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BOE.es - Documento BOE-A-2016-6432
Documento BOE-A-2016-6432
Pleno. Sentencia 101/2016, de 25 de mayo de 2016. Recurso de inconstitucionalidad 1762-2014. Interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía en relación con diversos preceptos de la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público. Sistema de financiación autonómica: constitucionalidad de los preceptos legales que reforman las leyes orgánicas de financiación autonómica y de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Votos particulares.
«BOE» núm. 159, de 2 de julio de 2016, páginas 47096 a 47128 (33 págs.)
BOE-A-2016-6432
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1762-2014, promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía contra el art. 1, apartados 1, 3, 5, 6, 8, 12, 14, 15 y 16; el art. 2, así como contra la disposición adicional primera, todos ellos de la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, por posible vulneración de los arts. 81.1, 135.5, 137 y 156.1 de la Constitución, 175.2 a), b) y e), 183.1 y 7, 219.1 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía de Andalucía, y 2.1 f) y g) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas. Ha comparecido el Abogado del Estado en la representación que ostenta. Ha sido Ponente el Magistrado don Juan José González Rivas, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. El día 21 de marzo de 2014 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Constitucional un escrito del Letrado de la Junta de Andalucía, en representación del Consejo de Gobierno, por el que interponía un recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 1.1, 3, 5, 6, 8, 12, 14, 15, 16; 2, así como contra la disposición adicional primera, todos ellos de la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, por posible vulneración de los arts. 81.1, 135.5, 137 y 156.1 de la Constitución, 175.2 a), b) y e), 183.1 y 7, y 219.1 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía de Andalucía (en adelante, EAAnd), y 2.1 f) y g) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (en lo sucesivo, LOFCA). Los motivos que se aducen, sucintamente expuestos, son los siguientes:
En efecto, el concepto de deuda pública se halla en el art. 92 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria, que al respecto señala: «Constituye la Deuda del Estado el conjunto de capitales tomados a préstamo por el Estado mediante emisión pública, concentración de operaciones de crédito, subrogación en la posición deudora de un tercero o, en general, mediante cualquier otra operación financiera del Estado, con destino a financiar los gastos del Estado o a constituir posiciones activas de tesoro». Se trata de un concepto que, en esencia, se sitúa en la misma línea que el concepto de deuda pública elaborado por el Derecho comunitario [Reglamento (CE) 479/2009, de 25 de mayo, del Consejo de la Unión Europa, para la aplicación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea], que entiende por déficit público «la necesidad (capacidad) de financiación del sector “administraciones públicas”», mientras que considera como «deuda pública» el «valor nominal total de las obligaciones brutas del sector “administraciones públicas” pendientes a final del año, a excepción de las obligaciones representadas por activos financieros que estén en manos del sector “administraciones públicas”», siendo así que «[l]a deuda pública estará constituida por las obligaciones de las administraciones públicas en las categorías siguientes: efectivo y depósitos, títulos que no sean acciones, con exclusión de los productos financieros derivados y préstamos, conforme a las definiciones del SEC 95».
En suma, para la Junta de Andalucía la regulación de la deuda comercial a través de ley orgánica sólo sería posible mediante una ampliación expresa del alcance del art. 135 CE. Si el art. 135 CE ha establecido límites a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, esos límites no pueden extenderse de manera arbitraria a supuestos no recogidos expresamente en el precepto, como es el caso de la deuda comercial, y como así ha señalado el Consejo de Estado, en su Dictamen 876/2013, de 5 de septiembre (emitido sobre el anteproyecto de ley ahora recurrida), conforme al cual «no es un desarrollo que derive necesariamente del art. 135 CE ni del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea».
Destaca la Junta de Andalucía que aproximadamente un 70 por 100 del gasto público de las Comunidades Autónomas se destina a la prestación de servicios públicos fundamentales (básicamente educación, salud y servicios sociales), lo que supone que la falta de disponibilidad de aquellos recursos del régimen de financiación que se destinan al pago de los acreedores comerciales, causa un obvio menoscabo de la autonomía financiera, impidiendo «la plena disposición de los medios financieros precisos para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas; es decir, para posibilitar el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocida en los artículos 137 y 156 CE» (STC 13/2007, FJ 8).
A su juicio, parece claro que los preceptos impugnados suponen una imposición unilateral por el Estado de una condición para la obtención de financiación autonómica –el cumplimiento por parte de la Comunidad Autónoma de sus compromisos de pago– que recorta la plena disponibilidad de dichos ingresos para poder ejercer las propias competencias (STC 201/1988, FJ 4). Y dicha intromisión no encuentra una justificación ni en los principios constitucionales de coordinación con la hacienda estatal (art. 156.1 CE) ni en las competencias estatales de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y de hacienda general (art. 149.1.13 y 14 CE).
En efecto, el art. 183.7 EAAnd dispone que «[l]a Comunidad Autónoma de Andalucía mantendrá relaciones multilaterales, a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera, en las materias que afecten, entre otras, al sistema estatal de financiación, y en la Comisión Mixta prevista en el artículo siguiente en relación con las cuestiones específicas andaluzas». Pues bien, no existen datos objetivos que sustenten que la morosidad en el pago de la deuda comercial de una Comunidad Autónoma afecta al sistema estatal de financiación, siendo dicha morosidad cuestión específicamente andaluza y, en definitiva, susceptible de ser tratada en la comisión mixta de asuntos económicos y fiscales Estado-Comunidad Autónoma.
En el Dictamen 164/2012, de 1 de marzo, del Consejo de Estado, sobre el anteproyecto de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, se razonaba: «puede considerarse justificado que el Estado adopte medidas que se reputen imprescindibles para asegurar la corrección de tales desviaciones y, en consecuencia, la efectividad de los principios recogidos en el artículo 135 de la Constitución. Recordando lo que se dice en la repetida STC 134/2011 (con cita de la STC 62/2001), con base ahora en lo dispuesto en el citado artículo 135 (en lugar de en el principio de coordinación), cabe justificar que el Estado acuerde una medida con fuerza normativa general susceptible de incidir en las competencias autonómicas en materia financiera, siempre que aquélla tenga una relación directa (más aún, si se considera necesaria) para la corrección de aquellas desviaciones y, en definitiva, para la efectividad de los aludidos objetivos y principios». Pues bien, asumiendo a efectos dialécticos que la deuda comercial se halle incluida en el concepto de la sostenibilidad financiera, las medidas correctoras examinadas no cumplirían el requisito de la necesaria efectividad que exige el Consejo de Estado respecto a estas medidas de control sobre las Comunidades Autónomas.
Para el Consejo de Gobierno recurrente la retención que la Ley Orgánica 9/2013 introduce en la Ley Orgánica 2/2012, con el objeto de que los fondos retenidos puedan destinarse al pago de proveedores con los que las Comunidades Autónomas hayan alcanzado un determinado grado de morosidad, vulnera la regla de prioridad absoluta en el pago del capital e intereses de la deuda pública establecida en el art. 135.3 CE y reiterada en el art. 14 de la Ley Orgánica 2/2012, en la medida en que la aplicación del mencionado mecanismo de retención podría traer consigo que los proveedores de las Comunidades Autónomas «intervenidas» pudieran cobrar con un retraso o morosidad inferior al que pudieran hacerlo los acreedores de la deuda pública. En efecto, si el Estado utiliza los fondos del sistema de financiación autonómica para pagar a los proveedores de una Comunidad Autónoma, al no estar sujeto a la prelación en el pago de los titulares de la deuda pública de esa Comunidad Autónoma, se podría defraudar el privilegio de éstos en el caso de insuficiencia presupuestaria de esa Comunidad Autónoma.
2. Por providencia de 8 de abril de 2014 el Pleno del Tribunal acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad, dando traslado de la demanda y documentos presentados, conforme al art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimen convenientes, con publicación de la incoación del proceso en el «Boletín Oficial del Estado» («BOE» núm. 91, de 15 de abril).
La doctrina constitucional recaída en la STC 41/2016, de 3 de marzo, FJ 16 c), justifica el rango de ley orgánica de los preceptos recurridos. Allí se enjuiciaba el art. 57 bis de la Ley reguladora de las bases de régimen local (LBRL), que autorizaba al Estado a aplicar retenciones en las transferencias que correspondan a las Comunidades Autónomas por aplicación de su sistema de financiación cuando las mismas incumplieran ciertas obligaciones financieras o compromisos de pago con los entes locales, y se declaró que «el art. 57 bis LBRL contiene una regulación que, al incidir directamente sobre las relaciones financieras del Estado y las Comunidades Autónomas, debió revestir forma de ley orgánica». La argumentación fue la siguiente:
«El art. 157.3 CE reserva a la ley orgánica la regulación de las relaciones financieras del Estado con las Comunidades Autónomas…
Dicho más precisamente: no puede dudarse de que una norma penetra el núcleo de las relaciones financieras del Estado con las Comunidades Autónomas si hace valer la posición constitucional del primero [“como titular de la potestad de coordinación de las haciendas autonómicas”, “garante del equilibrio económico general” y “responsable del cumplimiento ad extra de los objetivos de estabilidad presupuestaria”, de acuerdo con la STC 215/2014, FJ 7 a)] para autorizarle a: 1) constatar unilateralmente que la Comunidad Autónoma tiene una obligación de pago frente a un tercero; 2) declarar unilateralmente que tal obligación ha sido incumplida; y 3) ejercer una competencia autonómica por sustitución, deduciendo cantidades de las transferencias que corresponden con cargo al sistema de financiación y poniendo el importe retenido a disposición de aquel tercero.»
Esta doctrina constitucional determina que el mecanismo de retención que incorpora el art. 1.6 de Ley Orgánica 9/2013 al art. 20.6 de la Ley Orgánica 2/2012 –retención por el Estado de los importes a satisfacer por los recursos de los regímenes de financiación de las Comunidades Autónomas para pagar directamente a los proveedores–, dado que cumple los tres requisitos enunciados, incide directamente sobre las relaciones financieras entre el Estado y las Comunidades Autónomas y, en consecuencia, su regulación mediante ley orgánica está amparada por la reserva ex art. 157.3 CE.
Ahora bien, el alcance de la reserva de ley orgánica ex art. 157.3 CE no se reduce en nuestra doctrina a este concreto aspecto. Por lo que interesa a este asunto, es relevante tener presente que en la STC 134/2011, de 20 de julio, el Tribunal declaró en el fundamento jurídico 8 d), que «el legislador orgánico, entre otras funciones, tiene atribuida la de establecer “las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado” (art. 157.3 CE)» y, más adelante, en el fundamento jurídico 8 e), incardinó dentro de ese contenido la «coordinación de la política de endeudamiento», indicando que «la coordinación de la actividad financiera de las Comunidades Autónomas y, en concreto, de sus respectivas políticas de endeudamiento … exige la adopción de las medidas necesarias y suficientes para asegurar tal integración. De ahí que puedan ser consideradas las autorizaciones de emisión de deuda pública contempladas en el art. 14.3 LOFCA como medios al servicio de la coordinación indicada … máxime cuando dichas operaciones de crédito de las Comunidades Autónomas “deberán coordinarse entre sí y con la política de endeudamiento del Estado en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera”, según dispone el apartado 4 del propio art. 14 LOFCA».
En el caso que nos ocupa, los preceptos recurridos de la Ley Orgánica 9/2013 establecen un objetivo de sostenibilidad de la deuda comercial del sector público, instrumentan el logro de este objetivo mediante la figura jurídica denominada «periodo medio de pago a los proveedores», que no ha de superar el plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad y, en fin, prevén las consecuencias jurídicas de que los distintos entes públicos, y en particular las Comunidades Autónomas por lo que a este recurso de inconstitucionalidad interesa, no cumplan con tal objetivo. Se trata, por tanto, de la regulación de un condicionante a la gestión que cada Comunidad Autónoma haga de la deuda contraída con sus proveedores, con el fin de coordinar su política de endeudamiento con la del resto de Comunidades Autónomas y con la del Estado, lo que, conforme a la doctrina constitucional expuesta, forma parte de las relaciones financieras de aquéllas con éste y, por tanto, es una materia amparada por la reserva de ley orgánica prevista en el art. 157.3 CE. En definitiva, procede rechazar que los preceptos recurridos, por tener carácter de ley orgánica, hayan incurrido en el exceso de rango que les atribuye esta impugnación, de suerte que desestimamos el primer motivo de impugnación.
a) Las modificaciones que dicha norma introduce en la Ley Orgánica 2/2012 persiguen el objetivo de que el endeudamiento de los entes públicos con sus proveedores, al quedar sujeto a ciertos límites legales, no ponga en riesgo la realización efectiva del principio de estabilidad presupuestaria ex art. 135.1 CE. La figura jurídica a través de la que se instrumenta este objetivo es lo que viene a denominarse «periodo medio de pago a proveedores», figura que se regula en el art 13.6 de la Ley Orgánica 2/2012, añadido por el art. 1.3 de la Ley Orgánica 9/2013, que prevé que «[l]as Administraciones Públicas deberán publicar su periodo medio de pago a proveedores y disponer de un plan de tesorería que incluirá, al menos, información relativa a la previsión de pago a proveedores de forma que se garantice el cumplimiento del plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad». La utilidad de esta figura jurídica es que permite comparar el tiempo medio que tarda un ente público en pagar a sus proveedores con el plazo máximo de pago que debería cumplir porque así lo impone la normativa de morosidad para todas las Administraciones públicas, plazo máximo que está fijado en 30 días (art. 4 de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, dictado en transposición de la Directiva 2000/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales).
De este modo, según la Ley Orgánica 9/2013, un ente público cuyo «periodo medio de pago a proveedores» es superior al plazo máximo de pago señalado en la normativa de morosidad incumple el principio de sostenibilidad financiera establecido en su art. 2. La propia Ley Orgánica 9/2013, con el fin de asegurar que dicho principio se realice de un modo efectivo, disciplina varios mecanismos orientados a poner fin a esta desviación, que son de aplicación sucesiva y que tienen un contenido más restrictivo a medida que la desviación que se quiere atajar se prolonga por más tiempo.
b) Examinaremos a continuación los distintos mecanismos orientados a revertir la desviación del «periodo medio de pago a proveedores» de un concreto ente público respecto del plazo máximo de pago señalado en la normativa de morosidad, con especial atención al mecanismo de retención que es el objeto de esta segunda impugnación. El primer mecanismo de corrección de la desviación está previsto en el art 13.6 de la Ley Orgánica 2/2012, introducido por el art. 1.3 de la Ley Orgánica 9/2013, según el cual:
«Cuando el período medio de pago de una Administración Pública, de acuerdo con los datos publicados, supere el plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad, la Administración deberá incluir, en la actualización de su plan de tesorería inmediatamente posterior a la mencionada publicación, como parte de dicho plan lo siguiente: a) El importe de los recursos que va a dedicar mensualmente al pago a proveedores para poder reducir su periodo medio de pago hasta el plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad; b) El compromiso de adoptar las medidas cuantificadas de reducción de gastos, incremento de ingresos u otras medidas de gestión de cobros y pagos, que le permita generar la tesorería necesaria para la reducción de su periodo medio de pago a proveedores hasta el plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad.»
