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Timestamp: 2019-03-25 12:44:57+00:00

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﻿ SENTENCIA C-219 DE ABRIL 19 DE 2017
SENTENCIA C-219 DE 19 DE ABRIL DE 2017
CONTENIDO:PRINCIPIO DE LEGALIDAD, SU INTEGRACIÓN CON EL DE RESERVA DE LEY Y EL DE TIPICIDAD COMO FUNDAMENTO DEL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. SE PRECISA QUE EL IUS PUNENDI QUE EJERCE EL ESTADO A TRAVÉS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, EXIGE QUE LAS CONDUCTAS REPROCHABLES, LAS SANCIONES, EL PROCEDIMIENTO COMO LAS AUTORIDADES COMPETENTES PARA APLICARLAS, DEBEN ESTABLECERSE ÚNICAMENTE POR EL LEGISLADOR ACORDE CON LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y DE RESERVA DE LEY. SOBRE ESTE ÚLTIMO PRINCIPIO SE HA ADMITIDO QUE EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO ESTE PUEDA SER MATIZADO, EXIGIÉNDOSE UNA RIGUROSIDAD MENOR QUE A LA DEL DERECHO PENAL. POR SU PARTE, EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN ESTA MATERIA, PERMITE ESTABLECER UN MARCO DE REFERENCIA DE LAS CONDUCTAS Y DE SUS SANCIONES, DONDE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA QUEDA FACULTADA PARA REGLAMENTAR LO PREVISTO POR EL LEGISLADOR, PERO PROSCRIBIENDO DE LA LEY ENUNCIACIONES AL TAL PUNTO ABIERTAS Y GENÉRICAS QUE NO PUEDAN SER DETERMINADAS DE FORMA RAZONABLE, EVITANDO TRASLADAR AL GOBIERNO O A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS LA DEFINICIÓN DE LOS COMPORTAMIENTOS Y DE LAS SANCIONES APLICABLES. SE DECLARA EXEQUIBLE ENTONCES LA EXPRESIÓN “Y EN LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EMANADOS DE LA AUTORIDAD AMBIENTAL COMPETENTE”, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 5° DE LA LEY 1333 DE 2009.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DE LEGALIDAD, ACTO ADMINISTRATIVO, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, INFRACCIÓN AMBIENTAL, AUTORIDAD AMBIENTAL
Sentencia C-219 de abril 19 de 2017
Ref.: Exp. D-11662
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º (parcial) de la Ley 1333 de 2009, “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”.
Bogotá D.C., diecinueve de abril dos mil diecisiete.
A continuación se transcribe la norma demandada según publicación en el Diario Oficial 47.417 de 21 de julio de 2009, subrayando el segmento acusado:
‘ART. 5º—Infracciones. Se considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-Ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente. Será también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber: El daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren darán lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil.
2.1.1. La Procuradora General de la Nación considera que la Corte debe inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo, por cuanto en su parecer la demanda no cumple con el requisito de certeza ya que el cargo se dirige contra la propia interpretación que hace el actor del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009 y no contra su texto literal. A su juicio, la disposición parcialmente cuestionada alude a que las infracciones ambientales comprenden también la normativa contenida en los actos administrativos, tales como las licencias, sin que de allí pueda entenderse que el legislador otorgó competencia a las autoridades ambientales para que a través de reglamentos establezcan dichas infracciones.
2.1.2. En términos del artículo 40.6 de la Constitución, todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para la efectividad de este derecho puede interponer acciones públicas en defensa de la Constitución. Ello permite caracterizar la acción de inconstitucionalidad como una herramienta de naturaleza pública e informal, que abandona los excesivos formalismos técnicos o rigorismos procesales para beneficiar a la ciudadanía y el interés general, siempre que sea posible advertir la exposición adecuada del concepto de la violación, es decir, la existencia de argumentos que muestren la oposición objetiva y verificable entre lo demandado y la Carta Política, así no se participe del razonamiento presentado o se termine declarando la exequibilidad(1).
Sin embargo, la presentación de la acción no está exenta del cumplimiento de un mínimo de requisitos (artículo 2º, Decreto-Ley 2067 de 1991), que exigen expresar las razones por las cuales se estima violado el texto constitucional(2): “La acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no solo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicie realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte [suficiencia]”(3).
2.2.1. La Universidad Externado de Colombia señala que en el presente asunto se estructura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, porque la Corte en la Sentencia C-595 de 2010 abordó de forma integral el régimen sancionatorio ambiental al analizar el cargo relacionado con la presunta vulneración del debido proceso por desconocimiento del principio de legalidad, declarando la exequibilidad del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009.
En la Sentencia C-595 de 2010, el accionante solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad del parágrafo del artículo 1º y del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, por considerar que transgredían los artículos 4º y 29 Superiores, que establecen el principio de supremacía de la Constitución y el derecho al debido proceso.
Surtido todo el trámite reglamentario, esta corporación declaró la exequibilidad del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, “por el cargo formulado”.
Contrastando la demanda presentada en esta ocasión y la Sentencia C-595 de 2010 no se evidencia la existencia de la cosa juzgada constitucional, ya que si bien en la presente acción también se cuestiona parcialmente el artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, no se trata del mismo segmento normativo estudiado en la referida providencia.
Ciertamente, en la Sentencia C-595 de 2010 se analizó la demanda contra el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, según el cual: “En las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla”. Sin embargo, en el presente trámite el aparte acusado se dirige contra la expresión “(…) y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente”, contenida en el único inciso del mismo artículo, donde se define lo que debe considerarse como infracción en materia ambiental. De esta manera, aun cuando la Corte conoció de una demanda contra el artículo 5º (parcial) de la Ley 1333 de 2009, el segmento normativo cuestionado difiere en su contenido y alcance, toda vez que mientras el parágrafo 1º alude a la presunción de culpa y dolo del infractor ambiental, la expresión ahora cuestionada refiere a lo que se considera infracción ambiental, es decir, a los actos administrativos proferidos por las autoridades ambientales competentes como normas sancionadoras administrativas(4).
Por tanto, ante la falta de similitud del contenido normativo acusado(5), la Corte concluye que no se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
3.2. Por su parte, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Federación Colombiana de Municipios, la Asociación de corporaciones autónomas regionales y de Desarrollo Sostenible, la Universidad del Rosario y el Ministerio Público(6) proponen la exequibilidad del segmento demandado del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, por cuanto lo demandado no está facultando a la autoridad ambiental para crear infracciones de esa naturaleza. Asimismo, consideran que la reserva legal no es absoluta pudiendo la administración concretar lo que el legislador prescribió de manera amplia. También encuentran que la expresión cuestionada no está otorgando a las autoridades ambientales la posibilidad de establecer infracciones y sanciones, pues ya han sido fijadas por la propia ley, sino que quien desconozca o incumpla las obligaciones puestas en el acto administrativo que otorga una licencia ambiental incurre en una infracción de la misma naturaleza.
Así, el medio ambiente fue una de las principales preocupaciones del Constituyente de 1991(7), el cual quiso imprimir un nuevo paradigma en la relación de la sociedad colombiana con la naturaleza y su entorno, al punto que hoy en día a la Carta Política se le da el apelativo de “constitución ecológica” o “constitución verde”. Como reflejo de esta preocupación, en gran parte del cuerpo normativo de la Carta Política fueron consagradas treinta y tres cláusulas que le otorgan un interés superior al medio ambiente(8).
“Conforme a lo anterior, es admisible sostener por la Corte que los enfoques heterogéneos de protección al medio ambiente encuentran respaldo en las disposiciones de la Carta de 1991. El paradigma a que nos aboca la denominada “Constitución Ecológica”, por corresponder a un instrumento dinámico y abierto, soportado en un sistema de evidencias y de representaciones colectivas, implica para la sociedad contemporánea tomar en serio los ecosistemas y las comunidades naturales, avanzando hacia un enfoque jurídico que se muestre más comprometidos con ellos, como bienes que resultan por sí mismos objeto de garantía y protección(9)”.
“Ha explicado la Corte que la defensa del medio ambiente sano constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura del Estado social de derecho(10). Bien jurídico constitucional que presenta una triple dimensión, toda vez que: es un principio que irradia todo el orden jurídico correspondiendo al Estado proteger las riquezas naturales de la Nación; es un derecho constitucional (fundamental y colectivo) exigible por todas las personas a través de diversas vías judiciales; y es una obligación en cabeza de las autoridades, la sociedad y los particulares, al implicar deberes calificados de protección. Además, la Constitución contempla el “saneamiento ambiental” como servicio público y propósito fundamental de la actividad estatal (arts. 49 y 366 superiores).
En la Sentencia C-123 de 2014(11) la Corte refirió a los deberes que surgen para el Estado, a partir de la consagración del medio ambiente como principio y como derecho: “Mientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas —quienes a su vez están legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación—, por la otra se le impone al Estado los deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera(12)”(13).
En este sentido, en la Sentencia C-259 de 2016(14), luego de hacer una lectura sistemática de la Constitución, la Corte encontró que el Estado asume cuatro deberes fundamentales con relación al medio ambiente:
“(i) El deber de prevenir los daños ambientales, entre otros, se contempla en los siguientes preceptos constitucionales: (a) en el mandato de evitar factores de deterioro ambiental (CP artículo 80.2), esto es, adoptando de forma anticipada un conjunto de medidas o de políticas públicas que, a través de la planificación, cautelen o impidan el daño al ecosistema y a los recursos naturales; o que, en caso de existir, permitir o habilitar algún impacto sobre los mismos, logren asegurar su aprovechamiento en condiciones congruentes y afines con el desarrollo sostenible. Este deber también se expresa en el (b) fomento a la educación ambiental (CP arts. 67 y 79) y en la garantía (c) a la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente (CP artículo 79).
