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Sentencia nº 00426 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 11 de Mayo de 2004 - Jurisprudencia - VLEX 283402027
Sentencia nº 00426 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 11 de Mayo de 2004
Fecha de Resolución: 11 de Mayo de 2004
Número de Expediente: 2002-0296
MAGISTRADO PONENTE: L.I. ZERPA
EXP. Nº 2002-0296
Los abogados M.R., J.C.R.R. y M.E.V.K., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 5.907, 26.906 y 59.882 respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano C.A.M., titular de la cédula de identidad N° 2.107.811, mediante escrito presentado ante esta Sala el 03 de abril de 2002, interpusieron recurso contencioso-administrativo de nulidad contra el acto administrativo de fecha 28 de septiembre de 2001, por el cual el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, confirmó la declaratoria de responsabilidad administrativa de su representado, por hechos acaecidos durante el año 1996 mientras desempeñaba el cargo de Presidente del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), así como también se confirmó la multa impuesta por la cantidad de ochocientos cuarenta mil bolívares (Bs. 840.000,00), dictadas ambas medidas por la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, en fecha 05 de abril de 2001.
Por auto de fecha 10 de abril de 2002, se dio cuenta en Sala y se ordenó solicitar a la Contraloría General de la República la remisión del expediente administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 123 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
El 23 de septiembre de 2002 se remitió el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Sala Político-Administrativa, a los fines de la admisibilidad del recurso principal.
El Juzgado de Sustanciación, por auto de fecha 08 de octubre de 2002, admitió la acción de nulidad interpuesta y ordenó abrir cuaderno separado a los fines del pronunciamiento respectivo por parte de la Sala en relación con la solicitud de suspensión de efectos ejercida.
El 14 de enero de 2003 se libró el cartel a que hace referencia el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual fue retirado y consignado el 22 de enero de 2003, un ejemplar de su publicación.
Concluida la sustanciación del expediente, se ordenó su remisión a esta Sala a los fines consiguientes.
El día 20 de marzo de 2003 se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado L.I. Zerpa y se fijó el quinto (5º) día de despacho siguiente para dar inicio a la relación de la causa.
Por decisión de fecha 27 de marzo de 2003, la Sala negó la suspensión de efectos solicitada.
El día 22 de abril de 2003, siendo la oportunidad procesal para celebrar el acto de informes, compareció la representación judicial de la Contraloría General de la República y consignó el escrito de conclusiones.
Por auto del día 10 de junio de 2003, se declaró terminada la relación de la causa y se dijo “VISTOS”.
Por diligencia del 27 de enero de 2004, la representación judicial de la Contraloría General de la República solicitó pronunciamiento de la Sala.
El acto administrativo sancionatorio, encuentra su fundamento en la averiguación administrativa iniciada y culminada por la Dirección de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, a propósito de la inspección fiscal practicada en el Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), de cuyo resultado se detectaron presuntas irregularidades administrativas ocurridas durante el año 1.996, período en el cual el ciudadano C.A.M. desempeñaba el cargo de Presidente del nombrado organismo, a quien se le declaró la responsabilidad administrativa por dos hechos específicos.
En primer lugar, por haber empleado fondos provenientes de créditos presupuestarios por un monto de seis millones quinientos bolívares (Bs. 6.500.000,00), para finalidades distintas a aquellas para las cuales estaban destinadas, conformando con su firma órdenes de pago por concepto de servicio gratuito de remolque y arrastre en la Autopista Regional del Centro, imputados a la partida 4.04.00.00 “Activos Reales”, siendo que, en criterio de la Contraloría, debían ser imputados a la partida 4.03.00.00 “Servicios No Personales”, de conformidad con lo previsto en el Plan Único de Cuentas aplicable al ejercicio fiscal de 1.996.
En segundo lugar, se le cuestionó el hecho de haber celebrado contratos de obras por un monto de setenta millones novecientos treinta y cinco mil seiscientos treinta y cinco bolívares con diecinueve céntimos (Bs. 70.935.635,19), sin estar autorizado para ello por el Directorio del Instituto que presidía, ni tampoco por el Gobernador del Estado Miranda.
Con base en los hechos supra descritos, la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales, resolvió declarar la responsabilidad administrativa del funcionario C.A.M., en su condición de Presidente del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), con fundamento en lo dispuesto en los artículos 113, numeral 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente en ese entonces, y 35 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, aplicándosele la sanción de multa por la cantidad de ochocientos cuarenta mil bolívares (Bs. 840.000,00). Tal sanción fue ratificada en iguales términos, en virtud de resolución emanada del Contralor General de la República.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO 1.- La representación judicial del funcionario sancionado, rebatió el cargo imputado por el órgano contralor, según el cual su representado empleó fondos públicos en finalidades distintas de aquellas a que estaban destinados en el Presupuesto de Ingresos y Gastos del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda, durante el ejercicio fiscal de 1.996. Al respecto, sostienen que su patrocinado no cambió el destino de ninguna partida sino que se limitó a ejecutar el presupuesto del Instituto, tal como había sido sancionado por la Asamblea Legislativa del Estado y aprobado por el Gobernador del Estado, mediante Decreto Nro. 310-1 del 26-12-95.
