Source: http://www.edscuola.it/archivio/norme/varie/senttarla5055_02.html
Timestamp: 2017-11-24 02:00:28+00:00

Document:
Sentenza TAR Lazio 5055/02
Sentenza n. 5055/2002
l’Università degli studi di Roma "La Sapienza", in persona del Rettore in carica, rappresentata e difesa dall’Avv. Giuseppe Bernardi ed elettivamente domiciliata presso il medesimo in Roma, via Monte Zebio n. 28;
di Gestione Servizi Automatici (GSA) s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Francesco Santini, Marco Covre e Enrico Bracco, elettivamente domiciliata presso quest’ultimo in Roma, via G. Avezzana n. 51 (ricc. nn. 1514/02 e 2005/02);
ric. n. 1514/02: dell’aggiudicazione in favore della Gestione Servizi Automatici s.r.l. dell’appalto per installazione e gestione di impianti di distribuzione automatica di bevande fredde, calde, acqua minerale e prodotti solidi alimentari presso gli edifici dell’Università degli studi di Roma "La Sapienza", nonché degli atti connessi, presupposti e conseguenti, compresi gli atti della Commissione di gara, il bando di gara ed il capitolato speciale, il provvedimento 17 gennaio 2001 del Direttore amministrativo, di aggiudicazione definitiva, nonché per il risarcimento del danno;
ric. n. 2005/02: del predetto provvedimento in data 17 gennaio 2002 del Direttore amministrativo dell’Università degli studi di Roma "La Sapienza", nonché degli atti presupposti e consequenziali.
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli studi di Roma "La Sapienza", di Gestione Servizi Automatici s.r.l e di Food System s.r.l.;
Alla pubblica udienza del 24 aprile 2002 data per letta la relazione del consigliere Angelica Dell'Utri e uditi per le parti gli Avv.ti Cicala (in sostituzione dell’Avv. Bernardi), Masiani e Bracco;
I.- Con ricorso notificato i giorni 25 e 31 gennaio 2002 la Food System s.r.l., partecipante alla procedura aperta indetta dall’Università degli studi di Roma "La Sapienza" per l’affidamento dell’appalto per l’installazione e gestione quadriennale di impianti di distribuzione automatica di bevande fredde e calde, acqua minerale e prodotti solidi alimentari, seconda classificata nella relativa graduatoria finale, ha impugnato l’aggiudicazione del servizio del servizio alla Gestione Servizi Automatici (GSA) s.r.l., unitamente agli atti presupposti e conseguenti, nonché ha chiesto il risarcimento del danno derivante dagli atti illegittimi. All’uopo ha dedotto:
1.- Violazione e falsa interpretazione dell’art. 17 della legge 12 marzo 1999 n. 68, violazione del principio della par condicio, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, errore nei presupposti, contraddittorietà ed illogicità.
La GSA non ha osservato l’obbligo, imposto dalla disposizione in rubrica, di presentare la dichiarazione del legale rappresentante di essere in regola con le norme che disciplinano il lavoro dei disabili e l’apposita certificazione rilasciata dai competenti uffici, quindi doveva essere esclusa dalla gara.
2.- Violazione e falsa interpretazione dell’art. 17 della legge 12 marzo 1999 n. 68 e del capitolato speciale, violazione del principio di par condicio, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, errore nei presupposti, contraddittorietà, illogicità. Carenza di potere.
L’obbligo di certificazione è ribadito nel bando e nel capitolato speciale con riguardo alle imprese con oltre 35 dipendenti o che, occupando da 15 a 35 dipendenti, abbiano effettuato assunzioni dopo il 18 gennaio 2000. La GSA ha più di 35 dipendenti ed ha effettuato assunzioni dopo l’indicata data, quindi doveva essere esclusa anche in base alla legge speciale di gara; ove non rientrante nei casi previsti da bando e capitolato, avrebbe dovuto comunque osservare il cit. art. 17. In questo senso va interpretata la lex specialis che, se invece escludesse l’obbligo, dovrebbe ritenersi essa stessa nulla e priva di effetto per contrasto con norma superiore inderogabile, posta a tutela di un preminente interesse pubblico di cui la p.a. non ha alcuna disponibilità.
Con successivo atto notificato l’11 ed il 28 febbraio 2002 la Food System ha impugnato anche il provvedimento 17 gennaio 2002 n. 11 del Direttore amministrativo dell’Università, di aggiudicazione definitiva, deducendo illegittimità derivata anche in relazione ai seguenti motivi aggiunti, rubricati come innanzi:
2.- Il certificato prodotto dalla GSA dopo l’aggiudicazione non avrebbe dovuto essere richiesto né accettato perché tardivo, essendo stato redatto dopo la scadenza del termine per la presentazione delle offerte, e non ha i requisiti prescritti, in quanto non attesa l’avvenuto adempimento di tutti gli obblighi di legge.
L’Università e la controinteressata intimate si sono costituite in giudizio ed hanno contestato le deduzioni della ricorrente.
Con atto notificato il 6 marzo 2002 la Food System ha proposto l’ulteriore motivo aggiunto di violazione e falsa interpretazione del bando di gara, dell’art. 3, n. 2, lett. b) del capitolato speciale, in relazione all’art. 2359 cod. civ [1]., e dei principi in tema di corretto e trasparente svolgimento della gara, violazione del principio di par condicio, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, errore nei presupposti, contraddittorietà e illogicità, in quanto la GSA non ha fornito una dichiarazione circa i rapporti di controllo - prescritta a pena di esclusione – completa e veritiera, avendo omesso di indicare che essa controlla, oltre alle imprese menzionate, anche altre due concorrenti ed è controllata dall’imprenditore Cerea Cesare e dalla Bergamo Distributori S.p.A.
1.- La GSA avrebbe dovuto essere esclusa ai sensi dell’art. 3, n. 2, lett. c), della parte I del capitolato speciale per aver dichiarato di esercitare il controllo sulle concorrenti società Onda e Nuova Sellmatic, ma non anche di trovarsi in situazione di controllo diretto, secondo l’art. 2359 cod. civ., anche con riferimento alla sua controllante società Bergamo Distributori (che possiede il 30% di GSA e di cui Cerea Massimo è presidente del C.d.A. e ne possiede 41%, essendo nel contempo possessore del 23,7% della GSA), che controlla anche la concorrente Also Vending s.r.l., alla concorrente Sogematic (di cui GSA ha il pacchetto maggioritario) ed alla Bar Matic s.r.l., che ha rilevato la concorrente BAR Matic s.a.s., di cui la GSA possiede la maggioranza del capitale (58%) anche tramite la controllata Onda s.r.l..
2.- L’esclusione della GSA, avente più di 35 dipendenti, avrebbe dovuto essere pronunciata anche ai sensi dell’art. 7 del bando, per omessa certificazione circa l’ottemperanza alla legge n. 68 del 1999 sul collocamento obbligatorio dei disabili.
3.- Il distributore automatico offerto dalla GSA ha solo 5 contenitori, in luogo degli 8 occorrenti, e pertanto non soddisfa le esigenze del servizio previste dall’art. 12 bando a pena di esclusione.
4.- Altra causa di esclusione è l’omessa indicazione che i distributori accettano sia lire che euro, sia in monete metalliche che in banconote.
3.- per mancata indicazione dell’accettazione nei distributori di banconote (lire ed euro), oltre monete e carte elettroniche.
4.- Essa ha inoltre richiesto L. 7.745,08 quale deposito cauzionale per l’utilizzo di chiave elettronica, mentre l’art. 14 indica un massimo di L. 7.000 e tale prescrizione deve intendersi a pena di esclusione.
D.- Motivo comune: il bando richiama espressamente il D.Lgs. n. 157 del 1995 ed all’art. 4 prevede quali criteri di aggiudicazione l’elemento tecnico-operativo e l’elemento prezzo costituito dal rialzo sull’importo a base di gara, sicché deve ritenersi che si versi nell’ipotesi dell’art. 23, lett. b) del cit. D.Lgs; pertanto alla procedura si applica il successivo art. 25 in tema di offerte anormalmente basse, secondo cui devono essere verificate tutte le offerte che superino di un quinto la media aritmetica dei ribassi (o rialzi) delle offerte ammesse, calcolate senza tener conto delle offerte in aumento (o in ribasso). Atteso che il rialzo offerto dalle prime tre classificate è superiore alla media così calcolata, l’Università avrebbe dovuto escludere le tre imprese o almeno richiedere loro chiarimenti sui prezzi offerti. D’altra parte, non è pensabile che il reddito dell’attività da appaltare possa essere superiore di oltre tre volte quello conseguito dall’attuale appaltatrice, tenuto anche conto che il servizio non è in esclusiva.
Con atto notificato il 6 marzo 2002 la Food System, eccepita la tardività del ricorso della IAS, il cui rappresentante era presente alla seduta del 5 dicembre 2001 nella quale la Commissione ha disposto l’aggiudicazione, ha confutato le doglianze avanzate nei suoi riguardi e generali, nonché ha proposto ricorso incidentale, deducendo:
a.- Violazione e falsa interpretazione dell’art. 17 della legge 12 marzo 1999 n. 68, del bando e del capitolato di gara. Violazione del principio di par condicio. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, errore nei presupposti, contraddittorietà, illogicità.
La IAS avrebbe dovuto essere esclusa per non aver prodotto la certificazione di ottemperanza alla legge n. 68 del 1999 o, comunque, dichiarazione sostitutiva sull’esonero, come fatto da altre concorrenti.
2.- Violazione e falsa interpretazione dell’art. 17 della legge 12 marzo 1999 n. 68, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, errore nei presupposti, contraddittorietà, illogicità. Carenza di potere. Violazione del principio di legalità.
Il bando ed il capitolato, ove interpretati nel senso che non impongono a pena di esclusione l’obbligo di certificazione anche alle imprese non tenute a dimostrare di essere in regola con le assunzioni dei disabili, devono ritenersi non solo illegittimi, ma nulli e privi di effetto.
In data 13 marzo 2002 si sono costituite in giudizio l’Università "La Sapienza" e la GSA, svolgendo controdeduzioni. Con memorie del 12 marzo e 12 aprile seguenti la ricorrente ha replicato anche al ricorso incidentale. A sua volta la Food System, con memoria del 18 successivo, ha esposto ulteriori difese ed illustrato le doglianze formulate nel proprio ricorso incidentale.
III.- Con memoria del 19 aprile 2002 la GSA ha ancora svolto difese in relazione ad entrambi i ricorsi, i quali all’odierna udienza pubblica sono stati posti in decisione, previa trattazione orale.
1.- I due ricorsi riassunti nella narrativa che precede attengono ad una medesima gara e sono perciò connessi dal punto di vista oggettivo, oltreché soggettivo (sia pur parzialmente); pertanto, ai sensi degli artt. 52 del R.D. 17 agosto 1907 n. 642 e 19, co. 1, della legge 6 dicembre 1971 n. 1034 si prestano ad essere riuniti affinché siano decisi con un’unica sentenza.
2.- Il punto 7 del bando della gara per cui è causa, concernente il servizio di distribuzione automatica di bevande ed alimenti presso gli edifici dell’Università degli studi di Roma "La Sapienza", richiede che in sede di presentazione dell’offerta sia prodotta, tra gli altri documenti di rito ed ai fini dell’ammissione, la "certificazione, in data non anteriore a sei mesi da quella di pubblicazione del presente bando, di cui all’art. 17 della legge 68/99 [2], dalla quale risulti l’ottemperanza alle norme della suddetta legge, unitamente ad una dichiarazione sostitutiva del legale rappresentante che conferma la persistenza della situazione certificata". Tanto è ribadito dall’art. 3, paragrafo relativo ai documenti da inserire nella busta "A", punto 7, del relativo capitolato speciale, con l’espressa avvertenza che "le documentazioni di cui ai punti precedenti, a pena di esclusione, devono contenere quanto previsto nei punti medesimi".
La disposizione di legge richiamata impone a "le imprese, qualora partecipino a bandi per appalti pubblici o intrattengano rapporti convenzionali o di concessione con pubbliche amministrazioni", di "presentare preventivamente alle stesse la dichiarazione del legale rappresentante che attesti di essere in regola con le norme che disciplinano il diritto al lavoro dei disabili, nonché apposita certificazione rilasciata dagli uffici competenti dalla quale risulti l’ottemperanza alle norme della presente legge, pena l’esclusione".
Peraltro, la predetta prescrizione del bando e del capitolato speciale è dettata espressamente "per imprese che occupano più di 35 dipendenti e per le imprese che occupano da 15 a 35 dipendenti che abbiano effettuato nuove assunzioni dopo il 18 gennaio 2000", evidentemente con riguardo agli obblighi di assunzione dei disabili a cui l’art. 3, co. 1 e 2, della legge 12 marzo 1999 n. 68 sottopone i datori di lavoro (7% dei lavoratori occupati, se occupano più di 50 dipendenti; 2 lavoratori, se occupano da 36 a 50 dipendenti; 1 lavoratore, se occupano da 15 a 35 dipendenti, con obbligo limitato solo al caso di nuove assunzioni) ed alla data di entrata in vigore della disposizione, ai sensi del successivo art. 23 (300 giorni dalla pubblicazione della legge, avvenuta il 23 marzo 1999).
3.- La ricorrente IAS (International Airport Service), ammessa a partecipare alla gara di cui trattasi e classificata al quarto posto della relativa graduatoria di merito, non ha prodotto l’anzidetta certificazione né alcuna dichiarazione del legale rappresentante di occupare meno di 15 dipendenti, oppure di occuparne da 15 a 35 e di non aver effettuato nuove assunzioni, ovverosia di trovarsi in una situazione occupazionale che la escluda dall’applicazione della legge in parola.
E’ ben vero che la prescrizione del bando e del capitolato speciale sopra ricordata circoscrive nei termini di cui innanzi l’onere certificativo e dichiarativo previsto dal cit. art. 17, così come è ben vero che, ai fini del riscontro dell’osservanza della lex specialis della procedura, non rileva che altre concorrenti abbiano dichiarato di non essere tenute alle assunzioni obbligatorie dei disabili, dal momento che siffatta dichiarazione non era richiesta.
Ma a ben vedere è la stessa prescrizione a porsi in contrasto con la legge, che stabilisce "a pena di esclusione" l’obbligo di certificazione nei confronti di tutte le imprese che intendano concorrere in gare per appalti pubblici, e non solo nei riguardi di quelle che non siano assoggettate alle assunzioni obbligatorie. E la ratio della norma è evidentemente quella di assicurare in ogni caso l’osservanza della disciplina speciale di protezione dei lavoratori disabili da parte di ogni soggetto aspirante ad intrattenere rapporti contrattuali (o convenzionali, o di concessione) con la pubblica amministrazione, al fine di meglio garantire il diritto al lavoro dei soggetti tutelati e tenuto conto che non si vede come, in assenza di apposita dichiarazione dell’impresa, la pubblica amministrazione possa essere certa di trovarsi di fronte ad un datore di lavoro in atto non tenuto alle assunzioni obbligatorie.
D’altra parte, nella specie è incontestato che dagli altri atti prodotti dalla concorrente IAS non emergono i dati di fatto occorrenti per pervenire a queste ultime conclusioni, sicché non giova alla medesima rilevare in questa sede che essa "non ha mai superato 12 dipendenti".
4.- In relazione alla prescrizione in argomento la concorrente GSA (Gestione Servizi Automatici), prima classificata nell’accennata graduatoria di merito ed aggiudicataria, in sede di offerta ha prodotto una dichiarazione a firma del legale rappresentante, secondo cui la "società ha iniziato le procedure per la collocazione degli invalidi così come previsto dalla legge ma stante anche le caratteristiche della nostra attività non le ha ancora completate. Ci impegnano al completamento delle assunzioni previste per legge entro la data di avvio del servizio."
Successivamente ed a seguito dell’aggiudicazione provvisoria in suo favore, pronunciata dalla Commissione giudicatrice nella seduta del 5 dicembre 2001, la GSA ha prodotto la certificazione 20 dicembre 2001 prot. n. 8339 dell’Ufficio provinciale del lavoro di Bergamo, con cui si attesta che ella ha ottemperato all’obbligo di presentazione nei termini del prospetto informativo previsto dall’art. 9, co. 6, della legge (valido anche come richiesta di avviamento al lavoro ai sensi del co. 3).
Al riguardo, il Collegio osserva innanzitutto che l’iniziale dichiarazione non risponde ai requisiti formali e sostanziali della documentazione indicata dal bando e dal capitolato speciale.
Premesso che la medesima dichiarazione comprova fuor d’ogni dubbio la soggezione della GSA alla disciplina sulla tutela dei lavoratori disabili, sotto il primo aspetto va difatti rilevato che essa non è accompagnata dalla "certificazione, in data non anteriore a sei mesi da quella di pubblicazione del presente bando, di cui all’art. 17 della legge 68/99, dalla quale risulti l’ottemperanza alle norme della suddetta legge"; certificazione che, in base a detto articolo, è quella "rilasciata dagli uffici competenti". Sotto il secondo aspetto, non contiene l’attestazione di essere in regola con le stesse norme, e tanto meno la permanenza della situazione di regolarità; anzi, dal contesto del documento sembra emergere il contrario, laddove si fa riferimento alle particolari caratteristiche della società, cioè a fattori soggettivo-organizzativi che avrebbero impedito di portare a conclusione le assunzioni di legge nei termini ivi stabiliti, in carenza di apposito provvedimento di autorizzazione all’esonero parziale o di sospensione degli obblighi occupazionali, oppure, comunque, del certificato di avvenuta presentazione della domanda e versamento dell’apposito contributo, pur previsti dalla legge n. 68 del 1999 (art. 9); atti e provvedimenti, questi, ai quali non si fa il minimo cenno.
La descritta certificazione presta poi il fianco ad analoghi rilievi: non consiste, invero, in quella che "preventivamente" le imprese sono tenute a presentare alla pubblica amministrazione ai fini della partecipazione a gare, come prescritto dall’art. 17 della legge richiamato da bando e capitolato speciale, poiché è stata redatta e prodotta ben dopo il termine ultimo di presentazione della domanda di partecipazione alla gara (fissato in bando nelle ore 12 del 18 settembre 2001), ad aggiudicazione provvisoria già pronunciata; inoltre, anche a voler prescindere dal fatto che da essa non si evince se si riferisca o meno alla Società nel suo complesso, compresa la sede di Ciampino rientrante territorialmente nella competenza dell’Ufficio provinciale del lavoro di Roma, la limitazione dell’attestazione all’avvenuto inoltro nei termini del prospetto informativo non riguarda che uno degli obblighi fissati dalla legge n. 68 del 1999, altri rinvenendosi, oltre che nell’effettiva assunzione dei disabili nelle quote ad essi riservate, negli adempimenti a cui si è accennato innanzi, prescritti in relazione alla specifica natura dell’attività dell’impresa (cit. art. 9).
5.- Quanto appena esposto consente di ritenere illegittima, alla stregua del primo motivo originario e dei primi due motivi aggiunti del ricorso n. 1514/02 proposto dalla Food System (secondo classificata nella graduatoria di merito), l’aggiudicazione in favore della GSA e la sottostante ammissione della medesima alla gara.
Invero, è evidente che tale concorrente avrebbe dovuto essere esclusa dalla Commissione giudicatrice, sin dalla fase di riscontro della documentazione prescritta ai fini della partecipazione alla procedura, per il solo fatto di non aver adempiuto all’onere di cui al punto 7 del bando, ribadito dal capitolato speciale sotto edittale comminatoria di esclusione.
Di contro, non può essere seguita la tesi della controinteressata resistente, secondo cui la carenza iniziale poteva essere sanata mediante invito a presentare chiarimenti ed integrazioni ai sensi dell’art. 16 delD.Lgs. 17 marzo 1995 n. 157[3], in ossequio al principio della prevalenza della sostanza sulla forma. Ciò, in primo luogo, in considerazione della già ricordata clausola espressa di esclusione, ed in secondo luogo stante l’insufficienza – come si è visto – della certificazione prodotta successivamente; infine, in relazione al limite del potere di integrazione documentale esercitabile dalla stazione appaltante di cui al cit. art. 16, costituito dal rispetto della par condicio tra i concorrenti, sicché deve ritenersi vietato all’amministrazione di consentire, mediante la richiesta di chiarimenti ed integrazioni, la presentazione oltre il termine fissato dal bando di documenti nuovi, qual è, nella specie, la ripetuta certificazione datata 20 dicembre 2001 (cfr., sul principio, tra le tante TAR Torino 6 luglio 2000 n. 821; TAR Toscana 2 agosto 2000 n. 1780 e TAR Basilicata 31 dicembre 1999 n. 772).
Pertanto, in accoglimento del predetto ricorso e con assorbimento di ogni altra censura non trattata, l’ammissione a gara della GSA e l’aggiudicazione in suo favore devono essere annullati.
Non v’è luogo a pronuncia in ordine al risarcimento del danno, atteso che la ricorrente ha dichiarato di desistere dalla relativa domanda.
6.- Le considerazioni svolte al precedente paragrafo 3) conducono a disattendere il primo motivo del ricorso incidentale anch’esso proposto dalla Food System nel ricorso – principale – n. 2005/02 della IAS, con cui – in estrema sintesi - si deduce violazione del bando e del capitolato speciale con riguardo all’ammissione della stessa IAS alla gara di cui si controverte, dal momento che – com’è suevidenziato – la lex specialis della procedura non richiedeva a pena di esclusione la presentazione di alcuna documentazione in merito al diritto al lavoro dei disabili da parte delle concorrenti con meno di 15 dipendenti.
Le stesse considerazioni valgono, però, a condividere il secondo motivo del detto ricorso incidentale, questa volta teso ad investire non già direttamente l’operato della Commissione giudicatrice in ordine all’ammissione della IAS, bensì la stessa lex specialis – e perciò in via derivata tale operato -, nella parte in cui bando e capitolato speciale limitano nei sensi indicati la richiesta della documentazione di cui all’art. 17 della legge n. 68 del 1999, in violazione di quest’ultimo, il quale si riferisce a tutte le imprese partecipanti.
Ne deriva che dev’essere accolto pure il detto ricorso incidentale, diretto a paralizzare radicalmente il ricorso principale, con l’ulteriore conseguenza dell’improcedibilità di quest’ultimo per carenza di interesse alla relativa decisione.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione III, riuniti i ricorsi in epigrafe, accoglie il ricorso incidentale proposto da Food System s.r.l. nel ricorso n. 2005/02 proposto da I.A.S. s.r.l. e, per l’effetto, dichiara improcedibile il medesimo ricorso n. 2005/02; accoglie il ricorso n. 1514/02 proposto da Food System s.r.l. e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati da quest’ultima.

References: Sentenza 
 art. 17
 art. 25
 art. 23
 art. 17
 art. 9
 art. 16