Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2000/c-1437-00.htm
Timestamp: 2019-06-16 10:55:08+00:00

Document:
C-1437-00
Sentencia C-1437/00
SECTOR ADMINISTRATIVO-Definición de integración/SECTOR ADMINISTRATIVO-Competencia en adscripción o vinculación
DELEGACION DE FUNCIONES LEGISLATIVAS-Improcedencia por fuera de condiciones y requisitos
DELEGACION DE FUNCIONES LEGISLATIVAS EN EJECUTIVO-Improcedencia de la permanencia
DELEGACION DE FUNCIONES LEGISLATIVAS-Temporalidad
PRINCIPIO DE SEPARACION DE FUNCIONES-Delegación permanente
PRINCIPIO DE SEPARACION DE FUNCIONES-Competencia dual
ESTRUCTURA DE ADMINISTRACION NACIONAL-Reserva legal
DELEGACION DE FUNCIONES LEGISLATIVAS-Improcedencia de transferencia permanente al Ejecutivo
Referencia: expediente D-2966
Demanda de inconstitucionalidad contra expresiones del artículo 42 de la Ley 489 de 1998
Actora: Andrea de la Carrera
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil (2000)
que pone fin al proceso iniciado a partir de la acción pública de inconstitucionalidad incoada por la ciudadana Andrea de la Carrera, quien demandó las palabras "o el Gobierno Nacional", pertenecientes al artículo 42 de la Ley 489 del 29 de diciembre de 1998, parcialmente, “por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan tras disposiciones”.
Se transcribe el texto de las disposición , conforme a su publicación en el Diario Oficial N° 43.464 de 30 de diciembre de 1998, destacando la parte demandada.
“Artículo 42. Sectores Administrativos. El Sector Administrativo está integrado por el Ministerio o Departamento Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley “o el Gobierno Nacional” definan como adscritas o vinculadas a aquéllos según correspondiere a cada área.”
Considera la actora que la disposición transcrita -en lo que hace a los términos subrayados- viola los artículos 113, 114, 150 -numeral 7- y 189 de la Constitución Política, pues a su juicio la expresión acusada desconoce las competencias que la Constitución Política asignó a la Rama Ejecutiva y a la Rama Legislativa, “de acuerdo con lo consignado por los artículos 113 y 114 en concordancia con lo dispuesto en los artículos 150-7, y 189-16”.
Al respecto recuerda que en el artículo 113 de la Constitución se identifican las ramas del poder público y se establece el principio de separación de poderes. Dice que el artículo 150, dentro de la función general de hacer las leyes, atribuye a la rama legislativa la competencia para determinar la estructura de la administración pública nacional, y para crear, suprimir y fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica.
Asevera la impugnadora que la atribución entregada al legislador es consistente con las facultades que en el artículo 189 otorga la Constitución al Presidente como suprema autoridad administrativa al señalarle la potestad de modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos, siempre con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.
A juicio de la demandante, si bien es cierto que al Congreso corresponde señalar la estructura de la administración, también lo es que al ejecutivo le está dada la facultad de modificar los órganos que la componen. No el conjunto.
La duda que podría surgir de la redacción de la Carta se diluye con la aplicación del principio de separación de poderes.
La actora, en torno de las específicas competencias del legislador y del Presidente de la República, respecto de la estructura de la administración con fundamento en lo dispuesto en los artículos 189-14, 189-15, 206, 210 y 211 de la Constitución, sostiene que el deseo del Constituyente en esta materia es transparente, a saber, la definición de la estructura de la Administración pública “es competencia única y exclusiva del Congreso”.
Sin embargo, por medio del artículo cuestionado el legislador transfiere al órgano ejecutivo la función en cuestión al señalar que el Gobierno Nacional también puede determinar la composición de un sector definiendo la adscripción de una entidad. La consecuencia natural de tal potestad es la de modificar la estructura fijada por el legislador, en ejercicio de competencias no atribuidas válidamente a la luz de la Constitución.
Evidentemente la definición de un sector, al tenor de lo señalado en la misma norma que se cuestiona es una competencia del legislativo como quiera que es él quien debe determinar la estructura de la administración pública. La identificación de los sectores administrativos es una de las más claras potestades del Congreso, que la realiza en el momento de la creación e identificación del objeto de un ministerio, departamento administrativo, superintendencia, establecimiento público o alguna entidad descentralizada.
