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Droit administratif - Cours de droit
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La définition d’acte administratif unilatéral
Par coursdedroit le 4 Octobre 2016 à 01:20
La notion d’acte administratif unilatéral
Un acte administratif unilatéral est un acte unilatéral normateur lorsqu’il est édicté par une autorité administrative dans le cadre de ses fonctions. Il existe des actes administratifs pris par des personnes privées sous certaines conditions. La notion d’acte administratif est souvent liée à son statut contentieux en ce qu’un acte administratif est susceptible de recours pour excès de pouvoir.
Distinction entre acte administratif unilatéral et un contrat : un acte unilatéral administratif produit des effets de droit en dehors de toute acceptation par son destinataire alors que le contrat est un accord de volonté.
Attention, la distinction entre un acte administratif unilatéral et un contrat est de plus en plus floue : le contenu des contrat est de plus en plus souvent réglementé et il y a moins d’acceptation car le contrat est imposé dans certains cas.
I) Distinction entre acte administratif et acte de droit privé
En principe, un acte pris par une personne publique est un acte administratif. La qualité de l’auteur de l’acte dans ce cas là suffit. Le critère organique suffit dans ce cas là.
Si l’acte est réglementaire, on se réfère à l’arrêt du Conseil d'Etat du 6 décembre 1907 « compagnie des chemins de fer de l’est ».
Si l’acte est individuel, on se réfère à l’arrêt du 13 juillet 1967 « Allegretto ».
A) Les actes de droit privé pris par des personnes publiques
Cette hypothèse, on la doit aux conclusions de Romieu dans un arrêt du Conseil d'Etat du 6 février 1903 « Terrier ». Romieu énonce que tout ce qui concerne la gestion des services publics relève de la gestion publique et du droit administratif mais il arrive qu’une personne publique puisse agir comme un simple particulier, c’est ce qu’il appelle la gestion privée.
Dans ce cas, leurs actes sont des actes de droit privé. Par exemple, on la gestion de tout le domaine privé des collectivités publiques ou tous les actes individuels concernant le fonctionnement des services publics industriels et commerciaux (eau, électricité, téléphone, transport…).
B) Les actes administratifs pris par des personnes privées
1) La reconnaissance du caractère administratif des actes d’organismes privés participants à un service public
On a trois arrêts :
- L’arrêt du Conseil d'Etat du 13 mai 1938 « caisse primaire aide et protection » : en France les caisses primaires d’assurance maladie sont des personnes privées. Le Conseil d'Etat admet l’existence de personnes privées chargées de l’exécution d’un service public.
- L’arrêt du Conseil d'Etat du 13 juillet 1942 : le Conseil d'Etat admet que les décisions prises par un organisme privé participant à un service public constituent des actes administratifs.
- L’arrêt du 2 avril 1943 « Bouguen » du Conseil d'Etat : le conseil applique son principe à une juridiction ordinale.
2) La détermination précise des critères
- La personne privée gère un service public industriel ou commercial (un SPIC) : ses actes individuels sont toujours de droit privé. Ses actes réglementaires (caractère général) ne sont de droit administratif que s’ils concernent l’organisation du service public.
Arrêt du tribunal des conflits du 15 janvier 1968 « époux Barbier ».
- La personne privée exploite un service public administratif (tout ce qui est éducation, justice, services sociaux) : il peuvent prendre des actes administratifs si ces actes expriment des prérogatives de puissance publique. C’est une prérogative normalement inconnue en droit privé.
Pour les actes réglementaires, on a l’arrêt du 22 novembre 1974 et pour les actes individuels on a l’arrêt du Conseil d'Etat du 13 janvier 1961.
II) Acte administratif / fonction administratives
L’administration relève de l’exécutif. Il n’y a pas de problème pour les services administratifs des ministères qui peuvent édicter des actes administratifs. On a un problème dans deux cas :
- Le Président, le Premier ministre et le gouvernement assurent à la fois une fonction administrative mais aussi une fonction politique.
- Les pouvoirs judiciaire et législatif ont des services qui peuvent être considérés comme administratifs et dont les décisions peuvent être considérées comme administratives.
A) Les actes administratifs des institutions juridictionnelles et parlementaires
1) Les organes parlementaires
Les règlements des assemblées, les décisions des bureaux des assemblées ne sont pas des actes administratifs. Le Conseil d'Etat dans son arrêt du 5 mars 1999 « Président de l’Assemblée nationale » dit que les actes relatifs à la passation des marchés publics de l’Assemblée nationale relèvent du juge administratif.
Dans son arrêt du 4 juillet 2003 « Papon », le Conseil d'Etat a décidé que le régime des pensions des anciens parlementaires fait parti du statut de parlementaire et se rattache à l’exercice de la souveraineté nationale par le membre du parlement est n’est donc pas une décision administrative.
2) Les organes juridictionnels
Les décisions relatives à l’organisation du service public de la justice sont des actes administratifs (arrêt du tribunal des conflits du 27 novembre 1952 « préfet de la Guyane »).
En revanche, la distinction entre une décision de justice et un acte administratif n’est pas toujours aisée à établir notamment parce qu’on a des institutions à cheval entre l’administration et la justice. Une décision de justice est contestable par voix de justice (voie d’appel) alors qu’un acte administratif est contestable par la voie du recours pour excès de pouvoir. Dans l’arrêt du 12 décembre 1953, le Conseil d'Etat retient un critère matériel reposant sur la mission de l’organe dont on veut contester la décision.
On a l’arrêt « Brouant » du 25 octobre 2002 où le Conseil d'Etat dit que le règlement intérieur du conseil constitutionnel n’est pas un acte administratif. Le Conseil d'Etat a été accusé de peu de courage à l’encontre du conseil constitutionnel.
B) Les actes non administratifs du pouvoir exécutif : les actes de gouvernement
Cette catégorie d’acte de gouvernement permet de distinguer la fonction administrative et la fonction gouvernementale. A l’origine, le critère de distinction reposait sur le mobile de l’auteur de l’acte. Etait un acte de gouvernement un acte reposant sur un mobile politique. L’arrêt qui met en œuvre ce critère est l’arrêt du Conseil d'Etat du 19 février 1875 « prince Napoléon » à propos de la révocation de Napoléon.
Aujourd’hui, la définition repose sur la notion de fonction gouvernementale. Il y a deux catégories qui relèvent normalement de la fonction gouvernementale et qui sont des actes de gouvernement.
La particularité de l’acte de gouvernement est qu’il bénéficie d’une immunité juridictionnelle car il n’est pas susceptible de recours devant le juge administratif et il n’y a pas de juge compétent pour les actes de gouvernement.
1) Les relations entre l’exécutif et les autres pouvoirs institués
Ce sont les relations entre l’exécutif d’une part et le pouvoir judiciaire ou législatif d’autre part. Entrent dans la catégorie des actes de gouvernement toutes les décisions liées à la procédure législative : le dépôt d’un projet de loi, le refus d’un tel dépôt, l’engagement de la responsabilité du gouvernement et toutes les décisions du type demande du dernier mot à l’Assemblée nationale. Aussi, la décision de mettre en application l’article 16 est un acte de gouvernement. C’est l’arrêt du 2 mars 1962 du Conseil d'Etat « Rubin de Servens ».
L’arrêt du Conseil d'Etat du 9 avril 1999 dit que la nomination d’un membre du conseil constitutionnel par le Président est un acte de gouvernement.
Le refus de délasser une loi qui empiète sur le domaine réglementaire n’est pas un acte de gouvernement : c’est un acte administratif car c’est la première étape de l’expression du pouvoir réglementaire. En effet, quand le gouvernement déclasse une loi, c’est pour édicter un acte administratif. L’arrêt du 3 décembre 1999 du Conseil d'Etat « association ornithologique et mammalogique de Saône-et-Loire » confirme cela.
2) Les relations internationales
Les décisions relatives à la conduite des relations internationales et diplomatiques échappent au juge administratif. C’est l’arrêt de 1995 « Greenpeace » : la décision de Chirac de reprendre les essais nucléaires est un acte de gouvernement. L’arrêt du Conseil d'Etat du 5 juillet 2000 « Mégret » dit que la décision d’envoyer les troupes au Kosovo est un acte de gouvernement.
Est un acte administratif l’acte détachable des relations internationales ; par exemple, les décrets d’extradition.
III) Acte administratif / acte normateur
La notion d’acte administratif est liée à son statut contentieux. Certains actes pris par des administrations ne sont pas susceptibles de recours car ce ne sont pas des actes normateurs. Un acte normateur est un acte modifiant l’ordonnancement juridique. Par définition, un acte administratif est un acte normateur.
Ne sont pas normateurs les actes préparatoires. Ce sont tous les avis, les consultations, les recommandations, ou les propositions d’organismes qui n’aboutissent à aucune décision ou qui préparent une décision.
