Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/13499
Timestamp: 2020-08-08 15:03:06+00:00

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Commission de la culture, de l'éducation et de la communication : Réunion du 20 octobre 2015 à 17h50
Réunion du 20 octobre 2015 à 17h50
Je souhaite tout d'abord remercier le président Olivier Schrameck d'avoir bien voulu répondre à notre invitation afin, notamment, d'informer le Parlement sur la récente décision prise par le Conseil supérieur de l'audiovisuel relative à la chaîne Numéro 23.
Comme vous le savez, notre commission a été particulièrement attentive à cette affaire qui a suscité une indignation unanime. Si le législateur a prévu que les fréquences hertziennes pour la télévision n'avaient pas à faire l'objet d'un appel d'offres, c'est parce qu'elles constituent un des leviers de notre politique culturelle et qu'elles doivent avoir pour contrepartie des investissements importants dans la création.
Nous ne pouvons que souscrire, dans ces conditions, à la décision du Conseil lorsqu'il estime que « le principe de gratuité d'occupation du domaine public hertzien audiovisuel (...) ne vise pas à asseoir la valeur financière de la personne morale titulaire d'une autorisation délivrée par le CSA ».
Voilà pourquoi nous aimerions, Monsieur le président, mieux comprendre comment il a été possible, d'une part, que soit accordée à cette chaîne une autorisation d'émettre alors que dès 2012 des interrogations s'étaient fait jour sur la capacité de ses actionnaires à assurer son développement et, d'autre part, pourquoi il a fallu plus de deux ans et demi pour que le Conseil se saisisse de ce cas à l'occasion de l'annonce de la cession de la chaîne au groupe NextRadioTV. Sans vouloir revenir sur des décisions passées, il nous appartient, en effet, de nous interroger sur une telle défaillance afin d'examiner comment les prévenir à l'avenir, éventuellement en améliorant le droit en vigueur.
Un autre point sur lequel nous aurions besoin de précisions, monsieur le Président, concerne le sens de la sanction qui a été décidée par le Conseil. Si la fraude est constituée, pourquoi la sanction n'est-elle pas irrévocable ? Comment expliquer qu'une faute aussi grave puisse être pour ainsi dire pardonnée, pour autant qu'une modification du pacte d'actionnaires serait adoptée ? Nous avons un peu de mal à comprendre cette éventualité qui pourrait affaiblir la portée de votre décision, aussi vous serions-nous reconnaissants de nous préciser les raisons qui pourraient amener le CSA à reconsidérer son jugement.
Mes collègues ne manqueront pas de vous interroger sur ce sujet après votre propos liminaire ainsi que sur tous les sujets qui font l'actualité du CSA comme nous en sommes convenus. Je pense notamment au débat sur l'indépendance des rédactions.
Je vous proposerai, si vous en étiez d'accord, de nous indiquer où en sont les travaux du CSA sur la réorganisation des fréquences dans la perspective du transfert de la bande 700 MHz au secteur des télécommunications et du changement de norme de diffusion. La loi relative au deuxième dividende numérique a, en effet, été publiée au Journal officiel la semaine dernière. Il s'agissait d'une étape indispensable pour engager la réduction du nombre des multiplex. Pouvez-vous nous indiquer comment se passent les échanges avec les acteurs et notamment les opérateurs techniques de diffusion ? Le service public de télévision sera-t-il prêt, selon vous, compte tenu des spécificités du réseau France 3 ? Que pensez-vous, par ailleurs, de l'état de préparation de la campagne d'information et du plan d'aides prévu par le Gouvernement ?
Chaque fois que je viens devant vous, je mesure combien il est dans mon rôle de vous rendre compte de l'activité du CSA. Le nombre et la variété des questions que vous souhaitez évoquer montrent de surcroît combien il est utile de venir s'expliquer devant la représentation nationale sur une actualité très riche.
Je commencerai par les deux décisions prises par le CSA le 14 octobre 2015 : celle d'abroger l'autorisation de fréquence accordée à la chaîne Numéro 23 et celle, qui en est corollaire, concluant qu'il n'y a pas lieu de statuer sur la demande d'agrément à la prise de contrôle par le groupe NextRadioTV. Le communiqué du Conseil publié le soir même est de nature à vous éclairer sur le raisonnement qui a sous-tendu ces décisions, de même que le texte de la décision publié ce matin au Journal officiel : bien qu'amputé de certains éléments pour respecter le secret des affaires auquel nous sommes tenus, il est suffisamment éclairant.
Si le Conseil a estimé que la fraude n'était pas établie ab initio, dès l'attribution de la fréquence - période où, je le rappelle, je n'étais pas au CSA -, il a en revanche retenu un ensemble de faits qui, articulés ensemble, démontrent l'existence d'un abus de droit à visée spéculative entaché de fraude.
Parmi ces faits, comptons, en premier lieu, les conditions de présentation de la candidature de Diversité TV, alors assortie d'un engagement de montée en charge jusqu'en 2019 et d'une déclaration selon laquelle la société demanderesse reposait sur un actionnariat stable et durable. De fait, la société se prévalait d'un tour de table associant sept entrepreneurs, et non des moindres, présenté comme la preuve de la solidité de l'assise financière prévisible de son activité. Elle avait également pris des engagements programmatiques sur lesquels le Sénat a mis l'accent, à votre initiative, madame la présidente, par voie d'amendement à la loi Macron, pour en faire une pierre de touche de notre appréciation juridique.
Il est désormais avéré qu'à la suite de l'obtention de l'autorisation, cinq mois après le début de la diffusion de Numéro 23, le 12 décembre 2012, Diversité TV a fait entrer à son capital, à hauteur de 15 %, une société russe, UHT. Nous avons demandé à trois reprises à la société de nous fournir les éléments relatifs à cette cession et notamment le pacte d'actionnaires, sans obtenir aucune réponse - même si la société a fait valoir qu'elle aurait adressé début 2014 par courrier simple, que le CSA n'a jamais reçu, les pièces y afférentes.
