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Timestamp: 2016-10-28 18:12:53+00:00

Document:
1C_38/2016 (13.05.2016)
1C_38/2016 � � Arr�t du 13 mai 2016
Commune mixte de Courgenay,
rue Pierre-P�quignat 4, 2950 Courgenay.
travaux ex�cut�s sans autorisation de construire;
voie de droit,
recours contre la d�cision du Tribunal cantonal de la R�publique et canton du Jura, Pr�sidente de la Cour administrative, du 22 d�cembre 2015.
A.________ est propri�taire de la parcelle n� 322 de la Commune de Courgenay sur laquelle est notamment �rig� un couvert de jardin.
Apr�s avoir constat� que cet am�nagement avait �t� r�alis� sans b�n�ficier d'une autorisation de construire, le Conseil communal de Courgenay a, par d�cision du 17 septembre 2015, ordonn� la suspension imm�diate des travaux; il a par ailleurs imparti � la pr�nomm�e un d�lai de trente jours pour d�poser une demande de r�gularisation; au chapitre des voies de droit, la d�cision indique qu'une opposition peut, dans ce m�me d�lai, �tre d�pos�e aupr�s du conseil communal.
Le 11 octobre 2015, A.________ a recouru contre cette d�cision aupr�s de la Juge administrative du Tribunal de premi�re instance de la R�publique et canton du Jura. Par ordonnance du 19 octobre 2015, celle-ci a d�clar� le recours irrecevable et a transmis le dossier � la commune intim�e afin qu'elle statue sur la cause en proc�dure d'opposition pr�alable.
Sur recours de l'int�ress�e, la Pr�sidente de la Cour administrative du Tribunal cantonal de la R�publique et canton du Jura a ent�rin� cette ordonnance, par arr�t du 22 d�cembre 2015; les travaux litigieux �tant achev�s, la Pr�sidente de la cour cantonale a estim� que la situation n'exigeait pas une intervention imm�diate, de sorte que la d�cision communale aurait d� faire l'objet d'une opposition pr�alable, selon le droit cantonal de proc�dure administrative; la juge unique a enfin confirm� le bien-fond� du renvoi de la cause au conseil communal comme objet de sa comp�tence.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, A.________ demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t attaqu� et de renvoyer la cause au Tribunal de premi�re instance pour qu'il se prononce sur le fond du litige. Elle sollicite �galement d'�tre dispens�e du paiement de l'avance de frais, ce qui lui a toutefois �t� refus� par avis du 28 janvier 2016.
La Pr�sidente de la Cour administrative confirme son arr�t et conclut au rejet du recours. La Commune de Courgenay requiert du Tribunal f�d�ral qu'il confirme l'arr�t entrepris.
Le Tribunal f�d�ral examine d'office sa comp�tence (art. 29 al. 1 LTF). Il contr�le librement la recevabilit� des recours qui lui sont soumis (ATF 141 II 113 consid. 1 p. 116; 140 I 252 consid. 1 p. 254).
L'arr�t attaqu� est une d�cision rendue par une autorit� cantonale de derni�re instance dans une cause de droit public, qui ne tombe pas sous le coup des exceptions de l'art. 83 LTF. En tant qu'il confirme l'irrecevabilit� du recours d�pos� devant la Juge administrative, au motif que la recourante n'a pas pr�alablement form� opposition aupr�s de la commune, ce jugement doit �tre assimil� � une d�cision incidente portant sur la comp�tence fonctionnelle (sur cette notion, cf. PIERRE MOOR ET AL., Droit administratif, vol. II, 2011, ch. 5.4.2.2, p. 670) des instances de la juridiction administrative cantonale; elle peut, � ce titre, en principe, faire l'objet d'un recours devant le Tribunal f�d�ral (art. 92 al. 1 LTF; ATF 138 III 558 consid. 1.3 p. 559; 133 IV 288 consid. 2.1 p. 290); n�anmoins, dans la mesure o� l'arr�t entrepris confirme �galement le renvoi, respectivement le transfert de la cause � un autre stade de la proc�dure, en l'occurrence � celui de l'opposition devant le conseil communal, on peut douter de la recevabilit� du recours (cf. BERNARD CORBOZ, Commentaire LTF, 2014, n. 9 ad art. 92 LTF). Cette question peut toutefois demeurer ind�cise, dans la mesure o� le recours doit �tre �cart� pour d'autres motifs.
