Source: http://kraken.slv.cz/6Ao3/2009
Timestamp: 2018-01-24 11:54:28+00:00

Document:
6Ao3/2009
6 Ao 3/2009-76
ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Milady Tomkové a soudcù JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Kateøiny ©imáèkové v právní vìci navrhovatelù: a) PhDr. O. M., CSc., b) Mgr. V. M., oba zastoupeni Dr. Mgr. Danielem Mali¹em, LL.M., advokátem, se sídlem Na Rybníèku 1329/5, Praha 2, proti odpùrci: obec Kun¾ak, se sídlem námìstí Komenského 74, Kun¾ak, v øízení o návrhu na zru¹ení èásti opatøení obecné povahy- územního plánu obce Kun¾ak, è. j. VÚP 56281/08/Pb schválený Zastupitelstvem obce Kun¾ak dne 23. 10. 2008,
I. Návrh na zru¹ení èásti opatøení obecné povahy-územního plánu obce Kun¾ak, è. j. VÚP 56281/08/Pb schválený Zastupitelstvem obce Kun¾ak dne 23. 10. 2008, v èásti vymezující veøejnì prospì¹nou stavbu, koridor dopravní infrastruktury D1-s e zamítá.
Navrhovatelé návrhem ze dne 14. 7. 2009 napadají opatøení obecné povahy-územní plán obce Kun¾ak, è. j. VÚP 56281/08/Pb, schválený Zastupitelstvem obce Kun¾ak dne 23. 10. 2008. Domáhají se zru¹ení èásti uvedeného opatøení obecné povahy-vymezení veøejnì prospì¹né stavby v èásti g) 1 územního plánu, koridor dopravní infrastruktury s kódem D1, úprava trasování silnice II/151-na východním okraji sídla vymezený pozemky parc. è. 188, 187, 190, 191/2, 193/2, 218/2, 232/2, 1394, 220/2, 1395/4, 1395/3, 1395/3, 1395/5, 1395/2, 1395/1, 1395/3, 1395/7, 4755/4, 4827, 4755/1, 1296/1, 1296/2, 1296/4, 1296/5, 1296/7, 1295/1, 396, 1397/1, 4832, 1401/2, 217, 4748/7, 195, 197, 4831 v katastrálním území Kun¾ak (dále jen koridor D1 ). Územní plán dále urèuje, ¾e pozemky urèené k realizaci koridoru D1 je mo¾no vyvlastnit a pøedkupní právo k nim má Jihoèeský kraj.
Návrh na zahájení øízení
Navrhovatelé ve svém návrhu uvádìjí, ¾e jsou podílovými spoluvlastníky pozemkù v katastrálním území Kun¾ak parc. è. 1389, 1394, 218/2 a 220/2 (pozemek parc. è. 218/2 tvoøí spoleèné jmìní man¾elù). Územním plánem bylo nepøimìøenì zasa¾eno do jejich vlastnického práva k uvedeným pozemkùm a jejich legitimního oèekávání, proto navrhují, aby Nejvy¹¹í správní soud v souladu s ust. § 101d odst. 1 zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní (dále jen s. ø. s. ), zru¹il vymezení koridoru D1 v územním plánu obce Kun¾ak.
Navrhovatelé své podání strukturovali do pìti krokù, které vymezil Nejvy¹¹í správní soud jako tzv. algoritmus pøezkumu opatøení obecné povahy ve svém rozhodnutí z 18. 7. 2006, sp. zn. 1 Ao 1/2006. Navrhovatelé uvádìjí, ¾e odpùrcem vydané opatøení obecné povahy obstojí v prvních tøech krocích pøezkumu: pravomoc k vydání opatøení obecné povahy, pùsobnost k jeho vydání, vydání opatøení obecné povahy zákonem stanoveným postupem.
Ètvrtým krokem testu-pøezkum souladu opatøení obecné povahy se zákonem-v¹ak ji¾ podle navrhovatelù opatøení obecné povahy neprojde. Vedení koridoru D1 pøedstavuje toti¾ upøednostnìní deklarovaného veøejného zájmu nad zájmem soukromým v rozporu s § 18 odst. 1 a 2 zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), který vy¾aduje dosahovat cílù územního plánování pøi zachování rovnováhy mezi soukromými a veøejnými zájmy na vyu¾ití území.
Odpùrcem deklarovaným cílem koridoru D1 je odstranìní dopravní závady-stávající nevyhovující stav a trasování silnice II/151 ve východní èásti obce. Navrhovatelé jsou v¹ak toho názoru, ¾e to není skuteèným cílem vymezení koridoru D1. Odpùrci toti¾ skuteènì ¹lo o vymezení jakékoliv veøejnì prospì¹né stavby dopravní infrastruktury v trase silnice II/151 bez ohledu na schopnost takové stavby skuteènì vyøe¹it dopravní závadu. V takovém cíli navrhovatelé nemohou spatøovat veøejný zájem.
Oproti tomu soukromý zájem navrhovatelù je evidentní, nebo» navrhovatelé jsou vlastníky pozemkù, je¾ jsou zahrnuty do koridoru D1. Vymezení tohoto koridoru tedy zasahuje do jejich vlastnického práva a jejich legitimního oèekávání, je¾ vyvolal odpùrce svým pøedchozím jednáním, kdy uvádìl, ¾e se pøípadná úprava silnice II/151 jejich vlastnického práva nedotkne.
Odpùrce pøi vymezení koridoru D1 upøednostnil deklarovaný veøejný zájem pøed soukromým zájmem navrhovatelù, nebo» koridor zasahuje do vlastnického práva navrhovatelù, ani¾ by realizací stavby mohl být vyøe¹en nevyhovující stav silnice II/151. Navrhovatelé tedy dospìli k závìru, ¾e územní plán je v této èásti v rozporu s § 18 stavebního zákona a neobstál tedy ve ètvrtém kroku vymezeného postupu pøezkumu.
Pátým krokem testu je posouzení obsahu opatøení obecné povahy z hlediska jeho proporcionality. Po¾adavek proporcionality je tøeba posuzovat podle navrhovatelù ze ètyø hledisek: (1) opatøení obecné povahy umo¾òuje dosáhnout jím sledovaný cíl, (2) opatøení obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a cíle nelze dosáhnout jiným, vhodnìj¹ím prostøedkem, (3) opatøení obecné povahy omezuje své adresáty co nejménì a (4) následek opatøení obecné povahy je úmìrný sledovanému cíli.
Následnì se navrhovatelé v argumentaci vìnují prvním dvìma vymezeným kritériím; opatøení obecné povahy musí umo¾òovat dosa¾ení sledovaného cíle, musí s ním logicky souviset a musí být nejvhodnìj¹ím prostøedkem k jeho dosa¾ení. Z tohoto dùvodu je tøeba zabývat se té¾ otázkou, zda nemìl odpùrce zvolit jiné z nabízejících se øe¹ení. Koridor D1 byl vytyèen za úèelem øe¹ení dopravní závady, nevyhovujícího stavu silnice II/151 v obci Kun¾ak (nedostateèná ¹íøka vozovky, nedostateèný polomìr smìrových obloukù, nadmìrný podélný sklon nivelety, chybìjící nebo pouze po jedné stranì vozovky umístìné chodníky, nedostateèný rozhled v místì køi¾ovatek a sjezdù mimo silnici), který je dlouhodobým problémem. V tomto smìru nejprve navrhovatelé koridoru D1 vytýkají, ¾e vyøe¹ení dopravní závady neumo¾òuje (ba dokonce situaci oproti souèasnému stavu i zhor¹uje), nebo» v problémových místech, kde má být zmìna silnice realizována, je prakticky stejnì ¹iroký jako souèasné øe¹ení. Skuteènosti, ¾e v rámci vytýèeného koridoru D1 nemù¾e k vyøe¹ení dopravní závady dojít, si je vìdom i odpùrce, co¾ navrhovatelé dokládají zápisem ze schùze zastupitelstva obce Kun¾ak z 20. 3. 2008, jí¾ se zúèastnil té¾ vedoucí oddìlení územního plánování Odboru regionálního rozvoje, územního plánování, stavebního øádu a investic Krajského úøadu Jihoèeského kraje Ing. arch. R. B. Ten konstatoval, ¾e v pøípadì pøijetí územního plánu obsahujícího koridor D1 (v jeho nakonec schválené podobì), nebude v¹ak mo¾né realizovat pøelo¾ku silnice II/151 v parametrech dle zpracované studie prùtahu silnice II/151 obcí Kun¾ak v M 1:500. Obec nebude mít ve velmi dlouhém horizontu reálnou mo¾nost vyøe¹it daný dopravní problém. Navrhovatelé upozoròují i na skuteènost, které si byl odpùrce vìdom, ¾e v dobì schvalování územního plánu ji¾ Jihoèeský kraj zadal zpracování územní studie na prùtah silnice II/151 obcí Kun¾ak (dále jen územní studie 2009 ), jejím¾ cílem mìlo být nalezení nejvhodnìj¹ího øe¹ení dopravní závady. V takové situaci pova¾ují navrhovatelé schválení územního plánu obsahujícího koridor D1, je¾ není s to dopravní závadu odstranit, za zcela nepøijatelné. Schválené øe¹ení (koridor D1) pova¾ují navrhovatelé za nevhodné a uvádìjí, ¾e jiná øe¹ení jsou pøinejmen¹ím stejnì vhodná nebo vhodnìj¹í.
Za nejvhodnìj¹í øe¹ení navrhovatelé pova¾ují vybudování silnièního obchvatu mimo zastavìné území obce, o nìm¾ v¹ak vìdí, ¾e je variantou nejnákladnìj¹í. Jako druhé nejvhodnìj¹í øe¹ení navrhovatelé uvádìjí tzv. pùvodní øe¹ení dopravní závady (pøelo¾ka silnice II/151 v trase, která zahrnuje demolici domu è. p. 113 na pozemku parc. è. 176 v k. ú. Kun¾ak, dále jen pùvodní øe¹ení ). Tato varianta byla vyhodnocena jako nejvýhodnìj¹í územní studií z roku 1997, která byla i základem pro zvolení tohoto øe¹ení v pøedchozím územním plánu obce Kun¾ak (obecnì závazná vyhlá¹ka zastupitelstva obce Kun¾ak è. 3/2001, úèinná od 1. 11. 2001). Pùvodní øe¹ení bylo jedinou variantou øe¹ení dopravní závady a¾ do okam¾iku schválení souèasného územního plánu obce Kun¾ak. Koneènì pak tøetí varianta, tzv. severní varianta (oblouk vedoucí severnì od osy stávající silnice; vyhodnocena jako nejvhodnìj¹í územní studií 2009) není zcela vhodná, nebo» neodpovídá koridorùm vymezeným pro stavby dopravní a technické infrastruktury v územním plánu obce a vede pøes novì vymezené plochy bydlení. Navrhovatelé uzavírají, ¾e schválené vedení koridoru D1 je nejhor¹í z mo¾ných variant øe¹ení dopravní závady.