La dernière de ces demandes, pressantes, a été formulée le 25 mai 2015, après l'annonce, le 9 avril, du projet de cession à NextRadioTV. C'est alors que le CSA a mesuré l'étendue des opérations effectuées, en contradiction avec les engagements et déclarations de la société au moment de sa candidature.
C'est donc un ensemble de circonstances postérieures à l'attribution de la fréquence - dont le contenu même du pacte d'actionnaires, dans lequel était pris l'engagement d'une cession rapide de la société, au terme de négociations engagées en mai 2013 et conclues le 21 octobre 2014, soit durant la période de deux ans et demi où tout changement capitalistique était interdit - qui nous a éclairés. Je rappelle au passage, afin d'anticiper, madame la présidente, sur une éventuelle question, que le Conseil avait d'abord souhaité que cette interdiction s'étende sur une période de cinq ans mais que finalement, sur l'insistance de l'ensemble des opérateurs susceptibles d'être concernés, cette période a été ramenée à deux ans et demi.
De cet ensemble de circonstances, des stipulations de l'accord avec la société NextRadioTV et du prix d'acquisition, fixé à 88,3 millions d'euros, le CSA a conclu, au regard de ce qu'a été la vie de la société, le contenu de ses programmes et la réalité de ses engagements financiers, que ce qui avait pu être recherché à titre principal était, plus que la valeur intrinsèque de la société en cause, la valorisation financière de la fréquence attribuée à titre privatif sur le domaine public. De là nait la fraude que nous avons dénoncée, en le motivant dûment dans notre décision de douze pages.
Nous y rappelons, en particulier, que l'attribution gratuite de fréquences audiovisuelles a été décidée par le législateur pour assurer la liberté d'expression et de communication, le pluralisme, et encourager la création audiovisuelle et plus généralement culturelle. Elle n'est évidemment pas attribuée pour asseoir la valeur d'un actif. J'ajoute que le Conseil constitutionnel a jugé, dès 1994, que l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qui protège le droit de propriété, vaut aussi bien pour le propriétaire public qu'est l'Etat que pour les propriétaires privés, et qu'il a dégagé, en 2003, dans sa jurisprudence, un impératif constitutionnel de protection du domaine public.
Vous m'interrogez, madame la présidente, sur les conditions dans lesquelles cette fréquence a été attribuée à la chaîne Numéro 23. Je vous ai donné les éléments de réponse dont je disposais, mais seul mon prédécesseur, M. Michel Boyon, pourrait vous apporter des éléments précis, notamment sur la teneur de la présentation de sa demande par la société avant l'audition publique, comme le veut le secret des affaires.
Pour notre part, nous avons relevé un certain nombre de fait, qui ne sont pas, en eux-mêmes, constitutifs de fraude, notamment la faiblesse du capital - 10 000 euros - même si cela n'est pas inhabituel en droit des sociétés, assortie de la mise en valeur du tour de table, que j'ai évoquée. Des déclarations ont été faites, en réunion plénière du CSA, tant au sujet de l'attribution des fréquences en raison du basculement de la bande des 700 MHz qu'à l'occasion de l'étude d'impact relative au projet de cession de Numéro 23 à NextRadioTV, évoquant des rendez-vous, des conciliabules. Elles n'ont pas été démenties, mais n'ayant pas connu cette période, je n'ai aucun moyen de leur accorder crédit. Deux livres ont de même été écrits, l'un par M. Rachid Arhab, ancien membre du CSA, sous sa responsabilité, l'autre par M. Didier Maïsto, qui s'était exprimé comme candidat au nom de la société Fiducial Medias. Par ailleurs, j'ai lu comme vous dans la presse que l'un des membres du Conseil, M. Patrice Gélinet, a déclaré qu'il avait eu le sentiment d'avoir été trompé. Je ne saurais en dire plus sur les circonstances d'origine.
Deux ans et demi plus tard, c'est la cession de la chaîne qui a bouclé le processus de valorisation financière engagé, lequel a permis de déceler l'abus de droit entaché d'intention frauduleuse. Car c'est bien la cession elle-même qui atteste de la réalité de l'opération envisagée. Si cette cession n'avait pas eu lieu, la société propriétaire de la chaîne aurait continué à l'exploiter, conformément à ses engagements de montée en charge jusqu'en 2019.
Comment prévenir de tels faits ? Je rappelle qu'à plusieurs reprises, sous ma présidence, le CSA a sollicité du Parlement des pouvoirs de régulation économique lui permettant de mener des investigations, le cas échéant sur pièces et sur place, de déterminer quels sont les marchés pertinents et d'émettre des recommandations préventives et correctrices. Ce souhait reste à l'ordre du jour.
En second lieu, le débat qui a eu lieu, en particulier devant votre haute assemblée, a conduit à s'interroger sur le délai d'interdiction de cession. Je rappelle que c'est le CSA qui avait initialement soulevé cette problématique. Il me semble qu'il y a là, pour le législateur que vous êtes, matière à réflexion, afin de prévenir des opérations si rapides dans leur dénouement qu'elles ne peuvent être qu'a priori suspectes, tout en évitant de corseter à l'excès un marché de l'audiovisuel dont l'actualité de ces derniers mois témoigne assez qu'il est en évolution permanente. Il serait regrettable, en effet, qu'une disposition trop générale ne vienne à empêcher une opération susceptible d'être bénéfique à l'avenir du secteur.