(ii) El deber de mitigar los daños ambientales se manifiesta en el control a los factores de deterioro ambiental (CP artículo 80.2), en términos concordantes con el artículo 334 del Texto Superior, el cual autoriza al Estado a intervenir, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, y en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, con el fin de racionalizar la economía en aras de mejorar la calidad de vida de los habitantes, y lograr los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Por esta vía, por ejemplo, se destaca la existencia de los planes de manejo ambiental y de las licencias ambientales, que en relación con actividades que pueden producir un deterioro al ecosistema o a los recursos naturales, consagran acciones para minimizar los impactos y efectos negativos de un proyecto, obra o actividad.
(iii) El deber de indemnizar o reparar los daños ambientales encuentra respaldo tanto en el principio general de responsabilidad del Estado (CP artículo 90), como en el precepto constitucional que permite consagrar hipótesis de responsabilidad civil objetiva por los perjuicios ocasionados a los derechos colectivos (CP artículo 88). Adicionalmente, el artículo 80 del Texto Superior le impone al Estado el deber de exigir la reparación de los daños causados al ambiente. Por esta vía, a manera de ejemplo, esta Corporación ha avalado la exequibilidad de medidas compensatorias, que lejos de tener un componente sancionatorio, buscan aminorar y restaurar el daño o impacto causado a los recursos naturales.
Se trata en esencia, de un poder de sanción, que lejos de ser discrecional es eminentemente reglado, sobre todo en lo que refiere a la garantía del derecho fundamental al debido proceso (CP artículo 29). Incluso los pronunciamientos reiterados de la Corte han destacado que cualquier medida sancionatoria debe estar sujeta a los principios de legalidad, tipicidad, presunción de inocencia, juez natural, inviolabilidad de la defensa y non bis in ídem”.
Así, en el ámbito legal debe destacarse que con la expedición de la Ley 99 de 1993, el legislador creó el Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, así como organizó el sistema nacional ambiental – SINA; todo lo cual ha respondido a los compromisos del Estado en respuesta a los deberes calificados de protección que tienen las autoridades. Aun cuando en Colombia se contaba con un marco jurídico apropiado en los aspectos sustanciales se cuestionaba la ausencia de un régimen sancionatorio apropiado para la preservación del medio ambiente que se limitaba al Decreto 1594 de 1984(15).
4.2. La entrada en vigencia de la Ley 1333 de 2009(16) significó para el país un régimen sancionatorio ambiental más completo, que respondió a la necesidad de actualizar el marco legal a las exigencias propias que implicó la vigencia de la Constitución(17). Es de recordar que antes de la Ley 1333 de 2009, el régimen sancionatorio se encontraba disperso y desactualizado, lo cual no daba claridad sobre el procedimiento sancionatorio, las circunstancias de atenuación o agravación de las conductas, los eximentes de responsabilidad, entre otros. Así, el régimen aplicable era el contenido en las leyes 23 de 1973, 9ª de 1979, 99 de 1993 y en los decretos 2811 de 1974, 622 de 1977, 1541, 1681 y 1715 de 1978, 1594 de 1984, 948 de 1995, lo cual ponían en evidencia la necesidad de organizar y actualizar el mismo.
Se considera infracción en materia ambiental i) toda acción u omisión que viole las normas previstas en el Código de Recursos Naturales Renovables, el Decreto-Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y demás normas ambientales, ii) la comisión de un daño al medio ambiente bajo las mismas condiciones de responsabilidad civil extracontractual, a saber: el daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo entre los dos (artículo 5º, Ley 1333).
1) Indagación preliminar (artículo 17)(18).
2) Iniciación del procedimiento sancionatorio (artículo 18)(19).
3) Notificaciones (artículo 19)(20).
4) Intervenciones (artículo 20.(21).
5) Remisión a otras autoridades (artículo 21)(22).
6) Verificación de los hechos (artículo 22)(23).
7) Cesación de procedimiento (artículo 23)(24).
8) Formulación de cargos (artículo 24)(25).
9) Descargos (artículo 25)(26).
10) Práctica de pruebas (artículo 26)(27).
11) Determinación de la responsabilidad y sanción (artículo 27)(28).
12) Notificación (artículo 28)(29).
13) Publicidad (artículo 29)(30).
14) Recursos (artículo 30)(31).
15) Medidas compensatorias (artículo 31)(32).
Como se advierte la Ley 1333 de 2009 ha establecido la titularidad de la potestad sancionadora ambiental en cabeza del Estado, la cual se ejerce a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), las corporaciones autónomas regionales, las corporaciones de desarrollo sostenible, las unidades ambientales de los grandes centros urbanos y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, de acuerdo con sus competencias (artículo 1º). Del mismo modo, la ley prevé un procedimiento único, claro y expedito, el cual tiene un carácter administrativo y, por tanto, se rige por los principios constitucionales y legales establecidos para este tipo de actuaciones, así como por los principios de política ambiental contenidos en la Ley 99 de 1993(33). Se prevén igualmente las medidas de tipo coercitivo, preventivas y sancionatorias, aplicables a aquellas personas que usan, aprovechan o atentan contra el medio ambiente y los recursos naturales renovables.
Como se aprecia de la lectura del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, la normatividad a la cual remite contiene diversas disposiciones que en muchos casos no establecen mandatos susceptibles de ser infringidos por sus destinatarios, como es el caso de la Ley 165 de 1994, al limitarse a contener atribuciones y obligaciones para los Estados miembros del Convenio sobre diversidad biológica. Por tanto, el operador administrativo debe soportarse en aquellas normas que impongan prohibiciones, condiciones, restricciones y obligaciones ambientales a sus destinatarios, para el aprovechamiento y uso del medio ambiente y los recursos naturales. Tanto el Código de Recursos Naturales Renovables (Decreto-Ley 2811 de 1974) como la Ley 99 de 1993 establecen mandatos de las características anotadas, cuya violación, por tipificación indirecta(34), daría lugar a la imposición de sanciones.
Los preceptos en cita, así como los mandatos legales o con fuerza de ley que establecen en términos generales las prohibiciones, condiciones y obligaciones ambientales, como sucede generalmente con las leyes ordinarias que no tienen reserva formal, también pueden ser precisados o desarrollados por el ejecutivo, en ejercicio de la potestad reglamentaria(35), dado que difícilmente podría el legislador ordinario o extraordinario detallar cada uno de los aspectos técnicos y operativos necesarios para su aplicación, como lo sería referirse a cada especie animal o vegetal, a las sustancias o productos químicos, agroindustriales u organoclorados (en sus concentraciones o niveles) y prever cada una de las variadas contingencias que en la práctica puedan derivarse del aprovechamiento y uso del medio ambiente y los recursos naturales. Es así como el Código de Recursos Naturales Renovables ha sido objeto de reglamentación por los decretos 1608 y 1715 de 1978, 704 de 1986, 305 de 1988, 4688 de 2005 y 2372 de 2010. Por su parte, la Ley 99 de 1993 fue reglamentada por los decretos 1713 de 2002, 4688 de 2005, 3600 de 2007, 2372 de 2010 y 2041 de 2014. Todos estos actos reglamentarios hacen parte de la normativa ambiental, siendo también marco de referencia para las autoridades administrativas al momento de adoptar decisiones sobre el uso, aprovechamiento o afectación del medio ambiente y los recursos naturales.
5.1. El derecho penal, el derecho contravencional, el derecho disciplinario y el derecho correccional(36) hacen parte de la potestad sancionadora del Estado, que permite el cumplimiento adecuado de las funciones y la ejecución de los fines de la administración, asegurando por parte de los administrados el respeto de las obligaciones y deberes constitucionales como legales, además de garantizar su organización y funcionamiento.
Como ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional, a las actuaciones administrativas sancionatorias se les aplica las garantías mínimas establecidas al debido proceso penal, pero no con la misma intensidad o rigurosidad, ya que difieren en los bienes protegidos(37).
Así, al igual que en el derecho penal, en el derecho administrativo sancionador tiene plena vigencia el principio constitucional de legalidad, el cual se compone a su vez de los principios de tipicidad y de reserva de ley, que en su conjunto forman parte fundamental del debido proceso. Sin embargo, estos principios en el derecho administrativo sancionador, tanto en materia disciplinaria como correccional, se aplican con ciertos matices de flexibilidad(38).
5.2. El inciso 2º del artículo 29 Superior, prescribe que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”, con el fin de garantizar el debido proceso, en el cual se reconoce como pilar fundamental el principio de legalidad(39).
En virtud de este principio, “las conductas sancionables no solo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa(40)”. Este principio implica también que la sanción debe estar predeterminada, ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta, pues las normas que consagran las faltas deben estatuir “también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquellas”(41). Así, las sanciones administrativas deben entonces estar fundamentadas en la ley, por lo cual, no puede transferirse al Gobierno o a otra autoridad administrativa una facultad abierta en esta materia”(42).
De esta manera, existen dos garantías intrínsecas en el principio de legalidad(43). Una de carácter material, que exige que tanto la conducta como la sanción estén previa y claramente establecidas a la comisión de la falta o infracción (lex praevia), permitiendo conocer de manera suficiente la conducta reprochada (lex certa). Otra de carácter formal, que demanda que la descripción y elementos de la conducta y las clases y cuantías de las sanciones a ser impuestas estén previstos en la ley o en norma con fuerza de ley, pudiéndose hacer remisión a otras del mismo rango o, incluso, al reglamento, siempre y cuando los elementos estructurales de la conducta antijurídica hayan sido determinados(44).
Acudiendo a la aplicación menos rigurosa que en el derecho penal, el legislador puede diseñar normas más generales en el derecho administrativo sancionador (tanto en el disciplinario como en el correccional(45)), lo cual no supone el desconocimiento del principio de legalidad, en la medida que se determine un marco de referencia cierto que permita en un caso específico establecer tanto la falta o infracción como la sanción.
