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Timestamp: 2017-07-22 01:56:35+00:00

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1_9788415929093 by Editorial Tirant Lo Blanch - issuu
Y LICENCIAS MUNICIPALESLa modulación de las competencias
municipales urbanísticas por la prevalencia
del interés general estatal o autonómicoCONSEJO EDITORIAL
Director de PublicacionesOBRAS PÚBLICAS
Y LICENCIAS MUNICIPALES
La modulación de las competencias
del interés general estatal o autonómicoJosé Manuel Aspas Aspas
Administrador Superior.
Comunidad Autónoma de Aragón (en exc.)
Universidad de ZaragozaColección: Derecho y Administración
(Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Girona)
(Profesora titular de Derecho Administrativo)Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271
o de sus cesionarios.©2
 009 del texto, J. M. Aspas Aspas
jmaspas@nomosabogados.com
© 2009 del Prólogo, Fernando López Ramón
editorial@atelierlibros.esI.S.B.N.: 978-84-15929-09-3
Fotocomposición: Grafime. Mallorca, 1. 08014 Barcelona
Impresión:«Resultaría incoherente que la instalación defensiva o el
aeropuerto de interés general fueran asuntos incluibles
en unas competencias estatales que no comprendieran la
posibilidad de su localización territorial».
Fernando L ÓPEZ R A MÓN , «Planiﬁcación territorial»
RAP 114 (1987), p. 144
«[…] debe constatarse que, de una parte, la Junta [de Extremadura] no remitió el Proyecto pese a los reiterados requerimientos de la Corporación Local. Pero de otra parte
y pese a aducir potestades urbanísticas, nunca practicó el
Ayuntamiento actuación alguna para constatar si las obras
realizadas al momento de iniciar la paralización contravenían el planeamiento; que es la cuestión más importante a determinar y que a estas alturas desconocemos no
sólo la Sala, sino, posiblemente, las mismas Administraciones litigantes y que, por lo que al Ayuntamiento se reﬁere, más parece interesarle la paralización como obstáculo en la construcción de la obra, que como salvaguarda
de una legalidad urbanística que se desconoce si se infringe o no […]».
STSJ de Extremadura de 24 de enero de 2000.
FJ 7º. [Westlaw RJCA 2000/70]Í NDICEA GR A DECI MIEN TOS . . . . . . . . . . . . . . . . .13P RÓLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15I N T RODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19C A PÍT U LO 1. R ÉGI MENDE COMU N IC ACIÓN DE L A S OBR A S1956
(A RT ÍCU LO 167) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. El artículo 167 de la Ley del Suelo de 1956:
comunicación del proyecto de obras y decisión
del consejo de ministros de las discrepancias . . . .
A. La norma. Su antecedente directo . . . . . . . . .
B. Aplicación jurisprudencial del artículo 167
de la Ley del Suelo de 1956. . . . . . . . . . . .
2. Las áreas metropolitanas de Madrid y Barcelona . . .
A. El Área Metropolitana de Madrid . . . . . . . . .
B. El Área Metropolitana de Barcelona . . . . . . . .
3. La legislación sectorial. . . . . . . . . . . . . . . .
A. La Ley de Centros y Zonas de Interés Turístico
Nacional de 1963 y su Reglamento de 1964 . . . .
B. La Ley de Defensa del Medio Ambiente Atmosférico
de 1972 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
PÚ BLIC A S ESTATA LES EN L A LEY DEL SU ELO DE2323
3510 / José Manuel Aspas AspasC A PÍT U LO 2. R ÉGI MENGEN ER A L DE SUJECIÓN A LICENCI A1975 Y SU
1976 . . . . . . . . . . . . . . .
1. El régimen general de sujeción a licencia urbanística .
A. Sujetos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B. Objeto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
C. Procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. El régimen excepcional de comunicación del proyecto
de obra y reserva de dispensación legalizada . . . .
A. Causas habilitantes . . . . . . . . . . . . . . . .
B. Procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . .
C. Constitucionalidad del artículo 180.2
de la Ley del Suelo de 1976. . . . . . . . . . . .
D. La facultad de suspensión municipal de las obras
estatales. La excepción de las obras de la defensa .
