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Timestamp: 2020-01-26 05:00:56+00:00

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BVerwG 8 C 8.15 , Urteil vom 16. Dezember 2016 | Bundesverwaltungsgericht
BVerwG 8 C 8.15 , Urteil vom 16. Dezember 2016
BVerwG 8 C 8.15ECLI:DE:BVerwG:2016:161216U8C8.15.0
BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 8.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:161216U8C8.15.0]
BVerwG 8 C 8.15
VG Berlin - 29.11.2013 - AZ: VG 4 K 357.12
OVG Berlin-Brandenburg - 11.06.2015 - AZ: OVG 1 B 23.14
1 Die Klägerin wendet sich gegen Verfügungen des Beklagten zur Einhaltung landesrechtlicher Vorschriften über die Aufstellung von Spielgeräten in zwei von ihr betriebenen Spielhallen in der U.straße ... in Berlin.
2 Für beide Spielhallen waren ihr am 16. April 2010 Erlaubnisse nach § 33i Gewerbeordnung (GewO) erteilt worden. Nachdem die Klägerin mit Schreiben des Bezirksamts ... vom 30. Juni 2011 auf das Inkrafttreten des Spielhallengesetzes Berlin (SpielhG BE) hingewiesen worden war, wurden in beiden Spielhallen Verstöße gegen Anforderungen des Gesetzes festgestellt. Mit Bescheiden vom 22. November 2011 forderte das Bezirksamt die Klägerin in Ziffer 1 der Verfügungen unter gleichzeitiger Zwangsgeldandrohung auf, in den beiden Spielhallen die nach § 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG BE geltenden Vorschriften über die Aufstellung der zulässigen Anzahl von Spielgeräten einzeln in einem Mindestabstand von einem Meter und getrennt durch eine Sichtblende einzuhalten. In einer weiteren Ziffer der Verfügungen wurde die Klägerin zur Einhaltung des Verbots der unentgeltlichen Abgabe von Speisen und Getränken aufgefordert. Den Widerspruch der Klägerin gegen die Bescheide wies das Bezirksamt mit Widerspruchsbescheiden vom 1. August 2012 zurück. Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen diese Bescheide mit Urteil vom 29. November 2013 abgewiesen.
3 Die hiergegen gerichtete Berufung hat das Oberverwaltungsgericht hinsichtlich der Anfechtung von Ziffer 1 der Verfügungen zurückgewiesen. Im Übrigen hat es die Berufung mangels Berufungsbegründung verworfen. Zur Begründung der Zurückweisung führt das Berufungsurteil aus, die Klägerin habe gegen die unmittelbar mit Inkrafttreten des Spielhallengesetzes Berlin einzuhaltenden Aufstellungsmodalitäten für Spielgeräte verstoßen. Hinsichtlich deren Verfassungsmäßigkeit bestünden keine Bedenken. Auch im Zusammenwirken mit den weiteren Regelungen für Spielhallen in Berlin verletzten die Anforderungen an die Aufstellung der Geräte nicht die Berufsfreiheit der Klägerin.
4 Die Klägerin macht zur Begründung ihrer am 23. Juli 2015 hinsichtlich Ziffer 1 der angegriffenen Verfügungen eingelegten Revision im Wesentlichen geltend, die Länder seien zur Regelung von Anforderungen an die Aufstellung von Spielgeräten in Spielhallen nicht befugt. Durch die Föderalismusreform 2006 sei ihnen mit dem "Recht der Spielhallen" im Wege der normativen Rezeption lediglich die Zuständigkeit für den eingeschränkten Regelungsbereich des § 33i GewO übertragen worden. Regelungen über die Aufstellung von Spielgeräten seien dem Spielgeräterecht zuzuordnen, für das der Bund weiterhin regelungsbefugt sei. Die Anforderungen in § 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG BE verletzten die Klägerin auch materiell in ihrer Berufsfreiheit. Sie seien nach dem Stand der Suchtforschung nicht gerechtfertigt und darüber hinaus zur Suchtbekämpfung nicht geeignet, weil Spielautomaten in Gaststätten und Spielbanken trotz mindestens gleich hoher Suchtgefahren keinen entsprechenden Anforderungen unterlägen.
