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BOE.es - Documento BOE-A-2016-11122
Documento BOE-A-2016-11122
«BOE» núm. 285, de 25 de noviembre de 2016, páginas 82725 a 82740 (16 págs.)
BOE-A-2016-11122
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 6599-2015, promovida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en relación con el art. 21.3.a) del Decreto-ley de Cataluña 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales, en lo que se refiere al inicio del cómputo del plazo para resolver las solicitudes de licencia comercial. Han comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado, la Abogada de la Generalitat de Cataluña, la Letrada del Parlamento de Cataluña y la representación procesal de Metroindust-Josmar 74, S.C.P. Ha intervenido la Fiscal General del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. El 24 de noviembre de 2015 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Constitucional un oficio de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, al que se acompañaba, junto al testimonio del correspondiente procedimiento (tramitado con el núm. 408-2012), el Auto de 28 de octubre de 2015 por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 21.3.a) del Decreto-ley de la Generalitat de Cataluña 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales, en lo que se refiere al inicio del cómputo del plazo para resolver las solicitudes de licencia comercial (en adelante, Decreto-ley 1/2009), por posible vulneración de la competencia del Estado en materia de procedimiento administrativo común (art. 149.1.18.ª CE), al contradecir lo dispuesto en el art. 42.3.b) de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LPC).
Por su parte, la Administración demandada sostiene al respecto que resolvió (denegando la solicitud) dentro del plazo legalmente previsto, pues, conforme a lo dispuesto en el art. 21.3.a) del Decreto-ley de Cataluña 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales, el plazo no comienza a correr con la solicitud inicial sino en el momento en que el interesado aporta la documentación completa que se especifica en el artículo 20 de la misma norma que, en este caso, fue el día 31 de enero de 2012. Teniendo en cuenta, además, que el plazo para resolver no fue suspendido al requerir a la interesada para que aportara documentación adicional referida a la acreditación del cumplimiento de los requisitos exigidos en el art. 9.3 del Decreto-ley 1/2009, pero sí lo fue en el momento en que la Administración solicitó un informe a la Dirección General de Urbanismo el día 23 de febrero de 2012 y hasta el día en que tal informe fue librado, concretamente, el 28 de marzo de ese mismo año, se entiende que la resolución de 18 de junio de 2012 fue dictada en plazo. Asimismo, considera, de acuerdo con lo que ya había señalado en la resolución recurrida, que la solicitud de licencia no cumplía con el requisito de continuidad con la trama urbana exigido en art. 9.3.b)1 del Decreto-ley de Cataluña 1/2009 y que la actora no llegó a acreditar que el transporte previsto en la zona asumiera la función de transporte urbano integrado, ni que las paradas se situasen a menos de 200 metros del establecimiento, ni aportó el calendario de instalación de una eventual parada situada a una distancia correcta [exigencia derivada de lo dispuesto en el art. 9.3.b)4 del Decreto-ley 1/2009].
b) Concluso el procedimiento y habiendo quedado los autos vistos para sentencia, mediante providencia de 16 de julio de 2015, de acuerdo con el art. 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), se dio audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la procedencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 21.3 a) del Decreto-ley de Cataluña 1/2009, en lo que se refiere al inicio del cómputo del plazo para resolver las solicitudes de licencia comercial. Dicho precepto dispone que el cómputo del plazo para resolver comienza con la presentación de la solicitud «con la documentación exigida». Plantea la Sala que tal disposición podría entrar en colisión con la Ley básica estatal 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común; específicamente, con su art. 42.3 b), en relación con el art. 42.5 a), en la medida en que pueda deducirse de los mismos que el dies a quo del plazo para resolver es el de la presentación de la solicitud, aunque una vez iniciado el cómputo del plazo deba requerirse al interesado para subsanar «deficiencias», completar la «documentación» o aportar «otros elementos de juicio necesarios».
Por providencia de 15 de septiembre de 2015, a efectos de completar el emplazamiento efectuado al Ministerio Fiscal respecto a la procedencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en el proceso, se pone de manifiesto que la eventual colisión entre las dos normas, estatal y autonómica, supondría una lesión de la competencia estatal ex art. 149.1.18.ª CE, emplazándose de nuevo al Ministerio Fiscal por el plazo de diez días para que se manifestara al efecto.
c) Por Auto de 28 de octubre de 2015, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña acordó plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 21.3 a) del Decreto-ley de Cataluña 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales, en lo que se refiere al inicio del cómputo del plazo para resolver la solicitudes de licencia, por posible vulneración de lo dispuesto en el art. 149.1.18.ª CE.
a) Señala el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que el aspecto cuestionado del apartado 3 a) del art. 21 del Decreto–ley de Cataluña 1/2009 es la forma de cómputo del plazo para resolver, según la cual el plazo no se inicia con la solicitud inicial sino en el momento en que el interesado aporta la «documentación exigida», que se detalla en el artículo 20 de la misma norma. Tal regla difiere de la establecida en la Ley 30/1992, cuyo artículo 42.3.b) dispone que el plazo cuenta desde el momento en el que la solicitud entra en el órgano competente para su tramitación. Según lo establecido en el artículo 71 de esta Ley estatal, el eventual requerimiento de subsanación, cuando la solicitud no cumple los requisitos, no suspende por sí mismo el plazo ya iniciado, pues no se establece tal efecto asociado al requerimiento, siendo igualmente ilustrativo en tal sentido el artículo 77. La suspensión es posible de acuerdo con el artículo 42.5 a), pero debe ser expresamente acordada, como se desprende de su tenor literal. El Tribunal Supremo –recuerda el órgano judicial promotor de la cuestión– ha resuelto en el sentido apuntado, al anular una ordenanza municipal que modificaba en los mismos términos el inicio del plazo de tramitación (Sentencia de 4 de mayo de 2010).
Por consiguiente, si el plazo cuenta desde la solicitud inicial –según dispone el art. 42.3.b) LPC–, la tramitación superó el período de cuatro meses indicado, con la consecuencia de haberse concedido la licencia por acto presunto, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 43.1, párrafo primero de la citada Ley. Por el contrario, si el plazo contase –tal como establece el precepto cuestionado– desde la fecha en que la actora libró la documentación que se le requirió, no se habría superado el plazo de cuatro meses que disponía la Administración para resolver la solicitud de licencia. Por tanto, se constata una contradicción insalvable entre el precepto cuestionado y el régimen establecido en la Ley 30/1992, cuya solución resulta determinante en este caso para considerar la licencia concedida o no por acto presunto.
A este respecto, se recuerda que la STC 166/2014, de 22 de octubre, ha resuelto una cuestión similar, planteada por la misma Sala, en relación con el art. 101.1 a) del texto refundido de la Ley de finanzas públicas de la Generalitat de Cataluña. El Tribunal consideró que el cómputo del plazo es una competencia que corresponde al Estado conforme a lo dispuesto en el art. 149.1.18.ª CE, declarando la inconstitucionalidad del precepto cuestionado.
b) Esta última resolución del Tribunal Constitucional vendría al caso igualmente en relación con lo alegado por la Generalitat de Cataluña sobre su competencia sustantiva en la materia, y la correlativa competencia para determinar procedimientos especiales vinculados a la misma. A partir de la diferencia trazada entre procedimiento común y procedimientos especiales, señala el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que la competencia autonómica para formalizar procedimientos al hilo de sus competencias sectoriales (art. 159 del Estatuto de Autonomía de Cataluña: EAC) no supone que pueda ignorar o modificar «las reglas de procedimiento establecidas en la Legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias», como se señala en la STC 227/1988, de 29 de noviembre, en doctrina reiterada en la STC 166/2014.
c) Termina el Auto de planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad poniendo de manifiesto, en el fundamento jurídico 3, que la determinación de la constitucionalidad o no del precepto resulta fundamental para resolver el recurso planteado. Para ello, se abordan los dos motivos de rechazo de la licencia incluidos en la resolución administrativa impugnada: que el establecimiento no se situaba en continuidad con la trama urbana consolidada, por lo que no se cumplía el requisito exigido en el apartado 1, letra b) del art. 9.3 del Decreto-ley 1/2009, y que no se acreditó suficientemente la proximidad de líneas de transporte urbano integrado, como exige el apartado 4 del citado artículo. Tras un detallado examen de ambos motivos, se concluye que la actora cumplió finalmente, tras ser requerida para ello por la Administración, con este último requisito, pero, sin embargo, en el establecimiento que se proponía no se verificaba el requisito de la contigüidad a la trama urbana consolidada, de forma que, inicialmente y salvo que debiera estimarse que la licencia se concedió por silencio positivo, su denegación habría de ser confirmada. En este contexto –se concluye–, la alegada cuestión referida a la adquisición de la licencia por acto presunto se presenta como la cuestión determinante para la resolución del recurso contencioso-administrativo en un sentido u otro, constatándose así la concurrencia de las circunstancias que justifican el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad de acuerdo con los requisitos establecidos en el art. 35 LOTC.
4. Por providencia de 19 de enero de 2016, el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta de este Tribunal, acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad; deferir su conocimiento a la Sala Segunda, a la que por turno objetivo le ha correspondido, conforme al art. 10.1.c) LOTC; dar traslado de las actuaciones recibidas al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y al Fiscal General del Estado, así como a la Generalitat de Cataluña y al Parlamento de Cataluña, al objeto de que, en el plazo de 15 días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes, de acuerdo con el art. 37.3 LOTC; comunicar esta resolución a la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, a fin de que, de conformidad con el art. 35.3 LOTC, permaneciese suspendido el proceso hasta la resolución definitiva de la presente cuestión y publicar su incoación en el «Boletín Oficial del Estado».
b) En segundo lugar, sostiene la Letrada del Parlamento de Cataluña que no existe causa para el planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad, pues el apartado 3 a) del art. 21 del Decreto-ley de Cataluña 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales no vulnera lo dispuesto en el art. 149.1.18.ª CE. Para fundamentar esta alegación se refiere esta parte, en concreto, a la STC 227/1988, de 29 de septiembre, FJ 32, de acuerdo con la cual, la competencia estatal para regular el «procedimiento administrativo común» no empece para que las Comunidades Autónomas, en el marco de las competencias estatutariamente reconocidas puedan regular determinados procedimientos administrativos especiales, al hilo de la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración. Porque «cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas de procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias». Para esta parte, la doctrina constitucional sentada en dicha resolución efectúa una interpretación de conformidad con el bloque de la constitucionalidad de distribución de competencias que, en alguna medida, recogería también el propio art. 159 EAC.
