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Timestamp: 2020-08-08 12:37:50+00:00

Document:
DFR - BVerfGE 86, 28 - Sachverständigenbestellung
BVerfGE 145, 20 - Spielhallen
BVerfGE 83, 201 - Bundesberggesetz
1. Rechtsgrundlage für die öffentliche Bestellung und V ...
2. Die gesetzliche Regelung, wonach die zuständige Stelle "n ...
3. Die 69 Industrie- und Handelskammern in den alten Bundeslä ...
1. Der Beschwerdeführer ist seit Januar 1960 als Kraftfahrze ...
2. Das Oberverwaltungsgericht wies die Berufung mit dem hier ange ...
3. Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerde gegen die Nic ...
1. Die überschaubare Zahl der in Betracht kommenden Sachvers ...
2. Nur bei einer restriktiven Zulassungspraxis würden die &o ...
3. Den zuständigen Behörden sei eine ökonomische B ...
1. Schafft der Gesetzgeber die staatliche Anerkennung einer beruf ...
2. Die Intensität des Eingriffs in die Berufsfreiheit des Be ...
1. Beschränkungen der Berufsausübung müssen durch ...
2. Aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit erge ...
3. Eine konkrete Bedürfnisprüfung hingegen greift unver ...
Bearbeitung, zuletzt am 29.05.2020, durch: A. Tschentscher, Dominika Blonski
Die öffentliche Bestellung von Sachverständigen nach § 36 Gewerbeordnung darf zwar von der fachlichen und persönlichen Eignung des Bewerbers sowie von einem allgemeinen Bedürfnis an entsprechendem Sachverstand auf einem bestimmten Fachgebiet, nicht aber von der Zahl der bereits vorhandenen Sachverständigen abhängig gemacht werden. Eine solche konkrete Bedürfnisprüfung verstößt gegen Art. 12 Abs. 1 GG.
des Ersten Senats vom 25. März 1992
-- 1 BvR 298/86 --
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Herrn Ing. grad. M... -- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Prof. Dr. Hans-Jörg Birk, Bopserstraße 17, Stuttgart 1 -- 1. unmittelbar gegen a) den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Februar 1986 -- BVerwG 1 B 4.86 --, b) das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 26. März 1985 -- 6 A 101/83 --, 2. mittelbar gegen § 36 Abs. 1 der Gewerbeordnung.
Der Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Februar 1986 - BVerwG 1 B 4.86 - und das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 26. März 1985 - 6 A 101/83 -verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes. Sie werden aufgehoben. Die Sache wird an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.
Die Bundesrepublik Deutschland und das Land Rheinland-Pfalz haben dem Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen je zur Hälfte zu erstatten.
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage, ob die öffentliche Bestellung eines Sachverständigen gemäß § 36 der Gewerbeordnung (GewO) mit der Begründung abgelehnt werden darf, die Zahl der bereits tätigen öffentlich bestellten Sachverständigen sei ausreichend.
1. Rechtsgrundlage für die öffentliche Bestellung und Vereidigung von Personen, die als Sachverständige gewerbsmäßig tätig sind oder tätig werden wollen, ist § 36 Abs. 1 Satz 1 GewO, soweit nicht speziellere Vorschriften eingreifen. § 36 Abs. 1 Satz 2 GewO erstreckt diese Regelung auf Personen, die kein Gewerbe betreiben und auf Gebieten der Wirtschaft sowie der Land- und Forstwirtschaft als Sachverständige tätig sind oder tätig werden wollen. Voraussetzungen sind besondere Sachkunde und persönliche Eignung. Liegen sie vor, hat die zuständige Stelle auf Antrag eine Ermessensentscheidung zu treffen. Die Vorschrift lautet:
(1) Personen, die als Sachverständige gewerbsmäßig tätig sind oder tätig werden wollen, können durch die von den Landesregierungen bestimmten Stellen nach deren Ermessen für bestimmte Sachgebiete öffentlich bestellt werden, wenn sie besondere Sachkunde nachweisen und keine Bedenken gegen ihre Eignung bestehen; sie sind darauf zu vereidigen, daß sie ihre Aufgaben gewissenhaft erfüllen und die von ihnen angeforderten Gutachten gewissenhaft und unparteiisch erstatten werden. Das gleiche gilt für Personen, die auf den Gebieten der Wirtschaft einschließlich des Bergwesens, der Hochsee- und Küstenfischerei sowie der Land- und Forstwirtschaft einschließlich des Garten- und Weinbaues als Sachverständige tätig sind oder tätig werden wollen, ohne Gewerbetreibende zu sein.
(2) bis (5)...
Nach § 36 Abs. 3 GewO können die Landesregierungen durch Rechtsverordnung die zur Durchführung erforderlichen Vorschriften über die Voraussetzungen für die Bestellung sowie über die Befugnisse und Verpflichtungen der öffentlich bestellten Sachverständigen erlassen. Diese Ermächtigung dürfen sie auf die obersten Landesbehörden übertragen (§ 36 Abs. 4 Satz 1 GewO). Durch das Erste Rechtsbereinigungsgesetz vom 24. April 1986 (BGBl. I S. 560) wurde § 36 Abs. 4 GewO um einen Satz 2 ergänzt. Danach sind die für die öffentliche Bestellung und Vereidigung von Sachverständigen zuständigen Körperschaften des öffentlichen Rechts ermäch tigt, die Voraussetzungen der Bestellung sowie die Rechte und Pflichten der Sachverständigen durch Satzung zu regeln, soweit weder die Landesregierung noch eine oberste Landesbehörde das getan haben. Auf der Grundlage dieser Ermächtigung haben die meisten Industrie- und Handelskammern eine Sachverständigenordnung erlassen, die mit einer Muster-Sachverständigenordnung des Deutschen Industrie- und Handelstages übereinstimmt. Die hier maßgebende Satzung der Industrie- und Handelskammer zu Koblenz regelt die Voraussetzungen der öffentlichen Bestellung wie folgt:
(1) Für die öffentliche Bestellung muß ein allgemeines Bedürfnis vorliegen.
