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Timestamp: 2016-10-26 11:37:02+00:00

Document:
vertreten durch die B�rgerrechtkommission, Gemeindehaus, Obere Dorfstrasse 32, 8700 K�snacht,
Regierungsrat des Kantons Z�rich, Staatskanzlei, Kaspar Escher-Haus, 8090 Z�rich,
handelnd durch die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Z�rich, Neum�hlequai 10, Postfach, 8090 Z�rich.
Gemeindewesen; Einb�rgerung,
Verfassungsbeschwerde gegen den Entscheid vom 10. Februar 2010 des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich, 4. Abteilung, 4. Kammer.
Der mazedonische Staatsangeh�rige X.________, geb. 1961, ist seit 1990 in K�snacht wohnhaft. Er stellte am 26. April 2007 ein Einb�rgerungsgesuch, welches die B�rgerrechtskommission der Gemeinde K�snacht mit Beschluss vom 15. Januar 2008 mit der Begr�ndung abwies, der Gesuchsteller sei nicht in die schweizerischen Verh�ltnisse eingegliedert und nicht mit den hiesigen Gepflogenheiten vertraut. Den von X.________ dagegen erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat Meilen mit Beschluss vom 20. August 2008 ab.
X.________ focht diesen Entscheid beim Regierungsrat des Kantons Z�rich an, welcher den Rekurs mit Beschluss vom 16. September 2009 guthiess, die Beschl�sse der B�rgerrechtskommission der Gemeinde K�snacht und des Bezirksrats Meilen aufhob und die Sache zu neuer Entscheidung an die B�rgerrechtskommission zur�ckwies.
Die Gemeinde K�snacht f�hrte gegen den Regierungsratsbeschluss Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich wegen Verletzung ihrer Gemeindeautonomie. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Entscheid vom 10. Februar 2010 ab.
Die Gemeinde K�snacht erhebt subsidi�re Verfassungsbeschwerde ans Bundesgericht und beantragt die Aufhebung des Entscheids des Verwaltungsgerichts.
Das Verwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung. X.________ stellt Antrag auf Beschwerdeabweisung. Ferner ersucht er um Gew�hrung der unentgeltlichen Prozessf�hrung und Rechtsverbeist�ndung. Die Beschwerdef�hrerin h�lt in ihrer Stellungnahme an ihren Antr�gen fest.
1.1 Die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Sinne von Art. 82 BGG ist gem�ss Art. 83 lit. b BGG gegen Entscheide �ber die ordentliche Einb�rgerung ausgeschlossen. Eine andere ordentliche Beschwerde f�llt nicht in Betracht. Damit ist die subsidi�re Verfassungsbeschwerde gem�ss Art. 113 ff. BGG im Grundsatz gegeben. Der Entscheid der Vorinstanz kann mit keinem kantonalen Rechtsmittel angefochten werden und ist daher kantonal letztinstanzlich (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG; BGE 135 I 269 E. 1).
Mit der subsidi�ren Verfassungsbeschwerde kann nach Art. 116 BGG die Verletzung von verfassungsm�ssigen Rechten ger�gt werden. Zur Beschwerde ist gem�ss Art. 115 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen (lit. a) und ein rechtlich gesch�tztes Interesse an der Aufhebung oder �nderung des angefochtenen Entscheids hat (lit. b).
Die in Art. 115 lit. a BGG genannte Voraussetzung ist erf�llt. Das nach Art. 115 lit. b BGG erforderliche rechtlich gesch�tzte Interesse kann durch kantonales oder eidgen�ssisches Gesetzesrecht oder aber unmittelbar durch ein spezielles Grundrecht oder bundesverfassungsrechtliche Verfahrensgarantien begr�ndet sein (BGE 133 I 185 E. 4 S. 191 und E. 6.2 S. 199; 129 I 217 E. 1 S. 219).