Para el caso de que, a pesar de las medidas impuestas por el art. 13.6 de la Ley Orgánica 2/2012, la desviación permanezca, se prevé un mecanismo de corrección más intenso en el art 18.4 de la Ley Orgánica 2/2012, introducido por el art. 1.5 de la Ley Orgánica 9/2013, según el cual:
«Cuando el periodo medio de pago a los proveedores de la Comunidad Autónoma supere en más de 30 días el plazo máximo de la normativa de morosidad durante dos meses consecutivos a contar desde la actualización de su plan de tesorería de acuerdo con lo previsto en el artículo 13.6, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas formulará una comunicación de alerta indicándose el importe que deberá dedicar mensualmente al pago a proveedores y las medidas cuantificadas de reducción de gastos, incremento de ingresos u otras medidas de gestión de cobros y pagos, que deberá adoptar de forma que le permita generar la tesorería necesaria para la reducción de su periodo medio de pago a proveedores. La Comunidad Autónoma deberá incluir todo ello en su plan de tesorería en el mes siguiente a dicha comunicación de alerta.»
«5. Cuando el periodo medio de pago a los proveedores de la Comunidad Autónoma supere en más de 30 días el plazo máximo de la normativa de morosidad durante dos meses consecutivos a contar desde la actualización de su plan de tesorería de acuerdo con lo previsto en el artículo 18.4, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas lo comunicará a la Comunidad Autónoma indicando que a partir de ese momento: a) Todas aquellas modificaciones presupuestarias que conlleven un aumento neto del gasto no financiero de la Comunidad Autónoma y que, de acuerdo con la normativa autonómica vigente no se financien con cargo al fondo de contingencia o con baja en otros créditos, requerirán la adopción de un acuerdo de no disponibilidad de igual cuantía, del que se informará al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas con indicación del crédito afectado, la medida de gasto que lo sustenta y la modificación presupuestaria origen de la misma; b) Todas sus operaciones de endeudamiento a largo plazo precisarán de autorización del Estado. Esta autorización podrá realizarse de forma gradual por tramos; c) La Comunidad Autónoma deberá incluir en la actualización de su plan de tesorería inmediatamente posterior nuevas medidas para cumplir con el plazo máximo de pago previsto en la normativa de morosidad.
c) Esta segunda impugnación también se dirige contra el art. 1.16 de la Ley Orgánica 9/2013, que modifica el apartado 1 y añade un apartado 3 en la disposición final segunda de la Ley Orgánica 2/2012 («Desarrollo normativo de la Ley»). De esta manera, «por Real Decreto del Consejo de Ministros se desarrollarán las condiciones y el procedimiento de retención de los importes a satisfacer por los recursos de los regímenes de financiación de las Comunidades Autónomas para pagar directamente a los proveedores, así como el resto de medidas necesarias para la aplicación de lo dispuesto en esta Ley en relación con la sostenibilidad de la deuda comercial» (apartado 1) y «[p]or Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera, se desarrollará la metodología de cálculo del periodo medio de pago a proveedores de las Administraciones Públicas conforme a criterios homogéneos y que tendrá en cuenta los pagos efectuados y las operaciones pendientes de pago» (apartado 3). A su amparo se ha dictado el Real Decreto 635/2014, de 25 de julio, por el que se desarrolla la metodología de cálculo del periodo medio de pago a proveedores de las Administraciones Públicas y las condiciones y el procedimiento de retención de recursos de los regímenes de financiación, previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, y se ha modificado por la Orden HAP/2082/2014, de 7 de noviembre, la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Finalmente, el art. 2 de la Ley Orgánica 9/2013, igualmente impugnado, incorpora un nuevo apartado 3 a la disposición adicional octava de la LOFCA («Deducción o retención de los recursos del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía»), conforme al cual «[l]a deducción o retención que haga el Estado de los importes satisfechos por todos los recursos de los regímenes de financiación para satisfacer las obligaciones de pago que las Comunidades Autónomas tengan con sus proveedores, en los supuestos previstos en el art. 20 de la Ley Orgánica 2/2012, y que comprenderá los costes asociados a su gestión, no podrá exceder de la diferencia entre el importe previsto en el artículo 18.4 de la mencionada Ley Orgánica y el importe que la Comunidad Autónoma haya dedicado al pago a proveedores para poder reducir su periodo medio de pago».
«Con carácter específico, a las Comunidades Autónomas, se les impone la obligación de adoptar las “disposiciones” y “decisiones presupuestarias” necesarias “para la aplicación efectiva del principio de estabilidad” (art. 135.6 CE). De esta manera, la redacción dada al art. 135 CE consagra unos nuevos límites a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas que condicionan sus políticas de gasto al someterlas no sólo a las políticas que, en materia de estabilidad presupuestaria, determine con carácter general el Estado, sino ahora también a las que adopten las propias instituciones europeas.»
«Que la doctrina de este Tribunal Constitucional con relación a la estabilidad presupuestaria, antes de la reforma operada en el art. 135 CE, ya había admitido que el principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas “no excluye, sin embargo, la existencia de controles, incluso específicos”, habiendo rechazado únicamente, por contrarias a ese principio, “las intervenciones que el Estado realice con rigurosos controles que no se manifiesten imprescindibles para asegurar la coordinación de la política autonómica en un determinado sector económico con programación, a nivel nacional” [STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 8 a)]. La imposición de límites presupuestarios a las Comunidades Autónomas no sólo “encuentra su apoyo en la competencia estatal de dirección de la actividad económica general (ex art. 149.1.13 CE), estando su establecimiento “encaminado a la consecución de la estabilidad económica y la gradual recuperación del equilibrio presupuestario”, sino que “encuentra su fundamento en el límite a la autonomía financiera que establece el principio de coordinación con la Hacienda estatal del art. 156.1 CE”, sobre todo, al corresponderle al Estado “la responsabilidad de garantizar el equilibrio económico general” [STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 8 a)], límites de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas ‘que han de reputarse constitucionales cuando se deriven de las prescripciones de la propia Constitución o de la ley orgánica a la que aquélla remite (art. 157.3 CE)’ (STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 10).»
6. En el caso examinado, como señala la Junta de Andalucía, la Constitución garantiza a las Comunidades Autónomas la «autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles» (art. 156.1 CE), principio que exige que «disfruten de la plena disposición de los medios financieros precisos para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas; es decir, para posibilitar y garantizar el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocida en los arts. 137 y 156 CE» [SSTC 13/2007, de 18 de enero FJ 5, y 76/2014, de 8 de mayo, FJ 4 c)].
7. Es necesario tener en cuenta también, y de un modo muy especial, la doctrina constitucional acerca de la compatibilidad entre la autonomía reconocida a las Comunidades Autónomas y los controles que la ley pueda atribuir al Estado sobre la actividad de aquéllas. Hemos recordado en la STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 10, que «nuestra doctrina también ha hecho hincapié en la necesidad de distinguir entre la previsión de un control del Estado “genérico e indeterminado que, según reiterada doctrina de este Tribunal (desde la STC 4/1981, FJ 3), resulta contrario al principio constitucional de autonomía … [y] aquellos que resulte necesario ejercer para garantizar el cumplimiento de las facultades emanadas del ejercicio de las potestades de coordinación” (STC 118/1996, de 22 de junio, FJ 19)». En dicha Sentencia se enjuiciaba el plan económico-financiero que, por mandato del art. 8 de la Ley Orgánica 5/2001, una Comunidad Autónoma había de formular cuando incurría en situación de desequilibrio presupuestario y, en concreto, si era compatible con su autonomía financiera el control que dicha norma atribuía al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas consistente en que, cuando considerase que las medidas contenidas en el plan presentado no garantizaban la corrección del desequilibrio, pudiera requerir a la Comunidad Autónoma la presentación de un nuevo plan. En aplicación de la doctrina anterior, la STC 134/2011 resolvió que «la apreciación por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas de si el plan económico-financiero elaborado por éstas se adecua o no al objetivo de estabilidad presupuestaria se detiene allí, esto es, no conlleva en el caso de que la apreciación sea negativa la sustitución en la competencia de la Comunidad Autónoma para la elaboración del plan, sustitución que sería inconstitucional (STC 118/1986, de 27 de junio, FJ 18, entre otras muchas)» (STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 11).
La STC 215/2014, FJ 7 a), se inscribe en la misma línea doctrinal en lo que hace a la compatibilidad entre la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y los controles estatales sobre su actividad financiera. Declaramos entonces, en relación a la comisión de expertos enviada por el Gobierno a una Comunidad Autónoma para examinar la situación de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria en que se pudiere hallar, que «el art. 25.2 de la Ley Orgánica 2/2012, cuando afirma que ‘las medidas propuestas serán de obligado cumplimiento’ para la Comunidad Autónoma incumplidora no significa que, por la sola autoridad de la comisión de expertos actuando en nombre del Gobierno se puedan ejecutar tales medidas … Según lo que antecede, no cabe duda de que … aun estando en presencia de una medida afectante a la citada autonomía financiera no puede afirmarse, sin embargo, que dicha injerencia lo sea de una manera inconstitucional, porque, como hemos comprobado, ni impiden ni sustituyen a la Comunidad Autónoma en la adopción de las medidas oportunas para la corrección del incumplimiento detectado».
En estos dos casos la intervención que legalmente se atribuye al Estado se refiere al momento de definición de las políticas autonómicas. El plan económico-financiero que regulaba el art. 8 de la Ley Orgánica 5/2001, y cuya revisión por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas se enjuiciaba, tenía por objeto contener «la definición de las políticas de ingresos y de gastos que habrá de aplicar la Comunidad Autónoma para corregir la situación de desequilibrio» (art. 8.2). De la misma manera, la comisión de expertos ex art. 25.2 de la Ley Orgánica 2/2012 es enviada por el Gobierno a una Comunidad Autónoma cuando las medidas adoptadas por ésta no han permitido corregir el incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, encargándole el art. 25.2 de la Ley Orgánica 2/2012 que, después de valorar la situación económico-presupuestaria de la administración afectada, hagan una propuesta de nuevas medidas. De este modo, dado que el momento lógico donde está prevista la intervención estatal es el de la definición de las políticas autonómicas de ingreso y gasto, si al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas ex art. 8 de la Ley Orgánica 5/2001 o a la comisión de expertos ex art. 25.2 de la Ley Orgánica 2/2012 se les habilitara para formular en positivo las medidas a aplicar y, además, éstas fuesen ejecutivas por su sola autoridad, resulta claro que se estaría sustituyendo a la Comunidad Autónoma de que se trate en la configuración de qué políticas deben desarrollarse en ámbitos de su competencia.
El mecanismo de intervención que estamos examinando se asemeja más, por lo que hace a la incidencia en la autonomía financiera reconocida a las Comunidades Autónomas, al regulado en la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 2/2012, según la cual «[e]l Consejo de Ministros, previa audiencia de las Administraciones o entidades afectadas, será el órgano competente para declarar la responsabilidad por dicho incumplimiento y acordar, en su caso, la compensación o retención de dicha deuda con las cantidades que deba transferir el Estado a la Administración o entidad responsable por cualquier concepto, presupuestario y no presupuestario». En el caso regulado en este precepto, al igual que en el que se está enjuiciando en esta resolución, hay una limitación a la decisión de gasto de la Comunidad Autónoma, pues no podrá disponer para ningún otro fin de las cantidades retenidas, pero no hay una sustitución en la definición de sus políticas, pues la retención viene determinada por el propio ejercicio previo y con plena autonomía de las competencias que les incumben. Por este motivo, y al igual que decidimos respecto el precepto transcrito de la Ley Orgánica 2/2012 en la STC 215/2014, FJ 9 d), procede declarar que los arts. 1, apartados 6 y 16, y 2 de la Ley Orgánica 9/2013, en la medida que regulan un mecanismo de retención por el Estado de recursos del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas para pagar directamente las deudas que éstas tuvieren con sus proveedores, no invaden las competencias de las Comunidades Autónomas ni menoscaban el ejercicio de la autonomía financiera ex arts. 137 y 156.1 CE, 2.1 f) LOFCA y 175.2 a) y b) EAAnd.
Este Tribunal ha venido considerando que la autonomía financiera de los entes territoriales queda estrechamente ligada a su suficiencia financiera, por cuanto exige «la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas» (por todas, SSTC 13/2007, de 18 de enero, FJ 5, y 109/2011, de 22 de junio, FJ 5). Ahora bien, para valorar si una determinada Comunidad Autónoma goza de recursos suficientes para ejercer la autonomía financiera constitucionalmente consagrada es preciso atender al conjunto de los recursos de que puedan disponer y a las competencias que le han sido atribuidas (SSTC 13/2007, FJ 5, y 109/2011, FJ 5). Dicho de otro modo, la suficiencia financiera depende de muchas variables, tales como «las necesidades traducidas en el gasto público generado por el funcionamiento efectivo de las competencias asumidas» (SSTC 135/1992, de 5 de octubre, FJ 8; y 13/2007, FJ 5).
Por otra parte, la suficiencia financiera, como principio ligado a la autonomía financiera, se refiere a la totalidad de recursos de que disponen las Comunidades Autónomas para el efectivo ejercicio de las competencias asumidas, no encontrándose limitada, por tanto, a un único recurso, como son, las transferencias garantizadas por el Estado (SSTC 13/2007, FJ 5; 58/2007, de 14 de marzo, FJ 3; 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 8; y 213/2012, de 14 de noviembre, FJ 5), lo que implica que no resulta determinable «en función de una singular fuente de ingresos individualmente considerada y su eventual reducción» (SSTC 32/2012, de 15 de marzo, FJ 7; y 123/2012, de 5 de junio, FJ 7).
Además, encuentra un límite evidente en la propia naturaleza de las cosas y, en particular, en el marco de las posibilidades reales del sistema financiero del Estado en su conjunto (SSTC 13/2007, FJ 5; 31/2010, de 28 de junio, FJ 130; 133/2012, de 19 de junio, FJ 4, y 213/2012, FJ 5), garantizando sólo un nivel mínimo de recursos que permita el ejercicio de las competencias autonómicas (SSTC 13/2007, FJ 5; 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 8, y 32/2012, de 15 de marzo, FJ 7). En cualquier caso, no hay que descuidar que aun cuando el endeudamiento es uno de los recursos posibles que nutren a las haciendas autonómicas de conformidad con el art. 157.1 e) CE, este instrumento de financiación «tiene siempre una contrapartida que no puede obviarse, pues supone siempre un mayor gasto futuro en concepto de intereses, por lo que un endeudamiento descontrolado pone también en peligro, si cabe incluso más, la propia suficiencia financiera» (STC 171/2014, de 23 de octubre, FJ 6).
No sólo la Ley Orgánica 2/2012 ha instrumentado el principio de transparencia, conforme al cual «las Administraciones Públicas suministrarán toda la información necesaria para el cumplimiento de las disposiciones» de la Ley (art. 6.2), sino que la Ley Orgánica 9/2013, dentro del principio de sostenibilidad financiera, ha incorporado la obligación de las Administraciones públicas de publicar su periodo medio de pago a los proveedores e incluir en su plan de tesorería tanto el importe de los recursos que va a dedicar mensualmente a su pago, como el compromiso de adoptar las medidas necesarias para la reducción de ese periodo medio de pago hasta el plazo máximo legalmente establecido (art. 13.6 de la Ley Orgánica 2/2012). Sólo si una Comunidad Autónoma no adopta las medidas necesarias o las adoptadas son insuficientes se procederá a iniciar el procedimiento de retención, para lo cual se «recabará de la Comunidad Autónoma la información necesaria para cuantificar y determinar la parte de la deuda comercial que se va a pagar con cargo a los mencionados recursos», con comunicación al Consejo de Política Fiscal y Financiera para su conocimiento (art. 20.6 de la Ley Orgánica 2/2012).
Por su parte, el Real Decreto 635/2014, de 25 de julio, por el que se desarrolla la metodología de cálculo del periodo medio de pago a proveedores de las Administraciones Públicas y las condiciones y el procedimiento de retención de recursos de los regímenes de financiación, establece la metodología para que «[l]a Administración Central, las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales y las Administraciones de la Seguridad Social» calculen «el período medio de pago global a proveedores» (art. 4). Y la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre (tras la modificación operada por la Orden HAP/2082/2014, de 7 de noviembre), de cara a la publicidad del período medio de pago a proveedores, dispone que las Comunidades Autónomas «remitirán al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y publicarán periódicamente», el período medio mensual de pago global a proveedores y su serie histórica; el período medio mensual de pago de cada entidad y su serie histórica; la ratio mensual de operaciones pagadas de cada entidad y su serie histórica; y la ratio de operaciones mensuales pendientes de pago de cada entidad y su serie histórica (art. 6.2), que incluirá el detalle del período medio de pago global a proveedores, del período medio de pago mensual y acumulado a proveedores, de las operaciones pagadas y pendientes de pago de cada entidad y del conjunto de la Comunidad, así como los datos relativos a la deuda no financiera, comercial y pagos mensuales, los costes financieros derivados del tipo de interés legal de demora aplicable, las indemnizaciones por costes de cobro, y otra información relevante en materia de morosidad comercial de las Administraciones públicas (art. 14.8). Con la anterior información, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas «hará un seguimiento, a efectos de detectar posibles incumplimientos, de los datos publicados por las Comunidades Autónomas relativos al período medio de pago a proveedores y analizará su consistencia con el resto de la información remitida al Ministerio» (art. 7.1 del Real Decreto 635/2014).
«[A]un cuando no está recogido de modo expreso en el texto constitucional constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico y cuya observancia resulta obligada (SSTC 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 11; 13/2007, de 18 de enero, FJ 7; 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 4; 109/2011, de 22 de junio, FJ 5; 123/2012, de 5 de junio, FJ 8, y 76/2014, de 8 de mayo, FJ 4), del que deriva un deber de colaboración e información recíproca entre las Administraciones implicadas (SSTC 236/1991, de 12 de diciembre, FJ 10; y 164/2001, de 11 de julio, FJ 48), dimanante del general deber de auxilio recíproco (SSTC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 7, y 42/2014, de 25 de marzo, FJ 4), “que debe presidir las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas”(STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 11; y, en el mismo sentido, STC 104/1988, de 8 de junio, FJ 5), que es concreción, a su vez, de un deber general de fidelidad a la Constitución [SSTC 11/1986, de 28 de enero, FJ 5; 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 4 b), y 42/2014, de 25 de marzo, FJ 4]. Por esta razón, el art. 2.1 LOFCA somete la actividad financiera de las Comunidades Autónomas, en coordinación con la hacienda del Estado, al principio de lealtad institucional [letra g)], y el art. 9 de la Ley Orgánica 2/2012 obliga a todas las Administraciones públicas a adecuar sus actuaciones al mismo principio de lealtad institucional [STC 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 4 a)].»
Este Tribunal ha venido señalando con relación a la financiación de las Comunidades Autónomas que es claro que no sólo nos situamos en el ámbito de la coordinación, sino también en el de la cooperación, principio este último que hemos conectado «con la idea de la voluntariedad», a diferencia del de la coordinación que hemos vinculado «con la de la imposición».
«Al Estado le corresponde la coordinación en materia de financiación de las Comunidades Autónomas, fundamentalmente, por tres razones. En primer lugar porque… de conformidad a nuestra doctrina, “[c]on el art. 157.3 CE, que prevé la posibilidad de que una Ley Orgánica regule las competencias financieras de las Comunidades Autónomas, no se pretendió sino habilitar la intervención unilateral del Estado en este ámbito competencial a fin de alcanzar un mínimo grado de homogeneidad en el sistema de financiación autonómico, orillando así la dificultad que habría supuesto que dicho sistema quedase exclusivamente al albur de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboración de cada uno de los Estatutos de Autonomía” (STC 68/1996, de 4 de abril, FJ 9).
Y, en tercer lugar, porque… de acuerdo con la previsión del art. 2.1 c) LOFCA, las Comunidades Autónomas vienen obligadas a coordinar el ejercicio de su actividad financiera con la hacienda del Estado de acuerdo al principio de “solidaridad entre las diversas nacionalidades y regiones” [art. 2.1 c) LOFCA].» (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 7).
En este punto, de acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal, «el principio de cooperación tiende a garantizar la participación de todos los entes involucrados en la toma de decisiones cuando el sistema de distribución competencial conduce a una actuación conjunta del Estado y de las Comunidades Autónomas» (SSTC 68/1996, de 4 de abril, FJ 10, y 13/2007, de 18 de enero, FJ 7).
10. En el caso examinado, debe atenderse a que el cálculo del período medio de pago y si éste supera el periodo máximo de pago fijado por la normativa de morosidad corresponde inicialmente a cada Administración pública, que lo publicará (art. 13.6 de la Ley Orgánica 2/2012). El art. 18.4 de la Ley Orgánica 2/2012, por su lado, prevé que «el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas hará un seguimiento del cumplimiento de los periodos medio de pago a proveedores de las Comunidades Autónomas». Consecuencia de este seguimiento serán las medidas de prevención (art. 18.4 de la Ley Orgánica 2/2012) y de corrección (20.5 y 20.6 de la Ley Orgánica 2/2012), estando dentro de estas últimas el inicio del procedimiento de retención. Estas facultades del Estado responden al deber de colaboración e información recíproca para el ejercicio de las competencias y el cumplimiento de los deberes y obligaciones que la Constitución impone a todas las Administraciones públicas, que a su vez deriva del principio de lealtad y en general de un deber de fidelidad a la Constitución.
