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Document:
1C_518/2013 (01.10.2014)
1C_518/2013 � � Arr�t du 1er octobre 2014
1. Parti socialiste genevois,
2. Les Verts genevois,
tous repr�sent�s par Me Damien Chervaz, avocat,
Conseil d'Etat du canton de Gen�ve.
Modification de la loi sur la police du canton de Gen�ve, contr�le abstrait,
recours contre la loi modifiant la loi sur la police adopt�e le 21 f�vrier 2013 par le Grand Conseil du canton de Gen�ve.
Le 21 f�vrier 2013, le Grand Conseil du canton de Gen�ve a adopt� une loi modifiant la loi sur la police (LPol; RSG F 1 05). A l'issue du d�lai r�f�rendaire, le Conseil d'Etat du canton de Gen�ve a promulgu� cette modification l�gislative par arr�t� du 17 avril 2013, publi� dans la Feuille d'avis officielle du canton de Gen�ve du 19 avril 2013. Ces modifications, intitul�es "Mesures pr�alables", ont la teneur suivante:
Art. 21A Observation pr�ventive
1 Avant l'ouverture d'une proc�dure p�nale et afin de d�tecter la pr�paration de crimes ou de d�lits ou d'en emp�cher la commission, la police peut observer secr�tement des personnes et des choses dans des lieux librement accessibles aux conditions suivantes :
a) il existe des indices s�rieux qu'une infraction pourrait �tre commise;
2 Lors de l'observation, la police peut avoir recours � des enregistrements audio ou vid�o ou � d'autres moyens techniques.
3 Au-del� de 30 jours, l'autorisation du procureur de permanence est requise pour que l'observation se poursuive.
Art. 21B Recherches pr�ventives secr�tes
Afin de d�tecter la pr�paration de crimes ou de d�lits ou d'en emp�cher la commission, la police peut engager un de ses membres, dont l'identit� et la fonction ne sont pas d�celables, au cours d'interventions br�ves et sans utilisation d'une identit� d'emprunt, aux conditions suivantes :
Art. 22 Enqu�te sous couverture
1 Avant l'ouverture d'une instruction p�nale et afin de d�tecter la pr�paration de crimes ou de d�lits ou d'en emp�cher la commission, la police peut mener des enqu�tes sous couverture aux conditions suivantes :
b) la gravit� ou la particularit� de l'infraction consid�r�e le justifie;
c) d'autres mesures d'enqu�te n'ont pas abouti, n'auraient aucune chance d'aboutir ou seraient excessivement difficiles.
2 Seul un membre de la police peut proc�der � des actes d'enqu�te sous couverture.
3 Le chef de la police peut doter l'agent infiltr� d'une identit� d'emprunt.
4 La mise en oeuvre d'actes d'enqu�te sous couverture est soumise � l'autorisation du chef du d�partement.
5 L'article 151 du code de proc�dure p�nale suisse, du 5 octobre 2007, s'applique par analogie.
Par acte du 21 mai 2013, le Parti Socialiste Genevois, Les Verts genevois, A.________, B.________, C.________ et D.________ forment un recours en mati�re de droit public contre cette modification l�gislative. Ils demandent l'annulation des art. 21A al. 2, 21B et 22 de la loi sur la police du 21 f�vrier 2013.
Le Conseil d'Etat et le Grand Conseil concluent au rejet du recours. Un deuxi�me �change d'�critures a eu lieu, au terme duquel les parties ont persist� dans leurs conclusions respectives.
Par ordonnance du 4 juillet 2013, le Pr�sident de la Ire Cour de droit public a rejet� la requ�te d'effet suspensif form�e par les recourants.
Le 1er octobre 2014, le Tribunal f�d�ral a d�lib�r� sur le pr�sent recours en s�ance publique.
Le recours en mati�re de droit public est ouvert contre les actes normatifs cantonaux (art. 82 let. b LTF).
1.1.�L'acte attaqu� ne pouvant �tre contest�, en droit genevois, par un recours cantonal (ATF 136 I 241 consid. 1.2 p. 246), le recours en mati�re de droit public est directement ouvert (art. 87 al. 1 LTF).
1.2.�L'art. 89 al. 1 LTF conf�re la qualit� pour former un recours en mati�re de droit public � quiconque est particuli�rement atteint par la d�cision ou l'acte normatif attaqu� (let. b) et a un int�r�t digne de protection � son annulation ou � sa modification (let. c). Lorsque l'acte attaqu� est un acte normatif, l'int�r�t personnel requis peut �tre simplement virtuel; il suffit qu'il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse se voir un jour appliquer les dispositions contest�es. Un int�r�t de fait est suffisant (ATF 137 I 77 consid. 1.4 p. 81).
�En l'occurrence, la modification l�gislative litigieuse pose certaines restrictions � la protection de la sph�re priv�e. Les citoyens recourants, domicili�s dans le canton de Gen�ve, sont susceptibles de faire l'objet d'une des mesures pr�alables pr�vues par la loi querell�e. Cela suffit pour admettre leur qualit� pour agir. La qualit� pour recourir des partis politiques, dont les int�r�ts de la majorit� des membres sont touch�s et dont le si�ge se trouve dans ce canton, doit aussi �tre admise (ATF 137 II 40 consid. 2.6.4 p. 47).
1.3.�Le recours a �t� interjet� dans les trente jours suivant la publication de l'arr�t� de promulgation (ATF 137 I 77 consid. 1.5 p. 81). Le d�lai de l'art. 101 LTF est ainsi respect�. Il y a donc lieu d'entrer en mati�re.
Dans le cadre d'un contr�le abstrait des normes, le Tribunal f�d�ral examine librement la conformit� d'un acte normatif au droit constitutionnel; il s'impose cependant une certaine retenue eu �gard notamment aux principes d�coulant du f�d�ralisme et de la proportionnalit�. Dans ce contexte, ce qui est d�cisif, c'est que la norme mise en cause puisse, d'apr�s les principes d'interpr�tation reconnus, se voir attribuer un sens compatible avec les droits fondamentaux invoqu�s (ATF 138 I 321 consid. 2 p. 323). Le Tribunal f�d�ral n'annule d�s lors une norme cantonale que lorsque celle-ci ne se pr�te � aucune interpr�tation conforme � la Constitution ou � la Convention europ�enne des droits de l'homme. Pour en juger, il faut notamment tenir compte de la port�e de l'atteinte aux droits fondamentaux en cause, de la possibilit� d'obtenir ult�rieurement, par un contr�le concret de la norme, une protection juridique suffisante, et des circonstances concr�tes dans lesquelles ladite norme sera appliqu�e (ATF 137 I 31 consid. 2 p. 39 s.; 135 II 243 consid. 2 p. 248).
