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Timestamp: 2020-02-27 08:14:33+00:00

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CONSIGLIO DI STATO, ADUNANZA PLENARIA - SENTENZA 20 gennaio 2020, n.4
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La rinuncia abdicativa non costituisce causa di cessazione dell'illecito permanente di occupazione sine titulo
CONSIGLIO DI STATO, ADUNANZA PLENARIA - SENTENZA 20 gennaio 2020, n.4MASSIMA
Per le fattispecie rientranti nell’ambito di applicazione dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 la rinuncia abdicativa del proprietario del bene occupato sine titulo dalla pubblica amministrazione, anche a non voler considerare i profili attinenti alla forma, non costituisce causa di cessazione dell’illecito permanente dell’occupazione senza titolo.
CONSIGLIO DI STATO, ADUNANZA PLENARIA - SENTENZA 20 gennaio 2020, n.4 -
N. 00004/2020REG.PROV.COLL.
N. 00012/2019 REG.RIC.A.P.
sul ricorso numero di registro generale n. 12 del 2019 dell’Adunanza plenaria, nell’ambito del giudizio d’appello promosso da Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Enrico Maggiore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21;
i signori Benedetti Antonio, Benedetti Giovanni, Murgia Sergio, Pasquini Rosanna, Zampetti Massimo e Zampetti Stefania, rappresentati e difesi dagli avvocati Alessandro Cecchi e Claudia Molino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Claudia Molino in Roma, via Panama, n. 58;
della sentenza definitiva n. 5208/2018, della sentenza parziale non definitiva n. 4491/2016 e dell’ordinanza collegiale n. 10497/2018 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sede di Roma, Sezione Seconda), rese tra le parti;
Vista l’ordinanza di rimessione con contestuale sentenza parziale n. 5400/2019 della Quarta Sezione del Consiglio di Stato;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 13 novembre 2019, il consigliere Bernhard Lageder e uditi, per le parti, gli avvocati Enrico Maggiore e Alessandro Cecchi;
1. Gli odierni appellati sono comproprietari pro quota (per complessivi 15/18) di un terreno sito nel territorio di Roma Capitale (in località Podere Feliciani, iscritto nel N.C.T. nel foglio 599, particella n. 412, di complessivi mq 3.060), in via Monti di Pietralata.
Con le deliberazioni della Giunta municipale n. 4057 del 20 giugno 1980 e n. 4630 del 16 giugno 1981 era stato approvato il progetto dei lavori di sistemazione a verde pubblico attrezzato (‘Parco pubblico di Pietralata Completamento’), ai sensi della l. reg. - Lazio 17 agosto 1974, n. 41, e ss.mm.ii. e dell’art. 1 l. n. 3 gennaio 1978, n. 1, per cui l’opera veniva dichiarata di pubblica utilità nonché indifferibile e urgente.
Con deliberazione della Giunta municipale n. 500 del 26 gennaio 1982 veniva disposta l’occupazione in via d’urgenza di detto terreno, per l’intera superficie di mq 3.060.
Tuttavia, soltanto parte di questa area, pari a mq 1.958, veniva poi ritualmente espropriata con i decreti del Presidente della Giunta regionale del Lazio n. 1420 e n. 1421 del 30 luglio 1993 (essendo la Regione competente per la fase successiva all’occupazione d’urgenza), mentre la parte residua, della superficie di mq 1.102, pure occupata in esecuzione del provvedimento d’occupazione d’urgenza, di fatto veniva utilizzata dal Comune di Roma per la realizzazione del Parco.
2. In relazione alla parte espropriata dei terreni, la sentenza n. 2043 del 12 giugno 2000 della Corte d’appello di Roma accoglieva l’opposizione alla stima proposta dai proprietari, rideterminando l’indennità spettante.
La medesima sentenza rilevava che anche la restante parte dell’area, di mq 1.102 – non espropriata – era stata utilizzata dal Comune e indicava l’indennità che sarebbe «virtualmente» spettata in caso di emanazione del decreto d’esproprio.
3. Con il ricorso di primo grado n. 1636 del 2003 (proposto il 10 febbraio 2003 dinanzi al TAR per il Lazio, Sede di Roma), gli interessati lamentavano la violazione del loro diritto di proprietà con riferimento all’area di mq 1.102 e chiedevano il risarcimento del danno nella misura di euro 109.878,00, invocando la normativa allora vigente (l’art. 5-bis, comma 7-bis, d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, come convertito nella legge 8 agosto 1992, n. 359, introdotto dall’art. 3, comma 65, l. n. 662/1996), nonché i criteri di valutazione stabiliti dalla Corte d’appello con la sentenza n. 2043/2000.
3.1. Con motivi aggiunti (di data 31 ottobre 2007) i ricorrenti, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 349/2007 (che ha dichiarato incostituzionale il sopra citato comma 7-bis dell’art. 5-bis d.-l. n. 333/1992, in quanto non aveva previsto il ristoro integrale del danno subito per effetto dell’occupazione acquisitiva da parte della pubblica amministrazione, corrispondente al valore di mercato del bene occupato, con conseguente contrasto con gli obblighi internazionali sanciti dall’art. 1 del Protocollo addizionale nr. 1 alla CEDU e, quindi, con l’art. 117, primo comma, della Costituzione), ad integrazione della domanda originaria chiedevano la condanna del Comune al risarcimento del danno in misura pari al valore venale del terreno, da calcolare sempre tenendo conto delle statuizioni della Corte d’appello di Roma, e indicavano la somma pretesa a tale titolo nell’importo di euro 199.304,01, oltre rivalutazione e interessi.
3.2. Con atto del 7 giugno 2013 i ricorrenti diffidavano Roma Capitale ad acquisire il terreno ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, previa determinazione e pagamento delle somme loro dovute.
3.3. Con ulteriori motivi aggiunti (notificati in data 24 maggio 2013), i ricorrenti:
- precisavano di non avere più interesse a riottenere il terreno e ribadivano la «richiesta principale» di risarcimento del danno;
- in subordine – «nell’eventualità che la proprietà del terreno appartenesse ancora a loro» – chiedevano o il «trasferimento oneroso della proprietà» o la restituzione del terreno, «fermo il risarcimento del danno per l’intero periodo di occupazione senza titolo a decorrere dal 30 luglio 1993 e fino alla restituzione».
3.4. Il TAR dapprima pronunciava l’ordinanza collegiale n. 5979/2014, con cui sollevava la questione di legittimità costituzionale dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001.
3.5. Dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 71/2015 (che dichiarava inammissibile la questione per difetto di rilevanza, perché non era stato ancora emesso l’atto di acquisizione, mentre dichiarava infondate analoghe questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Corte di cassazione), i ricorrenti riassumevano il giudizio, riproponendo le loro conclusioni.
3.6. Con memoria depositata in data 15 febbraio 2016, Roma Capitale chiedeva al TAR di ordinarle di valutare se andava emanato il provvedimento di acquisizione previsto dall’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, «prendendo come valore del bene occupato l’importo pari ad euro 6.428», indicato nelle note tecniche depositate in data 14 dicembre 2011.
4. Con la successiva sentenza parziale (non definitiva) n. 4491/2016, il TAR provvedeva come segue:
- rilevava che con l’ordinanza n. 5979/2014 si era formato un giudicato interno sulla perdurante sussistenza del diritto di proprietà;
- dichiarava il ricorso in parte inammissibile, in particolare con riferimento alla domanda di risarcimento del danno da perdita della proprietà del bene, ritenendo inammissibile una rinuncia abdicativa al diritto di proprietà implicita nella domanda di risarcimento, in quanto, «[i]n applicazione degli ordinari principi civilistici, l’esigenza di una piena tutela del diritto di proprietà esige [...] che l’effetto traslativo consegua a una volontà espressa ed inequivoca del proprietario interessato, da tradursi in strumenti negoziali formali e tipici (Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 maggio 2013, n. 2559) dovendosi comunque tener conto dello specifico regime giuridico degli atti inter vivos con cui si può disporre, anche mercé l’abdicazione, del diritto di proprietà (art. 1350 n. 5 c.c. e art. 2643 n. 5 c.c.)», con la conseguenza «di non poter procedere alla declaratoria dell’intervenuta abdicazione, da parte dei ricorrenti, al diritto di proprietà delle aree sulle quali è stata realizzata l’opera pubblica, a favore della resistente amministrazione»;
- affermava l’applicabilità, alla fattispecie dedotta in giudizio, dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, disponendo che Roma Capitale fosse tenuta ad adeguare la situazione di fatto a quella di diritto ed ordinando all’amministrazione di restituire il bene (con ripristino dei luoghi e risarcimento del danno da occupazione temporanea illegittima) ovvero, in alternativa, ad acquisire l’area;
- stabiliva il termine di novanta giorni per l’eventuale emanazione dell’atto di acquisizione e la liquidazione di quanto spettante ai privati ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001;
- fissava un’ulteriore udienza per provvedere eventualmente sulla restituzione del bene in favore dei legittimi proprietari.
