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Timestamp: 2019-12-05 14:34:02+00:00

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O Estado sem território: o desaparecimento do território em razão da mudança climática
Tanto os estudos especializados quanto as análises dos peritos e da imprensa em geral já não podem negar “uma inconveniente verdade”[3]: as denominadas mudanças climáticas decorrentes, em grande parte, do aquecimento global que nosso planeta está enfrentando. A fonte mais evidente e segura desta suposta mudança pode ser encontrada no relatório de 2007 elaborado pelo Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC)[4].
Com relação àquilo que nos interessa, poderíamos resumir que um dos previsíveis impactos da suposta mudança climática acarretará uma desigual elevação do nível do mar por todo o planeta. Assim como já fora explicado há mais de dois séculos, isso ocorre em razão da expansão térmica dos mares e oceanos somada ao volume de água proveniente do derretimento dos glaciares e zonas geladas[5]. Embora se tenha estimado que, ao longo dos últimos 100 anos, o nível do mar aumentou 1,2mm por ano, o IPCC prevê que, para o ano de 2100, o nível marítimo poderá ter subido, dependendo das zonas, entre 18 e 59 cm[6]. Outras fontes preveem, inclusive, elevações maiores (GROSSMAN; JOHNSON, 2008). Estima-se que essas elevações poderiam crescer sem possibilidade de reversão e controle do aquecimento global pelo qual a Terra vem passando.
Em suma, os próprios prognósticos mais conservadores projetam um cenário no qual nosso planeta poderá presenciar uma significativa alteração em diferentes linhas costeiras devido à elevação dos mares e oceanos. Sem categoricamente concordar ou discordar de qualquer uma dessas suposições, é certo que os fatos revelam uma perigosa tendência de mudança com gravíssimas consequências para o mundo tal como o conhecemos. É igualmente certo dizer que, segundo as projeções analisadas pela National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA) dos Estados Unidos[7], essas mudanças não afetarão igualmente todas as zonas do planeta. Entre tais alterações, iremos nos referir àquelas que incidem, em primeiro plano, em um dos elementos essenciais da estatalidade – a população – para, em seguida, analisar os desafios gerados por outro elemento – o território – e, por fim, o Estado em si. Após analisarmos as possíveis soluções que o Direito Internacional atual oferece para tais situações – particularmente para o direito marítimo dirigido às questões territoriais –, serão apresentados os resultados que aparentam ser mais factíveis.
Deve-se previamente advertir que nos encontramos diante de uma situação – o futuro jurídico de populações e espaços – que dificilmente se enquadrará dentro de um sistema de análise apoiado por conceitos teóricos claramente aceitos ou por práticas internacionais consolidadas, ou em vias de consolidação. Nenhum caso precedente pode ser equiparado a essa situação, tampouco nenhum ordenamento jurídico que pudesse guiar cada momento, pois nada se assemelha a ela. Encontramo-nos, assim, diante de uma situação da qual não possuímos referências factuais e jurídicas.
A partir deste ponto, as linhas que agora prosseguem são um exercício teórico que explora questões, hoje, dificilmente resolvidas pelo direito internacional atual, sejam seus princípios sobre a continuidade e identidade do Estado ou sobre os direitos espaciais desses últimos. Todos esses elementos essenciais ao Direito Internacional atual se cristalizaram ao redor de uma série de paradigmas histórico-jurídicos possivelmente discutíveis diante do novo cenário que aqui se forma. Contudo, torna-se urgente assumir como necessários outros princípios como: o da livre determinação, o direito dos povos aos recursos naturais, a proteção dos direitos humanos ou a própria segurança jurídica e a manutenção da paz e da segurança internacional. Os detalhes acerca destas reflexões – que compõem essas linhas – apresentam-se em cada nota deste trabalho.
TERRITÓRIO E MUDANÇA CLIMÁTICA: OS DESAFIOS
A mudança climática, o aquecimento global do planeta e a subsequente elevação dos mares e oceanos acarretaria, entre outros efeitos possíveis, dois problemas em particular que afetariam claramente os elementos essenciais da estatalidade:
de uma lado, devido ao impacto físico que a citada mudança climática produz nesses territórios – inundações, erosões, dificuldades de acesso, salinização etc. –, a população vê-se forçada a emigrar, produzindo-se, assim, uma despovoação do território de um Estado e originando aquilo que se tem denominado como “refugiado climático”; e
de outro, a própria perda do território que é coberto pelo mar de forma mais ou menos completa e definitiva, produzindo-se uma desterritorialização de algumas partes do Estado que percebe o desaparecimento de uma parte essencial de seu espaço físico, onde antes exercia sua soberania e desde onde delimitava seus espaços terrestres, aéreos e marinhos.
A questão que propomos em nossa análise é: a falta de uma população estável associada à falta de um território preciso configura a possibilidade de seguirmos falando de um Estado? Vejamos diretamente quais as soluções, fatos e possíveis respostas que o Direito Internacional pode nos oferecer.
Os desafios para a população: refugiados climáticos?
A questão acerca dos “refugiados climáticos” já foi enfatizada há bastante tempo. Se o termo foi utilizado pela primeira vez em 1985 pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA)[8], hoje em dia é comumente utilizado para evidenciar a realidade de milhões de pessoas que, em razão das mudanças climáticas, vêm-se forçadas a abandonar seus lares. O caso das crianças é, além de tudo, especialmente grave para o usufruto de seus direitos[9]. O fato de algumas previsões – talvez exageradas[10] – chegarem a uma cifra em torno dos 100-150 milhões de deslocados climáticos até o final do século XXI, comparados com os 20-25 milhões de deslocados no começo do século, permitiu que essa situação tenha sido definida como uma das crises humanas mais prementes e um dos problemas-chave da comunidade internacional[11]. É claro que sempre existiram os deslocados climáticos: as próprias glaciações forçaram essas migrações, contudo, podemos encontrar casos mais próximos ao nosso tempo, como a imigração islandesa no Canadá na década de 1870 em virtude das erupções vulcânicas que tomaram de assalto aquela ilha; as migrações estadunidenses para a Califórnia na década de 1930 e as secas do Sahel ocorridas em 1969 e 1975, gerando o êxodo de centenas de milhares de pessoas[12]. É certo também afirmar que já na primeira década do século XII existiram casos de deslocados climáticos devido à elevação do nível do mar: em 2006, a população da ilha de Lohachara, localizada na Baia de Bengala, teve que migrar para as ilhas vizinhas; e em 2007, a população das ilhas de Carteret, na Papua-Nova Guiné, viu-se forçada a se mudar para outra ilha próxima chamada Buganvilla[13].
Também já se advertiu que o fenômeno migratório decorrente de razões ambientais não deve simplificar-se em suas causas e modalidades. Tal como foi indicado,
[..] the term environmental refugee is simplistic, one-sided and misleading. It implies a monocausality which very rarely exists in practice […] (Environmental and natural factors) are part of a complex pattern of multiple causality, in which (they) are closely linked to economic, social and political ones (CASTLES, 2002, p. 8).[14]
Seguindo-se na mesma linha vê-se que:
There is agreement today that natural factors are not the sole cause of migration and that the economic, social and political situation of the zone under threat can, depending on the case, increase or decrease the flow of migrants. Apart from the scientific error of oversimplifying the processes taking place, the danger here is also one of “evacuating political responsibility by overplaying the hand of nature” (PIQUET, 2008, p. 3).[15]
De fato, embora o “deslocado climático” não possa ser considerado tecnicamente um “refugiado climático” (e com isso os Estados desenvolvidos não se vêem impelidos a recebê-los como refugiados, tecnicamente falando), o próprio Alto Comissariado para os Refugiados referiu-se a eles como pessoas “internamente deslocadas” (IDPs), evitando-se uma confusão entre ambos os conceitos toda vez que
[r]efugees could not turn to their own governments for protection because Estates were ofeten the source of persecution and they there fore needed international assistance, it said, where as environmental migrants continued to enjoy national protection what ever Estate of the landscape (ACNUR, 2002, p. 13).
Com isso, pode-se enfatizar que em qualquer caso gozariam da proteção que, neste caso, a ACNUR proporcionaria aos citados deslocados internos. O problema, não obstante, e no caso que nos interessa, é que esses deslocados climáticos não podem ser caracterizados como deslocados internos, senão externos, uma vez que todo ou grande parte do território de seu Estado foi suprimida pela mudança climática ou vê suas terras absolutamente desertas devido às suas consequências.
Estima-se que mais de 1000 milhões de pessoas vivem dentro do raio dos nove primeiro metros do nível do mar. dois terços das cidades do mundo com mais de cinco milhões de habitantes se encontram nas zonas litorâneas. Além dos Estados-Arquipélagos, como as Maldivas, Quiribáti, Tuvalu ou as Ilhas Marshall, que serão afetados[16]. Igualmente, as costas de Nova Orleans, nos Estados Unidos, a Nigéria, Bangladesh ou os estuários do Tâmisa e dos Países Baixos sofreriam tais alarmantes alterações. A elevação do nível do mar (e seus efeitos associados) provocaria, entre outros, a erosão litorânea, inundações, inibição da produção primária, mudanças na qualidade da água superficial e de suas características, aumento da perda de áreas habitáveis nas áreas do litoral, aumento do risco de inundações com potenciais perdas humanas, perda de recursos não monetários e culturais, impactos na agricultura e aquicultura devido à baixa qualidade dos solos e da água, o sumiço do turismo, da recreação e dos sistemas de transporte, além de outras consequências.
