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Ministero della giustizia - Relazione sulla Performance
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Relazione sulla performance 2017 - Ministero della giustizia
aggiornamento: 2 luglio 2018
Testo approvato con d.m. 10 maggio 2018
1. Presentazione della Relazione▲
La Relazione sulla Performance delle Pubbliche Amministrazioni rappresenta l’ultimo passaggio del cd. “ciclo di gestione della Performance”, che l’art. 4 del dlgs. n. 150/2009 disciplina nei seguenti termini:
In tale ottica, la Relazione costituisce il principale momento di verifica circa il raggiungimento degli obiettivi fissati nell’Atto di indirizzo politico istituzionale, nella Direttiva annuale del Ministro, nel Piano della Performance e negli altri documenti di indirizzo politico e di programmazione strategica.
Ciò premesso, il presente documento si propone lo scopo di fornire, secondo quanto stabilito dalla legge ed in adesione alle linee guida Civit di cui alla delibera n.5/12, i dati e le informazioni più rilevanti per portatori di interessi (stakeholders) interni ed esterni, specializzati o meno, istituzionali o privati, relativamente all’attività strategica realizzata dagli organismi amministrativi del Dicastero nell’anno 2017, in attuazione di quanto previsto dall’Atto di indirizzo politico-istituzionale emanato dal sig. Ministro in data 28 settembre 2016, dalla Direttiva annuale per l’anno 2017 del sig. Ministro emanata in data 30 gennaio 2017 contenuta nel Piano della Performance 2017-2019 approvato con d.m. del 10 maggio 2017 e sarà accompagnato da allegati che conterranno le informazioni di maggior dettaglio.
2. Sintesi delle informazioni di interesse per i cittadini e gli altri stakeholder esterni▲
2.1. Il contesto esterno di riferimento
2.2. L’amministrazione
A seguito dell’emanazione del regolamento di riorganizzazione di cui al DPCM n.84 del 15.6.2015 la struttura ministeriale è la seguente:
Il Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità, con il compito di assicurare l’esecuzione dei provvedimenti dell’autorità giudiziaria minorile, garantendo la certezza della pena, la tutela dei diritti soggettivi dei minori e la promozione dei processi evolutivi adolescenziali in atto e delle finalità di reinserimento sociale e lavorativo dei minori entrati nel circuito giudiziario penale ed esercitando, in virtù delle nuove attribuzioni deputate dal regolamento di riorganizzazione, le funzioni attribuite dalla legge al Ministero della Giustizia in materia di minori e quelli inerenti l'esecuzione penale esterna e la messa alla prova degli adulti nonché la gestione amministrativa del personale e dei beni ad essi relativi.
In ambito strettamente organizzativo, come ancora di recente enunciato dal sig. Ministro nell’Atto di indirizzo politico per l’anno 2018, l’obiettivo è rendere più efficace il ciclo di pianificazione, controllo e valutazione, per rendere coerente sia la fase di progettazione che la fase di realizzazione con gli indirizzi politici e gli obiettivi strategici dell'Amministrazione, finalizzando l'azione di tutti gli uffici su obiettivi operativi, concreti e misurabili, proseguendo negli interventi di sviluppo di moderni ed adeguati sistemi di misurazione e valutazione della performance, sia organizzativa che individuale, affinando i meccanismi di controllo dei risultati secondo criteri di effettività, uniformando tra le varie articolazioni ministeriali i sistemi di progettazione, pianificazione e di misurazione dell'attività amministrativa, privilegiando la fissazione di obiettivi specifici e, quindi, concretamente misurabili e verificabili, assicurando il massimo coordinamento tra i documenti di individuazione degli obiettivi strategici ed i dati ricavabili dalla contabilità economico-analitica per centri di responsabilità.
2.3. I risultati raggiunti
Sono di seguito sintetizzati- rinviando per il dettagli degli obiettivi raggiunti dalle singole articolazioni ministeriali alle successive sezioni del documento e agli allegati trasmessi dai Dipartimenti - i risultati ottenuti dall’amministrazione della giustizia nell’anno 2017.
Per quanto concerne l’attività strettamente giurisdizionale, se al giugno 2013 erano circa 5 milioni e 200 mila le cause civili pendenti, alla data del 30.6.2017 il totale nazionale dei fascicoli pendenti - secondo l’analisi dei dati forniti dagli uffici, raccolti ed elaborati dalla Direzione Generale di Statistica nell’ambito di un monitoraggio periodico pubblicato sul sito istituzionale - risulta, al netto dell’attività del giudice tutelare, pari a pari a 3.719.284 procedimenti (circa un milione e mezzo in meno rispetto al dato del 2013), confermandosi il trend decrescente degli anni precedenti.
Positivo corollario della riduzione delle iscrizioni e delle pendenze è il contenimento dei tempi di durata delle cause civili.
Dopo che nell’agosto 2016, invertendo un trend da tempo immutabile, i tempi medi di definizione dei procedimenti contenziosi in primo grado erano scesi a 992 giorni, nell’anno 2017 vi è stato un ulteriore decremento a 981 giorni, che – se pure può sembrare minimo – va invece rivestito di adeguato significato ove si consideri l’impegno che tutti gli uffici giudiziari stanno profondendo per la definizione del contenzioso più risalente, potenzialmente produttivo di oneri risarcitori ai sensi della legge “Pinto”; ancora la durata media complessiva – comprensiva anche di procedimenti di più rapida definizione (es. decreti ingiuntivi, VG), così come viene calcolata in sede di Consiglio d’Europa dal CEPEJ - di tutto il settore civile di Tribunale (contenzioso e non contenzioso), è, al 30 giugno del 2017, di 360 giorni, così conseguendo l’obiettivo prefissato di un anno.
Tale cambio di tendenza è stato chiaramente percepito a livello internazionale e positivamente evidenziato dalla Banca Mondiale nel suo ultimo rapporto annuale Doing Business nel quale l’Italia ha confermato il trend di miglioramento in corso negli ultimi anni, passando quest’anno alla posizione 108 dalla 160 ove era collocata nel 2013.
Complessivamente, la riduzione più marcata dei procedimenti civili pendenti si rileva in Corte d’Appello, parti a -6%, nonostante l’aumento delle iscrizioni complessive, in virtù della crescita di definizioni e in conseguenza del crollo della pendenza per le cause in materia di equa riparazione (che scendono a 11 mila pendenti, pari ad un terzo di quelle presenti solo quattro anni fa) e della forte riduzione dei procedimenti pendenti in materia di lavoro e previdenza.
Presso i Tribunali Ordinari la diminuzione della pendenza è pari al -2%, più sensibile per i procedimenti in materia di lavoro e per i procedimenti contenziosi, mentre le procedure esecutive mantengono il segno positivo. La decrescita dei procedimenti pendenti è correlata alla riduzione nella richiesta di giustizia per quasi tutte le materie. Si rileva una diminuzione delle sopravvenienze per separazioni e divorzi, soprattutto per i divorzi consensuali, le cui iscrizioni registrano un -13% nell’ultimo anno che si stima riconducibile anche agli interventi normativi in materia di ADR.
Per i Tribunali per i Minorenni l’andamento della pendenza risulta in crescita, con circa 96 mila procedimenti pendenti al 30 giugno 2017.
Più complessa è la valutazione per gli Uffici del Giudice di Pace, interessati nel corso degli ultimi anni da una profonda revisione. Si conferma in ogni caso una tendenza decrescente nel numero di procedimenti iscritti ed anche nei pendenti finali.
Pari impegno riformatore, nell’anno appena trascorso, è stato dedicato al settore della giustizia penale, con interventi che hanno interessato sia profili normativi di carattere sostanziale e processuale, sia fondamentali profili organizzativi: pur senza attribuire agli stessi eccessivo significato, i dati statistici raccolti evidenziano che, nel corso dell’ultimo anno giudiziario, il numero complessivo di procedimenti penali pendenti presso gli Uffici è diminuito del 4,3%, attestandosi a 3.027.764 procedimenti alla data del 30 giugno 2017.
Il maggior contributo in valore assoluto alla riduzione delle pendenze è dovuto alle Procure della Repubblica che tra i due anni giudiziari in esame presentano un calo di 104.178 procedimenti (-7,2%), mentre in termini percentuali sono gli uffici del Giudice di pace ad evidenziare la maggiore diminuzione con l’11,3% delle pendenze in meno.
I dati a livello nazionale mostrano però che la prescrizione conserva una rilevante incidenza sulla sorte dei procedimenti ed anzi evidenziano una lieve crescita del fenomeno: si confermano le differenze tra i diversi distretti nonché la particolare rilevanza del dato nel grado di appello, in cui la prescrizione, nel primo semestre del 2017, ha inciso per il 25% circa.
Se quindi si è operato per deflazionare tale grado di giudizio e rivedere i relativi organici, dall’altro si è ravvisata la necessità di approfondire la situazione delle corti d’appello in particolare sofferenza ( si pensi che le corti d’appello di Venezia, Roma Napoli e Torino incidono per oltre il 50% sul totale delle definizioni per prescrizione a livello nazionale ) per concentrare su queste iniziative mirate che consentano di superare la situazione di preoccupante accumulo di procedimenti risalenti.
Anche nel 2017 è proseguito il censimento straordinario dei flussi e delle pendenze degli affari della giustizia su tutto il territorio nazionale, per ciascun ufficio di primo e secondo grado, che monitora le performance delle Corti di Appello e dei Tribunali di ciascuno dei 26 Distretti giudiziari.
Il percorso di revisione ed ampliamento degli organici della magistratura, avviato già nel 2014 con la revisione degli organici della Corte di Cassazione e proseguito nel 2016 con gli organici degli uffici di primo grado, è stato quasi integralmente completato con il decreto 2 agosto 2017 di rideterminazione delle piante organiche degli uffici giudicanti e requirenti di secondo grado che ha visto un complessivo aumento di 51 posti in organico.
In tema di politiche del personale, è proseguita nell’anno 2017 l’azione diretta a consentire l’ingresso negli uffici giudiziari di nuovo personale amministrativo tramite l’espletamento di procedure concorsuali e di riqualificazione del personale ed il ricorso alla mobilità volontaria ed obbligatoria.
A seguito di quanto previsto nel decreto legge 30 giugno 2016 n. 117 convertito, con modificazioni dalla legge 12 agosto 2016 n. 161, si è dato avvio al primo concorso pubblico bandito dall’amministrazione, dopo circa due decenni, al fine di assumere 800 assistenti giudiziari, a tempo indeterminato, per il profilo professionale di assistente giudiziario, area II, F2, nei ruoli del personale del Ministero della Giustizia.
All’esito del concorso bandito il 22 novembre 2016, in data 8 gennaio 2018 vi è stata l’immissione in servizio degli 800 vincitori.
Altresì, in data 28 dicembre 2017 è stata disposta ai sensi art. 3- bis, lett. a) del decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione del 21 aprile 2017 l’assunzione di ulteriori 600 unità di personale, mediante scorrimento della graduatoria generale di merito del concorso per titoli ed esami a 800 posti a tempo indeterminato per il profilo professionale di assistente giudiziario.
Tra gli obiettivi raggiunti si può annoverare anche la conclusione delle procedure di riqualificazione del personale ai sensi dell’art. 21-quater del decreto-legge n. 83 del 27 giugno 2015, così come convertito dalla legge n. 132/2015, per il passaggio di 1.148 cancellieri (area II) all’area III funzionari giudiziari nonché per il passaggio di 662 ufficiali giudiziari (area II) all’area III funzionari (UNEP). Dei circa 6.100 dipendenti che hanno partecipato alle prove selettive finali presso i locali della Scuola di formazione e aggiornamento del personale dell’Amministrazione penitenziaria, 5.675 sono risultati idonei, di cui 4.635 cancellieri e 1.040 ufficiali NEP. I vincitori delle prove selettive interne hanno sottoscritto il relativo contratto individuale di lavoro e preso servizio presso l’ufficio di appartenenza in data 1 dicembre 2017.
Nel corso del 2017 sono proseguite le attività finalizzate a potenziare e sviluppare l’offerta formativa attraverso la piattaforma informatica e-learning, moderna visione e gestione dei piani formativi per il personale in servizio. Su tale piattaforma sono stati completati 6.175 corsi e interamente realizzati 2 percorsi formativi.
Infine, nell’ambito delle misure di innovazione organizzativa, notevole è stato l’impegno finalizzato al recupero dell’efficienza e della sicurezza dei sistemi informatici mediante nuovi investimenti per l’implementazione del processo civile telematico, il potenziamento dei sistemi di assistenza e il conseguimento della piena funzionalità del SICP.
Il settore penale è stato oggetto di un’opera di allineamento dei diversi sistemi operativi diretta a realizzare l’uniformità dei registri informatici e la loro diffusione su tutto il territorio nazionale, avuto particolare riguardo alle migrazioni degli uffici di Milano e Roma nel registro unico della cognizione penale, alla diffusione su tutto il territorio nazionale del sistema informativo degli uffici giudiziari per i minori (SIGMA) e della Banca Dati Adozioni.
Nel corso dell’anno 2017 si è consolidato l’obiettivo concernente l’affidabilità della infrastruttura telematica e dei servizi amministrativi a supporto della giurisdizione e dell’attività amministrativa in un quadro di riforma della geografia giudiziaria e di attuazione del nuovo Regolamento di organizzazione del Ministero della Giustizia.
Nel 2017 si è proseguito nell’adozione delle misure organizzative più idonee a gestire il passaggio di competenze in materia di spese di funzionamento degli uffici giudiziari dai Comuni al Ministero della giustizia che ha determinato, in un primo momento, l’avvio di un modello di gestione, caratterizzato da un nuovo sistema di spesa decentrata tramite la delega di funzioni di cui all’art. 16, comma 4), del D.P.C.M. n.84/2015 ai Presidenti di Corte di Appello e ai Procuratori Generali; in un secondo momento, la realizzazione di procedure accentrate, sia pure per Lotti territoriali, delegate a Consip S.p.A, riguardanti le principali attività, quali vigilanza, custodia e portierato, pulizia e facchinaggio.
Tale opzione determinerà una semplificazione amministrativa e un risparmio di spesa - in relazione alle economie di scala - “liberando” gli uffici giudiziari da una serie di incombenze.
Relativamente al sistema penitenziario, sono proseguite anche nell’anno 2017 le azioni improntate ad un ripensamento complessivo del sistema, tramite l’adozione di misure di carattere strutturale, normative ed organizzative – in particolare l’avviata riforma dell’ordinamento penitenziario- finalizzate a superare definitivamente un modello di detenzione sostanzialmente caratterizzato da passività e segregazione, mirando invece alla rieducazione e al reinserimento sociale con il potenziamento di misure alternative al carcere – tanto in fase cautelare quanto in quella dell’esecuzione della pena – che compongano un sistema in linea con le migliori esperienze in ambito europeo.
Al lavoro e alla formazione professionale della popolazione detenuta sono destinate risorse sia attraverso gli ordinari capitoli di bilancio, sia con i fondi della Cassa delle Ammende che, tra le sue finalità istituzionali, contempla espressamente il finanziamento di progetti di assistenza e di reinserimento sociale dei detenuti. A tale riguardo, va ricordato il radicale ripensamento dell’Ente, operato mediante l’approvazione – con il DPCM 10 aprile 2017 n.102 - del nuovo Statuto, che tra l’altro ne ridefinisce la governance e amplia la platea dei destinatari dei progetti, estesa anche alle persone sottoposte a misure alternative alla detenzione, così arricchendone con coerenza la prospettiva di azione.
In ogni caso, per effetto delle modifiche legislative via via introdotte, già rilevanti sono stati i risultati sinora ottenuti sul fronte del numero complessivo delle persone detenute, con correlato deciso aumento delle misure alternative alla detenzione: se erano 65.755 le presenze all’8 gennaio 2013 (data di pubblicazione della nota sentenza "Torreggiani”), al 31 dicembre 2017 la riduzione era di circa ottomila unità, essendo stati presenti nelle carceri italiane 57.608 ristretti, in aumento rispetto al dato al 31 dicembre 2016 di 54.653, a fronte peraltro anche di una aumentata capienza degli Istituti penitenziari legata al completamento di nuove strutture (pari a circa 900 posti tra il 1 gennaio 2016 ed il 31 dicembre 2017).
La rivisitazione delle misure alternative alla detenzione e delle relative modalità di accesso e la più complessiva indicazione di un nuovo modello di esecuzione penale rendono ancor più cruciale il ruolo del Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità, la cui istituzione è stata frutto di una scelta organizzativa mirata, tesa a mettere al centro del sistema dell’esecuzione penale le misure di comunità diverse dal carcere: lo spostamento di tale settore all’interno di un Dipartimento che si occupa anche di giustizia minorile risponde ad una precisa opzione culturale che caratterizza proprio l’esecuzione penale nei confronti dei condannati minorenni e che vede il ricorso al carcere come soluzione sanzionatoria estrema.