Le juge constitutionnel ne doit pas se borner � traiter le probl�me de mani�re purement abstraite, mais il lui incombe de prendre en compte dans son analyse la vraisemblance d'une application conforme aux droits fondamentaux. Les explications de l'autorit� cantonale sur la mani�re dont elle applique ou envisage d'appliquer la disposition mise en cause doivent �galement �tre prises en consid�ration. Si une r�glementation de port�e g�n�rale appara�t comme d�fendable au regard du droit sup�rieur dans des situations normales, telles que le l�gislateur pouvait les pr�voir, l'�ventualit� que, dans certains cas, son application puisse se r�v�ler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge au stade du contr�le abstrait des normes (ATF 134 I 293 consid. 2 p. 295; 130 I 82 consid. 2.1 p. 86 et les arr�ts cit�s).
Dans un premier grief, les recourants se plaignent d'une violation du principe de la primaut� du droit f�d�ral (art. 49 al. 1 Cst.). Ils soutiennent que les art. 21B et 22 LPol sont incompatibles avec les art. 285a ss CPP qui r�giraient de mani�re exhaustive le domaine des investigations et des recherches secr�tes. Ils avancent que l'absence au niveau f�d�ral d'une norme permettant l'investigation secr�te pr�ventive r�sulte non pas d'une lacune mais d'un silence qualifi�; c'est volontairement que le l�gislateur f�d�ral aurait d�cid� d'exclure les mesures d'investigations secr�tes pr�ventives "sauvages".
3.1.�Selon l'art. 49 al. 1 Cst., le droit f�d�ral prime le droit cantonal qui lui est contraire. Ce principe constitutionnel de la primaut� du droit f�d�ral fait obstacle � l'application de r�gles cantonales qui �ludent des prescriptions de droit f�d�ral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empi�tent sur des mati�res que le l�gislateur f�d�ral a r�glement�es de fa�on exhaustive (ATF 137 I 167 consid. 3.4 p. 174).
L'art. 3 Cst. r�git le syst�me de r�partition des comp�tences entre la Conf�d�ration et les cantons et dispose que les cantons sont souverains en tant que leur souverainet� n'est pas limit�e par la Constitution f�d�rale et exercent tous les droits qui ne sont pas d�l�gu�s � la Conf�d�ration. L'art. 42 al. 1 Cst. confirme le principe en pr�cisant que la Conf�d�ration accomplit les t�ches que lui attribue la Constitution. D�s lors, la Conf�d�ration ne peut intervenir que dans les domaines pour lesquels la Constitution la d�clare comp�tente et lui attribue la comp�tence d'agir (principe de l'habilitation ponctuelle). A cet �gard, l'art. 3 Cst. a valeur de clause subsidiaire g�n�rale au profit des cantons. Toutes les comp�tences qui ne sont pas attribu�es � la Conf�d�ration ressortissent aux cantons (r�partition int�grale des comp�tences). On ne pourrait ainsi admettre une lacune pour une t�che non cit�e dans la Constitution f�d�rale - au motif par exemple de son caract�re de plus en plus supracantonal - et d�cr�ter cette t�che, pour cette raison, du ressort de la Conf�d�ration. De la m�me mani�re, des conventions pass�es entre la Conf�d�ration et les cantons et fixant des r�gles de droit ne sauraient modifier la r�partition constitutionnelle des comp�tences (Rapport du Conseil f�d�ral du 2 mars 2012 donnant suite au postulat Malama du 3 mars 2010 "S�curit� int�rieure. Clarification des comp�tences", FF 2012 p. 4180 et les r�f�rences cit�es).
3.2.�La comp�tence des cantons de veiller sur leur territoire au maintien de la s�curit� publique et de l'ordre est r�put�e comp�tence originelle des cantons (Message du Conseil f�d�ral relatif � une nouvelle constitution f�d�rale, FF 1997 I 239; ATF 140 I 2 consid. 10.2.1 p. 29 s.). Les cantons exercent sur leur territoire la souverainet� en mati�re de police et disposent � ce titre de la comp�tence l�gislative dans la perspective de l'accomplissement de leur mandat global de lutte contre les dangers. Le principe de la responsabilit� primaire des cantons pour la s�curit� sur leur territoire n'est contest� ni par la doctrine ni par la jurisprudence (art. 57 Cst.; ATF 117 Ia 292; rapport du Conseil f�d�ral du 2 mars 2012 pr�cit�, FF 2012 p. 4161, 4181 et les r�f�rences cit�es).
L'art. 123 al. 1 Cst. dispose que la l�gislation en mati�re de droit p�nal et de proc�dure p�nale rel�ve de la comp�tence de la Conf�d�ration. L'ouverture d'une proc�dure p�nale est subordonn�e � la pr�somption qu'une infraction a �t� commise. Le droit de la proc�dure p�nale r�git � cet �gard les diff�rentes mesures et �tapes mises en oeuvre en vue de v�rifier le bien-fond� de cette pr�somption et, le cas �ch�ant, de poursuivre l'auteur de l'infraction. A l'inverse, la d�finition des moyens permettant de pr�venir les infractions ou d'�tablir qu'elles peuvent �tre commises rel�ve du droit de police, c'est-�-dire pour l'essentiel des cantons (cf. avis du Conseil f�d�ral du 23 mai 2012 sur le rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil national du 3 f�vrier 2012 sur l'initiative parlementaire "Investigation secr�te. Restreindre le champ d'application des dispositions l�gales", FF 2012 p. 5183, 5185 et les r�f�rences cit�es).
3.3.�En l'occurrence, le CPP r�git l'investigation secr�te (art. 285a ss CPP), l'observation (art. 282 s. CPP) et les recherches secr�tes (art. 298a ss CPP) uniquement lorsque des soup�ons laissent pr�sumer qu'une infraction�
a �t� commise�(art. 286 al. 1 let. a, 282 al. 1 let. a et 298b al. 1 let. a CPP). Le droit f�d�ral ne contient en revanche aucune disposition sur laquelle peut se fonder l'action polici�re lorsqu'il n'y a pas encore de soup�ons concrets d'infraction: tel est le cas par exemple de la communication sur des forums de discussion sur Internet (�
chatrooms�) afin de pr�venir la commission d'infractions sexuelles sur des enfants ou d'achats fictifs de drogue dans un but de pr�vention des infractions � la loi f�d�rale sur les stup�fiants (LStup) ou encore des achats-tests d'alcool afin de v�rifier si les limites d'�ge prescrites pour la remise de boissons alcooliques sont respect�es (cf. Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil national du 3 f�vrier 2012 sur l'initiative parlementaire "Investigation secr�te. Restreindre le champ d'application des dispositions l�gales", FF 2012 5172; art. 13 du projet de loi f�d�rale sur le commerce des boissons alcooliques, FF 2012 1291, 1295).
