Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/spravni-trestani-vyjimka-ze-zasady-koncentrace-rizeni.p2790.html
Timestamp: 2020-07-10 07:33:24+00:00

Document:
Správní trestání: výjimka ze zásady koncentrace řízení | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Správní trestání: výjimka ze zásady koncentrace řízení
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2012, čj. 1 As 136/2012-23)
č. 1856/2009 Sb. NSS a č. 2412/2011 Sb. NSS.
Petr P. proti Krajskému úřadu kraje Vysočina o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce.
Magistrát města Jihlavy uložil rozhodnutím ze dne 8. 6. 2011 žalobci pokutu ve výši 50 000 Kč za správní delikt podle § 56 odst. 1 písm. f) zákona č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel. Nedovoleného jednání se měl žalobce dopustit tím, že nedodržel předepsaný minimální počet výukových a výcvikových hodin u specifikovaných žadatelů o řidičské oprávnění skupiny B. Současně mu správní orgán uložil povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podal žalobce odvolání. V odvolání namítal, že splnil u dotčených žáků předepsaný limit výukových hodin a žáci, kteří nebyli ve výuce, absolvovali výuku v náhradním termínu. K odvolání žalobce předložil i potvrzení o úplném absolvování výuky a výcviku od žáků, u nichž mu bylo i vytýkáno pochybení v tomto směru.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 30. 8. 2011 žalobcovo odvolání zamítl. Ztotožnil se s důvody uvedenými v napadeném rozhodnutí a zdůraznil, že žalobce byl seznámen se všemi podklady pro vydání rozhodnutí; k tomu byl také správní orgán povinen, neboť prováděl dokazování mimo ústní jednání. Jiné dokazování neprováděl. Odkázal na § 82 odst. 4 správního řádu (koncentrační zásadu) s tím, že k novým důkazům uplatněným v odvolání správní orgán přihlédne jen tehdy, nemohl-li je účastník uplatnit dříve. Z předložených prohlášení žáků o absolvování kurzu v plném rozsahu vyplývá, že je měl žalobce již v době zahájení správního řízení, proto k nim žalovaný nepřihlížel.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce správní žalobu u Krajského soudu v Brně. Žalobce mimo jiné namítal, že mu správní orgány vytýkaly nezajištění či nesplnění minimálního počtu výukových hodin, avšak navrhovaným důkazem - prohlášením jmenovaných žáků o nahrazení výuky v jiném termínu - se odmítly zabývat. Vytýkané jednání mu tedy nebylo prokázáno.
K této žalobcově námitce krajský soud uzavřel, že z obsahu protokolu ze dne 7. 4. 2011 vyplývá, že správní orgán projednal se žalobcem dílčí záznamy sepsané kontrolními pracovníky, žalobce protokol podepsal a přes poučení nepodal proti uvedeným skutečnostem žádné námitky. Fyzické nepřítomnosti žáků ve výuce byly řádně zachyceny v záznamech pracovníků, a proto nebylo již třeba doplňovat dokazování jejich výslechem. Nadto prohlášení žáků o náhradní výuce měl žalobce již dříve k dispozici, jejich zohlednění při hodnocení žalobcova pochybení bylo tedy nadbytečné. S tímto závěrem žalovaného se soud ztotožnil a rozsudkem ze dne 15. 8. 2012, čj. 31 A 63/2011-40, žalobu zamítl.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Setrval na svém tvrzení, že správní orgány se nevypořádaly s jeho důkazními návrhy, jimiž hodlal prokázat, že dodržel u svých žáků požadovaný limit výukových a výcvikových hodin. Správní orgán mu vytýkal zmíněné pochybení, za něž mu i uložil sankci, avšak vycházel pouze ze skutečnosti, že v určitý okamžik nebyli někteří žáci přítomni výuce. Žalobcovou námitkou o náhradním výcvikovém programu pro tyto žáky se však správní orgán nezabýval, odmítl ji, aniž by provedl dokazování v tomto směru. Žalobce se proto snažil sám prokázat, že žákům poskytl dostatečný a náhradní termín k účasti a účast zajistil, obstaral jejich prohlášení v tomto směru a doložil je v rámci odvolacího řízení. Je skutečností, že prohlášení nechal opatřit daty, v nichž byla kontrola prováděna; ve skutečnosti se však jednalo o prohlášení opatřená pro účely odvolacího řízení. Správní orgány žádné šetření v tomto směru neprovedly a setrvaly bez dalšího dokazování na svých závěrech plynoucích ze sdělení kontrolních pracovníků. Stejného pochybení se dopustil i soud, jestliže takovýto postup a závěr žalovaného aproboval.
