Source: http://kraken.slv.cz/4As47/2003
Timestamp: 2018-04-26 09:18:26+00:00

Document:
4As47/2003
4 As 47/2003-136
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Dagmar Nygrínové a soudcù JUDr. Petra Prùchy a JUDr. Lenky Kaniové v právní vìci ¾alobce Ing. J. K., zastoupeného Mgr. Václavem Kotkem, advokátem v Brnì, Jeøábkova 5, proti ¾alovanému Magistrátu mìsta Brna, odboru územního a stavebního øízení, se sídlem v Brnì, Malinovského nám. 3, v øízení o kasaèní stí¾nosti proti usnesení Krajského soudu v Brnì ze dne 10. 7. 2003, è. j. 30 Ca 97/2001-91,
Usnesení Krajského soudu v Brnì ze dne 10. 7. 2003, è. j. 30 Ca 97/2001-91, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Odùvodnìní: Dne 8. 2. 2001 vydal ¾alovaný rozhodnutí è. j. OÚSØ U 01/04451/Do, jím¾ odvolání ¾alobce ze dne 1. 12. 2000 proti rozhodnutí stavebního úøadu Úøadu mìstské èásti (dále jen ÚMÈ ) Brno-Bosonohy ze dne 31. 10. 2000, è. j. SÚ-11-V/2000/Ry, podle § 60 správního øádu jako opo¾dìné zamítl. V odùvodnìní uvedl, ¾e dne 2. 11. 2000 byl u odvolatele uèinìn pokus o doruèení rozhodnutí è. j. SÚ-11-V/2000/Ry. Vzhledem k tomu, ¾e nebyl zasti¾en, bylo postupováno podle § 24 odst. 2 správního øádu a písemnost byla ulo¾ena na ÚMÈ Brno-Bosonohy. Podle uvedeného ustanovení nevyzvedne-li si adresát písemnost do tøí dnù od jejího ulo¾ení, poslední den této lhùty se pova¾uje za den doruèení. Písemnost byla ulo¾ena 3. 11. 2000, dnem doruèení tedy bylo 6. 11. 2000. V souladu s § 54 odst. 2 správního øádu, podle kterého je tøeba odvolání podat ve lhùtì 15 dnù ode dne oznámení rozhodnutí, bylo odvolání podané a¾ 1. 12. 2000 posouzeno jako opo¾dìné. V dal¹í èásti odùvodnìní se pak ¾alovaný nad rámec své domnìlé povinnosti vypoøádal s jednotlivými námitkami, které ¾alobce uplatnil v odvolání proti rozhodnutí prvostupòového orgánu, týkajícími se vyvlastòovacího øízení, jím¾ bylo omezeno vlastnické právo zøízením vìcného bøemene k v rozhodnutí uvedeným pozemkùm.
Proti tomuto rozhodnutí podal ¾alobce dne 16. 3. 2001 ke Krajskému soudu v Brnì ¾alobu, ve které poukazuje na pokus zamìstnance správního orgánu I. stupnì (ÚMÈ Brno -Bosonohy) doruèit mu dne 2. 12. 2000 rozhodnutí o vyvlastnìní ze dne 31. 10. 2000, è. j. SÚ-11-V/2000/Ry. Jeliko¾ se v té dobì nezdr¾oval doma, byl lístkem z ÚMÈ vyrozumìn, ¾e mu nemohla být doruèena písemnost a ¾e tato písemnost bude ulo¾ena na podatelnì ÚMÈ mìsta Brna, Brno-Bosonohy, Bosono¾ské nám. 1, kde se ji mohl vyzvednout do 15ti dnù. Dále byl druhou stranou tohoto lístku pouèen, ¾e pokud by si nevyzvedl písemnost do 15ti dnù od ulo¾ení, pova¾uje se podle pøíslu¹ných zákonných ustanovení poslední den této lhùty za den doruèení. V této souvislosti dále upozornil na povinnost správního orgánu vyplývající pro nìj z § 24 odst. 2 správního øádu, podle kterého nebyl-li adresát písemnosti zasti¾en doruèovatel jej vhodným zpùsobem uvìdomí, ¾e písemnost pøijde znovu doruèit ve stanovený den a hodinu. Zùstane-li nový pokus o doruèení bezvýsledný, doruèovatel ulo¾í písemnost na po¹tì nebo u místního národního výboru a adresáta o tom vhodným zpùsobem vyrozumí. Z uvedeného ¾alobce dovodil, ¾e mu rozhodnutí ze dne 31. 10. 2000, è. j. SÚ-11-V/2000/Ry nebylo doruèeno (nebyl uèinìn ¾ádný pokus písemnost znovu doruèit) a ¾alobcovo odvolání tak nemohlo být posouzeno jako opo¾dìnì podané. V druhé èásti ¾aloby pak ¾alobce vzná¹í námitky proti právním závìrùm, které ¾alovaný v napadeném rozhodnutí uèinil v otázce vìcného hodnocení rozhodnutí prvostupòového orgánu.
Krajský soud v Brnì usnesením ze dne 10. 7. 2003, è. j. 30 Ca 97/2001-91, ¾alobu odmítl a rozhodl, ¾e ¾ádný z úèastníkù nemá právo na náhradu nákladù øízení. Krajský soud vycházel z toho, ¾e v dané vìci byl podán návrh na pøezkoumání rozhodnutí, jím¾ správní orgán rozhodl v mezích své zákonné pravomoci v soukromoprávní vìci. Rozhodnutí stavebního úøadu ve smyslu ustanovení § 108 a násl. zákona. è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále té¾ jen stavební zákon ), je podle názoru soudu rozhodnutím moci výkonné o právní vìci, která vyplývá z obèanskoprávních vztahù, nebo» jde o rozhodnutí o majetkovém, vlastnickém vztahu v otázce upravené obèanským zákoníkem (§ 128 odst. 2 o. z.).