En ese orden de ideas, la demandante destaca que resulta ostensible la claridad de la Constitución Política y de la jurisprudencia en dos sentidos: por una parte, no puede ejercerse la misma función de manera concurrente y simultánea por parte de dos ramas del poder y, por otra, la conformación de los sectores de la administración pública nacional es competencia única y exclusiva del legislador.
Culmina señalando, con apoyo en jurisprudencia de esta Corporación (sentencias C-262 de 1995 y C-702 de 1999) que la falta de consideración de los límites del ejercicio legislativo de las atribuciones constitucionales del Presidente de la República en cuanto a la reestructuración o reforma de las entidades administrativas, explica el error en que incurre el legislador en la expresión acusada, confundiendo las potestades de las dos ramas “y lo que resulta más grave respecto al mandato constitucional que defiere competencias cuya delegación no le ha sido autorizada por la Carta”.
El Ministerio del Interior, mediante apoderada especial, impugna los planteamientos de la demanda señalando que, a su juicio, si bien es cierto que de acuerdo con el artículo 150 -numeral 7- de la Constitución Política, corresponde al Congreso determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica, también es cierto que el Presidente de la República en casos excepcionales, puede estar investido de ciertas atribuciones que competen al Congreso.
Al respecto, afirma que en nuestro ordenamiento constitucional se reconocen tres estados de excepción regulados en el Artículo 215 de la Constitución cuya declaratoria por el Presidente de la República lo habilitan para crear, a través de decretos con fuerza de ley, entidades como medida destinada a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y por lo tanto a definirlas como adscritas o vinculadas a determinado ministerio o departamento administrativo según corresponda a la naturaleza de la función que desarrollan.
En ese orden de ideas, señala que la parte de la disposición demandada debe interpretarse y aplicarse acorde con lo establecido en la Constitución Política, esto es, que si bien el Congreso tiene la facultad de determinar la estructura de la administración nacional, así como la de crear, suprimir y fusionar, entre otras, las entidades nacionales, también puede excepcionalmente el Presidente de la República tocar asuntos relacionados con dicha función. Por ello, es que la norma en cuestión -sostiene la impugnante- no solo se refiere a las entidades creadas por la ley sino también a las que puedan ser creadas en un momento dado por el gobierno nacional conforme a las pautas trazadas al respecto por la Constitución Política.
El Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante apoderado, se opone a la declaración de inexequibilidad solicitada en la demanda. Al respecto, con cita de los artículos 150 -numeral 7- y 189 -numerales 15 y 16- de la Constitución, sostiene que la ley ha de determinar los principios de carácter general, los objetivos y los límites que demarcan la competencia funcional que se asigna al Presidente de la República, pero que, igualmente, el legislador no puede descender a la reglamentación particular y concreta por cuanto, en tal caso, invade la órbita de las funciones que compete desarrollar y cumplir al Presidente de la República y tampoco puede la ley ser de una amplitud tal que deje campo abierto a la arbitrariedad pues en tal caso estaría despojando al Congreso de funciones que la Carta le asigna.
Estas aseveraciones las expresa con fundamento en amplia transcripción que hace de la Sentencia C-702 de 1999 para concluir que la disposición acusada, en cuanto establece que el sector administrativo está integrado por el ministerio o departamento administrativo, superintendencias y demás entidades adscritas o vinculadas a aquellos, según corresponda a cada área, no hace referencia a la estructura general de la administración sino al aspecto organizativo y funcional de la misma de acuerdo al sector o área correspondiente que puede resultar alterada por la supresión o fusión de entidades, asignación o delegación de funciones para las que el ejecutivo está facultado conforme a la Constitución pero siempre sujeto a los lineamientos generales fijados previamente por el legislador.
En tales condiciones no puede alegarse válidamente que haya desconocimiento de las competencias asignadas por la Constitución a las ramas ejecutiva y legislativa, ni se vulnera el principio de separación de poderes en que se sustenta la organización de nuestro Estado.
En escrito remitido a esa Corporación el día 4 de julio del presente año el Procurador General de la Nación solicita declarar la constitucionalidad de la expresión “o el Gobierno Nacional”, contenida en el artículo 42 de la Ley 489 de 1998.
Precisa el Procurador que la norma acusada está definiendo las diferentes entidades públicas que integran el sector administrativo, entendido éste como aquellas entidades del orden nacional titulares de la función administrativa, encargadas de ejercer las funciones que le señale la ley o el Gobierno Nacional a través de las instituciones de la desconcentración y delegación como modalidades de la acción administrativa.
