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Timestamp: 2020-03-31 17:21:07+00:00

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Ejecutoria num. 2a./J. 190/2016 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 657234717
Número de Resolución: 2a./J. 190/2016 (10a.)
CONTRADICCIÓN DE TESIS 115/2016. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA CUARTA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN XALAPA, VERACRUZ, Y EL TERCER TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGÉSIMO SÉPTIMO CIRCUITO.SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE PREVISTA EN EL ARTÍCULO 79, FRACCIÓN V, DE LA LEY DE AMPARO. ES IMPROCEDENTE EN LOS JUICIOS DE AMPARO TRATÁNDOSE DE ACTOS DERIVADOS DE UN PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA CONTRA UN SERVIDOR PÚBLICO, POR NO ESTAR INMERSOS EN LA MATERIA LABORAL.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 115/2016. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA CUARTA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN XALAPA, VERACRUZ, Y EL TERCER TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGÉSIMO SÉPTIMO CIRCUITO. 26 DE OCTUBRE DE 2016. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS E.M.M.I., J.L.P., J.F.F.G. SALAS Y A.P.D.. DISIDENTE: M.B. LUNA RAMOS. PONENTE: E.M.M.I. SECRETARIA: I.L.V..
PRIMERO.-Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver sobre la presente contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de A., publicada en el Diario Oficial de la Federación el dos de abril de dos mil trece, y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como en lo establecido en los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013 publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, toda vez que se suscita entre Tribunales Colegiados de diferentes Circuitos, además de que el asunto es del orden administrativo, materia de la especialidad y competencia de esta Sala.
SEGUNDO.-Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos de lo previsto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 227, fracción II, en relación con el diverso 226, fracción II, de la Ley de A., pues el denunciante -Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región, con residencia en Xalapa, Veracruz-, es uno de los órganos que sostuvieron los criterios materia de la contradicción de tesis, a saber, el adoptado en el amparo en revisión **********, en apoyo al Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Circuito.
"... El criterio adoptado por este órgano jurisdiccional consistió en que en un procedimiento de responsabilidad administrativa es improcedente la figura de la suplencia de la queja, en términos de la fracción V del artículo 79 de la Ley de A., a favor del servidor público sujeto a ese proceso; el criterio antes precisado puede ser contrario al sostenido por el Tercer Tribunal Colegiado del Vigésimo Séptimo Circuito, en el juicio de amparo directo ********** de su índice, en el que se determinó que sí procede suplir la deficiencia de la queja. ..."
I. El Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región, con residencia en Xalapa, Veracruz, al resolver el amparo en revisión ********** (en apoyo del Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Circuito), dictó el fallo de quince de marzo de dos mil dieciséis que, en lo que interesa, establece:
"... Con base en lo anterior, se debe confirmar la sentencia impugnada, dado que los agravios son jurídicamente ineficaces, y en el presente caso es improcedente la figura de la suplencia de la queja. En efecto, este órgano colegiado determina que es inaplicable la fracción V del artículo 79 de la Ley de A., dado que ésta se refiere a asuntos en materia estrictamente laboral; en cambio, el acto reclamado en el juicio de garantías que se revisa deriva de un procedimiento de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, por lo que no se trata de un proceso de naturaleza laboral.
"Es cierto que la porción normativa señala la procedencia de la citada institución tratándose del trabajador, con independencia de que la relación se encuentre regulada por el derecho laboral o el derecho administrativo; empero, ello no implica que la suplencia se pueda trasladar a otras materias, sino que la limita a la del trabajo, siendo indistinto la naturaleza de la norma que rija el vínculo laboral.
"Esto es, que en tal supuesto se trata de procedimientos de naturaleza laboral que pueden abarcar a trabajadores que tengan una relación regulada por el derecho del trabajo o administrativo.
"En el presente caso, se trata de un procedimiento administrativo, no laboral, que tiene sustento en el título IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, denominado: ‘De las responsabilidades de los servidores públicos y patrimonial del Estado’, lo cual es diferente a los derechos que tienen los trabajadores del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como se verá a continuación:
"M.L. señala que la voz ‘responsabilidad’ proviene del vocablo latín responderé, que significa prometer, merecer o pagar, el cual se encuentra estrechamente ligado con el vocablo spondere, que entre los romanos era la expresión solemne en la forma de la stipulatio, por el cual asumía una obligación.
"Para J.B., responsabilidad traduce la posición de quien no ha cumplido una obligación, sin que pueda ser constreñida a cumplirla en especie y, por ello, es condenado al pago de daños y perjuicios, por lo tanto, se requiere saber la razón de qué culpas será condenado el sujeto, y determinar también el monto de dichos daños y perjuicios.
"Ahora bien, el término responsabilidad en el servicio público tiene un enfoque especial, dado que se refiere a la actuación de las personas que representan al Estado.
"Así, se debe precisar que existen diversas teorías que pretenden explicar la responsabilidad por parte del Estado, derivado del ejercicio del mandato que tienen los servidores públicos; esto se debe a que el poder del Estado, en cualquiera de sus manifestaciones que prevé el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, requiere de los medios idóneos que permitan su expresión, es decir, de los órganos a través de los cuales se manifieste la voluntad estatal. Éstos son producto del ordenamiento jurídico que los crea y regula para el adecuado ejercicio de la función pública; por tanto, en torno al tema existen las siguientes teorías:
"a) De la representación. Ésta considera que de los actos que realiza el representante debe responder el representado; el primero, es el servidor y, el segundo, el Estado. Aquí la responsabilidad se funda en la culpa in eligendo o in vigilando, presente a partir de la elección del representante por parte del representado. Esta posición es sostenida por M. y C..
"b) Teoría del órgano. Tal teoría fue iniciada por O.V.G., que parte de la idea de que los empleados y funcionarios públicos, más que representantes del Estado, se incrustan en la organización estatal como parte integrante o constitutiva de ella, por lo que el órgano cuya existencia formal se da por la creación jurídica que el derecho impone, al disponerlo en las normas y darle una competencia determinada, sólo puede manifestarse a través de los individuos que expresan su existencia; por tanto, además del elemento objetivo representado por la competencia, requiere de un elemento subjetivo que manifieste la voluntad.
"Esta teoría fue reforzada por H.K. por medio del principio de imputación, el cual señala que por mandato legal, determinada acción se atribuye a un sujeto y se le considera realizada por él, por lo que la actuación del funcionario público sólo se considera expresión de la voluntad del Estado cuando ejerce la competencia atribuida al órgano.
"En estos términos K. señala que ‘la persona jurídica se convierte así en un punto de imputación. Todos los actos de una persona jurídica son, en rigor de verdad, actos cumplidos por individuos, pero imputados a un sujeto ficticio que representa la unidad de un orden jurídico parcial o total’.
"Estas teorías sirven para entender los tipos de responsabilidad en que puede incurrir un servidor público, y respecto de quién debe responder ante el incumplimiento de las normas que rigen su actuación.
"En ese sentido, se precisa que un individuo que adquiere la categoría de servidor público por mandato de ley o designación, su actuación debe estar apegada a las normas jurídicas aplicables, y que en caso de que las quebrante, es responsable por sus actos y debe responder de manera personal y directa, afrontando las consecuencias legales a que haya lugar, puesto que si bien representa a un órgano del Estado, también hay que señalar que las decisiones que tome son con base en su raciocinio, lo que deriva de la misma naturaleza del ser humano, por lo que debe responder ante las infracciones que cometa.
"Precisado lo anterior, un servidor público puede incurrir en diversos tipos de responsabilidad en el ejercicio de sus funciones, las cuales presentan características diferentes, en razón del régimen legal aplicable, interviniendo diversos órganos, así como son diferentes los procedimientos.
"En este sentido, G.F. manifiesta: ‘La falta de cumplimiento en los deberes que impone la función pública da nacimiento a la responsabilidad del autor, responsabilidad que puede ser de orden civil, de orden penal o de orden administrativo. Cualquier falta cometida por el empleado en el desempeño de sus funciones lo hace responsable administrativamente, sin perjuicio de que pueda originarse, además de una responsabilidad civil o penal.’
