Source: https://www.judicialis.de/Oberverwaltungsgericht-Saarland_2-C-149-07_Urteil_29.05.2008.html
Timestamp: 2020-08-03 14:46:13+00:00

Document:
Oberverwaltungsgericht Saarland, Urteil vom 29.05.2008 mit dem Az.: 2 C 149/07	/* Banner Ads */
Aktenzeichen: 2 C 149/07
Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen eine Veränderungssperre der Antragsgegnerin. Die Antragstellerin betreibt seit Anfang der 60er Jahre Rohstoffgewinnung durch Sandabbau und Auskiesung in A-Stadt-Diefflen. Ihr bisheriges Betriebsgelände grenzt westlich und nördlich an die von der Veränderungssperre erfassten Flächen an. Sie ist Eigentümerin der im räumlichen Geltungsbereich der Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 70 "Fürstenwald/Schlungenflur" in der Gemarkung Diefflen gelegenen Parzelle Flur 3, Flurstück Nr. .../78.
In seiner Sitzung vom 28.02.2007 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin die Änderung des Flächennutzungsplans (TOP 4) sowie die Aufstellung der Bebauungspläne Nr. 69 "Kappesheck/Großgarten" (TOP 5) und Nr. 70 "Fürstenwald/Schlungenflur" (TOP 7). Ebenfalls in der Sitzung vom 28.02.2007 beschloss der Stadtrat die Satzungen über die Veränderungssperren für den Geltungsbereich der beiden erwähnten Bebauungspläne (TOP 6 und TOP 8). (Die Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 69 "Kappesheck/Großgarten" ist Gegenstand des Verfahrens 2 C 153/07.) Die Satzungen über die Veränderungssperren wurden durch Veröffentlichung in der Saarbrücker Zeitung vom 05.03.2007 bekannt gemacht. Die Aufstellungsbeschlüsse zu den Bebauungsplänen Nr. 69 und Nr. 70 wurden jeweils am 17.03.2007 in der Saarbrücker Zeitung und am 22.03.2007 im Dillinger Boten bekannt gemacht.
Daneben macht die Antragstellerin einen Verstoß gegen § 1 Abs. 3 BauGB geltend. Die Antragsgegnerin betreibe die durch die angegriffenen Veränderungssperren gesicherte Bauleitplanung ausschließlich zur Verhinderung der Erweiterung der Betriebsfläche der Antragstellerin. Dies ergebe sich aus dem bisherigen Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplans. Im Rahmen der ursprünglich angedachten Gesamtfortschreibung des Flächennutzungsplans habe die Antragsgegnerin zusätzliche 38 ha Wohnbaufläche ausweisen wollen. Angedacht gewesen seien sieben Baugebiete innerhalb des gesamten Gemarkungsbereichs. Die Fläche des Bebauungsplans Nr. 70 sei darin nicht enthalten gewesen. Das Stadtplanungsamt der Antragsgegnerin habe dann festgestellt, dass die Ausweisung von 38 ha Wohnbaufläche den Zielvorgaben des Landesentwicklungsplans Saarland, Teilabschnitt Siedlung, widerspreche, da der Grenzwert von 28 ha Wohnbaufläche um 10 ha überschritten werde. Deshalb habe das Stadtplanungsamt vorgeschlagen, das vorgesehene Baugebiet "Rosselstein" gänzlich entfallen zu lassen und die Baugebiete "Im Lehnfeld" sowie "Bawelsberg Ost" flächenmäßig zu reduzieren. Nach dem ursprünglichen Planungswillen der Antragsgegnerin habe somit der Bereich des nunmehr beabsichtigten Bebauungsplans Nr. 70 keinesfalls der Wohnbebauung dienen sollen. Wenn nunmehr die Antragsgegnerin glauben machen wolle, dass sie ernsthaft eine Wohnbauflächenausweisung innerhalb des Plangebiets Nr. 70 beabsichtige, so stehe dies nicht nur im krassen Gegensatz zu ihrem ursprünglichen Planungswillen, sondern verdeutliche auch, dass es sich hier letztlich um eine reine Verhinderungsplanung handele. Da die Antragsgegnerin infolge raumordnerischer Zielvorgaben in der Wohnbauflächenausweisung ohnehin sehr beschränkt sei und sie noch nicht einmal alle sonstigen, von ihr vorgesehenen Baugebiete realisieren könne, mache es keinen Sinn, außer den ursprünglich sieben ausgewählten Baugebieten nunmehr ein zusätzliches in ihren Flächennutzungsplan aufzunehmen, das allein bereits mehr als 8 ha groß sei. Dieses Vorgehen sei nur dadurch motiviert, eine mit dem benachbarten Rohstoffgewinnungsbetrieb nicht kompatible Nutzung festzusetzen, um dessen Erweiterung zu behindern.
