Source: http://www.elderecho.com/foro_legal/laboral/Agotamiento-via-administrativa-plazo-caducidad_12_1022310001.html
Timestamp: 2017-11-22 14:24:18+00:00

Document:
El agotamiento de la vía administrativa y el plazo de caducidad
En el Boletín Oficial del Estado del día 2 de octubre de 2015 se publicó la L 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-. De conformidad con lo establecido en su disposición final séptima, su entrada en vigor se debe producir al año de su publicación en el Boletín Oficial del Estado; esto es, el 2 de octubre de 2016.
Una de las novedades de esta ley es la desaparición de la reclamación previa a la vía laboral, que se contemplaba en el antiguo art.125 L 30/1992 -EDL 1992/17271-. De ahí, que en su disposición final tercera -EDL 2015/166690- se reformen los preceptos concordantes de la L 36/2011, Reguladora de la Jurisdicción Social -EDL 2011/222121-. En concreto, se modifican los art.64, 69, 70, 72, 73, 103 y 117. De modo que salvo en materia de Seguridad Social, basta el agotamiento de la vía administrativa para poder iniciar el proceso laboral.
El art.69 -EDL 2011/222121- se titula Agotamiento de la vía administrativa previa a la vía judicial social. En su apartado 1 se establece la regla general según la cual para poder demandar al Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos será requisito necesario haber agotado la vía administrativa. Y los apartados 2 y 3 nos dicen lo siguiente: 2. Desde que se deba entender agotada la vía administrativa el interesado podrá formalizar la demanda en el plazo de dos meses ante el juzgado o la Sala competente. A la demanda se acompañará copia de la resolución denegatoria o documento acreditativo de la interposición o resolución del recurso administrativo, según proceda, uniendo copia de todo ello para la entidad demandada.
3. En las acciones derivadas de despido y demás acciones sujetas a plazo de caducidad, el plazo de interposición de la demanda será de veinte días hábiles o el especial que sea aplicable, contados a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, o desde que se deba entender agotada la vía administrativa en los demás casos.
Quienes se han acercado al examen de este precepto han señalado que la redacción del apartado 3 -EDL 2011/222121- suscita una duda interpretativa relevante sobre el criterio correcto para el cómputo del plazo de caducidad.
Así, se observa, que mientras en los supuestos del apartado 2 -EDL 2011/222121- la demanda se debe interponer en el plazo de dos meses desde que se deba entender agotada la vía administrativa. El apartado 3 dispone que el plazo de caducidad se contará a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, o desde que se deba entender agotada la vía administrativa en los demás casos.
¿Estamos por tanto ante dos situaciones diferentes? O, dicho de otro modo, ¿en qué supuestos será posible la impugnación ante la Jurisdicción Social sin agotar la vía administrativa?
Estas son las cuestiones que se trasladan a los integrantes de este foro, para que nos den una primera opinión ante la entrada en vigor de los mencionados preceptos.
Este foro ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", el 1 de octubre de 2016.
1. La nueva redacción dada al art.69 LRJS -EDL 2011/222121- por la Disp Final 3ª L 39/2015, de 1 de octubre de Procedimiento -EDL 2015/166690- administrativo común de las Administraciones Públicas, es una consecuencia legal inevitable de la supresión de la reclamación administrativa previa laboral para cuando la Administración utiliza el Derecho privado del Trabajo y deba ser demandada en la jurisdicción social. A partir del 2-10-2016, fecha de entrada en vigor de la nueva normativa, ya no es necesario formular reclamación previa a la vía judicial en pleitos sobre Derecho privado del Trabajo que son aquellos en los que la Administración Pública interviene en su condición de empresario. En cambio, subsiste el requisito preprocesal del agotamiento de la vía administrativa previa a la judicial que acontece en aquellas controversias sobre Derecho Administrativo del Trabajo, que son precisamente casos en los que la Administración Pública interviene en el proceso como autora de un acto administrativo sobre material laboral, pero no como empresario. Como seguidamente razonaremos, la clave interpretativa de este nuevo modelo pasa por distinguir en que una cosa son los plazos para la impugnación jurisdiccional social, otra distinta las reglas del cómputo inicial de esos plazos y, finalmente, debe repararse en que la impugnación ante la jurisdicción social en unos casos no está sujeta al requisito de la reclamación previa -cuando actúa la Administración Pública como empresario- y, en otros es preciso agotar la vía administrativa previa -cuando la Administración Pública interviene como autora de un acto administrativo sobre materia laboral-.
2. ¿Por qué surgen las dudas interpretativas en el art.69.3 LRJS -EDL 2011/222121-? Las dudas interpretativas que se formulan en la cuestión planteada acerca de la versión reformada del art.69 LRJS tienen en buena parte su origen en el hecho de la técnica legislativa utilizada. El nuevo art.69 LRJS -y también otros preceptos concordantes como los art.64, 70, 72, 73, 103 y 117, se construye respetando la misma estructura y contenido de su versión inicial. Lo único de novedoso que se produce es una adaptación, en términos de descarga o eliminación parcial de uno -el de la reclamación previa- de los tres sistemas de medios de evitación del proceso jurisdiccional social.
El TR de la LPL/1995 -EDL 1995/13689- regulaba sólo dos medios de evitación del proceso jurisdiccional ante el orden social, a saber: la conciliación previa y la reclamación previa a la vía judicial. La LRJS -EDL 2011/222121- incluyó el agotamiento de la vía administrativa previa a la judicial como tercer medio de evitación del proceso social debido al trasvase de competencias de lo contencioso administrativa al orden social respecto a la impugnación de actos administrativos de contenido laboral como consecuencia de los aptdo. n) y s) del art.2 LRJS.
La reclamación previa a la vía judicial, que desaparece por impacto legal expreso de la nueva Ley de Procedimiento administrativo común -EDL 2015/166690- en las reclamaciones ante la jurisdicción social, eso sí, con excepción de la reclamación administrativa previa en materia de prestaciones de Seguridad Social, se ha venido configurado por la jurisprudencia -entre otras, TS 4ª 16-9-15, EDJ 2015/173723- como un privilegio procesal de la Administración demandada, y trataba de cumplir dos finalidades: una, esencial, de poner en conocimiento del órgano administrativo el contenido y fundamento de la pretensión formulada y darle ocasión de resolver directamente el litigio, evitando así la necesidad de acudir a la jurisdicción social; otra finalidad, más instrumental, de dar a la Administración demandada la posibilidad de preparar adecuadamente la oposición a la demanda que se va a plantear. La eliminación de la reclamación previa como medio de evitación del proceso jurisdiccional social se justifica, según el Preámbulo de la L 39/2015, de 1 de octubre, precisamente «debido a la escasa utilidad práctica», extremo que oculta, en realidad, la desestimación, en un porcentaje nada despreciable, de recursos y reclamaciones que luego son estimados en los tribunales, con el correspondiente incremento de tiempo y de costes (en este sentido, Luis Martín Rebollo. «La nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común». Aranzadi digital num. 1/2016 parte Estudios y comentarios).
3. Reclamación previa a la vía judicial y agotamiento de la vía administrativa previa a la judicial tienen notas en común pero se diferencian en aspectos esenciales. Ambas son requisitos para poder demandar ante el orden jurisdiccional social a las Administraciones Públicas («al Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad vinculadas o dependientes de los mismos« -LRJS art.69.1, EDL 2011/222121-).
4. La diferencia entre una y otra ésta en el tipo de actividad de la Administración Pública objeto del proceso jurisdiccional.