A lo anterior hay que añadir una serie de precisiones. En primer lugar, hay que llamar la atención sobre el hecho de no ser procedente imputar a la norma su inconstitucionalidad por no haber previsto la posibilidad de que la Comunidad Autónoma formule alegaciones o reparos a las dos determinaciones que hemos indicado, pues el art. 8.1 de la Ley Orgánica 2/2012 prevé, ya desde su redacción originaria, que «Las Administraciones Públicas que incumplan las obligaciones contenidas en esta Ley … asumirán en la parte que les sea imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubiesen derivado» y añade en un párrafo segundo que «en el proceso de asunción de responsabilidad a que se refiere el párrafo anterior se garantizará, en todo caso, la audiencia de la administración o entidad afectada».
En segundo lugar, la comunicación al Consejo de Política Fiscal y Financiera de la parte de la deuda comercial que se va a pagar con cargo a los recursos del sistema de financiación, lo es a un órgano no sólo con funciones de coordinación, sino también de cooperación (STC 13/2007, FJ 8), en cuyo seno están representadas todas las Comunidades Autónomas, sin que la forma de adopción de sus decisiones (art. 10.3 de su reglamento interno), sea relevante a estos efectos. Y, en fin, en tercer lugar, no es función de las Comunidades Autónomas la de elegir en cada momento cuál es la fórmula de colaboración que mejor se adecúa a sus intereses, al ser al Estado a quien corresponde en cada caso determinar, no sólo en el ejercicio de sus competencias de dirección general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) y de coordinación de las haciendas autonómicas (art. 156.1 CE), sino mediante la ley orgánica a la que hace referencia el art. 135.5 CE, «la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera», como así ha hecho.
En efecto, aunque no lo diga expresamente ningún artículo de la Ley Orgánica 9/2013, no podemos obviar que el «periodo medio de pago a proveedores», cuyo control —para que no exceda del plazo máximo de pago previsto en la normativa de morosidad— se asegura mediante el mecanismo de retención ex art. 20.6 de la Ley Orgánica 2/2012, es una figura que introduce la Ley 9/2013 en el art. 13.6 de la Ley Orgánica 2/2012 como un instrumento del principio de suficiencia financiera, entendiéndose, según el art. 4 de la Ley Orgánica 2/2012 rubricado «Principio de sostenibilidad financiera», «que existe sostenibilidad de la deuda comercial, cuando el periodo medio de pago a los proveedores no supere el plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad» (párrafo segundo del apartado 2).
En suma, dado que la finalidad que la ley señala al mecanismo de retención ex art. 20.6 de la Ley Orgánica 2/2012 es reducir, y en última instancia eliminar, el desfase entre el periodo medio de pago a los proveedores y el plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad, la combinación de los arts. 4.2, 13.6 y 20.6 de la Ley Orgánica 2/2012 impone que el abono por el Estado a los proveedores de las cantidades retenidas ha de ser inmediato a la práctica de la retención y lo más cercano posible al tiempo en que debieran haberse satisfecho dichos recursos de financiación a la Comunidad Autónoma respectiva. De hecho, el Real Decreto 635/2014, de 25 de julio, norma que, dando cumplimiento al mandato de la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 2/2012 (en la redacción que le da el art. 1.16 de Ley Orgánica 9/2013), reglamenta las condiciones y el procedimiento de retención de recursos de los regímenes de financiación, establece que «antes de la finalización del mes en el que deba satisfacerse los recursos de los regímenes de financiación de las comunidades autónomas o de la participación de las corporaciones locales en los tributos del Estado, según corresponda, que hayan sido objeto de la deducción o retención correspondiente, la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local remitirá las propuestas de pago a la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera y la información relativa a las facturas cuyo pago vaya a efectuarse con cargo a estos importes, para que proceda a la ordenación de su pago. Las incidencias que impidan el pago material darán lugar a que el importe correspondiente sea acumulado a los importes efectivos objeto de retención siguientes» (art. 11.4).
Esa sucesión halla justificación en que el legislador evoluciona en los objetivos que pretende lograr en relación a la deuda comercial. Mediante el fondo para la financiación de los pagos a proveedores, la ley aseguraba que los proveedores obtenían los pagos que les correspondían, pero no introducía un límite al endeudamiento de los entes públicos autonómicos cuyas obligaciones con proveedores abonaba el Estado. Su deuda seguía existiendo aunque cambiaba el acreedor, que pasaba a ser el Estado. Así se desprende del art. 7.3 del Real Decreto-ley 7/2012, según el que «la disposición de la financiación concedida a las Administraciones territoriales se hará mediante el pago directo a los proveedores, subrogándose el fondo en los derechos que a dicho proveedor correspondieran frente a dichas Administraciones territoriales por el importe efectivamente satisfecho». El mecanismo de retención creado por la Ley Orgánica 9/2013, por el contrario, alcanza los dos fines a un mismo tiempo, pues los proveedores ven realizados los pagos que acumulaban retraso por el impago autonómico y, además, la deuda desaparece del pasivo del ente autonómico, impidiendo así que su endeudamiento adquiera un volumen excesivo que lastre los objetivos de estabilidad presupuestaria vinculantes para todas las Administraciones públicas.
12. La demanda sostiene, en último lugar, la inconstitucionalidad del art. 1, apartados 6 y 16, y del art. 2 de la Ley Orgánica 9/2013 porque, a juicio de la recurrente, la retención controvertida vulnera la regla de prioridad absoluta en el pago del capital e intereses de la deuda pública establecida en el art. 135.3 CE, y reiterada en el art. 14 de la Ley Orgánica 2/2012. La razón que se esgrime es que la retención que disponen dichos preceptos puede suponer que los proveedores de las Comunidades Autónomas «intervenidas» cobren antes que los acreedores de la deuda pública, alterándose así la preferencia que constitucionalmente ostentan estos últimos. No es de la misma opinión el Abogado del Estado para quien, precisamente por el Real Decreto-ley 21/2012, de 13 de julio, de medidas de liquidez de las Administraciones públicas y en el ámbito financiero, se creó un fondo de liquidez autonómico como un mecanismo a través del cual refinanciar cualesquiera vencimientos de capital e intereses de la deuda pública, lo que impide que el mecanismo de retención previsto pueda afectar al cumplimiento de las obligaciones establecidas en el art. 135.3 CE.
La impugnación, así planteada, está dirigida principalmente contra el art. 20.6 de la Ley Orgánica 2/2012, en la redacción que le da el art. 1.6 de la Ley Orgánica 9/2013, en tanto prevé que, cuando se dé cierto supuesto de hecho en relación al período medio de pago a los proveedores de una Comunidad Autónoma, se «iniciará el procedimiento de retención de los importes a satisfacer por los recursos de los regímenes de financiación para pagar directamente a los proveedores». La impugnación también alcanza, si bien que consecuencialmente, pues ninguna crítica específica se formula contra ellos, al art. 20.7 de la Ley Orgánica 2/2012, en la redacción que le da el art. 1.6 de la Ley Orgánica 9/2013 (la medida de retención se mantendrá hasta que la Comunidad Autónoma cumpla con el plazo máximo de pago previsto en la normativa de morosidad durante seis meses consecutivos); a la disposición final segunda de la Ley Orgánica 2/2012, en la redacción que le da el art. 1.16 de la Ley Orgánica 9/2013 (prevé el desarrollo reglamentario de las condiciones y procedimiento de esta retención); y al apartado 3 [sic] de la disposición adicional octava LOFCA, en la redacción que le da el art. 2 Ley Orgánica 9/2013 (la retención que prevé el art. 20 de la Ley Orgánica 2/2012 no podrá exceder de la cuantía resultante de la diferencia entre dos importes que ese mismo precepto precisa).
