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Timestamp: 2017-12-18 14:42:05+00:00

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Élections Canada en ligne | Faire face à l'évolution des besoins – Recommandations du directeur général des élections du Canada à la suite de la 40e élection générale
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Faire face à l'évolution des besoins – Recommandations du directeur général des élections du Canada à la suite de la 40e élection générale
La Loi électorale du Canada établit le cadre juridique créant la fonction de directeur général des élections et confie à celui-ci la majorité de ses responsabilités. Le chapitre qui suit touche un certain nombre de questions liées à la gouvernance de l'organisme qui l'appuie dans ses fonctions. Trois principaux thèmes y sont abordés : la collaboration avec d'autres organismes électoraux sur les plans national et international, la modernisation des communications et des échanges prévus par la Loi, ainsi que la gestion des ressources humaines.
Élections Canada collabore depuis fort longtemps avec les organismes électoraux des autres juridictions canadiennes, ce qui permet à tous les organismes concernés de tirer avantage de l'expérience de chacun et de cerner collectivement les pratiques exemplaires en matière de gestion électorale pour les adopter par la suite. Nous souhaitons maintenant pousser plus loin cette collaboration et développer des initiatives conjointes afin de mieux servir les électeurs et d'être plus efficients, en concluant notamment des ententes de services et des marchés d'approvisionnement communs (recommandation III.1).
De même, Élections Canada a acquis une réputation internationale au plan de la prestation d'aide technique en matière électorale auprès d'organismes électoraux de démocraties émergentes. Ces projets d'aide réalisés à la demande du gouvernement du Canada et financés par des paiements de transfert ad hoc de celui-ci contribuent à atteindre les objectifs plus larges de politique internationale du Canada. Il y aurait lieu de reconnaître officiellement dans la Loi le pouvoir du directeur général des élections d'engager les fonds que le gouvernement transfère à Élections Canada à cette fin (recommandation III.2).
Comme il a été mentionné plus tôt dans le présent rapport, Élections Canada souhaite que les entités politiques régies par la Loi et les électeurs puissent transiger en utilisant des moyens de communication électroniques. C'est pourquoi nous proposons d'autoriser d'autres moyens que la signature traditionnelle comme mode d'authentification pour la transmission de renseignements et la production de rapports financiers (recommandation III.3).
Finalement, ce troisième chapitre aborde un certain nombre de questions relatives à la gestion des ressources humaines. Le déroulement adéquat et efficace d'une élection repose avant tout sur la disponibilité et l'engagement d'un personnel compétent pour effectuer le travail préparatoire au scrutin de même que les activités requises en période électorale. À ce sujet, la Commission des relations de travail dans la fonction publique a rendu une décision il y a quelques mois voulant que ce travail ne constitue pas un service nécessaire à la santé et à la sécurité du public pour lequel on peut conclure une entente de services essentiels avec les syndicats. On recommande donc que les employés d'Élections Canada, bien qu'ils puissent demeurer syndiqués, n'aient pas le droit de participer aux arrêts de travail déclenchés par leurs syndicats respectifs. Cette mesure permettrait de faire en sorte qu'Élections Canada puisse respecter son mandat d'être prêt en tout temps à mener une élection (recommandation III.6). Pour la même raison, la Loi devrait être modifiée pour autoriser la suspension temporaire d'un directeur du scrutin si celui-ci est incapable d'accomplir de façon compétente les tâches en préparation à un scrutin ou au cours de la période électorale (recommandation III.8). On suggère aussi de reconnaître dans la Loi la fonction d'agent de liaison en région mise à l'essai au cours des trois dernières élections générales (recommandation III.7).
Ces recommandations et les autres contenues dans ce chapitre – la présence des médias dans les lieux de scrutin (recommandation III.5) et le droit de vote des détenus purgeant une peine de deux ans ou plus (recommandation III.4) – ont pour but de faciliter l'administration de la Loi et d'assurer une meilleure gouvernance du processus électoral.
III.1 Pouvoir de passation de marchés du directeur général des élections
Pour plus de certitude, le pouvoir du directeur général des élections de passer des marchés relativement aux besoins d'approvisionnement de son bureau devrait être confirmé.
Le pouvoir du directeur général des élections de conclure des ententes afin d'offrir des services à d'autres organismes électoraux du Canada ou d'en recevoir, et de passer des marchés communs d'approvisionnement avec ces organismes en vue d'atteindre des objectifs communs, devrait être reconnu au moyen de dispositions expresses.
On devrait conférer au directeur général des élections le pouvoir de conclure les baux pour tous les locaux utilisés par les fonctionnaires électoraux aux fins d'une élection. Lorsqu'il l'estime nécessaire pour le bon déroulement de l'élection, le directeur général des élections pourrait conclure certains baux avant le déclenchement de l'élection. Il faudrait également prévoir que le pouvoir de conclure un bail puisse être délégué au directeur du scrutin, aux conditions que le directeur général des élections choisit d'imposer.
Ces changements permettraient une utilisation plus efficace des ressources.
Actuellement, le directeur général des élections a un pouvoir tacite de passer des marchés afin de remplir son mandat législatif. La capacité de passer des marchés est essentielle à l'indépendance de sa charge et à l'exercice de ses fonctions liées à la conduite d'une élection. Des modifications à la Loi électorale du Canada sont donc souhaitables pour clarifier ce pouvoir ainsi que pour lui permettre de passer des marchés de façon conjointe avec d'autres organismes électoraux et de prévoir la signature de baux en son nom par les directeurs du scrutin.
Besoins d'approvisionnement du directeur général des élections
Dans son rapport Un nouveau mécanisme de financement pour les hauts fonctionnaires du Parlement paru en mai 2005, le Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique de la Chambre des communes a souligné le caractère particulier du Bureau du directeur général des élections, et la nécessité de le garder libre de toute ingérence politique :
Contrairement à la plupart des autres hauts fonctionnaires du Parlement, le directeur général des élections ne joue pas le rôle d'ombudsman. Il veille plutôt à l'application de deux droits démocratiques fondamentaux : le droit de voter et le droit de se porter candidat à une élection. Le mécanisme de financement qui régit son bureau, mais plus encore les processus de nomination et de renvoi, en garantit l'indépendance politique.
Vu la nécessité d'assurer l'indépendance du Bureau du directeur général des élections, la Loi103 a toujours été appliquée comme conférant au directeur général des élections le pouvoir de passer des marchés pour l'approvisionnement en biens et services liés au mandat de son bureau104. La nécessité d'éliminer toute perception d'ingérence politique dans l'administration électorale favorise le fait de confier la passation des marchés au haut fonctionnaire indépendant du Parlement nommé pour administrer le processus, plutôt qu'à un ministre dont le parti est au pouvoir.
Depuis que l'exercice des fonctions et pouvoirs reliés à l'administration des élections a été conféré au directeur général des élections en 1920, celui-ci s'est systématiquement prévalu de son pouvoir indépendant de conclure des marchés pour mener à bien ses activités d'approvisionnement. Même après l'adoption par le Parlement de dispositions de la Loi de 1969 sur l'organisation du gouvernement (projet de loi C‑173), qui confèrent au ministre des Travaux publics la responsabilité des approvisionnements de l'ensemble du gouvernement105, le Bureau du directeur général des élections a continué de conclure des marchés de façon indépendante pour répondre à ses besoins tant en matière de biens que de services. Cependant, le Bureau du directeur général des élections confie cette tâche au ministère afin de tirer parti de la capacité de celui-ci lorsque cela est possible et qu'il n'y a pas de risque d'entraîner une perte de confiance dans l'intégrité du processus électoral106.
Par l'adoption de la Loi d'exécution du budget, 2005107, le Parlement a modifié l'article 9 de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux de façon à conférer au ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux le pouvoir exclusif d'acquérir des services (en plus du matériel) pour l'ensemble du gouvernement. Aucune date n'a encore été fixée pour l'entrée en vigueur de cette modification. Cela dit, rien n'indique, dans les débats parlementaires, que le Parlement avait l'intention de confier au ministre un pouvoir d'approvisionnement exclusif en matière de services pour le Bureau du directeur général des élections. Puisque les changements de 1969 n'ont pas eu cet effet quant à l'acquisition de matériel, et en l'absence de toute indication explicite de la volonté de procéder autrement à l'égard des services, on ne peut présumer de cette intention. Pareil changement représenterait un changement de cap radical que les législateurs auraient eu tôt fait de souligner.
