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Timestamp: 2019-12-15 01:37:54+00:00

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Urteil des VG Regensburg, 27.11.1997, RO 7 K 95.1780 (Boden)
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VG Regensburg, 27.11.1997, RO 7 K 95.1780
Titel VG Regensburg, 27.11.1997, RO 7 K 95.1780
Orientierungssatz Ermessensfehlerhafte Störerauswahl wegen ungenügender Ermittlung der Störerfrage
Norm WG-BY Art. 68 Abs. 1; WG-BY Art. 68 Abs. 3; WG-BY Art. 68a
Leitsatz Ob die Handlungshaftung Vorrang vor der Zustandshaftung beansprucht, ist strittig (einerseits BayVGH, BayVBl, 1986, 590, andererseits VGH Baden Württemberg, VBIBW 1995, 281). Im Regelfall dürfte es sachgerecht erscheinen, wenn die Behörde gegen den Handlungsstörer vorgeht, weil dieser dadurch, dass er den rechtswidrigen Zustand selbst geschaffen hat, zur Störung mehr beiträgt als der Grundstückseigentümer.
Entscheidungsdatum 27.11.1997
Aktenzeichen RO 7 K 95.1780
Der Kläger wendet sich gegen mehrere Anordnungen des Landratsamtes **** in der Oberpfalz, die ihm Sanierungsmaßnahmen auf seinem Grundstück auferlegen und die Kosten der Ersatzvornahmen überbürden.
Die Firma ****** betrieb auf dem Grundstück Fl.Nr. **** der Gemarkung ***** von 1957 bis 1975 eine Teerölstrickfabrik; ab 1975 war Grundstückseigentümerin die Firma *****, die im Februar 1976 aufgelöst wurde. Am 28.11.1978 erwarben die Eheleute L das Grundstück im Wege der Zwangsversteigerung und verkauften am 17.9.1991 einen Teil des Grundstücks an den Kläger und dessen Ehefrau zum Miteigentum zu gleichen Anteilen. Mit Kaufdatum gingen Besitz, Nutzungen, Gefahrtragung und die aus dem Eigentum folgende privat- und öffentlich-rechtliche Haftung auf die Erwerber über. Am 30.9.1991 erfolgte die Eintragung der Auflassungsvormerkung im Grundbuch, am 23.6.1993 der Eigentumseintrag.
Unter Abschnitt 3 Nr. 5 des Kaufvertrages findet sich folgende Vereinbarung: ?Das Grundstück ist verkauft, wie es liegt. Der Veräußerer schließt jede Mängelhaftung und Gewährleistung aus und bestätigt nur, dass Ihm verborgene Mängel (z.B. Altlasten im Sinne des Umweltschutzes, Bodenbeschaffenheit, Grundwasserstand) nicht bekannt sind (= kein arglistiges Verschweigen). Er leistet also keine Gewähr (Haftung) für das Flächenmaß, die Freiheit von Altlasten aus dem Betrieb der früheren Teer -und Seilfabrik ******.
Der Kläger ließ Ende August 1992 das auf dem Grundstück vorhandene Kesselhaus einschließlich Nebengebäuden abreißen. Dabei entdeckte man mehrere Teerölbecken, die ca. 14 Tonnen mit Regenwasser vermischtes Teeröl enthielten. Der Kläger ließ die Teerölemulsion absaugen, ordnungsgemäß entsorgen und die Becken anschließend mit Bauschutt auffüllen und planieren. Am 23.9.1992 erfuhr das Landratsamt **** davon, dass bei den Abbrucharbeiten Ende August zwei mit Öl gefüllte Transformatoren beschädigt worden waren und das Öl vermutlich ausgelaufen war. Bei einer Ortsbesichtigung am 24.9.1992 stellte man fest, dass -angrenzend an den Abbruchbereich- im Erdreich verstreute Teerreste erkennbar waren. Eine am 25.9.1992 durch das Landratsamt veranlasste Bodenprobe im Bereich der Teerkontamination ergab eine Belastung an LHKW von 31 mg/kg und an Phenolen von maximal 1.410 mg/kg (Mitteilung des Labors LUBAG vom 2.10.1992). An diesem Tag kam der erste telefonische Kontakt des Landratsamtes mit dem Kläger zustande. Am 9.10.1992 wurden die vom Kläger verfüllten Teerbecken ausgekoffert und die Betonwände der Becken zertrümmert, weil sich herausgestellt hatte, dass diese ebenfalls kontaminiert waren und nach Auffassung des Wasserwirtschaftsamtes untersucht werden müssten. Nachdem der Kläger vor Ort erklärte, er könne (weitere) Aufträge aus finanziellen Gründen nicht erteilen, ordnete das Landratsamt die Ausbaggerung des gesamten kontaminierten Materials an, wobei auch das Anstehende unterhalb der betonierten Becken, soweit verunreinigt, ausgehoben wurde. Nach dem Untersuchungsbericht der Fa. **** vom 17.11.1992 wiesen Proben aus der Baugrube eine Phenolbelastung auf, die den Schwellenwert für Sanierungsmaßnahmen bis zum 500-fachen überschritten.
Der Kläger hatte von Anfang an und mehrfach darauf hingewiesen, dass die notwendigen Sanierungsmaßnahmen seine finanzielle Leistungsfähigkeit übersteigen würden (9.10.1992 und 4.11.1992). Am 16.11.1992 erklärte er gegenüber dem Landratsamt, dass er bei Überbürdung der Kosten Konkurs anmelden müsse und wies außerdem daraufhin, dass die Gefährdung schon jahrelang bestanden haben müsse. Die Tatsache, dass die Teeröle Betonwände und -böden der Becken durchdrungen hätten und bis in den anstehenden Fels hineingelangt seien, lasse auf einen Prozess der Verunreinigung über Jahre hinweg schließen. Er verwies auf die Voreigentümer (Schreiben vom 30.11.1992). Nachdem ihm seine Bank keinen Kredit gewähre, sei ihm von anwaltlicher Seite geraten worden, in der Angelegenheit keine Aufträge zu erteilen, um sich nicht eines Betrugsversuchs schuldig zu machen (Aktenvermerk des Landratsamtes vom 10.12.1992, Bl. 133). Dem Landratsamt war damals bekannt, dass der Schaden möglicherweise mehrere Hunderttausend DM betragen würde.
Nach den polizeilichen Ermittlungen vom 27.11.1992 waren die Altlasten den Eigentümern L bekannt oder hätten zumindest bei gründlicher Prüfung festgestellt werden können; diese hätten jede Beseitigung des Teeröls unterlassen. Durch das Unterlassen jedweden Handelns von 1978 bis 1991 habe aus den undichten Bitumenbehältern weiter ungehindert Schadstoff austreten können (Bl. 126 der Behördenakte).
Die Entsorgung des kontaminierten Aushubs - insgesamt 19 Container- gestaltete sich schwierig, weil das genaue Ausmaß der Schadstoffbelastung erst noch durch mehrere Untersuchungen zu klären war und von dem Ergebnis die Art der Entsorgung (Ablagerung oder Verbrennung) abhing.
Mit Bescheid vom 15.12.1992 verpflichtet das Landratsamt den Kläger - der Bescheid sieht darin eine Bestätigung der mündlich getroffenen Anordnung-, das verunreinigte Erd- und Abbruchmaterial auszubaggern, einer zugelassenen Abfallbeseitigungsanlage zuzuführen, Proben zu entnehmen und auf polycyclische Kohlenwasserstoffe (PAK) und leichtflüchtige aromatische Kohlenwasserstoffe (LAKW) zu untersuchen, ferner die nach der Entnahme des verunreinigten Materials entstandene Grube zu verfüllen und abzudichten. Gegenüber der Ehefrau des Klägers und Herrn und Frau L wurde eine Duldungsanordnung erlassen. Außerdem wurde die Ersatzvornahme auf Kosten des Klägers angeordnet. Der Bescheid stützt sich auf Art. 68 Abs. 3 Bayer. Wassergesetz. Eine Beeinträchtigung der öffentlichen Trinkwasserversorgung der Stadt **** und des Grundwassers sei nicht auszuschließen. Der Kläger werde als Handlungsstörer in Anspruch genommen, soweit er durch die Auffüllung der Gruben Erdreich und Bauschutt verunreinigt habe, als Zustandsstörer, weil er als Miteigentümer, auch wenn im Grundbuch erst auflassungsvorgemerkt, herangezogen werden könne. Der Bescheid enthält keinerlei Ausführungen zur Frage, ob neben dem Kläger oder an seiner Stelle andere Störer in Anspruch genommen werden könnten.
Die Bescheide vom 18.12.1992, 28.1.1993 und 15.3.1993 modifizieren den im Ausgangsbescheid festgelegten Entsorgungsweg je nach den in den Untersuchungsberichten des Büros ****** festgestellten Schadstoffbelastungen.
Gegen alle Bescheid erhob der Kläger Widerspruch, deren Begründung im wesentlich dahin geht, er habe keine Auflagen oder Anordnung missachtet, auch die Bau- und Abbruchgenehmigung vom 31.7.1992 für die bestehenden Gebäude habe keine Auflagen in Bezug auf eine Gefährdung von Gewässern enthalten. Er habe mit der Entsorgung der vorhandenen Bitumenemulsion die gebotene Sorgfalt walten lassen.
Mit Bescheid vom 22.3.1994 verpflichtete das Landratsamt den Kläger, die bei der Durchführung der angeordneten Ersatzvornahmen angefallenen Kosten in Höhe von 461.751,34 DM binnen zwei Wochen nach Rechtskraft des Bescheides zu zahlen. Die Ersatzvornahme habe ohne vorausgehende Androhung angeordnet und auch angewendet werden können, da dies zur Abwehr einer drohenden Gefahr notwendig gewesen sei, der Kläger mündlich wie schriftlich jede Verantwortung für die ?Altlasten" bestritten habe und nicht in der Lage gewesen sei, irgendwelche Aufträge zur Beseitigung der Gefahr zu erteilen.
Auch dagegen erhob der Kläger Widerspruch mit dem Hinweis, der damalige Landrat habe ihm in einer persönlichen Unterredung versichert, dass er für die Kosten der Altlastensanierung letztlich nicht aufzukommen habe.
Am 12.9.1995 erhob der Kläger Untätigkeitsklage mit im wesentlichen folgender Begründung: Die Grundstückseigentümer ****** wären nach Abfallrecht verpflichtet gewesen, für die Entsorgung der gefährlichen Stoffe zu sorgen. Auch die Behörden, insbesondere die Stadt und das Landratsamt seien über die jahrelange Verarbeitung großer Mengen an Teer durch die ehemalige Fa. ***** informiert gewesen. Wöchentlich seien zwei bis drei Bahn-Kesselwagen mit Teeröl angeliefert worden, ein Grund für die zuständigen Behörden, eine derart brisante Anlage schon längst zu prüfen. Diese Versäumnisse dürften nicht einem ortsfremden Bürger angelastet werden.
Mit Bescheid vom 29.2.1996 wurden die Widersprüche im wesentlichen zurückgewiesen und die Ersatzvornahmekosten entsprechend dem neuesten Kostenstand auf 463.142,84 DM festgesetzt, die der Kläger - insoweit abweichend von dem Ausgangsbescheid - erst sechs Monate nach Bestandskraft des Bescheides zu zahlen habe. Der Widerspruchsbescheid sieht die Rechtsgrundlage für das behördliche Einschreiten in Art. 68 a Abs. 1 BayWG. Auf Grund der guten Löslichkeit der Phenole und leichtflüchtigen Aromaten und der hohen Teerölanteile habe die Gefahr einer Grundwasserkontamination bestanden. Die Sanierung sei besonders dringlich gewesen, weil durch den Abriss der Gebäude eine direkte Auswaschung der Schadstoffe in das Grundwasser zu besorgen gewesen sei. Der Kläger habe unter dem Gesichtspunkt rascher und effektiver Gefahrenabwehr als Verantwortlicher herangezogen werden dürfen, auch wenn im Hinblick auf die festgestellte Verunreinigung des anstehenden Felses von einer mehrjährigen Entstehungsgeschichte ausgegangen werden müsse. Als Auflassungsvormerkungsberechtigter habe der Kläger eine eigentumsähnliche Position inne. Auch die Eheleute L seien als Handlungsstörer verantwortlich, weil sie über einen Zeitraum von mehr als 10 Jahren eine ordnungsgemäße Beseitigung des kontaminierten Erdreichs und die Sanierung des Grundstücks unterlassen hätten. Nach den Ermittlungen der Staatsanwaltschaft (Strafbefehle des Amtsgerichtes ***** in der Oberpfalz gegen Herrn und Frau ***** Vernehmung des in der Nachbarschaft wohnenden Zeugen **** durch die Polizeiinspektion ***** vom 5.12.1992) könne davon ausgegangen werden, dass die Eheleute L von der Existenz der vier unterirdischen Behälter mit Bitumenrückständen Kenntnis gehabt hätten. Auch ihre Verantwortlichkeit als Zustandsstörer sei zu bejahen. Unter Abwägung aller Gesichtspunkte sei jedoch die Inanspruchnahme des Klägers als rechtmäßiger Besitzer, Inhaber der tatsächlichen Verfügungsgewalt über das Grundstück und Anwärter auf das Eigentum gerechtfertigt. Die vorrangige Inanspruchnahme der Eheleute L sei nicht geboten gewesen. Die Behörde habe nämlich bedenken müssen, ob die Störung leichter durch den Kläger oder durch das Ehepaar L beseitigt werden konnte. Insbesondere seien die bürgerlich-rechtlichen Beziehungen der Beteiligten untereinander zu beachten gewesen. Das Ehepaar L, habe jede Mängelhaftung und Gewährleistung ausgeschlossen. Damit sei auf zivilrechtlicher Ebene die Haftungszuordnung im Innenverhältnis mehrerer in Betracht kommender Störer und die sich daraus etwa ergebenden Rückgriffsansprüche geregelt worden. Es sei nicht erkennbar, weshalb das Landratsamt in dieses bürgerlich-rechtliche Haftungsgefüge hätte eingreifen sollen, zumal offensichtliche Anhaltspunkte für ein arglistiges Verschweigen der Altlast nicht ersichtlich gewesen seien. Dass das Landratsamt trotz der Hinweise des Klägers auf seine fehlende finanzielle Leistungsfähigkeit nicht von seiner Inanspruchnahme abgesehen habe, sei ebenfalls Ausfluss der bestehenden bürgerlich-rechtlichen Haftungsstrukturen. Der Kläger habe nach Aktenlage zu keinem Zeitpunkt Einblick in seine Vermögensverhältnisse gewährt. Den in den Akten enthaltenen Schreiben und Vermerken zu seiner finanziellen Leistungsfähigkeit seien keine prüffähigen Unterlagen beigefügt gewesen, aus denen Rückschlüsse auf die Vermögensverhältnisse des Klägers hätten gezogen werden können. Eine Überprüfung der Vermögensverhältnisse aller Verantwortlichen hätte eine zeitliche Verzögerung der Sanierung zur Folge gehabt. Dem Kläger sei es unbenommen, etwaige zivilrechtliche Ausgleichsansprüche gegenüber den Eheleuten L geltend zu machen. Im übrigen könnten die Bescheide vom 15.12.1992 bis 15.3.1993 auch auf Art. 31 Abs. 2 i.V.m. Art. 31 Abs. 1 Bayer. Abfall- und Altlastengesetz gestützt werden. Auf die Bescheidsbegründung im übrigen wird Bezug genommen.
In der Klagebegründung vom 8.5.1996 tragen die Bevollmächtigten des Klägers im wesentlichen vor: Der Kläger habe die Bitumenemulsion mit einem Kostenaufwand von 13.000,- DM in der Sondermüllanlage ***** entsorgen lassen und damit das objektiv Erforderliche getan. Durch die Verfüllung und Planierung sei nicht auf ein Gewässer eingewirkt worden. Der Anwendung des zum 1.6.1994 in Kraft getretenen Art. 68a Bayer. Wassergesetz stehe das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot entgegen, weil der Grundbescheid am 15.12.1992 erlassen worden sei und der Widerspruchsbehörde mit Erhebung der Untätigkeitsklage die Sachherrschaft über das Widerspruchsverfahren entzogen worden sei. Dies folge aus Art. 45 Abs. 2 Bayer. Verwaltungsverfahrensgesetz, nachdem die für einen Verwaltungsakt erforderliche Begründung nur bis zur Erhebung der Klage nachgeholt werden könne. Da der Kläger als Handlungsstörer allein wegen der Verfüllung nicht in Betracht komme, hätte er nur als Zustandsstörer neben den langjährigen Eigentümern L und dem Betreiber der Teerölstrickfabrik Y in Betracht kommen können. Insoweit habe das Landratsamt sein Ermessen nicht ausgeübt. Die Haftung als Handlungsstörer hätte in erster Linie bei den Eheleuten L gegen, die nach den, Ermittlungen der Staatsanwaltschaft von den unterirdischen Behältern Kenntnis hatte. Die Überbürdung der Kosten der Ersatzvornahme scheitere am Übermaßverbot. Der Kläger und seine Ehefrau hätten das Grundstück für 150.000,- DM gekauft; die Kosten der Schadensbeseitigung überstiegen mehrfach den Grundstückswert. Ein zivilrechtlicher Ausgleich zwischen dem Kläger und den Eheleuten L sei nicht mehr möglich, weil der Kläger in einem Vergleich vor dem Landgericht **** gegen Zahlung von 15.000,- DM auf alle Rechtsansprüche verzichtet hatte; die Widerspruchsbehörde gehe daher von einem falschen Sachverhalt aus. Die Eheleute L wären im Vergleich zum Kläger liquide gewesen. Bei derart komplexen Maßnahmen der Gefahrenbeseitigung und Sanierung, die nach Art und Ausmaß ohnehin nur unter Einschaltung von Sachverständigen bewältigt werden könnten, dürfe die Behörde nicht beliebig zwischen mehreren Störern auswählen, sondern müsse zunächst auf Kosten der öffentlichen Hand die Beseitigung veranlassen. Es hätte in der Pflicht des Landratsamtes gewesen, schon früher einer möglichen Gefährdung durch Teerrückstände nachzugehen und für eine Entsorgung der Altlast zu sorgen. Spätestens im Zusammenhang mit der Abbruchgenehmigung hätte eine solche Nachforschungspflicht bestanden. Den Kläger jetzt nach jahrelanger Duldung durch die Behörde in Anspruch zu nehmen, widerspreche Treu und Glauben. Selbst wenn man den Kläger, wie das Landratsamt, als Störer betrachtet hätte, dürften ihm nach der neueren Rechtsprechung des Bayer. Verwaltungsgerichtshofes die Kosten letztlich nicht auferlegt werden, weil er bei rückschauender Betrachtung rechtswidrig zur Gefahrbeseitigung herangezogen worden sei.
Der Kläger beantragt, die Bescheide des Landratsamtes ****** vom 15.12.1992, 18.12.1992, 28.1.1993, 15.3.1993 und 22.3.1994 in der Form des Widerspruchsbescheides vom 29.2.1996 aufzuheben.
Auf die Stellungnahme der Landesanwaltschaft vom 26.6.1996 und der Regierung der Oberpfalz vom 13.6.1996 wird verwiesen.
In der mündlichen Verhandlung vom 27.11.1997 wies der Klägervertreter daraufhin, dass Herr **** jahrelang gewerblich die amerikanischen Streitkräfte im Raum ***** mit Verpflegung versorgt hatte. Er sei politisch aktiv und ehemaliger Landratskandidat gewesen; er habe engen Kontakt zu dem damaligen Landrat gepflegt und gesellschaftliche Beziehungen zu diesem und Bürgermeistern des Landkreises in Form von Einladungen in sein Privathaus unterhalten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Behördenakten Bezug genommen.
Die zulässige Klage ist begründet. Die angefochtenen Bescheide vom 15.12.1992, 18.12.1992, 28.1.1993 und 15.3.1993 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Die Rechtswidrigkeit dieser Bescheide macht auch den Leistungsbescheid über die Ersatzvornahmekosten vom 22.3.1994 rechtswidrig.
Der Bescheid vom 15.12.1992 und die nachfolgenden Bescheide bis 15.3.1993, die lediglich den Entsorgungsweg näher konkretisieren, sind auf Art. 68 Abs. 1 und 3 Bayer. Wassergesetz (BayWG) i.V.m. § 1a Abs. 2 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) gestützt. Es kann dahinstehen, ob auch Art. 68a BayWG als Rechtsgrundlage herangezogen werden kann, wie die Regierung der Oberpfalz im Widerspruchsbescheid meint; denn durch die am 1.6.1994 in Kraft getretenen Vorschrift hat sich an den Rechtsvoraussetzungen für Gewässer-, Bodenuntersuchungs- und Sanierungsmaßnahmen gegenüber der früheren Rechtslage nichts geändert. Die tatbestandlichen Voraussetzungen gleichen einander ?im praktischen Ergebnis" (Bayer. Verwaltungsgerichtshof, Urt. vom 5.12.1996, BayVBl. 1997, 406; so wohl auch Dahme in Sieder-Zeitler-Dahme-Knopp, Kommentar zum Bayer. Wassergesetz, Art. 68a Rd.Nr. 22).
Die Bescheide vom 15.12.1992 bis 15.3.1993 sind rechtswidrig, weil das Landratsamt die gebotene Ermessensentscheidung bei der Störerauswahl unterlassen hat (siehe unter 1.); dieser Ermessensausfall wurde durch den Widerspruchsbescheid nicht geheilt (siehe 2.).
Die von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze bei der Störerauswahl lassen sich, soweit für den hier zu entscheidenden Fall einschlägig, wie folgt zusammenfassen:
Sind mehrere Störer in gleicher Weise wasserrechtlich verpflichtet, liegt es im Ermessen der Wasserrechtsbehörde, an wenn sie sich zur Erhaltung oder Wiederherstellung des ordnungsgemäßen Zustandes wendet (BVerwG, Urt. v. 21.9.1989, NVwZ 1990, 475; BayVGH, Beschl. v. 13.5.1986, BayVBl. 1986, 590; BayVGH, Beschl. v. 26.7.1991, BayVBl. 1992, 274). Die Beseitigung eines ordnungswidrigen Zustandes kann sowohl von demjenigen verlangt werden, der den Zustand geschaffen hat (sog. Verhaltens- oder Handlungsstörer) wie auch von demjenigen, dem die störende Sache gehört oder der als sonstiger Berechtigter die Sachherrschaft über sie ausübt und für ihren Zustand verantwortlich ist (sog. Zustandsstörer). Wen von beiden die Behörde für die Beseitigung eines ordnungswidrigen Zustandes in Anspruch nimmt, liegt mit Rücksicht auf das Gebot effektiver Gefahrenabwehr grundsätzlich in ihrem Ermessen (BayVGH, Urt. v. 22.4.1992, BayVBl. 1993, 147 m.w.H. auf die Rechtsprechung). Ob die Handlungshaftung Vorrang vor der Zustandshaftung beansprucht, ist strittig (einerseits BayVGH, BayVBl, 1986, 590, andererseits VGH Baden Württemberg, VBIBW 1995, 281). Im Regelfall dürfte es sachgerecht erscheinen, wenn die Behörde gegen den Handlungsstörer vorgeht, weil dieser dadurch, dass er den rechtswidrigen Zustand selbst geschaffen hat, zur Störung mehr beiträgt als der Grundstückseigentümer. Bei der Störerauswahl sind mit Rücksicht auf den Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung auch die Zusammenhänge mit dem Bürgerlichen Recht zu bedenken. In das bürgerlich-rechtliche Haftungsgefüge sollen die Sicherheitsbehörden nicht ohne Not störend eingreifen, sondern den von vornherein den nach bürgerlichem Recht Letztveranwortlichen in Anspruch nehmen (BayVGH, BayVBl. 1986, 590). Allerdings darf bei der Auswahlentscheidung die Zahlungsfähigkeit der einzelnen Störer nicht außer Acht gelassen werden, weil ansonsten die Gefahr bestünde, dass die öffentliche Hand für die Kosten des behördlichen Einschreitens gegen den rechtswidrigen Zustand aufkommen müsste (BayVGH, BayVBI. 1993, 147 mit weiteren Hinweisen; OVG Münster, Urt. v. 10.12.1989, ZfW 1989, 30; Sieder-Zeitler, Art. 68 Rd.Nr. 29). Die Behörden haben den Sachverhalt, auch was die Auswahl zwischen verschiedenen Störern betrifft, so weit aufzuklären, wie ihnen dies bei der gebotenen Eile möglich und zumutbar ist.
Die Anwendung dieser Grundsätze für die Störerauswahl führt im vorliegenden Fall zu folgenden Feststellungen:
In Frage kamen als mögliche Adressaten behördlicher Maßnahmen der Kläger als Handlungs- und Zustandsstörer, seine Ehefrau als Zustandsstörerin, die Eheleute L- als Handlungs- und Zustandsstörer und die früheren Betreiber der Teerölstrickfabrik bzw. die früheren Grundstückseigentümer. Im Hinblick auf die Tatsache, dass die Eheleute L von 1978 bis 1991 Grundstückseigentümer waren, lag es nahe, die Störerauswahl auf die Eheleute L und den Kläger sowie seine Ehefrau zu beschränken. Dieser Gesichtspunkt der Zeitnähe zwischen der gefahrverursachenden Handlung und der Eigentümerstellung einerseits und der Gefahrfeststellung bzw. Gefahrbeseitigung andererseits stellt ein sachliches Kriterium bei der Störerauswahl dar. Im Falle des Klägers ist außerdem von Bedeutung, dass der Behörde - anknüpfend an die Zustandsstörerhaftung des Eigentümers - ausnahmsweise der Zugriff auf die Noch-Eigentümer L und zugleich die Inhaber der Eigentumsanwartschaft, den Kläger und seine Ehefrau, eröffnet war. Diese untypische Parallelität der Zustandsstörerhaftung aus Eigentum bzw. Eigentumsanwartschaft hätte für die Behörde Anlass sein müssen, die Eheleute L. die ca. 13 Jahre Eigentümer des Grundstücks waren, vorrangig als Störer in den Blick zu nehmen, nachdem der Kläger und seine Ehefrau lediglich ein Anwartschaftsrecht und dieses im Zeitpunkt der Gefahrfeststellung auch erst etwa ein Jahre innehatten.
Die maßgeblichen Gesichtspunkte für die Störerauswahl sind jedoch im vorliegenden Fall auf der Ebene der Handlungsstörerhaftung angesiedelt. Die Eheleute L hatten jahrelang nichts gegen den Gefahrenherd unternommen, obwohl sie Kenntnis hatten, dass die in den vier Becken enthaltene Teerölemulsion eine gefährliche Altlast darstellte. Die Eheleute L mussten wissen, dass die Teerölbecken entweder undicht waren, weil der Regen durch kaputte Glasfenster jahrelang einfallen konnte, ohne dass die Becken überliefen oder sie nahmen das überlaufende Becken und die Bodenverunreinigung in Kauf, ohne dagegen etwas zu unternehmen. Jedenfalls Herrn L war die Problematik der Teeröllagerung seit mehreren Jahren bekannt, weil er von Grundstücksnachbarn darauf hingewiesen worden war, dass von der Teerbrühe erhebliche Geruchsbelästigungen ausgingen, die in der Nachbarschaft zu Kopfschmerzen, Übelkeit und Erbrechen geführt hatten (siehe Vernehmung der Zeugin ***** durch die Polizeiinspektion **** am 5.12.1992, Bl. 278 der Behördenakte). In ***** war diese Altlast offensichtlich stadtbekannt, wie das vom Klägervertreter in der mündlichen Verhandlung übergebene Schreiben der SPD-Stadtratsfraktion an den Kläger vom 30.11.1992 zeigt. An der Altlast war ein früherer Grundstückskauf schon einmal gescheitert (Zeuge ****, BL 281 der Behördenakte). Es hätte der Sorgfaltspflicht der damaligen Eigentümer L entsprochen, die Einwirkungen der Teerölemulsion auf den Untergrund und möglicherweise das Grundwasser zu verhindern, indem sie den Beckeninhalt fachgemäß hätten entsorgen lassen. Dass die Grundstückseigentümer dies über viele Jahre hinweg nicht getan haben, machte sie zum Handlungsstörer durch Unterlassen, denn als ?Verhüten" einer Verunreinigung des Wassers im Sinne des § 1 a Abs. 2 WHG ist nicht nur das Vermeiden der (erstmaligen) Beeinträchtigung des Wassers überhaupt, sondern auch das Unterbinden einer sonst andauernden und somit weiteren Beeinträchtigung zu verstehen (Sieder-Zeitler-Dahme-Knopp, Kommentar zum Wasserhaushaltsgesetz, § 1a Rd.Nr. 21).
Demgegenüber hatte der Kläger, als er die Teerölbecken bei der Umgestaltung des Grundstücks entdeckte (ob er bereits früher Kenntnis von dem Becken hatte, geht aus den Akten nicht hervor), diese sofort mit einem nicht unerheblichen Kostenaufwand ordnungsgemäß entsorgen lassen. Sein Versäumnis bestand lediglich darin, dass er die zuständigen Behörden nicht von der Existenz der Becken informierte (sofern diese nicht ohnehin schon davon wussten) und ihnen nicht Gelegenheit gab, die nach Lage der Umstände erforderlichen Untersuchungen zu veranlassen. Die Auffüllung der Becken mit Erdreich und Bauschutt vergrößerte wohl aktuell nicht das Gefahrenpotential, sondern band zunächst eher die möglicherweise auf dem Beckenboden noch vorhandenen Emulsionsreste. Allenfalls insoweit hätte man den Kläger und seine Ehefrau als Handlungsstörer in Betracht ziehen können. Bei der Abwägung der Verursachungsbeiträge zwischen den Eheleuten L und dem Kläger und seiner Ehefrau ergab sich durch das ?jahrelange Sitzen auf einer Altlast" eindeutig eine vorrangige Haftung der Eheleute L als Handlungsstörer.
Das Landratsamt hat jede Aufklärung des Sachverhalts in Richtung einer Haftung der Eheleute L, als Zustands- bzw. Handlungsstörer unterlassen, obwohl dies notwendig und nach der Chronologie des Geschehens durchaus möglich gewesen wäre.
Schon am 23.9.1992 war das Landratsamt anlässlich eines Hinweises der Polizeiinspektion ***** davon informiert worden, dass Ende August auf dem ?Grundstück des Herrn N Öltauchbecken als Sondermüll entsorgt worden seien. Am 24.9.1992 zeigte sich bei einer Ortsbesichtigung eine Verunreinigung des an die Teeröltauchbecken angrenzenden Bereichs. Am 2.10.1992 teilte das Labor ***** das Ergebnis der Bodenproben mit: Es ergab sich eine teilweise extrem hohe Belastung mit Phenolen. Das Ausbaggern bzw. Zertrümmern der Betonbecken erfolgte am 9. und 12.10.1992, ebenso die Entnahme von Bodenproben. Spätestens am 12.10.1992, als 19 mit verunreinigtem Aushubmaterial gefüllte Container auf dem Grundstück standen, musste klar sein, dass es sich möglicherweise um einen Schaden größeren Ausmaßes handelte.
Bei dem ersten persönlichen Kontakt mit dem Landratsamt am 9.10.1992 hatte der Kläger darauf hingewiesen, dass erweitere Aufträge - er hatte auf Veranlassung des Landratsamtes das anwesende Bauunternehmen mit der Zerkleinerung der Becken beauftragt - aus finanziellen Gründen nicht erteilen könne. Spätestens am 28.10.1992 wurde dem Landratsamt durch einen Hinweis des Klägers bekannt, dass er das Grundstück gekauft hatte und wegen des Schadens möglicherweise auf Wandlung klagen werde. Angesichts der möglichen Schadenshöhe und des Hinweises des Klägers auf seine Zahlungsunfähigkeit hätte das Landratsamt spätestens in diesem Zeitpunkt sich den Kaufvertrag vorlegen lassen und den Kläger zur genaueren Darlegung seiner Vermögensverhältnisse auffordern müssen. Eine Woche später wiederholte der Kläger den Hinweis auf seine Illiquidität; sollten Kosten in Höhe von 200.000,-- DM auf ihn zukommen, müsse er Konkurs anmelden. Am 16.11.1992 machte er das Landratsamt bei einer persönlichen Vorsprache darauf aufmerksam, dass in der entsorgten Teerölemulsion 70 % Anteile Wasser enthalten gewesen seien, was belege, dass jahrelang nichts unternommen worden sei. Auch bei dieser Gelegenheit hätte es sich geradezu aufgedrängt, in den Kreis der potentiellen Störer auch die Eheleute L einzubeziehen. Als der Kläger mit Schreiben vom 30.11.1992 das Landratsamt schließlich schriftlich auf die jahrelang geduldeten Missstände auf dem Grundstück und ausdrücklich auf die Vorbesitzer hinwies und auch die Versäumnisse der Behörden ansprach, findet sich zwar ein ?eiliger" Rücksprachevermerk des damaligen Landrats und ein entsprechender Erledigungsvermerk vom 2.12.1992 (vermutlich des Abteilungsleiters) auf dem Schreiben, doch fehlt es an einem Aktenvermerk über diese Rücksprache, den man hätte anlegen können oder müssen, falls in dem Gespräch mit dem Landrat Weichen für die Störerauswahl gestellt worden sein sollten. Ob die politischen Aktivitäten des Herrn L und seine gesellschaftlichen Kontakte zu dem damaligen Landrat, auf die der Klägervertreter in der mündlichen Verhandlung vor Gericht hinwies, bei der Störerauswahlentscheidung zu Gunsten des Herrn L eingeflossen sind, bleibt damit unklar.
Im Ergebnis ist festzuhalten, dass das Landratsamt auch nicht ansatzweise den Versuch machte, der sich nach Sachlage aufgedrängt hätte, in den Kreis der möglichen Störer auch die Eheleute L einzubeziehen. Folglich fehlen in dem Ausgangsbescheid vom 15.12.1992 und in den späteren Bescheiden bis 15.3.1993 Ermessenserwägungen zur Störerauswahl. Wegen dieses völligen Ermessensausfalls waren der Bescheid vom 15.12.1992 und die genannten Folgebescheide rechtswidrig.
Die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Bescheide konnte durch die im Widerspruchsbescheid nachgeschobenen Ermessenserwägungen nicht geheilt werden.
Zwar ist richtig, worauf die Widerspruchsbehörde ihre Argumentation entscheidend stützt, dass die bürgerlich-rechtlichen Beziehungen zwischen den Beteiligten zu beachten sind und die Eheleute L in Abschnitt 3 Ziffer 5 des Kaufvertrages jede Mängelhaftung und Gewährleistung ausgeschlossen hatten. Schon die Formulierung dieses Ausschlusses einschließlich Unterstreichungen und der besonderen Betonung, dass ein arglistiges Verschweigen nicht vorliege, musste in jedem Rechtskundigen den Verdacht wecken, dass den Verkäufern die Altlast sehr wohl bekannt war und sie sich den offenbar wenig erfahrenen Käufern gegenüber dieser Last entledigen wollten. Dem Landratsamt war frühzeitig bekannt, dass der Kläger wegen des Verhaltens der Verkäufer in diesem Punkt den Vertrag wandeln wollte. Diese Absichtserklärung allein musste wohl für die Behörde noch kein ausreichender Anhaltspunkt sein, die zwischen den Vertragsparteien bestehenden bürgerlich-rechtlichen Rechtsbeziehung außer Acht zu lassen. Zusammen mit den der Behörde bekannten anderen Umstände des Falles durfte jedoch die vertragliche Haftungsregelung nicht mehr die ihr grundsätzlich zukommende Beachtung beanspruchen, sondern hätte die Behörden dazu anhalten müssen, soweit möglich und zumutbar, den Sachverhalt weiter aufzuklären.
