Source: http://kraken.slv.cz/6As133/2015
Timestamp: 2018-07-19 21:47:37+00:00

Document:
6As133/2015
6 As 133/2015-53
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Petra Prùchy, soudce zpravodaje JUDr. Tomá¹e Langá¹ka a soudkynì Mgr. Jany Brothánkové v právní vìci ¾alobkynì: Bidvest Czech Republic s.r.o., IÈ 28234642, se sídlem V Rù¾ovém údolí 553, Kralupy nad Vltavou, zastoupené Mgr. Ivou Zothovou, advokátkou, se sídlem Lindleyova 2686/1, Praha 6, proti ¾alované: Státní veterinární správa, se sídlem Slezská 7, Praha 2, týkající se ¾aloby proti rozhodnutí ¾alované ze dne 22. èervence 2013, è. j. SVS/2013/047004-G, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 19. kvìtna 2015, è. j. 46 A 92/2013-110,
Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 19. kvìtna 2015, è. j. 46 A 92/2013-110, s e r u ¹ í a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] Ve dnech 20. a 25. února 2013 provedla Krajská veterinární správa Státní veterinární správy pro Støedoèeský kraj (dále jen krajská veterinární správa ) kontroly v provozovnì ¾alobkynì. Uèinila tak na základì oznámení ze Systému rychlého varování pro potraviny a krmiva Evropské unie (Rapid Alert System for Food and Feed, RASFF) týkajícího se podezøení o pùvodu hovìzího masa ve výrobku Lasagne Bolognese. Pøi kontrolách krajská veterinární správa zjistila, ¾e ¾alobkynì pøijala do své provozovny (skladu) jako místa urèení nìkolik zásilek výrobku z jiného èlenského státu EU, konkrétnì výrobku NOWACO Lasagne Bolognese 400g, výrobce Tavola S.A., pøièem¾ o pøíchodu tìchto zásilek krajskou veterinární správu pøedem neinformovala. Tím se podle krajské veterinární správy dopustila správního deliktu podle ustanovení § 72 odst. 1 zákona è. 166/1999 Sb., o veterinární péèi a o zmìnì nìkterých souvisejících zákonù (veterinární zákon), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, jeliko¾ nesplnila oznamovací povinnost vyplývající z ustanovení § 30 odst. 3 písm. a) veterinárního zákona. Proto krajská veterinární správa zahájila s ¾alobkyní správní øízení a ulo¾ila jí rozhodnutím ze dne 18. èervna 2013 è. j. SVS/2013/026146-S pokutu ve vý¹i 50 000 Kè. V odùvodnìní svého rozhodnutí mimo jiné odmítla námitku ¾alobkynì, ¾e lasagne nebyla povinna hlásit, jeliko¾ se nejedná o potravinu ¾ivoèi¹ného pùvodu ve smyslu § 2 písm. b) zákona è. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o zmìnì a doplnìní nìkterých souvisejících zákonù, ve znìní úèinném do 31. prosince 2014 (dále jen zákon o potravinách ). Krajská veterinární správa uvedla, ¾e jednak pøevaha rostlinné slo¾ky v dané potravinì nebyla prokázána (na obale lasagní nebyl uveden procentní podíl jednotlivých slo¾ek) a jednak ¾e podle veterinárního zákona jsou ¾ivoèi¹nými produkty ve¹keré výrobky z ¾ivoèi¹ných surovin, které jsou urèeny k vý¾ivì lidí a zvíøat.
[2] Proti tomuto rozhodnutí podala ¾alobkynì odvolání, které ¾alovaná napadeným rozhodnutím zamítla a potvrdila tak rozhodnutí krajské veterinární správy. V odùvodnìní svého rozhodnutí odkázala ¾alovaná na definici ¾ivoèi¹ného produktu uvedenou v ustanovení § 3 písm. n) veterinárního zákona a poukázala na to, ¾e lasagne jsou ¾ivoèi¹ným produktem ve smyslu veterinárního zákona. Dále uvedla, ¾e veterinární zákon je na zákonu o potravinách (jeho¾ se ¾alobkynì dovolávala) nezávislý a definice potraviny ¾ivoèi¹ného pùvodu (uvedená v tomto zákonì) není pro projednávanou vìc rozhodná. Zároveò dodala, ¾e pro úèely veterinárního zákona není podstatné, jaký podíl surovin ¾ivoèi¹ného pùvodu daný výrobek obsahuje; zároveò poukázala na to, ¾e v daném pøípadì se jednalo o podíl nikoliv zanedbatelný (cca 21 %). Rovnì¾ odmítla námitku ¾alobkynì ohlednì nedostatku své pravomoci, kdy¾ uvedla, ¾e pravomoc orgánù veterinární zprávy plyne pøímo z veterinárního zákona, konkrétnì z jeho § 52, který zakotvuje státní veterinární dozor. Dále uvedla, ¾e ¾alobkyní uvádìné pøedpisy Evropské unie na projednávanou vìc nedopadají.
[3] ®alobkynì nebyla úspì¹ná ani u Krajského soudu v Praze (dále té¾ krajský soud ), který její ¾alobu proti odvolacímu rozhodnutí zamítl. V zásadì se pøitom ztoto¾nil s argumentací ¾alované. Novì musel krajský soud vypoøádat pouze námitku, ¾e ¾alovaná (resp. krajská veterinární správa) se v daném pøípadì pøekvapivì odchýlila od své dosavadní ustálené správní praxe, kdy vy¾adovala hlásit pouze potraviny ¾ivoèi¹ného pùvodu, nikoliv ve¹keré ¾ivoèi¹né produkty. Krajský soud k tomu uvedl: Pokud v minulosti postupoval správní orgán prvního stupnì vùèi ¾alobkyni benevolentnìji a nevy¾adoval dodr¾ení povinnosti, kterou ¾alobkynì ze zákona jednoznaènì má, nemù¾e pak ¾alobkynì namítat nezákonnost rozhodnutí, ve kterém správní orgán pozmìnil svou praxi tak, ¾e tuto shovívavost opustil a zaèal více vy¾adovat dodr¾ování povinností stanovených zákonem.
[4] ®alobkynì (dále té¾ stì¾ovatelka ) podala proti rozsudku krajského soudu kasaèní stí¾nost. V ní jednak namítla, ¾e krajský soud se nesprávnì vypoøádal s právní otázkou, zda lasagne podléhaly ohla¹ovací povinnosti podle vnitrostátního práva. Zopakovala svou ¾alobní argumentaci, podle ní¾ je tøeba veterinární zákon a zákon o potravinách vykládat ve vzájemné souvislosti, pøièem¾ upozornila, ¾e oba pøedpisy na sebe køí¾ovì odkazují. Právì v zákonì o potravinách je v § 16 provedeno vzájemné vymezení pùsobnosti orgánù veterinární správy a Státní zemìdìlské a potravináøské inspekce (dále té¾ SZPI ). Orgány veterinární správy mají podle ¾alobkynì vykonávat dozor pouze nad dovozem potravin ¾ivoèi¹ného pùvodu (ty jsou zákonem o potravinách definovány jako potraviny s pøevahou ¾ivoèi¹né slo¾ky), tudí¾ krajská veterinární správa svou zákonem vymezenou pùsobnost v daném pøípadì pøekroèila. ®alobkynì oznaèuje výklad krajského soudu, podle nìho¾ by se u nìkterých výrobkù mohla pùsobnost orgánù veterinární správy a SZPI pøekrývat (jako pøíklad ¾alobkynì uvádí ¹unkovou pizzu) za krajnì nehospodárný z hlediska nákladù adresátù státní správy a za rozporný se zámìrem zákonodárce. Navíc výklad provedený soudem nezohledòuje podle ¾alobkynì argument ad absurdum. Podle tohoto výkladu by toti¾ byla ¾alobkynì povinna hlásit státní veterinární správì pøíchod ve¹kerých potravin s výjimkou veganských, nebo» témìø ka¾dá potravina obsahuje alespoò malý podíl ¾ivoèi¹né slo¾ky (jako pøíklad ¾alobkynì uvádí tìstoviny obsahující vejce pokraèování a koláèe obsahující máslo). To také ¾alobkynì v souèasné dobì podle svého vyjádøení z opatrnosti èiní, a to k údivu øadových pracovníkù krajské veterinární správy.
[5] ®alobkynì také nesouhlasí s tím, jak se krajský soud vypoøádal s jejími argumenty poukazující na právní úpravu na úrovni Evropské unie. Soud pouze konstatoval, ¾e pokud si pro úèely této povinnosti vnitrostátní právní úprava definuje nìkteré pojmy zpùsobem odli¹ným, ne¾ jak èiní evropské právo (a v dùsledku toho je napøíklad pro adresáty výsledná úprava pøísnìj¹í), neznamená to, ¾e by Èeská republika pøestala plnit své závazky, které pro ni plynou z evropského práva. ®alobkynì namítá, ¾e smyslem naøízení bylo v dané oblasti nastavit jednotné podmínky pro prostor EU, a z toho dùvodu byla zvolena forma naøízení, a nikoliv úprava pomocí smìrnice. Není proto dùvodné ani dovolené, aby se státy od ní odchylovaly a stanovovaly dal¹í podmínky nad rámec naøízení. Takový postup by pøedstavoval nepøípustný zásah do vnitøního trhu EU. A ani kdyby posuzovanou oblast bylo mo¾né upravit pøísnìji, nelze se podle ¾alobkynì ztoto¾nit s názorem krajského soudu, podle nìho¾ by se èeská úprava odli¹ovala tak, ¾e pouze slo¾itou interpretaci by bylo mo¾né dojít k závìrùm, které jsou nesouladné s ustáleným výkladem pou¾ívaným jednotnì v celé Evropské unii.
[6] Za nepøezkoumatelný oznaèila ¾alobkynì rozsudek krajského soudu v té èásti, kde se vypoøádal s její argumentací ohlednì náhlé zmìny dosavadní praxe ¾alované. ®alovaná sice tvrdila, ¾e ¾alobkynì jí tvrzenou pøedchozí ustálenou praxi nedokázala, to v¹ak podle ¾alobkynì jednak na ní nelze spravedlivì po¾adovat a jednak je pøesvìdèena, ¾e jí pøedlo¾ené dùkazy k prokázání tvrzených skuteèností dostaèovaly. Nejvy¹¹ímu správnímu soudu nabídla ¾alobkynì jako nový dùkaz dolo¾ení protokolù o kontrolách provedených od bøezna 2013 do souèasnosti, které mají prokazovat, ¾e krajská veterinární správa se ke své ustálené praxi po jednorázovém excesu s lasagnemi opìt vrátila a kontroluje opìt ji¾ jen dová¾ené produkty s pøevahou ¾ivoèi¹né slo¾ky. Vùèi argumentaci krajského soudu se pak ¾alobkynì vymezila tak, ¾e i kdyby byl jím podaný výklad práva správný, nelze pøipustit situaci, kdy si veterinární správa arbitrárnì zvolí, který subjekt bude jako první za nesplnìní oznamovací povinnosti postihovat. Poukázala na povinnost správních orgánù rozhodovat tak, aby pøi rozhodování skutkovì podobných pøípadù nevznikaly neodùvodnìné rozdíly zakotvenou v § 2 odst. 4 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. V souvislosti s principem pøedvídatelnosti a vnitøní bezrozpornosti práva odkázala na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 420/09 a rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu è. j. 5 A 116/2001-46. Právì v úèelové zmìnì dosavadního výkladu práva spoèívala podle ¾alobkynì ¹ikanózní a tudí¾ protiústavní povaha výkonu státní správy v daném pøípadì. Podle ¾alobkynì se stala do jisté míry obìtí mocenského boje mezi orgány veterinární správy a SZPI o budoucí rozdìlení kompetencí v souvislosti s pøípravou nového zákona o potravinách, by» to ¾alovaná popírá.
[7] ®alovaná k výslovným dotazùm Nejvy¹¹ího správního soudu odpovìdìla, ¾e podle § 30 odst. 1 písm. a) veterinárního zákona kontroluje, zda pøíslu¹né produkty mohou být vùbec pøedmìtem obchodování ve smyslu § 28 odst. 1 písm. b) veterinárního zákona (napø. pùvod ze schváleného a registrovaného podniku pod státním veterinárním dozorem; zdravotní nezávadnost, dodr¾ení po¾adavkù z hlediska ochrany zdraví lidí a zvíøat; splnìní zvlá¹tních veterinárních záruk; oznaèení a prùvodní doklady; pøi namátkové kontrole mohou být odebrány vzorky za úèelem mikrobiologického, fyzikálního èi chemického zkou¹ení. Dále podle § 30 odst. 1 písm. c) veterinárního zákona ovìøuje na místì, ¾e produkty pøijaté v konkrétním podniku odpovídají po¾adavkùm na znaèení a po¾adavkùm na prùvodní doklady. Tyto doklady musí pøíjemci ¾ivoèi¹ných produktù uchovávat vèetnì záznamù o uskuteènìných obchodech po dobu nejménì 1 roku a na po¾ádání je pøedlo¾it úøednímu veterinárnímu lékaøi [§ 30 odst. 3 písm. c) veterinárního zákona]. Dále mohou podle ¾alované orgány veterinární správy kontrolovat pøi výkonu státního veterinárního dozoru (§ 52 veterinárního zákona) splnìní po¾adavkù stanovených pro ¾ivoèi¹né produkty v § 18 veterinárního zákona, jako¾ i splnìní hygienických a strukturálních po¾adavkù vztahujících se k samotnému pøíjemci a jeho zaøízení (§ 24 veterinárního zákona, vèetnì po¾adavkù na potravináøské prostory dle naøízení Evropského parlamentu a Rady è. 852/2004 a è. 853/2004).
[8] ®alovaná zdùraznila, ¾e veterinární kontrola pøi pøíchodu na místo urèení je zaøazena ve smyslu § 52 odst. 2 veterinárního zákona mezi specifické formy státního veterinárního dozoru. Jde tedy o dozor nezastupitelný, vykonávaný pouze ve smyslu ní¾e uvedených ustanovení prostøednictvím odbornì zpùsobilých osob-úøedních veterinárních lékaøù. ®alovaná dále zdùraznila, ¾e kontrola pøi pøíchodu ¾ivoèi¹ných produktù na místo urèení ve smyslu § 30 veterinárního zákona je ve výluèné kompetenci Státní veterinární správy a ¾e na této kontrole se nepodílí, a to ani èásteènì, ¾ádný jiný dozorový orgán. V projednávaném pøípadì byla ulo¾ena sankce podle veterinárního zákona a za pou¾ití definice ¾ivoèi¹ného produktu v nìm obsa¾ené. Veterinární zákon je podle ¾alované zcela samostatným a svébytným právním pøedpisem, který má samostatný pøedmìt úpravy, a který mimo jiné øe¹í problematiku obchodování s ¾ivoèi¹ními produkty a kontrolu tohoto obchodování (kontrola v místì urèení). ®alovaná pøipomnìla, ¾e pøedmìtné zaøízení ¾alobkynì v Kralupech nad Vltavou zcela podléhá státnímu veterinárnímu dozoru, nebo» bylo ve smyslu § 22 veterinárního zákona schváleno a registrováno pro obchodování v rámci EU s pøidìlením veterinárního schvalovacího èísla CZ 3415. Hlá¹ení o pøíchodu ¾ivoèi¹ných produktù, jako¾ i správná, pravdivá a úplná data v nich obsa¾ená, jsou jediným informaèním zdrojem pro dozorový orgán, který slou¾í k zaji¹tìní veterinární kontroly ¾ivoèi¹ných produktù v místì urèení (tj. pøi vstupu na území ÈR), a to je¹tì pøed dal¹í distribucí do tr¾ní sítì ÈR èi jejich zpracováním.
[9] Pøípadný dozor dal¹ích dozorových orgánù dle kompetencí stanovených v jiných právních pøedpisech ¾alované nepøíslu¹í posuzovat, nebo» je zcela vìcí zákonodárce, jak pøedmìtnou právní úpravu nastaví. Informace získané hlá¹ením o pøíchodu ¾ivoèi¹ných produktù na místo urèení slou¾í výluènì k potøebì orgánù státního veterinárního dozoru a zejména k posouzení, zda bude provedena fyzická kontrola pøedmìtné nahlá¹ené zásilky v místì urèení. K pøedávání informací pak dochází zejména v pøípadech, kdy by byly zji¹tìny nedostatky, které pøedstavují ohro¾ení zdraví (naøízení vlády è. 98/2005 Sb., kterým se stanoví systém rychlého varování o vzniku rizika ohro¾ení zdraví lidí z potravin a krmiv).
[10] Pokud jde o kompetence SVS a SZPI ¾alovaná pøipomnìla, ¾e úprava kompetencí SVS a SZPI k výkonu státního dozoru uvedená v § 16 zákona o potravinách nemìla pro posouzení daného deliktního jednání význam.
[11] Nejvy¹¹í správní soud shledal, ¾e podmínky øízení jsou splnìny, a kasaèní stí¾nost vyhodnotil jako pøípustnou. Nejvy¹¹í správní soud poté kasaèní stí¾nost posoudil a dospìl k závìru, ¾e je dùvodná.
[12] Pøedmìtem sporu v dané kauze je otázka, zda mìla stì¾ovatelka povinnost hlásit krajské veterinární správì dovoz výrobku z jiného èlenského státu EU. Jednalo se o lasagne obsahující cca 21 % ¾ivoèi¹né slo¾ky. Podle stì¾ovatelky se oznamovací povinnost v daném pøípadì neaktivovala, jeliko¾ dozorová pùsobnost krajské veterinární správy pokrývá pouze potraviny ¾ivoèi¹ného pùvodu, jak jsou definovány zákonem o potravinách, tedy potraviny s pøevahou ¾ivoèi¹né slo¾ky. Krajský soud v¹ak podané ¾alobì nevyhovìl a dal za pravdu ¾alované a krajské veterinární správì, která za nesplnìní sporné povinnosti ulo¾ila stì¾ovatelce pokutu ve vý¹i 50 000 Kè. pokraèování
[13] Nejvy¹¹í správní soud nejprve uvádí, ¾e nemohl dát za pravdu kasaèní stí¾nosti v té èásti, která se týká aplikace evropského práva. Naøízení EU z oblasti potravinového práva a z oblasti nakládání s produkty ¾ivoèi¹ného pùvodu by podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu samy o sobì nikterak nebránily takovému výkladu vnitrostátní právní úpravy, jaký provedl krajský soud. V nejobecnìj¹í rovinì lze øíci, ¾e Evropská unie nezasahuje èlenským státùm do jejich vnitøní organizace, resp. do rozdìlení kompetencí mezi jednotlivé státní orgány na vnitrostátní úrovni, a to pøinejmen¹ím dokud je vnitrostátní systém funkèní a zaji¹»uje vynucení tìch povinností, které plynou z normativních aktù pøijatých na úrovni EU. Pokud jde o sjednocení vnitøního trhu, tento cíl se týká zejména zaji¹tìní srovnatelných podmínek obchodování na území jednoho èlenského státu pro subjekty z rùzných èlenských státù EU. Výklad § 30 veterinárního zákona podaný krajským soudem pøitom neèiní ¾ádný rozdíl mezi vnitrostátními a zahranièními provozovateli potravináøských podnikù, pokud jde o rozsah oznamovací povinnosti vùèi orgánùm veterinární správy pøi pøíchodu ¾ivoèi¹ných produktù z jiného èlenského státu EU.
[14] Tyto v¹eobecné úvahy lze dále podpoøit odkazem na konkrétní ustanovení právních pøedpisù EU. Pøedev¹ím nutno øíci, ¾e ¹iroká definice pojmu ¾ivoèi¹ný produkt obsa¾ená v § 3 písm. n) veterinárního zákona zcela odpovídá definici obdobného pojmu produkt ¾ivoèi¹ného pùvodu obsa¾ené v èl. 2 odst. 4 (stále platné) smìrnice Rady 2002/99/ES ze dne 16. prosince 2002, kterou se stanoví veterinární pøedpisy pro produkci, zpracování, distribuci a dovoz produktù ¾ivoèi¹ného pùvodu urèených k lidské spotøebì. Je pravda, ¾e evropské pøedpisy operují i s u¾¹ím pojmem potravina ¾ivoèi¹ného pùvodu . Stì¾ovatelka poukazovala zejména na naøízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) è. 853/2004 ze dne 29. dubna 2004, kterým se stanoví zvlá¹tní hygienická pravidla pro potraviny ¾ivoèi¹ného pùvodu. Ta se podle svého èl. 2 odst. 2 nemá vztahovat na nakládání s potravinami obsahujícími jak produkty rostlinného pùvodu, tak zpracované produkty ¾ivoèi¹ného pùvodu. V dùsledku toho se pak na potraviny smí¹eného pùvodu neuplatní ani naøízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) è. 854/2004 ze dne 29. dubna 2004, kterým se stanoví zvlá¹tní pravidla pro organizaci úøedních kontrol produktù ¾ivoèi¹ného pùvodu urèených k lidské spotøebì, jeliko¾ toto naøízení omezuje v èl. 1 svou pùsobnost pouze na èinnosti a osoby, na nì¾ se vztahuje naøízení (ES) è. 853/2004 . Kontrolu nakládání s potravinami (a to vèetnì potravin jiného ne¾ ¾ivoèi¹ného-tedy rostlinného a smí¹eného-pùvodu) v¹ak upravuje zejména naøízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) è. 882/2004 ze dne 29. dubna 2004, o úøedních kontrolách za úèelem ovìøení dodr¾ování právních pøedpisù týkajících se krmiv a potravin a pravidel o zdraví zvíøat a dobrých ¾ivotních podmínkách zvíøat. Zde se v èl. 3 odst. 6 stanoví (zvýraznìní doplnìno): Pøíslu¹ný orgán èlenského státu urèení mù¾e nediskriminaèními kontrolami kontrolovat soulad krmiv a potravin s právními pøedpisy týkajícími se krmiv a potravin. V rozsahu nezbytnì nutném pro organizaci úøedních kontrol mohou èlenské státy po¾ádat provozovatele, kterým bylo zasláno zbo¾í z jiného èlenského státu, aby pøíchod tohoto zbo¾í oznámili.
[15] Na vnitrostátní úrovni pak citovanému ustanovení odpovídá úprava obsa¾ená v § 30 odst. 3 písm. a) veterinárního zákona. Zde se uvádí: Pøíjemci zvíøat a ¾ivoèi¹ných produktù v místì urèení jsou povinni a) informovat pøedem krajskou veterinární správu o pøíchodu zvíøat nebo ¾ivoèi¹ných produktù z jiného èlenského státu, a to v rozsahu nezbytném z hlediska úèelu a zpùsobu provádìní veterinární kontroly pøi pøíchodu na místo urèení. ®ivoèi¹ný produkt je definován v § 3 odst. 1 písm. n) veterinárního zákona takto (zvýraznìní doplnìno): Pro úèely tohoto zákona se rozumí ... n) ¾ivoèi¹nými produkty suroviny ¾ivoèi¹ného pùvodu, a to v¹echny èásti tìl zvíøat, zejména maso, vnitønosti, tuky, kù¾e, kosti, krev, ¾lázy s vnitøní sekrecí, rohy, parohy, paznehty, kopyta, vlna, srst, peøí, také mléko, vejce, med a vèelí vosk, jako¾ i výrobky z tìchto surovin, které jsou urèeny k vý¾ivì lidí a zvíøat. Lasagne s nezanedbatelným obsahem ¾ivoèi¹né slo¾ky (hovìzí maso, mléko, vejce) tedy nepochybnì jsou ¾ivoèi¹ným produktem ve smyslu veterinárního zákona. Na první pohled se tedy mù¾e jevit situace jednoduchá a doslovný výklad podaný krajským soudem jako jediný mo¾ný. Není tomu ale tak.
[16] Krajský soud ve svých úvahách pominul dovìtek § 30 odst. 3 písm. a) veterinárního zákona, podle nìho¾ je rozsah informaèní (oznamovací) povinnosti omezen na míru nezbytnou z hlediska úèelu a zpùsobu provádìní veterinární kontroly pøi pøíchodu na místo urèení. Nejvy¹¹í správní soud si je samozøejmì vìdom, ¾e citovaným dovìtkem se míní v prvé øadì mno¾ství sdìlovaných údajù a lhùta, v ní¾ má pøíjemce ¾ivoèi¹ných produktù tyto údaje orgánùm veterinární správy sdìlit. Tyto otázky upravovalo (dnes ji¾ neplatné) naøízení vlády ze dne 27. dubna 2011, è. 125/2011 Sb., o stanovení informaèních povinností pøíjemcùm ¾ivoèi¹ných produktù v místì urèení. Dosah uvedené normy je ale podle Nejvy¹¹ího správního soudu ¹ir¹í. Zrcadlí se v ní zásada pøimìøenosti, jedna ze základních zásad veøejného práva, jejím¾ pramenem je èl. 1 odst. 1 Ústavy Èeské republiky, podle nìho¾ je Èeská republika právním státem zalo¾eným na úctì k právùm a svobodám èlovìka a obèana. Pro oblast procesní je princip pøimìøenosti výslovnì vyjádøen v § 6 odst. 2 správního øádu, podle nìho¾ má správní orgán postupovat tak, aby nikomu nevznikaly zbyteèné náklady, a dotèené osoby má co mo¾ná nejménì zatì¾ovat. I v oblasti hmotného práva je ale nutno touto zásadou pomìøovat jakýkoliv výkon veøejné moci. Jak uvádí doktrína správního práva: Princip proporcionality vy¾aduje, aby prostøedky byly pøimìøené úèelu, pro nìj¾ jsou pou¾ity, a pøijatá opatøení byla zamìøena k vyvá¾ení støetu veøejných a soukromých zájmù a nezasahovala do práv a zájmù soukromých osob nad nezbytnou míru (srov. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná èást. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, str. 775). Také z pravidel dobrého chování úøedníkù EU vypracovaných Evropským veøejným ochráncem práv vyplývá, ¾e není mo¾né omezit práva obèanù anebo zatí¾it je povinnostmi, nejde-li o opatøení, které je v rozumném pomìru ke sledovanému cíli (srov. tamté¾, str. 776); zásadu proporcionality výslovnì zdùrazòuje i Listina práv EU [aplikovatelná na základì èl. 51 odst. 1 s ohledem na naøízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) è. 882/2004] v èl. 52 odst. 1, pro oblast trestání v èl. 49 odst. 3.
[17] Z uvedeného vyplývá, ¾e pro posouzení sporné otázky má klíèový význam, zda orgány veterinární správy byly oprávnìny provést státní kontrolu dodr¾ení slo¾ení èi oznaèení sporného produktu (pøípadnì jiné zákonné povinnosti k nìmu se vztahující). Pokud by daný výrobek podléhal výhradnì jen kontrolní pravomoci SZPI, jak tvrdí stì¾ovatelka, pak by jistì bylo nadbyteèné ¾ádat po stì¾ovatelce, aby jeho pøíchod hlásila krajské veterinární správì- taková povinnost, by» formálnì opøená o zákon, by postrádala jakýkoliv rozumný smysl. Úèelem § 30 odst. 3 písm. a) veterinárního zákona nepochybnì je zajistit, aby se orgány veterinární správy pøedem dozvìdìly o dovozu takového zbo¾í, které podléhá jejich kontrolní pravomoci a podle toho mohly racionálnì plánovat a cílenì zamìøovat svou kontrolní èinnost. Hlásit veterinární správì výrobky, je¾ se z dosahu její kontrolní pravomoci vymykají, by tudí¾ bylo zhola zbyteèné a pøedstavovalo by to nedùvodnou èasovou zátì¾ adresátù státní správy. Proto bylo pro posouzení vìci nezbytné, aby se krajský soud vyrovnal pøesvìdèivì s námitkami stì¾ovatelky, ¾e výrobek, o nìj¾ se v daném pøípadì jednalo, tj. lasagne s podílem ¾ivoèi¹né slo¾ky cca 21%, dozorèí pravomoci orgánù veterinární správy vùbec nepodléhal. Argumentace krajského soudu v tomto smìru je v¹ak neúplná.
