Source: http://www.senat.fr/seances/s200306/s20030604/s20030604001.html
Timestamp: 2019-04-20 03:30:54+00:00

Document:
Séance du 4 juin 2003 (compte rendu intégral des débats)
(La séance est ouverte à quinze heures cinq.)
M. le président. J'informe le Sénat que, ce matin, a expiré le délai de six jours nets pendant lequel pouvait être formulée la demande de constitution du Sénat en comité secret sur la publication du rapport fait au nom de la commission d'enquête sur la politique nationale de lutte contre les drogues illicites, créée en vertu d'une résolution adoptée par le Sénat le 12 décembre 2002.
En conséquence, ce rapport a été imprimé sous le numéro 321 et mis en distribution aujourd'hui.
Adoption d'un projet de loi organique
M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi organique (n° 297, 2002-2003) relatif au référendum local. [Rapport n° 315 (2002-2003).]
M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le Sénat est appelé aujourd'hui à examiner en première lecture le projet de loi organique relatif au référendum local, qui a pour fondement juridique le deuxième alinéa de l'article 72-1 de la Constitution tel qu'il résulte de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, adoptée par le Congrès du Parlement le 17 mars dernier.
La mise en oeuvre de la décentralisation suppose que le Parlement examine et adopte six textes différents.
Le premier, la réforme constitutionnelle elle-même, est désormais devenu la loi de la République.
Trois lois organiques doivent ensuite intervenir pour mettre en oeuvre les dispositions constitutionnelles, à savoir une loi organique sur le référendum local - objet du projet de loi qui nous réunit aujourd'hui -, une loi organique sur l'expérimentation et une loi organique sur les questions de financement.
Un cinquième texte, qui ne concerne pas exclusivement la décentralisation, est la loi de finances initiale, qui, désormais, devra mettre en oeuvre les principes constitutionnels du point de vue financier.
Enfin, une loi ordinaire de transferts de compétences est actuellement en cours de négociation avec les partenaires sociaux, et le Gouvernement s'est engagé à ce que, au plus tard le 15 septembre, le dispositif soit transmis au Conseil d'Etat pour être examiné par le Parlement au cours de cet automne ou de cet hiver, afin que les dispositions concernées puissent être mises en oeuvre dès l'année prochaine.
Le Sénat est saisi aujourd'hui en priorité, en application des nouvelles dispositions de l'article 39 de la Constitution et conformément à son souhait, d'un projet de loi organique qui, traitant du référendum local, intéresse directement l'organisation des collectivités territoriales ; il revient donc au Sénat de se prononcer en premier sur ce dispositif.
Le projet de loi organique sur l'expérimentation viendra en discussion le 23 juin prochain...
M. Claude Estier. A l'Assemblée nationale, pas au Sénat !
M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Il viendra en discussion devant le Parlement !
M. Claude Estier. Mais à l'Assemblée nationale en premier, contrairement à ce que vous venez de dire !
M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Monsieur Estier, vous êtes saisi du texte sur le référendum local en première lecture et en priorité ; vous ne pouvez pas tout avoir ! D'ailleurs, j'avais cru comprendre que vous n'étiez pas toujours si favorable que cela à ce que le Sénat...
M. Claude Estier. Mais c'est vous qui venez de le dire !
M. Patrick Devedjian, ministre délégué. C'est le calendrier parlementaire qui commande, mais nous avons honoré le Sénat en le saisissant en premier de ce texte, conformément aux dispositions constitutionnelles...
M. Claude Estier. Mais vous venez de dire que...
Mme Nelly Olin. Oh ! cela suffit ! j'espère que vous n'allez pas interrompre M. le ministre toutes les cinq minutes !
M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Cela fait plaisir à M. Estier ! Il en a gros sur le coeur...
M. le président. Chère madame Olin, le Sénat est une chambre très démocratique : tout le monde s'exprime, c'est très bien !
M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Oui, d'autant que M. Estier trouve que le Gouvernement ne pratique pas le dialogue s'il ne se laisse pas interrompre !
Mme Nelly Olin. Ce n'était pas le cas il y a quelque temps !
M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Quoi qu'il en soit, le projet de loi organique relatif au référendum local est une étape importante dans la démarche du Gouvernement pour promouvoir cette République de proximité dont le Président de la République a parlé. Il montre que le Gouvernement n'entend pas faiblir dans sa démarche décentralisatrice et qu'il la conduira avec sérénité et détermination jusqu'à son terme.
La discussion des lois organiques par le Parlement est un moment important dans la mise en oeuvre de l'acte II de la décentralisation, qui donnera à notre République la respiration dont elle a besoin grâce à une meilleure approche de la décision par le citoyen.
La réforme constitutionnelle a établi de nouveaux droits et des garanties importantes au profit des collectivités territoriales. En votant, le 17 mars dernier, la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, le Congrès a introduit dans notre loi fondamentale des principes nouveaux qui, outils d'une modernisation de notre République, sont destinés à produire leurs effets dans la durée, même si leur portée n'a pas été bien mesurée dans l'immédiat : l'organisation décentralisée de la République est dorénavant inscrite à l'article 1er de la Constitution ; puis seront mis en oeuvre l'expérimentation et l'objectif constitutionnel de subsidiarité ; le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales sera enfin reconnu ; l'absence de tutelle d'une collectivité sur l'autre devra se combiner avec la notion de collectivité « chef de file » ; la région se verra reconnaître une existence constitutionnelle tout comme les collectivités territoriales à statut particulier.
Ainsi, le constituant a permis d'introduire dans nos institutions de nouveaux outils qui permettront de les faire évoluer vers plus de simplification et de souplesse.
La réforme constitutionnelle apporte également, je le rappelle - le Sénat a d'ailleurs joué un rôle moteur dans ce domaine -, des garanties financières qui ont tant fait défaut dans le passé : libre disposition des ressources, faculté pour les collectivités territoriales de fixer l'assiette et le taux des impôts qu'elles perçoivent, garantie de la part des ressources fiscales dans l'ensemble des ressources, garantie de la compensation des transferts de compétences, obligation de déterminer des ressources en cas de création ou d'extension de compétences qui aurait pour effet d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales.
Enfin, est inscrit dans la Constitution ce thème récurrent des discours mais qui, pour la première fois, devient une institution de la République, à savoir la péréquation, qui est destinée à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales.
Sur toutes ces questions, le Sénat a beaucoup travaillé, beaucoup réfléchi, sous l'impulsion de son président, M. Christian Poncelet, qui y a attaché beaucoup de patience et de détermination.
La loi du 28 mars 2003 opère parallèlement une véritable refonte du droit constitutionnel applicable à l'outre-mer. Elle souligne également le rôle central du représentant de l'Etat, dont la fonction est revalorisée. Là encore, je veux souligner la contribution importante du Sénat en la matière.
La loi sur les transferts de compétences qui sera examinée prochainement par le Parlement consacrera l'acte II de la décentralisation et amplifiera les transferts de compétences qui avaient été entrepris dans les années quatre-vingt.
A cet effet, le Gouvernement a souhaité qu'un large débat soit engagé dans tout le pays. Et, curieusement, autant ce débat a été approfondi et général, autant il semble avoir été oublié ces dernières semaines. Je suis donc contraint de rafraîchir quelques mémoires.
Je le rappelle, les assises des libertés locales qui se sont tenues dans vingt-six régions de métropole et d'outre-mer entre le mois d'octobre 2002 et le mois de janvier 2003 ont connu un très réel succès puisqu'elles ont réuni plus de 55 000 personnes. Elles ont été accompagnées de 130 ateliers départementaux au cours desquels les acteurs sociaux ont pu exprimer tous leurs points de vue.
Ces assises ont témoigné d'un véritable appétit de décentralisation, dont témoignent les comptes rendus de ces travaux. Elles déjugeaient la frilosité et la réticence qui ont été exprimées ici ou là.
J'ai eu personnellement des échanges, au cours de ces assises régionales, avec plusieurs représentants syndicaux de toutes tendances. M'entretenant notamment avec eux des questions de l'éducation - en particulier s'agissant des fameux « TOSS », les personnels techniques, ouvriers de service et de santé -, je me souviens que leurs questions portaient sur le point de savoir si le statut des intéressés serait garanti lorsqu'ils excerceraient leurs nouvelles fonctions. Je leur avais répondu positivement, et le texte préparé par le Gouvernement fait droit à cet engagement.
Une large concertation, sur tous les sujets abordés par le projet de loi de transferts de compétences, a bien eu lieu, les comptes rendus sont là pour le démontrer.
A l'issue des concertations qui sont en cours, le projet de loi sera soumis au Parlement et je ne doute pas qu'il s'enrichira de vos propositions, mesdames, messieurs les sénateurs. Il traduira ainsi les lignes directrices de cette réforme à laquelle le Gouvernement et la majorité de cette assemblée - et, au-delà, une très large majorité de Français - sont attachés. Notre République fera ainsi une plus large place à l'objectif de subsidiarité que vous avez inscrit dans la Constitution, permettant un meilleur engagement de la responsabilité de chacun.
En première ligne pour animer la démocratie de proximité qui nous est chère mais aussi pour apporter des réponses aux problèmes du quotidien auxquels la population est confrontée, les maires seront des acteurs essentiels pour promouvoir cette subsidiarité. Grâce à la réforme que nous vous proposerons, ils pourront notamment mettre en commun leurs moyens dans un cadre intercommunal clarifié - simplifié le dispositif existant sera en effet, de ce point de vue, amélioré - et réservant une plus grande part à la décision locale.
Le projet de loi organique fixe un cadre juridique précis dans lequel le référendum local pourra être mis en oeuvre par les conseils élus.
En consacrant le référendum local, la réforme constitutionnelle a souligné que le citoyen est bien au coeur d'un processus dont la finalité est de rendre la décision publique plus proche et plus accessible.
Le référendum local aura valeur décisionnelle. Ce faisant, il se distingue des simples consultations que le code général des collectivités territoriales permettait jusqu'à présent aux conseils municipaux, et à eux seuls, d'organiser sur des affaires relevant de leurs compétences et aux établissements publics de coopération intercommunale en matière d'aménagement.
