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Timestamp: 2019-12-07 03:09:52+00:00

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BVerfG, Beschluss vom 24.11.2009 - 2 BvR 1387/04 - openJur
Beschluss vom 24.11.2009 - 2 BvR 1387/04
BVerfG, Beschluss vom 24.11.2009 - 2 BvR 1387/04
openJur 2009, 1302
vorher: Az. 6 C 20.03
Öffentliches Recht Bank- und Börsenrecht Verfassungsrecht
Artt. 3 Abs. 1, 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 GG; §§ 8 Abs. 3 Satz 2, 8 Abs. 2 Satz 3 EAEG; § 3 BeitragsVO
b) Nach dem gesetzlichen Regelfall in § 6 Abs. 1 Satz 1 EAEG werden bei der Kreditanstalt für Wiederaufbau Entschädigungseinrichtungen als nicht rechtsfähige Sondervermögen des Bundes errichtet, denen jeweils eine Institutsgruppe zugeordnet ist. § 6 Abs. 1 Satz 2 EAEG unterscheidet zwischen drei Institutsgruppen - erstens privatrechtliche und, zweitens, öffentlichrechtliche Einlagenkreditinstitute sowie, drittens, „andere Institute“. Mit den Aufgaben und Befugnissen einer Entschädigungseinrichtung kann unter den Voraussetzungen des § 7 EAEG auch eine juristische Person des Privatrechts beliehen werden. Auf dieser Grundlage sind die Institute der Entschädigungseinrichtung deutscher Banken GmbH (dazu Verordnung des Bundesministers der Finanzen vom 24. August 1998,BGBl I S. 2391 ), der Entschädigungseinrichtung des Bundesverbandes Öffentlicher Banken Deutschlands GmbH (dazu Verordnung des Bundesministers der Finanzen vom 24. August 1998,BGBl I S. 2390) oder der Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen zugeordnet.
1. Öffentliche Abgaben greifen in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ein, wenn sie in engem Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs stehen und objektiv eine berufsregelnde Tendenz erkennen lassen (vgl.BVerfGE 98, 83 <97>; 113, 128 <145> ). Die vom Gesetz als Beitrag bezeichnete Abgabe knüpft - insoweit ähnlich der Umlage zur Finanzierung der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht in den Aufsichtsbereichen Kredit- und Finanzdienstleistungswesen und Wertpapierhandel (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 16. September 2009 - 2 BvR 852/07 -, WM 2009, S. 2023) - tatbestandlich unmittelbar an die Tätigkeit bestimmter Unternehmen auf dem Finanzmarkt an und bemisst sich im Grundsatz nach dem Geschäftsumfang. Wie jene Umlage dient auch hier das Abgabenaufkommen der Gewährleistung der Rahmenbedingungen eines spezifischen Marktes, und die Abgabepflichtigen werden wegen der Beteiligung an diesem Markt in Anspruch genommen. Eine solche Abgabenregelung greift in die Berufsfreiheit der Abgabepflichtigen ein und ist nur aufgrund eines Gesetzes zulässig, das auch im Übrigen mit der Verfassung in Einklang steht (vgl.BVerfGE 113, 128 <145>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 12. Mai 2009 - 2 BvR 743/01 -, NVwZ 2009, S. 1030).
a) Nach dem tatbestandlich bestimmten materiellen Gehalt der Abgabe (vgl. BVerfGE 108, 1 <13>; 108, 186 <212>; 110, 370 <384>; 113, 128 <145 f.>) kann diese nicht als Steuer, sondern nur als eine nichtsteuerliche Abgabe verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden. Die Jahresbeiträge nach § 8 Abs. 2, 3 EAEG werden nicht wie Steuern zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben. Vielmehr hat der Gesetzgeber die Abgabepflicht dem Grunde und der Höhe nach mit dem Anfall bestimmter Kosten für die Erledigung einer speziellen Aufgabe tatbestandlich verbunden (vgl.BVerfGE 82, 159 <178>; 91, 186 <201>;* 110, 370 <384>; 113, 128 <145 f.> ) und so den Finanzbedarf für die Errichtung und die Aufgabenerfüllung eines Fonds zur Durchführung der Anlegerentschädigung als Sonderlast ausgewiesen und durch § 8 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 EAEG der besonderen Finanzierungsverantwortung der Gruppe der in § 1 Abs. 1 EAEG näher bestimmten Institute zugeordnet.
Eine Rechtfertigung der vom Gesetzgeber in § 8 Abs. 2, 3 EAEG als Jahresbeitrag bezeichneten Abgabe als Gebühr oder Beitrag kommt nicht in Betracht. Die Abgabe wird unabhängig von der tatsächlichen oder potentiellen Inanspruchnahme einer staatlichen Einrichtung oder Leistung von allen einer Entschädigungseinrichtung zugeordneten Instituten zur Erfüllung von Entschädigungsansprüchen von Anlegern im Fall der Insolvenz eines Mitglieds dieser Gruppe erhoben. Es handelt sich um eine an die Marktteilnahme anknüpfende Zuweisung von Vor- und Nachteilen eines auf Marktstabilisierung zielenden Anlegerschutzes, nicht aber um individuelle Leistungsrechtsverhältnisse zwischen Staat und Abgabepflichtigen, wie sie für zulässige Gebühren und Beiträge kennzeichnend sind (vgl.BVerfGE 108, 186 <220>; 110, 370 <388>; 113, 128 <148>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 16. September 2009 - 2 BvR 852/07 -, WM 2009, S. 2023 <2024>).
Die Abgabe erfüllt auch nicht die Voraussetzungen einer Ausgleichsabgabe eigener Art oder weist sonstige unterscheidungskräftige besondere Belastungsgründe auf, die eine Konkurrenz dieser Abgabe zur Steuer ausschließen könnten (vgl.BVerfGE 57, 139 <167 f.>; 67, 256 <277 f.>; 78, 249 <269>; 92, 91 <117>; 93, 319 <345 ff.>; 108, 186 <220>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 16. September 2009 - 2 BvR 852/07 -, WM 2009, S. 2023 <2024>).
b) aa) Für ähnlich den Steuern „voraussetzungslos“ erhobene Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion (Sonderabgaben im engeren Sinn) hat das Bundesverfassungsgericht die allgemeinen finanzverfassungsrechtlichen Begrenzungen für nichtsteuerliche Abgaben in besonders strenger Form präzisiert. Sonderabgaben im engeren Sinn zeichnen sich dadurch aus, dass der Gesetzgeber Kompetenzen außerhalb der Finanzverfassung in Anspruch nimmt, obwohl weder ein Gegenleistungsverhältnis noch ähnlich unterscheidungskräftige besondere Belastungsgründe eine Konkurrenz der Abgabe zur Steuer ausschließen. Sie schaffen trotz ihrer Ähnlichkeit mit den Steuern neben diesen und außerhalb der Grundsätze steuergerechter Verteilung der Gemeinlasten zusätzliche Sonderlasten und gefährden in den Fällen organisatorischer Ausgliederung des Abgabenaufkommens und seiner Verwendung aus dem Kreislauf staatlicher Einnahmen und Ausgaben zugleich das Budgetrecht des Parlaments. Wegen dieser Gefährdungen der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung, der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen sowie des parlamentarischen Budgetrechts unterliegen Sonderabgaben engen Grenzen und müssen gegenüber den Steuern seltene Ausnahmen bleiben (stRspr; vgl.BVerfGE 55, 274 <308>; 108, 186 <217> m.w.N.; 113, 128 <149 f.>).
