Source: https://www.elderecho.com/foro_legal/administrativo/Lanzamiento-vivienda-atribuido-conyuge-separacion-divorcio_12_1204935001.html
Timestamp: 2018-07-17 17:19:59+00:00

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Coordinador: D. Diego Córdoba Castroverde
Lejos de constituir una hipótesis de laboratorio, el supuesto planteado se presenta con cierta habitualidad en aquellos casos en que el ejercicio de un determinado cargo público (militares, profesores…etc) lleva asociado el derecho de uso de una vivienda, debiéndose indagar si ese uso puede transmitirse a determinadas personas, generalmente vinculadas a quien tenía ab initio atribuida la utilización de la vivienda.
La jurisprudencia ofrece una nutrida muestra de asuntos en el marco del denominado Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas (INVIFAS), trasluciendo una perspectiva sectorial, basada -en el caso de la utilización de las viviendas por militares-, en una ley específica, la Ley 26/1999 de medidas de apoyo a la movilidad de los miembros de las Fuerzas Armadas -EDL 1999/62180-, cuyo artículo 6 disciplina el derecho de uso de vivienda militar, partiendo de la premisa de que el titular del contrato que haya adquirido el derecho de uso de una vivienda militar podrá mantenerlo con carácter vitalicio.
En fin, la referida ley desgrana quiénes podrán ser beneficiarios del derecho de uso en caso de fallecimiento del titular (artículo 6.2) atendiendo también a los casos de viviendas que, por sentencia firme de nulidad, separación o divorcio, o por resolución judicial que así lo declare, se encuentren ocupadas por persona distinta del titular del contrato, supuesto en el que el derecho de uso del adjudicatario tendrá el alcance que se determine en la correspondiente sentencia o resolución (artículo 6.3), si bien, la adquisición y mantenimiento del derecho de uso de una vivienda militar está condicionado, en todo caso, a que la misma constituya la residencia habitual del titular o, en su defecto, del beneficiario que se determine (artículo 6.4).
La hermenéutica judicial de dicha disposición legal se ha traducido en permitir la utilización de la vivienda al cónyuge divorciado o separado, reconocida en virtud de sentencia (de separación o de divorcio), limitando dicha solución, no obstante, mientras permanezca con vida el titular primigenio del arrendamiento por concesión (es decir, el cónyuge que tuviera la condición de militar) sin que el derecho de uso pueda transmitirse por traer causa del convenio regulador de divorcio, en el que se atribuye el uso de la vivienda familiar de la que ha sido titular el finado [STSJ Madrid Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 8ª, de 28-4-2014 (rec. 1556/2012) -EDJ 2014/82760-. En parecidos términos, STSJ Illes Balears Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 1ª, de 29-9-2014 (rec. 417/2012) -EDL 2014/182351-]
Ahora bien, con los anteriores interrogantes deseo llamar la atención sobre las circunstancias de que el principio rector de la política social y económica, de disfrutar de una vivienda digna y adecuada (artículo 47 CE -EDL 1978/3879-), adquiere en otros contextos una categorización asimilable a la de un derecho fundamental.
En este sentido, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha estimado que la pérdida de una vivienda es una de las más graves lesiones del derecho al respeto del domicilio y que toda persona que corra el riesgo de ser víctima de ella debe en principio poder obtener el examen de la proporcionalidad de dicha medida (SSTEDH, McCann c. Reino Unido, demanda nº 19009/04, apartado 50, y Rousk c. Suecia, demanda nº 27183/04, apartado 137). De esta manera, esta visión más poliédrica hace mutar la perspectiva de análisis por cuanto introduce un matiz, en principio ajeno, a la metodología utilizada en nuestro derecho para afrontar el problema que nos ocupa: la perspectiva de la proporcionalidad.
A ello, cabe añadir otro tipo de consideraciones complementarias pues, no debe olvidarse que en el Derecho de la Unión, el derecho a la vivienda es un derecho fundamental garantizado por el artículo 7 de la Carta que, incluso, debe ser tenido en consideración, a la hora, por ejemplo, de aplicar la Directiva 93/13, de protección del consumidor, cuando se constituye una garantía inmobiliaria sobre la propia vivienda en la que aquél reside y que, en caso de ser ejecutada, comportaría la pérdida de su hogar (STJUE de 10 de septiembre de 2014, Kušionová, C‑34/13)
En efecto, la pérdida de la vivienda familiar no sólo puede lesionar gravemente el derecho de los consumidores (STJUE de 14 de marzo de 2013, Aziz, C415/11) sino que también pone a la familia del consumidor en una situación particularmente delicada (STJUE Kušionová)
Obviamente, el derecho de Unión Europea y, en particular, la Carta de los derechos fundamentales debe ser aplicada por los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión (artículo 51 de la Carta) lo que, inicialmente no parece que se produzca en el supuesto sometido a consideración. No obstante, nada impediría que, incluso, en un contexto como el analizado pudiese entrar en juego ese derecho, bien a través de una normativa sectorial o, en su caso, por concurrir un elemento transnacional.
Como quiera que fuese, tampoco desde la perspectiva puramente interna cabría descartar esta égida de soluciones desde el momento que los poderes públicos deben procurar el acceso a una vivienda digna a personas necesitadas, como objetivo constitucional primordial (arts. 9.2 y 47 CE -EDL 1978/3879-) que guarda relación con la protección social y económica de la familia (art. 39.1 CE -EDL 1978/3879-), la juventud (art. 48 CE -EDL 1978/3879-), la tercera edad (art. 50 CE -EDL 1978/3879-) o, en fin, las personas con discapacidad (art. 49 CE -EDL 1978/3879-).
En nuestro régimen de la función pública, cualquiera que sea la adscripción de los empleados públicos concernidos (a la Administración del Estado, a la autonómica o a la local), el derecho de uso de determinadas viviendas está siempre vinculado al desempeño efectivo del puesto de trabajo correspondiente, al que aquel uso está asociado. De esa forma, se extinguirá la situación legal de disfrute del bien por “cambio en la situación administrativa que otorgó el derecho al uso de la vivienda”, supuesto –tradicional en nuestras normas- en el que se encuentra aquél que el caso nos propone, esto es, el cambio de destino.
Aunque pudiera parecer que en el supuesto analizado nos encontramos ante dos decisiones –igualmente legítimas- que no resultan conciliables, creo, sin embargo, que no existe contradicción alguna entre ambas y que la cuestión debe resolverse a tenor de la verdadera naturaleza del derecho que ejercita el usuario del inmueble.
Debe recordarse que el derecho al uso de la vivienda está ineluctablemente conectado al desempeño del puesto de trabajo que lleva aparejado dicho uso, de suerte que el mismo puede y debe ser calificado como un derecho sometido a la condición resolutoria de que se mantenga el status quo que determinó su atribución. Si con ocasión del cambio de destino del funcionario el matrimonio estuviere constante, ninguna duda razonable podría plantearse sobre la procedencia del desalojo del funcionario “y de su familia”, sin que pudiera aducirse por el consorte no funcionario derecho alguno –distinto- de aquél que solo correspondía al empleado público.
Aunque el supuesto no es exactamente igual, conviene recordar que la jurisprudencia civil (v. sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 2014, dictada en el recurso de casación núm. 1574/2012)) parece ser contundente en la calificación jurídica del cónyuge que –con ocasión de una sentencia de nulidad, separación o divorcio- adquiere el derecho al disfrute de una vivienda, que había sido la conyugal pero que era propiedad de un tercero distinto de su consorte: es un precarista que no puede aducir –en defensa de su derecho- que el juez de familia le ha atribuido el uso de la vivienda, pues la sentencia o resolución judicial que así lo hubiera atribuido no da más derechos de los que existían antes en relación con terceras personas.
Este es, creo, el razonamiento que debe presidir la solución de la controversia: la resolución del juez de familia no atribuye más derechos (o derechos distintos) que aquellos que existían antes de la separación o el divorcio. Y el derecho que entonces existía no era otro que el de usar la vivienda conforme al régimen jurídico que determinó el nacimiento del derecho (y que condicionaba su mantenimiento, como se dijo, al mantenimiento del puesto o de la actividad pública correspondientes).
Habría, en fin, otro argumento adicional: de aceptarse la tesis contraria (según la cual, podría esgrimirse la sentencia de separación o divorcio para enervar el desalojo) se discriminaría claramente a aquel otro empleado público con derecho al disfrute de la vivienda por reunir los requisitos legales correspondientes.
