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Timestamp: 2020-06-02 21:49:07+00:00

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Incidência dos efeitos da suspensão temporária e da declaração de inidoneidade em licitações públicas - Boletim Jurídico
08/10/2012 - Alex Pereira Menezes.
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A Lei nº 8.666/1993, instituidora das normas sobre licitações e contratos da Administração Pública, autoriza a aplicação de sanções administrativas, no caso de inexecução total ou parcial do contrato, desde que garantida a prévia defesa. É possível imputar: advertência; multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato (sendo esta possível em concomitância às demais sanções); suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a dois anos; e declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após o prazo da sanção de suspensão. A suspensão temporária e a declaração de inidoneidade poderão ser impostas, também, às empresas e aos profissionais que, em razão dos contratos regidos pela Lei, sofreram condenação definitiva por praticarem, com meios dolosos, fraude fiscal no recolhimento de quaisquer tributos; tenham praticado atos ilícitos visando a frustrar os objetivos da licitação; ou demonstrem não possuir idoneidade para contratar com a Administração em virtude de atos ilícitos praticados.
Clama por pacificidade, outrossim, a discussão sobre o âmbito de incidência da suspensão temporária e da declaração de inidoneidade, subsistindo controvérsias doutrinária e jurisprudencial. A suspensão incide sobre a ‘Administração’, enquanto que a inidoneidade (cuja competência exclusiva é do Ministro de Estado, do Secretário Estadual ou Municipal, conforme o caso) reflete na ‘Administração Pública’. No entanto, com freqüência, esses termos são usados como sinônimos, o que, indubitavelmente, oculta a diferença entre eles.
Por intermédio do ponto de vista de renomados doutrinadores e de decisões exaradas pelo Poder Judiciário correlacionadas com as normas pertinentes ao assunto, este autor demonstrará a existência da controvérsia em comento, visando demarcar a distinção entre os dois institutos punitivos, sobretudo no tocante à incidência dos seus efeitos. De forma reflexiva, procurará sinalizar medidas garantidoras de publicidade dessas penalidades administrativas como forma de efetivar as consequências que o legislador almejou ao elaborar a Lei nº 8.666/93.
2 A LEI DAS LICITAÇÕES
Para o legislador, os termos ‘Administração’ e ‘Administração Pública’ possuem conotações diferentes, consoante se depreende da leitura do art. 6º da Lei nº 8.666/93.
O inciso XI do supracitado artigo conceitua ‘Administração Pública’ como "a administração direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, abrangendo inclusive as entidades com personalidade jurídica de direito privado sob controle do poder público e das fundações por ele instituídas ou mantidas”, enquanto que o inciso seguinte define ‘Administração’ como “órgão, entidade ou unidade administrativa pela qual a Administração Pública opera e atua concretamente".
Destarte, a expressão ‘Administração’ restringe-se ao órgão ou entidade que realiza a licitação ou que celebra o contrato, e ‘Administração Pública’ corresponde ao universo dos órgãos ou entidades integrantes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Em termos práticos, aquele que é declarado inidôneo não poderá contratar com a administração direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, enquanto que ao suspenso temporariamente fica-se vedada a sua contratação pela entidade que impôs esta sanção, até que elididos os motivos determinantes.
Convém registrar que a legislação federal das licitações alarga os efeitos da declaração de inidoneidade aos Estados, Distrito Federal e Municípios por força da competência privativa da União, encartada no inciso XXVII, art. 22, da Constituição Federal-CF, em legislar sobre “normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, III.
Nesse esteio, torna-se obrigatório assentar que, ao fazer alusão à expressão ‘Administração Pública’, a Lei das Licitações alcançará os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e o Ministério Público, quando do exercício de suas funções administrativas de licitar e contratar. Não restando, portanto, qualquer violação à independência e separação dos poderes, haja vista à supracitada competência constitucional privativa da União.
2.1 A Lei do Pregão
Em 17/07/2002, novamente se utilizando de sua competência constitucional privativa, a União sancionou a Lei nº 10.520, instituindo, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, a modalidade de licitação denominada Pregão.
Consoante preceitua o seu art. 7º, “quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, não celebrar o contrato, deixar de entregar ou apresentar documentação falsa exigida para o certame, ensejar o retardamento da execução de seu objeto, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude fiscal, ficará impedido de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios e, será descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores a que se refere o inciso XIV do art. 4º desta Lei, pelo prazo de até 5 (cinco) anos, sem prejuízo das multas previstas em edital e no contrato e das demais cominações legais”. [grifos do autor]
Ao empregar a conjunção alternativa ‘ou’ no teor do art. 7º – seccionando as esferas governamentais e, ainda, o SICAF dos demais sistemas de cadastramento de fornecedores –, o legislador não trouxe a clareza necessária à sua redação, permitindo inferir que a sanção administrativa do impedimento de licitar e contratar deverá incidir no âmbito de apenas uma esfera governamental (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios). Com uma interpretação lógico-sistemática, entende-se que a incidência estará condicionada à esfera a qual submete-se a entidade sancionadora.
Ora, se o infrator for descredenciado do SICAF ou nos sistemas semelhantes de cadastramento de fornecedores mantidos por Estados, Distrito Federal ou Municípios (inciso XIV do art. 4º), os órgãos públicos que se utilizam do respectivo sistema (federais ou estaduais ou distritais ou municipais), notadamente, não permitirão a participação do descredenciado em seus certames licitatórios e impedirão à sua contratação pelo Poder Público local.
