Source: http://www.elderecho.com/foro_legal/administrativo/ilegalidad-derogacion-norma_12_1126560001.html
Timestamp: 2018-01-22 18:39:02+00:00

Document:
Para dar remedio a este inconveniente, la LJCA de 1998 -EDL 1998/44323- introdujo como un procedimiento especial, la denominada cuestión de ilegalidad.
No obstante, el TS auto 30-10-00 (rec 5/99) -EDJ 2000/67012- expresando que la ausencia de las «condiciones procesales», a que se refiere el art.125.2 LJCA -EDL 1998/44323- impide que la cuestión de ilegalidad rebase el trámite de admisión y que aquéllas son todas las que formal o materialmente condicionan el correcto planteamiento de la misma, entendió ad casu inadmisible la cuestión, pues si su finalidad consiste en evitar las eventuales situaciones de inseguridad jurídica que puedan producirse como consecuencia del control difuso de las disposiciones reglamentarias -por la vía de su inaplicación-, consideró que no debía superar el trámite de admisión una cuestión de ilegalidad cuando la norma cuestionada ha sido ya derogada.
«(...) Ahora bien, sobre la cuestión relativa a los efectos de la derogación o pérdida de vigencia de la norma reglamentaria cuestionada que se produce como consecuencia de una norma posterior; esto es, sobre si, como consecuencia de ello, se produce o no la desaparición sobrevenida del objeto del recurso o de la cuestión, esta Sala ha tenido ocasión de señalar que no cabe dar una respuesta unívoca y general, puesto que ha de estarse a la incidencia real de la derogación y no a criterios abstractos (Cfr. SSTC 111/1983 -EDJ 1983/111-, 199/1987 -EDJ 1987/198-, 385/1993 -EDJ 1993/11841-, 196/1997 -EDJ 1997/7470- y 233/1999 -EDJ 1999/40189-).
Por tanto, la pérdida sobrevenida de vigencia de los preceptos reglamentarios cuestionados ha de ser tenida en cuenta, en cada caso, para apreciar si la misma conlleva la exclusión de toda aplicabilidad de aquellos, pues si así fuera, habría que reconocer que desapareció, al acabar su vigencia, el objeto del proceso en el que se cuestiona directamente unos preceptos reglamentarios que, por sus notas de abstracción y objetividad, no puede hallar su sentido en la eventual remoción de las situaciones jurídicas creadas en aplicación de las disposiciones reglamentarias, acaso ilegales o inconstitucionales (Cfr. art. 73 LJCA -EDL 1998/44323- y 40 LOTC -EDL 1979/3888-, STC 199/1987 -EDJ 1987/198-).
Por ello carece de sentido pronunciarse cuando el propio Ejecutivo expulsa la norma reglamentaria del ordenamiento jurídico de modo total, sin ultraactividad (Cfr. SSTC 160/1987 -EDJ 1987/160-, 150/1990 -EDJ 1990/9010- y 385/1993 -EDJ 1993/11841-; también STS de 18 de diciembre de 2002 -EDJ 2002/59977-). Pero por idéntica razón, para excluir toda aplicación posterior de la disposición reglamentaria controvertida, privándola del vestigio de vigencia que pudiera conservar, puede resultar necesario (útil o conveniente, dice la STC 233/1999 -EDJ 1999/40189- en relación con normas legales impugnadas por inconstitucionalidad) su enjuiciamiento, aun cuando haya sido derogada (Cfr. SSTC 196/1997 -EDJ 1997/7470-, 199/1987 -EDJ 1987/198-, 233/1999 -EDJ 1999/40189-), si no puede descartarse una eventual aplicación del reglamento impugnado, en función del tiempo en que estuvo vigente hasta su definitiva derogación (Cfr. 28 de abril de 2000 -EDJ 2000/10922-). Criterio este que, aplicado al devenir normativo que se contempla en el presente proceso, no permite concluir con seguridad que se haya producido una pérdida sobrevenida del objeto de la pretensión impugnatoria, como revela los reiterados pronunciamentos de distintas Salas de Tribunales Superiores de Justicia que suelen intentar interpretaciones correctoras del tenor literal de los preceptos reglamentarios cuestionados (...)».
La STS 22-11-16 (rec 1355/2015) -EDJ 2016/215580- entraña interés por ser reciente y por sintetizar algunas de las dudas que pueden suscitarse al juez a la hora de decidir si plantea o no una cuestión de ilegalidad en el caso de que se haya derogado el reglamento cuya ilegalidad justifica su decisión estimatoria contra el acto de aplicación.