"Así, las diversas responsabilidades en que puede incurrir un servidor público se encuentran reguladas en el título cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que abarca de los artículos 108 al 114, siendo éstas las siguientes:
"1. Responsabilidad política. ...
"2. Responsabilidad penal. ...
"3. Responsabilidad administrativa. Ésta es aplicable a cualquier servidor público que incumpla con alguna de las obligaciones que establece la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, o las leyes de responsabilidades estatales, siendo que, a diferencia de las dos responsabilidades anteriores, puede incurrir en ella cualquier servidor público; pues, como se ha dicho, la política solamente es para servidores públicos de alto nivel, y el juicio de procedencia se sigue sólo respecto de aquellos que gozan del privilegio del fuero constitucional.
"Ésta se aplicará a aquellos servidores públicos por actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia con la que se deben conducir en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.
"Se encuentra regulada en el artículo 113 de la Ley Suprema.
"Incluso, este tipo de responsabilidad no sólo aplica a servidores públicos federales y estatales, sino también a municipales.
"En relación con este tipo de responsabilidad, D.C.d.V. dice que es la institución jurídica por virtud de la cual se sanciona a los servidores públicos que no cumplan con su función conforme a los lineamientos propios de su contrato o nombramiento, dejando de acatar las obligaciones que le impone el cargo.
"M.G. señala que la responsabilidad administrativa se identifica como el acto u omisión del servidor público, que en ejercicio de sus funciones incumple con alguna de las obligaciones legales impuestas para preservar los valores fundamentales del ejercicio del poder. Es posible establecer como sus elementos esenciales: a) acto u omisión, b) sujetos y c) objeto. Así, para que exista una infracción es indispensable una manifestación de una conducta, positiva o negativa, que sea contraria a lo que establece la norma jurídica. Se trata de manifestaciones de la voluntad de la persona materializadas en una acción o abstención; no basta querer la realización de la conducta, sino que es necesario que ésta se manifieste. Además, el hecho material debe ser violatorio de una obligación que está previamente determinada en la norma, ya que, de acuerdo con nuestro sistema de derecho y en razón del principio de seguridad jurídica, todo individuo debe conocer sus obligaciones, a fin de poder prever su cumplimiento.
"Acorde con lo hasta aquí expuesto, como se anticipó, el título IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé tres tipos de responsabilidades en las que pueden incurrir los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones.
"Incluso, la Norma Suprema prevé la posibilidad de que los procedimientos relativos a esos tipos de responsabilidades se sigan paralelamente y de manera autónoma; sólo se establece una limitación prevista en el artículo 109, que consiste en que no podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.
"Esto es, que ante una conducta ilegal de un servidor público, éste podrá afrontar dos o los tres tipos de responsabilidad, es decir, que se le inicie un juicio político, que se le procese penalmente, previo desafuero si es necesario y, por último, que sea objeto de un procedimiento administrativo, sólo que no se deben imponer dos veces por la misma conducta sanciones de igual naturaleza.
"Lo relevante es que la Carta Magna prevé estas responsabilidades atendiendo precisamente a que el servidor público es una persona que representa al Estado, y actúa en su nombre, por lo que es cuestión de orden público y de interés social el que observe todas las normas que regulan su desempeño, ya que su incumplimiento afecta a toda la sociedad en general.
"Ahora bien, por otro lado, el servidor público tiene derechos de carácter laboral, los cuales se encuentran previstos en el apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; pero también tiene obligaciones cuyo incumplimiento puede dar lugar a un procedimiento de naturaleza laboral.
"En efecto, la fracción IX del citado apartado establece que los trabajadores sólo podrán ser suspendidos o cesados por causa justificada en los términos que fije la ley.
"Así, las normas burocráticas han desarrollado un catálogo de obligaciones que deben observar los servidores públicos, así como otro de conductas que pueden dar lugar a la suspensión o cese del nombramiento de un servidor público, como es el caso de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, artículos 44, 45 y 46.
"En tales casos, ante la actualización de una causa de cese o de suspensión temporal, lo cierto es que se tramitará en la vía laboral ante una instancia con competencia en esa materia.
"Entonces, el servidor público que cometa una conducta ilegal, además de poder ser procesado penalmente, así como administrativamente, pudiera ser objeto de un juicio laboral, siempre que se dé alguna de las causas de cese o suspensión temporal, previstas en la norma burocrática.
"Así, aterrizando tales ideas al caso concreto, en materia administrativa se establecen obligaciones que debe cumplir un servidor público, así como el procedimiento a seguir en caso de incumplimiento y las sanciones correspondientes, siendo determinadas autoridades las competentes para ello; cuestiones que se encuentran en las leyes de responsabilidades administrativas estatales o federal.
"En cambio, en materia laboral, la norma que la regula establece las obligaciones que debe seguir el servidor público, y las causas de cese y suspensión temporal.
"En el primer caso, el procedimiento se encuentra regulado en el título IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, siendo el fundamento los artículos 109, fracción III, 113 y 114, último párrafo; en el segundo, la base es el título IV de la Norma Suprema, concretamente, la fracción IX del apartado B del precepto 123.
"Por ende, se advierte que el Constituyente Permanente hizo distinción en cuanto a las consecuencias que puede tener un servidor público por el mal desempeño de su función, siendo que, en el caso de la responsabilidad administrativa, se trata de una cuestión de orden público y de interés social que implica en que aquél sea sancionado por cometer una irregularidad; en cambio, tratándose de materia laboral, es una situación que atañe solamente al patrón y al trabajador y que escapa de ese interés de la sociedad.
"Así las cosas, este órgano colegiado determina que en un procedimiento de responsabilidad administrativa no procede la suplencia de la queja, dado que el servidor público es procesado por cometer actos irregulares a nombre del Estado, y que afectan a toda la sociedad en general, quien tiene interés en que tenga consecuencias su actuar; de ahí que el procedimiento sea tramitado por la citada vía, y el servidor público no sea tratado como un trabajador, sino como una persona que actuó en representación del ente estatal.
"Es decir, no se trata de un problema entre patrón y trabajador, sino entre éste y el Estado, quien debe velar por los intereses de la sociedad; ello, porque la actuación del funcionario público se considera como la expresión de la voluntad del Estado, por lo que éste debe tomar las acciones correspondientes.
"En cambio, si ante una irregularidad sólo se tramita un juicio laboral, entonces, la problemática se presenta entre patrón y trabajador exclusivamente, en cuyo caso procede la suplencia de la queja, al tratarse de materia estrictamente laboral.
"Finalmente, no pasa desapercibida para este Tribunal Colegiado la tesis XXVII.3o.23 A (10a.) emitida por el Tercer Tribunal del Vigésimo Séptimo Circuito, la cual se transcribe: ‘SERVIDORES PÚBLICOS SUJETOS A PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RESPONSABILIDAD. CONFORME AL ARTÍCULO 79, FRACCIÓN V, DE LA LEY DE AMPARO PROCEDE LA SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE A SU FAVOR.’ (transcribe texto)
"De tal criterio se advierte que es procedente la suplencia de la queja en términos de la fracción V del artículo 79 de la Ley de A., cuando se trate de servidores públicos que son objeto de un procedimiento administrativo de responsabilidades.
"Sin embargo, este órgano colegiado no comparte tal criterio, por lo siguiente:
"Como se dice en tal criterio, es cierto que el servidor público no deja de tener la calidad de empleado del Estado, con derechos y obligaciones previstas tanto en el apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la norma secundaria correspondiente; sin embargo, como se ha expuesto, el procedimiento de responsabilidad administrativa tiene sustento en diverso apartado de la Carta Magna, no en las prerrogativas laborales que tienen los servidores públicos como trabajadores.
