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Timestamp: 2019-05-20 03:40:28+00:00

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Assemblée nationale : 3ème SÉANCE DU mardi 17 décembre 2002
Session ordinaire de 2002-2003 - 40ème jour de séance, 107ème séance
3ème SÉANCE DU MARDI 17 DÉCEMBRE 2002
JUGES DE PROXIMITÉ (suite) 2
APRÈS L'ARTICLE PREMIER 14
ART. 4 14
MANDAT D'ARRÊT EUROPÉEN 15
ARTICLE UNIQUE 30
ORDRE DU JOUR DU MERCREDI 18 DÉCEMBRE 2002 31
JUGES DE PROXIMITÉ (suite)
L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi organique, adopté par le Sénat, relatif aux juges de proximité.
M. Étienne Blanc - La question de la justice a été au c_ur des dernières campagnes électorales. La mise en place d'une justice de proximité pour traiter les litiges de la vie quotidienne et les petites infractions qui empoisonnent la vie de nos concitoyens compte parmi les priorités du Gouvernement.
Les Français sont insatisfaits du service public de la justice. L'enquête de satisfaction auprès des usagers réalisée en mai 2001 en témoigne : sur quinze services publics, la justice se situe en dernière position, avec un taux de satisfaction de 33 %, juste dernière l'ANPE.
Plusieurs dysfonctionnements sont en cause. Tout d'abord, les délais sont trop longs, que ce soit en matière pénale, civile ou administrative. Un partage judiciaire peut ainsi durer une dizaine d'années. Ensuite, le nombre d'affaires classées - dans le pénal - atteint un niveau effrayant : 80 % des plaintes sont classées sans suite. En outre, de 1997 à 2001, moins d'une infraction sur dix a fait l'objet de poursuites. A ces chiffres s'ajoute le nombre d'affaires que les justiciables abandonnent par crainte des coûts. Enfin, les textes sont trop nombreux, ouvrent la porte à de multiples incidents de procédure sur des questions de forme ou de compétence.
La justice, aujourd'hui, évoque encore trop, les Plaideurs de Racine, où Chicaneau affirme : « Je produis, je fournis de dits, de contredits, enquêtes, compulsoires, rapports d'experts, transports, trois interlocutoires, griefs et faits nouveaux, baux et procès-verbaux. J'obtiens lettres royaux, et je m'inscris en faux. » (Sourires)
Pendant la campagne présidentielle, Jacques Chirac avait annoncé son projet de création d'une justice de proximité sur le modèle des anciens juges de paix, afin que les premières peines, dans l'échelle des sanctions, soient prononcées. A tout délit correspondra une sanction certaine, juste, immédiate.
Au demeurant, nos collègues socialistes ont traduit la même préoccupation à la commission des lois, en affirmant qu'il existe un consensus pour développer une justice de proximité.
M. Jean-Pierre Blazy - C'est nous qui l'avons créée !
M. Étienne Blanc - Ce concept de justice de proximité n'est pas nouveau, mais il fait figure d'Arlésienne dans notre droit. Depuis nombre d'années, il est emblématique de la nostalgie des juges de paix.
L'instauration des juges de paix, en 1790, répondait à la volonté de mettre au service des justiciables un magistrat doté de caractéristiques différentes des autres juges professionnels. Chargé de régler les litiges de la vie quotidienne, c'est à partir de 1926 que des compétences juridiques beaucoup plus solides lui seront demandées.
Au fil du temps, le maillage territorial de la justice de paix, fondé sur les cantons, s'est révélé inadapté. En 1958, on dénombrait 700 juges de paix qui assuraient leur fonction dans 2 000 cantons - d'où, déjà, l'éloignement de la justice et du justiciable.
C'est la raison pour laquelle l'ordonnance de décembre 1958 mit fin à l'existence des juges de paix en les remplaçant par une nouvelle organisation judiciaire : les tribunaux d'instance - même si ceux-ci conservent une partie des caractéristiques originelles des anciennes justices de paix, ils ont perdu leur spécificité de juridiction des contentieux de la vie quotidienne. Ils n'ont pu faire face à l'engorgement croissant dû au développement d'un contentieux de masse. En 2002, ils ont jugé près de 480 000 affaires.
Le dispositif qui nous est présenté se situe au c_ur de la réforme en faveur d'une justice plus proche des Français grâce à ce que l'on pourrait appeler un « juge-citoyen ».
La seule augmentation du nombre de magistrats professionnels n'aurait été qu'une réponse partielle. Il est opportun, même dans les contentieux de droit commun, qu'un nouveau magistrat soit identifiable dans le cadre d'une juridiction autonome : ce sera le rôle du juge de proximité.
En Grande-Bretagne, les magistrates courts, depuis de nombreuses années, sont des juges de proximité. En France, plusieurs expériences ont été tentées ; toutes ont échoué - ce fut le cas du juge temporaire, voulu par la loi organique du 19 janvier 1995.
La seule question qui vaille est de savoir si le texte qui nous est soumis répond bien au triptyque : plus de proximité, de rapidité, de simplicité.
Dans notre pays, qui connaît un taux élevé de prélèvements obligatoires, les grands services publics en général et celui de la justice en particulier doivent se rapprocher des citoyens. La création de 3 300 juges de proximité en sera l'un des moyens.
Ce n'est pas devant les tribunaux d'instance que les délais sont aujourd'hui les plus longs. Toutefois, ils peuvent encore être abrégés. L'instauration des juges de proximité répond au souhait d'une justice plus rapide et plus efficace, la longueur des délais de jugement étant jugée excessive par nos concitoyens.
Les modes de saisine des juges de proximité seront les mêmes que ceux du juge d'instance. Notre code de procédure civile permet une saisine simple et rapide par déclaration au greffe ou par simple lettre - modes de saisine qui sont la plupart du temps méconnus des justiciables. Profitons de la mise en place des juges de proximité pour les faire connaître.
Ce texte répond à l'attente des justiciables et respecte les engagements électoraux de la majorité. Certes, le juge de proximité devra trouver sa place. Il devra adapter ses activités à l'évolution de notre société. Il devra notamment développer les audiences foraines - ce que ne font pas, ou trop peu, les juges d'instance.
Les tribunaux d'instance seront ainsi déchargés de toute une série d'activités. Les juges d'instance ont une solide formation ; leur compétence est reconnue, compétence qui devrait être réservée aux affaires qui présentent des caractéristiques juridiques complexes.
Le juge d'instance déchargé des affaires simples, ne pourrait-il pas recevoir de nouvelles compétences ?
De même, ne pourrait-il être envisagé de lui transférer une partie du contentieux de la famille - adaptation des mesures provisoires relatives aux pensions alimentaires, aux modalités pratiques des droits de visite ou aux résidences principales des enfants mineurs ?
Nous pensons tous aux affaires pénibles, tant civiles que pénales, qui résultent de l'abus de faiblesse des personnes âgées ou des personnes handicapées. Ne pourrait-on pas imaginer un juge d'instance consacrant plus d'attention aux affaires de tutelle et curatelle, outils juridiques idoines à la protection des personnes en état de faiblesse ?
Ce texte affiche des ambitions fortes. Ce nouveau magistrat ne saurait répondre à toutes les préoccupations que je viens d'exposer, mais je crois, avec le groupe UMP, qu'il constitue un élément essentiel à l'_uvre de justice (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. Jean-Jack Queyranne - Vous revenez devant le Parlement, Monsieur le Garde des Sceaux, pour compléter votre loi d'orientation et de programmation votée hâtivement en juillet dernier. Il s'agit maintenant d'organiser la juridiction de proximité et de répondre aux exigences du Conseil constitutionnel en définissant le statut des nouveaux juges que vous vous proposez de créer.
Votre situation est pour le moins paradoxale.
Tout le monde s'accorde sur l'objectif : assurer un meilleur fonctionnement de notre institution judiciaire. Les justiciables attendent une justice plus accessible, prenant le temps d'écouter et de rendre des décisions immédiatement exécutoires. Les professionnels de la justice partagent ces v_ux et souhaitent être libérés de contentieux répétitifs qui allongent les délais de jugement.
Pourtant, votre projet provoque un véritable tollé dans l'institution judiciaire. Vous avez réussi à fédérer contre vous la quasi-totalité de la magistrature et du barreau.
Comment en êtes-vous arrivé là ? Parce que vous êtes prisonnier d'un slogan électoral lancé par M. Chirac puis repris par les parlementaires UMP : le Gouvernement est invité à décliner le mot magique de « proximité » à tous les cas et à faire du neuf partout, même là où personne n'en veut !
En quelques mois, votre projet a été soumis à des improvisations successives qui aboutissent à de nombreuses incohérences, et la discussion au Sénat a renforcé ce sentiment de bricolage puisque, après avoir déclaré que ces juges de proximité constitueraient une nouvelle catégorie de magistrats, vous avez réduit leur autonomie pour les rapprocher du droit commun des tribunaux d'instance.
Pour nous, vous faites fausse route. Vous convenez d'ailleurs que d'autres voies pourraient être empruntées, notamment celle du simple bon sens, qui consisterait à renforcer la seule juridiction dont nul ne se plaint : les tribunaux d'instance. Que n'écoutez-vous le président de la conférence des bâtonniers, qui rappelle que le juge d'instance est le seul juge de proximité naturel, ou les assemblées de juridiction, qui ont adopté des résolutions hostiles à votre projet ?
Mieux eût donc valu améliorer les conditions de travail de ces juridictions, plutôt que d'en créer une grossière contrefaçon avec des simili-juges. Certes, annoncer la création de 3 300 juges de proximité est s'assurer d'un bel effet médiatique, mais, ces juges ne travaillant pratiquement qu'un dixième de temps, vous ne faites pas plus qu'en créant 330 juges d'instance, ce qui aurait eu l'avantage de permettre une multiplication des audiences foraines.
Ne conviendrait-il pas aussi de privilégier les procédures de conciliation, de médiation et de transaction ? Les efforts déployés par les juridictions elles-mêmes pour promouvoir ces alternatives aux poursuites ou ces procédures de règlement amiable ont été extrêmement positifs : il existe aujourd'hui 1 850 conciliateurs de justice bénévoles qui prennent en charge les petits litiges de la vie quotidienne et qui, au moins une fois sur deux, parviennent à un accord entre les parties, les solutions qu'ils proposent étant en général mieux acceptées que des jugements, forcément abrupts. Or ces conciliateurs s'inquiètent pour leur avenir, puisque les dossiers qui leur sont soumis recoupent ceux des futurs juges de proximité. L'association des conciliateurs de la cour d'appel de Lyon rappelle d'ailleurs avec force que la conciliation, « dont la finalité est d'aboutir à un accord d'équité, permet généralement de rétablir un dialogue souvent rompu et constitue un élément d'apaisement des tensions ».
Ne faut-il pas aussi s'appuyer sur l'innovation que représentent les maisons de justice et du droit ? Il en existe aujourd'hui 85. Une soixantaine étaient en projet : verront-elles le jour ? Peut-être nous le direz-vous... Nous ignorons de même le sort réservé aux antennes de justice, auxquels les maires de banlieue sont attachés comme le rappelait M. Bénisti. En 1991, j'ai moi-même contribué à créer la première maison de justice du département du Rhône, dans le souci de remédier à l'éloignement et à l'inadéquation de l'institution judiciaire, ainsi qu'au ressentiment de nos concitoyens les plus modestes qui ne pouvaient y accéder. Avec l'appui du procureur Moinard qui avait lancé les premières expériences dans la Seine-Saint-Denis, nous avons dû vaincre beaucoup de réticences dans les milieux judiciaires. Puis, cette maison de justice est devenue un auxiliaire indispensable de l'institution. En 1996, le procureur fraîchement nommé auprès du tribunal de grande instance est venu m'annoncer qu'il envisageait la disparition des maisons de la justice. Quelques mois après, il en était le meilleur avocat !
M. Guy Geoffroy - Comme vous le serez de nos juges !
M. Jean-Jack Queyranne - Une autre maison a été créée à Vaulx-en-Velin, ainsi qu'une antenne de justice à Rillieux-la-Pape. En 2001, ces trois structures ont reçu plus de 2 500 personnes qui leur étaient adressées au titre des alternatives de poursuite en matière pénale, pour ne pas parler des règlements amiables de conflits civils.
Lorsque je vous avais interrogé en juillet sur la place qui reviendrait à l'avenir à ces maisons, vous m'aviez indiqué que les juges de proximité pourraient y tenir des audiences. Pourquoi pas ? Mais, en rejudiciarisant des conflits, vous risquez de dévaluer le travail de conciliation et de médiation.
Ce projet conduit à la création d'une institution incertaine et critiquable sur de nombreux points.
Incertaine : du moment où vous créez une juridiction, vous lui assignez un bloc de compétences. En l'occurrence, il vous faudra prendre sur ce qui relève du tribunal d'instance et, dans une moindre mesure, du tribunal de grande instance. Il en résultera des conflits de compétence que les défendeurs ne manqueront pas d'exploiter.
Contre l'avis du Gouvernement, le Sénat a malencontreusement supprimé dans l'article premier une disposition qui reprenait les suggestions du Conseil d'Etat et les observations du Conseil constitutionnel et qui indiquait que les juges de proximité « exercent une part limitée des fonctions des magistrats des juridictions judiciaires de première instance ». Il est bon que notre commission propose de la rétablir !
Votre projet est critiquable pour ce qui est des garanties fondamentales d'exercice de la justice, comme l'a relevé le Conseil supérieur de la magistrature dans son avis du 19 septembre. Il fera de notre pays le seul en Europe où interviendra en premier et dernier ressort, sans appel et sans collégialité, un juge unique, non professionnel.
