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Timestamp: 2020-08-06 10:31:01+00:00

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Sentenza Cassazione Civile n. 32730 del 18/12/2018 – Sentenze La Legge per Tutti
Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 32730 del 18/12/2018
Cassazione civile sez. un., 18/12/2018, (ud. 20/11/2018, dep. 18/12/2018), n.32730
sul ricorso 9670-2017 proposto da:
CONSORZIO DI BONIFICA MONTANA DEL GARGANO, in persona del Presidente
9, presso lo studio dell’avvocato CLAUDIO MARTINO, che lo
rappresenta e difende unitamente all’avvocato ARCANGELO GUZZO;
C.G., elettivamente domiciliato in ROMA, presso la
avvocati LUIGI V. DAMONE e JACOPO SANALITRO;
avverso la sentenza n. 305/2016 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE
PUBBLICHE, depositata il 3/11/2016.
uditi gli avvocati Paola Restano per delega orale dell’avvocato
Claudio Martino e Gianni Taddei per delega dell’avvocato Iacopo
Sanalitro.
1. C.G. convenne in giudizio, davanti al Tribunale regionale delle acque pubbliche di Napoli, la Regione Puglia e il Consorzio di bonifica montana del Gargano, chiedendo che fossero condannati al risarcimento dei danni da lui sofferti a causa dei numerosi allagamenti di alcuni fondi di sua proprietà dovuti alla fuoriuscita dall’alveo delle acque del canale di bonifica (OMISSIS).
A sostegno della domanda espose che gli allagamenti erano causati dalla cattiva gestione e dall’omessa manutenzione degli argini del canale, dal malfunzionamento delle valvole a battente poste lungo la sponda e dall’assenza di pendenza del canale, unito alla mancanza di uno sbocco adeguato nel torrente (OMISSIS).
I convenuti si costituirono in giudizio, eccependo entrambi il proprio difetto di legittimazione passiva e chiedendo nel merito il rigetto della domanda.
Espletata prova per testi, acquisiti documenti e fatta svolgere una c.t.u., il TRAP di Napoli ha ritenuto inadeguati gli interventi di gestione e manutenzione compiuti dal Consorzio ed ha attribuito al medesimo la responsabilità esclusiva dei danni sofferti dall’attore, escludendo un qualsiasi concorso di colpa da parte di quest’ultimo ed escludendo altresì ogni responsabilità della Regione Puglia. Il TRAP ha quindi condannato il Consorzio al pagamento della somma di Euro 72.607,50, con rivalutazione, interessi ed il carico delle spese.
2. La sentenza è stata impugnata dal Consorzio di bonifica in via principale e dal C. in via incidentale e il Tribunale superiore delle acque pubbliche, con sentenza del 3 novembre 2016, ha accolto il secondo motivo dell’appello principale e il primo motivo di quello incidentale, ha esteso la condanna, in via solidale, anche a carico della Regione Puglia, ha mantenuto ferma nel resto la sentenza di primo grado (anche in ordine alla liquidazione dei danni) ed ha compensato le spese del grado.
2.1. Ha osservato il TSAP, per quanto di interesse in questa sede, che era infondato il motivo dell’appello principale nel quale il Consorzio aveva dedotto il difetto assoluto di giurisdizione in ordine alle scelte discrezionali dell’amministrazione relative alla realizzazione ed alla consistenza delle opere idrauliche e di bonifica. La giurisdizione dei tribunali delle acque derivava, secondo il TSAP, dall’art. 140, comma 1, lett. e), del t.u. acque, e in tal senso era da richiamare sia la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione che quella dello stesso Tribunale superiore. Il giudice di appello ha osservato che nessuna esclusione di responsabilità può sussistere a favore della pubblica amministrazione in relazione agli illeciti di natura aquiliana, perchè ne risulterebbe altrimenti completamente svuotato di contenuto il principio generale del neminem laedere; quanto al richiamo al t.u. 25 luglio 1904, n. 523, art. 2, tale norma non poteva comunque incidere sull’attribuzione della giurisdizione.
