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Timestamp: 2016-10-22 13:36:25+00:00

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112 Ib 266. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public du 26 f�vrier 1986 dans la cause commune de Chi�tres contre Conseil d'Etat du canton de Fribourg (recours de droit administratif)
Art. 24 LAT, autorisation d'exploiter une gravi�re, pes�e des int�r�ts. En l'absence d'un plan cantonal d�terminant de fa�on contraignante les zones d'exploitation du sous-sol, il faut chaque fois examiner, dans le cadre de la pes�e des int�r�ts prescrite par l'art. 24 LAT, si l'emplacement pr�vu pour une gravi�re s'impose plut�t que tout autre (consid. 2c). La reconnaissance de l'utilit� objective d'une gravi�re ne signifie pas encore que le projet doive n�cessairement �tre admis � l'endroit pr�vu, tant il est vrai que l'ouverture d'une gravi�re n'est que relativement li�e � un emplacement (consid. 4b/bb). Les effets sur l'environnement de l'augmentation pr�visible du trafic de camions doivent �tre appr�ci�s au regard de l'int�r�t public prot�g� tant par l'art. 3 al. 3 lettre b LAT que par l'art. 11 de la loi sur la protection de l'environnement (consid. 5d). Pr�pond�rance, en l'esp�ce, des int�r�ts publics � la pr�servation du paysage, � la sauvegarde des terres agricoles et � la protection de l'environnement; annulation de l'autorisation exceptionnelle litigieuse (consid. 6). Faits � partir de page 27
Gravabal S.A., � Avenches (Vaud), a d�pos� aupr�s de l'Office cantonal pour l'am�nagement du territoire du canton de Fribourg une demande d'autorisation de construire en vue de l'ouverture d'une gravi�re aux lieux dits "Uf der Aebni" et "vor em Holz", sur le territoire de la commune de Kerzers (Chi�tres), dans le district du Lac. La zone d'extraction pr�vue a une superficie de 184'810 m2, dont 179'640 m2 sont des terres agricoles, actuellement affect�es � des cultures c�r�ali�res et mara�ch�res. Situ� � l'int�rieur du p�rim�tre du remaniement parcellaire de Chi�tres, ce territoire est class� dans une zone sans affectation du plan communal. Il se trouve au pied nord-ouest des collines d'Arnen et de Sunnenberg, qui figurent � l'Inventaire des sites naturels du canton. La partie sud-est de la zone d'extraction, soit environ le tiers de celle-ci, est englob�e dans ce site. Le volume des graviers exploitables s'�l�verait � environ 2'700'000 m3. Ces mat�riaux seraient �vacu�s par la route de Bienne en direction d'Avenches, au moyen de camions qui devraient traverser du nord au sud tout le village de Chi�tres. L'exploitation de la gravi�re s'�chelonnerait sur 30 ans. La demande d'autorisation de construire se limite cependant � une premi�re �tape, qui se rapporte � la partie nord-est de la zone d'extraction, d'une surface de 95'030 m2 exploitables en 15 ans. Les terrains concern�s sont la BGE 112 Ib 26 S. 28propri�t� de particuliers, dont la plupart ont pass� avec Gravabal S.A. une promesse de vente ex�cutoire au moment de la d�livrance des autorisations d�finitives. Les vendeurs seraient mis au b�n�fice d'un droit de r�m�r� qu'il leur serait loisible d'exercer au moment de la remise en �tat des lieux. Celle-ci comporterait le remblai partiel de l'excavation et la restitution � l'agriculture d'une surface de 148'000 m2.
Le 7 janvier 1983, l'Office cantonal des constructions et de l'am�nagement du territoire a d�livr� � Gravabal S.A. l'autorisation exceptionnelle qui lui �tait n�cessaire conform�ment � l'art. 24 al. 1 de la loi f�d�rale du 22 juin 1979 sur l'am�nagement du territoire (LAT). Par arr�t� (No 972) du 28 mai 1985, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a rejet� le recours form� par la commune de Chi�tres contre cette d�cision. Tout en reconnaissant l'importance des int�r�ts publics all�gu�s par la recourante, il a estim� que les int�r�ts publics et priv�s � l'exploitation de la gravi�re projet�e l'emportaient.
Admettant le recours de droit administratif de la commune de Chi�tres, le Tribunal f�d�ral a annul� l'arr�t� du Conseil d'Etat du 28 mai 1985 ainsi que la d�cision de l'Office cantonal des constructions et de l'am�nagement du territoire du 7 janvier 1983.