De acuerdo con lo expuesto, se afirma que es del todo imprescindible acreditar la observancia de las condiciones en los supuestos establecidos en el art. 9.3.b) del referido Decreto-ley, toda vez que su incumplimiento no se puede considerar como susceptible de enmienda o subsanación documental a requerimiento de la Administración del art. 71 LPC, sino como el cumplimiento del requisito previo o condición indispensable para poder acceder a la fase de presentación de la solicitud del art. 21.3.a) del Decreto-ley l/2009.
Concluye esta parte afirmando la plena constitucionalidad del apartado 3 a) del art. 21 del Decreto-ley de Cataluña 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales, ya que el mismo forma parte del procedimiento conectado con la regulación sectorial de las materias de comercio, urbanismo y medio ambiente, reconocidas a la Generalitat en los arts. 121, 144 y 149 EAC y, en consecuencia, es plenamente conforme con el reparto de competencias en materia de régimen jurídico de las Administraciones públicas y procedimiento administrativo establecido en el art. 149.1.18.ª CE.
Al respecto, se reconoce que el art. 43.1 LPC dispone que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo. Sin embargo, tal disposición encuentra su excepción en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho europeo establezca lo contrario. Y este parece ser precisamente el caso, según sugiere la Abogada de la Generalitat, en el supuesto que nos ocupa, pues el art. 7 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del suelo (2008), aplicable por razones temporales al proceso a quo, determina que el régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística. A continuación, el art. 8 del texto refundido de la Ley de Suelo (2008) delimita el contenido del derecho de propiedad del suelo especificando sus facultades, enunciando, entre otras previsiones, en el último párrafo de su apartado 1, que «en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial y urbanística».
De esta manera, la aplicación combinada de los arts. 9.3.1 b) del Decreto-ley 1/2009, 43.1 LPC y 8.1 del texto refundido de la Ley de Suelo (2008) impediría entender estimada por silencio administrativo la licencia solicitada por Metroindust Josmar 74, S.C.P., para implantar un gran establecimiento en el municipio de Torelló, puesto que en definitiva contraviene la legislación de ordenación territorial vigente en Catalunya. En consecuencia, el fallo de la Sentencia no depende de la resolución de la posible contradicción entre el art. 21.3.a) del Decreto-ley 1/2009 y el art. 42.3.b) LPC.
Para justificar la interrelación de las materias de ordenación del territorio, medio ambiente y comercio con los grandes establecimientos comerciales que se pretenden emplazar fuera de la trama urbana consolidada, se remite esta parte, como ya lo hiciera la Letrada del Parlamento de Cataluña, al contenido del preámbulo del Decreto-ley 1/12009. Además, se pone de relieve que el artículo cuestionado se halla inserto en su título II, bajo la denominación de «planificación y ordenación territorial del uso comercial».
El debate doctrinal acerca de una posible colisión entre el art. 43.2 LPC y el art. 8.1 del texto refundido de la Ley de Suelo (2008) no se considera un obstáculo a lo hasta ahora mantenido, pues se entiende que este quedó zanjado con lo resuelto en la STC 29/2015, en la que el Tribunal Constitucional afirmó que en estos casos siempre cabe una resolución desestimatoria fuera de plazo sin necesidad siquiera de acudir a la revisión de oficio justificada precisamente en la observancia de la ordenación territorial y urbanística. Con anterioridad, la STC 141/2014, FJ 7, apartado c) había avalado lo dispuesto por el Tribunal Supremo, en su Sentencia de 28 de enero de 2009, en el sentido de considerar que la nueva regulación del art. 43.2 LPC no había operado ninguna derogación implícita de la norma urbanística especial en relación con el silencio, afirmándose la constitucionalidad de lo dispuesto en el art. 8.1.b) del texto refundido de la Ley de Suelo (2008). La previsión contenida en este artículo, se apunta por último, se mantiene en el art. 11.3 del vigente Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y rehabilitación urbana que ha derogado al anterior de 2008, estableciendo de manera expresa que en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial y urbanística.
b) Con argumentos similares a los expresados por la Letrada del Parlamento de Cataluña –refiriéndose a la doctrina constitucional aplicable en la materia, así como a la regulación establecida por el Estatuto de Autonomía catalán y a lo dispuesto en el Decreto-ley 1/2009–, mantiene esta parte que el art. 21.3 a) de esta norma es plenamente constitucional porque se inserta en un procedimiento, aprobado por la Generalitat de Catalunya al amparo del art. 159 EAC, pues se trata de un procedimiento conexo a la regulación sectorial de las materias de comercio, urbanismo y medio ambiente, reconocidas respectivamente en los arts. 121, 149 y 144 EAC.
b) El cómputo de los plazos sería un elemento esencial del régimen del silencio administrativo, que a su vez constituiría una institución que se considera incluida dentro del marco conceptual de lo que es la regulación general del procedimiento administrativo común. No estaríamos, por utilizar la misma expresión que evoca el art. 149.1.18.ª CE, ante «una especialidad derivada de la organización propia de las Comunidades Autónomas», sino ante la regulación de una de las garantías de la posición subjetiva del ciudadano ante la Administración, que el legislador básico, en lo que se refiere al aspecto concreto del cómputo del plazo, no ha dejado a la libre decisión de las normas sectoriales, autonómicas o estatales, de procedimiento, sino que ha regulado, como dijo la STC 166/2014, de modo inalterable, con lo cual constituye una norma básica de procedimiento.
En definitiva, la regulación contenida en el art. 42.3.b) LPC se halla amparada por el título competencial del art. 149.1.18.ª CE y la contradicción con el tenor literal del cuestionado apartado 3 a) del art. 21 del Decreto-ley autonómico lo sería, en expresión acuñada en la jurisprudencia constitucional, «de manera efectiva e insalvable por vía interpretativa» [SSTC 181/2012, de 15 de octubre, FJ 3, y 132/2013, de 5 de junio, FJ 8 b)], al adentrarse en una materia regulatoria que sólo al legislador estatal corresponde determinar, conforme a lo dispuesto en el citado art. 149.1.18.ª CE, de lo cual se colige la inconstitucionalidad de la norma autonómica por vulnerar indirectamente dicho precepto constitucional.
a) Tras el análisis de lo señalado en la STC 166/2014, se afirma que, al igual que en el caso allí resuelto, estamos ante un supuesto de inconstitucionalidad mediata de la norma cuestionada –art. 21.3 a) del citado Decreto-ley 1/2009– por contradicción insalvable por vía interpretativa con el art. 42.3 b) LPC, que, conforme a lo señalado en dicha Sentencia, ha de considerarse una norma formal y materialmente básica, dictada por el Estado en el ejercicio de su competencias exclusivas al amparo del art. 149.1.18.ª CE, que regula aspectos del «procedimiento administrativo común»; esto es, de la estructura general del iter procedimental a que deben ajustarse todas las Administraciones públicas.
b) La norma de cómputo de plazos cuestionada no solo diferiría de la normativa básica estatal (con vulneración, por ello, de lo dispuesto en el art. 149.1.18.ª CE), sino que comportaría una indeterminación en la fecha inicial a partir de la que empieza a correr el plazo máximo de resolución, por cuanto ni siquiera concreta a partir de cuándo la Administración puede entender completa la presentación de toda la documentación. A este respecto, se advierte que el art. 42.5 LPC establece la suspensión con carácter potestativo, pero no automático, y que el requerimiento para subsanación de defecto ni siquiera interrumpe el plazo (arts. 70 y 71 LPC).
c) En estas circunstancias, se produce una falta de seguridad jurídica, con un plazo elástico dependiente de la mayor o menor celeridad de la organización de la Administración para la verificación de los documentos, aspecto que además puede incidir en el plazo máximo de cuatro meses señalado por la propia norma legal autonómica cuestionada, que admite la suspensión, con remisión del art. 21.3.a) LPC que, su vez, contempla una subsanación, a la que directamente no se anuda la suspensión (arts. 70 y 71 LPC) y una subsanación en los supuestos del art. 42.5 LPC, pero solo con suspensión potestativa y no automática.
Todo ello afectaría a las garantías del administrado, en contra de lo establecido en la STC 52/2014, de 10 de abril, FJ 4, en cuanto puede alterar los efectos del silencio administrativo derivados del cómputo y certeza establecidos por la norma básica [art.42.3.b) LPC], de manera que el requisito que supedita el inicio del cómputo a tener a disposición la totalidad de la documentación introduce la indeterminación de cómputo y transcurso del plazo, alterando la fecha inicial prevista por la Ley 30/1992, con nueva causa de interrupción indeterminada en perjuicio del administrado, deja sin virtualidad y vacía de contenido la fecha de presentación en el registro establecida por dicha norma legal.
d) En apoyo de su argumentación, se refiere seguidamente el Fiscal a la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de mayo de 2010, que anuló un precepto reglamentario de la ordenanza de telecomunicaciones del Ayuntamiento de Toledo, en cuanto establecía la fecha inicial de computo cuando se hubiera presentado la totalidad de la documentación, con una regulación en esencia prácticamente idéntica al precepto ahora cuestionado y con alteración también de lo dispuesto en una norma de rango legal como el art. 42.3.b) LPC. En dicha resolución, el Tribunal Supremo había señalado que, salvo en el caso de los llamados procedimientos bifásicos, no procede excepcionar la regla general que remite a la fecha de presentación de la solicitud como dies a quo del procedimiento iniciado a instancia de parte interesada.
Asimismo, se acude a lo dispuesto en la STS 193/2013 en la que, con cita de la doctrina constitucional en la materia, se recuerda que, si bien es cierto que cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a esta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, esta doctrina no empece para que la legislación autonómica respete, en todo caso, las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias. Tampoco la competencia autonómica para la ejecución del Derecho de la Unión Europea puede ser, en su caso, un obstáculo para la salvaguarda de la competencia básica del Estado, pues esta no resulta desplazada ni eliminada por la normativa europea.
e) De acuerdo con todo lo dicho y como conclusión, se afirma la procedencia de declarar la inconstitucionalidad del cuestionado del art. 21.3.a) del Decreto-ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de equipamientos comerciales de Cataluña, en lo que se refiere al inicio del cómputo del plazo para resolver las solicitudes de licencia, al vulnerar la distribución de competencias atribuida al Estado por el art. 149.1.18.ª CE, en cuanto atribuye al Estado competencia exclusiva en la legislación básica sobre procedimiento administrativo, incurriendo en contradicción con el art. 42.3.b) de la Ley de régimen jurídico y procedimiento administrativo común 30/1992, de 26 de noviembre.