Lors de la discussion devant les Chambres f�d�rales des art. 298a ss CPP relatifs aux recherches secr�tes et entr�s en vigueur le 1er mai 2013, une minorit� de la Commission des affaires juridiques du Conseil national (ci-apr�s: la Commission) a d�fendu l'id�e qu'il faudrait inscrire les recherches secr�tes�
pr�ventives�dans le droit f�d�ral comme le pr�voyait l'art. 4 al. 1 let. a de la loi sur l'investigation secr�te du 20 juin 2003 (LFIS; RO 2004 1409; abrog�e lors de l'entr�e en vigueur du CPP le 1er janvier 2011); ainsi, toute la Suisse appliquerait les m�mes r�gles en la mati�re. La majorit� de la Commission a rejet� cette proposition, rappelant que la Conf�d�ration n'a pas la comp�tence l�gislative n�cessaire et que les cantons ont entam�, voire termin�, des travaux dans ce domaine (Rapport de la Commission du 3 f�vrier 2012 pr�cit�, FF 2012 5175). Le Conseil f�d�ral a aussi rejet� cette proposition, au motif qu'elle m�conna�t la r�partition constitutionnelle des comp�tences et qu'elle est �trang�re aux principes qui fondent le CPP et qui veulent que les mesures pr�ventives ne ressortissent pas aux autorit�s p�nales (FF 2012 5185). Le Conseil national et le Conseil des Etats ont accept� la proposition de la majorit� de la Commission (BO CN 2012 p. 1263, BO CE 2012 p. 1152, BO CN 2012 p. 2278, BO CE 2012 p. 1258).
Il ressort de ces d�bats devant les Chambres f�d�rales que le l�gislateur f�d�ral n'a pas voulu r�glementer les investigations secr�tes�
pr�ventives�dans le CPP et que, d�s lors, cette comp�tence appartient aux cantons en vertu du principe de la r�partition int�grale des comp�tences. En effet, d'apr�s le rapport de la Commission, la Conf�d�ration ne pourrait pas �dicter les bases l�gales n�cessaires, car il ne s'agit pas de mesures relevant du droit de la proc�dure p�nale, pour lesquelles elle serait autoris�e � l�gif�rer en vertu de l'art. 123 al. 1 Cst.: les investigations secr�tes�
pr�ventives�sont des mesures ant�rieures � l'ouverture de la proc�dure p�nale, qui servent � pr�venir ou � r�v�ler une infraction potentielle; les bases l�gales n�cessaires doivent s'inscrire dans la l�gislation polici�re cantonale; il existe d�j� une situation semblable dans le droit de la proc�dure p�nale: l'�
observation, qui pr�sente certaines similitudes avec les recherches secr�tes, n'est r�gl�e dans le CPP que dans la mesure o� il s'agit d'�lucider une infraction d�j� commise; l'art. 282 al. 1 let. a CPP ne permet d'ordonner une observation qu'� la condition qu'il existe "des indices concrets laissant pr�sumer que des crimes ou des d�lits ont �t� commis"; si une observation a pour objectif de pr�venir ou de r�v�ler des infractions qui pourraient �tre commises, elle ne peut se fonder sur les art. 282 s. CPP, mais n�cessite une base l�gale dans le droit cantonal de police (Rapport de la Commission du 3 f�vrier 2012 pr�cit�, FF 2012 5172). Le Conseil d'Etat a �dict� une telle base l�gale � l'art. 21A al. 1 de la loi genevoise sur la police, que les recourants ne contestent pas.
Quant aux�
investigations et recherches secr�tes pr�ventives, plusieurs cantons se sont d�j� dot�s des bases l�gales n�cessaires. Dans d'autres cantons, les travaux l�gislatifs en la mati�re sont en cours ou en pr�paration. Il convient de veiller � l'harmonisation des dispositions du CPP et des l�gislations polici�res cantonales afin d'�viter les difficult�s lors de l'exploitation dans le cadre de la proc�dure p�nale des informations obtenues gr�ce � des mesures polici�res pr�ventives. C'est pourquoi la Commission a coordonn� ses travaux avec ceux de la Conf�rence des directrices et directeurs des d�partements cantonaux de justice et police (CCDJP), qui a �labor� un mod�le de r�glementation � l'intention des cantons (FF 2012 5173; Thomas Hansjakob, Die neuen Bestimmungen zu verdeckter Fahndung und Ermittlung, in: Forumpoenale 2013, p, 214 ss., 220 s.). Cette mani�re de proc�der est conforme � la r�partition des comp�tences entre cantons et Conf�d�ration telle qu'elle est pr�vue par la Constitution; elle est en outre apte � assurer une lutte appropri�e contre la criminalit� tout en garantissant les droits fondamentaux des citoyens.
3.4.�Il s'ensuit que c'est � tort que les recourants soutiennent que l'investigation secr�te�
pr�ventiveest exhaustivement r�gl�e par les art. 285a ss. CPP et qu'il ne reste aucune marge de manoeuvre pour que les cantons puissent introduire une r�glementation � cet �gard. Le grief de violation de l'art. 49 al. 1 Cst. doit ainsi �tre rejet�.
Les recourants mettent ensuite en cause la conformit� des art. 21A al. 2, 21B et 22 LPol � la Constitution f�d�rale et � la Convention europ�enne des droits de l'homme. Ils font valoir une violation de la protection de la sph�re priv�e (art. 13 Cst. et 8 CEDH).
4.1.�A teneur de l'art. 13 al. 1 Cst., toute personne a droit au respect de sa vie priv�e et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle �tablit par la poste et les t�l�communications. L'alin�a 2 de cette disposition pr�cise que toute personne a le droit d'�tre prot�g�e contre l'emploi abusif des donn�es qui la concernent.