Néanmoins, il est recommandé de modifier la Loi électorale du Canada de façon à confirmer le pouvoir du directeur général des élections de passer des marchés et, ainsi, refléter une pratique de longue date qui a toujours bien servi la démocratie canadienne. En éliminant toute confusion possible quant à l'existence d'un tel pouvoir attribué au directeur général des élections relativement aux besoins de son bureau, une modification à la Loi qui aurait préséance sur l'article 9 de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux renforcerait le caractère indépendant de sa charge et contribuerait à maintenir la confiance dans l'intégrité du processus électoral. Un certain nombre d'agences bénéficient déjà de cette exemption, dont l'Agence canadienne d'inspection des aliments108, l'Agence du revenu du Canada109, les Instituts de recherche en santé du Canada110, et Parcs Canada111.
Prestation et réception de services, et capacité de conclure des ententes à ces fins avec d'autres organismes électoraux du Canada
Dans son rapport de novembre 2005112, la vérificatrice générale du Canada recommandait ce qui suit : « En collaboration avec d'autres organisations du secteur public, Élections Canada devrait continuer d'étudier d'autres moyens de rationaliser la gestion et la collecte des données sur la population et la géographie du Canada et d'en accroître l'efficience ». Même s'il se sert depuis longtemps des initiatives d'autres administrations électorales pour réaliser d'importantes économies – d'ailleurs, sa réponse à la vérificatrice générale faisait état de 36 ententes conclues avec divers organismes fédéraux, provinciaux, territoriaux et municipaux pour faciliter l'inscription des électeurs – Élections Canada pourrait faire beaucoup plus.
L'administration des scrutins est de plus en plus complexe, et à mesure que la technologie évolue – ce qui permet d'améliorer les systèmes et d'ouvrir les possibilités –, Élections Canada pourrait effectivement accomplir certains projets en collaboration avec d'autres organismes électoraux du Canada. Par exemple, la mise au point d'outils et de programmes de sensibilisation et d'éducation publiques pourrait faire l'objet d'une collaboration éventuelle, ce qui permettrait à Élections Canada et à ces organismes d'améliorer leurs services et d'utiliser les deniers publics plus judicieusement. De même, les organismes électoraux qui étudient des initiatives similaires, par exemple l'inscription électronique des électeurs, pourraient mettre leurs ressources en commun pour partager certains coûts de développement, arrimer leurs systèmes et éventuellement faciliter l'inscription des électeurs d'une juridiction à l'autre.
Il serait donc avisé de modifier la Loi électorale du Canada de façon à conférer au directeur général des élections le pouvoir de conclure des ententes :
afin d'exercer toute activité pour le compte d'une autre administration électorale du Canada, dans la mesure où il est autorisé à exercer cette activité en vertu de la Loi électorale du Canada ou de toute autre loi du Parlement. Le directeur général des élections devrait être autorisé à offrir ce service contre rémunération qu'il serait tenu de le remettre sans délai au receveur général, dès réception du paiement113;
afin de permettre à une autre administration électorale du Canada d'exercer une activité pour le compte du directeur général des élections, pour l'assister dans l'accomplissement de son mandat aux termes de la Loi électorale du Canada ou d'une autre loi dont il est responsable de l'administration. Les services ainsi rendus au Bureau du directeur général des élections seraient payés séparément au moyen d'un chèque délivré par le receveur général;
avec une ou plusieurs administrations électorales du Canada pour la passation de marchés avec des fournisseurs en vue d'atteindre des objectifs communs, tout en travaillant à l'accomplissement de son mandat aux termes de la Loi électorale du Canada ou d'une autre loi dont il est responsable de l'administration.
Baux pour les bureaux de directeurs du scrutin et les lieux de scrutin
L'article 98 de la Loi autorise le directeur du scrutin à « louer un ou des bureaux devant servir à la révision des listes électorales préliminaires ». Hormis cette autorisation explicite, la Loi ne contient aucune disposition sur la signature des baux en période de scrutin. Cependant, elle en contient plusieurs qui laissent entendre que le pouvoir de signer d'autres baux incombe au directeur du scrutin dans chaque circonscription. Les pouvoirs énumérés ci-dessous illustrent cette autorisation tacite :
ouvrir un bureau du directeur du scrutin (paragraphe 60(1)) et un bureau pour chaque directeur adjoint du scrutin supplémentaire (paragraphe 30(2));
établir un bureau de scrutin par section de vote (paragraphe 120(1) et article 122);
établir un centre de scrutin (paragraphe 123(1)).
La responsabilité de louer des locaux a sans doute été confiée aux directeurs du scrutin en raison du grand nombre de baux exigés durant une élection et du fait qu'ils connaissent bien leurs circonscriptions respectives. Dans les faits, il serait très difficile pour le directeur général des élections ou des membres de son personnel de signer les dizaines de milliers de baux requis en période d'élection.
En dépit de ces considérations opérationnelles, il y aurait lieu de confier au directeur général des élections le pouvoir de louer les locaux, assorti d'une délégation explicite de ce pouvoir au directeur du scrutin dans chaque circonscription. Ce changement serait plus conforme à la réalité.
Même si le directeur général des élections n'est pas partie au bail signé entre le directeur du scrutin et le propriétaire, la population perçoit le signataire comme étant le directeur général des élections. Cette perception découle notamment du fait que les frais de location sont acquittés par le directeur général des élections. Elle complique cependant les choses lorsqu'un litige survient au sujet des locaux loués, par exemple si un électeur tombe et se blesse pendant qu'il est sur place. Dans pareils cas, il n'est pas rare qu'Élections Canada soit mentionné comme partie au litige, même s'il n'est pas le signataire du bail, et ces dernières années, il ne s'y est jamais opposé.
Afin d'accroître la transparence, la Loi devrait permettre au directeur général des élections d'être le signataire du bail. Puisque le directeur général des élections paie les frais de location, assure la défense dans tout litige présumé relatif aux espaces loués, obtient un règlement, paie les réclamations en dommages-intérêts et est perçu comme le locataire par le public, la reconnaissance législative du directeur général des élections comme autorité contractante cadrerait avec la réalité d'aujourd'hui.
Le fait de conférer au directeur général des élections le pouvoir de signer les baux permettrait également de résoudre un problème découlant du libellé du paragraphe 60(1) de la Loi :
60. (1) Dès la réception du bref ou dès que le directeur général des élections lui en a notifié l'existence, le directeur du scrutin ouvre en un lieu approprié de la circonscription un bureau avec accès de plain-pied, pour toute la période électorale.
On ne peut savoir avec certitude si cette disposition autorise le directeur du scrutin à louer un bureau avant la délivrance du bref lorsque cela s'avère nécessaire pour garantir la disponibilité du local en temps voulu après le déclenchement de l'élection. Depuis quelques années, il est passablement difficile de trouver des locaux dans certaines régions du pays qui connaissent un essor économique. Étant donné que le paragraphe 60(1) peut signifier que le directeur du scrutin n'est autorisé à louer un local pour son bureau qu'après avoir reçu l'avis de délivrance du bref, sa capacité de remplir son mandat tel que la Loi l'exige peut être réduite s'il ne trouve pas à temps un local convenable.
Afin de justifier légalement la location d'espaces avant la délivrance du bref, le directeur général des élections doit en donner instruction aux directeurs du scrutin de ces régions en vertu de l'alinéa 16c) de la Loi. Là encore, il serait préférable de confier au directeur général des élections le pouvoir de signer les baux requis dans une circonscription pour la tenue d'un scrutin. Lorsqu'il estime que c'est nécessaire pour assurer le bon déroulement de l'élection, le directeur général des élections pourrait louer le local à l'avance afin d'en garantir l'accès au directeur du scrutin pour l'ouverture de son bureau, tel qu'exigé au paragraphe 60(1).
Le pouvoir de signer les baux en question devrait être assorti du droit de déléguer ce pouvoir au directeur du scrutin. Comme il a été mentionné précédemment, il est impossible pour le Bureau du directeur général des élections à Ottawa de signer chacun des dizaines de milliers de baux nécessaires durant une élection. De plus, dans l'administration électorale fédérale, ce sont les directeurs du scrutin qui possèdent les connaissances essentielles pour trouver des espaces appropriés à l'échelle locale.
