Source: https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2013-8504
Timestamp: 2019-07-20 22:12:27+00:00

Document:
BOE.es - Documento BOE-A-2013-8504
Documento BOE-A-2013-8504
«BOE» núm. 183, de 1 de agosto de 2013, páginas 96 a 104 (9 págs.)
BOE-A-2013-8504
1. Mediante escrito presentado en el Registro de este Tribunal el día 30 de junio de 2011, la Directora General del servicio jurídico del Gobierno de Canarias, en la representación que legalmente ostenta, interpone conflicto positivo de competencia en relación con el Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del listado de especies silvestres en régimen de protección especial y del catálogo español de especies amenazadas. La impugnación se fundamenta en los motivos que, resumidamente, se exponen a continuación:
Lo se discute es el alcance que, en la determinación de lo básico, se contiene en el Real Decreto 139/2011, al incluir en el listado y catálogo, con los efectos que de tal inclusión se hacen derivar de la Ley del patrimonio natural y de la biodiversidad, determinadas especies que, por ser endémicas, sólo existen en el territorio canario, o que, sin serlo, encuentran en Canarias su único punto de distribución en todo el territorio nacional. Tal inclusión invade las competencias autonómicas de desarrollo legislativo y ejecución en materia de protección del medio ambiente, que resultan de los arts. 149.1.23 CE y 32.12 del Estatuto de Autonomía de Canarias.
La legislación básica asegura, en aras de intereses generales superiores a los de las Comunidades Autónomas, un común denominador normativo y, dado el carácter transversal del medio ambiente, en esta materia resultan admisibles –con carácter excepcional, sin embargo– las normas procedentes de la potestad reglamentaria, siempre que resulten imprescindibles y se justifiquen por su contenido técnico o por su carácter coyuntural o estacional, circunstancial y, en suma, sometido a cambios o variaciones frecuentes e inesperadas.
En estos términos, los mínimos que puede establecer el Estado, por su carácter de denominador común, deben reunir el presupuesto que justifica la potestad de dictar la legislación básica, que es ser de aplicación al conjunto de las Comunidades Autónomas, o al menos a más de una de ellas, para establecer una regulación uniforme en un determinado sector de actividad. No cabe, en este sentido, legislación especial para una sola Comunidad Autónoma que pretenda ampararse en la competencia sobre legislación básica, porque carecería del fundamento y del alcance de ésta según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Las particularidades propias de la flora y fauna del archipiélago canario, que por su lejanía y por su insularidad, goza de una biodiversidad única, no pueden formar parte de un «común denominador normativo» que cabe predicar de una norma dictada con carácter básico. Las singularidades que afectan a las especies de Canarias son exclusivas de esta Comunidad, y es a ésta a la que le corresponde establecer un determinado nivel de protección, incluso en ejecución de las directivas y convenios internacionales, cuya aplicación, como ha reiterado la jurisprudencia constitucional, no altera el orden interno de distribución competencias.
Los listados aprobados por el Real Decreto 139/2011 comprenden especies exclusivas del archipiélago canario, incluso algunas que se consideran extintas en el medio natural; otras existen en territorio peninsular, pero se consideran extintas en Canarias; alguna especie no es propia de Canarias, sino introducida, por lo que no debe merecer el mismo grado de protección. Todo ello cuestiona la legitimidad de la intervención estatal para sentar reglas básicas –comunes– dirigidas a una sola Comunidad Autónoma, así como la aplicación de la propia normativa estatal, que no ha tenido en cuenta la posición de Canarias, expresada en sus propios listados o en su intervención en el procedimiento de elaboración del Real Decreto.
2. Mediante providencia de 19 de julio de 2011, el Pleno de este Tribunal, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia interpuesto, ordenando dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días y, por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes. Se acordó asimismo comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, a los efectos del art. 61.2 LOTC. Por último, se acordó su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial de Canarias».
Derivando de la inscripción en el listado y catálogo nacionales la aplicación a las correspondientes especies de un régimen específico dc protección, la determinación de las especies que proceda inscribir ha de corresponder al Estado, para así garantizar una mínima protección de tales especies, y tratar con ello de satisfacer la finalidad perseguida por la legislación básica: preservar la diversidad biológica, deteniendo su ritmo de pérdida actual.
En cualquier caso, las especies silvestres son elementos vivos de los hábitats naturales que atraviesan diferentes fases en su ciclo biológico y que, en función de factores abióticos y bióticos, pueden conservarse, desaparecer o llegar a reintroducirse en diversas áreas de distribución natural. Esta evolución dinámica de las especies en los hábitats naturales se pone de manifiesto a lo largo del articulado del Real Decreto 139/2011, resultando particularmente ilustrativas las definiciones que se relacionan en el art. 2, en concreto, la contemplada en el número 9: «Estado de conservación de una especie: situación o estatus de dicha especie, definido por el conjunto de factores que actúan sobre la misma y que pueden afectar a medio y largo plazo a la distribución y tamaño de sus poblaciones en el ámbito geográfico español.»
El Real Decreto 139/2011 respeta escrupulosamente, en desarrollo de los arts. 52 a 58 de la Ley del patrimonio nacional y biodiversidad, mediante previsiones expresas, el ejercicio de las competencias autonómicas, destacando el art. 6.2, que garantiza la participación autonómica mediante la consulta «para la determinación del régimen específico de protección, y en su caso, para la inclusión de la especie en el Catálogo, de manera que se puedan tener en cuenta las singularidades de su distribución geográfica y el estado de conservación de la especie».
En efecto, la demanda no contiene alegaciones que sustenten la impugnación del conjunto del Real Decreto, limitándose a cuestionar el anexo por el motivo anteriormente señalado, lo que delimita a éste el objeto del presente conflicto positivo de competencia, de acuerdo con la doctrina recopilada en la STC 158/2011, de 19 de octubre, según la cual «no basta la mera invocación formal de los preceptos en la demanda (STC 98/1989, FJ 5) o incluso, … la existencia en la misma de una solicitud expresa de su declaración de inconstitucionalidad, para que este Tribunal deba pronunciarse sobre todos y cada uno de ellos, sino que es preciso, además, que en el cuerpo del recurso se contenga la argumentación específica o razonamientos que fundamenten la presunta contradicción de éstos con la Norma fundamental» (FJ 4).
Tales son, en efecto, la materia y las reglas que rigen la distribución de competencias a considerar. Según explica su preámbulo, la aprobación del Real Decreto 139/2011 responde a lo dispuesto por los arts. 52 a 56 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, que crean, con carácter básico, el listado de especies silvestres en régimen de protección especial y, en su seno, el catálogo español de especies amenazadas, estableciendo una serie de efectos protectores para las especies incluidas en los citados instrumentos, que se clasifican en dos categorías, «vulnerables» y «en peligro de extinción», a fin de establecer prioridades de acción e identificar aquellas especies que necesitan una mayor atención.
Específicamente, del entonces denominado catálogo nacional de especies amenazadas nos ocupamos ya en la STC 102/1995, de 26 de junio, señalando que «[n]o se requiere excesiva argumentación para comprender que la necesidad de que existan ciertos registros o catálogos, la configuración de su contenido (datos inscribibles) y la determinación de su eficacia pueden ser tenidos sin dificultad por básicos, como también la ordenación y regulación del servicio en sus líneas maestras. Por otra parte, es posible, desde la perspectiva del orden constitucional de competencias, que la Administración General del Estado establezca un registro único para todo el territorio español que centralice los datos sobre el sector con la doble función complementaria de información propia y publicidad para los demás. Por otra parte, la catalogación ha de conectarse con los Planes y viene también exigida por la normativa supranacional europea (Reglamento C.E. 3.626/82) y por la internacional (Convenios de Washington, 1973 y de Berna, 1979) para la protección de las especies amenazadas, por la índole de los peligros que sobre ellas se ciernen, más allá de las fronteras de cada país. La inscripción registral que como premisa exige comprobar su conformidad con el grupo normativo correspondiente (legislación básica estatal y su desarrollo legislativo autonómico), y su reverso, la cancelación, alta y baja del catálogo, son actos administrativos y, por tanto, típicamente ejecutivos (SSTC 203/1992 y 236/1991), que en este caso deben corresponder al Estado, para garantizar, con carácter complementario, la consecución de los fines inherentes a la regulación básica, excepcionalmente (SSTC 48/1988 y 329/1993), sin olvidar la exigencia constitucional de coordinar la actividad de las Administraciones públicas (art. 103 C.E.).» (FJ 25).
Sin embargo, como señala la Abogada del Estado, tal presupuesto no tiene en cuenta que, de acuerdo con nuestra doctrina, «la ordenación básica no requiere necesariamente que … el marco básico sea exactamente uniforme e igual para todas las áreas geográficas del territorio nacional, puesto que la tesis contraria no se aviene con la lógica de la competencia básica estatal, cuando se ejerce sobre una materia en la que existan distintas peculiaridades subsectoriales y espaciales que demanden la adaptación de la ordenación básica a esas peculiaridades» [STC 147/1991, de 4 de julio, FJ 4 D)]. Hemos reiterado esta idea en la STC 31/2010, de 21 de junio, FJ 60, al señalar que, como elementos de la definición del contenido y alcance de la competencia atribuida al Estado cuando éste es el titular de la potestad de dictar las bases de la disciplina de una materia determinada, «son factibles en las bases un alcance diferente en función del subsector de la materia sobre la que se proyecten e incluso sobre el territorio» (en el mismo sentido, STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 9).
Debemos por tanto concluir que el Real Decreto 139/2011, que reúne los requisitos formales para ser considerado norma básica, cumple desde la perspectiva material, «en el ámbito de la protección del medio ambiente, una función de ordenación mediante mínimos, que pueden permitir a las Comunidades Autónomas establecer niveles de protección más altos, pero nunca reducirlos (SSTC 170/1989, FJ 2; 196/1996, de 28 de noviembre, FJ 2, y 7/2012, de 18 de enero, FJ 5)» (STC 69/2013, FJ 6). El régimen de conservación de las especies incluidas en el listado y el catálogo regulados en el mismo atiende, en definitiva, a la finalidad perseguida por la legislación básica de preservar la diversidad biológica, deteniendo su ritmo de pérdida actual, y tal finalidad, como hemos señalado en la STC 69/2013, delimita «un ámbito de intervención estatal que puede ser singularmente intensa, en la medida en que la legislación básica, que ‘posee la característica técnica de normas mínimas de protección’ (STC 170/1989, FJ 2), venga justificada por la necesidad de dar respuesta a la situación [de pérdida de la biodiversidad] que ha quedado descrita» (FJ 2).
En términos de la antes citada STC 69/2013, «[t]al línea argumental debe ser descartada con carácter general, pues resulta evidente que con ella se invierte la relación existente entre la legislación básica y la legislación autonómica de desarrollo. Es la segunda la que debe acomodarse a la primera, siempre que ésta reúna la doble exigencia material y formal con que nuestra jurisprudencia ha caracterizado la legislación básica, y a ese marco básico, que está sujeto a variaciones y modificaciones, queda sometida en todo momento la competencia autonómica de desarrollo legislativo. Como hemos señalado recientemente en cuanto a la variabilidad de las bases estatales, la anticipación de la normativa autonómica no invalida el carácter básico de la normativa aprobada con posterioridad por el Estado, ‘con las consecuencias correspondientes para las normas de todas las Comunidades Autónomas en cuanto a su necesaria adaptación a la nueva legislación básica’ (STC 158/2011, de 19 de octubre, FJ 8), pues ‘no puede pretenderse que el ejercicio previo de una competencia autonómica en una materia … produzca, por esa sola razón, una suerte de efecto preclusivo que impida al Estado el ejercicio de sus propias competencias … De este modo, si se reconoce que el Estado tiene la competencia para desarrollar las bases en una determinada materia, esa competencia integra la capacidad para modificar la regulación básica, de modo tal que el ejercicio de la competencia autonómica de desarrollo no puede bloquear esa capacidad de revisión por parte del Estado, bajo el argumento de que la nueva normativa básica va contra los dictados de las disposiciones autonómicas previas’ [STC 99/2012, de 8 de mayo, FJ 2 b)].» (FJ 3).
DICTADA en el Conflicto 3769/2011 (Ref. BOE-A-2011-12865).
DECLARA la DESESTIMACIÓN del mismo en relación con el Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero (Ref. BOE-A-2011-3582).

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto