Source: http://kraken.slv.cz/1As239/2014
Timestamp: 2018-07-17 21:26:04+00:00

Document:
1As239/2014
1 As 239/2014-39
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Marie ®i¹kové a soudcù JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní vìci ¾alobkynì: E. P., zastoupena JUDr. Petrem Medunou, advokátem se sídlem Revoluèní 23, Praha 1, proti ¾alovanému: Národní zemìdìlské muzeum, se sídlem Kostelní 1300/44, Praha 7, o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 20. 12. 2011, è. j. NZM-000/837/2011, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 6. 11. 2014, è. j. 3 A 21/2012-29,
[1] Dne 22. 11. 2011 podala ¾alobkynì (dále té¾ stì¾ovatelka ) ¾ádost o poskytnutí informace ve smyslu zákona è. 106/1999 Sb., o svobodném pøístupu k informacím (dále zákon o informacích ), adresovanou Národnímu zemìdìlskému muzeu Praha (dále NZM ). Po¾adovala identifikaci ve¹kerého movitého majetku, který se nacházel v nemovitostech oznaèovaných jako Lovecký zámek Ohrada na adrese Ohrada 17, Hluboká nad Vltavou (dále nemovitosti ), v dobì, kdy tyto nemovitosti pøe¹ly do u¾ívání Èeskoslovenského státu.
[2] Na její ¾ádost odpovìdìl dne 23. 11. 2011 generální øeditel NZM tak, ¾e po¾adované informace nelze poskytnout. NZM toti¾ nezískalo nemovitosti na základì zákona è. 143/1947 Sb., o pøevodu majetku hlubocké vìtve Schwarzenbergù na zem Èeskou, ale a¾ k 1. 1. 1961 od Èeskoslovenských státních lesù. Tuto informaci doplnil generální øeditel
NZM poukazem na skuteènost, ¾e nemovitosti pøe¹ly nejprve v roce 1947 do majetku státu, a poté byly v roce 1949 pøevedeny na Èeské státní lesy. V roce 1956 byly dále pøevedeny na Krajskou správu lesù, konkrétnì na Státní lesy Èeské Budìjovice-lesní závod Hluboká nad Vltavou. NZM poté v roce 1961 spolu s nemovitostmi nepøevzalo ¾ádné podklady, na základì kterých by bylo mo¾né identifikovat movitý majetek, který se v nemovitostech nacházel v dobì jejich pøechodu do rukou státu.
[3] V návaznosti na odpovìï generálního øeditele NZM podala stì¾ovatelka dne 12. 12. 2011 Ministerstvu zemìdìlství prostøednictvím NZM stí¾nost na postup pøi vyøizování ¾ádosti o informace. V této stí¾nosti namítala, ¾e pokud ¾alovaný trval na tom, ¾e po¾adovanou informací nedisponuje, mìl postupovat v souladu se zákonem, konkrétnì s § 14 a násl. zákona o informacích, co¾ v¹ak neuèinil, èím¾ poru¹il procesní práva stì¾ovatelky. Stì¾ovatelka po¾ádala ministerstvo zemìdìlství, aby pøikázalo ¾alovanému ¾ádost vyøídit, pøípadnì aby jí informace poskytlo samo.
[4] Generální øeditel NZM tuto stí¾nost Ministerstvu zemìdìlství neposlal a sám ji vyøídil pøípisem ze dne 20. 12. 2011, è. j. NZM-000/837/2011 tak, ¾e se stí¾nosti nevyhovuje. Dospìl k závìru, ¾e stì¾ovatelka nepodává stí¾nost ze ¾ádného ze zákonných dùvodù. Pouze ji neuspokojila úplná informace, ¾e muzeum po¾adovanou informací nedisponuje, co¾ v¹ak není dùvod k podání stí¾nosti dle zákona o informacích.
