Source: http://www.legal.unal.edu.co/sisjurun/normas/Norma1.jsp?i=42569
Timestamp: 2017-11-18 17:38:47+00:00

Document:
Concepto 44 de 2009 Oficina Jurídica Nacional
CONCEPTO No. 44
Memorando 731
Fecha: Bogotá, D. C., 22 de julio de 2009
Para: Doctor Jorge Ernesto Durán Pinzón, Secretario General
Referencia: Falta de quórum en el Consejo de Sede para abordar el conocimiento del caso de la posible investigación disciplinaria a los estudiantes involucrados en los disturbios ocurridos en la inauguración del Edificio de Ciencia y Tecnología "Luis Carlos Sarmiento Angulo".
Teniendo en cuenta su oficio SG-284-09 del 12 de marzo de 2009 donde solicita concepto sobre el oficio CS-112-09 de la Secretaría de la Sede Bogotá, relacionado con los impedimentos presentados por los miembros del Consejo de Sede en el marco de la solicitud de apertura de investigación disciplinaria elevada por el profesor Fernando Montenegro Lizarralde, referida a los hechos acaecidos en los disturbios presentados en la fecha de inauguración del edificio de Ciencia y Tecnología "Luis Carlos Sarmiento Angulo", al respecto se observa:
Artículo 3 y 30 del Código Contencioso Administrativo
Acuerdo 37 de 1979
Acuerdo 02 de 1987.
¿Si se presentan varias manifestaciones de impedimentos, cómo, se conforma el quórum en el Consejo de Sede Bogotá, necesario para avocar el conocimiento del caso de los disturbios sucedidos en la inauguración del edificio de Ciencia y Tecnología?
En el caso en que no se pueda conformar el quórum en el Consejo de Sede deberá acudirse a designar funcionarios Ad- hoc para que entren a decidir el asunto.
I. Respecto al procedimiento para aceptar los impedimentos y recusaciones en las actuaciones administrativas:
Dispone el artículo 3 del Código Contencioso Administrativo: "Las actuaciones administrativas se desarrollarán con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficiencia, imparcialidad, publicidad".
De ahí se tiene que en desarrollo de la función pública, los servidores públicos están en el deber de cumplir a cabalidad las funciones asignadas, soportados en los principios de la función administrativa como son la moralidad, imparcialidad, honestidad y eficacia para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia.
El artículo 30 del Código Contencioso Administrativo, dentro de los principios orientadores de las actuaciones administrativas, consagra el de Garantía de Imparcialidad, por lo tanto, de la referida norma se desprende, que los impedimentos son circunstancias que imposibilitan al funcionario para conocer de un determinado asunto, razón por la cual, quien manifieste tener un impedimento, previamente deberá valorar los hechos precisos frente a la causal que se invoca.
El Código Contencioso se refiere a las actuaciones administrativas en el Título 1, Capítulo 1, los cuales comprenden los artículos 2 al 42, de ahí que los funcionarios de la Universidad Nacional de Colombia que conforman el Consejo de Sede cumplen esa función en ejercicio de su cargo, por lo tanto, despliegan actuaciones administrativas, en tal virtud le son aplicables las causales de recusación contempladas en artículo 30 del Código Contencioso Administrativo y además las previstas en el Código de Procedimiento Civil, en virtud de la remisión expresa que hace el Código Contencioso en esta materia.
Al respecto taxativamente establece el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo:
"Garantía de imparcialidad: A los funcionarios que deban realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas, se aplicarán además las causales de recusación previstas para los jueces en el Código de procedimiento civil, las siguientes:
2. Haber sido recomendado por él para allegar al cargo que ocupa el funcionario o haber sido designado por éste como referencia con el mismo.
