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Timestamp: 2018-12-18 22:01:08+00:00

Document:
﻿ Sentencia C-1142 de noviembre 19 de 2008
SENTENCIA C-1142 DE 19 DE NOVIEMBRE DE 2008
CONTENIDO:SE DECLARA INEXEQUIBLE LA LEY 1141 DE 2007, POR MEDIO DE LA CUAL SE APRUEBA EL "CONVENIO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA POPULAR DE CHINA SOBRE COOPERACIÓN EN SANIDAD ANIMAL Y CUARENTENA", FIRMADO EN BEIJING, EL 6 DE ABRIL DE 2005.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN PÚBLICA DE CONSTITUCIONALIDAD, COOPERACIÓN INTERNACIONAL, ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE SANIDAD ANIMAL
Sentencia C-1142 de noviembre 19 de 2008
Sentencia C-1142 de 2008
Ref.: Expediente LAT-310
EXTRACTOS: «II. Texto normativo objeto de revisión
“LEY 1141 DE 2007
Diario Oficial 46.670 de 25 de junio de 2007
Visto el texto del por medio de la cual (sic) se aprueba el “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre cooperación en sanidad animal y cuarentena”, firmado en Beijing a los 6 días del mes de abril de 2005, que a la letra dice:
1. Animales - animales bovinos domésticos y salvajes, incluido el ganado bovino, ovino, caprino y porcino, caballos, camellos, burros y su progenie híbrida, aves, animales de caza, peces, gusanos de seda, abejas, animales domésticos y animales de laboratorio.
2. Productos animales - material no manufacturado de origen animal y aquellos productos animales manufacturados y productos animales en alimentos para animales que, debido a su procesamiento, pueden crear un riesgo de introducción y propagación de plagas.
3. Material animal genético - semen fresco o congelado de animales, embriones frescos o congelados o cualquier otro bioproducto aplicado a la cría y reproducción animal.
4. Certificado de cuarentena animal o certificado de sanidad veterinaria - certificado preparado conforme al certificado modelo de la oficina internacional de epizootias (OIE).
a) Respecto de las visitas entre direcciones de cuarentena animal o sanidad veterinaria relacionadas con la implementación o intercambio de experiencia en gestión y en caso de que una parte contratante invite a especialistas o investigadores de la otra parte contratante a participar en seminarios u otras reuniones científicas, los gastos de viaje internacional serán cubiertos por la parte que envía. Dichos gastos también podrán ser sufragados conforme lo negocien las partes contratantes;
Andrés Felipe Arias Leiva”.
En relación con el aspecto formal la Corte se encuentra llamada a examinar la validez de la representación del Estado colombiano durante el proceso de negociación, celebración y suscripción del tratado, al igual que la observancia de las reglas del trámite legislativo que precedieron la aprobación de la ley sujeta a análisis. Sobre el particular, es preciso señalar que el texto constitucional no dispone un procedimiento legislativo especial para la expedición de una ley aprobatoria de un tratado internacional, razón por la cual debe seguir, en términos generales, el mismo trámite de una ley ordinaria. Esta previsión general opera con las siguientes precisiones: (i) deber de iniciación del debate en el Senado de la República, por tratarse de asuntos relativos a relaciones internacionales (C.N., art. 154); y (ii) remisión de la ley aprobada a la Corte Constitucional, por parte del gobierno, para efectos de su revisión definitiva (C.N., art. 241-10).