Con base en ese planteamiento denunciaron el vicio de falso supuesto, argumentando que el Contralor General de la República pretendió declarar la responsabilidad administrativa del ciudadano C.A.M., por hechos que no aparecen tipificados como generadores de responsabilidad administrativa en la ley que rige sus funciones, pues, insisten, su responsabilidad se limita a ejecutar el presupuesto ya aprobado, lo que, sostiene, de ningún modo, le inculpa de los hechos antes narrados.
2.- El segundo de los cargos imputados, se encuentra referido a la omisión de formalidades en la celebración de contratos para obras públicas, argumento que fue cuestionado de forma separada por los apoderados judiciales del recurrente, tomando en cuenta las características particulares de cada contrato.
a.- En lo que se refiere al contrato Nro. 96-492 de fecha 30-12-96, se imputó el hecho de haberlo suscrito “sin estar previa y legalmente autorizado para ello por el Directorio del Instituto y el Gobernador del Estado Miranda”. A este respecto, sostienen que la obra que dio lugar a la contratación referida, no estuvo contemplada en el presupuesto original de INVITRAMI, sino que surgió bajo un régimen de excepción, producto de una situación de emergencia que se presentó en todo el Estado Miranda.
Agregan que el contrato en cuestión se firmó bajo la anuencia del Gobernador del Estado, por lo que no se consideró necesario someterlo a la aprobación formal del Directorio del Instituto. Además, señalan como complemento a su afirmación, que el artículo 1º del Decreto Nro. 0295 del 20 de mayo de 1.996, emanado del Gobernador del Estado Miranda, establece que cuando el contrato excede de los quince millones de bolívares (Bs. 15.000.000,00), no es requerida la aprobación de la junta directiva del Instituto sino del Gobernador del Estado, lo cual, mencionan, fue obtenido en este caso.
b.- Respecto del contrato Nro. 96-440 de fecha 19-11-96, indican que el órgano investigador imputó a su representado el no haber sometido previamente el contrato a la autorización respectiva por parte del Directorio del Instituto, al igual que en el caso anterior. En este caso, las explicaciones se centran en señalar que INVITRAMI, se vio en la necesidad de acometer trabajos de remoción de derrumbes a efectos de restablecer el tránsito por la vía dañada, generándose como evaluación inicial del costo de las obras, un monto inferior a los diez millones de bolívares, lo que plantea, autorizaba al Presidente del Instituto a contratar sin necesidad de someterlo a la Junta Directiva, sin embargo, añade que al formalizar la celebración del contrato con las obras extras y la inclusión del 16 % por concepto de impuesto al consumo suntuario y a las ventas al mayor, la cantidad arrojada resultó ser por un total de once millones novecientos noventa y nueve mil cuatrocientos noventa y nueve bolívares con veintiocho céntimos (Bs. 11.999.499,28), por lo que procedió a presentar las explicaciones respectivas a la Junta Directiva, la cual convalidó todo lo actuado.
c.- En relación con el contrato Nro. 96-484 de fecha 30-12-96, se eximen de presentar defensa por cuanto la contratación posteriormente fue anulada.
d.- Respecto del contrato Nro. 96-435 de fecha 17-09-96, celebrado con la empresa Constructora Iriaca, C.A., por el monto de veintidós millones quinientos sesenta y siete mil setecientos sesenta y cinco con dos céntimos (Bs. 22.567.765,02), también alusivo a reparaciones que debieron efectuarse a la carretera Ocumare-Cúa, por haber presentado un alto deterioro en el pavimento por infiltración de aguas de lluvia; mencionan que aún cuando no constan las autorizaciones relacionadas con el referido contrato, tanto la Gobernación como el Directorio del Instituto se mantuvieron plenamente informados de las acciones acometidas, en virtud de la emergencia presentada.
Como vicio común a todos los casos, hacen referencia a la inmotivación en que incurriera el órgano contralor al omitir las razones que le llevaron a continuar la averiguación administrativa de su representado, a pesar de que el caso en cuestión no dio lugar a perjuicios pecuniarios. A este respecto, indican, que la norma contenida en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, exige que al continuar la averiguación en aquellos casos en que no se hubiera causado perjuicios pecuniarios, el ente sancionador deberá motivar las razones de la continuación, por cuanto se encuentra obligado a expresar el criterio que originó tal decisión; situación que, afirman los apoderados judiciales del recurrente, no se cumplió en el caso de autos.
Como alegatos subsidiarios, hacen referencia a su inconformidad con la imposición de multa, establecida en la cantidad de ochocientos cuarenta mil bolívares (Bs. 840.000,00), así como también a la desproporción existente entre ésta y la presunta falta cometida por su representado.