1.2 Der Entscheid der Vorinstanz trifft die Beschwerdef�hrerin in hoheitlichen Befugnissen, da ihr Beschluss auf Nichteinb�rgerung des Beschwerdegegners aufgehoben und sie angehalten wird, einen neuen Entscheid zu treffen. Die Beschwerdef�hrerin ist daher legitimiert, eine Verletzung ihrer in Art. 50 Abs. 1 BV garantierten Gemeindeautonomie zu r�gen (vgl. Art. 51 Abs. 2 des Bundesgesetzes �ber Erwerb und Verlust des Schweizer B�rgerrechts vom 29. September 1952 [B�rgerrechtsgesetz; B�G; SR 141.0]). Ob ihr im hier betroffenen Bereich tats�chlich Autonomie zukommt, ist nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 131 I 91 E. 1 S. 93, 129 I 410 E. 1.1 S. 412, mit Hinweisen). In Verbindung mit der R�ge der Verletzung ihrer Autonomie kann die Gemeinde auch eine Verletzung des rechtlichen Geh�rs geltend machen (BGE 131 I 91 E. 3.1 S. 95; Ulrich H�felin/Georg M�ller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2006, Rz. 1475).
2.1 Die Beschwerdef�hrerin r�gt vorab eine Missachtung ihres verfassungsrechtlichen Anspruchs auf rechtliches Geh�r. Sie f�hrt aus, sie habe der Befragung des Beschwerdegegners vom 4. M�rz 2009 durch den Regierungsrat nicht beiwohnen und keine Erg�nzungsfragen stellen k�nnen. Die ihr einger�umte M�glichkeit, sich nachtr�glich zum Beweisergebnis zu �ussern, gen�ge den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV nicht.
2.2 Gem�ss Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Geh�r. Das rechtliche Geh�r dient einerseits der Sachaufkl�rung, andererseits stellt es ein pers�nlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht dar. Der Anspruch auf rechtliches Geh�r umfasst das Recht der Parteien, sich vor Erlass des in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu �ussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisantr�gen geh�rt zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu �ussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 135 II 286 E. 5.1 S. 293; 133 I 270 E. 3.1 S. 277; 132 V 368 E. 3.1 S. 370 mit Hinweisen). Beweisergebnis im Sinne der Rechtsprechung sind namentlich Aussagen von Zeugen und Auskunftspersonen. Hierzu muss den Parteien - jedenfalls sofern sie an der Beweisabnahme nicht mitgewirkt haben - Gelegenheit zur Stellungnahme einger�umt werden (Urteil 1C_258/2007 vom 26. Februar 2008 E. 2.3.1). Ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf eine m�ndliche Anh�rung besteht hingegen nicht (BGE 134 I 140 E. 5.3 S. 148 mit Hinweisen).
2.3 Die Beschwerdef�hrerin bringt erstmals vor Bundesgericht vor, im Verfahren vor dem Regierungsrat sei ihr das rechtliche Geh�r verweigert worden. Es kann offen gelassen werden, ob diese R�ge rechtzeitig erhoben worden ist, da sie materiell ohnehin unbegr�ndet ist.
Der Regierungsrat teilte der Beschwerdef�hrerin den Befragungstermin des Beschwerdegegners vom 4. M�rz 2009 mit Schreiben vom 6. Februar 2009 mit. Der Beschwerdef�hrerin w�re es damit offen gestanden, einen Antrag auf Teilnahme an der Befragung zu stellen, wovon sie jedoch absah. Von der Befragung erstellte der Regierungsrat ein Protokoll, welches er der Beschwerdef�hrerin zur Kenntnisnahme zustellte. Diese besass folglich die M�glichkeit, sich zum Beweisergebnis zu �ussern. Mit diesem Vorgehen wahrte der Regierungsrat die verfassungsrechtlichen Anforderungen (vgl. auch BGE 133 I 98 E. 2.2 S. 99). Insbesondere l�sst sich aus Art. 29 Abs. 2 BV kein Anspruch der verfahrensbeteiligten Gemeinde darauf ableiten, im Verwaltungsverfahren an Befragungen teilnehmen und Erg�nzungsfragen stellen zu k�nnen. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegr�ndet.
3.1 Die Beschwerdef�hrerin r�gt eine Verletzung der Gemeindeautonomie. Ihr komme bei der Auslegung der in der kantonalen B�rgerrechtsverordnung verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe "Eingliederung in die schweizerischen Verh�ltnisse" bzw. "Vertrautsein mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebr�uchen" Autonomie zu. Des Weiteren habe die Vorinstanz ihre Pr�fungsbefugnis �berschritten, indem sie sich nicht darauf beschr�nkt habe, zu kl�ren, ob das Ermessen pflichtgem�ss ausge�bt worden sei, sondern eine umfassende �berpr�fung vorgenommen habe. Schliesslich sei ihr Entscheid, den Beschwerdegegner mangels hinreichender politischer und sozialer Integration nicht einzub�rgern, jedenfalls nicht willk�rlich. Zusammenfassend verletze der angefochtene Entscheid die ihr zukommende Gemeindeautonomie, da eine vertretbare Auslegung des Rechts bzw. eine vertretbare Aus�bung ihres Ermessens von der Vorinstanz zu Unrecht als willk�rlich bewertet worden sei.
3.2.1 Art. 50 Abs. 1 BV gew�hrleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung �berl�sst und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einr�umt. Der gesch�tzte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgen�ssischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem f�r den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 135 I 233 E. 2.2 S. 241 f.; 129 I 290 E. 2.1 S. 294; je mit Hinweisen).
Die Anwendung von eidgen�ssischem und kantonalem Verfassungsrecht pr�ft das Bundesgericht mit freier Kognition, die Handhabung von Gesetzes- und Verordnungsrecht unter dem Gesichtswinkel des Willk�rverbots (BGE 135 I 302 E. 1 S. 305).
3.2.2 Neben den im eidgen�ssischen B�rgerrechtsgesetz statuierten Mindestvorschriften (vgl. Art. 12 ff., insb. Art. 14 B�G) sind der Erwerb und Verlust der B�rgerrechte des Kantons und der Gemeinden in Art. 20 und 21 der Verfassung des Kantons Z�rich vom 27. Februar 2005 (KV/ZH, LS 101), in den �� 20-31 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG/ZH, LS 131.11) und in der B�rgerrechtsverordnung vom 25. Oktober 1978 (B�V/ZH, LS 141.11) geregelt. Zudem finden sich Vorschriften �ber das Gemeindeb�rgerrecht in der Gemeindeordnung der Politischen Gemeinde K�snacht vom 28. September 1997 (Gemeindeordnung) und in der Verordnung �ber das B�rgerrecht der Gemeinde K�snacht vom 12. Dezember 2005 (kommunale B�rgerrechtsverordnung).
Gem�ss Art. 20 Abs. 1 KV beruht das Kantonsb�rgerrecht auf dem Gemeindeb�rgerrecht (vgl. auch � 20 Abs. 1 GemeindeG). Das einer Ausl�nderin oder einem Ausl�nder verliehene Gemeindeb�rgerrecht bedarf zu seiner G�ltigkeit der Erteilung des Kantonsb�rgerrechts durch den Regierungsrat oder durch die von diesem als zust�ndig bezeichnete Direktion (� 20 Abs. 3 GemeindeG). Nach Art. 20 Abs. 2 KV sind die Voraussetzungen f�r den Erwerb und den Verlust des Kantons- und Gemeindeb�rgerrechts durch Gesetz zu bestimmen, wobei in Art. 20 Abs. 3 KV gewisse Mindestanforderungen festgelegt werden. Auf Gesetzesstufe k�nnen weitere Voraussetzungen statuiert werden (vgl. zum Ganzen auch Peter Kottusch, in: Isabelle H�ner/Markus R�ssli/Evi Schwarzenbach (Hrsg.), Kommentar zur Z�rcher Kantonsverfassung, 2007, Art. 20 N. 7 ff.). Ein entsprechendes kantonales B�rgerrechtsgesetz wurde bis anhin jedoch nicht erlassen, so dass grunds�tzlich auf die Bestimmungen des Gemeindegesetzes und der B�rgerrechtsverordnung abzustellen ist.
3.2.3 Unbestritten ist, dass der Beschwerdegegner keinen Anspruch auf Einb�rgerung hat (vgl. zu den Voraussetzungen � 21 Abs. 2 und 3 GemeindeG/ZH und � 22 Abs. 1 B�V/ZH). Besitzt eine Gesuchstellerin oder ein Gesuchsteller keinen Anspruch auf Einb�rgerung, ist die Gemeinde zur Aufnahme in das B�rgerrecht berechtigt, nicht aber verpflichtet (� 22 Abs. 1 GemeindeG/ZH). Zudem steht es der Gemeinde offen, in einem generell-abstrakten Erlass an die Erteilung einer Einb�rgerungsbewilligung strengere, �ber die vom kantonalen Recht festgelegten Mindestvorschriften hinausgehende Anforderungen zu stellen und die Einb�rgerung von weiteren, sachlichen Kriterien abh�ngig zu machen. Der Gemeinde kommt damit in diesem Bereich Autonomie zu. Zur Frage der Eignung bzw. Integration hat die Beschwerdef�hrerin allerdings keine �ber die eidgen�ssischen und kantonalen Mindestanforderungen hinausgehenden Vorschriften erlassen (vgl. kommunale B�rgerrechtsverordnung). Massgeblich ist damit die kantonale B�rgerrechtsverordnung.
3.2.4 Bei Ausl�nderinnen und Ausl�ndern, welche keinen Anspruch auf Einb�rgerung haben, wird verlangt, dass sie sich f�r die Einb�rgerung eignen (� 21 Abs. 1 B�V/ZH). Die Eignung ist gegeben, wenn die ausl�ndische Person in die schweizerischen Verh�ltnisse eingegliedert ist (� 21 Abs. 2 lit. a B�V), mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebr�uchen vertraut ist (� 21 Abs. 2 lit. b B�V), die schweizerische Rechtsordnung beachtet (� 21 Abs. 2 lit. c B�V) und die innere und �ussere Sicherheit der Schweiz nicht gef�hrdet (� 21 Abs. 2 lit. d B�V). � 21 Abs. 2 lit. a und b B�V werden unter dem Begriff der Integration zusammengefasst. Bez�glich der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe des kantonalen Rechts kommt den kantonalen Rechtsmittelinstanzen umfassende Kognition zu (Alfred K�lz/J�rg Bosshart/Martin R�hl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Z�rich, 2. Aufl. 1999, � 20 N. 19). Der Regierungsrat und die Vorinstanz konnten mithin frei �berpr�fen, ob die Beschwerdef�hrerin die � 21 Abs. 2 lit. a und b B�G/ZH und damit die kantonalrechtlichen Begriffe der Eignung bzw. Integration richtig ausgelegt hat.
Im �brigen aber haben die kantonalen Beh�rden den der Gemeinde bei Einb�rgerungsentscheiden zukommenden Ermessensspielraum zu wahren und d�rfen einzig eingreifen, wenn die Gemeinde ihr Ermessen nicht pflichtgem�ss, das heisst in Widerspruch zum Sinn und Zweck der B�rgerrechtsgesetzgebung, aus�bt (vgl. BGE 129 I 232 E. 3.3 S. 237 ff. und E. 3.4.2 S. 240 sowie I 217 E. 2.2 S. 224 ff.; siehe ferner Urteile 1P.788/2006 vom 22. M�rz 2007 E. 3, in ZBl 109/2008 S. 161, und 1P.214/2003 vom 12. Dezember 2003 E. 3.5.1, in AJP 2004 S. 993).
3.3.1 Wie die Vorinstanz zutreffend ausf�hrt, wird die Integration als gegenseitiger Ann�herungsprozess zwischen der einheimischen und der ausl�ndischen Bev�lkerung betrachtet. Er setzt sowohl den Willen der Ausl�nderinnen und Ausl�nder zur Eingliederung als auch die Offenheit der schweizerischen Bev�lkerung voraus (vgl. Art. 4 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 �ber die Ausl�nderinnen und Ausl�nder [AuG; SR 142.20]). Nicht verlangt wird, dass die ausl�ndische Person ihre angestammte kulturelle Eigenart und ihre bisherige Identit�t preisgibt. Die vom eidgen�ssischen und kantonalen Gesetzgeber verlangte Integration ist somit keine vollst�ndige. Ob eine gesuchstellende Person gen�gend integriert ist, ist umfassend und unter Ber�cksichtigung s�mtlicher pers�nlicher, famili�rer und sozialer Aspekte zu beurteilen.
3.3.2 Die Vorinstanz stellt unter Bezugnahme auf die Erw�gungen des Regierungsrats im Entscheid vom 16. September 2009 willk�rfrei fest, der Beschwerdegegner lebe seit 1990 in der Schweiz und verf�ge �ber sehr gute Deutschkenntnisse. Aus gesundheitlichen Gr�nden sei er nicht (mehr) in der Lage, einer Arbeit nachzugehen, weshalb er auch keine beruflichen Kontakte aufweise. Hingegen k�mmere er sich intensiv um seine f�nf Kinder, unterst�tze seine gesundheitlich angeschlagene Ehefrau und betreue regelm�ssig seine Enkel. Insbesondere mit seinem Engagement f�r die Erziehung und Ausbildung seiner Kinder zeige der Beschwerdegegner, dass er ein wesentliches Element der schweizerischen Kultur verinnerlicht habe. Er lebe zwar zur�ckgezogen, pflege aber durchaus Kontakte zu Personen in seinem Wohnquartier. Ferner sei er via Zeitungen und Fernsehen �ber das Ortsgeschehen und die Alltagspolitik informiert. Aufgrund der gesamten Umst�nde k�nne dem Beschwerdegegner kein unzureichender Integrationswille oder eine ungen�gende Ann�herung an die schweizerische Kultur vorgeworfen werden. Zusammenfassend folgert die Vorinstanz, unter Ber�cksichtigung s�mtlicher pers�nlicher, famili�rer und sozialer Aspekte sei der Beschwerdegegner als mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebr�uchen vertraut anzusehen.
3.3.3 Ausgehend von den willk�rfrei getroffenen tats�chlichen Feststellungen verletzt der Schluss der Vorinstanz, der Beschwerdegegner sei integriert, kein Bundesrecht. Die gegenteilige Folgerung der Beschwerdef�hrerin, der Beschwerdegegner sei weder in die schweizerischen Verh�ltnisse eingegliedert noch mit den schweizerischen Gewohnheiten vertraut, l�sst sich hingegen nicht durch Fakten untermauern. Mit der Verneinung der Eignung des Beschwerdegegners zur Einb�rgerung ohne Vorliegen sachlicher Gr�nde ist die Beschwerdef�hrerin in Willk�r verfallen und hat damit das ihr zukommende Ermessen nicht pflichtgem�ss ausge�bt. Die Vorinstanz hat folglich den Entscheid des Regierungsrats, mit welchem dieser die Beschl�sse der B�rgerrechtskommission der Gemeinde K�snacht und des Bezirksrats Meilen aufhob und die Sache zur Neubeurteilung an die Beschwerdef�hrerin zur�ckwies, zu Recht best�tigt.
Aus diesen Gr�nden ist die Beschwerde abzuweisen. Es werden keine Gerichtskosten erhoben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die Beschwerdef�hrerin hat dem Rechtsvertreter des Beschwerdegegners eine angemessene Parteientsch�digung auszurichten (Art. 68 Abs. 2 BGG). Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird das Gesuch des Beschwerdegegners um Gew�hrung der unentgeltlichen Rechtspflege und Rechtsverbeist�ndung gegenstandslos.
Die Beschwerdef�hrerin hat dem Vertreter des Beschwerdegegners, Rechtsanwalt Marc Spescha, f�r das bundesgerichtliche Verfahren eine Entsch�digung von Fr. 2'000.-- auszurichten.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bezirksrat Meilen, dem Regierungsrat des Kantons Z�rich, Staatskanzlei, und dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 82
 Art. 83
 Art. 113
 BGE 
 Art. 116
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 115
 Art. 50
 Art. 51
 Art. 29
 Art. 29
 BGE 
 Art. 29
 Art. 50
 Art. 12
 Art. 14
 Art. 20
 Art. 20
 Art. 20
 Art. 20
 Art. 20
 BGE 
 Art. 4