Lorsque l’acte prépare une décision, le requérant doit attendre l’édiction de la décision finale pour former un recours mais il pourra contester la régularité de l’acte préparatoire lors de sinon recours contre la décision finale.
On a les décisions confirmatives ou les actes recognitifs qui sont des actes non normateurs : ce sont des actes qui confirment un acte antérieur.
A) Les circulaires
La circulaire est un texte d’application d’une norme de droit supérieure. On deux arrêts fondamentaux : Conseil d'Etat du 29 janvier 1954 « notre dame du Kreisker » :
La vrai circulaire est celle qui est uniquement interprétative et fait partie de ces actes non normateurs.
La fausse circulaire, la circulaire réglementaire, est celle qui modifie le droit et devient alors un acte administratif normateur susceptible de recours.
L’arrêt « Duvignère » du 18 décembre 2002 du Conseil d'Etat change l’Etat du droit : la recevabilité du recours est liée ay caractère impératif de la circulaire. Ce n’est pas le caractère normateur de la circulaire qui permet de dire que c’est un acte administratif, c’est son caractère impératif.
B) Les directives
Il s’agit d’une mesure d’encadrement édictée par un supérieur hiérarchique à l’égard de son subordonné lui indiquant une attitude à adopter et encadrant sa conduite par la définition d’orientations générales.
La situation est particulière car l’administration disposait dans un domaine d’un véritable pouvoir discrétionnaire ou d’une grande marge de manœuvre et elle se pose des limites par elle-même grâce aux directives.
La question est de savoir si l’administration est en droit de s’encadrer, de se poser des règles pour le traitement d’un ensemble de dossier dans un domaine particulier. L’administration va fixer des règles de droit nouvelles là où avant il n’y en avait pas.
L’arrêt du Conseil d'Etat du 11 décembre 1970 « crédit foncier de France » : il s’agissait d’un problème de refus de subventions. Le commissaire du gouvernement se propose d’admettre qu’une mesure individuelle puisse consister en une référence à la doctrine que l’administration s’est donnée dès lors que la même doctrine est appliquée à toutes les situations semblables.
Le Conseil d'Etat a adopté le raisonnement de son commissaire de gouvernement : une directive régulière doit se borner à définir des conditions générales en vue de diriger les interventions de l’autorité publique compétente sans édicter de conditions nouvelles et sans méconnaître le but poursuivi lors de la création du fond de subvention.
Une directive peut être écartée pour deux raisons: d'abord pour examiner la situation particulière du demandeur ou bien pour faire prévaloir un motif d'intérêt général.
Le recours direct contre une directive est impossible car le recours pour excès de pouvoir n'est pas recevable contre une directive. Pour contester une directive, le requérant va attaquer la décision prise par l'administration sur le fondement de la directive et à l'appui de ce recours, il pourra invoquer l'irrégularité de la directive.
C) Les mesures d’ordre intérieur (MOI)
Ce sont des mesures faiblement normateurs ne concernant que le fonctionnement interne d'un service. L’idée est que certaines mesures ont un impact tellement faible sur l'ordonnancement juridique et/ou sur le droit des administrés que le recours contre ces actes est irrecevable.
le Conseil d'Etat dans son arrêt du 11 janvier 1967, a dit qu'un étudiant ne pouvait attaquer son affectation dans un groupe de TD.
La tendance est à la réduction de la catégorie des MOI. Cela signifie que le juge a admis le recours contre des décisions antérieurement considérées comme des MOI.
On a trois arrêts:
- Celui du Conseil d'Etat du 2 novembre 1992 "Kerouaa": le recours est possible contre un règlement intérieur d'un établissement d'enseignement. C'est le problème du port du foulard.
- CE ass. du 17 février 1995 "Hardouin": les militaires peuvent attaquer les punitions dont ils font l'objet.
- CE ass. du 17 février 1995 "Marie": recours possible contre la punition infligée à un détenu.
Un acte considéré antérieurement comme une MOI va être susceptible de recours lorsqu'il porte atteinte aux droits fondamentaux ou aux libertés publiques de son destinataire.
Le fonctionnement et le contrôle des collectivités territoriales
Par coursdedroit le 4 Octobre 2016 à 00:58
Les collectivités territoriales : fonctionnement
Les collectivités territoriales sont des administrations décentralisées, dirigées par une assemblée délibérante élue. Il en existe trois en France : la commune, le département et la Région. Le territoire de la France comprend :
36 791 communes ;
96 départements (2 en Corse et 94 en métropole) ;
12 Régions de métropole (la Corse n'est plus une Région, mais une collectivité territoriale à statut particulier, laquelle exerce cependant les compétences de la Région) ;
5 départements et Régions d'outre-mer (DROM) : Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte et La Réunion ;
5 collectivités d'outre-mer (COM) : la Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna, Saint-Martin et Saint-Barthélemy ;
la Nouvelle-Calédonie, dotée d'un gouvernement autonome, dispose d'un statut particulier ;
les terres australes et antarctiques françaises (TAAF).
Comment fonctionnent ces collectivités? Comment sont-elles contrôlées?
Section 1: Le fonctionnement des collectivités territoriales
I) La démocratie locale
Pendant longtemps, on a fonctionné sur la loi du 6 février 1992 qui instituait uniquement pour les communes une possibilité de consultation de la pop appelée référendum: ce n'était qu'un simple avis non obligatoire.
Ce mécanisme a été abrogé en 2004 et désormais, il y a deux instruments.
1) Les consultations locales
La loi du 13 août 2004 instaure les articles L1112-15 et suivant du CGCT. Cette consultation vaut pour toutes les collectivités territoriales. La consultation peut porter sur les affaires relevant de la compétence de la collectivité, ce qui signifie que la pop ne peut pas être consultée sur les affaires nationales.
La consultation peut être faite sur demande d'1/5ème des électeurs inscrits. On a une consultation d'initiative populaire. La décision d'organiser la consultation relève de l'assemblée délibérante.
La décision d'organiser une consultation peut se prendre par l'exécutif et l'assemblée délibérante.
La consultation n'est qu'une demande d'avis, ce qui signifie que l'autorité compétente doit arrêter sa décision sur l'affaire qui a fait l'objet de la consultation.
La délibération qui décide d'organiser la consultation est transmise au préfet qui peut la déférer au juge administratif. Le juge contrôle la clarté de la question posée.
2) Les référendums locaux
Ils sont prévus par la révision constitutionnelle de 2003. Ils se retrouvent à l'article 72-1 al 2 de la const. Les projets de délibération d'actes relevant des compétences de la collectivité peuvent être soumis par référendum à la pop de la collectivité.
les articles LO1112-1 et suiv. du CGCT précisent les modalités de ce référendum:
- c'est un référendum facultatif.
- Il peut intervenir à propos de tout projet de délibération intervenant dans les affaires de la compétences de la collectivité: c'est l'assemblée délibérante qui demande le référendum. Le référendum peut intervenir sur tout projet d'acte relevant de la compétence de l'exécutif sauf pour les actes individuels: c'est l'exécutif qui demande le référendum.
On ne peut pas organiser un référendum sur les compétences de l'Etat.
- Le champ d'application temporel: les référendums sont interdit dans les 6 mois précédant les élections locales, pendant les référendum nationaux ou pendant la campagne d'élections nationales.
- L'organisation du référendum: l'initiative appartient à l'assemblée ou l'exécutif. La décision d'organisation du référendum appartient à l'assemblée délibérante qui fixe les modalités d'organisation et l'acte soumis.
- Si le référendum est organisé par un département ou une région, les communes de ce département ou de cette région sont informées. Le projet ne peut être adopté que si la moitié des électeurs inscrits a voté et s'il y a la majorité des votes exprimés. L'acte adopté par référendum est soumis au même régime juridique que les autres actes de la collectivité.
II) Le partage des attributions au sein des collectivités territoriales
Au sein de la collectivité territoriale, l'assemblée délibérante a une compétence de principe puisqu'elle règle par ses délibérations les affaires de la collectivité. L'exécutif a deux types compétence et le maire a des compétences particulières:
- Ils ont une compétence d'exécution des décisions de l'assemblée (exécuter le budget). L'exécutif prépare aussi les délibérations: il doit agir dans le cadre de la délibération.
- Ils peuvent agir sur délégation de l'assemblée délibérante. Cela signifie que l'exécutif va intervenir dans le cas d'une délégation générale mais les compétences qui peuvent être déléguées sont limitativement énumérées. Pour le maire, par exemple, il peut réaliser des emprunts et passer certains marchés publiques, il peut créer des classes, passer des contrats d'assurance.
