Source: https://www.zakonyprolidi.cz/cs/2013-466
Timestamp: 2020-07-06 20:15:26+00:00

Document:
466/2013verze 1
Nález č. 466/2013 Sb.Nález Ústavního soudu ze dne 17. září 2013 sp. zn. Pl. ÚS 41/10 ve věci návrhu na vyslovení protiústavnosti § 32 odst. 2 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů
Částka 179/2013
Účinnost od 31.12.2013
Judikát Pl. ÚS 41/10
Aktuální znění 31.12.2013 (verze 1)
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 41/10 dne 17. září 2013 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka (soudce zpravodaj), Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Kateřiny Šimáčkové, Milady Tomkové a Michaely Židlické o návrhu Nejvyššího správního soudu podaném podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 32 odst. 2 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení
Ustanovení § 32 odst. 2 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném do 31.12. 2011, bylo v rozporu s ústavním pořádkem.
1. Ústavnímu soudu byl dne 23. 8. 2010 doručen návrh senátu 7 Azs Nejvyššího správního soudu (dále též „navrhovatel“) na zrušení ustanovení § 32 odst. 2 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „ zákon o azylu“), [tehdy platný název zákona zněl „o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu)“], dále též „napadené ustanovení“. Navrhovatel tento návrh podal poté, co v souvislosti se svou rozhodovací činností na základě čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) dospěl k závěru, že napadené ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem.
2. Návrh na zrušení napadeného ustanovení byl podán v souvislosti s rozhodováním navrhovatele o kasační stížnosti stěžovatele A. B. L. B. S., podané proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 10. 6. 2009 č. j. 46 Az 27/2009-10, kterým byla odmítnuta pro opožděnost dle ustanovení § 46 odst. 1 písm. b) soudního řádu správního (dále též „s. ř. s.“) žaloba stěžovatele směřující proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky, ze dne 10. 4. 2009 č. j. OAM-107/LE-05-05-2009, jímž bylo rozhodnuto, že žádost A. B. L. B. S. o udělení mezinárodní ochrany je nepřípustná podle ustanovení § 10a písm. e) zákona o azylu, jakož i že se řízení o udělení mezinárodní ochrany zastavuje podle ustanovení § 25 písm. i) téhož předpisu, a bylo v něm konstatováno, že podání žaloby nemá odkladný účinek ve smyslu § 32 odst. 3 zákona o azylu.
3. V odůvodnění svého usnesení Krajský soud v Praze vyšel z toho, že správní rozhodnutí bylo doručeno stěžovateli dne 29. 4. 2009 a že žaloba byla předána k poštovní přepravě dne 11.5. 2009, tedy po uplynutí zákonné sedmidenní lhůty k jejímu podání. V kasační stížnosti stěžovatel zejména poukázal na to, že důvodem opožděného podání žaloby byla jeho složitá osobní situace související s dalšími řízeními, která proti stěžovateli byla vedena, a dlouhotrvající obava z návratu do vlasti, jež měla nepříznivý vliv na jeho psychický stav. Žalobu proto podal ve lhůtě uvedené v ustanovení § 40 odst. 5 s. ř. s. a pouze z důvodu jazykové bariéry a nedostatečného vysvětlení právních předpisů České republiky nepodal žádost o prominutí zmeškání lhůty k podání žaloby. Stěžovatel dále poznamenal, že v současné době je umístěn ve Vazební věznici Plzeň-Bory, kam mu byl doručen dopis z Rakouska, v němž mu neznámý odesílatel vyhrožuje pro jeho sexuální orientaci. V případě vrácení do vlasti mu dle jeho slov hrozí skutečné nebezpečí vážné újmy spočívající především ve vážném ohrožení života nebo lidské důstojnosti. Jsou tak splněny zákonné podmínky pro udělení mezinárodní ochrany, a to přinejmenším doplňkové ochrany podle ustanovení § 14a zákona o azylu. S ohledem na pokračující výhrůžky má proto mimořádný zájem na projednání věci krajským soudem, přičemž této možnosti byl napadeným usnesením zbaven.
4. Nejvyšší správní soud v návrhu na zrušení napadeného ustanovení při předběžném projednání věci nejprve zvážil, zda nelze v daném případě ustanovení § 32 odst. 2 písm. c) zákona o azylu společně s relevantními ustanoveními s. ř. s. vyložit ústavně konformně tak, aby stěžovatel nebyl zkrácen na svém právu na soudní ochranu v důsledku nepřiměřeně krátké lhůty 7 dnů k podání žaloby proti tomuto rozhodnutí. Poté, co dospěl k nemožnosti takového výkladu, řízení o kasační stížnosti přerušil a věc předložil Ústavnímu soudu, maje za to, že napadené ustanovení zákona o azylu je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
5. Navrhovatel předně vyzdvihl, že soudní ochranu poskytovanou neúspěšným žadatelům ve smyslu ustanovení § 32 odst. 2 písm. c) zákona o azylu považuje za natolik neúčinnou, že právo garantované čl. 36 odst. 2 Listiny je jim přiznáváno „v podstatě iluzorně“. Je tomu tak prý proto, že toto ustanovení stanoví pouze sedmidenní lhůtu k podání žaloby. Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že se taková lhůta sama o sobě při jejím abstraktním posouzení nemusí jevit jako ústavně nekonformní, nicméně právní normu a její ústavnost však dle navrhovatele není možno posuzovat izolovaně, nýbrž v kontextu s normami na ni navazujícími. Z tohoto důvodu je dle jeho názoru třeba zdůraznit procesněprávní a sociální kontext, do něhož je daná lhůta zasazena. Závěr o neústavnosti sedmidenní lhůty k podání žaloby ve věcech uvedených v ustanovení § 32 odst. 2 písm. c) zákona o azylu lze proto učinit až po vyhodnocení dalších kontextuálně působících okolností, v nichž nelze ponechat stranou specifickou životní situaci, v níž se nachází většina žadatelů o mezinárodní ochranu.
7. Zásadně je pak podle navrhovatele třeba upozornit na to, v jakém postavení se v naprosté většině případů žadatelé o mezinárodní ochranu nacházejí. Jedná se zpravidla o osoby bez znalosti, nebo jen s minimální znalostí českého jazyka a českého kulturního a právního prostředí, bez orientace v prostředí a poměrech České republiky, bez jakéhokoliv zázemí a kontaktů, které jsou plně odkázány na vnější pomoc. Formální požadavky kladené na podání žalob ve věcech mezinárodní ochrany tedy nejsou pro tyto osoby snadno splnitelné. Přistoupí-li k těmto obtížím ještě sedmidenní lhůta k podání žaloby proti správním rozhodnutím, fakticky nutně krácena nejméně o další dva nepracovní dny víkendu, v níž pak musí žadatel podat žalobu, vytváří tato situace na něho již nepřiměřený tlak. V tak krátké době je dle názoru Nejvyššího správního soudu pro tyto osoby velice obtížné, ne-li nemožné, žalobu kvalifikovaně zpracovat a podat v zákonné lhůtě k příslušnému krajskému soudu. Navíc jsou často odkázány samy na sebe, v lepším případě na pomoc buď nevládních organizací (jejichž možnosti však zdaleka nejsou neomezené), anebo ex offo ustanovených zástupců. Reakcí žalobce na tuto krátkou lhůtu je pak buď podání blanketové žaloby za účelem podchycení zákonné lhůty, které je spojeno s očekáváním výzvy k doplnění argumentace, nebo dokonce podání žaloby i po uplynutí zákonné lhůty 7 dnů ode dne doručení rozhodnutí Ministerstva vnitra. Důsledky uvedených faktorů „jsou pak v mnoha případech fatální“.
8. Nejvyšší správní soud se v návrhu na zrušení napadeného ustanovení zabývá rovněž důvody, které zákonodárce vedly ke zkrácení původně třicetidenní lhůty na lhůtu sedmidenní, k němuž došlo zákonem č. 2/2002 Sb., s účinností od 1. 1. 2003, přičemž z analýzy důvodové zprávy k novelizujícímu předpisu dovodil, že motivem zavedení restriktivní úpravy bylo zrychlení azylového řízení v případech, kdy žadatel podmínky zjevně nesplňuje, dále finanční a bezpečnostní důvody a posléze i potřeba reagovat na výrazný nárůst počtu žadatelů o mezinárodní ochranu vyvolávající obavu ze zahlcení dotčených orgánů. Navrhovatel je však přesvědčen, že azylovou proceduru nelze zrychlovat na úkor procesních práv účastníků. Ke zkrácení lhůty dle něj není ani důvod zvláštního zájmu, jak je tomu například při soudním přezkumu věcí volebních. Důvodem zkrácení určitě nemohou být ani finanční aspekty a taktéž nelze žadatele obecně vnímat jako bezpečnostní hrozbu. V této spojitosti Nejvyšší správní soud podotkl, že navíc od roku 2001 již dochází k soustavnému poklesu počtu žadatelů a dnešní situace je srovnatelná se situací na počátku devadesátých let. Pokud zákonodárce volil cestu přezkumu uvedených rozhodnutí v režimu s. ř. s., v němž je hájení práv a zájmů do značné míry závislé na aktivitě účastníka v okamžiku podání žaloby, pak jej dle přesvědčení navrhovatele „nemůže současně zbavovat možnosti svá práva efektivně hájit stanovením krátké lhůty k podání žaloby“. Sedmidenní lhůta nedává žadateli o udělení mezinárodní ochrany reálnou možnost, aby nechal podrobit soudní kontrole správní rozhodnutí, jímž bylo řízení o udělení mezinárodní ochrany zastaveno z důvodu nepřípustnosti žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Tato lhůta proto představuje omezení práva na soudní ochranu, k němuž neexistuje žádný legitimní důvod a které není v demokratické společnosti nezbytné.
12. V souladu s § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) vyzval Ústavní soud Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“) a Senát Parlamentu České republiky (dále jen „Senát“), aby se k návrhu vyjádřily.
14. Senát se ve svém vyjádření ze dne 23. 5. 2012 prostřednictvím svého předsedy Milana Štěcha rovněž zaměřil na legislativní genezi napadeného ustanovení, a to především se zřetelem na projednávání návrhů zákonů souvisejících s napadeným ustanovením na půdě Senátu. Senát poukázal na to, že při projednávání návrhu zákona č. 350/2005 Sb., kterým bylo napadené ustanovení do zákona o azylu vtěleno, zůstala otázka nedostatečnosti lhůty pro podání žaloby z důvodu, že bylo řízení zastaveno pro nepřípustnost žádosti o udělení azylu, mimo pozornost Senátu. Závěrem Senát podotkl, že při projednávání novely azylového zákona č. 303/2011 Sb., v němž hlavním předmětem návrhu byly inovace soudního řádu správního, Senát dne 4. 8. 2011 bez výhrad souhlasil s úplným zrušením „krátké verze lhůty pro podání žaloby ve všech dosud předepsaných důvodech“, přičemž zrušení celého § 32 odst. 2 zákona o azylu bylo výslovně odůvodněno (motivováno) legislativním respektem k nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 17/09 ze dne 1. 12. 2009.
Dikce napadeného ustanovení a jeho geneze
d) jímž bylo řízení o udělení azylu zastaveno z důvodu nepřípustnosti žádosti o udělení azylu.“
18. Zákonem č. 165/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, byla s účinností od 1. 9. 2006 slova „udělení azylu“ v § 32 odst. 2 písm. d) zákona o azylu nahrazena slovy „udělení mezinárodní ochrany“ (srov. čl. I bod 15 zákona č. 165/2006 Sb.), přičemž napadené ustanovení nově znělo takto:
d) jímž bylo řízení o udělení mezinárodní ochrany zastaveno z důvodu nepřípustnosti žádosti o udělení mezinárodní ochrany.“
22. Ústavní soud se přitom k otázce možnosti přezkumu právních předpisů, které pozbyly platnosti (§ 66 a 67 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.), ve své judikatuře opakovaně vyslovil. Obecně tuto možnost připustil v nálezu ze dne 10. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.), kde konstatoval, že „Soudce obecného soudu je při rozhodování vázán zákonem a posuzuje soulad jiného právního předpisu se zákonem. Dojde-li však k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito (tedy nikoli pouze v té době platný, ale také v té době již neplatný, avšak ještě aplikovatelný zákon), je v rozporu s ústavním zákonem, je povinen předložit věc Ústavnímu soudu (čl. 95 odst. 2 Ústavy). Z tohoto ustanovení pak Ústavní soud dovodil svou povinnost o návrhu rozhodnout.“. Toto pravidlo později zpřesnila rozhodnutí vydaná pod sp. zn. Pl. ÚS 42/03 ze dne 28. 3. 2006 (N 72/40 SbNU 703; 280/2006 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 14/09 ze dne 25. 10. 2011 (N 183/63 SbNU 117; 22/2012 Sb.), usnesení sp. zn. Pl. ÚS 1/10 ze dne 9. 2. 2011 (ve SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz) či sp. zn. Pl. ÚS 23/11 ze dne 24. 4. 2012 (N 86/65 SbNU 161; 234/2012 Sb.) tak, že ústavnost zrušeného či změněného zákona přezkoumá Ústavní soud za podmínky, že adresátem tvrzeného důvodu protiústavnosti je veřejná moc, a nikoliv subjekt soukromého práva. V případě vertikálních vztahů (mezi jednotlivcem a státem) je třeba dát přednost ochraně základních práv před právní jistotou a důvěrou v právo; v případě těchto vztahů dal Ústavní soud tedy najevo, že vyslovení neústavnosti bude mít dopad i na práva založená na základě takového neústavního právního předpisu.
32. S ohledem na všechny uvedené důvody Ústavní soud návrhu vyhověl a za přiměřené aplikace § 70 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., přistoupil k vyslovení protiústavnosti ustanovení § 32 odst. 2 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném do 31. 12.2011.

References: § 32
 zákona č. 325
 zákona č. 283
 soud 
 čl. 95
 § 32
 zákona č. 325
 zákona č. 283
 § 32
 zákona č. 325
 § 32
 zákona č. 325
 zákona č. 283
 čl. 95
 § 46
 § 10
 § 25
 § 32
 soud 
 § 40
 § 14
 soud 
 § 32
 čl. 36
 čl. 13
 § 32
 čl. 36
 soud 
 § 32
 soud 
 soud 
 § 69
 zákona č. 182
 soud 
 zákona č. 350
 zákona č. 303
 § 32
 zákona č. 283
 § 32
 zákona č. 165
 soud 
 zákona č. 182
 zákona č. 48
 SbNU 29
 soud 
 SbNU 703
 SbNU 279
 SbNU 117
 SbNU 161
 soud 
 soud 
 soud 
 § 70
 zákona č. 182
 zákona č. 48
 § 32
 zákona č. 325