Le référendum local pourra être utilisé par les collectivités territoriales énumérées au premier alinéa de l'article 72 de la Constitution, c'est-à-dire les communes, les départements et les régions ainsi que les collectivités territoriales à statut particulier. Il a vocation à concerner également les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution.
La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 n'a pas pour autant remis en cause le principe traditionnel de libre administration par des conseils élus. Le référendum local est un outil mis à la disposition des conseils municipaux, des conseils généraux et des conseils régionaux qui décideront librement d'y recourir.
Constitué d'un article unique qui codifie plusieurs dispositions dans la première partie du code général des collectivités territoriales, le projet de loi organique précise le champ d'application du référendum local et détermine les conditions d'adoption des projets de délibération et d'acte qui y seront soumis.
Le champ d'application est bien identifié.
Les dispositions communes à tous les référendums locaux décidés par les collectivités territoriales précisent tout d'abord les domaines dans lesquels ces référendums pourront intervenir. Il s'agira exclusivement des affaires relevant de la compétence des collectivités, comme le prévoit expressément le texte constitutionnel. Le référendum ne pourra donc pas être détourné de son objet qui est de permettre l'adoption directe par les électeurs d'un projet de délibération ou l'acte qui est normalement adopté par l'assemblée délibérante ou pris par l'exécutif de la collectivité. Le critère de compétence est assez simple : les dispositions que peut adopter l'assemblée délibérante peuvent être soumises à référendum.
Il ressort du texte même de la Constitution que pourront être concernés à la fois des projets de délibération et des projets d'acte de l'exécutif. Le texte de la Constitution ne distinguant pas entre les actes en cause, il n'a pas paru possible au Gouvernement d'exclure expressément les actes individuels dans le projet de loi organique, même si on peut le regretter. Mais je sais que la commission a travaillé sur ce sujet. Pour autant, les débats constitutionnels ont mis en évidence une claire volonté de faire des actes réglementaires le champ privilégié de ces référendums locaux, ce qui complète les intentions de la commission des lois.
L'exécutif aura seul l'initiative de demander l'organisation d'un référendum local portant sur des actes qui relèvent de ses pouvoirs propres.
Il reviendra à l'assemblée délibérante de décider d'organiser le référendum local et d'en fixer les modalités, notamment d'arrêter la date du scrutin et de convoquer les électeurs. Ces derniers seront appelés à répondre par « oui » ou par « non » sur le point de savoir s'ils approuvent le projet de délibération ou d'acte qui sera soumis à leur décision.
Les modalités d'exercice du contrôle de légalité obéiront à une procédure spécifique. Le projet de loi organique prévoit en effet que les modalités d'exercice du contrôle de légalité feront l'objet d'une procédure accélérée afin de prévenir tout détournement de la procédure du référendum. Ainsi, la délibération devra être transmise au moins deux mois avant la date fixée pour le référendum au représentant de l'Etat. Si la délibération lui paraît illégale, celui-ci saisira le juge administratif dans les dix jours en assortissant son recours de conclusions aux fins de suspension.
Un rôle spécifique est confié au maire pour l'organisation des référendums locaux. Il convient en effet de prévoir les cas dans lesquels le référendum sera décidé par une collectivité territoriale autre que la commune. Dans ce cas, le représentant de l'Etat notifiera la décision aux maires des communes situées dans le ressort de la collectivité organisatrice, dans un délai de quinze jours. Les maires agiront en tant qu'agent de l'Etat. Si un maire refusait de procéder à cette organisation, le représentant de l'Etat, après l'en avoir requis, pourrait y procéder par voie de substitution d'office. Mais, en toute hypothèse, le coût de l'organisation du référendum sera à la charge de la collectivité intéressée pour laquelle il constituera une réponse obligatoire.
Il reste à déterminer les périodes pendant lesquelles un référendum local ne pourra pas être organisé.
Pour éviter que la procédure de référendum local ne soit détournée de son objet, il ne sera pas possible de l'utiliser dans les six mois précédant le renouvellement général des collectivités intéressées. Il en ira de même pendant la campagne électorale des élections générales et des référendums nationaux et, dans la collectivité concernée, pendant la campagne électorale et le jour du scrutin d'une consultation locale organisée sur le fondement d'autres dispositions constitutionnelles.
Je précise par ailleurs qu'aucun référendum local ne pourra avoir lieu en cas de dissolution de l'assemblée délibérante, de démission de tous ses membres ou d'annulation de l'élection de tous ses membres.
Enfin, pendant un délai d'un an à compter de la tenue d'un référendum sur l'initiative d'une collectivité territoriale, celle-ci ne pourra recourir à aucun autre référendum portant sur le même objet.
Qu'elle est la portée décisionnelle du référendum local ?
S'agissant des conditions requises pour que le référendum ait une portée décisionnelle, j'indique que le projet de loi organique subordonne cette dernière à la seule condition que le projet ait recueilli la majorité des suffrages exprimés. Mais j'ai bien noté, monsieur Hoeffel, que la commission des lois propose d'établir une condition supplémentaire portant sur le taux de participation des électeurs inscrits.
Le Gouvernement n'est pas favorable à cette disposition, d'abord parce que lui-même, quand il procède à une élection nationale ou à un référendum, ne s'impose pas de respecter cette obligation. Il lui paraît donc excessif d'imposer aux collectivités territoriales qui procèdent au référendum des règles qu'il ne s'impose pas à lui-même dans les mêmes circonstances.
Par ailleurs, le Gouvernement considère que, si le niveau du seuil est trop élevé, le résultat risque de rendre inutile l'instauration de ce référendum, le taux fixé n'étant pas atteint dans la plupart des cas. Or le Gouvernement a souhaité que le référendum local soit un outil pédagogique visant à permettre aux Français de s'habituer davantage aux techniques de démocratie directe et de faire, comme dans d'autres pays, l'apprentissage du référendum sur des questions de société, sans que cette consultation soit pervertie - comme on l'a vu très souvent dans notre pays - par la réponse, en fait, à une autre question.
J'ai souvent entendu des hommes politiques de tous bords dire, à propos de référendum national : « je vote contre le Gouvernement, donc je vote "non" au référendum ». Même si ce n'était pas la question posée, c'était la réponse apportée ! (M. Alain Gournac s'exclame.)
Ce serait une preuve de maturité dans le sens de la démocratie que d'arriver à découpler l'attitude des électeurs : il y a, d'un côté, ce qu'ils pensent d'un gouvernement ou d'une institution et, de l'autre, leur capacité à répondre sincèrement à la question posée.
Le Gouvernement imagine - mais peut-être fait-il preuve de trop d'optimisme - que le référendum local peut être un outil pédagogique susceptible de contribuer à ancrer dans nos mentalités le goût de ce système démocratique.
Enfin, je le dis à titre personnel, il m'a souvent semblé que l'abstention était une attitude respectable qui avait une valeur politique. L'important, dans un pays de liberté, c'est de pouvoir voter contre.
La démocratie, c'est plus le droit de voter contre que de voter pour. La démocratie se mesure à la liberté, et la liberté, c'est de pouvoir s'opposer.
Quand on s'abstient, d'une certaine manière, on consent, comme en témoigne un proverbe populaire selon lequel « qui ne dit mot consent ». Celui qui s'abstient n'est pas révolté par la mesure proposée au point de se déplacer pour voter. L'abstention est souvent l'expression d'une forme de consensus qui s'exprime d'autant plus facilement que la société est apaisée.
On peut le déplorer, mais dans la vie, rien n'est jamais tout noir ou tout blanc. En toute chose, il y a un aspect positif et un aspect négatif. Dans l'abstention, on peut regretter l'insuffisance de civisme, mais on peut aussi se féliciter d'une meilleure expression du consensus.
Lorsque la droite et la gauche considéraient que chaque scrutin national était un événement dramatique qui, pour la gauche, pouvait conduire à un changement radical de la société et, pour la droite, était les prémices d'un débarquement des chars rouges sur les Champs-Elysées, la participation était très élevée. Quand les Français étaient au bord de la guerre civile, ils participaient massivement.
Depuis que nous avons pris le goût de l'alternance, avec ses charmes et ses inconvénients, je remarque que le consensus a progressé, le scepticisme aussi d'ailleurs. Mais le scepticisme n'est jamais très éloigné de la sagesse... et il est souvent, aussi, l'école de l'abstention.
Ne vouons donc pas systématiquement l'abstention aux gémonies. Je crois qu'elle a un caractère respectable.
Enfin, et je conclurai sur ce point, le projet de loi organique prévoit différentes dispositions destinées à l'information du public et à l'organisation de la campagne électorale.
Le projet de loi prévoit que seront habilitées, sur leur demande, à participer à la campagne les groupes d'élus constitués au sein de l'assemblée délibérante et les partis et groupements politiques ayant obtenu 5 % des suffrages exprimés - j'espère que ce seuil fera plaisir, car je me souviens d'une autre bataille ... - lors du dernier renouvellement général de cette assemblée.
Il fixe les conditions de participation au scrutin : comme le Gouvernement l'avait précisé lors du débat constitutionnel, dans le cas d'un référendum organisé par une commune, les ressortissants communautaires pourront participer au scrutin.
Par ailleurs, le dispositif prévoit les modalités de contestation de la régularité du scrutin par tout électeur ou par le réprésentant de l'Etat.
Telle est, mesdames, messieurs les sénateurs, l'économie générale du dispositif qui vous est proposé. Sans préjuger le débat qui va s'ouvrir, ce dispositif me paraît de nature à encadrer dans des conditions satisfaisantes la pratique du référendum local.
Je tiens enfin à féliciter M. Daniel Hoeffel, qui, dans un rapport extrêmement intéressant et important, a procédé, avec le concours du président de la commission des lois, M. René Garrec, à une analyse qui permettra d'éclairer nos débats.
J'indique d'ores et déjà au Sénat que le Gouvernement se montrera tout à fait ouvert aux propositions susceptibles d'améliorer le texte. Je suis impatient de vous écouter. (Bravo ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Daniel Hoeffel, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'examen du projet de loi organique sur le référendum local, premier volet des lois d'application de la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, doit être précédé par l'affirmation de trois principes qui me paraissent essentiels.