-El escrito de reclamación previa está pensado cuando la Administración Pública va a ser demandada en su condición de empleadora de su personal laboral y por sus actuaciones realizadas con ese carácter. En pocas palabras, cuando quien demanda contra la Administración Pública lo hace por decisiones realizadas como empresario en los términos del ET/2015 art.1.2. -EDL 2015/182832-. Tras la reforma operada por L 39/2015 -EDL 2015/166690-, al desaparecer la necesidad de reclamación previa cuando la Administración Pública actúa como empresario ya no es necesario relatar expresamente los procesos de tal índole que con anterioridad estaban exceptuados de reclamación previa. Por eso desparece el contenido del art.70.1 LRJS/2011 -EDL 2011/222121- que refería los supuestos no precisados de reclamación previa («procesos relativos a la impugnación del despido colectivo por los representantes de los trabajadores, disfrute de vacaciones, materia electoral, movilidad geográfica, modificación sustancial de las condiciones de trabajo, suspensión del contrato y reducción de jornada por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción o derivadas de fuerza mayor, derechos de conciliación de la vida personal, familiar y laboral, procedimientos de oficio, conflictos colectivos, impugnación de convenios colectivos, impugnación de estatutos de los sindicatos o de su modificación, tutela de derechos fundamentales y libertades públicas, siendo en estos últimos potestativo, y reclamaciones contra el Fondo de Garantía Salarial»). La razón es elemental: este amplio listado de excepciones se encuentra embebido en la regla general de supresión de la reclamación previa a la vía judicial. Sólo se mantiene como excepción expresa con relación la necesidad de agotamiento de la vía administrativa los casos de demanda por lesión de derechos fundamentales (LRJS art.70 versión L 39/2015), para matizar y precisar las reglas de cómputo de plazos de 20 días según se trate de actos expresos, situaciones de inactividad, o de previa interposición de recurso potestativo de reposición.
-El agotamiento de la vía administrativa previa a la judicial procede cuando el objeto del proceso social venga dado por la impugnación de actos administrativos de contenido laboral que la Administración Pública haya realizado no como empresario sino como poder público en el ejercicio de las potestades de esta naturaleza que el ordenamiento jurídico le atribuye en material laboral (en este sentido, Maurandi Guillén, N. Comentarios a la LRJS, VV.AA Lex nova, 2011). Un ejemplo claro del cuidado de la ley es la sustitución de la rúbrica del artículo («reclamación administrativa previa» por «agotamiento de la vía administrativa previa») en el caso de demanda al Estado para el reintegro de los salarios de tramitación (LRJS art.117 -EDL 2011/222121-).
4. Plazos y cómputo: dos aspectos temporales de la impugnación jurisdiccional. Hechas estas precisiones el campo interpretativo de la LRJS art.69.3 -EDL 2011/222121- queda algo más despejado, para proseguir distinguiendo dos aspectos: uno, el del plazo para presentar la demanda ante la jurisdicción social, y el segundo, las reglas fijación del día inicial del cómputo del plazo jurisdiccional.
En cuanto al plazo para formalizar la demanda hay dos reglas. La regla general sigue siendo la de dos meses, desde que se entienda agotada la vía administrativa (art.69.2 LRJS -EDL 2011/222121- versión dada por la L 39/2015 -EDL 2015/166690- en relación con el último inciso del apartado 3). Las excepciones continúan siendo las acciones derivadas del despido y demás acciones sujetas a plazo de caducidad. Según lo anteriormente considerado, en las acciones por despido y otras decisiones «empresariales» de las Administraciones Públicas sujetas a plazo de caducidad regidas por el Derecho Privado del Trabajo, al no requerir para su impugnación jurisdiccional en el orden social la presentación de un escrito de reclamación previa, el plazo para la interposición de la demanda es el de 20 días hábiles o el especial que les sea aplicable contados a partir del día siguiente a aquel en que se hubiese producido el acto o la notificación de la resolución impugnada. Con relación a estas situaciones (gran parte de los procesos en su momento referidos en la derogada versión del art.70.1 LRJS/2011 modificada por L 3/2012 -EDL 2012/130651-), ya no resulta necesario aludir a la eficacia suspensiva del plazo de veinte días de caducidad que pudiera atribuirse a la presentación de la reclamación previa (en concordancia con el art.73 LRJS), puesto que este trámite preprocesal ha sido eliminado por L 39/2015.
Ahora bien, hay actos de las Administraciones Públicas en materia laboral, en las que éstas no intervienen como empresario, que también pueden estar sujetos a plazos de caducidad. Aquí el plazo de los 20 días hábiles (o el especial que sea aplicable) es el mismo, lo único que cambia es la regla de cómputo del día inicial que arranca desde que «se deba entender agotada la vía administrativa», habiendo de estar en este caso a la legislación administrativa (art.114 s. L 39/2015 -EDL 2015/166690-).
5.En definitiva, el plazo para la impugnación jurisdiccional de las acciones derivadas por despido y demás sujetas a plazo de caducidad al que se refiere el ap.3 del art. 69 de la LRJS -EDL 2011/222121-, es único: el de 20 días hábiles o el especial que sea aplicable. Lo único que varía es el día inicial del cómputo de ese plazo de impugnación de acciones sujetas a plazos de caducidad en aquellos casos en que ya no es necesario formular reclamación previa -supuestos, como ya hemos referido, en los que se trata de decisiones "empresariales" de las Administraciones Públicas, en gran parte aparecían recogidas en el listado del art.70.1 LRJS antes de la reforma-, y aquellos actos administrativos que precisan para su impugnación judicial el agotamiento de la vía administrativa previa en los términos de la legislación administrativa.
6. Ahora bien, mientras que en los supuestos de necesidad de agotamiento de la vía administrativa previa el plazo de ejercicio de la presentación de la demanda es el de dos meses (art. 69.2 LRJS/2015 -EDL 2011/222121-), se advierte que la ley nada dice de cuál es el plazo de interposición de la demanda contra decisiones empresariales (laborales) de las Administraciones Públicas exoneradas de reclamación previa a la vía judicial, y que no son de las sujetas a plazo de caducidad. En estos supuestos, podemos, en principio, acudir a ver qué dicen los párrafos segundo y tercero del aptdo. 1 del art.69 de la LRJS. Regulan los requisitos de notificación del acto administrativo y los efectos de la notificación irregulares a los efectos de mantener suspendidos los plazos de prescripción y caducidad. Sin perjuicio del deber de la Administración Pública de indicar en el texto de la resolución o del acto administrativo, entre otros, la expresión de los recursos que procedan, debe tenerse en cuenta que la doctrina judicial social se aleja de la establecida en el orden contencioso-administrativo con relación a la posibilidad de que los actos administrativos adquiera firmeza por la falta de recurso contra los mismos. En el orden social, tratándose de decisiones en las que las Administraciones Públicas actúan como empresarios, con independencia de que existan o no expediente o acto previo -como por ejemplo sería la acción judicial dirigida a reclamar el pago de un complemento retributivo-, está siempre abierta la posibilidad de reclamar dentro del plazo de prescripción de la acción y del derecho (TS 4ª 21-7-97 -EDJ 1997/5086-). La desaparición de la reclamación previa en materias laborales, no así prestaciones de Seguridad Social, pone fin a que tenga cabida ya la consideración del instituto de la caducidad de la instancia.