De outro modo ao disposto na Lei nº 8.666/93, a Lei do Pregão remeteu a um âmbito de incidência distinto das expressões ‘Administração’ e ‘Administração Pública’, pois, para esta, o impedimento de licitar e contratar está adstrito a todo o aparato administrativo integrante de uma única esfera governamental.
Caso o legislador fizesse proveito da conjunção aditiva ‘e’ ao invés da alternativa ‘ou’ no corpo do art. 7º da Lei nº 10.520/02, não restariam dúvidas de que estar-se-ia referindo ao conceito fixado na Lei das Licitações para ‘Administração Pública’.
Não obstante a cristalina diferenciação legal, o operador do direito, em vista de controvérsias jurisprudencial e doutrinária, não deverá sentir-se seguro em acatar, de maneira literal, os conceitos preconizados nos incisos XI e XII, art. 6º, do Diploma Legal das Licitações, quando da apreciação dos casos concretos de imposição de sanções administrativas.
Com efeito, Marçal Justen Filho entende que “a pretensão de diferenciar ‘Administração Pública’ e ‘Administração’ é irrelevante e juridicamente risível”. (JUSTEN FILHO, 2004, p. 105)1
O ilustre autor esclarece:
14) A Suspensão Temporária e a Declaração de inidoneidade
14.1) Distinção entre as figuras dos incs. III e IV
[...]Não haveria sentido em circunscrever os efeitos da “suspensão de participação em licitação” a apenas um órgão específico. Se um determinado sujeito apresenta desvios de conduta que o inabilitam para contratar com a Administração Pública, os efeitos dessa ilicitude se estendem a qualquer órgão. Nenhum órgão da Administração Pública pode contratar com aquele que teve seu direito de licitar “suspenso”. A menos que lei posterior atribua contornos distintos à figura do inc. III, essa é a conclusão que se extrai da atual disciplina legislativa. (JUSTEN FILHO, 2004, p. 605)2
Com uma interpretação bastante inovadora, o mestre Hely Lopes Meirelles assevera que “a suspensão temporária pode restringir-se ao órgão que a decretou ou até mesmo a uma determinada licitação ou a um tipo de contrato, conforme a extensão da falta que a ensejou.” (MEIRELLES, 2008, p. 245)3
E, continua lecionando:
constituindo a declaração de inidoneidade uma restrição a direito, só opera efeitos relativamente à Administração que a impõe. Assim, a sanção aplicada pela União, pelo Estado ou pelo Município só impede as contratações com órgãos e entidades de cada um desses entes estatais, e, se declarada por repartições menores, só atua no seu âmbito e no de seus órgãos subalternos.(MEIRELLES, 2008, p. 246)4
Diametralmente oposto, porém atento às definições insertas na Lei das Licitações, Celso Rocha Furtado ensina que:
a suspensão temporária somente é válida e, portanto, somente impede a contratação da empresa ou profissional punido durante sua vigência perante a unidade que aplicou a pena; a declaração de inidoneidade impede a contratação da empresa ou profissional punido, enquanto não reabilitados, em toda a Administração Pública federal, estadual e municipal, direta e indireta. (FURTADO, 2007, p. 451)5
Entendimento compartilhado pelo professor Floriano Azevedo Marques Neto:
E aqui reside justamente o eixo do argumento: entendessemos nós que a suspensão e a inidoneidade, ambas, têm o mesmo âmbito de conseqüências, e chegaríamos ao absurdo de tornar as duas penalidades indiferenciadas. Sim, porque ambas possuem uma conseqüência comum: impedem que o apenado participe de licitação ou firme contrato administrativo. Se desconsiderarmos as diferenças de extensão que ora sustentamos, perderia o sentido existirem duas penalidades distintas. Afinal ambas teriam a mesma finalidade, a mesma conseqüência e o mesmo âmbito de abrangência. Estaríamos diante de interpretação que leva ao absurdo.(MARQUES NETO, 1995, p. 130-134)6
Por fim, abrilhantam as considerações doutrinárias expendidas por Jessé Torres Pereira Júnior:
A diferença do regime legal regulador dos efeitos da suspensão e da declaração de inidoneidade reside no alcance de uma e de outra penalidade. Aplicada a primeira, fica a empresa punida impedida perante as licitações e contratações da Administração; aplicada a segunda, a empresa sancionada resulta impedida perante as licitações e contratações da Administração Pública. [...] Por conseguinte, sempre que artigo da Lei nº 8.666/93 referir-se a Administração, fá-lo-á no sentido do art. 6º, XII. E quando aludir a Administração Pública, emprega a acepção do art. 6º, XI.
Segundo o art. 87, III, a empresa suspensa do direito de licitar e de contratar com a ‘Administração’ está impedida de fazê-lo tão-somente perante o órgão, a entidade ou a unidade administrativa que aplicou a penalidade, posto que esta é a definição que a lei adota. O mesmo art. 87, IV, proíbe a empresa declarada inidônea de licitar e de contratar com a ‘Administração Pública’, vale dizer, com todos os órgãos e entidades da Administração pública brasileira, posto ser esta a definição inscrita no art. 6º, XI. Tanto que o art. 97 tipifica como crime ‘admitir à licitação ou celebrar contrato com empresa ou profissional declarado inidôneo’, o que abrange todo o território nacional dada a competência privativa da União para legislar sobre direito penal (CF/88, art. 22, I). E não há crime em admitir à licitação ou contratar empresa suspensa. (PEREIRA JÚNIOR, 2003, p. 798-799)7
Na jurisprudência, menciona-se a adotada pelo Superior Tribunal de Justiça-STJ, consubstanciada nos julgamentos de sua 2ª Turma dos Recursos Especiais sob nº 151.567-RJ, em 25/02/2003, e nº 174.274-SP, em 19/10/2004, cujas ementas dos Acórdãos são descritas:
ADMINISTRATIVO - MANDADO DE SEGURANÇA - LICITAÇÃO - SUSPENSÃO TEMPORÁRIA - DISTINÇÃO ENTRE ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - INEXISTÊNCIA - IMPOSSIBILIDADE DE PARTICIPAÇÃO DE LICITAÇÃO PÚBLICA - LEGALIDADE – LEI 8.666/93, ART. 87, INC. III.
- A limitação dos efeitos da “suspensão de participação de licitação” não pode ficar restrita a um órgão do poder público, pois os efeitos do desvio de conduta que inabilita o sujeito para contratar com a Administração se estendem a qualquer órgão da Administração Pública.(REsp 151567/RJ)8
ADMINISTRATIVO. SUSPENSÃO DE PARTICIPAÇÃO EM LICITAÇÕES. MANDADO DE SEGURANÇA. ENTES OU ÓRGÃOS DIVERSOS. EXTENSÃO DA
PUNIÇÃO PARA TODA A ADMINISTRAÇÃO.
2. Recurso especial provido (REsp 174274/SP)9
4 PRINCÍPIO DA RESERVA LEGAL
A estrutura do Estado Democrático de Direito tem sua origem na Constituição Federal, norma fundamental para regulamentar as relações sociais e embasar também as disposições de ordem penal. Nesse aspecto, a Carta Magna de 1988 protege as garantias fundamentais advindas com o Princípio da Reserva Legal em seu art. 5º, inciso XXXIX (“não haverá crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal.”), ao exigir conteúdo normativo específico para determinadas matérias.
Por conseguinte, em matéria de natureza penal, exige-se do operador do direito a adoção da interpretação do comando normativo de forma mais restritiva, atendo-se ao Princípio da Reserva Legal. Como a penalidade da suspensão temporária representa uma ordem administrativa de cerceamento de direito (de licitar e de ser contratado), aplicada em caráter punitivo a uma inadimplência, outro não poderia ser o entendimento de que se trata de um comando penal em sentido lato. Nessa âncora, a Administração deve ser vislumbrada como órgão ou entidade contratante que aplicou a penalidade suspensiva, sob pena de, em se ampliando esse conceito, criar-se-á hipótese sem previsão legal.
Por similaridade nos argumentos, cabe lembrar a magistral aula de Carlos Maximiliano:
Interpreta-se a lei penal, como outra qualquer, segundo os vários processos de Hermenêutica. Só compreende, porém, os casos que especifica. Não se permite estendê-la, por analogia ou paridade, para qualificar faltas reprimíveis, ou lhes aplicar penas. [...] Estritamente se interpretam as disposições que restringem a liberdade humana, ou afetam a propriedade; conseqüentemente, com igual reserva se aplicam os preceitos tendentes a agravar qualquer penalidade. [...] Parecem intuitivas as razões pelas quais se reclama exegese rigorosa, estrita, de disposições cominadoras de penas. As deficiências da lei civil são supridas pelo intérprete; não existem, ou, pelo menos, não persistem, lacunas no Direito Privado; encontram-se, entretanto, entre as normas imperativas ou proibitivas de Direito Público. No primeiro caso, está o juiz sempre obrigado a resolver a controvérsia, apesar do silêncio ou da linguagem equívoca dos textos; no segundo, não; por ser mais perigoso o arbítrio de castigar sem lei do que o mal resultante de absolver o ímprobo não visado por um texto expresso. [...] Escritores de prestígio excluem a exegese extensiva das leis penais, por serem estas excepcionais, isto é, derrogatórias do Direito comum.(MAXIMILIANO, 2008, p. 261-263)10
Caso objetivasse que a suspensão temporária da participação de processos licitatórios fosse estendida à toda a Administração Pública, em verdade, o legislador teria expressamente a ela se referido no texto legal.
Ademais, se coincidissem o âmbito das duas sanções, estas seriam idênticas, o que contraria a regra de hermenêutica segundo a qual devem ser afastadas as interpretações desarrazoadas. A Lei 8.666/93 ao estabelecer uma diferença em relação ao agente competente para aplicar a sanção de declaração de inidoneidade, ocasiona que tal sanção repercute de forma mais ampla que a de suspensão temporária.
4.1 Efeitos Ex-Nunc
O art. 78 da Lei nº 8.666/93 relaciona, de maneira exaustiva, os motivos determinantes para rescisão de contratos firmados pelo Poder Público. Em nenhum dos seus dezoito incisos, o artigo em tela aduz que a declaração de inidoneidade motiva à rescisão unilateral dos demais contratos vigentes, avençados com aqueles, posteriormente, declarados inidôneos.
Escorando-se, novamente, no Princípio da Reserva Legal, assenta-se que os efeitos da inidoneidade devem ser imputados a partir da data do ato declaratório, ou seja, suas conseqüências não retroagem aos contratos já celebrados ou em execução, excetuando-se, obviamente, o contrato gerador da inidoneidade ou àquele resultante da licitação viciada por alguma infração ocasionadora da declaração. Caso contrário, a empresa, declarada inidônea, sairia impune das infrações cometidas na respectiva contratação.
Este entendimento foi empregado pelo STJ, quando da apreciação, em 14/05/2008, do Mandado de Segurança nº 13.101-DF, cuja ementa do Acórdão segue adiante:
ADMINISTRATIVO - LICITAÇÃO - INIDONEIDADE DECRETADA PELA CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO - ATO IMPUGNADO VIA MANDADO DE SEGURANÇA.