Igualmente señala que la ley es la norma general, abstracta y legítimamente facultada como expresión de la voluntad del pueblo no solo para crear las diferentes entidades públicas sino para atribuirles sus funciones generales y específicas cuyo límite lo encuentra únicamente en la Constitución Política, pero así mismo, en virtud de la ley, el Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, y con él los demás entes que integran el Gobierno Nacional también pueden delegar o desconcentrar en otras entidades funciones administrativas de conformidad con las regulaciones que les señale la ley.
En opinión del Ministerio Público la norma acusada se ajusta a la Carta, en la medida en que la ley es la encargada de definir qué entidades integran el sector administrativo, y en desarrollo de tal reglamentación nada impide que ésta faculte al Presidente de la República como Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa para determinar qué otras entidades de la misma rama ejecutiva del orden nacional, puedan integrar el sector administrativo, que por disposición del artículo 189 constitucional está bajo el control administrativo del Presidente de la República.
Por ello, -considera- tanto el control de tutela como el jerárquico son los instrumentos de control con que cuenta el Jefe del Gobierno Nacional como suprema autoridad administrativa para ejercer control sobre las funciones administrativas que ejerzan los entes ya sean adscritos o vinculados a un ministerio o departamento administrativo. Desde luego que esa facultad del Gobierno Nacional de establecer qué otras entidades además de las previstas en el artículo 42 de la Ley 489 hacen parte del sector administrativo tiene un límite y es la misma ley, en la medida en que sólo se pueden vincular o adscribir entidades a otro organismo del orden nacional del sector principal según requisitos de orden legal establecidos tales como las funciones que ejerzan, el sector al que pertenezcan, ya sea central o descentralizado.
A juicio de la vista fiscal, entonces, no tiene fundamento constitucional la acusación de la parte actora, en la medida en que confunde las entidades que integran el sector administrativo y las facultades que tiene el Gobierno Nacional para determinar qué otras entidades adscritas o vinculadas hacen parte de éste, con las facultades que los artículos 150, numeral 7, y 189, numerales 14, 15 y 16, de la Constitución Política le atribuyen al Congreso y al Presidente de la República en materia de estructura y modificación de la administración pública, además de las facultades para la creación, fusión, supresión de empleos y de entidades respectivamente.
Al respecto precisa que la norma demandada no pretende señalar una dualidad o coexistencia de funciones en el legislativo y el ejecutivo sobre estas materias en las mismas condiciones sino que de manera razonable y sin que el legislador se desprenda de las funciones que le atribuye el artículo 150 constitucional, lo que se pretende es que en principio sea la ley la que sometida a la Constitución, señale cuáles son las entidades que integran la administración pública en todos sus niveles, en especial del orden nacional; cuáles pertenecen al sector principal, adscrito o vinculado; y cuáles al sector central y descentralizado. Pero es la misma ley la que faculta de manera excepcional al Gobierno Nacional para que pueda incluir otras entidades del orden nacional que sean titulares de la función administrativa y que hagan parte de la rama ejecutiva para que pueda adscribirlas o vincularlas al sector principal de la administración para que integren el sector administrativo. En apoyo de sus aseveraciones el Procurador General transcribe apartes de la Sentencia C-702 de 1999 (*).
(*) Hasta aquí el texto de la ponencia original, elaborada por el H. Magistrado Alvaro Tafur Galvis.
La atribución de definir cómo está integrado un sector administrativo y de establecer la adscripción o vinculación de un organismo o entidad a determinado ministerio o departamento administrativo es privativa del legislador. La ley no puede delegar en el Gobierno, por vía general, indefinida y permanente funciones que le son propias
Como lo ha expuesto reiteradamente la jurisprudencia de esta Corte, las funciones que corresponden al Congreso no pueden ser delegadas en el Ejecutivo por fuera de las condiciones y requisitos que exige el artículo 150, numeral 10, de la Constitución. Lo cual significa que, cuando el legislador ordinario decida transferir alguna de sus atribuciones al Presidente de la República únicamente puede hacerlo a título transitorio (hasta por seis meses), precisando la materia sobre la cual podrá aquél expedir decretos leyes, y previa solicitud expresa del Gobierno, con aprobación de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara. En los estados de excepción, puede el Jefe del Estado asumir el ejercicio de ese papel -que ordinariamente no es el suyo- mediante la expedición de decretos legislativos cuyo objeto y cuyo campo de acción han sido nítidamente delimitados por el artículo 213, 214 y 215 de la Constitución, por la Ley Estatutaria de estados de excepción y por la doctrina constitucional emanada de esta Corporación.
