Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/cri/2004-2005/20050230.asp
Timestamp: 2019-06-26 12:22:19+00:00

Document:
Séance du lundi 20 juin 2005
230e séance de la session ordinaire 2004-2005
ADOPTION DÉFINITIVE D'UNE RÉSOLUTION
SUR UNE COMMUNICATION
M. le président. J'informe l'Assemblée qu'en application de l'article 151-3, alinéa 2, du règlement, la résolution sur la communication de la Commission européenne relative aux lignes directrices intégrées pour la croissance et l'emploi (2005-2008), adoptée par la commission des finances, est considérée comme définitive.
MODIFICATION DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi organique modifiant la loi organique no 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (nos 1995, 2377).
La parole est à M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État, porte-parole du Gouvernement.
M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'État, porte-parole du Gouvernement. Monsieur le président, monsieur le rapporteur général, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, permettez-moi d'abord de me réjouir de présenter devant vous en deuxième lecture ce projet de loi organique.
La LOLF, depuis son origine, est le fruit d'un travail consensuel et collectif, pour lequel des parlementaires courageux et déterminés, issus de tous les bancs de cet hémicycle, ont su s'impliquer et se mobiliser.
M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Depuis 2002, notre gouvernement s'est attaché à faire vivre ce consensus, à chaque étape de la mise en œuvre de la LOLF, en associant systématiquement le Parlement - que ce soit sur la maquette ou sur le choix des objectifs et des indicateurs - et en tenant le plus grand compte des propositions du Parlement et de la Cour des comptes, en particulier à propos des 700 objectifs et 1 400 indicateurs du projet de loi de finances pour 2006, dont la liste sera publiée à l'occasion du débat d'orientation budgétaire.
Je tiens à souligner le travail remarquable accompli, sur tous ces sujets, par l'Assemblée nationale comme par le Sénat, et tout particulièrement par le président Michel Bouvard ainsi que par M. Alain Lambert et M. Didier Migaud, parlementaires en mission à mes côtés, qui s'acquittent avec talent et énergie de la mission de suivi qui leur a été confiée. Tout ce travail se traduit par un ensemble remarquable, dans l'esprit qui nous anime.
M. Jean-Pierre Brard. Vous avez des béquilles de luxe ! (Sourires.)
M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Vous savez, monsieur le député, la période n'est pas au luxe !
Voilà donc, mesdames, messieurs, l'esprit dans lequel je viens présenter devant vous des éléments destinés à améliorer cette loi organique.
Je tiens d'abord à vous assurer que vous pouvez compter sur mon engagement personnel pour que notre pays soit au rendez-vous du 1er janvier 2006.
C'est désormais dans moins de deux cents jours que se fera, dans l'ensemble de notre pays, le passage en mode LOLF. Ne nous y trompons pas : il s'agit d'un bouleversement majeur, bien plus lourd en réalité que le passage à l'an 2000 dans le domaine informatique ou que le passage à l'euro, puisqu'à la différence de ce dernier, où il ne fallait réussir qu'un passage, pour la LOLF, tout démarrera au 1er janvier. Nous devons donc absolument être en situation de réussir ce rendez-vous, et je m'y emploie avec force. C'est, tant comme ministre du budget que comme ministre en charge de la réforme de l'État, ma priorité absolue.
Le rapprochement de ces deux missions ministérielles - le budget et la réforme de l'État - offre une occasion historique d'avancer dans le sens de la performance, de la qualité et d'une dépense publique plus efficace. Pour moi, ce n'est pas le budget qui a absorbé la réforme de l'État, mais la réforme de l'État qui a absorbé le budget. D'où la nécessité pour Bercy de sortir d'une logique purement comptable et de se placer résolument dans une logique de qualité, en favorisant, au sein de chaque ministère, des mécanismes de responsabilisation : c'est tout l'enjeu des contrats de performance, de l'idée de retour sur investissements ou de pluriannualité - qui sont pour moi autant de mots clés. Et tout cela n'est possible que dans le cadre de la LOLF.
Voilà pourquoi cette année 2005 est capitale. Beaucoup a déjà été fait, comme l'illustrent les quelques données que je vais rappeler.
D'abord, le cadre du budget est connu : 34 actions, 133 programmes et 600 missions. La chaîne des responsabilités est définie : les 80 responsables de programme et les 950 responsables de budgets opérationnels de programme sont connus. À tous les niveaux, les agents se mobilisent et se forment : en 2003, 80 services étaient passés en mode LOLF ; en 2005, ils sont déjà 500, soit 600 000 agents concernés.
De ce mouvement, nous percevons déjà les premiers effets : tous les ministères s'accordent pour dire à quel point cette révolution suscite de profonds bouleversements - réflexion sur les missions et le sens de l'action conduite, sur la gestion des ressources humaines et sur le dialogue social, qui gagne naturellement en contenu.
C'est donc là tout un esprit nouveau, et le plus formidable levier de réforme de l'État qu'on puisse imaginer. Je veux d'ailleurs profiter de cette tribune pour saluer le travail accompli par l'ensemble des fonctionnaires mobilisés pour la mise en œuvre de la LOLF.
Tout ce travail, tout cet acquis, vous l'avez bien compris, il n'est pas question une seule seconde d'en bouleverser l'équilibre, ni de revenir sur l'architecture de la LOLF. Il n'est pas question de « détricoter » tout ce qui a été mis en place, avec détermination et courage, par les auteurs de cette loi. Il s'agit simplement ici de compléter cette loi organique par quelques points qui me semblent tout à fait importants.
Ce projet de loi organique répond à trois objectifs.
Il s'agit, d'abord, d'éviter de répéter les erreurs du passé sur d'éventuelles plus-values fiscales. La LOLF obligera désormais le Gouvernement à annoncer à l'avance devant le Parlement ce qu'il entend faire de ces recettes supplémentaires, pour éviter tout agissement opaque. Ce n'est pas digne, en effet, de la démocratie que nous voulons et votre commission a d'ailleurs adopté un amendement de coordination qui permettra d'en tirer les conséquences dans le collectif budgétaire.
Il s'agit, en deuxième lieu, de renforcer les droits du Parlement. Le débat qui s'est tenu en première lecture a permis d'avancer vers une meilleure information des parlementaires, en particulier sur les emplois rémunérés par les organismes publics, ce qui va évidemment dans le sens d'un meilleur pilotage de l'activité des opérateurs de l'État. Il a également permis de renforcer les droits de l'opposition.
Il s'agit, enfin, de nous donner les moyens de mieux maîtriser la dépense publique. Je vous propose, à cet égard, une innovation majeure. Vous connaissez l'engagement que j'ai pris devant vous de tenir la dépense publique. C'est un principe, mais encore faut-il avoir les instruments pour ce faire ! C'est dans cet esprit que le Gouvernement, en accord avec votre commission spéciale et grâce à l'aide de M. Lambert et de M. Migaud - mais je tiens à remercier aussi M. Bouvard pour son travail remarquable en la matière - vous propose un dispositif destiné à améliorer nos procédures de maîtrise de la dépense publique, centré autour de la notion de régulation.
Vous le savez, la régulation fait l'objet de critiques récurrentes et objectivement justifiées : aveugle, injuste, déresponsabilisante, elle désorganise l'activité des services en intervenant souvent trop tard dans l'année. Nous avons fait, de ce point de vue, un premier progrès en décidant de substituer à ce principe des gels brutaux, qui intervenaient souvent dans l'urgence vers le mois de septembre, un système de mise en réserve de précaution, en début d'année. Ce premier exercice permet de mesurer la mise en réserve de précaution et d'innovation et, ainsi, de se préparer à des éventualités par définition imprévues au cours de l'année précédente.
Mais on ne peut se satisfaire que le Parlement soit invité à voter en décembre des crédits pour qu'en janvier, février, mars ou au-delà les mesures de régulation viennent remettre en cause ses décisions. Les ministères, quant à eux, y perdent en visibilité. En 2005, cet ancien système s'applique encore, mais j'espère qu'avec le temps et l'application de la LOLF, cette pratique va évoluer.
C'est la raison pour laquelle l'amendement que je vous propose prévoit trois dispositions. D'abord, une information obligatoire du Parlement, dès le projet de loi de finances initiale, sur les mesures envisagées par le Gouvernement pour maîtriser l'exécution, c'est-à-dire respecter l'autorisation fixée par le Parlement. Il s'agit d'une annexe obligatoire, au même titre que le rapport économique, social et financier.
En deuxième lieu, je vous propose une mise en réserve systématique, au sein de chaque programme, d'une part des crédits. Il s'agira de taux forfaitaires, mais on prendra soin de distinguer un taux qui s'appliquera aux dépenses de personnel et un autre taux qui s'appliquera aux autres dépenses, eu égard à la nature profondément différente de ces deux types de crédits.
Ces crédits constitueront - et c'est le troisième point - une tranche « conditionnelle », s'ajoutant à la tranche ferme sur laquelle chaque gestionnaire pourra compter. Les conditions d'utilisation éventuelle de ces crédits devront être définies en amont en toute transparence.
L'idée de cet amendement, vous l'aurez compris, est simple : il s'agit de mettre en place une procédure à la fois plus efficace, plus transparente vis-à-vis de la représentation nationale et plus responsable, puisque les gestionnaires sauront le 1er janvier de chaque année sur quels crédits ils peuvent compter.
Mesdames et messieurs les députés, l'examen par le Sénat du projet de loi a permis l'adoption de plusieurs amendements sur lesquels vous allez également être amenés à vous prononcer.
Le Sénat a d'abord souhaité encadrer les opérations de partenariat - les fameux partenariats public-privé -, en prévoyant leur couverture en autorisations d'engagement et leur traitement comptable, conséquences logiques du fait que ces dispositifs engagent l'État sur la durée et qu'il convient de mesurer cet engagement. Le Gouvernement a soutenu cette démarche et les amendements de votre commission spéciale me semblent préciser utilement le dispositif.
Par ailleurs, un débat s'est ouvert entre l'Assemblée et le Sénat sur la question de l'intégration dans la LOLF de la possibilité de tenir un débat sur les rapports annuels et particuliers de la Cour des Comptes. En la matière, le Gouvernement s'en remettra à la sagesse des deux assemblées.
Je ne doute pas que cette lecture permettra, sur l'ensemble des sujets que je viens d'évoquer, de trouver un équilibre satisfaisant. J'espère qu'ainsi une adoption rapide de ce texte pourra intervenir.
L'examen de ce projet de loi est, en effet, une étape importante vers une gestion plus saine, plus transparente et plus responsable de nos finances publiques. Vous savez que c'est une nécessité absolue pour assurer l'avenir de notre pays et pour restaurer notre crédibilité auprès de nos partenaires européens. Ce sont autant de principes sur lesquels je crois que nous pouvons tous nous retrouver.
À quelques jours de l'envoi par le Premier ministre des lettres plafond à l'intention de l'ensemble des ministres dans la perspective de l'application de cette nouvelle Constitution financière, il me semble hautement symbolique que votre assemblée adopte, dans le cadre de cette loi organique, une mesure qui désormais organise avec une bien plus grande transparence la régulation. C'est, je le crois, un devoir de démocratie et de vérité.
Je vous invite donc à trouver dans ce texte des réponses à de nombreuses questions qui, depuis des années, restaient posées sans réponse dans votre assemblée. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)
M. le président. La parole est à M. Gilles Carrez, rapporteur de la commission spéciale.
M. Gilles Carrez, rapporteur de la commission spéciale. Monsieur le ministre, permettez-moi tout d'abord de vous remercier des propos extrêmement positifs que vous ont inspirés nos travaux relatifs à la loi organique.
