Source: https://www.servat.unibe.ch/dfr/bv080188.html
Timestamp: 2020-05-28 01:15:45+00:00

Document:
DFR - BVerfGE 80, 188 - Wüppesahl
Rang: 99% (656)
BVerfGE 147, 50 - Parlamentarisches Auskunftsrecht
BVerfGE 142, 25 - Oppositionsrechte
BVerfGE 140, 115 - Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses
BVerfGE 131, 316 - Landeslisten
BVerfGE 103, 164 - ÖDP
BVerfGE 85, 264 - Parteienfinanzierung II
BVerfGE 60, 374 - Redefreiheit und Ordnungsrecht
BVerfGE 57, 1 - NPD
BVerfGE 56, 396 - Agent
BVerfGE 44, 125 - Öffentlichkeitsarbeit
BVerfGE 13, 123 - Fragestunde
BVerfGE 4, 144 - Abgeordneten-Entschädigung
BVerfGE 4, 31 - 5% Sperrklausel
1. Der Antragsteller ist Mitglied des Deutschen Bundestages. Er g ...
2. Am 27. Januar 1988 wurde der Antragsteller, nachdem er wegen S ...
1. a) Am 19. Juli 1988 hat der Antragsteller beim Bundesverfassun ...
2. Der Antragsteller hält die Hauptanträge für zul ...
3. Zur Begründetheit der Anträge führt der Antrags ...
4. Der Deutsche Bundestag und der Präsident des Deutschen Bu ...
5. Die Fraktion DIE GRÜNEN hält die gegen sie gerichtet ...
6. Der Bundesrat, den der Antragsteller mit Schriftsatz vom 26. N ...
2. Der Antrag ist nur teilweise fristgerecht erhoben worden. ...
1. Das Recht, gemäß § 82 Abs. 1 GOBT in zweiter B ...
2. Der zum Haushalt 1989 gestellte Antrag ist zulässig, doch ...
3. Soweit der Antrag den Haushalt 1988 betrifft, ist Gegenstand d ...
1. Antragsgegnerin der Anträge zu 4 a) und c) kann allein di ...
2. Der Antrag zu 4 b) ist bei sachgerechter Auslegung dahin zu ve ...
1. Der Deutsche Bundestag ist unmittelbares Repräsentationso ...
2. Die Geschäftsordnung dient der Erfüllung der Aufgabe ...
3. Bei der verfassungsgerichtlichen Prüfung der Geschäf ...
4. Andere als die aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 40 Abs. 1 Sa ...
1. Hiernach ist der Antrag zu 1) teilweise begründet. Der An ...
2. Im übrigen ist der Antrag zu 1) unbegründet. ...
1. Die Antragsgegnerin zu 3) hat den Antragsteller dadurch, da&sz ...
2. Durch die Vorschrift des § 3 GOGA, die im Falle des Aussc ...
1. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ist die Grundnorm des repräsenta ...
2. Das Urteil wird, soweit es das Stimmrecht des fraktionslosen A ...
3. Aus der Auffassung des Senats ergeben sich Folgeprobleme etwa ...
4. Es steht dem Bundestag frei dafür zu sorgen, daß di ...
Bearbeitung, zuletzt am 15.03.2020, durch: A. Tschentscher
1. a) Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG kann auch eine Vorschrift der Geschäftsordnung sein; sie ist auch dann alleiniger Angriffsgegenstand im Organstreitverfahren, wenn auf ihrer Grundlage weitere Entscheidungen getroffen werden, diese aber die Geschäftsordnung lediglich anwenden und daher ihrerseits keine weitere Beschwer enthalten.
b) Eine Geschäftsordnungsvorschrift stellt allerdings eine Maßnahme erst dann dar, wenn sie beim Antragsteller eine aktuelle rechtliche Betroffenheit auszulösen vermag.
2. a) Der durch Art. 38 Abs. 1 GG gewährleistete repräsentative verfassungsrechtliche Status des Abgeordneten ist Grundlage für die repräsentative Stellung des Bundestages, der als "besonderes Organ" (Art. 20 Abs. 2 GG) die vom Volke ausgehende Staatsgewalt ausübt.
b) Dem Bundestag obliegt es, in dem von der Verfassung vorgezeichneten Rahmen seine Arbeit und die Erledigung seiner Aufgaben auf der Grundlage des Prinzips der Beteiligung aller zu organisieren (Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG).
c) Alle Abgeordneten sind berufen, an der Arbeit des Bundestages mit gleichen Rechten und Pflichten teilzunehmen. Dies folgt vor allem daraus, daß die Repräsentation des Volkes vom Parlament als ganzem, dh in der Gesamtheit seiner Mitglieder als Repräsentanten, bewirkt wird. Dies setzt die gleiche Mitwirkungsbefugnis aller Abgeordneten voraus.
3. a) Die den einzelnen Abgeordneten aus ihrem verfassungsrechtlichen Status zufließenden Rechte werden durch die Geschäftsordnung nicht erst begründet, sie regelt vielmehr nur die Art und Weise ihrer Ausübung. Dabei dürfen die Rechte des einzelnen Abgeordneten zwar im einzelnen ausgestaltet und insofern auch eingeschränkt, ihm jedoch grundsätzlich nicht entzogen werden.
b) Politisches Gliederungsprinzip für die Arbeit des Bundestages sind heute die Fraktionen. Ihre Bildung beruht auf der in Ausübung des freien Mandats getroffenen Entscheidung des Abgeordneten (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG). Der Bundestag hat daher in der Geschäftsordnung die Befugnisse der Fraktionen im parlamentarischen Geschäftsgang unter Beachtung der Rechte der Abgeordneten festzulegen.
c) Das Parlament hat bei der Entscheidung darüber, welcher Regeln es zu seiner Selbstorganisation und zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Geschäftsganges bedarf, einen weiten Gestaltungsspielraum; verfassungsgerichtlicher Kontrolle unterliegt jedoch, ob dabei das Prinzip der Beteiligung aller Abgeordneten an den Aufgaben des Parlaments gewahrt bleibt.
4. a) Die Ausschüsse sind durch ihre Aufgabenstellung in die Repräsentation des Volkes durch das Parlament einbezogen. Deshalb muß grundsätzlich jeder Ausschuß ein verkleinertes Abbild des Plenums sein.
b) Eine prinzipielle Mitwirkungsmöglichkeit hat für den einzelnen Abgeordneten angesichts des Umstandes, daß ein Großteil der eigentlichen Sacharbeit des Bundestages von den Ausschüssen bewältigt wird, eine der Mitwirkung im Plenum vergleichbare Bedeutung. Von daher darf ein Abgeordneter nicht ohne gewichtige, an der Funktionstüchtigkeit des Parlaments orientierte Gründe von jeder Mitarbeit in den Ausschüssen ausgeschlossen werden.
c) Wenn - wie derzeit - der Zahl der Abgeordneten eine entsprechend große Zahl von Ausschußsitzen gegenübersteht, hat jeder einzelne Abgeordnete Anspruch darauf, in einem Ausschuß mit Rede- und Antragsrecht mitzuwirken; hingegen ist es verfassungsrechtlich nicht geboten, dem fraktionslosen Abgeordneten im Ausschuß ein - notwendigerweise überproportional wirkendes - Stimmrecht zu geben.
5. Bei der Bemessung der Redezeit eines fraktionslosen Abgeordneten ist auf das Gewicht und die Schwierigkeit des Verhandlungsgegenstandes wie auf die Gesamtdauer der Aussprache und darauf Bedacht zu nehmen, ob er gleichgerichtete politische Ziele wie andere fraktionslose Mitglieder des Bundestages verfolgt und sich auch für diese äußert.
6. a) Fraktionslose Abgeordnete haben keinen Anspruch auf finanzielle Gleichstellung mit den Fraktionen.
b) Soweit fraktionsangehörigen Abgeordneten aus der Arbeit der Fraktionen eine Reihe von Vorteilen zufließt, hat dies der Deutsche Bundestag gegenüber dem fraktionslosen Abgeordneten auszugleichen.
des Zweiten Senats vom 13. Juni 1989 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 21. Februar 1989
-- 2 BvE 1/88 --
in dem Verfahren über die Anträge des Mitglieds des Deutschen Bundestages Thomas Wüppesahl ....
1. Der Deutsche Bundestag verletzt die Rechte des Antragstellers aus Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 Grundgesetz dadurch, daß er ihm keine Möglichkeit eingeräumt hat, in einem Ausschuß als Mitglied mit Rede- und Antragsrecht mitzuwirken.
2. Die Bundesrepublik Deutschland hat dem Antragsteller ein Drittel seiner notwendigen Auslagen zu erstatten.
Der Organstreit betrifft die Rechtsstellung eines fraktionslosen Abgeordneten des Deutschen Bundestages.
1. Der Antragsteller ist Mitglied des Deutschen Bundestages. Er gehörte zunächst der Fraktion "DIE GRÜNEN im Deutschen Bundestag" an und wurde von dieser als Mitglied des Innenausschusses des Bundestages sowie - als Stellvertreter - für den Rechtsausschuß benannt; ferner wurde er vom Bundestag zum Mitglied des Gemeinsamen Ausschusses (Art. 53 a GG) bestimmt.
2. Am 27. Januar 1988 wurde der Antragsteller, nachdem er wegen Streitigkeiten mit seinem Landesverband aus der Partei ausgetreten war, aus der Fraktion ausgeschlossen. Unter dem 1. Februar 1988 teilte die Fraktionsgeschäftsführung dem Präsidenten des Deutschen Bundestages mit, daß die Abgeordnete Olms für den Antragsteller die Funktion eine ordentlichen Ausschußmitgliedes im Innenausschuß übernehmen werde; im Hinblick auf den Rechtsausschuß erfolgte eine entsprechende fernmündliche Unterrichtung. Für den Gemeinsamen Ausschuß hat der Bundestag am 8. Juni 1988 eine von der Fraktion DIE GRÜNEN vorgeschlagene Nachfolgerin gewählt (Sten.Ber. 11/82, S. 5489).
Im Plenum wurde dem Antragsteller ein von seiner früheren Fraktion freigegebener Platz in der letzten Sitzreihe zugeteilt; seinen Antrag, ihm einen mit Schreibmöglichkeit und Telefonanschluß ausgestatteten Sitzplatz innerhalb der ersten zwei Bankreihen des Plenums zuzuweisen (BTDrucks. 11/3198), hat der Bundestag am 10. November 1988 abgelehnt (Sten.Ber. 11/106, S. 7342 f.). Ebenso wurde sein in der zweiten Lesung des Entwurfs des Haushaltsgesetzes 1989 gesteller Änderungsantrag, im Haushaltsplan einen zusätzlichen Titel "Zuschüsse für nicht den Fraktionen angehörende Abgeordnete im Deutschen Bundestag" in Höhe von 89 928 DM auszubringen (BTDrucks. 11/3412), abgelehnt (Sten. Ber. 11/110, 24. November 1988, S. 7797 D).
1. a) Am 19. Juli 1988 hat der Antragsteller beim Bundesverfassungsgericht das Organstreitverfahren gegen den Deutschen Bundestag, den Präsidenten des Deutschen Bundestages und die Fraktion "DIE GRÜNEN im Deutschen Bundestag" anhängig gemacht; mit Schriftsatz vom 26. November 1988 hat er als weiteren Antragsgegner den Bundesrat benannt. Der Antragsteller beantragt festzustellen:
1) Die Regelungen in den §§ 6 Abs. 1 und 2 (Ältestenrat), 12 (Stellenanteile der Fraktionen), 35 Abs. 1 und 2 (Rededauer), 56 Abs. 1 und 2 (Enquete-Kommission), 57 Abs. 1 und 2 (Mitgliederzahl der Ausschüsse), 76 Abs. 1 (Vorlagen von Mitgliedern des Bundestages) und 85 Abs. 1 (Änderungsanträge zu Gesetzesent würfen in dritter Beratung) der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages in der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 (BGBl. I S. 123), zuletzt geändert laut Bekanntmachung vom 18. Dezember 1986 (BGBl. 1987 I S. 147) verstoßen gegen Art. 38 Abs. 1, Satz 2 des Grundgesetzes, das Prinzip der repräsentativen Demokratie, den verfassungsrechtlich garantierten Minderheitenschutz und gegen den strengen Gleichheitssatz.
2) Die Titel 684 01/011 (Zuschüsse an die Fraktionen des Deutschen Bundestages) in den Haushaltsgesetzen 1988 und 1989 sowie die Ablehnung des in der Sitzung des Deutschen Bundestages vom 24. November 1988 vom Antragsteller hierzu eingebrachten Änderungsantrags (BTDrucks. 11/3412) durch den Deutschen Bundestag verstoßen gegen das demokratische und rechtsstaatliche Prinzip (Art. 20 GG), den verfassungsrechtlich garantierten Minderheitenschutz sowie gegen den strengen Gleichheitssatz.
3) Die Zurückweisung des Antrags des Antragstellers, ihm einen mit einer Schreibmöglichkeit und einem Telefonanschluß ausgestatteten Sitzplatz innerhalb der ersten zwei Bankreihen des Deutschen Bundestages zuzuweisen (BTDrucks. 11/3198) durch die Entscheidung des Deutschen Bundestages in der Sitzung vom 10. November 1988 verstößt gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, gegen den verfassungsrechtlich garantierten Minderheitenschutz als eines wesentlichen Prinzips des Parlamentsrechts sowie gegen den für die Mitwirkung an der politischen Willensbildung geltenden strengen Gleichheitssatz.
4) Die Abberufung des Antragstellers aus
a) dem Innenausschuß des Deutschen Bundestages,
b) dem Gemeinsamen Ausschuß,
c) dem Rechtsausschuß des Deutschen Bundestages (hier als Stellvertreter) durch die Antragsgegner zu 1) bis 3) verstößt gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, gegen den verfassungsrechtlich garantierten Minderheitenschutz als ein wesentliches Prinzip des Parla mentsrechts, gegen das Prinzip der repräsentativen Demokratie sowie gegen den für die Mitwirkung an der politischen Willensbildung geltenden strengen Gleichheitssatz.
5) § 3 der Geschäftsordnung des Gemeinsamen Ausschusses vom 23. Juli 1969 (BGBl. I S. 1102) verstößt gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 53 a Abs. 1 GG sowie gegen das Prinzip der repräsentativen Demokratie.
Zugleich hat der Antragsteller zur Abwehr von Nachteilen den Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 32 BVerfGG beantragt.
b) Der Deutsche Bundestag hat am 29. September 1988 beschlossen, den Anträgen entgegenzutreten (Sten.Ber. 11/97 S. 6699 D).
c) Mit nachgelassenem Schriftsatz vom 5. März 1989 hat der Antragsteller hilfsweise für den Fall der Unzulässigkeit der entsprechenden Hauptanträge beantragt:
1) Die teilweise Zurückweisung der vom Antragsteller am 21. und 22. April, 5., 6. und 19. Mai, 10. und 23. Juni, 22. und 25. November und 9. Dezember 1988 sowie am 26. Januar 1989 beantragten Redezeiten durch die Antragsgegner zu 1) und 2) verstößt gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, gegen den verfassungsrechtlich garantierten Minderheitenschutz sowie gegen den für die Mitwirkung an der politischen Willensbildung geltenden strengen Gleichheitssatz.
2) Der Beschluß des Antragsgegners zu 1) vom 29. September 1988 verstößt gegen diejenigen Grundrechtsbestimmungen und Verfassungsprinzipien, die der Antragsteller zu den einzelnen Punkten dieses Verfahrens benannt hat. d) Mit einem nicht nachgelassenen Schriftsatz vom 22. Mai 1989 hat der Antragsteller weitere Anträge gestellt.
2. Der Antragsteller hält die Hauptanträge für zulässig; er ist der Auffassung, die Antragsfrist gemäß § 64 Abs. 3 BVerfGG sei auch im Hinblick auf die Anträge zu 1), 2) und 4 b) gewahrt. Für den Beginn der 6-Monats-Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG könne nicht auf den Zeitpunkt der Verkündung der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GOBT) und der Geschäftsordnung für den Ge meinsamen Ausschuß (GOGA) abgestellt werden, maßgeblich sei vielmehr das Datum des Fraktionsausschlusses. Erst seit diesem Zeitpunkt habe er die im vorliegenden Verfahren beanstandete Benachteiligung als fraktionsloser Abgeordneter im Organstreit geltend machen können. Im Hinblick auf die "Abberufung" aus dem Gemeinsamen Ausschuß sei auf die Verkündung der Abberufung durch den amtierenden Vizepräsidenten in der Sitzung vom 8. Juni 1988 abzustellen.
3. Zur Begründetheit der Anträge führt der Antragsteller aus:
a) Die mit dem Antrag zu 1) angegriffenen Regelungen der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages schlössen fraktionslose Abgeordnete in verfassungswidriger Weise von wichtigen Bereichen der parlamentarischen Arbeit aus. Die durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG geschützte Freiheit des einzelnen Abgeordneten dürfe durch die Geschäftsordnung nur insoweit eingeschränkt werden, als dies zur Sicherung des Ablaufs der Parlamentsarbeit notwendig sei. Der Umstand, daß sich in der Parlamentswirklichkeit die Fraktionen zu den zentralen Aktivitätsträgern des Parlaments entwickelt hätten, habe in der Geschäftsordnung - im Gegensatz zu den Geschäftsordnungen anderer Parlamente mit ähnlichen tatsächlichen Entwicklungen - jedoch dazu geführt, daß allein die Fraktionen die Themen und deren Behandlung im Parlament und in den Ausschüssen bestimmten; der fraktionslose Abgeordnete werde insbesondere von dem Recht zur Gesetzesinitiative und zur Mitarbeit in den Parlamentsausschüssen ausgeschlossen, ohne daß hierfür sachgerechte Gründe erkennbar seien. Die im Antrag zu 1) angeführten Bestimmungen beeinträchtigten zumindest in ihrer Gesamtschau den Kernbereich des Abgeordnetenmandats (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) und verletzten darüber hinaus den für die Stellung des einzelnen Abgeordneten geltenden strengen Gleichheitssatz und das aus dem demokratischen Prinzip herrührende Gebot des Minderheitenschutzes im Parlamentsrecht.
