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Timestamp: 2019-08-17 17:41:01+00:00

Document:
Expediente 0469-D-2018
Sumario: REGIMEN DE PRESUPUESTOS MINIMOS DE PROTECCION AMBIENTAL PARA LA ACTIVIDAD MINERA.
LEY DE PRESUPUESTOS MÍNIMOS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL PARA LA ACTIVIDAD MINERA
Art. 1º-. La presente ley establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para la actividad minera en todas sus etapas.
Art. 2º - La presente ley regirá en todo el territorio de la Nación, sus disposiciones son de orden público y se utilizarán para la interpretación y aplicación de la legislación específica sobre la materia, la cual mantendrá su vigencia en cuanto no se oponga a los principios y disposiciones contenidas en ésta.
Art. 3º- Están comprendidas dentro del régimen de esta ley todas las personas físicas y jurídicas, públicas y privadas que desarrollen actividades comprendidas en el artículo 5° de esta ley.
Art. 4º- Sin perjuicio de las previsiones establecidas en la presente norma, la actividad minera se desarrollará con sujeción a los Principios de la Política Ambiental contenidos en la Ley General del Ambiente Nº 25.675, especialmente a los Principios Preventivo, Precautorio y de Sustentabilidad.
Art. 5º- Las actividades comprendidas en la presente ley son:
b) Los procesos de trituración, molienda, beneficio, pelletización, sinterización, briqueteo, elaboración primaria, calcinación, fundición, refinación, aserrado, tallado, pulido, lustrado y otros que pueden surgir de nuevas tecnologías y la disposición de residuos, cualquiera sea su naturaleza.
Art. 6º.- Las provincias se encuentran facultadas para dictar normas que prohíban:
a) Métodos o modalidades de explotación.
b) La utilización de sustancias específicas en cualquier etapa de la actividad minera.
c) Parcial o totalmente, la exploración o explotación de determinados minerales.
Art. 7º- Será autoridad de aplicación para lo dispuesto por la presente ley:
a) la autoridad que designe la provincia, cuando el impacto ambiental del emprendimiento minero no exceda los límites de su jurisdicción.
b) la máxima autoridad ambiental nacional:
I) cuando el impacto ambiental del emprendimiento minero exceda, en forma actual o potencial, los límites de la jurisdicción provincial.
II) cuando el emprendimiento minero tenga carácter binacional.
III) cuando el impacto ambiental del emprendimiento minero afecte, en forma actual o potencial, áreas protegidas declaradas por ley nacional.
Art. 8º- La autoridad de aplicación podrá disponer medidas preventivas cuando tome conocimiento en forma directa, indirecta, o por denuncia, de una situación de peligro para el ambiente o la integridad física de las personas.
A tal efecto, la autoridad de aplicación, sin perjuicio de las demás potestades establecidas en la presente ley, tendrá facultades para:
a) intimar a comparecer con carácter urgente a todos los sujetos relacionados con los posibles daños identificados;
b) auditar o monitorear instalaciones;
c) exigir la actualización o profundización de Informes de Impacto Ambiental;
d) imponer regímenes de monitoreo específicos;
e) instar al ejercicio de competencias sancionatorias en el ámbito de la Administración según lo establecido en el art. 37 de la presente ley;
f) ordenar el decomiso de bienes;
g) ordenar la cesación de actividades o acciones dañosas para el ambiente o la integridad física de las personas;
h) disponer la clausura preventiva, parcial o total, de establecimientos o instalaciones de cualquier tipo.
Hasta tanto se dicte un procedimiento específico para la adopción de estas medidas, son de aplicación las normas de procedimientos administrativos correspondientes a cada jurisdicción.
Art. 9º- La Autoridad de Aplicación tendrá la facultad de solicitar el auxilio de la fuerza pública, a fin de lograr el mejor cumplimiento de sus funciones, tanto para aquellas relacionadas con la aplicación de medidas preventivas como para asegurar el posterior cumplimiento de las mismas.
Del Informe y Declaración de Impacto Ambiental
Art. 10º- Los responsables comprendidos en el artículo 3º de esta ley deberán presentar ante la Autoridad de Aplicación y antes del inicio de cualquier actividad especificada en el artículo 5º de la presente ley, un Informe de Impacto Ambiental, que deberá estar a disposición de la ciudadanía desde el momento de la presentación. No se podrá iniciar ningún tipo de actividad o trabajo sin la aprobación expresa por parte de la Autoridad de Aplicación del Informe de Impacto Ambiental.
En los casos de Informes de Impacto Ambiental realizados con la participación de una consultora, los mismos deben estar firmados por el responsable técnico-legal, quienes asumen, en forma solidaria con los responsables del proyecto, la responsabilidad por la veracidad y completitud de su contenido.
La Autoridad de Aplicación deberá prestar asesoramiento a los pequeños productores para la elaboración del mismo.
Art. 11º.- No será aceptada la presentación cuando el titular o cualquier tipo de mandatario o profesional de la empresa, y/o consultor o profesional interviniente, estuviera inhabilitado o cumpliendo sanciones por violación a la presente ley o normas complementarias.
Art. 12º- Sin perjuicio de los requisitos que se fijen por la autoridad de aplicación o por normas provinciales, el Informe de Impacto Ambiental para las etapas de prospección o exploración, deberá contener el tipo de acciones a desarrollar, el eventual riesgo de impacto ambiental que las mismas pudieran acarrear, una descripción de los métodos a emplear y las medidas de protección ambiental que resultaren necesarias.
En las etapas mencionadas precedentemente será necesaria la previa aprobación del Informe por parte de la autoridad de aplicación para el inicio de las actividades, sin perjuicio de las responsabilidades previstas en la presente ley por los daños que se pudieran ocasionar.
Art. 13º.- El Informe de Impacto Ambiental debe incluir, sin perjuicio de los requisitos que se fijen por la autoridad de aplicación o por normas provinciales, lo siguiente:
c) Las eventuales modificaciones y exigencias, directas o indirectas, sobre suelo, agua, atmósfera, flora y fauna, relieve, paisaje, ámbito sociocultural y patrimonio cultural e histórico.
d) La estimación de la utilización de energía y forma de aprovisionamiento de la misma.
e) El desarrollo del impacto global del proyecto considerando los eventuales efectos acumulados con otros proyectos o actividades en su área de influencia.
f) La compatibilidad entre actividades actuales y la proyectada.
g) La incidencia del proyecto sobre las fuentes de aprovisionamiento de agua de las poblaciones residentes.
h) Las medidas de prevención, mitigación, rehabilitación, restauración o recomposición del medio alterado, según correspondiere.
i) Los métodos utilizados.
j) El detalle de los tipos y cantidades estimadas de residuos que se generarán durante el funcionamiento del proyecto y las formas previstas de tratamiento y/o disposición final de los mismos.
k) Los planes o programas a cumplir ante eventuales emergencias o contingencias ocasionadas por el proyecto.
l) El plan de cierre de mina.
Art. 14º- El plan de cierre de mina mencionado en el artículo anterior contendrá como mínimo un detalle de cada una de las siguientes etapas:
a) Etapa de cierre inicial, que deberá identificar las previsiones sobre:
1- los pasivos que permanecerán en el sitio después del cierre de la mina;
2- Las actividades específicas de cierre que serán implementadas durante los periodos de operación y de cierre para cumplir sus objetivos;
3- Las problemáticas de tipo socio- económico que se manifestarán como resultado del cierre de mina;
4- Un estimado preliminar de los costos que serán incurridos para actividades de rehabilitación durante las operaciones mineras, período de desmantelamiento de las instalaciones y en la etapa post-cierre de la mina.
b) Etapa de cierre final, que deberá identificar las previsiones sobre:
1- Las actividades específicas que serán implementadas durante el periodo de cierre para cumplir estos objetivos. los objetivos ambientales, de uso de la tierra y socio-económicos.
2- El nivel de monitoreo post-cierre, cuidado y mantenimiento requerido para cada componente para cumplir con estos objetivos.
3- Los costos estimados para las actividades para las actividades de cierre y programas de cuidado y mantenimiento en la etapa post-cierre.
c) Etapa de Evaluación de la etapa post-cierre que deberá identificar las previsiones sobre:
1- Estabilización física y química del área de explotación y su entorno.
2- Recuperación biológica y rehabilitación de suelos, revegetación y de hábitats acuáticos del área de explotación y su entorno.
3- Mantenimiento y monitoreo de la estabilidad física, geoquímica y biológica del área de explotación y su entorno.
4- Cuidado activo y tratamiento de efluentes y control del drenaje acido.
La autoridad de aplicación podrá requerir, periódicamente o cuando lo estime necesario, la actualización de cualquier etapa del Plan de Cierre de Mina.
