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Timestamp: 2016-06-01 01:37:13+00:00

Document:
AIA e nuovo regime sanzionatorio: la violazione delle prescrizioni
23 dicembre 2015 - Cat: AIA, VIA, VAS
Il Dlgs. 46/2014 è intervenuto anche sul sistema sanzionatorio in materia di autorizzazione integrata ambientale. Un primo articolo sulle nuove sanzioni previste in caso di inosservanza delle prescrizioni dell’AIA. Di M.Chilosi e A.Martelli.
La disciplina in materia di autorizzazione integrata ambientale (AIA),
contenuta nella Parte Seconda del d.
lgs. 152/2006, è stata significativamente modificata, come è noto, dal decreto
legislativo 4 marzo 2014, n. 46 (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale 27 marzo
2014, n. 72, S.O., ed entrato in vigore l’11 aprile 2014), con cui è stata
recepita l’importante direttiva 2010/75/UE relativa alle emissioni industriali
ed alla prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento (cosiddetta
“direttiva IED”).
Il d. lgs. 46/2014 è intervenuto anche sul regime sanzionatorio applicabile
alle attività soggette ad AIA, incentrato, per quanto riguarda le sanzioni
amministrative pecuniarie e quelle penali, sull’art. 29-quattuordecies, d. lgs. 152/2006 e, per ciò che concerne i provvedimenti di natura “inibitoria”
e/o “ripristinatoria”, sull’art. 29-decies
A questo riguardo, la legge con cui il Governo era stato delegato a recepire
la direttiva IED (legge 6 agosto 2013, n. 96) aveva stabilito che sarebbe stato
necessario provvedere alla «revisione e
razionalizzazione del sistema sanzionatorio, al fine di consentire una maggiore
efficacia nella prevenzione delle violazioni delle autorizzazioni» (art. 3)
e, come ricordato anche dalla giurisprudenza, allo scopo «di rendere le sanzioni previste per gli impianti soggetti ad AIA più
proporzionali e più coordinate con le sanzioni previste da discipline
specifiche» (così, Cassazione penale, sez. III, ud. 11 giugno 2014, dep. 1°
ottobre 2014, n. 40532).
L’obiettivo, a nostro avviso, può dirsi raggiunto soltanto in parte,
poiché il nuovo regime sanzionatorio non pare aver risolto del tutto alcune
difficoltà di coordinamento con l’impianto sanzionatorio previsto dalle
normative di settore (contenute nello stesso d. lgs. 152/2006), presenta tuttora alcune
incomprensibili lacune (in specie, rispetto agli illeciti cosiddetti “231”, su
cui si tornerà) e introduce alcune nuove possibili “insidie” interpretative.
Nel presente contributo ci
soffermiamo, in particolare, sulle sanzioni
previste in caso di inosservanza delle prescrizioni dell’AIA. Una delle principali novità introdotte
dal d. lgs. 46/2014 è consistita, infatti, nella avvenuta depenalizzazione
di molte fattispecie di illecito collegate alla violazione delle prescrizioni
dell’AIA, le quali sono oggi punite con sanzione amministrativa pecuniaria.
Per una più chiara rappresentazione delle modifiche apportate all’art.
29-quattuordecies, nel seguente quadro sinottico riportiamo un
confronto fra il testo previgente e quello vigente.
Art. 29-quattuordecies, d.
lgs. 152/2006
(testo previgente)
(testo vigente; in grassetto le
principali modifiche introdotte dal d.
lgs. 46/2014)
2. Salvo che il fatto
costituisca più grave reato, si applica la sola pena dell'ammenda da 5.000
euro a 26.000 euro nei confronti di colui che pur essendo in possesso
dell'autorizzazione integrata ambientale non ne osserva le prescrizioni o
quelle imposte dall'autorità competente. 2. Salvo che il fatto costituisca reato, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 1.500 euro a 15.000 euro nei confronti di colui
che pur essendo in possesso dell'autorizzazione integrata ambienta le non ne
osserva le prescrizioni o quelle imposte dall' autorità competente.
3. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, si applica la sola
pena dell'ammenda da 5.000 euro a 26.000 euro nei confronti di colui che pur
essendo in possesso dell'autorizzazione integrata ambientale non ne osserva
le prescrizioni o quelle imposte dall' autorità competente nel caso in cui
l'inosservanza:
a) sia costituita da violazione dei valori limite di emissione,
rilevata durante i controlli previsti nell'autorizzazione o nel corso di ispezioni
di cui all'articolo 29-decies, commi 4 e 7, a meno che tale violazione non
sia contenuta in margini di tolleranza, in termini di frequenza ed entità,
fissati nell'autorizzazione stessa;
c) sia relativa a scarichi recapitanti nelle aree di salvaguardia
delle risorse idriche destinate al consumo umano di cui all'articolo 94,
oppure in corpi idrici posti nelle aree protette di cui alla vigente
4. Nei casi previsti al comma 3 e salvo che il fatto costituisca più
grave reato, si applica la pena dell'ammenda da 5.000 euro a 26.000 euro e la
pena dell'arresto fino a due anni qualora l'inosservanza sia relativa:
b) allo scarico di sostanze pericolose di cui alle tabelle 5 e 3/A
dell'allegato 5 alla Parte terza;
c) a casi in cui il superamento dei valori limite di emissione
determina anche il superamento dei valori limite di qualità dell'aria
previsti dalla vigente normativa;
Come si vede, la violazione delle prescrizioni dell’AIA è ora sanzionata,in termini generali, in via amministrativa (comma 2), mentre
continuano a costituire reato (e, più precisamente, contravvenzioni) le
inosservanze che il legislatore – secondo criteri non del tutto omogenei – ha evidentemente
reputato più “gravi”, stabilendo per queste ultime una ulteriore, duplice,
“graduazione”:
· per le violazioni indicate nel comma 3
è prevista, infatti, la sola pena dell’ammenda (così com’era, in
passato, in forza del previgente comma
2 dell’art. 29-quattuordecies,
d. lgs. 152/2006, per tutte le
violazioni delle prescrizioni dell’AIA);
· per le violazioni indicate nel comma 4,
invece, è applicabile la pena dell’ammenda congiunta alla pena dell’arresto.
Rispetto alla prima contravvenzione è dunque ammessa l’oblazione
“obbligatoria” di cui all’art. 162 del codice penale, che
consente di ottenere l’estinzione del reato mediante il pagamento di una somma
pari alla terza parte del massimo (in tal caso, Euro 26.000) di pena stabilita dalla legge.
A questo proposito, sarebbe forse stato più ragionevole stabilire una
“progressione” sanzionatoria più graduale, prevedendo per la fattispecie di cui
al comma 4 la pena dell’ammenda alternativaa quella dell’arresto (anziché congiunta)
consentendo così l’applicazione dell’istituto dell’oblazione “facoltativa” di
cui all’art. 162-bis del codice
penale (che il giudice può concedere quando non permangono conseguenze dannose
o pericolose del reato eliminabili, consentendone l’estinzione mediante il
pagamento di una somma pari alla metà del massimo di pena stabilita dalla
È opportuno comunque ricordare, al
riguardo, che anche alle contravvenzioni in parola si applica ora la speciale procedura di estinzione
prevista dalla nuova Parte Sesta-bis del d. lgs. 152/2006
(introdotta dalla legge 68/2015), in forza della quale, attraverso
l’adempimento nei termini dell’apposita prescrizione impartita caso per
caso dall’organo di vigilanza o dalla polizia giudiziaria (e asseverata
tecnicamente dall’ente specializzato competente nella materia trattata) e il
pagamento, in sede amministrativa, di una somma pari a un quarto del
massimo dell’ammenda, il contravventore può ottenere l’estinzione di tutte le
contravvenzioni che non abbiano «cagionato
danno o pericolo concreto e attuale di danno alle risorse ambientali,
urbanistiche o paesaggistiche protette» (art. 318-bis, d. lgs. 152/2006).
Ciò premesso, può essere utile
soffermarsi più nel dettaglio sulle singole previsioni di cui ai commi 2, 3 e 4 dell’art. 29-quattuordecies, d. lgs. 152/2006.
Innanzitutto, va considerato che
la sanzione pecuniaria di cui al comma 2si applica non soltanto in caso di violazione delle prescrizioni dell’AIA,
ma anche nell’ipotesi di inosservanza di «quelle
imposte dall’autorità competente». Questa norma – per così dire, “di
chiusura” – riguarda pertanto violazioni che esulano dal quadro prescrittivo
dell’autorizzazione, mirando a punire anche l’inottemperanza ad ogni altro provvedimento
– ad esempio, una diffida (su cui torneremo nel prosieguo) [ [i]]
– che imponga particolari obblighi di “fare” o “non fare”; nonostante la
genericità della previsione, si ritiene che essa debba comunque riferirsi ad
un’attività rientrante nel campo di applicazione della disciplina in materia di
AIA, stanti l’inserimento in una norma sanzionatoria che riguarda
esclusivamente le installazioni soggette ad AIA e l’esplicito richiamo all’«autorità competente».
La nuova formulazione dei citati commi 3 e 4 dell’art. 29-quattuordecies, d. lgs. 152/2006 pone, poi, qualche difficoltà
interpretativa, che è presumibile possa ripercuotersi anche sul versante
applicativo, dal momento che non sempre potrebbe essere agevole individuare
con chiarezza la “linea di confine” fra le condotte sanzionate penalmente e
quelle punite, a seguito del d. lgs. 46/2014, in via amministrativa.
