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Timestamp: 2014-10-21 03:48:17+00:00

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Princ�pios Aplic�veis ao Recurso Administrativo no Direito Brasileiro - Ivan De Almeida Sales De Oliveira - JurisWay
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Texto enviado ao JurisWay em 23/09/2010. Indique aos amigos Quer disponibilizar seu artigo no JurisWay?Saiba como...SUM�RIO
2 SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
2.2 SISTEMA JUDICI�RIO
3.1 RECURSO PROVOCADO E RECURSO DE OF�CIO
3.2 EFEITOS DO RECURSO ADMINISTRATIVO
3.3 EFIC�CIA DA DECIS�O
3.4 INTERVEN��O DE TERCEIROS
3.5 ESP�CIES DE RECURSO
3.5.1 REPRESENTA��O
3.5.2 RECLAMA��O
3.5.3 PEDIDO DE RECONSIDERA��O
3.5.4 RECURSOS HIER�RQUICOS
3.5.4.1 RECURSOS HIER�RQUICOS PR�PRIOS
3.5.4.2 RECURSOS HIER�RQUICOS IMPR�PRIOS
4 PRINC�PIOS DE DIREITO
4.1 OS PRINC�PIOS COMO PARTE DO ORDENAMENTO
4.2 IMPORT�NCIA DOS PRINC�PIOS NO DIREITO P�BLICO
4.3 UTILIDADE DOS PRINC�PIOS
4.4 PRINC�PIOS EXPL�CITOS E IMPL�CITOS
5 PRINC�PIOS APLIC�VEIS AO RECURSO ADMINISTRATIVO
5.1 PRINC�PIO DO CONTROLE HIER�RQUICO
5.2 PRINC�PIO DA LEGALIDADE
5.3 PRINC�PIO DA PUBLICIDADE
5.4 PRINC�PIO DA MOTIVA��O
5.5 OUTROS PRINC�PIOS 6 CONCLUS�O
Trata a presente pesquisa dos princ�pios aplic�veis ao recurso administrativo no direito brasileiro, o qual constitui, em sentido amplo, meio de impugna��o de ato ou decis�o administrativa, constituindo-se, assim, o recurso administrativo em verdadeira modalidade de controle de legalidade exercido pela pr�pria Administra��o P�blica.
Sob esta �tica pretende-se saber: Qual o sistema administrativo, para controle dos atos do Estado, foi adotado pelo ordenamento jur�dico brasileiro? O que � recurso administrativo? Quais as principais regras que norteiam o recurso administrativo? Quais as esp�cies de recurso administrativo existentes no ordenamento jur�dico brasileiro? O que s�o princ�pios de direito? Qual a import�ncia dos princ�pios jur�dicos no Direito P�blico? Quais as fun��es dos princ�pios de direito? Quais princ�pios de direito s�o aplic�veis ao recurso administrativo no direito brasileiro?
A raz�o da escolha do tema se d� face a import�ncia da utiliza��o do recurso administrativo para a solu��o de conflitos estabelecidos entre a Administra��o P�blica e os administrados, bem como entre aquela e os seus servidores, propiciando uma solu��o mais r�pida e menos onerosa para as partes, evitando o ac�mulo de demandas perante o Poder Judici�rio. Tamb�m se justifica a escolha do tema ante a aus�ncia de trabalhos sobre o tema, propiciando aos aplicadores do direito uma fonte de pesquisa para a solu��o de conflitos no �mbito administrativo.
O cerne da quest�o ao qual se busca uma solu��o, surge com o advento da Constitui��o Federal de 1.988, vez que o regime pol�tico por ela institu�do, o Estado Democr�tico de Direito, aflora in�meros princ�pios impl�citos que fazem com que naturalmente a Administra��o P�blica se organize de forma hier�rquica propiciando que a pr�pria Administra��o P�blica exer�a um controle de legalidade de seus atos.
A presente pesquisa torna-se relevante na medida em que proporciona um entendimento sobre a aplica��o de princ�pios jur�dicos ao recurso administrativo, que constitui-se um meio de controle da legalidade dos atos do Estado, exercido pela pr�pria Administra��o P�blica.
Posto isto, a presente pesquisa tem como objetivos, identificar qual o sistema administrativo, para o controle da legalidade dos atos do Estado, foi adotado pelo ordenamento jur�dico brasileiro; analisar o conceito de recurso administrativo; identificar as principais regras que orientam o procedimento do recurso administrativo; analisar as esp�cies de recurso administrativo existentes no ordenamento jur�dico brasileiro; analisar o conceito de princ�pio de direito; identificar qual a sua import�ncia para o direito p�blico; analisar as suas fun��es primordiais; e identificar e analisar quais os principais princ�pios s�o aplic�veis ao recurso administrativo no direito brasileiro.
Assim sendo, tem-se que de acordo com o regime pol�tico institu�do pela Constitui��o Federal de 1.988, o sistema administrativo adotado pelo ordenamento jur�dico brasileiro, � o sistema judici�rio, o que n�o impede que a Administra��o P�blica exer�a jurisdi��o, por�m, suas decis�es n�o possuem efic�cia de coisa julgada. Exercendo a Administra��o P�blica jurisdi��o, destaca-se que recurso administrativo, em sentido amplo, � todo meio de impugnar um ato ou uma decis�o administrativa, e em sentido estrito, trata-se de ato volitivo da parte prejudicada pelo ato ou decis�o administrativa, que proporciona sua revis�o por uma autoridade ou �rg�o hierarquicamente superior � que proferiu a decis�o ou praticou o ato impugnado.
Os princ�pios s�o normas nucleares do sistema, de forma que os princ�pios jur�dicos s�o normas fundamentais que n�o s� fazem parte do ordenamento jur�dico, como permitem sua correta compreens�o. Possuem extrema import�ncia no Direito P�blico, vez que as regras de direito administrativo n�o s�o codificadas estando estatu�das por diversas leis esparsas o que torna imposs�vel sua compreens�o l�gica sem o dom�nio da aplica��o dos princ�pios jur�dicos, que possuem a fun��o de guiar o aplicador do direito para uma correta interpreta��o da regra jur�dica, bem como o de preencher as lacunas da lei.
Dito isto, s�o diversos os princ�pios que embasam e norteiam o recurso administrativo, e que de alguma forma lhe s�o aplic�veis, dentre os quais destacam-se o princ�pio do controle hier�rquico, da legalidade, da publicidade e da motiva��o.
Fundamenta-se a presente pesquisa nos ensinamentos doutrin�rios de Hely Lopes Meirelles, Jos� Afonso da Silva, Carlos Ari Sudfeld, Florivaldo Dutra de Ara�jo e Cl�udio Brand�o de Oliveira.
A presente pesquisa, que tem car�ter bibliogr�fico e documental, embasa-se em doutrinas e legisla��es, sendo que, de acordo com a finalidade, classifica-se em aplicada; quanto ao objeto investigado classifica-se em explicativa, e, tendo em vista o procedimento classifica-se em qualitativa. O m�todo de investiga��o que aplica-se � o anal�tico, e baseia-se atrav�s da an�lise de princ�pios de direito institu�dos pela Constitui��o Federal de 1.988, bem como nos ensinamentos doutrin�rios sobre o tema.
No cap�tulo 2, analisa-se quais os sistemas administrativos de controle dos atos do Estado existem, e qual deles foi adotado pelo ordenamento jur�dico brasileiro. No cap�tulo 3, cuida da an�lise conceitual de recurso administrativo, que pode ser contextualizada em sentido amplo e em sentido estrito, analisando cada uma das esp�cies de recurso, tanto em sentido amplo (representa��o, reclama��o e pedido de reconsidera��o) como em sentido estrito (recurso hier�rquico pr�prio e recurso hier�rquico impr�prio). No cap�tulo 4, dedica-se � an�lise dos princ�pios de direito, abordando desde o seu conceito � suas import�ncias e fun��es. No cap�tulo 5, identifica-se quais os principais princ�pios de direito aplic�veis ao recurso administrativo, destacando-se os princ�pios do controle hier�rquico, da legalidade, da publicidade e da motiva��o.
Para que se possa analisar os princ�pios aplic�veis ao recurso administrativo no Brasil, h� que se tecer, em cap�tulo introdut�rio, breves considera��es sobre sistemas administrativos, aos quais atualmente tem-se atribu�do denomina��o mais apropriada, qual seja, sistemas de controle jurisdicional da administra��o, que nos dizeres do saudoso Mestre Hely Lopes Meirelles[1] consiste no “...regime adotado pelo Estado para a corre��o dos atos administrativos ilegais ou ileg�timos praticados pelo Poder P�blico em qualquer dos seus departamentos de governo.”.
Como se v�, sistema administrativo ou sistema de controle jurisdicional da administra��o � procedimento adotado pelo Estado para exercer o controle dos seus pr�prios atos, no que diz respeito a legalidade do ato e a legitimidade de quem o pratica.
Prevalecem dois sistemas distintos, o sistema do contencioso administrativo e o sistema judici�rio, conforme ensina Hely Lopes Meirelles[2]: Vigem, presentemente, dois sistemas bem diferen�ados: o do contencioso administrativo, tamb�m chamado sistema franc�s, e o sistema judici�rio ou de jurisdi��o �nica, conhecido por sistema ingl�s. Denota-se que o sistema do controle administrativo, � tamb�m denominado de sistema franc�s, assim como o sistema judici�rio tamb�m � conhecido como sistema de jurisdi��o �nica ou, ainda, como sistema ingl�s.
Mais adiante Meirelles[3] citando Seabra Fagundes, assevera que n�o se pode admitir a exist�ncia de um sistema misto, uma vez que nenhum pa�s adota um sistema, contencioso administrativo ou judici�rio, como regra absoluta, ou seja com exclusividade, sendo que o que caracteriza o sistema � a predomin�ncia de um dos sistemas, e n�o a ado��o de um deles para apreciar todos os lit�gios relacionados � Administra��o P�blica.
O sistema do contencioso administrativo se originou na Fran�a, em raz�o do conflito travado entre a Monarquia, Parlamento e Intendentes, da� porque sua outra denomina��o (sistema franc�s).
De acordo com Hely Lopes Meirelles[4], a separa��o da Justi�a Comum da Administra��o foi resultado da Revolu��o de 1.789 que erguia a bandeira do liberalismo e da independ�ncia dos Poderes sugerida por Montesquieu, de forma que a Constitui��o Francesa de 1.791 estabeleceu que os Tribunais n�o poderiam avan�ar sobre as fun��es administrativas, bem como estabelecia sua incompet�ncia para apreciar a responsabilidade de administradores em raz�o da pratica de atos funcionais.
Assim foi que teve in�cio o sistema do contencioso administrativo, sistema no qual a Justi�a Comum n�o tem jurisdi��o sobre os atos da Administra��o P�blica, que ficam submetidos �nica e exclusivamente � aprecia��o de autoridade administrativa.
Nesse sentido, � a li��o de Meirelles[5]:
Firmou-se, assim, na Fran�a o sistema do administrador-juiz, vedando-se � Justi�a Comum conhecer dos atos da Administra��o, os quais se sujeitam unicamente � jurisdi��o especial do contencioso administrativo, que gravita em torno da autoridade suprema do Conselho de Estado, pe�a fundamental do sistema franc�s. Essa orienta��o foi conservada na reforma administrativa de 1953, sendo mantida pela vigente Constitui��o de 4.10.58.