9. El escrito de alegaciones del Procurador don Antonio Sorribes Calle, en nombre y representación de Metroindust-Josmar 74, S.C.P., tuvo entrada en este Tribunal el 15 de marzo de 2016 y en él se sostiene que en la presente cuestión de inconstitucionalidad se cumplen las dos condiciones exigidas por la doctrina constitucional para poder apreciarse que una norma infringe la Constitución de manera mediata, a saber: 1) que la norma estatal sea válida desde un punto de vista competencial, es decir, que haya sido adoptada por el Estado al amparo de una competencia que la Constitución le haya atribuido o reservado; y 2) que la contradicción constatada entre la norma estatal y la autonómica sea «efectiva e insalvable por vía interpretativa». Dicha afirmación se justifica mediante sendas alegaciones referidas a cada una de las condiciones referidas.
a) En la primera de ellas se hace alusión a lo dispuesto en el art. 149.1.18.ª CE y a la interpretación que del mismo ha realizado este Tribunal (entre otras, las SSTC 227/1988, de 27 de noviembre, FJ 32; 98/2011, de 5 de abril, FJ 8; 130/2013, de 4 de junio, FJ 7, y 166/2014, de 22 de octubre, FJ 6), de donde se obtiene que la determinación del dies a quo del cómputo del plazo para resolver, como una de las garantías básicas de los administrados ante la Administración, forma parte de la competencia exclusiva del Estado sobre procedimiento administrativo común, que ha de ser respetada en todo caso por el legislador autonómico que establezca un plazo para resolver diferente al predeterminado por la Ley 30/1992, atendiendo a las especificaciones de cada materia. De lo contrario, las normas fijadas por el Estado al amparo del art. 149.1.18.ª CE dejarían de ser comunes y su competencia exclusiva se vería vulnerada.
Por tanto, el criterio del art. 21.3.a) del Decreto-ley 1/2009 para determinar el dies a quo no encontraría ningún tipo de justificación, máxime si se tiene en cuenta que la Administración tiene la potestad, conforme a lo establecido en el art. 42.5.a) LPC, de que suspender el plazo máximo para resolver «cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario», con lo que la falta de documentación o información en la solicitud de licencia imputable al administrado en ningún caso perjudicaría a la Generalitat ni iría en detrimento del plazo máximo que la norma catalana le ha dado para resolver. Se considera insostenible, pues, la tesis de la Generalitat por la que la regulación del dies a quo para resolver la solicitud tiene su razón de ser en la legislación sectorial autonómica y en sus concretas problemáticas. Porque es cierto que tanto la Constitución como la jurisprudencia permiten a las Administraciones diseñar un procedimiento especial con el suficiente grado de detalle como para no verse condicionada o limitada en el efectivo ejercicio de sus competencias. Pero tal posibilidad se prevé para adaptar el procedimiento administrativo a las necesidades de cada materia, que en este caso, según se ha afirmado, no existirían. En efecto, se sostiene, la norma autonómica podría haber diseñado un procedimiento administrativo formal y materialmente idéntico al actual, pero sin contravenir en ningún momento la legislación básica estatal. Para ello, tan sólo tendría que haber empleado las reglas básicas y comunes a todos los procedimientos (que permiten suspender el plazo para resolver en caso de que la documentación presentada sea incompleta), lo que impediría, de esta manera, que el tiempo que dispone para resolver la Administración se viese reducido por deficiencias documentales imputables al solicitante o directamente por una actuación negligente de éste en la preparación de la solicitud de licencia comercial. Y todo ello sin necesidad de modificar el concreto iter procedimental diseñado legítimamente por la norma autonómica (previsto en el art. 21 del Decreto-ley 1/2009) y sin condicionar tampoco, en modo alguno, la acción administrativa de la Generalitat.
Sin embargo, en la concreta regulación del art. 21.3.a) del Decreto-ley 1/2009, la Comunidad Autónoma de Cataluña ha optado por apartarse injustificada e innecesariamente de la regulación básica del procedimiento administrativo común (al regular el dies a quo del cómputo del plazo para resolver de manera específica y contraria a como lo hace la Ley 30/1992), vulnerando, en consecuencia, la competencia que ostenta el Estado en exclusiva sobre dicha materia, no sólo en lo que se refiere a las reglas comunes de todo procedimiento, sino también a la garantía que la Constitución confía al Estado para que los ciudadanos reciban un tratamiento común por parte de todas las Administraciones (en apoyo de esta última afirmación, se citan las SSTC 227/1988 y 166/2014).
b) La segunda alegación la dedica esta parte procesal a poner de manifiesto que la norma autonómica cuestionada contradice a la norma estatal de forma efectiva e insalvable por vía interpretativa, con lo que se cumpliría también la segunda condición para entender que se incurre en una inconstitucionalidad mediata. Ambas normas fijan un momento distinto e irreconciliable para el inicio del cómputo del plazo que tiene la Administración para resolver, en el caso de que ésta considere que la solicitud presentada no es completa, como sucedió en el supuesto de autos del que trae causa esta cuestión de inconstitucionalidad. La regulación autonómica cuestionada choca frontalmente con la regulación de la Ley 30/1992, dado que la norma estatal básica fija el inicio del cómputo del plazo en el momento de la entrada de la solicitud en el registro del órgano competente. Así se infiere, además, de su art. 71, que permite a la Administración dictar resolución teniendo por desistido al interesado si no acompaña la documentación preceptiva en el plazo otorgado mediante el requerimiento de subsanación. Esta resolución no puede entenderse ni tendría sentido si no estamos ante un procedimiento iniciado previamente, y en el que, por tanto, se ha iniciado el cómputo del plazo para resolver. Igualmente, se insiste en la idea ya expresada en la primera alegación de que el art. 21.3.a) del Decreto-ley 1/2009 desvirtúa de facto el establecimiento de un plazo máximo en que la Administración esté obligada a resolver la solicitud de licencia, puesto que permite en la práctica dejar a la voluntad de la Administración el inicio del cómputo del plazo para resolver.
De acuerdo con todo lo dicho, se solicita de este Tribunal que declare la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del inciso «con la documentación exigida» del art. 21.3.a) del Decreto-ley de Cataluña 1/2009.
1. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña plantea cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 21.3.a) del Decreto-ley de la Generalitat de Cataluña 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales, en lo que se refiere al inicio del cómputo del plazo para resolver las solicitudes de licencia comercial.
El precepto cuestionado señala: «La persona titular de la dirección general competente en materia de comercio tiene que emitir resolución y notificar en el plazo de cuatro meses desde la fecha de presentación de la solicitud con la documentación exigida. Este plazo se puede suspender en los casos previstos en la legislación básica de procedimiento administrativo».
En síntesis, la Sala entiende que el precepto cuestionado incurre en una inconstitucionalidad mediata, pues fija el dies a quo del cómputo del plazo para resolver en el momento en que la solicitud se presenta con la documentación completa; esto es «con la documentación exigida», en tanto que el art. 42.3. b) de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC), que formaría parte del «procedimiento administrativo común» que corresponde regular al Estado en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.18.ª CE, lo fija en el día en que se presente la solicitud, independientemente de que luego pueda ser requerido el solicitante para que complete la documentación inicialmente presentada.
Es preciso recordar, de acuerdo con lo señalado, entre otras muchas, en las SSTC 79/2015, de 30 de abril, FJ 3, y 234/2015, de 5 de noviembre, FJ 2, que los apartados 1 y 2 del art. 35 LOTC exigen, respectivamente, que la norma con rango de ley cuya constitucionalidad ofrezca dudas a un juez o tribunal sea «aplicable al caso» y que de su validez «dependa el fallo», debiendo el órgano judicial justificar en el Auto de planteamiento de la cuestión la concurrencia de ambos requisitos. No basta, pues, con que el juez o el tribunal ordinario considere y justifique que la norma es aplicable al caso –juicio de aplicabilidad–, sino que también ha de acreditar la concurrencia del requisito de la relevancia o, dicho de otro modo, que la resolución del litigio planteado en el proceso a quo depende realmente de la solución que este Tribunal ofrezca sobre la constitucionalidad de la norma cuestionada, juicio de relevancia. La aplicabilidad de la norma es condición necesaria para que el fallo dependa de su validez, pero no es, en modo alguno, condición suficiente (SSTC 17/1981, de 1 de junio, FJ 4, y 156/2014, de 25 de septiembre, FJ 2), pues el llamado juicio de relevancia se erige en uno de los requisitos esenciales para impedir que la cuestión de inconstitucionalidad pueda quedar desvirtuada por un uso no acomodado a su naturaleza y finalidad, lo que sucedería si se utilizase para obtener pronunciamientos innecesarios o indiferentes para la decisión del proceso en que se suscita (por todas, SSTC 42/2013, de 14 de febrero, FJ 2, y 156/2014, FJ 2). De ahí que este Tribunal haya estimado que debe darse una verdadera «dependencia» (STC 189/1991, de 3 de octubre, FJ 2), o un «nexo de subordinación», entre el fallo del proceso a quo y la validez de la norma cuestionada (STC 157/1990, de 18 de octubre, FJ 1).
3. En la cuestión aquí planteada, el juicio de aplicabilidad –que la norma resulte aplicable al caso (art. 35.1 LOTC)– puede considerarse correctamente formulado, en tanto se pone de manifiesto que el cuestionado apartado 3 a) del art. 21 del Decreto–ley de Cataluña 1/2009 establece la forma de computar el plazo para resolver las solicitudes de licencia comercial como la presentada por el recurrente y cuya resolución por la Administración se impugna.
No puede decirse lo mismo, en cambio, respecto al juicio de relevancia –que la decisión del proceso a quo dependa de la validez de la norma cuestionada (art. 35.2 LOTC)–, aunque en apariencia pudiera parecer correctamente planteado. A este respecto, ha de recordarse una vez más que mediante este juicio el órgano judicial debe probar que el fallo en el proceso principal depende de la norma legal cuya constitucionalidad se cuestiona y que garantiza que el control de constitucionalidad no se convierta en un control abstracto, para lo que el órgano judicial no tiene legitimación (SSTC 84/2012, de 18 de abril, FJ 2; y 146/2012, de 5 de julio, FJ 3, y ATC 116/2014, de 8 de abril, FJ 3). Porque «[l]a cuestión de inconstitucionalidad no es un procedimiento dirigido a discutir en general y en abstracto normas con rango de ley en toda su extensión, función ésta que queda reservada por nuestra Constitución, principalmente, al recurso de inconstitucionalidad» (AATC 243/2013, de 22 de octubre, FJ 3, y 221/2014, de 9 de septiembre, FJ 3, entre otros).
Razona el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que, de acuerdo con el precepto legal cuestionado, el plazo para resolver sobre las solicitudes de licencia comercial no se inicia con la solicitud inicial, sino en el momento en que el interesado aporta la «documentación exigida», que se define en el artículo 20 de la misma norma. Tal regla difiere de la establecida en la Ley 30/1992, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC), cuyo art. 42.3 b) dispone que el plazo ha de contarse desde el momento en el que la solicitud entra en el órgano competente para su tramitación, con independencia de que el solicitante sea requerido posteriormente para que complete la documentación inicialmente presentada.
Puesta de manifiesto la contradicción entre el precepto normativo autonómico cuestionado y la norma estatal –que habría sido dictada en ejercicio de la competencia exclusiva del Estado para regular el procedimiento administrativo común por el art. 149.1.18.ª CE–, expone el órgano jurisdiccional las razones por las cuales considera determinante un pronunciamiento de este Tribunal para el fallo que haya de pronunciarse en el proceso a quo (juicio de relevancia). Tales razones, ha de resaltarse desde el principio, se asientan sobre la premisa indubitada de que resulta aplicable al mismo lo dispuesto en el art. 43.1 LPC, de acuerdo con el cual, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, «el vencimiento del plazo máximo para resolver, sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo».
Para poner de relieve que la constitucionalidad o no del precepto cuestionado y, por tanto, su aplicación o no al caso, resulta determinante para el fallo en el proceso a quo, se abordan los dos motivos de rechazo de la licencia incluidos en la resolución administrativa impugnada: que el establecimiento que se promovía no se situaba en continuidad con la trama urbana consolidada, por lo que no se cumplía el requisito exigido en el apartado 1, letra b) del art. 9.3 del Decreto-ley 1/2009, y que no se acreditó suficientemente la proximidad de líneas de transporte urbano integrado, como exige el apartado 4 del citado artículo. Tras un detallado examen de ambos motivos, se concluye que la actora cumplió finalmente, tras ser requerida para ello por la Administración, con este último requisito, pero, sin embargo, en el establecimiento propuesto no se verificaba el requisito de la contigüidad a la trama urbana consolidada, de forma que, inicialmente –y de ser aplicable el cómputo del plazo de resolución establecido en la norma cuestionada–, su denegación habría de ser confirmada, pues habría tenido lugar conforme a lo que establece el art. 9.3 del Decreto-ley catalán y se habría dictado dentro del plazo previsto en el apartado 3 a) del artículo 21 de esa misma norma legal. La resolución del asunto habría de cambiar radicalmente de signo, en cambio, si el precepto autonómico cuestionado fuera declarado inconstitucional por este Tribunal por contrario a lo dispuesto en la legislación estatal, porque, en ese caso, la aplicación conjunta de lo establecido en los arts. 42.3 b) y 43.1 LPC llevaría indefectiblemente a entender que se produjo una estimación presunta de la solicitud del recurrente. Porque, en este último caso, el plazo para resolver contaría desde la solicitud inicial –según dispone el citado art. 42.3 b)– y no desde que se presentó la documentación completa –como señala el apartado 3 a) del art. 21 del Decreto-ley de Cataluña 1/2009–, por lo que la tramitación habría excedido del plazo de cuatro meses establecido en dicha norma autonómica, debiéndose entender concedida la solicitud por silencio positivo, conforme a lo que prescribe el art. 43.1 LPC.
Recuerda la representación procesal de la Generalitat de Cataluña que el primer párrafo del citado artículo 43.1 contiene una excepción, de acuerdo con la cual el interesado no podrá entender estimada por silencio administrativo su solicitud en un procedimiento iniciado a su instancia cuando se trate de supuestos en los que «una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario» excluya tal posibilidad. Y aquí, entiende esta parte, nos encontraríamos ante uno de esos supuestos excepcionales, pues el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo (2008), aplicable por razones temporales al proceso a quo, determina en su artículo 8.1, último párrafo, que en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial y urbanística (asimismo, recuerda que una previsión idéntica se contiene actualmente en el art. 11.3 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del suelo y rehabilitación urbana).
Apoya su alegación esta parte, según hemos visto en los antecedentes de esta resolución, resaltando que la vinculación del artículo en el que se basa la solicitud de la licencia denegada por la Administración [art. 9.3.b) del Decreto-ley 1/2009] con la ordenación territorial y urbanística no resulta parcial o casual. Así, destaca su ubicación dentro del título II del Decreto-ley, denominado «planificación y ordenación territorial del uso comercial». Además, tanto el artículo 9.3 b), como el título en el que se inserta se enmarcarían en la orientación general de la norma que se desprende de lo señalado en su preámbulo, particularmente en el apartado II del mismo, donde se fija como objetivo de la ley, mediante el ejercicio de las competencias sobre ordenación del territorio y el medio ambiente, el establecimiento de criterios equitativos de ordenación de la actividad comercial, que influyan positivamente en la configuración del crecimiento de los asentamientos urbanos.
Por ello, se plantea que es en ese marco en el que ha de entenderse lo dispuesto en el art. 9 del Decreto-ley 1/2009 que, en su apartado 1, establece los parámetros generales de acuerdo con los cuales pueden implantarse los establecimientos comerciales, condicionando la ordenación del uso comercial a la ordenación territorial y a contenidos, criterios y parámetros urbanísticos como los de movilidad y de sostenibilidad ambiental y de eficiencia energética, así como de preservación del patrimonio histórico-artístico. Y, en su apartado 3 –en la redacción vigente a 22 de diciembre de 2011, sobre el que se apoya la solicitud de la licencia que dio origen al proceso a quo–, se establecen los parámetros en los que de forma excepcional los medianos y grandes establecimientos comerciales pueden implantarse fuera de la trama urbana consolidada, previa obtención de la licencia comercial establecida en el artículo 21 del Decreto-ley, cuyo apartado 3 a) aquí se cuestiona. De todo ello se seguiría la necesidad de excepcionar en este supuesto la aplicación del silencio positivo a la resolución de dicha solicitud, de acuerdo con lo establecido en el art. 43.1 LPC y en el art. 8.1, último párrafo del texto refundido de la Ley de Suelo (2008).
5. Teniendo en cuenta las circunstancias apuntadas por la Abogada de la Generalitat, sería razonable esperar que el órgano jurisdiccional promotor de la cuestión de inconstitucionalidad, antes de plantear la posible contradicción entre el art. 21.3.a) Decreto-ley 1/2009 y el art. 42.3.b) LPC, hubiese dedicado alguna reflexión a la posible aplicación al caso de autos de lo dispuesto en el art. 8.1.b) in fine del texto refundido de la Ley de Suelo de 2008, de acuerdo con el cual, «en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística». Pues, como el propio órgano jurisdiccional reconoce en el Auto de planteamiento, el establecimiento comercial que se proponía en la solicitud de licencia no cumplía con, al menos, uno de los requisitos establecidos en el art. 9.3.b) del Decreto-ley 1/2009, cual es el de la continuidad física con el tejido urbano residencial que configura la trama urbana consolidada, requisito que, en apariencia, se encuentra vinculado a dicha ordenación.
En otras palabras, la correcta formulación del juicio de relevancia hubiera exigido una reflexión del Tribunal Superior de Justicia acerca de si, en este caso, es aplicable el silencio positivo previsto en el art. 43.1, primer párrafo, LPC, o, por el contrario y al tratarse de un asunto referente a cuestiones territoriales y administrativas, la regla de aplicación podía ser el art. 8.1.b), último párrafo del texto refundido de la Ley de Suelo (2008). Y ello por cuanto, como ya anunciamos con anterioridad, de no tener cabida la estimación presunta, la constitucionalidad o no del cómputo del plazo para resolver sobre las solicitudes de licencia comercial establecido en el art. 21.3.a) del Decreto-ley 1/2009, resulta completamente irrelevante para el fallo que haya de adoptar el Tribunal a quo, pues existió una resolución administrativa denegatoria de la solicitud del demandante para la que sería indiferente si se dictó dentro de plazo o no, si se atiende a la jurisprudencia, conforme a la cual en casos como el presente cabe «el dictado, en cualquier momento posterior al vencimiento del plazo legal para resolver, de una resolución administrativa desestimatoria, justificada precisamente en la observancia de la ordenación territorial y urbanística» (STC 29/2015, de 19 de febrero de 2015, FJ 5).
En ausencia de dicha reflexión, este Tribunal no puede pronunciarse en este momento sobre la posible incompatibilidad entre el art. 21.3.a) del Decreto-ley 1/2009 y lo dispuesto en el art. 42.3.b) LPC respecto al inicio del cómputo del plazo para resolver en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, pues no puede asegurarse que fuera necesario e imprescindible para resolver el caso sometido a la consideración del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de manera que el juicio de constitucionalidad que se nos solicita sobre el precepto podría quedar desconectado de su aplicación al proceso a quo. Es decir, se correría el riesgo de que el juicio a la ley se desarrollara ante este Tribunal sin necesidad ni pertinencia alguna, pues, realizado el enjuiciamiento y pronunciado el fallo que correspondiere, el proceso a quo podría concluir en atención a razones jurídicas ajenas a la conformidad o no a la Constitución del inciso del precepto legal cuestionado. Ese sería el caso si el órgano judicial optase, una vez resuelta la cuestión, por aplicar lo dispuesto en el art. 8.1.b), último párrafo del texto refundido de la Ley de Suelo (2008), entrando a resolver teniendo en cuenta únicamente el contenido de la resolución administrativa desestimatoria impugnada y no si esta fue dictada o no dentro de plazo.
En suma, el precepto cuestionado puede ser aplicable a la resolución del pleito sometido a la consideración del órgano judicial en tanto fija el plazo para resolver sobre la solicitud de licencias comerciales, pero podría no ser determinante del fallo a la vista de lo establecido por el art. 8.1.b), último párrafo del texto refundido de la Ley del Suelo de 2008. Esta valoración no aparece en el Auto de planteamiento de la cuestión, que guarda silencio respecto a la posible incidencia de dicho artículo en el caso sometido a su consideración, lo que conlleva un evidente riesgo para el carácter concreto del control de constitucionalidad verificado mediante este tipo de procesos. Porque, aun cuando el enjuiciamiento constitucional de la norma cuestionada sería posible, no se trataría de un juicio de constitucionalidad en concreto, al que se refiere el art. 163 CE, sino en abstracto, sin efectos para el caso, lo que resulta improcedente en toda cuestión de inconstitucionalidad (STC 83/2015, FJ 3).
DICTADA en la Cuestión 6599/2015 (Ref. BOE-A-2016-694).
DECLARA su inadmisión en relación al art. 21.3.a) del Decreto-ley 1/2009, de 22 de diciembre (Ref. BOE-A-2010-738).

References: artículo 20
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 artículo 42
 artículo 71
 artículo 77
 artículo 42
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 artículo 21
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 artículo 43
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 artículo 8
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 artículo 9
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in fine
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