Para resolver la cuestión planteada es preciso saber cuándo se ha de entender agotada la vía administrativa y para ello se ha de acudir a lo establecido en el art.114 L 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-. En dicho precepto se reflejan hasta once clases de actos que ponen fin a la vía administrativa dependiendo de la resolución que se impugne y así, a veces, será necesario interponer recurso de alzada u otra clase de impugnación o reclamación para agotar la vía administrativa y en otras ocasiones no, lo que a su vez es acorde con el contenido del art.69 L 36/2011, Reguladora de la Jurisdicción Social -EDL 2011/222121-, según la redacción dada por la Disposición final tercera de la L 39/2015. Dicho precepto parece que contempla dos supuestos distintos para determinar el «dies a quo» del cómputo del plazo de caducidad, ya que habla de contar los días de dicho plazo «a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, o desde que se deba entender agotada la vía administrativa en los demás casos», (redacción igual, por otra parte, a la existente antes de la reforma, excepto que ahora se ha suprimido la referencia a la suspensión del plazo de caducidad por la interposición de la reclamación previa). No obstante la aparente dualidad de supuestos que recoge la indicada norma, parece más lógico entender que la misma, en realidad, se refiere a un único supuesto que se podría reconducir a que el plazo de caducidad se empieza a computar "desde que se entienda agotada la vía administrativa" y es que el agotamiento de la vía administrativa es, normalmente, un requisito general para poder demandar al Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos, así se desprende de lo establecido en el apdo. 1 del art.69 L 36/2011, lo que sucede es que el agotamiento de la vía administrativa, a veces, se producirá sin necesidad de interponer recurso de alzada u otro medio de impugnación o reclamación y otras veces, dicho agotamiento requerirá dicha interposición. Tras la reforma el panorama jurídico sobre el cómputo del inicio del plazo de caducidad presenta mayor incertidumbre. Antes, la interposición de la reclamación administrativa previa era, a la vez, imprescindible y suficiente para acudir a la Jurisdicción Social y ahora, en cambio, se ha de agotar la vía administrativa para poder acudir a la Jurisdicción Social. Es cierto que, conforme establece el art.40 L 30/2015 -EDL 2015/147028- y el art.69.1 L 36/2011, la notificación de la resolución administrativa ha de contener siempre la indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, así como la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, por lo que en principio la reforma no supone una diferencia sustancial. El problema puede surgir cuando los actos de la Administración que se quieran impugnar sean verbales o tácitos, lo que si bien no es habitual puede darse. En estos casos, parece que antes de acudir a la Jurisdicción Social se tendrá que interponer una reclamación o hacer una solicitud para obtener una resolución expresa, la cual habrá de indicar si con la misma se agota o no la vía administrativa y, en el caso, de que dicha resolución no se dicte, entrará en juego el silencio administrativo (art.24 L 30/2015), tras lo cual se podrá acudir a la Jurisdicción Social en el plazo de dos meses (art.69.2 L 36/2011). Ahora bien, antes el silencio administrativo en el ámbito laboral, tenía una regulación general en el anterior art.69.2 L 36/2011, en cambio ahora dicha previsión normativa ha desaparecido, por lo que para saber cuál es el plazo para entender desestimada la reclamación o la solicitud formulada ante la Administración por el juego del silencio administrativo, se tendrá que atender a la clase de solicitud o reclamación que se formule, lo que ofrece mayor dificultad y va en detrimento de la seguridad jurídica.
Ante la cuestión que se plantea en este foro, a los efectos de intentar una interpretación razonable de la nueva redacción de los aptdo. 2 y 3 del nuevo art.69 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS) -EDL 2011/222121-, conforme a la modificación introducida por la DispFinal 3ª L 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) -EDL 2015/166690-, que cabe relacionar con la nueva redacción del art.64 de la misma LRJS igualmente introducida por la misma L 39/2015, en vigor a partir del día 2 de octubre de este años 2016 (exactamente al año de la publicación en el BOE de la indicada norma administrativa, ocurrida en el del 2-10-2015), en definitiva, sobre la necesidad o no de tener que agotar la vía administrativa, mediante reclamación previa antes contemplada en el art.125 L 30/1992 de 26-11-92, EDL 1992/17271 -derogada por la DispDerog 2,a) LPACAP-, antes de interponer demanda ante la jurisdicción social, quizás la primera reflexión que podría hacerse es la de la confusa nueva redacción, que genera dudas sobre su alcance, y por ende, sobre su interpretación, especialmente en relación con el ejercicio de acciones sujetas a caducidad. En ese sentido, conviene resaltar lo que, en general, dice la nueva redacción del mencionado art.69 LRJS:
«1. Para poder demandar al Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos será requisito necesario haber interpuesto reclamación previa a la vía judicial social, o, en su caso, haber agotado la vía administrativa, cuando así proceda, de acuerdo con lo establecido en la normativa de procedimiento administrativo aplicable.
3. En las acciones derivadas de despido y demás acciones sujetas a plazo de caducidad, el plazo de interposición de la demanda será de veinte días hábiles o el especial que sea aplicable, contados a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, o desde que se deba entender agotada la vía administrativa en los demás casos, si bien la interposición de la reclamación previa suspende el plazo de caducidad, en los términos del artículo 73 -EDL 2011/222121-.».
Efectivamente, puede considerarse la existencia de una eventual contradicción entre los apartados 2 y 3 del precepto -EDL 2011/222121-, lo que aún se pude agudizar si se relaciona con el art.64,1 de la propia norma procesal social. En todo caso, debe resaltarse lo que literalmente se señala en la Exposición de Motivos de la LPACAP, en su aptdo V, párrafo 20 -EDL 2015/166690-, que aunque no forme parte del contenido normativo de la Ley, es indudable que aclara cual es la finalidad perseguida por el legislador con la misma, y en su consecuencia, ayuda a interpretar las dudas que de su redacción literal puedan surgir; se indica así que:
«De acuerdo con la voluntad de suprimir trámites que, lejos de constituir una ventaja para los administrados, suponían una carga que dificultaba el ejercicio de sus derechos, la Ley no contempla ya las reclamaciones previas en vía civil y laboral, debido a la escasa utilidad práctica que han demostrado hasta la fecha y que, de este modo, quedan suprimidas».
La claridad de la indicación finalista de la Ley que se señala en la EM parece indiscutiblemente contundente, tanto para el orden civil como para el social: «(...) las reclamaciones previas (...) quedan suprimidas». Sin duda, cabe entender, que ello excepto cuando de modo expreso, en determinadas modalidades procesales, no modificada su regulación por la LPACAP -EDL 2015/166690-, se aluda de modo en la LRJS -EDL 2011/222121- a la necesidad de agotamiento de la vía administrativa correspondiente, como por ejemplo ocurre, conforme al art.140,1 LRJS, para las demandas sobre prestaciones de la Seguridad Social.
En todo caso, puede surgir cierto «vértigo procesal», hasta que el tema no esté resuelto de modo claro, no ya sólo en Suplicación, sino especialmente en Unificación de Doctrina, por lo que una actitud prudente aconsejaría interpone la Demanda dentro del plazo de caducidad, a contar desde la notificación de la sanción o despido, al margen de que al mismo tiempo se interponga reclamación previa preventiva o «ad cautelam», o que con posterioridad, si el Juzgado de lo Social entiende que debe subsanarse la omisión de no haber agotado la vía administrativa, de acuerdo con el art.81.1 LRJS -EDL 2011/222121- (lo que abre una nueva discusión, un nuevo «frente procesal», sobre la necesidad o no de recurrir de dicho requerimiento).
En definitiva, debe partirse de la supresión general de la reclamación previa en el ámbito del proceso social, a partir de la entrada en vigor de la nueva redacción de los preceptos de la LRJS modificados (a partir del 2-10-2016), salvo para los supuestos en que expresamente y de modo claro, se haya conservado en la LRJS la exigencia de su agotamiento, debiendo primar el facilitar con celeridad el ejercicio de los derechos en sede judicial, suprimiéndose obstáculos innecesarios e ineficaces que perjudican tal finalidad, regulación e interpretación que resulta así acorde a la Const art.24.1 -EDL 1978/3879-.
En el BOE del 2 de octubre de 2015 se publicó la L 39/2015, de 1 octubre -EDL 2015/166690-. Su Exposición de Motivos -EDL 2015/166690- reconoce la necesidad de «una nueva Ley que sistematice toda la regulación relativa al procedimiento administrativo, que clarifique e integre el contenido de las citadas Ley 30/1992, de 26 de noviembre -EDL 1992/17271- y Ley 11/2007, de 22 de junio -EDL 2007/41808-, y profundice en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrónico».
Para resolver la pregunta que se nos formula, no puede obviarse que la L 39/2015 -EDL 2015/166690- también pretende «suprimir trámites que, lejos de constituir una ventaja para los administrados, suponían una carga que dificultaba el ejercicio de sus derechos, (...) debido a la escasa utilidad práctica que han demostrado», y prescinde de la regulación contenida en el título VIII de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-, dedicada a las reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y laborales. Desaparece, en consecuencia, la reclamación previa a la vía judicial laboral, que ya no se contempla en la nueva ley de procedimiento administrativo común, salvo en materia de prestaciones de Seguridad social.
Por ello, la Ley 39/2015, en su disposición final tercera -EDL 2015/166690-, reforma los preceptos concordantes de la L 36/2011, de 10 octubre, reguladora de la jurisdicción social -EDL 2011/222121-. La modificación afecta a los art.64 (excepciones a la conciliación o mediación previas), 69 (agotamiento de la vía administrativa previa a la vía judicial social), 70 (excepciones al agotamiento de la vía administrativa), 72 (vinculación respecto a la reclamación administrativa previa en materia de prestaciones de Seguridad Social o vía administrativa previa), 73 (efectos de la reclamación administrativa previa en materia de prestaciones de Seguridad Social), 85 (celebración del juicio), 103 (presentación de la demanda por despido) y 117 (requisito del agotamiento de la vía administrativa previa a la vía judicial para demandar al Estado por los salarios de tramitación).
Centrándonos en el artículo y apartado sobre el que se nos pregunta, es cierto que, mientras que, en los supuestos del aptdo 2 del art. 69 LRJS -EDL 2011/222121-, donde se indica que la demanda se debe interponer en el plazo de dos meses desde que se deba entender agotada la vía administrativa, el apartado 3 dispone, sin embargo, que en las acciones derivadas de despido y demás acciones sujetas a plazo de caducidad, se contará a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, o desde que se deba entender agotada la vía administrativa en los demás casos.
Es razonable entonces la controversia, objeto de nuestro análisis, respecto a si existen dos situaciones diferentes en este apartado. La supresión, sin sustitución alguna, del último inciso del art.69.3 LRJS -EDL 2011/222121-, esto es: «si bien la interposición de la reclamación previa suspende el plazo de caducidad, en los términos del artículo 73», complica la adopción del criterio correcto para el cómputo de dicho plazo.
También la modificación del art.103.2 LRJS -EDL 2011/222121-, referido a la atribución errónea de la cualidad de empresario en la impugnación de un despido, porque no se hace mención alguna al recurso administrativo, lo que convierte en más compleja, si cabe, la concreción del cómputo de plazo de caducidad y la respuesta sobre la necesidad de acudir a la vía administrativa
Es cierto que cabe la posibilidad de considerar que el primer supuesto: se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, se refiere al fin de la vía administrativa por resolución expresa y en el segundo: desde que se deba entender agotada la vía administrativa, entender que se trata de un caso de resolución presunta o tácita, supuestos de silencio en vía de recurso.
Creo, sin embargo, que, en realidad, estamos ante dos situaciones diferentes porque en determinados supuestos será posible, cuando el plazo de caducidad se cuenta a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, la impugnación directa, inmediata, ante la jurisdicción Social sin agotar la vía administrativa.
Cuando se demande a una Administración pública en concepto de empleador, ya no se precisará entonces acudir a las vías previas de evitación de proceso, instándose directamente la demanda
Por ello, el mandato general del art.69.1 -EDL 2011/222121-, respecto a que será requisito necesario haber agotado la vía administrativa, cuando así proceda, de acuerdo con lo establecido en la normativa de procedimiento administrativo aplicable, es obligación limitada a los supuestos de la modalidad procesal del art.151 LRJS, pero no se extiende a cualquier caso en el que dichas Administraciones tengan legitimación pasiva.
Así lo justifica que hayan desaparecido, como indicamos, las referencias a la reclamación administrativa previa a la vía judicial social como presupuesto procesal para poder demandar al Estado, a las Comunidades Autónomas, a las entidades locales o a las entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos, si bien se mantiene la reclamación administrativa previa en materia de prestaciones de Seguridad Social (LRJS art.71 -EDL 2011/222121-).
Es decir, el plazo de caducidad computado a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o notificado la resolución, se refiere a los supuestos en los que antes se exigía la reclamación previa, y ahora son aquellos en los que se puede acudir directamente al orden social, pero es un supuesto diferenciado del caso en el se deba agotar la vía administrativa.
No podemos olvidar que la L 36/2011 -EDL 2011/222121- introdujo una importante novedad y es que a la necesidad de reclamación previa se le añadió tal «agotamiento de la vía administrativa previa a la judicial». Este «agotamiento» tiene su origen en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -EDL 1998/44323- que, para la impugnación de los actos administrativos, requiere el previo agotamiento de la vía administrativa.
Es cierto que la reclamación previa y el «agotamiento de la vía administrativa» tienen en común ser requisitos previos a la demanda frente a la Administración.
Pero la diferencia entre uno y otro medio de evitación del proceso radica, como sabemos, en que la reclamación previa se impone cuando se demanda a la Administración como empleadora y con motivo de actos realizados como tal. Viene a cumplir la finalidad de la conciliación previa.
La reclamación administrativa previa a la vía judicial social, ahora suprimida, excepto en materia de prestaciones de Seguridad Social, no es, sin embargo, cauce adicional para la revisión por impugnación del acto que aún carece de firmeza administrativa, sino un requisito de admisibilidad (así lo señaló la TCo 11/1988 -EDJ 1988/327-) y que resulta incluso subsanable.
El llamado agotamiento de la vía administrativa procede, en cambio, cuando se trata de impugnación de actos administrativos de contenido laboral, los que son realizados por la Administración en el ejercicio de las potestades que como tal tiene en materia laboral.
El artículo 114 de la Ley 39/2015, en su apartado 1 -EDL 2015/166690-, dispone los actos o resoluciones que ponen fin a la misma: a) Las resoluciones de los recursos de alzada. b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el art.112.2 [«Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimiento administrativo (...)»]. c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario. d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento. e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive. f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el art.90.4 [«Cuando las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a las Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no hubiera quedado determinada en el expediente (...)»]. g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.
Señala el art.114.2 -EDL 2015/166690- que además, en el ámbito estatal, ponen fin a la vía administrativa estos actos y resoluciones: a) Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno. b) Los emanados de los ministros y los secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares. c) Los emanados de los órganos directivos con nivel de director general o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal. d) En los Organismos públicos y entidades derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.
Estas previsiones, por tanto, y las aprobadas para la Administración local, las Universidades públicas y por las Comunidades Autónomas en preceptos análogos al recién citado de la L 39/2015 -EDL 2015/166690-, en materias propias, eso sí, de la legislación laboral, son las que determinan los actos y las resoluciones que abren el cauce procesal, a los efectos del consabido art.69.1 LRJS -EDL 2011/222121- para poder demandar ante el orden jurisdiccional social al Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales o las entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos.
Y en este caso, solo en este caso, conforme al art.69.1 LRJS -EDL 2011/222121-, se hace obligatoria, para demandar al Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos, la circunstancia de haber agotado la vía administrativa.
Tal diferenciación, reclamación previa-agotamiento de la vía administrativa, supone desde la perspectiva del art.69.3 LRJS -EDL 2011/222121-, sobre el que se nos pregunta, que solo en este último supuesto, es decir, cuando existe la necesidad de agotar tal vía y se trata de acciones sometidas a plazo de caducidad, se computa el plazo desde que se agotó tal vía previa y no partir del día siguiente a dictarse el acto o respecto a la notificación de la resolución impugnada en cuyo caso es posible acudir directamente al orden social de la jurisdicción.
Es decir, desaparecida la reclamación precia, no cabría ahora la interposición de recurso de alzada contra un despido o, por ejemplo, en las modalidades procesales del art.138 LRJS -EDL 2011/222121-, respecto a la movilidad geográfica y modificación sustancial de las condiciones de trabajo derechos de conciliación de la vida personal, familiar y laboral (LRJS art.139) cuando el empresario sea una Administración pública.
Sobre todo, si la urgencia es imprescindible en este tipo de conflictos y se valoran las consecuencias perversas que el retraso puede suponer para las partes.
Carece, además, de sentido que cuándo se trata de un empresario privado, se obvie, por razones de celeridad procesal, el trámite de conciliación preprocesal en el art.64.1 LRJS -EDL 2011/222121- respecto a determinadas modalidades y que, sin embargo, cuando el empleador tiene el carácter de Administración pública, hubiera que interponer recurso de alzada.
El supuesto de las vacaciones sería el más expresivo, ya que, si se debiera instar el recurso de alzada, al no podrá acudir a formular demanda hasta que haya obtenido la correspondiente resolución denegatoria o, como suele ocurrir, una vez transcurrido el plazo de tres meses del art.122.2 L 39/2015 -EDL 2015/166690-, la controversia, pasada la fecha de disfrute, carecería ya de sentido.
Por lo tanto, las situaciones reguladas en el art.69.3 LRJS -EDL 2011/222121- son dos diferentes y ya es posible la impugnación ante la jurisdicción social, sin agotar la vía administrativa, cuando se demanda a la Administración como empleadora y con motivo de su actuar en tal condición.
Novedad importante de la L 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-, que se aplica a partir del 2 de octubre de 2016 en sustitución de la anterior L 30/1992, de 26 de noviembre -EDL 1992/17271-, ha sido la de suprimir la reclamación previa a la vía laboral y civil (manteniéndola en materia de prestaciones de seguridad social donde la Administración actúa poderes públicos) que se contemplaba en el antiguo art.125 L 30/1992, justificándose la desaparición, según la Exposición de Motivos, en su escasa utilidad práctica, pues, lejos de constituir una ventaja para los administrados, suponía una carga que dificultaba el ejercicio de sus derechos. En coherencia, la disposición adicional tercera de la L 39/2015 da nueva redacción a los art.64, 69, 70, 72, 73, 85, 103 y 117 LRJS. -EDL 2011/222121-.
La reclamación previa a la vía laboral se configuraba como un sustituto o sucedáneo de la conciliación previa al juicio, a fin de evitar un pleito, teniendo en cuenta que la Administración no puede transigir cediendo total o parcialmente sus derechos, al estar sometida en toda su actuación a las leyes y al Derecho (Const art.103 -EDL 1978/3879-), pudiéndose afirmar que con tal reclamación previa lo que se pretendía realmente era, por una parte, que por las Administraciones Públicas y los demás beneficiarios de ella quedara reforzada su posición jurídica dentro del proceso, permitiéndolas conocer con antelación suficiente las peticiones que luego se hacían valer frente a ellas ante los tribunales, mejorando la defensa de los intereses que se le han atribuido, y de otra evitar el uso de mecanismos jurisdiccionales, justificándose, en definitiva, como refiere la STCo 60/89 -EDJ 1989/3070-, en razón de las especiales funciones y tareas que la Administración tiene encomendadas por el ordenamiento constitucional. Con todo, la doctrina (González Velasco) consideró constituía un trámite dilatorio por cuanto en la mayoría de las ocasiones era conocida por el letrado defensor de la Administración una vez presentada la demanda, al remitírsele el expediente, por lo que si su destinatario no se molestaba en contestarla, o no la estudiaba atentamente, el privilegio carecía de razonabilidad, pugnando la negligencia de la Administración con la diligencia que sí se exigía al reclamante.
Los actos dictados por las Administraciones públicas en materia laboral, seguridad social y sindical pueden impugnarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa y ante la social, y dentro de esta última el trámite a seguir se ajusta a diversas modalidades procesales. Ese distinto régimen de impugnación jurisdiccional condiciona las actuaciones que deben realizarse ante la propia Administración autora del acto recurrido como presupuesto de inicio del proceso. Los actos impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa deben ir precedidos del trámite correspondiente a los recursos regulados en la LRJAP-PAC -EDL 1992/17271-, que son normalmente los de reposición y alzada o en la norma procedimental especial que resulte de aplicación, mientras que, hasta la Ley 39/2015 -EDL 2015/166690-, los actos impugnados ante la jurisdicción social tenían un doble cauce, bien la reclamación previa o bien el agotamiento de los recursos administrativos.
En el marco normativo de la L 30/1992 su art.120 -EDL 1992/17271- precisaba que procedía reclamación previa en caso de ejercicio de acciones fundadas en derecho privado o laboral, identificándose los actos que se impugnan preprocesalmente mediante recurso administrativo con los dictados en las materias cuya revisión jurisdiccional ante el orden social fue establecida por la LRJS -EDL 2011/222121-, lo que incluye la impugnación de:
- Resoluciones administrativas de la autoridad laboral recaídas en los procedimientos de suspensión y extinción de contratos de trabajo por fuerza mayor de los art.47.3 y 51.7 ET -EDL 1995/13475- [primer inciso art.2 n) LRJS] -EDL 2011/222121-.
- Resoluciones administrativas de la autoridad laboral recaídas en el ejercicio de la potestad sancionadora en materia laboral y sindical [segundo inciso art.2 n) LRJS] -EDL 2011/222121-.
- Otros actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho Administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral y sindical que pongan fin a la vía administrativa, siempre que en este caso su conocimiento no esté atribuido a otro orden jurisdiccional [último inciso art.2 n) LRJS] -EDL 2011/222121-. Se alude así a supuestos inusuales tales como autorización de trabajo a menores.
- Resoluciones administrativas dictadas en materia de Seguridad Social distintas a las de carácter prestacional, con excepción de las especificadas en la letra f) del art.3, art.2 s) LRJS -EDL 2011/222121-. Incluye este supuesto el ejercicio de la potestad sancionadora en materia de seguridad social o actos de colaboración en la gestión de la seguridad social.
Con el nuevo panorama legislativo, a partir del 2 de octubre de 2016, para poder demandar en materia laboral al Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos es requisito necesario haber agotado la vía administrativa, a diferencia del escenario legal que pervivió hasta el 1 de octubre de 2016 cuya alternativa era, como hemos visto, la interposición de la reclamación previa a la vía judicial social, (en acciones laborales o civiles) o, en su caso, cuando así procediera, de acuerdo con lo establecido en la normativa de procedimiento administrativo aplicable, haber agotado la vía administrativa.
Exigiéndose, pues, a partir de la entrada en vigor de la L 39/2015 -EDL 2015/166690-, y según la nueva redacción dada al art.69.1 LRJS -EDL 2011/222121-, para poder demandar al Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos haber agotado previamente la vía administrativa previa conforme a los términos señalados en la legislación correspondiente, eliminándose la reclamación previa a la vía laboral, hemos de acudir al título V de aquella nueva Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, esto es, a sus art.112 a 126 que regulan los recursos administrativos (alzada, potestativo de reposición y extraordinario de revisión). Y para poder determinar qué actos ponen fin a la vía administrativa hemos de estar a su art.114 que señala los que siguen:
b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el art.112.2 -EDL 2015/166690-.
f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el art.90.4 -EDL 2015/166690-.
Sin embargo, no es necesario agotar la vía administrativa para interponer demanda de tutela de derechos fundamentales y libertades públicas frente a actos de las Administraciones públicas en el ejercicio de sus potestades en materia laboral y sindical, según precisa el art.70 LRJS -EDL 2011/222121- en la redacción dada por Ley 39/2015 -EDL 2015/166690-] .
El nuevo art.69 LRJS (redacción según L 39/2015 -EDL 2015/166690-) determina en su apartado 2 -EDL 2011/222121- que: «Desde que se deba entender agotada la vía administrativa el interesado podrá formalizar la demanda en el plazo de dos meses ante el juzgado o la Sala competente. A la demanda se acompañará copia de la resolución denegatoria o documento acreditativo de la interposición o resolución del recurso administrativo, según proceda, uniendo copia de todo ello para la entidad demandada. Y en su apartado 3 que: "En las acciones derivadas de despido y demás acciones sujetas a plazo de caducidad, el plazo de interposición de la demanda será de veinte días hábiles o el especial que sea aplicable, contados a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, o desde que se deba entender agotada la vía administrativa en los demás casos».
Nótese mientras en los supuestos del aptdo 2 del art.69 LRJS -EDL 2011/222121- (redacción según L 39/2015 -EDL 2015/166690-) se contempla una única situación por cuanto la demanda ha de interponerse en el plazo de dos meses «desde que se deba entender agotada la vía administrativa», sin embargo en el apartado 3 respecto de las acciones «derivadas de despido y demás acciones sujetas a plazo de caducidad» se dispone que el plazo de interposición de la demanda se contará «a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, o desde que se deba entender agotada la vía administrativa en los demás casos». Surge entonces una duda razonable que mereció en su momento ser esclarecida por el legislador acerca de si en ese apartado 3 se contempla una doble situación que permita al trabajador presentar la demanda directamente, sin necesidad de agotar la vía administrativa, y, por tanto, prescindiendo de interponer los recursos administrativos pertinentes, contando el plazo desde que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada. Una primera interpretación posible sería que cuando dicho apartado 3 se refiere al «acto o la notificación de la resolución impugnada» está contemplando la denominada resolución administrativa expresa, mientras que cuando se refiere a «desde que se deba entender agotada la vía administrativa en los demás casos» está contemplando una resolución administrativa presunta o tácita, por lo que en todo caso resultaría preciso agotar la vía administrativa. A mi modo de ver no parece haya sido voluntad del legislador permitir impugnar directamente la decisión del despido y demás acciones sujetas a plazo de caducidad en demanda dirigida contra el Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos sin haber agotado previamente la vía administrativa, interpretación la que aquí propugnamos que avala la redacción del art.70 LRJS, según versión dada por la dispfinal 3ª L 39/2015, pues entre las excepciones al agotamiento de la vía administrativa previa no está la del proceso de despido, sino únicamente la demanda en modalidad procesal de tutela de derechos fundamentales y libertades públicas frente a actos de las Administraciones públicas en el ejercicio de sus potestades en materia laboral y sindical. A mayor abundamiento, la redacción del art.103 LRJS, versión dada por la L 39/2015, tampoco realiza mención alguna eliminando el recurso administrativo cuando el trabajador reclama por despido. En todo caso hay que subrayar la importancia del mandato dirigido por el art.69.1, párrafo segundo, LRJS en el sentido de que «la Administración pública deberá notificar a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, conteniendo la notificación el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente», ya que su omisión mantendrá suspendidos los plazos de caducidad e interrumpidos los de prescripción y únicamente surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda.
En suma, en nuestra opinión no parece posible (salvo que la propia resolución impugnada exprese que es firme no cabiendo recurso alguno contra la misma), pese a las dudas suscitadas por la confusa redacción del aptdo 3 del art.69 LRJS -EDL 2011/222121- (versión dada por L 39/2015 -EDL 2015/166690-), la impugnación ante la Jurisdicción Social del despido demandando al Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos sin agotar previamente la vía administrativa, exigencia esta última perfectamente proporcionada y razonable atendiendo a que su finalidad última es la de poner en conocimiento del órgano administrativo competente la existencia de la controversia dándole ocasión de resolver directamente el asunto, sin necesidad de judicializar el conflicto, resultando así compatible con la Const art.24.1 -EDL 1978/3879-, pues, pese a tratarse de una dificultad en el acceso a la jurisdicción ordinaria, se justifica en razón de las especiales funciones y tareas que la Administración tiene encomendadas por el ordenamiento constitucional.
Lo primero que vamos a poner de manifiesto es que la modificación operada en este extremo en el art.69.3 LRJS -EDL 2011/222121- tras la entrada en vigor de la L 39/2015, de 1 de octubre -EDL 2015/166690-, no comporta en realidad un cambio directo especialmente sustancial a efectos de la cuestión que se somete a nuestra consideración, más allá de suprimir la necesidad de la reclamación previa y con ello del efecto suspensivo que anteriormente generaba su interposición.
Cuestión distinta es que esta problemática progrese ahora al primer plano de relevancia jurídica al no ser ya necesaria la reclamación previa, con lo que desaparece ese elemento de certeza del que los órganos judiciales de lo social disponían anteriormente para el cómputo de los plazos de caducidad.
Suprimida la reclamación previa, se mantiene en el texto legal idéntica formulación de esa doble posibilidad en cuanto a las dos distintas situaciones en las que puede comenzar el computo del plazo para la interposición de la demanda en las acciones sujetas a caducidad, esto es, a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, o desde que se deba entender agotada la vía administrativa en los demás casos. Lo que ha variado, es que ahora ya no será necesario interponer seguidamente la reclamación previa y queda expedita la vía judicial.
Esto supone, y por eso queremos destacarlo, que sigue siendo perfectamente aplicable la doctrina jurisprudencial que sobre esta materia ha elaborado el Tribunal Supremo y ratifica la reciente STS 10-6-2016, rec 601/15 -EDJ 2016/94061-, en aquellos casos, no infrecuentes, en los que la actuación de la administración pueda ser irregular por no acomodarse a las normas del derecho administrativo y ofrezca por ello serias dudas sobre el momento en el que debe comenzar el cómputo del plazo de caducidad, ya sea porque no hay una resolución expresa o no se hubiere notificado convenientemente al interesado, o bien porque se trate de una decisión puramente verbal o de un comportamiento tácito de la administración empleadora.
Como razona la antedicha STS, en este tipo de situaciones no puede admitirse una interpretación del precepto que prime los defectos en la actuación de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales, en la medida en que resultaría no ya desproporcionado, sino altamente contrario a los principios de justicia distributiva, robustecer la posición, ya de por sí favorable, que la Ley dispensa a la Administración en el proceso, «otorgándole un plus nacido, precisamente, de su mal cumplimiento de las obligaciones de orden público que le impone el Ordenamiento Jurídico, aunque no conste que esa defectuosa información fuera intencionada».
Lo que puede pasar a ser especialmente relevante y más transcendente aún si cabe bajo la nueva regulación legal, toda vez que la interposición de la reclamación previa podía servir de parámetro de referencia para el cómputo del plazo de caducidad, como es de ver en la precitada STS -EDJ 2016/94061- y las que en ella se invocan, y lo que va a ocurrir ahora es que no vamos a disponer de ese punto de certeza que anteriormente aportaba la fecha de la reclamación cuando la administración incurre en algún tipo de irregularidad en la fase de adopción o notificación de la decisión que será luego objeto del proceso laboral.
Dicho eso, el problema estriba en determinar cuándo nos encontramos ante uno u otro supuesto de las dos diferentes situaciones a los que parece referirse el art.69.3 LRJS. -EDL 2011/222121-.
En nuestra opinión, el precepto parte de la consideración de que la vía administrativa deberá ser siempre agotada antes de formular la demanda laboral. No es que en unos casos deba agotarse la vía administrativa previa y en otros pueda interponerse directamente la demanda sin haberla agotado.
Lo que sucede es que hay situaciones en las que el agotamiento de la vía previa se conduce por la forma ordinaria con la interposición del pertinente recurso de alzada frente al acto administrativo inicial, mientras que en otras, debe entenderse agotada al concurrir las previsiones legales que así lo determinan en cualquier de los muy variados supuestos en los que cabe esa posibilidad al margen y sin necesidad de recurso de alzada, destacadamente, por ejemplo, cuando no hay un superior jerárquico del órgano administrativo del que dimana el acto.
Deberemos estar para ello a lo que dispone el apartado primero del art.114 L 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-.
El análisis de este precepto permite visualizar que son muchas y muy variadas las formas en las que puede considerarse agotada la vía administrativa previa. Junto con la ordinaria o normal que sería la resolución que resuelva el recurso de alzada, o la que actué en su sustitución conforme al art.112.2 de la misma ley -EDL 2015/166690-, nos encontramos con otras fórmulas que van por derroteros jurídicos diferentes. Así, esencialmente, los supuestos en los que carezca de superior jerárquico el órgano administrativo que dicte la resolución y no quepa entonces la posibilidad de formular recurso de alzada, o también, las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca; y finalmente, en el ámbito estatal por los casos y las causas del número segundo de ese mismo precepto.
Vemos con ello que hay mecanismos de agotamiento de la vía previa que exigen recurrir en alzada contra el acto que se quiere impugnar posteriormente en vía judicial, o poner en marcha algún otro de los procedimientos que contempla el art.114 L 39/2015 -EDL 2015/166690-; pero en cambio, puede entenderse agotada directamente en determinadas situaciones en las que el primigenio acto o decisión administrativa es por sí solo bastante a tal efecto.
Y a esto es a lo que pensamos que quiere dar respuesta el art.69.3 LRJS -EDL 2011/222121-, que bien pudiere haberse referido, sin más, a la necesidad de agotamiento de la vía previa por cualquiera de las formas admitidas en derecho administrativo, pero que ha querido distinguir entre aquellas situaciones en las que no es necesario activar ningún tipo de actuación o recurso previo frente al acto administrativo contra el que puede formularse directamente la demanda judicial, y aquellas otras que hacen necesario algún tipo de actuación frente al acto inicial antes de la presentación de la demanda.
La dificultad puede estribar en determinar cuándo nos encontramos ante una u otro situación. El problema es que no puede acuñarse una regla única que sirva con carácter general en cualquier supuesto, sino que habrá que estar a cada caso concreto para identificar: a) la autoridad que ha dictado el acto; b) la eventual existencia de un superior jerárquico ante el que interponer recurso de alzada; c) y la propia naturaleza del acto en cuestión, por si fuere alguno de los que agotan en sí mismo la vía administrativa o frente al que deba activarse algún otro mecanismo diferente al ordinario recurso de alzada.
En un funcionamiento no patológico del órgano administrativo autor del acto o decisión en litigio, la propia resolución debería indicar expresamente el mecanismo a seguir para agotar la vía administrativa previa o si queda por el contrario expedita la posibilidad de interponer la demanda judicial.
El problema puede resultar de difícil solución cuando la administración no se ajuste a esos parámetros de actuación regular y sea necesario indagar las características y naturaleza del acto para establecer cual haya de ser el modo adecuado de agotar la vía administrativa previa, resultando entonces de aplicación esos mismos principios que ya hemos enunciado para aplicar restrictivamente el instituto de la caducidad en el sentido más favorable al administrado.
El art.69.3 LRJS -EDL 2011/222121-, vigente hasta el 1 de octubre 2016, se establece que «En las acciones derivadas de despido y demás acciones sujetas a plazo de caducidad, el plazo de interposición de la demanda será de veinte días hábiles o el especial que sea aplicable, contados a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, o desde que se deba entender agotada la vía administrativa en los demás casos, si bien la interposición de la reclamación previa suspende el plazo de caducidad, en los términos del artículo 73". El mismo precepto vigente a partir del 2 de octubre 2016, dispone que "En las acciones derivadas de despido y demás acciones sujetas a plazo de caducidad, el plazo de interposición de la demanda será de veinte días hábiles o el especial que sea aplicable, contados a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, o desde que se deba entender agotada la vía administrativa en los demás casos».
Así mismo, el art.73 LRJS -EDL 2011/222121-, en su redacción vigente hasta el 1 de octubre 2016, indicaba que «La reclamación previa interrumpirá los plazos de prescripción y suspenderá los de caducidad, reanudándose estos últimos al día siguiente al de la notificación de la resolución o del transcurso del plazo en que deba entenderse desestimada» y en la redacción que entrará en vigor el 2 de octubre 2016, que «La reclamación previa en materia de prestaciones de Seguridad Social interrumpirá los plazos de prescripción y suspenderá los de caducidad, reanudándose estos últimos al día siguiente al de la notificación de la resolución o del transcurso del plazo en que deba entenderse desestimada».
Una anécdota, el Grupo Parlamentario Socialista propuso tanto en el Congreso como en el Senado una nueva disposición final con la siguiente redacción: Reclamaciones administrativas previas en vía civil y laboral. Las referencias a las reclamaciones administrativas previas en la vía civil, contenidas en la L 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil -EDL 2000/77463- y en la vía laboral, contenidas en los art.69 y 70 L 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social -EDL 2011/222121-, se tendrán por no puestas y lo motiva porque dado que en el proyecto de ley suprime la exigencia de interponer reclamaciones administrativas con carácter previo a la interposición de una demanda dirigida contra la Administración en vía civil o ante la jurisdicción social, resulta necesario, como señala el dictamen del Consejo de Estado, proceder a tener por no puestas los preceptos de la L 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil y de la L 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social sobre las mismas.
A la disposición final nueva de adición, propuesta, incluye el Grupo Parlamentario Popular en el Congreso, mediante su enmienda núm. 246, justificada como mejora técnica, una nueva disposición final Tercera modificando los art. 64, 69, 70, 72, 73, 85, 103 y 117 LRJS -EDL 2011/222121- que resultó en el proyecto final sin enmiendas, salvo las efectuadas a la totalidad y respecto al apartado tres, del art.69 LRJS, «En las acciones derivadas de despido y demás acciones sujetas a plazo de caducidad, el plazo de interposición de la demanda será de veinte días hábiles o el especial que sea aplicable, contados a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, o desde que se deba entender agotada la vía administrativa en los demás casos», se nos pregunta si estamos por tanto ante dos situaciones diferentes o ¿en qué supuestos será posible la impugnación ante la Jurisdicción Social sin agotar la vía administrativa?
El art.69.1 LRJS -EDL 2011/222121-, regula con carácter necesario, la obligación de haber agotado la vía administrativa, cuando así proceda, de acuerdo con lo establecido en la normativa de procedimiento administrativo aplicable, para poder demandar al Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismo. Ahora bien en la norma de procedimiento administrativo, L 39/2015, de 1 octubre, LPA -EDL 2015/166690-, solo se indican para agotar la vía administrativa, los pertinentes recursos que caben contra las resoluciones, alzada, reposición o revisión, sin perjuicio de establecer en el párrafo segundo de dicho apartado que la Administración pública deberá notificar a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, conteniendo la notificación el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos.
En su apartado dos indica que agotada la vía administrativa el interesado podrá formalizar la demanda en el plazo de dos meses ante el juzgado o la Sala competente, estableciendo el art.112.1 LPA -EDL 2015/166690- que contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados recurso de alzada, en el plazo de un mes, si el acto fuera expreso, en otro caso desde en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo, siendo el plazo máximo para dictar y notificar la resolución de tres meses, transcurrido el cual, sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado, salvo en el supuesto previsto en el art.24.1; potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los art.47 y 48 de esta Ley, en el plazo de un mes, en los mismos términos que el anterior, con plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso de un mes; en su apartado dos que las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, también contra los actos firmes en vía administrativa, procederá el recurso extraordinario de revisión, at.113, cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el art.125.1, error de hecho, documentos de valor esencial, etc., y que art.114.1, ponen fin a la vía administrativa: a) Las resoluciones de los recursos de alzada. b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el art.112.2. c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario. d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento. e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive. F) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el art.90.4 -EDL 2015/166690-. g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca. 2. Además de lo previsto en el apartado anterior, en el ámbito estatal ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes: a) Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno. b) Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares. c) Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal. d) En los Organismos públicos y entidades derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.
Este precepto ya venía siendo criticado, en su vigencia desde la LPL, RD Leg 2/1995, de 7 abril -EDL 1995/13689-, por la doctrina que postulaba su desaparición, lo que hacía la enmienda del grupo socialista, pero no obstante se ha mantenido, lo que hará respecto a cualquier reclamación que no sea las de despido u otras sometidas a plazo de caducidad, el alargamiento del período hasta su resolución. Es obvio, desde mi concepción del precepto que estamos desde ante dos situaciones diferentes, aquellas en las que nos encontramos ante una acción que no sea la de despido, apartado dos y demás acciones sujetas a plazo de caducidad, en la que tras agotar la vía previa, debamos interponer demanda en el plazo de dos meses desde que se deba entender agotada la vía administrativa o en los otros casos, apartado tres en los que el plazo de interposición de la demanda será de veinte días hábiles o el especial que sea aplicable, contados a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera producido el acto o la notificación de la resolución impugnada, sin necesidad de agotar vía previa alguna, lo que sucede en la acción contra el despido y resolución de los contratos temporales a contar desde el cese en la prestación de servicios, el mismo plazo para la impugnación de la extinción del contrato por causas objetivas, y otras causas de extinción, a contar desde el día siguiente de la fecha de extinción efectiva, sin perjuicio de que el trabajador pueda adelantar el ejercicio de su acción desde el momento en que reciba la comunicación de la extinción dentro del período de preaviso (LRJS art.121 -EDL 2011/222121-). Idéntico plazo para impugnar las sanciones que le impongan (LRJS art.114.1). También son veinte los días de que dispone el trabajador para demandar en relación a la modalidad procesal para que sean reconocidos sus derechos de conciliación de la vida personal, familiar y laboral reconocidos legal o convencionalmente, a contar a partir de que el empresario le comunique su negativa o su disconformidad con la propuesta realizada por el trabajador, para presentar demanda ante el Juzgado de lo Social (LRJS art.139.1.a)). Veinte días en los supuestos de movilidad geográfica, modificaciones sustanciales de condiciones de trabajo, suspensión del contrato y reducción de jornada por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción o derivadas de fuerza mayor, aunque no se haya seguido el procedimiento de los art.40, 41 y 47 ET. Veinte días que deben entenderse naturales, para interponer demanda para la fijación de la fecha de disfrute de las vacaciones, cuando dicha fecha esté precisada en Convenio Colectivo, o por acuerdo entre empresario y representantes de los trabajadores, o se hubiera fijado unilateralmente por el empresario. Dicho plazo se contará a partir del día en que el trabajador tuviera conocimiento de la fecha, según el art.125.a) LRJS. hay que tener en cuenta las reglas contenidas en el art.38.3 ET. Según dicho precepto, cuando el período de vacaciones fijado en el calendario de la empresa coincida en el tiempo con una incapacidad temporal derivada del embarazo, el parto o la lactancia natural o con el período de suspensión del contrato de trabajo previsto en el art.48.4 y 48 bis ET, se tendrá derecho a disfrutar las vacaciones en fecha distinta a la de la incapacidad temporal o a la del disfrute del permiso que por aplicación de dicho precepto le correspondiera, al finalizar el período de suspensión, aunque haya terminado el año natural a que correspondan. En el supuesto de que el período de vacaciones coincida con una incapacidad temporal por contingencias distintas a las señaladas que imposibilite al trabajador disfrutarlas, total o parcialmente, durante el año natural a que corresponden, el trabajador podrá hacerlo una vez finalice su incapacidad y siempre que no hayan transcurrido más de dieciocho meses a partir del final del año en que se hayan originado. Diez días hábiles para instar el procedimiento arbitral en materia electoral, si se impugnan actos del día de la votación o posteriores al mismo, a contar desde el día de entrada de las actas en la oficina pública dependiente de la autoridad laboral (ET art.76.5). El plazo anterior se reduce a tres días hábiles si la impugnación se refiere a actos anteriores, y se contarán desde que se hubieran producido los hechos o se hubiera resuelto la reclamación de la mesa (ET art.76.5). Tres días para la impugnación de laudos arbitrales, también en materia electoral, contados desde la fecha en la que el recurrente tenga conocimiento del laudo (LRJS art.127.3). Serán días naturales ante el silencio de la ley. Diez días que deben entenderse naturales, para la impugnación de la resolución administrativa que deniegue el registro de las actas relativas a elecciones de delegados de personal y miembros del Comité de Empresa, a contar a partir de aquel en que se reciba la notificación (LRJS art.134) y por último, diez días hábiles para el ejercicio de la acción de impugnación de la resolución administrativa que deniegue el depósito de los estatutos de los sindicatos, contados a partir de aquel en que sea recibida la notificación de la resolución denegatoria expresa o transcurra un mes desde la presentación de los estatutos sin que hubieren notificado a los promotores defectos a subsanar (LRJS art.168).
En definitiva, se deberá estar a la previsión contenida en la propia ley a desarrollar en breve en cuanto a que las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas y cuando lo hagan nos aparece que tampoco necesitará reclamación previa la impugnación de la conciliación, dado que se tienen treinta días para impugnar su validez, a contar desde la fecha en que se llevó a cabo (LRJS art.84.6 -EDL 2011/222121-), siempre. Por igual razón, se deben considerar días naturales. Para los terceros perjudicados el plazo contará desde que pudieran haber conocido el acuerdo.
Dado a que no han terminado de suprimir el precepto, se debe, si se quieren acortar los plazos para otro tipo de reclamaciones, dinerarias, etc., regular dichos procedimientos alternativos, como las situaciones que se pudieran derivar para reincorporación de los trabajadores en situación de incapacidad permanente en los grados de total o absoluta que tienen el plazo de un mes, a contar desde la declaración de aptitud emitida por el organismo correspondiente (art.3.1 RD 1451/1983, de 11 mayo, que regula el empleo selectivo y las medidas de fomento del empleo de trabajadores minusválidos -EDL 1983/7883-) y otras que se pudieran suscitar.

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 73
 resolución 
 artículo 73
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 114
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
e contrario
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 73
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución