Source: https://boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-T-2000-12319
Timestamp: 2019-12-13 22:20:36+00:00

Document:
BOE.es - Documento BOE-T-2000-12319
Documento BOE-T-2000-12319
Pleno. Sentencia 148/2000, de 1 de junio de 2000. Conflicto positivo de competencia 3.242/1993. Planteado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña respecto del Real Decreto 769/1993, de 21 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento para la prevención de la violencia en los espectáculos deportivos. Competencias en materia de seguridad pública, deporte, espectáculos y policía autónoma propia. Voto particular.
«BOE» núm. 156, de 30 de junio de 2000, páginas 75 a 88 (14 págs.)
BOE-T-2000-12319
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pedro Cruz Villalón, Presidente ; don Carles Viver Pi-Sunyer, don Rafael de Mendizábal Allende, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S. Vives Antón, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Fernando Garrido Falla, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez y doña María Emilia Casas Baamonde, Magistrados, ha pronunciado
En el conflicto positivo de competencia núm. 3.242/93, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra el Real Decreto 769/1993, de 21 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento para la prevención de la violencia en los espectáculos deportivos. Han sido parte el Abogado del Estado, en la representación del Gobierno que legalmente ostenta, y el Letrado de la Generalidad de Cataluña. Ha sido Ponente la Magistrada doña María Emilia Casas Baamonde, quien expresa el parecer del Tribunal.
a) Comienza poniendo de manifiesto que el Real Decreto 769/1993 no es paradigma de certidumbre y precisión al señalar el título competencial habilitante y su ámbito de aplicación, ya que, por un lado, el tenor literal de su disposición adicional segunda no deja claro si todo el Reglamento o sólo una parte del mismo se dicta al amparo del art. 149.1.29 C.E., mientras que, por otro, el penúltimo párrafo de su preámbulo declara que el Estado ha ejercido sus competencias sobre las competiciones deportivas de carácter nacional o internacional.
Esa indefinición del ámbito normativo no tiene en cuenta la necesidad de delimitar con rigor los ámbitos competenciales que exige la doctrina constitucional (SSTC 69/1988, 182/1988 y 15/1989, entre otras), lo que resulta imprescindible en este caso, pues inciden dos títulos competenciales de la Generalidad de Cataluña de carácter exclusivo, cuales son los correspondientes a las materias de "deportes" y de "espectáculos".
La respuesta del Gobierno de la Nación, contenida en la contestación al previo requerimiento de incompetencia que en su día formuló la Generalidad de Cataluña, despejó las dudas planteadas, pues aquél consideró de forma tajante que el Real Decreto 769/1993 se había aprobado en ejercicio de la competencia estatal sobre "seguridad pública" (art. 149.1.29 C.E.), por ser desarrollo directo del Título IX de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, ya que los espectáculos deportivos presentan especiales características de riesgo de alteración del orden y la seguridad. En cuanto a las funciones ejecutivas, la citada contestación se expresó en términos de suma parquedad, remitiéndose a las previsiones estatutarias y de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de seguridad (L.O.F.C.S.).
c) En cuanto a la materia en que debe encuadrarse el Real Decreto 769/1993, descarta que corresponda hacerlo en la materia "deportes", en la que la Generalidad tiene atribuida la competencia exclusiva, pues su contenido es completamente ajeno a la misma, al no regular ningún elemento propio de los eventos deportivos: Ni las reglas del juego, ni las condiciones de los sujetos que participan, ni los aspectos de los campos e instalaciones deportivas en los que se realiza directamente el juego en sí. El Reglamento afecta únicamente a determinados aspectos estructurales o instrumentales de las instalaciones, al personal de las entidades deportivas o al control relativo a la seguridad de los espectadores.
Es decir, al carácter de espectáculo público de los eventos deportivos.
En definitiva, el propio Gobierno de la Nación, en el escrito de contestación al requerimiento, descarta que el Reglamento se incardine en la materia "deportes", ya que manifiesta que ha sido dictado, exclusivamente, al amparo de su competencia en materia de "seguridad pública" (art. 149.1.29 C.E.).
Pues bien, en este caso, las medidas contenidas en el Real Decreto 769/1993 en modo alguno se ajustan a estos principios, puesto que las normas que contiene son propias de la materia "policía de espectáculos", sobre la cual la Generalidad de Cataluña ha asumido la competencia exclusiva (art. 9.31 E.A.C.). Además, dichas normas ordenan necesaria y prevalentemente los encuentros de las competiciones de carácter nacional o internacional de la categoría profesional de fútbol y baloncesto y en modo alguno puede establecerse a priori que todos esos encuentros conllevan un riesgo extraordinario que determine la insuficiencia de las medidas de "policía de espectáculos" y de sus propios servicios policiales. Sólo en casos extraordinarios estaría justificada la intervención estatal a través de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado [arts. 14 E.A.C. y 38.2 c) L.O.F.C.S.], siendo así que la propia normativa de "policía de espectáculos" ha de incluir los criterios que han de requerirse para garantizar la seguridad de las personas durante los mismos, previendo incluso las intervenciones de los servicios policiales autonómicos que resulten necesarias en los casos extraordinarios, lo que no excluye idéntica intervención estatal exclusivamente para tales supuestos.
Este contenido tradicional se pone de manifiesto en las siguientes disposiciones: Reales Ordenes de 28 de julio de 1904, 10 de diciembre de 1924 y 24 de noviembre de 1930 y Orden de 28 de diciembre de 1931.
El primer Reglamento de Policía de Espectáculos, aprobado por Orden de 3 de mayo de 1935, disponía la posible suspensión de espectáculos por razones de orden público, tumultos o desórdenes y determinaba la autoridad competente y la imposición de multas.
También regulaba los elementos estructurales y los dispositivos de seguridad, así como el control de la capacidad mediante la numeración y control de localidades. Este Reglamento era de aplicación a los campos de deportes y sufrió modificaciones, regulando, entre otros aspectos, el control de bebidas y de envases, como en el presente supuesto.
En materia de espectáculos la Generalidad de Cataluña ha asumido la competencia exclusiva (art. 9.31 E.A.C.), recibiendo los traspasos de los correspondientes bienes y servicios a través del Real Decreto 1775/1985, de 1 de agosto, ejerciendo desde entonces la plenitud de su competencia en esta materia. Así se ha aprobado la Ley del Parlamento de Cataluña 10/1990, de 15 de junio, sobre policía del espectáculo, actividades recreativas y establecimientos públicos, que no ha sido objeto de recurso alguno por parte del Estado. En su ámbito de aplicación quedan comprendidas las actividades deportivas y, en particular, las de fútbol y baloncesto (art. 1.2 y apartado I.2 de su anexo).
f) En cuanto a los servicios policiales encargados de llevar a la práctica las medidas necesarias para garantizar la seguridad en los acontecimientos deportivos, la representación de la Generalidad de Cataluña señala que ésta tiene reconocida la posibilidad de crear su propia Policía (arts. 149.1.29 C.E., 13 y 14 E.A.C.).
Por su parte, la L.O.F.C.S. prevé que corresponde a la Policía autonómica con carácter prioritario la protección de los espacios públicos, la protección de las manifestaciones y el mantenimiento del orden en las concentraciones urbanas [arts. 38.2 c) y 46]. Estos servicios han ido siendo asumidos por los Mozos de Escuadra, si bien se trata de un proceso de lenta implantación en función de la progresiva dotación de medios humanos y materiales, que dista todavía de haber concluido. No obstante, se trata de una situación transitoria e independiente de la competencia que se reivindica, pues dichos servicios habrán de ser prestados en su momento por la Policía autónoma de la Generalidad, del mismo modo que las SSTC 123/1984 y 133/1990 han reconocido a esas mismas fuerzas policiales la prestación de los servicios de protección civil.
El planteamiento expuesto no impide de modo absoluto la intervención de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en la prevención de la violencia en este tipo de espectáculos, si bien dicha intervención sólo puede producirse en los supuestos excepcionales a que se refieren los arts. 14 E.A.C. y 38.2 c) L.O.F.C.S.
En cuanto a este último, distingue dos bloques de preceptos. El primero de ellos lo integran los capítulos I y IV del R.P.V.E.D., en los que se imponen determinadas obligaciones a los organizadores de las competiciones deportivas o a las entidades o clubes propietarios de las instalaciones o establecimientos donde se celebran los encuentros. Las obligaciones se refieren al control del taquillaje, a la ubicación de los espectadores o del personal de los medios de comunicación, al suministro de información a la autoridad gubernativa o a las condiciones de los envases de alimentos y bebidas, entre otros aspectos, así como a la existencia de una Unidad de Control Operativo dotada de instalaciones y servicios para dirigir el dispositivo de seguridad del edificio o recinto. Estos controles constituyen el objeto propio de la policía de espectáculos sobre la que la Generalidad de Cataluña resulta competente.
a) El Reglamento para la prevención de la violencia en los espectáculos deportivos contiene una serie de normas destinadas a prevenir la violencia en determinadas competiciones deportivas concretas, por lo que no cabe duda alguna de que la competencia que el Estado ejercita es la relativa a la "seguridad pública" (art. 149.1.29 C.E.), según se afirma con toda claridad en el preámbulo del Real Decreto 769/1993 y tal y como se expresó por el Gobierno en el trámite de contestación al requerimiento en su día formulado por la Generalidad de Cataluña. Y ello sin perjuicio de que concurra también la potestad sancionadora prevista y habilitada por la Ley del Deporte.
La Generalidad de Cataluña, según el Abogado del Estado, no discute que el Reglamento vaya dirigido a la seguridad, es decir, a la protección de las personas y bienes (STC 104/1989), ni aduce desproporción o arbitrariedad en sus normas. Simplemente considera que cualquier norma de seguridad que tenga como objeto la celebración de espectáculos públicos debe incluirse
a fortiori en esta materia de "espectáculos públicos".
La consecuencia de esta tesis es que el Estado no podría en ningún caso dictar normas de "seguridad pública" para evitar riesgos en los espectáculos públicos, ya que las cuestiones relativas a la seguridad forman parte tradicionalmente de la policía de espectáculos públicos.
La existencia de riesgos graves y extraordinarios justifica las competencias estatales en materia de "seguridad" incluso en el plano ejecutivo, que no es objeto aquí de discusión, como se desprende de la STC 133/1990, FFJJ 6 y 7, que, en materia de protección civil, reconoce que dependerá de la naturaleza de la situación de emergencia y de los servicios a movilizar, siendo posible la existencia de un interés nacional o supraautonómico que pueda resultar afectado, lo que supondría reconocer al Estado potestades para obtener y salvaguardar una coordinación de distintos servicios y recursos y para garan tizar una dirección y organización unitarias a través de actuaciones de tipo normativo o ejecutivo.
c) El Abogado del Estado señala también que, aun partiendo del muy claro apoyo que el Reglamento impugnado tiene en el art. 149.1.29 C.E., título que considera preferente, también pueden ser invocadas de modo concurrente las competencias del Estado en materia deportiva para el ámbito nacional e internacional, con apoyo en la doctrina de la STC 1/1986, FJ 3, que le permitirían ejercitar potestades sancionadoras.
1. El conflicto positivo de competencia que se sustancia en este proceso tiene como objeto el Real Decreto 769/1993, de 21 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento para la prevención de la violencia en los espectáculos deportivos (R.P.V.E.D.).
La Generalidad de Cataluña, promotora del conflicto, considera que dicho Real Decreto vulnera sus competencias en materia de "espectáculos" y de "creación de su propia policía" (arts. 9.31, 13 y 14 E.A.C.). Por su parte, el Abogado del Estado sostiene que el Real Decreto 769/1993 ha sido dictado en el ámbito de la materia "seguridad pública" (art. 149.1. 29 C.E.), encontrando también cobertura constitucional, si bien de modo subsidiario, en la competencia estatal sobre competiciones deportivas en el ámbito nacional e internacional.
Importa destacar, ya desde este momento, que la controversia planteada, que se extiende tanto al Real Decreto 769/1993 como al Reglamento que el mismo aprueba, sólo se refiere a la titularidad de la competencia para dictar las normas impugnadas, puesto que la representación autonómica manifiesta que no cabe dudar, tras la contestación del Gobierno de la Nación al previo requerimiento de incompetencia, de que la aplicación del Real Decreto y del R.P.V.E.D. corresponde a los órganos competentes de la Generalidad de Cataluña, a lo cual nada opone el Abogado del Estado.
2. El Real Decreto 769/1993 aprueba el R.P.V.E.D.
(artículo único). Este Reglamento tiene como objeto, a tenor de lo determinado por su art. 1, "el desarrollo de las medidas de prevención y control de la violencia en los espectáculos deportivos, contenidas en la Ley 10/1990, de 15 de octubre, y las que resulten aplicables de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, regulando en consecuencia las obligaciones de propietarios de instalaciones deportivas, clubes, sociedades anónimas deportivas y organizadores de acontecimientos deportivos, las funciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en relación con la violencia en el deporte y la organización y funciones de la figura del Coordinador de Seguridad".
Su ámbito de aplicación, sin perjuicio de la modificación normativa a la que nos referiremos en el siguiente fundamento jurídico, se extiende a "las competiciones deportivas de ámbito estatal o de carácter internacional y en especial a las de fútbol y baloncesto profesionales, a las calificadas de alto riesgo y a aquellos otros que en el futuro se determinen a instancia de la Comisión Nacional contra la Violencia en los Espectáculos Deportivos, creada por la Ley 10/1990, y regulada por el Real Decreto 75/1992, de 31 de enero" (art. 2).
Según lo expuesto, el R.P.V.E.D. no hace sino desarrollar el Título IX de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, relativo a la "Prevención de la violencia en los espectáculos deportivos". Respecto de este Título IX importa destacar que el Preámbulo de la Ley expone que "la creciente preocupación social por el incremento de la violencia en los espectáculos deportivos o en torno a los mismos justifica que la Ley incorpore determinadas medidas para luchar contra el fenómeno de la violencia en este ámbito. Con ello la Ley pretende, por una parte, adoptar los preceptos del Convenio Europeo sobre la violencia, elaborado por el Consejo de Europa y ratificado por España en 1987 ; y, por otro, incluir algunas recomendaciones y medidas propuestas por la Comisión Especial sobre la violencia en los espectáculos deportivos aprobadas por el Senado unánimemente".
