Source: http://www.franciscosantana.net/2016/05/referendum-revocatorio-interpretacion.html
Timestamp: 2019-02-24 00:19:22+00:00

Document:
Mediante escrito presentado en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia el 21 de febrero de 2002, los ciudadanos SERGIO OMAR CALDERÓN DUQUE y WILLIAM DÁVILA BARRIOS, titulares de las cédulas de identidad números 3.193.118 y 3.030.368, actuando en ejercicio de sus derechos e intereses como electores de los Estados Táchira y Mérida, respectivamente, inscritos en el Registro Nacional Electoral, asistidos por los abogados Frank Freytes Núñez y Darwin Magallanes, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 63.865 y 63.866, respectivamente, interpusieron recurso de interpretación sobre el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, “referente a la posibilidad de convocatoria de REFERÉNDUMS (sic) REVOCATORIOS del mandato de los GOBERNADORES DE ESTADO y sus inmediatas consecuencias jurídicas...”.
En esa misma ocasión se dio cuenta en esta Sala y se designó ponente al Magistrado Antonio J. García García, quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
Los recurrentes solicitaron la interpretación del artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual es del siguiente tenor:
Al efecto, expresaron una serie de consideraciones sobre la sistematización de la convocatoria a referendos revocatorios, como mecanismo de participación política de los ciudadanos, las cuales se pasan a resumir de seguidas:
a.- La convocatoria a referendos revocatorios es una potestad reglada del Poder Electoral, no de naturaleza discrecional y debe convocarse en un lapso brevísimo.
Alegaron los recurrentes que el artículo 72 de la Constitución, de manera reglada, establecía como requisitos para la procedencia de la convocatoria a referendos revocatorios que, en primer lugar, un número no inferior del veinte por ciento (20%) de los electores inscritos en la correspondiente circunscripción así lo solicitaren y, en segundo lugar, que haya transcurrido, al menos, la mitad del período para el cual se había elegido al funcionario público, previamente electo.
En tal sentido, consideraron que, siendo la convocatoria a referendo revocatorio una actividad reglada, una vez que fueren satisfechos los anteriores requisitos que contempla la referida norma constitucional, correspondería al Consejo Nacional Electoral realizar la convocatoria del referendo revocatorio respectivo, dado que dicho organismo no podría, en este caso, hacer uso de su discrecionalidad en la determinación del mérito, oportunidad y conveniencia de dicha convocatoria.
Asimismo, estimaron que resultaría contrario con el “desideratum constitucional”, que al cumplirse las condiciones antes señaladas, el Consejo Nacional Electoral determinara la oportunidad de la celebración del referendo revocatorio, “pues, alargaría o postergaría la perentoria manifestación de voluntad popular, produciendo veladamente o no, una prolongación del mandato de quien sus electores –por fuerza de la propia constitución- han querido someter su gestión a consulta popular”. (sic). Por ello, en atención a los lapsos breves que la propia Constitución y las leyes contemplan para solventar las situaciones que generan los supuestos de falta absoluta en la gestión de un cargo público por elección popular, solicitaron se determinara si una vez satisfechos los requisitos mencionados, el Consejo Nacional Electoral debería convocar el referendo revocatorio en un lapso que no excediera de treinta (30) días continuos, dado que consideraron que “un lapso mayor a un mes calendario, comportaría un condicionamiento contrario a la voluntad popular”.
b.- La forma de cálculo de los votos a favor de la revocatoria y el cálculo del quórum.
Adujeron que el referendo revocatorio permite declarar, de forma excepcional, la falta absoluta -por voluntad popular- de la gestión de un cargo público de elección popular y, al efecto, consideraron que la norma cuya interpretación solicitaron, establece dos condiciones de carácter cuantitativo, a saber: “(i) que el número de votos a favor de la revocación sea igual o mayor a los votos favorables que obtuvo en el pasado el funcionario (criterio numérico intangible a partir del proceso electoral de donde resultó electo) esto es, el mismo número de votos que en el pasado le fueron favorables al funcionariosin que tal cuantificación esté sujeta a ajustes o variable porcentual y (ii) que hayan concurrido a sufragar al menos el 25% de los electores que estén inscritos para el momento del Referéndum, no para el momento de la elección previa”. (Resaltado y subrayado de los recurrentes).
Consideraron que el fundamento de tales condiciones cuantitativas radica en que la pérdida de la legitimación del funcionario, justificaría la revocatoria de un mandato electo previamente por votación popular, por cuanto sería necesario que la misma cantidad de electores que lo favorecieron con su voto, posteriormente desaprobaran su gestión, y asimismo, no podría procederse a la revocatoria “sin que, al menos, la cuarta parte de los electores estén interesados en concurrir a desaprobar la gestión del mandatario cuestionado”, motivo por el cual solicitaron se determinara el número de votos mínimos necesarios para que una revocatoria de mandato fuese procedente, conforme al segundo aparte del artículo 72 de la Constitución, sin sometimiento a proceso de ajuste o de proporción alguno.
c.- En caso de resultar procedente la revocatoria por la voluntad plasmada en el referendo, debe considerarse como falta absoluta la situación en la jefatura del cargo público y convocarse inmediatamente a elecciones. Funcionario llamado a suplir la falta temporal desde la revocatoria hasta la nueva elección.
Señalaron que conforme al texto de la norma cuya interpretación solicitaron, la procedencia del referendo revocatorio, comportaría –forzosamente- la cesación en el cargo del funcionario desaprobado popularmente, produciéndose en la jefatura del cargo una falta absoluta, lo cual, en consecuencia, justificaría la inmediata convocatoria a nuevas elecciones que, atendiendo a lo preceptuado en el artículo 19 de la Ley de Elección y Remoción de Gobernadores de Estado, se realizaría en un plazo no mayor de quince (15) días continuos.