5 Die Klägerin beantragt, die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 11. Juni 2015 und des Verwaltungsgerichts Berlin vom 29. November 2013 zu ändern und die Bescheide des Bezirksamts ... von Berlin vom 22. November 2011 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 1. August 2012 hinsichtlich Ziffer 1 der Bescheide und der hierauf bezogenen Androhung der Festsetzung eines Zwangsgeldes aufzuheben.
7 Er verteidigt das Berufungsurteil. Mit den angegriffenen Regelungen habe der Gesetzgeber auf den sprunghaften Anstieg von Spielhallen und den in ihnen aufgestellten Spielgeräten vor allem in den Innenstadtbezirken Berlins reagiert, um der herausragenden Suchtgefahr des Geldautomatenspiels entgegenzuwirken. Insoweit verfüge der Gesetzgeber über einen legislativen Einschätzungsspielraum, der hier auch ausweislich neuester Studien über Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland nicht überschritten sei. Die Länder seien für die angegriffene Regelung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG regelungsbefugt. Die Regelung des § 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG BE sei auch materiell verfassungskonform. Sie stelle eine bloße Berufsausübungsregelung dar. Das ergebe sich schon aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 27. März 1987 (1 BvR 850/86) zur damaligen Reduzierung auf zehn Spielgeräte je Spielhalle. Die Platzierungsvorgaben für Spielgeräte zielten darauf, den gleichzeitigen Zugriff auf mehrere Spielgeräte zu verhindern, und dienten daher der Suchtprävention. Sie seien geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne, was auch darin deutlich werde, dass die Klägerin ihren Betrieb fortführe. Der Landesgesetzgeber habe Spielhallen gegenüber dem Automatenspiel in Gaststätten und in Spielbanken unterschiedlich behandeln dürfen.
8 Der Vertreter des Bundesinteresses hält die Länder nicht für befugt, Regelungen über die Aufstellung von Spielgeräten innerhalb von Spielhallen zu erlassen. Der Bund habe insoweit von seiner Gesetzgebungszuständigkeit für das Recht der Geräteaufstellung abschließend Gebrauch gemacht.
10 1. Die Anfechtungsklage gegen die im Revisionsverfahren noch streitgegenständlichen Verfügungen in Ziffer 1 der Bescheide, mit denen der Klägerin die Einhaltung der Anforderungen des § 4 Abs. 2 Satz 3 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Berlin (Spielhallengesetz Berlin - SpielhG BE) vom 20. Mai 2011 (GVBl. BE S. 223, geändert durch Gesetz vom 22. März 2016, GVBl. BE S.117) an die Aufstellung von Spielgeräten in ihrer Spielhalle aufgegeben wurde, ist zulässig. Sie betrifft allein die Aufstellungsmodalitäten und nicht auch die in § 4 Abs. 2 Satz 1 SpielhG BE geregelte Höchstzahl zulässiger Spielgeräte. Soweit die Ordnungsverfügungen die Verabreichung von Speisen und Getränken in der Spielhalle der Klägerin betreffen, sind sie infolge der teilweisen Verwerfung der Berufung der Klägerin bestandskräftig geworden.
11 2. Das Oberverwaltungsgericht hat die übrige, auf Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung zielende Berufung zu Recht zurückgewiesen, da die Klage insoweit unbegründet ist. Die auf der Grundlage der landesrechtlichen polizeilichen Generalklausel in § 17 Abs. 1 des Allgemeinen Gesetzes zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin (ASOG BE) i.d.F. vom 11. Oktober 2006 (GVBl. BE S. 930) ergangenen Bescheide sind im streitgegenständlichen Umfang rechtmäßig. Die Klägerin hat nicht in Abrede gestellt, dass die Anforderungen des § 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG BE an den zwischen den einzeln aufzustellenden Geräten geforderten Mindestabstand und an den zwischen den Geräten anzubringenden Sichtschutz zum Zeitpunkt des Erlasses der Bescheide in den Spielhallen der Klägerin nicht eingehalten wurden.
12 Das Oberverwaltungsgericht hat die Vorschrift des § 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG BE auch zutreffend als verfassungs- und unionsrechtskonform und deshalb auf die Spielhalle der Klägerin anwendbar erachtet.