De acuerdo con estos principios, el art. 3 del Convenio contiene una relación de las medidas que las partes se comprometen a elaborar y aplicar, figurando entre ellas las siguientes: Control riguroso de la venta de billetes de entrada a los estadios ; prohibición de acceso a los mismos de los promotores conocidos de disturbios ; prohibición de la introducción de armas, petardos u objetos análogos y de bebidas alcohólicas, así como de la venta
de estas últimas en su interior, asegurando que las bebidas disponibles se expendan en envases no peligrosos ; existencia de barreras o vallas apropiadas ; separación de las aficiones rivales ; y control eficaz de los asistentes durante el encuentro, permitiendo la intervención de los servicios de socorro y de las fuerzas del orden.
El Título IX de la Ley del Deporte, resultado de la acción unánime de los grupos parlamentarios del Senado, incorpora a nuestro Ordenamiento jurídico estas medidas preventivas de la violencia en los espectáculos deportivos, disponiendo, a tales fines, entre otras de especial mención, la creación de la Comisión Nacional contra la Violencia en los espectáculos deportivos, integrada por representantes del Estado, de las Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales, Federaciones Deportivas y Ligas Profesionales, junto con otros miembros (art. 60.1) ; el establecimiento de una estructura de seguridad que coordine a los servicios de seguridad de los organizadores de los acontecimientos deportivos y a las fuerzas policiales, que tiene como figura central, con funciones de dirección, al Coordinador de Seguridad, integrado en la organización policial (art. 65) ; y la regulación de un régimen sancionador específico (art. 69).
3. Ha de precisarse, con carácter previo al análisis del presente conflicto competencial, que, como antes anunciábamos, el Real Decreto 769/1993, objeto del mismo, ha sido posteriormente modificado por el Real Decreto 1247/1998, de 19 de junio. Como consecuencia de esta modificación normativa han resultado reformados el apartado 1 de la disposición transitoria única y la disposición final primera y parcialmente suprimido el apartado 4 de dicha disposición transitoria única del Real Decreto 769/1993, así como modificados también los arts. 2, 6, 8 y 23 R.P.V.E.D.
Tales cambios normativos se refieren, en esencia, al ámbito de aplicación de la disposición reglamentaria controvertida y al calendario de adaptación de los estadios e instalaciones de fútbol a los requisitos establecidos.
En la nueva redacción del art. 2 R.P.V.E.D., su regulación alcanza "a las competiciones deportivas de ámbito estatal o de carácter internacional, y en especial, al fútbol profesional, a las calificadas de alto riesgo y a aquellas otras que en el futuro se determinen, a instancia de la Comisión Nacional contra la Violencia en Espectáculos Deportivos", desapareciendo la referencia expresa a la modalidad de baloncesto, lo que permite deducir que en las competiciones de este deporte sólo será de aplicación el R.P.V.E.D. cuando el encuentro deportivo, como en cualquier otro deporte, haya sido declarado expresamente de alto riesgo. En el mismo sentido, la modificación introducida en el art. 8 R.P.V.E.D. determina que las llamadas "unidades de control organizativo", que son los centros desde los que se dirige la aplicación de los dispositivos de seguridad, sean obligatorias en las instalaciones de la máxima categoría profesional de fútbol y baloncesto y en las instalaciones "para las que en el futuro así se determine", si bien las condiciones exigibles para dichas unidades en las instalaciones de baloncesto son menos rigurosas que las de los estadios de fútbol.
Valorando, en primer lugar, la incidencia del título competencial relativo al "deporte", la representación procesal de la Generalidad de Cataluña rechaza la incardinación del R.P.V.E.D. en esta materia, sobre la que su Estatuto le reconoce competencia exclusiva (art. 9.29 E.A.C.), porque, en su opinión, la norma reglamentaria controvertida no regula actividad deportiva alguna, ni establece reglas de este carácter respecto de los entes o deportistas que intervienen en las distintas modalidades deportivas. El Abogado del Estado, por su parte, sólo invoca las competencias del Estado en materia deportiva para el ámbito nacional e internacional, y lo hace exclusivamente en cuanto título concurrente en la medida en que permite la habilitación de potestades sancionadoras más idóneas para el tipo de actividad regulada. La alegación de este título por el Abogado del Estado se efectúa, pues, con carácter subsidiario, ya que, a su juicio, el R.P.V.E.D. tiene claro asiento en la competencia del Estado sobre seguridad pública contenida en el art. 149.1.29 C.E.
Partiendo de la doctrina antes expuesta, puede apreciarse sin esfuerzo que el R.P.V.E.D., si bien predica su aplicación, fundamentalmente, a las competiciones deportivas de fútbol, no contiene en rigor, como sostiene el Letrado de la Generalidad de Cataluña, ninguna norma que discipline aquella actividad deportiva, ni tampoco el régimen jurídico general a que deben someterse los clubes, federaciones, ligas u otros entes que constituyen el sustrato material de dicho deporte. Su contenido nor mativo no se refiere al desarrollo estrictamente deportivo de estas competiciones, ni a regla alguna de tal carácter que deban tener en cuenta los deportistas, Ligas o Federaciones.
Al contrario, del contenido de los diferentes Capítulos en que se estructura el cuerpo normativo del R.P.V.E.D.
resulta con claridad que su objeto es el de regular las "responsabilidades de los organizadores" de las mencionadas competiciones deportivas en lo que se refiere a la adopción y aplicación de medidas de prevención de la violencia y que versan, entre otros extremos, sobre el control de acceso a los recintos deportivos, la venta de entradas, las condiciones de los envases que se introduzcan en las instalaciones y los cometidos del personal del servicio de seguridad de que han de disponer.
También se regulan las "funciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad" y los cometidos de las "Autoridades Gubernativas y Coordinadores de Seguridad".
En definitiva, el R.P.V.E.D. disciplina las medidas que han de adoptarse para que determinadas competiciones de fútbol, singularmente las de ámbito estatal o internacional y las calificadas de alto riesgo, puedan celebrarse con orden, seguridad y sin peligro para las personas asistentes, aspectos todos ellos que determinan que aquél no pueda incardinarse en la materia "deporte", pues tanto el objeto como la finalidad de sus preceptos no son propios de este título competencial.
Por tanto, hemos de concluir descartando la incardinación del R.P.V.E.D. en la materia "deporte". Nos corresponde, en consecuencia, examinar seguidamente si sus preceptos se incardinan en las materias "espectáculos" y "Policía autónoma", pertenecientes al ámbito competencial de la Generalidad, como sostiene su representación procesal, o, por el contrario, en la de "seguridad pública", según reivindica el Abogado del Estado.
5. Aunque son varios los argumentos utilizados por el Letrado de la Generalidad de Cataluña para sostener que el R.P.V.E.D. no se inscribe en la materia "seguridad pública", sino en las de "espectáculos" y "Policía propia de la Generalidad", competencias de esta última, parte de esa argumentación se dirige a afirmar la inaplicación en Cataluña de la norma cuestionada.
El planteamiento de la Generalidad de Cataluña no puede ser acogido. Ciertamente, el art. 8.1 de aquella Ley Orgánica se refiere a las medidas de policía administrativa de espectáculos, según su propio tenor literal.