Les dispositions essentielles de cette loi, c'est-à-dire celles qui organisent le budget en missions et programmes, n'entreront en application qu'à partir du 1er janvier prochain. Il peut donc apparaître paradoxal de modifier la LOLF - c'est l'objet de notre discussion de ce soir - alors qu'elle n'est pas encore entrée véritablement en vigueur. Je veux donc rappeler rapidement la démarche qui a été la nôtre et celle du Gouvernement.
À l'origine, il s'agissait uniquement de traiter la question des éventuels surplus de recettes fiscales. Le Gouvernement proposait que les lois de finances annuelles arrêtent les modalités selon lesquelles seraient utilisés les éventuels surplus, constatés au regard des évaluations de la loi de finances, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'État. Comme vous venez de le rappeler, monsieur le ministre, il s'agit d'établir une règle vertueuse qui imposera de déclarer par avance la destination des éventuels surplus de recettes fiscales, afin notamment d'éviter les errements qu'on a connus dans le passé.
Au-delà de cette question des surplus, d'autres questions sont apparues à l'occasion de la première lecture de ce projet de loi organique, ainsi que de cette deuxième lecture.
Le Sénat a adopté en première lecture trois dispositions ajoutées par l'Assemblée, que je vous rappellerai rapidement.
La première consacrait la nécessité d'informer le Parlement en ce qui concerne les emplois rémunérés par des organismes subventionnés au titre de leur mission de service public.
M. Gilles Carrez, rapporteur. À quoi servirait en effet, chers collègues, de permettre au Parlement d'être informé des créations d'emplois des différents ministères si ceux-ci peuvent créer de façon discrétionnaire par le biais d'établissements publics des emplois dont nous ne saurions rien ? Nous avons donc souhaité compléter le dispositif, afin de disposer d'une information exhaustive.
Le deuxième point n'était pas moins important, notamment pour nos collègues de l'opposition. Il s'agissait en effet, dans l'esprit de la loi organique, qui est de renforcer le pouvoir de contrôle, d'affirmer les droits de l'opposition en la matière, afin d'assurer un fonctionnement démocratique de qualité. L'amendement que nous avons voté en première lecture vise à ce que les pouvoirs de contrôle reconnus aux commissions des finances puissent être octroyés à des commissaires autres que le président, le rapporteur général ou les rapporteurs spéciaux, sur des objets ou pour des durées limités. La rédaction que nous proposions a emporté l'accord de nos collègues sénateurs.
Nous sommes particulièrement attachés à la troisième disposition, également votée conforme par le Sénat, puisqu'elle fixe une date butoir simple de réponse au fameux questionnaire budgétaire, en l'occurrence le 10 octobre.
M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Très sage décision !
M. Gilles Carrez, rapporteur. J'évoquerai très rapidement les enjeux de cette deuxième lecture. Trois articles restent en discussion, qui recouvrent deux grands sujets : la définition de la mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes et les opérations de partenariat public-privé.
Nous avions souhaité en première lecture compléter l'article 58 de la LOLF, en prévoyant que la mission d'assistance de la Cour des comptes au Parlement comporte « la préparation des débats qui peuvent être organisés, à l'Assemblée nationale et au Sénat, à l'occasion de la présentation du rapport annuel ou de ses autres rapports publics ». Le Sénat ayant refusé ce dispositif, nous proposons de le limiter au seul rapport annuel. Compte tenu de la qualité des travaux de la Cour des comptes et de l'écho que rencontre son rapport annuel dans l'opinion, il nous semble essentiel de pouvoir organiser un débat sur cette base. Mais vous en parlerez plus précisément dans un instant, monsieur le président de la commission spéciale.
En ce qui concerne les partenariats public-privé, nos collègues sénateurs ont eu tout à fait raison de proposer, à l'initiative de Jean Arthuis, que soit conservée, au titre des engagements de dépenses, une trace budgétaire de ces partenariats, à partir du moment où ils engageaient les finances de l'État. Il nous a semblé cependant que la rédaction retenue par le Sénat, par son caractère quelque peu excessif, risquait de rendre impossible la mise en œuvre des PPP. Or nous comptons beaucoup sur ces partenariats pour relancer l'investissement public, notamment dans les infrastructures de transport.
C'est pourquoi la commission spéciale a adopté trois amendements qui modifient le texte du Sénat, sans le remettre du tout en cause. Il nous paraît en effet plus pertinent que les autorisations d'engagement correspondent à la totalité, non pas de l'engagement financier, mais de l'engagement juridique. Nous proposons d'autre part de ne plus faire figurer les PPP au sein de la dette publique, les règles de comptabilité étant harmonisées au niveau communautaire.
En revanche, nous avons saisi l'occasion de ce débat pour ajouter deux mesures que je crois d'un grand intérêt, bien au-delà de la question des partenariats public-privé. Nous proposons d'abord que la loi de finances initiale comporte une « clef de passage » entre le déficit de l'État au sens « franco-français » et le besoin de financement au sens du traité de Maastricht, qui implique notamment la prise en compte des PPP. Nous proposons ensuite que le Parlement soit informé en loi de règlement de l'impact des partenariats public-privé sur la dette de l'État.
Si ces points restent en discussion, je pense qu'ils recueillent d'ores et déjà l'accord de nos collègues du Sénat.
Je ne reviendrai pas sur l'amendement du Gouvernement, sinon pour confirmer ce que vous venez de nous dire, monsieur le ministre : cet amendement reprend le dispositif d'information des modalités de régulation budgétaire proposé par nos deux parlementaires en mission, Alain Lambert et Didier Migaud. Il s'agit d'indiquer, en annexe au projet de loi de finances de l'année, deux taux indicatifs de mise en réserve valables pour l'ensemble des programmes. Cette solution me semble être un bon compromis entre la situation actuelle, qui n'est pas satisfaisante - le Parlement ne disposant d'aucune information sur les futurs gels de crédits, qu'il découvre de façon informelle au fur et à mesure de l'exécution budgétaire -, et le vote par le Parlement du taux de mise en réserve, solution envisagée à un certain moment par la MILOLF. Une telle solution aurait eu l'avantage de décharger le Gouvernement d'une mission parfois difficile à assumer ! Étant très respectueux de la séparation des pouvoirs, nous avons préféré laisser au Gouvernement la pleine responsabilité de l'exécution du budget.
Je conclurai en disant, après Jean Arthuis, que, comme le code civil, c'est seulement d'une main tremblante que nous devons modifier cette loi organique relative aux lois de finances : il convient d'y réfléchir à deux fois avant de modifier une œuvre aussi monumentale. Les modifications qui vous sont proposées sont donc limitées au strict nécessaire, et nous ne nous en tiendrons là. L'essentiel dorénavant, comme vous l'avez excellemment dit, monsieur le ministre, est de faire vivre cette loi organique afin que sa réussite modifie la culture de la dépense qui est la nôtre. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire et du groupe Union pour la démocratie française.)
M. le président. La parole est à M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale.
M. Jean-Pierre Brard. Excellent président, dont le propos, et sa circonscription n'y est pas pour rien, est toujours élevé ! (Sourires.)
M. le président. Si vous le dites, monsieur Brard.
M. Jean-Pierre Brard. Il voit les choses du haut de ses montagnes !
M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, après son examen par le Sénat, qui a voté conforme l'essentiel du texte que nous lui avions transmis, nous nous apprêtons à examiner en deuxième lecture le projet de loi organique modifiant la loi organique du 1er août 2001.
Le travail de la commission spéciale a permis de trouver des solutions équilibrées sur les différents points qui restaient en suspens et sur lesquels les précisions que vous venez d'apporter, monsieur le rapporteur, me permettront de passer rapidement.
Il s'agit d'abord du traitement des partenariats public-privé en comptabilité budgétaire et de la nécessité de concilier l'information du Parlement dès le projet de loi de finances sur la régulation budgétaire à venir tout en respectant les prérogatives constitutionnelles du Gouvernement dans l'exécution budgétaire.
Le dernier point en suspens concerne l'organisation d'un débat au Parlement sur le rapport annuel de la Cour des comptes. Le Sénat a en effet supprimé la disposition que nous avions adoptée à l'unanimité en première lecture, l'estimant superflue, rien ne nous empêchant aujourd'hui, selon nos collègues sénateurs, de consacrer l'ordre du jour complémentaire, les « niches » notamment, à un tel débat. Tout en tenant compte des remarques du Sénat, nous avons néanmoins souhaité, au sein de la commission spéciale, que cette possibilité figure explicitement dans la LOLF, avec l'espoir que cette disposition connaîtra le même sort que celle qui a créé le débat d'orientation budgétaire, qui, bien que facultatif lui aussi, est en train de devenir un moment fort de la procédure budgétaire. Il s'agit donc d'instaurer une coutume constitutionnelle, faisant de ce débat sur le rapport annuel une étape attendue du travail parlementaire.
Un renforcement radical du pouvoir de contrôle du Parlement, et singulièrement de l'Assemblée nationale, qui est - faut-il le rappeler ? - la seule chambre élue au suffrage universel direct -...
M. Jean-Pierre Brard. Il le faut, hélas !
M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale. ... est aujourd'hui indispensable, et cela suppose une plus grande publicité de ce travail de contrôle.
La LOLF est l'un des outils de ce contrôle qui est, certes, renforcé, mais qui demeure, tel qu'il est mis en œuvre à l'Assemblée nationale, encore trop limité et insuffisamment visible dans une société où la médiatisation est l'un des instruments d'un certain équilibre des pouvoirs.
La finalité de cette inscription dans la LOLF est d'éclairer la représentation parlementaire sur les observations de notre plus haute juridiction financière, mais aussi de permettre au Parlement d'exercer un véritable droit de suite sur ces observations, dont certaines, nous le savons, bien que répétées chaque année, ne sont suivies d'aucun effet, sinon de corrections en matière de pratique gestionnaire qui restent partielles - je vous renvoie à ce sujet au tout récent rapport de nos collègues Yves Jego et Jean-Louis Dumont.
Faire prospérer dans l'hémicycle la culture du contrôle, permettre le débat sur les principales observations de la Cour, et la discussion en toute transparence sur la prise en compte de ses recommandations, en reconnaissant au Parlement la faculté de s'informer des raisons qui ont poussé tel ou tel ministère à agir différemment et éventuellement - pourquoi pas ? - d'exprimer son assentiment, l'observation de la juridiction financière n'ayant pas vocation à se substituer à la décision de la représentation nationale, tel est l'objet de cet amendement. Une telle faculté est susceptible de changer profondément la nature d'une séance, qui se limite pour l'instant à la présentation académique du rapport, seuls les éléments repris par le rapporteur général ou les rapporteurs spéciaux à l'occasion du vote du budget et de la loi de règlement ouvrant une discussion segmentée et trop timide au sein de notre assemblée.
Je souhaite maintenant faire très brièvement le point sur la mise en œuvre de la loi organique, à quelques mois de la présentation au Parlement du premier budget en « format LOLF ». Vous l'avez dit, monsieur le ministre : le compte à rebours a commencé !