Im einzelnen trägt der Antragsteller zu den angegriffenen Regelungen vor:
aa) Die Bestimmungen in § 57 Abs. 1 und 2 GOBT schlössen fraktionslose Abgeordnete grundsätzlich von der Mitwirkung in den Ausschüssen aus. Das Prinzip der repräsentativen Demokratie gebiete jedoch die Mitwirkung aller Abgeordneter auf allen Ebenen der parlamentarischen Arbeit. Da der Schwerpunkt des Willensbildungs- und Entscheidungsprozesses des Bundestages sich vom Plenum in die Ausschüsse verlagert habe, müsse die Geschäftsordnung jedem - auch dem fraktionslosen - Abgeordneten die Gelegenheit zur Mitwirkung gewährleisten. Fraktionsgebundene Abgeordnete könnten ihre politischen Vorstellungen über ausschußangehörige Fraktionskollegen auch in Ausschüssen vorbringen lassen, denen sie nicht selbst angehörten. Fraktionslose Abgeordnete hätten diese Möglichkeit nicht. Sie müßten deshalb die Schwerpunkte ihrer politischen Arbeit selbst bestimmen und damit entscheiden, in welchen Ausschüssen sie mitwirken. Da die Zahl der Ausschußsitze die Zahl der Mitglieder des Bundestages regelmäßig übersteige und somit auf jeden Abgeordneten zumindest ein Sitz entfalle, habe der einzelne Abgeordnete wenigstens einen Anspruch auf einen Ausschußsitz. Soweit die Mehrheitsverhältnisse in parlamentarischen Gremien durch eine Mitwirkung fraktionsloser Abgeordneter überhaupt berührt seien, lasse sich dem durch eine entsprechende Aufstockung der Mitgliederzahl Rechnung tragen.
bb) Die Regelung der Zusammensetzung des Ältestenrates (§ 6 Abs. 1, 2 i.V.m. § 12 GOBT) schließe fraktionslose Abgeordnete ohne ausreichenden Grund generell von jeder Mitwirkung in diesem Gremium aus. Während fraktionsangehörige Abgeordnete hier durch andere Mitglieder ihrer Fraktion vertreten seien, sei der fraktionslose Abgeordnete auf seine persönliche Mitwirkung angewiesen; eine Interessenwahrnehmung durch den Präsidenten des Bundestages genüge nicht. Zumindest müsse ein fraktionsloser Abgeordneter die Möglichkeit haben, als Zuhörer oder mit beratender Stimme an den Sitzungen des Ältestenrates teilnehmen zu können.
Durch den Ausschluß von der Mitwirkung im Ältestenrat sei er, der Antragsteller, gerade auch bei der Wahrnehmung seines Rederechts im Plenum erheblich beeinträchtigt. Während die Redezeiten fraktionsgebundener Abgeordneter bereits in den Sitzungen des Ältestenrates festgelegt würden, müsse er in den Plenardebatten ständig durch entsprechende Geschäftsordnungsanträge um sein Rederecht kämpfen und sei dabei auf das Abstimmungsergebnis oder das Wohlwollen des sitzungsleitenden Präsidenten angewiesen. Über die Sitzungen des Ältestenrates werde er auch nicht in ausreichender Weise informiert; die Ergebnisse informeller Absprachen zwischen den Fraktionsgeschäftsführungen würden ihm grundsätzlich nicht mitgeteilt. Es sei ihm nicht zuzumuten, sich ständig beim Sekretariat des Präsidenten zu erkundigen, ob und welche Änderungen auf der Tagesordnung für die nächste Sitzung vorgesehen seien.
cc) Die Bestimmungen über die Rededauer in § 35 Abs. 1, 2 GOBT seien verfassungswidrig, da sie das Rederecht insbesondere des fraktionslosen Abgeordneten nicht ausreichend gewährleisteten. Die Geschäftsordnung sehe weder ein zeitlich unbeschränktes Rederecht des einzelnen Abgeordneten vor noch gewähre sie eine angemessene Mindestredezeit in Relation zur jeweiligen Debattendauer. Die Notwendigkeit einer Mindestzeitregelung ergebe sich aus den ihm, dem Antragsteller, auferlegten einschneidenden Redezeitbeschränkungen. Da die Gestaltung und Dauer der Aussprachen unter Ausschaltung des Antragstellers im Ältestenrat festgelegt werde, bleibe er dort bei der Verteilung der Redezeiten unberücksichtigt.
Eine Ungleichbehandlung der fraktionslosen gegenüber den fraktionsgebundenen Abgeordneten liege auch darin, daß gemäß § 35 Abs. 1 Satz 3 GOBT auf Verlangen einer Fraktion einer ihrer Redner eine Redezeit bis zu 45 Minuten in Anspruch nehmen könne, ohne daß der fraktionslose Abgeordnete hierfür einen Ausgleich erhalte. Entsprechendes gelte für die Regelungen in § 35 Abs. 2 GOBT.
dd) Es sei verfassungswidrig, daß § 12 Satz 1 GOBT fraktionslose Abgeordnete nicht nur bei der Zusammensetzung des Ältestenrates und der Ausschüsse, sondern auch bei der Regelung des Vorsitzes in den Ausschüssen unberücksichtigt lasse, und daß fraktionslose Abgeordnete bei den vom Bundestag vorzunehmenden Wahlen gemäß Satz 2 dieser Bestimmung nicht berücksichtigt würden. Grundsätzlich müsse jeder einzelne Abgeordnete die Möglichkeit haben, sich zur Wahl in ein zahlenmäßig begrenztes Gremium stellen zu können.
ee) Es sei sachlich auch nicht zu begründen, daß fraktionslose Abgeordnete durch § 56 Abs. 2, 3 GOBT von der Mitwirkung in Enquete-Kommissionen ausgeschlossen seien.
ff) Das in § 76 Abs. 1 GOBT vorgesehene Quorum für Vorlagen von Mitgliedern des Bundestages (§ 75 GOBT) sei verfassungswidrig. Die Einschränkung der Initiativ-, Antrags- und Anfragerechte der Abgeordneten durch die Geschäftsordnung sei unter dem Gesichtspunkt der Funktionsfähigkeit des Parlaments nicht zu rechtfertigen, wie der Vergleich mit den Geschäftsordnungen und Verfassungen anderer Länder zeige. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG sowie der Minderheitenschutz und der strenge Gleichheitssatz geböten es, auch dem einzelnen Abgeordneten die Möglichkeit zu eröffnen, Gesetzesentwürfe, Anträge, Änderungsanträge und Entschließungsanträge in den Bundestag einzubringen; das gleiche müsse für das Kontrollinstrument der Kleinen Anfrage gelten.
gg) Das in § 85 Abs. 1 Satz 1 GOBT vorgesehene Quorum für Änderungsanträge zu Gesetzesentwürfen in dritter Beratung sei aus denselben Gründen verfassungswidrig.
b) Die den Gegenstand des Antrages zu 2) bildenden Zuschüsse an die Fraktionen des Bundestages seien verfassungswidrig, weil sie nicht auf besonderer gesetzlicher Grundlage beruhten. Die Fraktionen bewilligten sich in den maßgeblichen Gremien des Bundestages die Zuschüsse unter Ausschluß der Öffentlichkeit gewissermaßen selbst und verstießen damit gegen den Grundsatz der repräsentativen Entscheidungsfindung, daß der Entscheidende grundsätzlich kein eigenes Interesse am Ergebnis seiner Entscheidung haben dürfe. Jedenfalls müßten aber auch fraktionslose Abgeordnete in die Zuschußzahlung einbezogen werden. Diese werde zur Zeit auch in einer Höhe bewilligt, die zur Erreichung des mit ihr verfolgten Zweckes nicht erforderlich sei.
In Wirklichkeit stellten die Fraktionszuschüsse verdeckte Zuschüsse an die Parteien und an die einzelnen Bundestagsabgeordneten dar. Infolge der fehlenden gesetzlichen Zweckbindung könnten die Fraktionen mit den Geldern nahezu unkontrolliert verfahren. Der fraktionslose Abgeordnete werde hierdurch unter Verstoß gegen den für Regelungen des politischen Wettbewerbs geltenden strengen Gleichheitssatz benachteiligt. Die Prüfung der Verwendung der Fraktionszuschüsse durch den Bundesrechnungshof sei unzureichend.
Daß die Fraktionszuschüsse in erheblichem Umfang den einzelnen Abgeordneten direkt zugute kämen, ergebe sich für die Fraktion DIE GRÜNEN aus dem Entwurf des Fraktionshaushaltes für 1989, der eine Bezuschussung der Abgeordnetenbüro-Stellen mit einem Ansatz von 2 080 000 DM vorsehe, woraus sich für die einzelnen Abgeordneten ein Zuschuß von monatlich 3150 DM bei ihren Ausgaben für Mitarbeiter errechnen lasse. Eine entsprechende Regelung sei auch in den Fraktionshaushalten für 1988 und 1987 enthalten. Es sei davon auszugehen, daß gleiches auch für die Haushalte der übrigen Fraktionen gelte.
Weitere Leistungen erbrächten die Fraktionen ihren Mitgliedern dadurch, daß sie diese von der Personalverwaltung entlasteten, ihnen Fraktionsmitarbeiter zur Unterstützung bei ihrer Arbeit zur Verfügung stellten und Einrichtungen wie Pressestellen und Justitiariate bereithielten. Der fraktionslose Abgeordnete, der diese Leistungen nicht in Anspruch nehmen könne, müsse zur Wahrung der Chancengleichheit einen Geldbetrag erhalten, der es ihm ermögliche, sich diese Leistungen in gleicher Weise zu beschaffen.
Der Antragsteller behauptet, daß er bei einem entsprechenden Sach- und Personalaufwand einen Gesamtbetrag von monatlich 43 866 DM für Personalausgaben (6 Mitarbeiterstellen), Sachausgaben, politische Arbeit, internationale Zusammenarbeit und Sachbeschaffung benötige, um seine Abgeordnetenaufgaben in gleicher Weise erfüllen zu können wie die fraktionsangehörigen Abgeordneten. Die ihm 1988 bei seiner politischen Arbeit entstandenen Kosten beziffert er in einer Kostenaufstellung mit 112 318,17 DM.
c) Der Antrag zu 3) sei deshalb gerechtfertigt, weil kein Grund bestehe, die mit Schreibmöglichkeit und Telefonanschluß ausgerüsteten Sitze in den ersten zwei Bankreihen den Fraktionen vorzubehalten. Gerade als fraktionsloser Abgeordneter sei er in besonde rem Maße darauf angewiesen, auch während der Debatten dringende Telefongespräche führen zu können, ohne dafür das Plenum verlassen zu müssen.
d) Zu den Anträgen zu 4 a) -c) und 5) trägt der Antragsteller vor:
aa) Seine Abberufung aus dem Innenausschuß und dem Rechtsausschuß durch die Fraktion DIE GRÜNEN stelle einen unzulässigen Eingriff in seinen Abgeordnetenstatus dar. Aus Art. 57 Abs. 2 GOBT lasse sich bei verfassungskonformer Auslegung ein Recht der Fraktionen zur Abberufung der Ausschußmitglieder gegen ihren Willen nicht herleiten. Das Stimmgewicht der einzelnen Fraktionen in den beiden Ausschüssen, denen er angehört habe, würde sich bei seinem Verbleib nicht erheblich ändern; er werde auch seine bisherige Politik, die inhaltlich nach wie vor mit der Zielsetzung seiner früheren Partei übereinstimme, fortsetzen.
bb) Die Regelung in § 3 GOGA verstoße gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 53 a Abs. 1 GG sowie gegen das Prinzip der repräsentativen Demokratie. Art. 53 a GG sehe eine Abberufung der vom Plenum des Bundestages bestimmten Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses während einer Legislaturperiode nicht vor. Da die Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses vom Bundestag selbst bestimmt würden, seien die Fraktionen nicht berechtigt, ein Mitglied aus dem Gemeinsamen Ausschuß abzuberufen. Auch dem Bundestag selbst komme dieses Recht nicht zu, da Art. 53 a GG nach seinem Sinn Unsicherheiten hinsichtlich der Zusammensetzung des Gemeinsamen Ausschusses als des "Notparlaments" ausschließe.
4. Der Deutsche Bundestag und der Präsident des Deutschen Bundestages halten die Anträge für unzulässig, jedenfalls für unbegründet.
a) Der Antrag zu 1) sei unzulässig, weil die Antragsfrist gemäß § 64 Abs. 3 BVerfGE nicht gewahrt sei. Die Frist habe bereits am 18. Februar 1987 begonnen, als der Deutsche Bundestag in Anwesenheit des Antragstellers in seiner konstituierenden Sitzung die Übernahme der gesamten Geschäftsordnung des 10. Deutschen Bundestages beschlossen habe (Sten.Ber. 11/1, S. 12 B). Daß die angegriffenen Geschäftsordnungsvorschriften sich für den Antrag steller erst seit Verlust seiner Fraktionszugehörigkeit belastend auswirkten, sei für den Fristbeginn unerheblich, da § 64 Abs. 3 BVerfGG allein auf den Zeitpunkt der Kenntnisnahme von der Maßnahme abstelle.
Entsprechendes gelte im Hinblick auf den Antrag zu 2), soweit dieser die Nichtberücksichtigung fraktionsloser Abgeordneter bei den im Haushaltsplan 1988 ausgewiesenen Fraktionszuschüssen zum Gegenstand habe. Hier habe die Frist mit der Verkündung des Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans im Bundesgesetzblatt am 24. Dezember 1987 (BGBl. I S. 2747) begonnen. Der Antragsteller sei auch nicht befugt, das Fehlen einer besonderen gesetzlichen Grundlage für Fraktionszuschüsse zu rügen; das Grundgesetz gebe dem einzelnen Abgeordneten kein im Organstreit verfolgbares Recht darauf, daß der Bundestag die Verfassung einhalte, sofern er den verfassungsrechtlichen Status des Abgeordneten nicht antaste.
Als Antragsgegner der Anträge zu 4 a) und 4 c) komme allein die Fraktion DIE GRÜNEN in Betracht, welche die Ablösung des Antragstellers aus dem Innen- und dem Rechtsausschuß des Bundestages erklärt habe.
Aus dem Gemeinsamen Ausschuß (Anträge zu 4 b), 5) sei der Antragsteller gemäß § 3 der Geschäftsordnung des Gemeinsamen Ausschusses automatisch mit seinem Ausscheiden aus der Fraktion ausgeschieden; Gegner eines gegen diese Bestimmung gerichteten Antrages könne nur der Deutsche Bundestag sein. Auch insoweit sei jedoch die Antragsfrist nicht gewahrt, da die Geschäftsordnung für den Gemeinsamen Ausschuß vom 11. Deutschen Bundestag bereits in seiner konstituierenden Sitzung vom 18. Februar 1987 übernommen worden sei und der Bundesrat am 13. März 1987 beschlossen habe, die gemäß Art. 53 a Abs. 1 Satz 4 GG erforderliche Zustimmung zu erteilen.
Unzulässig wegen Nichteinhaltung der Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG seien auch die Hilfsanträge gegen die Festsetzung von Redezeiten in Einzelfällen, soweit diese die Zeit zwischen dem 21. April und 23. Juni 1988 beträfen.
b) Die mit dem Antrag zu 1) angegriffenen Bestimmungen der Geschäftsordnung verletzten überdies keine verfassungsmäßigen Rechte des Antragstellers.
aa) Der Ausschluß fraktionsloser Abgeordneter von der Mitgliedschaft in den Ausschüssen des Bundestages (§ 57 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 12 GOBT) überschreite nicht den Rahmen der dem Bundestag durch Art. 40 Abs. 1 GG eingeräumten Geschäftsordnungsautonomie. Die Mitwirkung fraktionsloser Abgeordneter am parlamentarischen Willensbildungsprozeß vollziehe sich im Plenum des Deutschen Bundestages; hier könne der Antragsteller von seinem Rede- und Stimmrecht sinnvoll Gebrauch machen. Die Beteiligung an Plenardebatten habe für den fraktionslosen Abgeordneten besonderes Gewicht und gleiche seine ohnehin geringe Chance aus, in einem Ausschuß seine Auffassung durchzusetzen. Über das Akteneinsichtsrecht (§ 16 GOBT) und die Teilnahme als Zuhörer nach § 69 Abs. 2 Satz 1 GOBT oder mit beratender Stimme gemäß § 69 Abs. 3 GOBT könne er sich ausreichend über den Willensbildungsprozeß in den Ausschüssen informieren. Gegen die Annahme eines Rechts des einzelnen Abgeordneten auf Ausschußmitgliedschaft spreche auch, daß dann bei fraktionslosen Abgeordneten eine Überrepräsentierung eintrete, die mit dem Prinzip einer möglichst spiegelbildlichen Repräsentation der im Plenum vertretenen politischen Kräfte unvereinbar sei.
