Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-369-de-mayo-16-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_c66381abf830010ee0430a010151010e&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-18 16:36:44+00:00

Document:
﻿ Sentencia C-369 de mayo 16 de 2012
SENTENCIA C-369 DE 16 DE MAYO DE 2012
CONTENIDO:BASE GRAVABLE PARA LIQUIDAR EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO DEL SECTOR FINANCIERO, EXTENSIVA A LOS COMISIONISTAS DE BOLSA. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 52 DE LA LEY 1430 DE 2010.
TEMAS ESPECÍFICOS:BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO, SOCIEDAD COMISIONISTA DE BOLSA, IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO
Sentencia C-369 de mayo 16 de 2012
Ref.: Expediente D-8604
Actor: Juan Rafael Bravo Arteaga
Bogotá D.C., dieciséis de mayo de dos mil doce.
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 47.937 del 29 de diciembre de 2010:
PAR.—Dentro de la base gravable contemplada para el sector financiero, aquí prevista, formaran parte los ingresos varios. Para los comisionistas de bolsa la base impositiva será la establecida para los bancos de este artículo en los rubros pertinentes”.
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 52 de la Ley 1430 de 2010, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una expresión normativa contenida en una ley.
5.2. Cuestión previa: solicitud de inhibición.
Luis Ricardo Gómez Pinto, en calidad de investigador y profesor de la facultad de ciencias jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana, sostiene que la Corte no debe conocer de fondo el asunto de la referencia porque carece de competencia. Aduce el interviniente, que si bien la norma demandada integra una ley que actualmente se encuentra vigente, Ley 1430 de 2010, la disposición jurídica objeto de modificación se encuentra derogada, razón por la cual toda reforma o referencia que se haga a esta por medio de otra ley es irrelevante en términos de su vigencia. Agregado a lo anterior, refiere que como la norma jurídica que se modifica perdió efectos jurídicos, el nuevo texto que se refiere a la misma normativa se encuentra igualmente derogado.
De ahí que, en términos del interviniente, sea inconducente e improcedente que la Corte realice un juicio de constitucionalidad sobre una norma derogada por carecer de competencia y deba declararse inhibida para conocer el fondo del presente proceso.
Frente a este argumento, es importante advertir que luego de evaluar la demanda y su corrección, la Sala encuentra que la solicitud de inhibición no está llamada a prosperar por las siguientes razones:
5.2.1. La Ley 14 del 6 de julio de 1983 “Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones” consagra en el capítulo tercero lo atinente al impuesto de industria y comercio. Específicamente, el artículo 42(1) hace referencia a la base impositiva que se debe tener en cuenta para cuantificar dicho impuesto a cargo del sector financiero: bancos, corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda, compañías de seguros de vida generales y compañías reaseguradoras, compañías de financiamiento comercial, almacenes generales de depósitos, sociedades de capitalización, otros establecimientos de crédito y el Banco de la República. Cabe anotar que la base gravable del impuesto de industria y comercio al sector financiero regulado en esta ley, incluye en todos los casos el rubro “ingresos varios”, excepto en el caso de las sociedades de capitalización.
Posteriormente, el Presidente de la República profirió el Decreto-Ley 1333 de 1986 “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, con base en el artículo 76 de la Ley de Facultades Extraordinarias que lo autorizó para “b) codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de la administración municipal”.
A través de este decreto(2) se compiló el impuesto de industria y comercio al sector financiero regulado en el artículo 42 de la Ley 14 de 1983, el cual sufrió una modificación por cuanto eliminó de la base gravable para los bancos el rubro de ingresos varios.
Mediante la Ley 1430 de 2010 “Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”, artículo 52, el legislativo adicionó un parágrafo al artículo 42 de la Ley 14 de 1983, mediante el cual incluyó el rubro de ingresos varios como base gravable para liquidar el impuesto de industria y comercio para todo el sector financiero, incluyendo a los comisionistas de bolsa en cuyo caso la base impositiva es la establecida para los bancos.
5.2.2. Ahora bien, con el fin de establecer si la norma que modifica el legislador a través del artículo 52 de la Ley 1430 de 2010 se encuentra derogada y, por tanto, la norma demandada corre la misma suerte, es pertinente recordar que el Decreto 1333 de 1986 estableció lo correspondiente a la derogatoria de las normas objeto de codificación, para lo cual estableció las siguientes reglas:
ART. 385.—Conforme a lo dispuesto en el artículo 76, literal b) de la Ley 11 de 1986, están derogadas las normas de carácter legal sobre organización y funcionamiento de la administración municipal no codificadas en este estatuto” (negrilla fuera de texto).
Siguiendo la argumentación que para el efecto presenta el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, puede colegirse que como la Ley 14 de 1983 no se refiere exclusivamente a la organización y funcionamiento de la administración municipal sino que hace referencia a fortalecer los fiscos de las entidades territoriales, no solo municipales, y a regular otras materias, es aplicable la excepción de derogatoria contenida en el artículo 384 del referido decreto. Es decir, que el artículo 42 adicionado mediante la norma acusada es parte integrante de la Ley 14 de 1983 y cualquier modificación que sobre su contenido se realice debe integrarse a dicha ley y al artículo 207 del decreto que lo codificó.
5.2.3. En gracia de discusión, si se aceptara que existe una duda acerca de la vigencia la norma, esta corporación ha sido enfática en señalar que no puede declararse inhibida y debe proceder a emitir un pronunciamiento de fondo, pues no es su función “determinar la vigencia de las normas sujetas a control” sino analizar su validez y constitucionalidad(3). Así fue expuesto en la Sentencia C-419 del 28 de mayo de 2002:
“Cuando la derogatoria de una disposición es expresa, no cabe duda en cuanto a que si se interpone una demanda en contra de la norma derogada, la Corte debe inhibirse, salvo que la disposición continúe proyectando sus efectos en el tiempo. Cuando, por el contrario, la vigencia de una disposición es dudosa, pues existe incertidumbre acerca de su derogatoria tácita, la Corte no puede inhibirse por esta razón pues la disposición podría estar produciendo efectos”(4).
En consecuencia, no existe un argumento categórico que lleve a concluir a esta corporación que la norma demandada ha perdido su vigencia, por lo cual, es procedente seguir adelante con el juicio de constitucionalidad que por esta acción pública se propició.
5.3. Análisis de la aptitud de la demanda.
El actor formula un cargo por vicios de forma, en particular, sostiene que el artículo 52 de la Ley 1430 de 2010 vulnera los principios constitucionales de consecutividad y de identidad flexible. De otra parte, alega un vicio de fondo, circunscrito a que la norma acusada desconoce los principios de legalidad y certeza del tributo.
5.3.1. Examen de la aptitud de la demanda frente al cargo por vicios de forma.
5.3.1.1. Requisitos mínimos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad por violación del principio de consecutividad en el trámite legislativo.