Pour le surplus, la recourante a qualit� pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF; cette derni�re a pris part � la proc�dure de recours devant la Pr�sidente de la Cour administrative du Tribunal cantonal et se trouve particuli�rement atteinte par l'arr�t attaqu�, qui confirme la d�cision communale lui intimant de proc�der � la r�gularisation des travaux effectu�s sur son immeuble.
Dans le cadre du pr�sent recours, est seule litigieuse la question de savoir si l'instance pr�c�dente a viol� le droit cantonal de proc�dure administrative en confirmant l'irrecevabilit� du recours form� devant la Juge administrative contre la d�cision communale du 17 septembre 2015; � cet �gard, la recourante se plaint d'une application arbitraire de l'art. 37 al. 1 de la loi cantonale sur les constructions et l'am�nagement du territoire du 25 juin 1987 (LCAT; RS/JU 701.1) ainsi que des art. 94 ss et 118 let. e de la loi de proc�dure et juridiction administrative et constitutionnelle du 30 novembre 1978 (code de proc�dure administrative [Cpa; RS/JU 175.1]).
2.1.�Sauf dans les cas cit�s express�ment � l'art. 95 LTF, le recours ne peut pas �tre form� pour violation du droit cantonal en tant que tel. En revanche, il est toujours possible de faire valoir que la mauvaise application du droit cantonal constitue une violation du droit f�d�ral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou contraire � d'autres motifs de droit constitutionnel (ATF 137 V 143 consid. 1.2 p. 145).
Appel� � revoir l'interpr�tation d'une norme cantonale ou communale sous l'angle restreint de l'arbitraire, le Tribunal f�d�ral ne s'�carte de la solution retenue par l'autorit� cantonale de derni�re instance que si celle-ci appara�t insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adopt�e sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi d�fendue par l'autorit� cantonale ne s'av�re pas d�raisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la l�gislation en cause, cette interpr�tation sera confirm�e, m�me si une autre solution - m�me pr�f�rable - para�t possible (ATF 137 I 1 consid. 2.4 p. 5; 136 III 552 consid. 4.2 p. 560). En outre, pour qu'une d�cision soit annul�e au titre de l'arbitraire, il ne suffit pas qu'elle se fonde sur une motivation insoutenable; encore faut-il qu'elle apparaisse arbitraire dans son r�sultat (ATF 137 I 1 consid. 2.4 p. 5).
Les griefs de violation des droits fondamentaux et des dispositions de droit cantonal sont en outre soumis � des exigences de motivation accrues (art. 106 al. 2 LTF). La partie recourante doit alors indiquer les principes constitutionnels qui n'auraient pas �t� respect�s et expliquer de mani�re claire et pr�cise en quoi ces principes auraient �t� viol�s; de m�me, elle doit citer les dispositions du droit cantonal dont elle se pr�vaut et d�montrer en quoi ces dispositions auraient �t� appliqu�es arbitrairement ou d'une autre mani�re contraire au droit (cf. ATF 136 II 489 consid. 2.8 p. 494; 133 IV 286 consid. 1.4 p. 287).
2.2.�Selon le code cantonal de proc�dure administrative, peuvent notamment faire l'objet d'un recours les d�cisions rendues sur opposition (art. 118 let. a Cpa), les d�cisions non sujettes � opposition au sens de l'art. 95 let. d Cpa (let. b), ainsi que d'autres actes dans les cas pr�vus par la l�gislation (let. e); l'art. 165 let. a�
in initio�Cpa pr�cise � cet �gard que le recours de droit administratif n'est pas recevable lorsque la voie de l'opposition pr�alable est ouverte. L'art. 94 Cpa pr�voit que toute d�cision prise par une autorit� administrative en premi�re instance est sujette � opposition. La proc�dure d'opposition est la condition pr�alable en vue d'une proc�dure ult�rieure de recours aupr�s des instances de la juridiction administrative (art. 96 Cpa). Font toutefois et notamment exception � cette r�gle les affaires administratives dont la nature exige qu'elles soient r�gl�es sur-le-champ par une d�cision imm�diatement ex�cutoire (art. 6 let. e et 95 let. d Cpa).