Für den Fall des Fraktionsausschlusses sei der Verlust des Ausschußsitzes notwendige Konsequenz des in § 12 GOBT niedergelegten Grundsatzes der Zusammensetzung der Ausschüsse nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen; die darin liegende Ungleichbehandlung fraktionsloser Abgeordneter sei gerechtfertigt, da das Prinzip proportionaler Zusammensetzung der Ausschüsse der Effektivität der parlamentarischen Arbeit und insbesondere der Ausschußarbeit diene. Im übrigen schließe das Bestimmungsrecht der Fraktionen gemäß § 57 Abs. 2 GOBT eine Benennung fraktionsloser Abgeordneter nicht aus.
bb) Unter dem Aspekt der formalen Gleichheit der Abgeordneten sei der grundsätzliche Ausschluß fraktionsloser Abgeordneter von der Mitgliedschaft im Ältestenrat aus sachlichen Gründen gerechtfertigt. Während bei den Vertretern der Fraktionen, die lang fristig miteinander arbeiteten, ein Zwang zur Verständigung und Einigung bestehe, unterliege der fraktionslose Abgeordnete solchen Rücksichten nicht und befinde sich daher praktisch in einer "Veto-Position", mit der er jede Vereinbarung im Ältestenrat blockieren könne. Die Mitgliedschaft im Ältestenrat sei für den fraktionslosen Abgeordneten auch nicht Voraussetzung dafür, daß er seine parlamentarischen Rechte, insbesondere das Rede- und Stimmrecht im Plenum, sinnvoll und effektiv ausüben könne; die Interessen und Belange fraktionsloser Abgeordneter würden vom Präsidenten des Deutschen Bundestages wahrgenommen.
cc) Die Regelung des Vorsitzes in den Ausschüssen im Verhältnis der Stärke der einzelnen Fraktionen (§ 12 Satz 1 GOBT) und die Anwendung dieses Grundsatzes auf die vom Bundestag gemäß § 12 Satz 2 GOBT vorzunehmenden Wahlen entsprächen parlamentarischer Tradition und seien verfassungsrechtlich unbedenklich. Insbesondere verlange das Prinzip des Minderheitenschutzes nicht, daß alle parlamentarischen Gruppierungen oder gar einzelne fraktionslose Abgeordnete in Gremien des Bundestages oder außerparlamentarischen Gremien vertreten seien.
dd) Der Ausschluß fraktionsloser Abgeordneter von der Mitgliedschaft in Enquete-Kommissionen (§ 56 Abs. 3 GOBT) und von der Mitwirkung an der Benennung der "externen" Sachverständigenmitglieder (Abs. 2) sei nicht zu beanstanden. Eine Beteiligung fraktionsloser Abgeordneter bei der Benennung der sachverständigen Kommissionsmitglieder würde ihnen entweder eine Art Veto-Position verschaffen, soweit die Benennung im Einvernehmen der Fraktionen erfolge (§ 56 Abs. 1 Satz 1 GOBT), oder ihnen jedenfalls ein unverhältnismäßig großes Gewicht geben, soweit mangels Einvernehmen der Fraktionen die Benennung durch die Fraktionen entsprechend ihrem Stärkeverhältnis vorgenommen werde (§ 56 Abs. 2 Satz 2 GOBT). Die Verbindung zwischen Kommissionsarbeit und Parlament, die durch § 56 Abs. 3 GOBT gewährleistet werden solle, könne nur durch fraktionsangehörige Abgeordnete in sachgerechter Weise hergestellt und aufrechterhalten werden.
ee) Die Regelung der Rededauer in § 35 Abs. 1 Satz 1 und 3, Abs. 2 GOBT und das Fehlen besonderer Bestimmungen für das Rederecht fraktionsloser Abgeordneter verletzten den Antragsteller nicht in seinen verfassungsmäßigen Rechten.
Die Vorschriften des § 35 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 GOBT, die der Antragsteller wegen Fehlens entsprechender Ausgleichsregelungen für fraktionslose Angehörige beanstande, kämen in der parlamentarischen Praxis regelmäßig nicht zur Anwendung. Daß jede Fraktion für einen ihrer Redner das Dreifache der Regel- Redezeit des einzelnen Abgeordneten verlangen könne, sei gerechtfertigt, weil dieser "Fraktionsredner" zugleich für seine Fraktionskollegen spreche.
Auch ohne besondere Regelungen in der Geschäftsordnung sei das Rederecht fraktionsloser Abgeordneter in der parlamentarischen Praxis durch Beschlüsse und Entscheidungen im Einzelfall bisher in hinreichender Weise gewahrt worden. Gemäß seiner ständigen Übung setze der Bundestag Gestaltung und Dauer der Aussprachen durch Beschluß gemäß § 35 Abs. 1 Satz 1 GOBT entsprechend den Vorschlägen des Ältestenrates fest. Diese Vorschläge hätten nicht die Redezeiten einzelner Abgeordneter zum Gegenstand, sondern regelten nur den Aussprachetyp (Festlegung der Dauer der Aussprache bei Verteilung der Gesamtzeit auf die Fraktionen nach einem interfraktionell vereinbarten Schlüssel oder Aussprache nach dem sogenannten Rundenprinzip, d.h. bis zu fünf oder zehn Minuten - in Ausnahmefällen auch mehr - für je einen Sprecher einer Fraktion). Der fraktionslose Abgeordnete könne seinen Redewunsch vor Beginn der Aussprache, wenn der Bundestag gemäß § 35 Abs. 1 Satz 1 GOBT über den Vorschlag des Ältestenrates beschließe, anbringen und eine Entscheidung des Plenums herbeiführen, oder sich später während der Aussprache zu Wort melden, so daß der sitzungsleitende Präsident über die Worterteilung zu befinden habe. Seit seinem Ausscheiden aus der Fraktion sei dem Antragsteller in allen Fällen, in denen er sich an einer Aussprache beteiligen wollte, das Wort erteilt worden, wenn auch nicht immer in der vollen beantragten Dauer.
Die gegen die Festsetzung von Redezeiten in Einzelfällen gerichteten Anträge seien sachlich nicht begründet; dem Antrag steller seien Redezeiten mindestens in dem von der Verfassung gebotenen Umfang eingeräumt worden.
ff) Die vom Antragsteller beanstandete Bindung des Gesetzesinitiativrechts an ein Quorum sei um der Funktionsfähigkeit des Parlaments willen geboten. Bei Gesetzesinitiativen wie auch bei anderen Vorlagen (§ 20 Abs. 4 GOBT) könne verlangt werden, daß der Bundestag sich mit dem Vorschlag befasse, darüber berate und Beschluß fasse. Der mit dem Gesetzgebungsverfahren verbundene Arbeits- und Zeitaufwand mache Vorkehrungen dagegen erforderlich, daß einzelne Abgeordnete Gesetzesentwürfe einbrächten, die mangels Unterstützung durch andere Abgeordnete von vornherein keine Erfolgsaussichten hätten.
gg) Bei Anträgen im Sinne von § 75 Abs. 1 Buchst. d) und Entschließungsanträgen gemäß § 75 Abs. 2 Buchst. c) sei das Erfordernis eines Quorums nach § 76 Abs. 1 GOBT aus denselben Gründen gerechtfertigt.
hh) Das in §§ 75 Abs. 3, 76 Abs. 1, 104 GOBT vorgesehene Quorum für Kleine Anfragen sei erforderlich, um die Effektivität dieses Kontrollinstruments zu sichern.
ii) Der Grund für die Erschwerung des Rechts, Änderungsanträge in dritter Beratung zu stellen (§ 85 Abs. 1 GOBT), bestehe darin, daß die dritte Beratung nicht zu einer Wiederholung der zweiten Beratung werden solle; für den einzelnen Abgeordneten sei die darin liegende Beschränkung des Antragsrechts zumutbar, weil er Änderungsanträge in zweiter Beratung stellen könne.
c) Der Antragsteller sei in seiner verfassungsmäßigen Rechtsstellung nicht dadurch verletzt, daß in den Bundeshaushaltsplänen für die Haushaltsjahre 1988 und 1989 Zuschüsse nur für die Fraktionen, nicht aber für ihn als fraktionslosen Abgeordneten vorgesehen seien.
aa) Das Haushaltsgesetz 1988 könne schon deshalb nicht verfassungswidrig sein, weil der Antragsteller im Zeitpunkt der Verkündung am 24. Dezember 1987 noch nicht fraktionslos gewesen sei und der Haushaltsgesetzgeber somit keine Veranlassung gehabt habe, Zuschüsse an ihn als fraktionslosen Abgeordneten vorzusehen. Es sei auch nicht nachträglich verfassungswidrig geworden. Sofern für den Antragsteller mit seinem Ausscheiden aus der Fraktion ein Recht auf entsprechende Zuschüsse entstanden sein sollte, könnte mit den Instrumenten des Haushaltsrechts (Nachtragshaushalt oder Bewilligungen gemäß Art. 112 GG) Abhilfe geschaffen werden.
bb) Das Fehlen einer besonderen gesetzlichen Grundlage für die Fraktionszuschüsse könne der Antragsteller mangels Betroffenheit nicht rügen; im übrigen sei die Forderung nach einer besonderen gesetzlichen Grundlage für Fraktionszuschüsse auch sachlich unberechtigt.
Nicht nur das Haushaltsgesetz, sondern auch der Haushaltsplan selbst habe Gesetzescharakter. Seine Behandlung als Anlage zum Haushaltsgesetz integriere ihn in dieses Gesetz. Der Umfang der Fraktionszuschüsse werde durch die Angaben im Haushaltsplan deutlich; die Erläuterungen bei den jeweiligen Titeln der Einzelpläne ließen auch erkennen, wie sich die Berechnungsgrundlagen im Laufe der Jahre entwickelt und erweitert hätten. Die Zweckbestimmung und die Erläuterungen des Haushaltstitels als Maßstäbe der Mittelverwendung und der späteren Kontrolle müßten den Fraktionen einen ihrer Funktion entsprechenden Spielraum lassen, damit jede Fraktion unterschiedliche Akzente setzen könne. Der Grundsatz der Haushaltsklarheit (Art. 110 Abs. 1 GG) sei dadurch nicht verletzt. Die Rechnungskontrolle werde seit 1981 durch die Prüfung der Verwendungsnachweise in einer vom Bundesrechnungshof entwickelten Form gewährleistet. Die Öffentlichkeit des Entscheidungsprozesses sei im Verfahren der Haushaltsgesetzgebung gewährleistet.
Nach den von den Antragsgegnern überreichten Stellungnahmen der parlamentarischen Geschäftsführer der CDU/CSU-, der SPD- und der F.D.P.-Fraktion würden die Fraktionszuschüsse zur Finanzierung des Aufwandes verwendet, der für die Vorbereitung und Durchführung des fraktionsinternen Willensbildungsprozesses und zur Einbringung des Ergebnisses dieses Prozesses in die parlamentarische Arbeit erforderlich sei; darin liege keine mittelbare Unterstützung der fraktionsangehörigen Abgeordneten in ihrer persönlichen Mandatsarbeit.
cc) Es verstoße nicht gegen das Prinzip der Abgeordnetengleichheit oder das Gebot des Minderheitenschutzes, daß für den Antragsteller als fraktionslosen Abgeordneten keine den Fraktionszuschüssen entsprechenden Zuschußzahlungen in den Haushaltsplänen vorgesehen seien. Soweit der Antragsteller geltend mache, die Fraktionszuschüsse kämen den einzelnen fraktionsangehörigen Abgeordneten für ihre parlamentarische Arbeit zugute, liege dem eine willkürliche Aufteilung der Zuschüsse in einen den Fraktionen und einen den Abgeordneten zugute kommenden Teil zugrunde. Die Fraktionszuschüsse dienten vor allem zur Organisation, Durchführung und Unterstützung der die Parlamentsarbeit vorbereitenden Tätigkeit der Fraktionen; sie brauchten die finanziellen Mittel zur Unterhaltung ihrer Büros und Einrichtungen sowie für wissenschaftliche Mitarbeiter und Hilfskräfte. Bei einem fraktionslosen Abgeordneten bestehe kein entsprechender Bedarf. Ungleich behandelt würden nicht fraktionslose und fraktionsangehörige Abgeordnete, sondern fraktionslose Abgeordnete einerseits und Fraktionen andererseits; dies sei jedoch im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Aufgabenstellung der Fraktionen gerechtfertigt.
d) Der Antragsteller sei dadurch, daß der Bundestag abgelehnt habe, ihm einen mit Telefon und Schreibmöglichkeit ausgestatteten Sitzplatz in den ersten beiden Bankreihen des Plenarsaals einzuräumen, nicht in seiner verfassungsmäßigen Rechtsstellung verletzt. Aus dem Gebot des parlamentarischen Minderheitenschutzes lasse sich insoweit nichts herleiten, da er unabhängig von der Lage und Ausstattung seines Sitzplatzes die Möglichkeit habe, seinen Standpunkt im Plenum durch Inanspruchnahme des Rederechts einzubringen.
e) Auch die mit dem Antrag zu 4) beanstandeten Maßnahmen - Abberufung und Ausscheiden aus Ausschüssen des Deutschen Bundestages und dem Gemeinsamen Ausschuß - verletzten den Antragsteller nicht in seiner verfassungsrechtlich geschützten Rechtsstellung.
aa) § 3 GOGA sichere nur die durch die Verfassung selbst in Art. 53 a Abs. 1 Satz 2 GG zwingend vorgeschriebene Zusammensetzung der "Bundestagsbank" entsprechend dem Stärkeverhältnis der Fraktionen, indem sie an den Verlust der Mitgliedschaft in der vorschlagenden Fraktion den Verlust der Mitgliedschaft im Gemeinsamen Ausschuß knüpfe.
bb) Die Abberufung des Antragstellers aus dem Innenausschuß und - als stellvertretendes Mitglied - aus dem Rechtsausschuß, verstoße nicht gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG. Jedenfalls für den Fall des Ausscheidens aus der Fraktion sei die Abberufung von Ausschußmitgliedern durch die entsendende Fraktion als zulässig anzusehen.
5. Die Fraktion DIE GRÜNEN hält die gegen sie gerichteten Anträge für unzulässig.
Der Verlust der Mitgliedschaft im Innenausschuß und im Gemeinsamen Ausschuß sei nicht infolge einer von ihr veranlaßten "Maßnahme" eingetreten, sondern Konsequenz des § 57 Abs. 2 GOBT. Im übrigen könne dem Antragsteller das Recht, zumindest in einem Ausschuß mit Sitz und Stimme vertreten zu sein, so lange nicht bestritten werden, wie die Zahl der Sitze in den ständigen Ausschüssen gleich oder größer sei als die Zahl der Mitglieder des Deutschen Bundestages.
Der Antragsteller sei ferner berechtigt, an den Sitzungen des Ältestenrates teilzunehmen. Es widerspreche dem strengen Gleichheitsprinzip, ihm insoweit ein Zutrittsrecht zu verwehren.
Auf die Gewährung einer Mindestredezeit habe der Antragsteller keinen Anspruch; er habe auch keinen Anspruch, so behandelt zu werden wie die kleinste Fraktion. Verfassungsrechtlich bedenklich sei jedoch, daß in der Geschäftsordnung eine Regelung fehle, wie im Falle des Antragstellers als fraktionslosen Abgeordneten zu verfahren sei.
Der Antragsteller habe keinen Anspruch auf anteilige Beteiligung an den Fraktionszuschüssen. Deren Zweck widerspreche es, sie teilweise einzelnen Abgeordneten zu gewähren. Die Fraktionszuschüsse würden dafür verwandt, allen Abgeordneten der Fraktion eine "Infrastruktur" zur Verfügung zu stellen, welche im wesentlichen darin bestehe, daß die Abgeordneten sich in diversen Politikfeldern wissenschaftlich beraten lassen könnten und ihnen auch sonst Hilfestellung und Beratung in parlamentarischen Ange legenheiten gewährt werde. Die Fraktionszuschüsse kämen den einzelnen Fraktionsabgeordneten mittelbar, aber nicht unmittelbar zugute. Dies gelte auch für die Personalmittel der Fraktion. Sie würden ausschließlich für Fraktionsangestellte verwandt; das treffe auch für den im Entwurf des Fraktionshaushalts 1989 mißverständlich als "Abgeordnetenbüro-Stellen" ausgewiesenen Posten zu. Dieser beziehe sich auf Fraktionsbedienstete, die im Hinblick auf ihr Arbeitsgebiet dem für den entsprechenden Bereich verantwortlichen Abgeordneten zugeordnet seien. Die von der Fraktion zur Verfügung gestellten Dienstleistungen entlasteten die Abgeordneten zwar, aber nicht so, daß die Entlastung finanziell spezifiziert werden könnte.
Der Antragsteller könne nicht einen Sitzplatz in den ersten zwei Bankreihen verlangen. Auch andere Abgeordnete hätten keinen solchen Anspruch; es gebe lediglich eine über die Fraktionen vermittelte Chance.
6. Der Bundesrat, den der Antragsteller mit Schriftsatz vom 26. November 1988 im Hinblick auf § 3 der Geschäftsordnung des Gemeinsamen Ausschusses als weiteren Antragsgegner benannt hat, hat von einer Äußerung abgesehen.
In der mündlichen Verhandlung am 21. Februar 1989 sind die Geschäftsführer der Fraktionen des Deutschen Bundestages und der Präsident des Bundesrechnungshofs als Auskunftspersonen gehört worden.