Pode-se concluir da li��o acima que a Fran�a, atualmente, ainda adota o sistema do contencioso administrativo para exercer o controle jurisdicional dos atos do Estado.
Como se v�, em referido sistema os �rg�os administrativos respons�veis pelo julgamento dos lit�gios afetos � administra��o p�blica, subordinam-se, direta ou indiretamente, ao Conselho de Estado que funciona, via de regra como segunda inst�ncia administrativa.
Nesse sentido � a li��o deixada por Hely Lopes Meirelles[6]: No sistema franc�s todos os tribunais sujeitam-se direta ou indiretamente ao controle do Conselho de Estado, que funciona como ju�zo de apela��o (judge d’appel), como ju�zo de cassa��o (judge de cassation) e, exepcionalmente, como ju�zo origin�rio e �nico de determinados lit�gios administrativos (juge de premier et dernier ressorte), pois que disp�e de plena jurisdi��o em mat�ria administrativa.
Denota-se que o Conselho de Estado, funciona n�o somente como segunda inst�ncia administrativa, mas tamb�m exerce todo o controle dos �rg�os administrativos que possuem jurisdi��o em mat�ria administrativa, isto � verifica se as decis�es proferidas por �rg�os hierarquicamente inferiores est�o em conformidade com a legisla��o pertinente, podendo cassar as decis�es proferidas por aqueles �rg�os, ou seja, funcionam com �ltima inst�ncia administrativa, conforme li��o Dwight Cerqueira Ronzani[7]:
Nesse sistema, o Conselho de Estado � o �ltimo grau de jurisdi��o em mat�ria administrativa, podendo rever o m�rito das decis�es dos Tribunais Administrativos e dos Conselhos de Contencioso Administrativo das Col�nias, controlando a legalidade das decis�es dos Tribunais de Cintas, do Conselho Superior da Educa��o Nacional e da Corte de Disciplina Or�ament�ria. Cumpre observar que a jurisdi��o administrativa n�o � absoluta, sendo certo que h� determinadas mat�rias que envolvem o interesse da Administra��o P�blica que s�o reservadas � Justi�a Comum, Hely Lopes Meirelles[8] destaca que tais mat�rias pertencem a tr�s classes: “... a) lit�gios decorrentes de atividades p�blicas com car�ter privado; b) lit�gios que envolvam quest�es de estado e capacidade das pessoas e de repress�o penal; c) lit�gios que se refiram � propriedade privada.”
Portanto, como se v�, n�o se trata de um sistema absoluto, comportando exce��es que ficam sob a jurisdi��o da Justi�a Comum.
O sistema judici�rio ou de jurisdi��o �nica, originou-se na Inglaterra e � adotado em diversos pa�ses. Neste sistema todos os lit�gios, sejam afetos � administra��o p�blica ou n�o, s�o apreciados pela Justi�a Comum.
Segundo explica Hely Lopes Meirelles[9] o sistema judici�rio teve in�cio com a insatisfa��o do povo com os privil�gios da Corte Inglesa, vez que inicialmente todo o poder, na suas tr�s t�picas fun��es (legislar, administrar e julgar), concentrava-se na pessoa do Rei, o que modificou-se com o passar do tempo quando da cria��o do Parlamento assumindo o poder de legislar, por�m a fun��o jurisdicional, juntamente com a de administrar, continuou a ser exercida pelo Rei.
Face as reivindica��es do povo, surgiu o Tribunal do Rei, conforme se observa da li��o de Meirelles[10]:
Continuaram as reivindica��es populares, e em atendimento delas criou-se o Tribunal do Rei (King’s Bench), que, por delega��o da Coroa, passou a decidir as reclama��es contra os funcion�rios do Reino, mas o fazia com a chancela real. Tal sistema era ainda insatisfat�rio, porque os julgadores dependiam do Rei, que os podia afastar do cargo e, mesmo, ditar-lhes ou reformar-lhes as decis�es. Logo mais, passou o Tribunal do Rei a expedir em nome pr�prio ordens (writs) aos funcion�rios contra quem se recorria e mandados de interdi��es de procedimentos administrativos ilegais ou arbitr�rios. Dessas decis�es tornaram-se usuais o writ of certiorari, para remediar os casos de incompet�ncia e ilegalidade graves; o writ of injunction, rem�dio preventivo destinado a impedir que a Administra��o modificasse determinada situa��o; e o writ of mandamus, destinado a suspender certos procedimentos administrativos arbitr�rios, sem se falar no writ of h�beas corpus, j� considerado garantia individual desde a Magna Carta (1215).
Como se v�, a cria��o do Tribunal do Rei n�o satisfez as reivindica��es populares, uma vez que seus membros e suas decis�es estavam sujeitos ao livre arb�trio do Rei, ou seja, os julgadores membros do Tribunal n�o tinham liberdade para atuar de acordo com o seu livre convencimento, tendo que acautelar-se ao proferir decis�es que n�o agradassem ao Rei sob pena de afastamento do cargo.
A independ�ncia da Justi�a Inglesa somente se concretizou em 1.701 com a publica��o do Act of Settlement que desvinculou os ju�zes do poder do Rei, garantindo-lhes estabilidade e mantendo a compet�ncia para conhecer e julgar mat�rias administrativas e particulares, conforme ensina Hely Lopes Meirelles[11]:
Era a institui��o do Poder Judicial independente do Legislativo (Parlamento) e do administrativo (Rei), com jurisdi��o �nica e plena para conhecer e julgar todo procedimento da Administra��o em igualdade com os lit�gios privados. Esse sistema de jurisdi��o �nica trasladou-se para as col�nias norte-americanas e nelas se arraigou t�o profundamente que, proclamada a Independ�ncia (1775) e fundada a Federa��o (1787), passou a ser c�none constitucional (Constitui��o dos EUA, art. III, se��o 2�).
Como se v�, o sistema judici�rio ou de jurisdi��o �nica originado na Inglaterra, inaugurando a independ�ncia do Poder Judici�rio, foi adotado pelos Estados Unidos da Am�rica merecendo guarida na Constitui��o Federal.
Muito embora, os Estados Unidos da Am�rica tenha adotado o sistema judici�rio, n�o deixou de instituir Tribunais Administrativos para conhecer determinadas mat�rias afetas � administra��o p�blica, por�m as decis�es proferidas por tais �rg�os n�o possuem car�ter absoluto, podendo ser revistas pela Justi�a Comum que � a �nica competente para proferir decis�es definitivas, ou seja, com for�a de coisa julgada[12].
No Brasil o sistema de jurisdi��o �nica foi adotado desde o in�cio do per�odo republicano, conforme li��o de Romzani[13] ao prelecionar que:
No Brasil, prevaleceu desde o limiar do per�odo republicano o sistema de jurisdi��o �nica, at� porque inspirou-se Ruy Barbosa ma Carta Norte-Americana para a reda��o do esbo�o do que mais tarde seria a Constitui��o de 1.891
Segundo Meirelles[14], as Constitui��es posteriores � de 1.891, sempre elegeram o sistema de jurisdi��o �nica, como o sistema de controle administrativo do Brasil, de forma que no ano de 1977, editou-se uma Emenda Constitucional, a de n� 7/77, prevendo a possibilidade de instaurar-se no Brasil o sistema do contencioso administrativo, o que n�o chegou a ocorrer de fato.
A vigente Constitui��o de 1988 estabelece o sistema de jurisdi��o �nica, como garantia fundamental, elencando-o no artigo 5�, XXXV.
Em que pese o sistema de controle administrativo brasileiro ser o da jurisdi��o �nica, a garantia constitucional (art. 5�, XXXV, CF/88) de que a lei n�o exclu�ra les�o ou amea�a a direito da aprecia��o do Poder Judici�rio n�o � absoluta, vez que o sistema de controle adotado pelo Brasil comporta exce��es, dentre elas Cl�udio Brand�o de Oliveira[15] cita as disposi��es Constitucionais estabelecidas no artigo 52, I e II, que prev� como atribui��o do Senado Federal processar e julgar determinadas autoridades, no artigo 124, � 2�, que exclui a possibilidade de impetra��o de h�beas corpus em face de puni��o disciplinar militar e, por fim, a prevista no artigo 217, � 1�, que condiciona o conhecimento pelo Judici�rio de quest�es afetas ao desporto, ap�s o esgotamento das inst�ncias administrativas da Justi�a Desportiva.
Conclui-se, assim, que no Brasil adota-se o sistema de jurisdi��o �nica para o exerc�cio do controle administrativo, por�m, tal sistema n�o afasta a exist�ncia de processos administrativos, processados e julgados por �rg�os administrativos cujas decis�es n�o possuem efic�cia definitiva, estando sujeitas � revis�o judicial.
No cap�tulo anterior p�de-se concluir que o Brasil possui �rg�os administrativos que possuem compet�ncia para conhecer e julgar lit�gios afetos � administra��o p�blica, todavia, suas decis�es n�o possuem efic�cia definitiva estando sujeitas � revis�o judicial como conseq��ncia da ado��o do sistema de jurisdi��o �nica.
Assim sendo, � o recurso administrativo uma das modalidades de exerc�cio do controle dos atos administrativos pela Administra��o P�blica. Nesse sentido, Florivaldo Dutra de Ara�jo[16] assevera que “O autocontrole da Administra��o P�blica � exercido por meio da fiscaliza��o hier�rquica, de recursos administrativos e da fiscaliza��o financeira e or�ament�ria.”
Visto que o recurso administrativo � meio de se realizar o controle dos atos administrativos, h� que se analisar o conceito de recurso administrativo que nos dizeres de Hely Lopes Meirelles[17], numa vis�o ampla:
[...] s�o todos os meio h�beis a propiciar o reexame de decis�o interna pela pr�pria administra��o, por raz�es de legalidade e de m�rito administrativo. No exerc�cio de sua jurisdi��o a Administra��o aprecia e decide as pretens�es dos administrados e de seus servidores, aplicando o Direito que entenda cab�vel, segundo a interpreta��o de seus �rg�os t�cnicos e jur�dicos. Pratica, assim, atividade jurisdicional t�pica, de car�ter parajudicial quando prov�m de seus tribunais ou comiss�es de julgamento. Essas decis�es geralmente escalonam-se em inst�ncia, subindo da inferior para a superior atrav�s do respectivo recurso administrativo previsto em lei ou regulamento.
Como se v�, tem-se que a Administra��o P�blica det�m jurisdi��o, exercida atrav�s de �rg�os que se dividem em inst�ncias, de forma que a decis�o proferida por uma inst�ncia inferior pode ser reexaminada por uma inst�ncia superior, atrav�s da interposi��o do recurso administrativo previsto em lei ou ato regulamentar.
Mais adiante, Meirelles[18] ressalta que o recurso administrativo � consequ�ncia do Estado de Direito, sendo um direito do administrado ou servidor que for alvo de algum ato administrativo, assevera, ainda que n�o se vislumbra a possibilidade de exist�ncia de decis�o administrativa irrecorr�vel o que seria sin�nimo de arb�trio.