Sin que en esta oportunidad sea necesario realizar un análisis pormenorizado del desarrollo jurisprudencial que ha sido ofrecido a la institución de los anuncios dentro del procedimiento de aprobación de iniciativas legislativas; resulta oportuno examinar el sentido de las consideraciones desarrolladas por la Sala Plena de la Corte en Sentencia C-576 de 2006. En dicha ocasión esta corporación se propuso la tarea de adelantar una unificación jurisprudencial sobre los criterios que debían ser atendidos para efectos de determinar el carácter subsanable de determinados vicios de procedimiento relacionados con la realización de los anuncios para discusión y aprobación. Al respecto, la Corte concluyó que este vicio de procedimiento no es por naturaleza insubsanable pues en algunos casos la incursión en dicha incorrección puede ser enmendada. A juicio de la Sala, tal deducción es consecuencia de la aplicación del principio de instrumentalidad de las formas, en virtud del cual se ha de reconocer en los procedimientos consignados en el texto constitucional y en la normatividad complementaria, instrumentos al servicio de los fines constitucionales sobre publicidad y deliberación que deben presidir las actuaciones del Congreso de la República al aprobar la ley. En tal sentido, recordó que no cualquier irregularidad en dicho trámite conduce de manera ineluctable a la declaración de inexequibilidad (2) .
Estimó la Corte que este tipo de decisiones —en virtud de las cuales de declara la inconstitucionalidad de la ley debido al incumplimiento de las reglas procedimentales— deben partir de un análisis in concreto de la entidad del vicio, de sus dimensiones dentro del particular contexto en el cual se encuentra inserto y, particularmente, del grado de incidencia que logre ejercer en la formación de la voluntad del Congreso de la República. De tal suerte, es menester tener en cuenta los principios fundamentales consignados en el texto constitucional que orientan el discurrir del proceso de aprobación legislativo, los cuales buscan garantizar (i) el cumplimiento de etapas básicas y estructurales que permitan deducir la existencia de un verdadero procedimiento legislativo, (ii) la satisfacción de las condiciones generales que surgen del contexto preciso en el cual se presenta el vicio, (iii) la concesión de las garantías constitucionales ofrecidas a las minorías políticas, lo cual se encuentra incluido dentro del imperativo de sujeción al principio democrático y, finalmente, (iv) el examen del tipo particular de ley objeto de aprobación.
Sin embargo, tal constatación no puede ser llevada al extremo inaceptable en el cual toda suerte de vicios e incorrecciones sean avaladas bajo el prurito de brindar respeto a las decisiones acogidas por el Congreso de la República. Si bien en esta institución se dan cita las diferentes voces que participan en el escenario democrático, lo cual ofrece una considerable legitimidad a sus actuaciones, no es menos cierto que el constituyente primario quiso garantizar que tales decisiones agotaran procedimientos anteriormente diseñados para asegurar que en estas se materialice el principio de configuración democrática y, en tal sentido, sus disposiciones sean el resultado de un proceso meditado en el cual puedan participar de manera efectiva los diferentes actores. De tal manera se asegura que la ley se erija como la derivación efectiva de un razonable proceso de discusión democrática.
Solo bajo tal consideración puede ser comprendido el estatuto de los vicios de procedimiento en el constitucionalismo colombiano, en el cual el cuidado de la forma pretende la adecuada conservación de los contenidos que a través de ella se manifiestan.
Resulta imprescindible destacar que el carácter subsanable de los vicios de procedimiento objeto de examen desaparece cuando la Cámara de Representantes omite las directrices que surgen del texto constitucional y el reglamento del Congreso una vez la Corte Constitucional ha ordenado la devolución del expediente legislativo para su corrección. Vale recordar que los principios de conservación del derecho y respeto a la cláusula de configuración democrática en forma alguna pueden conducir a la creación por vía jurisprudencial —tales como la posibilidad infinita de devolución de estas iniciativas para su saneamiento cada vez que el legislador incurra en nuevos vicios— de procedimientos que no encuentran asidero en el texto constitucional. En esta dirección, es preciso recordar que el control de constitucionalidad que ha de cumplir la Corte debe ceñirse a lo dispuesto en el texto superior pues es esta la única garantía duradera por la cual es legítimo esperar de este tribunal objetividad, imparcialidad y respeto por los cánones vertidos en el texto superior.