4.1. Sia gli originari ricorrenti che Roma Capitale formulavano riserva di appello avverso la sentenza parziale (non definitiva).
4.2. Dopo la trasmissione, da parte dell’amministrazione, di un avviso di avvio del procedimento ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, il TAR emetteva l’ordinanza collegiale n. 8589/2017, con cui veniva fissato un ulteriore termine per l’eventuale emanazione dell’atto di acquisizione.
5. All’esito dell’udienza del 10 gennaio 2018, il ricorso n. 1636 del 2003 e i motivi aggiunti venivano decisi dal TAR con la sentenza definitiva n. 5208/2018 (oggetto di correzione materiale, con l’ordinanza n. 10497/2018, in relazione all’erronea indicazione della data di notificazione del ricorso introduttivo al 21 aprile 2015, anziché al 10 febbraio 2003).
Il TAR, previo richiamo delle statuizioni di cui alla sentenza parziale n. 4491/2016, condannava Roma Capitale:
(i) «in via principale [...], a restituire i terreni occupati liberi da persone e/o cose nella piena disponibilità del legittimo proprietario, previo ripristino dei luoghi nello stato di fatto originario, vale a dire prima dell’intervento costruttivo» e a risarcire i danni derivanti dall’occupazione temporanea illegittima del bene (per il periodo non coperto dalla prescrizione, e da ripartirsi in ragione delle quote di comproprietà);
(ii) «[i]n via subordinata, laddove l’amministrazione resistente voglia evitare la restituzione con contestuale ripristino dei luoghi», ad emanare l’atto di acquisizione previsto dall’art. 42-bisd.P.R. n. 327/2001.
Il TAR aggiungeva che, «[f]erma la giurisdizione del giudice civile sulle controversie riguardanti in concreto la determinazione dei relativi importi», «[i]n entrambi i casi sopracitati, il Collegio ha cura di precisare che la stima del valore del bene (da assumere come base di calcolo), è da determinarsi con riferimento a quella già individuata dalla CTU espletata nel giudizio civile NRG. 2432/1996, in atti, non essendoci motivi per discostarsi dalle relative risultanze peritali, che il TAR ritiene di condividere e far proprie».
In tal modo, il TAR statuiva che Roma Capitale, con riferimento alle somme spettanti agli interessati o a titolo di risarcimento o a titolo di indennizzo, dovesse applicare i criteri di valutazione indicati nella sentenza della Corte d’appello di Roma n. 2043/2000, citata sopra sub § 2.
Il TAR accoglieva inoltre in parte l’eccezione di prescrizione di quanto spettante a titolo di risarcimento per l’occupazione temporanea e indicava alcuni criteri per la liquidazione del credito di valore.
Infine, il TAR disponeva – ai sensi dell’art. 34, comma 1, lettera e), Cod. proc. amm. – le ulteriori misure volte alla attuazione della sentenza, nominando il Prefetto di Roma quale commissario ad acta (con facoltà di delega a personale dell’Ufficio Territoriale del Governo dal medesimo designato).
6. Dopo la pubblicazione della sentenza definitiva, Roma Capitale con il decreto n. 13 del 23 novembre 2018 emanava l’atto di acquisizione del bene oggetto del giudizio, ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, con il quale l’indennizzo spettante ai proprietari veniva determinato nell’importo complessivo di euro 24.460,35.
7. Con l’appello principale indicato in epigrafe, Roma Capitale impugnava esclusivamente la sentenza definitiva n. 5208/2018, deducendo la violazione della disciplina sul riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario, sotto il seguente duplice profilo:
- ai sensi degli artt. 53 d.P.R. n. 327/2001 e 133, comma 1, lettera g), Cod. proc. amm., sussisteva la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità dovute in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa, sicché il TAR non avrebbe potuto richiamare i criteri determinati dal consulente tecnico d’ufficio nel corso del giudizio civile definito con la sentenza della Corte d’appello di Roma n. 2043/2000;
- ai sensi delle stesse disposizioni legislative, sussisteva la giurisdizione ordinaria per le controversie riguardanti la quantificazione dell’indennizzo spettante nei casi di emanazione dell’atto di acquisizione, previsto dall’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001.
8. Con atto del 16 gennaio 2019 gli originari ricorrenti, previo richiamo della loro riserva d’appello, impugnavano in via incidentale entrambe le sentenze del TAR, manifestando la loro volontà di non essere più considerati come comproprietari del bene e deducendo che:
a) il TAR, con la sentenza parziale n. 4491/2016, avrebbe errato nel ritenere che con l’ordinanza n. 5979/2014 si sarebbe formato un giudicato interno sulla perdurante sussistenza della loro proprietà, da un lato perché si trattava di un’ordinanza che aveva sollevato questioni di costituzionalità, dall’altro lato perché la sentenza parziale e quella definitiva si erano pronunciate nel merito sulla domanda volta ad ottenere il controvalore del bene, respingendola;
b) il TAR avrebbe anche errato nell’escludere che vi fosse stata una rinunzia abdicativa e nel ritenere applicabile l’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, poiché la sentenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 2/2016 avrebbe ammesso che l’illecito permanente perpetrato dalla pubblica amministrazione potesse cessare con la rinuncia abdicativa;
c) il TAR avrebbe, infine, errato nell’accogliere in parte l’eccezione di prescrizione di quanto spettante a titolo di risarcimento per l’occupazione temporanea e nel determinare i criteri per la liquidazione del credito di valore.
9. All’esito dell’udienza pubblica del 9 maggio 2019, la Quarta Sezione del Consiglio di Stato, investita della causa d’appello, pronunciava la sentenza parziale con contestuale ordinanza di rimessione a questa Adunanza plenaria n. 5400/2019, con la quale provvedeva come segue:
(i) accoglieva l’appello principale di Roma Capitale, annullando le statuizioni della sentenza non definitiva riguardanti la determinazione per relationem (alla sentenza della Corte d’Appello di Roma n. 2043/2000) dei criteri di liquidazione dell’importo da corrispondere agli appellati, sia per il caso di emanazione dell’atto di acquisizione ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 (qualora fosse rilevato il consolidarsi degli effetti dell’atto di acquisizione emesso il 23 novembre 2018), sia per il caso di condanna al risarcimento del danno da perdita del bene, in particolare escludendo che alla sentenza della Corte d’appello di Roma n. 2043/2000 potesse attribuirsi autorità di giudicato nel presente giudizio, essendosi il giudicato formato esclusivamente con riferimento all’area formalmente espropriata di mq 1.958, mentre la determinazione «virtuale» dei criteri di liquidazione dell’indennità d’esproprio relativa all’area residua di mq 1.102 si era risolta in un obiter dictum, in quanto relativa ad un oggetto estraneo a quel giudizio;
(ii) accoglieva il motivo di appello incidentale proposto avverso la statuizione di accoglimento dell’eccezione di prescrizione del risarcimento dei danni da occupazione temporanea, in quanto, per il periodo sino al 30 luglio 1993, i danti causa degli appellanti incidentali avevano ottenuto il pagamento dell’indennità di occupazione (come da essi stessi affermato), mentre, per il periodo dal 30 luglio 1993 al 10 febbraio 2003 (data di notificazione della domanda introduttiva del giudizio di primo grado), la prescrizione risultava interrotta con atti del 3 marzo 1994, del 20 novembre 1996 e del 3 ottobre 2001, ritualmente prodotti in giudizio;
(iii) accoglieva altresì il motivo di appello incidentale proposto avverso la statuizione di determinazione degli accessori (rivalutazione monetaria e interessi) sull’importo riconosciuto a titolo risarcitorio per l’occupazione temporanea sine titulo.
9.1. Quanto alle altre censure dedotte in via di appello incidentale, relative all’emanazione dell’atto di acquisizione del 23 novembre 2018, all’erronea esclusione della configurabilità di una rinuncia abdicativa e all’erronea affermazione dell’applicabilità dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, la Sezione riteneva di sottoporre all’esame dell’Adunanza plenaria le seguenti questioni:
«a) se per le fattispecie sottoposte all’esame del giudice amministrativo e disciplinate dall’art. 42 bis del testo unico sugli espropri, l’illecito permanente dell’Autorità viene meno solo nei casi da esso previsti (l’acquisizione del bene o la sua restituzione), salva la conclusione di un contratto traslativo tra le parti, di natura transattiva;
e) se, nella specie, l’atto di acquisizione emesso da Roma Capitale in data 23 novembre 2018 vada considerato giuridicamente rilevante (ciò che dovrebbe ammettersi, qualora si dovesse ritenere che l’Amministrazione solo con l’emanazione dell’atto di data 23 novembre 2018 ha fatto venire meno l’illecito permanente conseguente alla occupazione sine titulo)».
