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Timestamp: 2020-08-08 14:21:33+00:00

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﻿ Sentencia 2008-00274 de agosto 8 de 2013
SENTENCIA 2008-00274 DE 08 DE AGOSTO DE 2013
CONTENIDO:ESTUDIO DE NULIDAD. LA CIRCULAR 63 DEL 2007, SOBRE LA COBERTURA DE SERVICIOS DE SALUD Y LA OBLIGATORIEDAD DE REALIZACIÓN DE PRUEBAS DIAGNÓSTICAS Y CONFIRMATORIAS PARA VIH, NO ES ENJUICIABLE ANTE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, PORQUE SE TRATA DE UN ACTO DE SERVICIO DEL MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (HOY MINISTERIO DE SALUD) QUE SE LIMITA A REPRODUCIR EL CONTENIDO DE OTRAS NORMAS, SIN ALTERAR LO CONTEMPLADO EN ELLAS, POR LO TANTO, EL DOCUMENTO NO CONSTITUYE UN ACTO ADMINISTRATIVO QUE CREE, MODIFIQUE O EXTINGA UNA SITUACIÓN CAPAZ DE PRODUCIR EFECTOS JURÍDICOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, ATENCIÓN EN SALUD A PERSONA CON VIH, IMPEDIMENTO, FOSYGA, PLAN OBLIGATORIO DE SALUD
Sentencia 2008-00274 de agosto 8 de 2013
Ref.: Expediente 2008-00274-00
La actora pretende la nulidad de la Circular 0063 de 26 de septiembre de 2007, por medio de la cual el Ministro de la Protección Social, recuerda a las entidades promotoras de salud de ambos regímenes (EPS-EPS´S), a la Superintendencia Nacional de Salud y a las entidades responsables de los regímenes de excepción, acerca de las normas que regulan la “cobertura de servicios de salud y la obligatoriedad para la realización de las pruebas diagnósticas y confirmatorias para VIH”.
Dicha circular dispone:
“CIRCULAR 0063 DE 2007
Para: entidades promotoras de salud de ambos regímenes (EPS - EPS’S), entidades adaptadas, direcciones territoriales de salud, Superintendencia Nacional de Salud, prestadores de servicios de salud y entidades responsables de los regímenes de excepción.
De: Ministerio de la Protección
Asunto: Cobertura de servicios de salud y la obligatoriedad para la realización de las pruebas diagnósticas y confirmatorias para VIH.
Fecha: Bogotá, D.C., 26 de septiembre de 2007.
En desarrollo de las competencias consagradas en la Ley 100 de 1993 y las facultades contenidas en el Decreto-Ley 205 de 2003, este ministerio como ente rector del sistema general de seguridad social en salud, con el propósito de que se cumplan las normas que regulan la cobertura de salud y teniendo en cuenta que, de manera reiterada, se viene incumpliendo con la obligación de realizar las pruebas diagnósticas y confirmatorias para VIH, así como la entrega de medicamentos y la prestación de la atención integral a los pacientes con VIH/sida, se permite recordar que:
La Resolución 5261 de 1994, en el capítulo VI del libro I, fija las actividades, intervenciones y procedimientos de diagnóstico: las pruebas diagnósticas para VIH/sida, anticuerpos VIH 1; sida, anticuerpos VIH 2; sida, antígeno P24; sida, prueba confirmatoria (Western Blot otros).
El Acuerdo 000306 de 2005, del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, establece las acciones para promoción de la salud y prevención de la enfermedad y en lo referente a la cobertura incluye las actividades, procedimientos e intervenciones de protección específica y detección temprana, entendiéndose estas últimas, como el diagnóstico oportuno de la enfermedad y atención de enfermedades de interés en salud pública.
Señala el literal a) del artículo 2º del precitado Acuerdo 000306 de 2005 que la cobertura incluye las actividades, procedimientos e intervenciones de protección específica, detección temprana y atención de enfermedades de interés en salud pública, que comprende los diferentes insumos necesarios para el cumplimiento de las normas de calidad y guías adoptadas mediante las resoluciones 412 y 3384 de 2000 y la 968 de 2002.
