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Timestamp: 2018-09-21 20:23:09+00:00

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﻿ SENTENCIA 2013-00029/0980-14 DE OCTUBRE 12 DE 2017
SENTENCIA 2013-00029 DE 12 DE OCTUBRE DE 2017
CONTENIDO:NO HABRÁ CAMBIO EN LA VINCULACIÓN DE LOS SUPERNUMERARIOS DE LA DIAN PARA APOYAR LA LUCHA CONTRA LA EVASIÓN. SE DETERMINÓ QUE LOS EMPLEOS EN LOS ÓRGANOS Y ENTIDADES DEL ESTADO SON DE CARRERA, SIENDO LA EXCEPCIÓN LOS DE ELECCIÓN POPULAR, LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN, TRABAJADORES OFICIALES Y LOS DEMÁS QUE DETERMINE LA LEY, PUDIENDO ESTA ÚLTIMA PRECISAR QUÉ EMPLEOS NO SON DE CARRERA, ENTRE ELLOS SE ENCUENTRAN LOS NOMBRAMIENTOS TEMPORALES CON LAS RESTRICCIONES QUE IMPONEN LAS LEYES DE CARRERA ADMINISTRATIVA DENTRO DE LOS CUALES SE PUEDEN UBICAR A LOS SUPERNUMERARIOS. DE ESTA FORMA, LA VINCULACIÓN DEL PERSONAL SUPERNUMERARIO DE LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS NACIONALES SE EFECTUABA PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES DE CARÁCTER TRANSITORIO QUE NO DEBÍAN EXCEDER DE SEIS MESES, EXCEPTO CUANDO LA ADMINISTRACIÓN REQUIRIERA DE UN TÉRMINO SUPERIOR, CASO EN EL CUAL DEBÍA CONTAR CON AUTORIZACIÓN ESPECIAL DEL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICODICHO PERSONAL TENÍA DERECHO AL RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES SOCIALES. PARA CONCLUIR, EN LO QUE CONCIERNE A LA DIAN SE ADVIERTE LA POSIBILIDAD QUE TIENE PARA VINCULAR AL PERSONAL SUPERNUMERARIO CON EL FIN DE SUPLIR O ATENDER LAS NECESIDADES DEL SERVICIO DENTRO DEL PLAN DE CHOQUE CONTRA LA EVASIÓN FISCAL, PARA PRESTAR APOYO EN LA LUCHA CONTRA LA EVASIÓN Y EL CONTRABANDO EN EL EJERCICIO DE ACTIVIDADES TRANSITORIAS Y PARA VINCULAR PERSONAS A PROCESOS DE SELECCIÓN DENTRO DE LOS CONCURSOS ABIERTOS QUE SE REALICEN BAJO LA MODALIDAD DEL CONCURSO.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEADO SUPERNUMERARIO, CONCURSO DE MÉRITOS, DIAN, TRABAJADOR, EVASIÓN TRIBUTARIA, EVASIÓN DEL IMPUESTO
Sentencia 2013-00029/0980-14 de octubre 12 de 2017
Rad.: 68001233300020130002901
Nº Interno: 0980-14
Actor: Jazmín Caballero González
Se contrae a determinar si la señora Jazmín Caballero González, en su condición de supernumerario, le asiste el derecho al reconocimiento y pago de los incentivos y remuneración que se les otorga a los funcionarios de planta de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).
Según el artículo 1º del Decreto 1071 de 1999, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) está organizada como una Unidad Administrativa Especial(2) del orden nacional de carácter eminentemente técnico y especializado con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestaria y patrimonio propio adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo que hace que su objeto deba cumplirse conforme a los lineamientos de política fiscal que dicte el ministro del ramo.
El sistema específico de carrera y los regímenes de administración de personal de los servidores públicos de la DIAN estaba previsto en el Decreto 1072 de 1999, el cual derogó en su mayoría el artículo 62 del Decreto 765 de 17 de marzo de 2005(3); no obstante, para el personal supernumerario quedó vigente el artículo 22 conforme al cual es el personal que se vincula con el fin de suplir o atender las necesidades del servicio, apoyar la lucha contra la evasión y el contrabando, para el ejercicio de actividades transitorias y para vincular personas a procesos de selección dentro de los concursos abiertos cuando se realicen bajo la modalidad de concurso-curso.
2.2.1. Régimen jurídico de los supernumerarios.
En ningún caso la vinculación de un supernumerario excederá el término de tres meses, salvo autorización especial del gobierno cuanto se trate de actividades que por su naturaleza requieran personal transitorio por períodos superiores(4).
Cuando la vinculación de personal supernumerario no exceda el término de tres meses, no habrá lugar al reconocimiento de prestaciones sociales(5). Sin embargo, las entidades deberán suministrar al personal supernumerario atención médica en caso de enfermedad o accidente de trabajo(6).
Artículo 14. Supernumerarios. Para suplir las necesidades del servicio podrá vincularse personal supernumerario que desarrolle actividades de carácter transitorio. En ningún caso, la vinculación excederá de seis (6) meses, salvo autorización especial del Ministro de Hacienda y Crédito Público, cuando se trate de actividades a ejecutarse en un período superior a dicho término.
Del contenido de la norma se concluye que la vinculación del personal supernumerario de la Dirección de Impuestos Nacionales se efectuaba para el desarrollo de actividades de carácter transitorio que no debían exceder de seis meses, excepto cuando la administración requiriera de un término superior, caso en el cual debía contar con autorización especial del ministro de hacienda y crédito público; dicho personal tenía derecho al reconocimiento de prestaciones sociales.
Cuando se produjo la fusión de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos con la Unidad Administrativa Especial de Aduanas, surgió la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y en el artículo 112 del Decreto 2117 de 1992 se dispuso que el régimen de personal, la carrera administrativa especial, el sistema de planta y el régimen de prestaciones de sus funcionarios era el previsto en el Decreto-Ley 1647 de 1991 y en el artículo 106 de la Ley 6ª de 1992. Entonces, en lo que se refería a la vinculación, permanencia y retiro de supernumerarios se dispuso que se rigiera por el artículo 14 del Decreto 1648 de 1991.
Artículo 14. Supernumerarios. Sin perjuicio de las disposiciones vigentes, podrá vincularse personal supernumerario para suplir las vacantes temporales de los funcionarios aduaneros o para desarrollar actividades de carácter transitorio.
Artículo 154. Financiación del plan. El Gobierno propondrá al Congreso de la República en el proyecto de ley de presupuesto, una apropiación específica denominada “Financiación Plan Anual Antievasión” por una cuantía equivalente a no menos del 10% del monto del recaudo esperado por dicho plan. Estos recursos adicionales de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, serán clasificados como inversión.
Por su parte, el Decreto 1072 de 1999 “por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera de los Servidores Públicos de la Contribución y se crea el Programa de Promoción e Incentivos al Desempeño de la DIAN”, en el artículo 22 señala lo siguiente:
Artículo 22. Vinculación de personal supernumerario. El personal supernumerario es aquel que se vincula con el fin de suplir o atender necesidades del servicio, para apoyar la lucha contra la evasión y el contrabando, para el ejercicio de actividades transitorias, y para vincular personas a procesos de selección dentro de los concursos abiertos cuando estos se realicen bajo la modalidad de concursocurso.
De las anteriores normas se concluye que la figura del supernumerario es de carácter excepcional y a ella acude la administración pública con el fin de vincular personal en forma temporal para que cumpla labores de naturaleza transitoria y específica, bien para suplir las vacancias en caso de licencias o vacaciones de los funcionarios titulares o para desarrollar labores que se requieran para cubrir las necesidades del servicio que no pueden ser atendidas por el titular ausente o aquellas que nadie cumple dentro de la organización, precisamente porque no forman parte de las actividades ordinarias y se reitera son eminentemente temporales y siempre en calidad de apoyo.
En lo que concierne a la DIAN se advierte la posibilidad que tiene para vincular al personal supernumerario con el fin de suplir o atender las necesidades del servicio dentro del Plan de Choque contra la Evasión Fiscal, para prestar apoyo en la lucha contra la evasión y el contrabando en el ejercicio de actividades transitorias y para vincular personas a procesos de selección dentro de los concursos abiertos que se realicen bajo la modalidad del concurso-curso(7).
Artículo 5º. Incentivo por desempeño grupal. Los servidores de la contribución que ocupen cargos de la planta de personal de la entidad, que como resultado de su gestión hayan logrado las metas tributarias, aduaneras y cambiarias que se establezcan de acuerdo con los planes y objetivos trazados para la respectiva área nacional, regional, local y delegada, tendrán derecho al reconocimiento mensual de un incentivo que no podrá exceder del cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica mensual más la prima de dirección y la diferencia remuneratoria por designación de jefatura que se devengue.
Parágrafo. Para la vigencia de 1999 continuará rigiendo lo estipulado en el artículo 4º del Decreto 046 de 1999 en el sentido que el porcentaje allí establecido se entenderá que se refiere al incentivo por desempeño grupal de que trata el presente artículo y las demás normas que lo adicionen o modifiquen.
Artículo 6º. Incentivos al desempeño en fiscalización y cobranzas. Los servidores de la contribución que ocupen cargos de la planta de personal de la entidad, que se desempeñen en puestos que impliquen el ejercicio directo de labores ejecutoras en fiscalización y cobranzas, que como resultado de la gestión de control y cobro hayan logrado las metas establecidas de acuerdo con los planes y objetivos trazados para dichas áreas, tendrán derecho al pago mensual de un incentivo, adicional al contemplado en el artículo anterior, que no podrá exceder el cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica mensual más la prima de dirección y la diferencia remuneratoria por designación de jefatura que se devengue.
Parágrafo. Para efectos de lo dispuesto en el presente artículo, las labores ejecutoras de fiscalización comprende, igualmente, las labores ejecutoras de liquidación.
Artículo 7º. Incentivo por desempeño nacional. Es la retribución económica que se reconoce a los servidores de la contribución, que ocupen cargos de la planta de personal de la entidad, referida al desempeño colectivo de los servidores de la contribución y relacionada con el cumplimiento de las metas de recaudo nacionales. Este incentivo se causará por períodos semestrales y dará derecho al reconocimiento de un pago correspondiente a dicho período, el cual podrá ser hasta del ciento cincuenta por ciento (150%) del salario mensual que se devengue. Este incentivo no constituirá factor salarial para ningún efecto legal.
De la lectura de las normas transcritas, se puede concluir lo siguiente: i) como destinatarios directos están los funcionarios que ocupan un cargo de la planta de personal de la entidad, servidores de la contribución; ii) su reconocimiento depende del cumplimiento de las metas fijadas por la administración; iii) en el caso del incentivo por desempeño grupal, se hace referencia a las metas tributarias, aduaneras y cambiarias; iv) para el incentivo al desempeño en fiscalización y cobranzas, se requiere ejercer una función relacionada con cualquiera de las dos áreas, y que como consecuencia de su gestión de control y cobro contribuyan al cumplimiento de metas de la entidad; v) el incentivo por desempeño nacional va ligado al cumplimiento de las metas de recaudo en el país; y, vi) finalmente, se destaca que esos beneficios no ostentan la naturaleza de factor salarial.
2.3.1. Del marco jurídico previamente señalado se encuentra que, por regla general, los empleos de la planta de personal de la DIAN, tienen el carácter de empleos del sistema específico de carrera, lo que no constituye óbice para que existan empleos de libre nombramiento y remoción, al igual que personal supernumerario. Estos, conforme el artículo 22 del Decreto 1072 de 1999, pueden ser vinculados con el propósito de i) suplir o atender las necesidades del servicio, ii) apoyar la lucha contra la evasión y el contrabando, iii) ejercer actividades transitorias y iv) vincular personas a procesos de selección dentro de los concursos abiertos cuando estos se realicen bajo la modalidad del concurso-curso.
i) La señora Jazmín Caballero González fue nombrada como supernumerario - profesional en ingresos públicos entre el 14 de julio de 2005 y el 31 de diciembre de 2005(8); “del 25 de noviembre de 2005 al 31 de julio de 2006”(9); del 1º de agosto al 31 de diciembre de 2006(10); del 2 de enero al 30 de junio de 2007(11); del 1º de agosto al 31 de diciembre de 2007(12); del 2 de enero al 29 de febrero de 2008(13); del 29 de febrero al 30 de abril de 2008(14); del 30 de abril al 30 de junio de 2008(15); del 1º al 31 de julio de 2008(16); del 1º de agosto al 31 de octubre de 2008(17); del 31 de octubre al 13 de noviembre de 2008(18); y como Gestor I Código 301 grado 01 entre el 14 de noviembre y el 31 de diciembre de 2008(19); del 2 de enero al 30 de junio de 2009(20); del 1º de julio al 30 de noviembre de 2009(21); del 30 de noviembre al 31 de diciembre de 2009(22); del 4 de enero al 30 de junio de 2010(23); del 1º al 31 de julio de 2010(24); del 31 de julio al 31 de agosto de 2010(25); del 31 de agosto al 30 de septiembre de 2010(26); del 30 de septiembre al 5 de octubre de 2010(27); del 5 de octubre al 31 de diciembre de 2010(28); y, del 3 de enero al 31 de diciembre de 2011(29).
ii) La vinculación de la actora se presentó al amparo de lo dispuesto en los artículos 22 del Decreto 1072 de 1999 y 154 de la Ley 223 de 1995, para atender necesidades del servicio en las diferentes dependencias y apoyo para el plan de lucha contra la evasión y el contrabando(30).
iii) Su asignación mensual ha sido de acuerdo a lo establecido en la nomenclatura y escala salarial vigente para la entidad y ha percibido las prestaciones sociales(31) existentes para los funcionarios de la rama ejecutiva del orden nacional, con lo cual se cumple lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 1072 de 1999; además que le han liquidado cada año sus cesantías, así como el disfrute de vacaciones o su pago en dinero cuando no las ha tomado, y todos los beneficios del régimen de seguridad en salud y pensiones.