9.2. La Sezione rimettente rileva che sulle questioni sub §§ 9.1.a) e 9.1.b) si è determinato un contrasto giurisprudenziale, come di seguito ricostruito:
(i) negli anni susseguenti all’entrata in vigore del testo unico, il Consiglio di Stato non ha affrontato funditus la questione sul se la volontà del proprietario potesse comportare la perdita del suo diritto e una sua pretesa di ottenere il controvalore del bene;
(ii) una tale possibilità è stata ammessa dalla giurisprudenza della Corte di cassazione, per i casi devoluti alla giurisdizione del giudice civile, nei giudizi instaurati prima della entrata in vigore della legge n. 205/2000, che ha previsto la giurisdizione amministrativa esclusiva in materia espropriativa;
(iii) a tale giurisprudenza ha poi fatto richiamo il § 5.3. della sentenza della Adunanza plenaria n. 2/2016;
(iv) dopo l’entrata in vigore del d.P.R. n. 327/2001, la Quarta Sezione del Consiglio di Stato:
- ha inizialmente osservato che la proposizione di un’azione risarcitoria non può far rinvenire un atto abdicativo del diritto di proprietà (Sez. IV, 30 gennaio 2006, n. 290; Sez. IV, 27 novembre 2008, n. 5854);
- ha escluso la rilevanza della rinuncia abdicativa per il principio di legalità desumibile dall’art. 43 d.P.R. n. 327/2001 ed enunciato dalla Corte EDU (Sez. IV, 13 gennaio 2010, n. 92; Sez. IV, 29 agosto 2011, n. 4833; Sez. IV, 2 settembre 2011, n. 4970; Sez. IV, 3 settembre 2014, n. 4479);
- ha esaminato le domande risarcitorie, applicando l’art. 43 d.P.R. n. 327/2001 e ordinando alle amministrazioni o di emanare l’atto di acquisizione o di restituire il terreno, senza porsi la questione se da tali domande si dovessero desumere dichiarazioni di rinunzia abdicativa (Sez. IV, 16 novembre 2007, n. 5830; Sez. IV, 27 giugno 2007, n. 3752; Sez. IV, 16 giugno 2007, n. 2582; Sez. IV, 4 dicembre 2008, n. 5984; Sez. IV, 21 aprile 2009, n. 2420; Sez. IV, 26 marzo 2010, n. 1762; Sez. IV, 10 maggio 2013, n. 2559; Sez. IV, 6 agosto 2014, n. 4203);
- si è attenuta alle disposizioni rilevanti ratione temporis, per rimarcare come l’art. 43 e l’art. 42-bis del testo unico abbiano tipizzato il potere dell’autorità di acquisire i terreni occupati senza titolo e previsto i rimedi perché si abbia l’adeguamento dello stato di fatto a quello di diritto (anche con l’eventuale rimozione coattiva delle opere realizzate, se non è emanato l’atto di acquisizione: Sez. VI, 31 ottobre 2011, n. 5813);
- ha rilevato che, quando il proprietario propone le domande risarcitorie in forma specifica e per equivalente, l’Autorità deve adeguare la situazione di fatto a quella di diritto ai sensi dell’art. 42-bis (Sez. IV, 10 febbraio 2014, n. 611; Sez. IV, 30 settembre 2013 n. 4868; Sez. IV, 29 agosto 2012, n. 4650; Sez. IV, 20 luglio 2011, n. 4408);
(v) il richiamo, contenuto nel § 5.3. della sentenza n. 2/2016 dell’Adunanza plenaria, alla giurisprudenza delle Sezioni unite della Corte di cassazione, secondo cui l’illecito permanente, cagionato con l’occupazione sine titulo, può venire meno anche con la rinuncia abdicativa, ha indotto la Quarta Sezione ad attribuire, in alcune sentenze, tale valenza a domande risarcitorie da perdita della proprietà del bene:
- la sentenza n. 4636 del 7 novembre 2016 si è pronunciata sulla trascrivibilità dell’atto con cui l’autorità liquida il danno;
- le sentenze n. 5262 del 15 novembre 2017, n. 5574 del 28 novembre 2017, n. 2396 del 20 aprile 2018, n. 2778 del 9 maggio 2018, n. 3097 del 24 maggio 2018 e n. 5358 del 13 settembre 2018; n. 1332 del 26 febbraio 2019, hanno ravvisato la sussistenza di rinunce;
- le sentenze n. 3234 del 30 giugno 2017, n. 3730 del 27 luglio 2017 e n. 3105 del 24 maggio 2018 hanno richiamato il § 5.3. della sentenza n. 2/2016 dell’Adunanza plenaria;
- le sentenze n. 3065 dell’11 luglio 2016 e n. 5364 del 19 dicembre 2016 hanno disposto incombenti istruttori;
(vi) pur dopo la sentenza n. 2/2016 dell’Adunanza plenaria, altre sentenze hanno invece dato applicazione all’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, nell’ottica della sua centralità per dare tutela nel caso di occupazione senza titolo del terreno da parte dell’autorità (sentenze n. 3658 del 31 maggio 2019; n. 3070 del 13 maggio 2019, che ha in dettaglio previsto le statuizioni cogenti per adeguare la situazione di fatto a quella di diritto; n. 1868 e n. 1869 del 21 marzo 2019).