[18] Krajský soud vy¹el pøi posuzování rozsahu pravomocí orgánù veterinární správy z § 52 odst. 1 písm. a) veterinárního zákona, podle kterého orgány veterinární správy dozírají, zda jsou dodr¾ovány povinnosti, po¾adavky a podmínky stanovené tímto zákonem, zvlá¹tními právními pøedpisy nebo pøedpisy Evropské unie anebo na jejich základì a v jimi stanovených mezích, a zji¹»ují nedostatky, jejich pøíèiny a osoby za nì odpovìdné . Toto ustanovení ov¹em, nutno øíci, vymezuje kompetence orgánù veterinární správy pouze v nejobecnìj¹í rovinì a neodpovídá výslovnì na otázku, zda zde byla konkrétní povinnost, kterou by byla krajská veterinární správa u stì¾ovatelky oprávnìna kontrolovat poté, co by pøípadnì obdr¾ela oznámení o pøíchodu lasagní. Krajský soud uzavøel, ¾e jednou z povinností stanovených veterinárním zákonem je i povinnost informovat pøedem krajskou pokraèování veterinární správu o pøíchodu zvíøat nebo ¾ivoèi¹ných produktù z jiného èlenského státu, a to v rozsahu nezbytném z hlediska úèelu a zpùsobu provádìní veterinární kontroly pøi pøíchodu na místo urèení . To je ov¹em argumentace v kruhu. Právì tato povinnost je toti¾ v daném pøípadì pøedmìtem sporu a, jak Nejvy¹¹í správní soud vylo¾il vý¹e, nemù¾e obstát sama o sobì bez toho, ¾e by se opírala o pravomoc veterinární správy kontrolovat nìkterou jinou povinnost ulo¾enou veterinárním zákonem pro nakládání s daným produktem. Jestli¾e se krajský soud spokojil s tím, ¾e na¹el odpovìï v rámci veterinárního zákona, který definuje (velmi ¹iroce) ¾ivoèi¹ný produkt a obsahuje povinnost dovoz takového produktu hlásit veterinární správì, pak zcela pominul vý¹e pøedestøené teleologické argumenty a jeho interpretace právní úpravy není podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu z podstatné èásti úplná, a tudí¾ ji ani nelze oznaèit za správnou. V daném pøípadì ov¹em není pochyb o tom, ¾e veterinární zákon v kombinaci s pøímo aplikovatelnými pøedpisy Evropské Unie stanovuje tomu, kdo jako podnikatel zachází s ¾ivoèi¹nými produkty, øadu dal¹ích povinností, pro jejich¾ kontrolu má hlá¹ení o oèekávaném pøíchodu ¾ivoèi¹ných produktù na místo urèení vytvoøit podmínky. Zejména se jedná o bezpeèné nakládání s ¾ivoèi¹nými produkty a jejich oznaèování (§ 18 veterinárního zákona), a o dal¹í povinnosti, je¾ mají zajistit zdravotní nezávadnost ¾ivoèi¹ných produktù (§ 22 veterinárního zákona), vèetnì po¾adavkù kladených na prostory zaøízení urèeného pro zacházení se ¾ivoèi¹nými produkty (§ 24 veterinárního zákona). Otázka v¹ak zní, zda kontrola tìchto povinností v daném pøípadì spadala do pravomoci orgánù veterinární správy, èi zda k ní byla pøíslu¹ná SZPI. Jeliko¾ krajský soud se ve svých úvahách zastavil o krok døíve a spokojil se s existencí obecného dozorového oprávnìní veterinární správy zalo¾eného ustanovením § 52 veterinárního zákona, nevìnoval se podrobnì vzájemnému vztahu kompetenèních ustanovení zákona o potravinách a veterinárního zákona.
[19] Nejvy¹¹í správní soud nemù¾e za takové procesní situace v øízení o kasaèní stí¾nosti poprvé a pro úèastníky øízení pøekvapivì posoudit tuto klíèovou právní otázku, a zcela tak nahradit soud první instance v jeho roli; opaèný postup by byl v rozporu s modelem kasaèního pøezkumu [tj. posouzení kasaèní námitky nezákonnosti spoèívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s.]. Mù¾e proto v tuto chvíli pouze naznaèit smìr, jím¾ by se úvahy krajského soudu mohly v dal¹ím øízení ubírat.
[20] Stì¾ovatelka pøedestøela ji¾ v ¾alobì otázku, zda obecné dozorové oprávnìní orgánù veterinární správy zalo¾ené veterinárním zákonem není v pøípadì, kdy se jedná o dozor nad nakládáním s potravinou, modifikováno zákonem o potravinách. Ten toti¾ upravuje v § 16 rozhranièení kompetencí mezi orgány veterinární správy a Státní zemìdìlskou a potravináøskou inspekcí. Pøednì nelze pøehlédnout, ¾e pojem potravina ¾ivoèi¹ného pùvodu (oznaèující potravinu s pøevahou ¾ivoèi¹né slo¾ky) byl v zákonì o potravinách vymezen právì jen pro potøeby rozdìlení pùsobnosti mezi dozorové orgány. Zákon o potravinách jej na ¾ádném jiném místì neu¾ívá. Dále je tøeba vycházet z toho, ¾e pùsobnost SZPI podle zákona o potravinách je koncipována jako obecná, uplatní se tedy v¹ude tam, kam nesahá zvlá¹tní pùsobnost orgánù veterinární správy (srov. k tomu rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 23. dubna 2014 è. j. 6 Ads 87/2013-131). SZPI podle § 16 odst. 1 písm. c) bodu 1 zákona o potravinách vykonává státní dozor pøi ve¹keré výrobì a uvádìní potravin na trh, pokud tento dozor není provádìn podle písmene b) . Odkazované ustanovení § 16 odst. 1 písm. b) vymezuje zvlá¹tní pùsobnost orgánù veterinární správy. Pro rozhodnutí v nyní posuzované vìci je podstatný zejména bod 1, podle nìho¾ platí (zvýraznìní doplnìno): Státní veterinární správa vykonává státní dozor nad dodr¾ováním povinností stanovených tímto zákonem a veterinárním zákonem pøi výrobì, skladování, pøepravì, dovozu a vývozu potravin ¾ivoèi¹ného pùvodu. Ze zvýraznìné èásti vyplývá, ¾e zákonodárce mohl být pøi formulování ustanovení § 16 zákona o potravinách veden ambicí upravit pùsobnost v oblasti kontroly potravin nejen, pokud jde o povinnosti stanovené tímto zákonem samotným, nýbr¾ i pro povinnosti obsa¾ené ve veterinárním zákonì.
[21] Podle Nejvy¹¹ího správního soudu tak nelze a priori vylouèit závìr, ¾e plná pùsobnost orgánù veterinární správy je dána pouze u výroby a uvádìní na trh nìkterých ¾ivoèi¹ných produktù. Konkrétnì by ¹lo o: 1. suroviny ¾ivoèi¹ného pùvodu, 2. krmiva (tj. výrobky z ¾ivoèi¹ných surovin urèené k vý¾ivì zvíøat), popø. 3. výrobky z ¾ivoèi¹ných surovin urèené k vý¾ivì lidí, které nejsou potravinami (v úvahu by snad mohly pøicházet nìkteré léèivé pøípravky aplikované po¾itím). V otázce výkonu státní správy vùèi provozovatelùm potravináøských podnikù (jakým je i stì¾ovatelka) by v¹ak zákon o potravinách mohl mít vùèi veterinárnímu zákonu postavení zvlá¹tního právního pøedpisu. Pokud by tedy ¾ivoèi¹ný produkt byl zároveò potravinou ve smyslu zákona o potravinách, aktivovalo by se zvlá¹tní kompetenèní ustanovení § 16 obsa¾ené v zákonì o potravinách. Toto ustanovení lze vylo¾it tak, ¾e limituje dosah kompetencí orgánù veterinární správy s ohledem na mo¾ný ne¾ádoucí pøekryv pùsobnosti se SZPI, pøièem¾ rozhranièení kompetencí obou státních orgánù je zalo¾eno na rozli¹ování mezi potravinami ¾ivoèi¹ného pùvodu a ostatními potravinami (co¾ jsou potraviny èistì rostlinného pùvodu a dále potraviny smí¹eného pùvodu, v nich¾ nepøeva¾uje ¾ivoèi¹ná slo¾ka). Orgány veterinární správy by tak bdìly pouze nad výrobou, skladováním, pøepravou, dovozem a vývozem potravin ¾ivoèi¹ného pùvodu, u ostatních potravin by státní kontrola nad uvedenými èinnostmi byla svìøena SZPI [zvlá¹tním zpùsobem je upravena pùsobnost obou orgánù v oblasti prodeje potravin, kde je pùsobnost SZPI roz¹íøena za urèitých okolností dokonce i na potraviny ¾ivoèi¹ného pùvodu, jak vyplývá z § 16 odst. 1 písm. b) bodu 2. v kombinaci s § 16 odst. 1 písm. c) bodem 1. zákona o potravinách; tato otázka v¹ak není relevantní pro nyní projednávaný pøípad].
[22] Nutnou souèástí popsaného výkladu je ov¹em právní konstrukce, podle ní¾ § 16 zákona o potravinách zakládá pravomoc SZPI kontrolovat potraviny smí¹eného pùvodu (do 50 % ¾ivoèi¹né slo¾ky) mimo jiné i z hlediska dodr¾ení po¾adavkù veterinárního zákona. V opaèném pøípadì by toti¾ kontrola veterinárních po¾adavkù u tìchto potravin ocitla zcela mimo pravomoc státní správy, co¾ by byl výklad absurdní. Proti takovému výkladu lze ov¹em postavit argument funkcionální-¾alovaná ve svém vyjádøení tvrdí, ¾e veterinární kontrola je vysoce odbornou èinností. To je jistì nezpochybnitelné, pokud jde o kontrolu chovu zvíøat a výrobu ¾ivoèi¹ných surovin. Z vyjádøení ¾alované v¹ak v podstatì vyplývá, ¾e SZPI není s to veterinární kontrolu odbornì zajistit, ani pokud jde o výrobu a uvádìní na trh potravin obsahujících ¾ivoèi¹nou slo¾ku. O tomto tvrzení má v¹ak Nejvy¹¹í správní soud vá¾né pochybnosti. Z § 16 zákona o potravinách toti¾ nutnì vyplývá i oprávnìní SZPI kontrolovat v nìkterých pøípadech té¾ plnìní povinností ulo¾ených veterinárním zákonem-v prodejnách a prodejních úsecích, kde nedochází k úpravì masa, mléka, ryb, drùbe¾e, vajec nebo k prodeji zvìøiny, kontroluje toti¾ SZPI nakládání s ve¹kerými potravinami, vèetnì potravin ¾ivoèi¹ného pùvodu, a orgány veterinární správy zde kontroly vùbec neprovádìjí [srov. § 16 odst. 1 písm. b) bod 2 v kombinaci s § 16 odst. 1 písm. c) bodem 1 zákona o potravinách]. Tento pøíklad (by» v daném pøípadì se nejednalo o prodejnu potravin) ukazuje, ¾e dovodit pravomoc SZPI kontrolovat u nakládání s potravinami té¾ plnìní povinností ulo¾ených veterinárním zákonem je beztak nezbytné pro celkovou funkènost rozdìlení dozorových kompetencí provedeného ustanovením § 16 zákona o potravinách.
[23] Pøesto lze urèité argumenty na podporu stanoviska ¾alované nalézt. Konkrétnì jde o argumentaci úmyslem zákonodárce. Pùvodní regulativní zámìr není zøejmý, nebo» ustanovení § 16 se do zákona o potravinách dostalo bez dùvodové zprávy jako souèást komplexního pozmìòovacího návrhu zemìdìlského výboru Poslanecké snìmovny (srov. k tomu snìmovní tisk è. 53/2 z volebního období Poslanecké snìmovny Parlamentu ÈR 1996-1998). V rozpravì k návrhu zákona zaznìl pouze stesk poslance Franti¹ka Nováka, ¾e i nadále pøetrvá pøekrývání kompetencí SZPI, Státní rostlinolékaøské správy a Ústøedního kontrolního a zku¹ebního ústavu zemìdìlského pøi kontrole výroby rostlinných produktù, oproti podstatnì efektivnìj¹í kontrole od stáje a¾ na stùl provádìné jednotnì Státní veterinární správou. pokraèování Na úmysl zákonodárce v¹ak lze usuzovat z toho, ¾e v následnì vydaném veterinárním zákonì, který je z roku 1999, nefiguruje SZPI v § 43 mezi orgány, které vykonávají státní správu ve vìcech veterinární péèe (tedy vèetnì dozoru podle § 30 a § 52 citovaného zákona). Pokud by zákonodárce chtìl vìdomì koncentrovat kontrolu nad potravinami smí¹eného pùvodu komplexnì do rukou SZPI, pravdìpodobnì by ji neopomnìl ve veterinárním zákonì zmínit. Navíc ustanovení § 16 pro¹lo novelizací zákonem è. 131/2003 Sb., kde ji¾ zákonodárce do urèité míry své pøedstavy formuloval, a to následovnì: Pøijetí tohoto návrhu bude znamenat, ¾e u potravin ¾ivoèi¹ného pùvodu dovezených z èlenských státù Evropské unie (po dni vstupu Èeské republiky do Evropské unie), bude v místì urèení zaji¹tìn orgány veterinární správy komplexní dozor, jak podle veterinárního zákona, tak podle zákona o potravinách a tabákových výrobcích, a to v celé ¹íøi tìchto zákonù, i jejich provádìcích právních pøedpisù. Souèasnì s tím bude vylouèena duplicita kontroly se Státní zemìdìlskou a potravináøskou inspekcí, která by neprovádìla kontrolu u tìchto potravin ¾ivoèi¹ného pùvodu, ale pouze u ostatních, tak, jak ji provádí dosud podle platného zákona o potravinách a tabákových výrobcích. Z citovaného textu lze vyvodit, ¾e zákonodárce poctil orgány veterinární správy plnou dùvìrou v tom smìru, ¾e vykonají kontrolu dovezených potravin ¾ivoèi¹ného pùvodu jak z hlediska splnìní povinností stanovených veterinárním zákonem, tak zákonem o potravinách. Z uvedené citace v¹ak, zdá se, plyne, ¾e u ostatních potravin byl zákonodárce smíøen s tím, ¾e kontrola tého¾ produktu zùstane tématicky rozdìlena mezi veterinární správu a SZPI.
[24] Úmysl historického zákonodárce ov¹em nelze bezvýhradnì ztoto¾òovat s (pozdìji nalezeným) smyslem a úèelem samotného zákona, který mù¾e být jiný, tj. zákon mù¾e být moudøej¹í ne¾ zákonodárce (srov. k tomu Holländer, P. Filosofie práva. Plzeò: Vydavatelství a nakladatelství Ale¹ Èenìk, 2006, str. 85.). Není proto bez významu, ¾e opaèný právní názor, zastávaný ¾alovanou, toti¾ ¾e dosah § 16 nepøesahuje rámec zákona o potravinách, a ¾e tedy u tého¾ výrobku uplatòují své kontrolní pravomoci oba dozorové orgány, ka¾dý z hlediska jiného právního pøedpisu, má takté¾ své argumentaèní slabiny. Nezbytnost konstruovat dozorovou pravomoc SZPI podle veterinárního zákona i v jiných podobných pøípadech (prodejny potravin) ji¾ Nejvy¹¹í správní soud zmínil vý¹e. Výklad ¾alované se mù¾e dále ocitnout v rozporu s nìkterými základními právními principy, jak vyplývá ze stì¾ovatelkou odkazovaného rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. srpna 2003 è. j. 5 A 116/2001-46, è. 20/2003 Sb. NSS, kde Nejvy¹¹í správní soud uvedl: S ohledem na princip pøedvídatelnosti zákona a na princip minimalizace zásahù státu do soukromé sféry fyzických a právnických osob je nutno usilovat o takovou interpretaci právních pøedpisù, která aspiruje na jasné vymezení vìcné pùsobnosti jednotlivých státních orgánù, a to tak, aby se tyto kompetence navzájem nepøekrývaly, tedy aby jejich pùsobnost nebyla alternativní èi konkurující. Takováto interpretace je pøitom nanejvý¹ ¾ádoucí zejména v tìch pøípadech, kdy jsou v dùsledku èinnosti pøíslu¹ných státních orgánù vydávána vrchnostenská rozhodnutí, která svojí povahou pøedstavují sankce, adresované úèastníkùm správních vztahù, resp. kdy ji¾ i samotné správní øízení je dùvodnì poci»ováno jako zásah do èinnosti pøíslu¹ného subjektu-jako tomu bylo i v tomto pøípadì, kdy finanèní øeditelství provádìlo vùèi ¾alobci cenovou kontrolu a toto správní øízení bylo zakonèeno udìlením pokuty, tedy správní sankcí. Snaha upøednostnit ve sporných pøípadech takový výklad práva, který zajistí, ¾e se kompetence správních orgánù budou co nejménì pøekrývat, nabývá v posledních letech mimoøádného významu s ohledem na rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 10. února 2009, Zolotukhin proti Rusku (stí¾nost è. 14939/03), kde se tento soud pøiklonil pøi interpretaci zásady ne bis in idem k faktickému pojetí skutku . Toté¾ jednání tak nemù¾e být podle Evropského soudu pro lidská práva trestáno dvakrát, by» by i naplòovalo skutkové podstaty více správních deliktù (a tudí¾ lze pova¾ovat za pøekonaný rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25. kvìtna 1998 sp. zn. 6 A 168/95, na který opakovanì ve svých podáních poukazuje ¾alovaná). Dodr¾ení po¾adavkù vymezených Evropským soudem pro lidská práva bude tím obtí¾nìj¹í, èím více správních orgánù bude mít potenciálnì mo¾nost trestat toté¾ jednání. Nejvy¹¹í správní soud dále dodává, ¾e pro striktnìj¹í výklad rozdìlení kompetencí mezi dozorové orgány svìdèí té¾ argumenty z oblasti ekonomie práva, tedy zejména hospodárnost výkonu státní správy, na ni¾ poukázala v kasaèní stí¾nosti stì¾ovatelka.
Lze ale odkázat té¾ na principy dobré správy, zejména na princip efektivity, nebo» jasné rozdìlení kompetencí s sebou nese té¾ jednoznaèné rozdìlení odpovìdnosti a brání situaci, kdy by oba konkurující si orgány spoléhaly na kvalitu kontroly provedenou tím druhým.
[25] ©ir¹ímu výkladu ustanovení § 16 zákona o potravinách nastínìnému vý¹e Nejvy¹¹ím správním soudem odpovídá i tvrzení stì¾ovatelky v kasaèní stí¾nosti, ¾e právì SZPI u ní v minulosti provedla ¹etøení ohlednì podezøení na pøítomnost koòského masa ve výrobku Agnesi Sugo Bolognese, pøièem¾ tato omáèka má velmi podobnou skladbu jako lasagne, o nì¾ ¹lo v daném pøípadì (toto tvrzení dolo¾ila stì¾ovatelka v kasaèním øízení té¾ protokolem o provedené kontrole SZPI). Nasvìdèuje tomu ostatnì i nedávný legislativní vývoj, kdy naøízení vlády è. 125/2011 Sb. ze dne 27. dubna 2011, o stanovení informaèních povinností pøíjemcùm ¾ivoèi¹ných produktù v místì urèení, bylo bez náhrady zru¹eno naøízením vlády è. 174/2015 Sb. ke dni 1. srpna 2015. Namísto toho vstoupila tého¾ dne v úèinnost vyhlá¹ka Ministerstva zemìdìlství è. 172/2015 Sb., o informaèní povinnosti pøíjemce potravin v místì urèení, podle ní¾ musí provozovatel potravináøského podniku prostøednictvím informaèního systému Státní veterinární správy hlásit pøíjem potravin z jiného èlenského státu EU pouze u potravin ¾ivoèi¹ného pùvodu. Pro úplnost Nejvy¹¹í správní soud podotýká, ¾e zákon o potravinách definici pojmu potravina neobsahuje, tudí¾ nezbývá ne¾ vyjít z obvyklého významu tohoto termínu. V daném pøípadì nicménì nemá Nejvy¹¹í správní soud nejmen¹í pochybnost o tom, ¾e lasagne potravinou jsou.
[26] Krajský soud by samozøejmì nemìl v následných úvahách pøejít bez pov¹imnutí dohodu o vzájemné souèinnosti a spolupráci mezi Ministerstvem zemìdìlství, ¾alovanou a SZPI ze dne 21. èervence 2009 (dále jen dohoda o souèinnosti ), jejím¾ cílem bylo pøedcházet pøekrývání èinnosti dozorových orgánù pøi kontrole potravin . Tato dohoda ale jednak nemù¾e upravit kompetence odli¹nì od zákona (srov. k tomu rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 29. dubna 2014, è. j. 6 Ads 30/2013-53, è. 3058/2014 Sb. NSS), jednak ¾ádné její ustanovení se výslovnì netýká nyní øe¹eného pøípadu. Jestli¾e se v této dohodì pøipou¹tí, ¾e u nìkterých výrobcù potravin mohou provádìt kontroly oba dozorové orgány, neznamená to nutnì, ¾e by mohly oba kontrolovat tyté¾ výrobky. Naopak, i ¹iroký výklad ustanovení § 16 zákona o potravinách nastínìný vý¹e Nejvy¹¹ím správním soudem pøipou¹tí, ¾e bude-li výrobce potravin (resp. v daném pøípadì dovozce) nakládat s potravinami ¾ivoèi¹ného pùvodu, bude tato jeho èinnost podléhat dozoru orgánù veterinární správy (zatímco nakládání s ostatními potravinami by byla podle tohoto výkladu oprávnìna kontrolovat SZPI). Bylo by tedy nadále záhodno, aby se oba správní orgány dohodly na frekvenci kontrol tak, aby byly provádìny v efektivnìj¹ím a pro podnikatele ménì zatì¾ujícím re¾imu , jak pøedpokládá dohoda o souèinnosti.
[27] Nejvy¹¹í správní soud tedy shrnuje, ¾e i kdy¾ z textu veterinárního zákona samotného se mù¾e zdát, ¾e stì¾ovatelka byla povinna hlásit krajské veterinární správì dovoz v¹ech ¾ivoèi¹ných produktù, oznamovací povinnost se ve skuteènosti omezuje jen na situace, kdy je oznámení nezbytné pro provedení veterinární kontroly pøi pøíchodu produktu na místo urèení. V daném pøípadì se jednalo o dovoz potraviny, která není potravinou ¾ivoèi¹ného pùvodu, proto mù¾e být sporné, zda u ní má veterinární kontrolu vykonávat veterinární správa, nebo Státní zemìdìlská a potravináøská inspekce podle zvlá¹tní úpravy obsa¾ené v § 16 zákona o potravinách. Krajský soud bude muset v novém øízení tuto otázku zodpovìdìt, a to s pøihlédnutím ke v¹em argumentùm pøedestøeným vý¹e v tomto rozhodnutí. Mìl by zejména nabídnout ¾alované mo¾nost snést pøípadné dal¹í argumenty pro jí zastávaný výklad, pøípadnì si vy¾ádat té¾ právní názor SZPI, resp. zjistit její správní praxi podle § 74 odst. 1 s. ø. s. Pokud krajský soud dospìje k závìru, ¾e kontrolu nad povinnostmi stanovenými veterinárním zákonem mìla vykonávat SZPI, pak musí nutnì dovodit, ¾e nebylo povinností stì¾ovatelky hlásit pøíchod uvedeného výrobku krajské veterinární správì podle § 30 odst. 3 písm. a) veterinárního zákona. Jednalo by se o plnìní oznamovací povinnosti vùèi orgánu, pokraèování který nebyl oprávnìn k veterinární kontrole daných produktù, a tudí¾ by nebyla splnìna podmínka, ¾e ¹lo o vy¾adování údajù o dová¾ených ¾ivoèi¹ných produktech v rozsahu nezbytném z hlediska úèelu a zpùsobu provádìní veterinární kontroly pøi pøíchodu na místo urèení . Uva¾ovat by se v takovém pøípadì dalo snad jedinì o tom, zda stì¾ovatelka nemìla dovoz lasagní za úèelem pøípadného provedení státní kontroly hlásit SZPI (av¹ak ta zøejmì nemìla zøízen ¾ádný systém hlá¹ení dovozu ostatních potravin a nové naøízení vlády ji¾ omezilo oznamovací povinnost pouze na potraviny ¾ivoèi¹ného pùvodu kontrolované veterinární správou, tudí¾ jde o úvahu povýtce teoretickou).
[28] Pokud krajský soud dospìje naopak k závìru, ¾e kontrolu nad plnìním povinností dle veterinárního zákona mìla vykonávat krajská veterinární správa, bude se je¹tì muset znovu vypoøádat s otázkou, zda se stì¾ovatelka nestala obìtí pøekvapivé zmìny dosavadní správní praxe orgánù veterinární správy. Jistì by bylo mo¾no klást si otázku, zda stì¾ovatelka prokázala, ¾e se o ustálenou praxi v daném pøípadì skuteènì jednalo. ®alovaná to toti¾ ve vyjádøení pro krajský soud popøela, stì¾ovatelka nicménì pøedlo¾ila urèité dùkazy, je¾ mìly její tvrzení dokládat. Rozhodnì by tedy bylo podle Nejvy¹¹ího správního soudu nutno vést v dané otázce dokazování. Neobstojí právní názor krajského soudu, ¾e stì¾ovatelka vùbec nemohla být úspì¹ná s námitkou nezákonnosti rozhodnutí, ve kterém správní orgán pozmìnil svou praxi tak, ¾e opustil dosavadní shovívavost a zaèal více vy¾adovat dodr¾ování povinností stanovených zákonem. Bohatá judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu naopak svìdèí o tom, ¾e ustálená správní praxe (není-li pøímo protiprávní) zakládá na stranì adresátù státní správy urèitá legitimní oèekávání. Správní orgán ji samozøejmì mù¾e z rozumných dùvodù zmìnit, av¹ak mìl by tak uèinit do budoucna a transparentnì (srov. k tomu zejména usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. èervence 2009 è. j. 6 Ads 88/2006-132, è. 1915/2009 Sb. NSS, novìji pak napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 31. kvìtna 2010 è. j. 2 Ans 1/2009-71, è. 2114/2010 Sb. NSS). Tomuto po¾adavku by jistì neodpovídala zmìna správní praxe provedená bez jakéhokoliv pøedchozího varování, která více ménì náhodnì dopadne na první vybraný subjekt v podobì ulo¾ené sankce. Krajský soud by se tedy v této výkladové variantì musel znovu a pøesvìdèivì vyrovnat s ¾alobním bodem týkajícím se nepøedvídatelnosti postupu ¾alované.
[29] Z vý¹e popsaných dùvodù vyhodnotil Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost proti rozsudku Krajského soudu v Praze v souladu s ustanovením § 110 odst. 1 vìta druhá s. ø. s. jako dùvodnou a rozsudek krajského soudu zru¹il. Vìc vrací krajskému soudu k dal¹ímu øízení, v nìm¾ bude soud vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným. V novém øízení rozhodne krajský soud i o náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).

References: soud 
 § 72
 § 30
 § 2
 § 3
 § 52
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 16
 soud 
 Soud 
 § 2
 § 30
 § 28
 § 30
 § 18
 § 52
 § 30
 § 22
 § 16
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 30
 § 3
 § 30
 § 3
 soud 
 § 30
 soud 
 § 6
 § 30
 soud 
 soud 
 § 52
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 52
 soud 
 soud 
 § 103
 § 16
 § 16
 § 16
 § 16
 § 16
 § 16
 § 16
 § 16
 soud 
 § 16
 § 16
 § 16
 § 16
 § 16
 § 43
 § 30
 § 52
 § 16
 § 16
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 16
 soud 
 soud 
 soud 
 § 16
 soud 
 § 16
 soud 
 § 74
 soud 
 § 30
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 110
 soud 
 soud