Sin embargo, para valorar el alcance del apartado 2 del mismo precepto debe tenerse en cuenta que la disposición adicional cuarta de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, establece que "lo dispuesto en el Título IX se dicta a efectos de lo previsto en el art. 149.1.29 C.E." Por tanto, el art. 8 de la Ley Orgánica sobre Protección de la Seguridad Ciudadana incluye dos apartados que tienen distinta naturaleza desde la perspectiva del orden constitucional de competencias, pues el legislador distingue la existencia de dos ámbitos competenciales diferentes en los "espectáculos públicos": El correspondiente a las "medidas de policía administrativa", esto es, las medidas de "policía de espectáculos" en sentido estricto (apartado 1), de un lado, y, de otro, las medidas de "seguridad pública" contenidas en el Título IX de la Ley del Deporte (apartado 2). De aquí que este último apartado precise que dichas normas serán de aplicación "en todo caso", pues el propio legislador las ha calificado como de regulación propia de la materia "seguridad pública", en la que la competencia del Estado es exclusiva (art.149.1.29 C.E.) y sólo se encuentra limitada por las competencias que las Comunidades Autónomas, como la Generalidad de Cataluña, hayan asumido sobre la creación de su propia policía.
Pues bien, la anteriormente reproducida disposición final segunda, apartado 1, de la Ley Orgánica sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, sólo permite que las Comunidades Autónomas con competencia normativa en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas sustituyan las medidas de esta naturaleza contenidas en dicha Ley Orgánica o en sus disposiciones de desarrollo, sin que esa previsión se extienda a las normas contenidas en el apartado 2 del art. 8.
6. El Letrado de la Generalidad de Cataluña mantiene que el orden en los espectáculos se ha salvaguardado tradicionalmente mediante la llamada "policía de espectáculos", materia que está atribuida a la Generalidad de Cataluña con carácter exclusivo (art. 9.31 E.A.C.). En apoyo de su razonamiento invoca la doctrina constitucional contenida en nuestras SSTC 33/1982, de 8 de junio, 59/1985, de 6 de mayo, y 54/1990, de 28 de marzo.
Ciertamente, como afirma la representación procesal autonómica, la normativa de la llamada "policía de espectáculos" ha velado históricamente por el desarrollo pacífico de los espectáculos, es decir, por el buen orden de los mismos, como lo atestiguan el viejo Reglamento de Policía de Espectáculos, aprobado por Orden de 3 de mayo de 1935, y el vigente Reglamento General de Policía de Espectáculos, aprobado mediante Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto. En este sentido, ambos Reglamentos contienen normas sobre la seguridad de los edificios e instalaciones en que se han de desarrollar los espectáculos, incluidos los deportivos, sobre la venta de entradas y características de las mismas, e incluso
sobre los posibles altercados o desórdenes que pudieran producirse, previéndose también la intervención de las autoridades gubernativas y de las fuerzas policiales.
Sin embargo, semejante comprobación no resulta determinante para proceder a adscribir de manera automática el R.P.V.E.D. a la materia "espectáculos", pues ha de tenerse en cuenta que la operación de incardinación competencial que estamos realizando exige efectuar una serie de consideraciones, de diferente orden.
Desde la perspectiva de nuestra doctrina al respecto, es cierto que, como ya hemos tenido ocasión de declarar, "no toda seguridad de personas y bienes, ni toda normativa encaminada a conseguirla o a preservar su mantenimiento, puede englobarse en el título competencial de ``seguridad pública'', pues, si así fuera, la práctica totalidad de las normas del ordenamiento serían normas de seguridad pública, cuando es claro que se trata de un concepto más estricto en el que hay que situar de modo predominante las organizaciones y los medios instrumentales, en especial los cuerpos de seguridad a que se refiere el art. 104 de la Constitución" (STC 59/1985, FJ 2). No lo es menos, sin embargo, que este criterio tampoco resulta concluyente para encuadrar el Reglamento controvertido en la materia "espectáculos", pues, si bien se observa, en el pronunciamiento reproducido no se realiza una identificación absoluta entre la materia "seguridad pública" y las actuaciones que son propias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, es decir, no se reduce la normativa propia de la "seguridad pública" a regular las actuaciones específicas de la llamada "policía de seguridad". En suma, que esa conexión exista y sea "predominante", no quiere decir que sea absoluta.
Por el contrario, en nuestra doctrina hemos dejado establecido que el ámbito normativo de la materia "seguridad pública" se refiere "a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano" (STC 104/1989, de 8 de junio, FJ 3, con cita de las SSTC 33/1982, de 8 de junio, 117/1984, de 5 de diciembre, 123/1984, de 18 de diciembre, y 59/1985, de 6 de mayo), precisando asimismo que dicho ámbito puede ir más allá de la regulación de las intervenciones de la "policía de seguridad", es decir, de las funciones propias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. En efecto, hemos dicho que "por relevantes que sean, esas actividades policiales, en sentido estricto, o esos servicios policiales, no agotan el ámbito material de lo que hay que entender por seguridad pública ...
Otros aspectos y otras funciones distintas de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, y atribuidas a otros órganos y autoridades administrativas... componen sin duda aquel ámbito material" (STC 104/1989, de 8 de junio, FJ 3).
Y hemos aplicado este criterio en diversos supuestos.
Así, en relación con la "protección civil", que requiere para la consecución de sus fines la integración y movilización de recursos humanos muy heterogéneos y no sólo policiales (SSTC 123/1984, de 18 de diciembre, y 133/1990, de 19 de julio) o acerca de determinados productos estupefacientes y psicotropos, cuya custodia, traslado y eventualmente destrucción se incardinan en las materias "seguridad pública" y "administración de justicia" (STC 54/1990, de 28 de marzo), entre otros.
En conclusión, si bien, como señala el Letrado de la Generalidad, no toda la normativa dirigida a garantizar la seguridad de las personas y bienes ha de ser calificada como "seguridad pública", no por ello resulta aceptable su tesis según la cual quedaría vedada toda regulación normativa al Estado, ex art. 149.1.29 C.E., en el ámbito de los espectáculos, en general, y, en concreto, en el de las competiciones de fútbol por el hecho de que la Generalidad haya asumido la competencia exclusiva en materia de "espectáculos".
7. La Generalidad de Cataluña alega, además, que si su competencia exclusiva en materia de "espectáculos" no permitiera ocupar todo el ámbito regulado por el R.P.V.E.D., los vacíos posibles quedarían cubiertos por la competencia autonómica para la prestación de los servicios policiales propios, pues tales extremos normativos se refieren a los modos concretos en que debe producirse la intervención policial en dichos espectáculos. En suma, la competencia autonómica para la prestación de los servicios policiales ha de permitir a la Generalidad organizar y dirigir dichos servicios, estableciendo los planes operativos generales y los concretos de cada recinto deportivo.
En efecto, el artículo 149.1.29 C.E. atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de "seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una Ley Orgánica". Y, como declaramos en la STC 104/1989, FJ 3, "es en orden a la organización de aquella policía autónoma y a los correspondientes servicios policiales no estatales respecto de lo que la Comunidad Autónoma... ha asumido competencias en su Estatuto y no, en cambio, en relación con otras funciones de ejecución en materia de seguridad pública".
Ahora bien, esto establecido, hemos afirmado también en la STC 175/1999, de 30 de septiembre, FJ 3, que la competencia autonómica sobre su propia policía "es de suficiente amplitud para entender que en la propia Ley Orgánica a la que remite el art. 149.1.29 C.E. se está regulando un ámbito competencial material, que incluye la ejecución del servicio policial en sí, dentro de los límites definidos para ella, y por tanto con exclusión de los servicios de carácter extracomunitario y supracomunitario, y no sólo la organización de la policía autónoma, cuyo ámbito no se concreta sólo en una atribución orgánica..., sino que afecta también al propio contenido funcional de la policía".