L'art. 13 Cst. prot�ge la sph�re priv�e dans une acception large, qui comprend la protection des donn�es personnelles ( Pascal Mahon, in Petit commentaire de la Constitution f�d�rale, 2003, n� 2 ad art. 13 Cst.; SYLVAIN M�TILLE, Mesures techniques de surveillance et respect des droits fondamentaux, 2011, n. 226-228). Sont vis�s l'identit�, les relations sociales et les comportements intimes de chaque personne physique, l'honneur et la r�putation ainsi que, notamment, toutes les informations se rapportant � une personne qui ne sont pas accessibles au public, en particulier les informations relatives aux dossiers de proc�dures civiles, p�nales ou administratives, qui porteraient atteinte � sa consid�ration sociale (ATF 137 II 371 consid. 6.1 p. 380).
Dans le domaine de la protection des donn�es, le droit � l'autod�termination en mati�re d'informations personnelles, consacr� par la Constitution (art. 13 al. 2 Cst. et art. 8 CEDH), garantit que l'individu demeure en principe ma�tre des donn�es le concernant, ind�pendamment du degr� de sensibilit� effectif des informations en cause (ATF 138 II 346 consid. 8.2 p. 360 et les r�f�rences cit�es).
4.2.�En l'esp�ce, la loi cantonale litigieuse distingue trois mesures, l'observation pr�ventive (consid. 4.2.1), les recherches pr�ventives secr�tes (consid. 4.2.2) et l'enqu�te sous couverture (consid. 4.2.3).
4.2.1.�L'�
observation pr�ventive�(art. 21A LPol) est une mesure de surveillance qui intervient avant la commission d'une infraction et donc avant l'ouverture d'une proc�dure p�nale, afin d'emp�cher des infractions. Elle porte sur une personne ou une chose d�termin�e et s'�tend sur une p�riode relativement longue ou, du moins, elle doit avoir �t� planifi�e pour une certaine dur�e. Elle n'est envisageable que dans des lieux librement accessibles au public et peut faire l'objet d'enregistrements audio ou vid�o. Au contraire des recherches pr�ventives secr�tes et de l'enqu�te sous couverture, un contact direct entre l'observateur et la personne cible n'est pas pr�vu (expos� des motifs du Grand Conseil). Au-del� de 30 jours, l'autorisation du procureur de permanence est requise (art. 21A al. 3 LPol). L'art. 21A al. 3 LPol a �t� modifi� lors de son adoption par le Grand Conseil le 21 f�vrier 2013. Dans sa version ant�rieure, il pr�voyait qu'au-del� de 30 jours, l'autorisation du chef du d�partement �tait requise pour que l'observation se poursuive. Les recourants se r�f�rent par erreur � cette premi�re version.
4.2.2.�Dans son expos� des motifs, le Conseil d'Etat d�finit les�
recherches pr�ventives secr�tes, pr�vues � l'art. 21B LPol, comme une forme plus l�g�re d'investigation secr�te, "moins invasive et par principe beaucoup plus ponctuelle. Celles-ci doivent permettre � des agents de police judiciaire n'agissant pas sous une identit� d'emprunt, mais sans toutefois se faire conna�tre �s qualit�s des personnes avec lesquelles elles entrent en contact, de constater �ventuellement que des infractions �taient sur le point d'�tre commises". "L'art. 21B LPol constitue ainsi la base l�gale qui manque actuellement � la police pour proc�der � des op�rations ponctuelles permettant de constater la commission de crimes ou d�lits sans que les agents de police judiciaire engag�s fassent conna�tre leur identit� ou leur fonction. Il s'agit donc de favoriser les interpellations en cas de "flagrant d�lit" hors les cas o� des soup�ons existent qu'une infraction a �t� commise, mais dans ceux o� il est probable qu'elle pourrait �tre commise. C'est tout particuli�rement en mati�re de trafic de stup�fiants qu'une telle mesure d'investigation pourra �tre d�ploy�e, notamment lorsque des policiers, engag�s sur le terrain, se porteront faussement acqu�reurs de drogues aupr�s de revendeurs. Sous l'angle de la politique criminelle, il s'agit l� d'une d�marche extr�mement pr�cieuse puisque, en plus de permettre des interpellations qui seraient illusoires autrement, elle g�n�re, pour les personnes se livrant � la fourniture de produits illicites, le risque permanent d'�tre confront�es � des policiers plut�t qu'� de v�ritables clients".
Au titre des conditions de mise en oeuvre, comme pour l'observation secr�te, il doit exister des indices s�rieux qu'une infraction pourrait �tre commise. Il faut compter en outre l'�chec av�r� ou probable d'autres proc�d�s d'investigation.
4.2.3.�Selon l'expos� des motifs du Conseil d'Etat, l'
enqu�te sous couverture,�pr�vue � l'art. 22 LPol, suppose quant � elle l'intervention d'un "agent infiltr�", lequel dispose d'une identit� d'emprunt. La police a la possibilit� de proc�der � des op�rations d'enqu�te sous couverture avant la commission d'une infraction. Les conditions d'une telle mesure secr�te tiennent en ceci : la probable commission d'une infraction grave ou particuli�re, d'une part, et l'�chec av�r� ou probable d'autres proc�d�s d'investigation, d'autre part (clause de subsidiarit�).
�Une interpr�tation litt�rale de l'art. 22 al. 3 LPol permettrait de distinguer l'enqu�te sous couverture selon que l'agent infiltr� dispose - ou non - d'une identit� d'emprunt, dans la mesure o� la disposition pr�cit�e pr�voit que "le chef de la police peut doter l'agent infiltr� d'une identit� d'emprunt". Il ne ressort cependant pas des travaux pr�paratoires que le l�gislateur genevois a voulu op�rer une telle distinction. Par ailleurs, l'utilisation fr�quente du verbe "pouvoir" par le l�gislateur genevois dans le texte de la loi sur la police tend � d�montrer que ce verbe doit �tre compris dans le sens de "avoir le droit de" (cf. art. 21A al. 1 et 2, 21B, 22A, 22B al. 1 et 2 LPol). L'enqu�te sous couverture pr�vue � l'art. 22 LPol implique donc n�cessairement que l'agent infiltr� dispose d'une identit� d'emprunt.
4.3.�Les art. 21B et 22 LPol constituent des atteintes � la protection de la sph�re priv�e d�s lors qu'ils impliquent l'intervention secr�te de la police dans des domaines couverts par la sph�re priv�e, soit notamment les relations sociales, la communication avec autrui et l'autod�termination. Il en va de m�me de l'enregistrement audio ou vid�o de donn�es sur la voie publique, leur conservation et leur traitement, tels que pr�vus par l'art. 21A al. 2 LPol. Il d�coule de l'art. 36 Cst. que toute restriction d'un droit fondamental doit �tre fond�e sur une base l�gale (les restrictions graves devant �tre pr�vues par une loi au sens formel), �tre justifi�e par un int�r�t public et �tre proportionn�e au but vis�.