2. a) L'exploitation d'une gravi�re constitue une construction ou une installation au sens des art. 22 et 24 LAT: elle implique un important bouleversement temporaire de la topographie et, du moins en l'esp�ce, une modification durable de celle-ci (ATF 108 Ib 366 consid. 5b). Aux termes de l'art. 22 al. 2 lettre a LAT, une construction ou une installation ne peut �tre autoris�e que si elle est conforme � l'affectation de la zone dans laquelle elle est pr�vue. S'agissant d'une gravi�re, cette condition n'est r�alis�e que si le terrain � exploiter se trouve dans une zone d'extraction mini�re ou d'exploitation du sous-sol (ATF 111 Ib 87 et les r�f�rences). De l'obligation g�n�rale institu�e par l'art. 2 LAT, il r�sulte que les cantons doivent d�terminer les zones d'exploitation de gravi�res, tout au moins celles d'une certaine �tendue, par des plans contraignants (ATF 111 Ib 86, ATF 103 Ib 61 consid. 3a; pour un exemple d'une telle planification, cf. ATF 107 Ia 93 ss). En l'absence d'une planification cantonale, l'autorisation d'ouvrir une gravi�re implique une d�rogation � l'art. 22 al. 2 lettre a LAT et ne peut donc BGE 112 Ib 26 S. 29�tre accord�e que sur la base de l'art. 24 LAT (ATF 111 Ib 87, ATF 108 Ib 366 consid. 5b).
b) La question de savoir si une construction ou une installation correspond � la destination de la zone doit �tre r�solue � la lumi�re des plans d'affectation et des prescriptions y relatives. Contrairement � l'opinion �mise par l'autorit� intim�e dans une remarque pr�liminaire de sa d�cision, les dispositions � consid�rer sont celles en vigueur au moment de la d�cision d�finitive sur la demande d'autorisation de construire et non celles qui �taient en vigueur quand cette demande a �t� d�pos�e (ATF 107 Ib 137 consid. 2a et les arr�ts cit�s). La loi fribourgeoise du 9 mai 1983 sur l'am�nagement du territoire et les constructions (LATC) est entr�e en vigueur le 1er juillet 1984 et son r�glement d'ex�cution, du 18 d�cembre 1984 (RE), le 1er f�vrier 1985. Ces textes �taient donc applicables le 28 mai 1985, date � laquelle l'autorit� intim�e, qui jouissait d'une libre cognition en fait et en droit, a statu� d�finitivement sur la demande exceptionnelle d'autorisation de construire.
c) Dans le cas particulier, le p�rim�tre d'extraction pr�vu englobe une surface d'environ 95'000 m2 pour la premi�re �tape et de quelque 185'000 m2 au total; il s'agit l� d'une �tendue comparable � celle d'une zone d'am�nagement. Selon les principes de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire, repris par la loi fribourgeoise, une exploitation d'une telle emprise n'est concevable que coordonn�e � l'ensemble des autres activit�s qui ont des effets sur l'organisation du territoire et rel�ve donc, en principe, du plan directeur cantonal (art. 6 � 8 LAT, 3 et 4 OAT, art. 19 LATC). Au demeurant, l'art. 16 al. 2 lettre k LATC pr�voit que les �tudes de base et les plans sectoriels concernent notamment les gisements importants.
Le 14 novembre 1984, le Grand Conseil du canton de Fribourg a adopt� un d�cret d�finissant, conform�ment � l'art. 18 LATC, les objectifs d'am�nagement du territoire, qui doivent servir de programme pour l'�laboration du plan directeur cantonal (art. 18 al. 3 LATC). Ce d�cret pr�voit notamment un plan sectoriel pour l'exploitation du sous-sol (ch. 2.5, p. 5) et pr�cise les objectifs d�terminants dans ce domaine (ch. 69 et 70, p. 31). Au chapitre des mesures � prendre, il pr�conise l'�laboration � bref d�lai d'une carte cantonale inventoriant les gisements exploitables ainsi que d'un plan sectoriel des zones d'extraction (p. 32).
Ces travaux ne sont toutefois pas encore achev�s. Le canton de Fribourg ne dispose donc pas, � ce jour, d'un plan d�terminant de fa�on contraignante les zones d'exploitation du sous-sol et qui BGE 112 Ib 26 S. 30indiquerait, en particulier, les sites les plus appropri�s pour l'extraction du gravier. Cela a notamment pour cons�quence qu'il faut chaque fois examiner, dans le cadre de la pes�e des int�r�ts prescrite par l'art. 24 LAT, si l'emplacement pr�vu pour une gravi�re s'impose plut�t que tout autre (ATF 108 Ib 367 consid. 6a, ATF 104 Ib 231/232).
d) En l'esp�ce, la gravi�re projet�e devrait s'ouvrir dans une zone sans affectation sp�ciale. Selon l'art. 109 RE, une telle zone est consid�r�e provisoirement comme zone agricole au sens de l'art. 56 LATC. La conformit� � l'affectation de la zone, selon l'art. 22 al. 2 lettre a LAT, n'est donc manifestement pas donn�e, ce qu'admettent d'ailleurs tant les autorit�s cantonales que la soci�t� intim�e. Comme on ne se trouve pas en pr�sence d'un des cas �num�r�s � l'art. 24 al. 2 LAT, il faut examiner si le projet en cause r�unit les deux conditions - cumulatives (ATF 108 Ib 367 consid. 6) - auxquelles l'art. 24 al. 1 LAT subordonne l'octroi d'une autorisation exceptionnelle de construire hors de la zone � b�tir.
3. Une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 al. 1 LAT ne peut �tre d�livr�e que si l'implantation de la construction ou de l'installation projet�e hors de la zone � b�tir est impos�e par sa destination (lettre a). Il faut, de surcro�t, qu'aucun int�r�t pr�pond�rant ne s'oppose � la d�livrance de l'autorisation requise (lettre b).
Il est constant que la premi�re de ces conditions est remplie en l'esp�ce. L'exploitation d'une gravi�re, comme de toute autre source de mati�re premi�re min�rale, n'est en effet concevable qu'aux endroits o� gisent les mat�riaux recherch�s et o� leur extraction est r�alisable du point de vue technique et �conomique (cf. ATF 108 Ib 367 /368 consid. 6a, ATF 103 Ib 59 /60 consid. 2c). Le seul probl�me � r�soudre en l'occurrence est donc celui de la pes�e des int�r�ts en pr�sence que postule l'art. 24 al. 1 lettre b LAT.
Il s'agit l� d'une question de droit que, saisi d'un recours de droit administratif, le Tribunal f�d�ral doit en principe examiner librement. Il s'impose toutefois une certaine retenue au regard de la pes�e des int�r�ts � laquelle l'autorit� inf�rieure a proc�d�, lorsque sont en cause des circonstances locales que cette autorit� ma�trise mieux ou lorsqu'il se pose des questions d'appr�ciation (ATF 111 Ib 88 consid. 3, ATF 107 Ib 336 consid. 2c et les arr�ts cit�s).
4. Les int�r�ts � l'exploitation de la gravi�re litigieuse ne sont gu�re contestables.
a) Il s'agit tout d'abord des int�r�ts priv�s de la soci�t� intim�e, par quoi il faut entendre non pas ses int�r�ts purement financiers, BGE 112 Ib 26 S. 31mais ses int�r�ts li�s � la poursuite d'une activit� industrielle d'int�r�t r�gional. Cette soci�t� est une filiale d'une entreprise qui joue un r�le important dans l'approvisionnement du pays en mat�riaux de base destin�s au g�nie civil et � la construction de b�timents.
Ces int�r�ts n'en doivent pas moins �tre relativis�s dans la mesure o� la soci�t� intim�e n'all�gue pas elle-m�me que ses activit�s seraient gravement compromises si l'autorisation exceptionnelle requise lui �tait refus�e. A cet �gard, les investissements qu'elle a consentis jusqu'ici en vue de l'ouverture de la gravi�re litigieuse sont relativement insignifiants, puisqu'elle s'est simplement r�serv� le droit d'acqu�rir les terrains n�cessaires, en cas d'aboutissement favorable de ses d�marches. Quoi qu'il en soit, ce dernier �l�ment n'est d'ordinaire pas d�cisif. L'administr� qui requiert une autorisation de police ne peut en effet placer l'autorit� � laquelle il s'adresse devant un fait accompli et se pr�valoir aupr�s d'elle de d�penses ou d'engagements financiers qui ne se seraient pas fond�s sur des assurances formelles quant � l'octroi ult�rieur du permis requis (cf. ATF 105 Ia 343 /344 consid. 6, ATF 101 Ib 196 consid. 2c).
b) Quant � l'int�r�t public � l'exploitation de gisements de gravier, il est ind�niable, compte tenu des proc�d�s actuels utilis�s en mati�re de g�nie civil et de construction (ATF 111 Ib 90 et les r�f�rences). Cet int�r�t r�side dans la possibilit� de satisfaire le besoin de ces secteurs �conomiques, notamment en graviers � b�ton, en �vitant autant que possible les longs transports, sources de nuisance, et les frais excessifs qui r�sulteraient de difficult�s particuli�res d'exploitation engendr�es par la situation g�ographique des terrains concern�s, leur topographie ou leur structure g�ologique.
aa) Le Tribunal f�d�ral a eu l'occasion de constater que les bancs de gravier dont l'exploitation est avantageuse ne sont pas rares en Suisse, mais qu'ils ne sont disponibles que dans une mesure r�duite sur le Plateau en raison notamment de l'intense occupation des sols (ATF 104 Ib 224 consid. 4b, ATF 103 Ib 59 consid. 2b, arr�t non publi� Mauroux et consorts du 18 juin 1980, consid. 4). L'expertise am�nag�e � la demande de la soci�t� intim�e a r�v�l� la pr�sence d'un banc de gravier consid�rable dans le territoire concern�, que le Syndicat d'am�liorations fonci�res de Chi�tres avait d'ailleurs d�fini, en 1974, comme un p�rim�tre de gravier. La mise � d�couvert du gisement n�cessite l'enl�vement d'une couche morainique d'une �paisseur moyenne de 5 � 6 m. Cette op�ration pr�alable n'affecte gu�re la rentabilit� de l'exploitation, compte tenu de la profondeur du banc de gravier. Le volume extractible en 30 ans s'�l�verait en BGE 112 Ib 26 S. 32effet, malgr� les limites impos�es par la n�cessit� de sauvegarder la nappe phr�atique, � plus de 2,7 millions de m3. Selon les donn�es fournies � l'autorit� intim�e en janvier 1984 par l'Association fribourgeoise des graviers, la consommation globale de gravier pour l'ann�e 1983 s'est �lev�e, dans le canton de Fribourg, � 993'000 m3, dont 583'000 m3 de graviers � b�ton, 100'000 m3 de graviers cass�s, utilis�s � la fabrication de mortiers bitumineux, et 250'000 m3 environ de graviers tout-venant. Cette consommation est aujourd'hui couverte selon les r�gions, par les propres gisements de celles-ci, ou par des graviers import�s des cantons voisins. Il n'est ainsi gu�re douteux que la gravi�re projet�e r�ponde � un besoin objectif. Du moins les arguments contraires expos�s � ce sujet par la commune recourante ne permettent-ils pas au Tribunal f�d�ral d'arriver, sur ce point, � d'autres conclusions que celles retenues par l'autorit� intim�e, �tant donn� la r�serve qu'il se doit de garder dans un domaine ressortissant pour l'essentiel � la politique �conomique globale d'un canton. On ne saurait cependant perdre de vue que les autorit�s cantonales, la soci�t� intim�e et les organismes sp�cialis�s qui ont �t� consult�s par les uns ou les autres, ne pr�tendent nullement que l'on se trouverait dans une situation de p�nurie exigeant imp�rativement l'ouverture, � court ou moyen terme, de la gravi�re contest�e (cf. arr�t non publi� Sand A.G. Neuheim, du 27 juin 1984, consid. 5b/bb, p. 17).
bb) D'autre part, la reconnaissance de l'utilit� objective d'une gravi�re ne signifie pas encore que le projet doive n�cessairement �tre admis � l'endroit pr�vu, tant il est vrai que l'ouverture d'une gravi�re n'est, selon la jurisprudence, que relativement li�e � un emplacement (ATF 104 Ib 225 consid. 4b, ATF 98 Ib 498 consid. 6). Le canton de Fribourg ne dispose encore, on l'a vu, ni d'un inventaire pr�cis des r�serves de gravier ni surtout d'un plan cantonal fixant les zones d'exploitation de gravi�res. Or, le dossier ne comporte aucune indication qui permette d'affirmer que l'emplacement pr�vu en l'esp�ce est v�ritablement le plus appropri�. Il est possible qu'il le soit, mais on ne peut exclure que d'autres zones puissent s'av�rer aussi propices � l'extraction de gravier tout en m�nageant mieux les int�r�ts oppos�s, et cela quand bien m�me elles impliqueraient un �ventuel d�frichement (ATF 104 Ib 225 consid. 4b, 103 Ib 60 consid. 2d). L'autorit� - ou le juge - charg�e d'op�rer la pes�e des int�r�ts postul�e par l'art. 24 LAT doit examiner dans chaque cas si d'autres emplacements se pr�teraient �ventuellement mieux � l'exploitation envisag�e (ATF 108 Ib 367). En l'occurrence, ni la BGE 112 Ib 26 S. 33d�cision attaqu�e ni le dossier ne permettent d'arriver � la conclusion que l'int�r�t � l'exploitation d'une gravi�re � l'endroit pr�vu, plut�t qu'� tout autre, l'emporte sur les autres int�r�ts en pr�sence.
Il n'est toutefois pas exclu que la n�cessit� d'une gravi�re � l'emplacement litigieux soit d�montr�e � l'issue des travaux actuellement entrepris dans le cadre de l'�laboration du plan directeur cantonal. Il y a donc lieu de r�server (cf. par exemple ATF 104 Ib 232 consid. 8c) la possibilit� pour l'autorit� comp�tente de proc�der �ventuellement � un nouvel examen de cette question sur la base des futurs plan directeur cantonal et plan sectoriel des zones d'extraction.
5. Aux int�r�ts qui parlent en faveur de l'octroi de l'autorisation contest�e, la commune de Chi�tres oppose les int�r�ts g�n�raux � la protection du paysage, au maintien d'une agriculture prosp�re sur son territoire et � la pr�servation de l'habitat. A son avis, ces int�r�ts sont tr�s largement pr�pond�rants par rapport � ceux qui viennent d'�tre expos�s. L'Office f�d�ral de l'am�nagement du territoire propose l'admission du recours de droit administratif, en conclusion d'observations auxquelles est annex� un rapport �tabli � la suite d'une vision des lieux.
a) Les int�r�ts publics all�gu�s par la recourante sont de ceux qu'�noncent les art. 1er et 3 LAT, et qu'il y a donc lieu de prendre en consid�ration dans la pes�e des int�r�ts prescrite � l'art. 24 al. 1 lettre b LAT. L'art. 1er al. 2 LAT contient une �num�ration, exemplaire, des buts que doivent poursuivre les mesures d'am�nagement. Parmi ces buts figurent la protection du paysage (lettre a), la cr�ation et le maintien d'un milieu b�ti harmonieusement am�nag� et favorable notamment � l'habitat (lettre b) et la garantie de sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays (lettre d). L'art. 3 d�finit les principes qui doivent r�gir un am�nagement rationnel du territoire au sens de l'art. 22quater Cst. Ces principes consistent, entre autres, dans la pr�servation du paysage par une int�gration optimale dans celui-ci des constructions et des installations (al. 2 lettre b), dans le maintien de bonnes terres cultivables r�serv�es � l'agriculture (al. 2 lettre a) et dans la protection, aussi large que possible, des lieux d'habitation contre les atteintes nuisibles ou incommodantes, tels la pollution de l'air, le bruit et les tr�pidations (al. 3 lettre b).
L'art. 1er LATC rappelle simplement dans les grandes lignes ces objectifs et ces principes. En revanche, le droit cantonal ne contient pas de disposition qui pr�ciserait, dans le cadre de ces objectifs et de ces principes, les int�r�ts particuliers � prendre en consid�ration BGE 112 Ib 26 S. 34dans l'examen d'une autorisation d'exploiter une gravi�re (cf. ATF 111 Ib 88 /89 consid. 3a et b).
Il y a lieu d'examiner successivement la valeur des objections formul�es par la commune de Chi�tres et par l'Office f�d�ral de l'am�nagement du territoire contre l'autorisation exceptionnelle accord�e par les autorit�s cantonales. S'agissant des int�r�ts agricoles, la lev�e de l'interdiction de d�saffectation ordonn�e par l'autorit� intim�e le 19 octobre 1982 ne dispense pas le Tribunal f�d�ral de les appr�cier dans le cadre de l'art. 24 al. 1 lettre b LAT, ne serait-ce qu'en raison du fait que le Conseil d'Etat a examin� l'ensemble de cette question dans la d�cision entreprise.
b) Le 14 juin 1977, l'Office de l'am�nagement du territoire du canton de Fribourg a pr�sent� au Conseil d'Etat un inventaire des sites naturels dress� notamment avec la collaboration du D�l�gu� f�d�ral � l'am�nagement du territoire, de la Division f�d�rale de la protection de la nature et du paysage et de la Ligue suisse pour la protection de la nature. La pr�face de cet inventaire, r�dig�e par le conseiller d'Etat directeur des travaux publics, le d�finit comme un �l�ment fondamental des �tudes d'am�nagement du territoire et comme une manifestation d'un souhait de la population fribourgeoise que des mesures soient prises en vue de la sauvegarde de son patrimoine. Aux termes de son avant-propos, cet inventaire est destin� � donner la base scientifique et technique indispensable aux mesures de sauvegarde � prendre pour le maintien, � long terme, des sites naturels inventori�s, �l�ments majeurs du patrimoine cantonal, � fournir aux autorit�s f�d�rales, cantonales et communales, ainsi qu'au public en g�n�ral, une information aussi compl�te et aussi pr�cise que possible dans ce domaine, et � d�finir une des composantes fondamentales des donn�es de base d'un plan directeur cantonal. Cet inventaire fait donc partie des mesures de protection de la nature et du paysage, prises par les cantons, que la Conf�d�ration encourage conform�ment au chapitre 2 de la loi f�d�rale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451). Pour l'�tablir, les autorit�s cantonales ont proc�d� � une s�lection objective des sites qu'elles ont d�limit�s avec pr�cision. Elles les ont class�s en trois cat�gories, selon leur valeur et leur int�r�t. La premi�re cat�gorie concerne les sites m�ritant une protection int�grale de la nature, la deuxi�me les sites d'int�r�t paysager du premier degr� et la troisi�me les sites d'int�r�t paysager du second degr�. Les sites d'int�r�t paysager du premier degr� sont ceux dont les diff�rents �l�ments constitutifs ont une forte valeur attractive en eux-m�mes et par BGE 112 Ib 26 S. 35rapport � l'homog�n�it� du paysage. Ce sont presque toujours des paysages dont l'aspect naturel et traditionnel est encore largement maintenu, dans des secteurs peu sollicit�s par l'urbanisation et qui n'ont pas �t� endommag�s. Leur protection a pour but le maintien de la beaut� particuli�re et du caract�re intrins�que du paysage dans son �tat actuel. Les sites d'int�r�t paysager du second degr� sont g�n�ralement des paysages ruraux harmonieux, �quilibr�s, et qui n'ont pas encore subi d'atteinte d�gradante majeure, m�me si leur aspect est d�j� alt�r� en certains secteurs. Leur protection tend � la sauvegarde d'un paysage rural caract�ris� par des activit�s agricoles et sylvicoles et par une topographie particuli�re, ainsi qu'� la limitation des effets dus aux atteintes existantes.
La r�gion au nord-est de la commune de Chi�tres, soit essentiellement la colline de Sunnenberg et son environnement imm�diat, est class�e � l'inventaire cantonal, en partie comme site d'int�r�t paysager du premier degr� et en partie comme site d'int�r�t paysager du second degr�. Le secteur inclus dans le site d'int�r�t paysager du second degr� englobe la zone sud-orientale du p�rim�tre d'extraction, soit le tiers environ de sa superficie totale. L'inventaire d�crit le paysage d'Arnen et de Sunnenberg de la mani�re suivante: deux collines, la colline de Sunnenberg, form�e de champs cultiv�s et de pr�s, et la colline bois�e d'Arnen, dominant l'agglom�ration de Chi�tres et constituant le rebord du Plateau sur les grands marais. Ce site est consid�r� comme int�ressant en raison de sa v�g�tation et de sa faune, mais aussi parce que la colline de Sunnenberg est un excellent point de vue. La protection d�sir�e comporte notamment le maintien de l'exploitation agricole. L'inventaire fait �tat de menaces provenant notamment du projet de gravi�re en limite du site. Parmi les dommages existants, l'inventaire signale le stand de tir qui se trouve dans l'excavation de l'ancienne carri�re � l'extr�mit� nord-ouest du p�rim�tre d'extraction.
Comme le rel�vent tant le Conseil d'Etat que la soci�t� intim�e, l'inventaire des sites naturels du canton de Fribourg n'a pas force de loi et ses effets ne sauraient �tre compar�s � celui d'un inventaire f�d�ral au sens de l'art. 5 LPN. Il a cependant la m�me port�e que l'inventaire officieux CPN �tabli par diverses associations d'importance nationale. Il s'agit en effet d'un de ces inventaires dress�s par des institutions d'Etat, dont parle l'art. 5 al. 1, 1re phrase, LPN. On doit en tout cas le consid�rer comme un indice de l'existence, dans le secteur consid�r�, d'un paysage sensible dont il convient autant que possible d'�viter l'enlaidissement, si l'on veut respecter les buts et les BGE 112 Ib 26 S. 36principes de l'am�nagement du territoire �num�r�s aux art. 1er et 3 LAT. La d�l�gation du Tribunal f�d�ral a pu constater la qualit� du site de la colline de Sunnenberg en elle-m�me et du fait du d�gagement visuel notamment en direction du lac de Morat. L'importance du r�le de d�lassement de ce paysage pour la population des environs serait s�rieusement amenuis�e par l'ouverture, en premier plan, d'une exploitation de gravier de longue dur�e sur une grande surface, amenant des nuisances industrielles dans un paysage qui n'a �t� modifi� que pour les besoins de la rationalisation des activit�s agricoles. La division en �tapes de l'exploitation de la gravi�re ne supprimera naturellement pas cette influence d�favorable sur le paysage concern�. L'exclusion mat�rielle d'une remise en �tat int�grale des lieux � la fin de l'exploitation permet de retenir en outre l'existence d'un dommage r�siduel permanent.
c) Le territoire compris dans le p�rim�tre d'extraction de la gravi�re contest�e a fait l'objet d'am�liorations fonci�res et d'un remaniement parcellaire r�cent. La mise en culture du nouvel �tat est intervenue en 1978. A l'exception d'une surface de 5000 m2 correspondant � l'ancienne carri�re, tous ces terrains sont aujourd'hui affect�s � des cultures c�r�ali�res ou mara�ch�res. Les cartes des aptitudes climatiques pour l'agriculture en Suisse, �tablies en ao�t 1977 et que l'Office f�d�ral de l'am�nagement du territoire consid�re comme un �l�ment de r�f�rence, classent toute cette r�gion dans la zone A 2, particuli�rement propice aux grandes cultures et aux cultures sp�ciales; il s'agit l� de la zone agricole la plus favorable de tout le Plateau. La carte des aptitudes des sols de la Suisse, �tablie en mars 1980, et qui est aussi un �l�ment de r�f�rence de l'am�nagement du territoire, classe le secteur examin� dans la zone (I) H 5, d�finie notamment comme tr�s apte aux c�r�ales et apte � tr�s apte aux cultures sarcl�es. Il s'agit, sous cet angle, des terres les mieux favoris�es de l'ensemble du pays. Or ces terres seront d�saffect�es temporairement, pendant la dur�e de l'exploitation, ou d�finitivement en raison de celle-ci.
L'art. 183 LATC prescrit qu'au plus tard � la fin de l'exploitation, l'exploitant ou, � son d�faut, le propri�taire est tenu de remettre le terrain en �tat dans un d�lai convenable, cette remise en �tat pouvant �tre ordonn�e par �tapes au cours de l'exploitation. L'obligation de remise en �tat des lieux au sens de cette disposition est une notion juridique ind�termin�e, pour l'application de laquelle les autorit�s disposent d'une certaine latitude de jugement. Les autorit�s cantonales n'ont certainement pas viol� cette disposition en BGE 112 Ib 26 S. 37renon�ant � exiger de la soci�t� intim�e une remise en �tat int�grale des terres, mais seulement leur restitution � l'agriculture et leur am�nagement en une cuvette dont la profondeur variera, du nord-est au sud-ouest, entre 20 et 4 m, la moyenne �tant de 12,25 m. Il n'a pas �t� contest� que ce r�am�nagement en cuvette aura pour cons�quence, quelle que soit la valeur des terres arables r�install�es, un appauvrissement de la productivit� d� au refroidissement de surface (lac d'air froid). D'autre part, sur 179'640 m2 de terres actuellement cultivables, seuls 147'720 m2 seront restitu�s � la culture des champs. Cette modification des lieux compliquera enfin quelque peu les acc�s des exploitants agricoles � leurs parcelles.
En d�pit des efforts consentis par la soci�t� intim�e, force est ainsi de constater que l'ouverture de la gravi�re litigieuse porterait une atteinte non n�gligeable aux int�r�ts de l'agriculture, cette atteinte �tant soit permanente, soit de longue dur�e. Au cours de l'inspection des lieux, l'autorit� cantonale a certes d�clar� que le canton de Fribourg disposait largement de la surface en assolement de 38'500 ha, mise � sa charge par le projet d'ordonnance du Conseil f�d�ral (cf. Am�nagement du territoire, Bulletin d'information, 1985, fasc. 1, p. 18); mais cette consid�ration n'a gu�re de poids. Les surfaces d'assolement que le projet d'ordonnance pr�voit sont en effet des surfaces minimales et, quelle que soit leur situation � cet �gard, les autorit�s cantonales n'en doivent pas moins, conform�ment � l'art. 3 al. 2 lettre a LAT, r�server � l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables. Or on a vu que les terres ici mises � contribution sont particuli�rement privil�gi�es du point de vue de la productivit� agricole.
d) L'autorisation exceptionnelle accord�e � la soci�t� intim�e lui impose d'am�nager un acc�s � la voie publique pr�sentant toute s�curit�. L'�vacuation des mat�riaux extractibles se fera en effet par camions vers la route qui conduit � Bienne, puis en direction d'Avenches. Les camions charg�s traverseront donc le village de Chi�tres du nord au sud dans toute sa longueur. Ils reviendront, � vide, traversant la localit� du sud au nord par la m�me voie. La recourante insiste sur la situation intol�rable qui serait ainsi cr��e pour une commune dont la population s'�levait, au 31 d�cembre 1985, � 2875 habitants. L'autorit� intim�e estime que la nouvelle charge impos�e au village de Chi�tres serait nulle, voire imperceptible. La soci�t� intim�e se serait en effet engag�e � ne pas d�passer 60 passages par jour, alors que le village de Chi�tres est parcouru aujourd'hui par environ 3500 v�hicules.BGE 112 Ib 26 S. 38
L'argumentation ici d�velopp�e par l'autorit� cantonale n'est pas soutenable. Il faut tout d'abord relever qu'il n'y a pas lieu de d�terminer, en l'esp�ce, si le trafic automobile suppl�mentaire occasionn� par l'exploitation de la gravi�re aurait pour cons�quence un d�passement des normes auditives admissibles � l'int�rieur d'une localit�. En vertu de l'art. 3 al. 3 lettre b LAT, la pr�servation des lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les tr�pidations, est en effet l'un des principes r�gissant un am�nagement rationnel du territoire. Il s'agit l� d'un int�r�t public sur lequel le l�gislateur f�d�ral a encore mis l'accent en adoptant la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement, entr�e en vigueur le 1er janvier 1985 (LPE; RS 814.01). L'art. 11 LPE pose la r�gle de la limitation des �missions par des mesures prises � la source pour r�duire notamment les pollutions atmosph�riques, le bruit et les vibrations. L'al. 2 de cette disposition pr�cise qu'ind�pendamment des nuisances existantes, il importe, � titre pr�ventif, de limiter les �missions dans la mesure que permettent l'�tat de la technique et les conditions d'exploitation, et pour autant que cela soit �conomiquement supportable. Quant � l'al. 3, il commande de limiter plus s�v�rement les �missions s'il appert ou s'il y a lieu de pr�sumer que les atteintes, eu �gard � la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes. Cela �tant, il importe peu que les camions de la gravi�re passent au nombre de 90 ou de 60 par jour. Quoi qu'il en soit, la population de Chi�tres devrait en effet supporter le passage suppl�mentaire de cinq � dix v�hicules lourds � l'heure, et cela pendant des journ�es pouvant s'�tendre sur dix heures, comme la soci�t� intim�e l'a admis au cours de l'audience d'inspection des lieux. A cela s'ajoutent le transport occasionnel de v�hicules de chantier et de mat�riel, ainsi que les nuisances particuli�res que comporte le transport de gravier soit par temps pluvieux, soit par temps tr�s sec. Il convient aussi de souligner que la route de Bienne est en pente � l'int�rieur du village de Chi�tres, qu'elle comporte plusieurs croisements ainsi qu'un passage � niveau gard� � l'intersection de la ligne de chemin de fer. Ce sont l� autant d'�l�ments qui aggravent les inconv�nients apport�s par l'exploitation de la gravi�re aux habitants d'une localit� relativement importante, et cela pendant une p�riode initiale de 15 ans.
Avant l'entr�e en vigueur de la loi f�d�rale sur l'environnement d�j�, le Tribunal f�d�ral a pos� des exigences strictes quant � l'�quipement d'installations analogues � l'exploitation litigieuse BGE 112 Ib 26 S. 39(ATF 110 Ia 166). Compte tenu du syst�me insatisfaisant d'�vacuation des mat�riaux adopt� en l'occurrence, on pourrait douter, si l'on se trouvait dans un cas d'application de l'art. 22 al. 2 LAT - c'est-�-dire si la gravi�re �tait projet�e dans une zone d'exploitation du sous-sol -, que les terrains en cause soient suffisamment �quip�s pour une telle exploitation. Ce point n'a �videmment pas � �tre examin� en l'occurrence, o� il ne se pose que la question de savoir si les int�r�ts qui militent en faveur de l'autorisation exceptionnelle se heurtent � d'autres int�r�ts qui leur seraient pr�pond�rants, au sens de l'art. 24 al. 1 lettre b LAT.
6. Les consid�rations qui pr�c�dent conduisent � la conclusion qu'une autorisation exceptionnelle selon l'art. 24 al. 1 LAT ne peut �tre accord�e � la soci�t� intim�e parce que son projet ne respecte pas la seconde des conditions cumulatives pos�es par cette disposition. On se trouve en pr�sence d'une convergence d'int�r�ts publics importants - la pr�servation du paysage, la sauvegarde des terres agricoles et la protection de l'environnement - qu'il faut opposer � un int�r�t priv� et � un int�r�t public - l'approvisionnement en gravier - qui, pour �tre incontestables, n'en doivent pas moins �tre en l'occurrence relativis�s. Sous r�serve d'un r�examen sur la base du futur plan directeur cantonal (cf. consid. 4 in fine ci-dessus), cet int�r�t priv� et cet int�r�t public doivent trouver leur satisfaction dans le cadre d'une exploitation moins dommageable pour les int�r�ts oppos�s qui ont �t� examin�s.
108 IB 367,
108 IB 366,
111 IB 87,
103 IB 59 suite... ,
107 IA 93,
104 IB 231,
107 IB 336,
105 IA 343,
101 IB 196,
111 IB 90,
104 IB 224,
104 IB 232,
110 IA 166
art. 24 al. 1 lettre b LAT,
art. 24 al. 1 LAT suite... ,
art. 3 al. 3 lettre b LAT,
art. 1er et 3 LAT,
art. 109 RE,
art. 1er al. 2 LAT,
art. 3 al. 2 lettre a LAT,
art. 22 al. 2 LAT

References: Art. 24
 art. 22
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 19
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 1
 ATF 
 art. 1
in fine

art. 24

art. 24

art. 3

art. 1

art. 109

art. 1

art. 3

art. 22