Les garanties d'indépendance, d'impartialité et de capacité présentées par ces futurs juges de proximité sont insuffisantes. Les exigences formulées par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 29 août sont d'autant moins remplies que le Sénat a élargi le champ de recrutement, repoussant la limite d'âge à 75 ans et ouvrant la carrière aux fonctionnaires de catégorie A ou aux personnes ayant exercé des fonctions de direction ou d'encadrement dans les entreprises, mais sans exiger un niveau de compétence juridique. Le rapporteur propose certes une formation probatoire à l'Ecole nationale de la magistrature, mais vous-même, Monsieur le Garde des Sceaux, précisez que ce temps de formation doit être compatible avec l'exercice d'une activité professionnelle ! Ce ne sera pas simple...
Ces juges seront nommés dans les formes prévues pour les magistrats du siège. Il reviendra à la Chancellerie de trier parmi les candidats et de soumettre sa sélection au Conseil supérieur de la magistrature. L'indépendance n'est donc pas complètement garantie.
Quant à l'impartialité, le fait d'exercer concomitamment une activité professionnelle peut être source de suspicion, même si le Sénat a cherché à limiter les risques de conflit d'intérêts. Les avocats, les huissiers et les notaires pourront ainsi exercer comme juges de proximité dans le ressort du tribunal de grande instance où ils ont leur domicile professionnel. Il serait plus judicieux, à notre avis, d'étendre cette interdiction au ressort de la cour d'appel. N'oublions pas, par exemple, qu'un avocat rattaché au barreau de Paris peut aussi postuler dans les trois autres tribunaux de grande instance de la région parisienne.
Vous refusez une justice au rabais mais vous proposez une justice dominée par l'amateurisme. Vous risquez ainsi de ressusciter la justice de notables supprimée en 1958 par Michel Debré parce que, selon l'expression de M. Badinter, elle « charriait plus de soupçons qu'elle ne rendait de services ». Pour toutes ces raisons, nous ne pourrons accepter la fausse bonne réponse que vous donnez à la demande d'une justice plus accessible ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains)
M. Jean-Pierre Blazy - Tâche difficile, Monsieur le Garde des Sceaux, que de traduire dans notre droit une promesse électorale hasardeuse !
D'autre part, si nous discutons aujourd'hui d'un projet de loi organique, c'est que le Conseil constitutionnel a estimé que la loi d'orientation et de programmation ne suffisait pas pour instituer une cinquième juridiction...
Si les Français critiquent la justice, c'est plus en raison de la lenteur des procédures et de l'opacité des décisions qu'en raison d'un manque de proximité. N'existe-t-il pas déjà 473 tribunaux de proximité, en effet : les tribunaux d'instance qui, en 2001, ont tranché près de 500 000 affaires en moins de six mois ? N'aurait-il pas été plus judicieux de les renforcer, plutôt que de créer un nouveau corps de magistrats, recrutés sur critère d'âge plus que sur critère de connaissances ?
De plus, quel sera le rôle de ces juges de proximité ? S'ils jugent au nom du peuple français, ils empiéteront sur le travail des juges d'instance, tout en en étant de bien pâles clones. S'ils ont pour mission le règlement amiable des conflits, ils déborderont sur celui des conciliateurs de justice. S'ils ont un rôle de médiation, ils réduiront d'autant celui des médiateurs de justice.
Nous sommes favorables à une justice de proximité, ou plutôt à une proximité de la justice. Mais ce n'est pas ce que vous proposez. En effet, pour compenser l'absence de recrutement de juges d'instance, vous ne créez qu'une catégorie de sous-juges, de juges approximatifs, comme l'ont dit les deux principaux syndicats de magistrats. Vous recourez à des non-professionnels, exerçant à temps partiel, dans un souci d'économie bien plus que d'efficacité. Tout cela ne peut aboutir qu'à une justice à part, à une justice à deux vitesses.
Si le précédent gouvernement n'avait accru de plus de 29 % le budget de la justice entre 1997 et 2002, vous seriez aujourd'hui face à de bien grandes difficultés, Monsieur le Garde des Sceaux !
Vos amis, ayant fait stagner les crédits et gelé les recrutements entre 1993 et 1997, nous ont laissé une situation catastrophique. Nous n'avons certes pas résorbé tout le retard qu'ils avaient pris, mais vous auriez bien fait de continuer dans notre voie.
Ce projet procède d'une fausse bonne idée : vous proposez de recruter 3 300 personnes, l'équivalent de 330 postes à temps complet, qui assureront leur fonction une demi-journée par semaine. Ils utiliseront le secrétariat et le greffe du tribunal d'instance, ce qui va brouiller encore davantage qu'aujourd'hui la lisibilité de notre organisation judiciaire et, ainsi que le dit la conférence nationale des premiers présidents, s'ajouter à la mosaïque des juridictions existantes.
Il y avait une autre manière de répondre à l'exigence de proximité : en renforçant les moyens des tribunaux d'instance et en simplifiant les procédures. C'est là que travaillent les véritables juges de proximité. Il faut leur adjoindre des juges délégués, qui ont des pouvoirs propres mais travaillent sous le regard des juges d'instance. Parallèlement, on pourrait développer les maisons de la justice et du droit, qui sont au nombre de 85 aujourd'hui. Que vont d'ailleurs devenir celles qui étaient en projet ? Les 80 antennes de justice, qui offrent aux citoyens une première approche de la justice et trouvent une solution aux petits litiges dédaignés par les juridictions, pourraient également faire des émules.
On peut également s'interroger sur les conditions de recrutement des juges de proximité : 35 ans, l'âge de devenir sénateur... Il faut également être titulaire d'un diplôme équivalent à quatre années de formation juridique après le baccalauréat et justifier de quatre années d'exercice professionnel dans le domaine juridique. Cette rédaction est trop floue. Elle laisse la porte ouverte par exemple, dans un domaine qui évolue sans cesse, à des expériences qui dateraient de vingt ans... Vous ouvrez ces postes aux anciens fonctionnaires de catégorie A, aux militaires en retraite, aux conciliateurs et aux assesseurs des tribunaux. Mais vous écartez les anciens conseillers prud'homaux, dont chacun reconnaît les compétences !
La notion de travail à mi-temps est également choquante. Un notaire ou un avocat ne sera-t-il pas sous la pression d'intérêts privés ? Un huissier ne subira-t-il jamais de conflit d'intérêts entre son travail et sa fonction de juge ? Vous voulez revenir aux juges de paix, qui ont été remplacés par les juges d'instance en 1958. Cette nostalgie d'une justice de bon sens, puisque le juge de paix ne devait disposer d'aucune connaissance juridique, laisse perplexe. Pensez-vous réellement que des magistrats intermittents seront plus compétents que des professionnels ?
On peut aussi s'inquiéter, comme le syndicat de la magistrature, du risque de municipalisation de la justice. Le syndicat estime que la réforme emporte de grandes conséquences sur notre système judiciaire. L'indépendance de la justice, pourtant garantie par la Constitution, est menacée. Le fait même que les juges puissent être renommés au bout de sept ans la met en cause, puisqu'ils devront faire ce que l'on attend d'eux s'ils veulent être reconduits dans leurs fonctions.
Les juges de proximité devront non seulement régler de petits litiges civils, à la place du juge d'instance, mais aussi assurer une fonction pénale pour la plupart des contraventions et certains délits. Ils seront compétents pour les mineurs aussi bien que pour les majeurs. Cela ne remet-il pas en cause un des principes essentiels de l'ordonnance de 2 février 1945, la spécialisation ? La simple habilitation des juges ne saurait garantir cette spécialisation, qui exige une formation appropriée. Par ailleurs, les juges de proximité, qui pourront prononcer des mesures d'admonestation, de remise aux parents ou de réparation, ne pourront pas ordonner d'investigations sur la situation du mineur concerné. La détection des problèmes et la mise en _uvre de mesures éducatives en seront retardées d'autant...
Nous sommes favorables, Monsieur le ministre, à la justice de proximité. Mais la proximité qu'attendent nos concitoyens est moins géographique que temporelle. Les Français veulent une justice qui travaille plus vite, mais pas une justice expéditive. Depuis les années 1980, la justice s'est rapprochée des citoyens, par le biais de la politique de la ville, des maisons de la justice et du droit ou des contrats locaux de sécurité. L'institution judiciaire a su diversifier ses modes de réponse aux demandes de la société tout en restant professionnelle. Le professionnalisme, c'est la garantie que les droits des victimes, mais aussi ceux de la défense, sont préservés. Nous craignons que votre nouvelle juridiction soit moins impartiale, moins compétente et moins indépendante. Nous voterons donc contre ce projet (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Guy Geoffroy - Les députés socialistes doivent une fière chandelle aux citoyens de ce pays, qui n'ont pas voulu élire leur champion. M. Queyranne a voulu nous donner une leçon de simple bon sens, ce qui a d'ailleurs dû déplaire à M. Vallini, qui a exprimé sa méfiance concernant le bon sens. D'autres ont parlé de magistrats intermittents, de grossière contrefaçon, de simili-juges, d'institution incertaine et de justice de notables... Je pense bien qu'ils sont sincères, mais comment auraient-ils fait pour défendre le programme de leur candidat ?
Tous les Français ont en effet lu, et les socialistes aussi, je l'espère, le catalogue des engagements électoraux de M. Jospin. Il y dit, pages 10 et 11, vouloir améliorer l'efficacité de la justice, en augmentant ses moyens, pour améliorer la rapidité des décisions.
M. André Vallini - Très bien !
M. Guy Geoffroy - Il poursuit : « C'est pourquoi je propose la création de postes de juge de proximité, qui seraient confiés à de jeunes retraités de l'éducation, de la police, de la justice, de l'armée - dont vous avez si peur, Monsieur Vallini - et des entreprises » ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF) À la page 39, M. Jospin affirme que tel est son projet et que s'il est élu, il veillera à ce qu'il soit mis en _uvre. Pensez, chers collègues de l'opposition, à tout ce que vous auriez été amenés à défendre !
J'entends ici dénoncer, de manière tranquille mais déterminée, le double langage de notre opposition, pour laquelle ce qu'elle défendait hier n'est plus conforme aujourd'hui à l'intérêt de nos concitoyens. Sa persistance à prétendre que nous sommes ici aujourd'hui à cause du Conseil constitutionnel est également douteuse. Comment affirmer cela alors que le garde des Sceaux a dit et répété, en juillet, qu'après avoir pris l'avis du Conseil d'Etat, sagement, le Gouvernement allait, sagement, élaborer une loi organique sur les juges de proximité ? Certes, le Conseil constitutionnel l'a encadrée, mais il n'a pas contraint la décision du Gouvernement !
Vous avez dit beaucoup de choses sur le recrutement des juges ou l'état d'impréparation du texte. Mais pour vous, lorsque la majorité propose des amendements, c'est que le texte est mal préparé, et lorsqu'elle n'en présente pas, c'est qu'elle est composée de godillots !
Le plus important n'est-il pas de répondre aux aspirations de nos concitoyens, plutôt que de donner aveuglément raison à des groupes de pression ? Ces groupes que vous soutenez défendent légitimement leur point de vue, mais ils ne représentent pas à eux seuls l'intérêt fondamental que nous avons reçu mandat de défendre, celui de nos concitoyens (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF). Les véritables questions sont les suivantes : faut-il essayer de mieux juger demain qu'aujourd'hui ? Ne faut-il pas faire appel, ainsi que le proposait M. Jospin, à de nouvelles compétences pour traiter certaines affaires dans de meilleurs délais ?
Il faut arrêter de travestir la réalité. Rien dans le texte ne peut montrer que nous dérogeons aux principes de la justice des mineurs. Nous ne proposons que de transférer au juge de proximité les affaires que le juge de police examine déjà aujourd'hui. Vous n'avez pas non plus le droit de dire que nous voulons supprimer les conciliateurs. Nous aussi les avons rencontrés ! Et nous leur avons garanti que leur mission resterait intacte (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste).
Nous devons également mieux structurer les maisons de justice et de droit. Le principe du juge de proximité ne contredit pas ces objectifs. Nous avons le devoir de répondre aux attentes des Français face à une justice trop lente et incomplète et de restaurer leur confiance. La majorité a choisi d'assumer ses engagements et son mandat (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. Richard Mallié - Loin de toute polémique, un constat s'impose : notre justice est lente et lointaine alors même que notre société se judiciarise, à l'instar des Etats-Unis.
Le besoin de justice se fait chaque jour plus pressant, d'où une augmentation des contentieux. Pour faire face à cette situation, nous disposons, depuis 1978, des conciliateurs, dont je reconnais, en tant que maire, l'efficacité, mais dont je déplore qu'ils ne puissent juger. Souvent en effet les gens s'entendent mais refusent de signer leur accord, d'où la nécessaire intervention d'un juge. Un ancien Garde des Sceaux, aujourd'hui dans l'opposition, dénonçait d'ailleurs la difficulté à recruter des conciliateurs. Et le bénévolat ? Est-il souhaitable ?
J'énoncerai deux principes.
Il faut tout d'abord simplifier la justice. Des réponses simples et rapides doivent être apportées aux petits litiges. Comment voulez-vous qu'un enfant - même un adulte - condamné pour des faits commis un an, voire deux ans auparavant, se souvienne de ses actes ? Que devient l'exemplarité ?
Ensuite, il faut instaurer une nouvelle juridiction, en recourant à des jeunes retraités, ou préretraités, ou encore à des personnes en cessation d'activité, voire en activité si celle-ci est compatible avec la mission de juger. Faisons appel à des gens de terrain, habitués aux responsabilités, dont la sagesse et l'expérience profiteront à l'ensemble de la société.
Certains, pour rejeter l'exigence d'un âge minimum, ont évoqué les fonctions de député ou de juré - que l'on peut exercer à 18 ans -, oui mais là, il s'agit d'action collective. De même, l'on a critiqué l'exercice à temps partiel. Nous avons davantage besoin de juges de bon sens et d'équité en contrat à durée déterminée que de juges professionnels en contrat à durée indéterminée. Etant contre l'archaïsme, pour l'action, je voterai ce projet ambitieux (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice - Monsieur Lagarde, vous avez regretté l'absence de l'appel. Mais nous sommes dans la continuité des dispositions antérieures, l'appel n'étant pas possible en dessous du seuil de 25 000 F - en l'espèce, le seuil est fixé à 1 500 €.
Monsieur Vaxès, la création de 330 emplois de greffiers dans les tribunaux d'instance - soit une augmentation de 25 % - permettra de faire face aux nouveaux besoins. Pour ce qui est de la concentration, sans aller jusqu'à vous montrer mon agenda, ni ceux de mes collaborateurs, je puis vous assurer que nous avons reçu l'ensemble des partenaires, en particulier les associations des juges d'instance, ce qui s'est traduit par une évolution du texte.
Monsieur Garraud, en effet, le pouvoir d'organisation accordé au juge d'instance permettra de bien articuler justice de proximité et justice d'instance.
Madame Guinchard-Kunstler, vous avez évoqué les proxi-juges - je n'apprécie guère cette expression - et les conciliateurs. Souvenez-vous que la gauche s'était opposée à la création de ces derniers en 1977-1978. Les débats de l'époque sont à cet égard très instructifs.
Plusieurs députés socialistes - C'était une erreur !
M. le Ministre - Une de plus ! Mais je vous sais gré de votre franchise.
Monsieur Blanc, vous soulignez la complémentarité du juge d'instance et du juge de proximité, et nous étudierons vos propositions d'évolution.
Monsieur Queyranne, êtes-vous bien sûr que tous les magistrats soient contre nous ? Ne serait-ce pas plutôt contre mon prédécesseur ? En vérité, la question est complexe. Sur le terrain, les magistrats que j'ai rencontrés sont tous prêts à aller au-delà de notre texte, en intégrant ainsi les juges de proximité aux tribunaux correctionnels. Les juges professionnels ressentent le besoin d'une juridiction nouvelle, et notre réponse n'est qu'une première étape car il faut dépasser la conciliation, pour aboutir au jugement.
Enfin, j'ai toujours été favorable aux maisons de justice et du droit, dont je souhaite dresser le bilan pour permettre des évolutions ultérieures.
Monsieur Blazy, vous êtes revenu sur la compétence des juges de proximité. Puis-je vous rappeler qu'en matière pénale, les juges de proximité n'auront à traiter que des affaires du tribunal de police ? Il ne saurait être ici question de l'ordonnance de 1945. En revanche, je partage votre analyse sur le renouvellement, pour lequel j'avais exprimé des réserves lors de l'examen du texte au Sénat. La commission des lois proposera d'ailleurs de revenir au texte originel, à savoir l'absence de renouvellement.
Monsieur Geoffroy, je vous remercie d'avoir souligné que notre politique est respectueuse des engagements que nous avons pris à l'égard des Français, ce dont je suis fier.
Enfin, M. Mallié a insisté avec raison sur la complémentarité des missions de conciliateur, de juge de proximité et de juge d'instance (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
Mme la Présidente - J'appelle les articles du projet de loi organique dans le texte du Sénat.
M. André Vallini - Notre amendement 19 est de suppression. Pour nous, la vraie justice de proximité est assurée par les 473 juges d'instance. Pour la développer, il faut donner plus de moyens à cette justice compétente, professionnelle, indépendante et impartiale.
M. Geoffroy a rappelé le programme de Lionel Jospin. Permettez que j'en parle, car j'étais son porte-parole pour la justice (Exclamations amusées sur les bancs du groupe UMP). La justice de proximité de Lionel Jospin, ce n'était pas celle de M. Raffarin (Mêmes mouvements). Nous assurions l'indépendance par le concours de recrutement républicain. Entre votre justice approximative et notre justice de proximité, entre votre justice de notables et notre justice de citoyens, il y a un monde (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste.
M. Emile Blessig, rapporteur de la commission des lois - La commission a repoussé l'amendement, bien sûr. Une fois de plus, M. Vallini nous dit que la justice de proximité n'est qu'affaire de moyens. Il n'en est rien. Dans ce domaine comme pour la sécurité, demander plus de moyens sans changer les structures, c'est un discours conservateur. Quand à la justice de notables, ce fut vrai un temps, quand la situation sociale dispensait de connaissances juridiques. Mais aujourd'hui, ce sont les compétences qui donnent accès à la fonction. Pour les juges de proximité, une formation probatoire est prévue.
M. le Garde des Sceaux - Défavorable.
M. Jean-Paul Garraud - Personne ne conteste le rôle important des juges d'instance et la loi d'orientation et de programmation prévoit un renforcement des moyens en leur faveur. On nous dit qu'avec les crédits de vacation de 3 300 juges de proximité, il faudrait recruter 330 juges d'instance supplémentaires. Mais on recrute déjà beaucoup. 250 postes sont mis au concours chaque année, 125 au concours complémentaire, et il y a 60 intégrations directes. A augmenter encore le recrutement, on risque une baisse de qualité. Déjà tous les postes offerts ne sont pas pourvus ; sur les 125 du concours complémentaire, le jury ne recrute que 70 à 80 personnes. C'est pour cela aussi qu'on recrute plutôt des juges à temps partiel (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Jean-Pierre Blazy - Et les juges de proximité, eux, ils sont compétents ?
M. Guy Geoffroy - Nous avons tous été impressionnés par M. Vallini défendant « sa » justice de proximité. C'est donc que les socialistes avaient l'intention d'en faire une, alors qu'ils nous disent le contraire ce soir (Protestations sur les bancs du groupe socialiste). De même, j'aimerais savoir ce qu'il fallait entendre par l'accueil des mineurs en structures fermées, puisqu'il paraît qu'il ne faut pas en créer (Applaudissements sur quelques bancs du groupe UMP).
M. le Rapporteur - L'amendement 1 rétablit le texte initial pour bien préciser que les compétences octroyées à des personnes n'exerçant que temporairement des fonctions juridictionnelles ne représentent qu'une part limitée de celles dévolues aux magistrats de carrière, conformément aux exigences du Conseil constitutionnel.
M. Jean-Paul Garraud - L'amendement 2 rétablit l'âge minimal de 30 ans pour accéder aux fonctions de juge de proximité. Le Sénat l'a porté à 35 ans. Mais un certain nombre de jeunes, comme les assistants de justice, ont les capacités requises et ont été quatre ans en fonction bien avant cet âge. Il ne faut pas se priver de leurs compétences. Curieusement, on estime qu'à 27 ans on est déjà trop vieux pour devenir juge, puisque c'est l'âge limite pour se présenter au concours de l'École nationale de la magistrature.
M. le Rapporteur - La commission a adopté cet amendement. J'avais proposé le maintien à 35 ans, car la fonction de juge de proximité étant temporaire, il faut éviter la tentation de la professionnalisation. En outre, pour écouter, proposer la conciliation, il faut une certaine maturité. Enfin, 35 ans est aussi l'âge de recrutement pour le concours complémentaire de magistrat du second grade.
M. le Garde des Sceaux - Je suis maintenant défavorable au rétablissement de l'âge minimum à 30 ans. Le rapporteur a raison, il faut éviter les carrières de juge de proximité et l'expérience est requise.
M. Jean-Paul Garraud - Je souhaite retirer l'amendement.
M. le Rapporteur - La commission est d'accord.
L'amendement 3 aligne les conditions de diplôme requises pour une catégorie de candidats aux fonctions de juge de proximité sur celles que doivent remplir les candidats aux concours d'entrée à l'École nationale de la magistrature. Cela permettra d'élargir les conditions de recrutement, tout en conservant les quatre ans d'expérience professionnelle.
La qualité des diplômes est aussi précisée, ce qui évitera de fixer par décret une liste d'équivalences.
M. André Vallini - L'amendement 25, qui exige une expérience acquise dans les deux années précédant le dépôt de candidature, a pour objet d'empêcher que les candidats aux fonctions de juge de proximité se prévalent d'une expérience trop anciennement acquise. Imaginez un titulaire d'une maîtrise en droit qui pratique pendant quatre ans dans le domaine juridique mais qui ensuite passe vingt ans à faire tout autre chose. Comment pourrait-il faire un bon juge ?
M. le Rapporteur - Je comprends la préoccupation de M. Vallini, mais son amendement aurait un effet trop restrictif sur le vivier de candidatures. N'oublions pas en outre qu'il y aura une instruction des dossiers par le CSM, qui appréciera la valeur des différentes expériences professionnelles. Avis défavorable, donc.
M. Jean-Christophe Lagarde - L'amendement est intéressant mais il pourrait avoir pour effet d'écarter quelqu'un qui aurait pratiqué dans le domaine juridique pendant trente ans mais qui s'en serait éloigné depuis deux ans.
M. André Vallini - Notre amendement 20 a pour objet de supprimer l'alinéa par lequel le Sénat a ouvert les fonctions de juge de proximité aux cadres de direction et autres, à condition qu'ils aient exercé plus de vingt-cinq ans dans un service administratif, économique ou social. Outre qu'une telle expérience ne confère pas forcément les compétences nécessaires pour rendre des jugements, ce type de recrutement induit une « justice d'en haut », en totale opposition avec la recherche d'une justice citoyenne dans laquelle chaque usager de la justice pourrait se reconnaître.
M. le Rapporteur - La commission a repoussé cet amendement contraire à l'esprit de la réforme. N'oublions pas que le CSM examinera les candidatures et imposera si nécessaire une formation probatoire.
M. le Garde des Sceaux - Avis défavorable.
M. le Rapporteur - Le Sénat a élargi le recrutement des juges de proximité aux anciens fonctionnaires de catégorie A. Ce faisant, il a selon nous trop privilégié une logique catégorielle sur une logique fonctionnelle. Dans l'amendement 5, la commission propose plutôt de viser « les anciens fonctionnaires des services judiciaires que leur expérience qualifie pour l'expérience des fonctions judiciaires », cette qualification relevant de l'appréciation du CSM. Cela permettra en particulier aux greffiers d'accéder aux fonctions de juge de proximité.
M. le Garde des Sceaux - Le Gouvernement est d'accord moyennant un sous-amendement 27 qui consiste à ne retenir que les catégories A et B.
L'élargissement proposé par le Sénat était en effet trop vaste et la commission a raison de recentrer le recrutement sur les agents de l'Etat les plus directement en relation avec les missions de l'institution judiciaire. Toutefois, je crois que l'absence de toute condition quant au niveau de responsabilité conduirait à une ouverture qui serait encore trop large. En nous limitant aux catégories A et B, nous permettons aux greffiers en chef et aux greffiers de postuler.
M. le Rapporteur - A titre personnel, j'y suis favorable.
Le sous-amendement 27, mis aux voix, est adopté.
L'amendement 5 ainsi sous-amendé, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 6 de la commission tend à supprimer la possibilité, introduite par le Sénat, de recruter comme juges de proximité les assesseurs des tribunaux pour enfants ayant exercé leurs fonctions pendant au moins cinq ans.
M. le Garde des Sceaux - Sagesse.
M. Yves Deniaud - Mon amendement 22 étend la possibilité de devenir juges de proximité aux anciens conseillers prud'homaux. Ceux-ci ont en effet une grande expérience de la procédure et de la concertation et couvrent un vaste champ juridique. Dès lors que cette possibilité a été ouverte aux assesseurs des tribunaux pour enfants, il serait inéquitable de la refuser aux conseillers prud'homaux.
M. le Rapporteur - Nous venons précisément d'adopter un amendement qui supprime cette possibilité pour les assesseurs. La commission a, dans le même esprit, repoussé cet amendement, qui se justifie d'autant moins que les juges de proximité n'auront pas à connaître de litiges professionnels. Et puis il faut éviter la confusion des genres.
M. le Garde des Sceaux - Défavorable pour les mêmes raisons.
M. le Rapporteur - Le Sénat avait confié au président du tribunal de grande instance le soin d'organiser l'activité de la juridiction de proximité et de répartir les juges de proximité dans les différents services. Nous pensons qu'il vaut mieux confier cette responsabilité au magistrat chargé de l'administration du tribunal d'instance, dans la mesure où le juge de proximité est très proche du juge d'instance puisqu'il exerce une part limitée de ses compétences, qu'il occupe les mêmes locaux et se sert du même greffe.
De plus, en cas d'indisponibilité du juge de proximité, c'est le juge d'instance qui le remplace. De même, en cas de difficulté d'ordre juridique, le juge de proximité peut se démettre au profit du juge d'instance.
M. André Vallini - Je trouve que l'amendement de la commission est fondé, mais je souhaite le sous-amendement clarifiant la place des juges de proximité par rapport à celle des juges d'instance. Il convient de veiller à ce que l'attribution des affaires ait lieu en toute impartialité et en tenant compte ni de la nature de l'affaire ni de la personnalité du juge mais de la bonne marche des juridictions d'instance et de proximité. Tel est le sens du sous-amendement 23.
M. le Rapporteur - La fréquence des vacations est l'objet de l'ordonnance de roulement. De ce point de vue-là, satisfaction vous est donnée.
Laisser au juge d'instance le soin de fixer le nombre de vacations me paraît aller trop loin. Cette limitation sera fixée par décret en Conseil d'Etat. Avis défavorable.
M. le Ministre - Le Gouvernement est défavorable au sous-amendement. Je rappelle à M. Vallini que l'ordonnance de roulement est annuelle ; elle n'a pas pour objet de permettre un tri des affaires entre les juges. Elle fixe le nombre, le jour et la nature des audiences. Le Gouvernement est en revanche favorable à l'amendement 7.
Le sous-amendement 23, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 8 de la commission porte sur le caractère non renouvelable des fonctions. Le Sénat avait pensé que, pour mettre à profit l'expérience acquise par le juge de proximité lors des sept premières années, il était bon de leur permettre l'exercice d'un second mandat. La commission estime que cette possibilité de renouvellement met en cause l'indépendance du juge de proximité et entacheront l'institution d'un risque d'inconstitutionnalité.
Cette réforme, pour réussir, suppose un renouvellement des juges de proximité qui réussiront s'ils sont en phase avec la société.
M. le Rapporteur - L'amendement 9 est rédactionnel.
M. le Rapporteur - L'amendement 10 porte sur la formation des juges de proximité et tend à ouvrir au Conseil supérieur de la magistrature la possibilité de subordonner la nomination des juges de proximité à l'accomplissement d'une formation probatoire comportant un stage en juridiction afin d'apprécier l'aptitude du candidat à l'exercice de fonctions juridictionnelles.
Le Sénat a élargi le socle des possibilités de candidatures, mais en contrepartie, il s'agit d'offrir un certain nombre de garanties quant à la formation des candidats.
J'ajoute que quelle que soit leur origine, tous les juges de proximité, après leur nomination, suivront une formation.
M. le Rapporteur - L'amendement 11 est de coordination.
M. le Rapporteur - L'amendement 12 est de coordination.
M. le Rapporteur - L'amendement 13 porte sur la compétence donnée au premier président de la cour d'appel pour informer le juge de proximité du caractère incompatible de son activité professionnelle en cas de changement d'activité.
Cette procédure nous a semblé plus simple que le système imaginé par le Sénat. Si le juge de proximité refuse d'abandonner sa profession ou de démissionner, le premier président de la cour d'appel peut saisir le Conseil supérieur de la magistrature, qui appliquera la procédure disciplinaire. Il pourra prononcer une suspension immédiate.
Il s'agit là d'un alignement sur les dispositions appliquées aux magistrats exerçant à titre temporaire.
M. le Rapporteur - L'amendement 14 vise à supprimer la procédure ad hoc introduite par le Sénat en cas d'incompatibilité entre une activité professionnelle et l'exercice de fonctions juridictionnelles. Nous renvoyons à la procédure disciplinaire de droit commun.
L'amendement 14, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 15 est rédactionnel.
M. le Rapporteur - L'amendement 16 est rédactionnel et de coordination.
M. André Vallini - Les conciliateurs vivent très mal cette réforme. Ils se sentent niés dans leur existence ; ils font un très bon travail - vous l'avez vous-même reconnu, Monsieur le rapporteur. Le taux de réussite, sur le nombre d'affaires qui leur son confiées, avoisine les 70 %.
M. Jacques Myard - Pas tous !
M. André Vallini - En matière civile, hormis les questions d'état des personnes, du droit de la famille et des litiges avec l'administration et des procédures pénales qui n'entrent pas dans leurs attributions, il est souhaitable de prévoir que, avant toute saisine du juge de proximité, les affaires litigieuses pour lesquels un conciliateur de justice a compétence lui soient obligatoirement soumises. Tel est le sens de l'amendement 26.
Vos propositions sont souvent intéressantes à première vue, mais en fait elles conduiraient à bloquer le système.
Nous avons rencontré nous aussi les représentants des conciliateurs. Ce projet leur permet d'exercer la fonction de juge de proximité : ils y voient la reconnaissance dont vous parliez.
Imposer une procédure de conciliation obligatoire avant toute saisine du juge de proximité, ce serait extrêmement lourd.
La loi de programmation et d'orientation du 9 septembre 2002 prévoit le recours aux conciliateurs dans le cadre d'une procédure devant le juge de proximité - dans les mêmes conditions que devant le tribunal d'instance.
L'amendement 26, repoussé par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 17 prévoit la participation du juge d'instance à l'évaluation des juges de proximité.
Une disposition spécifique doit être prévue dès lors que la rédaction actuelle de l'article 12-1 prévoit un entretien « avec le chef de la juridiction où le magistrat est nommé ou rattaché », disposition qui ne peut être appliquée à la juridiction de proximité.
Nous proposons donc de confier cette évaluation au magistrat du siège du tribunal de grande instance chargé de l'administration du tribunal d'instance territorialement compétent, dans la mesure où ce magistrat sera par ailleurs chargé d'organiser l'activité de la juridiction de proximité et de répartir les juges de proximité dans les différents services.
Il s'agit donc d'un amendement de précision et de cohérence.
L'amendement 17, accepté par le Gouvernement et mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'amendement 18 tend à supprimer, en même temps que l'article, un rapport d'évaluation. En effet, cette demande du Sénat est satisfaite par le projet de loi de finances pour 2003, qui reprend les dispositions de la loi d'orientation du 9 septembre 2002, censurées par le Conseil constitutionnel, et en particulier celle qui prévoyait une évaluation annuelle par des services extérieurs.
L'amendement 18, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté et l'article 4 est ainsi supprimé.
M. André Vallini - Nous voterons contre cette réforme car, en premier lieu, elle est inutile : la justice de proximité existe déjà et elle fonctionne bien. Elle est incarnée par les juges d'instance et par les conciliateurs.
En second lieu, cette réforme est coûteuse. Or la justice a d'autres besoins. Il ne s'imposait par conséquent pas de créer 3 300 juges de proximité en cinq ans : pour le même temps de travail, 330 magistrats professionnels auraient été bien plus utiles !
Cette réforme est en outre compliquée, comme le prouvent les explications laborieuses fournies sur l'articulation entre justice de proximité et tribunaux d'instance.
Enfin et surtout, elle est dangereuse en raison de l'insuffisance des garanties données quant à la formation, aux capacités, à l'indépendance et à l'impartialité des nouveaux juges. C'est une justice de notables, une justice approximative plus que de proximité que vous allez instaurer, en service commandé pour l'Elysée ! (Exclamations sur les bancs du groupe UMP ; applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
M. Michel Vaxès - Le débat n'a fait que conforter nos convictions. Une véritable justice de proximité, plus accessible, compréhensible, rapide et efficace, aurait emporté notre adhésion, mais tel n'est pas le cas. Nous aurions dû débattre en fait d'une autre réforme : d'une réforme ambitieuse, améliorant notre système judiciaire, accroissant les effectifs des tribunaux d'instance, révisant notre carte judiciaire, développant les conseils départementaux d'accès au droit et les maisons de justice, privilégiant la conciliation, la médiation et la transaction, favorisant les procédures alternatives aux poursuites et le règlement amiable. Au lieu de cela, nous avons débattu d'une nouvelle juridiction, hybride car elle ressemble au tribunal d'instance sans être le tribunal d'instance. A terme, elle se substituera à lui, qui est aujourd'hui le meilleur garant de la proximité ! Cette juridiction, composée de magistrats non professionnels, ne présente pourtant pas les meilleures garanties d'impartialité et d'indépendance, d'autant que nous ne savons toujours pas sur quels critères seront retenues les candidatures soumises au Conseil national de la magistrature...
Cette discussion a au moins eu un mérite : elle a révélé les contradictions du projet. Je pense en particulier à l'amendement de la commission tendant à confier au magistrat du siège du tribunal de grande instance le soin d'organiser les services de la juridiction de proximité.
Vous allez donc ajouter au travail des tribunaux d'instance pour « mieux répartir le travail, s'agissant de juges peu expérimentés et peu habitués au travail en juridiction », selon la formule employée par le président de la commission des lois ! Il eût fallu au contraire faire appel à des magistrats expérimentés et habitués au travail en juridiction, à des magistrats réellement indépendants et impartiaux, afin que tous les justiciables bénéficient d'une justice de qualité - les litiges les plus modestes devant faire l'objet des mêmes égards que les autres. C'est pourquoi nous voterons contre ce projet (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains).
M. Jean-Paul Garraud - Malgré toutes les explications qui lui ont été données, l'opposition continue de tenir le même discours à la fin de ce débat : elle n'a donc rien compris, une fois de plus ! (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains)
Elle n'a pas compris que les Français souhaitent une justice plus rapide, plus efficace, plus proche : une véritable justice de proximité ! Toutes les garanties nécessaires entourent cette réforme, qu'il s'agisse de la formation ou du recrutement, mais vous refusez de le voir. Vous ressassez qu'il eût mieux valu renforcer les tribunaux d'instance. Mais ils sont renforcés par la loi de programmation du 9 septembre, qui prévoit des crédits et la création de centaines de postes ! (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste)
Au surplus, vous recourez à des arguments plus politiciens que fondés. Pour sa part, le groupe UMP soutiendra totalement le Gouvernement et votera sans aucune hésitation ce texte courageux, qui accroît les moyens et réforme les structures. Un grand travail nous attend : simplification de la procédure pénale, lutte contre la grande criminalité. Nous serons fiers de participer à cette grande _uvre qui n'est autre que le combat contre l'insécurité (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi constitutionnelle relatif au mandat d'arrêt européen.
M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice - Avec ce projet, le Gouvernement vous propose de réaliser la quatrième révision constitutionnelle liée à la construction européenne, après celles de 1992 pour le traité de Maastricht, de 1993 pour les accords de Schengen et de 1999 pour le traité d'Amsterdam. Cette fois, il s'agit d'assurer la mise en _uvre du mandat d'arrêt européen sur le territoire français.
La criminalité internationale s'est considérablement développée avec l'intensification des échanges et avec les progrès des moyens de communication. Les institutions européennes et internationales débattent depuis longtemps des moyens d'améliorer la coopération judiciaire et policière pour dégager des solutions communes efficaces. Jusqu'ici cependant, les textes fondant cette coopération en matière pénale se limitaient pour l'essentiel aux conventions du Conseil de l'Europe sur l'extradition et l'entraide judiciaire, de 1957 et 1959. S'agissant de la France seule, le droit de l'extradition restait fondé sur la loi du 10 mars 1927. L'ancienneté de ces instruments justifiait l'élaboration d'outils plus modernes, mieux adaptés à notre temps et à l'état de l'intégration européenne.
Dans un premier temps, les Etats membres se sont attachés à simplifier le droit de l'extradition, faisant de la coopération judiciaire un domaine d'intérêt commun. Ce travail a débouché en 1995 et 1996, sur la signature de deux conventions importantes. Fondées sur la convention européenne d'extradition de 1957, elles tendaient à réduire ou à surmonter les obstacles traditionnels à l'extradition.
Le Gouvernement a récemment engagé le processus parlementaire visant à autoriser la ratification de ces deux conventions. Parallèlement, une réforme de la loi du 10 mars 1927 est apparue indispensable.
Dans un deuxième temps, l'Europe a ouvert des perspectives plus ambitieuses. Le traité d'Amsterdam signé le 2 octobre 1997, marque la volonté de l'Union, non seulement de créer un espace de libre circulation mais aussi un espace de sécurité et de justice. À cet effet, l'article 29 du traité assigne pour objectif « d'offrir aux citoyens un niveau élevé de protection dans un espace de liberté, de sécurité et de justice, en élaborant une action en commun entre les Etats membres dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale ».
Aux termes de l'article 31 de ce même traité, cette action en commun vise, notamment, à faciliter l'extradition, à prévenir les conflits de compétences et à adopter progressivement des règles minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et aux sanctions applicables dans les domaines de la criminalité organisée, du terrorisme et du trafic de drogue...
Et, en application de l'article 61 du traité, le Conseil a compétence pour arrêter des mesures dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale.
C'est dans ce contexte que le Conseil européen, réuni à Tampere les 15 et 16 octobre 1999, a pour la première fois, consacré l'essentiel de ses travaux à la réalisation d'un « espace de liberté, de sécurité et de justice ». Dans cette perspective, il a défini un certain nombre d'orientations : renforcement de la reconnaissance mutuelle des décisions de justice, rapprochement des législations et intensification de la coopération dans la lutte contre la criminalité.
Avec le principe de reconnaissance mutuelle dont le Conseil européen a souhaité faire « la pierre angulaire de la coopération judiciaire », une nouvelle étape essentielle a été franchie : l'ensemble des Etats de l'Union se sont engagés à donner corps à cette conception exigeante de l'Etat de droit.
L'application de ce principe repose sur un concept nouveau d'exécution directe des décisions judiciaires. Il en résulte qu'une décision judiciaire prise dans un Etat membre est, en principe, immédiatement exécutoire dans n'importe quel autre Etat membre.
Fondamentalement, il s'agit, pour reprendre les termes de la commission des affaires étrangères, d'une véritable révolution, qui suppose une forte confiance des Etats membres dans leurs systèmes juridiques respectifs. Cette confiance mutuelle est le reflet de leur engagement dans la défense de valeurs communes, exprimées dans la convention européenne des droits de l'homme ou dans la charte des droits fondamentaux.
Les événements du 11 septembre 2001 ont mis en évidence la vulnérabilité des démocraties face au terrorisme et à la criminalité. Il fallait réagir avec audace et rapidité pour défendre nos valeurs. L'Union européenne s'est mobilisée à cet effet, notamment sous l'impulsion de la France. La décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen, adoptée le 13 juin 2002, est le premier texte qui applique le principe de reconnaissance des décisions de justice en matière pénale. D'autres instruments, portant sur les sanctions pécuniaires, le gel des avoirs et les décisions de confiscation sont en cours de négociation et renforceront la lutte contre toutes les formes de criminalité.
M. Jacques Floch - Très bien !
M. le Garde des Sceaux - Le mandat d'arrêt européen est un instrument juridique essentiel, qui marque un pas en avant dans la lutte contre le terrorisme et le crime organisé. La décision-cadre organise la reconnaissance, entre Etats, des décisions de justice tendant à l'arrestation et à la remise d'une personne poursuivie ou condamnée. Dès lors que les conditions qu'elle pose seront satisfaites, les décisions de justice seront immédiatement exécutoires sur tout le territoire de l'Union.
Notre procédure traditionnelle d'extradition, qui requiert une décision du pouvoir exécutif, sera, en conséquence, remplacée par une procédure entièrement judiciaire. Le rôle du pouvoir exécutif se limitera désormais à un « appui pratique et administratif ».
M. Jacques Myard - C'est bien le problème.
M. le Garde des Sceaux - Le mandat d'arrêt européen peut être émis pour des faits punis par la loi de l'Etat d'émission d'une mesure privative de liberté d'au moins douze mois, ou lorsqu'une mesure d'au moins quatre mois, a été prononcée. Une liste limitative de trente-deux infractions est établie, qui recouvre des faits très graves, relatifs notamment au terrorisme, à la criminalité organisée, à la cybercriminalité, ou à la pédopornographie ou au trafic de stupéfiants. Le mandat d'arrêt donnera lieu à remise sans contrôle particulier du principe de la double incrimination, selon lequel les faits doivent être constitutifs d'une infraction tant dans l'Etat d'exécution que dans l'Etat d'émission.
La décision-cadre énumère limitativement les motifs pour lesquels l'exécution du mandat d'arrêt peut être refusée. Les « motifs de non-exécution obligatoire du mandat d'arrêt européen » comprennent notamment l'amnistie de l'infraction et l'irresponsabilité pénale à raison de l'âge, dans l'Etat d'exécution. La prescription de l'action pénale ou l'exercice de poursuites dans l'Etat d'exécution sont des motifs de non-exécution facultative. Lorsque le mandat d'arrêt est délivré pour une personne condamnée, il peut aussi être refusé si l'intéressé est résident de l'Etat d'exécution et que ce dernier s'engage à exécuter la peine.
La décision-cadre permet également à l'Etat d'exécution de demander des garanties à l'Etat d'émission en cas de condamnation rendue par défaut ou de risque de condamnation à une peine privative de liberté perpétuelle. Enfin, elle fixe les critères de décision en cas de concours de demande. Un dispositif de sursis à l'exécution du mandat est prévu si la personne intéressée est protégée dans l'Etat d'exécution par un privilège ou une immunité, ou pour des raisons humanitaires sérieuses. Elle règle les effets de la remise au regard d'éventuelles autres infractions ou d'une remise ultérieure à un autre Etat, membre de l'Union ou non.
Pourquoi fallait-il une réforme constitutionnelle ? La décision-cadre est soumise aux principes définis par l'article 6 du traité. De ce fait, elle « respecte les droits fondamentaux tels qu'ils sont garantis par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales signée à Rome le 4 novembre 1950 et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres ». Elle est conforme, en outre, à la grande majorité des principes fondamentaux du droit français, qui ont été dégagés par les juridictions suprêmes en matière d'extradition.
Néanmoins, il ne pouvait être exclu que la reconnaissance directe d'une décision judiciaire d'un autre Etat, ajoutée à la suppression de certains motifs traditionnels de refus d'extradition, apparaissent comme heurtant notre tradition constitutionnelle. Je vous renvoie sur ce point à l'excellente analyse de votre commission des lois.
Le Gouvernement a donc voulu vérifier si la transposition était de nature à heurter des principes de valeur constitutionnelle. La consultation directe du Conseil constitutionnel ne pouvant être envisagée s'agissant d'un acte de droit dérivé et non d'un « engagement international », il a été décidé de consulter le Conseil d'Etat.
Dans son avis, rendu le 26 septembre 2002, celui-ci a estimé que, pour la très grande majorité de ses dispositions, la décision-cadre est compatible avec nos normes constitutionnelles. En particulier, il a considéré que « la pratique ancienne suivie par les autorités françaises de refuser dans tous les cas l'extradition de leurs nationaux ne trouve pas de fondement dans un principe de valeur constitutionnelle », de même que la règle de la double incrimination ne pouvait être regardée comme l'expression d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République.
Il a également salué le considérant 12 de la décision-cadre qui interdit la remise d'une personne s'il y a des raisons de croire, sur la base d'éléments objectifs, que le mandat d'arrêt a été émis dans un but politique.
Le Conseil d'Etat a cependant jugé que « la décision-cadre ne paraissait pas assurer le respect du principe selon lequel l'Etat doit se réserver le droit de refuser l'extradition pour les infractions qu'il considère comme des infractions à caractère politique, qui constitue un principe fondamental reconnu par les lois de la République, ayant à ce titre valeur constitutionnelle ».
Le risque d'inconstitutionnalité ainsi soulevé par le Conseil d'Etat paraît très hypothétique. En effet, la liste des trente-deux infractions qui fondent le mandat d'arrêt européen vise des crimes graves, en des termes souvent très proches de la loi française. Néanmoins, ce risque, fut-il très ténu, le Gouvernement se devait de modifier la Constitution préalablement à la transposition.
Il vous est donc proposé de compléter l'article 88-2 de notre Constitution par un alinéa habilitant le législateur à fixer les règles relatives au mandat d'arrêt européen. Cet alinéa prévoit d'ores et déjà les transferts de compétences nécessaires à l'établissement de l'Union économique et monétaire européenne et à la détermination des règles relatives à la libre circulation des personnes. Si la révision constitutionnelle est motivée, pour la première fois, par la transposition d'un acte de droit dérivé plutôt que par la ratification d'un traité, elle se situe, néanmoins, dans le droit fil des transferts de compétences consentis pour la mise en _uvre du traité d'Amsterdam.
M. Jacques Myard - Un de plus !
M. le Garde des Sceaux - En tout état de cause, le Gouvernement s'accorde avec votre commission des lois pour considérer que l'habilitation ainsi donnée au législateur ne doit pas être définie par référence exclusive à la décision-cadre. Celle-ci n'est qu'un instrument contingent et la France ne peut être amenée à modifier sa Constitution au fil de ses évolutions !
Nous ne vous demandons pas de nous donner un blanc-seing. Ainsi, l'habilitation est circonscrite à la mise en _uvre du mandat d'arrêt européen défini par des textes pris en application du traité sur l'Union européenne dans la rédaction qui prévaudra lors de l'entrée en vigueur de la réforme. Elle inclura donc les ajouts du traité d'Amsterdam et, selon toute vraisemblance, ceux du traité de Nice. Mais elle tombera si l'évolution de la coopération judiciaire pénale nécessite une réécriture du traité.
Je voudrais, avant de conclure, remercier les commissions des lois et des affaires étrangères, ainsi que leurs rapporteurs, pour la qualité de leur travail. Votre délégation pour l'Union européenne a également réalisé un important travail d'information sur les enjeux de la construction d'un espace européen de liberté, de sécurité et de justice. Comme l'a souligné le Président de la République, le mandat d'arrêt européen « permettra à l'Europe de lutter plus efficacement contre la délinquance organisée et le terrorisme, en adaptant nos moyens d'action à l'ouverture des frontières de l'Union européenne ».
La décision-cadre doit entrer en vigueur au 1er janvier 2004. La France se doit d'être exemplaire. Elle s'est donc engagée, avec l'Espagne, le Luxembourg, l'Allemagne et le Royaume-Uni, à la mettre en _uvre avant la fin du premier trimestre 2003. Pour respecter cette échéance, il vous faudra, après l'adoption de la révision constitutionnelle, voter un projet de loi adaptant le code de procédure pénale. Celui-ci est actuellement en cours de préparation et pourra donc vous être soumis très prochainement.
La France marquera ainsi sa détermination à construire un véritable espace européen de liberté, de sécurité et de justice, un espace qui protège ses citoyens ainsi que ses valeurs démocratiques. Aujourd'hui, en ces matières essentielles, l'Europe est à la fois une évidence, une nécessité et une urgence (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. Xavier de Roux, rapporteur de la commission des lois - Le Gouvernement nous saisit donc de ce qui constitue la quatrième modification constitutionnelle due au droit européen, afin de transposer la décision-cadre du 13 juin 2002 relative au mandat d'arrêt européen, issue du Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999.
Depuis le traité de Maastricht, l'édifice européen repose sur ce que l'on appelle trois « piliers ». Les prérogatives régaliennes des Etats appartiennent au troisième, et fut donc l'objet d'une coopération intergouvernementale, mais échappent au Parlement européen et à la Commission. Toutefois, l'article 29 du traité d'Amsterdam prévoit de renforcer la coopération judiciaire et policière en matière pénale. Il est en effet paradoxal de vouloir créer un grand espace de libre circulation et d'utiliser des procédures de droit international classique pour ce qui concerne les crimes et délits.
Le processus engagé à Tampere a été accéléré par les événements du 11 septembre 2001. La décision-cadre est un instrument juridique souvent mal identifié. A la différence du règlement européen, qui entre directement dans notre droit positif, ou de la directive, qui nécessite une loi de transposition, la décision-cadre, instrument juridique du « troisième pilier », est une décision intergouvernementale qui n'intègre l'ordre juridique national que par une loi de transposition - laquelle doit évidemment être conforme à notre Constitution.
En l'espèce, l'objet de la décision-cadre est de permettre l'extradition d'un ressortissant d'un Etat membre vers un autre Etat membre, grâce à la seule décision judiciaire. Certes, les libertés fondamentales doivent être respectées ; la France ne peut ainsi extrader les auteurs d'infractions à caractère politique. Cette question, qui est au c_ur de nos débats, n'avait d'ailleurs pas échappé aux Etats concernés, lors de la négociation.
Le considérant 12 du préambule de la décision-cadre dispose ainsi que « rien dans la présente décision-cadre ne peut être interprété comme une interdiction de refuser la remise d'une personne qui fait l'objet d'un mandat d'arrêt européen s'il y a des raisons de croire que ledit mandat a été émis dans le but de poursuivre ou de punir une personne en raison de son sexe, de sa race, de sa religion, de son origine ethnique, de sa nationalité, de sa langue, de ses opinions politiques ou de son orientation sexuelle ».
On voit que les négociateurs n'ont rien oublié - ou rien voulu oublier... Dès lors, comment ne pas s'étonner que le Conseil d'Etat auquel le Gouvernement a demandé son avis, ait considéré que la loi de transposition de la décision-cadre, sans modification expresse de l'article 88-2, pouvait être contraire à la Constitution. Le Conseil d'Etat a en effet rappelé que, depuis l'arrêt Moussa Koné de 1996, le principe selon lequel l'Etat doit refuser l'extradition d'un étranger lorsqu'elle est demandée dans un but politique, est un principe fondamental des lois de la République.
Dans sa décision du 19 septembre 2001, le Conseil d'Etat souligne l'importance et le caractère particulièrement délicat de la proposition au regard des principes traditionnels du droit de l'extradition. Il écarte au titre des droits et libertés constitutionnellement garantis, la possibilité d'extrader ses nationaux, ainsi que la règle de la double incrimination.
En revanche, il estime que la décision-cadre « ne paraît pas assurer le respect du principe selon lequel l'Etat doit se réserver le droit de refuser l'extradition pour des infractions qu'il considère comme des infractions politiques ».
Le Gouvernement, devant cet avis, a choisi la voie de la prudence, à laquelle s'est ralliée la commission des lois, n'apportant que de pures modifications de forme à la version du Gouvernement, afin de mieux insérer le texte dans notre Constitution, à une époque où nos institutions européennes sont mouvantes.
C'est la raison pour laquelle notre commission a retenu la formulation suivante : « La loi fixe les règles relatives au mandat d'arrêt européen en application des actes pris sur le fondement du traité sur l'Union européenne » (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe UMP).
M. Jacques Remiller, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères - L'entrée en vigueur du mandat d'arrêt européen, le 1er janvier 2004, constituera l'une des plus grandes révolutions de l'histoire de la coopération judiciaire internationale. La commission des affaires étrangères, saisie des projets de loi autorisant l'approbation des conventions d'extradition, se devait de rendre un avis sur le présent projet de loi constitutionnelle, puisque le mandat d'arrêt européen va remplacer les procédures classiques d'extradition entre les pays de l'Union européenne.
La mise en _uvre du mandat d'arrêt européen est indispensable, du fait de l'internationalisation de la criminalité. Qu'il s'agisse du terrorisme, du trafic de drogue, des réseaux de prostitution ou du blanchiment d'argent sale, les activités criminelles ne peuvent plus être combattues à l'intérieur des seules frontières nationales, d'autant que les progrès accomplis dans les domaines des communications et des télécommunications facilitent la tâche des criminels.
Le développement de la criminalité internationale est encore plus intense au sein d'un espace aussi intégré que l'Union européenne, où la libre circulation des hommes, des marchandises et des capitaux - qui va jusqu'à la suppression des frontières « physiques » dans l'espace Schengen - rend les contrôles beaucoup plus difficiles. De surcroît, le maintien des frontières judiciaires sert les criminels.
Ainsi, malgré les progrès de la coopération judiciaire internationale - traités de Maastricht et d'Amsterdam, Conseil européen de Tampere - les relations entre les systèmes judiciaires des membres de l'Union européenne restent régies par des procédures classiques, longues et complexes. Celle lancée à l'encontre de Rachid Ramda auprès de la Grande-Bretagne dans le cadre de l'enquête sur les attentats de 1995 en témoigne.
La commission reconnaît le caractère révolutionnaire de la nouvelle procédure proposée, qui ne doit le jour qu'à la prise de conscience collective de l'internationalisation croissante du terrorisme et de la criminalité, suite aux attentats du 11 septembre. Dans un tel contexte, les pays européens avaient une obligation de résultat et le processus de création du mandat d'arrêt européen a d'ailleurs été très rapide puisque la décision-cadre date du 13 juin 2002.
Le mandat d'arrêt européen est bien différent de la procédure d'extradition. Il s'agit tout d'abord d'une procédure judiciarisée, la décision de justice permettant seule la remise directe des personnes recherchées d'autorité judiciaire à autorité judiciaire, ce qui implique que tous les Etats reconnaissent mutuellement les décisions de justice prises dans l'ensemble de l'Union européenne.
Autre principe fondamental du droit de l'extradition auquel déroge le mandat européen dans de nombreux cas : la double incrimination, qui interdit d'extrader une personne vers le pays requérant si l'infraction pour laquelle l'extradition est demandée n'existe pas dans le pays de départ. Cette question a fait l'objet des discussions les plus vives et, finalement, le champ d'application du mandat d'arrêt européen sans contrôle de la double incrimination est très large, puisqu'il en concerne trente-deux, punissables d'au moins trois ans. Les autres infractions pourront donner lieu à un mandat d'arrêt si les faits sont punissables de la même façon dans les deux pays, et s'ils sont punissables de plus d'un an de prison.
Par ailleurs, le caractère judiciarisé de la procédure ne permettra plus de refuser certaines extraditions. Ainsi, la règle, inscrite dans la loi de 1927 sur l'extradition, selon laquelle la France n'extrade pas les citoyens français, ne sera plus applicable. Cependant, si la personne poursuivie est condamnée, elle pourra effectuer sa peine dans son pays d'origine.
La justice pénale restait une prérogative presque exclusivement nationale. Entre pays qui partagent les mêmes conceptions juridiques et les mêmes valeurs, il semble logique que les frontières juridiques s'estompent. Aussi la commission des affaires étrangères a-t-elle donné un avis favorable à l'adoption de ce projet (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Pierre Lequiller, président de la délégation pour l'Union européenne - Ce projet constitue une avancée décisive pour l'Europe judiciaire dans la lutte contre la criminalité organisée et le terrorisme. Je l'approuve donc, et la délégation avec moi.
La France fut la première à appeler de ses v_ux l'espace judiciaire européen en 1997, en proposant une convention d'extradition automatique. Depuis les progrès ont été trop lents, et plusieurs affaires en ont convaincu l'opinion. Les frontières étaient ouvertes aux criminels ; il était absurde de les fermer aux policiers et aux magistrats.
Le mandat d'arrêt européen entraîne trois progrès décisifs : la suppression du principe de double incrimination pour une liste de trente-deux infractions graves, sous réserve qu'elles fassent l'objet d'une peine d'emprisonnement d'au moins trois ans ; celle de la phase politique et administrative de l'extradition, qui devient une procédure exclusivement judiciaire ; la possibilité d'obtenir des Etats membres la remise de leurs propres ressortissants.
Le Conseil d'Etat a considéré que la transposition du texte en droit français exige une révision constitutionnelle, car la décision-cadre contrevient au principe fondamental de la République selon lequel l'Etat doit se réserver le droit de refuser l'extradition pour les infractions qu'il considère comme politiques. La confiance mutuelle entre les Etats de l'Union justifie d'écarter cette règle. La décision-cadre illustre le principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires, qui doit devenir le fondement de l'Europe de la justice.
Ce sera la première révision constitutionnelle suscitée par un acte européen dérivé et non par un traité. Le droit européen touche désormais aux compétences directes des parlements nationaux. La délégation pour l'Union européenne est ainsi saisie chaque semaine de textes comportant des dispositions pénales pour lutter contre la pornographie, le racisme, le trafic de drogue, ou qui conduiront à réformer le statut de réfugié. Ces textes touchent à des droits protégés par la Constitution comme la liberté d'expression ou le droit d'asile.
L'Union européenne prend évidemment en considération ces droits fondamentaux, mais aucune procédure préventive ne permet d'assurer la conformité des initiatives de la Commission ou des Etats membres aux traités. Certains peuvent être contraires, en outre, à notre Constitution. Ainsi le mois dernier, la délégation s'est opposée à une initiative de la présidence danoise permettant de confisquer les biens du conjoint ou des associés d'une personne condamnée sans qu'ils aient été condamnés pour complicité, ce qui était une atteinte grave à la présomption d'innocence.
M. Jacques Myard - Et on continue de leur faire confiance !
M. le Président de la délégation - Il faut donc renforcer, au niveau national comme européen, le contrôle de constitutionnalité des actes de droit dérivé dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. Dans le cas qui nous occupe aujourd'hui, cette difficulté constitutionnelle n'avait pas été détectée au cours des négociations, ou du moins le Parlement n'en a pas été averti.
Or la révision constitutionnelle doit conserver un caractère solennel. Allons-nous réunir le Congrès à Versailles pour permettre la transposition de décisions-cadres successives ?
Pour éviter cette situation, la délégation propose des solutions simples. Au niveau national, il suffirait de renforcer le contrôle préventif de constitutionnalité des actes dérivés qu'exerce le Conseil d'Etat. Saisi de ces actes au titre de l'article 88-4 de la Constitution pour déterminer s'ils comportent des décisions de nature législative, il peut aussi examiner leur constitutionnalité. Mais il le fait rarement. Ce devrait être systématique dès lors qu'ils concernent des droits fondamentaux. Le vice-président du Conseil d'Etat nous a annoncé qu'une circulaire est en préparation sur ce point. La délégation s'en félicite, sous réserve que ces avis soient obligatoirement transmis au Parlement en temps utile...
M. le Président de la délégation - ...et concernent tous les textes touchant aux droits fondamentaux, non une dizaine d'avis par an seulement.
Au niveau européen, il serait utile de donner aux parlements nationaux un droit d' « alerte précoce » spécifique au secteur « justice et affaires intérieures » lorsqu'une proposition porte atteinte aux droits fondamentaux. M. Floch, qui représente avec moi l'Assemble nationale à la Convention sur l'avenir de l'Europe, l'a d'ailleurs proposé au groupe de travail consacré à l'espace européen de liberté, de sécurité et de justice.
Ces améliorations permettraient de conserver à la révision constitutionnelle sa solennité et de mieux protéger les droits fondamentaux dans l'Union (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe socialiste).
M. Michel Vaxès - Pour la quatrième fois depuis 1992, un projet de révision constitutionnelle est lié à la construction européenne. Cette fois, cependant, il ne s'agit plus d'un traité, mais d'une décision-cadre, un de ces actes dérivés devenus si nombreux en droit européen.
On peut s'étonner que les négociateurs français aient accepté des dispositions contrevenant à nos principes constitutionnels. II convient, comme vient de le proposer le président de la délégation pour l'Union européenne, d'améliorer le contrôle dans ce domaine. Nous y serons très attentifs.
La décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen, sortant l'extradition du champ politique pour en faire une procédure judiciaire, porte atteinte, selon le Conseil d'Etat, à un principe ayant valeur constitutionnelle en vertu du préambule de la Constitution de 1946.
Elle soulève de nombreuses interrogations. Rappelons d'abord que le Conseil européen de Bruxelles l'a approuvée en toute hâte le 22 septembre 2001, juste après les attentats, mettant ainsi un terme à des négociations qui s'annonçaient difficiles, car plusieurs Etats membres exprimaient des réserves. L'émotion soulevée par la menace terroriste, la nécessité de réagir rapidement l'emportèrent.
Le mandat d'arrêt européen pourrait effectivement être une réponse à la criminalité sans frontières, et nous sommes favorables, bien sûr, à une lutte plus efficace contre la grande criminalité et le terrorisme. Mais les infractions mineures seront aussi concernées, et dans tous les cas les droits des personnes recherchées seront moins bien protégés que par la procédure d'extradition actuelle. En outre, la combinaison du mandat d'arrêt européen avec la définition donnée du terrorisme par la décision-cadre, si vague qu'elle pourrait englober les luttes sociales, est particulièrement dangereuse.
Le mandat d'arrêt européen se substituera à l'extradition au plus tard le 1er janvier 2004, et entraînera des bouleversements dans le domaine pénal. Il y aura transmission directe entre autorités judiciaires, avec exécution directe dans un délai de 90 jours au maximum. Il ne sera pas possible de refuser l'extradition de nationaux ou de personnes poursuivies pour des raisons politiques, contrairement à deux principes essentiels de notre droit pénal.
Cette décision-cadre est fondée sur le principe de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires, que le Conseil européen de Tampere a érigé en « pierre angulaire de la coopération judiciaire, tant civile que pénale », au détriment de l'harmonisation progressive des législations des Etats membres. C'est ainsi que pour trente-deux infractions, limitativement définies et passibles, dans l'Etat d'admission, d'une peine d'au moins trois ans, chaque autorité judiciaire exécutera automatiquement la demande de remise d'une personne formulée par l'autorité judiciaire d'un autre Etat membre. Pour ces infractions concernant des actes graves comme le terrorisme ou le trafic illicite de stupéfiants, le mandat d'arrêt ne sera pas soumis au contrôle du principe dit de « la double incrimination », selon lequel les faits fondant la poursuite ou la condamnation doivent être constitutifs d'une infraction tant dans l'Etat exécutant que dans l'Etat émetteur du mandat. Pour les autres infractions, la double incrimination continuera d'être exigée mais le texte en donne une interprétation très stricte.
Nous allons donc vers une application quasi automatique des décisions pénales dans tout l'espace de l'Union européenne, et ce malgré les disparités des différents systèmes pénaux. Le contrôle judiciaire ne portera désormais que sur la régularité formelle du mandat d'arrêt et non plus sur la matérialité des faits et la légalité de la demande. Comment s'assurer dès lors du sérieux des charges ?
Ce système repose en fait sur une confiance mutuelle, car la nouvelle procédure ne pourra être suspendue qu'en cas de « violation grave et répétée » des droits fondamentaux par les Etats membres. Or, à l'heure actuelle, il n'existe aucun mécanisme indépendant d'évaluation de la qualité de la justice. Peut-on affirmer avec certitude que les systèmes judiciaires de tous les Etats membres remplissent les critères de qualité que chacun est en droit d'attendre ?
M. Michel Vaxès - Cette interrogation devient encore plus pertinente dans la perspective de l'élargissement à dix nouveaux pays.
M. Jacques Myard - Il les connaît ! (Sourires)
M. Michel Vaxès - Par ailleurs, nous pensons que les garanties figurant dans la décision-cadre ne sont pas suffisantes au regard des droits des personnes arrêtées. Dans le cas d'une extradition, la personne remise ne peut être poursuivie, jugée ou mise en détention que pour un fait explicitement mentionné dans la demande. Le mandat d'arrêt, lui, renonce à ce principe de spécialité. Et si la convention-cadre reconnaît le droit de la personne recherchée de bénéficier des services d'un conseil et d'un interprète, il n'y a aucune obligation de la présence d'un avocat.
Pour terminer, je voudrais évoquer la définition de l'infraction terroriste retenue dans la décision-cadre sur le terrorisme. Ce sont « les actes intentionnels qui par leur nature ou leur contexte peuvent porter gravement atteinte à un pays ou à une organisation internationale » quand « l'auteur les commet dans le but de gravement intimider une population », de « contraindre indûment des pouvoirs publics ou une organisation internationale à accomplir ou à s'abstenir d'accomplir un acte quelconque » ou de « gravement déstabiliser ou détruire les structures fondamentales politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales d'un pays ou d'une organisation internationale ». Convenez que cette définition permet des interprétations très larges... Les termes « graves » ou « indûment » sont en effet très subjectifs ; par ailleurs, toute action sociale de contestation peut avoir pour effet d'intimider une partie plus ou moins grande de la population et de contraindre le pouvoir à faire ou ne pas faire certains actes. Les manifestations pour une « autre mondialisation » et les arrachages de plantes transgéniques deviendront-ils des actes terroristes ? On a bien vu qu'en Grande-Bretagne Mme Thatcher a voulu appliquer sa législation nationale concernant les actes terroristes à la grève des mineurs. Les manifestants de Gênes lors du sommet du G8 risquent eux aussi d'être incriminés pour terrorisme. Et la France commence à livrer à M. Berlusconi les réfugiés politiques qui ont refait leur vie en France depuis de longues années.
Certes, la décision-cadre énonce dans son préambule que « rien ne peut être interprété comme visant à réduire ou à entraver des droits ou libertés fondamentales tels le droit de grève, la liberté de réunion, d'association ou d'expression et le droit de manifester... » Mais ce considérant n'a pas de force juridique, et chaque Etat sera donc libre de mener la politique pénale de son choix et d'assimiler des luttes sociales à des comportements terroristes.
Cette décision-cadre est susceptible de porter fortement atteinte aux libertés publiques et je rappelle que le syndicat de la magistrature a exprimé de très fortes réserves à son égard. Plus généralement, le mandat d'arrêt européen ne nous semble pas, compte tenu de la disparité actuelle du droit pénal dans l'Union européenne, le moyen le plus adéquat de répondre à la criminalité transnationale. D'ailleurs, les propositions franco-allemandes pour la convention européenne dans le domaine de la justice et des affaires intérieures mettent plutôt l'accent sur la nécessité de renforcer l'Eurojust, de créer un parquet européen et d'harmoniser le droit pénal matériel. Le mandat d'arrêt européen, selon toute logique, aurait dû suivre, et non pas précéder, cette construction d'un droit pénal européen unifiant les incriminations et les institutions judiciaires européennes.
Dans l'intervalle, les conventions relatives à l'extradition de 1995 et 1996 auraient pu permettre d'améliorer la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée. Encore eût-il fallu que tous les Etats membres les ratifient. Or, la France a attendu le 10 octobre dernier pour les présenter devant le Sénat !
Nous redoutons que l'abandon par l'exécutif de ses prérogatives en matière d'extradition pose de vrais problèmes dans bon nombre de situations et ce d'autant plus que le contrôle judiciaire est supprimé pour beaucoup d'infractions. C'est la raison pour laquelle nous ne pouvons souscrire à une modification constitutionnelle qui permettrait la transposition en droit interne de la décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen.
M. Michel Hunault - La construction d'un espace européen de sécurité, de liberté et de justice suscite une très forte attente de la part de nos concitoyens, qui n'acceptent plus que l'action des policiers et des juges s'arrête aux frontières alors que les criminels les franchissent facilement.
Lors du sommet de Tampere, les chefs d'Etat et de gouvernement ont indiqué que la reconnaissance mutuelle des décisions de justice devait devenir la pierre angulaire de la coopération judiciaire. C'est dans ce contexte qu'il faut replacer la discussion du présent projet.
Avant de transposer la décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen, le Gouvernement a voulu à juste titre s'assurer qu'il n'y avait pas d'obstacle constitutionnel à cette transposition. Or, le Conseil d'Etat a estimé que celle-ci conduisait à écarter le principe selon lequel l'Etat doit se réserver le droit de refuser l'extradition pour les infractions qu'il considère comme étant à caractère politique, principe qui constitue selon le Conseil un principe fondamental reconnu par les lois de la République, et qui, à ce titre, a valeur constitutionnelle. Il est donc aujourd'hui nécessaire de modifier la Constitution.
Les événements du 11 septembre 2001 ont mobilisé le monde entier contre le terrorisme et mis en évidence la nécessité de faire évoluer plus rapidement que prévu les mécanismes permettant de lutter contre la criminalité transfrontalière, en particulier l'extradition, devenue une procédure lente, complexe et inadaptée à un espace sans frontières comme l'espace européen. D'ailleurs, les exemples de dysfonctionnement ne manquent pas qu'il s'agisse de Rachid Ramda, que le gouvernement britannique a refusé d'extrader pendant sept ans alors qu'il était soupçonné d'être le trésorier et le coordonnateur des attentats de 1995, de l'affaire Rezala ou encore du cas Patrick Henry. L'opinion publique a été frappée par ces insuffisances de la coopération judiciaire européenne et attend des pouvoirs publics qu'ils y remédient.
La réforme de l'extradition suppose de trouver un équilibre entre des notions quelquefois difficilement conciliables : protection des libertés individuelles et nécessités de la répression pénale, prérogatives respectives de la police et de la justice, souveraineté de chaque Etat et besoin de coopération.
Les réseaux criminels exploitent, nous le savons, les lacunes juridiques résultant des limites géographiques des enquêtes et des différences qui persistent entre les législations et les politiques répressives des différents Etats, et qui favorisent les mouvements des activistes en même temps qu'elles compliquent la tâche des polices nationales. Je pense, bien sûr, au terrorisme, mais aussi à la criminalité financière, aux réseaux liés à la drogue, à la prostitution, à l'immigration clandestine ou à la traite des êtres humains, toute une criminalité que les systèmes judiciaires ont jusqu'à présent été impuissants à combattre efficacement. C'est en mettant en place une véritable coopération pénale entre les Etats que nous lutterons avec succès contre l'internationalisation croissante de la criminalité. Cela suppose l'élaboration de nouveaux outils de coopération internationale et, pour l'heure, du mandat d'arrêt européen.
Le système qui nous est proposé tire les conclusions de l'ouverture des frontières internes de l'Union, en facilitant l'action de la justice de chacun des Etats membres. Les récents événements ont fait apparaître un net décalage entre une Europe ouverte à la circulation des personnes et une Europe judiciaire qui fonctionne encore sur le seul mode des relations intergouvernementales.
L'apport du mandat d'arrêt européen réside dans la disparition du contrôle qui accompagnait la procédure d'extradition. La phase politique et administrative est supprimée au profit d'une procédure exclusivement judiciaire. C'est un progrès majeur.
Le mandat d'arrêt européen garantit la représentation par un avocat, la limitation des cas de détention provisoire, l'accélération des procédures pénales, l'encadrement strict des délais - autant de mesures qui répondent aux justes préoccupations des citoyens européens quant à leurs droits individuels. Le dispositif prévoit une clause de sauvegarde aux termes de laquelle un Etat membre peut décider de suspendre unilatéralement la reconnaissance d'un mandat d'arrêt européen émis par un autre Etat membre lorsqu'il soupçonne celui-ci de violer les droits fondamentaux.
Je rappelle au passage que la France a toujours refusé toute extradition, vers des pays n'ayant pas aboli la peine de mort, d'une personne encourant celle-ci. Certes, il n'y a pas de risque dans l'espace européen, puisque les 42 membres du Conseil de l'Europe ont tous aboli la peine de mort, mais la question peut se poser pour d'autres pays. J'étais déjà intervenu sur ce projet à propos de la ratification de conventions nous liant aux Etats-Unis.
Seule la mise en commun d'objectifs et de moyens appropriés permettra d'affronter les nouveaux défis de ce siècle. Le mandat d'arrêt est un nouveau progrès dans la construction de l'Europe. Mes collègues UMP et moi-même voterons ce projet de loi constitutionnelle (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. Jacques Floch - Dans leur pays d'origine, des voyous enlèvent un jeune homme. Quatre jours après, ils obtiennent une rançon, libèrent leur victime, viennent en France - où ils sont vite arrêtés, écroués, grâce à la célérité de notre police. Leur pays d'origine demande alors leur extradition ; cinq mois d'attente ! Une magistrate, en effet, voulait faire de cette affaire « son » affaire. Le Garde des Sceaux avait eu beau signer l'arrêté d'extradition, il a fallu attendre ces derniers jours pour qu'il soit exécuté, la magistrate se refusant à signer la levée d'écrou !
Doit-on accepter que cela continue ainsi ? Doit-on accepter, inversement, que nos amis britanniques...
M. Jacques Myard - Là, tu es battu d'avance ! (Sourires)
M. Jacques Floch - ...refusent d'extrader un individu soupçonné de terrorisme, sous prétexte que la justice française ne serait pas équitable ? Certes, il y a parfois des « râtés » mais dans la très grande majorité des cas, la justice est équitablement rendue dans notre pays, et nous ne pouvons accepter des jugements de valeur qui portent ainsi atteinte à notre honneur national - d'autant que la justice britannique n'est pas toujours irréprochable non plus...
En approuvant ce projet de loi constitutionnelle, nous faisons faire un grand pas à l'espace judiciaire européen. Depuis cinquante ans, tous ceux qui pensent que l'avenir de la France passe par la construction européenne ont ouvert un vaste espace de libertés, un immense marché, une potentialité de justice sociale pour 500 millions d'habitants, pour 500 millions de citoyens des différentes nations qui acceptent de devenir aussi citoyens européens, libres de circuler à travers un vaste espace, avec - pour la plupart -, une monnaie unique mais, surtout, les mêmes droits et les mêmes devoirs.
Une régulation est nécessaire pour protéger les plus faibles afin qu'ils jouissent de leurs libertés, chèrement et récemment acquises par beaucoup d'entre eux. Comment l'établir sans une illusoire fusion de nos législations ?
Des réponses ont été données depuis longtemps. Il y a quarante-trois ans, le 29 avril 1959, une convention d'entraide judiciaire fut signée par les chefs d'Etat des pays signataires du traité de Rome ; elle était modeste, et ne correspond plus aux besoins d'aujourd'hui. La convention de Strasbourg contre le blanchiment de l'argent sale, signée le 8 novembre 1990, n'est pas ratifiée, n'est donc pas applicable. S'y est heureusement substitué, l'accord politique du 10 juin 1991 qui prévoit une lutte plus efficace contre le blanchiment de l'argent. Il assure aussi, ou devrait assurer l'extension du mandat Europol par une meilleure coopération avec la police nationale. Or, nous connaissons les difficultés de fonctionnement d'Europol ; nous savons que les policiers ont du mal à échanger des informations.
« On aurait pu, on aurait dû, on devait... » Ce sont les expressions que l'on entend le plus souvent lorsque l'on travaille sur ce sujet. J'ai eu l'honneur de participer au groupe de travail sur la justice et les affaires intérieures de la Convention sur l'avenir de l'Europe. Pendant deux mois et demi, j'ai entendu les réticences de certains, les espérances des autres...
Le 1er octobre 1996, de grands magistrats lançaient l'appel de Genève demandant simplement aux responsables politiques, aux Etats, de les laisser faire leur travail, ne de pas accepter que l'argent du crime prospère dans l'espace européen.
Les rapports de nos collègues Montebourg, Peillon, Hunault et d'autres encore, ne montrent que trop l'existence de cette complaisance désastreuse pour nos économies et pour notre liberté. Notre système de lutte s'est amélioré, mais à quelle vitesse ? A la vitesse de ceux qui prennent leur temps, dans l'espoir que le temps règlerait le problème...
Pourtant, en octobre 1998, Elisabeth Guigou, alors Garde des Sceaux, organisait en Avignon une rencontre internationale dont les conclusions rejoignirent celles de l'appel de Genève. En Avignon, il ne fut pas seulement question du crime organisé, mais aussi du droit de la famille, du droit des enfants, de la liberté de circulation des Européens - on peut se réjouir, à ce propos, de l'accord passé entre la France et l'Allemagne sur le sort des enfants de couples franco-allemands en conflit.
La déclaration d'Avignon demandait la réalisation de l'espace judiciaire européen, nécessaire pour assurer la liberté et la sécurité que sont en droit d'attendre les citoyens européens. Ce fut une rude négociation, car tout le monde n'entendait pas les mots de la même façon...
L'espace européen, c'est d'abord la reconnaissance mutuelle de nos systèmes judiciaires, qu'ils aient pour origine la common law ou le droit romano-germanique, l'acceptation de nos modes d'obtention de preuves et un minimum de droit commun en matière de droit pénal - afin que les euro-voyous n'aillent pas chercher le moins disant pénal - ce qui est le cas aujourd'hui où un même délit peut être puni, selon les législations, de quatre ou de vingt ans de prison.
Le Conseil européen de Tampere d'octobre 1999 a tenu une réunion spéciale consacrée à la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice dans l'Union européenne. Ces bases permettent de renforcer la lutte contre les formes graves de la criminalité. Eurojust est né à Tampere, de même qu'y est né le mandat d'arrêt européen, que concrétisa l'adoption par le Conseil d'une décision-cadre proposée par la Commission, et s'appuyant sur le respect des droits et des principes juridiques fondamentaux tels qu'ils apparaissent dans l'article 6 du droit de l'Union européenne.
Les trente-six articles de la décision-cadre portent sur la procédure de remise, les effets de la remise, les motifs de rejet, les garanties des Etats et de la défense. Il vous faudra, Monsieur le Garde des Sceaux, en tirer les conséquences dans le cadre des lois organiques et ordinaires que vous nous proposerez. Sur ce point, d'ailleurs, nous aurions d'autant plus apprécié des précisions de votre part qu'en 1998, alors que vous étiez dans l'opposition, vous aviez refusé d'aller à Versailles approuver définitivement la révision constitutionnelle portant réorganisation de notre système judiciaire, tant que le Garde des Sceaux de l'époque n'aurait pas présenté l'avant-projet de loi organique.
Nous irons, nous, à Versailles, car nous sommes convaincus de la nécessité de ce mandat d'arrêt européen, y voyant un grand pas vers la construction d'un espace judiciaire commun. D'autres décisions suivront inévitablement, et notamment, pourquoi pas, celle d'instituer un Parquet européen ou même un procureur européen, comme l'idée en est avancée au sein de la Convention. Nous voterons aussi ce projet parce que, cohérents avec nous-mêmes, nous sommes satisfaits de voir une de nos propositions aboutir. Mais nous attendons d'autres débats, pour qu'enfin Etats et citoyens bénéficient à l'échelle de l'Europe d'une justice équitable et efficace. Il nous faudra persévérer dans cet immense effort !
Mme Hélène Mignon - Très bien !
M. Jean-Christophe Lagarde - C'est en effet la quatrième fois que nous modifions notre Constitution pour les besoins de la construction européenne. Les trois premières fois, en 1992, 1993 et 1999, il s'agissait de permettre la ratification de traités communautaires fondateurs, ceux de Maastricht et d'Amsterdam et les accords de Schengen. Cette fois, le procédé et le sens de la réforme sont très différents : le texte pour lequel nous modifions notre loi fondamentale est une norme de droit dérivé - une décision du Conseil de l'Union en date du 13 juin 2002. Ces normes jouissent en théorie d'une « immunité constitutionnelle », c'est-à-dire qu'elles n'imposent aucune réforme constitutionnelle, mais, pour s'assurer de l'efficacité du mandat d'arrêt européen, il était bon de procéder à une telle révision.
Si celle-ci est sans précédent en France, ce n'est pas le cas en Allemagne. Il y a quelques années, nos voisins ont révisé leur Constitution pour permettre la conformité d'une directive portant sur l'égalité absolue entre hommes et femmes. L'Allemagne est un des piliers, un des pays moteurs de l'Union : l'un des pays les plus europhiles en vérité. La France est faite du même bois. En acceptant de modifier sa Constitution pour une simple décision de droit dérivé, elle fait la preuve qu'elle reconnaît la pleine primauté du droit communautaire. Cette réforme influera indéniablement sur la doctrine relative au rang de la Constitution par rapport au droit dérivé de l'Union, et elle devrait résoudre les problèmes existentiels de ceux qui croient que l'Union est, et doit rester, un mirage.
Voici donc démontré l'engagement total de la France dans l'Union. Il ne s'agit ni de dilution des Etats, ni d'abandon de souveraineté, mais bien d'une bonification de la souveraineté française, qui pourra s'exercer à l'échelle européenne, en collaboration avec nos partenaires, nos frères de culture et d'histoire !
Car ce qu'on nous propose aujourd'hui - et c'est la seconde innovation de ce projet -, c'est un véritable texte d'union et de rassemblement. Cette fois, il ne s'agit pas d'union économique, mais de partage, de travail commun pour l'approfondissement de la construction communautaire : une compétence régalienne de l'Etat, la justice, est sur la voie de la reconnaissance mutuelle.
L'Union européenne n'est pas qu'un marché et l'espace judiciaire européen est désormais voué à devenir un véritable espace commun, dans lequel seront partagées et harmonisées les compétences et les solutions juridiques, cela dans le respect de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme.
Le mécanisme est fort habile : comme toujours, l'Union procède de manière impressionniste, par petites touches, pour enserrer progressivement des Etats membres dans une communauté. Harmoniser les législations pénales et civiles ? Les Etats n'y étaient pas prêts et il eût fallu concilier des traditions d'analyse juridique trop différentes. Imposer un système juridique uniforme ? L'Union n'a pas vocation à cela, elle préfère se contenter de fixer des orientations, laissant les Etats membres libres de la mise en _uvre. C'est exactement ce procédé qui est employé pour le mandat d'arrêt. C'est ici la reconnaissance mutuelle des décisions de justice qui est consacrée, plutôt qu'un travail d'harmonisation inadapté.
Il faut rendre hommage au Premier ministre espagnol d'avoir compris qu'il y avait urgence à cela, instruit qu'il était par la terreur des extrémistes basques. M. Aznar a immédiatement mesuré la gravité des attentats du 11 septembre : la lutte contre le terrorisme ne peut être que globale, elle est affaire de collaboration entre Etats. Le mandat d'arrêt européen est un progrès fantastique de ce point de vue. C'est l'outil qui permettra de passer outre les lourdes procédures d'extradition.
Cependant, même si c'est déjà beaucoup, on ne peut le réduire à cela. L'incrimination de terrorisme ne fait que supprimer la condition de double incrimination requise pour l'application du mandat, mais l'euro-mandat a une portée bien plus générale : il concerne toutes les infractions punies d'au moins un an d'emprisonnement. L'intégrer à notre Constitution va dès lors dans le même sens que toute l'action conduite par ce gouvernement pour assurer la sécurité à nos concitoyens.
Cela contribuera aussi à améliorer la perception qu'a notre opinion de l'état de la coopération judiciaire en Europe. Souvenons-nous par exemple du scandale permanent que constitue l'affaire Rachid Ramda : comme si la France était un pays de non-droit où les prisonniers seraient maltraités ! Souvenons-nous aussi de Sid Ahmed Rezala, le tueur de femmes, arrêté dans un train au Portugal, mais qui s'est tué avant qu'on puisse le faire extrader.
Vous l'aurez compris, Monsieur le Garde des Sceaux : europhile, le groupe UDF votera ce texte avec enthousiasme car il marque une étape de plus dans la construction européenne. Mais cette étape en appelle beaucoup d'autres ! Les résistances seront, d'autre part, nombreuses si on en juge par celles qui s'élèvent déjà en Italie, de la part d'individus proches du pouvoir. Il faudra aussi s'attaquer aux différences juridiques entre Etats membres. Le mandat d'arrêt européen est un appel à aller plus loin dans cette harmonisation. Espérons donc que ce projet inaugure une action déterminée du Gouvernement dans la construction de notre Europe ! (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe UMP)
M. Guy Geoffroy - Aujourd'hui, de justice de proximité en mandat d'arrêt européen, nous aurons parcouru tout l'horizon judiciaire, semble-t-il. Cependant, si l'on y regarde de près, il n'y a pas tant de distance entre le souci de répondre aux préoccupations de justice quotidienne de nos concitoyens et la volonté de lutter contre la grande délinquance internationale. Celle-ci commence parfois très près de chez nous, dans les caves de nos immeubles par exemple.
Rendue nécessaire par l'avis du Conseil d'Etat sur la transposition de la décision-cadre, cette réforme constitutionnelle est une réforme importante, en vue de la création d'un espace européen de liberté, de sécurité et de justice. Que de chemin parcouru sur cette voie ! Les choses ont bien évolué en effet depuis la convention d'extradition du 13 décembre 1957 et ses procédures complexes, responsables de tant de retards. Après le traité d'Amsterdam, le Conseil européen de Tampere, en 1999, a conduit à l'adoption unanime de la décision-cadre, qui a mis en place un système simplifié de remise des personnes. Le mandat européen entraînera une accélération des procédures. Il n'y aura plus deux phases distinctes dans l'extradition. Certes, un Etat pourra refuser le mandat, mais seulement dans des cas clairement définis.
Surtout, la primauté est donnée à l'institution judiciaire, et l'on supprime toute possibilité d'interprétation hasardeuse par le recours à la voie politique, et donc administrative. C'est un progrès pour la coopération judiciaire, mais également pour la protection des droits fondamentaux. La convention du 28 janvier 1981 sur le traitement automatisé des données à caractère personnel s'appliquera bien sûr au mandat d'arrêt européen.
Ce texte représente une étape importante qui, comme le disait Jacques Floch, doit nous préparer à des avancées ultérieures. Nous serons amenés, peut-être plus rapidement que nous le pensons, à étudier la fameuse éventualité d'un procureur européen. La commission des lois vient de se saisir de la proposition de la délégation pour l'Union européenne visant, par la création de cette fonction, à améliorer la lutte contre la criminalité organisée et la coopération judiciaire, que le prochain élargissement rend encore plus nécessaire.
Nous donnons acte, en adoptant ce projet, de la volonté de tous les pays européens - et nous sommes en tête de cette démarche - de s'accorder mutuellement une confiance élevée. À l'heure où les frontières entravent encore grandement l'action des justices de nos pays, cette reconnaissance nous permettra d'être à armes égales avec des délinquants qui, eux, ont bien compris, et depuis longtemps, que la liberté d'aller et venir était une réalité en Europe. Nous devons mettre en _uvre tous les moyens qui existent pour abattre le crime, et le mandat d'arrêt en est l'un des plus importants. Je ne doute donc pas que l'ensemble des députés, et en tout cas ceux de votre majorité, vous aideront, Monsieur le Garde des Sceaux, à réaliser cet objectif (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. Jacques Myard - La Constitution serait-elle devenue un chiffon de papier ?
M. Guy Geoffroy - Non !
M. Jacques Myard - Nous la modifions pourtant au moins une fois par an, et parfois deux. C'est l'autorité de l'Etat qui se trouve mise en cause par cette désacralisation de la loi fondamentale. En outre, les fonctionnaires et ministres de la République se doivent, jusqu'à nouvel ordre, de respecter scrupuleusement la loi fondamentale de la nation, à peine de forfaiture. Lorsqu'ils négocient, ils doivent donc se demander si ce qu'ils s'apprêtent à accepter est conforme à la Constitution. Si ce n'est pas la cas, on peut toujours renégocier, avant de songer à modifier la Constitution !
En ce qui concerne le mandat d'arrêt européen, la technique de la décision-cadre est intéressante. Il s'agit d'une décision intergouvernementale, qui devrait laisser à chaque Etat le soin de la mettre en _uvre. Mais je crains que, dans un domaine aussi complexe, cette décision n'ait de cadre que le nom et entre dans le détail pour créer une loi uniforme.
Ce texte ne veut que simplifier les procédures d'extradition, en créant des liens directs entre les juges. Il met également en place une certaine automaticité, en évacuant l'intervention politique. Je ne mets pas en cause la nécessité de renforcer notre coopération judiciaire, même si en ce domaine nous ne partons pas de rien : la lutte contre la criminalité organisée compte déjà des décennies de travail aux niveaux européen et international. Toutefois, rendre immédiatement exécutables sur notre sol des décisions étrangères est loin d'être anodin, même si la reconnaissance de l'autorité de certaines décisions de justice étrangères n'est pas nouvelle.
Gardons-nous de tomber dans l'idéalisme, le mieux est l'ennemi du bien. Le monde judiciaire suit sa propre démarche intellectuelle. Il ne tient pas toujours compte d'autres réalités, qui peuvent être diplomatiques, économiques ou politiques. Or ces réalités ne peuvent pas être évacuées, et encore moins dans une Union à 25 ou à 27. Considérer le problème de l'extradition à travers le seul prisme judiciaire me semble donc mauvais. Cela relève de la même démarche que celle qui a voulu un moment confier les poursuites uniquement à des parquets indépendants. Il me semble que l'on va trop loin.
Il faut une clause de sauvegarde. Les juges doivent, en certains cas, pouvoir se retrancher derrière un ordre politique ou diplomatique. L'automaticité que vous mettez en place va parfaitement fonctionner dans 99 % des cas, mais elle risquera - parfois - de mettre un gouvernement, voire plusieurs, en porte-à-faux. J'ai donc déposé un amendement instituant cette clause de sauvegarde, sans laquelle l'histoire diplomatique risque de nous rattraper (Applaudissements sur quelques bancs du groupe UMP).
M. le Garde des Sceaux - M. Vaxès s'est inquiété de la baisse du niveau de protection des personnes. Mais des motifs de refus pourront être opposés, et l'exécution du mandat devra respecter les principes de la charte des droits fondamentaux. Je pense donc que le respect des personnes est parfaitement garanti.
M. Hunault s'est félicité du progrès que constitue le mandat pour la construction de l'espace judiciaire européen et a insisté sur ses garanties d'exécution. En ce qui concerne l'extradition vers un pays tiers qui n'aurait pas supprimé la peine de mort, l'article 28-4 du texte stipule qu'une personne remise en vertu d'un mandat d'arrêt européen ne peut être extradée vers un Etat tiers sans le consentement de l'autorité compétente de l'Etat membre qui l'a remise. Ce paragraphe a été rédigé justement pour répondre à l'inquiétude dont M. Hunault se fait l'écho.
M. Floch s'est inquiété de la perspective d'une loi organique, mais la transposition sera effectuée par une loi simple, dont la rédaction ne réserve pas de surprises. Quant à l'avenir d'Eurojust, la convention de mai 2000 sur l'entraide pénale et la décision-cadre sur Eurojust seront transposées par la loi sur la criminalité organisée qui vous sera bientôt soumise.
M. Lagarde a souligné à juste titre qu'il ne faut pas s'en tenir au terrorisme. L'espace judiciaire a fait un grand pas en avant avec l'idée de confiance mutuelle. Le développement de l'espace judiciaire européen ne sera pas fondé sur une législation unique, mais sur la coordination et la recherche de compatibilité entre nos différents systèmes.
M. Geoffroy a évoqué le procureur européen. Il nous semble plus pragmatique de privilégier la montée en puissance par étapes du système Eurojust que de concevoir un dispositif entièrement nouveau.
Enfin, M. Myard suggère une possibilité d'exception en cas d'atteinte à l'ordre public. C'est très exactement le contraire de l'esprit du texte, qui privilégie la confiance mutuelle. Il n'organise donc que des exceptions bien précises à l'exécution et non un dispositif général faisant référence à l'ordre public.
Mme la Présidente - Je remercie MM. Hunault et Floch d'avoir considérablement réduit leur temps de parole (Applaudissements).
J'appelle maintenant l'article unique du projet de loi constitutionnelle dans le texte du Gouvernement.
M. le Rapporteur - L'amendement 1 rectifié est un simple amendement de forme. Il supprime la référence aux décisions-cadres, car ce type de textes n'est pas assuré de perdurer quelles que soient les évolutions futures de l'Union. Nous avons donc préféré utiliser le terme d'« actes ». L'amendement précise par ailleurs que le traité visé est le traité sur l'Union européenne, afin de pouvoir intégrer les modifications apportées par les traités d'Amsterdam et de Nice.
M. le Garde des Sceaux - Nous avions déjà admis que notre rédaction pouvait être améliorée. La référence à une décision-cadre n'est en effet ni nécessaire, ni opportune. Quant à la référence au traité sur l'Union européenne, elle est l'une et l'autre, mais il est utile de rappeler qu'elle renverra nécessairement à sa rédaction à la date d'entrée en vigueur de la présente réforme. Elle inclura donc les ajouts d'Amsterdam et vraisemblablement de Nice. Si, en revanche, les dispositions relatives à la coopération judiciaire devaient substantiellement évoluer, la présente réforme n'habiliterait pas le législateur à agir sur leur fondement.
M. Jacques Myard - Loin de partager l'enthousiasme du ministre, j'estime qu'à tout principe existe une exception, surtout dans l'ordre international où je ne connais pas de texte qui ne prévoie une clause de sauvegarde. Mille événements peuvent justifier l'opposition du pouvoir politique, démocratiquement élu, à une extradition. Une procédure dépourvue de toute possibilité de dérogations, véritable carcan, ne peut que se retourner contre elle-même - d'où mon amendement 2.
M. le Rapporteur - Votre amendement est hors sujet, car ce dont il s'agit aujourd'hui, c'est seulement de modifier l'article 88-2 de la Constitution, alors que votre proposition ne pourrait s'inscrire que dans un texte subséquent. De surcroît, l'objet même de notre discussion est de dessaisir les Etats du pouvoir d'extrader pour le confier aux autorités judiciaires. Avis défavorable.
M. Jacques Myard - Je ne suis guère étonné...
M. le Garde des Sceaux - J'ai répondu par anticipation à M. Myard et confirme mon avis défavorable.
M. Jacques Myard - Je prends note ! Je suis convaincu, en effet, que vous vous en mordrez bientôt les doigts !
L'article unique du projet de loi constitutionnelle modifié, mis aux voix, est adopté.
Mme la Présidente - J'ai reçu de M. le Premier ministre une lettre m'informant qu'il a décidé de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2002.
Prochaine séance cet après-midi, mercredi 18 décembre, à 15 heures.
DU MERCREDI 18 DÉCEMBRE 2002
2. Discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de finances pour 2003.
M. Gilles CARREZ, rapporteur.
(Rapport n° 471)
3. Discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi modifiant la loi n° 85-99 du 25 janvier 1985 relative aux administrateurs judiciaires, mandataires judiciaires à la liquidation des entreprises et experts en diagnostic d'entreprise.
M. Philippe HOUILLON, rapporteur.
(Rapport n° 458)
1. Discussion de la proposition de loi, adoptée par le Sénat (n° 370), relative à la responsabilité civile médicale.
M. Jean-Pierre DOOR, rapporteur au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales.
(Rapport n° 464)
2. Discussion de la proposition de loi, adoptée par le Sénat (n° 371), modifiant l'article 43 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives.
M. Bernard DEPIERRE, rapporteur au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales.
(Rapport n° 465)

References: ART. 4
 l'article 12
 l'article 4
 l'article 29
 l'article 31
 l'article 61
 l'article 6
 l'article 88
 l'article 29
 l'article 88
 l'article 88
 l'article 6
 l'article 28
 l'article 88
 l'article 43