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Timestamp: 2018-07-17 23:05:38+00:00

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Diritto di accesso - Diritto Amministrativo - Nozioni - Quiz Concorsi Pubblici
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Wikis > Diritto amministrativo > Diritto di accesso agli atti della P.A.
Studia le nozioni relative al “Diritto di Accesso” ed esercitati sui quiz
Tra gli argomenti di diritto amministrativo maggiormente richiesti nell’ambito dei concorsi pubblici, vi è il “diritto di accesso“.
Dopo aver interrogato il nostro database (2.000.000 di quiz), abbiamo sintetizzato in questo wiki le nozioni, relative al “diritto di accesso”, che di regola sono oggetto di domanda nell’ambito delle prove concorsuali.
Terminata la lettura potrai esercitarti sull’argomento accedendo al Simulatore Quiz di Concorsando.it ed aggiungendo alla tua area di studio il percorso formativo “Dir.amm. – Diritto di accesso”.
Nel percorso formativo ci sono quasi 1.000 quiz sul Diritto di Accesso!
#1.1. Nozione generale
In generale per diritto di accesso si intende il diritto di prendere visione e di estrarre copia di documenti e/o dati prodotti o detenuti dalla pubblica amministrazione nell’esercizio delle sue funzioni.
#1.2. Disciplina
Le principali fonti normative che disciplinano le varie tipologie di diritto acceso sono:
241/90: la legge sul procedimento amministrativo dedica l’intero Capo V al diritto di accesso documentale e prevede all’art. 10 il diritto di accesso partecipativo;
P.R. 184/2006: è il regolamento che disciplina le modalità di esercizio del diritto di accesso documentale previsto dalla L. 241/90;
Lgs. 33/2013 (c.d. “Decreto trasparenza”) così come novellato dal D.Lgs. 97/2016: che contempla il diritto di accesso civico (o accesso civico semplice) e il diritto di accesso generalizzato (o accesso civico generalizzato).
#1.3. Tipologia
A seconda delle modalità di esercizio è possibile distinguere le seguenti tipologie di diritto di accesso::
diritto di accesso documentale (detto anche accesso conoscitivo o informativo): disciplinato dal Capo V della L. 241/90, ha ad oggetto documenti amministrativi nei confronti dei quali l’istante ha un interesse diretto concreto e attuale. Tale diritto può essere esercitato anche al di fuori di un procedimento amministrativo in corso (in tal senso si parla anche di diritto di accesso extraprocedimentale);
diritto di accesso partecipativo: disciplinato dall’art. 10 della legge 241/90, è il diritto dei destinatari della comunicazione dell’avvio del procedimento di prendere visione degli atti del procedimento al fine di presentare, all’interno di quel procedimento, memorie e documenti. Esso a differenza di quello precedente può essere esercitato solo nelle more di un procedimento amministrativo;
diritto di accesso civico (o accesso civico semplice): previsto dall’art. 5, comma 1, del decreto trasparenza, ha ad oggetto quei documenti che le PP.AA. sono obbligati a rendere pubblici a prescindere da un’apposita istanza di accesso;
diritto di accesso generalizzato (o accesso civico generalizzato): introdotto dall’art. 5, comma 2, del decreto trasparenza, avente ad oggetto tutti quei dati e documenti detenuti dalla pubblica amministrazioni per i quali non sussiste uno specifico obbligo di pubblicazione
#2. Diritto di accesso documentale
Ai sensi dell’art. 22, 1 co. lett a., si intende “per diritto di accesso, il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi”.
#2.2. Finalità
La legge 7 agosto 1990, n. 241, in attuazione dei principi costituzionali che disciplinano l’esercizio della funzione amministrativa (art. 97 Cost) ha delineato un ordinamento ispirato da un lato alla necessità di garantire un’azione amministrativa celere ed efficiente (art. 1), e dall’altro, ai principi di partecipazione dell’amministrazione e di conoscibilità dell’estrinsecarsi della funzione pubblica. Per la concreta realizzazione di tali obiettivi la legge ha introdotto istituti (moduli di amministrazione per accordi, partecipazione procedimentale) e modalità di azione e dell’organizzazione amministrativa (motivazione, tempi procedimentali, individuazione del responsabile) preordinati alla configurazione di un nuovo modello sia organizzativo che di relazione della P.A.
In tal contesto rilievo centrale assume il riconoscimento del diritto di accesso accordato dalla legge, oltre che ai fini di una diretta partecipazione dell’interessato al procedimento (art. 10), altresì in termini generali “al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza” (art. 22 2°co. 1).
In tal senso il diritto di accesso costituisce un aspetto fondamentale di quel (sempre più) paritario dialogo tra P.A. e privati, che prende il nome di partecipazione al procedimento amministrativo, ma è anche un vero e proprio istituto giuridico a sé stante, concernete i soggetti privati “interessati” ad accedere a documenti amministrativi
Con l’affermazione espressa del valore della trasparenza, di cui il riconoscimento dell’accesso costituisce espressione diretta, la legge 241 ha capovolto l’impostazione degli ordinamenti amministrativi fondati tradizionalmente sulla regola del “segreto” ed ha introdotto il generale principio della “conoscibilità” dell’azione e dell’organizzazione amministrativa, rispetto al quale “segreto” recede a mero strumento di protezione di interessi determinati, pubblici e privati.
Diretti riflessi di tale inversione di tendenza si sono prodotti sul segreto amministrativo. Il dovere del dipendente pubblico di mantenere il segreto di ufficio, ne è uscito completamente riformulato. La sua forza precettiva si esplica infatti solo al di fuori delle ipotesi e delle modalità previste dalle norme sul diritto di accesso2.
L’accesso non viene peraltro a configurarsi come un generico ed illimitato diritto d’informazione, né come una sorta di azione popolare diretta a consentire un controllo diffuso e generalizzato sull’amministrazione pubblica (Cons. Stato sez V, 14.4.1997, n. 362)
La stessa legge infatti ne circoscrive l’ambito di esercizio, sia sotto il profilo soggettivo (riconoscendone la titolarità in diretta funzione di tutela di posizioni giuridicamente rilevanti), che sotto quello oggettivo (escludendone l’operatività per talune tipologie di atti)”.
A ciò si aggiunga che la stessa legge 241/90 al 3° co. dell’art. 24 afferma esplicitamente che “Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni”.
#2.3. Natura giuridica
La migliore dottrina e la stessa giurisprudenza amministrativa, si spinge ad affermare che “il diritto di accesso ha natura di vero e proprio diritto soggettivo”, sia perché inserito in una legge di settore che ne disciplina minutamente l’attribuzione e l’esercizio nell’esclusivo interesse del richiedente, sia perché può trovare un limite solo in specifiche e tassative esigenze di riservatezza (dei terzi o dell’amministrazione stessa) stabilite dalla legge, ma non anche in mere valutazione di opportunità di chi detiene il documento.
#2.4. Ambito oggettivo
Come previsto dall’art. 22 4° comma 3 l’oggetto del diritto di accesso è costituito dai documenti amministrativi.
Dunque è possibile ricomprendere tra i documenti accessibili le rappresentazioni, sia concernenti atti formati dalla P.A., anche interni, sia gli atti che, pur formati dai privati, sono comunque utilizzati dalla P.A. ai fini dell’attività amministrativa.
Va evidenziato inoltre che, ai sensi dell’art. 2, 2° co. del D.P.R. 184/20064, “il diritto di accesso si esercita con riferimento ai documenti amministrativi materialmente esistenti al momento della richiesta”, con la conseguenza che “la pubblica amministrazione non è tenuta ad elaborare dati in suo possesso al fine di soddisfare le richieste di accesso”.
#2.4.1. Limiti
L’art. 22, co. 3, pone il principio di generale accessibilità di tutti i documenti amministrativi, ad eccezione dei casi elencati dall’art. 24.
L’art. 24 della legge L. 241/90 prevede due ordini di limiti al diritto di accesso: tassativi e facoltativi.
#2.4.1.1. Tassativi: documenti per i quali l’accesso è negato
I limiti tassativi sono sanciti direttamente dal legislatore, senza che in capo alla pubblica amministrazione residui alcun margine di discrezionalità in merito alla loro applicazione. Ove ricorra uno di tali limiti l’amministrazione è obbligata a negare la richiesta di accesso.
L’art. 24, co 1 L. 241/190 fissa oggi, in generale quattro fondamentali ipotesi di esclusione dal diritto de quo:
in primo luogo sono sottratti dal diritto di accesso i documenti coperti da segreto di Stato e quelli sui cui la legge, il Governo (tramite il regolamento di cui al successivo comma 65), o le pubbliche amministrazioni (in base a quanto previsto dal comma 26) impongano il segreto o il divieto di divulgazione;
in secondo luogo, i documenti che attengono ai procedimenti tributari;
in terzo luogo, i documenti che attengono all’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali e di programmazione;
infine, è escluso nei procedimenti selettivi, per quanto riguarda i documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psico-attitudinale relative a terze persone.
#2.4.1.2. Facoltativi: documenti per i quali l’accesso può essere differito
Tutti i documenti che rientrano nella categoria delineata dall’art. 24 1° co., abbiamo detto, non possono formare oggetto di diritto di accesso. Ma il legislatore ha previsto che anche per i documenti semplicemente connessi agli interessi protetti nell’appena citato comma 1, possa essere impedito l’accesso, anche se in maniera temporanea: c.d. potere di differimento (art. 24 4° co. 7).
Tali documenti sono segreti, ma solo nei limiti di tale connessione, ed è attribuito alla P.A. il compito di fissare, per ogni categoria di documenti, anche l’eventuale periodo di tempo per il quale la sottrazione è destinata ad operare (art. 24 5° co. 8).
La possibilità di differire l’accesso ai documenti consente ai soggetti passivi dello stesso di evitare l’ostensione sino a quando la conoscenza di essi possa impedire o gravemente ostacolare lo svolgimento dell’azione amministrativa ovvero esporre a rischio gli interessi che le disposizioni concernenti gli atti sottoposti a segreto mirano salvaguardare.
#2.5. Ambito soggettivi
#2.5.1. Soggetti attivi
Il diritto di accesso può essere esercitato solo dagli interessati.
Ai sensi dell’art. 22, 1° co. lett b., si intende “per interessati, tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi9, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”.
Mentre l’art. 2 1° co. del D.P.R. 184/2006 in maniera meno puntuale afferma che il diritto di accesso è esercitabile “da chiunque abbia un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è richiesto l’accesso”.
In particolare, l’interesse deve essere:
Va in proposito rilevato che l’accesso è strumentale alla tutela di posizioni qualificate per le quali, già prima della legge n. 15/2005, si discuteva se dovessero avere la consistenza di diritto soggettivo, interesse legittimo o altro.
La legge n. 15/2005, nel richiedere espressamente che l’interesse corrisponda ad una situazione giuridicamente tutelata dall’ordinamento, non ha fatto altro che avallare i risultati ai quali era pervenuta la giurisprudenza più recente. Quest’ultima da un lato esclude il diritto di accesso per i titolari degli interessi di fatto ma dall’altro va oltre la sfera dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi, purché venga in rilievo una posizione tutelata dall’ordinamento, quale ad esempio, le aspettative di diritto, ma anche posizioni di interesse procedimentale (si pensi alla situazione del legittimato a determinare l’apertura di un procedimento amministrativo ad istanza di parte, nella fase anteriore alla presentazione della domanda), nonché di interessi allo stato diffuso sia pure a certe condizioni.
Altro problema che si è posto ed è stato espressamente affrontato dalla legge n. 15/2005 ha riguardato le associazioni e comitati portatori di interessi diffusi. La legge 15/2005 all’art. 1 lett. b) ha espressamente esteso la qualifica di “interessati” (potenziali titolari del diritto di accesso) ai soggetti privati “portatori di interessi diffusi” 10
In ultima analisi il diritto di accesso deve ritenersi consentito solo a coloro ai quali gli atti, di cui si domanda l’esibizione o l’acquisizione, si riferiscono direttamente o indirettamente e che se ne possano avvalere per la tutela di una posizione giuridicamente rilevante, indipendentemente dal fatto che essa sia da qualificarsi come diritto soggettivo o come interesse legittimo.
#2.5.1.1. Nel caso in cui la richiesta di accesso provenga da una pubblica amministrazione
L’art. 5 4° co. del D.P.R. 184/2006 afferma che “La richiesta, ove provenga da una pubblica amministrazione, é presentata dal titolare dell’ufficio interessato o dal responsabile del procedimento amministrativo ed é trattata ai sensi dell’articolo 22, comma 5, della legge” (indipendentemente se il procedimento adottato è formale o informale).
L’art. 22 5° co. L. 241/90 a sua volta afferma che: “L’acquisizione di documenti amministrativi da parte di soggetti pubblici, ove non rientrante nella previsione dell’articolo 43, comma 2, del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, si informa al principio di leale cooperazione istituzionale”.
#2.5.2. Soggetti passivi
Dal combinato disposto dell’art. 2311 L. 241/1990 e dell’art. 2 1° co. D.P.R. 184/200612, si evince che, il diritto di accesso è esercitabile nei confronti:
delle pubbliche amministrazioni: nell’ambito delle pubbliche amministrazioni vanno ricompresi ai sensi del novellato art. 22 L. 241/1990 tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario;
degli enti pubblici: in via generale possiamo dire che gli enti pubblici sono le persone giuridiche attraverso cui la P.A. esplica l’attività amministrativa;
delle aziende autonome: organismi atipici, di solito privi di personalità giuridica, ma dotati di una propria e distinta organizzazione amministrativa, incardinati nell’amministrazione statale e adibiti all’esercizio di attività e alla gestione di servizi di natura tecnico-economica;
delle aziende speciali: le aziende speciali, residuanti dalla trasformazione delle aziende municipalizzate, sono enti pubblici economici adibiti alla gestione di servizi di interesse comunale;
dei gestori di pubblici servizi: l’originario art. 23 della legge 241/1990 parlava di concessionari di pubblici servizi, ossia quei soggetti privati legittimati, in virtù di un provvedimento concessorio , allo svolgimento di attività pubbliche;
dell’autorità di garanzia e di vigilanza, nell’ambito dei rispettivi ordinamenti;
dell’amministrazione comunitaria;
dell’imprese di assicurazione.
Le pubbliche amministrazioni obbligate devono adottare misure organizzative idonee a garantire l’accesso ai documenti.
#2.6. Il procedimento di accesso
In ottemperanza a quanto previsto dall’art. 23 della L. 15/2005, il Governo con D.P.R. 184/2006 ha adottato il regolamento che disciplina le modalità di esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi.
#2.6.1. Fase introduttiva
#2.6.1.1. Responsabile del procedimento
Responsabile del procedimento di accesso è il Dirigente o su sua designazione il funzionario preposto all’ufficio competente a formare il documento o a detenerlo stabilmente o altro dipendente addetto a tale ufficio. (art 6 6° co. D.P.R. 184/200613).
L’indicazione di un responsabile diverso, dovrà essere effettuata dal Dirigente o dal suo facente funzioni caso per caso, cosi come previsto dal 1° comma dell’art. 5 della L. 241/90.
#2.6.1.2. L’istanza
#2.6.1.2.1. Termini entro cui può essere inoltrata l’istanza
L’istanza di accesso documentale può essere inoltrata entro tali termini:
termine iniziale: il diritto di accesso può essere esercitato (non ponendo la legge 241/90 e il D.P.R. 184/2006 nessun limite al riguardo), fin da quando, il documento di cui si chiede l’accesso è stato prodotto o acquisito dalla P.A. (salvo ovviamente casi di esclusione o di differimento);
termine finale: l’art. 22, 6 co., afferma che: “il diritto di accesso è esercitabile fino a quando la pubblica amministrazione ha l’obbligo di detenere i documenti amministrativi ai quali si chiede di accedere”.
#2.6.1.2.2. L’ufficio competente a riceverla
L’interessato deve inoltrare l’istanza di accesso all’ufficio che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente.
L’istanza di accesso può essere presentata anche per il tramite dell’URP (Ufficio relazione con il pubblico) qualora ovviamente sia esistente all’interno dell’amministrazione che ha formato il documento (5° co. dell’art. 5 del D.P.R. 184/2006).
Qualora la richiesta venga “presentata ad amministrazione diversa da quella nei cui confronti va esercitato il diritto è dalla stessa immediatamente trasmessa a quella competente. Di tale comunicazione è data comunicazione all’interessato” (art. 6 2° co. del D.P.R. 184/2006).
#2.6.1.2.3. Modalità di inoltro
L’interessato può inoltrare l’istanza:
tramite fax allegando alla stessa una fotocopia di un suo documento di riconoscimento valido;
tramite PEC14;
tramite posta allegando alla stessa una fotocopia di un suo documento di riconoscimento valido;
di persona per iscritto;
di persona verbalmente (questa modalità è possibile solo quando il procedimento può definirsi in via informale, vedi infra).
#2.6.1.2.4. Contenuto
Nell’inoltrare la richiesta (anche verbale) l’interessato deve (art. 5 2° co. D.P.R. 184/2006):
dimostrare la propria identità;
indicare gli estremi dell’atto oggetto della richiesta, ovvero ogni utile notizia ed elemento che ne consentano l’individuazione univoca da parte dell’Addetto;
specificare il motivo (obbligatorio ai sensi dell’art. 25 comma 2 della Legge 241/90) e, ove occorra, comprovare l’interesse connesso all’oggetto della richiesta;
dimostrare, qualora sia un delegato o un rappresentante, i propri poteri di rappresentanza.
Nel caso di richiesta irregolare o incompleta l’addetto dell’Ufficio competente, ai sensi dell’art. 6 5° co. D.P.R. 184/2006, entro dieci giorni dalla ricezione provvederà a dare tempestiva comunicazione al richiedente a mezzo di raccomandata con avviso di ricevimento ovvero con altro mezzo idoneo a comprovarne la ricezione.
In tal caso il termine del procedimento ricomincerà a decorrere dalla data di ricezione da parte dell’ufficio competente della richiesta regolarizzata o completata.
#2.6.1.3. La comunicazione di avvio del procedimento all’interno del procedimento di accesso.
Si discute se, al procedimenti di accesso, sia applicabile l’art. 7 della legge 241/90 che impone di dare comunicazione dell’avvio del procedimento. La soluzione negativa appare preferibile perché la legge regolamenta il particolare procedimento per l’accesso in ogni sua parte e non richiama l’art. 7; la legge, inoltre, privilegia il rapido svolgimento della procedura di accesso e tale finalità appare inconciliabile con l’obbligo di dare avviso dell’inizio del procedimento.
#2.6.2. Modalità di definizione del procedimento
Il D.P.R. 184/2006 prevede due modalità di definizione del procedimento, in via informale e in via formale, a seconda o meno se sia possibile l’accoglimento immediato dell’istanza.
Il responsabile del procedimento avrà la possibilità di scegliere tra i due sistemi solo nel caso in cui la domanda venga presentata personalmente dall’utente. Negli altri casi di presentazione è ovvio che la modalità di definizione sarà sempre quella formale.
#2.6.2.1. Procedimento di accesso informale
Come si evince dall’art. 6 1° co. D.P.R. 184/200615, l’Addetto dell’ufficio competente a formare l’atto conclusivo del procedimento o a detenerlo stabilmente ricevuta la richiesta (anche verbale) inoltrata personalmente dall’interessato16, può, qualora in base alla natura del documento richiesto:
non risulti l’esistenza di controinteressati17 o quantomeno non via siano dubbi sulla loro esistenza18;
non sorgano dubbi sulla legittimazione del richiedente, sulla sua identità e sui suoi poteri rappresentativi;
non sorgano dubbi, alla stregua delle informazioni e delle documentazioni fornite, sulla sussistenza dell’interesse concreto ed attuale;
non sorgano dubbi generale sull’accessibilità del documento (ad esempio l’utente non è in possesso delle marche da bollo necessarie, oppure il documento richiesto non è ancora nelle disponibilità dell’ufficio).
esaminarla immediatamente e senza formalità (nel senso che l’istanza non va protocollata), è accoglierla mediante indicazione della pubblicazione contente le notizie, esibizione del documento, estrazione di copie, ovvero altra modalità idonea19
#2.6.2.2. Procedimento di accesso formale
Qualora per uno o più dei motivi suddetti non sia possibile l’accoglimento immediato della richiesta in via informale, il richiedente è invitato a presentare richiesta d’accesso formale (e pertanto per iscritto qualora sia stata presentata verbalmente), di cui l’ufficio rilascia ricevuta.
In particolare quando, in base al contenuto del documento richiesto si riscontri (ossia si ha la certezza e non semplicemente il dubbio) l’esistenza di controinteressati, la P.A. è tenuta a dare comunicazione (mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione) ai controinteressati individuati20 (art. 3 1° co. D.P.R. 184/200621). Entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione, i controinteressati possono presentare (anche per via telematica) una motivata opposizione. Decorso tale termine la pubblica amministrazione provvede sulla richiesta (art. 3 2° co. D.P.R. 184/200622).
Il procedimento di accesso formale deve concludersi entro 30 giorni (art. 25 4° co. L. 241/90), decorrenti dalla presentazione della richiesta (regolare e completa) all’ufficio competente o dalla ricezione della medesima, nel caso in cui la richiesta sia stata presentata ad amministrazione diversa (art. 6 4° co. D.P.R. 184/200623).
Trascorsi inutilmente i 30 giorni senza l’intervento di un provvedimento esplicito la richiesta di accesso si intende respinta (silenzio rigetto).
In particolare il procedimento di accesso formale può terminare con uno dei seguenti provvedimenti:
differimento;
#2.6.2.2.1. Accoglimento
Il provvedimento di accoglimento della richiesta di accesso deve contenere l’indicazione dell’ufficio, completa della sede, presso cui rivolgersi, nonché di un congruo periodo di tempo, comunque non inferiore a quindici giorni, per prenderne visione o per ottenerne copia.
Nel momento in cui la domanda di accesso viene accolta, l’interessato potrà consultare ed estrarre copia oltre che del documento dichiarato accessibile anche di tutti gli altri documenti nello stesso richiamati e appartenenti al medesimo procedimento, fatte salve le eccezioni di legge o di regolamento.
L’esame dei documenti, che è gratuito, avviene presso l’ufficio indicato nell’atto di accoglimento della richiesta, nelle ore di ufficio, alla presenza, ove necessaria, di personale addetto.
L’esame dei documenti é effettuato dal richiedente o da persona da lui incaricata, con l’eventuale accompagnamento di altra persona di cui vanno specificate le generalità, che devono essere poi registrate in calce alla richiesta. L’interessato può prendere appunti e trascrivere in tutto o in parte i documenti presi in visione.
Il rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura. Su richiesta dell’interessato, le copie possono essere autenticate. Le modalità di rilascio delle copia sono determinate dalle singole amministrazioni.
I documenti sui quali é consentito l’accesso non possono essere asportati dal luogo presso cui sono dati in visione, o comunque alterati in qualsiasi modo.
#2.6.2.2.2. Accoglimento parziale
Qualora l’istanza abbia ad oggetto più documento e alcuni di essi non siano accessibili alla stregua dello stesso art. 24, l’amministrazione emanerà un provvedimento di accoglimento parziale, opportunamente motivato dal responsabile del procedimento, con riferimento specifico alla normativa vigente, alla individuazione delle categorie di cui all’articolo 24 della legge, ed alle circostanze di fatto per cui la richiesta non può essere accolta così come proposta.
#2.6.2.2.3. Differimento
Il differimento dell’accesso è disposto ove sia sufficiente per assicurare una temporanea tutela agli interessi di cui all’articolo 24, comma 6, della legge (in quanto i documenti richiesti sono connessi a quest’ultimi), o per salvaguardare specifiche esigenze dell’amministrazione, specie nella fase preparatoria dei provvedimenti, in relazione a documenti la cui conoscenza possa compromettere il buon andamento dell’azione amministrativa.
Anche in questo caso il responsabile del procedimento deve opportunamente motivare il provvedimento con riferimento specifico alla normativa vigente, alla individuazione delle categorie di cui all’articolo 24 della legge, ed alle circostanze di fatto per cui la richiesta non può essere accolta così come proposta.
L’atto che dispone il differimento dell’accesso ne indica la durata (art. 9 2° – 3° co. D.P.R 184/2006)
#2.6.2.2.4. Diniego
Qualora la richiesta attenga ai documenti esclusi dal diritto di accesso ex art. 24, l’amministrazione emanerà un provvedimento di diniego, opportunamente motivato dal responsabile del procedimento, con riferimento specifico alla normativa vigente, alla individuazione delle categorie di cui all’articolo 24 della legge, ed alle circostanze di fatto per cui la richiesta non può essere accolta così come proposta.
#2.7. I mezzi di tutela del diritto di accesso documentale
Al soggetto che si è visto rigettare (esplicitamente o tacitamente) l’istanza d’accesso, la L. 241/1990 mette a disposizione in prima istanza la possibilità di esperire un ricorso giurisdizionale amministrativo e in alternativa ad esso, e in relazione al tipo di atto di cui si è chiesto l’accesso, la possibilità di adire il Difensore civico o la Commissione per l’accesso.
Dunque al soggetto che si è visto rigettare l’istanza d’accesso è riservata, in maniera alternativa, sia una tutela giurisdizionale che amministrativa.
Si ricordi che l’utilizzo di tali strumenti di tutela, dovrà essere sempre comunicato (da parte dell’autorità adita) ai controinteressati (ove ovviamente ve ne siano), ossia ai soggetti interessati alla non divulgazione degli atti per motivi di riservatezza, in modo da consentirgli di partecipare al contraddittorio.
#2.7.1. Tutela giurisdizionale: ricorso giurisdizionale amministrativo
La tutela giurisdizionale del diritto di accesso nel nostro ordinamento risulta dal combinato disposto degli articoli 25 L. 241/1990 e 116 D.Lgs 104/2010 (Codice del processo amministrativo).
Il relativo giudizio, ai sensi dell’art. 133 D.lgs. 104/2010, è affidato alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
L’odierna codificazione, dunque, nel ricondurre nel suo alveo le controversie inerenti l’accesso ai documenti amministrativi, detta all’art. 116, comma 1, una specifica disciplina che a bene vedere, ripropone, quanto già disposto dall’abrogato comma 5 dell’art. 25 della legge 241/90 (Le controversie relative all’accesso ai documenti amministrativi sono disciplinate dal codice del processo amministrativo).
In particolare il comma 1 dell’art. 116 del D.Lgs 104/2010 afferma che: “Contro le determinazioni e contro il silenzio sulle istanze di accesso ai documenti amministrativi il ricorso è proposto entro trenta giorni dalla conoscenza della determinazione impugnata o dalla formazione del silenzio, mediante notificazione all’amministrazione e agli eventuali controinteressati…”.
L’amministrazione, secondo quanto disposto dal successione comma 3 dell’articolo in esame, può essere rappresentata e difesa da un proprio dipendente a ciò autorizzato.
Il giudizio incardinato ex art 116, comma 1, D.Lgs 104/2010, che si svolge ai sensi dell’art. 87 del Codice, con rito camerale, si conclude con una sentenza in forma semplificata che può, pertanto, essere di rigetto del ricorso o di accoglimento dello stesso. In tale ultimo caso il giudice, sussistendone i presupposti, ordina l’esibizione dei documenti richiesti, entro un termine non superiore, a 30 giorni, dettando ove occorra, le relative modalità (art. 166, comma 4).
Mentre nell’ipotesi, di rigetto del ricorso, la decisione del tribunale è appellabile entro trenta giorni dalla notifica della stessa, al Consiglio di Stato, il quale decide con le medesime modalità e negli stessi termini.
#2.7.1.1. Ricorso giurisdizione in pendenza di un giudizio amministrativo
La proposizione di un ricorso avverso determinazioni amministrative concernenti l’accesso nel caso in cui già pendente un giudizio amministrativo, è disciplinata dal comma 2 dell’art. 116 del D.Lgs. 104/2010.
Anche in tal caso, il legislatore ha confermato la disciplina di cui all’art. 25, comma 5, L. 241/90 senza apporvi novità di rilievo.
In particolare, dunque, il ricorso può essere proposto con istanza depositata presso la segreteria della sezione cui è assegnato il ricorso principale, previa notificazione all’amministrazione e agli eventuali controinteressati.
L’istanza può essere decisa con un’ordinanza separatamente dal giudizio principale, oppure con la sentenza che definisce quest’ultimo.
La finalità della previsione di tale ricorso incidentale è da rinvenirsi nell’esigenza di economia processuale, potendo uno stesso giudice valutare sia la legittimità del provvedimento impugnato in via principale che del diniego di accesso, e costituisce la principale dimostrazione del fatto che vi è autonomia tra la legittimazione dell’accesso e la legittimazione al ricorso giurisdizionale avverso il diniego di accesso medesimo
#2.7.2. Tutela amministrativa: ricorso al difensore civico o alla Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi
L’art. 25, comma 424, prevede per il soggetto interessato all’accesso, che si sia visto respingere la domanda, la possibilità, nel termine di trenta giorni, in alternativa al ricorso giurisdizionale al T.A.R., di rivolgersi al difensore civico competente per territorio25 quando trattasi di atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali.
Sempre l’art. 25, comma 4, prevede per il soggetto interessato all’accesso, che si sia visto respingere la domanda, la possibilità, nel termine di trenta giorni, in alternativa al ricorso giurisdizionale al T.A.R., di rivolgersi alla Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi nel caso di atti delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato. Si evidenza che in tale ipotesi il ricorso va inoltrato anche presso l’amministrazione resistente.
#2.7.2.1. Procedimento
Ove il difensore civico o la Commissione per l’accesso non si pronuncino entro trenta giorni dalla presentazione dell’istanza, il ricorso si intende respinto (silenzio rigetto) 26.Se il difensore civico o la Commissione ritengono illegittimo il diniego o il differimento27, ne informano il richiedente o lo comunicano all’autorità disponente. Se questa non emana il provvedimento confermativo motivato entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione, l’accesso è consentito.
#2.8. Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi
Al fine di vigilare sulla effettiva attuazione del diritto di acceso è stata istituita, presso la Presidenza del Consiglio, la Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi (art. 27 1 co.).
#2.8.1. Nomina
La commissione è nominata con decreto del Presidente del consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio dei ministri
#2.8.2. Presidenza e composizione
Essa è presieduta dal sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed è composta da dieci membri (in precedenza erano sedici, poi sono stati ridotti a dodici, ed infine a dieci), dei quali:
quattro componenti scelti fra i magistrati e gli avvocati di Stato, su designazione dei rispettivi organi di autogoverno;
uno fra i professori di ruolo in materie giuridiche;
infine è membro di diritto della Commissione il capo della struttura della Presidenza del consiglio dei ministri che costituisce il supporto per il funzione della Commissione.
Inoltre la commissione può anche avvalersi di un numero di esperti non superiore a cinque.
#2.8.3. Durata in carica
Ai sensi dell’art. 27, 3 co.: “La Commissione è rinnovata ogni tre anni. Per i membri del parlamentari si procede a nuova nomina in caso di scadenza o scioglimento anticipato delle Camere nel corso del triennio.”
#2.8.4. Funzionamento
La Commissione delibera a maggioranza dei presenti. L’assenza dei componenti per tre sedute consecutive ne determina la decadenza.
#2.8.5. I compiti
La Commissione ha i seguenti compiti (art. 27, co. 5):
decide i ricorsi in tema di diritto d’accesso, che gli sono rivolti ai sensi dell’art. 25, comma 4;
vigila affinché sia attuato il principio di piena conoscibilità dell’attività della pubblica amministrazione con il rispetto dei limiti fissati dalla L. 241/90;
redige una relazione annuale sulla trasparenza dell’attività della pubblica amministrazione, che comunica alle Camere e al Presidente del Consiglio dei Ministri;
propone al Governo modifiche dei testi legislativi e regolamentari che siano utili a realizzare la più ampia garanzia del diritto di accesso di cui all’articolo 22.
Infine l’art. 27, 6 co., afferma che: “Tutte le amministrazioni sono tenute a comunicare alla Commissione, nel termine assegnato dalla medesima, le informazioni ed i documenti da essa richiesti, ad eccezione di quelli coperti da segreto di Stato”.
#2.9. Il rapporto tra il diritto di accesso e il diritto alla riservatezza
Il riconoscimento giuridico del diritto alla riservatezza, ha avuto, nell’ambito del diritto amministrativo, due ordini di conseguenze:
da un lato, art. 22 co. 428, si è introdotto il principio del “diritto all’autodeterminazione informativa” prevedendo che tutte le informazioni in possesso di una P.A., anche se non abbia forma di documento amministrativo, sono accessibili da parte della persona cui esse si riferiscono, ai sensi del codice della privacy (d.lgs. n. 196/2003). In tal modo il legislatore fissa un principio fondamentale per la tutela dei dati personali, secondo le indicazione offerte dello stesso Garante della Privacy. La riservatezza, infatti deve essere salvaguardata come diritto fondamentale della persona anche (e forse soprattutto) nei confronti delle pubbliche amministrazioni, le quali ottengono moltissimi dati personali, i quali potrebbero ben costruire oggetto del diritto di accesso sa parte dei diretti interessati, per prevenire violazione delle loro intimità ed indebite intrusione nella sfera personale;
dall’altro, si è attuata un’attenta opera di mediazione tra il diritto di accesso e l’aspirazione del singolo a non subire intrusioni nella propria sfera di privacy.
Rispetto a quest’ultima conseguenza, si è sentita quindi l’esigenza non solo di definire la figura dell’“interessato” ad accedere al documento, ma anche la figura del “controinteressato” ossia di quel soggetto che dall’esercizio del diritto d’accesso vedrebbe compromesso il suo diritto alla riservatezza; diritto quest’ultimo che funge quindi da virtuale contrappeso all’accesso, in un giuoco di reciproco e delicato bilanciamento (art. 22 1° lett b.) 29.
Al di là dei casi specifici, il principio generale che si è imposto al riguardo, è quello di conciliare le due esigenze, ammettere si l’accesso, ma con modalità ed accorgimenti tecnici tali da non frustare l’esigenza di riservatezza.
Laddove, invece, tali accorgimenti non siano praticabili, muovendo dal presupposto secondo cui la legge n. 241, nel sancire come regola la trasparenza dell’azione amministrativa, capovolge i principi di segretezza, tra accesso e riservatezza è data prevalenza al primo ove necessario per la cura o la difesa di interessi giuridici, sebbene limitatamente alla possibilità di mera visione.
Tendenza, questa recepita dal revisore che al nuovo comma 7 del novellato art. 24 stabilisce che: “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i loro interessi giuridici”.
Il comma in esame dispone però, subito dopo, che l’accesso ai documenti sensibili e giudiziari e in ogni caso consentito nei limiti in cui strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’art. 60 del codice della privacy30, in caso di dati idonei a rilevare lo stato di salute e la vita sessuale (c.d. dati supersensibili).
#3. Diritto di accesso civico
La nozione di diritto di accesso civico (o accesso civico) è contenuta nel comma 1 dell’art. 5 del D.Lgs. 33/2013 (c.d. “decreto trasparenza”) cosi come novellato dal D.Lsg. 97/2016 in forza del quale: “L’obbligo previsto dalla normativa vigente in capo alle pubbliche amministrazioni di pubblicare documenti, informazioni o dati comporta il diritto di chiunque di richiedere i medesimi, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione.”
In altri termine, chiunque – cittadini, imprese, associazioni, etc. – rilevi, nei siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni e degli altri soggetti indicati nell’art. 11 del d.lgs. n. 33/2013, l’omessa pubblicazione di documenti, informazioni e dati previsti dalla normativa vigente in materia di trasparenza, utilizzando l’istituto dell’accesso civico può, dunque, segnalare l’inosservanza direttamente all’amministrazione inadempiente per ottenere rapidamente soddisfazione alla richiesta di dati e informazioni.
#3.2. Differenza con l’accesso documentale
#3.3. Ambiti soggettivi
#3.3.1. Soggetti attivi
Chiunque può esercitare l’accesso civico. Infatti, la richiesta di accesso civico non è sottoposta ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente
In altri termini chiunque può esercitare l’accesso civico, a prescindere se rispetto agli atti di cui si chiede la pubblicazione, si abbia o meno un interesse diretto concreto e attuale (come avviene per l’accesso documentale).
#3.3.2. Soggetti passivi
#3.4. Procedimento di accesso
#3.4.1. Fase introduttiva
#3.4.1.1. Organo competente a ricevere l’istanza
L’istanza di accesso civico va presentata al Responsabile della trasparenza31 dell’amministrazione obbligata alla pubblicazione, che si pronuncia sulla stessa.
Ogni amministrazione adotta autonomamente le misure organizzative necessarie al fine di assicurare l’efficacia di tale istituto e a pubblicare, nella sezione “Amministrazione trasparente”, gli indirizzi di posta elettronica cui inoltrare le richieste di accesso civico e di attivazione del potere sostitutivo, corredate dalle informazioni relative alle modalità di esercizio di tale diritto.
#3.4.1.2. L’istanza
L’istanza può essere trasmessa anche per via telematica
#3.4.2. Fase decisoria
#3.5. Mezzi di tutela
#3.5.1. Segnalazione all’ANAC
#4. Diritto di accesso generalizzato
Nel trattare il diritto di accesso generalizzato (o diritto di accesso civico generalizzato) non si può prescindere dal prendere in considerazione la Delibera ANAC n. 1309 del 28 dicembre 2016, di cui in seguito riporteremo anche interi passi.
La nozione di diritto di accesso generalizzato è contenuta nel comma 2 dell’art. 5 del D.Lgs. 33/2013 (c.d. “decreto trasparenza”) cosi come novellato dal D.Lsg. 97/2016 ai sensi del quale “chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti, secondo quanto previsto dall’art. 5-bis”.
Il diritto di accesso generalizzato si traduce, in estrema sintesi, in un diritto di accesso non condizionato dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti ed avente ad oggetto tutti i dati e i documenti e informazioni detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli per i quali è stabilito un obbligo di pubblicazione.
#4.2. Finalità
La ratio dell’istituto risiede nella dichiarata finalità di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico (art. 5, comma 2 del decreto trasparenza).
Ciò in attuazione del principio di trasparenza che il novellato articolo 1, comma 1, del decreto trasparenza ridefinisce come accessibilità totale dei dati e dei documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni non più solo finalizzata a “favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche”, ma soprattutto, e con una modifica assai significativa, come strumento di tutela dei diritti dei cittadini e di promozione della partecipazione degli interessati all’attività amministrativa.
L’intento del legislatore è ancor più valorizzato in considerazione di quanto già previsto nel co. 2 dell’art. 1 del decreto trasparenza secondo cui la trasparenza è condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali, e integra il diritto ad una buona amministrazione e concorre alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino.
La trasparenza diviene, quindi, principio cardine e fondamentale dell’organizzazione delle pubbliche amministrazioni e dei loro rapporti con i cittadini32.
#4.3. Distinzione con l’accesso civico (semplice)
L’accesso generalizzato non sostituisce l’accesso civico (semplice) previsto dall’art. 5, comma 1 del decreto trasparenza, e disciplinato nel citato decreto già prima delle modifiche ad opera del d.lgs. 97/2016. L’accesso civico rimane circoscritto ai soli atti, documenti e informazioni oggetto di obblighi di pubblicazione e costituisce un rimedio alla mancata osservanza degli obblighi di pubblicazione imposti dalla legge, sovrapponendo al dovere di pubblicazione, il diritto del privato di accedere ai documenti, dati e informazioni interessati dall’inadempienza.
#4.4. Distinzione con l’accesso documentale
L’accesso generalizzato deve essere anche tenuto distinto dalla disciplina dell’accesso ai documenti amministrativi di cui agli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 (d’ora in poi “accesso documentale”).
La finalità dell’accesso documentale ex l. 241/90 è, in effetti, ben differente da quella sottesa all’accesso generalizzato ed è quella di porre i soggetti interessati in grado di esercitare al meglio le facoltà – partecipative e/o oppositive e difensive – che l’ordinamento attribuisce loro a tutela delle posizioni giuridiche qualificate di cui sono titolari.
Dunque, l’accesso agli atti di cui alla l. 241/90 continua certamente a sussistere, ma parallelamente all’accesso civico (generalizzato e non), operando sulla base di norme e presupposti diversi. Tenere ben distinte le due fattispecie è essenziale per calibrare i diversi interessi in gioco allorché si renda necessario un bilanciamento caso per caso tra tali interessi.
Tale bilanciamento è, infatti, ben diverso nel caso dell’accesso 241 dove la tutela può consentire un accesso più in profondità a dati pertinenti e nel caso dell’accesso generalizzato, dove le esigenze di controllo diffuso del cittadino devono consentire un accesso meno in profondità (se del caso, in relazione all’operatività dei limiti) ma più esteso, avendo presente che l’accesso in questo caso comporta, di fatto, una larga conoscibilità (e diffusione) di dati, documenti e informazioni.
In sostanza, come già evidenziato, essendo l’ordinamento ormai decisamente improntato ad una netta preferenza per la trasparenza dell’attività amministrativa, la conoscibilità generalizzata degli atti diviene la regola, temperata solo dalla previsione di eccezioni poste a tutela di interessi (pubblici e privati) che possono essere lesi/pregiudicati dalla rivelazione di certe informazioni
Si consideri, d’altra parte, che i dinieghi di accesso agli atti e documenti di cui alla legge 241/1990, se motivati con esigenze di “riservatezza” pubblica o privata devono essere considerati attentamente anche ai fini dell’accesso generalizzato, ove l’istanza relativa a quest’ultimo sia identica e presentata nel medesimo contesto temporale a quella dell’accesso ex. l. 241/1990, indipendentemente dal soggetto che l’ha proposta.
Tali esigenze dovranno essere comunque motivate in termini di pregiudizio concreto all’interesse in gioco. Per ragioni di coerenza sistematica, quando è stato concesso un accesso generalizzato non può essere negato, per i medesimi documenti e dati, un accesso documentale.
#4.5. Ambito soggettivi
#4.5.1. Soggetti attivi
L’accesso generalizzato può essere esercitato da chiunque. Infatti, non occorre possedere, né dimostrare, una specifica legittimazione soggettiva, e chiunque può presentare richiesta, anche indipendentemente dall’essere cittadino italiano o residente nel territorio dello Stato.
#4.5.2. Soggetti passivi
Il diritto di accesso generalizzato è esercitabile nei confronti:
#4.6. Ambito oggettivo
L’accesso generalizzato può avere ad oggetto documenti, dati e informazioni in possesso dell’amministrazione. Ciò significa:
#4.6.1. Le eccezioni all’accesso
Dalla lettura dell’art. 5 bis, co. 1, 2 e 3 del decreto trasparenza si possono distinguere due tipi di eccezioni, assolute o relative.
Al ricorrere di queste eccezioni, le amministrazioni, rispettivamente, devono o possono rifiutare l’accesso generalizzato. La chiara identificazione di tali eccezioni rappresenta un elemento decisivo per consentire la corretta applicazione del diritto di accesso generalizzato.
#4.6.1.1. Eccezioni assolute
negli altri casi di divieto di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l’accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche modalità o limiti, inclusi quelli di cui all’art. 24, comma 1, della legge n. 241 del
#4.6.1.2. Eccezioni relative o qualificate
Al di fuori dei casi sopra indicati, possono ricorrere, invece, limiti (eccezioni relative o qualificate) posti a tutela di interessi pubblici e privati di particolare rilievo giuridico elencati ai commi 133 e 234 dell’art. 5-bis del decreto trasparenza.
I questo caso dunque il legislatore non opera, come nel caso delle eccezioni assolute, una generale e preventiva individuazione di esclusioni all’accesso generalizzato, ma rinvia a una attività valutativa che deve essere effettuata dalle amministrazioni con la tecnica del bilanciamento, caso per caso, tra l’interesse pubblico alla disclosure generalizzata e la tutela di altrettanto validi interessi considerati dall’ordinamento.
Detta valutazione, proprio perché relativa alla identificazione di un pregiudizio in concreto, non può essere compiuta che con riferimento al contesto temporale in cui viene formulata la domanda di accesso: il pregiudizio concreto, in altri termini, va valutato rispetto al momento ed al contesto in cui l’informazione viene resa accessibile, e non in termini assoluti ed atemporali.
Tale processo logico è confermato dalle previsioni dei commi 4 e 5 dell’art. 5-bis del decreto trasparenza: da una parte, il diniego dell’accesso non è giustificato, se ai fini della protezione di tale interesse è sufficiente il differimento dello stesso per la tutela degli interessi considerati dalla norma (art. 5-bis, comma 5). I limiti, cioè, operano nell’arco temporale nel quale la tutela è giustificata in relazione alla natura del dato, del documento o dell’informazione di cui si chiede l’accesso (art. 5-bis co. 5).
#4.7. Il procedimento di accesso
#4.7.1. Fase introduttiva
#4.7.1.1. Ufficio competente a ricevere l’istanza
ad altro ufficio, che l’amministrazione abbia indicato nella sezione “Amministrazione trasparente” – “Altri contenuti –Accesso civico” del sito istituzionale.
#4.7.1.2. L’istanza di accesso
#4.7.1.2.1. Contenuto
Si ricordi infine che l’istanza non deve necessariamente contenere una motivazione: tutti i soggetti cui si applica il diritto di accesso generalizzato sono tenuti a prendere in considerazione le richieste di accesso generalizzato, a prescindere dal fatto che queste rechino o meno una motivazione o una giustificazione a sostegno della richiesta.
#4.7.1.2.2. Modalità di inoltro
#4.7.2. Fase istruttoria
#4.7.2.1. Comunicazione ai controinteressati
#4.7.2.1.1. I mezzi di tutela dei controinteressati
Qualora venga accolta un’istanza nonostante l’opposizione dei contro interessati, quest’ultimi ai sensi del co. 9 dell’art. 5 del d.lgs. 33/2013, possono presentare richiesta di riesame al Responsabile per la prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) e, per i soli atti di Regioni ed enti locali, ricorso al difensore civico.
Avverso la decisione dell’ente o dell’amministrazione ovvero a quella del RPCT dell’amministrazione o dell’ente o a quella del difensore civico, il controinteressato può proporre ricorso al TAR ai sensi dell’art. 116 del d.lgs. 104/2010 sul codice del processo amministrativo.
#4.7.3. Fase decisoria
#4.7.3.1. Termine di conclusione
Tali termini sono sospesi (fino ad un massimo di dieci giorni) nel caso di comunicazione della richiesta al controinteressato.
#4.7.3.2. Accoglimento dell’istanza
#4.7.3.2.1. La motivazione
Anche il provvedimento di accoglimento, al pari del provvedimento di diniego, contiene una adeguata motivazione che dà conto della insussistenza di uno o più elementi che integrano l’esistenza del pregiudizio concreto, specie quando è adottato nonostante l’opposizione del controinteressato.
#4.7.3.2.2. Rimborso dei costi
#4.7.3.3. Diniego all’accesso
#4.8. I mezzi di tutela del diritto di accesso generalizzato
In caso di diniego totale o parziale dell’accesso o di mancata risposta entro il termine indicato dal comma 6 del d. lgs. n. 33/2013, il richiedente può presentare richiesta di riesame al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, che decide con provvedimento motivato, entro il termine di venti giorni35.
In alternativa, laddove si tratti di atti delle amministrazioni delle regioni o degli enti locali, il richiedente può presentare ricorso al difensore civico competente per ambito territoriale (qualora tale organo non sia stato istituito, la competenza è attribuita al difensore civico competente, per l’ambito territoriale immediatamente superiore, se presente). In tal caso, il ricorso deve comunque essere notificato anche all’amministrazione interessata. È previsto che il difensore civico si pronunci entro trenta giorni dalla presentazione del ricorso e che se il difensore civico ritiene illegittimo il diniego o il differimento, ne debba informare il richiedente e comunicarlo all’amministrazione competente. Se questa non conferma il diniego o il differimento entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione del difensore civico, l’accesso è consentito36.
In ogni caso, a fronte del rifiuto espresso, del differimento o dell’inerzia dell’amministrazione, il richiedente può attivare la tutela giurisdizionale davanti al giudice amministrativo, ai sensi dell’articolo 116 del Codice del processo amministrativo.
Il secondo comma dell’art. 22 della L. 241/90 così come novellato dalla L. 69/2009 afferma che: “L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza” ↩
Art. 15. comma 1 (Segreto d’ufficio) del testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, così come sostituito dall’art. 28 l. 241/90: “L’impiegato deve mantenere il segreto d’ufficio. Non può trasmettere a chi non ne abbia diritto informazioni riguardanti provvedimenti od operazioni amministrative, in corso o concluse, ovvero notizie di cui sia venuto a conoscenza a causa delle sue funzioni, al di fuori delle ipotesi e delle modalità previste dalle norme sul diritto di accesso. Nell’ambito delle proprie attribuzioni, l’impiegato preposto ad un ufficio rilascia copie ed estratti di atti e documenti di ufficio nei casi non vietati dall’ordinamento” ↩
“Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono.” ↩
Art. 2, 2° co. D.P.R. 184/2006: “Il diritto di accesso si esercita con riferimento ai documenti amministrativi materialmente esistenti al momento della richiesta e detenuti alla stessa data da una pubblica amministrazione, di cui all’articolo 22, comma 1, lettera e), della legge, nei confronti dell’autorità competente a formare l’atto conclusivo o a detenerlo stabilmente. La pubblica amministrazione non è tenuta ad elaborare dati in suo possesso al fine di soddisfare le richieste di accesso.” ↩
Il comma 6 dell’art . 24 afferma che: “Con regolamento, adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, il Governo può prevedere casi di sottrazione all’accesso di documenti amministrativi:
e) quando i documenti riguardino l’attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro e gli atti interni connessi all’espletamento del relativo mandato. ↩
Per quanto attiene l’individuazione di tali tipi di documenti, l’art. 24, 2° co., afferma che: “Le singole pubbliche amministrazioni individuano categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all’accesso ai sensi del comma 1”. Sui tali regolamenti esprime il proprio parere la Commissione per l’accesso. ↩
Art. 24 4° co: “L’accesso ai documenti amministrativi non può essere negato ove si sufficiente fare ricorso al potere di differimento”. ↩
Art. 24 5° co.: “I documenti contenenti informazioni connesse agli interessi di cui al comma 1 sono considerati segreti nell’ambito e nei limiti di tale connessione. A tale fine le pubbliche amministrazioni, fissano, per ogni categoria di documenti, anche l’eventuale periodo per il quale essi sono sottratti dall’accesso”. ↩
Si noti che il diritto d’accesso è consentito anche ai portatori di interessi diffusi, i quali, di contro, come sappiamo, non possono intervenire nel procedimento fino a quando non si costituiscono in un ente esponenziale, cioè fino a quando i loro interessi diffusi non diventano interessi collettivi. ↩
L’art. 4 D.P.R. 184/2006 specifica, che “Le disposizioni sulle modalità del diritto di accesso di cui al presente regolamento si applicano anche ai soggetti portatori di interessi diffusi o collettivi”. ↩
Art. 23 “Il diritto di accesso di cui all’articolo 22 si esercita nei confronti delle amministrazioni , delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi. Il diritto di accesso nei confronti delle Autorità di garanzia e di vigilanza si esercita nell’ambito dei rispettivi ordinamenti, secondo quanto previsto dall’articolo 24.” ↩
Art. 2 1° co. 184/2006: “Il diritto di accesso ai documenti amministrativi é esercitabile nei confronti di tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario, ….” ↩
L’art 6 6° co. D.P.R. 184/2006 afferma che: “Responsabile del procedimento di accesso é il dirigente, il funzionario preposto all’unità organizzativa o altro dipendente addetto all’unità competente a formare il documento o a detenerlo stabilmente”. ↩
Art. 13 D.P.R. 184/2006 (Accesso per via telematica): “Le pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 22, comma 1, lettera e), della legge, assicurano che il diritto d’accesso possa essere esercitato anche in via telematica. Le modalità di invio delle domande e le relative sottoscrizioni sono disciplinate dall’articolo 38 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, e successive modificazioni, dagli articoli 4 e 5 del decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68, e dal decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni”. ↩
L’art. 6 1° co. D.P.R. 184/2006 afferma che “Qualora non sia possibile l’accoglimento immediato della richiesta in via informale, ovvero sorgano dubbi sulla legittimazione del richiedente, sulla sua identità, sui suoi poteri rappresentativi, sulla sussistenza dell’interesse alla stregua delle informazioni e delle documentazioni fornite, sull’accessibilità del documento o sull’esistenza di controinteressati, il richiedente è invitato a presentare richiesta d’accesso formale, di cui l’ufficio rilascia ricevuta” ↩
Ai sensi dell’art. 5 1° co. del D.P.R. 184/2006, “Qualora in base alla natura del documento richiesto non risulti l’esistenza di controinteressati il diritto di accesso può essere esercitato in via informale mediante richiesta, anche verbale, all’ufficio dell’amministrazione competente a formare l’atto conclusivo del procedimento o a detenerlo stabilmente”. ↩
Art. 5 6° co. D.P.R. 184/2006: “La pubblica amministrazione, qualora in base al contenuto del documento richiesto riscontri l’esistenza di controinteressati, invita l’interessato a presentare richiesta formale di accesso”. ↩
L’art. 3 1° D.P.R. 184/2006 specifica che: “I soggetti controinteressati sono individuati tenuto anche conto del contenuto degli atti connessi, di cui all’articolo 7, comma 2”; quindi anche rispetto ai documenti richiamati dai documenti oggetto della richiesta di accesso. ↩
L’art. 5 3° co. del D.P.R. 184/2006 afferma che: “La richiesta esaminata immediatamente e sena formalità, è accolta mediante indicazione della pubblicazione contente le notizie, esibizione del documento, estrazione di copie, ovvero altra modalità idonea”. ↩
Rientrando la comunicazione in esame fra gli atti del “procedimento di accesso” si deve ritenere che dal difetto della medesima consegua l’illegittimità dell’eventuale atto di assenso all’accesso operato dalla amministrazione, con eventuale diritto al risarcimento del danno in favore del terzo (controinteressato) leso. ↩
Art. 3 1° co. D.P.R. 184/2006: “Fermo quanto previsto dall’articolo 5, la pubblica amministrazione cui é indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, di cui all’articolo 22, comma 1, lettera c), della legge, é tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione …” ↩
Art. 3 2° co. D.P.R. 184/2006: “Entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione di cui al comma 1, i controinteressati possono presentare una motivata opposizione, anche per via telematica, alla richiesta di accesso. Decorso tale termine, la pubblica amministrazione provvede sulla richiesta, accertata la ricezione della comunicazione di cui al comma 1” ↩
Art. 6 4° co. D.P.R. 184/2006: “Il procedimento di accesso deve concludersi nel termine di trenta giorni, ai sensi dell’articolo 25, comma 4, della legge, decorrenti dalla presentazione della richiesta all’ufficio competente o dalla ricezione della medesima nell’ipotesi disciplinata dal comma 2” ↩
Art. 25, co. 4 cosi come modificato dalla L. 169/2009: “Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta. In caso di diniego dell’accesso, espresso o tacito, o di differimento dello stesso ai sensi dell’articolo 24, comma 4, il richiedente può presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale ai sensi del comma 5, ovvero chiedere, nello stesso termine e nei confronti degli atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, al difensore civico competente per ambito territoriale, ove costituito, che sia riesaminata la suddetta determinazione. Qualora tale organo non sia stato istituito, la competenza è attribuita al difensore civico competente per l’ambito territoriale immediatamente superiore. Nei confronti degli atti delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato tale richiesta è inoltrata presso la Commissione per l’accesso di cui all’articolo 27 nonché presso l’amministrazione resistente. Il difensore civico o la Commissione per l’accesso si pronunciano entro trenta giorni dalla presentazione dell’istanza. Scaduto infruttuosamente tale termine, il ricorso si intende respinto. Se il difensore civico o la Commissione per l’accesso ritengono illegittimo il diniego o il differimento, ne informano il richiedente e lo comunicano all’autorità disponente. Se questa non emana il provvedimento confermativo motivato entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione del difensore civico o della Commissione, l’accesso è consentito. Qualora il richiedente l’accesso si sia rivolto al difensore civico o alla Commissione, il termine di cui al comma 5 decorre dalla data di ricevimento, da parte del richiedente, dell’esito della sua istanza al difensore civico o alla Commissione stessa. Se l’accesso è negato o differito per motivi inerenti ai dati personali che si riferiscono a soggetti terzi, la Commissione provvede, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, il quale si pronuncia entro il termine di dieci giorni dalla richiesta, decorso inutilmente il quale il parere si intende reso. Qualora un procedimento di cui alla sezione III del capo I del titolo I della parte III del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, o di cui agli articoli 154, 157, 158, 159 e 160 del medesimo decreto legislativo n. 196 del 2003, relativo al trattamento pubblico di dati personali da parte di una pubblica amministrazione, interessi l’accesso ai documenti amministrativi, il Garante per la protezione dei dati personali chiede il parere, obbligatorio e non vincolante, della Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi. La richiesta di parere sospende il termine per la pronuncia del Garante sino all’acquisizione del parere, e comunque per non oltre quindici giorni. Decorso inutilmente detto termine, il Garante adotta la propria decisione”. ↩
Qualora, tuttavia, tale organo non sia stato istituito, la competenza è attribuita al difensore civico per l’ambito territoriale immediatamente superiore. ↩
Contro il silenzio rigetto o contro il diniego, il richiedente l’accesso potrà esperire ricorso al T.A.R, nel termine di 30 giorni dal ricevimento dell’esito dell’istanza. ↩
In particolare se l’accesso è negato o differito per motivi inerenti ai dati personali che si riferiscono a soggetti terzi, la Commissione provvede, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, il quale si pronuncia entro il termine di dieci giorni dalla richiesta, decorso inutilmente il quale il parere si intende reso ↩
Art. 22, co. 4: “Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in materia di accesso a dati personali da parte della persona i cui dati si riferiscono”. ↩
Art. 22, 1° co. lett b., si intende “per controinteressati, tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza”. ↩
“Quando il trattamento concerne dati idonei a rivelare lo stato di salute o la vita sessuale, il trattamento è consentito se la situazione giuridicamente rilevante che si intende tutelare con la richiesta di accesso ai documenti amministrativi è di rango almeno pari ai diritti dell’interessato, ovvero consiste in un diritto della personalità o in un altro diritto o libertà fondamentale e inviolabile.” ↩
Si ricordi che il Responsabile della trasparenza competente per l’accesso civico non può essere anche titolare del potere sostitutivo. Ciò, in quanto il soggetto titolare del potere sostitutivo non dovrebbe rivestire una qualifica inferiore o equivalente rispetto al soggetto sostituito. Pertanto, ai fini della migliore tutela dell’esercizio dell’accesso civico soprattutto nei casi in cui vi sia un unico dirigente a cui attribuire le funzioni di Responsabile della trasparenza e di prevenzione della corruzione, le funzioni relative all’accesso civico di cui all’art. 5, c. 2, del d.lgs. n. 33/2013 possono essere delegate dal Responsabile della trasparenza ad altro dipendente, in modo che il potere sostitutivo possa rimanere in capo al Responsabile stesso. Questa soluzione è rimessa, in ogni caso, all’autonomia organizzativa degli enti. ↩
Anche nell’ordinamento dell’Unione Europea, soprattutto a seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona (cfr. art. 15 TFUE e capo V della Carta dei diritti fondamentali) il diritto di accesso non è preordinato alla tutela di una propria posizione giuridica soggettiva, quindi non richiede la prova di un interesse specifico, ma risponde ad un principio generale di trasparenza dell’azione dell’Unione ed è uno strumento di controllo democratico sull’operato dell’amministrazione europea, volto a promuovere il buon governo e garantire la partecipazione della società civile. Dal canto suo, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha qualificato il diritto di accesso alle informazione quale specifica manifestazione della libertà di informazione, ed in quanto tale protetto dall’art. 10 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. Come previsto nella legge 190/2012, il principio della trasparenza costituisce, inoltre, misura fondamentale per le azioni di prevenzione e contrasto anticipato della corruzione. A questa impostazione consegue, nel novellato decreto 33/2013, il rovesciamento della precedente prospettiva che comportava l’attivazione del diritto di accesso civico solo strumentalmente all’adempimento degli obblighi di pubblicazione; ora è proprio la libertà di accedere ai dati e ai documenti, cui corrisponde una diversa versione dell’accesso civico, a divenire centrale nel nuovo sistema, in analogia agli ordinamenti aventi il Freedom of Information Act (FOIA), ove il diritto all’informazione è generalizzato e la regola generale è la trasparenza mentre la riservatezza e il segreto eccezioni. In coerenza con il quadro normativo, il diritto di accesso civico generalizzato si configura – come il diritto di accesso civico disciplinato dall’art. 5, comma 1 – come diritto a titolarità diffusa, potendo essere attivato “da chiunque” e non essendo sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente (comma 3). A ciò si aggiunge un ulteriore elemento, ossia che l’istanza “non richiede motivazione”. In altri termini, tale nuova tipologia di accesso civico risponde all’interesse dell’ordinamento di assicurare ai cittadini (a “chiunque”), indipendentemente dalla titolarità di situazioni giuridiche soggettive, un accesso a dati, documenti e informazioni detenute da pubbliche amministrazioni e dai soggetti indicati nell’art. art. 2-bis del d.lgs. 33/2013 come modificato dal d.lgs. 97/2016. ↩
L’accesso civico di cui all’articolo 5, comma 2, è rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno degli interessi pubblici inerenti a: a) la sicurezza pubblica e l’ordine pubblico; b) la sicurezza nazionale; c) la difesa e le questioni militari; d) le relazioni internazionali; e) la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato; f) la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento; g) il regolare svolgimento di attività ispettive. ↩
L’accesso di cui all’articolo 5, comma 2, è altresì rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno dei seguenti interessi privati: a) la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia; b) la libertà e la segretezza della corrispondenza; c) gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore e i segreti commerciali. ↩
Il RPCT decide con provvedimento motivato, entro il termine di venti giorni dall’istanza di riesame. Il termine è sospeso qualora il RPCT senta il Garante per la protezione dei dati personali se l’accesso è stato negato o differito a tutela degli interessi di cui all’art. 5 bis co. 2 lett. a) (relativi alla protezione dei dati personali). Il Garante si pronuncia entro 10 giorni dalla richiesta. Gli stessi termini valgono nel caso la richiesta di riesame sia avanzata dal controinteressato in caso di accoglimento dell’istanza nonostante la sua opposizione ↩
Laddove si tratti di atti delle amministrazioni delle regioni o degli enti locali, il richiedente o il controinteressato può presentare ricorso al difensore civico competente per ambito territoriale (qualora tale organo non sia stato istituito, la competenza è attribuita al difensore civico competente per l’ambito territoriale immediatamente superiore). In tal caso, il ricorso deve comunque essere notificato anche all’amministrazione interessata. La norma (art. 5 co 8) prevede che il difensore civico si pronunci entro trenta giorni dalla presentazione del ricorso. Il termine è sospeso qualora il difensore civico senta il Garante per la protezione dei dati personali se l’accesso è stato negato o differito a tutela degli interessi di cui all’art. 5 bis co. 2 lett. a) (relativi alla protezione dei dati personali). Il Garante si pronuncia entro 10 giorni dalla richiesta. Se il difensore civico ritiene illegittimo il diniego o il differimento, deve informarne il richiedente e darne comunicazione all’amministrazione competente. Se questa non conferma il diniego o il differimento entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione del difensore civico, l’accesso è consentito. ↩

References: art. 22
 art. 23
 art. 24
 art. 24
 sentenza 
 sentenza 
 art. 22
 art. 24
 articolo 1

Art. 15

Art. 2

Art. 24

Art. 24

Art. 23

Art. 2

Art. 13

Art. 5

Art. 3

Art. 3

Art. 6

Art. 25

Art. 22

Art. 22
 art. 15
 art. 2