El funcionario, dentro de los cinco (5) días siguientes a aquél en que comenzó a conocer el asunto o en que sobrevino la causal, manifestará el impedimento por escrito motivado y entregará el expediente a su inmediato superior, o al procurador regional si no lo tuviere;
La autoridad ante la cual manifieste el impedimento decidirá en el término de 10 días y en forma motivada; sin que contra la decisión quepa recurso y al decidir decidirá quien debe continuar con el trámite, pudiendo si es preciso designar funcionario ad- hoc; en el mismo acto ordenará la entrega del expediente al designado que ha de sustituir al separado del Conocimiento. (Subrayado nuestro),
Las causales de recusación también pueden declararse probadas de oficio por el inmediato superior o por el procurador regional; los interesados podrán también alegarlas en cualquier tiempo. En estos eventos se aplicará, en lo pertinente, el procedimiento antes descrito (Subrayado fuera de texto).
El superior o el procurador regional podrán también separar del conocimiento a un funcionario, cuando a su juicio, en virtud de las denuncias puestas por el interesado, aquél no garantice la imparcialidad debida.
El trámite de impedimento suspenderá los plazos para decidir o para que opere el silencio administrativo".
Dicho artículo expresamente remite al Código de Procedimiento Civil el cual en su artículo 150 dispone:
Causales de recusación:
"1. Tener el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil interés directo o indirecto en el proceso.
12. Haber dado el juez consejo o concepto fuera de actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso, o haber intervenido en éste como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo. (Subrayado nuestro)
13. Ser el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes indicados en el numeral 1, heredero o legatario de alguna de las partes, antes de la iniciación del proceso.
14. Tener el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o primero civil, pleito pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe fallar."
Respecto a las mencionadas causales ha dicho la Corte Constitucional:
"Entre las 14 causales de recusación consagradas en el artículo 150 del código de procedimiento civil existen indistintamente hechos objetivos y argumentos subjetivos para tachar al juez, así:
- Son objetivas las siguientes causales: No. 2 (haber conocido del proceso), 3 (parentesco), 4 (guarda), 5 (dependiente), 6 (existir pleito), 7 (denuncia penal contra el juez), 8 (denuncia penal por el juez), 10 (acreedor o deudor), 11 (ser socio), 12 (haber emitido concepto), 13 (ser heredero o legatario) y 14 (tener pleito pendiente similar).
- Son subjetivas las siguientes causales: No. 1 (interés en el proceso) y 9 (enemistad grave o amistad íntima).
En el primer caso -12 de las 14 causales-, la prueba es por naturaleza objetiva y por tanto la cuestión de su estudio se reduce a establecer si existe o no existe prueba, pues si existe la recusación queda automáticamente probada y si ello no ocurre la recusación resultaría no probada. En esta última hipótesis la ausencia de prueba es sancionable de manera razonable, y por tanto ajustada a la Carta, por lo siguiente: siendo un hecho objetivo demostrable fácilmente por medios escritos o demás medios probatorios que no permiten ningún margen de apreciación subjetiva, la cuestión se limita a verificar si el hecho existe o no. Ahora si se alega una causal objetiva de recusación y no se puede probar, es claro que desaparece la presunción de inocencia (art. 29 CP) y el principio de la buena fe (art. 83 ídem), surge una presunción de que el deseo del recusante fue dilatar el proceso, atentando así contra la celeridad y eficacia de los procesos, en los que están interesados tanto el interés privado de la contraparte como el interés general de la sociedad y el Estado (art. 2 CP). Dicha presunción admite desde luego prueba en contrario. En otras palabras, el ejercicio abusivo o de mala fe de lo que en principio era un derecho -recusar-, se vuelve contra el recusante para efectos de sancionarlo, como quiera que afecta otros derechos de terceros o derechos generales de la comunidad.