(2) Ein Sachverständiger kann nur öffentlich bestellt werden, wenn er
a) seine berufliche Niederlassung oder, falls eine solche nicht besteht, seinen Wohnsitz im Bezirk der Kammer hat;
b) das 30. Lebensjahr vollendet und das 62. Lebensjahr noch nicht vollendet hat;
c) die persönliche Eignung besitzt;
d) die besondere Sachkunde und Fähigkeit, Gutachten zu erstatten, nachweist;
e) über die zur Ausübung der Tätigkeit als Sachverständiger erforderlichen Einrichtungen verfügt;
f) in geordneten wirtschaftlichen Verhältnissen lebt;
g) die Gewähr für Unparteilichkeit und Unabhängigkeit bei der Erstattung von Gutachten sowie für die Einhaltung der Pflichten eines öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen bietet.
2. Die gesetzliche Regelung, wonach die zuständige Stelle "nach deren Ermessen für bestimmte Sachgebiete" die öffentliche Bestellung vornehmen kann, wird in Literatur und Rechtsprechung so verstanden, daß eine doppelte Bedürfnisprüfung vorzunehmen sei. Zunächst müsse geprüft werden, ob Sachverständige auf dem entsprechenden Fachgebiet überhaupt gebraucht würden (abstrakte Bedürfnisprüfung); sodann sei zu entscheiden, ob auf diesem Fachgebiet unter Berücksichtigung der bereits vorhandenen Sachver ständigen Bedarf für weitere öffentliche Bestellungen vorliege (konkrete Bedürfnisprüfung). Der einzelne Sachverständige habe keinen Anspruch auf öffentliche Bestellung (BVerwGE 5, 95; Buchholz 451.20 Nr. 5; weitere Nachweise zum Stand der Literatur und Rechtsprechung: Bleutge in: Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, Bd. I, § 36 Rdnr. 67).
3. Die 69 Industrie- und Handelskammern in den alten Bundesländern haben etwa 7000 Sachverständige öffentlich bestellt. Hinzu kommen etwa 6500 Sachverständige der Handwerkskammern und 1000 Sachverständige der Landwirtschaftskammern. Diesen stehen etwa 50 000 Sachverständige gegenüber, die nicht öffentlich bestellt und vereidigt sind. Bei den Kraftfahrzeug-Sachverständigen ist der Anteil der öffentlichen Bestellungen annähernd gleich groß (etwa 600 zu 2000).
Die öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen müssen ihre besondere Sachkunde vor Fachgremien der jeweils zuständigen Kammern nachweisen und werden von diesen auch hinsichtlich ihrer persönlichen Eignung überprüft. Nach ihrer Bestellung sind sie Berufspflichten unterworfen, die satzungsrechtlich in den Sachverständigenordnungen normiert sind. So müssen sie den von der Kammer verliehenen Rundstempel führen, aufdringliche Werbung unterlassen, Verschwiegenheit wahren und Anzeige- und Auskunftspflichten gegenüber der zuständigen Kammer erfüllen. Die Bezeichnung "öffentlich bestellter Sachverständiger" ist strafrechtlich und wettbewerbsrechtlich geschützt (§ 132a Abs. 1 Nr. 3 StGB, § 3 UWG).
Im Gegensatz dazu unterliegen die übrigen Sachverständigen keinen besonderen Berufspflichten. Die Bezeichnung "Sachverständiger" ist gesetzlich nicht geschützt. In neuerer Zeit werden Sachverständige zunehmend durch private Organisationen anerkannt, wie durch Automobilclubs oder den Bundesverband der freiberuflichen und unabhängigen Sachverständigen für das Kraftfahrzeugwesen e.V. (BVSK), und dürfen dann auf diese Anerkennung werbewirksam hinweisen, soweit keine Irreführung des Publikums damit verbunden ist (vgl. BGH, NJW 1984, S. 2365).
1. Der Beschwerdeführer ist seit Januar 1960 als Kraftfahrzeug-Sachverständiger (Ingenieur grad.) beim Deutschen Kraftfahrzeug-Überwachungsverein e.V. (DEKRA) angestellt. Seine Tätigkeit besteht in der eigenverantwortlichen Fertigung von Verkehrsgutachten für Polizei, Staatsanwaltschaften und Gerichte. Mit Schreiben vom 22. September 1981 beantragte er bei der Industrie- und Handelskammer (IHK) Koblenz die öffentliche Bestellung und Vereidigung. Die Kammer nahm an, der Beschwerdeführer wolle als Sachverständiger für das Sachgebiet "Kraftfahrzeugschäden- und bewertung" anerkannt werden. Sie lehnte dies ab, weil kein Bedürfnis für weitere Sachverständige in diesem Bereich bestehe und weil noch andere Kandidaten auf einer Warteliste stünden. Im übrigen sei der Antrag auch deshalb abzulehnen, weil sich der Beschwerdeführer als Angestellter des DEKRA in einem Abhängigkeitsverhältnis befinde. Nachdem der Beschwerdeführer klargestellt hatte, daß er die öffentliche Bestellung und Vereidigung für das Sachgebiet "Straßenverkehrsunfälle" begehre, lehnte die Kammer den modifizierten Antrag wiederum mit der gleichen Begründung ab.
Die dagegen gerichtete Klage des Beschwerdeführers wies das Verwaltungsgericht ab. Es bestehe kein Anspruch auf öffentliche Bestellung als Sachverständiger für Straßenverkehrsunfälle; die Ablehnung der öffentlichen Bestellung sei nicht ermessensfehlerhaft.
2. Das Oberverwaltungsgericht wies die Berufung mit dem hier angegriffenen Urteil zurück. Die zuständige Behörde habe gemäß § 36 GewO nach ihrem Ermessen zu entscheiden, ob und in welchem Umfange Sachverständige für ein bestimmtes Sachgebiet öffentlich zu bestellen seien. Das erfordere eine abstrakte und eine konkrete Bedürfnisprüfung. Diese Regelung sei keine verfassungswidrige Berufszulassungsschranke. Der öffentlich bestellte Sachverständige übe nämlich keinen eigenständigen Beruf aus. § 36 GewO enthalte nur eine Berufsausübungsregelung, die vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls diene. Die Bestellung werde im öffentlichen Interesse vorgenommen und habe den Zweck, Behör den, Gerichten und privaten Interessenten einen überschaubaren Kreis geeigneter Sachverständiger zur Verfügung zu stellen. Deren Überwachung würde die Aufsichtsbehörde vor kaum zu bewältigende Schwierigkeiten stellen, wenn ihre Zahl nicht beschränkt würde. Die konkrete Bedürfnisprüfung genüge auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil die Freiheit der Berufsausübung nicht einschneidend beeinträchtigt werde. Das zeige die große Zahl freier Sachverständiger. Die Frage, ob auch das Angestelltenverhältnis des Beschwerdeführers einer öffentlichen Bestellung entgegenstünde, ließ das Oberverwaltungsgericht offen.
3. Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision mit dem hier ebenfalls angegriffenen Beschluß zurück. Die Rechtssache habe keine grundsätzliche Bedeutung, weil die Zulässigkeit der Bedürfnisprüfung nach § 36 GewO höchstrichterlich geklärt sei: Es sei zulässig, auf bestimmten Sachgebieten nur so viele Sachverständige zu bestellen, wie benötigt würden, um eine sachverständige Beratung des Publikums zu gewährleisten (BVerwGE 5, 95 [96]). Der Beschwerdeführer habe keine Argumente vorgetragen, die Veranlassung geben könnten, die Vereinbarkeit von § 36 GewO mit dem Verhältnismäßigkeitsprinzip in der Ausprägung durch Art. 12 GG erneut zu erörtern. Dazu bestehe um so weniger Veranlassung, als die Instanzgerichte und auch die Literatur (mit einer Ausnahme) eine gegenteilige Auffassung nicht verträten. Tatsächliche Entwicklungen, die der bisherigen Rechtsprechung die Grundlage entzogen hätten, seien nicht ersichtlich. Jedermann könne sich als Sachverständiger bezeichnen und eine entsprechende Tätigkeit als Beruf ausüben. Die öffentliche Bestellung und Vereidigung betreffe daher nicht die Berufswahl, sondern nur die Berufsausübung. Danach müsse § 36 GewO nicht durch ein überragendes Gemeinwohlinteresse gerechtfertigt sein; es genügten vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls. Das Berufungsgericht habe zutreffend ausgeführt, daß solche Gründe vorlägen. Das Mittel der Bedürfnisprüfung sei zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich, die entsprechende Beschränkung der Berufsfreiheit für die Betroffenen auch zumutbar.
Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer die Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG.
Die Tätigkeit des öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen sei heute ein eigenständiger Beruf. Das entspreche auch dem Selbstverständnis der öffentlich bestellten Sachverständigen und ihrer Berufsverbände. Bei Kraftfahrzeug-Sachverständigen sei die hauptberufliche Tätigkeit der Regelfall. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletze ihn in seiner Freiheit der Berufswahl, weil es für die Zulassung zu diesem Beruf eine konkrete Bedürfnisprüfung billige und damit § 36 GewO verfassungswidrig auslege. Bei verfassungskonformer Auslegung räume § 36 GewO den zuständigen Stellen einen Ermessensspielraum nur bei der Frage ein, ob überhaupt Sachverständige für ein bestimmtes Gebiet öffentlich bestellt werden sollten. Dagegen bestehe keine Ermessensfreiheit hinsichtlich der Frage, wie viele Sachverständige gegebenenfalls zu bestellen seien. Eine konkrete Bedürfnisprüfung sei nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 7, 377) unzulässig.