E. La utilización del artículo 180 de la Ley del Suelo
de 1976 por las Comunidades Autónomas . . . . .Y E XCEPCION ES EN L A LEY DEL SU ELO DE
T E X TO R EFU N DIDO DECA PÍT U LO 3. C ONST RUCCIÓN37
61J U R ISPRU DENCI A L DE L A.65. .67. .74. .76. .81CA PÍT U LO 4. L A S OBR A S PÚ BLIC A S EN L A LEY DEL SU ELO
1990 Y EN EL T E X TO R EFU N DIDO DE 1992
(A RT ÍCU LO 244) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Innovaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Constitucionalidad parcial del artículo 244 de la Ley
del Suelo de 1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . .91
93NO SUJECIÓN A LICENCI A DE L A S GR A N DES OBR A S PÚ BLIC A S1. Etapa inicial: pronunciamientos incidentales.
Obras de marcado interés público . . . . . . . .
2. Innovación: grandes obras públicas que afectan
a la ordenación del territorio . . . . . . . . . .
3. Consolidación del criterio jurisprudencial: obras
que no son de mero excepcional interés público .
4. Consolidación deﬁnitiva de la doctrina: distinción
entre urbanismo y ordenacióndel territorio. . . .DE96Obras públicas y licencias municipales / 11C A PÍT U LO 5. L A SOBR A S PÚ BLIC A S.
1. Sujetos . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Objeto . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Procedimiento. . . . . . . . . . . . ..
103. . . . . . . . . . . . .
1. Legislación sectorial estatal . . . . . . . . .
A. Carreteras . . . . . . . . . . . . . . . .
B. Puertos. . . . . . . . . . . . . . . . . .
C. Aeropuertos . . . . . . . . . . . . . . .
D. Aguas . . . . . . . . . . . . . . . . . .
E. Costas . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F. Obras en zonas de interés para
la defensa nacional . . . . . . . . . . . .
G. Infraestructuras ferroviarias . . . . . . . .
H. Exención general de la licencia municipal
urbanística para las obras públicas de
interés general . . . . . . . . . . . . . .
I. Otros supuestos de exención de licencia de
2. Legislación sectorial autonómica . . . . . . .
C. Obras hidráulicas . . . . . . . . . . . . .
D. Actuaciones de interés autonómico . . . .
E. Instalaciones de energía fotovoltaica . . .
F. Obras agrarias . . . . . . . . . . . . . ..
121. . . .
141EN L A S LEY ES AU TONÓMIC A S DE U R BA N ISMOC A PÍT U LO 6. E X ENCIÓN.
.DE LICENCI A MU N ICIPA LDE L A S OBR A S PÚ BLIC A S ESTATA LES Y R EGIONA LES
EN LEY ES SEC TOR I A LES .C A PÍT U LO 8. L A.
.DISPOSICIÓN A DICIONA L DÉCI M A DEL T E X TO2008 . . . . . . . .143C ONCLUSION ES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .147R EFU N DIDO DE L A LEY DE SU ELO DE12 / José Manuel Aspas AspasA N E XOS . . . . . . . . . . . . . .
Legislación . . . . . . . . . . . .
1. Legislación estatal . . . . . .
2. Legislación de las comunidades
Jurisprudencia . . . . . . . . . . .
1.Periodo 1956-1975. . . . . . .
2. Periodo 1976-1992 . . . . . .
3. Periodo 1993-2008 . . . . . .. . . . . .
195De lege ferenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .211B IBLIOGR A FÍ A . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .217A GR ADECIMIENTOSEl presente trabajo es deudor de mi aprendizaje en el «Máster en Urbanismo» de la Universidad de Zaragoza, que cursé en
Zaragoza, en el año académico 2000-2001 y de las enseñanzas
recibidas en el «XXXII Curso Superior de Estudios Territoriales
y Urbanísticos. Primer año» del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), que seguí en Madrid durante 2008.
Deseo expresar mi agradecimiento a los profesores de ambos Cursos; en especial, al Profesor Dr. don Ángel M EN ÉN DEZ
R E X ACH , Catedrático de Derecho Adminstrativo de la Universidad Autónoma de Madrid y Director del Área jurídica del Curso en el INAP; al Prof. Dr. don Guillermo R U IZ A R NÁ IZ , Profesor
Titular de Escuela Universitaria, del Área de Derecho Administrativo, de la Universidad Politécnica de Madrid y profesor del
citado Curso; y, a mi maestro, el Prof. Dr. don Fernando L ÓPEZ
R A MÓN , Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza y Director del «Máster en Urbanismo» por el
apoyo recibido durante la elaboración, enjuiciamiento y publicación del trabajo. Han sido muy útiles las observaciones del
Prof. Dr. don Gerardo G A RCÍ A Á LVA R EZ , Profesor Titular de Derecho Administrativo y del Prof. Dr. don Víctor E SC A RT ÍN E SCU DÉ , Profesor Ayudante, ambos de la Universidad de Zaragoza. Y
al Prof. Dr. don José B ER MEJO VER A , director del Grupo Consolidado de Investigación «Administración, Economía, Sociedad y
Territorio» (ADESTER).14 / José Manuel Aspas AspasExpreso mi agradecimiento al Servicio de Biblioteca de mi
Facultad, la Facultad de Derecho de la Universidad de Zaragoza
y a la Biblioteca del Instituto Nacional de Administración Pública, por la atención, diligencia y esmero con el que los bibliotecarios y personal auxiliar atendieron las peticiones de fondos bibliográﬁcos. La biblioteca del Despacho «Nomos Abogados» fue,
asimismo, de gran utilidad.
También debo expresar mi gratitud a mi colaboradora en el
Despacho, doña Marta M A RT Í N EZ P ÉR EZ , Licenciada en Derecho, por su ayuda en la ordenación de las sentencias estudiadas. Atención merece don Rafael S A N TACRUZ B L A NCO , Abogado
del Estado y ﬁno jurista, que me facilitó información sobre el
Y, por último, al Prof. Dr. don Joan Manel TR AY T ER J IMÉN EZ y
a la Prof.ª Dra. doña Belén N OGU ER A DE L A M U EL A , directores de
la Colección «Derecho y Administración», al director de publicaciones don Juan José TR IGÁ S R ODR ÍGU EZ y a la E DITOR I A L A T E LIER , por la facilidades para publicar este trabajo en su prestigioso fondo dedicado al urbanismo y al medio ambiente.
Este trabajo está dedicado a Inma, por todo, y a Guille, que
estos días está aprendiendo a leer, ¡qué maravilla!
En Zaragoza, mayo de 2009
José Manuel A SPA SPRÓLOGOEl autor de este libro es un administrativista con criterio, un
buen profesional que ha sabido combinar la lectura y el estudio
con una práctica rica en experiencias. Su laboriosidad y talento
le hicieron llegar fácilmente desde los primeros puestos de trabajo como administrador superior al ámbito de las funciones directivas en el Gobierno de Aragón, donde ha desempeñado las
Direcciones Generales de Administración Local y de Función Pública. En plena madurez tomó la decisión de cerrar la etapa funcionarial y dedicarse al ejercicio de la abogacía, tarea que desempeña con dedicación, calidad y éxito notables.
El estudio que aquí se presenta es una buena muestra de las
inquietudes y capacidades del autor. Versa sobre un problema
importante, el relativo a la sujeción a licencia urbanística de las
obras públicas, cuestión que se afronta con la sistematización
de toda la jurisprudencia, la legislación estatal y autonómica y
la doctrina producidas sobre el particular. Los materiales están
ofrecidos con toda claridad, bien ordenados, escrupulosamente
identiﬁcados. Los argumentos relevantes, sus eventuales incoherencias, aspectos débiles, así como las soluciones simplistas se
exponen con sencillez y criterio. Todo ello contribuye a formar
una monografía que se lee con gusto, con interés y con utilidad
habida cuenta tanto de la correcta redacción como de la directa
implicación práctica de las cuestiones tratadas.
La cuestión objeto de estudio tiene su origen en el texto re-16 / José Manuel Aspas Aspasfundido de la Ley del Suelo de 1976, la mejor de nuestras leyes
urbanísticas: perfeccionó sin duda el modelo que se había iniciado en 1956 aportando elementos muy ligados a las necesidades
sentidas en el mundo del urbanismo real, permitió el adecuado
desarrollo reglamentario mediante las tres grandes normas de
1978 que detallaron el régimen del planeamiento, la gestión y la
disciplina en el urbanismo, y ﬁnalmente, tras superar nada menos que su expresa derogación al renacer a la vida jurídica en
la sentencia constitucional 61/1997, se nos presenta como el reclamo permanente de los puntos de partida comunes de nuestro
atomizado derecho urbanístico. Pues bien, en ese texto refundido de 1976 cuya técnica me parece tan apreciable, el problema
de la sujeción a licencia municipal de las obras públicas recibió
una respuesta plenamente coherente con el ordenamiento urbanístico: el principio era el de general sometimiento a licencia
aunque razones de urgencia o excepcional interés público permitían aplicar un procedimiento de excepción de licencia con
intervención del municipio, cuya resolución última competía al
Gobierno (artículo 180). Esa misma solución continúa vigente
para las obras estatales a través del texto refundido de 2008 (disposición adicional décima) y en relación con las obras autonómicas por similares previsiones establecidas en las leyes urbanísticas de las comunidades autónomas.
La jurisprudencia, sin embargo, nos hubo de deparar una sorprendente novedad al admitir decididamente desde el año 1984
que, junto al anterior procedimiento urbanístico de excepción
de licencia, había de considerarse que las grandes obras públicas de ordenación del territorio superaban el ámbito del urbanismo municipal y por tanto estaban exentas de licencia urbanística. El sesgo de los casos que inicialmente determinaron esa
doctrina del Tribunal Supremo puede ayudar a justiﬁcar sus soluciones, ya que todos ellos parecían dominados por razones de
fondo que cabría considerar ajenas a los intereses urbanísticos
como bien pone de relieve el autor de este libro. Ahora bien, la
justicia material no puede servir para eludir el razonamiento jurídico bien trabado.
La aﬁrmación de que hay grandes obras públicas de ordena-Obras públicas y licencias municipales / 17ción del territorio ajenas al urbanismo municipal es una aﬁrmación que cabe sostener con fundamento en la legislación urbanística, dado que en ella se regula el citado procedimiento de
excepción de licencia para las obras urgentes o de singular interés público. Pero la consecuencia jurisprudencial de que esas
grandes obras públicas ni siquiera han de seguir el procedimiento de excepción de licencia no es mas que un desconocimiento de la legalidad urbanística que no debiera haberse amparado
por el Tribunal Supremo. En los casos iniciales probablemente
estaba claro que el objetivo de las órdenes municipales de suspensión de las obras de la autopista o de la línea eléctrica de
alta tensión era percibir el importe de las correspondientes tasas de expedición de licencia o poner de maniﬁesto el malestar
del vecindario, pero ninguna de esas situaciones de hecho debía
haber conducido a la introducción de un mecanismo tan perturbador del orden urbanístico como es el que haya obras públicas no sujetas ni a licencia municipal ni a un procedimiento de
excepción de tal licencia que permita, al menos, que las autoridades locales accedan formalmente a una información sobre las
obras que se realizan en el correspondiente término municipal
y puedan expresar los intereses urbanísticos afectados.
En ningún caso la prevalencia de las competencias estatales
o autonómicas sobre las municipales puede justiﬁcar unas soluciones que prescinden por completo de la consideración de los
intereses locales. La circunstancia de que en diversos casos resueltos por el Tribunal Supremo pudiera identiﬁcarse una utilización torticera de las previsiones legales quizá habría podido
justiﬁcar la anulación de los actos municipales por incurrir en
desviación de poder, pero nunca la formación de una doctrina
que directamente contradecía los planteamientos legales. El verbalismo en la argumentación jurisprudencial se aprecia cuando
tratan de distinguirse los conceptos de «gran obra de ordenación
del territorio» y «obra de mero interés excepcional público».
La espita abierta por la jurisprudencia fue rápidamente aprovechada por el legislador sectorial que, desde la Ley de Carreteras de 1988, ha ido exceptuando de licencia urbanística las más
variadas obras públicas, unas grandes y otras no tanto. Así has-18 / José Manuel Aspas Aspasta que la Ley de Concesiones de Obras Públicas de 2003 generalizó ese planteamiento a todas las obras públicas estatales. De
esta manera creo que se ha consumado uno de los más claros
atentados contra la autonomía municipal constitucionalmente
En todo caso, el conjunto de problemas planteado resulta jugoso. Estoy seguro que el lector no saldrá defraudado con el tratamiento que de los mismos ofrece el autor.
Fernando L ÓPEZ R A MÓN
Universidad de ZaragozaINTRODUCCIÓNLas Administraciones públicas territoriales y la galaxia de entes instrumentales de las mismas proyectan su actividad sobre
los ciudadanos, entablando relaciones jurídico-administrativas.
En numerosas ocasiones su actividad tiene una dimensión espacial o territorial: ejercen sus competencias sobre un espacio
físico o territorio, que es elemento esencial de la dimensión territorial de la competencia.
En el caso del ejercicio de competencias que implican el uso
y transformación del recurso «suelo» la anterior aﬁrmación es
evidente, por la naturaleza de las cosas.
En el presente trabajo queremos exponer la evolución del ordenamiento urbanístico español al regular la intervención municipal de las obras y usos del suelo por las Administraciones
públicas. Es una exposición diacrónica. La presentación de cada
regulación normativa descansa en los análisis precedentes. La
consecuencia es que la exposición del régimen vigente es breve
porque presupone la labor de agregación de la evolución de la
técnica o institución estudiada.