Les recourants ne contestent pas l'existence d'un int�r�t public (le maintien de l'ordre public et la pr�vention d'infractions). Ils se plaignent en revanche d'une violation des principes de la l�galit� (consid. 4.4) et de la proportionnalit� (consid. 4.5).
4.4.�Le principe de la l�galit�, consacr� � l'art. 5 al. 1 Cst., exige que les autorit�s n'agissent que dans le cadre fix� par la loi. Hormis en droit p�nal et fiscal o� il a une signification particuli�re, le principe de la l�galit� n'est pas un droit constitutionnel du citoyen. Il s'agit d'un principe constitutionnel qui ne peut pas �tre invoqu� en tant que tel, mais seulement en relation avec la violation, notamment, du principe de la s�paration des pouvoirs, de l'�galit�, de l'interdiction de l'arbitraire ou la violation d'un droit fondamental sp�cial (ATF 134 I 322 consid. 2.1).
L'exigence de la densit� normative n'est pas absolue, car on ne saurait ordonner au l�gislateur de renoncer totalement � recourir � des notions g�n�rales, comportant une part n�cessaire d'interpr�tation. Cela tient � la nature g�n�rale et abstraite inh�rente � toute r�gle de droit et � la n�cessit� qui en d�coule de laisser aux autorit�s d'application une certaine marge de manoeuvre lors de la concr�tisation de la norme. Pour d�terminer quel degr� de pr�cision on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte du cercle de ses destinataires et de la gravit� des atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux (ATF 123 I 112 consid. 7a p. 124; arr�t 2C_118/2008 du 21 novembre 2008 consid. 4.4). La jurisprudence admet en outre que, dans une certaine mesure, l'impr�cision des normes peut �tre compens�e par des garanties de proc�dure (ATF 132 I 49 consid. 6.2 p. 58 s.; 109 Ia 273 consid. 4d p. 284).
En mati�re de droit de police, l'exigence de pr�cision de la r�gle se heurte g�n�ralement � des difficult�s particuli�res en raison de la sp�cificit� du domaine � r�glementer. En effet, la mission de la police et les notions de s�curit� et d'ordre publics ne peuvent pas v�ritablement �tre d�crites de fa�on abstraite. Il est donc difficile d'�dicter des normes pr�cises, tant du point de vue des conditions d'application que du point de vue des mesures de police envisageables (ATF 136 I 87 consid. 3.1 p. 90; 132 I 49 consid. 6.2 et 6.3 p. 58 s.; 128 I 327 consid. 4.2 p. 339 ss et les r�f�rences cit�es).
4.4.1.�En l'occurrence, s'agissant de l'�
observation pr�ventive, les recourants d�plorent qu'aucune information concernant la dur�e de conservation des donn�es et qu'aucune limitation quant aux types de d�lits concern�s n'existent. Ils soutiennent enfin que l'exigence de densit� normative devrait �tre plus �lev�e, vu le cercle large de personnes potentiellement vis�es par la mesure - n'ayant aucun lien avec le milieu criminel - et la possibilit� de filmer (et d'enregistrer) des lieux publics et des objets.
L'art. 21A LPol indique clairement ses objectifs. L'observation pr�ventive n'est possible que dans des lieux librement accessibles au public dans le but de d�tecter la pr�paration de crimes ou de d�lits ou d'en emp�cher la commission. La lettre a exige en outre des indices s�rieux qu'une infraction pourrait �tre commise. Cette disposition n'est pas critiquable au motif qu'elle n'est pas rattach�e � un catalogue d'infractions; le Tribunal f�d�ral a admis la constitutionnalit� de r�glementations cantonales en mati�re d'enregistrements visuels et sonores dans des lieux accessibles au public qui ne contenaient pas de catalogue d'infractions (ATF 136 I 87 consid. 8.5 p. 117 s.; 109 Ia 273 consid. 6c p. 288). L'art. 282 CPP qui r�git les enregistrements sonores et visuels de l'observation secr�te en cas d'indices concrets laissant pr�sumer que des crimes ou des d�lits ont �t� commis ne pr�voit d'ailleurs pas de limitation quant au type d'infractions. Cette disposition ne fixe pas non plus de dur�e quant � la conservation des donn�es (cf. ATF 133 I 77 consid. 5 p. 83 ss). L'art. 21A LPol repose ainsi sur une base l�gale suffisante.
4.4.2.�S'agissant des�
recherches pr�ventives secr�tes, les recourants estiment que l'art. 21B LPol viole le principe de la l�galit� dans la mesure o� il n'existe aucune liste limitative des infractions pour lesquelles il trouvera application et qu'il ne contient m�me pas les notions de gravit� ou de particularit� de l'infraction.
L'art. 21B LPol d�crit la mesure pr�vue (l'engagement secret d'un membre de la police dans le cadre d'interventions br�ves), son but (la recherche des informations en lien avec des crimes ou des d�lits futurs et la pr�vention de leur commission) et ses conditions (des indices s�rieux et le respect des principes de n�cessit� et de subsidiarit�). Le Grand Conseil et le Conseil d'Etat consid�rent que l'application stricte des principes de n�cessit� et de subsidiarit� font que seuls certains types bien particuliers de crimes ou de d�lits (eux-m�mes d�finis et tous d'un certain degr� de gravit�) pourront faire l'objet de recherches pr�ventives secr�tes. Ils soulignent qu'une liste serait concevable mais ne s'impose pas. Ils avancent encore que l'on peut certes �tre d'avis que certains d�lits ne m�riteraient pas d'�tre pr�venus par l'engagement secret d'un membre de la police: il s'agit toutefois d'un choix politique, qui n'a �t� ni celui du Conseil d'Etat, ni celui de la majorit� du Grand Conseil ni celui des citoyens qui n'ont demand� aucun r�f�rendum contre la loi litigieuse.