En somme, il est recommandé de modifier la Loi de façon à conférer au directeur général des élections le pouvoir de signer tous les baux nécessaires dans une circonscription aux fins d'une élection (y compris pour les bureaux de directeurs du scrutin, les bureaux de révision et les lieux de scrutin). Le directeur général des élections devrait également être autorisé à déléguer au directeur du scrutin le pouvoir de signer les baux en son nom lors de la conduite des activités préélectorales des directeurs du scrutin, aux conditions que le directeur général des élections pourrait choisir d'imposer. Depuis l'adoption en 2007 de dispositions prévoyant des élections à date fixe, et tout particulièrement dans le contexte de gouvernements majoritaires, le Bureau du directeur général des élections et les directeurs du scrutin seraient ainsi en mesure de mieux planifier le moment approprié pour signer ces baux et pour s'assurer que tous les espaces requis pour la période électorale sont disponibles.
L'article 98 de la Loi devrait aussi être modifié de façon à ce que la responsabilité de louer des bureaux devant servir à la révision des listes électorales n'incombe plus au directeur du scrutin. Cette disposition modifiée préciserait que le directeur du scrutin ouvre un bureau dans l'espace loué par le directeur général des élections. De même, le paragraphe 60(1) de la Loi, qui prévoit l'ouverture du bureau du directeur du scrutin par ce dernier, devrait être modifié afin de clarifier que le directeur du scrutin ouvre son bureau dans l'espace loué à cette fin par le directeur général des élections.
III.2 Aide et collaboration à l'échelle internationale
Il y aurait lieu de confirmer le pouvoir du directeur général des élections de fournir de l'assistance pour le développement de processus électoraux aux organismes électoraux d'autres pays à la demande du gouvernement du Canada.
De même, il y aurait lieu d'autoriser expressément le directeur général des élections à coopérer avec des organisations internationales en matière électorale ainsi qu'avec d'autres administrations électorales, dans le but d'échanger de l'information et de mettre au point des pratiques exemplaires.
Ces recommandations fourniraient un meilleur encadrement juridique aux activités internationales d'Élections Canada tout en reconnaissant la pratique actuelle dans ce domaine.
Depuis la création du Bureau du directeur général des élections en 1920, l'organisme électoral fédéral a acquis un grand savoir-faire en matière d'administration de scrutins et de référendums. Il jouit d'une grande expérience après avoir mené 27 élections générales, deux référendums nationaux114 et d'innombrables élections partielles.
Il n'est donc pas surprenant de voir que les démocraties nouvelles et émergentes communiquent souvent avec le gouvernement du Canada, et parfois même directement avec le directeur général des élections, pour obtenir de l'aide et des conseils lorsqu'elles s'apprêtent à tenir leurs propres activités électorales. Le Comité permanent des affaires étrangères et du développement international de la Chambre des communes a d'ailleurs déjà reconnu le rôle hautement respecté que joue Élections Canada sur la scène internationale115.
Malgré le fait que les activités d'aide et de collaboration du directeur général des élections sur la scène internationale soient bien connues, et qu'elles représentent pour plusieurs une source de fierté nationale, la Loi électorale du Canada ne fait aucune mention d'un mandat à ce sujet. En effet, le rôle d'Élections Canada à l'échelle internationale s'est défini au fil des ans, notamment à la suite de requêtes formulées par le gouvernement du Canada par l'entremise du ministère des Affaires étrangères ou de l'Agence canadienne de développement international (ACDI)116. On faisait alors appel au savoir-faire de l'organisme afin de répondre aux demandes d'aide et de collaboration reçues de l'étranger. Sur ce plan, le Parlement demeure informé des activités internationales d'Élections Canada au moyen des rapports sur le rendement de l'organisme117.
L'absence de dispositions dans la Loi en cette matière fait contraste avec la situation au Québec, où l'article 485 de la Loi électorale stipule ce qui suit :
485. […] The chief electoral officer may, with the authorization of the Government, provide assistance and cooperation to other countries or to international organizations in election matters, in particular at the material, professional or technical level.
485. […] Il peut, avec l'autorisation du gouvernement, fournir à d'autres pays ou à des organisations internationales, son aide et sa collaboration en matière électorale, notamment au niveau matériel, professionnel et technique.
En ce qui concerne les organismes d'administration électorale dans d'autres démocraties établies, certains disposent d'un mandat clair, énoncé dans leur loi habilitante, les autorisant à mener des activités d'aide et de collaboration à l'échelle internationale. Par exemple :
La commission électorale de l'Australie est chargée de « fournir, dans les cas approuvés par le ministre des Affaires étrangères et du Commerce, son soutien sur des questions se rapportant aux élections et aux référendums (dont le détachement de personnel et la distribution ou le prêt de matériel) aux autorités de pays ou d'organismes étrangers » [traduction]118.
La commission électorale de l'Afrique du Sud, organisme national nouvellement mis sur pied et très actif sur la scène internationale, a le mandat de « promouvoir la coopération avec et entre les personnes, les institutions, les gouvernements et les administrations afin d'atteindre ses objectifs, notamment ceux de renforcer la démocratie constitutionnelle et de faire la promotion de processus électoraux démocratiques » [traduction]119.
La commission électorale du Royaume-Uni peut notamment, à la demande d'un parlement national ou régional ou du gouvernement d'un pays étranger, « fournir son aide et sa collaboration sur des questions au sujet desquelles la commission possède les compétences et l'expérience » [traduction]120.
L'Instituto Federal Electoral (IFE) du Mexique a un mandat international pour « coordonner l'échange d'information, la coopération ainsi que des projets d'assistance techniques et matériels »121. IFE est un joueur important de l'assistance et la coopération internationale en Amérique latine et ailleurs qui maintient une relation étroite avec Élections Canada depuis sa fondation en 1990.
Ces mandats explicites procurent à ces organismes l'assurance que leurs activités internationales sont expressément autorisées par leur parlement. En ce qui concerne le Canada, de la même façon, un tel mandat dans la Loi fournirait au directeur général des élections une autorisation officielle du Parlement d'effectuer des dépenses pour ce type d'activités. Il demeure cependant entendu qu'en ce qui a trait à l'aide fournie aux organismes électoraux d'autres pays à la demande du gouvernement, les fonds pour ces projets seraient fournis par l'agence ou le ministère fédéral qui demande à Élections Canada de fournir cette aide internationale.
III.3 Signatures et transactions électroniques – Disposition générale
Le directeur général des élections devrait pouvoir autoriser, aux fins de transactions électroniques, un mode d'authentification autre que la signature qui serait sécuritaire et qui assurerait l'intégrité du système électoral et la protection des renseignements personnels transmis électroniquement. Cette mesure aurait pour effet de permettre aux participants au processus électoral – électeurs, entités politiques ou agents – de faire affaire avec Élections Canada par des canaux de communication plus modernes et rapides.
L'évolution rapide des technologies de l'information permet aux gouvernements et aux entreprises de fournir aux citoyens des services expéditifs et personnalisés. Plusieurs ministères et organismes fédéraux offrent des services en ligne, qui font désormais partie de la vie courante. Par exemple, Service Canada administre un système de demande de prestations d'assurance-emploi en ligne. L'Agence du revenu du Canada permet à certaines catégories de contribuables de produire en ligne leur déclaration de revenus et de gérer leur dossier personnel. Citoyenneté et Immigration Canada autorise aussi la présentation de certaines demandes en ligne, notamment celles relatives aux études au Canada.
La Loi électorale du Canada, dans sa formulation actuelle, limite considérablement la possibilité d'améliorer les services aux électeurs, aux candidats et aux partis politiques par le recours aux technologies de l'information.
L'offre de services en ligne exige en effet certaines modifications aux moyens traditionnels d'authentification. L'authentification est la vérification de l'identité déclarée d'une personne ou d'une entité. Elle sert généralement à assurer la légitimité des transactions effectuées et à protéger les systèmes contre des irrégularités potentielles.
La signature physique d'un document est un moyen d'authentification. Toutefois, d'autres moyens sont maintenant couramment utilisés, comme la signature électronique sécurisée, le numéro d'identification personnel (NIP), la combinaison d'un nom d'utilisateur et d'un mot de passe, ainsi que la vérification de l'identité auprès d'un tiers.
Si différentes technologies permettent d'authentifier les personnes et les entités, les caractéristiques des technologies disponibles varient notamment en fonction du niveau de sécurité requis par la transaction envisagée.
La Loi exige actuellement la signature physique d'un document dans une cinquantaine de circonstances. D'autres expressions utilisées par la Loi ont traditionnellement été interprétées comme nécessitant l'obtention d'une signature, par exemple lorsqu'une déclaration est exigée. Enfin, la Loi permet au directeur général des élections de prescrire la forme d'un nombre important de formulaires et de serments dont elle prévoit l'utilisation. Certains formulaires prescrits exigent une signature.
De toutes ces circonstances où une signature est requise, certaines se prêtent mal à l'utilisation de la signature électronique. On n'a qu'à penser à la majorité des signatures exigées aux bureaux de scrutin et aux bureaux de vote par anticipation.
Par contre, d'autres circonstances où la Loi exige une signature ou une attestation pourraient permettre l'utilisation d'une signature électronique ou d'un autre mode d'authentification dans le cadre de la fourniture de services électroniques.
Par exemple, lorsqu'une personne souhaite s'inscrire au Registre national des électeurs, l'article 49 de la Loi exige notamment qu'elle atteste, par sa signature, sa qualité d'électeur. Dans le cadre de son projet d'inscription électronique des électeurs, le directeur général des élections devrait pouvoir prescrire un autre mode acceptable d'authentification. Une fois l'identité de la personne vérifiée, celle-ci pourrait attester électroniquement de sa qualité d'électeur122.
Un autre exemple concerne la mise en candidature. Lors du dépôt de l'acte de candidature d'une personne dont la candidature est soutenue par un parti politique, le témoin doit présenter, avec l'acte de candidature, un acte écrit, signé par le chef de ce parti politique ou son délégué, énonçant que la personne qui désire se porter candidat est effectivement soutenue par le parti. Encore une fois, afin d'alléger les contraintes liées à la transmission aux candidats de ces lettres d'agrément, le directeur général des élections souhaiterait pouvoir prescrire un autre mode de transmission et d'authentification de celles-ci.
Un dernier exemple est celui de la transmission électronique de plusieurs rapports financiers exigés par la Loi. À l'heure actuelle, le directeur général des élections permet aux différentes entités politiques de produire et de transmettre une partie de leur rapport à l'aide de l'application RFE (Rapport financier électronique). En raison des différentes déclarations exigées par la Loi, le directeur général des élections demande toutefois aux entités qui soumettent leurs rapports électroniquement de lui transmettre une copie papier de ces rapports, sur laquelle figurent les signatures appropriées. Afin de consolider son offre de services électroniques, le directeur général des élections souhaite développer des systèmes permettant l'authentification des usagers, de manière à permettre la production de déclarations électroniques.
En permettant au directeur général des élections de déterminer le mode d'authentification acceptable pour chaque service électronique qu'il entend offrir, en tenant compte évidemment de la clientèle visée et des risques associés à l'échange d'information, le Parlement ouvrira la voie à une prestation de services plus efficace, mieux adaptée aux besoins de la clientèle et tout aussi sécuritaire.
La latitude accordée au directeur général des élections permettra la simplification et l'amélioration de certains services déjà offerts, dont les transactions visant la production des rapports financiers des entités politiques, en plus de permettre le développement et la prestation de nouveaux services, comme l'inscription électronique des électeurs.
En contrepartie, le directeur général des élections autorisera seulement des modes d'authentification reconnus, sécuritaires et qui assurent l'intégrité du système électoral et la protection des renseignements personnels.
III.4 Droit de vote des détenus purgeant une peine de deux ans ou plus
La Loi électorale du Canada devrait prévoir un processus de vote pour les électeurs détenus dans des établissements fédéraux, semblable à celui qui existe déjà pour les détenus des établissements correctionnels provinciaux.
Cette mesure donnerait officiellement effet aux droits constitutionnels de ces électeurs, tels que reconnus par la Cour suprême du Canada, et leur permettrait de ce fait de voter non seulement lorsqu'il y a une élection, mais également dans le cadre de référendums fédéraux, ce qui n'est pas le cas présentement. Par ailleurs, la mesure éviterait que le pouvoir d'adaptation du directeur général des élections serve de substitut à la fonction législative.
Les articles 246 et 247 de la Loi définissent le processus grâce auquel les personnes incarcérées dans les établissements correctionnels provinciaux peuvent voter par bulletin spécial. La Loi ne prévoit cependant aucun processus semblable pour les personnes qui purgent une peine de deux ans ou plus et qui sont généralement incarcérées dans les pénitenciers fédéraux. Toutefois, à la suite de l'invalidation de l'alinéa 4c) de la Loi en 2002 par la Cour suprême du Canada dans l'affaire Sauvé c. Canada (Directeur général des élections)123, toute personne qui remplit les autres conditions d'admissibilité a le droit de voter à une élection fédérale, peu importe la durée de la peine à purger.
À toutes les élections partielles et générales depuis ce jugement de la Cour suprême du Canada, le directeur général des élections a exercé son pouvoir d'adaptation en vertu de l'article 17 de la Loi et plus récemment de l'article 179, afin d'adapter les articles 246 et 247 de façon à établir un processus de vote pour les détenus des pénitenciers fédéraux qui est calqué sur celui des établissements correctionnels provinciaux. Les adaptations requises étaient mineures, notamment l'ajout de la mention « ministre fédéral » aux mentions des ministres provinciaux.
L'utilisation continue et sur une longue période du pouvoir extraordinaire conféré au directeur général des élections d'adapter la Loi n'est pas souhaitable et est difficile à justifier. C'est pourquoi il avait été recommandé en 2005124 – et cette recommandation est réitérée aujourd'hui – de modifier les articles 246 et 247 afin de prévoir pour les établissements fédéraux un processus de vote semblable à celui qui existe dans les établissements correctionnels provinciaux.
La majorité des membres du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre avait appuyé cette recommandation125. Par contre, dans sa réponse au rapport du comité, le gouvernement avait noté que le directeur général des élections exerçait son pouvoir d'adaptation pour remédier à cette situation et que le gouvernement n'entendait pas donner suite à cette recommandation126. Nous croyons toutefois qu'il est important que le Parlement remédie à la situation, afin que la Loi reflète les exigences constitutionnelles. Pour cette raison, nous réitérons cette recommandation.
Par ailleurs, le fait de modifier les dispositions de la Loi pour reconnaître le droit de vote des détenus qui purgent une peine de deux ans ou plus remédierait à une incohérence quant à la participation de ces détenus au processus électoral et référendaire. À l'heure actuelle, leur participation au processus électoral est possible en raison du pouvoir d'adaptation du directeur général des élections. Or, ce même pouvoir ne peut être employé pour permettre leur participation à un référendum127.
III.5 Présence des médias aux bureaux de scrutin
Le directeur général des élections devrait pouvoir autoriser les représentants des médias qui le demandent à être présents et à filmer ou photographier le vote des chefs de partis enregistrés et des candidats qui s'y opposent. Cette mesure augmenterait la transparence du processus électoral en donnant un meilleur accès aux médias, tout en préservant la prévisibilité, l'efficacité et l'équité du processus électoral.
Par ailleurs, afin de préserver le secret du vote et la vie privée des personnes à l'intérieur des lieux de scrutin, l'utilisation de caméras devrait être restreinte aux représentants des médias dont la présence a été autorisée par le directeur général des élections.
La Loi électorale du Canada n'accorde pas aux médias le droit explicite d'accéder aux bureaux de scrutin. L'article 135 fournit une liste très précise des personnes qui peuvent se trouver dans les bureaux de scrutin; ce serait donc enfreindre le caractère restrictif de cet article que de permettre aux médias un accès absolu. De plus, l'accès illimité des médias aux bureaux de scrutin poserait des difficultés relativement à la disposition de la Loi qui interdit de gêner les électeurs à l'intérieur et aux abords du bureau (article 142), et par rapport au secret du vote (article 163). Par conséquent, Élections Canada a depuis longtemps pour politique de ne permettre aux journalistes de filmer les bureaux de scrutin qu'à partir de la porte d'entrée, et seulement s'ils ne gênent ni ne dérangent les électeurs, à l'intérieur ou aux abords du bureau de scrutin. Cette approche est toutefois critiquée par les médias qui souhaitent un accès accru aux bureaux de scrutin.
Pour que le processus électoral se déroule d'une manière qui permette aux électeurs de réfléchir à leur vote et de faire leur choix de manière sérieuse et privée, sans distractions ni délais, le paragraphe 135(1) de la Loi comporte une liste des personnes autorisées à être présentes aux bureaux de scrutin. Cette liste comprend les fonctionnaires électoraux, les candidats et leurs représentants, les électeurs et, au besoin, la personne qui prête assistance à un électeur, ainsi que tout observateur autorisé par le directeur général des élections. Il n'est donc pas expressément prévu dans la Loi que les représentants des médias doivent être admis aux bureaux de scrutin, contrairement à ce qui peut être le cas dans d'autres administrations électorales du Canada ou dans d'autres pays.
En conséquence, Élections Canada a l'habitude de publier un avis aux médias à chaque période électorale, afin de rappeler à tous qu'il n'est pas permis aux représentants des médias de pénétrer dans les bureaux de scrutin pour filmer ou diffuser des images d'électeurs – chefs des partis y compris – exerçant leur droit de vote. Il est toutefois mentionné dans l'avis que les représentants des médias peuvent filmer, depuis l'entrée de ces lieux, ce qui s'y passe à l'intérieur, pourvu qu'ils le fassent sans gêner ni déranger les électeurs dans le lieu de scrutin ou aux abords de celui-ci. Cette politique de longue date a, par le passé, suscité des critiques de la part des médias et aussi des partis enregistrés qui souhaitaient une couverture médiatique de leurs candidats au moment où ceux-ci déposaient leur vote.
À la 40e élection générale, en réponse à l'avis diffusé par Élections Canada, un consortium de radiodiffuseurs nationaux a demandé que le directeur général des élections délègue aux directeurs du scrutin son pouvoir d'autoriser des observateurs à se trouver aux bureaux de scrutin, aux termes de l'alinéa 135(1)e) de la Loi, afin de permettre de tourner des images des chefs de partis au moment où ils déposaient leur bulletin. Le consortium a soutenu que cet accès serait conforme à la liberté de la presse protégée par la Charte canadienne des droits et libertés.
En vertu de la Loi, la décision d'autoriser d'autres personnes à être présentes aux bureaux de scrutin, à titre d'observateurs, relève du directeur général des élections, à Ottawa, lequel ne peut déléguer son pouvoir décisionnel aux directeurs du scrutin locaux. Or, vu le nombre de journalistes susceptibles de vouloir être présents aux milliers de bureaux de scrutin installés partout au Canada, il est impossible, pour le directeur général des élections, de recevoir et de traiter toutes ces demandes individuelles pendant l'élection.
Néanmoins, à titre d'essai, à la 40e élection générale, le directeur général des élections a autorisé la présence des représentants du consortium aux bureaux de scrutin, lorsque s'y sont présentés les chefs des partis enregistrés pour déposer leur vote. Comme on peut le lire dans le Rapport du directeur général des élections du Canada sur la 40e élection générale du 14 octobre 2008 (à la p. 29), « il faudra revoir le processus, car les restrictions sévères imposées aux médias présents n'ont pas toujours été respectées et parce que d'autres médias et candidats se sont plaints qu'il y avait eu traitement de faveur ».
En envisageant un processus qui permettrait la présence des médias dans les bureaux de scrutin, il faut chercher un juste milieu entre les considérations suivantes :
préserver l'efficacité et l'intégrité des opérations électorales (en protégeant notamment le droit des électeurs de n'être ni gênés ni dérangés à l'intérieur ou aux abords des bureaux de scrutin);
respecter le principe d'équité électorale (c'est-à-dire ne pas accorder de traitement préférentiel à un candidat en particulier);
assurer aux différentes catégories de médias un accès égal.
Dans cette perspective, il est proposé de bonifier le processus mis à l'essai lors de la 40e élection générale en permettant aux médias de filmer les chefs de partis et les candidats qui s'opposent à ceux-ci et en s'assurant d'accorder un traitement égal à tous les médias.
Compte tenu de l'insistance avec laquelle les médias demandent d'avoir accès aux bureaux de scrutin et de la nécessité de gérer cet accès de manière à préserver l'efficacité des opérations liées au scrutin, il est recommandé que des pouvoirs explicites soient conférés dans la Loi afin de permettre l'atteinte d'un juste équilibre entre les différentes considérations énoncées plus haut.
Ainsi, il est recommandé que le directeur général des élections puisse autoriser les représentants des médias qui le demandent à être présents et à filmer ou photographier le vote des chefs de partis enregistrés et des candidats qui s'y opposent. La Loi devrait prévoir la possibilité de déléguer ce pouvoir à un cadre de son personnel ou à un directeur du scrutin, et ce, conformément aux instructions du directeur général des élections.
Cette solution serait semblable à ce que l'on retrouve en Nouvelle-Écosse et en Colombie-Britannique.
Par ailleurs, on devrait préciser dans la Loi que l'utilisation de caméras dans les lieux de scrutin est restreinte aux représentants des médias dont la présence a été dûment autorisée et prévoir une infraction pour ceux qui ne respectent pas la règle. Cette restriction s'appliquerait tant aux électeurs qu'aux représentants des candidats et aurait pour but de préserver le secret du vote de même que la vie privée des personnes qui se trouvent dans ces lieux.
III.6 Droit de grève du personnel d'Élections Canada
La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique ou la Loi électorale du Canada devrait être modifiée pour prévoir que les employés du Bureau du directeur général des élections, tout en demeurant syndiqués, ne puissent participer à une grève. Cette recommandation vise à éviter que le processus électoral ne soit déstabilisé par des délais dans les préparatifs pour une élection et à préserver ainsi la confiance des électeurs et des autres participants au processus politique.
Le premier mandat du directeur général des élections et de son personnel est d'être prêt en tout temps à mener une élection générale ou partielle ou un référendum128. Ce niveau de préparation peut cependant ne pas être atteint, ou maintenu selon le cas, si les employés de certaines unités de négociation sont en grève.
Le bon déroulement d'un scrutin ne dépend pas uniquement de ce qui se fait en période électorale, mais aussi des divers éléments qui sont mis en place et testés au cours de la période précédant l'élection. Sans ces préparatifs, il serait impossible de tenir un scrutin sans accrocs majeurs.
C'est pourquoi, dans plusieurs rapports de recommandations, nous avons proposé de retirer le droit de grève au personnel syndiqué d'Élections Canada et que nous réitérons cette même recommandation dans le présent rapport129. Cette décision découle largement du récent arrêt de la Commission des relations de travail dans la fonction publique dans lequel la Commission a conclu que les activités du groupe CS (soutien informatique) d'Élections Canada pendant ou avant la période électorale ne constituent pas un service essentiel à la santé et à la sécurité du public au sens de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique130.
D'importants préparatifs sont requis en prévision d'un scrutin : entre autres, il faut voir à l'acquisition du matériel, à sa mise en ballots en vue de son envoi dans les 308 circonscriptions, à la mise à jour des systèmes informatiques (y compris des bases de données pour la mise à jour des cartes géographiques, des listes électorales et des lieux de scrutin), à la préparation des cartes géographiques, à la formation des directeurs du scrutin et de leurs adjoints, à l'établissement de plans de communications et à l'élaboration de campagnes publicitaires, ainsi qu'au recrutement du personnel qui assure le soutien aux opérations électorales à Ottawa et du personnel de base en région qui sera appelé à desservir une population multiculturelle et géographiquement dispersée131.
Ces préparatifs mobilisent une grande partie des ressources d'Élections Canada. De façon générale, il faut compter de deux à trois mois, une fois les stocks de matériel renouvelés à la suite d'une élection générale, pour être fin prêt pour le prochain scrutin. En période de gouvernements minoritaires, ce prochain scrutin peut être déclenché à tout moment.
Comme l'indiquait la Commission des relations de travail dans la fonction publique dans une décision rendue en 2009 :
Quand une élection est proclamée à une autre date qu'à celle qui est fixée par la Loi électorale du Canada, L.C. 2000, ch. 9 (LEC), le gouvernement ne consulte pas Élections Canada sur la date à laquelle l'élection doit avoir lieu et ne le prévient pas non plus de cette date. Élections Canada est donc informé de la date de l'élection en même temps que le public lorsque le gouverneur en conseil proclame l'élection. Le Parlement s'attend à ce qu'Élections Canada soit prêt à conduire l'élection quand elle est proclamée132.
Élections Canada ferait donc face à des défis importants s'il lui fallait mener à bien une élection, dans le respect des règles édictées par le Parlement, alors que ses effectifs ou une partie de
ceux-ci étaient en grève ou l'avaient été au cours de la période précédant immédiatement le déclenchement de l'élection.
Le paragraphe 197(1) de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique se lit comme suit :
197.(1) S'il estime qu'une grève qui a été déclenchée ou risque de l'être au cours de l'intervalle qui sépare la date de dissolution du Parlement et celle fixée pour le retour des brefs lors des élections générales consécutives est préjudiciable à l'intérêt national ou le serait, le gouverneur en conseil peut, par décret pris pendant cet intervalle, empêcher son déclenchement au cours de la période commençant à la date du décret et se terminant le vingt et unième jour suivant la fin de l'intervalle.
Le pouvoir donné au gouverneur en conseil par cette disposition permettrait d'empêcher une grève de commencer, ou de la suspendre pendant la période électorale. Ce décret ne peut cependant être pris avant la dissolution du Parlement. Il n'est donc d'aucune utilité pour s'assurer que les préparatifs nécessaires à la tenue d'une élection auront été réalisés à temps pour l'élection.
Le Parlement peut aussi choisir de légiférer le retour au travail d'employés en grève. Ce moyen est cependant mal adapté au problème auquel il y aurait lieu de remédier si les seuls employés visés par une telle loi sont ceux d'Élections Canada. Par ailleurs, pour être efficace, il faudrait que la loi soit adoptée quelques mois avant le déclenchement de l'élection pour permettre à l'organisme d'effectuer les préparatifs nécessaires à celle-ci.
Une autre solution considérée dans le rapport de recommandations de 2005133 serait qu'Élections Canada conclue une entente de services essentiels avec chacun de ses syndicats134. Bien qu'imparfaite, cette solution obligerait les syndiqués dont les activités sont jugées « essentielles à la santé et à la sécurité du public » dans le cadre d'une entente entre l'employeur et le syndicat à se présenter au travail malgré une grève.
Au cours des deux dernières années, Élections Canada a tenté de négocier une telle entente avec le syndicat représentant ses employés œuvrant dans le groupe du soutien informatique. Selon le syndicat, une élection et les préparatifs menant à celle-ci ne constituent pas des activités « essentielles à la santé et à la sécurité du public » au sens de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Le syndicat a donc refusé de conclure une telle entente et l'affaire a été portée devant un arbitre, membre de la Commission sur les relations de travail dans la fonction publique, qui a donné raison au syndicat135.
Tout en acceptant d'emblée que de nombreux préparatifs sont nécessaires à la conduite d'une élection et que les élections sont importantes et fondamentales pour notre démocratie, l'arbitre n'était pas prêt à conclure que la sécurité du public serait menacée si Élections Canada était incapable de se préparer pour une élection ou de la conduire correctement. Cela étant, Élections Canada ne peut donc conclure aucune entente de services essentiels avec les syndicats qui représentent ses employés. À la suite de la décision de la Commission des relations de travail dans la fonction publique, les autres syndicats représentant des employés d'Élections Canada ont d'ailleurs indiqué qu'ils entendaient refuser de conclure une entente de services essentiels en ce qui a trait aux activités liées à la préparation et à la conduite d'une élection.
Selon l'arbitre, le gouverneur en conseil dispose d'un outil pour accorder à Élections Canada le temps nécessaire pour se préparer advenant qu'une élection soit déclenchée alors que la totalité ou qu'une partie de ses effectifs participe à une grève. Selon l'arbitre, le gouverneur en conseil pourrait retarder le déclenchement d'une élection, même en cas de défaite du gouvernement à la Chambre des communes afin de permettre à Élections Canada de se préparer adéquatement :
Si Élections Canada n'était pas prêt à conduire l'élection à cause d'une grève, le gouverneur en conseil pourrait simplement décider d'attendre jusqu'à ce que la grève soit finie avant de proclamer l'élection. Comme le professeur Russell l'a expliqué, même quand le gouvernement est défait à la Chambre des communes en perdant un vote de défiance, le gouverneur en conseil n'est pas tenu de proclamer immédiatement une élection136.
À notre avis, le moment auquel une élection doit avoir lieu ne saurait dépendre de la résolution d'un conflit de travail. Le report d'une élection, même lorsque le gouvernement est défait à la Chambre des communes, ne constitue pas une solution souhaitable.
L'arbitre est également d'avis que la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique fournit un autre outil au gouvernement dans une telle situation :
Bien que la [Loi électorale du Canada] prévoie un minimum de 36 jours pour conduire une élection (alinéa 57(1.2)c)), elle ne fixe pas de période maximale. Si le gouverneur en conseil estime qu'Élections Canada a besoin de deux mois pour se préparer à l'élection et d'un mois et demi de plus pour la conduire, il peut décréter une période électorale de trois mois et demi et invoquer l'article 197 [de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique] pour empêcher le déclenchement de la grève jusqu'après le jour de l'élection. Assurément, c'est le pire des scénarios, en supposant qu'Élections Canada ne soit absolument pas prêt quand le bref est pris, mais dans la plupart des cas, Élections Canada sera prêt dans une certaine mesure137.
Sans traiter ici de l'impact qu'aurait une période électorale de trois mois et demi sur la campagne électorale des candidats et des partis politiques, il faut noter que l'outil identifié par l'arbitre ne résout pas la question pour Élections Canada. En effet, les délais pour un certain nombre d'activités fixés par la Loi électorale du Canada le sont en fonction de la date de délivrance des brefs. Notons entre autres l'ouverture des bureaux des directeurs du scrutin dès la réception du bref (art. 60), le droit de tout électeur de voter selon les règles électorales spéciales dès la délivrance du bref (art. 232), l'obligation du directeur du scrutin de signer et de délivrer un avis d'élection dans les quatre jours suivant la délivrance des brefs (art. 62), l'inscription des tiers dès la délivrance des brefs (art. 353), sans compter le désir des candidats que leur nomination soit confirmée par le directeur du scrutin dans les plus brefs délais après le déclenchement de l'élection. Bon nombre de ces activités exigent des préparatifs importants avant l'élection de la part des employés d'Élections Canada, et il pourrait s'avérer difficile, voire impossible, de respecter ces échéances dans le contexte d'une grève affectant une grande partie de ses effectifs.
Pour pallier aux risques et aux difficultés décrits plus haut, la seule solution semble être une modification législative qui aurait pour effet d'empêcher les employés syndiqués de participer à une grève, et ce, afin que l'organisme puisse compter sur ses effectifs pour remplir son principal mandat d'être prêt en tout temps à mener une élection138. Différents mécanismes s'offrent pour arriver à cette fin :
On pourrait prévoir que, malgré la définition de « services essentiels » contenue dans la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, la préparation et la tenue d'élections constituent des services et des activités essentiels à la santé et à la sécurité du public. Une telle exception pourrait cependant nuire à la jurisprudence établie par la Commission des relations de travail dans la fonction publique. L'effet d'une telle modification serait peut-être plus contrôlé si elle était incluse dans la Loi électorale du Canada plutôt que dans la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique.
L'article 59 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique prévoit l'exclusion de postes d'une unité de négociation. Les employés dont les postes sont exclus ne font pas partie de l'unité de négociation. Leurs conditions de travail sont cependant les mêmes que celles des employés de même classification régis par une convention collective. On pourrait ajouter à l'énumération contenue à l'article 59 les postes occupés par des employés du Bureau du directeur général des élections.
L'article 196 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique énumère des circonstances dans lesquelles des fonctionnaires ne peuvent participer à une grève.On pourrait y ajouter un alinéa pour faire référence aux fonctionnaires à l'emploi du Bureau du directeur général des élections. Dans un tel cas, les employés demeureraient membres de l'unité de négociation avec les privilèges et obligations qui y sont associés, mais ils ne pourraient pas participer à un arrêt de travail. Il s'agit possiblement de la solution qui s'harmonise le mieux avec l'intention de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique.
Ces exceptions pourraient être codifiées dans la Loi électorale du Canada plutôt que dans la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique.
Finalement, il est bon de savoir que, dans toutes les juridictions provinciales et territoriales du pays, les employés des administrations électorales sont exclus soit de la fonction publique, soit des unités de négociation, ce qui a pour effet de les empêcher de participer à une grève.
La solution la plus avantageuse pour Élections Canada et ses employés syndiqués serait sans doute qu'on interdise uniquement leur droit de faire la grève. Ils demeureraient toutefois membres des unités de négociation avec tous les autres avantages et obligations qui y sont associés.
III.7 Agents de liaison en région
Le poste d'agent de liaison en région dont le titulaire serait nommé au mérite par le directeur général des élections devrait être défini à titre de fonctionnaire électoral. Le directeur général des élections aurait le pouvoir de révoquer un agent de liaison en région, lorsqu'il a un motif valable pour le faire. Cette recommandation permettrait d'ancrer dans la Loi un programme à l'essai depuis trois élections générales et qui s'est avéré un franc succès. Élections Canada, et par ricochet tous les participants au processus électoral, en serait mieux servi.
Le poste d'agent de liaison en région existe depuis 2003 et ceux qui l'occupent jouent un rôle important dans la conduite des élections. Le poste n'est toutefois pas inclus dans la liste des fonctionnaires électoraux à l'article 22 de la Loi électorale du Canada de sorte que les titulaires du poste sont embauchés en vertu de contrats de services personnels. Cet arrangement impose toutefois des contraintes dans leur relation avec Élections Canada auxquelles il serait opportun de remédier.
Dans le Rapport du directeur général des élections du Canada sur la 38e élection générale tenue le 28 juin 2004, on peut lire qu'un nouvel élément avait été ajouté au cadre de gestion pour cette élection. En effet, Élections Canada avait retenu les services d'agents de liaison en région pour exercer les fonctions suivantes :
tenir le Bureau du directeur général des élections au courant du déroulement de l'élection sur le terrain et fournir une analyse qualitative comme complément aux statistiques transmises quotidiennement par les directeurs du scrutin;
exercer un leadership fonctionnel auprès des directeurs du scrutin;
améliorer la qualité du travail et le respect des délais pour les tâches clés dans chaque circonscription de leur région;
cerner les problèmes au niveau local et aider les directeurs du scrutin à les régler;
agir comme porte-parole auprès des médias, au besoin139.
Les 24 premiers agents de liaison en région ont été retenus à titre de consultants et recrutés par voie concurrentielle au sein de la collectivité des directeurs du scrutin et des directeurs adjoints du scrutin. Ils étaient des spécialistes chevronnés des élections qui avaient occupé un poste de gestion dans le cadre d'au moins deux élections générales fédérales ou provinciales.
Le programme s'est révélé un franc succès et il a été progressivement élargi après l'élection générale de 2004. Il comprend maintenant 31 agents de liaison en région, dont 27 soutiennent un secteur géographique donné pouvant inclure jusqu'à 14 circonscriptions. Les quatre autres agents de liaison en région (attitrés à l'une des quatre régions du pays, soit l'Ouest, l'Ontario, le Québec et l'Atlantique) fournissent un appui à leurs collègues et sont en mesure de les remplacer à tout moment dans la région qui leur est attribuée. Ainsi qu'il est noté dans le Rapport du directeur général des élections du Canada sur la 40e élection générale du 14 octobre 2008, « Comme aux élections précédentes, les agents de liaison en région ont constitué un atout important140. »
Aujourd'hui, les agents de liaison en région demeurent des consultants sous contrat avec Élections Canada. On constate relativement peu de roulement au sein de l'effectif et le programme est demeuré plutôt stable. Cela dit, le fait que ces individus sont engagés à contrat pose certains problèmes qu'il convient d'examiner.
Étant donné que ces personnes peuvent fournir des services d'Élections Canada pendant de longues périodes, l'organisme doit, dans la pratique, veiller constamment à ne pas créer, par inadvertance, de relation employeur-employé. Les agents de liaison en région ne sont pas embauchés comme fonctionnaires aux termes de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, ni ne devraient l'être compte tenu du caractère imprévisible de l'horaire de travail et de leur grande autonomie dans leurs activités quotidiennes. Néanmoins, si une relation d'emploi avait été créée par inadvertance, il y aurait violation de cette loi141.
Il est recommandé que la partie 3 de la Loi électorale du Canada (qui traite des fonctionnaires électoraux) soit modifiée pour créer le poste d'agent de liaison en région. Les titulaires seraient nommés par le directeur général des élections, selon des critères de mérite. Ils soutiendraient localement les directeurs du scrutin et leur personnel dans la région qui leur a été attribuée. En outre, ils serviraient de liaison entre, d'une part, le bureau du directeur général des élections et, d'autre part, les fonctionnaires électoraux et le personnel des bureaux des directeurs du scrutin de la région dans le but d'accroître l'efficacité de la tenue du scrutin. Enfin, à la demande du directeur général des élections, ils participeraient au processus de nomination des directeurs du scrutin prévu aux paragraphes 24(1) et (1.1).
Il est recommandé que les agents de liaison en région deviennent des fonctionnaires électoraux aux termes du paragraphe 22(1) de la Loi et que leurs frais et honoraires soient régis par le Tarif des honoraires – élections fédérales comme c'est le cas pour tous les autres fonctionnaires électoraux. Le directeur général des élections devrait pouvoir révoquer un agent de liaison en région, pour motif valable, et selon un processus équitable et approprié142.
III.8 Suspension temporaire d'un directeur du scrutin
Le directeur général des élections devrait être autorisé à suspendre de façon temporaire un directeur du scrutin s'il conclut que celui-ci, pour quelque raison que ce soit, ne peut effectuer de façon compétente les tâches nécessaires à la préparation à une élection ou au cours de la période électorale elle-même.
Cette recommandation fournirait un mécanisme pour assurer une meilleure gestion du personnel électoral.
Depuis décembre 2006, le directeur général des élections est chargé de nommer et de destituer les directeurs du scrutin. Au cours des dernières années, on a pu constater que le régime actuel n'est pas très bien adapté pour traiter de la situation où un directeur du scrutin ne peut s'acquitter de ses tâches avant qu'une élection ne soit déclenchée ou pendant la période électorale elle-même pour des raisons autres que l'absence ou l'empêchement. L'équité procédurale requise pour procéder à la destitution d'un directeur du scrutin exige un processus qui ne peut avoir lieu dans le contexte d'une élection143. Afin d'assurer le bon déroulement du scrutin, tout en préservant l'équité procédurale requise pour une destitution, il est nécessaire de prévoir un mécanisme de suspension temporaire.
La Loi électorale du Canada prévoit qu'un directeur adjoint du scrutin assure l'intérim lorsque le directeur du scrutin est absent ou dans l'impossibilité d'agir ou que le poste est vacant144.
La mesure ne semble cependant pas constituer un fondement clair permettant de destituer immédiatement et temporairement un directeur du scrutin pour cause de partisanerie ou de mauvais rendement, même quand sa façon d'agir menace l'intégrité du processus électoral.
La garantie d'une procédure équitable exige que le directeur du scrutin risquant la destitution puisse répondre aux allégations et présenter ses arguments. Cependant, s'il survient une situation grave pendant une élection et que le comportement reproché se poursuit alors que la procédure de destitution est en cours, l'intégrité de l'élection pourrait être menacée compte tenu du rôle central du directeur du scrutin dans la conduite du scrutin.
Il y aurait donc lieu de prévoir la suspension possible du directeur du scrutin lorsque son comportement risque de porter atteinte à l'intégrité du processus électoral145.
Cette suspension ne serait que temporaire. Elle s'appliquerait à la durée de la période électorale (et, le cas échéant, à la période durant laquelle des tâches préparatoires à une élection doivent être accomplies) et s'étendrait aux 120 jours suivant la fin de la période électorale au cours desquels certaines fonctions liées à l'élection incombent au directeur du scrutin. Le directeur général des élections pourrait mettre fin à la suspension plus tôt que prévu s'il le juge approprié. Si, après la période de 120 jours suivant la fin de la période électorale, une procédure pouvant mener à la destitution du directeur du scrutin a été entreprise en vertu du paragraphe 24(1.1) de la Loi, la suspension resterait en vigueur jusqu'à la fin du processus.
En cas de suspension du directeur du scrutin, le directeur adjoint du scrutin assumerait l'intérim, sauf si le directeur général des élections l'estime inapte, pour quelque raison, à remplir les fonctions du directeur du scrutin (p. ex. si les deux font preuve de partialité politique). Dans ce cas, le directeur général des élections devrait pouvoir désigner un remplaçant temporaire comme c'est le cas au paragraphe 28(3.1), qui prévoit la possibilité d'une absence ou d'un empêchement tant du directeur du scrutin que du directeur adjoint du scrutin.
103 De même que la Loi des élections fédérales qui l'a précédée.
104 L'article 16 de la Loi se lit comme suit :
a) dirige et surveille d'une façon générale les opérations électorales;
c) donne aux fonctionnaires électoraux les instructions qu'il juge nécessaires à l'application de la présente loi;
d) exerce les pouvoirs et fonctions nécessaires à l'application de la présente loi.
105 Pour les dispositions équivalentes actuelles, voir l'article 9 de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux.
106 Par exemple, l'été dernier, en prévision d'une épidémie due au virus A-H1N1, le Bureau du directeur général des élections a demandé au ministère de lui fournir ses services pour obtenir une grande quantité de liquide antiseptique pour les mains pour chacun des lieux de scrutin qui seraient ouverts lors des élections partielles qui étaient alors prévues pour l'automne. Le ministère a cependant décliné cette demande puisqu'il ne pourrait mener cette activité d'approvisionnement pour le bureau à l'intérieur des délais auxquels il nous fallait faire face.
107 Le projet de loi C-43 a reçu la sanction royale le 29 juin 2005. Voir les articles 120 à 125 dans L.C. (2005), ch. 30.
108 L.C. 1997, ch. 6, art. 16.
109 L.C. 1999, ch.17, art. 66.
110 L.C. 2000, ch. 6, art. 28.
111 L.C. 1998, ch. 31, art. 9.
112 Rapport de la vérificatrice générale du Canada – Novembre 2005, Chapitre 6 – Élections Canada –L'administration du processus électoral fédéral, recommandation 6.41.
113 Un pouvoir similaire existe pour le ministre des Travaux publics aux articles 16 et 17 de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux.
114 En 1942 et en 1992.
115 Comité permanent des affaires étrangères et du développement international, Renforcer le rôle du Canada dans le soutien international au développement démocratique, juillet 2007, p. 89.
116 On fait souvent appel à l'ACDI pour financer des projets de supervision de processus électoraux auxquels participe Élections Canada.
117 Voir par exemple le document Bureau du directeur général des élections : Rapport sur le rendement pour la période se terminant le 31 mars 2008, dans lequel l'organisme fait état des activités menées afin de soutenir son programme « Recherche internationale et Coopération » dans le cadre duquel on recherche et observe les pratiques exemplaires et les innovations internationales en matière d'administration électorale, et dans lequel on offre de la formation et coordonne l'échange d'information avec les organismes électoraux d'autres pays. Voir également le document Bureau du directeur général des élections : Rapport sur le rendement pour la période se terminant le 31 mars 2007, dans lequel l'organisme fait état de ses activités d'aide internationale à Haïti.
118 Commonwealth Electoral Act, 1918, alinéa 7(1)(fa).
119 Electoral Commission Act of 1996, chapitre 2, article 5.
120 Political Parties, Elections and Referendums Act 2000, partie 1, paragraphe 10(1).
121 Voir www.ife.org.mx
122 La question de l'inscription électronique fait par ailleurs l'objet d'une recommandation distincte. Voir la recommandation I.10.
123 [2002] 3 S.C.R. 519.
124 Parachever le cycle des réformes électorales, recommandation 1.15, p. 34.
125 Améliorer l'intégrité du processus électoral : Recommandations de modifications législatives, juin 2006, p. 11.
126 Voir Réponse du gouvernement au treizième rapport du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre « Améliorer l'intégrité du processus électoral ».
127 La Loi référendaire fait référence à la Loi électorale du Canada pour ce qui est des droits de participation. Or, bien que cette dernière exclue la participation des détenus purgeant une peine de deux ans et plus, cette exclusion est sans effet en contexte électoral puisque l'arrêt Sauvé, précité, a conclu que la participation des détenus dans une élection fédérale était un droit constitutionnel protégé. Or, la Cour suprême du Canada a également statué dans un autre litige que la participation à un exercice référendaire n'est pas un droit constitutionnel protégé (voir Haig c. Canada (directeur général des élections), [1993] 2 R.C.S. 995). Appliquée en contexte référendaire, la disposition de la Loi électorale du Canada qui exclut la participation des détenus dans les établissements fédéraux continue donc d'avoir effet, et le directeur général des élections ne peut recourir à son pouvoir d'adaptation pour l'écarter.
128 Voir Bureau du directeur général des élections, Budget des dépenses 2009-2010, Partie III – Rapport sur les plans et les priorités, p. 7.
129 Voir Consolider les assises, Annexe du rapport du directeur général des élections du Canada sur la 35e élection générale, p. 67; Moderniser le processus électoral, Recommandations du directeur général des élections du Canada à la suite de la 37e élection générale, p. 118; Parachever le cycle des réformes électorales, Recommandations du directeur général des élections à la suite de la 38e élection générale, p. 25.
130 Conseil du Trésor c. Institut professionnel de la fonction publique du Canada, 2009 CRTFP 120.
131 Ibid., par. 17 et suivants; voir aussi Parachever le cycle des réformes électorales, op. cit., p. 26.
132 Ibid., par. 9.
133 Parachever le cycle des réformes électorales, op. cit., p. 26.
134 LRTFP, art. 4, 119 et suivants.
135 Conseil du Trésor c. Institut professionnel de la fonction publique du Canada, op. cit.
136 Ibid., par. 209.
137 Ibid., par. 213.
138 La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique interdit aux fonctionnaires appartenant à une unité de négociation dont le mode de règlement des conflits est l'arbitrage de participer à une grève (voir l'alinéa 196e) de cette loi). Pour que cette règle s'applique à l'ensemble des employés d'Élections Canada, il faudrait probablement que chacun des groupes représentés à l'intérieur de l'organisme décide de se retirer de son unité de négociation actuelle afin d'en former une ou plusieurs nouvelles ne regroupant que des employés de l'organisme. Cette approche semble difficilement réalisable.
139 Rapport du directeur général des élections du Canada sur la 38e élection générale tenue le 28 juin 2004, p. 33.
140 Rapport du directeur général des élections du Canada sur la 40e élection générale du 14 octobre 2008, p. 16.
141 Il convient de noter que des démarches ont été faites auprès de la Commission de la fonction publique pour savoir si elle envisagerait d'exercer les pouvoirs que lui confère la Loi sur l'emploi dans la fonction publique pour exempter les agents de liaison en région de l'application de certaines ou de l'ensemble des dispositions de la Loi. La commission a répondu qu'elle n'était pas disposée à prendre de telles mesures.
142 Le processus de révocation serait adapté à la situation particulière de cette catégorie de fonctionnaires électoraux.
143 La Loi prévoit au paragraphe 24(7) les motifs pour lesquels un directeur du scrutin peut être révoqué par le directeur général des élections et exige au paragraphe 24 (1.1) qu'une procédure de destitution équitable soit établie.
144 Par. 28(3). Par ailleurs, si le directeur du scrutin et le directeur adjoint du scrutin sont absents ou dans l'impossibilité de remplir leurs fonctions en période électorale, le directeur général des élections nomme un remplaçant pour cette élection [par. 28(3.1)].
145 À noter l'existence de telles dispositions dans plusieurs provinces et territoires. Voir la Election Act de l'Alberta, R.S.A. 2000, ch. E-1; la Elections Act de la Nouvelle-Écosse, R.S.N.S. 1989, ch. 140; The Election Act, 1996 de la Saskatchewan, S.S. 1996, ch. E-6.01; et la Loi sur les élections du Yukon, L.R.Y. 2002, ch. 63.

References: l'article 9
 l'article 9

L'article 98

L'article 98
 l'article 485
 l'article 49
 l'article 17
 l'article 179
 L'article 135
 l'article 197

L'article 59
 l'article 59

L'article 196
 l'article 22
 L'article 16
 l'article 9
 art. 16
 art. 66
 art. 28
 art. 9
 art. 4