Veremos que el proceso ha sido circular: de la no sujeción a
licencia a la no sujeción, pasando por el sometimiento con excepciones.
En efecto, el proceso iniciado por el Estatuto municipal de
1924 va desde un régimen de simple comunicación (Reglamento de Obras de 1924), sin sujeción de las obras del Estado a la li-20 / José Manuel Aspas Aspascencia municipal, pero con decisión del Consejo de Ministros en
caso de discrepancia de la obra con el planeamiento urbanístico
municipal (Ley del Suelo de 1956), a la regla general de la sujeción a licencia, con un procedimiento excepcional habilitado por
conceptos jurídicos indeterminados, facultad suspensiva del Municipio y excepción a ésta en materia de defensa (Ley del Suelo
de 1975-1976), con la ampliación por la jurisprudencia de la innecesariedad de licencia para las obras públicas de ordenación
del territorio −materia cualitativamente distinta a la materia de
urbanismo−, y el escapismo deﬁnitivo por la legislación sectorial,
estatal y autonómica, para determinado tipo de obras e infraestructuras, con una vuelta a la situación inicial, de participación
del Municipio vía informe sobre el proyecto de obras.
Está interiorizado en el sistema jurídico español, tanto en el
subsistema normativo como en el subsistema jurisprudencial, la
prevalencia del círculo de intereses estatales y autonómicos expresado en el plan sectorial o en el simple proyecto de obras
públicas sobre el círculo de intereses municipales, expresado
en el plan general que pretende ordenar todo el término municipal. Primero fue en la legislación urbanística estatal, después,
en las leyes de urbanismo autonómicas. Tan pronto como se incorporó a las leyes sectoriales estatales pasó a las leyes autonómicas del mismo carácter.
La crisis de la planiﬁcación y del plan general de ordenación
urbana, de la que es una especie, no ha alcanzado a la planiﬁcación territorial, porque la misma, en España, ha sido, hasta el
momento un rotundo fracaso o, sencillamente, ha sido inexistente.
La coordinación y la integración por niveles territoriales de la
planiﬁcación es, prácticamente inexistente, y prueba de ello es
el escapismo de la Administración del Estado y de las Administraciones de las Comunidades Autónomas respecto a la intervención previa por los Municipios en el uso y suelo por aquéllas en
sus términos municipales, porque éstos son, necesariamente parte del territorio autonómico (de alguna de las diecisiete Comunidades Autónomas) y estatal (que es la agregación del territorio
de las Comunidades Autónomas y de las dos Ciudades Autóno-Obras públicas y licencias municipales / 21mas) y, en deﬁnitiva, el territorio junto con el poder y la población son los elementos deﬁnidores de los poderes territoriales.
En las siguientes páginas realizaremos un recorrido cronológico de la evolución normativa y de la jurisprudencia más destacada sobre la cuestión enunciada.11. Se advierte que a lo largo del trabajo se usa la expresión «obras públicas» como equivalente a actuaciones ediﬁcatorias o de uso del suelo por las
Administraciones públicas. Sobre el concepto de obra pública es clásico el trabajo de F ER NÁ N DEZ R ODR ÍGU EZ , Tomás Ramón: «Las obras públicas», en Revista de
Administración Pública 100-102 (1983), pp. 2427-2469. Más recientes, B ER MÚ DEZ
S Á NCH EZ , Javier: Obra pública y medio ambiente. El Estado y la Administración
ante el territorio, Marcial Pons, Madrid, 2002; G A L Á N VIOQU E , Roberto: Obras públicas de interés general, Tirant lo Blanch-Instituto Andaluz de Administración
Pública, Valencia, 2004 y H ER R Á NZ E MBID , Paloma: «Régimen general de las obras
públicas» en G ONZ Á L EZ G A RCÍ A , Julio V.: Derecho de los bienes públicos, Tirant lo
Blanch, Valencia, 2005, pp. 695-777; VA LC Á RCEL F ER NÁ N DEZ , Patricia: Ejecución y
ﬁnanciación de obras públicas. Estudio de la obra pública como institución jurídico-administrativa, Thomson-Cívitas, Madrid, 2006.All pages:4578910111213141516171819InfoSaveLikeShareDownloadMore1_9788415929093 Published on Jun 5, 2014 tirantloblanchFollowRead moreRead moreSimilar toPopular nowJust for youGo explore

References: artículo 167
 artículo 167
 artículo 180
 artículo 180
 artículo 244
De lege ferenda
 resolución