Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2012-00352-1353-2012-de-abril-16-de-2015?documento=jurcol&contexto=jurcol_f980bda65ca04667b7befea228df9c4d&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-10-21 15:02:30+00:00

Document:
SENTENCIA 2012-00352 DE 16 DE ABRIL DE 2015
CONTENIDO:LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS NO PUEDEN ALEGAR EL DESCONOCIMIENTO DE LA LEY COMO EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD. NO PODRÁN SER NOMBRADOS AUXILIARES DE JUSTICIA LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS SEÑALADOS POR EL ARTÍCULO 9º (LITERAL F) DEL NUMERAL 4º DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL, EL CUAL IMPIDE NOMBRAR COMO AUXILIAR DE JUSTICIA A QUIEN HAYA ENTRADO A EJERCER UN CARGO OFICIAL MEDIANTE UNA VINCULACIÓN LEGAL REGLAMENTARIA, EL FUNCIONARIO NO PUEDE ALEGAR QUE EL NOMBRAMIENTO SE REALIZÓ POR UNA INTERPRETACIÓN DIFERENTE DE LAS NORMAS, EL SERVIDOR PÚBLICO SOPORTA UNA CARGA MAYOR Y SUPERIOR EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD, QUE IMPLICA EL TOTAL CONOCIMIENTO DE LOS DEBERES CONTENIDOS EN LOS DISPOSITIVOS DE ORDEN CONSTITUCIONAL Y LEGAL Y EL ENTENDIMIENTO DEL ALCANCE DE SUS ACTOS Y DE SUS OMISIONES.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DISCIPLINARIA, FALTAS DISCIPLINARIAS, REVOCACIÓN DE NOMBRAMIENTO DE EMPLEOS PÚBLICOS, NOMBRAMIENTO DEL AUXILIAR DE LA JUSTICIA, NOMBRAMIENTO DEL SECUESTRE, FALTAS DISCIPLINARIAS DE EJECUCIÓN INSTANTÁNEA, ACTO ADMINISTRATIVO DE NOMBRAMIENTO, FALTAS DISCIPLINARIAS DEL ABOGADO
Sentencia 2012-00352/1353-2012 de abril 16 de 2015
Exp.: 11001-03-25-000-2012-0352-00
Número Interno: 1353-2012
Demandante: Ruby Esther Díaz Rondón
Demandado: Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales - DIAN
Bogotá, D.C., dieciséis de abril dos mil quince.
Atendiendo a los cargos planteados por el demandante y a los argumentos de defensa esgrimidos por la entidad demandada, el problema jurídico a resolver por la Sala se contrae en determinar si la jefe de la división de investigaciones disciplinarias de la regional noroccidente y el director general de la Dirección de Impuestos y Adunas Nacionales DIAN, a través de las resoluciones 8300060-2007 de 6 de marzo y 09308 de 9 de agosto de 2007, por las cuales sancionó a la señora Ruby Esther Díaz Rondón con suspensión de un (1) mes y un (1) día en el ejercicio de las funciones e inhabilidad especial por el mismo término violó los principios de tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad que rigen la responsabilidad disciplinaria.
2.2. La tipicidad, la antijuridicidad, la culpabilidad y los criterios de graduación de la sanción en la responsabilidad disciplinaria.
En materia disciplinaria, la responsabilidad implica el análisis de tres (3) diversos elementos, a saber la tipicidad(15), la antijuridicidad(16) y la culpabilidad(17), los cuales por el diseño y estructura del derecho disciplinario adquieren connotaciones especiales diferentes a las decantadas por otras manifestaciones del Ius Puniendi del Estado.
En cuanto a la tipicidad la ley establece una clasificación de la faltas(18) en gravísimas, graves y leves. Así, para determinar si la falta es grave o leve señala unos criterios de gravedad o levedad(19), mientras que para determinar si la falta es gravísima por las connotaciones que ellas implican hace remisión a un listado que las consagra taxativamente(20).
Por su parte la antijuridicidad es descrita por la norma disciplinaria como la ilicitud sustancial que se traduce en una afectación del deber funcional sin justificación alguna(21), es decir, este elemento a diferencia del derecho penal(22) al cual hace referencia la demandante en su acusación no responde a la gravedad del daño producido, motivo por el cual, el sujeto disciplinable solo se excusaría cuando su conducta no sea antijurídica, a saber, en la medida en que la ilicitud no sea sustancial o tenga una justificación válida para haberla cometido, para lo cual, deben revisarse las causales de exclusión de responsabilidad(23).
En este sentido y atendiendo a la jurisprudencia de esta Sala(24), se tiene además que, de conformidad con el artículo 5º del Código Disciplinario Único la falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna. Este mandato legal consagra, en criterio del Consejo de Estado, la específica noción de antijuridicidad que caracteriza al derecho disciplinario y le diferencia del derecho penal, a saber, que la antijuridicidad en el derecho disciplinario no se basa en un daño a un bien jurídico protegido, sino en el incumplimiento de los deberes funcionales del servicio público.
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-948 de 2002(25), explicó a este respecto que el derecho disciplinario se diferencia del derecho penal, entre otras, porque dado su objetivo central de garantizar la excelencia en el desempeño de la función pública, las sanciones que contempla se justifican por el mero incumplimiento del deber de los servidores públicos, incumplimiento que se presume conlleva una afectación del servicio a ellos encomendado.
En términos aún más relevantes para el caso que se estudia, la Corte Constitucional(26) ha explicado que la valoración de la lesividad de las conductas que se han consagrado como faltas disciplinarias frente al servicio público es una tarea que compete al legislador, quien ha de realizar tal apreciación al momento de establecer los tipos disciplinarios en la ley; en tal medida, no compete a la autoridad disciplinaria que aplica la ley efectuar un juicio de antijuridicidad material o lesividad de las conductas reprochadas, juicio que ya ha sido realizado por el legislador, sino efectuar un juicio de antijuridicidad basado en la infracción del deber funcional, la cual se presume genera de por sí un desmedro, legislativamente apreciado, sobre la función pública encomendada al servidor disciplinado.
Ahora bien, siendo la conducta típica por incurrir en alguna de las descripciones legales determinadas como falta disciplinaria y antijurídica por ser sustancialmente ilícita, dado que está proscrita la responsabilidad objetiva(27), debe establecerse su culpabilidad, la cual solo puede darse a título de dolo y culpa(28).
En este orden, una vez establecido que la conducta es típica, antijurídica y culpable, es decir, que el investigado es disciplinariamente responsable, la ley señala tres (3) aspectos relacionados con la sanción, a saber, las clases de sanciones(29), el límite mínimo y máximo de las sanciones(30) y los criterios para la graduación de la sanción(31).
En la determinación de la clase de sanción a imponer únicamente confluyen la tipicidad(32) y la culpabilidad(33), de manera que, cuando la falta sea grave (tipicidad) calificada a título de dolo o culpa gravísima (culpabilidad) la sanción, de conformidad con el numeral 2º(34) del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, no puede ser otra que la suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial, las cuales pueden oscilar entre treinta (30) días y doce (12) meses en atención a lo consagrado en el artículo 46(35) de la Ley 734 de 2002, para cuya concreción, el operador disciplinario debe acudir a los criterios para la graduación establecidos en el artículo 47(36) de la Ley 734 de 2002 a fin de establecer con certeza el plazo de la sanción y de la referida inhabilidad.
La actora presenta acusaciones independientes contra el pliego de cargos, a saber que en este se incurrió en error al establecer la sede donde ocurrieron los hechos y la imprecisión en las normas determinadas como violadas. Para la Sala el pliego de cargos es un acto administrativo que no pone fin a la actuación disciplinaria, por lo tanto solo se pueden conocer en vía contencioso administrativa los defectos en ellos predicados en la medida en que se manifiesten en los fallos disciplinarios, ya que para discutir tales las inconformidades los investigados disciplinariamente cuentan con la oportunidad de presentar descargos, nulidades y recursos contra el fallo disciplinario.
Debe señalarse que en el pliego de cargos, al citar las pruebas recaudadas, el ente disciplinario indicó que la actora ingresa a la entidad el 30 de junio de 1981, y desempeña funciones de jefe de la división de cobranzas entre el 1º junio de 1993 hasta el 11 de marzo de 2004; Igualmente, aludió a la prestación de servicios en Medellín, pero al identificar a los autores de la falta, precisó claramente que para el momento de los hechos estaban “adscritos a la administración local de impuestos de Sincelejo”.