Sul piano più strettamente progettuale, l’emanazione della Direttiva del Ministro per l’anno 2017 è stata seguita dalle Direttive dei Capi Dipartimento e dai progetti dei Direttori Generali, secondo lo schema logico denominato “albero della Performance” più avanti descritto.
2.4. Le criticità e le opportunità
Nell’ambito della gestione del ciclo della performance del Ministero della giustizia, una prima criticità è rappresentata dall’assenza di un unico sistema informatico di raccolta delle informazioni attinenti al controllo di gestione, così che risulta non semplice effettuare, in modo adeguato il monitoraggio periodico dello stato di avanzamento dei progetti operativi e verificare tempestivamente scostamenti e ritardi nel raggiungimento degli obiettivi.
Riguardo all’amministrazione periferica, come rappresentato dal Dipartimento per l’organizzazione giudiziaria, un’ulteriore difficoltà è rappresentata dalla mancanza di un’attività di raccolta e monitoraggio delle programmazioni annuali ex art. 4 del dlgs 240/2006, elaborate dagli uffici giudiziari e utilizzate come documenti di programmazione ai fini della redazione del Piano della Performance.
Nel 2017 sono state raccolte 168 programmazioni annuali dagli uffici giudiziari, che hanno riguardato il 55% delle Corti d’Appello, il 41% delle Procure Generali, il 40% dei Tribunali, il 55% dei tribunali per i minorenni, il 34% dei Tribunali di Sorveglianza, il 35% delle procure della Repubblica ed il 31% delle Procure dei Minorenni.
Il programma delle attività annuali è uno strumento di organizzazione dell’ufficio risultante, nella sua stesura, dalla collaborazione tra il magistrato capo dell’ufficio ed il dirigente amministrativo, a mezzo del quale gli stessi definiscono il piano delle attività da svolgere nel corso dell’anno medesimo, indicando le priorità di intervento, tenuto conto delle risorse umane e strumentali disponibili a supporto dell’attività giurisdizionale e di interrelazione con utenti interni (altri uffici giudiziari) ed esterni.
E’ auspicabile quindi una maggiore capillarità di diffusione dello strumento, anche per il tramite, come effettuato dal Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria nel corso del 2017, dell’adozione di un format per gli uffici più schematico e snello, che faciliti la predisposizione di questo documento, contenente dei parametri prestabiliti e delle aree tematiche di rilevazione predeterminate.
Una seconda criticità ha riguardato in passato l’assenza di reale coordinamento tra il processo di pianificazione strategica ed operativa e quello di programmazione economico-finanziaria su cui la Civit, organo di controllo del ciclo della performance (qualità ora rivestita dal Dipartimento di Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri) ha spesso richiamato l’attenzione, allo scopo, del tutto condivisibile – nonché esplicitamente richiamato dall’art.4, co.1-5 del dlgs.150/09-, di ricercare la massima coerenza tra il ciclo di gestione della performance ed il ciclo della programmazione finanziaria e di bilancio e la piena sovrapponibilità tra obiettivi ed indicatori indicati nel Piano della Performance a quelli contenuti nel piano degli indicatori e risultati attesi di bilancio di cui all’art.19, dlgs.91/11, che, come è noto, corrisponde per le amministrazioni centrali dello Stato alle Note integrative di bilancio di cui all’artt.21, co.11, lett.a), della Legge 31 dicembre 2009, n.196.
Una delle ragioni del disallineamento tra i due cicli di programmazione è legata al mancato coordinamento della loro scansione temporale: le Note integrative, ai sensi dell’art.21 l.196/09, vanno allegate al disegno di legge di bilancio e di previsione da approvarsi entro il 31 dicembre, mentre la Direttiva generale per l’attività amministrativa e la gestione del Ministro- che costituisce il documento base della programmazione strategica ed operativa- ai sensi del combinato disposto degli artt.8 dlgs.286/99 e 14 dlgs. 165/01- va emanata entro 10 giorni dalla pubblicazione della legge di bilancio, ossia in un momento successivo all’emanazione del documento di programmazione finanziaria.
Ciò ha determinato, nel recente passato, che l’indicazione degli obiettivi programmatici da parte del Ministro nell’atto a ciò per legge deputato- e, cioè, la Direttiva annuale- si configurasse come un posterius rispetto agli obiettivi risultanti dalle Note integrative di bilancio che i C.R.A. provvedevano (e provvedono) ad inserire nel sistema informatico all’uopo deputato.
Per cercare di risolvere le criticità rappresentate dall’organismo di controllo e al fine di garantire la massima corrispondenza tra i dati ricavabili dalla contabilità economico-analitica e gli obiettivi indicati nel documento di programmazione strategica, sono state perciò da tempo adottate diverse azioni correttive, al fine non soltanto di migliorare e rendere più preciso il sistema di elaborazione degli obiettivi e di misurazione della performance, ma anche di riallineare le fasi del ciclo.
Si è quindi deciso, già a partire dalla programmazione strategica per l’anno 2015, di anticipare l’avvio del ciclo di gestione della performance, di delineare, cioè, le priorità politiche del sig. Ministro in attuazione del programma di governo, tempestivamente e, comunque, antecedentemente all’elaborazione delle Note integrative.
La piena coerenza dei documenti di pianificazione strategica con la programmazione economica finanziaria generale è stata quindi virtuosamente attuata dal Ministero della Giustizia per gli anni 2015, 2016 e 2017, così realizzandosi il progressivo perfezionamento della pianificazione degli obiettivi in senso sistemico ed il riallineamento in tutte le fasi tra programmazione finanziaria e pianificazione strategica.
Si tratta di un fondamentale superamento di una criticità di matrice sistematica e cronologica che consente all’organo di indirizzo politico di definire tempestivamente il proprio programma politico-istituzionale per l’anno a venire, sulla scorta del quale i centri di responsabilità amministrativa possono, sempre rispettando i tempi del ciclo della performance, declinare la programmazione strategica che deve essere poi trasfusa nella Direttiva per l’anno in corso e, su orizzonte triennale, nel Piano di Performance.
In sede di Relazione di performance è stata infine tempestivamente verificata la realizzazione (e gli scostamenti) della programmazione strategica, così compiutamente realizzando il ciclo di performance.
Una terza criticità è rappresentata dalla frammentazione degli obiettivi strategici e operativi in innumerevoli progetti e la sussistenza nell’attività delle articolazioni ministeriali, oltre che di azioni propriamente strategiche, anche di attività strutturali, ciò che ha comportato in passato una scarsa intelligibilità del documento da parte degli stakeholders, aggiunta ad una concreta difficoltà nel raccordare tutti i progetti alle priorità politiche stabilite dal Ministro ad inizio anno e gestire l’attività di monitoraggio.
Come in precedenza accennato e ribadito nuovamente dal sig. Ministro nell’Atto di indirizzo per l’anno 2018, con D.M. 10 gennaio 2018 è stato istituito un tavolo tecnico interministeriale che sta lavorando alla revisione del sistema di misurazione e valutazione della performance individuale ed organizzativa (risalente all’anno 2011), ciò che potrà consentire di affinare i meccanismi di controllo interno e di valutazione del personale e dei dirigenti, tramite obiettivi specifici, chiari e “misurabili”, trattandosi, in tutta evidenza, di una condizione essenziale per una valutazione attendibile, in sede di controllo, della rispondenza dei risultati agli obiettivi organizzativi, offrendo la possibilità di riconoscere meriti e demeriti e di individuare eventuali responsabilità.
Un’altra difficoltà riguarda l’attuazione della pianificazione negli uffici giudiziari privi di dirigente amministrativo; anche per l’anno 2017 in tali uffici i compiti di pianificazione sono stati affidati al Capo dell’ufficio giudiziario, il quale ai sensi dell’art. 4 del D.Lgs 240/2006 condivide con il dirigente amministrativo la responsabilità dell’intera attività di programmazione dell’ufficio. Su questo stesso versante, va segnalata anche la sovrapposizione normativa in materia di pianificazione, che attualmente impone agli uffici dell’amministrazione giudiziaria diversi adempimenti di programmazione: la definizione e assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere, disciplinato dal D.lgs. 150/2009, la redazione del Programma delle attività annuali, disciplinato dal suddetto art. 4 del D.lgs. 240/2006, la redazione delle schede progetto da parte dei dirigenti di seconda fascia ai sensi del D.lgs. 286/1999.
Tale sovrapposizione impone quindi a tutti gli uffici una duplicazione di oneri, scadenze e adempimenti che provoca disallineamenti e difformità nei diversi documenti di programmazione.
Quanto alle opportunità, nell’anno 2017 il Piano della Performance e di conseguenza la Relazione sulla Performance sono stati redatti in modo più snello ed intellegibile, in quanto non contengono i piani operativi elaborati dai dirigenti di seconda fascia degli uffici giudiziari, presentati ai soli fini della valutazione.
Si è poi proseguita l’attività di perfezionamento della pianificazione degli obiettivi in senso sistemico, al fine di ottenere una adeguata allocazione delle risorse umane e strumentali entro la pianificazione, una più attenta razionalizzazione organizzativa ed il consolidamento delle possibilità di correlazione tra obiettivi strategici-operativi.
Al riguardo, è necessaria l’adozione di una nuova piattaforma informatica per la misurazione e valutazione della performance, che non soltanto consentirà di conoscere e verificare con maggiore precisione ed adeguata tempestività i risultati di performance raggiunti dall’amministrazione, ma anche di controllare le attività ed i prodotti realizzati dalla singola unità di personale presente presso ogni ufficio dirigenziale di seconda fascia, da collegare poi con gli altri sistemi informativi in dotazione agli uffici ministeriali.
Nell’ottica dell’avviata revisione del sistema di misurazione e valutazione della performance, si deve infine auspicare l’elaborazione di un unico documento di programmazione strategica, redatto secondo disposizioni univoche, atto a rispondere a tutti gli adempimenti richiesti e, nello stesso tempo, ad esporre i contenuti in modo omogeneo.
3. Obiettivi: risultati raggiunti e scostamenti▲
3.1. Albero della Performance
Nel sistema delineato dal dlgs 296/1999 (recante “Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche”) e dal citato dlgs. 150/2009, la misurazione e valutazione della performance presuppongono strutturati sistemi di controllo che garantiscano - a qualsiasi livello decisionale - un efficace ritorno informativo per la gestione e la valutazione del funzionamento della macchina amministrativa.
Il controllo strategico di secondo livello si attiva con l’individuazione, da parte del Ministro nell’Atto di indirizzo politico-istituzionale delle priorità politiche che devono essere perseguite nell’anno di riferimento per la programmazione e la definizione degli obiettivi delle unità dirigenziali di primo livello (Dipartimenti), in coerenza con il quadro programmatico generale del Governo e con il sistema gerarchico e di distribuzione delle competenze in seno al Ministero, a cui seguirà il Piano della Performance con valenza triennale, contenente la Direttiva annuale del Ministro con l’individuazione, sulla scorta delle priorità politiche, degli obiettivi strategici. Anche in questo caso, il controllo si completa con l’attività di monitoraggio dei risultati.
Infine, il controllo di gestione di secondo livello si attiva a seguito dell’emanazione del decreto di assegnazione degli obiettivi da parte dei Direttori Generali, che, come gli analoghi documenti delle fasi precedenti, risponde su scala più ridotta ai requisiti di coerenza esterna ed interna. Compito dei Direttori Generali è dunque quello di individuare, secondo un meccanismo “a cascata”, gli obiettivi operativi coerenti con gli obiettivi strategici assegnati dai Capi Dipartimento, assegnandone il perseguimento alle singole strutture ministeriali. Infine, gli obiettivi operativi vengono tradotti dai Dirigenti in progetti operativi, che ne identificano i risultati attesi, i soggetti coinvolti, i costi e i tempi previsti per la loro realizzazione.
Ne risulta un sistema di obiettivi e di valutazione dei risultati (quel che appunto si definisce, in sintesi, la “performance” dell’amministrazione) che può rappresentarsi schematicamente come in appresso:
3.2. Obiettivi strategici – 3.3. Obiettivi e piani operativi
Le priorità politiche individuate nell’Atto di indirizzo politico emanato dal sig. Ministro in data 28 settembre 2016, costituenti le direttrici portanti per la costruzione degli obiettivi strategici per l'anno 2017 - successivamente indicati nel Piano della Performance triennale, contenente la Direttiva annuale 2017, in coerenza con i contenuti della programmazione economico-finanziaria generale – erano le seguenti:
le politiche per l'efficienza gestionale: in tema di politiche del personale: assicurare una idonea e adeguata formazione alle nuove risorse che entreranno a far parte dell’amministrazione giudiziaria, valorizzando le competenze dello stesso personale diffuse sul territorio e facendo ricorso a più innovativi ed agili strumenti di formazione; rivedere e rimodulare i profili professionali esistenti e inserire nuove figure professionali attualmente non presenti nell’amministrazione della giustizia e razionalizzare la pianta organica del personale amministrativo, ripensandola modulata per fasi e in funzione di integrazione e supporto dei processi di riordino organizzativo avviati; completare in temi rapidi delle procedure di contrattazione collettiva in materia di Fondo Unico di Amministrazione e introdurre criteri di razionalizzazione delle risorse per assicurare le nuove attività di formazione, perseguendo obiettivi di riqualificazione del personale dell’amministrazione giudiziaria, incentivando la digitalizzazione dei processi di gestione del personale; potenziare ulteriormente il supporto agli uffici giudiziari fornendo nuovi strumenti di controllo interno di gestione per monitorare mensilmente l’andamento del programma annuale di riduzione dell’arretrato come indicato negli obiettivi di inizio anno; sviluppare una politica del personale tesa al benessere organizzativo e alla promozione della parità di genere che consenta al tempo stesso, tramite meccanismi di controllo interno e di valutazione, di riconoscere il merito e di valorizzare le singole capacità, secondo criteri di effettività sottratti a rappresentazioni formalistiche, anche assicurando la più efficace e trasparente gestione e la tutela della riservatezza delle persone;
la razionalizzazione e l’innalzamento dei livelli di efficienza dei servizi e dell'organizzazione del Ministero: dare piena attuazione ai principi informatori del nuovo regolamento di organizzazione, portando a compimento il processo di profondo rinnovamento delle articolazioni amministrative centrali, in grado di supportare il potenziamento organizzativo e tecnologico e di garantire un servizio giudiziario moderno attraverso il contenimento della spesa di gestione, il recupero di risorse e la razionalizzazione delle attività di servizio, in un’ottica di maggiore trasparenza, efficienza ed economicità per l’Amministrazione, aumentando i livelli di specializzazione e competenza e favorendo, nel contempo, l’integrazione operativa tra le diverse articolazioni, sia a livello centrale che periferico;
il miglioramento dei livelli di efficienza, efficacia ed economicità dell'azione amministrativa: ciascun centro di responsabilità, negli ambiti di rispettiva competenza, è chiamato a rimodulare i propri obiettivi strategici e i relativi programmi operativi, nonché gli indicatori di valutazione dei risultati, attraverso una sistematica verifica e valutazione delle priorità dei programmi, rendendo coerente sia la fase di progettazione che la fase di realizzazione con gli indirizzi politici e gli obiettivi strategici dell'Amministrazione, finalizzando l'azione di tutti gli uffici su obiettivi specifici, concreti e misurabili, proseguendo negli interventi di sviluppo di moderni ed adeguati sistemi di misurazione e valutazione della performance, sia organizzativa che individuale, affinando i meccanismi di controllo dei risultati secondo criteri di effettività, uniformando tra le varie articolazioni ministeriali i sistemi di progettazione, pianificazione e di misurazione dell'attività amministrativa, assicurando il massimo coordinamento tra i documenti di individuazione degli obiettivi strategici ed i dati ricavabili dalla contabilità economico-analitica per centri di responsabilità;
la razionalizzazione delle risorse: assicurare un maggior controllo della coerenza ed omogeneità della spesa, uniformando la qualità dei servizi resi in favore degli uffici giudiziari, formulando principi guida e linee direttrici per uniformare le procedure sul territorio nazionale ed assicurare il necessario raccordo fra uffici collocati sul territorio e sede centrale; implementare ed attuare un rigoroso programma di razionalizzazione della spesa per l’acquisto di beni e servizi, introducendo idonee misure per il controllo ed il risparmio delle spese di funzionamento, non andando oltre il budget annuale attribuito a titolo di programmazione, compiendo scelte ponderate finalizzate a garantire i livelli minimi dei servizi istituzionali, ponendo in essere una mirata programmazione delle attività da compiere nel corso dell’anno supportata da verificabili previsioni di spesa, affinando i meccanismi di controllo dei risultati secondo criteri di effettività; dare massimo impulso alla realizzazione di piani rigorosi di risparmio dei consumi e di interventi di efficientamento energetico, come già indicato nella Direttiva del 15 ottobre 2015, adottando specifici e verificabili, tramite monitoraggio periodico, interventi di razionalizzazione dei consumi, al fine di eliminare diseconomie e conseguire risparmi di spesa; rafforzare l'impegno ad una tempestiva utilizzazione delle risorse finanziarie disponibili allo scopo di ridurre il debito dell'amministrazione nei confronti dei privati ed i tempi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture; assicurare un periodico monitoraggio dell’andamento delle spese di giustizia, con specifico riferimento ai compensi degli amministratori giudiziari, dei curatori fallimentari e dei loro collaboratori, nonché il rispetto dei principi di trasparenza e di rotazione degli incarichi nelle procedure di nomina; realizzare la ristrutturazione delle funzioni di determinazione dei costi delle intercettazioni di comunicazioni, con particolare riguardo al sistema di tariffazione dei servizi, assicurando il monitoraggio dell’andamento della spesa;
la diffusione dei progetti di innovazione per gli uffici giudiziari e le altre articolazioni territoriali del ministero: assicurare il necessario coordinamento delle iniziative funzionali all’organizzazione del sistema giustizia, con un impiego il più razionale possibile delle risorse disponibili, anche per il tramite della programmazione europea e nazionale dei fondi comunitari, avvalendosi dell'attività della struttura temporanea dirigenziale diretta a sostenere, con il coordinamento, l'indirizzo ed il controllo della Conferenza dei capi dipartimento, le politiche di innovazione organizzativa promosse dal Ministero, così da attingere in modo organico dalle risorse provenienti dai fondi europei utilizzandoli per il finanziamento di fondamentali progetti di modernizzazione del sistema giudiziario, come l'estensione del PCT agli uffici del giudici di pace, lo sviluppo del processo penale telematico, la creazione di una rete di sportelli di prossimità decentrati che permettano ai cittadini di avere un riferimento vicino al luogo dove vivono e di usufruire di servizi qualificati, il supporto all'ufficio del processo; adottare le misure necessarie a garantire agli uffici giudiziari adeguati livelli di sicurezza sia con riferimento allo sviluppo dei sistemi di videosorveglianza ed, in generale, dei presidi di sicurezza delle sedi giudiziarie, sia con riguardo alla tutela ed incolumità personale dei magistrati sottoposti a misure di protezione; avviare un percorso di ripensamento dell'intero ordinamento professionale, per adeguarlo alle mutate esigenze dell'amministrazione ed alle innovazioni tecnologiche ed organizzative, anche per il tramite di un più corretto dimensionamento degli organici delle sedi giudiziarie che possa essere funzionale alla modernizzazione e potenziamento dell'organizzazione giudiziaria, quale indispensabile supporto delle politiche giudiziarie finalizzate a realizzare una struttura ordinamentale idonea a fornire adeguata risposta alla domanda di giustizia; utilizzare al meglio le risorse umane e tecnologiche disponibili, nell’attuazione puntuale dei processi di informatizzazione, nella ricerca di ogni opportuna forma di coordinamento e sinergia; adottare le misure necessarie ad una più razionale e funzionale gestione del personale della magistratura onoraria, anche per il tramite della rimodulazione delle funzioni e dei compiti di supporto al magistrato ordinario; avviare percorsi innovativi di collaborazione e sinergia con istituzioni pubbliche e mondo universitario che possano favorire l’innovazione organizzativa, la digitalizzazione, una più razionale gestione delle spese di funzionamento degli uffici giudiziari, nonché dare impulso a progetti finalizzati a migliorare le condizioni di trattamento e reinserimento sociale dei detenuti; valorizzare e diffondere sul territorio le pratiche virtuose degli uffici, a cui dovrà essere orientata l’attività di ispettorato, allo scopo di fornire agli uffici giudiziari e ai dirigenti indicazioni per il miglioramento dell’azione amministrativa e dell’attività organizzativa;
nuovi percorsi di dialogo con l'Avvocatura e le altre professioni per il perseguimento di diversi prioritari obiettivi: implementazione e costante monitoraggio del processo di attuazione della riforma dell’Ordinamento forense; verifica dell’efficacia della governance degli altri Ordini professionali e razionalizzazione della loro dislocazione sul territorio, anche incoraggiando il processo di accorpamento volontario degli Ordini territoriali; implementazione dei processi di informatizzazione delle procedure per l'abilitazione all'esercizio di tutte le professioni; sviluppo delle attività, di rilievo internazionale, in materia di riconoscimento dei titoli professionali acquisiti all'estero, assicurando un equilibrato contemperamento tra la normativa comunitaria e il sistema interno di accesso alle professioni; monitoraggio dell’efficacia delle misure finalizzate all’esercizio del ruolo di vigilanza e controllo sugli ordini professionali;
l'incremento e diffusione dei progetti di innovazione tecnologica nei procedimenti giudiziari, civili e penali, in funzione dell’ulteriore implementazione della telematica nella giurisdizione, nell’ottica di migliorare l’efficienza e la qualità complessiva del servizio offerto, e, al contempo, di offrire nuovi servizi a cittadini e imprese, elaborando progetti di reingegnerizzazione dei processi di maggior rilievo sul piano tecnologico, anche per il tramite, con riferimento alle procedure di insolvenza, di più approfonditi e specifici studi di fattibilità del sistema Com.Mon.; con riferimento al settore penale, potenziando le infrastrutture informatiche, in particolare quelle destinate ad assicurare la partecipazione a distanza nei processi e promuovendo la diffusione di criteri uniformi di gestione dei registri informatizzati e di cicli formativi per il personale amministrativo degli uffici giudiziari, con il duplice obiettivo di dare compiuta attuazione al programma di digitalizzazione della giustizia penale e di potenziare gli strumenti statistici e di monitoraggio esistenti, incrementandone l'utilizzo, così da orientare l'agire dell'amministrazione su razionali e coerenti interventi in materia organizzativa, tabellare e informatica;
il potenziamento degli strumenti statistici e di monitoraggio esistenti, tramite l’incremento del loro utilizzo al fine di orientare l'agire delle singole articolazioni amministrative verso obiettivi di maggiore efficienza e per consentire verifiche adeguate dell’effettività degli esiti delle valutazioni dei risultati ottenuti in coerenza con le priorità politiche;
una nuova politica per la giustizia minorile, da realizzarsi attraverso: la revisione dell’organizzazione dei servizi minorili delle comunità pubbliche e delle comunità gestite dal privato sociale; la ricognizione, in collaborazione con l’Ispettorato Generale, delle attività di vigilanza e controllo sulle comunità; l’adozione di provvedimenti idonei ad assicurare la massima trasparenza delle scelte dell’amministrazione, da compiersi secondo criteri obiettivi nelle assegnazioni e negli affidamenti; ricognizione degli esiti delle prescritte attività di vigilanza sul rispetto delle incompatibilità dei giudici onorari minorili; nuove modalità di interconnessione delle funzioni delle competenze e della operatività dei Servizi minorili con l’area della esecuzione penale degli adulti; l’implementazione della Banca dati adozioni;
l’esecuzione penale esterna, da rafforzarsi con adeguate risorse umane e tecnologiche e potenziando le professionalità necessarie; ampliando i presupposti per l’accesso alle misure alternative alla detenzione; rafforzando e personalizzando i percorsi riabilitativi finalizzati al reinserimento sociale e lavorativo; formando ed valorizzando la professionalità della polizia penitenziaria; monitorando periodicamente l’efficacia delle metodologie di intervento;
il rafforzamento della tutela delle vittime di reato, tramite l’attuazione delle misure introdotte con il decreto legislativo n. 212 del 15 dicembre 2015, così da ridurre il rischio di vittimizzazione secondaria, favorendo la salvaguardia dei diritti della vittima all’informazione, all’accesso ai servizi di assistenza, alla partecipazione al procedimento penale, garantendo, altresì, adeguati servizi di supporto anche specialistico;
la costruzione di un nuovo modello detentivo, attraverso: la definizione di ambiti di responsabilità delle funzioni del Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria e coerente attuazione del D.M. 2 marzo 2016 ed, in particolare delle disposizioni previste dagli artt. 3 e 11, da raggiungersi attraverso la semplificazione strutturale ed una maggiore efficienza operativa dell'amministrazione, con adeguamento delle risorse necessarie per la crescita e lo sviluppo del nuovo ambito di responsabilità delineato dal Regolamento di organizzazione e dai decreti attuativi, con specifico riferimento al completamento del processo di ristrutturazione delle funzioni di acquisizione di beni e servizi per l'innalzamento dei livelli di economicità, trasparenza ed efficienza dell'azione ministeriale; il razionale impiego delle risorse disponibili in coerenti politiche del personale dell'amministrazione penitenziaria mediante definizione delle piante organiche, secondo linee di massima semplificazione strutturale e di efficientamento della spesa; l’adeguata formazione del personale che agevoli, tra l'altro, l'effettività dei processi di osmosi culturale ed operativa con il Dipartimento della giustizia minorile e di comunità, a cui la Direzione Generale del personale e delle risorse del Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria assicurerà il necessario supporto per la piena attuazione dei processi di potenziamento delle strutture destinate all'esecuzione penale esterna; la costruzione di un modello organizzativo efficiente e razionale, in grado di assicurare rigorosi programmi di recupero e meccanismi di controllo effettivo e di costante verifica dei percorsi di risocializzazione messi in campo; l’ulteriore adeguamento delle condizioni di detenzione al pieno rispetto della dignità umana attraverso l'individuazione di opzioni trattamentali sempre più personalizzate - specie per i soggetti tossico-alcool dipendenti - e funzionali ad un consapevole reinserimento nel contesto sociale; implementazione di strutture sanitarizzate per il trattamento del disagio psichico dei soggetti affetti da infermità psichica sopravvenuta nel corso della detenzione; il potenziamento delle misure a sostegno della continuità affettiva e della genitorialità e ulteriore sviluppo delle reti di istituti a custodia attenuata per detenute madri (ICAM); il costante monitoraggio dei circuiti detentivi di alta sicurezza, con particolare riguardo al funzionamento dei meccanismi di "classificazione" e "declassificazione", nonché delle modalità di applicazione del regime speciale di cui all'art. 41-bis O. P., nel rispetto del principio di individualizzazione del trattamento; la verifica della concreta attuazione della vigilanza dinamica; implementazione delle attività di istruzione, formazione professionale ed avviamento al lavoro all'interno ed all'esterno degli istituti penitenziari, anche attraverso il potenziamento di percorsi di inclusione sociale, valorizzando il modello di integrazione con le risorse del territorio e del privato sociale, l'attuazione di progetti europei e la stipula di protocolli; la razionalizzazione e revisione delle infrastrutture e dell'edilizia degli istituti penitenziari - con particolare attenzione all'accoglienza dei soggetti a rischio - proseguendo nell'opera di una accurata revisione gestionale a garanzia della trasparenza, correttezza, efficacia ed economicità dei modelli organizzativi, con specifico riferimento ad obiettivi di controllo e riduzione della spesa in materia di consumi; la promozione di iniziative di riconversione delle colonie agricole;
l’attuazione delle disposizioni in materia di trasparenza ed anticorruzione: tenere conto nell'organizzazione degli uffici e del lavoro delle rinnovate funzioni connesse alle esigenze di trasparenza e di prevenzione della corruzione che il legislatore ha negli ultimi anni individuato e che sono state recepite dal d.P.C.m. n. 84 del 2015, anche per consentire l'aggiornamento continuo dei dati e delle informazioni pubblicati dal sito web istituzionale; assicurare che nell'organizzazione interna e nella formazione del personale da parte dei dirigenti sia prestata particolare attenzione alle incisive modifiche in materia di trasparenza ed accesso civico introdotte dal decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97; implementare e monitorare l’attuazione del principio di rotazione dell’affidamento degli incarichi dirigenziali e di quelli conseguenti a funzioni esposte a speciale rischio corruttivo;
il rafforzamento della cooperazione giudiziaria internazionale, da realizzarsi attraverso: l’attuazione della delega normativa finalizzata al potenziamento degli strumenti di cooperazione giudiziaria penale ed alla modifica del Libro XI del codice di procedura penale; il rafforzamento delle misure di cooperazione tra gli Stati membri, con particolare attenzione a quelle finalizzate alla lotta al terrorismo internazionale, per dare concreta ed efficace realizzazione ad uno spazio giudiziario comune in campo penale, civile ed amministrativo, che garantisca il pieno rispetto dei diritti fondamentali dei cittadini; la diffusione, presso le autorità giudiziarie, di prassi operative volte a rendere più efficace lo scambio informativo con le autorità straniere; l’estensione dell’area di cooperazione, secondo il diritto internazionale convenzionale, segnatamente in materia di lotta al terrorismo internazionale e di trasferimento di detenuti stranieri nei paesi di origine.
Le suddette priorità politiche sono state recepite ed attuate nella Direttiva generale sull’attività amministrativa e gestionale per l’anno 2017 che costituisce il documento base per la programmazione e la definizione degli obiettivi strategici delle unità dirigenziali di primo livello, identificando i principali risultati da realizzare, in relazione anche agli indicatori stabiliti dalla documentazione di bilancio per centri di responsabilità ed, in maniera più puntuale, contenuta nel Piano della Performance 2017-2019.
Ciò premesso, gli obiettivi strategici dell’amministrazione hanno richiesto l’elaborazione di moltissimi progetti, per la cui disamina, così come per l’indicazione delle risorse impiegate e per lo scostamento tra risultati attesi e raggiunti, si rimanda alle informazioni trasmesse dai singoli Dipartimenti e dall’Ufficio centrale per gli Archivi Notarili ed allegate alla presente Relazione.
Il Dipartimento per gli affari di giustizia ha recepito le priorità politiche tracciate dal Ministro per l’anno 2017 relativamente alle funzioni di competenza (segnatamente, razionalizzazione e innalzamento dei livelli di efficienza dei servizi e dell’organizzazione del Ministero; miglioramento dei livelli di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa; potenziamento degli strumenti statistici e di monitoraggio esistenti; rafforzamento della tutela delle vittime di reato; rafforzamento della cooperazione giudiziaria internazionale declinandole, secondo un processo a cascata, su tutti i settori amministrativi.
In estrema sintesi - e rinviando per l’approfondimento alla documentazione allegata- relativamente alla priorità politica concernente la cooperazione internazionale, nel corso del 2017 è proseguita l'opera di monitoraggio degli strumenti giuridici adottati antecedentemente all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona (1° dicembre 2009), estendendola a tutti gli strumenti giuridici europei in materia di armonizzazione e cooperazione penale e di polizia, adottati anche successivamente all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona.
Nel corso dell’anno l’Ufficio, inoltre, ha concentrato l’impegno sui negoziati con alcuni Paesi ritenuti, in base alla popolazione italiana residente all’estero, alla infiltrazione ed alla presenza di gravi forme di criminalità, al numero di detenuti stranieri presenti nelle carceri italiane, alle statistiche relative alla procedure di estradizione ed assistenza giudiziaria, nonché alla qualità della cooperazione bilaterale in assenza di accordi, di particolare interesse per il nostro Paese, concordemente con le priorità segnalate dal Ministro.
Il livello di raggiungimento degli obiettivi è stato ampiamente superiore alle attese.
Sono stati negoziati accordi con tutti i Paesi previsti all’inizio del 2017 (Argentina, Uruguay, Senegal, Capo Verde, Seychelles, Kuwait, Qatar, Emirati Arabi Uniti), cui si sono aggiunte negoziazioni con la Repubblica Dominicana, Vietnam, Tunisia ed Algeria.
A seguito delle negoziazioni sono stati inoltre parafati accordi con il Senegal (estradizione, assistenza giudiziaria, trasferimento dei detenuti), Argentina (trasferimento dei detenuti) ed Uruguay (estradizione).
E’ stato inoltre raggiunto un importante accordo con gli Emirati Arabi che ha consentito di risolvere le criticità che impedivano la ratifica del Trattato in materia di estradizione, e, in data 15 febbraio 2017, è stato stipulato, a Tirana, un protocollo d’intesa tra il Ministero della Giustizia della Repubblica d’Albania e il Ministero della Giustizia della Repubblica italiana, finalizzato ad agevolare e snellire la cooperazione giudiziaria tra i due Paesi.
Presso il Dipartimento, inoltre, svolge la propria attività il Corrispondente Nazionale della Rete Giudiziaria Europea, diretta ad accelerare ed agevolare la cooperazione giudiziaria ed a fornire informazioni di natura giuridica e pratica alle Autorità giudiziarie locali e straniere.
Anche nel settore della cooperazione giudiziaria civile nel corso del 2017 si è dato particolare impulso ai negoziati europei, soprattutto nelle tematiche sensibili per gli operatori economici.
In quest’ottica notevole rilievo è stato dato al negoziato “Working Party on Civil Law Matters (Contract Law)”, i cui lavori sono iniziati nel gennaio 2016, ed analoga attenzione è stata riservata al tavolo di riforma del regolamento n. 2201/2003 (generalmente noto come regolamento Bruxelles II-bis) relativo alla competenza, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di responsabilità genitoriale, che abroga il regolamento (CE) n.1347/2000.
È poi proseguita la collaborazione italiana nell’ambito della Rete europea di cooperazione giudiziaria in materia civile e commerciale (EJN): in tale contesto, oltre all’organizzazione della riunione nazionale di tutti i membri della Rete e alla partecipazione a tutte le relative riunioni europee, si è data risposta a numerosi quesiti in materia di diritto italiano; si sono risolte difficoltà pratiche sorte in singoli casi di cooperazione giudiziaria; sono state predisposte e aggiornate le schede presenti sul sito web della Rete (portale e-justice).
In merito all’obiettivo della razionalizzazione dei livelli di efficienza dei servizi, va segnalata l’estensione dell’accordo di collaborazione con la Banca d’Italia stipulato nell’anno 2015 al fine di alleggerire le Corti di appello dal lavoro attualmente gravante sui loro uffici relativamente ai pagamenti ex lege Pinto.
Il Piano straordinario attivato ha permesso di conseguire un notevole decremento del debito arretrato, considerato che, a gennaio 2018 risulta pari a 315 milioni di euro, con una diminuzione di 141 milioni rispetto all’analogo periodo dell’anno 2015.
Per quanto concerne l’obiettivo del rafforzamento della tutela delle vittime di reato, nel corso del 2017, è stato predisposto il testo del Protocollo e dei relativi allegati, avente ad oggetto l’adozione di misure idonee a dare attuazione nell’ordinamento nazionale ai principi della direttiva europea n. 29/2012 e del dlgs. n. 212/2015 di implementazione di detta direttiva, sottoscritto in data 14 settembre 2017 dal Signor Ministro e dal presidente della Rete Dafne di Torino - associazione dedita da anni a fornire servizi di assistenza alle vittime di reati generici-, allo scopo di “mappare” tutti i servizi di assistenza alle vittime di reato esistenti sul territorio nazionale.
Si è inoltre provveduto a far tradurre in diverse lingue un opuscolo informativo, contenente l’elenco dei diritti delle vittime di reato ai sensi dell’art. 90 bis c.p.p. da diffondersi presso tutti gli uffici giudiziari.
In merito all’obiettivo del potenziamento degli strumenti statistici e di monitoraggio, il Dipartimento, nel primo semestre del 2017, ha concluso l’attività di produzione del Datamart, che è stato collaudato con esito positivo, nella prospettiva di porlo in esercizio entro un breve lasso temporale al fine di renderlo utilizzabile da parte degli utenti del Casellario centrale.
Nel corso del secondo semestre del 2017 è sorta la necessità di adeguamento dell’infrastruttura e riconfigurazione del software nel rispetto delle policy di sicurezza del SIC, anche per evitare la diseconomia di interventi successivi, in considerazione dell’obiettivo di medio periodo di porre l’applicativo a disposizione di utenti della Rete Giustizia esterni al Casellario centrale (Ufficio I DGGP, DGSTAT). Le predette attività di adeguamento sono state completate e si stima di portare a compimento la messa in esercizio dell’applicativo così riconfigurato e il popolamento della relativa banca dati entro il 2018.
Il Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi ha declinato le priorità politiche di cui all’Atto di indirizzo politico-istituzionale del Ministro (e, cioè, Politiche per l’efficienza gestionale; Razionalizzazione e innalzamento dei livelli di efficienza dei servizi e dell’organizzazione del Ministero; Miglioramento dei livelli di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa; La razionalizzazione delle risorse; La diffusione dei progetti di innovazione per gli uffici giudiziari e le altre articolazioni territoriali del ministero; L'incremento e diffusione dei progetti di innovazione tecnologica nei procedimenti giudiziari, civili e penali; Il potenziamento degli strumenti statistici e di monitoraggio esistenti; L’attuazione delle disposizioni in materia di trasparenza ed anticorruzione) in sette obiettivi strategici e sei obiettivi strutturali, obiettivi questi ultimi che non rilevano ai fini della valutazione di performance organizzativa in senso stretto, attenendo non ad un obiettivo performante, ma delineano la complessiva funzione istituzionale del Dipartimento.
Gli obiettivi strategici declinati per il triennio 2017-2019 sono i seguenti:
(Obiettivo Strategico. 1) - Riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari
(Obiettivo Strategico. 2) - Processo civile telematico
(Obiettivo Strategico. 3) - Processo penale telematico
(Obiettivo Strategico. 4) - Infrastrutture per il processo civile telematico ed il processo penale telematico
(Obiettivo Strategico 5) - Valorizzazione risorse umane
(Obiettivo Strategico 6) - Procedure di riqualificazione ex art. 21- quater del decreto legge n. 83 del 2015
(Obiettivo Strategico 7) - Assunzioni di 1000 unità di personale amministrativo non dirigenziale da inquadrare nei ruoli dell’Amministrazione giudiziaria, ai sensi dell’articolo 1 commi 2-bis e 2-ter, del decreto-legge 30 giugno 2016, n.117.
Ciò premesso, rinviando per il dettaglio dei progetti operativi e dei relativi indicatori al contributo allegato, di seguito un prospetto riepilogativo, elaborato dal Dipartimento, relativo agli obiettivi strategici e la percentuale di realizzazione nell’anno 2017.
target a preventivo 2017
target a consuntivo 2017
Iniziali c/competenza
Definitivi c/competenza
Pagato c/competenza
Residui accertati di nuova formazione
Riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari Revisione della geografia giudiziaria volta a realizzare risparmi di spesa ed incremento dell'efficienza del sistema così come previsto dalla norma di delega di cui alla L. 148/2011 19.999 17.000 0 17.000 % di riduzione degli uffici giudiziari 95%<=x=<100% 82,60%
Processo civile telematico Con l'evoluzione del Processo Civile Telematico si intende: a) mirare ad una piena integrazione dei sistemi informativi utilizzati dalla giurisdizione civile valorizzando settori sino ad oggi trascurati quali la Corte Suprema di Cassazione, il Giudice di Pace, la Giustizia civile minorile e la Volontaria giurisdizione in genere; b) provvedere all'adeguammento degli applicativi alle numerose modifiche normative che si sono susseguie nell'ultimo triennio, anche al fine di consentire una puntuale rilevazione dell'efficacia delle riforme poste in essere; c) estendere a tutto il territorio nazionale l'uso delle notifiche e comunicazioni di cancelleria in via telematica presso gli uffici esclusi dall'obbligatorietà (G.d.P. e Tribunali per i minorenni). 10.948.528 12.093.129 7.310.841 4.782.288 Numero complessivo degli Uffici del GdP con servizi telematici attivi - rapporto tra il numero degli Uffici del Giudice di Pace con servizi telematici attivi e il numero totale dei GdP >=30% 30%
Processo penale telematico L'obiettivo di implementazione del Processo telematico penale mira principalmente a : a) la diffusione di un unico applicativo aggiornato su tutto il territorio nazionale, sia con riferimento al sistema dei registri che con riferimento al documentale, dando finalmente corso ad un processo di uniformizzazione. In particolare, si mira a realizzare la piena integrazione degli applicativi in uso, ad oggi non sempre sorretta da una dimensione progettuale adeguata alla complessità delle attività processuali oggetto di informatizzazione; b) il potenziamento e la diffusione su tutto il territorio del Portale delle Notizie di reato, coinvolgendo gradualmente tutte le forze di polizia e le fonti coinvolte, fornendo a tutte opportuna assistenza. 9.970.583 10.048.280 6.000.480 4.047.800 Numero di Procure interessate alla diffusione dei servizi telematici e di interoperabilità - il dato è rilevato rapportando il numero delle Procure presso le quali sarà diffuso il sistema integrato a supporto del Processo Penale Telematico e il numero complessivo delle Procure >=30% 30%
Infrastrutture per il processo civile telematico ed il processo penale telematico L'individuazione dell'insieme delle misure tecnologiche e logistico/organizzative atte a prevenire criticità, a ripristinare sistemi, dati e infrastrutture necssarie all'erogazione di servizi a fronte di eventi e/o emergenze che ne intacchino la regolare attività, costituisce in tale quadro una priorità della DGSIA la cui azione in questo ambito è principalmente volta alla razionalizzazione dei CED ed alla concentrazione dei sistemi del civile in 3 sale server nonchè al potenziamento di sistemi e procedure di disaster recovery ed al potenziamento della banda di rete unitaria giustizia su tutto il territorio nazionale. 8.138.050 8.138.050 5.083.570 3.054.480 Numero di sale server ospitanti sistemi applicativi dell'area civile 7 7
Valorizzazione risorse umane Sistemi premiali, formazione del personale e della dirigenza nei limiti delle esigue disponibilità iscritte in bilancio e dei limiti di spesa previsti dalla normativa vigente 1.283.847 1.077.071 932.706 144.364 Volume di attività in termini di ore e unità 100% 100%
Procedure di riqualificazione ex art. 21 quater del decreto legge n. 83 del 2015 Il Ministero deve provvedere al passaggio del personale dei profili di cancelliere e ufficiale giudiziario dall'area seconda all'area terza tenendo conto dei vincoli derivanti dalla dotazione organica e dalla percentuale di posti riservati all'assunzione di nuovo personale le risorse sono attualmente nei fondi del MEF in attesa di assegnazione in corso d'anno sui pertinenti capitoli - piani gestionali del Ministero della Giustizia 49.910 49.910 0 Percentuale di posti riservati a cancellieri e ufficiali giudiziari nell'area terza del comparto ministeri - rapporto tra numero di passaggi di area effettivamente definiti e numero massimo autorizzato >=85% >=100%
Assunzione di 1000 unità di personale amministrativo non dirigenziale da inquadrare nei ruoli dell'Amministrazione giudiziaria, ai sensi dell'art. 1 commi 2-bis e 2-ter, del decreto legge 30 giugno 2016, n. 117 Assunzione di 1000 unità di personale amministrativo non dirigenziale da inquadrare nei ruoli dell'Amministrazione giudiziaria, ai sensi dell'art. 1 commi 2-bis e 2-ter, del decreto legge 30 giugno 2016, n. 117. La procedura concorsuale si svolge nell'ambito delle attività riconducibili alla missione 32. I relativi oneri assunzionali trovano imputazione nell'ambito dei capitoli stipendiali della missione Giustizia. 631.205 3.131.205 3.131.205 0 Personale assunto ai sensi dell'art. 1 commi 2-bis e 2-ter del decreto legge 30 giugno 2016, n. 117. Rapporto tra unità assunte e numero massimo di unità assumibili 100% 100%
In merito agli obiettivi più propriamente di carattere strutturale, ovviamente gran parte dell’attività del Dipartimento per l’organizzazione giudiziaria è polarizzata sul funzionamento dell’amministrazione centrale e periferica.
Notevole rilievo riveste parimenti l’attività svolta nel 2017 in materia di recupero dei crediti generati dall’attività giudiziaria, in una prospettiva di maggiore economicità ed efficienza dell’attività finalizzata al recupero delle spese sostenute dallo Stato per la gestione del sistema giustizia, ma anche allo scopo di rendere effettiva l’esecuzione delle condanne a pena pecuniaria, a garanzia del principio costituzionale della certezza della pena e dell’effettività dell’ordinamento giuridico.
Il Dipartimento ha a tal fine istituito un “tavolo tecnico”, cui hanno preso parte gli uffici di diretta collaborazione del Ministro nonché rappresentanti della società di gestione dei crediti di giustizia (Equitalia Giustizia spa) e dell’Agente unico della riscossione; all’esito dei lavori del suddetto gruppo è stata emanata, in data 4 agosto 2017, una circolare per fornire immediatamente agli Uffici giudiziari prime indicazioni operative in materia di recupero dei crediti per pene pecuniarie.
Grande impegno nell’anno 2017 è stato riservato dal Dipartimento ed, in particolare, dalla Direzione Generale delle risorse e delle tecnologie, come già in precedenza accennato, per l’adozione delle misure necessarie alla gestione delle spese di funzionamento degli uffici giudiziari, trasferite, a far data dal 1 settembre 2015, al Ministero della giustizia, dopo oltre settant’anni in gestione comunale, con oltre 800 immobili da gestire in parte demaniali ed in parte comunali (per gli immobili in locazione la manutenzione straordinaria compete ai relativi proprietari).
Per il 2017 è stato già attivato un consistente meccanismo di riqualificazione della spesa, trasformando quella corrente in spesa di investimento, destinando i risparmi realizzati relativamente alle spese di funzionamento in interventi strutturali sugli immobili destinati a sedi giudiziarie, con particolare riguardo agli adeguamenti richiesti dal rispetto della legge 81/08.
Ulteriore questione affrontata riguarda l’accrescimento dei livelli di sicurezza degli uffici giudiziari, realizzato attraverso: nuove gare per i servizi di vigilanza armata, custodia e portierato, delegate a Consip S.p.A., al fine di fornire copertura totale al fabbisogno - sotto tale profilo, già in fase di raccolta- di tutti gli uffici giudiziari; un attento monitoraggio delle attività di manutenzione sui principali impianti di sicurezza, con particolare riguardo ai metal detector e agli scanner bagagli; l’indicazione agli uffici della possibilità di avvalersi della Convenzione Consip relativa agli impianti di videosorveglianza.
In riferimento alle procedure contrattuali per l’acquisizione di beni e servizi di telecomunicazione, compresi quelli VOIP (Voice over IP – Telefonia su reti internet) è stato realizzato il censimento delle centrali telefoniche presenti negli Uffici Distrettuali, nelle sedi Circondariali nonché negli Uffici del Giudice di Pace nelle sedi dei Tribunali soppressi.
Nel corso del 2017 sono state individuate procedure e strumenti utili per l’acquisizione, il monitoraggio, il controllo e la gestione delle spese di funzionamento degli uffici giudiziari, al fine della quantificazione della relativa spesa annua, totale e ripartita per tipologia di servizi, e la suddivisione dello stanziamento in bilancio del capitolo 1550 per piani gestionali, al fine di agevolare la gestione diretta da parte della Direzione Generale di dette spese.
Riguardo alle attività riconducibili alla valorizzazione del personale amministrativo, nel corso dell’anno 2017, a seguito della sottoscrizione dell’accordo sull’utilizzazione del fondo unico di amministrazione per l’anno 2015 - sottoscritto in data 14 giugno 2017 - si è proceduto alla ripartizione, in favore degli uffici giudiziari e dell’amministrazione centrale, delle risorse destinate all’erogazione dei compensi finalizzati all’incentivazione della produttività ed alla valorizzazione del merito, per circa 19 milioni di euro, al lordo degli oneri a carico dell’amministrazione.
Per quanto concerne la Direzione generale dei sistemi informativi automatizzati notevole è stato l’impegno finalizzato al recupero dell’efficienza e della sicurezza dei sistemi informatici mediante nuovi investimenti per l’implementazione del processo civile telematico, il potenziamento dei sistemi di assistenza e il conseguimento della piena funzionalità del SICP.
E’ stato definito il nuovo modello di assistenza agli uffici centrali e periferici che si basa sulla differenziazione e specializzazione dei servizi e delle risorse umane ad essi dedicati così da monitorare efficacemente la qualità e la tempestività per ogni tipologia di esigenza.
In particolare, con riferimento al processo civile telematico, la piena integrazione dei sistemi informativi utilizzati dalla giurisdizione civile e l’estensione delle notifiche telematiche a tutto il territorio nazionale presso gli uffici esclusi dall’obbligatorietà (G.d.P. e Tribunali per i Minorenni) sono state realizzate predisponendo la documentazione di gara per l’affidamento dei servizi relativi.
Si è provveduto, inoltre, all’adeguamento degli applicativi alle numerose modifiche normative che si sono susseguite nell’ultimo triennio, mediante la realizzazione del Portale delle vendite e del Registro delle procedure concorsuali. Il Portale delle vendite pubbliche (raggiungibile all’indirizzo https://pvp.giustizia.it/) è stato istituito dal decreto- legge 27 giugno 2015 n. 83 ed è in esercizio dal 17 luglio 2017. Il decreto di accertamento della piena funzionalità del portale del 5 dicembre 2017 è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 10/01/2018.
E’ stata realizzata la prima implementazione del “Registro delle procedure di espropriazione forzata immobiliari, delle procedure di insolvenza e degli strumenti di gestione della crisi”.
Sono state realizzate e collaudate le nuove funzionalità di deposito degli atti nel sistema informativo della Suprema Corte (SIC) e, in data 05/12/2017, sono state pubblicate le nuove specifiche tecniche (schemi XSD) per il deposito telematico del ricorso, del controricorso e del controricorso con ricorso incidentale.
Con riguardo al Processo penale telematico sono state completate le seguenti attività previste per il 2017:
la diffusione sul territorio nazionale della Consolle del Portale NDR che permette di controllare il flusso delle Notizie di Reato dagli uffici Fonte al Portale ed ai SICP distrettuali garantendo, al contempo, la stabilità e l’affidabilità del sistema, oggetto di adeguamento tecnologico.
la diffusione di un unico applicativo aggiornato su tutto il territorio nazionale, sia con riferimento al sistema dei registri (SICP e SIGMA) che con riferimento al sistema di gestione documentale (TIAP), assicurando un processo di uniformizzazione.
la documentazione di gara che costituisce la base iniziale per un ulteriore sviluppo che sarà realizzato, a seguito della aggiudicazione della gara nel settore penale per la individuazione del nuovo fornitore, per la diffusione di un unico applicativo aggiornato su tutto il territorio nazionale, sia con riferimento al sistema dei registri (SICP, SJES e SIGMA) che con riferimento al sistema di gestione documentale (TIAP-document@), dando finalmente corso ad un processo di uniformizzazione.
In relazione alla Corte Suprema di Cassazione si è proceduto all’evoluzione del sistema delle notifiche penali telematiche con le modifiche procedurali apportate dalla legge 23 giugno 2017 n. 103, entrata in vigore il 3.8.2017 e si è provveduto a renderle obbligatorie dal 15.10.17.
Si è proceduto alla concentrazione dei servizi informatici presso le sale server nazionali di Roma e Napoli e interdistrettuali di Genova, Milano, Brescia, Catania e Messina.
E’ stata ottenuta una maggiore qualità dei sistemi trasmissivi, mediante l’incremento della capacità di banda trasmissiva a disposizione degli utenti, così da renderli idonei a supportare la concentrazione dei servizi e dei registri informatizzati. In particolare, l’Amministrazione ha pianificato l’implementazione di un piano di fabbisogni evolutivo che ha come obiettivi l’incremento della banda complessiva della rete e l’aumento dell’affidabilità della rete stessa.
Per quanto concerne nel dettaglio la programmazione strategica del Dipartimento per l’organizzazione giudiziaria, il Capo Dipartimento, in coerenza con l’Atto di indirizzo e con la Direttiva sull’attività amministrativa e la gestione per il 2017, emanati dal Ministro, ha redatto le Direttive di 2° livello, una per ogni Direttore generale, con le quali ha assegnato loro gli obiettivi da raggiungere. In seguito ha chiesto ai Direttori generali una relazione sulle attività istituzionali e sugli obiettivi da portare avanti nell’anno nella quale, in coerenza con la Direttiva di secondo livello, specificando anche le strutture di seconda fascia funzionalmente dipendenti, attraverso le quali realizzarli.
Insieme alla relazione i Direttori generali hanno sottoposto al Capo Dipartimento le schede per la valutazione dei risultati e le schede progetto, il cui modello è stato predisposto dall’Organismo Indipendente di valutazione, nelle quali sono riportati i pesi assegnati agli obiettivi, la descrizione, le strutture di seconda fascia coinvolte e gli indicatori con i relativi valori target.
In seguito alla condivisione e alla validazione degli obiettivi da parte del Capo Dipartimento le schede progetto dei dirigenti generali sono state inserite nel Piano della Performance e, al fine di misurare la performance organizzativa, è stato chiesto ai dirigenti di seconda fascia dell’amministrazione centrale di inserire sulla piattaforma “valutazione performance”, realizzata in ambiente Sharepoint, i progetti loro assegnati dai dirigenti generali dai quali dipendono funzionalmente.
La piattaforma, predisposta allo scopo dalla Direzione generale per i sistemi informativi automatizzati, ha consentito la raccolta più agevole dei progetti e dei dati, quali le attività da svolgere per il raggiungimento dei risultati, il personale coinvolto in termini di unità e di percentuale di utilizzo, il costo del personale e gli altri eventuali costi o spese da affrontare.
Nel 2017 non è stato espressamente richiesto agli uffici giudiziari il progetto ex art.4 del d.lgs. 240/2016, anche se diversi uffici, in genere quelli dotati della figura del dirigente, lo hanno redatto comunque, in ottemperanza al dettato normativo.
Al riguardo, nel 2017 sono state raccolte 168 programmazioni annuali dagli uffici giudiziari, i cui dettagli sono riportati nel grafico seguente.
Nel corso del 2017 è stato redatto un format più schematico e snello contenente dei parametri prestabiliti e delle aree tematiche di rilevazione predeterminate, del quale se ne auspica a breve l’informatizzazione e la diffusione presso tutti uffici giudiziari.
Il Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria ha posto come obiettivo principale anche per l’anno 2016 il mantenimento delle condizioni detentive in linea ai canoni costituzionali, ordinamentali e alle direttive europee e, soprattutto, l’attuazione della riforma del sistema di esecuzione delle pene tesa a mutare positivamente le condizioni di vita in carcere.
La popolazione detenuta al 31.12.2017 si componeva di 57.608 ristretti di cui il 34% è di nazionalità straniera (19.745) e solo il 4% dell’intera popolazione è di genere femminile.
Dato importante è rappresentato dai flussi in ingresso dalla libertà che ha riguardato, in corso d’anno, la gestione di 44.638 ingressi di cui 19.525 stranieri e 25.110 italiani.
Dal 2009 al 2015 si osserva la tendenza costante al decremento dei flussi in entrata nel sistema penitenziario, e dal 2016 una sostanziale stabilità.
La differenziazione dei flussi dei ristretti italiani rispetto agli stranieri è dimostrativa del differente tasso di carcerizzazione della popolazione straniera, o di origine straniera, rispetto alla popolazione italiana; ciò testimonia il grande scarto tra le probabilità di accesso alle opportunità di inclusione sociale e lavorativa nelle due popolazioni.
In funzione dell’area geografica di provenienza, al 31/12/2017, si registra la presenza di 9.979 detenuti stranieri provenienti dall’Africa, 7.287 dall’Europa, 1.096 dall’ America e 1.357 dall’Asia.
Complessivamente i ristretti provenienti dal continente americano ed asiatico sono il 4%.
In relazione alla posizione giuridica, i detenuti si distinguono in imputati (persone private della libertà perché in attesa di primo giudizio, o perché appellanti o perché ricorrenti), cui si aggiungono i condannati e gli internati.
Al 31/12/17 il numero di imputati è pari a 19.815 unità, quello dei condannati a 37.451 e rappresentano rispettivamente il 35% e il 65% della popolazione ristretta. Si rileva una tendenza inversa tra le due dimensioni. La forbice tra i dati dei condannati e imputati è visivamente ampliata: circa 3.300 unità nel 2009 e oltre 17.600 unità nel 2017.
Ciò testimonia il buon andamento della politica di contenimento dell’uso del carcere nei termini di custodia preventiva.
Il dato relativo agli internati, cioè i sottoposti a misura di sicurezza detentiva, è pari a 304 unità al 31/12/2017.
Per quanto concerne i benefici per i ristretti, le offerte trattamentali si avvalgono delle sinergie con gli Enti Locali, il volontariato, il privato sociale, il mondo cooperativistico e imprenditoriale.
Un dato di rilievo riguarda i permessi premio concessi nel corso dell’anno, 34.105 (art. 30 ter L. 354/75), ed altri benefici previsti dall’Ordinamento penitenziario, che hanno interessato 27.476 fruitori.
La finalità rieducativa della pena si avvale, oltre che del lavoro, di corsi professionali finanziati, organizzati e svolti da aziende pubbliche, private o convenzionate, e da associazioni e si completa anche di corsi scolastici e universitari e di molteplici attività culturali, ricreative e sportive.
Nel 2017 l’attività lavorativa dei detenuti ha riguardato 18.404 unità, pari 32% della popolazione detenuta. L’87% dei detenuti occupati, vale a dire 15.924 unità, ha prestato la propria attività alle dipendenze dell’Amministrazione penitenziaria e il restante 13% per conto di terzi; tra questi ultimi 949 unità hanno lavorato in Istituto per conto di imprese/cooperative e gli altri 1.531 in strutture esterne, ai sensi dell’art. 21 o quali semiliberi, ex art. 48 della L. 345/75.
Molta attenzione è poi dedicata a ridurre il disagio dei detenuti che spesso conduce ad azioni di autolesionismo o condotte suicidarie ad esito letale.
Attraverso appropriate figure professionali, è stata inoltre attuata un’attività di monitoraggio degli eventi critici (in particolar modo per la prevenzione del rischio suicidiario) su 57.608 ristretti e su 47.342 entrati in corso d’anno dalla libertà.
In tema di edilizia carceraria, nel corso del 2017, proseguendo l’attività del Comitato Paritetico interministeriale per l’edilizia penitenziaria (costituito da rappresentanti del Ministero della Giustizia e del Dicastero delle Infrastrutture e dei Trasporti), è stato varato un programma di interventi per le Regioni Toscana e Umbria nonché per le colonie della Sardegna.
Nel 2017 sono stati completati i nuovi padiglioni detentivi presso le Case Circondariali di Caltagirone (200 posti) e Nuoro (97 posti).
Per il miglioramento dell’abitabilità delle caserme del Personale, sono continuate le attività finanziate nel 2016 per circa 3 milioni di euro sul cap. 7301 per interventi di manutenzione straordinaria, secondo le priorità stabilite dai Provveditorati Regionali assegnatari delle somme loro ripartite, con particolare riguardo alle caserme ospitanti i reparti del GOM. .
Sono proseguite le azioni intraprese sul versante della razionalizzazione dei consumi e dell’efficientamento energetico, sia con misure organizzative tese a razionalizzazione i consumi, sia con l’efficientamento di edifici e di impianti, con l’applicazione di sistemi di manutenzione delle coperture e contemporanea coibentazione dei fabbricati, nonché con interventi di manutenzione finalizzati all’abbattimento delle rilevanti perdite idriche.
Inoltre, sono stati avviati in oltre 60 istituti penitenziari i procedimenti per la realizzazione di oltre 250 sale per videoconferenze destinate alla partecipazione a distanza ai dibattimenti processuali dei detenuti A.S., onde abbattere in modo rilevante costi, tempi e rischi delle traduzioni dei detenuti nelle aule dei tribunali.
In materia riparatoria, nell’anno 2014, a seguito della sentenza Torreggiani il legislatore italiano - con il decreto legge 23 dicembre 2013, n. 146, convertito in legge 21 febbraio 2014, n.10- ha innanzitutto configurato, con l'art. 35 bis O.P., un rimedio di tipo preventivo che consente al detenuto di avviare una procedura giurisdizionale, dinanzi al Magistrato di sorveglianza, in due ipotesi:
sia stata pronunciata nei suoi confronti una sanzione disciplinare illegittima;
si trovi a subire un attuale e grave pregiudizio all'esercizio dei propri diritti dovuto all'inosservanza delle norme da parte dell'Amministrazione.
Il Magistrato di sorveglianza, se ritiene fondato il reclamo, potrà:
nel caso a) annullare la sanzione disciplinare;
nel caso b) ordinare all'Amministrazione di interrompere la violazione dei diritti del detenuto e porre rimedio ad essa.
Con il decreto legge 26 giugno 2014, n. 92, convertito, con modificazioni, in legge 11 agosto 2014, n. 117, sono state introdotte poi due tipologie di rimedi di natura risarcitoria diretti a riparare il pregiudizio derivante a detenuti ed internati, l’uno, destinato ai detenuti e agli internati che stiano subendo un pregiudizio grave ed attuale ai loro diritti, che possono rivolgersi al magistrato di sorveglianza, al fine di ottenere una riparazione in forma specifica, consistente in uno 'sconto' della pena ancora da espiare pari ad 1 giorno ogni 10 di pregiudizio subito o, in alternativa - nel caso in cui il pregiudizio sia stato inferiore ai 15 giorni o nel caso in cui lo 'sconto' sia maggiore del residuo di pena - un risarcimento in forma monetaria, pari a 8 euro per ogni giorno di pregiudizio subito, l’altro, per coloro che abbiano finito di scontare la pena detentiva o abbiano subito il pregiudizio durante un periodo di custodia cautelare non computabile nella pena da espiare.
Per quanto concerne i ricorsi di detenuti ed ex detenuti al Giudice Ordinario ex art. 35ter, comma 3, OP, nell’anno 2017 i dati stimati riguardano:
n. 102 ricorsi presentati al giudice civile pervenuti
n. 194 sentenze sfavorevoli all’Amministrazione
n. 163 sentenze favorevoli all’Amministrazione
Per quanto concerne l’ambito di competenza della Magistratura di Sorveglianza, il numero di istanze accolte ammonta a 1.939 a fine 2017.
Sotto il profilo più strettamente progettuale, le priorità politiche del Ministro per l’anno 2017 di pertinenza del Dipartimento sono stati trasfusi in obiettivi strategici e strutturali ed in 80 piani operativi, come dettagliatamente esposti nell’allegato contributo del Dipartimento.
La performance organizzativa complessiva dell’amministrazione ha raggiunto il 71% di realizzazione, in media, e ricomprende tutti i programmi annuali, biennali e pluriennali.
La performance organizzativa delle articolazioni dipartimentali è stata mediamente raggiunta, rispetto agli obiettivi strategici 2017 e agli 80 piani operativi attuati, come di seguito:
69% per la Valorizzazione risorse umane
76% per le Politiche di ordine e sicurezza degli istituti penitenziari
82% per il Miglioramento delle condizioni di detenzione
64% per le Infrastrutture
63% per la Pianificazione della spesa e razionalizzazione dei consumi
100% per il Controllo interno e valutazione dirigenti
49% – Mantenimento dello standard minimo di gestione delle strutture e dei servizi
90% per lo sviluppo di regimi di detenzione aperti e responsabilizzanti al trattamento rieducativo e della vigilanza dinamica
I programmi annuali sono stati realizzati mediamente al 79%, quelli biennali mediamente al 60%, quelli pluriennali al 44%, riflettendo correttamente la pianificazione ripartita lungo gli anni, rimandandosi all’allegato contributo del Dipartimento per il dettaglio del bilancio di previsione e del bilancio a consuntivo e per una analisi dettagliata dei relativi scostamenti.
Il Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità esercita le funzioni attribuite dalla legge al Ministero della Giustizia in materia di minori e quelli inerenti l'esecuzione penale esterna e la messa alla prova degli adulti, nonché la gestione amministrativa del personale e dei beni ad essi relativi.
Nel 2017 sono stati attuati i trasferimenti delle competenze in materia di spesa e di personale degli Uffici di Esecuzione penale esterna in precedenza dell’Amministrazione Penitenziaria.
La complessità delle attuali competenze del Dipartimento risulta evidente dai dati seguenti, rimandando per l’esaustiva illustrazione, all’allegato contributo.
Ingressi di minori nei Centri di Prima Accoglienza (esclusi trasferimenti) 1.275
Ingressi di minori negli Istituti Penali (esclusi trasferimenti) 1.057
Ingressi di minori nelle Comunità (ministeriali e private) (esclusi trasferimenti) 1.837
Ingressi di minori nei Centri diurni polifunzionali 256
Presenza media giornaliera nei Centri di Prima Accoglienza 11
Presenza media giornaliera negli Istituti Penali 464
Presenza media giornaliera nelle Comunità (ministeriali) 21
Presenza media giornaliera nelle Comunità (private) 915
Minori e giovani adulti in carico agli Uffici di Servizio Sociale 20.466
AREA PENALE ESTERNA ADULTI
Soggetti in affidamento in prova 28.219
Soggetti in semilibertà e in semidetenzione 1.569
Soggetti in detenzione domiciliare 25.483
Soggetti al lavoro di pubblica utilità 15.831
Soggetti in libertà vigilata e libertà controllata 5.968
Soggetti in messa alla prova 23.492
AREA CIVILE MINORILE
Minori vittime di reati sessuali in carico agli USSM
(reati previsti dalla Legge 66/96 - artt. 609 bis, 609 quater, 609 quinquies, 609 octies c.p.) 185
Minori vittime di altre forme di sfruttamento e maltrattamento in carico agli USSM
(reati previsti dagli artt. 572, 600, 600 bis, 600 ter, 600 quinquies, 601, 602, 609 undecies, 612 bis c.p.) 177
Minori contesi nei casi di sottrazione internazionale (Legge 64/94) in carico agli USSM 13
Minori coinvolti in casi inerenti ad altre Convenzioni o Regolamenti internazionali in carico agli USSM 4
Casi trattati alle Autorità Centrali:
riferiti alla Convenzione L’Aja 1961 (protezione minori) 6
riferiti alla Convenzione L’Aja 1970 (rimpatrio dei minori) 0
riferiti alla convenzione Lussemburgo 1980 (affidamento e ristabilimento affidamento) 0
riferiti alla Convenzione L’Aja 1980 (sottrazione internazionale di minori) 534
riferiti al Regolamento CE 2201/2003 - Bruxelles II bis (responsabilità genitoriale) 215
riferiti al Regolamento CE 4/2009 (obbligazioni alimentari) 1.295
riferiti alla Convenzione L’Aja 2007 (obbligazioni alimentari) 35
In merito all’esecuzione penale esterna degli adulti, occorre premettere che le competenze degli uffici di esecuzione penale esterna sono aumentate nel corso degli ultimi anni specialmente a seguito dell’ampliamento delle misure e sanzioni di comunità.
A partire dal 2010 sono state infatti introdotte nuove sanzioni non detentive, gestite in via prioritaria dagli Uffici di esecuzione penale esterna, quali l'esecuzione della pena presso il domicilio ex legge 199/2010 e il lavoro di pubblica utilità (Legge 26 novembre 2010 n. 199 e successive modifiche, e legge 29 luglio 2010 n. 120).
Dal 2013 ad oggi è stato ampliato l'accesso alle misure alternative e sono stati prolungati i termini di legge che vincolano questo accesso (Legge 9 agosto 201 3 n. 94, di conversione del D.lg. 78/2013, che consente di richiedere l'ammissione alla detenzione domiciliare ed alla semilibertà, eliminando in tal modo i vincoli della legge ex Cirielli; legge 21 febbraio 2014 n. 10, di conversione del D.lg. 146/2013, con la quale, tra le altre novazioni di grande rilievo, vi è l'innalzamento da tre a quattro anni del limite di pena anche residua, per l'applicazione dell'affidamento in prova).
Un’attenzione particolare merita inoltre la Legge 28 aprile 2014 n. 67 recante “Deleghe al Governo in materia di pene detentive non carcerarie e di riforma del Sistema sanzionatorio” con la quale è stato introdotto l’istituto della messa alla prova nel Sistema processuale degli adulti, in considerazione del quale il procedimento di estinzione del reato si realizza attraverso un percorso che contempera un programma di obblighi e prescrizioni, di attività di riparazione e risarcimento, che nel loro insieme assicurano le esigenze di prevenzione e di compenso del danno causato alla collettività ed alle vittime di reato. Nel periodo di prova, inoltre, restano sospesi i termini di prescrizione dei reati per evitare tecniche dilatorie.
Di seguito, alcuni prospetti riepilogativi relativi all’anno 2017.
Prospetti riepilogativi relativi all’anno 2017
In corso al 1/01/2017
Eseguite nel periodo
In corso al 31/12/2017
Misure alternative (2017) Affidamento in prova 12.819 15.400 28.219 14.535
Semilibertà 751 818 1.569 850
Detenzione domiciliare 9.845 15.638 25.483 10.487
TOTALE 23.415 31.856 55.271 25.872
Sanzioni non detentive, misure di sicurezza non detentive, sanzioni sostitutive e lavoro all'esterno (2017) Lavoro di pubblica utilità 6.496 9.335 15.831 7.120
Messa alla prova 9.107 14.385 23.492 10.760
Libertà vigilata 3.802 1.771 5.573 3.769
Libertà controllata 156 239 395 168
Semidetenzione 5 11 16 6
Lavoro all'esterno 706 719 1.425 690
TOTALE 20.272 26.460 46.732 22.513
TOTALE GENERALE 43.687 58.316 102.003 48.385
Dal 01.01.2017 al 31.12.2017 gli uffici hanno gestito 28.219 affidamenti in prova al servizio sociale, 24.483 detenzioni domiciliari, 1.569 semilibertà, 15.831 lavori di pubblica utilità e 23.492 messa alla prova.
In attuazione delle priorità politiche dettate dal sig. Ministro per l’anno 2017 (e, segnatamente, una nuova politica per la giustizia minorile; l’esecuzione penale esterna; il rafforzamento della cooperazione giudiziaria internazionale) il Dipartimento ha finalizzato la propria attività a:
Attuazione del nuovo assetto centrale e territoriale del nuovo Dipartimento per la Giustizia minorile e di comunità.
Organizzazione funzionale di rapporti di cooperazione con la Direzione generale delle risorse materiali e delle tecnologie del DOG, la Direzione generale degli affari giuridici e del contenzioso del DAG e con le articolazioni centrali e periferiche del DAP in materia di esecuzione penale esterna, personale di Polizia Penitenziaria e formazione del personale.
Predisposizione dell’Ordinamento penitenziario minorile e sull’esecuzione delle misure privative e limitative della libertà nei confronti dei soggetti che abbiano commesso reato da minorenni.
Riorganizzazione dei Servizi residenziali propri della Giustizia minorile.
Riorganizzazione degli Uffici per l’esecuzione penale esterna.
Organizzazione di confronti e studi con gli operatori e i magistrati per migliorare l’attività di cooperazione giudiziaria dell’Ufficio delle Autorità centrali.
Riorganizzazione dei servizi amministrativo-contabili in relazione ai processi di informatizzazione delle procedure di spesa e alla necessità di ottimizzare il carente personale contabile a disposizione.
Ricollocazione degli uffici in locazione in strutture messe a disposizione dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.
Interventi per l’efficientamento energetico anche attraverso il monitoraggio (sistema informatico del Demanio dello Stato) e il controllo delle spese per i consumi cosiddetti domestici.
Monitoraggio costante di tutti i lavori in esecuzione presso le strutture dell’amministrazione.
Elaborazione di progetti e schemi innovativi per la definizione degli ambienti nei servizi residenziali che nel rispetto delle norme sugli spazi riducano i posti di servizio fissi favorendo la vigilanza dinamica e garantiscano un migliore svolgimento delle attività.
Installazione di sistemi di difesa passiva per il controllo dello spazio perimetrale negli istituti penali.
Installazione di impianti di videosorveglianza e di allarmi ambientali per favorire la riduzione dei posti di servizio fissi e facilitare la vigilanza dinamica.
Acquisizione di apparati radio ricetrasmittenti e di sistemi di antiaggressione personali per tutto il personale.
Riuso e adattamento del sistema SISM per un sistema informativo automatizzato dedicato ai soggetti in carico agli Uffici per l’Esecuzione penale esterna.
Integrazione del personale di Polizia Penitenziaria negli Uffici per l’Esecuzione penale esterna per i contatti con l’Autorità giudiziaria, le forze di polizia e per la sicurezza e la vigilanza delle strutture.
Individuazione, in collaborazione con la Direzione generale della formazione del DAP, di percorsi formativi integrati per il personale di servizio sociale dell’esecuzione penale esterna per minori e per adulti.
Revisione e standardizzazione delle modalità di acquisizione dei beni e dei servizi, in particolare dei servizi domestici e delle attività trattamentali, ricreative, sportive, culturali, formative e di mediazione.
Revisione e informatizzazione del sistema di accreditamento e di scelta delle comunità private per i collocamenti.
I suddetti obiettivi hanno impegnato tutte le articolazioni centrali e periferiche dell'amministrazione.
Gli obiettivi strategici sono stati poi trasfusi in altrettanti obiettivi e piani operativi – per la cui analitica descrizione si rimanda al contributo allegato- ed in obiettivi individuali, la cui assegnazione formale è stata prevista, anche per il 2017, per il solo personale dirigenziale.
Nel 2017, in via sperimentale, Il Dipartimento ha introdotto l’assegnazione di obiettivi di struttura, non individuali ai fini della valutazione, anche per i dirigenti degli uffici diretti da personale dirigenziale penitenziario (in particolare, gli uffici interdistrettuali di esecuzione penale esterna), al fine di avere un quadro completo degli obiettivi assegnati a tutti gli uffici centrali e territoriali del dipartimento a prescindere dalla carriera dirigenziale di appartenenza del titolare.
Gli obiettivi operativi, individuali (per i dirigenti dei Centri per la Giustizia minorile) e di struttura (per i dirigenti degli Uffici Interdistrettuali di esecuzione penale esterna), riconducibili ad azioni strategiche dell’interna amministrazione, dovevano essere individuati, nella misura minima di due, tra quelli di seguito riportati:
Attuazione del piano di prevenzione alla corruzione e alla trasparenza.
Attuazione delle linee di indirizzo per l’efficientamento energetico (prima fase di rilevazione dei consumi energetici e predisposizione del piano di fattibilità triennale).
Attività inerenti la riorganizzazione territoriale del nuovo Dipartimento.
Sviluppo di progetti di collaborazione tra gli Uffici di esecuzione penale esterna e i Servizi della giustizia minorile.
Rafforzamento dei rapporti con la rete territoriale.
Giustizia riparativa – monitoraggio delle esperienze e delle attività.
Per i soli Dirigenti dei Centri per la Giustizia minorile:
Attuazione della direttiva in materia di Comunità.
Utilizzo del sistema informativo SISM da parte dei Servizi minorili in modo particolare per la parte trattamentale e di servizio sociale.
Per i soli Dirigenti degli Uffici Interdistrettuali di esecuzione penale esterna:
Rafforzamento dei rapporti con gli istituti penitenziari.
Interventi per favorire l’incremento della messa alla prova.
Interventi per favorire l’incremento delle misure alternative alla detenzione con particolare riferimento ai giovani adulti.
Ciò posto, sotto il profilo progettuale, lo stanziamento iniziale di Bilancio per l'esercizio 2017 ammontava a € 236.428.083.
Il notevole incremento rispetto al precedente esercizio è dovuto, appunto, all’assunzione delle nuove competenze per le quali le risorse finanziarie erano ricomprese in quelle del Centro di responsabilità Amministrazione Penitenziaria.
In particolare per l’esecuzione penale esterna sono state riconosciute, e iscritte nella Legge di Bilancio 2017, risorse aggiuntive (capitolo 2134) per 4 milioni di euro, che diventeranno 7 milioni nel 2018 e 10 milioni a regime dal 2019.
Significativa è, come negli anni precedenti, l’integrazione pervenuta nel corso dell’esercizio sul capitolo 2134 di spese obbligatorie di € 4.000.000, relativa all’attuazione dei provvedimenti penali dell’Autorità giudiziaria minorile.
Le risorse iniziali per le spese di funzionamento (capitolo 2061) sono state integrate nel corso dell’esercizio grazie alla riassegnazione di una quota del Fondo Unico Giustizia pari a € 1.130.000.
Sono state, inoltre, riassegnate somme versate da Enti territoriali o da altre Amministrazioni dello Stato per la compartecipazione a specifici progetti di intervento inerenti i minorenni: sul capitolo 2134 per € 80.000 e sul capitolo 2131 per € 44.413.
Ulteriori variazioni in aumento si sono registrate per altri capitoli inerenti la gestione ordinaria, soprattutto per le spese per il personale, per € 3.154.648.
Sono da registrare, infine, € 7.909.988 per riassegnazioni ed integrazioni per competenze accessorie sui capitoli di cedolino unico e € 510.406 per reiscrizioni in bilancio.
Si sono registrate, nel contempo, riduzioni obbligatorie per intervenute disposizioni di legge per complessivi € 230.495 (Decreto Legge 50/2017 e legge di assestamento al bilancio).
La disponibilità finale per l'esercizio 2017 risulta essere stata quindi di € 253.027.043.
Deve evidenziarsi come anche nel 2017 siano proseguite le azioni relative al processo di revisione, razionalizzazione e riduzione della spesa e il contrasto alla formazione di situazioni debitorie.
Nell’ambito del processo di riorganizzazione dei Servizi residenziali minorili sono rimaste sospese le attività di 3 Comunità pubbliche e di 5 Centri di prima accoglienza, ciò che ha consentito un utilizzo più efficiente delle risorse umane e finanziarie a disposizione.
Nel 2017 il Dipartimento ha iniziato a gestire i contratti di locazione degli Uffici di esecuzione penale esterna, in precedenza di competenza dell’Amministrazione penitenziaria e sono proseguite le attività per lo sviluppo di un sistema di controllo di gestione e di monitoraggio delle spese e dei costi che tragga i dati direttamente dai sistemi gestionali. Il sistema prevede una integrazione tra gli applicativi gestionali informatizzati in grado di interagire con cruscotti informativi ovvero quadri semplici di lettura strutturata dell’attività dell’amministrazione.
Gli obiettivi prefissati, come meglio descritti nel contributo allegato, sono stati raggiunti realizzando il contenimento dei costi entro i limiti degli stanziamenti di bilancio disponibili, ciò che ha riguardato tutti gli obiettivi strategici e strutturali individuati.
Per il dettaglio degli indicatori, si rimanda al contributo allegato.
L’Ufficio Centrale degli Archivi Notarili si occupa principalmente del controllo sull’esercizio dell’attività notarile (attività ispettive), della conservazione del materiale documentario (degli atti dei notai cessati), del rilascio delle copie degli atti conservati, dello svolgimento di funzioni notarili relativamente agli atti depositati (compiti previsti dalla legge 16.2.1913, n. 89) e della gestione del Registro generale dei testamenti (legge 25.5.1981, n. 307).
L'Amministrazione degli archivi notarili, costituisce un’unità organica incardinata nel Ministero della Giustizia (ai sensi dell’art.4, DPCM 84/15 e del relativo decreto ministeriale di attuazione del 17.6.2016, l’Ufficio centrale degli archivi notarili opera nell’ambito del Dipartimento per gli affari di giustizia, sotto la vigilanza ed il controllo del Capo del Dipartimento) con ordinamento e gestione finanziaria separati ed un proprio bilancio- è così articolata:
Gli ispettorati circoscrizionali esercitano il controllo ispettivo sugli archivi notarili distrettuali e sussidiari e sull'attività notarile dei presidenti dei consigli notarili.
Nell’ambito delle quattro aree strategiche in cui si struttura la missione istituzionale degli Archivi in attuazione delle priorità politiche (e, segnatamente:
assicurare il funzionamento dei servizi istituzionali) sono stati delineati altrettanti obiettivi operativi, per il dettaglio dei quali si rimanda all’allegato contributo dell’Ufficio:
Conservazione materiale documentario
Esecuzione delle ispezioni notarili ordinarie e finali;
Servizi resi gli utenti;
Assicurare il funzionamento dei servizi istituzionali
Sotto il profilo della conservazione dei documenti, sono stati consegnati nel corso dell’anno 2017 n.2.139.673 atti notarili, con relativi repertori e indici; si è realizzato nel II semestre 2017 il monitoraggio degli spazi di archiviazione di tutti gli immobili utilizzati dall’Amministrazione, sui metri lineari di scaffalatura impiegati, distinguendo i vari usi (documenti notarili, copie di atti, documenti scartabili, etc.), e i metri lineari disponibili.
In merito agli scarti e ai versamenti, l’Ufficio Centrale ha provveduto nel 2017 ad un riesame dell’elenco dei documenti da scartare negli Archivi notarili.
Nel 2017 sono continuate le procedure (che hanno riguardato alcuni distretti notarili della Puglia) per consentire all’Agenzia delle Entrate di poter scartare le copie degli atti pubblici e delle scritture private autenticate conservate dai notai, relativamente alle schede dei notai cessati. Tali copie dovrebbero es-sere consegnate agli archivi notarili ai sensi dell’art. 106 n. 1 della Legge notarile, ma da molti anni tali versamenti non vengono effettuati per la mancanza di spazio che affligge molti archivi (che de-stinano lo spazio residuo alla conservazione degli atti notarili e dei repertori consegnati in originale). Pertanto, l’Agenzia delle Entrate ha concordato con l’Ufficio Centrale una strategia, che è stata poi approvata dai competenti Uffici del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, per procedere, nel tempo, all’eliminazione di tali copie presso i propri depositi.
Per quanto concerne il controllo delle attività notarili, nel 2017 sono stati ispezionati 2.315.856 atti; sono state inserite n. 100 nuove massime nella banca dati delle decisioni disciplinari (sono state 110 le decisioni esaminate) e si è realizzato il monitoraggio annuale degli atti notarili rinnovati, rettificati e integrati in occasione delle ispezioni notarili.
Deve osservarsi che l’Ufficio, nonostante i numerosi vincoli posti dalla normativa per la gestione del personale e delle risorse finanziarie e la riduzione del personale in servizio, ha perseguito anche nel 2017 il mantenimento di adeguati standard nei servizi al pubblico erogati dagli Archivi notarili e dal Registro Generale dei testamenti.
A tal fine, sono state adottate misure organizzative di vario genere (applicazioni del personale, uso di istituti contrattuali per assicurare flessibilità della gestione delle risorse umane, ricorso a vari istituti collegati alla mobilità del personale, etc.) per assicurare l’apertura di tutti gli uffici e il rispetto degli orari prestabiliti per l'accesso del pubblico.
Inoltre, è stata curata la tempestività nei pagamenti ai fornitori.
Dal monitoraggio degli obiettivi strutturali risulta che molto più del 70% degli ordini di pagamento è stato emesso entro il termine stabilito (come confermato anche dall’indice di tempestività delle singole unità organizzative).
A seguito dell’introduzione dell’obbligo di fatturazione elettronica nei confronti della pubblica amministrazione è stata fornita assistenza agli archivi notarili per quanto riguarda gli aspetti tecnici concernenti la trasmissione via PEC dei file .xml firmati digitalmente ed è proseguito il servizio di conservazione a norma delle fatture come prescritto dalla Legge 24/12/2007 n. 244.
Sotto il profilo più strettamente organizzativo, la fissazione degli obiettivi operativi in attuazione degli obiettivi strategici collegati alle priorità politiche fissate dal Ministro hanno riguardato tutte le strutture dell’Amministrazione degli Archivi notarili, dei dirigenti non generali e dei funzionari che hanno ricevuto incarichi per i quali spetta l’indennità di posizione organizzativa; sono stati fissati obiettivi individuali a tutto il personale dell’Amministrazione, per un totale di 1055 obiettivi operativi, per i quali, in corso d’anno, si è provveduto al relativo monitoraggio.
Sotto un profilo strettamente economico, le entrate per l’anno 2017 sono aumentate ad € 465.579.309,00 a fronte di quelle del 2016 che ammontavano ad euro 406.453.483,38, mentre vi è stata una diminuzione della spesa corrente, con un rilevante avanzo di gestione.
In data 8 giugno 2016 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il decreto legislativo n.97 del 25 maggio 2016, che ha profondamente innovato la disciplina in materia di trasparenza come delineata dalla l.33/13.
In particolare, il primo degli undici decreti attuativi della legge Madia di riforma della Pubblica Amministrazione, introduce anche nel nostro Paese il Freedom Information Act (FOIA), una nuova forma di accesso civico ai dati e ai documenti pubblici, equivalente a quella nei sistemi anglosassoni. Questa nuova forma di accesso prevede che chiunque, indipendentemente dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti, può accedere a tutti i dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, nel rispetto di alcuni limiti tassativamente indicati dalla legge.
Si tratta, dunque, di un regime di accesso più ampio di quello previsto dalla versione originaria dell’articolo 5 del decreto legislativo n. 33 del 2013, in quanto consente di accedere non solo ai dati, alle informazioni e ai documenti per i quali esistono specifici obblighi di pubblicazione (per i quali permane, comunque, l’obbligo dell’amministrazione di pubblicare quanto richiesto, nel caso in cui non fosse già presente sul sito istituzionale), ma anche ai dati e ai documenti per i quali non esiste l’obbligo di pubblicazione e che l’amministrazione deve quindi fornire al richiedente.
Infine, questa nuova forma di accesso si distingue dalla disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi di cui agli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241.
Più precisamente, dal punto di vista soggettivo, la richiesta di accesso non richiede alcuna qualificazione e motivazione, per cui il richiedente non deve dimostrare di essere titolare di un «interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso», così come stabilito invece per l’accesso ai sensi della legge sul procedimento amministrativo. Dal punto di vista oggettivo, invece, i limiti applicabili alla nuova forma di accesso civico (di cui al nuovo articolo 5-bis del decreto legislativo n. 33 del 2013) sono più ampi e dettagliati rispetto a quelli indicati dall’articolo 24 della legge n. 241 del 1990, consentendo alle amministrazioni di impedire l’accesso nei casi in cui questo possa compromettere alcuni rilevanti interessi pubblici generali.
Il decreto legislativo interviene, inoltre, anche sulla legge 6 novembre 2012, n. 190, fornendo indicazioni e precisazioni sui contenuti e i procedimenti di adozione del Piano nazionale anticorruzione e dei piani triennali per la prevenzione della corruzione, nonché ridefinendo i ruoli, i poteri e le responsabilità dei soggetti interni che intervengono nei relativi processi.
In tale contesto, ha inoltre profondamente inciso la riorganizzazione del Ministero, in quanto alle innovazioni strutturali del Ministero si è accompagnata la previsione di specifiche misure per la trasparenza e l’anticorruzione, miranti a rafforzare la possibilità di prevenzione delle condotte illecite.
In particolare, l’art. 3 del regolamento, relativo ai compiti ed alle funzioni dei Capi dipartimento prevede espressamente che: “Per l’espletamento dei compiti e delle funzioni di cui al comma 2, il Capo del dipartimento si avvale dell’Ufficio del Capo del dipartimento, nell’ambito del quale vengono altresì svolte, in raccordo con l’Ufficio di Gabinetto e con il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, la progettazione e il controllo di gestione di cui all’articolo 4 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 e all’articolo 6 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 nonché le attività generali necessarie per l’attuazione del Piano triennale di Prevenzione della Corruzione di cui all’articolo 1, comma 5, della legge 6 novembre 2012, n. 190 e per gli adempimenti connessi alla trasparenza della pubblica amministrazione di cui al decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33”.
Dopo una prima fase in cui si era scelto di affidare a due distinte figure i temi della trasparenza e dell’anticorruzione (rispettivamente, il Responsabile della trasparenza ed il Responsabile della prevenzione della corruzione) in ragione della complessità organizzativa dell’amministrazione, con il riassetto organizzativo e alla luce delle innovazioni normative medio tempore intervenute, si è deciso di individuare una sola figura per gli adempimenti relativi alla trasparenza e all’anticorruzione.
In tema di trasparenza, l’amministrazione della Giustizia ha avviato (e in molti casi completato) tantissime iniziative, sia di riorganizzazione interna che di modifica dei sistemi di raccolta ed elaborazione di dati, volte a dare attuazione al difficile, articolato e complesso “sistema normativo della trasparenza”.
Dopo una prima fase volta al completamento degli obblighi di pubblicazione previsti dal d.lgs. n. 33 del 2013, si è operato per il consolidamento delle procedure di acquisizione dei dati ed allo sviluppo di alcuni progetti “trasparenza”, incentrati sulla specificità delle funzioni amministrative svolte dal Ministero della giustizia.
Al fine di garantire il tempestivo, continuo e corretto flusso di dati, è stata istituita una rete di referenti per ciascun dipartimento i quali curano il flusso dei dati e tengono i contatti con i capi dipartimento ed i dirigenti degli uffici, sensibilizzandoli, di volta in volta, sulla necessità delle pubblicazioni, secondo quanto stabilito nel programma triennale della trasparenza.
In data 28 gennaio 2016 è stato emanato il decreto ministeriale concernente la struttura ed organizzazione del sito web. Tale strutturazione del sito è stata pensata per garantire una migliore organizzazione dell’Ufficio redazionale ed una direzione maggiormente strutturata delle politiche della comunicazione istituzionale, oltre che per rendere più fluido e costante il flusso dei dati da pubblicare, proveniente dagli uffici e destinato alla redazione.
Il principale strumento attuativo degli obblighi di trasparenza è costituito dalla pubblicazione sui siti istituzionali di alcune tipologie di dati. Il Ministero, in linea con la previsione dell’articolo 9, comma 1, d.lgs. n. 33 del 2013, ha istituito all’interno del proprio sito istituzionale, una sezione denominata “Amministrazione trasparente”, accessibile direttamente dalla Home page.
Il principale strumento individuato nel sistema organico di lotta alla corruzione, a livello nazionale, è il Piano Nazionale Anticorruzione, predisposto dal Dipartimento della Funzione Pubblica, approvato in data 11 settembre 2013, dalla Autorità Nazionale Anticorruzione.
Il Programma Triennale di prevenzione della corruzione per il Ministero della Giustizia, che rappresenta lo strumento attraverso il quale l’amministrazione sistematizza e descrive un processo finalizzato a formulare una strategia di prevenzione del fenomeno corruttivo, è stato adottato per la prima volta con D.M. in data 29.1.2014.
In data 22.2.2018 è stato approvato dal sig. Ministro il nuovo Piano triennale per la prevenzione della corruzione (PTPC) del Dicastero della Giustizia. (disponibile sul sito www.giustizia.it).
Il Piano triennale per la prevenzione della corruzione (PTPC) individua i principali rischi di corruzione e i relativi rimedi e costituisce atto di indirizzo per le pubbliche amministrazioni, ai fini dell’adozione dei propri piani triennali. Si tratta di un “modello” concepito nell’ottica di assicurare uniformità nel perseguimento di effettive misure di prevenzione della corruzione, pur nel rispetto dell’autonomia organizzativa delle singole amministrazioni.
La redazione e pubblicazione del PTPCT 2018-2020 ha consentito la realizzazione dei seguenti risultati:
Sistematizzazione di una procedura di verifica dell’insussistenza di situazioni di conflitto di interesse in relazione ai titolari di incarichi di collaborazione o consulenza, ai fini dell’adempimento degli obblighi di comunicazione e pubblicazione dei dati previsti dall’articolo 15 d.lgs. n. 33/2013.
Nello specifico, il procedimento di accertamento e verifica deve essere avviato dal direttore dell’ufficio che ha conferito l’incarico che, ai fini dell’adempimento degli obblighi di comunicazione e pubblicazione dei dati previsti dall’articolo 15 d.lgs. n. 33/2013, inoltra le previste dichiarazioni alla redazione del sito per il tramite dei rispettivi referenti dipartimentali.
Al RPCT spetta la supervisione sulle dichiarazioni di tutti gli incarichi.
I direttori degli uffici che conferiscono gli incarichi (es. i direttori degli istituti penitenziari per gli incarichi agli psicologi e il direttore dell’Ufficio II della Direzione generale penale del DAG per quelli agli interpreti) al fine di emettere l’attestazione dell’avvenuta verifica dell’insussistenza di situazioni, anche potenziali, di conflitto di interessi (di cui all’art. 53, comma 14 del d.lgs. n. 165/2001, come richiamato dall’art.15 comma 2, d.lgs n. 33/2013) quale condizione per l’acquisizione dell’efficacia dell’atto e per la liquidazione dei relativi compensi, sono tenuti a verificare le autocertificazioni tramite verifiche al casellario giudiziario e tramite l’interrogazione del portale di infocamere “Telemaco” (https://telemaco.infocamere.it/) che consente all’amministrazione di estrarre documenti ufficiali.
I direttori degli uffici sono tenuti ad inviare al RPCT una relazione sul rinnovo della procedura di richiesta al personale delle dichiarazioni in materia di inconferibilità o incompatibilità ed a effettuare verifiche a campione.
Individuazione e analisi delle aree di rischio in relazione alle diverse articolazioni centrali e periferiche della complessa struttura ministeriale.
In ragione della natura e peculiarità dell’attività dell’Amministrazione sono state individuate, tre aree di rischio specifiche, proprie del Ministero della giustizia, ulteriori rispetto alle quattro macro aree obbligatorie previste dal PNA e a quelle di rischio generali:
Servizi di supporto alla giurisdizione;
Area penitenziaria a contatto con la popolazione detenuta;
Attuazione dei provvedimenti giudiziari.
Mappatura di tutti i processi per singola area di rischio
Per ciascuna area, ogni dipartimento del Ministero ha mappato il procedimento, l’evento rischioso ed ha predisposto le singole misure di prevenzione idonee ad incidere sulla riduzione del rischio di casi di corruzione.
Implementazione dell’attività di formazione del personale coinvolto a vario titolo nei processi decisionali dell’amministrazione, al fine di ulteriormente consolidare una “cultura della trasparenza e dell’integrità”.
Per la formazione del personale preposto ad attività ad alto rischio di corruzione sono state annualmente programmate ulteriori iniziative specifiche. In dette aree i responsabili delle strutture organizzative hanno programmato attività di affiancamento per i dirigenti neo-incaricati e i loro collaboratori.
La Direzione generale del personale e della formazione (del Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi) e la Direzione generale del personale e delle risorse (del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria) hanno trasmesso, con cadenza annuale, al Responsabile della prevenzione della corruzione una relazione che elenca le azioni formative programmate nelle materie specifiche e le attività effettuate nell’anno precedente, con indicazione nominativa dei dipendenti e dirigenti coinvolti.
Sono stati forniti percorsi formativi continui ed annuali a tutti i soggetti che partecipano, a vario titolo, alla formazione e attuazione delle misure (RPC, referenti, organi di indirizzo, titolari di uffici di diretta collaborazione).
Implementazione dei sistemi di monitoraggio destinati ad assicurare il rispetto da parte delle diverse articolazioni ministeriali degli obblighi di pubblicazione previsti per legge, oltre che delle ulteriori misure di trasparenza.
Si è poi provveduto alla nomina dei referenti dipartimentali per la prevenzione della corruzione e della trasparenza, con compiti di impulso dell’attività del RPCT, di coordinamento dell’attività della struttura di competenza, di monitoraggio e di verifica dell’andamento delle attività svolte in materia di prevenzione della corruzione e della trasparenza per ciascun dipartimento, nonché di segnalazione delle criticità eventualmente rinvenute.
Sono stati attuati gli adempimenti previsti dal d.lgs. n. 33/2013 per quanto riguarda il profilo della prevenzione della corruzione, del miglioramento dei servizi resi al pubblico e dell’efficienza ed efficacia dei processi amministrativi.
Di rilievo è stata, inoltre, l’attività posta in essere per l’adeguamento della normativa in materia di trasparenza nel settore degli “acquisti”, tenuto conto dell’avvenuto trasferimento al Ministero della giustizia, a far data dal 1° settembre 2015, delle competenze in tema di spese di funzionamento degli uffici giudiziari, che ha imposto un rilevante processo organizzativo in termini di revisione delle articolazioni ministeriali e degli uffici centrali dedicati alla gestione di tale processo.
Nell’ambito del Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi, la Direzione generale delle risorse materiali e delle tecnologie ha realizzato il sistema digitale S.I.G.E.G. (Sistema informativo gestione edifici giudiziari) per la gestione informatizzata dei documenti e dei dati relativi alle spese di funzionamento degli edifici utilizzati dagli Uffici giudiziari.
Infine, nel 2017 si sono svolte le azioni preparatorie alla redazione e pubblicazione del codice di comportamento dei dipendenti del Ministero della giustizia, poi adottato con D.M. 23 febbraio 2018.
Il codice di comportamento per i dipendenti dell’amministrazione della Giustizia, previsto esplicitamente dal PNA come una delle principali misure di prevenzione della corruzione in attuazione delle strategie di prevenzione della corruzione prescritte dal PTPCT, è stato redatto all’esito di una procedura aperta di consultazione che ha consentito la partecipazione di tutti i soggetti coinvolti, così come previsto dall’art. 54, comma 5 del dlgs. N.165/2001.
Dall’adozione del Codice discende l’obbligo dell’amministrazione, contestualmente alla sottoscrizione del contratto di lavoro o, in mancanza, all’atto di conferimento dell’incarico, di consegnare e fare sottoscrivere ai nuovi assunti, con rapporti comunque denominati, copia del Codice di comportamento. La violazione degli obblighi previsti dal Codice integra un comportamento contrario ai doveri di ufficio. Il codice definisce, ai sensi dell’art. 54, comma 5 del d.lgs. n.. 165/2001 e in conformità a quanto previsto dal PNA, i doveri di diligenza, lealtà, imparzialità e buona fede dei dipendenti e del personale con qualifica dirigenziale del Ministero della giustizia. Gli obblighi di condotta previsti nel Codice sono estesi a tutti i collaboratori o consulenti, titolari di qualsiasi tipologia di contratto o incarico, nonché nei confronti dei collaboratori a qualsiasi titolo di imprese fornitrici di beni o servizi che realizzano opere in favore del Ministero della giustizia.
L’ufficio del RPCT, con la collaborazione della redazione del sito, si è occupato anche della istituzione e, a partire dal 12 gennaio 2017, della pubblicazione sul sito istituzionale del registro degli accessi, come previsto le linee guida dell’ANAC adottate con delibera del 28.12.2016. Il Ministero è così rientrato nel novero delle amministrazioni che per prime hanno istituito il registro degli accessi, collocato e gestito, nella prima fase di attuazione, presso l’Ufficio del RPCT.
Allo scopo di facilitare l’esame di tali istanze da parte dell’ufficio del RPCT è stato istituito un apposito “titolario” nell’ambito del protocollo informatico dedicato, così che le richieste, che necessitano tempi rapidi di definizione, possano essere immediatamente visibili da parte dell’ufficio.
3.4. Obiettivi individuali (sintesi)
Gli obiettivi, i tempi e le fasi della programmazione strategica fissate nella Direttiva generale per l’attività amministrativa in coerenza con le priorità politiche per l’anno 2017 del Ministro della giustizia hanno dato luogo alla programmazione degli obiettivi relativi alle attività censite nel sistema di controllo di gestione.
I direttori generali hanno dunque invitato di dirigenti di seconda fascia a proporre i loro obiettivi, dettando per ciascuno di essi le direttive coerenti con la nota integrativa al bilancio di previsione per l’anno 2017.
4. Risorse, efficienza ed economicità▲
I dati di carattere economico-finanziario sono riportati nelle tabelle predisposte da ciascuna articolazione ministeriale (v. documenti allegati, in specie le relazioni dei Dipartimenti dell’organizzazione giudiziaria, dell’amministrazione penitenziaria, della giustizia minorile e di comunità, dell’UCAN, che rappresentano i Centri di Responsabilità cui è affidata la gestione della più parte delle risorse assegnate a questa amministrazione).
