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Timestamp: 2020-02-18 03:07:51+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 155 del 04/08/2010
Dictamen : 155 del 04/08/2010
Consultante: Jorge Sequeira Picado
Institución: Promotora de Comercio Exterior
C-155-2010
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, por Ministerio de Ley, Lic. Ricardo Vargas Vásquez, me refiero al oficio N: GG-157-10 de 3 de junio del presente año, presentado por el anterior Gerente General, mediante el cual consulta:
“1¿Es posible para PROCOMER entregar la información consignada por los exportadores en las declaraciones aduaneras que se presentan ante la Ventanilla única de Comercio Exterior?
2 ¿Es posible para PROCOMER suscribir convenios de cooperación con entidades públicas o privadas, entre ellas el Ministerio de Hacienda y sus dependencias, para la entrega de la información que consta en las declaraciones aduaneras de exportación e importación que se presentan ante la Ventanilla Única de PROCOMER, así como demás información confidencial que consta en los archivos de PROCOMER, como producto de la realización de los diversos trámites realizados ante esta entidad?
3. ¿Qué formalidades se deben exigir a las personas interesadas en conocer la información que figura en los archivos de PROCOMER?”.
Se ha adjuntado el oficio de la Asesoría Jurídica, DAL-161-2010 de 3 de junio de 2010. Señala la Asesoría que en sus archivos, la Promotora archiva una copia de las declaraciones aduaneras de exportación que le permiten generar las estadísticas de comercio exterior. De esa forma tiene información sobre dirección de exportador, código de exportador, consignatario, dirección de consignatario, país de destino, país de origen, puerto de embarque, modalidad de pago, fecha de pago, facturas comerciales, fecha de salida de la mercancía, partida arancelaria, descripción del producto, clase, cantidad, valor F.O.B, seguros, fletes. Las empresas pertenecientes a zona franca tramitan permisos o solicitudes diversas ante PROCOMER, presentando información específica que es archivada por la Promotora. Esta recibe solicitudes de información sobre exportaciones y demás aspectos relacionados con el comercio internacional, donde en ocasiones el solicitante pretende recabar datos confidenciales de la empresa (dirección, cantidades exportadas, precios, proveedores, compradores) e información comercial de carácter estratégico, cuya divulgación podría generar un perjuicio a la compañía propietaria de los datos. Agrega la Asesoría que PROCOMER puede dar información de interés público o bien, en los casos en que el titular de la información consienta su suministro. En el caso de información tributaria debe estarse a lo dispuesto en el artículo 117 del Código Tributario. En su criterio, PROCOMER se encuentra imposibilitada para entregar la información privada y específica que para un trámite determinado ha suministrado alguna empresa interesada en realizar un trámite ante la Promotora, por lo que no podría ejecutar convenios de cooperación para revelar datos puntuales, específicos y personalizados a las diferentes entidades públicas que lo solicitan. Posición que fundamenta en el artículo 2 de la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos. Estima que si bien el artículo 107 del Código Tributario puede ser fundamento para solicitar la suscripción de un convenio entre una Administración Financiera y otra entidad, el artículo 2 de la Ley 8220 es norma posterior, por lo que puede interpretarse que PROCOMER no podría entregar los datos que constan en las declaraciones aduaneras de exportación entregadas por los interesados ni otros datos suministrados para el cumplimiento de los trámites pertinentes en dicho Ente.
Consulta PROCOMER si puede entregar a terceros, organismos públicos o personas privadas, información presentada ante la Ventanilla única de PROCOMER e información confidencial que consta en los archivos de la entidad, entre ella la que consta en las declaraciones aduaneras. El punto debe ser analizado tomando en cuenta el objeto del sistema de ventanilla pública, la protección de la información privada y, en particular, la confidencialidad de la información tributaria.
A. LA INFORMACIÓN DEL SISTEMA DE VENTANILLA UNICA
El proceso de racionalización de la Administración Pública enfatiza en la eficacia y eficiencia administrativas, para lo cual se postula la simplificación de trámites. Uno de los mecanismos para lograr esa simplificación es el establecimiento de instancias únicas, encargadas de la tramitación de asuntos que involucran diversos organismos públicos y, por ende, distintas competencias, relacionadas entre sí en razón de su función o finalidad. Uno de los organismos encargados de ese trámite único es PROCOMER. En efecto, de acuerdo con el artículo 8 de su Ley de creación, corresponde a PROCOMER:
“c) Administrar un sistema de ventanilla única de comercio exterior, que centralice y agilice los trámites de importación y exportación; este sistema deberá garantizar la existencia de al menos una oficina ubicada en las zonas geográficas estratégicas donde se halle un número significativo de empresas que hagan económicamente factible el establecimiento de la oficina. Para ello, las instituciones públicas que intervengan en tales trámites estarán obligadas a prestar su colaboración a la Promotora y a acreditar a representantes con suficientes facultades de decisión. En lo pertinente, estas entidades podrán delegar sus atribuciones, en forma temporal o permanente, en los funcionarios de la ventanilla única”.
Se establece una ventanilla única de comercio exterior con el fin de centralizar y agilizar los trámites de importación y exportación. La función de PROCOMER es la de administrar el sistema de ventanilla única. Esta centraliza y debe agilizar los trámites de importación y exportación. Al hacer referencia a la centralización de trámites, el legislador está señalando que estos trámites de importación y exportación son competencia de diversos organismos públicos, no son propios y exclusivos del administrador. A través del sistema único, administrado por PROCOMER, se canaliza, centralizando los trámites de manera tal que el exportador o importador no tenga que dirigirse a diversos organismos para realizar los trámites relacionados con ese comercio exterior. Precisamente porque el objeto de la ventanilla única es centralizar trámites a cargo de diversos organismos, el legislador establece la obligación de que estos acrediten representantes con poderes de decisión a efecto de que se cumplan sus funciones. De no acreditarse funcionarios, lo procedente es la “delegación” de las atribuciones en los funcionarios de la ventanilla única.