Aux termes de l'art. 36 al. 1 LCAT, lorsque les travaux de construction sont ex�cut�s sans permis ou en violation des dispositions de celui-ci, l'autorit� comp�tente en mati�re de police des constructions ordonne la suspension des travaux; cette d�cision est imm�diatement ex�cutoire. Si le vice peut �tre �ventuellement corrig� par un permis d�livr� ult�rieurement, l'autorit� de police des constructions impartit au propri�taire ou au titulaire du droit de superficie un d�lai pour pr�senter une demande de permis ou de modification en cours de travaux en l'informant que, si cette demande n'est pas pr�sent�e dans ce d�lai, elle ordonnera le r�tablissement de l'�tat conforme � la loi (art. 36 al. 2 LCAT). Selon l'art. 37 al. 1 LCAT, les d�cisions prises notamment en vertu de l'art. 36 LCAT peuvent �tre attaqu�es dans les trente jours par voie de recours aupr�s du juge administratif.
2.3.�En l'esp�ce, il est constant que les travaux effectu�s sans droit sur la parcelle dont est propri�taire la recourante �taient achev�s lorsque la Juge administrative a rendu son ordonnance, le 19 octobre 2015; la suspension des travaux imm�diatement ex�cutoire, ordonn�e par la d�cision communale du 17 septembre 2015, se r�v�le ainsi sans objet, ce qui n'est d'ailleurs pas contest�. En ce qui concerne l'injonction portant sur le d�p�t d'une demande de r�gularisation, l'instance pr�c�dente a jug� qu'elle ne rev�tait pas un caract�re d'urgence justifiant que la Juge administrative statue sur-le-champ au d�triment de la proc�dure d'opposition pr�vue, de mani�re g�n�rale, � l'encontre d'une d�cision prise en premi�re instance par une autorit� administrative (art. 94 Cpa); se fondant sur la doctrine relative au code de proc�dure cantonal (PIERRE BROGLIN, Le contentieux en mati�re de permis de construire, de police des constructions et d'am�nagement du territoire, en droit jurassien, in RJJ 1991 p. 295 ss n. 3.3 sv. p. 307 sv.), elle a estim� que la d�cision communale ne tombait pas sous le coup de l'exception pr�vue aux art. 6 let. e et 95 let. d Cpa, de sorte que la voie du recours imm�diat de l'art. 37 LCAT n'�tait pas ouverte. Le Tribunal cantonal a par cons�quent confirm� l'irrecevabilit� du recours et le renvoi de la cause � la commune afin que cette derni�re statue en proc�dure d'opposition.
2.4.�La recourante ne pr�tend pas que la d�cision communale remplirait les conditions de l'exception des art. 6 let. e et 95 let. d Cpa; � la suivre, il n'en d�coulerait toutefois pas�
ipso iure�que la proc�dure d'opposition serait en l'esp�ce ouverte � l'encontre de cette d�cision. La recourante soutient que la proc�dure de recours consacr�e par l'art. 37 LCAT, applicable, selon elle, par renvoi de l'art. 118 let. e Cpa, constituerait - contrairement � ce qu'a retenu la juge unique - la seule voie de droit ouverte contre une d�cision de police des constructions fond�e, comme en l'esp�ce, sur l'art. 36 LCAT. Ce faisant, elle soutient implicitement que l'art. 37 LCAT constituerait une�
lex specialis�par rapport � la proc�dure ordinaire d'opposition pr�vue par le code de proc�dure administrative.
2.5.�Il est peu compr�hensible que la recourante n'ait en l'occurrence pas agi par la voie de l'opposition, pourtant express�ment mentionn�e au pied de la d�cision communale. Cela �tant, � l'examen des art. 36 et 37 LCAT et 118 let. e Cpa, on peut, avec l'int�ress�e, s'interroger si le l�gislateur cantonal n'a pas entendu introduire une voie de droit sp�ciale en mati�re de police des constructions, plus particuli�rement dans le domaine de la mise en conformit� de travaux effectu�s sans droit; cette question se pose �galement au regard de la post�riorit� de la LCAT par rapport au code cantonal de proc�dure administrative. Ces consid�rations ne suffisent cependant pas, � elles seules, � rendre arbitraire la solution de la Pr�sidente de la cour cantonale, � l'examen duquel est restreinte la cognition du Tribunal f�d�ral. La d�termination de la loi applicable ne saurait en effet �tre r�duite aux seuls adages, tels que "�
lex specialis derogat generali�" et "�
lex posterior derogat priori�", qui ne b�n�ficient pas d'une port�e absolue (cf. JEAN-EMMANUEL ROSSEL, L'interpr�tation des normes contradictoires, in Les r�gles d'interpr�tation, principes commun�ment admis par les juridictions, 1989, p. 55 ss, 73; PIERRE MOOR ET AL., Droit administratif, Vol. I, 3e �d. 2012, p. 130; DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif g�n�ral, 2014, n. 400 p. 143); la jurisprudence impose une approche nuanc�e, faisant appel aux r�gles d'interpr�tation, pour d�terminer le sens de la loi et si le l�gislateur a souhait� maintenir la loi ant�rieure ou s'il a voulu, au contraire, la supprimer (cf. ATF 141 IV 262 consid. 3.1 p. 266; sur la m�thode appliqu�e par le Tribunal f�d�ral pour l'interpr�tation du droit f�d�ral, cf. �galement ATF 139 V 250 consid. 4.1 p. 254); sur le principe, il n'est ainsi pas exclu qu'une r�gle sp�ciale c�de le pas � une r�gle g�n�rale, selon sa place dans l'ordre juridique, la date de son adoption ou encore les intentions de ses auteurs (ANDR� GRISEL, Trait� de droit administratif, vol. I, 1984, p. 135).
En l'esp�ce, s'agissant de droit cantonal, il appartient � la recourante de d�montrer que l'interpr�tation de la loi � laquelle a proc�d� la Pr�sidente de la Cour administrative du Tribunal cantonal et le r�sultat auquel celle-ci est parvenue seraient arbitraires (art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF). On cherche toutefois en vain dans le recours la pr�sence d'�l�ments concrets - issus par exemple des travaux pr�paratoires - qui traduiraient la volont� du l�gislateur cantonal de s'�carter du r�gime ordinaire limitant la voie du recours imm�diat aux affaires dont la nature exige - comme en cas de suspension de travaux illicites en cours - un r�glement imminent; l'approche suivie par la Pr�sidente de la cour cantonale est au contraire soutenue par la doctrine cantonale r�cente (BROGLIN/WINKLER DOCOURT, Proc�dure administrative, principes g�n�raux et proc�dure jurassienne, 2015, n. 356 p. 126 s.; PIERRE BROGLIN, Manuel de proc�dure administrative jurassienne, 2009, n. 242 p. 114 s.). Quoi qu'il en soit, cette interpr�tation n'appara�t pas insoutenable dans la mesure o�, d'une part, elle se fonde sur le crit�re objectif de la n�cessit� de r�gler sur-le-champ une situation urgente et o�, d'autre part, elle permet, dans les autres cas, aux administr�s de b�n�ficier d'un degr� de juridiction suppl�mentaire, renfor�ant par l� m�me leur protection juridique. Dans son r�sultat, enfin, la solution � laquelle parvient l'instance pr�c�dente n'est pas non plus arbitraire. On ne discerne en particulier pas quel pr�judice la recourante subirait du fait de l'arr�t attaqu�: les instances judiciaires ont en effet, apr�s avoir constat� l'irrecevabilit� de son recours, transmis la cause � la commune comme objet de sa comp�tence (cf. art. 31 al. 2 et 45 al. 2 Cpa) pour qu'elle statue sur le fond, dans le cadre d'une proc�dure pr�alable d'opposition; il appartiendra, le moment venu, � la recourante - qui conserve � cet �gard tous ses droits - de recourir contre la d�cision communale sur opposition � intervenir, si elle l'estime alors opportun.
2.6.�Il s'ensuit que le grief d'application arbitraire du droit cantonal doit �tre �cart�.
Sur le vu de ce qui pr�c�de, le recours est rejet� dans la mesure de sa recevabilit�. La recourante n'ayant pas formellement requis l'assistance judiciaire et les conditions de l'art. 64 LTF n'apparaissant pas r�alis�es, les frais de justice sont mis � sa charge (art. 65 et 66 al. 1 LTF); ceux-ci seront n�anmoins r�duits compte tenu de la nature particuli�re de l'affaire. Il n'est pas allou� de d�pens (art. 68 al. 3 LTF).
Les frais judiciaires, arr�t�s � 1'500 francs, sont mis � la charge de la recourante.
Le pr�sent arr�t est communiqu� � la recourante, � la Commune mixte de Courgenay ainsi qu'au Tribunal cantonal de la R�publique et canton du Jura, Pr�sidente de la Cour administrative.

References: ATF 
 art. 92
 art. 94
 ATF 
 art. 6
 art. 6
 art. 36
 ATF 
 ATF 
 art. 31