13 a) Das Land Berlin war zum Erlass einer Regelung über Anforderungen an die Aufstellung von Spielgeräten in Spielhallen befugt. Zur Begründung nimmt der Senat Bezug auf die nachfolgend wiedergegebenen Ausführungen in seinem Urteil vom selben Tage zum Parallelverfahren BVerwG 8 C 6.15 , die sich mit gleichgerichteten Rügen der dortigen Klägerin befassen:
14 Die von der Klägerin angegriffene Regelung ist danach der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder für das "Recht der Spielhallen" zuzuordnen. Sie beinhaltet Anforderungen an die Organisation und räumlich-betriebliche Ausgestaltung von Spielhallen und unterfällt deshalb der Regelungszuständigkeit der Länder. Insoweit hat der Senat in dem genannten Urteil ausgeführt:
15 b) Die angegriffene landesrechtliche Regelung ist materiell mit der Verfassung vereinbar.
16 aa) Sie greift in das Grundrecht der Berufsfreiheit der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG ein. Insoweit wird Bezug genommen auf die Ausführungen des Senats im Parallelverfahren BVerwG 8 C 6.15 zu den gleichgerichteten Rügen der dortigen Klägerin:
17 aaa) Ausgehend von der Feststellung des Berufungsgerichts, dass dem gewerblichen Automatenspiel ein besonders hohes Suchtpotenzial zukommt (UA S. 9, 12), ist das in § 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG BE normierte Gebot der Einzelaufstellung von Spielgeräten in einem Mindestabstand von einem Meter, getrennt durch eine Sichtblende in einer Tiefe von mindestens 0,80 Meter, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Zu dem davon umfassten Verbot der Aufstellung von Spielgeräten in Zweiergruppen hat der Senat in dem bereits genannten Urteil zum Parallelverfahren BVerwG 8 C 6.15 ausgeführt:
18 Darauf wird Bezug genommen. Gleiches gilt für den nach § 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG BE bei der Aufstellung der Spielgeräte einzuhaltenden Mindestabstand und die zwischen den Geräten anzubringende Sichtblende, da auch sie dem Zweck dienen, das gleichzeitige Spiel an mehreren Geräten auszuschließen.
19 Die von der Klägerin angegriffene Regelung über die Aufstellung von Spielgeräten ist auch im Hinblick auf ihre wirtschaftlichen Auswirkungen auf den Betrieb der Klägerin im engeren Sinne verhältnismäßig. Das Berufungsgericht ist vorliegend unter Verweis auf die Ausführungen in dem Beschluss des Verfassungsgerichtshofs Berlin vom 20. Juni 2014 (VerfGH 96/13) davon ausgegangen, dass die Klägerin nur einmalig durch die Umstellung auf die in § 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG BE vorgeschriebene Aufstellungsweise der Spielgeräte belastet wird und nichts auf erhebliche Umsatzeinbußen bei ihrer Einhaltung hindeutet (UA S. 10, 12). Dagegen hat die Klägerin keine Verfahrensrügen erhoben, sodass diese Feststellung für das Revisionsgericht bindend ist (§ 137 Abs. 2 VwGO).
20 bbb) Die in § 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG BE geregelten Einschränkungen des Spielhallenbetriebes sind nicht deshalb unzumutbar, weil sie nicht auch für Spielbanken und Gaststätten eingeführt wurden. Außerhalb des staatlichen Wettmonopols besteht kein die unterschiedlichen Regelungsbereiche übergreifendes Konsistenzgebot. Dazu hat der Senat in dem genannten Urteil vom selben Tage ausgeführt:
Unabhängig hiervon wäre eine Inkonsistenz der von der Klägerin angegriffenen spielhallenrechtlichen Regelungen u.a. der Mindestabstände zu anderen Spielhallen und des Verbotes von Mehrfachkomplexen auch nicht erkennbar. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die hier in Rede stehenden spielhallenrechtlichen Regelungen inkonsistent wären. Insbesondere ist nicht zu sehen, dass der Gesetzgeber ein identisches Suchtpotenzial des Angebots von Spielautomaten in Spielhallen unterschiedlich gewichtet hätte (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07 u.a. - BVerfGE 121, 317 <362 f.>). Eine Inkonsistenz besteht auch nicht sektorübergreifend mit Blick auf das in Spielbanken und Gaststätten bestehende Angebot zum Automatenspiel. Die verfassungsrechtliche Schlüssigkeitsprüfung beschränkt sich auf Regelungen innerhalb ein und derselben gesetzgeberischen Maßnahme und bewertet nicht, welche weiteren Regelungen der Gesetzgeber in anderen Regelungsbereichen hätte schaffen müssen (vgl. BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07, 1 BvR 402, 906/08 - BVerfGE 121, 317 <362 f.>). Dass sich der Landesgesetzgeber auf Anforderungen an Spielhallen beschränkt und diese nicht für Gaststätten und Spielbanken nachgezeichnet hat, begründet deshalb keinen Mangel an Schlüssigkeit seiner Maßnahme. Beim Automatenspiel in Gaststätten und Spielbanken handelt es sich gegenüber dem Automatenspiel in Spielhallen um gesonderte Bereiche, für die eine eigene Gefahreneinschätzung getroffen und andere gesetzlichen Rahmenbedingungen geschaffen werden dürfen. Im Übrigen unterscheidet sich die durch Spielbanken und Gaststätten hervorgerufene Suchtgefahr wegen der geringeren Verfügbarkeit bzw. des unterschiedlichen Gepräges der Einrichtung von derjenigen des Spielhallenangebots; auch dies rechtfertigt eine andere Gefahreneinschätzung und andere Maßnahmen (s.o. II.3 (a); s.u. II.3.cc). Hinsichtlich der illegalen "Café-Casinos" fehlt es, wie ausgeführt, bereits an einem normativ angelegten Vollzugsdefizit."
22 ccc) Die angegriffenen Regelungen führen auch im Zusammenwirken mit den übrigen Einschränkungen des Spielhallengesetzes und der in Berlin erhobenen Vergnügungssteuer nicht dazu, dass Spielhallen nicht mehr wirtschaftlich betrieben werden könnten. Hierzu hat der Senat in dem Urteil im Verfahren BVerwG 8 C 6.15 ausgeführt:
23 Daran ist mit der Einschätzung des Berufungsgerichts (UA S. 12 f.) auch im Rahmen des vorliegenden Verfahrens festzuhalten.
"Eine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG setzt eine staatliche Güterbeschaffung zugunsten der öffentlichen Hand oder eines sonst Enteignungsbegünstigten voraus (BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 -1 BvR 2821/11, 2 BvR 321, 1456/12 - Rn. 246 und Beschluss vom 22. Mai 2001 - 1 BvR 1512, 1677/97 - BVerfGE 104, 1 <9 f.>), die hier nicht in Rede steht. Als gesetzliche Inhalts- und Schrankenbestimmungen einer durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Rechtsposition der Klägerin sind die Anforderungen an Spielhallen jedenfalls verhältnismäßig."
25 Dies gilt umso mehr für die hier streitgegenständlichen reinen Aufstellmodalitäten für Spielgeräte, die schon im Hinblick auf die von der Klägerin nicht in Frage gestellte Höchstzahl von einem Spielgerät je 12 Quadratmeter Grundfläche (§ 4 Abs. 2 Satz 1 SpielhG BE) ersichtlich nicht zu einer Reduzierung der Geräteanzahl führen müssen.