S'agissant de la maquette, les choses ont peu évolué. Une mission « Conseil et contrôle de l'État » est apparue, en réponse au légitime souci d'indépendance exprimé par le premier président de la Cour des comptes et que nous appuyons, sans qu'il s'agisse d'exonérer ces institutions de leur devoir de rendre compte de leur activité au Parlement. Cela a aussi permis de régler le problème de la mission mono-programme « Conseil économique et social », ce dont on ne peut que se féliciter.
Nous constatons aussi, d'après les dernières informations dont nous disposons, la disparition du programme « Soutien de la mission santé », fusionné, d'après les recommandations du comité interministériel d'audit des programmes, avec celui de la mission « Solidarité ». Outre que toute disparition d'un programme est a priori négative pour le Parlement, on peut s'interroger sur la capacité de l'actuelle mission « Santé » à représenter de façon satisfaisante l'action, pourtant essentielle, de l'État en ce domaine.
Il semble enfin que, dans la dernière version disponible de la maquette, la mission « Redevance » ait disparu, et que les avances faites aux organismes de l'audiovisuel public soient intégrées dans une mission comportant les avances faites à l'Agence des organismes d'intervention dans le secteur agricole. Je doute que cet arbitrage respecte l'esprit de la LOLF, et j'espère qu'il n'est pas définitif.
Je ne reviendrai pas longuement sur les points de désaccord plus anciens, que vous connaissez bien et qui subsistent : la mission « Remboursements et dégrèvements », qui est la première mission du budget général, et le découpage en programmes de la mission « Défense ». Nous continuons d'espérer cependant une évolution sur ces points, qui n'enlèvent rien à notre satisfaction au vu du chemin déjà parcouru.
Un premier dialogue a eu lieu sur les dispositifs de performance, puisque la MILOLF a pu, grâce à l'assistance de la Cour des comptes, que nous remercions encore, émettre un premier jugement sur les dispositifs de performance proposés par les administrations dans les avant-PAP - permettez-moi à cette occasion de rendre hommage à l'excellent travail accompli par Didier Migaud, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard.
Monsieur le ministre, après la remise de notre rapport - le 16 mars ! - il était prévu que les conférences de gestion publique, en mai, permettraient d'arrêter les propositions d'arbitrage sur les modifications souhaitées par la représentation nationale. Nous comprenons que le changement de gouvernement ait quelque peu modifié le calendrier, et vous nous avez indiqué que nous aurions un tableau au moment du débat d'orientation budgétaire. Mais puis-je insister sur le fait que nous soyons à trois semaines de la date limite de remise des questionnaires budgétaires ? Ceux-ci ne pouvant être la reproduction pure et simple de ceux des années précédentes - ce ne serait pas digne du passage à la LOLF -, il importe que le Parlement puisse disposer le plus rapidement possible des arbitrages du Gouvernement sur les indicateurs, sans forcément attendre le débat d'orientation budgétaire. Cela faciliterait l'organisation de nos travaux. Je rappelle que ces indicateurs constituent un point essentiel de l'équilibre général de la réforme. Le Parlement n'a en effet accepté de réduire la portée du principe de spécialité budgétaire qu'en échange d'une réorientation de la gestion publique vers la performance, dont les objectifs et les indicateurs sont la manifestation concrète. Nous espérons être entendus sur les propositions de modifications.
Après cette première phase de dialogue, les échanges vont se poursuivre année après année, lors de l'examen de la loi de finances initiale, mais aussi de la loi de règlement. L'ensemble des rapporteurs spéciaux, mais également et peut-être surtout pour avis, que nous souhaitons associer pleinement aux travaux de la commission des finances, comme l'a souhaité Pierre Méhaignerie, doivent désormais utiliser ce nouvel outil d'évaluation de la politique menée pour chaque programme. Les assemblées ont d'ailleurs fait un effort d'adaptation important puisque les « portefeuilles » des rapporteurs, spéciaux et pour avis, ont été remaniés afin de tenir compte le mieux possible de la nouvelle maquette budgétaire et de ne laisser aucun pan de la dépense budgétaire sans contrôleur, suivant en cela le découpage de la maquette à chaque fois que c'était possible.
S'agissant des dispositifs de performance, l'une des principales conclusions de la MILOLF, dans son dernier rapport, reconnaissait l'importance de la déclinaison opérationnelle des objectifs et des indicateurs. Il faut absolument éviter que les dispositifs de performance ne se réduisent à un vernis exclusivement destiné au Parlement, sans que cela se traduise par des changements dans les comportements quotidiens des administrations. La façade ne suffira pas. C'est probablement l'aspect du dossier qui est le moins avancé, mais c'est presque le plus important. Reste que, pour réussir cet exercice de déclinaison, encore faut-il connaître le périmètre des budgets opérationnels de programme, les BOP. On peut craindre qu'un certain retard pris en ce domaine - la cartographie définitive des BOP devait être connue fin février - n'ait des conséquences négatives sur leur dispositif de performance. Si ce risque était avéré, il conviendrait de rectifier la situation très rapidement, sans quoi le pari essentiel de la LOLF - insuffler une culture de la performance dans l'administration pour optimiser l'utilisation de la dépense publique - serait fortement compromis. L'enjeu n'est donc pas seulement technique : il est la clef de la réussite de la réforme.
Monsieur le ministre, je réitère pour finir le souhait que la LOLF et la mise en œuvre des SMR soient parfaitement articulées. Tout en saluant le travail de qualité réalisé par Éric Woerth, s'agissant de ces dernières, et tout en regrettant son départ de l'équipe gouvernementale,...
M. Jean-Pierre Brard. On ne nous a pas consultés ! (Sourires.)
M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale. ... je me félicite du regroupement attendu du budget et de la réforme de l'État dans une même structure ministérielle, sous votre autorité, ce qui vous donne ainsi des moyens d'action nouveaux et complémentaires.
Pour tous ceux ici qui croient au renforcement du rôle du Parlement, à l'avènement d'une véritable culture du contrôle, au-delà de nos sensibilités politiques, ce texte constitue une étape supplémentaire. Je me félicite qu'elle ait pu se dérouler dans le même esprit consensuel que celui qui a prévalu dès l'origine de cette réforme engagée à l'initiative de Didier Migaud et d'Alain Lambert. Nicolas Sarkozy avait bien voulu accepter les nombreux enrichissements apportés au texte d'origine lors de la première lecture, et j'ai compris, par vos propos, que votre écoute serait la même ce soir. C'est qu'il s'agit de conforter notre démocratie parlementaire à un moment où beaucoup de nos concitoyens, qui doutent de l'efficacité de l'action publique, ont plus que jamais besoin de réponses mettant en perspective une volonté de mieux faire vivre nos institutions, ce qui passe par le renforcement du contrôle du Parlement. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire, du groupe Union pour la démocratie française et du groupe socialiste.)
M. le président. Dans la discussion générale, la parole est à M. Hervé Mariton.
M. Hervé Mariton. Monsieur le ministre, comme vous l'avez indiqué, ce débat a démarré avec une première lecture où la question politique et juridique principale était l'affectation budgétaire des plus-values fiscales. Le climat conjoncturel a manifestement changé. Pour autant, la question sur le fond demeure, et, au-delà des aléas de conjoncture, la reprise de ce débat ce soir a le mérite de nous rappeler aux enjeux que sont le sérieux d'une gestion budgétaire, la maîtrise de la dépense et la réduction des déficits. Ce type de message paraît parfois redondant lorsque la situation s'améliore - conjoncture et politiques publiques aidant -, et plus délicat mais tout aussi indispensable lorsque la conjoncture économique, financière et budgétaire est difficile. Au fond, le débat de ce soir doit aussi servir pour le groupe UMP comme pour la plupart d'entre nous à rappeler la conscience que nous avons de la situation de nos finances publiques, la nécessité d'une gestion budgétaire sérieuse - comme vous la pratiquez, monsieur le ministre - et le maintien de ces repères clairs, stables, essentiels à la compréhension et au partage de nos politiques que sont la maîtrise de la dépense et la réduction des déficits.
M. Jean-Pierre Brard. Hors sujet !
M. Hervé Mariton. Ce point étant acquis, vous avez rappelé l'amendement que vous allez défendre pour une meilleure information du Parlement sur les mises en réserve. Il a pu apparaître, à l'occasion de l'introduction prochaine de la LOLF, des interrogations sur les procédures et sur l'évolution des méthodes de régulation budgétaire. Mais nous nous accorderons avec vous pour dire que la régulation est un pan indispensable de la vertu budgétaire, que les mises en réserve sont mécaniquement et politiquement indispensables, et que leur fondement politique suppose en effet une meilleure information du Parlement.
Le troisième point, sur lequel Michel Bouvard et Gilles Carrez se sont déjà exprimés, mais que je voudrais développer, c'est la préparation, qui avance, de la mise en œuvre de la LOLF, avec l'élaboration de la nomenclature des missions et la précision de la liste des indicateurs. Je suis moins spécialiste de la préparation de nos procédures budgétaires que le président de la commission spéciale, mais j'ai compris, pour ce qui est de la typologie des différents indicateurs en cours d'élaboration que vous nous proposerez, qu'il y a ceux sur lesquels on s'entend facilement - en particulier les indicateurs socio-économiques - et qu'il y en a d'autres qui nous plaisent tout autant si ce n'est davantage parce qu'ils sont plus engageants et qu'ils aident à une meilleure évaluation de l'action publique : ce sont les indicateurs d'efficience. Pour me pencher souvent sur les questions de transports, en particulier les questions ferroviaires, je sais qu'il y a parfois des indicateurs un peu plats, qui se contentent par exemple de mesurer le montant du passif ferroviaire. Certes, ce n'est pas une mauvaise idée dans la mesure où cela évite éventuellement de voir celui-ci dériver, mais en fait d'indicateurs de qualité de la gestion publique, j'ai espoir que vous nous proposerez des améliorations. Car nous préférons les indicateurs d'efficience et nous espérons que d'ici au terme de cette période préparatoire des progrès auront été accomplis sur ce terrain.
Un amendement nous est proposé ce soir pour qu'un débat ait lieu dans notre assemblée à l'occasion de la présentation du rapport public de la Cour des comptes. Je crois que cette étape est utile, heureuse et indispensable parce que, s'il est d'usage d'afficher tout notre contentement devant la collaboration entre le Parlement et la Cour des comptes, on peut considérer que les dispositions de la Constitution et des textes organiques à ce sujet ne sont pas pleinement mises en œuvre, tout particulièrement en ce qui concerne les relations entre les commissions des finances et la Cour des comptes. Ces textes disent en peu de mots des choses assez fortes sur cette collaboration, mais ces dispositions n'ont jamais été totalement satisfaites. Il importe de renforcer cette relation, dans le plein respect du caractère propre de la Cour des comptes et de sa situation juridictionnelle, dans l'intérêt de notre fonction parlementaire, pour une plus grande vigilance à l'égard des comptes publics et pour une meilleure responsabilité devant les citoyens.
