Source: https://forumppp.pl/wplyw-zobowiazan-finansowych-z-umow-o-ppp-na-deficyt-budzetowy-i-dlug-publiczny/
Timestamp: 2020-08-06 21:44:02+00:00

Document:
Wpływ zobowiązań finansowych z umów o PPP na deficyt budżetowy i dług publiczny | Forum PPP
Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju opublikowało aktualny przewodnik na temat wpływu przedsięwzięć PPP na deficyt budżetowy i dług publiczny, po znowelizowanej Ustawie o finansach publicznych i Ustawie o PPP. Analiza opracowana została w oparciu o stan prawny obowiązujący na dzień 18 marca 2019 r., uwzględniając przepisy prawa polskiego oraz prawa UE. Uwzględniono w niej również dokumenty urzędowe polskie oraz opracowania Eurostat i EPEC, a także wybrane pisma urzędowe Ministerstwa Finansów oraz Ministerstwa Rozwoju. Autorami są wieloletni eksperci zagadnień prawnych, ekonomiczno-finansowych oraz PPP: dr hab. Michał Bitner oraz radca prawny Marcin Wawrzyniak (autor kilkudziesięciu publikacji dostępnych między innymi na łamach Forum PPP).
Jak można przeczytać na wstępie „Celem Analizy jest szczegółowy opis systemu sprawozdawczości w zakresie zobowiązań finansowych wynikających z umów o PPP i przedstawienie ich wpływu na deficyt budżetowy i dług publiczny, w tym na kondycję finansową JSFP (w szczególności JST i jednostek administracji rządowej) w kontekście możliwości realizacji przyszłych zadań przy jednoczesnej obsłudze zadłużenia. Opracowanie służy m.in. systematyzacji podstawowych pojęć wykorzystywanych w analizie ograniczeń dotyczących długu oraz charakterystyce poszczególnych tzw. tytułów dłużnych.
Celem Analizy jest również wyjaśnienie wątpliwości, które podmioty publiczne formułują w pytaniach kierowanych do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, lub Ministerstwa Finansów, prosząc o wskazanie prawidłowego sposobu postępowania. Ustalenie czytelnych reguł w zakresie przedmiotowej sprawozdawczości powinno również przyczynić się do zoptymalizowania systemu monitoringu rynku PPP.
Dokument ma formę szczegółowej, a jednocześnie praktycznej instrukcji postępowania. Opracowanie podzielone zostało na trzy zasadnicze części, obrazujące system sprawozdawczości właściwy dla zamawiających szczebla rządowego i samorządowego, a także omówienie przykładów praktycznych. Przedstawione zostały relacje zachodzące pomiędzy prawem finansów publicznych a innymi przepisami istotnymi dla sprawozdawczości w zakresie zobowiązań z projektów PPP.”
Analiza została podzielona na trzy części. Część pierwsza dotyczy wszystkich JSFP i poświęcona jest zasadom sprawozdawczości. Wnioski autorów są następujące:
– JSFP, która jest stroną umowy o PPP, jest zobowiązana do sporządzania i składania kwartalnych sprawozdań statystycznych Rb-Z-PPP o stanie zobowiązań wynikających z umów o PPP;
– w sprawozdaniu Rb-Z-PPP JSFP wskazuje m.in. wartość zobowiązań z tytułu umów o PPP zaliczanych do państwowego długu publicznego;
– sposób klasyfikacji wpływu zobowiązań wynikających z umów o PPP na poziom państwowego długu publicznego określa art. 18a UPPP;
– dla oceny, czy zobowiązania z umowy o PPP wpływają na poziom państwowego długu publicznego, kluczowe znaczenie ma przyjęty w umowie podział ryzyka budowy, ryzyka dostępności oraz ryzyka popytu pomiędzy podmiot publiczny i partnera prywatnego;
– jeżeli JSFP zawarła umowę o PPP, która wpływa na państwowy dług publiczny w rozumieniu art. 18a UPPP – jest dodatkowo obowiązana wykazywać wartość nominalną zobowiązań wobec partnera prywatnego w ramach kategorii kredyty i pożyczki w kwartalnym sprawozdaniu Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji;
– JSFP oceniając wpływ zobowiązań z umów o PPP na dług publiczny posługuje się jedynie przepisami krajowymi (art. 18a UPPP i Rozporządzeniem ws. Ryzyk), a nie zasadami określonymi w ESA 2010;
– JSFP, która zawarła umowę koncesji na roboty budowlane lub usługi bez zastosowania przepisów UPPP, nie podlega obowiązkowi sprawozdawczemu w ramach Rb-Z-PPP;
– nie będą podlegać ujawnieniu w sprawozdaniu Rb-Z zobowiązania finansowe wynikające z umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi, ponieważ w obecnym stanie prawnym tego typu zobowiązania nie stanowią tytułu dłużnego;
– narzędzia metodologiczne wypracowane na bazie ESA 2010, takie jak: MGDD, Lista sprawdzająca EPEC, Podręcznik EPEC oraz Nota Eurostat – adresowane są do GUS, a nie do JSFP, na których ciążą obowiązki sprawozdawcze w zakresie Rb-Z i Rb-Z-PPP.
Część druga dedykowana jest wyłącznie JST i odnosi się do wpływu wydatków z umów o PPP oraz umów koncesji na dług i deficyt. Wnioski przedstawione dla tej części:
– JST na zasadach ogólnych wykonują obowiązki sprawozdawcze w zakresie zawartych umów o PPP (sprawozdanie Rb-Z-PPP), jak i umów o PPP wpływających na poziom długu publicznego (Rb-Z);
– rekomendowane jest, aby jeszcze przed zawarciem umowy o PPP, w oparciu o treść tej umowy oraz oferty partnera prywatnego JST dokonała analizy podziału kluczowych ryzyk (budowy, dostępności i popytu), stosując się do metodologii określonej w art. 18a UPPP oraz kierunkowo w Rozporządzeniu ws. Ryzyk; czynność ta powinna być powtarzana przy okazji każdorazowych istotnych zmian zawartej umowy o PPP, modyfikujących pierwotny podział ryzyk;
– zawarcie przez JST umowy o PPP, która ma wpływ na poziom długu publicznego, tzn. zaliczana jest do tytułu długu publicznego (tzw. tytułu dłużnego) „kredyty i pożyczki”, istotnie wpływa na IWOZ, z zastrzeżeniem umów, które zostały zawarte przed końcem roku 2018;
– jeżeli umowa o PPP nie ma wpływu na poziom długu publicznego stosownie do art. 18a UPPP, wydatki bieżące wynikające z umowy o PPP będą wpływać na tzw. prawą stronę wskaźnika (limit IWOZ); wydatki majątkowe z umowy o PPP będą neutralne dla IWOZ;
– jeżeli umowa o PPP ma wpływ na poziom długu publicznego stosownie do art. 18a UPPP, na tzw. lewą stronę wzoru (IWOZ) wpływać będą spłaty rat zobowiązań z tytułu PPP wraz z należnymi w danym roku wydatkami bieżącymi na ob­sługę tych zobowiązań; wydatki bieżące na obsługę tych zobowiązań nie będą natomiast wpływać na tzw. prawą stronę wskaźnika (limit IWOZ);
– płatności dokonywane przez JST na rzecz partnera prywatnego w ramach wynagrodzenia z tytułu umowy o PPP, która nie ma wpływu na poziom długu publicznego, stanowią wydatki budżetu;
– wydatkami majątkowymi z umowy o PPP, która nie ma wpływu na poziom długu publicznego, są wydatki podmiotu publicznego z tytułu: – inwestycji i zakupów inwestycyjnych, w szczególności finansowania wytworzenia, nabycia lub ulepszenia środków trwałych albo nabycia wartości niematerialnych i prawnych w ramach realizacji przedsięwzięcia; – pieniężnego wkładu własnego polegającego na dofinansowaniu kosztów realizacji inwestycji; – zakupu i objęcia akcji i udziałów w Spółce PPP; – wniesienia wkładów do Spółki PPP;
– podmiot publiczny może zaklasyfikować jako wydatki majątkowe tylko te wydatki, które przeznaczy na sfinansowanie wytworzenia, nabycia lub ulepszenia środka trwałego stanowiącego składnik jego aktywów (ujmowanego [prezentowanego] w bilansie podmiotu publicznego);
– wydatkami bieżącymi z umowy o PPP są wszystkie wydatki, które nie mają charakteru wydatków majątkowych, a w szczególności wydatki na: – koszty finansowania wytworzenia, nabycia lub ulepszenia środków trwałych albo wartości niematerialnych i prawnych, płatne po dniu przyjęcia środka trwałego do używania; – płatności podmiotu publicznego z tytułu wynagrodzenia partnera prywatnego za świadczenie usług utrzymania lub zarządzania składnikiem majątkowym wykorzystywanym do realizacji przedsięwzięcia PPP, lub z nim związanym; – sfinansowanie dopłat do usług świadczonych przez partnera prywatnego w ramach przedsięwzięcia;
– umowa o PPP nie może wyodrębniać w ramach wynagrodzenia partnera prywatnego jako wydatków majątkowych płatności niespełniających przesłanek wydatków majątkowych; umowa o PPP nie może wyodrębniać jako wydatków bieżących płatności spełniających przesłanki wydatków majątkowych; kwalifikacja płatności jako wydatków majątkowych albo bieżących nie może w ogóle zależeć ani od woli stron w tym zakresie ani tym bardziej od określonego sposobu wyrażenia tej woli;
– prawidłowe wyodrębnienie części płatności stanowiących wydatki majątkowe stanowi obowiązek podmiotu publicznego;
– zarówno płatności z tytułu spłaty rat zobowiązań z tytułu umów o PPP, które mają wpływ na poziom długu publicznego, jak i płatności z tytułu obsługi zobowiązań z tytułu takich umów o PPP – zaliczone zostały do wydatków bieżących, są zatem uwzględniane przy obliczaniu wyniku operacyjnego (nadwyżki operacyjnej) budżetu, stosownie do przepisów art. 242 UFP;
– wydatki bieżące z tytułu spłaty rat zobowiązań z tytułu umów o PPP, które mają wpływ na poziom długu publicznego, jak i płatności z tytułu obsługi zobowiązań z tytułu takich umów o PPP, nie są natomiast uwzględniane jako składnik wydatków bieżących dla celów obliczenia licznika limitu IWOZ;
– zagadnienie ujęcia środka trwałego w bilansie podmiotu publicznego lub partnera prywatnego nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia, czy zobowiązania z umowy o PPP wpływają na państwowy dług publiczny w rozumieniu art. 18a UPPP; q bezwarunkowa cesja wierzytelności z umowy o PPP (forfaiting) będzie miała bezpośrednie „przełożenie” na IWOZ, w związku z zaliczeniem całości zobowiązania objętego cesją do kategorii kredyty i pożyczki (stosownie do art. 72 ust. 1a UFP) – analogicznie do umowy o PPP, która wpływa na dług publiczny;
– zawarcie przez organ wykonawczy JST umowy o PPP, która nie ma wpływu na poziom długu publicznego, wymaga uprzedniego udzielenia przez organ stanowiący stosownego upoważnienia w uchwale w sprawie WPF; upoważnienie w uchwale w sprawie WPF do zawarcia umowy o PPP nastąpić powinno przed podpisaniem umowy o PPP; zakres umocowania organu wykonawczego do zawarcia umowy o PPP jest wyznaczony w szczególności ogólnym limitem zobowiązania oraz limitami wydatków w poszczególnych latach realizacji przedsięwzięcia PPP;
– zawarcie przez organ wykonawczy JST umowy o PPP, która ma wpływ na poziom długu publicznego wymaga uprzedniego powzięcia przez organ stanowiący uchwały w sprawie zaciągnięcia długoterminowego zobowiązania zaliczanego do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 UFP, niebędącego kredytem ani pożyczką sensu stricto, chyba że organ stanowiący w uchwale budżetowej JST upoważni zarząd do zaciągania takich zobowiązań; niezależnie od tego umowy o PPP, które mają wpływ na poziom długu publicznego, analogicznie jak umowy o PPP, które nie mają wpływu na poziom długu publicznego, objęte są wykazem przedsięwzięć stanowiącym załącznik do uchwały w sprawie WPF;
– ustalenie, czy zobowiązania z umowy o PPP wpływają na państwowy dług publiczny, jak również prawidłowa klasyfikacja wydatków z umowy o PPP – należy do obowiązków JST, która zawarła umowę o PPP; ocena prawidłowości tych czynności należy do RIO; GUS i Ministerstwo Finansów nie wykonują nadzoru finansowego nad JST i nie należy do ich zadań analiza umów o PPP zawieranych przez JST pod kątem wpływu zobowiązań na dług publiczny.
Opracowanie dotyczy umów o PPP, zawieranych na podstawie UPPP, oraz umów koncesji zawieranych na podstawie UKRBU. Opracowaniem nie są objęte inne umowy nazwane i nienazwane związane z finansowaniem robót budowlanych, dostaw lub usług, wywołujących skutki podobne do umowy kredytu lub pożyczki.
W części trzeciej opisane zostały dwa studia przypadku dotyczące przedsięwzięć PPP realizowanych w sektorach efektywności energetycznej i mieszkalnictwa komunalnego ze wskazaniem przykładowych zapisów umownych w kontekście klasyfikacji zobowiązań do długu publicznego.
Zapoznaj się z przewodnikiem: Wpływ zobowiązań finansowych z umów o PPP na deficyt budżetowy i dług publiczny.
źródło: Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, Platforma PPP, www.ppp.gov.pl
Data publikacji: 2019.06.11
« CBA za samowymuszalnością stosowania... Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju wybrało... »

References: art. 18
 art. 18
 art. 18
 art. 18
 art. 18
 art. 242
 art. 18
 art. 72
 art. 72