En primer término, es necesario volver sobre la orden emitida en el Auto 126 de 2008; providencia en la cual la Sala Plena advirtió una infracción de lo dispuesto en el inciso 5º del artículo 160 del texto superior toda vez que la fecha de discusión y aprobación del proyecto de ley tuvo ocurrencia en día diferente a aquel que había sido anunciado en la plenaria de la Cámara de Representantes. Sobre el particular en el aludido auto la Sala arribó a la siguiente conclusión:
En suma, la Sala coincide con la vista fiscal al indicar que durante el trámite del proyecto de ley aprobatoria surtido ante la Cámara de Representantes se presentó un vicio de procedimiento, consistente en el desconocimiento de lo dispuesto en el inciso 5º del artículo 160 del texto constitucional, en atención a que no coincide la fecha señalada en el anuncio y aquella en la cual la iniciativa fue aprobada. En consecuencia, la Corte habrá de adoptar las decisiones pertinentes de acuerdo a la jurisprudencia constitucional hasta ahora examinada. Por lo pronto, interesa resaltar que la constatación de este vicio de procedimiento se erige en obstáculo suficiente para impedir que la Sala lleve a cabo consideraciones ulteriores a propósito de la exequibilidad del contenido normativo del convenio y de la Ley 1141 de 2007 por la cual aquel fue aprobado.
Adicionalmente, en el Acta de Plenaria 125 de la Sesión Ordinaria del día martes 5 de agosto de 2008, aparece que el proyecto de ley 298 de 2006 Cámara, 196 de 2005 Senado “por medio de la cual se aprueba el convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China, sobre cooperación y sanidad animal y cuarentena” fue aprobado en la fecha indicada.
Si bien la anterior constatación permitiría inferir que el vicio al cual se hizo referencia en el auto 126 de 2008 ha sido subsanado, la Sala Plena arriba a una conclusión diferente toda vez que el cumplimiento ofrecido por parte de la Cámara de Representantes a la orden emitida en dicha providencia solo fue parcial, circunstancia que se opone a la continuación del análisis de constitucionalidad sobre el contenido del convenio y de la ley aprobatoria correspondiente.
2. CONCÉDASE a la plenaria de la Cámara de Representantes el término de 30 días, contados a partir de la notificación de este auto a la presidencia de la misma, para que subsane el vicio detectado en esta providencia.
3. Una vez subsanado el vicio a que se refiere la parte considerativa de esta providencia, la Cámara de Representantes dispondrá hasta el día 20 de septiembre de 2008, para cumplir las etapas posteriores del proceso legislativo. Luego, el Presidente de la República tendrá el plazo establecido en la Carta para sancionar el proyecto de ley.
4. Cumplido el trámite anterior, el despacho de presidencia del Congreso de la República remitirá a la Corte Constitucional la Ley 1141 de 2007, para que esta se pronuncie de manera definitiva sobre su exequibilidad.
Más aún, en la parte motiva del pronunciamiento se indicó a la Cámara de Representantes que la orden no solo consistía en la repetición del anuncio para segundo debate y en la celebración de la sesión plenaria en la fecha indicada en este último; sino que era necesario reanudar el procedimiento legislativo, para lo cual era forzoso continuar la realización de las fases posteriores al vicio señalado. Sobre el particular, esta corporación indicó lo siguiente: “De acuerdo al precedente establecido en decisiones anteriores (3) , la Corte devolverá el proyecto a la plenaria de la Cámara de Representantes, instancia en la cual se presentó el vicio de procedimiento, para que sea reanudado el trámite del proyecto de ley dando cumplimiento al anuncio para votación dispuesto en el inciso final del artículo 160 superior y de conformidad con las reglas expresadas en esta providencia. En consecuencia, de acuerdo a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 241 C.P. y el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992, la Corte concederá a la correspondiente Cámara un término máximo de 30 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, para que proceda a subsanar el vicio. Verificado este trámite, la Cámara de Representantes dispondrá hasta el 20 de junio de 2008, fecha en la cual culmina el primer periodo de sesiones de la actual legislatura, para concluir el proceso de aprobación de la ley”. De ahí resulta que la Cámara de Representantes no solo debía rectificar las actuaciones directamente relacionadas con el anuncio para segundo debate, sino que el trámite aprobatorio de la Ley 1141 de 2007 debía ser reiniciado a partir de dicha corrección; actuación que ciertamente fue omitida por la corporación legislativa.