2.2. In ordine al riparto delle responsabilità, il TSAP ha riformato la sentenza di primo grado, ritenendo sussistente una responsabilità solidale, anche se fondata su diversi presupposti, sia del Consorzio appellante che della Regione Puglia.
Nel caso specifico, il danno patito dal C. era da ricondurre alla fuoriuscita dall’alveo delle acque del canale (OMISSIS); il fatto che questo fosse un’opera idraulica di seconda categoria, ai sensi del R.D. n. 523 del 1904, art. 5, non escludeva che potesse essere ritenuto anche un canale di bonifica. L’art. 5 cit., infatti, “non si riferisce solo a canali naturali e non esclude, comunque, che anche canali naturali possano essere inseriti in un contesto di opere di bonifica”. Pertanto la responsabilità dei fatti dannosi oggetto della causa era da ascrivere anche al Consorzio appellante, “tenuto all’esecuzione degli interventi pubblici di bonifica, ivi comprese la gestione e la manutenzione delle relative opere idrauliche”.
A tale responsabilità doveva però affiancarsi anche quella della Regione Puglia. Ed infatti, fermo restando il trasferimento alle Regioni delle funzioni di polizia idraulica e di manutenzione e conservazione dei relativi beni, la stessa Regione Puglia aveva assegnato finanziamenti al locale Comune per lavori sul sistema di bonifica in questione. E comunque, i danni erano stati causati anche “da un difetto originario di pendenza del canale (imputabile alla Regione) e dal cattivo regime delle acque del torrente (OMISSIS), appartenente certamente al demanio idrico di acqua naturale”. Nella specie, pur essendosi ripetuti gli episodi di esondazione ed allagamento con cadenza praticamente annuale, la Regione non si era mai “seriamente e concretamente attivata per risolvere il problema”. Da questo il TSAP ha concluso che sussistevano sia la responsabilità della Regione a titolo di custodia, ai sensi dell’art. 2051 cod. civ., sia quella del Consorzio di bonifica, “soggetto tenuto alla manutenzione delle sponde naturali di un corso d’acqua che costituisca elemento integrante di canali e che sia irreggimentato con opere artificiali destinate a raccogliere acque in funzione di bonifica del comprensorio”.
Nè poteva essere esclusa la responsabilità solidale sulla base di una serie di leggi della Regione Puglia richiamate in sentenza.
3. Contro la sentenza del Tribunale superiore delle acque pubbliche propone ricorso il Consorzio di bonifica montana del Gargano con atto affidato a tre motivi.
Resiste C.G. con controricorso.
La Regione Puglia non ha svolto attività difensiva in questa sede. Le parti hanno depositato memorie.
1. Col primo motivo di ricorso si lamenta, in riferimento all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3), violazione e falsa applicazione del R.D. 13 febbraio 1933, n. 215, artt. 10,11,17,18,21 e 54; della L.R. Puglia 13 marzo 2012, n. 4, artt. 4, 5 e 6; del R.D. n. 523 del 1904, art. 5 e degli artt. 2043,2051 e 2697 c.c..