9.3. La Sezione rimettente, rilevato il persistente contrasto di giurisprudenza sulle questioni sopra enucleate, mostra di propendere per la tesi dell’inammissibilità della domanda di risarcimento del danno da perdita del diritto di proprietà con rinuncia abdicativa nelle fattispecie rientranti nell’ambito di applicazione dell’istituto disciplinato dall’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 e sottoposte all’esame del giudice amministrativo, nelle quali l’illecito permanente dell’autorità dunque verrebbe meno soltanto nei casi da esso previsti (acquisizione del bene o sua restituzione) – salva la stipula di un contratto traslativo tra le parti, di natura transattiva –, onde trarvi la conclusione che «l’appello incidentale potrebbe essere respinto, poiché il TAR ha correttamente ordinato a Roma Capitale di dare applicazione all’art 42 bis, con il conseguente consolidarsi degli effetti dell’atto di acquisizione, emesso in data 23 novembre 2018».
In particolare, la Sezione rimettente, a suffragio di tale tesi, in sintesi rileva che:
- l’art. 42-bis prevede che l’autorità, che utilizza sine titulo un bene immobile per scopi di interesse pubblico (con ciò perpetrando un illecito permanente), deve valutare con un provvedimento da emanare d’ufficio (e che può essere sollecitato dalla parte in caso di inerzia) «gli interessi in conflitto», adottando un provvedimento conclusivo con cui sceglie, se acquisire il bene o restituirlo;
- in altri termini, la richiamata disciplina obbliga l’amministrazione occupante all’esercizio del potere di natura discrezionale in ordine alla scelta finale da compiere all’esito della valutazione dei contrapposti interessi, ma esclude che il giudice possa decidere sulla sorte del bene nel giudizio di cognizione promosso dal proprietario e, a maggior ragione, che sia quest’ultimo a poter decidere attraverso la dichiarazione unilaterale di averlo perso o di volerlo perdere o di richiederne il controvalore o di rinunciare (implicitamente o espressamente) al diritto di proprietà;
- l’elaborazione della teoria della rinuncia abdicativa non è essenziale per la tutela del proprietario, potendo quest’ultimo chiedere che l’autorità adegui la situazione di fatto a quella di diritto e sollecitare l’esercizio del potere di acquisizione, proponendo ricorso avverso l’eventuale silenzio dell’autorità con il rito speciale di cui all’art. 117 Cod. proc. amm.;
- l’art. 827 Cod. civ. prevede l’acquisizione ex lege della titolarità del diritto di proprietà dei beni vacanti (divenuti tali anche in esito ad un’eventuale rinuncia abdicativa) in capo allo Stato, sicché tale norma non è neanche in astratto rilevante nei casi in cui l’illecito sia commesso da un’amministrazione non statale.
Con riguardo ai quesiti riportati sopra sub §§ 9.1.c) e 9.1.d), di pretta natura processuale, la Sezione rimettente, con riferimento alle ipotesi in cui in giudizio sia stata invocata solo la tutela restitutoria o risarcitoria prevista dal Codice civile, propone una soluzione per cui, in applicazione del principio di effettività della tutela e dei principi sulla conversione della domanda processuale, dovrebbe ammettersi che il giudice amministrativo possa desumere, senza violare il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, dalla domanda restitutoria o risarcitoria la domanda volta alla tutela del coesistente interesse legittimo, in presenza della perdurante inerzia dell’amministrazione a fronte del dovere di ricondurre la situazione di fatto a legalità, e qualificare l’azione come proposta avverso il silenzio e pronunciarsi ai sensi dell’art. 117 Cod. proc. amm..