El artículo 3º de la Ley 972 de 2005 establece que las entidades que conforman el sistema general de seguridad social en salud, bajo ningún pretexto podrán negar la asistencia de laboratorio, médica u hospitalaria requerida, al paciente infectado con el VIH-sida, según lo aprobado por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.
La Resolución 003442 de 2006, en el artículo 1º adopta las guías de práctica clínica para VIH/sida, las cuales serán de obligatoria referencia para la atención de las personas con infección por VIH, por parte de entidades promotoras de salud de ambos regímenes, instituciones prestadoras de servicios de salud.
El Decreto 3518 del 2006, en el literal b) del artículo 11, establece que se deberá garantizar la realización de acciones individuales tendientes a confirmar los eventos de interés en salud pública sujetos a vigilancia y asegurar las intervenciones individuales y familiares del caso.
Finalmente, que dentro de las responsabilidades a cargo de las EPS, contempladas en el Decreto 3039 de 2007 por el cual se adopta el plan nacional de salud pública, se establece “Adoptar y aplicar las normas técnico-científicas, administrativas y financieras para el cumplimiento de las acciones individuales en salud pública, incluidas en el plan obligatorio de salud - POS del régimen contributivo y del régimen subsidiado”.
En consecuencia, la realización de las pruebas diagnósticas y confirmatorias para VIH/sida, son obligatorias y deben estar garantizadas en todos los casos por las entidades promotoras de salud de ambos regímenes EPS - EPS’s, las entidades adaptadas, las entidades responsables de los regímenes de excepción y los prestadores de servicios de salud, debiendo tener presente que su incumplimiento será objeto de las investigaciones y sanciones que en desarrollo de las facultades de inspección, vigilancia y control adelanten las autoridades competentes.
Del contenido de la circular acusada no se infiere que la administración esté adoptando decisión alguna que implique una declaración unilateral de voluntad capaz de producir efectos jurídicos, sino que a través de la misma se está recordando a las entidades promotoras de salud de ambos regímenes (EPS-EPS´S), a la Superintendencia Nacional de Salud y a las entidades responsables de los regímenes de excepción, las normas que regulan la cobertura de salud, que indican la obligación de realizar las pruebas diagnósticas y confirmatorias para VIH/sida y de garantizarlas en todos los casos y que su incumplimiento será objeto de las investigaciones y sanciones, que en desarrollo de las facultades de inspección, vigilancia y control adelanten las autoridades competentes.
En primer lugar, la circular acusada, en su parte inicial, cita y trae a colación el contenido del literal a), del artículo 2º, del Acuerdo 000306 de 2005 y el capítulo VI del libro I de la Resolución 5261 de 1994, esto es, las normas que regulan la cobertura de salud.
En efecto, el artículo 2º del Acuerdo 000306 de 2005, “por medio del cual se define el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado”, dispone:
“Artículo 2º.
Contenidos del plan obligatorio de salud del régimen subsidiado POS-S.
La cobertura incluyelas actividades, procedimientos e intervenciones de protección específica, detección temprana y atención de enfermedades de interés en salud pública, según normas mencionadas en el artículo 1º del presente acuerdo comprende los diferentes insumos necesarios para el cumplimiento de las normas de calidad, según normas y guías adoptadas mediante Resolución 412 del 2000, 3384 de 2000 y la 968 de 2002 o las normas que las adicionen, modifiquen y sustituyan, con las exclusiones señaladas en el artículo 3º de la Resolución 3384 de 2000…”.
Es del caso observar que el artículo 1º del antes citado acuerdo, aún cuando no lo menciona, guarda relación con la normativa que trata la circular sub examine, cuando establece:
Marco de referencia del plan obligatorio de salud del régimen subsidiado, POS-S. Para definir los contenidos del plan obligatorio del régimen subsidiado, POS-S, se tendrán en cuenta las disposiciones señaladas por:
— El manual de actividades, procedimientos e intervenciones del plan obligatorio, adoptado mediante Resolución 5261 de 1994, o las normas que lo adicionen, modifiquen o sustituyan.