La densit� normative de l'art. 21B LPol n'est pas critiquable en raison du fait qu'aucun catalogue d'infractions n'est pr�vu. Les art. 298a ss CPP ne disposent d'ailleurs pas que le recours aux recherches secr�tes est limit� � certaines infractions. A l'instar de ce que pr�voit l'art. 298b CPP, il n'est pas non plus n�cessaire que l'art. 21B LPol contienne les notions de "gravit�" et de "particularit�", contrairement � ce que soutiennent les recourants. Le fait que les recherches pr�ventives secr�tes sont r�serv�es aux crimes et aux d�lits et ne sont pas autoris�es en cas de simples contraventions constitue d�j� une limitation � l'activit� polici�re: dans le cadre d'un contr�le abstrait des normes, cela suffit � respecter le principe de la l�galit�.
4.4.3.�S'agissant de l'
enqu�te sous couverture,�l'art. 22 LPol viole, selon les recourants, le principe de la l�galit� dans la mesure o� il ne contient aucune liste limitative des infractions pour lesquelles il trouvera application.
L'atteinte � la sph�re priv�e caus�e par l'enqu�te sous couverture avec un agent infiltr� disposant d'une identit� d'emprunt doit �tre qualifi�e de grave car elle instaure une relation de confiance entre l'agent infiltr�, muni d'une fausse identit� attest�e par un titre, et la personne vis�e. L'intensit� de l'atteinte est �lev�e car l'existence d'un titre attestant une fausse identit� augmente le potentiel d'abus.
S'agissant de la densit� normative, l'art. 22 LPol d�crit la mesure pr�vue (la possibilit� d'engager un agent infiltr�), son but (la recherche des informations en lien avec des crimes ou des d�lits futurs et la pr�vention de leur commission) et ses conditions (des indices s�rieux, la gravit� et la particularit� de l'infraction ainsi que le respect des principes de n�cessit� et de subsidiarit�). Pour le Grand Conseil et le Conseil d'Etat, l'application stricte des principes de n�cessit� et de subsidiarit� font que seuls certains types bien particuliers de crimes ou de d�lits (eux-m�mes d�finis et tous d'un certain degr� de gravit�) pourront faire l'objet d'enqu�te sous couverture. Ils insistent � nouveau sur le choix politique du Conseil d'Etat, de la majorit� du Grand Conseil et des citoyens qui n'ont demand� aucun r�f�rendum contre la loi litigieuse, de ne pas concevoir de liste des infractions entrant en ligne de compte.
La densit� normative de l'art. 22 LPol n'est pas critiquable en raison du fait qu'aucun catalogue d'infractions n'est pr�vu, m�me si l'art. 286 al. 2 CPP pr�voit que le recours � l'investigation secr�te est limit� � certaines infractions, lorsque des soup�ons existent qu'une infraction a �t� commise. Le fait que l'enqu�te sous couverture est r�serv�e aux crimes et aux d�lits graves ou particuliers suffit � respecter le principe de la l�galit�.
4.4.4.�En d�finitive, l'atteinte � la sph�re priv�e caus�e par les dispositions litigieuses repose sur une base l�gale suffisante.
4.5.�Il reste � examiner la conformit� de l'atteinte � la sph�re priv�e au principe de la proportionnalit�. Celui-ci exige qu'une mesure restrictive soit apte � produire les r�sultats escompt�s (r�gle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent �tre atteints par une mesure moins incisive (r�gle de la n�cessit�); en outre, il interdit toute limitation allant au-del� du but vis� et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les int�r�ts publics ou priv�s compromis (principe de la proportionnalit� au sens �troit, impliquant une pes�e des int�r�ts; ATF 136 IV 97 consid. 5.2.2 p. 104 et les arr�ts cit�s).
En mati�re de droit de police, qui r�git l'activit� �tatique dans le cadre du monopole de la violence l�gitime (�
Gewaltmonopol�), le principe de la proportionnalit�, ancr� �galement � l'art. 5 al. 2 Cst., a une importance particuli�re (arr�t 1C_653/2012 du 1er octobre 2014 consid. 8.7, destin� � la publication).
4.5.1.�S'agissant de l'�
observation pr�ventive, les recourants critiquent le fait qu'aucune proc�dure d'autorisation n'est pr�vue s'agissant des enregistrements audio et vid�o avant leur mise en place et durant les 30 jours qui suivent. Ils regrettent qu'aucun contr�le judiciaire de la mesure n'existe et que seule l'autorisation du chef du d�partement (recte: l'autorisation du procureur de permanence) soit requise au del� de 30 jours.
Selon l'expos� des motifs du Conseil d'Etat du 14 novembre 2012, "il est disproportionn� que l'observation de courte dur�e, qui ne suppose pas de contact direct entre la police et la personne observ�e fasse l'objet d'une autorisation par une autorit� extrapolici�re si elle ne se prolonge pas. Ce n'est que si elle dure au-del� d'un mois qu'il para�t utile d'en soumettre la poursuite � l'autorisation du chef du d�partement".
Du point de vue de la proportionnalit�, l'observation pr�ventive est apte � produire le r�sultat escompt�, � savoir le maintien de l'ordre public et la pr�vention d'infractions (r�gle de l'aptitude). La disposition litigieuse pr�cise dans sa lettre b que d'autres mesures de recherche d'information n'ont pas abouti, n'auraient aucune chance d'aboutir ou seraient excessivement difficiles. Elle pr�voit ainsi une clause de subsidiarit�. Etant donn� que l'atteinte aux droits fondamentaux est faible, et qu'il s'agit d'une mesure de courte dur�e, il n'est pas contraire au principe de la proportionnalit� que l'observation pr�ventive secr�te soit men�e sans autorisation pendant 30 jours (cf. Message du Conseil f�d�ral relatif � l'unification du droit de la proc�dure p�nale du 21 d�cembre 2005, FF 2006 1057, 1235). L'art. 282 CPP pr�cit� ne pr�voit d'ailleurs pas d'autorisation pr�alable judiciaire mais uniquement une autorisation du Minist�re public lorsque l'observation se poursuit au-del� de 30 jours. L'art. 21A LPol s'inscrit dans le contexte de la pr�vention d'infractions et celle-ci peut justifier, en pr�sence d'indices s�rieux, que l'on recueille des enregistrements visuels et sonores dans tous les lieux accessibles au public, ce d'autant plus que la loi exprime suffisamment le caract�re subsidiaire de la mesure.
Reste � examiner le principe de la proportionnalit� au sens �troit, soit le rapport raisonnable entre le but vis� et les int�r�ts priv�s compromis. Il s'agit de trouver un �quilibre entre le droit � la sph�re priv�e et la n�cessit� de pr�voir une observation pr�ventive pour prot�ger la soci�t�. Une mani�re d'�tablir une garantie pour se prot�ger d'un �ventuel abus et de pouvoir contr�ler le travail de la police est d'avertir apr�s coup la personne vis�e de la surveillance dont elle a fait l'objet et de lui donner la possibilit� de recourir (M�tille, op. cit., n� 262-264). En effet, si on ne l'avise pas des mesures prises � son insu, l'int�ress� ne peut gu�re en principe en contester r�trospectivement la l�galit� en justice. Il n'y a par cons�quent pour la personne observ�e aucune possibilit� de recourir contre les mesures adopt�es. A cet �gard, le Grand Conseil et le Conseil d'Etat exposent que des contr�les judiciaires existent tant dans l'hypoth�se o� l'investigation secr�te pr�ventive ne conduit � aucun r�sultat que dans celle o� une proc�dure p�nale est ouverte (art. 40 al. 1, 46 et 47 de la loi sur l'information du public, l'acc�s aux documents et la protection des donn�es personnelles du 5 octobre 2001 [LIPAD; RSG A 2 08]; art. 22D LPol) : de tels contr�les, survenant uniquement sur requ�te de la personne concern�e, sont toutefois insuffisants dans la mesure o� ladite personne n'est pas inform�e de la mesure et donc bien en peine d'exercer son droit de recours.
Par ailleurs, l'art. 283 al. 1 CPP pr�voit une telle communication�
a posteriori�des motifs, du mode et de la dur�e de l'observation � la personne concern�e. Or le risque que des mesures d'investigation soient ordonn�es � tort peut �tre consid�r� comme �tant plus �lev� dans la phase pr�ventive qu'apr�s l'ouverture d'une enqu�te p�nale qui suppose l'existence d'indices concrets laissant pr�sumer que des crimes ou des d�lits ont �t� commis: ces mesures permettent en effet une atteinte � la sph�re priv�e d'individus n'ayant pas encore commis d'acte p�nalement r�pr�hensible. La communication ult�rieure a en outre l'avantage de diminuer le risque que les preuves obtenues lors de l'observation pr�ventive soient d�clar�es inexploitables dans la proc�dure p�nale qui pourrait s'ouvrir par la suite. Plusieurs l�gislations cantonales pr�voient une telle communication a posteriori (voir en particulier art. 58b al. 3 de la loi sur la police neuch�teloise du 20 f�vrier 2007 [LPol/NE; RSN 561.1]; art. 33a al. 3 de la loi sur la Police cantonale du canton de Fribourg du 15 novembre 1990 [LPol/FR; RSF 551.1]; art. 21b al. 3 de la loi sur la police cantonale du canton de Vaud du 17 novembre 1975 [LPol/VD; RSV 133.11]; art. 27bis al. 3 de la loi sur la police cantonale du canton du Valais [LPol/VS; RSVS 550.1]; art. 32 al. 4 Polizeigesetz du canton de Zurich du 23 avril 2007 [PolG/ZH; RSZ 550.1]).
Ce droit � l'information a posteriori peut cependant contenir des exceptions pour pr�server l'efficacit� et la confidentialit� des mesures prises, � l'instar de ce que pr�voit l'art. 283 al. 2 CPP. Si le l�gislateur genevois est tenu de pr�voir le principe d'une communication ult�rieure � la personne observ�e, il peut toutefois assortir cette obligation d'exceptions.�
Il r�sulte de ce qui pr�c�de que l'atteinte � la sph�re priv�e op�r�e par l'art. 21A al. 2 LPol viole le principe de la proportionnalit� au sens �troit, faute de pr�voir une communication ult�rieure � la personne observ�e assortie de protection juridique effective. Il y a donc lieu d'annuler cette disposition.
4.5.2.�S'agissant des�
recherches pr�ventives secr�tes, les recourants d�noncent une violation du principe de la proportionnalit� puisque l'art. 21B LPol permet une atteinte � la sph�re priv�e d'individus n'ayant pas encore commis d'acte p�nalement r�pr�hensible. Ils soutiennent aussi que l'absence de tout contr�le judiciaire amplifie l'atteinte port�e � la sph�re priv�e.
Quant au Conseil d'Etat, il a expos� dans ses motifs que "compte tenu du caract�re ponctuel de la mesure d'investigation vis�e et de l'aspect non pr�visible du r�sultat sur lequel elle pourra �ventuellement d�boucher, notamment quant aux personnes qui en feront l'objet, il ne semble pas opportun de soumettre sa mise en oeuvre � l'autorisation d'une autorit�, sauf � la rendre d'embl�e illusoire."
Du point de vue de la proportionnalit�, les recherches pr�ventives secr�tes sont aptes � produire le r�sultat escompt�, � savoir le maintien de l'ordre public et la pr�vention d'infractions (r�gle de l'aptitude). On a recours aux recherches pr�ventives uniquement "si d'autres mesures de recherche d'information ou d'enqu�te n'ont pas abouti, n'auraient aucune chance d'aboutir ou seraient excessivement difficiles". La subsidiarit� de la mesure est ainsi exprim�e dans la loi.
Reste � examiner le principe de la proportionnalit� au sens �troit, soit le rapport raisonnable entre le but vis� et les int�r�ts publics ou priv�s compromis. Le maintien de l'ordre public et la pr�vention d'infractions peuvent justifier une atteinte � la sph�re priv�e. Afin d'emp�cher que les atteintes � la sph�re priv�e demeurent secr�tes sur la dur�e, il est n�cessaire de pr�voir une autorisation par le minist�re public ou par un juge lorsque les recherches pr�ventives secr�tes durent plus de 30 jours. C'est en effet ce qu'impose l'art. 21A LPol pour l'observation pr�ventive alors que l'atteinte � la situation juridique de la personne vis�e est dans ce cas � tout le moins de m�me niveau qu'en mati�re de recherches pr�ventives secr�tes. Par ailleurs, les art. 298a ss CPP qui traitent des recherches secr�tes lorsque des soup�ons laissent pr�sumer qu'un crime ou un d�lit�
a �t� commis�soumettent la poursuite des recherches � l'aval du Minist�re public lorsqu'elles durent plus d'un mois (art. 298b al. 2 CPP). Une telle autorisation pr�alable a pour but de v�rifier dans le cas particulier l'int�r�t public poursuivi ainsi que la proportionnalit� de la mesure sollicit�e.