Proti citovanému usnesení podal ¾alobce (dále jen stì¾ovatel ) vèas kasaèní stí¾nost, kdy dùvodem jejího podání je tvrzená nezákonnost usnesení o odmítnutí návrhu ve smyslu § 103 odst. 1 písm. e) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ). Ve své kasaèní stí¾nosti uvádí, ¾e jeho ¾aloba primárnì smìøovala proti rozhodnutí ¾alovaného, které bylo zamítnuto jako opo¾dìné, tedy ¾alobou napadeným rozhodnutím nebylo rozhodnutí o vlastnickém vztahu, t. j. o soukromoprávní vìci; správní orgán stì¾ovatelovo odvolání po vìcné stránce vùbec nezkoumal. Vzhledem ke znìní ustanovení § 247 odst. 2 o. s. ø. (¾aloba je nepøípustná tehdy, pokud ¾alobcem uplatnìné øádné opravné prostøedky nebyly správním orgánem pro opo¾dìnost projednány), a neexistenci judikatury, stì¾ovatel nevyluèuje, ¾e z pravomoci soudù rozhodujících ve správním soudnictví podle s. ø. s. nebylo vyòato pøezkoumávání procesních rozhodnutí, kterým správní orgán v rozporu se zákonem zamítl odvolání úèastníka správního øízení pro opo¾dìnost. Tento závìr stì¾ovatel dovozuje z ustanovení § 2 s. ø. s., nebo» má za to, ¾e právo na øádné projednávání odvolání správní orgánem II. stupnì ve správním øízení je veøejným subjektivním právem. Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti dále polemizuje se závìrem ¾alovaného týkajícím se vyvlastòovacího øízení, kdy¾ uvádí, ¾e rozhodnutí o vyvlastnìní, resp. omezení vlastnického práva ve veøejném zájmu není mo¾né pova¾ovat za èisté rozhodnutí v soukromoprávní vìci. Rozhodnutí o vyvlastnìní má svùj dùsledek v soukromoprávní oblasti, ale dìje se tak ve veøejném zájmu ve prospìch tzv. veøejnì prospì¹né stavby, a to bez svolení a souhlasu stì¾ovatele. Stì¾ovatel se tak domnívá, ¾e existence veøejného zájmu na omezení vlastnického práva posouvá rozhodnutí správního orgánu do oblasti práva veøejného, nebo» státní orgán na základì vrchnostenského aktu a zákonem pøiznané pravomoci rozhoduje o tom, co je veøejným zájmem a co nikoli. Rozhodnutí státu tak podle stì¾ovatele není mo¾né charakterizovat jako rozhodnutí ve vìci, která vyplývá z obèanskoprávních vztahù, nýbr¾ toto rozhodnutí vyplývá z pøedpisù práva veøejného, v daném pøípadì ze stavebního zákona. Stì¾ovatel koneènì upozoròuje na to, ¾e v pøedmìtném rozhodnutí o omezení jeho vlastnického práva bylo také, by» skrytì, rozhodnuto o zøízení ochranného pásma (viz poslední odstavec str. 2 rozhodnutí správního orgánu I. stupnì). Stì¾ovatel je toho názoru, ¾e rozhodnutí o zøízení ochranného pásma je rozhodnutím veøejnoprávním a je mo¾né ho vydat pouze v územním øízení dle § 32 odst. 1 písm. c) stavebního zákona. Navíc podle § 40 odst. 3 zákona è. 138/1973 Sb., o vodách, je urèení ochranného pásma svìøeno do pravomoci vodohospodáøského orgánu, který je pøíslu¹ný k povolení vodohospodáøského díla. Za takový orgán stì¾ovatel oznaèil Okresní úøad Brno-venkov. Z uvedeného tak dovozuje, ¾e stavební úøad ÚMÈ Brno -Bosonohy rozhodnutím o zøízení ochranného pásma pøekroèil svoji pravomoc a rozhodl ve vìci, která mu ze zákona nepøíslu¹í.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadený rozsudek v souladu s ustanovením § 109 odst. 2 a 3 s. ø. s. vázán rozsahem a dùvody, které stì¾ovatel uplatnil ve své kasaèní stí¾nosti a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná.
Pro potøebu srozumitelnosti následující právní argumentace Nejvy¹¹í správní soud na tomto místì shrnuje a doplòuje ze správního a soudního spisu tolik, ¾e rozhodnutí ¾alovaného, proti nìmu¾ stì¾ovatel brojil ¾alobou ke Krajskému soudu v Brnì, se týkalo odvolání stì¾ovatele proti rozhodnutí Úøadu mìstské èásti Brno-Bosonohy, jako stavebního úøadu pøíslu¹ného podle § 112 a § 117 stavebního zákona, vydaného dne 31. 10. 2000, pod è. j. SÚ-11-V/2000/Ry, kterým za úèelem uskuteènìní výstavby a provozu stavby Brnìnský oblastní vodovod omezil vlastnické právo stì¾ovatele, jako jednoho ze spolumajitelù, k èásti pozemkù v rozhodnutí oznaèených. (Jenom na okraj soud poznamenává, ¾e o této vìci citovaný úøad rozhodl ji¾ døíve, ale toto rozhodnutí mu bylo odvolacím orgánem vráceno k novému projednání a rozhodnutí, tak¾e na vìcné posouzení ze strany soudu nemá ¾ádný vliv.) Na základì ¾aloby, v ní¾ se stì¾ovatel domáhal zru¹ení rozhodnutí ¾alované, nebo» se nedomníval, ¾e odvolání proti rozhodnutí prvostupòového orgánu bylo podáno opo¾dìnì, pak Krajský soud v Brnì tuto ¾alobu odmítl, nebo» dospìl k závìru, ¾e jde o øízení ve vìci, v ní¾ má jednat a rozhodnout soud v obèanskoprávním øízení. Vycházel z toho, ¾e rozhodnutí stavebního úøadu ve smyslu ustanovení § 108 stavebního zákona je rozhodnutím o právní vìci vyplývající z obèanskoprávních vztahù, nebo» jde o rozhodnutí o vlastnickém vztahu v otázce upravené obèanským zákoníkem (§ 128 odst. 2 o. z.). Daný pøípad tak úzce souvisí s otázkou dualismu práva, proto¾e vyøe¹ení otázky, zda správní orgán rozhodl o vìci soukromoprávní nebo veøejnoprávní, bude rozhranièovat vìcnou pøíslu¹nost mezi soudy obecnými a správními. Na základì daného rozhranièení pak lze stanovit, zda postup zvolený Krajským soudem v Brnì byl v souladu se znìním ustanovení § 129 odst. 2 s. ø. s. èi nikoli.
Nutno pøedeslat, ¾e Nejvy¹¹í správní soud se k otázce nuceného omezení vlastnického práva ji¾ mnohokráte vyjádøil; patrnì nejfrekventovanìj¹ími byly pøípady zøízení vìcného bøemene podle § 91 odst. 3 zákona è. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o zmìnì nìkterých dal¹ích zákonù (dále jen telekomunikaèní zákon ), a podle § 17 odst. 3 zákona è. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích (dále jen zákon o pozemních komunikacích ), (zøízení vìcného bøemene za úèelem stavby dálnice). Argumentace byla ve v¹ech pøípadech prakticky toto¾ná; v rozsudku ze dne 19. 11. 2003, è. j. 3 As 8/2003-44, Nejvy¹¹í správní soud konstatoval: Rozhodování o zøízení práva odpovídajícího vìcnému bøemeni ke stavbì na cizím pozemku je rozhodováním o vlastnickém vztahu v otázce upravené obèanským zákoníkem. Vìcná práva jsou evidentnì právem soukromým a soukromé právo vy¾aduje vy¹¹í stupeò soudní ochrany, ne¾ jaký mu mù¾e být poskytnut ve správním soudnictví. Proto zákonodárce stanovil v § 68 písm. b) s. ø. s., ¾e ¾aloba ve správním soudnictví je nepøípustná, jde-li o rozhodnutí správního orgánu v soukromoprávní vìci, vydané v mezích zákonné pravomoci správního orgánu. Poèínaje 1. 1. 2003 takové vìci projednávají a rozhodují soudy v obèanském soudním øízení podle nové èásti páté obèanského soudního øádu (ve znìní zákona è. 151/2002 Sb.). Tato nová právní úprava poskytuje soukromým právùm vìt¹í ochranu, nebo» soud pouze neprovádí pøezkum správního rozhodnutí s mo¾ností v pøípadì zji¹tìné nezákonnosti pouze takové rozhodnutí zru¹it a vìc vrátit správnímu orgánu k novému projednání, ale je povolán k tomu, aby v pøípadì, kdy dospìje k závìru, ¾e o vìci mìlo být rozhodnuto jinak, ne¾ rozhodl správní orgán, sám o vìci rozhodl a nahradil tak rozhodnutí správního orgánu. Na rozdíl od jedné øádné a jedné mimoøádné soudní instance v rámci správního soudnictví mají úèastníci øízení k dispozici dvì øádné a jednu mimoøádnou soudní instanci, které rozhodují v plné jurisdikci, tedy vy¹¹í stupeò soudní ochrany.
Obdobný právní názor vyslovil ji¾ dne 27. 2. 2003 první senát Nejvy¹¹ího správního soudu v usnesení è. j. 6 A 71/2000-44, a druhý senát v usnesení ze dne 25. 3. 2003, è. j. 7 A 27/2002-36.
Ètvrtý senát Nejvy¹¹ího správního soudu dospìl na pøedbì¾né poradì k právnímu názoru, který je od dosud zastávaného vý¹e uvedeného názoru odchylný. Z tohoto dùvodu usnesením ze dne 24. 6. 2004, è. j.-112, postoupil podle § 17 odst. 1 s. ø. s. vìc roz¹íøenému senátu. Dle názoru ètvrtého senátu vyvlastnìní nebo omezení vlastnického práva k pozemkùm a stavbám podle § 108 odst. 2 stavebního zákona není rozhodnutím o právní vìci vyplývající z obèanskoprávních vztahù, nebo» správní orgán pøi jejím projednávání sleduje pøedev¹ím veøejný zájem za úèelem tzv. veøejnì prospì¹né stavby a tento zákonem kvalifikovaný veøejný zájem, jeho¾ naplnìní je ústøední otázkou rozhodování správního orgánu, vyjadøuje mocenský zásah správního orgánu smìøující k uplatnìní zájmu obecného, tedy nikoliv pouze zájmu jednotlivce. Z toho vyplývá, ¾e pøezkumná èinnost rozhodování správních orgánù uplatòujících státní moc prostøednictvím své diskreèní pravomoci nále¾í do jurisdikce soudù správních, nikoliv civilních.
®alobce se k usnesení o postoupení vìci vyjádøil podáním ze dne 13. 7. 2004, v nìm¾ vyslovil s právním názorem ètvrtého senátu souhlas a na jeho podporu pøipojil dal¹í argumenty: Rozhodnutím správního orgánu v právní vìci by mohlo být jedinì rozhodnutí katastrálního úøadu o zamítnutí návrhu na vklad omezení vlastnického práva (vìcného bøemene), které by bylo zalo¾eno smlouvou mezi ¾alobcem a oprávnìným z vìcného bøemene. ®ádná taková smlouva v¹ak uzavøena nebyla. Jeliko¾ zde ¾ádná taková smlouva nebyla, rozhodl správní orgán autoritativnì o omezení ¾alobcova vlastnického práva ve veøejném zájmu, a to na základì státem (zákonem) udìlené pravomoci. Nerozhodl o vìci vyplývající z obèanskoprávního vztahu (mezi úèastníky øízení ¾ádný obèanskoprávní vztah nebyl), ale o vìci vyplývající z pøedpisù práva veøejného, pøièem¾ sledoval veøejný zájem. Obèanskoprávní vztah tu nebyl i z toho dùvodu, ¾e jeho úèastníci mají rovné postavení, co¾ pøi rozhodování o vyvlastnìní nepochybnì nemají. Pokud by byla akceptována argumentace krajského soudu, znamenalo by to odmítnutí správních ¾alob i proti dal¹ím rozhodnutím správního orgánu, jako jsou stavební povolení, rozhodnutí o odstranìní stavby èi rozhodnutí o vyklizení stavby. Aèkoliv tato rozhodnutí mají dopad na obèanskoprávní vztahy, jde o rozhodnutí veøejnoprávní, v nich¾ správní orgán mocenským zpùsobem na základì státem udìlené pravomoci rozhoduje o právech a povinnostech úèastníkù správního øízení. Jedním ze základních znakù obèanskoprávního vztahu je rovnost jeho úèastníkù (§ 2 odst. 2 obèanského zákoníku). V pøípadì vyvlastnìní proti vùli vlastníka, ve veøejném zájmu a ve prospìch tøetí osoby, v ¾ádném pøípadì o rovnoprávné postavení mezi vlastníkem a osobou, v její¾ prospìch je vyvlastnìno, nejde. V obèanskoprávním vztahu si samotný vlastník urèuje, jakým zpùsobem se svým majetkem nalo¾í. V rámci rozhodnutí o vyvlastnìní je vlastník na svém vlastnickém právu omezen èi dokonce tohoto práva zbaven proti své vùli mocenským zásahem státního orgánu. ®alobce dále poukázal na prvorepublikovou judikaturu Nejvy¹¹ího správního soudu, jako¾ i na to, ¾e rozhodnutím o omezení vlastnického práva bylo v jeho pøípadì také skrytì rozhodnuto o zøízení ochranného pásma, co¾ je jednoznaènì veøejnoprávní rozhodnutí.
Roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu usnesením ze dne 12. 10. 2004, è. j.-12, uvá¾il o vìci takto:
Posouzení soukromoprávní èi veøejnoprávní povahy vyvlastnìní èi nuceného omezení vlastnického práva zøízením vìcného bøemene (pro oba zásahy do vlastnického práva pou¾ívá § 108 stavebního zákona legislativní zkratku vyvlastnìní) má zásadní procesnìprávní význam pro urèení, zda k projednávání a rozhodování tìchto vìcí je dána pravomoc civilních soudù na stranì jedné, èi pravomoc správních soudù na stranì druhé (§ 7 o. s. ø.), resp. v jakém rozsahu je dána civilní soudní pravomoc a v jakém soudní pravomoc správní. Názor pova¾ující vyvlastnìní èi nucené omezení vlastnického práva zøízením vìcného bøemene za soukromoprávní institut odmítá pøezkoumat rozhodnutí správního orgánu v této vìci ve správním soudnictví [§ 46 odst. 2 a § 68 písm. b) s. ø. s.] a odkazuje navrhovatele na civilní øízení soudní, kde bude jeho vìc projednána obecným soudem v øízení podle èásti páté o. s. ø. Toto øízení má hybridní povahu pøezkumnou i nalézací, a od správního soudnictví se významnì odli¹uje nejen napø. vymezením okruhu úèastníkù, ale pøedev¹ím zpùsobem rozhodnutí soudu v situaci, kdy soud shledá rozhodnutí správního orgánu nesprávným: civilní soud rozhodne sám pøímo ve vìci, zatímco správní soud by napadené rozhodnutí toliko zru¹il, vìc vrátil ¾alovanému a zavázal jej svým právním názorem. Naopak názor, který pova¾uje vyvlastnìní èi nucené omezení vlastnického práva zøízením vìcného bøemene za institut práva veøejného, ústí v závìr o pravomoci správních soudù.
Judikaturou Nejvy¹¹ího správního soudu dosud zastávaný názor o právní povaze vyvlastnìní vycházel z argumentace, ¾e rozhodování o zøízení práva odpovídajícího vìcnému bøemenu ke stavbì na cizím pozemku je rozhodováním o vlastnickém vztahu v otázce upravené obèanským zákoníkem, a ¾e vìcná práva jsou evidentnì právem soukromým. Tento právní názor v¹ak nedostateènì pøesnì identifikuje pøedmìt soudního øízení tím, ¾e smì¹uje vlastnické právo na stranì jedné, a zásah do vlastnického práva na stranì druhé, a proto je neudr¾itelný. Je nezbytné si uvìdomit, ¾e subjektivní vlastnické právo je sice soukromým a nadto absolutním právem, ale ¾e není právem neomezeným. V prùbìhu doby se prosadila koncepce vlastnictví jako sociální funkce, vyjadøovaná tezí, ¾e vlastnické právo zavazuje. Tato koncepce reflektuje to, ¾e vlastnické právo je pojmovì omezeno, pøièem¾ tato omezení jsou dvojího druhu: jde jednak o omezení vnitøní (pojmová), a jednak vnìj¹í. Právním dùvodem vnìj¹ích omezení mù¾e být zákon (upravující soukromoprávní èi veøejnoprávní vztahy), mù¾e jím být správní èi soudní rozhodnutí a mù¾e jím být rovnì¾ právní úkon samotného vlastníka. Stejnì tak lze uva¾ovat o soukromoprávním èi veøejnoprávním titulu, který zpùsobí (relativní) zánik vlastnického práva pro dosavadního vlastníka, a vznik vlastnického práva vlastníka nového: tak dojde-li k uzavøení smlouvy o pøevodu vìci (kupní, darovací, smìnné), nepochybnì se jedná o soukromoprávní úkon.
Vlastnického práva lze v¹ak pozbýt (a nabýt) napø. také v soudní èi správní exekuci na prodej movitých èi nemovitých vìcí: daòovou exekuci na prodej movitých nebo nemovitých vìcí jistì nikdo nebude pova¾ovat za soukromoprávní zále¾itost, pøesto¾e zasahuje do vlastnického práva povinného.
Shora uvedenou tezi, nesprávnì pova¾ující rozhodování o vyvlastnìní èi o nuceném omezení vlastnického práva zøízením vìcného bøemene za rozhodování o vlastnickém právu, lze spolehlivì vyvrátit i pomocí argumentu reductio ad absurdum. Dovedena k absurdním dùsledkùm by toti¾ uvedená teze znamenala, ¾e jakýkoliv zásah do vlastnického práva -by» by k nìmu do¹lo správním aktem-nelze pøezkoumávat ve správním soudnictví, ale pouze v rámci obecné justice. Do subjektivního vlastnického práva, t. j. vùèi v¹em pùsobícího oprávnìní vlastníka vìc dr¾et, u¾ívat a po¾ívat a disponovat s ní, lze zasáhnout nejrùznìj¹ími zpùsoby, a pøesto pouhá skuteènost, ¾e do¹lo k zásahu do soukromého práva sama o sobì evidentnì neznamená, ¾e i takový zásah má soukromoprávní charakter. Do vlastnického práva zasahuje napø. i ten, kdo cizí vìc znièí, po¹kodí èi uèiní neupotøebitelnou. Do vlastnického práva lze ov¹em zasáhnout nejen protiprávnì, ale i po právu: prohlá¹ení vìci za kulturní památku velmi omezuje vlastníka ve zpùsobu u¾ívání vìci a v dispozicích s ní; stejnì tak vlastníka omezuje stavební úøad, pokud mu naøídí provést údr¾bu stavby, nezbytné úpravy èi dokonce stavbu odstranit. Do subjektivního vlastnického práva povinného výraznì zasáhne shora zmínìná daòová exekuce, v dùsledku ní¾ povinný pozbude svého vlastnického práva k exekuovaným movitým èi nemovitým vìcem. Pøíkladù je celá øada a patrnì není tøeba hledat dal¹í, nebo» ji¾ to, co bylo uvedeno, dokazuje neschùdnost dosavadní argumentace. Konec koncù lze pøipomenout správný postøeh Hoetzelùv, ¾e na veøejnoprávním charakteru expropriace se nic nemìní tím, ¾e nìkteré úèinky expropriaèního nálezu jsou soukromoprávní, tedy ¾e se vyvlastnitel stává vlastníkem vyvlastnìné vìci (Èeskoslovenské správní právo, èást v¹eobecná, s. 286).
Pro urèení toho, zda se urèitá vìc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví, je rozhodující soukromoprávní nebo veøejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva, nikoliv v¹ak právní povaha vlastnického práva samotného. Napadá-li ¾alobce rozhodnutí o vyvlastnìní nebo o nuceném omezení vlastnického práva zøízením vìcného bøemene, není pøedmìtem soudního øízení sama otázka vlastnického práva, tedy není zde sporu o vlastnické právo, nýbr¾ jeho pøedmìtem je pøezkum rozhodnutí o vyvlastnìní nebo o nuceném omezení vlastnického práva. Jinak øeèeno, pøedmìtem správního øízení bylo omezení vlastnického práva èi jeho zánik, pøièem¾ toto øízení vyústilo v právní titul, jím¾ bylo vlastnické právo omezeno nebo zaniklo. Právì tento právní titul, a nikoliv vlastnické právo samotné, je vìcí ve smyslu § 7 o. s. ø., a jeho povaha je urèující pro stanovení civilní nebo správní soudní pravomoci.
