Source: http://eur-lex.europa.eu/Notice.do?mode=dbl&lang=en&ihmlang=en&lng1=en,de&lng2=bg,cs,da,de,el,en,es,et,fi,fr,hu,it,lt,lv,mt,nl,pl,pt,ro,sk,sl,sv,&val=688826:cs&page=
Timestamp: 2013-05-19 13:18:23+00:00

Document:
1. In the context of proceedings before it, the Elegktiko Sinedrio (Court of Auditors) (Greece) seeks answers to four questions concerning the compatibility with European Union (‘EU’) law of national rules as a result of which, where public sector employees are entitled to leave for trade union business, that leave is paid or not paid according to the classification of the employment relationship, particularly with regard to whether it is of indefinite duration or for a fixed term.
1. Im Rahmen eines beim Elegktiko Sinedrio (Rechnungshof, Griechenland) anhängigen Verfahrens ersucht dieser um Beantwortung von vier Fragen betreffend die unionsrechtliche Vereinbarkeit nationaler Vorschriften, aufgrund deren in Fällen, in denen staatliche Angestellte Anspruch auf Urlaub für gewerkschaftliche Belange haben, dieser Urlaub je nach Einordnung des Beschäftigungsverhältnisses, insbesondere je nachdem, ob es sich um ein unbefristetes oder befristetes Beschäftigungsverhältnis handelt, bezahlt oder nicht bezahlt wird.
2. In its order for reference, the Elegktiko Sinedrio is also concerned to establish that it is, in those proceedings, a ‘court or tribunal of a Member State’ within the meaning of Article 267 TFEU as interpreted by the Court. That point must therefore be verified.
2. In seiner Vorlage ist dem Elegktiko Sinedrio auch an der Feststellung gelegen, dass er in dem genannten Verfahren als „Gericht eines Mitgliedstaats“ im Sinne von Art. 267 AEUV in der Auslegung des Gerichtshofs handelt. Dieser Gesichtspunkt ist also zu überprüfen.
3. I shall accordingly divide my Opinion into two parts: first, the competence of the Elegktiko Sinedrio to request a ruling under Article 267 TFEU; second, the questions referred for a ruling.
3. Dementsprechend werde ich meine Schlussanträge in zwei Teile gliedern: erstens zur Vorlagebefugnis des Elegktiko Sinedrio nach Art. 267 AEUV und zweitens zu den Vorlagefragen.
4. Written observations have been submitted by Mr Antonopoulos, the payment of whose leave is in issue, by the Greek Government and by the Commission. At the hearing on 14 June 2012, the same parties presented oral submissions, in which they were asked to focus on the competence of the Elegktiko Sinedrio to request a preliminary ruling.
4. Herr Antonopoulos, dessen Anspruch auf bezahlten Urlaub streitig ist, die griechische Regierung und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. In der Verhandlung vom 14. Juni 2012 haben diese Verfahrensbeteiligten auch mündlich vorgetragen, wobei sie gebeten wurden, sich auf die Vorlagebefugnis des Elegktiko Sinedrio zu konzentrieren.
On the competence of the Elegktiko Sinedrio to request a preliminary ruling Zur Vorlagebefugnis des Elegktiko Sinedrio Legal framework Rechtlicher Rahmen EU law
5. In accordance with the first paragraph of Article 267 TFEU, the Court of Justice has jurisdiction to give preliminary rulings concerning the interpretation of EU law. The second paragraph of the same article provides: ‘Where such a question is raised before any court or tribunal of a Member State, that court or tribunal may, if it considers that a decision on the question is necessary to enable it to give judgment, request the Court to give a ruling thereon.’
5. Nach Art. 267 Abs. 1 AEUV entscheidet der Gerichtshof im Wege der Vorabentscheidung über die Auslegung des Unionsrechts. Art. 267 Abs. 2 AEUV bestimmt: „Wird eine derartige Frage einem Gericht eines Mitgliedstaats gestellt und hält dieses Gericht eine Entscheidung darüber zum Erlass seines Urteils für erforderlich, so kann es diese Frage dem Gerichtshof zur Entscheidung vorlegen.“
6. The Elegktiko Sinedrio was established shortly after Greece gained independence from the Ottoman Empire, by Decree of 27 September 1833, as a body combining both administrative and judicial functions on the model of the French Cour des Comptes (Court of Auditors).
6. Der Elegktiko Sinedrio wurde, kurz nachdem Griechenland die Unabhängigkeit vom Osmanischen Reich erlangt hatte, durch Dekret vom 27. September 1833 als eine Einrichtung mit sowohl administrativen als auch rechtsprechenden Funktionen nach dem Vorbild der französischen Cour des Comptes geschaffen.
7. Part Three, Section I, of the Greek Constitution of 1975, as revised, concerns the structure of the State. In that section, Article 26 provides for the separation of legislative, executive and judicial powers. Section V (Articles 87 to 100A) concerns the judiciary.
7. Der dritte Teil I. Abschnitt der griechischen Verfassung von 1975 in der geänderten Fassung regelt den Aufbau des Staates. In diesem Abschnitt sieht Art. 26 die Trennung der gesetzgebenden, der vollziehenden und der rechtsprechenden Funktion vor. Der V. Abschnitt (Art. 87 bis 100A) betrifft die rechtsprechende Gewalt.
8. Article 87 provides in particular that justice is to be administered by courts composed of professional judges who are to enjoy functional and personal independence and that, in the discharge of their duties, judges are to be subject only to the Constitution and the laws.
8. Art. 87 bestimmt insbesondere, dass das Recht von Gerichten gesprochen wird; sie sind mit ordentlichen Richtern besetzt, die sachliche und persönliche Unabhängigkeit genießen und bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben nur der Verfassung und den Gesetzen unterworfen sind.
9. Article 93 of the Greek Constitution provides, in particular:
9. In Art. 93 der griechischen Verfassung heißt es u. a.:
‘2. Sittings of all courts shall be public, except when the court decides that publicity would be contrary to accepted standards of morality or that special reasons call for the protection of the private or family life of the litigants.
3. All court judgments must be specifically and fully reasoned and delivered in open court. ...’
(2) Die Sitzungen aller Gerichte sind öffentlich, es sei denn, es wird durch Entscheidung des betreffenden Gerichts festgestellt, dass durch Öffentlichkeit eine Beeinträchtigung der guten Sitten zu erwarten ist oder besondere Gründe zum Schutz des Privat- oder Familienlebens der Beteiligten bestehen.
10. Article 98 of the Constitution provides:
(3) Jede Gerichtsentscheidung ist gesondert und sorgfältig zu begründen, sie ist in öffentlicher Sitzung zu verkünden. …“
‘1. The jurisdiction of the Elegktiko Sinedrio relates in particular to: 10. Art. 98 der Verfassung bestimmt:
(a) auditing the expenditure of the State, together with that of local authorities or other public law bodies which are subject to its audit by virtue of specific legislation;
„(1) In die Zuständigkeit des Elegktiko Sinedrio fallen insbesondere:
(b) verifying contracts of high economic value to which the State, or any other legal entity assimilated to the State for that purpose, is a party, as provided for by law;
a) die Prüfung der Ausgaben des Staates sowie der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften oder sonstiger juristischer Personen, welche ihm durch besondere Gesetzesbestimmung zugewiesen werden; (c) auditing the accounts of accounting officers and of the local authorities or other legal entities which are subject to the audit specified in subparagraph (a);
b) die Prüfung von Verträgen mit großem finanziellen Wert, in denen einer der Vertragspartner der Staat oder eine andere juristische Person ist, die dem Staat in dieser Hinsicht gesetzmäßig gleichgesetzt wird; (d) giving advisory opinions on draft laws concerning pensions or the recognition of service for granting of the right to a pension, in accordance with Article 73(2), and on all other matters provided for by law;
c) die Prüfung der Rechnungslegung der rechnungspflichtigen Beamten und der Selbstverwaltungskörperschaften oder sonstiger juristischer Personen, die der in Buchst. a vorgesehenen Prüfung unterliegen;
(e) drawing up and presenting to Parliament a report on the financial statement and balance sheet of the State, in accordance with Article 79(7);
d) Gutachten über Gesetzentwürfe betreffend Ruhegehälter oder Anerkennung von Dienstzeiten zwecks Verleihung von Ruhegehaltsansprüchen gemäß Art. 73 Abs. 2 sowie jede andere gesetzlich bestimmte Frage;
(f) determining legal disputes concerning the granting of pensions and the auditing of the accounts specified in subparagraph (c);
e) die Erstellung und Vorlage eines Berichts an das Parlament über die Staatsrechnung und die Staatsbilanz gemäß Art. 79 Abs. 7; (g) determining cases concerning the liability of civil or military servants of the State, and of servants of local authorities or other public law bodies, for any loss caused, intentionally or negligently, to the State or to such local authorities or other public law bodies.
f) die Entscheidung über Streitigkeiten betreffend die Zuerkennung von Ruhegehältern sowie wegen der Prüfung von Rechnungslegungen des Buchst. c;
2. The powers of the Elegktiko Sinedrio shall be regulated and exercised as provided for by law.
g) die Entscheidung über die Haftung von Zivil- oder Militärbeamten sowie von Kommunalbeamten und von Beamten anderer juristischer Personen des öffentlichen Rechts für jeden vorsätzlich oder fahrlässig dem Staat, den örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften oder sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts verursachten Schaden.
The provisions of Article 93(2) and (3) shall not apply in the cases specified in subparagraphs (a) to (d) of the preceding paragraph.
(2) Ein Gesetz bestimmt, wie die Zuständigkeiten des Rechnungshofes geregelt und ausgeübt werden.
3. Decisions of the Elegktiko Sinedrio in the cases specified in paragraph 1 shall not be subject to review by the Simvoulio tis Epikratias [Council of State].’
Bei den unter den Buchst. a bis d genannten Fällen des vorigen Absatzes finden die Bestimmungen des Art. 93 Abs. 2 und 3 keine Anwendung.
11. The Statute of the Elegktiko Sinedrio is codified in Presidential Decree 774/1980 (the ‘Presidential Decree’).
(3) Die über die in Abs. 1 genannten Angelegenheiten gefällten Entscheidungen des Elegktiko Sinedrio unterliegen nicht der Prüfung durch den Simvoulio tis Epikratias [Staatsrat].“
12. According to Article 3 of that decree, the Elegktiko Sinedrio comprises a President, a number of Vice-Presidents and a number of judges, of which there are two ranks. (2)
11. Die Satzung des Elegktiko Sinedrio ist im Präsidialdekret 774/1980 (im Folgenden: Präsidialdekret) kodifiziert.
13. Article 4 provides that, in carrying out its work, the Elegktiko Sinedrio is to be assisted by judicial personnel. On its website, (3) that body adds: ‘Auditing offices headed by commissioners of the Court (i.e. judicial employees with a university degree, with more than 15 years’ experience and holding the rank of head of division) are situated in ministries, prefectures and larger municipalities, and have competence in both a priori and a posteriori audits. …’
12. Nach Art. 3 dieses Dekrets setzt sich der Elegktiko Sinedrio aus einem Präsidenten, mehreren Vizepräsidenten und mehreren Richtern zusammen, die in zwei Ränge eingeteilt sind(2) .
14. Article 7 concerns the composition of the judicial formations of the Elegktiko Sinedrio. Under Article 7(1), it can sit in plenary formation, in sections or in ‘klimakia’ (which would appear to be sui generis formations having both judicial and administrative functions). In accordance with Article 7(3), each section is presided by a Vice-President (or by the President), sitting with four judges; two of the first rank (‘symvouloi’) and two of the second rank (‘paredroi’); the latter are merely consulted and do not have a say in the final decision.
13. Gemäß Art. 4 wird der Elegktiko Sinedrio bei seiner Tätigkeit von richterlichem Personal unterstützt. Auf der Website(3) des Rechnungshofs heißt es weiter: „Die Rechnungsprüfungsabteilungen, die unter der Leitung der Kommissare des Rechnungshofs stehen (d. h. im Rang eines Abteilungsleiters stehende juristische Angestellte mit Universitätsabschluss und mehr als 15 Jahren Erfahrung), befinden sich in Ministerien, Präfekturen und Großgemeinden und sind sowohl zu Ex-ante- als auch zu Ex-post-Prüfungen befugt. …“
15. Article 17 of the Presidential Decree concerns the Elegktiko Sinedrio’s jurisdiction to verify that public expenditure is correctly authorised and complies with all relevant legal provisions (Article 17(1)). In doing so, it may examine any incidental issue which arises, without prejudice to any provisions on res judicata (Article 17(3)), but is not competent to review the appropriateness of administrative acts (Article 17(5)).
14. Art. 7 betrifft die Zusammensetzung der Spruchkörper des Elegktiko Sinedrio. Nach Art. 7 Abs. 1 kann der Elegktiko Sinedrio als Plenum, als Abteilung oder als „klimakia“ (offenbar Spruchkörper sui generis mit sowohl rechtsprechenden als auch administrativen Funktionen) tagen. Gemäß Art. 7 Abs. 3 steht jede Abteilung unter dem Vorsitz eines Vizepräsidenten (oder des Präsidenten) und tagt mit vier Richtern, zwei Richtern des ersten Rangs und zwei des zweiten Rangs; die Letztgenannten werden nur konsultiert und sind bei der abschließenden Entscheidung nicht stimmberechtigt.
16. Article 19(1) of the Presidential Decree provides that a priori audit of payment orders for the expenditure of ministries is to be carried out by second-rank judges or commissioners, as the case may be, of the Elegktiko Sinedrio, sitting in the head office of the ministry in question.
15. Art. 17 des Präsidialdekrets regelt die Zuständigkeit des Elegktiko Sinedrio für die Prüfung, dass die öffentlichen Ausgaben ordnungsgemäß bewilligt werden und allen einschlägigen Rechtsvorschriften entsprechen (Art. 17 Abs. 1). Dabei kann er unbeschadet etwaiger Bestimmungen über die Rechtskraft alle auftretenden Nebenfragen untersuchen (Art. 17 Abs. 3), ist aber nicht zur Überprüfung der Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandels befugt (Art. 17 Abs. 5).
17. In accordance with Article 21(1) of the Presidential Decree, the competent second-rank judge or commissioner must refuse to authorise any expenditure which does not comply with the conditions in Article 17(1). If the expenditure is then resubmitted to him and he considers that it still does not comply with those conditions, he must submit the issue to the competent section of the Elegktiko Sinedrio, which is to give a final decision.
16. Gemäß Art. 19 Abs. 1 des Präsidialdekrets werden die Ex-ante-Prüfungen der Zahlungsanweisungen für die Ausgaben der Ministerien von Richtern des zweiten Rangs bzw. von den Kommissaren des Elegktiko Sinedrio vorgenommen, die in der Zentrale des jeweiligen Ministeriums arbeiten.
18. The order for reference states that, in accordance with Article 141 of Presidential Decree 1225/1981 (and notwithstanding the second subparagraph of Article 98(2) of the Constitution), that decision must state the reasons on which it is based. At the hearing, however, it was stated that there was no requirement that proceedings should be public, and that the procedure did not involve any exchange of pleadings.
17. Nach Art. 21 Abs. 1 des Präsidialdekrets muss der zuständige Richter des zweiten Rangs bzw. der Kommissar Ausgaben, die nicht den Voraussetzungen von Art. 17 Abs. 1 entsprechen, die Bewilligung versagen. Werden ihm die Ausgaben erneut zur Bewilligung vorgelegt und ist er weiterhin der Auffassung, dass die Voraussetzungen nicht erfüllt sind, legt er die Sache der zuständigen Abteilung des Elegktiko Sinedrio zur abschließenden Entscheidung vor.
19. The order for reference also explains that the proceedings before the Elegktiko Sinedrio in cases such as the present concern not only the commissioner and the authority whose expenditure has not been authorised – as between whom its decision is binding – but also the third party claiming the benefit of that expenditure. That party’s interests are represented by the authority concerned but, in the event of an unfavourable decision of the section concerned, he may, on certain grounds, apply to the same section to withdraw its decision. Except for those limited circumstances, that decision is final and unappealable.
18. Der Vorlage zufolge muss diese Entscheidung gemäß Art. 141 des Präsidialdekrets 1225/1981 (und ungeachtet Art. 98 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verfassung) begründet werden. Allerdings hieß es in der mündlichen Verhandlung, es bestehe kein Zwang, die Öffentlichkeit zu den Verfahren zuzulassen; es finde auch kein Austausch von Schriftsätzen statt.
20. At the hearing, however, both counsel for Mr Antonopoulos and the agent for the Greek Government agreed that the third party is not in fact a party to the proceedings before the Elegktiko Sinedrio, which concern only a divergence of views between the commissioner and the authority seeking to make the expenditure as to the legality of the expenditure envisaged and of the procedure followed.
19. Ausweislich der Vorlage betrifft das Verfahren vor dem Elegktiko Sinedrio in Fällen wie dem vorliegenden nicht nur den Kommissar und die Behörde, deren Ausgabe nicht genehmigt wurde – zwischen denen seine Entscheidung bindend ist –, sondern es betrifft auch den Drittbegünstigten der Ausgabe. Die Interessen dieser Partei werden von der jeweiligen Behörde wahrgenommen; im Fall einer dem Drittbegünstigten ungünstigen Entscheidung der Abteilung kann er bei dieser jedoch unter bestimmten Voraussetzungen die Rücknahme der Entscheidung beantragen. Abgesehen von dieser begrenzten Möglichkeit ist die Entscheidung jedoch endgültig und unanfechtbar.
21. The Elegktiko Sinedrio further explains – and this was agreed to at the hearing – that its decision does not constitute res judicata in the event of proceedings brought in the administrative courts by an individual seeking from an administrative authority payment of a sum which has not been authorised. In such cases, Article 17 of Law 2145/1993 requires that individual to produce the relevant decision of the section concerned (or a certificate that the decision refusing authorisation has not been submitted for review or that review by a section is pending), and such decision must be taken into account by the court seised of the dispute before it gives its own decision.
20. In der mündlichen Verhandlung waren sich Herr Antonopoulos und die griechische Regierung allerdings einig, dass der Dritte in dem Verfahren vor dem Elegktiko Sinedrio tatsächlich nicht als Partei beteiligt sei; Gegenstand des Verfahrens sei ausschließlich die Meinungsverschiedenheit zwischen dem Kommissar und der die Ausgabe beabsichtigenden Behörde über die Rechtmäßigkeit der vorgesehenen Ausgabe und des Vorgehens.
Procedure before the Elegktiko Sinedrio in the present case 21. Des Weiteren führt der Elegktiko Sinedrio aus – und insoweit herrschte Einigkeit in der mündlichen Verhandlung –, dass seine Entscheidung dann nicht rechtskräftig sei, wenn eine natürliche Person eine Verwaltungsbehörde bei den Verwaltungsgerichten auf Zahlung eines nicht bewilligten Betrags verklage. In solchen Fällen habe die natürliche Person nach Art. 17 des Gesetzes 2145/1993 die einschlägige Entscheidung der betreffenden Abteilung (oder eine Bescheinigung, dass keine Überprüfung der die Bewilligung ablehnenden Entscheidung beantragt worden und bei keiner Abteilung eine Überprüfung anhängig ist) vorzulegen; das mit dem Rechtsstreit befasste Gericht müsse dann diese Entscheidung berücksichtigen, ehe es sein eigenes Urteil erlasse.
22. The proceedings before the Elegktiko Sinedrio concern a payment order issued by the audit service of the Greek Ministry of Culture and Tourism (‘the ministry’), for payment to Mr Antonopoulos of a sum representing salary for leave which he had taken on trade union business. It is common ground that those proceedings fall within the jurisdiction governed by Article 98(1)(a) of the Greek Constitution and Article 17 of the Presidential Decree. However, the Elegktiko Sinedrio states in its order for reference that, under national law, only the jurisdiction governed by Article 98(1)(f) and (g) of the Constitution is considered to be strictly judicial. (4)
Verfahren vor dem Elegktiko Sinedrio im vorliegenden Fall 23. The payment order in question was submitted to the commissioner of the Elegktiko Sinedrio with responsibility for the ministry (‘the commissioner’), for a priori audit. The commissioner refused authorisation on the ground that, under national law, Mr Antonopoulos’s employment status as a fixed-term public sector worker not occupying a permanent post did not entitle him to payment of leave on trade union business. (5)
22. Das beim Elegktiko Sinedrio anhängige Verfahren betrifft eine Zahlungsanweisung der Audit-Abteilung des griechischen Ministeriums für Kultur und Tourismus (im Folgenden: Ministerium) zugunsten von Herrn Antonopoulos in Höhe eines Betrags, der dem Arbeitsentgelt in dem Zeitraum seines Urlaubs für gewerkschaftliche Belange entspricht. Unstreitig gelten für dieses Verfahren die Zuständigkeitsregeln von Art. 98 Abs. 1 Buchst. a der griechischen Verfassung und von Art. 17 des Präsidialdekrets. Der Elegktiko Sinedrio weist jedoch in seiner Vorlage darauf hin, dass nach nationalem Recht lediglich die durch Art. 98 Abs. 1 Buchst. f und g der Verfassung begründete Zuständigkeit als gerichtliche Zuständigkeit im strengen Sinne gelte(4) .
24. Since the order concerned a payment which he had already declined to authorise, the commissioner then referred the matter, pursuant to Article 21(1) of the Presidential Decree, to be decided by the First Section of the Elegktiko Sinedrio.
23. Die fragliche Zahlungsanweisung wurde dem für das Ministerium zuständigen Kommissar des Elegktiko Sinedrio (im Folgenden: Kommissar) zur Ex-ante-Prüfung vorgelegt. Er versagte die Bestätigung mit der Begründung, dass Herrn Antonopoulos aufgrund seiner Stellung als staatlicher Angestellter mit einem befristeten Arbeitsverhältnis, der keine Planstelle innehabe, kein Anspruch auf bezahlten Urlaub für gewerkschaftliche Belange zustehe(5) .
25. That section considers an interpretation of EU law necessary in order for it to decide whether the commissioner’s position, and the national law on which it is based, are consistent with EU rules on equality of treatment, in particular as between fixed-term workers and permanent workers.
24. Da es um eine Zahlungsanweisung ging, deren Bestätigung der Kommissar zuvor bereits einmal verweigert hatte, verwies dieser die Sache gemäß Art. 21 Abs. 1 des Präsidialdekrets zur Entscheidung an die Abteilung 1 des Elegktiko Sinedrio.
Assessment 25. Diese Abteilung hält eine Auslegung des Unionsrechts für erforderlich, um darüber entscheiden zu können, ob die Auffassung des Kommissars und die als Rechtsgrundlage dafür dienenden nationalen Vorschriften mit den Unionsbestimmungen über die Gleichbehandlung – insbesondere von befristet beschäftigten Arbeitnehmern und Dauerbeschäftigten – vereinbar sind.
26. According to settled case-law, in order to determine whether a body making a reference is a court or tribunal for the purposes of Article 267 TFEU, which is a question governed by EU law alone, the Court takes account of a number of factors, such as whether the body is established by law, whether it is permanent, whether its jurisdiction is compulsory, whether its procedure is inter partes , whether it applies rules of law and whether it is independent. In addition, a national court may refer a question to the Court only if there is a case pending before it and if it is called upon to give judgment in proceedings intended to lead to a decision of a judicial nature. (6)
Würdigung 27. The question whether a body may refer a question to the Court thus falls to be determined on the basis of criteria relating both to its constitution and to its function. A body may be a ‘court or tribunal’ when performing judicial functions but not when exercising functions of an administrative nature. It is therefore necessary to determine in what specific capacity it is acting within the particular legal context in which it seeks a ruling. For that purpose it is irrelevant that, when otherwise configured or when exercising other powers, the body concerned is to be classed as a court or tribunal for the purposes of Article 267 TFEU. The Court has thus found that the Italian Corte dei Conti (Court of Auditors) does not exercise a judicial function when carrying out a posteriori review of expenditure of State agencies – an administrative role consisting in the eval uation and verification of the results of administrative action. (7)
26. Nach ständiger Rechtsprechung stellt der Gerichtshof zur Beurteilung der rein unionsrechtlichen Frage, ob es sich bei der vorlegenden Einrichtung um ein „Gericht“ im Sinne des Art. 267 AEUV handelt, auf eine Reihe von Merkmalen ab, wie z. B. gesetzliche Grundlage der Einrichtung, ständiger Charakter, obligatorische Gerichtsbarkeit, streitiges Verfahren, Anwendung von Rechtsnormen durch die Einrichtung sowie deren Unabhängigkeit. Zudem können die nationalen Gerichte den Gerichtshof nur anrufen, wenn bei ihnen ein Rechtsstreit anhängig ist und sie im Rahmen eines Verfahrens zu entscheiden haben, das auf eine Entscheidung mit Rechtsprechungscharakter abzielt(6) .
28. This is the second occasion on which the Elegktiko Sinedrio has sought a preliminary ruling from the Court. On the first occasion, (8) its competence to do so was not questioned. In the main proceedings in that case, the Elegktiko Sinedrio had to determine a legal dispute concerning the granting of a pension to a person treated for that purpose as a civil servant. Its jurisdiction thus fell within Article 98(1)(f) of the Greek Constitution, concerning the determination of legal disputes, whereas, in the present case, its jurisdiction falls within Article 98(1)(a) of the Constitution and concerns the auditing of State expenditure. It appears that the former competence is considered to be strictly judicial under national law, whereas the latter is not. (9)
27. Die Vorlageberechtigung einer Einrichtung ist sowohl anhand struktureller als auch funktioneller Kriterien zu prüfen. Eine nationale Einrichtung kann als „Gericht“ qualifiziert werden, wenn sie gerichtliche Funktionen ausübt, nicht aber bei Ausführung von Aufgaben administrativer Art. Deshalb ist die spezifische Natur der Aufgaben zu prüfen, die sie in dem konkreten normativen Kontext ausübt, in dem sie sich zur Anrufung des Gerichtshofs veranlasst sieht. Im Rahmen dieser Prüfung ist unerheblich, dass andere Abteilungen der betroffenen Einrichtung oder – bei Ausführung anderer Aufgaben – die vorlegende Abteilung selbst als „Gericht“ im Sinne von Art. 267 AEUV zu qualifizieren sind. So hat der Gerichtshof entschieden, dass die italienische Corte dei Conti keine gerichtliche Funktion ausübt, wenn sie eine nachträgliche Kontrolle der Ausgaben staatlicher Stellen durchführt, die in der Bewertung und Überprüfung der Ergebnisse der Verwaltungstätigkeit besteht(7) .
29. The doubts which may arise, therefore, as regards the Elegktiko Sinedrio’s competence to seek a preliminary ruling in the present case, do not concern its inherent nature. Most importantly, it is undisputedly a permanent body established by law, composed of judges whose independence is unquestioned, whose jurisdiction is (in cases such as the present) compulsory and who apply rules of law, including (in cases such as the present) rules of EU law. Such doubts concern, rather, aspects of its function in the main proceedings. In particular, it seems important to consider whether the Elegktiko Sinedrio is called upon judicially to determine a dispute between parties at arm’s length or administratively to reconsider a decision taken by a member of its own staff, and whether its decision will have the same status and effects as those of a decision of an ordinary court of law.
28. Dies ist das zweite Mal, dass der Elegktiko Sinedrio den Gerichtshof um eine Vorabentscheidung ersucht. Beim ersten Mal(8) war seine entsprechende Befugnis nicht zweifelhaft. Im Ausgangsverfahren jener Rechtssache hatte der Elegktiko Sinedrio einen Rechtsstreit über die Gewährung einer Rente an eine zu diesem Zweck als Beamter behandelte Person zu entscheiden. Seine Zuständigkeit folgte mithin aus Art. 98 Abs. 1 Buchst. f der griechischen Verfassung, der die Entscheidung von Rechtsstreitigkeiten betrifft, während sich seine Zuständigkeit im vorliegenden Fall aus Art. 98 Abs. 1 Buchst. a der Verfassung ergibt und auf die Prüfung der Ausgaben des Staates gerichtet ist. Offenbar gilt die erstgenannte Zuständigkeit als gerichtliche Zuständigkeit im strengen Sinne, die zweitgenannte hingegen nicht(9) .
30. Before considering those points, it may be useful to reflect briefly on the history of the Court’s case-law in this area. The qualification of a referring body as a court or tribunal of a Member State was not an issue which arose frequently in the early years of the Court’s existence (10) but in the last three decades or so there have been some 50 decisions in cases of doubt. (11)
29. Etwaige Zweifel hinsichtlich der Vorlagebefugnis des Elegktiko Sinedrio im vorliegenden Fall beruhen daher nicht auf dem Wesen dieser Einrichtung als solche. Vor allem ist unstreitig, dass er eine ständige Einrichtung mit gesetzlicher Grundlage ist, aus Richtern zusammengesetzt ist, deren Unabhängigkeit außer Frage steht, deren Gerichtsbarkeit (in Fällen wie hier) obligatorisch ist und die Rechtsnormen, einschließlich (in Fällen wie hier) Rechtsnormen der Union, anwenden. Die Zweifel betreffen vielmehr bestimmte Merkmale der Funktionen des Elegktiko Sinedrio im Ausgangsverfahren. Insbesondere dürfte zu prüfen sein, ob er eine Streitigkeit zwischen Parteien als Unbeteiligter entscheiden muss oder administrativ die Entscheidung eines eigenen Mitarbeiters zu überprüfen hat und ob die Entscheidung des Elegktiko Sinedrio denselben Status und dieselbe Wirkung wie die Entscheidung eines ordentlichen Gerichts hat.
31. Most instructive are the 11 cases in which the Court has reached a view opposed to that of its Advocate General. They are roughly evenly balanced between those in which the Advocate General has taken the view that the referring body should not be considered a court or tribunal of a Member State but the Court has ruled that it should (six cases (12) ) and those in which the opposite has occurred (five cases (13) ). What is striking is that, in the first group of cases, three Advocates General all from a Roman civil law background (14) have advocated, essentially, the approach that only courts of law stricto sensu are competent to refer questions for a preliminary ruling, whereas, in the second group, four Advocates General from a non-Roman, mainly common law, background (15) have argued broadly that, in the interests of procedural economy and uniform application of EU law, the Court should in general answer relevant questions from bodies which have features of a court or tribunal and which must apply the law in resolving a genuine issue.
30. Vor der Prüfung dieser Gesichtspunkte mag es zweckmäßig sein, kurz auf die bisherige Rechtsprechung des Gerichtshofs in diesem Bereich einzugehen. Die Frage der Qualifizierung einer vorlegenden Einrichtung als Gericht eines Mitgliedstaats hat sich in den ersten Jahren des Bestehens des Gerichtshofs(10) nicht häufig gestellt; in den vergangenen 30 Jahren sind jedoch ungefähr 50 Entscheidungen in Zweifelsfällen ergangen(11) .
32. It might be thought that, in eschewing both those approaches, the Court has steered a judicious middle course between Mediterranean formalism and Anglo-Scandinavian informality – although it might also be simply that, as Advocate General Ruiz-Jarabo Colomer suggested in De Coster , (16) the approach overall has been casuistic rather than scientific. I feel that it would be appropriate for the Court to indicate, in the present case or on another suitable occasion in the not too distant future, whether, having regard to the now considerable body of case-law which it has amassed, it adheres to either of the approaches proposed by its Advocates General in the above cases, whether it follows any guiding principle which is different from either or whether, simply, each case must be examined afresh and on its own merits.
31. Am aufschlussreichsten sind die elf Fälle, in denen der Gerichtshof eine andere Auffassung als der jeweilige Generalanwalt vertreten hat. In ungefähr der Hälfte dieser Rechtssachen war nach Ansicht des Generalanwalts die vorlegende Einrichtung nicht als Gericht anzusehen, während der Gerichtshof die Gerichtseigenschaft bejahte (sechs Rechtssachen(12) ), in den übrigen Rechtssachen verhielt es sich genau umgekehrt (fünf Rechtssachen(13) ). Auffällig ist, dass sich in der ersten Gruppe drei Generalanwälte, die alle aus dem römisch-rechtlichen Rechtsraum stammen(14), im Wesentlichen dafür ausgesprochen haben, dass ausschließlich Gerichte im strengen Sinne vorlageberechtigt seien, während in der zweiten Gruppe vier Generalanwälte aus nicht römisch-rechtlichen, sondern in erster Linie vom common law geprägten Rechtsräumen(15) im Großen und Ganzen argumentiert haben, dass der Gerichtshof aus Gründen der Verfahrensökonomie und der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts einschlägige Fragen von Einrichtungen beantworten sollte, die Merkmale eines Gerichts aufweisen und bei der Entscheidung eines tatsächlichen Streitpunkts Rechtsnormen anwenden müssen.
33. I shall not seek here to set out yet again a full account of the development of the Court’s case-law; that has been done a number of times in the Opinions in the cases already decided, in particular those cited in footnotes 12 and 13 above. I would simply stress three points which the Court should, in my view, take into consideration.
32. Man könnte meinen, dass der Gerichtshof diese beiden Ansätze beiseitegelassen hat und besonnen einen Mittelweg zwischen mediterranem Formalismus und anglo-skandinavischer Ungezwungenheit gegangen ist – vielleicht stimmt aber auch einfach nur die von Generalanwalt Ruiz-Jarabo Colomer in der Rechtssache De Coster(16) vorgeschlagene Erklärung, dass die Herangehensweise insgesamt nicht wissenschaftlich, sondern kasuistisch sei. Meines Erachtens wäre es angemessen, wenn der Gerichtshof im vorliegenden Fall oder bei anderer passender Gelegenheit in nicht allzu ferner Zukunft andeutete, ob er unter Berücksichtigung seiner mittlerweile umfangreichen Rechtsprechung sich einem der Ansätze anschließt, die von den Generalanwälten in den vorbezeichneten Rechtssachen vorgeschlagen worden sind, ob er einer bestimmten Leitlinie folgt, die zu einem von den beiden Lösungen abweichenden Ergebnis führt, oder ob schlichtweg jeder Fall aufs Neue anhand des individuellen Sachverhalts geprüft werden muss.
34. First, although the decision as to whether a body is a ‘court or tribunal of a Member State’ is a matter for EU law (and this Court) alone, it can be taken only on the basis of the rules which govern the body in question and the specific proceedings before it. Those are matters of national law. The Court must therefore base its decision on the rules governing the functioning of the body in question, although it has no competence to interpret those rules. Even if the likelihood of a misapprehension or misunderstanding on that score is small, it cannot be ruled out. It seems to me therefore, that the Court should seek to err, if it errs at all, on the side of the lesser rather than the greater risk. The lesser risk is that of replying to a body whose competence to seek a preliminary ruling is not clearly established, whereas the greater risk is that of leaving a question of EU law unresolved with a possible disparity of application at national level.
33. Ich will an dieser Stelle nicht nochmals in aller Ausführlichkeit die Entwicklung der Rechtsprechung des Gerichtshofs darstellen – dies ist mehrfach in den Schlussanträgen für die bereits entschiedenen Fälle geschehen, insbesondere in den oben in den Fn. 12 und 13 angeführten Rechtssachen. Ich möchte lediglich drei Gesichtspunkte hervorheben, die der Gerichtshof meiner Meinung nach berücksichtigen sollte.
35. Second, I have cited five cases in which the Advocate General considered that the reference was admissible but the Court decided otherwise. Following three of those cases, the questions which had not been answered were referred again to the Court in different but related proceedings, and had to be answered. In all three cases, a second Opinion was necessary (in two of them from a different Advocate General), so that the substantive questions were in each case analysed twice by an Advocate General and were answered by the Court some two or three years after its first judgment. (17) Such circumstances are not representative of the greatest procedural economy.
34. Erstens ist für die Entscheidung, ob es sich bei einer Einrichtung um ein „Gericht eines Mitgliedstaats“ handelt, zwar allein das Unionsrecht (und der Gerichtshof) maßgebend, sie kann aber nur auf der Grundlage der Vorschriften getroffen werden, die für die betreffende Einrichtung und das bei ihr anhängige spezifische Verfahren gelten. Dies sind Fragen des nationalen Rechts. Der Gerichtshof muss bei seiner Entscheidung daher auf die Bestimmungen über die Arbeitsweise der jeweiligen Einrichtung abstellen, auch wenn er keine Zuständigkeit für deren Auslegung besitzt. Die Wahrscheinlichkeit, dass es in diesem Bereich zu Fehleinschätzungen und Missverständnissen kommt, mag zwar gering sein, kann aber nicht ausgeschlossen werden. Meines Erachtens sollte der Gerichtshof daher im Zweifel, sofern denn Zweifel bestehen, eher das geringere als das größere Risiko in Kauf nehmen. Das geringere Risiko besteht in der Erteilung einer Antwort an eine Einrichtung, deren Vorlageberechtigung nicht eindeutig feststeht, während das größere Risiko darin besteht, eine Frage des Unionsrechts unbeantwortet zu lassen mit der möglichen Folge einer uneinheitlichen Anwendung auf nationaler Ebene.
36. Third, I recall the words of Advocate General Ruiz-Jarabo Colomer in his Opinion in Österreichischer Rundfunk : (18) ‘… it is appropriate to allow non-judicial bodies to take part in the dialogue … where their decisions are not subject to subsequent review by a court, providing the last word under national law, a context offering access to the preliminary-ruling procedure in order to ward off the danger of leaving patches of [EU] law outside the scope of the unifying intervention of the Court of Justice’.
35. Zweitens habe ich fünf Rechtssachen angeführt, in denen der Generalanwalt die Vorlage für zulässig gehalten, der Gerichtshof jedoch gegenteilig entschieden hat. In drei dieser Fälle wurden dem Gerichtshof die unbeantworteten Fragen in anderen, aber mit den ursprünglichen Sachen zusammenhängenden Verfahren erneut vorgelegt und mussten dann doch entschieden werden. In allen drei Fällen waren zum zweiten Mal Schlussanträge erforderlich (die bei zwei Rechtssachen von einem anderen Generalanwalt gestellt wurden), so dass die materiellen Fragen jeweils zweimal von einem Generalanwalt geprüft und vom Gerichtshof zwei, drei Jahre nach seinem ersten Urteil beantwortet wurden(17) . Dies zeugt nicht von optimaler Verfahrensökonomie.
37. Having regard to those considerations against the background of the Court’s case-law in this area, I prefer a liberal approach in cases where an application of the criteria which the Court has developed (19) still leaves scope for doubt.
36. Drittens erinnere ich an die Ausführungen von Generalanwalt Ruiz-Jarabo Colomer in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Österreichischer Rundfunk(18), wonach „es zweckmäßig ist, nichtgerichtliche Organe zu dem Dialog … zuzulassen, wenn ihre Entscheidungen keiner nachfolgenden Kontrolle durch ein Gericht unterliegen, das in der nationalen Rechtsordnung das letzte Wort hat; unter diesen Voraussetzungen würde ihnen der Zugang zum Vorabentscheidungsverfahren ermöglicht, um die Gefahr von Lücken im [Unions]recht außerhalb der vereinheitlichenden Intervention des Gerichtshofs zu bannen“.
38. Returning to the present case, I note four factors which might lead the Court to consider that the Elegktiko Sinedrio is not competent to request a preliminary ruling in the present proceedings. First, those proceedings are not considered to be strictly judicial under national law. Second, the a priori review of State expenditure carried out by the Elegktiko Sinedrio might be compared to the a posteriori review which was considered by the Court to be an administrative rather than a judicial role in ANAS and RAI . (20) Third, one of the parties to the main proceedings – the commissioner – is an official of the Elegktiko Sinedrio itself. Fourth, although the decision to be taken by the section concerned is final as to the a priori authorisation of the expenditure in question, and subject to review by no higher authority, it is not final as regards Mr Antonopoulos’s entitlement to be paid; in the event of an unfavourable decision, he can still, it seems, take his claim to the administrative courts and seek an order that the ministry should pay him, in which case, if the order were granted, the expenditure would have to be authorised.
37. Angesichts dieser Erwägungen und vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Gerichtshofs in diesem Bereich bevorzuge ich eine liberale Haltung in Fällen, in denen auch nach Heranziehung der vom Gerichtshof entwickelten Kriterien(19) noch Zweifel möglich sind.
39. The first point, I think, is in no way decisive. The Court has consistently held that it is the classification of a body, or of proceedings, in EU law, not in national law, which determines whether a reference has been competently made. (21)
38. Um zu dem hier zu entscheidenden Fall zurückzukehren: Mir fallen vier Faktoren auf, aufgrund deren der Gerichtshof zu dem Ergebnis gelangen könnte, dass der Elegktiko Sinedrio im vorliegenden Verfahren nicht vorlageberechtigt ist. Erstens gilt das Verfahren nach nationalem Recht nicht als gerichtliches Verfahren im strengen Sinne. Zweitens könnte die vom Elegktiko Sinedrio vorgenommene Ex-ante-Kontrolle der Staatsausgaben mit der Ex-post-Kontrolle zu vergleichen sein, die der Gerichtshof in den Beschlüssen ANAS und RAI(20) nicht als rechtsprechende, sondern als administrative Aufgabe angesehen hat. Drittens ist eine Partei des Ausgangsverfahrens – nämlich der Kommissar – ein Mitarbeiter des Elegktiko Sinedrio selbst. Viertens ist die von der zuständigen Abteilung zu treffende Entscheidung zwar abschließend und von einer höheren Instanz nicht mehr überprüfbar hinsichtlich der Ex-ante-Bewilligung der fraglichen Ausgabe, das Gleiche gilt jedoch nicht hinsichtlich des Zahlungsanspruchs von Herrn Antonopoulos, der im Fall einer ihm ungünstigen Entscheidung offenbar immer noch die Möglichkeit hat, seinen Anspruch vor den Verwaltungsgerichten geltend zu machen und das Ministerium auf Zahlung zu verklagen. Wird dieser Klage stattgegeben, muss die Ausgabe bewilligt werden.
40. Nor does it seem to me that the Court’s decisions in ANAS and RAI can be effectively transposed to the present case. It is true that review of State expenditure will always have many of the same features, whether it is a priori or a posteriori . However, it is clear from the orders in those earlier cases that the Court relied specifically on the submissions of the Italian Government and the Commission, which stressed the differences between a priori and a posteriori review as carried out by the Corte dei Conti. In particular, while the former was in many respects comparable to a judicial function, the latter was not only a subsequent evaluation of measures which had already been implemented but was guided by criteria other than rules of law alone. (22) In the present case, the role of the Elegktiko Sinedrio is to determine whether planned expenditure must be authorised or not, in accordance with rules of law alone.
39. Der erste Gesichtspunkt ist meiner Meinung nach weder in der einen noch in der anderen Richtung entscheidend. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs kommt es für die Frage der Vorlageberechtigung auf die Einordnung einer Einrichtung oder eines Verfahrens nach dem Unionsrecht und nicht nach dem nationalen Recht an(21) .
41. As regards the third point, the case might be compared with Corbiau , (23) in which a question was referred by the Directeur des Contributions Directes et des Accises (Director of Taxation and Excise Duties) of the Grand Duchy of Luxembourg in an administrative appeal brought by a taxpayer against a decision of a department under the director's authority. The Court held that the director, although considered by both the Luxembourg Government and the Commission to be exercising a sufficiently judicial role in those proceedings, was not acting as a third party in relation to the department which adopted the decision forming the subject-matter of the proceedings because he had a clear organisational link with the departments which made the tax assessment against which the complaint submitted to him was directed. Similarly, in Syfait , (24) the Court stressed the operational link between the Epitropi Antagonismou (Competition Commission), a decision-making body, and its secretariat, a fact-finding body on the basis of whose proposals it adopted decisions.
40. Ich meine auch nicht, dass die Beschlüsse des Gerichtshofs in den Rechtssachen ANAS und RAI nutzbringend auf den vorliegenden Fall übertragen werden können. Die Prüfung staatlicher Ausgaben – gleichviel ob sie ex ante oder ex post erfolgt – wird zwar stets zahlreiche Merkmale aufweisen, die allen Fällen gemeinsam sind. Aus den in den genannten Rechtssachen ergangenen Beschlüssen geht jedoch hervor, dass der Gerichtshof ausdrücklich auf die Ausführungen der italienischen Regierung und der Kommission abgestellt hat, in denen diese Verfahrensbeteiligten die Unterschiede zwischen den von der Corte dei Conti durchgeführten Ex-ante- und Ex-post-Kontrollen hervorheben. Während nämlich die erste Art der Kontrolle Ähnlichkeiten mit der Rechtsprechungstätigkeit aufweise, gehe es bei der Ex-post-Kontrolle nicht nur um eine nachträgliche Bewertung bereits ausgeführter Maßnahmen, sondern die Kontrolle orientiere sich auch an anderen Kriterien als allein an Rechtsnormen(22) . Im vorliegenden Fall besteht die Aufgabe des Elegktiko Sinedrio darin, ausschließlich anhand von Rechtsnormen zu entscheiden, ob eine vorgesehene Ausgabe bewilligt werden muss.
42. In the present case, the Greek Government questions in its written observations whether the Elegktiko Sinedrio acts as a third party in relation to the commissioner. The Elegktiko Sinedrio itself, in its order for reference, stresses the complete functional separation between the section concerned and the commissioner, whose role is confined to (i) giving and confirming his initial assessment, (ii) referring the dispute to the section and (iii) presenting only the facts and his reasons for not approving the expenditure. The section then, in the light of all the submissions made, decides what is presented in the order for reference as a triangular dispute between the commissioner, the State agency whose expenditure has not been approved and the putative recipient of the expenditure.
41. Hinsichtlich des dritten Gesichtspunkts lässt sich ein Vergleich zu der Rechtssache Corbiau(23) ziehen, in dem der Directeur des contributions directes et des accises des Großherzogtums Luxemburg eine Frage im Rahmen eines außerstreitigen Verfahrens vorlegte, das ein Steuerpflichtiger gegen die Entscheidung einer dem Directeur unterstehenden Dienststelle eingeleitet hatte. Der Gerichtshof hat entschieden, dass der Directeur, obwohl die luxemburgische Regierung und die Kommission ihm in jenem Verfahren eine hinreichende Rechtsprechungsfunktion zuerkannten, nicht die Eigenschaft eines Dritten gegenüber der Dienststelle besitze, die die den Gegenstand der Klage bildende Entscheidung erlassen habe, da der Directeur eine offensichtliche institutionelle Verbindung zu den Dienststellen aufweise, die den streitigen Steuerbescheid, der Gegenstand des bei ihm eingelegten Einspruchs sei, erlassen hätten. Ähnlich hat der Gerichtshof im Urteil Syfait u. a.(24) abgestellt auf die funktionale Verbindung der Epitropi Antagonismou (Wettbewerbskommission), ein Entscheidungsorgan, mit ihrem Sekretariat, einem Untersuchungsorgan, auf dessen Vorschlag sie entscheide.
43. From what was said at the hearing, while the functional separation between the section concerned and the commissioner was not called in question, it seems open to doubt whether the dispute can truly be said to be triangular. Procedurally, it seems rather that the section is called upon to adjudicate between the opposing views of the ministry and the commissioner. (25) While Mr Antonopoulos’s interest in the outcome is undeniable he is, so to speak, merely a spectator of the proceedings. The Greek Government and the Commission therefore consider that the section’s role is of an internal, administrative nature. The Commission compared it to that of the Skatterättsnämnden in the main proceedings in Victoria Film , (26) which the Court (as opposed to the Advocate General) held to be acting in an administrative capacity when giving a preliminary binding decision.
42. Im vorliegenden Fall stellt die griechische Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen in Frage, ob der Elegktiko Sinedrio gegenüber dem Kommissar die Eigenschaft eines Dritten besitzt. Der Elegktiko Sinedrio selbst verweist in seiner Vorlage auf die vollkommene funktionelle Trennung zwischen der jeweiligen Abteilung und dem Kommissar, dessen Aufgabe sich beschränke auf i) die Abgabe und Bestätigung einer ersten Einschätzung, ii) Verweisung der Streitigkeit an die Abteilung und iii) Darlegung allein des Sachverhalts und seiner Gründe für die Nichtbewilligung der Ausgabe. Sodann entscheide die Abteilung unter Berücksichtigung aller abgegebenen Erklärungen eine in ihrer Vorlage als prozessuales Dreiecksverhältnis bezeichnete Streitigkeit zwischen dem Kommissar, der staatlichen Stelle, deren Ausgabe nicht bewilligt worden ist, und dem Begünstigten der vorgesehenen Ausgabe.
44. Whilst I understand the considerations which lead the Greek Government and the Commission to that view, it seems to me that the situation is not clear-cut, and that due weight should be given also to the fact that the relevant section of the Elegktiko Sinedrio is functionally independent of both the ministry and the commissioner and that its role is to adjudicate between them, with binding effect, on the basis of rules of law. To the extent that there is none the less scope for doubt, I would therefore recommend that the doubt be resolved in favour of allowing, rather than refusing, the reference for a preliminary ruling. (27)
43. Den Ausführungen in der mündlichen Verhandlung lässt sich entnehmen, dass zwar die funktionelle Trennung zwischen der betreffenden Abteilung und dem Kommissar nicht in Frage steht, dass aber offenbar zweifelhaft ist, ob die Streitigkeit wirklich im Rahmen eines Dreiecksverhältnisses ausgetragen wird. Prozessual hat es eher den Anschein, dass die Abteilung zur Entscheidung zwischen den gegensätzlichen Ansichten des Ministeriums und des Kommissars aufgerufen ist(25) . Unbestreitbar hat Herr Antonopoulos zwar ein Interesse am Ausgang des Verfahrens, er ist insoweit jedoch gewissermaßen nur Zuschauer. Die griechische Regierung und die Kommission sind deshalb der Ansicht, dass die Abteilung eine interne, administrative Aufgabe ausführe. Die Kommission vergleicht sie mit der Aufgabe des Skatterättsnämnde im Ausgangsverfahren der Rechtssache Victoria Film(26), in der der Gerichtshof (entgegen der Auffassung des Generalanwalts) entschieden hat, dass diese Einrichtung als Verwaltungsbehörde tätig werde, die einen verbindlichen vorläufigen Bescheid erteile.
45. Finally, as regards the fourth aspect – whether, essentially, the decision which the Elegktiko Sinedrio will give in the main proceedings has the same status as that of a decision of an ordinary court – it seems helpful to consider both of the possible outcomes.
44. Ich kann zwar die Überlegungen nachvollziehen, die die griechische Regierung und die Kommission zu dieser Sichtweise veranlassen, halte die Situation aber nicht für völlig eindeutig und meine, dass auch dem Umstand Bedeutung beigemessen werden muss, dass die betreffende Abteilung des Elegktiko Sinedrio sowohl gegenüber dem Ministerium als auch gegenüber dem Kommissar funktionell unabhängig ist und sie die Aufgabe hat, den Streit zwischen diesen beiden Parteien bindend unter Anwendung von Rechtsnormen zu entscheiden. Soweit dennoch Grund zu Zweifeln besteht, möchte ich daher vorschlagen, diese eher zugunsten einer Zulassung als einer Zurückweisung des Vorabentscheidungsersuchens sprechen zu lassen(27) .
46. If the decision is that the payment should not be authorised, that will not, it seems, preclude Mr Antonopoulos from seeking – and possibly obtaining – redress from the administrative courts, which will not be bound by the decision. (28) Any entitlement to remuneration which Mr Antonopoulos may have thus appears to be unaffected in any binding way by an adverse decision of the Elegktiko Sinedrio. In those circumstances, it might seem reasonable to consider that it would be for the administrative courts alone, whose decision would be final and binding vis-à-vis all parties, to refer a question to the Court of Justice. However, the same is not true in the opposite event – that is to say, the commissioner cannot also apply to the administrative courts for an order prohibiting the expenditure despite a contrary decision of the section. (29) If the section decides that the expenditure must be authorised, its decision cannot be challenged by the commissioner and the very nature of the dispute means that neither the ministry nor Mr Antonopoulos will seek to challenge it. In that event, a final and binding decision will have been made as a matter of law, and there will be no possibility of recourse to any other judicial authority, whether by way of appeal or by way of any other kind of proceeding – and thus, if the Elegktiko Sinedrio is not considered a court or tribunal of a Member State, no possibility of a reference to the Court of Justice. (30)
45. Was schließlich den vierten Gesichtspunkt betrifft – nämlich im Wesentlichen die Frage, ob die Entscheidung, die der Elegktiko Sinedrio im Ausgangsverfahren erlassen wird, der Entscheidung eines ordentlichen Gerichts gleichzusetzen ist –, so erscheint mir eine Prüfung unter dem Gesichtspunkt der beiden möglichen Ergebnisse als zweckmäßig.
47. It does not seem possible to make a body’s competence to seek a preliminary ruling from the Court of Justice – and thus its status as a court or tribunal of a Member State within the meaning of Article 267 TFEU – dependent on whether the decision it takes to determine the proceedings before it will be positive or negative, when it needs such a ruling in order to reach its decision. Since one of the possible decisions the Elegktiko Sinedrio can take clearly has a status equivalent to that of a judgment of an ordinary court, I do not think it should be precluded from seeking a preliminary ruling on the ground that the other possible decision would not have such a status.
46. Falls die Entscheidung im Sinne einer Nichtbewilligung der Zahlung lautet, hindert dies Herrn Antonopoulos offenbar nicht an der Beantragung – und möglicherweise Erwirkung – von Rechtsschutz bei den Verwaltungsgerichten, die ihrerseits nicht an die Entscheidung des Elegktiko Sinedrio gebunden sind(28) . Eine ablehnende Entscheidung des Elegktiko Sinedrio scheint sich daher nicht bindend auf einen Herrn Antonopoulos gegebenenfalls zustehenden Vergütungsanspruch auszuwirken. Wenn dem so ist, mag die Annahme vernünftig erscheinen, dass die Vorlage von Fragen an den Gerichtshof einzig und allein den Verwaltungsgerichten gestattet ist, deren Entscheidungen endgültig und für alle Beteiligten bindend sind. Das Gleiche gilt jedoch nicht im umgekehrten Fall – d. h., der Kommissar kann nicht seinerseits bei den Verwaltungsgerichten auf Untersagung der Ausgabe klagen, wenn die Abteilung anderslautend entschieden hat(29) . Falls die Abteilung die Bewilligung der Ausgabe anordnet, kann der Kommissar diese Entscheidung nicht anfechten, und naturgemäß ist der Rechtsstreit so gelagert, dass weder das Ministerium noch Herr Antonopoulos ein Interesse an einer Anfechtung haben. In diesem Fall liegt also von Rechts wegen eine endgültige und bindende Entscheidung vor, so dass keine Möglichkeit für die Anrufung einer sonstigen rechtsprechenden Einrichtung – sei es im Wege eines Rechtsmittels oder eines sonstigen Verfahrens irgendwelcher Art – und somit, wenn der Elegktiko Sinedrio nicht als Gericht eines Mitgliedstaats angesehen wird, auch keine Möglichkeit für eine Vorlage an den Gerichtshof besteht(30) .
48. All the foregoing considerations – in particular those set out in points 34 to 37 above – lead me to the view that, in the context of the proceedings before it, the Elegktiko Sinedrio should be regarded in the present case as a court or tribunal of a Member State competent to seek a preliminary ruling from the Court under Article 267 TFEU.
47. Es kann nicht sein, dass die Befugnis einer Einrichtung, ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof zu richten, und somit ihr Status als Gericht eines Mitgliedstaats im Sinne von Art. 267 AEUV davon abhängen soll, ob die von ihr erlassene Entscheidung positiv oder negativ ausfällt, wenn sie eine Vorabentscheidung benötigt, um diese ihre Entscheidung treffen zu können. Da eine der möglichen Entscheidungen, die der Elegktiko Sinedrio erlassen kann, eindeutig einen Status aufweist, der dem Status eines Urteils eines ordentlichen Gerichts entspricht, kann ihm meines Erachtens die Vorlagebefugnis nicht mit der Begründung abgesprochen werden, dass der anderen möglichen Entscheidung dieser Status nicht zukäme.
On the questions referred 48. Aufgrund all der vorstehenden – insbesondere der oben in den Nrn. 34 bis 37 dargelegten – Erwägungen bin ich der Auffassung, dass der Elegktiko Sinedrio im Kontext des bei ihm anhängigen Verfahrens im vorliegenden Fall als Gericht eines Mitgliedstaats anzusehen ist, das befugt ist, den Gerichtshof nach Art. 267 AEUV um eine Vorabentscheidung zu ersuchen.
Legal framework Zu den Vorlagefragen EU law
Rechtlicher Rahmen 49. The main proceedings concern an employment relationship which ended before the entry into force of the Lisbon Treaty. At that time, the first paragraph of Article 136 EC (31) provided:
‘The Community and the Member States, having in mind fundamental social rights such as those set out in the European Social Charter signed at Turin on 18 October 1961 and in the 1989 Community Charter of the Fundamental Social Rights of Workers, shall have as their objectives the promotion of employment, improved living and working conditions, so as to make possible their harmonisation while the improvement is being maintained, proper social protection, dialogue between management and labour, the development of human resources with a view to lasting high employment and the combating of exclusion.’
49. Im Ausgangsverfahren geht es um ein Beschäftigungsverhältnis, das vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon endete. Damals sah Art. 136 Abs. 1 EG(31) vor:
50. Article 137 EC (32) provided, in particular:
„Die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten verfolgen eingedenk der sozialen Grundrechte, wie sie in der am 18. Oktober 1961 in Turin unterzeichneten Europäischen Sozialcharta und in der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer von 1989 festgelegt sind, folgende Ziele: die Förderung der Beschäftigung, die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, um dadurch auf dem Wege des Fortschritts ihre Angleichung zu ermöglichen, einen angemessenen sozialen Schutz, den sozialen Dialog, die Entwicklung des Arbeitskräftepotenzials im Hinblick auf ein dauerhaft hohes Beschäftigungsniveau und die Bekämpfung von Ausgrenzungen.“
‘1. With a view to achieving the objectives of Article 136, the Community shall support and complement the activities of the Member States in the following fields:
50. In Art. 137 EG(32) war insbesondere bestimmt:
„(1) Zur Verwirklichung der Ziele des Artikels 136 unterstützt und ergänzt die Gemeinschaft die Tätigkeit der Mitgliedstaaten auf folgenden Gebieten:
b) Arbeitsbedingungen;
5. The provisions of this Article shall not apply to pay, the right of association, the right to strike or the right to impose lock-outs.’
51. Article 139 EC (33) provided, in particular:
(5) Dieser Artikel gilt nicht für das Arbeitsentgelt, das Koalitionsrecht, das Streikrecht sowie das Aussperrungsrecht.“
‘1. Should management and labour so desire, the dialogue between them at Community level may lead to contractual relations, including agreements.
51. In Art. 139 EG(33) hieß es insbesondere:
2. Agreements concluded at Community level shall be implemented either in accordance with the procedures and practices specific to management and labour and the Member States or, in matters covered by Article 137, at the joint request of the signatory parties, by a Council decision on a proposal from the Commission.
„(1) Der Dialog zwischen den Sozialpartnern auf Gemeinschaftsebene kann, falls sie es wünschen, zur Herstellung vertraglicher Beziehungen einschließlich des Abschlusses von Vereinbarungen führen. …’
(2) Die Durchführung der auf Gemeinschaftsebene geschlossenen Vereinbarungen erfolgt entweder nach den jeweiligen Verfahren und Gepflogenheiten der Sozialpartner und der Mitgliedstaaten oder – in den durch Artikel 137 erfassten Bereichen – auf gemeinsamen Antrag der Unterzeichnerparteien durch einen Beschluss des Rates auf Vorschlag der Kommission.
52. Article 12(1) of the Charter of Fundamental Rights of the European Union (‘the Charter’) guarantees ‘the right to freedom of peaceful assembly and to freedom of association at all levels, in particular in political, trade union and civic matters, which implies the right of everyone to form and to join trade unions for the protection of his or her interests’.
53. Article 20 of the Charter guarantees equality before the law, and Article 21(1) prohibits any discrimination ‘based on any ground such as sex, race, colour, ethnic or social origin, genetic features, language, religion or belief, political or any other opinion, membership of a national minority, property, birth, disability, age or sexual orientation’, while Article 21(2) prohibits discrimination on grounds of nationality.
52. Art. 12 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) garantiert „das Recht, sich insbesondere im politischen, gewerkschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Bereich auf allen Ebenen frei und friedlich mit anderen zu versammeln und frei mit anderen zusammenzuschließen, was das Recht jeder Person umfasst, zum Schutz ihrer Interessen Gewerkschaften zu gründen und Gewerkschaften beizutreten“.
54. Article 28 of the Charter provides:
53. Art. 20 der Charta gewährleistet Gleichheit vor dem Gesetz; Art. 21 Abs. 1 verbietet Diskriminierungen „wegen des Geschlechts, der Rasse, der Hautfarbe, der ethnischen oder sozialen Herkunft, der genetischen Merkmale, der Sprache, der Religion oder der Weltanschauung, der politischen oder sonstigen Anschauung, der Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, des Vermögens, der Geburt, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung“, während Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit nach Art. 21 Abs. 2 verboten ist.
‘Workers and employers, or their respective organisations, have, in accordance with Union law and national laws and practices, the right to negotiate and conclude collective agreements at the appropriate levels and, in cases of conflicts of interest, to take collective action to defend their interests, including strike action.’
54. Art. 28 der Charta bestimmt:
55. On 18 March 1999, three European cross-industry organisations (34) concluded a framework agreement on fixed-term work (‘the framework agreement’). The framework agreement formed the annex to Directive 1999/70 (‘the directive’), (35) which was adopted on the basis of Article 139(2) EC. Article 2 of the directive in effect required the Member States to ensure that the measures necessary to put the framework agreement into effect were in place by 10 July 2001 (or, at the latest, 1 July 2002).
„Die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sowie die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber oder ihre jeweiligen Organisationen haben nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten das Recht, Tarifverträge auf den geeigneten Ebenen auszuhandeln und zu schließen sowie bei Interessenkonflikten kollektive Maßnahmen zur Verteidigung ihrer Interessen, einschließlich Streiks, zu ergreifen.“
56. Clause 3(2) of the framework agreement defines ‘comparable permanent worker’ as ‘a worker with an employment contract or relationship of indefinite duration, in the same establishment, engaged in the same or similar work/occupation, due regard being given to qualifications/skills’.
55. Am 18. März 1999 schlossen drei branchenübergreifende Organisationen(34) eine Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge (im Folgenden: Rahmenvereinbarung). Die Rahmenvereinbarung bildete den Anhang der Richtlinie 1999/70(35) (im Folgenden: Richtlinie), die gestützt auf Art. 139 Abs. 2 EG erlassen wurde. Nach Art. 2 der Richtlinie hatten die Mitgliedstaaten de facto sicherzustellen, dass die zur Durchführung der Rahmenvereinbarung erforderlichen Maßnahmen am 10. Juli 2001 (oder spätestens am 1. Juli 2002) in Kraft waren.
57. Clause 4(1) of the framework agreement provides:
56. In Paragraf 3 Nr. 2 der Rahmenvereinbarung ist der Begriff „vergleichbarer Dauerbeschäftigter“ definiert als „ein Arbeitnehmer desselben Betriebs mit einem unbefristeten Arbeitsvertrag oder ‑verhältnis, der in der gleichen oder einer ähnlichen Arbeit/Beschäftigung tätig ist, wobei auch die Qualifikationen/Fertigkeiten angemessen zu berücksichtigen sind“.
57. Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung sieht vor:
„Befristet beschäftigte Arbeitnehmer dürfen in ihren Beschäftigungsbedingungen nur deswegen, weil für sie ein befristeter Arbeitsvertrag oder ein befristetes Arbeitsverhältnis gilt, gegenüber vergleichbaren Dauerbeschäftigten nicht schlechter behandelt werden, es sei denn, die unterschiedliche Behandlung ist aus sachlichen Gründen gerechtfertigt.“
58. According to the order for reference, Article 103 of the Constitution, regulating the status of State and other public employees, distinguishes three categories according to the nature of the employment relationship. Essentially:
(a) permanent civil servants occupy permanent posts provided for by law; the terms of their employment are governed by specific legislation;
58. Nach den Angaben in der Vorlageentscheidung unterscheidet Art. 103 der Verfassung, der die Vorschriften über das Personal des öffentlichen Dienstes und der übrigen Beschäftigten der öffentlichen Verwaltung enthält, drei Kategorien entsprechend der Natur des Beschäftigungsverhältnisses. Diese Kategorien umfassen im Wesentlichen:
(b) public sector workers with a private law contract for a fixed or indefinite term occupy certain types of permanent post provided for by law but cannot be established in those posts, nor can they have a fixed-term contract converted to one of indefinite duration; certain terms of their employment are governed by specific legislation;
a) Beamte, die gesetzliche Planstellen haben und unkündbar sind; die Konditionen ihrer Beschäftigung sind in besonderen gesetzlichen Vorschriften festgelegt;
(c) public sector workers with a fixed-term private law contract, recruited in order to meet unforeseen and urgent needs, do not occupy a permanent post and cannot have their contract converted to one of indefinite duration; certain terms of their employment are governed by specific legislation.
b) staatliche Angestellte mit einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis auf unbestimmte oder bestimmte Zeit auf bestimmten gesetzlichen Planstellen ohne Möglichkeit einer Festanstellung oder Umwandlung eines befristeten Arbeitsverhältnisses in ein unbefristetes; bestimmte Konditionen ihrer Beschäftigung sind in besonderen gesetzlichen Vorschriften festgelegt;
59. Law 1264/1982 laid down a system of leave for trade union business of graduated duration – up to 15 days’ leave a month in certain cases – depending on the importance of the trade union and the position in it held by the trade union member. Such leave was to be treated as working time for all purposes other than the right to remuneration, with the trade union being liable for payment of the relevant social security contributions. (36) That law did not distinguish, for such purposes, between workers with different kinds of employment relationship.
c) staatliche Angestellte mit einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis auf bestimmte Zeit, die eingestellt werden, um unvorhergesehenen und dringenden Erfordernissen nachzukommen, ohne dass sie eine Planstelle innehaben und ohne Möglichkeit der Umwandlung des befristeten Arbeitsverhältnisses in ein unbefristetes; bestimmte Konditionen ihrer Beschäftigung sind in besonderen gesetzlichen Vorschriften festgelegt.
60. Law 1400/1983 later provided that, for civil servants and public sector workers occupying a permanent post under a private-law relationship (categories (a) and (b) in point 58 above), the trade union leave in question was to be remunerated. There was, however, at the material time in the main proceedings, no such right to remuneration for public sector workers with a fixed-term private law contract, recruited in order to meet unforeseen and urgent needs and not occupying a permanent post (category (c) in point 58 above).
59. Das Gesetz 1264/1982 sah ein System der Gewährung von Urlaub für gewerkschaftliche Belange vor, dessen Dauer entsprechend der Bedeutung der gewerkschaftlichen Organisation und der Stellung, die das Gewerkschaftsmitglied in ihr einnimmt, variiert und der in bestimmten Fällen bis zu 15 Tage pro Monat betragen kann. Dieser Urlaub galt in jeder Hinsicht als Arbeitszeit mit Ausnahme des Anspruchs auf Arbeitsentgelt; zur Entrichtung der entsprechenden Sozialversicherungsbeiträge(36) ist die gewerkschaftliche Organisation verpflichtet. In diesem Gesetz wurde bei dieser Regelung nicht zwischen Angestellten mit verschiedenartigen Beschäftigungsverhältnissen unterschieden.
Facts, procedure and questions referred 60. In der Folgezeit sah das Gesetz 1400/1983 vor, dass für die Beamten und die aufgrund eines Privatrechtsverhältnisses beschäftigten Angestellten mit Planstellen (die vorstehend in Nr. 58 unter den Kategorien a und b aufgeführten Beschäftigten) der in Rede stehende Urlaub für gewerkschaftliche Belange vergütet wird. Zu der für das Ausgangsverfahren maßgebenden Zeit bestand jedoch kein solcher Vergütungsanspruch für staatliche Angestellte mit befristeten Privatrechtsverhältnissen, die eingestellt wurden, um unvorhergesehenen und dringenden Erfordernissen nachzukommen, und die keine Planstelle innehaben (oben in Nr. 58 Kategorie c).
61. Mr Antonopoulos was employed by the ministry under a fixed-term private law contract (falling within category (c) above) from November 2008 to October 2009. He was a member of a trade union and, during that period, was authorised to take 34 days’ leave on trade union business. The ministry sought to pay his salary in respect of those 34 days, but the commissioner refused to authorise the payment, on the ground that Mr Antonopoulos’s employment status did not entitle him to such payment.
Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen 62. The First Section of the Elegktiko Sinedrio has to determine whether the less favourable treatment accorded to those in Mr Antonopoulos’s position is consistent with the requirements of EU law. It seeks a ruling on the following questions:
61. Herr Antonopoulos war von November 2008 bis Oktober 2009 im Rahmen eines (oben unter Kategorie c fallenden) befristeten Privatrechtsverhältnisses beim Ministerium beschäftigt. Er war Gewerkschaftsmitglied und erhielt in diesem Zeitraum 34 Tage Urlaub für gewerkschaftliche Belange. Das Ministerium wollte ihm für diese 34 Tage sein Gehalt zahlen, jedoch verweigerte der Kommissar die Bewilligung dieser Zahlung mit der Begründung, dass Herr Antonopoulos aufgrund seines Beschäftigungsstatus keinen Anspruch auf das Entgelt habe.
‘(1) Does payment or non-payment of remuneration to a worker during leave of absence from work on trade union business constitute a working condition or employment condition under EU law and, in particular, do provisions of law allowing unpaid leave for union business to be granted to workers with a fixed-term employment relationship in the public sector who do not occupy an established post and who are officials of a trade union organisation introduce a “working condition” within the meaning of Article 137(1)(b) EC and an “employment condition” in accordance with Clause 4(1) of the framework agreement or does this question come within the areas of pay and the right of association to which EU law does not apply?
62. Die Abteilung 1 des Elegktiko Sinedrio hat zu entscheiden, ob die schlechtere Behandlung von Personen, die sich in der Lage von Herrn Antonopoulos befinden, mit den unionsrechtlichen Anforderungen vereinbar ist. Sie ersucht um eine Entscheidung zu folgenden Fragen:
(2) If the answer to Question 1 is in the affirmative, is a worker with a private-law employment relationship of indefinite duration with the civil service who occupies an established post and is employed on the same work as a worker with a private-law fixed-term employment relationship who does not occupy an established post “comparable” to that worker within the meaning of Clauses 3(2) and 4(1) of the framework agreement or does the fact that the national Constitution (Article 103) and its implementing laws provide for a special employment regime for such workers (terms of employment and specific safeguards in accordance with Article 103(3) of the Constitution) suffice to classify them as not “comparable” to workers with a private-law fixed-term employment relationship who do not occupy an established post?
1. Stellt die Zahlung oder Nichtzahlung eines Entgelts an den Arbeitnehmer für die Dauer seiner Abwesenheit von der Arbeit wegen Urlaubs für gewerkschaftliche Belange eine Arbeitsbedingung oder eine Beschäftigungsbedingung im Sinne des Unionsrechts dar, und stellen insbesondere Vorschriften von Gesetzen, die die Gewährung eines Urlaubs für gewerkschaftliche Belange an im öffentlichen Dienst befristet beschäftigte Arbeitnehmer vorsehen, die dort keine Planstelle innehaben, und die Eigenschaft von Mitgliedern des Vorstands einer gewerkschaftlichen Organisation haben, eine „Arbeitsbedingung“ im Sinne von Art. 137 Abs. 1 Buchst. b EG und eine „Beschäftigungsbedingung“ nach Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung dar, oder gehört diese Frage zu den dem Unionsrecht entzogenen Bereichen des Arbeitsentgelts und des Koalitionsrechts?
(3) If the answers to Questions 1 and 2 are in the affirmative:
2. Bei Bejahung der vorstehenden Frage: Kann ein Arbeitnehmer mit einem unbefristeten privatrechtlichen Arbeitsverhältnis im öffentlichen Dienst, der eine Planstelle innehat und dieselbe Arbeit ausübt wie ein Arbeitnehmer mit einem befristeten privatrechtlichen Arbeitsverhältnis, der keine Planstelle innehat, als diesem Arbeitnehmer im Sinne der Paragrafen 3 Nr. 2 und 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung „vergleichbar“ angesehen werden, oder genügt der Umstand, dass die nationale Verfassung (Art. 103) und die entsprechenden Ausführungsgesetze für ihn eine besondere Dienstregelung vorsehen (Einstellungsbedingungen und besondere Garantien gemäß Art. 103 Abs. 3 der Verfassung), dafür, ihn als nicht „vergleichbar“ und somit einem Arbeitnehmer mit befristetem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis, der keine Planstelle innehat, nicht gleichgeordnet anzusehen?
(a) If the effect of a combination of national legislative provisions is that public sector employees with an employment relationship of indefinite duration who occupy an established post and who are officials of a second-level trade union organisation receive paid leave (up to nine days a month) for trade union business, while workers in the same service with a fixed-term employment relationship who do not occupy an established post but who do have the same trade union status receive unpaid leave of the same duration for trade union business, does the distinction in question constitute less favourable treatment of the second category of workers within the meaning of Clause 4(1) of the framework agreement and
3. Bei Bejahung der beiden vorstehenden Fragen:
(b) Do the limited term of the employment relationship of the second category of workers and the fact that that category is distinct in terms of the employment regime in general (terms of recruitment, promotion and termination of the employment relationship) constitute objective grounds that might justify that discrimination?
a) Wenn sich aus den nationalen Rechtsvorschriften ergibt, dass Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst mit einem unbefristeten Arbeitsverhältnis, die eine Planstelle innehaben und Mitglieder des Vorstands einer gewerkschaftlichen Organisation zweiten Grades sind, bezahlten Urlaub für gewerkschaftliche Belange (bis zu neun Tagen pro Monat) erhalten, wohingegen Arbeitnehmer desselben Dienstes mit einem befristeten Arbeitsverhältnis ohne Planstelle, jedoch mit derselben vorstehend beschriebenen gewerkschaftlichen Funktion einen zwar ebenso langen, jedoch unbezahlten Urlaub für gewerkschaftliche Belange erhalten, stellt dann diese Unterscheidung eine schlechtere Behandlung der zweiten Kategorie von Arbeitnehmern im Sinne von Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung dar?
(4) Does the distinction at issue between trade union officials who are workers with a contract of indefinite duration and who occupy an established position in the civil service and fixed-term workers with the same trade union status who do not occupy an established post in the same service infringe the principle of non-discrimination in the pursuit of trade union rights in accordance with Articles 12, 20, 21 and 28 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union or can that distinction be justified on the grounds that the two categories of workers have a different employment status?’
b) Stellen gerade die zeitlich begrenzte Dauer des Arbeitsverhältnisses der zweiten Kategorie von Arbeitnehmern sowie die Differenzierung in ihrer Dienstregelung insgesamt (Bedingungen der Einstellung, der Beförderung, der Auflösung des Arbeitsverhältnisses) sachliche Gründe dar, die diese Unterscheidung rechtfertigen können?
Assessment 4. Stellt die streitige Differenzierung der Gewerkschaftsmitarbeiter, die unbefristet beschäftigte Arbeitnehmer mit einer Planstelle im öffentlichen Dienst sind, im Hinblick auf die dieselbe gewerkschaftliche Funktion ausübenden befristet beschäftigten Arbeitnehmer in demselben Dienst ohne Planstelle einen Verstoß gegen den Grundsatz der Nichtdiskriminierung bei der Ausübung gewerkschaftlicher Rechte nach den Art. 12, 20, 21 und 28 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union dar, oder kann die Differenzierung durch die Andersartigkeit der Dienstregelungen der Arbeitnehmer der beiden Kategorien gerechtfertigt werden?
63. Mr Antonopoulos, the Greek Government and the Commission agree in substance on the answers to the first three questions. Essentially, they consider that: (1) payment or non-payment of remuneration during leave on trade union business is a ‘working condition’ or ‘employment condition’ within the meaning of the relevant EU provisions; (2) the two categories of worker in question are ‘comparable’ within the meaning of the framework agreement; and (3) the difference in treatment between them is ‘less favourable’ treatment of the second category, which is not justified on objective grounds.
Würdigung 64. On the fourth question, the proposed answers differ slightly in form but not in underlying substance. Mr Antonopoulos considers that the difference in treatment also infringes the principle of non-discrimination in the pursuit of trade union rights under the Charter; the Greek Government simply that the Charter confirms its conclusion that there is unjustified discrimination; and the Commission that, prohibited discrimination being established in the context of the framework agreement, there is no need to examine it in the light of the Charter but that, in any event, the national provisions in issue do not appear to regulate trade union rights directly.
63. Herr Antonopoulos, die griechische Regierung und die Kommission sind sich hinsichtlich der Beantwortung der ersten drei Fragen im Kern einig. Sie sind im Wesentlichen der Ansicht, dass 1. die Zahlung oder Nichtzahlung eines Entgelts für die Dauer eines Urlaubs für gewerkschaftliche Belange eine „Arbeitsbedingung“ bzw. „Beschäftigungsbedingung“ im Sinne der einschlägigen Unionsbestimmungen darstelle, 2. die beiden in Rede stehenden Kategorien von Arbeitnehmern „vergleichbar“ im Sinne der Rahmenvereinbarung seien und 3. aufgrund der unterschiedlichen Behandlung die zweite Kategorie „schlechter“ behandelt werde, ohne dass dies aus sachlichen Gründen gerechtfertigt sei.
65. Those submissions – which coincide broadly with the view which the Elegktiko Sinedrio itself appears inclined to take – accord with the Court’s consistent case-law, and may be dealt with briefly.
64. Bei der vierten Frage unterscheiden sich die vorgeschlagenen Antworten geringfügig in der Form, nicht jedoch inhaltlich. Nach Auffassung von Herrn Antonopoulos verstößt die Ungleichbehandlung auch gegen das in der Charta verankerte Diskriminierungsverbot bei der Ausübung gewerkschaftlicher Rechte, die griechische Regierung sieht sich durch die Charta einfach nur in ihrer Meinung bestätigt, dass eine ungerechtfertigte Diskriminierung vorliege, und die Kommission hält es angesichts der festgestellten, gemäß der Rahmenvereinbarung verbotenen Diskriminierung für überflüssig, diese auch unter dem Gesichtspunkt der Charta zu untersuchen, und trägt im Übrigen vor, dass die gewerkschaftlichen Rechte offenbar nicht unmittelbar in den streitigen nationalen Bestimmungen geregelt seien.
66. It must be borne in mind that the framework agreement applies to all fixed-term workers, without distinction as between the public and private sectors. (37)
65. Diese Ausführungen, die im Großen und Ganzen mit der Auffassung übereinstimmen, der der Elegktiko Sinedrio selbst zuzuneigen scheint, stehen im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs und können daher kurz abgehandelt werden.
66. Dabei ist zu beachten, dass die Rahmenvereinbarung für alle befristet beschäftigten Arbeitnehmer gilt, ohne nach öffentlichem und privatem Sektor zu unterscheiden(37) .
67. A rule that remuneration is, or is not, to be paid in respect of leave which is accorded by law to employees who are trade union officials for absence from work on trade union business is, prima facie and on a straightforward interpretation of the terms, an employment or working condition for such employees. The question is whether such an interpretation could be affected by the provisions of Clause 4(1) of the framework agreement or of Article 137(5) EC (Article 153(5) TFEU) which, indirectly, circumscribes the legal basis on which the directive incorporating the framework agreement into EU law was adopted.
68. Nothing in Clause 4(1) of the framework agreement gives any cause to diverge from that interpretation.
67. Eine Regelung über die Zahlung oder Nichtzahlung eines Entgelts für die Dauer des Urlaubs, der von Gesetzes wegen Beschäftigten gewährt wird, die die Eigenschaft von Mitgliedern des Vorstands einer gewerkschaftlichen Organisation haben und die wegen gewerkschaftlicher Belange von der Arbeit abwesend sind, stellt prima facie und bei ungekünstelter Begriffsauslegung eine für diese Beschäftigten geltende Beschäftigungs- bzw. Arbeitsbedingung dar. Fraglich ist, ob diese Auslegung durch Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung oder Art. 137 Abs. 5 EG (Art. 153 Abs. 5 AEUV) beeinflusst werden könnte, die mittelbar die Rechtsgrundlage für den Erlass der Richtlinie bilden, durch die die Rahmenvereinbarung in das Unionsrecht aufgenommen wurde.
69. On the other hand, Articles 136, 137 and 139 EC, read together, did not authorise the Community (and Articles 153, 155 and 159 TFEU, read together, do not authorise the Union) to take action in the fields of, inter alia, pay or the right of association.
68. Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung gibt keinen Anlass zu einer abweichenden Auslegung.
70. However, as those submitting observations all agree, that limitation concerns only direct intervention in those matters. It does not preclude measures which affect them only indirectly. Clause 4(1) of the framework agreement does not purport to regulate pay or the right of association in any substantive way. It merely requires that whatever rules govern employment conditions in the Member States must be applied without discrimination as between fixed-term and permanent workers. The Court has made it clear that Article 137(5) EC, which must be interpreted strictly, cannot prevent a fixed-term worker from relying on the requirement of non-discrimination in Clause 4(1) of the framework agreement in order to seek the benefit of an employment condition reserved for permanent workers, even where it concerns pay. (38) The same conclusion must apply by analogy in so far as the disputed difference in treatment relates to the exercise of the right of association.
69. Andererseits war der Gemeinschaft aufgrund des Zusammenwirkens der Art. 136 EG, 137 EG und 139 EG (und ist der Union aufgrund des Zusammenwirkens der Art. 153 AEUV, 155 AEUV und 159 AEUV) ein Tätigwerden u. a. auf dem Gebiet des Arbeitsentgelts und des Koalitionsrechts verwehrt.
71. Consequently, the treatment at issue in the proceedings before the Elegktiko Sinedrio must be regarded as falling within the concept of ‘employment conditions’ in Clause 4(1) of the framework agreement, and as not being concerned by the limitation in Article 137(5) EC.
70. Entsprechend der einhelligen Meinung aller Verfahrensbeteiligten, die Erklärungen abgegeben haben, gilt dieser Ausschluss jedoch nur für unmittelbare Eingriffe in diesen Bereichen. Er steht keinen Maßnahmen entgegen, die sich nur mittelbar auswirken. Mit Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung soll keine materielle Regelung auf dem Gebiet des A rbeitsentgelts oder des Koalitionsrechts getroffen werden. Er schreibt lediglich vor, dass alle Bestimmungen über Beschäftigungsbedingungen in den Mitgliedstaaten auf befristet beschäftigte Arbeitnehmer und auf Dauerbeschäftigte in gleicher Weise angewendet werden müssen. Der Gerichtshof hat ausgeführt, dass Art. 137 Abs. 5 EG, der eng auszulegen ist, einen befristet beschäftigten Arbeitnehmer nicht daran hindern kann, nach dem Diskriminierungsverbot in Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung eine Dauerbeschäftigten vorbehaltene Beschäftigungsbedingung zu beanspruchen, auch wenn diese das Arbeitsentgelt betrifft(38) . Das Gleiche muss entsprechend gelten, wenn sich die streitige Ungleichbehandlung auf die Ausübung des Koalitionsrechts bezieht.
71. Demnach ist davon auszugehen, dass die streitige Regelung in dem beim Elegktiko Sinedrio anhängigen Verfahren unter den Begriff „Beschäftigungsbedingungen“ im Sinne von Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung fällt und von dem in Art. 137 Abs. 5 EG normierten Ausschluss nicht betroffen ist.
72. In those circumstances, the Elegktiko Sinedrio must consider whether the two categories of worker who are treated differently are comparable within the meaning of the framework agreement. That is a question of fact which only it can decide, but the Court can offer guidance as to the correct interpretation of the framework agreement, having regard to the elements which the Elegktiko Sinedrio suggests might render the categories not comparable: the fact that workers in one category occupy permanent posts, while the others do not; and that a specific employment regime is laid down for the former but not for the latter.
73. It is clear from the very terms of Clause 3(2) of the framework agreement that such aspects are not relevant to the determination of whether workers are comparable or not. The definition in that provision confines the comparison to the identity of the establishment in which the workers are employed and the identical or similar nature of the work in which they are engaged, due regard being had to their qualifications and skills. It is thus, as the Commission points out, a functional approach, in which questions of status are not relevant.
72. Somit muss der Elegktiko Sinedrio prüfen, ob die beiden Kategorien von Arbeitnehmern, die ungleich behandelt werden, vergleichbar im Sinne der Rahmenvereinbarung sind. Hierbei handelt es sich um eine Tatsachenfeststellung, die allein der Elegktiko Sinedrio treffen kann, wobei der Gerichtshof jedoch Hinweise zur Auslegung der Rahmenvereinbarung unter Berücksichtigung der Faktoren geben kann, die diese Kategorien nach Ansicht des Elegktiko Sinedrio möglicherweise unvergleichbar machen, nämlich die Tatsache, dass die zu der einen Kategorie gehörenden Angestellten Planstellen innehaben, die Angestellten der anderen Kategorie hingegen nicht, sowie die Tatsache, dass für die Angestellten der erstgenannten Kategorie eine besondere Dienstregelung gilt, nicht aber für die Angestellten der letztgenannten Kategorie.
74. Consequently, if, as seems to be the case, the Elegktiko Sinedrio considers that Mr Antonopoulos was engaged in the ministry in work which was the same as, or similar to, that carried out by employees with a private-law employment relationship of indefinite duration occupying a permanent post, due regard being had to the qualifications and skills of each, then it must conclude that, with regard to Mr Antonopoulos, the latter were comparable permanent workers within the meaning of Clause 4(1) of the framework agreement.
73. Bereits aus dem Wortlaut von Paragraf 3 Abs. 2 der Rahmenvereinbarung ergibt sich, dass solche Aspekte für die Feststellung der Vergleichbarkeit von Arbeitnehmern ohne Belang sind. Nach der Definition in der genannten Bestimmung beschränkt sich der Vergleich auf die Identität des Betriebs, in dem die Arbeitnehmer tätig sind, und auf die Gleichheit oder Ähnlichkeit der von ihnen verrichteten Arbeit unter angemessener Berücksichtigung ihrer Qualifikationen und Fertigkeiten. Es handelt sich demnach, wie die Kommission hervorhebt, um einen funktionellen Ansatz, bei dem Fragen des Beschäftigungsstatus keine Rolle spielen.
74. Wenn also, wie es den Anschein hat, der Elegktiko Sinedrio der Ansicht ist, dass Herr Antonopoulos im Ministerium bei angemessener Berücksichtigung der jeweiligen Qualifikationen und Fertigkeiten die gleiche oder eine ähnliche Tätigkeit ausgeübt hat wie die Arbeitnehmer mit einem unbefristeten privatrechtlichen Arbeitsverhältnis, die eine Planstelle innehaben, dann muss er zu dem Ergebnis kommen, dass diese Arbeitnehmer gegenüber Herrn Antonopoulos vergleichbare Dauerbeschäftigte im Sinne von Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung sind.
75. The Elegktiko Sinedrio asks essentially (a) whether the difference of treatment at issue constitutes less favourable treatment of those in Mr Antonopoulos’s position and (b) whether differences between employment relationships entered into for a limited period (to meet needs of a limited duration) and those of unlimited duration, and differences between employment regimes in general, can be objective grounds justifying that difference in treatment.
76. As regards the first aspect, there can be no doubt that, where two categories of employees are entitled to leave on trade union business but one category is entitled to remuneration in respect of that leave while the other is not, the latter category is treated in a less favourable manner.
75. Der Elegktiko Sinedrio möchte im Wesentlichen wissen, a) ob die hier in Rede stehende Ungleichbehandlung eine schlechtere Behandlung von Personen darstellt, die sich in der Situation von Herrn Antonopoulos befinden, und b) ob die Unterschiede zwischen befristeten Beschäftigungsverhältnissen (mit denen ein zeitlich begrenzter Bedarf gedeckt werden soll) und unbefristeten Beschäftigungsverhältnissen sowie die Unterschiede in der Dienstregelung insgesamt sachliche Gründe darstellen, die diese Ungleichbehandlung rechtfertigen können.
77. As regards the second aspect, it is clear from settled case-law that a difference in treatment cannot be justified on objective grounds for the purposes of Clause 4(1) of the framework agreement on the basis that it is provided for by a general, abstract norm such as a law or collective agreement. There must, rather, be precise and specific factors characterising the employment condition concerned in its particular context, together with objective and transparent criteria, from which it can be ascertained that the unequal treatment in fact meets a genuine need, is appropriate for achieving the objective pursued and is necessary for that purpose. Such factors may include the specific nature or inherent characteristics of the tasks performed, or pursuit of a legitimate social-policy objective. The temporary nature of the employment is not, of itself, capable of constituting an objective ground for those purposes – if it were, the objectives of the directive and the framework agreement would be rendered meaningless and it would be tantamount to perpetuating a situation that is disadvantageous to fixed-term workers. (39) The same must be true of the limited duration of the employment, which is another feature usually found in fixed-term contracts.
76. Hinsichtlich der ersten Fragestellung kann nicht zweifelhaft sein, dass bei einer Regelung, der zufolge Arbeitnehmer in zwei Kategorien Anspruch auf Urlaub für gewerkschaftliche Belange haben, aber die Arbeitnehmer der einen Kategorie Anspruch auf Entgelt während des Urlaubs und die Arbeitnehmer der anderen Kategorie keinen Anspruch auf Entgelt haben, die der letztgenannten Kategorie angehörenden Arbeitnehmer schlechter behandelt werden.
78. As the Greek Government and the Commission have pointed out, the fact that staff are recruited for a limited period in order to meet unforeseen and urgent needs – and that maximum use must therefore be made of their services during that period – might be capable of justifying a rule which allowed them less leave on trade union business than permanent staff. Where, however, they are allowed the same leave as permanent staff on the same grounds, such a fact does not justify withdrawing their remuneration in respect of such leave, when permanent staff are paid.
77. Hinsichtlich der zweiten Fragestellung ergibt sich aus der ständigen Rechtsprechung, dass unter dem Gesichtspunkt des Vorliegens sachlicher Gründe im Sinne von Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung eine unterschiedliche Behandlung nicht damit gerechtfertigt werden kann, dass sie in einer allgemeinen und abstrakten Regelung wie einem Gesetz oder einem Tarifvertrag vorgesehen ist. Es müssen vielmehr genau bezeichnete, konkrete Umstände vorhanden sein, die die betreffende Beschäftigungsbedingung in ihrem speziellen Zusammenhang und auf der Grundlage objektiver und transparenter Kriterien für die Prüfung der Frage kennzeichnen, ob diese Ungleichbehandlung einem echten Bedarf entspricht und ob sie zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet und erforderlich ist. Diese Umstände können sich etwa aus der besonderen Art und den Wesensmerkmalen der ausgeführten Aufgaben oder aus der Verfolgung eines legitimen sozialpolitischen Ziels ergeben. Die Befristung der Beschäftigung kann für sich allein keinen sachlichen Grund in diesem Sinne darstellen – andernfalls verlören nämlich die Ziele der Richtlinie und der Rahmenvereinbarung ihren Sinn und liefe es auf die Beibehaltung einer für befristet beschäftigte Arbeitnehmer ungünstigen Situation hinaus(39) . Das Gleiche muss für die begrenzte Dauer der Beschäftigung gelten – ein weiteres Merkmal, das für gewöhnlich bei befristeten Verträgen anzutreffen ist.
78. Der Umstand, dass Mitarbeiter, um unvorhergesehenen und dringenden Erfordernissen nachzukommen, für eine begrenzte Zeit eingestellt werden – und dass deshalb während dieser Zeit maximaler Nutzen aus ihrer Verfügbarkeit gezogen werden muss –, könnte vielleicht, wie die griechische Regierung und die Kommission ausführen, eine Regelung rechtfertigen, bei der ihnen weniger Urlaub für gewerkschaftliche Belange gewährt wird als den auf Dauer eingestellten Mitarbeitern. Wenn ihnen aber für diese Belange ebenso langer Urlaub zugestanden wird, rechtfertigt der genannte Umstand es nicht, ihnen die Bezahlung dieses Urlaubs zu versagen, wenn den auf Dauer eingestellten Mitarbeitern das Arbeitsentgelt gezahlt wird.
79. The Elegktiko Sinedrio asks whether the disputed difference in treatment infringes the principle of non-discrimination in the pursuit of trade union rights in accordance with Articles 12, 20, 21 and 28 of the Charter or whether it can be justified on the ground that the two categories of workers have a different employment status.
80. In so far as the disputed difference in treatment clearly constitutes less favourable treatment of fixed-term employees, contrary to the principle of non-discrimination laid down in Clause 4(1) of the framework agreement, it is unnecessary to consider whether, in the absence of that provision, it would fall foul of the same principle as set out in the Charter. As the Commission points out in substance, there is no need to refer to the Charter where EU law is already explicit on the matter. Nor, a fortiori, can the Charter provide grounds for justification of unequal treatment where such grounds would otherwise be absent.
79. Der Elegktiko Sinedrio möchte wissen, ob die streitige Ungleichbehandlung gegen den Grundsatz der Nichtdiskriminierung bei der Ausübung gewerkschaftlicher Rechte nach den Art. 12, 20, 21 und 28 der Charta verstößt oder ob sie durch die Andersartigkeit der Dienstregelungen der Arbeitnehmer der beiden Kategorien gerechtfertigt werden kann.
Conclusion 80. Da die streitige Ungleichbehandlung eindeutig eine schlechtere Behandlung befristet beschäftigter Arbeitnehmer entgegen dem in Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung normierten Grundsatz der Nichtdiskriminierung darstellt, erübrigt sich die Prüfung, ob ohne diese Bestimmung ein Verstoß gegen denselben Grundsatz nach Maßgabe der Charta vorläge. Wie die Kommission der Sache nach vorträgt, bedarf es nicht der Heranziehung der Charta, wenn die Materie im Unionsrecht bereits ausdrücklich geregelt ist. Erst recht kann die Charta keine Rechtfertigungsgründe für eine Ungleichbehandlung liefern, wenn sich solche Gründe nicht anderweitig herleiten lassen.
81. In the light of all the foregoing considerations, I am of the opinion that the Court should answer the questions raised by the Elegktiko Sinedrio to the following effect:
Ergebnis (1) The (non-)payment of remuneration during a worker’s leave of absence on trade union business is a working condition within the meaning of Article 137(1)(b) EC (now Article 153(1)(b) TFEU) and an employment condition within the meaning of Clause 4(1) of the framework agreement annexed to Council Directive 1999/70/EC of 28 June 1999 concerning the framework agreement on fixed-term work concluded by ETUC, UNICE and CEEP; it is not concerned by the exclusion relating to pay and/or the right of association in Article 137(5) EC (now Article 153(5) TFEU).
81. Nach alledem sollte der Gerichtshof meines Erachtens die vom Elegktiko Sinedrio gestellten Fragen in folgendem Sinne beantworten:
(2) A worker with a private-law employment relationship of indefinite duration with the civil service who occupies a permanent post and a worker with a fixed-term private-law employment relationship, employed on the same work but who does not occupy a permanent post, are in principle comparable within the meaning of Clauses 3(2) and 4(1) of that framework agreement.
1. Die (Nicht-)Zahlung eines Entgelts für die Dauer der Abwesenheit eines Arbeitnehmers von der Arbeit wegen Urlaubs für gewerkschaftliche Belange stellt eine Arbeitsbedingung im Sinne von Art. 137 Abs. 1 Buchst. b EG (jetzt Art. 153 Abs. 1 Buchst. b AEUV) und eine Beschäftigungsbedingung nach Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung dar, die der Richtlinie 1999/70/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zu der EGB-UNICE-CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge als Anhang beigefügt ist; sie ist von der Ausschlussregelung des Art. 137 Abs. 5 EG (jetzt Art. 153 Abs. 5 AEUV) über das Arbeitsentgelt und das Koalitionsrecht nicht betroffen.
(3) Where workers in the first category who are trade union officials receive paid leave for trade union business, while those in the second category who have the same trade union status receive unpaid leave for the same purpose, there is less favourable treatment of the second category within the meaning of Clause 4(1) of the framework agreement; the facts that the employment relationship is of limited duration for the second category of workers and that it is distinct in terms of the employment regime in general (terms of recruitment, promotion and termination of the employment relationship) do not constitute objective grounds that might justify such discrimination.
2. Ein Arbeitnehmer mit einem unbefristeten privatrechtlichen Arbeitsverhältnis im öffentlichen Dienst, der eine Planstelle innehat, und ein Arbeitnehmer mit einem befristeten privatrechtlichen Arbeitsverhältnis, der dieselbe Arbeit ausübt, aber keine Planstelle innehat, sind grundsätzlich vergleichbar im Sinne der Paragrafen 3 Nr. 2 und 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung.
(4) In the light of the answers to the first three questions, it is unnecessary to consider whether the treatment in question is prohibited by, or could be justified under, the provisions of the Charter of Fundamental Rights of the European Union.
3. Soweit Arbeitnehmer der ersten Kategorie, die Mitglieder des Vorstands einer gewerkschaftlichen Organisation sind, bezahlten Urlaub für gewerkschaftliche Belange erhalten, wohingegen Arbeitnehmer der zweiten Kategorie mit derselben gewerkschaftlichen Funktion unbezahlten Urlaub für dieselben Belange erhalten, liegt eine schlechtere Behandlung der Arbeitnehmer der zweiten Kategorie im Sinne von Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung vor; die zeitlich begrenzte Dauer des Arbeitsverhältnisses bei der zweiten Kategorie von Arbeitnehmern sowie die Differenzierung in ihrer Dienstregelung insgesamt (Bedingungen der Einstellung, der Beförderung und der Auflösung des Arbeitsverhältnisses) stellen keine sachlichen Gründe dar, die diese Unterscheidung rechtfertigen können.
(1) . 4. In Anbetracht der Antworten auf die ersten drei Fragen erübrigt sich die Prüfung der Frage, ob die in Rede stehende Behandlung nach Maßgabe der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verboten ist oder gerechtfertigt sein könnte.
(2) –	It was confirmed by the Greek Government at the hearing that the judges are professional judges within the meaning of Article 87 of the Constitution.
(1) . (3) –	http://www.elsyn.gr/elsyn/files/Greece0012.pdf
(2) – Die griechische Regierung hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass es sich bei den Richtern um ordentliche Richter im Sinne von Art. 87 der Verfassung handelt.
(4) –	At the hearing, the Greek Government stated that the Simvoulio tis Epikratias had recently confirmed that position in judgment 22/2009.
(3) – http://www.elsyn.gr/elsyn/files/Greece0012.pdf.
(5) –	The details are set out more fully in the section below on the questions referred (see point 58 et seq.).
(4) – In der mündlichen Verhandlung hat die griechische Regierung erklärt, dass der Simvoulio tis Epikratias diese Rechtsauffassung unlängst im Urteil 22/2009 bestätigt habe.
(6) –	See, most recently, Case C‑443/09 Grillo Star [2012] ECR I‑0000, paragraphs 20 and 21 and case-law cited.
(5) –	Nähere Einzelheiten hierzu finden sich weiter unten im Abschnitt über die Vorlagefragen (siehe Nrn. 58 ff.).
(7) –	See orders in Case C‑192/98 ANAS [1999] ECR I‑8583, paragraphs 22 to 25, and Case C‑440/98 RAI [1999] ECR I‑8597, paragraphs 13 to 16. Later, in Case C‑482/10 Cicala [2011] ECR I‑0000, the Court held that it did not have jurisdiction to respond to questions posed by the Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, but that was on the ground that the order for reference did not contain sufficient information to link the questions referred to the rules of EU law whose interpretation was requested; the Court expressly did not examine whether the referring body was, in the context of the dispute in the main proceedings, a court within the meaning of Article 267 TFEU (paragraph 31 of the judgment).
(6) –	Vgl. zuletzt Urteil vom 19. April 2012, Grillo Star (C‑443/09, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnrn. 20 f. und die dort angeführte Rechtsprechung).
(8) –	Case C‑443/93 Vougioukas [1995] ECR I‑4033.
(7) – Vgl. Beschlüsse vom 26. November 1999, ANAS (C‑192/98, Slg. 1999, I‑8583, Randnrn. 22 bis 25), und RAI (C‑440/98, Slg. 1999, I‑8597, Randnrn. 13 bis 16). In der Folgezeit hat der Gerichtshof im Urteil vom 21. Dezember 2011, Cicala (C‑482/10, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht), ausgeführt, dass er für die Beantwortung der von der Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, vorgelegten Fragen nicht zuständig sei, dies allerdings deshalb nicht, weil die Vorlageentscheidung keine hinreichenden Angaben enthalte, um einen Bezug der vorgelegten Fragen zu den Bestimmungen des Unionsrechts, um deren Auslegung ersucht werde, herstellen zu können; der Gerichtshof hat ausdrücklich nicht geprüft, ob die vorlegende Einrichtung im Rahmen des Ausgangsrechtsstreits ein Gericht im Sinne von Art. 267 AEUV ist (Randnr. 31 des Urteils).
(9) –	See point 22 above. (8) – Rechtssache Vougioukas (C‑443/93, Urteil vom 22. November 1995, Slg. 1995, I‑4033).
(10) –	The only occasion before 1980 appears to have been in Case 61/65 Vaassen-Göbbels [1966] ECR 261, although the issue was touched upon in Case 43/71 Politi [1971] ECR 1039 and may have been referred to in passing in other cases.
(9) – Siehe oben, Nr. 22.
(11) –	There is a slight overall bias in favour of accepting rather than refusing an order for reference from a body whose status is disputed. In roughly four-fifths of those cases, the outcome appears to have been relatively clear: either the Court’s ruling was in agreement with the Advocate General’s recommendation or the issue was decided without a formal Opinion, which in general suggests an absence of difficulty or controversy.
(10) – Vor 1980 anscheinend nur in der Rechtssache Vaassen-Göbbels (61/65, Urteil vom 30. Juni 1966, Slg. 1966, 584), wenngleich dieser Problemkreis im Urteil vom 14. Dezember 1971, Politi (43/71, Slg. 1971, 1039), angesprochen wurde und am Rande auch in anderen Rechtssachen erwähnt worden sein mag.
(12) –	Case C‑54/96 Dorsch Consult [1997] ECR I‑4961; Case C‑103/97 Köllensperger and Atzwanger [1999] ECR I‑551; Joined Cases C‑110/98 to C‑147/98 Gabalfrisa and Others [2000] ECR I‑1577; Case C‑407/98 Abrahamsson and Anderson [2000] ECR I‑5539; Case C‑17/00 De Coster [2001] ECR I‑9445; and Case C‑195/06 Österreichischer Rundfunk [2007] ECR I‑8817.
(11) – Insgesamt besteht eine leichte Tendenz, die Vorlage einer Einrichtung mit streitigem Status eher zuzulassen als zurückzuweisen. In ungefähr 80 % dieser Fälle war das Ergebnis offenbar verhältnismäßig eindeutig: Entweder folgte der Gerichtshof der Empfehlung des Generalanwalts, oder die Sache wurde ohne förmliche Schlussanträge entschieden, was im Allgemeinen darauf hindeutet, dass keine Schwierigkeiten oder Kontroversen aufgetreten sind.
(13) –	Case C‑111/94 Job Centre [1995] ECR I‑3361; Case C‑134/97 Victoria Film [1998] ECR I‑7023; Case C‑53/03 Syfait [2005] ECR I‑4609; Case C‑96/04 Standesamt Stadt Niebüll [2006] ECR I‑3561; and Case C‑196/09 Miles and Others [2011] ECR I‑0000.
(12) – Rechtssachen Dorsch Consult (C‑54/96, Urteil vom 17. September 1997, Slg. 1997, I‑4961), Köllensperger und Atzwanger (C‑103/97, Urteil vom 4. Februar 1999, Slg. 1999, I‑551), Gabalfrisa u. a. (C‑110/98 bis C‑147/98, Urteil vom 21. März 2000, Slg. 2000, I‑1577), Abrahamsson und Anderson (C‑407/98, Urteil vom 6. Juli 2000, Slg. 2000, I‑5539), De Coster (C‑17/00, Urteil vom 29. November 2001, Slg. 2001, I‑9445), und Österreichischer Rundfunk (C‑195/06, Urteil vom 18. Oktober 2007, Slg. 2007, I‑8817).
(14) –	Advocates General Tesauro ( Dorsch Consult ), Saggio ( Köllensperger and Atzwanger , Gabalfrisa and Abrahamsson and Anderson ) and Ruiz-Jarabo Colomer ( De Coster and Österreichischer Rundfunk ).
(13) – Rechtssachen Job Centre (C‑111/94, Urteil vom 19. Oktober 1995, Slg. 1995, I‑3361), Victoria Film (C‑134/97, Urteil vom 12. November 1998, Slg. 1998, I‑7023), Syfait u. a. (C‑53/03, Urteil vom 31. Mai 2005, Slg. 2005, I‑4609), Standesamt Stadt Niebüll (C‑96/04, Urteil vom 27. April 2006, Slg. 2006, I‑3561), und Miles u. a. (C‑196/09, Urteil vom 14. Juni 2011, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht).
(15) –	Advocates General Elmer ( Job Centre ), Fennelly ( Victoria Film ) and Jacobs ( Syfait and Standesamt Stadt Niebüll ), and myself ( Miles – although it must be pointed out that what was at issue in that case was the body’s status as a court or tribunal of a Member State rather than as a court or tribunal as such).
(14) – Generalanwalt Tesauro (Rechtssache Dorsch Consult), Generalanwalt Saggio (Rechtssachen Köllensperger und Atzwanger, Gabalfrisa sowie Abrahamsson und Anderson) und Generalanwalt Ruiz-Jarabo Colomer (Rechtssachen De Coster und Österreichischer Rundfunk).
(16) –	Cited in footnote 12 above, point 14 of the Opinion.
(15) – Generalanwalt Elmer (Rechtssache Job Centre), Generalanwalt Fennelly (Rechtssache Victoria Film), Generalanwalt Jacobs (Rechtssachen Syfait u. a. und Standesamt Stadt Niebüll) und ich selbst (Rechtssache Miles u. a. – wobei allerdings darauf hinzuweisen ist, dass bei der Einrichtung in jener Rechtssache nicht die Gerichtseigenschaft als solche, sondern ihr Status als Gericht eines Mitgliedstaats zweifelhaft war).
(17) –	Substantially the same questions as in Case C‑111/94 Job Centre were referred again, by the court hearing the appeal against the decision of the court whose reference was held inadmissible, in Case C‑55/96 Job Centre [1997] ECR I‑7119; questions identical to those in Syfait were referred by a different court in Joined Cases C‑468/06 to C‑478/06 Sot. Lelos kai Sia and Others [2008] ECR I‑7139; and essentially the same question as in Standesamt Stadt Niebüll was referred in different proceedings arising out of the same facts in Case C‑353/06 Grunkin and Paul [2008] ECR I‑7639. In the latter two cases, Advocate General Jacobs, who had delivered the first Opinion, had left the Court and was replaced by a different Advocate General (respectively, Advocate General Ruiz-Jarabo Colomer and myself).
(16) – Urteil oben in Fn. 12 angeführt, Nr. 14 der Schlussanträge.
(18) –	Cited in footnote 12 above, point 37.
(17) – Die im Wesentlichen gleichen Fragen wie in der Rechtssache Job Centre (C‑111/94) wurden von dem Gericht, das über das Rechtsmittel gegen die Entscheidung desjenigen Gerichts zu befinden hatte, dessen Vorlage als unzulässig zurückgewiesen worden war, erneut in der Rechtssache Job Centre (C‑55/96, Urteil vom 11. Dezember 1997, Slg. 1997, I‑7119) vorgelegt, identische Fragen wie in der Rechtssache Syfait u. a. hat ein anderes Gericht in den Rechtssachen Sot. Lelos kai Sia u. a. (C‑468/06 bis C‑478/06, Urteil vom 16. September 2008, Slg. 2008, I‑7139) vorgelegt, und die Vorlage der im Wesentlichen gleichen Frage wie in der Rechtssache Standesamt Stadt Niebüll erfolgte in einem auf demselben Sachverhalt beruhenden Verfahren in der Rechtssache Grunkin und Paul (C‑353/06, Urteil vom 14. Oktober 2008, Slg. 2008, I‑7639). In den beiden letztgenannten Rechtssachen trat an die Stelle von Generalanwalt Jacobs, der die ersten Schlussanträge gestellt hatte, danach aber aus dem Gerichtshof ausgeschieden war, jeweils ein anderer Generalanwalt (nämlich Generalanwalt Ruiz-Jarabo Colomer bzw. ich selbst).
(19) –	See points 26 and 27 above.
(18) – Urteil oben in Fn. 12 angeführt, Nr. 37 der Schlussanträge.
(20) –	Cited in footnote 7 above.
(19) – Oben in Nrn. 26 f. angeführt.
(21) – See point 26 above.
(20) – Oben in Fn. 7 angeführt.
(22) –	See in particular paragraph 16 et seq. of the order in ANAS , cited in footnote 7 above.
(21) – Siehe oben, Nr. 26.
(23) –	Case C‑24/92 [1993] ECR I‑1277, paragraphs 15 to 17; see also the Opinion of Advocate General Darmon, points 3 to 55.
(22) – Vgl. insbesondere Beschluss ANAS, oben in Fn. 7 angeführt, Randnrn. 16 ff.
(24) –	Cited in footnote 13 above, paragraph 33.
(23) – Urteil vom 30. März 1993 (C‑24/92, Slg. 1993, I‑1277, Randnrn. 15 bis 17); vgl. auch Schlussanträge von Generalanwalt Darmon, Nrn. 3 bis 55.
(25) –	Thus, if the proceedings are not inter partes as regards Mr Antonopoulos, they appear to be so as far as the ministry and the commissioner are concerned.
(24) – Oben in Fn. 13 angeführt, Randnr. 33.
(26) –	Cited in footnote 13 above.
(25) – Somit ist das Verfahren, wenn nicht im Hinblick auf Herrn Antonopoulos, so doch wohl im Verhältnis zwischen dem Ministerium und dem Kommissar kontradiktorisch.
(27) –	See also point 37 above.
(26) – Oben in Fn. 13 angeführt.
(28) –	Indeed, it seems that he could bring proceedings before such courts without waiting for the Elegktiko Sinedrio’s decision – see point 21 above.
(27) – Siehe auch oben, Nr. 37.
(29) –	See point 19 above.
(28) – Anscheinend könnte er bei diesen Gerichten sogar Klage erheben, ohne die Entscheidung des Elegktiko Sinedrio abwarten zu müssen – siehe oben, Nr. 21.
(30) –	See point 36 above.
(29) – Siehe oben, Nr. 19.
(31) –	Now, with minor verbal changes, Article 151 TFEU.
(30) – Siehe oben, Nr. 36.
(32) –	Now, with minor verbal changes, Article 153 TFEU.
(31) –	Jetzt, mit geringfügig abweichendem Wortlaut, Art. 151 AEUV.
(33) –	Now, with minor verbal changes, Article 155 TFEU.
(32) –	Jetzt, mit geringfügig abweichendem Wortlaut, Art. 153 AEUV.
(34) –	The European Trade Union Confederation (ETUC), the Union of Industrial and Employers’ Confederations of Europe (UNICE) and the European Centre of Enterprises with Public Participation (CEEP).
(33) – Jetzt, mit geringfügig abweichendem Wortlaut, Art. 155 AEUV.
(35) –	Council Directive 1999/70/EC of 28 June 1999 concerning the framework agreement on fixed-term work concluded by ETUC, UNICE and CEEP (OJ 1999 L 175, p. 43).
(34) –	Der Europäische Gewerkschaftsbund (EGB), die Union der Industrie- und Arbeitgeberverbände Europas (UNICE) und der Europäische Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft (CEEP).
(36) –	And, under other provisions, for payment of remuneration.
(35) –	Richtlinie 1999/70/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zu der EGB-UNICE-CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge (ABl. L 175, S. 43).
(37) –	See Case C‑212/04 Adeneler and Others [2006] ECR I‑6057, paragraph 56.
(36) – Und gemäß anderen Rechtsvorschriften zur Zahlung des Arbeitsentgelts.
(38) –	See Case C‑307/05 Del Cerro Alonso [2007] ECR I‑7109, paragraph 33 et seq.
(37) – Vgl. Urteil vom 4. Juli 2006, Adeneler u. a. (C‑212/04, Slg. 2006, I‑6057, Randnr. 56).
(39) –	See Case C‑177/10 Rosado Santana [2011] ECR I‑0000, paragraphs 72 to 74, and case-law cited.
(38) – Vgl. Urteil vom 13. September 2007, Del Cerro Alonso (C‑307/05, Slg. 2007, I‑7109, Randnrn. 33 ff.).
(39) – Vgl. Urteil vom 8. September 2011, Rosado Santana (C‑177/10, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnrn. 72 bis 74 und die dort angeführte Rechtsprechung).

References: Art. 267
 Art. 267
 Art. 267
 Art. 267
 Art. 26
 Art. 87
 Art. 93
 Art. 98
 Art. 73
 Art. 79
 Art. 93
 Art. 3
sui generis
 Art. 4
 Art. 7
 Art. 7
sui generis
 Art. 7
 Art. 17
 Art. 19
 Art. 21
 Art. 17
 Art. 141
 Art. 98
 Art. 17
 Art. 98
 Art. 17
 Art. 98
 Art. 21
 Art. 267
 Art. 267
 Art. 98
 Art. 98
 Art. 267
 Art. 267
 Art. 136
 Art. 137
 Art. 139
 Art. 12
 Art. 20
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 28
 Art. 139
 Art. 2
 Art. 103
 Art. 137
 Art. 103
 Art. 12
 Art. 137
 Art. 136
 Art. 153
 Art. 137
 Art. 137
 Art. 12
 Art. 137
 Art. 153
 Art. 137
 Art. 153
 Art. 87
 Art. 267
 Art. 151
 Art. 153
 Art. 155