En el primer caso, esto es, en lo que se refiere a la situación agravante aplicada a su representado, por el hecho de mantener la condición de funcionario público; afirman que tanto la responsabilidad administrativa como la disciplinaria, representan medidas que sólo pueden ser declaradas respecto de éstas personas y no de los particulares, quienes en todo caso, sólo podrían ser objeto de las acciones civiles y penales a que hubiere lugar, aseverando, en consecuencia, que la Administración no debe asumir tal condición como una circunstancia agravante sino como una condición natural del cargo desempeñado. Asimismo, y ya en relación con la desproporción de la sanción, manifiestan los apoderados judiciales del recurrente que el órgano contralor no tuvo en cuenta que, conforme lo dispone el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, toda providencia administrativa deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma. En ese supuesto, acuden al contenido del artículo 130 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente en ese entonces, para sostener que no debe imponerse la multa sin que previamente se inste al funcionario a subsanar la falta dentro del plazo establecido, situación que, exponen los abogados, no se hizo presente en el caso de autos. Por las razones anotadas, la representación judicial del ciudadano C.A.M., en su condición de Presidente del Instituto del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), solicitó a esta Sala la nulidad del acto administrativo emanado del Contralor General de la República, así como también que se declare que la condición de funcionario público no constituye una circunstancia agravante en la imposición de la sanción de multa impuesta.
III ARGUMENTOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA El abogado C.A.M.R., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 65.724, en su carácter de representante judicial de la Contraloría General de la República, según consta de la Resolución Nº 01-00-029 de fecha 12 de agosto de 2002, publicada en Gaceta Oficial Nº 37.504 de fecha 13 de agosto de 2002; estando en la oportunidad legal fijada para la consignación del escrito de informes, desplegó la defensa de su representada, en los siguientes términos:
Afirma que la representación judicial del recurrente incurrió en un error sustancial al sostener el vicio de falso supuesto, pues asegura que el acto fue dictado una vez que el ente contralor estableció que el ciudadano C.A.M. utilizó fondos públicos en finalidades distintas a las que estaban previstas, y también, por celebrar contratos de obra sin estar previa y legalmente autorizado para ello por la Junta Directiva de dicho instituto, así como tampoco por el Gobernador de la referida entidad territorial, hechos éstos que se corresponden con los supuestos contemplados en los artículos 113, numeral 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para el momento en que ocurrieron los hechos, y en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público.
Agrega que la responsabilidad administrativa del recurrente fue declarada básicamente por la falta de verificación en que incurriera, respecto de la partida presupuestaria a la cual debían imputarse los pagos realizados por el mencionado instituto, por concepto de los contratos celebrados con la sociedad civil Taxis Móvil Enlace, cuyo objeto se encuentra definido en la prestación del servicio gratuito de grúas a los usuarios de la Autopista Regional del Centro.
Refiere que tales pagos fueron imputados erróneamente a la partida 4.04.00.00 “Activos Reales”, cuando lo procedente era cancelar dichos pagos según la partida presupuestaria 4.03.00.00 “Servicios No Personales”, aunado ello al hecho de que el recurrente no estaba autorizado previa ni legalmente por la Junta Directiva de INVITRAMI, para suscribir los contratos de obra descritos en el acto administrativo sancionatorio.
Por tal razón, insiste en señalar que la condición de Presidente del instituto, ostentada por el ciudadano C.A.M., le imponía un conocimiento integral de las disposiciones legales relativas a la ejecución del gasto; cuestión ésta que, indica, al ser inobservada por el recurrente, comprometió su responsabilidad administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 12 del artículo 113 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.
En relación con el supuesto referido a la celebración de los contratos que han sido objeto de cuestionamiento, señala la representación judicial del ente contralor que el caso identificado con el número 96-440 del 19 de noviembre de 1996, por un monto de once millones novecientos noventa y nueve mil cuatrocientos noventa y nueve con veintiocho céntimos, (Bs. 11.999.499,28), requería de la autorización y aprobación del Directorio del Instituto que presidía.
Igualmente, menciona el apoderado judicial de la Contraloría General de la República, que los contratos signados con los números 96-435 de fecha 17 de septiembre de 1996, por la cantidad de veintidós millones quinientos ochenta y siete mil setecientos sesenta y cinco con dos céntimos (Bs. 22.587.765,02), y 96-492 del 30 de diciembre de 1996, por un monto de veintiún millones cuatrocientos ochenta y seis mil ochocientos veinticuatro con trece céntimos (Bs. 21.486.824,13), debieron pasar inexorablemente por la autorización del Gobernador del Estado Miranda, situación que, en su criterio, al no ser verificada, se tradujo en la materialización del ilícito previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público.
Respecto de la inmotivación alegada por la parte recurrente, rebate primero el hecho de que se aleguen simultáneamente el mencionado vicio y aquél circunscrito al falso supuesto, por obrar incompatibilidad entre éstos al tratarse de conceptos contradictorios.