"Así, se insiste, el Constituyente Permanente reguló las responsabilidades de los servidores públicos en un apartado específico, dado la importancia que tenía, y que atiende a cuestiones de orden público e interés social, las cuales están por encima de un juicio de naturaleza laboral, en el cual, la controversia se da sólo entre patrón y trabajador.
"Entonces, tal criterio se sustenta en un apartado de la Ley Suprema que es autónomo y ajeno a las responsabilidades en que pueden incurrir los servidores públicos.
"De ahí que, atendiendo a todo lo antes expuesto, es que no se comparte ese criterio. ..."
II. El Tercer Tribunal Colegiado del Vigésimo Séptimo Circuito, al resolver el amparo directo **********, dictó la ejecutoria de veintitrés de septiembre de dos mil quince que, en lo que interesa, establece:
"... De conformidad con el artículo 79, fracción V, de la Ley de A., este órgano colegiado advierte queja deficiente que suplir.
"En principio, es pertinente precisar que, deconformidad con el artículo 79 de la Ley de A., se advierte un cambio sustancial respecto a la figura de la suplencia de la queja en materia laboral a partir de la publicación de Ley de A. el dos de abril de dos mil trece, en el Diario Oficial de la Federación.
"Lo anterior, ya que el artículo 76 Bis de esa Ley de A. que regulaba tal institución, disponía que la suplencia de la queja operaba en materia laboral únicamente en relación a actos que transgredieran derechos sustantivos de trabajadores tutelados en el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"Por ende, para la procedencia de la suplencia de la queja deficiente en materia laboral, sólo se debía atender a dos elementos:
"a) A la calidad del sujeto que promueve el amparo o interpone el recurso, quien debe ser trabajador; y,
"b) A la naturaleza del acto reclamado materia de la controversia en el juicio de garantías, que se determina por el bien jurídico o interés fundamental que se lesiona con dicho acto, es decir, debe afectar directa e inmediatamente alguno de los derechos fundamentales consagrados en el artículo 123 de la Constitución Federal, que surgen de la relación obrero-patronal y sus conflictos.
"En cambio, en el nuevo paradigma de la Ley de A. vigente, la fracción V del artículo 79 de la Ley de A. hace una clara precisión de que con independencia de que la relación entre el empleador y el empleado esté regulada por el derecho laboral (Ley Federal del Trabajo) o por el derecho administrativo (Ley de los Trabajadores al Servicio de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, de los Ayuntamientos y Organismos Descentralizados del Estado de Q.R., operará la suplencia de la queja deficiente.
"Así las cosas, conforme a la Ley de A. vigente, procederá la suplencia de la queja cuando acuda al juicio constitucional un quejoso que tenga el carácter de trabajador, no obstante que la ley que rija el vínculo laboral sea administrativa.
"Por otra parte, debe decirse que los servidores públicos o comúnmente conocidos como burócratas, son trabajadores que prestan sus servicios de índole laboral para el Estado a cambio de un salario, existiendo con éste una relación de supra a subordinación; a excepción de sus titulares (presidente municipal, diputados, M., etcétera).
"En el caso de los servidores públicos de un Ayuntamiento, a excepción de su titular, tienen la calidad de trabajadores, mientras que este organismo del Estado tiene la calidad de patrón.
"No obstante, derivado de dicha relación, los servidores públicos, en su calidad de trabajadores, adquieren responsabilidad de naturaleza administrativa, como lo son las previstas en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Q.R..
"Así, todos los trabajadores del Estado tienen responsabilidad administrativa, pero no todos aquellos que tienen responsabilidad administrativa son trabajadores, dado que, como ya se dijo, los titulares no tienen esta última calidad.
"En la especie, el quejoso ostentó el puesto de director de Ingresos Municipales en el Ayuntamiento de B.J., Q.R., por lo que tiene la calidad de trabajador al servicio del Estado.
"Derivada de esta relación laboral, adquirió responsabilidad administrativa, que se rige por la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Q.R..
"En el acto impugnado, se determinó al hoy quejoso una sanción administrativa derivada de dicha responsabilidad, la cual, desde luego, tiene su origen en la relación laboral que guarda con el Ayuntamiento de B.J..
"Conforme a lo antes precisado, con independencia de que el juicio de nulidad provenga de un procedimiento administrativo de responsabilidad, lo cierto es que el mismo se originó de la relación laboral que guarda el servidor público con el Ayuntamiento de B.J., por lo que con independencia de que dicho procedimiento esté regulado por el derecho administrativo, debe suplirse la queja deficiente por dos aspectos:
"i) El servidor público no deja de tener la calidad de empleado municipal con derechos y obligaciones previstos en el apartado B del artículo 123 constitucional y la legislación secundaria aplicable por el solo hecho de que haya sido sometido a un procedimiento administrativo de responsabilidades.
"ii) La sanción impuesta en dicho procedimiento disciplinario culminó con varias sanciones, lo cual trasciende en el derecho laboral.
"En ese sentido, resulta inaplicable la jurisprudencia P./J. 105/2008, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues el artículo que ahí se analiza es el diverso 76 Bis de la Ley de A. abrogada, el cual contradice el dispositivo 79 de la misma ley vigente; dicha jurisprudencia es de rubro y texto siguientes: ‘SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE EN MATERIA DE TRABAJO. OPERA EN FAVOR DEL TRABAJADOR CUANDO EL ACTO RECLAMADO AFECTE ALGÚN INTERÉS FUNDAMENTAL TUTELADO POR EL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’ (transcribe texto)
"En tal virtud, si bien la resolución impugnada en el juicio de nulidad tuvo origen en un procedimiento administrativo de responsabilidad, cuya naturaleza es administrativa, la misma tuvo repercusiones laborales por haberse sancionado al funcionario.
"Sentado lo anterior, este órgano colegiado advierte que la Sala responsable fue incongruente, al dar contestación a uno de los conceptos de nulidad hechos valer por el actor, aquí quejoso, ya que no atendió a su causa de pedir. ...
"En ese sentido, al no dar contestación congruente, integral y exhaustiva al referido concepto de nulidad, la Sala responsable dictó una sentencia contraria a lo previsto en el artículo 195, fracción IV, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Q.R., transgrediendo con ello los derechos fundamentales de legalidad y seguridad jurídica, previstos en los artículos 14 y 16 constitucionales. ..."
Derivado de lo anterior, redactó la tesis siguiente:
"SERVIDORES PÚBLICOS SUJETOS A PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RESPONSABILIDAD. CONFORME AL ARTÍCULO 79, FRACCIÓN V, DE LA LEY DE AMPARO PROCEDE LA SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE A SU FAVOR.-De conformidad con el artículo 79, fracción V, de la Ley de A., procede la suplencia de la queja en favor del trabajador, con independencia de que la relación entre empleador y empleado esté regulada por el derecho laboral o por el administrativo. Por otra parte, los servidores públicos son trabajadores que prestan sus servicios de índole laboral para el Estado a cambio de un salario, a excepción de sus titulares (presidente municipal, diputados, M., etcétera). Derivado de dicha relación, los referidos servidores adquieren responsabilidad de naturaleza administrativa, la cual puede conllevar que se siga en su contra un procedimiento de responsabilidad, en el que se les podrán imponer sanciones como la destitución, inhabilitación o pago de multas, que afectan de manera directa el vínculo laboral. En consecuencia, cuando el acto reclamado en un juicio de amparo provenga o tenga relación directa con un procedimiento administrativo de responsabilidad, procede la suplencia de la queja, en tanto que el servidor público no deja de tener la calidad de empleado del Estado, con derechos y obligaciones previstos tanto en el apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como en la legislación secundaria aplicable, por el solo hecho de que haya sido sometido al referido procedimiento, el cual, además, le implica una afectación a sus derechos laborales."(1)
CUARTO.-Existencia de la contradicción de tesis. El objeto de resolución de una contradicción de tesis consiste en unificar criterios discrepantes, a fin de procurar seguridad jurídica; por lo que, para determinar si existe o no una contradicción de tesis, será necesario analizar detenidamente cada uno de los procesos interpretativos involucrados, con el objeto de identificar si en algún aspecto de los respectivos razonamientos se tomaron decisiones, si no necesariamente contradictorias, sí distintas y discrepantes. Al respecto, es de atenderse a la jurisprudencia 72/2010, del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de dos mil diez, página siete, de rubro y texto siguientes:
Conforme a los criterios aquí reproducidos, para que exista la contradicción de criterios, es necesario que los órganos involucrados en los asuntos materia de la denuncia, hayan:
Entonces, existe contradicción de tesis siempre y cuando se satisfagan los dos supuestos enunciados, es decir, que, aun sin valorar elementos de hecho idénticos, los órganos jurisdiccionales contendientes estudien la misma cuestión jurídica -el sentido de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general- y que, a partir de ésta, arriben a decisiones encontradas; sin que sea obstáculo que los criterios jurídicos sobre un mismo punto de derecho no provengan del examen de los mismos elementos de hecho, sobre todo cuando se trate de aspectos meramente secundarios o accidentales que, al final, en nada modifican la situación examinada por los órganos contendientes, pues lo relevante es que las posturas de decisión sean opuestas, salvo cuando la variación o diferencia fáctica sea relevante e incida de manera determinante en los criterios sostenidos.
A) A. en revisión **********, fallado por el Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región, con residencia en Xalapa, Veracruz (en apoyo del Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Circuito).
1. La particular promovió juicio de amparo indirecto contra la resolución de catorce de agosto de dos mil quince dictada en el expediente de responsabilidad administrativa **********, mediante la cual el director de Contraloría Interna en el Instituto de Seguridad Social del Estado de Tabasco ordenó la suspensión temporal sin goce de sueldo en el ejercicio de su cargo como auxiliar de la Sala Maternal B número V del Centro de Desarrollo Infantil del indicado instituto (maltrato a menores).
2. Radicada la demanda en el Juzgado Sexto de Distrito en el Estado de Tabasco, con sede en Villahermosa, su titular dictó la respectiva sentencia de tres de noviembre de dos mil quince, mediante la cual, sobreseyó en el juicio de amparo, por estimar que la amparista no agotó los medios de defensa ordinarios previamente a la promoción del juicio de amparo (artículo 61, fracción XX, de la Ley de A.).
3. Interpuesto el recurso de revisión contra la sentencia descrita en el párrafo anterior, el TribunalColegiado contendiente, mediante la sentencia de quince de marzo de dos mil dieciséis, confirmó el sobreseimiento calificando de ineficaces los agravios planteados e indicando expresamente que no procedía suplir su deficiencia, bajo las consideraciones esenciales siguientes:
• La responsabilidad administrativa de los servidores públicos encuentra su fundamento en el título IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que en los juicios de amparo que tienen su origen en un procedimiento en esa materia, no resulta aplicable la suplencia de la queja a que se refiere el artículo 79, fracción V, de la Ley de A., pues esa porción normativa regula asuntos de estricta materia laboral, es decir, los que derivan del artículo 123 constitucional.
• En el procedimiento de responsabilidad administrativa el servidor público es procesado por cometer actos irregulares a nombre del Estado y que afectan a toda la sociedad, que tiene interés en la prestación del servicio público, pero no es tratado como un trabajador, sino como un representante del gobierno.
• Es decir, no se trata de un conflicto entre patrón y trabajador, sino entre funcionario público y el Estado, por lo que en los procedimientos respectivos no son aplicables las prerrogativas propias de la materia laboral.
B) A. directo **********, fallado por el Tercer Tribunal Colegiado del Vigésimo Séptimo Circuito.
1. El particular promovió juicio de nulidad en contra de la resolución de cinco de noviembre de dos mil catorce dictada en el expediente **********, a través de la cual, el contralor municipal del Ayuntamiento de B.J., Q.R., lo declaró administrativamente responsable en el ejercicio de su cargo como director de Ingresos Municipales en el indicado Ayuntamiento (irregularidades en el sistema de recaudación de ingresos), por lo que le impuso una sanción económica en cantidad de $82,680.00 (ochenta y dos mil seiscientos ochenta pesos 00/100 moneda nacional).
2. Radicada la demanda en la Sala Constitucional y Administrativa del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Q.R., sus M. integrantes dictaron la respectiva sentencia de treinta y uno de marzo de dos mil quince, mediante la cual, reconocieron la validez de la resolución impugnada.
3. Inconforme con la sentencia descrita en el párrafo anterior, el particular promovió juicio de amparo directo, en el que el Tribunal Colegiado contendiente concedió la protección constitucional solicitada, por virtud de un vicio formal consistente en falta de exhaustividad y congruencia en el estudio de un concepto de impugnación, advertido en suplencia de la queja, bajo las consideraciones esenciales siguientes:
• El artículo 79, fracción V, de la Ley de A. precisa que, con independencia de la relación entre el empleador y el empleado (laboral o administrativa), procede la suplencia en favor de los trabajadores cuando el asunto tenga su origen precisamente en esa relación.
• Los servidores públicos son trabajadores que, aun cuando tienen una responsabilidad administrativa, prestan sus servicios de índole laboral para el Estado a cambio de un salario, por lo que entre ellos existe una relación de supra a subordinación.
• La responsabilidad administrativa tiene su origen en la relación laboral que se tiene con la dependencia empleadora, pues el servidor público no deja de ser empleado y, por ende, de gozar de las prerrogativas que tanto la Constitución Federal, como la legislación secundaria prevén en su favor; sobre todo porque las sanciones impuestas con motivo de esa responsabilidad trascienden a su situación laboral.
A. En los fallos dictados por los órganos contendientes se abordó el mismo punto jurídico, a saber, si, tratándose de juicios de amparo cuya materia se ciña a algún acto dictado en un procedimiento de responsabilidad administrativa contra un servidor público, opera o no la suplencia de la queja a que se refiere el artículo 79, fracción V, de la Ley de A..
B. Los órganos contendientes adoptaron posiciones opuestas, dado que el Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región, con residencia en Xalapa, Veracruz (en apoyo del Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Circuito), sostuvo que es inaplicable la suplencia de la queja referida en el inciso precedente, pues ésta opera en asuntos que deriven de prestaciones atinentes a una relación de trabajo y no de responsabilidad administrativa; mientras que el Tercer Tribunal Colegiado del Vigésimo Séptimo afirmó que dicha suplencia es aplicable, porque la responsabilidad administrativa no hace desaparecer la calidad de trabajador del servidor público y, más aún, tiene incidencia en su situación laboral.
Por tanto, sobre la base del estudio de las mismas cuestiones jurídicas y a partir de lo aquí relatado, se configura la contradicción de criterios, cuyo tema es determinar si, tratándose de juicios de amparo, cuya materia se ciña a algún acto dictado en un procedimiento de responsabilidad administrativa contra un servidor público, opera o no la suplencia de la queja a que se refiere el artículo 79, fracción V, de la Ley de A..
Cabe precisar que, en este entendido y, desde luego, en consistencia con la litis planteada en los asuntos que dieron lugar a los criterios contendientes, no será abordado en esta decisión el tema relativo a los procedimientos de remoción de los agentes del Ministerio Público, peritos y miembros de instituciones policiales por no reunir los requisitos de ingreso y permanencia exigidos por las leyes que los rigen.
QUINTO.-Estudio. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que debe prevalecer, como jurisprudencia, el criterio que se desarrolla a continuación:
Es de destacarse que, conforme a la interpretación en sentido contrario del artículo 107, fracción II, quinto párrafo, constitucional, el cual dispone que: "deberá suplirse la deficiencia de los conceptos de violación o agravios de acuerdo con lo que disponga la ley reglamentaria", el juicio de amparo se rige conforme al principio de estricto derecho, lo cual implica que la sentencia que en él se dicte va a analizar el conflicto al tenor de las pretensiones expuestas, es decir, va a limitarse a decidir sobre los puntos propuestos a debate, sin abarcar algún otro no propuesto y sin complementar los que hayan sido planteados; siendo que el artículo 79 de la propia Ley de A. dispone, de manera limitativa, cuáles son los supuestos en que procede la suplencia de la queja a que se refiere la Carta Magna, según se advierte de la reproducción siguiente:
"III. En materia penal: (se enuncian)
"IV. En materia agraria: (se enuncian)
"En los casos de las fracciones I, II, III, IV, V y VII de este artículo la suplencia se dará aún ante la ausencia de conceptos de violación o agravios. ...
Sin desconocer que el penúltimo párrafo de esta norma fue reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de junio de dos mil dieciséis, para quedar como sigue:
"... En los casos de las fracciones I, II, III, IV, V y VII de este artículo la suplencia se dará aún ante la ausencia de conceptos de violación o agravios. En estos casos sólo se expresará en las sentencias cuando la suplencia derive de un beneficio. ..."
De ahí que el juicio de amparo, por regla general, es de estricto derecho y la sentencia que en él se dicte no debe comprender más cuestiones que las propuestas por las partes, salvo los casos específicos a que se refiere la norma aquí reproducida, en que podrá mejorar los contenidos de la demanda, entre los que se encuentra el supuesto descrito en la fracción V, es decir, aquellos asuntos en los que se reclame algún acto propio de la materia laboral, en favor del trabajador, con independencia de que la relación entre empleador y empleado esté regulada por el derecho laboral o por el derecho administrativo; por lo que resulta claro que, para que proceda la aplicación de este presupuesto, es menester no sólo que el quejoso tenga la calidad de trabajador o empleado (independientemente de la naturaleza de la relación que lo una con su patrón o empleador), sino que, además, es necesario que se trate de un asunto, cuya materia derive de un conflicto en materia laboral.
Así pues, para entender cuándo se trata, precisamente, de la materia laboral, conviene atender a lo que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha entendido como tal, conforme a la jurisprudencia 105/2008 del Tribunal Pleno, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., octubre de dos mil ocho, página sesenta y tres, que dice:
"SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE EN MATERIA DE TRABAJO. OPERA EN FAVOR DEL TRABAJADOR CUANDO EL ACTO RECLAMADO AFECTE ALGÚN INTERÉS FUNDAMENTAL TUTELADO POR EL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.-Al establecer el artículo 76 Bis de la Ley de A. las hipótesis en que se aplica la suplencia de la queja deficiente en cada una de las materias en las que procede el juicio de amparo, precisa que en materia de trabajo dicha suplencia sólo opera a favor del trabajador. Así, para establecer cuándo en un juicio de amparo en esta materia debe suplirse la queja deficiente de los planteamientos formulados en los conceptos de violación de la demanda de amparo, o bien, de los agravios expresados en el recurso correspondiente, debe atenderse preferentemente a dos elementos, a saber: 1) a la calidad del sujeto que promueve el amparo o interpone el recurso, quien debe ser trabajador; y, 2) a la naturaleza jurídica del acto reclamado materia de la controversia en el juicio de garantías, que se determina por el bien jurídico o interés fundamental que se lesiona con dicho acto, es decir, debe afectar directa e inmediatamente alguno de los derechos fundamentales consagrados en el artículo 123 de la Constitución Federal que surgen de la relación obrero-patronal y sus conflictos. De esta manera, para que el órgano de control constitucional esté obligado a aplicar la institución de la suplencia de la deficiencia de la queja, sólo debe atenderse a los dos elementos anteriores, sin importar el origen del acto reclamado, es decir, si deriva de un conflicto obrero-patronal, de un acto administrativo, de una ley o de un reglamento, por lo que si en el caso, un trabajador impugna un acto que afecta un bien jurídico o interés fundamental consagrado en su favor por las normas constitucionales, como lo son las garantías mínimas de seguridad social previstas en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, debe concluirse que procede suplir la deficiencia de la queja."
Asimismo, resulta útil atender a la tesis XXXII/2001, de esta Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de dos mil uno, página quinientos dos, que dice:
"SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE EN MATERIA DE TRABAJO. OPERA EN FAVOR DEL TRABAJADOR CUANDO EL ACTO RECLAMADO AFECTE ALGÚN INTERÉS FUNDAMENTAL TUTELADO POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO A, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y, POR EXTENSIÓN, DE LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO, AUNQUE DICHO ACTO SEA FORMALMENTE ADMINISTRATIVO.-Al establecer el artículo 76 Bis de la Ley de A. las hipótesis en que se aplica la suplencia de la queja deficiente en cada una de las materias en las que procede el juicio de amparo, precisa que en materia de trabajo dicha suplencia sólo opera a favor del trabajador. Así, para establecer cuándo en un juicio de amparo en esta materia debe suplirse la queja deficiente de los planteamientos formulados en los conceptos de violación de la demanda de amparo, o bien, de los agravios expresados en el recurso correspondiente, debe atenderse preferentemente a dos elementos, a saber: 1) a la calidad del sujeto que promueve el amparo o interpone el recurso, quien debe ser trabajador; y, 2) a la naturaleza jurídica del acto reclamado materia de la controversia en el juicio de garantías, que se determina por el bien jurídico o interés fundamental que se lesiona con dicho acto, es decir, debe afectar directa e inmediatamente alguno de los derechos fundamentales consagrados en el apartado A del artículo 123 de la Constitución Federal y, por extensión, en la Ley Federal del Trabajo, que surgen de la relación obrero-patronal y sus conflictos. De esta manera, para que el órgano de control constitucional esté obligado a aplicar la institución de la suplencia de la deficiencia de la queja, sólo debe atenderse a los dos elementos anteriores, por lo que si en el caso, un trabajador impugna un acto de carácter formalmente administrativo, así como la inconstitucionalidad del precepto que sirvió de fundamento para su emisión, que afectan un bien jurídico o interés fundamental consagrado en su favor por las normas constitucionales, como lo es la gratuidad de los actos y actuaciones derivados del juicio laboral, ya que se pretende gravar, por concepto de derechos en el Registro Público de la Propiedad, la inscripción del embargo decretado en su favor en dicho juicio, no por ello debe entenderse que se está en una materia en la que no procede suplir la deficiencia de la queja."
En las ejecutorias que dieron lugar a los criterios aquí reproducidos, este Máximo Tribunal estableció, en relación con la figura jurídica de la suplencia de la queja en materia laboral (con base en la legislación anterior), lo siguiente:
1. Se aplica para proteger los intereses fundamentales consagrados en el artículo 123 de la Constitución Federal y en las leyes que de ella emanan, en favor del trabajador quejoso que aun cuando son de índole económico, no son menos importantes que la vida y la libertad, pues conciernen a la subsistencia de los obreros y a los recursos que les hace posible conservar la vida y vivir con libertad.
2. Para determinar cuándo el juicio de amparo pertenece a la materia de trabajo, principalmente, deben atenderse los aspectos siguientes:
a) Como la suplencia de la queja está basada en el principio de justicia distributiva, que consiste en tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, se instituyó a favor de sujetos específicos considerados la parte débil en el juicio de amparo, para lograr el equilibrio procesal, abandonando las formalidades y tecnicismos contrarios a la administración de justicia, para garantizar a los trabajadores el acceso real y efectivo a la justicia federal.
b) La naturaleza jurídica del acto reclamado que define la materia del amparo, se determina por el bien jurídico o interés fundamental controvertido, esto es, en el juicio de amparo en materia de trabajo el acto reclamado afecta de manera directa e inmediata algún derecho consagrado en el artículo 123 de la Constitución Federal y, por extensión, en las legislaciones secundarias correspondientes, que surgen de la relación obrero-patronal y sus conflictos.
En tal virtud, aplicados estos elementos al actual texto de la Ley de A., es factible concluir que la calidad del sujeto que interviene como parte en el juicio de amparo y la naturaleza jurídica del acto reclamado constituyen los aspectos que determinan la existencia de un asunto ceñido a la materia laboral que, se insiste, debe afectar, de manera directa e inmediata, algún derecho previsto en el artículo 123 de la Carta Magna, sin importar si el origen de la relación de subordinación deriva de una relación regulada por leyes laborales o administrativas, pues basta que se afecte algún interés fundamental tutelado por la indicada disposición constitucional y que en el amparo intervenga un trabajador en defensa de aquél para que surja la obligación del órgano de control constitucional de aplicar la institución de mérito a favor de éste.
En efecto, conviene acudir al texto de esa norma de la Ley Fundamental, que dice:
"III. Queda prohibida la utilización del trabajo de los menores de quince años. Los mayores de esta edad y menores de dieciséis tendrán como jornada máxima la de seis horas.
"V. Las mujeres durante el embarazo no realizarán trabajos que exijan un esfuerzo considerable y signifiquen un peligro para su salud en relación con la gestación; gozarán forzosamente de un descanso de seis semanas anteriores a la fecha fijada aproximadamente para el parto y seis semanas posteriores al mismo, debiendo percibir su salario íntegro y conservar su empleo y los derechos que hubieren adquirido por la relación de trabajo. En el periodo de lactancia tendrán dos descansos extraordinarios por día, de media hora cada uno para alimentar a sus hijos.
"Los salarios mínimos generales deberán ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los hijos. Los salarios mínimos profesionales se fijarán considerando, además, las condiciones de lasdistintas actividades económicas.
"IX. Los trabajadores tendrán derecho a una participación en las utilidades de las empresas, regulada de conformidad con las siguientes normas: (se enuncian)
"X. El salario deberá pagarse precisamente en moneda de curso legal, no siendo permitido hacerlo efectivo con mercancías, ni con vales, fichas o cualquier otro signo representativo con que se pretenda substituir la moneda.
"Las negociaciones a que se refiere el párrafo primero de esta fracción, situadas fuera de las poblaciones, están obligadas a establecer escuelas, enfermerías y demás servicios necesarios a la comunidad.
"Además, en esos mismos centros de trabajo, cuando su población exceda de dosicentos (sic) habitantes, deberá reservarse un espacio de terreno, que no será menor de cinco mil metros cuadrados, para el establecimiento de mercados públicos, instalación de edificios destinados a los servicios municipales y centros recreativos.
"Queda prohibido en todo centro de trabajo, el establecimiento de expendios de bebidas embriagantes y de casas de juego de azar.
"XIII. Las empresas, cualquiera que sea su actividad, estarán obligadas a proporcionar a sus trabajadores, capacitación o adiestramiento para el trabajo. La ley reglamentaria determinará los sistemas, métodos y procedimientos conforme a los cuales los patrones deberán cumplir con dicha obligación.
"XVI. Tanto los obreros como los empresarios tendrán derecho para coaligarse en defensa de sus respectivos intereses, formando sindicatos, asociaciones profesionales, etc.
"XVII. Las leyes reconocerán como un derecho de los obreros y de los patronos, las huelgas y los paros.
"XVIII. Las huelgas serán lícitas cuando tengan por objeto conseguir el equilibrio entre los diversos factores de la producción, armonizando los derechos del trabajo con los del capital. En los servicios públicos será obligatorio para los trabajadores dar aviso, con diez días de anticipación, a la Junta de Conciliación y Arbitraje, de la fecha señalada para la suspensión del trabajo. Las huelgas serán consideradas como ilícitas únicamente cuando la mayoría de los huelguistas ejerciera actos violentos contra las personas o las propiedades, o en caso de guerra, cuando aquéllos pertenezcan a los establecimientos y servicios que dependan del gobierno.
"XIX. Los paros serán lícitos únicamente cuando el exceso de producción haga necesario suspender el trabajo para mantener los precios en un límite costeable, previa aprobación de la Junta de Conciliación y Arbitraje.
"XXI. Si el patrono se negare a someter sus diferencias al arbitraje o a aceptar el laudo pronunciado por la Junta, se dará por terminado el contrato de trabajo y quedará abligado (sic) a indemnizar al obrero con el importe de tres meses de salario, además de la responsabilidad que le resulte del conflicto. Esta disposición no será aplicable en los casos de las acciones consignadas en la fracción siguiente. Si la negativa fuere de los trabajadores, se dará por terminado el contrato de trabajo.
"XXII. El patrono que despida a un obrero sin causa justificada o por haber ingresado a una asociación o sindicato, o por haber tomado parte en una huelga lícita, estará obligado, a elección del trabajador, a cumplir el contrato o a indemnizarlo con el importe de tres meses de salario. La ley determinará los casos en que el patrono podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato, mediante el pago de una indemnización. Igualmente tendrá la obligación de indemnizar al trabajador con el importe de tres meses de salario, cuando se retire del servicio por falta de probidad del patrono o por recibir de él malos tratamientos, ya sea en su persona o en la de su cónyuge, padres, hijos o hermanos. El patrono no podrá eximirse de esta responsabilidad, cuando los malos tratamientos provengan de dependientes o familiares que obren con el consentimieto (sic) o tolerancia de él.
"XXIV. De las deudas contraídas por los trabajadores a favor de sus patronos, de sus asociados, familiares o dependientes, sólo será responsable el mismo trabajador, y en ningún caso y por ningún motivo se podrá exigir a los miembros de su familia, ni serán exigibles dichas deudas por la cantidad excedente del sueldo del trabajador en un mes.
"XXV. El servicio para la colocación de los trabajadores será gratuito para éstos, ya se efectúe por oficinas municipales, bolsas de trabajo o por cualquier otra institución oficial o particular.
"En la prestación de este servicio se tomará en cuenta la demanda de trabajo y, en igualdad de condiciones, tendrán prioridad quienes representen la única fuente de ingresos en su familia.
"XXVI. Todo contrato de trabajo celebrado entre un mexicano y un empresario extranjero, deberá ser legalizado por la autoridad municipal competente y visado por el Cónsul de la nación a donde el trabajador tenga que ir, en el concepto de que además de las cláusulas ordinarias, se especificará claramente que los gastos de repatriación quedan a cargo del empresario contratante.
"XXVII. Serán condiciones nulas y no obligarán a los contrayentes, aunque se expresen en el contrato: (se enuncian).
"XXVIII. Las leyes determinarán los bienes que constituyan el patrimonio de la familia, bienes que serán inalienables, no podrán sujetarse a gravámenes reales ni embargos, y serán transmisibles a título de herencia con simplificación de las formalidades de los juicios sucesorios.
"XXIX. Es de utilidad pública la Ley del Seguro Social, y ella comprenderá seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares.
"XXX. Asimismo serán consideradas de utilidad social, las sociedades cooperativas para la construcción de casas baratas e higiénicas, destinadas a ser adquiridas en propiedad, por los trabajadores en plazos determinados.
"XXXI. La aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, pero es de la competencia exclusiva de las autoridades federales en los asuntos relativos a: (se enuncian).
"I. La jornada diaria máxima de trabajo diurna y nocturna será de ocho y siete horas respectivamente. Las que excedan serán extraordinarias y se pagarán con un ciento por ciento más de la remuneración fijada para el servicio ordinario. En ningún caso el trabajo extraordinario podrá exceder de tres horas diarias ni de tres veces consecutivas;
"II. Por cada seis días de trabajo, disfrutará el trabajador de un día de descanso, cuando menos, con goce de salario íntegro;
"III. Los trabajadores gozarán de vacaciones que nunca serán menores de veinte días al año;
"XI (sic). Los trabajadores sólo podrán ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los términos que fije la ley.
"X. Los trabajadores tendrán el derecho de asociarse para la defensa de sus intereses comunes. Podrán, asimismo, hacer uso del derecho de huelga previo el cumplimiento de los requisitos que determine la ley, respecto de una o varias dependencias de los poderes públicos, cuando se violen de manera general y sistemática los derechos que este artículo les consagra;
"XI. La seguridad social se organizará conforme a las siguientes bases mínimas: (se enuncian).
"Los conflictos entre el Poder Judicial de la Federación y sus servidores serán resueltos por el Consejo de la Judicatura Federal; los que se susciten entre la Suprema Corte de Justicia y sus empleados serán resueltos por esta última;
"El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones;
"XIII Bis. El banco central y las entidades de la administración pública federal que formen parte del sistema bancario mexicano regirán sus relaciones laborales con sus trabajadores por lo dispuesto en el presente apartado;
Como se ve, esta norma regula el derecho al trabajo digno y socialmente útil, estableciendo las bases mínimas conforme a las cuales debe desarrollarse la normatividad secundaria respectiva; y, al efecto, se divide en dos apartados: uno dedicado a los trabajadores en general y otro referido a los trabajadores del Estado, estableciendo, para cada uno de esos sectores, derechos de titularidad y ejercicio individual, como el derecho a una jornada laboral máxima, la prohibición del trabajo infantil, derecho al descanso, protección a mujeres embarazadas, derecho al salario mínimo, igualdad de salarios, etcétera; y derechos de ejercicio colectivo, como el derecho a la huelga o el de asociación.
Y, dentro de este último grupo, a su vez, prevé uno de tratamiento excepcional, a saber, el constituido por militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y miembros de las instituciones policiales, a que se refiere la fracción XIII del apartado B del indicado artículo 123 constitucional, respecto de los cuales esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reiterado en diversas jurisprudencias que tienen una relación de naturaleza administrativa con el poder público, debido a que, al diferenciar a ese grupo de servidores públicos en las reglas que rigen las relaciones del Estado con sus trabajadores y precisar que deben regirse por sus propias leyes, la citada disposición constitucional los excluye de la aplicación de las normas generales de trabajo para los servidores públicos del Estado, previendo para ellas un régimen específico, según fue reconocido en la jurisprudencia 24/95, del Tribunal Pleno, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.I., septiembre de mil novecientos noventa y cinco, página cuarenta y tres, que dice:
"POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.-La relación Estado-empleado fue, en principio de naturaleza administrativa, pero en derecho positivo mexicano, en beneficio y protección de los empleados, ha transformado la naturaleza de dicha relación equiparándola a una de carácter laboral y ha considerado al Estado como un patrón sui géneris. Sin embargo, de dicho tratamiento general se encuentran excluidos cuatro grupos a saber: los militares, los marinos, los cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior, para los cuales la relación sigue siendo de orden administrativo y, el Estado, autoridad. Por tanto, si los miembros de la policía municipal o judicial del Estado de México, constituyen un cuerpo de seguridad pública, están excluidos por la fracción XIII apartado B del artículo 123, en relación con los artículos 115, fracción VIII, segundo párrafo y 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la determinación jurídica que considera la relación del servicio asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a un patrón, de donde se concluye que la relación que guardan con el gobierno del Estado o del Municipio, es de naturaleza administrativa y se rige por las normas también administrativas de la ley y reglamentos que les correspondan y que, por lo tanto, las determinaciones que dichas entidades tomen en torno a ésta no constituyen actos de particulares, sino de una autoridad, que en el caso particular referente a la orden de baja del servicio, hace procedente el juicio de amparo ante el Juez de Distrito."
Criterio que fue retomado y fortalecido a través de diversas jurisprudencias de esta Segunda Sala, entre ellas: 23/96, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., junio de mil novecientos noventa y seis, página doscientos cuarenta y cuatro, de rubro: "COMPETENCIA PARA CONOCER DE LOS CONFLICTOS DERIVADOS DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE LOS POLICÍAS. CORRESPONDE AL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (ESTADO DE SAN LUIS POTOSÍ)."; 32/96, publicada en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IV, julio de mil novecientos noventa y seis, página ciento ochenta y cinco, de rubro: "COMPETENCIA PARA CONOCER DE LOS CONFLICTOS SUSCITADOS CON MOTIVO DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE POLICÍAS DEPENDIENTES DEL ESTADO DE MÉXICO. CORRESPONDE POR AFINIDAD AL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO)."; 82/98, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., diciembre de mil novecientos noventa y ocho, página trescientos ochenta y dos, de rubro: "COMPETENCIA PARA CONOCER DE LOS CONFLICTOS PLANTEADOS EN CONTRA DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL, POR UN POLICÍA, CON MOTIVO DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS. CORRESPONDE, POR AFINIDAD, AL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL."; 129/2002, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVI, diciembre de dos mil dos, página doscientos cuarenta y seis, de rubro: "POLICÍAS JUDICIALES FEDERALES. EN CONTRA DE LA DETERMINACIÓN QUE DECRETE SU REMOCIÓN POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA PROCEDE EL JUICIO DE NULIDAD ANTEEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA."; 91/2007, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, mayo de dos mil siete, página mil ciento setenta y ocho, de rubro: "SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA Y PROTECCIÓN DEL ESTADO DE GUERRERO. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DE SUS CONFLICTOS CON LOS MIEMBROS DE UNA INSTITUCIÓN POLICIAL CORRESPONDE AL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA ENTIDAD."; y, 8/2013, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XVIII, Tomo 2, marzo de dos mil trece, página mil noventa y dos, de título y subtítulo: "AGENTES DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES DE TABASCO. SU RELACIÓN JURÍDICA CON EL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA."
Ahora, procede abordar la mención que hace el artículo 79, fracción V, de la Ley de A., cuando se refiere a la aplicación de la suplencia de la queja en favor de trabajadores, ya sea que su relación se regule por el derecho laboral o por el derecho administrativo, para determinar si, en este supuesto, quedan incluidos los servidores públicos cuando son sometidos a un procedimiento de responsabilidades administrativas.
Ciertamente, no debe desconocerse que, en el primer enunciado normativo, la disposición en comento exige que se trate de "materia laboral", lo que vincula y acota a los derechos y obligaciones previstos en el artículo 123 de la Carta Magna y, desde luego, a la normatividad secundaria que de dicho precepto derive; siendo que el diverso apartado normativo en el que se precisa que aplicará la suplencia "con independencia de que la relación entre empleador y empleado esté regulada por el derecho laboral o administrativo", tiene como única finalidad aclarar que dicha figura opera sin importar el tipo de regulación a que esté sujeto el trabajador o empleado, ya sea laboral (sector privado o público) o, incluso, administrativa, siempre y cuando la litis en el juicio se vincule directamente con la exigencia de los derechos y obligaciones a que se refiere aquel precepto constitucional, esto es, prestaciones surgidas por virtud de la prestación y/o recepción de un trabajo o servicio subordinados.
Por tanto, es factible afirmar que, para que se configure la aludida figura dentro del juicio de amparo, es menester que la relación sobre la cual haya surgido el acto reclamado sea estrictamente laboral en términos del artículo 123 de la Constitución Federal en sus dos apartados y, más aún, aquellas relaciones que, por disposición expresa del Constituyente, se rigen por normas de carácter administrativo.
En cambio, la norma constitucional que regula la responsabilidad administrativa es el anterior artículo 113, párrafo primero, y actual 109, fracción III, que disponen:
"Artículo 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados."
"III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Dichas sanciones consistirán en amonestación, suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos que, en su caso, haya obtenido el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones. La ley establecerá los procedimientos para la investigación y sanción de dichos actos u omisiones.
"Las faltas administrativas graves serán investigadas y substanciadas por la Auditoría Superior de la Federación y los órganos internos de control, o por sus homólogos en las entidades federativas, según corresponda, y serán resueltas por el Tribunal de Justicia Administrativa que resulte competente. Las demás faltas y sanciones administrativas, serán conocidas y resueltas por los órganos internos de control.
"Para la investigación, substanciación y sanción de las responsabilidades administrativas de los miembros del Poder Judicial de la Federación, se observará lo previsto en el artículo 94 de esta Constitución, sin perjuicio de las atribuciones de la Auditoría Superior de la Federación en materia de fiscalización sobre el manejo, la custodia y aplicación de recursos públicos.
"La ley establecerá los supuestos y procedimientos para impugnar la clasificación de las faltas administrativas como no graves, que realicen los órganos internos de control.
"Los entes públicos federales tendrán órganos internos de control con las facultades que determine la ley para prevenir, corregir e investigar actos u omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas; para sancionar aquellas distintas a las que son competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; revisar el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de recursos públicos federales y participaciones federales; así como presentar las denuncias por hechos u omisiones que pudieran ser constitutivos de delito ante la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción a que se refiere esta Constitución.
"Los entes públicos estatales y municipales, así como del Distrito Federal y sus demarcaciones territoriales, contarán con órganos internos de control, que tendrán, en su ámbito de competencia local, las atribuciones a que se refiere el párrafo anterior."
Del precepto transcrito con antelación (en ambos textos), se desprende que el Constituyente tuvo la intención de crear un sistema de normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo el carácter de servidores públicos, incurren en actos u omisiones que afectan la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeño de sus funciones, a efecto de garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones públicas en las que está inmerso el interés colectivo.
Y, en este tenor, dispone que las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos determinarán las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, lo que revela que requiere de una fuente subordinada para ser operativo el sistema de sanciones, que se materializa en las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos.
Así, la responsabilidad administrativa es aplicable a cualquier servidor público que incumpla con alguna obligación regulada por las leyes de responsabilidades administrativas federal y locales, que tienen su origen en el hecho de que dicho servidor actúa en nombre del Estado, por lo que es cuestión de orden público que observe las normas que regulan su desempeño en aras de salvaguardar el interés social y, de no hacerlo, serán sujetos del procedimiento respectivo sustanciado, no de manera directa ante el empleador, sino ante el órgano interno de control con facultades para prevenir, corregir e investigar actos u omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas.
Y, en ese entendido, el procedimiento de responsabilidad administrativa de servidores públicos se configura como una de las facultades punitivas del Estado, como consecuencia del régimen de responsabilidades a que están sujetos por virtud del ejercicio de un cargo público, lo que pone de manifiesto que la relación que surge en estos supuestos (entre el funcionario y el órgano de control correspondiente), no nace ni se desarrolla a partir de la conceptualización del derecho laboral vinculado con las prestaciones y obligaciones a que se refiere el artículo 123 de la Constitución Federal, sino del estricto derecho administrativo referido al ejercicio del servicio público, como una de las funciones propias del Estado.
Siendo que, al realizar estos actos de prevención, investigación, corrección y sanción de responsabilidades administrativas, el Estado no actúa en su calidad de patrón, sino como rector y garante del orden social; esto es, en este escenario, el órgano de control no tiene como finalidad resolver un conflicto entre empleado y empleador, pues no se ventilan derechos y obligaciones de orden laboral, sino cuestiones que se vinculan con la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar los servidores públicos en el desempeño de sus funciones, por lo que la materia a dilucidar no se vincula con la aplicación de la Ley Federal de Trabajo, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado o las leyes que regulan algún otro derecho a la ocupación derivado de una relación de subordinación a cambio de una retribución, sino con las leyes de responsabilidades administrativas.
Sin que sea óbice que un funcionario tenga una doble calidad, a saber, la de servidor público y, al mismo tiempo, la de empleado y, por ende, sujeto de las prestaciones y obligaciones que derivan del indicado artículo 123 de la Ley Fundamental (específicamente su apartado B); sin embargo, no es esta última calidad sobre la cual se instaura un procedimiento en materia de responsabilidad administrativa, en el que, se insiste, a diferencia de la materia laboral que atañe solamente al patrón y al trabajador, está inmerso el orden público y el interés social en el eficaz y correcto desempeño de la función pública.
Además, si bien la imposición de alguna sanción propia de una determinación adoptada en un procedimiento de responsabilidad administrativa -a saber, las previstas en el artículo 109, fracción III, constitucional (anterior 113, párrafo primero) y la legislación secundaria correspondiente, como lo son, la amonestación, suspensión, destitución, inhabilitación y sanciones económicas de acuerdo con los beneficios económicos que, en su caso, haya obtenido el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones-, puede afectar la situación laboral del trabajador, lo cierto es que no lo hace de manera directa e inmediata, sino como una mera consecuencia secundaria de la declaración de responsabilidad, lo que, en todo caso, es un aspecto fáctico ajeno al análisis de los motivos que originaron esa declaración.
Luego, se concluye que, tratándose de juicios de amparo, cuya materia se ciña a algún acto dictado en un procedimiento de responsabilidad administrativa contra un servidor público, no opera la suplencia de la queja a que se refiere el artículo 79, fracción V, de la Ley de A., porque el servidor público no acude a defender derechos propios de la materia laboral (vinculado con la prestación de un trabajo o servicio subordinado a cambio de una retribución), sino a defenderse en un proceso al que se le sujeta por cometer actos irregulares a nombre del Estado y que afectan a la función pública y, por ende, a la sociedad en general.
SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE PREVISTA EN EL ARTÍCULO 79, FRACCIÓN V, DE LA LEY DE AMPARO. ES IMPROCEDENTE EN LOS JUICIOS DE AMPARO TRATÁNDOSE DE ACTOS DERIVADOS DE UN PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA CONTRA UN SERVIDOR PÚBLICO, POR NO ESTAR INMERSOS EN LA MATERIA LABORAL. Para que proceda la aplicación de la suplencia de la queja deficiente a que se refiere la indicada porción normativa, es menester no sólo que el quejoso tenga la calidad de trabajador o empleado sino que, además, se trate de un asunto cuya materia derive de un conflicto laboral, es decir, que tenga incidencia, de manera directa e inmediata, en algún derecho previsto en el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin importar si el origen de la relación de subordinación deriva de una relación regulada por leyes laborales o administrativas, pues basta con que se afecte algún interés fundamental tutelado por el precepto constitucional aludido y que en el amparo intervenga un trabajador o empleado en defensa de aquél para que surja la obligación del órgano de control constitucional de aplicar la institución de mérito a su favor. Por tanto, como el procedimiento de responsabilidad administrativa contra servidores públicos no nace ni se desarrolla a partir de la conceptualización del derecho laboral vinculado con las prestaciones y obligaciones a que se contrae aquel precepto constitucional, sino del régimen a que están sujetos por virtud del ejercicio de una función pública en estricto derecho administrativo, conforme al artículo 109, fracción III, de la Constitución Federal (antes 113, párrafo primero), es claro que en los juicios de amparo cuya materia se ciña a algún acto dictado en ese tipo de procedimientos no opera la suplencia de la queja deficiente a que se refiere el artículo 79, fracción V, de la Ley de A..
N.; con testimonio de esta resolución a los órganos contendientes; envíense la jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, para efectos de su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta, conforme al artículo 219 de la Ley de A. y, en su oportunidad, archívese el expediente.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los Ministros E.M.M.I. (ponente), J.L.P., J.F.F.G.S. y presidente A.P.D.. En contra la M.M.B.L.R..
En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprima la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
Nota: La tesis aislada XXVII.3o.23 A (10a.) citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 22 de enero de 2016 a las 11:30 horas.
1. Tesis XXVII.3o.23 A (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 26, Tomo IV, enero de dos mil dieciséis, página tres mil cuatrocientos veintiocho.

References: ARTÍCULO 79
 artículo 79
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 artículo 123
 artículo 49
 artículo 113
 artículo 109
 artículo 123
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 artículo 79
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 artículo 76
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 resolución 
 artículo 195
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 artículo 107
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 artículo 79
 artículo 123
 artículo 123
 artículo 113
 artículo 109
 artículo 94
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 artículo 109
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 artículo 219
 artículo 9