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Timestamp: 2019-01-16 08:50:19+00:00

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Deben fijar la convocatoria de sesiones ordinarias de pleno con la periodicidad legalmente establecida | Defensor del Pueblo Andaluz
Deben fijar la convocatoria de sesiones ordinarias de pleno con la periodicidad legalmente establecida
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Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 17/2753 dirigida a Ayuntamiento de Manzanilla (Huelva)
Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tramita la queja identificada con el número señalado en el encabezamiento, relativa al ejercicio de derechos y libertades reconocidos en el Título primero de la Constitución, como el derecho a la participación recogido en el artículo 23.
Las diferentes actuaciones en el curso de este expediente nos han permitido analizar la situación planteada en la queja y, tras diversos trámites, que a continuación se detallan, hemos considerado procedente emitir un pronunciamiento formal como Resolución, según establece el artículo 29." data-share-imageurl="">
I. Por parte de un grupo municipal del Ayuntamiento de Manzanilla, se presentó queja contra el citado consistorio porque “la Alcaldía-Presidencia no convoca sesiones ordinarias del Pleno con la periodicidad acordada en la sesión constitutiva” y, a esos efectos, solicitaba la intervención del Defensor del Pueblo Andaluz.
II. Admitida a trámite la queja por reunir cuantos requisitos exige el artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó solicitar al Ayuntamiento la evacuación de informe relativo a las cuestiones planteadas por la parte afectada.
III. En atención a la solicitud cursada, desde el Ayuntamiento de Manzanilla se evacuó informe a través del cual se trataba de desvirtuar los hechos puestos de manifiesto por la parte afectada.
En el mismo se incluía listado sobre la naturaleza de las sesiones plenarias y su fecha de celebración en el siguiente sentido:
13 de Junio de 2015. Constitución Ayuntamiento.
03 de julio de 2015. Extraordinaria.
24 de julio de 2015. Extraordinaria.
27 de julio de 2015. Extraordinaria.
27 de agosto de 2015. Ordinaria.
05 de noviembre de 2015. Ordinaria
23 de noviembre de 2015. Extraordinaria.
17 de diciembre de 2015. Extraordinaria.
10 de mayo de 2016. Ordinaria.
30 de mayo de 2016. Extraordinaria.
13 de junio de 2016. Extraordinaria.
26 de septiembre de 2016. Extraordinaria.
03 de noviembre de 2016. Ordinaria.
11 de mayo de 2017. Ordinaria.
26 de mayo de 2017. Extraordinaria.
22 de junio de 2017. Ordinaria convocada el día 9 de junio.
Añadía el Alcalde que: “La sesión ordinaria del mes de febrero de 2017 no se celebró porque el Secretario de la Corporación fue intervenido, el día 25 de febrero de 2017, de desprendimiento de retina, con la consiguiente baja médica que supone una intervención de estas características, celebrándose la sesión ordinaria del mes de abril el día 11 de mayo de 2017, tras su reincorporación a su puesto de trabajo. Este Ayuntamiento no dispone de otro funcionario con la suficiente cualificación para realizar tales funciones que incluyen la emisión de los informes jurídicos requeridos por los asuntos a tratar.”
Para finalizar, la Alcaldía comunicaba que, “..Con anterioridad suficiente a los Plenos, se reúne la Junta de portavoces para consensuar fecha y hora del Pleno y explicar los diferentes asuntos a tratar, la Portavoz de Izquierda Unida no asiste a la citada Junta.”
En atención a los antecedentes descritos, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes
Primera.- Alcance del derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos reconocido en el Art. 23 de la Constitución.
En la queja formulada se evidencian, en nuestra opinión, afecciones al derecho fundamental reconocido en el Art. 23. de la Constitución (derecho a la participación política en los asuntos públicos).
El Constituyente estableció al respecto :
«1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.
Participación que como el propio artículo 23.1 establece, puede ser directa o indirecta; mediante los representantes políticos democráticamente elegidos, como es el caso de los municipios (Art. 140 de la Constitución).
El Legislador ordinario procedió a desarrollar tal precepto en la normativa básica promulgada al efecto. Así, en el Art. 73 y siguientes de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, se estableció el estatuto conformador de los derechos y obligaciones de los miembros de las Corporaciones Locales.
