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Timestamp: 2019-01-18 06:01:47+00:00

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﻿ SENTENCIA C-26 DE ABRIL 11 DE 2018
SENTENCIA C-26 DE 11 DE ABRIL DE 2018
CONTENIDO:REVISIÓN OFICIOSA DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 1865 DE 2017, POR MEDIO DE LA CUAL SE EXCEPTÚA A LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN DEL TOPE EN EL INCREMENTO DE GASTOS DE PERSONAL DE LAS ENTIDADES NACIONALES. EN RELACIÓN CON EL PROCEDIMIENTO EN LA FORMACIÓN, LA CORTE CONSTATÓ QUE LA LEY 1865 DE 2017 (I) FUE EXPEDIDA A TRAVÉS DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO PARA LA PAZ, DISPUESTO EN EL ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016 EN RAZÓN A QUE LA NORMA OBJETO DE EXAMEN ES DESARROLLO ESPECÍFICO DE UN ASPECTO PARTICULAR CONTENIDO EN EL ACUERDO FINAL, DE MODO QUE EL REQUISITO DE CONEXIDAD ESTÁ DEBIDAMENTE ACREDITADO. EN EFECTO, EL NUMERAL 3.4.7.4 DEL ACUERDO FINAL COMPRENDE UN PROGRAMA DE PROTECCIÓN INTEGRAL PARA LOS INTEGRANTES DEL NUEVO MOVIMIENTO O PARTIDO POLÍTICO QUE SURJA DEL TRÁNSITO DE LAS FARC-EP A LA ACTIVIDAD LEGAL, ACTIVIDADES Y SEDES, ASÍ COMO A LAS Y LOS ANTIGUOS INTEGRANTES DE LAS FARC-EP QUE SE REINCORPOREN A LA VIDA CIVIL Y A LAS FAMILIAS DE TODOS LOS ANTERIORES, DE ACUERDO CON EL NIVEL DE RIESGO, (II) SE COMPROBÓ LA URGENCIA EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA MEDIDA, LO QUE JUSTIFICÓ SU APROBACIÓN VÍA PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ Y NO A TRAVÉS DEL PROCEDIMIENTO ORDINARIO. EN ESTE ORDEN, LA NORMA ESTABA COMPRENDIDA DENTRO DE LAS MEDIDAS DE APLICACIÓN PRIORITARIA, (III) FUE EXPEDIDA DENTRO DEL TÉRMINO DE VIGENCIA DEL ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016, (IV) SE CUMPLIÓ CON TODOS LOS REQUISITOS CONSTITUCIONALES PROPIOS DE UNA LEY ORGÁNICA Y (II) SE VERIFICARON LAS CONDICIONES ESPECIALES DE TRÁMITE CONSAGRADAS EN EL ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016. FINALMENTE, SE DECLARA EXEQUIBLE LA LEY 1865 DE 2017.
TEMAS ESPECÍFICOS:LEY ORGÁNICA, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, GRUPO ARMADO AL MARGEN DE LA LEY, MIEMBROS DEL GRUPO ARMADO AL MARGEN DE LA LEY, REVISIÓN DE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL PROYECTO DE LEY, PROCESO DE PAZ, UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN
Sentencia C-26 de abril 11 de 2018
Ref.: RPZ-007
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto-Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:
A continuación se transcribe el texto de la Ley 1865 de 2017, conforme su publicación en el Diario Oficial Nº 50.341 del 30 de agosto de 2017.
Mauricio Cárdenas Santamaría.”.
Como “reflexión introductoria” se afirma que “el contenido material de la Ley 1865 de 2017 ya fue objeto de control por la Corte Constitucional en la revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto-Ley 298 del 23 de febrero de 2017 (…) Este decreto y la ley bajo examen presentan el mismo articulado salvo que el primero contempla únicamente la vigencia fiscal del año 2017 mientras la segunda contempla las vigencias fiscales del 2017 y del 2018 (…) Mediante la Sentencia C-331 de 2017 (…) Frente a lo material, la Corte encontró que el decreto-ley cumplía con los limites materiales de la conexidad objetiva, estricta y suficiente y de la necesidad y concluyó su compatibilidad material con la Constitución (…)”.
En criterio de la interviniente en el presente asunto se logra demostrar la constitucionalidad de la ley bajo examen en tanto que, expidió bajo las competencias otorgadas por el Congreso de la República en el marco del Acto Legislativo 01 de 2016; contenido normativo este último del que además se desprende la conexidad, en tanto que la ley objeto de estudio es un instrumento para cumplir con los propósitos del Acuerdo final para la paz. En este orden, se adujo que, era necesario excepcionar de la aplicación del artículo 92 de la Ley 617 de 2000 a la Unidad Nacional de Protección por cuanto solo mediante una modificación de la planta de personal fuera de los límites establecidos, se podrían ejecutar los compromisos que emanan del mencionado acuerdo.
Frente a la conexidad de la ley con el Acuerdo final, el interviniente retomó los argumentos de la Sentencia C-160 de 2017 para comprobar que la misma cumple con el mencionado requisito. Sobre el particular destacó que, en cuanto a la conexidad objetiva, referida a la necesidad de que el Gobierno demuestre un vínculo cierto y verificable entre un contenido del Acuerdo final y la materia de la norma respectiva, advirtió que, la ley facilita y asegura la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo final. Frente a la conexidad estricta, entendida como la carga consistente en demostrar que el desarrollo normativo contenido en las disposiciones responde de manera precisa a un aspecto definido y concreto del Acuerdo, manifestó que el mimo busca materializar la creación de una subdirección al interior de la Unidad Nacional de Protección especializada en la seguridad y la protección para los integrantes del nuevo partido o movimiento político que surgiera del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal. Por último, respecto de la conexidad suficiente como elemento vinculado al deber del Gobierno de demostrar el grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación por parte de la norma respectiva y el contenido del acuerdo que se pretende implementar, adujo que, se evidencia la concreción de la misma de cara al compromiso asumido, por lo cual es necesario garantizar las asignaciones presupuestales para la implementación del sistema para un período mínimo de 5 años en su etapa inicial.
Por último, señaló que exceptuar a la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 para modificar la planta de personal, representa erogaciones adicionales para la Nación, las cuales deberán ser consistentes con el marco fiscal de mediano plazo y el marco de gasto de mediano plazo, y deberán estar en concordancia con la regla fiscal. En esas condiciones, afirmó que “la Dirección General de Presupuesto Público Nacional de este Ministerio emitió concepto favorable sobre la ley.”.
Aseguró que, la disposición contenida en la Ley 1865 de 2017 no solo cumple con los requisitos establecidos en el Acto Legislativo 01 de 2016 que le da origen, en la medida que establece una excepción a la aplicación de la Ley 617 de 2000 referente al congelamiento de la planta de personal, lo cual tiene por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo final, sino que desarrolla el compromiso contenido en el punto 3.4.7.4 del mismo Acuerdo. Así las cosas, para el interviniente, la presente ley otorga a la Unidad Nacional de Protección la autonomía administrativa y financiera que permite la vinculación del personal necesario para brindar la seguridad de quienes se predica un riesgo excepcional.
Inicialmente, el interviniente se refirió al Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera firmado en Bogotá el 24 de noviembre de 2016 por el Gobierno de la República de Colombia y la insurgencia de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo(1).
Sostuvo que, de acuerdo al artículo 1º de Acto Legislativo 02 de 2017, las normas de derecho internacional y las que desarrollan derechos fundamentales son parámetros de interpretación y referente de validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del acuerdo final, como lo es la Ley 1865 de 2017.
Indicó que el punto 3.4 del acuerdo desarrolló el sistema integral de seguridad para el ejercicio de la política que fue creado mediante el Decreto-Ley 895 de 2017 y estableció el programa de protección integral para las y los integrantes del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP, los antiguos integrantes del grupo armado y sus familia.
Se refirió al artículo 13 Decreto-Ley 895 de 2017 que consagra la presunción de riesgo extraordinario para los integrantes del partido político denominado Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común. Asimismo, expuso que para el funcionamiento del programa antes enunciado se creó una Subdirección Especializada de Seguridad y Protección de la Unidad Nacional de Protección(2).
Mencionó que en el caso concreto no se configura una violación a la reserva de ley orgánica y se cumple el requisito de la conexidad en cuanto existe un vínculo material entre la medida adoptada en la Ley 1865 y el Acuerdo final, convirtiéndose en referente hermenéutico respecto de lo dispuesto en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 y revistiéndose de un carácter objetivo, estricto y suficiente.
Adujo que la medida de la Ley 1865 de 2017 cumple con el requisito de necesidad estricta, pues las medidas materiales de protección para los integrantes del partido político denominado Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común, los antiguos integrantes de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo y sus familiares, están revestidas de urgencia. En palabras del ciudadano Torres Victoria:
“Ahora bien, esta ley no solo cumple con el criterio de conexidad, sino que a su vez es estrictamente necesaria ya que es una medida imperativa frente a los procedimientos existentes para implementar una medida precisa de Acuerdo final. Esto quiere decir que demanda la justificación del ejercicio de las facultades legislativas para la paz, en lugar del trámite del procedimiento ordinario o del legislativo especial, en razón de la estabilización de corto plazo, esto es, la urgencia de la medida impide agotar las etapas propias de los demás procedimientos legislativos existentes”(3).
Finalmente, sostuvo que la dejación de las armas por parte de las FARC-EP trajo consigo la reducción histórica de los hechos de violencia y, por otra parte, puso de presente la situación de vulnerabilidad y los hechos violentos en contra de los líderes sociales, defensores de derechos humanos y los miembros del partido político Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común(4).
(i) En primer lugar, analizará el procedimiento legislativo que dio lugar a la expedición de la Ley 1865 de 2017 —control competencial y control formal—. Con este fin se realizará previamente una descripción sobre la naturaleza de las leyes orgánicas, en especial sobre la Ley Orgánica del Presupuesto. Luego, se recordarán los requisitos procedimentales que se deben surtir para la aprobación de la ley, con base en lo previsto por la Constitución y el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016. Finalmente, se verificará si el trámite que precedió la expedición de la Ley 1865 de 2017 cumplió con las condiciones previstas para ello. Posteriormente se desarrollarán los contenidos del juicio de conexidad.
3. Naturaleza de las leyes orgánicas. La Constitución Política ha encomendado al Congreso de la República hacer las leyes, interpretarlas, reformarlas o derogarlas. De igual manera, el propio constituyente ha clasificado las leyes en diversos tipos. De este modo, el legislador puede expedir códigos o conjuntos sistemáticos de normas, leyes marco, de facultades extraordinarias, estatutarias, ordinarias o de contenido ordinario y orgánicas(5).
Sobre esta última categoría de normas, el artículo 151 de la Carta establece que a las leyes orgánicas estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa y a través de ellas se adoptaran “las leyes que reglamentan el Congreso y cada una de las Cámaras; las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; el plan general de desarrollo; y la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales”(6). Dada la importancia que revisten dichas materias el constituyente decidió reservar su regulación, modificación y derogación a un tipo de ley especial(7), sujeta a mayorías también especiales(8), superiores a las requeridas para aprobar leyes ordinarias.
La especificidad y características esenciales que revisten las leyes orgánicas en Colombia, en tanto que tipo de ley especial, son aspectos que se ponen de presente al examinar sistemáticamente el Texto Fundamental(9).
Por expresa disposición del constituyente de 1991 las leyes orgánicas gozan de una prerrogativa especial frente a las demás leyes “por su posición organizadora de un sistema legal que depende de ellas”. Dado su carácter superior, la actividad legislativa está sujeta a ellas y constituyen una pauta a seguir en determinadas materias. En ese orden, el control de constitucionalidad implica que se confronte la norma objeto de reproche no solamente con los preceptos constitucionales, sino también con la respectiva norma orgánica(10).
Desde luego una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que estas deben ajustarse a lo que organiza aquella. Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango de norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el estatuto fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constitución. Así, la norma constitucional es creadora de situaciones jurídicas al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior —la constitucional— y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa.
Al respecto, la Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que “las leyes orgánicas, dada su propia naturaleza, tienen un rango superior frente a las demás leyes, por consiguiente, imponen sujeción a la actividad ordinaria del Congreso. Sin embargo, no alcanzan la categoría de normas constitucionales (C.P., art. 151), comoquiera que se orientan a organizar aquello que previamente ha sido constituido en la Carta Fundamental http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/C-289-14.htm-_ftn15. Su importancia está reflejada en la posibilidad de condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y principios, a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple, que usualmente gobierna la actividad legislativa.”(11).
Lo anterior se evidencia en que el procedimiento legislativo requerido para la aprobación de la ley orgánica está sometido a una rigidez constitucional, en el sentido de que el respectivo proyecto de ley debe ser aprobado por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara(12).
En este orden, la jurisprudencia ha identificado cuatro requisitos especiales:”(i) el fin de la ley; (ii) su contenido o aspecto material; (iii) la votación mínima aprobatoria: y (iv) el propósito del legislador”(13).
En relación con la finalidad, esta incorpora una serie de reglas a las cuales “estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”(14) (C.P., art. 151), razón por la cual este tipo de normas regulan el trámite aprobatorio de las normas de inferior jerarquía en sus respectivas materias. En otras palabras, “la ley orgánica condiciona la expedición de leyes sobre la materia que ella trata.”(15).
En cuanto al segundo requisito, referente a la materia, la Corte ha dicho que “las materias de reserva constitucional de ley orgánica constituyen el elemento trascendental para definir e identificar este tipo especial de leyes”(16). En este sentido, “la Constitución consagra cuatro materias específicas de reserva de ley orgánica, las cuales, según la denominación dada en la doctrina y en la jurisprudencia, corresponden a las siguientes: Ley Orgánica del Congreso, Ley Orgánica de Planeación, Ley Orgánica del Presupuesto y Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. De esta manera, la definición constitucional de las leyes orgánicas se elabora a partir de este criterio material”(17). “En ese orden de ideas, atribuye reserva de ley orgánica a las leyes que reglamentan el Congreso y cada una de las Cámaras; las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; el plan general de desarrollo; y la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales”(18).
En lo referente a las mayorías especiales requeridas para la aprobación de una ley orgánica, el artículo 151 Superior exige la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara, con el objeto de lograr un mayor consenso de las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la República. De igual manera, garantiza tanto una mayor legitimidad democrática como una vocación de permanencia de esta clase de leyes, pues a ellas está condicionada la expedición y reforma de las normas ordinarias(19).
Por último, en lo que tiene que ver con el propósito de aprobar una ley orgánica, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que “en el propio trámite legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica”(20). Esta exigencia se orienta a garantizar (i) la transparencia en el debate democrático, y (ii) el control político de los ciudadanos. Sobre el particular ha dicho que en la aprobación de normas orgánicas debe contener el “propósito legislativo explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo, esto es, la intención manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento legislativo directamente encaminado a la adopción o reforma de una de tales leyes”(21).
Consideró la Corte igualmente: “Esta condición de exigir desde el comienzo claridad sobre la intención del legislador de dar un tratamiento de ley orgánica, consulta postulados de transparencia del proceso legislativo como resultado del principio democrático. En la medida en que haya claridad de propósitos del proceso legislativo, se respeta el derecho de la población a ejercer control político directo sobre sus autoridades y se preserva el fin esencial del Estado de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida política de la Nación (C.P., arts. 2º y 40)”(22).
Finalmente, cabe aclarar que, como lo ha sostenido la Corte, no toda materia contenida en una ley orgánica es por este solo hecho una norma con dicho carácter. En este orden, es necesario evitar un vaciamiento de la actividad legislativa ordinaria en desmedro del principio democrático(23).
4. Ley Orgánica del Presupuesto. Dada la importancia para realización de los objetivos del Estado social de derecho, la elaboración y ejecución del presupuesto está supeditada al cumplimiento de una serie de principios establecidos tanto en la Constitución como en la Ley Orgánica de Presupuesto(24).
La jurisprudencia ha resaltado la importancia de la elaboración del presupuesto en un Estado social de derecho. En la Sentencia C-1645 de 2000(25) se afirma que “El presupuesto público se constituye así en un acto de trascendental importancia para el país, pues de él depende en buena medida la política económica y el cumplimiento de fines esenciales del Estado vr. gr. el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía y efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y el aseguramiento en condiciones de igualdad y equidad de un orden justo”.
En estos mismos términos, la Sentencia C-1064 de 2001 estimó que la normativa relativa al presupuesto es un reflejo de la realidad social y económica, como también de las políticas del Estado para responder a esa realidad; en donde el presupuesto es una especie de “(…) contrato democrático anual sobre la asignación de recursos escasos y la fijación de prioridades, mediante el cual el Estado concreta no solo un instrumento medular en la dirección de la economía y la política macroeconómica, sino la herramienta jurídica que expresa cuantitativamente el cumplimiento de fines esenciales del Estado y la política social para alcanzarlos. De este modo, el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía y efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y el aseguramiento en condiciones de igualdad y equidad de un orden justo, tienen un correlato real y específico en la ley de presupuesto que explican la necesidad de un proceso de creación y reforma calificado que permita la discusión amplia y la mayor participación posible a través de los representantes legítimos del pueblo reunidos en el Congreso”(26). En particular, acerca de la función democrática que cumple la regulación sobre el presupuesto, en esta misma sentencia se expuso:
“(…) define cuáles son las rentas que el Estado cobrará a sus ciudadanos y cuáles son los gastos en que incurrirá; materias que exigen, por lo tanto, imponer cargas tributarias que limitan los derechos de las personas. Así, el debate parlamentario, con sus estrictas reglas, cumple la función democrática de distribuir las cargas y beneficios dentro de la sociedad y de controlar la justicia y equidad tanto de la distribución como de las limitaciones a los derechos que resultan del desarrollo del deber ciudadano de contribuir al financiamiento del Estado y del cumplimiento de sus fines sociales (…)”.
i) No se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos (C.P., art. 345);
ii) el presupuesto debe corresponder al plan nacional de desarrollo (C.P., art. 346);
iii) que en la ley de apropiaciones no se puede incluir partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a ley anterior, a uno propuesto por el Gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder público, al servicio de la deuda, o a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo (C.P., art. 346);
iv) el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno deberá proponer, en forma separada, ante las comisiones encargadas de estudiar el proyecto de presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados (C.P., art. 347);
v) la ley de apropiaciones debe contener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de esa naturaleza y que excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación (C.P., art. 350);
vi) la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa, según reglamentación que hará la ley (C.P., art. 350);
vii) el presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones (C.P., art. 350);
viii) el Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo (C.P., art. 351);
ix) el Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artículo 341 superior (C.P., art. 351).
La jurisprudencia ha distinguido entre la ley orgánica del presupuesto y su ley anual considerando que, “mientras que la ley orgánica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto (C.P., art. 352)(27), el contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a estas corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos del período fiscal respectivo (C.P., arts. 346 y s.s.)”(28).
Así mismo, las normas de la Ley Orgánica de Presupuesto son de carácter permanente en cuanto han sido previstas por la Constitución justamente para regir todo el trámite de preparación, discusión, aprobación y ejecución de los presupuestos anuales. Al contrario, las leyes que se expiden cada año por el Congreso en desarrollo de lo previsto por los artículos 150-11, 346, 347 y 349 son temporales. Así, la función de la ley anual de presupuesto no es otra que contemplar el cómputo de rentas, recursos tributarios y de crédito, gastos e inversiones dentro del respectivo período fiscal, y jamás consiste en sustituir y menos en modificar las reglas permanentes trazadas por la Ley Orgánica de Presupuesto(29).
En relación con la Ley Orgánica del Presupuesto ha sostenido la corporación que esta tiene características constitucionales especiales, por cuanto “la misma Constitución le confiere ese alcance por estar determinada a condicionar el ejercicio de la actividad legislativa (C.P., art. 151). De este carácter preeminente se desprenden varias consecuencias importantes: a) la ley orgánica, condiciona la expedición de leyes sobre la materia que ella trata, de modo tal que sus prescripciones han sido elevadas a un rango cuasi-constitucional, pues una vulneración o desconocimiento de lo que ella contemple en materia de procedimiento y principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias, acarrea su inconstitucionalidad”(30).
En este sentido ha señalado la Corte que cuando se demanda una disposición relativa al presupuesto, debe confrontarse la disposición acusada no solamente con el texto constitucional, sino también con la ley orgánica(31).
El estatuto orgánico del presupuesto, expedido con base en las atribuciones dadas al Congreso por los artículos 151 y 352 de la Constitución Política, establece que el presupuesto general de la Nación se integra por tres partes a saber: el presupuesto de rentas, es decir, la estimación de los ingresos del Estado durante el año fiscal, la ley de apropiaciones, que autoriza los gastos y, finalmente, las disposiciones generales, esto es las “normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”(32).
De igual manera, la corporación ha señalado que es una competencia del legislador orgánico la consagración de límites al crecimiento de los gastos. Dijo entonces esta Corte que “por disposición constitucional expresa (C.P., art. 352), los límites al crecimiento de las cuentas y rubros del presupuesto de gastos se pueden establecer tanto en la Carta Política como en la ley orgánica del presupuesto”, sin que ello implique “una cotitularidad entre el constituyente y el legislador orgánico para definir el sistema presupuestal pues es indiscutible que el ejercicio de la potestad legislativa estará sujeto a los preceptos constitucionales”(33). En este orden, la ley orgánica del presupuesto puede entonces limitar los gastos de las entidades públicas con el fin de cumplir propósitos constitucionales relevantes, como es la racionalización del uso de los recursos públicos y la reducción del déficit presupuestal.
Conforme a lo anterior, el legislador tiene una amplia libertad para establecer “diferencias en las limitaciones al crecimiento de los gastos de diferentes entidades nacionales, ya sea por vía general en la ley orgánica de presupuesto, ya sea al realizar las apropiaciones correspondientes en la ley anual de presupuesto”(34). Der igual manera, en virtud de la cláusula general de competencia puede excepcionar para casos concretos las restricciones presupuestales que él mismo ha dispuesto.
Finalmente, debe señalarse que la Ley 819 de 2003 en su artículo 7º consagra la necesidad de realizar un análisis del impacto fiscal en todo proyecto de ley que ordene gasto, mediante el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual deberá rendirse durante el trámite del proyecto en el Congreso de la República. Asimismo, este concepto deberá presentarse cuando existan proyectos de ley de iniciativa gubernamental que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos(35).
5. Esta corporación en las sentencias C-630(36) y C-674(37) de 2017 sostuvo que el Acto Legislativo 01 de 2016 instituye unos parámetros especiales de competencia, a saber: i) conexidad material, ii) conexidad teleológica, iii) habilitación temporal y iv) habilitación competencial. Igualmente, el juicio a realizar debe atender lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2017, consistente en otorgar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo final, que la Corte en la Sentencia C-630 de 2017 declaró la exequibilidad en los términos de dicha decisión. En este orden procede la sala a verificar el cumplimiento de los criterios mencionados respecto de la Ley 1865 de 2017.
6. Las leyes que se tramiten por el procedimiento legislativo especial para la paz deben regular materias que tengan una vinculación clara, estrecha y directa con los contenidos del Acuerdo final, de manera que evidencien que el mecanismo abreviado es empleado para agilizar y garantizar la implementación del mismo (art. 1º, inc. 1º), pues de lo contrario el uso del mecanismo legislativo excepcional resultaría inválido, al regular asuntos ajenos al ámbito competencial previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016.
Ley 1865 de 2017 Acuerdo final
3.4.7.4. Programa de protección integral para las y los integrantes del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal, actividades y sedes, así como a las y los antiguos integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las familias de todos los anteriores, de acuerdo con el nivel de riesgo.
3.4.7.4.1 Subdirección especializada de seguridad y protección en la UNP.
3.4.7.4.3. Cuerpo de seguridad y protección.
El Gobierno hará las asignaciones presupuestales necesarias para la implementación integral del sistema las cuales deberán garantizarse para un período mínimo de cinco años en su etapa inicial.
Es normal que en el proceso de implementación normativa existan preceptos con alcance regulatorio más específico si se compara con lo expresado en el Acuerdo final para la paz, o que llenen vacíos respecto de algunos aspectos no abordados suficientemente pero que se requieren con miras a la consecución de los objetivos pactados por las partes. Incluso pueden presentarse ajustes siempre que se salvaguarde la correspondencia con lo acordado(38).
7. Como ya se ha señalado, es claro que las leyes que se tramiten por el procedimiento legislativo especial para la paz deben tener como propósito facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo final (A.L 01/16, art. 1º, lit. a.).
“3.4.7.4.1. Subdirección especializada de seguridad y protección en la UNP.
El componente del programa de protección integral, relativo al cuerpo de seguridad y protección dentro de la Unidad Nacional de Protección (UNP), es el que hace viable la Ley 1865 de 2017. En este orden, exceptúa a la UNP de las restricciones de crecimiento del gasto de personal, lo cual es necesario para crear el referido cuerpo de seguridad y protección. De igual manera, permite implementar los puntos 2.1.2.1, c y 3.4.7.4.3, que respectivamente consagran que el Gobierno (i) dispondrá de los recursos necesarios para proteger la integridad de dirigentes, hombres y mujeres, que participan en la actividad política atendiendo sus necesidades específicas y (ii) hará las asignaciones presupuestales necesarias para la implementación integral del sistema las cuales deberán garantizarse para un período mínimo de cinco años en su etapa inicial. (…) Las y los integrantes del cuerpo de seguridad y protección dependerán de la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección. La modalidad de vinculación se podrá realizar a través de contratación laboral directa como servidores/as públicos, o contratos temporales de prestación de servicios o incorporación del personal a través de operadores de seguridad debidamente autorizados y que brinden las mayores garantías de confiabilidad a las personas protegidas. El Gobierno Nacional, realizará los ajustes necesarios a objeto de ampliar la planta de personal de la UNP, si así fuere necesario”.
8. El procedimiento legislativo especial para la paz es transitorio al tener una vigencia de funcionamiento por 6 meses, contados a partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, pudiendo ser prorrogado por otros 6 meses, previa comunicación formal del Gobierno nacional ante el Congreso de la República (art. 1º, inc. 1º).
El Acto Legislativo 01 de 2016, artículo 5º, dispuso que su entrada en vigencia tendría lugar a partir de la refrendación popular de dicho acto legislativo, la cual se llevó a cabo por el Congreso de la República mediante decisión del 30 de noviembre de 2016, tal y como lo señaló la Sentencia C-699 de 2016. En este orden, el procedimiento legislativo especial entró en vigencia desde día siguiente, es decir, a partir del 1º de diciembre de 2016.
En relación con la Ley 1865 de 2017, esta fue expedida el 30 de agosto, es decir, dentro de los seis meses de prórroga siguientes a los seis meses posteriores a la entrada en vigencia del señalado acto legislativo, es decir, el trámite vía fast track de la ley bajo examen se cumplió en su totalidad dentro del límite temporal de vigencia de dicho procedimiento.
9. Establece el Acto Legislativo 01 de 2016 que el Congreso de la República estará habilitado para tramitar, mediante el procedimiento legislativo especial para la paz, los proyectos de ley que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional (art. 1º, literal a.).
Para la Corte este requisito se encuentra cumplido como quiera el proyecto de Ley Orgánica 7ª de 2017 Senado - 14 de 2017 Cámara, que se convertiría en la Ley 1865 de 2017, fue presentado ante el Congreso por el entonces Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo Bustos, lo cual está señalado en la Gaceta del Congreso Nº 425 del 2 de junio de 2017(39). La iniciativa exclusivamente gubernamental habilitó la competencia del Congreso de la República para dar curso al trámite y expedición de la ley en cuestión, bajo el procedimiento legislativo especial para la paz.
10. Competencia del Congreso para adoptar la medida a través del procedimiento legislativo especial.
Conforme con el literal k) del artículo 1º del Acto legislativo 01 de 2016, las leyes expedidas a través del procedimiento legislativo especial para la paz “tendrán control automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia”. Este procedimiento se caracteriza por ser excepcional (medidas de transición) y transitorio (6 meses prorrogable por un lapso igual), en el propósito de agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo final, y ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto(40).
vii) modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo final y cuenten con el aval previo del Gobierno —exigencia declarada inexequible—(41);
viii) decidirse en comisión y plenaria sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno Nacional en una sola votación —exigencia declarada inexequible—(42).
Adicionalmente, por remisión expresa del Acto Legislativo 01 de 2016, en lo no establecido en el procedimiento legislativo especial se aplica lo previsto en el reglamento interno del Congreso (L.O. 5ª/92), que comprende esencialmente desde el nivel constitucional, la consulta previa de las comunidades étnicas, las publicaciones oficiales, el anuncio previo a la votación, la conciliación, los principios de consecutividad e identidad flexible. En ese orden, procede la Corte a examinar el cumplimiento de los anteriores presupuestos en el proceso de formación, discusión y aprobación de la Ley 1865 de 2017.
11. Las actuaciones legislativas enviadas a la Corte Constitucional por el Congreso de la República indican que la Ley 1865 de 2017, radicada como Proyecto de Ley Orgánica 7ª de 2017 Senado - 14 de 2017 Cámara, surtió el siguiente trámite:
12. El proyecto de ley fue presentado por el entonces Ministro de Interior, Juan Fernando Cristo Bustos. El texto del proyecto original y su exposición de motivos fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 425 del viernes 2 de junio de 2017(43).
13. En las Gacetas del Congreso 475 y 476 del martes 13 de junio de 2017 se encuentra el “Informe de ponencia para primer debate en comisiones conjuntas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes al Proyecto de Ley Orgánica 7ª de 2017 Senado y 14 de 2017 Cámara”. En dicho informe se presenta ponencia favorable por parte de los ponentes designados, el representante Oscar Fernando Bravo Realpe y el Senador Hernán Andrade Serrano, y solicitan dar el primer debate al proyecto en los términos del texto original.
El anuncio de la discusión y votación del proyecto de ley fue realizado en la comisión primera de la Cámara de Representantes en la sesión del 14 de junio de 2017(44). Al respecto en la gaceta en que se publicó el acta respectiva se señala lo siguiente:
Proyecto de Ley Orgánica 7ª de 2017 Senado, 14 de 2017 Cámara, por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.
Muy bien, entonces de nuevo mil gracias honorables representantes, no hay ningún otro tema qué tratar. Mañana ocho y treinta de la mañana sesiones conjuntas para este proyecto, que ha anunciado la secretaría, que hace parte de los proyectos de la Implementación vía fast track. Muchas gracias se levanta la sesión”. (Destaca la sala).
En lo que corresponde al Senado de la República, el anuncio de la discusión y votación del Proyecto de Ley Orgánica se llevó a cabo en la sesión de la comisión primera del 13 de junio de 2017 como quedó consignado en el acta Nº 44 del mismo año(45). En la Gaceta correspondiente se indicó:
1. Proyecto de Ley Orgánica 7ª de 2017 Senado, 14 de 2017 Cámara, por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000. (...)”. (Destaca la sala).
El proyecto de ley cursó su primer debate en sesiones conjuntas de Senado y Cámara en sesión del día 15 de junio de 2017, como se extrae del acta 05 del mismo año, que fue publicada en la Gaceta del Congreso Nº 571 del 17 de julio de 2017.
En certificación allegada al expediente por el secretario de la comisión primera del Senado de la República(46), se indicó que en relación con el quórum, “en la sesión del 15 de junio de 2017, acta Nº 05 de 2017 (sesiones conjuntas procedimiento legislativo especial para la paz)”, se registró de la siguiente forma:
— Comisión primera Senado: asistieron 16 senadores.
— Comisión primera Cámara: asistieron 29 representantes.
Dentro del orden del día, el punto número III era el de “Consideración y votación de proyectos en primer debate” en el cual se encontraba el “Proyecto de Ley Orgánica 7ª de 2017 Senado, 14 de 2017 Cámara”. Como primera medida, la secretaría dio lectura a la proposición positiva con la que terminó el informe de ponencia y la Presidencia abrió la discusión de dicha proposición concediendo la palabra a los ponentes quienes expusieron los propósitos de la ley y su contenido. En ese sentido, el senador Hernán Andrade señaló que “el mensaje es que la sociedad debe abrir las puertas a la posibilidad de la reincorporación de la gente que ha estado alzada en armas y fuera del esquema normal de la sociedad, en estos términos, como un proyecto de ley que remueve y modifica esa ley orgánica, con esa finalidad, con la polémica normal que se va a dar aquí en esta discusión, en la sociedad y en el país por la vinculación de estos exmiembros de las FARC a la vida civil”. Por su parte el Representante Óscar Fernando Bravo Realpe indicó: “este proyecto pues pretende limitar el crecimiento anual de gastos de personal de las entidades públicas, digo, este proyecto pretende modificar la Ley 617 que precisamente fue la que limitó el crecimiento anual de esos gastos ¿y para qué?, pues para permitirle a la UNP vincular un número de escoltas suficiente para garantizar la seguridad de los desmovilizados, de sus familias, de las sedes, de las actividades que como partido político vayan a desarrollar las FARC una vez se culmine este proceso de vinculación a la vida civil”.
Al finalizar las intervenciones, la Presidencia cierra la discusión de la proposición positiva con que terminó el informe de ponencia y abre la votación nominal. En el Senado, se cierra la votación y por Secretaría se informa que el resultado fue: total de votos: 11, por el Sí: 11, por el No: 00. Por su parte, en la votación de comisión en la Cámara, la secretaría informó el resultado así: total de votos: 23, por el sí: 23, por el no: 00. En consecuencia la proposición positiva fue aprobada en ambas comisiones, acorde con la mayoría establecida en la Constitución Política de Colombia (art. 151 para leyes orgánicas).
La Presidencia, acto seguido, abrió la discusión del articulado dando inicialmente la palabra al Director de la Unidad Nacional de Protección para precisar algunas inquietudes manifestadas por los congresistas. También intervinieron nuevamente la vocera del movimiento voces de paz y reconciliación, así como otros senadores y representantes. Al finalizar las intervenciones, la secretaría informó que el proyecto consta de dos artículos y que además, se radicó una proposición del representante Álvaro Hernán Prada Artunduaga, en la que proponía eliminar un artículo. Varios congresistas pidieron el uso de la palabra y, al terminar, la Presidencia cerró la discusión de la proposición y abrió la votación. En la comisión primera del Senado el resultado fue de 10 votos por el No y 00 por el Sí. En la comisión primera de la Cámara la votación fue de 22 por el No y 2 por el Sí. En consecuencia, fue negada la proposición en ambas comisiones. Se abrió la discusión del articulado en el texto del proyecto original y luego la votación, dando como resultado: comisión primera del Senado por el Sí: 11, por el No: 00; comisión primera de la Cámara por el Sí: 22, por el No: 00. Por lo tanto, se aprobó el articulado del texto del proyecto original en ambas comisiones.
14. El informe de ponencia para segundo debate ante la plenaria del Senado se publicó en la Gaceta del Congreso Nº 623 del 1º de agosto de 2017. En dicho informe se presentó ponencia favorable y se solicitó dar segundo debate a la iniciativa. Dicho informe fue suscrito por el Senador Ponente Hernán Francisco Andrade Serrano. Posteriormente se transcribe el texto aprobado por las comisiones primeras de Cámara y Senado y se finalizó señalando que “En los anteriores términos fue aprobado el Proyecto de Ley Orgánica 7ª de 2017 Senado Nº 014 de 2017 Cámara (...), como consta en la sesión del día 15 de junio de 2017, acta Nº 05 sesiones conjuntas. Nota: Este Proyecto de Ley Orgánica fue aprobado en el texto del proyecto original”.
El anuncio previo para estudio y aprobación del Proyecto de Ley Orgánica en segundo debate en el Senado, inicialmente fue hecho el 1º de agosto de 2017, como consta en el acta de plenaria Nº 04 de la misma fecha (Gaceta del Congreso Nº 1170 de 2017). En el acta mencionada se señaló:
Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo Nº 01 de 2003, por secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
1. Proyecto de Ley 7ª de 2017 Senado, 14 de 2017 Cámara, por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo Dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.
(…)”. (Destaca la sala).
La primera discusión en segundo debate del Proyecto de Ley Orgánica se llevó a cabo en la sesión ordinaria del Senado de la República del día 2 de agosto de 2017, como consta en el acta Nº 05 publicada en la Gaceta del Congreso Nº 1130 de 2017. El Acta de plenaria señala que se registró quórum decisorio por lo tanto se abrió la sesión y se procedió a leer el orden del día. Como punto número “II” del orden del día se encontraba: “Dentro del trámite legislativo especial para la paz, con ponencia para segundo debate: (…) 2. Proyecto de Ley 7ª de 2017 Senado, 14 de 2017 Cámara, por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo Dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”.
Por secretaría se da lectura a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia, presentado por el honorable Senador Hernán Francisco Andrade Serrano, del Proyecto de Ley 7ª de 2017 Senado, 14 de 2017 Cámara.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria la proposición positiva con que termina el informe de ponencia del Proyecto de Ley 7ª de 2017 Senado, 14 de 2017 Cámara, leída y, cerrada su discusión abre la votación e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal.
Por el Sí: 56.
TOTAL: 56 Votos.
En consecuencia, ha sido aprobada la proposición positiva con que termina el informe de ponencia del Proyecto de Ley 7ª de 2017 Senado, 14 de 2017 Cámara” (Destaca la sala).
De acuerdo con la Gaceta del Congreso Nº 1063 de 2017, en la que se publicó el acta Nº 06 del 8 de agosto del mismo año, el anuncio previo a la otra discusión y votación del Proyecto de Ley Orgánica se llevó a cabo en dicha sesión plenaria del Senado. En el acta mencionada se señaló:
Proyecto de Ley 7ª de 2017 Senado, 14 de 2017 Cámara, por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo Dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.
(...) [A]nuncio que queda citada la plenaria para mañana a las 2 p.m. y se levanta la sesión”. (Destaca la sala).
La continuación de la discusión en segundo debate se llevó a cabo en la sesión ordinaria del Senado de la República del día 9 de agosto de 2017, como consta en el acta Nº 07 publicada en la Gaceta del Congreso Nº 962 de 2017. El acta de plenaria señala que se registró quórum decisorio por lo tanto a las 3:22 p.m. se abrió la sesión y se procedió a leer el orden del día. Como número “IV” punto del orden del día se encontraba: “Procedimiento legislativo especial para la paz lectura de ponencias y consideración de proyectos en segundo debate. // 1. Proyecto de Ley 7ª de 2017 Senado, 14 de 2017 Cámara, por medio de la cual se exceptúa a la Unidad nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”.
El orden del día se aprobó por votación nominal y, posteriormente, el Senador Óscar Mauricio Lizcano Arango presentó una proposición consistente en modificar el orden del día en cuanto a que primero se debatiera el Proyecto de Ley de Innovación Agropecuaria (punto 2 del orden del día), luego el de las regalías (punto 3) y, de tercero, se miraría el proyecto de la “UNP” (punto 1º). Frente a esta proposición el Senador Hernán Andrade manifestó que todos los proyectos tienen prioridad porque están bajo el mecanismo de fast track, “pero el que tiene una discusión adelantada es el de la Unidad de Protección, así que no hay razón para modificar el orden del día”. La Presidencia sometió a votación la proposición presentada dando como resultado por el Sí: 15 votos, por el No: 39 votos, total de votos 54, por lo tanto fue negada la modificación del orden del día, de tal manera, se continuó con el siguiente punto consistente en el segundo debate del Proyecto de Ley 7ª de 2017 Senado, 14 de 2017 Cámara.
Se abrió el segundo debate y se dio lectura a una proposición modificativa presentada por el Senador ponente consistente en “Modifíquese el artículo uno del Proyecto de Ley Orgánica 7ª de 2017 —dice orgánica— y 14 de 2017 Cámara, Por medio de la cual se exceptúa la Unidad nacional de Protección, en lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 de la siguiente manera. // Artículo uno exceptúese de la Unidad nacional de Protección, durante la presente vigencia fiscal yladelaño2018, es lo único nuevo, el resto queda igualito” (Subraya fuera de texto). Se sometió a consideración de la plenaria el articulado en bloque de la proposición modificativa al artículo 1º con la pregunta de si “¿Adopta la plenaria el articulado con la modificación propuesta?, el título del proyecto con la pregunta ¿Aprueban los miembros de la corporación el título leído?, finalmente la pregunta ¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto de ley aprobado sea ley de la República? Se cierra la votación nominal que arrojó el resultado siguiente: por el Sí: 52 votos, por el No: 1 voto”. En consecuencia, se aprobó la omisión de la lectura del articulado, el bloque del articulado, la proposición modificativa al artículo 1º, el título del proyecto y que fuera ley de la República.
15. El informe de ponencia para segundo debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes se publicó en la Gaceta del Congreso Nº 624 del martes 1º de agosto de 2017. Dicho informe fue suscrito por el Representante Ponente, Oscar Fernando Bravo Realpe, y allí presentó ponencia favorable y solicitó dar segundo debate al Proyecto de Ley Orgánica, “en los mismos términos del texto que fue aprobado por las Comisiones Primeras Conjuntas de Senado y Cámara de Representantes”. A continuación, se transcribió el Texto Propuesto para segundo debate de la Cámara de Representantes y el Texto Aprobado por las Comisiones primeras del Senado y Cámara del Proyecto de Ley Orgánica 7ª de 2017 Senado, 14 de 2017 Cámara, y se finalizó señalando que “Este Proyecto de Ley Orgánica fue aprobado en el texto del proyecto original”.
Según oficio S.G.2-1866/2017 de fecha 13 de octubre de 2017, suscrito por el secretario general de la Cámara de Representantes y de acuerdo con la Gaceta del Congreso Nº 844 de 2017, el anuncio previo a la discusión y votación del Proyecto de Ley Orgánica se llevó a cabo en la sesión plenaria del 2 de agosto de 2017, como se señala en el acta Nº 233 de la misma fecha(47). Al respecto, en la mencionada Gaceta se indicó:
Proyecto de Ley Orgánica 14 de 2017 Cámara, 7ª de 2017 Senado.
La discusión en segundo debate del Proyecto de Ley Orgánica se adelantó a cabo en la sesión ordinaria de la Cámara de Representantes del día 8 de agosto de 2017, como consta en el acta Nº 234 publicada en la Gaceta del Congreso Nº 845 del 26 de septiembre de 2017(48).
En dicha sesión, posterior a la lectura del orden del día, el Presidente informó que se contaba con quórum decisorio por lo cual se dio inicio al primer punto, el cual era “Proyectos para segundo debate, procedimiento legislativo especial para la paz, numeral b (sic), artículo 1º del Acto legislativo Nº 01 de junio 7 de 2016. Proyecto de Ley Orgánica 14ª de 2017 Cámara, 7ª de 2017 Senado, por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”. Leída la proposición con que terminó el informe de la ponencia, se le dio la palabra al representante ponente, quien sustentó el proyecto de ley. Intervinieron varios congresistas, así como un representante de Voces de Paz y luego se sometió a votación la proposición con la que terminaba el informe. La proposición fue aprobada con las mayorías requeridas por la Constitución y la ley, con el voto favorable de 89 representantes y negativo de 10.
El texto definitivo aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 716 del 24 de agosto de 2017.
17. El numeral 1º del artículo 157 de la Constitución Política indica que los proyectos de ley deben “Haber sido publicado[s] oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva”. El artículo 156 de la Ley 5ª de 1992 hace un señalamiento de la misma naturaleza (publicaciones)(49).
En la descripción del trámite legislativo atrás reseñado, el proyecto de ley fue publicado a tiempo en la Gaceta del Congreso Nº 425 del 2 de junio de 2017(50); de acuerdo con el literal d) del Acto Legislativo 01 de 2017, el primer debate se surtió en sesión conjunta de las comisiones, para lo cual se certificó la publicación del proyecto de ley y del informe de ponencia en el Senado(51) y en la Cámara(52), por separado. Respecto del segundo debate, los informes de ponencia fueron publicados para las Plenarias de la Cámara en la Gaceta del Congreso Nº 624 del 1º de agosto de 2017(53) y del Senado en la Gaceta del Congreso Nº 623 del 1 de agosto de 2017(54), antes de las sesiones de discusión y votación de la iniciativa como se puede verificar con la siguiente información.
Comisión primera conjunta Gacetas 475 (Cámara) y 476 (Senado) del 13 de junio de 2017, correspondiente al informe de ponencia para primera debate. Gaceta 571 del 17 de julio de 2017, correspondiente al Acta Conjunta Nº 5 del 15 de junio de 2017.
Plenaria de la Cámara Gaceta 624 del 1º de agosto de 2017, correspondiente al informe de ponencia para segundo debate. Gaceta 845 del 26 de septiembre de 2017, correspondiente al acta de plenaria Nº 234 del 8 de agosto de 2017.
Plenaria del Senado Gaceta 623 del 1º de agosto de 2017, correspondiente al informe de ponencia para segundo debate. Gaceta 962 del 24 de octubre de 2017, correspondiente al acta de plenaria Nº 7 del 9 de agosto de 2017.
De la información recaudada, se concluye que se cumplió con las publicaciones requeridas constitucionalmente para el debate de Proyecto de Ley Orgánica, las cuales antecedieron los debates correspondientes, y que contenían los informes de ponencia, tanto en primero y segundo debate, el texto del proyecto, la exposición de motivos y las proposiciones presentadas(55).
18. Al tratarse de una Ley Orgánica, de acuerdo con el artículo 151 Superior(56), se requiere para su aprobación, “la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara”. De igual manera, la votación debe ser nominal y pública según lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución(57).
En la norma evaluada se cumplieron dichos presupuestos pues siendo una ley orgánica, se acreditó la votación nominal para el efecto (lo cual se corrobora de la lectura de las correspondientes actas de sesión) y las mayorías exigidas (absoluta) teniendo en cuenta la conformación de las comisiones y plenarias(58), así:
Tema Órgano Total de Congresistas Total votos
1er Debate: Proposición del informe de ponencia (sesión conjunta) Senado – Comisión Primera 19 SI: 11
Cámara – Comisión Primera 35 SI: 23
1er Debate: Articulado del texto original (sesión conjunta) Senado – Comisión Primera 19 SI: 11
Cámara – Comisión Primera 35 SI: 22
1er Debate: Título y pregunta (sesión conjunta) Senado – Comisión Primera 19 SI: 11
2do Debate: Articulado Plenaria del Senado 102 SI: 52
Plenaria de la Cámara 166 SI: 85
2do Debate: Título y Pregunta Plenaria del Senado 102 SI: 52
Plenaria de la Cámara 166 SI: 84
19. Según la Constitución Política(59) todo proyecto de ley debe ser votado en una sesión distinta a aquella en la que fue anunciado, es decir, no puede darse una votación intempestiva o sorpresiva, dándole a los congresistas la oportunidad de informarse suficientemente sobre lo pendiente por decidir en votación posterior(60). Además, este aviso debe darlo la presidencia de cada Cámara o Comisión.
Así mismo, la jurisprudencia Constitucional ha conformado ciertas reglas necesarias respecto del anuncio previo(61), las cuales serán enunciadas a continuación y verificado su cumplimiento en el trámite de la presente ley:
b) Determinación de la sesión futura en que tendrá lugar la votación del proyecto, pues, de lo contrario hace de aquel un anuncio no determinado ni determinable contrario a la exigencia constitucional. Lo que se exige es que el anuncio se haga en una sesión anterior y distinta a la de la votación, aunque no es necesario mencionar la fecha exacta de esta pero sí que sea determinable, por ejemplo, la Corte ha aceptado expresiones como “próximo martes”, “próxima sesión”, “próxima semana”, “siguiente sesión” y “día de mañana”.
a) En la comisión primera del Senado se indicó que: “se dará lectura al proyecto de procedimiento legislativo especial para la paz, que por su disposición sesometeránadiscusiónyvotación en la próximasesiónconjuntadelascomisionesprimerasdelHonorableSenadodelaRepúblicaylaHonorableCámaradeRepresentantes”. Además al finalizar la sesión se señaló: “la Presidencia levanta la sesión y convoca para eldíajueves15dejuniode2017,apartirdelas9:00a.m.asesionesconjuntas en el recinto del honorable Senado con el fin de debatirelproyectoanunciado del procedimiento legislativo para la paz (...)”(62) (Subrayas fuera de texto).
b) En la comisión primera de la Cámara sucedió de manera similar. En sesión del 14 de junio de 2017, se señaló: “Presidente: (...) Sírvase, como siguiente punto, anunciarproyectos. Mañanaochoymediadelamañana, sesiones conjuntas. Secretaría: Anuncio por instrucciones suyas, el proyecto que se discutiráyvotaráensesiones conjuntas de las comisiones primeras deCámaraySenado. Proyecto de Ley Orgánica 7ª de 2017 Senado, 14 de 2017, Cámara (...) Ha sido anunciado, señor Presidente, por instrucción suya el proyecto de ley Orgánica”(63).
a) En sesión de plenaria del Senado de la República, llevada a cabo el 1º de agosto de 2017, como consta en el acta 04(64), se cumplió con el anuncio al indicar: “II Anuncio de proyectos // Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo Nº 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. // Anuncio de proyectos cuya información llegó después de agotado el punto en el orden del día. // Con ponencia para segundo debate: 1. Proyecto de Ley 7ª de 2017 Senado, 14 de 2017 Cámara, por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo Dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 (…)”.
Se advierte de manera clara el cumplimiento del requisito ya que se usan expresiones como “Anuncio, anuncian, anuncios”, además de la fecha determinable para la sesión en que se debatirá y votará el proyecto de ley: “proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión”, la cual fue realizada efectivamente el día 2 de agosto siguiente(65). Dado lo anterior se tiene que, el anuncio en esa oportunidad si se concretó previamente lo que responde la inquietud planteada por el Ministerio Público en el presente asunto.
Del mismo modo, en la sesión llevada a cabo el 8 de agosto de 2017, como consta en el acta 06(66), se cumplió con el anuncio al indicar: “II Anuncio de proyectos // Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán lapróximasesión. // Anuncios de proyectos de ley y de actos legislativos que serán discutidos y eventualmente votados en la sesión plenaria delHonorableSenadodelaRepública,siguientealadeldíamartes8deagostode2017. (...) Proyecto de Ley 7ª de 2017 Senado, 14 de 2017 Cámara, por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo Dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000. (...) Están hechos los anuncios para la siguientesesiónplenaria señor Presidente (...) La Presidencia manifiesta: (...) [A]nuncioquequedacitadalaplenariaparamañanaalas2p.m. y se levanta la sesión”.
Se verifica de manera clara el cumplimiento del requisito ya que se usan expresiones como “Anuncio, anuncian, anuncios”, además de la fecha cierta para la sesión en que se debatirá y votará el proyecto de ley: “sesión plenaria (...) siguiente a la de día martes 8 de agosto de 2017 // mañana a las 2 p.m.”.
b) En cuanto a la Cámara de Representantes, según se extrae del acta de plenaria Nº 233 de la sesión ordinaria del 2 de agosto de 2017, se cumplió con la exigencia de anuncio al señalar: “Dirección de la Presidencia (...): Sírvase anunciar proyectos para la próximasemanadíamartesvamosacitarparalas2delatarde. Subsecretaría General (...): Se anuncian los siguientes proyectos para la sesiónplenariadeldíamartes8deagosto o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos para las 2:00 de la tarde. (...) Proyectos para segundo debate. procedimiento legislativo especial para la paz”. Al finalizar la sesión se indicó también: “Listo, han sido anunciados señor Presidente los proyectos de ley para la sesiónplenaria deldíamartes8deagostoalas2:00delatarde”(67).
22. El artículo 157(68) de la Constitución Política señala que ningún proyecto podrá convertirse en ley de la República, si no fue aprobado en primer debate en las correspondientes comisiones permanentes de cada cámara, y posteriormente, en segundo debate en las plenarias de cada corporación legislativa. De tal manera que cada proyecto deberá surtir cuatro debates reglamentarios, o tres cuando, como en este caso, se trate del procedimiento legislativo especial que dispone que el primer debate se llevará a cabo en comisiones conjuntas.
Este artículo debe ser entendido paralelamente con el artículo 160(69) Superior el cual consagra la posibilidad de que en cada cámara, en segundo debate, se introduzcan a los proyectos de ley, adiciones, modificaciones o supresiones que se juzguen necesarias, de lo cual se concluye que no necesariamente el texto tendrá que ser exactamente el mismo durante los cuatro debates.
23. De otro lado, el artículo 158(70) de la Constitución exige que todo el proyecto de ley debe tratar sobre una misma materia y no serán admisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. La Corte Constitucional ha tratado el principio de la unidad temática indicando que “sirve para establecer si durante el trámite del proyecto se ha observado o no el principio de identidad”(71). De tal manera que “[…] el principio de identidad flexible permite a las comisiones y a las plenarias de cada cámara hacer modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos en curso, […] en virtud del principio de unidad temática, esos cambios solo pueden producirse si versan sobre la misma materia general del proyecto”(72).
En ese sentido, el principio de consecutividad exige que las iniciativas se tramiten en cuatro debates (o 3 en el procedimiento legislativo especial) y el principio de identidad flexible considera posible la introducción de modificaciones en el articulado, en segundo debate, que deben referirse a la misma materia(73) discutida en el primer debate.
Texto Proyecto de Ley Orgánica Original Texto aprobado en primer debate por comisiones conjuntas
ART. 1º—Exceptúese a la Unidad Nacional de Protección durante la presente vigencia fiscal, de la aplicación de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 en el crecimiento de los gastos de personal relativos a la modificación de su estructura y planta de personal, para la implementación inmediata de medidas materiales de protección de que trata el punto 3.4.7.4 del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, dentro del sistema integral de seguridad para el ejercicio de la política.
ART. 2º—Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. Por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Proyección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.
De lo anterior se observa que el texto aprobado en primer debate en comisiones conjuntas de Senado y Cámara, fue el mismo presentado originalmente al Congreso por el Ministro del Interior(74).
Texto del informe de ponencia para segundo debate Texto aprobado por la plenaria del Senado
ART. 1º—Exceptúese a la Unidad Nacional de Protección durante la presente vigencia fiscal y la del año 2018, de la aplicación de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 en el crecimiento de los gastos de personal relativos a la modificación de su estructura y planta de personal, para la implementación inmediata de medidas materiales de protección de que trata el punto 3.4.7.4 del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, dentro del sistema integral de seguridad para el ejercicio de la política.
Teniendo en cuenta el cuadro anterior, se constata que hubo una modificación del texto aprobado en primer debate y el aprobado en plenaria, esto consecuencia de una proposición presentada por el senador ponente Hernán Andrade(75) consistente en ampliar la vigencia fiscal hasta 2018 (inicialmente solo era 2017). Dicha modificación fue leída y aprobada en bloque junto con el nuevo articulado, el título y la pregunta de si se quiere que sea ley de la República.(76)
Texto del informe de ponencia para segundo debate Texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes
Teniendo en cuenta el cuadro anterior, se constata que hubo una modificación del texto aprobado en primer debate y el aprobado en plenaria, esto consecuencia de una proposición presentada por el representante ponente Oscar Fernando Bravo Realpe consistente en ampliar la vigencia fiscal hasta 2018 (inicuamente solo era 2017). Dicha modificación fue fundamentada en que “el Director de la Unidad Nacional de Protección nos ha sustentado de manera fehaciente que aquí nos acompaña, que no alcanza esa vinculación en lo que resta en estos 4 meses largos de este año y por eso hemos variado con una proposición sustitutiva del artículo 1º que es único aparte de la vigencia para que él pueda hacer uso de esos recursos, no solo en 2017 sino también en el año 2018”(77).
26. La modificación que fue propuesta por los ponentes del proyecto(78), en el sentido de agregar la expresión “y la del año 2018”, es compatible con los principios de consecutividad e identidad flexible, ya que fue de alguna manera complementaria y necesaria en un punto (vigencia fiscal) que se planteó desde el texto original que fue presentado y aprobado en primer debate por las comisiones conjuntas. Así, como lo argumentó el ponente, se hizo con base en una solicitud del Director de la Unidad Nacional de Protección ya que consideró que era necesario ampliar la vigencia hasta el año 2018 pues en los meses que restaban del año 2017 no alcanzaría a realizar las vinculaciones necesarias, por tanto, necesitaría hacer uso de los recursos también el próximo año.
27. El artículo 7º de la Ley 819 de 2003 consagra la necesidad de realizar un análisis del impacto fiscal en todo proyecto de ley que ordene gasto, mediante el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual deberá rendirse durante el trámite del proyecto en el Congreso de la República. Asimismo, este concepto deberá presentarse cuando existan proyectos de ley de iniciativa gubernamental que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos(79).
De igual manera, la jurisprudencia constitucional ha referido que “Las obligaciones previstas en el artículo 7º de la Ley 819/03 constituyen un parámetro de racionalidad legislativa, que está encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente valiosos, entre ellos el orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes. Esto último en tanto un estudio previo de la compatibilidad entre el contenido del proyecto de ley y las proyecciones de la política económica, disminuye el margen de incertidumbre respecto de la ejecución material de las previsiones legislativas(80).
Así entonces, de manera alguna puede señalarse que la Ley 1865 de 2017 supone una orden de gasto, pues lo que en realidad establece es una autorización para el aumento de los gastos de personal al interior de la UNP, que el propio Ministerio de Hacienda estima en $ 51.357 millones anuales, que deben ser consistentes con el marco fiscal y de gasto de mediano plazo.
Al respecto valga recordar que esta corporación ha estimado que “No puede existir entonces reparo de inconstitucionalidad en contra de normas que se limiten a autorizar al Gobierno Nacional para incluir un gasto, sin que le impongan hacerlo. En estos eventos, no se desconoce la Ley Orgánica del Presupuesto, en tanto el Gobierno conserva la potestad para decidir si incluye o no dentro de sus prioridades y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, los gastos incorporados y autorizados en la ley”(81).
Por tanto, al no contener la Ley 1865 de 2017 una orden de gasto y prever el Acto Legislativo 01 de 2016 una priorización del gasto en el plan de inversiones para la paz por diferentes factores, entre ellos, la debilidad institucional, para la Corte no era aplicable el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 en el trámite legislativo que surtió la normativa bajo examen.
El ordenamiento constitucional y los instrumentos internacionales(82) que forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto(83), reconocen el principio de diversidad étnica y cultural de la Nación y, por ello, es deber de las autoridades protegerlas y garantizarlas. Dicha prerrogativa se materializa al otorgarles a las comunidades étnicas espacios particulares de participación según ha sido la línea jurisprudencial de esta corporación.
El citado procedimiento debe agotarse previo a la presentación del proyecto de ley, ya que omitirlo generaría un vicio de procedimiento en la formación de la ley, el cual termina proyectándose sobre la materialidad de la norma dando lugar a la declaratoria de inexequibilidad(84).
En esta oportunidad dicho presupuesto habrá de examinarse bajo la óptica del procedimiento legislativo especial para la paz (A.L. 01/16), que tiene como propósito agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, siendo medidas de orden excepcional y transitorio.
Así entonces, el contenido de la ley examinada no incide directamente en estos pueblos, ni interviene ni afecta su proyecto de vida o tradiciones o incide en aspectos vinculados a la diversidad étnica y cultural de las comunidades diferenciadas. El objetivo de la ley es simplemente hacer viable la adecuación de una entidad gubernamental que garantizará la protección de los exguerrilleros de la extinta FARC-EP que hicieron tránsito a la vida civil(85).
29. Preliminarmente y de cara a la intervención que presentó la Presidencia de la República es importante aclarar que, en la Sentencia C-331 de 2017 esta corporación analizó el mismo contenido normativo que hoy corresponde estudiar. En efecto, en dicha ocasión, el Decreto-Ley 298 de 2017 presentaba el mismo articulado, salvo que Ley 1865 de 2017 consagra que la Unidad Nacional de Protección está exenta de la aplicación de los límites de crecimiento de gastos de personal previstos en el artículo 92 de la Ley 617 de 2002 no solo para la vigencia 2017, sino también para 2018.
Ahora bien, en esa oportunidad esta corporación encontró vicios en la formación del Decreto-Ley 298 de 2017 —reserva orgánica—, sin que en momento alguno se hubiera adentrado en el estudio de fondo de los contenidos de la norma. Al respecto, en la mencionada sentencia solo se cuenta con un acápite sobre “[e]l derecho a la integridad personal y la protección especial de los reinsertados o desmovilizados”, desarrollo que finalmente permite concluir que:
“(…) la jurisprudencia constitucional ha reconocido el carácter fundamental de los derechos a la vida y a la seguridad personal, y las obligaciones que dichas garantías generan para el Estado desde dos perspectivas: la faceta de abstención, que impide que las autoridades públicas adelanten actuaciones injustificadas que afecten los bienes en mención y, la faceta positiva, que demanda actuaciones concretas dirigidas a garantizar la preservación de los derechos, las cuales se intensifican frente a sujetos que están expuestos a mayores amenazas, entre los que se encuentran las personas que abandonan las armas y se reincorporan a la vida civil”.
No es posible entonces afirmar, como lo hace la Presidencia de la República que esta Corte ya hubiera controlado materialmente la norma que ahora se revisa, en tanto que, reitérese, en esa oportunidad no se analizó el contenido de la misma, ni se concluyó que la excepción contenida en ella respecto de los gastos de personal para la Unidad Nacional de protección vulnerara o no la Carta política, pues el asunto se resolvió al considerar que “[e]l Decreto-Ley 298 de 2017 es inconstitucional por regular un asunto expresamente excluido por el Acto Legislativo 1 de 2016 y reformar una norma orgánica”, sin que hubiera sido necesario un pronunciamiento adicional respecto del fondo del contenido normativo, pese a los planteamientos dogmáticos.
“El deber de protección de la vida y la integridad personal, se encuentra previsto en la Constitución Política y en diferentes tratados internacionales de derechos humanos, ratificados por Colombia(86). En ellos se instituyó, como mandato superior, de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades del Estado, sin excepción —en la medida de sus posibilidades jurídicas y materiales— la realización de actividades, en el ámbito de sus funciones, tendientes a lograr las condiciones para la pervivencia y el desarrollo efectivo de la vida e integridad de los ciudadanos. Es decir, el compromiso de defensa de la vida, como bien constitucionalmente protegido, se instituye prioritariamente en un deber ineludible para las autoridades públicas.
“(…) faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a [amenazas] que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar estos (sic) los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad; en esa medida el derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las autoridades del Constituyente, garantiza la protección de los derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía del principio de equidad.”(87).
Para establecer la necesidad de adopción de medidas que aseguren la protección del derecho a la integridad personal, la jurisprudencia se valió, en primer lugar, de una categorización que distingue el riesgo de la amenaza. La distinción referida se planteó en los siguientes términos “el riesgo es siempre abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder. En otras palabras, la amenaza supone la existencia de ‘signos objetivos que muestran la inminencia de la agravación del daño”(88).
Posteriormente, la Corte efectuó categorizaciones sobre la probabilidad de afectación de los derechos a la vida e integridad personal, en las que no hizo la distinción entre riesgos y amenazas, y únicamente clasificó el riesgo en diferentes niveles, a saber: (i) riesgo mínimo; (ii) riesgo ordinario, soportado por igual por quienes viven en sociedad; (iii) riesgo extraordinario, que las personas no están obligadas a soportar; (iv) riesgo extremo que amenaza la vida o la integridad personal y (v) riesgo consumado(89).
En atención a la relevancia de determinar de forma adecuada los riesgos, la jurisprudencia también ha considerado que la Unidad Nacional de Protección vulnera los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad personal, cuando valora el nivel de riesgo de los solicitantes o define las medidas de protección sin alguna motivación que esté fundada en un estudio previo e individualizado de la situación de la persona interesada(90)”.
24. Ahora bien, establecida la obligación general de protección de la vida e integridad personal de los asociados y el deber de adopción de medidas concretas frente a riesgos específicos, esta corporación ha indicado que ese mandato se intensifica cuando se trata de personas que, por su actividad, están expuestas a un nivel de amenaza mayor. Tal y como sucede con “(…) los defensores de derechos humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes en zona de conflicto, minorías políticas o sociales, reinsertados, personas en condiciones de indigencia, desplazados por el conflicto armado, personas privadas de la libertad, soldados que prestan servicio militar obligatorio, niños y niñas y sujetos de un especial grado de protección por su notoria situación de indefensión”(91) (negrilla fuera del texto).
En efecto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que existen sujetos que por su pertenencia a ciertos grupos están expuestos a mayores riesgos de afectación de su vida e integridad personal. Así lo destacó la Sentencia T-707 de 2015(92) que indicó lo siguiente:
“(…) el derecho fundamental a la seguridad personal adquiere especial relevancia cuando es invocado por sujetos que con ocasión de su pertenencia a ciertos grupos minoritarios están sometidos a riesgos desproporcionados, como es el caso de defensores de derechos humanos, minorías étnicas, líderes de oposición y/o minorías políticas. En estos eventos se amplía considerablemente el espectro de derechos fundamentales involucrados, a tal punto que su amenaza compromete seriamente la vigencia del sistema democrático.”.
La Sentencia T-439 de 1992(93) estudió la acción de tutela formulada por Luis Humberto Rolon Maldonado, militante del Partido Comunista y miembro del movimiento político Unión Patriótica, en contra de diversos organismos del Estado en procura de obtener la protección del derecho a la vida e integridad personal, amenazados por actuaciones de autoridades públicas. La Corte indicó que:
“El surgimiento de grupos, movimientos y partidos políticos minoritarios a raíz de la desmovilización de antiguos integrantes de la guerrilla requiere de especial protección y apoyo por parte del Estado. La institucionalización del conflicto, la dejación de las armas y su sustitución por el ejercicio activo de la participación político-democrática y la renuncia de la violencia como método para alcanzar el cambio social, son alternativas que deben ser garantizadas por todas las autoridades para evitar que la llamada ‘guerra sucia’ acabe cerrando la posibilidad de llegar a un consenso que reúna a todos los sectores de la población y permita la convivencia pacífica (…)” (negrilla fuera del texto).
En el mismo sentido, recalcó que los individuos desmovilizados de grupos guerrilleros forman parte de la población civil, y deben recibir la protección adecuada por parte del Estado que les permita preservar no solo su vida e integridad personal sino también el ejercicio de sus derechos políticos. Específicamente, la Sala Segunda de Revisión señaló:
“(…) las agrupaciones políticas que finalmente han optado por la vía democrática, abandonando los medios violentos de lucha, tienen un derecho al apoyo institucional necesario para el ejercicio pleno de sus derechos de participación política, así como, para garantizar la seguridad y la de sus miembros, el acceso a los medios y mecanismos estatales indispensables para desarrollar su acción política y poder crecer como alternativa de poder”. (Negrilla fuera del texto).
En la Sentencia T-719 de 2003(94) que estudió la acción de tutela formulada por la compañera permanente y el hijo, menor de edad, de un ex miembro de las FARC que abandonó las filas de dicha organización y fue asesinado, a pesar de que elevó múltiples solicitudes a las autoridades públicas para obtener la protección de su vida e integridad personal, la Corte se refirió, en primer lugar, a las características del derecho a la integridad personal, entre las que se destacan en esta oportunidad:
“(b) adquiere especial importancia en el caso de ciertos sujetos que, dada su condición o su contexto, han recibido especial protección tanto por la Carta como por otras fuentes de derecho internacional vinculantes para Colombia; y (c) el contenido específico del derecho a la seguridad personal es históricamente variable, y se ha de determinar de conformidad con el contexto socio-político y jurídico en el cual se vaya a aplicar.”. (Negrilla fuera del texto).
“(…) quien decide dejar las armas que había empuñado contra el Estado y el orden constitucional, para reasumir voluntariamente su condición plena de civil, manifiesta con su actuar —si es de buena fe— un compromiso claro y personal con la resolución pacífica del conflicto armado, que pretende materializar en su propia situación particular. Por ello, al entregarse a las autoridades y manifestar su voluntad de abandonar la violencia, contribuyendo así a la construcción de la paz, el individuo “desmovilizado” o “reinsertado” está haciendo explícito su deseo de volver a vivir en paz - esto es, de ejercer el derecho constitucional que consagra el artículo 22 de la Carta, que dispone: “La paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento”. Por lo mismo, su condición debe ser objeto de especial atención por parte de todas las autoridades estatales.”.
En síntesis, la jurisprudencia constitucional ha reconocido el carácter fundamental de los derechos a la vida y a la seguridad personal, y las obligaciones que dichas garantías generan para el Estado desde dos perspectivas: la faceta de abstención, que impide que las autoridades públicas adelanten actuaciones injustificadas que afecten los bienes en mención y, la faceta positiva, que demanda actuaciones concretas dirigidas a garantizar la preservación de los derechos, las cuales se intensifican frente a sujetos que están expuestos a mayores amenazas, entre los que se encuentran las personas que abandonan las armas y se reincorporan a la vida civil.”.
Sobre el particular debe destacarse que, tal y como se indicó en apartados precedentes, el legislador orgánico cuenta con un amplio margen de competencia para establecer límites en el crecimiento de gastos, así como para excepcionar de dichos límites a ciertas entidades con el objeto de garantizar los derechos fundamentales, que para el caso concreto, tal excepción de límites de crecimiento se relaciona con derechos de cara valía como son la vida y la integridad personal, cuya protección se instituye en fundamento del Estado Colombiano, atendiendo el contenido del preámbulo de la Constitución, y de su artículo 2º, que dispone que “[l]as autoridades de la República están instituidas para proteger”, entre otras cosas, la vida de todas las personas residentes en Colombia. En igual sentido se consagra la naturaleza fundamental y la inviolabilidad del derecho (Constitución Política, art. 11) y que su primacía está dada por su carácter inalienable (Constitución Política, art. 5º). Finalmente, el artículo 95 Superior establece que es deber de la persona y del ciudadano “[o]brar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”(95).
Así, la jurisprudencia constitucional reconoció desde sus inicios que el derecho a la vida es un presupuesto ontológico para el goce y ejecución de los demás derechos constitucionales(96) y resaltó que el carácter fundamental de esta garantía no es una mera formula integrada al texto constitucional pues, por el contrario, “tiene sentido y alcance en cuanto manifiesta una voluntad nacional de crear las condiciones necesarias para que la violencia deje de ser empleada como medio de solución de conflictos”(97).
“ART. 1º—Exceptúese a la Unidad Nacional de Protección durante la presente vigencia fiscal y la del año 2018, de la aplicación de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 en el crecimiento de los gastos de personal relativos a la modificación de su estructura y planta de personal, para la implementación inmediata de medidas materiales de protección de que trate el punto 3.4.7.4 del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, dentro del sistema integral de seguridad para el ejercicio de la política.
Al estudiar la exposición de motivos(98) resulta evidente que el origen de la norma no es otro que garantizar las medidas de protección en favor de las personas que suscribieron el acuerdo de paz, quienes a más de la reincorporación propia a la sociedad, podrán participar en política de cara al reconocimiento del dialogo democrático, lo que genera una mayor necesidad de que el Estado active todas las herramientas a su alcance no solo para procurar su seguridad, sino para la creación de programas de protección integral para las y los integrantes del nuevo movimiento que surja de las FARC-EP, lo que permite cumplir con el objetivo contenido en el punto 3.4.7.4 del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
Como puede verse, la primera parte de la norma a la fecha no podría aplicarse o incluirse en la excepción general contenida en el artículo 1º de la Ley 1865 de 2017, si se tiene que la Ley 617 de 2000 empezó a regir a partir del 6 de octubre del año 2000, por lo que el límite de crecimiento del 90% proyectado a partir de la meta de inflación esperada para cada año, solo rigió para los primeros cinco años posteriores a la entrada en vigencia de dicha norma. Así las cosas, es la segunda parte de la norma la que constituye la excepción que ahora se estudia, es decir “A partir del sexto año, estos gastos no podrán crecer en términos reales”.
El artículo 92 de la Ley 617 de 2000 dispone, como se ha reiterado, que los gastos de las entidades mencionadas no pueden crecer “en términos reales”, lo cual significa, “contrario sensu”, que sí pueden aumentar en términosnominales, es decir, que las apropiaciones destinadas a cubrir tales gastos pueden mantener, apenas, su valor real o poder adquisitivo constante.
El concepto de valor real o poder adquisitivo constante significa que una suma de dinero sirva, durante cierto período de tiempo, para adquirir los mismos bienes o servicios, a pesar de la depreciación o envilecimiento de la moneda, como resultado del fenómeno económico de la inflación(99), que, en nuestro medio, calcula y certifica el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE.
Lo anterior significa que, según el artículo 92 de la Ley 617 de 2000, los gastos de personal de las “Entidades públicas nacionales” no pueden crecer, “en promedio”, de un año a otro, en un porcentaje superior al de la inflación causada en el primer año. Es decir, que si la tasa de inflación para 2017 fuera del 5%, para citar un ejemplo hipotético, los gastos de personal de las citadas entidades no podrían crecer, durante el año 2018, en un porcentaje superior al 5%.”(100).
En efecto, como se planteó previamente, la vida, la integridad personal y la seguridad de las personas que ahora son parte de la vida civil y no armada, se constituye en uno de los ejes que enmarcan la estabilidad de la paz pretendida con la firma del acuerdo, que invita a la interacción pacifica, misma en la que debe intervenir el Estado no solo a partir de medias de seguridad, sino de programas de reconciliación —punto 3.4.7.4 del acuerdo— que propendan por construir un contexto social apto para el ejercicio de la actividad política.
Para la Sala Plena de la Corte Constitucional la Ley 1865 de 2017 “por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 20002 (sic)”, se ajusta a los requisitos constitucionales del procedimiento en su formación, tanto de forma como de competencia y sus disposiciones resultan acordes con el ordenamiento constitucional vigente y guardan coherencia e integralidad con lo acordado.
Magistrados: Alejandro Linares Cantillo, Presidente, con aclaración de voto—Carlos Bernal Pulido, en comisión—Luis Guillermo Guerrero Perez, ausente en comisión—Antonio José Lizarazo Ocampo, con impedimento aceptado—Gloria Stella Ortiz Delgado—José Fernando Reyes Cuartas—Cristina Pardo Shlesinger, con impedimento aceptado—Alberto Rojas Rios—Diana Fajardo Rivera.
1 El ciudadano Pablo Catatumbo Torres Victoria señaló que el Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, “de acuerdo con el artículo 3º común a los convenios de Ginebra, se constituye como un acuerdo especial de derecho internacional, refrendado por el Congreso de la República el 30 de noviembre de 2016, e incorporado al ordenamiento jurídico mediante los actos legislativos 01 y 02 de 2017”. Fl. 209 del expediente.
2 El interviniente expone que la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección de la Unidad Nacional de Protección fue creada por el Decreto 300 de 2017, que prevé la creación de un cuerpo de seguridad y protección compuesto por 1200 hombres.
3 Fl. 217 del expediente.
4 El interviniente se refirió al comunicado de 17 de enero de 2018, en el que la misión de verificación de la ONU en Colombia condenó el asesinato de dos integrantes del partido político FARC en la campaña electoral en Antioquia.
5 Sentencia C-421 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo.
6 Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
8 En concordancia con el artículo 151 de la Constitución Política “las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara.”.
9 Sentencia C-1042 de 2007
10 Sentencia C.072 de 2006
12 Sentencia C-1042 de 2007.
15 Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño
19 Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
20 Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-1246 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
21 Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
22 Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
23 Sentencia C-1175 de 2001.
24 Sentencia C-1645/00 M.P. Carlos Gaviria Díaz. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-442/01 y C-177/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-1064/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño C-1065/01 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
27 “Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.”.
28 “Artículo 346. El gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deberá corresponder al plan nacional de desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.
“Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.”.
29 Sentencia C-1379-00.
30 Sentencia C-478/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido ver las sentencias C-1379/00 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-579/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet., C-1665/01 y C-892/02 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
32 Sentencia C-562 de 1998.
33 C-644 de 2002 M.P. Jaime Córdoba.
34 Sentencia C-809 de 2002.
35 “Artículo 7º. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo. // Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. // El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del marco fiscal de mediano plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso. // Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. // En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces. // Al respecto cabe señalar, en primer lugar, que la Corte no ha estudiado ninguna demanda de constitucionalidad contra el mencionado artículo. Sin embargo, en distintas sentencias se ha tenido que referir a él, en casi todos los casos con motivo de objeciones presidenciales elevadas contra proyectos aprobados en el Congreso de la República.”.
36 Revisó la constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2017, por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
37 Revisó la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2017, por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones.
38 Sentencias C-332 de 2017 y C-674 de 2017.
39 En la Gaceta 425 de 2 de junio de 2017 se indicó: “Proyecto de Ley Orgánica 7 de 2017 Senado. Clase de proyecto: Ley Orgánica. Iniciativa: Gubernamental - Acto Legislativo 01 de 2016. Tipo de Trámite: Procedimiento Legislativo Especial para la Paz.”. Págs. 1 y 2.
40 Cfr. sentencias C-699 de 2016 y C-332 de 2017 que examinaron el Acto Legislativo 01 de 2016.
41 Esta exigencia fue declarada inexequible en Sentencia C-332 de 17 de mayo de 2017 al concluirse que el literal h) así como el literal j) sustituían los ejes fundacionales de la democracia y la separación de poderes al limitar de manera desproporcionada la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso, conllevar un desbalance del equilibrio entre las ramas del poder público e impedir decidir si somete a discusión el articulado u opta por la votación en bloque. Por razón de los efectos ex nunc (hacia el futuro) aquellos proyectos de acto legislativo que fueron aprobados con antelación al pronunciamiento de la Corte no quedaron afectados con la inexequibilidad, lo cual implica que la sub-regla derivada resulta aplicable solo a partir de la decisión adoptada por la Corte.
43 Certificación suscrita por el Secretario General del Senado de la República, expedida el 14 de septiembre de 2017.
44 Oficio de fecha 14 de septiembre de 2017, suscrito por el secretario de la comisión primera del Senado de la República, en donde certifica que en la Gaceta del Congreso 568 de 2017 publicada el 17 de julio del mismo año, se publicó el acta 46 correspondiente a la sesión de la comisión primera de la Cámara en donde se presentó el anuncio de discusión y votación del Proyecto de Ley Orgánica.
45 Oficio de fecha 14 de septiembre de 2017, suscrito por el secretario de la comisión primera del Senado de la República, en donde certifica que en la Gaceta del Congreso 570 de 2017 publicada el 17 de julio del mismo año, se publicó el acta 44 correspondiente a la sesión de la comisión primera del Senado en donde se presentó el anuncio de discusión y votación del Proyecto de Ley Orgánica.
46 Certificación suscrita por el secretario de la comisión primera del Honorable Senado de la República, con fecha de expedición 14 de septiembre de 2017.
47 Acta Nº 233 del 2 de agosto de 2017, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 844 del mismo año.
48 Oficio S.G.2-1866/2017 de fecha 13 de octubre de 2017, suscrito por el secretario general de la Cámara de Representantes, en el que se informa que en la Gaceta del Congreso Nº 845 de 2017 se encuentra publicada el acta de plenaria Nº 234 del 8 de agosto de 2017.
49 Corte Constitucional, Sentencia C-168 de 2012. Sobre el principio de publicidad en el trámite legislativo indicó: “6.2.1. En relación con el principio de publicidad la jurisprudencia constitucional ha expresado que “(…) el conocimiento del proyecto o de sus proposiciones de enmienda es el presupuesto lógico del debate, en cuanto posibilita la discusión del mismo”. [Sentencia C-760 de 2001] y que “(…) el supuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria es el conocimiento de los textos de los proyectos y de las modificaciones propuestas respecto de los mismos.”. Ha dicho la Corte que el requisito de publicidad de los proyectos de ley, se cumple respecto del texto del proyecto sometido a aprobación de cada cámara, con su publicación en el órgano oficial de comunicación del legislativo, que es la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (C.P., art. 157) y que, así mismo deben publicarse las ponencias, con las modificaciones al texto que ellas propongan, como lo indica el artículo 156 del Reglamento del Congreso. En este último caso, para agilizar el trámite del proyecto, la ley permite que este requisito de publicidad sea suplido por la reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la célula legislativa que los va a discutir. // Armonizando las anteriores exigencias del procedimiento legislativo con el principio de instrumentalidad de las formas, la Corte ha dicho que “(…) la garantía que le compete preservar a esta corporación es la publicidad del proyecto o de las proposiciones sometidas a su aprobación, como condición necesaria para que los congresistas tengan oportunidad de intervenir en su discusión y por lo tanto, para que se pueda surtir válidamente el debate parlamentario”. [Sentencia C-760 de 2001].
50 El texto del proyecto original y su exposición de motivos fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 425 del viernes 2 de junio de 2017.
51 Gaceta del Congreso Nº 476 del martes 13 de junio de 2017: “Informe de ponencia para primer debate en comisiones conjuntas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes al Proyecto de Ley Orgánica 7ª de 2017 Senado y 14 de 2017 Cámara”.
52 Gaceta del Congreso Nº 475 del martes 13 de junio de 2017: “Informe de ponencia para primer debate en comisiones conjuntas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes al Proyecto de Ley Orgánica 7ª de 2017 Senado y 14 de 2017 Cámara”.
53 En dicha gaceta se transcribió el texto propuesto para segundo debate de la Cámara de Representantes y el texto aprobado por las comisiones primeras del Senado y Cámara del Proyecto de Ley Orgánica 7ª de 2017 Senado, 14 de 2017 Cámara, y se finalizó señalando que “Este Proyecto de Ley Orgánica fue aprobado en el texto del proyecto original”.
54 En dicha gaceta e transcribe el texto aprobado por las comisiones primeras de Cámara y Senado y se finalizó señalando que “En los anteriores términos fue aprobado el Proyecto de Ley Orgánica 7ª de 2017 Senado 14 de 2017 Cámara (...), como consta en la sesión del día 15 de junio de 2017, acta Nº 05 Sesiones Conjuntas. Nota: Este Proyecto de Ley Orgánica fue aprobado en el texto del proyecto original”.
55 Dichos parámetros se encuentran reglados en la Ley 5ª de 1992. Artículo 175. “Contenido de la ponencia. En el informe a la Cámara Plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la Comisión y las razones que determinaron su rechazo. La omisión de este requisito imposibilitará a la Cámara respectiva la consideración del proyecto hasta cuando sea llenada la omisión”.
56 Constitución Política de Colombia. Artículo 151. “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara”.
57 Constitución Política de Colombia. Artículo 133. “‘Artículo modificado por el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:’ Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley. El elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.”.
58 Ley 3ª de 1992. Artículo 2º “Artículo modificado por el artículo 1º de la Ley 754 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:” “Las Comisiones Constitucionales Permanentes en cada una de las cámaras serán siete (7) a saber: comisión primera: Compuesta por diecinueve (19) miembros en el Senado y treinta y cinco (35) en la Cámara de Representantes (...).”
59 Constitución Política. Artículo 160. “(...) “Inciso adicionado por el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:” Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.”.
60 Corte Constitucional, Sentencia C-214 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). En esta ocasión se señaló que: “La Corte ha definido el objetivo del anuncio previo de los proyectos de ley, a partir de su estrecha relación con la eficacia del principio democrático. En ese sentido, lo que pretende con esta exigencia constitucional es que los congresistas conozcan con la suficiente antelación el momento en que las iniciativas se someterán a consideración de las cámaras, sin que sean sorprendidos por votaciones inesperadas. Es una condición de racionalidad mínima del trabajo legislativo y de trasparencia en el proceso de creación legal”. Lo anterior fue reiteración de diferentes pronunciamientos como: Sentencia C-644 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), autos 038 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), A-081 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), sentencias C-533 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-748 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), entre otros.
61 Las reglas fueron sistematizadas en la Sentencia C–533 de 2008 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) y han sido reiteradas en sentencias C–305 de 2010 (M.P. Luís Ernesto Vargas Silva), C–982 de 2010 (M.P. María Victoria Calle Correa) y recientemente en las sentencias C-214 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado) y C-408 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado).
62 Gaceta del Congreso Nº 570 del 17 de julio de 2017, correspondiente al acta Nº 44 del mismo año de la sesión llevada a cabo el 13 de junio de 2017 por la comisión primera del Senado.
63 Gaceta del Congreso Nº 568 del 17 de julio de 2017, correspondiente al acta Nº 46 del mismo año de la sesión llevada a cabo el 14 de junio de 2017 por la comisión primera de la Cámara.
64 Gaceta del Congreso Nº 1170 de 2017, correspondiente al acta Nº 04 del mismo año en la sesión llevada a cabo el día 1º de agosto de 2017 por la plenaria del Senado de la República.
65 Gaceta del Congreso Nº 1130 de 2017, correspondiente al acta Nº 05 del mismo año en la sesión llevada a cabo el día 2 de agosto de 2017 por la plenaria del Senado de la República.
66 Gaceta del Congreso Nº 1063 de 2017, correspondiente al acta Nº 06 del mismo año de la sesión llevada a cabo el día 8 de agosto de 2017 por la plenaria del Senado de la República.
67 Gaceta del Congreso Nº 844 del 26 de septiembre de 2017, correspondiente al acta de plenaria Nº 233 del mismo año de la sesión llevada a cabo el 2 de agosto de 2017 por la plenaria de la Cámara de Representantes.
68 Constitución Política, artículo 157.—“Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: (1) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. (2) Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras. (3) Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. (4) Haber obtenido la sanción del Gobierno”.
69 Constitución Política, artículo 160.—“Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. En el informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo. Todo proyecto de ley o de acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente. Adicionado por el Acto Legislativo 1 de 2003. Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”. Lo anterior se ve resaltado de igual manera en el reglamento del Congreso. Ley 5ª de 1992, artículo 160.—“Presentación de enmiendas. Todo congresista puede presentar enmiendas a los proyectos de ley que estuvieren en curso. Para ello se deberán observar las condiciones siguientes, además de las que establece este Reglamento: (1) El autor o proponente de una modificación, adición o supresión podrá plantearla en la Comisión Constitucional respectiva, así no haga parte integrante de ella. (2) El plazo para su presentación es hasta el cierre de su discusión, y se hará mediante escrito dirigido a la Presidencia de la comisión. (3) Las enmiendas podrán ser a la totalidad del proyecto o a su articulado. // Artículo 161. Enmiendas a la totalidad. Serán enmiendas a la totalidad las que versen sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto, o las que propongan un texto completo alternativo al del proyecto”. Artículo 162. “Enmiendas al articulado. Estas podrán ser de supresión, modificación o adición a algunos artículos o disposiciones del proyecto”.
70 Constitución Política, artículo 158.—“Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”.
71 Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
72 Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
73 Corte Constitucional, Sentencia C-332 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; A.V. Jaime Araujo Rentería; Jaime Córdoba Triviño; Marco Gerardo Monroy Cabra, y Álvaro Tafur Galvis). En este caso la Corte resolvió declarar inexequible el artículo 10º del Acto Legislativo 01 de 2003 y se indicó que “(…) no cualquier relación con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores basta para que se respete el principio de identidad relativa o flexible. La Corte ha descartado las relaciones ‘remotas’, ‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’. Ha insistido la Corte en que la relación de conexidad debe ser ‘clara y específica’, ‘estrecha’, ‘necesaria’, ‘evidente’. En ocasiones, refiriéndose a leyes, no a actos legislativos, según las especificidades del caso, ha exigido una relación especial de conexidad, al señalar que si la “adición” tiene autonomía normativa propia y no es de la esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, entonces la adición es inconstitucional. […] Para la determinación de qué constituye “asunto nuevo” la Corte ha definido algunos criterios de orden material, no formal: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema. En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991. Así, se ha admitido que la adición de un tema de orden orgánico y funcional —un artículo sobre la participación del Ministerio Público en el nuevo sistema acusatorio— guarda relación suficiente con un aspecto sustantivo —las garantías del investigado o acusado en el proceso penal—.”. (Subraya fuera de texto).
74 Gaceta del Congreso Nº 571 del lunes 17 de julio de 2017, en la cual se publicó el acta conjunta Nº 05 del 15 de junio de 2017. En ella se señaló después de la votación que “En consecuencia, ha sido aprobado el articulado en el texto del proyecto original, en la comisión primera del Honorable Senado, con la mayoría requerida por la Constitución y la ley”, y “en la comisión primera de la honorable Cámara de Representantes (...)”. De igual manera se aprobó el título del proyecto.
75 La Corte Constitucional en la Sentencia C-332 de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; SPV Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Alberto Rojas Ríos), declaró inexequibles los literales h) y j) del Acto Legislativo 1 de 2016 que exigían el aval gubernamental para la presentación de modificaciones a las iniciativas de que trata la norma, concluyendo lo siguiente: “los literales h) y j) del Acto Legislativo 1 de 2016 sustituyen la Constitución, en la medida en que desvirtúan las competencias de deliberación y de eficacia del voto de los congresistas, las cuales conforman el núcleo esencial de la función legislativa. Estas enmiendas a la Constitución también implican un desbalance en el equilibrio e independencia entre los poderes públicos, a favor del ejecutivo y en desmedro de las prerrogativas propias del Congreso en una democracia constitucional. Por ende, el legislativo debe conservar su competencia para introducir modificaciones a las propuestas del ejecutivo, incluso sin contar con aval gubernamental, así como para decidir si somete o no a discusión el articulado u opta por la votación en bloque de esas mismas iniciativas. Con todo, en cada una de estas actividades debe cumplirse con las reglas y principios que guían el trabajo legislativo, así como con el requisito de conexidad entre los contenidos del Acuerdo y las normas jurídicas que se deriven del proceso de implementación, como previamente se expuso”. (Subraya fuera de texto).
76 Gaceta del Congreso Nº 962 del 24 de octubre de 2017, en la que se publicó el acta de plenaria Nº 07 de la sesión ordinaria del 9 de agosto de 2017.
77 Gaceta del Congreso Nº 845 del 26 de septiembre de 2017, en la que se publicó el acta de plenaria Nº 234 de la sesión ordinaria del 8 de agosto de 2017.
78 La Corte Constitucional en la Sentencia C-332 de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; SPV Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Alberto Rojas Ríos), declaró inexequibles los literales h) y j) del Acto Legislativo 1 de 2016 que exigían el aval gubernamental para la presentación de modificaciones a las iniciativas de que trata la norma, concluyendo lo siguiente: “los literales h) y j) del Acto Legislativo 1 de 2016 sustituyen la Constitución, en la medida en que desvirtúan las competencias de deliberación y de eficacia del voto de los congresistas, las cuales conforman el núcleo esencial de la función legislativa. Estas enmiendas a la Constitución también implican un desbalance en el equilibrio e independencia entre los poderes públicos, a favor del ejecutivo y en desmedro de las prerrogativas propias del Congreso en una democracia constitucional. Por ende, el legislativo debe conservar su competencia para introducir modificaciones a las propuestas del ejecutivo, incluso sin contar con aval gubernamental, así como para decidir si somete o no a discusión el articulado u opta por la votación en bloque de esas mismas iniciativas. Con todo, en cada una de estas actividades debe cumplirse con las reglas y principios que guían el trabajo legislativo, así como con el requisito de conexidad entre los contenidos del Acuerdo y las normas jurídicas que se deriven del proceso de implementación, como previamente se expuso”. (Subraya fuera de texto).
79 “Artículo 7º. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. // Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. // El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso. // Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. // En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces. // Al respecto cabe señalar, en primer lugar, que la Corte no ha estudiado ninguna demanda de constitucionalidad contra el mencionado artículo. Sin embargo, en distintas sentencias se ha tenido que referir a él, en casi todos los casos con motivo de objeciones presidenciales elevadas contra proyectos aprobados en el Congreso de la República.”.
80 Sentencia C-315 de 2008. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
81 Sentencia C-1197 de 2008.
82 Convenio 169 de la OIT, art. 6º. Incorporado mediante la Ley 21 de 1991. Cfr. Sentencia C-702 de 2010.
83 Constitución, artículo 93.
84 Sentencias C-290 de 2017, C-077 de 2017 y C-379 de 2016.
85 En la sentencia C-408 de 2017, que revisó la constitucionalidad de la Ley 1830 de 2017, se expuso: “sin desconocer que las comunidades étnicas son uno de los grupos más afectados por las consecuencias del conflicto armado, así como la necesidad correlativa de contar con espacios de participación que tengan un enfoque diferencial respecto de dichos pueblos, en el caso de la norma objeto de examen no se regula aspecto alguno que incida directamente en los pueblos étnicos y, en particular, en los elementos constitutivos de su identidad diferenciada”.
86 Cfr., por ejemplo, art. 4.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos: “Toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estará protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la concepción. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente.”.
87 Sentencia T-719 de 2013. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
88 Sentencia T-339 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
89 Sentencia T-719 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
90 Sentencia T-707 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa.
91 Sentencia T-078 de 2013 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
93 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
95 Corte Constitucional, Sentencia C-331 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; S.V. Alejandro Linares Cantillo; A.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gloria Stella Ortiz Delgado). El fallo contiene un acápite denominado “[e]l derecho a la integridad personal y la protección especial de los reinsertados o desmovilizados. Reiteración de jurisprudencia”.
96 Corte Constitucional, sentencias T-596 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón), C-133 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell; S.V. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero), T-427 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-645 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz), T-524 de 2007 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) y C-327 de 2016 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; S.V. Luís Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; A.V. María Victoria Calle Correa), en las que esta corporación aseguró que el derecho a la vida es el sustrato ontológico de la existencia de los restantes derechos.
97 Corte Constitucional, Sentencia T-102 de 1993 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), en la que la Corte señaló que “el reconocimiento del derecho humano a la vida en una norma de rango jurídico supremo (C.N., art. 11), deberá asumirse por gobernantes y gobernados como un compromiso de restablecer las reglas que conforman el mínimo exigido para el mantenimiento y desarrollo de la convivencia civilizada y el consenso social”.
98 Gaceta del Congreso Nº 425 del 2 de junio de 2017.
99 Los economistas definen la inflación como el aumento persistente en el nivel general de precios de una economía.
100 Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Álvaro Namén Vargas. 19 de septiembre de dos mil diecisiete 2017. Rad. 11001-03-06-000-2017-00162-00 (2353).

References: artículo 92
 artículo 92
 artículo 1
 artículo 13
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 151
 artículo 151
 artículo 341
 artículo 7
 artículo 5
 artículo 1
 artículo 92
 artículo 92
 artículo 92
 artículo 92
 artículo 92
 artículo 92
 artículo 92
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 92
 artículo 157
 artículo 156
 artículo 151
 artículo 133
e contrario
 artículo 92
 artículo 92
 artículo 157
 artículo 160
 artículo 158
 artículo 92
 artículo 92
 artículo 92
 artículo 1
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 92
 resolución 
 artículo 22
 artículo 2
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 artículo 1
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 artículo 1
 Artículo 160
 artículo 8
 artículo 157
 artículo 160
 artículo 160
 Artículo 161
 Artículo 162
 artículo 158
 artículo 10
 artículo 93