Danach darf sich der Gesetzgeber der Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit einer Sonderabgabe darf nur eine homogene Gruppe belegt werden, die in einer spezifischen Beziehung (Sachnähe) zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht und der deshalb eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann. Das Abgabenaufkommen muss gruppennützig verwendet werden. Zusätzlich muss der Gesetzgeber im Interesse wirksamer parlamentarisch-demokratischer Legitimation und Kontrolle die erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich vollständig dokumentieren (vgl.BVerfGE 108, 186 <218 f.>) und ihre sachliche Rechtfertigung in angemessenen Zeitabständen überprüfen (vgl. BVerfGE 55, 274 <308> ). Zwischen der spezifischen Beziehung oder auch Sachnähe der Abgabepflichtigen zum Zweck der Abgabenerhebung, einer daraus ableitbaren Finanzierungsverantwortung und der gruppennützigen Verwendung des Abgabenaufkommens besteht eine besonders enge Verbindung. Sind Sachnähe zum Zweck der Abgabe und Finanzierungsverantwortung der belasteten Gruppe der Abgabepflichtigen gegeben, so wirkt die zweckentsprechende Verwendung des Abgabenaufkommens zugleich gruppennützig, entlastet die Gesamtgruppe der Abgabenschuldner nämlich von einer ihrem Verantwortungsbereich zuzurechnenden Aufgabe. Die Erfüllung dieser Merkmalsgruppe in ihrem Zusammenspiel bildet zugleich den entscheidenden Rechtfertigungsgrund für eine zu der Gemeinlast der Steuern hinzutretende Sonderlast und sichert so die Wahrung verhältnismäßiger Belastungsgleichheit (vgl. zuletzt m.w.N. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 16. September 2009 - 2 BvR 852/07 -, WM 2009, S. 2023 <2024>).
Die Ausgestaltung funktionsfähiger Entschädigungssysteme auf dem Finanzmarkt stellt eine außerordentlich komplexe Aufgabe dar (dazu informativ Bigus/Leyens, Reform der Anlegerentschädigungseinrichtungen und Einlagensicherungssysteme in Deutschland, Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen, Bern/Hamburg, 28. April 2008, insb. S. 28 ff., 46 ff., zusammenfassend S. 157 ff.). Der Gesetzgeber hat mit dem Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetz im Jahr 1998 regulatorisches Neuland betreten, auf dem Einschätzungen und Prognosen mit erheblichen Unsicherheiten verbunden sind. Vor dem Hintergrund der spezifisch unterschiedlichen Ausgangssituation der Einlagenkreditinstitute auf der einen Seite und der „anderen“ Institute (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 EAEG) auf der anderen Seite war die Anknüpfung an erprobte organisatorische Strukturen bereits vorhandener Entschädigungseinrichtungen mit der korrespondierenden Bildung unterschiedlicher Institutsgruppen in dieser Situation dem Grunde nach gut vertretbar. Der Gesetzgeber konnte im Hinblick auf die Eignung der Bildung unterschiedlicher Institutsgruppen nach allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsätzen einen gewissen Einschätzungs- und Prognosespielraum für sich in Anspruch nehmen (vgl.BVerfGE 110, 141 <157 f.> m.w.N.). Ob die Erfahrungen mit dem späteren Entschädigungsfall von der ganz außergewöhnlichen Größenordnung der Phönix Kapitaldienst GmbH mit anfangs rund 29.400 Anmeldungen von Entschädigungsansprüchen (näher dazu etwa Tätigkeitsbericht 2008 der Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen, S. 9, 11 ff., www.e-d-w.de) zwischenzeitlich zu einer Verengung dieses Spielraums geführt haben, bedarf hier keiner Entscheidung, da dies jedenfalls nicht die Rechtmäßigkeit der in den Streitjahren 1999 bis 2001 geltenden Entschädigungsregelung betrifft.
Wenn der Gesetzgeber nicht auf die je konkrete Tätigkeit, sondern auf den nach der Zulassung möglichen Tätigkeitskreis abstellt, so ist das, auch
mit Blick auf die Typisierungsbefugnis des Sonderabgabengesetzgebers (vgl. BVerfGE 82, 159 <185 f.>; 108, 186 <226>), verfassungsrechtlich unbedenklich. Die Abgabepflicht fungiert als ein die Finanzmarktaufsicht ergänzendes Instrument der Finanzmarktregulierung und erfasst deshalb die Institute je nach dem Zuschnitt ihrer Zulassung zum Markt. Angesichts der Möglichkeit der Institute, innerhalb der aufsichtsrechtlichen Zulassung jederzeit das eigene Geschäftsfeld einzuschränken oder auszuweiten, wäre ein Abstellen auf die konkrete Tätigkeit weder praktikabel noch mit einer sicher planbaren finanziellen Ausstattung der Sicherungseinrichtungen vereinbar. Besonderheiten des jeweils tatsächlichen Geschäftsfeldes werden danach konsequent - nur - bei der Bemessungsgrundlage der Abgabe gemäß § 2 Abs. 2 BeitragsVO dadurch berücksichtigt, dass die Geschäfte mit nicht entschädigungsberechtigten Anlegern nur zu 10% in die Bemessungsgrundlage der Abgabe einzustellen sind.
Die Jahresbeiträge zur Finanzierung der Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen finden ihre Rechtfertigung in einer Verantwortlichkeit für die Folgen gruppenspezifischer Zustände und Verhaltensweisen (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 16. September 2009 - 2 BvR 852/07 -, WM 2009, S. 2023 <2024>). Die zweckentsprechende Verwendung des Abgabenaufkommens wirkt zugleich gruppennützig, entlastet die Gesamtgruppe der Abgabenschuldner nämlich von einer ihrem Verantwortungsbereich zuzurechnenden Aufgabe (vgl.BVerfGE 113, 128 <150 f.>; 122, 316 <335> ; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 12 Mai 2009 - 2 BvR 743/01 -, NVwZ 2009, S. 1030 <1031>; Beschluss des Zweiten Senats vom 16. September 2009 - 2 BvR 852/07 -, WM 2009, S. 2023 <2025>).
Für Zweifel an der zweckgerechten Verwendung des Abgabenaufkommens im Sinn der Anforderungen an die Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlagen für die Erhebung der Jahresbeiträge fehlen Anhaltspunkte. Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 3 EAEG müssen die Beiträge der Institute die Ansprüche gegen die Entschädigungseinrichtung, die entstehenden Verwaltungskosten und sonstige Kosten, die durch die Tätigkeit der Entschädigungseinrichtung entstehen, decken. Wie das Bundesverwaltungsgericht in der angegriffenen Entscheidung im Anschluss an die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung (vgl.BVerfGE 108, 186 <230> ) bereits festgestellt hat, sind diese Verwendungsbestimmungen verfassungsrechtlich unbedenklich, da es sachlich gerechtfertigt ist, dass durch die Sonderabgabe auch Tätigkeiten entgolten werden, die, wie die Abgabenerhebung und die Durchführung des Entschädigungsverfahrens, mit der Abgabe in einem engen funktionalen Zusammenhang stehen. Soweit die Beschwerdeführerin eine überhöhte Bemessung von Verwaltungskosten rügt, betrifft dies die Gesetz- und Verfassungsmäßigkeit der Anwendung des Gesetzes (nachfolgend unter 4.), nicht die Vereinbarkeit des Gesetzes selbst mit den Anforderungen an zulässige Sonderabgaben.
4. Die Jahresbeiträge nach § 8 Abs. 2 Satz 1 EAEG in Verbindung mit §§ 1 und 2 BeitragsVO sind auch im Übrigen mit den materiell-verfassungsrechtlichen Anforderungen an Beeinträchtigungen der freien Berufsausübung, Art. 12 Abs. 1 GG, vereinbar. Die Belastung mit diesen Beiträgen ist verhältnismäßig; insbesondere ist bei einer Abwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt (vgl.BVerfGE 102, 197 <220> ; stRspr). Ob dies auch für die nicht generell, sondern nur nach § 3 Abs. 4 BeitragsVO durch einen individuellen Schutz vor erdrosselnden Wirkungen im Einzelfall beschränkte Erhebung von Sonderbeiträgen gilt, ist hier nicht zu entscheiden. Die hier allein zu beurteilenden Jahresbeiträge in den Jahren 1999 bis 2001, die gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 BeitragsVO in der hier maßgeblichen Fassung einer Kappungsgrenze von grundsätzlich 10% des Jahresüberschusses unterliegen, bieten keine Anhaltspunkte für unzumutbare Belastungswirkungen im Regelfall der Beitragserhebung. Weitergehende individuelle Belastungswirkungen durch die Jahresbeiträge hat die Beschwerdeführerin nicht geltend gemacht.
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