Para la STS 22-11-16 -EDJ 2016/215580-, el art.72.2 LJCA 1998 -EDL 1998/44323- («las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada») corrobora la innecesariedad de un pronunciamiento judicial que elimine del ordenamiento jurídico, con eficacia general ex nunc, una disposición que, por haber sido ya derogada, ha resultado excluida del propio ordenamiento jurídico antes del hipotético fallo judicial anulatorio, aunque es cierto, sin embargo, que dicha doctrina y sus consecuencias procesales deben ceder en los casos en que las normas reglamentarias objeto de recurso directo, pese a su derogación, mantienen una cierta ultraactividad posterior que se extienda hasta el momento de la sentencia. En tales supuestos -esto es, en aquellos en que se mantiene la aplicación de la norma derogada a hechos acaecidos con posterioridad a su pérdida de vigencia- un hipotético fallo anulatorio del reglamento impugnado responde a su finalidad y no puede entenderse que el recurso, sea en la instancia o en casación, haya sido privado de contenido.
La pregunta que se formula afecta o puede afectar no solo a la cuestión de ilegalidad en la fase procesal a la que el caso se refiere (derogación de la norma reglamentaria producida en el lapso que media entre la sentencia firme estimatoria de la impugnación indirecta y el planteamiento -por auto- de aquella cuestión), sino a esa misma institución cuando, tras el auto planteándola y pendiente la cuestión de resolución ante el Tribunal competente, tiene lugar la pérdida de vigencia de la norma.
En la conocida sentencia de la Sala Tercera del TS 10-2-03 -EDJ 2003/3353- se abordó la cuestión de ilegalidad suscitada en relación con los art.10.3 y 13.2 D 2530/1970, de 20 agosto, regulador del Régimen Especial de Trabajadores Autónomos de la Seguridad Social -EDL 1970/1700-, redactados conforme al RD 497/1986 –EDL 1986/9199-, a cuyo efecto se constató, en primer lugar, que aquellos preceptos habían sido derogados por la cambiante normativa posterior.
Ahora bien, sobre la cuestión relativa a los efectos de la derogación o pérdida de vigencia de la norma reglamentaria cuestionada que se produce como consecuencia de una norma posterior; esto es, sobre si, como consecuencia de ello, se produce o no la desaparición sobrevenida del objeto del recurso o de la cuestión, esta Sala ha tenido ocasión de señalar que no cabe dar una respuesta unívoca y general, puesto que ha de estarse a la incidencia real de la derogación y no a criterios abstractos (Cfr. TCo 111/1983 -EDJ 1983/111-, 199/1987 -EDJ 1987/198-, 385/1993 -EDJ 1993/11841-, 196/1997 -EDJ 1997/7470- y 233/1999 -EDJ 1999/40189-).
La pérdida sobrevenida de vigencia de los preceptos reglamentarios cuestionados ha de ser tenida en cuenta, en cada caso, para apreciar si la misma conlleva la exclusión de toda aplicabilidad de aquéllos, pues si así fuera, habría que reconocer que desapareció, al acabar su vigencia, el objeto del proceso en el que se cuestiona directamente unos preceptos reglamentarios que, por sus notas de abstracción y objetividad, no puede hallar su sentido en la eventual remoción de las situaciones jurídicas creadas en aplicación de las disposiciones reglamentarias, acaso ilegales o inconstitucionales (Cfr. art.73 LJCA -EDL 1998/44323- y 40 LOTC -EDL 1979/3888-, TCo 199/1987 -EDJ 1987/198-).
Por ello carece de sentido pronunciarse cuando el propio Ejecutivo expulsa la norma reglamentaria del ordenamiento jurídico de modo total, sin ultraactividad (Cfr. TCo 160/1987 -EDJ 1987/160-, 150/1990 -EDJ 1990/9010- y 385/1993 -EDJ 1993/11841-; también TS 18-12-02 -EDJ 2002/59977-). Pero por idéntica razón, para excluir toda aplicación posterior de la disposición reglamentaria controvertida, privándola del vestigio de vigencia que pudiera conservar, puede resultar necesario (útil o conveniente, dice la STCo 233/1999 -EDJ 1999/40189- en relación con normas legales impugnadas por inconstitucionalidad) su enjuiciamiento, aun cuando haya sido derogada (Cfr. TCo 196/1997 -EDJ 1997/7470-, 199/1987 -EDJ 1987/198-, 233/1999 -EDJ 1999/40189-), si no puede descartarse una eventual aplicación del reglamento impugnado, en función del tiempo en que estuvo vigente hasta su definitiva derogación (Cfr. 28 de abril de 2000 -EDJ 2000/10922-). Criterio este que, aplicado al devenir normativo que se contempla en el presente proceso, no permite concluir con seguridad que se haya producido una pérdida sobrevenida del objeto de la pretensión impugnatoria, como revela los reiterados pronunciamientos de distintas Salas de Tribunales Superiores de Justicia que suelen intentar interpretaciones correctoras del tenor literal de los preceptos reglamentarios cuestionados.
La sentencia que se acaba de transcribir parcialmente permite responder a la pregunta que se plantea: el órgano judicial -ante la pérdida de vigencia de la norma en el momento anterior al planteamiento de la cuestión de ilegalidad- solo debería abstenerse de plantearla si constata de manera indubitada que la norma reglamentaria «ha sido expulsada del ordenamiento jurídico de modo total, sin ultraactividad».
Me inclino porque como regla general el Juez debe plantearla y el Tribunal ante el que se plantea de resolverla, porque aunque es cierto que el art.126.5 LJCA -EDL 1998/44323- establece que la sentencia que resuelva la cuestión de ilegalidad no afectara a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia dictada por el Juez o Tribunal que planteó aquélla, los términos del art.27, «deberá plantear», me inclinan a dicha posición.
Y ello, aunque el art.73 LJCA -EDL 1998/44323- dispone que las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán a la eficacia de las sentencias o actos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente, pues la ley matiza que no alcanzaran «por si mismas». Esto es, como consecuencia de la anulación de una disposición general no se extiende la nulidad como una mancha de aceite a los actos de aplicación. Pero estos pueden ser nulos por sí mismos, vgr, discriminatorios y atentatorios contra los derechos fundamentales, por lo que podrían ser impugnados sin plazo, y en consecuencia no puede este verse acortado precisamente por haberse anulado el reglamento que le daba cobertura.
En la Exposición de Motivos de dicha L 29/98, de 13 julio -EDL 1998/44323-, se dice que «La regulación de este procedimiento ha tenido en cuenta la experiencia de la cuestión de inconstitucionalidad prevista por el artículo 163 de la Constitución -EDL 1978/3879- y se inspira parcialmente en su mecánica; las analogías acaban aquí. La cuestión de ilegalidad no tiene otro significado que el de un remedio técnico tendente a reforzar la seguridad jurídica, que no impide el enjuiciamiento de las normas por el Juez o Tribunal competente para decidir sobre la legalidad del acto aplicativo del reglamento cuya ilegalidad se aduce, pero que pretende alcanzar una decisión unitaria a todo eventual pronunciamiento indirecto sobre su validez».
Y, el art.123.1 -EDL 1998/44323- dispone: «El Juez o Tribunal planteará, mediante auto, la cuestión de ilegalidad prevista en el artículo 27.1 dentro de los cinco días siguientes a que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia. La cuestión habrá de ceñirse exclusivamente a aquel o aquellos preceptos reglamentarios cuya declaración de ilegalidad haya servido de base para la estimación de la demanda. Contra el auto de planteamiento no se dará recurso alguno».
El problema está ya resuelto a través de sendas sentencias dictadas por el Pleno de la Sala Tercera del TS 3-3-05 (casaciones 22 -EDJ 2005/33623- y 23/03 -EDJ 2005/33624-) con las que se unificó los dos criterios -discrepantes- sostenidos, de una parte, por su Sección Primera (autos 29-6-01, 30-10-00 -EDJ 2000/67012-, 5-3-01 y 8-6-01 -EDJ 2001/15501-, en los que se acordó la inadmisión de las cuestiones de ilegalidad planteadas porque «Si la finalidad de las cuestiones de ilegalidad es evitar situaciones de inseguridad jurídica que puedan producirse como consecuencia del control difuso de las disposiciones reglamentarias, no parece que deba superar el trámite de admisión de una Cuestión de Ilegalidad cuando la norma cuestionada ha sido ya derogada», y, de otra, por su Sección Cuarta que, en sentencia 1-7-03 (Cuestión de Ilegalidad 4/2000), declaraba, sin embargo, que «la derogación de la norma no impide el que haya podido tener efectos y el que incluso existan recursos o actuaciones pendientes en los que se cuestione la validez de la norma».
Ante estos posicionamientos contradictorios, el Pleno en las referidas sentencias se pronunció, previa y genéricamente, sobre la procedencia de la admisión de la Cuestión de Ilegalidad, cuando la norma a la que ésta se refiere hubiera sido derogada, y partiendo de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional respecto a la incidencia de la derogación de una norma sobre cuya constitucionalidad se haya trabado un debate procesal, así como en relación con las controversias competenciales, entendió que, con carácter general y a la luz de las consideraciones del Tribunal Constitucional, debía predicarse la admisión de las Cuestiones de ilegalidad en tanto no exista certeza de la total inexistencia de asuntos concretos pendientes de la aplicación de la referida norma, pues, con cita de la sentencia 17-11-03 (casación 6057/00) -EDJ 2003/152852-: «Una norma derogada sigue (...) existiendo y produciendo efectos en el ordenamiento aún después de su derogación, respecto de las situaciones nacidas bajo su imperio. Si cesan esos efectos es por la fuerza derogatoria de la norma nueva que incide sobre la anterior y determina la cesación de su eficacia a partir de la entrada en vigor de la última. Es de apreciar por ello que si se declara nula la norma derogatoria cesa también la fuerza normativa de ésta y con ella su fuerza derogatoria que, en definitiva, no es más que una de las manifestaciones de la fuerza normativa, por lo que es claro que sigue desplegando efectos la norma anterior, y ya sin la limitación temporal del momento de entrada en vigor de la norma nueva, pues ha sido declarada nula con efectos "ex tun".»