5. Segurança denegada. (MS 13.101/DF)11
Manifestação semelhante já havia sido proferida pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, no julgamento, em 12/08/1997, da Apelação em Mandado de Segurança nº 94.01.32238-4/DF, verbis:
ADMINISTRATIVO - LICITAÇÃO - DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE - EFEITO SOBRE CONTRATO DECORRENTE DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO ANTERIOR - IMPOSSIBILIDADE - APELAÇÃO DENEGADA.
1 - Inexistindo nas normas peculiares às licitações a penalidade de sustação e rescisão de contrato por declaração de inidoneidade em licitação posterior a sua celebração, ilegítimo o ato da Administração que rescinde avença decorrente de procedimento licitatório anterior e em regular execução. (Lei nº 8.666/93, art. 78, I a XVII, e 79, I.).
2 - Apelação e Remessa Oficial denegadas.
3 - Sentença confirmada.
4 - Segurança denegada em parte.(AMS 94.01.32238-4/DF)12
Nesse diapasão, verifica-se que a atribuição da condição ex-nunc ao ato declaratório de inidoneidade não significa dizer que os contratos firmados antes da data deste ato sejam imunes à rescisão ou à suspensão em razão de vícios que lhes forem próprios. Os contratos já firmados quando da declaração de inidoneidade, que não foram objeto de análise na aplicação da respectiva punição, permanecem em execução, em virtude do direito adquirido pelo contratado, porém, por força da verificação de motivos legais determinantes de sanções administrativas, não estão isentos de suspensão ou rescisão.
5 CADASTRO GERAL UNIFICADO
A ausência de uma ampla e irrestrita publicidade dos atos declaratórios de inidoneidade expedidos pelos órgãos públicos de todo o país, certamente, neutraliza os seus efeitos em outras localidades. Atualmente, os editais licitatórios exigem declaração dos licitantes de que não foram sancionados com atos declaratórios de inidoneidade ou suspensivos, podendo, no caso de falsidade, responder penalmente os declarantes. Como o Poder Público não possui o hábito de proceder averiguações de rotina por não dispor das informações necessárias, na prática, não há conseqüência para aqueles que prestam declaração falsa. Como condição essencial para que os efeitos da inidoneidade se façam presentes uniformemente, torna-se necessária a implementação de um cadastro acessível a todos da situação de idoneidade de fornecedores.
Nessa diretriz, a Controladoria-Geral da União (Órgão Central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal) criou, em 09/12/2008, o Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas ou Suspensas-CEIS, acessível no Portal da Transparência (www.portaltransparencia.gov.br). Esse banco reuni dados das instituições federais e de unidades da federação que mantêm cadastro próprio sobre fornecedores responsáveis por irregularidades.
Concomitantemente a esse avanço, urge aperfeiçoar as normas gerais sobre licitações e contratos no sentido de tornarem obrigatórios o envio de todos os atos de declaração de inidoneidade e de suspensão imputados e a consulta ao referido cadastro, para fins de habilitação em certames licitatórios e para a contratação. Diante disso, reduzir-se-á a possibilidade de atuação de empresas inidôneas na Administração Pública, evitando que um fornecedor que tenha sido declarado inidôneo num determinado município ou estado possa apresentar-se em licitações em outros distritos.
6 NORMAS ESTADUAIS
Ao mesmo tempo em que a Carta Magna de 1988 instituiu a competência privativa da União para legislar certas matérias – no caso em comento, normas gerais de licitação e contratação –, permitiu aos Estados legislarem suplementarmente, conforme §2º do seu art. 24.
As Unidades Federativas ficaram impedidas, portanto, de legislar sobre normas gerais de licitação, em face da competência privativa da União consubstanciada nas Leis 8.666/93 e 10.520/02, limitando-se a suplementar temas que as normas federais não exauriram ou esgotaram.
Não obstante, ante a ausência de lei federal sobre normas gerais de licitações e contratos até o ano de 1993, os Estados de Alagoas, Mato Grosso do Sul, Paraíba, São Paulo e Sergipe, autorizados pelo §3º, art. 24, CF, publicaram leis estaduais a fim de atenderem às suas peculiaridades relativas a licitações e contratos. Com a edição da Lei n° 8.666 em 21/06/1993, a eficácia dos dispositivos das normas estaduais incompatíveis com a novel legislação federal foi suspensa, atendendo ao previsto no §4º, art. 24, CF.
A título de registro, adiante são relacionadas normas estaduais e suas abordagens sobre o tema em estudo neste artigo:
UF Norma Dispositivos pertinentes
AC Decreto 12.472/2005
Institui a modalidade de licitação denominada pregão. Art. 10
§ 1º Ficará impedido de licitar e contratar com a Administração, pelo prazo de até cinco anos, enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, e será descredenciado no Cadastro Unificado de Fornecedores do Estado, a que se refere o inciso XIX do caput deste artigo, sem prejuízo das multas previstas no edital e no contrato e das demais cominações legais, garantido o direito prévio da citação e da ampla defesa ao licitante que:
I - convocado dentro do prazo de validade da proposta, não celebrar o contrato;
II - deixar de entregar a documentação exigida para o certame ou apresentar documentação falsa;
III - não mantiver a proposta;
IV - ensejar o retardamento da execução do objeto do contrato;
V - falhar ou fraudar na execução do contrato;
VI - comportar-se de modo inidôneo; e
AM Decreto nº 25.373/2005
Art. 19 - Conforme a infração cometida pelo fornecedor cadastrado, poderão ser aplicadas as seguintes penalidades:
III - suspensão temporária, por até dois anos, abrangendo todos os órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta, inclusive Fundação;
Art. 22 - A aplicação das sanções de suspensão e de declaração de inidoneidade implica a inativação da inscrição no CCF/AM e o impedimento de o fornecedor relacionar-se comercialmente com a administração pública estadual.