[5] Proti rozhodnutí o nevyhovìní stí¾nosti podala stì¾ovatelka dne 23. 2. 2012 ¾alobu k Mìstskému soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 6. 11. 2014, è. j. 3 A 21/2012-39, zamítnul. Stì¾ovatelka v ¾alobì namítala nesprávnost postupu ¾alovaného, který její stí¾nost nepøedal Ministerstvu zemìdìlství, jak po¾adovala, a namísto toho o ní sám rozhodnul.
[6] Pøi hodnocení postupu ¾alovaného vycházel soud ze skuteènosti, ¾e ¾alovaný je samostatnou státní pøíspìvkovou organizací zøízenou ministerstvem zemìdìlství, hospodaøí s majetkem Èeské republiky, pøièem¾ se øídí zvlá¹tními právními pøedpisy a pøíslu¹nými ustanoveními zákona è. 219/2000 Sb., o majetku Èeské republiky a jejím vystupování v právních vztazích (dále jen zákon o majetku ÈR ). Dle § 20 odst. 5 zákona o informacích nelze-li podle § 178 správního øádu nadøízený orgán urèit, rozhoduje v odvolacím øízení a v øízení o stí¾nosti ten, kdo stojí v èele povinného subjektu.
[7] Po posouzení zákonných ustanovení vztahujících se ke vztahu ¾alovaného a Ministerstva zemìdìlství jako jeho zøizovatele dospìl soud k závìru, ¾e ¾alovaný je povinnou osobou ve smyslu zákona o informacích a souèasnì, ¾e ministerstvo není vùèi ¾alovanému ve vztahu nadøízenosti ve smyslu tohoto zákona, nebo» takový vztah mezi uvedenými subjekty ¾ádným zákonem zalo¾en není. Nelze jej dovodit ani ze zøizovací listiny ¾alovaného. Tento závìr podporuje skuteènost, ¾e úèelem ¾alovaného NZM je plnìní funkce muzea ve smyslu § 2 odst. 3 zákona è. 122/2000 Sb., o ochranì sbírek muzejní povahy-v tomto smyslu není ministerstvo vùèi NZM nadøízeným orgánem nadaným odbornou kompetencí.
[8] Vztah tìchto dvou subjektù jako vztah státní pøíspìvkové organizace a jejího zøizovatele je upraven zákonem è. 218/2000 Sb., o rozpoètových pravidlech a o zmìnì nìkterých zákonù (dále jen rozpoètová pravidla ). Tento zákon v¹ak upravuje pøedev¹ím finanèní vázanost mezi nimi. Vztah je dále konkretizován ve zøizovací listinì ¾alovaného, která se v¹ak nevztahuje na podávání informací ve smyslu zákona o informacích. Povinnou osobou ve smyslu § 16a zákona o informacích je proto generální øeditel NZM.
[9] O stí¾nosti ¾alované tedy správnì rozhodl generální øeditel ¾alovaného, pøièem¾ z obsahu jeho odpovìdi je zøejmé, ¾e postup povinného subjektu potvrdil.
[10] V závìru odùvodnìní se soud zabýval otázkou, zda byla ¾ádost o informace øádnì zodpovìzena. Dospìl k závìru, ¾e ¾alovaný svým tvrzením, ¾e po¾adovanou informaci nemá k dispozici, poskytl ¾alobkyni reálnou informaci, která je v souladu se skuteèným stavem vìci. Vydání rozhodnutí o odmítnutí ¾ádosti o informace nepøicházelo v úvahu. ®ádost byla vyøízena poskytnutím doprovodné informace o neexistenci po¾adované informace u povinného subjektu (vèetnì sdìlení, který jiný subjekt by pøicházel v úvahu jako disponent po¾adovaných informací).
[11] ®alobkynì podala proti rozhodnutí mìstského soudu kasaèní stí¾nost z dùvodù uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) a¾ d) s. ø. s. Namítá nepøezkoumatelnost rozsudku a jeho nezákonnost spoèívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem, jeliko¾ tento se nevypoøádal s námitkou nezákonnosti postupu ¾alovaného, kdy o ¾ádosti stì¾ovatelky i o opravném prostøedku (stí¾nosti na vyøízení ¾ádosti) rozhodovala tá¾ osoba-generální øeditel NZM.
[12] Tímto postupem ¾alovaný poru¹il zásadu dvojinstanènosti øízení a postup daný § 16a zákona o informacích, v dùsledku èeho¾ je jeho rozhodnutí nezákonné. V této souvislosti odkazuje stì¾ovatelka na argumentaci Nejvy¹¹ího správního soudu uvedenou v rozsudku ze dne 10. 10. 2013, sp. zn. 9 As 82/2013: Nejvy¹¹í správní soud dovodil, ¾e ¾alovaná je povinným subjektem dle zákona o svobodném pøístupu k informacím. Z toho dùvodu je také povinna vytvoøit si takový organizaèní aparát k vyøizování ¾ádostí o informace, který bude splòovat podmínky dvojinstanèního rozhodování. Urèení èi vytvoøení nadøízeného orgánu k rozhodování o odvoláních proti rozhodnutí o odmítnutí poskytnutí informací je pøitom tøeba provést tak, aby bylo vyhovìno úèelu zásady dvojinstanènosti. Zásada dvojinstanènosti øízení vyjadøuje obecné oprávnìní úèastníkù správního øízení napadnout ka¾dé rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì øádným opravným prostøedkem, k jeho¾ pøezkoumání je povolán orgán vy¹¹ího stupnì. Podstatou opravného øízení je revizní èinnost pøezkumných orgánù (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 26. 9. 2007, è. j. 5 As 81/2006-62). Zásada dvojinstanènosti dále znamená, ¾e øízení probíhá ve dvou stupních. Rozhodnutí prvostupòového orgánu tedy podléhá kontrole odvolacího orgánu. Tato dvojinstanènost zaji¹»uje nejen dvojí posouzení vìci, ale je také cestou k nápravì a odstranìní vad, které se vyskytly v øízení pøed prvním stupnìm (srov. usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, è. j. 8 Afs 15/2007-75).
[13] Dále stì¾ovatelka namítá poru¹ení § 5 zákona o informacích ¾alovaným, jeliko¾ tento nesplnil povinnost zveøejnit informace o postupu, který musí jako¾to povinný subjekt dodr¾ovat pøi vyøizování v¹ech ¾ádostí, návrhù i jiných do¾ádání obèanù. Dle § 5 odst. 4 InfZ je ¾alovaný povinen tyto informace zveøejòovat té¾ zpùsobem umo¾òujícím dálkový pøístup.
[14] Poslední kasaèní námitkou stì¾ovatelky jsou vady øízení ve smyslu § 103 odst. 1 písm. b) s. ø. s. Tvrzení ¾alovaného, ¾e nemá po¾adované informace k dispozici, se dle jejího názoru nezakládá na pravdì. Základem dne¹ního muzea jsou sbírky loveckých trofejí a vycpanin, které byly v nemovitostech soustøedìny v roce 1842 a od roku 1844 zpøístupnìny veøejnosti. Muzeum od té doby do dne¹ka sídlí v tém¾e objektu a kontinuita jeho èinnosti nikdy nebyla pøeru¹ena. Navíc i z publikovaných materiálù o muzeu je zøejmé, ¾e ¾alovaný má informace o celé øadì vìcí, které se na zámku v inkriminované dobì vyskytovaly. Soud se pøitom bez dal¹ího ztoto¾nil s tvrzením ¾alovaného o neexistenci informací.