Ahora bien, al analizar las pruebas allegadas al expediente, se concluye que la interesada ingresó a la DIAN el 30 de junio de 1981 y se vinculó a la división de cobranzas de la seccional de Sincelejo, desde el 1º de junio de 1993.
Por otra parte si bien en el pliego de cargos el funcionario investigador indicó que la actora infringió el artículo 34, numeral 1º del Código Disciplinario Único que establece los deberes de los servidores públicos, pero al citar las normas trascribió el artículo 35, numeral 1º del mismo estatuto que contiene el régimen de prohibiciones, ello no es suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad que ampara a los actos enjuiciados, pues claramente explicó en qué consistía la falta endilgada.
En el expediente disciplinario a folio 822, obra la Resolución 58 del 24 de marzo de 1995, por medio de la cual se delegan funciones al funcionario Leopoldo Rafael Luna Severiche, por parte de la funcionaría Ruby Esther Díaz Rondón, en calidad de jefe de la división de cobranzas, considerando la necesidad de agilizar el proceso de cobro coactivo. En este acto administrativo se resuelve en el artículo primero, delegar las funciones de firma de embargos, registro de embargos, desembargos, resoluciones de ejecución, actos de aplicación de títulos, autos de secuestro, avalúo y remate, contempladas en los artículos 836, 839, 839-1 y 839-2 del estatuto tributario. En el artículo segundo, se indica que a partir de la fecha de esa delegación, queda bajo responsabilidad de los funcionarios ejecutores de la división el trámite de las diligencias del proceso de cobro. Así mismo obra a folio 824 a 826, las resoluciones 11 del 4 de agosto de 1999, y 138 del 10 de septiembre de 2002, a nombre del funcionario Leopoldo Rafael Luna Severiche.
Adicionalmente, se encuentra que las actuaciones realizadas dentro de los expedientes de cobro coactivo Nº 98000214 del contribuyente Iris del Carmen Monterroza Tuberquia y Nº 96000444 del contribuyente Luis Hernando Tuberquia Flores, fueron ordenadas y ejecutadas en el mes de marzo del año 2003, esto, es cuando la funcionaria ostentaba la calidad de jefe de la división de cobranzas de la administración local de impuestos de Sincelejo y tenía la función de vigilar y controlar las actuaciones que se realizaran por parte de los funcionarios del área, en cumplimiento de las resoluciones de delegación suscritas a nombre de cada uno de los funcionarios.
“Ley 734 de 2002 de febrero 5 de 2002. ‘ART. 34.—Deberes. Son deberes de todo servidor público: 1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de derecho internacional humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente. Los deberes consignados en la Ley 190 de 1995 se integrarán a este código’.
Esto es, que la funcionarla de la administración local de impuestos de Sincelejo, doctora Ruby Díaz Rondón, quien para la época de los hechos se encontraba adscrita a la división de cobranzas de dicha administración, como jefe de la misma, estaba en la obligación de cumplir con las normas establecidas para el nombramiento de auxiliares de la justicia, esto es, que de conformidad con lo establecido en el artículo 843-1 debió haber acudido a la lista de auxiliares de justicia con el fin de instruir a los funcionarios a su cargo, y determinar que no era procedente en dichas actuaciones el nombramiento de una persona diferente a las incluidas en la lista de auxiliares de justicia”.
Lo anterior resulta ser más claro cuando en la versión libre la señora Ruby Esther Díaz Rondón(37), reconoce su error en la designación del secuestre al no seguir las normas que regulan la materia, excusándose en haber hecho una interpretación errada de los artículos 838 y 843-1 del estatuto tributario, lo cual la llevó a concluir que podían hacerse nombramientos de secuestres de la misma administración. Interpretación que a su juicio era razonable pues sus actuaciones estaban guiadas por el principio de celeridad procesal y para hacer menos oneroso el gasto de la administración.