Para la Corte resulta incontrovertible que si una norma legal faculta de modo permanente e indefinido al Gobierno para hacer algo que de ordinario corresponde a la Rama Legislativa del Poder Público, vulnera el principio constitucional de la separación de funciones (artículo 113 C.P.) y ejerce su poder en términos distintos de los que establece la Constitución Política, contrariando lo previsto en el artículo 3 de la misma.
"Lo que no puede hacer el legislador es delegar de manera indefinida en el tiempo y en un ente administrativo, llamado por la Constitución a ejecutar la ley, la facultad de establecer esa política y de modificar las condiciones de acceso al espectro electromagnético. Y tampoco puede transferir a dicho organismo la atribución de modificar los preceptos legales en una materia que ha sido reservada por la Constitución para ser ejercida de manera exclusiva por el legislador.
En otros términos, la función legislativa -salvo la expresa y excepcional posibilidad de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República (artículo 150, numeral 10, C.P.)- no puede ser entregada por el Congreso al Gobierno y menos todavía a otros organismos del Estado, asi gocen de autonomía, ya que ésta únicamente es comprensible en nuestro sistema jurídico bajo el criterio de que se ejerce con arreglo a la ley.
Entonces, si el Congreso se desprende de la función que le es propia y la traspasa a otra rama del poder público, o a uno de sus órganos, viola el artículo 113 de la Constitución, que consagra, sin perjuicio de la colaboración armónica, la separación de funciones. Una norma que contravenga este principio despoja a las disposiciones legales de su estabilidad y les resta jerarquía" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-564 del 30 de noviembre de 1995).
En el caso materia de estudio, la norma legal señala cómo está integrado un sector administrativo, y al hacerlo incluye el respectivo ministerio o departamento administrativo, las superintendencias y las demás entidades que la ley "o el Gobierno Nacional" definan como adscritas o vinculadas a aquéllos, según correspondiere a cada área.
A este respecto, debe la Corte reiterar lo anotado en la Sentencia C-702 del 20 de septiembre de 1999 (M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz), por la cual fueron declaradas inexequibles algunas normas de la Ley 489 de 1998:
"Para la Corte, los literales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 en estudio, son contrarios al numeral 7º. del artículo 150 C.P., pues, es al Congreso a quien le corresponde “determinar la estructura de la administración nacional” y, en relación con cada entidad u organismo del orden nacional “señalar sus objetivos y estructura orgánica.”
Asi mismo, en su sentir, los literales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 contravienen el numeral 16 del artículo 189 de la Carta Política, que señala que Legislador es quien debe definir mediante Ley, los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el ejecutivo le compete modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales".
Aunque la actora solamente formuló demanda contra las expresiones "o el Gobierno Nacional", la Corte integrará la proposición jurídica completa, dada la inescindible relación entre ellas y el resto del artículo, y extenderá su fallo a la totalidad del precepto objeto de acción, definiendo que se aviene a la Carta Política, con excepción de las palabras impugnadas.
Salvamento de voto a la Sentencia C-1437/00
ADMINISTRACION PUBLICA-Adscripción y vinculación (Salvamento de voto)
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Alcance (Salvamento de voto)
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Contenido del acto de creación (Salvamento de voto)
ORGANIZACION ADMINISTRATIVA-Competencia del Gobierno y Presidente de la República (Salvamento de voto)
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Modificación por Ejecutivo (Salvamento de voto)
ORGANISMO ADMINISTRATIVO-Determinación actos de creación o grados de dependencia (Salvamento de voto)
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Adscripción o vinculación por Gobierno (Salvamento de voto)
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Habilitación al Gobierno para redefinición de adscripción o vinculación (Salvamento de voto)
Demanda de inconstitucionalidad contra expresiones del artículo 42 de la Ley 489 de 1998.
“2. La materia sujeta a examen
2.1. Mediante la demanda se propone a esta Corte la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones “o el Gobierno nacional” que forman parte del artículo 42 de la Ley 489 de 1.998. Esta disposición, bajo el epígrafe “Sectores Administrativos” prevé que “El Sector Administrativo está integrado por el Ministerio o Departamento Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley “o el Gobierno Nacional” definan como adscritas o vinculadas a aquéllos según correspondiere a cada área.”
En opinión de la demandante, la posibilidad de que el Gobierno Nacional defina los organismos o entidades administrativos adscritos o vinculados a un ministerio o departamento administrativo y, por ende, la conformación de los sectores administrativos, contraría la Constitución, especialmente en las normas superiores invocadas como violadas (artículos 113, 114, 150, numeral 7 y 189 numerales 15 y 16 ) pues con tal previsión el legislador incurrió en desconocimiento del principio de separación de poderes y de las competencias del propio legislador y del Presidente de la República en materia de organización administrativa.
Las razones invocadas por estos últimos, sin embargo, no son plenamente coincidentes. En efecto , la intervención del ministerio del Interior se basa en la consideración de que el Presidente de la República, cuando está investido de manera transitoria de las potestades inherentes a los estados de excepción constitucionalmente previstos, puede crear entidades administrativas y definir respecto de ellas la adscripción o vinculación a un ministerio o departamento administrativo y por ende su pertenencia a un determinado sector.
Así las cosas, la Corte, para efectos del control constitucional sobre la norma acusada deberá abordar, previamente, los siguientes aspectos : El significado de la adscripción y vinculación de una entidad u organismo en el ámbito de la administración; el reparto constitucional de competencia entre el Legislador y el Gobierno respecto de la organización administrativa.
De antemano, la Corte estima pertinente determinar el significado jurídico y administrativo de la adscripción y de la vinculación -referidos en la norma acusada- como elementos del régimen legal de la administración pública, en general, y de la administración nacional, en particular.
En ese orden de ideas, cabe afirmar que de manera general, tanto la adscripción como la vinculación, en la configuración legal actual, que continúa la tradición normativa que data de 1968 ( Decreto ley 1050 de 1968), denotan grados de relación de dependencia no jerárquica que se predican entre organismos principales de la administración y organismos que, no obstante tener reconocida autonomía administrativa- ostenten o no personalidad jurídica-, deben actuar bajo la orientación y coordinación de aquellos -artículo 41, segundo inciso, Ley 489 de 1998-.
Referidas a entidades u organismos específicos, la adscripción y la vinculación determinan el organismo principal de la administración a cuyo cargo está precisamente la orientación y coordinación, en los términos de la ley, de las actividades (y funcionamiento) de un organismo o entidad. El conjunto conformado por la entidad principal - ministerio o departamento administrativo- y las entidades y organismos adscritos o vinculados a aquella conforman el sector administrativo al cual se proyecta de inmediato la jefatura que atribuye la Constitución a los ministros y directores de departamento administrativo (Artículo 208 de la Constitución Política).
En un plano general también puede afirmarse que la adscripción, que la ley predica respecto de organismos tanto de la administración central - o sector central- como de la descentralizada - sector descentralizado- (unidades administrativas especiales, superintendencias, establecimientos públicos) significa un grado más intenso de dependencia que la vinculación, proyectada en la ley sólo respecto de los organismos del sector descentralizado de la administración cuyas actividades primordiales tengan carácter industrial o comercial o de gestión económica ( empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta -artículos 38, 41, 42 ,43 y 68 de la Ley 489 de 1998-).
4. El reparto constitucional de competencia entre el Legislador y el Gobierno respecto de la organización administrativa
4.1.La Potestad organizatoria del Estado y sus proyecciones
En el constitucionalismo, como expresión prístina de la democracia se reconoce que, por principio, el legislador es el titular de la llamada potestad organizatoria cuya manifiestación primordial es la formulación del modo de ser y de actuar de una determinada organización administrativa, en sus elementos configurativos y en el conjunto de éstos.
No obstante, se reconoce que al Gobierno y a las propias entidades administrativas -dependiendo del balance de los principios de unidad y autonomía que acojan los textos constitucionales- asisten competencias sobre facetas de dicha potestad organizatoria.
4.1.2. La competencia legislativa en materia de la organización administrativa
Como ha señalado la jurisprudencia de esta Corte, partiendo del enunciado del artículo 150-7, al legislador corresponde la determinación de la estructura de la administración nacional y la formulación de los elementos institucionales de esa estructura (tipologías de entidades y organismos); también se habilita al Congreso de la República para que cree los distintos organismos y entidades y defina, respecto de cada uno de ellos, sus objetivos generales y la correspondiente estructura orgánica. Así mismo, asisten al Congreso, mediante ley, las consecuentes potestades de fusión, transformación y supresión de los organismos que él mismo crea[1].