Para que se possa melhor entender o recurso administrativo a seguir se destacar� alguns aspectos julgados relevantes.
Via de regra os recursos s�o interpostos por ato volitivo, ou seja, s�o provocados, entretanto, h� casos em que os recursos s�o interpostos pela pr�pria autoridade que proferiu a decis�o, isto �, s�o interpostos de of�cio em observ�ncia � previs�o legal.
Segundo Hely Lopes Meirelles, os recursos provocados:
[...] devem ser fundamentados, com a exposi��o dos fatos e indica��o da ilegalidade impugnada, consistente em viola��o flagrante ou dissimulada de algum princ�pio ou norma constitucional, legal, regulamentar ou contratual, incluindo-se dentre estas os editais e convites de licita��o, os cadernos de encargos ou de obriga��es e demais instru��es administrativas pertinentes.
Depreende-se da li��o acima que o recurso provocado deve atender certas formalidades, dentre elas a de ser devidamente fundamentado, bem como a de expor os fatos e indicar a ilegalidade atacada.
Importante mencionar que interposto o Recurso, seja por prova��o da parte interessada seja de of�cio por determina��o legal, o �rg�o administrativo competente para conhecer do reclame ter� plena liberdade para revisar a decis�o recorrida, conforme ensina Meirelles[19]:
Em qualquer modalidade de recurso a autoridade ou o tribunal administrativo tem ampla liberdade de revis�o do ato recorrido, podendo modific�-lo ou invalid�-lo por motivo de legalidade, conveni�ncia, oportunidade ou, mesmo, por raz�es de ordem t�cnica que comprometam a efici�ncia do servi�o p�blico ou a utilidade do neg�cio em exame.
Como se v�, a autoridade competente para julgar o recurso administrativo poder� modificar ou tornar inv�lido o ato objeto do recurso, fundamentando sua decis�o atrav�s de diversos crit�rios.
A Lei n� 9.784/99 que disp�e sobre o processo administrativo em �mbito da Administra��o P�blica Federal, em seu artigo 64, prev� as possibilidades de reforma da decis�o recorrida, constando expressamente que o julgador poder� confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a decis�o recorrida.
Quando se estuda os efeitos do recurso administrativo, denota-se a predomin�ncia de dois efeitos, o devolutivo e o suspensivo.
Se, no Direito Processual Civil o efeito suspensivo � a regra e o devolutivo � a exce��o, no Direito Administrativo a regra � inversa.
Nesse sentido, � a li��o deixada por Hely Lopes Meirelles[20]:
Os efeitos do recurso administrativo s�o, normalmente, o devolutivo e, por exce��o, o suspensivo. Da� por que, quando o legislador ou o administrador quer dar efeito suspensivo ao recurso, deve declarar na norma ou no despacho de recebimento, pois n�o se presume a exce��o, mas sim a regra. No sil�ncio da lei ou do regulamento, o efeito presum�vel � o devolutivo, mas nada impede que, nessa omiss�o, diante do caso concreto, a autoridade receba expressamente o recurso com efeito suspensivo para evitar poss�veis les�es ao direito do recorrente ou salvaguardar interesses superiores da Administra��o. O art. 61 e seu par�grafo �nico da Lei n� 9.748/99 consagram essas coloca��es.
Depreende-se da li��o acima que o recebimento do recurso administrativo com efeito suspensivo, fica condicionado � previs�o legal ou ato normativo, devendo o julgador fundamentar a decis�o que lhe atribui, ou excepcionalmente, atribuir o efeito suspensivo, ainda que n�o previsto em lei, para proteger direitos outros que entender mais relevantes, seja do interesse do recorrente seja em prol da Administra��o.
Exemplo da possibilidade de atribui��o de efeito suspensivo a recurso administrativo, pode ser encontrada na Lei n� 9.503/97, C�digo de Tr�nsito Brasileiro, que em seu artigo 285, � 3�, estabelece que poder� a autoridade administrativa, de of�cio ou por solicita��o do recorrente, atribuir efeito suspensivo ao recurso se por motivo de for�a maior, este n�o for julgado no prazo de 30 (trinta) dias.
Nesse mesmo sentido, de que a regra � o efeito devolutivo, � o entendimento do ilustre Cl�udio Brand�o de Oliveira[21] que assevera:
O recurso administrativo, como regra, n�o tem efeito suspensivo, ou seja, n�o impede a execu��o da decis�o recorrida. A lei pode, no entanto, autorizar o seu recebimento com este efeito, impedindo a execu��o da decis�o at� que o recurso seja julgado. Se ocorrer tal hip�tese n�o ser� cab�vel, por exemplo, a corre��o judicial por mandado de seguran�a, pois o efeito suspensivo descaracteriza a les�o ou amea�a ao direito l�quido e certo.
Conforme se v� da li��o acima, o recurso quando recebido no efeito suspensivo afasta o interesse de agir para a impetra��o de Mandado de Seguran�a contra o ato objeto do recurso.
O efeito devolutivo que tem o cond�o de devolver toda a mat�ria apreciada pelo �rg�o inferior para aprecia��o por uma autoridade superior, sempre � aplicado, � a regra. Como se viu, por exce��o, pode-se receber o recurso tamb�m no efeito suspensivo.
Quando o recurso � recebido somente no efeito devolutivo, n�o se prejudica a contagem do prazo prescricional, bem como h� a possibilidade de se socorrer das vias judiciais, visto que com o objeto do recurso produzindo plenos efeitos, a les�o a direito pode ser concreta, assim como a amea�a a direito � iminente[22].
Por corol�rio, quando o recurso � recebido tamb�m no efeito suspensivo tem-se prejudicada a flu�ncia do prazo prescricional, e segundo Meirelles[23] isto ocorre porque “...durante a tramita��o do recurso interno (com efeito suspensivo), o ato recorrido � inexeq��vel, n�o rendendo ensejo a qualquer a��o judicial, e, n�o havendo a��o, n�o pode haver prescri��o;”
A decis�o proferida no recurso administrativo possui car�ter vinculante, e � definitiva quando decidida em �ltima inst�ncia administrativa, quando se torna imodific�vel pela Administra��o.
Nesse sentido � a li��o de Hely Lopes Meirelles:
Da� por diante, � imodific�vel pela pr�pria Administra��o e s� o Judici�rio poder� reapreci�-lo e dizer de sua legitimidade. E assim � porque, embora inexista entre n�s a coisa julgada administrativa, no sentido processual de senten�a definitiva opon�vel erga omnes (coisa julgada formal e material), existe, todavia, o ato administrativo inimpugn�vel e imodific�vel pela Administra��o, por exauridos os recursos pr�prios e as oportunidades internas de autocorre��o da atividade administrativa, como exporemos adiante, neste mesmo cap�tulo.
Portanto, esgotadas as possibilidades legais de interposi��o de recurso no �mbito administrativo, tem-se uma decis�o imodific�vel, entendimento este tamb�m sustentado pelo doutrinador Cl�udio Brand�o de Oliveira[24].
Importante ressaltar, que se tratando de decis�o punitiva, ainda que esgotados os recursos cab�veis, � cab�vel o requerimento de revis�o administrativa face o aparecimento de fatos novos que evidenciem o n�o cabimento da san��o aplicada, conforme prev� o artigo 65 e par�grafo �nico, da Lei n� 9.784/99.
A interven��o de terceiros no recurso administrativo encontra previs�o na Lei n� 9.784/99, artigo 62, quando determina a intima��o de terceiro para apresentar raz�es recursais contra determinada decis�o administrativa. A doutrina entende que a interven��o de terceiros no recurso administrativo � cab�vel quando a decis�o objeto de impugna��o possa atingir direitos do terceiro interveniente, sendo necess�rio para admissibilidade do recurso interposto por terceiro a demonstra��o do interesse direito e efetivo na interposi��o de recurso[25].
Uma vez analisados alguns aspectos gerias pertinentes aos recursos administrativos, h� que se analisar as esp�cies de recurso administrativo existentes no ordenamento jur�dico brasileiro.
Para melhor entendimento, importante observar, conforme j� mencionado anteriormente, que recurso administrativo em sentido amplo � meio de impugna��o de decis�o administrativa, ou seja � tomo meio apto a possibilitar o reexame da atividade administrativa por seus pr�prios �rg�os, sob este aspecto Meirelles[26] destaca que em nosso ordenamento jur�dico tais meios compreendem “...a representa��o, a reclama��o e o pedido de reconsidera��o...”.
Em se tratando de recurso administrativo em sentido estrito, tem-se a exist�ncia de recursos hier�rquicos pr�prios e recursos hier�rquicos impr�prios[27].
A seguir verificar-se-� em linhas gerais o conceito de cada um dos recursos, sejam eles em sentido amplo sejam em sentido estrito.
A representa��o administrativa encontra fundamento na pr�pria Constitui��o Federal de 1.988 que em seu artigo 5�, XXXIV, a, a concebe como garantia fundamental, independentemente do pagamento de taxa.
Segundo Hely Lopes Meirelles[28] representa��o administrativa:
...� a denuncia formal e assinada de irregularidades internas ou de abuso de poder na pr�tica de atos da Administra��o, feita por quem quer que seja � autoridade competente para conhecer e coibir a ilegalidade apontada. O direito de representar tem assento constitucional e � incondicionado, imprescrit�vel e independe do pagamento de taxas (CF, art. 5�, XXXIV, “a”). Pode ser exercitado por qualquer pessoa, a qualquer tempo e em quaisquer circunst�ncias: vale como informa��o de ilegalidades a serem conhecidas e corrigidas pelos meios que a Administra��o reputar convenientes. Como n�o se exige qualquer interesse do representante para exercitar o direito p�blico de representa��o, n�o se vincula o signat�rio da den�ncia ao procedimento a que der causa, mas poder� ser responsabilizado civil e criminalmente por quem for lesado pela falsidade da imputa��o.
Como se v�, trata-se a representa��o de um direito p�blico subjetivo, livre de qualquer condi��o para o seu exerc�cio, n�o estando sujeito ao manto da prescri��o e isento do pagamento de qualquer taxa.
A representa��o administrativa tem como objetivo denunciar � autoridade administrativa competente qualquer ilegalidade ou abuso de poder praticado no �mbito da Administra��o, sendo que � Autoridade que recebe a representa��o cabe adotar o procedimento que entender cab�vel para conhecer e coibir a ilegalidade ou o abuso apontado.
Importante observar que, uma vez conhecida a representa��o administrativa o representante, ou seja, aquele que a subscreveu, n�o estar� vinculado ao procedimento que a autoridade processante adotar para apura��o dos fatos, entretanto, responsabiliza-se o denunciante por danos causados e at� por crime, caso reste comprovada a falsidade da den�ncia.
A reclama��o administrativa, de acordo com Meirelles[29] “...� a oposi��o expressa a atos da Administra��o que afetem direitos ou interesses leg�timos do administrado.”
Como se v�, diferentemente do que ocorre com a representa��o administrativa, na reclama��o aquele que a subscreve deve demonstrar que o ato impugnado lhe atinge diretamente, causando-lhe les�es de ordem pessoal ou patrimonial.
Outra diferen�a verificada quando compara-se a reclama��o com a representa��o, � que na primeira h� prazo prescricional. O Decreto 20.910 de 06 de janeiro de 1.932, que regula a prescri��o q�inq�enal, estabelece em seu artigo 6� que n�o existindo outra previs�o em lei o prazo para exercer o direito de reclama��o prescrevem em 01 (um) ano a contar da data em que o ato ou fato lesivo ocorreu.
Entretanto, embora este prazo seja perempt�rio, isto �, n�o pass�vel de dila��o, modernamente tem-se conhecido e acolhido reclama��es intempestivas quando a ilegalidade do ato � not�ria, conforme assevera Meirelles[30]:
O prazo fixado para a reclama��o administrativa � fatal e perempt�rio para o administrado, o que autoriza a Administra��o a n�o tomar conhecimento do pedido se formulado extemporaneamente. Mas nada impede que a Administra��o conhe�a e acolha a pretens�o do reclamante ainda que manifestada fora do prazo, desde que se conven�a da proced�ncia da reclama��o e n�o haja ocorrido a prescri��o da a��o judicial cab�vel. Essa atitude administrativa � plenamente justificada pelo interesse rec�proco do Poder P�blico e do particular em obviar um pleito judicial que conduziria ao mesmo resultado da decis�o interna da Administra��o. Al�m disso, se a reclama��o aponta uma ilegalidade ou um erro na conduta Administrativa, � dever do administrador p�blico corrigi-lo o quanto antes, atrav�s de anula��o ou revoga��o do ato ileg�timo ou inconveniente. Da� por que a doutrina tem aconselhado o conhecimento e provimento da reclama��o extempor�nea quando � manifesto o direito reclamado.
Outrossim, h� que se destacar que quando a reclama��o administrativa � interposta para atacar apura��o de d�vida da Fazenda P�blica para com o particular, ter� a mesma o cond�o de suspender o prazo prescricional at� final decis�o, consoante o disposto no artigo 4�, do Decreto 20.910/32.
Outra esp�cie de recurso administrativo em sentido amplo � o pedido de reconsidera��o e consiste na possibilidade de se requerer � pr�pria autoridade que expediu o ato administrativo que o invalide ou o modifique, conforme ensina o Mestre Hely Lopes Meirelles[31]:
...pedido de reconsidera��o � a solicita��o da parte dirigida � mesma autoridade que expediu o ato, para que o invalide ou o modifique nos termos da pretens�o do requerente. Deferido ou indeferido, total ou parcialmente, n�o admite novo pedido, nem possibilita nova modifica��o pela autoridade que j� reapreciou o ato.
Como se v�, o direito ao pedido de reconsidera��o pode ser exercido uma �nica vez, sendo importante observar que o Decreto n� 20.848 de 23.12.1931 prev� que se n�o houver outro prazo previsto em lei espec�fica o prazo para realizar o pedido de reconsidera��o � de um a contar da data da decis�o administrativa, de sorte que a sua interposi��o n�o suspende a flu�ncia do prazo prescricional, bem como n�o interrompe os prazos para a interposi��o de recursos hier�rquicos.
Outro exemplo de norma que prev� o pedido de reconsidera��o � a Lei n� 9.784/99, que em seu artigo 56, � 1�, estabelece que o recurso administrativo ser� interposto perante a autoridade que proferiu a decis�o, que por sua vez, no prazo de 05 (cinco) dias, se n�o reconsiderar a decis�o, encaminhar� o recurso � autoridade superior. Verifica-se em tal dispositivo, uma modalidade n�o propriamente dita de pedido de reconsidera��o, vez que � consequ�ncia da interposi��o de um recurso hier�rquico.
3.5.4 RECURSOS HIER�RQUICOS Em se tratando de recurso hier�rquico, tem-se a acep��o estrita de recurso, uma vez que, conforme assevera Meirelles[32]:
...recursos hier�rquicos s�o todos aqueles pedidos que as partes dirigem � inst�ncia superior da pr�pria Administra��o, propiciando o reexame do ato inferior sob todos os seus aspectos. Podem ter efeito devolutivo e suspensivo, ou simplesmente devolutivo, que � a regra; o efeito excepcional suspensivo h� de ser concedido expressamente em lei ou regulamento ou no despacho de recebimento do recurso.
Portanto, toda vez que houver a interposi��o de um recurso dirigido � inst�ncia administrativa superior � que proferiu a decis�o ou praticou o ato administrativo, ter-se-� um recurso administrativo hier�rquico.
Como j� se analisou anteriormente, os recursos hier�rquicos podem ser recebidos nos efeitos devolutivo e suspensivo, por�m, este � exce��o � regra e para se atribu�do deve fundamentar-se em expressa autoriza��o legal ou regulamentar.
Segundo, Hely Lopes Meirelles a interposi��o de recursos hier�rquicos deve observar os prazos que a lei prev�, sob pena de preclus�o administrativa, ou seja, tratam-se de prazos fatais e perempt�rios.
Nesse sentido, � o disposto no artigo 63, I, da Lei n� 9.784/99 que estabelece como causa de n�o conhecimento do recurso administrativo a sua interposi��o extempor�nea.
Importante observar que, ante a inexist�ncia de um C�digo de Direito Administrativo no ordenamento jur�dico brasileiro, a tramita��o do recurso hier�rquico varia de acordo com o ramo da Administra��o, vez que cada �rg�o da Administra��o pode regulamentar o tr�mite dos processos administrativos de sua compet�ncia, respeitando os Princ�pios Constitucionais.
Como regra geral, adota-se a instrumentalidade prevista na Lei n� 9.784/99 que disp�e sobre o processo administrativo no �mbito da Administra��o federal. Referida, lei assevera que a interposi��o de recurso administrativo se d� independentemente da presta��o de cau��o, por�m, ressalva a possibilidade de que lei formal venha a exigir, consoante o disposto em seu artigo 56, � 2�.
Os recursos hier�rquicos classificam-se em recursos hier�rquicos pr�prios e recursos hier�rquicos impr�prios, a seguir verificar-se-� cada um deles.
Por recurso hier�rquico pr�prio entende-se o recurso que a parte interp�e perante a autoridade ou inst�ncia administrativa superior � que proferiu a decis�o administrativa ou praticou o ato impugnado.
Nesse sentido, � a li��o de Hely Lopes Meirelles[33]:
Recurso hier�rquico pr�prio � o que a parte dirige � autoridade ou inst�ncia superior do mesmo �rg�o administrativo, pleiteando a revis�o do ato recorrido. Este recurso � consect�rio da hierarquia e da grada��o de jurisdi��o que se estabelece normalmente entre autoridades e entre uma inst�ncia administrativa e sua imediata; por isso mesmo, pode ser interposto ainda que nenhuma norma o institua expressamente, porque, como j� se disse, nosso ordenamento jur�dico-constitucional n�o admite decis�es �nicas e irrecorr�veis.
Denota-se, da li��o acima, que recurso hier�rquico pr�prio trata-se do recurso volunt�rio, ou seja, que emana da vontade da parte que o interp�e, depende, portanto, de provoca��o.
Tal recurso administrativo � cab�vel em todos os casos, ainda que n�o haja expressa previs�o em lei, uma vez que possui fundamento principiol�gico na Constitui��o Federal de 1.988, vale dizer o seu cabimento decorre, n�o s� da estrutura da Administra��o P�blica, que por natureza � hierarquicamente dividida, mas tamb�m do Estado Democr�tico de Direito institu�do pela atual Carta Magna, conforme assevera Meirelles[34]:
Os recursos administrativos s�o um corol�rio do Estado de Direito e uma prerrogativa de todo administrado ou servidor atingido por qualquer ato da Administra��o. Inconceb�vel � a decis�o administrativa �nica e irrecorr�vel, porque isto contraria a �ndole democr�tica de todo julgamento que possa ferir direitos individuais e afronta o princ�pio constitucional da ampla defesa, que pressup�e mais de um grau de jurisdi��o.
Como se v�, o Estado de Direito pressup�e a possibilidade de interposi��o de recurso administrativo porque nele n�o se admite o arb�trio do administrador, de toda sorte que admitir a exist�ncia de decis�o ou ato administrativo irrecorr�vel � dar azo � uma decis�o que pode ser fruto do arb�trio de um, e no interesse de um.
Embora j� mencionado anteriormente, insta observar que no recurso hier�rquico pr�prio o julgador tem total liberdade para decidir, podendo reformar o ato recorrido de determinada forma ainda que n�o tenha sido objeto de pedido, pode ainda o julgador agravar a situa��o do recorrente, conforme prescreve Hely Lopes Meirelles[35]:
Como j� salientado, neste recurso a Administra��o tem ampla liberdade decis�ria, podendo reformar o ato recorrido al�m do pedido ou, mesmo, agravar a situa��o do recorrente (reformatio in pejus). Esse poder deflui dos pr�prios caracteres da hierarquia e de sua finalidade corretiva de atos inferiores ileg�timos ou inconvenientes, que cheguem por qualquer via ao conhecimento da autoridade superior antes de se tornarem definitivos e imodific�veis segundo as regras pertinentes do Direito P�blico, ou seja, antes da preclus�o administrativa. No entretanto, em face dos princ�pios da ampla defesa, do contradit�rio e do devido processo legal (cf. art. 5�, LV, da CF), como j� destacado, antes de decis�o eventualmente mais gravosa, deve a autoridade apontar os seus motivos e dar ao recorrente oportunidade para apresentar alega��es, como, por sinal, prev� o par�grafo �nico do art. 64 da Lei 9.784/99.
Portanto, depreende-se que caso o julgador do recurso administrativo hier�rquico pr�prio pretenda decidir de forma que agrave mais a situa��o do recorrente, deve antes apresentar os seus motivos e dar a oportunidade da parte prejudicada apresentar alega��es, a exemplo do determinado na Lei n� 9.784/99.
Os recursos hier�rquicos impr�prios s�o aqueles interpostos perante � autoridade administrativa outra que n�o a pertencente ao �rg�o que preferiu a decis�o ou praticou o ato administrativo impugnado, conforme explica Hely Lopes Meirelles[36]:
Recurso hier�rquico impr�prio � o que a parte dirige a autoridade ou �rg�o estranho � reparti��o que expediu o ato recorrido, mas com compet�ncia julgadora expressa, como ocorre com os tribunais administrativos e com os chefes do Executivo federal, estadual e municipal. Esse recurso s� � admiss�vel quando estabelecido por norma legal que indique as condi��es de sua utiliza��o, a autoridade ou �rg�o incumbido do julgamento e os casos em que tem cabimento.
Denota-se que ao contr�rio do que ocorre com o recurso hier�rquico pr�prio, o cabimento do recurso hier�rquico impr�prio depende de expressa regulamenta��o legal, ou seja, n�o depende apenas de mera previs�o, mas tamb�m da indica��o em lei da autoridade ou �rg�o competente para conhecer e julgar o reclame, das condi��es de admissibilidade, e os casos espec�ficos em que tem lugar.