10. Dopo lo scambio di ulteriori memorie, all’odierna udienza pubblica la causa è stata trattenuta in decisione.
Occorre, altresì, rilevare che questioni sostanzialmente identiche a quelle all’esame già erano state rimesse all’Adunanza plenaria dal CGARS con l’ordinanza n. 265 del 21 febbraio 2013, ma con l’ordinanza n. 18 del 6 agosto 2013 l’Adunanza aveva disposto la restituzione degli atti al giudice a quo ai sensi dell’art. 99, comma 1, Cod. proc. amm. (ai fini del vaglio della questione di ammissibilità dell’appello che si era posta in quel giudizio, il cui esito negativo avrebbe determinato l’irrilevanza della questione oggetto di rimessione).
Uno dei presupposti dell’istituto pretorio dell’occupazione acquisitiva era costituito dalla «irreversibile trasformazione» del bene del privato, che era integrata non da una semplice manipolazione del bene o dall’impiego di esso per il soddisfacimento di interessi generali, ma occorreva che «l’opera dichiarata di pubblica utilità, anche se non ultimata, [fosse] emersa come strutturalmente e fisicamente nuova, così da evidenziare l’incompatibilità con essa dell’autonoma sopravvivenza del fondo inglobato» (v., ex plurimis, Cass. civ., Sez. I, 16 marzo 1994, n. 2507). Il rigore nell’interpretazione di tale presupposto valeva ad escludere l’occupazione acquisitiva in presenza di modifiche non irreparabili del bene occupato. Anche la Corte costituzionale, occupandosi nella sentenza 23 maggio 1995, n. 188, dell’occupazione acquisitiva, aveva evidenziato la rilevanza, nella costruzione giuridica dell’istituto, della radicale trasformazione del bene, affermando la necessità di un nesso di causalità diretta tra l’illecito della pubblica amministrazione e la «perdita del diritto di proprietà», nel senso che quest’ultima dovesse essere determinata, in via immediata e diretta, «[dal]l’azzeramento del contenuto sostanziale del diritto e [dal]la nullificazione del bene che ne costituisce l’oggetto, ossia «[dal]la vanificazione [...] della individualità pratico-giuridica dell’area occupata, in conseguenza della materiale manipolazione dell’immobile nella sua fisicità, che ne comporta una trasformazione così totale da provocare la perdita dei caratteri e della destinazione propria del fondo, il quale in estrema sintesi non è più quello di prima», mentre l’acquisto in capo alla pubblica amministrazione del nuovo bene doveva considerarsi alla stregua di una «conseguenza ulteriore, eziologicamente dipendente non dall’illecito, ma dalla situazione di fatto – realizzazione dell’opera pubblica con conseguente non restituibilità del suolo in essa incorporato – che trova il suo antecedente storico nell’illecita occupazione e nella illecita destinazione del fondo alla costruzione dell’opera stessa».
Invece, nell’occupazione usurpativa si configurava una mera occupazione illegittima dell’immobile privato, ricondotta nell’alveo della responsabilità aquiliana ex art. 2043 Cod. civ., con le necessarie implicazioni sia in punto di prescrizione del diritto al risarcimento del danno derivante dalla permanenza dell’illecita occupazione, sia in punto di esperibilità delle azioni reipersecutorie a tutela della non perduta proprietà del bene. La tesi per cui il privato, previa rinuncia abdicativa alla proprietà del bene, potesse optare per il risarcimento del danno (per equivalente) per la perdita definitiva del bene, è stata elaborata con specifico riferimento all’istituto della occupazione usurpativa, nella quale manca(va) qualsiasi collegamento tra occupazione del bene e interesse pubblico immanente al vincolo di scopo impresso all’opera dalla preventiva dichiarazione di pubblica utilità. In tale, specifico, contesto ricostruttivo la Corte di cassazione è pervenuta alla conclusione che, «poiché la valenza restitutoria dell’azione del privato potrebbe trovare ostacolo o nell’eccessiva onerosità di essa per il debitore (art. 2058, secondo comma, c.c.) o nel pregiudizio per l’economia nazionale (art. 2933, secondo comma, c.c.) [...], o essere irragionevolmente antieconomica a cagione della irreversibilità – anche soltanto materiale – della trasformazione del fondo, non si vede perché il privato non dovrebbe essere ammesso a formulare la sua pretesa in termini di risarcimento del danno per la perdita del bene» (v. Cass. civ., Sez. un., 4 marzo 1997, n. 1907; v. altresì Cass. civ. Sez. un., 18 febbraio 2000, n. 1814, per cui, «ove l’occupazione non sia assistita da una valida dichiarazione di pubblica utilità, la giurisprudenza più recente ha ammesso che l’azione risarcitoria possa essere esperita in sostituzione del rimedio restitutorio [...] anche perché l’ordinamento non sembra sancire l’obbligatorietà della reintegrazione in forma specifica (ché, anzi, è proprio l’impossibilità della restituzione per superiori ragioni di economia pubblica il fondamento della negata riconsegna del bene, nella ricostruzione dell’istituto operata dalla giurisprudenza amministrativa: Cons. St., sez. V, 12 luglio 1996, n. 874»).
