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Timestamp: 2016-10-23 03:06:25+00:00

Document:
8C_869/2015 (12.08.2016)
8C_869/2015 � � Arr�t du 12 ao�t 2016
MM. les Juges f�d�raux Ursprung, Juge pr�sidant, Wirthlin et Geiser Ch., Juge suppl�ant.
repr�sent�e par Me Jacques Michod, avocat,
place de la Palud 2, 1003 Lausanne,
repr�sent�e par Service juridique de la Ville de Lausanne, place de la Louve 1, 1003 Lausanne,
Droit de la fonction publique (justes motifs; r�siliation),
recours contre le jugement de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud du 21 octobre 2015.
A.a.�A.________ est titulaire d'une licence en sociologie et d'une demi-licence en psychologie. Le 1
er�avril 1988, elle a �t� engag�e par la Municipalit� de Lausanne (ci-apr�s: la municipalit�) au sein du Secr�tariat X________. Le 1
er�janvier 1990, elle a �t� nomm�e fonctionnaire.
Apr�s avoir travaill� quelque temps en qualit� d'assistante sociale, A.________ a �t� transf�r�e, � sa demande, au Service Y.________ pour occuper la fonction d'enqu�trice d�s le 1
er�janvier 1991. Sa mission consistait � d�terminer et � contr�ler les �l�ments � prendre en compte dans le calcul des prestations compl�mentaires (PC) pour les gestionnaires PC charg�s de se prononcer sur le droit des assur�s. Elle avait pour t�ches principales d'effectuer les enqu�tes PC (compl�ter les demandes, r�unir les informations n�cessaires � l'�tablissement des dossiers, r�diger des rapports sur la situation des assur�s, suivre les enqu�tes), d'assumer les t�ches administratives en rapport avec son secteur (traiter la correspondance, assurer la coordination avec les autres unit�s et tenir � jour les statistiques), ainsi que d'accueillir et orienter les personnes au t�l�phone et au guichet. Elle �tait �galement charg�e de proc�der � la r�vision quadriennale des dossiers PC.
A.b.�Jusqu'au mois d'avril 1999, A.________ a travaill� sous la responsabilit� de B.________. Apr�s le d�part � la retraite de celui-ci, C.________, chef du bureau des prestations compl�mentaires, est devenu son sup�rieur hi�rarchique direct. Celui-ci �tait second� par deux assistants, D.________ - remplac� en 2006 par E.________ - et F.________.
De 1999 � 2003, malgr� quelques points � am�liorer, le travail fourni par A.________ a �t� jug� globalement satisfaisant par C.________. Par la suite, celui-ci lui a fait savoir que ses prestations avaient nettement diminu� de qualit� et qu'elle ne remplissait pas les objectifs. Il lui a attribu� des qualifications suffisantes en 2004 et insuffisantes en 2005. Parall�lement, il a constat� que l'�tat de sant� de A.________ se d�gradait, ce qui l'a incit� � requ�rir l'avis du m�decin-conseil, le docteur G.________. Celui-ci a confirm� l'aptitude au travail de la pr�nomm�e (rapport du 15 d�cembre 2006).
A.c.�Le 15 juin 2007, les sup�rieurs de A.________ l'ont convoqu�e pour �tre entendue dans le cadre d'une proc�dure de mise en demeure au sens de l'art. 71
bis�du R�glement pour le personnel de l'administration communale de la Ville de Lausanne (RPAC) du 11 octobre 1977. A cette occasion, C.________ a pass� en revue onze points sur lesquels il estimait que son travail ne donnait pas satisfaction. Il lui �tait reproch� un manque de fiabilit� dans les enqu�tes, un d�lai de traitement des dossiers trop long, un suivi inadapt� des "suspens", des demandes r�p�t�es du m�me justificatif ou de documents inutiles, un volume de travail insatisfaisant, des �crits peu soign�s, une ma�trise insuffisante des outils de travail, un non-respect des consignes et des proc�dures, une incapacit� � �voluer de mani�re autonome, un rejet de la critique et, enfin, un retard � r�pondre aux assur�s. L'int�ress�e �tait mise en demeure de corriger ces insuffisances durant une p�riode probatoire de six mois � l'�ch�ance de laquelle un nouveau bilan de ses prestations serait dress�. Elle a �galement �t� rendue attentive qu'une proc�dure de renvoi pour justes motifs serait engag�e si aucune am�lioration ne devait �tre constat�e au terme de cette p�riode. Une lettre de mise en demeure formelle r�sumant le contenu de l'audition lui a �t� notifi�e le 21 juin 2007. Par lettre du 13 ao�t 2007, A.________ a exprim� son d�saccord sur les manquements soulev�s. D�s le 7 janvier 2008, elle a �t� mise en arr�t maladie et n'a plus repris son travail.