Embora o julgador n�o esteja hierarquicamente relacionado � reparti��o que proferiu a decis�o recorrida ou o ato impugnado, pertence � Administra��o P�blica e por esta raz�o tem plena liberdade de julgamento, aplicando-se as mesmas regras do julgamento de um recurso hier�rquico pr�prio.
Esse tipo de recurso, segundo Meirelles[37], � bastante utilizado nas autarquias e empresas estatais, tendo lugar como inst�ncia final o recurso dirigido ao titular do Minist�rio ou da Secretaria de Estado a que est�o vinculados a autarquia ou empresa estatal.
Importante frisar que a interposi��o de recurso hier�rquico impr�prio se d� perante autoridade n�o subordinada � reparti��o que proferiu a decis�o, mas pertencente ao mesmo Poder, n�o se admitindo a interposi��o de recurso � autoridade de outro Poder, sob pena de viola��o do Princ�pio da Separa��o dos Poderes que prega a independ�ncia e harmonia entre os mesmos.
A respeito do recurso hier�rquico impr�prio, importante observar o Decreto Lei n� 200/67 que disp�e sobre a organiza��o da Administra��o Federal, sendo que em seu artigo 19, estabelece que todos os �rg�os da Administra��o Federal, direta e indireta, esta subordinada ao Ministro de Estado competente.
Desta forma, tem-se o Ministro como chefe dos �rg�os que lhe s�o vinculados, de sorte que havendo lei ou regimento interno que preveja a interposi��o de recurso hier�rquico impr�prio ser� o Ministro quem ter� compet�ncia para conhecer e julgar tal esp�cie de recurso em �ltima inst�ncia, salvo as mat�rias de compet�ncia do Presidente da Rep�blica, que ser� quem decidir� em �ltima inst�ncia administrativa. 4 PRINC�PIOS DE DIREITO
Antes de se analisar os princ�pios no direito e sua import�ncia no ordenamento jur�dico, importante esclarecer em que acep��o o termo (princ�pio) se mostra relevante para o direito, uma vez que de acordo com Jos� Afonso da Silva[38]:
A palavra princ�pio � equ�voca. Aparece com sentidos diversos. Apresenta a acep��o de come�o, de in�cio. Norma de princ�pio (ou disposi��o de princ�pio), por exemplo, significa norma que cont�m o in�cio ou esquema de um �rg�o, entidade ou de programa, como s�o as normas de princ�pio institutivo e as de princ�pio program�tico. N�o � nesse sentido que se acha a palavra princ�pios da express�o princ�pios fundamentais do T�tulo I da Constitui��o. Princ�pio a� exprime a no��o de “mandamento nuclear de um sistema”.
Como se v�, o conceito de princ�pio que interessa para o direito � aquele que remete � id�ia de mandamento nuclear de um sistema. Assim sendo, tem-se que o princ�pio proporciona a compreens�o do sistema, vez que todo o mais gira em torno dele.
Nesse sentido, � a li��o do Professor Carlos Ari Sundfeld[39]:
Pela pr�pria circunst�ncia de propiciar a compreens�o global de um sistema, a identifica��o dos princ�pios � o meio mais eficaz para distingui-lo de outros sistemas. Se quisermos saber a diferen�a entre os sistemas “guarni��o militar” e “Parlamento Nacional”, teremos necessariamente de conhecer os princ�pios que regulam cada um deles. A guarni��o militar se rege pelo princ�pio da hierarquia, ao passo que o Parlamento se governa pelo princ�pio da independ�ncia dos parlamentares (que votam de acordo com suas convic��es pessoais, n�o devendo obedi�ncia �s determina��es de qualquer hierarca). A prop�sito, � o fato de se organizarem por princ�pios opostos que permite afirmar a distin��o entre os sistemas “Parlamento Nacional” e “guarni��o militar”.
Depreende-se da li��o acima que para conhecer um sistema, e at� mesmo para distingui-lo de outros, h� necessariamente que se conhecer os princ�pios que os regem.
No direito, afirma-se a exist�ncia de uma grande divis�o entre direito p�blico e direito privado, justamente em raz�o da exist�ncia de princ�pios espec�ficos que distinguem o direito nestes dois grandes sistemas.
Os princ�pios de direito n�o servem apenas para distinguir os ramos do direito em p�blico e privado, mas s�o ferramentas das mais importantes para a solu��o de conflitos.
Nesse sentido � a li��o de Carlos Ari Sundfeld[40]:
As afirma��es at� aqui feitas mostram como, � semelhan�a de outras ci�ncias, a ci�ncia jur�dica s� pode ser constru�da a partir da enuncia��o dos princ�pios. Mas, para o profissional do direito, a necessidade de conhecer os princ�pios jur�dicos n�o � s� esta. Sua identifica��o n�o � apenas valioso aux�lio do ato de conhecimento. O jurista n�o se debru�a sobre o direito com fins l�dicos, mas essencialmente pr�ticos. O que pretende com seu trabalho � determinar que normas se aplicam a que situa��es da vida. E os princ�pios s�o verdadeiras normas jur�dicas; logo, devem ser tomados em considera��o para a solu��o de problemas jur�dicos concretos.
Como se v�, os princ�pios de direito fazem parte do ordenamento jur�dico, isto � do conjunto de normas e regras que vigem no sistema brasileiro, e devem ser utilizados para a aplica��o do direito na solu��o de casos concretos.
Para melhor entendimento, � imprescind�vel que se estabele�a uma distin��o entre duas esp�cies de normas, as regras e os princ�pios. Sundfeld[41] as diferencia atrav�s da s�bia compara��o entre o disposto no artigo 151, do C�digo Penal, norma incriminadora, que traz uma regra, qual seja, a de que devassar o conte�do de correspond�ncia fechada endere�ada a outrem, sujeita o infrator � pena de deten��o de um a seis meses, e por outro lado assevera que o disposto no artigo 5�, caput, da Constitui��o Federal de 1.988, traz um princ�pio quando prescreve que todos s�o iguais perante a lei.
Portanto, os princ�pios, assim como as regras, est�o por vezes inseridos em normas constitucionais ou infraconstitucionais.
Nesse mesmo sentido, � a li��o de Jes�s Gonz�les P�rez citado por Sundfeld[42]:
...os princ�pios jur�dicos (...) t�m em si valor normativo; constituem a pr�pria realidade jur�dica. Em rela��o � ci�ncia do direito, constituem seu objeto. Existem independentemente de sua formula��o; s�o aplic�veis ainda que a ci�ncia os desconhe�a. A miss�o da ci�ncia com rela��o aos mesmos n�o � outra sen�o a de sua apreens�o. E a ci�ncia ser� mais ou menos perfeita, segundo logre ou n�o sua determina��o. Porque se o ordenamento jur�dico constitui o objeto da ci�ncia do direito positivo, esse conhecimento n�o ser� completo enquanto n�o se alcance a determina��o dos princ�pios que o informam.
Depreende-se da li��o acima, que os princ�pios s�o as mais importantes normas existentes no ordenamento jur�dico, s�o eles que d�o l�gica ao sistema, de forma que eles existem e surtem efeitos ainda que os juristas n�o o tenham identificado.
Como j� visto, os princ�pios s�o de extrema import�ncia para qualquer sistema, uma vez que constituem o seu mandamento nuclear dando sentido l�gico ao todo, tendo sido observado que fazem parte do ordenamento jur�dico e constituem as mais importantes normas.
Por�m, comparando o direito privado com o direito p�blico vislumbra-se que os princ�pios apresentam uma maior import�ncia para o direito p�blico. Isto porque, diferentemente do que acontece com os ramos do direito privado, no direito p�blico n�o h� uma codifica��o de normas, existindo in�meras leis esparsas que regem determinadas mat�rias.
A codifica��o d� as normas um sentido l�gico, sendo que no direito p�blico ante a aus�ncia de um C�digo Administrativo, os princ�pios se apresentam como ferramenta imprescind�vel para uma constru��o hermen�utica das diversas normas espalhadas no ordenamento jur�dico.
Nesse sentido, � a li��o de Carlos Ari Sundfeld[43]:
As normas de direito privado est�o contidas, em sua maioria, nos C�digos (Civil, Comercial, Trabalhista). Neles, as regras s�o dispostas de modo ordenado e buscam regular exaustivamente os assuntos de que tratam. Os princ�pios do direito privado frequentemente est�o concretizados em regras espec�ficas. Da� a desnecessidade, muitas vezes, de se socorrer dos princ�pios para resolver quest�o de direito privado: a regra contida no C�digo j� cont�m a solu��o que resultaria da aplica��o do princ�pio � hip�tese. Mas o direito p�blico – com as poss�veis exce��es dos C�digos Penal e Processual – � formado, inclusive em virtude de sua juventude, por legisla��o totalmente esparsa, produzida sem m�todo. Disso resulta uma (aparente) desordem, sol�vel apenas com a considera��o dos princ�pios. Eles � que permitem ao aplicador organizar mentalmente as regras e extrair solu��es coerentes com o ordenamento globalmente considerado.
Conforme se observa da li��o acima, o conhecimento dos princ�pios gerais de direito � imprescind�vel para a aplica��o do direito p�blico, vez que em raz�o da n�o codifica��o das regras deste ramo do direito h� muitas lacunas nas leis, n�o permitindo uma correta compreens�o do seu sentido l�gico.
Como corol�rio de todo o j� exposto, os princ�pios se apresentam aos aplicadores do direito com duas fun��es primordiais, a de determinar a correta interpreta��o das regras e a de proporcional o preenchimento das lacunas legais, conforme muito bem explica o professor Carlos Ari Sundfeld[44]:
Na aplica��o do direito – isto �, na edi��o de leis, na produ��o de atos administrativos, na solu��o judicial dos lit�gios etc. – os princ�pios cumprem duas fun��es: determinam a adequada interpreta��o das regras e permitem a colmata��o de suas lacunas (integra��o). Mais adiante, o mesmo autor, relata que com rela��o a fun��o dos princ�pios na interpreta��o das regras deve-se observar que quando a interpreta��o de determinada regra se mostrar contr�ria, expl�cita ou implicitamente, com algum princ�pio ela � err�nea, da mesma fora, quando dada regra apresentar duas poss�veis interpreta��es deve-se privilegiar aquela que mais se compatibiliza com um princ�pio, e por fim, quando uma regra tiver descrita de modo a permitir uma interpreta��o mais extensa ou mais restrita que o princ�pio, deve-se permitir tal flexibiliza��o como modo de ajustar a o alcance da regra com o do princ�pio[45]. No tocante � fun��o de colmata��o das lacunas das leis, imperioso observar que a aplica��o dos princ�pios gerais do direito decorre de disposi��o expressa contida na Lei de Introdu��o ao C�digo Civil, que na verdade � aplic�vel a qualquer ramo do direito, onde em seu artigo 4� estabelece que na aus�ncia de lei espec�fica que regule determinada mat�ria o juiz decidira o caso concreto de acordo com a analogia, os costumes e os princ�pios gerais de direito.
Segundo Sundfeld[46]:
...para saber da possibilidade de aplicar analogicamente uma regra a hip�tese distinta da que tem em mira, � fundamental considerar os princ�pios. O cabimento da analogia depende da similitude de situa��es (a tratada pela lei e a por ela olvidada) e esta s� existe quando o princ�pio realizado pela regra � tamb�m aplic�vel � situa��o n�o regulada. A integra��o por analogia implica a aplica��o, � hip�tese n�o versada pela lei, do princ�pio embutido na regra que se vai transpor. Assim, a utiliza��o da analogia � um meio abreviado de preencher a lacuna atrav�s dos princ�pios.
Como se v�, embora a Lei de Introdu��o ao C�digo Civil determine que se resolvam as omiss�es legais atrav�s da aplica��o, primeiro da analogia e depois dos costumes e por fim dos princ�pios gerais de direito, para a correta aplica��o da analogia � necess�rio o respeito aos princ�pios, ou seja, somente ter� lugar a aplica��o de uma norma por analogia se � situa��o n�o regrada for aplic�vel o princ�pio que inspira a norma que se quer emprestar para a solu��o do caso.
Da mesma forma, � de se concluir que para a resolu��o de conflito, cujo fato n�o seja regrado em lei, atrav�s dos costumes h� que se observar os princ�pios. Portanto, imperioso verificar se a aplica��o do costume n�o contraria algum princ�pio maior.
Conclui-se, assim, que a utiliza��o dos princ�pios � indispens�vel para a solu��o de casos em que lei seja omissa.
Os princ�pios jur�dicos se apresentam no ordenamento jur�dico, ou de forma expressa, isto �, inseridos no texto de uma norma, ou de forma impl�cita, ou seja, camuflados no meio do ordenamento jur�dico cabendo aos aplicadores do direito desvenda-los.
Exemplo cl�ssico de princ�pio expresso pode ser encontrado no caput do artigo 37, da Constitui��o Federal de 1.988, que condiciona a atua��o da administra��o p�blica � obedi�ncia aos princ�pios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici�ncia.
J� os princ�pios impl�citos possuem in�meros exemplos, tanto na Constitui��o Federal de 1.988 como em leis esparsas. Pode-se citar como exemplo o Princ�pio da Separa��o dos Poderes que transborda do artigo 2�, da Constitui��o Federal de 1.988 quando preceitua que s�o poderes da Uni�o, independentes e harm�nicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judici�rio. N�o se observa do texto do referido artigo o termo ‘Princ�pio da Separa��o dos Poderes’, por�m, das disposi��es contidas vislumbra-se tal princ�pio.
Portanto, os princ�pios, todos eles, est�o inseridos no ordenamento jur�dico, seja de forma expressa ou impl�cita, mesmo que ainda n�o identificados.
Nesse sentido, importante observar a li��o de Carlos Ari Sundfeld[47]:
Fundamental notar que todos os princ�pios, inclusive os impl�citos, t�m sede direta no ordenamento jur�dico. N�o cabe ao jurista inventar os “seus princ�pios”, isto �, aqueles que gostaria de ver consagrados; o que faz, em rela��o aos princ�pios jur�dicos impl�citos, � saca-los do ordenamento, n�o inseri-los nele.
No mesmo sentido � a li��o de Eros Grau[48], que assevera:
Os princ�pios gerais do direito s�o, assim, efetivamente descobertos no interior de determinado ordenamento. E o s�o justamente porque neste mesmo ordenamento – isto �, no interior dele – j� se encontravam, em estado de lat�ncia. N�o se trata portanto, de princ�pios que o aplicador do direito ou int�rprete possa resgatar fora do ordenamento, em uma ordem suprapositiva ou no Direito Natural. Insista-se: eles n�o s�o descobertos em um ideal de ‘direito justo’ ou em uma ‘id�ia de direito’. (...) Trata-se, pelo contr�rio – e neste passo desejo referir explicitamente os princ�pios descobertos no seio de uma Constitui��o -, n�o de princ�pios declarados (porque anteriores a ela) pela Constitui��o, mas sim de princ�pios que, embora nela n�o expressamente enunciados, no seu bojo est�o inseridos.
Como se v�, os princ�pios impl�citos, ou seja, aqueles n�o enunciados expressamente em determinada regra, n�o s�o por ela declaradas, vez que sua exist�ncia � anterior � ela e nela esta contido.
Considerando que os princ�pios de direito n�o s�o criados pelo aplicadores de direito, mas sim por eles descobertos ao se debru�ar sobre o ordenamento, bem como que os princ�pios impl�citos est�o contidos nas regras, � �rdua a tarefa do jurista em identificar os princ�pios impl�citos, tendo em vista que tal tarefa exige o conhecimento do ordenamento como um todo.
Sudfeld ressalta, ainda, que n�o basta saber da exist�ncia dos princ�pios, o que facilmente se constata nas obras doutrin�rias, mas � fundamental saber maneja-los em harmonia com o conjunto de regras que vigoram no pa�s, atribuindo o peso ideal de cada princ�pio � cada caso concreto.
Nesse sentido, brilhante a li��o de Eros Grau[49]:
Isso significa que, em cada caso, armam-se diversos jogos de princ�pios, de sorte que diversas solu��es e decis�es, em diversos casos, podem ser alcan�adas, umas privilegiando a decisividade de certo princ�pio, outras a recusando. Cada conjun��o ou jogo de princ�pios ser� informada por determina��es da mais variada ordem: � necess�rio insistir, neste ponto, em que o fen�meno jur�dico n�o � uma quest�o cient�fica, por�m uma quest�o pol�tica e, de outra parte, a aplica��o do direito � uma prud�ncia e n�o uma ci�ncia.
Como se v�, para a aplica��o do direito, n�o basta o conhecimento da exist�ncia do princ�pio, mas h� que saber oper�-lo atribuindo-lhe valor maior ou menor conforme o caso concreto, e diante at� mesmo de outros princ�pios que se contrap�em.
Uma vez analisado os sistemas administrativos, e identificado que no ordenamento jur�dico brasileiro o sistema administrativo adotado para controle dos atos da Administra��o P�blica � o judicial, o que n�o impede a exist�ncia da jurisdi��o administrativa com o conhecimento e julgamento de processos administrativos, por �rg�os administrativos que se dividem hierarquicamente, por�m, sem a efic�cia de coisa julgada, e destacados o conceito de recurso administrativo e suas esp�cies, bem como ap�s uma breve an�lise dos princ�pios de direito, cabe salientar quais s�o os princ�pios aplic�veis ao recurso administrativo no direito brasileiro.
In�meros s�o os princ�pios que inspiram o recurso administrativo no direito brasileiro e que de alguma forma lhe s�o aplic�veis, raz�o pela qual n�o se faz poss�vel que se esgote o tema, apenas que se destaque alguns deles.
O princ�pio do controle hier�rquico deve ser o primeiro citado e analisado, uma vez que � este o princ�pio inspirador e que fundamenta o recurso administrativo, isto �, com base neste princ�pio � que se pode afirmar o cabimento do recurso administrativo hier�rquico pr�prio, conforme afirma Hely Lopes Meirelles[50]:
Este recurso � consect�rio da hierarquia e da grada��o de jurisdi��o que se estabelece normalmente entre autoridades e entre uma inst�ncia administrativa e sua imediata; por isso mesmo, pode ser interposto ainda que nenhuma norma o institua expressamente, porque, como j� se disse, nosso ordenamento jur�dico constitucional n�o admite decis�es �nicas e irrecorr�veis. Al�m disso, o recurso hier�rquico pr�prio compatibiliza-se com o princ�pio do controle hier�rquico, hoje consagrado como um dos c�nones da reforma administrativa federal (Dec.-lei 200/67, arts. 6�, V, e 13).
Como se v�, a possibilidade de se interpor um recurso administrativo perante a autoridade hierarquicamente superior � que proferiu a decis�o ou praticou determinado ato administrativo, independe de previs�o legal, uma vez que tal possibilidade emana de um princ�pio de direito, o do controle hier�rquico.
Isto porque, a Constitui��o Federal de 1.988 ao instituir o Estado Democr�tico de Direito como regime pol�tico, trouxe implicitamente, diversos princ�pios de direito dentre eles o do controle hier�rquico. � corol�rio do Estado Democr�tico de Direito que a Administra��o P�blica se organize hierarquicamente da� porque uma das fun��es do Presidente da Rep�blica � a de Chefe de Estado, sendo o mais alto cargo da Administra��o P�blica Federal.
Assim sendo, uma vez organizada a Administra��o P�blica de forma hier�rquica, para o bom andamento do servi�o p�blico, � a intr�nseco o Princ�pio do Controle Hier�rquico permitindo ao particular ou ao servidor prejudicado por uma decis�o ou ato administrativo que apresente um reclame � autoridade imediatamente superior, � o cerne do recurso administrativo hier�rquico pr�prio.
5.2 PRINC�PIO DA LEGALIDADADE
Outro princ�pio basilar do recurso administrativo � o da legalidade. O princ�pio da legalidade encontra duas nuances na Constitui��o Federal de 1.988, h� o princ�pio impl�cito que se extrai do disposto no artigo 5�, II, que estatui que ningu�m ser� obrigado a fazer ou deixar de fazer algo sen�o em virtude de lei, e h� o princ�pio da legalidade expresso no artigo 37, caput, que condiciona a atua��o da Administra��o P�blica, direta ou indireta, de qualquer dos Poderes da Uni�o � observ�ncia deste princ�pio.
� o mesmo princ�pio, o da legalidade, por�m com aplica��es diferentes conforme for o seu destinat�rio. Assim sendo, o princ�pio da legalidade esculpido no artigo 5�, II, da Constitui��o Federal de 1.988 � voltado para os particulares, e assevera que a eles � permitido tudo at� que se encontre uma lei que o pro�ba, ou n�o fa�a nada se quiser, salvo se a lei o obrigar. Por outro lado, o princ�pio da legalidade expresso no artigo 37, caput, da Constitui��o Federal de 1.988, � voltado para a Administra��o P�blica, e determina que esta somente poder� fazer alguma coisa se houver lei que autorize, toda a atividade administrativa deve estar devidamente ancorada na lei.
O princ�pio da legalidade que interessa ao caso � aquele como norma de Direito P�blico, isto �, preceito que norteia a rela��o da Administra��o P�blico com os administrados e daquela com os seus servidores.
A respeito do princ�pio da legalidade, enquanto norma destinada � Administra��o P�blica, muito bem explica o saudoso Hely Lopes Meirelles[51]:
A legalidade, como princ�pio de administra��o (CF, art. 37, caput), significa que o administrador p�blico est�, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e � exig�ncias do bem comum, e deles n�o se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inv�lido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. A efic�cia de toda atividade administrativa est� condicionada ao atendimento da Lei e do Direito. � o que diz o inc. I do par�grafo �nico do art. 2� da Lei 9.784/99. Com isso fica evidente que, al�m da atua��o conforme � lei, a legalidade significa, igualmente, a observ�ncia dos princ�pios administrativos.
Como se v�, a atua��o da administra��o est� condicionada n�o s� � lei, mas tamb�m aos princ�pios de direito administrativo.
Portanto, a aplica��o do princ�pio da legalidade ao recurso administrativo consiste na id�ia de que para a sua interposi��o h� de existir previs�o em lei.
Como j� analisado anteriormente, os recursos em sentido amplo, ou seja, qualquer meio h�bil de impugnar uma decis�o ou ato administrativo, possuem previs�o em lei ou na pr�pria Constitui��o Federal de 1.988, como � o caso da representa��o administrativa.
Certo � que anteriormente afirmou-se que a interposi��o de recurso administrativo hier�rquico pr�prio n�o depende de previs�o expressa em lei ou ato regulamentar, por�m, a sua interposi��o n�o deixa de observar o princ�pio da legalidade, uma vez que tal recurso est� embasado no princ�pio do controle hier�rquico, analisado h� pouco.
Portanto, tem-se que todas as esp�cies de recursos administrativos, sejam em sentido amplo como em sentido estrito, tem seu cabimento condicionado ao princ�pio da legalidade, seja em raz�o da previs�o em lei ou ato normativo ou em raz�o de outro princ�pio de direito p�blico.
Importante ressaltar que a aplica��o do princ�pio da legalidade ao recurso administrativo, n�o est� apenas na sua previs�o em lei ou princ�pio, mas em raz�o deste princ�pio, a autoridade ou �rg�o administrativo imbu�do da compet�ncia para conhecer e julgar o recurso, ao proferir uma decis�o deve pautar-se na lei, em atendimento ao princ�pio da legalidade. Como se observa da li��o acima destacada, se a decis�o proferida no recurso administrativo for contr�ria a lei, ser� inv�lida.
O princ�pio da publicidade, constitui garantia fundamental dos indiv�duos, vez que emana do disposto no artigo 5�, LX, da Constitui��o Federal de 1.988 que assegura que a lei somente poder� restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou interesse social exigir. Referida norma se amolda mais � publicidade dos processos judiciais, raz�o pela qual o artigo 37, caput, da Constitui��o Federal de 1.988, expressamente condiciona a atua��o administrativa � observ�ncia ao princ�pio da publicidade.
Segundo Hely Lopes Meirelles[52]:
Publicidade � a divulga��o oficial do ato para conhecimento p�blico e in�cio de seus efeitos externos. Da� por que as leis, atos e contratos administrativos que produzem consequ�ncias jur�dicas fora dos �rg�os que os emitem exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto �, perante as partes e terceiros.
Como se v�, o princ�pio da publicidade, em s�ntese, consiste na exig�ncia de tornar p�blico o ato administrativo para que produza efeitos fora do �mbito da administra��o.
Portanto, todo ato administrativo que deva produzir efeitos sobre terceiros estranhos ao �rg�o que o praticou, deve ser oficialmente publicado, ressalvando-se os atos afetos a seguran�a nacional, investiga��es policiais ou interesses superiores da Administra��o, os quais devem ser mantidos em sigilo, consoante o disposto na Lei n� 8.159/91.
Mais adiante, Meirelles[53] analisa a publicidade como princ�pio de direito administrativo, asseverando que:
A publicidade, como princ�pio de administra��o p�blica (CF, art. 37, caput), abrange toda atua��o estatal, n�o s� sob o aspecto de divulga��o oficial de seus atos como, tamb�m, de propicia��o de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Essa publicidade atinge, assim, os atos conclu�dos e em forma��o, os processos em andamento, os pareceres dos �rg�os t�cnicos e jur�dicos, os despachos intermedi�rios e finais, as atas de julgamento das licita��es e os contratos com quaisquer interessados, bem como os comprovantes de despesas e as presta��es de contas submetidas aos �rg�os competentes. Tudo isso � papel ou documento p�blico que pode ser examinado na reparti��o por qualquer interessado, e dele pode obter certid�o ou fotoc�pia autenticada para os fins constitucionais.
Depreende-se da li��o acima, que o mandamento que se extrai do princ�pio da publicidade, previsto expressamente na Constitui��o Federal de 1.988, no cap�tulo dedicado � Administra��o P�bica, abrange toda a atividade administrativa.
Desta forma, facilmente se vislumbra que a aplica��o do princ�pio da publicidade nos recursos administrativos incide em tr�s momentos distintos, antes de sua interposi��o, quando de sua interposi��o e ap�s a interposi��o.
Relaciona-se o princ�pio da publicidade com o recurso administrativo, antes de sua interposi��o, vez que � atrav�s da publica��o que o ato ou decis�o administrativa passa a surtir efeito atingindo interesses de terceiros, dando in�cio ao prazo recursal. Da mesma forma, como j� analisado anteriormente, quando se exp�s a possibilidade de interven��o de terceiros, quando da interposi��o de recurso administrativo deve-se intimar os interessados para se manifestarem, e tamb�m, deve-se dar publicidade a interposi��o do recurso administrativo para que se possibilite o exerc�cio do contradit�rio.
Como observado na li��o acima transcrita, ap�s a interposi��o do recurso administrativo, quando da prola��o de uma decis�o deve ser dada a devida publicidade, propiciando o conhecimento dos interessados, e dando in�cio ao prazo recursal para impugna��o perante autoridade ou �rg�o superior, ou ainda, se em �ltima inst�ncia administrativa para dar in�cio a contagem do prazo prescricional da a��o que visa a impugnar a decis�o junto ao Poder Judici�rio.
Importante mencionar que a publicidade, nem sempre significa publicar o ato ou a decis�o no Di�rio Oficial, principalmente quando se trata aplica��o do princ�pio da publicidade ao recurso administrativo, tem-se que a publicidade consiste na intima��o da parte que figura no processo administrativo, conforme ensina Meirelles[54]:
No tocante ao processo administrativo, a Lei 9.748/99 determina a intima��o do interessado para ci�ncia da decis�o ou efetiva��o de dilig�ncias, podendo ser efetuada por ci�ncia no processo, por via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a certeza de sua ci�ncia, s� se permitindo a publica��o oficial no caso de interessado indeterminado, desconhecido ou com domic�lio indefinido (art. 26 e seus �� 3� e 4�).
Portanto, nem sempre a publicidade � feita atrav�s de publica��o no Di�rio Oficial, por�m, importante destacar que quando a lei determina que a publicidade seja cumprida atrav�s de publica��o oficial, deve-se observar que n�o se trata de qualquer ve�culo de comunica��o, mas h� de ser feita a publica��o por �rg�o oficial da Administra��o, isto �, o Di�rio Oficial ou jornais contratados pela Administra��o para veicular publica��es oficiais, sendo que a not�cia do ato em jornais particulares, televis�o ou r�dio, n�o surtem efeitos jur�dicos.
O princ�pio da motiva��o est� impl�cito na Constitui��o Federal de 1.988, e decorre do Estado Democr�tico de Direito, conforme assevera Hely Lopes Meirelles[55]:
O princ�pio da motiva��o dos atos administrativos, ap�s a Constitui��o Federal de 1.988, est� inserido no nosso regime pol�tico. �, assim, uma exig�ncia do Direito P�blico e da legalidade governamental. Do Estado absolutista, em que preponderava a vontade pessoal do monarca com for�a de lei – “quod principi placuit legis habet vigorem” -, evolu�mos para o Estado de Direito, ondo s� importa a vontade das normas jur�dicas. Nos Estados modernos j� n�o existe a autoridade pessoal do governante, sen�o a autoridade impessoal da lei. A igualdade de todos perante a lei e a submiss�o de todos somente � lei constituem os dois c�nones fundamentais dos Estados de Direito. A nossa Constitui��o consagrou tais princ�pios em termos inequ�vocos ao declarar que “todos s�o iguais perante a lei” (art. 5�, caput) e que “ningu�m ser� obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa sen�o em virtude de lei” (art. 5�, II).
Como se v�, n�o � poss�vel apontar que o princ�pio da motiva��o est� impl�cito em um determinado dispositivo Constitucional, como ocorre com os princ�pios da legalidade e da publicidade.
O princ�pio da motiva��o est� impl�cito na Constitui��o Federal de 1.988, uma vez que � inerente ao regime pol�tico que referida Carta Pol�tica institui, isto �, o Estado Democr�tico de Direito, que tem como princ�pios norteadores o da igualdade e o da legalidade.
De acordo com Meirelles[56]:
Pela motiva��o o administrador p�blico justifica sua a��o administrativa, indicando os fatos (pressupostos de fato) que ensejam o ato e os preceitos jur�dicos (pressupostos de direito) que autorizam sua pr�tica. Claro est� que em certos atos administrativos oriundos do poder discricion�rio a justifica��o ser� dispens�vel, bastando apenas evidenciar a compet�ncia para o exerc�cio desse poder e a conforma��o do ato com o interesse p�blico, que � pressuposto de toda atividade administrativa. Em outros atos administrativos, por�m, que afetam o interesse individual do administrado, a motiva��o � obrigat�ria, para o exame de sua legalidade, finalidade e moralidade administrativa. A motiva��o � ainda obrigat�ria para assegurar a garantia da ampla defesa e do contradit�rio prevista no art. 5�, LV, da CF de 1988. Assim, sempre que for indispens�vel para o exerc�cio da ampla defesa e do contradit�rio, a motiva��o ser� constitucionalmente obrigat�ria. Depreende-se da li��o acima, que o princ�pio da motiva��o consiste na obriga��o do administrador, sempre que praticar um ato vinculado ou proferir uma decis�o administrativa que afete interesses individuais, apresentar os motivos, os fato ocorridos, que ensejaram na pratica do ato ou fundamentam a decis�o, bem como indicar os dispositivos legais que autorizam a pratica do ato ou decis�o, isto �, deve apresentar os pressupostos de fato e de direito.
Desta forma, vislumbra-se que o princ�pio da motiva��o tem o cond�o de assegurar a observ�ncia a outros princ�pios de direito, como o da finalidade, moralidade, ampla defesa e contradit�rio, mas principalmente o da legalidade. Isto porque, se vigora o princ�pio da legalidade, sob o aspecto de que o particular n�o � obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa sen�o em virtude de lei e a Administra��o P�bica somente pode atuar se previs�o em lei houver, por corol�rio quando da pratica de qualquer ato administrativo (inclusive uma decis�o) deve o administrador apresentar qual foi a conduta do particular ou omiss�o sua, e qual a lei que prescreve a impossibilidade de tal conduta ou a obriga��o de agir, deve ainda apresentar qual a lei que autoriza ele, administrador, a interferir na conduta do particular.
Portanto, o princ�pio da motiva��o � instrumento que assegura o controle da legalidade, com a motiva��o � poss�vel averiguar se a Administra��o P�blica aplicou corretamente a lei, ou se age amparada em lei ou ato normativo.
Nesse sentido, � a li��o de Florivaldo Dutra de Ara�jo[57]:
� atrav�s dessa motiva��o e das provas trazidas aos autos pelas partes que o Judici�rio poder� verificar a conformidade ou n�o dos atos administrativos com a sua regula��o, seja ela direta, indireta ou inversa. Tamb�m por ela dever� demonstrar o administrador a adequa��o � realidade f�tica e ao princ�pio da boa administra��o do conte�do atribu�do no ato aos conceitos jur�dicos indeterminados expressos pela norma.
O controle citado pelo doutrinador, n�o h� que ser necessariamente realizado pelo Poder Judici�rio, podendo ser exercido pela pr�pria Administra��o P�blica, atrav�s da interposi��o de recurso administrativo, da� a aplica��o do princ�pio da motiva��o ao recurso administrativo.
O princ�pio da motiva��o aplica-se aos recursos administrativos, tanto antes de sua interposi��o como ap�s a sua interposi��o. Ora, � em raz�o do princ�pio da motiva��o que se conhece os fundamentos de fato e de direito do ato ou decis�o administrativa, subsidiando o interessado na interposi��o de recurso administrativo para impugnar o ato ou a decis�o. Se n�o houvesse a motiva��o do ato ou da decis�o, n�o haveriam raz�es a serem apresentadas no recurso administrativo.
Da mesma forma, ao julgar o recurso administrativo deve o administrador obedi�ncia ao princ�pio da motiva��o, apresentando os pressupostos de fato que o levaram a dar provimento ou negar provimento ao recurso, bem como indicar os dispositivos legais em se funda a sua decis�o.
O princ�pio da motiva��o encontra previs�o expressa na Lei n� 9.784/99 que regula o processo administrativo em �mbito federal, conforme assevera Meirelles[58]:
Assim, na esfera federal, a referida Lei 9.784/99, diz que a Administra��o P�blica obedecer�, dentre outros, ao princ�pio da motiva��o (art. 1�). No processo e nos atos administrativos a motiva��o � atendida com a “indica��o dos pressupostos de fato e de direito” que determinarem a decis�o ou o ato (par�grafo �nico do art. 1� e art. 50). A motiva��o “deve ser expl�cita, clara e congruente” (� 1� do art. 50). Assim, se n�o permitir o seu devido entendimento, a motiva��o n�o atender� aos seus fins, podendo acarretar a nulidade do ato. Permite expressamente a chamada motiva��o aliunde, j� admitida pela jurisprud�ncia, que consiste em declara��o de “concord�ncia com fundamentos de anteriores pareceres, informa��es, decis�es ou propostas, que, neste caso, ser�o parte integrante do ato” (� 1� do art. 50).
Como se v�, a Lei n� 9.784/99 trata exaustivamente do princ�pio da motiva��o, prevendo ainda os casos em que ser� obrigat�ria (art. 50, I a VIII), merecendo destacar, por�m, a motiva��o aliunde objeto de contradi��es doutrinarias e jurisprud�ncias, agora admitida expressamente por lei.
5.5 OUTROS PRINC�PIOS
Por fim, h� que se destacar outros princ�pios que de alguma forma s�o aplic�veis ao recurso administrativo, citando como exemplo, dentre outros: o da ampla defesa e do contradit�rio que com a Constitui��o Federal de 1.988 passou a ser aplicado a qualquer processo administrativo, e n�o s� nos processos punitivos em que h� um acusado; o princ�pio da efici�ncia, no que diz respeito a uma c�lere e correta atua��o da administra��o p�blica ao julgar um recurso administrativo; o princ�pio da finalidade, no sentido de que a decis�o proferida em um recurso administrativo deve visar a finalidade essencial da lei, que � e deve ser sempre o interesse p�blico; o princ�pio da moralidade, determinando que as decis�es proferidas pela Administra��o sejam prolatadas com boa-f�.
Cuidou a presente pesquisa dos princ�pios aplic�veis ao recurso administrativo no direito brasileiro, que constitui meio de impugnar ato ou decis�o administrativa, exercendo verdadeiro controle interno dos atos do Estado.
Posto isto, a presente pesquisa teve como objetivos, identificar qual o sistema administrativo, para o controle da legalidade dos atos do Estado, foi adotado pelo ordenamento jur�dico brasileiro; analisar o conceito de recurso administrativo; identificar as principais regrar que orientam o procedimento do recurso administrativo; analisar as esp�cies de recurso administrativo existentes no ordenamento jur�dico brasileiro; analisar o conceito de princ�pio de direito; identificar qual a sua import�ncia para o direito p�blico; analisar as suas fun��es primordiais; e identificar e analisar quais os principais princ�pios s�o aplic�veis ao recurso administrativo no direito brasileiro.
Desta forma, constatou-se que o sistema administrativo, atualmente denominado de sistema de controle jurisdicional, adotado pelo ordenamento jur�dico brasileiro, � o sistema judici�rio, tamb�m denominado de sistema de jurisdi��o �nica, que originou-se na Inglaterra e consiste na aprecia��o pelo Poder Judici�rio das quest�es afetas � Administra��o P�blica, sem no entanto excluir da Administra��o P�blica a fun��o jurisdicional, que permanece sem, no entanto, possui efic�cia de coisa julgada.
P�de-se levantar que o recurso administrativo pode ser conceituado sob dois sentidos, o sentido amplo e em sentido estrito. Em sentido amplo, observou-se que recurso administrativo � todo meio apto a impugnar um ato ou uma decis�o administrativa, e em sentido estrito caracteriza-se pelo pedido elaborado pela parte e dirigido � inst�ncia superior da Administra��o, visando o reexame do ato ou da decis�o administrativa.
Verificou-se que s�o esp�cies de recurso administrativo, em sentido amplo, a representa��o, a reclama��o e o pedido de reconsidera��o, e s�o esp�cies de recurso administrativo, em sentido estrito, o recurso hier�rquico pr�prio e o recurso hier�rquico impr�prio.
P�de-se estabelecer que os princ�pios de direito s�o normas que integram o ordenamento jur�dico, e permitem a sua compreens�o com um todo, dando-lhe sentido l�gico. Analisou-se que os princ�pios t�m import�ncia imprescind�vel para a compreens�o do Direito P�blico, uma vez que n�o existe um C�digo de Direito Administrativo que organiza estruturalmente as regras, mas s�o in�meras leis esparsas o que ocasiona muitas lacunas, que s� podem se preenchidas com a aplica��o dos princ�pios jur�dicos. Analisou-se as fun��es dos princ�pios que s�o de orientar o aplicador do direito na �rdua tarefa de interpretar as regras jur�dicas, e a fun��o de preencher as omiss�es legais.
Identificou-se, ainda, que o princ�pio do controle hier�rquico � norma inspiradora e fundamental da possibilidade de interposi��o de recurso administrativo hier�rquico pr�prio. P�de-se observar, tamb�m, que dentre outros, os princ�pios da legalidade, da publicidade e da motiva��o, s�o aplic�veis aos recursos administrativos.
Trouxe a pesquisa diversos aspectos que colaboram para a forma��o dos aplicadores do direito, tais como a compreens�o dos sistemas administrativos existentes, e qual o adotado pelo ordenamento jur�dico brasileiro, bem como demonstrou a necessidade de se saber como aplicar os princ�pios de direito para a correta interpreta��o das leis e solu��o dos casos concretos.
Colaborou para a forma��o, na medida em que, proporcionou o aprendizado da realiza��o de pesquisa cient�fica, fundamental para os aplicadores do direito na vida pr�tica para a elabora��o de pe�as e pareceres. REFER�NCIAS
Associa��o brasileira de Normas T�cnicas. NBR 6023: informa��o e documenta��o: refer�ncias: elabora��o. Rio de Janeiro, 2002.
ARA�JO, Florivaldo Dutra de. Motiva��o e Controle do Ato Administrativo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992.
GRAU, Eros. A Ordem Econ�mica na Constitui��o de 1988 – Interpreta��o e Cr�tica. 5 ed. S�o Paulo: Malheiros, 2000.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29 ed. S�o Paulo: Malheiros, 2004.
OLIVEIRA, Cl�udio Brand�o. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Impetus, 2002.
RONZANI, Dwight Cerqueira. Direito Administrativo: teoria, casos e quest�es para curso de direito administrativo e prepara��o para provas e concursos p�blicos. 1 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2000.
SILVA, Jos� Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 30 ed. S�o Paulo: Malheiros, 2008.
SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito P�blico. 4. ed. S�o Paulo: Malheiros, 2004. [1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29 ed. S�o Paulo: Malheiros, 2004. p. 52
[3] FAGUNDES, Seabra. apud MEIRELLES, Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. p. 52 [4] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 53
[6] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 53
[7] RONZANI, Dwight Cerqueira. Direito Administrativo: teoria, casos e quest�es para curso de direito administrativo e prepara��o para provas e concursos p�blicos. 1 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2000. p.14
[8] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo. p. 54
[9] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. pp. 55/56
[10] Idem. p. 56
[11] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 56
[12] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 57
[13] RONZANI, Dwight Cerqueira. Direito Administrativo: teoria, casos e quest�es para curso de direito administrativo e prepara��o para provas e concursos p�blicos. 1 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2000. p.15 [14] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. pp. 57/58
[15] OLIVEIRA, Cl�udio Brand�o. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Impetus, 2002. p. 20 [16] ARA�JO, Florivaldo Dutra de. Motiva��o e Controle do Ato Administrativo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992. p. 135
[17] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 647
[18] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 647
[19] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 648
[20] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 649
[21] OLIVEIRA, Cl�udio Brand�o de. Manual de Direito Administrativo. p. 307
[22] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 649
[23] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 649
[24] OLIVEIRA, Cl�udio Brand�o de. Manual de Direito Administrativo. p. 307
[25] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 650
[26] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 651
[27] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 651
[28] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 651
[29] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 651
[30] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. pp. 651/652
[31] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 652
[32] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 652
[33] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 653
[34] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 647
[35] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 654
[36] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 654
[37] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 654
[38] SILVA, Jos� Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 30 ed. S�o Paulo: Malheiros, 2008. p. 91
[39] SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito P�blico. 4. ed. S�o Paulo: Malheiros, 2004. p. 144
[40] SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito P�blico. p. 145
[41] SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito P�blico. p. 145
[42] P�REZ, Jes�s Gonz�les. apud SUDFELD, Carlos Ari. Elementos de Direito P�blico. p. 146
[43] SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito P�blico. p. 147
[44] SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito P�blico. pp. 147/148
[45] SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito P�blico. p. 148
[46] SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito P�blico. p. 148
[47] SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito P�blico. p. 149
[48] GRAU, Eros. A Ordem Econ�mica na Constitui��o de 1988 – Interpreta��o e Cr�tica. 5 ed. S�o Paulo: Malheiros, 2000. pp. 117/118
[49] GRAU, Eros. A Ordem Econ�mica na Constitui��o de 1988 – Interpreta��o e Cr�tica. p. 101 [50] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. pp. 653/654
[51] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. pp. 87/88
[52] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 93
[53] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. pp. 94/95
[54] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 95
[55] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. pp. 97/98 [56] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 99
[57] ARA�JO, Florivaldo Dutra de. Motiva��o e Controle do Ato Administrativo. p. 131
[58] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 100
Coment�rios e Opini�es1) Bruno (02/10/2010 �s 13:05:53) �timo o conte�do. Somente usu�rios cadastrados podem avaliar o conte�do do JurisWay.Para comentar este artigo, entre com seu e-mail e senha abaixo ou fa�o o cadastro no site.	J� sou cadastrado no JurisWay email ou login: senha: Esqueceu login/senha? Lembrete por e-mail N�o sou cadastrado no JurisWay Institucional

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 artigo 217
 artigo 64
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