Sin menoscabo de ello, advierte también la incongruencia generada por los apoderados judiciales del recurrente, cuando señalan que la Contraloría General de la República debió culminar la averiguación administrativa al determinar la inexistencia de un daño al patrimonio público, o en todo caso, motivar la continuación del procedimiento, una vez que estimara proseguir la averiguación administrativa.
Al respecto, informa que el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para el momento de ocurrencia de los hechos, contenía una norma atributiva de competencia administrativa, la cual facultaba a su representada a continuar con el procedimiento de averiguaciones administrativas en aquéllos casos en que el monto del perjuicio haya sido estimado en menos de cincuenta salarios mínimos e incluso, en ausencia de perjuicio económico cuantificable.
Expresa asimismo, que tal circunstancia no representa un obstáculo para declarar la responsabilidad administrativa de cualquier persona, como sucede en el caso presente, en el cual el órgano contralor consideró necesario continuar la averiguación independientemente del daño causado, una vez establecidos los hechos y la relación de causalidad entre éstos y el recurrente.
Finalmente, en lo que se refiere a la inconformidad alegada respecto de la multa impuesta con fundamento en la circunstancia agravante establecida en la ley; aduce el representante judicial de la Contraloría General de la República que su patrocinada acordó imponerle al recurrente la sanción de multa por la cantidad de ochocientos cuarenta mil bolívares (Bs. 840.000,00), basándose en la circunstancia agravante contenida en el literal b, pero también en la atenuante contemplada en el numeral 1, ambos previstos en el artículo 67 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, por los cuales se toma en cuenta, en el caso de la agravante, la condición de funcionario público, y en el caso de la atenuante, el hecho de no haber incurrido el contraventor en falta que amerite imposición de multa, durante los tres años anteriores a aquél en que se cometió la infracción.
En ese sentido, señala que el literal referido a la condición agravante de ser funcionario público resulta aplicable al caso de autos, por cuanto la responsabilidad administrativa no sólo es decretada respecto de tales, sino también de aquéllos particulares que de una u otra forma intervengan en la custodia, administración o manejo de bienes o fondos públicos, por lo que no duda en afirmar que la situación agravante discutida se encuentra ajustada a derecho.
Además, insiste en afirmar que la señalada condición agravante fue compensada con la circunstancia atenuante prevista en el numeral 1 de la misma norma, por no haber incurrido en faltas con imposición de multas durante los tres últimos años anteriores a la presente; razones éstas que llevan a esa representación a negar que el órgano administrativo de primer grado se haya excedido al imponer la multa objeto de impugnación, toda vez que, expresa, el basamento de la sanción se encontraba contemplado en el artículo 67 del Reglamento de la Contraloría General de la República, restándole al ente contralor solamente ponderar las circunstancias que rodearon la situación y de acuerdo con ello aplicar la sanción correspondiente, guardando asimismo la debida proporcionalidad entre la falta cometida y la sanción impuesta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Con base en tales razonamientos, el apoderado judicial de la Contraloría General de la República solicitó la declaratoria sin lugar del recurso contencioso-administrativo ejercido por el ciudadano C.A.M..
Pasa esta Sala a decidir el recurso contencioso-administrativo de nulidad ejercido por el ciudadano C.A.M., contra el acto administrativo de efectos particulares dictado por la Contraloría General de la República, en virtud del cual se confirmó el acto original emanado del órgano de primer grado, por cuyo mandato se declaró su responsabilidad administrativa y se le aplicó sanción de multa.
Efectuada la lectura del expediente administrativo y examinados los alegatos formulados por la parte recurrente, así como por el órgano emisor del acto, se observa:
Los apoderados judiciales del recurrente ejercieron la defensa del ciudadano C.A.M., basándose fundamentalmente en la denuncia de dos vicios particulares. El primero de ellos referido al falso supuesto en que presuntamente incurriera la Administración al declarar la responsabilidad administrativa de su representado por hechos que no aparecen tipificados como generadores de responsabilidad administrativa en la ley que rige sus funciones, pues, señalan, el recurrente no cambió el destino de ninguna partida sino que se limitó a ejecutar el presupuesto del Instituto, tal como había sido sancionado por la Asamblea Legislativa del Estado y aprobado por el Gobernador del Estado, mediante Decreto Nro. 310-1 del 26-12-95. Al mismo tiempo, hacen referencia a la inmotivación en que incurriera el órgano contralor al omitir las razones que le llevaron a continuar la averiguación administrativa de su representado.
Antes de proseguir en el examen de los argumentos expuestos, esta Sala considera necesario dejar en claro la inconveniencia que supone alegar simultáneamente la existencia de los vicios señalados.
Sobre este tema, la Sala ha sido constante en afirmar que al alegarse paralelamente los vicios de inmotivación y falso supuesto, se produce una incoherencia que impide constatar la existencia de uno u otro, dado que se trata de conceptos mutuamente excluyentes. En efecto, la inmotivación supone la omisión de los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar al acto; y el falso supuesto alude en cambio, a la inexistencia de los hechos, a la apreciación errada de las circunstancias presentes, o bien a la fundamentación en una norma que no resulta aplicable al caso concreto, por lo que debe quedar claro que al ser planteados tales argumentos a la vez, lo procedente es desestimarlos.