· appare troppo vaga l’espressione «sia relativa alla gestione di rifiuti»;
è comunque opportuno rimarcare che, a tal fine, non può che farsi riferimento
alla nozione di “gestione” (dei rifiuti) codificata dall’art. 183 del medesimo
d. lgs. 152/2006, escludendo pertanto
dal campo di applicazione di questa norma sanzionatoria tutte le inosservanze
di prescrizioni dell’AIA che, pur riguardando i rifiuti, esulino dalla gestione
in senso “proprio” (ad esempio, eventuali prescrizioni connesse al deposito
temporaneo effettuato dal gestore dell’installazione soggetta ad AIA, nella sua
veste di “produttore”
di un rifiuto);
· può suscitare qualche dubbio la corretta
individuazione di una violazione «relativa
a scarichi recapitanti nelle aree di salvaguardia delle risorse idriche
destinate al consumo umano», dal momento che non è chiaro se ricorra questa
ipotesi anche nel caso in cui il titolare dell’installazione effettui uno
scarico in rete fognaria o altra conduttura e, successivamente, sia
quest’ultima a “recapitare” all’interno delle predette aree di salvaguardia
(propendiamo, trattandosi di norma incriminatrice, per l’interpretazione più
restrittiva, vale a dire che essa si applichi soltanto agli scarichi effettuatidirettamente in aree di salvaguardia,
ossia in corpo idrico superficiale, oppure, qualora fosse eccezionalmente
ammesso, sul suolo o nel sottosuolo; tra l’altro, l’art. 94, comma 4, d. lgs.
152/2006 vieta, a rigore, lo
svolgimento o l’effettuazione in zone di rispetto di attività quali la
dispersione di acque reflue anche se depurate, la dispersione nel sottosuolo di
acque meteoriche provenienti da piazzali e strade, nonché la realizzazione di
pozzi perdenti e il comma 5 del medesimo articolo prevede, per le attività
preesistenti al d. lgs. 152/2006, l’adozione di misure di allontanamento o di
messa in sicurezza, affidando alle Regioni il compito di regolamentare
l’esercizio di fognature all’interno delle zone di rispetto);
· la circostanza che la violazione dei valori
limite di emissione sia sanzionata penalmente soltanto qualora essa «non sia contenuta in margini di tolleranza,
in termini di frequenza ed entità, fissati nell’autorizzazione stessa»,
potrebbe portare a pensare che le violazioni dei valori limite di emissione rientranti in questi margini di
tolleranza siano, invece, sanzionate in via amministrativa in forza della più
generale previsione di cui al comma 2. Questa conclusione, tuttavia, non appare
persuasiva, dal momento che, in tal modo, si verrebbe a sanzionare un
comportamento evidentemente lecito,
nella misura in cui i margini di tolleranza sono fissati, appunto, dalla stessa
autorità competente, all’esito di un’istruttoria da effettuarsi necessariamente
caso per caso e attraverso una valutazione tecnico-discrezionale. In ogni caso,
alla luce di questa nuova previsione, si suggerisce ai gestori di prestare particolare
attenzione, nell’ambito del procedimento preordinato al rilascio dell’AIA, al
fatto che vengano effettivamente e correttamente indicati nel provvedimento
autorizzatorio i suddetti «margini di
tolleranza»; ciò andrebbe anzi espressamente e tempestivamente (quanto meno
in sede di conferenza di servizi) richiesto – s’intende, in modo tecnicamente
argomentato – all’autorità competente; · la precisazione, contenuta all’inizio del
comma 4, al fatto che debba trattarsi comunque di «casi previsti al comma 3» potrebbe portare a pensare – ma le
incertezze interpretative a questo riguardo sono notevoli – che lo scarico di
sostanze pericolose di cui alle tabelle 5 e 3/A dell’allegato 5 alla Parte
terza debba comunque riguardare scarichi recapitanti nelle aree di salvaguardia
o in corpi idrici posti in aree protette, mentre è obiettivamente di difficile
comprensione se riferita all’«utilizzo di
combustibili non autorizzati», dal momento che, nel comma 3, non si fa
alcun esplicito riferimento ai combustibili; l’unica plausibile interpretazione
– ma che, è evidente, restringerebbe alquanto il campo di applicazione di
questa norma sanzionatoria – potrebbe essere quella di ritenere che essa
riguardi soltanto inosservanze relative ad un’operazione (autorizzata mediante
l’AIA) consistente nell’utilizzo di rifiuti
come combustibile, oppure (ma questa fattispecie appare di problematica
dimostrazione) situazioni in cui la violazione dei valori limite di emissione
(travalicante i margini di tolleranza fissati dall’AIA) sia ricollegabile
proprio all’avvenuto utilizzo, da parte del gestore, di combustibili non
· potrebbe altresì suscitare non pochi problemi
l’individuazione, in concreto, del superamento dei valori limite di emissione
che determini anche il superamento dei valori limite di qualità dell’aria.
La trasformazione in illecito amministrativo di molte ipotesi di
violazione delle prescrizioni dell’AIA che prima erano sanzionate penalmente
comporta, ovviamente, che ad esse si applichi la generale disciplina di cui
alla legge 689/1981, eccezion fatta per la possibilità di pagamento
in misura ridotta di cui all’art. 16, che in tal caso è espressamente esclusa
(v. comma 11 del citato art. 29-quattuordecies; questa esclusione
era ed è comunque prevista anche per le altre sanzioni amministrative pecuniarie già contemplate dal previgente regime sanzionatorio in materia di AIA).
L’intervenuta depenalizzazione fa sorgere il problema di cosa accada alle
condotte giudicate dopo l’entrata in vigore della legge di depenalizzazione, ma
poste in essere quando ancora era vigente la legge penale; in particolare, in
questi casi ci si chiede se vi sia l’obbligo per il giudice penale di
trasmettere gli atti all’autorità amministrativa competente per l’applicazione
delle sanzioni amministrative (introdotte per punire la medesima condotta) o
se, invece, il fatto sia da ritenersi non più sussistente e pertanto non
punibile la condotta.
Sul punto si è già pronunciata la
Corte di Cassazione penale (con la citata sentenza n. 40532/2014), stabilendo
che i fatti oggi rientranti nella nuova previsione del comma 2 dell’art. 29-quattuordecies – rispetto ai quali,
dunque, è intervenuta la depenalizzazione – non sono più previsti dalla legge
come reato e, poiché il d. lgs. 46/2014
non contiene una disciplina transitoria con riferimento alla necessità di
disporre la trasmissione degli atti all’autorità amministrativa competente per
l’irrogazione delle nuove sanzioni amministrative in vigore dall’11 aprile
2014, deve trovare applicazione il principio di diritto affermato dalle Sezioni
Unite della stessa Corte di Cassazione «secondo
cui, in caso di annullamento senza rinvio della sentenza impugnata per non
essere il fatto previsto dalla legge come reato, ma solo come illecito
amministrativo, il giudice non ha l’obbligo di trasmettere gli atti
all'autorità amministrativa competente a sanzionare l'illecito amministrativo
qualora la legge di depenalizzazione non preveda norme transitorie analoghe a
quelle di cui alla L. 24 novembre 1981, n. 689, artt. 40 e 41 la cui
operatività è limitata agli illeciti da essa depenalizzati e non riguarda gli
altri casi di depenalizzazione (Sez. U, n. 25457 del 29/03/2012 - dep.
28/06/2012, Campagne Rudie, Rv. 252694)» [ [ii]]. Il d. lgs. 46/2014 ha, peraltro,
mancato l’occasione di colmare una lacuna che contribuisce a rendere il
complessivo sistema sanzionatorio ambientale palesemente disomogeneo e, dunque,
tacciabile di irragionevolezza; la
lacuna consiste nel fatto che nessuna delle fattispecie
contravvenzionali sopra citate sia inserita nel cosiddetto “catalogo dei reati
presupposto” di cui al d. lgs. 231/2001 (che – come è noto – disciplina la
responsabilità amministrativa degli enti dipendente da reato). Essa risulta
inspiegabile, dal momento che la direttiva europea relativa alla tutela penale
dell’ambiente (direttiva 2008/99/CE) – di cui il d. lgs. 121/2011, che ha incluso nel suddetto
“catalogo” anche i reati
ambientali (cfr. art. 25-undecies,
d. lgs. 231/2001), costituiva attuazione
– contemplava espressamente la disciplina “IPPC” (oggi “IED”) fra quelle che
richiedevano anche questa forma di responsabilità (che, come noto, sia affianca
e si aggiunge a quella, di natura penale, gravante sulla persona fisica). Senza
considerare il fatto che nel “catalogo” rientrano, invece, reati connessi ad
analoghe violazioni commesse nell’esercizio di attività aventi presumibilmente
un minor impatto ambientale (e, in quanto tali, escluse, appunto, dal campo di
applicazione dell’AIA). Nell’affrontare il tema delle sanzioni applicabili in caso di violazione
delle prescrizioni dell’AIA non ci si può esimere dal soffermarsi anche sulle
ulteriori novità introdotte sempre dal d. lgs. 46/2014 relativamente ai
provvedimenti di natura “inibitoria” e/o “ripristinatoria” contemplati
dall’art. 29-decies, comma 9, d.
lgs. 152/2006.
Anche in tal caso può essere utile confrontare il testo vigente con
Art. 29-decies, d. lgs. 152/2006
Art. 29-decies, d. lgs.
9. In caso di inosservanza delle prescrizioni autorizzatorie, o di esercizio in assenza di autorizzazione, l’autorità competente procede secondo la gravità delle infrazioni: a) alla diffida, assegnando
un termine entro il quale devono essere eliminate le irregolarità; b) alla diffida e contestuale sospensione dell'attività autorizzata per un
tempo determinato, ove si manifestino situazioni di pericolo per l'ambiente; c) alla revoca
dell'autorizzazione integrata ambientale e alla chiusura dell'impianto,
in caso di mancato adeguamento alle prescrizioni imposte con
la diffida e in caso di reiterate violazioni che determinino situazioni di
9. In caso di inosservanza delle
prescrizioni autorizzatorie o di esercizio in assenza di autorizzazione, ferma
restando l'applicazione delle sanzioni e delle misure di sicurezza di cui
all’articolo 29-quattuordecies, l'autorità competente procede secondo la
gravità delle infrazioni:
a) alla diffida, assegnando un
termine entro il quale devono essere eliminate le inosservanze, nonché un
termine entro cui, fermi restando gli obblighi del gestore in materia di
autonoma adozione di misure di salvaguardia, devono essere applicate tutte le
appropriate misure provvisorie o complementari che l'autorità competente
ritenga necessarie per ripristinare o garantire provvisoriamente la
b) alla diffida e contestuale
sospensione dell’attività per un tempo determinato, ove si manifestino
situazioni, o nel caso in cui le violazioni siano comunque reiterate più di
due volte all’anno;
c) alla revoca
dell'autorizzazione e alla chiusura dell'installazione, in caso di
d) alla chiusura dell'installazione, nel caso
in cui l'infrazione abbia determinato esercizio in assenza di autorizzazione.
In termini generali, è bene ricordare che si tratta di provvedimenti
che, in caso di inosservanza delle prescrizioni dell’AIA, vengono ad
aggiungersi all’applicazione, per le medesime violazioni, delle sanzioni
amministrative o penali previste dal citato art. 29-quattuordecies. La
legge 68/2015, nell’introdurre la menzionata nuova speciale procedura di
estinzione delle contravvenzioni di cui alla Parte Sesta-bis, d. lgs. 152/2006
non si è, peraltro, premurata di coordinare espressamente le prescrizioni che
l’organo di vigilanza o la polizia giudiziaria deve impartire in questo ambito
con quelle – presumibilmente analoghe – che possono essere fissate attraverso
un provvedimento di diffida adottato ai sensi dell’art. 29-decies, comma 9, d. lgs. 152/2006 qui in esame. È auspicabile, pertanto, che a questo
coordinamento – onde evitare inutili moltiplicazioni di oneri o addirittura
delle possibili contraddizioni – provveda caso per caso l’autorità competente
in materia di AIA, che, infatti, non solo è l’amministrazione che deve adottare
la diffida, ma appare ragionevole ritenere che sia anche l’«ente specializzato competente nella materia
trattata» chiamato ad “asseverare tecnicamente” la prescrizione di cui all’art.
318-ter, d. lgs. 152/2006.
Questi provvedimenti – diffida, sospensione, revoca
e ordine di chiusura – hanno, come detto, una finalità essenzialmente
“inibitoria” e/o “ripristinatoria”. Essi, in termini generali, incidono
sull’esercizio dell’attività di impresa (tutelata, come è noto, dall’art. 41
Cost., che sancisce la libertà di iniziativa economica) sul presupposto che
occorra salvaguardare altri beni – l’ambiente e la salute dell’uomo –
altrettanto meritevoli di tutela (sulla scorta, in particolare, del combinato
disposto degli articoli 2, 9 e 32 Cost.). Non si può mancare di osservare come
l’art. 29-decies, comma 9, d.
lgs. 152/2006 – soprattutto nella nuova
formulazione derivante dalle modifiche apportate dal d. lgs. 46/2014 – appaia, tuttavia, discostarsi da
questa impostazione, sollevando dubbi in termini di adeguatezza ed proporzionalità
delle misure da esso contemplate in rapporto alle (presunte) finalità della norma
ed alla effettiva gravità e concreta offensività delle violazioni commesse. Il
principio, di matrice unionale, di proporzionalità dell’azione amministrativa
costituisce, infatti, per consolidata giurisprudenza, un canone di legittimità
della normazione e dell’amministrazione in rapporto alla sfera giuridica dei
privati e richiede che l’azione dell’amministrazione, nel perseguire i fini
stabiliti dalla legge, contenga nella misura minima possibile l’incidenza
negativa sulle libertà e sui diritti dei destinatari della sua azione.
Appare, in particolare, eccessivamente afflittiva – data anche la sua applicabilità
generalizzata a fattispecie molto eterogenee – la nuova previsione in forza
della quale la sospensione dell’attività deve essere decretata, in via
“automatica”, ogniqualvolta le violazioni delle prescrizioni siano state
reiterate più di due volte all’anno [ [iii]]; ciò, dunque, a prescindere dalla gravità e
offensività delle predette violazioni.
Può, infatti, accadere che, in molte situazioni, alla violazione, per
quanto reiterata, di talune prescrizioni dell’AIA (si pensi, ad esempio, al
mancato invio alle autorità competenti di determinate comunicazioni periodiche)
non consegua alcun pericolo (neppure astratto) per l’ambiente e, pertanto, che
l’adozione in questi casi di un provvedimento comportante la sospensione
dell’attività industriale non porti, di per sé, alcun risultato “utile” in
termini di tutela dell’ambiente e/o della salute dell’uomo. In tali ipotesi, un
siffatto provvedimento si rivela, pertanto, esclusivamente afflittivo,
travalicando così le finalità che caratterizzano questo tipo di provvedimenti,
aventi natura più propriamente ripristinatoria/restitutoria.
Questa previsione solleva perciò dubbi di costituzionalità (per
irragionevolezza, disparità di trattamento ed anche per eccesso di delega, dal
momento che appare obiettivamente discutibile che una siffatta previsione rappresenti
una “razionalizzazione” del sistema sanzionatorio e contribuisca, in una
prospettiva di deterrenza, a prevenire le violazioni delle prescrizioni
autorizzatorie, che era quanto richiesto dall’art. 3 della legge 96/2013,),
nonché di conformità alla normativa unionale che il d. lgs. 46/2014 era
chiamato a recepire: la direttiva 2010/75/UE, infatti, si limita a stabilire,
nell’art. 8, che l’esercizio
dell’installazione possa essere sospeso «laddove la violazione delle condizioni
di autorizzazione presenti un pericolo
immediato per la salute umana o minacci
di provocare ripercussioni serie ed immediate sull’ambiente e sino a che la
conformità non venga ripristinata (…)», ricollegando perciò la sospensione
dell’attività all’esigenza di scongiurare che la prosecuzione della stessa,
ritenuta quanto meno “pericolosa” secondo una valutazione discrezionale da
effettuarsi caso per caso da parte dell’autorità competente (e, pertanto, senza
alcun “automatismo”), possa provocare un danno all’ambiente e/o alla salute
Oltre a ciò, la nuova formulazione del comma 9 dell’art. 29-decies, d. lgs. 152/2006 contiene alcune previsioni
presumibilmente foriere di incertezze applicative. Ci si riferisce, in particolare:
· al non chiaro accenno alle «misure di sicurezza di cui all’articolo
29-quattuordecies», dal momento che quest’ultima disposizione non contiene
alcun riferimento a misure di questo tipo (né pare possano definirsi come tali
gli «obblighi di bonifica o di ripristino
dello stato dei luoghi» menzionati dal comma 1) [ [iv]];
· all’altrettanto “sibillino” richiamo a non
meglio precisati «obblighi del gestore in
materia di autonoma adozione di misure di salvaguardia» (lett. a); a
prescindere dalla terminologia utilizzata, che risulta comunque impropria,
questa disposizione appare ultronea, dal momento che, se si tratta di obblighi
di intervento comunque gravanti autonomamente sul gestore in quanto previsti da
altre normative per finalità specifiche, una siffatta “clausola di salvezza”
non era evidentemente necessaria; · al macroscopico refuso contenuto nella lett.
b) del comma 9, laddove, in luogo della espressione «situazioni di pericolo per l’ambiente», il legislatore del 2014 ha
scritto soltanto «ove si manifestino
situazioni», senza ulteriori precisazioni. A questo proposito, il Ministro
dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (nelle proprie «Linee di indirizzo»
del 27 ottobre 2014, prot. n. 22295/GAB) ha proposto una soluzione che risulta
ragionevole – anche in quanto orientata a propugnare un’interpretazione
conforme al dettato della norma unionale recepita in modo non fedele dal d.
lgs. 46/2014 – secondo cui, «nell’applicare tale disposizione pare opportuno
tener conto del disposto comunitario, che chiarisce che la sospensione è
riferita al caso in cui si manifestino situazioni di immediato pericolo o danno
per l’ambiente o per la salute umana, imponendo contestualmente che la
sospensione perduri fino al ripristino della conformità» (cfr. il già citato
art. 8, direttiva 2010/75/UE), precisando, fra le altre cose, che non sarebbero
a tal fine pertinenti le violazioni di obblighi normativi non esplicitamente
richiamati nell’AIA, né quelle che di per sé non causano effetti immediati, e
nemmeno quelle i cui effetti sono terminati. Va però considerato, da un lato,
che le citate «Linee di indirizzo»
ministeriali non hanno valore
normativo e, dall’altro, che l’errore materiale commesso nella stesura della
disposizione di legge rende lecito dubitare della legittimità costituzionale
dell’intera disposizione e, conseguentemente, della possibilità che su di essa
possa legittimamente fondarsi l’adozione di un qualsivoglia provvedimento
amministrativo di sospensione (che non potrebbe, ovviamente, essere motivato
sulla base della accertata sussistenza di non meglio precisate «situazioni»
– come si esprime la norma –, ma nemmeno, a rigore, sulla base di presupposti –
l’immediato pericolo o danno per l’ambiente o per la salute umana – che la disposizione non indica
espressamente; d’altronde, non si vede perché dovrebbero farsi ricadere sui
privati le conseguenze della approssimazione con la quale il legislatore
attende al proprio compito, considerando oltretutto che il recepimento della
direttiva 2010/75/UE è avvenuto
con notevole ritardo, e vi sarebbero pertanto stati i tempi per una più
accurata stesura della norma). Resta il fatto che il successivo comma 10 del medesimo art. 29-decies,
d. lgs. 152/2006 – su cui il d. lgs.
46/2014 non è intervenuto – prevede che, proprio in caso di inosservanza delle
prescrizioni autorizzatorie che comportino «situazioni di pericolo o di danno
per la salute», l’autorità competente debba darne comunicazione al Sindaco ai
fini dell’assunzione delle eventuali misure ai sensi dell’art. 217 del RD
1265/1934 (Testo unico delle leggi sanitarie): un provvedimento di natura inibitoria
e/o ripristinatoria – sussistendone gli specifici presupposti – potrebbe,
dunque, essere comunque adottato in questi casi dal Sindaco [ [v]].
Il d. lgs. 46/2014 ha, infine, opportunamente inserito nel comma 9
dell’art. 29-decies, d. lgs. 152/2006 un autonomo richiamo (ossia, non
collegato alla revoca dell’AIA) – non presente nella precedente versione della
norma – al provvedimento di «chiusura
dell’installazione, nel caso in cui l’infrazione abbia determinato esercizio in
assenza di autorizzazione».
In conclusione, non ci si può esimere dal segnalare come, in taluni casi,
le violazioni delle prescrizioni dell’AIA possano integrare una o più delle
nuove fattispecie delittuose di cui alla già citata legge 68/2015 (che, come è
noto, ha inserito i «delitti contro l’ambiente» nel codice penale). Si pensi, ad
esempio, ai nuovi delitti di «inquinamento ambientale» di cui all’art. 452-bis, codice penale (in particolare,
nelle forme di cui al successivo art. 452-quinquies)
e di «impedimento del controllo» (art. 452-septies,
codice penale, che punisce anche la semplice compromissione degli esiti delle
attività di vigilanza e controllo ambientali e di sicurezza e igiene del lavoro,
che ben possono ricollegarsi all’avvenuta inosservanza di talune prescrizioni
autorizzatorie volte a fornire agli organi di controllo dati e informazioni
aggiornate e attendibili sulle prestazioni ambientali dell’installazione,
oppure a consentire o anche semplicemente ad agevolare – mediante appositi
apprestamenti impiantistici – l’esecuzione di specifici accertamenti presso
l’installazione) [ [vi]].
A questo riguardo, è altresì opportuno
ricordare che le sopra esaminate
disposizioni dell’art. 29-quattuordecies,
d. lgs. 152/2006 contengono delle espresse “clausole di salvezza” – formulate
secondo l’usuale espressione «salvo che
il fatto costituisca più grave reato» (commi 3 e 4) e «salvo che il fatto costituisca
reato» (comma 2, che, come detto, prevede un illecito
amministrativo) – e che il successivo comma 14 detta una “clausola di specialità” («a meno che esse non configurino anche un più grave reato») rispetto
alle sanzioni previste da norme di settore o speciali che, in base alla
formulazione della norma («relative a fattispecie oggetto del presente
articolo»), sembra avere valenza generale,
cioè riferibile a tutte le
fattispecie di illecito (amministrativo o penale) contemplate dall’art. 29-quattuordecies, e dunque anche a quelle di cui ai commi 2, 3 e 4. Mara
[[i]] Si consideri a tal fine anche la nuova
ipotesi di diffida prevista dall’art. 29-undecies,
comma 2, con la quale l’autorità competente, in caso di incidenti o eventi
imprevisti che incidano in modo significativo sull’ambiente, può imporre al gestore
di adottare «ogni misura complementare
appropriata che l’autorità stessa, anche su proposta dell’ente responsabile
degli accertamenti o delle amministrazioni competenti in materia ambientale
territorialmente competenti, ritenga necessaria per limitare le conseguenze
ambientali e prevenire ulteriori eventuali incidenti o imprevisti».
[[ii]] Sul tema
della trasmissione degli atti si registrava da tempo un contrasto
giurisprudenziale, risolto – appunto – dalle Sezioni Unite della Corte di
Cassazione penali (con la citata sentenza n. 25457 del 2012), la quale ha ritenuto,
mediante una rigida interpretazione del
principio di irretroattività sancito dall’art. 1 della legge 689/1981 per gli
illeciti amministrativi (in base alla quale «nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative, se non in
forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della
violazione»), che, in caso di
depenalizzazione, non fosse applicabile né la sanzione penale né quella
amministrativa (in questi stessi termini si erano già espresse le Sezioni
Unite anche con la sentenza n. 7394 del 16 marzo 1994, ma, a distanza di dieci
anni, un’altra decisione della Cassazione, la n. 1327 del 27 ottobre 2004, aveva
invece affermato che sussistesse l’obbligo del giudice penale di trasmettere gli
atti all’autorità amministrativa).
[[iii]] Il Ministro dell’ambiente e della
tutela del territorio e del mare ha ritenuto,
a questo riguardo (nelle proprie «Linee
di indirizzo» del 27 ottobre 2014, prot. n. 22295/GAB, sulle modalità
applicative della disciplina in materia di AIA di cui al d. lgs. 46/2014, ossia mediante un atto che – è bene
precisarlo – non ha valore normativo), che «pare logico considerare
reiterate anche le violazioni continuate (ad esempio quelle per cui
la diffida ad avviare le azioni per far cessare l’inadempienza siano rimaste
ripetutamente senza esito positivo) e come anno di riferimento considerare i
365 giorni precedenti l’ultimo accertamento», nonché che, «ai fini
del conteggio, ci si deve riferire alla reiterazione delle medesime
violazioni (ad esempio, violazione del medesimo limite di emissione, per la
medesima sostanza, in corrispondenza del medesimo punto di emissione)».
[[iv]] Anche
questo richiamo potrebbe quindi essere un refuso, frutto della approssimativa
stesura della norma, e si può ipotizzare che il legislatore intendesse
riferirsi all’art. 29-undecies: quest’ultima disposizione, «in caso di incidenti o eventi imprevisti che
incidano in modo significativo sull’ambiente», impone al gestore di adottare
immediatamente «le misure per
limitare le conseguenze ambientali e a prevenire ulteriori eventuali incidenti
o eventi imprevisti, informandone l'autorità competente».
[[v]] L’art. 217, applicabile alle
cosiddette “industrie insalubri”, si riferisce a «vapori, gas o altre esalazioni, scoli di acque, rifiuti solidi o
liquidi» che «possono riuscire di pericolo o di danno per la salute pubblica»
e attribuisce al Sindaco il potere di prescrivere – o, in caso di inadempimento,
di adottare d’ufficio – «le norme da
applicare per prevenire o impedire il danno e il pericolo».
[[vi]] Va peraltro ricordato che il
d. lgs. 46/2014, nel riscrivere l’art. 29-quattuordecies,
d. lgs. 152/2006, ha introdotto un più articolato impianto sanzionatorio anche
con specifico riferimento alle varie comunicazioni che il gestore è chiamato ad
effettuare. Si considerino, a questo proposito, oltre alla sanzione
amministrativa pecuniaria per l’omessa trasmissione all’autorità competente della
comunicazione prevista dall’art. 29-decies,
comma 1 (già contemplata anche dalla previgente versione della norma), quelle
per la mancata o tardiva effettuazione delle informative di cui all’art. 29-undecies nel caso di incidenti o eventi
imprevisti che incidano in modo significativo sull’ambiente (comma 7) e per l’omessa
comunicazione dei dati relativi alle misurazioni delle emissioni (comma 8); il
nuovo comma 9, inoltre, prevede ora che si applichi la pena di cui all’art. 483
del codice penale «a chi nell’effettuare le comunicazioni di cui al comma 8
fornisce dati falsificati o alterati».

References: Art. 29
 art. 29
 sentenza 
 sentenza 
 art. 25

Art. 29

Art. 29
 art. 29

art. 8
 art. 29
 art. 452
 sentenza 
 sentenza