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Timestamp: 2019-12-15 04:16:47+00:00

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BVerfG, Urteil vom 20.02.1952 - 1 BvF 2/51 - openJur
Urteil vom 20.02.1952 - 1 BvF 2/51
BVerfG, Urteil vom 20.02.1952 - 1 BvF 2/51
openJur 2012, 132645
5. a) Zuschüsse in Art. 106 Abs. 4 GG und "horizontaler Finanzausgleich" sind keine Gegensätze. Die Zuschüsse sind ein Mittel zur Durchführung eines horizontalen Finanzausgleichs.
Die Reichsverfassung von 1871 und die auf ihr beruhende Gesetzgebung wiesen die Zölle, die Verbrauchsteuern und einige Verkehrsteuern dem Reiche zu; die übrigen Steuern, vor allem die direkten Steuern, verblieben den Ländern, die den Ertrag mit den Gemeinden teilten. Die Weimarer Verfassung beteiligte die Länder und die Gemeinden, die beide mit den wenigen der Landesgesetzgebung verbliebenen Steuern nicht mehr auskommen konnten, an dem Aufkommen der reichsgesetzlich geregelten und vom Reiche verwalteten Steuern in der Weise, daß ihnen feste Hundertsätze des Aufkommens bestimmter Reichssteuern überwiesen wurden. Der nationalsozialistische Staat zog neben der Gesetzgebung nach und nach auch den Ertrag aller bedeutsamen Steuern (mit Ausnahme der den Gemeinden überlassenen Realsteuern) an sich und stattete die Länder und Gemeinden durch globale Finanzzuweisungen mit den erforderlichen Einnahmen aus.
Vor 1933 gab das Reich allen Ländern erhebliche Polizeikostenzuschüsse, den süddeutschen Ländern als sogenannte Biersteuerentschädigung auch noch Sonderzuweisungen. Im wesentlichen wurde der horizontale Ausgleich damals aber durch eine Verteilung der Steuerüberweisungen nach anderen Schlüsseln als denjenigen des örtlichen Aufkommens erzielt (Finanzausgleichsgesetz vom 27. April 1926, RGBl. I S. 203). Der nationalsozialistische Staat beschränkte sich zuletzt auf Finanzzuweisungen, die nach dem jeweiligen Bedarf der Länder berechnet wurden (Finanzausgleichsverordnung vom 30. Oktober 1944, RGBl. I S. 282).
Diese Entwicklung gab den Anlaß für das Bundesgesetz über den Finanzausgleich unter den Ländern im Rechnungsjahr 1950 vom 16. März 1951 (FAG). Es ist auf die verfassungsrechtliche Grundlage des Art. 106 Abs. 4 GG gestützt und beruht auf folgenden Grundgedanken (§§1, 2, 12, 14 und 15):
Die nach §22 FAG mit Zustimmung des Bundesrats erlassene Erste Durchführungsverordnung vom 26. Juni 1951 (BGBl. I S. 408) verpflichtet die ausgleichspflichtigen Länder, die Beiträge und die darauf zu leistenden Vorauszahlungen an die Bundeshauptkasse zu zahlen (§7 Abs. 1 Satz 1). Der Bundesminister der Finanzen hat die eingegangenen Beträge unverzüglich auf die ausgleichsberechtigten Länder zu verteilen. Er kann Beiträge, Vorauszahlungen und Zuschüsse nur mit bestimmten, in §7 Abs. 2 unter a bis c aufgeführten Leistungen der Länder verrechnen.
1. Die Plenarentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 8. November 1951 hat gemäß §16 Abs. 3 BVerfGG den Ersten Senat für zuständig erklärt. Damit ist seine Zuständigkeit verbindlich begründet.
2. Es handelt sich um ein Verfahren nach §13 Nr. 6 BVerfGG; diese Vorschrift ist dann anzuwenden, wenn ein Antragsberechtigter im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG eine Bundesnorm wegen Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz für nichtig hält und eine hierüber bestehende Meinungsverschiedenheit den wesentlichen Streitgegenstand in dem Sinne bildet, daß ein etwa darin eingeschlossener Streit über Rechte und Pflichten der Beteiligten aus der angefochtenen Norm durch die Entscheidung über ihre Gültigkeit oder Nichtigkeit zugleich miterledigt wird.
3. Der Antrag ist nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG und §76 Nr. 1 BVerfGG zulässig. Dies gilt auch, soweit er sich auf die Durchführungsverordnung bezieht, weil Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG Zweifel und Meinungsverschiedenheiten darüber, ob Bundesrecht mit dem Grundgesetz vereinbar sei, der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts unterwirft und unter Bundesrecht in diesem Sinne nicht nur Bundesgesetze, sondern auch Rechtsverordnungen des Bundes zu verstehen sind. Aus §22 Abs. 2 FAG und dem Inhalt der Durchführungsverordnung ergibt sich, daß es sich um eine Rechtsverordnung handelt.
Die Verfassungsorgane, denen nach §77 BVerfGG Gelegenheit zur Äußerung zu geben ist, sind zur mündlichen Verhandlung geladen worden. In der Verhandlung sind die Prozeßbevollmächtigten der Landesregierung von Württemberg-Baden und des Senats der Hansestadt Hamburg und Vertreter der Bundesregierung und der Landesregierung von Rheinland-Pfalz aufgetreten.
2. Bei diesen Bestimmungen blieb es indessen nicht. Ein Memorandum der Alliierten Verbindungsstäbe vom 22. November 1948 hatte bereits darauf hingewiesen, daß die Beschlüsse der Ausschüsse des PR dem von den Besatzungsmächten gewollten bundesstaatlichen Charakter der Bundesrepublik nicht Rechnung trügen und dem Bund auf dem Gebiete der öffentlichen Finanzen zu viele Rechte einräumten (Huber, Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit, Bd. II S. 209). Ein Aide Memoire der Alliierten Verbindungsstäbe wies dann darauf hin, daß ein horizontaler Finanzausgleich nur in einer genau umschriebenen Form bewilligt werden könnte, nämlich durch Aufteilung einzelner den Ländern zufallenden Steuern und Steueranteile auf einer anderen Grundlage als derjenigen des örtlichen Aufkommens. In einem weiteren Memorandum der Militärgouverneure selbst vom 2. März 1949 wurden die Beschlüsse des Hauptausschusses zu den Art. 122 a, 122 b, 123 und 138 c 4 einer Kritik unterzogen und Änderungen angeregt (Huber aaO S. 212). Nachdem dann durch Schreiben der Außenminister der Besatzungsmächte vom 22. April 1949 (Huber aaO S. 214) dem Bunde die Befugnis eingeräumt worden war, einen Teil der Einkommen- und Körperschaftsteuern zur Deckung seiner eigenen, sonst nicht gedeckten Ausgaben, aber auch zur Gewährung zweckgebundener Zuschüsse an die Länder, in Anspruch zu nehmen, wurde von dem interfraktionellen Ausschuß der Vorschlag unterbreitet, die Absätze 3 und 4 des damaligen Art. 122 b wie folgt zu fassen (PR Schriftl. Bericht z. Entw. Grundgesetz S. 57):
Ein Verstoß gegen das bundesstaatliche Prinzip könnte dann in Betracht kommen, wenn der im FAG vorgesehene Ausgleich die Leistungsfähigkeit der gebenden Länder entscheidend schwächte oder zu einer Nivellierung der Länderfinanzen führte. Das erste ist nicht der Fall, da die von den Antragstellern aufzubringenden Beträge in ihren Haushalten nicht mehr als 7,16 und 4,08 vom Hundert der Gesamtausgaben ausmachen. Auch von einer Nivellierung kann nicht gesprochen werden: Der Ausgleich berücksichtigt zunächst nur bestimmte, im wesentlichen durch den Krieg bedingte und die Länder mit verschiedenem Gewicht treffende typische Lasten. Er läßt alle anderen landesindividuellen Ausgaben außer Betracht. Schon dies verhindert eine Nivellierung. Die §§14 und 15 des FAG bestimmen sodann, daß der Unterschied zwischen Finanzkraftmeßzahlen und Ausgleichsmeßzahlen für die ersten 10 vom Hundert nur mit einem Viertel und darüber hinaus nur mit der Hälfte ausgeglichen werde. Hätte das Gesetz einen vollen Ausgleich herbeiführen wollen, so hätte nach den dem Entwurf des Gesetzes zugrunde liegenden Schätzungen eine Ausgleichsmasse von 670,3 Mill. DM von den ausgleichspflichtigen Ländern bereitgestellt werden müssen. Tatsächlich betrug die Ausgleichsmasse nach den Schätzungen des Entwurfs nur 281,2 Mill. DM (S. 26 und 29 der Begründung, BT-Drucksache 1634) und nach dem tatsächlichen Stande vom 8. Juni 1951 rund 286 Mill. DM. Die Finanzkraft der Länder, in Hundertteilen des Bundesdurchschnittes berechnet, schwankte vor dem Finanzausgleich zwischen 132,5 für Württemberg-Baden und 34,2 für Schleswig-Holstein, nach dem Finanzausgleich zwischen 117,6 für Württemberg-Baden und 71 für Schleswig-Holstein. Auch hieraus ergibt sich deutlich, daß die Unterschiede zwischen wohlhabenderen und ärmeren Ländern nur gemildert, aber keineswegs beseitigt worden sind.
Wenn die Antragsteller hervorheben, daß das FAG von dem Ist der Steuereinnahmen ausgehe und dadurch einer nachsichtigen Erhebung der Steuern durch ausgleichsberechtigte Länder zum Schaden der ausgleichspflichtigen nicht Rechnung trage und außerdem eine Kontrolle der Ausgabenwirtschaft der nehmenden Länder wiederum zum Schaden der gebenden nicht vorsehe, so ist das an sich zutreffend. Aber ein Mißbrauch des dem Bundesgesetzgeber eingeräumten Ermessens kann darin nicht gesehen werden. Es ist auch nicht ersichtlich, wie der Bund nach der Struktur des Grundgesetzes diese Nachteile hätte abwenden können. Das Eingreifen der Besatzungsmächte hat die vom PR zunächst geplante Bundesfinanzverwaltung verhindert und den Ländern die eigene Verwaltung der ihnen zufallenden Steuern eingeräumt. Überdies gewährleisten die vom Bund erlassenen Steuergesetze und die bundeseinheitlichen Ausführungsvorschriften rechtlich und tatsächlich im Rahmen des Möglichen eine so weitgehende Einheitlichkeit der Steuererhebungspraxis der Länder, daß eine Verfälschung des Finanzausgleichs nicht zu besorgen ist.
Eine Kontrolle der Ausgabenwirtschaft der Länder ist sowohl dem Bunde als auch den Ländern untereinander durch Art. 109 GG verwehrt. Aber auch hierdurch wird der horizontale Finanzausgleich nicht berührt. Denn in §5 FAG sind nur bestimmte typische Ausgaben, und zwar durchweg nach objektiven Maßstäben in die Berechnung des Ausgleichs einbezogen worden, so daß weder eine leichtfertige Ausgabenwirtschaft eines ausgleichsberechtigten Landes noch eine sparsame Ausgabenwirtschaft eines pflichtigen Landes die Höhe der Beiträge und Zuschüsse berühren kann. Deshalb ist auch der Vorwurf unberechtigt, daß die ausgleichspflichtigen Länder die Folgen fremder Willensentscheidungen zu tragen hätten.
3. Weiter wird gerügt, daß das angefochtene Gesetz nahezu alle Landessteuern für den Finanzausgleich heranziehe. Dies ist richtig. Jedoch haftet dem Wort "bestimmte" eine Begrenzung auf einen kleinen Kreis von Steuern nicht an. Eine solche Begrenzung hätte dem ursprünglichen Wortlaut, der von "einzelnen" Steuern sprach, entnommen werden können. Die Änderung beweist aber, daß die Absicht bestand, das Ermessen des Gesetzgebers hinsichtlich des Kreises der einzubeziehenden Steuern zu erweitern. Wie weit der Gesetzgeber bei der Ausnutzung dieses Ermessensspielraums gehen wollte, richtet sich nach finanzpolitischen Erwägungen, wenn nur die heranzuziehenden Steuern "bestimmt" bleiben. Dem entspricht es, wenn Art. 106 Abs. 4 weiter sagt, daß durch Bundesgesetz bestimmt werden soll, welche Steuern herangezogen werden sollen. Dieser Vorschrift genügt die Aufzählung in §1 FAG.
Daraus ergibt sich, daß auch die auf §22 FAG gestützten Vorschriften des §7 der Ersten Durchführungsverordnung nicht grundgesetzwidrig sind. Es kann dahingestellt bleiben, ob das Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf die Art. 80 und 20 Abs. 3 GG allgemein zu prüfen hat, ob eine Verordnung sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung hält. Im vorliegenden Falle deckt die Ermächtigung des §22 FAG die Regelung, die §7 der Ersten Durchführungsverordnung für den Zahlungsverkehr unter den ausgleichspflichtigen und ausgleichsberechtigten Ländern über die Bundeshauptkasse getroffen hat. Bedenken könnte höchstens §7 Abs. 2 Buchstabe c erwecken. Es darf indessen nicht übersehen werden, daß das angefochtene Gesetz nur der Teil eines größeren dem Ausgleich unter den Ländern dienenden Gesetzgebungswerkes ist. Schon das Erste Überleitungsgesetz enthält, wie erörtert, Elemente eines horizontalen Ausgleichs, indem es Lasten auf die Schultern des Bundes legt und dem Bunde dafür Deckungsmittel aus der Gesamtmasse der Steuern zuführt. Hierbei ist aber vorgesehen, daß die Länder wiederum einen Teil der vom Bund übernommenen Lasten als sogenannte Interessenquoten zu tragen haben. Die Interessenquoten sind also ein Element des gesamten Ausgleichs. Es ist deshalb gerechtfertigt, daß der Bund seine Verpflichtungen und seine Ansprüche aus dem wirtschaftlichen Gesamtkomplex des horizontalen Finanzausgleichs verrechnen darf. Der Bundesminister der Finanzen hat - wie unstreitig - den ausgleichsberechtigten Ländern bei verspätetem Eingang der Beiträge oft dadurch geholfen, daß er ihnen die fälligen Interessenquoten gestundet hat. Daß dann nach dem Eingang der Beiträge die fälligen Zuschüsse mit den gestundeten Interessenquoten verrechnet werden, ist nicht zu beanstanden.
Unrichtig ist die Meinung der Antragsteller, daß die von den ausgleichspflichtigen Ländern eingezahlten Beiträge ein Vermögen in der Hand des Bundes bilden, das nach Art. 110 Abs. 3 GG in einer Anlage zum Bundeshaushaltsplan nachgewiesen werden müsse und nach §9a RHO mit seinen Einnahmen im Haushaltsplan des Bundes auszuweisen sei. Vermögen im Sinne des Haushaltsrechts sind Grundstücke, Gebäude, wirtschaftliche Unternehmungen und Kapitalanlagen. Laufende Einnahmen, mag es sich um solche des Bundes oder um Einnahmen handeln, die - wie hier - der Bund nur als Treuhänder der Länder empfängt, fließen zwar in die Kasse des Bundes und sind dann privatrechtlich Eigentum des Bundes, aber kein Vermögen im Sinne des Haushaltsrechts. Auch die Ausführungen, daß die in der Bundeshauptkasse angesammelten Zuschüsse dem Bunde einen ungerechtfertigten Zinsgewinn gebracht hätten, sind haltlos. Aus den im Schriftsatz der Bundesregierung vom 5. Dezember 1951 beigefügten Aufstellungen (S. 16 f.) ergibt sich nach der Überzeugung des Gerichts, daß ausgleichspflichtige Länder ihrer Zahlungspflicht nicht pünktlich nachkommen, während der Bund den ausgleichsberechtigten Ländern mit Vorschüssen und Stundung der Interessenquoten aushilft. Es bedarf daher nicht der von Württemberg-Baden beantragten Einholung eines Gutachtens des Bundesrechnungshofes.
Eine Verletzung des Gleichheitssatzes ist auch nicht darin zu erblicken, daß der besonderen Belastung des Landes Württemberg- Baden durch den Ausgleich für 1949 im FAG nicht Rechnung getragen wird. Von der Bundesregierung wird zwar zugegeben, daß der Ausgleich im Jahre 1949 für Württemberg-Baden nachteilig war, weil ihm Schätzungen der Steuereinnahmen zugrunde lagen, die sich für Württemberg-Baden als allzu günstig erwiesen. Indessen ist zu bedenken, daß der Gesetzgeber im Interesse einer klaren Haushaltswirtschaft der Länder die Zuschüsse und Beiträge rechtzeitig endgültig festsetzen wollte. Deshalb mußte er von Schätzungen ausgehen. Bei dieser Sachlage war es folgerichtig, wenn er auf die für 1949 endgültig abgeschlossene Regelung nicht mehr zurückkam. Überdies war die Lage im Jahre 1948 für Württemberg-Baden umso günstiger; der Bundesgesetzgeber hätte daher, wenn er schon auf 1949 zurückgreifen wollte, gerechterweise auch die Ergebnisse des Jahres 1948 mit in Rechnung stellen müssen (vgl. die Übersicht III in der Äußerung der Bayerischen Landesregierung). Daß er statt dessen in der Anfangszeit den Finanzausgleich für jedes Jahr gesondert geordnet hat, ist sachlich zu vertreten.
Zuzugeben ist, daß der Veranlagung der Realsteuern im Land Württemberg-Baden besonders hohe Einheitswerte zugrunde liegen und so die Einbeziehung der Realsteuern in die Berechnung zu einer Benachteiligung des Landes Württemberg-Baden führen könnte. Dieser besonderen Lage des Landes Württemberg-Baden wird indessen durch §4 Abs. 3 FAG und §2 der Ersten Durchführungsverordnung Rechnung getragen.
8. Schließlich kann es auch nicht als eine Verletzung des Grundgesetzes (hier insbesondere der Präambel und des Art. 23 GG) betrachtet werden, wenn das FAG den bayerischen Kreis Lindau wie ein Land behandelt (§19). Richtig ist, daß Lindau staatsrechtlich zum Lande Bayern gehört und daß es kein Land im Sinne des Grundgesetzes ist. Das Gesetz konnte und wollte diesen staatsrechtlichen Status Lindaus nicht ändern. Lindau ist lediglich deshalb als selbständiger Partner in den Ausgleich einbezogen worden, weil es auf Grund besatzungsrechtlicher Vorschriften gezwungen ist, einen eigenen Haushalt zu führen. Die Steuereinnahmen des Kreises Lindau stehen ausschließlich für die Ausgaben dieses Kreises zur Verfügung. Es ist unmöglich, für Bayern und Lindau einheitliche Steuerkraftmeßzahlen und einheitliche Ausgleichsmeßzahlen zu bilden, wenn nicht ein unrichtiges Ergebnis erzielt werden soll. Daher ist es verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn Lindau im Sinne des Finanzausgleichs vorläufig wie ein Land behandelt wird.
Die Antragsteller haben erklärt, daß sie das FAG und die Erste Durchführungsverordnung "im ganzen" angreifen, weil die einzelnen Bestimmungen sich nicht trennen lassen und das ganze im Gesetz entwickelte System des Finanzausgleichs mit dem Grundgesetz unvereinbar sei. In der Tat stehen, wie eine nähere Untersuchung ergibt, fast alle Bestimmungen des Gesetzes in so engem konstruktiven Zusammenhang, daß nicht jede für sich allein auf ihre Verfassungsmäßigkeit geprüft werden kann. Das Gesetz führt ein bestimmtes System des horizontalen Finanzausgleichs durch. Die tragenden Gedanken dieses Systems sind in den §§1, 2, 12, 14, 15, 22 und 24 enthalten. Wird ihre Verfassungsmäßigkeit - wie geschehen - bejaht, so folgt daraus auch die Verfassungsmäßigkeit der §§3 bis 11, 13, 20 und 21, die lediglich die erstgenannte Gruppe von Bestimmungen, namentlich den §2 ergänzen und erläutern. Es sind keine verfassungsrechtlichen Bedenken erkennbar, die gesondert gegen die Verfassungsmäßigkeit der letztgenannten Gruppe von Vorschriften erhoben werden könnten. Solche Bedenken sind auch nicht vorgebracht worden.
Es bleiben einige Vorschriften des FAG (§§16 bis 19, 23), die mit den Grundbestimmungen des Gesetzes in loserem Zusammenhang stehen. Die gegen §19 gerichteten Angriffe sind unter VI, 8 zurückgewiesen worden. Im übrigen handelt es sich um Sonderbestimmungen für die Länder Schleswig-Holstein, Baden und die Hansestädte. Die Landesregierung von Schleswig-Holstein hat die Gültigkeit des FAG bejaht, der Senat von Hamburg hat gegen diese Bestimmung keine Einwände erhoben, und die Badische Landesregierung und der Senat von Bremen haben sich nicht geäußert, obwohl ihnen Gelegenheit dazu gegeben wurde. Das Bundesverfassungsgericht hat auch diese Bestimmungen geprüft. Da verfassungsrechtliche Bedenken gegen sie nicht ersichtlich waren, hat es die Vereinbarkeit auch dieser Bestimmungen mit dem Grundgesetz festgestellt.
Auch die Erste Durchführungsverordnung ist geprüft worden. Ihre §§1 bis 6 regeln die technische Durchführung einzelner Bestimmungen des FAG und sind damit wie diese mit dem Grundgesetz vereinbar. Die gegen §7 der DVO erhobenen Bedenken sind unter VI, 6 behandelt und entkräftet worden.
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References: Art. 106
 Art. 106
 §22
 §7
 §16
 §13
 Art. 93
 Art. 93
 §76
 Art. 93
 §22
 §77
 Art. 122
 Art. 122
 Art. 109
 §5
 Art. 106
 §1
 §22
 §7
 Art. 80
 §22
 §7
 §7
 Art. 110
 §9
 §4
 §2
 Art. 23
 §2
 §19
 §7