Der gegen den Deutschen Bundestag gerichtete Antrag zu 1), mit dem der Antragsteller verschiedene Bestimmungen der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages angreift, ist nur teilweise zulässig.
1. Im Organstreit kann der einzelne Abgeordnete die behauptete Verletzung oder unmittelbare Gefährdung jedes Rechts, das mit seinem Status verfassungsrechtlich verbunden ist, im eigenen Na men geltend machen (vgl. BVerfGE 62, 1 [32] m.w.N.; 70, 324 [350]). Er ist antragsbefugt, wenn er schlüssig behauptet, daß er und der Antragsgegner an einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis unmittelbar beteiligt sind und daß der Antragsgegner hieraus erwachsende eigene Rechte des Antragstellers durch die beanstandete Maßnahme oder durch ein Unterlassen verletzt oder unmittelbar gefährdet hat.
Diesen Voraussetzungen genügt der Antrag zu 1). Mit ihm macht der Antragsteller geltend, er werde dadurch in seinen ihm durch das Grundgesetz, insbesondere durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG übertragenen Rechten verletzt, daß im einzelnen näher bezeichnete Bestimmungen der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages ihn als fraktionslosen Abgeordneten entweder von bestimmten Bereichen der parlamentarischen Tätigkeit ganz ausschlössen (vgl. dazu BVerfGE 70, 324 [350]) oder seine Mitwirkungsrechte beschränkten. Er wendet sich damit zugleich gegen eine Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG; ebenso wie der Erlaß eines Gesetzes (vgl. dazu zuletzt BVerfGE 73, 40 [65]) kann auch eine Vorschrift der Geschäftsordnung eine solche Maßnahme darstellen. Sie ist auch dann alleiniger Angriffsgegenstand im Organstreitverfahren, wenn auf ihrer Grundlage weitere Entscheidungen getroffen werden, diese aber die Geschäftsordnung lediglich anwenden und daher ihrerseits keine weitere Beschwer enthalten. Eine Geschäftsordnungsvorschrift stellt allerdings eine Maßnahme im Sinne von § 64 Abs. 1 BVerfGG erst dann dar, wenn sie je nach der gegebenen Situation beim Antragsteller eine aktuelle rechtliche Betroffenheit auszulösen vermag. Dieser Zeitpunkt kann mit dem Erlaß der Vorschrift zusammenfallen. Er kann aber auch erst danach eintreten. Das ist dann der Fall, wenn die Bestimmung an rechtliche Voraussetzungen anknüpft, die sich in der Person des Antragstellers erst später verwirklichen; hierzu kann die Fraktionsangehörigkeit oder Fraktionslosigkeit eines Abgeordneten gehören. Hiernach sind die vom Antragsteller in seinem Antrag im einzelnen bezeichneten Vorschriften der Geschäftsordnung ihm gegenüber als Maßnahmen anzusehen, wenngleich der Zeitpunkt, von dem an sie als Maßnahme wirken, unterschiedlich ist.
2. Der Antrag ist nur teilweise fristgerecht erhoben worden.
Nach § 64 Abs. 3 BVerfGG muß der Antrag binnen sechs Monaten, nachdem die beanstandete Maßnahme dem Antragsteller bekannt geworden ist, gestellt werden. Die Vorschrift enthält eine gesetzliche Ausschlußfrist, nach deren Ablauf im Organstreitverfahren Rechtsverletzungen nicht mehr geltend gemacht werden können (vgl. BVerfGE 71, 299 [304]). Damit sollen nach einer bestimmten Zeit im Organstreitverfahren angreifbare Maßnahmen im Interesse der Rechtssicherheit außer Streit gestellt werden.
a) Diese Frist hat der Antragsteller nicht eingehalten, soweit er sich gegen das Quorum für Vorlagen (§ 75 GOBT) von Mitgliedern des Bundestages in § 76 Abs. 1 GOBT und für Änderungsanträge zu Gesetzentwürfen in dritter Lesung gemäß § 85 Abs. 1 Satz 1 GOBT wendet. Die damit einhergehende Beschränkung der Wirkungsmöglichkeiten des einzelnen Abgeordneten erfaßte den Antragsteller bereits mit Erlaß der Geschäftsordnung, von der er am 18. Februar 1987, damals als Abgeordneter der Fraktion DIE GRÜNEN, Kenntnis erlangte. Demgemäß wirkten die genannten Vorschriften bereits von diesem Zeitpunkt an gegenüber dem Antragsteller als Maßnahme. Folglich begann auch die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG von da an zu laufen. Der Ausschluß des Antragstellers aus der Fraktion hat insoweit zu keiner weiteren Beschwer geführt. Daß dem Antragsteller erst dadurch die Möglichkeit beschnitten worden ist, an Fraktionsvorlagen mitzuwirken, und er ausschließlich auf den - wenig erfolgversprechenden - Weg verwiesen worden ist, unter den Mitgliedern des Bundestages um Unterstützung für fraktionsunabhängige Vorlagen zu werben, stellt für ihn nur einen tatsächlichen Nachteil dar. Seine Rechte, Vorlagen gemäß § 76 Abs. 1 GOBT einzubringen und Anträge gemäß § 85 Abs. 1 GOBT zu stellen, sind dadurch nicht weiter beschränkt worden.
b) Die weiteren vom Antragsteller angegriffenen Vorschriften der Geschäftsordnung betreffen ihn als fraktionslosen Abgeordneten und wirken daher ihm gegenüber erst seit seinem Fraktionsausschluß am 27. Januar 1988 als Maßnahme; insoweit ist der Antrag fristgerecht gestellt.
aa) Soweit der Antragsteller die den Ältestenrat betreffenden Regelungen in §§ 6 Abs. 1, 12 Satz 1 GOBT unter dem Gesichtspunkt angreift, er sei durch die von den Fraktionen benannten Mitglieder dort nicht repräsentiert und generell von jeder Mitwirkung bei der Besetzung des Ältestenrates ausgeschlossen, macht er eine erst durch den Fraktionsausschluß eingetretene Statusverschlechterung gegenüber fraktionsangehörigen Abgeordneten geltend. Hierin kann eine Verletzung der Rechte des Antragstellers nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG liegen, die erst mit dem Ausscheiden aus der Fraktion eingetreten ist.
bb) Das gleiche gilt, soweit der Antragsteller rügt, die Vorschläge des Ältestenrates zu "Gestaltung und Dauer der Aussprache über einen Verhandlungsgegenstand" (§ 35 Abs. 1 Satz 1 GOBT) für die Sitzungen des Bundestages bezögen ihn als fraktionslosen Abgeordneten nicht ein, er müsse jeweils erst mit dem amtierenden Präsidenten um seine Redezeit kämpfen und die Geschäftsordnung sehe nicht einmal eine angemessene Mindestredezeit für fraktionslose Abgeordnete vor. Auch eine solche Beschwer trifft den Antragsteller erst seit dem Fraktionsausschluß. Ebenso verhält es sich hinsichtlich der Vorschriften des § 35 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 GOBT, welche den Fraktionen unter bestimmten Voraussetzungen besondere Redezeiten zubilligen, ohne entsprechende Ausgleichsregelungen auch für fraktionslose Abgeordnete zu treffen. Unter diesen Umständen ist auf den Eventualantrag zu 1) nicht weiter einzugehen.
cc) Auch die §§ 12 Satz 1 und 57 Abs. 2 GOBT, die die Zusammensetzung der Ausschüsse regeln und die Benennung der Ausschußmitglieder den Fraktionen zuweisen, berühren die verfassungsmäßigen Rechte des Antragstellers erst seit seinem Ausschluß aus der Fraktion in einer eine unmittelbare Beschwer begründenden Weise. Wenn auch die angegriffenen Vorschriften fraktionslosen Abgeordneten nicht de iure die Möglichkeit nehmen, von einer Fraktion als Mitglied eines Ausschusses benannt zu werden, sieht die Geschäftsordnung doch nur das fraktionsbestimmte Besetzungsverfahren vor, das in aller Regel fraktionslosen Abgeordneten die Mitwirkung in einem Ausschuß verwehrt.
dd) Gleiches gilt für § 12 Satz 2 GOBT, wonach fraktionslose Abgeordnete bei Wahlen, die der Bundestag vorzunehmen hat, keine Berücksichtigung finden.
ee) Das vom Antragsteller gegenüber der Regelung in § 56 Abs. 2 und 3 GOBT in Anspruch genommene Recht, in gleicher Weise wie die fraktionsangehörigen Abgeordneten über die Zusammensetzung von Enquete-Kommissionen bestimmen und selbst Mitglied von Enquete-Kommissionen werden zu können, ist ebenfalls erst infolge des Ausschlusses des Antragstellers aus der Fraktion in Frage gestellt.
Der gegen den Deutschen Bundestag gerichtete Antrag zu 2) ist unzulässig, soweit er die Ablehnung des in der zweiten Lesung des Entwurfs des Haushaltsplans 1989 gestellten Änderungsantrages des Antragstellers durch den Bundestag betrifft; im übrigen ist der Antrag zulässig.
1. Das Recht, gemäß § 82 Abs. 1 GOBT in zweiter Beratung Änderungsanträge zu Gesetzentwürfen zu stellen, gewährleistet die individuelle Mitwirkung des einzelnen Abgeordneten im Gesetzgebungsverfahren, nicht aber den sachlichen Erfolg der Initiative. Eine sich auf den Inhalt eines Gesetzentwurfs beziehende verfassungsrechtliche Frage kann nicht selbständig zum Gegenstand eines Organstreits gemacht werden (vgl. BVerfGE 2, 143 [175]).
2. Der zum Haushalt 1989 gestellte Antrag ist zulässig, doch kann der Antragsteller nicht mit allen von ihm vorgebrachten Rügen gehört werden. Im Organstreit kann die verfassungsgerichtliche Überprüfung einer Maßnahme nur insoweit begehrt werden, als der Antragsteller durch sie in eigenen, durch das Grundgesetz geschützten Rechten verletzt zu sein behauptet. Eine allgemeine verfassungsrechtliche Überprüfung der beanstandeten Maßnahme findet im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5 BVerfGG nicht statt (BVerfGE 73, 1 [29]).
Der Antragsteller greift, wie sein Vorbringen ausweist, das Haushaltsgesetz unter zwei Gesichtspunkten an. Er beanstandet zunächst, daß es keinen besonderen Titel enthält, unter dem zum Ausgleich für die den Fraktionen zugewiesenen Zuschüsse Auszahlungen an ihn als fraktionslosen Abgeordneten vorgesehen sind. Gleichzeitig wendet er sich gegen die Haushaltstitel, die zur Zahlung der Zuschüsse an die Fraktionen ermächtigen. Dieser Angriff kann im Blick auf sein Begehren, auch als Fraktionsloser an den Zuschüssen zu partizipieren, lediglich dahin verstanden werden, daß der Antragsteller die Berechtigung der Zuschußzahlung als solche bloß in Frage stellt, weil die erforderliche gesetzliche Grundlage fehle, im übrigen aber nur die zu reichliche Bemessung der Zuschüsse beanstandet; aus der Höhe der Zuschüsse ergebe sich, daß sie nicht ausschließlich der Fraktionsarbeit dienten, sondern darüber hinaus mittelbar den fraktionszugehörigen Abgeordneten oder gar den Parteien zugute kämen.
a) Zulässig ist danach die Rüge des Antragstellers, er sei in seinen Rechten als Abgeordneter dadurch verletzt, daß die Fraktionen für ihre Arbeit Zuschüsse erhielten, die ihm als fraktionslosem Abgeordneten vorenthalten würden. Es ist nicht ausgeschlossen, daß er hierdurch als politischer Konkurrent der Abgeordneten, die eine Fraktion bilden, in seinem Recht auf gleiche finanzielle Ausstattung bei der Wahrnehmung seiner parlamentarischen Arbeit beeinträchtigt wird.
b) Dagegen genügt der übrige Vortrag des Antragstellers nicht den Zulässigkeitserfordernissen eines Organstreitverfahrens.
aa) Mit der bloßen Behauptung, die Zuschüsse würden so reichlich fließen, daß sich schon daraus die Möglichkeit einer zweckfremden Verwendung ergebe und auf eine entsprechende Praxis schließen lasse, ist nicht dargetan, daß der Antragsgegner, der Deutsche Bundestag, den Antragsteller in seinen Rechten als Abgeordneten verletzt oder beeinträchtigt haben kann.
Die Finanzierung der Fraktionen mit staatlichen Zuschüssen ist, davon geht auch der Antragsteller aus, verfassungsrechtlich unbedenklich. Sie berührt als solche nicht die Rechtsstellung des einzelnen Abgeordneten; sie soll, wie in anderem Zusammenhang noch näher darzulegen sein wird, eine sachgemäße, effektive Fraktionsarbeit im Rahmen der Aufgaben des Parlaments ermöglichen und gewährleisten. Wie hoch die Zuschüsse zu bemessen sind, ist nach dem Aufwand zu beurteilen, der in diesem Aufgabenbereich anfällt. Dem hat der Deutsche Bundestag Rechnung getragen, indem er im Haushalt eine entsprechende Zweckbindung vorsah, deren Einhaltung vom Bundesrechnungshof zu überwachen ist. Dem Vorbringen des Antragstellers läßt sich nichts entnehmen, das darauf hinwiese, der Bundestag selbst habe mit dieser seiner Regelung, sei es durch übermäßige Zuwendungen, sei es durch ungenügende Voraussicht und Kontrolle, einem Mißbrauch das Tor geöffnet und so den Weg geebnet für eine verfassungswidrige Parteienfinanzierung oder für eine verdeckte finanzielle Begünstigung fraktionsangehöriger Abgeordneter, von der der Antragsteller als fraktionsloser Abgeordneter ausgeschlossen wäre.
Soweit der Antragsteller insbesondere im Hinblick auf den Haushalt der Fraktion DIE GRÜNEN eine Nichtbeachtung der Zweckbindung der Fraktionszuschüsse rügt, welche seitens der Fraktion in Abrede gestellt wird, könnte auch bei Vorliegen einer die Chancengleichheit unter den Abgeordneten verletzenden, mißbräuchlichen Verwendungspraxis der darin liegende Verfassungsverstoß nicht dem Antragsgegner, dem Deutschen Bundestag, angelastet werden. Der Bundestag weist die Zuschüsse in der verfassungsrechtlich gebotenen Zweckbindung unter Verantwortlichkeit des Bundestagspräsidenten den Fraktionen zur eigenen Bewirtschaftung zu. Der Bundesrechnungshof ist, wie schon erwähnt, verpflichtet, die ordnungsgemäße Verwendung der Fraktionszuschüsse im Sinne ausschließlichen Einsatzes für die Arbeit der Fraktionen regelmäßig nachzuprüfen, Verstöße gegen die Zweckbindung sowie die Wirtschaftlichkeit und sonstige Ordnungsmäßigkeit der Mittelverwendung aufzudecken und zu beanstanden, gegebenenfalls Abhilfevorschläge zu unterbreiten und Beanstandungen in den jährlichen Prüfungsbericht aufzunehmen (Art. 114 Abs. 2 GG). Der verfassungsrechtliche Prüfungsauftrag des Bundesrechnungshofs umfaßt die Rechtmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Verwendung von Fraktionszuschüssen in gleicher Weise und nach den gleichen verfassungsrechtlichen und haushaltsrechtlichen Maßstäben wie bei anderen Etatmitteln auch.
bb) Schließlich kann der Antragsteller im Organstreit auch nicht geltend machen, die Fraktionsfinanzierung erfordere eine Regelung durch besonderes förmliches Gesetz und dürfe nicht nur im Haushaltsplan festgelegt werden.
Die Zuschüsse für die Fraktionen des Deutschen Bundestages werden im gesetzesförmigen Wege (Art. 110 Abs. 2 und 3 GG) festgesetzt. Der Antragsteller kann wie jeder andere Bundestagsabgeordnete auf Höhe und Verwendungszweck eines Haushaltstitels durch eigene Anträge Einfluß nehmen (vgl. BVerfGE 70, 324 [356]). Seine Mitwirkungsrechte sind nicht wesentlich anders ausgestaltet, als beim Erlaß eines besonderen Gesetzes. Die vom Antragsteller aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Bedenken berühren deshalb seinen Status als Abgeordneter nicht; mit ihnen kann er im Organstreitverfahren nicht gehört werden.
3. Soweit der Antrag den Haushalt 1988 betrifft, ist Gegenstand des Verfahrens bei sachgemäßer Antragsauslegung allerdings nicht das Haushaltsgesetz 1988 selbst. Es kann die Rechte des Antragstellers als fraktionslosen Abgeordneten zunächst nicht verletzt haben, da es vor dem Ausschluß des Antragstellers aus der Fraktion DIE GRÜNEN in Kraft getreten war, zu einem Zeitpunkt, als keine fraktionslosen Abgeordneten dem Deutschen Bundestag angehörten. Der Antragsteller hat jedoch sein im Organstreitverfahren verfolgtes Begehren später unmittelbar gegenüber dem Antragsgegner zu 1) zur Geltung gebracht. Der nach ausführlicher Debatte gefaßte Beschluß des Deutschen Bundestages vom 29. September 1988, der die Anträge des Antragstellers jedenfalls der Sache nach ablehnt, ist eine Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG, in der eine selbständige Verletzung des vom Antragsteller geltend gemachten Rechts auf gleiche finanzielle Ausstattung zur Wahrnehmung seiner parlamentarischen Geschäfte liegen und die der Antragsteller im Organstreitverfahren aus den zu 2.a) dargelegten Gründen angreifen kann.
