Source: http://alkv-loeb-zit.de/archiv/Beratung%20und%20persoenliche%20Unterstuetzung%20beim%20Fallmanagement.htm
Timestamp: 2017-06-27 14:04:36+00:00

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von Prof. Dr. jur. Helga Spindler
1.) Rechtsentwicklung während der Geltung des BSHG.
Die Fragestellungen sind nicht neu. Es ging auch bereits während der über 40 -jährigen Geltung des BSHG (des alten Sozialhilferechts bis 31.12 2004 ) um die sinnvolle Anwendung der Leistungen nach § 8 BSHG, der Beratung und persönliche Unterstützung ; es ging um die Herausbildung und den Einsatz besonderer Fachkräfte in der Sozialverwaltung (§ 102 BSHG ) und dann um die Suche nach Verbindungslinien zwischen §§ 8 und 17 BSHG, zwischen Leistungsberatung und Auswegberatung, wie das stichwortartig knapp bezeichnet wurde. Begleitet war diese Entwicklung von verschiedenen Modellprojekten zur Reform der Sozialhilfe ab 1990, einschließlich des Modellprojekts Sozialbüros in NRW.1
Ein Überblick darüber findet sich 2002 in einem längeren Artikel im Nachrichtendienst des Deutschen Vereins2, mit dem ich hoffte, noch dafür werben zu können, den ganzheitlichen Ansatz für Beratung und persönliche Hilfe in der Sozialhilfe zu erhalten und weiterzuentwickeln.
Es kam dann ein wenig anders. Die Warnung vor unreflektierter Übernahme von Casemanagement - Methoden verhallten genauso wie mein Plädoyer für die Beibehaltung der Sozialhilfe.3 Eine der Folgen ist, dass es heute neue Probleme gibt, die wir vorher so nicht hatten. Deshalb diese Tagung, die vor 2005 nicht notwendig gewesen wäre.
2.) Neue Rechtslage – neue Probleme
Es sind ja nicht einfach nur Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe zusammengeführt (und dabei die Arbeitslosenhilfe abgeschafft) worden, es ist das ganzheitliche System der alten Sozialhilfe demontiert worden und das, was gesetzlich erhalten blieb, das neue SGB XII, hat trotz vieler identischer Formulierungen nicht mehr die frühere Bedeutung. Nur so ist zu erklären, dass plötzlich die Behindertenhilfe, die Schuldnerberatung, die Hilfe für gewaltbedrohte Frauen 4, die Weiterbildung, die Jugendberufshilfe und die Jugendsozialarbeit, die Hilfe für Wohnungslose, die Beschäftigungsförderung und die Drogenhilfe, kurz: alle Hilfeangebote, die auf etwas komplexere oft länger andauernde Problemlagen ausgerichtet sind - als nur die Arbeitsuche - in einen Strudel geraten sind, wo niemand mehr genau weiß, was erhalten wird und was nicht: Jeder Träger sucht reflexartig die Verantwortung über neue Vorrang- Nachrangüberlegungen weiterzuschieben. Welches dieser Arbeitsfelder man auch betrachtet – überall das gleiche Problem!
Das ist alleine mit dem Ausschluss der SGB II - Bezieher vom Bezug der Hilfe zum Lebensunterhalt (s. § 5 Abs.2 SGB II) nicht zu erklären. Das kann man auch nicht der Hartz- Kommission anlasten, deren Mitglieder mit Bedacht danach ausgewählt wurden, dass sie mit diesen Lebenslagen und ihrer Bewältigung keine Erfahrung hatten.
Verschiebebahnhöfe im Umgang mit Arbeitslosen sollten abgebaut werden. Wenn es nur darum gegangen wäre, hätte man das auch anders machen können. Das Problem ist, dass sich an anderer Stelle offensichtlich wieder neue Verschiebebahnhöfe auftun, und das hat mit gesetzlichen Aufgaben, Zuständigkeiten und Abgrenzungsproblemen zu tun. Deshalb zunächst einmal etwas zu den gesetzlichen Vorschriften, zur rechtlichen und systematischen Verortung.
In einem weiteren Artikel aus dem Jahr 2004 habe ich versucht die Veränderungen zu fassen, die die soziale Beratung und persönliche Unterstützung regeln 5: Das SGB XII nimmt die alten Vorschriften des §§ 8 und 17 BSHG nämlich noch in veränderter, aber auch erweiterter Form auf und zwar im ersten Abschnitt des 2. Kapitels, in den § 10 und § 11 SGB XII. Und auch die ehemaligen Hilfen in besonderen Lebenslagen sind im 5. - bis 9. Kapitel erhalten geblieben.
Im SGB II dagegen ist der Ansatz für eine ganzheitliche persönliche Hilfe und Beratung nicht mehr erkennbar und kann auch nur schwer hineininterpretiert werden. Die Unterstützung bei der Arbeitseinmündung wird zwar umfassender geregelt. Dazu gehören alle Hilfen, die dem Grundsatz des Förderns zugeordnet werden (§ 15 und §16 SGB II). Aber sie sind sehr einseitig nur auf dieses Ziel der Arbeitseinmündung orientiert und stehen auch noch in einem engen Sanktions- und Steuerungskontext.
Das Problem ist nun, dass die neuen Schnittstellen, die sich aus diesem Nebeneinander ergeben, nicht beachtet und die Regelungs- oder Klarstellungsbedarfe daraus nicht erkannt wurden. Im Gegenteil: Das Problem, das sich sowieso schon aus dem Vorrang- Nachrangverhältnis zwischen Sozialhilfe und dem völlig neuen SGB II ergibt, wurde dadurch verschärft, dass eine ebenfalls neue Ausschlussregel hinzugetreten ist: Personen, die erwerbsfähig nach SGB II sind (und da reicht schon ein wenig „Rest”erwerbsfähigkeit, § 8 SGB II ), sind von den Geldleistungen der Hilfe zum Lebensunterhalt ausgeschlossen (§ 5 Abs.2 SGB II, § 21 SGB XII).