Il convient de rappeler d'abord que la légitimité des élus locaux est régulièrement fondée sur l'élection au suffrage universel direct. Leur pouvoir s'exerce donc encadré par le contrôle de légalité, par le contrôle financier et par l'élection au suffrage universel tous les six ans.
Le deuxième principe que je tiens à affirmer en découle : tout projet de référendum doit respecter le pouvoir de décision, qui ne doit appartenir qu'aux élus.
Il y a aussi un temps pour la consultation et la concertation.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Il y a aussi un temps pour la décision, et celle-ci ne se partage pas. L'action des élus locaux est soumise à suffisamment de contraintes et de procédures pour qu'elle ne soit pas davantage alourdie. L'autorité des élus doit être préservée.
Troisième principe : le référendum local concerne toutes les collectivités locales reconnues par la Constitution, en premier lieu, les communes. Encore faut-il que leur place, et toute leur place, soit affirmée dans les lois de décentralisation. La loi constitutionnelle et les discours de présentation ont été trop discrets à leur sujet. Vous nous rassurez, monsieur le ministre, et nous comptons bien qu'elles ne seront pas, contrairement à ce que nous craignions jusqu'à présent, les grandes oubliées des lois de décentralisation.
La place de la commune et du maire ainsi que leur rôle doivent être affirmés sans équivoque dans les textes futurs.
Mme Nelly Olin. Très bien !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Ce sera un bon moyen de renforcer l'attachement à la démocratie de proximité et de dire clairement que la commune est bien le socle de notre structure institutionnelle.
Ces principes étant rappelés, il convient de souligner que le principe de la participation des citoyens à la vie locale a déjà été posé par la loi de décentralisation de 1982. La loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, dite loi ATR, autorise la consultation des électeurs sur les affaires de la compétence de la commune. Quant à la loi du 4 février 1995 relative à l'aménagement du territoire, elle introduit deux innovations concernant la consultation sur des opérations d'aménagement : l'initiative populaire et l'initiative intercommunale.
C'est dans ce contexte que s'inscrit le projet de loi organique qui nous est soumis et dont les fondements sont constitués, d'une part, par le discours du Président de la République, à Rouen, selon lequel « La Constitution doit renforcer le rôle des citoyens en prévoyant l'institution du référendum local » et, d'autre part, par la volonté du Premier ministre de veiller à ce que la décentralisation n'apparaisse pas comme n'étant mise en place qu'au profit des élus, la participation populaire devenant l'un des cinq leviers du changement découlant de la loi constitutionnelle du 28 mars dernier relative à l'organisation décentralisée de la République.
Le projet de loi organique que nous examinons a pour objet de déterminer les conditions d'application du deuxième alinéa de l'article 72-1 de la Constitution aux termes duquel : « Dans les conditions prévues par la loi organique, les projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité. »
Il reviendra, en revanche, à la loi ordinaire de définir les conditions de recours au droit de pétition, deuxième instrument constitutionnel de la participation populaire, par lequel les électeurs, cette fois-ci, pourront demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale d'une question relevant de sa compétence.
Les deux innovations majeures introduites par la révision constitutionnelle tiennent, d'abord, à l'élargissement à l'ensemble des collectivités territoriales de la possibilité d'organiser un référendum local et, ensuite, au caractère décisionnel des résultats du scrutin.
Le projet de loi organique comporte trois grands volets relatifs au recours au référendum, à l'organisation du scrutin et au contrôle de sa légalité. Je les examinerai successivement.
La faculté d'organiser un référendum décisionnel local sera réservée aux communes, aux départements et aux régions, ainsi qu'aux collectivités à statut particulier, telles la collectivité territoriale de Corse ou la ville de Paris.
Conformément à la Constitution, et c'est là un premier point de débat, le recours au référendum ne sera pas ouvert aux groupements de collectivités territoriales, en particulier aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Vous le savez, les groupements de collectivités territoriales se sont vu reconnaître par la loi constitutionnelle la possibilité, d'une part, d'être habilités à déroger à titre expérimental aux dispositions législatives et réglementaires régissant l'exercice de leurs compétences et, d'autre part, d'être désignés « chefs de file » pour l'exercice de compétences croisées.
Mais la faculté de recourir au référendum décisionnel local leur a été refusée par la loi constitutionnelle, afin d'éviter que d'éventuels différends entre communes membres d'un EPCI ne soient tranchés par un groupement ne disposant pas de la même légitimité. La question du recours au référendum local par les EPCI me semble donc étroitement liée - et nous en avons discuté en commission des lois, à celle de leur élection au suffrage universel direct. Ils conserveront toutefois la faculté d'organiser des consultations locales revêtant la valeur d'un simple avis, aujourd'hui sur des opérations d'aménagement, demain peut-être sur des projets relevant d'autres domaines de compétence.
Faute de dispositions statutaires spécifiques, le recours au référendum local ne sera pas non plus ouvert, pour l'instant, aux collectivités d'outre-mer régies par le principe de spécialité législative en application de l'article 74 de la Constitution, à la différence des départements et régions d'outre-mer qui, eux, sont bien concernés par les dispositions relatives au référendum local. Les mesures de transposition et d'adaptation seront prises, en ce qui concerne les collectivités d'outre-mer, dans les différentes lois statutaires en préparation.
Le projet de loi organique autorise l'organisation d'un référendum local sur tout projet de délibération de l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale et sur tout projet d'acte relevant des attributions de son exécutif.
La commission des lois vous proposera, mes chers collègues, d'exclure la possibilité de soumettre aux électeurs des projets d'actes individuels tels qu'une nomination ou la délivrance d'un permis de construire. Il serait en effet dangereux de prendre le risque d'affaiblir l'autorité des exécutifs locaux et malsain, surtout dans les petites communes, de faire trancher des questions concernant une personne par l'ensemble de ses concitoyens.
Lors de l'examen en première lecture de la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, vous déclariez ceci, monsieur le ministre : « Le souhait exprimé par M. Charasse que tous les actes relevant de la compétence d'une collectivité territoriale ne puissent être soumis par la voie du référendum local aux électeurs me paraît pertinent. On n'imagine pas que les actes individuels, par exemple, le soient. »
J'ai cru comprendre, et vous avez évoqué ce problème tout à l'heure, que l'absence de limitation dans le projet de loi organique du champ des actes susceptibles d'être soumis au référendum s'expliquerait par le risque supposé d'inconstitutionnalité d'une telle restriction.
La lettre de l'article 72-1 de la Constitution dispose, en effet : « Dans les conditions prévues par la loi organique, les projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité. » Interdire à une collectivité locale d'organiser un scrutin sur telle ou telle catégorie d'acte pourrait ainsi se révéler contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales.
La commission des lois ne partage pas cette interprétation. En effet, la rédaction du deuxième alinéa de ce même article 72-1 de la Constitution ouvre une possibilité en employant le terme « peuvent », et dispose que ces conditions de mise en oeuvre seront fixées par une loi organique. Elle ne fait pas référence à « tout » projet de délibération ou d'acte.
Enfin, les travaux préparatoires à la révision constitutionnelle sont explicites sur la volonté du constituant d'autoriser le législateur organique à restreindre le champ des actes susceptibles d'être soumis à référendum local. Il serait pour le moins paradoxal que le Parlement, après s'être interdit d'expliciter tous les termes de la Constitution au motif que cette dernière doit conserver sa concision et sa solennité, ne puisse ensuite en préciser les dispositions dans la loi organique.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Enfin, l'initiative du référendum local reviendra à l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale, à l'exclusion de ses électeurs. C'est un point essentiel.
S'agissant des projets d'acte relevant des attributions d'un exécutif local, seul ce dernier pourra proposer l'organisation du référendum, le décision finale revenant à l'assemblée délibérante.
Le deuxième volet du projet de loi organique est consacré aux modalités d'organisation du référendum local. Ces modalités seront déterminées par la collectivité territoriale décidant d'y recourir dans un cadre fixé par décret en Conseil d'Etat. La commission des lois vous proposera plutôt de faire référence aux dispositions législatives du code électoral, mes chers collègues. Renvoyer au pouvoir réglementaire des règles qui relèvent actuellement du domaine de la loi reviendrait à opérer un véritable dessaisissement du Parlement, sans doute contraire à la Constitution.
M. Pierre Fauchon. Bravo !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Quelques précisions figureront toutefois dans la loi organique.
Le projet de loi dispose ainsi qu'un délai de deux mois au moins devra être prévu entre la transmission au préfet de la délibération décidant d'organiser le référendum et le jour du scrutin.
L'assemblée délibérante ne sera pas non plus libre de fixer la question posée aux électeurs puisqu'elle devra leur soumettre un projet unique de délibération ou d'acte et leur demander de l'approuver ou de le rejeter, en répondant par « oui » ou par « non ».
L'organisation matérielle du scrutin sera confiée aux communes, quelle que soit la collectivité ayant décidé de recourir au référendum, un pouvoir de substitution d'office étant alors reconnu au représentant de l'Etat en cas de non-respect de cette obligation par un maire.
L'ensemble des dépenses liées à l'organisation du référendum, y compris les frais des assemblées électorales tenues dans les communes, sera à la charge de la collectivité ayant décidé d'y recourir. Le projet de loi organique précise qu'elles constitueront des dépenses obligatoires.
Rien n'est en revanche indiqué sur les modalités de remboursement des dépenses exposées par les communes pour l'organisation matérielle du scrutin.
M. Alain Gournac. Qui va payer ?
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Pour prévenir les contentieux, la commission des lois vous proposera de prévoir un remboursement forfaitaire calculé sur des critères objectifs tels que le nombre des électeurs inscrits et celui des bureaux de vote dans la commune.
Des périodes d'interdiction sont prévues. Une collectivité territoriale ne pourra ainsi organiser de référendum local dans les six mois précédant le renouvellement général ou le renouvellement d'une série des membres de son assemblée délibérante.
A cet égard, monsieur le ministre, nous souhaiterions savoir comme cette disposition s'articulera avec la législation sur le financement des campagnes électorales qui prévoit l'établissement d'un compte de campagne dans un délai d'un an avant les élections, alors que c'est le délai de six mois qui est retenu en prévision du référendum. Une réponse la plus claire possible sur ce point serait de nature à dissiper quelques interrogations qui se sont présentées en commission.