(...) [11] První kasační námitkou žalobce vytýká žalovanému i soudu, že nesprávně usoudili na nadbytečnost dokazování poskytnutí náhradní výuky a výcviku, a to za situace, kdy je výrokem napadeného rozhodnutí žalobci kladeno právě toto porušení za vinu a kdy z obsahu protokolu o výsledku státní kontroly plyne, že v den kontroly se určití jmenovaní žáci neúčastnili výuky.
[12] Podle žalobci vytýkaného ustanovení zákona o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel [§ 56 odst. 1 písm. f)] se správního deliktu dopustí právnická nebo podnikající fyzická osoba jako provozovatel autoškoly "
tím, že opakovaně nebo závažným způsobem nedodrží obsah a rozsah výuky a výcviku stanovený v § 20
" tohoto zákona. Je tedy na správním orgánu, pokud přistoupil k potrestání žalobce za takový delikt, aby prokázal, že se žalobce dopustil popsaného skutku opakovaně nebo závažným způsobem. Musí být jednoznačně prokázáno, že nebyl provozovatelem autoškoly dodržen obsah a rozsah výuky. Důkazní břemeno zde spočívá právě na správním orgánu.
[13] Smyslem citovaného zákona je mj. upravit podmínky pro provozování autoškol a způsob provádění výuky a výcviku žadatelů o získání odborné způsobilosti k řízení motorového vozidla (§ 1). Předmětem státního dozoru bylo v tomto směru zachování zákonných podmínek pro řádné poskytnutí výuky ve stanoveném limitu; zda byla či nebyla výuka žalobcem ve skutečnosti (byť v náhradním termínu) poskytnuta, však správní orgán nezjišťoval, a to ani poté, co žalobce takový postup navrhoval, a dokonce k odvolání předložil i prohlášení žáků, jichž se mělo neposkytnutí výuky ve stanoveném limitu týkat. Správní orgán odmítl provést další dokazování s poukazem na koncentrační zásadu uvedenou v § 82 odst. 4 správního řádu, a soud tento postup aproboval. Takový závěr je však nesprávný.
[14] Použití zásady koncentrace správního řízení, tak jak je normována v § 82 odst. 4 správního řádu, má své výjimky. Především může být omezena dalšími principy správního řízení, zejména zásadami uvedenými v § 2 a § 3 správního řádu. K omezení koncentrační zásady může dojít zejména v řízeních, v nichž má být z moci úřední uložena povinnost. Zde je správní orgán povinen v souladu s § 50 odst. 3 správního řádu i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, čj. 5 As 7/2011-48, č. 2412/2011 Sb. NSS). Rovněž z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 96/2008-115, č. 1856/2009 Sb. NSS, vyplývá, že typicky se zásada koncentrace nepoužije v přestupkovém řízení; obviněný z přestupku může uplatňovat nové skutečnosti a navrhovat nové důkazy (§ 73 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích) i v odvolání.
[15] Ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu tedy na řízení o správním deliktu nedopadá; uplatní se však typicky u řízení zahajovaných na návrh, tedy u řízení o žádosti. V nich je koncentrace řízení plně namístě: je totiž v zájmu žadatele, aby shromáždil a správnímu orgánu předložil všechny potřebné doklady. Nemožnost přinášet nová tvrzení a návrhy důkazů v odvolání je tak jen důsledkem žadatelovy nečinnosti a nedostatečného poskytování součinnosti správnímu orgánu I. stupně. U obviněného ze správního deliktu či přestupku však nelze hovořit o povinnosti poskytovat součinnost. Správní orgán rozhodující v řízení o správním deliktu je naopak povinen zjistit skutkový stav bez ohledu na to, jak se sám obviněný k řízení staví. To jistě znamená zabývat se jeho důkazními návrhy a rozhodovat o nich, pokud obviněný takové návrhy vznáší; zároveň to ale s sebou nese povinnost správního orgánu neupínat se jen k tvrzením obviněného, která nemusejí být pravdivá, a nezříci se vlastní důkazní aktivity v případě, že obviněný nemá vlastní návrhy na dokazování. V sankčním řízení se ve své krystalicky čisté podobě uplatňuje zásada vyšetřovací, která správnímu orgánu velí činit vše potřebné k řádnému zjištění skutkového stavu, a to bez ohledu na míru procesní aktivity, či naopak procesní lhostejnosti účastníka řízení. V projednávané věci tedy měl správní orgán provést důkaz buď výslechem jmenovaných žáků, anebo žalobcem předloženými listinami obsahujícími prohlášení těchto žáků o naplnění výukového a výcvikového limitu.
[16] Pokud pak jde o argument žalovaného § 82 odst. 4 správního řádu, který dle jeho názoru zapovídá uvádět v odvolání nové skutečnosti a navrhovat nové důkazy, je nutno zdůraznit, že pochybení správních orgánů není pouze v tom, že nevyhověly důkaznímu návrhu vznesenému až v odvolání, nýbrž již v tom, že i bez ohledu na obsah odvolacích námitek nezjistily reálný stav věci. Skutečnost, že se jmenovaní žáci neúčastnili výuky v den kontroly, ještě vůbec nemusí znamenat, že jim zákonem stanovený limit výukových a výcvikových hodin nebyl poskytnut. Vytýká-li správní orgán žalobci takové pochybení (opakované či závažné nedodržení obsahu či rozsahu výuky a výcviku), musí postavit vytýkaný skutkový stav najisto; to vše obzvláště za situace, kdy žalobce sám nabídl odvolacímu orgánu listinná prohlášení žáků, u nichž bylo pochybení vyúsťující v uložení sankce namítáno, že jim byl stanovený limit výukových a výcvikových hodin poskytnut. Žalovaný i krajský soud nadto přehlíží, že přezkoumávané rozhodnutí bylo vydáno v řízení o správním trestání, které má oproti obecně pojímanému správnímu řízení svá specifika. Jak již bylo uvedeno výše, oblast správního trestání spadá do pojmu "
" ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod; osobě obviněné ze správního deliktu tedy náležejí procesní práva obdobná těm, jakých požívá obviněný z trestného činu. Ostatně kategorie správních deliktů a kategorie trestných činů, tak, jak je vymezuje pozitivní právo, jsou sousedícími množinami skutkových podstat vyznačujícími se tu větší, tu menší mírou typové společenské škodlivosti, kterou jim však v konkrétním případě vždy připisuje zákonodárce; nelze tedy říci, že by určité skutkové podstaty byly imanentně nadány zcela určitou mírou této nežádoucí vlastnosti. Vzájemná blízkost obou právních oblastí vede k závěru, že by se nemělo zásadně lišit procesní postavení osob obviněných ze spáchání ať už přestupku, správního deliktu nebo trestného činu.
[17] Jak bylo právě vysvětleno, v řízení o správním trestání se neužije § 82 odst. 4 správního řádu, který neumožňuje účastníkům uplatňovat v odvolání nové skutečnosti a nové důkazy. Správní orgán tedy nemůže odmítnout navržený důkazní návrh s poukazem na to, že nebyl vznesen již v řízení v I. stupni. To vše však ještě neznamená, že by správní orgán musel návrhu vyhovět a takový důkaz provést: důkaz provede tehdy, pokud by mohl přispět k objasnění věci. Tato kasační námitka je tedy důvodná. V dalším řízení krajský soud znovu posoudí žalobní námitku týkající se nedostatečnosti dokazování porušení vytýkaného jednání obsaženého v § 56 odst. 1 písm. f) zákona o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel žalovaným, a to s přihlédnutím k právnímu názoru nyní vyslovenému.

References: § 56
 zákona č. 247
 § 82
 soud 
 soud 
 § 20
 § 82
 soud 
 § 82
 § 2
 § 3
 § 50
 zákona č. 200
 § 82
 § 82
 soud 
 čl. 6
 § 82
 soud 
 § 56