5.3.1.1.1. Esta Corte ha reiterado que para estructurar un cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de consecutividad e identidad flexible, como se presenta en el caso que nos ocupa, deben cumplirse determinadas condiciones. En efecto, en la Sentencia C-992 de 2001,(5) se señaló:
“Sobre este particular, y en la medida en que el actor fundamenta el cargo en el simple señalamiento de las diferencias entre lo aprobado en primer debate y lo aprobado en las plenarias, considera la Corte necesario señalar que la Constitución, en su artículo 160, expresamente permite que durante el segundo debate, cada Cámara introduzca al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
En desarrollo de ese precepto, la Ley 5ª de 1992, —reglamento del Congreso— dispone, por un lado, artículo 178, que “...cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en plenaria, estas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva comisión permanente”, y por otro, artículo 177, que solo cuando las discrepancias que surgieren entre las plenarias de las cámaras y sus comisiones constitucionales acerca de proyectos de ley correspondan a asuntos nuevos, o no aprobados, o negados en la comisión permanente respectiva, la novedad debe ser reconsiderada en las comisiones. Por otra parte, el artículo 186 del reglamento al disponer sobre las materias de que deben ocuparse las comisiones accidentales de mediación previstas en el artículo 161 de la Constitución, señala que “[s]erán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra cámara, incluyendo las disposiciones nuevas”.
Bajo esta misma línea argumental, esta Corte mediante Sentencia C-839 de 2003,(6) indicó que para configurar un cargo de constitucionalidad por violación de los principios de consecutividad e identidad “no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una modificación o adición producida en los términos de las normas superiores citadas. Es necesario además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es contraria a lo allí decidido”(7).
Igualmente, la Sentencia C-1124 de 2004(8) advirtió que: “si las normas constitucionales y legales que regulan el trámite de aprobación de las leyes en el Congreso parten de la base de que las cámaras pueden introducir modificaciones a los proyectos que suben de las comisiones o que provienen de la otra cámara, para impugnar la inclusión de una norma en un proyecto de ley no basta con que el demandante afirme, simple y llanamente, que la norma no estaba incluida en el proyecto original y que apareció en un momento posterior del debate. Gracias a la permisión constitucional y legal, al demandante le corresponde indicar, como requisito sustantivo de la demanda, por qué esa modificación, por qué esa novedad —claramente identificada en la demanda— es violatoria del principio de consecutividad y va en contravía de la potestad general de modificación de los proyectos que tienen las cámaras”.
Así mismo, la Sentencia C-856 de 2005(9) concluyó: “el control de constitucionalidad por vicios de forma debe partir del planteamiento ante la Corte de las deficiencias que en el trámite del proyecto de ley tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Es decir, como lo señala esta decisión, el ciudadano debe detectar el posible vicio y estructurar sobre él un cargo de inconstitucionalidad indicando para ello la forma como la introducción de modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley durante el segundo debate desconocen los principios de consecutividad e identidad relativa sobre el fundamento que i) no guardan relación de conexidad temática con lo debatido y aprobado en el primer debate y ii) no se refieran a los temas tratados y aprobados en el primer debate o no cumplieron los debates reglamentarios; todo lo cual se echa de menos en el presente caso”.
5.3.1.1.2. En el asunto bajo revisión se observa que la demandante sí cumplió con la carga mínima de argumentación para la existencia del cargo por violación del principio de consecutividad.
En primer lugar, el demandante identificó el contenido normativo que se considera nuevo, esto es, el artículo 52 de la Ley 1430 de 2010 en cuanto afirma y aporta pruebas dirigidas a demostrar que fue introducido en el segundo debate de las plenarias del Senado y Cámara del trámite legislativo; luego, señala las razones por las cuales considera que lo allí establecido no guarda relación de conexidad con lo discutido hasta ese momento ni con la esencia del proyecto. En efecto, afirma que:
“...La única norma relacionada con el impuesto de industria y comercio que se aprobó en el primer debate realizado conjuntamente por las comisiones terceras de Senado y Cámara, corresponde al artículo 33 del proyecto, que trata de la base gravable para las empresas de servicios temporales en el impuesto de industria y comercio...
Es evidente que el artículo relacionado con el impuesto de industria y comercio para las empresas de servicios temporales no guardan relación alguna con la inclusión de los “ingresos varios” para conformar la base gravable del impuesto de industria y comercio a cargo de las entidades del sector financiero...”(10).
5.3.2. Examen de la aptitud de la demanda frente al cargo por vicios de fondo: vulneración del principio de legalidad y certeza del tributo.
El actor sostiene que el artículo 52 de la Ley 1430 de 2010 vulnera el artículo 338 superior, aduciendo que “La expresión ingresos varios” resulta clara en cuanto al sustantivo ‘ingresos’ pero es totalmente indeterminada en cuanto al adjetivo ‘varios’, pues esta última palabra puede ser aplicada a conceptos muy diversos... Es verdad que la vaguedad de la expresión ‘ingresos varios’ como factor de la base gravable del impuesto de industria y comercio contenida en la ley, puede ser materia de precisión por parte de los acuerdos distritales o municipales correspondientes, pero mientras tal precisión no se haga, la norma acusada viola el artículo 338 de la Constitución...”(11).
Agregado a lo anterior, manifiesta su inconformidad respecto a la inclusión del rubro “ingresos varios” dentro de la base gravable del impuesto de industria y comercio a los bancos y, comisionistas de bolsa, porque dicho concepto había sido eliminado en el Decreto-Ley 1333 de 1986.
5.3.2.1. Elementos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de inconstitucionalidad.
El ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.
5.3.2.1.1. Es decir, para que realmente exista en la demanda una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que estos permitan efectuar a la Corte Constitucional una verdadera confrontación entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante y la disposición constitucional supuestamente vulnerada.
En este contexto, en Sentencia C-1052 de 2001,(12) esta corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, pues de no ser así, la decisión que adopte la Corte necesariamente debe ser inhibitoria(13).
“La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque ‘el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el estatuto fundamental’, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
La suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional” (resaltado fuera del texto).
5.3.2.1.2. Teniendo en cuenta los argumentos que presentó el demandante para alegar el vicio de fondo, esta Sala encuentra que la argumentación presentada es vaga e imprecisa, es decir, las razones no son específicas para propiciar el juicio de constitucionalidad propuesto, pues el demandante solo plantea que el término “varios” es indeterminable, sin embargo, más adelante, expone que dicha indeterminación podría ser precisada por los concejos municipales, y con ello, se traslada al plano de los efectos prácticos acerca de cómo la norma podría ser aplicada sin generar ningún traumatismo para la recaudación del impuesto de industria y comercio al sector financiero, específicamente a los bancos, por la vaguedad del término “ingresos varios”, incumpliendo además con el requisito de pertinencia referido a la imposibilidad de que a través del ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad pueda formular un juicio de conveniencia.
Adviértase, cómo el actor funda su cargo relacionado en la vulneración del principio de legalidad en la indeterminación del término “varios”, pero enseguida sostiene que este asunto se encuentra dentro de la órbita de las competencias de los concejos municipales. Es decir, a pesar de que acepta que son estas las entidades las que deben desarrollar dichos elementos del tributo, se contradice y considera que se vulnera el referido principio constitucional.
Posteriormente, el actor plantea su preocupación sobre los efectos prácticos de la disposición acusada, ya que, si bien, en su opinión, el concepto “ingresos varios” puede ser precisado por la entidad competente, de acuerdo con las competencias establecidas en la Constitución, pretende activar la presente acción para que la Corte determine la interpretación de la norma y, por esta vía, obligar a los concejos municipales para que ejerzan esa particular función con el fin de dirimir eventos confusos que podrían o no acontecer con la entrada en vigencia de la norma demandada, lo cual, a todas luces, escapa a la competencia de esta corporación.
En consecuencia, esta Sala se inhibirá para proferir una decisión de fondo con respecto a la vulneración de los principios de legalidad y certeza del tributo al no existir un verdadero cargo de constitucionalidad que le permita a la Corte pronunciarse frente al mismo.
El artículo 52 de la Ley 1430 de 2010 adicionó un parágrafo al artículo 42 de la Ley 14 de 1983. La norma dispone que dentro de la base gravable para liquidar el impuesto de industria y comercio al sector financiero debe incluirse el rubro “ingresos varios”, y que en el caso de los comisionistas de bolsa dicha base gravable será la establecida para los bancos en los rubros pertinentes.
El actor considera que el artículo acusado vulnera lo dispuesto en los artículos 157 y 160 Superiores, por cuanto (i) se inobservó el principio de consecutividad en el trámite de la ley al haber introducido el texto de la disposición acusada en el segundo debate de las sesiones plenarias del Senado y Cámara, sin que este fuera discutido por las comisiones terceras en sus sesiones conjuntas; y (ii) el contenido del artículo demandado no guarda relación alguna con los temas del proyecto aprobado.
Los intervinientes (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Departamento Nacional de Planeación, Secretaría Distrital de Hacienda, Asociación de Comisionistas de Bolsa de Colombia, Bolsa de Valores de Colombia, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario), y el Ministerio Público solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición en razón a que durante el trámite de la norma acusada no se vulneró el principio de consecutividad ni de unidad de materia, pues si bien, la disposición acusada fue introducida en el segundo debate, dentro de las discusiones del proyecto de ley el impuesto de industria y comercio fue un tema central, además el texto acusado guarda relación con el objetivo que persigue la Ley 1430 de 2010.
Para resolver los problemas jurídicos planteados la Sala estudiará: primero, el principio de consecutividad en armonía con el de identidad flexible, y segundo, el caso concreto.
5.5. El principio de consecutividad.
El principio de consecutividad, derivado del artículo 157 superior, consagra la obligación de que todos los asuntos aprobados en una ley hayan sido debatidos por las comisiones permanentes de ambas cámaras y por sus plenarias. Esto no significa que cada una de las variaciones surgidas durante el trámite legislativo deban devolverse a primer debate para que surtan todo el proceso, sino que aquellos asuntos no tratados en lo absoluto durante las etapas previas, deban devolverse para que sean aprobados o discutidos por la comisión y/o plenaria que estudió el proyecto con anterioridad. Si ello no ocurre, entonces se entiende que esas disposiciones se encuentran viciadas de inconstitucionalidad por violación del artículo 157 de la Carta. De manera que el principio de consecutividad no se predica de los contenidos exactos de los artículos, sino de los asuntos o temas regulados en la ley que los contienen.
Así las cosas, para establecer si determinado asunto fue discutido desde el principio del procedimiento legislativo, será necesario estudiar en cada caso concreto si, ya sea en la exposición de motivos, en el informe de ponencia para primer debate o en el acta que consigna la discusión y aprobación en esa etapa, se encuentran referencias, discusiones o propuestas que se ocupen del mismo, esto es, sin tener que comprobar que cada disposición haya sido propuesta a redactada desde el inicio, tal cual como se aprobó finalmente.
En la Sentencia C-648 de 2006,(14) la Corte resumió así la línea jurisprudencial en la materia hasta ese momento:
“En primer lugar, se recuerda que de conformidad con la decantada línea jurisprudencial de esta corporación sobre los principios de identidad y consecutividad —sintetizada en la Sentencia C-208 de 2005, aprobada unánimemente por la Sala Plena—,(15) ‘lo que se exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con el principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre de cada una de sus normas en particular’.
También precisó la Corte que en virtud del principio de consecutividad, ‘tanto las comisiones como las plenarias están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a este deber constitucional ni diferir su competencia a otra célula legislativa con el fin de que en un posterior debate sea considerado un asunto’—punto en el cual se reiteraron, entre otras, las Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147 de 2003, C-313 de 2004 y C-370 de 2004. Se recalcó que en virtud de estos pronunciamientos, ‘es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad’. En suma, se estableció que son obligaciones de las células legislativas, en virtud del principio de consecutividad: (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite legislativo para así dar cumplimiento al artículo 157 superior, (ii) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen(16).
Igualmente, la Sentencia C-942 de 2008(17) es muy ilustrativa en lo que respecta a la regla básica establecida por la jurisprudencia constitucional sobre el alcance y contenido de los principios de consecutividad e identidad flexible. Señala que esta ha definido el principio de identidad flexible como aquel que exige que el proyecto de ley se conserve siempre el mismo a lo largo del trámite legislativo, en cuanto a su materia o núcleo temático, razón por la cual las modificaciones o adiciones introducidas como artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que estos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto(18). Y, advirtió que, en varias sentencias la Corte ha subrayado que en el cuarto debate se pueden introducir adiciones al proyecto de ley siempre que estas tengan conexidad temática directa con la materia que venía siendo discutida en los debates anteriores.
Recientemente, en Sentencia C-141 de 2010,(19) en la cual se declaró inexequible la Ley 1354 de 2009 mediante la cual se convocaba a referendo constitucional para permitir una segunda reelección del Presidente de la República, entre otras razones por la violación de los principios de consecutividad e identidad relativa, dispuso la Corte en relación con el principio de identidad, que:
“El principio de identidad es el nombre que se ha asignado a la exigencia contenida en el artículo 157 de la Constitución, de acuerdo con el cual ningún proyecto podrá convertirse en ley sin haber superado dos debates en comisiones permanentes de una y otra cámara, y otros dos en las respectivas plenarias. De esta forma se espera que el proyecto que inicia su trámite en primer debate sea, en lo esencial, el mismo que es aprobado en cuarto debate. Esto no significa que no se puedan hacer modificaciones al texto del proyecto, posibilidad que consagra expresamente el artículo 160 de la Constitución, sin embargo, estas no podrán incluir temas nuevos,(20) es decir, deberán guardar identidad con lo debatido y aprobado en las comisiones(21). Desde este punto de vista deberá existir una relación de conexidad material entre el proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo(22).
Esta compresión fue modificada por la Constitución de 1991, cuyo artículo 160(23) prevé de manera expresa la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos de ley aún en el momento de llevar a cabo la discusión por parte de las plenarias de las cámaras, precepto que a su vez ha sido desarrollado por el artículo 178 RC,(24) de ahí que la jurisprudencia constitucional reciente lo denomine principio de identidad flexible o relativa.
Se ha entendido que al flexibilizar el procedimiento de formación de las leyes, se privilegia el principio democrático, pues de esta manera es posible la expresión de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de las cámaras “de manera que la opción finalmente adoptada sea fruto de una pausada reflexión y de una confrontación abierta de posiciones, que resultaría truncada si a las plenarias únicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o recortarlo”(25).
También así lo entendió la Corte en Sentencia C-277 de 2011,(26) al declarar exequible el parágrafo del artículo 8º de la Ley 1340 de 2009, que había sido demandado por supuesta vulneración de los principios de identidad flexible y consecutividad, en cuanto durante el cuarto debate se dispuso que además de la Superintendencia de Industria y Comercio, establecida como autoridad única en materia de protección de la competencia, la Aeronáutica Civil conservará sus facultades de protección de la competencia en su sector. Dijo la Corte en esa oportunidad que tal como se observa en la descripción hecha al trámite de la ley, durante los cuatro debates y, especialmente, durante las discusiones dadas en la Cámara de Representantes, se debatió la necesidad, pertinencia, conveniencia y constitucionalidad de centralizar la vigilancia, control e inspección de la libre competencia en cabeza de un solo ente, en este caso, de la Superintendencia de Industria y Comercio, con posiciones a favor y en contra de esa medida. Concluyó entonces que si bien con anterioridad al cuarto debate no se habló específicamente de la Aeronáutica Civil como autoridad en materia de competencia, la inclusión de la norma acusada responde a las discusiones surgidas durante el trámite sobre la centralización o no de esas facultades en materia de vigilancia, inspección y control de la libre competencia económica.