Osserva il Consorzio ricorrente che la sentenza dovrebbe essere cassata, riconoscendo che la Regione Puglia è l’unica responsabile dei fatti dannosi oggetto di causa. Nel caso in esame, sia il canale di (OMISSIS) che il torrente (OMISSIS) sono beni demaniali, appartenenti alla Regione. Tale classificazione deriva dal corretto riconoscimento, da parte del TSAP, del carattere di opera idraulica di seconda categoria del canale di (OMISSIS); per cui dal R.D. n. 523 del 1904, art. 5doveva discendere la corretta conclusione della natura demaniale dello stesso. Il fatto che quel corso d’acqua sia inserito in un contesto di bonifica non potrebbe consentire di modificarne la qualificazione giuridica, trasformando un canale demaniale in canale di bonifica. Del resto, anche alla luce della previsione del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 89, alla Regione spettano le funzioni di manutenzione straordinaria dei beni del demanio idrico, mentre al Consorzio potrebbe spettare solo la manutenzione ordinaria, previa emanazione dell’atto di concessione da parte della Regione. Sarebbero violate, poi, anche le norme relative agli obblighi del custode, perchè ai sensi dell’art. 2051 cod. civ. il potere di custodia del demanio idrico spetta alla Regione, nè sarebbe dato comprendere sulla base di quale previsione sia stato ritenuto responsabile del danno anche il Consorzio ricorrente. Ad ulteriore conferma della tesi, il Consorzio osserva essere pacifica in causa la circostanza per cui la Regione Puglia aveva concesso al Comune di Ischitella un apposito finanziamento allo scopo di compiere i lavori di adeguamento strutturale del torrente (OMISSIS). Per cui, mentre non ci sarebbe alcuna prova che l’evento dannoso sia da attribuire all’attività di manutenzione ordinaria, sarebbe evidente la responsabilità del Comune di Ischitella e la conseguente piena estraneità del ricorrente rispetto ai fatti dannosi.
2. Col secondo motivo di ricorso si lamenta, in riferimento all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5), omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti.
Osserva il Consorzio ricorrente che il Tribunale superiore non avrebbe tenuto in considerazione tutta la documentazione esistente, in particolare quella che dimostrava l’erogazione, da parte della Regione, di un finanziamento in favore del Comune di Ischitella, unitamente alla sollecitazione affinchè tale Comune provvedesse alle dovute iniziative per la risistemazione della zona, pena la revoca del finanziamento. Alla luce di detta documentazione sarebbe emerso che solo alla Regione spettava il potere sui beni demaniali in questione e che il Consorzio mai era stato incaricato di svolgere opere strutturali inerenti le opere idrauliche in questione. Vi sarebbe, quindi, la completa omissione di tale fatto storico e delle conseguenze che ne sarebbero dovute derivare.
3. Il primo ed il secondo motivo, benchè tra loro diversi, sono da trattare insieme, perchè sono entrambi rivolti a contestare la sentenza impugnata nella parte in cui contiene l’affermazione di responsabilità del Consorzio ricorrente.
3.1. Essi sono entrambi infondati, per le ragioni che seguono.
3.2. Giova innanzitutto premettere che è ormai passata in giudicato la sentenza del Tribunale superiore qui impugnata nella parte in cui afferma che dei danni in oggetto è responsabile anche la Regione Puglia, posto che quest’ultima non ha proposto ricorso e non si è neppure costituita nell’odierno giudizio.
Si tratta, perciò, soltanto di valutare la posizione del Consorzio ricorrente per stabilire la fondatezza della condanna disposta anche nei suoi confronti fin dal giudizio di primo grado.
E’ opportuno precisare, inoltre, allo scopo di sgomberare il campo da argomentazioni e censure ininfluenti, che non assume alcun rilievo la questione – sollevata dal Consorzio soprattutto nel secondo motivo – circa la sussistenza (vera o presunta) di una qualche responsabilità del Comune di Ischitella, che il Consorzio ben avrebbe potuto chiamare in causa, come pure la Regione, e che viceversa non è stato chiamato e non fa parte del giudizio. In altri termini, nella sede odierna si può discutere solo della responsabilità del Consorzio ricorrente, per cui la circostanza che la Regione Puglia avrebbe erogato un contributo al Comune suindicato rimane irrilevante, posto che nessuna responsabilità potrebbe essere riconosciuta nei confronti di chi non è parte del giudizio. D’altra parte, le regole sulla responsabilità solidale in materia di illecito non impediscono nè al Consorzio nè alla Regione Puglia di agire in via di regresso, se necessario, nei confronti di altri ipotetici responsabili (art. 2055 cod. civ.). Deriva da tutto ciò l’evidente infondatezza del secondo motivo e della parte relativa del primo motivo.
3.3. Così delimitati i confini del presente ricorso, è opportuno rammentare che il D.Lgs. n. 112 del 1998, art. 89, comma 1, lett. a), ha trasferito alle Regioni le funzioni di “progettazione, realizzazione e gestione delle opere idrauliche di qualsiasi natura”, con conseguenti poteri di custodia che la Regione può delegare ai consorzi di bonifica o ai concessionari delle relative opere (sentenza 5 dicembre 2011, n. 25928). La posizione dei consorzi di bonifica, quindi, va valutata di volta in volta sulla base dei singoli interventi regionali, tenendo presente quanto stabilito dal R.D. 25 luglio 1904, n. 523, sulla classificazione delle opere idrauliche e sul riparto dei relativi compiti di gestione e manutenzione, e dal R.D. 13 febbraio 1933, n. 215, art. 13, sull’esecuzione delle opere di attuazione del piano generale di bonifica.
Queste Sezioni Unite, già chiamate in passato a compiere un’azione di regolamento di confini tra la responsabilità delle Regioni e quella degli enti territoriali minori e dei consorzi di bonifica nella materia qui in esame, hanno affermato che la circostanza per cui un consorzio di bonifica abbia provveduto su concessione dello Stato (ora della Regione) ad eseguire opere di sistemazione idraulica su di un corso d’acqua iscritto nell’elenco delle acque pubbliche non implica di per sè che, ad opere compiute, il consorzio stesso sia responsabile della manutenzione di quel corso d’acqua; la quale spetta, invece, allo Stato o ad altri enti, come gli appositi consorzi per le opere idrauliche nettamente distinti dai consorzi di bonifica. Tale responsabilità, con conseguente obbligazione risarcitoria per i danni cagionati da difetto di manutenzione a carico del consorzio di bonifica, può sorgere solo quando il rapporto effettivamente instauratosi fra questo concessionario delle opere suddette e l’ente concedente possa, alla stregua dei rispettivi comportamenti, risultare idoneo alla produzione di un tale effetto, come nel caso in cui la manutenzione sia stata affidata in via esclusiva allo stesso consorzio di bonifica fornitore delle opere (sentenza 12 giugno 1992, n. 7232).
Successivamente, le Sezioni Unite hanno esteso questo principio affermando che, qualora un consorzio di bonifica abbia di fatto provveduto, pur non essendo gravato dal relativo obbligo, alla manutenzione di un canale, assumendo così la custodia e la gestione del corso d’acqua, sullo stesso grava anche la relativa responsabilità e quindi l’obbligo di risarcire i danni derivanti da difetto di manutenzione (sentenze 9 marzo 2007, n. 5394, e 13 giugno 2012, n. 9591).
In base a tale orientamento – al quale l’odierna pronuncia intende dare ulteriore continuità – altre sentenze hanno risolto il problema del riparto di responsabilità verificando, anche attraverso il richiamo delle leggi regionali, se ed in quale misura i consorzi di bonifica fossero stati realmente investiti di funzioni di manutenzione dei corsi d’acqua, con conseguente insorgenza della loro responsabilità a titolo di custodi, ai sensi dell’art. 2051 c.c. (v. le sentenze 5 marzo 2009, n. 5287, e 25 marzo 2013, n.7375).
Nella sentenza qui in esame il TSAP, dopo aver dimostrato di concordare con il TRAP nel riconoscere al canale (OMISSIS) la natura di opera idraulica di seconda categoria, ai sensi del R.D. n. 523 del 1904, art. 5, ha aggiunto che anche un canale naturale può essere inserito in un contesto di opere di bonifica e che da tale ricomprensione, operante nella specie, derivava la responsabilità del Consorzio per l’evento dannoso oggetto di causa.