Das Landratsamt hat den entscheidenden Gesichtspunkt der Illiquidität des Klägers überhaupt nicht gesehen und gewichtet, auch die Widerspruchsbehörde hat diesem Umstand zu wenig Bedeutung beigemessen.
Der Kläger hatte von Anfang an mündlich, schriftlich und auch persönlich darauf hingewiesen, dass er für die Schadensbeseitigung in einer Größenordnung von mehreren Hunderttausend DM nicht aufkommen konnte, ihm seine Bank in dieser Höhe auch keinen Kredit einräume. Es hätte an der Behörde gelegen, den in solchen Dingen erkennbar unerfahrenen Kläger zur Darlegung seiner Vermögensverhältnisse aufzufordern und ihm unter Umständen eine entsprechende Erklärung seiner Hausbank abzuverlangen, wenn sich die Behörde auf die unzureichende Offenlegung der Vermögensverhältnisse des Klägers berufen wollte. Nach Aktenlage wurde der Kläger dazu nicht aufgefordert, auch behördenintern wurde dieser Punkt nicht erörtert. Gerade die Vermögensverhältnisse des Klägers waren bei der absehbaren Schadenshöhe der Dreh- und Angelpunkt des gesamten Verfahrens. Denn sollte der Kläger tatsächlich nicht zur Kostenerstattung in der Lage sein, würde der Landkreis oder jedenfalls die öffentliche Hand auf den Kosten sitzenbleiben. Der Behörde musste auch bewusst sein, dass ein Rückgriff auf die Eheleute L als Zustandsstörer nur bis zur endgültigen Eintragung des Klägers und seiner Ehefrau als Eigentümer im Grundbuch möglich war und ein späterer Versuch, die Eheleute L als Handlungsstörer zu belangen, unter Umständen an der Einrede der Verjährung scheitern könnte. Die nicht von der Hand zu weisende Gefahr, dass letztlich die öffentliche Hand beim Ausfall des Klägers die Kosten der Schadensbeseitigung zu tragen hätte, musste den Grundsatz der Beachtung des bürgerlich-rechtlichen Haftungsgefüge zurücktreten lassen; denn alle einschlägigen sicherheitsrechtlichen Vorschriften räumen den Anordnungen gegenüber dem Störer den Vorrang ein vor eigenen behördlichen Maßnahmen, die nur bei Unmöglichkeit, Unzulässigkeit oder Erfolglosigkeit der Anordnungen in Betracht kommen (BayVGH a.a.O. unter Hinweis auf Art. 7 Abs. 2 und 3 LStVG). Dem liegt der Gedanke zugrunde, dass die öffentliche Hand als Letzte für derartige Kosten aufkommen soll.
Der Widerspruchsbescheid geht zu Unrecht davon aus, dass die gebotenen Nachforschungen über die Vermögensverhältnisse des Klägers eine Verzögerung der Sanierung zur Folge gehabt hätte. Wie bereits dargestellt, wies der Kläger schon beim Ortstermin am 9.10.1992 und später immer wieder auf seine - gemessen an der erwarteten Schadenshöhe - fehlenden finanziellen Möglichkeiten hin, wobei er sich teilweise auch anwaltschaftlichen Rates versichert und eine Auskunft seiner Bank eingeholt hatte. Es wäre ohne jede spürbare zeitliche Verzögerung möglich gewesen, von dem Kläger innerhalb einer kurz bemessenen Frist die erforderlichen Nachweise zu fordern.
Im Ergebnis bleibt festzuhalten, dass das Landratsamt wegen einer nicht weiter aufklärbaren, von Anfang an vorhandenen Fixierung auf den Kläger die gebotene Ermessensentscheidung bei der Auswahl des Störers oder der Störer unterlassen hat und dieser Ermessensfehler auch durch den Widerspruchsbescheid wegen unrichtiger Gewichtung der maßgeblichen Gesichtspunkte nicht geheilt wurde.
Die Rechtswidrigkeit der gegen den Kläger gerichteten Bescheide vom 15.12.1992 bis 15.3.1993 bewirkt auch die Rechtswidrigkeit des Leistungsbescheides vom 22.3.1994, denn die Ersatzvornahme, deren Kosten der Kläger tragen soll, setzt nach Art. 32 Bayer. Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz voraus, dass er die Pflicht zu einer Handlung nicht oder nicht vollständig oder nicht zur gehörigen Zeit erfüllt hatte. Eine solche Pflicht des Klägers bestand, wie dargelegt, nicht.
Kosten: §§ 161, 154 VwGO.

References: Art. 68
 Art. 68
 Art. 68
 Art. 68
 Art. 68
 Art. 31
 Art. 31
 Art. 68
 Art. 45
 Art. 68
 § 1
 Art. 68
 Art. 68
 Art. 68
 § 1
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 Art. 7
 Art. 32