Unzulässig ist der Antrag zu 3). Das Vorbringen des Antragstellers läßt insoweit die rechtliche Möglichkeit einer Verletzung seiner Rechte als Abgeordneter nicht erkennen. Die mit Telefon- und Schreibmöglichkeiten ausgestatteten Plätze in den beiden ersten Reihen des Plenums stehen den Fraktionen für Zwecke der Koordination und Kommunikation zur Verfügung. Entsprechende Aufgaben können für den Antragsteller - unbeschadet seiner politisch selbständigen Stellung im Bundestag - nicht anfallen. Hinsichtlich aktueller Informationsbedürfnisse, die mit angemeldeten oder erwogenen Redebeiträgen im Zusammenhang stehen, hat der Antragsteller keine andere Stellung als die jeweiligen Redner der Fraktionen, die regelmäßig über Telefon- und Schreibmöglichkeiten nicht verfügen.
Die Anträge zu 4 a) und c) sind nur zulässig, soweit sie sich gegen die Antragsgegnerin zu 3) richten. Der Antrag zu 4 b) ist als gegen die Antragsgegner zu 1) und 4) gerichteter Antrag zulässig. Der Antrag zu 5) hat neben dem Antrag zu 4 b), soweit dieser zulässig ist, keine selbständige Bedeutung.
1. Antragsgegnerin der Anträge zu 4 a) und c) kann allein die Antragsgegnerin zu 3) sein. Die von dem Antragsteller beanstandete Maßnahme ist nur von ihr ausgegangen. Sie hat den Antragsteller nach seinem Ausschluß aus der Fraktion durch die Benennung von Nachfolgern aus den Ausschüssen abberufen. Die streitige verfassungsrechtliche Beziehung besteht mithin allein zwischen diesen Parteien (vgl. BVerfGE 2, 143 [157]). Der Deutsche Bundestag und der Präsident des Deutschen Bundestages kommen als Antragsgegner nicht in Betracht; sie waren an der Ablösung des Antragstellers nicht beteiligt.
2. Der Antrag zu 4 b) ist bei sachgerechter Auslegung dahin zu verstehen, daß der Antragsteller die Regelung in § 3 GOGA angreift, die den Verlust der Mitgliedschaft im Gemeinsamen Ausschuß unmittelbar an das Ausscheiden aus der Fraktion knüpft. Als Antragsgegner des so verstandenen Antrages, der den mit dem Antrag zu 5) verfolgten Angriff einschließt, kommen nur der Deutsche Bundestag und der Bundesrat in Betracht. Gegen die Zulässigkeit bestehen insoweit keine Bedenken. Soweit sich der Antragsteller allerdings in diesem Zusammenhang auch auf einen Verstoß gegen Art. 53 a Abs. 1 GG beruft, ist seine Rüge nicht statthaft; Art. 53 a GG kann nicht Grundlage eines ihm als Abgeordneten zustehenden Rechts auf Verbleib im Gemeinsamen Ausschuß sein.
Nicht zu berücksichtigen ist der mit Schriftsatz vom 5. März 1989 gestellte Eventualantrag zu 2), mit dem der Antragsteller die Zurückweisung der zum Gegenstand dieses Verfahrens gemachten Anträge durch den Deutschen Bundestag in seiner 97. Sitzung am 29. September 1988 angreift. Der dem Antragsteller in der mündlichen Verhandlung gewährte Schriftsatznachlaß hatte nur den Hilfsantrag betreffend die Redezeiten des Antragstellers zum Gegenstand. Aus demselben Grund bleiben die mit Schriftsatz vom 22. Mai 1989 gestellten weiteren Anträge unberücksichtigt.
Der Antrag zu 1) ist im Umfang des Tenors begründet; im übrigen sind die Anträge, soweit zulässig, als unbegründet zurückzuweisen.
1. Der Deutsche Bundestag ist unmittelbares Repräsentationsorgan des Volkes. Er besteht aus den als Vertretern des ganzen Volkes gewählten Abgeordneten, die insgesamt die Volksvertretung bilden. Der durch Art. 38 Abs. 1 GG gewährleistete repräsentative verfassungsrechtliche Status des Abgeordneten (vgl. BVerfGE 4, 144 [149]) ist Grundlage für die repräsentative Stellung des Bundestages, der als "besonderes Organ" (Art. 20 Abs. 2 GG) die vom Volk ausgehende Staatsgewalt ausübt (vgl. BVerfGE 44, 308 [316]; 56, 396 [405]). Die ihm von der Verfassung zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse nimmt er jedoch nicht losgelöst von seinen Mitgliedern sondern in der Gesamtheit seiner Mitglieder wahr. Demgemäß ist jeder Abgeordnete berufen, an der Arbeit des Bundestages, seinen Verhandlungen und Entscheidungen, teilzunehmen. Dem Bundestag selbst obliegt es, in dem von der Verfassung vorgezeichneten Rahmen seine Arbeit und die Erledigung seiner Aufgaben auf der Grundlage des Prinzips der Beteiligung aller zu organisieren (Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG). Zu den sich so ergebenden Befugnissen des Abgeordneten rechnen vor allem das Rederecht (vgl. BVerfGE 10, 4 [12]; 60, 374 [379]) und das Stimmrecht, die Beteiligung an der Ausübung des Frage- und Informationsrechts des Parlaments (vgl. BVerfGE 13, 123 [125]; 57, 1 [5]; 67, 100 [129]; 70, 324 [355], das Recht, sich an den vom Parlament vorzunehmenden Wahlen zu beteiligen und parlamentarische Initiativen zu ergreifen, und schließlich das Recht, sich mit anderen Abgeordneten zu einer Fraktion zusammenzuschließen [vgl. BVerfGE 43, 142 [149]; 70, 324 [354]]. Indem die Abgeordneten diese Befugnisse ausüben, wirken sie an der Erfüllung der Aufgaben des Bundestages im Bereich der Gesetzgebung, des Budgetrechts, des Kreations-, Informations- und Kontrollrechts und - nicht zuletzt - an der Erörterung anstehender Probleme in öffentlicher Debatte [vgl. Art. 42 Abs. 1 GG] mit und genügen so den Pflichten ihres Amtes [vgl. Art. 48 Abs. 2 Satz 1 GG].
Alle Mitglieder des Bundestages haben dabei gleiche Rechte und Pflichten. Dies folgt vor allem daraus, daß die Repräsentation des Volkes sich im Parlament darstellt, daher nicht von einzelnen oder einer Gruppe von Abgeordneten, auch nicht von der parlamentarischen Mehrheit, sondern vom Parlament als Ganzem, d.h. in der Gesamtheit seiner Mitglieder als Repräsentanten, bewirkt wird. Dies setzt die gleiche Mitwirkungsbefugnis aller voraus (vgl. BVerfGE 44, 308 [316]; 56, 396 [405]).
2. Die Geschäftsordnung dient der Erfüllung der Aufgaben des Bundestages. Sie zu erlassen und zu gestalten, kommt dem Bundestag selbst als eine ihm von der Verfassung verliehene autonome Befugnis zu (Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG). Das Recht des Parlaments, seine Angelegenheiten zu regeln, erstreckt sich traditionell auf die Bereiche "Geschäftsgang" und "Disziplin" (BVerfGE 44, 308 [315 f.]). Dazu gehört auch die Befugnis, sich selbst zu organisieren und sich dadurch zur Erfüllung seiner Aufgaben in den Stand zu setzen. So entscheidet der Bundestag in der Geschäftsordnung beispielsweise über den Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens, soweit es nicht in der Verfassung selbst geregelt ist (vgl. BVerfGE 1, 144 [151 f.]), und im Zusammenhang damit über Funktion, Zusammensetzung und Arbeitsweise der Ausschüsse, über die Wahrnehmung von Initiativ-, Informations- und Kontrollrechten, über Bildung und Rechte von Fraktionen und die Ausübung des parlamentarischen Rederechts. Hierbei werden die den einzelnen Abgeordneten aus ihrem verfassungsrechtlichen Status zufließenden Rechte durch die Geschäftsordnung nicht erst begründet, sie regelt vielmehr nur die Art und Weise ihrer Ausübung. Sie setzt grundlegende Bedingungen für die geordnete Wahrnehmung dieser Rechte, die nur als Mitgliedschaftsrechte bestehen und verwirklicht werden können und daher einander zugeordnet und aufeinander abgestimmt werden müssen; nur so wird dem Parlament eine sachgerechte Erfüllung seiner Aufgaben möglich. Das bedingt zugleich auch Beschränkungen der Rechte des einzelnen Abgeordneten, weil sie sich - als Mitgliedschaftsrechte - in deren notwendig gemeinschaftliche Ausübung einfügen müssen. Allerdings darf - gerade um der Repräsentationsfähigkeit und der Funktionstüchtigkeit des Parlaments willen - das Recht des einzelnen Abgeordneten, an der Willensbildung und Entscheidungsfindung des Bundestages mitzuwirken und seine besonderen Erfahrungen und Kenntnisse darin einzubringen, dabei nicht in Frage gestellt werden; die Rechte des einzelnen Abgeordneten dürfen zwar im einzelnen ausgestaltet und insofern auch eingeschränkt, ihm jedoch grundsätzlich nicht entzogen werden (vgl. BVerfGE 44, 308 [316]). Richtmaß für die Ausgestaltung der Organisation und des Geschäftsgangs muß das Prinzip der Beteiligung aller Abgeordneten bleiben.
Politisches Gliederungsprinzip für die Arbeit des Bundestages sind heute die Fraktionen. Im Zeichen der Entwicklung zur Parteiendemokratie sind sie notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens und maßgebliche Faktoren der politischen Willensbildung (vgl. Art. 53 a Abs. 1 Satz 2 GG; siehe auch BVerfGE 70, 324 [350 f.] m.w.N.). Ihre Bildung beruht auf der in Ausübung des freien Mandats getroffenen Entscheidung der Abgeordneten (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG). Der Bundestag hat daher in der Geschäftsordnung die Befugnisse der Fraktionen im parlamentarischen Geschäftsgang unter Beachtung der Rechte der Abgeordneten festzulegen.
3. Bei der verfassungsgerichtlichen Prüfung der Geschäftsordnung ist davon auszugehen, daß es nach Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG Sache des Bundestages ist, näherhin zu bestimmen, auf welche Weise seine Mitglieder an der parlamentarischen Willensbildung mitwirken und welche Befugnisse die Fraktionen bei der Ausgestaltung des parlamentarischen Verfahrens haben. Was aus den Grenzen und Bindungen dieser Regelungsmacht im einzelnen folgt, muß nach dem jeweiligen Gegenstand bestimmt werden (vgl. BVerfGE 10, 4 [12 ff.] - Rederecht und Fraktionsbindung; 70, 324 [355] - Informationsrecht des Abgeordneten).
Allgemein läßt sich sagen, daß das Parlament bei der Entscheidung darüber, welcher Regeln es zu seiner Selbstorganisation und zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Geschäftsgangs bedarf, einen weiten Gestaltungsspielraum hat. Verfassungsgerichtlicher Kontrolle unterliegt jedoch, ob dabei das Prinzip der Beteiligung aller Abgeordneten an den Aufgaben des Parlaments gewahrt bleibt.
4. Andere als die aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Maßstäbe kommen zur Beurteilung der im vorliegenden Verfahren gestellten Anträge nicht in Betracht:
a) Der verfassungsrechtlich gebotene, aus dem demokratischen Prinzip folgende Schutz der parlamentarischen Minderheit, der auch dem einzelnen Abgeordneten zugute kommen kann, verleiht diesem keine Rechte, die über die sich aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden hinausgehen.
b) Aus dem vom Bundesverfassungsgericht im wesentlichen in seiner Rechtsprechung zum Wahlrecht entwickelten sogenannten formalisierten Gleichheitssatz folgt nichts anderes. Er besagt im vorliegenden Zusammenhang nur, daß alle Mitglieder des Bundestages einander formal gleichgestellt sind (vgl. BVerfGE 40, 296 [318]); sie haben kraft ihres ihnen durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG garantierten verfassungsrechtlichen Status gleiche Rechte (s. o. zu 1.). Aus ihm folgt, daß die Geschäftsordnung das gleiche Recht jedes Abgeordneten, seine politischen Vorstellungen in den Willensbildungsprozeß des Parlaments einzubringen, nicht antasten darf, mag sich auch der tatsächliche Einfluß der Abgeordneten auf Verlauf und Inhalt parlamentarischer Entscheidungsfindung je nach ihren persönlichen Fähigkeiten, ihrem Arbeitseinsatz, den von ihnen bekleideten parlamentarischen Ämtern, aber etwa auch nach Maßgabe ihrer Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einer Fraktion unterschiedlich entwickeln.
c) Schließlich hat auch das Prinzip der repräsentativen Demokratie (vgl. hierzu BVerfGE 44, 308 [316]) für die parlamentarischen Rechte der Bundestagsabgeordneten keine über Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG hinausgreifende Wirkung. Es hat vielmehr in dieser Bestimmung insoweit seinen erschöpfenden Niederschlag gefunden.
1. Hiernach ist der Antrag zu 1) teilweise begründet. Der Antragsteller ist durch die in §§ 12 Satz 1, 57 Abs. 2 GOBT geregelte Zusammensetzung und Besetzung der Ausschüsse in seinen ihm durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Rechten verletzt.
a) Wie es parlamentarischer Tradition in Deutschland entspricht, wird im Bundestag ein wesentlicher Teil der anfallenden Arbeit außerhalb des Plenums, vor allem in den Ausschüssen, geleistet. Die Ausschüsse bereiten Verhandlungen und Beschlüsse des Plenums vor (§ 54 Abs. 1 Satz 1 GOBT), arbeiten also stets auf die endgültige Beschlußfassung durch das Plenum hin und nehmen damit zugleich einen Teil des Entscheidungsprozesses entlastend vorweg. So wird in den Ausschüssen über Gesetzentwürfe einschließlich der Vorlage des Haushaltsgesetzes, über Anträge und Beschlußempfehlungen sowie über Vorlagen nach §§ 93 ff. GOBT beraten. An diesen Beratungen sind häufig mehrere Ausschüsse beteiligt (vgl. §§ 80 Abs. 1, 95 Abs. 1 Satz 2, 96 Abs. 2 Satz 1 GOBT). Auch ein wesentlicher Teil der Informations-, Kontroll- und Untersuchungsaufgaben des Bundestages wird durch die Ausschüsse wahrgenommen (vgl. Art. 43 Abs. 1 GG, § 62 Abs. 1 Satz 3 GOBT). Durch diese Aufgabenstellung sind sie in die Repräsentation des Volkes durch das Parlament einbezogen; dieses Prinzip prägt den gesamten Bereich der parlamentarischen Willensbildung. Deshalb muß grundsätzlich jeder Ausschuß ein verkleinertes Abbild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums widerspiegeln. Dadurch ist die Mitwirkung der einzelnen Abgeordneten an den Entscheidungen der Ausschüsse notwendigerweise gewissen Einschränkungen unterworfen. Die prinzipielle Möglichkeit, in einem Ausschuß mitzuwirken, hat allerdings für den einzelnen Abgeordneten angesichts des Umstandes, daß ein Großteil der eigentlichen Sacharbeit des Bundestages von den Ausschüssen bewältigt wird, eine der Mitwirkung im Plenum vergleichbare Bedeutung; vor allem in den Ausschüssen eröffnet sich den Abgeordneten die Chance, ihre eigenen politischen Vorstellungen in die parlamentarische Willensbildung einzubringen (vgl. BVerfGE 44, 308 [317 f.]). Von daher darf ein Abgeordneter nicht ohne gewichtige, an der Funktionstüchtigkeit des Parlaments orientierte Gründe von jeder Mitarbeit in den Ausschüssen ausgeschlossen werden.
b) Die Regelung des § 12 Satz 1 GOBT, wonach die Zusammensetzung der Ausschüsse im Verhältnis der Stärke der einzelnen Fraktionen vorzunehmen ist, soll sicherstellen, daß der Ausschuß die Zusammensetzung des Plenums verkleinernd abbildet. Eine solche Regelung erscheint auch im Hinblick auf die Aufgabe der Ausschüsse naheliegend. Entscheidungen und Beschlüsse des Plenums vorzubereiten, setzt die Erarbeitung mehrheitsfähiger Entscheidungsgrundlagen voraus; damit wäre es schwerlich vereinbar, wenn sich die politische Gewichtung innerhalb des Parlaments in den Ausschüssen nicht widerspiegelte. Demnach ist § 12 Satz 1 GOBT verfassungsrechtlich unbedenklich; ob dies auch für den Fall gilt, daß Mitglieder des Bundestages sich zu einer Gruppe gemäß § 10 Abs. 4 GOBT zusammengeschlossen haben, ist hier nicht zu entscheiden.
Grundsätzlich ist es mit dem Grundgesetz ebenfalls vereinbar, die Benennung der Ausschußmitglieder entsprechend § 57 Abs. 2 GOBT den Fraktionen zu überlassen. Die Geschäftsordnung des Bundestages folgt mit dieser Regelung zum einen den Traditionen des deutschen Parlamentsrechts und trägt zum anderen der Bedeutung der Fraktionen als maßgeblicher Faktoren der parlamentarischen Willensbildung Rechnung (zur Benennung der Mitglieder von Untersuchungsausschüssen durch die Fraktionen vgl. BVerfGE 77, 1 [39 ff.]). Dies hat allerdings zur Folge, daß fraktionslosen Abgeordneten die Mitarbeit in einem Ausschuß fast stets verwehrt bleiben wird. Zwar schließt § 57 GOBT die Benennung eines fraktionslosen Abgeordneten für einen Ausschuß durch eine Fraktion nicht aus. Tatsächlich jedoch werden Fraktionen regelmäßig darauf bestehen, in Ausschüssen durch ihnen angehörende Abgeordnete vertreten zu sein. Dem fraktionslosen Abgeordneten wäre damit der Zugang zu einem wesentlichen Teil der parlamentarischen Arbeit verschlossen; es wäre ihm unmöglich, seine eigenen politischen Vorstellungen gerade dort in den Willensbildungsprozeß des Bundestages einzubringen, wo sie bei der gegebenen Arbeitsorganisation des Parlaments am ehesten zur Geltung kommen können.