Dùsledná identifikace pøedmìtu øízení byla typická i pro prvorepublikovou judikaturu. Velmi instruktivní je v této souvislosti rozhodnutí Nejvy¹¹ího soudu publikované ve sbírce Vá¾ný pod è. 8049, z nìho¾ je zcela namístì odcitovat èást odùvodnìní: O pøípustnosti poøadu práva rozhoduje jen povaha uplatòovaného práva neb nároku, zda je to právo soukromé èili nic (§ 1 j. n.), nikoli tedy povaha nabývacího úkonu, zda je veøejnoprávní èi soukromoprávní, zejména tedy, zda je veøejnoprávním èi soukromoprávním nabývací titul, zde titul tvrzeného vlastnictví ¾alobkynì, nebo také titul nárokù jejího odpùrce. Ka¾dé vyvlastnìní jest veøejnoprávním titulem, av¹ak, jde-li potom o to, by vyvlastnitel uplatnil vlastnictví podle svého tvrzení z titulu toho nabyté proti tøetím osobám, nemù¾e to jinak uèiniti ne¾ poøadem práva. Na správní cestì mù¾e se sice rozhodovati o jeho titulu, mù¾e» tento ve vy¹¹í správní stolici po pøípadì tedy Nejvy¹¹ím správním soudem býti zru¹en, a zrovna tak tomu mù¾e býti také s titulem odpùrcovým, kdy¾ je rovnì¾ veøejnoprávní, av¹ak rozhodnouti potom otázku vlastnictví mezi obìma takovými uchazeèi ve správní cestì nelze, ponìvad¾ není prostøedku, kterým by pøed správní stolicí konflikt takový mohl býti pøiveden tak, by stolice ta mohla vzíti v úvahu oba tituly a navzájem je co do jich síly a moci odvá¾iti: správní cesta jest otevøena jen pro ka¾dý z tìch titulù o sobì a teprve soud jest povolán, by tituly vá¾il a pøiznal právo silnìj¹ímu (§ 372 obèanského zákoníku stejný princip § 348 obèanského zákoníku).
K posouzení soukromoprávního èi veøejnoprávního charakteru samotného výroku o vyvlastnìní èi o zøízení vìcného bøemene se nabízí rùzné cesty: pøedev¹ím pou¾ití teorie zájmové, teorie mocenské, teorie organické èi metody právního regulování. ®ádná z nich není natolik spolehlivá, aby v¾dy dokázala poskytnout odpovìï na polo¾enou otázku v ka¾dém konkrétním pøípadì. Nejménì spolehlivá-by» nejjednodu¹¹í-je bezpochyby zájmová teorie, její¾ podstata spoèívá v tom, ¾e veøejné právo chrání zájmy veøejné, zatímco soukromé právo zájmy soukromé, pøièem¾ veøejným zájmùm se pøikládá vy¹¹í hodnota (vìt¹í právní cennost ) ne¾ zájmùm soukromým (srov. Hoetzel, J.: Dualismus právní, in: Slovník veøejného práva èeskoslovenského, svazek I., s. 493 a násl.). Je v¹ak notorietou, ¾e mezi soukromým a veøejným zájmem neexistují pøesné hranice a ¾e nelze nijak spolehlivì stanovit, zda konkrétní zájem je veøejný èi soukromý. Tato skuteènost je zpùsobena i tím, ¾e urèitá skupina zájmù mù¾e mít zároveò povahu zájmù soukromých i zájmù veøejných; ji¾ z tohoto dùvodu nemù¾e být kritérium zájmu diferenciaèním kritériem tøídìní práva. Právní úprava vyvlastnìní èi nuceného omezení vlastnického práva-a» ji¾ na úrovni ústavního èi jednoduchého práva-sice po¾adavek veøejného zájmu explicitnì formuluje, av¹ak nelze nevidìt, ¾e stavební zákon v § 108 odst. 2 písm. d) poèítá i s tím, ¾e vyvlastnit je mo¾né ve veøejném zájmu pro vytvoøení podmínek pro nezbytný pøístup k pozemku a stavbì. Aèkoliv zákon oznaèuje vytvoøení podmínek pro nezbytný pøístup k pozemku a stavbì za veøejný zájem, mù¾e v konkrétním výjimeèném pøípadì jít o zájem výluènì soukromý: vyvlastnìním se nebude sledovat obecné blaho, ale toliko blaho toho, kdo se potøebuje k pozemku èi ke stavbì dostat. Dále je mo¾no poukázat na zákon è. 168/2001 Sb., o dálnièním obchvatu Plznì, který neponechal na posouzení správnímu orgánu, zda v konkrétním pøípadì je èi není naplnìn obsah institutu veøejného zájmu, ale s odkazem na èl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a § 108 odst. 2 písm. a) a f) stavebního zákona autoritativnì v § 1 a v § 2 odst. 5 stanovil, ¾e v¹echny v tomto zákonì blí¾e specifikované stavby jsou veøejným zájmem , správní øízení provádìná správními úøady ve vìcech stavby obchvatu jsou øízeními ve veøejném zájmu, pøièem¾ veøejný zájem na vyvlastnìní pozemkù, staveb a práv k nim pro stavbu obchvatu se ve vyvlastòovacím øízení proká¾e odkazem na tento zákon . Za situace, kdy je institut veøejného zájmu pou¾íván nepøesnì, a za veøejný zájem je oznaèováno nìco, co jím evidentnì není, popø. nìco, o èem¾ není jisté, zda jím je, nelze veøejnému zájmu pøiznat povahu diferenciaèního kritéria tøídìní práva na soukromé a veøejné. Nelze koneènì pustit ze zøetele to, ¾e právní povaha vyvlastnìní a nuceného omezení vlastnického práva není jediným institutem, ohlednì jeho¾ soukromoprávnosti èi veøejnoprávnosti existují pochybnosti: zvolená metoda øe¹ení tìchto problémù by proto mìla být pou¾itelná obecnìji; je tøeba se vyvarovat ad hoc pøístupù, jejich¾ dùsledkem by byla neèitelnost rozli¹ování soukromého a veøejného práva, a tedy dal¹í sni¾ování právní jistoty ohlednì pøístupu ke spravedlnosti.
Nejspolehlivìj¹í je rozli¹ování soukromého a veøejného práva v závislosti na uplatòující se metodì právního regulování (srov. Macur, J.: Obèanské právo procesní v systému práva. UJEP, Brno, 1975, s. 111 a násl.). Metodou právní úpravy se zde rozumí specifický zpùsob právního regulování, vyjadøující povahu a míru pùsobení jednotlivých úèastníkù právního vztahu na vznik a rozvíjení tohoto vztahu, resp. vyjadøující povahu a míru úèasti subjektù právního vztahu na formování jeho obsahu. Tato teorie vychází z teze, ¾e právní vztahy pøedstavují funkèní vazby mezi rùznými objektivními zájmy existujícími ve struktuøe zájmu. Právní vztahy tyto zájmy integrují a umo¾òují jejich interakci, pøièem¾ dochází k interakci a integraci objektivních zájmù rùzného druhu a významu. Výrazem povahy tìchto funkèních spojení v rámci vnitøní struktury právního vztahu je potom metoda právní regulace. Nelze jednoznaènì øíci, ¾e by povaha úèasti jednotlivých subjektù na vzniku a rozvíjení právního vztahu a formování jeho obsahu byla buï absolutnì stejná, nebo maximálnì rozdílná, k èemu¾ tenduje teorie mocenská. Toté¾ platí i o míøe této úèasti, tedy o míøe autonomie vùle (dispozièní autonomie) úèastníkù právního vztahu. Základní dìlení na vztahy rovnosti a vztahy subordinace je tedy zjednodu¹ující a pøedstavuje pravidlo, z nìho¾ nalezneme v moderním právu èetné výjimky. Zpravidla tedy platí, ¾e soukromoprávní metoda právní regulace je metodou rovnosti (srov. § 2 odst. 2 obèanského zákoníku): ¾ádný úèastník soukromoprávního vztahu nemù¾e druhému úèastníku jednostrannì ukládat povinnosti, ale ani na nìj jednostrannì pøevádìt práva; povaha a míra úèasti subjektù soukromoprávních vztahù na vzniku a rozvíjení tohoto vztahu a na formování jeho obsahu je tedy stejná, zatímco veøejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální: jeden ze subjektù právního vztahu vystupuje jako nositel veøejné moci a mù¾e jednostrannì ukládat povinnosti druhému úèastníku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vùle, ale i proti jeho vùli; povaha a míra úèasti subjektù právního vztahu na jeho vzniku, rozvíjení a formování jeho obsahu je tedy zcela odli¹ná. Existují v¹ak i výjimky, kdy postavení úèastníkù právního vztahu nelze vtìsnat do uvedeného binárního modelu. K tìmto pøípadùm lze pøiøadit v souèasné dobì pøedev¹ím problematiku veøejnoprávních smluv, èi soukromoprávních smluv spotøebitelských. Pohlí¾íme-li v¹ak na tyto instituty pomocí kriteria metody právní regulace, lze konstatovat, ¾e veøejnoprávní smlouvy mají skuteènì veøejnoprávní povahu, nebo» v rámci nich dochází k integraci významných objektivních zájmù, pøièem¾ míra úèasti subjektù, které takové smlouvy uzavírají, tedy míra jejich dispozièní autonomie je znaènì omezena, nebo» zde neplatí zásada, podle ní¾ je dovoleno v¹e, co není zákonem zakázáno, ale zásada právì opaèná; v rámci spotøebitelských smluv je sice na jednu stranu patrné, ¾e jejich úèastníci nemají absolutnì rovné postavení, nebo» dodavatele tí¾í daleko více povinností ne¾ spotøebitele, av¹ak dìje se tak za úèelem odstranìní reálné ekonomické nerovnosti a dosa¾ení alespoò pøibli¾né smluvní spravedlnosti, pøièem¾ i míra dispozièní autonomie obou stran je i pøes jistá omezení znaènì rozsáhlá, nebo» se zde uplatòuje zásada v¹e je dovoleno, co není zákonem zakázáno.
Na základì shora uvedeného vymezení metody právní regulace lze konstatovat, ¾e ohlednì samotného vyvlastnìní nebo nuceného omezení vlastnického práva se uplatòuje veøejnoprávní metoda právní regulace. Subjekty právního vztahu v tomto pøípadì nejsou expropriát (vyvlastòovaný) a expropriant (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 12. 1993, è. j. 6 A 10/92-27, uveøejnìný v èasopise Správní právo è. 5/1994, s. 295 a násl., pod èíslem 53: Z ustanovení ¾ádného právního pøedpisu nelze dovodit subjektivní oprávnìní na vyvlastnìní cizího pozemku; osoba, která neúspì¹nì podala takový návrh u správního orgánu se proto nemù¾e u soudu dovolat toho, ¾e byla na takovém právu zkrácena. ), ale toliko expropriát na stranì jedné a stát reprezentovaný stavebním úøadem na stranì druhé. Vyvlastòovaný a stavební úøad nevstupují do tohoto právního vztahu v rovném postavení dobrovolnì na základì oboustrannì shodné vùle smìøující k zalo¾ení tohoto vztahu. Stavební úøad jako nositel veøejné moci svou vùli jednostrannì vnucuje expropriátovi, t. j. sám správním aktem zalo¾í právní vztah a stanoví jeho obsah, t. j. rozhodne o vyvlastnìní nebo o nuceném omezení vlastnického práva zøízením vìcného bøemene, pøièem¾ vùle expropriáta je zde nerozhodná, a jeho pøípadný nesouhlas s takovým rozhodnutím je irelevantní. Povaha úèasti subjektù právního vztahu na jeho vzniku a na stanovení jeho obsahu je tedy podstatnì rozdílná.Rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnìní èi o nuceném omezení vlastnického práva zøízením vìcného bøemene je z tìchto pøíèin veøejnoprávní zále¾itostí, a proto pøezkum tìchto rozhodnutí nále¾í správním soudùm; je pøitom nerozhodné, zda správní orgány rozhodovaly podle stavebního zákona, podle zákona o telekomunikacích, podle zákona o pozemních komunikacích, èi podle zákonù jiných, nebo» povaha analyzovaného institutu je poøád stejná.
Naproti tomu otázka náhrady za vyvlastnìní je ji¾ otázkou soukromoprávní, a proto v pøípadném sporu by nerozhodoval správní soud, ale soud civilní. Na rozdíl od samotného vyvlastnìní v tomto vztahu toti¾ ji¾ nevystupuje stát reprezentovaný stavebním úøadem, ale pouze expropriát a expropriant, pøièem¾ tyto subjekty mají v náhradovém vztahu rovné postavení. Úèelem náhradového vztahu je dosa¾ení základního smyslu soukromého práva, t. j. znovuobnovení naru¹ené rovnováhy zúèastnìných zájmù, t. j. v tomto pøípadì opìtovné nastolení majetkové rovnováhy mezi soukromými subjekty. Právní vztah zde integruje objektivní zájmy stejného druhu a úrovnì ve struktuøe zájmù, a jde tedy o vztah soukromoprávní.
Posuzovanou otázku lze uzavøít tak, ¾e je nezbytné rozli¹it, zda pøedmìtem øízení je otázka vyvlastnìní nebo nuceného omezení vlastnického práva vìcným bøemenem zøizovaným správním aktem na stranì jedné, èi zda je pøedmìtem øízení spor o vlastnické právo na stranì druhé. Rozhodoval-li správní orgán o vyvlastnìní èi o nuceném omezení vlastnického práva vìcným bøemenem, pak rozhodoval ve veøejnoprávní a nikoliv v soukromoprávní vìci, a proto je dána pravomoc správních soudù. Naopak pravomoc civilních soudù se vztahuje na spory o vý¹i a pøípadném rozdìlení náhrady za tyto veøejnoprávní akty.
Roz¹íøený senát vìc vrátil ètvrtému senátu k dal¹ímu projednání a rozhodnutí s tím, aby ji rozhodl v souladu s právním názorem vyjádøeným v citovaném usnesení.
Nejvy¹¹í správní soud (ètvrtý senát) tak uzavírá, ¾e v projednávané vìci nebyly dány podmínky odmítnutí stì¾ovatelovy ¾aloby podle ustanovení § 46 odst. 2 s. ø. s., kdy¾ Krajský soud v Brnì argumentoval tím ¾e, øízení podle § 108 a násl. stavebního zákona je rozhodováním orgánu moci výkonné o právní vìci, která vyplývá z obèanskoprávních vztahù. K dané vìci lze je¹tì v souladu s námitkou obsa¾enou v kasaèní stí¾nosti poznamenat, ¾e rozhodnutí ¾alovaného vlastnì ani nebylo rozhodnutím o vìci, nýbr¾ ¹lo o zamítnutí odvolání z dùvodu jeho opo¾dìného podání, i kdy¾ se nad rámec potøebného odùvodnìní odvolací správní orgán vìcnými námitkami odvolatele také zabýval. Spornou otázkou tak nebylo to, zda vyvlastnìní podle stavebního zákona je veøejnoprávním èi soukromoprávním institutem, ale zda ¾alovaný správnì aplikoval procesní pøedpis, konkrétnì ustanovení § 24 odst. 2 správního øádu. Dùsledkem pøípadného rozhodnutí Krajského soudu v Brnì by tak bylo pouze to, zda ¾alovaný mohl odmítnout podané odvolání proti rozhodnutí prvostupòového orgánu z dùvodu opo¾dìnosti, èi zda bylo jeho povinností projednat toto odvolání po vìcné stránce.

References: soud 
 § 60
 § 24
 § 54
 § 24
 soud 
 soud 
 § 108
 § 103
 § 247
 § 2
 § 32
 § 40
 soud 
 § 109
 soud 
 § 112
 § 117
 soud 
 soud 
 soud 
 § 108
 § 129
 soud 
 § 91
 § 17
 soud 
 § 68
 soud 
 § 17
 § 108
 § 108
 § 68
 soud 
 soud 
 soud 
 § 7
 soud 
 § 348
 § 108
 § 108
 § 1
 § 2
 § 2
 soud 
 soud 
 § 46
 soud 
 § 108
 § 24