BA Lei nº 9.433/2005
Dispõe sobre as licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes do Estado da Bahia e dá outras providências. Art. 200 - Fica impedida de participar de licitação e de contratar com a Administração Pública a pessoa jurídica constituída por membros de sociedade que, em data anterior à sua criação, haja sofrido penalidade de suspensão do direito de licitar e contratar com a Administração ou tenha sido declarada inidônea para licitar e contratar e que tenha objeto similar ao da empresa punida.
CE Decreto nº 28.089/2006
Regulamenta, no âmbito da Administração Pública Estadual, a licitação na modalidade Pregão, instituída pela Lei Federal nº 10.520, de 18 de julho de 2002, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá providências correlatas. Art. 32 - Ficará impedido de licitar e de contratar com a Administração, garantido o direito ao contraditório e à ampla defesa, pelo prazo de até cinco anos, enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a autoridade que aplicou penalidade, além de ser descredenciado no cadastro de fornecedores do Estado, sem prejuízo das sanções previstas em edital e das demais cominações legais, o licitante que:
I - ensejar o retardamento da execução do certame;
II - convocado dentro do prazo de validade de sua proposta:
a) não assinar o contrato ou a ata de registro de preços;
c) não mantiver a proposta.
IV - ensejar o retardamento da execução do objeto;
V - cometer fraude;
VII - comportar-se de modo inidôneo;
VIII - fizer declaração falsa; ou
IX - cometer fraude fiscal.
DF Decreto nº 26.851/2006
Regula a aplicação de sanções administrativas previstas nas Leis Federais nos 8.666, de 21 de junho de 1993, e 10.520, de 17 de julho de 2002, e dá outras providências. Art. 2 - As licitantes que não cumprirem integralmente as obrigações contratuais assumidas, garantida a prévia defesa, estão sujeitas às seguintes sanções:
III - suspensão temporária de participação em licitação, e impedimento de contratar com a Administração do Distrito Federal: (...);
Art. 5 - A suspensão é a sanção que impede temporariamente o fornecedor de participar de licitações e de contratar com a Administração, e, se aplicada em decorrência de licitação na modalidade pregão, ainda suspende o registro cadastral do licitante e/ou contratado, no Cadastro de Fornecedores do Distrito Federal, instituído pelo Decreto nº 25.966, de 23 de junho de 2005, e no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores - SICAF, de acordo com os prazos a seguir:
I - por até 30 (trinta) dias, quando, vencido o prazo de advertência, emitida pela Subsecretaria de Compras e Licitações, ou pelo órgão integrante do Sistema de Registro de Preços, a empresa permanecer inadimplente;
II - por até 90 (noventa) dias, em licitação realizada na modalidade pregão presencial ou eletrônico, quando a licitante deixar de entregar, no prazo estabelecido no edital, os documentos e anexos exigidos, quer por via fax ou internet, de forma provisória, ou, em original ou cópia autenticada, de forma definitiva;
III - por até 12 (doze) meses, quando a licitante, na modalidade pregão, convocada dentro do prazo de validade de sua proposta, não celebrar o contrato, ensejar o retardamento na execução do seu objeto, falhar ou fraudar na execução do contrato;
IV - por até 24 (vinte e quatro) meses, quando a licitante:
a) apresentar documentos fraudulentos, adulterados ou falsificados nas licitações, objetivando obter, para si ou para outrem, vantagem decorrente da adjudicação do objeto da licitação;
b) tenha praticado atos ilícitos visando a frustrar os objetivos da licitação;
c) receber qualquer das multas previstas no artigo anterior e não efetuar o pagamento.
§ 2° A declaração de inidoneidade e/ou sua extinção será publicada no Diário Oficial do Distrito Federal, e seus efeitos serão extensivos a todos os órgãos/entidades subordinadas ou vinculadas ao Poder Executivo do Distrito Federal, e à Administração Pública, consoante dispõe o art. 87, IV, da Lei nº 8.666, de 1993.
ES Decreto nº 1527-R/2005
Dispõe sobre normas e procedimentos para licitações na modalidade pregão na forma eletrônica e revoga decretos. Art. 28 - Aquele que, convocado dentro do prazo de validade de sua proposta, não assinar o contrato ou ata de registro de preços, deixar de entregar documentação exigida no edital, apresentar documentação falsa, ensejar o retardamento da execução de seu objeto, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-se de modo inidôneo, fizer declaração falsa ou cometer fraude fiscal, garantido o direito à ampla defesa, ficará impedido de licitar e de contratar com o Estado do Espírito Santo, e será descredenciado no SICAF, pelo prazo de até cinco anos, sem prejuízo das multas previstas em edital e no contrato e das demais cominações legais.
GO Decreto nº 5.721/2003
Aprova o regulamento da modalidade de licitação denominada Pregão, para a aquisição de bens e serviços comuns, no âmbito do Estado de Goiás. Art. 14 - O licitante que, convocado dentro do prazo de validade de sua proposta, não celebrar o contrato, deixar de entregar ou apresentar documentação falsa exigida para o certame, ensejar o retardamento da execução do seu objeto, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude fiscal, garantido o direito prévio da ampla defesa, ficará impedido de licitar e contratar com a Administração e será descredenciado do CADFOR, pelo prazo de até 05 (cinco) anos, enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, sem prejuízo das multas previstas em edital e no contrato e das demais cominações legais.
MA Decreto nº 21.356/2005
Aprova o Regulamento para a modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns. Art. 16 - O licitante que ensejar o retardamento da execução do certame, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-se de modo inidôneo, fizer declaração falsa ou cometer fraude fiscal, garantido o direito prévio da citação e da ampla defesa, ficará impedido de licitar e contratar com a Administração, pelo prazo de até cinco anos, enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade.
MG Lei nº 13.994/2001
Institui o Cadastro de Fornecedores Impedidos de Licitar e Contratar com a Administração Pública Estadual. Art. 2
Parágrafo único - Será imediatamente incluído no Cadastro o fornecedor que, na data da entrada em vigor desta lei, esteja cumprindo penalidade prevista nos incisos III ou IV do art. 87 da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
MS Lei nº 1.070/1990
Dispõe sobre Licitações e Contratos da Administração Direta, das Autarquias e das Fundações Públicas do Estado, e dá outras providências.
Art. 96 - São penalidades aplicáveis aos licitantes ou contratados, além das previstas na legislação pertinente:
III - suspensão temporária do direito de licitar e contratar com a Administração;
IV - declaração de inidoneidade para licitar e contratar com a Administração.
2º - A suspensão imposta nos termos deste artigo será observada por todos os órgãos da Administração, enquanto perdurarem os efeitos do ato.
2º - A declaração de inidoneidade e a suspensão temporária do direito de licitar e contratar com a Administração operam de imediato, alcançando os seus efeitos os procedimentos em curso, na fase em que estiverem.
MT Decreto nº 7.217/2006
Art. 137 - Pela inexecução total ou parcial de obrigações assumidas, garantida a prévia defesa, a Administração poderá aplicar à contratada advertência, multas, suspensão ou declarar inidônea, sendo informado à Secretaria de Estado de Administração, para providência quanto ao registro no Cadastro Geral de Fornecedores do Estado.
Art. 138 - O licitante que ensejar o retardamento da execução do certame, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-se de modo inidôneo, fizer declaração falsa ou cometer fraude fiscal, garantido o direito prévio da citação e da ampla defesa, ficará impedido de licitar e contratar com a Administração pelo prazo de até cinco anos ou enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição.
Parágrafo único - As penalidades serão obrigatoriamente registradas no Cadastro Geral de Fornecedores, onde houver, e no caso de suspensão de licitar, o licitante deverá ser descredenciado por igual período, sem prejuízo das multas previstas no edital e no contrato e das demais cominações legais.
PA Lei nº 6.474/2002
Institui, no Estado do Pará, a modalidade de licitação denominada pregão. Art. 11 - O licitante que ensejar o retardamento da execução do certame, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-se de modo inidôneo, fizer declaração falsa ou cometer fraude fiscal, garantido o direito prévio da citação e da ampla defesa, ficará impedido de licitar e contratar com a Administração, pelo prazo de até 5 (cinco) anos, enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade.
PB Lei nº 5.000/1987
Dispõe sobre licitações e contratos da Administração Estadual, e dá outras providências. Art. 73 - Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:
III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, em virtude de atos ilícitos praticados.
PE Decreto nº 32.539/2008
Dispõe sobre o Pregão
na forma eletrônica. Art. 32 - Aquele que, convocado dentro do prazo de validade de sua proposta, não assinar o contrato ou ata de registro de preços, deixar de entregar documentação exigida no edital, apresentar documentação falsa, ensejar o retardamento da execução de seu objeto, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-se de modo inidôneo, fizer declaração falsa ou cometer fraude fiscal, garantido o direito à ampla defesa, ficará impedido de licitar e de contratar com o Estado e demais entes aderentes ao sistema e, será descredenciado no CADFOR-PE, pelo prazo de até 05 (cinco) anos, sem prejuízo das multas previstas em edital e no contrato e das demais cominações legais.
PI Decreto nº 11.346/2004
Regulamenta a modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, no âmbito do Estado do Piauí, e dá outras providências.
Art. 12 - O licitante que convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, não celebrar o contrato ou retirar instrumentos congêneres, deixar de entregar documentação exigida para o certame ou apresentar documentação falsa (passiva de comprovação), ensejar o retardamento da execução do certame e/ou seu objeto, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-se de modo inidôneo, fizer declaração falsa ou cometer fraude fiscal, garantido o direito prévio ao contraditório e a ampla defesa, ficará impedido de licitar e contratar com Estado, pelo prazo de até cinco anos, enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade.
Parágrafo único - As sanções aplicadas aos licitantes serão obrigatoriamente registradas no “Cadastro Único de Fornecedores - CADUF” que funcionará junto a Coordenadoria de Controle das Licitações Públicas, sendo este suspenso por igual período, sem prejuízo das multas previstas no edital e no contrato/ata do Sistema de Registro de Preços e das demais cominações legais.
PR Lei nº 15.608/2007
Estabelece normas sobre licitações, contratos administrativos e convênios no âmbito dos Poderes do Estado do Paraná. Art.150. O candidato a cadastramento, o licitante e o contratado que incorram em infrações administrativas sujeitam-se às seguintes sanções administrativas:
III – suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 02 (dois) anos;
IV – declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública, por prazo não superior a 5 (cinco) anos; e
V – descredenciamento do sistema de registro cadastral.
Art. 155. Quando o participante for punido com a sanção prevista no inc. III do art. 150, durante o prazo de vigência de igual sanção imposta por pessoa da mesma esfera político-administrativa, ficará proibido de participar de procedimentos de contratação promovidos por todas as entidades estatais e órgãos do Estado, por prazo não superior ao maior prazo remanescente daquela anterior.
RJ Decreto nº 31.863/2002
Regulamenta a modalidade de licitação denominada Pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, no âmbito do Estado do Rio de Janeiro. Art. 14 - O licitante que ensejar o retardamento da execução do certame, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comporta-se de modo inidôneo, fizer declaração falsa ou cometer fraude fiscal, garantido o direito prévio da citação e da ampla defesa, ficará impedido de licitar e contratar com a Administração, pelo prazo de até 05 (cinco) anos, enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade.
RN Decreto nº 17.144/2003
Aprova o Regulamento para a modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, no âmbito do Estado
Art. 14 - O licitante que ensejar o retardamento da execução do certame, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-se de modo inidôneo, fizer declaração falsa ou cometer fraude fiscal, garantido o direito prévio da citação e da ampla defesa, ficará impedido de licitar e contratar com a Administração, pelo prazo de até cinco anos, enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade.
RO Decreto n º 9006/2000
Regulamenta o Sistema de Registro de Preços, no âmbito da Administração Direta e Indireta do Estado. Art. 14 - Compete à Gerência de Compras da Secretaria de Estado de Planejamento, Coordenação Geral e Administração o acompanhamento do desempenho dos fornecedores e instauração de processo, visando a aplicação de penalidades de suspensão do direito de licitar e declarar de inidoneidade ao licitante ou fornecedor contratado em decorrência do registro de preços, nos termos da legislação própria.
RR Decreto nº 4.794-E/2002 Regulamenta a aplicação da modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, no âmbito do Poder Executivo estadual.
Art. 14 - O licitante que apresentar documentação falsa, ensejar o retardamento da execução do objeto do certame, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude fiscal ficará impedido de licitar e de contratar com a Administração Pública do Estado, pelo prazo de até cinco anos, enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade.
Parágrafo único - As penalidades serão obrigatoriamente registradas no Cadastro de Fornecedores dos respectivos órgãos e entidades e no caso de suspensão para licitar, o licitante será descredenciado por igual período, sem prejuízo das muitas previstas no edital e no contrato e das demais cominações legais
RS Lei nº 11.389/1999
Institui o "Cadastro de Fornecedores Impedidos de Licitar e Contratar com a Administração Pública Estadual". Art. 2
Parágrafo único - Serão imediatamente incluídos no Cadastro os fornecedores que na data da entrada em vigor desta Lei estejam cumprindo penalidade prevista nos incisos III ou IV do artigo 87 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
Art. 6 - Não sendo considerada satisfatória a justificativa apresentada pelo fornecedor, deverá ser aplicada ao mesmo, sem prejuízo das demais sanções previstas no artigo 87 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, a suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração pelo prazo de:
I - três (3) meses para os casos dos incisos V e VI do artigo 3º;
II - quatro (4) meses para os casos do inciso I do artigo 3º;
III - seis (6) meses para os casos dos incisos II, III e IV do artigo 3º.
Parágrafo único - A não-regularização da inadimplência contratual nos prazos estipulados nos incisos deste artigo implicará a declaração de inidoneidade do fornecedor para licitar ou contratar com a Administração Pública Estadual, pela autoridade competente.
SC Decreto nº 4.777/2006
Aprova o Regulamento Geral para Contratação de Materiais, Serviços, Obras e Serviços de Engenharia no âmbito do Sistema Administrativo de Gestão de Materiais e Serviços e dá outras providências.
Art. 119 - As empresas que não cumprirem as obrigações assumidas na fase licitatória e/ou de execução do contrato estão sujeitas às seguintes sanções:
III - suspensão temporária, não superior a cinco anos, na modalidade de pregão, e não superior a 2 anos para as demais modalidades, aplicada segundo a natureza e a gravidade da falta cometida; e
Art. 122 - A suspensão é a sanção que impossibilita a participação da empresa em licitações e/ou contratos, ficando suspenso o seu registro cadastral no Cadastro Geral de Fornecedores do Estado de Santa Catarina/SEA, de acordo com os prazos a seguir:
I - por até trinta dias, quando vencido o prazo de recurso contra a pena de advertência emitida pela Administração e a empresa permanecer inadimplente;
II - por até noventa dias, quando a empresa interessada solicitar cancelamento da proposta após a abertura e antes do resultado do julgamento;
III - por até doze meses, quando a empresa adjudicada se recusar a retirar a autorização de fornecimento ou assinar o contrato;
IV - por até doze meses, quando a empresa adjudicada motivar a rescisão total ou parcial da autorização de fornecimento e/ou do contrato;
V - por até doze meses, quando a empresa praticar atos que claramente visem a frustração dos objetivos da licitação;
VI - por até vinte e quatro meses, quando a empresa apresentar documentos fraudulentos nas licitações;
VII – por até cinco anos quando, na modalidade de pregão, a fornecedora convocada dentro do prazo de validade da sua proposta, não celebrar o contrato, deixar de entregar ou apresentar documentação falsa, exigida para o certame, ensejar o retardamento da execução de seu objeto, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude fiscal, ficará impedida de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios; e
VIII - por prazo indeterminado, quando a empresa receber qualquer das multas previstas no artigo anterior e não efetuar o pagamento.
SE Lei nº 2.659/1988
Dispõe sobre licitações e contratos na Administração Estadual e dá providências correlatas. Art. 73 - Pela inexecução total ou parcial do contrato, a Unidade Administrativa poderá, garantida prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:
III - Suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Unidade Administrativa, por prazo não superior a 2 (dois) anos;
IV - Declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração, enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação, perante a própria autoridade que aplicou a penalidade.
SP Lei nº 6.544/1989
Artigo 81 - Pela inexecução total ou parcial do ajuste, a Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:
III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração por prazo não superior a 2 (dois) anos;
IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração, enquanto perdurarem os motivos da punição ou até que seja promovida a reabilitação, perante a própria autoridade que aplicou a penalidade.
TO Decreto nº 2.183/2004
Dispõe sobre o Regulamento Próprio do Pregão Eletrônico, e adota outras providências.
Art. 19 - Não pode licitar na Administração Pública, por até cinco anos, o empresário ou a sociedade empresária que:
I - se recusar a assinar o contrato no prazo de validade da proposta;
II - deixar de entregar a documentação exigida;
III - fizer uso de documento que saiba ou deva saber ser falso ou inexato;
V - enseje a inexecução do contrato, o retardamento de sua execução ou fraude;
VI - cometer fraude fiscal.
Restou prejudicada a pesquisa para os Estados de Amapá e Alagoas, pois, para o primeiro, não foram localizadas normas abordando as penalidades administrativas em licitações e contratos, enquanto que, no tocante a Alagoas, em que pese de ter sido identificada a Lei nº 5.237/1991, dispondo sobre licitações e contratos administrativos, a mesma não contém dispositivos abordando a temática.
As punições administrativas, incutidas na Lei das Licitações, repercutem sobre o poder discricionário do particular em participar de certames licitatórios e de ser contratado pelo Poder Público, preceitos inerentes ao Estado de Direito e aos ideais da ordem econômica. Como enfeixam natureza penal, mister a preservação dos princípios inerentes ao Estado Democrático de Direito, impondo-se a prevalência da teoria da interpretação restritiva.
Data venia as opiniões emanadas por conceituados mestres, careceriam de razoabilidade o fato de alguém ser inidôneo para o governo federal e não o ser para os estaduais, distritais ou municipais e vice-versa, como também a interpretação de maneira mais ampla ao âmbito de incidência da punição de suspensão temporária no direito de participar de processos licitatórios, com visível descarte dos conceitos enraizados na própria Lei nº 8.666/93. Diante das argumentações trazidas à baila, afere-se que o contratado declarado inidôneo assim o será, com a indispensável e geral divulgação, perante qualquer órgão público do país, independentemente da esfera governamental. Enquanto que o suspenso em seu direito de licitar apenas o será perante o órgão ou entidade sancionador. Denota-se, assim, o cumprimento do objetivo colimado por este trabalho em distinguir os institutos da declaração de inidoneidade e a suspensão temporária.
Finalmente, cumpre destacar a urgência em normatizar cadastro geral e unificado da situação de idoneidade de fornecedores, tornando, inclusive, obrigatórias a alimentação e a consulta ao banco de dados para fins de habilitação em processos licitatórios e para celebração de contratos, impossibilitando a participação de empresas inidôneas em licitações públicas ou que sejam contratadas pelos órgãos públicos espalhados pelo país.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, Brasília, DF, 05 de outubro de 1988.
11BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Mandado de Segurança no 13.101-DF, da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, Brasília, DF, 14 de maio de 2008.
8BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial no 151.567-RJ, da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, Brasília, DF, 23 de fevereiro de 2003.
9BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial no 174.274-SP, da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, Brasília, DF, 19 de outubro de 2004.
12BRASIL. Tribunal Regional Federal. Apelação em Mandado de Segurança no 94.01.32238-4/DF, da Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da 1a Região, Brasília, DF, 12 de agosto de 1997.
5FURTADO, Celso Rocha. Curso de Licitações e Contratos Administrativos. Belo Horizonte: Fórum, 2007.
1 2JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 10ª ed. São Paulo: Dialética, 2004.
6MARQUES NETO, Floriano Azevedo. Extensão das Sanções Administrativas de Suspensão e Declaração de Inidoneidade. Artigo disponível no Boletim de Licitações e Contratos, n.º 03, ed. NDJ, 1995.
10MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e Aplicação do Direito, 19ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2008.
3 4MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, atualizado por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho, 34ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008.
7PEREIRA JÚNIOR, Jessé Torres. Comentários à Lei das Licitações e Contratações da Administração Pública. 6ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.
SOUZA, Alexis Sales de Paula e. Extensão da declaração de inidoneidade. Jus Navegandi, Teresina, ano 11, nº 1514, 24 ago. 2007. Disponível em .
Data de elaboração: julho/2009
Alex Pereira Menezes.
Graduado em Tecnologia em Processamento de Dados pela UNIT; Graduado em Ciências Contábeis pela UNIT; Pós-Graduado em Estatística pela UFS; Pós-Graduado em Auditoria Governamental e Contabilidade Pública Ciências Contábeis pela FANESE; e Graduando em Direito pela FANESE.
Código da publicação: 2616
MENEZES, Alex Pereira..Incidência dos efeitos da suspensão temporária e da declaração de inidoneidade em licitações públicas. Boletim Jurídico, Uberaba/MG, a. 19, nº 1018. Disponível em https://www.boletimjuridico.com.br/artigos/direito-administrativo/2616/incidencia-efeitos-suspensao-temporaria-declaracao-inidoneidade-licitacoes-publicas. Acesso em 8 out. 2012.
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References: artigo 87
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 artigo 3
 artigo 3
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Artigo 81