[17] Nejprve je tøeba korigovat závìr mìstského soudu týkající se povahy dokumentù vydaných NZM v návaznosti na stì¾ovatelèinu ¾ádost o informace. Soud dovodil, ¾e rozhodnutí o odmítnutí ¾ádosti dle § 15 zákona o informacích nepøipadalo v daném pøípadì v úvahu. Stì¾ovatelce byla naopak poskytnuta doprovodná informace ve smyslu § 3 odst. 6 zákona. S tímto závìrem Nejvy¹¹í správní soud nesouhlasí. Stì¾ovatelka po¾adovala po NZM informace o movitém majetku, který se v nemovitostech k urèitému datu nacházel. Odkaz na odli¹ný subjekt, který by mìl tìmito informacemi disponovat, nelze uspokojivì pova¾ovat za poskytnutí informací dle zákona o informacích. Z materiálního hlediska jde naopak o rozhodnutí o odmítnutí ¾ádosti dle § 15 zákona. Na návazné úkony je potom rovnì¾ nutné pohlí¾et materielnì. Stí¾nost stì¾ovatelky je tak tøeba pova¾ovat za odvolání podle § 16 zákona o informacích, o nìm¾ rozhodl dne 20. 12. 2011 generální øeditel NZM postupem dle § 16 odst. 3 zákona.
IV. A) K námitce nesprávného postupu ¾alovaného
[18] Odli¹né posouzení charakteru pøedmìtných rozhodnutí v¹ak nijak nezasáhlo do stì¾ovatelèiných práv, jeliko¾ nemìlo vliv na posouzení otázky, která je v dané vìci klíèová. Tou je námitka nesprávnosti postupu ¾alovaného, který stí¾nost (materielnì odvolání) proti postupu pøi poskytování informací (resp. proti rozhodnutí o odmítnutí ¾ádosti) nepøedal Ministerstvu zemìdìlství a rozhodl o ní sám prostøednictvím svého generálního øeditele. Z procedurálního hlediska je toti¾ vyøizování odvolání dle zákona o informacích obdobné procesu vyøizování stí¾nosti, subjekt pøíslu¹ný rozhodovat o tìchto opravných prostøedcích je v obou pøípadech toto¾ný.
[19] Pøi posuzování, kdo je tímto subjektem nadøízeným v re¾imu zákona o informacích, je potom tøeba vycházet z § 20 odst. 5 tohoto zákona. Ten stanoví, ¾e nelze-li dle § 178 správního øádu nadøízený orgán urèit, rozhoduje v odvolacím øízení ten, kdo stojí v èele povinného subjektu.
[20] Dle § 178 odst. 1 správního øádu je nadøízeným správním orgánem ten správní orgán, o kterém to stanoví zvlá¹tní zákon, pøíp. správní orgán, který rozhoduje o odvolání èi vykonává dozor.
[21] Funkèními vazbami v re¾imu zákona o informacích se zabýval Nejvy¹¹í správní soud napø. v rozsudku ze dne 18. 9. 2007, sp. zn. 6 As 28/2007. Posuzoval zde vztah mezi Národním památkovým ústavem a jeho zøizovatelem, tedy Ministerstvem kultury. Pøitom vycházel z tìsnosti vzájemných vazeb subjektù a hierarchie jejich vztahù. Provedl rozbor statutu Národního památkového ústavu a jednotlivých právních pøedpisù, které se k jeho fungování vztahují, a dospìl k závìru, ¾e Ministerstvo kultury lze pova¾ovat za orgán nadøízený Národnímu památkovému ústavu. Zároveò vyslovil obecný názor, ¾e v pøípadì veøejných institucí je nutno v ka¾dém pøípadì ad hoc zkoumat, zda subjektem pøíslu¹ným k rozhodnutí o odvolání je ten, kdo stojí v èele povinného subjektu, anebo zda existují tak úzké vztahy a vazby, je¾ dovolují vyslovit závìr o existenci subjektu nadøízeného
[22] Nejvy¹¹í správní soud v duchu citované judikatury a právních pøedpisù vycházel pøi hledání odpovìdi na otázku, kdo je vùèi NZM v postavení orgánu druhého stupnì (zda generální øeditel jako ten, kdo stojí v èele subjektu, nebo Ministerstvo zemìdìlství jako jeho zøizovatel) z právních pøedpisù a dokumentù upravujících postavení a pravomoc jednotlivých subjektù, konkrétnì ze zøizovací listiny NZM, ze zákona o majetku ÈR, z rozpoètových pravidel a ze zákona o ochranì sbírek muzejní povahy.
[23] Ze zøizovací listiny ¾alovaného vydané dne 19. 4. 2006, è. j. 11560/2006-11000 vyplývá, ¾e se jedná o státní pøíspìvkovou organizaci, jejím¾ zøizovatelem je Ministerstvo zemìdìlství. Jde o právnickou osobu hospodaøící s majetkem ÈR dle zákona o majetku ÈR a plnící funkce muzea ve smyslu § 2 odst. 3 zákona o ochranì sbírek muzejní povahy. Dle bodu VIII. zøizovací listiny je statutárním orgánem NZM generální øeditel, kterého jmenuje a odvolává ministr zemìdìlství.
[24] Dle § 48 odst. 1 zákona o majetku ÈR zøizovatel provádí kontrolu dodr¾ování povinností stanovených právními pøedpisy pøi hospodaøení s majetkem v jeho správì. Z rozpoètových pravidel poté vyplývá nadøízenost zøizovatele vùèi konkrétní pøíspìvkové organizaci ve vztahu k finanèním prostøedkùm, s nimi¾ tato organizace hospodaøí.
[25] Z dikce zákona o ochranì sbírek muzejní povahy vyplývá, ¾e NZM je poskytovatelem standardizovaných veøejných slu¾eb, spravuje sbírky zapsané v centrální evidenci sbírek, jejich¾ vlastníkem je Èeská republika (§ 2 odst. 8). Nadøízeným orgánem nadaným odbornou kompetencí je v re¾imu tohoto zákona Ministerstvo kultury.
[26] Nejvy¹¹í správní soud dospìl po provedeném rozboru k závìru, ¾e v ¾ádném z právních pøedpisù vztahujících se k funkènímu propojení NZM a Ministerstva zemìdìlství, nejsou vymezeny kompetence takovým zpùsobem, aby bylo mo¾né aplikovat § 178 správního øádu. Nelze tedy dovodit, ¾e pøi rozhodovací èinnosti NZM týkající se poskytování údajù o movitých vìcech v re¾imu zákona o informacích, je Ministerstvo zemìdìlství jemu nadøízeným orgánem.
[27] Vzhledem k tomu, ¾e právní úprava nesvìøuje ministerstvu zemìdìlství v tomto smìru ¾ádnou pravomoc, uplatní se druhá èást ustanovení § 20 odst. 5 zákona o informacích-v odvolacím øízení rozhoduje osoba stojící v èele povinného subjektu. V pøípadì postupu NZM podle zákona o informacích jsou tedy kompetence k rozhodování o opravném prostøedku svìøeny jeho generálnímu øediteli. Posouzení této otázky mìstským soudem tak shledává Nejvy¹¹í správní soud správným.
[28] Kompetentní rozhodovat o stí¾nostech a odvoláních v re¾imu zákona o informacích je v tomto pøípadì generální øeditel NZM. Z procesního hlediska nedo¹lo v daném pøípadì k ¾ádnému pochybení. Z hlediska ochrany stì¾ovatelèiných hmotných práv je podstatný dùvod odmítnutí ¾ádosti, tedy skuteènost, ¾e povinný subjekt po¾adované informace nemá. Nejvy¹¹í správní soud pøitom upozoròuje na skuteènost, ¾e formulace ¾ádosti o informace je plnì v kompetenci tazatele, je tedy na nìm, aby okruh po¾adovaných informací co nejpøesnìji vymezil. Povinný subjekt poskytnutím informací odpovídá na jeho ¾ádost. V této souvislosti je vhodné zmínit rozhodnutí roz¹íøeného senátu zdej¹ího soudu ze dne 24. 8. 2010, è. j. 4 As 3/2008-78, který dovodil, ¾e míra precizace ¾alobních bodù do znaèné míry urèuje i to, jaké právní ochrany se úèastníkovi u soudu dostane. Tento závìr lze vztáhnout i na vztah mezi ¾ádostí o informace a jejich poskytnutím-míra konkretizace po¾adovaných informací pøímo urèuje míru konkrétnosti poskytnutých informací. Stì¾ovatelka ve své pùvodní ¾ádosti po¾adovala informace o ve¹kerém movitém majetku v nemovitostech v dobì jejich pøechodu na stát. Na takto formulovanou otázku dostala od povinného subjektu odùvodnìnou informaci, ¾e tyto informace nemá, jeliko¾ nemovitosti v tomto období nabyl jiný subjekt.
[29] Stì¾ovatelce tak ani po vynesení tohoto rozsudku nic nebrání informace získat tak, ¾e se dotá¾e subjektu, do jeho¾ vlastnictví nemovitosti v inkriminovaném období pøe¹ly.
IV. B) K ostatním kasaèním námitkám
[30] Dal¹í kasaèní námitkou stì¾ovatelky je poru¹ení povinnosti ¾alovaného zveøejòovat informace o postupu, který musí jako¾to subjekt povinný dle zákona o informacích dodr¾ovat pøi vyøizování v¹ech ¾ádostí, návrhù i jiných do¾ádání obèanù.
[31] Stì¾ovatelka namítá rovnì¾ vady øízení ve smyslu § 103 odst. 1 písm. b) s. ø. s., proto¾e tvrzení ¾alovaného, ¾e nemá po¾adované informace k dispozici, se dle jejího názoru nezakládá na pravdì.
[32] Ve vztahu k postupu ¾alovaného stì¾ovatelka dále vytýká poru¹ení dvojinstanènosti øízení. V této souvislosti odkazuje na judikaturu zdej¹ího soudu a dovozuje, ¾e NZM jako subjekt povinný dle zákona o informacích musí vytvoøit takový organizaèní aparát k vyøizování ¾ádostí o informace, který bude splòovat podmínky dvojinstanèního rozhodování. Ponìvad¾ se soud k této otázce nevyjádøil, pova¾uje jeho rozhodnutí za nepøezkoumatelné.
[33] Jeliko¾ stì¾ovatelka ¾ádnou z tìchto námitek neuplatnila v øízení pøed krajským soudem, aèkoliv tak uèinit mohla, Nejvy¹¹í správní soud se jimi v souladu s § 104 odst. 4) s. ø. s. nezabýval. Nejvy¹¹í správní soud toti¾ pøezkoumává pouze zákonnost závìrù krajských soudù k jednotlivým skutkovým a právním otázkám, které jim byly v ¾alobách pøedestøeny, jak ostatnì ji¾ v minulosti nìkolikrát judikoval, napø. v rozsudku ze dne 25. 9. 2008, è. j. 8 Afs 48/2006-155. Za této situace proto nemù¾e ani obstát námitka dovozující nepøezkoumatelnost rozsudku mìstského soudu, jestli¾e se jednou z tìchto námitek nezabýval.
[34] Stì¾ovatelka se svými námitkami neuspìla; jeliko¾ Nejvy¹¹í správní soud neshledal dùvod pro zru¹ení napadeného rozsudku z úøední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ø. s.), zamítl kasaèní stí¾nost jako nedùvodnou (§ 110 odst. 1 s. ø. s.).
[35] O náhradì nákladù øízení rozhodl Nejvy¹¹í správní soud v souladu s § 60 odst. 1 s. ø. s. Stì¾ovatelka nemìla ve vìci úspìch, a nemá proto právo na náhradu nákladù øízení; ¾alovanému pak v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾ádné náklady nad rámec jeho bì¾né úøední èinnosti nevznikly.

References: soud 
 § 14
 soud 
 § 20
 § 178
 soud 
 § 2
 § 16
 soud 
 § 103
 § 16
 soud 
 § 5
 § 5
 § 103
 Soud 
 Soud 
 § 15
 § 3
 soud 
 § 15
 § 16
 § 16
 § 20
 § 178
 § 178
 soud 
 soud 
 § 2
 § 48
 soud 
 § 178
 § 20
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 § 104
 soud 
 soud 
 soud 
 § 60