El Reglamento del Sistema de Ventanilla Única de Comercio Exterior, Decreto Ejecutivo N. 33452 de 15 de junio de 2006, señala que el Sistema de Ventanilla Única de Comercio Exterior comprende el conjunto de procesos necesarios, realizados en forma centralizada, para agilizar los trámites previos de comercio exterior, según las competencias de las diferentes instituciones gubernamentales participantes, artículo 1. Con lo cual reconoce que se está en presencia de diversas instancias públicas con competencia en materia de trámites de comercio exterior. De esa forma, se centralizan, agilizan, simplifican trámites que deben autorizar las diferentes instituciones públicas y se promueve el uso de medios electrónicos para tal efecto. Entre esas instancias públicas se encuentran el Ministerio de Comercio Exterior, el de Agricultura y Ganadería, el de Salud y el de Hacienda, así como PROCOMER.
En tratándose del comercio exterior, la obligación de establecer una instancia única de tramitación está también dispuesta en la Ley General de Aduanas. En efecto, su artículo 8 dispone:
“Artículo 8º—Servicio Nacional de Aduanas. El Servicio Nacional de Aduanas será el órgano de control del comercio exterior y de la Administración Tributaria; dependerá del Ministerio de Hacienda y tendrá a su cargo la aplicación de la legislación aduanera.
Para establecer actividades integrales de fiscalización, la Dirección General de Aduanas, la Dirección General de Tributación, la Dirección General de Hacienda y los demás órganos de la Administración Tributaria Aduanera, adscritos al Ministerio de Hacienda, estarán facultados legalmente para intercambiar la información tributaria o aduanera que obtengan, por cualquier medio lícito, de los contribuyentes, responsables, terceros, auxiliares de la función pública aduanera, importadores, exportadores, productores y consignatarios. Dichas autoridades deberán guardar confidencialidad de la información suministrada, en los términos ordenados por la legislación tributaria y, en caso de incumplimiento, quedarán sujetas a las responsabilidades legalmente establecidas”.
Destaca del artículo la definición del Servicio Nacional de Aduanas como órgano de control del comercio exterior y la obligación de los Ministerios de Hacienda y de Comercio Exterior de establecer una instancia de coordinación interinstitucional, que vele por el correcto ejercicio del control del comercio exterior. Va de suyo, por demás, que la función de fiscalización y de determinación aduaneras son propias del Servicio Aduanero, según lo dispone el artículo 9 de la Ley General de Aduanas, por lo que no se transfieren ni a COMEX ni a PROCOMER. Dada esa competencia en el ámbito aduanero y, por ende, respecto del comercio exterior, el Servicio Nacional de Aduanas constituye Administración Tributaria, pudiendo ejercer las potestades correspondientes, artículos 9, 24 y 25 de dicha Ley.
Puesto que estamos en presencia de diversas competencias en materia de comercio exterior a cargo de diferentes órganos, puede considerarse que el sistema de ventanilla única implica por sí mismo un mecanismo de coordinación de diversos organismos con competencia en ese ámbito.
Ahora bien, como consecuencia de la administración de la ventanilla única, los importadores o exportadores y otras personas privadas pueden suministrar información a PROCOMER, que este puede registrar o archivar. Como se indicó, la información que así se presenta no tiene como objeto exclusivo la competencia de PROCOMER. Por el contrario, está también en función de las competencias de los diversos organismos que participan en la constitución de la ventanilla única y respecto de los cuales se realizan trámites. Por ende, no cabría considerar que la información se suministra por los particulares en forma exclusiva para fines de PROCOMER. Se realiza por el contrario, en relación con los trámites previos de importación y de exportación que corresponden a los organismos públicos competentes en la materia, los cuales no pueden ser considerados como terceros para efectos del acceso a la información que registre el sistema de ventanilla única. Ergo, desde ya puede decirse que en razón de sus competencias propias esos organismos deben tener acceso a la información presentada en el Sistema.
Resulta evidente, por demás, que si el Sistema de Ventanilla Única recaba información de interés público, no solo los organismos concernidos por el Sistema, sino cualquier tercero puede tener acceso a esa información. Por ende, los sujetos privados en ejercicio de su Derecho Fundamental al acceso a la información de interés público pueden solicitar y recibir la información de esa naturaleza.
Es de recordar por otra parte que aún cuando no se hubiere establecido el Sistema de Ventanilla Única, puede existir el deber de traslado de información entre organismos públicos. Un traslado que es manifestación de la necesaria coordinación que debe imperar entre organismos públicos. Es por ello que el artículo 8 de la Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos, N. 8220 de 4 de marzo de 2002, dispone:
“Artículo 8º—Procedimiento de coordinación inter-institucional. La entidad u órgano de la Administración Pública que para resolver requiera fotocopias, constancias, certificaciones, mapas o cualquier información que emita o posea otra entidad u órgano público, deberá coordinar con esta su obtención por los medios a su alcance, para no solicitarla al administrado.
Las entidades o los órganos públicos que tengan a su cargo la recaudación de sumas de dinero o el control de obligaciones legales que deban satisfacer o cumplir los administrados, deberán remitir o poner a disposición del resto de la Administración, mensualmente o con la periodicidad que establezcan por reglamento, los listados donde se consignen las personas físicas o jurídicas morosas o incumplidas. Esta obligación únicamente se refiere a las entidades que requieran esa información para su funcionamiento o para los trámites que realizan”.
La norma autoriza a la Administración a solicitar de otra Administración información que esta emite (por lo que en principio cabría calificarla de pública), pero también de información relativa a un administrado, que bien puede constituir información de interés privado. En ambos supuestos, se debe coordinar administrativamente a efecto de que el particular no deba presentar la información. El segundo párrafo de dicho numeral se refiere a las entidades encargadas de controlar el cumplimiento de obligaciones legales que pesan sobre los administrados. Para estas entidades se establece un deber de remitir al resto de la Administración que requiera de esa información los listados que consignen las personas que no cumplen sus obligaciones.
En orden a esa transferencia de información sobre particulares importa además lo dispuesto en el artículo 9 de esa Ley:
“Artículo 9º—Trámite ante una única instancia administrativa. Ningún administrado deberá acudir a más de una instancia, entidad u órgano público, para la solicitud de un mismo trámite o requisito, que persiga la misma finalidad. Las diferentes entidades u órganos de la Administración Pública que, por ley, están encargados de conocer sobre un trámite o requisito cuyo fin es común, complementario o idéntico, deberán llegar a un acuerdo para establecer un trámite único y compartido, así como la precedencia y competencia institucional.
De no llegarse a un acuerdo dentro de los tres meses siguientes a la publicación de esta Ley el Poder Ejecutivo, mediante decreto, procederá a regular el trámite, para lo cual contará con otros tres meses”.
Un deber de coordinar interadministrativamente para efectos de establecer un trámite único y compartido en relación con un procedimiento cuyo fin es común, complementario o idéntico. Conforme el artículo 9 si existe un interés público, por lo que el conocimiento de la información es necesario para el ejercicio de las competencias legales del organismo de que se trate, la Administración titular de la información debe compartir la misma, procediendo a su transferencia.
Estos artículos 8 y 9 han sido analizados por la Procuraduría General como una excepción a lo dispuesto en el artículo 2 de la misma Ley. En ese sentido, en el dictamen N. C-145-2009 de 25 de mayo de 2009 se indicó:
Sin embargo, tal y como hemos desarrollado líneas atrás, la propia LPC establece que esta regla tiene su excepción en el supuesto en que la comunicación de datos se suscite entre Administraciones Públicas con competencias con la misma finalidad, o competencias complementarias. Esto con algunas limitaciones:
a-Que la información comunicada o cedida sea necesaria para el ejercicio de competencias de la Administración cesionaria.
c-Que las competencias persigan la misma finalidad o sean complementarias.
Todo esto según doctrina de los numerales 8 y 9 LPC:
Valga señalar que ésta es una excepción admitida por la Doctrina y el Derecho Comparado.
Por supuesto, es menester insistir en que la cesión de datos entre Administraciones Públicas con competencias con una misma finalidad o complementarias, no les otorga libertad para el tráfico indiscriminado de datos, ni las exime de cumplir con los demás principios aplicables a la protección de datos, y que han sido recogidos en la sentencia constitucional número 8996-02 de las diez horas con treinta y ocho minutos del trece de septiembre de 2002”.
Concluyéndose, en lo que interesa, que:
“(…) 4.En virtud de los artículos 8 y 9 LPC, y en íntima relación con el deber de coordinación, cuando existan competencias que tiendan a un mismo fin, o que resulten complementarias, existe el deber de compartir información entre las Administraciones Públicas.
5. Ese deber de comunicar información, conlleva la obligación de crear bases de datos y listados (ficheros) digitales interconectables o interoperables.
6. Ahora bien, el derecho a la protección de los datos personales, comprende la existencia de limitaciones en orden a la cesión o comunicación de datos, que condicionan la comunicación de datos entre Administraciones Públicas.
7. Para el caso de la cesión entre Administraciones Públicas, el artículo 2 LPC, acoge la regla general reconocida por la Sala Constitucional, y prescribe que la cesión o comunicación de datos entre Administraciones Públicas, requiere el consentimiento de la persona. Así como que la cesión tenga relación con fines directamente relacionados con las funciones legítimas del cedente y del cesionario.
8. Sin embargo, los numerales 9 y 8 LPC establecen una excepción importante en el supuesto en que la comunicación de datos se suscite entre Administraciones Públicas con competencias con la misma finalidad, o competencias complementarias.
9. La cesión de datos entre Administraciones Públicas con competencias con una misma finalidad o complementarias, no les otorga libertad para el tráfico indiscriminado de datos, ni las exime de cumplir con los demás principios aplicables a la protección de datos”.
Consecuentemente, al Sistema de Ventanilla Única le resultan aplicables los artículos 8 y 9 de mérito. La duda surge, empero, porque entre la información recabada se encuentra información de carácter tributario o aduanero y otra información de interés privado o calificada como confidencialidad y entre los solicitantes de la información se encuentran personas privadas.
B. EL ACCESO POR TERCEROS A INFORMACION CONSTANDO EN PROCOMER
El Derecho de acceso a la información es considerado uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho, en cuanto posibilita la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones políticas y favorece los principios de transparencia, publicidad y eficacia que rigen hoy día el accionar administrativo. Ese derecho garantiza el acceso a la información pública, de manera que el ciudadano pueda imponerse de la información que concierne a los organismos públicos o que constan en estos en el tanto la información sea pública. El contenido esencial del derecho estaría referido al derecho a la información de todo asunto de interés público.
Cabe recordar, empero, que no toda la información que conste en oficinas públicas es información de interés público. . Por el contrario, en las dependencias administrativas puede constar información sobre personas privadas y dicha información puede ser de interés privado o bien, estar garantizada por los derechos consagrados en el artículo 24 de la Constitución Política. El principio es que la información constando en la Administración Pública es pública, en tanto no esté protegida por la reserva establecida en el artículo 24 constitucional o se trate de un secreto de Estado (Sala Constitucional, resolución N° 7885 -2002 de 14:45 hrs. de 20 de agosto de 2000). Así, el carácter confidencial de los documentos privados implica una prohibición de acceso de esos documentos y de suministrarlos o suministrar los datos allí contenidos al público, de manera que terceros puedan identificar a quién corresponde la información, salvo los casos de excepción que encuentren fundamento en el artículo 24 constitucional. En igual forma, la Administración debe abstenerse de suministrar información que resulte confidencial en razón del interés privado presente en ella. La divulgación de esa información puede afectar los derechos de la persona concernida y concretamente, el derecho a la intimidad, entendida como el derecho del individuo a tener una esfera de su vida inaccesible al público, salvo voluntad contraria del interesado (Sala Constitucional, N. 678-91 de 14:17 hrs. del 27 de marzo de 1991). Este es el caso de la información tributaria y aduanera o de los secretos comerciales.