Diese Folge des Benennungsrechts der Fraktionen kann verfassungsrechtlich jedenfalls dann nicht hingenommen werden, wenn - wie derzeit - der Zahl der Abgeordneten eine entsprechend große Zahl von Ausschußsitzen gegenübersteht: Der 11. Deutsche Bundestag hat, der Aufteilung der Geschäftsbereiche in der Bundesregierung folgend, 21 ständige Ausschüsse eingerichtet, in denen den 519 Mitgliedern des Bundestages 582 Sitze zur Verfügung stehen. Unter diesen Umständen wird durch die Regelung des § 57 Abs. 2 GOBT dem fraktionslosen Abgeordneten die Ausübung seiner mitgliedschaftlichen Befugnisse in einer Weise beschnitten, die sein Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt. Weder im Blick auf die Notwendigkeit sachgemäßer Erfüllung der dem Bundestag obliegenden Aufgaben noch auf Rechtsstellung und Funktion der Fraktionen kann eine so weitgehende Einschränkung des Rechts eines Abgeordneten auf gleichen Zugang zur Mitwirkung an der parlamentarischen Willensbildung in den Ausschüssen gegenwärtig gerechtfertigt sein. Jeder einzelne Abgeordnete hat mithin Anspruch darauf, jedenfalls in einem Ausschuß mitzuwirken; dies folgt auch aus der Erwägung, daß ihm die Möglichkeit belassen bleiben muß, sich bestimmten Sachgebieten, denen sein Interesse gilt und für die er Sachverstand besitzt, besonders eingehend zu widmen (vgl. BVerfGE 44, 308 [316]).
c) Da Mitwirkung in den Ausschüssen (spezialisierte) Mitwirkung an der Vorbereitung von Entscheidungen des Bundestages ist, bildet den Schwerpunkt der Ausschußarbeit die Beratung der überwiesenen Vorlagen (§ 75 GOBT) und die auf dieser Beratung fußende Erarbeitung von Beschlußempfehlungen an das Plenum. Demgemäß liegt das Schwergewicht der Mitwirkung des einzelnen Abgeordneten an der Ausschußarbeit auf der Einbringung von Argumenten, auf der Befruchtung der Sachdiskussion. Die Beratung einer Vorlage im Ausschuß eröffnet, wenngleich regelmäßig im Rahmen einer von der Mehrheit vorgegebenen politischen Zielsetzung, Möglichkeiten der Einflußnahme durch Rede und Gegenrede. Sie sind für eine wirkungsvolle Mitarbeit des einzelnen Abgeordneten von ausschlaggebender Bedeutung. Folge und notwendiger Bestandteil des Rederechts ist das Antragsrecht. Im Antrag erscheint der Redebeitrag gewissermaßen gebündelt und auf das Wesentliche konzentriert.
Hingegen ist es verfassungsrechtlich nicht geboten, dem nichtfraktionsangehörigen Abgeordneten im Ausschuß ein - notwendigerweise überproportional wirkendes - Stimmrecht zu geben. Der fraktionslose Abgeordnete spricht nur für sich, nicht auch für die Mitglieder einer Fraktion; das unterscheidet ihn von den fraktionsangehörigen Ausschußmitgliedern, mögen diese nun einer Mehrheits- oder einer Minderheitsfraktion angehören. Seinem Einfluß auf die Beschlußempfehlung an das Plenum kommt deshalb nicht das gleiche Gewicht zu wie bei den auch für andere Abgeordnete sprechenden Ausschußmitgliedern. Eine trotz dieser Ungleichgewichtigkeit gleichwohl von Verfassungs wegen bestehende Verpflichtung des Bundestages, dem fraktionslosen Abgeordneten ein Stimmrecht im Ausschuß einzuräumen, bedürfte daher einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung, die sich nur aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewinnen ließe. Diese Vorschrift gibt jedoch dafür nichts her: Das dem Abgeordneten aus seinem verfassungsrechtlichen Status zukommende Stimmrecht wird in der Sache nicht verkürzt, wenn er im Ausschuß nicht mitstimmen kann; sein Stimmrecht als Abgeordneter kann er vielmehr wie jedes Mitglied des Bundestages im Gesetzgebungsverfahren geltend machen, wenn er in zweiter Lesung Änderungsanträge stellt und für die von ihm für richtig gehaltene Fassung der Vorlage stimmt, ferner auch bei den Abstimmungen in dritter Lesung.
Dem fraktionslosen Abgeordneten das Stimmrecht im Ausschuß zu geben, ist noch weniger mit Rücksicht auf die Funktion der Ausschüsse geboten, die Mehrheitsfähigkeit einer Vorlage im Plenum sicherzustellen. Auch in bezug auf diese Funktion gebührt der Stimme des fraktionslosen Abgeordneten eine wesentlich geringere Bedeutung als der des fraktionsangehörigen. Im Gegensatz dazu bekäme seine Stimme sogar zusätzliches, möglicherweise ausschlaggebendes Gewicht, wenn sie bestehende Mehrheitsverhältnisse im Ausschuß in Frage stellen könnte. Dem ließe sich nur durch eine Änderung der Zusammensetzung des Ausschusses begegnen, die den mit dem Stimmrecht verbundenen Einfluß des fraktionslosen Abgeordneten neutralisiert. Auf solch schwierige Korrekturen allein kann der Bundestag nicht von Verfassungs wegen verwiesen sein.
Die Einräumung des Stimmrechts ist auch nicht geboten, soweit es allein um verfahrensrechtliche, die Organisation der Ausschußtätigkeit betreffende Fragen geht. Solche im eigentlichen Sinne "geschäftsordnungsmäßig" zu regelnde Probleme der Arbeitseffektivität im Ausschuß betreffen einen Bereich, in dem der Bundestag gemäß Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG einen besonders weiten Spielraum zur Gestaltung seiner inneren Ordnung hat. Diese Autonomie muß freilich im Blick auf Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG stets das Rede- und Antragsrecht des fraktionslosen Abgeordneten beachten; aus diesem Grunde darf beispielsweise entsprechend § 71 Abs. 2 GOBT ein Antrag auf Schluß der Debatte erst zur Abstimmung gestellt werden, wenn ein solcher Abgeordneter Gelegenheit hatte, zur Sache zu sprechen, da er in der Wahrnehmung seiner Position im Unterschied zu einem fraktionsangehörigen Abgeordneten durch andere Ausschußmitglieder nicht vertreten werden kann. Dagegen braucht ein fraktionsloser Abgeordneter nicht an den die Ausschußarbeit vorbereitenden, sogenannten Berichterstattungsgesprächen beteiligt zu werden.
d) Welchem Ausschuß ein fraktionsloser Abgeordneter angehört, entscheidet der Bundestag selbst oder eines seiner Organe, etwa das Präsidium oder der Ältestenrat, in einem geregelten Verfahren. Der fraktionslose Abgeordnete kann ebensowenig wie ein fraktionsangehöriger in Anspruch nehmen, einem Ausschuß seiner Wahl oder mehreren Ausschüssen anzugehören. Andererseits hat das für die Entscheidung zuständige Organ ihm Gehör zu gewähren, seine Interessen und sachlichen Qualifikationen zur Kenntnis zu nehmen und diese - wie es auch innerhalb der Fraktionen geschieht - nach Möglichkeit zu berücksichtigen. Das folgt schon daraus, daß, worauf der Senat bereits früher hingewiesen hat (vgl. BVerfGE 44, 308 [316]), dem einzelnen Abgeordneten die Möglichkeit belassen werden muß, sich bestimmten Sachgebieten, denen sein Interesse gilt und für die er Sachverstand besitzt, besonders eingehend zu widmen. Die Möglichkeit, den Wünschen fraktionsloser Abgeordneter hinsichtlich ihrer Mitarbeit in einem bestimmten Ausschuß zu entsprechen, ist freilich dann begrenzt, wenn die Interessen mehrerer von ihnen sich auf den gleichen Ausschuß richten oder wenn die sachgemäße Erledigung der Parlamentsaufgaben seine Mitarbeit in einem bestimmten Ausschuß ausschließt.
2. Im übrigen ist der Antrag zu 1) unbegründet.
a) Die in §§ 6 Abs. 1 Satz 1, 12 Satz 1 GOBT getroffene Regelung der Zusammensetzung des Ältestenrates verletzt den Antragsteller nicht in seinen Rechten.
aa) Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 GOBT besteht der Ältestenrat aus dem Präsidenten und seinen Stellvertretern als Mitgliedern kraft Amtes sowie aus 23 weiteren von den Fraktionen gemäß § 12 GOBT zu benennenden Mitgliedern. Ihm obliegt - neben der Beschlußfassung über die inneren Angelegenheiten des Bundestages, soweit sie nicht Präsident oder Präsidium vorbehalten sind, der Verfügung über die Verwendung der dem Bundestag vorbehaltenen Räumlichkeiten und der Aufstellung des Voranschlags für den Haushaltseinzelplan des Bundestages (vgl. § 6 Abs. 3 GOBT) - vor allem die Herbeiführung einer Verständigung zwischen den Fraktionen über den Arbeitsplan des Bundestages (vgl. § 6 Abs. 2 GOBT). Dem Bundestag unterbreitet er in aller Regel einen Vorschlag über Gestaltung und Dauer der Aussprache über die auf der Tagesordnung stehenden Verhandlungsgegenstände; dieser Vorschlag findet fast stets die Zustimmung des Plenums.
Indem die Geschäftsordnung die Benennung der Mitglieder des Ältestenrates zum größeren Teil den Fraktionen überläßt, trägt sie deren Funktion als der maßgeblichen Faktoren der parlamentarischen politischen Willensbildung folgerichtig und in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise Rechnung. Eine inhaltliche Vorformung dieser Willensbildung geschieht im Ältestenrat nicht. Deshalb ist es - anders als bei den Ausschüssen - mit dem Grundgesetz vereinbar, daß auf der Grundlage der in § 6 Abs. 1 Satz 1 GOBT getroffenen Bestimmung fraktionslosen Abgeordneten eine Mitgliedschaft im Ältestenrat in aller Regel verwehrt bleibt. Dies gilt um so mehr, als die dem Ältestenrat kraft ihres Amtes angehörenden Mitglieder, der Präsident und seine Stellvertreter, von allen Abgeordneten gewählt werden und zur unparteiischen Amtsführung verpflichtet sind; ihnen obliegt es demgemäß, die Interessen aller Mitglieder des Bundestages, mithin auch der fraktionslosen, im Ältestenrat zur Geltung zu bringen.
bb) Auch die sachgemäße Wahrnehmung ihres Rechts, im Plenum des Bundestages das Wort zu ergreifen, erfordert nicht die Mitgliedschaft fraktionsloser Abgeordneter im Ältestenrat. Allerdings bringt es die gegenwärtig im Bundestag geübte Praxis mit sich, daß der fraktionslose Abgeordnete, obzwar er von der vom Ältestenrat vorgeschlagenen Tagesordnung nicht später unterrichtet wird als die fraktionsangehörigen Abgeordneten, erst während der Sitzung seinen Redewunsch beim amtierenden Präsidenten anmelden kann und erst daraufhin die ihm zugemessene Redezeit erfährt. Darin liegt eine Benachteiligung gegenüber denjenigen Abgeordne ten, denen fraktionsintern zu einem früheren Zeitpunkt ein Anteil der ihrer Fraktion zugemessenen Gesamtredezeit eingeräumt wird und die in der Regel davon ausgehen können, aufgrund entsprechender - meist von einem Fraktionsgeschäftsführer vorgenommener - Anmeldung beim Sitzungspräsidenten in diesem Umfang in der Debatte auch zu Wort zu kommen. Diese die Rechte des fraktionslosen Abgeordneten nicht hinreichend beachtende Praxis läßt sich jedoch leicht ändern, sei es etwa, daß schon der Ältestenrat ihm bekannt gewordene Redewünsche fraktionsloser Abgeordneter angemessen berücksichtigt, sei es, daß diese nach Bekanntgabe der Tagesordnung dem Präsidenten des Bundestages ihre Absicht, das Wort zu nehmen, mitteilen und alsbald über die ihnen eingeräumte Redezeit unterrichtet werden, sei es, daß andere Wege zur Abhilfe beschritten werden. Eine frühzeitige Festsetzung seiner Redezeit dient nicht nur dem Interesse des fraktionslosen Abgeordneten an einer sachgerechten Vorbereitung, sie liegt auch im Interesse des Bundestages selbst, da sie geeignet ist, die Belastung der Sitzungen mit Geschäftsordnungsdebatten zu verhindern.
b) Der Antragsteller ist auch nicht dadurch in seinen Rechten verletzt, daß die Geschäftsordnung keine Bestimmung über eine Mindestredezeit des einzelnen Abgeordneten enthält. Bei der Aufteilung der festgelegten Dauer der Aussprache auf die Fraktionen pflegt der Bundestag einen Verteilungsschlüssel zugrunde zu legen, der nicht streng am Stärkeverhältnis der Fraktionen ausgerichtet ist, sondern die kleinen Fraktionen relativ begünstigt. Folgeweise kann auch der Antragsteller nicht darauf verwiesen werden, daß er nur weniger als ein Fünfhundertstel der Gesamtdauer einer Debatte beanspruchen könne. Andererseits steht der fraktionslose Abgeordnete einer Fraktion nicht gleich; im Gegensatz zu denjenigen Abgeordneten, die für ihre Fraktion sprechen und damit den Standpunkt einer Vielzahl von Abgeordneten zum Ausdruck bringen, spricht der fraktionslose Abgeordnete im Bundestag nur für sich selbst. Daraus folgt, daß der Antragsteller nicht verlangen kann, die gleiche Redezeit wie die kleinste Fraktion zu erhalten. Bei der Bemessung der Redezeit eines fraktionslosen Abgeordneten ist daher auf das Gewicht und die Schwierigkeit des Verhandlungsgegen standes wie auf die Gesamtdauer der Aussprache (vgl. dazu auch § 35 Abs. 1 Satz 4 GOBT) und darauf Bedacht zu nehmen, ob er gleichgerichtete politische Ziele wie andere fraktionslose Mitglieder des Bundestages verfolgt und sich damit auch für diese äußert.
Soll eine Bestimmung der Geschäftsordnung an der Verfassung gemessen werden, so ist ihre faire und loyale Anwendung durch die dazu berufenen Organe vorauszusetzen (vgl. BVerfGE 1, 144 [149]). Dies gilt auch für die in der Geschäftsordnung enthaltenen Vorschriften über die Erteilung des Worts im Plenum. Deren Handhabung gegenüber dem Antragsteller gibt keinen Anlaß zu verfassungsrechtlicher Beanstandung. Allenfalls vermöchte die - entgegen dem Vorschlag der amtierenden Präsidentin (vgl. Sten.Ber. 11/ 111, 25. November 1988, S. 7842 C, D) - von 30 auf 15 Minuten verkürzte Redezeit des Antragstellers in der Debatte über das Gesundheitsreformgesetz angesichts der Bedeutung und Schwierigkeit der Sache sowie der von ihm gestellten Anträge solche Bedenken auszulösen, zumal im Bundestag zu diesem Zeitpunkt nicht mehrere Abgeordnete fraktionslos waren und Wortmeldungen von Abgeordneten, die eine von der ihrer Fraktion abweichende Stellungnahme abzugeben wünschten, nicht vorlagen.
Da der Antragsteller als fraktionsloser Abgeordneter statusrechtlich nicht den Fraktionen sondern den übrigen, einer Fraktion angehörenden Abgeordneten gleichsteht (vgl. BVerfGE 70, 324 [354]), kann er nicht verlangen, bei der Einräumung von Redezeiten wie eine Fraktion behandelt zu werden. Er wird daher durch § 35 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 GOBT in seinen Rechten nicht verletzt. Die erstgenannte Vorschrift überläßt es den Fraktionen, die ihnen insgesamt eingeräumte Redezeit, soweit sie 15 Minuten übersteigt, auf einen oder wenige Redner zu konzentrieren. § 35 Abs. 2 GOBT berücksichtigt insbesondere den für das parlamentarische Regierungssystem typischen Gegensatz von Regierung und Mehrheitsfraktionen einerseits und den Fraktionen der Minderheit andererseits. Beide Bestimmungen betreffen also Sachverhalte, mit denen die Lage des fraktionslosen Abgeordneten nicht vergleichbar ist.
c) § 12 Satz 2 GOBT läßt die Rechte des Antragstellers unberührt. Dem Bundestag steht es frei, sich in Gremien, deren Mitglie der er ganz oder teilweise wählt, nach Maßgabe des Stärkeverhältnisses der Fraktionen vertreten zu lassen. Damit wird ebenso wie bei der Verteilung des Vorsitzes in den Ausschüssen (vgl. § 12 Satz 1 GOBT) der den Fraktionen in der parlamentarischen Arbeit zukommenden Bedeutung in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise Rechnung getragen.
d) Nichts anderes gilt schließlich für die in § 56 Abs. 2 und 3 GOBT getroffene Regelung, die die Bestimmung der Mitglieder von Enquete-Kommissionen im wesentlichen den Fraktionen überläßt. Solche Kommissionen dienen der Vorbereitung von Entscheidungen des Bundestages in schwierigen Sachfragen (vgl. § 56 Abs. 1 GOBT). Die von ihnen erarbeiteten - den Abgeordneten zugänglichen - Ergebnisse binden das Parlament weder in der Sache noch in der Weise, daß es sich überhaupt mit ihnen weiter beschäftigen müßte. Es ist allein seine Entscheidung, ob und in welcher Form es die von den Enquete-Kommissionen aufbereitete Thematik aufgreifen oder vernachlässigen will. Die Tätigkeit der Enquete-Kommissionen bewegt sich damit im Vorfeld der parlamentarischen Willensbildung. Das in den genannten Vorschriften geregelte Verfahren zielt unter diesen Umständen vernünftigerweise darauf hin, einen breiten Konsens zwischen den im Bundestag vertretenen politischen Kräften über die Besetzung der Enquete-Kommissionen herbeizuführen, um so den Boden für eine gedeihliche Zusammenarbeit der Kommissionsmitglieder zu bereiten und deren Ergebnis dem Parteienstreit tunlichst zu entziehen. Würde fraktionslosen Abgeordneten in diesem Verfahren eine derjenigen der Fraktionen vergleichbare Rechtsstellung eingeräumt, würde dadurch nicht nur die Erreichbarkeit jener Zielsetzung erschwert, sondern diesen Abgeordneten ein ihr Gewicht im Bundestag weit übersteigender Einfluß eingeräumt. Das kann verfassungsrechtlich nicht geboten sein.
Der Antrag zu 2) ist, soweit zulässig, unbegründet.
Der Antragsteller beansprucht einerseits Zuschüsse für seine politische Arbeit als fraktionsloser Abgeordneter, die sich der Höhe nach am Geldwert der Leistungen orientieren, die nach Meinung des Antragstellers Parlamentsfraktionen für ihre Abgeordneten erbringen. Andererseits erstrebt er eine Finanzausstattung, die derjenigen der Fraktionen vergleichbar ist. Einem fraktionslosen Bundestagsabgeordneten stehen solche Ansprüche jedoch nicht zu.
a) Der Antragsteller kann sich nicht darauf berufen, daß Fraktionen für ihre parlamentarische Arbeit Zuschüsse erhalten, denn sein Status als einzelner Abgeordneter unterscheidet sich grundsätzlich von dem der Fraktionen. Fraktionen dürfen mit staatlichen Zuschüssen finanziert werden, weil sie als ständige Gliederungen des Bundestages der "organisierten Staatlichkeit" eingefügt sind (BVerfGE 20, 56 [104]; 62, 194 [202]). Die Fraktionszuschüsse dienen ausschließlich der Finanzierung von Tätigkeiten des Bundestages, die den Fraktionen nach Verfassung und Geschäftsordnung obliegen. Die Fraktionen steuern und erleichtern in gewissem Grade die parlamentarische Arbeit (vgl. BVerfGE 20, 56 [104]), indem sie insbesondere eine Arbeitsteilung unter ihren Mitgliedern organisieren, gemeinsame Initiativen vorbereiten und aufeinander abstimmen sowie eine umfassende Information der Fraktionsmitglieder unterstützen. Auf diese Weise fassen sie unterschiedliche politische Positionen zu handlungs- und verständigungsfähigen Einheiten zusammen. Die Fraktionszuschüsse sind für die Finanzierung dieser der Koordination dienenden Parlamentsarbeit bestimmt und insoweit zweckgebunden. Im Falle des fraktionslosen Abgeordneten fehlt es an einem solchen Koordinationsbedarf und dementsprechend auch an einem Anspruch auf finanzielle Gleichstellung. Sollte ein Teil der Fraktionskostenzuschüsse für die gleichen Zwecke verwendet werden, für die der Abgeordnete eine Amtsausstattung (§ 12 AbgG) erhält, so müßte diese Verwendung durch den Bundestagspräsidenten unterbunden und durch den Bundesrechnungshof beanstandet werden (vgl. B. II. 2. b) aa).
b) Aus der Arbeit der Fraktionen erwächst ihren Mitgliedern allerdings eine Reihe von Vorteilen, die sie nicht nur für die Mitwirkung in der Fraktion, sondern auch für ihre eigene politische Arbeit nutzen können. So bringt es die Einbindung in eine Fraktion mit sich, daß dem Abgeordneten zahlreiche, auch schon politisch aufgearbeitete Informationen zufließen, die er sich ohne diese Hilfestellung der Fraktion nur mühsam zu verschaffen vermöchte. Die insoweit dem fraktionslosen Abgeordneten entstehenden Nachteile hat der Deutsche Bundestag im Blick auf die gleiche Rechtsstellung aller, der fraktionsangehörigen wie der fraktionslosen Abgeordneten (vgl. BVerfGE 70, 324 [354]), auszugleichen. Hierzu bedarf es jedoch keiner finanziellen Zuwendungen an den Antragsteller; es genügt, daß ihm der Deutsche Bundestag durch seine Verwaltung und insbesondere durch seine wissenschaftlichen Dienste die für einen solchen Ausgleich erforderlichen Leistungen anbietet. Dabei ist zu berücksichtigen, daß der fraktionslose Abgeordnete auf eine Zuarbeit in größerem Maße angewiesen ist als der fraktionsangehörige. Dem fraktionslosen Abgeordneten dürfen daher, soweit in zumutbarem Rahmen begehrt, juristischer Rat oder Hilfestellung bei der Formulierung von Anträgen und Initiativen nicht versagt werden, auch wenn solche Leistungen in aller Regel von fraktionsangehörigen Abgeordneten nicht nachgefragt werden. So hat denn auch der Vertreter des Bundestages in der mündlichen Verhandlung erklärt, der Bundestag könne dem Antragsteller, der in der Vergangenheit den wissenschaftlichen Dienst schon mehrfach durch Nachfrage nach Informationen und durch spezielle Arbeitsaufträge in Anspruch genommen habe, solche Hilfen gewähren. Es versteht sich dabei von selbst, daß diese Dienste einem fraktionslosen Abgeordneten, der nicht auf die Unterstützung einer Fraktion zurückgreifen kann, in angemessener Frist zu leisten sind. Allerdings kann es - im Blick auf die politische Neutralität seiner Verwaltung - nicht Sache des Bundestages sein, dem fraktionslosen Abgeordneten über die Lieferung und Aufbereitung von Material hinaus - eine gewissermaßen gebrauchsfertige Ausarbeitung für die politische Auseinandersetzung zu fertigen.
c) Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, daß der Antragsteller über diese Dienstleistungen hinaus spezieller Hilfen bedarf, die analog zu den Fraktionszuschüssen nur mit Hilfe von Geldmitteln zu leisten wären. Der Antragsteller beansprucht viel mehr Finanzmittel für Vorhaben, die von der Zweckbestimmung der Fraktionszuschüsse nicht gedeckt sind und für die bereits Zahlungen nach dem Abgeordnetengesetz geleistet werden.
Unbegründet sind schließlich die Anträge zu 4 a) -c), mit denen sich der Antragsteller gegen seine Abberufung aus dem Innenausschuß und - als stellvertretendes Mitglied - aus dem Rechtsausschuß des Bundestages sowie gegen sein Ausscheiden aus dem Gemeinsamen Ausschuß wendet.
1. Die Antragsgegnerin zu 3) hat den Antragsteller dadurch, daß sie ihn nach seinem Ausschluß aus der Fraktion aus dem Innen- und dem Rechtsausschuß abberufen hat, nicht in seinen Rechten verletzt.
Nach § 57 Abs. 2 GOBT benennen die Fraktionen die Ausschußmitglieder und deren Stellvertreter. Dieses Verfahren entspricht, wie dargelegt (s. unter II. 1. b), der Bedeutung, die den Fraktionen für den politischen Willensbildungsprozeß im Parlament zukommt, und begegnet - mit der Einschränkung, daß auch fraktionslosen Abgeordneten eine Möglichkeit zur Mitarbeit in den Ausschüssen eröffnet werden muß - keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Es ist nur folgerichtig, daß nach der im Bundestag geübten Praxis Abgeordnete, die aus ihrer Fraktion ausgetreten oder ausgeschlossen worden sind, regelmäßig von dieser aus den Ausschüssen abberufen werden, in die sie von ihrer bisherigen Fraktion entsandt worden waren. Ein Abgeordneter wird durch eine solche Abberufung nicht in der Freiheit seines Mandats beeinträchtigt. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährt ihm zwar bei der gegenwärtigen Arbeitsorganisation des Bundestages einen Anspruch auf Mitarbeit in einem Ausschuß. Es erwächst ihm daraus aber kein Recht, für eine Fraktion, der er nicht (mehr) angehört, in einem Ausschuß tätig zu sein, selbst wenn er, wie der Antragsteller, die politischen Ziele der Fraktion als seine eigenen weiterhin zu verfolgen behauptet. Für eine derartige Verkürzung des sich aus der Geschäftsordnung ergebenden Anspruchs der Fraktion, entsprechend ihrem Stärkever hältnis Abgeordnete in den Ausschuß zu entsenden (vgl. § 12 Satz 1 GOBT), bietet die Verfassung keine Grundlage.
2. Durch die Vorschrift des § 3 GOGA, die im Falle des Ausscheidens eines dem Gemeinsamen Ausschuß angehörenden Abgeordneten des Bundestages aus seiner Fraktion unmittelbar zum Verlust der Mitgliedschaft im Gemeinsamen Ausschuß führt, wird der Antragsteller nicht in seinen Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt.
Nach Art. 53 a Abs. 1 Satz 2 GG werden die vom Bundestag zu bestellenden Mitglieder des Gemeinsamen Ausschusses "entsprechend dem Stärkeverhältnis der Fraktionen bestimmt". Damit hat das Grundgesetz das für die Zusammensetzung der Ausschüsse in § 12 Satz 1 GOBT zum Ausdruck kommende Proporzprinzip für die Besetzung der "Bundestagsbank" des Gemeinsamen Ausschusses zum Verfassungsgebot erhoben. Es entspricht der besonderen Bedeutung des Gemeinsamen Ausschusses, der im Verteidigungsfall gemäß Art. 115 e Abs. 1 GG die Stellung von Bundestag und Bundesrat einheitlich wahrnimmt, daß die Zusammensetzung der Bundestagsbank das unter den Fraktionen des Bundestages bestehende Kräfteverhältnis widerspiegelt. Das setzt voraus, daß die Abgeordneten das Vertrauen der Fraktion, der sie angehören, ebenso besitzen wie das des Bundestages. Dem entspricht die Bestimmung des § 2 Abs. 1 Satz 2 GOGA, wonach die Fraktionen aus ihren Reihen eine entsprechende Anzahl von Mitgliedern und Stellvertretern vorschlagen. Für den Ausschluß von Mitgliedern zieht § 3 GOGA hieraus die entsprechende Folgerung. Die hierin liegende Beschränkung der Rechte nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG durch Art. 53 a Abs. 1 GG rechtfertigt sich aus der Entscheidung, im Verteidigungsfalle die Legislative in dieser Weise funktionsfähig zu halten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 34 a Abs. 3 BVerfGG (vgl. BVerfGE 44, 125 [166 f.]).
Mit dieser Entscheidung erledigen sich die Anträge auf Erlaß einstweiliger Anordnungen. Das Bundesverfassungsgericht geht davon aus, daß der Bundestag dem Antragsteller unverzüglich, gegebenenfalls zunächst durch eine Entscheidung des Präsidiums, auf der Grundlage dieses Urteils die Mitarbeit in einem Ausschuß ermöglicht.
Die Entscheidung ist einstimmig ergangen, soweit sich nicht aus den abweichenden Meinungen etwas anderes ergibt.
Mahrenholz, Träger, Böckenförde, Klein, Graßhof, Kruis, Franßen, Kirchhof
Abweichende Meinung des Richters Mahrenholz zum Urteil des Zweiten Senats vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -
Das Urteil wird von mir im ganzen mitgetragen; ich folge dem Senat aber nicht in der Auffassung, es stehe dem Bundestag frei, fraktionslosen Abgeordneten das Stimmrecht im Ausschuß zu geben oder vorzuenthalten. Insoweit wird die Entscheidung den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nicht gerecht.
1. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ist die Grundnorm des repräsentativen parlamentarischen Systems. Sie gewährleistet für die Abgeordneten Gleichheit im Recht, an der Erfüllung der Aufgaben des Bundestages mitzuwirken, wie das Urteil unter C. I. 1. hervorhebt. Demgegenüber regelt die Geschäftsordnung nur die Art und Weise der Ausübung der Rechte der Abgeordneten; durch sie können diese Rechte mithin nur eingeschränkt, aber nicht entzogen werden (C. I. 2.; zum Rederecht vgl. BVerfGE 10, 4 [13]). Auch das Ausschuß-Stimmrecht gehört zum Gewährleistungsbereich des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und steht nicht zur Disposition des Bundestages.
a) Welche Mitwirkungsbefugnisse aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG im einzelnen abzuleiten sind, kann nicht losgelöst von der Art und Weise bestimmt werden, in der die Verfassung und die Geschäftsordnung den Gang der parlamentarischen Geschäfte geregelt haben. Demnach ist auf die Funktion des jeweiligen parlamentarischen Organs abzustellen.
Die Ausschußtätigkeit nimmt, wie das Urteil zutreffend feststellt, in der Arbeitsorganisation des Bundestages deutscher Parlamentstradition gemäß "einen Teil des Entscheidungsprozesses entlastend vorweg"; die Ausschüsse erledigen einen "Großteil der eigentlichen Sacharbeit des Bundestages". Die Mitwirkung der Abgeordneten an der Ausschußarbeit hat daher eine der Mitwirkung im Plenum vergleichbare Bedeutung; vor allem in den Ausschüssen haben die Abgeordneten die Chance, eigene Vorstellungen in die parlamentarische Willensbildung einzubringen (C.II.1.a). Mithin folgt aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG für den einzelnen Abgeordneten ein Recht auf Ausschußmitgliedschaft; nach Meinung des Senats soll es jedoch nur das Rede- und Antragsrecht, nicht aber das Stimmrecht umfassen.
Das Urteil verweist "die Einräumung" des Stimmrechts (C.II.1.c) in die Geschäftsordnungskompetenz des Bundestages nach Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gebe für das Ausschußstimmrecht nichts her: Das dem Abgeordneten aus seinem verfassungsrechtlichen Status zukommende Stimmrecht werde "in der Sache nicht verkürzt", weil er im Plenum mitstimmen könne (a.a.O.).
Diese Auffassung läßt sich mit der vom Senat hervorgehobenen Bedeutung der Ausschußarbeit nicht vereinbaren. Indem die Ausschüsse über die Beschlußvorlage an das Plenum beraten, werden Entscheidungsalternativen aus dem Prozeß ausgeschieden und ge gebenenfalls unterschiedliche (Detail-)Auffassungen zu einem Kompromiß zusammengeführt. Dagegen gilt die Debatte im Plenum nicht den Einzelheiten und wird auch nicht vergleichbar sachbezogen geführt. Wegen dieser Stufung des Entscheidungsprozesses kann die Abstimmung des Abgeordneten im Ausschuß durch sein Stimmrecht im Plenum weder ersetzt noch nachgeholt werden. Weil die auf die Beschlußempfehlung hinführende Arbeit im Ausschuß in diesem Sinne eine eigenständige - nicht nur vorbereitende - Qualität hat, kommt auch dem Stimmrecht im Ausschuß eine eigenständige Bedeutung zu. Kann es aber, trotz Teilnahme an der Debatte, nicht ausgeübt werden, ist es "in der Sache verkürzt" und dem Abgeordneten entzogen.
b) Rederecht und Stimmrecht lassen sich in parlamentarischen Gremien nicht voneinander trennen. Der geistige Vorgang, der mit dem Wort "Beratung" bezeichnet wird, ist ein einheitlicher. In der Abstimmung erst äußert sich das Gremium selbst, nachdem zuvor nur Einzelne sich geäußert haben. Wo das Grundgesetz oder die Geschäftsordnung von "Verhandlung", "Beratung", "Ausschuß", "Mitglied" usw. spricht, setzen sie diese Einheit voraus: Beratung und Anträge zielen auf das durch Abstimmung festzustellende Ergebnis, das seinerseits aus der vorangegangenen Debatte seine konkrete Gestalt und Qualität erfährt. Diese Einheit von Debatte und Abstimmung ist der älteren und jüngeren staatsrechtlichen Literatur so selbstverständlich, daß sie sie - wenn überhaupt - nur beiläufig erwähnt (vgl. u. a. G. W. F. Hegel, Grundlinien der Philosophie des Rechts, § 309; L. v. Rönne, Das Staatsrecht der Preußischen Monarchie, 4. Aufl., 1881, Erster Band, S. 303, Fn. 4; P. Badura in: Bonner Kommentar, Zweitbearbeitung, Art. 38 GG Rdnr. 55).
c) Die Entscheidung des Senats ergibt für die verfassungsrechtliche Herleitung der Ausschußrechte eine neue Sichtweise: Während das Rede- und Antragsrecht zum Gewährleistungsbereich des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gehört, soll die Einräumung des Stimmrechts der Rechtsetzungsbefugnis des Bundestages nach Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG unterfallen. Da die Statusgleichheit der Abgeordneten die Annahme verbietet, dieses Recht stehe dem Bundestag nur gegenüber fraktionslosen Abgeordneten zu, hätte der Bundes tag es also gegenüber allen Abgeordneten. Danach müßte er in irgendeiner Weise den - fraktionsangehörigen - Ausschußmitgliedern das Stimmrecht bereits zuerkannt haben. Eine Entscheidung hierüber wäre nunmehr gegenüber dem Antragsteller als fraktionslosem Abgeordneten nachzuholen. Da um der Ausschußarbeit willen die Einräumung des Stimmrechts an fraktionsangehörige Abgeordnete notwendig ist, wird hiernach im Ergebnis eine unmittelbar zur Parlamentsarbeit gehörende Befugnis der Abgeordneten durch die Fraktionszugehörigkeit vermittelt (vgl. aber BVerfGE 70, 324 [362 f.]).
2. Das Urteil wird, soweit es das Stimmrecht des fraktionslosen Abgeordneten betrifft, auch nicht dem aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG folgenden Gebot "gleicher Mitwirkungsbefugnis aller" Abgeordneten (C. I. 1.) gerecht. Ein Ausschußmitglied, das im Unterschied zu allen andern Mitgliedern nicht abstimmen kann, wirkt am Vorgang der parlamentarischen Willensbildung nicht in gleicher Weise mit.
a) Der Abgeordnetenstatus des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ist ein solcher formaler Gleichheit (BVerfGE 40, 296 [317 f.]). Darin liegt der verfassungsrechtliche Schutz vor Eingriffen in das Recht auf gleiche Mitwirkung aller an der Erfüllung der Aufgaben des Bundestages. Mithin kann es für die Ausübung eines Mitwirkungsrechts nicht darauf ankommen, ob es "geboten" sei, dem fraktionslosen Abgeordneten dieses Recht "zu geben". Folglich ist auch nicht erheblich, ob der Stimme eines fraktionslosen Abgeordneten "eine weit geringere Bedeutung als der des Fraktionsangehörigen" gebühre (C.II.1.c).
b) Die im Urteil angeführten Gründe gegen ein Stimmrecht für Fraktionslose sind im übrigen auch nicht überzeugend: Wenn es ein verfassungsrechtliches Argument gegen das Stimmrecht des fraktionslosen Abgeordneten ist, daß dieser im Ausschuß nur für sich spricht, nicht aber für andere, wird zweifelhaft, warum ihm überhaupt von Verfassungs wegen das Rederecht im Ausschuß zusteht. Sodann: Spricht nicht auch der Abgeordnete der Koalition nur für sich, wenn er sich kritischen Einwänden der Opposition anschließt und nicht mit der Regierungsmehrheit stimmt? Unter dieser Voraussetzung käme ihm ebenfalls "nicht das gleiche Gewicht zu wie bei den auch für andere Abgeordnete sprechenden Ausschußmitgliedern" (C.II.1.c). Der Senat geht auch nicht darauf ein, daß der fraktionslose Abgeordnete in der Regel nur in einem Ausschuß Mitglied ist, in allen anderen Ausschüssen aber - im Gegensatz zu den fraktionsangehörigen Abgeordneten - ohne Artikulation seiner politischen Ziele bleibt (§ 10 Abs. 1 Satz 1 GOBT). Schließlich: Welches Gewicht "gebührt" dem Stimmrecht von Oppositionsabgeordneten, wenn es die - im Urteil normativ verstandene - "Funktion der Ausschüsse" sein soll, "die Mehrheitsfähigkeit einer Vorlage im Plenum sicherzustellen"?
c) Die Gründe, die den ungleichen Status des fraktionslosen Abgeordneten im Ausschuß rechtfertigen sollen, widersprechen im übrigen denjenigen, die sein Recht auf Mitgliedschaft im Ausschuß tragen: In den Ausschüssen eröffne sich den Abgeordneten die Chance, ihre eigenen politischen Vorstellungen in die parlamentarische Willensbildung einzubringen (C.II.1.a); das Schwergewicht der Mitwirkung des einzelnen Abgeordneten an der Ausschußarbeit liege auf der Einbringung von Argumenten, auf der Befruchtung der Sachdiskussion (C.II.1.c) usw. Wo aber dem Argument Gewicht zukommen soll, ist die "Vertretung einer Fraktion" und ist auch die "Mehrheitsfähigkeit einer Vorlage im Plenum" stets gefährdet. Auf dieses prinzipielle Verständnis der Ausschußarbeit stützt sich auch die Auffassung, daß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG den Rückruf wegen Abweichens vom Fraktionsstandpunkt nicht zulasse (H. H. Klein, DÖV 1972, S. 329 f.).
d) Aus alledem folgt: Unternimmt man es, innerhalb des parlamentarischen Betriebes die einzelne Stimme daraufhin zu bewerten, welches Gewicht ihr "gebührt", gibt man nicht nur den Grundsatz preis, daß das Mandat auch im Ausschuß zuerst und vor allem ein freies und gleiches Mandat ist, sondern zugleich die Erkenntnis, daß die Ausschüsse "in die Repräsentation des Volkes durch das Parlament einbezogen" sind (C.II.1.a).
3. Aus der Auffassung des Senats ergeben sich Folgeprobleme etwa im Hinblick auf den denkbaren Fall, daß die Spaltung einer Fraktion zum Entstehen von zwei kleineren Abgeordnetengruppen, beispielsweise von je 25 und 5 Abgeordneten führt. Kann den Angehörigen beider Gruppen das Stimmrecht im Ausschuß vorenthalten werden, oder nur denen der kleineren, obschon auch sie nicht nur für sich sprechen? Jedenfalls könnte ein Nebeneinander von fraktionslosen Abgeordneten ohne Stimmrecht, solchen mit Stimmrecht und einer breiten Mehrheit von fraktionsangehörigen Abgeordneten mit Stimmrecht kein überzeugender Umgang mit dem Status des Abgeordneten sein.
4. Es steht dem Bundestag frei dafür zu sorgen, daß die Regierungsmehrheit auch im Ausschuß die Mehrheit bleibt und so in der Regel die Beschlußempfehlungen der Ausschüsse die Zustimmung des Plenums erhalten. Für den Bundestag ist hierzu in der mündlichen Verhandlung vorgetragen worden, daß sich in den größeren Ausschüssen mit einer Regierungsmehrheit von drei Stimmen aus einer stimmberechtigten Mitgliedschaft eines fraktionslosen Abgeordneten keine Störung der Funktionsfähigkeit der Ausschußarbeit ergebe. Wo die Mehrheit - wie in kleineren Ausschüssen - nur an einer Stimme hängt, bedarf es allerdings der Aufstockung der Regierungsseite um ein Mandat oder einer Neuberechnung der Ausschußgröße, um die Mehrheit zu sichern. "Schwierige Korrekturen", wie der Senat meint, sind hierzu nicht erforderlich. Es hätte näherer Begründung bedurft, warum der Senat den Weg über eine Aufstockung der Sitze der Mehrheitsfraktionen um einen Sitz oder eine Vermehrung der Ausschußsitze nicht als von Verfassungs wegen geboten angesehen hat. Der Entzug des Stimmrechts eines Abgeordneten im Ausschuß durch die Geschäftsordnung - sollte der Bundestag diesen Weg gehen - wäre immerhin ein erstaunlicher, im europäischen Parlamentsrecht sicherlich singulärer Vorgang.
Abweichende Meinung des Richters Kruis zum Urteil des Zweiten Senats vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -
Die Feststellung, der Bundestag verletze die Rechte des Antragstellers aus Art. 38 Abs. 1 GG dadurch, daß er diesem keine Möglichkeit eingeräumt hat, in einem Ausschuß als Mitglied mit Rede- und Antragsrecht mitzuwirken, vermag ich nicht mitzutragen.
Der Deutsche Bundestag ist als Repräsentation des Volkes und besonderes Organ der Gesetzgebung (Art. 20 Abs. 2 GG) in Übereinstimmung mit der deutschen Staatsrechtstradition sowohl "Redeparlament" wie auch "Arbeitsparlament" (vgl. dazu H. H. Klein, Aufgaben des Bundestages, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. II, § 40 Rdnr. 9). Seine Aufgaben erschöpfen sich nicht darin, die Auffassungen aller Abgeordneten zu Sachproblemen gewissermaßen als hochdifferenziertes politisches und fachliches Meinungsspektrum darzustellen. Der Bundestag muß die verschiedenen Ansichten im Wege der Verschmelzung und des Kompromisses politisch und fachlich bündeln und zu Beschlüssen verarbeiten. Er ist demgemäß in Fraktionen und Ausschüsse gegliedert.
Die Gliederung des Bundestages in Ausschüsse wird vom Grundgesetz, wie sich aus dessen Wortlaut (Art. 43 ff. GG) ergibt, vorausgesetzt. In Art. 53 a GG ist auch von den Fraktionen die Rede. Obzwar die Rechtsstellung der Fraktion als Zusammenschluß von Abgeordneten - wie der Status des Abgeordneten selbst - aus Art. 38 Abs. 1 GG abzuleiten ist (BVerfGE 70, 324 [362 f.]), folgt die verfassungsrechtliche Anerkennung der Fraktion als notwendige Einrichtung des Verfassungslebens aus der Anerkennung der Parteien in Art. 21 GG (BVerfGE 70, 324 [350]), und zwar offensichtlich in Ansehung der den Fraktionen diesen gegenüber zukommenden Korrelatfunktion. Mahrenholz (Abweichende Meinung zu BVerfGE 70, 324 [374]) charakterisiert diese Funktion in bezug auf die Ausschußarbeit wohl treffend, indem er die Fraktion als das "eigentliche Scharnier" bezeichnet, das die Repräsentativfunktion des Abgeordneten mit der parteienstaatlich bestimmten sachlichen Arbeit des Bundestages verbindet. In der Fraktion nehme der Abgeordnete den wesentlichen Teil seiner Verantwortung als Vertreter des ganzen Volkes gerade im Sinne umfassender Sachverantwortung wahr.
Die Gliederung des Bundestages in Fraktionen führt nach dem Gesagten folgerichtig dazu, daß ein Abgeordneter seine Absicht, in einem Ausschuß als Mitglied mitzuarbeiten, nur unter Vermittlung einer Fraktion verwirklichen kann (vgl. § 57 Abs. 2 i.V.m. § 12 GOBT). Der in Art. 38 Abs. 1 GG gewährleistete Abgeordnetenstatus wird dadurch nicht geschmälert. Denn er ist durch die Gliederung des Parlaments in Fraktionen geprägt und inhaltlich bestimmt. Diese Gliederung ist ihm gewissermaßen immanent. Die in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dem Abgeordneten gewährleistete Weisungs- und Gewissensfreiheit weist daher diesem nicht den Weg in einen beziehungslosen Individualismus. Sie schafft vielmehr die Grundlage, daß sich ein Abgeordneter in freier Entscheidung mit anderen Abgeordneten gleicher politischer Richtung zu einer Fraktion zusammenschließt oder einer Fraktion seiner politischen Richtung beitritt. Dann muß er sich freilich an den Voraussetzungen einer ersprießlichen Zusammenarbeit in einer Fraktion orientieren; sein Verhalten muß für die anderen Mitglieder der Fraktion erträglich sein und damit für die Fraktion selbst tragbar bleiben. Daß dabei wiederum die Anspannung der Fraktionsdisziplin in Art. 38 Abs. 1 GG Grenzen findet, bedarf hier keiner näheren Erörterung.
Auch das vom Senat im Urteil (C. I. 2.) als Richtmaß für die Ausgestaltung der Organisation und des Geschäftsgangs herangezogene Prinzip der Beteiligung aller Abgeordneten fordert hier m.E. keine Korrektur dahin, daß ein von Anfang an fraktionsloser oder später fraktionslos gewordener Abgeordneter ohne Vermittlung der Fraktionen Mitglied eines Ausschusses werden kann. Die Entscheidung des Senats, die dem fraktionslosen oder fraktionslos gewordenen Abgeordneten das Recht auf eine solche Mitgliedschaft zuspricht, überzeichnet den Abgeordnetenstatus in Richtung auf ein individuelles Grundrecht. Sie läßt außer acht, daß der Arbeitsaufgabe des Parlaments auch die den einzelnen Abgeordneten treffende Integrationslast als Prinzip innewohnt. Diese Integra tionslast trägt eine Geschäftsordnungsregelung, die die mitgliedschaftliche Mitarbeit des Abgeordneten in den Ausschüssen davon abhängig macht, daß dieser sich, soweit ihm das zumutbar ist, in die politische Gliederung des Parlaments einbringt und sein Handeln danach ausrichtet. In aller Regel verdankt der Abgeordnete seine Wahl nicht so sehr der Betätigung eigener staatsbürgerlicher Rechte wie vielmehr seiner Aufstellung durch eine Partei oder Wählergruppe (§ 18 Abs. 1 BWG) und - wenn er über die Landesliste kandidiert hatte - dem Umstand, daß seine Partei die Sperrklausel überwinden konnte (§ 6 Abs. 6 BWG). Ob in dem Ausnahmefall, daß ein Wahlkreisbewerber als solcher in den Bundestag gewählt worden ist und dort keine seiner Richtung entsprechende, die Fraktionsbildung oder den Fraktionsbeitritt gestattende Gruppierung vorfindet, unter dem Gesichtspunkt des Minderheitenschutzes eine besondere Regelung zu treffen wäre, braucht hier nicht erörtert zu werden; entsprechendes gilt für den Fall der nachträglichen Zersplitterung einer Fraktion.
Ein solcher Fall ist nicht Gegenstand des Urteils. Denn der fraktionslos gewordene Antragsteller verfolgt erklärtermaßen weiterhin die politischen Ziele der Fraktion DIE GRÜNEN, der er bis zu seinem Ausschluß angehört hatte. Die Zuerkennung eines von der Fraktion abgelösten Rechts auf Ausschußsitz ist hier der Arbeitsfähigkeit des Parlaments abträglich, weil sie die Zersplitterung der Fraktionen fördert und dem Integrationsgebot widerspricht.
Die Regelung, nach der die Ausschußmitgliedschaft durch die Fraktionen vermittelt wird, braucht, weil sie statusimmanent ist, nicht als Ausnahme von der Maxime einer Beteiligung aller Abgeordneten gerechtfertigt zu werden. Sie ließe sich aber auch als Einschränkung der Maxime aufrechterhalten und zwar ähnlich wie die Sperrklausel. Jene hat gegenüber dem Postulat der Wahlgleichheit Bestand, weil sie der Gefahr einer die Bildung arbeitsfähiger Parlamente und Regierungen erschwerenden Parteienzersplitterung entgegenwirken will (vgl. BVerfGE 4, 31 [40]). Diese hier sichert die Parlamentsarbeit und rechtfertigt sich damit als Beschränkung der Beteiligung aller Abgeordneten.
Der Senat gibt dem fraktionslosen Abgeordneten im Ausschuß aus guten Gründen kein Stimmrecht. Für seine in ihrer Attraktivität geminderte Ausschußmitgliedschaft läßt sich gleichwohl eine tendenziell systemsprengende Wirkung nicht ausschließen. Es liegt nicht fern, daß fraktionsangehörige Abgeordnete, denen es nicht gelingt, über ihre Fraktion in einem von ihnen gewünschten, ihren Interessen und Fähigkeiten entsprechenden Ausschuß Mitglied zu werden, eine Ausdehnung der für den fraktionslosen Abgeordneten getroffenen Regelung anstreben werden. Das Urteil gibt dazu insofern auch einen Ansatzpunkt, als es unter den gegebenen Verhältnissen jedem Abgeordneten einen Anspruch zuerkennt, mit Rede- und Antragsrecht jedenfalls in einem Ausschuß mitzuwirken.

References: § 82
 Art. 38
 Art. 40
 § 3
 Art. 38
 § 64
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 38
 § 3
 Art. 38
 Art. 53
 § 32
 Art. 38
 § 64
 § 64
 Art. 38
 § 57
 § 12
 § 35
 § 35
 § 35
 § 12
 § 56
 § 76
 Art. 38
 § 85
 Art. 57
 § 3
 Art. 38
 Art. 53
 Art. 53
 Art. 53
 § 64
 § 64
 § 3
 Art. 53
 § 64
 § 12
 Art. 40
 § 69
 § 69
 § 12
 § 57
 § 12
 § 56
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 75
 § 75
 § 76
 Art. 112
 § 3
 Art. 53
 Art. 38
 § 57
 § 3
 Art. 38
 § 64
 § 64
 § 64
 § 76
 § 85
 § 64
 § 76
 § 85
 Art. 38
 § 35
 § 12
 § 56
 § 82
 Art. 93
 § 13
 § 64
 § 3
 Art. 53
 Art. 53
 Art. 38
 Art. 42
 Art. 48
 Art. 53
 Art. 40
 Art. 38
 Art. 40
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 43
 § 62
 § 12
 § 12
 § 10
 § 57
 § 57
 § 57
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 40
 Art. 38
 § 71
 § 6
 § 12
 § 6
 § 6
 § 6
 § 35
 § 35
 § 35
 § 12
 § 12
 § 56
 § 56
 § 57
 Art. 38
 § 12
 § 3
 Art. 38
 Art. 53
 § 12
 Art. 115
 § 2
 § 3
 Art. 38
 Art. 53
 § 34
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 40
 Art. 38
 § 309
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 40
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 38
 § 40
 Art. 53
 Art. 38
 Art. 21
 § 57
 § 12
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 38