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Timestamp: 2016-10-22 21:41:25+00:00

Document:
1P.214/2003 (12.12.2003)
1P.214/2003 /dxc
B�rgergemeinde Balsthal, 4710 Balsthal,
Beschwerdef�hrerin, vertreten durch F�rsprech Daniel von Arx,
Amt f�r Justiz, Amthaus 2, 4502 Solothurn.
Gemeindeautonomie, Art. 9 und 50 BV (B�rgerrecht),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Solothurn vom 4. M�rz 2003.
X.________, geboren 1945, ist t�rkische Staatsangeh�rige und lebt seit 1974 mit ihrer Familie in der Schweiz. Sie wohnt seit September 1976 in Balsthal, wo sie am 22. April 1997 zusammen mit ihrem Ehemann und zwei minderj�hrigen Kindern ein Einb�rgerungsgesuch stellte. Im Rahmen der Vorpr�fung beurteilte das hierf�r zust�ndige kantonale Amt die Deutschkenntnisse der gesuchstellenden Ehegatten als ungen�gend und empfahl ihnen, einen Deutschkurs zu besuchen. X.________ kam dieser Empfehlung nach. Ihr Ehemann zog hingegen sein Einb�rgerungsgesuch zur�ck. Das kantonale Amt stellte bei den weiteren Abkl�rungen eine Verbesserung der Deutschkenntnisse von X.________ fest und teilte der B�rgergemeinde Balsthal mit Schreiben vom 19. Februar 2001 mit, dass die sprachliche Verst�ndigung nunmehr f�r eine Einb�rgerung ausreiche und dass das Gemeindeb�rgerrecht zugesichert werden k�nne.
X.________ und deren Sohn Y.________, geb. 1986, konnten sich am 5. M�rz 2001 vor dem B�rgerrat der B�rgergemeinde Balsthal vorstellen und sich zu ihrem Einb�rgerungsgesuch �ussern. Im Nachgang zu diesem Vorstellungsgespr�ch lehnte der B�rgerrat auf Antrag des Einb�rgerungsausschusses beide Einb�rgerungsgesuche ab. In der schriftlichen Mitteilung vom 9. M�rz 2001 begr�ndete der B�rgerrat seinen Entscheid damit, dass die Deutschkenntnisse der Bewerberin ungen�gend seien. Ihr Sohn Y.________ habe die M�glichkeit, nach vollendetem 16. Altersjahr ein neues Einb�rgerungsgesuch einzureichen.
Gegen den negativen Entscheid des B�rgerrats reichte X.________ beim Regierungsrat des Kantons Solothurn eine Beschwerde ein. Das instruierende Bau- und Justizdepartement f�hrte ebenfalls eine Anh�rung durch und beurteilte die Deutschkenntnisse der Bewerberin als recht bescheiden, jedoch f�r eine Einb�rgerung als knapp gen�gend. Mit Beschluss vom 4. M�rz 2003 hob der Regierungsrat den Beschluss des B�rgerrats Balsthal vom 5. M�rz 2001 auf, sicherte X.________ das B�rgerrecht der B�rgergemeinde Balsthal zu und legte die Einb�rgerungstaxe fest.
Die B�rgergemeinde Balsthal erhebt staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht und beantragt die Aufhebung des regierungsr�tlichen Beschlusses. Sie ist der Ansicht, der Regierungsrat habe im Rechtsmittelverfahren seine Kognition �berschritten und damit die Gemeindeautonomie verletzt.
Das Bau- und Justizdepartement stellt f�r den Regierungsrat den Antrag, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entsch�digungsfolge abzuweisen. X.________ hat sich nicht vernehmen lassen. Die B�rgergemeinde h�lt im zweiten Schriftenwechsel an ihren Antr�gen fest.
Mit Verf�gung vom 14. Mai 2003 hat der Abteilungspr�sident der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt.
1.1 Der angefochtene Entscheid ist in Anwendung von kantonalem Recht ergangen. Es handelt sich um einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid im Sinn von Art. 86 und 87 OG, gegen den die staatsrechtliche Beschwerde zul�ssig ist.
1.2 Eine Gemeinde kann sich dagegen wehren, dass sie als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt in ihrer nach kantonalem Recht gew�hrleisteten Autonomie verletzt wird (Art. 189 Abs. 1 lit. b BV). Nach Art. 52 lit. a der Verfassung des Kantons Solothurn vom 8. Juni 1986 (KV/SO) geh�rt die Erteilung des Gemeindeb�rgerrechts zum Aufgabenbereich der B�rgergemeinden. Darunter f�llt die Zusicherung des Gemeindeb�rgerrechts an ausl�ndische Staatsangeh�rige (� 20 Abs. 1 des solothurnischen Gesetzes �ber das Kantons- und Gemeindeb�rgerrecht vom 6. Juni 1993 [B�G]). Die B�rgergemeinde Balsthal ist somit durch den angefochtenen Entscheid in ihren hoheitlichen Befugnissen betroffen und legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung ihrer Autonomie zu r�gen.
1.3 Die �brigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erf�llt und geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Art. 50 Abs. 1 BV gew�hrleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Gem�ss Art. 45 Abs. 2 KV/SO erf�llen die Gemeinden im Rahmen von Verfassung und Gesetz ihre Aufgaben selbst�ndig. Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung �berl�sst und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einr�umt (BGE 128 I 3 E. 2a S. 8 mit Hinweisen).
Gest�tzt auf ihre Autonomie kann sich eine Gemeinde mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass die kantonalen Beh�rden im Rechtsmittel- oder Genehmigungsverfahren ihre Pr�fungsbefugnis �berschreiten oder dass sie bei Anwendung der kommunalen, kantonalen und bundesrechtlichen Normen, die den betreffenden Sachbereich ordnen, gegen das Willk�rverbot verstossen oder, soweit kantonales oder eidgen�ssisches Verfassungsrecht in Frage steht, dieses unrichtig auslegen oder anwenden (BGE 128 I 3 E. 2b S. 9; 120 Ia 203 E. 2a S. 204).
3.1 Der Regierungsrat ging im angefochtenen Entscheid davon aus, das der B�rgerrat das Einb�rgerungsgesuch der Beschwerdegegnerin aus zwei Gr�nden abgelehnt habe: zum einen wegen ungen�gender Sprachkenntnisse; zum anderen, weil die Beschwerdegegnerin trotz langj�hriger Aufenthaltsdauer in der Gemeinde zu wenig integriert und assimiliert sei. Der Regierungsrat vertritt den gegenteiligen Standpunkt.
Er st�tzt sich dabei auf � 5 B�G, der die allgemeinen Voraussetzungen f�r die Verleihung des Kantonsb�rgerrechts und des Gemeindeb�rgerrechts umschreibt. Nach dieser Bestimmung k�nnen nur Personen aufgenommen werden, die sich dar�ber ausweisen, dass sie
a) handlungsf�hig sind oder die gesetzliche Vertretung dem Gesuch zugestimmt hat;
b) mit den �rtlichen Lebensgewohnheiten vertraut sind;
c) die mit dem B�rgerrecht verbundenen Rechte und Pflichten kennen und die schweizerische Rechtsordnung beachten;
d) gen�gende Sprachkenntnisse zur Verst�ndigung mit Beh�rden, Mitb�rgern und Mitb�rgerinnen besitzen;
3.2 Die Beschwerdef�hrerin wirft dem Regierungsrat vor, er habe unter dem Vorwand der falschen Rechtsanwendung den Entscheid auf Angemessenheit �berpr�ft und dabei unzul�ssigerweise sein eigenes Ermessen anstelle desjenigen des B�rgerrats gestellt. Diese R�ge bezieht sich gem�ss den Vorbringen in der Beschwerdeschrift nur auf die unterschiedliche Beurteilung der Sprachkenntnisse der Beschwerdegegnerin; die Frage der Integration und der Assimilation der Beschwerdegegnerin ist nach Auffassung der B�rgergemeinde f�r ihren Entscheid nicht ausschlaggebend gewesen. Im Folgenden ist deshalb nur zu pr�fen, ob der Regierungsrat die Autonomie der Beschwerdef�hrerin verletzte, als er die Sprachkenntnisse der Beschwerdegegnerin als gen�gend einsch�tzte und ihr deshalb das Gemeindeb�rgerrecht zusicherte.
3.3 Soweit der Regierungsrat die Sprachkenntnisse der Beschwerdegegnerin als den Anforderungen von � 5 lit. d B�G gen�gend beurteilte, ist dies unter dem Blickwinkel des Willk�rverbots nicht zu beanstanden.
3.4 Der Regierungsrat steht sodann auf dem Standpunkt, dass den B�rgergemeinden bei der Auslegung der erw�hnten Bestimmung kein Beurteilungsspielraum zustehe, der bei der Rechtskontrolle respektiert werden m�sste. Auch dies h�lt vor dem Willk�rverbot stand: Der Regierungsrat ist im Verwaltungsbeschwerdeverfahren befugt, die Rechtsanwendung frei zu �berpr�fen (� 30 Abs. 1 des Solothurner Gesetzes �ber den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 15. November 1970 [VRG]); ausgeschlossen ist nur eine Kontrolle der Angemessenheit von Gemeindeentscheiden (� 30 Abs. 2 VRG). Auch wenn � 5 lit. d B�G unbestimmte Rechtsbegriffe aufweist, stellt deren Auslegung eine Rechtsfrage dar, die der freien Pr�fung des Regierungsrats zug�nglich ist, zumal es sich um eine kantonale Gesetzesbestimmung handelt. Insoweit steht den B�rgergemeinden - wie in der Vernehmlassung des Regierungsrats ausgef�hrt wird - keine Autonomie zu.
3.5 Indessen stellt sich die Frage, ob der B�rgerrat berechtigt war, den Sprachkenntnissen der Bewerberin ausserhalb der Anwendung von � 5 lit. d B�G, bei der Aus�bung des ihm einger�umten Ermessens, Rechnung zu tragen.
3.5.1 Nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut stellen die Aufnahmevoraussetzungen in � 5 B�G Mindestvoraussetzungen dar; dies best�tigt auch der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung. Ein Bewerber muss diese Mindestvoraussetzungen - sowohl auf Kantons- wie auf Gemeindestufe - erf�llen, wenn er eingeb�rgert werden will.
Daneben enthalten die Bestimmungen �ber das Kantonsb�rgerrecht (�� 13-17 B�G) und das Gemeindeb�rgerrecht (�� 18-23 B�G) spezielle Bedingungen. � 19 B�G legt die Voraussetzungen fest, unter denen die B�rgergemeinden verpflichtet sind, das Gemeindeb�rgerrecht zu erteilen oder zuzusichern. Ein Anspruch auf Einb�rgerung besteht z.B. f�r ausl�ndische Staatsangeh�rige, die in den letzten 10 Jahren ununterbrochen in der Gemeinde gelebt, die Schulen gr�sstenteils in der Schweiz besucht und das Gesuch vor Vollendung des 25. Altersjahres gestellt haben. Die letzten beiden Voraussetzungen erf�llt die Beschwerdegegnerin nicht, so dass sie grunds�tzlich keinen Anspruch auf Einb�rgerung hat. Dementsprechend besteht f�r die Beschwerdef�hrerin keine Aufnahmepflicht.
In diesem Fall entscheidet - wie im angefochtenen Entscheid ausgef�hrt wird - der B�rgerrat nach freiem Ermessen. Allerdings ist auch die freie Ermessensaus�bung Schranken unterworfen. Die Beh�rde muss ihr Ermessen - auch wenn es sehr weit ist - pflichtgem�ss, nach Sinn und Zweck der B�rgerrechtsgesetzgebung aus�ben (BGE 129 I 232 E. 3.3 S. 238). Dabei ist insbesondere dem in Art. 24 Abs. 2 KV/SO verankerten Gebot Rechnung zu tragen, wonach Einb�rgerungen nicht unverh�ltnism�ssig erschwert werden d�rfen. In diesem Rahme aber steht den B�rgergemeinden eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zu, die verfassungsrechtlich gesch�tzt ist (Art. 50 Abs. 1 i.V.m. Art. 189 Abs. 1 lit. b BV).
3.5.2 Wenn - wie bereits gesagt - die Aufnahmekriterien nach � 5 B�G Mindestvoraussetzungen darstellen, muss dies auch f�r das Kriterium der "gen�genden Sprachkenntnisse" gelten. Es ist nicht ersichtlich und wird vom Regierungsrat auch nicht n�her begr�ndet, weshalb die kantonalrechtliche Regelung in diesem Punkt abschliessend sein sollte. Demzufolge sind die B�rgergemeinden frei, soweit ihnen das kantonale Recht in B�rgerrechtssachen Autonomie einr�umt, bei der Beurteilung des sprachlichen Kriteriums einen strengeren Massstab anzuwenden. Freilich d�rfen die Anforderungen im Hinblick auf Art. 24 Abs. 2 KV/SO nicht �berspannt werden, weil dadurch Einb�rgerungen unverh�ltnism�ssig erschwert w�rden. Diese Grenzen sind im vorliegenden Fall offensichtlich nicht �berschritten worden, nachdem selbst im angefochtenen Entscheid einger�umt wird, dass die Sprachkenntnisse der Beschwerdegegnerin bescheiden seien und nur knapp den Anforderungen von � 5 lit. d B�G gen�gten.
3.6 Zusammenfassend ergibt sich, dass der Regierungsrat � 5 lit. d B�G eine Tragweite zugemessen hat, die offensichtlich weder durch den Wortlaut der Bestimmung noch durch Sinn und Zweck der kantonalrechtlichen Regelung gedeckt ist. Dadurch hat er den Autonomiebereich der Beschwerdef�hrerin verletzt. Die R�ge der Verletzung der Gemeindeautonomie erweist sich als begr�ndet.
Aus diesen Gr�nden ist die staatsrechtliche Beschwerde gutzuheissen und der Regierungsratsbeschluss vom 4. M�rz 2003 aufzuheben. Bei diesem Ausgang des Verfahrens und nachdem die private Beschwerdegegnerin sich am bundesgerichtlichen Verfahren nicht beteiligt hat, werden keine Kosten erhoben (Art. 156 Abs. 2 OG). Der Kanton Solothurn hat jedoch die Beschwerdef�hrerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entsch�digen.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen und der Beschluss des Regierungsrats des Kantons Solothurn vom 4. M�rz 2003 aufgehoben.

References: Art. 9
 Art. 86
 Art. 52

Art. 50
 Art. 45
 Art. 24
 Art. 189
 Art. 24