Le maire est à la fois agent de l'Etat de et la collectivité territoriale. Lorsqu'il est agent de la collectivité, il peut agir selon trois modalités:
- Exécuter les délibérations.
- Il peut agir sur délégation.
- Le maire dispose de pouvoirs propres. Le maire peut agir en dehors des délibérations du conseil: ce sont des pouvoirs qui lui appartiennent en propre. Il en existe trois: la délivrance des autorisation d'urbanisme, la compétence de police et il est supérieur hiérarchique de tous les agents municipaux.
Section 2: Le principe de libre administration
La liberté des collectivités territoriales est contrebalancée d'une part parce qu'elle s'exerce dans les conditions prévues par la loi et d'autre part sous le contrôle du préfet.
C'est le Conseil constitutionnel qui a placé le curseur. Au nom de la libre administration, il a décidé que l'organe délibérant dispose d'attributions effectives. En matière d'autonomie financière, le Conseil constitutionnel a interdit que la libre administration soit entravée mais il a largement admis l'encadrement des dépenses et que des impôts soient transformés en subventions.
Le Conseil constitutionnel a posé limite à la libre administration des collectivités: cette limite est liée au statut homogène des libertés publiques sur le territoire. Une collectivité ne peut pas avoir ses propres libertés publiques.
Sont sanctionnées les lois qui portent atteintes de manière injustifiée ou disproportionnée à la libre administration.
Section 3 : Le contrôle des collectivités territoriales
Avant 1982, le préfet avait un pouvoir de tutelle. Il avait la possibilité d'annuler lui-même les actes. Il pouvait les annuler aussi bien pour illégalité que pour inopportunité.
Cette tutelle a été réformée par la loi du 2 mars 1982 et dans cette première version, la tutelle a été remplacée par un système extrêmement favorable aux collectivités. Dans une décision du 25 février 1982, le conseil constitutionnel a censuré cette première version de la loi.
Avec la loi du 22 juillet 1982, il y a un pouvoir de contrôle a posteriori du préfet. Il n'a qu'un pvr de contrôle de la légalité de l'acte. Certains actes sont obligatoirement transmissibles. Le préfet peut obtenir la suspension de l'acte par référé avec des conditions moins restrictives que celles opposées aux justiciables.
I) Le champ d'application du déféré préfectoral
Ce champ d'application repose sur la distinction entre des actes obligatoirement transmissibles et des actes non obligatoirement transmissibles. La liste des premiers est fixée par le CGCT. Il s'agit des actes les plus importants. Doivent être obligatoirement transmises toutes les décisions prises par le maire en matière de police, tous les actes à caractère réglementaire, toutes les délibérations de l'assemblée délibérante, tous les marchés publics sauf les plus petits, toutes les conventions de service public, toutes les décisions individuelles relatives aux agents, tous les permis de construire et autres autorisations du sol.
A) Les actes obligatoirement transmissibles
La transmission conditionne le caractère exécutoire de l'acte. L'acte est exécutoire si deux formalités sont remplies: la transmission au préfet et la publicité de l'acte.
Le préfet peut déférer un acte au juge administratif pour excès de pouvoir. Le préfet peut déférer un contrat. L'arrêt du conseil d'Etat du 2 novembre 1988 "préfet des Hauts-de-Seine": normalement on ne peut pas déférer un contrat au juge administratif mais le préfet peut déroger à cette règles.
B) Les actes non obligatoirement transmissibles
Ils sont exécutoires dès leur publicité. La question qui s'est posée a été de savoir si le préfet peut les déférer. La réponse est oui: le préfet peut déférer tous les actes des collectivités territoriales et bénéficier des facilités qui lui sont offertes par le déféré. On a l'arrêt du Conseil d'Etat du 13 janvier 1988 "mutuelle générale des personnels des collectivités territoriales", l'arrêt du 4 novembre 1994 selon lequel le préfet peut exercer une déféré contre un contrat non soumis à transmission et l'arrêt du 16 décembre 1994 "préfet du Haut-Rhin" selon lequel l'octroi du sursis à exécution bénéficie des mêmes conditions de facilité pour les actes non obligatoirement transmissibles.
La loi du 13 août 2004 a amélioré le régime des actes non transmissibles car il est admis que le préfet peut en demander communication à tout moment. Le préfet dispose alors d’un délai de 2 mois à compter de la communication de l’acte pour déférer.
La transmission doit porter sur le texte intégral de l’acte et surtout être accompagnée des documents annexes nécessaires. Par exemple, si une collectivité est obligée de transmettre une délibération approuvant un contrat, il faut transmettre le contrat avec la délibération l’approuvant.
Cela résulte de l’arrêt du Conseil d'Etat 13 janvier 1988 « mutuelle générale des personnels des collectivités locales » : le refus de transmission est susceptible de recours et le préfet peut demander l’ensemble des documents complémentaires qui lui semblent nécessaires pour apprécier l’acte.
Le déféré préfectoral a été qualifié par le juge de recours pour excès de pouvoir. Le recours pour excès de pouvoir est le recours classique et le juge a voulu donc inclure le déféré préfectoral comme un recours classique. C’est l’arrêt du Conseil d'Etat du 27 février 1987 « commune de grand bourg de Marie-Galante ».
II) L’exercice du déféré
On se pose trois questions :
- Il s’agit d’une faculté ou d’une obligation ? Dans un premier temps, on a estimé qu’il s’agissait d’une simple faculté : c’est l’arrêt du 25 janvier 1991 « Brasseur » où le Conseil d'Etat a jugé que le refus de déféré du préfet n’est pas susceptible de recours par les administré car le justiciable dispose lui-même de la faculté d’exercer un recours. En effet, cet arrêt dit qu’un déféré sur demande d’un justiciable s’appelle un déféré provoqué. Si le préfet refuse, le justiciable dispose d’un délai de deux mois pour attaquer l’acte à compter du refus du préfet.
Le seul qui s’est prononcé sur une faculté de l’obligation de déféré est le conseil constitutionnel dans sa décision sur la loi portant divers disposition en matière d’urbanisme et de construction qu’on appelle aussi la loi « Besson » (décision du 21 janvier 1993). Le conseil constitutionnel a dit qu’il y avait une obligation de déférer car l’exercice d’un déféré est lié à l’obligation constitutionnelle de contrôle sur les collectivités territoriales.
- Qui a la qualité pur déférer ? En théorie c’est le préfet mais on admis qu’il pouvait déléguer sa signature. C’est l’arrêt du Conseil d'Etat ass. Du 15 octobre 1999 « commune de Savigny le temple ». Cette possibilité est expressément prévue dans le décret du 29 avril 2004 mais le préfet ne peut déléguer qu’au secrétaire général de préfecture qui a le grade de sous-préfet et les chargés de mission.
- Le responsabilité : un déféré irrégulier ou l’absence de déféré lorsqu’un acte est illégal entraîne la responsabilité de l’Etat. On a maintenu un régime de responsabilité pour faute lourde, ce qui signifie que la responsabilité de l’Etat ne peut être engagée qu’en cas de faute grave du préfet. C’est l’arrêt du 21 juin 2000 du Conseil d'Etat sur la faute lourde.
III) Les délais
Le préfet dispose d’un délai de deux mois à compter de la transmission (il faut toujours préciser le délai et le point de départ du délai) pour déférer l’acte. Le délai commence à courir que si la transmission est complète.
Le préfet peut prolonger son délai dans deux possibilités :
- Du fait d’un recours gracieux auprès de la collectivité. Cette faculté a été admise dans un arrêt du Conseil d'Etat du 18 avril 1986 « CORRET d’île et vilaine ». Il ne peut y avoir prorogation que si le recours gracieux est lui-même effectué dans le délai du déféré et la prorogation signifie que le délai de deux mois recommence à courir.
Par exemple, le préfet reçoit l’acte en préfecture un 2 mars. Il a jusqu’au 2 mai pour exercer son déféré. S’il fait un recours gracieux le 4 avril, il attend la réponse de la collectivité. Si le 6 mai, la collectivité répond négativement à la demande du préfet, celui-ci a alors deux mois à partir de 6 mai pour exercer son déféré.
- Le préfet peut proroger son délai s’il forme une demande de documents complémentaires si cette demande est justifiée. Elle est justifiée dans deux cas : lorsque le document que le préfet a reçu ne comporte pas le texte intégrale de l’acte ou si le document reçu ne comporte l’ensemble des documents annexes qui permettent au préfet d’approuver la délibération de l’acte. La demande doit intervenir dans le délai initial. Cette seconde faculté de prorogation est affirmée dans l’arrêt du Conseil d'Etat du 13 janvier 1988.
Une double prorogation est possible : arrêt du 4 novembre 1996 du Conseil d'Etat.