A.d.�Le bilan de la p�riode probatoire a eu lieu le 28 mars 2008. A.________ a �t� inform�e que du point de vue de ses sup�rieurs, les prestations restaient insuffisantes. Le 2 avril suivant, la municipalit� l'a suspendue de son obligation de travailler avec maintien du traitement.
A.e.�Par lettre du 6 mai 2008, A.________ a demand� l'ouverture d'une enqu�te administrative interne pour actes de mobbing � son encontre. Dans une s�ance du 16 juillet 2008, la municipalit� a d�cid� de ne pas y donner suite, consid�rant que les actes d�crits ne permettaient pas de conclure � un harc�lement, et elle a pris la d�cision de principe de licencier A.________. Celle-ci a demand� � consulter la Commission paritaire qui, apr�s s'�tre r�unie le 26 ao�t 2008, a exprim� l'opinion que la proc�dure de licenciement �tait disproportionn�e et qu'un d�placement de l'employ�e dans un autre service de l'administration serait souhaitable.
A.f.�Par d�cision du 26 septembre 2008, la municipalit� a confirm� sa d�cision de principe et licenci� l'int�ress�e avec un d�lai de cong� de trois mois pour le 31 d�cembre 2008 en application de l'art. 70 RPAC.
A.g.�A.________ a recouru contre cette d�cision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois en demandant l'effet suspensif. Elle contestait le bien-fond� des reproches qui lui �taient adress�s. Ses efforts et ses propositions pour am�liorer la situation avaient �t� injustement d�consid�r�s par son employeur. Par ailleurs, les pi�ces du bordereau produit par celui-ci montraient qu'elle avait fait l'objet d'une surveillance et d'un d�nigrement syst�matique de la part de certains de ses coll�gues � son insu et avec l'approbation de la hi�rarchie, ce qui avait permis de monter un dossier � charge contre elle en vue de son licenciement.
Le tribunal cantonal a mandat� H.________, m�diateur, afin d'examiner si les conditions de collaboration de l'int�ress�e au sein du service �taient constitutives d'un harc�lement moral. Dans son rapport du 16 juillet 2010, celui-ci a ni� l'existence d'actes de mobbing. Il a �galement d�clar� que les �l�ments r�sultant de son enqu�te ne lui avaient pas permis d'�tablir que la baisse significative des prestations de A.________ f�t imputable aux conditions de travail. En revanche, il a relev� que la pr�nomm�e avait v�cu une situation de souffrance professionnelle dans un contexte de sant� fragile. Le tribunal cantonal a �galement entendu divers t�moins.
Par d�cision du 11 f�vrier 2009, il a rejet� la requ�te d'effet suspensif. Statuant sur le fond le 24 novembre 2010, il a admis le recours de A.________ et a annul� la d�cision de licenciement du 26 septembre 2008.
A.h.�Saisi d'un recours de la municipalit�, le Tribunal f�d�ral a annul� le jugement attaqu� et renvoy� la cause � la cour cantonale pour nouvelle d�cision au sens des consid�rants (arr�t du 7 f�vrier 2012 [8C_18/2011]).
Apr�s avoir repris l'instruction du cas, la cour cantonale a rejet� le recours de A.________ et a maintenu la d�cision de la municipalit� du 28 (recte: 26) septembre 2008 par substitution de motifs (jugement du 21 octobre 2015).