La actora manifestó que la DIAN, por los mismos hechos investigados absolvió a otros funcionarios, por lo cual se vulneró el deber de imparcialidad por ejemplo al absolver al señor Hernández Galván, indicando que se desempeñaba como supernumerario, a pesar de que ha trabajado desde el 26 de septiembre 1996 en la entidad, es decir, que se trataba de un empleado de planta. También se afirmó que no tenía la condición de abogado, lo cual es parcialmente cierto, pues “era egresado de la Cecar, le faltaba graduarse”, tenía los conocimientos y la experiencia necesaria para ejercer sus funciones.
La actora mencionó que la sola vulneración a una disposición disciplinaria no conlleva siempre a la imposición de una sanción, pues deben estudiarse los elementos de ilicitud sustancial y culpabilidad que en su conjunto configuran la falta disciplinaria. Agregó que fue sancionada sin tener en cuenta que se actuó de buena fe y con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituía falta disciplinaria, lo anterior para darle impulso a los procesos de cobro coactivo, evitando que los contribuyentes se sustrajeran de sus obligaciones y operara la prescripción, pero en ningún momento pretendió vulnerar la ley, además una vez entendió la irregularidad en el nombramiento del secuestre, revocó directamente el acto administrativo de designación, lo cual ocurrió el 1º de octubre de 2003, es decir, antes de proferirse el auto de apertura de investigación disciplinaria de 10 de noviembre de 2004, por lo que no se produjo un daño al Estado.
“ART. 9º—Designación, aceptación del cargo, calidades y exclusión de la lista(38). Para la designación, aceptación del cargo, calidades y exclusión de la lista de los auxiliares de la justicia se observarán las siguientes reglas:
De este modo, la accionante no se encontraba amparada por la causal eximente de responsabilidad establecida por el numeral 6º del artículo 28 del Código Disciplinario Único, esto es por actuar “Con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria”, pues si hubiese leído los artículos del estatuto tributario en concordancia con las disposiciones pertinentes del Código de Procedimiento Civil, habría concluido fácilmente que a una persona designada como funcionario público le estaba prohibido posesionarse como secuestre en los procesos de cobro coactivo que adelantaba la administración.
Además, de acuerdo con el extracto de la hoja de vida, la señora Ruby Esther Díaz Rondón es profesional en derecho, es decir que tenía los conocimientos y el entendimiento suficientes para determinar el alcance de las citadas normas, por lo cual no puede ampararse en el principio de la buena fe para justificar su actuación, pues contaba con todos los elementos para salir de su error. Inclusive, esta corporación ha precisado que en los servidores públicos recae una obligación especial de conocer sus deberes y responsabilidades independientemente de la profesión que ejerzan. Al respecto, se ha indicado(39):
“En este estado, no comparte la Sala el argumento que trae a colación el actor en el sentido de que ni la Constitución, ni la ley ni el decreto reglamentario de su función, le exigían obligatoriamente conocer la normativa de la institución en la que labora, además de que su formación lo era en las ciencias de la salud y no en las jurídicas; porque no puede olvidarse, que la responsabilidad de todo servidor público en materia disciplinaria encuentra fundamento, en el postulado superior contenido en el artículo 6º de la Carta Política(40), que se constituye en el cimiento de sus obligaciones y deberes (...).
Es válido entonces afirmar, que el servidor público soporta una carga mayor y superior en materia de responsabilidad, que implica el total conocimiento de los deberes contenidos en los dispositivos de orden constitucional y legal y el entendimiento del alcance de sus actos y de sus omisiones” (resalta la Sala).
“... la conducta activa del funcionario (...) es considerada como falta grave, toda vez que (...):
En segundo lugar, el grado de perturbación del servicio, pues la entidad con posterioridad y ante solicitud del mismo contribuyente, se vio avocada a revocar dicha actuación (...).
En cuarto lugar, cuando la falta se cometa con la participación de varios servidores públicos...”.
Ahora bien, el artículo 46 del Código Disciplinario Único prescribe que la sanción de suspensión no puede ser inferior a un (1) mes ni superior a doce (12) meses y en el sub lite se aplicó la sanción inferior más un (1) día, indicando que de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 47 Ibídem, la demandante no tenía antecedentes disciplinarios, ni fiscales, además, realizó la revocatoria de la designación cuando advirtió la irregularidad “... y que con su conducta se incurrió en un error de prohibición de tipo vencible, el cual deja intacto el dolo y exige un menor grado de reproche en la sanción, y por otro lado, el grave daño social de la conducta, pues se evidencia en el actuar del funcionario el desconocimiento de los procedimientos para el procedimiento de cobro...”.
En el trámite del proceso de cobro coactivo se revocaron los actos mediante los cuales se designó al señor Leopoldo Luna Severiche como secuestre, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 849-1 del estatuto tributario(41); sin embargo, ello no impedía surtir la investigación disciplinaria con fundamento en tales irregularidades, pues el procedimiento establecido no excluye la responsabilidad disciplinaria de los agentes estatales, cuando exista mérito para declararla, tal como ocurrió en el sub lite.
Atendiendo a lo expuesto, al no prosperar los cargos formulados por la demandante y mantenerse incólume la presunción de legalidad de las decisiones disciplinarias acusadas, la Sala denegará las pretensiones de la demanda.
(15) Código Disciplinario Único, artículos 4º; 23; 43, num. 9º; 184, num. 1º.
(16) Código Disciplinario Único, artículo 5º.
(17) Código Disciplinario Único, artículos 13; 43, num. 1º; 44 parágrafo.
(18) Código Disciplinario Único, artículo 42.
(19) Código Disciplinario Único, artículo 43.
(20) Código Disciplinario Único, artículo 48.
(21) Código Disciplinario Único, artículo 5º.
(22) Ley 599 de 2000, “ART. 11.—Antijuridicidad. Para que una conducta típica sea punible se requiere que lesione o ponga efectivamente en peligro, sin justa causa, el bien jurídicamente tutelado por la ley penal”.
(23) Artículo 28º, numerales 1º a 6º del Código Disciplinario Único. La causal número 7 responde a la culpabilidad.
(24) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia de 2 de mayo de 2013, Radicación 11001-03-25-000-2010-00149-00(1085-2010), actor: Edgar Ariosto Alvarado González, demandado: Nación - Procuraduría General de la Nación, única instancia – autoridades nacionales.
(26) Cfr. las sentencias C-205 de 2003, C-252 de 2003, C-431 de 2004 y C-796 de 2004.
(27) Código Disciplinario Único, artículo 13.
(28) Código Disciplinario Único, artículo 44, parágrafo.
(29) Código Disciplinario Único, artículo 44, numerales 1º a 5º, clases de sanciones:
(30) Código Disciplinario Único, artículo 46.
(31) Código Disciplinario Único, artículo 47, parágrafo.
(32) Falta gravísima, grave o leve.
(33) Dolo, culpa gravísima o culpa grave.
(34) Ley 734 de 2002. “ART. 44.—Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones:
2. Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas. Numeral declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-124 de 2003”.
(35) Ley 734 de 2002, “ART. 46.—Límite de las sanciones. La inhabilidad general será de diez a veinte años; la inhabilidad especial no será inferior a treinta días ni superior a doce meses; pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente.
(36) Ley 734 de 2002, “ART. 47.—Criterios para la graduación de la sanción.
(37) Versión libre de 23 de noviembre de 2005, folio 158 a 160 del expediente -cuadernos del expediente disciplinario.
(38) Este artículo fue modificado por el artículo 3º de la Ley 794 de 2003. Posteriormente, fue derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012, norma que rige a partir del 1º de enero de 2014, en los términos del numeral 6) del artículo 627.
(39) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia de 19 de abril de 2012, Expediente 52001-23-31-000-2006-00660-01 (0666-2008), actor: Carlos Alberto Aguirre Cortés.
(40) Carta Política, artículo 6º “Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.
(41) “ART. 849-1.—Irregularidades en el procedimiento. Las irregularidades procesales que se presenten en el procedimiento administrativo de cobro deberán subsanarse en cualquier tiempo, de plano, antes de que se profiera la actuación que aprueba el remate de los bienes.

References: ARTÍCULO 9
 artículo 5
 artículo 44
 artículo 46
 artículo 47
 artículo 34
 artículo 35
 Resolución 
 artículo 843
 artículo 28
 artículo 6
 artículo 46
 artículo 47
 artículo 849
 artículo 5
 artículo 42
 artículo 43
 artículo 48
 artículo 5
 Artículo 28
 artículo 13
 artículo 44
 artículo 44
 artículo 46
 artículo 47
 artículo 3
 artículo 626
 artículo 627
 artículo 6