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Timestamp: 2016-10-26 06:01:00+00:00

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96 I 36958. Urteil vom 9. Juni 1970 i.S. Gemeinde Flims gegen Walter und Altorfer AG.
Autonomie communale; notion juridique impr�cise, appr�ciation. La commune qui doit appliquer � un cas particulier une notion juridique impr�cise appartenant au droit communal autonome jouit d'une certaine latitude de jugement lorsqu'elle se trouve en pr�sence d'un cas limite et qu'il s'agit avant tout d'appr�cier des circonstances locales. Si l'autorit� cantonale comp�tente intervient dans le champ r�serv� au jugement de la commune et annule une d�cision qui peut se soutenir, elle violel'autonomie communale, car elle s'arroge ainsi un pouvoir d'examen qui �quivaut pour l'essentiel � un contr�le de l'opportunit� et qui est contraire � l'essence m�me de l'autonomie. Faits � partir de page 369
A.- Die Stimmb�rger der Gemeinde Flims haben am 17. M�rz 1968 ein neues Baugesetz (BG) mit Zonenplan angenommen, welches vom Kleinen Rat des Kantons Graub�nden am 4. November 1968 genehmigt worden ist. Der Erlass ersetzt das Baugesetz der Gemeinde Flims vom 15. Oktober 1961.
Laut Art. 31 des alten Baugesetzes hatte der Eigent�mer f�r eine ausreichende Zufahrt zu seinem Grundst�ck zu sorgen. Die entsprechende Bestimmung des neuen Baugesetzes (Art. 45 BG) bildet Bestandteil der Vorschriften �ber das Baubewilligungsverfahren (Art. 44 ff. BG) und lautet wie folgt:
"Baureife Baubewilligungen werden f�r andere als land- und forstwirtschaftliche Bauten nur f�r baureife Grundst�cke erteilt. Ein Grundst�ck gilt als baureif:
wenn alle Anlagen f�r die Zufahrt, die Wasser- und Energieversorgung sowie die Abwasserbeseitigung vorschriftsgem�ss mit dem Bau erstellt werden".
B.- Dr. Rudolf Walter ist Eigent�mer des Grundst�cks Nr. 2492 in Flims/Scheia. Die Fraktion Scheia liegt am S�dhang nord�stlich von Flims und nordwestlich von Fidaz. Sie kann vom Kurhaus Fidaz aus auf einer ungef�hr zwei Meter breiten, im unteren Teil eine Steigung von 18 Prozent aufweisenden Naturstrasse erreicht werden. Die Parzelle Nr. 2492 liegt ungef�hr 80 Meter von der erw�hnten Zufahrtsstrasse entfernt am Ende eines Weges, der 50 Meter oberhalb der zweiten Strassenbiegung nach Nordosten abzweigt. Zwischen der Scheiastrasse und der Parzelle Walter stehen drei Ferienh�user (Grundst�cke Nr. 2428, 2423 und 2424). Dem Eigent�mer des letztgenannten, unmittelbar neben der Parzelle Nr. 2492 liegenden Grundst�cks Nr. 2424 ist die Baubewilligung im Jahre 1967 erteilt worden. Die Zufahrt von der Scheiastrasse zum Grundst�ck Walter ist durch Wegrechte �ber die erw�hnten Nachbarparzellen gew�hrleistet.
C.- Am 20. Januar 1969 reichte die Firma Altorfer AG, Wald, im Namen von Dr. Walter ein Baugesuch f�r die Erstellung eines Ferienhauses auf der Parzelle Nr. 2492 ein. Das Baugesuch wurde mit Schreiben vom 24. M�rz 1969 erg�nzt.
Mit Verf�gung vom 24. bzw. 31. M�rz 1969 entschied der Gemeinderat von Flims, das Baugesuch werde gest�tzt auf Art. 45 BG solange zur�ckgestellt, bis die im allgemeinen Wegnetzplan vorgesehene Quartierstrasse von der Post Fidaz bis zur Parzelle des Gesuchstellers gebaut sei. Da sich die Gemeinde mit diesem Projekt nicht sogleich befassen k�nne, stehe es dem Gesuchsteller frei, die Strasse auf eigene Kosten erstellen zu lassen; dabei bestehe die M�glichkeit, dass die Gemeinde sie sp�ter �bernehme und die Kosten im Perimeterverfahren BGE 96 I 369 S. 371auf die Anst�sser aufteile. Im �brigen k�nnte die Baubewilligung auch erteilt werden, wenn der Gesuchsteller f�r einen angemessenen Ausbau der Scheiastrasse sorge.
D.- Dr. Walter und die Altorfer AG, welcher Kosten auferlegt worden waren, erhoben gegen die Verweigerung der Baubewilligung Rekurs beim Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden. Dieses f�hrte einen Augenschein durch und hiess die Beschwerde am 14. Juli 1969 gut; es wies die Gemeinde an, die nachgesuchte Baubewilligung zu erteilen und der Altorfer AG die verlangten Geb�hren und Kosten zur�ckzuerstatten. Zur Begr�ndung f�hrte es im wesentlichen folgendes aus: Der Augenschein habe ergeben, dass die Parzelle Walter erschlossen sei. Wohl sei die Scheiastrasse im Winter schwer befahrbar; sie werde aber von allen Einwohnern der Fraktion Scheia von jeher benutzt und geh�re zu den Bergstrassen, die nicht f�r den Autoverkehr gebaut und sp�ter den neuen Verh�ltnissen nicht rechtzeitig angepasst worden seien. Mit R�cksicht darauf erscheine die dem Gesuchsteller auferlegte Bedingung, entweder den unteren Teil der Scheiastrasse auszubauen oder die projektierte Quartierstrasse zu erstellen, als unverh�ltnism�ssig. Im �brigen habe sich die Gemeinde bereits anl�sslich der �berbauung des Nachbargrundst�cks im Jahre 1967 dar�ber Rechenschaft geben m�ssen, dass die Parzelle Nr. 2492 in absehbarer Zeit �berbaut w�rde. Die in der Zwischenzeit erfolgte Revision des Baugesetzes verm�ge eine unterschiedliche Behandlung nicht zu rechtfertigen, denn der Wortlaut von Art. 45 BG enthalte gegen�ber Art. 31 des alten Baugesetzes keine materielle �nderung.
E.- Die Gemeinde Flims f�hrt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie. Sie beantragt, der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 14. Juli 1969 sei aufzuheben. Die Beschwerdebegr�ndung ergibt sich, soweit erforderlich, aus den nachfolgenden Erw�gungen.
F.- Das Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden, Dr. Walter und die Altorfer AG beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen.
G.- Eine Instruktionskommission des Bundesgerichts hat am 9. Mai 1970 einen Augenschein durchgef�hrt. F�r dessen Ergebnis wird auf die nachstehenden Erw�gungen verwiesen.
1. Eine Gemeinde ist nach st�ndiger Rechtsprechung zur Autonomiebeschwerde legitimiert, wenn der kantonale Entscheid oder Erlass sie in ihrer Eigenschaft als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt trifft und sie mit hinreichender Begr�ndung eine Verletzung der Gemeindeautonomie r�gt (BGE 95 I 36 mit Hinweisen). Das Verwaltungsgericht hat eine baupolizeiliche Verf�gung der Beschwerdef�hrerin aufgehoben und diese gegen ihren Willen verpflichtet, die f�r das Grundst�ck Nr. 2492 nachgesuchte Baubewilligung zu erteilen. Damit ist die Beschwerdef�hrerin als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt unmittelbar betroffen. Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten (BGE 95 I 36; unver�ffentlichtes Urteil vom 1. Oktober 1969 i.S. Gemeinde Flims gegen Wertli, Erw. 1).
2. Wie das Bundesgericht in den letzten Jahren wiederholt entschieden hat (BGE 95 I 37, BGE 94 I 64 mit Verweisungen), f�llt das �ffentliche Baurecht im Kanton Graub�nden grunds�tzlich in den Autonomiebereich der Gemeinden. Das Baugesetz der Gemeinde Flims stellt demnach autonomes Gemeinderecht dar. Die Anwendung desselben durch die zust�ndige kantonale Instanz kann vom Bundesgericht nur unter dem beschr�nkten Gesichtswinkel der Willk�r �berpr�ft werden (BGE 96 I 153, BGE 95 I 37).
3. Streitig ist, ob die Parzelle Nr. 2492 �ber eine "vorschriftsgem�sse Zufahrt" verf�gt und im Sinne von Art. 45 BG als baureif bezeichnet werden kann. Der Ausdruck "vorschriftsgem�ss" l�sst erwarten, dass die Anforderungen, denen die Zufahrt im Einzelfall zu gen�gen hat, entweder im Baugesetz selber oder in einem Ausf�hrungserlass umschrieben werden. Was indessen unter einer "vorschriftsgem�ssen Zufahrt" im Einzelnen zu verstehen ist, wird weder im Baugesetz noch anderswo n�her ausgef�hrt. Eine sachgem�sse Auslegung und Anwendung von Art. 45 BG ist deshalb nur m�glich, wenn dabei die f�r die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe geltenden Regeln beachtet werden; die Ermittlung des Sinngehalts von Art. 45 BG hat mit andern Worten in gleicher Weise zu erfolgen wie die Auslegung von Art. 31 des alten Baugesetzes, der im Ausdruck "ausreichende Zufahrt" einen unbestimmten Rechtsbegriff enth�lt. Die Beschwerdef�hrerin macht in diesem Zusammenhang geltend, bereits der Wortlaut von Art.45 BG BGE 96 I 369 S. 373gestatte eine Versch�rfung der Baubewilligungspraxis; das Verwaltungsgericht geht demgegen�ber davon aus, die erw�hnte Bestimmung des neuen Baugesetzes habe am bisherigen Rechtszustand (Art. 31 des alten Baugesetzes) nichts ge�ndert. Ob unter einer "vorschriftsgem�ssen Zufahrt" das gleiche zu verstehen ist wie unter einer "ausreichenden Zufahrt", mag indessen offen bleiben, wenn der angefochtene Entscheid, der diese Frage bejaht, die Gemeindeautonomie verletzt.
4. Unbestimmte Rechtsbegriffe gewinnen ihren Inhalt aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift sowie aus deren Stellung im Gesetz und im Rechtssystem (BGE 93 I 6), bed�rfen also der Auslegung (BGE 95 I 297). Das Bundesgericht hat den Grundsatz aufgestellt, die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe sei als Beantwortung einer Rechtsfrage von der Ermessensbet�tigung zu trennen (BGE 91 I 75, BGE 94 I 135, BGE 95 I 40). Es anerkennt freilich, dass den kantonalen Beh�rden bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe im Einzelfall ein gewisser Beurteilungsspielraum (latitude de jugement) offen stehen kann (BGE 91 I 75, BGE 93 I 6). Insbesondere wenn �rtliche Verh�ltnisse zu w�rdigen sind, ein Grenzfall vorliegt und die Auslegung schwierig ist, l�sst sich die Rechtsanwendung innerhalb des soeben erw�hnten Beurteilungsspielraums nicht scharf von der Ermessensbet�tigung trennen (vgl. BGE 94 I 135; IMBOBEN, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 3. Aufl., Nr. 221 I, S. 73). Mit R�cksicht darauf �bt das Bundesgericht eine gewisse Zur�ckhaltung, wenn es in derartigen F�llen die Entscheidung einer kantonalen Beh�rde zu �berpr�fen hat. Es widerspr�che in der Tat dem Wesen der Rechtskontrolle, wenn der Staatsgerichtshof in solchen F�llen einer vertretbaren Auslegung des fraglichen unbestimmten Rechtsbegriffs die Anerkennung versagen und in v�llig freier �berpr�fung von der Rechtsauffassung der kantonalen Beh�rde abweichen w�rde. Soll die Rechtskontrolle indessen nicht in unzul�ssiger Weise beschr�nkt werden, so darf ein Beurteilungsspielraum bloss innerhalb enger, m�glichst genau umschriebener Grenzen anerkannt werden (vgl. F. GYGI, Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren im Bund, S. 140 oben).
�hnlich wie das Bundesgericht haben kantonale Gerichte ihre �berpr�fungsbefugnis zu beschr�nken, wenn der fragliche unbestimmte Rechtsbegriff dem autonomen Gemeinderecht angeh�rt. Die Gemeinde ist in diesem Fall kraft ihrer Doppelstellung BGE 96 I 369 S. 374als Gesetzgeberin und Rechtsanwenderin in besonderem Masse dazu berufen, den Sinngehalt des umstrittenen Begriffs zu ermitteln. Sie verf�gt �ber s�mtliche Materialien, vermag ihre Entscheidung auf eine umfassende Kenntnis der �rtlichen Verh�ltnisse zu st�tzen und ist am ehesten in der Lage, die k�nftige Entwicklung vorauszusehen. Insbesondere in Zweifelsf�llen, wenn die Auslegung schwierig ist und in besonderem Masse �rtliche Verh�ltnisse zu w�rdigen sind, kommt der Entscheidung der Gemeinde besonderes Gewicht zu. Mit R�cksicht auf Wesen und Schutzfunktion der Gemeindeautonomie rechtfertigt es sich, der Gemeinde in derartigen F�llen einen Beurteilungsspielraum im soeben umschriebenen Sinne zuzuerkennen. Dies hat zur Folge, dass der kommunale Verwaltungsakt von der �bergeordneten kantonalen Beh�rde nur aufgehoben werden darf, wenn sich die Gemeinde im Zusammenhang mit der Anwendung des fraglichen unbestimmten Rechtsbegriffs auf den Einzelfall eines Missbrauchs oder einer �berschreitung ihrer Beurteilungserm�chtigung schuldig gemacht oder wenn sie verfassungsm�ssige Rechte des B�rgers verletzt hat. Liegt keine derartige Rechtsverletzung vor und hebt die kantonale Beh�rde eine vertretbare Entscheidung der Gemeinde dennoch auf, so verletzt sie die Gemeindeautonomie, unbek�mmert darum, ob ihre eigene Wertung der konkreten Verh�ltnisse der Willk�rr�ge zu entgehen verm�chte, denn sie masst sich damit eine �berpr�fungsbefugnis an, die im wesentlichen einer Ermessenskontrolle gleichkommt und dem Wesen der Gemeindeautonomie widerspricht.
Im vorliegenden Fall ist demnach nicht in erster Linie zu pr�fen, ob sich das Verwaltungsgericht einer willk�rlichen Anwendung von autonomem Gemeinderecht schuldig gemacht hat (vgl. BGE 95 I 37 /8), sondern ob der Beschwerdef�hrerin bei der Behandlung des Baugesuchs f�r die Parzelle Nr. 2492 ein Beurteilungsspielraum im oben umschriebenen Sinne offen gestanden hat. Da sich dieser - wie erw�hnt - unmittelbar aus dem Wesen und aus der Schutzfunktion der Gemeindeautonomie ergibt und da die bez�gliche Entscheidung den Umfang der Gemeindeautonomie auf dem Gebiete der Rechtsanwendung massgeblich beeinflusst, steht dem Bundesgericht dabei die freie Pr�fung zu, zumal das �ffentliche Baurecht im Kanton Graub�nden grunds�tzlich zum verfassungsm�ssig garantierten Autonomiebereich der Gemeinde geh�rt (BGE 94 I 64, BGE 95 I 37
BGE 96 I 369 S. 375Erw. 2). Ist die Frage zu bejahen und erscheint die Verweigerung der Baubewilligung durch die Gemeinde aufgrund der gesamten Umst�nde als vertretbar und verfassungsgem�ss, so verletzt der angefochtene Entscheid nach dem Gesagten die Gemeindeautonomie.
5. Die Scheiastrasse ist stellenweise sehr steil und schmal; die Strassenbiegungen sind un�bersichtlich, und ein Kreuzen von Motorwagen ist weitgehend unm�glich. Nach starkem Schneefall ist die Fraktion Scheia oft �berhaupt nicht erreichbar, da die Schneer�umung Schwierigkeiten bereitet und den Einzatz von Unimog-Schneeschleudern erfordert. Schneew�nde von gegen zwei Metern H�he sind keine Seltenheit. Insbesondere die �ffentlichen Dienste (Feuerwehr, Kehrichtabfuhr, Krankentransporte) werden durch die prek�ren Strassenverh�ltnisse aufs schwerste behindert. Der Augenschein hat ferner ergeben, dass die Scheiastrasse auch ausserhalb der Wintersaison bis zur Grenze des Zumutbaren beansprucht wird. Mit R�cksicht darauf l�sst es sich sachlich begr�nden, das Baugesuch Dr. Walters mangels "ausreichender" bzw. "vorschriftsgem�sser" Zufahrt zur Zeit abzuweisen. Andererseits ist es nicht unhaltbar, die Baute zuzulassen, mit der Begr�ndung, die Zufahrt verm�ge den Bed�rfnissen noch gerade zu gen�gen. Es liegt mithin ein Grenzfall vor. Aufgrund der gesamten Umst�nde rechtfertigt es sich, der Beschwerdef�hrerin bei der Behandlung des Baugesuchs f�r die Parzelle Nr. 2492 einen Beurteilungsspielraum im oben umschriebenen Sinn zuzuerkennen. Zu pr�fen bleibt demnach, ob die Beschwerdef�hrerin davon einen �berm�ssigen Gebrauch gemacht hat, d.h. ob die Verweigerung der Baubewilligung gegen den Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit oder gegen das Gebot der rechtsgleichen Behandlung verst�sst.
6. a) Polizeiliche Eingriffe m�ssen verh�ltnism�ssig sein; sie d�rfen nicht weiter gehen, als es der Zweck der Massnahme verlangt (IMBODEN, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 3. Aufl., Nr. 342 S. 219; A. GRISEL, Droit administratif suisse, p. 184 ss.). Die Verweigerung der Baubewilligung f�r das Grundst�ck Nr. 2492 steht nicht im Widerspruch zu diesem anerkannten Grundsatz. Anders als durch ein Verbot weiterer Bauten l�sst sich eine Verkehrsgef�hrdung, welche von der Beschwerdef�hrerin mit haltbaren Gr�nden als unzumutbar bezeichnet worden ist, nicht verhindern, solange die Scheiastrasse BGE 96 I 369 S. 376nicht ausgebaut oder die geplante Quartierstrasse nach Fidaz nicht erstellt ist. Daran �ndert nichts, dass im vorliegenden Fall nicht die private Zufahrt, sondern eine �ffentliche Strasse den Anforderungen nicht gen�gt. Freilich obliegt es der Gemeinde, f�r eine angemessene Erschliessung ihres Baugebiets zu sorgen. Die Fraktion Scheia ist indessen erst im Zusammenhang mit dem Erlass des neuen Baugesetzes eingezont und der Bauzone B zugewiesen worden. Das Recht einer Gemeinde, der zu erwartenden baulichen Weiterentwicklung durch sachgem�sse Planung Rechnung zu tragen, schliesst die Befugnis in sich, die Erschliessung neugeschaffener Bauzonen zeitlich zu staffeln. Nichts deutet darauf hin, dass die Erschliessung der Fraktion Scheia �berm�ssig verz�gert werden soll, beabsichtigt doch die Beschwerdef�hrerin, die bestehende Zufahrtsstrasse in absehbarer Zeit selbst auszubauen und die geplante Quartierstrasse nach Fidaz zu erstellen. Die Beschwerdef�hrerin widersetzt sich im �brigen einer sofortigen �berbauung der Parzelle Nr. 2492 nicht, sofern der Gesuchsteller die Zufahrtsstrasse auf eigene Kosten ausbaut; sie erkl�rt sich bereit, neu hinzukommende Anst�sser in diesem Fall zu verpflichten, an die Strassenbaukosten anteilsm�ssig beizutragen. Die Verf�gungen der Beschwerdef�hrerin vom 24. bzw. 31. M�rz 1969 verletzen demnach den Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit nicht.
b) Dr. Walter vermag aus der �berbauung der Nachbargrundst�cke keine Rechte abzuleiten. Die Beschwerdef�hrerin gibt zwar zu, fr�her eine weniger strenge Praxis befolgt zu haben. Dies hindert sie jedoch nicht, im Hinblick auf die k�nftige Entwicklung und die damit verbundenen Gefahren eine sachlich gerechtfertigte Praxis�nderung vorzunehmen (BGE 94 I 16 und insbesondere BGE 93 I 259 Erw. 2 b). Die heutigen Verh�ltnisse stimmen im �brigen mit denjenigen des Jahres 1967 (�berbauung des Grundst�cks Nr. 2424) nicht �berein, da in der Zwischenzeit - wie bereits erw�hnt - ein Zonenplan aufgestellt worden ist, der auch die Fraktion Scheia erfasst. Diese planerische Massnahme l�sst erwarten, dass in absehbarer Zeit weitere Baugesuche eingereicht werden, sind doch bereits Verhandlungen �ber Landk�ufe in der neugeschaffenen Bauzone im Gange. Dem Entscheid �ber das streitige Bauvorhaben kommt deshalb erhebliche pr�judizielle Wirkung zu. Auch dieser Umstand l�sst eine �berpr�fung der Baubewilligungspraxis als gerechtfertigt erscheinen, unbek�mmert darum, ob der Wortlaut BGE 96 I 369 S. 377von Art. 45 BG ohne weiteres eine Versch�rfung der Praxis erlaubt. Die Verweigerung der streitigen Baubewilligung steht daher auch unter diesem Gesichtspunkt nicht im Widerspruch zu Art. 4 BV.
7. Da die Beschwerdef�hrerin von ihrer Beurteilungserm�chtigung keinen �berm�ssigen Gebrauch gemacht hat, erweist sich die verwaltungsgerichtliche �berpr�fung der gemeinder�tlichen Verf�gungen vom 24. bzw. 31. M�rz 1969 als unzul�ssig. Die Autonomiebeschwerde ist daher gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Graub�nden vom 14. Juli 1969 aufgehoben.
94 I 64,
93 I 6 suite... ,
95 I 40,
93 I 259

References: Art. 31
 Art. 45
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 Art. 31
 BGE 
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 Art. 4