A.________ interjette un recours en mati�re de droit public contre ce jugement dont elle demande principalement la r�forme en ce sens que son recours contre la d�cision de la municipalit� du 26 septembre 2008 est admis et ladite d�cision annul�e. A titre subsidiaire, elle demande le renvoi de la cause � la cour cantonale pour nouveau jugement.
La municipalit� intim�e conclut au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilit�. La cour cantonale conclut au rejet du recours en se r�f�rant au jugement attaqu�.
1.1.�Le jugement entrepris a �t� rendu en mati�re de rapports de travail de droit public au sens de l'art. 83 let. g LTF. Dans la mesure o� la contestation porte sur la r�siliation de ces rapports, il s'agit d'une contestation de nature p�cuniaire, de sorte que le motif d'exclusion de l'art. 83 let. g LTF n'entre pas en consid�ration (p. ex.: arr�t 8C_176/2015 du 9 f�vrier 2016 consid. 1.1 et la r�f�rence). La valeur litigieuse atteint par ailleurs le seuil de 15'000 fr. ouvrant la voie du recours en mati�re de droit public en ce domaine (art. 51 al. 2 et 85 al. 1 let. b LTF).
1.2.�Pour le surplus, interjet� en temps utile et dans les formes requises contre une d�cision finale prise par un tribunal cantonal, le recours respecte les exigences des art. 42, 86 al. 1 let. d, 90 et 100 al. 1 LTF. Il est par cons�quent recevable.
Le Tribunal f�d�ral statue sur la base des faits �tablis par l'autorit� pr�c�dente (art. 105 al. 1 LTF), � moins que ces faits n'aient �t� �tablis de fa�on manifestement inexacte - notion qui correspond � celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF). Le Tribunal f�d�ral n'entre pas en mati�re sur des critiques appellatoires portant sur l'appr�ciation des preuves ou l'�tablissement des faits par l'autorit� pr�c�dente (ATF 140 III 264 consid. 2.3 p 266; 139 II 404 consid. 10.1 p. 445).
3.1.�Sous le chapitre "Cessation des fonctions" et le titre marginal "Renvoi pour justes motifs", l'art. 70 RPAC (�tat au 1
er�f�vrier 2007) pr�voit que la municipalit� peut en tout temps licencier un fonctionnaire pour de justes motifs en l'avisant trois mois � l'avance au moins si la nature des motifs ou de la fonction n'exige pas un d�part imm�diat (al. 1). D'apr�s l'alin�a 2, constituent de justes motifs l'incapacit� ou l'insuffisance dans l'exercice de la fonction et toutes autres circonstances qui font que, selon les r�gles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut �tre exig�e.
3.2.�L'art. 71
bis�RPAC pr�voit une mise en demeure pour les cas o� un licenciement avec effet imm�diat ne s'impose pas. Le licenciement doit alors �tre pr�c�d� d'une mise en demeure formelle �crite, assortie d'une menace de licenciement si le fonctionnaire ne rem�die pas � la situation. Selon les circonstances, cette mise en demeure peut �tre r�p�t�e � plusieurs reprises.
3.3.�Enfin, si la nature des justes motifs le permet, la municipalit� peut ordonner, � la place du licenciement, le d�placement du fonctionnaire dans une autre fonction (art. 72 RPAC).
4.1.�Par un moyen d'ordre formel, qu'il convient d'examiner en priorit�, la recourante se plaint d'une violation de son droit d'�tre entendue au sens de l'art. 29 al. 2 Cst. Elle soutient que la cour cantonale aurait d� l'informer de son intention de substituer ses propres motifs - fond�s sur des circonstances objectives pour justifier le renvoi litigieux - aux onze griefs invoqu�s par l'intim�e et lui donner l'occasion de se d�terminer � ce propos.
4.2.�Le Tribunal f�d�ral examine librement si les exigences pos�es par l'art. 29 al. 2 Cst. ont �t� respect�es (ATF 127 III 192 consid. 3; 124 I 49 consid. 3a p. 51; 122 I 153 consid. 3 p. 158 et les arr�ts cit�s; arr�t 4A_134/2009, consid. 6.2 n. p. aux ATF 135 III 591).
Le droit d'�tre entendu garantit � toute personne qui est partie � une proc�dure le droit d'�tre inform�e et entendue avant qu'une d�cision ne soit prise � son d�triment. Cette r�gle s'applique sans restriction pour les questions de fait. En revanche, le juge n'a pas � soumettre � la discussion des parties les principes juridiques sur lesquels il va fonder sa d�cision (ATF 126 I 97 consid. 2b p. 102/103). Exceptionnellement, il doit toutefois interpeller les parties lorsqu'il envisage de fonder son jugement sur une norme ou un motif juridique qui n'a jamais �t� �voqu� au cours de la proc�dure et dont aucune des parties ne s'�tait pr�value, ni ne pouvait supputer la pertinence (ATF 124 I 49 consid. 3c p. 52; 123 I 63 consid. 2d p. 69; 115 Ia 94 consid. 1b p. 96 s.; 114 Ia 97 consid. 2a p. 99).
4.3.�En l'esp�ce, la cour cantonale a retenu que la situation des parties excluait la poursuite des rapports de service selon l'art. 70 al. 2 RPAC, sans qu'il soit n�cessaire d'�tablir une faute. Il est manifeste que l'application de cette disposition � son cas devait �tre envisag�e par la recourante. En effet, dans son arr�t du 7 f�vrier 2012 (8C_18/2011 consid. 2.1), le Tribunal f�d�ral a rappel� la teneur de l'art. 70 al. 2 RPAC parmi les r�gles r�gissant les justes motifs de licenciement d'un fonctionnaire et a renvoy� la cause � la cour cantonale au sens des consid�rants, � savoir afin que cette autorit� "proc�de � un r�examen du cas et qu'elle �tablisse les faits et appr�cie les preuves dans le respect de l'art. 9 Cst. en ce qui concerne la question de l'existence de justes motifs de licenciement". Or, l'appr�ciation juridique qui fonde une d�cision de renvoi du Tribunal f�d�ral lie aussi bien ce dernier que les juridictions cantonales. A cause de cet effet contraignant, il est interdit aux tribunaux et aux parties de subordonner l'appr�ciation de la question litigieuse � un autre �tat de fait que celui qui pr�valait dans la d�cision de renvoi (sous r�serve des nova admissibles) et d'examiner la cause sous un angle juridique qui avait �t� express�ment �cart� dans la d�cision de renvoi ou qui n'avait pas �t� pris en consid�ration (ATF 135 III 334 consid. 2 p. 335; arr�ts 9C_891/2014 du 27 octobre 2015 consid. 4.2 et 4A_546/2014 du 2 juin 2015 consid. 1.2).
Ce moyen tombe donc � faux.
5.1.�Soulignant les consid�rations de la cour cantonale selon lesquelles la municipalit� s'est efforc�e, apr�s une s�ance interne, le 24 novembre 2005, de prouver un maximum de fautes professionnelles permettant de justifier son licenciement, tout en violant ses devoirs de protection � son endroit, la recourante soutient qu'il est insoutenable et arbitraire de valider un licenciement mis en oeuvre par l'intim�e, laquelle a en outre viol� les devoirs incombant � l'employeur.
5.2.�Selon la jurisprudence, une d�cision est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscut�, ou contredit d'une mani�re choquante le sentiment de la justice et de l'�quit�. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la d�cision soient insoutenables; il faut encore qu'ils conduisent � un r�sultat arbitraire. L'arbitraire ne r�sulte pas du seul fait qu'une autre solution pourrait entrer en mati�re, voire serait pr�f�rable (ATF 140 III 167 consid. 2.1 p. 168; 139 III 334 consid. 3.2.5 p. 339; 138 I 305 consid. 4.3 p. 319).
5.3.�En l'esp�ce, les juges pr�c�dents ont retenu que la poursuite de la collaboration entre la recourante et son sup�rieur hi�rarchique n'�tait plus exigible d�j� � la fin de la p�riode du mois de septembre 2004 au 24 novembre 2005. Ils ont consid�r� que cette situation expliquait � la fois qu'un nombre de reproches importants ont �t� faits � la recourante entre le 24 novembre 2005 et la suspension de son activit� en avril 2008, ainsi que les graves erreurs de management � l'origine de la violation de l'obligation de protection du travailleur. Or, l'argumentation de la recourante fait abstraction du moment d�terminant auquel la cour cantonale a situ� la fin de l'exigibilit�, selon les r�gles de la bonne foi, de la poursuite des rapports de service. L'int�ress�e se borne � substituer sa propre appr�ciation � celle des juges pr�c�dents, ce qui constitue un moyen appellatoire, sans indiquer en quoi ceux-ci seraient tomb�s dans l'arbitraire. Il s'ensuit que le grief ne satisfait pas aux exigences l�gales de motivation (art. 42 al. 2 LTF).
6.1.�La recourante invoque une violation du principe de proportionnalit�. Elle reproche � l'intim�e de l'avoir licenci�e alors qu'elle aurait pu am�liorer la situation en prenant la mesure moins s�v�re de son d�placement au sein de l'administration, ce que l'employeur public a exclu. En outre elle fait grief aux juges cantonaux de ne pas avoir examin� la possibilit� d'un tel d�placement.
6.2.�Le principe de la proportionnalit� exige qu'une mesure restrictive soit apte � produire les r�sultats escompt�s (r�gle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent �tre atteints par une mesure moins incisive (r�gle de la n�cessit�); en outre, il interdit toute limitation allant au-del� du but vis� et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les int�r�ts publics ou priv�s compromis (principe de la proportionnalit� au sens �troit, impliquant une pes�e des int�r�ts; ATF 1C_86/2015 du 20 avril 2016 consid. 3.5.1; ATF 138 I 331 consid. 7.4.3.1 p. 346; 136 IV 97 consid. 5.2.2 p. 104 et les arr�ts cit�s). Le principe de la proportionnalit� n'est pas, comme sa d�signation l'indique, un droit fondamental mais uniquement un principe constitutionnel. Il peut �tre invoqu� dans le cadre d'un recours en mati�re de droit public directement et ind�pendamment d'un droit fondamental (cf. ATF 141 I 1 consid. 5.3.2 p. 7; 140 I 257 consid. 6.3.1 p. 267; 134 I 153 consid. 4.1 p. 156). Toutefois, lorsque le recourant s'en pr�vaut en relation avec le droit cantonal et ind�pendamment de toute atteinte � un droit fondamental, le Tribunal f�d�ral ne revoit pas le respect du principe de la proportionnalit� librement, mais seulement sous l'angle de l'arbitraire (cf. ATF 141 I 1 consid. 5.3.2 p. 7 s. et les r�f�rences cit�es).
6.3.�En l'occurrence, la cour cantonale a relev� les difficult�s d'adaptation de la recourante, ainsi que son inaptitude � reconna�tre ces difficult�s et � modifier son comportement pour y rem�dier. C'est pourquoi, lorsqu'elle se contente d'affirmer qu'elle aurait pu ou pourrait encore mettre en valeur ses comp�tences professionnelles dans une autre activit� au sein de l'administration communale, l'int�ress�e soul�ve des critiques de nature appellatoire, lesquelles ne sont pas admissibles (ATF 137 II 353 consid. 5.1 p. 356; 136 II 101 consid. 3 p. 104 s. et les arr�ts cit�s). Sur le vu des faits constat�s par la juridiction pr�c�dente, il n'est donc pas arbitraire de consid�rer que le licenciement ne viole pas le principe de proportionnalit�.
Les frais de la proc�dure seront support�s par la recourante qui succombe (art. 66 al. 1, 1
�re�phrase, LTF). Bien qu'elle obtienne gain de cause, l'intim�e n'a pas droit � des d�pens (art. 68 al. 3 LTF).
Lucerne, le 12 ao�t 2016

References: art. 42
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF