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PARECER/PGFN/CDA Nº 1763/2013 | Orçamento | Lei Estatutária
PARECER/PGFN/CDA Nº 1763/2013
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MINISTÉRIO DA FAZENDA PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL COORDENAÇÃO-GERAL DA DÍVIDA ATIVA DA UNIÃO
CERTIDÃO DE REGULARIDADE FISCAL PERANTE A FAZENDA NACIONAL. ALCANCE DO DECRETO-LEI Nº 1.715, DE 1979.
- O Decreto-Lei nº 1.715, de 1979, dispõe sobre a
prova de quitação de tributos, multas e outros encargos fiscais, cuja administração seja da competência do Ministério da Fazenda.
- A expressão outros encargos fiscais presente no
texto do Decreto-Lei nº 1.715, de 1979, abrange créditos fazendários que não possuem natureza tributária.
- Não resta dúvida, portanto, que a prova de quitação
de créditos fazendários inscritos em DAU é regulada pelo Decreto-Lei nº 1.715, de 1979, sendo certo que os créditos inscritos em DAU, tributários ou não, são administrados, a rigor, pelo Ministério da Fazenda. - Na eventualidade de o Decreto Presidencial nº 6.106, de 2007, ser revogado, nada obsta que a forma e os prazos da certidão de regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional, nos exatos termos do Decreto-Lei nº 1.715, de 1979, sejam tratados diretamente por ato do Ministro da Fazenda.
Trata-se de estudo com objetivo de esclarecer os contornos da atribuição legal
ao Ministro da Fazenda para dispor sobre o documento que atesta a prova de quitação de
débitos perante a Fazenda Nacional, conforme os termos do Decreto-Lei nº 1.715, de 22 de
O alcance do vocábulo fiscal e a interpretação do artigo 1º, caput, do Decreto-Lei nº 1.715, de 1979.
02. De início, vale trazer à tona o inteiro teor do Decreto-Lei nº 1.715, de 1979:
Art 1º - A prova de quitação de tributos, multas e outros encargos fiscais, cuja administração seja da competência do Ministério da Fazenda, será exigida nas seguintes hipóteses:
I - concessão de concordata e declaração de extinção das obrigações do falido; II - celebração de contrato com quaisquer órgãos da Administração Federal Direta e Autarquias da União e participação em concorrência pública promovida por esses órgãos e entidades, observado, nesta última hipótese, o disposto no artigo 3º;
C:\Users\damares\Downloads\Parecer PGFN-CDA 1.763-2013.doc
V - registro ou arquivamento de distrato, alterações contratuais e outros atos perante o
registro público competente, desde que importem na extinção de sociedade ou baixa
firma individual, ou na redução de capital das mesmas, exceto no caso de falência;
- outros casos que venham a ser estabelecidos pelo Poder Executivo.
§ 1º - A prova de quitação prevista neste artigo será feita por meio de certidão ou
pelo Ministro da
Fazenda. (Vide Medida Provisória nº 526, de 2011)
§ 2º - A certidão de quitação será eficaz, dentro do seu prazo de validade e para o fim
a que se destina, perante qualquer órgão ou entidade da Administração Federal,
Estadual e Municipal, Direta ou Indireta.
§ 3º - Para efeito do julgamento de partilha ou de adjudicação, relativamente aos bens do espólio ou às suas rendas, o Ministério da Fazenda prestará ao Juízo, as informações que forem solicitadas.
Art 2º - É vedado aos órgãos e entidades da Administração Federal, Direta ou Indireta, exigir a prova de quitação de que trata este Decreto-lei, salvo nas hipóteses previstas
Art 3º - O Poder Executivo estabelecerá as condições de dispensa de apresentação da prova de quitação, de que trata o artigo 1º, na habitação em licitações para compras, obras e serviços no âmbito da Administração Federal, Estadual ou Municipal. Art 4º - É facultado às empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações, criadas, instituídas ou mantidas pela União, deixarem de contratar com pessoas que se encontrem em débito com a Fazenda Nacional. Parágrafo único - Para os efeitos previstos neste artigo, será divulgada, periodicamente, relação de devedores por créditos tributários devidos à Fazenda Nacional, na forma e condições estabelecidas pelo Ministro da Fazenda. Art 5º - Fica extinta, para todos os efeitos legais, a declaração de devedor remisso à Fazenda Nacional. Art 6º - Este Decreto-lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário. (O destaque não consta do original)
03. Como se nota, o decreto-lei em baila trata da prova de quitação de tributos,
multas e outros encargos fiscais administrados pelo Ministério da Fazenda.
04. Por conseguinte, o normativo aludido determina ao Ministro de Estado da
Fazenda a atribuição para estipular a forma e o prazo da certidão, ou do documento equivalente, capaz de comprovar a quitação de tributos, multas e outros encargos fiscais administrados pelo Ministério da Fazenda.
05. Dito isso, extrai-se, de pronto, o seguinte questionamento que justifica a
elaboração deste opinativo: estão as certidões de regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional atualmente previstas no Decreto nº 6.106, de 30 de abril de 2007, inclusive quanto
à Dívida Ativa da União (DAU), abarcadas pela dicção do citado Decreto-Lei nº 1.715, de
Para que seja conferida solução contundente a este dilema apresentado e, por
via de conseqüência, seja definido o âmbito de incidência do Decreto-Lei nº 1.715, de 1979, impõe-se o devido esclarecimento acerca do alcance da expressão outros encargos fiscais
utilizada pelo legislador, que passa longe de ter um significado unívoco.
07. A priori, parece que a expressão outros encargos fiscais quer abranger
outros créditos fazendários que não sejam de natureza tributária, administrados pelo Ministério da Fazenda. Estaria, portanto, o vocábulo fiscal empregado em seu sentido amplo, significando o que é relativo ao fisco, isto é, ao erário, ao tesouro público, à fazenda pública.
08. Aliás, De Plácido e Silva, em sua clássica obra Vocabulário Jurídico, ensina
que o termo fiscal é derivado do latim, origina-se de fiscus, com a significação de relativo ao fisco ou ligado ao fisco. Por sua vez, professa que Fisco, na terminologia atual, tanto quer significar erário, como tesouro público, compreendendo, assim, todo aparelhamento
administrativo destinado à arrecadação das rendas públicas e guarda dos bens do Estado 1 .
09. De toda sorte, a questão não é indene de dúvidas, uma vez que o vocábulo
fiscal é dúbio. Há quem diga, aliás, que estaria intimamente ligado a tributos.
10. Ricardo Lobo Torres aduz que as expressões Direito Tributário e Direito
Fiscal podem ser tomadas quase como sinônimas, dependendo principalmente do gosto nacional: no Brasil vulgarizou-se a referência ao Direito Tributário, enquanto os franceses
preferem Direito Fiscal (Droit Fiscal); há, entretanto, vozes que pretendem atribuir ao Direito Fiscal conteúdo mais extenso a abranger todas as atividades do Fisco, inclusive as pertinentes aos gastos públicos 2 . (O destaque não consta do original)
1 SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 361 e 362.
2 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributário 18. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2011, p. 12 e 13.
11. Discorrendo sobre a terminologia do Direito Tributário, Luiz Emygdio da Rosa
Junior deixa antever alguns sentidos que se tem atribuído ao termo Direito Fiscal:
Também é de ser rejeitada a designação Direito Fiscal porque pode levar ao entendimento equivocado que a disciplina só se refere à atividade pertinente ao controle e fiscalização da matéria tributária, com o que estaria reduzido seu campo de ação. Isso porque o âmbito do Direito Tributário diz respeito a todos os aspectos do tributo e não somente aos da fiscalização da atividade financeira relativa à obtenção e gestão dos tributos. Além disso, historicamente, fiscus (origem latina de fisco, do qual decorreu o adjetivo fiscal) já foi entendido como sendo o conjunto de bens
entendida, em sentido amplo, como a disciplina jurídica de toda a atividade
financeira do Estado(
3 .(O destaque não consta do original)
12. Apesar da controvérsia conceitual, há que se interpretar, como dito, a expressão
outros encargos fiscais em sua acepção ampla, até porque, se considerada sua significação como sinônima de encargo tributário, o termo empregado no texto legal resta esvaziado, haja vista a referência inicial a tributos no início do caput do artigo 1º do Decreto-Lei nº 1.715, de 1979. Pelos mais comezinhos princípios de hermenêutica, ademais, é certo que a lei não contém palavras inúteis (verba cum effectu, sunt accipienda). Sobre o tema, insuperável o magistério de Carlos Maximiliano:
As expressões do Direito interpretam-se de modo que não resultem frases sem significação real, vocábulos supérfluos, ociosos, inúteis. Pode uma palavra ter mais de um sentido e ser apurado o adaptável à espécie, por meio do exame do contexto ou por outro processo; porém a verdade é que sempre se deve atribuir a cada uma a sua razão de ser, o seu papel, o seu significado, a sua contribuição para precisar o alcance da regra positiva. Este conceito tanto se aplica ao direito escrito, como os atos jurídicos em geral, sobretudo aos contratos, que são leis entre as partes. Dá-se valor a todos os vocábulos e, principalmente, a todas as frases, para achar o verdadeiro sentido de um texto; porque este deve ser entendido de modo que tenham efeito todas as suas provisões, nenhuma parte resulte inoperativa ou supérflua, nula ou sem significação alguma 4 .
13. Polêmicas à parte, o próprio direito positivo, qual seja, a Lei nº 4.320, de 17 de
março de 1964, fundamenta legitimamente a interpretação que ora se atribui ao vocábulo
3 ROSA JUNIOR. Luiz Emygdio Franco da. Manual de direito financeiro e direito tributário. 14 ed. - Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 138.
4 CARLOS MAXIMILIANO. Hermenêutica e aplicação do direito. Rio de Janeiro: Forense, 2010, p. 204.
fiscal . espécie:
Pelo texto da lei resta claro que crédito fiscal é gênero do qual crédito tributário é
(O destaque não consta do original)
Os dispositivos legais trazidos à tona deixam patente que o ato de lançamento
de receita engloba impostos diretos e quaisquer outras rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato, remanescendo cristalino pela letra da lei que o lançamento é ato tendente a verificar a procedência do crédito fiscal.
15. Na verdade, o ato de lançamento é a atividade administrativa de constituição
do crédito fazendário. Apesar de comumente associado ao direito tributário, não é figura exclusiva deste ramo de direito 5 , tanto é que esta expressão consta na citada legislação financeira, que define o lançamento como ato da repartição competente que verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que é devedora.
16. Escancarada, assim, a acepção ampla do termo fiscal , bem como
demonstrado o conceito de crédito fiscal à luz da Lei nº 4.320, de 1964. Oportuno, então,
trazer à tona as lições de Milton Flaks sobre a celeuma:
O conceito de dívida ativa não tributária exige algum esforço de construção,
facilitando desde que não se enfrente o problema com idéias preconcebidas de que "fiscal" e tributário" se eqüivalem ou de que lançamento é instituto privativo
de tributos (supra, §§ 22 e 23).
Como assinalado antes (supra, § 19), a Lei nº 4.320/64 cuidou de matéria financeira e tributária. Promulgado o CTN, os tributos passaram a ter disciplina própria, mas a Lei dos Orçamentos continuou regulando os créditos não tributários, sem que o legislador cuidasse de fazer as indispensáveis correções e adaptações. Impondo o princípio da legalidade que toda a atividade administrativa tenha suporte na lei (supra, nº 1), necessário extrair o conceito de dívida ativa não tributária da própria Lei nº 4.320/64, já que o CTN se mostra imprestável para tanto, por só cuidar, à evidência, de créditos tributários.
5 ANDRADE, Luciano Benévolo de. Natureza jurídica da inscrição em dívida ativa in Revista de Direito Tributário. Editora Revista dos Tribunais, p. 160.
Prescrevem o art. 39 e seus parágrafos da Lei nº 4.320/64 (redação atual) que constitui dívida ativa o crédito inscrito, após apurada a sua liquidez e certeza e esgotado o prazo para pagamento. Consoante deduzido retro (supra, § 23),apuram-se a liquidez e a certeza através de um ato administrativo vinculado: o lançamento fiscal. Segundo o art. 53 da mesma lei, "lançamento da receita é o ato da repartição competente, que verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta". O art. 52, por sua vez, esclarece que "são objeto de lançamento os impostos diretos e quaisquer outras rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato". Não devem impressionar o texto equívoco e suas aparentes impropriedades, muito menos levar à afirmação de que os arts. 52 e 53 da Lei nº 4.320/64 estariam superados ou revogados pelo CTN (supra, nº 49). Verdadeira, como lançar e inscrever créditos públicos não tributários, tais como multas administrativas, aluguéis, foros e laudêmios, obviamente desamparados pela lei complementar tributária? O art. 53 relaciona lançamento à verificação da "procedência do crédito fiscal". No seu contexto, crédito fiscal deve ser entendido como qualquer débito para com o Poder Público, excluídos os tributários, que ficaram sob a égide do CTN. O art. 53 alude a "impostos diretos e outras rendas". Evidentemente, a expressão "outras rendas" não se pode traduzir por "outros tributos", visto que: a) a admissão do vencimento em contrato é absolutamente incompatível com a natureza "ex lege" da obrigação tributária; b) renda, na linguagem econômica, representa o produto da aplicação de um capital (receita patrimonial), quando o tributo, como é sabido, constitui receita derivada. Outrossim, se interpretado o vocábulo renda na sua estrita acepção econômica, chegar-se-ia ao contra-senso de as multas administrativas não poderem ser lançadas e inscritas, o que estaria em desacordo com o art. 39, § 2º, da Lei nº 4.320/64, onde se consideram como dívida ativa não tributária "as multas de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias". Portanto, "outras rendas" só podem significar outros créditos públicos que não os decorrentes de tributos. É hipótese típica de interpretação compreensiva, que "corrige a má expressão ou redação (da lei) que, embora procurando estabelecer regra geral, diminui-lhe a extensão do pensamento, como no caso da designação da espécie por gênero". Lendo-se seguidamente os artigos analisados, verifica-se que somente podem ser inscritos como dívida ativa não tributária os créditos previamente lançados (art. 53); e que apenas podem ser lançados os créditos que tiverem o seu vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato (art. 52). O raciocínio silogístico leva à imediata conclusão de que só são passíveis de constituir dívida ativa os débitos, para com o Poder Público, com vencimento fixado em instrumentos legais, contratuais e, por extensão, em títulos representativos de obrigações por declaração unilateral de vontade (supra nº 59, nota 10.) Pode-se, assim, definir dívida ativa não tributária como a decorrente de créditos fiscais (em sentido amplo) não tributário, com vencimento determinado em lei, regulamento, contrato ou título representativo de declaração unilateral de vontade, exigíveis pelo transcurso do prazo para pagamento e inscritos após ato ou procedimento administrativo regular que verificou a ocorrência do fato gerador da obrigação pecuniária, identificou o sujeito passivo e calculou o montante do débito 6 .
6 FLAKS, Milton. Comentários à Lei de execução. Forense. 1981.
17. Ainda nesse contexto, Leon Frejda Szklarowsky, citando lição de José da Silva
Pacheco sobre o já longínquo Decreto-Lei nº 960/1938, deixa antever que a dívida ativa
pode ser compreendida, no sentido amplo, como sinônimo de crédito fiscal não arrecadado,
no respectivo exercício financeiro(
18. Para arrematar, impende assinalar que o Desembargador Federal Antônio
Souza Prudente, comentando minuta de anteprojeto de Lei de Execução Fiscal, aduz que a nomenclatura Dívida Ativa é contraditória, sendo mais precisa a expressão Crédito Fiscal para englobar tanto dívida ativa tributária como não tributária:
De resto, se na fala equivocada da malsinada Lei no 4.320/64, Dívida Ativa Tributária
ou Não Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, a minuta do anteprojeto em comento optou pela expressão inteligível do Crédito Fiscal ou Crédito da Fazenda Pública, na dimensão legal antevista, para cuidar da execução administrativa desse crédito legalmente privilegiado, no perfil moderno de uma nova execução fiscal, abolindo-se o hermafroditismo conceitual da Dívida Ativa 8 .
19. No mais, a própria Lei nº 8.397, de 6 de janeiro de 1992, que institui a medida
cautelar fiscal, parece empregar o termo crédito fiscal no sentido de crédito de natureza
tributária ou não:
Art. 2º A medida cautelar fiscal poderá ser requerida contra o sujeito passivo de
crédito tributário ou não tributário, quando o devedor: (Redação dada pela Lei nº
II - tendo domicílio certo, ausenta-se ou tenta se ausentar, visando a elidir o
III - caindo em insolvência, aliena ou tenta alienar bens; (Redação dada pela Lei nº
(Redação dada pela Lei nº 9.532, de 1997)
V - notificado pela Fazenda Pública para que proceda ao recolhimento do crédito
fiscal: (Redação dada pela Lei nº 9.532, de 1997)
a) deixa de pagá-lo no prazo legal, salvo se suspensa sua exigibilidade; (Incluída pela
7 SZKLAROWSKY. Leon Frejda. Apuração e Inscrição da Dívida Ativa da Fazenda Pública; Natureza Jurídica. Conteúdo do Ato de Controle Administrativo da Legalidade (Lei 6.830/80, art. 2º, § 3º) in Revista de Processo. Editora Revista dos Tribunais, p. 155. 8 PRUDENTE, Antônio Souza. Cobrança administrativa do crédito da fazenda pública. Revista CEJ, Brasília, ano 5, n. 13, p. 66-72, jan./abr. 2001.
b) põe ou tenta por seus bens em nome de terceiros; (Incluída pela Lei nº 9.532, de
)(O (
destaque não consta do original)
20. A jurisprudência pátria igualmente não discrepa deste entendimento:
FINANCEIRO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CESSÃO DE CRÉDITO RURAL À UNIÃO FEDERAL (MP 2.196-3/2001). NATUREZA NÃO TRIBUTÁRIA. INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA. COBRANÇA PELO PROCEDIMENTO FISCAL DA LEI 6.830/80. REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DA FAZENDA NACIONAL. REGULARIDADE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. NÃO-OCORRÊNCIA. AGRAVO RETIDO. NÃO CONHECIMENTO. I - Nos termos do § 1º do art. 523 do CPC, o conhecimento de agravo retido depende de expresso requerimento, nesse sentido, nas razões ou na resposta de apelação, hipótese não ocorrida, na espécie. II - A defesa dos interesses e direitos protegidos pelo Código de Defesa do Consumidor, vale dizer, interesses ou direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos (Lei nº 8.078/90, art. 81, parágrafo único, incisos I, II e III), como na espécie em comento, em que se busca a proteção de direitos coletivos de que é titular o universo dos filiados do Sindicato suplicante, no sentido de não serem compelidos a efetuar o pagamento de crédito fiscal, de natureza não-tributária, ao argumento de irregularidade na sua constituição, poderá ser exercida, individual ou coletivamente, afigurando-se a entidade sindical legitimada a propor competente ação civil pública, com essa finalidade, nos termos do art. 82, IV, do referido Código Consumerista. III - "Os créditos rurais originários de operações financeiras, alongadas ou renegociadas (cf. Lei n. 9.138/95), cedidos à União por força da Medida Provisória 2.196-3/2001, estão abarcados no conceito de Dívida Ativa da União para efeitos de execução fiscal - não importando a natureza pública ou privada dos créditos em si -, conforme dispõe o art. 2º e § 1º da Lei 6.830/90". Precedente do STJ (REsp 1.123.539 - recurso repetitivo). IV - Apelação e remessa oficial providas, em parte. Sentença reformada. (APELAÇÃO CIVEL 200633110071407. DESEMBARGADOR FEDERAL SOUZA PRUDENTE. TRF1. e-DJF1 DATA:21/10/2011 PAGINA:416)
CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AGTR. EXECUÇÃO FISCAL PARA COBRANÇA DE CRÉDITO NÃO TRIBUTÁRIO. POSSIBILIDADE. CESSÃO DE CRÉDITOS CONSUBSTANCIADOS EM CÉDULAS RURAIS DO BANCO DO BRASIL S/A PARA A UNIÃO. MP 2.196-3/2001. AGTR IMPROVIDO.2.1961. A inscrição em dívida ativa dos contratos de crédito rural decorre da literalidade do art. 39, parágrafo. 2o., da Lei 4.320/64, que determina sejam inscritos em dívida ativa todos os créditos da Fazenda Pública, ainda que decorrentes de multa de qualquer origem ou natureza, foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de sub-rogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia de contratos em geral ou de outras obrigações legais.39parágrafo. 2o.4.3202. A qualificação dos créditos de natureza não tributária como créditos fiscais deriva da própria Lei 4.320/64, que dispõe que a dívida ativa da União, tributária ou não tributária, será apurada e inscrita na Procuradoria da Fazenda Nacional, nos termos do art. 39, parágrafo. 5o., do referido diploma legal.4.32039parágrafo. 5o.3. Deve ser adotado o procedimento da
execução fiscal para cobrança da dívida ativa da Fazenda Pública, em conformidade com a Lei 6.830/80, competindo à Procuradoria da Fazenda Nacional não apenas a sua inscrição em dívida ativa mas também a sua cobrança, através da propositura da respectiva execução fiscal.6.8304. Com relação à alegada inconstitucionalidade da MP 2.196-3/2001, veja-se que tal matéria, por demandar uma apreciação mais aprofundada, não pode ser analisada pormenorizadamente em sede de antecipação de tutela, restando, assim, ausente a verossimilhança das alegações do agravante no que pertine a tal aspecto.5. Registre-se que, apesar de o agravante alegar que as cláusulas do contrato originário de crédito rural firmado com a instituição cedente não estariam sendo cumpridas, verifico que não há nos autos qualquer comprovação de tal assertiva. Destarte, o agravante não juntou cópia do referido contrato, ou mesmo, qualquer documento que corroborasse suas afirmativas.6. AGTR improvido. (90444 AL 0061127-79.2008.4.05.0000, TRF-5. Relator: Desembargador Federal Manoel Erhardt, Data de Julgamento: 14/10/2008, Segunda Turma, Data de Publicação: Fonte:
Diário da Justiça - Data: 29/10/2008 - Página: 184 - Nº: 210 - Ano: 2008) (O
21. Por oportuno, ainda no seio jurisprudencial, de valia trazer a lume excerto do
voto proferido pela Desembargadora Federal Selene Maria de Almeida no bojo do AG nº
2002.01.00.004349-8/MG:
Cumpre, todavia, analisar a etimologia do vocábulo fiscal, para se chegar à conclusão de que as causas judiciais relativas à cobrança de multa, por transgressão a preceito da CLT, embora não estando previstas na legislação especial, têm natureza fiscal. Para Aliomar Baleeiro O adjetivo fiscal (de fiscalis) qualifica o relativo ao Fisco, ao Erário, ao Tesouro, à Fazenda Pública (Direito Tributário). A Fazenda Pública, por seu turno, tem sido entendida em conceito amplo, não só abrangendo a União, Estados e Municípios, como suas autarquias. Nas palavras de Américo Luis Martins da Silva, a Fazenda Pública é a soma de todos os bens patrimoniais, públicos e privados, de uma entidade de direito público interno e dos seus rendimentos e rendas, impostos, taxas e outras contribuições ou receitas não tributárias arrecadadas (A Execução da Dívida Ativa da Fazenda Pública, Ed Revistas dos Tribunais). Na esteira do raciocínio dos ilustres juristas, vislumbra-se que as demandas judiciais concernentes à cobrança de multa, por infração à legislação trabalhista, enquadram-se perfeitamente como receitas não tributárias, de natureza fiscal. (O destaque não consta do original)
A interpretação do vocábulo fiscal à luz das manifestações já exaradas pela PGFN
22. O alcance do termo fiscal já foi objeto de manifestações anteriores da PGFN.
A este respeito, vale destacar o Parecer PGFN/CDA nº 723/2004, que fixou firme posição no
sentido de que possuem natureza fiscal todos os valores devidos à União. A propósito, cite-se
trecho deste elucidativo opinativo:
9. Extrai-se do documento suso transcrito que todos os valores devidos à União,
quaisquer que sejam as suas origens, possuem natureza fiscal e devem ser inscritos em dívida ativa pela PGFN para sua cobrança judicial. Aliás, a qualificação dos créditos de natureza não tributária como créditos fiscais deriva da própria letra da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, ao disciplinar o seu lançamento para cobrança, in verbis:
Art. 52. São objeto de lançamento os impostos diretos e quaisquer outras rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato. Art. 53. O lançamento da receita é o ato da repartição competente, que verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta.
10. Complementa este raciocínio o fato de que os créditos não tributários da
União submetem-se a uma execução de rito específico não despropositadamente
denominada execução fiscal (arts. 4º, 12, 25, 26 e 41 da Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980).
11. Com efeito, se os créditos não tributários da União são de natureza fiscal,
conseqüentemente todas as atuações judiciais para proteger tais créditos são de competência da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, por força do art. 12, V da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, sem perder de vista que o rol de matérias elencadas no seu parágrafo único é meramente exemplificativo (opção interpretativa que melhor se adequa ao arcabouço legislativo vigente por levar em consideração as demais normas regentes da matéria e a situação fática concretizada).
23. O Parecer PGFN/CRJ 1333/2004, tratando da representação judicial da União,
aparenta vislumbrar como natureza fiscal os créditos, tributários ou não, inscritos em Dívida Ativa da União (DAU):
5. Tem-se, portanto, duas premissas fundamentais: (i) cabe à PGFN representar a
União nas causas de natureza fiscal; (ii) todos os créditos da União, tenham ou não natureza tributária, devem ser inscritos em Dívida Ativa da União, pois tem eles natureza fiscal. ( )
15. Contudo, somente com a inscrição em dívida ativa sobreleva-se o crédito
fiscal em relação aos demais componentes da relação jurídica obrigacional não tributária (sujeitos, vínculo jurídico e prestação), eis que representará uma receita líquida e certa a ingressar nos cofres da Fazenda Nacional, havendo aí então respaldo para se identificar a competência da PGFN para representar a União, conforme dispõe o inciso V do art. 12 da LC 73/93, cujo rol do parágrafo único é sabidamente
16. Destarte, o ato da inscrição em Dívida Ativa da União de um determinado
crédito constitui-se num marco divisor, a impor a representação da União pela PGFN
em todas as ações judiciais que possam afetar esse ato e a execução fiscal eventualmente proposta.
17. Todavia, acerca dessas ações judiciais deve-se ressaltar que, se não houver
inscrição em dívida ativa, e como a matéria não tem natureza tributária, não há que se
falar em causa de natureza fiscal, porquanto não se terá nenhum crédito da União, e a representação judicial não caberá à PGFN, mas sim à PGU.
24. O Parecer PGFN/CDA Nº 268/2005 igualmente perpassou sobre a semântica
da expressão fiscal :
18. Naquela ocasião (publicação da LC nº 73/93), analisando-se a competência
para a cobrança das multas administrativas aplicadas em decorrência do poder de polícia, foi afastada, definitivamente, a interpretação de atribuir à PGU a representação judicial da União na execução da Dívida Ativa de natureza não tributária, conforme narra o ilustre doutrinador João Carlos Souto em sua obra de imprescindível leitura para todos aqueles que desejam militar no campo da Advocacia Pública Federal (A União Federal em juízo. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 83 e ss., grifo nosso), in litteris:
Ocorre que não raro a questão posta em juízo, contra ou pela União Federal, situa-se em uma área limítrofe que dificulta à própria instituição delimitar a quem caberia representá-la, isto é, se à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, à Procuradoria-Geral da União, e, às vezes com menos freqüência, é bem verdade , a dúvida recai inclusive sobre os órgãos jurídicos das autarquias. Aliás, nem mesmo o judiciário tem escapado a esse tipo de indagação. De todas essas questões a que se revelou mais polêmica dizia respeito à defesa da União nas causas de natureza não tributária. A dúvida sobre quem, nessas ações, haveria de defender a União em juízo era tão profunda que Procuradorias situadas em um mesmo Estado tinham posições divergentes, a ponto de cada uma atuar segundo o seu próprio entendimento. Como a Carta Política de 1988 estabeleceu que, na execução da dívida ativa de natureza tributária, a representação da União cabe à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, observado o disposto em lei art. 131, §3º -, imaginou-se, a priori, que a competência para representar a União Federal nas causas de natureza não tributária tocaria à Procuradoria-Geral da União, em face do silêncio do supra reproduzido dispositivo constitucional. Assim, pensava-se, de início, que a Procuradoria-Geral da União assumiria todos os processos de natureza não tributária tão logo aquele órgão estivesse organizado e apto a desempenhar o papel que a Lei Complementar n. 73/93 lhe fixou e que, por circunstâncias administrativas e pela própria dinâmica de organização de um ente com a sua complexidade, não fora possível, de imediato, torná-la realidade em momento simultâneo à publicação do referido diploma legal complementar. Aí reside o motivo da suspensão dos prazos, inserta no art. 67 da própria Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e prorrogada sucessivamente por algumas medidas provisórias, sendo a última delas a de n. 325, de 14 de junho de 1993, art. 6º. A dúvida remanesceu até que as Procuradorias interessadas, a da Fazenda Nacional e a da União, através dos seus representantes máximos, anuíram em que a competência para representar a União nas causas de
natureza tributária e não tributária, é da responsabilidade daquela. 9 Para se chegar a essa conclusão foi preciso, como dito anteriormente, harmonizar os textos das Leis n. 4.320/64 e 73/93 com o da Carta Política de 1988. Essa tarefa de pura hermenêutica tocou ao Procurador-Geral Adjunto da Fazenda Nacional, Dr. Dirceu Pastorello, que, com fundamento em simples e substancioso parecer (a que o autor deu o nome de nota ), pôs fim à controvérsia. Em linhas gerais a opinião do ilustre autor poderia ser resumida da seguinte forma. Muito embora o art. 131, §3º, da Constituição Federal pareça restringir o campo de atuação da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, atribuindo-lhe exclusivamente a competência para atuar nas causas de natureza tributária, a leitura do art. 29, §5º, do Ato das Disposições Transitórias indica não ser essa a real intenção do constituinte de 1988. Ocorre que esse dispositivo, de natureza constitucional, assegura àquela Procuradoria a competência para representar judicialmente a União nas causas de natureza fiscal , até a publicação das leis complementares das instituições que mencionava, Ministério Público e Advocacia-Geral da União. Ora, e o que significa causas de natureza fiscal ? Segundo o ilustre Procurador-Geral Adjunto supramencionado, essa expressão açambarca as causas de natureza não tributária, ou, segundo suas palavras, execução fiscal da dívida ativa de natureza não tributária , esta considerada dentro da expressão genérica causas de natureza fiscal a que alude o §5º do art. 29 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias . Destarte, além da expressa previsão na Carta Magna de 1988, a Lei Orgânica da Advocacia- Geral da União repete o citado texto constitucional transitório, consoante se depreende da redação do seu art. 12, V:
Art. 12. À Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, órgão administrativamente subordinado ao titular do Ministério da Fazenda, compete especialmente: (omissis) V representar a União nas causas de natureza fiscal Em que pese o parágrafo único do mesmo art. 12 elencar as causas de natureza fiscal de responsabilidade da procuradoria da Fazenda Nacional, e nele não se incluírem taxativamente as multas administrativas decorrentes do exercício do poder de polícia, e as contribuições relativas ao Finsocial, PIS etc., justamente as que motivaram a dúvida, chegou-se à conclusão de que aquela listagem não é exaustiva, dado o caráter genérico e equívoco da expressão fiscal , comportando certa elasticidade desde que respeitados determinados parâmetros legais. Por outro lado, afastar a Procuradoria da Fazenda Nacional da titularidade da representação judicial da União nas causas de natureza não tributária importaria em admitir a descontinuidade da ação administrativa e erigir enorme dificuldade na ação da União Federal na atividade judicial de cobrança dessas multas e contribuições. Isso porque, se à Procuradoria- Geral da Fazenda Nacional, por força do art. 39, §5º, da Lei n. 4.320/64, incumbia como ainda incumbe apurar e inscrever a dívida ativa da União, de qualquer espécie, não faria o menor sentido que outro órgão fosse compelido a executar o produto da sua atividade primária, que é a de, antes de inscrever, apurar a certeza e liquidez do crédito.
9 É claro que o autor aqui se refere às causas relacionadas aos débitos inscritos em dívida ativa da União, pois a competência genérica para as causas não tributárias é da PGU.
O Dr. Pastorello deu cabo à controvérsia aduzindo ainda os seguintes argumentos: A expressão fiscal diz respeito a tudo quanto se refere aos interesses da Fazenda Pública na realização dos seus créditos e das suas receitas, decorram de tributos ou não tributos, especialmente penalidades . Assim, com base nos precisos argumentos elencados pelo experimentado Procurador-Geral Adjunto da Fazenda Nacional, ambos os órgãos concordaram em que a Procuradoria da Fazenda Nacional é a titular da representação judicial da União Federal nos casos de ação relativa a dívida ativa tributária e não tributária, como preconizam o art. 39 da Lei n. 4.320/64 e art. 12, V, da Lei Complementar n. 73/93. Enfim, o que ela Procuradoria- Geral da Fazenda Nacional inscreve ela cobra .
25. O então Procurador-Geral da Fazenda Nacional, no corpo do despacho de
aprovação do referido Parecer PGFN/CDA Nº 268/2005, aduziu o seguinte:
Indiscutivelmente, o alcance de sentido da expressão fiscal empregada pela Constituição da República e por diversas leis esparsas, inclusive pala LC nº 73/93, não se funda em simples interpretações doutrinárias ou acadêmicas, mas em expresso texto normativo cuja clareza elide qualquer controvérsia. A Lei de Diretrizes Orçamentárias, que dispõe sobre as diretrizes específicas do Orçamento Fiscal para o ano, em atenção à correta técnica orçamentária, discrimina as receitas integrantes do orçamento fiscal do período, a compreender o produto da arrecadação das receitas tributárias e não tributárias contabilizadas como ativo (art. 1º e seguintes da Lei nº 10.837/2004). Não integra o conceito fiscal para fins orçamentários e financeiros apenas as receitas decorrentes de tributos, mas todas as receitas originárias ou não do próprio patrimônio do Estado, em decorrência de atividades comerciais, industriais, patrimoniais, agropecuárias e de fiscalização, à luz da classificação constante da Lei nº 4.320/64.
O conceito de fiscal , portanto, sob a ótica legal, consta expressamente da LDO, da LOA e da própria Constituição da República, tendo alcance muito maior do que o contido no parágrafo único do art. 12 da Lei Complementar nº 73/93. A propósito, a classificação de receitas de natureza fiscal constante do Manual de Estatística de Finanças Públicas, adotado pelo Brasil, por força de acordos internacionais, contempla, além das oriundas de tributos, outras receitas , nas quais se incluem todas as transações de receita não classificadas como impostos, contribuições sociais ou doações. Segundo a NOTA STN/CESEF/ nº 129/2005, da Secretaria do Tesouro Nacional, os principais itens que compõem as outras receitas são a venda de bens e serviços, juros e outros tipos de renda da propriedade, transferências voluntárias em caixa ou in natura, além de multas e penalidades.
26. Vê-se, com isso, que a nomenclatura fiscal sob a ótica das manifestações da
PGFN não está atrelada apenas a créditos de natureza tributária, o que está em consonância com a interpretação que ora se propõe à expressão outros encargos fiscais presente no artigo
1º, caput, do Decreto-Lei nº 1.715, de 1979.
Possibilidade de a certidão de regularidade quanto à DAU ser regulada por ato do Ministro da Fazenda, na forma do Decreto-Lei nº 1.715, de 1979.
27. Exaustivamente demonstrado o alcance da expressão fiscal , seja em âmbito
doutrinário ou jurisprudencial, seja em virtude dos atos normativos aprovados pela PGFN,
resta claro que a prova de quitação de tributos, multas e outros encargos fiscais, estes últimos
entendidos residualmente como outros débitos que não sejam de natureza tributária,
cuja administração seja da competência do Ministério da Fazenda, é regida pelos termos do
Decreto-Lei nº 1.715, de 1979.
28. Por conseguinte, a prova de quitação de créditos fazendários inscritos em
DAU é regulada sim pelo mencionado Decreto-Lei nº 1.715, de 1979, ainda que
sabidamente seja heterogênea a natureza dos valores inscritos em dívida ativa, conforme
indicam o art. 39, §2º, da Lei nº 4.320, de 1964 10 , e o art. 2º, §2º, da Lei nº 6.830, de 1980 11 .
29. Ora, não se tem dúvida de que a incumbência de administrar os créditos
inscritos em DAU pertence à PGFN, conforme bem delineado no art. 131, §3º, da
Constituição da República, no art. 12, I, da Lei Complementar nº 73, de 1993, no art. 23 da
Lei nº 11.457, de 2007, no art. 2º, §4º, da Lei nº 6.830, de 1980, no art. 22, caput, do Decreto-
Lei nº 147, de 1967 e no art. 39, §5º, da Lei nº 4.320, de 1964. Além do mais, a PGFN é órgão
administrativamente subordinado ao Ministro de Estado da Fazenda, na forma do art. 12,
caput, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, compondo a estrutura
organizacional do Ministério da Fazenda, consoante o art. 2º, II, a, do Anexo I ao Decreto nº
7.482, de 16 de maio de 2011, que assim dispõe:
Art. 2 o O Ministério da Fazenda tem a seguinte estrutura organizacional:
10 § 2º - Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multa de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, alugueis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais. (Incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)
11 § 2º - A Dívida Ativa da Fazenda Pública, compreendendo a tributária e a não tributária, abrange atualização monetária, juros e multa de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato.
30. Observa-se, assim, que os créditos inscritos em DAU, tributários ou não, são
administrados, a rigor, pelo Ministério da Fazenda, fazendo crer que estão inseridos no
âmbito de incidência do reiteradamente citado Decreto-Lei nº 1.715, de 1979.
31. Dito isso, nos exatos termos do § 1º do artigo 1º do Decreto-Lei em questão,
cumpre assinalar que a certidão de regularidade fiscal que engloba a prova de quitação de
tributos, multas e débitos de outras naturezas, administrados pelo Ministério da Fazenda, aí
incluídos os valores inscritos em DAU, terá forma e prazo regulados por ato do próprio
32. Atualmente, contudo, as certidões de regularidade fiscal perante a Fazenda
Nacional, devidamente abrangidas pelo teor do Decreto-Lei nº 1.715, de 1979, são reguladas
essencialmente pelo Decreto nº 6.106, de 2007, que dispõe, inclusive, sobre o prazo de
validade destes documentos.
33. Nada obsta, na eventualidade de tal decreto presidencial ser revogado, que a
forma e os prazos da certidão de regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional, nos termos
do Decreto-Lei nº 1.715, de 1979, sejam tratados diretamente por ato do Ministro da
Fazenda 12 . Este raciocínio, que encontra respaldo na própria Constituição Federal ao
consignar que compete ao Ministro de Estado expedir instruções para a execução das leis,
decretos e regulamentos 1314 , decorre do texto do ato normativo em questão, com inegável
34. Diante das razões expendidas, conclui-se o seguinte:
12 Há que se respeitar, contudo, as disposições legais e regulamentares pertinentes, mormente no que tange ao prazo mínimo de validade da Certidão Negativa de Débito, previsto no art. 47, §5º, da Lei nº 8.212, de 1991.
13 Art. 87, parágrafo único, II, da Constituição da República.
14 Segundo Di Pietro, Além do decreto regulamentar, o poder normativo da Administração ainda se expressa por meio de resoluções, portarias, deliberações, instruções, editadas por autoridades que não o Chefe do Executivo . DI PIETRO. Maria Sylvia. Direito Administrativo. 25.ed. São Paulo: Atlas, 2012, p. 94)
a) O Decreto-Lei nº 1.715, de 1979, dispõe sobre a prova de quitação de tributos,
multas e outros encargos fiscais, cuja administração seja da competência do Ministério da
A expressão outros encargos fiscais presente no artigo 1º, caput, do
Decreto-Lei nº 1.715, de 1979, abrange créditos fazendários que não possuem natureza
tributária. Este raciocínio decorre da interpretação ampla conferida ao vocábulo fiscal
empregado no texto legal, que quer dizer relativo ao fisco, ao erário, ao tesouro público, à
fazenda pública, encontrando eco no direito positivo, qual seja, no art. 53 da Lei nº 4.320, de
1964, e no art. 2º da Lei nº 8.397, de 1992, bem como na doutrina e jurisprudência pátrias.
c) Os Pareceres PGFN/CDA nº 723/2004, PGFN/CRJ nº 1333/2004 e
PGFN/CDA nº 268/2005 parecem concluir que a expressão fiscal não diz respeito somente a tributos, mas sim a tudo que se refere a interesses fazendários, inclusive créditos de natureza não tributária.
d) Com isso, nota-se que a prova de quitação de créditos fazendários inscritos em
DAU é regulada sim pelo mencionado Decreto-Lei nº 1.715, de 1979, sendo certo que os créditos inscritos em DAU, tributários ou não, são administrados, a rigor, pelo Ministério da Fazenda.
e) Por fim, assinale-se que, na eventualidade de o Decreto Presidencial nº 6.106,
de 2007, ser revogado, nada obsta que a forma e os prazos da certidão de regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional, nos exatos termos do Decreto-Lei nº 1.715, de 1979, sejam tratados diretamente por ato do Ministro da Fazenda. Este raciocínio, que encontra respaldo na própria Constituição Federal ao consignar que compete ao Ministro de Estado expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos 15 , decorre do texto do ato normativo em questão, com inegável força de lei.
PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL, em 8 de agosto de 2013. ORIGINAL ASSINADO LUÍS FRANCISCO SANTOS COELHO Procurador da Fazenda Nacional
De acordo. Submeta-se à apreciação do Senhor Diretor do Departamento de Gestão da Dívida Ativa da União. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL, em 19 de agosto de 2013. ORIGINAL ASSINADO
15 Art. 87, parágrafo único, II, da Constituição da República.
LUIZ ROBERTO BEGGIORA Coordenador-Geral da Dívida Ativa da União
De acordo. Submeta-se à apreciação da Senhora Procuradora-Geral da Fazenda
PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL, em 19 de agosto de 2013. ORIGINAL ASSINADO PAULO RICARDO DE SOUZA CARDOSO Diretor do Departamento de Gestão da Dívida Ativa da União
Aprovo. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL, em 19 de setembro de
ORIGINAL ASSINADO ADRIANA QUEIROZ DE CARVALHO Procuradora-Geral da Fazenda Nacional
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