Por último, conviene recordar que la cuestión puede eventualmente variar si el cónyuge beneficiario de su uso –tras la sentencia del juez de familia- convive en ella con los hijos menores del matrimonio, circunstancia que habrán de ponderar necesariamente las autoridades administrativas y judiciales en los términos que resultan de la reciente sentencia de la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 2017, en la que se señala expresamente que, antes de autorizar el desalojo de una vivienda, el juez tiene que "asegurar y garantizar una protección integral y efectiva de los derechos e intereses de los menores” conforme a las normas jurídicas (internas e internacionales) que resultan de obligada aplicación.
Resulta claro que la decisión judicial que se dicta al amparo de la regulación contenida en el art. 90 y siguientes del Código Civil -EDL 1889/1- en relación con los efectos derivados de la nulidad, separación o divorcio, se adopta siempre en el limitado ámbito en el que dichos preceptos despliegan sus efectos y bajo el prisma de atribuir el uso de la vivienda familiar atendiendo al interés más digno y necesitado de protección.
En este contexto, así pues, el juez civil no analiza ni considera, por estar al margen de su ámbito de cognición y resolución, la situación que se somete a nuestra consideración en atención a la circunstancia de que la vivienda familiar sea una vivienda pública cuyo uso está atribuido a uno de los cónyuges por su condición o destino. Pueden entrar así en conflicto diversos derechos e intereses, todos dignos de protección, como el derecho a la elección del lugar de residencia (art. 19 CE -EDL 1978/3879-), el derecho a una vivienda digna (art. 47 CE -EDL 1978/3879-) o los derechos estatutarios de los empleados públicos (art. 103.3 CE -EDL 1978/3879-), que deben solventarse, desde mi punto de vista y en este concreto supuesto, en atención a la vigencia del derecho de uso sobre la vivienda familiar.
Así, si en el ámbito civil ha sido un tercero (el otro cónyuge) quien ha resultado beneficiario de la atribución del uso de la vivienda familiar, considero que tal derecho está siempre y en todo caso supeditado a la vigencia y pervivencia del derecho de uso del titular sobre la referida vivienda, de modo que si aquél se extingue por cualquiera de las causas legalmente previstas, se extinguirá igualmente la atribución del uso al tercero, por ser un derecho accesorio o supeditado a la vigencia del derecho principal.
Este parece ser el criterio legal acogido en la Ley 26/1999, de 9 de julio, de medidas de apoyo a la movilidad geográfica de los miembros de las Fuerzas Armadas -EDL 1999/62180-, en cuyo art. 6 (“Derecho de uso de la vivienda militar”) su apartado 3 dispone que “En los casos de viviendas que, por sentencia firme de nulidad, separación o divorcio, o por resolución judicial que así lo declare, se encuentren ocupadas por persona distinta del titular del contrato, el derecho de uso del adjudicatario tendrá el alcance que se determine en la correspondiente sentencia o resolución.”. Eso sí, “(…) en todo caso, sin perjuicio de lo que se determina en el artículo 9 para la pérdida del derecho de uso de las viviendas militares (…), y de lo dispuesto en el artículo 10 sobre resolución de contratos de las viviendas militares.”. Y asimismo este es, hasta el momento, el criterio acogido por el TSJ de Madrid (Sección 8ª) en diversas sentencias, como la de 30 de septiembre de 2015 (PO 774/2014) al afirmar que “Por lo demás cumple manifestar que la asignación del uso de la vivienda en la sentencia de separación al cónyuge no titular, no puede alterar la titularidad de la relación arrendaticia, ni impedir la aplicación de las causas de extinción de la misma, de modo que aquel únicamente podrá permanecer en el uso de la vivienda en tanto el cónyuge titular lo siga siendo; lo contrario supondría posibilitar la ocupación de viviendas a quienes no cumplen los requisitos exigidos por la normativa sobre viviendas militares.”. Y en la sentencia de 21 de diciembre de 2016 (PO 562/2015): “Es cierto que el mismo artículo 6 de la Ley 26/1999, de 9 de julio -EDL 1999/62180- , regula también -en su apartado 3- los supuestos en que la vivienda militar se encuentra ocupada por persona distinta del adjudicatario por virtud de lo acordado en Sentencia firme de nulidad, separación o divorcio, debiendo aplicarse, para determinar el alcance del derecho al uso del adjudicatario, lo dispuesto en tal resolución judicial. Sin embargo, que ello sea así no impide desconocer que, frente al derecho de uso -que es lo que dispone la Sentencia de separación en este caso- hay que diferenciar el título por el que la vivienda fue adjudicada al esposo ya fallecido de la recurrente; una titularidad que no alcanza sino al mismo adjudicatario y que crea un vínculo entre éste y la Administración al que son ajenos otros usuarios, incluso aquéllos que disfrutan de la vivienda en virtud de un derecho de uso derecho reconocido por Sentencia del órgano judicial competencia en materia de derecho de familia.”.
En el ámbito militar –fundamentalmente, pero no exclusivamente- existen determinados destinos que llevan inherentes o aparejados el derecho al uso de una vivienda de titularidad pública.
En el ámbito militar, la Ley 2/99, de 9 de julio, de medidas de apoyo a la movilidad geográfica de los miembros de las Fuerzas Armadas -EDL 1999/62180-, en su art. 9.b) se prevé, sin excepciones, entre los supuestos de cese del derecho de uso de la vivienda, el de “Cambio de destino cuando implique cambio de localidad o área geográfica o, según lo establecido en el apartado 1 del artículo 8 de esta Ley, cuando la vivienda esté vinculada al citado destino”.
Consiguientemente, extinguido el derecho del funcionario, la Administración, titular de la vivienda, tiene derecho a recuperarla para su cesión a quien va a ocupar ese destino, sin que frente a ese derecho y a la resolución que acuerda su recuperación pueda prevalecer la sentencia del Juzgado de Familia, ya que el derecho al uso de la vivienda otorgado en dicha sentencia, existe solo en la medida que el ex cónyuge siguiera ostentando tal derecho, del que derivada el derecho reconocido en la resolución del Juzgado de Familia, por lo que extinguido aquél, la única opción que tienen los beneficiarios de este pronunciamiento, será instar una modificación de medidas ante el referido Juzgado a la vista de la nueva situación, sin que ante la solicitud de la Administración de autorización de entrada –para el lanzamiento- en la vivienda pueda oponerse o prevalecer la sentencia dictada en el proceso de divorcio o separación, pues el “derecho” reconocido a los familiares carece de presupuesto por pérdida del derecho del que traía causa.
En una aproximación general a las cuestiones planteadas, debe consignarse el pronunciamiento que sobre la naturaleza del derecho de uso de la vivienda familiar en los supuestos de crisis matrimonial o de pareja se contiene en la sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 14 de enero de 2010 (recurso nº 5806/2000) -EDJ 2010/37258-, en la que se expresa que “no es un derecho real, sino un derecho de carácter familiar, cuya titularidad corresponde en todo caso al cónyuge a quien se atribuye la custodia o a aquel que se estima, no habiendo hijos, que ostenta un interés más necesitado de protección”.
Por otra parte, tanto en esta sentencia como en la posterior de 18 de enero de 2010 (recurso nº 1994/2005), la Sala Primera del Tribunal Supremo -EDJ 2010/14195- ha venido a establecer una consecuencia importante y es la relativa a que “aunque el título que permitió al cónyuge el uso de la vivienda perteneciente al tercero tenga naturaleza contractual, no se mantiene esta relación con el otro cónyuge, que sea tributario del uso por sentencia dictada en pleito matrimonial”, de modo que “atribuida la vivienda al cónyuge no contratante, éste no se subroga en la misma relación que ligaba al cónyuge contratante con el propietario, porque el juez no puede crear un título que altere las relaciones contractuales existentes entre las partes (art. 96 CC -EDL 1889/1-)”.
De modo que, si concurre alguna de estas causas de pérdida del derecho de uso de las viviendas militares o de resolución del contrato, decae el derecho de uso familiar sobre la vivienda militar (“en todo caso”).
Así lo han venido entendiendo los Tribunales Superiores de Justicia, pudiendo citar, a tal efecto, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 30 de septiembre de 2015 (recurso nº 774/2014) -EDJ 2015/204383-, en la que se afirma que “la asignación del uso de la vivienda en la sentencia de separación al cónyuge no titular, no puede alterar la titularidad de la relación arrendaticia, ni impedir la aplicación de las causas de extinción de la misma, de modo que aquel únicamente podrá permanecer en el uso de la vivienda en tanto el cónyuge titular lo siga siendo; lo contrario supondría posibilitar la ocupación de viviendas a quienes no cumplen los requisitos exigidos por la normativa sobre viviendas militares”.
Frente a lo expuesto únicamente podrá exceptuarse, al ejecutar la decisión de lanzamiento correspondiente, la ponderación de situaciones coyunturales en las que esté implicado algún derecho o interés legítimo necesitado de especial protección (a título de ejemplo, necesidades educativas o de salud de los residentes), pues la jurisprudencia constitucional ha declarado reiteradamente que toda injerencia en el ámbito de la inviolabilidad domiciliaria (art. 18.2 CE -EDL 1978/3879-) debe respetar el principio de proporcionalidad. En este sentido, por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 188/2013, FJ 4, se alude a que “las resoluciones judiciales recurridas en amparo garantizan la proporcionalidad de la entrada en domicilio para la demolición respecto a los derechos educativos de los menores, demorando su ejecución hasta la finalización del curso escolar de éstos”.
En ocasiones anteriores en este foro hemos tratado la cuestión relativa al alcance de la actuación del Juez de lo Contencioso al que se solicita una autorización de entrada en domicilio para ejecutar una resolución administrativa firme. Recordamos de nuevo que su función no es la de enjuiciar la legalidad del acto cuya ejecución se pretende, sino tan sólo realizar una correcta ponderación de los intereses en conflicto para determinar si efectivamente la lesión del derecho fundamental –la entrada en domicilio- está justificada. Es decir, la intervención judicial actúa a modo de garantía del derecho fundamental, debiendo el auto que la autorice examinar los siguientes extremos (por todas, STC 129/2004, de 13 de septiembre): i) que el interesado es el titular del domicilio en el que se autoriza la entrada, ii) que el acto cuya ejecución se pretende tiene una apariencia de legalidad, iii) que la entrada en el domicilio es necesaria para aquélla y iv) que la entrada se lleve a cabo con las medidas estrictamente necesarias para la ejecución del acto.
Lo lógico y normal es que el ocupante de la vivienda haya sido emplazado por la Administración en el procedimiento principal e intervenga en defensa de sus intereses pues tiene, evidentemente, la condición de interesado (art. 4 b) y c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-); lo contrario le generaría indefensión y provocaría la nulidad del acto dictado ex art. 47.1.a) de la Ley de Procedimiento Administrativo. Es en este procedimiento donde debe hacer valer su derecho a ocupar la vivienda.
El derecho de uso atribuido a uno de los cónyuges en un procedimiento de nulidad matrimonial, separación o divorcio no es un derecho autónomo e independiente sino vinculado al título original que justifica la ocupación del inmueble y, como tal, ligado a las vicisitudes y al devenir de éste. Como han señalado nuestros Tribunales civiles, la sentencia que atribuye el uso de la vivienda no puede alterar las relaciones contractuales existentes entre las partes contratantes; el Juez de Familia no puede crear un título ex novo en favor del cónyuge ocupante y al margen de la relación jurídica inicial.
Por ello, la relación contractual no continúa con el cónyuge ocupante no contratante; podrá, quizás, subrogarse en el contrato inicial, pero en este caso su título ya es otro diferente al mero derecho de uso atribuido en la sentencia del Juez de Familia (esta posibilidad de subrogación se prevé, por ejemplo, en el art. 15 de la Ley de Arrendamientos Urbanos de 1994 -EDL 1994/18384-, siempre que se cumplan los requisitos que enumera).
Este derecho se le atribuye con carácter vitalicio siempre y cuando no incurra en alguna de las causas de pérdida del derecho de uso que se enumeran en el art. 9, y que vienen referidas a la pérdida de los presupuestos que permitieron su adjudicación –pérdida de la condición de militar, cambio de destino o de situación administrativa-. En caso de fallecimiento del titular, la Ley prevé expresamente la posibilidad de subrogarse a los familiares (art. 6.2).
Considero que la medida es proporcionada y necesaria a los fines de ejecutar lo acordado, no existiendo modo menos injerente de llevarlo a cumplimiento. Es evidente que los perjuicios que se ocasionan al cónyuge ocupante constituyen una alteración sustancial de las circunstancias tenidas en cuenta para la adopción de medidas en el procedimiento de familia y justificarán la modificación de éstas (por ejemplo, con un incremento de la pensión de alimentos y/o compensatoria a favor de los hijos y el otro cónyuge), pero esta reparación de los perjuicios será asumida por el cónyuge, no por la Administración.

References: artículo 6
 resolución 
 resolución 
 artículo 7
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 9
 artículo 10
 resolución 
 artículo 6
 resolución 
 artículo 8
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