8. Entiende, por último, la Generalidad de Cataluña que la intervención estatal en materia de espectáculos deportivos sólo puede producirse en los casos excepcionales a que se refieren los arts. 14 E.A.C. y 38.2 c) de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (L.O.F.C.S.), en concordancia con la doctrina constitucional contenida en las SSTC 32/1983, de 28 de abril, 42/1983, de 20 de mayo, y 54/1990, de 28 de marzo.
Este planteamiento no puede admitirse, pues la controversia suscitada no guarda relación, en sus estrictos
términos, con los preceptos legales y la jurisprudencia constitucional invocados. Lo que aquí se discute es la competencia estatal para dictar normas de "seguridad pública" en relación con determinados acontecimientos deportivos, cuestión que es por completo diferente de la posibilidad de que el Estado, a través de sus Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, intervenga directamente en funciones atribuidas a la policía autonómica, a requerimiento de la Generalidad o por iniciativa propia, en los supuestos excepcionales a que se refieren los arts. 14 E.A.C.
y 38.2 c) L.O.F.C.S. De otro lado, tampoco puede asimilarse lo ahora controvertido a la intervención estatal que por razones de necesidad y urgencia se reconocía en aquella doctrina jurisprudencial. En efecto, en la STC 54/1990, de 28 de marzo, FJ 3, declaramos que para que la competencia estatal sobre seguridad pública "pudiese desplazar o eliminar la competencia específica que la Comunidad Autónoma tiene en virtud de un título directo, sería necesario, sin embargo, demostrar, o al menos argumentar, la necesidad imprescindible de que ello fuese así, por resultar insuficiente para garantizar la seguridad pública el ejercicio de la inspección directa de la Comunidad Autónoma". En el presente caso, el Abogado del Estado ha centrado, precisamente, su alegato en la necesidad imprescindible de adoptar las medidas que se controvierten para garantizar la seguridad pública y en la insuficiencia, a tales efectos, de las medidas propias de la policía de espectáculos, argumentación que deberá ser ponderada en nuestro examen.
9. El Abogado del Estado, por su parte, reclama la incardinación del Real Decreto impugnado en la materia "seguridad pública", ya que la previsión del art. 149.1.29 C.E. permite la adopción por el Estado de las disposiciones dirigidas a evitar los riesgos que se generan para las personas y las cosas en los acontecimientos deportivos objeto de regulación, riesgos que considera que son ciertos y graves. La escalada de violencia que se ha producido en los últimos tiempos en estos eventos hace necesaria, en su opinión, la intervención estatal a través de una serie de disposiciones que eviten la producción de unos riesgos para las personas y cosas que desbordan los que puedan generarse en otros tipos de espectáculos.
Pues bien, centrada la materia "seguridad pública", según nuestra doctrina, en la protección de personas y bienes y en el mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano, no puede descartarse que la competencia del art. 149.1.29 C.E. permita al Estado la regulación de medidas destinadas a atender a las finalidades específicas a que se encauza dicho título competencial. Para ello será necesario que las medidas controvertidas respondan a las finalidades específicas de la "seguridad pública". Ha de advertirse, además, que en este caso confluyen otros títulos competenciales de la Generalidad de Cataluña, como son, los de "espectáculos" y "policía autónoma", cuya incidencia ha de ser valorada para que la invocación por el Estado de la "seguridad pública" no genere, sin mayor consideración, el desapoderamiento competencial de aquélla.
Nos encontramos, pues, en una situación de confluencia de competencias, de entrecruzamiento o yuxtaposición de títulos competenciales distintos, cuya delimitación hemos de realizar atendiendo a las peculiaridades concretas de la controversia, al igual que hemos hecho en otros supuestos de concurrencia entre la "seguridad pública" y diversos títulos estatutarios (SSTC 59/1985, de 6 de mayo, FJ 2 ; 203/1992, de 26 de noviembre, FJ 2 ; y 313/1994, de 24 de noviembre, FJ 6, entre otras).
10. La realización del deslinde competencial que se nos exige debe partir de una doble constatación previa.
Sin duda, se incardinan en la materia "seguridad pública" los preceptos cuyo objeto sea la protección de las personas o bienes y el mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano, aspectos ambos que, según hemos reiterado, constituyen la "seguridad pública" en sentido estricto. Por tanto, como ya hemos puesto de manifiesto en el FJ 6, puede resultar legítimo, desde la perspectiva del orden constitucional de competencias, que el Estado regule, por razones de "seguridad pública", determinadas actuaciones preventivas y reactivas respecto de las manifestaciones de violencia que pudieran producirse con motivo de la celebración de determinados espectáculos deportivos. Pero, de otro lado, también es claro que el ámbito propio de la llamada "policía de espectáculos" no es ajeno al desarrollo ordenado de los mismos y, por tanto, a la inclusión en su seno de las medidas proporcionadas a tal fin, lo que, en ocasiones, cuando el orden debido pueda verse alterado, habrá de exigir la intervención de las fuerzas del orden.
Es sobradamente conocido que los encuentros de fútbol profesional y los restantes eventos deportivos objeto del R.P.V.E.D. constituyen una ocasión para la generación de fenómenos violentos, bien sea de forma espontánea, bien de forma organizada, en razón a la proliferación de grupos radicalizados que, de modo más o menos encubierto, aprovechan la concurrencia masiva a estos espectáculos para llevar a cabo actuaciones antisociales, caracterizadas, en ocasiones, por su extrema peligrosidad. Estas manifestaciones de violencia suponen ante todo un riesgo cierto para las personas asistentes a los estadios, incluidos los deportistas participantes, y también para las cosas allí radicadas. Pero el elemento que sustantivamente les caracteriza se refiere a la posibilidad de causar verdaderas alteraciones de la paz y orden ciudadanos, produciéndose las mismas tanto en el interior como extramuros de las instalaciones donde se celebra el espectáculo deportivo.
Por el contrario, habrán de incardinarse en la materia "espectáculos" las prescripciones que, velando por el buen orden de los mismos, se encaucen a la protección de las personas y bienes "a través de una intervención
administrativa ordinaria -de carácter normal y constante"- (STC 313/1994, de 24 de noviembre, FJ 6), de modo que, aun cuando la misma pueda conllevar la intervención de las fuerzas de seguridad, ello no se conciba como elemento integrante del sistema preventivo habitual del control del espectáculo. En suma, la policía de espectáculos se caracterizará por el hecho de que sus medidas o disposiciones permitan el desarrollo ordenado del acontecimiento, según la naturaleza del espectáculo de que se trate, sin necesidad de recurrir a medidas extraordinarias, pues cuando aquéllas puedan resultar insuficientes para garantizarlo será necesario arbitrar medidas de estricta "seguridad pública" (STC 54/1990, de 28 de marzo, FJ 3).
Sentado lo anterior, procede iniciar el análisis del articulado del Real Decreto 769/1993 y del R.P.V.E.D.
que el mismo aprueba. Agruparemos los preceptos, por conveniencia de la argumentación, por bloques homogéneos en cuanto a su incardinación competencial, comenzando por el R.P.V.E.D. y sin necesidad de realizar un razonamiento específico para cada artículo, salvo cuando sea estrictamente necesario, puesto que las partes han desarrollado sus alegatos de modo genérico.
11. El capítulo preliminar R.P.V.E.D. (arts. 1 a 4) contiene las que denomina "Disposiciones generales", que regulan el objeto del Reglamento, su ámbito de aplicación, los principios generales de protección del público y la coordinación entre las distintas Administraciones públicas para garantizar la seguridad en los espectáculos que constituyen su objeto. Todos estos artículos, por su propio contenido, se inscriben en la materia "seguridad pública", una vez que hemos afirmado que, en principio, los espectáculos deportivos que se regulan, por la peligrosidad que puede generarse con ocasión de su celebración, pueden poner en peligro el orden y la tranquilidad públicas y la necesaria protección de las personas y bienes.
En cuanto a la coordinación entre las medidas del R.P.V.D. y las que adopten las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales, se trata de un principio plenamente acorde con el orden constitucional de competencias, puesto que la coordinación interadministrativa "persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones" (STC 32/1983, FJ 2), lo que resulta absolutamente necesario en áreas como la presente en que concurren competencias de diversas Administraciones.
12. El capítulo I R.P.V.E.D. disciplina las "Responsabilidades de los organizadores" y se estructura en cinco secciones:
a) La sección 1.a del capítulo I R.P.V.E.D. (arts. 5 a 8) regula las "instalaciones del recinto", las cuales han de cumplir determinados requisitos, que se refieren, fundamentalmente, al establecimiento de un sistema informatizado de control de acceso al mismo y de venta de entradas, a la necesidad de que disponga de localidades con asientos numerados para todos los espectadores, así como de zonas reservadas y distantes para situar a las aficiones rivales, emplazando a los medios de comunicación en espacios específicos y disponiendo de un centro de control denominado Unidad de Control Organizativo.
Por tanto, los diferentes preceptos de la sección se encuadran en el art. 149.1.29 C.E.
b) También se incardina en el ámbito del art. 149.1.29 C.E. la sección 2.a del capítulo I R.P.V.E.D. (arts. 9 a 14), que regula las "condiciones de expedición, formato y características de los billetes de entrada", incidiendo en aspectos como son los puntos de venta, sus características técnicas, numeración y control, tipos de billetes de entrada y especificaciones que han de figurar en su anverso y reverso.
c) Lo propio ocurre con la sección 3.a del capítulo I R.P.V.E.D. (arts. 15 a 20), que se refiere a las "Actuaciones de las Juntas Directivas o Consejos de Administración", imponiéndoles determinadas obligaciones que son también relevantes para que pueda evitarse la alteración del orden.
Así, se han de incluir en el ámbito del art. 149.1.29 C.E. la colaboración que dichas Juntas Directivas o Consejos de Administración deben prestar con carácter general a las autoridades gubernativas y al Coordinador de Seguridad, así como el nombramiento de un representante que actúe en su nombre ante los responsables policiales para cuanto pueda afectar a la seguridad del espectáculo.
La supervisión de las instalaciones con carácter previo a la celebración del encuentro para comprobar el correcto funcionamiento de los sistemas de alarma y seguridad son también propios de la materia, "seguridad pública",
habida cuenta de que el Coordinador de Seguridad ha de estar informado de su correcto funcionamiento, pudiendo él mismo realizar la supervisión necesaria. La retirada de objetos peligrosos que puedan detectarse como consecuencia de todo ello es, asimismo, una actuación inherente o complementaria a la expresada supervisión por razón de seguridad.
d) La sección 4.a del capítulo I R.P.V.E.D. (arts. 21 y 22) regula las "Condiciones de los envases de productos que se introduzcan o expendan en las instalaciones deportivas". Los envases de bebidas y alimentos se someten a determinadas condiciones y requisitos cuando se vendan y consuman en los bares o establecimientos similares situados en el interior del recinto deportivo, y a otras diferentes cuando la venta se realice dentro del recinto, pero fuera de dichos bares, no pudiendo en este caso ser de metal, vidrio, cerámica o material semejante ni superar determinada capacidad. Estos requisitos han de incorporarse al clausulado de los actos o contratos que permiten o conceden la explotación de los establecimientos de expedición.
Es notoria la incidencia que puede tener el lanzamiento de objetos peligrosos en la generación de situaciones de violencia, con la consiguiente producción de daños en las personas. De aquí que deba convenirse en la incardinación de estos artículos en el ámbito del art. 149.1.29 C.E.
e) La sección 5.a del capítulo I R.P.V.E.D. (arts. 23 a 29) regula los "cometidos y obligaciones del personal al servicio de los organizadores". Se trata, asimismo, de medidas que, por su incidencia en el desarrollo del espectáculo, se han de incardinar también en la materia "seguridad pública".
13. El capítulo II R.P.V.E.D. regula las "Funciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad" y se compone de tres secciones.
a) Su sección 1.a (arts. 30 a 36) se refiere a las "Disposiciones preventivas y cautelares de carácter general".
Esta regulación incide, esencialmente, en tres aspectos: La colaboración de los responsables policiales con el Ministerio del Interior y con la Comisión Nacional contra la Violencia en los Espectáculos para la elaboración de los baremos que se han de tener en cuenta para la calificación del riesgo de los acontecimientos deportivos ; la elaboración de información sobre grupos violentos, poniéndola a disposición del Ministerio del Interior y del Coordinador de Seguridad ; y la coordinación previa con el Coordinador de Seguridad, el representante de los organizadores u otros servicios que hayan de actuar (Cruz Roja, Policía Municipal, Bomberos y Protección Civil, entre otros) para planificar las actuaciones que correspondan en los diferentes encuentros, especialmente si se califican de alto riesgo, si se trata de encuentros internacionales o si los acontecimientos se desarrollan en Comunidades Autónomas con policía autónoma propia.
Por lo que se refiere al desarrollo por parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de las funciones antedichas, es necesario afirmar que dichas Fuerzas y Cuerpos son las de la policía autónoma, pues así se deriva de la disposición adicional segunda del Real Decreto 769/1993, y la representación procesal de la Generalidad manifiesta expresamente que no existe duda al respecto. Acerca de la realización de las funciones que se determinen en este R.P.V.E.D. y en la Ley Orgánica de la Seguridad Ciudadana no existe, por lo ya dicho y por el carácter genérico de la referencia, vulneración de las competencias autonómicas. Por último, la remisión al Reglamento General de Policía de Espectáculos públicos y actividades recreativas tampoco conlleva infracción del orden constitucional de competencias, puesto que la policía autónoma sólo habrá de someterse a los preceptos de dicho Reglamento que constituyan, en sentido estricto, normativa propia de la materia "seguridad pública", y siempre que, como venimos insistiendo, no afecte a su ámbito orgánico y funcional.
Este encuadramiento no impide la doble intervención de la Generalidad de Cataluña en la calificación del riesgo: De un lado, a través de la de los "centros directivos responsables de las organizaciones policiales" (apartado 1), que son los autonómicos ; y de otro, por su participación en la Comisión Nacional contra la Violencia en los Espectáculos Deportivos (apartado 2). Ha de tenerse en cuenta, en fin, que el sistema de calificación de riesgos ha de ser el mismo para todo el territorio nacional, con el propósito de que el mismo responda a criterios homogéneos, dado el carácter nacional e internacional de las competiciones a las que afecta.
En suma, el sistema de calificación del riesgo de los eventos se inscribe en el ámbito del art. 149.1.29 C.E., ya que constituye uno de los pilares en que se asienta la puesta en marcha de los mecanismos legalmente diseñados para prevenir la violencia, asegurando la protección de personas y bienes.
b) La sección 2.a del capítulo II R.P.V.E.D. (arts. 37 a 45) se refiere a las "Medidas operativas, específicas y simultáneas". Estos preceptos contienen las disposiciones concretas que han de adoptarse para garantizar la protección del público y afrontar los posibles movimientos de violencia. Entre dichas disposiciones destacan el control de alcoholemia y drogas, el control de aforo y de los grupos de seguidores y la existencia de áreas neutralizadas no accesibles al público, así como la supervisión, por parte de las fuerzas policiales, de la actuación de los organizadores y de sus empleados.
c) La sección 3.a del capítulo II R.P.V.E.D. (arts. 46 a 48), contiene una regulación propia de la materia "seguridad pública".
En ella se prevé que los simulacros de emergencias que deben realizar los organizadores de los eventos se realicen en colaboración con las fuerzas y cuerpos de seguridad y que las autoridades gubernativas o el Coordinador de Seguridad promuevan cursos de capacitación destinados al personal de los clubes. Tanto la realización de emergencias como la organización de las expresadas actividades de capacitación las hemos considerado incluidas en el art. 149.1.29 C.E., por lo que la especial intervención de las fuerzas policiales en su promoción ha de merecer, por inherencia o complementariedad, la misma calificación competencial.
14. El capítulo III R.P.V.E.D. establece el régimen jurídico de las "Autoridades gubernativas y Coordinadores de Seguridad", es decir, la delimitación general de las funciones que sobre estos espectáculos corresponden al Ministerio del Interior y los Gobiernos Civiles (hoy, tras la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, Delegaciones del Gobierno y, en su caso, Subdelegaciones del mismo) en el ámbito gubernativo, de un lado, y al Coordinador de Seguridad en el ámbito policial, en cuanto miembro que este último ha de ser de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, de otro.
a) Su sección 1.a (arts. 49 a 51) regula la "Organización" del sistema para la prevención de la violencia en los espectáculos de que nos venimos ocupando.
Según el art. 49, dicha organización se hace depender de las autoridades gubernativas del Estado, esto es del Ministerio del Interior y de las Gobernadores Civiles.
Dichas autoridades "podrán nombrar Coordinadores Generales de Seguridad para territorios determinados o para modalidades deportivas concretas y, dependiendo funcionalmente de los mismos, Coordinadores para recintos o acontecimientos deportivos concretos, con atribuciones limitadas al ámbito de la entidad o evento de que se trate". Añade el art. 50.1 que "las autoridades gubernativas o, en su caso, el Coordinador General de Seguridad asumirán las tareas de dirección, organización, coordinación y control de los servicios de seguridad con ocasión de espectáculos deportivos". Por último, debe reseñarse que "los Coordinadores Generales y los de recintos o acontecimientos deportivos concretos serán nombrados entre miembros de los Cuerpos Nacional de Policía o de la Guardia Civil" (art. 51).
La atribución a las autoridades gubernativas del Estado de las potestades de dirección y coordinación de los servicios de seguridad encargados de la aplicación del sistema de prevención de la violencia en los encuentros deportivos objeto del R.P.V.E.D., se inscribe en el ámbito del art. 149.1.29 C.E., si bien hay que realizar aquí una precisión en relación con las Comunidades Autónomas con competencia para la creación de su propia policía autónoma.
El art. 49 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, determina que "tendrán la consideración de autoridades a los efectos de la presente ley las correspondientes de las Comunidades Autónomas con competencia para la protección de las personas y bienes". A esta Ley Orgánica se refiere el art. 49 R.P.V.E.D. cuando regula las funciones de las autoridades gubernativas del Estado.
Debe considerarse, pues, habida cuenta de que las Comunidades Autónomas a que se ha hecho referencia, entre las que se encuentra Cataluña, son competentes para la protección de las personas y bienes, que las autoridades gubernativas de la Generalidad están habilitadas para realizar las funciones previstas en los arts.
49 y 50 y también para designar, entre miembros de su propia policía, a los Coordinadores de Seguridad (art.
51), pues así se deriva de la disposición adicional segunda del propio Real Decreto 769/1993.
b) La sección 2.a del capítulo III R.P.V.E.D. (arts. 52 a 56) determina los "Cometidos y funciones" de las autoridades gubernativas y del Coordinador de Seguridad, concretando las de carácter general reguladas en la anterior sección 1.a Estas funciones se refieren al diseño del marco de actuación del dispositivo de seguridad que se ha de aplicar en estos acontecimientos y a otros cometidos de planificación, coordinación o meramente aplicativos en relación con aquel dispositivo de seguridad.
Nos encontramos, pues, en el núcleo mismo de la actuación preventiva, que se concreta en la asignación a las fuerzas policiales de funciones relevantes al respecto, por lo que todas ellas se incardinan en la materia "seguridad pública". No obstante, en relación con todos estos preceptos debemos confirmar también que, por las mismas razones que acaban de ser apuntadas respecto de la sección 1.a de este capitulo III, su regulación no vulnera las competencias autonómicas, puesto que la aplicación de las funciones reguladas corresponde a las autoridades de la Generalidad de Cataluña.
15. El capítulo IV R.P.V.E.D. (arts. 57 a 65) contiene la normativa de la "Unidad de Control Organizativo", configurándola como un centro estratégicamente situado en el recinto, dotado de las instalaciones y medios técnicos (circuito cerrado de televisión, megafonías y enlaces de radio y televisión) y personales necesarios para la prevención y control de la situaciones de violencia que pudieran producirse con ocasión del evento deportivo.
Todos los artículos citados se incluyen en el ámbito del art. 149.1.29 C.E., puesto que constituyen normativa complementaria e inherente a la existencia misma de la citada Unidad, que ya ha merecido dicha calificación competencial en el FJ 12, por lo que no será necesario reiterar la argumentación allí desarrollada.
16. El capítulo V (arts. 66 a 70) R.P.V.E.D. detalla las "Actas, informes y propuestas" que se han de cumplimentar tras la celebración de los eventos deportivos y que tienen como finalidad la evaluación de los acontecimientos que se hayan producido, con el fin de adoptar medidas correctoras si fuera necesario y permitir la elevación, en su caso, de propuestas sancionadoras.
En cuanto a la elaboración del acta del espectáculo deportivo, por parte del Coordinador de Seguridad, una vez finalizado el mismo, y a la evaluación que deben realizar los servicios policiales, tras los encuentros calificados de alto riesgo, se trata en ambos casos de instrumentos necesarios para que los sistemas preventivos de seguridad puedan mejorarse con los resultados de las experiencias obtenidas, por lo que también se incardinan en el ámbito del art. 149.1.29 C.E. La misma naturaleza tiene el informe general que ha de realizar la Comisión Nacional contra la Violencia en los Espectáculos Deportivos.
Tampoco la regulación sobre las propuestas sancionadoras que hayan de elevarse una vez celebrado el acontecimiento conculca las competencias de la Generalidad de Cataluña, ya que el art. 69 se limita a ordenar la elevación a la autoridad gubernativa competente, por parte de la Comisión Nacional contra la Violencia en los Espectáculos Deportivos, de las propuestas de instrucción de expedientes sancionadores, recibiendo dicha Comisión la información sobre los que, efectivamente, se incoen. Se trata, pues, de criterios de coordinación y colaboración para el ejercicio de la potestad sancionadora, que el Estado puede dictar al amparo del artículo 149.1.29 C.E. Por último, la obligación de informar a la Administración tributaria de los excesos de aforo que hayan tenido lugar no infringe competencia alguna de la Generalidad, puesto que constituye la materialización del principio de colaboración interadministrativa.
17. Finalizado el examen de los preceptos del R.P.V.E.D., procede ahora hacer lo propio con los del Real Decreto 769/1993, que aprueba dicho Reglamento.
Su artículo único se limita aprobar el R.P.V.E.D., por lo que ninguna invasión de las competencias de la Generalidad puede atribuírsele.
La disposición adicional primera, en conexión con la disposición transitoria única, prevé la adaptación, en determinados plazos, de los recintos o instalaciones deportivas en las que se desarrollan competiciones de categoría profesional a las previsiones del R.P.V.E.D.
Dicha adaptación se dirige a alcanzar el objetivo de que las instalaciones de fútbol cuenten con localidades numeradas y de asiento para todos los espectadores, dispongan de las Unidades de Control Organizativo y del sistema informatizado de control y venta de entradas y acceso al recinto. Los plazos de adaptación para las Unidades de Control Organizativo y para el control informatizado de entradas y acceso al recinto podrán modularse de acuerdo con los convenios que, al efecto, se celebren entre los Ministerios del Interior y de Educación y Ciencia y la Liga Profesional correspondiente. Teniendo en cuenta que hemos considerado que la numeración de las localidades y la prescripción de que sean de asiento en su totalidad, la existencia de la Unidad de Control Organizativo y el control informatizado de entradas y del acceso al recinto son, todos ellos, aspectos relevantes para la "seguridad pública", y, por tanto, que los preceptos correspondientes del R.P.V.E.D. (arts. 6, 8 y 9) se han dictado en el ejercicio por el Estado de su competencia sobre la misma, nada hay que oponer a estas disposiciones.
La disposición adicional segunda, que prevé que lo dispuesto en el Reglamento "se entenderá sin perjuicio de las funciones que puedan corresponder a las Comunidades Autónomas con competencia para la protección de personas y bienes y para el mantenimiento del orden público con arreglo a lo dispuesto en sus respectivos Estatutos", tampoco infringe las competencias de la Generalidad, pues, simplemente, determina la necesidad de que las diferentes normas del R.P.V.E.D. deban modularse en su aplicación en las Comunidades Autónomas con policía propia, lo que, precisamente, resulta respetuoso con las competencias de la Generalidad.
Desestimar el conflicto positivo de competencia núm. 3.242/93, promovido por el Consejo Ejecutivo de
la Generalidad de Cataluña frente al Real Decreto 769/1993, de 21 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento para la prevención de la violencia en los espectáculos deportivos.
Dada en Madrid, a uno de junio de dos mil.-Pedro Cruz Villalón.-Carles Viver Pi-Sunyer.-Rafael de Mendizábal Allende.-Manuel Jiménez de Parga y Cabrera.-Tomás S. Vives Antón.-Pablo García Manzano.
-Pablo Cachón Villar.-Fernando Garrido Falla.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Guillermo Jiménez Sánchez.-María Emilia Casas Baamonde.-Firmado y rubricado.
Voto particular que formula la Magistrada doña María Emilia Casas Baamonde a la Sentencia recaída en el conflicto positivo de competencia núm. 3.242/1993, al que se adhiere el Magistrado don Carles Viver Pi-Sunyer
Manifiesto mi total conformidad con la construcción de que parte la Sentencia, reiterando una doctrina constitucional ya establecida, a cuyo tenor se incardinan en el ámbito material de la "seguridad pública" (art. 149.1.29 C.E.) todas aquellas prescripciones normativas que se dirigen a la protección de las personas y bienes y al mantenimiento del orden ciudadano, lo que determina la aplicación de este título competencial del Estado, en los términos que se enuncian en el FJ 10 de la Sentencia, en los espectáculos deportivos objeto de regulación por el Real Decreto 769/1993, habida cuenta de la especial peligrosidad y la posible generación de fenómenos violentos que pueden tener lugar con motivo de su desarrollo, capaces de alterar la paz y el orden ciudadanos en el interior y exterior de las instalaciones deportivas.
También expreso mi completo acuerdo con el criterio de la mayoría en cuanto al canon que ha de servir de deslinde entre la competencia estatal sobre seguridad pública del art. 149.1.29 C.E. y la competencia de la Generalidad de Cataluña sobre el ámbito funcional de su policía autónoma, comprensiva tanto de su dimensión orgánica como funcional. Comparto plenamente el criterio de que, en ejercicio de su competencia sobre seguridad pública, puede el Estado asignar cometidos concretos a las fuerzas policiales de la Generalidad de Cataluña para que el sistema preventivo y reactivo de seguridad pública resulte eficaz, siempre que, al hacerlo, no determine el modo o forma de realización de tales objetivos, pues "si la normativa estatal dispusiera el modo concreto de llevar a la práctica los cometidos policiales establecidos se produciría la vulneración del ámbito funcional de la policía autónoma" (FJ 13).
No alcanzo a compartir que, en el caso de los arts.
39.2, 40.1, último inciso, 43 y 44, la normativa estatal no determine, como se dice en el último párrafo del FJ 12 de la Sentencia, "el modo o forma concretos en que las tareas policiales han de realizarse", ni tampoco el criterio expresado en el FJ 14, respecto del art. 56 A) y B), de que la normativa estatal se limite a "establecer medidas singulares, sin duda numerosas, pero sin llegar a concretar su modo de aplicación, por lo que no se vulneran las competencias de la Generalidad".
Por el contrario, en mi opinión, los preceptos reglamentarios a los que se ciñe mi discrepancia no se limitan al simple enunciado de prescripciones que deban ser cumplidas por las fuerzas policiales, sino que van más allá, incidiendo en la actuación estratégica concreta con la que aquéllas han de hacer frente al control preventivo que se les encomienda, como lo demuestra el análisis de su contenido. En definitiva, considero que los señalados preceptos se refieren a cometidos u objetivos que ya están regulados en otros artículos del R.P.V.E.D. y que obligan, por ello, a la policía autónoma catalana, limitándose, en su normación propia, a incorporar meras previsiones acerca de su específica modalidad de aplicación, que así resulta condicionada, por lo que menoscaban el ámbito funcional de la competencia de la Generalidad de Cataluña sobre su policía autónoma.
Madrid, a seis de junio de dos mil.-María Emilia Casas Baamonde.-Carles Viver Pi-Sunyer.-Firmado y rubricado.
Fecha de disposición: 01/06/2000
DICTADA en el CONFLICTO 3242/1993 (Ref. BOE-A-1993-28075).
DECLARA la DESESTIMACIÓN en relación con el Reglamento aprobado por Real Decreto 769/1993, de 21 de mayo (Ref. BOE-A-1993-15904).

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 149
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 149
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto