Source: http://www.e.palestra.pl/artykuly/glosa-do-wyroku-nsa-z-dnia-7-maja-2013-r---i-osk-1904-11,256.html
Timestamp: 2017-04-24 13:12:09+00:00

Document:
Glosa do wyroku NSA z dnia 7 maja 2013 r., I OSK 1904/11 - PALESTRA
e.Palestra 2016, poz. 28/O	A+
e.Palestra 2016, poz. 28/A
[data publikacji: 19 .12.2016]
*Jacek Lachner, Dominika Mróz-Krysta
Glosa do wyroku NSA z dnia 7 maja 2013 r., I OSK 1904/11 (glosa krytyczna)
Prawidłowa wykładnia art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. Nr 54, poz. 535 ze zm.), nie przemawia za powiększeniem odszkodowania, prawidłowo ustalonego na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) z tytułu wywłaszczenia, o kwotę należnego podatku od towarów i usług[1].
Prawo do słusznego odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod drogi publiczne – problemy konstytucyjne (Część II)
Wywłaszczenie nieruchomości pod drogi, w szczególności na podstawie przepisów Specustawy drogowej[2], ma szczególnie dolegliwy charakter nie tylko ze względu na samą instytucję wywłaszczenia jako taką, lecz również z uwagi na daleko idące dysproporcje uprawnień w relacji organ administracji publicznej – strona[3]. Wyjątkowo dolegliwy charakter tego wywłaszczenia sprawia, że prawo do słusznego odszkodowania jest w tej sytuacji w sposób szczególny zaktualizowane. W poprzednim opracowaniu[4] zostało zaakcentowane, że odszkodowanie słuszne to takie, którego ustalenie i wypłata następuje w rozsądnym terminie, oraz takie, którego zakres pozwala na odtworzenie utraconego dobra (nieruchomości). Wymienione przesłanki odszkodowania i ich spełnienie stanowią warunki konieczne w powyższym ujęciu, lecz nie dają pełnej gwarancji całościowej realizacji wymogu słuszności odszkodowania. Należy przyjąć, że wymóg ten wyznacza także konieczność ochrony interesów strony w taki sposób, by nie istniały lub nie funkcjonowały dodatkowe mechanizmy prawne pozwalające na uszczuplenie odszkodowania, ewentualnie – by możliwe było złagodzenie ich skutków. Celem niniejszego opracowania jest kontynuacja rozważań związanych z omówieniem w tym kontekście wątpliwości, jakie rodzą się na tle przepisów Specustawy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z wywłaszczeniem nieruchomości na zasadach w niej określonych.
Punkt wyjścia do rozważań w tym zakresie stanowi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2013 r., I OSK 1904/11[5].
Nieruchomość strony skarżącej została przejęta pod drogę publiczną w trybie Specustawy na mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi[6]. Na etapie ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość strona domagała się powiększenia tego odszkodowania o wartość podatku od towarów i usług, który zobowiązana była odprowadzić, na podstawie art. 5 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt ustawy o VAT[7]. Żaden z organów administracji publicznej rozpoznający niniejszą sprawę – ani organ I instancji (Wojewoda), ani organ odwoławczy (Minister Infrastruktury)[8] – nie uwzględnił wartości tego podatku w kwocie odszkodowania, argumentując, iż brak jest przepisu prawa, który nakładałby taki obowiązek. Strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powołując się w szczególności na argumenty natury konstytucyjnej, jakoby ustalone odszkodowanie nie było odszkodowaniem słusznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w całości, podzielając argumentację organów, iż w obecnym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek podstaw, by powiększyć odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość o podatek od towarów i usług. Strona skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi w szczególności naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji, tj. naruszenie zasady słuszności odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, opierając swoją argumentację na dwóch zasadniczych założeniach: po pierwsze, że brak jest podstawy prawnej do powiększenia należnego odszkodowania o wartość podatku od towarów i usług, a po drugie, że brak tej podstawy nie koliduje z wymogiem słuszności odszkodowania, bowiem odszkodowanie słuszne nie jest tożsame z odszkodowaniem pełnym.
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadziła się do rozstrzygnięcia o zakresie należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na cele publiczne. Podstawowe pytania, jakie nasuwają się w kontekście komentowanego wyroku, to, po pierwsze, czy odszkodowanie uszczuplone o należności publicznoprawne, w tym w szczególności o podatek VAT, jest odszkodowaniem słusznym w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zagadnienie to w naturalny sposób skłania do rozważenia, czy dolegliwość wywłaszczenia podmiotu w związku z realizacją inwestycji obejmującej budowę drogi jest wystarczającą racją dla uzasadnienia tezy o konieczności wyeliminowania z systemu prawnego mechanizmów, które w taki czy inny sposób prowadzą do uszczuplenia należnego odszkodowania. Omówiony w tym kontekście zostanie obowiązek zapłaty podatku od towarów i usług od odszkodowania, który – jak się wydaje – znacząco wpływa na sytuację wywłaszczonego podmiotu w związku z pozbawieniem go własności nieruchomości.
Szczególna aktualizacja wymogu słuszności odszkodowania
Jak już nadmieniono, nabywanie nieruchomości pod drogi na zasadach określonych w Specustawie jest z różnych względów dużo bardziej uciążliwe niż wywłaszczenie na inne cele publiczne w trybie u.g.n.[9] Wskazuje się, iż „Szczególnie dolegliwy charakter wywłaszczenia dokonanego pod drogi na zasadach określonych w Specustawie przejawia się (…) w następujących kwestiach:
a) przymusowym pozbawieniu własności (czy też innego prawa na nieruchomości) z mocy prawa, bez jakichkolwiek rokowań z właścicielem oraz możliwości zawarcia ugody administracyjnej – zarówno co do samego przejścia własności, jak i co do formy i wysokości odszkodowania;
b) ograniczeniach możliwości wzruszenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określonych w 31Specustawy, jeżeli decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a inwestor rozpoczął budowę drogi;
c) częstym, praktycznie nagminnym korzystaniu przez organy z możliwości nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności”[10].
Celem lub skutkiem wskazanych wyżej instrumentów prawnych jest: ułatwienie samego wywłaszczenia, ograniczenie możliwości eliminacji decyzji wywłaszczeniowej z obrotu prawnego czy przyspieszenie rozpoczęcia prac inwestycyjnych. Wymienione instrumenty prawne są nie tylko same w sobie wyjątkowo dolegliwe dla właściciela nieruchomości, ale też ich zastosowanie (w szczególności nagminne korzystanie z rygoru natychmiastowej wykonalności) może prowadzić do sytuacji, w której pozostaje on bez nieruchomości i bez odszkodowania przez znacząco długi okres czasu, wynoszący kilka lub nawet kilkanaście lat. Odszkodowanie „słuszne” należy się bowiem za każde wywłaszczenie w sensie konstytucyjnym, a tym bardziej za takie, które jawi się jako bardziej dolegliwe[11].
Mając na uwadze powyższe, wydaje się, że brakuje mechanizmów prawnych mających łagodzić te niedogodności. Ustawodawca zdaje się już w pewnym zakresie dostrzegać wagę analizowanego problemu. Próbą jego rozwiązania była zmiana Specustawy w drodze jej nowelizacji z dnia 4 stycznia 2013 r., w której wprowadzono instytucję zaliczki na poczet odszkodowania[12]. W związku z całkowitym, systemowym oddzieleniem w Specustawie postępowań o wywłaszczenie i odszkodowanie nowelizacja ta miała „w założeniu zapobiegać sytuacjom, w których obywatel pozostaje bez nieruchomości i bez odszkodowania”[13]. Wskazywano ponadto, iż: „oprócz aspektu materialnego nie sposób również pominąć również innych negatywnych skutków, jak rozgoryczenie zainteresowanych osób, poczucie krzywdy”[14]. W tym kontekście wymóg słuszności odszkodowania jest tym bardziej zaktualizowany, a specyfika wywłaszczenia pod drogi publiczne powinna być brana pod uwagę przy ważeniu interesów: publicznego (budowa drogi) i indywidualnego (ustalenie i zapłata słusznego odszkodowania). Wniosek ten uzasadniony jest funkcją słusznego odszkodowania jako elementu mającego przywrócić właściwą równowagę między tymi wartościami i interesami[15].
Naliczenie i pobranie podatku VAT a wymóg słuszności odszkodowania
U podstaw poglądu przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w komentowanym wyroku o niedopuszczalności powiększenia odszkodowania o podatek VAT legło m.in. założenie, iż odjęcie własności nieruchomości ex lege na zasadach określonych w Specustawie jest „dostawą towarów” w rozumieniu przepisów ustawy o VAT.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT przez dostawę towarów rozumie się przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel, w tym również przeniesienie z nakazu organu władzy publicznej lub podmiotu działającego w imieniu takiego organu lub przeniesienie z mocy prawa, prawa własności towarów w zamian za odszkodowanie. W orzecznictwie zaakcentowano również, że: „Przez dostawę towarów w VAT rozumie się przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel. Gdy sytuacja nabywcy jest porównywalna z pozycją właściciela, to nie jest istotne, czy jego prawo zostało nabyte według norm prawa cywilnego”[16]. Włączenie wywłaszczenia ex lege w zakres opodatkowania podatkiem VAT, a co za tym idzie – uszczuplenie odszkodowania w zestawieniu z wymogiem jego słuszności, budziło kontrowersje i było przedmiotem interpelacji do Prezesa Rady Ministrów[17]. Zdaniem Autora interpelacji opodatkowanie odszkodowania zdaje się kolidować z konstytucyjną zasadą jego słuszności[18]. Jedną z racji – oprócz wymogu słuszności odszkodowania – przemawiającą za wyłączeniem odszkodowania z zakresu opodatkowania podatkiem VAT może być zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika (in dubio pro tributario)[19]. Głównym jednak argumentem, w którym strona rządowa upatrywała prawidłowości kwestionowanej regulacji, była zgodność z prawem unijnym[20].
Brak mechanizmu pozwalającego na ustalenie i wypłatę odszkodowania powiększonego o podatek od towarów i usług sprowadza się w istocie do arbitralnego pomniejszenia odszkodowania, co jest prawnie niedopuszczalne[21]. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 sierpnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 533/12[22] – tj. w późniejszym niż komentowane orzeczeniu – upatrywał braku normatywnej możliwości powiększenia należnego odszkodowania o podatek VAT w treści § 11 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego[23]. NSA wyjaśnił ponadto, że: „należy odróżnić ustawowo określone reguły ustalania wysokości odszkodowania od ustawowych reguł ustalania należności obciążających to odszkodowanie”[24], zaś „podatek od towarów i usług nie stanowi ustawowo określonej wysokości odszkodowania należnego na podstawie u.g.n.”[25] W świetle art. 12 ust. 5 Specustawy, w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania co do zasady stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n. Jednakże akceptacja zaprezentowanego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadziłaby do nadmiernego rygoryzmu i formalizmu, gdyż brakłoby – w kontekście konstytucyjnego wymogu słuszności odszkodowania – uwzględnienia szeregu czynników składających się na dolegliwość wywłaszczenia.
Dyskusyjne jest, czy odszkodowanie „ekwiwalentne do utraconego dobra” jest tożsame z „odszkodowaniem pełnym”[26]. W literaturze zwraca się uwagę, że na gruncie Konstytucji łatwiej zaakceptować to stanowisko, które nie pozwala uwzględnić utraconych korzyści w kwocie odszkodowania, niż to, które prowadzi w istocie do zaniżenia wartości utraconej nieruchomości[27].
Wydaje się, że w przedmiotowym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł zasadniczych ram, które wyznacza art. 21 ust. 2 Konstytucji, normujący wymóg słusznego odszkodowania. Nie ulega wątpliwości, że wskazuje on dwa punkty czasowe stanowiące podstawę oceny słuszności odszkodowania. Pierwszym z nich jest moment, w którym podmiot jest właścicielem nieruchomości o określonym przeznaczeniu i wartości. Natomiast drugim kluczowym momentem jest już czas po wydaniu decyzji o skutku wywłaszczeniowym (decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), a konkretnie moment wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania[28]. W tej sytuacji podmiot jest wywłaszczony, a zatem pozbawiony swojego prawa, i oczekuje wypłaty odszkodowania, które ma stanowić ekwiwalent utraconego dobra. Oznaczać to musi, że przy uwzględnieniu słusznego odszkodowania niezbędne jest zachowanie proporcji dobra do jego wartości. W obu punktach czasowych podstawą ustalenia sytuacji prawnej podmiotu jest ogół przepisów systemu prawnego. Wynika z tego, że wysokość odszkodowania należy oceniać na gruncie przepisów Specustawy i u.g.n. oraz przepisów, które wiążą określone skutki prawne z wywłaszczeniem. Takim przepisem jest m.in. art. 7 ustawy o VAT[29]. Oznacza to, że wartość, która stanowi ekwiwalent utraconego dobra, ma być w odpowiedniej relacji z wartością tego dobra przed wywłaszczeniem. Zaprezentowane stanowisko koreluje z wyrażonym w orzecznictwie poglądem, iż rolą słusznego odszkodowania jest „kształtowanie stanu właściwej równowagi pomiędzy potrzebami wynikającymi z ogólnego interesu społeczeństwa a wymaganiami związanymi z ochroną podstawowych praw jednostki”[30].
W kontekście powyższego nie ulega wątpliwości, że słuszne odszkodowanie to odszkodowanie ustalone z uwzględnieniem art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz przepisów rangi ustawowej odnoszących się tak do samej jego wysokości, jak i majątkowych skutków wywłaszczenia. W oparciu o ustalone powyżej reguły słuszne odszkodowanie to odszkodowanie pozostające w harmonii pomiędzy pierwszym a drugim ze wskazanych momentów wartościowania prawnego. Innymi słowy, wartość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie może być mniejsza po jego dokonaniu wskutek obowiązku zapłaty podatku VAT, ponieważ powoduje to de facto naruszenie tej relacji na niekorzyść wywłaszczonego podmiotu. Należy także podkreślić, iż z przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji wynika niedopuszczalność takiego stanowiska. Wobec tego nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu komentowanego orzeczenia, że do ustalenia wartości odszkodowania z uwzględnieniem podatku VAT konieczna jest zmiana prawa. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. W tym kontekście bazowanie wyłącznie na literalnym brzmieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT wydaje się dalece niewystarczające.
W świetle powyższych rozważań trudno przyjąć za słuszny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ustalenie odszkodowania już w wyrazie „brutto” nie koliduje z wymogiem jego słuszności z uwagi na elastyczność pojęcia „słuszność”. Czym innym jest bowiem elastyczność, a czym innym dysproporcja wartości utraconego dobra do wartości otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego.
Należy jednocześnie wskazać, że aprobata stanowiska wyrażonego w komentowanym wyroku w istocie prowadziłaby to tego, że przepisy ustawy o VAT w omówionym powyżej zakresie byłyby niezgodne z art. 21 ust. 2 Konstytucji, ponieważ prowadziłyby do naruszenia równowagi w relacji organ–strona, ma dzięki istnieniu której ma być zapewnione słuszne odszkodowanie. Jest bowiem oczywiste, że wywłaszczenie następuje co do zasady wbrew woli podmiotu, który ponosi dodatkowe tego konsekwencje w postaci nałożonego obowiązku podatkowego, który zmniejsza w rzeczywistości jego słuszne odszkodowanie.
Powyższe oznacza, że stosowanie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT w jego literalnym brzmieniu prowadzi do sprzeczności z art. 21 ust. 2 Konstytucji. W tym kontekście warto, by ustawodawca przemyślał koncepcję zakresu przedmiotowego obowiązku podatkowego i rozważył wyłączenie z niego wywłaszczenia nieruchomości. Przedstawione wyżej argumenty mogłyby również stanowić przyczynek do zainicjowania mechanizmu następczej kontroli art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT pod kątem jego zgodności z ustawą zasadniczą przez Trybunał Konstytucyjny w drodze wniosku (art. 188 Konstytucji), pytania prawnego (art. 193 Konstytucji) czy też skargi konstytucyjnej (art. 79 ust. 1 Konstytucji). Ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności wymienionego przepisu może stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego (art. 190 ust. 4 Konstytucji) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogi publiczne na podstawie Specustawy. * Jacek Lachner, adwokat, adiunkt w Katedrze Prawa Wydziału Finansów Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie; Dominika Mróz-Krysta, radca prawny, doktor nauk prawnych (Kraków)
[1] Legalis Nr 762842.