Dada la importancia de la potestad tributaria del Estado para el adecuado funcionamiento del todo social y la existencia misma del Estado (resolución N° 3929-95 de 15:24 hrs. del 18 de julio de 1995), el artículo 24 de la Constitución Política establece la potestad fiscalizadora del Ministerio de Hacienda con fines tributarios sobre los documentos privados. La garantía constitucional de la inviolabilidad de los documentos privados encuentra un límite en la potestad que compete al Estado de controlar el adecuado cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de los habitantes de la República, ya que ese incumplimiento afecta el orden público (resolución N° 3929-95). La inviolabilidad de los documentos privados o de la información privada no puede tenerse como un derecho absoluto en detrimento mismo de las potestades establecidas en la Constitución Política. La trascendencia para las finanzas públicas y, por ende, para la supervivencia de la organización estatal, del adecuado cobro de los tributos justifica la limitación constitucional impuesta a la garantía de inviolabilidad de los documentos privados.
Consecuentemente, la Administración Tributaria puede solicitar información al contribuyente y terceros respecto de sus relaciones económicas, financieras y profesionales, conforme lo dispuesto en el artículo 105 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Información que debe ser de trascendencia tributaria. Más allá de estas facultades, que podríamos llamar normales de la Administración Tributaria, ésta puede solicitar por resolución al juez una autorización para secuestrar documentos o bienes necesarios para determinar la obligación tributaria o asegurar las pruebas de la existencia de una infracción tributaria (artículo 114 del Código).
En contrapartida de esta potestad de la Administración de incursionar en la esfera económica o profesional del contribuyente, el Código le impone obligaciones, consagrando derechos para el contribuyente. Aparte de la finalidad de la información, que deriva de la propia Constitución, el Código prohíbe a la Administración trasladar la información a otras instancias administrativas (artículo 115). Prohibición que abarca "cualquier forma de comunicación o divulgación a terceros de la información suministrada". Derivado de esa prohibición de traslado o remisión a otras oficinas, instituciones, etc., está el deber de reserva del contenido de la información, por otra parte. Es el artículo 117 el que hoy día regula el deber de confidencialidad de la Administración Tributaria:
“ARTICULO 117.-
Carácter confidencial de las informaciones.
Las informaciones que la Administración Tributaria obtenga de los contribuyentes, responsables y terceros, por cualquier medio, tienen carácter confidencial; y sus funcionarios y empleados no pueden divulgar en forma alguna la cuantía u origen de las rentas, ni ningún otro dato que figure en las declaraciones, ni deben permitir que estas o sus copias, libros o documentos, que contengan extractos o referencia de ellas sean vistos por otras personas que las encargadas en la Administración de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales reguladoras de los tributos a su cargo.
No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, el contribuyente, su representante legal, o cualquier otra persona debidamente autorizada por aquel, pueden examinar los datos y anexos consignados en sus respectivas declaraciones juradas, lo mismo que cualquier expediente que contemple ajustes o reclamaciones formuladas sobre dichas declaraciones.
Tampoco impide el secreto de las declaraciones, la publicación de datos estadísticos o del registro de valores de los bienes inmuebles, así como de la jurisprudencia tributaria conforme a lo previsto en el artículo 101 (*) de este Código, o el suministro de informes a los personeros de los Poderes Públicos, siempre que se hagan en tal forma que no pueda identificarse a las personas.
Las prohibiciones y las limitaciones establecidas en este artículo alcanzan también a los miembros y empleados del Tribunal Fiscal Administrativo, así como a los servidores de los bancos del Sistema Bancario Nacional, las sociedades financieras de inversión y crédito especial de carácter no bancario y las demás entidades reguladas por la Auditoría General de Entidades Financieras”.
El deber de confidencialidad comprende toda la información de trascendencia tributaria, pero la norma particulariza en relación con la cuantía y origen de las rentas y los datos que consten en las declaraciones, copias, libros o documentos que se refieran a esas declaraciones. Se desprende de lo anterior que la confidencialidad busca proteger los datos que sean expresión del estado económico y financiero del contribuyente y que, por ende, permitan precisar cuál es el alcance de su obligación tributaria (dictamen C-314-2002 de 22 de noviembre de 2002).
En materia aduanera, la confidencialidad de la información está establecida en el artículo 8 de la Ley respectiva, que dispone en lo que aquí interesa:
“(…). Para establecer actividades integrales de fiscalización, la Dirección General de Aduanas, la Dirección General de Tributación, la Dirección General de Hacienda y los demás órganos de la Administración Tributaria Aduanera, adscritos al Ministerio de Hacienda, estarán facultados legalmente para intercambiar la información tributaria o aduanera que obtengan, por cualquier medio lícito, de los contribuyentes, responsables, terceros, auxiliares de la función pública aduanera, importadores, exportadores, productores y consignatarios. Dichas autoridades deberán guardar confidencialidad de la información suministrada, en los términos ordenados por la legislación tributaria y, en caso de incumplimiento, quedarán sujetas a las responsabilidades legalmente establecidas”.
Se autoriza al Servicio Aduanero a recabar información de los contribuyentes, responsables, exportadores entre otros y a intercambiar información con otras Administraciones Tributarias, manteniendo la confidencialidad de la información. Carácter confidencial que se establece a partir de lo establecido en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Por consiguiente, a la información privada presentada por las personas indicadas en el artículo 8 les resulta aplicable lo dispuesto en el numeral 117 del Código Tributario. Se puede, entonces, predicar de esta información el carácter de confidencial y, por ende, su no transferencia a terceros salvo las excepciones establecidas por el legislador.
Recordamos que el efecto propio del deber de confidencialidad es la prohibición de que la información sea suministrada a terceros sin el consentimiento del derecho habiente o bien, fuera de los supuestos en que el ordenamiento lo establece para satisfacción de un interés público. El fundamento de esta prohibición radica, precisamente, en el carácter privado de la información, carácter que no se pierde por el hecho de que la información sea accedida por la Administración en los supuestos en que constitucionalmente es posible. El dato o información confidencial una vez recabado no puede ser utilizado para fines y condiciones distintas a aquéllas por las que se recabó, salvo norma en contrario. El carácter privado de la información se protege a través de esa calificación. En ese sentido, la confidencialidad es una garantía ante el suministro, voluntario o impuesto por el ordenamiento como es el caso de la materia tributaria, de información a un tercero. La confidencialidad puede, entonces, ser analizada como un deber de reserva para la autoridad administrativa.
De conformidad con lo anterior, en la medida en que la información de trascendencia tributaria o aduanera es calificada por la ley de confidencial, la consecuencia inmediata es que la Administración Tributaria que obtiene o recibe esa información no puede trasladarla o remitirla a otras oficinas públicas, salvo si el legislador lo autoriza o bien, se cuenta con el consentimiento del derecho habiente. Si la información ha sido presentada ante PROCOMER, esta está obligada a mantener la confidencialidad de la información, en el entendido de que esa confidencialidad cede frente a la propia Administración Tributaria o Aduanera. Por consiguiente, PROCOMER no puede invocar la confidencialidad de la información contenida en una declaración aduanera para negar el acceso a la Administración Aduanera o la Tributaria.
Procede recordar, que no obstante la confidencialidad, la Administración Tributaria puede compartir la información de trascendencia tributaria con otras Administraciones Tributarias para fines fiscales; es decir, cuando es necesaria para el ejercicio de las funciones propias de otra Administración Tributaria. Los fines tributarios a los que sirve la Administración Tributaria, y los cuales fundamentan su misma existencia, constituyen la justificación básica del intercambio de información en cuestión. Para lo cual, las Administraciones Tributarias pueden suscribir un convenio entre sí, convenio que autorice la transferencia de información, de manera que se satisfagan fines fiscales.
La necesidad de ese intercambio se evidencia cuando recordamos que los controles cruzados de información tributaria entre administraciones tributarias constituyen un mecanismo de indudable importancia para el adecuado cumplimiento de la potestad fiscalizadora del Estado en materia tributaria. PROCOMER no podría negarse a suministrar información a la Administración Tributaria, fundándose en que esta la puede trasladar a otra Administración Tributaria para efectos de su competencia.
En el presente caso, el intercambio se solicita respecto de información que puede ser de trascendencia tributaria y que, por ende, puede ser de interés para la Administración Tributaria o Aduanera u otros organismos.
En relación con otros organismos públicos que no constituyen Administración Tributaria, estima la Procuraduría que la transferencia de la información que conste en PROCOMER se ajusta a los principios generales. Por ende, solo podrá ser dada a organismos públicos cuando se esté en presencia de un interés público o cuando ese traslado sea necesario para el cumplimiento de las competencias del organismo de que se trate. Lo que comprende los supuestos en que resulten aplicables los artículos 8 y 9 de la Ley 8220 antes transcritos.
En relación con la Administración Tributaria procede recordar que esta puede solicitar a otros organismos públicos información que sea de trascendencia tributaria. El artículo 103 del CNPT regula la facultad de fiscalización de la Administración Tributaria mediante la verificación del correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias. La norma establece que tal facultad se hará “por todos los medios y procedimientos legales”, lo cual permite interpretar que existe una amplia gama de medios de los que la Administración se sirve para el logro de sus objetivos. A lo cual se suma el deber de terceros (personas públicas o privadas) de proporcionar a la Administración Tributaria la información de trascendencia tributaria, deducida de sus relaciones económicas, financieras y profesionales con otras personas, artículo 105 del Código Tributario. Deber que se impone a todo funcionario público, según lo dispuesto en el artículo 107 del referido Código:
“Artículo 107.-
Deberes de información de los funcionarios públicos y otros.
Los funcionarios públicos de cualquier dependencia u oficina pública, los de las instituciones autónomas, semiautónomas, empresas públicas y las demás instituciones descentralizadas del Estado y los de las municipalidades, estarán obligados a suministrar, a la Administración Tributaria, cuantos datos y antecedentes de trascendencia tributaria recaben en el ejercicio de sus funciones.” (El resaltado es agregado)
De estas disposiciones se sigue el deber de PROCOMER de suministrar a la Administración Tributaria la información de trascendencia tributaria que recabe no sólo en el Sistema de Ventanilla Única que administra, sino en el ejercicio de sus otras funciones. En ese sentido, toda la información de trascendencia tributaria constando en PROCOMER y no solo las declaraciones aduaneras podrían ser solicitadas por la Administración Tributaria.
Ahora bien, por trascendencia tributaria se entienda aquella información que directa o indirectamente tienda a permitir aplicar los tributos (Decreto Ejecutivo N° 30190-H del 6 de marzo del 2002, Reglamento para la aplicación del artículo 107 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y artículo 36 del Reglamento General de Gestión, Fiscalización y Recaudación Tributaria). Sobre este mismo concepto, en la Opinión Jurídica N° 101-2000 del 11 de setiembre del 2000, sostuvimos lo siguiente:
“(…) Trascendencia tributaria que implica que la información permite a la Administración Tributaria el ejercicio de sus propias funciones, referidas a la determinación y liquidación de tributos, fiscalización y revisión de los actos administrativos de contenido tributario, y, por ende, eventualmente el ejercicio de la potestad de sancionar administrativa las infracciones que procedan, o en su caso, instar a la autoridad judicial el conocimiento de las infracciones penales. (…)”.
De lo anterior se sigue que, con fundamento en el artículo 107 del Código, la Administración Tributaria puede solicitar a otras Administraciones, incluida PROCOMER, los datos referentes a exportadores o importadores que sean de trascendencia tributaria. Información que deberá brindar en la forma y medios que determine la Administración Tributaria. Es claro, sin embargo, que la información que así recabe la Administración Tributaria debe ser utilizada exclusivamente para fines fiscales y que en ese ejercicio debe mantener la confidencialidad de la información recibida en los términos del artículo 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios: “Las informaciones que la Administración Tributaria obtenga de los contribuyentes, responsables y terceros, por cualquier medio, tienen carácter confidencial;…”.
A contrario sensu, para que un particular acceda a la información de carácter privada o confidencial, particularmente tributaria, constando en las oficinas de PROCOMER, se requerirá el consentimiento del derecho habiente. Por consiguiente, este ente no puede entregar a particulares información que consta en las declaraciones aduaneras de exportación e importación u otra información confidencial presentada para trámites ante PROCOMER.
Igual criterio resulta aplicable en relación con la información que constituya secreto comercial, en los términos de la Ley de Información no Divulgada, N. 7975 del 4 de enero de 2000. Esta Ley protege los secretos comerciales e industriales de una persona física o jurídica frente a su divulgación –no consentida-a terceros. Ello en el tanto de que se trate de información secreta, que no sea generalmente conocida o fácilmente accesible para las personas introducidas en los círculos donde normalmente se utiliza este tipo de información, tenga un valor comercial por su carácter de secreta y esté bajo el control de su titular, particularmente si se trata de información referida a la naturaleza, características, fines de los productos o métodos de producción. Carácter secreto de la información que se mantiene aún cuando haya sido entregada a una Administración para el cumplimiento de un trámite como licencias, permisos, autorizaciones, registros u otros. Esta información no puede ser dada por la Administración a particulares, a menos que haya ingresado al dominio público.
C. EN CUANTO A LA FORMULACIÓN DE ESTADISTICAS
De acuerdo con la información que consta en la solicitud de consulta, parte importante de la información que se solicita tiene como objeto producir estadísticas en materia de comercio exterior.
Distintos organismos públicos participan en la formulación de estas estadísticas, por lo que no es una competencia exclusiva y excluyente de PROCOMER, que tiene como función dar seguimiento a esas estadísticas, “en coordinación con las instituciones competentes” Lo que la obliga a suministrar información. No puede dejar de recordarse que la producción de estadísticas ha sido considerada una actividad de interés público, artículo 1 de la Ley del Sistema de Estadística Nacional, N° 7839 del 15 de octubre de 1998. El punto es cómo debe ser suministrada esa información.
Pues bien, de acuerdo con el artículo 4 de la Ley de cita, las instituciones encargadas de producir las estadísticas tienen derecho a recibir los datos individuales.
Dispone ese artículo:
"Artículo 4.- Las dependencias y entidades que conforman el SEN recopilarán, manejarán y compartirán datos con fines estadísticos, conforme a los principios de confidencialidad estadística, transparencia, especialidad y proporcionalidad, los cuales se especifican a continuación:
a) Los datos obtenidos según esta ley serán estrictamente confidenciales, excepto los que provengan de instituciones públicas y los de carácter público no estatal, que serán de libre acceso para todos los ciudadanos. Los datos procedentes de personas físicas o jurídicas privadas, proporcionados a las instituciones del SEN deberán ser compartidos, en forma individual y en las condiciones descritas en el artículo 3 de la presente ley, para efectos únicamente estadísticos.
Estos datos no podrán ser publicados en forma individual, sino como parte de cifras globales, que serán las correspondientes a tres o más personas físicas y jurídicas; tampoco podrán suministrarse con propósitos fiscales ni de otra índole. En los directorios poblacionales de uso público, solo podrá aparecer información básica de las personas físicas y jurídicas, que no atente contra el principio de confidencialidad mencionado”. La negrita no es del original.
Las instituciones encargadas de producir las estadísticas reciben los datos en forma individual, debiendo mantener la confidencialidad de los mismos. Es por dicha confidencialidad que no pueden publicar dichos datos en forma individual, sino como cifras globales, sea las relativas a tres o más personas físicas o jurídicas. De esa manera se mantiene el secreto estadístico, que protege “la identificación directa o indirecta de la persona de quien los datos han sido obtenidos, dictamen C-340-2004 de 18 de noviembre de 2004.
En el dictamen C-145-2008 de 5 de mayo de 2008, la Procuraduría se refirió a la posibilidad de que el Banco Central de Costa Rica acceda a información tributaria relativa a contribuyentes, con el objeto de que produzca las estadísticas que por ley le corresponde. Se indicó en relación con la entrega de información que aquí interesa:
“Al respecto, tómese en cuenta que el artículo 4 de la Ley de Estadística autoriza a las entidades parte del Sistema Estadístico Nacional a compartir datos con fines estadísticos. El interés público presente en la actividad estadística justifica que se comparta la información, aun cuando sea relativa a particulares. Empero, la Administración que recibe los datos debe actuar conforme con el principio de confidencialidad estadística. En consecuencia, los datos suministrados se protegen con el principio del secreto estadístico. La Ley del Sistema de Estadística Nacional fue reformada precisamente con el objeto de que los datos pudieran ser compartidos dentro del Sistema Estadístico Nacional. En efecto, con anterioridad a la reforma por Ley N° 7963 de 17 de diciembre de 1999, el artículo 4 establecía que los datos obtenidos de los sujetos privados serían “estrictamente confidenciales”. Consecuentemente, se dispone que los “datos procedentes de personas físicas o jurídicas privadas no podrán ser suministrados ni publicados en forma individual, sino como parte de cifras globales, salvo con la autorización previa de quien suministró los datos. Para este efecto, se considerarán cifras globales las correspondientes a tres o más personas físicas o jurídicas. Estos datos tampoco podrán ser suministrados con propósitos fiscales ni de otra índole”. La reforma posibilita compartir los datos recolectados y que el Sistema opere como tal. La plena confidencialidad cobra sentido fuera del sistema.
Asimismo, la lógica de estas disposiciones relativas a la elaboración de estadísticas y la obligación de confidencialidad determinan que el acceso que se reconoce al Banco Central no es sobre datos globales, sino sobre los datos individuales. En primer término, porque estos son elementos indispensables para la realización de determinadas estadísticas, es respecto de los datos individuales que se consagra el deber de confidencialidad. El deber de respetar el secreto estadístico refiere a esos datos individuales, artículo 4 de la Ley de Estadística. En último término, debe considerar que ya el artículo 117 del Código Tributario había dispuesto que la publicación de datos globales para efectos estadísticos no contrariaba el principio de confidencialidad tributaria. Si no se tratara de información individual, protegida por la confidencialidad tributaria, carecería de sentido sujetarla al deber de confidencialidad y, por ende, sujetar su infracción al Código Penal. Por lo que debe considerarse que el acceso que el artículo 40 predica concierne directamente la información de las declaraciones tributarias y cualquier otra información de carácter tributario del particular.
(…) Como ya se indicó, la información tributaria que llegue a manos del Banco Central es de carácter privado, naturaleza que no pierde por el hecho de que sea conocida por el Banco Central. Por lo que este debe tratarla como información confidencial, sin que pueda divulgarla a terceros. Consecuentemente, no puede darla a conocer al público en general. El público solo puede tener conocimiento de datos estadísticos, sea cifras globales correspondientes al menos a tres sujetos”.
La referencia al Banco Central obliga a recordar que el artículo 40 de su Ley Orgánica establece el deber de los entes públicos de proporcionar al Banco los datos, informes y estudios que requiera para el ejercicio de sus funciones. En particular, se establece la facultad de los funcionarios del Banco Central de tener acceso a la información tributaria, resultando entonces cubiertos por el deber de confidencialidad.
Se consulta, además, las formalidades que pueden ser exigidas a las personas interesas en conocer información que figura en los archivos de PROCOMER. Como ya se indicó, la información de trascendencia tributaria debe ser suministrada en la forma que indique la Administración Tributaria. En el caso de la información estadística, importa lo establecido en el artículo 11 de la Ley del Sistema Nacional de Estadística:
“ARTÍCULO 11.- La información podrá ser suministrada por escrito o mediante procedimientos informáticos, siempre y cuando se aseguren y respeten los principios previstos en esta ley. La información requerida por el INEC deberá ser suministrada de modo gratuito”.
La información se suministra en un soporte de papel o bien, mediante un procedimiento informático. Consideramos que estos son también los medios por los cuales debe solicitarse la información. Recuérdese que conforme el artículo 3 de la Ley 8454 de 30 de agosto de 2005, Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, existe equivalencia funcional entre cualquier manifestación con carácter representativo o declarativo expresada o transmitida por un medio electrónico o informático y los documentos otorgados o transmitidos por medios físicos. No obstante, el soporte electrónico no dispensa del cumplimiento de los requisitos y formalidades que la ley exija para cada acto o negocio jurídico en particular, artículo 3.
Por lo que la petición de información puede ser presentada por medios electrónicos, en el entendido de que debe señalarse el lugar para notificación y, de resultar aplicable, cumplir lo dispuesto en el artículo 285 de la Ley General de la Administración Pública. Recientemente, la Sala Constitucional estimó un Recurso de Amparo porque, precisamente, el recurrente solicitó información de interés público mediante el uso del correo electrónico, sin que la Administración atendiera su petición.
En resolución 6131-2010 de 12:24 hrs. de 26 de marzo de 2010, la Sala manifestó:
“Sobre la supuesta falta de respuesta a la solicitud planteada el 27 de noviembre de 2009. El recurrente reclama violación al derecho de petición debido a que el 27 de noviembre de 2009 presentó, vía correo electrónico, una solicitud de información sobre el proceso de contratación y el contrato entre el Banco Popular y de Desarrollo Comunal y el señor Godínez Vargas. Esta solicitud la remitió al correo electrónico personal del Jefe de la Consultoría Jurídica del Banco, la dirección (…). No obstante, a la fecha no ha recibido respuesta. Al respecto, el Gerente General Corporativo del Banco Popular alega que el supuesto correo electrónico que el actor dice haber enviado no consta en los registros del único canal que es la dirección electrónica consultasconsultoriajuridica@bp.fi.cr de la Consultoría Jurídica de esta Banco, dirección electrónica que es de conocimiento de todos los funcionarios y funcionarias de este Banco. En este sentido, es menester señalar que esta Sala, en resolución 2008-006037 de las 16:04 horas del 16 de abril del 2008, dispuso con relación a la solicitud de los administrados mediante correo electrónico lo siguiente:
“VI.-Sobre el particular de la validez de las solicitudes presentadas vía correo electrónico. Observa este Tribunal que intenta la autoridad recurrida inducirle a error mediante una interpretación extensiva y forzada de la resolución de esta Sala número 2005-14098 de las once horas veintiséis minutos del catorce de octubre del dos mil cinco, que establece que: “...no lleva razón el recurrente al decir que la autoridad recurrida se ha negado a brindar respuesta a las diversas solicitudes enviadas mediante el sistema de correo electrónico, y esto porque para poder tramitar la respuesta, se requiere de la presentación del documento original.”. En efecto, tal fue la opinión de este Tribunal sobre el tema subexamine; sin embargo, omite la autoridad recurrida en su exposición que en el caso analizado en tal oportunidad, se le había prevenido al recurrente para que presentara la solicitud original con el fin de darle trámite. Así, en aquella ocasión se desestimó el recurso, precisamente por habérsele prevenido de antemano al recurrente que debía de presentar la solicitud formal para poder acogerla. Sin embargo, no existiendo en el caso de marras prevención de tal naturaleza, la solicitud de los recurrentes es de recibo, siendo que cualquier medio es idóneo para gestionar una petición ante la Administración”. (Lo resaltado no corresponde al original).
Al criterio transcrito, se debe adicionar que en la Ley General de Administración Pública, los requerimientos regulados en el Libro Segundo, denominado “Del Procedimiento Administrativo”, no se refieren a peticiones puras y simples ni a solicitudes de información pública, sino a reclamos administrativos cuya resolución entraña, precisamente, un procedimiento que requiere un documento inicial firmado y escrito, aunque en el futuro también se podrán plantear mediante certificados digitales, una vez que se apruebe el marco legal atinente. Sin embargo, cuando se trata de peticiones puras y simples o de solicitudes de información pública, cuya respuesta y atención no requiere de ningún procedimiento administrativo formal, el correo electrónico común resulta una vía útil y efectiva para que la Administración conteste lo procedente a los administrados, situación que, paralelamente, deviene conforme al Derecho Fundamental al Buen Funcionamiento de los Servicios Públicos, que obliga a las administraciones públicas a prestar sus servicios en forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente (sentencia número 2003-11382 de las 15:11 horas del 7 de octubre de 2003). Lo anterior es aún más evidente en este amparo, toda vez que durante el año pasado, la Contraloría de Servicios de la empresa recurrida tramitó y contestó varias peticiones del recurrente vía correo electrónico, sin que de ello derivara dificultad alguna.
V.-Después de analizar los elementos probatorios aportados y la jurisprudencia parcialmente transcrita, este Tribunal verifica la lesión al derecho de petición del accionante. Del informe rendido por el representante de la autoridad recurrida -que se tiene por dado bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción- y la prueba aportada para la resolución del asunto, ha sido debidamente acreditado que el 27 de noviembre de 2009 el recurrente presentó una solicitud de información sobre el proceso de contratación y el contrato entre el Banco Popular y de Desarrollo Comunal y el señor Godínez Vargas. Esta solicitud la remitió al correo electrónico personal del Jefe de la Consultoría Jurídica del Banco, la dirección (…) folio 28 del expediente), solicitud que a la fecha no ha recibido respuesta alguna por la autoridad recurrida. De la jurisprudencia parcialmente transcrita se deduce que no es de recibo el argumento del recurrido de que la solicitud no se presentó en el correo electrónico establecido al respecto, ya que siendo que cualquier medio es idóneo para gestionar una petición ante la Administración, por lo que el correo electrónico común resulta una vía útil y efectiva para que la Administración conteste lo procedente a los administrados. Por consiguiente, este Tribunal concluye que el plazo transcurrido –más de tres meses- es excesivo y supera los límites de lo razonable, de ahí que, se constata la lesión al artículo 27 de la Constitución Política. En consecuencia, lo procedente es declarar con lugar el recurso únicamente en cuanto a este aspecto”. El subrayado y la negrilla son del original.
De acuerdo con lo cual, no es necesaria la presentación de documentos escritos como medio para acceder a la información solicitada, pues en la sociedad actual existen diversas formas expeditas de comunicación utilizables válidamente para el cumplimiento del derecho de petición o de acceso a la información. Por lo que la Administración Pública no puede negarse a suministrar los datos solicitados bajo el argumento de que la solicitud no fue plasmada por escrito o que requiera esa formalidad para brindar la información.
1) El Sistema de Ventanilla Única centraliza, simplifica y debe agilizar los trámites de importación y exportación. Trámites de competencia de diversos organismos públicos, que no propios y exclusivos del administrador del Sistema, PROCOMER.
2) Puesto que estos organismos tienen competencia específica en orden a los trámites de comercio exterior, se sigue que no pueden ser considerados como “terceros” para efecto de la información presentada por los particulares en el Sistema de Ventanilla Única. Por lo que para el cumplimiento de sus funciones propias, esos organismos deben tener acceso a la información presentada en el Sistema.
3) De acuerdo con los artículos 8 y 9 de la Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos, N. 8220 de 4 de marzo de 2002, los organismos públicos con competencias que tiendan a un mismo fin o que resulten complementarias, tienen el deber de compartir información necesaria para el ejercicio de las competencias legales del organismo de que se trate.
4) Esta obligación se impone a los organismos que integran el Sistema de Ventanilla Única y respecto de otros organismos con competencia legalmente otorgadas en el ámbito del comercio exterior.
5) El derecho de acceso a la información garantiza el acceso a la información pública, de manera que el ciudadano pueda imponerse de la información que concierne a los organismos públicos o que constan en estos en el tanto la información sea pública. El contenido esencial del derecho está referido al derecho a la información de todo asunto de interés público.
6) Con base en ese derecho, el particular puede solicitar a PROCOMER información de interés público que conste en sus oficinas.
7) Por el contrario, para acceder a información de interés privado o calificada de confidencial conforme a la ley, el particular debe obtener el consentimiento del derecho habiente, salvo que una norma de rango legal autorice ese acceso. Por consiguiente, PROCOMER no puede entregar a particulares información que consta en las declaraciones aduaneras de exportación e importación u otra información confidencial presentada para los trámites que se realizan ante ese Ente.
8) En especial, no puede suministrar a particulares información tributaria, calificada por ley como confidencial o aquélla que configure como secreto comercial o industrial.
9) La confidencialidad de la información tributaria no es oponible a la Administración Tributaria. En ese sentido, debe recordarse que la Administración Tributaria está habilitada para requerir, tanto a los contribuyentes como a los funcionarios públicos, toda información de trascendencia tributaria para el adecuado ejercicio de las competencias tributarias.
10) Para ese efecto, deberá entenderse como información de trascendencia tributaria aquella que permite a la Administración Tributaria, dentro de sus potestades, cumplir con la obligación de determinar, recaudar y fiscalizar los tributos y, en general, aplicar la ley tributaria.
11) Se sigue de lo expuesto que PROCOMER debe suministrar a la Administración Tributaria o Aduanera la información que requiera para el ejercicio de sus potestades de fiscalización y determinación.
12) La Administración Tributaria que recibe la información debe mantener la confidencialidad de la misma, por lo que solo puede cederla cuando se está en presencia de un interés público o bien, si se trata de intercambio de información para fines fiscales. Tal es el caso de lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley General de Aduanas, N. 7557 de 20 de octubre de 1995.
13) No estando sujeta a formalidades sustanciales, la solicitud de información puede ser planteada y contestada por medios electrónicos.

References: artículo 117
 artículo 2
 artículo 107
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 9
 artículo 8
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 24
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 resolución 
 artículo 24
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 artículo 105
 resolución 
 artículo 117
 artículo 101
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 103
 artículo 105
 artículo 107
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 artículo 36
 artículo 107
 artículo 117
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 117
 artículo 40
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 artículo 11
 artículo 3
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 artículo 285
 resolución 
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 artículo 44
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 artículo 27
 artículo 8