É muito provável que os Estados insulares de baixa altitude ou pertencentes a amplas zonas de Estados continentais devenham totalmente inabitáveis antes de sua total imersão, fazendo com que toda, ou parte de sua população (e, talvez, os governos) se desloquem para outros territórios fora de seu Estado[17]. Assim como advertira Jane McAdam (2010, p. 2),
[i]n legal terms, the absence of population, rather than of territory, may provide the first signal that an entity no longer displays the full indicia of statehood (namely, a defined territory, a permanent population, an effective government, and the capacity to enter into relations with other States).
Como consequência, no caso de cessar a condição de Estado, a população se veria como apátrida? É claro que o desaparecimento de um Estado decorrente da perda territorial ou do exílio permanente da população não possui precedentes em intensidade e particularidade tal como referimos. A comunidade internacional poderia convir que os Estados afetados seguissem existindo, mas, neste caso, os governos destes Estados enfrentariam muitas dificuldades na prática, e sua população provavelmente seria assimilada à condição de “apátridas de facto”.
Na medida em que a condição de apátrida torna-se previsível, deve-se concentrar os esforços para que isso não aconteça. O princípio de prevenção da condição apátrida é geralmente reconhecido dentro do direito internacional como um fruto do direito em relação a uma nacionalidade. Ação que se reitera como um dos numerosos instrumentos internacionais e regionais dos direitos humanos, particularmente a Convenção para Reduzir os Casos de Apatridia de 1961 (“Convenção sobre a Apatridia”)[18].
Os desafios são, portanto, múltiplos, e as possíveis soluções – de todo modo teóricas, já que a prática ainda hoje não vem em nossa ajuda – implicam diferentes modelos de análise e diferentes graus de incidência diretamente relacionados com o objetivo buscado:
– Encontrarmos, inicialmente, com uma solução mais radical: uma espécie de restitutio in integrum do meio ambiente que deveria ser uma primeira opção, implicando o controle da mudança climática e, consequentemente, sua nefasta incidência sobre os Estados vulneráveis, permitindo-lhes, assim, sustentar seu território com as condições necessárias para a manutenção de uma população estável e não ameaçada pelas ações climáticas.
– De maneira complementar, as dificuldades para reverter totalmente a citada mudança climática deveriam ser enfrentadas levando-se em conta a proteção territorial do Estado vulnerável e, se for o caso, desenvolvendo um programa, no qual outros Estados cedam parte de seu território (questão bastante improvável). Esta concessão poderia ser temporária ou permanente, mas em qualquer um dos casos, a população e o governo exilado dependeriam do estatuto que o Estado acolhedor estivesse disposto a conceder. A independência do governo exilado também ficaria comprometida. De toda maneira, se essa citada concessão fosse possível, a apatridia não seria uma realidade provável.
– A união com outro Estado concessivo seria outra opção. Neste caso, a Convenção sobre a Apatridia[19] e os Artigos sobre a Nacionalidade das pessoas naturais em relação à sucessão dos Estados[20] estabelecem garantias específicas para a prevenção da apatridia.
Em todo caso, o desafio fundamental é a manutenção, se possível, da população em seus territórios e Estados de origem. Em caso contrário, não se deveria considerar a massiva transferência populacional como um desaparecimento do povo – elemento formador e constitutivo do Estado[21]. Segundo a definição clássica dos elementos da estatalidade do Direito Internacional, seria necessária a existência de uma “população permanente”[22], compreendendo-se por permanente não somente sua permanência espacial (que também) figura como temporal, senão, sua determinação efetiva. Os Estados ameaçados pela mudança climática podem agir de acordo com essa determinação mediante a identificação destes indícios por meio de censos, análises etc. As alterações territoriais e, consequentemente, os deslocamentos oriundos das mudanças climáticas não deveriam modificar esse elemento da estatalidade: a população persistiria… mas noutro lugar.
Os desafios para o Estado que se funde: a manutenção do território
O seguinte desafio relativo à estatalidade advindo das mudanças climáticas tem a ver com uma das consequências que já apontamos e está intimamente relacionada com a anterior: a elevação do nível do mar e sua ação sobre a desaparição dos Estados sob a água, parcial ou totalmente. O desaparecimento do território promoveria o sumiço de um dos elementos básicos da estatalidade e, como resultado, traria, em teoria, a extinção do Estado[23]. A desaparição parcial do território implicaria, por sua vez, a alteração mais ou menos significativa da área do Estado, toda vez que, no que diz respeito particularmente a sua parte marítima – “a terra domina o mar”[24] –, a alteração do espaço terrestre implica a alteração dos espaços marítimos que controla.
Isso poderá criar incertezas quanto à determinação dos limites exteriores das zonas marítimas e, consequentemente os direitos que os Estados marítimos possuem. A dubiedade destes limites poderá fomentar demandas sobre os recursos marinhos valiosos[25]. A probabilidade de que tais conflitos sejam problemáticos é alta e dependerá tanto dessa incerteza sobre as fronteiras marítimas como dos modos de adaptação às mudanças climáticas e suas incidências sobre os recursos de cada Estado. Podemos, então, dirigir nossa atenção a quatro pontos essenciais[26]:
O direito do mar permite que as linhas de base se apóiem em pontos geográficos que apenas sobressaem por sobre o nível do mar;
Como resultado, qualquer mudança no nível do mar pode produzir efeitos dramáticos em determinadas linhas de base;
Entre outros efeitos, poderíamos destacar as significativas alterações nas fronteiras marítimas devido ao caráter “deambulatório” dessas linhas de base, que nos levaria a mudanças nas delimitações marítimas; e
Finalmente, a elevação do nível do mar em determinadas situações geográficas dará lugar a mudanças significativas nos limites exteriores das zonas oceânicas reclamadas pelos Estados costeiros.
Como se sabe, em virtude do atual Direito Internacional do mar – principalmente desenvolvido na Convenção de 1982 das Nações Unidas sobre o Direito do Mar[27] –, os Estados costeiros podem reivindicar até 12 milhas náuticas de mar territorial (artigo 3º CNUDM), uma área contígua de 24 milhas (artigo 33 CNUDM), 200 milhas de zona econômica exclusiva (ZEE, artigo 57 CNUDM) e, em algumas circunstâncias, uma plataforma continental de até 350 milhas náuticas (artigo 76 CNUDM). Atualmente, essa mesma linha de base é utilizada para a medida de todos os limites externos dessas zonas marinhas. Esta linha de base representa, ou busca representar, basicamente, a “marca d’água” ao longo da linha costeira (artigo 5º CNUDM). Em outros casos, o método aplicado corresponde às “linhas de base retas” referidas no artigo 7º do CNUDM. Todavia, dada a complexidade do desenho das costas e a presença de rochas, ilhas, marismas, recifes, rios, baias ou fiordes, acrescida da existência de títulos históricos, a delimitação exata de uma linha de base – oblonga ou reta – é um complexo processo técnico-jurídico que envolve irremediáveis fatores políticos[28]. A essas zonas dever-se-iam aderir as águas aquipelágicas, delimitadas pelas “linhas de base arquipelágicas” regulamentadas no artigo 47 CNUDM.
Quando na década de 1930 se formulou pela primeira vez o conceito de linha de base (revisado na década de 1970), a perspectiva de um aumento do nível do mar para além das marés não estava na mente dos autores internacionais[29]. Tampouco se pensava nisso na época da redação e adoção da CNUDM[30]. Somente para as zonas marítimas “geologicamente estáveis”, isto é, para as plataformas continentais, estabeleceu-se uma permanência inalterável. O artigo 76(9) CNUDM é uma amostra disso:
O Estado marítimo entregará em poder do Secretário Geral das Nações Unidas cartas e informações pertinentes, incluindo-se dados geodésicos, que descrevam de modo permanente o limite exterior de sua plataforma continental. O Secretário Geral lhes dará a devida publicidade.[31]
Para o restante das linhas, o regime de marés é o único elemento variável previsto, mas com o único propósito de:
Determinar a própria linha de base normal: “[s]alvo as disposições contrárias a esta Convenção, a linha de base normal utilizada para medir-se a largura do mar territorial é a linha de baixa-mar ao longo da costa, assim como consta assinalada mediante o símbolo apropriado nas cartas de larga escala oficialmente reconhecidas pelo Estado costeiro” (artigo 5 CNUDM, ênfase nossa);
Descartar pontos de apoio das linhas de base retas e das linhas de base arquipelágicas: no primeiro caso, “[a]s linhas de base reta não serão traçadas até ou desde as elevações que emerjam com a maré, a menos que sobre elas tenha-se construído faróis ou instalações análogas que se encontrem constantemente sobre o nível d’água, ou que o traçado das linhas de base até ou desde as elevações resultantes da maré tenham sido objeto de reconhecimento internacional geral” (artigo 7[4] CNUDM); e em segundo lugar “[t]ais linhas de base não serão traçadas até as elevações que surjam com a baixa-mar, nem a partir destas, a menos que nelas tenha-se construído faróis ou instalações análogas que estejam permanentemente sobre o nível do mar, ou que a elevação resultante da baixa-mar esteja situada total ou parcialmente a uma distância mais próxima da ilha que não exceda a largura do mar territorial” (artigo 47[4] CNUDM); ou
Estabilizar linhas “instáveis”: tal é o caso dos deltas e outros acidentes naturais nos quais “a linha costeira é muito instável” e naqueles em que “os pontos apropriados (para traçar-se as linhas de base retas) podem ser eleitos ao longo da linha de baixa-mar mais afastada mar afora e, embora a linha da baixa-mar retroceda ulteriormente, as linhas de base retas permanecerão em vigor até que o Estado costeiro as modifique de acordo com esta Convenção (artigo 7[2] CNUDM, ênfase nossa).
Dado o caráter essencialmente favorável para os Estados costeiros de linha base reta, a grande maioria de Estados traçou as citadas linhas com o intuito de ampliar os espaços marítimos sobre os quais exercem soberania e, ou, jurisdição[32]. A vis expansiva assim regulamentada no Direito do Mar estabelece seus próprios limites. De um lado, ela utiliza amplamente as denominadas “elevações em baixa-mar”[33] para serem pontos de apoio das linhas de base retas que somente poderão ser utilizadas como linhas de base para a medição da largura do mar territorial em três casos:
A. encontrando-se total ou parcialmente à distância de um continente ou de uma ilha que não exceda a largura do mar territorial (artigo 13[1] CNUDM);
B. se, sobre elas, construíram-se instalações que se encontrem constantemente sobre o nível d’água (artigo 7[4] CNUDM); ou
C. caso hajam sido objeto de reconhecimento internacional geral (artigo 7[4] CNUDM).
Com isso, esse ponto de apoio serviria somente para a delimitação de mar territorial e zonas contíguas ao invés de servir à ZEE. Para a existência desta última, seria necessário aí haver uma ilha[34]. Toda ilha possui um mar territorial, zona contígua, ZEE e plataforma continental (artigo 12(2) CNUDM). Contudo, “[a]s rochas inaptas à manutenção da habitação humana ou da vida econômica própria não terão zona econômica exclusiva, tampouco possuirão plataforma continental” (artigo 121[3] CNUDM)[35].
Fato esse que provocou uma incessante onda de crescimento de todo o tipo de instalações com o objetivo de consolidar os pontos de apoio anteriormente descartáveis, convertendo-os em ilhas, para, então, poder-se gerar as ZEEs. O caso das instalações japonesas em Okinotorishima no Mar da China ilustram estes efeitos[36].
OS DESAFIOS PARA A COMUNIDADE INTERNACIONAL
De fato, não só as mudanças climáticas em geral, senão também algumas consequências particulares dessas (furacões, tufões, grandes chuvas etc.) estão contribuindo para a submersão desses “pontos de apoio” das linhas de base reta, ou arquipelágicas. E se as linhas de base se movem, as fronteiras marítimas irão se mover com elas, criando, como vimos dizendo, uma instabilidade jurídica que pode culminar em controvérsias internacionais e – como a prática recente nos mostra – em ameaças de conflito.
A Comunidade Internacional – e não somente os Estados afetados[37] – possui um desafio à frente que pode ser solucionado através da via educativa e científica para frear ou atenuar as mudanças climáticas e seus efeitos, e através do direito, adequar suas regras ou desenvolver outras para evitar-se um possível conflito. No caso das elevações significativas do nível do mar, os Estados poderão ter seus espaços marítimos alterados: significativamente se do que se trata é da imersão das rochas e elevações na preamar, que servem de apoio para criar mar territorial e zona contígua, e extraordinariamente se afeta o regime das ilhas, uma vez que estas são suscetíveis de produzir amplas zonas econômicas exclusivas, e se a isso somamos que uma ilha (ou um grupo de ilhas) poder ser um Estado em si mesmo, as implicações para a comunidade internacional serão evidentes.
Pode-se também acrescentar a isso os efeitos resultantes da mudança climática (erosão, furacões, inundações), que podem tornar uma ilha inabitável. Esta perderia sua condição jurídica como um território e, dessa forma, deixaria de ser uma ZEE. Assim, as mudanças climáticas alterariam o estatuto jurídico de um território tanto demográfica quanto geograficamente, pondo em questão a existência mesma de um Estado que se encontre em tal situação, ou o legítimo acesso às riquezas de suas zonas marítimas. Nesse último sentido, partindo de uma reflexão de Juez Vukas sobre o assunto Volga no TIDM[38], Jenny Grote Stoutenburg (2011, p. 272) destacou o seguinte:
As uninhabited islands located thousands of miles from the coasts of the states to which they belong do not support such local fishing communities, the rationale of giving preferential fishing rights to coastal populations does not pertain to them, disqualifying them from the entitlement to an extended fisheries zone. Sea-level rise might force the inhabitants of small islands to leave their home. The preservation of extended maritime zones around these —then uninhabited—islands would, according to this view, counter the rationale for the establishment of EEZs. Yet while a restrictive interpretation of the relevant provisions of the LOSC is oftentimes necessary to curb maritime expansionism, this reasoning does not apply to states affected by sea-level rise which do not strive to illegitimately appropriate additional maritime space, but only to preserve their recognized entitlements.
Pensemos que, embora estes casos de ilhas e ilhotas pouco elevadas constituindo um Estado (ou parte importante de um Estado) sejam mais chamativos[39], a erosão gerada ou acelerada pelas mudanças climáticas pode alterar outras linhas de base continentais igualmente importantes: David Caron (2009, p. 12) cita o caso do Kotzebue Sound no Alasca, afetado pelas erosões que provocaram o aumento da largura de sua entrada de 23,9 para 25,8 m.n., superando a largura máxima estipulada no artigo 10(4) CNUDM[40] e fazendo com que a linha de fim fosse movida até o interior da baia. Juntamente desse exemplo, cito outro, inclusive dotado de maior perturbação política: pensemos nas costas fronteiriças de Cuba e dos Estados Unidos na Flórida, cujos escolhos possuem uma altura limitada. As mudanças climáticas poderiam fazer com que essas formações desaparecessem debaixo da água sem significativamente afetar a costa cubana, contudo as alterações jurídicas resultantes deste processo poderiam ser chamativas, afetando a Estados terceiros como Bahamas.
Tudo isso supões, assim como assinalamos, uma alteração nas linhas de base, resultando na modificação dos limites exteriores dos diferentes espaços marítimos. Se os aspectos jurisdicionais são relevantes (traçado dos mares territoriais e da soberania do Estado costeiro, implicando o direito de trânsito livre, de investigação científico-marinha, de jurisdição civil, penal etc.), é inegável que os aspectos econômicos apresentem-se igualmente fundamentais. O mar é uma fonte de riquezas de recursos vivos[41] e não vivos, que são igualmente limitados pelas fronteiras marítimas das ZEE e das plataformas continentais.
Uma linha de base móvel (alterada pelas mudanças climáticas que podem fazê-la retroceder ou avançar) implicaria limites exteriores “deambulatórios” inaceitáveis dentro de um sistema no qual a segurança jurídica – neste caso ancorada em uma estabilidade fáctica – constitui um princípio capital. Deve-se ressaltar que o sistema jurídico de delimitações aceito pela CNUDM, e hoje parte do direto geral – que sustenta o acordo como modo essencial de delimitação –, pode ser posto em xeque caso se produzam grandes alterações. É claro que o artigo 62(2)(a) da Convenção de Viena sobre o direito dos tratados – hoje parte do direito geral consuetudinário[42] – limitaria muitas possibilidades[43], já que nestes casos as circunstâncias são tão relevantes que caberia questionar se a regra rebus sic stantibus[44] poderia ser alegada[45]. Isso ocorre em qualquer caso cujas hipotéticas áreas delimitadas são homologadas convencionalmente. Nos casos restantes, as circunstâncias variáveis alterariam o cenário jurisdicional.
Por último, mas não menos importante, se os recursos naturais de um Estado são alterados devido às fronteiras “deambulatórias”, uma possível tentação – como constatamos – é a de investir grandes recursos materiais e humanos na estabilização dessas fronteiras. Estes esforços tão grandiosos, assim como banais e duvidosos, destinam recursos de maneira ineficiente, gerando novos problemas e desafios[46].
QUAIS AS SOLUÇÕES PARAS AS NOVAS ATLÂNTIDAS?
Eppur si affonda… É certo que a memória dos problemas passados serve para melhor escolhermos as soluções para os problemas do presente. Todavia, essas devem originar-se, como vimos, com o intuito de deter, limitar e controlar as mudanças climáticas. Entretanto, o direito internacional deverá articular algumas medidas para os desafios que a soberania e jurisdição dos Estados colocam com relação aos problemas descritos. Caso não possamos evitar o surgimento de novas Atlântidas, não podemos deixar de lado os Estados que hoje se encontram em perigo, articulando-se, assim, soluções possíveis, ao menos paliativas no plano jurídico e político.
As soluções técnicas
As mais habituais das assim nomeadas soluções técnicas é a estabilização “física” dos pontos de apoio e, com isso, das linhas de base. Paralelamente ao já comentado caso japonês de Okinotorishima, foi discutida a possibilidade de construir e manter de forma permanente faróis e instalações em elevações ameaçadas de alagamento com o intuito de preservar (ou melhorar) suas posições no cenário internacional e, assim, manter os pontos de apoio que a CNUDM exige para o traçado das linhas de base. Contudo, aspectos relativos ao custo[47] e à contínua situação de ameaça física, além do uso contra legem (contra a lei), foram apontados por diversos especialistas no assunto[48]. As polêmicas acerca das obras de manutenção e das instalações ao qual o artigo 60(8) CNUDM se refere se multiplicariam exponencialmente. De forma resumida, assim como Jenny Grote Stoutenburg (2011, p. 278) afirmou: “artificial shoreline protection is therefore neither practical nor economical as a widespread response to sea level rise, nor does it represent a legally watertight strategy”.
As soluções jurídicas: uma nova projeção do princípio uti possidetis juris?
Acaso uma solução jurídica fosse mais simples, prévio o consenso geral dos Estados. É inegável, cabe adverti-lo, que tais soluções – e as premissas sobre as essas assentam – podem ter um limitado respaldo teórico e uma complexa execução na prática estatal. A verdade é que, assim com advertimos no começo deste trabalho, a situação é tão recente quanto preocupante. A ameaça, como uma nova Cassandra, já está presente na agenda das chancelarias e estas, talvez incrédulas, parecem não reagir de forma decidida. É igualmente certo que a complexidade da situação talvez requeira a busca de soluções impensadas e criativas. Nós não estamos nos referindo a aceitar a possibilidade de water worlds, sobre os quais nos advertiu Antônio Remiro na primeira edição de seu manual sobre nossa disciplina[49]. Trata-se, pelo contrário, de buscar soluções (inclusive arriscadas) com a mente focada no direito das pessoas acima das estruturas estatais clássicas e dos princípios (e assunções) que até hoje nos governam.
Hoje mais do que nunca a tecnologia ao nosso alcance nos permitiu conhecer nosso entorno ad sidera ut infera. A cartografia terrestre e náutica atual é sumamente precisa (e espera-se que o seja ainda mais com o passar dos anos), permitindo-se identificar quase todos os acidentes geográficos do terreno emergido e dos espaços submergidos. Os Estados, ademais, continuamente atualizam e aperfeiçoam suas cartas náuticas com o objetivo de tornar mais segura a navegação marítima. Para isso, juntamente com a participação de diversas agências e organismos internacionais – particularmente a Organização Marítima Internacional (OMI) –, os Estados desenvolvem uma comunicação pública de todos os elementos náutico-marítimos que podem pôr em perigo alguma navegação. Da mesma maneira, cada vez mais se realiza uma identificação precisa dos acidentes que servem, ao mesmo tempo, para delimitar os diferentes espaços marítimos.
Sendo tais acidentes conhecidos – os possíveis pontos de apoio das linhas de base (normais, retas ou arquipelágicas) – os Estados poderiam “congelar a geografia” em sua posição atual[50]. De certo modo, e se nos permite a indagação, se desenvolveria uma espécie de novo uti possidetis iuris náutico segundo o qual as atuais fronteiras marítimas seriam preservadas incólumes, sem serem afetadas pelas possíveis mudanças físicas e sem a necessidade de se empregar esforços técnicos para preservar tais linhas (e, a partir delas, todos os espaços marítimos previstos no Direito Internacional atual). As virtudes de tal proposta foram sintetizadas por David Caron (1990, p. 651) ao assinalar que:
the fixing of ocean boundaries on the basis of presently-accepted baselines would be wise because it promotesstability in boundaries, be fair because it preserves the present allocation of authority over the oceans, and be efficient because it avoids the costs of adjustment while facilitating adaptation to climate change.
Esta opção, não obstante, apresenta duas possibilidades: primeira, fixar as linhas de base e, com elas, os limites exteriores dos espaços marítimos; ou, segunda, fixar estes últimos e permitir que as linhas de base sejam deambulatórias dependendo das circunstâncias climáticas. A primeira opção parece a mais aceitável (e a mais estável). Como enfatizou o juiz Jesus (2003, p. 603):
the baselines have been drawn in accordance with the provisions of UNCLOS, and given publicity thereto under article 16(2) of the UNCLOS, such baselines should be seen as permanent baselines, irrespective of rising sea level.
De fato, dado que a origem do problema reside no possível caráter deambulatório das linhas de base, é aí que se deveria buscar a solução. Sobretudo se levamos em conta que a fixação de tais linhas abarca questões de soberania geral (mobilidade das águas interiores e do mar territorial) enquanto o restante das zonas essencialmente apresentam problemas de soberania e ou jurisdicionais unicamente sobre alguns aspectos limitados. Rosemary Rayfuse (2010, p. 6) adverte:
If the baseline is fixed, any new ocean areas created as a result of sea level rise will lie to the landward of the baseline and become internal waters. The legal status of the newly submerged area will be no different than when it was dry land. If only the outer limits of the maritime zones are fixed then, as the sea level rises the baselines will move, thus expanding the breadth of the territorial sea or exclusive economic zone, thereby diminishing a state’s jurisdiction over the newly submerged area.
De qualquer maneira, e a pesar de que isso traria dificuldades técnicas, o dito “congelamento” deveria preservar não somente os direitos territoriais do Estado marítimo, senão também suas obrigações erga omnes, mantendo-se, por exemplo, o dever de consentir com o passe livre outorgado na CNUDM como efeito do direito internacional geral na matéria. Isto é, o proposto “congelamento” estabilizaria os direitos do Estado costeiro e, consequentemente, dos Estados terceiros afetados por ela.
Dito isso, esta solução – no caso de ser aplicada – padece também de diversas dificuldades de execução. Citemos algumas delas:
Em primeiro lugar, esse “congelamento fronteiriço” aparentemente necessitaria que todas as fronteiras marítimas estivessem pacificamente já determinadas, coisa que hoje inexiste e tampouco possui previsões de existência. É certo que nos casos de delimitação por acordo previamente firmado, o mesmo jogo operativo do artigo 62(2)(a) da Convenção de Viena sobre o direito dos tratados supracitados operaria como um “efeito congelador”[51]: a partir do momento em que as circunstâncias mudam (devido aos efeitos das mudanças climáticas, neste caso) não se pode alegar uma causa para encerrar um tratado fronteiriço ou dele retirar-se, o suposto tratado – com as fronteiras já estabelecidas – as “congelaria” de uma forma convencionalmente aceita[52]. Ademais, ao “congelar-se” os pontos de apoio, também se “congelaria as pretensões”, ou seja, se congelaria a situação deixando para quando for possível a determinação jurídica sobre o assunto. A questão a resolver seria quando realizar tal “congelamento”. Estima-se que atualmente existem mais de 200 acordos de delimitação marítima, aos quais cabe somar as decisões judiciais (por parte da CIJ, do TIDM ou de outro tribunal arbitral). Porém, inclusive nestes casos de delimitação realizada por um tribunal, este encontra problemas com as mudanças geomorfológicas na hora de realizar uma delimitação estável ou permanente. O caso da Delimitação territorial e marítima entre Nicarágua e Honduras no Caribe é um exemplo sintomático destes efeitos[53]. Com isso, na medida do possível, tais delimitações já realizadas deveriam ser estabilizadas definitivamente[54].
A atitude dos Estados não é, todavia, propícia à realização técnica do suposto “congelamento fronteiriço”. Apesar de ressaltado na própria CNUDM[55] e na petição da Assembléia Geral das Nações Unidas em sua resolução 62/215, de 22 de dezembro de 2007[56], segundo a base de dados da Divisão de Assuntos Oceânicos e do Direito do Mar das Nações Unidas (DOALOS), de 27 de fevereiro de 2013, só 59 Estados comunicaram e entregaram suas cartas náuticas com delimitações. Não obstante, os casos de comunicação com o Secretário Geral acerca dos dados relativos às plataformas continentais, artigo 76(9) CNUDM, produzem uma solução para tal “congelamento”[57].
De maneira clara, isso iria diretamente contra a própria CNUDM, cuja articulação não prevê tal “congelamento” (embora tampouco o proíba, precisamente por não o prever). Pelo contrário, suporia uma revisão contínua do direito com relação aos fatos juridicamente relevantes (neste caso, os pontos de apoio). Uma possível solução intermediária consideraria a utilização, geralmente consensual (ainda que igualmente forçada), de duas técnicas previstas pela própria CNUDM: a utilização do conceito de águas, direitos ou títulos “históricos” previstos nos artigos 10(6), 15 ou 46[58]; ou do “reconhecimento internacional geral” previsto no artigo 7(4). A isso poderia-se acrescentar a possível criação de uma regra consuetudinária ad hoc[59]; e inclusive a negociação de um acordo complementar da CNUDM[60]. Em todo caso, uma revisão da própria da CNUDM seria necessária[61], criando, inicialmente (e talvez por um processo simplificado do artigo 313) uma comissão de “congelamento” destes limites ao estilo da Comissão de Limites da Plataforma Continental, prevista no artigo 76(8) CNUDM, com o objetivo de fundamentar seu estudo, negociação e delimitação[62].
Finalmente, ficaria sem resolução o grande paradoxo do Estado sem território terrestre mas com espaços marinhos (e, logicamente, aéreos)[63]. De fato, aqueles casos que contemplam o total desaparecimento de um Estado devido à elevação do nível do mar, o efeito de “congelar” os pontos de apoio (e entre eles o próprio território) poderia criar um Estado que só dispusesse de espaços marinhos e aéreos. Isso aparentemente quebraria o princípio de que a “terra domina o mar” e operaria sobre uma ficção jurídica tremendamente complexa. Entretanto, é igualmente correto que dito princípio, particularmente relacionado com a plataforma continental, opera sobre um fato claro – o da existência física da “prolongação natural de seu território” – como uma assunção legal – da existência jurídica de tal plataforma até as 200 m.n. “nos casos em que a borda exterior da margem continental não chegue a essa distância”. Em qualquer caso, inicialmente, não se deve negar tal possibilidade em função do direito hoje em vigor (que tampouco a impediria). Deve-se pensar nas futuras condições de nosso planeta e trabalhar no âmbito do direito intertemporal para resolver as contradições à luz do desejo dos operadores jurídicos em cada momento da história.
CONCLUSÕES: “O EFEITO BORBOLETA” E AS SOLUÇÕES POLÍTICAS
No último milênio, o mapa geopolítico de nosso planeta sofreu inumeráveis alterações, coisa que não aconteceu com o mapa geofísico que, salvo mínimas mudanças, não experimentou modificações significativas. Hoje, essa percepção pode ser alterada devido a duas circunstâncias que puderam interatuar conjuntamente: de um lado, a “aceleração da história” que igualmente afeta o tempo necessário para que a incidência da atividade humana perturbe a totalidade do planeta; e, de outro, a presença de mais de 7000 milhões de seres humanos habitando o planeta, dispersos em quase 200 Estados, mas ainda condicionados pela geologia e pelo clima[64].
O que dramaticamente parece já ter sido demonstrado é a veracidade do denominado efeito borboleta, isto é, uma vez dadas as condições iniciais de um determinado sistema caótico, a mínima variação dessas pode provocar uma evolução no sistema dotando-o de formas completamente diferentes. Uma pequena perturbação inicial, mediante um processo de amplificação, poderá gerar um efeito consideravelmente grande em médio ou curto prazo[65]. Cunhado a partir das análises meteorológicas de Edward Lorenz, a teoria do “efeito borboleta” advém de um antigo provérbio chinês que diz: “o esvoaçar das asas de uma borboleta pode ser sentido do outro lado do mundo”. O problema é que, em nosso caso, o “esvoaçar” é uma desmedida atividade antropogênica que provoca efeitos climáticos com consequências devastadoras em médio e longo prazo.
A partir do ponto de vista jurídico, apresentamos nesse cenário a possibilidade de um Estado ver desaparecer debaixo das águas parte ou todo o seu território. Na pior das hipóteses, o silogismo da estatalidade nos levaria a advertir, neste último caso, a falta de um ou vários de seus elementos – a população ou o território –; o Estado como tal desapareceria, produzindo-se um novo caso de “extinção” de Estados, ao qual já nos referimos anteriormente[66].
De toda maneira, várias considerações de caráter político (mas com clara incidência jurídica) poderiam ser apresentadas como conclusão:
– Em primeiro lugar, ao aceitar-se a citada solução de “congelamento” das linhas de base, deve-se levar em conta que somente o território terrestre desapareceria, não o território em si. Cabe recordar que este território estatal é composto tanto pelo espaço terrestre como pelas águas interiores e pelo mar territorial, além do espaço aéreo suprajacente. O “estado submerso” permaneceria possuidor de território marítimo, conformado por suas águas interiores e seu mar territorial. Para Tuvalu e seus habitantes, qual seria a alternativa eficaz no caso de seu território desaparecer debaixo d’água? Seria essa solução pior – simplesmente por não encontrar fácil adequação ao direito internacional – àquela de uma população errante sem direito aos recursos naturais dos quais historicamente tem desfrutado apenas porque as mudanças climáticas (aliás, no que pouco afetou a população de Tuvalu) causaram o afundamento do território sob as águas?
– Em segundo lugar, e como consequência direta do item anterior, o Direito Internacional deve a todo custo proteger tanto a população do Estado relativamente “desterritorializado” como seu direito imanente ao disfrute dos recursos naturais de seu território (neste caso, marítimo). Rosemary Rayfuse (2010, p. 11) resume da seguinte maneira:
In the context of disappearing states, the deterritorialised state entity would therefore consist of a ‘government’ or ‘authority’ elected by the registered voters of the deterritorialised state. In essence, this ‘authority’ would act as a trustee of the assets of the state for the benefit of its citizens wherever they might now be located. The maritime zones of the disappearing state would continue to inure to and be managed by that ‘authority’ such that the resource rents from their exploitation could be used to fund the relocation and continued livelihood of the displaced population —whether diasporic or wholly located within one other ‘host’ state. The ‘authority’ would continue to represent the deterritorialised state at the international level and the rights and interests of its citizens vis-à-vis their new ‘host’ state or states. These rights could include the right to maintain their original personal, property, cultural, linguistic and nationality rights for themselves and their descendants while simultaneously being granted full citizenship rights in the new ‘host’ state or states.
– Um papel importante para a proteção destes interesses deveria residir tanto nas Nações Unidas – em seu plano universal – como nas diferentes organizações internacionais regionais implicadas. Novamente, já que de fato não se eliminou o Conselho Administrativo Fiduciário (CAF) das Nações Unidas, pode-se repensá-lo do ponto de vista de suas ações e funções endossadas de forma responsável com relação aos novos cenários criados pelas consequências das mudanças climáticas.
Por fim, o que se buscou apresentar neste trabalho é uma série de reflexões bastante gerais[67] a respeito de mais uma possível tribulação do Estado – especialmente de determinados Estados, que podem ter sua soberania territorial fatalmente afetada a partir do momento em que certas consequências das mudanças climáticas – uma significativa elevação do nível do mar – podem afetar gravemente a subsistência e a localização de sua população, uma vez que implica a perda total ou parcial de seu espaço terrestre e, com isso, de seus espaços marítimos. O “congelamento” das linhas de base poderia se uma possível solução que necessitaria de consensos políticos traduzidos em ordenamentos jurídico-internacionais.
Tradução de Rafael Gatuzzo Barbieri
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[1] Este artigo foi originalmente publicado na REEI – Revista Electrónica de Estudios Internacionales, n. 26, p. 1-23, diciembre 2013 (disponível em: http://www.reei.org/index.php/revista/num26/articulos/estado-sin-territorio-desaparicion-territorio-debido-al-cambio-climatico>), e gentilmente cedido pelo autor para tradução e publicação no Dossiê Desaparecimento.
[2] Mariano J. Aznar Gómez é catedrático de Direito Internacional Público e Relações Internacionais na Universitat Jaume I de Castellón (Castéllon, Espanha). Email: maznar@uji.es. Diretor do Centro de Estudos de Direito e Relações Internacionais (CEDRI). As reflexões presentes neste trabalho fazem parte do 40º Curso de Direito Internacional da Organização dos Estados Americanos (OEA), ministrado pelo autor em agosto de 2013, com o título “Três Tribulações do Estado”, completando-se, assim, uma espécie de trilogia sobre determinados problemas surgidos no atual cenário internacional que me (pre)ocuparam ao longo dos últimos anos. As outras duas partes foram publicadas com os títulos de “Soberanía y administración internacionalizada del territorio”, em AA.VV. (2008), e “The extinction of States” em RIETER; DE WAELE (2012).
[3] Utilizando como expressão o título do célebre documentário elaborado e apresentado por Al Gore (An Incovenient Truth, Paramount Classics, 2006). Seguindo essa linha mais investigativa, a edição de setembro da revista National Geographic dedica-se particularmente à investigação da elevação do nível do mar decorrente das mudanças climáticas. Ver FOLGER, 2013.
[4] O relatório encontra-se disponível na página virtual do Grupo de Especialistas criado pela Organização Meteorológica Internacional (OMI/WMO) e o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA/UNEP). Disponível em: <http://www.ipcc.ch/>.
[5] Ver PARKER, 1992, p. 13 ss.
[6] ICC Relatório de Síntese, p. 8. Ver também Climate Secretariat, Universidade de Copenhague, “Rising Sea Levels set to have major impacts around the world”, 10 de março de 2009.
[7] Ver NOAA, Sea Level Trend 1992-2010.
[8] Seria mais apropriado dizer-se “deslocados climáticos” toda vez que, juridicamente falando, o termo “refugiado” deve limitar-se àquelas pessoas com “fundados temores de serem perseguidas por motivos raciais, religiosos, nacionais, pertencimento a determinados grupos sociais ou por terem certas opiniões políticas, se encontrem fora do país de sua nacionalidade e não possam, ou, devido a determinados temores, não queiram ter a proteção do país natal; ou que, carecendo de nacionalidade e encontrando-se à mercê de tais acontecimentos, fora do país onde antes fora sua residência, não possam ou não queiram regressar”, segundo insta o artigo 1 (A)(2) da Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados (189 UNTS 150, em vigor desde 22 de abril de 1954). Isso não proíbe que alguns Estados – ao menos a imprensa assim nos advertiu – proponham a criação de uma nova categoria de “refugiado climático”. Ver “Australia urged to formally recognise climate change refugee status”, The Guardian, 16 de abril de 2013.
[9] Sobre este assunto em particular, ver o trabalho completo de Susana Sanz (2013, p. 1 ss).
[10] Ver uma crítica em BLACK, 2001.
[11] Ver entre outros McADAM, 2010; MYERS, 1997, p. 167 ss; KLIOT, 2004, p. 69 ss.
[12] Também em sentido contrário, a “bonança” climática permitiu a passagem pelo Estreito de Bering entre a América e a Rússia há 13.000 anos; também pode ter auxiliado a expansão social, militar e cultural de povos que viviam em torno ao Eufrates e o Nilo; possibilitou o assentamento de populações estáveis no cálido e agradável mediterrâneo; ou favoreceu a navegação dos polinésios durantes os séculos VIII e XIII.
[13] Ver ambos exemplos citados em RAYFUSE, 2010.
[14] Alguns autores listaram as grandes cinco causas que incitam a existência do deslocado climático: desastres naturais, projetos de desenvolvimento que implicam modificações ambientais, evolução progressiva do clima, acidentes industriais e consequências climáticas advindas de conflitos. (LONERGAN, 1988). Em relação às mais esperadas consequências advindas das mudanças climáticas, o IPCC destacou as seguintes: o significativo aumento da frequência e da força dos furacões, tempestades, ciclones, grandes chuvas e inundações devido à evaporação oriunda do aumento das temperaturas; o crescimento do número de secas, contribuindo com a evaporação e a redução da umidade no solo, frequentemente associada às más colheitas e à elevação do nível do mar devido à expansão das águas e ao desgelo. Ver IPCC Fourth Assessment Report (AR4), Climate Ghange 2007: The Physical Science Basis.
[15] Sendo a informação final entre aspas de CAMBRÉZY, 2001, p. 4.
[16] As Ilhas Maldivas têm uma altura máxima de 1,9 metros, sendo considerada o Estado mais “plano” do planeta. No restante dos citados Estados, mesmo possuindo cotas mais elevadas, suas ilhas em geral não superam o tamanho de atóis. No caso de Quiribáti, pode-se acessar a reportagem de B. LAGAN para o The Global Mail intitulada “‘Kiribati’: A Nation Going Under”.
[17] Embora oficialmente se negue os rumores acerca de um acordo ad hoc entre Tuvalu e Nova Zelândia para permitir a realocação da população (ver a nota de 4 de agosto de 2009 disponível em <http://www.mfat.govt.nz/Foreign-Relations/Pacific/NZ-Tuvalu-immigration.php>. Acesso em: 4 jul. 2013), as preocupações são comuns em Tuvalu e outras ilhas do Pacífico com relação à ação do Estado quanto à subsistência de seus territórios. Ver o Programa Nacional de Adaptação de Tuvalu (Tuvalu’s National Adaptation Programme of Action) de 2007 (Disponível em: <http://unfccc.int/resource/docs/napa/tuv01.pdf>. Acesso em: 4 jul. 2013).
[18] 989 UNTS 175, em vigor desde 13 de dezembro de 1975.
[19] O artigo 10 visa: “1. Todo tratado entre os Estados Contratantes que dispuser sobre a transferência de território deverá incluir disposições para assegurar que os habitantes do referido território não se converterão em apátridas como resultado de tal transferência. Os Estados Contratantes se empenharão em assegurar que tais disposições figurem em todo tratado desse gênero realizado com um Estado que não seja parte na presente Convenção. Artigo 2: Na ausência de tais disposições, o Estado Contratante ao qual tenha sido cedido um território ou que de outro modo haja adquirido um território atribuirá sua nacionalidade aos habitantes do referido território que de outro modo se tomariam apátridas como resultado da transferência ou aquisição de tal território.”
[20] A/RES/55/153, de 30 de janeiro de 2001, Anexo. O artigo 21 estabelece que “com relação ao disposto no artigo 8, quando dois ou mais Estados se unem para formar um Estado sucessor, com a independência para ser um novo Estado ou de uma personalidade que seja idêntica ade um dos Estados que se tenham unido, o Estado sucessor atribuirá sua nacionalidade a todas as pessoas que, na data de sucessão, possuíam a nacionalidade de um Estado predecessor”.
[21] Vale enfatizar que a jurisprudência internacional já relativizou o valor da efetividade populacional e territorial à luz das condições climáticas dos territórios. A título de exemplo, podemos observar o Estatuto jurídico da Groenlândia Oriental ante a CPJI (1993) ou o parecer da CIJ sobre o Saara Ocidental (1975).
[22] A mesma se refere, por exemplo, ao artigo 1º da Convenção de Montevidéu sobre os direitos e deveres dos Estados de 26 de dezembro de 1933 (165 LNTS 19, em vigor desde 26 de dezembro de 1934).
[23] É claro que este sutil silogismo causa estupor, quando não rechaço, entre os Estados e a doutrina, que veem na extinção estatal um medo do vazio. Assim, princípios como o da continuidade do Estado ou a própria sucessão dos Estados são argumentados como solução possível para o problema. Para uma análise crítica a respeito, permito-me indicar ao leitor minhas reflexões em “The Extinction of States”, citado na nota 2 deste trabalho.
[24] Afirmado repetidamente pela Corte Internacional de Justiça. Ver entre outros: Fisheries Case (United Kingdom v. Norway), I.C.J. Reports 1951, 133; North Sea Continental Shelf Cases (Federal Republic of Germany v. Denmark; Federal Republic of Germany v. Netherlands), I.C.J. Reports 1969, p. 51, par. 96; Continental Shelf (Tunisia/Libyan Arab Jamahiriya), I.C.J. Reports 1982, p. 61, par.73; ou Case Concerning Maritime Delimitation in the Black Sea (Romania v. Ukraine), I.C.J. Reports 2009, p. 89, p. 77.
[25] “Para muestra un botón”: como é bem sabido, ao longo de 2012 e 2013 as disputas (que quase chegaram a um conflito) no Mar da China entre esse Estado, o Japão, a Coréia do Sul e as Filipinas se agravaram, em função de uma soberania pretendida sobre certas ilhas, ilhotas e elevações a partir dos quais se poderiam gerar espaços marítimos. Ver, a título de exemplo, FRAVEL, 2010, p. 144 ss.
[26] Citamos aqui CARON, 2009, p. 2. O autor tratou previamente esta questão em “When law Makes Climate Change Worse: Rethinking the law of Baselines in Lights if Rising Sea Level” (1990, p. 621 ss).
[27] 1833 UNTS 397. Adotada em 10 de dezembro de 1982 e em vigor desde 16 de novembro de 1994 (CNUDM de agora em diante).
[28] A recente delimitação da ZEE entre Nicarágua e Colômbia no Caribe é uma boa amostra disso. Territorial and Maritime Dispute (Nicaragua v. Colombia), I.C.J. Reports 2012, disponível em: <http://www.icj-cij.org/>.
[29] Ver JESUS, 2003, p. 579 ss.
[30] Ver FREDSTONE; PETHICK, 1994, p. 79.
[31] Isso ocorre, não obstante, com as plataformas continentais que se estendem além das 200 milhas náuticas, os parágrafos 6 e 7 deste mesmo artigo 76 preveem um processo para tal caso submetido à Comissão de Limites da Plataforma Continental, estabelecida em conformidade com o Anexo II da CNUDM.
[32] Como bem se sabe, as águas encerradas por tais linhas serão consideradas águas interiores. Essa mudança de regime jurídico acarreta uma servidão abrigada no artigo 8(2) CNUDM: “quando o traçado de uma linha de base reta, em conformidade com o método estabelecido pelo artigo 7, produza o efeito de encerrar as águas interiores que anteriormente não eram consideradas como tais, existirá nessas águas um direito de livre passagem, assim como se estabelece nesta Convenção”.
[33] Por “elevação de baixa-mar” deve-se compreender “uma elevação que emerge na maré baixa é uma extensão natural de terra rodeada por água e que se encontra sobre o nível dessa, mas permanece submergida com a maré cheia” (artigo 212[1] CNUDM).
[34] Por “ilha” deve entender-se “uma extensão territorial natural de terra, rodeada por água e que se encontra sobre o nível desta na maré cheia” (artigo 212[1] CNUDM).
[35] É significativo e recentemente avivado o diferendo entre Espanha e Portugal acerca da pretensão lusa de caracterizar as Ilhas Selvagens como “ilhas”, permitindo-lhe estender sua zona de ZEE no Oceano Atlântico. Frente a tal pretensão, o Estado espanhol sustenta que esse arquipélago somente gera mar territorial e zona contígua. Ver as referências jornalísticas no Diário de Notícias português de 1º de setembro de 2003 (<http://www.dn.pt/inicio/opiniao/editorial.aspx?content_id=3397689>) e no ABC Espanhol de 3 de setembro de 2013 (<http://www.abc.es/espana/20130903/abci-islotes-atlanticos-portugal-espana- 201309030839.html>).
[36] As ilhotas de Okinotorishima, rodeadas por um recife de corais, sobressaem somente 10 a 20 centímetros na maré cheia. Desde 1987, o Estado japonês iniciou a elevação artificial dessas ilhotas construindo inicialmente uma terraplanagem e, logo em seguida, diversas instalações e barracões, nos quais um grupo volante de cientistas desenvolve inúmeras pesquisas, buscando, dessa maneira, outorgar às ilhotas o caráter jurídico de “ilha” e, assim, poder projetar não só um possível mar territorial, como também uma ZEE ao redor de 400.00 quilômetros quadrados. Desde 2004, a China iniciou ações de protesto. Ver, entre outros, YOSHIKAWA, 2005.
[37] Estes Estados – particularmente os insulares – adotaram desde 1989 a Declaração de Male sobre o reaquecimento da atmosfera em todo o mundo e o aumento do nível do mar. (Doc. NU A/C.2/44/7, 22 de novembro de 1989); e, desde então, os Estados participantes da rede Small Island DevelopingStates insistem em tal questão. Ver suas atividades em: <http://www.sidsnet.org/category/themes/climate-change-and-sea-level-rise>. Acesso em: 3 mar. 2013. Ver MIMURA et al., 2007, p. 687 ss.
[38] Tribunal Internacional de Direito do Mar, The “Volga” Case (Russian federation v. Australia), Prompt Release, Case No. 11, Declaración del Vicepresidente Vukas, pars. 3-5 (disponível em: <http://www.itlos.org/fileadmin/itlos/documents/cases/case_no_11/decl.Vukas.E.pdf>).
[39] Para os casos das Maldivas ou de Tuvalu, um dos mais acusados, ver GAGAIN, 2012, p. 77 ss; e RAIMANA LALLEMENT, 2009, p. 77 ss., respectivamente.
[40] Cujo texto é: “se a distância entre as linhas de baixa-mar dos pontos naturais de entrada de uma baia não excede 24 milhas marinhas, se poderá traçar uma linha de demarcação entre ambas as linhas de baixa-mar e as águas aí encerradas serão consideradas interiores.”
[41] Pode-se a isso somar o fato de que a própria mudança climática pode estar alterando o estado dos pesqueiros em zonas determinadas (devido à mudança de temperatura ou salinidade, por exemplo – ou o regime de migrações e movimentos de espécies altamente transitantes em diferentes zonas). A escassez de espécies, unida à superexploração (que poderia ser exponencial, dadas as alterações), afetará igualmente as populações pesqueiras, que poderão abandonar suas zonas de pesca e as populações que vivem dela.
[42] Fisheries Jurisdiction Case, I.C.J. Reports 1973, p. 63, para. 36
[43] 1155 UNTS 331. O artigo 62(2) estabelece: “uma mudança fundamental nas circunstâncias não poderá ser alegada para encerrar um tratado ou abandoná-lo […] caso o tratado estabeleça uma fronteira”. Isso não implica, porém, na possibilidade de suspender o tratado ou de iniciar seu processo de revisão..
[44] [N. do R.] A expressão, originária do Direito Canônico, pode ser lida como “estando as coisas assim” ou “enquanto as coisas estão assim”, e é utilizada para designar o princípio de imprevisão.
[45] Como a CIJ deixou claro com relação ao assunto Gabčíkovo-Nagymaros, “a fundamental change of circumstances must have been unforeseen; the existence of the circumstances at the time of the Treaty’s conclusion must have constituted an essential basis of the consent of the parties to be bound by the Treaty. The negative and conditional wording of Article 62 of the Vienna Convention on the law of Treaties is a clear indication moreover that the stability of treaty relations requires that the plea of fundamental change of circumstances be applied only in exceptional cases”. Gabčíkovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia), Judgement, I.C.J. Reports 1997, p. 65, par. 104.
[46] Não busquemos exemplos em Estados com limitadas capacidades econômicas e tecnológicas: lembremos da polderização ou a construção de eclusas e diques no mar europeu setentrional que não está atingindo os resultados esperados; ou o já citado caso de Okinotorishima, no qual o Japão recebe um investimento de milhões de ienes.
[47] Já em 1990 estimava-se que o custo para os pequenos Estados insulares ou arquipelágicos, muitos deles em vias de desenvolvimento, seria inadmissível. Ver DRONKERS, J. et al., 1990. Sumariamente, afirma-se neste informe que: “Based on available information, the study shows that some 360,000 km of coastal defences of several categories, at a total cost of about US$ 500 billion, are required ‘if the sea level rises by 1 metre’. For this study, it is assumed that sea level rises in a single step and that all adaptive measures are executed in a single step as well. This value does not include costs necessary to meet present coastal defence needs. The estimate does not include the value of the unprotected dry land or ecosystems that would be lost, nor, in fact, does it consider the cost of responding to saltwater intrusion or the impacts of a possible increase in storm frequency” (DRONKERS, J. et al., 1990, p. 72).
[48] Ver entre outros SOONS, 1990, p. 211; CARON, 2009, passim; HAYASHI, 2009, p. 79..
[49] Cf. REMIRO BROTONS, 1997, p. 44.
[50] Deve-se compreender que tal “congelamento” por meio da publicação dessas cartas serviria exclusivamente aos efeitos da pretensão jurídica em estabilizar as linhas de base sem deixar de lado os efeitos que essas cartas imputam à segurança da navegação. O contrário, como sinalizou David Freestone, seria “extremely hazardous”. Ver FREESTONE, 1991, p. 115.
[51] A Corte de Haia recorda-nos que esse preceito aplica-se igualmente às delimitações marítimas: “[w]hether it is a land frontier or a boundary line in the continental shelf that is in question, the process is essentially the same, and inevitably involves the same element of stability and permanence, and is subject to the rule excluding boundary agreements from fundamental change of circumstances” (Aegean Sea Continental Shelf Case (Greece v. Turkey), Judgement, I.C.J. Reports 1978, p. 35-36, par. 85).
[52] A isso cabe somar o efeito objetivo que um acordo delimitador possui, inclusive para além do próprio acordo. Como a corte nos lembra, “it is a principle of international law that a territorial régime established by treaty ‘achieves a permanence which the treaty itself does not necessarily enjoy’ and the continued existence of that régime is not dependent upon the continuing life of the treaty under which the régime is agreed” (Territorial and Maritime Dispute (Nicaragua v. Colombia), Preliminary Objections, I.C.J. Reports 2007 (II), p. 861, par. 89).
[53] Levando em conta que, neste caso, o Rio Coco criou seu próprio delta e que esse exibia “a very active morpho-dynamism”, a Corte entendeu que “continued accretion at the Cape might render any equidistance line so constructed today arbitrary and unreasonable in the near future” (Territorial and Maritime Dispute between Nicaragua and Honduras in the Caribbean Sea (Nicaragua v. Honduras), Judgment, I.C.J. Reports 2007, p. 742, par. 277). Ainda mais, a Corte seguia dizendo que, “whatever base points would be used for the drawing of an equidistance line, the configuration and unstable nature of the relevant coasts, including the disputed islands formed in the mouth of the River Coco, would make these base points (whether at Cape Gracias a Dios or elsewhere) uncertain within a short period of time” (ibid., p. 744, par. 280).
[54] O qual não impede que, como toda regra jurídica, os Estados pudessem dispor dela futuramente, adaptando-a as circunstâncias cambiantes e, neste caso, levando em conta o interesse de Estados terceiros.
[55] Artigos 16(2), 47(9), 75(2), 76(9) e 84(2).
[56] No sexto parágrafo desta resolução, a Assembleia “exortou aos Estados que depositassem em poder do Secretário Geral cartas ou listas de coordenadas geográficas, assim como estabelecido na Convenção”.
[57] Sobre se o artigo 76(9) CNUDM se refere aos limites exteriores de toda plataforma continental ou somente ao das “estendidas”, ver GROTE STOUTENBURG, 2011, p. 269-270.
[58] Ver SOONS, 2009, p. 223. Cf. GROTE STOUTENBURG, 2011, p. 281-284.
[59] Neste caso, conforme advertimos, a medida não iria contra a CNUDM, já que essa não prevê o cenário das consequências das mudanças climáticas. Caberia, inclusive, apresentar a aplicação de um novo direito equitativo preater kegem e não contra legem. Ainda assim, continuaria a existir o fator temporal como problema: como apontou Grote Stoutenburg (2010, p. 285), “[j]ust as with the invocation of the historic waters doctrine, the creation of new custom, despite being progressive in the sense of further developing the law of the sea, would essentially be retrospective in nature, as states would have to wait for sea-level rise to have moved the baselines perceptibly before being able to assert that the continued exercise of their rights over the area in question indicates the evolution of a new rule of customary international law. Statements by states of what they will do if a certain situation arises in the future cannot create customary international law”.
[60] Como o Acordo sobre a aplicação de disposições da Convenção das Nações Unidas sobre o direito do mar de 10 de dezembro de 1982 relativas à conservação e ordenação das populações de peixes transterritoriais e as populações de peixes altamente migratórias (4 de agosto de 1995, 2167 UNTS 3); ou a proposta de um novo convênio sobre os recursos genético-marinhos fora das zonas de jurisdição nacional, assim como foi discutido no seio do Grupo de Trabalho especial de composição livre, encarregado de estudar as questões relativas à conservação e ao uso sustentável da diversidade biológica marinha fora das zonas de jurisdição nacional, criado em virtude do parágrafo 73 da resolução A/RES/59/94 (doc. NU A/65/68, 17 de março de 2010, pars. 45 e 70-77.
[61] A própria União Europeia assim sugeriu em seu relatório A Mudança Climática e a segurança nacional: “Os especialistas preveem mudanças na importância da massa continental durante o presente século. O retrocesso das costas e a submersão de grandes zonas poderia dar a chance para a perda territorial, inclusive para o desaparecimento de países inteiros, como os pequenos Estados insulares. É provável que se produzam novas formas de contenção relativas às fronteiras marítimas, terrestres e também frente a outros direitos territoriais. Poderia ser necessário reformar as normas de Direito Internacional vigente, como, por exemplo, o Direito do Mar, com relação à resolução de conflitos territoriais e fronteiriços. Outra dimensão da busca pelos recursos energéticos baseia-se nos possíveis conflitos territoriais pelos recursos das regiões polares, que poderão ser explorados como consequência do aquecimento global. A desertificação poderá iniciar um ciclo vicioso de degradação, migrações e conflitos territoriais fronteiriços que ameaçam a estabilidade política de países e regiões”. (Documento do Alto Representante e da Comissão Europeia ao Conselho Europeu, doc. S113/08, 14 de março de 2008, p. 4, ênfase indicada. Disponível em: <http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/es/reports/99394.pdf>. Acesso em: 18 abr. 2013.
[62] Deve-se levar em conta que desde 1999 existe no seio das Nações Unidas “um processo aberto de consultas oficiais cuja finalidade será facilitar o exame anual da Assembleia Geral, de forma efetiva e construtiva, dos acontecimentos registrados com relação aos assuntos oceânicos, mediante uma análise do relatório do Secretário Geral sobre os oceanos e sobre o direito do mar e a criação de propostas para a Assembleia Geral para analisar questões concretas, com especial ênfase à determinação de quais esferas devem ter suas coordenações melhoradas para cooperarem com os planos intergovernamentais e institucionais”. A/RES/54/33, de 24 de novembro de 1999. Ver suas atividades disponíveis na página da DOALOS em: <http://www.un.org/Depts/los/consultative_process/consultative_process.htm>. Como é ressaltado no último relatório: “muitas delegações também sugerem que sejam examinadas questões relativas à elevação do nível do mar e seu impacto na segurança e na sobrevivência, sobretudo em zonas costeiras baixas e nações insulares, dentro do contexto do desenvolvimento sustentável” (doc. NU A/67/120, de 2 de julho, parágrafo 72).
[63] A não aceitação desse “congelamento” e, portanto, o sumiço do Estado, faria com que os espaços marítimos passassem a ser alto mar ou de outro(s) Estado(s), segundo as circunstâncias (SOONS, 2009, p. 230).
[64] Ver algumas destas reflexões em RAYFUSE, 2010.
[65] Definição básica e comum recolhida na Wikipedia, disponível em: <http://es.wikipedia.org/wiki/Efecto_mariposa>. Acesso em: 14 mar. 2013.
[66] Ver a nota introdutória a este trabalho.
[67] Para uma análise muito mais pormenorizada do tema, destacando toda a bibliografia citada, deve-se consultar o trabalho completo de GROTE STOUTENBURG, 2011.
O Estado sem território: o desaparecimento do território em razão da mudança climática[1]
Mariano J. Aznar Gómez[2]
RESUMO: Diversas análises científicas fundamentadas revelam que um dos “resultados” da denominada “mudança climática” é o aquecimento global que, consigo, traz uma significativa elevação dos níveis dos mares e oceanos do planeta. Tal fenômeno acarretaria, em determinados casos, o desaparecimento de amplas proporções territoriais de diversos Estados, particularmente daqueles compostos por arquipélagos do Pacífico que poderiam presenciar, inclusive, a total desaparição de suas áreas terrestres. Com isso, desapareceria um dos elementos constituintes do Estado, questionando-se, então, seus efeitos acerca do conceito de soberania e, também, da própria existência do Estado. Outro elemento igualmente afetado: a população deslocada que conforma uma nova tipologia de “deslocados climáticos”. O Direito Internacional atual oferece diversas soluções para tais problemas, embora parte dessas soluções implicaria a aprovação de certas ações políticas com efeitos jurídicos questionáveis. Este trabalho analisa uma parcela desses questionamentos, investigando-os como possíveis soluções à provável alteração territorial ou à desaparição de certos Estados em razão da mudança climática.
PALAVRAS-CHAVE: Mudança climática. Direito marítimo. Território estatal. Soberania. Uti possidetis iuris. Pessoas deslocadas. Fronteiras marítimas.
El Estado sin territorio: la desaparición del território debido al cambio climático
RESUMEN: Diversos y fundados análisis científicos demuestran que una de las derivadas del denominado “cambio climático” es el calentamiento global del planeta y, con él, la posible elevación significativa de los niveles de mares y océanos en el planeta. Ello podría suponer, en determinados casos, la desaparición bajo las aguas de amplias porciones del territorio de diversos Estados, muy particularmente de ciertos Estados archipelágicos del Pacífico que podrían ver, incluso, la total desaparición de sus espacios terrestres. Con ello desaparecería uno de los elementos constitutivos del Estado, cuestionándose entonces sus efectos en la soberanía e, incluso, en la propia existencia de dicho Estado. Quedaría igualmente afectado otro elemento de la estatalidad: la población, que podría verse desplazada conformando uma nueva tipología de “desplazados climáticos”. El Derecho internacional actual ofrece diversas soluciones a dichos problemas, si bien parte de la adopción de esas soluciones implicarían la asunción de opciones políticas de cierta envergadura con efectos jurídicos reseñables. Este trabajo analiza parte de estas cuestiones, proponiendo algunas de las mismas como posibles soluciones a la posible alteración territorial o la desaparición de ciertos Estados debida al cambio climático.
PALABRAS CLAVE: Cambio climático. Derecho del mar. Territorio estatal. Soberanía. Uti possidetis iuris. Personas desplazadas. Fronteras marítimas.
The State without territory: the disparition of the territory due to climate change
ABSTRACT: Diverse and founded scientific analysis show that one of the derivatives of the so-called “climate change” is global warming and, as a consequence, the possible significant elevation of the sea levels on the planet. This could imply, in certain cases, the disappearance under the waters of extended portions of the territory of several states, most notably certain Pacific archipelagic States, which could see even the complete disappearance beneath de seas of their territories. This would affect one of the constituent elements of the statehood, then questioning its effects on the sovereignty and even the very existence of that State. It would be similarly affected other element of statehood: the population, which could be partially or totally displaced forming a new type of “climate displaced people”. Current international law offers various solutions to these problems, although part of the mise en œuvre of these solutions involve the assumption of substantial policy options with noteworthy legal effect. This paper examines some of these issues and suggests some of them as possible solutions to the territorial alteration or disappearance of certain States due to climate change.
KEYWORDS: Climate change. Law of the sea. State territory. Sovereignty. Uti possidetis iuris. Displaced peoples. Maritime boundaries.

References: artigo 57
 artigo 7
 artigo 47
 artigo 76
 artigo 10
 artigo 62
 artigo 60
 artigo 62
 artigo 76
 artigo 7
 artigo 313
 artigo 76
 artigo 1
 artigo 10
 Artigo 2
 artigo 21
 artigo 8
 artigo 1
 artigo 76
 artigo 8
 artigo 7
 artigo 62
 artigo 76