Source: http://www.odg.mi.it/node/31210
Timestamp: 2018-11-19 18:37:22+00:00

Document:
IL PROGETTO "PASSIGLI DI RIFORMA" DELL’ORDINAMENTO DELLA PROFESSIONE GIORNALISTICA | Ordine dei Giornalisti
IL PROGETTO "PASSIGLI DI RIFORMA" DELL’ORDINAMENTO DELLA PROFESSIONE GIORNALISTICA
IL PROGETTO "PASSIGLI DI RIFORMA"
DELLA PROFESSIONE GIORNALISTICA
Il disegno di legge approvato dalla Commissione Affari costituzionali del Senato il 22 luglio 1997;
il disegno di legge nella rielaborazione del sen. prof. Stefano Passigli;
il disegno di legge nella rielaborazione di Franco Abruzzo;
la proposta della «Commissione Mirone»;
analisi di Franco Abruzzo della «Proposta Passigli».
I) Disegno di legge - Testo proposto il 22 luglio 1997
Riforma dell’ordinamento della professione giornalistica
Art. 1 (Attività giornalistica)
1. In considerazione del ruolo e della rilevante
giornalistica è regolato e tutelato dalla presente legge.
É attività giornalistica la prestazione di lavoro intellettuale volta
alla raccolta, al commento e alla elaborazione di notizie destinate a
formare oggetto di comunicazione interpersonale attraverso gli
strumenti di informazione.
3. É considerata attività giornalistica quella prestata sia a titolo di lavoro dipendente che a titolo di lavoro autonomo.
Il giornalista si pone come mediatore intellettuale tra i fatti e i
documenti e la diffusione della loro conoscenza. É dovere inderogabile
del giornalista il rispetto della verità sostanziale dei fatti ed è suo
diritto insopprimibile la libertà di ricerca delle notizie, di
Art. 2 (Norme deontologiche e diritto di rettifica)
1. Il giornalista nell'esercizio della sua attività
ha l'obbligo di osservanza delle norme di legge a tutela della
personalità altrui, delle norme deontologiche di cui all'articolo 6, e
dei doveri imposti dalla lealtà e dalla buona fede.
Il giornalista è tenuto a rilevare la fonte delle notizie pubblicate
quando ciò sia richiesto da chi abbia un interesse a farlo, salvo che
il giornalista invochi il carattere fiduciario delle stesse a
protezione delle persone coinvolte nella notizia o quando la
rivelazione delle fonti potrebbe determinare nei loro confronti
violazione dei diritti umani o comunque grave pericolo.
Lo statuto, di cui all'articolo 6, individua l'organo o gli organi
competenti per la formulazione delle regole deontologiche, nonché per
l'applicazione di sanzioni per la loro violazione. Tali sanzioni sono
provvisoriamente esecutive anche se impugnate in sede giurisdizionale.
Nei procedimenti disciplinari si osservano le norme vigenti sulla
trasparenza amministrativa e sul contraddittorio. Alle regole
deontologiche dovrà attenersi chiunque, anche se non iscritto all'Albo,
svolga a qualsiasi titolo attività giornalistica anche saltuaria.
Con riferimento e con modifica del quinto comma dell'articolo 8 della
legge 8 febbraio 1948 n. 47, il Presidente della Commissione Nazionale
di Vigilanza o delle sue eventuali articolazioni regionali, di cui
all'articolo 2 della presente legge, dispone in via d'urgenza che i
direttori responsabili delle testate edite nell'area di propria
competenza territoriale su richiesta della parte offesa pubblichino la
rettifica di cui allo stesso articolo 8 della legge 47/1948 e
all'articolo 10 della legge 6 agosto 1990 n. 223, nei termini temporali
e secondo le modalità previsti dalle leggi citate. In caso di marcato
intervento da parte del Presidente della Commissione l'autore della
richiesta di rettifica può chiedere al pretore, ai sensi dell'articolo
700 del Codice di procedura civile, che sia ordinata la pubblicazione.
In deroga a quanto previsto dall’art. 2947 del Codice civile, l’azione
civile del risarcimento del danno conseguente ad eventuale diffamazione
perpetrata su mezzi di comunicazione si prescrive nel termine di 180
giorni dalla diffusione della notizia ritenuta diffamatoria.
Art. 3 (Albo nazionale dei giornalisti. Commissione nazionale di vigilanza e Giurì per la lealtà e la correttezza dell’informazione)
1. Sono istituiti presso il Garante per la
Radiodiffusione e l'Editoria l'Albo nazionale dei giornalisti e la
Commissione nazionale di vigilanza e il Giurì per la lealtà e la
correttezza dell’informazione..
2. All'Albo, la cui
tenuta è affidata alla suddetta Commissione, accede su domanda chiunque
abbia conseguito la laurea in Scienze della comunicazione o in
Relazioni pubbliche o laurea equipollente o altra laurea integrata da
un corso di specializzazione biennale, svolto presso istituti di
istruzione universitaria o altre strutture formative a ciò
specificatamente abilitate dal Ministero dell'Università e della
altresì su domanda all’Albo chi abbia esercitato come attività
prevalente la professione di giornalista per almeno 5 anni nell’Unione
4. Agli iscritti all’Albo che dichiarino
di avere svolto nell’anno precedente l’attività giornalistica quale
propria attività prevalente viene rilasciata la Carta di identità
Art. 4 (Disciplina transitoria)
1. Per un periodo transitorio di cinque anni dalla
data di entrata in vigore della presente legge potrà accedere all'Albo
anche chi, non provvisto del titolo di studio di cui all'art. 3 ma in
possesso di diploma di istruzione secondaria superiore ed iscritto alla
gestione separata dell'Inpgi, abbia svolto per almeno tre anni
consecutivi o quattro anni non consecutivi attività giornalistica a
titolo continuativo ancorché non esclusivo.
Art. 5 (Iscrizione di diritto all’Albo dei giornalisti)
1. In sede di istituzione dell'Albo, sono iscritti
di diritto all'Albo tutti i giornalisti che alla data di entrata in
vigore della presente legge risultano iscritti nell’elenco
professionisti dell’Ordine nazionale dei Giornalisti. Il Garante per la
radiodiffusione e l’editoria assicura che vi siano inoltre iscritti
quei giornalisti pubblicisti che abbiano con un organo di informazione
uno dei rapporti regolati dagli articoli 2, 12 o 36 del vigente
Contratto nazionale di lavoro dei giornalisti.
I restanti giornalisti pubblicisti sono iscritti di diritto in una
apposita sezione. Su loro domanda, da inviare al Garante per la
Radiodiffusione e l'Editoria entro 90 giorni dalla data di entrata in
vigore della presente legge, ad essi si applicano, quando ne ricorrano
i presupposti, gli articoli 3 e 4 della presente legge.
Vengono inoltre iscritti all'Albo al compimento del periodo di
praticantato quanti all'entrata in vigore della presente legge abbiano
la qualifica di praticante.
4. Completate le
operazioni di cui al comma 1, ed adottato lo Statuto di cui al
successivo art. 6, l'esistenza dei requisiti obiettivi per l'ammissione
all'Albo è accertata dalla Commissione nazionale di vigilanza.
5. A ciascun iscritto all’Albo è rilasciato un documento di riconoscimento.
6. La Commissione nazionale di vigilanza sull’Albo tiene ed aggiorna i seguenti elenchi:
a) l’elenco di coloro che svolgono attività
prevalente di fotoreporter, di telecineoperatore, di addetto ai servizi
di informazione telematica aperti al pubblico e di eventuali nuove
figure professionali della comunicazione, nel caso che essi non siano
in possesso della Carta;
b) l’elenco dei direttori delle pubblicazioni tecniche, scientifiche, commerciali e professionali.
Art. 6 (Statuto dell’Albo)
1. Entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore
della presente legge il Garante per la Radiodiffusione e l'Editoria
convoca tutti gli iscritti all'Albo, in possesso della carta di
identità professionale, ai sensi del comma 1 dell'articolo 5 perché
essi provvedano ad eleggere al proprio interno una Commissione di 9/15
membri incaricata di adottare entro i successivi 12 mesi lo Statuto
dell'Albo determinandone gli organi e l'eventuale articolazione
2. Lo Statuto fissa composizione, durata e funzioni della Commissione Nazionale di Vigilanza.
Art. 7 (Oneri finanziari e rapporti patrimoniali)
1. Agli oneri derivanti dalle spese di
funzionamento dell'Albo, ivi comprese le spese per il personale, si
provvede con le quote annuali versate dagli iscritti.
L'Albo e la Commissione subentrano nel patrimonio ed in tutti i
rapporti giuridici facenti capo, alla data di entrata in vigore della
presente legge, all'Ordine nazionale e agli Ordini regionali dei
1. Fino all'adozione dello Statuto e delle regole
deontologiche, nonché all'elezione della Commissione Nazionale di
Vigilanza, restano in vigore organi e regole dell'attuale Ordine dei
1. Sono abrogate le disposizioni della legge 3 febbraio 1963 n. 69 incompatibili con la presente legge.
II) Il disegno di legge nella rielaborazione del sen. prof. Stefano Passigli, relatore.
Riforma dell’ordinamento della professione giornalistica e tutela della correttezza dell’informazione
2. L’Ordine dei Giornalisti assume la veste di Fondazione di diritto privato.
1. É attività giornalistica la prestazione di
interpersonale attraverso gli strumenti di informazione.
2. É considerata attività giornalistica quella prestata sia a titolo di lavoro dipendente che a titolo di lavoro autonomo.
personalità altrui, delle norme deontologiche di cui all'articolo 7, e
Il giornalista è tenuto a rivelare la fonte delle notizie pubblicate,
salvo che il giornalista invochi il carattere fiduciario delle stesse a
violazione dei diritti umani o comunque grave pericolo. Contro
tale determinazione del giornalista. chiunque abbia interesse a farlo
può ricorrere al Giurì per la tutela e la correttezza dell’informazione
di cui all’articolo 4, che decide in via inappellabile.
Lo Statuto, di cui all'articolo 7, individua l'organo o gli organi
4. Il Presidente della Fondazione,
o i responsabili delle sue eventuali articolazioni regionali, dispone
in via d'urgenza che i direttori responsabili delle testate edite
nell'area di propria competenza territoriale su richiesta della parte
offesa pubblichino la rettifica di cui allo stesso articolo 8 della
legge 47/1948 e all'articolo 10 della legge 6 agosto 1990 n. 223, nei
termini temporali e secondo le modalità previsti dalle leggi citate. In
caso di marcata pubblicazione ai sensi di quanto disposto dal primo
periodo del presente comma, l'autore della richiesta di rettifica può
comunque chiedere al pretore, ai sensi dell'articolo 700 del Codice di
procedura civile, che sia ordinata la pubblicazione.
perpetrata su mezzi di comunicazione si prescrive nel termine di un
anno dalla diffusione della notizia ritenuta diffamatoria.
1. Sono istituiti presso la Fondazione l'Albo nazionale dei giornalisti e il Giurì per la lealtà e la correttezza dell’informazione.
All'Albo accede su domanda chiunque abbia conseguito la laurea in
Scienze della comunicazione o in Relazioni pubbliche o laurea
equipollente o altra laurea integrata da un corso di specializzazione
biennale, svolto presso istituti di istruzione universitaria o altre
strutture formative a ciò specificatamente abilitate dal Ministero
dell'Università e della ricerca scientifica e tecnologica. comprendente
adeguati periodi di tirocinio presso imprese editoriali e
dell’informazione..
3. Può iscriversi all’Albo chiunque abbia i requisiti di cui all’articolo 2. Possono
altresì accedere all’Albo i cittadini di altri Paesi dell’Ue che
abbiano esercitato come attività prevalente la professione di
giornalista per almeno 5 anni nei Paesi appartenenti all’Unione europea.
Agli iscritti all’Albo che abbiano svolto nell’anno precedente
l’attività giornalistica quale propria attività prevalente viene
rilasciata la Carta di identità professionale dei giornalisti.
titolo continuativo ancorché non esclusivo, ed abbia superato le prove di idoneità eventualmente disposte dalla Fondazione.
di diritto tutti i giornalisti che alla data di entrata in vigore della
presente legge risultano iscritti nell’elenco professionisti
dell’Ordine nazionale dei Giornalisti. Vi sono inoltre iscritti quei
giornalisti pubblicisti che abbiano con un organo di informazione uno
dei rapporti regolati dagli articoli 1, 2, 12 o 36 del Contratto
nazionale di lavoro dei giornalisti vigente alla data di entrata in
2. I restanti
giornalisti pubblicisti sono iscritti di diritto in un apposito elenco.
Su loro domanda, da inviare alla Fondazione entro 90 giorni dalla data
di entrata in vigore della presente legge, ad essi si applicano, quando
ne ricorrano i presupposti, gli articoli 4 e 5 della presente legge.
eventuali omissioni o rifiuti di iscrizione all’Albo, o di rilascio
della Carta di identità professionale di cui all’articolo 4, decide in
via inappellabile l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni.
6. La Fondazione tiene ed aggiorna i seguenti elenchi:
1. Entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni
convoca tutti gli iscritti all'Albo ai sensi dell'articolo 6 comma 1,
in possesso della carta di identità professionale, perché essi
provvedano ad eleggere al proprio interno una Commissione di 25 membri
incaricata di adottare entro i successivi dodici mesi lo Statuto della
Fondazione determinandone l'eventuale articolazione territoriale.
Lo Statuto fissa composizione, durata e funzioni degli organi della
Fondazione. Lo Statuto disciplina altresì composizione, durata e
funzioni del Giurì per la lealtà e la correttezza dell’informazione, i
cui membri saranno per almeno un terzo non iscritti all’Albo. Il
Giurì per la lealtà e la correttezza dell’informazione assicura
l’osservanza delle regole deontologiche formulate dagli organi della
Fondazione e commina sanzioni per la loro violazione. Esso ha
competenza anche nei confronti dei non iscritti all’Albo, ed al
rispetto delle sue decisioni sono tenute tutte le imprese editoriali e
1. Agli oneri derivanti dalle spese di funzionamento della Fondazione,
di tenuta dell’Albo, e di attività del Giurì per la lealtà e la
correttezza dell’informazione, ivi comprese le spese per il personale,
si provvede con quote a carico degli iscritti.
subentra nel patrimonio ed in tutti i rapporti giuridici facenti capo,
alla data di entrata in vigore della presente legge, all'Ordine
nazionale e agli Ordini regionali dei giornalisti.
1. Fino all'adozione dello Statuto nonché all’elezione degli organi della Fondazione, restano in carica gli organi dell'Ordine dei Giornalisti e si applicano le relative regole.
III) Il disegno di legge Passigli nella rielaborazione di Franco Abruzzo
dei Giornalisti è una Fondazione dotata di personalità giuridica di
diritto privato, incaricata di pubbliche funzioni a norma dell'art. 21
della Costituzione, con autonomia gestionale, organizzativa e
contabile. Ha sede in Roma e svolge la sua attività a norma di legge e
dello Statuto, che sarà emanato con regolamento dettato dall’Autorità
per le garanzie nelle comunicazioni. L’Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni esercita l’alta vigilanza sulla Fondazione e sulle eventuali articolazioni regionali della stessa.
tutte le imprese editrici (e nelle redazioni regionali, provinciali ed
estere e negli uffici di corrispondenza) di giornali quotidiani e di
periodici, nelle emittenti radiotelevisive pubbliche e private, nelle
agenzie di informazioni quotidiane per la stampa, nei media telematici
e negli uffici stampa di aziende private e di enti pubblici è
obbligatoria l'assunzione di giornalisti iscritti nell’Albo tenuto
dall’Ordine di cui al comma 2.
4. Le aziende
pubbliche e private che violano il comma 3 o che non applichino il
Contratto nazionale di lavoro giornalistico Fnsi-Fieg, il quale ha
forza di legge ex Dpr n. 153/1961, non potranno usufruire delle
provvidenze statali previste a favore di quotidiani, periodici,
emittenti radiotelevisive e media telematici.
5. Sono obbligatoriamente iscritti all'Inpgi i giornalisti iscritti all’Albo tenuto dall’Ordine di cui al comma 2.
Il giornalista è tenuto a rivelare la fonte delle notizie pubblicate
violazione dei diritti umani o comunque grave pericolo. Contro tale
determinazione del giornalista. chiunque abbia interesse a farlo può
ricorrere al Giurì per la tutela e la correttezza dell’informazione di
cui all’articolo 4. Le deliberazioni del Giurì possono essere appellate davanti al Tar Lazio.
l'applicazione di sanzioni per la loro violazione. Le sanzioni
inflitte dal Giurì (a differenza di quelle adottate dalla eventuale
struttura regionale del Giurì) sono provvisoriamente esecutive anche se
impugnate in sede giurisdizionale. Nei procedimenti
disciplinari si osservano le norme vigenti sulla trasparenza
amministrativa e sul contraddittorio. Alle regole deontologiche dovrà
attenersi chiunque, anche se non iscritto all'Albo, svolga a qualsiasi
titolo attività giornalistica anche saltuaria.
4. Il Presidente della Fondazione, o il responsabile
delle sue eventuali articolazioni regionali, dispone in via d'urgenza
che i direttori responsabili delle testate edite nell'area di propria
e secondo le modalità previsti dalle leggi citate. In caso di marcata
pubblicazione ai sensi di quanto disposto dal primo periodo del
presente comma, l'autore della richiesta di rettifica può chiedere al
pretore, ai sensi dell'articolo 700 del Codice di procedura civile, che
sia ordinata la pubblicazione.
5. In deroga a
quanto previsto dall’art. 2947 del Codice civile, l’azione civile del
risarcimento del danno conseguente ad eventuale diffamazione perpetrata
su mezzi di comunicazione si prescrive nel termine di un anno dalla
diffusione della notizia ritenuta diffamatoria.
1. Sono istituiti presso la Fondazione l'Albo
nazionale dei giornalisti e il Giurì per la lealtà e la correttezza
2. Il conseguimento della
laurea in Scienze della comunicazione a indirizzo giornalistico abilita
chiunque a iscriversi su domanda nell’Albo dei giornalisti.
Agli effetti della iscrizione nell’Albo dei giornalisti, il diploma
rilasciato a chiunque, in possesso di altra laurea, abbia frequentato
un corso di specializzazione biennale, - svolto presso istituti di
ricerca scientifica e tecnologica comprendente adeguati periodi di
tirocinio presso imprese editoriali e dell’informazione - , costituisce
titolo equivalente a quello della laurea in Scienze della comunicazione
a indirizzo giornalistico.
4. Accede altresì su
domanda all’Albo chi abbia esercitato come attività prevalente la
professione di giornalista per almeno 5 anni nell’Unione europea.
titolo continuativo ancorché non esclusivo, ed abbia superato le prove
di idoneità eventualmente disposte dalla Fondazione.
nazionale di lavoro giornalistico, vigente alla data di entrata in vigore della presente legge, e che non svolgano, in maniera prevalente, altri impieghi o professioni.
I restanti giornalisti pubblicisti sono iscritti di diritto in un
apposito elenco. Su loro domanda, da inviare alla Fondazione entro 90
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, ad essi si
applicano, quando ne ricorrano i presupposti, gli articoli 4 e 5 della
presente legge. Sono pubblicisti coloro che svolgono
attività giornalistica non occasionale e retribuita e che esercitano
altre professioni o impieghi pubblici o privati.
4. Contro eventuali
omissioni o rifiuti di iscrizione all’Albo, o di rilascio della Carta
di identità professionale di cui all’articolo 4, decide l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. Le
deliberazioni (a differenza di quelle adottate dalla eventuale
struttura regionale dell’Ordine) sono provvisoriamente esecutive anche
se impugnate in sede giurisdizionale.
5. A ciascun iscritto all’Albo è rilasciato un documento di riconoscimento denominato Carta di identità professionale.
1. Entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni.
identità professionale, ai sensi dell'articolo 6, comma 1, perché essi
provvedano ad eleggere al proprio interno una Commissione di 25 membri (con 15 anni di anzianità di iscrizione all’Albo)
Fondazione. Lo Statuto disciplina altresì composizione, durata,
funzioni (ed eventuale articolazione regionale) del
Giurì per la lealtà e la correttezza dell’informazione, i cui membri
saranno per almeno un terzo non iscritti all’Albo. Il Giurì per la
lealtà e la correttezza dell’informazione assicura l’osservanza delle
regole deontologiche formulate dagli organi della Fondazione e commina
sanzioni per la loro violazione. Esso ha competenza anche nei confronti
dei non iscritti all’Albo, ed al rispetto delle sue decisioni sono
tenute tutte le imprese editoriali e dell’informazione.
funzionamento della Fondazione, di tenuta dell’Albo, e di attività del
Giurì per la lealtà e la correttezza dell’informazione, ivi comprese le
spese per il personale, si provvede con quote annuali a carico degli iscritti.
La Fondazione subentra nel patrimonio ed in tutti i rapporti giuridici
facenti capo, alla data di entrata in vigore della presente legge,
all'Ordine nazionale e agli Ordini regionali dei giornalisti.
1. Fino all'adozione dello Statuto nonché
all’elezione degli organi della Fondazione, restano in carica gli
organi dell'Ordine dei Giornalisti e si applicano le relative regole.
IV) Proposta di riforma degli Ordini professionali elaborata dalla «Commissione Mirone»
La "Carta" delle professioni intellettuali è riassunta nei tre
articoli della bozza di disegno di legge-quadro. Questo prevede, con
una serie di deleghe, di rivedere le funzioni e la struttura degli
Ordini, di ridisciplinare le modalità di esercizio della professione e
di istituire — in deroga al Codice civile — una forma societaria ad hoc
per i professionisti. Nella bozza è delineata una vera e propria sfida
per il Governo, che entro un anno dall’entrata in vigore della legge
dovrebbe riformulare la normativa ordinistica, coordinandola con tutte
le altre leggi dello Stato.
Gli esperti della Commissione Mirone
hanno ritenuto di dover porre le premesse per ritornare subito sulla
questione delle società professionali, prevedendo una forma ad hoc, in
deroga al Codice civile. Tanto che il regolamento predisposto in base
all’articolo 24 della legge 266/97 — inviato lunedì scorso al Consiglio
di Stato al termine di un fitto lavorio tra i ministeri della
Giustizia, dell’Industria e della Sanità — sembra destinato a vita
breve. Per la Commissione Mirone l’intervento di soci esclusivamente di
capitale non dovrebbe infatti eccedere il tetto del 30 per cento.
Inoltre, per fugare ogni pericolo di inquinamento dell’attività
professionale, la progettazione deve essere rigidamente distinta
dall’esecuzione. Per il resto, l’impianto prefigurato non sembra
discostarsi molto dal modello tracciato dal regolamento, anche se il
carattere personale della prestazione viene accentuato, fissando per
esempio la responsabilità solidale della società e dei soci
professionisti per i danni eventualmente subìti dai committenti.
bozza di riforma affida agli Ordini il compito di garantire la
formazione e l’aggiornamento degli iscritti e di controllare la qualità
delle prestazioni. L’accesso alla professione è libero, senza
predeterminazione numerica e in questo senso si auspicano forme
alternative di tirocinio. Sparisce il divieto di pubblicità e le
tariffe, minime e massime, vanno rapportate alla complessità e alla
qualità della singola prestazione saranno non vincolanti. Il controllo
della deontologia è affidato a organi regionali o distrettuali per i
quali si dovrebbe individuare un meccanismo per potenziarne l’elemento
di terzietà. Per la tutela del cliente viene inoltre introdotto
l’obbligo per i professionisti di assicurarsi per la responsabilità
civile. Infine, al Cnel viene affidato il ruolo di riconoscere le
associazioni di «prestatori di attività intellettuale» che non
esercitino attività riservate agli iscritti in Albi.
sulla bozza di riforma passa agli Ordini e alle categorie
professionali, che avranno un mese di tempo per esprimere il loro
parere (M.C.D., da «Il Sole 24 Ore» del 27 febbraio 1998)
la bozza del disegno di legge-quadro sulle libere professioni,
elaborata dalla commissione Mirone e attualmente al vaglio dei Consigli
nazionali degli Ordini professionali.
Il Governo è delegato a emanare entro un anno dall’entrata in vigore
della presente legge, uno o più decreti legislativi, per il riordino
delle professioni intellettuali, nell’osservanza delle direttive
comunitarie e delle relative norme di attuazione, nonché dei seguenti
A) protezione degli
interessi pubblici generali, collegati all’esercizio delle libere
professioni intellettuali, in qualunque modo e forma esercitate,
mediante controlli di affidabilità effettuati per il tramite di:
a) iscrizione ad appositi albi professionali;
b) verifica periodica, da parte degli Ordini, degli albi stessi;
certificazioni — pure effettuate dagli Ordini — attestanti la
qualificazione professionale dei singoli professionisti e la qualità
d) negli altri modi previsti dalla presente legge e, in particolare, in quelli di cui ai punti E ed U.
B) disciplina dell’accesso alla professione, senza
vincoli di predeterminazione numerica, salve le eccezioni poste dalla
legge, secondo modalità che rispettino il principio di concorrenza e
tengano conto — nell’articolare i criteri di selezione e le modalità di
entrata nel mercato — del principio di libera circolazione così come
previsto dalla normativa comunitaria, nonché dell’evolversi delle
prestazioni professionali. Siffatta disciplina sarà commisurata
all’oggettivo grado di difficoltà di valutazione, da parte dell’utenza,
della qualità delle prestazioni professionali e ai rischi connessi
all’inadeguata erogazione delle prestazioni stesse.
C) disciplina del tirocinio professionale secondo modalità che osservino i seguenti principi:
aa) concreta possibilità, per tutti coloro che
siano in possesso della formazione prescritta dalla legge, di accedere
alle attività di tirocinio, con possibilità di svolgere detta attività
anche contestualmente agli studi necessari per conseguimento del titolo
professionale, per un periodo non superiore alla prevista durata del
bb) previsione, ove necessario al fine di consentire la possibilità di cui sopra, di forme alternative di tirocinio;
cc) approfondimenti teorici e studio della deontologia professionale.
D) protezione dell’interesse pubblico generale
inteso a consentire la formazione di libere associazioni di prestatori
di attività intellettuale, che non esercitino attività riservate ad
iscritti in ordini professionali. La protezione di siffatto interesse:
aa) non deve comportare l’attribuzione di alcuna
esclusiva quanto all’esercizio dell’attività professionale o all’uso
esclusivo del titolo, fatto salvo il divieto di pubblicità ingannevole
per l’uso del titolo stesso;
bb) deve individuare,
nella procedura di formazione dell’associazione, specifico ruolo del
Cnel quanto alla ricezione, istruzione, valutazione — mediante la
costituzione di apposita struttura tecnica — delle domande delle
associazioni richiedenti la costituzione nonché periodico monitoraggio
delle associazioni stesse.
E) distinzione delle professioni intellettuali
dall’attività di impresa e disciplina delle stesse — ove strutturate in
albi e Ordini — secondo i caratteri, intrinseci e prevalenti, delle
prestazioni professionali (personalità della prestazione e
responsabilità rispetto all’esecuzione; natura creativa e non meramente
esecutiva) e secondo requisiti soggettivi del prestatore (possesso del
titolo di studio e dell’abilitazione e rispetto dei principi di
deontologia).
F) strutturazione — di norma e fatte
salve le eccezioni relative ad attività che, per la loro natura,
debbano essere organizzate su diversa base territoriale — in Ordini
provinciali, regionali e nazionali, delle professioni di cui al punto
A), così come individuate dai decreti legislativi delegati, ove ciò sia
richiesto dalla rilevanza pubblica dell’attività svolta e tenuto conto
della complessiva normativa comunitaria esistente.
delle specifiche necessità di singole professioni, queste ultime
potranno essere strutturate in soli Ordini provinciali e nazionali
ovvero in Ordini regionali e nazionali.
attribuzione ai Consigli degli Ordini, provinciali e/o regionali o
distrettuali, di funzioni — da esercitare in conformità alle generali
direttive eventualmente impartite dai Consigli nazionali, sentiti i
ministeri competenti — nelle seguenti materie:
aa) formazione e aggiornamento periodico della professionalità;
ricerche circa le modificazioni del mercato delle prestazioni, con
individuazione della problematica oggetto delle prestazioni
professionali e delle attività divenute meramente esecutive;
cc) tenuta e aggiornamento degli albi;
dd) rappresentanza istituzionale degli iscritti a livello provinciale e regionale;
ee) rapporti con gli enti locali, relativamente alle materie pertinenti le attività professionali;
ff) regolamentazione delle attività degli iscritti nelle materie di competenza degli ordini;
gg) controllo della deontologia, sotto il profilo della qualità delle prestazioni professionali;
elaborazione e pubblicazione all’utenza dei contenuti minimi delle
singole prestazioni professionali, anche utilizzando e diffondendo le
norme tecniche sulla gestione per la qualità e promuovendo la cultura
ii) iniziative dirette a promuovere e organizzare il coordinamento, a livello locale, delle professioni intellettuali;
ogni altra attività opportuna per lo sviluppo della professione in
conformità delle esigenze di tutela degli interessi generali di cui al
H) attribuzione ai Consigli nazionali di poteri:
aa) di vigilanza sulle attività dei Consigli locali;
bb) di esame, in sede di gravame, dei provvedimenti degli Ordini locali, in materia disciplinare e di tenuta degli albi;
di rappresentanza istituzionale esterna di tutti gli iscritti, con
esclusione che siffatta rappresentanza — salvo quanto previsto dal
precedente punto G), lettera dd) — venga assunta dai Consigli locali;
dd) di coordinamento dell’attività dei Consigli provinciali e regionali;
di adozione delle misure idonee ad attenuare o eliminare le asimmetrie
informative proprie delle prestazioni professionali, ivi compresa:
l’indicazione di tariffe, non vincolanti, minime e massime, con
riferimento alla complessità e alla qualità della singola prestazione;
di avocazione, con provvedimento motivato, di provvedimenti di
competenza dei Consigli locali, quando ciò si renda necessario per
l’inerzia di detti Consigli ovvero per la tutela della funzionalità
degli Ordini o di altro rilevante interesse pubblico generale;
gg) iniziative dirette a promuovere e organizzare il coordinamento, a livello nazionale, delle professioni intellettuali.
I) previsione di organi regionali o distrettuali,
non giurisdizionali, con potere disciplinare, composti con modalità
idonee ad assicurare imparzialità e indipendenza.
L) obbligo, per gli Ordini riconosciuti, di emanare precisi codici deontologici soggetti all’approvazione dei ministeri vigilanti.
individuazione — nei casi di eccezionale gravità — di poteri che
consentono ai ministeri a alle altre Autorità competenti il controllo
dell’effettiva tutela degli interessi di cui al punto A) mediante:
aa) procedure idonee a consentire ai predetti
ministeri, in via sostitutiva, l’esercizio dell’azione disciplinare e
la partecipazione al procedimento;
individuazione, nel rispetto delle connesse garanzie, dei principi e
dei meccanismi processuali idonei a consentire rapido ed efficace
esercizio dell’azione disciplinare nonché celere conclusione del
conseguente giudizio disciplinare;
cc) possibilità,
per i ministeri competenti, di sciogliere, sentiti i Consigli
nazionali, i Consigli provinciali e regionali nonché — in casi di
particolare ed eccezionale gravità — di proporre al Consiglio dei
ministri lo scioglimento dei Consigli nazionali.
N) formulazione di meccanismi elettorali intesi a garantire:
aa) partecipazione e trasparenza delle procedure elettorali;
bb) tutela delle minoranze;
cc) limiti alla rieleggibilità e disciplina delle incompatibilità.
O) individuazione di precise aree di competenza regolamentare, attribuite agli Ordini.
disciplina delle società professionali, anche in deroga alle
disposizioni del Codice civile, diretta a garantire la salvezza dei
principi indicati nella presente legge, anche nelle ipotesi in cui sia
consentita la partecipazione al capitale di soggetti non qualificabili
come professionisti, mediante introduzione di apposita responsabilità
della società e di adeguata strutturazione degli organi sociali nonché
di limitazioni dell’oggetto sociale che escludono le attività in
conflitto con il corretto esercizio delle professioni.
La disciplina delle società professionali dovrà in particolare assicurare:
aa) la tutela del diritto del cliente a scegliere il professionista cui affidare l’esecuzione dell’incarico;
la responsabilità solidale della società e dei soci professionisti per
i danni subiti dai committenti o dai terzi derivanti dalle prestazioni
cc) il coordinamento delle norme
sostanziali e procedurali che regolano la responsabilità della società
e dei soci in caso di oggetto sociale multiprofessionale;
la fissazione di limiti all’apporto di capitale — che non dovrà
superare il 30% — da parte dei soci non professionisti e l’esclusione
della partecipazione nei confronti dei soggetti portatori di interessi,
o esercenti attività economiche, incompatibili con il corretto
ee) il divieto di contemporaneo esercizio, in forma societaria, dell’attività di progettazione e dell’attività di esecuzione.
Q) introduzione dell’assicurazione obbligatoria,
per la responsabilità civile conseguente ai danni causati
nell’esercizio dell’attività professionale, tale da assicurare
l’effettivo risarcimento dei danni, anche in caso di attività
professionale svolta da dipendenti professionisti.
salvaguardia di adeguati livelli di formazione professionale —
propedeutici all’iscrizione negli albi previsti dal punto A) — con
previsione anche di opportune, progressive modifiche ai livelli
formativi di accesso, in conformità con quanto disposto dalla direttiva
Cee 89/48, nonché di forme di controllo del permanere dei requisiti che
consentono detta iscrizione.
S) semplificazione
degli iter normativi per il riconoscimento di nuovi Ordini ovvero per
l’individuazione delle competenze attribuite alle singole professioni,
mediante l’utilizzo dello schema normativo di cui all’articolo 17,
comma 2, legge n. 400 del 1988 e con ricorso a specifico ruolo del Cnel
quanto alla ricezione, istruzione e valutazione delle domande di
riconoscimento, presentate da Associazioni professionali, previa
consultazione — necessaria e non vincolante — dei Consigli nazionali e
fermi restando i poteri e le competenze di cui al punto M) della
T) abolizione del divieto di
pubblicità e individuazione di principi idonei a garantire la
correttezza dell’informazione pubblicitaria.
Il Governo è delegato a emanare, entro lo stesso termine di cui
all’articolo 1, comma 1, le norme necessarie a modificare la
legislazione degli Ordini professionali in conformità dei principi
della legge delega e dei decreti legislativi. È altresì delegato a
coordinare le disposizioni dei decreti legislativi con tutte le altre
leggi dello Stato e la disciplina transitoria volta alla rapida entrata
in vigore dei nuovi ordinamenti professionali.
Entro due anni dall’entrata in vigore di ciascuno dei decreti
legislativi, il Governo può emanare disposizioni correttive nel
rispetto dei criteri di cui all’articolo 1.
del testo del disegno di legge rielaborato dal sen. prof. Stefano Passigli
I quotidiani di domenica 4 gennaio 1998 hanno riferito che
l’Antitrust ha bocciato in maniera netta l’istituzione di nuovi Albi
professionali configurati sul modello tradizionale. L’Antitrust, il 3
ottobre 1997 a conclusione di una indagine conoscitiva, ha osservato
che gli Ordini professionali rischiano di diventare sempre più di
intralcio alla libera iniziativa economica e alla concorrenza. «Occorre
- sottolinea l'Autorità Garante - avviare subito un ripensamento
complessivo e profondo dell'istituzione Ordine».
Questa indagine ha
messo in evidenza che la regolamentazione adottata nel nostro paese è
particolarmente restrittiva rispetto a quella dei principali paesi
europei. Inoltre gli strumenti di regolamentazione dell'accesso e
dell'esercizio delle attività professionali adottati in Italia,
risultano talvolta superflui e talvolta sproporzionati rispetto agli
obiettivi prefissati. In generale, si sottolinea, le restrizioni
tuttora esistenti nel nostro paese rischiano di tradursi in un concreto
svantaggio per i nostri professionisti rispetto ai colleghi stranieri.
L'Antitrust entra nel merito dei singoli punti:
costituisce nella maggior parte delle professioni un passaggio
obbligato per accedere all'esame di Stato. La legge, pur prevedendone
l'obbligatorietà, non predispone i mezzi per mettere tutti i soggetti
in condizione di potervi accedere. Sarebbe quindi necessaria una
maggiore diffusione di scuole di specializzazione alternative al
tirocinio. Una soluzione più incisiva - consiglia l'Antitrust -
potrebbe essere rappresentata da una riorganizzazione della formazione
universitaria che fornisca anche le conoscenze pratiche richieste
Esame di Stato: l’Antitrust
rileva che il principio di imparzialità al quale deve essere informata
la composizione della Commissione esaminatrice impone che nella
formazione della stessa il carattere esclusivamente tecnico del
giudizio debba risultare salvaguardato da ogni rischio di deviazione
verso interessi di parte o comunque diversi da quelli propri
dell’esame. In tal senso non può certo essere riservato agli Ordini un
ruolo dominante nella fase di accertamento del possesso dei requisiti
del candidato. Ciò infatti equivale a sacrificare la terzietà di chi
contribuisce a stabilire il numero di coloro che sono ammessi a entrare
Albi: poiché l’accertamento delle capacità dei
professionisti avviene con l’esame di Stato, l’iscrizione dovrebbe
essere obbligatoria solo laddove, oltre al controllo relativo
all’accesso, sia reputato necessario anche un controllo sull’esercizio
dell’attività. E’ comprensibile che chi intende esercitare prestazioni
esclusive sia obbligatoriamente assoggettato a un controllo nello
svolgimento delle stesse. Meno comprensibile è l’imposizione di un
siffatto obbligo quando le medesime prestazioni possono essere svolte
liberamente anche da soggetti non iscritti all’Albo e non sottoposti ad
alcun controllo, né nella fase di accesso al mercato, né
successivamente nello svolgimento dell’attività. In realtà, tali
professionisti dovrebbero essere liberi di svolgere la propria
professione senza dover appartenere necessariamente all’Ordine, dal
momento che esistono numerosi altri soggetti i quali svolgono sul
mercato attività del medesimo contenuto senza essere assoggettati ad
Il problema che quindi si pone è che in questo caso
la funzione dell’Ordine non è riconducibile alla tutela dell’attività,
i cui contenuti sono liberi, ma alla tutela del titolo. A tale tutela
si riconnette la funzione di certificazione, ovvero di accreditamento
di fronte al potenziale fruitore del servizio, il quale sa che coloro
che possono fregiarsi di quel titolo possiedono determinati requisiti e
appartengono a un Ordine che ne controlla l’esercizio dell’attività.
Tuttavia per svolgere tale funzione non sembra affatto necessario
prevedere come obbligatoria l’appartenenza all’Ordine.
dei requisiti che consentono di fregiarsi di un titolo non è infatti
compito dell’Ordine, ma dell’esame di Stato, e pertanto, il certificato
che attesta il superamento dello stesso rappresenta una sufficiente
garanzia del possesso di detti requisiti.
L’adesione successiva a un
sistema di certificazione dell’attività svolta dovrebbe essere del
tutto libera quando libero è il contenuto di quell’attività e non
dovrebbe, o meglio potrebbe, rappresentare una condizione di
legittimazione all’esercizio della stessa per chi ha superato l’esame
di Stato. Se infatti è verosimile che alcuni tra quelli che hanno
conseguito il titolo preferiscano avvalersi dell’appartenenza
all’Ordine per avere una maggiore qualificazione agli occhi del
consumatore, non si può escludere che altri non intendano sottoporre a
successivi controlli la propria attività, dal momento che essa viene
esercitata anche da soggetti non vincolati a un controllo.
In questi casi l’iscrizione all’Ordine dovrebbe essere volontaria e non obbligatoria.
imporre a un soggetto, che ha conseguito un titolo professionale, anche
l’obbligatoria appartenenza all’Ordine per poter esercitare un’attività
libera, rappresenta una ingiustificata restrizione concorrenziale,
quando non si sia in presenza di esclusive la cui attribuzione comporta
la necessità di un controllo oltre che sull’accesso anche sull’attività.
Conclusioni: nel ridisegnare gli ambiti in cui operano le funzioni attribuite agli Ordini, occorre:
a) rivisitare l’attribuzione delle attuali riserve
alla luce dell’evoluzione dei mercati e dei loro attuali assetti, nel
convincimento che alcune di esse non appaiono più appropriate e
funzionali alle esigenze della domanda e rischiano di apparire oggi
come privilegi a favore delle categorie interessate. Utili riflessioni
al riguardo emergono dalla comparazione svolta nel corso dell’indagine
dei diversi, e più circoscritti, ambiti di riserva esistenti in altri
b) eliminare quelle funzioni che non
rivestono alcuna importanza ai fini del corretto svolgimento della
professione, quali la potestà tariffaria, in quanto dirette
esclusivamente al conseguimento di finalità anticoncorrenziali e non
necessarie, né proporzionali rispetto al conseguimento degli obiettivi
di natura pubblica.
c) valorizzare quelle funzioni
svolte dagli Ordini che rispondono alle esigenze di affidamento dei
terzi e di correttezza nello svolgimento delle attività. La funzione
attribuita agli Ordini di emanare un corpo di norme deontologiche,
dovrebbe essere limitata agli aspetti propriamente etici o alla
eliminazione dei comportamenti suscettibili di determinare una sfiducia
dei terzi nella categoria e non piuttosto finalizzata all’imposizione
di restrizioni concorrenziali tra i professionisti.
rendere l’attività degli Ordini sempre più funzionale al miglioramento
della qualità delle prestazioni, potenziando la funzione, oggi
esercitata in modo piuttosto limitato, di monitoraggio della
rispondenza nel tempo delle capacità professionali alle esigenze della
domanda. Non vi è dubbio che un Ordine professionale che assuma su di
sé le funzioni di certificare la qualità delle prestazioni dei propri
aderenti, che si attrezzi per fornire loro quell’aggiornamento di
tecniche e contenuti che consentono di migliorare il livello
qualitativo delle prestazioni, diventi un punto di riferimento
imprescindibile per coloro che esercitano una attività professionale.
Pertanto, il controllo più utile che l’Ordine può effettuare
sull’esercizio dell’attività e a garanzia della qualità delle
prestazione erogate dagli iscritti, è quello relativo all’aggiornamento
e alla formazione costante e continua dell’attività, nonché alla
verifica della permanenza di requisiti professionali al passo con gli
sviluppi della disciplina.
La revisione delle norme che disciplinano l’esercizio dell’attività
professionale porterà a dei risultati positivi se farà suo il principio
che il conseguimento delle finalità pubbliche non è affatto
incompatibile con la sottoposizione delle attività dei professionisti
alle regole del mercato e della concorrenza, e anzi quest’ultima può
solo contribuire a rendere più efficiente il sistema. Peraltro, anche
laddove la regolamentazione è necessaria essa va in ogni caso collegata
in modo diretto e chiaro con l’unico principio che la giustifica,
ovvero il raggiungimento di un maggiore benessere per la collettività.
L’organizzazione delle professioni va, quindi, ripensata. E va
ripensata soprattutto quella dei giornalisti, che trattano una materia
- il diritto di manifestazione del pensiero - che è un diritto di tutti
i cittadini e non un privilegio dei giornalisti stessi. Le critiche
all’esistenza dell’attuale Ordine, nonostante la (favorevole) sentenza
n. 11/1968 della Corte costituzionale, sono note e sono sintetizzate in
un saggio di Paolo Barile pubblicato su «Problemi dell’informazione» (n.1, gennaio-marzo 1989).