En ese orden, el principio de legalidad busca el cumplimiento de los siguientes objetivos: (i) otorgar certidumbre normativa sobre la conducta y la sanción a imponer; (ii) exige que el texto predeterminado tenga fundamento directamente en la ley, sin que sea posible transferir tal facultad al Gobierno o a las autoridades administrativas, por ser competencia privativa del Legislador; (iii) constituye una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos; (iv) protege la libertad individual; (v) controla la arbitrariedad administrativa; y (vi) asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionador del Estado(46).
5.3. Al considerarse que las conductas y las sanciones deban estar predeterminadas en una norma de rango legal, ello conduce a señalar que dentro de la definición del principio de legalidad, se encuentra inmerso el principio de reserva de ley(47).
En Sentencia C-699 de 2015 esta corporación al definir dicho principio indicó: “la reserva de ley alude a la categoría de fuente jurídica exigida para regular una determinada materia e implica que ciertos temas sean confeccionados por el legislador, no siendo posible su configuración a través de una norma de nivel jerárquico inferior, como, por ejemplo, los reglamentos administrativos. La razón de la reserva de ley reside en garantizar que la disciplina de materias expresamente definidas provenga del procedimiento parlamentario, organismo garante de que las determinaciones sean el resultado de un debate amplio y democrático materializado en disposiciones generales y abstractas. Es decir, que las normas contentivas de prohibiciones sean de rango legal. // Sobre el principio de reserva de ley, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ostentan ese carácter las materias originadas en el ejercicio de la función principal del Congreso, consistente en la creación de la ley. Sin embargo, algunas materias pueden atribuirse al Presidente de la República para que, de manera excepcional actúe como legislador extraordinario, con lo cual la norma material, pero no formalmente, conserva su rango legal(48)”.
En el ordenamiento constitucional colombiano existen dos clases de reserva de ley: (i) Una material, que la conforma el conjunto de supuestos o materias sobre las cuales la Constitución exige una regulación de rango legal. Este tipo de reserva supone que los temas que no han sido reglados por la ley, no pueden ser regulados por normas reglamentarias. Sin embargo, debe precisarse que excepcionalmente el Presidente de la República a través de una norma con fuerza de ley, como legislador extraordinario con facultades expresamente otorgadas, pueda reglamentar el tema correspondiente(49). (ii) Otra formal, que significa que cualquier materia, por intrascendente que sea, que haya sido regulada en la ley, no puede ser modificada por un reglamento. En razón a las materias restringidas o a los trámites especiales exigidos, solo el Congreso está facultado para realizar la regulación(50).
Con todo, aun cuando en el derecho administrativo sancionador la reserva de ley esté matizada, el legislador debe señalar por lo menos (i) los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada; (ii) el procedimiento sancionador; (iii) la definición misma de la sanción o los criterios para determinarla con claridad; y, (iv) los entes encargados de imponerla(51).
Lo anterior significa que en el marco de producción de las normas jurídicas, la potestad reglamentaria faculta al ejecutivo a expedir reglamentaciones para la cumplida ejecución de las leyes, sin que, claro está, se sobrepasen los límites de las materia sujetas a reserva de ley. Esta potestad dispuesta en el numeral 11 del artículo 189 Superior, habilita al Presidente de la República en su doble condición de jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa para expedir reglamentos de carácter general y abstracto que facilitan la ejecución de la ley, detallando los aspectos técnicos y operativos necesarios para tal propósito, sin que pueda modificar, ampliar o restringir su contenido y alcance. Por consiguiente, para que en el ordenamiento jurídico no se incurra en ambigüedades, el Congreso debe establecer los parámetros precisos en aquellas materias que no desarrolla de forma integral(52).
“La potestad reglamentaria como lo ha sostenido esta corporación no puede emplearse para reglamentar asuntos que discrepen sustancialmente de la norma identificada como objeto de esa potestad; cuando así se procede, es claro que se configura una violación al ordenamiento constitucional, precisamente en la norma que reconoce la competencia (artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política), además de la ley que es objeto de regulación, ya que no le es posible al Gobierno nacional, so pretexto de reglamentar la ley, introducir en ella alteraciones que desvirtúan la voluntad del legislador pues los límites de esta facultad los señala la necesidad de cumplir adecuadamente la norma que desarrolla; tiene sí la responsabilidad de hacer cumplir la ley y de crear los mecanismos necesarios para hacerla efectiva pues de lo contrario ésta quedaría escrita pero no tendría efectividad. Como lo ha sostenido la jurisprudencia la función que cumple el gobierno con el poder reglamentario, es la complementación de la ley, en la medida en que se trata de una actualización y enfoque a las necesidades propias para su eficaz ejecución y no un ejercicio de interpretación de los contenidos legislativos, ni de su modo de encuadrar las distintas situaciones jurídicas en los supuestos que contiene. Reglamentar una ley implica dictar las normas generales necesarias que conduzcan a su cumplida aplicación, tal como precisar definiciones o aclarar etapas del procedimiento previsto en la ley, alcanzando el grado de generalidad o especificidad que determine el Presidente, según el contenido de la ley reglamentada, en ejercicio de la potestad reglamentaria que le reconoce”(53) (destaca la Sala).
Igualmente, la jurisprudencia de esta corporación al referirse al sentido y alcance de la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189-11 Superior, ha indicado que debe ejercerse “por mandato de la norma fundamental, de conformidad con los preceptos legales y constitucionales. Así, los actos administrativos emitidos como consecuencia del ejercicio de dicha potestad únicamente pueden desarrollar el contenido de la ley”. Del mismo modo, “la competencia reglamentaria se dirige a la producción de actos administrativos por medio de los cuales lo que se busca es convertir en realidad “el enunciado abstracto de la ley (…) [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real”. La potestad reglamentaria se conecta, en consecuencia, con la expedición de normas de carácter general —sean ellas decretos, resoluciones o circulares— imprescindibles “para la cumplida ejecución de la ley”(54). Así, en Sentencia C-1005 de 2008 la Corte estimó:
“Considerado el punto desde esta perspectiva, al Presidente de la República le está vedado ampliar o restringir el sentido de la Ley. No puede tampoco suprimir o modificar las disposiciones previstas en la Legislación pues con ello estaría excediendo sus atribuciones. Es de desatacar aquí, que no todas las leyes ordinarias requieren ser reglamentadas. Existen leyes que han sido formuladas por el Legislador de manera tan detallada y los temas en ellas contenidos han sido desarrollados en forma tan minuciosa, que prima facie no habría espacio para una regulación ulterior(55).
8. Lo dicho enlaza con la idea según la cual la extensión de la potestad radicada en cabeza del ejecutivo por el artículo 189 numeral 11, depende de la forma, así como del detalle, con que la Ley reguló los temas correspondientes. Precisamente aquí se acentúa que la facultad reglamentaria no es absoluta y debe ejercerse dentro de las fronteras que marcan la Constitución y la ley. El objeto de la potestad reglamentaria consiste, entonces, en contribuir a la concreción de la ley y se encuentra, por consiguiente, subordinada a lo dispuesto por ella sin que sea factible alterar o suprimir su contenido ni tampoco reglamentar materias cuyo contenido esté reservado al legislador(56)” (destaca la Sala).
Esta corporación también ha reconocido a los organismos y a las autoridades que siguen en la jerarquía administrativa al Presidente de la República, tales como ministerios(57), departamentos administrativos, superintendencias, entre otras, cierta competencia regulativa, de carácter residual y accesoria, que los habilita para insertar la voluntad del legislador en las últimas posibilidades de aplicación de la norma general(58). De esta manera, para la Corte mientras al Presidente le pertenece emitir criterios para la debida observancia de la voluntad legislativa, los demás órganos subordinados deben, a su turno, expedir la regulación “necesaria para pormenorizar el proceso de implantación de esa voluntad. Es esta una función de afinamiento que procede desde los trazos más amplios fijados por el legislador hasta los detalles prácticos más concretos, establecidos por el ejecutor de la medida”(59).
Respecto a esto último la Corte ha puesto de presente la imposibilidad de que el legislador prevea en forma detallada las materias que le corresponde reglar, y es por eso que, en principio, lo establecido en la ley es prescrito de modo general y orientador, siendo la administración a quien corresponde, de acuerdo con las circunstancias de orden fáctico y técnico, regular el detalle de las correspondientes materias(60).
5.4. El otro principio que integra el derecho administrativo sancionador y que se encuentra incorporado en el de legalidad, es el de tipicidad. Según este principio “el legislador está obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la sanción indicando todos aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el término, la cuantía, o el mínimo y el máximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad competente para imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su imposición”(61).
De acuerdo con esta definición, son elementos esenciales del tipo sancionatorio administrativo: (i) la descripción específica y precisa de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas; (ii) la determinación por la ley de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma, (iii) que exista correlación entre la conducta y la sanción; (iv) la autoridad competente para aplicarla; y (v) el procedimiento que debe seguirse para su imposición(62).
El conjunto de estos elementos busca que sea la ley y no el operador jurídico quien establezca las conductas sancionables, por lo que las mismas deben estar descritas con el mayor detalle posible, al punto que todos sus elementos estructurales puedan ser deducidos de su literalidad y pueda su destinatario conocer exactamente el alcance de las mismas, evitándose decisiones subjetivas o arbitrarias(63).
Pese a lo anterior, dentro de los matices predicables del derecho administrativo sancionador, la jurisprudencia constitucional también ha considerado que las conductas que constituyen falta disciplinaria o infracción administrativa, no necesariamente tienen que estar descritas con la misma minucia y grado de precisión que se demanda en materia penal, estableciendo un criterio de mayor flexibilidad y menor rigurosidad en la adecuación típica(64). Esto obedece a la naturaleza de las conductas sancionables en materia administrativa, los bienes jurídicos implicados y la finalidad de las facultades sancionatorias que difieren del derecho penal(65). Del mismo modo, los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad y frente al mismo sujeto sancionable, no suponen una trascendental incursión en el núcleo duro de los derechos fundamentales, particularmente en el derecho a la libertad. Sobre este punto, la Corte en Sentencia C-242 de 2010, estimó:
“En el ámbito del derecho administrativo sancionador el principio de legalidad se aplica de modo menos riguroso que en materia penal, por las particularidades propias de la normatividad sancionadora, por las consecuencias que se desprenden de su aplicación, de los fines que persiguen y de los efectos que producen sobre las personas. Desde esta perspectiva, el derecho administrativo sancionador suele contener normas con un grado más amplio de generalidad, lo que en sí mismo no implica un quebrantamiento del principio de legalidad si existe un marco de referencia que permita precisar la determinación de la infracción y la sanción en un asunto particular. Así, el derecho administrativo sancionador es compatible con la Carta Política si las normas que lo integran —así sean generales y denoten cierto grado de imprecisión— no dejan abierto el campo para la arbitrariedad de la administración en la imposición de las sanciones o las penas. Bajo esta perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador cuando se establecen: (i) “los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada”; (ii) “las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta”; (iii) “la sanción que será impuesta o, los criterios para determinarla con claridad”.
Asimismo, continuando con los matices del derecho administrativo sancionador, se ha admitido que el legislador no está obligado a detallar con precisión cada uno de los elementos del tipo. Para ello los tipos en blanco o conceptos jurídicos indeterminados, que comprenden aquellos preceptos que contienen descripciones incompletas de tales conductas, “se ajustan al principio de tipicidad y son admisibles constitucionalmente, cuando pueden ser completados y precisados por el intérprete autorizado, logrando este realizar a satisfacción el respectivo proceso de adecuación típica de la infracción”(66). Para establecer de manera razonable el alcance y precisión de las conductas y sus sanciones, el operador jurídico puede basarse en el mismo contexto normativo, en las remisiones de las disposiciones, en criterios técnicos, lógicos, empíricos, semánticos o de otra índole. No obstante, “si el concepto es a tal punto abierto, que no puede ser concretado en forma razonable, entonces dichos conceptos desconocen el principio de legalidad, pues la definición del comportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos”(67).
Como se desprende de la redacción del artículo 5º, el legislador no hizo una relación de las conductas reprochables en materia ambiental ni precisó de forma taxativa los preceptos legales que contienen las mismas, sino que acudió a una remisión normativa general, determinando el decreto-ley y las leyes que las prevén y las demás que las sustituyan o modifiquen, así como los actos administrativos de la autoridad competente. De manera que solamente el desconocimiento de la ley ambiental vigente, así como de los actos de la administración, además de la comisión de un daño al medio ambiente, son las referencias normativas a que alude el legislador para que el operador administrativo o jurídico pueda derivar una eventual infracción(68).
Este tipo de remisión o reenvío es constitucionalmente válido, pues en muchos casos la ley acude a la definición de conductas establecidas en otras disposiciones del mismo rango o con fuerza material de ley, sin que con ello se desconozca el principio de legalidad(69). A este tipo de práctica legislativa se le conoce como tipificación indirecta, que surge de la conjunción de dos normas: la que manda o prohíbe y la que advierte que su incumplimiento es infracción(70). Así, a través del empleo de una remisión, una norma sancionadora hace suyo o legitima el contenido de un precepto, mandato o disposición contenido en un instrumento o norma distinta (supuesto), estableciendo de manera expresa que el incumplimiento de aquellos, constituirá una infracción administrativa a la cual podrá ser aparejada la correspondiente sanción.
Al revisar la normativa a la cual remite el artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, la Sala logra identificar gran número disposiciones que contienen conductas cuyo desconocimiento por parte de sus destinatarios implicaría la estructuración de una infracción en materia ambiental. Así, en la parte motiva de esta decisión (punto 4.3. ut supra), a manera de ejemplo, se hizo referencia a los artículos 35, 86, 88, 132, 142, 148, 336 del Decreto-Ley 2811 de 1974 (Código de Recursos Naturales Renovables)(71), como al artículo 62 de la Ley 99 de 1993(72), que establecen de manera detallada prohibiciones, condiciones y obligaciones, señalando también sus destinatarios. Situación distinta ocurre con la remisión que hace el legislador a la Ley 165 de 1994, pues como se indicó, esta no contiene mandatos susceptibles de ser infringidos por los usuarios del medio ambiente o de los recursos naturales, ya que únicamente establece atribuciones y obligaciones para los Estados miembros del Convenio sobre diversidad biológica, hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992.
Así entonces, la remisión que el artículo 5º de la ley demandada hace a otros cuerpos normativos de su misma naturaleza o con fuerza de ley para ubicar las conductas reprochables en materia ambiental, no riñe prima facie con los principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley, en la medida que se identifica el cuerpo normativo al cual se remite, así como que la tipificación de las conductas sancionables se encuentran previstas de forma clara en normas legales, las cuales, valga recordar, no son ahora objeto de control de constitucionalidad. Por lo demás, tanto las sanciones, el procedimiento para su imposición como las autoridades competentes para adelantarlo, están previstas en la propia Ley 1333 de 2009 (arts. 1º, 17 y ss. y 40).
6.3. Ahora bien, la Corte debe ocuparse de establecer si con la remisión que la expresión demandada del mismo artículo 5º hace a los actos administrativos emanados de las autoridades ambientales competentes, se está habilitando a dichas autoridades para crear infracciones y, sin con ello se desconoce el derecho al debido proceso administrativo, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, en particular el principio de legalidad así como los principios que lo integran, esto es, el de reserva de ley y tipicidad.
Acudiendo a la literalidad del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009 en el que se incorpora la expresión demandada, encuentra la Corte que el legislador no está habilitando a las autoridades ambientales competentes para crear infracciones en esta materia, ya que la norma en su integralidad pretende es definir lo que debe entenderse por infracción, señalando que es toda violación —por acción u omisión— de las disposiciones ambientales.
A pesar que en los antecedentes legislativos nada se dice sobre la intención del legislador cuando se refirió a los actos administrativos emanados por la autoridad ambiental competente(73), de la interpretación literal del artículo se entiende que estos son solo parte del conjunto normativo cuyo desconocimiento daría lugar a la configuración de una infracción.
6.4. En este punto debe recordarse que el legislador ya estableció las conductas sancionables en materia ambiental en el Decreto-Ley 2811 de 1974 y en la Ley 99 de 1993, previendo las obligaciones, prohibiciones y condiciones que deben ser respetadas por sus destinatarios, razón por la que el artículo 5º de la Ley 1333 de 2009 hizo un reenvío a estas. En esa medida, los actos administrativos emanados por la autoridad ambiental competente, bien sean de carácter general como los reglamentos o de índole particular como las licencias, concesiones y permisos(74) otorgados a los usuarios del medio ambiente y de los recursos naturales, deben respetar lo establecido en la ley, pudiendo derivarse de su desconocimiento infracciones en materia ambiental sin que con ello pueda entenderse que la administración crea la conducta sino que esta se deriva de la propia norma legal.
El artículo 5º considera infracción en materia ambiental la violación de “normas legales” (Decreto-Ley 2811 de 1974, Ley 99 de 1993, Ley 165 de 1994 y las demás disposiciones ambientales vigentes) y trae un presupuesto adicional, esta vez no predicables de las “normas legales”, al considerar infracción toda acción u omisión que “constituya violación de actos administrativos emanados de las autoridades ambientales”. Con ello no es que se faculte a la administración a crear infracciones administrativas, ya que de ser así no estaría ajustado a la Carta, sino lo que lo impugnado está determinando son las distintas maneras de infracción en materia ambiental, producto del desconocimiento de la legislación, así como de los actos administrativos, además de la comisión de un daño ambiental.
6.5. En materia medio ambiental y de salubridad pública la Constitución prevé que estos bienes jurídicos deben ser salvaguardados por el Estado a través de los dos campos de reglamentación administrativa. Por un lado, cuando la autoridad expide reglamentos autónomos o praeter legem en virtud de la competencia atribuida directamente por la Carta (artículo 189-11), y del otro, cuando la materia es de la reserva legal, donde la administración solo emite reglamentos ejecutivos o secundum legem, por cuanto esta debe cumplir los fines de la policía y la facultad sancionadora administrativa dentro de los parámetros fijados por la norma legal.
En este orden de ideas, resulta absolutamente válida la remisión que en la expresión demandada el legislador hace a los actos administrativos emanados por la autoridad ambiental competente, tales como los reglamentos, en razón de que estos son consecuencia de la potestad otorgada constitucionalmente al poder ejecutivo con la finalidad de permitir el debido acatamiento de la ley. Por tanto, con la expresión “y en los actos administrativos emanados por la autoridad ambiental competente” contenida en el artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, el legislador de manera alguna desconoce los principios de legalidad y tipicidad, en la medida que con ella no se faculta a dichas autoridades para establecer las conductas sancionables en materia ambiental, pues ellas se encuentran notoriamente establecidas en el sistema de leyes. En consecuencia, la mención a los actos de la administración no desconoce la preeminencia de la ley como fuente de derecho, ni autoriza a la autoridad administrativa para establecer nuevas conductas u omisiones que constituyan infracciones, ya que con ellas lo que se pretende es precisamente que el ejecutivo coadyuve a la concreción y materialización de sus fines frente a variables de tiempo, modo y lugar que no podía el legislador prever.
La Corte no pierde de vista la “naturaleza policiva de la función atribuida por la ley a las autoridades ambientales”(75), que vigilan el cumplimiento de las obligaciones, prohibiciones y condiciones establecidas en la ley, a las cuales están sujetos todos los usuarios del medio ambiente y de los recursos naturales. Asimismo, debe tenerse presente que en materia ambiental la actividad sancionatoria tiene un claro raigambre administrativo, toda vez que por expreso mandato superior corresponde a las autoridades de ese sector, con sujeción a la Constitución y a la ley, llevar a cabo las labores de control, inspección y vigilancia de las entidades y particulares que utilizan, aprovechan o afectan el medio ambiente y los recursos naturales (C.P. arts. 49, 70, 80, 188-11-22 y 370)(76).
De acuerdo con todo lo señalado, considera la Corte que la remisión que hace la ley a los actos administrativos emanados por la autoridad ambiental competente cuando define las infracciones en materia ambiental resulta incluso necesaria. Ello es así, pues los actos de la administración al desarrollar y precisar la ley ambiental garantizan la aplicación de sanciones efectivas en los casos donde se haga un uso o aprovechamiento del medio ambiente en violación de las condiciones, prohibiciones y obligaciones establecidas en la misma legislación ambiental. Todo esto propende por la protección de un bien jurídico superior como lo es el derecho al ambiente sano, donde el Estado cuenta con un conjunto de responsabilidades orientadas a su preservación entre las cuales se encuentra la de sancionar a quienes ocasionen infracciones ambientales(77). Desconocer la posibilidad de que las autoridades ambientales puedan derivar infracciones de esta naturaleza ante el incumplimiento de las exigencias previstas en los actos administrativos por ellas emanados, supondría dejar sin protección en esta materia los bienes jurídicos asociados con el medio ambiente(78) y los deberes del Estado de salvaguardar los recursos naturales para las generaciones actuales y futuras.
6.6. Finalmente, la Corte debe hacer algunas precisiones respecto de la supuesta similitud que pone de presente el actor entre el artículo 53 de la Ley 13 de 1990(79) y el artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, donde en el primero de los mencionados, a través de la Sentencia C-699 de 2015 se declaró inexequible la expresión “y reglamentarias”. Para la Sala si bien las dos disposiciones pueden tener un punto en común, observadas con mayor detenimiento presentan diferencias, por lo que no son extensibles, así como tampoco las consideraciones plasmadas en la mencionada providencia, como pasa a explicarse.
6.6.1. En primer lugar, la Sala destaca la notable diferencia entre la Ley 13 del 15 de enero de 1990 y la Ley 1333 del 21 de julio de 2009. La primera de ellas, expedida antes de la Constitución de 1991, contiene el Estatuto General de Pesca, teniendo por objeto “regular el manejo integral y la explotación racional de los recursos pesqueros con el fin de asegurar su aprovechamiento sostenido” (artículo 1º). Dicho estatuto contiene la conformación del subsector pesquero (título II), creando el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura –INPA(80) (artículo 11), la Corporación Financiera de Fomento Pesquero –Corfipesca (artículo 18) y el Consejo Nacional de Pesca –Conalpes (artículo 23). Igualmente, esta ley regula la actividad pesquera en lo relacionado con la investigación, extracción, procesamiento, comercialización y acuicultura (título III). Del mismo modo, se establecen los modos para adquirir el derecho para ejercer la actividad pesquera (título IV), las vedas y áreas de reserva (título V), las infracciones, prohibiciones y sanciones (título VI), el registro nacional de pesca y acuicultura (título VII), la regulación para los pescadores (título VIII), la coordinación interinstitucional (título IX) y los incentivos a la actividad pesquera (título X).
Por su parte, la Ley 1333 de 2009 establece el procedimiento sancionatorio ambiental, previendo las autoridades competentes para adelantarlo, la remisión a las normas cuya violación constituiría infracción y las sanciones procedentes (arts. 1º, 5º, 17 y ss. y 40), contenido que fue precisado en el punto 4.2. de esta providencia.
6.6.2. En segundo lugar, el artículo 53 de la Ley 13 de 1990, de una vez “tipifica” como infracción la violación de “normas contenidas en la presente ley” y las “normas (…) reglamentarias” sobre la actividad pesquera, mientras que el artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, busca definir lo que debe entenderse por infracción ambiental, señalando tres modalidades: (i) el desconocimiento del conjunto normativo en la materia (Decreto-Ley 2811 de 1974, Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y las demás disposiciones ambientales vigentes); (ii) los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente; y (iii) el daño ambiental en sí mismo. Así entonces, aun cuando las dos disposiciones versan sobre las infracciones, la una en materia de pesca y la otra en el ámbito ambiental, cuentan con una redacción diferente y, por tanto, su alcance normativo no resulta equivalente, en orden a lo explicado.
Por el contrario, en el presente asunto, de acuerdo a lo examinado, el artículo 5º de la Ley 1333 de 2009 pretende definir la infracción ambiental como la violación de las normas contenidas en la legislación referida, los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente y los hechos constitutivos de daño al medio ambiente. Respecto de los actos administrativos, de la interpretación literal del artículo no se desprende una habilitación al ejecutivo para “tipificar” infracciones ambientales, sino que dichos actos hacen parte del conjunto de normas que de vulnerarse provocarían una infracción en la materia. Como se precisó, los actos administrativos en este ámbito (licencias ambientales, concesiones, permisos, reglamentos) concretizan la ley sin sobrepasarla, la cual ya establece las prohibiciones, condiciones y obligaciones a que deben someterse los usuarios del medio ambiente y los recursos naturales, so pena de sanción.
Adicionalmente, debe puntualizarse que el caso bajo estudio alude a la salvaguarda del derecho constitucional al ambiente sano, a través de la garantía amplia de la aplicación de sanciones efectivas por el uso o aprovechamiento irregular del medio ambiente y los recursos naturales, que difiere de las sanciones derivadas por la sola actividad de pesca. Al respecto importa señalar que, de acuerdo con la Corte, “no toda disposición jurídica que regula el empleo de un recurso natural debe ser entendida como una norma ambiental”(81), al punto que la propia Ley 1333 de 2009 no hizo ningún tipo de reenvío al Estatuto General de Pesca para la tipificación indirecta de conductas sancionatorias en materia ambiental.
En ese orden, la Sala Plena estima que los artículos 53 de la Ley 13 de 1990 y el 5º de la Ley 1333 de 2009 no son similares ni la Sentencia C-699 de 2015 constituye un precedente aplicable en el caso examinado, en virtud de la disparidad del contenido normativo de una y otra disposición controlada.
Por todo lo anterior, para la Corte la expresión “y los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente”, contendida en el artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, no desconoce el artículo 29 de la Constitución Política, relacionado con la afectación al principio de legalidad —reserva de ley y tipicidad— como pilar del derecho al debido proceso administrativo sancionador, por lo que se declarará su exequibilidad.
La Sala concluye, conforme los argumentos expuestos, que (i) el legislador ya estableció las conductas sancionables en materia ambiental en el Decreto-Ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes, previendo las obligaciones, prohibiciones y condiciones que deben ser respetadas por sus destinatarios, razón por la que el artículo 5º de la Ley 1333 de 2009 hizo un reenvío a estas; (ii) con la expresión demandada el legislador de manera alguna desconoce los principios de legalidad y tipicidad, en la medida que el aparte demandado no faculta a la administración para crear infracciones administrativas, pues ellas se encuentran establecidas en el sistema de leyes, sino que lo previsto en el artículo 5º donde se incorpora la expresión acusada, alude a las distintas maneras de infracción en materia ambiental, que resulta del desconocimiento de la legislación, de los actos administrativos y de la comisión de un daño ambiental; (iii) los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente, bien sean de carácter general como los reglamentos o de índole particular como las licencias, concesiones y permisos otorgados a los usuarios del medio ambiente y de los recursos naturales, deben respetar lo establecido en la ley, pudiendo derivarse de su desconocimiento infracciones en materia ambiental sin que con ello pueda entenderse que la administración crea la conducta sino que esta se deriva de la propia norma legal; (iv) estos actos administrativos lo que pretenden es coadyuvar a la materialización de los fines de la administración de preservar el medio ambiente respecto a variables de tiempo, modo y lugar que no podía el legislador prever.
DECLARAR EXEQUIBLE, por el cargo examinado, la expresión “y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente”, contenida en el artículo 5º de la Ley 1333 de 2009.
1 Sentencias C-209 de 2016, C-449 de 2015, C-795 de 2014, C-359 de 2013, C-595 de 2010 y C-523 de 2009.
2 En términos generales la carga mínima de argumentación en las demandas de inconstitucionalidad resulta indispensable por cuanto de no atenderse dichos presupuestos procesales podría frustrarse la expectativa de obtener una decisión de fondo. Su exigencia permite hacer un uso adecuado y responsable de los mecanismos de participación ciudadana. No debe olvidarse que conforme al artículo 241 superior, no corresponde a la Corte revisar oficiosamente las leyes, sino examinar las que efectivamente hubieran sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que solo pueda adentrarse en el estudio y resolución de un asunto una vez se presente la acusación en debida forma. Cfr. Sentencias C-081 de 2014, C-281 de 2013, C-610 de 2012, C-469 de 2011, C-595 de 2010, C-069 de 2009, C-508 de 2008, C-451 de 2005, C-480 de 2003, C-1052 de 2001 y C-447 de 1997.
3 Así lo ha recogido la Corte desde la Sentencia C-1052 de 2001, al indicar que las exigencias del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 constituyen una carga mínima de argumentación que debe cumplir todo ciudadano. Cfr. sentencias C-795 de 2014, C-533 de 2012, C-456 de 2012, C-198 de 2012, C-101 de 2011, C-029 de 2011, C-028 de 2011, C-102 de 2010, C-025 de 2010, C-372 de 2009, C-1087 de 2008, C-293 de 2008, C-922 de 2007, C-370 de 2006, C-1197 de 2005, C-1123 de 2004, C-901 de 2003, C-889 de 2002, C-183 de 2002 y C-1256 de 2001.
4 Sobre la existencia de cosa juzgada constitucional, precisó este Tribunal en la Sentencia C-220 de 2011: “En resumen, cuando la Corte se enfrenta a una demanda contra una norma declarada exequible en oportunidad previa, solamente podrá declarar la existencia de cosa juzgada constitucional cuando exista (i) identidad de contenido normativo y de disposición acusada, lo que exige un análisis del contexto de aplicación de la norma, e (ii) identidad de cargos tanto desde el punto de vista de la norma constitucional que se considera desconocida, como del hilo argumentativo que sigue el concepto de violación”.
5 En la Sentencia C-096 de 2017, la Corte precisó que se debe diferenciar “las normas que son objeto de control, de los enunciados normativos o textos legales que las contienen o, en otros términos, las normas jurídicas, de las disposiciones, en el entendido de que el contraste de constitucionalidad se realiza respecto de normas jurídicas y, una misma disposición, enunciado normativo o texto legal, puede contener varias normas jurídicas”.
6 Este último como solicitud subsidiaria.
7 En la Sentencia C-750 de 2008 se reiteró: “En Colombia el tema ambiental constituyó una seria preocupación para la Asamblea Nacional Constituyente. En aquel momento, en el que se preparaba la Constitución de 1991, se consideró que ninguna Constitución moderna puede sustraer de su normatividad el manejo de un problema vital, no solo para la comunidad nacional, sino para toda la humanidad” (Cfr. T-254 de 1993).
8 “Las normas que sistemáticamente orientan la concepción ecológica de la Constitución Política se encuentran principalmente en los artículos 2º, 8º, 49, 58, 65, 67, 79, 80 y 95-8, los cuales refuerzan la filosofía ecocéntrica dogmáticamente adoptada por el constituyente primario.// En particular, los principios de protección sostenible del medio ambiente (artículo 79 C.P.) y seguridad alimentaria (artículo 65 C.P.) fueron elevados a rango constitucional (…). // Los artículos 8º y 95-8 Superiores, imponen al Estado y a las personas el deber de proteger los recursos naturales y velar por la conservación del ambiente. El artículo 80 de la Constitución dispone la planificación y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible y establece la facultad del Estado para imponer sanciones y exigir la reparación de los daños causados al medio ambiente.// Más allá de las cláusulas constitucionales presentes en la parte dogmática, el artículo 334 Superior, ubicado en la estructura orgánica de la Carta Política, articula los fines constitucionales de la intervención del Estado en la economía, con la explotación racional y sostenible de los recursos naturales y la protección del medio ambiente”. Sentencia C-699 de 2015.
9 Cfr. sentencia T-080 de 2015.
10 Sentencia C-431 de 2000, que declaró inexequibles expresiones de los parágrafos 6º y 7º del artículo 1º de la Ley 507 de 1999 (modifica Ley 388 de 1997), en materia de planes y esquemas de ordenamiento territorial.
11 Declaró la exequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, en el entendido que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano y, en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política. Cfr. Sentencia C-666 de 2010.
12 Sentencia C-431 de 2000. Cita tomada de la Sentencia T-154 de 2013.
13 En esta providencia la Corte también hizo referencia a los principios de prevención y precaución en los siguientes términos: “Principio de prevención. Este tribunal manifestó que ha sido definido en el orden internacional como aquel que busca “que las acciones de los Estados se encarrilen a evitar o minimizar los daños ambientales, como un objetivo apreciable en sí mismo, con independencia de las repercusiones que puedan ocasionarse en los territorios de otras naciones. Requiere por ello de acciones y medidas -regulatorias, administrativas o de otro tipo- que se emprendan en una fase temprana, antes que el daño se produzca o se agrave”. (…) // Principio de precaución. Se encuentra reconocido en el principio número 15 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, al expresar: “con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente” (Sentencia C-449 de 2015).
14 Examinó la constitucionalidad del artículo 165 (parcial) de la Ley 685 de 2001, “por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”.
15 En la ponencia para segundo debate al proyecto de Ley 92 de 2006 Senado, al referirse a la conveniencia e importancia del proyecto, se señaló que: “toda vez que la Ley 99 de 1993 en su artículo 85 se limitó a establecer las sanciones a los infractores de las normas administrativas ambientales, pero en lo que al procedimiento para aplicación de las mismas refiere, remitió al trámite del Decreto 1594 de 1982, el cual fue diseñado para infracciones sanitarias en materia de vertimientos, el legislador colombiano está en mora de expedir un procedimiento ágil y efectivo en materia ambiental, dada la naturaleza policiva de la función atribuida por la ley a las autoridades ambientales”. Gaceta del Congreso 429 del 6 de septiembre de 2007, pág. 34.
16 La ley fue de iniciativa parlamentaria y necesitó tres legislaturas en el Congreso para ser expedida (2006 a 2009).
17 “La aprobación de la Ley 1333 de 2009 obedeció al reconocimiento de la existencia empírica de situaciones problemáticas recurrentes que afectan bienes jurídicos de importancia trascendental para la sociedad. Atiende la preocupación universal de consagrar mecanismos efectivos para la protección del ambiente sano y la garantía de un modelo sostenible de desarrollo que se soporte en pro de la vida”. Sentencia C-595 de 2010.
18 Con el objeto de establecer si existe o no mérito para iniciar el procedimiento sancionatorio se ordenará una indagación preliminar, cuando hubiere lugar a ello. La indagación preliminar tiene como finalidad verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de infracción ambiental o si se ha actuado al amparo de una causal de eximentes de responsabilidad. El término de la indagación preliminar será máximo de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura de la investigación. La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos.
19 El procedimiento sancionatorio se adelantará de oficio, a petición de parte o como consecuencia de haberse impuesto una medida preventiva mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente conforme a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, el cual dispondrá el inicio del procedimiento sancionatorio para verificar los hechos u omisiones constitutivas de infracción a las normas ambientales. En casos de flagrancia o confesión se procederá a recibir descargos.
20 En las actuaciones sancionatorias ambientales las notificaciones se surtirán en los términos del Código Contencioso Administrativo.
21 Iniciado el procedimiento sancionatorio, cualquier persona podrá intervenir para aportar pruebas o auxiliar al funcionario competente cuando sea procedente en los términos de los artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993. Se contará con el apoyo de las autoridades de policía y de las entidades que ejerzan funciones de control y vigilancia ambiental.
22 Si los hechos materia del procedimiento sancionatorio fueren constitutivos de delito, falta disciplinaria o de otro tipo de infracción administrativa, la autoridad ambiental pondrá en conocimiento a las autoridades correspondientes de los hechos y acompañará copia de los documentos pertinentes. Parágrafo. La existencia de un proceso penal, disciplinario o administrativo, no dará lugar a la suspensión del procedimiento sancionatorio ambiental.
23 La autoridad ambiental competente podrá realizar todo tipo de diligencias administrativas como visitas técnicas, toma de muestras, exámenes de laboratorio, mediciones, caracterizaciones y todas aquellas actuaciones que estime necesarias y pertinentes para determinar con certeza los hechos constitutivos de infracción y completar los elementos probatorios.
24 Cuando aparezca plenamente demostrada alguna de las causales señaladas en el artículo 9o del proyecto de ley, así será declarado mediante acto administrativo motivado y se ordenará cesar todo procedimiento contra el presunto infractor, el cual deberá ser notificado de dicha decisión. La cesación de procedimiento solo puede declararse antes del auto de formulación de cargos, excepto en el caso de fallecimiento del infractor. Dicho acto administrativo deberá ser publicado en los términos del artículo 71 de la ley 99 de 1993 y contra él procede el recurso de reposición en las condiciones establecidas en los artículos 51 y 52 del Código Contencioso Administrativo.
25 Cuando exista mérito para continuar con la investigación, la autoridad ambiental competente, mediante acto administrativo debidamente motivado, procederá a formular cargos contra el presunto infractor de la normatividad ambiental o causante del daño ambiental. En el pliego de cargos deben estar expresamente consagradas las acciones u omisiones que constituyen la infracción e individualizadas las normas ambientales que se estiman violadas o el daño causado. El acto administrativo que contenga el pliego de cargos deberá ser notificado al presunto infractor en forma personal o mediante edicto. Si la autoridad ambiental no cuenta con un medio eficaz para efectuar la notificación personal dentro de los cinco (5) días siguientes a la formulación del pliego de cargos, procederá de acuerdo con el procedimiento consagrado en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo. El edicto permanecerá fijado en la Secretaría Legal o la dependencia que haga sus veces en la respectiva entidad por el término de cinco (5) días calendario. Si el presunto infractor se presentare a notificarse personalmente dentro del término de fijación del edicto, se le entregará copia simple del acto administrativo, se dejará constancia de dicha situación en el expediente y el edicto se mantendrá fijado hasta el vencimiento del término anterior. Este último aspecto deberá ser cumplido para todos los efectos en que se efectúe notificación por edicto dentro del proceso sancionatorio ambiental. Para todos los efectos, el recurso de reposición dentro del procedimiento sancionatorio ambiental se concederá en el efecto devolutivo.
26 Dentro de los diez días hábiles siguientes a la notificación del pliego de cargos al presunto infractor este, directamente o mediante apoderado debidamente constituido, podrá presentar descargos por escrito y aportar o solicitar la práctica de las pruebas que estime pertinentes y que sean conducentes. Parágrafo. Los gastos que ocasione la práctica de una prueba serán a cargo de quien la solicite.
27 Vencido el término indicado en el artículo anterior, la autoridad ambiental ordenará la práctica de las pruebas que hubieren sido solicitadas de acuerdo con los criterios de conducencia, pertinencia y necesidad. Además, ordenará de oficio las que considere necesarias. Las pruebas ordenadas se practicarán en un término de treinta (30) días, el cual podrá prorrogarse por una sola vez y hasta por 60 días, soportado en un concepto técnico que establezca la necesidad de un plazo mayor para la ejecución de las pruebas. Parágrafo. Contra el acto administrativo que niegue la práctica de pruebas solicitadas, procede el recurso de reposición. La autoridad ambiental competente podrá comisionar en otras autoridades la práctica de las pruebas decretadas.
28 Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de los descargos o al vencimiento del período probatorio, según el caso, mediante acto administrativo motivado, se declarará o no la responsabilidad del infractor por violación de la norma ambiental y se impondrán las sanciones a que haya lugar. Parágrafo. En el evento de hallarse probado alguno de los supuestos previstos en los artículos 8º y 22 de la presente ley con respecto a alguno o algunos de los presuntos infractores, mediante acto administrativo debidamente motivado se declarará a los presuntos infractores, según el caso, exonerados de toda responsabilidad y, de ser procedente, se ordenará el archivo del expediente.
29 El acto administrativo que ponga fin a un proceso sancionatorio ambiental deberá ser notificado al interesado y a los terceros intervinientes debidamente reconocidos en los términos y condiciones señalados en el Código Contencioso Administrativo.
30 El acto administrativo que ponga fin a un proceso sancionatorio ambiental será publicado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 99 de 1993.
31 Contra el acto administrativo que ponga fin a una investigación sancionatoria ambiental procede el recurso de reposición y siempre que exista superior jerárquico, el de apelación, los cuales deberán ser interpuestos en los términos y condiciones señalados en el Código Contencioso Administrativo. Parágrafo. Los actos administrativos proferidos en desarrollo del procedimiento sancionatorio ambiental, quedarán en firme de conformidad con el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo.
32 La imposición de una sanción no exime al infractor del cumplimiento de las medidas que la autoridad ambiental competente estime pertinentes establecer para compensar y restaurar el daño o el impacto causado con la infracción. La sanción y las medidas compensatorias o de reparación deberán guardar una estricta proporcionalidad.
33 Entre estos principios están el desarrollo económico y social sostenible, la protección prioritaria y aprovechamiento sostenible de la biodiversidad, la prevalencia del derecho humano a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, la protección especial de fuentes hídricas y priorización de la utilización del agua para el consumo humano sobre usos alternativos, la formulación de políticas ambientales con base en información técnica y científica, la incorporación de costos ambientales y uso de instrumentos económicos que permitan la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y la conservación de recursos naturales renovables, la coordinación para la protección y recuperación ambiental entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado.
34 En Sentencia C-564 de 2000 la Corte señaló que la tipificación indirecta “presupone la existencia de un precepto que establece un mandato, una prohibición, y otro que establece que el incumplimiento de estas, será objeto de sanción”.
35 De acuerdo al artículo 189-11 de la Constitución Política, le corresponde al Presidente de la República reglamentar las leyes, mediante la expedición de actos administrativos obligatorios o necesarios para detallar y desarrollar el contenido de la ley.
36 Sentencias C-827 de 2001 y C-530 de 2003.
37 La Corte ha señalado que “entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no solo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no solo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial —como los servidores públicos— o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal”. Sentencia C-597 de 1996.
38 “De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los principios del derecho penal - como forma paradigmática de control de la potestad punitiva- se aplican, a todas las formas de actividad sancionadora del Estado. Y por ello el principio de legalidad se proyecta y limita también la actividad sancionadora de la administración. Al respecto ha señalado la Corte que en el derecho administrativo sancionador, “la definición de una infracción debe respetar los principios de legalidad y proporcionalidad que gobiernan la actividad sancionadora del Estado”. Sentencia C-530 de 2003.
39 En Sentencia C-980 de 2010 la Corte precisó que: “(…) el derecho al debido proceso se muestra como desarrollo del principio de legalidad, pues representa un límite al ejercicio del poder público, y en particular, al ejercicio del ius puniendi del Estado. En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos”.
40 Ver, entre otras, las Sentencia C-597 de 1996.
41 Sentencia C-417/93. En el mismo sentido, ver la Sentencia C-280 de 1996.
42 Sentencia C-530 de 2003.
43 “El principio de legalidad, en términos generales, puede concretarse en dos aspectos: el primero, que exista una ley previa que determine la conducta objeto de sanción y, el segundo, en la precisión que se empleé en esta para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanción que ha de imponerse. Aspecto este de gran importancia, pues con él se busca recortar al máximo la facultad discrecional de la administración en ejercicio del poder sancionatorio que le es propio. Precisión que se predica no solo de la descripción de la conducta, sino de la sanción misma” Sentencia C-654 de 2000.
44 Ver sentencias C-1011 de 2008, C-031 de 2012, C-401 de 2013, C-412 de 2015 y C-135 de 2016.
45 “En relación con sus manifestaciones, también ha dicho este Tribunal que la potestad administrativa sancionadora suele asumir dos modalidades específicas. Una es la potestad disciplinaria, que se ejerce frente a los propios servidores públicos que desconocen los deberes y prohibiciones impuestos por el ordenamiento; y la otra es la potestad correccional, que opera para reprimir las infracciones en que incurren los particulares por desconocer las obligaciones o restricciones impuestas por las leyes, ya sea en el campo de los servicios públicos o en las otras actividades de la administración —higiene, tránsito, financiera, fiscal, ambiental, etc—. A este respecto, ha aclarado la Corte que la “naturaleza jurídica de dicha potestad es indudablemente administrativa, y naturalmente difiere de la que le asigna la ley al juez para imponer la pena, con motivo de un ilícito penal”. Sentencia C-632 de 2011.
46 Sentencia C-031 de 2012.
47 Frente al principio de reserva de ley la Corte en Sentencia C-135 de 2016 señaló que: “es una manifestación del principio de democracia y de división de los poderes, el cual exige que ciertas materias deban ser directamente reguladas por el legislador mediante la expedición de leyes y no a través de regulaciones de menor jerarquía como lo son los reglamentos expedidos por el Gobierno nacional. Por consiguiente, este principio impone la obligación de que los núcleos esenciales de la materia objeto de reserva estén contenidos o definidos en una ley”.
48 Sentencia C-810 de 2014.
49 En Sentencia C-619 de 2012, “[l]a Corte Constitucional ha reconocido que hay asuntos que a pesar de tener reserva de ley pueden ser “delegadas” mediante ley de facultades extraordinarias al Ejecutivo para que sea este quien regule la materia mediante decretos leyes, pero no pueden ser “deslegalizadas”, esto es, que el legislador no puede delegar al Ejecutivo que regule esa materia mediante reglamento, en desarrollo del artículo 189.11 de la Constitución”. Ver además, la Sentencia C-810 de 2014, reiterada en la Sentencia C-412 de 2015.
50 En Sentencia C-135 de 2016, la Corte precisó en cuanto a la reserva de ley en sentido formal, que “el único habilitado para intervenir en la producción normativa es directamente el Congreso de la República como órgano máximo de deliberación política y de representación democrática, por lo tanto, solo él puede establecer leyes orgánicas, estatutarias y marco, además de decretar impuestos o expedir códigos. Con relación a esas especiales materias, las autoridades administrativas, incluido el Gobierno nacional, carecen de competencia para expedir regulaciones sobre las mismas”.
51 Sentencias C-343 de 2006 y C-1011 de 2008.
52 Al respecto, la Corte en Sentencia C-400 de 2013 ha señalado que: “en muchos casos, la naturaleza misma de las materias objeto de regulación no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias a efectos de permitir su cumplida ejecución, y que en tales casos el contenido de la reserva está referido al núcleo esencial de la materia reservada, de tal manera que el reglamento se limite a desarrollar, complementar y precisar lo que ya ha sido de manera expresa contemplado en la ley.|| Quiere lo anterior decir que corresponde al legislador regular directamente el núcleo de las materias reservadas, el objeto propio de la reserva, sin perjuicio de la posterior especificación que, en ciertos supuestos, se deje a la actuación administrativa”. Además, en Sentencia C-1011 de 2008, se indicó que “(…) en materia de derecho administrativo sancionador, el legislador puede establecer normas con un mayor grado de generalidad, que no implican per se la vulneración del principio de legalidad, siempre y cuando se establezca un marco de referencia cierto para la determinación de la infracción y de la sanción en un caso concreto”.
53 Consejo de Estado, Sección Segunda. Rad.: 11001-03-25-000-2005-00125-00(5242-05). Consejero Ponente: Alfonso Vargas Rincón. Octubre 21 de 2010.
54 Sentencia C-1005 de 2008.
55 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-302 de 1999.
56 Ibíd. Cfr., también, Corte Constitucional. Sentencia C-028 de 1997.
57 En Sentencia C-1005 de 2008 la Corte precisó que: “la tarea de los ministerios consiste en desarrollar funciones previamente determinadas en la legislación y en el reglamento por lo que en relación con la posibilidad de regulación que les asiste, su competencia es de orden residual y sus atribuciones de regulación ostentan un carácter subordinado a la potestad reglamentaria del Presidente de la República así como atañen únicamente al ámbito de su respectiva especialidad”.
58 Según el Consejo de Estado, “el Presidente de la República es, ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su ámbito de competencia y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las demás autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de carácter general a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, están investidas de las facultades o potestades propias de la administración, dentro de las cuales está justamente la reglamentaria. De allí que los actos administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad administrativa, en lo que concierna a los asuntos a su cargo”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: Juan Alberto Polo Figueroa. Bogotá D.C., 24 de agosto de 2000. Radicación 6096.
59 Corte Constitucional. Sentencia C-917 de 2002.
60 Sentencia C-734 de 2003.
61 Sentencia C-921 de 2001.
62 Cfr. Sentencia C-713 de 2012.
63 Sentencia C-401 de 2013.
64 Sentencia C-406 de 2004.
65 En la Sentencia C-703 de 2010, la Corte, retomando lo dicho en pronunciamientos anteriores, explicó las citadas diferencias de la forma que sigue: “En cuanto la finalidad, se afirma que el derecho penal tiene los objetivos sociales más amplios tales como ‘la protección del orden social colectivo’ y, tratándose de la persona del delincuente, el logro de ‘un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o resocializador’, mientras que el derecho administrativo sancionador ‘busca garantizar la organización y el funcionamiento de las diferentes actividades sociales’ a cargo de la administración. // Los bienes jurídicos de cuya protección se ocupa el derecho penal tienen la mayor relevancia en el ordenamiento, en tanto que la importancia de los bienes jurídicos protegidos mediante el derecho administrativo sancionador se mide a partir del conjunto de competencias o facultades asignadas a la administración para permitirle cumplir las finalidades que le son propias y, desde luego, en atención a estas diferencias, las sanciones son distintas, dado que al derecho penal se acude como ultima ratio, pues comporta las sanciones más graves contempladas en el ordenamiento jurídico, mientras que, tratándose del derecho administrativo sancionador, el mal que inflinge la administración al administrado pretende asegurar el funcionamiento de la administración, el cumplimiento de sus cometidos o sancionar el incumplimiento de los deberes, las prohibiciones o los mandatos previstos.// Como consecuencia de lo anterior, la afectación de los derechos correspondientes al destinatario de la sanción es más grave en el derecho penal, ya que la infracción puede dar lugar a la privación de la libertad, sanción que, en cambio, no se deriva de la infracción administrativa, que solo da lugar a sanciones disciplinarias, a la privación de un bien o de un derecho o a la imposición de una multa”.
66 Sentencia C-393 de 2006.
67 Sentencia C-530 de 2003.
68 La doctrina especializada se ha ocupado de estudiar esta materia, haciendo precisiones importantes: “Las normas y los actos administrativos hacen parte del ordenamiento jurídico cuando han sido expedidos, en debida forma, por la autoridad competente, en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales o legales; se han promulgado, publicado, comunicado, inscrito o notificado en la forma que exige la Constitución y la ley; y si, además, se encuentran vigentes, es decir que no han sido modificados, subrogados o derogados, expresa o tácitamente por una norma posterior, o declarados inexequibles o nulos. // Por tal razón, no constituye infracción ambiental la inaplicación de normas que han perdido su vigencia, por derogatoria expresa o tácita, o por la declaratoria de inexequibilidad o nulidad, proferida previamente por autoridad competente, como tampoco lo es la ignorancia de disposiciones o mandamientos que se encuentran en proceso de formación legal, como es el caso de proyectos de ley o de reglamento que aún no han nacido a la vida jurídica, aun cuando sus pretensiones sean de público conocimiento o resulten necesarias y de urgente aplicación para salvaguardar la integridad del medio ambiente”. Gloria Lucía Álvarez Pinzón. Las infracciones ambientales. Nuevo régimen sancionatorio ambiental. Universidad Externado de Colombia, primera edición, abril de 2010, pág. 213.
69 La técnica de la remisión normativa no es un asunto solo del derecho sancionador ambiental, y en otras áreas del derecho el legislador ha acudido a ella, sin que implique violación de la Constitución Nacional, tal como lo ha manifestado esta Corporación en la Sentencia C-343 de 2006: “(…) La remisión normativa como técnica legislativa no es per se inconstitucional cuando se analiza desde la perspectiva del principio de tipicidad, puesto que es preciso verificar qué parte de la disposición en cuestión requiere completarse con otros preceptos jurídicos y si es posible efectivamente completar la norma cuestionada a partir de la lectura de las normas a las que se remite. Por tanto, no es posible inferir del principio de tipicidad que una remisión que el mismo legislador hace a otro instrumento normativo sea de suyo inexequible. No obstante, para que la remisión sea constitucional la disposición que la efectúa ha de comprender unos contenidos mínimos que le permitan al intérprete y ejecutor de la norma identificar un determinado cuerpo normativo sin que haya lugar a ambigüedades ni a indeterminaciones al respecto. Además, es necesario que las normas a las que se remite contengan, en efecto, los elementos que permiten definir con precisión y claridad la conducta sancionada, de forma tal que su aplicación se efectúe con el respeto debido al principio de tipicidad. Adicionalmente, a las personas no se les puede aplicar una descripción de la conducta sancionada efectuada con posterioridad a la realización de dicha conducta, porque ello desconocería el principio de lex praevia”.
70 En la Sentencia C-564 de 2000, la Corte definió la tipificación indirecta, al señalar que esta “presupone la existencia de un precepto que establece un mandato, una prohibición, y otro que establece que el incumplimiento de estas, será objeto de sanción”. En el asunto abordado en esa oportunidad, esta corporación encontró que “en el caso en estudio, las leyes 9ª de 1991, 32 de 1992, y las resoluciones del Banco de la República, constituyen esas normas tipo que le dan contenido al Decreto 1746 de 1991”.
71 El Código de Recursos Naturales Renovables contiene prohibiciones ambientales en los artículos 35, 129, 138, 142, 215, 265, 276, 282, 283 y 336. Asimismo, las condiciones ambientales se encuentran establecidas en los artículos 62, 82, 86, 87, 148, 277, 278, 280, 331 y 332. Por su parte, las obligaciones ambientales se ubican en los artículos 9º, 23, 34, 36, 65, 68, 88, 94, 95, 102, 103, 104, 108, 113, 114, 117, 118, 120, 123, 128, 130, 132, 133, 136, 139, 140, 141, 142, 145, 146, 147, 154, 165, 166, 178, 186, 189, 191, 193, 197, 198, 208, 210, 216, 223, 227, 228, 236, 242, 244, 246, 259, 263, 264, 275, 281, 291, 292, 293, 300, 304, 315, 319, 322, 323 y 326.
72 Entre otras obligaciones ambientales previstas en la Ley 99 de 1993, se encuentran las establecidas en los artículos 43 (parágrafo), 45 y 49.
73 La Sala examinó los antecedentes legislativos pero sin evidenciar cual fue la intención del legislador al incluir la expresión acusada en el artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, pues ni en la exposición de motivos del proyecto de ley (Gaceta del Congreso 300 de 2006 - Proyecto de Ley 92 Senado, 238 Cámara), ni en los informes de ponencia (Gaceta del Congreso 429 del 6 de septiembre de 2007.) y ni en los respectivos debates se hizo referencia a ello, siendo aprobado el artículo en este aspecto de la misma forma en que fue propuesto. Por ende, respecto del espíritu de la norma es inexistente la información que se puede obtener.
74 Esta corporación ha definido los actos administrativos generales y particulares de la siguiente manera: “Las autoridades públicas que ejercen función administrativa expresan su voluntad a través de actos administrativos. Acorde con ello, se entiende por acto administrativo toda manifestación unilateral de la voluntad de la administración proveniente del ejercicio de una función administrativa, que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas, es decir, que produce efectos en derecho.// De acuerdo con su contenido, los actos administrativos se clasifican en dos categorías: generales y particulares. Los primeros, son aquellos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas de carácter impersonal, objetivo y abstracto. En cuanto a los segundos, se entienden aquellos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas de carácter personal, subjetivo o concreto.// En la primera categoría, los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, de tal manera que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas que, de una u otra forma, se encuentran comprendidas en una misma situación jurídica. Por el contrario, en la segunda categoría, el contenido del acto es específico y concreto, razón por la cual, genera situaciones y produce efectos individualmente considerados, respecto de una o varias personas determinadas o determinables, un ejemplo típico de esta clase de actos es el nombramiento de un servidor público, pues crea en cabeza de un sujeto específico el derecho a ocupar un determinado cargo o empleo en el sector estatal”. Sentencia T-957 de 2011.
75 Gaceta del Congreso Nº 429 de 2007. Pág. 34.
76 El artículo 80 de la Carta Política establece que el Estado debe planificar “el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución”. Así mismo, dispone que le corresponde “prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental (...)”.
77 A juicio de la corporación “lo propio de una norma ambiental es que considera a la naturaleza no solo como un objeto de apropiación privada o social sino como un bien jurídicamente tutelable, con lo cual la relación normativa entre la naturaleza y la sociedad se transforma”, de manera tal que “el pensamiento ecológico y las normas ambientales implican entonces un cambio de paradigma, que obliga a repensar el alcance de muchas de las categorías jurídicas tradicionales, ya que la finalidad del derecho se amplía” y el ordenamiento jurídico ya no solo buscará regular las relaciones sociales sino también la relación de la sociedad con la naturaleza, con el fin de tomar en cuenta el impacto de las dinámicas sociales sobre los ecosistemas, así como la repercusión del medio ambiente en la vida social”. Sentencia C-126 de 1998.
78 En Sentencia C-259 de 2016, la Corte señaló que “a partir de lo consagrado en el artículo 80 del Texto Superior, se entiende que las actividades económicas y sociales que tienen la potencialidad de generar un grave impacto al ecosistema, dentro de una lógica de armonización, deben hacerse compatibles a través de la realización del concepto del desarrollo sostenible. Este último se ha descrito como aquel que permite por medio del ejercicio de los distintos derechos y libertades, entre ellas, la libertad económica, solventar los requerimientos del presente, “sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras (…) [para] satisfacer sus propias necesidades”.
79 Ley 13 de 1990, artículo 53: “Se tipifica como infracción toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en la presente ley y en todas las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia”.
80 Esta entidad especializada adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural encargada de ejecutar la política para el desarrollo de la pesca y acuicultura, fue liquidada mediante la expedición del Decreto 1293 de 2003, por lo que sus funciones fueron trasladadas al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder.
81 Cfr. Sentencia C-126 de 1998.

References: ARTÍCULO 5
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 artículo 80
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 artículo 334
 artículo 90
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 artículo 29
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 artículo 189
 artículo 189
 artículo 5
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 artículo 62
 artículo 5
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 artículo 29
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 artículo 53
 artículo 5
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 artículo 5
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 artículo 85
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 artículo 44
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 artículo 62
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