Ahora bien, como quiera que en este caso el planteamiento relativo a la inmotivación, más que dirigido a la totalidad del acto se encuentra referido sustancialmente al deber que tiene el ente contralor, según se expone, de motivar la continuación de la averiguación administrativa, esta Sala pasará a considerar tal argumento una vez examinados los elementos de autos dirigidos a verificar la existencia de un falso supuesto por parte de la Administración.
Se hace necesario, entonces, atender primero a los fundamentos jurídicos que dieron lugar a la responsabilidad administrativa y su correspondencia con los hechos imputados al recurrente, a objeto de verificar que la actuación del órgano sancionador se halle ajustada a la legalidad que debe reinar en toda actuación administrativa. En tal sentido, se observa:
La Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, con fundamento en el numeral 12 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el artículo 35 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, resolvió declarar la responsabilidad administrativa del ciudadano C.A.M., en su condición de Presidente del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), por presuntas irregularidades administrativas ocurridas durante el ejercicio fiscal de 1.996, relacionadas con la utilización de fondos provenientes de créditos presupuestarios por un monto de seis millones quinientos mil bolívares (Bs. 6.500.000,00), en finalidades distintas de aquéllas a que estaban destinadas, conformando órdenes de pago por concepto de servicio gratuito de remolque y arrastre en la Autopista Regional del Centro, imputados a la partida 4.04.00.00 “Activos Reales”, siendo que, en criterio del ente contralor, debían ser imputados a la partida 4.03.00.00 “Servicios No Personales”, de acuerdo con lo establecido en el Plan Único de Cuentas aplicable al ejercicio fiscal del año 1.996.
Asimismo, se le ha imputado el hecho de haber celebrado contratos de obras por la cantidad de setenta millones novecientos treinta y cinco mil seiscientos treinta y cinco bolívares con diecinueve céntimos (Bs. 70.935.635,19), sin estar previa y legalmente autorizado para ello por el Directorio del Instituto y el Gobernador del Estado Miranda.
A objeto de precisar la responsabilidad administrativa que pudo derivarse de las actuaciones descritas, resulta menester precisar los siguientes hechos:
a.- Corre inserto al folio 76 del expediente administrativo, el contrato celebrado en fecha 03 de junio de 1.996, entre el Presidente del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI) y la sociedad civil Taxis Móvil Enlace, por virtud del cual se acordó otorgar el servicio gratuito de grúa, remolque y arrastre a los vehículos accidentados en la Autopista Regional del Centro. De las actas subsiguientes se constatan las órdenes de pago emitidas por tal concepto, en cuyo formato, además, se aprecia la asignación de las cantidades descritas a la partida 4.04.02.01.00.03.00.
b.- Consta en el folio 241, el contrato de obra celebrado en fecha 17 de septiembre de 1.996, entre el Presidente del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI) y la sociedad mercantil Constructora Iriaca, C.A., por un monto de veintidós millones quinientos ochenta y siete mil setecientos sesenta y cinco bolívares con dos céntimos (Bs. 22.587.765,02), por el cual se acordó la realización de trabajos de rehabilitación de la vía Ocumare del Tuy- Cua, quedando constancia del acta de inicio de la obra y el acta de terminación.
c.- Al folio 248 del expediente administrativo, corre inserto el contrato de obra celebrado en fecha 19 de noviembre de 1.996, entre el Presidente del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI) y la sociedad mercantil Constructora Odracir, C.A., por un monto de once millones novecientos noventa y nueve mil cuatrocientos noventa y nueve bolívares con veintiocho céntimos (Bs. 11.999.499, 28), celebrado con el objeto de efectuar trabajos de corte y remoción de tierra para ampliación de vía, en el sector de Araguita, Vía Turgua. Asimismo, se aprecia de documentos consignados, los comprobantes de egreso así como constancia de recibo de pago por la cantidad antes señalada.
d.- Consta en el folio 284, el contrato de obra de fecha 30 de diciembre de 1.996, celebrado entre el Presidente del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI) y la sociedad mercantil Constructora Remiglader, C.A., por la cantidad de catorce millones ochocientos sesenta y un mil quinientos cuarenta y seis bolívares con setenta y seis céntimos (Bs. 14.861.546,76), mediante el cual se pactó la realización de trabajos de asfaltado en calles de la urbanización Terrinca y en diferentes vías del Municipio Z. delE.M.. Sobre este contrato, el expediente no arroja información respecto de pago alguno.
e.- Corre inserto al folio 296 del expediente administrativo, el contrato de obra celebrado entre el Presidente del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI) y la sociedad mercantil Urbanizadora Inversora Vial, s.r.l. (URIVIAL) por un monto de veintiún millones cuatrocientos ochenta y seis mil ochocientos veinticuatro bolívares con trece céntimos (Bs. 21.486.824,13), acordado para ejecutar el corte y remoción de tierra para ampliación de vía en el sector Araguita, Vía Turgua. De las actas subsiguientes, se constatan las constancias de egreso del presupuesto por la cantidad fijada en el contrato.
Como quiera que el acto administrativo impugnado basó su contenido en la imputación que se hiciera al ciudadano C.A.M. de dos ilícitos claramente diferenciados, esto es, uno relacionado con la asignación errada del gasto a una partida presupuestaria distinta a la que correspondía, según lo contemplado en el Plan Único de Cuentas del año 1.996, y el otro, fundamentado en la celebración de contratos de obra sin la autorización del Directorio del Instituto que presidía y del Gobernador del Estado Miranda; esta Sala pasa ahora a examinar los hechos descritos en correspondencia con las imputaciones efectuadas por el órgano contralor. En ese sentido, se observa:
En el primer caso de los señalados, a saber, por el que se imputa al recurrente haber empleado fondos provenientes de créditos presupuestarios por un monto de seis millones quinientos bolívares (Bs. 6.500.000,00), en finalidades distintas a aquellas para las cuales estaban destinadas, conformando con su firma órdenes de pago por concepto de servicio gratuito de remolque y arrastre en la Autopista Regional del Centro, imputados a la partida 4.04.00.00 “Activos Reales”, siendo que, en criterio de la Contraloría, debían ser imputados a la partida 4.03.00 “Servicios No Personales”, de conformidad con lo previsto en el Plan Único de Cuentas aplicable al ejercicio fiscal de 1.996; la Sala observa:
Previamente a la revisión de las partidas utilizadas, es importante tener en cuenta que el Ejecutivo Nacional, a través de la Oficina Central de Presupuesto, ha tenido a su cargo el dictamen de las normas generales del sistema de contabilidad para el registro, seguimiento y liquidación de la ejecución presupuestaria de los organismos ejecutores, así como los demás entes sujetos a esa ley.
Con base en ello, el mencionado órgano ha contado con la facultad para dictar anualmente el Plan Único de Cuentas de Recursos y Egresos, instrumento que, por virtud del artículo 10 de la Ley Orgánica de Régimen presupuestario publicada en Gaceta Oficial Nro. 4.718 del 26 de abril de 1.994, aplicable al presente caso, se ha consolidado como de obligatorio cumplimiento por parte de los entes ejecutores del presupuesto nacional.
El primer aspecto en discusión alude al hecho de que se hubieran comprometido recursos del presupuesto del año 1.996, para gastos que no se correspondían, según ha sido expresado, con las partidas contenidas en el Plan Único de Cuentas del mismo año. Señala el recurrente que su responsabilidad se limita al hecho de haber ejecutado el presupuesto, tal como éste había sido aprobado para el año 1.996.
A este respecto, efectivamente se constató que el Presidente del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI) celebró el 03 de junio de 1.996 con la sociedad civil Taxis Móvil Enlace, un contrato destinado a otorgar el servicio gratuito de grúa, remolque y arrastre a los vehículos accidentados en la Autopista Regional del Centro, por un monto de seis millones quinientos mil bolívares (Bs. 6.500.000,00), librándose órdenes de pago por tal cantidad con cargo a la partida presupuestaria 4.04.00.00 “Activos Reales”, sub-partida genérica 4.04.02 “Conservaciones, ampliaciones y mejoras” y sub-partida específica 4.04.02.01.00 “Conservaciones, ampliaciones y mejoras de obras en bienes del dominio público”.
De acuerdo con los parámetros fijados en el Plan único de Cuentas del año 1.996, la partida denominada “Activos Reales”, se encuentra referida principalmente a los gastos producidos por la adquisición de equipos y maquinarias, así como sus componentes adicionales y reparaciones que se produjeran con ocasión de ellos. También contiene los rubros correspondientes a construcciones y edificaciones de obras del dominio público y privado y otros activos intangibles.
Es claro, entonces, que la contratación del servicio de grúa, remolque y arrastre de los vehículos accidentados en el área destinada a ello, no constituye lógicamente un gasto a ser imputado a la partida antes referida, dado que no se corresponde con la descripción efectuada; antes por el contrario, es preciso tomar en cuenta que se trata del alquiler de un servicio específico que encuentra acomodo en una partida distinta a la mencionada, como podría ser, tal como lo señalara la Contraloría General de la República, la partida 4.03.00 “Servicios No Personales”, la cual comprende, entre algunas de las sub-partidas, los alquileres de equipos y maquinarias, así como los servicios de transporte y almacenaje que sean requeridos.
En ese sentido, no solo es pertinente insistir en este último argumento sino que además, resulta necesario agregar la inconsistencia del planteamiento sostenido por el recurrente, cuando señala que su actuación se limitó a ejecutar el presupuesto ya aprobado para el año 1.996, pues de las actas no se constata que la contratación del servicio de grúa, objeto de discusión, corresponda a un rubro distinto al establecido en el Plan Único de Cuentas. Sin duda, forma parte de su tarea como Presidente y miembro del Directorio, velar por la correcta administración del patrimonio del Instituto, cuidando, entre otros aspectos, la correspondencia de cada gasto efectuado con las partidas contenidas en el instrumento que emana anualmente de la OCEPRE.
Las circunstancias descritas ponen en evidencia que en el presente caso, se efectuaron imputaciones con cargo al presupuesto del año 1.996, sin guardar la clasificación establecida por la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE), a pesar de existir la obligación por parte del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), de dar cumplimiento a las pautas fijadas por el ente presupuestario, tal como lo dispone el artículo 1º, numeral 3 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, cuando impone a los institutos autónomos atender a las directrices emanadas de la Oficina Central de Presupuesto, en materia de clasificación y denominación de los programas y proyectos propuestos.
Sin duda, una vez efectuada la respectiva clasificación, los créditos asignados a cada una de las categorías deberán imputarse a la correspondiente partida, las cuales expresarán la especie de los bienes y servicios que son adquiridos.
La inobservancia de tal obligación, esto es, atribuir de manera equivocada un pago a una partida que no se corresponde, hace incurrir al contraventor en una clara transgresión del principio de especialidad cualitativa, trayendo como consecuencia un desequilibrio en las asignaciones del presupuesto, situación que expresamente ha sido prohibida por el artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario de 1.994, aplicable al presente caso, cuando establece:
No se podrán adquirir compromisos para los cuales no existan créditos presupuestarios, ni disponer créditos para una finalidad distinta a la prevista.
Por tanto, queda claro respecto del recurrente, ciudadano C.A.M., que en su condición de Presidente del Instituto de Vialidad y Transporte (INVITRAMI), y de conformidad con lo dispuesto en el numeral 12, artículo 113 de la entonces vigente Ley Orgánica de Régimen presupuestario, incurrió en responsabilidad administrativa al conformar con su firma las órdenes de pago emitidas contra el presupuesto asignado al organismo en cuestión, disponiendo de créditos para una finalidad distinta a aquella para la cual fue prevista, pues se reitera, su conducta infringió el contenido de la norma contemplada en el artículo 43 eiusdem. Así se decide.
En lo que se refiere a la responsabilidad administrativa, también declarada al recurrente por celebrar contratos de obras, sin estar previa y legalmente autorizado para ello por el Directorio del Instituto y el Gobernador del Estado Miranda; cabe señalar que, en efecto, la celebración de los referidos contratos, se encontraba para la fecha, sujeta a las disposiciones contenidas en el Decreto Nro. 0295 de fecha 13 de mayo de 1.996, emanado del entonces Gobernador del Estado Miranda. A este respecto, es preciso destacar que el mencionado instrumento estableció los límites de los compromisos financieros y su autorización, en caso de ser requerida.
Se determinó que en aquellos casos en los cuales los compromisos excedieran de quince millones de bolívares (Bs. 15.000.000,00), la celebración del contrato debía estar sujeta no sólo a la aprobación del Instituto de Vialidad y Transporte (INVITRAMI), sino también a la autorización del Gobernador del Estado.
Asimismo, cuando se tratara de compromisos financieros cuyos montos se encontraran por debajo de diez millones de bolívares (Bs. 10.000.000,00), el Presidente del Instituto contaba con la facultad para celebrar dichos contratos.
Ciertamente, esta Sala pudo constatar la celebración de los siguientes contratos de obra, objetos de averiguación administrativa: el contrato identificado con el número 96-435 de fecha 17-09-96, por un monto de veintidós millones quinientos ochenta y siete mil setecientos sesenta y cinco bolívares con dos céntimos (Bs. 22.587.765,02); el contrato número 96-440 fecha 19-11-96, por un monto de once millones novecientos noventa y nueve mil cuatrocientos noventa y nueve bolívares con veintiocho céntimos (Bs. 11.999.499,28); el contrato número 96-484 de fecha 19-11-96, por la cantidad de catorce millones ochocientos sesenta y un mil quinientos cuarenta y seis bolívares con setenta y seis céntimos (Bs. 14.861.546,76), el cual fue anulado posteriormente, tal como se desprende del folio 651 y siguientes del expediente administrativo, por lo que a ese respecto no existe pronunciamiento sobre la responsabilidad; y el contrato número 96-492 de fecha 30-12-96, por un monto de veintiún millones cuatrocientos ochenta y seis mil ochocientos veinticuatro bolívares con trece céntimos (Bs. 21.486.824,13).
Se logró también determinar que los mencionados contratos fueron celebrados directamente por el Presidente del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), sin mediar aprobación por parte del Directorio del organismo, y mucho menos sin la autorización del Jefe del Ejecutivo Estadal.
A este supuesto, el recurrente ha esgrimido en su defensa que en virtud de la emergencia presentada en todo el Estado Miranda, INVITRAMI se vio en la necesidad de acometer trabajos en distintas vías de la región, respaldando su afirmación en la declaratoria de emergencia decretada por el Gobernador del Estado Miranda, la cual, debe advertirse, sólo pudo ser constatada a través de un punto de cuenta de la Agenda del Gobernador, sin que llegara a ser publicada en la Gaceta Estadal, pero además, se hace necesario insistir en la obligación que comportaba para el ciudadano C.A.M., como Presidente del instituto de vialidad, someter las contrataciones efectuadas a los límites establecidos en el Decreto formulado al efecto, pues si bien los contratos de obra, necesarios para cubrir las circunstancias del momento, exigían celeridad en su aprobación por tratarse de una emergencia, del mismo modo los entes encargados debían estar prestos a otorgarla.
Las razones anotadas, sin duda, permiten determinar que el ciudadano C.A.M., en su condición de Presidente del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), con su conducta incurrió en el supuesto contemplado en el artículo 35 de la vigente Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, según el cual incurren en responsabilidad administrativa:
... los funcionarios que sin estar previa y legalmente autorizados para ello, o sin disponer presupuestariamente de los recursos necesarios para hacerlo, efectúen gastos o contraigan deudas o compromisos de cualquier naturaleza que puedan afectar la responsabilidad de la República o de alguna de las entidades señaladas en el artículo 4º de esta Ley
En ese sentido, la Sala Político-Administrativa coincide en la legalidad del acto administrativo dictado por la Contraloría General de la República, por el cual declara responsable en lo administrativo al ciudadano C.A.M., en su condición de Presidente del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), por su gestión durante el ejercicio fiscal 1996; resultando en consecuencia improcedente el recurso contencioso-administrativo de nulidad interpuesto. Así finalmente se decide.
En relación con la sanción de multa, cabe señalar que la misma fue impuesta por el órgano contralor en atención a lo dispuesto en el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, entonces vigente, el cual prevé:
Las averiguaciones administrativas terminarán con una decisión que podrá ser de absolución, de sobreseimiento o de responsabilidad administrativa, según sea el caso. Cuando la decisión fuere de responsabilidad administrativa, el inculpado será sancionado con multa de doce (12) a cien (100) salarios mínimos urbanos.
Para la determinación de la sanción, la autoridad competente tomó en cuenta la circunstancia agravante contenida en el literal b del artículo 67 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, referida a la condición de funcionario público, así como la circunstancia atenuante establecida en el numeral 1 de la misma norma, por la cual se considera el hecho de no haber incurrido el infractor en falta que amerite imposición de multa, durante los tres años anteriores a aquél en que se cometió la infracción.
Cabe en tal sentido señalar que el carácter de funcionario público atribuido en este caso, efectivamente debe ser considerado como circunstancia agravante, pues podría suceder que en vez de una persona al servicio de la administración pública, se tratara de un particular que si bien no se encuentra sujeto a responsabilidad disciplinaria, en virtud de la relación de sujeción necesaria entre la persona y la Administración, sí podría someterse a la potestad correctiva del Estado y ser declarado responsable en lo administrativo, una vez comprobada su participación en cualquier conducta que vaya en detrimento del erario público.
Como quiera que así ha sido determinado por el ente contralor, la Sala considera que de conformidad con lo establecido en el artículo 68 eiusdem, se admite la compensación de las circunstancias atenuantes y agravantes, imponiéndose la cantidad de ochocientos cuarenta mil bolívares, esto es, lo que corresponde al término medio establecido en la norma para la fijación de la multa. En tal sentido, esta Sala considera proporcional la sanción aplicada al funcionario recurrente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se declara.
En virtud de los razonamientos precedentemente expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA SIN LUGAR el recurso contencioso-administrativo de nulidad ejercido por el ciudadano C.A.M., contra el acto administrativo de fecha 28 de septiembre de 2001, dictado por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, por el cual se confirmó la responsabilidad administrativa del prenombrado funcionario y se le impuso multa por la cantidad de ochocientos cuarenta mil bolívares (Bs. 840.000,00).
Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente judicial y remítase el administrativo a la Contraloría General de la República. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada, en el Salón de Despacho de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los once (11) días del mes de mayo de dos mil cuatro. Años 194º de la Independencia y 145º de la Federación.
Exp. N° 2002/0296
En once (11) de mayo del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00426.
Decisión de Juzgado de los Municipios Sucre, La Trinidad y Aristides Bastidas de Yaracuy, de 22 de Mayo de 2006

References: artículo 123
 artículo 125
 resolución 
 artículo 1
 artículo 125
 artículo 12
 artículo 130
 Resolución 
 artículo 35
 artículo 113
 artículo 35
 artículo 121
 artículo 67
 artículo 67
 artículo 12
 artículo 113
 artículo 35
 artículo 10
 artículo 1
 artículo 43
 artículo 113
 artículo 43
 artículo 35
 artículo 4
 artículo 121
 artículo 67
 artículo 68
 artículo 12