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Timestamp: 2019-01-16 23:25:53+00:00

Document:
Parere del Consiglio di Stato del 28 luglio 2004, n. 8007
Regione Emilia Romagna; quesito sull'ammissibilità all'elettorato attivo e passivo, nelle circoscrizioni comunali, degli stranieri extracomunitari residenti (articoli 8 e 17 t.u. d.lgs. 267/00, T.U. delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, ed articolo 50 Statuto Comune di Forlì)
Il Presidente della regione Emilia Romagna riferisce che l'articolo 50 dello Statuto del Comune di Forlì, approvato con delibera del C.C. in data 9.4.2001, prevede l'estensione dell'elettorato delle circoscrizioni di cui all'articolo 8 del d.lgs. 267/00 (Tu sull'ordinamento degli Enti locali) agli stranieri residenti, ma che la relativa disposizione è stata da ultimo transitoriamente sospesa nei suoi effetti con delibera consiliare del 12 gennaio 2004, a seguito di avviso contrario del ministero dell'Interno su quesito posto sul punto da altro comune. Nelle more, interpellato dall'Ufficio territoriale del Governo di Forlì-Cesena, il suddetto Ministero, con nota 16.1.2004, ha ribadito il proprio orientamento negativo con riguardo specifico alla citata disposizione contenuta nello Statuto del Comune di Forlì. Sull'argomento il ministero dell'interno, Dipartimento per gli Affari interni e territoriali - Direzione centrale dei servizi elettorali, ha poi emanato la circolare Miaitse n. 4/2004 prot. 200400250 fasc. 15600/779 del 22.1.2004, avente ad oggetto "Elettorato attivo e passivo ai cittadini extracomunitari", in cui è stato ribadito l'orientamento negativo circa la possibilità, in generale, di riconoscere a tali soggetti il diritto di voto per l'elezione del Sindaco e del Consiglio del comune e della circoscrizione nonché di essere eleggibili a consiglieri o nominati componenti della Giunta. Nel fare proprie le argomentazioni svolte in proposito dal suddetto Comune, la Regione richiedente, dopo aver sottolineato la rilevanza giuridica e l'importanza politico-istituzionale del problema, esprime l'avviso che sia da condividere l'interpretazione "aperta" fornita dal Comune, fondata essenzialmente sulle disposizioni contenute negli articoli 8 e 17 del citato Tu, laddove, in generale (articolo 8), si valorizzano e s'incoraggiano, anche su base di quartiere o di frazione, le forme di partecipazione popolare all'amministrazione locale, ed, in particolare (articolo 17) si puntualizza, in armonia con la ratio partecipativa di cui sopra, che gli organi delle circoscrizioni di decentramento comunale «rappresentano le esigenze delle popolazioni delle circoscrizioni nell'ambito dell'unità del Comune e sono eletti nelle forme stabilite dallo statuto e dal regolamento». Obietta il Ministero che le disposizioni richiamate consentono, al più, la formazione di appositi organi di supporto degli organi di governo locale rappresentativi degli interessi degli stranieri residenti, quali "consulte degli stranieri", con compiti consultivi e propositivi, ma sempre privi di diritto di voto, ovvero anche la partecipazione ai referendum consultivi locali di cui all'articolo 8 Tu, comma 3, ma non possono essere intese nel senso di dare libero accesso all'elettorato a favore degli stranieri, a ciò ostando le norme costituzionali che il relativo diritto riservano ai cittadini (articoli 48 e 51), ai quali soltanto spetta l'esercizio di funzioni politiche e di funzioni pubbliche.
Da parte sua il Comune di Forlì, come risulta da un parere in merito reso dal Segretario generale e condiviso dalla Giunta, richiamato il fatto che gli organi circoscrizionali rappresentano la popolazione tutta e sono eletti nelle forme stabilite dallo statuto, ritiene che il corpo elettorale in questo caso coincida con la popolazione del Comune, stranieri residenti compresi, e che la norma rimetta alla volontà statuaria l'individuazione dei soggetti titolari dell'elettorato attivo e passivo. Né a tale ricostruzione, si prosegue, ostano principi costituzionali, dato che il nuovo articolo 117, comma 2, lettera p), prevede la legislazione esclusiva dello Stato in materia di organi di governo degli enti locali, e tali non sarebbero i consigli circoscrizionali, per i quali il Tu rinvia agli statuti comunali, la cui natura di fonte primaria equiordinata alle leggi ordinarie e soggetta soltanto ai principi della Costituzione, tra i quali quello della cosiddetta autonomia normativa degli Enti locali, è sancita dal nuovo articolo 114.
Ritiene la Sezione che al quesito posto dalla Regione Emilia Romagna, sia pur con le precisazioni ed i suggerimenti che in via conclusiva si ritiene di poter proporre, possa darsi risposta nel senso indicato dalla stessa Regione e dal Comune di Forlì, al quale si deve l'impulso iniziale che ha portato alla richiesta di parere a questo Consiglio.