Selbst wenn jedoch § 36 GewO nur eine Berufsausübungsregelung enthalten sollte, verstoße eine konkrete Bedürfnisprüfung gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Je mehr nämlich eine Ausübungsregelung die Berufszulassung beeinflusse, desto höheren Anforderungen müsse sie genügen. Deshalb dürfe auf die Zahl der bereits vorhandenen öffentlich bestellten Sachverständigen nur dann abgestellt werden, wenn überragende Gründe des Gemeinwohls dies forderten. Daran fehle es. Eine konkrete Bedürfnisprüfung verschaffe lediglich den bereits bestellten Sachverständigen Wettbewerbsvorteile; § 36 GewO werde zu einer Konkurrenzschutzklausel. Im Gegensatz dazu verlange das öffentliche Interesse die Bestellung möglichst aller qualifizierten Sachverständigen. Das Behördeninteresse daran, die Berufsausübung unschwer kontrollieren zu können, müsse demgegenüber zurücktreten. Im übrigen beschäftigten die 660 öffentlich bestellten Kraftfahrzeug-Sachverständigen 495 sachverständige Assistenten. Dies beweise nicht nur die Eigenständigkeit des Berufs, sondern auch die Unmöglichkeit, die erforderliche Zahl öffentlich bestellter Sachverständiger zuverlässig zu berechnen.
Hilfsweise macht der Beschwerdeführer geltend, daß die in seinem Falle vorgenommene Bedürfnisprüfung schon deshalb gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoße, weil das in § 36 GewO eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt worden sei. Die Industrie- und Handelskammer habe sich nicht um eine korrekte Tatsachenermittlung bemüht, sondern sich im wesentlichen auf die Auskünfte der bereits bestellten Sachverständigen berufen. Damit habe sie den behaupteten Zweck der konrekten Bedürfnisprüfung verfehlt.
Zu der Verfassungsbeschwerde haben der Bundesminister für Wirtschaft namens der Bundesregierung, der Erste Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts, der Deutsche Industrie- und Handelstag (DIHT), der Bundesverband öffentlich bestellter und vereidigter Sachverständiger e.V. (BVS) und der Bundesverband der freiberuflichen und unabhängigen Sachverständigen für das Kraftfahrzeugwesen e.V. (BVSK) Stellung genommen. Sie haben übereinstimmend die Auffassung vertreten, die angegriffenen Entscheidungen seien verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. § 36 GewO erlaube es, die Zahl der öffentlich bestellten Sachverständigen vom Vorliegen eines konkreten Bedürfnisses abhängig zu machen. Art. 12 Abs. 1 GG werde dadurch nicht verletzt, weil die Tätigkeit eines öffentlich bestellten Sachverständigen keinen eigenständigen Beruf, sondern nur eine besondere Form der Berufsausübung darstelle. Die in § 36 GewO vorgesehenen Zugangsbeschränkungen bildeten eine Berufsausübungsregelung, die auf vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls beruhe und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht verletze.
Für die Zweckmäßigkeit einer Begrenzung der Zahl öffentlich bestellter Sachverständiger nennen die Stellungnahmen mit unterschiedlicher Betonung insgesamt drei Gründe:
1. Die überschaubare Zahl der in Betracht kommenden Sachverständigen solle den Teilnehmern am Rechtsverkehr sowie Behörden und Gerichten die Auswahl erleichtern. Der am besten geeignete Sachverständige für eine konkrete Aufgabe lasse sich schneller und besser finden, wenn das Angebot von vornherein begrenzt sei (DIHT und Bundesverwaltungsgericht im Anschluß an das Oberverwaltungsgericht) .
2. Nur bei einer restriktiven Zulassungspraxis würden die öffentlich bestellten Sachverständigen laufend herangezogen. Dadurch behielten sie einen breiten und ständigen Überblick über ihr Fachgebiet und die Möglichkeit, ihre praktischen Erfahrungen zunehmend zu bündeln; ein zu geringer Auftragsbestand führe im Laufe der Zeit zu einer Qualifikationsminderung, die vermieden werden müsse (DIHT).
3. Den zuständigen Behörden sei eine ökonomische Bestellungspraxis und eine wirkungsvolle Kontrolle nur dann möglich, wenn die Zahl der öffentlich bestellten Sachverständigen begrenzt bleibe (alle Stellungnahmen). Entfiele die Bedürfnisprüfung, würde sich die Stellung der öffentlich bestellten Sachverständigen verändern und ein außerordentlich hoher Verwaltungsaufwand entstehen, der in der bisherigen Form nicht mehr zu bewältigen sei (DIHT).
Die angegriffenen Entscheidungen stützen sich auf § 36 GewO, legen diese Vorschrift jedoch nicht verfassungskonform aus. Die öffentliche Bestellung zum Sachverständigen darf nicht von der Zahl der bereits vorhanden Sachverständigen abhängig gemacht werden. Eine solche Bedürfnisprüfung ist bei verfassungskonformer Auslegung nicht durch § 36 GewO gedeckt. Sie wäre außerdem unverhältnismäßig.
Die Zurückweisung des Antrags eines Sachverständigen auf öffentliche Bestellung bedeutet einen Eingriff in dessen Berufsfreiheit.
1. Schafft der Gesetzgeber die staatliche Anerkennung einer beruflichen Qualifikation und damit Vorteile im beruflichen Wettbewerb, so wirkt sich die Verweigerung dieser Anerkennung als Eingriff in die Berufsfreiheit aus. Als Freiheitsbeschränkung kommen nicht allein Gebote und Verbote in Betracht; es genügt, daß durch staatliche Maßnahmen der Wettbewerb beeinflußt und die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit dadurch behindert wird (vgl. zuletzt BVerfGE 82,209 [223 f.]).
Nach § 36 Abs. 1 GewO können Personen nur dann als Sachverständige öffentlich bestellt werden, wenn sie besondere Sachkunde nachweisen und keine Bedenken gegen ihre Eignung ersichtlich sind. Damit werden einem Sachverständigen mit der öffentlichen Bestellung diejenigen Eigenschaften amtlich bestätigt, die für seinen beruflichen Erfolg entscheidend sind: fachliche Kompetenz und persönliche Integrität. Daraus ergibt sich ein erheblicher Wettbewerbsvorsprung gegenüber denjenigen Sachverständigen, die auf keine staatliche Anerkennung ihrer Kompetenz verweisen können. Wer Sachverstand benötigt, wird sich im Zweifelsfall zunächst an öffentlich bestellte Sachverständige wenden. Den Gerichten wird dies sogar in den Prozeßordnungen ausdrücklich vorgeschrieben; sie sollen Gutachten nach Möglichkeit bei öffentlich bestellten Sachverständigen anfordern (§ 404 Abs. 2 ZPO; § 73 Abs. 2 StPO; § 98 VwGO). Wo in Gesetzen an komplizierte Sachverhalte bestimmte Rechtsfolgen geknüpft werden, wird vielfach ebenfalls zur Feststellung des Sachverhalts das Gutachten eines öffentlich bestellten Sachverständigen gefordert (§ 438 Abs. 3, §§ 609, 610 HGB; § 61 BinSchG; § 2 Abs. 2 Satz 3 MHG). Darüber hinaus werden öffentlich bestellten Sachverständigen auch spezielle Sicherheitsprüfungen übertragen (§ 18 der Medizingeräteverordnung vom 14. Januar 1985 [BGBl. I S. 93]; § 18 Abs. 1 AufzV i.d.F. vom 17. August 1988 [BGBl. I S. 1685]).
Dem kann nicht entgegengehalten werden, die Erstattung gerichtlicher Gutachten biete in Wahrheit keine Vorteile, weil die Gegenleistung nach dem Gesetz über die Entschädigung von Zeugen und Sachverständigen weitaus geringer sei als Honorare, die freie Sachverständige von privaten Auftraggebern verlangen könnten. Dieses Argument vernachlässigt zum einen, daß bei der Beschaffung privater Gutachtenaufträge gerade die forensische Tätigkeit und Erfahrung einen wesentlichen Werbefaktor bildet. Zum anderen wird übersehen, daß nicht nur öffentlich bestellte Sachverständige zur Erstattung gerichtlicher Gutachten verpflichtet sind; jeder, der die zum Gutachten nötige Wissenschaft, Kunst oder Gewerbetätigkeit öffentlich zum Erwerb ausübt oder zur Ausübung dieser Tätigkeit öffentlich bestellt oder ermächtigt ist, muß einen gerichtlichen Gutachtenauftrag annehmen (§ 407 ZPO; § 75 StPO).
2. Die Intensität des Eingriffs in die Berufsfreiheit des Beschwerdeführers ist erheblich. Sie wird in den angegriffenen Entscheidungen zu gering bewertet.
a) Allerdings ist mit den Verwaltungsgerichten davon auszugehen, daß es nicht um eine Beschränkung der Berufswahl, sondern nur um eine Regelung der Berufsausübung geht. Öffentlich bestellte und vereidigte Sachverständige unterscheiden sich von den übrigen Sachverständigen nicht durch die Zugehörigkeit zu einem eigenständigen Beruf, sondern nur durch die staatliche Feststellung ihrer Qualifikation als Sachverständige. Wird ein Sachverständiger öffentlich bestellt und vereidigt, so ändert sich das Bild seiner beruflichen Tätigkeit nicht. Auch in der sozialen Wirklichkeit treten öffentlich bestellte Sachverständige nicht als eigene Berufsgruppe in Erscheinung. Insoweit stimmen die Stellungnahmen der angehörigen Berufsverbände und das Schrifttum überein.
b) Die Eingriffsintensität ist aber mit dieser Feststellung noch nicht hinreichend bestimmt. Beschränkungen der freien Berufsausübung sind in vielfältig abgestufter Weise denkbar. Sie können sogar Eingriffen in die Freiheit der Berufswahl nahekommen (BVerfGE 33, 125 [161]; st. Rspr.). Aber auch wenn sie weniger weit gehen, ist zu berücksichtigen, wie sich die Belastungen und Beschränkungen auswirken, insbesondere wie stark die Verdienst möglichkeiten und Wettbewerbschancen der Berufsangehörigen gemindert werden.
Bewertet man mit diesem Maßstab § 36 GewO in der Auslegung der angegriffenen Entscheidungen, so kann die freiheitsbeschränkende Wirkung der umstrittenen Berufsausübungsregelung nicht gering veranschlagt werden. Sie nähert sich zwar noch nicht einer Beschränkung der Berufswahl, weil sie der Ausübung des Sachverständigenberufs weder rechtlich noch wirtschaftlich die Grundlage entzieht; sie geht aber erheblich über eine wettbewerbsneutrale Ausübungsregelung hinaus.
c) Die Intensität einer Beschränkung der Berufsfreiheit ist nicht nur nach ihren wirtschaftlichen Folgen zu bewerten, sondern auch nach den rechtlichen Voraussetzungen, an die sie geknüpft ist. Seit dem Apotheken-Urteil (BVerfGE 7, 377) unterscheidet das Bundesverfassungsgericht danach, ob persönliche Eigenschaften und Fähigkeiten des betroffenen Bürgers maßgebend sind (subjektive Merkmale) oder ob es auf objektive Merkmale ankommt, die außerhalb seiner persönlichen Sphäre liegen. Diese Unterscheidung ist nicht nur bei Eingriffen in die Freiheit der Berufswahl, sondern auch bei anderen Beschränkungen der Berufsfreiheit bedeutsam (vgl. zuletzt BVerfG, Urteil vom 10. März 1992 - 1 BvR 454/91 u.a. - unter C III 1 a, EuGRZ 1992, S. 110 [113]).
Nach der Auslegung der angegriffenen Entscheidungen und der herrschenden Meinung verbindet § 36 GewO subjektive und objektive Merkmale. Die öffentliche Bestellung setzt nach dem klaren Wortlaut der Vorschrift zunächst voraus, daß die Bewerber besondere Sachkunde nachweisen können und hinsichtlich ihrer Eignung keinen Bedenken begegnen. Beide Voraussetzungen sind der persönlichen Sphäre des Bewerbers zuzurechnen; die subjektiven Merkmale entsprechen der Qualifikation, um deren staatliche Anerkennung es geht. Wenn die angegriffenen Entscheidungen aber darüber hinaus billigen, daß die öffentliche Bestellung von einem Bedarf abhängig gemacht wird, so interpretieren sie § 36 GewO insoweit im Sinne einer Beschränkung nach objektiven Merkmalen. Hier stellt sich die Frage, ob dafür die gesetzliche Grundlage ausrei chend bestimmt ist und ob die maßgebenden Erwägungen des Gemeinwohls einen so intensiven Eingriff in die Freiheit der Berufsausübung rechtfertigen können.
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG erlaubt Eingriffe in die Berufsfreiheit nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung, die Umfang und Grenzen des Eingriffs deutlich erkennen läßt. Diesem Gesetzesvorbehalt unterliegen Maßnahmen, die die Freiheit der Berufswahl betreffen, ebenso wie solche, die lediglich die Ausübung des Berufs berühren. Einzelheiten kann der Gesetzgeber der Regelung durch die Satzung einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft überlassen, wie das in § 36 Abs. 3 und 4 GewO ausdrücklich vorgesehen ist. Aber auch bei einer an sich zulässigen Autonomiegewährung hat der Gesetzgeber selbst zu entscheiden, ob und inwieweit Freiheitsrechte des Einzelnen gegenüber Gemeinschaftsinteressen zurücktreten müssen. Welche Anforderungen an die gesetzliche Grundlage zu stellen sind, hängt von der jeweiligen Intensität des Eingriffs ab. Bei Regelungen der Berufsausübung muß das zulässige Maß des Eingriffs um so deutlicher in der gesetzlichen Ermächtigung bestimmt werden, je empfindlicher die freie berufliche Betätigung beeinträchtigt wird und je intensiver eine auf Dauer angelegte Lebensentscheidung des Einzelnen und das Interesse der Allgemeinheit berührt werden (vgl. BVerfGE 33, 125 [160]).
Die subjektiven Voraussetzungen einer öffentlichen Bestellung als Sachverständiger, die die Bewerber am wenigsten belasten, sind in § 36 Abs. 1 GewO hinreichend geregelt. Sachkunde und Eignung sind zwar unbestimmte Rechtsbegriffe, ihre Konkretisierung bereitet aber keine ungewöhnlichen Schwierigkeiten und wird zudem durch einige ergänzende Tatbestände in § 2 der Sachverständigenordnung (SO) erleichtert.
Im Gegensatz zu den subjektiven Zulassungsvoraussetzungen wird das objektive Erfordernis eines Bedürfnisse in § 36 GewO nicht erwähnt. Immerhin ergänzt § 2 Abs. 1 SO: "Für die öffentliche Bestellung muß ein allgemeines Bedürfnis vorliegen." Das läßt sich einschränkend im Sinne des Vorbehalts einer abstrakten, fachrich tungsbezogenen Bedürfnisprüfung verstehen. Damit soll erkennbar der Aufwand der Ermittlung, Prüfung und Bestellung von Sachverständigen erspart werden, soweit spezialisierter Sachverstand nicht nachgefragt wird. Wenn etwa für ein Sachgebiet selten oder nie Gutachten verlangt werden oder wenn sie von den Sachverständigen eines umfassenderen Sachgebiets ohne Schwierigkeit erstellt werden können, ist ein staatliches Tätigwerden vom Sinn der Regelung her nicht geboten.
