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Timestamp: 2017-05-28 18:24:36+00:00

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Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 17 de Febrero de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 597621494
Número de Recurso:1170/2014
AUTORIZACIONES Y CONCESIONES ADMINISTRATIVAS. EFECTOS. Se confirma que la autorización y concesión administrativa no son términos equivalentes a efectos impositivos y que por esa razón cabe que las primeras no estén sometidas al Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales Onerosas. La autorización administrativa no es más que el consentimiento para el ejercicio de una actividad. Se desestima el recurso de casación.
Mediante Resolución de 31 de Mayo de 2007, y publicada en el Boletín Oficial de 20 de Junio de 2007, la Dirección General de Industria, Energía y Minas dictó la autorización de las instalaciones electromecánicas, aprobó el proyecto de ejecución y declaró la utilidad pública, en concreto, de las instalaciones del proyecto del Parque Eólico Serra de Oribio, situado en los ayuntamientos de Samos y Triacastela (Lugo), promovido por FERGO GALICIA VENTO S.L.
Sin que conste la presentación de declaración tributaria, el Servicio de Inspección Tributaria del Departamento Territorial de Lugo de la Conselleria de Hacienda de la Junta de Galicia acordó el inicio de actuaciones de investigación y comprobación a cargo de FERGO GALICIA VENTO S.L. en relación a los hechos descritos y su posible sujeción al Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (en adelante, ITP y AJD); la comunicación de inicio, dictada el 22 de marzo de 2010, le fue notificada a la entidad el 23 de marzo de 2010.
Las actuaciones inspectoras culminan con la firma, en disconformidad, del Acta 27/2010/00079 - 0035 el 23 de abril de 2010 en la que se contiene la propuesta de regularización que la actuaria encargada estima procedente. En concreto, según ésta, los hechos descritos constituyen hecho imponible del ITP y AJD, bajo su modalidad de "transmisiones onerosas", como acto equiparable a una concesión administrativa, ya que la autorización supuso el otorgamiento a FERGO GALICIA VENTO S.L. de ciertas facultades de gestión de servicios públicos con el consiguiente desplazamiento patrimonial a su favor. Así, la propuesta, partiendo de una Base Imponible de 19.477.430,66 €, determina una cuantía a ingresar de 912.013,35 €, incluyendo intereses de demora por 132.916,12 €.
Tras argumentar que el suministro eléctrico es un servicio público pues, aunque sea de titularidad privada, la Administración conserva importantes potestades de dirección y control, concluye el acuerdo manifestando que la autorización administrativa que se le había concedido a FERGO GALICIA VENTO S.L. tenía por objeto permitirle ejercer lícitamente una actividad (producción y suministro eléctrico) que, de otro modo, no podría desarrollar por estar sujeta a unos límites que son los que remueve la autorización. Aprecia un indudable valor económico para la entidad al ver incrementado su patrimonio aunque remarca que en las concesiones de servicios la existencia de un desplazamiento patrimonial a favor del concesionario no es esencial (como sí lo es en las concesiones de servicios).
Por todo ello, el acuerdo confirma la cuantía a ingresar (912.013,35 €), incluyendo los intereses de demora (132.916,12 €) y es notificado el 25 de octubre de 2010.
Ese mismo 15 de octubre de 2010, el mismo Jefe del Servicio de Inspección adoptÓ acuerdo sancionador contra FERGO GALICIA VENTO S.L. por considerar los hechos producidos como constitutivos de la infracción grave tipificada en el artículo 191 de la Ley General Tributaria . Este acuerdo pone fin al procedimiento sancionador, iniciado mediante comunicación de 23 de Abril de 2010 y es dictado tras ser desestimadas las alegaciones del sujeto pasivo, referidas a la falta de culpabilidad achacable a su conducta.
El acuerdo sancionador, que impone una multa de 438.424,19 € (previendo las reducciones que pudieran proceder en aplicación de la normativa vigente), es notificado también el 25 de octubre de 2010.
FERGO GALICIA VENTO S.L. promovió, el 22 de noviembre de 2010, reclamaciones económico-administrativas ante el Tribunal Central, siendo acordada su acumulación el 26 de enero de 2011.
1. Contra la resolución dictada por el Tribunal Central con fecha 14 de junio de 2012 la entidad FERGO GALICIA VENTO interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que fue turnado a la Sección Cuarta y resuelto en sentencia de 22 de enero de 2014 , cuya parte dispositiva era del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad Fergo Galicia Vento S.L. contra la resolución dictada por el Tribunal Económico-Administrativo Central de fecha 14 de junio de 2012 que desestima la reclamación económico-administrativa promovida contra acuerdo liquidatorio, la estima en cuanto promovida contra el acuerdo sancionador, ambos dictados por el Servicio de Inspección Tributaria de la Delegación Territorial de Lugo de la Consellería de Facenda de la Xunta de Galicia, por importe de 912.013,35 &#8364; y 438.242,19 &#8364;, respectivamente.- Y en consecuencia, se anula la resolución impugnada, y con ella la liquidación practicada por la Consellería de Facenda de la Xunta de Galicia, declarando no sujeta al ITP la actividad de producción de energía eólica desarrollada por la entidad recurrente.- Sin imposición de costas".
La controversia que han mantenido las partes en este procedimiento se ha centrado en dirimir si las autorizaciones administrativas que se conceden a las instalaciones de generación de energía ecléctica pueden considerarse actos equiparables a las concesiones administrativas a efectos de sujeción al Impuesto de Transmisiones Patrimoniales.
En el presente caso lo que se trata de averiguar es si la prestación del servicio de generación y suministro de energía eléctrica, aun no revistiendo la forma de concesión administrativa, queda sujeta al ITP. La solución a este tema pasa por comprobar si con motivo de la autorización administrativa que se concede a las empresas para la prestación de este servicio, se les otorgan facultades de gestión de un servicio público, y si el otorgamiento de la autorización administrativa, y por tanto la prestación de ese servicio, comporta un desplazamiento patrimonial en favor de la entidad prestadora, que es lo que exige la Ley para poder encajarla en el hecho imponible del impuesto.
Pero si el análisis del régimen jurídico de la producción eléctrica al amparo de aquella Ley se ha entendido para la mayoría de los magistrados que integraban la Sala sentenciadora como un servicio público, con cita de la STC 18/2011, de 3 de marzo , en la primera sentencia ya se dice que la configuración del sector de la energía eléctrica como servicio público era la tradicional hasta la Ley 54/1997. Y es que con la nueva Ley ya no podemos hablar de un servicio público de titularidad estatal, y con la autorización habilitando la instalación no se otorgan a la prestadora del servicio facultades de gestión de servicio público, ni se origina un desplazamiento patrimonial a favor de la empresa.
Contra la citada sentencia núm. 9/2014, de 22 de enero, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia la Letrada de la Junta de Galicia , en la representación y defensa que legalmente ostenta, preparó ante el Tribunal "a quo" el presente recurso de casación, que, una vez tenido por preparado, fue interpuesto en plazo ante esta Sala y admitido en providencia de 8 de septiembre de 2014. Y formalizado por la representación procesal de la parte recurrida -FERGO GALICIA VENTO S.L.-- su oportuno escrito de oposición, se señaló la audiencia del día 9 de febrero de 2016 para la votación y fallo de este recurso, día en el que, efectivamente, se deliberó, votó y falló, lo que se llevó a cabo con el resultado que ahora se expresa.
La Letrada de la Junta de Galicia formula su recurso de casación en base a un único motivo:
"Al amparo del artículo 88.1.d) LJCA , por infracción de los artículos13 (apartados 1 y 2), en relación con el artículo 7.1.b ) y artículo 2.1 del Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. Así como la infracción del artículo 2 (apartados 1 y 2) de la Ley 54/1997 del sector eléctrico, vigente al momento a que se refiere la cuestión litigiosa. Infracción de la jurisprudencia contenida en las STS de 9 de mayo de 2013 , 7 de febrero de 2013 y 18 de junio de 2010 ".
Se impugna mediante el presente recurso de casación interpuesto por la Letrada de la JUNTA DE GALICIA la sentencia de 22 de enero de 2014 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad Fergo Galicia Vento S.L. contra la resolución dictada por el Tribunal Económico-Administrativo Central de fecha 14 de junio de 2012 que desestimó la reclamación económico-administrativa promovida contra acuerdo liquidatorio, y la estima en cuanto promovida contra el acuerdo sancionador, ambos dictados por el Servicio de Inspección Tributaria de la Delegación Territorial de Lugo de la Consellería de Hacienda de la Junta de Galicia, por importe de 912.013,35 &#8364; y 438.242,19 &#8364;, respectivamente.
Dice la Administración autonómica recurrente que es objeto de discusión si las autorizaciones administrativas que se conceden a las instalaciones de generación de energía eléctrica pueden considerarse actos equiparables a las concesiones administrativas a efectos de sujeción al Impuesto de Transmisiones Patrimoniales, atendiendo a la concurrencia o no de los requisitos contemplados en el artículo 13.2 del RD Legislativo 1/1993 y la determinación de si nos hallamos ante un servicio público.
El artículo 13 del Real Decreto Legislativo 1/1993 , por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, en sus apartados 1 y 2 hace referencia a los supuestos de sujeción al Impuesto de Transmisiones Patrimoniales de las concesiones administrativas y de los actos que deban equiparse a las mismas.
Estas actividades se ejercerán garantizando el acceso y conexión a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica a todos los consumidores demandantes del servicio dentro del territorio nacional y tendrán la consideración de servicio esencial".
Lo primero que debe ser puesto de manifiesto es que no existe un concepto legal de servicio público. La Ley 54/1997, considerando la literalidad del artículo 2 de la misma, en sus apartados 1 y 2, e incluso su exposición de motivos, no permite afirmar, como efectúa la Sala sentenciadora, que se abandone la noción de servicio público tradicional en el sentido de que esta actividad deje de ser un servicio público.
La Sala de Galicia descarta no solo que nos encontremos ante un servicio público, sino que considerando la titularidad y la forma de gestión del mismo, concluye que no hay desplazamiento patrimonial, requisito contemplado igualmente en el artículo 13.2 del Real Decreto Legislativo 1/1993 .
La Sala de Galicia descarta la aplicación de la jurisprudencia contenida en las sentencias de 9 de mayo de 2013 , 7 de febrero de 2013 y 18 de junio de 2010 , de aplicación al caso señalando que las mismas son anteriores al cambio de concepción jurídica de las actividades de producción y suministro de energía eléctrica. Según la doctrina contenida en tales sentencias, toda gestión de un servicio público conlleva desplazamiento patrimonial.
En el presente recurso el debate se centra en dirimir si se encuentra sujeta al Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales Onerosas y Actos Jurídicos Documentados --modalidad de Transmisiones Patrimoniales-- una autorización administrativa concedida a FERGO GALICIA VENTO S.L. para instalaciones de generación de energía eólica vigente la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico.
La Administración recurrente estima que la fundamentación y fallo de la sentencia recurrida vulnera varias disposiciones legales, concretamente los artículos 13.1 y 2 y artículo 2.1 del RDL 1/1993, de 24 de septiembre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, así como el artículo 2 de la Ley 54/1 997, del sector eléctrico.
La reserva al sector público de recursos o servicios esenciales, con la consiguiente exclusión del sector privado, supone un límite a la libertad de empresa que reconoce el artículo 38 de la Constitución , de manera que esa reserva implica, de una parte, la exclusión del sector privado y, de otro, el reconocimiento de la titularidad de la competencia a la Administración. Esto es, con la reserva se trata de asumir "con carácter exclusivo" una determinada actividad que, por exigencias de interés general, se sustrae de su posible realización por el sector privado. Por lo tanto, cuando se produce la despublificación o derogación de la reserva, se elimina la titularidad pública y con ello se reconoce la libertad de empresa en el correspondiente sector.
Frente a la tesis de la Administración recurrente de que con la despublificación no ha desaparecido la noción o concepto de servicio públicos y que lo único que cambia es la forma de gestión del mismo y ello con independencia de la titularidad sobre el servicio o actividad, hay que entender que lo que ocurre en sectores como el eléctrico no es que se produzca un cambio en la forma de gestión, sino que la actividad pasa a realizarse directamente por entidades privadas. Ya no nos encontramos ante un servicio público de titularidad estatal cuya gestión se materializa en alguna de las formas recogidas en el artículo 277 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, donde se recoge, con claridad, cuáles son las formas en que la Administración puede gestionar los servicios públicos: o bien directamente por la Administración misma o bien indirectamente mediante alguna de las modalidades de contratación previstas por la norma (concesión, gestión interesada, concierto con persona natural o jurídica que venga realizado prestaciones análogas a las que constituye el servicio público de que se trate y sociedad de economía mixta).
En sectores como el eléctrico lo que sucede es que "se reconoce la libre iniciativa empresarial para el ejercicio de las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica reguladas en la presente Ley" ( artículo 2, párrafo 2°, de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico , en la redacción dada por la Ley 17/2007, de 4 de julio, de adaptación de aquélla a la Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad).
La Exposición de Motivos de la Ley 54/1997 pone de relieve que "no se considera necesario que el Estado se reserve para sí el ejercicio de ninguna de las actividades que integran el suministro eléctrico (...). Este fragmento de la Exposición de Motivos de la citada Ley 54/1997 es un claro reflejo de los fundamentos que dieron lugar a su elaboración y que, en el presente caso, sirven, para apreciar que la autorización concedida a FERGO GALICIA VENTO S.L. no se encuentra sujeta al Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales Onerosas puesto que no se han otorgado a su favor "facultades de gestión de un servicio público" pues con la nueva regulación ya no nos encontramos ante un servicio público y la Administración no posee facultades de gestión del mismo y, por lo tanto, difícilmente se las puede ceder a un tercero.
- El hecho de que una actividad o actuación desarrollada por un particular esté sujeta a control administrativo no determina que dicha actividad o actuación sea o constituya un servicio público. Además, la producción y generación de energía eólica es una actividad productiva y nunca una actividad prestacional, es decir, no se trata de un servicio por lo que, evidentemente, tampoco se presta el mismo.
- No se cumplen los requisitos exigidos por la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales para equiparar la autorización emitida a la entidad recurrida a una concesión a efectos de su tributación en el citado impuesto:
La solución a la que se llega no supone desconocer que la trascendencia social y económica del suministro eléctrico justifica una intensa intervención administrativa, cuya finalidad última está constituida por la garantía de un suministro correcto y fiable. Y es que, como ya recuerda la STC 18/2011, de 3 de marzo , objeto de cita en la más reciente STC 181/2013, de 23 octubre , el sector eléctrico "no sólo constituye un sector estratégico para el funcionamiento de cualquier sociedad moderna, representando por sí mismo una parte muy importante dentro del conjunto de la economía nacional, sino que es clave como factor de producción esencial para la práctica totalidad de los restantes sectores económicos, condicionando de manera determinante en muchos casos su competitividad. Y todo ello sin olvidar que es hoy en día indispensable para la vida cotidiana de los ciudadanos. Estas circunstancias justifican que el Estado pueda intervenir en la ordenación del sector eléctrico tanto a través del título general relativo a la planificación general de la economía ( art. 149.1.13 CE ) como mediante el más específico relativo al sector energético ( art. 149.1.25 CE ) (...)".
La Ley 40/1994, de 30 de diciembre, de ordenación del Sistema Eléctrico Nacional, al regular el régimen de las actividades relacionadas con la energía eléctrica, establecía en su artículo 2 que "1. Las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica desarrolladas en el sistema integrado constituyen un servicio público, que se extiende a la garantía de suministro que dicho sistema presta en favor de los usuarios que en el territorio nacional utilicen energía del sistema independiente. 2. Se reconoce la libre iniciativa de las empresas para el ejercicio de las actividades, que están sometidas al régimen establecido de acuerdo con la presente Ley ". Y en su artículo 31 establecía que " La explotación unificada del sistema eléctrico es un servicio público esencial de titularidad estatal que tiene por objeto la optimización del conjunto de actividades de producción y transporte realizadas en el ámbito del sistema integrado".
Pero a esta Ley le sucedió la Ley 54/1997, de 27 de noviembre , del sector eléctrico, vigente a la fecha de devengo del impuesto liquidado por la Administración.
La Ley 54/1997, influenciada por la normativa comunitaria, abandona el concepto de servicio público e incorpora a nuestro ordenamiento jurídico las previsiones que se contenían en la Directiva 96/92/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre, sobre normas comunes para el mercado interior de electricidad (derogada por la Directiva 2003/54/CE, de 26 de junio, y esta a su vez por la Directiva 2009/72/CE, de 13 de julio).
Aunque no sea aplicable en este caso, conviene tener en cuenta la Ley 24/2013, de 26 de diciembre , del Sector Eléctrico (BOE 27 de diciembre de 2013), que introduce como novedad la consideración del suministro de energía eléctrica como un servicio de interés económico general (art. 2.2 )" pues la actividad económica y humana no puede entenderse hoy en día sin su existencia" (exposición de motivos).
1. Claramente ilustrativa del cambio que representó la Ley 54/1997 en la regulación del sector eléctrico y en la intervención de la Administración en una actividad liberalizada como es la del suministro de energía eléctrica fue la STC 18/2011, de 3 de marzo (RTC 2011/18).
La sentencia de 7 de febrero de 2013 de esta misma Sala y Sección (casa. 3030/2010 ) entendió que las actividades conformadoras del sistema eléctrico constituyen un servicio público esencial de titularidad estatal en la Ley 40/1994, entendiendo que la citada Ley 40/1994 concibe las actividades en la misma recogidas, en particular las destinadas al suministro eléctrico, como servicio público: "las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica desarrolladas en el sistema integrado constituyen un servicio público...", para añadir que "la explotación unificada del sistema eléctrico es un servicio público esencial de la titularidad estatal que tiene por objeto la optimización del conjunto de actividades de producción y transporte realizadas en el ámbito del sistema integrado". Lo cual no representó novedad alguna, pues tal configuración como servicio público era la tradicional hasta la Ley 54/1997: "la explotación unificada del sistema eléctrico nacional continúa conceptuada como un servicio público de titularidad estatal, por su especial trascendencia sobre el resto de las actividades que configuran el suministro de electricidad". Se explica así que se confirmase la liquidación practicada por el ITP y AJD al considerar que la autorización administrativa para la instalación de un parque eólico puede considerarse una operación asimilada a las concesiones administrativas previstas en el artículo 13.2 del Decreto Legislativo 1/1993 .
En la sentencia de esta misma Sala y Sección de 23 de septiembre de 2013 (casa. 1856/2012 ) se dilucidaba la corrección de la liquidación practicada el 25 de abril de 2002 por el concepto de transmisiones patrimoniales onerosas a IDAE- MONTAÑESA, AIE, en cuantía de 842.623,98 euros, por la autorización administrativa que le fue concedida para la instalación de una central de cogeneración de electricidad y calor en la fábrica SARRIÓ PAPEL Y CELULOSA S.A.
El debate pivotó en torno a la cuestión de determinar si, con arreglo al artículo 13.2 del texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos , está sujeta a dicho tributo la autorización concedida en septiembre de 1997 para la instalación de una central de cogeneración de electricidad y calor, otorgada bajo la vigencia de la Ley 40/1994.
Al no acogerse el motivo de casación invocado, procede desestimar el recurso de casación interpuesto por la Letrada de la Junta de Galicia y ello debe hacerse con imposición de las costas a la Administración recurrente ( art. 139.2 LJCA ) al haberse desestimado totalmente el recurso, si bien el alcance cuantitativo de la condena en costas no podrá exceder, por todos los conceptos, de la cifra máxima de 8.000 euros atendida la facultad de moderación que el artículo 139.3 de la LJCA concede a este Tribunal fundada en la apreciación de las circunstancias concurrentes que justifiquen su imposición.
Que debemos desestimar, y desestimamos, el recurso de casación interpuesto por la Letrada de la Junta de Galicia contra la sentencia dictada, con fecha 22 de enero de 2014, en el recurso contencioso-administrativo núm. 15555/2012, por la Sección Cuarta de la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Galicia , con la consecuente imposición de las costas causadas en este recurso a la parte recurrente con el límite señalado en el último de los Fundamentos de Derecho.

References: Resolución 
 artículo 191
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 88
 artículo 7
 artículo 2
 Real Decreto 
 artículo 2
 resolución 
 artículo 13
 artículo 13
 Real Decreto 
 artículo 2
 artículo 13
 Real Decreto 
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 38
 artículo 277
 Real Decreto 
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 31
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 139