Das verleitet offenbar viele kommunale Träger zu der Folgerung, dass auch die anderen Leistungen aus dem zweiten Kapitel des SGB XII, - etwa die soziale Beratung - ausgeschlossen seien und sie dafür keine Verantwortung mehr trügen, was sich bei genauerem Hinsehen als Fehlschluss erweist.
Umgekehrt sind auch viele Zielgruppen der ehemaligen Hilfen in besonderen Lebenslagen zumindest noch ein „bisschen” erwerbsfähig. Während früher die Sozialhilfe ganzheitlich für Lebensunterhalt und Hilfen in besonderen Lebenslagen für diese Personen zuständig war, kann man nun wegen der neuen gespaltenen Zuständigkeit auf die Idee kommen, alles, was im entferntesten mit Arbeitseinmündung zu tun hat, möglichst den SGB II -Behörden zu überantworten und sich aus der Finanzierung dieses gesamten Leistungsspektrums nach SGB XII zurückzuziehen, was ebenfalls von vielen Sozialhilfeträgern vertreten wird. Damit entstehen - wieder aus den Finanzinteressen geborene- neue Verschiebebahnhöfe, über die man bei der Einführung von Hartz IV nichts gehört hat, die heute aber alle diese komplexen Arbeitsfelder und ihre Akteure gleichermaßen umtreiben. Vor allem die sozialen Verbände und Einrichtungen stehen in der Gefahr in diesem Zuständigkeitsstreit „zerrissen” zu werden. Dienstleistungen, die jahrelang unter der alten Rechtslage geschätzt wurden, passen nicht mehr in die neue SGB II- Logik. Wie sollten sie auch? In dieser Logik steht die Vermittlung in Arbeit im Vordergrund. Die Eindimensionalität dieses auch noch vorrangigen Leistungssystems hat damit auch die Tendenz, komplexere Angebote, in denen es um längerfristige Entwicklung und Stärkung des Individuums geht, zu erdrücken.
Umgangssprachlich haben manche Helfer, die sich der neuen Logik unterworfen haben, es so umschrieben: die Klientel soll nicht mehr „betüttelt” werden, sondern rasch in irgendeine Arbeit gebracht werden. Den Rest Ihres bisherigen Angebots haben sie aufgegeben.
2a) Verhältnis SGB II und SGB XII.
Deshalb ist zunächst zu erörtern, ob dieses eindimensional verengte Verständnis des Verhältnisses von SGB II zu SGB XII überhaupt richtig ist, was diese veränderte Gesetzeslage denn nun eigentlich bedeutet und wie sie zu interpretieren ist.
In der Literatur haben inzwischen viele die Frage gestellt, ob die beschriebenen Verwerfungen nach der neuen Rechtslage wirklich sein müssen und die Frage verneint. Das bedeutet zunächst zusammengefaßt:
Die Bezugberechtigung nach SGB II schließt wohl vom Bezug der Hilfe zum Lebensunterhalt nach SGB XII aus, aber von nicht mehr und nicht weniger. Also auch nicht von dem vorangestellten Anspruch nach §§ 10,11 SGB XII auf Beratung und Unterstützung und nicht von den Hilfen nach Kapitel 5 bis 9 SGB XII (den alten Hilfen in besonderen Lebenslagen). Alle diese Ansprüche bleiben unbehelligt neben den SGB II- Leistungen stehen. Das ermöglicht eine Kombination der Leistungen nach dem Bausteinprinzip: Beratung Persönliche Hilfe nach SGB XII kann deshalb mit Geldleistungen nach dem SGB II kombiniert werden. Nach dem gleichen Prinzip lassen sich die nach wie vor komplexeren Hilfen in besonderen Lebenslagen mit den Geldleistungen nach SGB II kombinieren. Während das noch einfacher ist, muss man zweitens auch das Verhältnis der Förderleistungen, vor allem Eingliederungsleistungen nach § 16 SGB II zu den ganzheitlichen Leistungen nach SGB XII bestimmen. Auch hier erkennt man bei genauerer Betrachtung, dass der Gesetzgeber jedenfalls keine Verdrängung gewollt hat: Er hat die Beschäftigungsförderung gerade nicht aus den Hilfen in besonderen Lebenslagen genommen (z.B. §§ 53 f. 67 f. SGB XII ), obwohl er auch das hätte regeln können wie bei der Hilfe zum Lebensunterhalt. Er hat Beratung und persönliche Hilfe nicht ins SGB II übernommen, sondern im SGB XII belassen. Er hat beiden Gesetzen unterschiedliche Zielsetzungen und Grundsätze zugeordnet. Auch in der Jugendhilfe ist eine viel umfassendere Zielsetzung beibehalten worden. Deshalb ergibt sich weder ein Ausschluss noch einen Nachrang von Förderleistungen nach SGB XII durch solche nach SGB II. Es bleibt bei der einheitlichen Zuständigkeit des bisherigen Trägers der Sozialhilfe und auch bei seiner Finanzierungsverantwortung, wobei die Leistungen nach § 16 SGB II zu diesem Bestand dazugekommen sind und ihn nicht ersetzen. Der Gesetzgeber teilt nach dem wenigen, was man bisher gehört hat, diese Auffassung zwar grundsätzlich, überlässt aber die Koordination dieser Leistungen dem freien Spiel der Kräfte und da scheinen manche kommunale und überörtliche Träger der Sozial- und Jugendhilfe die neue Unübersichtlichkeit zu nutzen, sich ungeliebter Aufgaben zugunsten eines neuen Kostenträgers etwas zu stark und damit rechtswidrig zu entledigen.5a
Inzwischen sehen eine ganze Reihe von Autoren in ihren Kommentierungen und Abhandlungen das Verhältnis von SGB II zu SGB XII in dieser dargestellten Sicht: Rothkegel geht grundsätzlich aus von der nach wie vor bestehenden Auffangfunktion der Sozialhilfe, sodass komplexere Leistungen nicht durch vorrangige, aber begrenztere Leistungen nach SGB II verdrängt werden 6. Krahmer entwickelt das konkret für das Arbeitsfeld Schuldnerberatung und für die Wohnungslosenhilfe 7 Busch - Geertsema überträgt- mit vielen weiteren Nachweisen- diese Sicht auf das Gebiet der Wohnungslosenhilfe und Drogenhilfe 8, Schruth beschäftigt sich mit den Auswirkungen auf die von den gleichen Verschiebeffekten betroffene Jugendsozialarbeit 9. Ganz aktuell auch SG Stralsund, das den Sozialhilfeträger verpflichtete neben den Leistungen nach SGB II auch noch an dem arbeitsfreien Tag Tagesbetreuung nach §§ 67 f. SGB XII zu gewähren 10. Ganz so wie bisher diese Leistungen nicht dadurch wegfielen, dass etwa ein Bezieher Arbeitslosenhilfe bezog, ändert sich nun daran etwas, wenn er Arbeitslosengeld II bezieht. Auch bisher hatte man nicht vertreten, es sei nun vorrangig Sache des Arbeitsamts, sich um diese Person zu kümmern.
Wenn man von diesem Verständnis der beiden Gesetze ausgeht, dann muss man die Zusammenarbeit bewusster gestalten und das darf weder in einem folgenlosen Appell zur Zusammenarbeit noch in forschem Verweis auf einen nicht vorhandenen Nachrang bestehen.
2b) Beratungsanspruch nach SGB I
Unabhängig von dieser systematischen Zuordnung möchte ich den Vorschlag aufrecht erhalten, den Beratungsanspruch aus dem SGB I stärker zu konturieren. 11 Ich halte das – zusammen mit vielen Erwerbslosenorganisationen- für wichtig. Der Beratungsanspruch nach § 14 SGB I war lange durch die spezielleren Vorschriften des BSHG überlagert und benötigt nun als genereller Leistungsanspruch eine Aufwertung oder zumindest Klarstellung. Das hätte den Vorteil, dass sich dieser Beratungsanspruch dann auf alle Bereiche des SGB erstrecken würde und keine Vorselektion nach Zielgruppen stattfinden müsste. Außerdem muss einer Tendenz entgegengetreten werden, die Beratung nicht als Leistungsanspruch zu sehen, sondern als Instrument, die Einleitung eines Verwaltungsverfahrens zu verzögern. Behördliche Pflichtberatung würde dann zur Voraussetzung, um überhaupt Leistungen beantragen zu können 12 und damit zum Selektionsinstrument umgebaut.
Überlegenswert halte ich auch einen Vorschlag aus der Diakonie, den § 73 SGB XII (Leistungen in sonstigen besonderen Lebenslagen) verbindlicher zu formulieren und als Anwendungsbeispiel aufzunehmen: „Zu den sonstigen Lebenslagen zählen insbesondere soziale Notlagen durch berufliche und /oder familiäre Umbruchsituationen und Überschuldung.” 13
Nach diesen Vorüberlegungen nun zu den Elementen und Inhalten von Beratung und ihrer Stellung im Prozess des Fallmanagements
3.) Was ist Beratung und persönliche Hilfe und wie verhält sie sich zum Fallmanagement?
Da kann und sollte man an den bisherigen Überlegungen anknüpfen, die sich im Rahmen des BSHG entwickelt haben. Neu ist hier nur das Problem der Koordinierung mit den SGB II- Leistungen. Beratung ist in der ganzen Reformgesetzgebung ein schillernder Begriff, den ich aus diesen Vorüberlegungen mit etwas Inhalt füllen will.
In der Einladung zum heutigen Fachtag wird formuliert: „Für ein funktionierendes Fallmanagement ist es wichtig, eine Vertrauensbasis zu schaffen, damit Beratung als Angebot der Hilfe verstanden werden kann.”
Ich würde das anders formulieren : „Ein geschütztes und auf Vertrauensbasis aufbauendes Beratungsangebot ist wichtig, damit eine Hilfeplanung stattfinden kann und das Fallmanagement funktioniert und nicht nur für die Sozialkasse sondern auch für das Individuum optimale Ergebnisse erbringt.”
Damit ist das Verhältnis Beratung- Fallmanagement umschrieben:
Ein Beratungsangebot, das nicht als Hilfe verstanden wird, ist keines. Ein Beratungsangebot ohne Vertrauensbasis ist wie ein Fisch ohne Wasser. Ob ein Fallmanagement Vertrauensbasis benötigt, möchte ich dahingestellt sein lassen; wünschenswert ist es, denknotwendig aber nicht. Beratung ist eine komplexe Dienstleistung mit vielen Elementen:
Beratung über Rechte und Pflichten ist eigentlich ein Kernelement des Sozialgesetzbuchs. Gerade wenn es um existenzsichernde Leistungen geht, wenn viele Rechtsbegriffe konkretisiert und ausgelegt werden müssen, war und ist eine Rechtsverwirklichung ohne Beratung nicht möglich. Es war deshalb nur folgerichtig, dass die Beratung in Fragen der Sozialhilfe immer schon – sogar schon vor der Verabschiedung des SGB I - an erster Stelle in § 8 Abs.2 BSHG erwähnt wurde als ein wichtiges Element der umfassender verstandenen persönlichen Hilfe. Es muss ein Zugang zu den Leistungsbereichen eröffnet werden, um sicherzustellen, dass soziale Rechte nicht nur auf dem Papier stehen, sondern möglichst weitgehend verwirklicht werden können, wie § 2 Abs. 2 SGB I betont 14
Die persönliche Hilfe umfasste außer der Beratung in Fragen der Sozialhilfe noch die Beratung in sonstigen sozialen Angelegenheiten und darüber hinaus allgemein Lebenshilfe und persönliche Unterstützung. 15 – das alles ist im SGB XII erhalten geblieben.
Beratung in sonstigen sozialen Angelegenheiten ist der Komplexität der Fürsorgeleistung geschuldet, die in Wechselbeziehung zu vielen andern Hilfesystemen steht und damit abhängig vom Einzelfall sehr umfangreich ist. Die allgemeine Lebenshilfe und Unterstützung tritt hinzu aus der Überlegung, dass Menschen in schwierigen Lebenslagen auch sonstige Unterstützung und persönlich Stärkung benötigen, um die vorgesehenen Hilfen überhaupt annehmen zu können oder wirken zu lassen.
Mit dem SGB I wurde dann noch ein weiterer Aspekt ergänzt: Es muss nicht immer Beratung sein, auch Aufklärung über Rechte und Pflichten, § 13 SGB I, kann schon gute Dienste leisten, wenn sie zeitgemäß und anschaulich gemacht ist. Sie erfolgt meist schriftlich. Auch ein mündlich wiedergegebener pauschaler Hinweis, welche Geldleistungen es gibt, oder dass man verpflichtet sei Arbeit zu suchen, Einkommen anzugeben etc., ist Aufklärung und noch lange keine Beratung.
3a) Einzelne Elemente und Rahmenbedingungen von Beratung.
Beratung kann nur eine Leistung sein, die auf das Individuum, den Einzelfall abgestimmt ist. Sie setzt daher voraus, dass man sich vorher ein umfassendes Bild über die Entwicklung und den Stand der sozialen Bedarfe gemacht hat. Das erfordert einen tieferen Einblick in die individuellen Verhältnisse, Entwicklungen und Erfahrungen. Interessen und Wünsche müssen berücksichtigt werden. Das heißt nicht, dass sie unbedingt erfüllt werden müssen; aber wahrgenommen werden müssen sie.
Dieser Vorgang ist von einer Vertrauensbasis geprägt. Er unterscheidet sich damit sehr grundsätzlich von der sog. Amtsermittlung im Verwaltungsverfahren, was ein behördlicher Berater, ein Leistungsträger, der Beratung im eigenen Haus anbietet, seit jeher beachten muss.
Diese beiden Ermittlungsvorgänge sind nicht deckungsgleich und haben unterschiedliche Schwerpunkte 16. Das eindrucksvollste Untersuchungsprojekt zu dieser Problematik war sicher das zur Bürgernähe der Sozialhilfeverwaltung von 1985, wo anschaulich Gesprächssequenzen analysiert wurden, in denen beide Ebenen durcheinandergeworfen wurden und der Beratungsprozess durch die Amtsermittlung dominiert wurde. 17
Beratung unterscheidet sich übrigens nicht nur von der Amtsermittlung sondern auch vom Profiling: Während es beim Profiling um eine möglichst umfangreiche Datensammlung geht, wobei der Umfang der Negativmerkmale dann für die Kategorisierung, die Maßnahmezuweisung und die Verdienstmöglichkeiten der eingeschalteten Dritten maßgeblich sind, verständigen sich im Beratungsprozess die Beteiligten auf die wesentlichen Punkte, die der Beratene dann eigenständig zur Grundlage seines Entscheidungsprozesses macht.
Einen weiteren Aspekt, gerade was das Angebot durch behördliche Träger betrifft, nimmt Reinhardt auf: Beratung umfasst auch die Voraussetzungen von Ansprüchen und Berechtigungen, den Hinweis auf Gestaltungsmöglichkeiten, die jeder verständige Sozialleistungsbezieher nutzen würde. Zu umstrittenen Rechtsfragen darf der Träger nicht nur seine eigene Auffassung vertreten, sondern muss auf ernstzunehmende andere Auffassungen und auf evtl. anhängige Verfahren hinweisen. 18
Das ist eine Auffassung, die ich bisher eher bei der Arbeitsverwaltung nicht so sehr jedoch in der Sozialhilfeverwaltung verbreitet gefunden habe 19. Vielleicht sollten Behörden inzwischen auch offen dazu stehen, unter dem Druck der neuen Steuerung keine individuelle, in Bezug auf den Anspruch für den Bürger „optimierende” Beratung mehr im eigenen Hause leisten zu können, und es spricht deshalb viel dafür, Beratung durch die Gewährleistung einer Infrastruktur unabhängiger Beratungsstellen sicher zu stellen.
Bei unabhängigen Beratungsstellen können am besten die Rahmenbedingungen geschaffen werden, die eine umfassende Beratung ermöglichen: Dazu gehören Unabhängigkeit und Kompetenz des Beraters (für die wiederum eine solide Finanzierung der Personalstelle eine wichtige Voraussetzung ist), Vertraulichkeit des Beratungsprozesses (das bedeutet Datenschutz und keine Berichtspflichten), Auswahlmöglichkeiten unter Beratungsangeboten (ein Wunsch- und Wahlrecht ) und die Freiwilligkeit der Annahme des Angebots und auch das Recht, die Beratung abzubrechen. Eine akzeptierende Atmosphäre, die die berechtigten Interessen des Bürgers aufnimmt, und letztlich ein merkbarer, erkennbarer Nutzen des Angebots sind Merkmale eines solchen Angebots.
Das ist praktisch eine Zusammenfassung der Kriterien, die aus dem Modellprojekt Sozialbüros entwickelt wurden, wobei der Endbericht unmissverständlich deutlich machte, dass das bei den beteiligten öffentlichen Trägern und ihren Beschäftigungsgesellschaften nicht funktioniert hat. 20
In der Behörde sollte man ein solches Angebot wenigstens durch dafür freigestellte Mitarbeiter durchführen lassen. Nur in unkomplizierten Fällen, etwa bei zielgerichteter Eigenaktivität, ist Beratung auch durch den Fallmanager zu bewerkstelligen. Der muß sich allerdings besonders vor der Rollenvermischung hüten - oder wie es in einer Anleitung für Fallmanager heißt: „Es ist eine Gratwanderung zwischen sehr unterschiedlichen Rollen zu leisten, wobei die größte Gefahr für den Mitarbeiter der Sozialadministration darin bestehen dürfte, sich als „Sozialdetektiv” zu definieren.” 21 Das Ganze würde noch verschärft werden, wenn, wie durchaus schon angedacht, die Mitarbeiter bei den Kundengesprächen verdeckt überwacht würden, wie effizient sie mit Arbeitslosen sprechen.21a.
Beratung sollte sich übrigens nie nur auf die Rechte erstrecken, sondern auch auf die Pflichten. Auch hier besteht für den behördlichen Berater Verwechslungsgefahr. Die Aufforderung zur Mitwirkung, gar unter Androhung einer empfindlichen Sanktion ist etwas anderes als die Beratung über den Sinn einer Mitwirkungspflicht und zur Überlegung, wie die geforderten Mitwirkungshandlungen sinnvoll gestaltet werden können. 22
Die Kölner Reformaktivisten habe da einen eigenen Begriff entwickelt: sie sehen zwar einen großen Beratungsbedarf, haben aber ihr Beratungsverständnis auf den Begriff „Geld und Liebe” gebracht. „Liebe” steht dabei für Empathie, „Geld” bedeutet, dass sich der Berater auch „die Hände mit Sanktionen schmutzig machen” soll, indem er über Geldleistungen und Sanktionen ebenfalls entscheidet. Die Beratenen sollen nicht „desorientiert” werden, wenn Bewilligen und Kontrollieren von Motivieren und Beraten getrennt werden. Das berge das Risiko, dass „pfiffige Zeitgenossen die Instanzen gegeneinander ausspielen.” 23
Das ist ein Beratungsverständnis, das auf totale Kontrolle setzt, widersprüchliche Interessen wegdefiniert und das — jedenfalls in der Fachliteratur — niemand so teilt.
Wie auch immer man es in Zukunft lösen möchte: Beratung erfordert eine erkennbare Positionierung, was Voraussetzungen, institutionelle Verantwortung, personelle Ausstattung und Inhalte und Zielsetzung angeht.
Begründen lässt sich die von der Behörde getrennte und unabhängige Beratung mit den Vorteilen, die eine Beratung erzielen kann, und dazu möchte ich diese Umschreibung um einen Definitionsversuch aus dem pädagogischen Bereich ergänzen: Beratung soll dem Ratsuchenden helfen, die konkreten gesetzlichen Leistungen zu erkennen und für sich zu nutzen, aber sich auch mit den konkreten gesellschaftlichen Handlungsanforderungen auseinanderzusetzen und diese im Rahmen seiner eigenen Autonomie in das subjektive Lebenskonzept zu integrieren.24 Diese Umschreibung betont besonders die Subjektstellung des Beratenen und seine Autonomie in einem Prozess, in dem ja durchaus eine Aneignung des Berastungsangebots stattfindet- aber eben selbstbestimmt und freiwillig. Das hat aber einen großen Vorteil: er verhält sich aus eigenem Antrieb wie gewünscht und muss nicht zu irgendetwas gezwungen werden. Der Nachteil: die Beratung bleibt ergebnisoffen. Wer sich nicht darauf einlässt, kann auf diesem Weg nicht zu einem bestimmten Verhalten gebracht werden. Das gehört nun mal zu diesem Vorgehen, Beraten ist nicht Erziehen, Bevormunden, Sanktionieren, Therapieren u.ä.. Das wird besonders auch von Claus Reis in der Anlage 3 zum Fachkonzept der Bundesagentur betont, wo er Qualitätsmerkmale befähigungsorientierter Beratungsdienste aufzählt.25
Oder wie ein Schweizer Arbeitsmarktexperte einmal sagte: „Wenn Sie jemanden in Arbeit bringen wollen, haben sie schon verloren.” Offene Verweigerungshaltung lässt sich zwar noch sanktionieren, versteckte schon meist nicht mehr und fehlende Eignung und Neigung überhaupt nicht. Man wird keinen Arbeitgeber zwingen können, längere Zeit einen Arbeitnehmer zu beschäftigen, der sich nicht selbst auf die Stelle bringen und auf ihr halten will.
3b) Beratung zur Vermeidung und Überwindung von hilfeauslösenden Lebenslagen.
Auswegberatung- aktivierende Beratung
Weil dem Gesetzgeber das Beratungsziel der Überwindung von Lebenslagen, die Sozialhilfebezug erforderten und damit die sog. Auswegberatung oder Perspektivenberatung, zu kurz gekommen ist, wurde 1993 der § 17 BSHG ergänzt, ein weiteres Vorbild für die heutige Regelung in § 11 SGB XII.
Eigentlich sollte mit den in § 17 BSHG angesprochenen Leistungen etwas Ähnliches erbracht werden, wie bei der persönlichen Hilfe, aber mit einer deutlicheren Konzentration auf das Ziel, Sozialhilfe zu überwinden. Das Angebot sollte helfen, „die hilfeauslösenden Lebenslagen zu überwinden und zu vermeiden” und damit die Ursachen der Bedürftigkeit zu überwinden. Das hat widersprüchliche Entwicklungen und Modellprojekte in Gang gesetzt, weil manche das wieder als Aufforderung verstanden haben, möglichst keine Sozialhilfe mehr zu zahlen. Denn gerade im Bereich der aktivierenden Beratung durch Behörden droht eine ähnliche Verwechslung wie bei der Sachverhaltsermittlung: dann nämlich, wenn Aktivierung mit Aufforderung zur Mitwirkung, Arbeitsverpflichtung und Androhung oder Verhängung von Sanktionen verwechselt oder gleichgesetzt wird. Das letztgenannte Vorgehen hat in den passenden Fällen durchaus seine Berechtigung, hat aber wenig mit Beratung und Unterstützung zu tun.26
Es haben sich aber auch solche Modelle wie die Sozialbüros NRW entwickelt, in denen versucht wurde, die Komplexität des Beratungsgeschehens zu erfassen und die Möglichkeiten weiterer unterstützender Dienstleistungen angefangen von der Schuldnerberatung über viele weitere Unterstützungsangebote zu realisieren, und mit den Menschen tatsächlich eine verbesserte Lebensperspektive zu entwickeln.27
3c) Neue inhaltliche Beratungsschwerpunkte
Es soll hier kurz skizziert werden, in welchen Bereichen angesichts der neuen Gesetzeslage Beratung besonders wichtig wäre:
Die verstärkte Pauschalierung in SGB II und SGB XII erfordert eine viel intensivere Budgetberatung, um überhaupt ein Bewusstsein über die verfügbaren Mittel zu bekommen, die bisher stärker durch Einzelanträge gesteuert werden konnten. Die Verschuldung wegen nicht mehr voll bedarfsdeckender Leistung oder Ausweichen der Behörde auf Darlehensleistungen wird noch steigen. Mit der Zunahme von Ermessensvorschriften (das betrifft alle Eingliederungsleistungen, Einstiegsgeld, Umzugs- und Wohnbeschaffungskosten etc. nach SGB II ) wird zunehmend eine Beratung über die bestehenden Möglichkeiten im Ermessensbereich notwendig. Mit dem Nachrang der Geldleistung im SGB II verschärfen sich aktuelle materielle Notlagen durch Hinauszögern von Leistungen. Beratung über Verfahrensrechte, Annahme und Bearbeitung eines Leistungsantrags und einstweiligen Rechtsschutz- neuerdings einschließlich des Antrags auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung wird noch notwendiger28. Mit dem nächsten Punkt ist das Kernstück der Aktivierungsstrategie angesprochen, die Beratung für den Umgang mit dem „persönlichen Ansprechpartner” § 14 Satz 2 SGB II, dem Casemanager. Casemanagement als Methode könnte und kann natürlich einen Beratungsprozess integrieren. Die spezielle Stellung des Casemanagers im SGB II, seine vollständige Sanktions- und Steuerungsgewalt, der Zwang mit ihm eine Eingliederungsvereinbarung zu schließen29, die Effizienzkontrollen, denen der Casemanager selber unterliegen soll, legen den Rahmen dieser Tätigkeit allerdings so einseitig fest, dass Beratung für den Bürger nur schwer zu gewährleisten ist. Die Methode ist durch den Gesetzgeber sozusagen „einseitig” okkupiert worden. Die Bertelsmann Stiftung schlägt ohnehin ein anderes Rollenverständnis vor: als „teacher, preacher, friend and cop” mit Kenntnis in Softwarenanwendung und Kommunikationstechnik soll sich der Casemanager nach anglo-amerikanischem Vorbild verstehen. Die im Handbuch der Stiftung geschilderten Beratungsbeispiele beruhen durchweg nicht auf freiwilligem Kontakt und sind teilweise von bevormundender, ja sogar demotivierender Haltung gegenüber den Arbeitslosen geprägt.30
Wer da „auf gleicher Augenhöhe” Vereinbarungen schießen will, seine Interessen einbringen will, wird einen zusätzlichen Berater benötigen. Das ist die Kehrseite übersteigerter Steuerungsbedürfnisse, die sich im SGB II niederschlagen.
Da außerdem die beauftragten Dienstleister (Beschäftigungs- und Fortbildungseinrichtungen, Profiler und Vermittler ) in diesem Modell ebenfalls einem scharfen Kosten- und Erfolgswettbewerb unterliegen sollen, besteht die Gefahr, dass auch hier die Betroffenen vor allem über ihre Rechte nicht entsprechend beraten werden und eine unabhängige Anlaufstelle benötigen, zu der sie auch Vertrauen gewinnen können. Oft brauchen sie auch eine Anlaufstelle, um einen Überblick über diese Angebote zu bekommen und Erfahrungen auszutauschen, die andere damit gemacht haben. Der mangelnde Erfolg mit dem Einsatz von Bildungsgutscheinen dürfte etwa auf solch einen fehlenden Überblick zurückzuführen sein.
4.) Verhältnis Beratung zum Casemanagement?
Hier möchte ich auf die Ausführungen am Beginn zu Punkt 3) zurückkommen. Beratung kann sich in ein Fallmanagement an verschiedenen Stellen einordnen, sollte sich unter Gesichtspunkt der Bürgerbeteiligung und – aktivierung auch einordnen, - muß aber nicht.
In der Literatur, die ja stark aus dem Amerikanischen geprägt ist, wo man ein anderes Verständnis von sozialen Rechten und der Stellung bedürftiger Bürger hat, steht diese Dienstleistung irgendwie daneben, denn Casemanagement ist Steuerungstechnik und auf einen längeren Entwicklungsprozess fixiert.31
Allerdings wird seltener vermittelt, dass professionelles Casemanagement eine komplizierte, gelegentlich langwierige und aufwendige Methode ist; dass es schon Unterschiede gibt zwischen einem systemgesteuerten (system driven) Casemanagement, das eher an Kontroll- und Rationierungsinteressen des Systems orientiert ist oder einem verbrauchergesteuerten (consumer driven) Casemanagement, das sich an den Ressourcen und Unterstützungsbedürfnissen des Klienten orientiert.32 Außerdem existiert ein Unterschied zwischen dem Casemanagement und der Managed Care, der Koordinierung sozialer Dienste 33, was auch oft vermischt wird.
Wenn das Fallmanagement Beratungsangebote aufnimmt und einordnet, dann muss es aber auch die Eigenheiten respektieren, und damit auch Beratung und Betreuung außerhalb der SGB II - Logik, wenn sie geboten ist (siehe oben Punkt 2 und 3a).
Nun könnte- vor allem von den Trägern der Sozial- und Jugendhilfe - noch eingewandt werden, das sei ein Luxus und heutzutage unbezahlbar. Es bringt aber auch Vorteile:
Die ArGe kann sich auf Vermittlung und Berufsqualifizierung konzentrieren.
Sie gewinnt Vertrauen; Fördern und Fordern kommen tatsächlich zusammen. Das im erfolgreichen Zusammenspiel geförderte Selbstbewusstsein der Betroffenen wird auch im Sinne des Systems produktiv. Die „Vereinbarung auf gleicher Augenhöhe” bleibt keine leere Hülse. Man erreicht Empowerment im besten Sinne, gerade auch wenn unterschiedliche Ansichten oder Interessengegensätze ausgetragen werden, statt sie zu unterdrücken.
Gleichzeitig wird die qualitative Evaluierung durch eine externe fachliche Einrichtung, die Fachberatungsstelle, gewährleistet, mit der den Kennzahlen des reinen Ausgabencontrolling inhaltliche Ziele und Ergebnisse an die Seite gestellt werden können.
So bleiben dann etwa ein fairer Arbeitsmarkt oder ein hochwertiges Qualifizierungsangebot gesichert, die sonst dem Wettlauf um das billigste Angebot und die schlechtesten Arbeitsbedingungen zum Opfer fallen. Man kann so zweifelhaften Praktiken, wie bei einer Reihe Leiharbeitsfirmen, rechtzeitig gegensteuern und nachhalten, wo die Leute bleiben, die etwa im Kölner Modellprojekt JobBörse Junges Köln in großer Zahl verschwunden sind.
Anmerkungen und Fundstellen:
1) Endbericht Modellprojekt Sozialbüros, MASQT NRW, Düsseldorf 2000. Dort besonders Teil B, Rechtliche Rahmenbedingungen von Sozialhilfeberatung, S. 225-244
2) Spindler, Helga, Rechtliche Rahmenbedingungen der Beratung in der Sozialhilfe NDV 2002, Heft 10, S. 358 - 363 und Teil 2, Heft 11, S. 386 - 392.
3) Spindler Helga Reform der Sozialhilfe- Rechtsstaatliche Strukturen in der Sozialhilfe erhalten und ausbauen, Deutscher Bundestag, Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung, Ausschussdrucksache 14/2050 vom 23.1.2002,S. 244 – 253. Schriftliche Stellungnahme zur Anhörung zur Reform der Sozialhilfe.
4) Beschluss der 14. Konferenz der GFMK vom 5.10.2004, Förderung von gewaltbetroffenen Frauen durch das SGB II, info also 2004, Heft 6, S.282; Streit 2004, Heft 4 S. 156
5) Spindler Helga, Die Beratungs- und Aufklärungsverpflichtung im BSHG und SGB I, und was sich mit der neuen Rechtslage ändern wird, in Sozialrecht aktuell, Heft 4/2004 S.77 - 83
5a) Vergl. etwa die gegensätzlichen Thesenpapiere von Lippert und Spindler zum Forum 1): Neue rechtliche Grundlagen, SGB II/XII, GMG, GSiG: Wie verändert sich unsere Arbeit? bei der Tagung: „Leidenschaftlich für Gerechtigkeit” der Evangelischen Obdachlosenhilfe in Freiburg, November 2004
6) Rothkegel Ralf: Sozialhilferecht im Umbruch ZFSH/SGB 2004, S.396-409. ders.; Sozialhilferecht: Existenzsicherung- Grundsicherung, Handbuch 2005, S. 120,Rz 36 f. 39
7) Krahmer Utz, Schuldnerberatung und Hartz IV, Zum Verhältnis von § 11Abs.5 SGB XII und § 16 Abs.2 SGB II, in: Archiv für Wissenschaft und Praxis der sozialen Arbeit 2005, Heft 1, S. 24-33; derss.: Zur Bedeutung des Sozialrechts für die Demokratie- Hartz IV und die Wohnungslosenhilfe in : wohnungslos 2005, Heft 2 S. 65 ff. und Blätter der Wohlfarhtspflege 2005, S. 183 ff.
8) Busch- Geertsema Volker: Psychosoziale Hilfen im SGB II und SGB XII. Rechtliche Grundlagen, Risiken und Schnittstellen. Unterschiedliche Organisationsansätze, Kurzexpertise Bremen Juni 2005, 19 Seiten, Gesellschaft für innovative Sozialforschung und Sozialplanung e.V. www.giss-ev.de mit vielen weiteren Nachweisen
9) Schruth Peter: zur Leistungskonkurrenz zwischen SGB II und § 13 SGB VIII Expertise im Auftrag der Bundesarbeitsgemeinschaft Jugendaufbauwerk, Februar 2005, 36 Seiten, www.bag-jugendsozialarbeit.de
10) SG Stralsund, Beschluss vom 12.5.2005 –S9SO 37/05 ER, Sozialrecht aktuell 2005, Heft 5 S. 195 f. mit Anmerkung Frings
11) Spindler Helga a.a.O (Anmerkung 5 ) ; vergl. zu einer weitergreifenden Beratungspflicht im Sozialrecht : Krahmer Utz, Beratung im Sozialrecht. Das Beispiel der Beratungspflicht der Pflegekassen nach § 7 Abs.2 Satz 1 SGB XI in: Sozialrecht aktuell 2004 Heft 5 S. 99 f.
12) Endbericht Modellprojekt Sozialbüros (Anm.1 ) S. 145 f. Sozialberatung als Leistungsvoraussetzung
13) Vorläufige Bewertung des Gesetzentwurfs über Änderungen des zwölften Buchs Sozialgesetzbuch durch das Diakonische Werk der Evangelischen Kirche Deutschland Stand 19.6.2004, S. 2 f.
14) Reinhardt in LPK- SGB I, 2003, Vorbemerkungen zu den §§ 13-15
15) dazu Roscher in LPK - BSHG, 5.Aufl. 1998, Kommentierung zu § 8 BSHG
16) Spindler, Helga, Rechtliche Rahmenbedingungen der Beratung in der Sozialhilfe, Teil 2, NDV 2002, Heft 11, S. 386
17) Bürgernähe der Sozialhilfeverwaltung, Stuttgart 1985, Bd. 174 der Schriftenreihe des BMJFG. Dazu auch der Kurzbericht von Hartmann, Helmut: Bürgernähe der Sozialhilfeverwaltung NDV 1985, S. 257 f.
18) Reinhardt in LPK- SGB I, 2003, § 14 Rz 9
19) was möglicherweise damit zu erklären ist, dass für Sozialversicherungsträger anders als für die Sozialhilfe schon länger der sozialrechtliche Herstellungsanspruch entwickelt wurde, der zumindest da, wo Haftungsansprüche drohten, die Beratungsqualität erhöht hat.
20) Endbericht Sozialbüros (Anm. 1 ) Teil A Kapitel 9 und 10
21) Fachkonzept „Beschäftigungsorientiertes Fallmanagement im SGB II” Abschlussfassung des Arbeitskreises, (Autorenteam) S. 18, 19. Dort allerdings auf der Grundlage eines unklaren Beratungsbegriffs. Zu finden u.a. bei http://www.tacheles-sozialhilfe.de/
21a) Bericht in www.netzeitung.de/arbeitundberuf/367553.html vom 13.11.2005 „BA will Mitarbeiter vorerst nicht bespitzeln.”
22) Spindler a.a. O (Anm. 16) S. 387
23) Genz H./Schwendy A. Herzstück der Hartz-Reform: Das Fallmanagement. Werden die Chancen der Arbeitslosen verspielt? in: Theorie und Praxis der sozialen Arbeit 2004, Heft 4 S.8-13
24) Ebli, Hans, Professionelles soziales Handeln in der Schuldnerberatung, Deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge, Reihe DDD Nr. 32, Frankfurt 1995, dort insbesondere S. 63 f., S. 67 f.
25) Reis Claus, Qualitätsmerkmal befähigungsorientierter Beratung Anlage 3 zum Fachkonzept (Anm. 21 )
26) Spindler a.a. O (Anm. 16) S.387, 388
27) Endbericht Sozialbüros (Anm. 1) Teil A Kapitel 9 und 10
28) Spindler, Helga : Das neue SGB II: Keine Grundsicherung für Arbeitsuchende in: Soziale Sicherheit 2003, Heft 10, S. 338 f.
29) Berlit, Uwe, Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe, in : info also 2003, Heft 5, S. 195 f., 204f.
30) Bertelsmann Stiftung u.a.(Hrg.) Handbuch Beratung und Integration. Fördern und Fordern - Eingliederungsstrategien in der Beschäftigungsförderung. Gütersloh 2002
31) Beispiele für die völlige Beliebigkeit, die Beratung im Fallmanagement erfährt, schildern Kolbe C./Reis C.: „Casemanagement in der Sozialhilfe und der kommunalen Beschäftigungsförderung” - ein Probelauf für das Fallmanagement?, in: Archiv für Wissenschaft und Praxis der sozialen Arbeit 2005, Heft 1, S. 62-75
32) Ministerium für Wirtschaft und Arbeit NRW: JobCenter, Organisation und Methodik 2003 besonders Kapitel 5, S. 44 f.,52 (Projektleiter Claus Reis ); Remmel- Fassbender Ruth: Casemanagement- Chancen für eine Neuorientierung im Sozial- und Gesundheitswesen !? Forum sozial, 2005, Heft 4, S. 10-14
33) Bartelheimer Peter u.a.: Casemanagement in der Sozialhilfe- Anspruch und Realität, in Dahme/ Wohlfahrt u.a.: Soziale Arbeit für den aktivierenden Staat 2003, S. 309- 332
Referat gehalten bei der Fachtagung des Diakonisches Werk Braunschweig am 5.10.2005 Vom Fordern und Fördern — Elemente zur Koordination und Beratung im Fallmanagement

References: § 8
 § 5
 § 10
 § 11
 §16
 § 8
 § 21
 § 16
 § 16
 § 14
 § 73
 § 8
 § 2
 § 13
 § 17
 § 11
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 § 14
 § 11
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 § 7
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