In linea generale, però, deve rappresentarsi che, con particolare riguardo a taluni Dipartimenti, accanto agli obiettivi strategici di cui al Piano della Performance, hanno assunto rilievo anche il perseguimento di obiettivi di carattere strutturale, per cui l’analisi del bilancio consuntivo non consente di individuare le economie conseguite, poiché i fondi stanziati sono andati a coprire spese gestionali strettamente connesse alla funzione istituzionale erodendo le risorse per gli obiettivi strategici.
In particolare, nell’anno 2017, la quota del bilancio riferita al Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi si articola su 2 missioni-programmi con uno stanziamento complessivo di 4,09 miliardi di euro; il programma “Giustizia civile e penale” (missione: Giustizia), che assorbe il 97,12% delle risorse stanziate ed il programma “Servizi e affari generali per le amministrazioni di competenza” (missione: Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche) nell’ambito del quale risulta stanziato il rimanente 2,88% delle risorse finanziarie.
In particolare, per quanto concerne il programma “Giustizia civile e penale” le risorse complessivamente stanziate ammontano a 3,25 miliardi di euro, di cui la gran parte riferita a spese di personale (82,7%) e la rimanente parte suddivisa tra spese di funzionamento degli uffici giudiziari (13,88%), spese informatiche (3,16%), nonché risorse da trasferire alla Scuola superiore di magistratura (0,26%).
Anche il Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria pur perseguendo rilevanti economie e raggiungendo risultati positivi per quasi tutti gli obiettivi strategici ha riportato alcuni disallineamenti, a dimostrazione della complessità delle relative tematiche e la multifattorialità degli elementi utili alla ponderazione.
5. Pari opportunità e bilancio di genere. Interventi in favore del benessere organizzativo▲
Il bilancio di genere viene inserito dal dlgs. 150/2009 nel ciclo della performance quale strumento di indirizzo per l’attuazione delle pari opportunità per indurre una migliore predisposizione delle relative politiche.
A seguito della scadenza del Comitato Unico di Garanzia, con nota del 8 luglio 2017 il Capo di Gabinetto ha assegnato alla Direzione Generale del personale e della formazione il compito di provvedere all’individuazione dei nuovi componenti in rappresentanza dell’Amministrazione e di raccogliere le designazioni delle Organizzazioni sindacali al fine del rinnovo del CUG.
A seguito dell’interpello disposto in osservanza del dettato normativo, è stato individuato il personale e tra breve si procederà alla emanazione del relativo provvedimento interdirettoriale per la costituzione del Comitato.
Nonostante il Comitato non abbia adottato alcun particolare provvedimento in ottemperanza alla legge 125/1991, è possibile constatare che i tre Dipartimenti hanno sempre operato al fine di perseguire gli scopi previsti dalla normativa di riferimento.
Con riferimento al Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, attraverso l’esame dei dati relativi al Conto Annuale dell’anno 2016- non essendo ancora disponibili quelli relativi all’anno 2017- che contiene sia i dati del personale amministrativo (compresi quelli relativi al personale presente presso il Dipartimento degli Affari di Giustizia, in quanto riguardano il cosiddetto “personale giudiziario”) che di magistratura, si evidenzia una prevalenza di donne in tutte le aree del personale non dirigenziale, tranne che nella prima dove prevalgono gli uomini, ma di una percentuale rispetto al totale di circa il 52%.
Nelle aree più elevate torna a dominare la presenza femminile, seppure di una percentuale che si attesta per la seconda area intorno al 67% circa sul totale e per la terza intorno al 66% circa.
Situazione diversa si registra nel personale dirigenziale: i dirigenti di seconda fascia sono piuttosto equamente distribuiti sui due sessi, ma quelli di prima sono prevalentemente uomini.
Per quanto concerne la ripartizione tra uomini e donne del personale di magistratura, il rapporto tra uomo e donna tra i magistrati in tirocinio e ordinari in servizio, pur nella sostanziale parità, si è ribaltato a favore delle donne.
Tuttavia, man mano che si sale nella carriera magistratuale, si nota come tale rapporto si riduce sempre di più fino ad arrivare alla categoria dei magistrati di settima valutazione di professionalità, nella quale sono ancora gli uomini ad essere i più numerosi.
Relativamente all’Ufficio Centrale degli Archivi Notarili, in materia di pari opportunità, le misure sono state adottate soprattutto nei confronti di genitore con prole, al fine di non discriminarlo.
Negli ordini di servizio sull’orario di lavoro delle unità organizzative è consentita ampia flessibilità oraria, anche speciale, a genitori di bambini in età scolare.
Si è continuato a temer conto, come nell’anno precedente, di eventuali problematiche riguardanti genitori con figli in tenera età, anche adottivi, per esonerarli da incarichi di reggenza di uffici collocati a distanza dalla città di residenza.
Lo sforzo organizzativo conseguente è stato quello di individuare altri soggetti che potessero garantire la reggenza, in zone caratterizzate da particolare carenza di personale del profilo.
In caso di persone affette da particolari patologie, è stato posto in essere tutto quanto richiesto dalle strutture competenti, per evitare il disagio in ufficio derivante da quella particolare patologia.
Nella costituzione di gruppi di lavoro, è stata prestata attenzione alla componente sia maschile che femminile.
Nell’ambito del personale comandato da altri enti, si è registrata la presenza nello stesso archivio di uomini e donne, in diverse percentuali (dipendenti dal fatto che spesso il richiedente un comando è una madre che necessita di lavoro vicino alla residenza familiare per potersi dedicare alla cura dei figli).
Per quanto concerne il Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità, dai dati raccolti si può osservare che nei profili dirigenziali (comprendenti sia la carriera amministrativa che quella penitenziaria) il bilancio di genere registra una maggioranza femminile (32 donne, di cui una di prima fascia, su 14 uomini).
Analoga proporzione si registra con riferimento al personale complessivo non dirigenziale del Dipartimento (donne 1999; uomini 805), mentre è invertita con riguardo al personale di polizia penitenziaria (uomini 1002, donne 191).
Anche nell’ambito del Dipartimento per gli affari di giustizia vi è una netta prevalenza del genere femminile, pari al 75% delle risorse.
Per quel che riguarda l’amministrazione penitenziaria, nei profili dirigenziali generali il bilancio di genere per l’anno 2017 registra una netta prevalenza degli uomini (12) sulle donne (1), mentre per quanto concerne i dirigenti di seconda fascia il rapporto è 67% donne e 33% uomini.
Due dirigenti generali erano nel 2016 di genere femminile, nel 2017 sono scesi ad una unità. Il personale femminile di Polizia Penitenziaria rappresenta solo il 10% del totale a fronte del 47% del comparto ministeri, ma la sproporzione è giustificata dallo squilibrio di genere registrato nella popolazione detenuta. Solo il 4% della stessa, infatti, è di genere femminile, e dunque l’attuazione della politica dell’ordine, della sicurezza e del trattamento deve essere realizzata prevalentemente con l’impiego di risorse umane di genere maschile.
Nell’ambito del ruolo dei Commissari, la percentuale di impiego femminile raggiunge il 46% ed appare destinata ad aumentare, anche in considerazione della prevalenza di commissari donne reclutate in occasione degli ultimi concorsi pubblici.
Dalla distribuzione di genere del personale del comparto ministeri emerge, infine, una relazione inversa entro il genere; al crescere delle aree, nel caso delle donne, aumenta la loro presenza numerica; nel caso degli uomini, la relazione è tendenzialmente inversa: cioè al crescere delle aree diminuisce la loro presenza e la forbice maggiore tra i due sessi è proprio nell’area 3, dove ricadono i profili di maggiore specializzazione/responsabilità, che appaiono dunque essere profili a maggiore appannaggio delle donne.
Relativamente al benessere organizzativo, va menzionato l’impegno in tal senso profuso, anche nell’anno 2017, dal Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria.
Le iniziative relative all’anno di riferimento riguardano le attività di formazione e l’insieme degli interventi di protezione sociale fornito dall’Ente assistenza del personale istituito dall’art. 41 della legge 15.12.1990 n. 395, che si autofinanzia attraverso la contribuzione volontaria dei dipendenti, gli aggi sulla vendita dei tabacchi e gli introiti derivanti dalla gestione degli spacci. Si occupa degli interventi di protezione sociale nei confronti del personale dell’Amministrazione penitenziaria: assistenza agli orfani, elargizione di sussidi, erogazione di contributi scolastici, tenuta di sale convegno, di spacci, organizzazione di colonie estive, nonché di attività sociali, ricreative e culturali in favore del personale e dei loro familiari.
In tema di parità di genere, deve infine segnalarsi che il Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, ha emanato il 6 aprile 2018 la circolare n. 15, prevedendo che entro il mese di giugno 2018 vengano completate una serie di attività volte a dare evidenza delle azioni realizzate per incidere sui divari di genere anche nei documenti di bilancio.
Sono previste, pertanto, in particolare, le seguenti attività:
Riclassificazione delle spese del bilancio dello Stato distinguendo tutte le spese del bilancio sulla base delle seguenti tre categorie: “neutrali” (non connesse al genere), “sensibili” (diverso impatto su uomini e donne) e “dirette a ridurre disuguaglianze di genere” (mirate a ridurre le disuguaglianze o favorire le pari opportunità);
Rilevazione delle azioni realizzate per incidere sui divari di genere, aventi ad oggetto le Politiche del personale dell’amministrazione e le Politiche settoriali dell’amministrazione (a cura di ciascun centro di responsabilità amministrativa).
6. Il processo di redazione della Relazione sulla Performance▲
Il processo seguito per la redazione della presente Relazione è conforme alla disciplina dettata dagli artt. 10, commi 1-2, 14 comma 4 lett. c) e 15 comma 2 lett. b) dlgs 150/2009, nonché alle linee guida elaborate dalla CIVIT in materia (da ultimo, come detto, approvate con delibera n. 5/2012).
In particolare, il processo è stato avviato con nota del Capo di Gabinetto del 17 aprile 2018, diretta ai Capi Dipartimento ed al Direttore Generale degli Archivi Notarili.
Lo stesso documento, una volta adottato dal Ministro con proprio decreto, verrà trasmesso per la validazione all’Organismo Indipendente di Valutazione della Performance e sarà pubblicato sul Portale della Performance (http://performance.gov.it).
Per finire, di esso sarà data la più ampia diffusione mediante la pubblicazione sul sito web dell’amministrazione, come disposto dall’art. 11 comma 8 lett. b) del dlgs 150/2009.
Con particolare riguardo alla performance organizzativa, l'azione del Ministero della giustizia è innanzitutto rivolta all'innalzamento dei livelli di efficienza, economicità e qualificazione della governance del sistema giudiziario ed amministrativo e di affermazione sia a livello centrale che periferico del principio di buona amministrazione, nonché degli obiettivi di semplificazione e trasparenza delle procedure ed ottimizzazione della produttività e dell'efficienza, prediligendo modelli di organizzazione che consentano di erogare servizi migliori con minori risorse
Ciascun centro di responsabilità, negli ambiti di rispettiva competenza, è quindi chiamato a modulare i propri obiettivi strategici e i relativi programmi operativi, nonché gli indicatori di valutazione dei risultati, attraverso una sistematica verifica e valutazione delle priorità dei programmi, rendendo coerente sia la fase di progettazione che la fase di realizzazione con gli indirizzi politici e gli obiettivi strategici dell'Amministrazione, finalizzando l'azione di tutti gli uffici su obiettivi specifici, concreti e misurabili.
Il ciclo della performance, infatti, se correttamente valorizzato, nella fase di monitoraggio gestionale rappresenta un elemento indispensabile per la corretta gestione e per una allocazione ottimale delle risorse, soprattutto finanziarie.
Tra i punti di forza del ciclo della gestione della performance per il triennio 2017-2019 va senza dubbio menzionata la coerenza con la programmazione economico-finanziaria e di bilancio per cui il Piano della Performance 2017-2019 contiene obiettivi ed indicatori sovrapponibili a quelli delle Note Integrative al bilancio di cui agli artt. 21, comma 11, lettera a) – 35, comma 2 della Legge 31 dicembre 2009, n. 196.
Ciò è stato possibile, come più volte ricordato, anche per il tramite del tempestivo avvio del ciclo di gestione della performance, così individuandosi le priorità politiche entro le quali sono stati elaborati dai Dipartimenti gli obiettivi strategici da perseguire (e poi trasfusi nella Direttiva annuale) e, conseguentemente, gli elementi conoscitivi per la predisposizione delle Note integrative di bilancio, assicurando così la necessaria coerenza tra programmazione economico finanziaria e programmazione strategica.
Deve al riguardo precisarsi che l’apparente non integrale sovrapponibilità dei due documenti (Piano e Note) con riferimento alle disponibilità finanziarie complessive rappresenta un dato fisiologico ed è dovuta al fatto che il valore degli obiettivi strategici costituisce solo una minima parte dei fondi stanziati in favore degli obiettivi complessivi, anche di carattere strutturale, che sono assegnati istituzionalmente ai Dipartimenti, obiettivi che non costituiscono obiettivi di performance in senso stretto.
Come accennato, uno dei punti di debolezza del ciclo di gestione della Performance di questo Ministero è ancora oggi costituito dall’assenza di un sistema informatizzato del controllo di gestione, vale a dire di un sistema informativo che, traendo i dati dai sistemi gestionali del personale e del bilancio, consenta di monitorare la situazione gestionale e di dare continuità al monitoraggio sullo stato di avanzamento dei progetti (workflow), verificando tempestivamente scostamenti, ritardi e difficoltà nel raggiungimento degli obiettivi.
Per tale motivo, si evidenzia come non più procrastinabile l’elaborazione di un sistema informativo integrato che possa consentire di conoscere e verificare con maggior precisione e tempestività i risultati di performance raggiunti dall’amministrazione, così permettendo il collegamento del monitoraggio generale sistemico con le necessità di valutazione della performance.
A tal fine dovrà essere possibile la misurazione dei risultati, migliorando i sistemi e i metodi per la definizione e la verifica degli indicatori, mediante l’adozione, da parte di tutti i Centri di Responsabilità di un’unica piattaforma operativa ed ulteriormente affinando i meccanismi di controllo interno e di valutazione del personale e dei dirigenti – anche per il tramite di periodiche rilevazioni effettuate dall’ufficio statistico - con l’obiettivo di raggiungere degli standard qualitativi
soddisfacenti, di riconoscere il merito e di valorizzare le singole capacità.
In questo contesto, ciascun Centro di responsabilità, negli ambiti di rispettiva competenza, è chiamato a rimodulare i propri obiettivi strategici e i relativi programmi operativi, nonché gli indicatori di valutazione dei risultati, attraverso una sistematica verifica e valutazione delle priorità dei programmi.
Tali azioni e misure, esplicitate nei relativi documenti di programmazione seguendo la logica d'interazione ed integrazione, permetteranno di dare piena attuazione ai principi generali applicabili a tutte le Amministrazioni Pubbliche e ai pubblici funzionari, quali i principi di imparzialità e di buon andamento.
Discorso diverso è quello relativo al programma delle attività annuali redatto dagli uffici giudiziari ai sensi dell’art. 4 del d.lgs. 240/2006.
Si tratta di uno strumento di estrema rilevanza ai fini del controllo di gestione dell’operato degli uffici giudiziari, attualmente, come in precedenza sottolineato non predisposto dalla totalità degli uffici giudiziari.
Al riguardo occorre lavorare alla creazione delle condizioni per la standardizzazione almeno delle parti comuni del programma, di quelle cioè relative alla descrizione della situazione del singolo ufficio dal punto di vista dell’organico, delle presenze del personale di magistratura e amministrativo e dei procedimenti giudiziari e della parte centrale del programma, quella cioè riferita alle priorità che l’ufficio si prefigge di raggiungere nell’anno.
Funzionale allo scopo di eliminare disallineamenti e difformità tra i vari documenti di programmazione normativamente previsti potrebbe essere, infine, l’adozione di una modalità uniforme – anche nella prospettiva di un ripensamento complessivo del sistema di misurazione della performance- per l’adozione dei documenti di programmazione strategica.
Il Referente della Performance
Nota del Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi - 8 maggio 2018 (pdf, 2394 Kb).
Nota del Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria - 8 maggio 2018 (pdf, 813 Kb)
Nota del Dipartimento per gli affari di giustizia - 8 maggio 2018 (pdf, 208 Kb)
Nota del Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità - 4 maggio 2018 (pdf, 5237 Kb)
Nota dell’Ufficio Centrale degli Archivi Notarili - 8 maggio 2018 (pdf, 389 Kb)
Nota del Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza – 4 maggio 2018 (pdf, 154 Kb)
Relazione sulla performance 2017 (pdf, 968 Kb)

References: art. 3
 sentenza 
 art. 4
 art. 4
 art. 21
 art. 21
 art.4
 art. 48
 sentenza 
 art. 35
 articolo 5