Quanto alle disposizioni di legge ordinaria, il comma 4 del citato articolo 17 recita testualmente: «Gli organi delle circoscrizioni rappresentano le esigenze della popolazione delle circoscrizioni nell'ambito dell'unità del Comune e sono eletti nelle forme stabilite dallo Statuto e dal regolamento». Il termine "popolazione", raccordato con il principio di "partecipazione popolare" in base al quale il precedente articolo 8 prevede che «i Comuni, anche su base di quartiere o di frazione promuovono organismi di partecipazione popolare all'amministrazione locale», implica chiaramente, nella sua onnicomprensività, che di essa fanno parte tutti i residenti, cittadini e non, ivi compresi cioè gli stranieri che, per ragioni di lavoro, vivono stabilmente nel territorio comunale e sono quindi pienamente legittimati, al pari dei cittadini, a far valere di fronte alle istituzioni le proprie particolari esigenze connesse con il loro radicamento nel territorio. Inoltre, con una disposizione di natura procedurale finalizzata a rendere effettiva la prevista partecipazione popolare, il citato comma 4 demanda all'autonomia statutaria le forme e le modalità elettorali: così definendosi compiutamente la fattispecie.
Non è del resto privo di significato il disposto dell'articolo 9 del d.lgs. 286/98 (Tu delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), il cui quarto comma, nell'ammettere esplicitamente che, «oltre a quanto previsto per lo straniero regolarmente soggiornare nel territorio dello Stato, il titolare della carta di soggiorno può: partecipare alla vita pubblica locale, esercitando anche l'elettorato quando previsto dall'ordinamento e in armonia con le previsioni del capitolo C della Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale, fatta a Strasburgo il 5 febbraio 1992», ha introdotto nell'ordinamento un principio del tutto conforme a quello affermato dalla Regione Emilia Romagna e dal Comune di Forlì.
Al riguardo non può non ricordarsi che il d.lgs. 165/01 (recante «norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche»), all'articolo 38 (accesso dei cittadini degli Stati membri dell'Ue), secondo comma, nel prevedere che «con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell'articolo 17 della legge 400/88, e successive modificazioni ed integrazioni, sono individuati i posti e le funzioni per i quali non può prescindersi dal possesso della cittadinanza italiana, nonché i requisiti indispensabili all'accesso dei cittadini di cui al comma 1», attribuisce evidente carattere di specificità ed eccezionalità alla categoria di posti e funzioni preclusi ai non cittadini, la cui consistenza non potrebbe dunque stabilirsi esclusivamente in via interpretativa od addirittura analogica, prescindendo dall'individuazione attraverso il Dpcm ivi indicato.
In vista dell'evidente esigenza di garantire l'elettorato soltanto agli stranieri di cui sia certa, al di là di ogni dubbio, la duratura permanenza sul territorio, sembra innanzi tutto troppo breve il periodo previsto di tre e due anni (rispettivamente per l'elettorato passivo e attivo) di residenza, ritenendosi dunque preferibile di elevarlo a 6 o più anni, in armonia con il termine previsto dall'articolo 9, comma 1, del d.lgs. 286/98, nel testo modificato con legge 189/02 (cosiddetta legge Bossi-Fini) per poter chiedere la carta di soggiorno, che viene rilasciata a tempo indeterminato proprio in presenza dei presupposti che fanno supporre un duraturo radicamento sul territorio. In secondo luogo, sembra opportuno precisare preventivamente, con eventuale rinvio ad apposito regolamento, sulla base di quali criteri, il più possibile oggettivi, si intenda accertare l'effettività della permanenza sul territorio, ad es. a seconda del tipo di lavoro svolto (stagionale o meno, subordinato o meno, stanziale o ambulante), della composizione del nucleo familiare, dell'eventuale legame di parentela o con altri stranieri da tempo residenti ed eventualmente già in possesso della cittadinanza italiana, ovvero con cittadini italiani. Requisito importante sembra essere altresì una padronanza perfetta della lingua italiana, di per sé indicativa di un'ottimale volontà di integrazione e d'adattamento agli usi e costumi del paese che si è scelto per condurvi la propria esistenza. Per inciso, sembrerebbe poi opportuno limitare il diritto a favore dei soli stranieri in Italia per ragioni di lavoro, dovendosi ritenere, ad es., quanto meno dubbio l'effettivo radicamento sul territorio di coloro che vengono in Italia, soggiornandovi anche a lungo, per conseguire una laurea o altro titolo di studio, essendo viceversa ben possibile che gli interessati rientrino al paese d'origine al termine degli studi. Tanto più che, quanto meno in parte da ritenersi prevalente, i "servizi" di cui tali soggetti usufruiscono, in quanto attinenti alla loro qualità di studenti, non sembrano di competenza comunale. Una particolare attenzione pare poi, ovviamente, dovuta, con riguardo sempre al grado di stabile radicamento nel territorio, alla posizione dello straniero nei confronti dell'autorità di Ps (permesso e carta di soggiorno, cfr. il già ricordato articolo 9 d.lgs. 286/98 cit.).

References: articolo 50
 articolo 117
 articolo 114
 articolo 17
 articolo 8
 articolo 9