De surcro�t, pour les m�mes motifs que ceux expos�s dans le consid�rant pr�c�dent se rapportant � l'observation pr�ventive (cf. consid. 4.5.1 supra), il y a lieu de pr�voir une communication�
a posteriori�des motifs, du mode et de la dur�e des recherches effectu�es sur la personne concern�e (cf. art. 298d al. 4 CPP). La communication ult�rieure a en outre l'avantage de diminuer le risque que les preuves obtenues lors des recherches pr�ventives secr�tes soient d�clar�es inexploitables dans la proc�dure p�nale qui pourrait s'ouvrir par la suite. La plupart des l�gislations cantonales pr�voient d'ailleurs une telle communication (voir en particulier art. 58d al. 4 LPol/NE; art. 33b al. 2 et 4 LPol/FR; art. 21a al. 5 LPol/VD; art. 27ter al. 2 et 4 LPol/VS). Ce droit � l'information a posteriori peut cependant contenir des exceptions pour pr�server l'efficacit� et la confidentialit� des mesures prises (cf.�
supra�consid. 4.5.1)
Par cons�quent, l'atteinte � la sph�re priv�e caus�e par l'art. 21B LPol n'est pas conforme au principe de la proportionnalit�. Il y a donc lieu d'annuler cette disposition.
4.5.3.�Enfin, s'agissant de l'
enqu�te sous couverture, les recourants d�noncent une violation du principe de la proportionnalit� puisque l'art. 22 LPol permet une atteinte � la sph�re priv�e d'individus n'ayant pas encore commis d'acte p�nalement r�pr�hensible. Ils soutiennent enfin que l'absence de tout contr�le judiciaire amplifie l'atteinte port�e � la sph�re priv�e.
Quant au Conseil d'Etat, il consid�re que compte tenu des particularit�s de l'enqu�te sous couverture, proc�d� tout � fait exceptionnel et invasif, il para�t n�cessaire qu'une telle mesure ne soit mise en oeuvre que sur autorisation du chef du d�partement (art. 22 al. 4 LPol).
Les enqu�tes sous couverture sont�
aptes�� produire le r�sultat escompt�, � savoir le maintien de l'ordre public et la pr�vention d'infractions (r�gle de l'aptitude). Comme pour les recherches pr�ventives secr�tes, on recourt � l'enqu�te sous couverture uniquement "si d'autres mesures de recherche d'information ou d'enqu�te n'ont pas abouti, n'auraient aucune chance d'aboutir ou seraient excessivement difficiles". De surcro�t l'enqu�te sous couverture est encore conditionn�e � "la gravit� ou la particularit� de l'infraction". La r�gle de la n�cessit� est ainsi exprim�e dans la loi.
Reste � examiner la proportionnalit� au sens �troit, soit le rapport raisonnable entre le but vis� et les int�r�ts publics ou priv�s compromis. Le maintien de l'ordre public et la pr�vention d'infractions peuvent justifier cette atteinte � la sph�re priv�e.
L'autorisation d'un juge ind�pendant est cependant requise si des titres doivent �tre fabriqu�s ou modifi�s pour constituer une identit� d'emprunt (cf. Message concernant les lois f�d�rales sur la surveillance de la correspondance postale et des t�l�communications et sur l'investigation secr�te du 1er juillet 1998, FF 1998 3733). Il faut alors une garantie de proc�dure suppl�mentaire afin de prot�ger les atteintes graves � la sph�re priv�e et de mettre des garde-fous � l'utilisation du statut d'agent infiltr�. La soumission � l'autorisation d'un juge est une mani�re de rendre conforme � la Constitution l'art. 22 LPol, � l'instar de ce que pr�voit la nouvelle loi genevoise sur la police adopt�e le 9 septembre 2014 (Loi 11228) - mais dont le d�lai r�f�rendaire n'est pas encore �chu au moment o� le pr�sent arr�t est rendu -. Cette loi pr�voit en effet que la mise en oeuvre d'actes d'enqu�te sous couverture est soumise � l'autorisation du tribunal administratif de premi�re instance (art. 58 al. 4 nLPol qui reprend l'art. 22 LPol). La plupart des l�gislations cantonales pr�voient d'ailleurs une telle autorisation judiciaire (voir en particulier art. 58e al. 3 LPol/NE; art. 33c al. 3 LPol/FR; art. 21a al. 4 LPol/VD; art. 27quater al. 3 LPol/VS; art. 32e al. 4 PolG/ZH). Comme pour l'observation pr�ventive et les recherches pr�ventives secr�tes, le l�gislateur genevois doit pr�voir une communication�
a posteriori�des motifs, du mode et de la dur�e de l'enqu�te sous couverture, assortie d'un droit de recours (cf. art. 298 CPP;�
supra�consid. 4.5.1 et 4.5.2).
Faute de pr�voir une autorisation judiciaire pr�alable et une communication ult�rieure aux personnes qui ont fait l'objet d'une enqu�te sous couverture, l'art. 22 LPol n'offre pas de garantie suffisante contre les abus. L'atteinte � la sph�re priv�e des personnes touch�es par l'enqu�te sous couverture avec agent infiltr� viole ainsi le principe de la proportionnalit� au sens �troit et n'est pas compatible avec l'art. 13 al. 1 Cst. Par cons�quent, l'art. 22 LPol doit �tre annul�.
Il s'ensuit que le recours est admis, sans qu'il soit n�cessaire d'examiner les autres griefs des recourants. Les art. 21A al. 2, 21B et 22 LPol sont annul�s.
Il n'y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires (art. 66 al. 4 LTF). Les recourants, qui obtiennent gain de cause avec l'aide d'un avocat, ont droit � des d�pens, � la charge du canton de Gen�ve (art. 68 al. 1 et 2).
Le recours est admis et les art. 21A al. 2, 21B et 22 LPol sont annul�s.
Une indemnit� de d�pens de 3'000 francs est allou�e aux recourants, � la charge du canton de Gen�ve.
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire des recourants, au Conseil d'Etat et au Grand Conseil du canton de Gen�ve.

References: Art. 21

Art. 21

Art. 22
 L'article 151
 art. 21
 art. 21
 art. 285
 ATF 
 ATF 
 art. 13
 art. 298
 art. 282
 art. 285
 art. 21
 art. 13
 art. 8
 art. 21
 art. 21
 ATF 
 art. 298
 ATF 
 art. 22
 art. 58
 art. 33
 art. 21
 art. 27
 art. 32
 art. 298
 art. 298
 art. 58
 art. 33
 art. 21
 art. 27
 art. 58
 art. 33
 art. 21
 art. 27
 art. 32
 art. 298
 art. 21
 art. 21