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Timestamp: 2020-07-14 20:04:41+00:00

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Sentencia de Constitucionalidad nº 614/02 de Corte Constitucional, 6 de Agosto de 2002 - Jurisprudencia - VLEX 43618799
Acto legislativo 01 de 2001. Arts. 1, 2 y 3 (ps.). Modifica articulos de la constitucion. Ley anual de presupuesto. Apropiaciones. Sistema general de participaciones. Transferencia a entidades territoriales. Situado fiscal. Caducidad de la accion. Vicios de procedimiento. Estese c-487/02y exequible.
IV. FUNDAMENTOS GENERALES DE LA DEMANDA Y DE LAS INTERVENCIONES
Sentencia citada en: 68 sentencias, 12 artículos doctrinales, 2 disposiciones normativas
Actora: G.I.R.R.
La ciudadana G.I.R.R., en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad parcial de los artículos 1°, 2° y 3° del Acto Legislativo 01 de 2001.
Disposiciones acusadas y pretensión
4.1.1. En el acápite III de la demanda, la actora, después de presentar la pretensión que ya se ha reseñado, transcribe in extenso, sin emplear comillas y sin citar la fuente, la Sentencia C-222 de 1997 (M.P.J.G.H.G.) La transcripción comprende las páginas 5, 6 y, parcialmente, 7 de la demanda, que por error de foliación corresponden a las 5, 6 y 8 del expediente. , en la parte en la que dicha providencia relaciona el trámite que deben surtir las reformas a la Carta por la vía del acto legislativo.
4.4. Intervención de la ciudadana A.C.R.R..
3.8. . Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La ciudadana A.L.F.T.P., obrando en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se opone a la demanda con base en las siguientes consideraciones:
De este modo, en segunda vuelta pueden producirse modificaciones en el proyecto, siempre que se respete el principio de unidad de materia, el cual, como ha sido sostenido por la Corte, "... no puede llevar a desconocer el principio democrático, la capacidad de configuración del legislador y la dinámica del debate parlamentario, cuya esencia, precisamente, está en que la discusión de los asuntos, la intervención ciudadana en el debate público y el examen de las iniciativas, de cómo resultado modificaciones, supresiones, adiciones o reformulaciones." Sentencia C-992 de 2001 M.P.R.E.G.
De acuerdo con el P. General de la Nación, en aplicación de la Constitución y de la Ley 5° de 1992, es posible introducir modificaciones al texto de un proyecto de acto legislativo aprobado en primera vuelta siempre y cuando las mismas sean de la esencia del referido texto. Así, sostiene que si el Congreso estuviese limitado estrictamente al contenido literal de lo aprobado en la primera vuelta, "... ¿qué sentido tendría consagrar en la Carta Política dos períodos o vueltas para tramitar las reformas constitucionales?, pues de considerarse que la restricción opera en estos términos, es decir que no puede el correspondiente acto ser modificado, el trámite del acto legislativo se reduciría simplemente a la repetición o duplicidad del proceso de aprobación del mismo, limitando de este modo la posibilidad de que en la segunda vuelta se debata con amplitud lo aprobado en la primera legislatura, efectuando cuando sea del caso las modificaciones necesarias que redundarán en el mejor entendimiento de la reforma que se pretende establecer...". Igualmente, se perdería el objetivo constitucional de la publicación en el diario oficial del texto aprobado en primera vuelta, cuyo objeto es el conocimiento de los miembros del Congreso y de la sociedad de la reforma proyectada, para facilitar y promocionar su debate público.
Sostiene el Ministerio Público que la anterior postura, en principio, podría calificarse de contraria a la posición adoptada por la Corte en las sentencias C-222 de 1997 y C-543 de 1998, y de conformidad con la cual lo que no aparezca en el texto aprobado en la primera vuelta y publicado al culminar ésta no tienen cabida en el segundo período ordinario de sesiones, ni puede ya introducirse. Sin embargo, para la vista F., el anterior precedente no resulta aplicable en este caso y es necesario precisar su alcance ya que las modificaciones efectuadas en el segundo período hacen parte de la esencia de lo aprobado en primera vuelta y no puede resultar inconstitucionales aquellos cambios introducidos en la segunda vuelta que correspondan a materias que "... han sido objeto de amplio debate en el Congreso de la República durante el trámite del Acto Legislativo y hacen, por ende, parte de su esencia."