Je veux enfin, monsieur le ministre, aborder et développer un des points qui a fait débat entre le Sénat et l'Assemblée nationale à l'occasion de la préparation de ce texte : les partenariats public-privé. J'ai bien compris les deux amendements que le président Arthuis a présentés, puis fait adopter au Sénat, concernant les conditions d'engagement des crédits et les conditions de traitement en comptabilité nationale. Les précédents orateurs ont été très aimables à l'égard du président de la commission des finances du Sénat, ce qui est normal ; mais il me semble que, si nous devions nous arrêter aux amendements votés par le Sénat, il en serait fini des partenariats public-privé. On peut espérer aujourd'hui, grâce à la sagesse de tous, et grâce en particulier à votre engagement, monsieur le ministre, trouver un accord entre l'Assemblée et le Sénat qui permette d'avancer et de régler la question. Mais force est de constater que c'est une réforme engagée depuis maintenant plus de deux ans - la loi d'habilitation a été promulguée en juillet 2003, l'ordonnance a été publiée le 17 juin 2004 -, et que la réalité opérationnelle des partenariats public-privé, en tout cas de ceux pris sous l'égide de l'ordonnance de juin 2004, est particulièrement modeste : ils se comptent sur les doigts d'une main. Un certain nombre de partenariats ont été noués dans le cadre des dispositions spécifiques qui couvrent le champ de la défense, de la sécurité ou de la justice mais, s'agissant du champ général de l'ordonnance de juin 2004, le bilan est aujourd'hui modeste. Les hésitations ou les interrogations qui ont pu naître, en particulier à la suite de votes du Sénat, ne sont pas pour rien dans les hésitations et l'excessive prudence qui entourent aujourd'hui la mise en œuvre des partenariats public-privé.
Certes, il est bon, s'agissant des engagements de crédits, de se limiter à l'engagement juridique, et s'agissant du traitement en comptabilité nationale, il est plus raisonnable de s'arrêter aux dispositions proposées par l'amendement voté par la commission spéciale plutôt que d'appréhender ce traitement - comme le propose le Sénat - dans des conditions qui dépassent les disciplines propres à Eurostat. On doit être très attentif au suivi et à la réalité des engagements de crédits, ainsi qu'au suivi et à la mesure de la contrepartie de ces contrats de partenariat en termes d'endettement. Mais on n'est pas obligé d'aller au-delà même des disciplines communautaires qui sont en général considérées comme faisant référence.
Il faut solder ce débat et avancer vers des partenariats public-privé, lesquels peuvent, pour la réalisation d'infrastructures ou d'autres investissements publics, apporter un renouveau utile aux services publics, et donc servir d'outil de régénération de ceux-ci. Comme le rappelait Francis Mer, il y a quelques mois, il faut que, grâce à ces partenariats, l'argent de l'épargnant puisse être mis à la disposition du citoyen, de l'usager du service public, au moment où le contribuable n'en peut plus et souhaite qu'il n'y ait pas de prélèvements supplémentaires.
Alors que va s'ouvrir la discussion d'amendements qui vont ouvrir une période opérationnelle pour les contrats de partenariat et les partenariats public-privé, je crois possible et même souhaitable de modifier l'ordonnance du 17 juin 2004, en particulier son article 2. Le Conseil constitutionnel, lors de l'examen de la loi d'habilitation, avait très légitimement encadré la mise en œuvre desdits partenariats, en fixant un certain nombre de critères. Mais force est de constater que l'ordonnance a institué, pour lesdits contrats de partenariat, un dispositif plus restrictif, plus contraignant que n'y invitait le Conseil constitutionnel. Cela devra sans doute être corrigé : si ce n'est pas l'objet du présent projet de loi organique, des travaux législatifs futurs pourraient le permettre.
Sachant que l'enjeu est d'importance - la croissance et l'emploi ! -, il est bon que la discussion sur la modification de la LOLF, à laquelle nous nous livrons ce soir, débloque une situation qui n'a que trop attendu ! (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)
M. Didier Migaud. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, même si j'ai voté, avec le groupe socialiste, cette révision de la LOLF en première lecture, je ne la considérais pas comme particulièrement utile ni opportune. Je m'en étais expliqué à l'époque, en formulant un certain nombre de critiques. Si nous avons adopté ce texte, c'est en raison de la discussion parlementaire et des enrichissements qu'elle lui avait apportés.
Je ne reviendrai pas sur les critiques que je formulais sur la proposition de pilotage des finances publiques qui nous était faite et sur ses modalités.
Ce texte nous revient en deuxième lecture. Si Alain Lambert et moi-même avions la même position à son propos, ce n'est pas que nous pensions que la LOLF n'était pas « révisable », mais, comme l'a rappelé Gilles Carrez, parce nous trouvions préférable d'attendre qu'elle soit entrée pleinement en application avant de lui apporter quelques ajustements, d'autant qu'en 2006, après quelques mois d'application totale, d'autres ajustements pourraient se révéler nécessaires et que nous aurions, alors, à en discuter.
Vous nous proposez, aujourd'hui, monsieur le ministre, d'apporter au texte de nouveaux enrichissements.
M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Majeurs !
M. Didier Migaud. Ils nous paraissent correspondre à l'esprit de la LOLF. Ils résultent d'un travail de concertation entre vous-même et votre cabinet, d'une part, Alain Lambert et moi-même, parlementaires en mission auprès de vous et l'ensemble des parlementaires qui suivent tout particulièrement ce texte de loi, d'autre part. Je veux d'ailleurs saluer l'esprit dans lequel nous travaillons et la capacité d'écoute dont vous faites preuve, ainsi que vos collaborateurs. Nous avons su travailler ensemble dans le passé, et nous montrons que c'est toujours vrai dans le présent, pour assurer la réussite de cette réforme.
Je suis heureux de travailler dans le cadre de cette mission parlementaire, avec Alain Lambert, ainsi que dans celui de la commission spéciale, avec Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard et Charles de Courson, en liaison étroite avec le président de la commission des finances et le rapporteur général. Je précise que nous nous retrouvons souvent, pour ne pas dire toujours, sur les principales orientations concernant la LOLF. Je souhaite bien sûr que cet esprit perdure.
Pour nous, la LOLF est, en effet, un outil dont les deux objectifs, rappelés par Gilles Carrez et Michel Bouvard - une plus grande efficacité de l'action de l'État, un meilleur contrôle et une meilleure évaluation par le Parlement -, restent d'actualité. Il faut la considérer indépendamment des objectifs de tel ou tel gouvernement quant au niveau de la dépense publique ou au nombre des fonctionnaires. Il faut bien savoir faire la différence.
M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale. Cela va de soi !
M. Didier Migaud. Je veux saluer aussi la mobilisation très importante non seulement de la direction de la réforme budgétaire mais aussi de l'ensemble des gestionnaires publics, sous votre autorité, monsieur le ministre. Nous avons pu constater, lors de nos déplacements, à quel point ils étaient impliqués, même si, dans certains ministères, on aurait pu parfois souhaiter davantage de dialogue avec les personnels et même si des inégalités subsistent. D'ici à l'application de la réforme, des ajustements pourront sans doute être réalisés à cet égard.
Vous nous faites une proposition sur la régulation budgétaire. C'est un sujet sensible, délicat...
M. Charles de Courson. Polémique !
M. Didier Migaud. ...en ce qu'il peut conduire à aborder celui de la sincérité des hypothèses budgétaires du Gouvernement. Selon moi, la régulation ne doit pas être automatique, ni utilisée dans tous les cas. Il est des années où elle n'a pas été mise en œuvre. C'est en revanche un outil indispensable dont ne doit pas se priver l'exécutif. Nous avons su, je crois, trouver une bonne rédaction, utile pour le Gouvernement, l'exécutif, comme pour le Parlement, et pour les gestionnaires publics. C'est donc une proposition « gagnant-gagnant » (Sourires) dès lors que chacun s'y retrouve et que l'article concerné se trouve au bon endroit, à savoir dans le titre V, relatif à l'information à fournir au Parlement dans le cadre de la présentation du budget. Ce texte recevra donc notre approbation.
Je souhaite que nous mettions à profit les quelques mois qui nous séparent du 1er janvier 2006 pour contribuer encore à la réussite de cette réforme.
Je me réjouis, monsieur le ministre, que vous ayez vu votre portefeuille ministériel élargi...
M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. C'est gentil !
M. Didier Migaud. ...dans le contexte particulier que nous subissons car je préférerais, bien sûr, un autre gouvernement ! (Sourires.)
M. Jean-Pierre Brard. Cela viendra !
M. Didier Migaud. Dans ce contexte, disais-je, il est bon que réforme budgétaire et réforme de l'État soient confiées au même ministre.
M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale. Tout à fait !
M. Didier Migaud. En effet, on a pu rencontrer, ici ou là, des difficultés dans la mise en place des réformes faute de bien en saisir la cohérence. Que le même ministre en soit chargé peut être utile, d'autant que la LOLF est - du moins est-ce ainsi que je la considère - une condition nécessaire - nécessaire mais sûrement pas suffisante ! - de la réforme de l'État et qu'il importe de la réussir si nous voulons procéder à cette réforme de l'État que nous appelons tous de nos vœux, même si nous lui donnons une signification différente. Pour moi, il s'agit de faire en sorte que l'État soit plus efficace, au service de nos concitoyens. Nous devrions tous pouvoir partager ce point de vue.
Le Parlement, lui aussi, devra réformer ses méthodes de travail. Nous ne pouvons pas demander à l'État de se réformer sans nous-mêmes apporter quelques ajustements ou modifications à notre façon de travailler. À cet égard, les propositions présentées récemment en conférence des présidents concernant le prochain débat budgétaire ne nous conviennent pas. Le président de notre groupe, Jean-Marc Ayrault, l'a écrit au président de l'Assemblée nationale. Selon nous, il ne faut pas ajouter de nouvelles entraves au travail parlementaire, compte tenu des multiples possibilités qu'a le Gouvernement pour accélérer la discussion. Je souhaite donc que les propositions de Jean-Louis Debré soient modifiées. Nous le savons attentif et désireux que le travail parlementaire se déroule dans un esprit constructif. Je suis persuadé qu'il saura entendre les observations formulées par le groupe socialiste et, j'en suis persuadé, par l'ensemble de l'opposition.
Nous voterons le projet de loi qui nous est proposé, en saluant, une fois de plus, le caractère constructif de nos discussions et en souhaitant que tout soit mis en œuvre pour le succès de cette réforme. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et sur plusieurs bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)
M. Charles de Courson. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi examiné aujourd'hui en deuxième lecture présente des avancées notables allant dans le sens d'un meilleur contrôle par le Parlement du budget de l'État. En effet, l'UDF ne cesse d'attirer l'attention des gouvernements successifs et des responsables politiques sur cette nécessité et prône davantage de rigueur dans ce domaine depuis de longues années.
Lors de la première lecture devant l'Assemblée nationale, l'UDF avait déjà souligné ces avancées, tout en apportant un bémol dans la mesure où le texte n'allait pas assez loin. C'est dans cet esprit que nous avions alors présenté des amendements permettant d'aller davantage dans le sens d'une meilleure gestion du budget de l'État. Les mesures proposées prenaient en compte la réduction nécessaire de la dette publique afin de préserver les générations futures d'un fardeau qui pourrait devenir rapidement insupportable. Il s'agit d'un problème d'envergure nationale dont les gouvernements successifs ne semblent pas vouloir mesurer suffisamment l'ampleur.
Il faut souligner l'importance de l'article 5 du projet de loi qui, en donnant à l'opposition un pouvoir de contrôle sur l'exécution des lois de finances, permet une avancée démocratique allant dans le sens du pluralisme. L'UDF ne va et n'ira jamais dans le sens d'une diabolisation de la vie politique. L'opposition a des droits et des devoirs, tout comme la majorité. Nous demandons donc l'application effective de l'article 5 et attendons avec grand intérêt de voir l'utilisation qui en sera faite au sein de la commission des finances. Tant que celle-ci sera présidée par le président Méhaignerie, nous ne sommes pas inquiets.