Navrhovatelé ji¾ v prùbìhu schvalování územního plánu Kun¾ak upozoròovali odpùrce na existenci rùzných variant øe¹ení dopravní závady, v tomto smyslu uplatnili proti návrhu té¾ námitku. Odpùrce jejich námitku zamítl s tím, ¾e navr¾ené (a schválené) vedení koridoru D1 je v souladu s územním plánem velkého územního celku Javoøická vrchovina (veøejnì prospì¹ná stavba-koridor D46, dále jen územní plán VÚC ). Územní plán VÚC je územnímu plánu obce nadøazen a ten jej tedy musí respektovat. S tím navrhovatelé sice souhlasí, ov¹em nedomnívají se, ¾e by z územního plánu VÚC vyplývala jako jediná souladná varianta øe¹ení dopravní závady právì zvolený koridor D1. Územní plán VÚC vymezuje koridory veøejnì prospì¹ných staveb v ¹íøce 50 metrù od osy koridoru (pro silnice II. tøídy), v mapové èásti jsou koridory zakresleny v hlavním výkresu a výkresu plochy a koridory pro veøejnì prospì¹né stavby , oba výkresy jsou v mìøítku 1:25000. Z tìchto dùvodù není mo¾no dojít k závìru, ¾e by v rámci koridoru D46 bylo mo¾no uskuteènit pouze øe¹ení zvolené územním plánem obce Kun¾ak. Tím navrhovatelé odmítají zamítnutí své námitky odpùrcem, nebo» jsou toho názoru, ¾e odpùrce mohl pøi poøizování územního plánu vybírat mezi rùznými variantami øe¹ení dopravní závady v rámci koridoru D46. Nadto je¹tì navrhovatelé podotýkají, ¾e v návrhu zásad územního rozvoje Jihoèeského kraje (odhadovaná úèinnost tohoto opatøení obecné povahy od èervna 2010) je vedení koridoru D46 pøejato ve shodném provedení (v návrhu zásad územního rozvoje oznaèen jako koridor D38), jaké bylo v územním plánu VÚC doposud.
Navrhovatelé pova¾ují schválené vymezení koridoru D1 za nouzové a nepromy¹lené východisko ze situace, která nastala ve chvíli, kdy byl objekt è. p. 113 (parc. è. 176 v k.ú Kun¾ak; dále jen Vospìlùv mlýn ) prohlá¹en nemovitou kulturní památkou rozhodnutím Ministerstva kultury ÈR. Navrhovatelé pova¾ují prohlá¹ení Vospìlova mlýna kulturní památkou za úèelový krok jeho vlastníkù a jsou toho názoru, ¾e mlýn nesplòuje a v dobì prohlá¹ení ani nesplòoval kritéria pro prohlá¹ení nemovitosti za kulturní památku stanovená v ust. § 2 odst. 1 zákona è. 20/1987 Sb., o státní památkové péèi; kvùli jeho souèasnému zanedbanému stavu jej dokonce pova¾ují z hlediska památkové péèe za zcela bezcenný. Odpùrce mìl tyto skuteènosti pøi pøípravì územního plánu zohlednit; mohl dokonce podat podle § 8 zákona è. 20/1987 Sb., návrh ministerstvu kultury na zru¹ení prohlá¹ení za kulturní památku, navrhovatelé se domnívají, ¾e by odpùrce byl v takovém øízení úspì¹ný, nebo» veøejný zájem na dlouhodobì plánovaném øe¹ení dopravní závady (její pùvodní øe¹ení) by byl dostateèným dùvodem takového rozhodnutí. Navrhovatelé uzavírají, ¾e prohlá¹ení Vospìlova mlýna za nemovitou kulturní památku nebylo pøeká¾kou realizace pùvodního øe¹ení dopravní závady v územním plánu obce Kun¾ak.
Následnì se navrhovatelé vìnují zbylým dvou hlediskùm testu proporcionality; opatøení obecné povahy omezuje své adresáty co nejménì a jeho následky jsou úmìrné sledovanému cíli. Vymezený koridor D1 zasahuje jednoznaènì do vlastnického práva navrhovatelù (pozemky lze vyu¾ívat jen povoleným zpùsobem, je k nim zøízeno pøedkupní právo a je je mo¾no vyvlastnit). Navrhovatelé pøipomínají omezení stanovená v èl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, je¾ umo¾òuje omezit vlastnické právo jen ve veøejném zájmu, za ten v¹ak v posuzovaném pøípadì nelze oznaèit vymezení koridoru D1 zpùsobem nijak nesouvisejícím s nápravou dopravní závady. Navrhovatelé poukazují na výrazné omezení svého práva disponovat se svými pozemky a na znehodnocení nejen koridorem D1 dotèených pozemkù, ale i pozemkù s nimi sousedících (té¾ ve vlastnictví navrhovatelù); v této souvislosti odkazují na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu z 5. 2. 2009, sp. zn. 2 Ao 4/2008.
Pøijetím územního plánu obce Kun¾ak s vymezením koridoru D1 odpùrce zasáhl té¾ do legitimního oèekávání navrhovatelù. To vyvolal sám odpùrce, který dlouhodobì zastával názor, ¾e pøi øe¹ení dopravní závady nebude do práv navrhovatelù zasa¾eno; územní studie z roku 1997 a územní plán obce Kun¾ak z roku 2001 poèítaly s øe¹ením dopravní závady tzv. pùvodním øe¹ením, v návaznosti na jednání odpùrce navrhovatelé investovali do svých nemovitostí mnohamilionové èástky. V tomto smìru navrhovatelé odkazují na nález Ústavního soudu z 15. 1. 2008, sp. zn. I. ÚS 605/06, z nìj¾ je zøejmé, ¾e dlouhodobá praxe orgánù státu mù¾e zalo¾it legitimní oèekávání osob. Navrhovatelé zdùrazòují a podporují citací mnohé judikatury Ústavního soudu a Nejvy¹¹ího správního soudu, ¾e principu ochrany legitimního oèekávání nále¾í stejná ochrana jako jiným základním právùm. Tento princip je ostatnì akcentován i pøi územním plánování (srov. § 2 odst. 3 správního øádu ve spojení s § 192 stavebního zákona a § 174 odst. 1 správního øádu). Navrhovatelé uzavírají, ¾e jejich oèekávání je oprávnìné a od vlastníkù nemovitostí nelze spravedlivì po¾adovat, aby pøi investicích do svého majetku poèítali s budoucími zmìnami územnì plánovací dokumentace, které jsou v rozporu s nìkolik desetiletí zamý¹lenou zmìnou vyjádøenou i v aktuální územnì plánovací dokumentaci, a navíc jsou objektivnì nerealizovatelné. Legitimní oèekávání navrhovatelù bylo odpùrcem poru¹eno, kdy¾ schválil územní plán obce Kun¾ak, a jde o zásah oèividnì nepøimìøený, nebo» odpùrce jej uèinil s vìdomím, ¾e jím nelze dosáhnout zamý¹leného cíle.
Navrhovatelé shrnují, ¾e posuzované opatøení obecné povahy nemù¾e obstát ani v pátém kroku vymezeného postupu pøezkumu a Nejvy¹¹í správní soud jej tedy má v souladu s § 101d odst. 2 s. ø. s. v navrhovaném rozsahu zru¹it.
Odpùrce ve svém vyjádøení z 7. 8. 2009 popírá oprávnìnost podaného návrhu a navrhuje jej zamítnout.
Územní plán obce Kun¾ak byl vydán zpùsobem pøedvídaným zákonem a respektuje nadøazenou územnì plánovací dokumentaci-územní plán VÚC schválený 7. 3. 2006. Jedním z úkolù územního plánu obce bylo i zpøesnit vymezení koridorù veøejnì prospì¹ných staveb stanovených územním plánem VÚC (mj. koridoru D46); tyto koridory musí územní plán obce respektovat v souladu s § 43 odst. 3 stavebního zákona. Z tohoto dùvodu byl pro úpravu komunikace II/151 vymezen koridor D1. Ponìvad¾ Vospìlùv mlýn byl vyhlá¹en nemovitou kulturní památkou (ta musí být územním plánem respektována), odpùrce postupoval tak, ¾e z územního plánu VÚC pøevzal vedení koridoru D46 a zpøesnil jej pouze tak, aby se vyhnul Vospìlovu mlýnu. Jiný postup odpùrce nepova¾oval za mo¾ný.
Odpùrce upozoròuje, ¾e si je vìdom, ¾e v souèasném upraveném návrhu zásad územního rozvoje Jihoèeského kraje je vedení koridoru D46 (nyní D38) pozmìnìno, av¹ak tato zmìna byla provedena a¾ po schválení územního plánu obce Kun¾ak odpùrcem; ten o ní tedy nemohl vìdìt. Ostatnì zásady územního rozvoje Jihoèeského kraje stále je¹tì nejsou schváleny a v souèasnosti se nacházejí ve fázi návrhu. Ke skuteènosti, ¾e Jihoèeský kraj v roce 2009 nechal vypracovat vyhledávací studii na prùtah silnice II/151 obcí Kun¾ak, odpùrce uvádí, ¾e tato studie nebyla zpracována podle § 30 stavebního zákona a není zapsána do evidence územnì plánovacích dokumentací. Podle informací odpùrce má studie slou¾it jako podklad pro zpracování zásad územního rozvoje. V pøípadì, ¾e bude nadøazená územnì plánovací dokumentace zmìnìna v souvislosti s nalezením úèelnìj¹ího øe¹ení trasování silnice II/151 v Kun¾aku, odpùrce pøistoupí ke zmìnì èásti svého územního plánu v souladu s tímto novým øe¹ení; to mu ostatnì ukládá i § 54 odst. 5 stavebního zákona.
K tvrzenému legitimnímu oèekávání navrhovatelù odpùrce uvádí, ¾e pouze pøejal do svého územního plánu koridor D46 z územního plánu VÚC, co¾ bylo jeho povinností. Po celou dobu úèinnosti nového stavebního zákona pak bylo mo¾no na webových stránkách Jihoèeského kraje zjistit, které zámìry z územního plánu VÚC Javoøická vrchovina pova¾uje Jihoèeský kraj za závazné.
Odpùrce pak je¹tì uvádí, ¾e navrhovatelé nevyu¾ili svého práva podat námitky ke konceptu územního plánu obce Kun¾ak nebo ke konceptu èi návrhu územního plánu VÚC, ve kterých ji¾ byly koridory dopravy vymezeny v souèasné podobì.
Odpùrce té¾ uvádí, ¾e vlastnické právo navrhovatelù u¾ívat pozemky ke stanovenému úèelu (jako louku a zahradu) není územním plánem obce nijak dotèeno. Jeho omezení mù¾e nastat a¾ po upøesnìní trasy komunikace (po provìøení konkrétní úpravy silnice). Územní plán toti¾ nestanoví konkrétní trasu silnice, stanoví pouze koridor, v nìm¾ se bude hledat optimální øe¹ení; ostatnì v mìøítku územního plánu ani není mo¾no konkrétní trasu silnice stanovit, ta bude stanovena a¾ v øízení územním a stavebním. Odpùrce je¹tì obecnìji dodává, ¾e v pøípadì vymezování veøejnì prospì¹ných staveb není mo¾no najít takové øe¹ení, které by nezasahovalo do vlastnických práv osob; i navrhovateli upøednostòovaná varianta obchvatu obce by zasáhla do vlastnických práv, by» zøejmì ne vlastnických práv navrhovatelù.
Navrhovatelé vyu¾ili svého práva podat repliku k vyjádøení odpùrce, doruèili ji Nejvy¹¹ímu správnímu soudu dne 19. 8. 2009.
Navrhovatelé upozoròují, ¾e podstatou jejich návrhu není (ne)soulad územního plánu obce s územním plánem VÚC, jak se odpùrce mylnì domnívá. Podstatou je rozpor pøijatého územního plánu obce se zákonem a principem proporcionality ve smyslu krokù 4 a 5 postupu pøezkumu opatøení obecné povahy vymezeného Nejvy¹¹ím správním soudem v rozsudku sp. zn. 1 Ao 1/2005, jak podrobnì uvedli v návrhu a je zrekapitulováno vý¹e. Navrhovatelé té¾ pøipomínají, ¾e vymezení koridoru D1 nebylo jediným mo¾ným øe¹ením v mezích daných koridorem D46 vymezeným územním plánem VÚC. Druhou mo¾ností bylo tzv. pùvodní øe¹ení, které by si vy¾ádalo demolici Vospìlova mlýna. V této souvislosti opakují, ¾e prohlá¹ení mlýna kulturní památkou bylo zcela úèelové. K vymezení koridoru D1 neprobìhlo ¾ádné variantní posouzení jeho vhodnosti; toto vymezení navrhovatelé pova¾ují za øe¹ení pøijaté ad hoc v zájmu co nejrychlej¹ího schválení územního plánu obce, a to za ka¾dou cenu, bez ohledu na mo¾nost øe¹ení dopravní závady èi vlastnické právo navrhovatelù.
Navrhovatelé dále uvádìjí, ¾e koridor D46 v územním plánu VÚC byl vytyèen pro realizaci tzv. pùvodního øe¹ení dopravní závady v obci Kun¾ak, není tedy mo¾né argumentovat, jak to èiní odpùrce, souladem koridoru D1 v územním plánu obce a koridoru D46 proti jejich návrhu; jde daleko spí¹e o argument ve prospìch pùvodního øe¹ení. Stejnì tak souèasná podoba návrhu zásad územního rozvoje Jihoèeského kraje je odrazem výsledkù územní studie 2009, je¾ preferuje øe¹ení dopravní závady tzv. severní variantou, jak uvádìli navrhovatelé ji¾ v návrhu; vymezují koridor D38 (v územním plánu VÚC D46) zcela mimo trasu, v ní¾ nyní vede koridor D1 v územním plánu obce.
K argumentu odpùrce, ¾e v pøípadì zmìny nadøazené územnì plánovací dokumentace bude povinen provést zmìnu územního plánu obce, navrhovatelé opakují, ¾e souèasné vymezení koridoru D1 není jediným mo¾ným øe¹ením v rámci stávajícího vymezení koridoru D46 v územním plánu VÚC. Z uvedeného vyjádøení odpùrce navrhovatelé dovozují, ¾e odpùrce si je vìdom nevhodnosti pøijatého øe¹ení, a kladou otázku, proè v takovém pøípadì odpùrce nehledal úèelnìj¹í øe¹ení dopravní závady pøed schválením územního plánu obce a namísto toho pøijal jakési provizorní øe¹ení jen proto, aby byl celý územní plán schválen co nejdøíve.
Navrhovatelé dále uvádìjí, ¾e není pravdou, jak se odpùrce zcela mylnì domnívá, ¾e jejich legitimní oèekávání má spoèívat v tom, ¾e do územního plánu obce nebude pøejat koridor D46 z územního plánu VÚC. Své legitimní oèekávání spatøují v tom, ¾e pøevzetím koridoru D46 do územního plánu obce nebude zasa¾eno do jejich vlastnických práv. To, ¾e zásady územního rozvoje (pozn. NSS: prvotní návrh zásad územního rozvoje Jihoèeského kraje; ten byl pozdìji upraven do podoby souèasného návrhu) pøevzaly vedení koridoru D46 bez významové zmìny, pova¾ují navrhovatelé naopak za posílení svého legitimního oèekávání, nebo» z této skuteènosti plyne, ¾e se v nadøazené územnì plánovací dokumentaci se zmìnou nepoèítá ani ve vzdálenìj¹í budoucnosti.
Námitku odpùrce, ¾e navrhovatelé nevyu¾ili mo¾nosti podat námitky pøi poøizování územního plánu, pova¾ují navrhovatelé za zcela bezpøedmìtnou, pøièem¾ odkazují na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu z 30. 10. 2008, è. j. 9 Ao 2/2008-62. Navrhovatelé té¾ nesouhlasí s názorem, ¾e územním plánem nedochází k zásahu do jejich vlastnického práva; k tomu toti¾ do¹lo ex lege schválením územního plánu, nebo» ve smyslu § 101 odst. 1 stavebního zákona bylo zøízeno k pozemkùm pøedkupní právo, podle § 101 odst. 2 cit. zákona má vlastník povinnost nabídnout v pøípadì zamý¹leného pøevodu pozemek k odkupu obci za cenu stanovenou podle zákona o oceòování majetku, a podle § 3 odst. 1 zákona o vyvlastnìní lze jejich vlastnické právo odejmout èi omezit. Té¾ byla schválením územního plánu obce omezena jejich mo¾nost dispozice s pozemky, a to pouze na rozsah specifikovaný v èásti F) 2 územního plánu obce Kun¾ak. Tvrzení odpùrce nemù¾e obstát ani proto, ¾e schválením územního plánu do¹lo i ke znehodnocení pozemkù navrhovatelù, které s dotèenými pozemky sousedí.
Navrhovatelé závìrem opakují, ¾e trvají na zru¹ení èásti územního plánu obce Kun¾ak v rozsahu vymezeného koridoru D1.
Územní plán obce Kun¾ak
Odpùrce schválil opatøení obecné povahy, územní plán Kun¾ak, è. j. VÚP 56281/08/Pb, dne 23. 10. 2008 a nabylo úèinnosti dne 28. 11. 2008. Textová èást opatøení, je¾ je jeho nedílnou souèástí, v èásti b) 1. Koncepce rozvoje území obce mezi hlavní cíle v této oblasti øadí mj. zaji¹tìní dobré obslu¾nosti území-navr¾ení koridorù dopravní a technické infrastruktury, øe¹ení dopravy (vymezení koridorù dopravní infrastruktury pro pøelo¾ky silnice II/164 v Kun¾aku a II/151 ve Valtínovì). Èást d) 1.2.-silnièní doprava-DS, koridory pro dopravní infrastrukturu-D-zmiòuje jako cíl koncepce dopravní infrastruktury respektovat koridory pro dopravní infrastrukturu a koridor D1 definuje následovnì: koridor pro pøelo¾ku silnice II/151 v k. ú. Kun¾ak-jedná se o úpravu trasování silnice na východním okraji sídla z dùvodu dopravní závady-koridor vymezený pro provedení této úpravy zasahuje do ploch bydlení situovaných podél dne¹ní silnice II/151, úprava dopravní závady si vy¾ádá demolici cca 5ti objektù. Podmínky pro vyu¾ití ploch tìchto koridorù jsou stanoveny v èásti f) 2, pøièem¾ se uvádí, ¾e koridory jsou vymezeny jako ochrana území pro realizaci zámìrù výstavby dopravní infrastruktury; tato území je nutno chránit z dùvodu zaji¹tìní prostoru pro umístìní tìchto staveb v navazujících øízeních. Na plochách jsou mj. povoleny èinnosti, dìje a zaøízení dopravní povahy, naopak dovoleny nejsou takové zpùsoby vyu¾ití, je¾ by znemo¾nily realizaci navr¾eného zámìru a povolování ¾ádných (ani doèasných) staveb vyjma staveb dopravní infrastruktury, pro nì¾ je území chránìno. Koridor D1 (vymezený parcelními èísly uvedenými shora a zanesený ve výkresu I.b grafické èásti územního plánu) je oznaèen za veøejnì prospì¹nou stavbu, pro kterou je mo¾no omezit práva k nemovitostem a vyvlastnit je; té¾ je pro vymezené pozemky urèeno pøedkupní právo pro Jihoèeský kraj (èást g/ 1 územního plánu).
Odùvodnìní opatøení obecné povahy obsahuje rozhodnutí o podaných námitkách, mezi nimi i o námitce navrhovatelù, je¾ smìøovala ke zmìnì vymezení koridoru D1. Odpùrce námitce nevyhovìl s tím, ¾e koridor D1 je navr¾en v rámci koridoru vymezeného pro pøelo¾ku silnice II/151 v územním plánu VÚC (veøejnì prospì¹ná stavba-koridor D46). Úkolem územního plánu obce bylo vymezit koridor D1 v rámci koridoru D46 urèeného nadøazenou územnì plánovací dokumentací, je¾ musí být respektována. Odpùrce dále uvádí, ¾e Krajský úøad Jihoèeského kraje zadal zpracování územní studie, která hledá øe¹ení pro realizaci pøelo¾ky silnice II/151 na východním okraji obce. Na základì této studie mù¾e být trasa koridoru následnì zpøesnìna, av¹ak do té doby je úèelné ponechat koridor v dostateèné ¹íøi pro potenciální øe¹ení, je¾ ze studie mohou vyplynout. Úpravou nevyhovujícího prùtahu silnice II/151 dojde ke zlep¹ení rozhledových pomìrù, budou odstranìny nedostateèné smìrové oblouky a nadmìrný sklon nivelety.
V textové èásti odùvodnìní opatøení obecné povahy se v èásti c)2.2. uvádí, ¾e územní plán øe¹í odstranìní dopravní závady na silnici II/151 na východním okraji Kun¾aku, které si vy¾ádá demolici nìkolika objektù, vèetnì objektu bývalého mlýna. Pro realizaci úpravy vymezuje koridor dopravní infrastruktury D1. Objekt tzv. Vospìlova mlýna je uveden mezi nemovitými kulturními památkami, je¾ jsou vstupními limity pro vyu¾ití území, které vyplývají z právních pøedpisù a správních rozhodnutí (bod c/ 6.). Dùvodem vymezení veøejnì prospì¹ných staveb, ploch a koridorù s mo¾ností vyvlastnìní a uplatnìní pøedkupního práva, byla skuteènost, ¾e se jedná o stavby nezbytné pro zaji¹tìní obsluhy øe¹eného území dopravní a technickou infrastrukturou, pøièem¾ koridor D1 je urèen k úpravì trasování hlavní komunikace vycházející z nadøazené dokumentace (bod c/ 7.1.).
Ze správního spisu odpùrce
Odpùrce k výzvì soudu pøedlo¾il spisový materiál vztahující se k poøízení napadeného územního plánu obce Kun¾ak, z nich¾ Nejvy¹¹í správní soud podává následující skuteènosti dùle¾ité pro rozhodnutí o návrhu:
V zadání územního plánu schváleného zastupitelstvem obce Kun¾ak dne 10. 11. 2005 není Vospìlùv mlýn uveden v seznamu nemovitých kulturních památek; mìstský úøad Jindøichùv Hradec, odbor rozvoje, oddìlení památkové péèe, nemìl k návrhu zadání vycházejícímu z u¾itého seznamu památek ¾ádných pøipomínek. Zadání územního plánu vycházelo pro potøeby vymezení koridoru dopravní infrastruktury v posuzovaném místì (v územním plánu oznaèený jako koridor D1) z územní studie Pragoprojekt 1997 (str. 10 zadání), tedy z tzv. pùvodního øe¹ení dopravní závady poèítající s demolicí Vospìlova mlýna.
Koncept územního plánu toto øe¹ení té¾ akceptoval; proto k nìmu podali JUDr. J. V. a A. V. (vlastníci domu è. p. 113) námitku z 11. 7. 2006, v ní¾ brojili právì proti vymezení koridoru D1 zpùsobem, jen¾ by mohl vést k demolici Vospìlova mlýna. Jejich námitce nebylo vyhovìno usnesením zastupitelstva obce Kun¾ak è. 2/1 z 27. 11. 2006; odùvodnìní tohoto rozhodnutí nejprve poukázalo na vymezení koridoru D1 v souladu s veøejnì prospì¹nou stavbou -koridorem D46 vymezeným v územním plánu VÚC a dále se pak uvádí, ¾e úpravou silnice II/151 dojde ke zlep¹ení stávajícího nevyhovujícího stavu této silnice. Koneènì se upozoròuje, ¾e ¾ádný z dotèených orgánù státní správy navrhované øe¹ení koridoru D1 nezpochybnil a Krajský úøad Jihoèeského kraje s konceptem územního plánu souhlasil.
O prohlá¹ení Vospìlova mlýna nemovitou kulturní památkou se poøizovatel územního plánu dovìdìl teprve po schválení konceptu územního plánu. Odpùrce si ve snaze reagovat na nastalou situaci vy¾ádal metodickou pomoc Krajského úøadu Jihoèeského kraje. Ten odpùrci v dopise z 13. 3. 2008 (è. j. KUJCK 7244/2008 OREG/2; zalo¾en ve správním spise-územní plán Kun¾ak-návrh (spoleèné jednání) obsáhle vysvìtlil, jaké se odpùrci naskýtají za dané situace mo¾nosti øe¹ení (trvat na pùvodním vedení koridoru D1 i pøes prohlá¹ení Vospìlova mlýna kulturní památkou nebo upravit vedení koridoru tak, aby se mlýna nedotýkalo a koridor jinak zùstal stále v rozsahu urèeném nadøazeným územním plánem VÚC).
Zastupitelstvo obce Kun¾ak z 20. 3. 2008 na svém zasedání dospìlo k závìru, ¾e doporuèuje poøizovateli Územního plánu úpravu návrhu ÚP, vedoucí k takovému øe¹ení, které nebude v rozporou s po¾adavky odboru kultury MìÚ Jindøichùv Hradec a Ministerstva kultury ÈR, to znamená zú¾it koridor silnice II/151 tak, aby byla zachována nemovitost èp. 113, která byla prohlá¹ena kulturní památkou. Zastupitelstvo obce po¾aduje, aby Jihoèeský kraj zadal zpracování územní studie, která by hledala nové, jiné øe¹ení silnice II/151 na východním okraji Kun¾aku s podmínkou zachování kulturní památky Vospìlùv mlýn a aby toto øe¹ení bylo zapracováno po schválení Územního plánu obce Kun¾ak do ÚP jeho zmìnou. (zápis z jednání zastupitelstva; pøilo¾en navrhovateli jako dùkaz k návrhu a té¾ dostupný na www.kunzak.cz). O tomto závìru odpùrce dne 26. 3. 2008 informoval poøizovatele územního plánu (Mìstský úøad Jindøichùv Hradec, oddìlení územního plánování), který pøipravil zmìnu v návrhu územního plánu v rozsahu, který byl posléze schválen nyní pøezkoumávaným opatøením obecné povahy.
Nejvy¹¹í správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda jsou v projednávané vìci splnìny podmínky øízení. Tìmi jsou v øízení vedeném dle èásti tøetí hlavy druhé dílu sedmého s. ø. s., existence pøedmìtu øízení (opatøení obecné povahy), aktivní legitimace navrhovatele a formulace závìreèného návrhu, v¹e v souladu s podmínkami vyplývajícími z ustanovení § 101a s. ø. s.
Pokud jde o posouzení, zda navrhovateli napadený územní plán obce Kun¾ak je opatøením obecné povahy, lze bez dal¹ího uvést, ¾e tuto skuteènost ¾ádný z úèastníkù øízení nezpochybòuje; z obsahu pøedlo¾eného spisového materiálu pak vyplývá, ¾e tento akt splòuje ve¹keré formální nále¾itosti vy¾adované v § 172 odst. 5 a § 173 odst. 1 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, v platném znìní, a byl té¾ zákonným zpùsobem publikován. Zcela v souladu s po¾adavky zákona (§ 101a odst. 1 s. ø. s.) je té¾ závìreèný návrh, kterým se navrhovatelé domáhají zru¹ení zcela konkrétnì vymezené èásti územního plánu.
Dal¹í podmínkou øízení je aktivní legitimace navrhovatelù k podání návrhu na zru¹ení územního plánu. Podle § 101a s. ø. s. je oprávnìn podat návrh ten, kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech vydáním opatøení obecné povahy zkrácen. Zde lze poukázat na usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 11. 2006, è. j. 2 Ao 2/2006-62 (v¹echna zde citovaná rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), vymezující nezbytnost tvrzení existence zásahu do právní sféry dotèeného subjektu vydaným opatøením obecné povahy, nikoliv pouze dotèení procesem jeho pøijímání. V daném pøípadì je nesporné, ¾e navrhovatelé jsou vlastníky pøedmìtných pozemkù, a rovnì¾ je zøejmé, ¾e tyto pozemky byly územním plánem dotèeny, nebo» byly zahrnuty do vymezení koridoru D1. Navrhovatelé tedy jsou aktivnì legitimování k podání návrhu.
Nejvy¹¹í správní soud ve vìci rozhodl, ani¾ naøídil k projednání vìci ústní jednání, nebo» úèastníci øízení s takovým postupem shodnì souhlasili (§ 51 odst. 1 s. ø. s.).
Pøezkum opatøení obecné povahy
V otázce meritorního pøezkumu opatøení obecné povahy vychází ustálená judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu z rozsudku ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98, v nìm¾ zdej¹í soud vymezil postup (algoritmus, test) soudního pøezkumu souladu opatøení obecné povahy se zákonem. Tento postup se skládá z následujících krokù, z nich¾ první tøi mají povahu formálního pøezkumu napadeného opatøení obecné povahy a zbylé dva ji¾ mají povahu materiální, pøi nich¾ soud zkoumá samotný obsah pøezkoumávaného opatøení obecné povahy:
1. Pøezkum pravomoci správního orgánu vydat opatøení obecné povahy. Správní orgán postupuje v mezích své pravomoci, pokud mu na základì zákonného zmocnìní pøedev¹ím nále¾í oprávnìní vydávat opatøení obecné povahy, jejich¾ prostøednictvím autoritativnì rozhoduje o právech a povinnostech subjektù, které nejsou v rovnoprávném postavení s tímto orgánem. 2. Pøezkum otázky, zda správní orgán pøi vydávání opatøení obecné povahy nepøekroèil meze zákonem stanovené pùsobnosti. Správní orgán postupuje v mezích své pùsobnosti, jestli¾e prostøednictvím opatøení obecné povahy upravuje okruh vztahù, ke kterým je zákonem zmocnìn, a v rámci nich¾ tedy realizuje svoji pravomoc vydávat opatøení obecné povahy. 3. Pøezkum otázky, zda opatøení obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem (procesní postup správního orgánu pøi vydávání opatøení obecné povahy). 4. Pøezkum obsahu opatøení obecné povahy z hlediska jeho rozporu (nebo rozporu jeho èásti) s hmotným právem. 5. Pøezkum obsahu napadeného opatøení obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (pøimìøenost právní regulace).
V pøípadì prvních tøí krokù zmiòovaného postupu navrhovatelé ¾ádné výhrady nevznesli a ani zdej¹í soud nemá ¾ádné pochybnosti o tom, ¾e zastupitelstvo obce Kun¾ak bylo oprávnìno pøedmìtný územní plán vydat a ¾e pøi jeho vydávání nepøekroèilo zákonem stanovené meze své pùsobnosti. Stejnì tak není mezi úèastníky sporu o tom, zda odpùrce pøi vydání územního plánu dodr¾el stanovený procesní postup; Nejvy¹¹í správní soud pak procesní pochybení odpùrce té¾ neshledal.
Soulad územního plánu s hmotným právem (ètvrtý krok postupu pøezkumu)
Nejvy¹¹í správní soud tedy pøistoupil k testu zákonnosti napadeného opatøení obecné povahy z pohledu ètvrtého kroku shora popsaného postupu (tedy z hlediska souladu územního plánu s hmotným právem).
Pøed vlastním posouzením dùvodnosti jednotlivých námitek navrhovatelù Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje za nutné pøipomenout závìry svých pøedchozích rozhodnutí k otázce, do jaké míry je správní soud oprávnìn územní plán (vydaný ve formì opatøení obecné povahy) pøezkoumávat vìcnì; odkazuje pøitom zejména na rozsudky z 24. 10. 2007, è. j. 2 Ao 3/2007-73, publikovaný pod è. 1462/2008 Sb. NSS, a z 5. 2. 2009, è. j. 2 Ao 4/2008-88. Není pochyb o tom, ¾e rozhodnutí, zda a kdy obec pøistoupí ke zpracování územnì plánovací dokumentace, je vyhrazeno samostatné pùsobnosti obce (§ 5 odst. 1 a 2 stavebního zákona), co¾ platí i pro jeho konkrétní podobu, která je ve své podstatì výsledkem politického rozhodnutí té které municipality. Toto oprávnìní obce v¹ak není bezbøehé, nebo» zde existují zákonem stanovené podmínky a omezení a v rovinì obecné té¾ omezení plynoucí ze samotného ústavního poøádku (po¾adavek rovného zacházení, pøedvídatelnosti právní regulace, minimalizace zásahù do individuálních práv fyzických a právnických osob, atd.). V tomto smyslu se vyjádøil Nejvy¹¹í správní soud ji¾ napøíklad v cit. rozsudku è. j. 2 Ao 3/2007-73, kde uvedl, ¾e v pøípadì územního plánování jde v¾dy o vyvá¾ení zájmù vlastníkù dotèených pozemkù s ohledem na veøejný zájem, kterým je v nej¹ir¹ím slova smyslu zájem na harmonickém vyu¾ití území. Tato harmonie mù¾e mít nesèíslnì podob a ve své podstatì nebude volba konkrétní podoby vyu¾ití urèitého území výsledkem nièeho jiného ne¾ urèité politické procedury v podobì schvalování územního plánu, v ní¾ je vùle politické jednotky, která o nìm rozhoduje ... omezena, a to nikoli nevýznamnì, po¾adavkem nevyboèení z urèitých vìcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dal¹ích) mantinelù daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitø tìchto mantinelù v¹ak zùstává vcelku ¹iroký prostor pro autonomní rozhodování pøíslu¹né politické jednotky. Jinak øeèeno-není úkolem soudu stanovovat, jakým zpùsobem má být urèité území vyu¾ito; jeho úkolem je sledovat, zda pøíslu¹ná politická jednotka (obec) se pøi tvorbì územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je ka¾dá varianta vyu¾ití území, která se takto ´vejde´ do mantinelù územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávnìn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostøedkovanì i celé politické spoleèenství) pøed excesy v územním plánování a nedodr¾ením zákonných mantinelù, av¹ak není jeho úkolem sám územní plány dotváøet.
Je tedy zøejmé, ¾e správní soud není oprávnìn posuzovat vhodnost funkèního vyu¾ití té které lokality; kromì splnìní kompetenèních a procedurálních po¾adavkù mu v¹ak nic nebrání té¾ posoudit, zda zvolené øe¹ení není v rozporu s po¾adavky hmotného práva (krok è. 4 postupu), popø. zda (i pøi formálním splnìní v¹ech podmínek hmotného práva) nejde o øe¹ení ve vztahu ke konkrétní osobì (navrhovateli) zjevnì nepøimìøené, nezdùvodnitelné èi diskriminaèní, nejde-li o zjevný exces, ¹ikanu apod. (krok 5 postupu pøezkumu). Souèasnì s tím je v¹ak v¾dy nutno uvá¾it, zda takový zásah skuteènì pøedstavuje reálné a konkrétní poru¹ení práva navrhovatele. Správní soud je tedy povolán zhodnotit, zda mezi navrhovaným vyu¾itím území a (z toho plynoucím) omezením dotèeného vlastníka nemovitosti neexistuje, i pøi formálním dodr¾ení ve¹kerých po¾adavkù hmotného práva, zjevný nepomìr, který nelze odùvodnit ani veøejným zájmem na vyu¾ití území obce v souladu s po¾adavky uvedenými v § 18 stavebního zákona. Výsledné funkèní a prostorové uspoøádání území musí v¾dy pøedstavovat rozumný kompromis a vyvá¾enost mezi jednotlivými veøejnými zájmy navzájem (zde je ov¹em aktivita soudu, s ohledem na aktivní legitimaci vyjádøenou v § 101a odst. 2 a 3 s. ø. s., velmi omezená), ale i mezi veøejnými zájmy na stranì jedné a soukromými zájmy na stranì druhé. Jak ji¾ bylo uvedeno, øe¹ení zvolené územním plánem mù¾e legitimnì omezit výkon vlastnického práva vlastníkù dotèených nemovitostí (popø. té¾ výkon dal¹ích práv s tìmito nemovitostmi spojených -napø. práva na svobodné podnikání) a není-li zji¹tìno, ¾e jde o øe¹ení nezákonné èi excesivní, soud se k vhodnosti a úèelnosti takového postupu nevyjadøuje. Obdobnì se Nejvy¹¹í správní soud vyjádøil ji¾ ve shora cit. rozsudku è. j. 2 Ao 4/2008-88.
Podstatu námitek navrhovatelù, je¾ se vztahují k otázce souladu územního plánu obce s hmotným právem, lze shrnout tak, ¾e v rozporu s cíli územního plánování vyjádøenými v § 18 stavebního zákona odpùrce upøednostnil deklarovaný veøejný zájem pøed soukromým zájmem navrhovatelù (jejich vlastnickým právem). Tomu odpùrce oponoval s tím, ¾e vymezení koridoru D1 v souèasné podobì bylo nutné s ohledem na prohlá¹ení Vospìlova mlýna nemovitou kulturní památkou a na povinnost souladu územního plánu obce s územním plánem VÚC.
Pøi posuzování námitky navrhovatelù je tøeba li¹it dva okruhy problémù: (1) zda § 36 odst. 5, resp. § 53 odst. 4 písm. a) stavebního zákona pro odpùrce zakládá jednoznaènou povinnost pøenést do územního plánu obce obecnì prospì¹né stavby vymezené nadøazenou územnì plánovací dokumentací a má-li odpùrce povinnost pøi vymezování koridoru veøejnì prospì¹né stavby zohlednit nemovitou kulturní památku; (2) zda vymezení koridoru D1 pøedstavuje veøejný zájem souladný s cíli územního plánování (§ 18 stavebního zákona) a zda pøíslu¹í správnímu soudu v takovém pøípadì posuzovat i opravdovost veøejného zájmu. Nejvy¹¹í správní soud je toho názoru, ¾e nejprve je na místì vyøe¹it prvnì popsaný problém.
Stavební zákon v hlavì III zahrnuje ustanovení jednak o politice územního rozvoje (díl 2) a jednak o územnì plánovacích dokumentacích (díl 3), je¾ pøedstavují zásady územního rozvoje (oddíl 1) a územní plán (oddíl 2). Uvedené instituty jsou koncepèními nástroji územního plánování a li¹í se od sebe mírou své obecnosti a rozsahem území, kterým se zabývají. Politika územního rozvoje je koncepèním celostátním nástrojem, jen¾ se zabývá otázkami územního plánování na úrovni nadregionální, celostátní a mezinárodní, pøièem¾ jejím úèelem je koordinovat mj. zájmy na vyu¾ívání území státu a územnì plánovací èinnosti krajù a obcí (k tomu podrobnìji srov. Hegenbart, M., Sakaø, B., a kol., Stavební zákon, Komentáø, 1. vydání, C.H.Beck, 2008, str. 81-82). Zásady územního rozvoje jsou strategickým územnì plánovacím nástrojem kraje, který je poøizuje pro celé své území; øe¹í tedy problematiku nadmístního významu. Zásady územního rozvoje v¾dy vymezují nebo (ve vztahu k politice územního rozvoje) zpøesòují vymezení mj. ploch a koridorù nadmístního významu, vèetnì ploch a koridorù veøejné infrastruktury, a vymezují veøejnì prospì¹né stavby (srov. op. cit. Stavební zákon, Komentáø, str. 93-97). Územní plán je pak základním koncepèním dokumentem k usmìròování územního rozvoje obce, je zpracováván pro celé území obce.
Z nastínìné posloupnosti je zøejmé, ¾e konkrétní území je regulováno pomocí tøí dokumentù, které tedy musí být vzájemnì souladné; tento soulad je ve stavebním zákonì zaji¹tìn zejména pomocí ustanovení § 36 odst. 5 a § 53 odst. 4 písm. a). Poøizovatel musí pøi poøizování územnì plánovací dokumentace sám ovìøit soulad svého návrhu s nadøazenou dokumentací. Té¾ poøizovateli nadøízený orgán posuzuje soulad poøizované a nadøazené dokumentace v rámci svého stanoviska k návrhu nebo konceptu (§ 38 odst. 2, § 51 odst. 2 a 3 stavebního zákona). Zjistí-li, ¾e návrh/koncept je v rozporu s nadøazenou dokumentací, pøedlo¾í zastupitelstvu obce nebo kraje, je¾ návrh dokumentace schvaluje, návrh na jeho zamítnutí (§ 40 odst. 1 a 3, § 53 odst. 4 a 6 stavebního zákona). Dal¹ím projevem závaznosti nadøízených dokumentací je povinnost kraje nebo obce uvést svou územnì plánovací dokumentaci do souladu s dokumentací nadøazenou v pøípadì, ¾e nadøazená dokumentace byla schválena následnì èi aktualizována; do doby provedení odpovídající zmìny nelze podle nesouladných èástí dokumentace rozhodovat (§ 41 odst. 4 a § 54 odst. 5 cit. zákona).
Právì provedený rozbor závaznosti jednotlivých úrovní územnì plánovacích dokumentací znamená v posuzovaném pøípadì, ¾e odpùrce byl povinen v územním plánu obce zachytit koridor D46, který vymezuje územní plán VÚC. Odpùrce musel vymezení koridoru D46 respektovat, nemohl koridor D1 vymezit vnì koridoru D46, ani jej nemohl nevymezit (ponechat silnici II/151 na východním okraji Kun¾aku ve stávajícím stavu s tím, ¾e vymezení koridoru pro obecnì prospì¹nou stavbu-úpravu trasování silnice-doplní pozdìji), nebo» v obou pøípadech by jeho návrh územního plánu obce byl v rozporu s nadøazenou dokumentací, co¾ by znamenalo nemo¾nost jeho schválení. Odpùrce tak mìl ke zvá¾ení pouze dvì mo¾nosti: buï územní plán schválit pøi respektování vymezení koridoru D46, nebo schválení územního plánu odlo¾it na dobu, kdy dojde k pøijetí zásad územního rozvoje Jihoèeského kraje, je¾ by mohly pøinést odli¹né vymezení koridoru pro úpravu pøedmìtné silnice (v návrhu zásad oznaèován kódem D38). Takové rozhodnutí je v¹ak rozhodnutím zcela politickým a pøíslu¹í jedinì zastupitelstvu dané obce. Odpùrce se rozhodl pro první z nastínìných variant a Nejvy¹¹í správní soud není nikterak oprávnìn tuto jeho volbu pøezkoumávat; obdobnì se ostatnì ji¾ Nejvy¹¹í správní soud vyjádøil ve shora cit. rozsudku è. j. 2 Ao 4/2008-88.
Samotná otázka, zda je vymezení koridoru D1 v územním plánu obce v souladu s koridorem D46 v územním plánu VÚC, nebyla navrhovateli uèinìna výslovnì pøedmìtem pøezkumu napadeného opatøení obecné povahy (v replice to navrhovatelé výslovnì vylouèili). Ve smyslu § 187 stavebního zákona aktualizovaný a v souèasné dobì úèinný územní plán VÚC, 1 vymezil koridor D46 pro úpravu komunikace II/151 Kun¾ak (bod V.28. textové èásti). Podle bodu I.2. textové èásti je znázornìná trasa ve výkresu osou koridoru, jeho¾ ¹íøka èiní 50 metrù na ka¾dou stranu. Odpùrce zdùraznil, ¾e koridor D1 vymezil v rámci koridoru D46 územního plánu VÚC, zohlednil v¹ak skuteènost, ¾e Vospìlùv mlýn byl vyhlá¹en nemovitou kulturní památkou. Navrhovatelé tuto skuteènost nijak nezpochybòují. Na tomto závìru nemù¾e
1 http://www.kraj-jihocesky.cz/index.php?par[id_v]=402&par[lang]=CS nièeho zmìnit ani fakt, ¾e Jihoèeský kraj zadal v roce 2009 vypracování územní studie 2009; tato studie mù¾e mít toti¾ dopad a¾ do zásad územního rozvoje pøipravovaných nyní Jihoèeským krajem (zatím ve fázi návrhu, dostupné na webových stránkách kraje). 2 Odpùrce si je zcela správnì vìdom toho, ¾e, budou-li zásady územního rozvoje schváleny v podobì, jí¾ by vymezený koridor D1 neodpovídal, bude povinen v územním plánu obce provést zmìny, jak mu ukládá § 54 odst. 5 stavebního zákona.
Pøi vymezení koridoru byl odpùrce dále vázán skuteèností, ¾e Vospìlùv mlýn byl prohlá¹en nemovitou kulturní památkou. Orgán státní památkové péèe, zde Mìstský úøad Jindøichùv Hradec, odbor rozvoje-oddìlení památkové péèe, by v pøípadì, ¾e by odpùrce trval na vymezení koridoru D1 v pùvodní variantì (tj. poèítající s demolicí Vospìlova mlýna), musel vydat nesouhlasné stanovisko k návrhu územního plánu obce; ostatnì v tomto smyslu se i orgán státní památkové péèe vyjádøil (vyjádøení z 18. 8. 2008, zalo¾eno ve správním spise odpùrce Územní plán Kun¾ak-návrh (veøejné projednání) ). Je toti¾ úkolem orgánu státní památkové péèe v souladu s § 1 odst. 2 zákona ÈNR è. 20/1987 Sb., o státní památkové péèi, mj. dbát o zachování kulturních památek, tento cíl je pak jistì zpùsobilý být limitou vyu¾ití území, jak ji definuje § 26 odst. 1 stavebního zákona. Takové nesouhlasné stanovisko by pak pro odpùrce mìlo zásadní procesní dùsledky, nebo» ten je takovým stanoviskem vázán; k závaznosti stanovisek dotèených orgánù srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu z 7. 1. 2009, è. j. 2 Ao 2/2008-62.
Nejvy¹¹í správní soud zde je¹tì pova¾uje za nezbytné vyjádøit se k námitce navrhovatelù, její¾ podstatou je upozornìní na úèelovost prohlá¹ení Vospìlova mlýna kulturní památkou. Nejvy¹¹í správní soud z Ústøedního seznamu kulturních památek ÈR vedeného ministerstvem kultury ÈR ovìøil, ¾e Vospìlùv mlýn je v seznamu zapsán pod èíslem rejstøíku ÚSKP 102915 a nemovitou kulturní památkou je od 12. 3. 2008. 3 Zdej¹í soud se ji¾ v minulosti k tvrzené úèelovosti prohla¹ování kulturních památek vyjádøil a dospìl k následujícímu závìru: motivace k podání návrhu [na prohlá¹ení kulturní památkou] mohla být prakticky jakákoliv, nebo» sama o sobì nepodléhá soudnímu pøezkumu, a relevantní se jeví toliko zji¹tìní, zda pro prohlá¹ení domu za kulturní památku byl dán èi nikoliv pøíslu¹ný zákonný dùvod. Navíc je vhodné dodat, ¾e úèelem zákona è. 20/1987 Sb. je ochrana kulturních památek, tak¾e nemù¾e být vidìno jako v rozporu s tímto úèelem zákona, pokud byly návrhy na prohlá¹ení pøedmìtného domu za kulturní památku podány jako jeden z prostøedkù k jeho ochranì. (rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu z 28. 4. 2004, è.j. 6 A 106/2002-81). Navrhovatelé je¹tì nadto namítají, ¾e k prohlá¹ení Vospìlova mlýna kulturní památkou nebyl dán zákonný dùvod ve smyslu § 2 odst. 1 zákona è. 20/1987 Sb. Touto námitkou se Nejvy¹¹í správní soud nemohl vùbec zabývat, nebo» v øízení o zru¹ení opatøení obecné povahy k tomu není oprávnìn; pøezkum prohlá¹ení nemovitosti kulturní památkou by nále¾el do pravomoci správních soudù v rámci øízení o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ø. s.), pøíp. o kasaèní stí¾nosti (§ 102 a násl. s. ø. s.). V probíhajícím øízení Nejvy¹¹í správní soud z rozhodnutí Ministerstva kultury o prohlá¹ení kulturní památky vychází ve smyslu § 52 odst. 2 s. ø. s.
Koneènì je tøeba té¾ odmítnout argument, ¾e odpùrce mìl podat návrh na zru¹ení prohlá¹ení vìci kulturní památkou ve smyslu § 8 zákona è. 20/1987 Sb. Je sice pravdou, ¾e odpùrce by byl oprávnìn návrh podat, av¹ak výsledek takového øízení nelze rozhodnì pøedvídat. Odpùrce má mo¾nost návrh ministerstvu kultury podat, není to v¹ak jeho povinností,
2 http://www.kraj-jihocesky.cz/index.php?par[id_v]=1142&par[lang]=CS 3 http://monumnet.npu.cz/pamfond/list.php?IdReg=539302374&oKodOk=3103&oNazSidOb=kun%BEak&Uz= B&PrirUbytOd=03.05.1958&PrirUbytDo=06.10.2009&Limit=25 (zobrazeno dne 6.10.2009); Nejvy¹¹í správní soud si je vìdom, ¾e seznam památek zveøejnìný na uvedené internetová stránce má pouze informativní charakter, ale vzhledem k tomu ¾e o prohlá¹ení Vospìlova mlýna kulturní památkou není mezi úèastníky sporu, spokojil se soud s ovìøením skuteènosti touto cestou. a není ani mo¾no po nìm takové jednání vynucovat. Zachování kulturního dìdictví, mj. i prostøednictvím ochrany, která je poskytována právì kulturním památkám, je obecnì pova¾ováno za obecný zájem, jakkoliv se tato kategorie vymyká pøesné definici. Odpùrce-politická reprezentace obce-je pak také povolán k ochranì takovýchto zájmù, nelze mu tedy vyèítat jeho pøípadnou pasivitu ve vztahu k zru¹ení prohlá¹ení kulturní památky na jím spravovaném území. Závìrem pak zdej¹í soud je¹tì podotýká, ¾e prohlá¹ení vìci kulturní památkou pro jejího vlastníka znamená nemalá omezení a povinnosti (srov. mj. § 9-14a a § 39 zákona è. 20/1987 Sb.). Nejvy¹¹í správní soud je tedy pøesvìdèen, ¾e právní úpravu týkající se kulturních památek je tøeba vnímat komplexnì, nikoliv jen jako pøeká¾ku pro územní plánování.
Odpùrce tedy pøi vymezení koridoru D1, který vymezil v rámci vedení koridoru D46 v nadøazené územnìplánovací dokumentaci VÚC s tím, ¾e z pùvodnì plánované trasy koridoru vypustil nemovitou kulturní památku, Vospìlùv mlýn, postupoval v souladu se zákonem.
Lze tedy shrnout, ¾e odpùrce postupoval v souladu se zákonem, kdy¾ vymezil koridor D1, nebo» byl vázán vymezením koridoru D46 v územním plánu VÚC a té¾ povinností respektovat nemovitou kulturní památku, za ní¾ byl Vospìlùv mlýn prohlá¹en.
Nyní je v¹ak tøeba posoudit, jak bylo shora naznaèeno (2), zda takovéto vymezení koridoru pøedstavuje veøejný zájem, pokud není schopno naplnit deklarovaný cíl, jak navrhovatelé namítají, a je tedy v souladu s § 18 stavebního zákona.
V pøípadì tvrzení navrhovatelù, dle kterého byl na jejich úkor nezdùvodnitelným zpùsobem upøednostnìn veøejný zájem, je nutné nejprve uvést, jakým zpùsobem jsou cíle územního plánování v § 18 stavebního zákona definovány. Pøi maximálnì pøípustné míøe zjednodu¹ení lze konstatovat, ¾e cílem územního plánování je rozvoj dotèeného území. Ten je chápán jako zaji¹tìní souladu mezi výstavbou a po¾adavkem udr¾itelného rozvoje území (soulad mezi po¾adavky na pøíznivé ¾ivotní prostøedí, hospodáøský rozvoj a kohezi spoleèenství). Tento cíl je pak zaji¹»ován cestou vzájemné koordinace veøejných a soukromých zájmù v horizontálních i vertikálních rovinách. Definici pojmu veøejný zájem stavební zákon pochopitelnì nepodává, nebo» jde o pojem, který se svou povahou vymyká mo¾nosti jakéhokoli zev¹eobecnìní, které by postihlo v¹echny myslitelné pøípady. Tento neurèitý právní pojem je proto v¾dy nutno vykládat v kontextu konkrétní projednávané vìci (srov. nález Ústavního soudu ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS 455/03, in Sb. n u ÚS roèník 2005, sv. 36, s. 165). Souèasnì je pak tøeba mít na zøeteli, ¾e v podmínkách demokratického právního státu nelze veøejný zájem ztoto¾òovat se zájmem vìt¹iny; vùle vìt¹iny nemù¾e té¾ zasáhnout do elementárních práv men¹iny. (shora cit. rozsudek zdej¹ího soudu è. j. 2 Ao 4/2008-88).
Z tohoto pohledu se tedy Nejvy¹¹í správní soud zabýval tím, zda dùvody, které odpùrce vedly ke konkrétnímu vymezení koridoru D1, mohou být principiálnì skuteènì za veøejný zájem pova¾ovány. Odpùrce odùvodnil nutnost vymezení koridoru, jak bylo uvedeno vý¹e v tzv. rekapitulaèní èásti tohoto rozsudku, tím ¾e v rámci koridoru D1 bude hledáno vhodné øe¹ení pro úpravu trasování silnice II/151, je¾ má vést k odstranìní dopravní závady. Takový cíl Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje za veøejný zájem, nic takté¾ nenasvìdèuje závìru, ¾e by postup odpùrce byl jakkoli ¹ikanoznì namíøen (výluènì) proti navrhovatelùm, co¾ ostatnì ani navrhovatelé nezpochybnili. Jejich výtka smìøuje k tomu, ¾e v rámci vymezeného koridoru D1 nelze dopravní závadu odstranit (naopak koridor pøiná¹í spí¹e zhor¹ení dopravní závady), vymezení koridoru tedy nelze pova¾ovat za veøejný zájem. Nejvy¹¹í správní soud ji¾ shora vyjádøil názor, ¾e mu nepøíslu¹í posuzovat vìcnou správnost pøijatého øe¹ení, tedy zda je v rámci koridoru mo¾no nalézt takové trasování silnice II/151, které zlep¹í souèasný, nevyhovující stav. Odpùrce pøi pøijímání územního plánu jednal v rámci své samostatné pùsobnosti a rozhodl se, co¾ vyplývá i z navrhovateli citovaných zápisù z jednání zastupitelstva obce, upøednostnit schválení celého územního plánu obce i s vìdomím, ¾e v rámci koridoru D1 bude obtí¾né realizovat odstranìní dopravní závady beze zbytku. Nejvy¹¹í správní soud pouze opakuje, ¾e takové rozhodnutí je rozhodnutím obce, která si pøi jeho pøijetí musí být vìdoma té¾ ve¹kerých dopadù takového rozhodnutí. V této souvislosti pak zdej¹í soud té¾ znovu pøipomíná své závìry o nutnosti respektovat vedení koridorù veøejnì prospì¹ných staveb v nadøazené územnì plánovací dokumentaci.
Nejvy¹¹í správní soud je toho názoru, ¾e za daných okolností je tøeba vymezení koridoru D1 pova¾ovat za veøejný zájem.
Pøimìøenost obsahu územního plánu (pátý krok postupu pøezkumu)
Nejvy¹¹í správní soud nejprve konstatuje, ¾e k aplikaci shora vymezeného pátého kroku postupu pøezkumu opatøení obecné povahy se obsáhle vyjádøil roz¹íøený senát zdej¹ího soudu v èásti V.3. (body 47-52) usnesení z 21. 7. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-120; jeliko¾ je tento názor pro ¹estý senát rozhodující v projednávané vìci závazný (§ 17 s. ø. s.), pova¾uje za vhodné reprodukovat zde relevantní èásti usnesení roz¹íøeného senátu:
[47] Územní plán reguluje mo¾né zpùsoby vyu¾ití urèitého území. V tomto smyslu pøedstavuje významný, by» ve své podstatì spí¹e nepøímý zásah do vlastnického práva tìch, jejich¾ nemovitosti tomuto nástroji právní regulace podléhají, nebo» dotyèní vlastníci mohou své vlastnické právo vykonávat pouze v mezích pøípustných podle územního plánu. Znamená to pøedev¹ím, ¾e jsou omezeni v tom, co se svým pozemkem èi stavbou do budoucna mohou èinit, na pøípustné varianty vyu¾ití jejich nemovitostí, je¾ vyplývají z územního plánu. V tomto smyslu mù¾e územní plán pøedstavovat zásadní omezení ústavnì zaruèeného práva vlastnit majetek (èl. 11 LZPS), je¾ je jedním ze základních pilíøù, na nich¾ ji¾ po staletí stojí západní civilizace a její svobodný rozvoj. Zásahy do vlastnického práva proto musí mít zásadnì výjimeènou povahu, musí být provádìny z ústavnì legitimních dùvodù a jen v nezbytnì nutné míøe a nej¹etrnìj¹ím ze zpùsobù vedoucích je¹tì rozumnì k zamý¹lenému cíli, nediskriminaèním zpùsobem a s vylouèením libovùle a být èinìny na základì zákona. [...]
[48] Omezení v podobì územního plánu je v obecné rovinì uvedené podmínky schopno zpravidla splòovat. V první øadì má v principu legitimní dùvody-územní plánování je prostøedkem k harmonizaci pomìrù na území jím regulovaném a umo¾òuje sladit veøejný zájem (vèetnì veøejného zájmu pøesahujícího dimenze regulovaného území) s individuálními zájmy týkajícími se daného území. Znamená to tedy, ¾e vlastníci dotèení územním plánováním jsou zásadnì povinni-za pøedpokladu, ¾e i dal¹í shora uvedené podmínky budou splnìny-strpìt i bez svého souhlasu omezení, která pro nì vyplývají z územního plánu, nepøesáhnou-li urèitou míru, v rámci ní¾ lze taková omezení po ka¾dém vlastníku bez dal¹ího spravedlivì po¾adovat (spravedlivou míru). Jaká míra to bude, je nutno posoudit v¾dy v konkrétním pøípadì s pøihlédnutím k rozhodným okolnostem. [...]
[49] V nìkterých pøípadech dosa¾ení ústavnì legitimních a zákonem stanovených cílù územního plánování nebude mo¾né dosáhnout zpùsobem, který by se ka¾dého jednotlivého z vlastníkù pozemkù a staveb na územním plánem regulovaném území dotkl toliko ve spravedlivé míøe; v takovém pøípadì je pøípustný i zásah pøesahující tuto míru, pøièem¾ ani zde k jeho provedení není nutný souhlas dotèeného vlastníka. Pøípustnost takového zásahu i proti vùli vlastníka je dána jeho ústavnì legitimním a zákonem stanoveným cílem a splnìním dal¹ích podmínek, jejich¾ komplex lze souhrnnì oznaèit za zásadu subsidiarity a minimalizace takového zásahu (zásadou subsidiarity a minimalizace zásahù do vlastnických a jiných vìcných práv pøi tvorbì územního plánu musí být, jak vý¹e uvedeno, ostatnì vedena ve¹kerá omezení vyplývající z územního plánu, tedy i omezení nepøesahující spravedlivou míru; v opaèném pøípadì by se jednalo o ústavnì nepøípustný, nebo» v rozporu s èl. 4 odst. 4 LZPS jsoucí zásah).
[52] V rámci soudní kontroly procesu tvorby územního plánu (jeho zmìny) v øízení podle § 101a a násl. s. ø. s. soud zkoumá, zda jsou vùbec dány podmínky k zásahu územního plánu do vlastnických práv urèité osoby. Soud tedy pøedev¹ím zkoumá, zda dotyèný zásah do vlastnického práva má ústavnì legitimní a o zákonné cíle opøený dùvod a zda je èinìn jen v nezbytnì nutné míøe a nej¹etrnìj¹ím ze zpùsobù vedoucích je¹tì rozumnì k zamý¹lenému cíli, nediskriminaèním zpùsobem a s vylouèením libovùle. Shledá-li soud, ¾e nìkterá z uvedených kumulativních podmínek není splnìna, je to zásadnì dùvodem pro zru¹ení územního plánu [...] Shledá-li naopak soud, ¾e v¹echny uvedené podmínky pro zásah byly naplnìny, není to dùvodem ke zru¹ení územního plánu ani tehdy, jedná-li se o omezení ve vìt¹í ne¾ spravedlivé míøe. Otázka, zda byla poskytnuta èi závaznì pøislíbena kompenzace, je pro úèely posuzování zákonnosti územního plánu irelevantní, nebo» se v rámci procedury poøizování územního plánu neøe¹í; jde o otázku relativnì samostatnou. Není proto ani vìcí soudu rozhodujícího o zákonnosti územního plánu, aby se zabýval tím, zda zásah pøekroèil spravedlivou míru, anebo nikoli; soud se omezí pouze na posouzení dodr¾ení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu. (podtr¾ení doplnìno)
Z názoru roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu tedy plyne, ¾e v pøípadì, kdy je územním plánem zasa¾eno do vlastnického práva osob, je tøeba zkoumat, zda byly odpùrcem v daném pøípadì dodr¾eny zásady subsidiarity a minimalizace zásahu. Ty budou podle roz¹íøeného senátu dodr¾eny, pokud (kumulative): a) zásah má ústavnì legitimní a o zákonné cíle opøený dùvod, b) zásah je èinìn v nezbytnì nutné míøe, c) zásah je èinìn nej¹etrnìj¹ím ze zpùsobù vedoucích je¹tì rozumnì k zamý¹lenému cíli, d) zásah je èinìn nediskriminaèním zpùsobem a e) zásah je èinìn s vylouèením libovùle.
Nejvy¹¹í správní soud musí v projednávané vìci posoudit, zda vymezení koridoru D1 v územním plánu obce Kun¾ak, kterým bylo do vlastnického práva navrhovatelù zasa¾eno, splòuje v¹echny uvedené podmínky.
Odpùrce zasáhl do vlastnického práva navrhovatelù tím, ¾e pozemky v jejich vlastnictví zahrnul do koridoru D1, pro který omezil zpùsoby vyu¾ití pozemkù, stanovil mo¾nost omezení èi vyvlastnìní pozemkù a urèil pøekupní právo k pozemkùm. V této souvislosti je tøeba odmítnout argument odpùrce, ¾e územní plán do vlastnického práva navrhovatelù nezasahuje, jejich právo bude omezeno a¾ pøi pøípadné realizaci stavby. Je zcela zøejmé, ¾e ji¾ samotné omezení zpùsobù vyu¾ití pozemkù a zejména pak stanovení pøedkupního práva navrhovatele omezují. Nicménì, vzhledem ke v¹emu, co bylo ji¾ uvedeno (zejm. v cit. usnesení roz¹íøeného senátu), je tøeba se zabývat otázkou, zda takový zásah do práv navrhovatelù splòuje podmínky zásady subsidiarity a minimalizace zásahu, jak byly naznaèeny shora.
Pokud se jedná o prvou z podmínek (ad a/-zásah má ústavnì legitimní a o zákonné cíle opøený dùvod), Nejvy¹¹í správní soud ji pova¾uje v daném pøípadì za splnìnou. Ji¾ bylo uvedeno, ¾e územní plánování samo o sobì v zásadì v¾dy lze pova¾ovat za ústavnì legitimní; v posuzovaném pøípadì nic nenaznaèuje, ¾e by se mìlo jednat o výjimeèný pøípad. V otázce zákonnosti dùvodu zásahu do vlastnického práva lze nejprve odkázat na pasá¾ tohoto rozsudku vztahující se k § 18 stavebního zákona. Koridor D1 je územním plánem obce vymezen proto, aby v jeho rámci mohla být realizována úprava vedení silnice II/151, které je v souèasnosti nevyhovující. Nejvy¹¹í správní soud je toho názoru, ¾e takový dùvod nemù¾e být oznaèen za nezákonný.
Dal¹í dvì podmínky (ad b/ a c/-zásah je èinìn v nezbytnì nutné míøe a nej¹etrnìj¹ím ze zpùsobù vedoucích je¹tì rozumnì k zamý¹lenému cíli) Nejvy¹¹í správní soud té¾ pova¾uje za splnìné. Pøi posuzování podmínek je tøeba vycházet z toho, ¾e existuje více variant, které jsou s to naplnit zamý¹lený cíl, a právì z nich je tøeba vybrat tu nejménì invazivní a nej¹etrnìj¹í k právùm jednotlivce. Av¹ak vybírat lze pouze z variant mo¾ných, tedy takových, které naplòují zákonné po¾adavky (v oblasti pøezkumu opatøení obecné povahy: pro¹ly by ètvrtým krokem vymezeného postupu pøezkumu). S ohledem na právì vyøèené je tøeba pøistoupit k hodnocení koridoru D1 a k námitkám navrhovatelù.
Navrhovatelé argumentují tím, ¾e existují celkem ètyøi varianty, jak by bylo mo¾né øe¹it dopravní závadu (dùvod zásahu do jejich vlastnického práva), koridor D1 je nejhor¹í z tìchto variant. Navrhovatelé uvedli ètyøi varianty øe¹ení dopravní závady, které jsou shrnuty vý¹e, av¹ak pouze jedinou z nich-koridor D1 lze oznaèit za variantu mo¾nou. Obchvat obce po jejím východním okraji 4 i tzv. severní varianta (vycházející z územní studie 2009) 5 vedou mimo koridor D46 vymezený územním plánem VÚC, tzv. pùvodní varianta poèítající s demolicí Vospìlova mlýna je vylouèena právì prohlá¹ením mlýna nemovitou kulturní památkou; v této souvislosti Nejvy¹¹í správní soud opìt odkazuje na shora uvedené vývody k prohlá¹ení kulturní památky. Zbývá-li tedy k posouzení pouze jediná varianta, jedná se zároveò o variantu nejvhodnìj¹í a nej¹etrnìj¹í. Dlu¾no je¹tì dodat, ¾e v rámci koridoru D1 je mo¾no dospìt (alespoò èásteènì) k øe¹ení dopravní závady; z výkresù územního plánu nevyplývá, ¾e by, a to ani v okolí pozemkù navrhovatelù, koridor kopíroval svou ¹íøkou stávající silnici II/151, v rámci takto vymezeného koridoru tedy lze hledat øe¹ení dopravní závady.
Závìrem k tomuto bodu je pak tøeba je¹tì reagovat na výtku navrhovatelù, ¾e odpùrce neprovedl ¾ádné variantní posouzení pro vymezení koridoru dopravní infrastruktury pro úpravu silnice II/151 na východním okraji Kun¾aku. Stavební zákon dává zastupitelstvu obce ve fázi zadání územního mo¾nost nechat vypracovat koncept s ovìøením variantního øe¹ení územního plánu (§ 47 odst. 5 cit. zákona), a to v odùvodnìných pøípadech. Lze v obecné rovinì souhlasit s tím, ¾e, naskýtá-li se více mo¾ných øe¹ení, je vhodné, aby je poøizovatel územního plánu provìøil a zastupitelstvo pøi svém rozhodování zvolilo takovou z nabízejících se variant, která bude odpovídat atributùm vyjádøeným shora zejm. pod body b) a c), a svou volbu odpovídajícím zpùsobem zdùvodnilo. V takovém (modelovém) pøípadì by bylo toti¾ na místì hovoøit o odùvodnìném pøípadu , který variantní posouzení vy¾aduje; v pøípadì absence variantního posouzení èi zdùvodnìní výbìru nìkteré z variant by mohlo jít a¾ o nezákonnost územního plánu. Nicménì odpùrce byl pøi vymezení koridoru D1 znaènì omezen ve svých mo¾nostech nadøazenou územnìplánovací dokumentací, jak bylo ostatnì vylo¾eno vý¹e, souèasnì v¹ak (ve fázi schvalování zadání a konceptu územního plánu) poèítal s uskuteènìním pùvodního øe¹ení dopravní závady vy¾adujícím demolici Vospìlova mlýna; toto navrhované øe¹ení bylo té¾ provìøeno územní studií z roku 1997. Po prohlá¹ení mlýna kulturní památkou v¹ak ji¾ odpùrci nezbýval prostor (v rámci koridoru D46 v územním plánu VÚC) pro posouzení jiných variant, nelze mu tedy vyèítat, ¾e ostatní varianty neprovìøil èi neuvá¾il. Na tomto závìru nic nemìní ani fakt, ¾e navrhovatelé ve své námitce k návrhu územního plánu uvedli, ¾e existují vhodnìj¹í varianty øe¹ení dopravní závady. Jimi zmiòované varianty toti¾ nebyly uskuteènitelné v mantinelech vymezených koridorem D46 v územním plánu VÚC. Za daných okolností tedy taková námitka nebyla schopna vyvolat potøebu variantního ovìøení územního plánu (a té¾
4 Z návrhu není patrné, kudy by tento obchvat mìl podle navrhovatelù pøesnì vést, av¹ak je jisté, ¾e by vyboèil z rámce koridoru D46 v územním plánu VÚC (srov. formulaci navrhovatelù obchvat by umo¾nil vyvedení dopravy z obce ). 5 Z územní studie 2009, její¾ kopii pøilo¾ili k dùkazu navrhovatelé, je zøejmé, ¾e tato varianta se té¾ odklání od vymezeného koridoru D46, srov. bod 7.1. studie (str. 14-15). nutnost konat dal¹í veøejné projednání k tomuto návrhu). Námitce navrhovatelù tedy nelze pøisvìdèit.
Ve vymezení koridoru D1 Nejvy¹¹í správní soud neshledal nièeho, co by svìdèilo o diskriminaèním zpùsobu zásahu do vlastnického práva navrhovatelù (podmínka ad d/). Z výkresu veøejnì prospì¹ných staveb je zøejmé, ¾e koridor D1 je vymezen ve vìt¹ím úseku silnice II/151 na okraji Kun¾aku a víceménì kopíruje souèasné vedení silnice II/151, zahrnuje celkem 32 pozemkù, které nále¾í rùzným vlastníkùm. Stejné závìry lze vztáhnout i k hodnocení poslední ze shora vymezených podmínek (ad e/-zásah je èinìn s vylouèením libovùle).
Nejvy¹¹í správní soud je tedy toho názoru, ¾e vymezení koridoru D1 v územním plánu obce Kun¾ak, aèkoliv zasahuje do vlastnického práva navrhovatelù, èiní tak pøi dodr¾ení zásad subsidiarity a minimalizace zásahu; navrhovatelé jsou tedy povinni takový zásah strpìt.
Navrhovatelé té¾ upozoròovali na názor vyslovený zdej¹ím soudem ve shora citovaném rozsudku è. j. 2 Ao 4/2008-88, týkající se náhrady za omezení vlastnického práva. Roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu v¹ak shora cit. usnesením, è. j. 1 Ao 1/2009-120 tento názor odmítl a uvedl, ¾e v samotném procesu tvorby územního plánu (èi v procesu vedoucím k jeho zmìnì) se taková náhrada neposkytuje, nebo» tento proces neobsahuje procesní nástroje k jejímu poskytnutí a v jeho rámci k tomu nejsou zalo¾eny ani pravomoci pøíslu¹ných orgánù èi dal¹ích subjektù. Znamená to tedy, ¾e územním plánem mù¾e dojít k omezení vlastníka pozemkù èi staveb v území regulovaném tímto plánem ve vìt¹í ne¾ spravedlivé míøe, a to i bez jeho souhlasu, av¹ak ¾e otázku kompenzace za to nutno øe¹it mimo rámec procesu tvorby tohoto územního plánu (jeho zmìny) [...na základì pøímé aplikace èl. 11 odst. 4 LZPS za pøimìøeného u¾ití ustanovení § 102 stavebního zákona] (bod 51 ve spojení s bodem 50 usnesení). Roz¹íøený senát tedy poskytl jednoznaènou odpovìï na námitku navrhovatelù.
Nejvy¹¹í správní soud tedy konstatuje, ¾e vymezení koridoru D1 v územním plánu obce Kun¾ak splòuje té¾ po¾adavky na dodr¾ení zásad subsidiarity a minimalizace zásahu do práv navrhovatelù, tedy uspìlo i v pátém kroku pøezkumu opatøení obecné povahy.
Pokud se jedná o námitku navrhovatelù, ¾e odpùrce zasáhl schválením územního plánu obce (koridorem D1) do jejich legitimního oèekávání, ¾e se úprava silnice II/151 jejich nemovitostí nedotkne, Nejvy¹¹í správní soud ji neshledal dùvodnou. Zdej¹í soud se k podstatì legitimního oèekávání vyjádøil ve svém rozsudku z 30. 9. 2009, è. j. 6 Ao 4/2009-104, v nìm¾ uvedl: Legitimní oèekávání je v právu spojováno s vlastnickým právem a majetkem, tedy jako legitimní oèekávání nabytí urèitého majetku, a je chránìno èlánkem 11 Listiny základních práv a svobod. Takté¾ èlánek 1 odst. 1 Dodatkového protokolu è. 1 k Evropské úmluvì o ochranì základních práv a svobod chrání i legitimní oèekávání, které je integrální souèástí ochrany majetkových práv (srov. Doplòující rozsudek Velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva o spravedlivém zadostiuèinìní ze dne 28. 5. 2002, Beyeler proti Itálii, (stí¾nost è. 33202/96), rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19. 6. 2001, Zwierzynski proti Polsku (stí¾nost è. 34049/96, ECHR 2001-VI) a rozsudek Velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 22. 6. 2004, Broniowski proti Polsku (stí¾nost è. 31443/96, ECHR 200 4-V). (dùraz doplnìn). V daném pøípadì není tedy mo¾no dojít k závìru, ¾e by napadené opatøení obecné povahy nìjak zasáhlo do legitimního oèekávání navrhovatelù na nabytí majetku. Nejvy¹¹í správní soud poukazuje na to, ¾e podstatou námitky navrhovatelù je, ¾e legitimnì oèekávali, ¾e do jejich vlastnického práva nebude zasa¾eno. Shora bylo obsáhle argumentováno, ¾e do vlastnického práva navrhovatelù bylo sice zasa¾eno, av¹ak ústavnì konformním zpùsobem a ¾e jsou povinni takový zásah strpìt. Bylo-li mo¾no zasáhnout do práva vlastnického, tím spí¹e byl mo¾ný zásah do tvrzeného legitimního oèekávání navrhovatelù; argumentace znehodnocením mnohamilionových investic je tedy lichá. Princip legitimního oèekávání pak v procesu územního plánování nelze vykládat jako zachování statu quo; jak bylo vylo¾eno vý¹e, jedná se o dlouhodobý proces, v nìm¾ se støetávají rùzné typy zájmù-vyhovìní jednomu typu zájmù obvykle povede k poru¹e ve vztahu k zájmu jinému (èi jiného). Jestli¾e do øe¹ení po urèitou dobu pøedvídaného vstoupí nová skuteènost, která významnì modifikuje pøedpoklady, s nimi¾ výchozí fáze poøizování územního plánu poèítaly, nelze ne¾ takovou skuteènost reflektovat. Z existence døívìj¹ího územního plánu èi øe¹ení navrhovaných v ranných fázích územních plánování nelze dovozovat utvoøení závazné správní praxe -tím by byla popøena sama podstata územního plánování. Jinou je potom otázka, zda a nakolik lze po navrhovatelích po¾adovat, aby strpìli pøípadný zásah do vlastnického práva bez náhrady, popø. jaká je pøimìøená doba pro trvání takového zásahu (srov. rozsudek ESLP z 23. 9. 1982 Sporrong a Lönnroth proti ©védsku, stí¾nost è. 7151/75 a 7152/75, èi ze dne 17. 7. 2007 Rosiñski proti Polsku, stí¾nost è. 17373/02. Pokud navrhovatelé argumentují ve vztahu k principu legitimního oèekávání rozsudkem zdej¹ího soudu è. j. 2 Ao 4/2008-88, pak je tøeba upozornit, ¾e tohoto rozhodnutí bylo pøekonáno rozhodnutím roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu è. j. 1 Ao 2/2009-120 ze dne 21. 7. 2009 (srov. bod è. 47 a násl. cit. usnesení roz¹íøeného senátu).
Ze v¹ech zde uvedených dùvodù neshledal Nejvy¹¹í správní soud návrh na zru¹ení èásti opatøení obecné povahy-koridoru veøejnì prospì¹né stavby D1 v územním plánu obce Kun¾ak dùvodným, proto jej podle § 101d odst. 2 s. ø. s. zamítl.

References: soud 
 soud 
 § 101
 soud 
 § 18
 § 18
 § 2
 § 8
 § 2
 § 192
 § 174
 soud 
 § 101
 § 43
 § 30
 § 54
 § 101
 § 101
 § 3
 soud 
 soud 
 § 101
 § 172
 § 173
 § 101
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 § 18
 § 101
 soud 
 soud 
 § 18
 § 36
 § 53
 soud 
 § 36
 § 53
 § 51
 § 53
 § 54
 soud 
 soud 
 § 187
 § 54
 § 1
 § 26
 soud 
 soud 
 soud 
 § 2
 soud 
 soud 
 § 52
 § 8
 soud 
 soud 
 soud 
 § 9
 § 39
 soud 
 § 18
 § 18
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 101
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 18
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 102
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 101