IV) Le régime de la suspension de l’acte
La particularité d’un acte administratif est d’être immédiatement exécutoire. Le recours contre l’acte n’est normalement pas suspensif. L’exception, c’est le référé suspension qui peut être demandé par tout justiciable à condition de réunir deux conditions :
- Il faut que le justiciable invoque un moyen sérieux. Il faut que le justiciable invoque contre l’acte un moyen de droit de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de l’acte.
- L’urgence : elle est considérée comme acquise si l’exécution de l’acte peut causer un préjudice difficilement réparable au justiciable lui-même ou à un intérêt public. Si une administration prend un acte irrégulier qui est dangereux pour l’écologie, on le suspend.
Le juge dispose d’une libre appréciation même si les deux conditions sont réunies.
A) Référé suspension demandé par le préfet
Lorsque le préfet défère un acte, il peut assortir sa demande de déféré d’un référé suspension. Il dispose de deux avantages par rapport à un requérant lambda :
- Le préfet n’a à invoqué qu’un moyen sérieux : il échappe à la condition de l’urgence.
- Le juge doit lui accorder de plein droit le référé suspension si le moyen est sérieux.
L’exécution e l’acte est suspendue jusqu’à ce que le juge statut sur le fond.
Le préfet dispose de deux autres types de référé.
B) Référé « libertés publiques »
Lorsqu’un acte d’une collectivité est de nature à compromettre l’exercice d’une liberté publique ou individuelle, le Président du tribunal administratif en prononce la suspension dans les 48 heures. L’appel peut se faire devant le Conseil d'Etat dans les 15 jours qui statue sous 48 heures.
Ce mécanisme a été utilisé avec succès pour les actes instituant des couvres feu pour les mineures. Un tel acte est irrégulier s’il prévoit le raccompagnent forcé d’un mineur chez ses parents. C’est un arrêt du 17 juillet 1997 du Conseil d'Etat car l’administration ne peut pas faire exécuter ses actes de manière forcée.
C) Le référé suspension en matière d’urbanisme, de marchés publics et délégations de service public
Pour tous les actes touchant l’un de ces trois domaines, il suffit que le préfet demande la suspension de l’acte pour que le juge lui accorde de plein de droit la suspension pour un délai d’un mois maximum et dans ce délai le juge doit statuer au fond.
La seule condition est que le préfet doit effectuer sa demande dans les 10 jours de la réception de l’acte.
Les catégories de collectivités territoriales
Par coursdedroit le 4 Octobre 2016 à 00:52
Les collectivités de droit commun correspondent à des catégories qui ont vocation à se rencontrer sur l’ensemble du territoire, que ce soit en métropole ou outre-mer.
Les communes, les départements et les régions (art. 72 al. 1er de la Constitution). Ces collectivités, pour relever d’une catégorie, doivent posséder des caractéristiques identiques. Chaque commune relève, par exemple, de la catégorie communale car elle est dotée d’un conseil municipal et d’un maire (déc. n° 82-149 DC du Conseil constitutionnel du 28 décembre 1982).
Mais ces catégories peuvent connaître des dérogations : certaines collectivités, tout en ayant les caractéristiques générales de la catégorie, présentent des spécificités pour des raisons diverses.
Tel est le cas des grandes villes françaises, Paris, Marseille et Lyon qui, du fait de l’importance de leur population, sont divisées en arrondissements. Il existe ainsi 20 arrondissements à Paris, 9 à Lyon et 16 à Marseille (regroupés en 8 secteurs). Mais le Conseil constitutionnel a précisé, dans sa décision précitée du 28 décembre 1982, que ces arrondissements n’étaient pas une nouvelle catégorie de collectivités territoriales car ils ne bénéficiaient pas de la personnalité juridique.
Quant aux départements et régions d’outre-mer, tout en étant régis par un article spécifique de la Constitution (art. 73), ils peuvent faire l’objet d’adaptations tenant à leurs caractéristiques et à leurs contraintes particulières.
I) Les catégories traditionnelles
La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a inscrit à l’ article 1er de la Constitution le fait que l’organisation de la République est décentralisée. Cette nouvelle étape dans le processus de décentralisation s’inscrit dans le prolongement de nombreuses réformes, qui ont conféré une liberté d’administration accrue aux différents échelons territoriaux. La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a marqué, à cet égard, un pas essentiel. Depuis les années 1990, l’accent a été mis sur la coopération intercommunale. Ce processus de décentralisation s’est également accompagné d’une déconcentration croissante des services de l’État dans les régions et les départements. À partir de 2009 et de 2010, les services déconcentrés ont fait l’objet d’une profonde réorganisation, dans le cadre d’une réforme d’ensemble de l’administration territoriale de l’État.
A. – Des collectivités territoriales très diverses
L’ article 72 de la Constitution dresse la liste des collectivités territoriales de la République que sont : « les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74. »
1. – Communes, départements et régions
a) Les communes constituent l’échelon le plus ancien et le plus proche des citoyens au sein de l’organisation territoriale de la France. Au nombre d’environ 36 000, elles ont succédé en 1789 aux anciennes paroisses. Le maire, qui est élu par le conseil municipal, est à la fois un représentant de l’État dans la commune (il détient des compétences en matière d’état civil et de police administrative) et le détenteur du pouvoir exécutif local (il prépare et exécute les décisions du conseil municipal).
b) Les départements ont été créés également en 1789. Ils sont au nombre de 101, dont 96 en métropole. Ils constituaient à l’origine des circonscriptions d’action de l’État (qui y est représenté par le préfet) et ce n’est qu’en 1871 qu’ils sont devenus des collectivités territoriales. La loi du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le code électoral prévoit qu’à compter de leur prochain renouvellement général prévu en mars 2015, les conseils généraux, qui sont les assemblées délibérantes départementales, prendront la dénomination de conseils départementaux. Les électeurs de chaque canton éliront deux membres de sexe différent se présentant en binôme de candidats. Les conseils départementaux se renouvelleront intégralement tous les six ans.
c) Les 22 régions sont de création plus récente. Elles constituaient, dans les années 1960, de simples établissements publics, circonscriptions d’action régionale destinées à donner davantage de cohérence à la politique de l’État, à un échelon supérieur à celui du département. La loi du 2 mars 1982 leur a reconnu le statut de collectivité territoriale mais ce n’est qu’en 1986 qu’a eu lieu la première élection des conseils régionaux au suffrage universel.
Ces trois échelons constituent à la fois des collectivités territoriales mais aussi des circonscriptions d’action de l’État (dont les représentants sont respectivement le maire, le préfet et le préfet de région). De ce fait, l’organisation des services déconcentrés de l’État se fonde sur les mêmes divisions territoriales. Au sein du département, s’y ajoute l’arrondissement, où l’État est représenté par un sous-préfet.
2. – Le développement de l’intercommunalité
La France est l’un des pays du monde qui compte le plus de communes. Pour faire face au risque d’émiettement des politiques publiques locales, s’est développé un échelon intercommunal, qui permet à plusieurs communes de mettre en commun la gestion de certains services publics et l’élaboration de certaines politiques. Pour ce faire, sont créés des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), qui sont des personnes publiques sans être des collectivités territoriales. Leur création résulte d’une démarche volontaire des collectivités qui en deviennent membres et elle n’entraîne pas leur disparition.
La première génération d’EPCI est constituée des syndicats intercommunaux, qui sont aujourd’hui au nombre d’environ 11 000. On distingue les syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU), qui n’exercent qu’une compétence (par exemple la gestion de la voirie), des syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM), qui peuvent en exercer plusieurs. Ces EPCI sont dépourvus de ressources propres et dépendent donc des communes pour leur financement. S’y ajoutent les syndicats mixtes, qui peuvent associer des communes à d’autres personnes publiques. Depuis la loi du 16 décembre 2010, les pôles métropolitains constituent une nouvelle catégorie de syndicats mixtes rassemblant des EPCI à fiscalité propre.
La seconde génération d’EPCI répond à la volonté de développer davantage les formes de coopération intercommunale, financée par une fiscalité propre : la taxe professionnelle unique (TPU), à laquelle s’est substituée en 2010 la contribution économique territoriale. Au 1er janvier 2013, la France comptait ainsi 15 communautés urbaines, 213 communautés d’agglomération et plus de 2 200 communautés de communes. En outre, Nice Côte d’Azur est devenue en 2012 la première métropole, au sens de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010.
B. – Les collectivités territoriales, des acteurs publics majeurs
Les collectivités territoriales sont devenues des acteurs majeurs de la vie locale. Leurs compétences sont en effet en nombre croissant, ce qui nécessite des ressources accrues et une fonction publique spécifique, dont les effectifs augmentent également.
1. – Les compétences des collectivités territoriales
Les collectivités territoriales bénéficient d’une clause générale de compétence dans les limites du principe de subsidiarité explicité à l’ article 72 de la Constitution : « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. »
Mais en pratique, cette compétence générale s’exerce au travers de certaines compétences qui leur ont été transférées par la loi. Le législateur a entendu, dès les débuts du processus de décentralisation, dégager des blocs homogènes de compétences. Ainsi les communes exercent-elles des compétences en matière d’urbanisme, de logement, de santé, d’action sociale ou de culture. Les départements ont des responsabilités dans quatre domaines principaux : l’action sociale et sanitaire, l’aménagement de l’espace et l’équipement, la culture et le patrimoine et le développement économique. Enfin, les compétences des régions recouvrent essentiellement le développement économique et l’aménagement du territoire. Néanmoins, certaines compétences sont encore souvent partagées entre les différents échelons de collectivités territoriales : c’est le cas par exemple en matière d’éducation (enseignement primaire attribué aux communes, collèges du ressort des départements, et lycées de la compétence des régions).
Les collectivités territoriales bénéficient également du principe de libre administration, qui leur est garanti par l’ article 72 de la Constitution. Ce principe s’applique à la fois aux relations des collectivités avec l’État mais aussi à celles qui lient les collectivités entre elles. De ce fait, il ne saurait y avoir de tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre, ce qui n’empêche pas, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, de désigner une collectivité « chef de file », chargée de coordonner l’action de toutes les collectivités pour l’exercice de telle ou telle compétence.
Le principe de libre administration a également mis fin au contrôle a priori qu’effectuaient les préfets sur les actes des collectivités territoriales. Si ces dernières doivent, en règle générale, les leur transmettre, seul le juge administratif, s’il est saisi par le préfet ou par une personne physique ou morale ayant intérêt à agir, peut les annuler.
2. – Les finances des collectivités territoriales
En 2012, les dépenses des administrations publiques locales s’élevaient à 242,5 milliards d’euros, dont 45,4 milliards d’euros de dépenses d’investissement : à elles seules, les collectivités territoriales financent ainsi plus de 70 % de l’investissement public. Au total, les dépenses locales représentent environ 20 % de la dépense publique, soit près de 12 % du PIB.
Le montant des ressources des collectivités territorales est croissant, du fait des transferts de compétences dont elles bénéficient. Pour mener à bien leurs missions, les collectivités locales disposent de recettes importantes :
- la principale d’entre elles est constituée des taxes et impôts locaux, parmi lesquels la taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties et la contribution économique territoriale. L’ensemble de la fiscalité directe locale représentait, en 2012, environ 113 milliards d’euros ;
- les collectivités locales bénéficient également de concours de l’État, pour un montant d’environ 60 milliards d’euros par an (hors fiscalité transférée et compensation des dégrèvements). Le plus important de ces concours est la dotation globale de fonctionnement (DGF).
II) L'outre-mer
A) Départements et régions d'outre-mer
On a quatre département d'outre-mer créé en 1946: Guadeloupe, Martinique, Guyane et réunion.
La loi du 31 décembre 1982 superpose une région sur chaque département qui subsiste. Le conseil constitutionnel a censuré un projet de loi qui visait à instaurer une collectivité unique.
La loi du 13 décembre 2001 a instauré un congrès qui réunit les élus des collectivités se superposant.
La révision constitutionnelle de 2003 a prévu la possibilité d'instituer une collectivité unique après consultation de la population. En 2003, les guadeloupéens et martiniquais ont répondu contre le référendum local.
l'article 73 dit que la loi et le règlement sont applicables mais peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières des collectivités.
Les collectivités territoriales ont décidées elles-mêmes des adaptations mais sur habilitation de la loi sauf dans des matières touchant à la liberté publique, l'ordre public, la justice et la monnaie. Il faut que dans ces domaines, il y a ait un statut uniforme sur tout le territoire.
B) Les collectivités d'outre-mer
Il s'agit de St Pierre et Miquelon, Wallis et Futuna, Mayotte et la Polynésie française.
Ces collectivités relèvent de l'article 74 de la const. Elles bénéficient d'un statut qui tient compte de leurs intérêts propres. Ce statut est édifié par une loi organique après simple consultation de l'assemblée locale. Ce statut définit leur organisation, leurs compétences, et leur régime électoral. Ces collectivités bénéficient d'un droit spécifique puisque la loi organique précise les conditions dans lesquelles les lois et règlements métropolitains s'appliquent.
Dans la plupart des cas, c'est l'assemblée territoriale qui définit le droit applicable. Les assemblées peuvent prendre des mesures en faveur de la population locale. On appelle cela une discrimination positive.
III) La Nouvelle-Calédonie
A la suite d'importants événements indépendantistes, la Nouvelle-Calédonie a fait l'objet des accords de Matignon de 1988 et de Nouméa de 1998.
Grâce à une révision constitutionnelle de 1998, la NC est devenue une collectivité territoriale à statut propre. Elle est gérée par un congrès qui est élu sur la base d'une citoyenneté calédonienne: il faut vivre un certain temps en Nouvelle-Calédonie. On a un véritable gouvernement local.
Le Congrès adopte des lois qui ont force de loi et qui peuvent donc être soumise au Conseil constitutionnel.
IV) La Corse
La loi du 13 mai 1991 transforme la Corse en une collectivité à statut particulier. Il demeure 2 départements à cause de la censure du Conseil constitutionnel.
La loi 22 janvier 2002 instaure l'assemblée territoriale de Corse qui a un Président. La Corse a un grand domaine de compétence.
Définition de centralisation, décentralisation, déconcentration...
Par coursdedroit le 4 Octobre 2016 à 00:31
Les politiques : centralisation, décentralisation, déconcentration
La décentralisation consiste à conférer la personnalité morale de droit public à des portions de territoire (ville, département...) pour qu'elles s'administrent librement
La centralisation connaît deux types des modalités :
- la déconcentration = Le phénomène de la déconcentration peut être défini comme le système par lequel l'Etat unitaire gouverne et administre au moyen d'agents qui ont chacun des compétences de décision pour une portion du territoire, mais qui lui sont entièrement subordonnés. Dans une déconcentration les agents centralisés peuvent, au contraire disposer d'un pouvoir propre. Le centre ne prend qu'une partie des décisions, les agents locaux du pouvoir central ont une compétence propre de décision étendu, bien qu'ils restent subordonnées hiérarchiquement et voient s'exercer sur eux les pouvoirs.
- la concentration = L'Etat unitaire concentré c'est celui ou il n'existe aucune autorité de décision nommée par l'Etat au niveau central. Selon cette formule, ne peut être tolérés que les exécutants
I) Le choix d'une politique
La France reste un Etat unitaire même si les collectivités bénéficient d'une certaine autonomie. Pour le moment, il n'y a pas de questionnement sur un passage vers un Etat fédéral.
La France a fait un choix de décentralisation et de déconcentration: ce choix est issu de la revolution et de l'empire mais le droit actuel est issu des années 1980 et début 2000 et notamment l'acte II de décentralisation de Raffarin en 2003.
A) Présentation et définition
L'administration centrale se dote de relais qui ne sont que l'émanation de l'administration centrale. On découpe le territoire et on donne une autonomie.
- La centralisation: c'est un système d'administration dans lequel le pouvoir de décision est concentré entre les mains d'autorités généralement ministérielles compétentes pour l'ensemble du territoire de l'Etat.
- La déconcentration: il s'agit d'un transfert de responsabilité et d'attributions à des autorités locales de l'Etat soumises au pouvoir hiérarchique de l'administration centrale et agissant dans le cadre de circonscriptions. La circonscription est une division du territoire qui n'est pas dotée de la personnalité morale. Les autorités sont nommées par le pouvoir central et sont soumises à un pouvoir hiérarchique.
- La décentralisation: il s'agit d'un transfert de compétences à des collectivités territoriales disposant de la personnalité morale gérant librement leurs affaires locales et soumises à un simple ctrl du pouvoir central. Cette autonomie génère souvent une élection et un simple contrôle.
2) L'organisation du pouvoir au sein des structures administratives
Pouvoir hiérarchique Tutelle Contrôle
Institution de De droit commune Par un texte qui Par un texte
la prérogative Par un PGD doit en définir les
Prérogative sur Pouvoir de notation, Nommé et/ou révoqué Pas de
les personnes avancement (dirigeant d'entreprise prérogative
Actes Un supérieur hiérarchique L'autorité de tutelle Pouvoir sur la
peut agir sur les actes de peut agir: législation
son subordonné: - a priori/ posteriori des actes:
- réformer, annuler l'acte - matérialise pour un - a posteriori
- a priori/a posteriori de l'acte pouvoir d'approbation - déférer un
- Instruction expresse ou tacite acte devant le
- pouvoir d'autorisation juge admin.