Al respecto, resulta oportuno recordar que en la primera oportunidad en la cual esta corporación se pronunció sobre la constitucionalidad del procedimiento agotado ante el Congreso de la República, la Sala Plena advirtió que, debido a la constatación de algunas diferencias precisas sobre los textos finalmente aprobados por el Senado de la República y la Cámara de Representantes; fue conformada una comisión de conciliación, la cual se encargó de la redacción y presentación de un texto en el cual fueron dirimidas las aludidas diferencias. Así las cosas, luego de haber realizado las publicaciones y anuncios correspondientes, las dos células legislativas dieron aprobación al texto conciliado y, con posterioridad, este fue remitido para sanción presidencial (4) .
Observa la Corte que estas actuaciones —esto es, el trámite de conciliación y la sanción presidencial— fueron omitidas durante el procedimiento de enmienda ordenado por esta corporación mediante auto 126 de 2008 a pesar de que, como ha sido indicado hasta ahora, en dicha providencia no solo se prescribió la corrección del vicio relacionado con la inadecuada realización del anuncio para segundo debate por parte de la Cámara de Representantes, sino adicionalmente la continuación del trámite constitucional a partir de dicha instancia.
Sobre el particular, vale recordar que en el auto 126 de 2008 la Sala se pronunció de manera expresa sobre la necesidad de obtener la correspondiente sanción presidencial, después de la cual sería procedente el análisis de constitucionalidad por parte de esta corporación. En tal sentido, la Corte señaló lo siguiente: “Finalizado el procedimiento en la Cámara de Representantes y realizada la sanción presidencial en los términos fijados en la Constitución Nacional, la ley deberá ser remitida a la Corte Constitucional para que decida sobre la exequibilidad del acto, según lo prevé el parágrafo del artículo 241 superior. Sobre el particular, es necesario indicar que la sanción presidencial, en tanto se refiere al mismo proyecto aprobatorio bajo examen, no supondrá una modificación en cuanto a la identificación de la ley. En ese sentido, la secretaría jurídica de la Presidencia de la República, al momento de ejercer la competencia prevista en el artículo 8º del Decreto 2719 de 2000, conservará el número de Ley 1141 de 2007. Lo anterior debido a que, como lo ha sostenido esta corporación (5) , la composición de un vicio de trámite por parte del Congreso no conlleva modificación alguna en lo relativo a la identificación nominal del proyecto y de la ley aprobatoria resultante”.
Como corolario de las consideraciones precedentes, la Sala observa que el vicio de procedimiento que en un primer momento era de naturaleza subsanable —esto es, la infracción de la previsión constitucional sobre el régimen de anuncios por parte de la Cámara de Representantes— no fue enmendado de manera adecuada por el Congreso de la República toda vez que, al limitarse a corregir la realización del aviso y al emitir la correspondiente aprobación sin reanudar desde este punto el trámite, el legislador desconoció que las etapas restantes se encontraban afectadas por el vicio originalmente indicado. Así las cosas, de acuerdo con las consideraciones desarrolladas en líneas anteriores, tal omisión trae como consecuencia la declaración de inexequibilidad de la ley en la medida en que fueron desatendidos los preceptos constitucionales que regentan su proceso de aprobación.
Al respecto es relevante recordar ahora que el parágrafo final del artículo 241 superior establece que en aquellos eventos en los cuales la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables acaecidos durante el proceso de formación del acto sujeto a control, se encuentra llamada a devolver dicho acto “a la autoridad que lo profirió para que de ser posible, enmiende el defecto observado”. Surtida tal actuación —continúa la disposición en comento— “procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto”.