5.6. Estudio del caso concreto.
5.6.1. Trámite legislativo de la Ley 1430 de 2010.
5.6.1.1. Trámite surtido ante la Cámara de Representantes y el Senado de la República.
a) El proyecto fue presentado el 15 de octubre de 2010, ante la secretaría general de la Cámara de Representantes, por el Gobierno Nacional, a través del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, Juan Carlos Echeverry Garzón(27). Fue publicado en la Gaceta del Congreso 779 del 15 de octubre de 2010(28) y radicado con los números 124 de 2010 Cámara - 174 de 2010 Senado.
Al leer el texto del proyecto presentado ante la Cámara de Representantes, publicado en la Gaceta 779 del 15 de diciembre de 2010, se observa que en el proyecto inicial presentado por el Gobierno no se incluía lo atinente a la modificación de los rubros que constituyen la base gravable para liquidar el impuesto de industria y comercio a cargo del sector financiero.
“Exposición de motivos...
Durante las discusiones públicas que se han llevado cabo, se ha observado que sería más conveniente el trámite y discusión separado de las medidas relativas a la deducción especial por inversión en activos fijos, razón por la cual el presente proyecto recoge estas medidas e incluye también propuestas como la eliminación de la contribución especial al sector eléctrico por parte de los usuarios industriales, otras cuyo objeto es el incremento de la productividad del gravamen a los movimientos financieros, GMF, mediante la restricción de algunas prácticas especialmente estructuradas para evitar el pago de dicho gravamen por parte de los contribuyentes, así como algunas medidas de control tendientes a un mejor recaudo tributario.
Juan Carlos Echeverry Garzón,
Ministro de Hacienda y Crédito Público”.
Como el mismo 15 de octubre de 2010 el Gobierno Nacional radicó mensaje de urgencia para el trámite del proyecto de Ley 174 de 2010 - Senado, 124 de 2010 - Cámara, por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad, solicitando que se dispusiera lo pertinente para la deliberación conjunta en las respectivas comisiones constitucionales permanentes, y al ser aceptada dicha solicitud por la mesa directiva, fue presentado el informe de ponencia para primer debate en las comisiones terceras del senado de la República y de la Cámara de Representantes con pliego de modificaciones. El informe de ponencia y el texto propuesto para primer debate en las comisiones terceras de ambas Cámaras, presentado por sus respectivos ponentes(29) fue publicado en la Gaceta del Congreso 932 del 19 de noviembre de 2010(30). En el informe de ponencia se explicó:
“...Este proyecto puesto en consideración del Congreso de la República por el Gobierno Nacional, consta de treinta y dos (32) artículos incluido el que se refiere a la vigencia y derogatorias.
Así mismo y en consideración de su contenido, a este proyecto le antecede la iniciativa gubernamental proyecto de ley 057 de 2010 Cámara, por la cual se expide la Ley de Formalización y Primer Empleo, el cual incluyó dentro de su articulado algunas medidas tendientes a incentivar la competitividad nacional e incrementar el recaudo tributario mediante la supresión de la sobretasa de energía eléctrica prevista en el parágrafo 2º del artículo 211 del estatuto tributario en concordancia con el artículo 47 de la Ley 143 de 1994, así como la eliminación de la deducción especial por inversión en activos fijos reales productivos, prevista en el artículo 158-3 del estatuto tributario, respectivamente.
Teniendo en cuenta el análisis de este proyecto se ha considerado conveniente por parte del Gobierno Nacional, discutir separadamente estas medidas, las cuales, de acuerdo con la finalidad de este proyecto de ley, pertenecen a un ámbito fiscal, el cual debe ser discutido desde una óptica en materia impositiva tendiente a materializar una serie de herramientas tendientes a mejorar el control y recaudo tributario, así como la competitividad en materia industrial...
Con la presente, los suscritos ponentes proponemos algunas modificaciones al texto publicado del presente proyecto de ley, unas de forma y de redacción, y otras de fondo, fruto del diálogo sostenido con el Gobierno Nacional, adicionando una serie de disposiciones en diferentes materias, así: (...) Supresión gravamen a los movimientos financieros (GMF)... productividad GMF, sanción por abuso de la exención a combustibles en zonas de frontera, supresión exención grandes consumidores de combustibles en zonas de frontera, base gravable impuesto al patrimonio... exclusión de IVA al servicio de acceso a internet... Devolución con garantía... Obligaciones tributarias de las asociaciones de hogares comunitarios y hogares infantiles... Levantamiento reserva... Declaración de derechos de explotación y gastos de administración... Corrección artículo 2º proyecto radicado... Modificación del artículo 9º del proyecto radicado. Ineficiencia de declaración de retención en la fuente, sin pago... Modificación del artículo 10, sobre información para efectos de control tributario... Sobre las sociedades de comercialización internacional... Eliminación estímulos al endeudamiento externo privado... Recaudación y fiscalización de regalías... Modificación del artículo para el reconocimiento de costos, deducciones e impuestos descontables...”.
b) La aprobación del proyecto fue anunciada previamente, conforme al artículo 8º del acto Legislativo 01 de 2003, en la sesión conjunta de las comisiones terceras constitucionales permanentes de la Cámara de Representantes y el Senado de la República que tuvo lugar el 23 de noviembre de 2010, según consta en el Acta 3 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 166 del 7 de abril de 2011(31).
En esta sesión, la Sala pudo corroborar que uno de los ejes centrales en torno al cual giró la discusión del proyecto de ley, fue el atinente a la protección del usuario frente a los altos costos de las transacciones bancarias:
“Honorable representante David Alejandro Barguil Assís:
Cuando hablo de escalada en el pago de servicios, me refiero a que cada día nos cobran por nuevos productos. A mí antes no me cobraban por entrar a una oficina y hacer un retiro o por consultar el saldo; hoy nos cobran por eso y cada día están cobrando por un mayor número de productos en el sistema financiero de este país. Hoy vi una publicación de Asobancaria y me permito hacer una crítica; será que si es la Asobancaria de Colombia porque las reflexiones que ellos hacen parecen que no fueran de los costos y de los servicios financieros de este país, que claro que se han aumentado, que con cifras hemos demostrado que año tras año se ha aumentado muy por encima la inflación de este país; cifras escandalosas, el Internet y no lo digo yo, y no quiero utilizar palabras no autorizadas, pero he escuchado que Cabalo, asesor del Presidente en términos económicos, asegura que no se debe cobrar y aquí demostramos que el interés ha ido aumentando significativamente; que para que no se use la oficina, cada día se cobra más por los servicios que se prestan en la oficina y demostramos aquí que se han aumentado un veinti (sic) tanto por ciento en promedios de 2007 hasta 2010, pero el Internet también se ha aumentado. Si yo aumento el valor de uno, bajo el de otro para incentivar.
Definición de los costos financieros de las entidades financieras; no estamos en contra de la bancarización, es un mecanismo de control, un mecanismo de seguridad en la medida que no sea oneroso para el usuario, que sea justo y equitativo (...) hoy vemos cómo se cobran hasta 2, 3 o 4 veces por encima de la inflación operaciones que tienen unos costos muy mínimos y que la tasa retributiva social que las entidades financieras, hoy por lo menos están mostrando a la luz del día es menor, las oficinas son más pequeñas; cada vez es más difícil el acceso a los bancos, cada vez hay más cola porque vemos un cajero por cada mil usuarios que hacen las colas; la tasa social retributiva es menor.
En el orden de ideas que ha dejado sentado aquí el representante Barguil, a mí me parece encomiable y les propongo formalmente a los senadores y representantes, que coloquemos un artículo porque lo que usted dice es de una buena intención, pero se queda ahí, creo que a los bancos hay que encasillarlos y meterlos en cintura y forzarlos o si no, no se hace nada, eso por la vía del libre albedrío, de la voluntad no se hace nada.
En efecto, el proyecto fue discutido y aprobado con modificaciones, por los miembros de la Comisión Tercera del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, durante la sesión del 24 de noviembre de 2010, tal y como consta en el Acta 4 de esa misma fecha publicada en la Gaceta del Congreso 166 del 7 de abril de 2011(32).
Cabe anotar que durante el debate y aprobación del proyecto de ley 174 de 2010 - Senado y 124 de 2010 - Cámara en la sesión antes referida, se aprobó la siguiente proposición:
“Base gravable de las empresas de servicios temporales. La base gravable de las empresas de servicios temporales para los efectos del impuesto de industria y comercio serán los ingresos brutos, entendiendo por estos el valor del servicio de colaboración temporal menos los salarios, seguridad social, parafiscales, indemnizaciones y prestaciones sociales de los trabajadores en misión...
Firman los representantes ponentes y senadores ponentes”.
En torno al tema del impuesto de industria y comercio, esta Sala pudo constatar que en esta misma sesión conjunta de las comisiones terceras permanentes, el representante a la Cámara León Darío Ramírez Valencia dejó planteada la necesidad de abordar su análisis en debates posteriores, en los siguientes términos:
“...Muchas gracias, señor presidente. Yo reitero y se trató en el día de ayer en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara, mediante algunas propuestas que se han venido sugiriendo por parte de los entes territoriales a través de las secretarías de hacienda, y esto no solo para los pequeños municipios de categorías 5 y 6. Señor presidente, entonces yo creo que quede ahí en el acta a ver si para próximos debates consideramos que es necesario dejar constancias que se deberían discutir el contenido relacionado con impuestos territoriales, más exactamente de sujetos pasivos de predial, industria y comercio, territorialidad del ICA, régimen de exenciones que requieren igualmente ser ajustados a la realidad tributaria actual en procura de proteger los recursos de los municipios. Sigo insistiendo y lo voy a debatir durante el tiempo que esté en la comisión y en el Congreso, a los municipios hay que darles herramientas para que no dependamos siempre del sistema general de participación, que están abiertas para próximos debates.
Que quede constancia en el acta. Muchas gracias, señor presidente”.
c) Para rendir ponencia en segundo debate en la Cámara de Representantes se designaron a los representantes Ángel Custodio Cabrera (coordinador ponente), Felipe Fabián Orozco Vivas, Raymundo Méndez Bechara, José Joaquín Camelo Ramos, Orlando Clavijo Clavijo, Miguel de Jesús Arenas Prada, Jorge Hernán Mesa Botero y León Darío Ramírez Valencia. La ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta del Congreso 1052 del 7 de diciembre de 2010,(33) la cual fue acompañada de un pliego de modificaciones con el fin de lograr el objetivo del proyecto que presentó el Gobierno: dotar de mayor competitividad y control al sistema tributario colombiano(34).
d) La aprobación del proyecto fue anunciada previamente, conforme al artículo 8º del acto Legislativo 01 de 2003, en la sesión plenaria que tuvo lugar el 13 de diciembre de 2010, según consta en el Acta 40 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 116 del 23 de marzo de 2011(35).
e) El proyecto fue discutido y aprobado cumpliendo los requisitos constitucionales, legales y reglamentarios, en la sesión que tuvo lugar el 14 de diciembre de 2010, según consta en el Acta 41 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 213 del 28 de abril de 2011(36).
Tal y como puede observarse a folio 376 del cuaderno de pruebas 2, en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes se incluyó, entre otras, la siguiente proposición como artículo nuevo:
“Adiciónese un parágrafo al artículo 42 de la Ley 14 del 83.
PAR.—Mientras la base gravable contemplada por el sector financiero aquí prevista, formará parte de los ingresos varios para los comisionistas de bolsa, la base impositiva será la establecida para los bancos en este artículo en los rubros pertinentes”.
La anterior proposición junto a los demás artículos nuevos fueron aprobados unánimemente por la plenaria de la Cámara de Representantes,(37) cuyo texto definitivo fue publicado en la Gaceta del Congreso 1143 del 29 de diciembre de 2010(38).
f. Para rendir ponencia en segundo debate en el Senado de la República se designaron a los senadores Fuad Ricardo Char Abdala, Camilo Sánchez Ortega, Arleth Casado de López, José Darío Salazar Cruz, Germán Villegas Villegas, Manuel Julián Mazenet, Gabriel Zapata Correa, Bernardo Miguel Elías Vidal, Piedad Zucardi de García, Aurelio Iragorri Hormaza y Juan Mario Laserna Jaramillo. La ponencia para segundo debate en el Senado de la República fue publicada en la Gaceta del Congreso 1038 del 6 de diciembre de 2010,(39) la cual fue acompañada de un pliego de modificaciones con el fin de lograr el objetivo del proyecto que presentó el Gobierno: dotar de mayor competitividad y control al sistema tributario colombiano(40).
g) La aprobación del proyecto fue anunciada previamente, conforme al artículo 8º del acto Legislativo 01 de 2003, en la sesión plenaria que tuvo lugar el 14 de diciembre de 2010, según consta en el Acta 33 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 78 del 10 de marzo de 2011(41).
h) El proyecto fue discutido y aprobado cumpliendo los requisitos constitucionales, legales y reglamentarios, en la sesión que tuvo lugar el 15 de diciembre de 2010, según consta en el Acta 34 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 80 del 11 de marzo de 2011(42). El texto definitivo aprobado en sesión plenaria del Senado de la República el 15 de diciembre de 2010, se encuentra en la Gaceta del Congreso 1118 del 22 de diciembre del mismo año(43).
Frente a la inclusión del rubro ingresos varios para determinar la base gravable del impuesto de industria y comercio al sector financiero y establecer estos mismos parámetros para liquidar la base gravable de los comisionistas de bolsa, no hay una referencia expresa al respecto.
5.6.1.2. Aprobación del informe de la Comisión Accidental de Conciliación.
Para efectos de conciliar los textos aprobados por el Senado de la República y la Cámara de Representantes, se designó una comisión de conciliación integrada por los senadores Camilo Armando Sánchez Ortega, Gabriel Ignacio Zapata Correa, Fuad Char Abdala, Bernardo Miguel Elías Vidal, Carlos Ramiro Chavarro Cuellar; y por los representantes Ángel Custodio Cabrera, Felipe Fabián Orozco, José Joaquín Camelo, Carlos Alberto Cuenca Chaux y David Alejandro Barguil Assis, quienes presentaron un informe de conciliación, publicado en las Gacetas del Congreso 1103 y 1104 del 15 de diciembre de 2010, en el que se mantuvo la adición de un parágrafo al artículo 42 de la Ley 14 de 1983, así:
PAR.—Dentro de la base gravable contemplada para el sector financiero, aquí prevista, formaran parte los ingresos varios. Para los comisionistas de bolsa la base impositiva será la establecida para los bancos de este artículo en los rubros pertinentes”(44).
En sesión plenaria del Senado de la República, realizada el 16 de diciembre de 2010, Acta 35 de la misma fecha, Gaceta 81 del 14 de marzo de 2011,(45) fue considerado y aprobado el informe de conciliación presentado por la Comisión Accidental de Mediación, y previo su anunció en la sesión plenaria ordinaria correspondiente al 15 de diciembre de 2010, según Acta 34,(46) cuya ponencia fue publicada en la Gaceta del Congreso 1103 del 15 de diciembre 2010(47).
Proyecto de ley 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara, por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad.
Por secretaría, se da lectura al Informe de Mediación que acordaron las comisiones designadas por los presidentes de ambas corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación proyecto de ley 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara, por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad
La presidencia somete a consideración de la plenaria el informe de conciliación al proyecto de ley 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara; cierra su discusión y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009, abre la votación e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder a la votación nominal.
Por el no 3
Votación nominal al informe de conciliación del proyecto de ley 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”.
En sesión plenaria de la Cámara de Representantes, realizada el 16 de diciembre de 2010, fue considerado y aprobado el informe de conciliación presentado por la Comisión Accidental de Mediación, según consta en el Acta 43 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 1104 del 15 de diciembre de 2010(48). La aprobación se realizó previo su anuncio en la sesión plenaria ordinaria del 15 de diciembre de 2010, según Acta 42 de la misma fecha, la cual consta en la Gaceta del Congreso 287 del 20 de mayo de 2011(49).
La aprobación se llevó a cabo así:
Para cumplir con nuestro cometido, procedimos a realizar un estudio comparativo de los textos aprobados en las respectivas cámaras y una vez analizado su contenido, decidimos proponer el siguiente texto que, en opinión de los acá suscritos, supera las divergencias entre las dos corporaciones. El texto acoge los artículos 1º, 2º, 9º, 11,18, 25, 26, 32, 33, 36, 39, 45, 46, 51 del texto aprobado en la plenaria del honorable Senado de la República. Se acogieron 14 artículos nuevos aprobados en ambas plenarias, así como dos artículos nuevos aprobados por el Senado...
Informe de conciliación al proyecto de ley 124 de 2010
Se dictan normas tributarias de control y para la competitivad (sic)
RCS-4251
Tema a votar: Informe de conciliación al proyecto de ley 124 de 2010
Acta 43 de 2010
Se aclara por parte de la secretaría general de la Cámara de Representantes, que el resultado de la votación electrónica y manual adjunto, Informe de conciliación al proyecto de ley 124 de 2010, se dictan normas tributarias de control y para la competitividad, es: por el sí 97, por el no 3.
5.6.2. No se vulneró el principio de consecutividad en armonía con el de identidad flexible, en la aprobación de la norma acusada.
Aplicadas las anteriores reglas al asunto bajo revisión y observando el trámite surtido para la aprobación de la Ley 1430 de 2010, considera la Corte que en el trámite del artículo 52 de esa ley se respetaron los principios de consecutividad en armonía con el de identidad flexible.
5.6.2.1. En cuanto al principio de consecutividad, encuentra esta Sala que el trámite de la norma acusada cumplió con los tres requisitos creados por la jurisprudencia para que se entienda satisfecho(50): (i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración.
Para iniciar, es importante señalar que el artículo 160 superior, autoriza a las plenarias de las respectivas cámaras para que introduzcan las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias. El ejercicio de la anterior facultad, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 178 de la Ley 5ª de 1992(51) no implica que el proyecto de ley tenga que ser discutido nuevamente en la comisión permanente en la cual tuvo su origen.
Ahora, frente al reproche constitucional que formula el actor en contra del artículo 52 de la Ley 1430 de 2010, circunscrito a que esta norma no figuraba en el texto aprobado por las comisiones terceras del Senado y Cámara en sesión conjunta y que solo fue incluida en la plenaria de la Cámara de Representantes sin que guardara conexidad con el proyecto de ley, esta Sala encuentra infundado su inconformismo por las siguientes razones:
5.6.2.1.1. El proyecto de ley “por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad” surtió el primer debate en sesión conjunta de las comisiones terceras del Senado y Cámara. Según consta en el Acta 3 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 166 del 7 de abril de 2011 uno de los temas que se abordaron fue el del impuesto de industria y comercio, el cual inicialmente se plasmó en uno de los artículos que hoy integran la Ley 1430 de 2010 referido a la base gravable de las empresas de servicios temporales. Posteriormente, a la aprobación de esta proposición en el primer debate conjunto de las cámaras, se evidencia que el representante a la Cámara León Darío Ramírez Valencia dejó planteada la necesidad de abordar el análisis del tema del impuesto de industria y comercio en los siguientes debates, así:
(Subraya y negrilla fuera de texto).
De lo anterior puede concluirse que desde el primer debate conjunto de las comisiones terceras de las cámaras estuvo presente el tema del impuesto de industria y comercio, más aún, la necesidad de abordar en próximos debates dentro del contexto de discusión del proyecto de ley sobre normas tributarias lo referente a los sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio, por lo cual esta Sala no evidencia, como lo dice el actor, que el tema de que trata el artículo acusado no haya estado presente desde el primer debate y aún más que no guarde conexidad temática con la generalidad del proyecto. Además, cabe recordar que el hecho de que el artículo no hubiere estado incluido desde el inicio no obsta para que el legislativo en ejercicio de la facultad de adición lo haya incluido en posteriores debates, pues hace parte de las funciones que le han sido atribuidas constitucionalmente.
5.6.2.1.2. Por otro lado, es pertinente recordar que uno de los objetivos del proyecto de ley 174 de 2010 Senado y 124 de 2010 - Cámara es “materializar una serie de herramientas tendientes a mejorar el control y recaudo tributario”, en este orden de ideas, esta Sala puede colegir que la modificación de la base gravable del impuesto de industria y comercio al sector financiero incluyendo el rubro de ingresos varios, lo cual se hace extensivo para los comisionistas de bolsa, guarda conexidad con el fin propuesto en el proyecto.
Lo anterior se encuentra relacionado con la preocupación que evidenciaron muchos congresistas durante el primer debate conjunto, en el sentido de buscar estrategias para proteger al usuario financiero, cuyas intervenciones se encuentran en el acápite primero del estudio del caso concreto.
Siguiendo adelante con el presente análisis, es importante señalar que una vez aprobado el texto del proyecto de ley con pliego de modificaciones se surtió el debate del mismo en las respectivas plenarias del Senado y Cámara.
Específicamente el texto debatido en Cámara incluyó unos artículos nuevos, dentro de los cuales se encuentra el artículo 52 de la Ley 1430 de 2010:
A juicio de la Sala, este artículo guarda relación con lo expresado por las comisiones terceras en sesión conjunta, en la cual se abordó el tema del impuesto de industria y comercio, lo cual va ligado con la preocupación que manifestaron la mayoría de los congresistas durante el primer debate del proyecto acerca de la necesidad de buscar estrategias para proteger al usuario financiero y, en particular, con el fin de lograr un fortalecimiento fiscal.