[2] Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 1954 z późn. zm., zwana dalej: „Specustawą”).
[3] Szczegółowe omówienie czynników, jakie składają się na daleko idącą nierównowagę w relacji organ – strona [w:] D. Mróz-Krysta, Specustawa drogowa. Komentarz zmian wprowadzonych ustawą z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, LEX – el., Teza 1.2.
[4] Stanowi ono kontynuację rozważań zapoczątkowanych w pracy: J. Lachner, D. Mróz-Krysta, Prawo do słusznego odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod drogi publiczne – problemy konstytucyjne. Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2012 r., I OSK 1197/11, „Palestra” 2013, Nr 5–6, s. 184–190.
[5] Sentencja i uzasadnienie orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl, a także w programie Legalis pod Nr 762842.
[6] Na mocy nowelizacji Specustawy dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958), która weszła w życie 10 września 2008 r.
[7] Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U z 2011 r. Nr 177, poz. 1054, tekst jednolity z późn. zm.).
[8] Obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju, www.mir.gov.pl.
[9] Ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U z 2015 r. Nr 782, tekst jednolity z późn. zm.).
[10] D. Mróz-Krysta, Specustawa drogowa. Komentarz zmian wprowadzonych ustawą z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, LEX – el., Teza 1.2.
[11] Warto zwrócić uwagę, iż wypłatę słusznego odszkodowania wskazuje się w doktrynie jako przesłankę dopuszczalności wywłaszczenia. Patrz: W. Skrzydło, Komentarz do art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, LEX – el. 2013, K. Świderski, Konstytucyjne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, Casus 1/2007, s. 12, A. Jamróz, O wywłaszczeniu nieruchomości na gruncie Konstytucji RP. Kilka uwag, [w:] J. Bieluk i in. (red.), Z zagadnień prawa rolnego, cywilnego i samorządu terytorialnego. Księga Jubileuszowa Profesora Stanisława Prutisa, Białystok 2012, s. 474. Część autorów opowiada się za stanowiskiem, iż odszkodowanie to istota konstrukcji wywłaszczenia: T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 214; M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 52. Kontrowersje w doktrynie związane z charakterem prawnym odszkodowania przedstawia i omawia E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości, LEX – el. 2014, Rozdział 3, podrozdział 1. Ponadto twierdzi się, iż: „O dopuszczalności ingerencji w sferę prawa własności decyduje – w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz orzecznictwa TK – nie tylko powód, dla którego jest ona podejmowana, ale także sposób jej ukształtowania przez ustawodawcę”. Tak: M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 280.
[12] Ustawa z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 118). Nowe przepisy weszły w życie w dniu 24 lutego 2013 r.
[13] Druk sejmowy Nr 759 z dnia 26 czerwca 2012 r., www.senat.gov.pl, D. Mróz-Krysta, Specustawa drogowa. Komentarz zmian wprowadzonych ustawą z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, LEX – el., teza 1.3.
[15] Orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 września 1982 r. w sprawie Sporrong Lonnroth, cyt. za: M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 280, patrz także: E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości, LEX – el. 2014, Rozdział 3, podrozdział 1.
[16] Wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r., I FSK 963/09, „Monitor Podatkowy” 2010, Nr 8, s. 3; orzeczenia.nsa.gov.pl
[17] Interpelacja Nr 19812 autorstwa posła J. Polaczka w sprawie usunięcia przez rząd niespójnych przepisów regulujących kwestię wypłaty odszkodowań z powodu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości w związku z prowadzoną inwestycją drogową, na przykładzie Bytomia,
http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/interpelacja.xsp?typ=INT&nr=19812
[19] Zasadę tę wywodzą B. Brzeziński i W. Nykiel, [w:] B. Brzeziński (red.), Prawo podatkowe. Teoria. Instytucje. Funkcjonowanie, Toruń 2009, s. 142.
[20] Dyrektywa 2006/112/ WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 347/1, eur-lex.europa.eu. W odpowiedzi na interpelację nr 19812 przyjęto, iż: „na gruncie przepisów unijnych nie ma podstaw do dowolnego kształtowania przez państwa członkowskie zwolnień od podatku od wartości dodanej. Konstrukcja podatku od wartości dodanej zakłada powszechność opodatkowania, a zwolnienia z opodatkowania mają charakter szczególny i ich stosowanie, jako odstępstwo od tej zasady, może mieć miejsce jedynie w odniesieniu do towarów i usług, które są wymienione w tytule IX cytowanej powyżej dyrektywy 2006/112/WE Rady. Regulacje te nie przewidują kategorii zwolnień, która mogłaby mieć zastosowanie w omawianej sprawie”. Odpowiedź Sekretarza Stanu w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (obecnie: Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa, www.mib.gov.pl – wyjaśnienie nasze – J.L. i D.M.-K.) z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów – na interpelację nr 19812 – w sprawie usunięcia przez rząd niespójnych przepisów regulujących kwestię wypłaty odszkodowań z powodu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości w związku z prowadzoną inwestycją drogową, na przykładzie Bytomia,
http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=4B96F897
[21] Możliwość dowolnego kształtowania wysokości odszkodowania została jednoznacznie zakwestionowana. Patrz: E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości, LEX – el. 2014, Rozdział 3, podrozdział 1 i orzecznictwo cytowane w przypisie nr 231.
[22]Legalis nr 1330849.
[23] Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm. [24] Legalis nr 1330849.
[26] W uzasadnieniu komentowanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na pogląd, iż: „Odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty – damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści – lucrum cessans, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej – art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji”. Patrz: L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, s. 16–17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31–32, 385; uzasadnienie wyroku K 4/10. Na pewne podobieństwa wypłaty odszkodowania do naprawienia szkody zwracaliśmy uwagę w poprzedniej pracy: J. Lachner, D. Mróz-Krysta, Prawo do słusznego odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod drogi publiczne – problemy konstytucyjne. Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2012 r., I OSK 1197/11, „Palestra” 2013, Nr 5–6, s. 187–188. Relacja pojęć: „odszkodowania” i „szkody”, zwłaszcza w kontekście konstytucyjnego wymogu słuszności, jest zagadnieniem złożonym, zwłaszcza że w literaturze prawa cywilnego toczy się dyskusja na temat zakresu szkody. Patrz: D. Mróz-Krysta, Obligacyjne skutki ustawowego prawa odstąpienia od umowy, LEX – el. 2014, podrozdział 11.4.3; Z. Radwański, Zobowiązania. Część ogólna, Warszawa 2005, s. 298, B. Gnela, Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez produkt niebezpieczny, Kraków 2000, s. 143; K. Kosicki, Kompensacja szkody niemajątkowej innej niż na osobie w reżimie kontraktowym w prawie polskim i niemieckim, [w:] J. Jastrzębski (red.), Odpowiedzialność odszkodowawcza, Warszawa 2007, s. 99; M. Kaliński, Szkoda na mieniu, Warszawa 2008, s. 223; U. Walczak, Uwagi de lege lata i de lege ferenda na temat zasad odpowiedzialności kontraktowej w świetle orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 12 marca 2002 r. w sprawie Simone Leitner v. TUI Gmbh & Co, TPP 2/2006, s. 116; taż, Zasady odpowiedzialności za szkodę niemajątkową w prawie umów – postulaty de lege ferenda, TPP 2/2007, s. 87–152; M. Adamczak-Retecka, Zakres pojęcia „szkoda” w prawie wspólnotowym, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa 2005, Nr 1–2, s. 243; M. Boszko, Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Leitner. Odszkodowanie za szkodę niematerialną oraz model odpowiedzialności odszkodowawczej w Dyrektywie w sprawie zorganizowanych podróży, wakacji i wycieczek, TPP 1/2007, s. 53. Postulat rozszerzenia zakresu naprawienia szkody z odpowiedzialności ex contractu o szkodę niemajątkową zgłoszono [w:] Z Radwański (red.), Zielona Księga. Optymalna wizja Kodeksu Cywilnego w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2006, s. 141; J. Matys, Model zadośćuczynienia pieniężnego z tytułu szkody niemajątkowej w Kodeksie Cywilnym, Warszawa 2010, s. 363. Warto również zwrócić uwagę, iż obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bywa nazywany w literaturze „odpowiedzialnością odszkodowawczą za wywłaszczenie nieruchomości”: E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości, LEX – el. 2014, Rozdział 3, podrozdział 1. Autorka równocześnie zauważa, że w orzecznictwie zostało zaakceptowane cywilistyczne rozumienie pojęcia „szkody” na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji RP i w zakresie tego pojęcia mieści się zarówno uszczerbek majątkowy, jak i niemajątkowy [tamże].
[27] K. Celińska-Grzegorczyk, J. Dziedzic, A. Gill, M. Janik, P. Kledzik, H. Knysiak-Molczyk, K. Łuczak, M. Maciejewski, M. Pater, S. Pawłowski, W. Piątek, M. B. Rękawek-Pachwicewicz, P. Ruczkowski, W. Sawczyn, M. Szubiakowski, L. Zacharko, [w:] D. R. Kijowski (red.), J. Radwanowicz-Wanczewska (red.), P. J. Suwaj (red.), M. Wincenciak (red.), Kryzys prawa administracyjnego? Wykładnia i stosowanie prawa administracyjnego, LEX – el. 2012, Rozdział 3, podrozdział: Wybrane aspekty procesu wywłaszczania nieruchomości, p. 2: Wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
[28] Należy przypomnieć, że przepisy Specustawy przewidują systemowe rozdzielenie postępowań o wywłaszczenie i odszkodowanie.
[29] Kolejnym instrumentem, którego funkcjonowanie może prowadzić do uszczuplenia wartości odszkodowania, jest brak ujęcia wierzytelności o wypłatę odszkodowania w katalogu wyłączeń spod egzekucji administracyjnej, o których mowa w art. 8–10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. Nr 1619, tekst jednolity z późn. zm., dalej: u.p.e.a.). W praktyce zdarza się, że organy dążą do prowadzenia egzekucji z tego składnika majątkowego. Twierdzi się, iż: „zwolnienia (…) traktować należy jako konstruujące zasadę ogólną postępowania egzekucyjnego poszanowania godności zobowiązanego, a nie tylko zasadę poszanowania minimum jego egzystencji, albo – z uwagi na ich zakres przedmiotowy i podmiotowy – mówienia o art. 8–10 u.p.e.a. jako kształtujących zasadę ogólną szerokich wyłączeń spod egzekucji” (D. R. Kijowski, Komentarz do art. 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX – el., teza 2.2. i cytowane tam literatura i orzecznictwo). Zajęcie wierzytelności o zapłatę odszkodowania w istocie doprowadzi do arbitralnego pomniejszenia jego wartości, co narusza konstytucyjny wymóg jego słuszności. Egzekucja nie może służyć pogłębianiu czy sanowaniu stanu sprzecznego z prawem. Ponadto można argumentować, że zajęcie tej wierzytelności jest analogiczne do zajęcia wierzytelności z tytułu stypendium lub zapłaty związanej z ubezpieczeniem obowiązkowym, które są spod egzekucji zwolnione i znajdują się w katalogu wyjątków (art. 8 § 1 p. 11 i 14 u.p.e.a.). Utrata nieruchomości jest podobnym zdarzeniem do ziszczenia się ryzyka ubezpieczeniowego i nie ma żadnych więc racji, by uszczuplać odszkodowanie, które powinno być słuszne i do którego właściciel ma prawo. Tego rodzaju analogia jest usprawiedliwiona dwiema racjami: funkcją odszkodowania (E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości, LEX – el. 2014, Rozdział 3, podrozdział 1) oraz wspomnianą zasadą ochrony godności obowiązanego (D. R. Kijowski, Komentarz do art. 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX – el. ).
[30] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., I P 5/99, www.trybunal.gov.pl Copyrights © 2016 - PALESTRA

References: art. 21
 art. 7
 art. 18
 art. 134
 art. 21
 art. 5
 art. 7
 art. 21
 art. 21
 art. 5
in dubio
 art. 12
 art. 21
 art. 7
 art. 21
 art. 21
 art. 8
 art. 7
 art. 21
 art. 7
 art. 21
 art. 7
 art. 21
 FSK 
 art. 361
 art. 77
 art. 21
de lege lata
de lege ferenda
de lege ferenda
 art. 77
 art. 8
 art. 8
 art. 8
 art. 8