Hingegen läßt sich § 36 GewO kein Hinweis dafür entnehmen, daß die Kammern bei Vorliegen eines allgemeinen Bedürfnisses berechtigt sein sollen, eine einschränkende Auswahl aus einer Mehrzahl von qualifizierten Bewerbern zu treffen. Hätte der Gesetzgeber staatlichen Stellen die Befugnis zur Verteilung von Wettbewerbsvorteilen einräumen wollen, so hätte er zumindest die Auswahlkriterien und ein rechtsförmiges Auswahlverfahren vorsehen müssen. Solche Mindestanforderungen sind nicht einmal bei staatlich gebundenen Berufen entbehrlich (vgl. BVerfGE 73, 280 [295 f.]). So hätte geregelt werden müssen, ob bei der Auswahl die zeitliche Reihenfolge des Antrags, die Dauer der Berufszugehörigkeit oder besondere Qualifikationsmerkmale maßgebend sein sollen. Verfahrensrechtlich bedurfte es der Regelung, auf welche Weise der konkrete Bedarf zu ermitteln ist und wie sich Interessenten informieren und bewerben können (a.a.O., S. 296 f.). Keinesfalls konnte den einzelnen Industrie- und Handelskammern überlassen bleiben, nach freiem Ermessen zu entscheiden, ob sie die Zahl der öffentlich bestellten Sachverständigen als unzureichend ansehen wollen und welche qualifizierten Bewerber gegebenenfalls die Vergünstigung einer öffentlichen Bestellung erhalten sollen.
Darüber hinaus sind die angegriffenen Entscheidungen nicht mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, weil sie unverhältnismäßig stark in die Freiheit der Berufsausübung eingreifen.
1. Beschränkungen der Berufsausübung müssen durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls legitimiert sein (BVerfGE 7, 377 [405 f.]; st. Rspr.). Da die Verweigerung der öffentlichen Be stellung als Sachverständiger wegen ihrer wettbewerbsverzerrenden Wirkung einen erheblichen Eingriff darstellt (vgl. oben unter I 2b), genügen unbedeutende oder rein verwaltungstechnische Zwecke nicht. Das Regelungsziel muß vielmehr ebenfalls erhebliches Gewicht haben.
Das Regelungsziel des § 36 GewO besteht nach einhelliger Ansicht darin, im Interesse eines reibungslosen Rechtsverkehrs und einer funktionierenden Rechtspflege allen Behörden, Gerichten und privaten Interessenten für komplizierte Sachverhaltsfeststellungen und Prüfungen kompetente und glaubwürdige Fachleute anzubieten; schwierige und zeitraubende Nachforschungen über den Ruf und die Eignung eines Gutachters sollen durch die öffentliche Bestellung entbehrlich werden (vgl. die Nachweise bei Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, § 36 Rdnrn. 9, 10).
Diesem Regelungsziel entsprechen die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen unmittelbar. Sie sind verfassungsrechtlich unproblematisch und werden vom Beschwerdeführer auch nicht angegriffen.
2. Aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergeben sich keine Bedenken gegen eine allgemeine Bedürfnisprüfung, die lediglich darauf abstellt, ob auf einem bestimmten Fachgebiet nennenswerte Nachfrage nach spezialisiertem Sachverstand besteht. Soweit das nicht der Fall ist, fehlt ein Grund für staatliches Eingreifen. Qualifizierte Berufsangehörige werden durch die Untätigkeit der zuständigen Stellen nicht übermäßig beschränkt, weil sie ihren spezialisierten Sachverstand dennoch anbieten können und insoweit nicht der Konkurrenz öffentlich bestellter Sachverständiger ausgesetzt sind.
3. Eine konkrete Bedürfnisprüfung hingegen greift unverhältnismäßig stark in die Freiheit der Berufsausübung ein. Sie führt zu einem Konkurrenzschutz des begünstigten Teils der Sachverständigen, der vom Regelungsziel des § 36 GewO nicht getragen wird. Auch sonstige Erwägungen des Gemeinwohls sind nicht geeignet, diese Form des Eingriffs in die Freiheit der Berufsausübung zu rechtfertigen. Die Argumente, die für eine zahlenmäßige Beschrän kung der öffentlich bestellten Sachverständigen in den Stellungnahmen wie auch in der Rechtsprechung und im Schrifttum angeführt werden, haben kein ausreichendes Gewicht.
a) So soll die Überschaubarkeit des Angebots dazu dienen, das Auffinden der am besten geeigneten Sachverständigen zu erleichtern. Dieses Argument verfehlt das Auswahlproblem, das der Gesetzgeber lösen wollte. § 36 GewO hat nur den Zweck, die Auswahl zwischen qualifizierten und unqualifizierten Sachverständigen zu erleichtern. Für diesen Zweck ist die konkrete Bedürfnisprüfung ein ungeeignetes Mittel. Im übrigen deutet der Erfolg der Praxis privater Verbände, zusätzliche Sachverständige anzuerkennen, darauf hin, daß die Öffentlichkeit nicht an einer Verringerung, sondern an einer Erweiterung des Angebots und der Auswahlmöglichkeiten interessiert ist.
b) Ebensowenig kann es überzeugen, daß die zahlenmäßige Beschränkung der öffentlich bestellten Sachverständigen geboten sei, um das erforderliche Qualifikationsniveau zu gewährleisten.
Es mag zutreffen, daß bei Sachverständigen der Erfahrungsstand und die Motivation zur Weiterbildung von der Häufigkeit der Gutachtenaufträge beeinflußt werden. Aber nach § 36 GewO muß die fachliche Qualifikation schon bei der öffentlichen Bestellung nachgewiesen werden; der Sachverständige erwirbt seine Kenntnisse und Erfahrungen also nicht erst durch seine Gutachtertätigkeit, sondern vor allem in seinem Ausgangsberuf. In diesem sind die meisten auch weiterhin überwiegend tätig. Nach einer Umfrage des Instituts für Sachverständigenwesen e.V. vom Oktober 1983 bezogen damals nur 32 vom Hundert der öffentlich bestellten Sachverständigen mehr als 67 vom Hundert ihres Einkommens aus der Sachverständigentätigkeit; 33 vom Hundert der öffentlich bestellten Sachverständigen verdienten sogar weniger als 10 vom Hundert auf diese Weise (Roeßner, Öffentlich bestellte IHK-Sachverständige, 1984, S, 66). Die Qualifikation der großen Zahl nur geringfügig mit Gutachten betrauter Sachverständiger ist bisher - soweit ersichtlich - nicht angezweifelt worden.
Wenn man dennoch davon ausgeht, daß eine konkrete Bedürfnisprüfung geeignet sei, dem Ziel der Qualifikationssicherung zu die nen, so fehlt es jedenfalls an der Erforderlichkeit dieser Beschränkung. Da Sachverständige schon bei ihrer Bestellung über besondere Sachkunde verfügt haben müssen, könnte sich die qualifikationsmindernde Wirkung eines unzureichenden Auftragsbestandes erst im Laufe der Zeit ergeben. Sollte eine solche Gefahr wirklich zu befürchten sein, ließe sich ihr durch das mildere Mittel einer wiederholten Qualifikationsprüfung begegnen.
c) Bei allen Stellungnahmen steht das Argument im Vordergrund, die Zahl der öffentlich bestellten Sachverständigen müsse auf das unbedingt erforderliche Maß begrenzt werden, damit eine ökonomische Bestellungspraxis und eine wirkungsvolle Kontrolle möglich würden. Auch dieser Gesichtspunkt kann jedoch eine konkrete Bedürfnisprüfung nicht rechtfertigen.
Die Vermeidung von Verwaltungskosten ist allein kein ausreichender Grund für Eingriffe in grundrechtlich geschützte Freiheiten. Darüber hinaus hat das Bundesverfassungsgericht mehrfach entschieden, daß es nach dem Grundgesetz unzulässig ist, Bürger lediglich im Interesse einer leichteren staatlichen Überwachung in der Freiheit der Berufswahl zu beschränken (vgl. BVerfGE 41, 378 [397]; 65, 116 [129]). Das gilt entsprechend für eine Beschränkung der Berufsausübung, die nur an objektive Merkmale geknüpft ist und wettbewerbsverzerrende Wirkung hat. Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, warum die gewünschte Einschränkung der Zahl öffentlich bestellter Sachverständiger nur mit Hilfe einer konkreten Bedürfnisprüfung erreichbar sein soll, das mildere Mittel weiterer subjektiver Zulassungsmerkmale also nicht in Betracht kommt.
Im übrigen wird in den Stellungnahmen übersehen, daß eine konkrete Bedürfnisprüfung ihrerseits mit erheblichem Verwaltungsaufwand verbunden ist, zumindest dann, wenn sie auf fundierten und in rechtsstaatlichen Verfahren gewonnenen Feststellungen aufbaut.
Aus den vorstehenden Erwägungen folgt nicht, daß § 36 GewO oder § 2 SO verfassungsrechtlich beanstandet werden müßten. Eine Norm ist nur dann für verfassungswidrig zu erklären, wenn keine nach anerkannten Auslegungsgrundsätzen zulässige und mit der Verfassung vereinbare Auslegung möglich ist. Lassen der Wortlaut, die Entstehungsgeschichte, der Gesamtzusammenhang sowie der Sinn und Zweck einer Regelung mehrere Deutungen zu, von denen eine zu einem verfassungsgemäßen Ergebnis führt, so ist diese geboten (vgl. BVerfGE 68, 1 [55]; 83, 201 [214 f.]). Eine verfassungskonforme Auslegung der mittelbar angegriffenen Normen ist hier unschwer möglich. Weder § 36 Abs. 1 GewO noch § 2 SO zwingen nach ihrem Wortlaut, Sinn und Zweck zu einer Auslegung, nach der eine konkrete Bedürfnisprüfung stattfinden dürfte.
Hingegen verletzen die angegriffenen Entscheidungen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG, weil sie auf einer verfassungswidrigen Auslegung des § 36 Abs. 1 GewO beruhen. Das gilt auch für den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts, obwohl er nicht die Sache selbst, sondern nur die Zulassung der Revision betrifft. Zur Begründung der Nichtzulassung hat das Bundesverwaltungsgericht zu den verfassungsrechtlichen Rügen des Beschwerdeführers Stellung genommen und sie als nicht ausreichend gewichtig zurückgewiesen. Beide angegriffenen Entscheidungen sind aufzuheben (§ 95 Abs. 2 BVerfGG).
Die Sache ist an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen. Der Beschwerdeführer war zwar schon in der ersten Instanz erfolglos, er hat aber eindeutig zum Ausdruck gebracht, daß er das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht angreifen will.

References: § 36
 Art. 12
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 § 3
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 Art. 12
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 Art. 2
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 Art. 12
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 Art. 12
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 § 73
 § 98
 § 61
 § 2
 § 18
 § 75
 § 36
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 § 2
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 § 2
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