El derecho reconocido en el Art. 23.2 de la Constitución, aun cuando es susceptible de configuración y desarrollo legal, entiende la Jurisprudencia que sigue siendo un derecho fundamental y, por tanto, su contenido jurídico no puede quedar constreñido exclusivamente por lo que establezcan las concretas previsiones de las normas que le dotan de tal configuración, ni puede ser interpretado de forma restrictiva en base a lo dispuesto en dichas disposiciones legales.
Por el contrario, según la interpretación jurisprudencial, este derecho comparte con los demás derechos fundamentales reconocidos por la Carta Magna un valor preponderante que obliga a realizar una interpretación de la normativa legal reguladora en sentido favorable hacía la propia existencia del derecho y tendente a remover los posibles obstáculos para su efectivo ejercicio.
Así se señala en la Sentencia del Tribunal Supremo 6 de noviembre de 2006 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª, FJ Sexto), al atribuir a los derecho fundamentales:
«... un especial valor que exige interpretar los preceptos que regulan su ejercicio de la forma más favorable a su efectividad,....
Pues bien, precisamente, por ese especial valor de los derechos fundamentales, de todos ellos, cuando sus titulares pretenden ejercerlos en supuestos como el que aquí concurre, corresponde al poder público frente al que se quieren hacer valer justificar razonadamente, si es el caso, las causas que impiden el ejercicio pretendido con toda la extensión que las normas configuradoras le confieren.»
De igual modo, y con alcance de doctrina general al respecto, el Tribunal Constitucional entiende que:
«... existe una directa conexión entre el derecho de participación política de los cargos públicos representativos (art. 23.2 de la CE) y el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 de la CE ), puesto que puede decirse que son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos. De suerte que el derecho del art. 23.2 de la CE, así como indirectamente el que el art. 23.1 de la CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio.» (SSTC 40/2003, F.2 y, 169/2009 F.2)
Igualmente, el Tribunal Constitucional en su reiterada doctrina al respecto, considera que: «... el art. 23.2 de la CE garantiza el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las Leyes, así como que quienes hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos y los desempeñen de conformidad con lo que la Ley disponga...» (STC 208/2003 F.4 y STC 169/2009, F.3)
Segunda.-La traslación del principio de participación al ámbito local.
El núcleo esencial del derecho de representación en los asuntos públicos y del desempeño de la misma por los representantes democráticamente elegidos en el ámbito local integra diversas facetas o funciones que han sido determinadas en la doctrina del Tribunal Constitucional, al señalar que el mismo incluye en la función representativa las funciones de participación en el control del gobierno; así como la función de participar en las deliberaciones del pleno; también la de votar en los asuntos sometidos a votación en este órgano; y el derecho a obtener la información necesaria al respecto. (SSTC 141/2007 y, 169/2009)
Por su parte, el Legislador ordinario procedió a desarrollar las previsiones constitucionalmente establecidas en la normativa básica promulgada al efecto. Así, en el Capítulo V (Arts. 73 a 78) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, se regula el estatuto conformador de los derechos y obligaciones de los miembros de las Corporaciones Locales.
Significativamente, y en cuanto al ejercicio de la función representativa de los Concejales, el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, establece que «Todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función».
El Estatuto del Concejal fue desarrollado en los artículos 14 a 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que especifica el modo en que deberá producirse la solicitud, así como las particularidades para el ejercicio de la consulta de expedientes y documentación obrante en los archivos, así como el acceso a la información en los casos de libre acceso o mediante autorización de la persona titular de la Alcaldía. Así, tales preceptos reglamentarios establecen:
«Artículo. 14.
3. En todo caso, la denegación del acceso a la documentación informativa habrá de hacerse a través de resolución o acuerdo motivado.»
c) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación a la información o documentación de la entidad local que sean de libre acceso para los ciudadanos.»
Tercera.- De la periodicidad de celebración de las sesiones plenarias.
Para dar efectivo cumplimiento a las previsiones de la norma constitucional en cuanto al derecho de participación político-administrativa que hemos expuesto en sus contornos fundamentales en las Consideraciones que anteceden, el Legislador estatal , estableció el régimen jurídico básico de la convocatoria y celebración de sesiones por las asambleas locales, sus requisitos, procedimiento de convocatoria, e inclusión de asuntos en el orden del día.
En lo que resulta cuestión objeto de controversia en la presente queja, la periodicidad de celebración de sesiones plenarias, nos centramos en lo establecido al respecto en el artículo 46, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, que establece:
En cuanto al desarrollo normativo reglamentario del régimen de sesiones de pleno, la Sección primera del Capítulo I del Título III del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales regula los requisitos de celebración de las mismas.
En efecto, a través de los artículos 77 a 90 se resuelven las cuestiones relativas a la convocatoria de las sesiones plenarias y a la inclusión de puntos en el orden del día.
En este sentido, conviene destacar lo dispuesto en los artículos 78, 80, 81, 82 y 84, en cuanto a la conformación del orden del día de las sesiones y a los requisitos que debe cumplir la convocatoria del Pleno.
Cuarta.- La actuación seguida por los Órganos de gobierno en las presentes actuaciones.
Siendo el municipio de Manzanilla de una población inferior a 5000 habitantes, resulta obligada, al menos, la periodicidad trimestral de celebración de los Plenos Ordinarios. No obstante y según información obtenida en la queja, facilitada por el promovente, y según se desprende del informe de la Alcaldía, en la sesión constitutiva de Pleno (13 de junio de 2015), se acordó una periodicidad bimensual y correspondiendo a la Alcaldía, en aplicación de lo establecido en el articulo 21 de la citada Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, velar porque el régimen de periodicidad de celebración de los plenos ordinarios se cumpla, ya sea el establecido legalmente o el acordado.
En la queja comprobamos cómo la Alcaldía ha justificado en la ausencia del Secretario la alteración producida en la periodicidad regular de las sesiones ordinarias de pleno y, en la falta de asuntos dictaminados y a incluir en el Orden del día, al carecer el Ayuntamiento de otros funcionarios que pudieran sustituir al titular de la Secretaría.
Aun cuando inicialmente pudiere resultar admisible tal justificación, debemos informar al titular de la alcaldía que para que los Grupos de oposición puedan llevar a cabo las funciones de control y fiscalización de los órganos de gobierno municipales resulta imprescindible garantizar la convocatoria de sesiones ordinarias de los órganos básicos y de los complementarios, con la periodicidad establecida, pues es en esas sesiones y mediante el uso de instrumentos como mociones, propuestas, ruegos y preguntas, cómo podrán participar y ejercitar aquellas funciones.
Entendemos que esta obligación pueda verse condicionada por circunstancias extraordinarias o imprevistas que impidan de manera sobrevenida la convocatoria en fecha, pero no parece que la ausencia de persona titular de la Secretaría pueda considerarse una circunstancia insoslayable. Debemos apuntar que se puede, en función de la duración del periodo de ausencia y su causa, solicitar previsoramente de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con la normativa establecida por la Administración del Estado, los nombramientos provisionales de funcionarios con habilitación de carácter nacional, así como las comisiones de servicios, acumulaciones, nombramientos de personal interino y de personal accidental.
En suma, el derecho constitucional de participación política, y los mecanismos de representación democrática de la ciudadanía que se despliegan, residencia su ejercicio formal en las sesiones municipales de sus órganos de participación, en especial en los plenos. Los actos preparatorios o la presencia de funcionarios habilitados que presten sus labores de asesoría técnica aportan una garantía pero sus eventuales ausencias no pueden enervar la normalidad de la actividad de los órganos de participación municipales, hasta el extremo de alterar e impedir la celebración de las sesiones plenarias.
Por todo lo anterior, y al amparo de lo establecido en el art. 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución considera oportuno formular a la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Manzanilla la siguiente
RECORDATORIO del deber de dar cumplimiento a los preceptos Constitucionales, legales y reglamentarios incluidos en la parte expositiva de la presente Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz.
RECOMENDACIÓN para que, con la mayor brevedad posible, se proceda a remover los obstáculos que dificulten o puedan impedir en el futuro, la convocatoria de sesiones ordinarias de pleno con la periodicidad legalmente establecida.
SUGERENCIA para que se adopte por los órganos municipales de Gobierno iniciativa normativa para la inclusión en el Reglamento Orgánico, o en la normativa de régimen interior existente, de una regulación acordada y consensuada en la Asamblea municipal sobre el alcance, contenido y requisitos de los derechos estatutarios de los concejales y grupos políticos de la Corporación y respecto al régimen de sesiones de control de los órganos municipales de gobierno.

References: Resolución 
 artículo 23
 artículo 29
 artículo 16
 artículo 23
 artículo 77
 Real Decreto 
 resolución 
 artículo 46
 Real Decreto 
 Resolución