Source: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6769932
Timestamp: 2019-03-27 00:33:50+00:00

Document:
Smlouvy s investory – dobrý nástroj pro rozvoj veřejné infrastruktury - DVS
Datum: 12. 3. 2019, zdroj: OF 1/2019, rubrika: Legislativa
Týká se to zvláště obcí, které leží poblíž Prahy, Brna, Ostravy, Plzně. Například vesnice a města v metropolitním prstenci Prahy a postupně v celém Středočeském kraji zažily a zažívají dokonce více než dvojnásobný přírůstek počtu obyvatel. Data Českého statistického úřadu to ukazují jasně – obec Bašť měla v roce 2005 celkem 548 obyvatel, v roce 2015 pak 2126 obyvatel, v obci Chýně, v roce 2005 žilo 710 lidí a v roce 2015 už 2521 obyvatel. Příkladem je i Jesenice, kde v roce 2005 měli 4175 obyvatel a v roce 2015 dokonce 8673 lidí.
Více lidí v obci znamená vyšší požadavky na veřejnou infrastrukturu, tlak na lepší dopravu, na kanalizaci, na vodovody, na místa ve školkách a školách, je jen otázkou času, kdy se objeví nové požadavky, třeba na sociální služby. Mezi ty méně viditelné, ale také závažné problémy patří sociální nejednota mezi původními obyvateli a nově příchozími nebo příliš intenzivní využívání okolní přírody.
Donedávna bylo obvyklé, že náklady nesla jenom obec a její rozpočet. To způsobovalo, že byla buď infrastruktura nedostatečná nebo v rozpočtu scházely peníze na jiné důležité věci, neboť investice do infrastruktury byly natolik důležité, že je obce musely upřednostnit.[1]
Výdaje na budování infrastruktury, tedy tzv. kapitálové výdaje, přirozeně představují největší položky v rozpočtech obcí. Ve Středočeském kraji představovaly v roce 2017 kapitálové výdaje 34 % všech výdajů. Jihočeský Olomoucký kraj nebo Kraj Vysočina pak vydávaly na modernizaci infrastruktury 30 % všech výdajů. Nejhůře je na tom Ústecký kraj, kde tyto výdaje představovaly jen 18 % výdajů. Na financování kapitálových výdajů se obvykle podílejí investiční dotace, ušetřené nebo vypůjčené prostředky nebo saldo rozpočtu.[2]
Modernizace nebo budování nové infrastruktury ale může být financováno také jiným způsobem. Trendem se stávají smlouvy o rozvoji území, které uzavírají obce s investory, aby zajistily jejich podíl na financování nové infrastruktury. V tomto článku se blíže podíváme na výhody a rizika těchto kontraktů.
Obce mohou uzavírat s investory několik druhů smluv o rozvoji území. Ve všech případech se přitom jedná o smlouvy soukromoprávní.
Prvním typem smlouvy je plánovací smlouva. Tu uzavírají obce v případě, že se v obci pořizuje regulační plán na žádost. Podle § 6 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon (dále jen „stavební zákon“) mohou obce podmínit vydání regulačního plánu uzavřením smlouvy o spoluúčasti žadatele na vybudování nové nebo na úpravách stávající veřejné infrastruktury. Co se rozumí pojmem veřejná infrastruktura, se dozvíme z § 2 odst. 1 písm. k) stavebního zákona. Jde o infrastrukturu dopravní, technickou a také o občanské vybavení a veřejná prostranství. Taková infrastruktura musí být zřizovaná nebo užívaná ve veřejném zájmu. Vzhledem k tomu, že regulační plány na žádost stále nejsou příliš častým nástrojem územního plánování, zbývají obcím už jen dvě další možnosti.
Smlouvy s vlastníky technické a dopravní infrastruktury, které musí předkládat žadatel o vydání územního rozhodnutí spolu s žádostí o vydání tohoto rozhodnutí v případech, kdy jeho záměr vyžaduje vybudování nové nebo úpravu stávající veřejné dopravní a technické infrastruktury [viz § 86 odst. 2 písm. c) stavebního zákona]. Podle § 88 stavebního zákona je pak úkolem stavebního úřadu přerušit územní řízení, jestliže se v průběhu rozhodování ukáže, že záměr takové nároky na infrastrukturu mít bude a smlouvy nebyly uzavřeny.
Posledním druhem smluv jsou inominátní smlouvy podle občanského zákoníku (zákon č. 89/2012 Sb.). Je pravdou, že název inominátní smlouvy není nejvhodnější pro odlišení. Často se jim proto říká např. smlouvy o spolupráci nebo smlouvy s developery. Jedná se o smlouvy, kterými se investor zavazuje, že poskytne obci určité plnění, finanční nebo věcné, související se záměrem, který chce v obci realizovat. Obec se na druhé straně zavazuje, že nebude záměr blokovat, pokud budou splněny všechny předem dohodnuté zákonné podmínky a požadavky.
Smlouvy ano, ale ne o územním plánu
Otázkou je, k čemu se může obec zavázat. Zjednodušeně můžeme říci: Obce se mohou zavázat k tomu, že budou postupovat určitým způsobem jako účastníci územního nebo stavebního řízení a také jako vlastníci veřejné infrastruktury. Nemohou se ale zavázat k tomu, že vydají územní plán v konkrétní podobě nebo že ten stávající změní tak, aby se např. z pozemků některého podnikatele staly pozemky stavební.
Je zapotřebí vycházet z toho, že obce jsou veřejnoprávními korporacemi a od toho se odvíjí jejich postavení. Při uzavírání uvedených smluv vystupují obce jako soukromoprávní subjekty, v rovném postavení s druhou smluvní stranou. V rámci procesu územního plánování ale vystupují jako subjekty veřejnoprávní – vykonávají veřejnou správu, jsou v mocenském postavení. Pokud by uzavřely smlouvu, která by směřovala k předem dohodnuté změně územního plánu, zasahovaly by tímto nezákonně do výkonu veřejné správy.
Konkrétní příklad. Jde o případ smlouvy o spolupráci uzavřené v obci Černolice u Prahy.[3] Obec se v kontraktu se společností Altsteadter zavázala k tomu, že změní územní plán a z polí se stanou stavební parcely. Vše se postupně dostalo k Nejvyššímu správnímu soudu, který zrušil změnu územního plánu. Na zastupitele bylo také podáno trestní oznámení[4] a Policie ČR požádala Ministerstvo vnitra o vyjádření. Ministerstvo připustilo, že smlouvy o rozvoji území je obecně možné uzavírat. Odmítlo však myšlenku, že by se obce mohly zavázat ke změně územního plánu, a vysvětlilo, že takto koncipované ustanovení smlouvy by obec de facto smluvně zavazovalo k tomu, jakým způsobem bude v budoucnu vykonávat veřejnou (vrchnostenskou) správu.[5]
Obce se proto nemohou v rámci smluv o rozvoji území zavazovat ke změnám územních plánů ve prospěch investora. Máme za to, že lze zvážit zakomponování různých odkládacích podmínek do smlouvy. Díky nim by kupř. určité ustanovení smlouvy o úhradě nákladů ze strany investora bylo účinné až v okamžiku, kdy by byla schválena změna územního plánu v zákonném procesu za splnění všech podmínek, ale bez toho, že by se obec k takové změně zavázala.
Obec jako účastník řízení
Jiné je postavení obce jako účastníka územního řízení. Zde se obec k určitým krokům zavázat může. Vystupuje zde totiž ve stejném postavení jako jiní účastníci územního řízení – soukromé osoby. Doporučujeme však obcím, aby si vždy ve smlouvě vymínily, že se záměrem budou souhlasit jen potud, pokud bude respektovat zákonné požadavky a všechny předem domluvené podmínky, které mohou jít i nad rámec zákonů. Také tento názor potvrdilo Ministerstvo vnitra. V případě obce Černolice sdělilo, že tento smluvní závazek je možný, neboť se týká závěrečných fází procesu a podoba projektu je již známá. Obce by si tedy měly minimálně dát pozor na to, aby se nezavazovaly k souhlasu v územním řízení příliš brzy, bez toho, že by věděly, jak bude projekt vypadat. I tuto situaci lze řešit kupř. pomocí odkládacích podmínek, pokud jsou jednání s investorem zahájena včas (což je ostatně nejvhodnější).
Je snad zbytečné zdůrazňovat, že smlouvou obce už vůbec nesmějí zavazovat stavební úřad, který vykonává přenesenou působnost k vydání územního rozhodnutí nebo stavebního povolení. Pokud by došlo k překročení takového zákazu, mohou nastat i trestněprávní důsledky.
Stanovte včas zásady rozvoje obce
Obec má podle § 2 odst. 2 zákona o obcích povinnost pečovat o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů. Při plnění svých úkolů musí obec chránit také veřejný zájem. Za tímto účelem by obce měly sledovat, jak je jejich území využíváno, kde jsou nedostatky v infrastruktuře, jak by je bylo možné vyřešit a také by měly mít dobrý strategický plán rozvoje obce.
Obce mají k dispozici různé nástroje – kupř. územně analytické podklady a také dle § 84 odst. 2 zákona o obcích zpracovávají programy rozvoje.[6] Díky nim mohou definovat, kam má obec směřovat, jako jsou slabé stránky, výzvy a příležitosti k rozvoji. Program rozvoje je tedy určitou vizí a je velmi důležitým podkladem nejen pro územní plánování, kde obcím napomáhá držet potřebný směr. Současně jej považujeme za významný podklad pro smlouvy o rozvoji území.