— El conjunto de normas técnicas y guías de atención adoptadas mediante Acuerdo 117 de 1998, Resolución 412 de 2000, teniendo en cuenta lo establecido en el Acuerdo 229 y en las resoluciones 3384 de 2000 y 968 de 2002 o las normas que las adicionen, modifiquen o sustituyan.
En consecuencia, el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado, POS-S, incluye actividades, procedimientos e intervenciones, servicios, insumos y medicamentos o tecnología descritos en las referencias normativas citadas en el presente artículo, siempre y cuando correspondan a los contenidos del presente acuerdo”.
Por su parte, la Resolución 5261 de 1994, “por la cual se establece el manual de actividades, intervenciones y procedimientos del plan obligatorio de salud en el sistema general de seguridad social en salud”, que también se cita, en su capítulo VI del libro I, artículo 74, prevé:
“RESOLUCIÓN NÚMERO 5261 DE 1994
Actividades, intervenciones y procedimientos de diagnóstico y tratamiento nomenclatura y clasificación
ART. 74.—Fijar como actividades y procedimientos de laboratorio clínico, los siguientes:
19878 sida, anticuerpos VIH 1
19879 sida, anticuerpos VIH 2
19882 sida, antígeno P24
19884 sida, prueba confirmatoria (Western Blot, otros)”
De lo anterior se colige, que la parte inicial de la citada circular no hace más que reproducir lo dispuesto en las normas transcritas, que señalan, por una parte, que dentro del contenido del plan obligatorio de salud del régimen subsidiado, POS-S, se encuentran las acciones para la promoción de la salud y prevención de la enfermedad, y que dentro de dichas acciones están incluidas las actividades, procedimientos e intervenciones de protección específica, detección temprana y atención de enfermedades de interés en salud pública; y, por otra parte, que dentro de las actividades y procedimientos de laboratorio clínico para el diagnóstico y el tratamiento, comprendidas dentro del plan obligatorio de salud, se encuentran las pruebas diagnósticas y confirmatorias para el VIH/sida.
En segundo lugar, la circular demandada cita la Ley 972 de 2005, la cual dispone, en lo pertinente:
“LEY 972 DE 2005
Diario Oficial Nº 45.970 de 15 de julio de 2005
El Estado y el sistema general de seguridad social en salud, garantizará el suministro de los medicamentos, reactivos y dispositivos médicos autorizadospara el diagnóstico y tratamiento de las enfermedades ruinosas o catastróficas, de acuerdo con las competencias y las normas que debe atender cada uno de ellos.
Las investigaciones, multas y sanciones aquí previstas estarán a cargo de la Superintendencia de Salud o quien haga sus veces, la que podrá delegar en las secretarías departamentales y distritales de salud, las cuales actuarán de conformidad al proceso sancionatorio de que trata el Decreto 1543 de 1997 que, para el presente caso, no superará los sesenta (60) días hábiles. El no pago de las multas será exigible por cobro coactivo, constituyéndose la resolución sancionatoria, debidamente ejecutoriada, en título ejecutivo. Los dineros producto de multas irán con destino al Fondo de Solidaridad y Garantías Subcuenta, ECAT” (negrillas y subrayas fuera del texto).
También, la circular acusada cita las siguientes normas: los artículos 23 del Decreto 2323 de 2006, 1º de la Resolución 003442 de 2006, 11, literal b), del Decreto 3518 de 2006 y el Decreto 3039 de 2007.
El Decreto 2323 de 2006, prevé:
“DECRETO 2323 DE 2006
por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 9ª de 1979 en relación con la red nacional de laboratorios y se dictan otras disposiciones.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, la Ley 9ª de 1979 y los artículos 45 de la Ley 489 de 1998 y 42 numerales 42.6 y 42.12, 47 numeral 47.3, y 52 numeral 52.3 de la Ley 715 de 2001,
4. Exámenes de laboratorio de interés en salud pública. Pruebas analíticas orientadas a la obtención de resultados para el diagnóstico y/o confirmación de los eventos sujetos a vigilancia en salud pública y exámenes con propósitos de vigilancia y control sanitario, de conformidad con las disposiciones que sobre la materia establezca el Ministerio de la Protección Social.