La reforma de la Constitución por el Congreso y el examen de los vicios de procedimiento alegados por los demandantes
Considera del caso la Corte señalar, por un lado, que conforme a reiterada jurisprudencia de la Corporación, cuando la Constitución Política sea reformada por el Congreso, el trámite correspondiente no sólo debe sujetarse a lo previsto en el artículo 375 superior, sino que, además, debe ceñirse a las normas constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y a las disposiciones de la Ley 5ª de 1992, o reglamento del Congreso, en cuanto sean compatibles con las previsiones de la Carta que regulan el procedimiento de reforma por la vía del Acto Legislativo. Ver Sentencias C-222 de 1997 M.P.J.G.H.G., C-543 de 1998, M.P.C.G.D. y C-487 de 2002, M.P.A.T.G..
Aparte de las anteriores consideraciones, esta Corporación ha señalado que el control de constitucionalidad por vicios de procedimiento en un Acto Legislativo debe limitarse a los cargos formulados por los demandantes en atención a las particulares características del trámite de reforma, a la limitación prevista en el artículo 241-1 de la Constitución y a la limitación temporal establecida en el artículo 379 superior. Sentencia 487 de 2002
La consideración general de los cargos de la demanda
1.1.1. Para sustentar su cargo la accionante, en primer lugar, después de transcribir el texto del artículo 347 de la Constitución vigente con anterioridad a la reforma, expresa que "[e]n el texto aprobado en primera vuelta se aprobó que el incremento de las apropiaciones regiría hasta el año 2006, (gaceta del congreso 466 del miércoles 22 de noviembre de 2000, texto aprobado en sesión plenaria del día 15 de noviembre de 2000) en el definitivo se aumenta el margen hasta el 2008. (publicado en el diario oficial No. 44506 del miércoles 1 de agosto de 2001 y aprobado el 30 de julio de 2001) en un margen de dos años que es bastante significativo en proporción a lo que se deja de percibir en los entes territoriales para salud y educación al modificarse tal como se aprueba en el proyecto definitivo, violándose derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política, sin tener en cuenta el crecimiento demográfico del país hasta el 2008 y la necesidad de nuevos cupos en instituciones escolares y sanitarias además de la necesidad de nuevos empleados para atender a esta población.".
En concepto del P. General de la Nación, las modificaciones que el proyecto de reforma del artículo 347 recibió en el segundo período de reforma constitucional, se concretan en que se suprimió la limitación permanente inicialmente propuesta por el gobierno para los gastos de funcionamiento del Gobierno central y se amplio en dos años la restricción temporal que también había sido inicialmente prevista, referida, en la versión final, a los gastos generales.
A juicio del P., estas modificaciones son consustanciales al asunto propuesto, debatido y aprobado durante la primera vuelta, es decir, se ajustan al objetivo de limitar o frenar los gastos realizados por el gobierno central atándolos al crecimiento de la tasa de inflación.
Teniendo en cuenta este criterio que a juicio del Senado se hacía necesario y su posterior supresión se hace evidente un cambio fundamental en el `sentido' del Acto Legislativo, pues la necesaria reglamentación del Sistema de Participaciones implicaba la puesta en marcha del mismo y se deja este vacío en el Acto Legislativo".
3.7.1. "Participación de los resguardos indígenas: Es necesario precisar que la modificación introducida, solamente tiende a armonizar el Acto Legislativo con las disposiciones constitucionales sobre Entidades Territoriales Indígenas, reconociendo su participación en el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, sin negar la participación de los resguardos en tanto se creen las ETI. En este sentido, la modificación no altera la esencia de lo inicialmente aprobado sino que simplemente aclara su concepto."
3.7.2. "Incorporación de los criterios que se deben tener en cuenta al fijar los principios sobre distribución: La modificación es este aparte, es sólo un cambio de redacción que tiende a hacer más clara la norma. Se evidencia que los criterios contenidos en el texto aprobado en primera vuelta son los mismos que se establecen en el texto final."
3.7.3. "No inclusión del parágrafo transitorio aprobado en primera vuelta: Sobre el particular, es necesario anotar que la supresión del plazo que empiece a regir el Sistema General de Participaciones no implica que este hubiere entrado a regir antes de la existencia de la ley exigida en el inciso primero del artículo en comento, pues no tendría un marco para hacerlo, necesariamente para poder iniciar su funcionamiento requería la ley que lo desarrollará, como fue la Ley 715 de 2001".
3.8.1. Inicialmente manifiesta que la modificación del concepto `entidades territoriales' por el de `departamentos, distritos y municipios', tuvo por objeto precisar a los titulares y depositarios de las competencias y responsabilidades en la prestación de los servicios básicos y, en consecuencia, definirlos como beneficiarios del Sistema General de Participaciones. De este modo, la precisión del concepto, no modifica esencialmente la norma aprobada en primera vuelta, por el contrario, la aclara.
2.3.2. En cuanto a la modificación del inciso 4° del artículo 2° del Acto Legislativo acusado, según el cual: "Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios", sostiene el interviniente que el cargo es infundado, ya que se trata de un simple giro de redacción con el objeto de aclarar el principio de concurrencia de la Nación con las entidades territoriales. Adicionalmente, señala, que la disposición acusada es concordante con los principios dispuestos en el artículo 288 de la Constitución Política En el entendido que: "....Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley"..
3.9.1. Inicialmente manifiesta que la modificación del concepto `entidades territoriales' por el de `departamentos, distritos y municipios', tuvo por objeto dar mayor coherencia y mejor redacción a este inciso, cuyo propósito es determinar el contenido del Sistema General de Participaciones. De este modo, advierte que el principio de unidad permanece incólume pues no están involucrándose nuevas iniciativas sino que se están aclarando las ya aprobadas.
2.4.2. En cuanto a la modificación del inciso 4° del artículo 2° del Acto Legislativo acusado, según el cual: "Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios", la interviniente considera que el cargo es infundado, ya que si se comparan los dos incisos, se entiende que el texto aprobado en primera vuelta se presenta en forma negativa, es decir, imponiendo una prohibición con una excepción, mientras, el aprobado en segunda vuelta, se redacta en forma positiva. "Bajo esta óptica, resulta obvio que efectivamente se modificó el texto del inciso, pero se dejó a salvo su intención, cual es, permitir a la Nación la participación en la financiación de servicios cuya competencia se asigna a Departamentos, Municipios y Distritos...". Adicionalmente, señala que la disposición acusada es concordante con los principios dispuestos en el artículo 288 de la Constitución Política En el entendido que: "....Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley"..
El P. General de la Nación realiza las siguientes apreciaciones en cuanto a los apartes de las disposiciones acusadas:
Por otra parte, en relación con el establecimiento de la ley destinada a regular la organización y funcionamiento del sistema, a juicio del P., fue igualmente objeto de debate en primera vuelta, ya que así aparece registrado en el proyecto propuesto por el gobierno.
En relación con los `costos base' en el caso de la educación, a juicio del interviniente, se trata solamente de explicar aspectos contemplados en el inciso 1° del parágrafo transitorio 1°, que se añade al artículo 357 constitucional, sin implicar una modificación en la esencia de la institución política que se reforma.
En torno, al `incremento en el Sistema General de Participaciones', estima el interviniente que constituye el desarrollo del inciso 1° del parágrafo transitorio 2°, sobre crecimiento del sistema, siendo por lo tanto una modificación admisible, pues no altera la esencia del texto inicialmente aprobado.
3.4. Intervención de la ciudadana A.C.R.R..
3.7. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En relación con la inclusión en el parágrafo transitorio 1° del valor estimado de la base inicial del Sistema General de Participaciones, sostiene el P. que la modificación efectuada solamente tuvo por objeto determinar el monto mínimo inicial de las transferencias con el objetivo de garantizar a las entidades territoriales unas sumas iguales a las que venían percibiendo con anterioridad a la reforma constitucional a dicho título. En consecuencia, es una modificación destinada a dar claridad y precisión a lo aprobado en primera vuelta.
En cuanto al resto de las modificaciones reseñadas por el accionante, el P. General de la Nación reitera que las mismas guardan una relación estrecha con la finalidad de la reforma, su carácter transitorio, y la aspiración de sanear los recursos de las entidades territoriales, aspectos estos que fueron ampliamente debatidos en el primer período de reforma constitucional. Por tal motivo, concluye que las adiciones o supresiones fueron consustanciales con el trámite de reforma.
PRIMERO: E. a los resuelto en la Sentencia C-487-2002 por medio de la cual la Corte decidió "Declarar EXEQUIBLES la expresiones `departamentales y municipales' y `todos ellos a 1° de noviembre de 2000' contenidas en el segundo inciso del parágrafo transitorio 1° del artículo 357 de la Constitución, tal como quedó modificado por el artículo 3° del Acto Legislativo 001 de 2001, por los cargos analizados en esta sentencia."
"La Corte Constitucional deberá confrontar los disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constitución, especialmente los del T.I., salvo cuando para garantizar la supremacía de la Constitución considere necesario aplicar el último inciso del artículo 21.
Por compartir íntegramente los argumentos expuestos en la aclaración de voto presentada por el Magistrado J.A.R., me adhiero a ella.

References: artículo 375
 artículo 241
 artículo 379
 artículo 347
 artículo 347
 artículo 2
 artículo 288
 artículo 2
 artículo 288
 artículo 357
 artículo 357
 artículo 3
 artículo 21