In verità, l’art. 5 del r.d. cit. dispone che le opere idrauliche di seconda categoria “si eseguiscono e si mantengono a cura dello Stato”, il che, teoricamente, dovrebbe far propendere per l’esclusiva responsabilità della Regione Puglia. Ma così non è, perchè il TSAP ha anche correttamente richiamato la L.R. Puglia n. 4 del 2012, art. 5, dal quale discende l’espressa attribuzione delle funzioni ai consorzi di bonifica. Ed infatti l’art. 5 cit. stabilisce che la realizzazione “degli interventi di cui all’art. 4 è attribuita alla competenza della Regione, che ne affida l’esecuzione ai consorzi di bonifica ai sensi del punto 4 (Compiti e funzioni dei consorzi) dell’intesa istituzionale Stato-Regione e Province autonome del 18 settembre 2008”. L’intesa cui la norma regionale fa riferimento prevede esplicitamente, all’art. 4, lett. b), che ai consorzi di bonifica “può essere affidato, nei limiti e secondo modalità stabilite con legge regionale”, il compito di provvedere alla realizzazione, manutenzione ed esercizio di una serie di opere pubbliche, fra le quali le opere che nei comprensori “garantiscono la sicurezza idraulica territoriale”.
Ulteriore conferma della bontà dell’approdo ermeneutico qui raggiunto si trae dalla recentissima sentenza n. 188 del 2018 della Corte costituzionale, la quale dà conto del fatto che il D.L. 31 dicembre 2007, n. 248, art. 27, convertito, con modifiche, nella L. 28 febbraio 2008, n. 31, ha previsto che le Regioni procedessero “al riordino, anche mediante accorpamento o eventuale soppressione di singoli consorzi, dei consorzi di bonifica e di miglioramento fondiario” di cui al R.D. n. 215 del 1933. Da questa previsione di legge è derivata l’intesa del 18 settembre 2008 suindicata, cui fa riferimento la L.R. Puglia n. 4 del 2012 nella disposizione già ricordata.
Deve dunque affermarsi, tirando le fila del discorso fin qui svolto, che dalla lettura coordinata della normativa statale, della legge regionale citata e dell’intesa cui quest’ultima fa riferimento derivi l’attribuzione ai consorzi di bonifica, da parte della Regione Puglia, di quei compiti di manutenzione che rilevano nel caso di specie. Si è cioè in presenza di un’espressa attribuzione di funzioni e responsabilità dalla Regione ai consorzi, che rende irrilevante verificare se, in concreto, il Consorzio ricorrente abbia o meno esercitato funzioni di custodia e manutenzione del canale (OMISSIS), dalle esondazioni del quale insorge l’odierna controversia.
La sentenza impugnata, quindi, resiste alle censure di cui ai primi due motivi di ricorso.
4. Col terzo motivo di ricorso si lamenta, in riferimento all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3), violazione e falsa applicazione del R.D. n. 523 del 1904, art. 2, del R.D. n. 215 del 1933, art. 91, del R.D. 20 marzo 1865, artt. 2, 3, 4 e 5, allegato E), nonchè dell’art. 140 del t.u. acque.
Sussisterebbe, secondo parte ricorrente, violazione delle norme e
dei principi in tema di obbligo di custodia, perchè il TSAP avrebbe dovuto riconoscere il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di questioni rimesse alla sfera decisionale riservata della pubblica amministrazione. Il TSAP ha ricondotto le cause delle esondazioni in un deficit strutturale dei beni idrici di cui si tratta, per cui la causa determinante è da identificare nella conformazione strutturale di quei beni. La sentenza impugnata avrebbe quindi violato il R.D. n. 523 del 1904, art. 2, il R.D. n. 215 del 1933, art. 91 e l’art. 140 del t.u. acque. Dalla lettura coordinata, di queste norme dovrebbe dedursi che nessun risarcimento è dovuto, da parte dello Stato, per il mancato o insufficiente beneficio derivato dalle opere; per cui sussisterebbe un difetto di giurisdizione, non potendo il giudice ordinario condannare la P.A. ad un facere specifico e dovendo i relativi interventi essere deliberati ed attuati solo dall’autorità amministrativa.
Osserva il Collegio, innanzitutto, che correttamente il TSAP ha richiamato il R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 140,comma 1, lett. e), secondo cui spettano in primo grado alla cognizione dei tribunali delle acque le controversie aventi ad oggetto, fra l’altro, i “risarcimenti di danni dipendenti da qualunque opera eseguita dalla pubblica amministrazione e da qualunque provvedimento emesso dall’autorità amministrativa a termini dell’art. 2 del testo unico delle L. 25 luglio 1904, n. 523, modificato con il L. 13 luglio 1911, n. 774, art. 22”. E’ evidente, quindi, che la giurisdizione spettava, nella specie, al Tribunale regionale delle acque pubbliche in primo grado ed al Tribunale superiore in qualità di giudice di appello (v., in argomento, anche la sentenza 20 gennaio 2006, n. 1066, di queste Sezioni Unite).
La censura posta dal ricorrente, però, è priva di fondamento anche in relazione al profilo secondo cui la sentenza impugnata avrebbe erroneamente condannato l’amministrazione ad un facere, violando in tal modo le previsioni del R.D. n. 523 del 1904, art. 2 e del R.D. n. 215 del 1933, art. 91. Il Consorzio ricorrente evoca, a sostegno della propria tesi, la sentenza 17 luglio 1992, n. 8677, di queste Sezioni Unite, secondo cui l’attribuzione in via esclusiva all’autorità amministrativa del potere di statuire e provvedere sulle opere di qualsiasi natura che possono avere relazione con il buon regime delle acque pubbliche preclude la proponibilità, nei confronti della P.A., di azioni di nunciazione rivolte ad ovviare al pericolo di danno derivante da omessa manutenzione della sponda e perciò dirette ad ottenere provvedimenti che interferiscano nella sfera riservata esclusivamente a detta autorità amministrativa; ciò in considerazione dell’espressa previsione in tal senso dell’art. 2 del T.U. n. 523 del 1904, che esclude altresì qualsiasi intervento in materia dell’autorità giudiziaria.
L’indicato precedente, però, è stato citato in maniera affatto impropria. Come correttamente ha osservato il Tribunale superiore, infatti, il divieto di condanna dell’amministrazione all’esecuzione di opere in tale materia nulla ha a che vedere con la condanna al risarcimento del danno derivante dalle regole generali sull’illecito civile (art. 2043 cod. civ.). Proprio la sentenza n. 8677 del 1992, letta nella sua integrità, espressamente riconosce che resta “salva al privato la possibilità di agire – ricorrendo beninteso gli estremi della responsabilità aquiliana – per ottenere il risarcimento del danno dipendente da un provvedimento dell’autorità amministrativa”, come previsto proprio dall’art. 2, quarto comma, del r.d. cit. e dall’art. 140, comma 1, lett. e), del t.u. acque. E la citata sentenza ha aggiunto che le conclusioni “non mutano ove – come nella specie non sia intervenuto alcun provvedimento dell’autorità amministrativa, della quale anzi si denunzi l’inerzia”. Il che, appunto, è proprio quello che nella specie è stato denunciato, perchè l’azione risarcitoria trae il suo fondamento da un’accusa di inerzia nei confronti sia della Regione che del Consorzio oggi ricorrente (v. anche la sentenza 5 settembre 1997, n. 8588, di queste Sezioni Unite).
La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate in complessivi Euro 7.200, di cui Euro 200 per spese, oltre spese generali ed accessori di legge.

References: Sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
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 sentenza 
 art. 2
 sentenza 
 art. 5
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 art. 5
 art. 89
 sentenza 
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 art. 13
 sentenza 
 art. 5
 art. 5
 sentenza 
 art. 27
 sentenza 
 art. 2
 art. 91
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 art. 2
 art. 91
 art. 140
 art. 22
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