Art. 15º- Previo a la Declaración de Impacto Ambiental por parte de la Autoridad de Aplicación, se convocará a Audiencia Pública trascurridos al menos 30 días hábiles contados desde la presentación del Informe de Impacto Ambiental, con el objeto de:
a) Habilitar un espacio institucional para que todos aquellos interesados expresen su opinión respecto del proyecto.
b) Complementar el conocimiento técnico- político que posee la administración pública.
La omisión de la convocatoria a la Audiencia Pública es causal de nulidad de la Declaración de Impacto Ambiental que se produzca en consecuencia, quedando abierta la actuación judicial.
Art. 16º.- Con el objeto de asegurar una amplia participación ciudadana, el llamado a Audiencia Pública deberá ser publicitado por un (1) día en el Boletín Oficial y en los dos diarios de mayor circulación de la provincia en donde se desarrollará el proyecto y de las provincias potencialmente afectadas por el mismo. Se invitará especialmente a las autoridades y habitantes de los municipios cercanos o potencialmente afectados con el proyecto. Las Audiencias deberán celebrarse en el lugar, fecha y hora que posibiliten la mayor participación de las personas que, por cercanía territorial o interés directo en el tema, puedan verse afectadas por el proyecto a debatir.
La totalidad de los costos de la Audiencia estarán a cargo de los responsables del proyecto.
Art. 17º.- En todos los casos, antes de la Declaración de Impacto Ambiental emitida por la autoridad de aplicación, cualquier persona podrá realizar manifestaciones por escrito, sobre el Informe de Impacto Ambiental presentado por los responsables de las actividades comprendidas en la presente ley.
La autoridad de aplicación reglamentará el presente procedimiento con el objeto de lograr una amplia y eficaz participación ciudadana.
Art. 18º.- La autoridad de aplicación debe explicitar, en los fundamentos del acto administrativo que apruebe el Informe de Impacto Ambiental, de qué manera ha tomado en cuenta las opiniones de la ciudadanía recogidas tanto en la Audiencia Pública como en las manifestaciones escritas reguladas en el artículo anterior y, en su caso, las razones por las cuales las desestima.
Art. 19º.- La autoridad de aplicación evaluará el Informe de Impacto Ambiental, y se pronunciará por la aprobación mediante una Declaración de Impacto Ambiental para cada una de las etapas o de implementación efectiva.
Para el proceso evaluativo, la autoridad de aplicación requerirá la intervención o asesoramiento de universidades nacionales o provinciales y organismos o entes autárquicos o descentralizados especializados.
Art. 20º.- La autoridad de aplicación se expedirá aprobando o rechazando en forma fundada y expresa el Informe de Impacto Ambiental en un plazo no mayor de sesenta (60) días hábiles desde que el interesado lo presente. Este plazo se podrá prorrogar por igual lapso de mediar circunstancias que así lo justifiquen. En su caso, la autoridad de aplicación deberá comunicar las razones por las cuales hace uso de la prórroga.
Art. 21º.- La Declaración de Impacto Ambiental será actualizada máximo en forma bianual, debiéndose presentar un informe conteniendo los resultados de las acciones de protección ambiental ejecutadas, así como de los hechos nuevos que se hubieren producido.
En caso de modificación, alteración o ampliación efectuadas al emprendimiento originario debe presentarse previamente a su efectivización, un nuevo Informe de Impacto Ambiental para la evaluación y eventual aprobación o rechazo por parte de la autoridad de aplicación mediante el dictado de una nueva Declaración de Impacto Ambiental, según las disposiciones del presente capítulo.
Art. 22º.- La autoridad de aplicación, tanto en el caso de producirse desajustes entre los resultados efectivamente alcanzados y los esperados según la Declaración de Impacto Ambiental como cuando existan nuevos conocimientos acerca del comportamiento de los ecosistemas afectados, dispondrá la introducción de acciones y modificaciones tendientes a una mayor eficiencia para la protección del área de influencia de la actividad e, inclusive, podrá disponer, en caso de ser necesario, la suspensión o paralización de la actividad. Estas medidas podrán ser consideradas también a solicitud del operador minero.
Art. 23º.- Los equipos, instalaciones, sistemas, acciones y actividades de prevención, mitigación, rehabilitación, restauración o recomposición ambiental, consignadas por el responsable e incluidas en la Declaración de Impacto Ambiental constituirán obligación del responsable y deberá ser fiscalizado su cumplimiento en forma anual por parte de la autoridad de aplicación, sin perjuicio de la facultad de realizar monitoreos y controles en cualquier momento y las potestades establecidas en el art. 8 de la presente ley.
Verificado el incumplimiento, total o parcial, de estas obligaciones, se procederá, sin más trámite, a la paralización o suspensión preventiva de la actividad hasta tanto se cumplimenten efectivamente las mismas.
Art. 24º.- Toda persona física o jurídica que realice las actividades comprendidas en ésta ley y cumpla con los requisitos exigidos por el mismo, podrá solicitar ante la autoridad de aplicación un Certificado de Calidad Ambiental.
Del Seguro Ambiental
Art.25º.- Toda persona física o jurídica, pública o privada, que realice actividades de las comprendidas en el artículo 5º de la presente ley, deberá contratar un seguro de cobertura con entidad suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que pudiere producir.
Art. 26º.- Institúyase el "Fondo de Compensación Ambiental de la Actividad Minera", en los términos del artículo 34 de la ley 25.675.
Art. 27º.- Constituirán exclusivamente recursos del Fondo de Compensación Ambiental de la Actividad Minera:
a) Multas que se dispongan a través de normas especiales;
b) Porcentaje de las multas establecidas en la presente ley, según dispongan normas especiales.
b) Monto establecido en concepto de daño ambiental, como accesorio de las multas de los incisos anteriores; según se disponga por normas especiales.
c) Indemnizaciones impuestas en sede judicial por daños causados al ambiente por la actividad minera;
No podrán asignarse fondos públicos o estipendios del presupuesto.
Art. 28º.- Cada jurisdicción administrará su Fondo de Compensación Ambiental para la Actividad Minera que será reglado por normas complementarias a la presente ley de presupuestos mínimos.
La Autoridad de Aplicación que corresponda, según lo establecido en el artículo 7º de la presente ley, será la encargada de administrar el Fondo de Compensación Ambiental de acuerdo con lo establecido en el artículo 28º de la presente ley.
Las sumas que integran el Fondo deberán depositarse en cuentas especiales.
Art. 29º.- El Fondo estará destinado exclusivamente a:
a) Sustentar los costos de las acciones de restauración que puedan minimizar los perjuicios generados por un daño ambiental.
b) Compensar el menoscabo ambiental mediante acciones u obras que tiendan a mejorar el ambiente o que representen un disfrute grupal a la población de la zona afectada.
Art. 30º.- La Autoridad de Aplicación correspondiente deberá elaborar un informe anual respecto del movimiento, ingresos y destinos del Fondo de Compensación, el que será remitido a los poderes legislativos correspondientes.
Art. 31º.- Las normas que reglamenten o complementen esta ley establecerán:
a) Los procedimientos, métodos y estándares requeridos, conducentes a la protección ambiental, según las etapas de actividad comprendidas en el artículo 5º de este título, categorización de las actividades por grado de riesgo ambiental y caracterización ecosistemática del área de influencia.
b) La creación de un Registro de consultores, profesionales y laboratorios a los que los interesados y la autoridad de aplicación podrán solicitar asistencia para la realización de trabajos de monitoreo y auditoría externa.
c) La creación de un Registro de consultores y profesionales en estudios ambientales para la realización de Informes de Impacto Ambiental. En este registro deberán estar inscriptos necesaria y previamente a cualquier actividad, todas aquellas personas físicas o jurídicas que suscriban o participen en la elaboración de los Informes de Impacto Ambiental detallados en la presente ley.
d) La creación de un Registro de Infractores.
Art. 32º.- Para el uso o disposición de aguas para la realización de actividades comprendidas en el artículo 5º de la presente ley, se deberá contar con el permiso previo de la autoridad competente. En el caso de utilización de aguas de carácter interjurisdiccional, será vinculante la aprobación previa de dicha utilización por el Comité de Cuenca correspondiente en su caso, o bien de las autoridades competentes de las jurisdicciones potencialmente afectadas.
Art. 33º- Las personas que realicen actividades de las indicadas en el artículo 5º serán responsables de todo daño ambiental que se produzca, ya sea que lo ocasionen en forma directa o por las personas que se encuentren bajo su dependencia o por parte de contratistas o subcontratistas, o que lo cause el riesgo o vicio de la cosa.
Art. 34º.- Sin perjuicio de las sanciones administrativas y penales que establezcan las normas vigentes, todos los hechos o actos jurídicos, lícitos o ilícitos que, por acción u omisión, causen daño ambiental se regirán por las disposiciones de los artículos 27 y subsiguientes de la ley 25.675 y normas complementarias.
Se presume iuris tantum la responsabilidad del autor del daño ambiental, si existen infracciones a las normas ambientales administrativas.