Il pensiero di Barile può essere sintetizzato così: gli altri Ordini
hanno diritto di esistere in quanto sono ancorati a conoscenze tecniche
imprenscindibili e a saperi specifici che vengono accertati attraverso
un titolo universitario e un esame di Stato. Tutte queste corporazioni (medico,
ingegnere, architetto, avvocato, commercialista, notaio, chimici,
veterinari, biologi, dottori agronomi, tecnologi alimentari, etc)
sono integralmente obbligatorie nel senso che nessuno che non sia
iscritto - dice Barile - può esercitare la professione che esse
disciplinano. E’ contestabile che l’attività giornalistica - sostiene
sempre Barile - sia di pubblico interesse nel senso che obbedisca alla
pubblica funzione di informare. La verità è che per fare il giornalista
non occorre dar prova di alcuna tecnica professionale. La tecnica si
acquista. Il giornalista deve soltanto saper scrivere - e a questo
provvede la scuola dell’obbligo - e sapere informarsi. Il suo
comportamento non può essere oggetto di una valutazione da parte dei
suoi colleghi se non quando egli viola la legge generale: allora non
saranno i colleghi a giudicarlo, ma gli organi istituzionali. L’Ordine,
secondo Barile, si può giustificare solo come facoltativo e a patto che
si impegni nella formazione culturale e professionale dei propri
iscritti. Non può essere imposto per legge a un cittadino di esercitare
un diritto costituzionale (quello di manifestazione del pensiero)
condizionando l’esercizio di questo diritto all’iscrizione a una
Dal 1989 ad oggi sono maturate novità, che in parte smentiscono Paolo Barile. Con il decreto 11 aprile 1996 (pubblicato sulla "Gazzetta ufficiale" 140 del 17 giugno '96),
il Ministro dell'Università ha istituito il corso di laurea
quinquennale in Scienze della comunicazione a indirizzo giornalistico,
abolendo il diploma universitario istituito nel '91, mentre la Corte
costituzionale (con le sentenze n. 11 e 98 del 1968 e n. 2 del 1977)
aveva in precedenza riconosciuto la rilevanza pubblica o di pubblico
interesse della funzione svolta da chi professionalmente sia chiamato a
esercitare un’attività d’informazione giornalistica.
L’articolo 25
della legge n. 675/1996 stabilisce, invece, la stesura di un «Codice di
deontologia» relativo al trattamento dei dati effettuato nell'esercizio
della professione di giornalista. Le disposizioni del Codice si
applicano anche ai trattamenti «temporanei finalizzati
esclusivamente alla pubblicazione o diffusione occasionale di articoli,
saggi e altre manifestazioni del pensiero». L’articolo 13 della stessa legge afferma che «restano
ferme le norme sul segreto professionale degli esercenti la professione
di giornalista, limitatamente alla fonte della notizia».
disegno di legge di riforma, predisposto dal sen. prof. Stefano
Passigli, costituisce una svolta radicale e pertanto appare destinato a
incontrare notevoli difficoltà nel cammino parlamentare soprattutto da
parte di coloro che inquadrano, ancora oggi, la professione
giornalistica come le altre professioni intellettuali. Una attività di
libertà, come quella giornalistica, non può essere organizzata come le
professioni ancorate a saperi tecnico-scientifici precisi ed esclusivi (medico,
veterinari, biologi, dottori agronomi, tecnologi alimentari, etc).
Lo sforzo del sen. Passigli è rivolto a sgomberare il terreno da tutti
quegli argomenti che incidono sulla legittimità costituzionale
dell’attuale Ordine dei giornalisti.
Il progetto di riforma recupera
l’Ordine concepito come Fondazione di diritto privato. Ciò è in linea
con la sentenza n. 38/1997 della Corte costituzionale, quella sentenza
che ha dichiarato ammissibile il referendum sulla legge n. 69/1963 e
con la quale la Corte, richiamate le sentenze n. 11 del 1968 e n. 71 del 1991, ha
affermato «che non osta al principio della libera manifestazione del
pensiero il fatto che i giornalisti siano così organizzati, anche
perché tale Ordine ha il compito di salvaguardare,
iscritti». Nella sentenza n. 11/1968 si legge ancora: «Chi tenga
presente il complesso mondo della stampa nel quale il giornalista si
trova ad operare e consideri che il carattere privato delle imprese
editoriali ne condiziona la possibilità di lavoro, non può
sottovalutare il rischio al quale è esposta la sua libertà, né può
negare la necessità di misure e di strumenti idonei a salvaguardarla».
La Corte costituzionale, con la citata sentenza n. 38/1997, ha inoltre scritto: «Né
può sorgere il dubbio che, con l'eventuale esito abrogativo del
referendum, possano venir meno l'attività giornalistica professionale,
la disciplina contrattuale del rapporto di lavoro, o i canoni
deontologici inerenti a tale attività. Questi ultimi derivano, oltre
che dal costume, da altre leggi (cui del resto fa rinvio lo stesso art.
2), dalle funzioni del Garante, dalla giurisprudenza in materia e da
norme di autoregolamentazione». La Corte ha operato una distinzione
tra titolo di giornalista riconosciuto per legge e «attività
giornalistica» non disciplinata per legge, che, per quanto riguarda
l’etica, deve affidarsi all’autoregolamentazione e anche alle funzioni
di giudice del «sistema della comunicazione multimediale» svolte dal
Garante per l’editoria e la radiodiffusione (oggi sostituito dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni).
disegno di legge valorizza il concetto di autoregolamentazione
deontologica (sottolineato, con la sentenza n. 38/1997, dalla Corte
costituzionale) quando afferma (art. 7, comma 2): «Il Giurì
per la lealtà e la correttezza dell’informazione assicura l’osservanza
delle regole deontologiche formulate dagli organi della Fondazione e
commina sanzioni per la loro violazione». La stesura delle "regole"
è demandata dalla norma alla nuova Istituzione dei giornalisti in linea
con quanto prevede l’art. 25 della legge n. 675/1996 sulla privacy, che
prescrive l’adozione di un «Codice di deontologia» da parte del
Consiglio nazionale dell’Ordine dei Giornalisti. Si porrà un problema
di coordinamento dei due Codici.
L’esistenza dell’Ordine Fondazione,
che avrà al centro della sua attività l’etica attraverso l’azione del
Giurì, rafforza la Fnsi e l’autonomia dei giornalisti. Oggi il
Contratto nazionale di lavoro giornalistico (Cnlg) fonda l’autonomia
dei giornalisti sull’articolo 2 della legge professionale. Dice il II
comma dell’articolo 1 del Cnlg: «La legge su «Ordinamento della
professione giornalistica» del 3 febbraio 1963 n. 69 garantisce
lealtà e dalla buona fede». I contenuti dell’articolo 2
dell’attuale legge n. 69/1963 sono trasferiti nel testo della proposta
di riforma e continueranno, quindi, ad animare ed ispirare l’esercizio
dell’attività giornalistica.
Il primo bersaglio della proposta di
riforma è l’esame di Stato (art. 33, V comma, della Costituzione), che
non viene previsto. Vuol dire che quell’esame («per l'abilitazione all'esercizio professionale») è da riservare soltanto alle professioni «ancorate a conoscenze tecniche imprenscindibili e a saperi specifici». Ne consegue che il titolo universitario (art. 4, comma 2) venga ritenuto (di fatto) abilitante.
Pertanto il disegno di legge
a) disciplina la professione giornalistica, mentre definisce l’attività giornalistica (art. 2) con le parole precise della sentenza della Cassazione Civile (sez. lav.) 20 febbraio 1995 n. 1827. E’ della Cassazione anche la definizione del giornalista come "mediatore intellettuale" (art
2, comma 3). Scompare la figura del «giornalista professionista»
(figura introdotta nell’ordinamento dalla legge n. 406 del 9 luglio
1908 e poi dal Rd n. 384/1928). Nel disegno di legge, infatti, si parla soltanto di «giornalista o di giornalisti», anche se il titolo della legge concerne la riforma della professione giornalistica;
b) recupera il concetto di Ordine ma strutturato (art. 1, comma 2) come Fondazione di diritto privato (nello spirito dell’articolo 14, comma 1/b, della legge n. 59/1997 che prevede «la
trasformazione in persone giuridiche di diritto privato degli enti che
non svolgono funzioni o servizi di rilevante interesse pubblico nonché
di altri enti per il cui funzionamento non è necessaria la personalità
di diritto pubblico»). Cade così l’attuale organizzazione pesantemente pubblicistica, sottoposta a molteplici controlli (Procure generali della Repubblica, ministeri di Grazia e Giustizia, Tesoro e Funzione pubblica, Corte dei Conti);
c) colloca la Fondazione (art. 6, comma 4)
sotto la vigilanza dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni,
affidando a questa Autorità indipendente (nominata dal Parlamento) una
notevole attività regolamentare sul fronte della disciplina
dell’attività giornalistica e del funzionamento della Fondazione;
d) collega l’accesso all’esercizio dell’attività giornalistica (art. 4, comma 2)
a un titolo di studio universitario di fatto abilitante o alla
frequenza di una scuola post-universitaria. Scompare conseguentemente (art. 6, comma 3) la figura del praticante giornalista introdotta nell’ordinamento dal Rd n. 384/1928;
e) affida (art. 7, comma 2) il governo dell’etica a un Giurì per la lealtà e la correttezza dell’informazione integrato (per un terzo) da "laici";
prevede che l’attività giornalistica, come espressione di libertà,
possa essere svolta anche da chi non sia iscritto all’Albo.
Sostanzialmente «è giornalista chi fa il giornalista»,
prescindendo dall’iscrizione all’Albo. Tanto che nel testo non c’è la
norma di chiusura oggi rappresentata dall’articolo 45 della legge n.
69/1963. Non viene, infatti, punito penalmente l’esercizio abusivo
della professione (né la sopravvivenza dell’articolo 45 della vecchia legge può essere ritenuta compatibile con la nuova). Anche chi non è iscritto all’Albo, infatti, risponde sul piano etico al Giurì. Dice l’articolo 3 (comma 3): «Alle
regole deontologiche dovrà attenersi chiunque, anche se non iscritto
all'Albo, svolga a qualsiasi titolo attività giornalistica anche
saltuaria»; aggiunge l’articolo 7 (comma 2): «Esso (Il Giurì, ndr)
ha competenza anche nei confronti dei non iscritti all’Albo, ed al
dell’informazione». Il Giurì pertanto si configura come il giudice
della correttezza dell’attività giornalistica esercitata da chiunque e
non solo dagli iscritti all’Albo. La facoltà di esercitare l’attività
giornalistica senza l’iscrizione all’Albo priva il «progetto Passigli»
di un’altra norma rigida a favore degli iscritti all’Albo quali unici
soggetti titolati ad assumere la direzione di un quotidiano o di un
periodico. Chiunque, quindi, potrà assumere la direzione di un
giornale. L’articolo 5 (punto 3) della legge n. 47/1948 sulla stampa
prevede, in sede di registrazione della testata, la presentazione di «un
documento da cui risulti l’iscrizione nell’Albo dei giornalisti nei
casi in cui questa sia richiesta dalle leggi sull’ordinamento
professionale». La Corte costituzionale, con la sentenza n.
98/1968, ha dichiarato legittima l’assunzione della direzione di un
giornale da parte di un pubblicista sul presupposto che professionisti
e pubblicisti sono sottoposti alle stesse regole etiche. La «proposta
Passigli» sottopone alle stesse regole etiche sia gli iscritti all’Albo
sia i cittadini che esercitato l’attività giornalistica senza essere
iscritti all’Albo. I cittadini, quindi, hanno gli stessi doveri dei
giornalisti e conseguentemente, sul rovescio della sentenza citata,
possono assumere il ruolo di direttori responsabili. Le disposizioni
della vecchia legge sono incompatibili con la nuova (art. 10);
g) rilascia una Carta di identità professionale ai giornalisti iscritti nell’Albo (art. 4, comma 4, e art. 6, comma 5);
h) prevede che, per un periodo transitorio di cinque anni dalla data di entrata in vigore della legge, potrà accedere all'Albo (art. 5)
anche chi, non provvisto del titolo di studio ma in possesso di diploma
di istruzione secondaria superiore ed iscritto alla gestione separata
dell'Inpgi, abbia svolto per almeno tre anni consecutivi o quattro anni
non consecutivi attività giornalistica a titolo continuativo ancorché
non esclusivo, ed abbia superato le prove di idoneità eventualmente
disposte dalla Fondazione. (Questa norma è chiaramente rivolta ai
pubblicisti in quanto soggetti titolari del diritto di iscriversi alla
gestione separata dell’Inpgi);
In sede di istituzione dell'Albo, sono iscritti di diritto all'Albo (art. 6, commi 1, 2 e 3)
1) tutti i giornalisti che risultano iscritti all’elenco
professionisti dell’Ordine nazionale dei Giornalisti e anche coloro che
hanno i requisiti di cui all’articolo 2 (art. 4, comma 3);
2) quei giornalisti pubblicisti che abbiano con un organo di informazione uno dei rapporti regolati dagli articoli 1-36, 2, 12 o 36 (part time) del vigente Contratto nazionale di lavoro dei giornalisti e che non svolgano, in maniera prevalente, altri impieghi o professioni;
cittadini di altri Paesi della Ue che abbiano esercitato come attività
prevalente la professione di giornalista per almeno 5 anni nei Paesi
appartenenti all’Unione europea (art. 4, comma 3);
4) quanti (al compimento del tirocinio) all'entrata in vigore della legge abbiano la qualifica di praticante.
i) fissa la prescrizione dell’azione civile di risarcimento del danno nel termine di un anno dalla diffusione della notizia (art. 3, V comma);
l) abroga (art. 10) le disposizioni della legge 3 febbraio 1963 n. 69 incompatibili
con la nuova legge Si presume, quindi, che resteranno in vigore tutti
gli articoli della vecchia legge relativi all’iscrizione agli elenchi,
ai trasferimenti e alla cancellazione dall’Albo, all’esercizio della
professione giornalistica, ai reclami e alla disciplina degli iscritti.
E’ prevedibile la nascita di un contenzioso molto sostanzioso
sull’interpretazione dell’articolo 10.
I "restanti" giornalisti pubblicisti sono iscritti di diritto in un
apposito elenco, ma possono "transitare" all’Albo dei giornalisti
(artt. 4 e 5) "quando ne ricorrano i presupposti".
La Fondazione tiene ed aggiorna i seguenti elenchi:
a) l’elenco di coloro che svolgono attività prevalente di
fotoreporter, di telecineoperatore, di addetto ai servizi di
informazione telematica aperti al pubblico e di eventuali nuove figure
professionali della comunicazione, nel caso che essi non siano in
possesso della Carta;
L’attività giornalistica può essere prestata sia a titolo di lavoro dipendente che a titolo di lavoro autonomo ( art. 2, comma 2).
1) Pare opportuno definire in maniera più articolata il concetto di «Ordine Fondazione»: «L’Ordine dei Giornalisti è una
Fondazione dotata di personalità giuridica di diritto privato,
incaricata di pubbliche funzioni a norma dell'art. 21 della
Costituzione, con autonomia gestionale, organizzativa e contabile. Ha
sede in Roma, potrà avere articolazioni regionali e svolge la sua
attività a norma di legge e dello Statuto, che sarà emanato con
regolamento dettato dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni».
L’articolo 21 della Costituzione dovrebbe fare da cornice e da
espresso punto di riferimento al nuovo ordinamento dell’attività
giornalistica come espressione massima di libertà della Carta
2) Il titolo della legge, nella
nuova formulazione data dal sen. prof. Stefano Passigli, recupera il
concetto di «professione giornalistica». La legge, però, non punisce
più l’esercizio abusivo della professione. Se esiste una professione
giornalistica, però, va chiarito legislativamente chi lavora nei media.
Ossia esclusivamente i giornalisti iscritti all’Albo. Altrimenti gli
editori possono assumere chiunque. Appare opportuno inserire
nell’articolo 1 della nuova legge queste clausole (o qualcosa di
simile) sistemandole dopo il comma 2:
«3. In tutte le imprese editrici (e nelle
redazioni regionali, provinciali ed estere e negli uffici di
corrispondenza) di giornali quotidiani e di periodici, nelle emittenti
radiotelevisive pubbliche e private, nelle agenzie di informazioni
quotidiane per la stampa, nei media telematici e negli uffici stampa di
aziende private e di enti pubblici è obbligatoria l'assunzione di
giornalisti iscritti nell’Albo tenuto dall’Ordine di cui al comma 2.
Le aziende pubbliche e private che violano il comma 3 o che non
applichino il Contratto nazionale di lavoro giornalistico Fnsi-Fieg, il
quale ha forza di legge ex Dpr n. 153/1961, non potranno usufruire
delle provvidenze statali previste a favore di quotidiani, periodici,
5. Sono obbligatoriamente iscritti all'Inpgi i giornalisti iscritti all’Albo tenuto dall’Ordine di cui al comma 2».
3) L’esperienza suggerisce di articolare su base
regionale la Fondazione e (soprattutto) il Giurì: pare impossibile
seguire da Roma tutto ciò che accade nel mondo dell’informazione, da
Como a Trapani. Le strutture regionali hanno capacità di intervento
rapido, mentre il Giurì nazionale potrebbe essere il giudice di II
grado. La sopravvivenza degli Ordini regionali non è incompatibile con la nuova legge (art. 10). La «Commissione Mirone» prevede l’articolare provinciale, regionale e distrettuale degli Ordini.
4) Appare rischioso giuridicamente sostenere che sono inappellabili (art. 6, comma 4) le decisioni dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni «contro eventuali omissioni o rifiuti di iscrizione all’Albo, o di rilascio della Carta di identità professionale».
5) Bisogna definire meglio il futuro dell’elenco pubblicisti e il concetto di chi sia il pubblicista (Sono
pubblicisti coloro che svolgono attività giornalistica non occasionale
e retribuita e che contemporaneamente esercitano altre professioni o
impieghi pubblici o privati). Verranno riconosciuti dalla Fondazione altri pubblicisti? Su questo punto non c’è incompatibilità tra vecchio e nuovo testo della legge (art. 10).
E’ il caso di precisare che confluiscono nell’Albo quei pubblicisti
contrattualizzati, che non svolgono, in maniera prevalente, altri
impieghi o professioni (art. 6, comma 1).
7) Appare altresì rischioso scrivere all’articolo 3 (comma 2): «Il
giornalista è tenuto a rilevare la fonte delle notizie pubblicate
cui all’articolo 4, che decide in via inappellabile». La decisione inappellabile del Giurì è in contrasto con l’articolo 200 Cpp sul segreto professionale (Le
disposizioni previste dai commi 1 e 2 si applicano ai giornalisti
professionisti iscritti nell'albo professionale, relativamente ai nomi
delle persone dalle quali i medesimi hanno avuto notizie di carattere
fiduciario nell'esercizio della loro professione. Tuttavia se le
notizie sono indispensabili ai fini della prova del reato per cui si
procede e la loro veridicità può essere accertata solo attraverso
l'identificazione della fonte della notizia, il giudice ordina al
giornalista di indicare la fonte delle sue informazioni.) e con il citato articolo 13 della legge n. 675/1996 (Restano
di giornalista, limitatamente alla fonte della notizia). Oggi il
giornalista professionista può opporre al giudice l’articolo 2 della
legge professionale n. 69/1963 che protegge il segreto relativo alla
fonte della notizia. Cosa decide in via inappellabile il Giurì se un
giornalista dovesse opporre il segreto sulle fonti delle sue notizie?
Il Giurì può ordinare al giornalista di rivelare una fonte, rendendolo
così inaffidabile agli occhi delle altre fonti? C’è da ricordare che
anche il Parlamento europeo protegge, con una propria risoluzione, le
fonti delle notizie. Sta di fatto che nel nostro ordinamento non
esistono giudici intermedi che pronuncino decisioni "inappellabili".
Una simile norma potrebbe essere dichiarata anticostituzionale (anche
alla luce delle sentenze n. 11/ 1968 e 515/1995 della Corte
costituzionale). Si legge, infatti, nella sentenza n. 11/1968: «La
Corte ritiene, del pari, che i poteri disciplinari conferiti ai
Consigli non siano tali da compromettere la libertà degli iscritti. Due
elementi fondamentali vanno tenuti ben presenti: la struttura
democratica dei Consigli, che di per sé rappresenta una garanzia
vigore (D.L.Lgt. 23 ottobre 1944, n. 302), in base alla quale la tenuta
venti anni ad un organo di nomina governativa, e la possibilità del
arbitrari...».
8) Dovrebbe essere prevista un’anzianità di 15 anni di iscrizione all’Albo per i giornalisti, eleggibili nella Commissione
incaricata di adottare lo Statuto della Fondazione e di formulare le
regole deontologiche la cui osservanza sarà assicurata dal Giurì per la
lealtà e la correttezza dell’informazione. L’età, si suol dire, porta
equilibrio e un po’ di saggezza (gli avvocati, che fanno parte del
Consiglio nazionale forense, devono essere iscritti da 20 anni
nell’Albo, mentre per i giornalisti membri dei Consigli regionali e del
Consiglio nazionale dell’Ordine se ne richiedono oggi appena cinque).
L’articolo 3 (comma 4) conferisce al presidente della Fondazione (e ai
presidenti delle eventuali strutture regionali) un potete tipico
(paragiudiziario) delle autorità amministrative indipendenti, quello di
tutelare il diritto alla rettifica dei cittadini quando sono vittime
della diffusione di notizie calunniose, diffamatorie e false. Dice la
norma: «Il Presidente della Fondazione, o i
responsabili delle sue eventuali articolazioni regionali, dispone in
via d'urgenza che i direttori responsabili delle testate edite
chiedere al pretore, ai sensi dell'articolo 700 del Codice di procedura
civile, che sia ordinata la pubblicazione». La Fondazione, quindi, appare destinata a giocare un ruolo di grande rilievo nella difesa dei diritti dei cittadini.
Con la sentenza n. 5259/1984, la Corte di Cassazione ha stabilito che
ogni cittadino può tutelare il proprio onore e la propria dignità in
sede civile senza avviare l’azione penale (di cui all’articolo 595 Cp).
Ogni cittadino può agire in sede penale entro 90 giorni dalla
pubblicazione della notizia diffamatoria. Il Parlamento non ha
provveduto, dopo la sentenza, a coordinare il tempo per l’azione civile
con quello previsto per l’azione penale. Così è rimasto in vigore
l’articolo 2947 del Cc, in base al quale «il diritto al risarcimento
del danno derivante da fatto illecito si prescrive in 5 anni dal giorno
in cui il fatto si è verificato...In ogni caso, se il fatto è
considerato dalla legge come reato e per il reato è stabilita una
prescrizione più lunga, questa si applica anche all’azione civile».
Questa norma espone giornalisti ed aziende al rischio di vedersi citare
in giudizio, anche a distanza di 7-10 anni, per fatti remoti e sui
quali il giornalista non ha conservato alcuna documentazione. Molto
opportunamente l’articolo 3 (comma 5) del «progetto Passigli»
interviene riducendo l’azione di risarcimento a un anno. Dice il comma
5: «In deroga a quanto previsto dall’art. 2947 del Codice civile,
l’azione civile del risarcimento del danno conseguente ad eventuale
diffamazione perpetrata su mezzi di comunicazione si prescrive nel
termine di un anno dalla diffusione della notizia ritenuta
diffamatoria».
11) Rimane da coordinare la «Proposta
Passigli» con il testo di riforma degli Ordini professionali elaborato
dalla «Commissione Mirone». La nuova legge sulla professione
giornalistica può benissimo anticipare i tempi della «Commissione
Mirone».
I capisaldi della riforma proposta dalla «Commissione Mirone» sono questi:
1) gli Ordini e i Collegi vigileranno sulle attività di rilevante interesse pubblico;
2) accanto al tirocinio tradizionale è prevista l’istituzione di scuole e corsi di formazione;
3) la verifica della preparazione avverrà, come attualmente, attraverso l’esame di Stato;
4) verifica dell’aggiornamento continuo dei professionisti e conseguente revisione periodica degli Albi;
5) mantenimento dei minimi tariffari con valore di riferimento non vincolante;
il controllo disciplinare sarà affidato ad organismi "ad hoc" composti
con modalità idonee ad assicurare imparzialità e indipendenza (l’istituzione del Giurì con la presenza dei giudici "laici", ad esempio, è già in linea con questa indicazione). Obbligo per gli Ordini di emanare precisi Codici deontologici soggetti all’esame dei ministeri vigilanti;
7) intervento del ministero di Grazia e Giustizia in caso di inerzia in tema di controllo deontologico;
Funzioni specifiche attribuite ai Consigli degli Ordini provinciali,
regionali o distrettuali: a) formazione e aggiornamento periodico; b)
tenuta ed aggiornamento degli Albi; c) rappresentanza degli iscritti;
d) rapporto con enti locali; e) controllo deontologico (saranno dati
più poteri ai Consigli locali in materia disciplinare); f) disciplina
delle società professionali.
Il Governo è delegato a emanare, entro un anno dall’entrata in
vigore della legge elaborata dalla «Commissione Mirone», «uno o più
decreti legislativi, per il riordino delle professioni intellettuali,
nell’osservanza delle direttive comunitarie e delle relative norme di
attuazione». «Il Governo è delegato a emanare, sempre entro un anno, le
norme necessarie a modificare la legislazione degli Ordini
professionali in conformità dei principi della legge delega e dei
decreti legislativi. È altresì delegato a coordinare le disposizioni
dei decreti legislativi con tutte le altre leggi dello Stato e la
disciplina transitoria volta alla rapida entrata in vigore dei nuovi
ordinamenti professionali».
Qualora dovessero nascere
ostacoli insormontabili all’esame della «Proposta Passigli» da parte di
Palazzo Madama, potrebbe tornare più prudente attendere la
trasformazione in legge-quadro della proposta della «Commissione
I punti irrinunciabili della riforma della legge sulla professione giornalistica sono grosso modo questi:
a) accesso (alla professione) liberalizzato attraverso
l’Università e le scuole post-laurea di giornalismo con la conseguente
scomparsa, dopo 70 anni, della figura del praticante giornalista;
sanatoria a favore di tutti coloro che oggi vivono di giornalismo,
favorendone l’ingresso nell’elenco dei giornalisti professionisti;
Giurì per la lealtà e la correttezza dell’informazione articolato, come
l’Ordine, su struttura regionale e in maniera tale da annoverare un
terzo dei componenti esterni alla professione;
d) varo di un Codice etico della professione giornalistica, di cui se ne possa prevedere l’aggiornamento periodico;
e) vincolo per gli editori ad assumere soltanto coloro che sono iscritti nel nuovo Albo dei giornalisti.
La «proposta Passigli» è stata approvata il 22 luglio 1997 dalla
Commissione Affari costituzionale del Senato. Era previsto che dovesse
andare in aula nell’aprile scorso. Quell’appuntamento è saltato. La
«proposta Mirone» frattanto dovrebbe presto essere recepita in un
disegno di legge. Voci dal Parlamento danno alla «proposta Mirone»
molte chances di diventare legge. In questo caso il lavoro del senatore
Passigli potrà tornare utile al Governo nella stesura del decreto
legislativo sulla professione giornalistica. L’orientamento del
ministero di Grazia e Giustizia è favorevole a riservare a quella
giornalistica lo stesso trattamento previsto per le altre professioni..

References: Art. 1

Art. 2
 articolo 8

Art. 3

Art. 4

Art. 5
 art. 6

Art. 6

Art. 7
 articolo 8
 sentenza

 sentenza 
 sentenza

 sentenza 
 sentenza 
 art.
2
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 6
 art. 2
 articolo 13
 sentenza 
 sentenza