iv) Ha sido tratada en igualdad de condiciones que al resto del personal supernumerario, de ahí que no aparezca que se le haya puesto en condición de desigualdad con sus iguales.
En virtud de lo expuesto, para la Sala no existe duda que el hecho de estar vinculada como supernumerario, no para ejercer actividades transitorias, sino por necesidades del servicio y para el apoyo de la lucha contra la evasión y el contrabando, implica que es ajustado a derecho que la vinculación de la actora pueda extenderse en tanto exista la necesidad y el motivo, sin que ello desdibuje la temporalidad que caracteriza esta modalidad de vinculación, de ahí que el simple paso del tiempo no tenga la virtud de cambiar su forma de vinculación.
2.3.2. De la lectura de los artículos 1º(32), 2º(33) y 4º(34) del Decreto 618 de 2006(35), se encuentra que este régimen salarial se aplica: i) para aquellos servidores públicos que se vincularan con posterioridad a su vigencia, es decir, con posterioridad al 28 de febrero de 2006, y en este caso la señora Jazmín Caballero González estaba vinculada desde antes –año 2005– como supernumerario; ii) para los que estando vinculados a la fecha en que entró a regir, optaran por acogerse a él –por una sola vez– antes del 15 de marzo de 2006, de lo contrario continuaban rigiéndose por lo dispuesto en las normas existentes sobre la materia. Dentro del expediente no obra prueba de la cual se derive que la actora haya hecho manifestación expresa por escrito, a más tardar el 15 de marzo de 2006, informando que se acogía a lo dispuesto en el Decreto 618(36), y, iii) las asignaciones establecidas en el decreto eran privativamente para empleos de carácter permanente y de tiempo completo, y la demandante –en virtud de la modalidad de su vinculación como supernumerario– no tenía vocación de permanencia, tal y como se dispuso en los actos administrativos acusados.
Debe anotar esta Sala que, adicionalmente, con el Decreto 618 de 2006 no se dispuso un aumento del salario, sino que se hizo una recomposición de él, al trasladar parte del incentivo de desempeño grupal –que solo tienen derecho los empleados de planta–, a salario básico, para aquellos funcionarios de planta que dentro del plazo señalado en su artículo 2º ibídem voluntariamente se hubieran adherido a él.
De lo precedente se sigue, que tampoco podía derivar beneficio del Decreto 607(37) de 2007, en la medida que en su artículo 1º se dispuso que era aplicable a quienes hubieran optado por el régimen previsto en el 618, lo que no hizo la actora, aunado a los otros aspectos anotados.
2.3.3. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 5º, 6º y 7º del Decreto 1268 de 1999 que establecieron los incentivos al desempeño en fiscalización y cobranzas, desempeño grupal y desempeño nacional, se tiene que la actora tampoco tiene derecho a estos emolumentos, comoquiera que los beneficiarios deben ocupar un cargo de la planta de personal de la entidad y su reconocimiento depende del cumplimiento de las metas fijadas por la administración, requisitos que no fueron acreditados en el plenario.
De conformidad con las consideraciones previamente expuestas, no se evidencia la vulneración de las disposiciones legales y constitucionales invocadas, al encontrarse acreditado que la señora Jazmín Caballero González, en su condición de supernumerario, le han sido reconocidos y pagados salarios y prestaciones sociales, en aplicación del marco legal que le corresponde y tampoco se observa la existencia de causal alguna de nulidad, que ponga en entredicho la presunción de legalidad que ampara los actos demandados, por lo que fuerza concluir que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, debe ser revocada.
Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016(38), respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 365 del Código General del Proceso, se condenará a la parte demandante al pago de las costas de ambas instancias, por haberse revocado la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
1. REVOCÁSE la sentencia del 28 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso de la referencia. En su lugar, se dispone:
2. DENIÉGASE la totalidad de las pretensiones de la demanda, conforme a lo señalado en la parte considerativa del presente proveído.
3. CONDÉNASE en costas a la parte demandante, las cuales se liquidarán por el Tribunal Administrativo de Santander.
2 Conforme con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998 son organismos descentralizados por servicios del orden nacional y según el artículo 68 ibídem tienen como objeto principal el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
4 La Corte Constitucional mediante Sentencia C-401 de 1998 declaró inexequible el aparte subrayado.
5 El aparte subrayado se declaró inexequible en Sentencia C-401 de 1998.
6 El artículo 161 de la Ley 100 de 1993 derogó este aparte.
7 A esta conclusión se llegó en las sentencias de 23 de octubre de 2008, Radicación 08001-23-31-000-2003-01429-01 (1393-2007), actor: Jhon Enrique Barragán Quintero, M. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y 7 de febrero de 2013, Radicación 25000-23-25-000-2009-00605-01(1700-2012), actor: Angélica Sánchez Cortés, M. P. Alfonso Vargas Rincón.
8 Resolución 6033 del 14 de julio de 2005 (fls. 50-51).
9 Resolución 11346 de 25 de noviembre de 2005 (fls. 53-55).
10 Resolución 08351 de 31 de julio de 2006 (fls. 57-60).
11 Resolución 0001 de 2 de enero de 2007 (fls. 61-64).
12 Resolución 07508 de 26 de junio de 2007 (fls. 66-69).
13 Resolución 00001 de 2 de enero de 2008 (fls. 70-73).
14 Resolución 2058 de 29 de febrero de 2008 (fls. 74-77).
15 Resolución 03866 de 30 de abril de 2008 (fls. 78-81).
16 Resolución 5727 de 1º de julio de 2008 (fls. 82-85).
17 Resolución 06988 de 1º de agosto de 2008 (fls. 86-89).
18 Resolución 10576 de 31 de octubre de 2008 (fls. 90-93).
19 Resolución 0207 de 13 de noviembre de 2008 (fls. 94-97).
20 Resolución 0001 de 2 de enero de 2009 (fls. 99-101).
21 Resolución 6849 de 1º de julio de 2009 (fls. 103-106).
22 Resolución 012909 de 27 de noviembre de 2009 (fls. 107-109).
23 Resolución 0002 de 4 de enero de 2010 (fls. 110-113).
24 Resolución 06295 de 29 de junio de 2010.
25 Resolución 07383 de 30 de julio de 2010 (fls. 119-121).
26 Resolución 08705 de 31 de agosto de 2010 (fls. 123-126).
27 Resolución 10098 de 30 de septiembre de 2010 (fls. 127-130).
28 Resolución 010293 de 5 de octubre de 2010 (fls. 131-133).
29 Resolución 0002 de 3 de enero de 2011 (fls. 134-137).
30 Folios 50, 53, 61, 66, 70, 74, 78, 82 y 86.
31 Folios 49 y 181-187.
32 Artículo 1º. El régimen salarial establecido en el presente decreto será de obligatorio cumplimiento para quienes se vinculen a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales con posterioridad a la vigencia del mismo.
33 Artículo 2º. Los empleados vinculados actualmente a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrán optar por una sola vez antes del 15 de marzo de 2006 por el régimen salarial que se establece en el presente decreto. Los empleados que no opten por el régimen aquí establecido, continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes sobre la materia”.
34 Artículo 4º. Las asignaciones básicas establecidas en el artículo 3º del presente decreto, corresponden exclusivamente a empleos de carácter permanente y de tiempo completo.
35 “Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial para los empleos de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y se dictan otras disposiciones en materia salarial”.
36 En sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B, del 7 de febrero de 2013, Radicado interno 1692-12, C. P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, al dilucidar un caso de similares contornos, se expuso: “En el presente caso el accionante no probó que hubiera optado por el régimen salarial previsto en el Decreto 618 de 2006, como lo exige el artículo 2º ibídem al personal vinculado a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN antes de 15 de marzo de 2006, en consecuencia se negará tal reconocimiento”.
37 “Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial para los empleos de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y se dictan otras disposiciones en materia salarial”.
Dispuso en su artículo primero: “El régimen salarial establecido en el presente decreto se aplicará a quienes optaron por el régimen salarial establecido en el Decreto 618 de 2006 y para quienes se vincularon o se vinculen a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales con posterioridad a la vigencia del citado decreto”.
38 Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, C. P. William Hernández Gómez.

References: artículo 1
 artículo 62
 artículo 22

Artículo 14
 artículo 112
 artículo 106
 artículo 14

Artículo 14

Artículo 154
 artículo 22

Artículo 22

Artículo 5
 artículo 4

Artículo 6

Artículo 7
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 365
 artículo 38
 artículo 68
 artículo 161
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 Artículo 1
 Artículo 2
 Artículo 4
 artículo 3
 artículo 2