Art. 35º.- Sin perjuicio de otras acciones judiciales que pudieran corresponder, en los casos en que un hecho, provocado por una actividad comprendida en el artículo 5º de la presente ley, genere un daño ambiental de incidencia colectiva, y no sea técnicamente factible su restablecimiento al estado anterior a su producción, la indemnización sustitutiva que determine
la justicia competente deberá depositarse en el "Fondo de Compensación Ambiental para la Actividad Minera", nacional o provincial, según sea el caso.
Dicho monto se establecerá considerando tanto el daño moral por impedir el uso y goce colectivo del bien, como la disminución del disfrute de los sistemas ambientales en el porcentaje en que no se recuperarán.
De la Educación e Información Ambiental
Art. 36º.- La autoridad de aplicación implementará un programa de formación y educación con la finalidad de orientar a la población, en particular a aquella vinculada a la actividad minera, sobre la comprensión de los problemas ambientales, sus consecuencias y prevención con arreglo a las particularidades regionales, étnicas, sociales, económicas y tecnológicas del lugar en que se desarrollen las tareas.
Art. 37º.- La totalidad de la información relacionada con la presente ley, incluyendo el Informe de Impacto Ambiental y sus anexos, será considerada información ambiental en los términos de la ley 25.831.
Art. 38º.- El incumplimiento de las disposiciones establecidas en esta ley, sin perjuicio de las responsabilidades penales, será sancionado con:
b) Multas, las que serán establecidas por la Autoridad de Aplicación teniendo en cuenta el grado y naturaleza de la infracción y, en su caso, la potencialidad, magnitud o incidencia del daño.
e) Clausura temporal, la que será progresiva en los casos de reincidencia. En caso de dos (2) infracciones graves se procederá al cierre definitivo del establecimiento.
En ningún caso de clausura o de caducidad, el concesionario podrá reclamar indemnización alguna por las obras que hubiere ejecutado en la mina. La autoridad minera podrá retener los equipos, máquinas, herramientas y demás bienes destinados a la explotación y al tratamiento y beneficio de los productos, que pudieren separarse sin perjudicar a la mina, así como también el mineral ya extraído que se encontrare en depósito, con el objeto de garantizar los eventuales perjuicios ocasionados.
Art. 39º.- Sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales correspondientes, los profesionales y consultores inscriptos en el Registro establecido en el inciso c) del artículo 31de la presente ley que incumplieren el deber de veracidad y completitud en los Informes de Impacto Ambiental que suscribieren, serán sancionados con:
b) Inhabilitación Temporaria para suscribir o participar en la elaboración o suscripción de Informes de Impacto Ambiental.
c) Expulsión definitiva de los Registros establecido en los incisos b) y c) del artículo 31 de la presente ley.
Art. 40º.- Las sanciones establecidas en los artículos anteriores se aplicarán previo sumario, por las normas del proceso administrativo, que asegure el debido proceso legal y se graduarán de acuerdo con la naturaleza de la infracción y el riesgo o daño producido.
Art. 41º.- Sin perjuicio de lo establecido en el artículo anterior y lo dispuesto por el artículo 8º, en base a los Principios Preventivo y Precautorio, la autoridad de aplicación podrá suspender la actividad mientras se sustancie el proceso administrativo.
Art. 42º- Cuando el infractor fuere una persona jurídica, los que tengan a su cargo la dirección, administración o gerencia, serán solidariamente responsables de las sanciones establecidas en el artículo 38.
Art. 43º.- El que cometiere una infracción habiendo sido sancionado anteriormente por otra infracción a esta ley y/o sus normas complementarias, será tenido por reincidente a los efectos de la graduación de la pena.
Art. 44º.- Será reprimido con prisión de uno (1) a tres (3) años e inhabilitación especial por el doble de tiempo, el funcionario público que, por imprudencia, negligencia o por inobservancia de los reglamentos o deberes a su cargo, aprobare indebidamente un Informe de Impacto Ambiental en los términos de la presente ley o normas complementarias.
Art. 45º.- Será reprimido con prisión de dos (2) a seis (6) años e inhabilitación especial por el doble de tiempo, el funcionario público que hubiera aprobado el Informe de Impacto Ambiental en los términos de la presente ley o normas complementarias, a sabiendas de la falsedad u ocultación de información.
Art. 46º.- Será reprimido con prisión de 6 meses a 4 años e inhabilitación especial por el doble de tiempo, el que falseare u ocultare información en el Informe de Impacto Ambiental al que se refieren la presente ley o normas complementarias.
Art. 47º.- La competencia judicial para conocer en las acciones que derivan de la presente ley, será la que corresponda a las reglas ordinarias de la competencia.
En caso de acciones judiciales que deriven de actos u hechos, que por acción u omisión, provoquen, o sean susceptibles de provocar, incidencias o efectos interjurisdiccionales, será competente la Justicia Federal.
Art. 48º.- Para aquellas actividades comprendidas en el artículo 5º de esta ley, y cuya iniciación sea anterior a la vigencia de la presente ley, el concesionario o titular de la planta e instalaciones deberá presentar, dentro del año de su entrada en vigor, el Informe de Impacto Ambiental, cumplimentando los requisitos que la presente ley establece.
Art. 49º.- Las infracciones que obraren en el Registro de Infractores creado por la Ley 24.585 al momento de entrada en vigencia de la presente ley, serán entendidas como violaciones a lo establecido por la presente a los fines del régimen sancionatorio.
Art. 50º.- Se recomienda a los estados provinciales dictar normas complementarias a la presente en los términos del artículo 41 de la Constitución Nacional.
Art. 51º.- Se recomienda al Consejo Federal de Minería (CoFeMin) la adecuación de la normativa complementaria y sus anexos a la presente ley y la proposición de políticas para su implementación.
Art. 52º.- El Poder Ejecutivo reglamentará la presente ley dentro de los 90 (noventa) días corridos a partir de su promulgación.
Art. 53º.- La presente Ley entrará en vigencia a los sesenta (60) días corridos de su publicación.
Art. 54º.- Deróguese la ley 24.585 y toda norma o disposición que se oponga a la presente.
Art. 55º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.
El presente proyecto de ley tiene como antecedente a los proyectos de ley Exptes. 4165-D-2008 y 0351-D-2016.
La preocupación social por el ambiente es, sin dudas, un dato de realidad distintivo de nuestro tiempo que, por lo tanto, no podemos desconocer.
La reforma constitucional de 1994 receptó dicha preocupación en el artículo 41 de la Constitución Nacional, el cual establece que corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección ambiental, y a las provincias, para quienes dichas normas son obligatorias desde su sanción, las necesarias para complementarlas, adaptarlas a su realidad local y hacerlas operativas.
De esta manera, la Constitución Nacional facultó al Honorable Congreso de la Nación a dictar normas de presupuestos mínimos ambientales, como la que aquí se propone para la actividad minera. Así, se propone establecer un marco normativo de base, que actúa como piso legal para la realización de las actividades contempladas en la ley.
En virtud del precepto constitucional enunciado han surgido diferentes leyes de presupuestos mínimos en materia ambiental. Así, por ejemplo, fue dictada la ley 25.675 (Ley general del Ambiente) cuyos fundamentos, en lo pertinente a la facultad legislativa del Honorable Congreso de la Nación, rezaban lo siguiente:
"La situación jurídica respecto de los temas ambientales, sin dudas, tomó una relevancia significativa a partir de la reforma constitucional de 1994, debido a que su antecesora no preveía los aspectos que se refieren a la preservación y conservación del ambiente y sus recursos. Los constituyentes introdujeron el artículo ambiental en el nuevo texto, y procuraron establecer los principios sustanciales que determinaran no sólo una regulación específica respecto de las actividades de incidencia ambiental, sino también la necesidad de encaminarlos hacia la implementación del desarrollo sustentable.
La materia ambiental se encuentra tratada en el capítulo de "Derechos y garantías" - de la Constitución Nacional - y detalla entre otras cosas el derecho a tener "...un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano...", el cual nos permitirá aumentar las posibilidades individuales y colectivas de mejorar nuestra calidad de vida, la de las generaciones presentes y futuras así como preservar nuestro medio ambiente y los recursos naturales.
En este sentido, se ha modificado la relación entre los estados provinciales y la Nación. Antes de la reforma constitucional de 1994, existían en la doctrina jurídica dos posiciones respecto a los poderes y competencias provinciales: una sostenía que la materia ambiental, por no encontrarse entre los poderes delegados por las provincias a la Nación, era una facultad reservada exclusivamente a las provincias, posición que se enmarca en una profunda convicción federal; la otra sostenía que los poderes en la materia eran considerados facultades concurrentes entre ambos estratos, Nación y provincias.
Los constituyentes han adoptado como alternativa para la protección ambiental la coordinación entre los poderes concurrentes de los dos niveles de gobierno, pero con un complejo sistema, único en el texto constitucional, por el cual le corresponde a la Nación fijar los presupuestos mínimos de protección ambiental y a las provincias, complementarlos. En especial, la Constitución habla de normas de presupuestos mínimos, por lo que deberán sancionarse leyes, y también, decretos reglamentarios de presupuestos mínimos.