Smlouvy by totiž neměly s investory být uzavírány ad hoc, bez komplexního zhodnocení situace. Tím, že obec přesně ví, jaké jsou potřeby a zájmy její i jejích obyvatel, může lépe zaměřit svůj vyjednávací potenciál a také může lépe všem investorům zdůvodnit, proč je z hlediska ochrany zájmů obce nutné uzavřít smlouvu o rozvoji území. Vhodným nástrojem, který by měly obce používat (a který se už v některých územních samosprávách využívá[7]), jsou zásady rozvoje obce jako samostatný dokument odlišný od územního plánu, programů rozvoje obce nebo třeba strategických plánů.
Skrze tyto zásady rozvoje obce, které je vhodné schválit usnesením zastupitelstva, obce vysvětlují transparentně a včas všem zájemcům o výstavbu, za jakých podmínek je pro obce z hlediska ochrany jejich zájmů další výstavba přijatelná. Obce sice nemohou nikomu zakázat, aby stavěl v souladu s územním plánem, ale musí např. v územním řízení hájit zájmy samosprávy a také jako vlastníci infrastruktury vznášet relevantní požadavky a minimálně požadovat, aby stavební úřad přerušil řízení podle § 88 stavebního zákona a požadoval uzavření smluv s vlastníky dopravní a technické infrastruktury, protože záměr má příliš velké nároky na stávající infrastrukturu.
V zásadách rozvoje obce musí nejen definovat účel zásad, proč je vydávají, k čemu směřují, ale především musí jasně říci, na jaké záměry se podmínky pro včasné vyjednávání o záměru vztahují, jak má investor postupovat, pokud jeho záměr pod podmínky zásad rozvoje spadá, zkrátka podat informaci o tom, jak má s obcí transparentně vyjednávat. Samozřejmostí je pak stanovení výše finančního příspěvku, resp. definování toho, jakým způsobem se má investor na budování infrastruktury podílet. Mnohé obce mají stanoven určitý obnos za čtvereční metr hrubé podlažní plochy realizovaného záměru. I tuto částku je dobré mít odůvodněnu, kupř. tím, jaké jsou náklady obcí na obnovu a budování infrastruktury.
Zásady by měly upravit i to, jak bude po skončení vyjednávání podstupovat obec – kupř. jestli vydá stanovisko s podmínkami, za kterých považuje (se zdůvodněním) záměr pro obec za neškodlivý nebo dokonce za přínosný.
Závěr – smlouvy jsou dobrý sluha a špatný pán
Co říci závěrem? Obecně je přípustné smlouvy o rozvoji území uzavírat. Potvrdily to mimo jiné také Nejvyšší soud a Ústavní soud, když rozhodovaly o smlouvě tohoto typu uzavřené obcí Kolová. Nejvyšší soud uvedl, že: „…nezbývá tedy než uzavřít, že odvolací soud pochybil, jestliže dovodil, že smlouva o finančním příspěvku na vybudování inženýrských sítí uzavřená mezi účastníky dne 16. 10. 2007 je neplatná pro rozpor se zákonem o vodovodech a kanalizacích a se zákonem o místních poplatcích; jeho rozhodnutí proto spočívá na nesprávném právním posouzení věci a dovolací důvod podle § 241a odst. 2 písm. b) o. s. ř. byl žalobkyní uplatněn po právu.“[8] Faktem je, že problematika smluv je dosti náročná, pojí se s ní řada otázek, jako jsou přípojky k vodovodům a kanalizacím, nebo placení daní z nové infrastruktury, kterou na obec investor převedl. Celé téma se bude nepochybně dále vyvíjet, protože jde o moderní a užitečný nástroj územního rozvoje a obce se dnes o smlouvy o rozvoji území stále více zajímají.
V podrobnostech viz analýza ZAHUMENSKÁ, Vendula. Smlouvy o územním rozvoji: Analýza problematiky. 1. Praha: Arnika, 2017.
Hospodaření obcí podle krajů. Deník veřejné správy [online]. 2018 [cit. 2019-01-11].
Kauza popsána zde: Platný územní plán. Černolice [online]. [cit. 2019-01-11].
Více o situacích, kdy může jít v souvislosti se smlouvami o územním rozvoji o korupční jednání: ZAHUMENSKÝ, David. Uzavření smlouvy o rozvoji území: může jít o korupční jednání starostů? [online]. In: Brno [cit. 2019-01-11].
Ministerstvo vnitra. Žádost o posouzení smlouvy uzavřené obcí Černolice, č. j. MV- 47750-2/ODK-2013, ze dne 24. 4. 2013.
Více zde: Příprava programů rozvoje obce – projekt Ministerstva pro místní rozvoj [online]. Ministerstvo pro místní rozvoj, 2013 [cit. 2018-10-31].
Zmínit můžeme např. městskou část Praha 5 či Praha 7 nebo město Říčany.
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 2. 2013, sp. zn. 33 Cdo 3225/2011.
Mgr. Vendula Zahumenská, Ph.D., právnička InvestorZahumny.cz; Mgr. David Zahumenský, advokát

References: § 6
 zákona č. 183
 § 2
 § 86
 § 88
 § 2
 § 84
 § 88
 soud 
 soud 
 soud 
 § 241