26 cc) Die Klägerin ist nicht in ihrem Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Insoweit kann auf die folgenden Ausführungen des Senatsurteils im Parallelverfahren BVerwG 8 C 6.15 zu den umfassenden Rügen einer Ungleichbehandlung von Spielhallen gegenüber anderen Spielorten verwiesen werden:
27 c) Die für das Anfechtungsbegehren der Klägerin entscheidungserheblichen Anforderungen an Spielhallen nach § 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG BE sind schließlich auch nicht wegen eines Verstoßes gegen die unionsrechtliche Notifizierungspflicht aus der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. L 204 vom 21. Juli 1998 S. 37, geändert durch die Richtlinie 2006/96/EG des Rates vom 20. November 2006, ABl. L 363 S. 81) unanwendbar. Hierzu nimmt der Senat Bezug auf seine Ausführungen in seinem Urteil zum Parallelverfahren BVerwG 8 C 6.15 :
Die hier angegriffenen Vorschriften ... unterlagen nicht der Informationspflicht aus Art. 8 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 98/34/EG, da sie keine 'technischen Vorschriften' im Sinne von Art. 8 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 1 der Richtlinie darstellen. Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass sie unter den vier Kategorien von Maßnahmen, die der Begriff 'technische Vorschrift' umfasst (vgl. zuletzt EuGH, Urteil vom 13. Oktober 2016 - C-303/15 [ECLI:​EU:​C:​2016:​771], Naczelnik - Rn. 18 m.w.N.), allenfalls den 'sonstigen Vorschriften' im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG zuzuordnen wären. Der Europäische Gerichtshof sieht nationale Vorschriften, die bestimmte Verwendungsmöglichkeiten eines Erzeugnisses nach seinem Inverkehrbringen einschränken, nur dann als notifizierungspflichtige 'sonstige Vorschriften' nach Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG an, wenn sie auf das Erzeugnis selbst bezogen sind und dessen Zusammensetzung, Art oder Vermarktung wesentlich beeinflussen können (EuGH, Urteile vom 21. April 2005 - C-267/03 [ECLI:​EU:​C:​2005:​246], Lindberg - Rn. 62 ff., 95; vom 19. Juli 2012 - C-213/11 u.a. [ECLI:​EU:​C:​2012:​495], Fortuna - NVwZ-RR 2012, 717 <718 Rn. 35 ff.> und vom 13. Oktober 2016 - C-303/15 - Rn. 20 ff., 29). Ob die Größe des Marktes für das Erzeugnis durch diesem nicht selbst anhaftende Anforderungen beeinflusst wird, ist dagegen für die Notifizierungspflicht unerheblich (vgl. EuGH, Urteil vom 21. April 2005 - C-267/03 - Rn. 95). Die Verwendungsbeschränkung muss sich demnach auf jedes Exemplar des betreffenden Erzeugnisses beziehen und ihm dadurch kraft seiner Beschaffenheit im weiteren Lebenszyklus anhaften. Dies wird auch daran deutlich, dass eine nationale Verwendungsbeschränkung nur dann als 'sonstige Vorschrift' mitteilungspflichtig ist, wenn sie die Nutzungskanäle für das betreffende Erzeugnis verringert (vgl. EuGH, Urteile vom 11. Juni 2015 - C-98/14 - ZfWG 2015, 336 <345> und vom 13. Oktober 2016 - C-303/15 - Rn. 26). Das ist der Fall, wenn in einem bestimmten Nutzungskanal kein Exemplar des betreffenden Erzeugnisses mehr verwendet werden darf. Dies traf auf die mitgliedstaatlichen Verbote der Verwendung von Spielautomaten außerhalb von Spielcasinos, die der Europäische Gerichtshof als notifizierungspflichtig angesehen hat, zu (vgl. EuGH, Urteile vom 11. Juni 2015 - C-98/14 - ZfWG 2015, 336 Rn. 99 und vom 19. Juli 2012 - C-213/11 u.a. - NVwZ-RR 2012, 717 <Rn. 24 f.>). Eine geplante nationale Regelung ist dagegen nicht nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie mitteilungspflichtig, wenn sie den potenziellen Einsatzbereich eines Erzeugnisses lediglich bestimmten Bedingungen unterwirft und ihn damit in einer Weise beschränkt, die nicht für jedes einzelne Exemplar zum Tragen kommt.
28 Dies trifft umso mehr auf die hier streitgegenständlichen reinen Aufstellungsmodalitäten für Spielgeräte zu, die deren Verwendung in Spielhallen als solche nicht in Frage stellen und deshalb unter keinem Gesichtspunkt ihre Zusammensetzung, Art oder Vermarktung wesentlich beeinflussen können.

References: § 33
 § 4
 § 33
 § 4
 Art. 74
 § 4
 § 4
 § 4
 § 17
 § 4
 § 4
 Art. 12
 § 4
 § 4
 § 4
 § 4
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 3
 § 4
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 8