Asimismo, refirieron que la Constitución nada expresa sobre el funcionario llamado a suplir la jefatura del cargo de Gobernador de Estado, durante el lapso comprendido entre la revocatoria por referendo y la realización de las nuevas elecciones, y a pesar de que el artículo 16 de la Ley de Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado, remite -para ese supuesto- a las Constituciones Estadales, algunas no prevén dicha situación.
d.- El texto constitucional, en el último aparte, establece una base confusa y que puede ser fuente de fraude al soberano, sino es interpretada correctamente.
En tal sentido, alegaron que en la forma en que está redactado el último aparte del artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, “...podría interpretarse que una mera solicitud de referendo, mal formulada (incluso de mala fe) podría destruir el buen objetivo constitucional, de que se respete la soberanía del pueblo”. Por tal motivo, solicitaron que, sin pretender que esta Sala “reglamente una norma legal”, se establezcan las bases para que una solicitud de referendo revocatorio sea considerada como jurídicamente correcta, mediante una interpretación metódica y pedagógica de la norma constitucional.
Por todo lo anteriormente expuesto, solicitaron que esta Sala Constitucional interpretara el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, en tal sentido, determinare lo siguiente:
- Si la convocatoria a referendo revocatorio constituye una potestad reglada del Poder Electoral, y no una potestad de carácter discrecional, la cual debe convocarse en un lapso brevísimo que no excediera de los treinta (30) días calendarios.
- Si la forma de cálculo de los votos a favor de la revocatoria responde al número nominal (intangible), establecido en la elección precedente y que el veinticinco por ciento (25%) mínimo requerido (quórum), responde al número de electores inscritos en el Registro Electoral para el momento de la solicitud del referendo revocatorio.
- Si en caso de resultar procedente la revocatoria por la voluntad plasmada en el referendo, debe considerarse como falta absoluta y se determine al funcionario llamado a suplir la jefatura en el cargo público respectivo, desde la revocatoria por referendo, hasta la celebración de las nuevas elecciones.
- Finalmente, requirieron se interpretara el último aparte del artículo 72 de la Constitución, con respecto a que “no podrá hacerse más de una solicitud de revocación”.
Corresponde a esta Sala determinar su competencia para conocer de la interpretación constitucional solicitada y, al efecto, observa que, a partir de la sentencia dictada el 22 de septiembre de 2000 (casoServio Tulio León), esta Sala ha declarado su competencia para conocer de los recursos por los cuales se solicite la interpretación del texto constitucional, dado que si bien no existe una disposición concreta que lo prevea, tal recurso se fundamenta en la cualidad que tiene la Sala Constitucional como garante máximo del respeto del Texto Fundamental, así como en los poderes que expresamente se le atribuye para la interpretación vinculante de sus normas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Así, en virtud de que en el escrito contentivo del presente recurso, se ha solicitado la interpretación del articulo 72 de la Constitución vigente, sobre los referendos revocatorios, esta Sala Constitucional, coherente con el criterio establecido en el fallo antes mencionado, se declara competente para conocer del presente recurso de interpretación, y así se decide.
“Una reunión de los diversos requisitos que ha venido imponiendo la Sala a la admisión de la solicitud de interpretación constitucional, arroja el siguiente resultado:
8.- Representación del actor (...)”.
En atención a lo antes expresado, se observa que en el escrito contentivo del presente recurso de interpretación constitucional, los ciudadanos SERGIO OMAR CALDERÓN DUQUE y WILLIAM DÁVILA BARRIOS alegaron que, ante la posibilidad de que sea solicitada la convocatoria a referendos revocatorios del mandato de los Gobernadores de los Estados Táchira y Mérida, por ser éstas las entidades territoriales donde respectivamente residen, resultaba de su interés en ejercicio de sus derechos políticos de electores inscritos en el Registro Nacional Electoral, que esta Sala Constitucional determinara los siguientes aspectos: (i) si la convocatoria a referendo revocatorio constituye una potestad reglada del Poder Electoral, y no una potestad de carácter discrecional, la cual debe convocarse en un lapso brevísimo; (ii) si la forma de cálculo de los votos a favor de la revocatoria responde al número nominal (intangible), establecido en la elección precedente y que quórum responde al número de electores inscritos en el Registro Electoral para el momento de la solicitud del referendo revocatorio; (iii) si en caso de resultar procedente la revocatoria por la voluntad plasmada en el referendo, debe considerarse como falta absoluta y se determine al funcionario llamado a suplir la jefatura en el cargo público respectivo, desde la revocatoria por referendo, hasta la celebración de las nuevas elecciones; y (iv) la interpretación del último aparte del artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con respecto a que “no podrá hacerse más de una solicitud de revocación”. Aspectos éstos que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 72 eiusdem, señalaron les proporcionan ciertas interrogantes y dudas acerca de la forma en que puede ser establecida la convocatoria a referendo revocatorio del mandato de los Gobernadores en las mencionadas entidades territoriales y los efectos que la misma produciría.
En tal sentido, por lo que atañe a la legitimación de los recurrentes para interponer el recurso bajo análisis, aprecia la Sala que para el momento de su interposición, efectivamente, resulta un hecho indiscutible, relevado de cualquier necesidad de prueba, dada su más absoluta notoriedad, el anuncio público acerca de la posibilidad de que electores de los Estados Táchira y Mérida, debidamente inscritos en el Registro Electoral, soliciten al Consejo Nacional Electoral la convocatoria a referendos revocatorios de los mandatos de los Gobernadores de dichas entidades territoriales, lo cual no sólo constituye un caso concreto indispensable para proceder a la interpretación normativa, sino que es de importancia para todos y cada uno de los electores inscritos, e incluso, para aquellos que sin estarlo, cuando cumplan dieciocho (18) años de edad y se inscriban debidamente en el Registro Electoral, deseen ejercer, en la oportunidad correspondiente, su derecho constitucional al sufragio y a la participación en el proceso comicial que se celebre.
De igual modo, esta Sala estima posible que surjan dudas razonables respecto a las condiciones para la convocatoria a referendo revocatorio y la situación que ésta pueda originar, considerando que si bien tales incertidumbres se asientan, más que en la oscuridad o imprecisión de los términos en que se encuentra expresada la norma constitucional, en la novedad del mencionado mecanismo refrendario en sí mismo considerado, previsto en la novísima Constitución de 1999.
Por tanto, considera esta Sala que quienes ejercen el presente recurso tienen el interés requerido, de acuerdo a lo establecido en sentencia del 22 de septiembre de 2000 (caso Servio Tulio León), debido a que con la solicitud de interpretación del artículo 72 de la Constitución, los ciudadanos SERGIO OMAR CALDERÓN DUQUE y WILLIAM DÁVILA BARRIOS no pretenden que se les declare un derecho a su favor, sino que se dicte una sentencia mero declarativa en la cual se establezca el verdadero sentido y alcance de la referida disposición constitucional, en vista de la especial relevancia del caso concreto planteado. Así se declara.
Por otra parte, siendo que del examen del escrito contentivo de la presente solicitud, se desprende claramente que ésta tiene por objeto la interpretación de la disposición contenida en el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; que esta Sala no se ha pronunciado con anterioridad sobre la pretensión incoada; que no existe un recurso paralelo para dilucidar esta específica consulta; ni se han acumulado a dicho recurso otros medios judiciales o de impugnación a través de los cuales deba ventilarse la controversia, cuyos procedimientos sean incompatibles o se excluyan mutuamente, esta Sala considera que no se evidencian razones que hagan inadmisible el recurso interpuesto y, en consecuencia, vista la legitimidad de los solicitantes, la inteligibilidad de su escrito y la ausencia de conceptos ofensivos o irrespetuosos, admite la presente solicitud de interpretación constitucional. Así se decide.
“...entre las decisiones de la Sala al respecto, podrían desentrañarse algunos motivos de improcedencia (no obstante que se han manejado en muchos casos –no en todos– como causales de inadmisión) con la advertencia de su mera enunciatividad. Así tenemos:
i) Ante interrogantes relativas a la congruencia del texto constitucional con las facultades del constituyente (...)”.
A la luz de las consideraciones transcritas, observa esta Sala que el presente recurso tiene por objeto la interpretación de la disposición contenida en el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativa a la posibilidad de convocar referendos revocatorios, por las razones que previamente se han expuesto, solicitud que encuadra en los supuestos acogidos por la jurisprudencia de esta Sala Constitucional. Asimismo, aprecia la Sala que los recurrentes plantean la resolución de una duda surgida con ocasión de una norma constitucional vigente que carece de desarrollo legislativo, como es el caso de la revocatoria del mandato, que representa una de las novedades de la Constitución de 1999.
Ahora bien, en el presente caso, los recurrentes exponen en qué consiste la oscuridad o ambigüedad en la norma contenida en el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que requieren de esta Sala su interpretación, no obstante, del análisis que de tales pretensiones se ha efectuado, se desprende que sólo algunos pedimentos de los recurrentes consisten en una verdadera solicitud de interpretación constitucional, pues, aprovechándose de ciertas dudas sobre la convocatoria a referendo revocatorio del mandato –con especial mención al caso de los Gobernadores de Estado-, también han querido plantear otros aspectos que no guardan relación directa con el contenido expresado en la mencionada norma constitucional.
En tal sentido, hechas tales consideraciones, esta Sala procederá a pronunciarse acerca de la interpretación constitucional solicitada, sólo con relación a los planteamientos que a continuación se mencionan:
En primer lugar, corresponde a esta Sala determinar si la convocatoria a referendo revocatorio constituye una potestad reglada del Poder Electoral, en el sentido que una vez satisfechos los requisitos contemplados en el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Consejo Nacional Electoral debe realizar la convocatoria respectiva, sin hacer uso de discrecionalidad alguna en la determinación del mérito y conveniencia de dicha convocatoria.
Segundo, si la forma de cálculo de los votos a favor de la revocatoria del mandato responde al número nominal (intangible), establecido en la elección precedente del mismo, y que el veinticinco por ciento (25%) mínimo requerido (quórum), responde al número de electores inscritos en el Registro Electoral para el momento de la solicitud del referendo revocatorio.
Por último, si en caso de resultar procedente la revocatoria del mandato por la voluntad plasmada en el referendo, debe considerarse que se ha producido una falta absoluta en el cargo público de elección popular, que amerite convocar a elecciones inmediatas.
Para esta Sala resultan, en cambio, improcedentes las pretensiones de los recurrentes respecto a que se precisara, en primer lugar, lo relativo al funcionario llamado a suplir la supuesta falta absoluta en la jefatura del cargo público de elección popular, desde la revocación del mandato por vía de referéndum, hasta la celebración de las nuevas elecciones; y, en segundo lugar, si una vez satisfechos los requisitos contemplados en el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Consejo Nacional Electoral debería convocar el referendo revocatorio en un lapso que no excediera de treinta (30) días continuos, dado que ambas pretensiones no se refieren a dudas, confusiones o ambigüedades que se desprendan del contenido expreso de la norma constitucional objeto del presente recurso, razón por la cual las declaraciones o determinaciones requeridas no corresponderían a esta Sala, sino a otros órganos del Poder Público, pues, como fue ratificado en sentencia N° 346/2001 (caso Consejo Nacional Electoral), “...Lo político administrativo, legislativo o electoral, en el sentido de elegir el camino o el modo más acorde con el bienestar social -si bien el procedimiento de su elección en muchos casos viene ya señalado por la Constitución-, así como los campos en que se mueve la realidad social en los que deben prestar sus servicios, sólo le corresponde dictarlo a los entes que ejercen las estrictas funciones político administrativas, legislativas o electorales, sin que este Tribunal ex ante les señale la mejor forma de hacerlo, salvo atribución expresa en este sentido”.
Igualmente, estima esta Sala desacertado el planteamiento efectuado por los recurrentes, cuando solicitaron se interpretara el último aparte del artículo 72 de la Constitución, con respecto a que “no podrá hacerse más de una solicitud de revocación”, por cuanto pese a que insisten en que ha surgido en ellos la duda interpretativa, lo cierto es que se advierte que la referida solicitud de interpretación constitucional no se apega a los lineamientos establecidos por la jurisprudencia antes transcrita. Al respecto, considera la Sala que el último aparte de la disposición mencionada es claro y preciso, y no posee ninguna contradicción o ambigüedad, toda vez que cuando establece que en todo caso no puede hacerse más de una solicitud de revocación del mandato durante el período para el cual fue elegido el funcionario o funcionaria, es palmario que se refiere a que dicha solicitud haya sido efectuada en cumplimiento de los requerimientos que la propia norma constitucional exige y, por ende, declarada su procedencia por el órgano electoral, dado que la solicitud que no reúna esos requisitos, no produce efectos ni puede considerarse válida y, menos aún, como impedimento o límite para la recepción y tramitación de una nueva solicitud de convocatoria a referéndum revocatorio. En definitiva, el límite que la norma establece se halla en que se celebre o active sólo un referéndum revocatorio para el mismo funcionario y en el mismo mandato. Por consiguiente, estima la Sala que la solicitud planteada en el sentido señalado no es susceptible de interpretación alguna, resultando de esta manera improcedente el recurso de interpretación constitucional en cuanto a dicha pretensión se refiere, y así se declara.
SENTIDO Y ALCANCE DEL ARTICULO 72 DE LA CONSTITUCIÓN
Se ha solicitado la interpretación del artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece lo siguiente:
La norma transcrita contempla, como esencia del régimen democrático, la revocatoria del mandato de los funcionarios electos, entre ellos los Gobernadores de Estado, al disponer que “todos los cargos y magistraturas de elección popular son revocables”.
Al respecto, precisa esta Sala señalar, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, aprobada por vía de referéndum popular, el 15 de diciembre de 1999, otorga al principio democrático una función primordial en la formación y funcionamiento de los poderes públicos. En tal sentido, el Preámbulo indica que el objetivo de la Constitución es el de “...refundar la República para establecer una sociedad democrática participativa y protagónica, multiétnica y pluricultural...”, y el artículo 2, define al Estado Venezolano como Democrático y Social de Derecho y de Justicia, “que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y, en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político”, principios constitucionales que se conciben en el nuevo Texto Fundamental, como verdaderos principios de actuación, superándose con ello anteriores concepciones conforme a las cuales se consideraban meros enunciados de valor únicamente programático.
Así se evidencia que, la Constitución de 1999 acoge el principio de la participación, cuyo contenido, manifestado en varias de las disposiciones constitucionales, reconoce a los ciudadanos el derecho a participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes. Nuestra novísima Constitución, establece y desarrolla una serie de principios que garantizan precisamente a todos los ciudadanos venezolanos la participación en términos de igualdad, justicia y libertad en todos los ámbitos de la vida ciudadana, siendo la participación ciudadana un medio eficiente para desarrollar los postulados de una democracia participativa y protagónica, postulados éstos que constituyen las bases que sustentan la llamada "revolución democrática" derivada del nuevo orden constitucional.
Por ello, el derecho de participación de los venezolanos no se limita a los clásicos derechos políticos de sufragio, de asociación con fines políticos y de manifestación, sino que se extiende a la obligación por parte de los representantes de rendir cuentas transparentes y periódicas sobre su gestión, de acuerdo con el programa presentado; asimismo, la participación puede resumirse en el derecho de los ciudadanos a intervenir en las decisiones públicas más relevantes de cualquier ámbito territorial –nacional, estadal o municipal-, la presencia de la sociedad civil en los organismos consultivos o decisorios del Estado, en la facultad de la comunidad de revocar el mandato de los funcionarios que ocupan cargos electivos, en la facultad de abrogar las normas jurídicas que se consideran contrarias a las bases constitucionales y, finalmente, como sinónimo de gobierno pluralista o gobierno integrado por los diferentes sectores que operan en la sociedad (Cfr. RONDON DE SANSO, Hildegard. Ad imis fundamentis, Análisis de la Constitución Venezolana de 1999. Parte orgánica y sistemas. Caracas, 2000). Queda pendiente, sin embargo, la ley que anuncia el artículo 70 de la Constitución de 1999, la cual determinará el funcionamiento de los medios de participación y, en este sentido, la misma Carta Magna prevé la posibilidad de que la comunidad organizada proponga a la Asamblea Nacional la mencionada ley o aporte ideas para tal fin.
En este orden de ideas, esta Sala estima que las oportunidades de participación que la Constitución confiere a los ciudadanos, como realización concreta de la llamada democracia participativa y protagónica, cuenta con la revocatoria del mandato como instrumento político de participación directa del pueblo en ejercicio de su soberanía, de carácter real, efectivo, de grandes alcances y significación en el nuevo diseño jurídico político (vid. Artículo 70 de la Constitución de 1999), lo que sin duda sólo puede admitir una interpretación armónica y progresiva con todas las normas que componen el Texto Fundamental, como parte de un nuevo orden jurídico, pues, por medio de dicho mecanismo de participación, el ciudadano podrá ejercer su poder sobre las autoridades que eligió para removerlas de sus cargos cuando lo estime necesario.
Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, el vocablo revocación proviene de la palabra latina “revocatio”, que significa remover o cambiar, la cual deriva de la voz original latina “revoco”, que quiere decir llamar o apelar de nuevo. En inglés recibe el nombre de “recall”, palabra que puede traducirse como volver a llamar o nuevo llamamiento.
En búsqueda de una definición de revocación del mandato, el maestro Manuel García Pelayo expresó que se trata del “derecho de una fracción del cuerpo electoral a solicitar la destitución de un funcionario de naturaleza electiva antes de expirar su mandato, la cual se llevará a cabo mediante decisión tomada por el cuerpo electoral y con arreglo a determinada proporción mayoritaria”. (Vid. GARCÍA PELAYO, Manuel. Derecho Constitucional. Manuales de la Revista de Occidente. Quinta Edición, Madrid, p. 183).
Domínguez Nassar señala que el recall es la facultad concebida al pueblo para promover o lograr la destitución o revocatoria de la representación de un funcionario o elegido, cuando este se conduzca en sus funciones en forma contraria a los intereses populares o del Estado en general (Vid. DOMÍNGUEZ NASSAR, Jorge. El Estado y sus Instituciones. Repromul S.R.L., Valencia, 1979, p. 283).
Por su parte, Francisco Miró Quesada Rada sostiene que “la revocatoria consiste en el derecho que tiene el pueblo para cambiar a las autoridades que eligió antes que expire su mandato, o a los funcionarios públicos que ocupan altos cargos en la estructura del Estado y cuyas decisiones afectan a los ciudadanos”. Por ello, destacó que la revocación presentaba las siguientes ventajas: 1) autoriza que los electores puedan remover a las autoridades de sus cargos “porque le han perdido la confianza”; 2) permite recordarle a las autoridades que la ineficacia puede ser sancionada por medio de la remoción y que su gestión es el producto de una función pasajera; 3) incrementa el interés ciudadano en los asuntos públicos, porque les permite participar de manera directa en la toma de decisiones políticas (Cfr. Francisco Miró Quesada Rada. Democracia Directa y Derecho Constitucional. Arte y Ciencia Editores, pp. 157-173).
Pues bien, en el marco constitucional y doctrinal antes expuesto, pasa de inmediato la Sala a determinar el alcance del artículo objeto de la presente interpretación y, al efecto, observa:
Requisitos de procedencia de la solicitud de convocatoria a referéndum revocatorio y las potestades del Poder Electoral
Comenzando por la primera de las pretensiones indicadas por los recurrentes, consistente en determinar si la convocatoria a referendos revocatorios es una potestad reglada del Poder Electoral, no de naturaleza discrecional, y que debe convocarse en un lapso brevísimo, cabe advertir que la revocación del mandato de los funcionarios electos por votación popular -por ser éstos los que han de responder directamente al pueblo que los eligió por el desempeño de sus cargos-, sólo puede producirse mediante la realización de un referéndum revocatorio, que conforme lo dispone el primer aparte del artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se rige por las siguientes reglas:
Primero, la realización de un referéndum revocatorio sólo puede efectuarse una vez transcurrido la mitad del período para el cual fue elegido el funcionario o funcionaria. Al respecto, observa la Sala que, quien es elegido debe tener un tiempo determinado para gobernar o legislar, dado que éste es un derecho que le asiste a toda autoridad elegida por el pueblo, a la que los electores también pueden solicitarle que rinda cuentas públicas, transparentes y periódicas sobre su gestión, de acuerdo con el programa presentado, conforme lo establece el artículo 66 de la Constitución vigente. La “mitad del período”, como límite de naturaleza temporal a partir del cual puede ejercerse la revocación del mandato, sin duda representa un plazo prudencial que permite a los electores tener una visión del desempeño del representante.
Por tal motivo, resulta imprescindible, a los fines de probar el cumplimiento del mencionado requisito, que la solicitud de revocación del mandato exprese con claridad el nombre y apellido del funcionario cuestionado y el cargo para el cual fue elegido popularmente, con indicación de la fecha de toma de posesión efectiva del mismo.
Segundo, esta Sala considera importante destacar en el texto constitucional vigente, la preponderancia que reviste la iniciativa popular para convocar las diversas modalidades de referéndum que se contemplan, fundamentalmente, el llamado referéndum revocatorio del mandato.
Por tal motivo, el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece claramente que la solicitud de la convocatoria de un referéndum para revocar el mandato de una autoridad electa, como el Gobernador de Estado, sólo puede tener su origen en una iniciativa popular y no en la iniciativa de órganos públicos, dado que esta última posibilidad no se corresponde con la ratiode la institución, cual es, que el cuerpo electoral que eligió considere conveniente someter a revisión la actuación de sus representantes.
Aunado a lo anterior, la referida norma contempla que dicha iniciativa popular debe estar constituida por un número no menor del veinte por ciento (20%) de los electores inscritos en el Registro Electoral en la correspondiente circunscripción. Por ello, tal solicitud debe ir acompañada de los nombres y apellidos, números de cédulas de identidad y las firmas respectivas, para que sea verificada por el Consejo Nacional Electoral, la observancia de la exigencia constitucional de la iniciativa popular representada por el veinte por ciento (20%) de los electores y electoras, constatando, a través de la Comisión de Registro Civil y Electoral -organismo subordinado de aquél-, la debida inscripción de los electores y electoras que figuran como solicitantes de la revocación el mandato en el Registro Electoral de la correspondiente circunscripción, pues, es éste el único organismo autorizado para verificar tales datos.
Dicha condición constitucional difiere del porcentaje de ciudadanos exigido para convocar otro tipo de referéndum, en virtud del motivo en que se fundamenta la revocación del mandato, el cual, a juicio del Constituyente de 1999, “es un referendo que debe utilizarse para resolver crisis políticas que sucedan en el Estado y en la sociedad” (Vid. Diario de debates de la Asamblea Nacional Constituyente, correspondiente a la sesión ordinario del 12 de noviembre de 1999).
Tercero, la solicitud de convocatoria a referéndum revocatorio que reúna las condiciones anteriores, se formula ante el Consejo Nacional Electoral, órgano del Estado a quien compete la organización, administración, dirección y vigilancia de los referendos, de conformidad con lo establecido en el artículo 293, numeral 5, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al disponer:
“Artículo 293.- El Poder Electoral tiene por funciones:
5. La organización, administración, dirección y vigilancia de todos los actos relativos a la elección de los cargos de representación popular de los poderes públicos, así como de los referendos (...)”.
Observa la Sala que, las mencionadas actividades deberán ser desarrolladas por el Poder Electoral conforme “a la Ley Orgánica respectiva”, tal como lo expresa el artículo 292 eiusdem.
No obstante, es importante destacar que, la Ley Orgánica a que se refiere dicha norma aún no ha sido dictada, por lo que la Disposición Transitoria Octava del Texto Constitucional, prescribe que“[m]ientras se promulgan las nuevas leyes electorales previstas en esta Constitución, los procesos electorales serán convocados, organizados, dirigidos y supervisados por el Consejo Nacional Electoral”. Asimismo, advierte esta Sala, que la revocación del mandato es un mecanismo democrático fundado en el principio de participación en los asuntos públicos conforme lo dispone el artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual consagra la obligación del Estado y de la sociedad en facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica, lo que permite a los ciudadanos resolver por sí mismos los problemas importantes, de modo que la aplicación del ordenamiento jurídico vigente no impida la manifestación de la voluntad popular por efecto de dicha aplicación.
Por ello, estima la Sala que una interpretación coherente de la normativa aludida conduce a afirmar que, hasta tanto sea dictada la Ley correspondiente, el Consejo Nacional Electoral tiene facultades para convocar y organizar cualquier tipo de referéndum, lo cual incluye, entre otras, la fijación de la fecha para su celebración. Sin embargo, el ejercicio de las referidas facultadas por parte del máximo ente comicial, que se desencadena al ser presentada la solicitud de convocatoria a referéndum revocatorio, se encuentra sometido a las reglas previstas en el artículo 72 de la Constitución, sin que deje ningún margen de discrecionalidad que autorice al Consejo Nacional Electoral a emitir pronunciamiento alguno sobre el mérito o conveniencia de la solicitud formulada, ni a establecer -en las normativas de carácter sub legal que dicte-, nuevas condiciones para la procedencia de la revocación del mandato, no contempladas en el marco constitucional vigente.
Por consiguiente, esta Sala concluye, que una vez que el Consejo Nacional Electoral verifica el cumplimiento irrestricto de las condiciones mencionadas ut supra –referentes a que haya transcurrido, al menos, la mitad del período para el cual se había elegido al funcionario o funcionaria, y que un número no inferior del veinte por ciento (20%) de los electores inscritos en el Registro Electoral en la correspondiente circunscripción así lo pidiesen-, y por ende, declare que las mismas se encuentran satisfechas, correspondería a dicho órgano comicial convocar al referéndum revocatorio solicitado, fijando la oportunidad de su celebración, y organizando, dirigiendo y supervisando los comicios correspondientes.
Quórum exigido para la aprobación del referéndum revocatorio
Solicitaron los recurrentes, que esta Sala Constitucional determinase si la forma de cálculo de los votos a favor de la revocatoria del mandato responde al número nominal (intangible), establecido en la elección precedente del mismo, y que el veinticinco por ciento (25%) mínimo requerido (quórum), responde al número de electores inscritos en el Registro Electoral para el momento de la solicitud del referendo revocatorio.
Ahora bien, observa esta Sala, que la participación del pueblo en las dos fases principales del proceso refrendario, esto es, la convocatoria y la decisión, hacen que esta institución se acerque bastante al ideal de la llamada democracia directa.
De este modo, y como corolario de los postulados de una democracia participativa y protagónica, previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la norma objeto de la presente interpretación no sólo deja la iniciativa de la solicitud de convocatoria a referéndum revocatorio a un porcentaje importante de los electores inscritos (20%), diferenciándose de otros referendos que exigen un porcentaje menor, sino que, adicionalmente requiere que, para su aprobación, se haya manifestado una exigente mayoría para que la revocatoria del mandato tenga valor decisorio.
En efecto, observa esta Sala, que el artículo 72 de la Constitución de 1999 prevé dos condiciones para que se estime válida la revocación del mandato: i) que “igual o mayor número de electores y electoras que eligieron al funcionario o funcionaria hubieren votado a favor de la revocatoria”, y ii) que “haya concurrido al referendo un número de electores y electoras igual o superior al veinticinco por ciento de los electores y electoras inscritos”.
Ambas condiciones son de particular interés para los recurrentes, por lo que esta Sala estima que la interpretación solicitada no puede hacerse de forma aislada, sólo puede verificarse dentro de un contexto muy particular, como lo es el actual, de orden político y social, e integrarse a los principios que preconizan la nueva fisonomía del Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, de tal manera que la labor interpretativa se realice de forma concatenada con la Constitución de 1999, como norma suprema inspiradora de todo el ordenamiento jurídico.
En tal sentido, resulta fundamental entender lo significativo del Preámbulo de la Constitución 1999 cuando declara como su fin trascendente “refundar la República para establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica”, dado que, como ya se ha señalado, la Constitución llama a los ciudadanos a participar en el logro de los fines, las funciones y los cometidos donde el Estado despliega su acción gubernativa; asimismo, define a la democracia como protagónica, lo cual se traduce en una exhortación para que el ciudadano asuma labores de formación, ejecución y control de la gestión pública desde una perspectiva próxima al buen gobierno; y más aún, concibe a un ciudadano corresponsable del funcionamiento del Estado, no tan sólo en la búsqueda de la vigencia plena de los derechos civiles y sociales, sino también en la política estratégica de la República (vid. Artículo 4 de la Constitución de 1999).
Considera esta Sala importante destacar, que este nuevo orden constitucional, incluye dentro de este concepto de participación al principio de la representación, no como opuesto a la participación, sino como formando parte de ella. Así, el núcleo de la representación en términos democráticos se preserva en la Constitución de 1999 -elección de representantes, sufragio libre, libertad de asociación política-, pero con restricciones claras a la libertad del elegido –la rendición de cuentas y la revocación del mandato-, “que muestran una clara disposición del constituyente de mantener la voluntar del representante y la voluntad del representado en una armonía de funcionamiento, desiderátum central del gobierno democrático, donde el hacer del gobierno traduzca de forma simétrica la voluntad del pueblo” (BRACHO GRAND, Pedro L. y Miriam Alvarez de Bozo. “Democracia Representativa en la Constitución de 1999” en Estudios de Derecho Público Vol. I. Libro Homenaje a Humberto J. La Roche. Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2001).
La participación aparece, entonces, como un derecho, como un fin del Estado, como una forma de ejercicio del gobierno, y como una forma de entender el ejercicio de la soberanía en el Estado, tal como lo establece el artículo 5 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al disponer:
“Artículo 5.- La soberanía reside intransferiblemente en el pueblo, quien la ejerce directamente en la forma prevista en la Constitución y la ley, e indirectamente mediante el sufragio, por los órganos que ejercen el Poder Público.
En este orden de ideas, observa esta Sala que, la revocación del mandato no es producto de la arbitrariedad, sino una consecuencia lógica que se deriva del principio de soberanía popular, pues, por ser el pueblo soberano puede ejercer el poder con la finalidad de dejar sin efecto el mandato de sus representantes elegidos popularmente, que han dejado de merecerles confianza, por haberse desempañado en el ejercicio de sus funciones de forma inconveniente o contraria a los intereses populares o del Estado en general, quienes quedan entonces sometidos a la decisión del cuerpo electoral.
Siendo así las cosas, considera la Sala que el requerimiento del constituyente de 1999, cuando estableció en el segundo aparte del artículo 72, determinadas condiciones cuantitativas para que se considere revocado el mandato del funcionario electo, tiene como propósito demostrar fehacientemente la veracidad de los resultados obtenidos en el referéndum revocatorio ejecutado, de manera que no haya duda sobre la pérdida tan grave de popularidad del funcionario que deviene en ilegítimo, y la desaprobación de su gestión, por lo que resulta lógico que se exija que su revocación se produzca en virtud de la misma cantidad de votos, e incluso uno más, de los que previamente lo favorecieron cuando quedó investido del cargo público que ejercía, siempre que un quórum mínimo considerable de electores inscritos en el Registro Electoral hayan concurrido a desaprobar la gestión del mandatario cuestionado.
Según los planteamientos anteriores, interpreta la Sala que el quórum mínimo de participación efectiva en el referéndum revocatorio, debe estar representado necesariamente –por lo menos-, por el 25% de los electores inscritos en el Registro Electoral de la circunscripción correspondiente para el momento de la celebración de los comicios referendarios, y además, que la votación favorable a la revocación debe ser igual o mayor que la que el funcionario obtuvo cuando fue electo, sin que puedan someterse tales condiciones numéricas a procesos de ajuste o de proporción alguno.
Efectos del referéndum revocatorio: sustitución del
funcionario revocado
Por último, solicitaron los recurrentes se determinare si en caso de resultar procedente la revocatoria del mandato por la voluntad plasmada en el referendo, debe considerarse que se ha producido una falta absoluta en el cargo público de elección popular, que amerite convocar a elecciones inmediatas.
Al respecto, observa la Sala que la revocación, tal como ha sido concebida por nuestro constituyente en la norma objeto de estudio, es un mecanismo de remoción o separación categórica del funcionario electo por votación popular, incluidos los Gobernadores del Estado. De tal forma que, si el referéndum arroja un resultado favorable al representante, en principio, éste tiene derecho a seguir ejerciendo su magisterio por el resto del período, pero, si por el contrario, es proclamado el resultado de la consulta al cuerpo electoral, como favorable a la revocación del mandato, el artículo 72 de la Constitución vigente establece expresamente que “se procederá de inmediato a cubrir la falta absoluta conforme a lo dispuesto en la Constitución y las Leyes”.
La referida disposición constitucional instituye, entonces, dos aspectos fundamentales: i) la revocación del mandato por vía de referéndum de todos los cargos y magistraturas de elección popular, produce la falta absoluta de los mismos, y ii) en cuyo caso, debe procederse de inmediato a cubrir la vacante, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución y las leyes.
En tal sentido, advierte esta Sala que, en caso de revocatoria del mandato del Presidente o Presidenta de la República, la falta absoluta del mismo será cubierta de inmediato con arreglo a lo dispuesto en el artículo 233 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual dispone:
“Artículo 233.- Serán faltas absolutas del Presidente o Presidenta de la República: la muerte, su renuncia, la destitución decretada por sentencia del Tribunal Supremo de Justicia, la incapacidad física o mental permanente certificada por una junta médica designada por el Tribunal Supremo de Justicia y con aprobación de la Asamblea Nacional, el abandono del cargo, declarado éste por la Asamblea Nacional, así como la revocatoria popular de su mandato.
Si la falta absoluta se produce durante los últimos dos años del período constitucional, el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva asumirá la Presidencia de la República hasta completar el mismo”. (Subrayado de la Sala).
De acuerdo con lo expresado, la Constitución prevé los casos de falta temporal y de falta absoluta del Presidente o Presidenta de la República, antes y después de la toma de posesión.
Ahora bien, observa la Sala que, cuando la falta absoluta es generada por la revocación popular del mandato, obviamente se ha de producir después de la toma de posesión y una vez transcurrida la mitad del período del mandato, esto es, después de los tres años de gobierno. En tal sentido, la vacante sería cubierta en forma inmediata de la manera siguiente:
1) Si la falta absoluta se produce durante los primeros cuatro años del período constitucional, se procederá a una nueva elección universal y directa dentro de los treinta días consecutivos siguientes y, mientras se elige y toma posesión el nuevo Presidente o Presidenta, se encargará de la Presidencia de la República, el Vicepresidente Ejecutivo. El Presidente o Presidente electo que tome posesión del cargo, completará el período constitucional faltante.
2) Si la falta absoluta se produce durante los últimos dos años del período constitucional, el Vicepresidente Ejecutivo asumirá la Presidencia de la República hasta completar el fin del mandato.
En caso de revocatoria del mandato de los diputados y disputadas a la Asamblea Nacional, la vacante sería llenada por el suplente respectivo por el resto del período, y en caso de revocatoria del mandato de los funcionarios estadales, metropolitanos y municipales se procedería a llenar las vacantes de conformidad con lo dispuesto en las leyes sobre la materia.
En atención a lo anterior, tomando en cuenta que los recurrentes plantean dudas con relación a la sustitución de los Gobernadores de Estado, en el supuesto de que sea revocado su mandato, observa la Sala que la falta absoluta en dicha jefatura es cubierta conforme a la normativa vigente, de la siguiente forma:
La Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado vigente, en el Capítulo IV, De la Forma de Suplir a los Gobernadores, establece en su artículo 16, lo siguiente:
“Artículo 16.- Las faltas absolutas y temporales de los Gobernadores serán suplidas por el funcionario que corresponda, de acuerdo con el procedimiento y con las formalidades previstas en la correspondiente Constitución del Estado”. (Subrayado de la Sala).
En efecto, la norma transcrita se refiere a las vacantes en el cargo de Gobernador de Estado, estableciendo dos tipos: las temporales y las absolutas. Asimismo, dicha disposición denota una remisión a otro cuerpo normativo, cuando encarga a las Constituciones de los respectivos Estados la determinación del funcionario que habrá de cubrir la vacante, así como del procedimiento y formalidades con arreglo a los cuales se hará efectiva la sustitución de este funcionario.
No obstante lo anterior, precisa esta Sala señalar que, ante la posibilidad de que algunas Constituciones de Estado no prevean la manera de cubrir la falta absoluta de los Gobernadores, la propia Ley sobre Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado, permite llenar este vacío legislativo, cuando regula el mecanismo de nombramiento y elección de un Gobernador en caso de vacantes absolutas. En tal sentido, el artículo 21 de la referida Ley, establece:
“Artículo 21.- Mientras las Constituciones de los Estados no regulen la forma de suplir la falta absoluta de los Gobernadores electos, conforme a lo previsto en esta Ley, se procederá de la siguiente manera:
Si la falta absoluta se produjere en la segunda mitad del período, la Asamblea Legislativa [hoy Consejo Legislativo], dentro de los treinta (30) días siguientes, procederá a designar por votación secreta, un nuevo Gobernador para el esto del período. Mientras se elige al nuevo Gobernador, se encargará de la Gobernación el Secretario General de Gobierno o el funcionario ejecutivo a cargo de los asuntos políticos. Esta interinaria deberá ser ratificada por la Asamblea Legislativa o la Comisión Delegada en su caso, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes”.
Considera la Sala debe entenderse, en consonancia con la disposición transitoria que el artículo transcrito contempla -cuya aplicación sólo será procedente en tanto en cuanto las Constituciones de los Estados no regulen la forma de suplir la falta absoluta de los Gobernadores electos-, que cuando la falta absoluta del Gobernador de Estado se produce en la segunda mitad del período, como sería el caso de la revocación del mandato por referéndum, se encargará de la Gobernación el Secretario General de Gobierno, cuyo interinato deberá ser ratificado por la Comisión Legislativa o la Comisión Delegada en su caso, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, mientras la Comisión Legislativa procede a designar por votación secreta, un nuevo Gobernador para el resto del período dentro de los treinta (30) días siguientes a la concurrencia de la falta absoluta.
Por tal razón, considera esta Sala que los argumentos esgrimidos por los recurrentes con relación a la convocatoria a elecciones “en un plazo no mayor de quince (15) días continuos”, con el objeto de llenar la falta absoluta del Gobernador de Estado, producida por la revocatoria de su mandato, no se corresponde con el sentido y alcance que debe darse al artículo 19 de la Ley de Elección y Remoción de Gobernadores de Estado, pues, cuando se analiza dicha norma se infiere que su contenido está necesariamente vinculado a lo dispuesto en el artículo 18 eiusdem, toda vez que el llamado a nuevas elecciones de Gobernadores de Estado, en el lapso antes señalado, sólo se verificaría en caso de producirse una falta absoluta del Gobernador, antes de juramentarse o de cumplir la mitad del período que le corresponde. Así, concluye esta Sala que, el contenido de los artículos 18 y 19 de la referida Ley, no son aplicables al caso concreto que motiva la presente solicitud de interpretación constitucional, dado que, en atención a los requisitos exigidos por la Constitución de 1999, la revocación del mandato del funcionario electo, sólo procede cuando ha transcurrido, al menos, la mitad del período para el cual fue elegido.
Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, decide el presente recurso de interpretación en los términos expresados en la parte motiva del presente fallo.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 05 días del mes de junio de dos mil dos (2002). Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación.
Exp. 02-0429.
AGG/alm
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