Vous vous interrogez sur les conséquences juridiques que tire le CSA de l'intention frauduleuse retenue. Je rappelle que la sanction prononcée par le Conseil est une sanction ferme. Il ne s'agit ni d'un simple avertissement, ni d'une sanction avec sursis. Il est vrai que sa date d'application est retardée au 30 juin 2016, mais nous n'avons fait là qu'appliquer le principe de sécurité juridique affirmé par la décision « société KPMG » de l'assemblée du contentieux du Conseil d'Etat, de mars 2006. J'ajoute que nous avons pris en compte, au plan économique, la situation des fournisseurs, producteurs et annonceurs, ainsi que celle des téléspectateurs - comme le veut notre mission essentielle et quelque réserve que l'on puisse avoir sur le contenu programmatique de la chaîne.
Pour le reste, aux recours gracieux susceptibles de nous être présentés, nous appliquerons notre jurisprudence constante, en étudiant les considérations de droit et de fait qui nous seront présentées, de même que le Conseil d'Etat, face aux recours contentieux qui pourraient être déposés devant lui, jugera dans un délai de trois mois, conformément à l'article 42-9 de la loi de 1986 modifiée, s'il y a lieu de confirmer ou non la décision du CSA. Je me permets de préciser que le CSA a pris sa décision dans la conviction qu'elle était solidement motivée et justifiée, en droit et en fait.
Merci de cet exposé synthétique sur le cheminement qui a conduit le CSA à sa décision du 14 octobre.
Le Conseil a prévu que l'abrogation de la fréquence de Numéro 23 prendra effet au 30 juin 2016. Quel sera alors la destinée de cette fréquence ? Quel pourrait être le calendrier de sa réattribution ? Comment empêcher un nouveau détournement de droit ?
Le gouvernement pourrait-il, selon vous, user de ses prérogatives tirées de l'article 26 de la loi du 30 septembre 1986 pour attribuer la fréquence laissée libre par Numéro 23 au projet de nouvelle chaîne d'information engagé par France Télévisions en collaboration avec Radio France ?
La loi définit de manière semble-t-il assez rigide les conditions de retrait de l'autorisation d'émettre. Ne serait-il pas utile de la modifier pour prévoir un retrait automatique de l'autorisation en cas de fraude caractérisée ?
Le Conseil est-il aujourd'hui certain que d'autres cas de fraudes n'existent pas concernant les autres chaînes de la TNT ? Envisagerait-il, si la faculté lui en était donnée, de mener des investigations qui pourraient concerner, par exemple, les pactes d'actionnaires et la capacité réelle de certaines chaînes de la TNT à assumer leurs obligations légales et conventionnelles ?
Ma dernière question, enfin, est relative à la bande des 700 MHz et à la réorganisation des multiplex. Les opérateurs de diffusion technique expliquent qu'ils ont du mal à obtenir des propositions d'indemnisation de la part de l'État. Le Sénat a souhaité défendre le principe de cette indemnisation qui a également reçu le soutien de l'Inspection générale des finances. Pouvez-vous nous expliquer en quoi le rôle des opérateurs de diffusion est techniquement essentiel pour assurer le succès du changement de norme de diffusion et partant, justifier ce principe ?
Merci d'avoir répondu une nouvelle fois à notre invitation. Nous connaissons votre précision méticuleuse, qui ne s'est pas démentie dans votre présentation de l'approche qui a été celle du CSA.
Si nous nous montrons si attentifs à cette décision, c'est qu'au-delà de Numéro 23, qui, au vu de son audience, ne pesait pas tant que cela dans le paysage, il y a un cas d'école. Le mouvement de concentration dont il témoigne, avec son cortège de spéculation, ne date pas d'hier. Dès le rachat de la chaîne Direct 8, nous avons plaidé en faveur d'une fiscalité dissuasive. Alors que la TNT payante ne se porte pas très bien et face à d'inévitables mouvements de concentration, appelés à se poursuivre, il serait bon de se doter d'outils adéquats. Nous avons évoqué la question de la fiscalité - lorsque j'avais proposé, au moment du rachat de Direct 8, une taxation à 5 %, on jugeait que c'était trop, aussi je me réjouis de constater que l'on entend aujourd'hui aller plus loin et que la proposition d'augmenter la taxation à la revente, que nous devons à l'initiative de notre présidente, ait été suivie.
Avez-vous au-delà besoin d'outils législatifs supplémentaires pour remplir votre mission de contrôle ? Dans votre exposé, vous avez rappelé que vous ne sauriez être parfaitement au fait des conditions dans lesquelles a été décidée l'attribution de la fréquence, puisque vous n'étiez pas, alors, membre du CSA. Vous avez également souligné que l'intention frauduleuse ne pouvait être caractérisée qu'à partir de la concrétisation du projet de cession. En revanche, il est clair que depuis deux ans, la qualité des programmes produits par la chaîne faisait jaser. Les fréquences sont une denrée rare et le lauréat, en l'occurrence, n'a guère été à la hauteur de l'honneur que représente une telle attribution gratuite. Quelle leçon en tirez-vous quant au mode de vigilance qu'il conviendrait d'exercer, afin de vous assurer du respect des engagements éditoriaux de départ ? Quand avez-vous été alerté sur ces questions de contenu et comment expliquer que vous ne l'ayez été plus tôt ?
Merci de votre présentation précise et ordonnée. Je m'interroge, comme notre rapporteur, sur l'existence d'autres cas douteux parmi les chaînes de la TNT.
Avez-vous engagé une réflexion sur les cahiers des charges attachés à l'attribution des fréquences. Envisagez-vous d'y adjoindre des engagements supplémentaires dans les conventions à venir, pour éviter de nouveaux dérapages.
A qui sera attribuée la fréquence de Numéro 23, et selon quelle procédure ?
Le projet présenté par la société incriminée portait, à l'origine, sur la diversité. Comment entendez-vous, à l'avenir, promouvoir la diversité ?
Il est clair, monsieur le rapporteur Leleux, que la sanction prononcée ouvre la perspective d'un appel à candidature. Le collège n'en a pas débattu à ce stade. Il me semble, à titre personnel, qu'il serait raisonnable d'attendre d'éventuels recours gracieux ou contentieux avant de prendre des décisions engageant la présentation du dossier de candidature. Il serait malheureux de reproduire la situation que nous avons connue pour la bande des 700 MHz, où manquaient aux dossiers présentés certaines données d'appréciation utiles.
Le Gouvernement pourrait-il user, dans la perspective d'un appel à candidature, du droit de réserve que lui reconnaît l'article 26 de la loi du 30 septembre 1986 ? Je ne puis préjuger de ses intentions, mais il est clair que l'exercice de ce droit n'est subordonné, aux termes de l'article 26, à aucune condition tenant à l'état antérieur de la fréquence.
Ne pourrait-on envisager, me demandez-vous encore, une automaticité du retrait en cas de fraude avérée ? La fraude, en jurisprudence, comporte dissolution du lien juridique. Fraus omnia corrumpit, la fraude corrompt tout, dit l'adage. Nul besoin de disposition légale supplémentaire pour étayer ce principe jurisprudentiel qui s'impose en toute circonstance à tout acte réglementaire ou contractuel, qu'il émane de l'Etat ou d'une autorité indépendante. Si la fraude avait été d'emblée caractérisée, nous en aurions tiré immédiatement les conséquences. Mais dès lors que l'intention frauduleuse que nous avons dégagée résulte, ainsi que je le disais, de la prise en compte simultanée d'une séquence d'événements successifs, ce n'est qu'au moment où le processus a été bouclé par la demande de revente que la fraude a émergé à la réalité juridique.
Avons-nous connaissance d'autres cas de fraude du même type ? Tel n'est pas le cas. Mais soit dit sans botter en touche, la fraude cherche, par définition, à se dissimuler. D'où la question des pouvoirs d'investigation du CSA dans son action de régulation économique, qui nous a conduits à demander, hors toute volonté inquisitoriale, de disposer de la possibilité, quand un cas nous semble douteux, de procéder à des investigations sur pièces et sur place, avec mise en demeure, si nécessaire.
Vous avez indiqué, monsieur Assouline, que le Parlement a voté, sur initiative de votre présidente, une procédure de taxation qui figure désormais à l'article 7 de la loi du 14 octobre 2015. Mais cette taxation suppose que l'opération soit réalisée, et le soit légalement.
D'autres moyens peuvent être employés. J'ai évoqué la question du délai de revente. Vous avez vous-mêmes, toujours sur initiative de Mme Morin-Desailly, introduit une disposition, figurant à l'article 4 de la loi, selon laquelle il doit être tenu compte, en cas de projet de transaction, de l'accomplissement des obligations programmatiques de la chaîne. C'est sur quoi vous avez, me semble-t-il, centré votre question. J'y répondrai par deux observations. Force est de constater, tout d'abord, que la convention signée en mars 2012 est de formulation singulièrement large. Si la société demanderesse s'est réclamée, ainsi que le rappelait le sénateur Grosperrin, de la diversité, le cadre fixé à son activité est tellement... divers, que les termes mêmes de la convention s'en ressentent, au point qu'il est très difficile d'en sanctionner le non-respect. Cela est d'autant plus regrettable que l'article 3-1 de la loi de 1986 modifiée a confié mission au CSA de veiller à ce que les programmes rendent un tableau fidèle de la diversité et contribuent à la cohérence du lien social, ce qui doit pousser le Conseil, comme il l'a montré lors d'un colloque organisé en juillet, à être particulièrement vigilant à l'égard des engagements des sociétés. Il ne peut le faire, en l'état actuel de la loi, que sous forme incitative, en application de sa délibération de 2009. Le Conseil d'Etat a en effet conclu qu'il ne pouvait tirer un pouvoir réglementaire de sa mission de « veiller à ». Bien entendu, si le législateur souhaite nous conférer un tel pouvoir, nous l'assurerons.
« Veiller à » n'est donc pas garantir ?
Dans la jurisprudence du Conseil d'Etat, les termes « veiller à » sont interprétés différemment selon les matières. Lorsqu'il s'agit du pluralisme, un pouvoir réglementaire nous est reconnu ; tel n'est pas aujourd'hui le cas lorsqu'il s'agit du respect de la diversité.
Deuxième observation, nous sommes, de fait, très attentifs à la programmation de chaque chaîne. Outre les nombreux rapports prévus par la loi, au premier rang desquels le rapport annuel de l'article 18, dont la loi du 15 novembre 2013 a beaucoup enrichi le contenu, nous procédons à un examen annuel de la programmation de chaque chaîne, sur laquelle nous établissons un rapport. Et nous ne manquons pas de prononcer, comme nous y autorise la loi, des mises en demeure. Faut-il aller plus loin ? Formuler une appréciation directive serait heurter le principe de libre programmation des chaînes, qui ne trouve sa limite que dans le respect de la convention. Or, comme je l'ai indiqué, celle qui a été signée avec Numéro 23 est fort peu contraignante.
M. le sénateur Luche me demande si des problèmes ont été identifiés sur d'autres chaînes. Les mises en garde et mises en demeure prononcées à l'égard d'autres opérateurs en donnent la mesure. Je rappelle que le Conseil s'est accordé pour ne prononcer, la première année de lancement d'une chaîne, que des mises en garde, afin de prendre en compte la montée en charge de ces nouveaux opérateurs. Nous avons ainsi prononcé à l'encontre de Numéro 23 des mises en garde fermes pour méconnaissance des obligations du décret du 17 janvier 1990, notamment du fait des déficiences de la programmation cinématographique en provenance d'Asie, d'Amérique latine et d'Afrique. Pour l'année 2014, nous avons prononcé deux mises en demeure, afin que la chaîne se conforme dès l'exercice 2015 et à l'avenir à ses obligations réglementaires et conventionnelles de diffusion d'oeuvres cinématographiques, après avoir observé que les taux d'oeuvres cinématographiques d'origine française et européenne était nettement inférieur aux engagements pris par la chaîne.