- nel caso di occupazione usurpativa, l’effetto della perdita della proprietà veniva ancorato a un momento successivo che «dipende[va] da una scelta [causalmente indotta dalla irreversibile trasformazione del fondo e dall’azzeramento di fatto delle facoltà proprietarie; n.d.e.] del proprietario usurpato che, rinunciando implicitamente al diritto dominicale, opta[sse] per una tutela (integralmente) risarcitoria in luogo della (pur possibile) tutela restitutoria» (v. Cass. civ., 28 marzo 2001, n. 4451), e che segnava la cessazione della permanenza dell’illecito in seguito al venir meno del dovere di far cessare l’antigiuridicità mediante la restituzione del bene in conseguenza dell’opzione esercitata dal proprietario con «l’atto abdicativo implicito nella proposizione dell’azione di risarcimento del danno» (v. Cass. civ., Sez. un., 4 marzo 1997, n. 1907; nonché, con particolare chiarezza, Cass. civ., Sez. Un., 6 maggio 2003, n. 6853: «[L]’opzione del proprietario per una tutela risarcitoria in luogo della pur possibile tutela restitutoria comporta un’implicita rinuncia al diritto dominicale sul fondo irreversibilmente trasformato; ma da ciò non consegue quale effetto automatico l’acquisto della proprietà del fondo da parte dell’ente pubblico [...]; l’acquisizione del bene alla mano pubblica resta estranea alla fattispecie, e dipendendo da una scelta del proprietario usurpato, è inquadrabile in una vicenda logicamente e temporalmente successiva alla definitiva trasformazione del fondo, e se può ipotizzarsi un modo di acquisto della proprietà a titolo originario, esso non ha carattere accessivo (art. 934 c.c.), ma semmai occupatorio in relazione ad un bene che è un novum nella realtà giuridica (in analogia all’art. 942 c.c.), ove non rileva la soddisfazione una pubblica utilità, giacché neppure può porsi questione di bilanciamento di interessi»).
Infatti, la Corte costituzionale nella sentenza n. 71/2015 – parzialmente interpretativa di rigetto, con la quale sono state dichiarate infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 in riferimento agli artt. 42, 111, primo e secondo comma, e 117, primo comma, Cost., nonché in riferimento agli artt. 3, 24, 97 e 113 Cost. –, per un verso ha indicato, quale una delle possibili soluzioni per superare l’inerzia della pubblica amministrazione autrice dell’illecito e compulsarla all’esercizio del potere ex art. 42-bis (che a tal fine non stabilisce alcun termine), l’assegnazione giudiziale di un termine «per scegliere tra l’adozione del provvedimento di cui all’art. 42-bis e la restituzione dell’immobile» (v. § 6.6.3. della sentenza), e, per altro verso, ha rilevato che «l’adozione dell’atto acquisitivo è consentita esclusivamente allorché costituisca l’extrema ratio per la soddisfazione di “attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico” [...]. Dunque solo quando siano state escluse, all’esito di una effettiva comparazione con i contrapposti interessi privati, altre opzioni, compresa la cessione volontaria mediante atto di compravendita, e non sia ragionevolmente possibile la restituzione, totale o parziale del bene, previa riduzione in pristino, al privato illecitamente inciso nel suo diritto di proprietà» (§ 6.7. della sentenza, con passaggio motivazionale ribadito al § 6.9.1.), specificando altresì che «il privato sarà ulteriormente sempre posto in grado di accentuare il proprio ruolo partecipativo, eventualmente facendo valere l’esistenza delle “ragionevoli alternative” all’adozione dell’annunciato provvedimento acquisitivo, prima fra tutte la restituzione del bene» (§ 6.8.).

References: SENTENZA 
 SENTENZA 
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 art. 2643
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 art. 42
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 § 2
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 § 5
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 Cass. 
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 art. 2043
 Cass. 
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 art. 42
 § 6
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