El artículo 41 de la Constitución Nacional plantea una serie de premisas que estructuran un sistema jurídico ambiental distinto, en cuanto a la regulación de las actividades que tienen incidencia ambiental. Este sistema es integral, tiende a llenar los vacíos jurídicos preexistentes y, principalmente, deberá tener la capacidad de resolver los inconvenientes que las normas vigentes presentan en cuanto a la aplicabilidad y respeto del sistema federal den gobierno."
Es así, que corresponde que el Congreso asuma las responsabilidades que le son propias. En este sentido, debemos considerar que el artículo 41 de la Constitución Nacional determina que es el Congreso Nacional el encargado de dictar las normas de "presupuestos mínimos de protección ambiental" uniformes en todo el territorio de la República. De esta manera, se ha cambiado el modo de funcionamiento del federalismo en nuestro país (al menos en lo relativo al ambiente), ya que se ha adherido a la concreta posibilidad de que en materia ambiental se lleve a cabo un federalismo de concertación entre la Nación y las provincias. Es decir, que, pese a la ratificación del dominio de las provincias sobre sus recursos naturales, enunciado por el artículo 124 de la Constitución Nacional, esta reforma, en materia ambiental, derogó, implícitamente y de manera parcial, lo absoluto de tal concepto.
Ahora bien, fundamentada la potestad legislativa que posee este Honorable Congreso de la Nación, debemos referirnos a la actividad minera propiamente dicha.
La actividad minera, desde la sanción de la Ley 24.585 en 1995 (más de cien años después de la sanción del Código) cuenta con una ley de protección ambiental específica. Dicha ley incorporó, como Sección segunda del Título XIII, al Código de Minería el denominado: "De la protección ambiental para la actividad". Lógicamente, esta nueva Ley Nacional contó con el aval de la reforma constitucional del año 1994, que incorporó el artículo 41 antes mencionado, y no vino más que a confirmar la tendencia legislativa ambiental surgida en la década del noventa. (1)
Ahora bien, dicho marco legislativo resultó absolutamente deficiente para la protección ambiental, por lo que considero que debe ser modificado dentro del marco de una ley de presupuestos mínimos en el uso de las facultades que corresponden a este Honorable Congreso y que fueron descriptas ut supra.
Sin perjuicio de lo expuesto y de que la actividad minera no resulta ajena a la normativa general de protección ambiental, la deficiencia de la protección ambiental otorgada por la ley 24.585 a la que hice referencia, es evidente en virtud de que no introdujo los Principios Preventivo y Precautorio (establecidos posteriormente en la Ley General del Ambiente Nº 25.675 antes reseñada) incitando a la actuación posterior a la trasgresión -que supone ya una agresión al ambiente- para no "perturbar" la actividad. Es por ello que la introducción de los nombrados principios en el presente proyecto es una de las modificaciones más importantes de las propuestas en el mismo.
El derecho ambiental, en su raíz constitucional, es fundamentalmente prevención. Así surge del imperativo contenido en el art. 41 de la Constitución al que hice referencia, que impone a todos los habitantes de la Nación el deber de preservar el ambiente. Lo mismo se deduce sin dificultad de la prescripción que establece que "el daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer". Como señala acertadamente Horacio Rosatti (3), el vocablo "prioritariamente" indica una "preocupación meta-materialista" de la Constitución: el deseo de preservar un acervo físico, material, natural, histórico y cultural que hace a nuestra identidad y que se traduce en una opción por volver las cosas a su estado anterior al daño, en la medida de lo posible y con preferencia a cualquier tipo de indemnización o sanción - aunque sin perjuicio de ellas, por cierto.
Así, el énfasis preventivo constituye uno de los caracteres fundamentales del derecho ambiental. (4)
Lo antes expuesto es reafirmado por la jurisprudencia, que ha llegado a decir que "Asignamos a la prevención en este terreno una importancia superior a la que tiene otorgada en otros ámbitos, ya que la agresión al medio ambiente se manifiesta en hechos que provocan, por su mera consumación, un deterioro cierto". (5)
En este marco, la ley nacional Nº 25.675 citada precedentemente, vino a establecer que los problemas ambientales deben atenderse en forma prioritaria tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se puedan producir y obliga al interpretar las normas de protección ambiental, sean éstas nacionales, provinciales o municipales a tener en cuenta la norma interpretada y los principios enunciados en su artículo 4°, que establece lo siguiente:
Principio precautorio: la ausencia de información o certeza científica no será motivo para la inacción frente a un peligro de daño grave o irreversible en el ambiente, en la salud o en la seguridad pública (...).
Por su parte, el Principio de Precaución - definido ut supra-, fue enunciado inicialmente por el Panel Intergubernamental sobre el Cambio climático, creado en 1987, por decisiones congruentes de la Organización Meteorológica Mundial y el PNUMA. Luego, lo recogió la Declaración Ministerial de la II Conferencia Mundial del Clima, para aparecer consagrado en el inciso 3 del artículo 3 del Convenio Marco sobre el Cambio Climático, discutido entre febrero de 1991 y mayo de 1992, bajo los auspicios de las Naciones Unidas.
También aparece como Principio 15, en la Declaración de Río sobre el Medio ambiente y Desarrollo en 1992 y constituye uno de los cuatro principios incorporado al artículo 130 R-2, en que el tratado de Maastricht de la Unión Europea fundamenta la Acción de la Comunidad. (6)
El Principio de Sustentabilidad, por su parte, repite con otro lenguaje el Principio de Equidad Intergeneracional cuando dispone que el desarrollo económico y social y el aprovechamiento de
los recursos naturales deberán realizarse a través de una gestión apropiada del ambiente de manera tal, que no comprometa las posibilidades de las generaciones presentes y futuras.
Coincidimos con la Dra. García Minella, en que quien adhiera al modelo de desarrollo sustentable acepta que la variable ambiental atraviesa de manera horizontal todas las políticas de Estado (7), incluida la actividad minera.
La inclusión de los tres principios rectores antes enunciados y descriptos tiene como objeto, en el marco de la actividad minera, el cumplimiento de las siguientes funciones:
- Función preventiva: ya que trata de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se puedan producir por la actividad minera, que, como se señaló, es de un altísimo riesgo ambiental que provoca una "duda razonable" (8).
- Función precautoria: los poderes públicos (incluso este Honorable Congreso Nacional) se encuentran obligados a actuar frente a la posibilidad de un daño grave o irreversible en el ambiente y en la salud como se produce con el desarrollo de la actividad minera (9).
- Persigue un fin de sustentabilidad del desarrollo económico, social y del aprovechamiento de los recursos naturales (10).
Es por todo lo expuesto que considero deben incorporarse los Principios Precautorio, Preventivo y de Sustentabilidad con una fuerte intervención estatal en el control ambiental de la actividad aún a riesgo de que la actividad en determinados lugares resulte no rentable o imposible. De otra manera, como ocurre en la actualidad, se trasladan los pasivos ambientales de la actividad a la sociedad toda, lo que constituye una clara violación al derecho fundamental a gozar de un ambiente sano, atentando contra el Principio de Sustentabilidad que pretendo incorporar en el presente proyecto.
Asimismo, es por las características propias de la actividad minera que el presente proyecto pretende priorizar abiertamente los principios reseñados. La denominada gran minería es una de las actividades más agresivas al ambiente, y en tanto se desarrolle a "cielo abierto", los perjuicios ambientales que puede causar se multiplican. La sola horadación de la roca montañosa, deja expuesto un inmenso cráter artificial, susceptible de que los agentes naturales (lluvias, vientos, movimientos telúricos y las expansiones del terreno, propia de una amplitud térmica importante, característica del clima montañoso), arrastren lejos del ámbito de la mina el polvo, las rocas trituradas y los desechos propios de la extracción.
Asimismo, la vida útil de una explotación minera es sumamente limitada ya que puede producirse tanto porque se agota el mineral buscado o por cuestiones económicas. El cierre, además de la mencionada alteración irreparable del paisaje y del fin de los supuestos beneficios económicos, es el comienzo de una nueva etapa de amenaza ambiental cuya duración no es calculable puesto que deriva de la alteración de la roca tratada y los residuos generados por la actividad y depositados en el lugar de la explotación.
Los efectos se materializan a diario en nuestro país, sin que se tomen medidas concretas para prevenir los innumerables casos de daño ambiental. La falta de controles a la actividad minera se evidencia de manera constante, como se vislumbra, por ejemplo, en una reciente investigación llevada a cabo por el Dr. Antonio Gustavo Gómez, fiscal general en el ámbito de la Justicia federal de la Jurisdicción 15 (Tucumán, Catamarca y Santiago del Estero), en donde se imputa a minera La Alumbrera la exportación de minerales no declarados, y se da cuenta de la falta de controles en la cadena comercial de la actividad minera, o en el procesamiento del vicepresidente de la empresa citada acusado del delito de contaminación en el marco de la ley 24.051 (Ley de Residuos Peligrosos).
En ese marco, propicio la incorporación en la ley del artículo 6º que faculta a las provincias a prohibir métodos o modalidades de explotación, la utilización de sustancias específicas en cualquier etapa de la actividad minera, y la exploración o explotación de determinados minerales. La inclusión de esta herramienta jurídica encuentra fundamento en la evidente responsabilidad primaria de protección ambiental por parte de las provincias como detentadoras del dominio originario de los recursos naturales existentes en sus territorios. En este sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho: "...Corresponde reconocer a las autoridades locales la facultad de aplicar los criterios de protección ambiental que considere conducentes para el bienestar de la comunidad para la que gobiernan, como así mismo valorar y juzgar si los actos que llevan a cabo sus autoridades, en ejercicio de poderes propios, afectan el bienestar perseguido..." (CSJN, Mayo 16 de 1995, in re "Roca, Magdalena c/ Bs. As., Provincia de s/ Inconstitucionalidad", publicado en El Derecho, T. 164 pág. 726).
Así, sin perjuicio de que las provincias están actualmente facultadas para prohibir, en sus territorios, métodos o modalidades de explotación, la utilización de sustancias específicas en cualquier etapa de la actividad minera, y/o la exploración o explotación de determinados minerales, el presente proyecto de ley busca consolidar dichas facultades, inherentes a los estados provinciales, reconociéndoles un derecho que les es propio, y eliminando, así, las controversias que se suscitan en virtud de interpretaciones que intentan poner en duda la legitimidad de las autoridades locales para regular sobre la temática.
La competencia federal para que el Congreso legisle en materia ambiental vinculada a materias de fondo (como el Código de Minería) no significa en ningún caso que el Gobierno Federal pueda centralizar su jurisdicción en materia ambiental, atento que dicha jurisdicción le compete a la autoridad dentro de cuyos límites territoriales se halle ubicado el bien o cosa de dominio público, con la excepción de impactos ambientales interjurisdiccionales.
Ello es así atento que la reforma Constitucional de 1994, en su artículo 124, vino a reconocer el dominio originario de las provincias sobre sus recursos naturales. Esta mencionada titularidad sin duda impone a los Estados provinciales la obligación de proteger los recursos de su pérdida, alteración y disminución. Ya no se trata, como en el caso del sistema de res nullius o rescomunis, de un simple administrador o tutor del patrimonio natural, sino del titular originario del mismo. El reconocimiento del dominio originario de los recursos a las provincias, más la obligación que el Art. 41 de la Constitución Nacional impone a las autoridades, convierte al Estado Provincial en verdadero garante del uso racional de los mismos.
Por otra parte, vale decir, que respecto del artículo 124 de la Constitución Nacional, es importante destacar la interpretación que le diera la misma Convención Constituyente. De los libros de sesiones surge que cuando la Constitución dice: "Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio", debe entenderse que se refiere a todos los recursos naturales renovables o no, cualquiera sea su origen -minero, energético, de la fauna o la flora marítima-, en cuanto a su territorio, se refiere en sentido amplio al mismo y se incluye al suelo, al subsuelo, el espacio aéreo, a los ríos, a las costas, al mar, a los lechos y a la plataforma continental pertinente". (11)
También ha señalado el Constitucionalista Daniel Sabsay que, cuando la Constitución Nacional reconoce el dominio originario de los recursos naturales por las provincias, está enunciando un principio general de alta significación y trascendencia: el que las Provincias tienen la facultad de disponer de sus recursos naturales y de su ambiente. (12)
En el mismo sentido, Bidart Campos dice que la reforma constitucional "...ha reconocido, implícitamente, que cuidar el ambiente es responsabilidad prioritaria del poder que tiene jurisdicción sobre él, o que equivale a asumir la regla de que la jurisdicción es, como principio, local - provincial o municipal." (13)
Claro está que el derecho ambiental es esencialmente dinámico, y debe ser interpretado al compás de los avances y modificaciones en el conocimiento científico. Si antes se desconocía absolutamente el potencial dañoso de determinada actividad, y por eso no se la prohibió expresamente, y luego se descubre el riesgo, no resulta válido, en modo alguno, argumentar que ya no puede prohibirse la actividad por cuanto antes no se la había prohibido.
Por lo tanto, nos es fácil concluir que las provincias son ampliamente competentes para la sanción de normas que prohíban métodos o modalidades de explotación, la utilización de sustancias específicas en cualquier etapa de la actividad minera, y/o la exploración o explotación de determinados minerales, lo que este proyecto viene a reconocer explícitamente.
Asimismo, el proyecto incluye la modificación de la autoridad de aplicación. Resulta de vital importancia establecer como autoridad de aplicación en materia ambiental de la actividad minera, a la máxima autoridad con competencia ambiental de la nación, cuando se trate de proyectos productivos binacionales o cuando el impacto ambiental se presuma interjurisdiccional.
En el caso de proyectos internacionales que, no solo son susceptibles de afectar a otras jurisdicciones, sino también a otros países, es menester la actuación de la máxima autoridad nacional con competencia ambiental.
Esto así, en virtud de que el Estado Nacional es quien tiene a su cargo las relaciones exteriores, de manera tal que resulta fundamental la participación de organismos nacionales en emprendimientos conjuntos con países vecinos, así como también, en aras de preservar las relaciones con potencias extranjeras como establece nuestra Constitución.
Por su parte, la ley 25.675 establece específicamente la competencia federal en los casos en que el acto, omisión o situación generada provocase degradación o contaminación en recursos ambientales interjurisdiccionales.
Desde comienzos de los años setenta, la Nación ha dictado numerosas normas de protección ambiental, que si bien establecían la facultad de las provincias de adherir a tales regímenes ambientales, le otorgaban a la Nación jurisdicción sobre actividades y objetos cuando los mismos estuvieren destinados al transporte o comercio interprovincial o, cuando a criterio de la Autoridad de Aplicación, se provocara impacto o daño ambiental más allá de las fronteras de un territorio provincial. Ya en los años noventa aparece la ley 24.051 de residuos peligrosos, que en su art. 1°, establece que "la generación, manipulación, transporte, tratamiento y disposición final de residuos peligrosos quedarán sujetos a las disposiciones de la presente ley, cuando se tratare de residuos generados o ubicados en lugares sometidos a jurisdicción federal, o aunque, ubicados en territorios de una provincia estuvieren destinados al transporte fuera de ella, o cuando, a criterio de la autoridad de aplicación, dichos residuos pudieran afectar a las personas, al ambiente más allá de las fronteras de la provincia donde se hubiesen generado o cuando las medidas higiénicas o de seguridad que a su respecto fuere conveniente disponer, tuvieren una repercusión económica sensible tal, que tornare aconsejable uniformarlas en todo el territorio de la Nación, a fin de garantizar la efectiva competencia de las empresas que debieran soportar la carga de dichas medidas".
Por último, en lo relativo a la autoridad de aplicación considero pertinente que la máxima autoridad ambiental nacional sea quien entienda en aquellos proyectos cuyo impacto ambiental afecte, en forma actual o potencial, áreas protegidas declaradas por ley nacional, dada la importancia de las áreas protegidas en el mantenimiento de la biodiversidad.
Por otra parte, el proyecto establece la posibilidad de que la autoridad de aplicación pueda disponer medidas preventivas cuando tome conocimiento en forma directa, indirecta, o por denuncia, de una situación de peligro para el ambiente o la integridad física de las personas.
A su vez, y en concordancia con lo antedicho, propongo otorgar a la autoridad de aplicación la posibilidad de que, en base a los Principios Preventivo y Precautorio pueda suspender la actividad mientras se sustancie el proceso administrativo tendiente a dilucidar la responsabilidad ante un daño ambiental.
La posibilidad de actuar preventivamente tiene sustento en lo desarrollado ut supra en cuanto a los Principios Preventivo y Precautorio, y tiene como objeto otorgar herramientas a la autoridad de aplicación de manera tal que esté facultada para la materialización de aquellos.
Asimismo, el presente proyecto establece la obligación de la presentación de un Informe de Impacto Ambiental antes del comienzo de las actividades comprendidas en el proyecto, y que deberá ser puesto al servicio de la ciudadanía inmediatamente después de recibido por parte de la autoridad de aplicación.
En tal sentido, se especifican los requisitos mínimos que deberá contener el Informe, se establece la obligación de contar con asistencia de organismos públicos o universidades, de forma tal de garantizar la rigurosidad científica del mismo, y estableciendo la corresponsabilidad de los responsables del proyecto con los consultores, si hubieren.
Así, en cuanto a los requisitos que debe contener el Informe de Impacto Ambiental, debe recordarse que el estudio del procedimiento técnico administrativo de evaluación de impacto ambiental ha tenido a nivel mundial un avance significativo. Ante esta realidad, nuestro ordenamiento jurídico ha quedado desactualizado y limitado. Por esta razón, he querido incorporarle elementos fundamentales que lo enriquezcan. En este sentido, considero propicio incorporar al informe de impacto ambiental, el desarrollo del impacto global del proyecto considerando los eventuales efectos acumulados con otras actividades en su área de influencia, coincidiendo con la tendencia legislativa a nivel internacional de incorporar la evaluación de impacto ambiental estratégica. También considero clave, en un contexto de crisis energética global, incorporar como obligación la estimación de la utilización de energía y forma de aprovisionamiento de la misma. Asimismo, es necesario incorporar el deber de manifestar la compatibilidad entre actividades actuales y la proyectada, teniendo en cuenta que la minería a gran escala provoca, como dije con anterioridad, grandes modificaciones y alteraciones de los ecosistemas, lo que hace presumir la potencial incompatibilidad con actividades desarrolladas en la actualidad. Lo mismo puede manifestarse en relación a la obligación de establecer la incidencia del proyecto sobre las fuentes de aprovisionamiento de agua de las poblaciones residentes. Asimismo el proyecto incorpora el deber de detallar los tipos y cantidades estimadas de residuos que se generarán durante el funcionamiento del proyecto y las formas previstas de tratamiento y/o disposición final de los mismos (el reciente procesamiento de directivos de Minera Alumbrera por violación a la ley 24.051 de residuos peligrosos al que hicimos referencia, no hace más que evidenciar esta necesidad).
Considero imprescindible, también, la inclusión de un mecanismo de audiencia pública previa a la Declaración de Impacto Ambiental, cuyo llamado deberá ser publicado en el Boletín Oficial y los dos diarios de mayor circulación del país y que no podrá hacerse si no hubieran trascurrido 30 días hábiles desde la recepción del Informe por parte de la autoridad de aplicación de manera tal de asegurar que la ciudadanía tenga acceso real al mismo. De esta manera, se fortalece el compromiso e interés por el cuidado ambiental tanto en los ciudadanos como en las instituciones y organismos de gestión.
En primer lugar, en lo relativo a la audiencia pública, debemos decir que la democracia es el producto de la participación responsable y consciente de todos y cada uno de los individuos, cuyos derechos políticos garantiza, a fin de que intervengan en las determinaciones respecto de la cosa pública.
La Declaración de Río de 1992 establece que el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. Toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente que dispongan las autoridades públicas (en cumplimiento de la Constitución Nacional), así como también la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones.
En concordancia con la Declaración de Río, el artículo 19 de la Ley General del Ambiente (Ley 25.675) establece: "Toda persona tiene derecho a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la preservación y protección del ambiente, que sean de incidencia general o particular, y de alcance general."
Luego el artículo 20 de la citada ley continúa:
"Las autoridades deberán institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias públicas como instancias obligatorias para la autorización de aquellas actividades que puedan generar efectos negativos y significativos sobre el ambiente
La opinión u objeción de los participantes no será vinculante para las autoridades convocantes; pero, en caso de que estas presenten opinión contraria a los resultados alcanzados en la audiencia o consulta pública deberán fundamentarla y hacerla pública."
La defensa del ambiente, requiere consenso, solución en común, organización comunitaria para aplicar medidas adoptar. La Audiencia Pública es un modo de participar de los asuntos de interés general. Es un mecanismo de participación pública. Es un instituto a través del cual se persigue que las personas se involucren de manera protagónica, en aquellas decisiones susceptibles de afectarlas directa o indirectamente. Es una institución de la democracia participativa, un nuevo espacio de poder ciudadano. Ejercicio del derecho de opinión y objeción. El logro de una opinión consensuada. A su vez se levanta como una oportunidad para las autoridades para logra mayor legitimidad en sus decisiones. (14)
Esto se entiende atento el deber de preservar el "ambiente" que tenemos todos los habitantes de la Nación al que hice referencia, y se observa claramente en la evolución del Derecho hacia la máxima transparencia informativa que obedece a la noción actual de la titularidad colectiva de los bienes ambientales y los recursos naturales y la cogestión de su tutela.
"En consecuencia el concepto de ‘Participación’ tiene una indudable importancia constitucional, que se levanta desde el bastión de la intervención de la ciudadanía en la defensa de los derechos ambientales. Si participar es intervenir real, efectiva y responsablemente en una cosa, debe estimularse la participación individual y la cooperación social en la atención de las necesidades colectivas, más aún con la compleja realidad moderna que requiere una participación activa de los cuerpos o entidades intermedias, vecinales, ambientalistas, etc., para dar sustento a una democracia pluralista, con mecanismos semidirectos de ‘soberanía compartida’, conforme dimana de la Constitución Nacional de 1994." (15)
Facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos garantizará la realización de una participación ilustrada y verdaderamente representativa.
La información ambiental resulta un cimiento fundamental para alcanzar una participación activa por parte de la población, verdadera llave para la generación de cambios en los valores y conductas sociales que posibilitarán el desarrollo sustentable.
En el contexto de la Estrategia Interamericana para la promoción de la Participación Pública en la Toma de Decisiones para el Desarrollo Sostenible (ISP-OEA) (16) se definió que "Participación Pública se refiere a toda interacción entre el sector público y la sociedad civil e incluye el proceso mediante el cual el gobierno y la sociedad civil inician un diálogo, establecen alianzas, comparten información e interactúan para diseñar, ejecutar y evaluar políticas, proyectos y programas de desarrollo. El proceso requiere la participación y compromiso de todas las partes interesadas incluyendo, entre otros, a los pobres y a los grupos tradicionalmente marginados, tales como minorías étnicas y raciales desfavorecidas" Asimismo refiere a la sociedad civil como que "está organizada en diferentes modos y sectores, incluyendo individuos, sector privado, sector laboral, partidos políticos, académicos y otras organizaciones no gubernamentales".
"La participación pública y el acceso a la información resultan imprescindibles para avanzar en la senda del desarrollo sostenible, el medio ambiente es cuestión de todos." (17)
Por otra parte, y en consonancia con lo hasta aquí expuesto, considero necesario incorporar la posibilidad de que cualquier habitante pueda manifestarse por escrito, antes de la Declaración de Impacto Ambiental, y de que la Autoridad de aplicación competente deba explicitar, en los fundamentos del acto administrativo que apruebe el Informe de Impacto Ambiental, de qué manera ha tomado en cuenta las opiniones, de manera tal que la participación propiciada sea efectivamente materializada.
A su vez, el proyecto establece que la autoridad de aplicación deberá aprobar o rechazar el informe de impacto ambiental, en forma expresa y fundada, y que tendrá para esto, 60 días hábiles prorrogables por igual lapso. De esta manera, se agrega el requisito fundamental de que la aprobación o el rechazo sean fundados, de manera tal que los motivos que se tuvieron en cuenta para la toma de una u otra decisión, queden explicitados. Y, por otro lado, se le otorga a la autoridad de aplicación un mayor lapso temporal en caso de que mediaren circunstancias que así lo justifiquen, lo que permite en definitiva, que el factor tiempo no actúe como una circunstancia que impida que se tomen todos los recaudos necesarios en la toma de la decisión.
Propongo también que, en el caso de modificación, alteración o ampliación efectuadas al emprendimiento originario debe presentarse previamente a su efectivización, un nuevo Informe de Impacto Ambiental para la evaluación y eventual aprobación o rechazo por parte de la autoridad de aplicación según las disposiciones de la presente sección. Esta propuesta es sustancial atento que en los hechos, la modificación del proyecto original es, en definitiva, un nuevo proyecto, con nuevos impactos ambientales que no pueden ser soslayados y que, por lo tanto, deberá necesariamente, dársele inicio al procedimiento de evaluación de impacto ambiental.
Por otra parte resulta fundamental dotar a la autoridad de aplicación de la posibilidad de paralizar o suspender la actividad tanto en el caso de producirse desajustes entre los resultados efectivamente alcanzados y los esperados según la Declaración de Impacto Ambiental como cuando existan nuevos conocimientos acerca del comportamiento de los ecosistemas afectados. Ello así, en virtud de la importancia que reviste la prevención en materia ambiental, como he explicado con anterioridad.
En el presente proyecto de ley se prevé, también, que la autoridad de aplicación deberá fiscalizar anualmente los equipos, instalaciones, sistemas, acciones y actividades de prevención, mitigación, rehabilitación, restauración o recomposición ambiental, consignadas por el responsable e incluidas en la declaración de impacto ambiental, modificándose el carácter facultativo de dicho control que tenía en la ley 24.585, permitiendo, de esta manera, tener un seguimiento más exhaustivo en materia de cuidado ambiental.
Por otra parte, en cuanto al capítulo que crea el Fondo de Compensación Ambiental, estoy convencida de la necesidad de que esta ley cuente con el fondo que establece la ley de Presupuestos Mínimos 25.675.
Esta ley dispone en su artículo 34 lo siguiente: "Créase el Fondo de Compensación Ambiental que será administrado por la autoridad competente de cada jurisdicción y estará destinado a garantizar la calidad ambiental, la prevención y mitigación de efectos nocivos o peligrosos sobre el ambiente, la atención de emergencias ambientales; asimismo, a la protección, preservación, conservación o compensación de los sistemas ecológicos y el ambiente. Las autoridades podrán determinar que dicho fondo contribuya a sustentar los costos de las acciones de restauración que puedan minimizar el daño generado. La integración, composición, administración y destino de dicho fondo serán tratados por ley especial".
Téngase presente que lo que hace la ley nacional 25.675 es crear la figura mas no el fondo en sí, porque si dice el artículo "será administrado por la autoridad competente de cada jurisdicción", está entonces alertándonos que habrá un fondo por cada una de las autoridades ambientales competentes de cada jurisdicción local, y otro para la Nación. Este fondo es un presupuesto mínimo de la Nación de naturaleza administrativa. Las provincias, luego complementarán las figuras al crearlo y darle el perfil propio que ellas quieran y deseen. Pero al ser presupuesto mínimo la nación dicta algunas pautas mínimas que no puede dejar de considerarse al momento de su creación.
La norma nacional que crea el Fondo de Compensación Ambiental es obligatoria para las provincias desde su sanción y es superior jerárquicamente a cualquier normativa local que se oponga a su funcionamiento.
Este fondo servirá fundamentalmente para que la indemnización por el daño ambiental colectivo sin posibilidad de recomposición llegue a buen puerto.
En el marco descrito es que se agrega en el presente proyecto, en el capítulo de responsabilidades, que en caso de daño ambiental de incidencia colectiva irreversible, la indemnización sustitutiva que determine la justicia competente, deberá depositarse en el "Fondo de Compensación Ambiental para la Actividad Minera", nacional o provincial, según sea el caso.
Siempre que suceden afectaciones a bienes colectivos que resultan irreparables o, dicho de otro modo, en casos de alteraciones que impiden reconstruir el sistema ambiental, estamos frente a este tipo de daños. Se afectan intereses colectivos porque la actividad de quien produce un daño a un bien colectivo imposibilita en el futuro el goce sobre él por parte de la comunidad. Lo que se pretende por éste rubro es la reparación a la colectividad por el menoscabo que significa para ella el no poder disfrutar (hablamos de daños irreversibles) de los bienes afectados como sí lo podrían haber hecho en caso de no haber existido el daño. En excelente decisorio, la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Azul, provincia de Buenos Aires, reconoció la existencia de éste tipo de daños y lo definió. Dijo "El daño moral colectivo es el que comprende a un grupo o categoría que, colectivamente y por una misma causa global, se ve afectada en derecho o intereses de subida significación vital, que sin duda, son tutelados de modo preferente por la Constitución y la ley" (CCivil y Comercial de Azul, sala II, octubre 22-996 "Municipalidad de Tandil c/Transportes automotores La Estrella S.A. y otro" LLBA 1997 p. 282).
En cuanto a este punto es importante aclarar que estamos legislando para hacer efectivo lo ordenado por el artículo 28 de la Ley Nacional Nº 25.675, que establece que "el que cause el daño ambiental será objetivamente responsable de su restablecimiento al estado anterior a su producción. En caso de que no sea técnicamente factible, la indemnización sustitutiva que determine la justicia ordinaria interviniente, deberá depositarse en el Fondo de Compensación Ambiental que se crea por la presente, el cual será administrado por la autoridad de aplicación, sin perjuicio de otras acciones judiciales que pudieran corresponder."
En resumen, en caso de encontrarnos ante un daño ambiental se comienza con la obligación de recomposición del ambiente al estado anterior al daño (Art. 28 primera parte, Ley 25.675) y luego la indemnización sustitutiva en concepto de daño moral colectivo por el porcentaje irrecuperable del ambiente (Art. 28 segunda parte, Ley 25.675) la que será depositada en el Fondo de Compensación público del Art. 34 (Ley 25.675).
También con respecto a la integración y composición del Fondo, consideramos que lo sea con fondos cuyo origen provengan de las multas o donaciones. A su vez cerramos la puerta a la posibilidad de que se destine una partida presupuestaria específica para complementar la integración del Fondo, para que no sea el Estado quien se haga cargo de los pasivos ambientales ocasionados por privados.
En cuanto al destino del fondo, además de que sirva para cumplimentar los objetivos fijados en el presente proyecto, se permite también el de compensar el menoscabo ambiental mediante acciones u obras que tiendan a mejorar el ambiente o que representen un disfrute colectivo para la población de la zona afectada. Esta destinación resulta fundamental porque se trata justamente de afectaciones a bienes colectivos que resultan irreparables. Lo que se pretende es la compensación a la colectividad por el menoscabo que significa para ella el no poder disfrutar (hablamos de daños irreversibles) de los bienes afectados como sí lo podrían haber hecho en caso de no haber existido daño.
En estos casos, en que la afección del bien colectivo es irreversible, aparece el daño moral colectivo como un mecanismo compensatorio de ese menoscabo que ahora se presenta como de imposible reparación in natura y nos impide el disfrute de determinado bien colectivo. Explica Mossett Iturraspe que el daño moral colectivo es "una minoración en la tranquilidad anímica y espiritual de la comunidad, equivalente a lesión a intereses colectivos, no patrimoniales. Los daños morales colectivos son personales [...] aunque colectivos el hecho de ser padecido por muchas personas no quita que cada una de ellas lo sienta".
Por otra parte, la presente ley establece que para el uso o disposición de aguas para el inicio de actividades mineras, se deberá contar con el permiso previo de la autoridad competente en materia de aguas. Pero resulta fundamental el requisito de que en el caso de utilización de aguas de carácter interjurisdiccional, será vinculante la aprobación previa de dicha utilización por el Comité de Cuenca correspondiente en su caso, o bien de las autoridades competentes de las jurisdicciones potencialmente afectadas. Es decir, que la provincia potencialmente afectada por el uso de aguas compartidas con otras, deberá otorgar un permiso para la utilización de esas aguas, en concordancia con lo establecido en los Principios de Solidaridad y Cooperación consagrados en la Ley General del Ambiente (ley 25.675), que establecen lo siguiente:
Este artículo cobra especial relevancia atento el extraordinario consumo de agua, que tienen los mega emprendimientos mineros. Los procesos de lixiviación y flotación emplean millones de litros de agua que se contaminan por el aporte de las sustancias tóxicas que utilizan: cianuro, mercurio, ácido sulfúrico, entre otras. Estos gigantescos volúmenes de agua, recurso de altísimo valor para la vida, no será apta nunca más para consumo humano, ni de ganado, ni de cultivos. Un emprendimiento minero metalífero a cielo abierto a gran escala emplea alrededor de 1000 litros de agua por segundo, un equivalente a 86.400.000 litros de agua por día, los 365 días del año. Así, por ejemplo, del propio resumen ejecutivo del Informe de Impacto Ambiental del Proyecto Agua Rica, surge que el mismo utilizará mas de 56 millones de litros diarios de agua.
Por otra parte tenemos el caso de Minera Alumbrera que utiliza más de 100 millones de litros por día.
Claro está que el agua es un recurso natural escaso en el planeta y de vital importancia para el desarrollo de las comunidades. Sólo un 2,59% del agua del planeta es dulce, y sólo un 1% se encuentra en ríos, lagos y mantos subterráneos en forma de agua. El 2% restante se encuentra en forma de hielo.
Por otra parte, se propicia la modificación en lo relativo a la responsabilidad ante el daño ambiental, actualizando dicho precepto legal a la nueva normativa ambiental vigente en nuestro país, y estableciendo la presunción de aquél, ante la infracción de normas administrativas. De esta manera se propicia un régimen acorde a las nuevas tendencias legislativas que tiene como eje central la protección ambiental, y que pone especial énfasis en los Principios Preventivo y Precautorio.
Por otra parte, el proyecto prevé la incorporación de la caducidad de la concesión ante el incumplimiento de las disposiciones establecidas en la presente ley, por los mismos argumentos esgrimidos ut supra.
A su vez, el proyecto prevé la inclusión de tres delitos específicos para la sección ambiental minera.
El derecho penal ha sido utilizado para sancionar aquellas conductas que afectan ciertos valores e intereses imprescindibles para el normal funcionamiento de la sociedad y para su fin último, la paz social.
Considero que el ambiente constituye uno de esos valores fundamentales, debido al rol destacado que siempre tuvo la naturaleza para el desenvolvimiento de la vida y para la obtención de recursos económicos por parte del hombre.
El problema radica en que desde hace ya varios años, el accionar humano, principalmente el vinculado con la actividad industrial, ha provocado el deterioro del medio pudiendo en el corto plazo alterar de forma muy negativa nuestro modo de vida.
A raíz de ello consideramos que el derecho penal debe acudir directamente en defensa del medio ambiente "porque es tan importante, tan imprescindible, que un ataque contra el mismo resquebraja los cimientos de nuestra propia existencia." (18)
Mediante los diferentes artículos que integran el proyecto, intento abarcar las conductas que pudieren llevar a cabo los principales actores de la problemática ambiental, impulsando el cumplimiento de las normas y resoluciones de la administración pública en materia ambiental.
Creo haber logrado la confección de una normativa lo suficientemente específica y concreta para no afectar el principio constitucional de legalidad, inconveniente que en varias legislaciones suele presentarse debido a lo complejo que resulta el asunto ambiental al momento de concretarlo en una normativa penal.
La intención fue articular un sistema sancionador frente a conductas que, con anterioridad, quedaban en la impunidad o con una leve sanción de carácter económico y generar así un sistema preventivo que tenga por objeto el respeto del ambiente.
Por otra parte, en coincidencia con la abundante doctrina y jurisprudencia se establece la competencia federal para el caso de acciones judiciales que deriven de actos u hechos, que por acción u omisión, provoquen, o sean susceptibles de provocar, incidencias o efectos interjurisdiccionales.
Por último, propicio que la totalidad de la información de la ley sea considerada información ambiental en los términos de la ley 25.831 , de manera tal que se garantice el mayor acceso a la misma, y constituya así, un mecanismo más que permita la efectiva participación ciudadana.
(2) PLÁ RODRÍGUEZ, AMÉRICO: "LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO DEL TRABAJO", REVISTA DE LA ASOCIACIÓN DE ABOGADOS DE BUENOS AIRES, AÑO 2, Nº 3, P. 35, MAYO 1979).
(3) ROSATTI, Horacio D., "Derecho ambiental constitucional", p. 91, ED. Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2004.
(4) PARELLADA, Carlos A. "Los principios de responsabilidad civil por daño ambiental en Argentina", p. 243, en Responsabilidad por Daños al Medio Ambiente, Universidad de Externado de Colombia, 2000; BUSTAMANTE ALSINA, Jorge "Derecho ambiental: Fundamentación y normativa", p. 48, Abeledo Perrot 1995; MARTÍN MATEO, Ramón "Tratado de Derecho Ambiental" p. 92, 1991; BOTASSI, Carlos "Derecho Administrativo Ambiental, p. 92 Editorial Platense, 1997; BESALÚ PARKINSON, Aurora: "Daño Ambiental: aspectos relevantes de la responsabilidad", p. 59, en "Obligaciones y contratos en los albores del Siglo XXI", homenaje al profesor doctor Roberto M. LÖPEZ CABANA, Abeledo- Perrot, 2001; en la misma obra colectiva, ver BENJAMÍN, Antonio H. "¿Derechos de la Naturaleza", p. 46, capítulo IX; MORELLO, Augusto M. "La tutela de los intereses difusos en el derecho argentino", p. 59, "Un matiz fuertemente definitorio: lo preventivo", cap. IV, Editora Platense, 1999; JORDANO FRAGA, Jesús: "La responsabilidad de la administración con ocasión de los daños al medio ambiente", Revista de Derecho Urbanístico, Nº 19, p. 19, julio- agosto 1990; LEOPOLDO E SILVA JUNIOR, Alcides: "El Estudio del impacto Ambiental como instrumento de prevención del daño al medio ambiente", p. 33, en "Direito Ambiental em evolucao", 3, bajo la coordinación de PASSOS DE FREITAS, Vladimir, Editorial Juruá, 2002; KISS, Alexandre: "Los principios generales del derecho del medio ambiente", p. 73, Valladolid, 1975; MIRRA, Álvaro Luis V: "Acción Civil Pública y Reparación del Daño al Medio Ambiente", p. 127, Editorial Juárez de Oliveira, 2002; ). Hace tiempo que nuestra doctrina civilista descubrió la función preventiva del derecho de daños (MESSINA de Estrella Gutiérrez, Graciela Nora, "La Responsabilidad Civil en la era tecnológica. Tendencia y prospectiva", p. 208, Abeledo Perrot; ZABALA de GONZALEZ, Matilde "La tutela inhibitoria contra daños", Revista de Responsabilidad Civil y Seguros, año I, Nº1, Enero- Febrero 1999, La Ley; MORELLO Augusto, STIGLITZ, Gabriel "Responsabilidad Civil y Prevención de daños. Los intereses difusos y el compromiso social de la Justicia", L.L. 1987-D- 364; STIGLITZ, Gabriel A. "El daño al medio ambiente en la Constitución Nacional", p. 320, en obra colectiva "Responsabilidad por Daños en el Tercer Milenio", homenaje al profesor doctor Atilio A. ALTERINI, Abeledo- Perrot, 1997).
(5) "Almada, Hugo v. Copetro S.A. y otros" SCJBA, Acuerdo 2078 del 19-5-98, L.L. 1999-C-1129; idem. "Ancore S.A y otros v. Municipalidad de Daireaux", SCJBA, 19-2-2002, bajo anotación de ESAIN, José: "El Derecho Agrario Ambiental y la cuestión de los feed lots", publicado en Buenos Aires/ 6 de noviembre 2002/ JA 2002- IV, fascículo n. 6.
(6) Véase ANDORNO, Roberto "El principio de precaución: un nuevo estándar jurídico para la Era Tecnológica", La Ley, ejemplar del 18/07/2002; GOLDENBERG, Isidoro - CAFFERATTA, Néstor A.: "El principio de precaución", Buenos Aires, 6 de noviembre 2002, JA 2002-IV- fascículo n. 6; y la amplísima bibliografía citada en dicho trabajo de investigación.
(7) García Minella, Gabriela. "Ley General del Ambiente. Interpretando una Nueva Legislación Ambiental", en "Derecho Ambiental - Su actualidad de cara al tercer milenio-". JIMENEZ, Eduardo Pablo. Coordinador. Ediar, Abril de 2004.)
(8) Cuando existan dudas respecto a si una actividad determinada puede provocar daños relevantes al ambiente, no podrá comenzarse dicha actividad, a menos que se despeje completamente dicha duda. En este sentido, dijo la Suprema Corte de la Provincia de Mendoza en el citado caso "Oikos": "... en el caso de la protección del ambiente en el marco del art. 43 de la CN ocurre algo parecido a lo que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido respecto de los derechos de igual rango protegidos por el art. 42 de la CN: 'la duda es fatal para el concesionario'. En nuestro caso, podemos decir: la duda es fatal para el proyecto de explotación hidrocarburífera en trámite..."
(9) Dijo también la Suprema Corte Provincial de Mendoza: "...ante la hipótesis de que existiera alguna duda respecto a la relación causal que vincula al proyecto de explotación y los daños temidos, la solución jurisdiccional implica la aplicación directa del principio precautorio -art. 4°, ley 25.675..."
(10) Existe un imperativo Constitucional (art. 41) de preservación y desarrollo basado en patrones de sustentabilidad.-
(11) Diario de la Convención (Convención Nacional Constituyente, 25ª Reunión-3ª Sesión Ordinaria (Continuación), 5 de agosto de 1994, p. 3312 y sigtes.).
(12) SABSAY, Daniel Alberto, "El nuevo artículo 41 de la Constitución Nacional y la distribución de competencias Nación - Provincias", DJ, 1997-2-783.
(13) Bidart Campos, Tratado de Derecho Constitucional Argentino, t. VI, p. 302 y sigtes., La Reforma Constitucional de 1994.
(14) Sabsay, Daniel: "Las audiencias públicas como modo de participación en la cuestión ambiental".- Suplemento de Derecho Ambiental LL - FARN, año III Nº 2, 12 de sept. 1996
(15) Conf. arts. 37, 38, 39, 40, 42, 86 CN. "En la democracia de la opinión pública, el sentido colectivo -el poder de la gente- se canaliza funcionalmente en una participación directa" Augusto M. Morello.-
(16) Estrategia Interamericana para la Promoción de la Participación Pública en la Toma de Decisiones sobre Desarrollo Sostenible -ISP (OEA, 2001)
(17) Sanchis Moreno, Fe: "El derecho de libre acceso a la información ambiental: buenas prácticas", Valencia, 11/04/97, en página TERRA, vía Internet.-
(18) Sánchez Bravo, Álvaro. "Derecho penal y medio ambiente en la unión europea, ¿solución a un fracaso?", Lexis Nexis Jurisprudencia Argentina, 15/03/2006.

References: artículo 5
 artículo 3
 artículo 5
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 artículo 34
 artículo 7
 artículo 28
 artículo 5
 artículo 5
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 artículo 5
 artículo 31
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 artículo 8
 artículo 38
 artículo 5
 artículo 41
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 artículo 124
 artículo 41
 artículo 4
 artículo 3
 artículo 130
 artículo 6
 artículo 124
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 artículo 19
 artículo 20
 artículo 34
 artículo 28
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