Le pouvoir hiérarchique s'exerce au sein de toutes les administrations et entre les administrations lorsqu'on est en politique de déconcentration.
La tutelle continue de s'exercer sur les établissements publics.
Le contrôle, c'est uniquement l'Etat via le préfet sur les collectivités territoriales.
3) La délégation du pouvoir et la délégation de la signature
Un agent public peut consentir un délégation de pouvoir ou une délégation de signature à un autre agent.
La délégation de signature:
Le but est d'alléger les taches d'un agent public. Cette délégation est attribuée à une personne nommément désignée et disparaît lorsque le délégant ou le délégataire change de fonction. Elle ne dessaisit pas le déléguant qui peut intervenir et signer tout de même l'acte. L'acte est pris au nom du déléguant car le délégataire est transparent.
La délégation de pouvoir, autrement appelée délégation de compétence, est accordée par le déléguant à une personne abstraite qui n'est pas nommément désignée. Elle subsiste en cas de changement de fonction. Le déléguant est dessaisit de la compétence déléguée, le délégataire agit en son nom propre.
B) Le cas de la France
Elle associe les trois types de politique. Les ministères dépendent du gouvernement. A côté de l'administration centrale, on a une administration déconcentrée.
Cohabitent avec ces deux structures, on a une administrations décentralisée qui agit dans le cadre des collectivités territoriales qui sont les régions, les départements et les communes. Les départements et territoires d'outre mer entre dans la catégorie de la décentralisation.
II) La déconcentration en France
L'origine des circonscription est la suivante: la commune trouve son origine sous l'ancien régime. On parlait de paroisse et de bourg mais elles sont consacrées par la loi des 10 et 11 juin 1793 en tant que commune et elles sont dotées d'une assemblée élue et d'un maire.
Les départements sont issus des lois des 22 décembre 1789 et 8 janvier 1790: on a une assemblée délibérante et un exécutif collégial dénommé directoire.
Les cantons regroupent les communes et sont issus de ces mêmes lois.
Bonaparte souhaitait donner à la France des institution stables et solides résistant au temps et souhaitait prendre le contre pied de la période révolutionnaire.
La loi la plus importante est celle du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) concernant la division du territoire français et de l'administration. On a deux apports:
- La loi institue le préfet. Il sera seul chargé de l'administration. Mais sous le contrôle étroit du pouvoir central.
- La loi crée aussi les arrondissements et on a les communes, les arrondissements (les arrondissements englobent les communes) et les départements.
La forme moderne:
- Le premier ancrage juridique est un décret du 14 mars 1964 qui définit le rôle des préfets et organise l'administration déconcentrée.
- Les circonscriptions ont été créées par un décret du 7 janvier 1959 et 2 juin 1960. La loi du 5 juillet 1972 crée un établissement public régional.
- La loi du 2 mars 1982 et son décret d'application du 10 mars 1982 font un grand pas dans la décentralisation. La mise en oeuvre de la décentralisation a nécessité une redéfinition du rôle du préfet et un aménagement des compétences entre les échelons déconcentrés et les collectivités territoriales.
- La politique de déconcentration a été relancée par un discours de Mitterrand en 1990. Le contenu de ce discours a été repris dans une loi: c'est la loi du 6 février 1992 dite loi "administration territoriale de la République". "Les administrations centrales auront désormais un simple rôle de conception, d'impulsion, de réflexion à charge pour les circonscriptions territoriales de récupérer une compétence de droit commun".
Cette loi est relayée par un décret d'application du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration. Ce décret affirme le principe de subsidiarité: tout ce qui peut relever des administrations déconcentrées droit en relever. L’administration centrale n'a q'un rôle de contrôle et les circonscriptions administratives ont une compétence de droit commun et l'administration centrale n'a qu'une compétence d'attribution.
Cinq ans plus tard, dans un décret du 15 janvier 1997 relatif à la déconcentration des décisions administratives individuelles, désormais et sauf exception, toutes les décisions administratives individuelles sont prises par le préfet.
- Le décret du 29 avril 2004 intervient en application de l'acte II de la décentralisation. Ce décret abroge le décret de 1964 et redéfinit le rôle du préfet.
B) Le préfet
Le rôle du préfet est défini à l'article 72 al 6 de la constitution. Cet articles est issu de la révision constitutionnelle de 2003: "dans les collectivité territoriales de la République, le représentant de l'Etat, représentant de chacun des membres du gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois".
Cet article de la Constitution est complété par l'article 34 de la loi du 2 mars 1982 qui a été modifié par la loi du 13 août 2004 (acte II de la décentralisation). Cet article 34 dispose que le préfet met en oeuvre les politiques de l'Etat et dirige les services l'Etat dans le département. Le préfet est chargé de l'ordre public.
Le rôle du préfet est précisé dans un décret d'application de la loi du 13 août 2004.
Le préfet a quatre rôles principaux:
- Vis-à-vis du gouvernement, il a un rôle de représentant. Il reçoit du gouvernement ordre et instructions. Le préfet est soumis au pouvoir hiérarchique des autorités centrales.
- Vis-à-vis du droit national, il veille au respect des lois et à l'exécution des règlements.
- Vis-à-vis de l'administration déconcentrée, il a un rôle de direction.
- Vis-à-vis des collectivités territoriales, le préfet assure un contrôle. Il a aussi un rôle en matière de police qui est toutefois assez limité.
Jusqu'en 2004, le préfet de région avait un rôle similaire au préfet de département. Il n'y avait pas de hiérarchie entre le préfet de région et le préfet de département. L'ébauche de hiérarchie s'est manifestée en 1992 et s'est renforcée avec le décret du mars 2004 : on a une vraie hiérarchie entre les deux car le préfet de région fixe les orientation générales, il anime et coordonne l'action des préfets de département, il détermine les orientations nécessaires à la mise en oeuvre des grandes pol nationales et communautaires. Il dispose d'un rôle en matière budgétaire: c'est le préfet de région qui propose au ministre intéressé un programme.
C) Les compétences des circonscriptions administratives
Pour les régions et les départements, leurs directions sont les prolongements des ministères tout en restant concentrées sur les compétences des collectivités territoriales qui leur font face. On la direction de l'équipement, des affaires sociales, des services fiscaux, etc...
Les communes, circonscriptions administratives, gèrent l'état civil, les listes électorales...
Les arrondissements gèrent les tribunaux d'instances.
Les cantons sont des circonscriptions électorales, un lieu d'action pour les brigades de gendarmeries et les services fiscaux.
III) La décentralisation en France
A) Les balbutiements de la révolution à la IIIè République
Entre 1789 et 1790, on a l'élection des conseils et de l’exécutif dans les communes. On commence à distinguer les fonctions propres des communes et les fonctions qui relèvent de l'administration de l'Etat.
L'empire n'est pas propice à la décentralisation car l'Etat contrôle tout et c'est l'Etat qui nomme les organes.
Ce n'est que sous la monarchie de juillet (1830), que les conseils sont à nouveau élus.
La première loi de décentralisation est la loi du 10 août 1871 qui concerne les départements. Elle distingue des compétences étatiques et départementales. La 2ème loi est celle du 5 avril 1884 sur les communes. Elle institue une clause générale de compétences: le conseil municipal gère par ses délibérations les affaires de la communes.
B) L'institution d'une véritable politique de décentralisation
Le premier article 72 de la Constitution de 1958 disait: "les collectivités s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi". Pour la première fois, on a le principe de libre administration, mais il est contrebalancé par la tutelle de l'Etat sur les collectivités territoriales.
En 1972, on crée l'établissement public régional. La vraie politique de décentralisation est issue de l'alternance politique de 1981 et du programme de Mitterrand.
Les lois des 2 mars et 22 juillet 1982 ont mis en place les grands principes et les structure. On a quatre grands principes:
- L'exécutif des assemblées délibérantes est transféré au président des assemblées. Antérieurement à cette loi, c'était le préfet qui avait le pouvoir exécutif.
- On remplace la tutelle de l'Etat par un contrôle. La loi définit les modalités de contrôle du préfet: il contrôle le budget, etc...
- La région devient collectivité territoriale.
- La loi rappelle le principe de libre administration.
Les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983, après avoir mis en place les structures, opèrent les transferts de compétence:
- On imagine des transferts de compétences par bloc.
- On a le principe de ressources suffisantes.
- Il ne faut pas de hiérarchie entre les collectivités territoriales.
Les régions héritent de la compétence économique. Elles gèrent la politique d'aide aux entreprises. Elles héritent de la formation professionnelle et l'apprentissage, le développement social et culturel et les lycées.
Le département a la compétence sanitaire et sociale, le logement, l'équipement rural. En matière d'éducation nationale, il récupère les collèges et les transports scolaires.
Les communes gèrent les services publiques de proximité: l'eau, l'assainissement, les pompes funèbres, la distribution d'électricité et de gaz, le ramassage des ordures... Les communes gèrent aussi l'urbanisme ainsi que les écoles maternelles et primaires.
La loi du 26 janvier 1984 opère la réforme du statut de la fonction publique territoriale. Après 1984, on a eu la réforme des finances locales qui échouée.
La dernière loi de cette époque est celle du 6 février 1992, loi ATR. C'est une loi de déconcentration qui apporte deux choses: elle améliore la démocratie locale en instituant un référendum local qui n'est cependant qu'une consultation et renforce le pouvoir des élus au sein des assemblées délibérantes. Chaque commission est composée à la proportionnelle.
C) La relance de la politique de décentralisation
C'est Raffarin qui a lancé cette politique de décentralisation. Il a lancé l'acte II de la décentralisation.
1) La révision constitutionnelle du 28 mars 2003
- Le premier élément est que la révision modifie l'article 1er de la const. La décentralisation apparaît dès cet article 1er qui dispose que la République est décentralisée.
- Le nouvel article 72 al 1 définit les catégories de collectivités territoriales. On a plusieurs catégories: les communes, les département et les régions. La région acquière une existence constitutionnelle. Il existe des collectivités à statut particulier comme la Corse et les collectivités d'Outre-mer.
- l'article 72 al 2 affirme le principe subsidiarité : ce qui peut être fait au niveau des collectivités doit être fait au niveau des collectivités.
- On a le rappel de la libre administration des collectivités territoriales par un conseil élu.
- On a l'affirmation d'un pouvoir réglementaire des collectivités territoriales: c'est l'al 3 de l'article 72.
- Pour la première fois, on a le droit à l'expérimentation: les collectivités peuvent déroger à titre expérimental aux lois et règlements qui régissent leurs compétences. Cela ne peut avoir qu'une durée limitée.
- On a le problème de la tutelle: il est affirmé l'interdiction des tutelles d'une collectivité sur une autre. En revanche, pour une politique donnée, une collectivité territoriale peut être désignée chef de file.
- Le rôle du préfet est réaffirmé sans changements notoires.
- La démocratie locale est bouleversée avec de nouveaux éléments.
- La révolution constitutionnelle touche les finances locales avec l'article 72-2. Ce n'est pas un bouleversement mais un commencement de réforme. Il est affirmé que les collectivités disposent librement de leurs ressources. Tout nouveau transfert de compétence s'accompagne de ressources équivalentes. Est affirme le principe de péréquation financières: l'idée est celle d'un partage des ressources entre collectivités. Cette péréquation était organisée dans certains cas par la loi et notamment sur la taxe professionnelle.
Aussi, on a l'affirmation que les ressources propres des collectivités territoriales doivent représenter une part de l'ensemble des ressources. L'idée est de limiter la part de ressources de subventions de l'Etat, laissant une liberté aux collectivités.
2) La loi du 13 août 2004
Elle est relative aux responsabilités locales. Cette loi opère de nouveaux transferts de compétence:
- Pour le département, il obtient les routes nationales. Il avait obtenu en 2003 le RMI/RMA et l'APA (allocation personnalisée d'autonomie). Il obtient le personnel affecté à l'entretien des collèges. Il récupère les transports maritimes, la pèche et tous les transports urbains.
- Pour les régions, elles récupèrent les aérodromes, les parcs naturels. Elles avaient récupérés TER en 2003. Elle récupère les personnels d'entretien des lycées.
Les actes administratifs (ordonnance, circulaire, directive...)
Par coursdedroit le 4 Octobre 2016 à 00:17
Un acte administratif est un acte émanant d’une autorité administrative, voire d’une personne privée sous certaines conditions.
I) L’existence d’un pouvoir réglementaire autonome
A. Avant 1958
1. La reconnaissance jurisprudentielle d’un pouvoir autonome
-- CE, 28 juin 1918, Heryes – Reconnaît la compétence du pouvoir réglementaire pour écarter la règle de la communication de dossier des fonctionnaires en cas de circonstances exceptionnelles pour assurer le bon fonctionnement d’un service public.
Le juge confère une capacité d’action au pouvoir réglementaire même en l’absence de loi.
-- CE, 8 août 1919, Labonne – Le Conseil d’État reconnaît et valide l’existence de règlements pris par l’administration en matière de police, et non pas sur le fondement d’une loi. Valide donc l’existence d’un pouvoir réglementaire autonome.
-- CE, 7 juillet 1950, Dehaene – Le Conseil d’État a autorisé au gouvernement de réglementer l’exercice du droit de grève même en l’absence de loi.
2. La pratique des décrets loi
Article 13 de la Constitution 1946 – « Seule l’assemblée nationale vote la loi, elle ne peut déléguer ce droit. » Pourtant, le gouvernement se trouve devant une situation pour laquelle il doit intervenir. Loi André-Marie du 17 août 1946. Pour la première fois, on voit dans un texte de loi une série de questions règlementaires par nature.
-- CE, 6 février 1953 – Interdit des décrets loi tels que l’on les connaissait sous la IIIème, mais le législateur peut définir un domaine réglementaire avec deux limites :
o Les matières réservées à la loi. Par la Constitution.
o Le pouvoir réglementaire ne doit pas être défini de matière trop générale ou trop imprécise.
B. La Constitution de 1958
Le domaine réglementaire est un domaine dans lequel la compétence relève du droit commun. La Constitution distingue deux types de pouvoirs réglementaires :
- Le pouvoir réglementaire d’application des lois. (Article 34)
- Le pouvoir réglementaire autonome
La défense des deux domaines et similaire que celui des lois.
II) Le partage du pouvoir réglementaire
A. Le pouvoir réglementaire au niveau national
Il s’agit des deux autorités disposant du pouvoir réglementaire au niveau national.
Article 21 « Le premier ministre sous réserve de l’article 13 exerce le pouvoir réglementaire »
Article 13 « Le président signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des Ministres »
Le premier ministre dispose donc du pouvoir réglementaire en droit commun.
Le Président lui, a une compétence d’attribution qui est conditionné par la délibération du Conseil des Ministres.
Comment savoir si un décret doit être délibéré en CM ?
- Un texte prévoit une délibération au conseil des ministres.
- La délibération à lieu de facto, dépend de l’ordre du jour du conseil ministre, fixé en collaboration entre Matignon et l’Élysée.
- Selon la configuration politique, le Président peut bénéficier de compétences élargies ou amoindries.
9 et 22 de la Constitution sur le problème du contreseing:
l'article 19 concerne le contreseing des actes du président: "les actes du Président sont contresignés par le Premier ministre et par les ministres responsables". Le ministre responsable est celui dont l'administration doit prendre l'initiative et la préparation des actes d'application.
l'article 22 de la Constitution concerne le contreseing des actes du Premier ministre et il dit que "les actes du Premier ministre sont contresignés par les ministres chargés de leur exécution". Les ministres chargés de l'exécution sont les ministres compétents pour signer les mesures réglementaires et individuelles que comporte nécessairement l'exécution du décret.
A partir de là, on peut avoir deux situations distinctes:
- Un décret est signé par le Président mais pour une raison précise, il n'a pas été délibéré en conseil des ministres. Le Conseil d'Etat, dans son arrêt du 27 avril 1962, "Sicard", dit qu'un tel décret relève de la compétence du Premier ministre mais cependant, le décret n'est pas annulé car le Conseil d'Etat considère que la signature du président est surabondante mais n'entache pas de nullité le décret car figure tout de même la signature du Premier ministre.
En revanche, le Conseil d'Etat annule le décret pour un problème de contreseing de ministre. En effet, le décret a été contresigné par un ministre responsable mais pas par un ministre chargé d'exécution.
- Un décret est délibéré en conseil des ministres alors qu'aucun texte ne l'impose. Ce cas a été réglé par un arrêt du Conseil d'Etat du 10 septembre 1992 "Meyet". L'arrêt Meyet ne revient pas sur l'arrêt Sicard. L'arrêt Meyet dit que le Président a l'obligation de signer les actes délibérés en Conseil des ministres, qu'un texte l'impose ou pas.
Le Président a un pouvoir d'évocation, c'est à dire la possibilité pour une autorité d'attirer dans son domaine de compétence une autre compétence. En effet, il suffit qu'un décret soit inscrit à l'ordre du jour du conseil des ministres pour que le Président puisse le signer. Un tel texte ne peut être modifié que par une nouvelle délibération en Conseil des ministres.
L'arrêt Collas du 9 septembre 1996 dit qu'un décret du PM peut modifier un décret délibéré en conseil des ministres, c'est à dire un décret du Président, si entre temps un décret délibéré en conseil des ministres a transféré la compétence au PM.
2) Les ministres
Les ministres n'ont pas de pouvoir réglementaire. L'arrêt du 23 mai 1969 "société distillerie Bravant" dit que le ministre dispose d'un pouvoir réglementaire dans trois cas:
- Délégation du pouvoir du PM au ministre (article 21 al 2 Constitution).
- En vertu d'une loi ou d'un décret.
- En tant que chef de service et pour régler l'organisation et le bon fonctionnement de ces services. L'arrêt du 7 février 1936 "Jamart": son principe s'applique à tout chef de service.
3) Les autorités administratives indépendantes (AAI)
Les AAI peuvent avoir un pouvoir réglementaire mais uniquement sur habilitation législative et pour que la loi soit constitutionnelle, il faut que le législateur ne leur confère un pouvoir réglementaire uniquement "pour des mesures de portée limitée tant dans leur champ d'application que dans leur contenu".
Cf. décision du Conseil constitutionnel du 17 janvier 1989 sur la liberté de communication.
B) Le pouvoir réglementaire au niveau local
Il existe un pouvoir réglementaire au niveau local mais il ne peut s'exercer que dans le cadre des compétences qui sont attribuées à certaines autorités locales (le maire en matière de police, le préfet...). En règle générales, ces compétences sont attribuées par la loi et on parle d'un pouvoir réglementaire sur habilitation de la loi.
La révision constitutionnelle de 2003 a fait que les collectivités territoriales disposent en règle générale d'un pouvoir réglementaire sur habilitation de la Constitution elle-même. C'est le nouvel article 72 al 3 issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003: "les collectivités disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences".
III) La hiérarchie des actes administratifs
A) La hiérarchie générale
Tout en haut de la hiérarchie, on a les ordonnances. Elles sont signées par le Président de la République (article 13 de la Constitution).
Les décrets sont signés soit par le Président, soit par Premier Ministre.
Les arrêtés sont signés par les ministres, les préfets, les maires.
On trouve aussi des décisions ou des délibérations.
B) Les ordonnances
La Constitution de 1958 prévoit six catégories d'ordonnances:
- Les ordonnances de l'ancien article 92 de la Constitution. Cet article a été abrogé en 1995 parce qu'il s'agissait d'un article permettant pendant les premières années de vie de la Vè république de mettre en place les nouvelles institutions de la Vè République. Le Conseil constitutionnel fonctionne sur une ordonnance de ce type. Ces ordonnances ont toutes valeur législative.
- Les ordonnances de l'article 11 de la Constitution. Il s'agit d'ordonnances prises en vertu de lois référendaires. L'arrêt "Canal" du 19 octobre 1962 régit le régime juridique des ces ordonnances. Canal était condamné à mort et ses avocats ont essayé d'attaquer l'ordonnance mettant en place la cour de justice. Le Conseil d'Etat a sauvé la vie Canal en annulant l'ordonnance: ces ordonnances sont des actes administratifs qui peuvent être déférées au conseil d'Etat.
- Les ordonnances de l'article 16 de la Constitution. L'arrêt du 2 mars 1962 "Rubens de Servens" a dit que l'ordonnance de mise en application de l'article 16, c'est à dire l'ordonnance qui constate que les conditions de l'article 16 sont réunies, est bien un acte administratif mais elle est un acte de gouvernement, c'est à dire un acte qui n'est pas susceptible de recours devant le juge administratif.
- Les ordonnances que prend le Président lorsqu'il fait usage de ses pleins pouvoirs en vertu de l'article 16. On établit une distinction selon les matières. Les ordonnances relevant du domaine de la loi ne sont pas des actes administratifs et celles qui relèvent du domaine du règlement sont susceptibles de recours.
- Les ordonnances de l'article 38. l'article 38 de la Constitution autorise le parlement à voter une loi d'habilitation et cette loi permet au gouvernement d'intervenir dans le domaine de la loi par ordonnance. En 1986, pour les privatisations, le gouvernement Chirac voulait privatiser vite et s'est fait habiliter à prendre des ordonnances. Cependant, Mitterrand ne voulait pas signer les ordonnances et Chirac a du faire adopter une loi.
La loi d'habilitation fixe deux délais: un premier délai pendant lequel le gouvernement va pouvoir édicter les ordonnances et un deuxième délai pour déposer un projet de loi de ratification des ordonnances. En effet, les ordonnances de l'article 38 sont censées être ratifiées par le législateur a posteriori.
Néanmoins, on admet deux phénomènes: une ratification implicite, c'est à dire qu'il n'y a pas de loi de ratification spécifique mais on considère que toute loi intervenant par la suite dans un domaine concerné par une ordonnance peut valoir ratification implicite de l'ordonnance. Le deuxième phénomène est qu'une ordonnance ne soit jamais ratifiée.
On a quatre situations logiques:
- Le gouvernement dépose le projet de loi de ratification et le projet est voté. Les ordonnances acquièrent alors valeur législative.
- Le gouvernement dépose le projet de loi de ratification et le vote est négatif. Dans ce cas les ordonnances sont caduques et disparaissent de l'ordonnancement juridique.
- Le gouvernement ne dépose pas ou pas dans les délais un projet de loi de ratification. Le gouvernement méconnaît ses obligations en vertu de l'article 38 et les ordonnances doivent être abrogées.
- Le gouvernement dépose son projet de loi de ratification mais il n'y a pas de vote car le parlement n'a pas le temps. On dit que les ordonnances ont une double nature : elles sont législatives car seule une loi peut les modifier mais elles ont également une nature réglementaire car elles sont susceptibles de recours devant le juge administratif. L'arrêt du 3 novembre 1961 "fédération nationale des syndicats de police" vérifie cela.
- Les ordonnances de l'article 74-1 concernent les collectivité d'outre mer et la nouvelle calédonie. Le droit applicable dans ces territoires avant 2003 était les seules lois qui précisaient qu'elles s'appliquaient dans ces territoires. Désormais, le gouvernement peut étendre par ordonnance, avec éventuellement des dispositions nécessaires, les dispositions de nature législatives en vigueur en métropole au territoire d'outre mer.
- Les lois de finances doivent être votées avant le 31 décembre de chaque année. Si ce n'est pas fait, le gouvernement peut adopter le budget par ordonnance.
C) Les circulaires et les directives
Une circulaire est un acte administratif destiné à interpréter une norme supérieure. Dans un premier arrêt du 29 janvier 1954 "institution notre dame du Kreisker", le Conseil d'Etat a élaboré une distinction entre les vrais circulaires et les circulaires réglementaires. Les vrais circulaires sont les circulaires exclusivement interprétatives et les circulaires réglementaires sont les circulaires normatives qui ont pour objet d'édicter une norme nouvelle: elles modifient donc l'état du droit.
Les circulaires uniquement interprétatives n'étaient pas susceptibles de recours car non considérées comme des actes administratifs normateur. En revanche, les circulaires normatives étaient considérées comme des actes administratifs susceptibles de recours mais le problème était le suivant: les circulaires sont faites par les ministres mais ceux-ci ne disposent pas du pouvoir réglementaires et sont incompétent pour faire des circulaires réglementaires et la majorité des circulaires normatives étaient annulées. Pour savoir si une circulaire était susceptible de recours, il fallait voir si elle était réglementaire: le juge contrôlait le fond du recours avant même de juger de la recevabilité du recours. Le deuxième soucis était le suivant: si la loi ou le décret était contraire à une norme communautaire, la circulaire l'était aussi mais n'était pas susceptible de recours car purement interprétative.
Le Conseil d'Etat, dans son arrêt du 18 décembre 2002 "Mme Duvignières", a séparé deux problèmes de droits:
- La recevabilité du recours: quand est-ce qu'une circulaire est susceptible de recours? Une circulaire impérative est un acte administratif susceptible de recours.
- Le problème du fond: quand est-ce qu'une circulaire est irrégulière ? Soit parce qu'elle a été prise par une autorité incompétente et on retrouve le cas des circulaires normatives prises par le ministre ou pour toute illégalité pour d'autres motifs.
Pour les circulaires qui ne font qu'interpréter, le Conseil d'Etat isole deux cas: l'interprétation faite par la circulaire méconnaît le sens et la portée du texte qu'elle interprète. Si l'interprétation faite par la circulaire réitère une règle contraire à une norme juridique supérieure.

References: l'article 72

l'article 73
 l'article 74
 l'article 72
 l'article 34
 l'article 1
 l'article 72
 l'article 72
 l'article 72

l'article 19

l'article 22
 l'article 11
 l'article 16
 l'article 16
 l'article 16
 l'article 16
 l'article 38
 l'article 38
 l'article 38
 l'article 38
 l'article 74