Naturalmente, al emitir el Auto 126 de 2008, en el cual se ordenó la devolución del expediente legislativo a la Cámara de Representantes por tratarse de un vicio subsanable; esta corporación dio aplicación a esta norma, toda vez que para adelantar el examen de fondo encaminado a lograr el establecimiento de la corrección constitucional de la ley aprobatoria y del convenio, era necesario enmendar dicha falla. Tal como fue indicado en dicha providencia en el numeral cuarto de la parte resolutiva —y según se desprende del análisis de la disposición constitucional— la tarea consistente en sanear el vicio de procedimiento debía ser realizada de tal manera que permitiese a esta corporación emitir un pronunciamiento definitivo sobre la constitucionalidad del instrumento examinado. Textualmente, en el auto indicado la Sala ordenó lo siguiente: “Cuarto. Cumplido el trámite anterior, el Despacho de Presidencia del Congreso de la República remitirá a la Corte Constitucional la Ley 1141 de 2007, para que esta se pronuncie de manera definitiva sobre su exequibilidad” (negrilla fuera de texto).
Así las cosas, de acuerdo a lo dispuesto en el parágrafo final del artículo 241 del texto constitucional y a lo decidido mediante auto 126 de 2008, en esta oportunidad corresponde a esta corporación emitir un pronunciamiento definitivo sobre la constitucionalidad del convenio y su ley aprobatoria. Como se sigue de las consideraciones que han sido desarrolladas hasta ahora, en esta ocasión tal decisión solo puede consistir en la declaración de inexequibilidad del acto sometido a control por cuanto el vicio de procedimiento advertido con antelación no fue enmendado de manera adecuada y no existe disposición constitucional alguna que permita a la Corte devolver el expediente legislativo. Una decisión en sentido contrario no solo se opondría al tenor literal de lo dispuesto en el artículo 167 superior, sino que introduciría un censurable elemento de inseguridad jurídica por cuanto, al no existir fundamento constitucional que permita al tribunal adoptar decisiones diferentes a la declaración de inexequibilidad de persistir los vicios de procedimiento originalmente indicados, no existiría certeza sobre el número de oportunidades en que se puede repetir dicho trámite de remisión a la Cámara de Representantes y tampoco existiría certidumbre alguna sobre el procedimiento mediante el cual tales remisiones han de llevarse a cabo, lo cual a su vez permitiría la incursión de una nociva lógica de error-corrección, entre el juez constitucional y el Congreso, sin que quede del todo claro cuándo se va a tener un fallo realmente definitivo en la materia (6) .
Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1141 de 2007 “Por medio de la cual se aprueba el Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre cooperación en sanidad animal y cuarentena, firmado en Beijing a los 6 días del mes de abril de 2005”.
(2) Sobre el particular, Sentencia C-737 de 2001: “la constatación de [la ocurrencia de] una irregularidad en el trámite de una ley, no conlleva inevitablemente que el juez constitucional deba siempre retirarla del ordenamiento. Es necesario que, previamente, el juez examine (i) si ese defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad”.
(3) Corte Constitucional, Sentencia C-576 de 2006 y autos 311 de 2006, 013 de 2007 y 232 de 2007.
(4) Sobre la realización del trámite de conciliación, en el Auto 126 de 2008 este fue resumido por esta corporación en los términos que se trascriben a continuación:
“Informe de conciliación / 21. Debido a que los textos finalmente aprobados por las cámaras presentaban algunas diferencias, se conformó una comisión de conciliación compuesta por los congresistas Mario Uribe Escobar, senador, y Augusto Posada Sánchez, representante a la Cámara, quienes presentaron el “Informe de conciliación al proyecto de ley número 196 de 2005 Senado, 298 de 2006 Cámara, por medio de la cual se aprueba el “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre cooperación en sanidad animal y cuarentena”, firmado en Beijing a los 6 días del mes de abril de 2005”. Dicho informe fue publicado ante el Senado de la República en la Gaceta del Congreso Nº 162, del viernes 4 de mayo de 2007; en cuanto a la Cámara de Representantes, la publicación fue llevada a cabo en la Gaceta del Congreso Nº 173, del jueves 10 de mayo de 2007 (págs. 15 y 16).
22. En la Gaceta del Congreso Nº 329 del jueves 19 de julio de 2007 se publicó el Acta de Plenaria del Senado de la República número 57 de la sesión del día jueves 10 de mayo de 2007. En la página 19 de la mencionada gaceta aparece lo siguiente con relación al anuncio: / Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, la secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. / Sí señora presidenta, los proyectos para la siguiente sesión son: / (…) Con informe de conciliación / (…) Proyecto de ley 196 de 2005 Senado, 298 de 2006 Cámara: por medio de la cual se aprueba el Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China sobre cooperación en sanidad animal y cuarentena, firmado en Beijing a los 6 días del mes de abril de 2005.
23. En el Acta de Plenaria 58 de la Sesión Ordinaria del Senado de la República, celebrada el día martes 15 de mayo de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 330 del jueves 19 de julio de 2007 (págs.. 12 y 13), aparece que el proyecto de ley 298 de 2006 Cámara, 196 de 2005 Senado “por medio de la cual se aprueba el Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China, sobre cooperación y sanidad animal y cuarentena” fue aprobado.
24. Por medio magnético, el secretario general de la Cámara de Representantes remitió copia del Acta de Plenaria 049 de la sesión ordinaria realizada el día martes 15 de mayo de 2007. En el documento aparece lo siguiente con relación al anuncio: / Dirección de la Sesión por la Presidencia, doctor Alfredo Ape Cuello Baute / Anuncie para mañana secretario, este proyecto y los demás del orden del día / El subsecretario doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo informa: / Se anuncian, de acuerdo a lo establecido en el acto legislativo para debatir y votar en el día de mañana los siguientes proyectos o en la próxima sesión, informe de conciliación al proyecto de ley 298 de 2006 Cámara, 196 de 2005 Senado, por medio de la cual se aprueba el convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China.
25.- En el Acta de Plenaria 50 de la Sesión Ordinaria del día miércoles 16 de mayo de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 281 del jueves 14 de junio de 2007 (pág. 15), aparece que el proyecto de ley 298 de 2006 Cámara, 196 de 2005 Senado “por medio de la cual se aprueba el Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Popular de China, sobre cooperación y sanidad animal y cuarentena” fue aprobado”.
(5) Corte Constitucional, Sentencia C-863 de 2006 y autos A-018 de 2007 y A-057 de 2007.
(6) Sobre el particular, es menester volver sobre la decisión adoptada por la Sala Plena de esta corporación en Auto 168 de 2007, mediante el cual se ordenó la devolución del expediente legislativo a la Cámara de Representantes para que concluyera el saneamiento de un vicio de procedimiento que había sido indicado con anterioridad por la Corte. Vale indicar que en esta oportunidad existen dos razones fundamentales por las cuales no es posible acoger el aludido antecedente: en primer término, en esta ocasión la Corte se encuentra llamada a pronunciarse sobre la constitucionalidad de una ley aprobatoria de tratado. En dicha providencia se trataba de la decisión de una objeción presentada por el Presidente de la República por motivos de inconstitucionalidad. En segundo término, es menester tener en cuenta que en el caso del aludido auto el Congreso de la República no se apartó del deber de continuar el trámite legislativo correspondiente —tal como ocurre en esta oportunidad— sino que el sentido de los textos legislativos aprobados no se ceñía materialmente a la decisión que había adoptado esta corporación.

References: artículo 160
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 241
 artículo 202
 artículo 241
 artículo 8
 artículo 241
 artículo 241
 artículo 167