En el segundo caso, vale decir, ante la presencia de causales subjetivas -1 y 9 del artículo 150 del C.P.C.-, la ausencia de prueba no debe conducir a presumir de derecho la temeridad o mala fe del recusante, como en el caso anterior, sino que, justamente por lo etéreo y gaseoso de las apreciaciones del espíritu humano, ella debe ser demostrada y probada en el proceso. En efecto, la apreciación tanto del "interés directo o indirecto" en el proceso como de la "enemistad grave o amistad íntima" es un fenómeno que depende del criterio subjetivo del fallador. Obsérvese que incluso las causales vienen acompañadas de adjetivos calificativos, lo cual pone de manifiesto la discrecionalidad en su apreciación. Pues bien, en estos casos es posible que un recusante invoque de buena fe una presunta causal que luego resulte de difícil prueba. Deducir en tales casos una responsabilidad automática iría contra los principios de la presunción de inocencia y de la buena fé. Es por ello que en tales casos, a juicio de esta Corporación, sólo se invierte la carga de la prueba respecto del recusante fallido para efectos de una eventual sanción pecuniaria o disciplinaria, pero la sola materialidad del hecho no es suficiente para deducir de manera automática una responsabilidad."1
Ahora bien, respecto al principio de imparcialidad que debe gobernar las funciones de los funcionarios administrativos - quienes en este evento fungirán como jueces dentro del proceso disciplinario a adelantarse a los estudiantes que tuvieron que ver con los disturbios en la inauguración del edificio de "Ciencia y Tecnología", se tiene que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha dispuesto:
"En efecto, una de las grandes cualidades que debe identificarse en cabeza del fallador, es su independencia, autonomía, probidad, y buen criterio; facultades todas éstas que permiten al juez aplicar - adjudicar en términos del derecho anglosajón- la ley de forma desapasionada y con criterios de absoluta justicia"2.
Respecto al principio de imparcialidad en las actuaciones administrativas ha dicho la doctrina:
"Como contrapartida de la imparcialidad, la abstención o excusación consiste en la obligación de los titulares de órganos o cargos públicos de mantenerse alejado o de no ejercer sus funciones, cuando puedan surgir desviaciones a causa de sus situaciones particulares o de una específica relación con los destinatarios de los actos (parentesco, afinidad, enemistad, etc.), o con bienes objetos de los actos. Es un instituto dirigido a asegurar la serenidad y la autoridad necesaria para el correcto ejercicio de las funciones, garantizando a los destinatarios, la absoluta extraneidad (sic) de su actuación, frente a los interesados. En los casos en que exista la obligación de abstenerse o excusarse, los sujetos expuestos a ser perjudicados por la parcialidad del funcionario decisor, tienen el derecho (ante la ausencia u omisión de inhibición) de pedir la recusación, para obtener la sustitución del funcionario tachable; en caso contrario, será la propia Administración que tiene conocimiento de la circunstancia, la que debe intervenir, determinando la separación del funcionario involucrado"3.
Ahora bien vale la pena resaltar que de conformidad con la normatividad que rige la materia para reemplazar a los funcionarios que consideren deben apartarse y mantenerse alejados de sus funciones para un caso concreto respetando el principio de imparcialidad, se ha previsto la figura de los funcionarios ad - hoc, lo cual significa según la alocución latina: "'para el efecto', 'para el caso', 'con ese fin'."4
Esta locución también se utiliza para calificar a una misión o delegación que ha sido creada para un propósito específico. De ahí que los citados funcionarios entran a reemplazar para el caso concreto a los funcionarios que con miras a proteger el principio de imparcialidad se han declarado impedidos.
Una vez se aplica dicha normatividad al caso concreto expuesto en el oficio CS - 112-09 de la Secretaría de Sede Bogotá, se tiene:
1. Que hay un procedimiento administrativo regulado por el Código Contencioso Administrativo para aceptar o no los impedimentos;
2. Que dicho procedimiento está regulado por el artículo 30 de dicha normatividad, esto es:
"El funcionario, dentro de los cinco (5) días siguientes a aquél en que comenzó a conocer el asunto o en que sobrevino la causal, manifestará el impedimento por escrito o motivado y entregará el expediente a su inmediato superior, o al procurador regional si no lo tuviere;
La autoridad ante la cual manifieste el impedimento decidirá en el término de 10 días y en forma motivada; sin que contra la decisión quepa recurso y al decidir decidirá quien debe continuar con el trámite, pudiendo si es preciso designar funcionario ad- hoc; en el mismo acto ordenará la entrega del expediente al designado que ha de sustituir al separado del Conocimiento." (Subrayado nuestro).
3. Que el procedimiento que se adelantó por el Consejo de Sede Bogotá en lo relativo al impedimento, tal y como se observa en sesión del 14 de noviembre de 2008, se estableció:
Que una vez explicado a los miembros por parte de la Oficina Jurídica de la Sede Bogotá lo relativo a los impedimentos y recusaciones, se procedieron a manifestar las causales de impedimentos, así:
Miembros del consejo de Sede que se declaran impedidos
Por presentar queja
Por tener intención de ser testigo
Por ser mediador de los hechos
Por colisión negativa de competencia
Por ser víctima
Juan Evangelista Carulla
Por ser acusado
4. Que respecto a la causal de impedimento del doctor Acuña, Decano de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, se observa, según lo manifestado por la Jefe de la Oficina Jurídica de la Sede Bogotá, Dra. Elda Francy Vargas, que el mismo debe ser remitido al Consejo Académico para que decida, remisión que no se observa en el expediente y respecto a la cual, es preciso aclarar, que no es una casual de impedimento establecida por el Código de Procedimiento Civil, como ya se ha expuesto y por lo tanto no debió ser aceptada;
5. Ahora bien, respecto al resto de las causales aducidas, se observa que se tuvieron por probadas, pues al tenor de lo dispuesto en Acta 013 del 14 de noviembre de 2008 del Consejo de Sede, se procedió a establecer la lista de los miembros del Consejo habilitados;
6. Que no obstante lo anterior y teniendo presente esta oficina que algunas de las causales aducidas por los miembros del Consejo de Sede, tales como "ser mediador de los hechos", no es clara y tal como se manifestó no puede ser enmarcada en una de las causales de la normatividad mencionada, las cuales son taxativas, debió entrarse a determinar y probar a efectos de ser aceptada.
7. Que dada la manifestación de los miembros y en el entendido de que de conformidad con lo dispuesto por el Estatuto General de la Universidad, artículo 725, para entrar a deliberar el Consejo de Sede necesita de la mitad más uno de los miembros con derecho al voto, una vez se aceptaron los impedimentos, se estableció que los miembros habilitados podrían reunirse de manera extraordinaria para deliberar.
8. No obstante según se establece en el oficio CS-112 de marzo de 2009, el representante de asociaciones o instituciones de la organización social y productiva ha renunciado y los representantes estudiantiles principal y suplente ya no tienen la calidad de estudiantes;
9. Por lo tanto en este momento no hay quórum para entrar a proceder por el Consejo de Sede a determinar una comisión que entre a realizar la indagación preliminar sobre los hechos ocurridos en la inauguración del edificio de "Ciencia y Tecnología".
10. De ahí que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo, le corresponde al inmediato superior entrar a decidir los impedimentos manifestados a efectos de determinar si en el Consejo de Sede existe quórum para entrar a adelantar la indagación preliminar o por el contrario entrar a designar, si lo considera necesario, una comisión Ad- hoc.
De ahí que sugiere este despacho que se proceda por el Consejo de Sede a citar a una nueva sesión ordinaria, donde se proceda por los miembros a analizar cada una de las causales de impedimento de cada uno de los miembros, observando su objetividad o subjetividad al tenor de lo dicho por la Corte Constitucional, a efectos de establecer si se prueban meramente con su existencia o no, y una vez se haga el examen cuidadoso de cada una de las causales a la luz de la normatividad sobre la materia, se establezcan los miembros habilitados en quienes estará o no el quórum para entrar a deliberar y conformar una comisión que entre a indagar el asunto.
De no ser posible obtener el quórum, sugiere este despacho que se nombren unos miembros Ad- hoc, esto es, para el caso, con los que se conforme el quórum a efectos de que se entre a cumplir con el Estatuto General y se proceda a continuar con la indagación preliminar e investigación disciplinaria si es del caso.
Ahora bien, como quiera que uno de los miembros del Consejo de Sede ha hecho alusión a que la competencia de conocer el asunto es del Consejo Superior Universitario y no del Consejo de Sede, al respecto esta Oficina considera procedente aclarar:
II. Respecto a la competencia del Consejo de Sede para conocer del caso materia de estudio:
- Respecto a la normatividad que rige la materia:
- Parágrafo 1. del artículo 69 del Acuerdo 101 de 1977: Las faltas cometidas colectivamente por estudiantes pertenecientes a distintas Facultades, serán estudiadas por el Consejo Académico el cual impondrá las sanciones a que hubiere lugar.
- Así el artículo 1 del acuerdo 37 de 1979 establece: "El estudiante que incurra en faltas contra el orden universitario y la normalidad académica, o de cualquier manera desconozca o incite a desconocer disposiciones emanadas de legítima autoridad universitaria, impida el normal desarrollo de clases, participe en actos contra las personas o los bienes de la Institución, se hará acreedor a la sanción de expulsión que impondrá el Consejo Superior Universitario.
A la misma sanción se harán acreedores quienes actúen en forma colectiva e incurran en las mismas causales contempladas en el inciso anterior". (Subrayado fuera del texto)
- Acuerdo 147 de 1980 artículo 2:
Artículo 2: "las funciones que el Acuerdo 101 de 1977 atribuye al Consejo académico en sus artículos 23, 52 y 69, éste último en el parágrafo 1, serán de competencia en adelante, del respectivo Consejo de Decanos".
- Acuerdo 02 de 1987: "la autoridad competente de la Universidad o de la facultad informará el hecho al Consejo Superior Universitario, organismo que designará una comisión de su seno encargada de citar y oír en descargos al estudiante inculpado, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes, cumplido lo cual el Consejo Superior Universitario calificará la falta e impondrá la sanción de expulsión si a ello hubiere lugar".
- Del factor de competencia territorial:
Dispone el artículo 43 del Código Penal: "Es competente para conocer el juzgamiento el juez del lugar donde ocurrió el delito"
Así ha dicho la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia - Sala penal "Una interpretación sistemática de los anteriores textos legales arroja suficiente claridad para concluir que la competencia por razón del factor territorial para el juzgamiento del presente asunto, le corresponde de manera exclusiva e indubitable al Juez Penal del Circuito de Sahagún (Córdoba), lugar donde ocurrieron los hechos objeto de investigación y acusación, tal como lo estimó con buen criterio el Juez 4 Penal del Circuito de Sincelejo"6.
Ahora bien, dado que los derechos penal y disciplinario son por sus características de tipo sancionador, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que: "las garantías constitucionales inherentes al debido proceso, mutatis mutandi, se aplican a los procedimientos disciplinarios, ya que, su aplicación se modula para adecuar el ejercicio del poder disciplinario a la naturaleza y objeto del derecho disciplinario y, especialmente, al interés público y a los principios de moralidad, eficacia, economía y celeridad que informan la función administrativa"7.
De donde se colige:
1. La regla general para fijar la competencia por factor territorial en el proceso penal es el lugar donde ocurrieron los hechos;
2. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que los principios del derecho penal al ser un derecho sancionador al igual que el derecho disciplinario pueden aplicarse "mutatis mutandi" en el derecho disciplinario a efectos de modular el poder disciplinario;
3. La norma interna de la Universidad Nacional de Colombia ha previsto que en los casos en que las faltas sean cometidas colectivamente por estudiantes de pregrado de la Institución, sean de conocimiento del Consejo de Sede respectivo;
4. Dado que en este caso se plantea que el hecho objeto de indagación o investigación disciplinaria fue cometido por estudiantes de varias Sedes, se considera que el competente para adelantar la indagación e investigación es el Consejo de Sede respectivo del lugar donde ocurrieron los hechos, aplicando los principios del derecho penal;
5. De ahí que es el Consejo de Sede donde ocurrieron los hechos, el organismo que debe adelantar la indagación e investigación de las faltas colectivas cometidas por estudiantes de distintas sedes por el factor territorial;
6. No obstante, lo anterior, si y sólo si la falta o faltas indagadas e investigadas por el Consejo de Sede respectivo son de aquellas cometidas contra el orden universitario y la normalidad académica, o de cualquier manera desconozcan o inciten a desconocer disposiciones emanadas de legítima autoridad universitaria, impidan el normal desarrollo de clases, participen en actos contra las personas o los bienes de la Institución, de las mismas conocerá el Consejo Superior Universitario desde la etapa de descargos en armonía con lo dicho por la Oficina Jurídica Nacional en oficio OJN - 890 del 4 de diciembre de 2006.
De lo anterior se concluye que el competente para conocer del asunto relacionado con los disturbios ocurridos en la inauguración del edificio de "Ciencia y Tecnología" es el Consejo de la sede Bogotá, dado que fue en esta Sede donde ocurrieron los hechos.
III. RESPECTO A LA COMPETENCIA DEL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO:
Como se observó por este despacho en el concepto OJN - 890 del 4 de diciembre de 2006, aceptado por la Sala Jurídica de la Universidad, la investigación del proceso, en criterio de esta oficina y en aras de garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y el derecho de contradicción de los estudiantes inculpados en una investigación disciplinaria, debe adelantarse en este caso por el Consejo de Sede Bogotá, autoridad que una vez instruye el proceso hasta el pliego de cargos y si considera que la sanción a imponer es la de expulsión, deberá remitir el expediente al Consejo Superior Universitario, quien de conformidad con lo dispuesto en los ya citados acuerdos deberá adelantar la diligencia de descargos y proceder a imponer la sanción de expulsión de ser procedente.
De ahí que el Consejo Superior Universitario al tenor de los Acuerdos 37 del 79 y 02 de 1987, en procesos disciplinarios relacionados con estudiantes debe avocar conocimiento solamente para la diligencia de descargos y el fallo respectivo.
Al avocar conocimiento por el Consejo Superior Universitario del proceso sin que se haya instruido el mismo por parte del Consejo de Sede, equivaldría a prejuzgar, pues al tenor de las normas que en la actualidad regulan la materia, el Consejo Superior sólo puede conocer de faltas que equivalgan a expulsión.
Por lo que mal haría el Consejo Superior Universitario al tenor de la normatividad vigente en consonancia con el concepto OJN - 890 de 2006 en avocar conocimiento del proceso.
Por lo tanto y teniendo en cuenta las consideraciones anteriores que van en línea con lo preceptuado por el Código Contencioso Administrativo y el Reglamento Estudiantil con sus modificaciones, considera este Despacho que le corresponde al Consejo de la sede Bogotá entrar a examinar nuevamente el procedimiento que llevó a cabo en la sesión de noviembre 14 de 2008 para aceptar los impedimentos de sus miembros, determinar cuáles miembros se encuentran habilitados y de no contar con quórum, proceder a nombrar miembros Ad- hoc, para poder entrar a avocar conocimiento del asunto y nombrar una comisión que adelante la indagación preliminar.
Este concepto se rinde en los términos del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.
1 Sentencia C- 390 de 1993 Alejandro Martínez Caballero
2 Consejo de Estado, 19 de julio del 2007, M.P. Enrique Gil Botero.
3 Carlos Forte, Artículo de Tribuna, Buenos Aires Argentina
4 Glosario del Ministerio de relaciones exteriores
5 ARTÍCULO 72. Quórum y mayorías. En los cuerpos colegiados definidos en este Estatuto y los que se creen y definan en otros estatutos y normas de la Universidad, para deliberar se requerirá la presencia de más de la mitad de los miembros con derecho a voto. Las decisiones se tomarán con el voto favorable de la mayoría de los miembros presentes.
6 Corte Suprema de Justicia, M.P. Nilson Pinilla, 7 de noviembre de 1996
7 Ver sentencias C-561/05, C-095/03, C-088/02, C-948/02, C-098/95, C-181/2002, T- 743/02, T-215/00, T-262/98

References: Artículo 3
 artículo 3
 artículo 209
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 30
 artículo 725
 artículo 30
 artículo 69
 artículo 1
 artículo 2

Artículo 2
 artículo 43
 artículo 25
 ARTÍCULO 72