Nous signons, monsieur le sénateur, des conventions avec les opérateurs privés. Il est certes pertinent de s'interroger sur l'utilité de leur réexamen périodique, mais leur caractère synallagmatique interdit de les modifier autrement que par accord entre les signataires. Notre pouvoir, en la matière, n'est pas unilatéral, il n'est que de négociation.
Sous réserve d'un éventuel usage, par le Gouvernement, de son droit de réserve, le choix du lauréat, dans la perspective d'un appel à candidature, dépendra évidemment des dossiers déposés : je ne saurais préjuger de l'appréciation des membres du collège, dont je suis néanmoins persuadé qu'il restera extrêmement attentif à l'objectif de diversité.
La diversité est en effet à nos yeux un objectif essentiel. Ceci pour répondre au sénateur Grosperrin. J'ai réuni, le 28 mai dernier, l'ensemble des opérateurs, pour les persuader, avec l'aide de Mme Memona Hintermann-Afféjee, qui suit tout particulièrement ces questions avec M. Nicolas About, vice-président du groupe de travail, de renforcer leurs engagements, de les rendre publics et de les inscrire dans une programmation pluriannuelle. Plusieurs propositions nous ont été transmises. A l'occasion du colloque du 6 octobre, Mme Delphine Ernotte, nouvelle présidente de France Télévisions, a pris des engagements fermes devant le Conseil, assortis d'obligations non seulement de moyens mais de résultats. L'ensemble des obligations ainsi consenties par les chaînes seront bien évidemment rendues publiques par le Conseil.
Vous mesurez, monsieur le président, combien notre commission est sensible à ce dossier, que nous suivons depuis plusieurs mois. M. Assouline a rappelé que les difficultés économiques et les mutations technologiques ont amené certaines reconfigurations, nécessaires à la survie dans ce paysage audiovisuel en pleine mouvance. J'avais dit, à l'époque, mon hostilité à l'attribution de nouvelles fréquences, considérant que ce paysage avait déjà été considérablement bouleversé par l'attribution des premières chaînes de la TNT. Il me semblait en effet difficile, face à de si profondes mutations, de garantir la stabilité économique tant des chaînes en place que des nouveaux entrants. L'actualité conforte cette analyse - qui ne disculpe en rien la mauvaise utilisation d'une fréquence par telle ou telle société.
Nous avons bien noté qu'il faut laisser passer la période de recours gracieux ou contentieux, ce qui nous mène à fin juin de l'année prochaine. Dans l'intervalle, nous continuerons à travailler, car le cadre juridique reste perfectible. Nous avons tenté, ces dernières semaines, de l'améliorer, et nous entendons poursuivre.
J'en viens à la bande des 700 MHz, autre sujet d'actualité qui nous a beaucoup occupés. Le calendrier prévu pour le basculement des fréquences est-il soutenable ? Comment se réorganisent les multiplexes ? Quid, également, des opérateurs, tant de diffusion que de programmation, sur lesquels M. Leleux vous a interrogés ? Avez-vous, sur ces questions, des éléments nouveaux à porter à notre connaissance ?
Je fais partie, avec M. Retailleau, de la commission de modernisation de la diffusion audiovisuelle, dont notre présidente elle-même a souhaité que la loi consacre le rôle. Cette commission se réunira le 4 novembre pour faire un point d'étape sur la mise en oeuvre du calendrier, qui suscite inquiétudes et tensions. C'est de fait une échéance difficile à respecter, et qu'il faut pourtant tenir. Par parenthèse, je fais observer que l'audition de Mme Delphine Ernotte devant notre commission de la culture, qui l'entendra pour la première fois depuis sa nomination à la tête de France Télévisions, a été fixée le même jour. Nous ne pouvons pas être au four et au moulin...
Nous travaillons à fixer une autre date qui s'accorde à l'agenda, complexe, de Mme Ernotte.
Tant mieux, faute de quoi, nous manquerions à l'une de nos fonctions.
Vous avez émis un certain nombre de craintes sur un processus que vous jugez tendu. Considérez-vous, depuis, que l'Etat s'est donné les moyens de tenir le calendrier, et êtes-vous à présent aussi optimiste que je le suis ?
Je ne suis pas optimiste mais réaliste et, par conséquent, inquiet. Vous vous souvenez que votre commission m'a invité, le 5 février dernier, à présenter mes observations sur le sujet. J'ai été sensible au fait que la représentation nationale, notamment sur votre suggestion, a pris en compte, ainsi qu'il apparaît dans votre communiqué de presse du 15 septembre dernier, un certain nombre de principes qui nous étaient également apparus fondamentaux. Je relève en particulier que le principe de couverture à 95 % du territoire par les chaînes de la TNT devra être préservé pour les chaînes diffusées en numérique. Je relève aussi, cependant, que s'agissant tant de l'éligibilité à l'aide à l'équipement des foyers qui reçoivent la TNT par voie satellitaire, dont nous nous étions longuement entretenus, que des conclusions du rapport de l'IGF sur les opérateurs techniques de diffusion, seules sont évoquées des intentions du Gouvernement.
Je crois devoir à la représentation nationale une grande clarté sur la nature de nos inquiétudes. Nous avions marqué que ce basculement, qui correspond à la fois à un changement de norme de compression et à une réaffectation des fréquences dans l'ensemble de la région Ile-de-France touchant de nombreux sites limitrophes, est une opération sans précédent, techniquement plus risquée que le passage de l'analogique à la télévision hertzienne. Nous soulignions que le choix de la date, qui correspond à une période de vacances, accroît ces risques. D'où notre extrême vigilance, qui nous a conduit à prendre un certain nombre de mesures. Tout récemment encore, lors du collège du 14 octobre, nous avons procédé, pour faciliter les opérations et réserver leur juste place aux chaînes parlementaires, à la recomposition des multiplexes, rendue nécessaire par l'arrêt du R5 et du R8 lié au passage au MPEG-4. Les chaînes locales, de même que les chaînes de France Télévision, trouveront ainsi place sur le R1, avec une répartition de 160 millièmes, tandis que conformément à leur souhait, les deux chaînes parlementaires seront sur le R6, avec une répartition de 145 millièmes, ce qui leur assure, au regard des 160 millièmes sur le R1 initialement envisagés, une meilleure qualité à moindre coût.
Cela étant, des sujets de préoccupation demeurent, en particulier touchant l'indemnisation des opérateurs techniques de diffusion, sur laquelle m'interrogeait M. le sénateur Leleux. D'autant que certains prestataires de la diffusion technique conditionnent la reprise des travaux avec le CSA sur le réaménagement de fréquences à l'aboutissement des négociations. J'ai dit devant vous, en février, ma préférence pour l'indemnisation. Le Gouvernement a préféré commander un rapport à l'IGF, le 13 juillet 2015. J'indique que le contenu de ce rapport ne nous a pas été communiqué, ce qui nous met hors d'état de juger de ses préconisations et d'apprécier les garanties que pourrait apporter la solution transactionnelle annoncée dans votre communiqué. En tout état de cause, il importe de parvenir à une solution dans les meilleurs délais, afin d'inscrire ce dispositif d'indemnisation dans la loi de finances pour 2016 et de sécuriser les étapes à venir. Il ne serait pas inutile que la commission de modernisation de la diffusion audiovisuelle se penche sur la question.
S'agissant de la situation des foyers qui ont dû adopter un équipement satellitaire lors du passage au hertzien, nous exprimons les mêmes craintes.
En ce qui concerne l'accompagnement du public et des collectivités territoriales, se pose, en premier lieu, la question du dispositif d'aide à l'équipement et à la réception. Par un avis du 23 septembre 2015, le Conseil a émis deux réserves sur les projets de décret qui lui étaient soumis. La première tenait à la nécessité de reconduire le dispositif antérieur, par lequel il revenait au CSA de définir les zones géographiques de couverture où la continuité de la réception ne peut être assurée sans une intervention sur le récepteur lui-même. La seconde tendait à prévoir un processus pérenne d'attribution d'aide aux téléspectateurs couvrant, sur la période 2016-2019, la vie normale de la plateforme - problèmes de brouillage, de perte de réception - au-delà des seules opérations relatives au changement de fréquences et de normes. Le Conseil a en outre marqué une attention particulière au fait que le transfert de la bande des 700 MHz sur les émetteurs dits de l'article 30-3, susciterait des frais pour les collectivités territoriales. Il a sensibilisé l'Agence nationale des fréquences (ANFR) au problème et rendra un avis dans le cadre du projet de décret sur le Fond de réaménagement du spectre. Le CSA est favorable à l'intégration des collectivités territoriales dans le dispositif prévu par ce projet de décret. Un comité « 30-3/Bande 700 » a d'ailleurs été créé entre le CSA et l'ANFR, qui s'est réuni pour la première fois mercredi dernier et se réunira à nouveau le 3 novembre.
En ce qui concerne le dispositif de communication, nous souhaitons engager une collaboration plus étroite avec l'ANFR, chargée désormais de la campagne nationale d'information. Nous avons entendu le 30 septembre dernier, en collège plénier, son directeur général, M. Brégant, pour le sensibiliser à l'importance du sujet et aux actions envisagées. Nous avons émis le souhait très vif d'associer les comités territoriaux de l'audiovisuel, en vue de la diffusion de la campagne par les médias audiovisuels locaux. C'est en effet l'ANFR qui pilote le programme au plan national - dans un dialogue, certes, avec le CSA. L'Agence a sélectionné un prestataire, la société Publicis, et le CSA n'intervient qu'en appui, notamment dans le dialogue engagé avec les chaînes. Plusieurs de ces chaînes ont vivement critiqué le spot d'information envisagé, qui renvoie le téléspectateur, pour effectuer le test de compatibilité HD de son récepteur, à une chaîne qui se trouve hors de notre sphère de régulation, ce qui, manifestement, pose problème aux éditeurs dans le cadre de leurs écrans publicitaires.
Bref, le CSA exerce avec la plus grande attention son rôle d'interface avec les chaînes, mais c'est l'ANFR qui pilote ce plan. La campagne devrait être lancée par les ministres de l'économie et de la culture le 19 novembre prochain. L'expérience présente montre qu'il serait utile de prévoir, à l'avenir, une concertation plus en amont avec les éditeurs et le CSA.
Le réaménagement des fréquences relève pleinement, en revanche, du CSA, compétent pour planifier celles-ci en lien avec l'Arcep (Autorité de régulation des télécommunications électroniques et des postes), chargée de la coordination aux frontières et de la distribution des aides à la réception. C'est dans ce cadre que le CSA a rendu, le 23 septembre dernier, les deux avis que j'ai évoqués. Il restera vigilant sur les aides accordées aux collectivités territoriales concernant les émetteurs de l'article 30-3 et entend témoigner, dans le cadre de ces opérations, d'un souci d'échange constant avec les acteurs, appelé à s'intensifier au fil du calendrier, extrêmement tendu, qui nous attend. Je me garderai donc, monsieur le sénateur Assouline, d'un optimisme a priori.
Merci de cet exposé très clair. Les réserves persistantes que vous exprimez nous montrent que nous avons eu raison, lors des débats au Sénat, d'exprimer des inquiétudes et de poser des exigences, qui se sont traduites par un certain nombre d'amendements dont les dispositions figurent aujourd'hui dans la loi.
Sur le calendrier, nous nous inquiétons tous de la tenue des délais. La réunion de travail du 4 novembre évoquée par M. Assouline sera l'occasion de déterminer s'il convient ou non de desserrer l'étau. Mieux vaut, à mon sens, se donner quelques semaines supplémentaires que risquer l'écran noir, ainsi que je n'ai cessé de le répéter durant les débats.
Quant au processus d'indemnisation, c'est un sujet sur lequel la ministre s'est personnellement engagée. Nous en discuterons lors de l'examen du projet de loi de finances. L'article 40 nous interdisait d'introduire des dispositions financières dans le texte de loi, mais les débats d'alors éclairent suffisamment nos intentions.
Nous partageons votre souci de vigilance. Je précise, en réponse à M. Leleux, qu'Itas TIM, le diffuseur le plus en danger, puisque 40 % de son activité est en cause, ne participe plus aux réunions techniques du CSA, tandis que TDF et Towercast n'apportent pas toutes les réponses aux questions des éditeurs concernant le calendrier des opérations. Si donc le CSA a le souci de maintenir le dialogue avec l'ensemble des parties prenantes, il constate néanmoins un risque de blocage, susceptible, s'il se prolonge, de mettre en danger le calendrier du transfert de la bande des 700 MHz.
La présence de l'ensemble des opérateurs est nécessaire à la réussite du basculement. Il est donc impératif de régler la question si l'on ne veut pas prendre le risque d'allonger les délais. L'ambition est bien de réussir en temps et en heure.
C'est l'ambition du CSA.
Encore une fois, nous adhérons pleinement aux objectifs portés par la proposition de loi relative au deuxième dividende numérique, que nous avons votée : modernisation de la plateforme mais aussi déploiement de la fibre, qui doit bénéficier aux zones les plus reculées.
Venons-en à notre ultime sujet de préoccupation, l'indépendance des rédactions.
J'ai planté tout à l'heure le décor : l'audiovisuel connaît de grands mouvements de concentration, peu anticipés, donc peu régulés, et qui peuvent avoir un certain nombre de conséquences. A la différence de l'Allemagne, nos opérateurs sont de très grands groupes privés dont le coeur de métier n'est pas l'audiovisuel. D'où des problèmes d'indépendance. On l'a vu, dans le domaine de la presse, avec les concentrations dans la presse quotidienne régionale : nombre de petits titres ont été rachetés, notamment par des banques, ce qui nous avait conduits à poser la question de l'indépendance des rédactions en place. On a ainsi vu des titres qui, bien que maintenus, ne l'étaient que de façon cosmétique : étant détenus par un même actionnaire, ils se voyaient imposer une même ligne éditoriale qui bousculait les rédactions dans leurs engagements, qui remontent, pour certaines, à l'après-guerre, et leurs façons de travailler. C'est pourquoi nous avions songé, alors, à légiférer.
Pour l'audiovisuel, la situation est plus compliquée encore. La question déborde celle des rédactions. Outre que l'on a vu un documentaire déprogrammé par Canal +, qui n'a finalement pu être diffusé que grâce au service public, le problème, au-delà, est concrètement le suivant : ce ne sont pas les rédactions qui produisent les émissions d'investigation, mais des prestataires extérieurs avec lesquels les chaînes passent contrat. Ce qui complexifie un peu la donne. La ministre a recherché des solutions, encouragé la constitution de comités d'éthique internes, mais peut-être serait-il bon d'aller plus loin, en conférant par la loi des pouvoirs de régulation plus étendus au CSA. J'aimerais savoir, à l'orée de ce débat, comment vous voyez les choses. A l'heure où l'essentiel du panorama de l'audiovisuel français est entre les mains de grands groupes dont le coeur de métier est ailleurs, l'indépendance éditoriale des chaînes est en cause. J'ai même entendu que France Télévisions, pour avoir diffusé le documentaire que j'ai évoqué, avait été sanctionnée par la perte de recettes publicitaires. Il devient difficile de résister à cet univers économique qui entend peser de tout son poids sur le pluralisme et l'indépendance de l'information.
Les enfants d'aujourd'hui sont les citoyens de demain. Lors de votre audition comme candidat à la présidence du CSA, au cours de laquelle nous vous avions interrogé sur la publicité en direction de la jeunesse, vous nous aviez indiqué qu'un chapitre du rapport du CSA était tous les ans consacré à ce sujet. Vous savez que notre commission a fait sienne la proposition de loi de notre collègue André Gattolin, qui vise à mieux encadrer, sur certaines tranches de programmation, la publicité sur les chaînes de France Télévisions. Pouvons-nous compter sur le CSA pour nous délivrer chaque année une information complète sur les actions entreprises ? J'ai vu que la charte visant à promouvoir une alimentation et une activité favorables à la santé a été réactualisée et densifiée. J'espère que vous aurez à coeur de nous transmettre chaque année vos analyses sur les efforts engagés par les parties prenantes.
M. Bolloré, que vous avez rencontré, a pris devant vous des engagements qui doivent vous agréer. Je n'oublie pas que vos pouvoirs, en ces matières, ne sont, comme vous l'avez rappelé, que de négociation. A quelle échéance M. Bolloré pourra-t-il vous transmettre des éléments, notamment en termes de programmation, de nature à concrétiser ces engagements ?
Autre question. Certains programmes, qu'ils émanent de chaînes publiques ou privées, interpellent les citoyens. En ces temps électoraux, je suppose que vous serez très attentif au partage des temps médiatiques et à la pluralité ?
Je précise que nous entendrons M. Bolloré le mois prochain.
Nous vivons, ainsi que l'a souligné M. le sénateur Assouline, une transformation importante de la structure économique de l'audiovisuel privé. Cela sous l'impulsion, en particulier, de M. Patrick Drahi - je fais référence à l'accord, soumis à l'examen du CSA, entre Altice et NextRadioTV -, de M. Bolloré, mais aussi du fonds d'investissement doté de 300 à 500 millions qui vient d'être créé aux fins d'acquisitions dans les médias.
Rappelez donc par qui...
Matthieu Pigasse, Xavier Niel et Pierre-Antoine Capton.
Ces mouvements, qui se réclament de la convergence ou de la synergie, peuvent être positifs mais ils sont complexes, et doivent être surveillés. C'est pourquoi j'insiste à nouveau sur la nécessité d'asseoir le rôle économique du CSA. La loi du 15 novembre 2013 a certes posé des jalons, dans les cas d'appel à candidature. Mais hors ce cas de figure, nous manquons des moyens légaux pour mener des investigations, définir les marchés pertinents et indiquer des orientations régulatrices. Nous demandons au législateur de nous les donner, car cela est plus nécessaire encore aujourd'hui. J'ajoute que les règles relatives aux concentrations posées par la loi de 1986 ne concernent que les concentrations monomédia, avec, par exemple, le plafond de couverture radio, ou plurimédia, avec la règle dite du deux sur trois. Ces règles, définies en 1994, ont singulièrement vieilli. J'ajoute que rien n'est dit des concentrations entre des médias et d'autres activités économiques - télécoms, production, BTP, publicité, transports... C'est là un sujet qui relève du législateur, et sur lequel je me permets d'attirer vivement votre attention.
M. Assouline et Mme Blondin m'interrogent sur l'indépendance éditoriale. Nous avons été très attentifs aux débats de ces dernières semaines sur le sujet. M. Bolloré a été entendu par le CSA le 24 septembre dernier, et nous avons décidé de constituer un groupe de travail réunissant les plus hauts responsables de l'administration du CSA, conduits par le directeur général, et les plus hauts responsables du groupe Canal +. Ce groupe de travail s'est déjà réuni à deux reprises, la semaine dernière et ce matin même. Son objectif est d'aboutir, madame la sénatrice Blondin, dans les prochaines semaines. Outre la question du comité d'éthique - qui n'est pas purement interne à la société, car le CSA a des moyens d'action sur sa composition, son fonctionnement, ses rapports et ses évaluations -, nous avons discuté de l'adoption d'une éventuelle charte - vous savez qu'il en a existé une à Canal +, à laquelle il a été mis fin en 2005, sous la présidence de M. Baudis. D'ores et déjà, l'article 7 de la convention de 2000 modifiée signée avec Canal + introduit une référence au principe constitutionnel de l'indépendance éditoriale de la société. Par ailleurs, la convention avec iTELE est plus précise encore, puisqu'elle fait référence au problème des relations entre les activités d'édition et les activités de distribution de services de communication audiovisuelle développés par ailleurs. Enfin, nous avons signé des conventions avec les groupes TF1 et M6, qui comportent chacune un article 6 relatif à l'indépendance éditoriale plus précis encore.
Nous agissons dans une optique de régulation, par la négociation, dans un souci de persuasion et je dois dire que nos interlocuteurs sont, dans ce dialogue, extrêmement diligents. Je suis régulièrement en contact avec M. Bolloré, qui insiste sur l'importance des investissements qu'il est prêt à consentir, notamment dans le cadre du changement nécessaire des décodeurs, pour 1 milliard d'euros, et dans celui des investissements de contenu, pour la même somme. Mais ces engagements économiques, dont nous mesurons la portée, doivent se doubler du respect des principes éthiques qui garantissent l'honnêteté, le pluralisme et la qualité de l'information. J'ai bien noté que la ministre de la culture et de la communication a évoqué la possibilité d'une disposition législative. La représentation nationale sera juge du résultat des négociations que nous menons actuellement avec Canal + pour obtenir des résultats tangibles. Cela étant, nos pouvoirs, comme vous l'avez souligné, monsieur le sénateur Assouline, s'arrêtent à la diffusion à l'antenne. Nous n'avons pas de levier sur le fonctionnement des éditeurs pour la fabrication des émissions. Or, l'audiovisuel est une chaîne qui, outre les éditeurs, passe par les producteurs, les scénaristes, les ayants droit, les diffuseurs, les annonceurs. La régulation économique devrait porter sur l'ensemble de la chaîne.
Vous avez, madame Bouchoux, entendu Mme Sylvie Pierre-Brossolette. Nous avons en effet renforcé et élargi la charte de l'alimentation, en ouvrant l'adhésion à l'ensemble des radios. Nous nous attachons à l'action en faveur de l'éducation des jeunes téléspectateurs. Nous avons ainsi organisé, il y a un an, un colloque au Collège de France sur les jeunes et les écrans. Nous avons également mis en place, sous la conduite de Mme Memona Hintermann-Afféjee, un groupe de travail Education et médias, qui doit nous permettre d'enrichir notre site d'information. C'est, là encore, la même logique de régulation par la persuasion qui nous anime.
Quant au pluralisme, nous y travaillons semaine après semaine. Chaque collège est ponctué par l'examen de saisines. La période de six semaines avant l'élection, durant laquelle les critères au regard desquels s'apprécie le respect du principe d'équité sont particulièrement exigeants, ne s'ouvrira, comme vous le savez, que le 26 octobre prochain. Cependant, via un mail envoyé il y a vingt-quatre heures, nous avons entendu, au-delà des cas particuliers dont nous sommes saisis, sensibiliser l'ensemble des éditeurs au fait que la période préalable à l'ouverture de la campagne appelait de leur part un attachement particulier au respect du principe d'équité.
Merci de vos réponses à ces nombreuses questions, suscitées par un paysage audiovisuel mouvant qui nous appelle à nous assurer de l'application de la loi mais aussi à anticiper les problématiques.
C'est pour nous non seulement un voeu, ainsi que l'a formulé Mme Bouchoux, mais aussi une exigence que de pouvoir entendre régulièrement les représentants du CSA pour dresser un état des lieux sur tous les sujets. La publicité en direction des jeunes, sujet sur lequel Christine Kelly avait fait un travail remarquable, en fait partie.
La réunion est levée à 19h23.

References: l'article 17
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 l'article 26
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 l'article 30
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