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Timestamp: 2019-05-19 15:37:27+00:00

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EDICIÓN DE 07/06/2018
El trabajo reflexiona acerca del procedimiento abreviado en el orden contencioso administrativo, cauce procesal que, desde su aparición con la Ley 29/1998, de 13 de julio, de Jurisdicción Contencioso-Administrativa y, tras sucesivas reformas, ha pasado de una aplicación casi residual a ser, con diferencia, el procedimiento por el que se tramitan mayor número de recursos. Asimismo, se analiza algunas de las principales razones que ha llevado a lo anterior así como las consecuencias prácticas que se vienen produciendo y que es preciso abordar con urgencia en la medida en que incluso llegan a afectar a derechos fundamentales.
Esther Rando Burgos es Profesora de Derecho Administrativo en la Universidad de Málaga
La creciente importancia del procedimiento abreviado en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo y el elevado número de recursos que se tramitan por este cauce procesal, parecen evidenciar determinados aspectos que, desde el punto de vista jurídico, resultan cuestionables y lo ponen entredicho.
El trabajo se centra en analizar tras más de un lustro desde que tuviera lugar la última reforma de entidad de este procedimiento por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal(1), las principales particularidades que presenta el procedimiento abreviado en la jurisdicción contencioso-administrativa, desde una visión crítica. En apenas dos décadas, el procedimiento abreviado ha pasado de ser un procedimiento cuya aplicación era casi residual o muy escasa, a convertirse, tras las diferentes modificaciones que ha sufrido desde su promulgación la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa(2) (en adelante, LJCA), en un procedimiento de gran aplicación práctica, tanto es así que en la actualidad, la mayor parte de los asuntos que se tramitan frente a los órganos unipersonales contencioso-administrativos, siguen este cauce procesal.
En una palabra, su puesta en marcha ha tenido como efecto inmediato una completa reconfiguración de este procedimiento creado ex novo por la LJCA, hasta convertirlo en el auténtico protagonista del orden contencioso-administrativo. Sin embargo, ello no ha ido aparejado medidas necesarias que hubiese requerido para adaptarlo al nuevo panorama, lo que definitivamente evidencia su puesta en cuestión.
Uno de los motivos que explican el creciente protagonismo de este procedimiento, ha sido la paulatina ampliación de su ámbito objetivo con el consecuente incremento de asuntos que se ventilan por este cauce. En principio, justificado en la intención de dotar a este orden jurisdiccional de mayor agilidad, sin embargo, su puesta en práctica viene evidenciando algunas cuestiones, de entidad tal, que requieren de una urgente reformulación.
Aspectos como la limitación en el acceso a la segunda instancia, lo que lleva a plantearse su adecuación al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24.1 de la Constitución Española (CE); las dilaciones en los señalamientos de las vistas que en el seno del procedimiento abreviado se viene produciendo en la práctica jurídica, cuya consecuencia inmediata es, en ocasiones, que la duración temporal de un proceso por los trámites del procedimiento abreviado supere temporalmente a otros tramitados por los cauces del procedimiento de instancia u ordinario con la consabida consecuencia jurídica de la vulneración del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas garantizado por el art. 24.2 CE; son sólo algunas cuestiones que, de manera urgente, han de ser abordadas.
En su origen el procedimiento abreviado nace para acabar con la saturación en el orden contencioso, agilizarlo y garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, sin embargo, ahora se plantea el interrogante, que centra el presente trabajo, de si lo anterior se ha conseguido o en la práctica viene teniendo un efecto contrario.
II. ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ABREVIADO EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
1. Breves notas sobre el procedimiento abreviado
Uno de los caracteres propios del orden contencioso-administrativo ha sido tradicionalmente el de una jurisdicción con un carácter predominantemente escrito pero junto a aquél, también ha destacado por su lentitud y la demora durante años en la tramitación de los recursos.
Precisamente la saturación del orden jurisdiccional contencioso-administrativo y el excesivo retraso en la resolución de asuntos es la base sobre la que surge en este orden, el procedimiento abreviado(3) que se incorpora ex novo en la vigente LJCA en el año 1998. Se buscaba contribuir a mejorar la situación de una jurisdicción congestionada, tratando con ello de dar solución a una de las consecuencias que de lo anterior se generaba: garantizar la tutela judicial efectiva. Estas razones, son las que en síntesis aducen las dos enmiendas parlamentarias presentadas al proyecto de ley, relativas a lo que finalmente sería el vigente procedimiento abreviado(4).
Como notas principales, destacar la oralidad del procedimiento que pretende contribuir a su celeridad con la reducción y supresión de plazos, pero además cumplir con el mandato del art. 120.2 de la Constitución Española, lo que ya adelanta en su Exposición de Motivos la LJCA, que presenta como novedad importante del texto la introducción de este procedimiento “para determinadas materias de cuantía determinada limitada, basado en el principio de oralidad”, pero también, la simplificación de trámites para lo que se arbitra la posibilidad de iniciar el recurso mediante demanda o la concentración de determinados trámites en el acto de la vista, como es el caso de la contestación a la demanda o la proposición y práctica de pruebas.
Ahora bien, el escenario actual que presenta este procedimiento es, en buena medida y como ya se adelantaba, fruto de las diferentes reformas, en concreto cuatro, que desde su versión original ha tenido lugar en su ámbito de aplicación, y cuyo efecto inmediato es que nos encontramos ante el procedimiento que, con diferencia, más se emplea en el orden contencioso, quedando completamente reconfigurado a lo que inicialmente se justificaba como la intención del legislador.
2. La paulatina ampliación del ámbito de aplicación del procedimiento abreviado: art. 78.1 LJCA
La progresiva ampliación de su ámbito de aplicación, regulada en el aptdo. 1 del art. 78 LJCA, explica en cierta medida, su relevancia actual y con ella los problemas prácticos que se vienen generando.
En un principio, el ámbito del procedimiento abreviado se reducía a cuestiones muy concretas: asuntos cuya cuantía no fuese superior a 500.000 pesetas y cuestiones de personal que no estuvieran referidas al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios públicos de carrera, lo que lo convertía en un procedimiento cuya aplicación era la excepción frente al procedimiento ordinario o de instancia que se instituía en el cauce generalmente empleado. Así, en su redaccion originaria, el art. 78.1 LJCA, disponía:
Los recursos que se deduzcan en las materias de que conozcan los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, cuando su cuantía no supere las 500.000 pesetas o se trate de cuestiones de personal que no se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios públicos de carrera, se sustanciarán por el procedimiento abreviado regulado en este artículo.
En el año 2003, la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial(5), operó la primera reforma de calado en este precepto, afectando tanto al criterio de la cuantía, de las 500.000 pesetas iniciales se amplió a los asuntos cuya cuantía no superasen los 13.000 euros, como al material, quedando incluidas tanto las cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas, se omite la cláusula que excluía de éstas a las “que no se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios públicos de carrera”, como dos nuevas materias: extranjería e inadmisión de peticiones de asilo político. El artículo queda redactado de la siguiente forma:
Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de este orden jurisdiccional conocen por el procedimiento abreviado de los asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político, así como todas aquellas cuya cuantía no supere los 13.000 euros.
Con posterioridad, en 2006, se vuelve a reformar con la Ley Orgánica 7/2006, de 21 de noviembre, de protección de la salud y de lucha contra el dopaje en el deporte (6), que viene a incorporar un nuevo criterio cualitativo al ámbito del procedimiento abreviado: los asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje(7).
Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y, en su caso, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de este Orden Jurisdiccional conocen, por el procedimiento abreviado, de los asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las administraciones públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político, asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, así como todas aquellas cuya cuantía no supere los 13.000 euros.
Finalmente(8), la modificación operada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal (9), la última que hasta el momento ha tenido este precepto y, con ella la reforma, nuevamente, de su ámbito de aplicación en su aspecto cuantitativo que eleva el umbral económico de los asuntos que se tramitan por los cauces del procedimiento abreviado hasta los 30.000 euros. El art. 78.1 LJCA(10), en su versión vigente, queda con la siguiente redacción:
Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y, en su caso, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de este Orden Jurisdiccional conocen, por el procedimiento abreviado, de los asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político, asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, así como todas aquellas cuya cuantía no supere los 30.000 euros.
Consecuencia de todo ello: el considerable incremento de recursos a tramitar por este cauce procesal y la importante disminución de asuntos que siguen las reglas del procedimiento de instancia u ordinario. En la actualidad, se tramitan por el procedimiento abreviado los asuntos atribuidos a los órganos jurisdiccionales unipersonales (Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo), bien determinado por la cuantía (hasta 30.000 euros), bien por la materia (cuestiones sobre personal al servicio de las Administraciones Públicas, extranjería, inadmisión de peticiones de asilo político y asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje), cuestión que vamos a analizar en el siguiente epígrafe.
III. EL TRIPLE CRITERIO DE APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ABREVIADO EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
La LJCA a la hora de determinar los recursos que han de tramitarse por el cauce del procedimiento abreviado combina tres criterios: órgano administrativo autor de la actuación impugnada, materia y cuantía.
1. Delimitación subjetiva: órgano jurisdiccional competente
En relación con el órgano competente, se tramitan por este cauce procesal todas aquellas cuestiones que corresponda conocer a determinados órganos jurisdiccionales. La lectura del art. 78.1 LJCA parece, en principio, inequívoca al respecto, limitándolo a los órganos unipersonales de este orden jurisdiccional: Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.
La afirmación anterior ha de ser matizada al contener la propia LJCA una excepción prevista en su art. 29.2 LJCA cuando regula los recursos en los que la actividad administrativa impugnable es la inejecución de actos firmes. En este supuesto, la LJCA remite al procedimiento abreviado únicamente en cuanto al procedimiento, buscando con ello dotarlo de una mayor celeridad, sin embargo nada señala en relación al órgano competente que, en consecuencia, será el que resulte de las reglas generales. La consecuencia inmediata es que en materia de inejecución de actos firmes del art. 29.2 LJCA(11) podrán conocer por los cauces del procedimiento abreviado órganos colegiados, si le viene atribuido por las reglas de competencia.
Ilustrativa, respecto a la justificación de la inclusión por el legislador del procedimiento abreviado como cauce para tramitar las pretensiones reguladas en el art. 29.2 LJCA y, la intención de dotar de rapidez la tramitación de este procedimiento frente al recurso contra la inactividad previsto en el art. 29.1 LJCA, para el que nada se precisa y que, por consiguiente, sigue las reglas generales del procedimiento ordinario, es, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, de 22 de marzo de 2011 (núm. rec. 3961/2009)(12), cuyo F.D. Tercero, viene a recordar que:
“ la misma elección del "procedimiento abreviado" como cauce para tramitar la específica pretensión que ha de enjuiciarse ante la inactividad de la Administración referida en el repetido art. 29.2 de la LJ, alerta ya acerca de la sencillez de las cuestiones que ahí deban debatirse, limitadas en verdad y sustancialmente a verificar la existencia de un acto firme no ejecutado por aquélla. Y, sobre todo, porque ahí -y precisamente por la naturaleza jurídica nada alejada de la que es propia del proceso de ejecución, no del de cognición, que refleja la dicción, el sentido y la finalidad de ese precepto- podrá cuestionarse la existencia de los presupuestos procesales requeridos para el ejercicio de la acción, o si lo solicitado se encuentra dentro de lo que el acto de cuya ejecución se trata ha concedido, pero no podrá cuestionarse la legalidad de dicho acto. O en los términos muy precisos en que se expresó la sentencia de este Tribunal Supremo de 23 de abril de 2008, traída a colación con todo acierto por la de instancia, "cuando lo que se pone en cuestión es no tanto la firmeza misma del acto sino su falta de eficacia intrínseca, aquel procedimiento no resulta idóneo para lograr la ejecución de un acto de tales características " (párrafo último, inciso final, del fundamento de derecho quinto de esa sentencia, dictada en el recurso de casación núm. 4942/2005) ”.
2. Delimitación objetiva: criterio cuantitativo y cualitativo
Los asuntos cuyo enjuiciamiento sigue los cauces del procedimiento abreviado en atención a la cuantía no generan mayor polémica, toda vez que la redaccion del art. 78.1 LJCA establece “todas aquellas cuya cuantía no supere los 30.000 euros”.
En suma, en los recursos sobre pretensiones que sin ser de personal, extranjería, asilo político o dopaje, se atenderá a la cuantía para fijar el cauce procedimental a seguir, si ésta es inferior o igual a 30.000 euros se tramitará por las reglas del procedimiento abreviado y, cuando resulte superior a 30.000 euros, se seguirán los trámites del procedimiento ordinario.
En relación con la cuantía, el art. 78.1 LJCA no contempla ninguna regla específica para el procedimiento abreviado lo que nos obliga a acudir, con carácter supletorio y en virtud de la previsión del art. 78.23 LJCA(13), a las reglas generales que para el procedimiento ordinario establece la LJCA en sus artículos 40, 41 y 42. Aunque en principio, la LJCA no obliga a indicar la cuantía en el escrito de interposición del recurso con el que se inicia el procedimiento cuando el cauce es el del procedimiento ordinario(14), la relevancia de la misma a los efectos de la determinación del procedimiento a seguir y la práctica de los Juzgados y Tribunales que vienen requiriéndola, hace adecuado fijarla desde el inicio del procedimiento con independencia del cauce procedimental que el mismo haya de seguir(15)(16). Especial cautela sobre el particular, obliga a tener la doctrina jurisprudencial fijada entre otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 5ª de fecha 22 de junio de 2009 (núm. rec. 99/2008)(17), que faculta al Juez a pronunciarse sobre el archivo de las actuaciones en virtud del art. 45.3 LJCA, si en el plazo improrrogable de diez días no es atendido el requerimiento para subsanar los defectos advertidos en el escrito de interposición del recurso, no siendo de aplicación la regla del art. 128.1 LJCA(18). La meritada resolución, fija en su F.D. Cuarto:
“ es doctrina del Tribunal Supremo (expresada, entre otras, en sentencia de 24 de Marzo de 1997, casación nº7517/95.y en autos de 30 de Abril de 2001, casación 5177/00; de 20 de Marzo de 2003. recurso de queja 308/02; de 19 de Febrero de 2004, recurso de queja 277/02 ) que la posibilidad de rehabilitación de plazos que, por excepción al principio de su improrrogabilidad establece el artículo 128.1 de la Ley Jurisdiccional 29/98, no rige, como expresamente consigna, en los plazos " para preparar o interponer recursos ", y que participan en esta última naturaleza los plazos concedidos para subsanar los defectos de los escritos de interposición de los recursos, cosa que ocurre en el caso de autos, en que se dio el de 10 días a la parte recurrente para que subsanara el defecto de representación del Procurador, sin que lo hiciera en ese tiempo, por lo que la Sala obró ajustadamente a Derecho al decretar el archivo del recurso y al no tener por presentado el poder cuando lo fue al notificársele el auto de archivo, es decir, extemporáneamente”.
Ni la determinación de la cuantía ni la fijación del procedimiento pueden ser libremente establecidas por las partes, tratándose de cuestiones de orden público. Especial relevancia representa este aspecto en vía de recurso, en el que el Tribunal ad quem ostenta plena potestad para su revisión, siendo irrelevante incluso que el recurso haya sido admitido por el Tribunal a quo o que se haya hecho el ofrecimiento del recurso al notificar la Sentencia. En este sentido, entre otras muchas, y con cita de otras resoluciones similares, se pronuncia la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, de 20 de abril de 2012 (núm. rec. 909/2010)(19), cuyo F.D. Tercero, indica:
“ hemos reiterado que <<la casación contencioso administrativa es un recurso de ámbito limitado, en lo que aquí interesa, por razón de la cuantía litigiosa,. siendo irrelevante, a los efectos de la inadmisión del expresado recurso, que se haya tenido por preparado por la Sala de instancia o que se ofreciera el mismo al tiempo de notificarse la resolución recurrida, siempre que la cuantía litigiosa efectivamente no supere el límite legalmente establecido, estando apoderado este Tribunal para rectificar fundadamente -artículo 93.2.a) de la mencionada Ley - la cuantía inicialmente fijada de oficio o a instancia de partela cuantía del recurso, en cuanto presupuesto procesal, <<es materia de orden público que no puede dejarse a la libre disponibilidad de las partes. De aquí que su examen y control corresponda inicialmente al Tribunal 'a quo' - ante el que se debe preparar el recurso- y posteriormente, en su caso, al Tribunal Supremo>> (Sentencia de 11 de mayo de 2009, que recoge la doctrina reproducida en Sentencias de 18 de marzo de 2004, 28 de junio de 2005,, 19 de julio de 2007, 31 de marzo de 2009 ”
En similares términos se pronuncian múltiples resoluciones de Tribunales Superiores de Justicia frente a recursos de apelación planteados en asuntos seguidos ante Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. A modo de ejemplo, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sala de lo Contencioso, Sede Sevilla, de 16 de noviembre de 2016 (núm. rec. 683/2016)(20), que versa sobre el recurso de apelación planteado por un ayuntamiento frente a una Sentencia que estimaba parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por un administrado contra la desestimación presunta por silencio administrativo de una reclamación de responsabilidad patrimonial, y que viene a reconocer el derecho del demandante a ser indemnizado en la cantidad de 20.000 euros. Pues bien, la Sala en el F.D. Segundo de la meritada resolución citada, establece que:
“conforme a la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, la fijación de la cuantía puede ser efectuada en cualquier momento, incluso de oficio, por el órgano jurisdiccional, ya que se trata de una materia de orden público, máxime cuando determina la procedencia o improcedencia del recurso de apelación, pues es claro que no puede dejarse al arbitrio de quien pretende el acceso a la apelación alterar el régimen de recursos establecidos en la Ley porque, sin el minucioso control del Juzgador en la instancia y, de la Sala, al decidir sobre la admisión del recurso o como cuestión previa al examen del fondo de la apelación (sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 1999, de 18 de marzo de 1999 y de 9 de diciembre de 1999), quedarían sin aplicación las reglas de excepción que establece el citado artículo 81.1.a) de la Ley Jurisdiccional”, y concluye estimando que la Sentencia no es recurrible en apelación al haberse dictado en asunto de cuantía inferior a 30.000 euros, límite cuantitativo establecido por el propio art. 81.1.a) de la LJCA.