die am 23.05.2007 vom Stadtrat der Antragsgegnerin beschlossene und am 29.05.2007 bekanntgemachte Satzung über die Veränderungssperre für den Bereich des Bebauungsplanes Nr. 70 "Fürstenwald/Schlungenflur" für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin trägt vor, das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB sei nicht verletzt, weil die hier maßgeblichen textlichen und zeichnerischen Festlegungen der Standortbereiche für die Gewinnung von Rohstoffen des Landesentwicklungsplans, Teilabschnitt "Umwelt", nicht die rechtliche Qualität eines Ziels der Raumordnung hätten. Vielmehr handele es sich um bloße Grundsätze der Raumordnung, die nicht gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG zu beachten, sondern lediglich zu berücksichtigen seien (§ 4 Abs. 2 ROG). Für die Bauleitplanung bedeute dies, dass Grundsätze der Raumordnung der bauleitplanerischen Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB zugänglich seien und folglich abwägend überwunden werden könnten. Nach der Begriffsbestimmung in § 3 Nr. 2 ROG seien Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung oder Sicherung des Raumes. In ihnen spiegele sich eine abschließende landesplanerische Abwägung wider. Dies setze voraus, dass die in Rede stehende Planaussage keiner weiteren Ergänzung mehr bedürfe. Der Grundsatz der Rechtsklarheit verlange von der einzelnen Zielaussage eine Formulierung, die dem Verbindlichkeitsanspruch gerecht werde. Die Festlegung müsse bestimmt oder bestimmbar und abschließend vom Plangeber abgewogen sein. Dass der Plangeber bestimmte Planvorgaben als Ziel deklariert habe, bedeute nicht automatisch, dass er dieser Planaussage auch materiell-rechtliche Zielqualität beigemessen habe. Ob ein Ziel der Raumordnung räumlich und sachlich hinreichend bestimmt sei, orientiere sich am objektiven Empfängerhorizont. Die Anforderungen an die räumliche Bestimmtheit seien erfüllt, wenn mit hinreichender Sicherheit feststellbar sei, auf welchen Teilraum, Bereich oder Standort sich das Ziel der Raumordnung beziehe. Lege man diese Maßstäbe an die zeichnerischen und textlichen Festlegungen des Landesentwicklungsplans an, so zeige sich, dass diesen Planaussagen keine Zielqualität beizumessen sei. Der Plangeber habe es dabei bewenden lassen, die Standortbereiche in dem zeichnerischen Planwerk mit dem quadratisch umrandeten und orange hinterlegten Symbol R zu kennzeichnen. Eine Ermittlung der räumlichen Ausdehnung sei hinsichtlich der Standortfestlegungen nicht möglich, da sich der Plangeber anders als beispielsweise bei der Festlegung der Vorranggebiete für Gewerbe, Industrie und Dienstleistungen nicht für Gebietsschraffuren entschieden habe. Planaussagen mit Verbindlichkeitsanspruch etwa dahingehend, welcher Bereich um die bestehenden Standorte herum ebenfalls zu sichern sei, seien dem Planwerk nicht zu entnehmen. Um den Planaussagen Zielqualität auch hinsichtlich der räumlichen Ausdehnung der zukünftigen Gewinnungsflächen beimessen zu können, hätte der Plangeber diese Bereiche im Teil B des Landesentwicklungsplans flächenmäßig konkretisieren oder die einzelnen Standorte im Textteil - etwa durch die Angabe der (geschätzten) Größe der Abbauflächen im Umfeld des vorhandenen Standorts - definieren müssen. Der Antragsgegnerin als Adressatin der raumordnerischen und landesplanerischen Vorgaben sei es nicht annähernd möglich abzuschätzen, wo die Standortbereiche für die Gewinnung von Rohstoffen und die dazugehörigen Gewinnungsflächen, soweit sie ihr Gemeindegebiet betreffen, beginnen und wo diese Bereiche enden. Dem Landesentwicklungsplan liege auch keine abschließende raumordnerische Abwägung hinsichtlich der Zielqualität zugrunde. Dort heiße es, dass die dargestellten Standortbereiche in Abstimmung mit den jeweiligen Fachplanungen Ziele der Raumordnung seien.
Die Bauleitplanung, die durch die Veränderungssperre gesichert werden solle, sei auch städtebaulich gerechtfertigt. Was im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB aus städtebaulichen Gründen erforderlich sei, bestimme sich nach der jeweiligen planerischen Konzeption der Gemeinde. Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB seien nur solche Bauleitpläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehrten und ersichtlich der Förderung von Zielen dienten, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt seien. Der Bebauungsplan Nr. 70 solle dazu dienen, zusätzliche Wohnbauflächen zur kurz- und mittelfristigen Deckung des Wohnlandbedarfs in A-Stadt zur Verfügung zu stellen. Bauflächenuntersuchungen innerhalb des Stadtgebiets hätten gezeigt, dass der Bereich "Fürstenwald/Schlungenflur" eine gute Eignung für Wohnbauzwecke besitze und zudem eine konsequente Weiterentwicklung der bestehenden Wohnbauflächen östlich der "Hirschbergstraße/In der Schlung" darstelle. Der Bebauungsplan stehe in einem engen funktionalen Zusammenhang mit dem Bebauungsplan Nr. 69 "Kappesheck/Großgarten", durch den ortsrandnahe Erholungsflächen sichergestellt werden sollten. Dies zeige, dass der Bauleitplanung ein schlüssiges und durchaus nachvollziehbares städtebauliches Konzept zugrunde liege.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsunterlagen des vorliegenden Verfahrens und des Verfahrens 2 C 153/07 Bezug genommen; ihr Inhalt war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
Der Normenkontrollantrag, mit dem die Antragstellerin die Feststellung der Unwirksamkeit der vom Stadtrat der Antragsgegnerin am 23.05.2007 beschlossenen Veränderungssperre für den Bereich des Bebauungsplanes Nr. 70 "Fürstenwald/Schlungenflur" begehrt, bleibt ohne Erfolg. Der Normenkontrollantrag ist zwar zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet . Die Satzung der Antragsgegnerin über die Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 70 "Fürstenwald/Schlungenflur" vom 23.05.2007 leidet an keinem ihre Ungültigkeit bewirkenden Mangel.
Ausgehend hiervon kann nicht festgestellt werden, dass der Veränderungssperre eine bloße Verhinderungsabsicht zugrunde liegt. Die Antragsgegnerin verfolgt mit der Satzung über die Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 70 "Fürstenwald/Schlungenflur" das Ziel, die mit der Aufstellung des Bebauungsplanes beabsichtigte planerische Zielsetzung zu sichern, im Stadtteil Diefflen zusätzliche Wohnbauflächen zur Verfügung zu stellen, die der kurz- bis mittelfristigen Deckung des Wohnbaulandbedarfs in der Stadt A-Stadt dienen. Der Geltungsbereich dieses Bebauungsplans grenzt an die bestehenden Wohnbauflächen östlich der "Hirschbergstraße/In der Schlung" an und setzt damit die vorhandene Bebauung konsequent fort. Der Bebauungsplan steht in einem engen funktionalen Zusammenhang mit dem ebenfalls durch eine Veränderungssperre gesicherten Bebauungsplan Nr. 69 "Kappesheck/Großgarten", der im Westen an den Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 70 angrenzt. Ziel des Bebauungsplans Nr. 69 ist es, ortsrandnahe Erholungsflächen sicher zu stellen. Der Stadtteil Diefflen verfügt mit Ausnahme des Hüttenwaldes bisher über keine gesondert festgesetzten Flächen für Naherholungszwecke. Da das Gebiet "Kappesheck/Großgarten" durch große Waldflächen, ausgedehnte Wiesen und alte Streuobstbestände geprägt ist und bereits Freizeiteinrichtungen wie Tennisplätze und das Hofgut Kammer vorhanden sind, kommt diesen Flächen eine hohe Freizeit- und Naherholungsfunktion zu. Die Naherholungsflächen stehen darüber hinaus in engem Zusammenhang mit dem geplanten integrierten ländlichen Entwicklungskonzept (ILEK) "Hügellandschaft im Saar-Prims-Bogen", das u.a. Gemarkungsflächen der Ortslage Diefflen sowie des nördlichen Teils der Stadt A-Stadt umfasst.
Hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin nicht den Willen hat, diese Planung umzusetzen, bestehen nicht. Die Ernsthaftigkeit der Planung der Antragsgegnerin wird nicht zuletzt dadurch verdeutlicht, dass diese die Veränderungssperre nicht auf die Grundstücke der Antragstellerin beschränkt hat, sondern auch die übrigen im künftigen Planbereich gelegenen Grundstücke mit der Veränderungssperre belegt hat. Zwar hat die Antragsgegnerin ihr planerisches Konzept im Verlauf des Planaufstellungsverfahrens geändert. In dem ursprünglichen Vorschlag des Stadtplanungsamtes zur Neuaufstellung des Flächennutzungsplans, mit dem eine Reduzierung der Wohnbauflächen erreicht werden sollte, um den Zielvorgaben des Landesentwicklungsplans Saarland, Teilabschnitt "Siedlung", zu entsprechen, war die mit dem Aufstellungsbeschluss zum Bebauungsplan Nr. 70 vorgesehene Wohnbaufläche "Fürstenwald/Schlungenflur" nicht enthalten. In seiner Sitzung vom 22.11.2006 hatte der Stadtrat zunächst einen anders lautenden Entwurf zur Neuaufstellung des Flächennutzungsplans gebilligt. Nach diesem ursprünglichen Planentwurf war beabsichtigt, der vom Stadtplanungsamt festgestellten Überschreitung der nach dem Landesentwicklungsplan Siedlung zulässigen Wohnbaufläche von ca. 28 ha für die Stadt A-Stadt um ca. 10 ha durch den Wegfall des im Flächennutzungsplan ausgewiesenen Gebiets "Rosselstein" sowie durch die flächenmäßige Reduzierung der Gebiete "Im Lehnfeld" und "Bawelsberg Ost" Rechnung zu tragen. Aus dem vorliegenden Entwurf des Flächennutzungsplans (Stand: Januar 2007), der dem Aufstellungsbeschluss vom 22.11.2006 entspricht, lässt sich entnehmen, dass die zunächst vorgesehene Naherholungsfläche sich nur auf einen Teil des Gebiets "Großgarten" und nicht auf das Gebiet "Kappesheck" erstreckte. Dagegen war ein Teil des nunmehr als Wohnbaufläche vorgesehenen Gebietes "Fürstenwald/Schlungenflur" ebenfalls Bestandteil des Sondergebietes Naherholung. Ein weiterer Teilbereich des Gebiets "Großgarten" und das gesamte Gebiet "Kappesheck" waren als Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft vorgesehen. Aus dem Umstand, dass der Stadtrat der Antragsgegnerin später - in dem Aufstellungsbeschluss zur 13. Änderung des Flächennutzungsplans und in den Aufstellungsbeschlüssen zu den Bebauungsplänen Nr. 69 und Nr. 70 vom 28.02.2007 - hiervon abgewichen ist, kann noch nicht auf eine bloße Verhinderungsabsicht geschlossen werden. Die Änderung des planerischen Konzepts - kurze Zeit nach dem Abschluss des Raumordnungsverfahrens - reicht nicht aus, um eine unzulässige Verhinderungsplanung anzunehmen. Liegt es wie ausgeführt im Ermessen der Gemeinde, planerische Überlegungen erst dann anzustellen, wenn ein bestimmtes Vorhaben hierzu einen konkreten Anlass gibt, so ist es ihr erst recht unbenommen, ihr planerisches Konzept als Reaktion auf ein konkretes, ihren Vorstellungen zuwiderlaufendes Vorhaben zu ändern. Entscheidend ist, dass die Antragsgegnerin positive planerische Vorstellungen über die künftige Funktion und Nutzung der vorgesehenen Plangebiete entwickelt hat. Ausgehend hiervon kann die Aufstellung der Bebauungspläne Nr. 69 und Nr. 70 nicht als reine, mit § 1 Abs. 3 BauGB nicht zu vereinbarende Negativ- oder Verhinderungsplanung qualifiziert werden. Die Antragstellerin verfolgt vielmehr positive Planungsziele damit, insbesondere die Bereitstellung ortsrandnaher Erholungsflächen im Stadtteil Diefflen (Bebauungsplan Nr. 69) und das Ziel, zusätzliche Wohnbauflächen zur Verfügung zu stellen (Bebauungsplan Nr. 70), die sich, woran keine Zweifel bestehen, im Rahmen der ihr vom Gesetzgeber in § 9 Abs. 1 BauGB eröffneten Festsetzungsbefugnisse verwirklichen lassen. Daher ist ein Bedürfnis für den Erlass der Veränderungssperre als Mittel zur Sicherung dieser Bauleitplanung anzuerkennen. Die Annahme eines Sicherungsbedürfnisses setzt nicht voraus, dass bereits im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses über die Veränderungssperre die Rechtmäßigkeit des künftigen Bebauungsplans feststeht. Weder ist über die Veränderungssperre auf der Grundlage einer Abwägung der in der vorgesehenen Bauleitplanung einander gegenüberstehenden Belange zu entscheiden, noch ist im Rahmen der Beurteilung der Zulässigkeit der Veränderungssperre unter dem Gesichtspunkt der mit ihr verfolgten Sicherungsabsichten Raum für eine "antizipierte" Normenkontrolle des künftigen Bebauungsplanes. (Vgl. OVG des Saarlandes, Urteile vom 31.03.2003 - 1 N 1/03 - SKZ 2003, 152, 154; und vom 24.11.1998 - 2 N 1/97 -, bei Juris) Die Wirksamkeit der Veränderungssperre kann schon von der Natur der Sache her nicht von der Feststellung abhängen, dass der noch nicht als Satzung beschlossene Bebauungsplan in seinen einzelnen Festsetzungen von einer rechtmäßigen Abwägung der beachtlichen Belange getragen sein wird. (Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.12.1993 - 4 NB 40.93 -, BRS 55 Nr. 95) Ungültig, weil nicht erforderlich, ist eine Veränderungssperre vielmehr nur dann, wenn bereits im Zeitpunkt ihres Erlasses offenkundig ist, dass die Planungsziele, die mit ihr gesichert werden sollen, mittels einer rechtmäßigen Bauleitplanung nicht erreichbar sind. Ein derartiger Sachverhalt ist hier indes nicht gegeben. Dass die Antragsgegnerin infolge raumordnerischer Zielvorgaben hinsichtlich des Umfangs der Wohnbauflächen beschränkt ist, bedeutet nicht, dass sich die aus den Aufstellungsbeschlüssen ergebenden Planungsziele im Wege planerischer Festsetzungen nicht erreichen lassen. Die Überschreitung der nach dem Landesentwicklungsplan Siedlung zulässigen Wohnbaufläche im Flächennutzungsplan steht der Verwirklichung des Bebauungsplans Nr. 70 schon deshalb nicht entgegen, weil weder vorgetragen noch erkennbar ist, dass bereits durch die Realisierung dieses Bebauungsplans, der eine Wohnfläche von ca. 8 ha betrifft, die insgesamt zulässige Wohnbaufläche überschritten würde. Im Übrigen bleibt es der Antragsgegnerin unbenommen, die in der Planung befindlichen Wohnbauflächen in dem notwendigen Umfang flächenmäßig zu reduzieren oder teilweise eine andere Nutzung vorzusehen.
Dafür, dass der der Veränderungssperre zugrunde liegenden Aufstellungsbeschluss zum Bebauungsplan Nr. 70 nur vorgeschoben und die darin vorgesehene Nutzung in Wirklichkeit von der Antragsgegnerin nicht gewollt ist, sind hinreichende Anhaltspunkte daher insgesamt nicht erkennbar.
Ein Verstoß das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB ergibt sich auch nicht aus einer möglichen Überschreitung der nach dem Landesentwicklungsplan "Siedlung" zulässigen Wohnbaufläche im Flächennutzungsplan. Dass bereits durch eine Realisierung des mit der angegriffenen Veränderungssperre gesicherten Bebauungsplans Nr. 70, der eine Wohnfläche von ca. 8 ha ausweist, die insgesamt zulässige Wohnbaufläche überschritten wäre, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Es bleibt der Antragsgegnerin - wie bereits erwähnt - unbenommen, die weiteren, in der Planung befindlichen Wohnbauflächen in dem notwendigem Umfang flächenmäßig zu reduzieren oder teilweise eine andere Nutzung vorzusehen, um eine Übereinstimmung mit dem Landesentwicklungsplan "Siedlung" zu erreichen.
Eine Missachtung des Anpassungsgebots liegt des Weiteren - entgegen der in der mündlichen Verhandlung geäußerten Ansicht der Antragstellerin - nicht deshalb vor, weil sich die mit der Veränderungssperre gesicherte Planung auf ein Gebiet erstreckt, das in dem Landesentwicklungsplan als Vorranggebiet für Grundwasserschutz ausgewiesen ist. Dass dies der Siedlungstätigkeit in diesem Bereich nicht grundsätzlich entgegensteht, ergibt sich bereits unmittelbar aus den zeichnerischen und textlichen Festlegungen im Landesentwicklungsplan. Aufgrund der vorhandenen Siedlungsstruktur liegen zahlreiche Siedlungsgebiete im Bereich von Vorranggebieten für Grundwasserschutz (Ziffer 58 LEP). Im Übrigen können in Vorranggebieten für Grundwasserschutz sogar Gewerbe und Industrie betrieben werden, soweit sie auf die Erfordernisse des Grundwasserschutzes ausgerichtet werden (Ziffer 57 LEP).

References: § 1
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 § 4
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 § 3
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 § 9
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