La disposición adicional primera prevé que el Estado configure mecanismos adicionales de financiación de apoyo a la liquidez de las Comunidades Autónomas. En el marco de esta norma, dice su exposición de motivos, el Real Decreto-ley 21/2012, de 13 de julio, de medidas de liquidez de las Administraciones públicas y en el ámbito financiero, creó un mecanismo de financiación con el que «atender las necesidades financieras de las Comunidades Autónomas», entendiendo por tales «los vencimientos de la deuda pública de las Comunidades Autónomas, en los términos previstos en el art. 4.2 de este real decreto-ley, así como las cantidades adicionales necesarias para financiar el endeudamiento» (art. 1). Este mecanismo de financiación se denominó fondo de liquidez autonómica (art. 9).
El Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las Comunidades Autónomas y entidades locales y otras de carácter económico, derogó el mecanismo antedicho y, en su sustitución, creó dos fondos de apoyo a la liquidez, respectivamente, de las Comunidades Autónomas y entidades locales. Dichos fondos tienen el mismo encaje normativo que el derogado («[c]ada uno de los compartimentos de estos fondos tienen la consideración de mecanismo adicional de financiación de los referidos en la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 2/2012, que será de aplicación a los mismos»). El fondo de financiación a Comunidades Autónomas está integrado, entre otros, por un compartimento fondo de liquidez autonómico, cuyo ámbito objetivo regulado en el art. 21 coincide sustancialmente con el previsto para el fondo de liquidez autonómica en el art. 4.2 del Real Decreto-ley 21/2012. Tal proximidad hay entre ellos que el art. 20.1 del Real Decreto-ley 17/2014 afirma que «[l]as Comunidades Autónomas adheridas al Fondo de Liquidez Autonómico a la entrada en vigor de este Real Decreto-ley quedarán inmediatamente adscritas al Compartimento Fondo de Liquidez Autonómico del Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas con la condicionalidad prevista en los artículos 24 y 25». El Real Decreto-ley 17/2014, no obstante, enriquece el mecanismo de financiación porque el fondo de financiación a Comunidades Autónomas está conformado, además, por un compartimento facilidad financiera, que va dirigido a las Comunidades Autónomas que cumplan los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y período medio de pago a proveedores (art. 15), las cuales tendrán a su disposición un mecanismo de financiación con idéntico ámbito objetivo (art. 16) pero sin que su adhesión al mismo conlleve sujetarse a condicionalidad alguna.
Dada en Madrid, a veinticinco de mayo de dos mil dieciséis.–Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.–Adela Asua Batarrita.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Juan José González Rivas.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Ricardo Enríquez Sancho.–Antonio Narváez Rodríguez.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1762-2014
En tercer lugar, la distinción entre dos «momentos», el de definición de las políticas de gasto y el de la retención de ciertos recursos que el Estado debe satisfacer a la Comunidad Autónoma, con la consiguiente reducción de la autonomía financiera exclusivamente al primer «momento» indicado, resulta plenamente artificial, pues la autonomía financiera implica la plena disponibilidad de los medios financieros que, de acuerdo con el bloque de constitucionalidad, les corresponden a las Comunidades Autónomas, «para poder ejercer sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas» [por todas, SSTC 13/2007, de 18 de enero, FJ 5; 109/2011, de 22 de junio, FJ 5; y 76/2014, de 8 de mayo, FJ 4 c)]. Y, por supuesto, la plena disponibilidad de los medios financieros incluye su percepción directa e íntegra (SSTC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 9; y 201/1988, de 27 de octubre, FJ 4).
En cuarto y último lugar, la reciente STC 41/2016 (FJ 16) ha puesto de relieve, a propósito del mecanismo de retención estatal de fondos de las Comunidades Autónomas para satisfacer las deudas contraídas por estas con las corporaciones locales (art. 57 bis de la Ley reguladora de las bases de régimen local), las amplias diferencias existentes con respecto al procedimiento de repercusión de las consecuencias financieras derivadas del incumplimiento de las obligaciones de derecho de la Unión Europea: «La retención prevista en otros apartados de la disposición adicional octava LOFCA no responde a la lógica clásica de la compensación de créditos porque el Estado y la Comunidad Autónoma no reúnen el doble carácter de ser, cada uno de ellos, deudor y acreedor respecto del otro (apartados 4 y 5). Se trata de compensaciones “triangulares” porque el Estado constata el incumplimiento de una obligación de la Comunidad Autónoma frente a un tercero. En estos casos, el Estado sustituye a la Comunidad Autónoma en el cumplimiento de las obligaciones contraídas por ella frente a otro, poniendo a disposición de éste las cantidades retenidas».
«Sólo se justificaría la revisión de la citada doctrina si la propia Constitución, a través de la reforma del art. 135 CE, hubiera establecido modalidades de control específicas, distintas de las que hasta el presente se han considerado constitucionalmente admisibles, para los supuestos en los que las Comunidades Autónomas incumplieran los objetivos de estabilidad presupuestaria. La única mención del art. 135 CE directamente relacionada con este debate es la que aparece en el apartado 5 c), que remite a la ley orgánica la regulación de “la responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria”. Pero, partiendo de la distinción trazada entre responsabilidad ad extra y ad intra por la STC 36/2013, de 14 de febrero, FJ 9, no cabe confundir la responsabilidad de la Administración incumplidora con el otorgamiento al Estado de facultades exorbitantes de control. Salvada esta mención con el alcance señalado, y al no deducirse otros controles del art. 135 CE, debe concluirse que la reforma de este precepto constitucional ha dejado intacto el sistema de controles previamente diseñado por la Constitución.»
La autonomía financiera no excluye la existencia de controles, incluso específicos cuando se trata de fondos que forman parte de los Presupuestos Generales del Estado que están afectos a unas finalidades concretas, como por ejemplo el de dar cuenta del destino de los fondos recibidos con cargo a dichos presupuestos o del estado de realización de los proyectos en curso de ejecución. Ahora bien, un control de naturaleza administrativa que condiciona la percepción de los fondos a la presentación de justificantes relativos a su aplicación, «coloca a las Comunidades Autónomas en la situación de meros órganos gestores de créditos presupuestarios estatales, dependientes en cierto modo jerárquicamente de la Administración del Estado, siendo así que, como ha tenido ocasión de señalar este Tribunal, tal situación no resulta compatible con el principio de autonomía y con la esfera competencial que de ella deriva (sentencias 4/1981, de 2 de febrero, y 6/1982, de 22 de febrero)» (STC 63/1986, FJ 9). En la misma línea, la STC 201/1988 consideró incompatible con la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas que se supeditara la determinación de los importes definitivos así como el efectivo ingreso de las cantidades a transferir a la remisión previa de una información normalizada en la que constaran la relación de beneficiarios y el objeto y cuantía de las subvenciones aprobadas en el trimestre precedente: «Tales normas de control de la gestión autonómica de las subvenciones deben, de acuerdo con lo expuesto, considerarse un control exorbitante que invade la autonomía financiera de la Generalidad» (STC 201/1988, FJ 4).
El mecanismo de retención controvertido en este proceso va más allá de esos controles ya considerados exorbitantes en el pasado. Su naturaleza sustitutoria de la competencia autonómica es indiscutible. Así fue ya apreciada en la mencionada STC 41/2016 que abordó la constitucionalidad del mecanismo estatal de compensación triangular (Estado-Comunidades Autónomas-Entidades locales) de créditos previsto en el art. 57 bis LBRL. El análisis sobre la naturaleza del mecanismo de retención estatal realizado en dicha sentencia es perfectamente aplicable a este caso: en efecto, también mediante el presente mecanismo de retención triangular (Estado-Comunidades Autónomas-proveedores) «el Estado sustituye a la Comunidad Autónoma en el cumplimiento de las obligaciones contraídas por ella frente a otro, poniendo a disposición de éste las cantidades retenidas», por lo que también constituye «un control administrativo en sentido técnico (sustitución en el ejercicio de una competencia por incumplimiento) que incide de modo muy relevante sobre las relaciones financieras del Estado y la Comunidad Autónoma» (STC 41/2016, FJ 16).
Esa doctrina no sufre alteración por la existencia de obligaciones contraídas en el seno de la Unión Europea, ni por la responsabilidad que pueda derivar para el conjunto del Estado por un incumplimiento de esas obligaciones imputable a una Comunidad Autónoma. En la STC 36/2013, de 14 de febrero, este Tribunal afirmó que «la responsabilidad ad extra de la Administración estatal por incumplimientos del Derecho de la Unión Europea no justifica la asunción [por la Administración estatal] de una competencia que no le corresponde» (FJ 9), aunque sí le corresponde al Estado establecer los sistemas de compensación interadministrativa de la responsabilidad financiera que pudiera generarse para el propio Estado en el caso de que dichas irregularidades o carencias se produjeran efectivamente y así se constatara por las instituciones comunitarias.
Incluso en la reciente STC 215/2014, de 18 de diciembre, en la que, contra la opinión de cinco magistrados, se admitió la constitucionalidad de las «medidas de obligado cumplimiento» previstas en los arts. 25.2 y 26.1 de la Ley Orgánica 2/2012, no se traspasó la línea roja de la sustitución estatal en el ejercicio de las competencias autonómicas. Como recapituló la posterior STC 41/2016 (FJ 16), «en nuestro sistema constitucional no hay más controles administrativos de este tipo que los previstos en el art. 155 CE (para afrontar incumplimientos constitucionales extremadamente cualificados) y en la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (ante el incumplimiento de los objetivos de equilibrio y sostenibilidad presupuestaria)».
Madrid, a veinticinco de mayo de dos mil dieciséis.–Adela Asua Batarrita.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1762-2014
Madrid, a veinticinco de mayo de dos mil dieciséis.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1762-2014
El Tribunal acuñó tempranamente un concepto restrictivo de la reserva de ley orgánica, a fin de impedir una petrificación abusiva del ordenamiento en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y en detrimento del carácter democrático del Estado. Esta idea, que aparece recogida ya en la STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 21 A), ha sido un criterio contante en la jurisprudencia constitucional: la STC 215/2014, de 18 de diciembre, recordaba «[l]a necesidad de aplicar un criterio estricto o restrictivo para determinar el alcance de la reserva, tanto en lo referente al término “desarrollar”, como respecto de la “materia” objeto de reserva, se debe a la finalidad de evitar petrificaciones del ordenamiento y de preservar la regla de las mayorías parlamentarias no cualificadas [SSTC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 21 A); 173/1998, de 23 de julio, FJ 7; 129/1999, de 1 de julio, FJ 2; 53/2002, de 27 de febrero, FJ 12; 184/2012, de 17 de octubre, FJ 9; 212/2012, de 14 de noviembre, FJ 1, y 151/2014, de 25 de septiembre, FJ 4 a)], pues la regulación por ley orgánica produce el “efecto de congelación de rango y de la necesidad de una mayoría cualificada para su ulterior modificación” [STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 21 A)]» (FJ 3).
La reserva de ley orgánica del art. 157.3 CE no ha sido ni puede ser ajena a esta interpretación estricta. Ya la STC 68/1996, de 4 de abril, señaló que este precepto constitucional no pretende «sino habilitar la intervención unilateral del Estado en este ámbito competencial a fin de alcanzar un mínimo grado de homogeneidad en el sistema de financiación autonómico, orillando así la dificultad que habría supuesto que dicho sistema quedase exclusivamente al albur de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboración de cada uno de los Estatutos de Autonomía. Su función no es, por tanto, como es obvio, la de establecer una reserva de Ley Orgánica en cuya virtud cualquier aspecto atinente al nutrido grupo de recursos autonómicos enumerados en el art. 157.1 C.E. requiriese ineludiblemente una norma de tal rango, sino sencillamente permitir que una Ley Orgánica –la actual L.O.F.C.A.– pudiese insertarse en el bloque de la constitucionalidad delimitador del concreto alcance de las competencias autonómicas en materia financiera (por todas, SSTC 181/1988, fundamento jurídico 7; 183/1988, fundamento jurídico 3; 250/1988, fundamento jurídico 1, y 150/1990, fundamento jurídico 3)» (FJ 9).
La Sentencia de la que discrepo intenta encontrar su precedente doctrinal en la STC 134/2011, de 20 de julio, que incluye en el ámbito de la reserva de ley orgánica del art. 157.3 CE «las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado» y la «coordinación de la política de endeudamiento». Sin embargo, esta invocación no es convincente, pues: (i) la primera alusión, que se limita a reproducir el precepto constitucional citado, no aporta luz alguna sobre lo que aquí se debate; y (ii) la segunda faceta en todo momento se vincula en dicha STC 134/2011 (y en la STC 11/1984, de 2 de febrero, a la que se remite) a las operaciones de crédito público que, al formar parte de los recursos de las Comunidades Autónomas enumerados en el art. 157.1 CE, encajan con naturalidad en la reserva de ley orgánica recogida en su apartado 3. Sin que sea necesaria su reproducción, me remito al íntegro fundamento jurídico 7 de la STC 13/2007, de 18 de enero, que expone con todo detenimiento las razones por las cuales corresponde al Estado la coordinación en materia de financiación de las Comunidades Autónomas, y que acotan con nitidez el ámbito en el que puede desenvolverse la ley orgánica del art. 157.3 CE.
Confirmando una vez más la doctrina previa, la reciente STC 41/2016 ha rechazado «un entendimiento expansivo en cuya virtud cualesquiera medidas destinadas al ahorro en el gasto público, al manejo eficiente de los recursos públicos o a la racionalización de las estructuras administrativas queden reservadas a la ley orgánica por el solo dato de que sirvan en última instancia a fines de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. El sistema constitucional obliga a interpretar que todos los niveles de gobierno deben adoptar medidas de ese tipo en el marco de sus competencias respectivas, en general, y que el Estado puede utilizar al efecto la legislación ordinaria, en particular» (FJ 3).
Madrid, a veintiséis de mayo de dos mil dieciséis.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Firmado y rubricado.
DICTADA en el Recurso 1762/2014 (Ref. BOE-A-2014-4058).
DECLARA la desestimación, en relación con determinados preceptos de la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre (Ref. BOE-A-2013-13425).

References: artículo 135
 artículo 135
 artículo 13
 artículo 18
 Real Decreto 
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 artículo 18
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