En relación al criterio cualitativo del art. 78.1 LJCA, seguirán las reglas del procedimiento abreviado aquellas materias que versen sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas, extranjería e inadmisión de peticiones de asilo político y asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje.
La aparente sencillez del precepto precisa ser puesta en relación con las reglas de competencia contenidas en la propia LJCA, lo que evidencia que no en todos los supuestos estas materias competen a los órganos unipersonales. Sin duda, uno de los aspectos que mayor complejidad conlleva es la concreción de las cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas. El propio art. 8 de la LJCA, determina en su aptdo. 1, la competencia de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo para conocer, en única o primera instancia, los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales, salvo las impugnaciones de instrumentos de planeamiento urbanístico. Consecuencia de lo anterior, los conflictos relativos a cuestiones de personal al servicio de las entidades locales, incluso cuando versen sobre el nacimiento o extinción de la relación, serán competencia de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
Sin embargo, esta generalidad no se puede proclamar frente a las cuestiones de personal de la Administración autonómica, en cuyo caso habrá que atender al tipo de conflicto para establecer el órgano competente. El propio art. 8.2 LJCA, atribuye a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, el conocimiento de las cuestiones de personal, con la salvedad que éstas vengan referidas al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios públicos de carrera, en cuyo caso procede la aplicación residual de la regla contenida en el art. 10.1.a) LJCA que atribuye a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia en única instancia, el conocimiento de los actos de las Administraciones de las Comunidades Autónomas cuando no venga atribuido a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. De igual manera, el art. 10.1.c) LJCA confiere la competencia para el conocimiento de los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, así como de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo en materia de personal, a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia en única instancia. En consecuencia, no puede afirmarse sin más la procedencia del procedimiento abreviado en las cuestiones de personal cuando el acto provenga de la Administración autonómica, pues éste sólo procederá en el primer supuesto indicado, esto es cuando se trate de un acto en materia de personal que no esté referido al nacimiento o extinción de la relación funcionarial y cuando, en general, no haya sido dictado por la asamblea legislativa de la Comunidad Autónoma, ni por el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, o figuras análogas.
De similar manera, es preciso conjugar las reglas previstas en los artículos 8, 9, 10 y 11 de la LJCA para determinar el órgano competente para el conocimiento de los asuntos que se susciten en materia de personal cuando éstos procedan de la Administración General del Estado. En principio, conforme al art. 10.1.i) LJCA, es competencia de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, el conocimiento en única instancia, de las cuestiones de personal cuando los actos y resoluciones provengan de órganos de la Administración General del Estado con competencia en todo el territorio nacional, siempre que el nivel orgánico sea inferior al de Ministro o Secretario de Estado. Cuando el acto procediera de estos últimos, en las materias de personal no referidas al nacimiento o extinción de la relación de funcionarios de carrera, su enjuiciamiento en primera o única instancia, está atribuido por el art. 9.1.a) LJCA a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, por el contrario si versan sobre el nacimiento o extinción de dicha relación de servicio, el art. 11.1.a) LJCA, la atribuye a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en única instancia. Por último, los actos en materia de personal dictados por la Administración periférica del Estado o de los organismos, entes, entidades o corporaciones de derecho público adscritos a la misma, y cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional vienen atribuidos por el art. 8.3. LJCA a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. Único supuesto, este último, en que regirán las reglas del procedimiento abreviado pese a la generalidad del art. 78.1 LJCA que parece incluir en el ámbito de este proceso a todas las cuestiones de personal que se susciten.
En materia de extranjería, en principio, conforme al art. 8.4 LJCA, compete su conocimiento a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, eso sí, el precepto lo circunscribe a las resoluciones que sobre tal materia dicte la Administración periférica del Estado o los órganos competentes de las Comunidades Autónomas. Cuestión ésta que obliga a ponerlo en relación con la regla contenida en el art. 9.1.c) LJCA, para el caso de actos emanados de los organismos con personalidad jurídica propia y entidades pertenecientes al sector público estatal con competencia en todo el territorio nacional, en cuyo caso su conocimiento corresponde a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo. En virtud de estos preceptos, ningún óbice genera la aplicación del procedimiento abreviado a los asuntos que versen sobre extranjería. La única excepción podría darse por la aplicación de la regla contenida en el art. 11.1.a) LJCA, esto es, cuando el acto proceda de un Ministro o Secretario de Estado, en cuyo caso la competencia viene atribuida a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, y en consecuencia no resulta aplicable el procedimiento abreviado.
Por otra parte, las resoluciones que acuerden la inadmisión de las peticiones de asilo político vienen atribuidas, en primera instancia, así como las resoluciones que, en vía de fiscalización, sean dictadas por el Tribunal Administrativo del Deporte, en primera o única instancia, están atribuidas a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conforme al art. 9.1, incisos e) y f), de la LJCA.
IV. CUESTIONES A DEBATE
Algunos de los aspectos que precisan de una urgente y profunda reflexión en el seno del procedimiento abreviado son las dilaciones que en el señalamiento de las vistas se viene produciendo, la situación del recurrente que se enfrenta a este tipo de procedimiento y la articulación entre la simplificación de trámites y el derecho a la tutela judicial efectiva o la “relevancia” que la propia LJCA dedica al procedimiento abreviado regulado un único precepto con los consecuentes vacíos jurídicos que obligan a acudir de manera casi sistemática a la aplicación supletoria.
1. Demora en la tramitación del procedimiento abreviado contencioso- administrativo y derecho fundamental a un proceso sin dilaciones indebidas
Una de las razones que originó la aparición del procedimiento abreviado en el orden contencioso vino motivada por la necesidad de acabar con uno de sus principales problemas: la excesiva demora en la tramitación y resolución de asuntos cuyo enjuiciamiento se le encomendaba con la consecuente afección al derecho a la tutela judicial efectiva. Además, el predominio del carácter oral de este procedimiento venía a dar expreso cumplimiento al mandato constitucional del art. 120.2 “el procedimiento será predominantemente oral, sobre todo en materia criminal”, lo que abundaba en su significancia y justificación.
Sin embargo, la realidad nos muestra que lejos de conseguirse el objetivo pretendido, éste se instituye en la actualidad en uno de sus principales problemas: la dilación en el señalamiento de la vista y por ende, en la resolución de los asuntos. Si se pretendía un procedimiento cuya nota característica esencial era la celeridad, el elevado número de asuntos que en la actualidad soportan los órganos unipersonales, fruto sin duda del paulatino incremento de recursos cuyo enjuiciamiento les compete, lo que no ha ido unido al necesario incremento de éstos, explican en buena medida la situación expuesta(21).
Esta cuestión entra en contradicción con el derecho fundamental reconocido en el art. 24.2 CE que proclama, entre otros, “el derecho a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías”.
Este aspecto, como era de esperar, no ha pasado desapercibido, y existen diversas Sentencias en las que el Tribunal Constitucional ha declarado que, en efecto, la demora en la celebración de la vista del juicio en un procedimiento abreviado contencioso-administrativo vulnera el derecho constitucional a un proceso sin dilaciones indebidas garantizado en el art. 24.2 CE, como derecho fundamental.
Este criterio, queda patente, entre otras, en sus SSTC 141/2010, de 21 de diciembre(22) (rec. amparo 9674/2010) o 89/2016, de 9 de mayo(23) (rec. amparo 2379/2011), que coinciden en declarar que la demora superior a un año en la celebración de la vista del juicio en un procedimiento abreviado contencioso-administrativo es vulnerador del referido derecho; otras en las que se llega a idéntica conclusión por un transcurso temporal superior a dos años, SSTC 99/2014, de 23 de junio(24) (rec. amparo 5725/2010), 74/2015, de 27 de abril(25) (rec. amparo 9400/2009), 63/2016, de 11 de abril(26) (rec. amparo 4577/2011), e incluso queda patente como no es inusual que los plazos para el señalamiento de las vistas vayan más allá en la práctica jurisdiccional, lo que se refleja en otras tantas Sentencias en las que el Tribunal Constitucional llega a igual parecer, SSTC 75/2016, de 25 de abril(27) (rec. amparo 7650/2010) y 103/2016, de 6 de junio(28) (rec. amparo 1546/2013), en ambos casos los recurrentes alegan dilaciones superiores a tres años o 77/2016, de 25 de abril(29) (rec. amparo 8735/2010), en que se extiende más allá de los cuatro años.
Cierto es que, como nexo común, todas estas Sentencias versan sobre asuntos de extranjería, pero en cualquier caso es la práctica habitual que, con independencia de la materia que se ventile, a día de hoy vienen sufriendo tanto los Juzgados, no se puede dejar de reconocer que este hecho no es un capricho de los órganos judiciales sino la consecuencia del elevado número de asuntos cuya resolución se les encomienda, como los administrados.
A efectos prácticos, la doctrina que mantiene el Tribunal Constitucional se refleja en la STC 74/2015, de 27 de abril. El supuesto de hecho versa sobre la interposición, con fecha 27 de mayo de 2009, de un recurso contencioso administrativo frente a la desestimación del recurso de reposición formulado contra la resolución por la que se deniega al recurrente la autorización de residencia en España. Admitido a trámite el recurso por un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, se acuerda señalar la vista para el 23 de noviembre de 2011. El recurrente interpone recurso de súplica frente a la providencia, sustentada en las dilaciones indebidas que podrían producirse al fijarse la vista en un plazo tan alejado. El Juzgado lo desestima, razonando en su Auto que “acata estrictamente el art. 182 L.E.C., señalándose día para la vista según los procedimientos lleguen y por orden en que lleguen”.
La demanda de amparo se interpone frente al referido Auto señalando, en síntesis que “el señalamiento de la vista del procedimiento para el día 23 de noviembre de 2011, cuando el recurso contencioso-administrativo se presentó el 27 de mayo de 2009, vulnera sus derechos a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a un proceso sin dilaciones indebidas (art. 24.2 CE)” todo ello sin dejar de reconocer, como expresamente también señala la Sentencia en su Antecedente 3, que “podría aceptarse que dicho señalamiento se retrasara unos meses, dado el cúmulo de trabajo que asumen actualmente los juzgados de lo contencioso-administrativo de la capital, pero, teniendo en cuenta la escasa complejidad del asunto, el referido plazo no era razonable, suponiendo, por ello, una lesión de los invocados derechos fundamentales”.
Pues bien, con dichos antecedentes, el Tribunal Constitucional que falla otorgando el amparo al recurrente y declarando que se ha vulnerado su derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, clarifica aspectos tan ilustrativos como los siguientes:
En relación con la vulneración del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas (art. 24.2 CE) y su carácter de concepto jurídico indeterminado
La primera cuestión que se plantea la STC 74/2015, es determinar sí realmente tiene lugar la vulneración alegada, para lo que señala se debe acudir a las pautas que ofrece la doctrina, que configura este derecho como un concepto jurídico indeterminado lo que obliga por un lado, a examinar cada supuesto a la luz de aquellos criterios y por otro, valorar si puede considerarse o no justificada, sobre la base de la STC 153/2005, de 6 de junio, que trae a colación y que señala que “no toda infracción de los plazos procesales o toda excesiva duración temporal de las actuaciones judiciales supone una vulneración del derecho fundamental que estamos comentando”.
Y bien, ¿qué criterios van a determinar la existencia o no de la dilación indebida en el proceso judicial? Pues también lo establece la STC 74/2015 que, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el art. 6.1 del Convenio de Roma, precepto que regula el “derecho a que la causa sea oída en un tiempo razonable”, e indicando que esta jurisprudencia es la que ha de entenderse como estándar mínimo garantizado en el art. 24.2 CE, la determinación de si en un proceso judicial han concurrido dilaciones y si éstas han sido indebidas, serán el resultado de aplicar determinados criterios objetivos precisados por la jurisprudencia (SSTC 178/2007, de 23 de julio, FJ 2 (30); 38/2008, de 25 de febrero, FJ 2 (31); 93/2008, de 21 de julio de 2008, FJ 2 (32); 94/2008, de 21 de julio de 2008, FJ 2 (33); 142/2010, de 21 de diciembre, FJ 3 (34)):
- La complejidad del asunto.
- Los márgenes ordinarios de duración de los litigios del mismo tipo.
- El interés que arriesga el demandante de amparo.
- La conducta procesal del demandante y de las autoridades.
Pues bien, la Sentencia, en su FJ 4, analiza cada uno de estos criterios para el caso concreto que enjuicia, con unas interesantes aportaciones.
En referencia a la complejidad del asunto, el TC indica:
“ Aplicando la anterior doctrina al caso, podemos afirmar, en primer lugar, que el asunto planteado, como se dice en la demanda, no revestía una especial complejidad, al tratarse de un recurso interpuesto contra una denegación de autorización de residencia por circunstancias excepcionales de arraigo. Teniendo en cuenta la pretensión deducida ante el órgano judicial —que ni siquiera éste califica como particularmente compleja—, no parece razonable que su señalamiento y resolución se haya diferido, con evidente perjuicio del recurrente, a una fecha tan lejana, casi dos años y medio después de la interposición del recurso contencioso-administrativo. Ello ha supuesto para el demandante una larga espera antes de poder saber si el acto administrativo impugnado era o no definitivo, con el perjuicio adicional que inevitablemente aflora de la constatación de que la resolución final dictada en apelación ha resultado estimatoria de su pretensión”
El segundo criterio, los márgenes ordinarios de duración de los litigios del mismo tipo, también entiende que concurre en la medida que:
“ Este Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse, en diferentes ocasiones, sobre la vulneración del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, con motivo del señalamiento de la vista. Concretamente, la STC 93/2008 contempló un supuesto en que dicho señalamiento se fijó para el 23 de octubre de 2008, mientras que el recurso en sede judicial, contra una denegación de permiso de residencia y trabajo, había sido presentado el 6 de abril de 2006; en el caso enjuiciado en la STC 141/2010, de 21 de diciembre, la vista fue establecida para el 9 de marzo de 2010 y el recurso, contra un decreto de expulsión del territorio nacional, se interpuso el 30 de julio de 2008; en el supuesto analizado en la STC 142/2010, las fechas de la vista y de interposición del recurso, frente a una denegación de asilo, fueron el 15 de febrero de 2011 y 28 de julio de 2009; y, por último, para terminar con los ejemplos, en la STC 54/2014, de 10 de abril, la fecha del señalamiento y celebración de la vista fueron, respectivamente, el 27 de febrero de 2009 y 17 de mayo de 2011. Cabe advertir, por tanto, que el presente caso se inscribe también en lo que nuestra doctrina ha calificado como demora constitutiva de una dilación indebida”.
La valoración del criterio relativo al interés que arriesga el demandante de amparo, el TC la estima concurrente, como también justifica la meritada resolución:
“ Por otra parte, el retraso en la tramitación procesal ha de ser ponderado teniendo en cuenta el interés que arriesga el recurrente en el pleito, que no es otro en este caso que el de obtener una resolución judicial que determine si era o no ajustada a Derecho una resolución de la Delegación del Gobierno en Madrid que afectaba necesariamente a un ámbito preferente de sus derechos e intereses legítimos, relacionado con la organización de su vida familiar y social, pues del sentido de la misma podía depender incluso su permanencia en España”.
Y por último, en relación al presupuesto relativo a la conducta procesal del demandante, reconoce que:
“Finalmente, ha de excluirse que la conducta del demandante merezca reproche alguno, dado que, además de no haber propiciado el retraso en cuestión, ha venido denunciando ante el órgano judicial la concurrencia de las supuestas dilaciones, recurriendo de manera particular la providencia de 7 de julio de 2009 en la que se determinaba la fecha de la vista.”.
En relación con el posible reproche al órgano judicial de la dilación en el cumplimiento de los trámites procesales (señalamiento de la vista)
Esta cuestión, a la que el TC dedica el FJ 5 de la STC 74/2015, también es abordada con el suficiente rigor, concluyéndose que el hecho de que la demora venga dada por motivos estructurales, no imputables al órgano judicial, no es motivo para justificar la vulneración del derecho del recurrente. Así destaca:
“ El hecho de que la demora denunciada se deba a motivos estructurales, no imputables directamente al órgano judicial (como se deduce claramente de su respuesta al resolver el recurso de súplica contra la providencia del señalamiento, cuyo tenor se ha reflejado con anterioridad) no impide apreciar la vulneración del derecho del recurrente a un proceso sin dilaciones indebidas, pues esta situación no altera la naturaleza injustificada de dichas dilaciones, según reiterada jurisprudencia de este Tribunal y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en tanto que el ciudadano es ajeno a esas circunstancias”.
Y recordando a colación, la doctrina contenida en su STC 54/2014, en su FJ 6, indica que:
“Como ha señalado este Tribunal, entre otras, en las SSTC 160/2004, de 4 de octubre, FJ 5, y 153/2005, de 6 de junio, FJ 6, por más que los retrasos experimentados en el procedimiento hubiesen sido consecuencia de deficiencias estructurales u organizativas de los órganos judiciales o del abrumador trabajo que sobre ellos pesa, esta hipotética situación orgánica, si bien pudiera excluir de responsabilidad a las personas intervinientes en el procedimiento, de ningún modo altera el carácter injustificado del retraso. Y es que el elevado número de asuntos de que conozca el órgano jurisdiccional ante el que se tramitaba el pleito no legitima el retraso en resolver, ni todo ello limita el derecho fundamental de los ciudadanos para reaccionar frente a tal retraso, puesto que no es posible restringir el alcance y contenido de ese derecho (dado el lugar que la recta y eficaz Administración de Justicia ocupa en una sociedad democrática) en función de circunstancias ajenas a los afectados por las dilaciones. Por el contrario es exigible que Jueces y Tribunales cumplan su función jurisdiccional, garantizando la libertad, la justicia y la seguridad, con la rapidez que permita la duración normal de los procesos, lo que lleva implícita la necesidad de que el Estado provea la dotación a los órganos judiciales de los medios personales y materiales precisos para el correcto desarrollo de las funciones que el ordenamiento les encomienda”.
Y precisamente en relación con la obligación del Estado de dotarse de los instrumentos adecuados para dar cumplimiento a las funciones que le vienen encomendadas, se invoca el criterio del propio Tribunal Europeo de Derechos Humanos contenido en su Sentencia de 7 de julio de 1989, asunto Unión Alimentario Sanders contra España, que ya afirmó que el carácter estructural de las dilaciones sufrida por la sociedad demandante no podía privar a los ciudadanos de su derecho al respeto del plazo razonable o, con posterioridad, en su Sentencia de 11 de marzo de 2004, caso Lenaerts contra Bélgica, en que acogiendo el art. 6.1 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, recuerda la obligación de los Estados contratantes a organizar su sistema judicial de tal forma que sus Tribunales puedan cumplir cada una de sus exigencias y en particular, la referida al derecho a obtener una decisión definitiva dentro de un plazo razonable.
No puede dejar de citarse, la paradoja que supone, pese al reproche que el Tribunal Constitucional hace a los órganos jurisdiccionales, que él mismo se demore sobremanera en la resolución de las cuestiones sometidas a su enjuiciamiento. En particular, en la STC 74/2015, de 27 de abril, objeto de análisis en este apartado, el recurso de amparo se plantea en el año 2009, siendo precisos casi seis para conocer su fallo.
En síntesis y a la luz del análisis realizado, resulta evidente que la tramitación del procedimiento abreviado viene incumpliendo el que era uno de sus objetos principales: la celeridad y rapidez en la resolución de determinados asuntos. No es una cuestión baladí en la medida en que vulnera un derecho fundamental, el de un proceso sin dilaciones indebidas, y es que lejos de la obviedad que resulta la demora en el señalamiento de las vistas por la sobrecarga de trabajo que vienen soportando los órganos unipersonales de la jurisdicción contencioso-administrativa, existe ya jurisprudencia del Tribunal Constitucional que expresamente lo reconoce y recuerda al Estado la obligación de dotar a los órganos judiciales de los medios precisos para poder cumplir su fin. Esta primera cuestión que se analiza, ha de tenerse muy presente pues no resultaría desproporcionado, que alegando dicha doctrina, sean masivos los recurrentes en amparo ante el Tribunal Constitucional por idéntico motivo, pudiendo llevar al traste numerosas resoluciones judiciales.
2. Garantías del recurrente y derecho fundamental a la tutela judicial efectiva
Desde el punto de vista del administrado que se ve avocado a recurrir una resolución administrativa frente a la jurisdicción contencioso-administrativa, el procedimiento abreviado presenta un conjunto de aspectos que, desde la perspectiva del Letrado que ha de defender dichos intereses, plantea importantes dudas en torno a la efectiva garantía que la tramitación del recurso por esta vía, puede tener sobre los derechos de aquél.
No constituye ninguna novedad, decir ahora el patente desequilibrio existente, de entrada, entre las partes en un proceso contencioso-administrativo. No se está ante el orden civil en que el debate gira, en lo general, entre particulares. Aquí es el administrado el que se enfrenta a la Administración, dotada de antemano de un conjunto de prerrogativas por nuestro ordenamiento jurídico en cuanto le viene asignada la defensa del interés general pero que evidencia una diferente posición de partida. Además, la Administración ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el particular en un procedimiento en que se ha alzado en juez y parte.
Pero además, las últimas reformas legislativas sustentadas en tratar de dotar de mayor celeridad al procedimiento, han evidenciado otros aspectos que plantean su adecuación a derechos constitucionales como el de la tutela judicial efectiva. El propio inicio del procedimiento por demanda, sin contar con el expediente administrativo(35), o la contestación a la misma por parte de la demandada, por lo general la propia Administración, e incluso la concentración de trámites en el seno de la vista, llevan a que en la práctica jurídica no resulte inhabitual que los Letrados traten de ventilar el asunto en el seno de un procedimiento que ofrezca las mayores garantías posibles para el administrado, abogando por el ordinario y tratando de evitar el procedimiento abreviado. A lo anterior ha de añadirse una cuestión clave, la limitación en el acceso a la segunda instancia que en la actualidad presenta este cauce procesal.
Los argumentos señalados llevan a replantearse desde la visión del Letrado defensor de los intereses del administrado sí realmente en el curso del procedimiento abreviado, los derechos del cliente están lo suficientemente garantizados.
Pero sin duda, la cuestión que mayor preocupación genera es la limitación en el acceso a la segunda instancia. La última reforma operada en el procedimiento abreviado, eleva la cuantía de los recursos que se tramitan por este cauce hasta los 30.000 euros, lo que puesto en relación con el art. 81.1 LJCA que tras establecer con carácter general la posibilidad de recurso de apelación frente a las Sentencias dictadas por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, contiene dos importantes excepciones que en la práctica excluyen de este recurso, y por ende de la posibilidad de segunda instancia, a la práctica totalidad de las Sentencias falladas con ocasión de un procedimiento abreviado. En efecto, el precepto, junto a los asuntos relativos a materia electoral previstos en el art. 8.4 LJCA, excluye de este recurso los asuntos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros, justo la summa gravaminis que determina que el recurso se tramite por las reglas del procedimiento abreviado.
Cuestión distinta, es el supuesto de las Sentencias que declaren la inadmisibilidad del recurso, en cuyo caso sí serán recurribles en apelación, con independencia de la cuantía fijada, conforme a lo previsto por el art. 81.2.a) LJCA. Lo que ha de ponerse en conexión con el art. 69 LJCA que concreta los causas de inadmisibilidad, a saber: falta de jurisdicción del órgano jurisdiccional para conocer del recurso; falta de legitimación, representación o incapacidad del recurrente; disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación; cosa juzgada litispendencia; presentación extemporánea del escrito inicial del recurso.
De similar manera, los Autos dictados por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, en procesos de los que conozcan en primera instancia, también son apelables en los cinco supuestos tasados en el art. 80.1 LJCA esto es: los que pongan fin a la pieza separada de medidas cautelares, los recaídos en ejecución de sentencia, los que declaren la inadmisión del recurso contencioso-administrativo o hagan imposible su continuación; los recaídos sobre las autorizaciones previstas en el artículo 8.6 (autorizaciones para la entrada a domicilio y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular) y en los artículos 9.2 (autorización para la ejecución de actos adoptados por la Sección Segunda de la Comisión de Propiedad Intelectual para la interrupción de la prestación de servicios de la sociedad de la información) y 122 bis (autorización en servicios de la sociedad de la información y del comercio electrónico); los recaídos en aplicación de los artículos 83 y 84 LJCA(36).
En resumen, con carácter general, no serán apelables las Sentencias recaídas en un procedimiento abreviado cuando este cauce procesal resulte de las reglas de la cuantía, al no superar ésta los 30.000 euros. Sin embargo, cuando el procedimiento venga dado por la materia, será fundamental la fijación de aquélla a los efectos de un ulterior recurso de apelación, que para el caso de ser superior al límite fijado por el 81.1.a) LJCA, sí será apelable. También son apelables, las Sentencias y Autos recaídos con ocasión de un procedimiento abreviado cuando inadmiten el recurso planteado.
En sí misma, esta previsión si bien no puede ser achacada de vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva al limitarla a una única instancia, opción legítima del legislador, igual de cierto resulta que no es una cuestión pacífica toda vez que supone una considerable merma de las garantías del recurrente que habrá de conformarse con la decisión adoptada en la instancia sin posibilidad de revisión por otro órgano jurisdiccional. No debe olvidarse que el procedimiento abreviado, salvo la excepción prevista en el art. 29.2 LJCA, se tramita ante órganos unipersonales, con lo que se omite el derecho a la revisión de la decisión adoptada por un órgano colegiado.
Sobre el particular, se ha pronunciado el TC en múltiples Sentencias, por todas la STC 89/1995, de 6 de junio (37) en la que viene a recordar que
“ con independencia de que, frente a la sentencia dictada por los Tribunales administrativos, pueda el legislador (atendida la gravedad de la sanción y la necesidad de cohonestar los derechos fundamentales a “un proceso con todas las garantías” y “sin dilaciones indebidas”) arbitrar los oportunos medios de impugnación, lo cierto es que esta exigencia no se deriva de la Constitución, desde la que no cabe predicar la existencia de un derecho fundamental a la doble instancia administrativa”.
Tampoco ha pasado inadvertido para el Tribunal Supremo, que de manera más reciente, en Auto, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 15 de octubre de 2015 (núm. rec. 3336/2014), recuerda la doctrina del TC con remisión a diferentes Sentencias sobre el particular, así señala:
“ Las posibles restricciones a la recurribilidad de determinadas resoluciones no son incompatibles con el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la Constitución, ni con el principio de seguridad jurídica siempre que se articulen por Ley, siendo doctrina reiterada de esta Sala que no se quebranta dicho derecho porque un proceso contencioso-administrativo quede resuelto en única instancia.
Además, sobre el acceso a los recursos existe una consolidada doctrina del Tribunal Constitucional que, reiterada en su sentencia nº 252/2004, de 20 de diciembre, puede resumirse en lo siguiente: "... como hemos sintetizado en la STC 71/2002, de 8 de abril, "mientras que el derecho a una respuesta judicial sobre las pretensiones esgrimidas goza de naturaleza constitucional, en tanto que deriva directamente del art. 24.1 CE, el derecho a la revisión de una determinada respuesta judicial tiene carácter legal. El sistema de recursos, en efecto, se incorpora a la tutela judicial en la configuración que le otorga cada una de las leyes reguladoras de los diversos órdenes jurisdiccionales, sin que, como hemos precisado en el fundamento jurídico 5 de la STC 37/1995, 'ni siquiera exista un derecho constitucional a disponer de tales medios de impugnación, siendo imaginable, posible y real la eventualidad de que no existan, salvo en lo penal ( SSTC 140/1985, 37/1988 y 106/1988 )'. En fin, 'no puede encontrarse en la Constitución -hemos dicho en el mismo lugar- ninguna norma o principio que imponga la necesidad de una doble instancia o de unos determinados recursos, siendo posible en abstracto su inexistencia o condicionar su admisibilidad al cumplimiento de ciertos requisitos. El establecimiento y regulación, en esta materia, pertenece al ámbito de libertad del legislador ( STC 3/1983 )' ( STC 37/1995, FJ 5 ). Como consecuencia de lo anterior, 'el principio hermenéutico pro actione no opera con igual intensidad en la fase inicial del proceso, para acceder al sistema judicial, que en las sucesivas, conseguida que fue una primera respuesta judicial a la pretensión' que 'es la sustancia medular de la tutela y su contenido esencial, sin importar que sea única o múltiple, según regulen las normas procesales el sistema de recursos' ( SSTC 37/1995, 58/1995, 138/1995 y 149/1995 ".
A mayor abundamiento, y sin obviar la doctrina señalada, sería adecuada una revisión en este sentido, generalizando o, al menos, ampliando la posibilidad de segunda instancia en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. En apoyo de esta propuesta, incluso podría plantearse sí no nos encontramos ante un nuevo privilegio otorgado a la Administración en detrimento del administrado al quedar la potestad revisora de la actuación administrativa conferida al orden contencioso, restringida a una única posibilidad de revisión, lo que además se agrava si se tiene presente la entidad y carácter, por lo general, eminentemente jurídico de los asuntos que se someten a su enjuiciamiento.
Por último, conviene hacer referencia a la reciente reforma llevada a cabo por la disposición final tercera de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (38). Esta modificación que afecta, entre otros, al recurso de casación regulado en los arts. 86 a 93 LJCA, se justifica en la finalidad de intensificar las garantías de protección de los derechos de los ciudadanos. Como novedad y a los efectos que ocupan, la nueva regulación del recurso de casación va a posibilitar que Sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, si bien constreñidas a las que contenga doctrina que se reputa gravemente dañosa para los intereses generales y sean susceptibles de extensión de efectos, puedan acceder al recurso de casación. Pese al carácter novedoso y sin precedentes de esta previsión que va a posibilitar que una Sentencia dictada en la instancia por un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo pueda, directamente, ser recurrida ante el Tribunal Supremo en casación, hay que ser cautos, toda vez que por un lado, sólo serán admisibles aquellas que presenten “interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia” y por otro, no se trata de una tercera, o segunda, instancia, sino que la nueva regulación de la casación cumple estrictamente su función nomofiláctica.
3. La escueta regulación del procedimiento abreviado en la LJCA
Otra de las cuestiones que bien requiere atención es la escueta regulación que la LJCA dedica al procedimiento abreviado. De sus 139 artículos, tan sólo uno, el art. 78, está dedicado a regular este cauce procesal. Significativo además, si se pone en relación con el procedimiento de instancia u ordinario, que la LJCA regula en sus arts. 43 a 77 (39).
Este aspecto tuvo su lógica, cuando se decide incorporarlo a la LJCA como un procedimiento muy restringido a materias de escasa complejidad y con poca aplicación, no así en la actualidad en que, reconfigurado, es el trámite por el que se ventilan mayor número de recursos en el orden contencioso.
La solución, la contiene el propio precepto, en cuyo aptdo. 23, remite a las reglas previstas para el procedimiento ordinario en lo allí no regulado, esto es, con carácter supletorio. A tal fin, el citado precepto, reza “El procedimiento abreviado, en lo no dispuesto en este capítulo, se regirá por las normas generales de la presente Ley”.
Lo anterior, debe complementarse con la previsión de la LJCA en su disposición final primera, que determina el carácter supletorio de la propia Ley de Enjuiciamiento Civil, LEC, respecto a lo no previsto en la LJCA.
Consecuencia de todo ello, la continuada aplicación de normas supletorias que es precisa en el procedimiento abreviado, en un primer momento acudiendo a las normas generales de la LJCA, y en lo allí no previsto, a la LEC. Este aspecto genera, cuando menos, múltiples conflictos e incluso inseguridad jurídica por la continua labor interpretativa que requiere.
Sería adecuado, reformular la regulación actual del procedimiento abreviado adecuándola a la importancia que en la actualidad presenta en el orden contencioso, pero a la vez, aprovechado dicha reforma para incorporar las cuestiones que con ocasión de su aplicación práctica y con la experiencia acumulada de casi dos décadas desde que se implantará, mayores conflictos viene generando.
En el presente trabajo se ha intentado reflejar algunos de los principales problemas que en el ámbito práctico presenta el procedimiento abreviado contencioso-administrativo y la incapacidad hasta el momento de nuestro sistema jurídico para darle solución, bien al contrario, continúan incrementándose.
Con carácter previo, oportuno es señalar, que la crítica al procedimiento abreviado se hace desde una visión proactiva y sobre la base del entendimiento que nos encontramos ante un cauce procesal necesario en el orden contencioso-administrativo pero desde la concepción con que fue planteado inicialmente por el legislador, un procedimiento rápido y sencillo para ventilar materias de escasa entidad y muy limitada cuantía.
El problema, a nuestro entender, surge con la paulatina reconfiguración que ha sufrido este procedimiento a lo largo de las dos últimas décadas y acentuado de manera desproporcionada con la última reforma de la Ley de agilización procesal en el año 2011. Se han incrementado muy notablemente el número de asuntos que se tramitan por este cauce pero en paralelo, como hubiera sido adecuado (y necesario), no se ha complementado con otras medidas capaces de compensar el protagonismo conferido a este procedimiento.
El resultado es contrario al propio propósito que se planteaba el legislador con su implantación: celeridad y agilización en la tramitación de asuntos garantizando la tutela judicial efectiva. La realidad muestra que la resolución de asuntos por los cauces del procedimiento abreviado no es infrecuente que supere con creces a los asuntos tramitados por el procedimiento ordinario. Pero además, su uso y abuso, evidencia una merma en las garantías necesarias para un adecuado ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva.
Sí se pretendía descongestionar un orden jurisdiccional tradicionalmente saturado, el propósito no se ha conseguido. Tampoco parece que las medidas adoptadas hayan redundado en la pretendida “agilización procesal”. Se ha liberado a los órganos colegiados, reduciendo los asuntos, pero en paralelo, se ha incrementado notablemente el papel de los órganos unipersonales, lo que en suma no representa una justica más ágil y eficaz.
Este escenario general que se dibuja, tiene dos claras consecuencias que por su entidad, han centrado el interés: las dilaciones en el procedimiento abreviado y la limitación en el acceso a la segunda instancia.
Es inasumible que un procedimiento que se presenta caracterizado por la celeridad y agilidad, haya devenido en vulnerador del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas garantizado por el art. 24 CE y sobre el que ya incluso existe jurisprudencia constitucional al respecto. El procedimiento abreviado debe adecuarse a la finalidad para la que fue creado o, de apostarse definitivamente por el mismo, opción que parece la elegida por el legislador a la luz de las últimas reformas, adecuarse a dicha reconfiguración dotándolo de los medios y la regulación adecuada. Una de las primeras medidas es la creación de nuevos órganos jurisdiccionales unipersonales de manera que puedan de una manera efectiva y eficaz dar curso a este procedimiento.
En general, el acceso a la segunda instancia en el orden contencioso-administrativo se encuentra limitado, lo que se intensifica en la revisión de Sentencias que por razón de la cuantía dictan los órganos unipersonales, en que el derecho a la tutela judicial efectiva a través del recurso de apelación se halla muy restringido. Ésta es una de las consecuencias directas de la reforma efectuada con la Ley 37/2011 de medidas de agilización procesal que al aumentar el criterio objetivo por razón de la cuantía en los recursos cuya tramitación ha de seguir las reglas del procedimiento abreviado y hacerlo coincidir con el límite previsto para el acceso a la apelación, ha instaurado como regla general la de única instancia en estos recursos.
Esto lleva a replantear qué ocurre con los derechos y las garantías del recurrente, por lo general administrado, que acude a la vía contenciosa para obtener de ésta la adecuada tutela frente a la actuación administrativa. Pero además, el problema se intensifica en determinados supuestos como las infracciones procedimentales que en el seno del procedimiento pueden concurrir, hechos como la inadmisión de prueba, o defectos de congruencia o motivación en la propia Sentencia. En principio, conforme a la regulación vigente, la Sentencia recaída en el procedimiento será firme, ejecutable y sin posibilidad de revisión. En la práctica, ello ha provocado un uso masivo de incidentes de nulidad de actuaciones, única “vía” que para una adecuada defensa queda expedita plantear, aunque de antemano se conoce las escasas posibilidad de que prospere.
En definitiva, es necesario una reforma que amplíe los recursos que tramitados por el procedimiento abreviado pueden acceder a la apelación, bien reduciendo el umbral en la actualidad fijado en 30.000 euros, bien estableciendo criterios objetivos que aseguren a determinados asuntos de mayor entidad acudir a la revisión de lo sentenciado en la instancia. No se trata de generalizar la segunda instancia a todos los recursos resueltos por los órganos unipersonales, lo que sería incluso contraproducente en determinados casos e incrementaría el tiempo y el coste de la resolución de asuntos lo que a la postre supondría más un perjuicio que un beneficio, pero sí debe quedar garantizado en determinadas materias que en la actualidad se vienen quedando sin posibilidad de revisión. A mayor abundamiento, es incoherente que mientras en la apelación en vía civil la limitación en el acceso a la apelación se reduce a las Sentencias dictadas en los juicios verbales por razón de la cuantía cuando ésta no supere los 3.000 euros, en la vía contencioso-administrativa este umbral se eleve hasta los 30.000 euros.
Es adecuado y procedente llevar a cabo un replanteamiento del procedimiento abreviado en el orden contencioso-administrativo, bien volviendo a la concepción con que fue implantado o bien modificando su regulación para adecuarlo a la entidad y presencia que en la actualidad tiene, el cauce procesal por el que se tramitan la mayor parte de asuntos. Pero además, lo anterior, ha de conjugarse con las necesarias medidas que arbitren y garanticen los derechos constitucionales de los recurrentes y pongan fin a las dilaciones que se vienen produciendo así como se posibilite el acceso a la segunda instancia, garantizando con ella una tutela judicial efectiva a través del recurso de apelación.
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(1). BOE núm. 245, de 11 de octubre de 2011. Vigente desde el 31 de octubre de 2011.
(2). BOE núm. 167, de 14 de julio de 1998.
(3). El procedimiento abreviado ni siquiera aparece en el Proyecto de Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa remitido por el Gobierno a las Cortes (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, VI Legislatura, Serie A: Proyectos de Ley, 18 de junio de 1997, Núm. 70-1). Es a raíz de dos enmiendas presentadas por dos grupos parlamentarios cuando se incorpora. La enmienda núm. 241del Grupo Parlamentario Catalán-CIU, que proponía su incorporación en El Título V, como “procedimiento especial para asuntos cuya competencia tienen atribuida los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y los Juzgados de Centrales de lo Contencioso-Administrativo” y que justificaba en “el establecimiento de este procedimiento especial contribuiría a mejorar notablemente la situación de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, actualmente saturada” y la Enmienda 309, firmada por el Grupo Socialista, que proponía la adición de un nuevo Capítulo al Título V, Capítulo I bis, y que denominaba “procedimiento sumario”, motivada por “contribuir a garantizar una tutela judicial efectiva evitando las dilaciones que actualmente se producen en este ámbito jurisdiccional”.
Boletín Oficial de las Cortes Generales Congreso de los Diputados, VI Legislatura, Serie A: Proyectos de Ley, 24 de noviembre de 1997, Núm. 70-8.
Disponible en línea http://www.congreso.es/public_oficiales/L6/CONG/BOCG/A/A_070-08.PDF Consultado 10/01/2018.
(4). Sobre la tramitación parlamentaria del procedimiento abreviado, vid. OLIVÁN DEL CACHO, J. (1999) “Consideraciones sobre el procedimiento abreviado de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”. Revista Jurídica de Navarra, nº 28, pp. 103-148.
(5). La disposición adicional decimocuarta de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, introduce diferentes modificaciones en la LJCA, entre otras, en su apartado seis, modifica el art. 78.1.
(6). BOE núm. 279, de 22 de noviembre de 2006. Norma derogada que mantuvo su vigencia hasta el 22 de febrero de 2007.
(7). La disposición final segunda de la Ley Orgánica 7/2006, de 21 de noviembre, de protección de la salud y de lucha contra el dopaje en el deporte, modifica la LJCA en dos aspectos: adiciona una letra f) al artículo 9 LJCA, encomendado a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo “los recursos que se deduzcan frente a los actos que tengan por objeto en única o primera instancia, las resoluciones que, en vía de fiscalización, sean dictadas por el Comité Español de Disciplina Deportiva en materia de disciplina deportiva”, pero también modificando la redaccion del art. 78.1 LJCA, que queda con la redacción señalada.
(8). Aunque la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial trajo consigo una importante reforma del art. 78 LJCA, la misma no afectó a su apartado 1, sí se modificaron por contra los apartados 3, 4, 5, 13, 18, 21 y 22 que en consonancia con el espíritu de la norma, atribuye determinadas funciones antes competencia de los órganos jurisdiccionales al Secretario judicial.
(9). BOE núm. 245, de 11 de octubre de 2011.
(10). EL artículo segundo de la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, modifica la LJCA, que en su apartado cuatro, da al apartado 1 del art. 78 la vigente redacción.
(11). Dispone el art. 29.2 LJCA “Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78.”.
(12). ECLI: ES:TS:2011:1355
(13). Dispone el art. 78.23 LJCA que “El procedimiento abreviado, en lo no dispuesto en este capítulo, se regirá por las normas generales de la presente Ley”. Rige en consecuencia con carácter supletorio, las reglas previstas para el procedimiento de instancia u ordinario.
(14). El art. 40.1 LJCA dispone “El Secretario judicial fijará la cuantía del recurso contencioso-administrativo una vez formulados los escritos de demanda y contestación, en los que las partes podrán exponer, por medio de otrosí, su parecer al respecto”. Pero además, el propio art. 40 en su aptdo. 2 establece la regla para el caso en que la cuantía no fuese fijada, a cuyo fin prevé que “Cuando así no lo hiciere, el Secretario judicial requerirá al demandante para que fije la cuantía, concediéndole al efecto un plazo no superior a diez días, transcurrido el cual sin haberlo realizado se estará a la que fije el Secretario judicial, previa audiencia del demandado”. La lectura de ambos preceptos lleva a entender que ni siquiera en el escrito de demanda es preceptiva la indicación de la cuantía, precisamente sobre la potestad que sobre el particular establece el art. 40.1 LJCA.
(15). Pese a la aparente obviedad, ya que desde el primer momento queda definido el trámite que ha de seguir la pretensión lo que se constata del hecho en que mientras en el procedimiento abreviado se comienza con demanda, por contra en el procedimiento ordinario el inicio tiene lugar mediante el escrito de interposición del recurso. Se evidencia con ello una intención tácita del recurrente, amparada en la propia previsión, de aplicación supletoria, del art. 254.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, LEC, que establece que “al juicio se le dará inicialmente la tramitación que haya indicado el actor en su demanda”.
(16). En el caso del procedimiento abreviado se aúnan en un único trámite con la demanda lo que en el procedimiento ordinario constituye el escrito de interposición y la posterior fase de escrito de demanda. De manera clara lo señala GONZALÉZ PÉREZ, J. al indicar “ el carácter mixto del escrito – de iniciación y fundamenta de instrucción del demandante – ha de reunir los requisitos que la Ley establece para el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo (art. 45, LJ) y los del llamado escrito de demanda (art. 56, LJ)”.
En GONZÁLEZ PÉREZ, J. (2001) “Manual de Derecho Procesal Administrativo”. Edit. Civitas, Madrid, 3ª edición, pp. 489.
(17). ECLI: ES:TS:2009:4093
(18). Dispone el art. 128.1 LJCA “Los plazos son improrrogables, y una vez transcurridos el Secretario judicial correspondiente tendrá por caducado el derecho y por perdido el trámite que hubiere dejado de utilizarse. No obstante, se admitirá el escrito que proceda, y producirá sus efectos legales, si se presentare dentro del día en que se notifique la resolución, salvo cuando se trate de plazos para preparar o interponer recursos”.
(19). ECLI: ES:TS:2012:2819
(20). ECLI: ES:TSJAND:2016:15462
(21). Lo que en palabras de GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, S. “ estamos ante un tema, como es sabido, que está afectando a muchos abreviados, el señalamiento de “vistas” a años “vista”, valga la redundancia”.
En GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, C. (2016) “La reforma de las bases del contencioso-administrativo aprovechando tres cuestiones aparentemente menores que suscita la STC de 17 de marzo 2016, rec. 5344/2013”. En Revista General de Derecho Administrativo, nº 42, 2016.
(22). BOE núm. 16, de 19 de enero de 2011.
(23). BOE núm. 147, de 18 de junio de 2016.
(24). BOE núm. 177, de 22 de julio de 2014.
(25). BOE núm. 136, de 08 de junio de 2015.
(26). BOE núm. 122, de 20 de mayo de 2016.
(27). BOE núm. 131, de 31 de mayo de 2016.
(28). BOE núm. 170, de 15 de julio de 2016.
(29). BOE núm. 131, de 31 de mayo de 2016.
(30). BOE núm. 200, de 21/08/ 2007. Recurso de amparo planteado por la vulneración del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas por la demora de más de veintiún meses para dictar sentencia en litigio civil.
(31). BOE núm. 76, de 28/03/ 2008. Recurso de amparo promovido frente a la vulneración del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas por la demora de más de un año para tramitar un incidente de recusación en recurso de apelación penal
(32). BOE núm. 200, de 19/08/2008. Recurso de amparo por vulneración del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas frente a la demora de dos años y medio para celebrar la vista del juicio en un procedimiento abreviado contencioso-administrativo.
(33). BOE núm. 200, de 19/08/2008. Supuesta vulneración del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas por demora de un año y ocho meses para celebrar la vista del juicio en un procedimiento abreviado contencioso-administrativo.
(34). BOE núm. 16, de 19/01/2011. Vulneración del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas: demora de año y medio para celebrar la vista del juicio en un procedimiento abreviado contencioso-administrativo.
(35). Lo que nuevamente se justifica en la intención del legislador de dotar a este procedimiento de la máxima celeridad y sencillez. Sobre este particular, vid. SANTAMARIA PASTOR, J.A. que destaca como “esta diferencia responde al propósito el legislador de configurar un procedimiento sencillo basado en la oralidad y previsto para enjuiciar materias que, en teoría, no reflejan especial complejidad; de manera que el recurrente pueda formalizar la demanda sin grandes dificultades al tener conocimiento de gran parte de los datos que puedan obrar en el expediente; aunque, evidentemente, ello no siempre es así”.
En SANTAMARIA PASTOR, J.A. (2014) “1700 dudas sobre la Ley de lo Contencioso-Administrativo”. Edit. La Ley – Grupo Wolters Kluwer, Madrid, 1º edición. pp. 1155.
(36). De esta forma podrán darse situaciones en que unos mismos hechos puedan acceder o no a la apelación en función del momento procesal en que se acuerde su inadmisión. Sobre el particular, vid. DE LAS HERAS VIVES, L. que señala “Sin embargo, nos encontramos ante la paradójica situación que, frente a unos mismos hechos, si la cuestión de inadmisión se resuelve por auto no cabrá recurso de apelación; mientras que si es por sentencia, de conformidad con el art. 81 LJCA, cabrá interponer recurso de apelación”
En DE LAS HERAS VIVES. L. (2015) “El recurso de apelación en el proceso contencioso-administrativo a la luz de la jurisprudencia española”. Rev. boliv. de derecho nº 19, enero 2015, pp. 806-825. p. 814.
(37). BOE núm. 162, de 08 de julio de 1995.
(38). BOE núm. 174, de 22/07/2015. Vigente desde el 22 de julio de 2016, conforme a su disposición final décima.
(39). Cuestión que no ha pasado desapercibida y ha sido puesta de manifiesto por diversos autores. En este sentido, IBARRA SÁNCHEZ, J.L. destaca que “ son evidentes, a simple vista, las enormes diferencias entre el procedimiento ordinario y el abreviado. En el procedimiento ordinario podemos distinguir los siguientes trámites: 1º. Interposición (arts. 45 y 46 LJCA98). 2º Anuncio del recurso y reclamación del expediente (arts. 47 y 48). 3º Emplazamiento y personación de los demandados (art. 49 y 50). 4º Admisión del recurso (art. 51). 5º Demanda (art. 52). 6º Contestación (art. 54). 7º Alegaciones (arts. 58 y 59). 8º Prueba (arts. 60 y 61), y 9º Vista y conclusiones (arts. 62 a 65). Por su parte, el procedimiento abreviado consta solamente de tres trámites o estadios: 1º. Demanda. 2º Admisión y fase intermedia con reclamación del expediente, emplazamientos y preparación de pruebas y 3º. Plenario, vista oral”.
En IBARRA SÁNCHEZ, J.L. (2014) “Práctica procesal del procedimiento abreviado contencioso-administrativo: el artículo 78 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción contencioso-administrativa”. Editorial La Ley, Grupo Wolters Kluwer, Madrid, 1ª edición, abril 2014. pp. 98-99.

References: resolución 
 artículo 128
 resolución 
 resolución 
 artículo 81
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 8
 artículo 24
 resolución 
 resolución 
 artículo 78
 artículo 9
 artículo 78
 artículo 78