A la luz de lo hasta aquí expuesto, no es suficiente entonces que el actor alegue que el artículo 52 de la Ley 1430 de 2010 solo se incluyó en el segundo debate de las plenarias, pues se reitera, el legislador está facultado para hacerlo. Con respecto a la conexidad que el actor aduce no guarda el artículo acusado con el resto del proyecto de ley, esta Sala considera que teniendo en cuenta el objeto del proyecto, así como el planteamiento del tema de industria y comercio por uno de los representantes como por los argumentos generales que expusieron los congresistas en la sesión conjunta de primer debate, no puede concluirse que es un artículo que no guarda ninguna relación temática con la ley aprobada. En consecuencia, no existen argumentos contundentes para entender que el legislativo se excedió en su facultad de adición del proyecto de ley que tramitó.
Frente a los requisitos exigidos para acreditar el cumplimiento de los principios de consecutividad en armonía con el de identidad flexible se evidencia que (i) el artículo 52 acusado guarda relación temática con lo debatido y aprobado en sesión conjunta por las comisiones terceras de las cámaras; (ii) no es un tema no tratado o no aprobado en primer debate; sumado a que cumplió con los debates reglamentarios; y (iii) fue objeto de conciliación por parte de la Comisión Accidental que se conformó para unificar el texto del proyecto, hoy ley de la República.
Agregado a lo anterior, como quedó expuesto en la parte considerativa, estos principios constitucionales se realizan en la medida en que se efectúen los debates exigidos en torno a los temas que contiene un determinado proyecto de ley y no sobre cada artículo individualmente considerado.
En este caso, el tema fue propuesto en sesiones conjuntas lo cual dio origen a su inclusión como artículo nuevo en la plenaria de la Cámara. Posteriormente, el artículo cuestionado fue incluido en el informe del texto conciliado con plena validez, a la decisión de las plenarias de ambas cámaras, cuyos parlamentarios con anterioridad habían conocido el texto aprobado por la Comisión de Conciliación en el cual se incluyó la norma acusada y decidieron no objetarla durante el debate y antes de que el informe se sometiera a votación.
Así las cosas, la Sala concluye que sí existe identidad entre la norma acusada y la esencia y objeto de la ley, pues la adición realizada es perfectamente válida dentro del principio democrático y de libertad de configuración normativa del legislador, y que no hace del proyecto uno absolutamente distinto al hasta ese momento concebido.
Por las anteriores razones, la Corte considera que el cargo por vicios de procedimiento formulado en la demanda no está llamado a prosperar. La norma se declarará exequible, por el cargo analizado en este acápite.
1. Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo fundado en la violación del principio de legalidad y certeza del tributo, en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda.
2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 52 de la Ley 1430 de 2010, por los cargos analizados.
(1) “Impuesto de Industria y Comercio al sector financiero (...)
a. Cambios posición y certificado de cambio
b. Comisiones de operación en moneda nacional de operaciones en moneda extranjera.
c. Intereses de operaciones con entidades públicas, de operaciones en moneda nacional, de operaciones en moneda extranjera.
1. Para las corporaciones financieras, los ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros:
c. De operaciones en moneda extranjera.
d. Intereses de operación en moneda nacional.
e. De operaciones en moneda extranjera.
f. De operaciones con entidades públicas.
g. Ingresos varios.
1. Para las corporaciones de ahorro y vivienda, los ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros:
a. Intereses
c. Ingresos varios
1. Para compañías de seguros de vida generales y compañías reaseguradoras, los ingresos operacionales anuales representados en el monto de los mismos retenidos;
2. Para compañías de financiamiento comercial, los ingresos operacionales anuales representados en los siguientes rubros:
f. Ingresos varios
7. Para los demás establecimientos de crédito, calificados como tales por las Superintendencia Bancaria y entidades financieras definidas por la ley, diferentes a las mencionadas en los numerales anteriores, la base impositiva será la establecida en el numeral 1º de este artículo en los rubros pertinentes.
8. Para el Banco de la República los ingresos operacionales anuales señalados en el numeral 1º de este artículo, con exclusión de los intereses percibidos por los cupos ordinarios y extraordinarios de crédito concedidos a los establecimientos financieros, otros cupos de crédito autorizados por la junta monetaria, líneas especiales de crédito de fomento y préstamos otorgados al Gobierno Nacional”.
(2) “Impuesto de industria y comercio al sector financiero (...)
ART. 207.—La base impositiva para la cuantificación del impuesto regulado en el artículo anterior se establecerá por los concejos municipales o por el Concejo del Distrito Especial de Bogotá, de la siguiente manera:
8. Para los demás establecimientos de crédito, calificados como tales por la Superintendencia Bancaria y entidades financieras definidas por la ley, diferentes a las mencionadas en los numerales anteriores, la base impositiva será la establecida en el numeral 1 de este artículo en los rubros pertinentes.
(3) Corte Constitucional, Sentencia C-992 del 12 de octubre de 2004. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(7) Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(10) Ver folio 17 del cuaderno principal.
(11) Ver folios 19 y 22 de la demanda (cdno. ppal.)
(13) Sentencia C-641 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Tomado de las sentencias C-1052 y 1193 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
(15) En la Sentencia C-208 de 2005, la Corte se pronunció sobre la demanda interpuesta contra los incisos 3º y 4º del artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003 “Por el cual se adopta una reforma política y se dictan otras disposiciones”; en dichos incisos se regulaba el mecanismo del voto preferente para la elección y asignación de curules en las corporaciones públicas. Esta figura no había sido incluida en el proyecto inicial sometido a consideración del Senado, y el tema específico del voto preferente no fue debatido ni en la comisión ni en la plenaria de esta corporación, aunque algunos senadores sí habían expresado su criterio sobre el mecanismo y radicaron una constancia sobre el mismo, si bien no presentaron una proposición formal para incluirlo en el articulado del proyecto y someterlo formalmente a discusión y decisión. Luego el tema fue introducido mediante proposición en la Comisión Primera de la Cámara, y aprobado tanto en la comisión como en la plenaria de dicha corporación, para luego ser incluido por la comisión accidental de conciliación en el texto finalmente aprobado por las plenarias. El problema jurídico que se planteó la Corte, que resulta pertinente para el presente proceso, fue el de “determinar, si el tema del voto preferente violó el principio de consecutividad, pues como lo sostiene la demandante, no surtió los ocho debates reglamentarios, y la Comisión de Conciliación que fue designada durante la primera vuelta excedió sus límites competenciales al conciliar ese tema, el cual además, fue novedoso para el Senado en la segunda vuelta, y por lo tanto no podía ser incluido, dado que se omitió consciente y voluntariamente en esa célula legislativa durante la primera vuelta”.