3. Los exámenes de laboratorio de interés en salud pública para el diagnóstico individual en el proceso de atención en salud, serán financiados con cargo a los recursos del plan obligatorio de salud contributivo y subsidiado según la afiliación del usuario al sistema general de seguridad social en salud o con cargo a los recursos para la atención de la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, de conformidad con la normatividad vigente”.
Por su parte, el artículo 1º de la Resolución 3442 de 2006, dispone:
“ARTÍCULO PRIMERO.—Guías de Práctica Clínica. Adoptar las guías de práctica clínica para VIH /sida y enfermedad renal crónica, anexas a la presente resolución, las cuales serán de obligatoria referencia para la atención de las personas con infección por VIH y con enfermedad renal crónica, por parte de entidades promotoras de salud, administradoras del régimen subsidiado, instituciones prestadoras de servicios de salud, y en lo que sea competencia de las administradoras de riesgos profesionales”.
El literal b), del artículo 11 del Decreto 3518 de 2006, señala:
“ART. 11.—Funciones de las entidades administradoras de planes de beneficios de salud. Las entidades promotoras de salud y entidades adaptadas, las administradoras del régimen subsidiado, las empresas de medicina prepagada y las entidades responsables de los regímenes de excepción de que tratan el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 647 de 2001, tendrán las siguientes funciones en relación con el sistema de vigilancia en salud pública:
b) Garantizar la realización de acciones individuales tendientes a confirmar los eventos de interés en salud pública sujetos a vigilancia y asegurar las intervenciones individuales y familiares del caso”.
A su vez, el Decreto 3039 de 2007, establece:
“DECRETO NÚMERO 3039 DE 2007
En uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y los artículos 154 de la Ley 100 de 1993, 42 de la Ley 715 de 2001 y 33 de la Ley 1122 de 2007
CAPÍTULO VI. Responsabilidades de los actores del sector salud
Sin perjuicio de las competencias establecidas en las normas legales, corresponde a las entidades promotoras de salud - EPS y a las entidades que ejercen funciones de entidades promotoras de salud - EPS de los regímenes contributivo y subsidiado asumir, frente al plan nacional de salud pública, las siguientes responsabilidades:
5. Adoptar y aplicar las normas técnico-científicas, administrativas y financieras para el cumplimiento de las acciones individuales en salud pública incluidas en el plan obligatorio de salud - POS del régimen contributivo y del régimen subsidiado”.
Si se compara la circular impugnada con las normas antes transcritas, se observa claramente que lo único que hace dicha circular es reiterar los mandatos de otras normas de mayor jerarquía, que guardan relación con la temática de aquélla, que señalan la obligación de realizar los procedimientos necesarios para el diagnóstico y confirmación de VIH/sida, específicamente, los exámenes de laboratorio, así como la manera de garantizarlos.
De igual forma, recuerda aquellas disposiciones que indican quiénes tienen acceso a dichos procedimientos, quiénes están obligados a realizarlos, con cuáles recursos serán financiados, además, de reiterar que su incumplimiento será objeto de investigaciones, multas y sanciones, por parte de la Superintendencia Nacional de Salud o quien haga sus veces.
En virtud de lo anterior, es evidente que se trata pues de un acto de servicio del Ministerio de la Protección Social que se limita a reproducir el contenido de otras normas sin alterar lo contemplado en ellas, razón por la cual no constituye un acto administrativo que cree, modifique o extinga una situación jurídica, capaz de producir efectos jurídicos.
En relación con la naturaleza de las circulares, esta Sección se remite y prohíja lo expresado en la sentencia de 7 de abril de 2011 (Exp. 2007-00079-00, actora: María Patricia Velasco Sierra), en la que se dijo:
“Sobre la naturaleza jurídica de las circulares, el Consejo de Estado, ha reiterado la diferencia entre las que constituyen actos administrativos y aquellas de carácter informativo o instructivo, en las cuales no hay decisiones que produzcan efectos jurídicos nuevos, en el sentido de crear, modificar o extinguir una situación jurídica, capaz de producir efectos jurídicos.
Por considerar que resume el criterio de la Sección sobre la naturaleza de las circulares que emanan de la autoridad pública, se trae a colación la sentencia del 25 de septiembre de 2003 (Exp. 2002-00092-01(7807), consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero), en la cual expresó:
“Sobre el particular, han sido copiosas las precisiones jurisprudenciales y doctrinarias sobre el alcance jurídico de las circulares externas y las instrucciones de servicio. A manera de ilustración, basta citar algunas así:
“El alcance jurídico de los actos administrativos de servicio, es el de instruir, orientar o coordinar a la administración, pero, jamás tienen la virtualidad de obligar, ejemplo los conceptos de los asesores jurídicos; los certificados de tiempo de servicio(1).
“Puede ocurrir, que por extralimitación de funciones, o por error de técnica administrativa, en una circular o carta de instrucción, se expidan decisiones, que son verdaderos actos administrativos, en tal caso se deben reconocer, y pueden ser demandables por vicios en su formación, ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo, lo cual ocurre con demasiada frecuencia”(2).
De la misma manera, la jurisprudencia del Consejo de Estado, en reiteradas ocasiones ha sostenido que si las circulares o las cartas de instrucción, tienen por objeto dar a conocer el pensamiento o concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias, o impartir instrucciones a los empleados de las distintas dependencias sobre la mejor manera de cumplir las disposiciones normativas, sin que se contengan decisiones, se está en presencia de simples actos de servicio. “Pero si en las circulares de servicio, o con ocasión de ellas, se adoptan nuevasprescripciones, no comprendidas en disposiciones precedentes, se trata de actos administrativos ordinarios, que crean situaciones jurídicas, susceptibles de invalidarse por las causas generales”(3) (destacado fuera del texto).
Y en reciente providencia emanada de esta Sala se manifestó sobre el particular: “Esa posibilidad de demandar las circulares de servicio está condicionada a que las mismas contengan una decisión de la autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y puedan, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente al administrado, pues de no ser así, si la circular se limita a reproducir lo decidido por otras normas, para efectos de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, entonces la circular no será un acto pasible de demanda”(4) (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. Sent. de feb. 10/2000, C.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero)”.
Igualmente, mediante sentencia de 9 de marzo de 2009 (Exp. 2005-00285, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Planeta), la Sala consideró:
En ese sentido, mediante providencia del 3 de febrero de 2000, esta Sala manifestó: “El Código Contencioso Administrativo, artículo 84, modificado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, prevé la posibilidad de demandar las circulares de servicio, en cuanto revistan el carácter de acto administrativo, entendido éste como manifestación de voluntad de la administración, destinada a producir efectos jurídicos, en cuanto crea, suprime o modifica una situación jurídica. Si la circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurídicos externos, bien porque permanezca en el interior de los cuadros de la administración como una orientación para el desarrollo de la actividad administrativa, o bien porque se limite a reproducir la decisión de una autoridad diferente, no se considerará entonces un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, porque en dicha hipótesis no se presenta la posibilidad de que los derechos de los administrados sean vulnerados” (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. Rad. 5236 del 3 de febrero de 2000, C.P. Manuel Santiago Urueta)”.
En este orden de ideas, encuentra la Sala que la circular acusada no es enjuiciable ante esta jurisdicción, por no contener una decisión capaz de producir efectos jurídicos, pues se limita a reproducir el contenido y reglas de otras normas y, por lo mismo, se inhibirá de pronunciarse sobre las súplicas de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
INHÍBESE de pronunciarse sobre las súplicas de la demanda, de conformidad con las razones anteriormente expuestas en la parte motiva de esta providencia.
(4) Consejo de Estado. Sección Primera. Expediente 5064, M.P. Manuel Urueta Ayola. Sentencia de 14 de octubre de 1999.

References: Resolución 
 artículo 2
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 11
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 2
 artículo 1
 Resolución 
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 1
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 74
 resolución 
 Resolución 
 artículo 189
 artículo 1
 Resolución 
 artículo 11
 artículo 279
 artículo 189
 artículo 84
 artículo 14