Al respecto, la Corte debe hacer la necesaria precisión sobre dos aspectos relevantes de la potestad organizatoria del Estado, a saber :Qué se entiende por estructura de la administración nacional, y cúal debe ser, conforme a la Constitución, el contenido del acto de creación.de los organismos y entidades de la administración nacional.
La Corte estima sobre el particular que la mención hecha en el artículo 150-7 comprende no solo la enumeración de los tipos de organismos que, a partir de los enunciados constitucionales y del ejercicio de las potestades que el propio texto superior atribuye al Congreso, determine la ley, sino también la ubicación de los organismos en el conjunto de la administración y la relación entre ellos, para configurar un modelo organizativo eficiente y apropiado para el cumplimiento de los fines sociales que la Constitución asigna a las autoridades administrativas, mediante el ejercicio de la función administrativa (artículo 2°), pues este criterio finalista, teleológico, ha de ser dominante dentro de la concepción del llamado Estado social y democrático de derecho. En este último aspecto, precisamente el artículo 209 luego de ordenar que la función administrativa “está al servicio de los intereses generales” y que se desarrollará conforme a principios que allí mismo se expresan, señala que dicha función se cumple mediante la descentralización, la desconcentración y la delegación de funciones. Y el artículo 210 al prever la existencia de “las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios” preceptúa que éstas “sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa”. Y agrega esta disposición que la ley establecerá el régimen jurídico de las entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes.
La descentralización, la desconcentración y la delegación, como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corporación, ordenan relaciones entre los organismos, entidades y autoridades encargadas del ejercicio de las funciones administrativas. Mientras la primera proyecta relaciones entre sujetos directos del derecho, con autonomía administrativa, la segunda hace referencia a asignación de funciones entre órganos de una misma entidad, aunque puede predicarse respecto de organismos administrativos[2]; en fin, la tercera modalidad enunciada se predica de aquellos supuestos en los cuales el titular a partir de disposición legal habilitante, transfiere temporalmente el ejercicio de funciones cuya competencia le han sido asignadas originariamente por el ordenamiento jurídico.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 150-7-, la creación de organismos llamados a integrar la administración nacional corresponde de manera privativa a la ley.
Ahora bien, el contenido del acto de creación depende de la voluntad del legislador, ya sea al fijar pautas generales -según la categorización o clasificación de entidades y organismos que resulta de la misma Constitución: ministerios, departamentos, administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, etc.-, ya sea en cada caso concreto al hacer surgir cada uno de los organismos y entidades. No obstante, es claro que de acuerdo con lo dispuesto por la misma Constitución, en la creación de todas las entidades administrativas - en la medida en que mediante ellas se ordena el ejercicio de la función administrativa- se han de observar los principios que son propios de dicha función estatal, es decir los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (artículos 209 y 210 de la Constitución).
4.1.3. La Competencia del Gobierno y del Presidente de la República en materia de organización administrativa
Empero, como ya se ha precisado por la Corte, mientras el Congreso puede ejercer esas atribuciones en cualquier tiempo y con las solas restricciones que se deriven del texto constitucional, el Presidente solo puede hacer uso de ellas bajo el presupuesto de una ley que señale los contornos y condicionamientos de ejercicio[3].
Con el entendimiento anterior, no encuentra la Corte que haya contradición entre las disposiciones constitucionales, ni que se establezca una dualidad de competencias que recíprocamente se enerven. Entonces, si bien las atribuciones presidenciales, en las materias de que tratan los mencionados numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución tienen evidente carácter permanente, se circunscriben a los supuestos explícitamente establecidos en la ley y su ejercicio debe cumplirse en los términos y con los condicionamientos en ésta señalados. Adquieren el carácter de atribuciones administrativas sujetas no solo al marco trazado por la ley que prevé las condiciones de su ejercicio, sino que se hallan naturalmente sujetas a las determinaciones legales en cuanto a la estructura general de la administración y respecto de los objetivos y estructura orgánica de las entidades y organismos concernidos, tal como ellas hubieren sido configuradas por el legislador; bajo esta comprensión la Corte declaró constitucionales algunas de las previsiones del artículo 54 de la Ley 489 de 1998 e inconstitucionales otras[4].
4. 1.3. 3 Dentro del proceso se ha discutido también acerca de la procedencia del señalamiento de la adscripción y de la vinculación de organismos mediante decreto del Gobierno Nacional en los supuestos a que se refiere el artículo 189 numerales 15 y 16. Por ello es preciso que la Corte se detenga, desde esta óptica en los alcances de estas disposiciones.
Sobre el particular cabe señalar que mientras el legislador sin más restricción que las que él mismo determine en cada caso, puede ordenar la adscripción o vinculación de un organismo administrativo a un Ministerio o Departamento administrativo, el Presidente de la República solo podrá realizar tal señalamiento en los casos discrecionalmente señalados por el Congreso, mediante ley. Alrespecto, la Corte pone de presente que si bien la Ley 489 de 1998, precisó, de manera general los requisitos y condicionamientos que debía observar el Presidente de la República -Gobierno- para efectuar en cada caso la fusión de entidades u organismos administrativos la disposición pertinente (artículo 51) fue declarada inconstitucional ( Sentencia C-702 de 1999) .
n) Deberá adoptarse una nueva planta de personal.”
5. Conclusión. La libertad de configuración legislativa en materia de determinación de la estructura Administrativa y de integración de los sectores administrativos mediante la adscripción y vinculación de entidades y organismos
En consecuencia, tampoco pueden considerarse transgredidos los artículos 113 y 114 de la Constitución pues la norma acusada permite que las funciones constitucionales del Congreso de la República y del Presidente de la República se ejerzan de manera armónica y que precisamente sea mediante una ley que se ejerza la función de determinación de la estructura de la administración.”
En la ponencia original en este aspecto, para explicar esa aparente “competencia dual” se planteaba la necesidad de armonizar la disposición del artículo 150-7- con lo establecido en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución. Presupuesto este que fue desechado en la sentencia y sobre el cual se centra el desacuerdo que expresé ante la Sala Plena.
Tampoco podría deducirse la facultad a que se refiere la norma de la función presidencial contemplada en el numeral 15 del artículo 189 de la Carta Política, que le permite “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales”, si se tiene en cuenta que también los actos correspondientes deben proferirse “de conformidad con la ley”, como lo dice la norma, lo que necesariamente presupone la existencia de una ley, expedida por el Congreso, a la que el Presidente habrá de someterse y por fuera de la cual no puede actuar.”
Lo que parece acontecer según se desprende del texto de esta sentencia es que la Corte, contra el texto constitucional expreso (artículo 189 numerales 15 y 16 ) y modificando aún orientaciones plasmadas en las sentencias C-262 de 1995 y C-702 de 1999 no acepta que dentro de los condicionamientos legales, más o menos amplios, según el supuesto de que se trate, pueda el Presidente de la República con fundamento directo en la Constitución, fusionar entidades o modificar la estructura de la mismas [5].
La interpretación que se postulaba en dicha ponencia, es la que consulta, a mi juicio, de manera genuina, las orientaciones plasmadas en la Constitución vigente en consonancia con la reformulación plasmada respecto de las relaciones Legislador- Gobierno- Presidente de la República- en cuanto al ejercicio de la potestad organizatoria del Estado, para el cumplimiento de las finalidades esenciales que a éste competen dentro del Estado social de derecho.
Adhiero a este Salvamento :
[1] Sentencia C-299 de 1994. Magistrado Antonio Barrera Carbonell.
[2] Sentencia C-727 de 2000. Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa
[3] Sentencia C-262/95 . Magistrado Fabio Morón Díaz
[4] Sentencia C-702 de 1999. Magistrado Fabio Morón Díaz.
[5] Sobre el particular, cabría afirmar que la sentencia 1437-2000 coincide quizá más con las orientaciones de salvamentos de voto suscritos por el Magistrado José Gregorio Hernández Galindo a providencias anteriores (como la mencionada C-702 de 1999) que con la línea adoptada mayoritariamente, en su momento.

References: artículo 42
 artículo 42
 artículo 189
 artículo 113
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 150
 Artículo 215
 artículo 42
 artículo 189
 artículo 42
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 213
 artículo 3
 artículo 113
 artículo 54
 artículo 150
 artículo 54
 artículo 189
 artículo 42
 artículo 42
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 209
 artículo 210
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 54
 artículo 189
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 189