M. Jean-Pierre Brard. C'est un appel du pied !
M. Charles de Courson. Mais tout passe en politique... Or il conviendrait que le consensus sur cette mesure perdure.
L'article 6 ayant été considéré, sur un plan normatif, comme superfétatoire par le Sénat, a été supprimé. Le groupe UDF ne s'oppose pas à cette décision, puisque des dispositions sont déjà prévues par la loi organique relative aux lois de finances afin d'assurer la mission d'assistance de la Cour des comptes auprès des parlementaires, qu'il convient seulement d'utiliser au mieux.
Deux nouveaux articles - 7 et 8 - ont été ajoutés par le Sénat par voie d'amendements. Cette insertion est justifiée par le développement de nouvelles formes de financement appelées partenariats public-privé.
Il est apparu nécessaire d'inscrire de telles opérations dans le projet de loi de finances afin d'avoir une vue globale et juste des dépenses d'investissement tant au niveau de la maintenance qu'au niveau de la gestion.
Il s'agit ici d'une importante avancée puisque celle-ci permettra en même temps un développement notable des partenariats public-privé. Cette grande idée, qui devait être mise en place rapidement par ordonnance, s'est appliquée à un cas, pour une trentaine de millions d'euros. D'autres projets sont en cours, mais, si l'État français légifère par ordonnance pour mettre rapidement en place un dispositif, il lui faut deux ans et demi pour le faire fonctionner...
Les mesures proposées par M. Arthuis concourent à une mise en œuvre efficiente des prérogatives dévolues au Parlement en matière de contrôle budgétaire, fonction trop longtemps demeurée sous-développée pour être efficace, notamment pour apprécier la dette de l'État. À ce sujet, l'UDF considère qu'il y a deux dettes : la dette affichée et la dette latente. Si l'on ajoute à la dette affichée des finances publiques, qui est d'environ 1 100 milliards, l'ensemble des dettes latentes, en particulier les 850 à 950 milliards résultant du régime de retraite de la fonction publique de l'État, on dépasse largement la richesse nationale produite en une année, soit 1 700 milliards. Ce qui veut dire que trop de gouvernements successifs ont distribué des avantages à crédit. Or un pays ne peut pas vivre durablement au-dessus de ses moyens, c'est-à-dire de la richesse qu'il crée. Mais, hélas, nous n'en avons pas toujours suffisamment conscience lorsque nous débattons de questions budgétaires. Même s'ils sont toilettés tout à l'heure, les amendements Arthuis sont donc importants puisqu'ils empêcheront de minimiser nos dettes.
Si le Parlement abandonne sa mission première de contrôle des dépenses, la confiance entre les citoyens et les parlementaires n'en sera que plus ébranlée. Et, au moment où le pays connaît une très grave crise de confiance, celle-ci ne pourra être retrouvée qu'en responsabilisant davantage le Parlement et en lui donnant les moyens de son action.
Quant à l'idée du Gouvernement de fournir à titre indicatif un taux global de gel éclaté entre un taux unique sur les dépenses de personnel et un taux unique sur les autres dépenses, elle apporte une amélioration. En outre, elle évitera certaines discussions risibles : en effet, dès lors qu'on est dans l'opposition, on critique le gouvernement qui, le 15 janvier, prend des mesures de gel que, naturellement, il s'était bien gardé d'annoncer. Et l'opposition, devenue majorité, défend à son tour le gouvernement qui utilise le même procédé. Ce petit jeu est ridicule.
Mais, mes chers collègues, soyons réalistes. Chacun sait que les taux affichés, au nombre de deux, ne seront pas des taux effectifs. Les taux effectifs seront, bien entendu, très différenciés, car on ne peut appliquer un taux normatif à toutes les dépenses de personnel - ou hors personnel - des ministères, missions ou programmes.
Dès le mois de janvier ou février, au plus tard en mars, nous disposerons de taux différenciés pour maintenir l'enveloppe globale. C'est mieux, car cela permettra au Gouvernement de déclarer la mise en réserve de 4 à 6 milliards d'euros sous forme de gel pour maintenir l'enveloppe globale d'ici à la fin de l'année.
Par ailleurs, le Gouvernement devra préciser, dès le projet de loi de finances, l'utilisation des éventuels surplus de recettes, et c'est une bonne chose. Mais la seule règle qui devrait s'imposer est très simple : tant que le budget de l'État est en déficit, ces surplus devraient venir en réduction de celui-ci.
Quant à l'amendement adopté en commission spéciale des finances, relatif à l'organisation d'un débat sur la base du rapport annuel de la Cour des comptes au Sénat et à l'Assemblée nationale, il va dans le sens d'une plus grande transparence. Mais cette procédure ne risque-t-elle pas de se transformer en un débat fastidieux et difficile à mettre en œuvre ? Tout dépendra de la volonté du Gouvernement d'y consacrer un nombre d'heures suffisant. Un débat d'une heure et demie, par exemple, serait inutile. Comment, en effet, auditionner tous les ministres en si peu de temps ?
Le Gouvernement ayant demandé la « sagesse », cet amendement sera probablement adopté. Cela étant, nous pouvons obtenir le même résultat en procédant différemment : les présidents des commissions des finances des deux assemblées peuvent en effet demander à auditionner les ministres sur les sujets évoqués par la Cour des comptes. Car, monsieur le ministre, cela fait cinq ans que vous-même ainsi que vos prédécesseurs sont critiqués par la Cour.
Enfin, le groupe UDF est plutôt favorable à l'amendement déposé par le Gouvernement, relatif au financement des opérations extérieures, dans la mesure où celui-ci contribue à améliorer le niveau de transparence des finances publiques et la lisibilité du budget de l'État. Mais il semble que cet amendement ait été retiré. Peut-être le Gouvernement le redéposera-t-il...
En tant que porte-parole du groupe UDF, je rappelle que, cette année, il manque au moins 500 millions d'euros pour les OPEX - vous imposerez sans doute à Mme la ministre de la défense un redéploiement dans le cadre de son enveloppe. De la même façon, il manque 200 ou 300 millions pour l'aide médicale.
Ces nouvelles facultés ouvertes au Parlement vont donc dans le sens que nous avons toujours souhaité à l'UDF : plus de transparence et un véritable pouvoir d'appréciation de la réalité de la dette publique et de la dépense publique. Car, si nous n'agissons pas en ce sens, l'aggravation de la situation financière des comptes publics pèsera plus que jamais sur les générations futures.
Dans la mesure où ce texte comporte des mesures conformes à la volonté de l'UDF, nous y sommes favorables et nous le voterons. Mais, monsieur le ministre, le problème central des finances publiques demeure celui de l'excès des dépenses publiques et de la défaillance du Parlement pour aider les gouvernements successifs à les réduire. Car, hélas, combien de parlementaires ont déposé des amendements allant dans le sens d'une réduction de la dépense publique ? Je m'honore d'appartenir au groupe des « cinq salopards »...
M. Jean-Pierre Brard. C'est une forme d'autocritique !
M. Charles de Courson. ... - c'est ainsi qu'on nous avait surnommés - qui, sous le gouvernement Chirac, avait déposé un amendement visant à réaliser une économie, pourtant modeste, de 4 milliards de francs en bloquant sur l'article d'équilibre. Ceux qui font partie du groupe des « cinq salopards » s'en souviennent : que n'avons-nous entendu ! Enfin, après un long débat et une crise entre les présidents de commission - la commission des finances avait en effet décidé de réduire modestement les dépenses de 4 milliards, alors qu'elles s'élevaient à l'époque à 250 ou à 260 milliards - le Gouvernement a « lâché » 2 milliards. Quinze jours après ce vote, la réduction fut en réalité de 6 ou 7 milliards de francs - soit 1 milliard d'euros -, ce qui n'était pas grand-chose.
Quelle que soit la majorité, il faut aider les gouvernements à aller dans le sens d'une réduction des dépenses publiques. Les textes ont tous abordé la question, centrale, de la dégradation de nos finances publiques. Il faut aujourd'hui une volonté politique et le texte que nous allons voter peut y aider. (Applaudissements sur les bancs du groupe Union pour la démocratie française et du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)
M. Jean-Pierre Brard. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le texte que nous examinons ce soir en seconde lecture comporte, à son retour du Sénat, huit articles au lieu d'un seul dans le projet déposé le 5 octobre 2004 sur le bureau de l'Assemblée nationale.
À l'origine de ce texte, il y avait, il faut le rappeler, la volonté du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie de l'époque, M. Sarkozy - qui, sans doute, avait bien lu ce que Victor Hugo disait des vieilles prudes... -, d'afficher sa grande vertu financière.
Le nouveau dogme, répandu dans tous les médias, était qu'il fallait affecter automatiquement à la réduction de la dette la moitié, au moins, de tout surplus de recette constaté par rapport aux prévisions.
La rédaction du texte a dû, en réalité, être beaucoup plus souple pour des raisons juridiques, mais qu'importe, l'effet d'annonce était obtenu, ce qui est l'essentiel dans cette singulière manière de gouverner.
Durant la navette, le texte a été enrichi de dispositions nouvelles qui renforcent la transparence des éléments fournis et le rôle du Parlement, le rendant ainsi nettement plus utile.
Ce bref historique me donne l'occasion d'insister sur la rigueur et la prudence dont il convient de faire preuve dans les modifications et dans la mise en œuvre de la loi organique sur les lois de finances.
L'enjeu est important : la modernisation des finances de l'État, l'amélioration de l'efficacité et de la qualité de l'action de l'administration et des services publics, notamment par une meilleure connaissance des coûts et la mesure de la performance.
L'évaluation des résultats obtenus par rapport aux objectifs initialement fixés va donner au Parlement un nouveau levier pour orienter l'action de l'administration. Les indicateurs de performance sont des outils de mesure au service de cette évaluation.
Une transformation aussi profonde ne peut aller sans l'implication des fonctionnaires et des agents publics, auxquels on demande d'opérer un changement culturel fondamental : s'inscrire dans une dynamique nouvelle, passer d'une logique de moyens à une logique de résultats.
Dans un pareil processus, le premier écueil à éviter est de présenter et d'utiliser la loi organique comme un instrument destiné à réduire l'emploi public ou, selon les termes de M. Mariton, les déficits, c'est-à-dire à rechercher les économies, à tout prix et avant toute autre considération, et à diaboliser la dépense publique - à l'instar de ce que vient de faire M. de Courson. À cet égard, l'attribution au même titulaire des portefeuilles de la réforme de l'État et du budget pouvait légitimement susciter des inquiétudes. Jean-Pierre Raffarin ne parlait-il pas de la LOLF comme d'un instrument de sa politique plutôt que d'élaboration des lois de finances ? C'est pourquoi je tiens à remercier le président de la commission des finances, le rapporteur et le président de la commission spéciale : ils ont bien compris qu'aller dans cette direction nous aurait fait sortir de l'élaboration d'outils de bonne gestion pour entrer dans le champ politicien.
M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale, et M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan. Nous sommes d'accord !
M. Jean-Pierre Brard. La poursuite d'une telle dérive aurait fait disparaître tout consensus. Et il faut reconnaître, monsieur le ministre, que vous avez su pour une fois nous écouter...
M. Jean-Yves Chamard. Très bien !
M. Jean-Pierre Brard. ...et prendre la mesure de la fondrière dans laquelle le précédent Premier ministre risquait de vous pousser - et nous avec.