(16) En aplicación de estas reglas, en la Sentencia C-208 de 2005 antecitada, teniendo en cuenta que los incisos sobre el mecanismo del voto preferente formaban parte de un proyecto mucho más amplio que tocaba diversos temas atinentes al ejercicio de los derechos políticos, consideró la Corte que si bien el tema no había sido debatido y aprobado en el Senado de la República, “cuando la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en primera “vuelta”, aprueba adicionar un artículo al proyecto de reforma constitucional para incluirle normas relativas al voto preferente, tal adición no vulneró el principio de consecutividad, pues no se trató de incluir un tema nuevo y falto de conexidad, sino del ejercicio de la facultad que tiene cada una de las cámaras de decidir de manera distinta temas del proyecto que también han sido debatidos en la otra célula legislativa, y que para el caso se referían a la conformación de las listas, la forma de elección de candidatos a corporaciones públicas y la asignación de curules, entre otros”. Por lo tanto, descartó la Corte que el Senado de la República hubiese omitido de manera voluntaria y consciente el tema del voto preferente durante la primera vuelta, es decir, que hubiera “eludido el debate respectivo u omitido el ejercicio de sus competencias, pues como ya se advirtió, en esta instancia legislativa sí se debatieron los temas del proyecto relacionados con la conformación de las listas, la forma de elección de candidatos a corporaciones públicas y la asignación de curules, entre otros, adoptándose otro mecanismo diferente al del voto preferente, pues esta era tan solo una de las varias opciones con que contaba el Congreso para los efectos de la reforma constitucional”. Para la Corte, cada cámara expresó su voluntad sobre estos temas interrelacionados, por lo cual se presentó una discrepancia susceptible de ser conciliada por la Comisión Accidental de Mediación. La conexidad temática entre el voto preferente y los demás temas regulados en el proyecto así lo permitía. En consecuencia, la norma fue declarada exequible.
(18) Ver sentencias C-1147 de 2003, C-305 de 2004 y C-376 de 2008.
(20) Sentencias C-487 de 2002, C-614 de 2002, C-669 de 2004 y C-809 de 2007.
(21) Sentencias C-226 de 2004, C-724 de 2004, C-706 de 2005 y C-754 de 2004.
(22) Sentencia C-178 de 2007.
(23) El inciso segundo recita: “Durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”.
(24) El cual señala: “Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2º, de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en plenaria, estas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión Permanente”.
(25) Sentencia C-305 de 2004.
(26) M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(27) Ver folio 18 del cuaderno de pruebas 1.
(28) Ver folios 6 y siguientes del cuaderno de pruebas 1.
(29) Senadores Fuad Ricardo Char Abdala (coordinador ponente), Camilo Armando Sánchez Ortega, Arleth Patricia Casado, José Darío Salazar Cruz, Germán Villegas Villegas, Manuel Julián Mazenet Corrales, Gabriel Ignacio Zapata Correa, Bernardo Miguel Elías Vidal, Piedad del Socorro Zucardi, Aurelio Iragorri Hormaza y Juan Mario Laserna Jaramillo. Representantes Ángel Custodio Cabrera (coordinador ponente), Felipe Fabián Orozco Vivas, Raymundo Méndez Bechara, José Joaquín Camelo Ramos, Orlando Clavijo Clavijo, Miguel de Jesús Arenas Prada, Jorge Hernán Mesa Botero y León Darío Ramírez Valencia.
(30) Ver folios 6 y siguientes del cuaderno de pruebas 2
(31) Ver folio 54 del cuaderno de pruebas 1. “Hace uso de la palabra el señor presidente, honorable representante Ángel Custodio Cabrera Báez:
Siguiente punto del orden del día señora secretaria.
Secretaria Comisión Tercera de la Cámara:
Segundo punto, anuncio proyectos de ley para primer debate:
Proyecto de ley 124 de 2010 Cámara, por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad.
Proyecto de ley 057 de 2010 Cámara, por la cual se expide la ley de formalización y primer empleo acumulado con los proyectos de ley; 003 de 2010 Cámara, 008 de 2010 Cámara, 027 de 2010 Cámara, 030 de 2010 Cámara, 031 de 2010 Cámara, 052 de 2010 Cámara y 011 de 2010 Senado.
Estos son los proyectos de ley, que por su orden han sido anunciados para ser debatidos y votados el día de mañana miércoles 24 de noviembre de 2010, tal como lo exige el artículo 8º del Acto Legislativo 01 del 2003, en sesión conjunta a las 9 de la mañana”
(32) Ver folios 79-113 del cuaderno de pruebas 1.
(33) Ver Folios 134-157 del cuaderno de pruebas 1
(34) Ver folio 142 y siguientes del cuaderno de pruebas 1
(35) Ver folio 134 y 135 del cuaderno de pruebas 1. “PROYECTOS PARA SEGUNDO DEBATE (sic) por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad de ponencia para segundo debate... Señor presidente, han sido anunciados los informes de conciliación, más temas proyectos de ley para ser discutidos y votados en la sesión de mañana 14 de diciembre o en la próxima sesión en la que se debatan proyectos de ley o de acto legislativo”.
(36) Ver folios 308 y 313 del cuaderno de pruebas 2.
(37) Ver folios 377 y siguientes del cuaderno de pruebas 2.
(38) Ver folios 404-416 del cuaderno de pruebas 2.
(39) Ver folios 334 y siguientes del cuaderno de pruebas 3.
(40) Ver folio 342 y siguientes del cuaderno de pruebas 3.
(41) Ver folio 289 y siguientes del cuaderno de pruebas 3. “Proyectos con ponencia para segundo Debate... Proyecto de ley 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara, por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad...Todos estos proyectos están debidamente publicados en la Gaceta del Congreso, están leídos señor presidente los proyectos y anunciados para la próxima sesión...”.
(42) Ver folios 101-138 del cuaderno de pruebas 3.
(43) Dicha Gaceta no fue allegada por los secretarios generales de las Cámaras. Sin embargo, el despacho del magistrado sustanciador tuvo acceso a esta a través de la página de internet http://servoaspr.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3 el 11 de mayo de 2012, 8:15 a.m.
(44) Ver folio 316 del cuaderno de pruebas 3.
(45) Ver folios 190-204 del cuaderno de pruebas 3.
(46) Ver folio 138 del cuaderno de pruebas 3 “...Por instrucciones de la presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por secretaría se da lectura a los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión...Proyecto de ley 174 de 2010 Senado, 124 de 2010 Cámara, por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”.
(47) Ver folios 306 y siguientes del cuaderno de pruebas 3.
(48) Ver folio 418 del cuaderno de pruebas 2.
(49) Ver folio 455 y 606 del cuaderno de pruebas 2. “...Se anuncian los siguientes proyectos para sesión plenaria del día 16 de diciembre del 2010, según el Acto Legislativo 1 de julio 3 de 2003 en su artículo 8º... Proyecto de ley 124 de 2010 Cámara - 174 de 2010 Senado, por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”.
(50) Ver Sentencia C-410 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(51) ART. 178.—Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2º, de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en plenaria, estas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva comisión permanente (...).

References: ARTÍCULO 52
 artículo 241
 artículo 52
 artículo 42
 artículo 76
 artículo 42
 artículo 52
 artículo 42
 artículo 52
 artículo 76
 artículo 384
 artículo 42
 artículo 207
 artículo 52
 artículo 160
 artículo 178
 artículo 177
 artículo 186
 artículo 161
 artículo 52
 artículo 33
 artículo 52
 artículo 338
 artículo 338
 artículo 52
 artículo 42
 artículo 157
 artículo 157
 artículo 157
 artículo 157
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 178
 artículo 8
 artículo 211
 artículo 47
 artículo 158
 artículo 2
 artículo 9
 artículo 10
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 42
 artículo 8
 artículo 42
 artículo 52
 artículo 160
 artículo 178
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 13
 artículo 160
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 160