Aucun référendum local ne pourra non plus être organisé pendant la durée de la campagne ou le jour du scrutin prévus pour les élections locales, présidentielles, législatives, sénatoriales ou européennes, ou pour un référendum organisé par l'Etat.
Enfin, une collectivité territoriale ne pourra organiser plusieurs référendums locaux portant sur un même objet dans un délai inférieur à un an.
En revanche, le projet de loi organique ne prohibe pas l'organisation simultanée de référendums locaux par différentes collectivités territoriales.
La campagne en vue du référendum sera ouverte dans des délais clairement précisés par la loi organique. Seuls pourront être habilités à y participer, sur simple demande, les groupes d'élus constitués au sein de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale, ainsi que les partis et groupements politiques qui n'y seront pas représentés mais auront obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés lors du dernier renouvellement général de l'assemblée délibérante.
La commission des lois vous proposera un amendement visant à rendre cette disposition applicable en tenant compte - cela me paraît réaliste des différences entre les communes de moins de 3 500 habitants, celles de plus de 3 500 habitants, les départements et les régions, qui ne sont pas forcément dans les mêmes conditions face à la préparation d'un référendum local.
Pour être adopté, le projet de délibération ou d'acte soumis à référendum local devra réunir la majorité des suffrages exprimés. C'est là que nous en venons à la dernière grande question, sur laquelle, au départ, il n'y a pas accord entre nous, monsieur le ministre.
La commission des lois, après débat approfondi, vous proposera de prévoir, en outre, une condition de quorum, subordonnant la valeur décisionnelle des résultats du scrutin à la participation d'au moins la moitié des électeurs inscrits. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
Monsieur le ministre, tout à l'heure, vous avez exprimé la crainte qu'une telle disposition n'apparaisse trop restrictive et ne confère à un référendum un caractère inutile...
M. Alain Vasselle. Cette condition devrait s'appliquer sur le plan national !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. J'estime pour ma part qu'un référendum auquel ne participe qu'un nombre restreint d'électeurs ne fait rien gagner alors qu'un référendum s'appuyant sur une volonté exprimée par un nombre substantiel d'électeurs ne peut que conférer plus d'autorité à cette institution qu'est le référendum local. Telle est l'interprétation que la commission des lois retient.
M. Alain Vasselle. Nous la suivrons !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. De surcroît, les associations d'élus que j'ai rencontrées, représentatives de toutes les catégories de collectivités locales et de la plupart des sensibilités politiques, s'accordent sur un point : un quorum de 50 %.
Les groupes socialistes du Sénat et de l'Assemblée nationale...
M. Alain Vasselle. Sont d'accord !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. ... avaient même proposé par voie d'amendements, lors du débat sur la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, d'inscrire ce quorum dans la Constitution.
M. Alain Vasselle. C'était une bonne idée !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. M. le garde des sceaux et vous-même, monsieur le ministre, vous étiez engagés à réserver une suite favorable à cette proposition lors de l'examen du présent projet de loi organique.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Il importe en effet - et c'est un point sur lequel nous pouvons tous être d'accord - d'éviter d'imposer des choix minoritaires à la population.
M. Alain Vasselle. Excellent !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. C'est un vrai débat. La commission l'a tranché compte tenu de l'expérience fondée sur les réalités du terrain des élus la composant.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Certes, aucune condition de quorum n'est actuellement imposée pour l'adoption de référendums nationaux.
M. Alain Vasselle. C'est dommage !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Mais il n'est jamais trop tard, monsieur Vasselle,...
M. Alain Gournac. Pour bien faire !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. ... pour mieux faire dans l'avenir. (Sourires.)
Je rappellerai toutefois que cette condition existe en France pour les fusions de communes, en Allemagne et au Portugal pour les référendums municipaux,...
M. Jean Chérioux. Voilà !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. ... et qu'elle est prévue - nous y assistons semaine après semaine - par les nouveaux Etats désireux d'adhérer à l'Union européenne. Quant à la Suisse, il n'y a pas encore de quorum, mais son expérience est d'une tout autre nature, et je ne suis pas sûr que des taux de participation de 10 %, 15 % ou 20 % renforcent actuellement cette institution qu'est le référendum local.
Enfin, pourront participer au scrutin les électeurs de nationalité française inscrits sur les listes électorales de la collectivité territoriale ayant décidé d'organiser le référendum et, pour les référendums communaux, les ressortissants des Etats membres de l'Union européenne inscrits sur les listes électorales complémentaires établies pour les élections municipales. La Constitution interdit, en effet, la participation des autres habitants aux référendums locaux.
M. Jean Chérioux. Ce ne sont pas des citoyens !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Monsieur Chérioux, le débat a été tranché par la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, qui fait référence aux électeurs inscrits dans la collectivité territoriale organisatrice.
Le dernier volet du projet de loi organique est consacré aux contrôles exercés sur le référendum local. Ceux-ci seront de trois types : une procédure de référé destinée à empêcher l'organisation d'un référendum illégal, un contrôle de la légalité du texte adopté par référendum et un contrôle de la régularité du scrutin.
La commission des lois vous proposera de préciser et d'enserrer dans des délais la procédure de référé, afin d'éviter aux collectivités territoriales de rester dans l'incertitude et d'engager des frais inutiles pour l'organisation de référendums qui risqueraient d'être illégaux.
L'intention d'assurer une plus large assise aux décisions est en soi louable, et je l'approuve. Mais ne faisons rien qui puisse affaiblir l'autorité des élus locaux ou aboutir à un blocage de leurs décisions, car ces dernières sont de toute façon encadrées par des procédures souvent longues et par des contrôles diversifiés. Les élus locaux ont besoin d'encouragements et non de freins à l'action qu'ils mènent dans l'intérêt général.
M. Alain Gournac. Ah oui !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Sous le bénéfice de ces observations, du rappel de quelques principes et des amendements qu'elle vous soumettra, la commission des lois a adopté le projet de loi organique relatif au référendum local. (Bravo ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Alain Vasselle. Le Sénat fera de même !
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 10 minutes ;
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.
M. Jean-Claude Peyronnet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ce gouvernement a un grand sens de l'opportunité, des priorités, voire de l'histoire. Nous avons discuté et voté une réforme constitutionnelle alors que le monde et les Français avaient les yeux braqués sur ce qui se passait au Proche-Orient à la veille de la guerre contre l'Irak. Nous discutons aujourd'hui au Sénat d'un texte qui a plus d'apparence que de contenu au moment où le pays connaît le mouvement social le plus important depuis trente-cinq ans et au lendemain de l'une des plus importantes grèves qu'ait connues le pays depuis longtemps.
M. Jean Chérioux. Désinformation !
M. Jean-Claude Peyronnet. Y avait-il une telle urgence à mettre à l'ordre du jour ce petit texte qui affiche une belle ambition, mais accouche finalement d'une coquille vide, comme il est facile de le démontrer ?
M. Roger Karoutchi. Vous l'avez demandé !
M. Jean-Claude Peyronnet. Y avait-il tellement urgence à examiner un texte scindé en deux : le référendum local décisionnel au Sénat et la décentralisation des compétences devant l'Assemblée nationale ? Au passage - mais n'est-ce qu'un détail ? -, on mesure la vanité de l'article 39 nouveau de la Constitution que nous avions soulignée en son temps. Si l'on suit cet article, tout projet de loi « ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales » est soumis en premier au Sénat.
Initialement, les deux textes étaient présentés ensemble et je suppose que, dans ces conditions, c'est le Sénat qui devait les examiner le premier. Mais le Conseil d'Etat a demandé qu'ils soient séparés. Pour autant, était-il nécessaire que le plus important- et de loin, celui qui concerne les compétences - soit examiné en premier par l'Assemblée nationale ? C'est très discutable ! Et si, comme cela semble être le cas au vu de l'ordre du jour prévisionnel des travaux de l'Assemblée nationale, ces deux textes sont examinés par elle conjointement, nous sommes sans doute à la limite de la légalité, mais, en tout cas, dans une situation de véritable humiliation de la majorité du Sénat, qui avait poussé des cris de triomphe devant ce qui nous apparaissait, à nous, comme une bien médiocre victoire.
M. Debré n'a pas à s'inquiéter : il ne sera pas nécessaire au Gouvernement de trouver des artifices pour court-circuiter le Sénat, par exemple en faisant déposer une proposition de loi par un membre de sa majorité. Le Gouvernement ne se gêne pas pour s'affranchir sans vergogne de la loi constitutionnelle, ce qui est étonnant, et sans entraîner de protestation de la majorité sénatoriale, ce qui est stupéfiant ! Pourtant, je le répète, il s'agit d'une véritable humiliation à cause d'une procédure non respectée, mais, surtout, parce que le texte qui nous est soumis est d'un intérêt extrêmement limité. D'ailleurs, en vous écoutant, monsieur le ministre, j'ai eu cette impression : plus de la moitié de votre discours a porté sur la décentralisation dans son ensemble et, sur le dernier quart d'heure restant, plusieurs minutes ont été consacrées à un éloge tout à fait étonnant de l'abstention (Mme Nicole Borvo s'exclame), que je considère comme une agression contre la démocratie représentative. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste. - Protestations sur les travées de l'UMP.)
J'ajoute que la compréhension de votre démarche est rendue difficile par ce saucissonnage. A l'évidence, en raison des possibles interférences, l'expérimentation des compétences devait être étudiée en même temps que le référendum local. C'est tellement vrai que la dernière version du texte sur la décentralisation des compétences comporte, dans son titre VII, article 87, un chapitre III sur la « consultation des électeurs », qu'il faut lire avec clairvoyance pour ne pas le confondre avec le texte qui nous est soumis. Il s'agit, en fait, d'une demande d'avis, mais il aurait été très pertinent de l'étudier en même temps que le référendum décisionnel.
Il en est de même du droit de pétition - vous y avez fait allusion, monsieur le rapporteur - prévu par la Constitution, puisqu'un lien existe entre les deux, des pétitionnaires pouvant demander à un exécutif local d'organiser un référendum sur tel ou tel sujet de sa compétence.
Vous l'avez compris, ce projet de loi n'emporte pas vraiment notre adhésion en raison non pas tant des atteintes possibles à la démocratie représentative - les propositions de la commission des lois permettent, je le reconnais, de les limiter - que de l'ambivalence de ce texte, qui pourra être dangereux lorsqu'il sera utilisé par une collectivité pour laquelle il n'a pas été vraiment conçu et qui sera à peu près vide de sens lorsqu'il devra être mis en oeuvre par les collectivités principalement concernées, c'est-à-dire les communes.
J'aurai ainsi quatre raisons fondamentales pour dire notre désaccord, sauf, bien sûr, apaisement apporté par le Gouvernement et adoption de nombre de nos amendements par la Haute Assemblée, ce qui est toujours possible.
La première raison serait en passe d'être corrigée - j'espère que tel sera le cas, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs de la majorité - par l'amendement adopté par la commission des lois, même si nous croyons possible d'affiner encore la proposition. Il m'avait semblé tout à fait stupéfiant, sauf à vouloir faire fonctionner la machine parlementaire de façon purement basique, en faisant un cadeau au Sénat qui introduisait ce quorum, que le Gouvernement ait, sans précaution aucune, proposé un texte sur le référendum local sans envisager l'instauration d'un quorum. J'ai compris que c'était délibéré.
Quant on sait les sujets sur lesquels ce référendum local peut s'exercer, quand on sait la façon dont se passent les enquêtes publiques - et nous sommes là sur des sujets proches - alors que fleurissent les associations qui, seules, s'expriment et remplissent les registres d'enquête publique, quand on sait donc que ceux qui sont pour - en général très majoritaires - ne s'expriment pas, on peut facilement imaginer que c'est d'abord cette minorité active, parce que directement concernée - ce n'est pas du civisme, c'est souvent de l'égoïsme, parce que les personnes sont gênées par tel ou tel projet -, qui viendra voter, la majorité silencieuse ayant tendance, précisément, à se murer dans l'abstention.
Dès lors, comment serait-il possible de mettre en oeuvre une telle consultation quand on sait par avance que les dés sont un peu pipés à cause de cette différence d'attitude bien connue des habitants ?
La commission des lois, suivant en cela l'excellent rapport de M. Daniel Hoeffel, propose un quorum de 50 % des inscrits. C'est bien, même si l'on peut faire un peu mieux, on vous le proposera. C'est bien si l'on veut respecter la démocratie représentative. C'est bien, mais je note au passage que c'est un seuil très élevé pour ce type de consultation et qu'il ne facilitera pas la mise en oeuvre du processus référendaire local jusqu'à son terme, c'est-à-dire la validation par le contrôle de légalité.
La deuxième raison de notre scepticisme est beaucoup plus importante, car elle touche au fond et que les propositions de la commission ne permettent pas d'en corriger la tare essentielle : je veux parler de l'impossibilité pour les communes, auxquelles ce référendum local est destiné prioritairement, de trouver une matière pour la consultation en raison de la progression foudroyante, depuis la loi Chevènement, de l'intercommunalité et, par voie de conséquence, du dessaisissement d'une part majeure de leurs compétences au profit des groupements intercommunaux, lesquels, n'étant pas une collectivité de plein exercice, ne peuvent organiser de tels référendums.
L'intercommunalité s'est développée de façon foudroyante. Selon les chiffres de la direction générale des collectivités locales, la DGCL, au 1er janvier 2003, on comptait 2 360 groupements, déduction faite des dissolutions. Mieux, et plus clair encore, le nombre de communes regroupées est passé de 27 000 au 1er janvier 2002 à près de 30 000 un an plus tard, soit à peu près 83 %. Les groupements à fiscalité propre, quant à eux, qui sont les plus intégrés, regroupent à peu près 50 millions d'habitants, c'est-à-dire 80 % de la population. Grosso modo, on peut dire que, à très court terme, l'ensemble de la population française, en ville ou à la campagne, vivra dans des établissements publics de coopération intercommunale.
Or, c'est bien là que le bât blesse. Cette marche vers le regroupement s'est accompagnée d'un transfert massif des compétences, d'autant que le mécanisme du coefficient d'intégration fiscale, le CIF, pousse à accélérer ces transferts pour des raisons financières. Je me permets de rappeler - mais ce n'est que pour la presse, chacun d'entre nous étant parfaitement au fait de cette matière - les compétences obligatoirement transférées. Prenons le cas des communautés urbaines, certes les plus intégrées, mais qui regroupent tout de même, en 2003, plus de 6 millions d'habitants, ont obligatoirement transférés le développement et l'aménagement économique, social et culturel de l'espace communautaire, c'est-à-dire les zones d'activités et les équipements culturels, socioculturels, socio-éducatifs et sportifs ; l'aménagement de l'espace communautaire, c'est-à-dire en particulier tous les documents d'urbanisme, les transports urbains ; une part importante du logement social ; enfin, l'eau, l'assainissement, les déchets, etc.
Cela signifie que, puisque les communautés urbaines ne peuvent pas organiser de référendum décisionnel, il leur est interdit de consulter la population, sauf pour avis, par exemple sur l'opportunité de construire un Zénith au titre du premier bloc de compétences citées, ou un tramway au titre du second bloc, ou une usine d'incinération au titre de la compétence du traitement des déchets. Or ce sont là des sujets de société, de vie quotidienne - le Président de la République y a fait allusion dans le discours que vous avez évoqué - qui intéressent très directement les habitants et qui devraient être au coeur des questions posées dans le cadre de la procédure que nous examinons.
Vous me direz que l'exemple des communautés urbaines est extrême. Certes ! Mais prenons l'autre extrémité : les communautés de communes. Toutes choses égales, nous sommes dans la même situation. Les transferts obligatoires sont effectivement moins nombreux, mais, pour les raisons fiscales que j'ai évoquées tout à l'heure, la plupart des groupements de petites communes sont allés bien au-delà de l'obligation de la loi en matière de transfert. Il en a été de même pour les communautés d'agglomération.
Bref, la coquille est vide. A part l'extension des cimetières (M. Roger Karoutchi s'exclame), les communes n'auront pas la matière nécessaire pour organiser une consultation. Et cela résulte de votre refus obstiné, lors de la révision constitutionnelle récente, de reconnaître les groupements à fiscalité propre comme collectivité à part entière.
Monsieur le rapporteur, je me tourne vers vous et je vous le dis en toute sympathie, connaissant votre compétence et votre honnêteté : qu'êtes-vous allé faire dans cette galère, vous qui avez déposé en son temps un amendement semblable au nôtre pour élever les groupements à fiscalité propre au rang de collectivité et qui avez été contraint de le retirer ? Nous connaissons sur ce sujet vos convictions profondes, souvent exprimées, et vous voilà obligé de défendre ce texte qui n'est qu'un affichage d'une apparente bonne évolution démocratique, mais qui est, en réalité, une coquille à peu près vide. Je regrette sincèrement, monsieur le rapporteur, que vous prêtiez à cette opération de communication et je vous demande, avec M. le ministre - vous ne serez pas trop de deux ! -, de me citer une liste significative de sujets pouvant donner matière à référendum décisionnel local dans le cadre communal.
Je remarque d'ailleurs que ce texte n'inquiète pas du tout les maires - en tout cas lorsqu'il est question d'établir un quorum -, lesquels sont pourtant très attachés à la démocratie représentative - on les comprend - et à leurs prérogatives. En revanche, les maires sont inquiets des modalités de mise en oeuvre du droit de pétition, dont on ne sait pas très bien quand il viendra en discussion. C'est donc cette absence de contenu qui motive fondamentalement notre opposition.
Subsidiairement, on peut y ajouter d'autres motifs.
La troisième raison qui motive notre position - c'est la plus importante - concerne l'interférence entre les niveaux de collectivités : puisque, pratiquement, les communes ne peuvent pas, ou qu'elles pourront peu, organiser les référendums décisionnels locaux, ce type de consultation sera, de fait, réservé aux départements et aux régions, ce qui ne sera pas si facile que cela à organiser, d'ailleurs.
En clair, il existe un risque de tutelle d'une collectivité de niveau supérieur sur une autre. Ainsi, on peut concevoir une consultation organisée sur le schéma départemental de valorisation et de traitement des déchets ménagers qui intègre la construction d'une usine d'incinération ou d'une décharge pour déchets ultimes en un lieu précis, donc sur une commune donnée, qui sera dès lors obligée de l'accepter. Imaginons que le département des Hauts-de-Seine propose ainsi de construire une usine d'incinération dans la commune de Neuilly-sur-Seine. Il y a fort à parier que tout le monde sera d'accord, sauf les habitants de Neuilly-sur-Seine. Cette question intégrée dans l'approbation d'un schéma départemental ne me semble pas illégale.
Enfin, quatrième raison de notre opposition - et c'est plus grave -, il peut y avoir interférence entre élections et référendum. La commission des lois a repéré, comme nous l'avions fait, l'incohérence entre les délais légaux d'ouverture des campagnes pour les élections et des comptes de campagne qui en résulte. Curieusement, elle n'en a pas tiré les conséquences, même si M. le rapporteur vous a interrogé sur ce point tout à l'heure, monsieur le ministre. Nous les tirons, quant à nous, en proposant d'harmoniser à douze mois avant le renouvellement de la collectivité l'interdiction de mettre en oeuvre un référendum d'initiative locale.
Mais il faut aller plus loin, parce qu'un référendum organisé par une collectivité peut avoir des répercussions politiques lourdes sur le renouvellement d'une autre collectivité.
On comprendra mieux mes propos avec des exemples. Un département peut poser la question suivante, qui ne me semble pas illégale : « Etes-vous d'accord pour augmenter les impôts de x %, afin d'assurer une collecte sélective et l'incinération des déchets ménagers du département ? » Quand on sait que nos concitoyens font crédit aux maires pour tout ce qui concerne l'évolution fiscale, locale, il est difficile de penser qu'une telle question, si elle est posée quelques mois avant les renouvellements municipaux, n'aura pas de conséquences sur les élections municipales d'une grande ville, qui peut être la ville de tel ou tel président de conseil général. Je ne fais allusion à personne !
De la même façon, si le maire d'une grande ville veut intervenir légalement - il a toujours cette possibilité - et avec un budget pour cela, s'il veut utiliser son poids politique pour influer sur les élections cantonales alors qu'il peut y avoir cinq ou dix cantons renouvelables dans sa commune, il peut fort bien organiser un référendum décisionnel dont la question importera peu, mais qui le fera apparaître, je le répète, avec un budget de campagne, sur tous les cantons renouvelables en particulier de sa commune.
Voilà pourquoi il me semble souhaitable d'inclure dans le délai d'interdiction de douze mois l'ensemble des renouvellements des assemblées municipales, départementales et régionales.
Je terminerai par deux questions qu'il conviendrait de clarifier.
Premièrement, le champ du référendum décisionnel local s'applique-t-il aux expérimentations ? Subsidiairement, si l'expérimentation d'une compétence n'est pas étendue, mais qu'elle est, au contraire, abandonnée par la loi après évaluation, quelle explication donner - dans le respect de leur décision - aux électeurs locaux qui se seraient prononcés éventuellement pour ?
Deuxièmement, sur un plan voisin mais un peu différent, une décision du conseil municipal ou, plus généralement, d'une assemblée délibérante quelconque - département ou région - peut-elle remettre en cause une décision référendaire locale, et dans quel délai ? Cette question mérite réponse parce que nous sommes dans une prise de délibération selon deux modes différents, aussi légitimes l'un que l'autre.
Ces deux questions me semblent intéressantes et pourraient être l'occasion de certaines clarifications. Il va de soi cependant qu'elles sont secondaires et ne touchent pas au fond. Donc, quelles que soient les réponses qui pourront y être apportées, pour ce qui nous concerne, nous voterons contre un texte qui est de pur affichage et constitue une fausse avancée démocratique. D'ailleurs, j'ai la conviction que ce texte ne sera pas appliqué ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)
M. le président. Mes chers collègues, à la demande de M. le ministre, nous allons interrompre nos travaux quelques instants.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à Mme Josiane Mathon.
Mme Josiane Mathon. Monsieur le ministre, ce projet de loi est le premier texte d'application de la réforme constitutionnelle relative à la décentralisation adoptée en février dernier après le simulacre de vos « états généraux », dont vous avez quelque peu falsifié la réalité, d'ailleurs.(Exclamations sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
M. Gérard Longuet. Tout en nuances ! Cela commence bien !
Mme Josiane Mathon. Je vous rappelle tout de même les événements survenus en Rhône-Alpes !
M. Patrick Devedjian, ministre délégué. On voit qu'elle y a participé activement !
M. Gérard Longuet Oui, en effet !
Mme Josiane Mathon. Oui, en Rhône-Alpes, notamment.
Mme Nicole Borvo. Vous nous avez empêchés de rentrer !
Mme Josiane Mathon. C'est exact !
M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Il y avait tellement de monde ! (Sourires.)
M. Roger Karoutchi. C'était plein !
Mme Josiane Mathon. Ce n'est pas une raison ! (Nouveaux sourires.)
Nous avions proposé que les engagements du Président de la République concernant l'adoption par la voie du référendum de cette réforme de la Constitution soient tenus. En vain.
Vous refusiez le référendum national et, aujourd'hui, nous légiférons pour un référendum local. Ainsi, intérêt national et intérêt local semblent deux entités opposées.
Mme Josiane Mathon. A l'époque, vous argumentiez en disant que cette réforme constitutionnelle ne concernait pas suffisamment les Français. C'était un texte trop technique, d'après vous.
Mais voilà que, sitôt connues les premières mesures, le pays s'en émeut.
L'ensemble du monde éducatif décrypte parfaitement les enjeux de cette réforme régressive. Les enseignants, les personnels ATOSS, ou personnels administratifs, techniques, ouvriers, sociaux, de santé et de service, organisent des réunions d'information et de débat avec les parents d'élèves dans chaque école. Ils réfléchissent avec les salariés du secteur public, mais aussi avec ceux du secteur privé, à la cohérence de votre projet de société. Et ils vous interpellent chaque jour, dans la rue notamment, pour pouvoir finalement en discuter sur le fond.
N'est-ce pas là la preuve éclatante que notre peuple peut se saisir de tout ce qui le concerne ? Ce mouvement social qui se développe ne témoigne-t-il pas de la maturité de nos concitoyens et de leur capacité à prendre leurs affaires en mains ?
Pour les membres de notre groupe, cette irruption des citoyens dans le débat public vient conforter leur exigence d'approfondissement de la démocratie et souligne, en retour, votre frilosité sur ce thème, votre peur d'exposer dans la clarté les objectifs de votre politique.
D'ailleurs, sur un dossier majeur comme celui des retraites, vous ne négociez pas avec les partenaires sociaux, vous appliquez les consignes ultralibérales. Au nom du pacte de stabilité, vous sacrifiez la spécificité française.
M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Et à la CFDT, ce sont des libéraux ?
Mme Josiane Mathon. Ce sont des partenaires sociaux, en tout cas !
Le texte qui nous est soumis aujourd'hui vise à donner un vernis démocratique à votre projet de remodelage en profondeur de notre société.
Quand vous parlez de décentralisation, vous pensez démembrement du service public national.
Quand vous évoquez la libération de l'énergie des territoires et des régions, vous avez en pensée leur mise en concurrence. (Protestations sur les travées de l'UMP.)
Et lorsque vous vous penchez sur la démocratie, vous vous arrêtez aux élus, aux pouvoirs en place, et ne laissez qu'à l'exécutif d'une collectivité le loisir d'initier le référendum.
La « France d'en bas » n'existe-t-elle que dans les discours de M. le Premier ministre ?
M. Roger Karoutchi. Elle existe pour nous !
Mme Josiane Mathon. Nous étions en attente d'un vrai débat sur les modalités à inventer pour associer plus étroitement et plus constamment les habitants aux choix concernant leur collectivité.
Votre projet de loi, monsieur le ministre, ne mentionne aucun droit nouveau pour les citoyens et votre texte continue à ignorer les ressortissants non communautaires, à les exclure de la vie en société politique.
Le référendum tel que vous nous le présentez s'apparente plus au plébiscite qu'à un véritable élargissement de la démocratie. Pourtant, les élus ont déjà de nombreuses possibilités de consultation des populations sur tel ou tel projet. Les plus avertis ne s'en privent pas : ils savent qu'il est plus judicieux de rechercher, dès la conception d'un projet, l'avis et les propositions des personnes directement concernées pour y puiser une pertinence complémentaire de celle des experts et des techniciens.
Le champ même du référendum local, dans votre conception, est restreint.
Faute de reconnaissance d'une assise constitutionnelle, les établissements publics de coopération intercommunale s'enferment dans l'opacité, gèrent, dans le silence et l'éloignement, des compétences accrues touchant à la vie quotidienne de tout un chacun, comme à des choix décisifs sur l'aménagement des territoires.
Votre texte ignore donc les EPCI, institutions pourtant devenues essentielles à la vie locale. Et les communes elles-mêmes pourraient prendre l'initiative d'un référendum dont l'objet porterait sur l'une des compétences de l'EPCI.
La démocratie participative n'est décidément pas votre point fort !
Nous dénonçons, dans ce texte, l'absence du droit pour les citoyens eux-mêmes d'interpeller leurs représentants et de soumettre une question à l'approbation de l'ensemble des habitants. Nous nous souvenons qu'était inscrit, dans la première version de la réforme constitutionnelle, le droit de pétition pour les électeurs d'une collectivité territoriale leur permettant d'« obtenir » l'inscription d'une question à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante ; mais vous êtes bien vite revenu sur cette « audace » lors du débat parlementaire.
Les électeurs n'ont donc le droit que de « demander » l'inscription d'une question à l'ordre du jour du conseil de leur collectivité. Encore cette disposition constitutionnelle n'est-elle pas mise en oeuvre. Le projet de loi organique dont nous débattons aujourd'hui ne concerne pas cette disposition.
Ce texte ne prévoit pas non plus la possibilité pour les électeurs d'obtenir directement l'organisation d'un référendum local. Cela favoriserait pourtant l'essor d'une citoyenneté accrue, vivifiant la démocratie locale, offrant à chacun la possibilité réelle d'intervenir dans un débat. Nous défendrons un amendement en ce sens, persuadés que la démocratie délégataire doit s'enrichir de la démocratie participative, convaincus que nous sommes de la profonde aspiration de nos concitoyens à maîtriser les choix qui les concernent.
Ce texte, déjà limité quant à son objet, ne prévoit pas non plus la participation des étrangers non communautaires au référendum que vous proposez. L'occasion serait-elle de nouveau gâchée de réaliser ce que désormais une constante majorité de Françaises et de Français considèrent comme juste ? Les étrangers résidant de manière régulière dans une collectivité doivent pouvoir participer aux décisions locales. A fortiori, ils devraient pouvoir répondre aux questions que poseront les élus aux habitants de leur collectivité. Faute de quoi, ce serait faire un pas de plus vers l'exclusion intérieure, au lieu de favoriser l'insertion et la cohésion sociale.
Vous aviez, avec ce projet de loi, monsieur le ministre, le moyen de faire avancer positivement ce débat, d'entrer dans l'étape inéluctable de sa réalisation. Mais vous ne le faites pas. Nous soumettrons un amendement à ce sujet, espérant que les esprits s'éclaireront au fil de nos travaux, mais je n'en suis pas certaine.
L'organisation d'un référendum local nécessite avant tout de réunir les conditions d'un véritable débat public.
Nous estimons que chaque parti politique devrait pouvoir alimenter la réflexion et bénéficier des moyens prévus pour mener campagne. Dans les régions comme dans les départements, le seuil des 5 % nécessaires pour accéder aux moyens officiels de la campagne privera les citoyens de la pluralité des expressions politiques. Nous proposerons de modifier ce point.
De même, nous considérons que le champ de la démocratie ne se résume pas aux organisations politiques. Nous proposons que les associations ou les syndicats représentatifs puissent participer à la campagne d'information et aux débats si l'objet de la question les concerne. Ainsi, il semble naturel que les organisations représentatives de locataires puissent s'exprimer lors d'un référendum concernant le logement social, par exemple.
M. Jean Chérioux. Vous voulez soviétiser les HLM !
Mme Nicole Borvo. Oh !
Mme Josiane Mathon. Vos remarques sont un peu courtes, monsieur Chérioux !
Mme Nicole Borvo. Vous voyez les soviets partout !
M. Jean Chérioux. C'est comme cela que ça commence !
Mme Josiane Mathon. Ce n'est pas vrai !
Dans des conditions propices à un débat éclairé - je suis sûre que des arguments du type de celui que nous venons d'entendre n'éclaire en rien un débat - et suffisamment long, le seuil de participation à la consultation électorale, donnant une valeur décisionnelle au vote, prend une acuité moindre. L'organisation d'un référendum doit viser le mieux-disant démocratique et non se concrétiser par des règles strictes et rigides.
Nos voisins allemands font des référendums locaux des actes décisionnels lorsque la participation est supérieure à 20 % ou à 30 %, en fonction des Länder.
Il nous apparaît que l'enjeu réside avant tout dans la qualité du débat préalable. Nous ne sommes donc pas favorables à l'instauration d'une participation minimale pour rendre décisionnelle une telle consultation.
Mme Josiane Mathon. Monsieur le ministre, vous le savez, les sénateurs de notre groupe sont ouverts à toute avancée réelle de la démocratie. Nous proposons le renvoi à la commission de votre texte pour le transformer profondément dans cet objectif.
Je viens d'exposer plusieurs propositions d'amendements majeurs. Il vous appartient d'y répondre, sans quoi notre groupe dénoncera, en votant contre, l'illusion démocratique à laquelle vous tentez de faire croire pour masquer la nature de votre projet dévastateur...
M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Et libéral !
Mme Josiane Mathon. ... sur la décentralisation.(Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)
M. le président. La parole est à M. Roger Karoutchi. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)
M. Roger Karoutchi. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le Président de la République, lors de son allocution télévisée engageant le grand chantier du quinquennat, avait énoncé un certain nombre de principes forts et nécessaires à la revitalisation et à la modernisation de nos institutions et de la démocratie.
Au nombre de ces principes, le développement de la démocratie locale était alors apparu comme l'un des grands enjeux des années à venir, et ce à deux titres au moins.
D'une part, c'est à l'échelon local que nos concitoyens ressentent avec le plus d'acuité le rôle et l'efficacité de l'action publique...
Mme Nicole Borvo. Oh oui !
M. Roger Karoutchi. ... et, d'autre part, les Français sont arrivés, au cours du siècle passé - finalement pas si éloigné que cela -, à une maturité démocratique, exprimant de plus en plus leur désir de participer directement aux décisions qui les concernent.
Cet objectif, sain s'il en est, est partagé par tous. Toutefois, il prend des expressions différentes suivant les sensibilités politiques, on vient de l'entendre, et en effet, nous avons tous encore en mémoire les travaux de notre assemblée sur le projet de loi du précédent gouvernement relatif à la démocratie de proximité.
Avec un même objectif, des visions pratiques radicalement différentes de l'exercice de la démocratie locale ont été mises en lumière. Certains ont voulu avec systématisme et défiance, imposer une vision tronquée des réalités de la vie publique locale en opposant en permanence « démocratie participative » et « démocratie représentative ».
Nous nous souvenons tous du texte adopté par l'Assemblée nationale et transmis à la Haute Assemblée, de ses excès normatifs qui révélaient, s'il en était besoin, cette défiance systématique, sur certaines travées, pour le travail et la bonne foi des élus locaux, apparentés avec simplisme ou mauvaise foi à des notables ou à des potentats locaux issus d'autres temps.
A ce titre, j'aimerais rappeler le travail de notre rapporteur d'alors, qui siège encore aujourd'hui au banc de la commission des lois, notre excellent collègue Daniel Hoeffel. Nous nous souvenons de la rigueur et de la vigueur dont il a fait preuve sans relâche pour faire entendre à nos collègues de l'ancienne majorité gouvernementale qu'il fallait assouplir le texte et cesser d'obéir à une logique d'opposition, de conflit, si chère à certains. Grâce à lui, le texte adopté à l'issue d'un accord intervenu en commission mixte paritaire est apparu aux yeux de tous comme plus équilibré.
Aujourd'hui, nous sommes, je l'espère, animés par une même logique. Nous devons cesser d'opposer démocratie participative et démocratie représentative. Bien plus, nous avons le désir de promouvoir la complémentarité entre ces deux approches.
En ce sens, nous souscrivons à la volonté réformatrice du Gouvernement en matière de décentralisation.
Que n'entend-on pas dans la rue ou ici même sur cette décentralisation que tout le monde a souhaitée, que tous les groupes politiques du Sénat ont rêvé de voir entrer dans une deuxième phase et qui, aujourd'hui, sur des thèmes pourtant extrêmement positifs, révèle des clivages politiques d'un autre temps !
Les fameux cinq leviers de changement en matière de démocratie locale - subsidiarité et proximité, droit à la spécificité, droit à l'expérimentation, autonomie financière locale et participation populaire - sont le coeur même de ce grand projet dont l'unique objectif est de libérer les énergies locales et de favoriser une participation active à la citoyenneté de tous nos compatriotes, même si cela ne plaît pas à tout le monde.
Ainsi, parmi les projets de loi organique consécutifs à la révision constitutionnelle du 28 mars dernier, le référendum local est le premier à l'étude dans notre assemblée. Le texte qui nous est soumis répond aux objectifs que nous nous étions fixés lors de l'examen du projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République.
Nous avions en effet inscrit dans le marbre de la Constitution un double concept novateur permettant à la fois à toutes les collectivités territoriales d'organiser des référendums locaux et de donner à ceux-ci un caractère décisionnel.
Le projet de loi organique qui nous est présenté aujourd'hui précise les modalités d'application de cette réforme en développant les conditions du recours au référendum, de l'organisation du scrutin et du contrôle de sa légalité.
Nous partageons pleinement la philosophie de ce texte. D'une part, et contrairement à ce qu'affirme M. Peyronnet, ce texte prévoit un champ d'intervention très vaste puisque tous les projets de délibération relevant de la compétence de la collectivité - commune, département, région -, même si vous avez l'air très réticent, monsieur Peyronnet,...
M. Jean-Claude Peyronnet. Non, sceptique !
M. Roger Karoutchi. ... ainsi que tous les projets d'actes qui ressortissent des attributions de son exécutif pourront être soumis à référendum local.
De surcroît, conformément aux voeux exprimés par la commission des lois et par son président, M. René Garrec, l'initiative du référendum serait réservée à l'assemblée délibérante de la collectivité concernée.
Certes, nous voyons bien ce qu'il peut y avoir de séduisant à faire croire à l'organisation d'une démocratie entièrement directe, où le peuple souverain pourrait décider de l'organisation d'un référendum.
M. Jean-Claude Peyronnet. Je n'ai jamais dit cela !
M. Roger Karoutchi. Mais je ne parlais pas de vous, monsieur Peyronnet ! Outre que le caractère spontané de certaines actions collectives n'apparaît pas toujours évident - l'orateur socialiste l'a d'ailleurs souligné -, ce n'est pas restreindre le champ démocratique, bien au contraire, que de donner aux élus du peuple le pouvoir de décider de la soumission ou non d'un sujet au référendum.
Le projet de loi organique, en ce sens, offre un juste équilibre entre ces deux exigences que nous souhaitons voir converger plutôt que de s'opposer : le respect de la légitimité des élus locaux et celui de l'expression populaire. Si l'on garantit que l'initiative d'un référendum local relève de la compétence des assemblées délibérantes, la tentation de remettre en cause de manière systématique le légitimité des élus locaux est écartée. Parallèlement, en reconnaissant constitutionnellement, ce qui est fait, le droit de pétition, l'initiative populaire peut trouver sa place dans le fonctionnement de nos instances locales.
Nous souscrivons également - qui peut s'en étonner ? - aux conclusions et aux propositions de notre excellent rapporteur sur ce projet de loi organique. Ainsi, il nous apparaît utile de préciser que les projets d'actes individuels, comme la délivrance d'un permis de construire ou une nomination, soient exclus du champ des référendums décisionnels locaux.
De la même manière, il nous semble marqué au coin du bon sens de prévoir un remboursement forfaitaire aux communes pour l'organisation de référendums décidés par d'autres collectivités.
Enfin, l'amélioration de la procédure du référé destiné à prévenir l'organisation de référendums illégaux et le renvoi à la loi, et non au décret, des modalités d'organisation du scrutin répondent à nos attentes.
Il reste pour autant, monsieur le ministre, un point en suspens : la subordination de la valeur décisionnelle d'un référendum local à un taux de participation minimal.
M. Roger Karoutchi. Sur ce sujet, le rapporteur et le ministre ne s'exprimaient pas immédiatement dans un sens convergent. Je ne doute pas, toutefois, que la qualité de nos débats de ce jour permette au Sénat, dans sa grande sagesse, de trouver la solution la plus conforme au bon fonctionnement de la démocratie locale. (M. Jean Chérioux applaudit.)
Je voudrais faire un simple commentaire à propos de l'abstention. M. le ministre a dit ce qu'il en pensait et l'orateur socialiste, sauf erreur de ma part, a répondu que son interprétation était totalement inadmissible. Je dirai simplement à M. Peyronnet que, pour ma part, je ne sais pas ce qui est inadmissible.
Que nous, élus, formations politiques, luttions contre l'abstention, fassions en sorte que le maximum de citoyens votent est évidemment une nécessité absolue. (M. Jean-Claude Peyronnet s'exclame.) Mais considérer que l'absention ne peut pas être un acte politique, c'est aussi nier le choix d'un certain nombre de citoyens.
M. Patrick Devedjian, ministre délégué. M. Jospin en sait quelque chose !
M. Roger Karoutchi. Or le ministre, notamment au cours du débat constitutionnel, a montré combien il était attentif à la participation électorale. En la matière, je ne crois pas que l'on puisse reprocher au Gouvernement, ou aux formations politiques, le type de jugement que vous dénoncez. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP.)
Monsieur le ministre, le groupe UMP soutient entièrement cette réforme et votera avec conviction en faveur de ce projet de loi organique, qui va permettre de renforcer la vitalité de notre démocratie locale. C'est là une étape importante dans le processus de décentralisation que vous avez engagé, qui avance, qui va, et qui doit réussir car il est le socle des futurs équilibres de notre pays.
Monsieur le ministre, nous sommes avec vous pour poursuivre en ce sens, aujourd'hui comme demain sur les prochains textes. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Yves Détraigne. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, voilà trois mois, réunis en Congrès à Versailles, nous inscrivions le principe de l'organisation décentralisée de la République dans notre Constitution. Aujourd'hui, nous examinons l'une des mesures phares qui découlent directement de ce texte, celle qui permet aux collectivités territoriales d'organiser des référendums décisionnels.
Si cette mesure présente une avancée intéressante en termes de participation de nos concitoyens aux décisions qui les concernent, il me semble néanmoins indispensable de rappeler, à l'occasion de ce débat, que, dans une démocratie représentative comme la France, la légitimité appartient en priorité aux élus du suffrage universel.
M. Yves Détraigne. Nous devons donc clairement affirmer que, tout comme le vote du Parlement représente la règle pour l'Etat et le référendum l'exception, la décision des assemblées délibérantes doit demeurer la règle pour les collectivités territoriales et le référendum local l'exception.
Il convient d'ailleurs d'observer que, depuis la loi d'orientation relative à l'administration territoriale de la République du 6 février 1992, il est possible d'organiser la consultation des électeurs pour toutes les décisions relatives aux affaires relevant de la compétence de la commune. Toutefois, à la différence du texte dont nous débattons aujourd'hui, ces consultations n'ont qu'une valeur indicative et, en aucun cas, décisionnelle.
Or, force est de constater que cette possibilité a été fort peu utilisée depuis une dizaine d'années - M. Daniel Hoeffel évoque une centaine de cas dans son rapport -, ce qui tend à démontrer, me semble-t-il, que les élus locaux ne sont pas spécialement demandeur de ce type de procédures. De plus, son utilisation a donné lieu, à plusieurs reprises, à des dévoiements de l'esprit même qui avait présidé à son instauration. C'est ainsi, notamment, qu'elle a pu être utilisée pour trancher des conflits opposant le maire au représentant de l'Etat ou pour centrer des décisions qui, de par leur objet, relevaient de la compétence de l'Etat et non de celle de la collectivité.
Pour illustrer mon propos, je me contenterai de citer quelques cas. Par exemple, celui de la commune d'Haumont, dans le Nord, qui, en 1992, a organisé un référendum local relatif aux problèmes généraux de la politique de l'immigration en France...
M. Jean-Pierre Sueur. C'est scandaleux !
M. Yves Détraigne. ... ou celui de la commune de Charvieux-Chavagnieux, dans l'Isère, dont le conseil municipal, en 1997, avait décidé de demander l'avis de la population sur la question suivante : « Etes-vous d'avis, dans l'attente d'un grand débat national, que le maire se réfère à la notion de seuil de tolérance en matière d'immigration, évoquée en 1990 par M. le Président de la République, pour veiller aux équilibres de peuplement lors de l'attribution de logements HLM ? ».
Dans un autre domaine, on pourrait citer l'exemple de la commune de Brives-Charensac, en Haute-Loire, qui, en 1994, avait prévu de poser à sa population la question suivante : « Faut-il laisser défigurer l'environnement de la Loire et le site de Brives-Charensac, accepter que les entreprises quittent la commune, admettre une protection insuffisante des biens et des personnes et ainsi abandonner à leur sort les 2 552 sinistrés, abandonner à l'Etat la sécurité des Brivois ? ».
Ces quelques exemples parmi d'autres suffisent, me semble-t-il, à montrer qu'avec un référendum décisionnel, et non plus seulement consultatif, le risque est encore plus grand que la consultation soit utilisée par certains élus pour s'opposer à des décisions prises par l'Etat et qu'ils n'approuveraient pas, voire comme un moyen de plébisciter l'exécutif d'une collectivité face au préfet, ou encore de trancher, en contournant l'assemblée délibérante, une décision que celle-ci peinerait à prendre.
Il est clair que ces dérives ne peuvent pas être acceptées et qu'il convient, en conséquence, de renforcer sensiblement l'encadrement des conditions d'exercice du référendum local prévues dans le projet de loi.
Nous ne pouvons donc qu'être favorables aux modifications proposées par M. le rapporteur de la commission des lois qui vont dans ce sens, telles que le taux minimum de participation pour valider les résultats - oui, monsieur le ministre ! -, la limitation des domaines dans lesquels peut intervenir la consultation, la possibilité donnée au préfet d'agir en référé auprès du tribunal administratif pour bloquer un référendum illicite, et d'autres encore...
Dans le même ordre d'idées, le groupe de l'Union centriste proposera de limiter le nombre de référendums pouvant être organisés par une même collectivité au cours d'une année.
A titre personnel - je vais peut-être faire réagir certains d'entre vous -, parce que je crois à la nécessité d'éviter une politisation des débats à l'échelon local et que les exemples que j'ai évoqués montrent les dérives politiques qui peuvent survenir à l'occasion de telles consultations, j'aurais aimé qu'il soit possible de limiter la participation à la campagne référendaire aux groupes comptant des élus au sein de l'assemblée délibérante, afin d'éviter que des groupements ayant été désavoués à l'occasion des dernières élections locales ne profitent de l'organisation d'un référendum pour prendre leur revanche sur l'exécutif en place.
C'est un risque important de détournement de la procédure. J'avais envisagé de déposer un amendement sur ce point, mais on m'a convaincu qu'il serait anticonstitutionnel. Or, je ne cherche pas à mettre dans l'embarras le Gouvernement et notre commission, dès lors qu'ils ont encadré au mieux les conditions de mise en oeuvre de cette nouvelle forme de consultation de nos concitoyens.
Je tenais, mes chers collègues, à vous signaler ces exemples de dérives et à vous adresser ces quelques mises en garde pour que, malgré l'enthousiasme réel qui a été exprimé lors du vote de la loi constitutionnelle, nous ne jouions pas aux apprentis sorciers avec la démocratie locale et pour que nos débats servent à renforcer notre République territoriale - si chère au président Poncelet et à nombre d'entre nous - plutôt qu'à l'affaiblir en contournant trop facilement ses élus. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Monsieur Peyronnet, vous vous êtes montré bien sévère à l'égard de mes propos sur l'abstention ! Je vous rappelle que le candidat que vous souteniez a été victime au premier tour de l'élection présidentielle de l'abstention d'une partie de son électorat habituel,...
Mme Nicole Borvo. Pareil pour le Président de la République !
M. Patrick Devedjian, ministre délégué. ... ce qui explique sans doute qu'il ait été battu.
Cette abstention correspondait à une attitude politique de la part du corps électoral : elle avait une signification, et j'ai parfois le sentiment, monsieur Peyronnet, que votre mépris des abstentionnistes n'est qu'une forme de votre dépit ! (Protestations sur les travées socialistes.)
M. Charles Gautier. De votre espoir !
M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Quant aux intercommunalités, je rappelle que ce ne sont pas des collectivités territoriales, parce qu'elles ne sont pas élues au suffrage universel direct. On peut le regretter, mais il y a de bonnes raisons à cela.
Il a paru au Gouvernement tout de même contradictoire, dans un esprit démocratique, de donner aux intercommunalités, qui ne sont donc pas elles-mêmes issues du suffrage universel direct, la possibilité d'y faire appel.
J'ajoute cependant que, même si l'on admettait l'hypothèse inverse, seul l'intérêt communautaire pourrait entrer dans le champ du référendum, qui serait donc relativement restreint puisque, pour tout ce qui ne relève pas des compétences propres de l'EPCI, chaque commune peut bénéficier du droit d'appel au référendum.
En définitive, cette affaire se réglera le jour, s'il arrive, où les EPCI seront élus au suffrage universel.
Je rappelle à ceux qui sont impatients de voir arriver ce jour que si l'on procédait aujourd'hui à l'élection des EPCI au suffrage universel direct, non seulement on dissuaderait les communes qui n'ont pas encore adhéré à un processus d'intercommunalité de le faire, mais on ferait « exploser » les intercommunalités existantes. La raison en est évidente : une grande partie de ces intercommunalités sont fondées sur des pactes communautaires qui prévoient une pondération des droits de vote. Or, si l'on passe au suffrage universel direct, ce sera un homme, une voix. La représentation communautaire sera alors forcément proportionnelle à la participation démographique. Ce sera la négation de tous les pactes communautaires fondés sur des compromis qui ne sont pas le strict reflet des rapports entre populations.
Les « cabris » de l'intercommunalité ne rendent donc pas service à leur cause en voulant hâter le processus !
Sur la question essentielle du taux de participation au référendum, je comprends parfaitement le souci du Sénat, et M. le rapporteur a donné toutes les raisons qui justifient ses positions ; mais le Gouvernement est assez mal placé pour exiger un taux de participation minimal qu'il ne s'impose pas à lui-même. Le référendum sur le quinquennat, qui concernait donc le Président de la République, a ainsi donné lieu à une participation de 30 %. L'Etat ne s'impose pas à lui-même d'obligation et il en imposerait aux collectivités territoriales ? Dans le cadre des libertés locales, cela paraît un peu excessif !
D'ailleurs, de cette même gauche de l'hémicycle est venue la suggestion que l'Etat lui-même devrait fixer un taux de participation minimal pour les référendums nationaux. Je renvoie à l'article III de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : la souveraineté nationale est inaliénable, et on ne peut donc mettre des bornes à l'expression de cette souveraineté !
Le peuple souverain a la latitude de manifester sa volonté comme il l'entend, ce qui recouvre la participation et, à mon avis, le constituant ne pourrait pas imposer un taux de participation minimal sans violer la Déclaration des droits de l'homme, à laquelle renvoit d'ailleurs le préambule de la Constitution. L'Etat ne pouvant le faire pour ce qui le concerne, il a donc des scrupules à le faire pour les collectivités territoriales !
Mais il est vrai que sur ce point il y a débat, et j'ai dit tout à l'heure que le Gouvernement était ouvert. Je ne retire pas mes propos et j'indique à M. le rapporteur, qui, je le sais, attache beaucoup d'importance à cette question que le Gouvernement s'en remettra à la sagesse du Sénat sur ce point.

References: l'article 72
 l'article 39
 l'article 1
 l'article 72
 l'article 74
 l'article 72
 l'article 74
 l'article 72
 l'article 39