Del tenor literal de los art.27.1 -EDL 1998/44323- («deberá plantear») y 123.1 («planteará»), ambos de la L 29/1998, de 13 julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se desprende que la obligación de plantear la cuestión de ilegalidad es absoluta e incondicionada para todos los casos, salvo las excepciones previstas en el art.27.2º y 3º de la Ley Jurisdiccional, en que concurra el supuesto base, es decir: «Cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-administrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada».
La cuestión de ilegalidad que prevé el art.27 LJCA -EDL 1998/44323- se encuadra en este segundo supuesto, teniendo por objeto depurar el ordenamiento jurídico de normas reglamentarias que se considerar contrarias a Derecho, facilitando así la anulación de tales normas para evitar que sigan aplicándose. De ahí que el art.126 prevea su tramitación y resolución preferente cuando la misma sea de especial trascendencia para el desarrollo de otros procedimientos.
La cuestión de ilegalidad se plantea cuando un Juez o Tribunal estima un recurso indirecto contra el reglamento, es decir, anula un acto administrativo dictado al amparo de la norma reglamentaria que se considera ilegal. Al carecer de competencia para conocer de la impugnación directa contra aquélla (en caso de tenerla, en la propia sentencia se declarará la nulidad de la norma), el art.27 LJCA -EDL 1998/44323- le impone la obligación de plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente, una vez firme su sentencia (de no ser firme, el Tribunal superior podrá revisar la conformidad a Derecho de la norma reglamentaria al conocer del recurso de apelación o casación).
Por tanto, si bien el recurso se inicia con un objeto concreto al pretender la anulación de un acto administrativo que afecta a su destinatario individualmente considerado, una vez firme la sentencia y planteada la cuestión de ilegalidad, su finalidad trasciende a la del acto impugnado y adquiere vocación de generalidad, pues su objeto pasa a ser la revisión de la norma reglamentaria con eficacia general. Así resulta de lo dispuesto en el art.126.4 LJCA -EDL 1998/44323- al referir que la sentencia que resuelva la cuestión de ilegalidad no afectará a la situación jurídica concreta de la sentencia de la que deriva, que como firme que es no puede ser ya alterada. Es decir, la primera sentencia produce efectos entre las partes litigantes (art.72.3 LJCA), mientras que la segunda tiene eficacia general dado que su objeto es ya la disposición general (art.72.2).
Confirma lo dicho que, en caso de planteamiento de varias cuestiones de ilegalidad contra los mismos preceptos reglamentarios, la resolución de una de ellas determina la pérdida de objeto de las restantes, tal y como nuestros Tribunales han señalado (TS 25-11-08, rec casación 7405/04 -EDJ 2008/222375- o de 21-7-03, rec casación 11865/98 -EDJ 2003/80765-). Así, se afirma que «la anulación de una disposición de carácter general completa por sentencia firme hace desaparecer el objeto de los procesos ulteriores promovidos contra la misma disposición, porque priva a la controversia de cualquier interés o utilidad real», y ello sobre la base de lo dispuesto en el art.72.2 LJCA -EDL 1998/44323- como recuerda la TS 12-1-12, rec 726/09 -EDJ 2012/2041-, aclarando que «o bien carece de interés abundar o insistir en una nulidad ya declarada, o bien resulta nocivo para la seguridad jurídica contradecir o alterar lo ya señalado por sentencia firme».
No obstante, siempre existen supuestos particulares donde esta regla general puede ser matizada. Así, si la derogación de la norma reglamentaria es meramente formal, en el sentido de que se viene a sustituir el precepto por otro con el mismo contenido, la respuesta no puede ser la misma. En este segundo caso, la finalidad que se pretende con la cuestión de ilegalidad -analizar la norma reglamentaria para determinar su conformidad a Derecho, anulando la que se considere ilegal y evitando así nuevos actos administrativos que incidan en el mismo defecto, con los consiguientes nuevos litigios con idéntico objeto- conservaría toda su razón de ser (TS 25-1-17, rec 1336/15 -EDJ 2017/3045- antes citada), quedando plenamente justificado el planteamiento de la cuestión de ilegalidad y su resolución por el Tribunal competente.

References: resolución 
 artículo 163
 artículo 27
 resolución 
 resolución 
 resolución