Je suis heureux d'entendre votre approbation, monsieur Chamard.
M. Jean-Yves Chamard. Il m'arrive d'être d'accord avec vous !
M. Jean-Pierre Brard. Cela devrait être plus fréquent ! (Sourires.)
L'évolution des effectifs de la fonction publique retenue dans le cadre du projet de loi de finances pour 2006 et, dans l'immédiat, dans les lettres plafonds qui vont être adressées aux différents ministères, sera significative de la façon dont vous concevez l'application de la loi organique. Des coupes importantes constitueraient en particulier, dans un contexte social déjà particulièrement dégradé, un signal extrêmement négatif.
Un autre écueil qui guette le pilote chargé de la mise en œuvre de la LOLF est la sous-estimation de l'importance de la place et du rôle des personnels dans l'application de la réforme. Dans le nouveau processus, le rôle des salariés et de leurs organisations syndicales ne saurait être occulté sans nuire grandement à l'efficacité du dispositif. D'ailleurs, l'article 9 du statut général des fonctionnaires énonce que « les fonctionnaires participent par l'intermédiaire de leurs délégués siégeant dans des organismes consultatifs à l'organisation et au fonctionnement des services publics », ce qui n'est que la traduction concrète, pour la fonction publique, du principe constitutionnel posé par le huitième alinéa du préambule de la constitution de 1946.
En outre, définir des objectifs d'action et des indicateurs de performance sans une réelle concertation avec les fonctionnaires et les agents publics chargés d'assurer le service public confinerait à l'absurde, car cela reviendrait à se priver délibérément d'une information précieuse et à introduire les germes d'incompréhensions, voire de conflits. Des tensions commencent d'ores et déjà à se dessiner.
Dans le même esprit, le dialogue avec les représentants des usagers des services publics et des administrations pourrait se révéler très utile et éviter bien des déconvenues. En effet, une réforme de cette ampleur suscite logiquement des interrogations, des incompréhensions, des interprétations parfois erronées, des crispations qui pourraient être évitées par un effort d'explication et de pédagogie, tant au sein des administrations que parmi leurs interlocuteurs, notamment associatifs. J'ai pu constater personnellement de telles interrogations, par exemple chez les présidents des instituts universitaires de technologie ou parmi les associations d'anciens combattants.
S'agissant des acteurs politiques, le succès de la réforme passe par la préservation méthodique d'un consensus autour de l'esprit du texte, entre toutes les sensibilités présentes dans l'hémicycle, par-delà les aléas et les affrontements de la vie politique nationale. Le risque est très réel de voir apparaître des récupérations dogmatiques servant tel ou tel intérêt partisan - à cet égard, les propos que vient de tenir M. Mariton n'ont fait que confirmer mes craintes -, et il ne peut qu'aller croissant dans la période à venir, avec le développement des stratégies et des ambitions électorales dans la perspective des échéances de 2007 et dans un contexte, de surcroît, où la situation des finances publiques apparaît très dégradée et dépourvue de réelle perspective d'amélioration.
Dans le même temps, des efforts importants restent à accomplir pour qu'aucun secteur de l'État ni aucun ministère ne puisse s'exonérer de l'effort général nécessaire pour mettre en application la loi organique, dans toute sa logique et dans toutes ses dimensions. Cela implique donc de ne pas se limiter à un simple effet d'affichage ou à un changement de vocabulaire. Bien entendu, personne ne songe à Mme Alliot-Marie en m'entendant dire cela. « Honni soit qui mal y pense » : c'est la devise de la reine d'Angleterre ! Pourtant, le ministère de la défense ne se pénètre guère de l'esprit de la LOLF...
M. Charles de Courson. L'esprit « lolfien » !
M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Vous, vous faites du mauvais esprit !
M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances. Il n'a pas tort, pourtant !
M. Jean-Pierre Brard. En effet ! D'ailleurs, nous savons tous que j'ai raison, et vous le premier, monsieur le ministre. Simplement, vous vous sentez tenu de manifester une solidarité corporatiste à l'égard de votre collègue...
En ce qui concerne tous ces principes de mise en œuvre de la LOLF, nous sommes encore assez loin du compte. Il ne faut donc pas hésiter à bousculer les routines, les positions acquises, les découpages issus du passé et les préséances ministérielles lorsque c'est nécessaire.
Enfin, si le consensus que j'évoquais doit porter sur le fond, il doit aussi exister sur la méthode si nous voulons franchir les étapes restantes. La concertation entre le ministre et les parlementaires de toutes sensibilités, s'appuyant sur le travail réalisé par nos collègues Didier Migaud et Alain Lambert, est une des conditions pour progresser efficacement, ce qui suppose que les propositions gouvernementales soient connues suffisamment en amont pour permettre un véritable débat de fond. À cet égard, la communication vendredi dernier de l'amendement du Gouvernement relatif à la création d'une dotation pour couvrir les surcoûts des opérations extérieures ne semblait pas entrer dans le cadre des modalités de travail souhaitables. Grâce à notre vigilance, toutefois, cet accroc relève du passé.
La prochaine étape, celle du débat d'orientation budgétaire, avec la présentation des objectifs et des indicateurs, est maintenant toute proche. Elle va requérir, pour être fructueuse, toute notre attention ainsi que la conjonction de nos efforts, ce qui implique, pour notre assemblée, de disposer dans des délais rapprochés des objectifs et des indicateurs de performance proposés par le Gouvernement.
Dans l'état actuel des choses, nous voterons donc ce texte, monsieur le ministre. J'aurai toutefois un regret à formuler. On peut affirmer que la LOLF est pour les lois de finances ce que le fil à plomb est pour le bâtiment (Sourires) : un instrument. Cependant, le fil à plomb ne donne aucune indication sur la qualité du maçon ni sur celle de la construction. J'aspire donc à ce que ce bel outil qu'est la LOLF soit consacré, en d'autres temps, à l'élaboration de bonnes politiques, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.
M. Didier Migaud. Très bien !
M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, après cette très intéressante discussion générale, je souhaite apporter à vos interventions quelques éléments de commentaire ou de réponse.
Je voudrais d'abord remercier M. Carrez, qui s'est montré très impliqué dans le travail que nous avons mené ensemble. Comme lui, je pense que le dispositif mis au point sur la régulation représente un bon compromis et sera très utile pour l'avenir. Je le rejoins également pour dire qu'il ne faut toucher que d'une main tremblante au texte de la loi organique relative aux lois de finances.
M. Jean-Pierre Brard. C'est Montesquieu qu'il faut féliciter !
M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. La LOLF doit désormais vivre, et je peux vous assurer que son application constitue un enjeu majeur pour moi et mon équipe.
Vous avez, monsieur Bouvard, noté deux retards sur lesquels je voudrais revenir. En ce qui concerne la cartographie des budgets opérationnels de programme, notamment dans les différentes préfectures, le processus est aujourd'hui pratiquement achevé, même s'il est vrai qu'il a pris du retard, ce qui s'explique par trois raisons : d'abord, il fallait absolument disposer d'une maquette des programmes stabilisée ; ensuite, il fallait adapter l'informatique ; enfin, il fallait avancer dans la déconcentration.
Autre retard : celui pris dans l'élaboration de la liste des objectifs et indicateurs. Celle-ci sera publiée au moment du débat d'orientation budgétaire, qui revêtira donc cette année une importance particulière. Le DOB aura désormais une place essentielle dans notre procédure budgétaire. Je souhaite en particulier que celui que nous allons bientôt connaître soit le premier grand rendez-vous de l'application de la LOLF.
Je vous le confirme, monsieur Bouvard : l'État se mobilise pour réussir cette réforme, notamment à travers la définition des objectifs et des indicateurs. J'ai noté que vous aviez regretté la fusion des programmes de soutien des missions de santé et de solidarité. Certes, vos arguments sont solides, mais une telle fusion n'est pas non plus totalement illogique : les deux missions ne concernent en effet que 15 000 emplois, soit un effectif relativement réduit. En outre, que sont les services déconcentrés ? Les DRASS et les DDASS, dont l'action se situe à cheval sur les deux missions. Par souci de simplicité, il importait donc d'effectuer un choix, même si le vôtre était tout aussi respectable.
Dans le même ordre d'idée, vous regrettez la disparition de la mission redevance. Il s'agit d'un sujet que vous connaissez bien, ...
M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale. En effet !
M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. ...sur lequel nous avons plaisir à vous entendre chaque année. Ce choix n'est pourtant pas illogique compte tenu du nouveau régime de la redevance. Quant aux avances aux organismes de l'audiovisuel, elles pourraient effectivement faire l'objet d'une mission séparée, mais qui deviendrait, dès lors, une mission monoprogramme. Est-ce vraiment dans l'esprit de la LOLF ? On peut en discuter. Mais je rappelle que, parfois, le mieux est l'ennemi du bien.
Monsieur Mariton, vous avez eu raison de rappeler l'importance de maîtriser la dépense publique. Ne relâchez ni votre verbe, ni votre enthousiasme ! Ils nous seront utiles pendant la préparation budgétaire. La maîtrise de la dépense et des déficits est un enjeu qui engage le Gouvernement, comme le Premier ministre l'a lui-même rappelé à cette tribune au moment de sa déclaration de politique générale. La volonté de contenir l'augmentation du budget dans la limite de l'inflation est une des marques de fabrique de ce gouvernement depuis 2002 ; elle est absolument essentielle.
M. Jean-Pierre Brard. Au moins, vous semblez en être convaincu ! Les électeurs le sont sans doute un peu moins !
M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Je ne suis pas certain que les électeurs soient nombreux à nous demander de dépenser au-delà de nos engagements, ni que l'augmentation de la dépense soit un gage d'efficacité du service public. Mais je sais que nos points de vue sur ce sujet, monsieur Brard, sont inconciliables.
En ce qui concerne les indicateurs, monsieur Mariton, j'ai tenu le plus grand compte des avis du Parlement et de la Cour des comptes. Dans le domaine des transports, les indicateurs d'efficience sont au rendez-vous. Il s'agira, entre autres, de l'évolution des coûts de construction par rapport aux prévisions, des coûts moyens des opérations d'entretien et de quelques autres encore auxquels je vous sais très attaché. Ils correspondent exactement à ce que nous attendons de la mise en place de la LOLF.
Les partenariats public-privé - et je souhaite que l'on encourage fortement nos ministres à y recourir - sont une nouvelle technique de financement qui modernisera, à certains égards, totalement les techniques de gestion et facilitera le recours à l'investissement.
Grâce à ce texte, nous sommes parvenus à une définition plus juste et plus rigoureuse - M. Carrez l'évoquait également - de l'engagement comptable qui comprendra l'investissement et l'éventuel dédit. En revanche, le fonctionnement et les frais financiers seront bien engagés. Ainsi - et c'est l'intérêt de ce dispositif - les PPP ne seront pas pénalisés. La notion d'engagement sera pleinement respectée et les partenariats public-privé seront réintroduits dans la logique de la LOLF, dans la visibilité pluriannuelle. Nous avons, là, trouvé un point d'équilibre tout à fait prometteur.
Monsieur Migaud, vous avez souligné combien vous approuviez l'esprit de consensus dans lequel nous avons travaillé et je vous en remercie. À un mot aimable, je réponds par un mot aimable, parce que j'apprécie beaucoup le travail que vous accomplissez. J'ai été d'abord très heureux que vous acceptiez, avec Alain Lambert, ma proposition d'être parlementaire en mission auprès de moi. Je veux affirmer, ici, devant la représentation nationale que c'était pour moi fondamental. Cette année 2005 est très importante pour la LOLF. J'ai une pensée pour toutes celles et ceux qui, dans cet hémicycle, ont contribué depuis des années à son élaboration. Au même titre que je saluais tout à l'heure le travail de MM. Méhaignerie, Carrez et Bouvard, il m'aurait été très difficile, monsieur Migaud - même si, je le dis ici librement, nous avons des convictions différentes sur de nombreux sujets - de ne pas vivre ce moment important sans le concours de ses deux inspirateurs que sont Alain Lambert et vous-même. Donc, le fait que vous ayez accepté d'être parlementaire en mission était pour moi hautement symbolique. Mais, au-delà du symbole, il y a le travail précieux accompli sur le terrain et l'interface que vous jouez avec mes administrations ; je tiens ici à vous en témoigner ma reconnaissance, comme je l'ai fait auprès de M. Lambert.
Le rapprochement ministériel entre la réforme de l'État et le ministère des finances - et vous l'avez évoqué - est à mes yeux un événement majeur. Votre commission formulait cette demande depuis des années. Nous avons, en effet, été très nombreux à considérer que, dès lors que la LOLF était mise en application, il était absolument indispensable de regrouper les forces de travail en faveur de la modernisation de l'État.
Pour répondre à l'inquiétude de M. Brard, je reprendrai volontiers cette formule que j'utilisais tout à l'heure à la tribune : ce n'est par Bercy qui absorbe la réforme de l'État, mais l'inverse ! Ce ne sont pas simplement quelques mots. L'idée, pour moi, est simple. Aborder la réforme de l'État sous un angle strictement comptable serait la pire erreur. L'objectif de la réforme de l'État n'est pas là. Il est de rendre un service public meilleur pour le même coût ou identique pour un moindre coût, ce qui n'est pas du tout la même chose. Nous devons rendre compte à l'ensemble des Français de la bonne gestion des deniers publics, en leur donnant un rendez-vous régulier avec les résultats, avec l'évaluation, avec la performance, avec la productivité, autant de mots qui prennent aujourd'hui une place majeure dans les discussions sur le budget de l'État, ce que nous devons, pour une bonne part, à Éric Woerth et à son travail sur les stratégies ministérielles de réforme. Aujourd'hui, en effet, grâce aux SMR, nous parlons couramment de productivité. Vous avez dit beaucoup de mal du ministère de la défense, ce que j'ai fort regretté...
M. Jean-Pierre Brard. J'ai livré votre conviction intime, monsieur le ministre !
M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Non, vous n'avez exprimé que la vôtre ! Pourtant, c'est au ministère de la défense que l'on a mis en place une stratégie ministérielle de réforme qui a permis le regroupement des trois commissariats dans un seul et même établissement public, ce qui améliore naturellement la gestion et qui est un bel exemple de réforme de l'État. Je pourrais naturellement en citer d'autres. La réforme de l'État n'est pas, loin s'en faut, une page blanche. Son adossement au ministère du budget est évidemment un élément très important. J'ajouterai, pour que votre information soit complète sur ce sujet, que je souhaite travailler dans l'esprit de la LOLF selon trois axes. Premièrement, la simplification : nous devons, dans ce domaine, créer une sorte d'indicateur de la complexité, donc un dispositif permettant de mesurer le degré de complexité des procédures législatives et réglementaires et de la vie quotidienne du contribuable qui, à travers un certain nombre de procédures, vit souvent un chemin de croix. Deuxièmement, la performance : nous retrouvons naturellement toutes les démarches que nous engageons, en particulier, à travers la LOLF. Enfin, nous devons tout simplement essayer de dépenser mieux ou, plus exactement, de faire de cette formule autre chose qu'un mot quelque peu classique et habituel. J'aimerais qu'on l'applique, dès à présent, aux fonctions de soutien de l'État : les achats, l'informatique et naturellement l'immobilier. J'ai « planché » avec beaucoup de plaisir devant la Mission d'évaluation et de contrôle de votre assemblée voici quelques jours. C'était un grand moment d'entendre le torrent de critiques - pour une bonne part très justifiées, il faut bien le dire.
M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale. Cela fait dix ans que cela dure !
M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Je reconnais que ni Michel Bouvard ni moi n'étions nés ! (Sourires.)
J'ai donc entendu le torrent de critiques sur l'immobilier. Il y a beaucoup à faire. J'ai apporté quelques réponses, monsieur le rapporteur,...
M. Gilles Carrez, rapporteur. Beaucoup de réponses !
M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. ...vous en conviendrez et je vous remercie de le reconnaître ! En effet, je suis tout à fait conscient des faiblesses. C'est la raison pour laquelle j'ai annoncé mon souci de reprendre les choses en main grâce à quatre mesures essentielles. La première est la transparence, et j'ai clairement affiché l'objectif chiffré : non pas 850, mais 600 millions d'euros. Nous devrons, ensuite, nous inscrire dans un programme pluriannuel, ministère par ministère, et, dans ce domaine, je serai très attentif - c'est la moindre des choses - à ce que cela se traduise par un retour sur investissement pour ceux qui font des efforts. J'ai, troisièmement, l'intention d'introduire la notion de « loyer budgétaire », un loyer fictif, qui permettra de savoir, ministère par ministère, combien coûte, au mètre carré, chaque bâtiment.
M. Gilles Carrez, rapporteur. C'est fondamental !
M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Tout à fait !
Quatrième et dernier point : il m'a semblé - car il fallait bien un pilote dans l'avion - que nous avions là une occasion formidable de moderniser le ministère des finances et, en particulier, le service des domaines, qui sera, si je puis dire, le bras armé de l'État pour mener une politique immobilière dynamique. Nous allons donc travailler à la modernisation de ce service de telle manière que nous puissions ainsi conduire très directement cette politique de cession immobilière, de modernisation. Je le répète, il ne s'agit pas de récupérer des crédits publics, même si ce n'est pas négligeable en cette période, mais de faire en sorte que l'État fonctionne dans de meilleures conditions, dans des locaux mieux adaptés aux contraintes des fonctionnaires de notre pays. Je pourrais en citer mille exemples. Il nous reste beaucoup de choses à accomplir.
Enfin, monsieur Migaud, je dois vous remercier de nous avoir permis d'atteindre un point d'équilibre en matière de régulation. Comme vous le soulignez, notre texte ne rend pas obligatoire la régulation. Il est loisible d'imaginer un taux de mise en réserve égal à zéro, même si je le déconseille aux futurs gouvernements, car on ne sait jamais de quoi demain sera fait. Je recommande, rejoignant ainsi l'excellent raisonnement de M. de Courson, que la transparence soit appliquée dans le choix de ce taux de régulation et que tout soit, de ce point de vue, parfaitement clair entre nous.
Monsieur de Courson, comme je l'ai précisé à M. Mariton, il faudra tout faire pour que les partenariats public-privé, se développent dans un cadre transparent et moderne. La formule que nous proposons va dans ce sens.
En ce qui concerne la dette, votre raisonnement est imparable. Il faut naturellement bien connaître la réalité du phénomène. Thierry Breton et moi-même allons d'ailleurs, dans ce domaine, faire un certain nombre de propositions dans les jours qui viennent, car c'est un sujet absolument majeur. D'ailleurs, vous me donnerez acte que, sur ce point, nous avons progressé en matière de transparence, avec les PPP, par exemple, et avec l'évaluation des engagements de retraite des fonctionnaires publiés dans le CGAF depuis deux ans.
Un taux unique de régulation est envisageable à condition, naturellement, qu'il soit raisonnable. Ce sera affaire d'exécution.
J'aurais, enfin, espéré, monsieur Brard, que vous seriez aussi aimable à mon égard que M. Migaud ! Je suis resté sur ma faim ! Je vous ai trouvé, de ce point de vue, un peu court. J'ai pourtant été attentif à suivre vos avis. J'ai scrupuleusement écouté l'ensemble des représentants de votre assemblée car, sur ce sujet, le consensus est absolument essentiel.
M. Jean-Pierre Brard. Je vous ai remercié de nous avoir évité de tomber dans la fondrière !
M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. C'est bien ce que je dis. Vous étiez vraiment, de ce point de vue, un peu décevant.
Vous avez souligné avec raison, monsieur Brard, le rôle des agents dans le succès de la LOLF et la nécessité d'accomplir un véritable travail de formation et d'explication. La LOLF est un cadre, un extraordinaire instrument pour modifier les modes de gestion, mais elle est indépendante du niveau de la dépense publique. Donc, soyons tout à fait clairs. L'une des raisons qui explique le consensus, c'est que la LOLF, comme tout texte organique de cette nature, ou comme une constitution, est compatible avec toute politique. Nous vous le rappellerons, le cas échéant, le moment venu. Nous sommes en mesure de construire un service public moderne en maîtrisant la dépense publique : les Français, ne veulent pas de plus de dépenses publiques et encore moins de plus d'impôts, mais de l'efficacité et des résultats ! De ce point de vue, la LOLF est un rendez-vous historique. Désormais, en effet, ministre par ministre, gouvernement par gouvernement, on saura très clairement qui fait quoi, avec quel argent et avec quels résultats. C'est une vraie révolution ! (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire et du groupe Union pour la démocratie française.)
M. Jean-Pierre Brard. Nous sommes au moins d'accord là-dessus !
M. le président. J'appelle maintenant, dans le texte du Sénat, les articles du projet de loi organique sur lesquels les deux assemblées du Parlement n'ont pu parvenir à un texte identique.
L'amendement n° 8 portant article additionnel avant l'article 1er n'est pas soutenu.
M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 6 rectifié portant article additionnel après l'article 1er.
La parole est à M. le président de la commission spéciale, pour soutenir cet amendement.
M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale. Il s'agit d'un amendement de pure coordination entre la loi de finances et la loi de finances rectificative.
M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Favorable.
M. le président. Le Sénat a supprimé l'article 6.
M. le président. Sur l'article 7, je suis saisi d'un amendement n° 2.
M. Gilles Carrez, rapporteur. Suivant la ligne tracée par nos collègues sénateurs, cet amendement tend à retracer, du point de vue budgétaire, l'effet des partenariats public-privé et de limiter la comptabilisation des partenariats aux seuls engagements juridiquement irrévocables, à savoir les engagements d'investissement de l'année et les frais de fonctionnement éventuels de l'année et, pour les années ultérieures, le seul dédit au cas où le PPP verrait son terme avancé.
M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. J'ai eu l'occasion de m'exprimer tout à l'heure sur ce sujet. Je suis très favorable à cet amendement.
M. Charles de Courson. Nous avons largement discuté de cet amendement, mais je crois qu'il serait important de bien préciser ce qu'on entend par engagement juridique.
Selon l'exposé sommaire, il serait nécessaire d'engager, dès l'année de la signature du contrat, la totalité du coût de l'investissement (tranche ferme), la part annuelle des coûts de fonctionnement et de financement, ainsi que le coût du dédit. Je ne suis pas sûr qu'il faille inclure la part annuelle des coûts de fonctionnement et de financement puisqu'elle sera inscrite dans les crédits budgétaires.
Il est intéressant de savoir à quelle hauteur s'est endetté indirectement l'État, c'est-à-dire le montant de l'investissement, et d'ajouter éventuellement le coût d'un dédit, mais inclure la part annuelle des coûts de fonctionnement et de financement ne me paraît pas tout à fait adapté.
Il est important de le préciser parce que le ministre devra mettre ça en musique dans les documents budgétaires.
M. Gilles Carrez, rapporteur. Il s'agit là de l'autorisation d'engagement, qui doit comprendre l'investissement de l'année et le fonctionnement de la première année qu'on considère. Des crédits de paiement au titre du fonctionnement seront nécessaires ; il faut donc en amont une autorisation d'engagement pour pouvoir les ouvrir. Pour les années ultérieures, il sera nécessaire de comptabiliser par avance, au titre de l'engagement juridique, un éventuel dédit.
M. Charles de Courson. L'exposé des motifs n'est pas suffisamment précis. Le Gouvernement devra inscrire une AP égale au montant de l'investissement, plus, si le PPP inclut le fonctionnement, ce qui n'est pas toujours le cas, la totalité des coûts de fonctionnement pendant la durée du contrat ?
M. Gilles Carrez, rapporteur. Non, pendant la première année !
M. Charles de Courson. Cela figure par définition dans les crédits. Les CP doivent bien entendu être ouverts. Sinon, on ne pourra pas payer.
M. Gilles Carrez, rapporteur. Pour ouvrir les CP, il faut ouvrir l'autorisation d'engagement !
M. Charles de Courson. D'accord, mais il faut faire faire une distinction. On n'a besoin que de la partie investissement, et éventuellement du coût du dédit, qui est théorique. Selon l'exposé sommaire, il va falloir ouvrir des AP à hauteur d'un dédit éventuel alors que les deux autres éléments sont certains. Cela ne me paraît pas suffisamment clair. Il serait intéressant que le Gouvernement nous dise quelle est sa conception de l'application de l'article 7.
M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Le premier engagement comprend tout l'investissement, le dédit et l'annuité de fonctionnement. On arrive ainsi à lever à peu près les ambiguïtés. Je pense que c'est ce qu'on peut faire de mieux pour intégrer le dispositif. Nous sommes partis de rien, nous avons entendu l'amendement d'appel de M. Arthuis. Cette formule me semble être un bon compromis. Je crois que c'est le seul possible à ce stade.
M. le président. Je mets aux voix l'article 7, modifié par l'amendement n° 2.
M. le président. Sur l'article 8, je suis saisi d'un amendement n° 3 rectifié.
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre cet amendement.
M. Gilles Carrez, rapporteur. Cet amendement présente l'intérêt, outre de retracer l'effet des PPP, de nous donner en loi de finances initiale une clé de passage entre le déficit de l'État et le besoin de financement au sens de Bruxelles.
M. le président. En conséquence, l'article 8 est ainsi rédigé.
Nous passons aux amendements portant articles additionnels après l'article 8.
M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale. Dans la mesure où, dans le cadre de la LOLF, les mesures de gel doivent être notifiées aux commissions des finances de l'Assemblée et du Sénat, il apparaissait cohérent que, par coordination, il puisse y avoir une notification des décisions de dégel.
Nous avons compris que cela posait quelques problèmes vu l'ampleur et le nombre des mesures, et la commission spéciale n'a pas adopté cet amendement. Je l'ai néanmoins présenté, monsieur le ministre, pour que vous puissiez nous indiquer quelle serait la pratique du Gouvernement car, si l'on veut avoir un bon suivi de l'exécution des lois de finances, le Parlement doit tout de même avoir une information à ce niveau.
M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Monsieur Bouvard, une transmission systématique nécessiterait une procédure assez lourde et je crains qu'il n'y ait quelques loupés. Je propose un système lisible et transparent, mais moins rigide, et je m'engage à informer très régulièrement les présidents et rapporteurs généraux des dégels de crédits.
Je souhaite qu'au bénéfice de cette explication, vous retiriez votre amendement.
M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale. Je vais retirer l'amendement, mais il faudrait que nous disposions de telles informations de façon bimestrielle ou trimestrielle et que les dégels les plus importants nous soient notifiés.
M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Tout à fait d'accord.
M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances. L'engagement est pris !
M. le président. L'amendement n° 10 est retiré.
Je suis saisi d'un amendement n° 1 rectifié.
Cet amendement fait l'objet d'un sous-amendement n° 5.
La parole est à M. le ministre, pour défendre l'amendement n° 1 rectifié.
M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Comme je l'ai indiqué tout à l'heure dans la discussion générale, cet amendement s'inscrit dans le cadre de la maîtrise de l'exécution budgétaire pour respecter le plafond global des crédits votés par le Parlement dans l'article d'équilibre.
Pour tenir la dépense, il nous faut des instruments. C'est dans cet esprit qu'en accord avec votre commission spéciale et avec l'aide de M. Lambert et de M. Migaud, nous vous proposons un dispositif destiné à améliorer la procédure de maîtrise de la dépense publique. On connaît les critiques sur la régulation, j'ai eu l'occasion de les évoquer. Nous avons besoin d'un instrument de pilotage de l'exécution budgétaire. L'amendement que je vous soumets est un apport majeur : grâce à une régulation connue à l'avance, équilibrée entre les ministères, on pourra travailler en transparence avec le Parlement.
Il contient plusieurs éléments : une information obligatoire du Parlement dès le projet de loi de finances initiale sur les mesures envisagées par le Gouvernement pour maîtriser l'exécution, et une mise en réserve systématique au sein de chaque programme d'une part de crédits. Ce sont des taux forfaitaires, mais on prendra soin de distinguer un taux pour les dépenses de personnel et un autre pour les autres dépenses. Il y aura donc des crédits avec une tranche conditionnelle s'ajoutant à la tranche ferme sur laquelle chaque gestionnaire pourra compter.
C'est un élément très important de la loi organique, qui va considérablement améliorer la transparence et l'efficacité de nos dispositifs.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission spéciale, pour soutenir le sous-amendement n° 5 et donner l'avis de la commission sur l'amendement n° 1 rectifié.
M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale. Le sous-amendement porte sur la terminologie. Dans la mesure où il s'agit d'une information au Parlement et où il n'y a pas de vote, le terme « prévu » nous semble préférable au terme « retenu ».
La commission spéciale a bien entendu adopté l'amendement n° 1 rectifié, qui, comme chacun l'a compris, a donné lieu à une large concertation et qui suit les recommandations faites par les deux parlementaires en mission, Didier Migaud et Alain Lambert.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur le sous-amendement ?
M. le président. Je mets aux voix le sous-amendement n° 5.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 1 rectifié, modifié par le sous-amendement n° 5.
M. Gilles Carrez, rapporteur. Cet amendement traite du suivi des partenariats public-privé à l'occasion des lois de règlement. Une annexe permettra d'apprécier l'impact de ces opérations sur la dette de l'État.
La parole est à M. le président de la commission spéciale, pour le défendre.
M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale. Nous avons eu l'occasion d'en présenter les termes tout à l'heure. Par rapport à la première lecture, nous avons limité la possibilité d'organiser un débat au rapport annuel de la Cour des comptes. La rédaction de notre amendement est donc différente puisqu'elle indique simplement cette possibilité et ne fait plus référence à l'assistance apportée par la Cour dans l'organisation d'un débat sur le rapport annuel et sur les rapports particuliers.
Dans ces conditions, je pense qu'on répond à la préoccupation du Sénat qui était de ne pas systématiser les débats tout en se gardant la possibilité d'avoir un rendez-vous annuel permettant de voir l'évolution du Gouvernement par rapport aux travaux de la Cour et d'exercer notre droit de suite.
M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Je note que c'est une possibilité, pas une obligation - je crois que c'est important de garder ce caractère facultatif. Pour le reste, je ne souhaite pas intervenir dans une discussion entre les deux assemblées sur ce sujet.
Cela dit, il ne faudrait pas qu'à cause d'un tel amendement, le texte ne puisse pas être adopté rapidement. Le temps court, nous sommes en deuxième lecture, c'est une loi organique, et il faudrait qu'on en termine.
Je m'en remets donc à la sagesse de votre assemblée.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan.
M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan. Puisqu'on a parlé des PPP, j'en profite pour dire qu'un grand nombre de parlementaires s'inquiètent un petit peu de la lenteur des processus. Le Premier ministre a parlé de la nécessité d'engager un processus de développement dans le domaine des travaux publics. Chacun connaît les limites budgétaires. Votre ministère ne pourrait-il pas prendre l'initiative d'une coordination parce que, dans ce domaine, chacun s'attend et personne n'avance ? Je vous transmets ainsi un désir maintes fois rappelé à la commission des finances.
M. Charles de Courson. J'ai dit dans la discussion générale que j'avais quelques hésitations sur ce texte et le Gouvernement, en s'en remettant à la sagesse de l'Assemblée, me semble partager mon point de vue.
Dans la mesure où l'amendement prévoit que le rapport annuel de la Cour des comptes « peut » faire l'objet d'un débat et où vous tenez l'ordre du jour, pourriez-vous nous préciser, monsieur le ministre, quelles seraient les intentions du Gouvernement si cet amendement était adopté ?
M. le ministre délégué au budget et à la réforme de l'État. Monsieur le président de la commission des finances, je suis tout aussi sensible que vous à la nécessité d'un bon pilotage des PPP. De manière générale d'ailleurs, mieux vaut un bon pilotage ! Je l'avais noté pour l'immobilier, je le note tout autant pour les partenariats public-privé. Vous me désignez d'office, ce qui me touche beaucoup, mais nous avons déjà pris quelques initiatives en la matière en créant un groupe de travail. Je souhaite que nous profitions des expériences qui ont déjà été menées, notamment au ministère de la justice.
Monsieur de Courson, je ne sais répondre de manière très précise à votre question. C'est effectivement au Gouvernement qu'il appartient d'inscrire le cas échéant un tel débat à l'ordre du jour prioritaire, mais il y a aussi l'initiative parlementaire. On pourrait parfaitement imaginer que des groupes parlementaires décident de consacrer une ou plusieurs niches à l'examen de rapports de la Cour des comptes. Moi, à ce stade, je ne peux vous en dire plus, je ne suis pas très bon dans la lecture des boules de cristal. Le Gouvernement pourra naturellement organiser un tel débat, mais avec ou sans l'amendement à vrai dire. C'est la raison pour laquelle je m'en suis remis à la sagesse de votre assemblée.
M. Michel Bouvard, président de la commission spéciale. J'ai la faiblesse de penser que, comme cela s'est passé pour le débat d'orientation budgétaire, aucun gouvernement ne pourra cantonner un tel débat à une niche parlementaire, s'agissant d'un rapport aussi important que le rapport annuel de la Cour des comptes. La présentation académique qui en est faite actuellement n'honore personne.
M. le président. Mardi 21 juin 2005, à neuf heures trente, première séance publique :
Explications de vote et vote, par scrutin public, sur l'ensemble du projet de loi relatif au développement des services à la personne et à diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.
Discussion, après déclaration d'urgence, du projet de loi, n° 2249, pour la confiance et la modernisation de l'économie :
Rapport, n° 2342, de M. Gilles Carrez, au nom de la commission des finances ;
Avis, n° 2329, de M. Patrick Ollier, au nom de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire ;
Avis, n° 2333, de M. Philippe Houillon, au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République.

References: l'article 151
 l'article 58
 l'article 5
 l'article 5

L'article 6
 l'article 9
 l'article 1
 l'article 1
 l'article 6
 l'article 7
 l'article 7
 l'article 7
 l'article 8
 l'article 8
 l'article 8