Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/rizeni-pred-soudem-ochrana-pred-nezakonnym-zasahem-lhuta-pro-podani-zaloby.p2287.html
Timestamp: 2019-11-17 20:16:47+00:00

Document:
Řízení před soudem: ochrana před nezákonným zásahem; lhůta ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Řízení před soudem: ochrana před nezákonným zásahem; lhůta pro podání žaloby
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2011, čj. 5 Aps 5/2010-293)
č. 735/2006 Sb. NSS a č. 1773/2009 Sb. NSS.
: Akciová společnost Telefónica Czech Republic proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce.
Žalovaný zahájil dne 21. 3. 2001 z vlastního podnětu s právním předchůdcem žalobce, společností Eurotel Praha, spol. s r. o., (dále jen "Eurotel") správní řízení ve věci možného zneužití dominantního postavení podle § 9 odst. 3 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže (dále jen "zákon o ochraně hospodářské soutěže z roku 1991"). Rozhodnutím ze dne 20. 7. 2001 žalovaný vyslovil, že Eurotel zneužil svého dominantního postavení na trhu mobilních radiotelefonních služeb ve veřejných mobilních telekomunikačních sítích GSM a svého monopolního postavení na trhu mobilních radiotelefonních služeb ve veřejných mobilních telekomunikačních sítích NMT a že porušil § 9 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže z roku 1991 tím, že v období od 8. 1. 2000 do 30. 6. 2001 účtoval zákazníkům za odchozí hovory ze svých veřejných telekomunikačních mobilních sítí GSM a NMT do veřejné telekomunikační mobilní sítě společnosti Český Mobil, a.s., vyšší ceny oproti cenám za odchozí hovory do veřejné telekomunikační mobilní sítě společnosti RadioMobil, a.s. Žalovaný dále Eurotelu zakázal v uvedeném jednání pokračovat a uložil mu pokutu ve výši 48 000 000 Kč. Eurotel podal proti rozhodnutí žalovaného rozklad, na jehož základě předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 9. 5. 2002 změnil první výrok rozhodnutí I. stupně tak, že upřesnil časové období, v němž se měl Eurotel zneužití monopolního a dominantního postavení dopustit, a zrušil druhý výrok tohoto rozhodnutí, jímž bylo Eurotelu zakázáno v předmětném jednání pokračovat. Třetí výrok o uložení pokuty ve výši 48 000 000 Kč předseda žalovaného potvrdil.
Eurotel podal proti rozhodnutí předsedy žalovaného žalobu, jež byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2004, čj. 2 A 12/2002-503, č. 562/2005 Sb. NSS. Uvedený rozsudek napadl Eurotel ústavní stížností, o níž Ústavní soud rozhodl nálezem ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. II. ÚS 192/05, č. 110/2007 Sb. ÚS. V odůvodnění nálezu konstatoval, že žalovaný, jeho předseda i Nejvyšší správní soud nesprávně vyložili ustanovení o subjektivní roční lhůtě pro uložení pokuty podle § 14 odst. 5 zákona o ochraně hospodářské soutěže z roku 1991, což ve svém důsledku znamenalo pro Eurotel ztrátu jistoty, že může být veřejnou mocí sankcionován jen v limitovaném časovém prostoru, který je stanoven právním předpisem. Ústavní soud zároveň vyslovil závěr, že se Nejvyšší správní soud nezabýval otázkou, zda by použití příslušných ustanovení zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže (dále jen "zákon o ochraně hospodářské soutěže z roku 2001"), účinného od 1. 7. 2001, jež vymezují skutkovou podstatu zneužití dominantního postavení v hospodářské soutěži jiným způsobem než zákon o ochraně hospodářské soutěže z roku 1991, nebylo pro Eurotel výhodnější než dříve účinná právní úprava. Tím podle Ústavního soudu došlo k neoprávněnému zásahu do práva Eurotelu na spravedlivý proces. Z uvedených důvodů Ústavní soud zrušil rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 A 12/2002-503, rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 9. 5. 2002 a rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 7. 2001.
Žalovaný následně pokračoval s žalobcem jako právním nástupcem Eurotelu ve správním řízení o možném zneužití dominantního a monopolního postavení. Návrhům žalobce na zastavení řízení ze dne 10. 1. 2008 a ze dne 25. 2. 2008 žalovaný nevyhověl.
Žalobou podanou dne 25. 11. 2008 u Krajského soudu v Brně se žalobce domáhal toho, aby byla žalovanému uložena povinnost správní řízení zastavit. Krajský soud usnesením ze dne 16. 6. 2009 žalobu odmítl pro nepřípustnost podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s § 85 s. ř. s. Žalobce měl podle krajského soudu vyčkat na konečné rozhodnutí ve věci. Poté by měl k dispozici jiné právní prostředky ochrany nebo nápravy, neboť se v daném případě mohl bránit proti zásahům žalovaného podáním rozkladu proti konečnému rozhodnutí žalovaného, případně též žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s. podanou proti rozhodnutí o rozkladu.
Žalobce napadl uvedené usnesení krajského soudu kasační stížností. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 29. 1. 2010, čj. 5 Aps 6/2009-202, zrušil napadené usnesení krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud přitom vytkl krajskému soudu, že si neučinil jasno, co je předmětem řízení o žalobě proti tvrzenému nezákonnému zásahu. Petitem žaloby se žalobce domáhal toho, aby žalovanému byla uložena povinnost zastavit správní řízení, nicméně z obsahu žaloby vyplývá, že se cítil omezen již jednotlivými úkony, jež žalovaný v rámci správního řízení činil. Pokud by předmětem řízení měla být ochrana žalobce před úkony žalovaného ve správním řízení, jež pojmově mohly být nezákonným zásahem, nebylo by možno žalobu odmítnout podle § 85 s. ř. s. pro nepřípustnost z důvodu existence jiných prostředků ochrany nebo nápravy, neboť případný rozklad proti konečnému rozhodnutí žalovaného ve věci samé ani případná žaloba proti rozhodnutí o rozkladu by nemohly žalobci poskytnout účinnou ochranu proti zásahu do jeho svobodné sféry, k níž dochází v souvislosti s donucujícími úkony žalovaného.
Krajský soud po vrácení věci k dalšímu řízení vyzval žalobce přípisem ze dne 8. 3. 2010, aby odstranil rozpor mezi petitem a obsahem žaloby a upřesnil
ve vztahu ke konkrétním úkonům žalovaného zmíněným v žalobě.
Žalobce ve svém podání ze dne 24. 3. 2010 změnil
žaloby tak, že navrhl, aby krajský soud rozsudkem uložil žalovanému povinnost zdržet se v rámci řízení vedeného žalovaným se žalobcem jakýchkoliv úkonů donucující povahy, na základě kterých by byl žalobce povinen něco konat, něco strpět či se něčeho zdržet.
Krajský soud rozsudkem ze dne 22. 7. 2010 žalobu zamítl. Ve svých úvahách vyšel z toho, že žalobce spatřoval nezákonný zásah jednak ve vedení správního řízení a dále též v jednotlivých úkonech, které jsou v řízení vůči němu uskutečňovány. Jednalo se konkrétně o výzvy ze dne 11. 12. 2007 a ze dne 14. 2. 2008, v nichž byla žalobci uložena povinnost poskytnout žalovanému blíže specifikované podklady a informace, a přípis ze dne 7. 11. 2008, kterým byl vyrozuměn o možnosti vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladům. Pokud jde o možnost domáhat se žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu ukončení správního řízení, poukázal krajský soud na předchozí zrušující rozsudek Nejvyššího správního soudu v této věci a rozsudek ze dne 17. 4. 2009, čj. 8 Aps 6/2007-256, v němž Nejvyšší správní soud vyslovil názor, že samotné vedení správního řízení pojmově nemůže být nezákonným zásahem, a nelze se proto domáhat přezkoumání zákonnosti vedení správního řízení v řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s.
Pokud jde o jednotlivé úkony, které byly ve správním řízení vůči žalobci uskutečňovány, krajský soud konstatoval, že mohou být nezákonným zásahem, pokud se jedná o úkony, které mají donucující povahu. Za takový úkon nelze považovat vyrozumění o možnosti vyjádřit se k podkladům řízení, o němž žalobce tvrdil, že jej také zasáhlo v jeho právech, neboť se jedná o úkon, kterým se žalobci pouze umožňuje výkon jeho procesních práv.
Pokud jde o přípisy ze dne 11. 12. 2007 a ze dne 14. 2. 2008, v nichž byla žalobci uložena povinnost poskytnout žalovanému určité podklady a informace, krajský soud konstatoval, že uložením těchto povinností mohlo dojít k nezákonnému zásahu vůči žalobci. Žaloba však byla podána až po uplynutí subjektivní dvouměsíční lhůty podle § 84 odst. 1 věty první s. ř. s. Podle krajského soudu k úkonům označeným žalobcem jako nezákonné zásahy došlo dnem doručení předmětných výzev, neboť právě tímto dnem se žalobce dozvěděl o tom, že po něm žalovaný požaduje poskytnutí určitých podkladů a informací. Počátek subjektivní lhůty je tak třeba počítat ode dne doručení těchto výzev. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, který právně kvalifikoval, že nikoliv vedení správního řízení, ale donucující úkony v rámci něj činěné mohou být nezákonnými zásahy, nemohl mít na vědomost žalobce o existenci nezákonného zásahu žádný vliv. Krajský soud konstatoval, že v daném případě uplynula dvouměsíční subjektivní lhůta k podání žaloby nejpozději dne 13. 2. 2008, pokud jde o výzvu ze dne 11. 12. 2007, a dne 25. 4. 2008, pokud jde o výzvu ze dne 14. 2. 2008. Vzhledem k tomu, že žalobce podal žalobu až dne 25. 11. 2008, dospěl krajský soud k závěru, že žaloba byla podána opožděně.
Žalobce (stěžovatel) podal proti uvedenému rozsudku krajského soudu kasační stížnost. V prvé řadě namítal, že krajský soud nesprávně posoudil otázku včasnosti podání žaloby. Podle jeho názoru je třeba § 84 odst. 1 s. ř. s. vykládat tak, že dvouměsíční subjektivní lhůta k podání žaloby počíná běžet okamžikem, kdy se žalobce dozví o naplnění všech prvků, kterými je definován nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Každý žalobce si musí být vědom kumulativního naplnění všech těchto prvků, aby mohlo být konstatováno, že se o nezákonném zásahu dozvěděl. V daném případě se stěžovatel až z rozsudku Nejvyššího správního soudu dozvěděl, že nezákonným zásahem nemůže být vedení správního řízení, ale pouze ty úkony žalovaného, které mají donucující povahu. Lhůta pro podání žaloby tak podle jeho názoru začala běžet až dne 22. 2. 2010, kdy mu byl uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu doručen.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Brně zrušil a žalobu odmítl.
(...) Svojí klíčovou stížní námitkou stěžovatel brojil proti závěru krajského soudu o opožděnosti podané žaloby. Podle jeho názoru je třeba § 84 odst. 1 s. ř. s. vykládat v tom smyslu, že běh subjektivní dvouměsíční lhůty pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem začal až okamžikem, kdy se stěžovatel dozvěděl o kumulativním naplnění všech znaků nezákonného zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s. S tímto názorem stěžovatele však Nejvyšší správní soud nesouhlasí.
Podle § 84 odst. 1 s. ř. s. musí být žaloba podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo. Z citovaného ustanovení vyplývá, že subjektivní lhůta k podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu je vždy vázána na vědomost žalobce o nezákonném zásahu (srov. např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 31. 8. 2005, čj. 2 Afs 144/2004-110, č. 735/2006 Sb. NSS). Je proto třeba zodpovědět otázku, které okolnosti vztahující se k určitému úkonu správního orgánu musí být žalobci známy, aby došlo k počátku běhu této subjektivní lhůty pro podání žaloby.
Stěžovatel svoji námitku opírá o judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se posuzování důvodnosti žaloby podle § 82 a násl. s. ř. s. Nejvyšší správní soud setrvale judikuje, že předpokladem pro poskytnutí ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu je kumulativní naplnění šesti podmínek: žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením ("
" správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, který není rozhodnutím (4. podmínka) a který byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž "
" v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování "
" (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z těchto podmínek naplněna, nelze ochranu podle § 82 s. ř. s. poskytnout (srov. např. rozsudek NSS ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS).
Názor zastávaný stěžovatelem, pokud by měl být akceptován, by navíc vyvolával značné výkladové nesnáze. O tom, zda jsou naplněny veškeré znaky nezákonného zásahu, se totiž žalobce s konečnou platností "
" až na základě rozsudku příslušného soudu. Bez ohledu na možnost podání mimořádných opravných prostředků (např. kasační stížnosti) by tak k počátku běhu lhůty pro podání žaloby mohlo dojít nejdříve doručením rozhodnutí příslušného krajského soudu, případně později, pokud by byl názor krajského soudu modifikován názorem Nejvyššího správního soudu. Tento důsledek lze demonstrovat i na nyní posuzovaném případě, kdy stěžovatel podal žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného dne 25. 11. 2008, přičemž tvrdil, že subjektivní dvouměsíční lhůta k podání žaloby začala plynout až dne 22. 2. 2010. Ještě absurdnější by byly následky v případě, pokud by příslušný krajský soud dospěl při posouzení důvodnosti žaloby k názoru, že nedošlo k naplnění některého ze znaků nezákonného zásahu, a řízení by v důsledku toho vyústilo v zamítnutí žaloby. Za takových okolností by k počátku běhu subjektivní dvouměsíční lhůty pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu nikdy nemohlo dojít. Uvedený výklad tedy nemůže obstát, neboť vede k závěrům, které jsou neslučitelné se systematikou soudního řádu správního i s účelem § 84 odst. 1 s. ř. s., jímž je zajištění právní jistoty dotčených osob.
Z hlediska systematiky soudního řádu správního lze též poukázat na § 72 odst. 1 s. ř. s., který obdobně stanoví lhůtu pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. Podle uvedeného ustanovení lze žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. I v tomto případě vlastně počíná běh dvouměsíční lhůty pro podání žaloby okamžikem, kdy se žalobce dozvěděl o úkonu správního orgánu, tzn. o vydání správního rozhodnutí, byť se tak navíc musí stát kvalifikovaným způsobem, tj. jeho řádným doručením žalobci. Počátkem běhu lhůty je tedy den, kdy bylo žalobci správní rozhodnutí oznámeno, resp. doručeno. Přitom názor žalobce na zákonnost správního rozhodnutí ani na to, zda napadený akt naplňuje znaky rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., nemá na běh této lhůty žádný vliv. I z tohoto srovnání je zřejmé, že jinak tomu nemů- že být ani v případě běhu subjektivní lhůty pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud ještě dodává, že žalobu bylo třeba odmítnout pro opožděnost jako celek. Stěžovatel sice v žalobě ze dne 25. 11. 2008 uvedl žalobní
, podle něhož se domáhal toho, aby byla žalovanému uložena povinnost zastavit předmětné správní řízení, nicméně v podání ze dne 24. 3. 2010 změnil
žaloby tak, že navrhl, aby krajský soud rozsudkem uložil žalovanému povinnost zdržet se v rámci řízení vedeného žalovaným jakýchkoliv úkonů donucující povahy, na základě kterých by byl stěžovatel povinen něco konat, něco strpět či se něčeho zdržet. Z obsahu tohoto podání je zřejmé, že stěžovatel mínil tímto novým petitem zcela nahradit původní
. Nejednalo se tedy o doplnění žaloby o nový
stojící vedle dosavadního, jak tuto změnu nesprávně vyhodnotil krajský soud. Důvod odmítnutí pro opožděnost se proto vztahuje na celou žalobu. Navíc za opožděnou by bylo třeba považovat žalobu i v případě, že by se stěžovatel podle původního žalobního petitu uvedeného v žalobě ze dne 25. 11. 2008 nadále domáhal toho, aby byla žalovanému uložena povinnost zastavit předmětné správní řízení. I v tomto případě by totiž platilo, že se stěžovatel dozvěděl o pokračování správního řízení nejpozději doručením výzvy ze dne 11. 12. 2007, což znamená, že k uplynutí lhůty pro podání žaloby by došlo i v tomto případě dne 13. 2. 2008.

References: § 9
 zákona č. 63
 § 9
 soud 
 soud 
 § 14
 soud 
 soud 
 zákona č. 143
 soud 
 soud 
 § 46
 § 85
 § 65
 soud 
 soud 
 § 85
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 82
 soud 
 soud 
 § 84
 soud 
 soud 
 soud 
 § 84
 § 82
 soud 
 § 84
 § 82
 soud 
 § 84
 § 82
 soud 
 § 82
 soud 
 § 84
 § 72
 § 65
 § 65
 soud 
 soud