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BOE.es - Documento BOE-A-2013-5935
Documento BOE-A-2013-5935
«BOE» núm. 133, de 4 de junio de 2013, páginas 68 a 82 (15 págs.)
BOE-A-2013-5935
2. Por providencia de 5 de mayo de 2009 el Pleno del Tribunal, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el presente conflicto; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, al objeto de presentar alegaciones en el plazo de veinte días; comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, por si ante la misma estuvieran impugnados o se impugnaren los citados preceptos, en cuyo caso se suspenderá el curso del procedimiento hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), y publicar la incoación del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid».
El Abogado del Estado, tras realizar un planteamiento general sobre el objeto del conflicto, examina si, al amparo de la doctrina constitucional, la actuación del Estado se halla justificada por la competencia que el art. 149.1.13 CE le atribuye sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Recuerda que la ordenación y promoción de sectores económicos como competencia integrante del título estatal relativo a la planificación general de la actividad económica ha sido objeto de numerosa jurisprudencia constitucional, en la que a su vez ha sido una constante la exigencia de una cierta relevancia económica para justificar que una norma estatal pueda ampararse en la competencia relativa a la «planificación general de la actividad económica». Como ejemplo de Sentencias que realizan ese control de relevancia económica, el Abogado del Estado cita las SSTC 152/1988, de 20 de julio, 59/1995, de 17 de marzo, y 61/1997, de 20 de marzo; afirma que la jurisprudencia constitucional ha reconocido la competencia del Estado para ordenar y proteger el subsector vivienda, con base en su especial incidencia en la economía española. A su juicio, resulta innegable que el subsector de la vivienda tiene un peso significativo en la economía nacional, en general, y en el sector de la construcción, en particular, y que la tarea estatal de fomento en materia de vivienda se encuentra respaldada por el título competencial a que se refiere el art. 149.1.13 CE.
A continuación señala que el plan estatal de vivienda sólo establece condiciones de financiación para las actuaciones previstas en el mismo, que además vayan a contar con financiación procedente de dicho plan. Esto es, sus prescripciones limitan su eficacia a las viviendas «que se acojan a la financiación de este Plan», dictadas por el Estado al amparo de sus competencias, sin condicionar la política de vivienda que puedan desplegar las Comunidades Autónomas mediante sus propios programas. Por ello, afirma que la disposición impugnada permite su desarrollo por las Comunidades Autónomas, pudiendo establecer un plazo superior para autorizar la descalificación voluntaria.
1. El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el conflicto positivo de competencia promovido por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid contra los arts. 3.1 b) y 6 del Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el plan estatal de vivienda y rehabilitación 2009-2012.
Así mismo, debe tenerse en cuenta que el plan estatal de vivienda 2009-2012 no ha sido derogado por el Real Decreto 233/2013, de 5 de abril, por el que se regula el plan estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016, sino que ha concluido el período para cuya eficacia fue aprobado, a lo que se añade, tal y como hemos señalado en relación con las normas reguladoras de ayudas públicas y con las leyes de presupuestos, que «excluir la posibilidad de examen constitucional en estos supuestos “sería tanto como negar la posibilidad de control por este Tribunal Constitucional de determinadas normas con vigencia limitada en el tiempo... creándose así un ámbito normativo (estatal o autonómico) inmune al control de la jurisdicción constitucionalˮ (por todas, STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 1)» (STC 197/2012, de 6 de noviembre, FJ 2).
b) Y, en segundo lugar, debemos delimitar el objeto del presente conflicto positivo de competencias. En efecto, pese a que formalmente constituye el objeto de la impugnación la totalidad del art. 6, el escrito de interposición del conflicto de competencias únicamente aporta argumentos suficientes en relación con los motivos o causas de la infracción de su apartado 1. Por tanto, habremos de atenernos a la doctrina que hemos mantenido en supuestos similares, según la cual «no basta la mera invocación formal de los preceptos en la demanda (STC 98/1989, FJ 5) o incluso, como sucede en este caso, la existencia en la misma de una solicitud expresa de su declaración de inconstitucionalidad, para que este Tribunal deba pronunciarse sobre todos y cada uno de ellos, sino que es preciso, además, que en el cuerpo del recurso se contenga la argumentación específica o razonamientos que fundamenten la presunta contradicción de éstos con la Norma fundamental [SSTC 146/1994, FJ 7 B); 214/1994, FJ 3; 195/1998, FJ 1]. Efectivamente, hemos de recordar aquí una vez más que la impugnación de las normas debe ir acompañada de la preceptiva fundamentación y precisión que permitan al Abogado del Estado, al que asiste, como parte recurrida, el derecho de defensa, así como a este Tribunal, que ha de pronunciar la Sentencia, conocer las razones por las que los recurrentes entienden que las disposiciones impugnadas transgreden el orden constitucional (SSTC 118/1996, FJ 2; y 118/1998, FJ 4). Cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, es carga de los recurrentes no sólo la de abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del Tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan.» (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2).
3. El Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, regula el plan estatal de vivienda y rehabilitación 2009-2012, que prevé la concesión de una serie de ayudas a quienes cumplan los requisitos previstos en la norma, para la promoción de viviendas protegidas de nueva construcción, o procedentes de la rehabilitación, destinadas a la venta, al uso propio o al arrendamiento, para el alquiler de viviendas nuevas o usadas, libres o protegidas destinadas a vivienda habitual del arrendatario, para la rehabilitación de conjuntos históricos, centros urbanos, barrios degradados y municipios rurales, para la mejora de la eficiencia energética y de la accesibilidad y la utilización de energías renovables, para la adquisición y urbanización de suelo para vivienda protegida y para la gestión del plan y la información a los ciudadanos.
El art. 148.1.3 CE permite que las Comunidades Autónomas asuman competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. En este sentido el art. 26.1.4 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, ha asumido dicha competencia como exclusiva. Ahora bien esto no quiere decir que el Estado carezca de todo mecanismo de intervención en materia de urbanismo y vivienda. En efecto, en materia de vivienda, la evidente conexión del mercado inmobiliario con la economía nacional ha posibilitado que el Estado siga ejercitando una función de fomento de dicha actividad y así lo ha reconocido este Tribunal en su Sentencia 152/1988, de 20 de julio. En efecto, según la citada Sentencia la competencia autonómica en materia de vivienda se halla limitada por las competencias del Estado sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Tanto el art. 149 de la Constitución como los Estatutos de Autonomía «dejan a salvo las facultades de dirección general de la economía y, por tanto, de cada uno de los sectores productivos, que han de quedar en poder de los órganos centrales del Estado. En consecuencia, dentro de la competencia de dirección de la actividad económica general tienen cobijo también las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector. Este razonamiento es también aplicable al sector de la vivienda, y en particular, dentro del mismo, a la actividad promocional, dada su muy estrecha relación con la política económica general, en razón de la incidencia que el impulso de la construcción tiene como factor del desarrollo económico y, en especial, como elemento generador de empleo» (STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2).
De esta forma la STC 152/1988, de 20 de julio, distingue en su fundamento jurídico 4 cuatro aspectos en los cuales se puede admitir la competencia estatal de fomento en materia de vivienda: la definición de las actuaciones protegidas; la regulación esencial de las fórmulas de financiación adoptadas (créditos cualificados, subsidiación de préstamos y subvenciones); el nivel de protección; y, la aportación de recursos estatales. En consecuencia, «la regulación estatal de cada uno de estos cuatro aspectos no invade competencia autonómica alguna, pues se halla legitimada por lo dispuesto en el art. 149.1.13 CE». Ahora bien, «ello no significa que las Comunidades Autónomas con competencias en materia de vivienda hayan de quedar absolutamente desprovistas de cualquier atribución por lo que se refiere a las actuaciones protegibles en el sector. Por un lado, es evidente que, en función de aquellas competencias estatutarias, pueden definir y llevar a cabo una política de vivienda propia, complementando las actuaciones de protección y promoción previstas por el Estado, con cargo a sus propios recursos... Pero además, para la ejecución de la normativa estatal reguladora de las actuaciones protegibles que, como diremos más adelante, les corresponde, las Comunidades Autónomas deben contar con un margen de libertad de decisión que les permita aplicar las medidas estatales adaptándolas a las peculiares circunstancias de su territorio, sin perjuicio del respeto debido a los elementos indispensables que las normas estatales arbitran para alcanzar los fines de política económica general propuestos. Sólo de esta manera es posible conciliar el ejercicio de las competencias del Estado sobre la planificación y coordinación en el sector económico de la vivienda, incluida la utilización instrumental de sus competencias sobre las bases de ordenación del crédito, con las competencias autonómicas en materia de vivienda. Así, si las primeras legitiman una intervención del Estado que condiciona en parte la globalidad de la política de vivienda de cada Comunidad Autónoma, dicha intervención no puede extenderse, so pretexto de un absoluto igualitarismo, a la regulación de elementos de detalle de las condiciones de financiación que la priven de toda operatividad en determinadas zonas del territorio nacional. Antes bien, a las Comunidades Autónomas corresponde integrar en su política general de vivienda las ayudas reguladas por el Estado para el cumplimiento de las finalidades a que responden, con capacidad suficiente para modalizar, en su caso, las reglas generales, al objeto de conseguir una sustancial igualdad de resultados.» (FJ 4).
Por lo que se refiere a la materia de urbanismo la STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 6 b) ha señalado que «la competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo ha de integrarse sistemáticamente con aquéllas otras estatales que, si bien en modo alguno podrían legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente a la materia urbanística (establecimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad urbana, determinados aspectos de la expropiación forzosa o de la responsabilidad administrativa)». Tres son, por tanto, las competencias estatales más importantes mediante las cuales puede el Estado incidir legítima y puntualmente sobre la materia de urbanismo: la propiedad urbana, la expropiación forzosa y la responsabilidad administrativa. Es cierto que hay otras competencias que también podrán incidir de algún modo sobre el urbanismo. Entre ellas cabe destacar la competencia sobre las bases y coordinación general de la actividad económica, aunque la invocación de este título competencial estatal sólo podrá legitimarse si la norma de que se trate responde efectiva y estrictamente a la dirección general de la economía. Así lo hemos afirmado en la citada STC 61/1997, FJ 36, al señalar que el problema radica en determinar el alcance del art. 149.1.13 CE «cuando, como es el caso, incide sobre una competencia autonómica sectorial, porque, como hemos reiterado, “cuando el Estado se apoya en un título tan genérico como es el de bases y coordinación de la planificación de la actividad económica frente a la competencia exclusiva... de las Comunidades Autónomas, no puede, salvo cualificadas excepciones, continuar operando con todos los instrumentos de los que disponía con anterioridad a la descentralización del mismo, incidiendo continua y diariamente en una materia que ha quedado ampliamente fuera de su competencia...ˮ (STC 213/1994, FJ 10). Por lo que aquí interesa, tal inteligencia restrictiva del art. 149.1.13 CE cuando afecta a la competencia urbanística de las Comunidades Autónomas ha de verse complementada además por una interpretación finalista o teleológica, de modo que tan sólo aquellas normas básicas que respondan efectiva y estrictamente a la planificación general de la actividad económica podrían encontrar cobijo en el referido título, que impide la producción de normas que, aunque relacionadas con esa planificación general, no guarden esa inmediata y directa relación con la dirección de la economía».
En atención a los títulos competenciales estatales y autonómicos que resultan de aplicación en esta materia, nos encontramos en el ámbito de lo dispuesto en el fundamento jurídico 8 b) de la meritada STC 13/1992, que concurre cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aun si ésta se califica de exclusiva, o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución, incluyendo en las mismas las relacionadas con la gestión de los fondos. En estos supuestos «el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación» [STC 13/1992, FJ 8 b)].
4. El primer precepto impugnado es el art. 3.1 b). El art. 3 establece las condiciones generales que deberán reunir los demandantes de viviendas y financiación acogidos al Real Decreto 2066/2008, sin perjuicio de las que puedan establecer adicionalmente las Comunidades Autónomas. Así, entre dichas condiciones generales el apartado b) exige «estar inscrito en un registro público de demandantes, creado y gestionado de conformidad con lo que disponga la normativa de las Comunidades Autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla sin perjuicio de lo dispuesto en la Disposición Transitoria sexta».
Los registros públicos de demandantes fueron establecidos por primera vez en el Real Decreto 801/2005, de 1 de julio, por el que se aprobó el plan estatal de vivienda 2005-2008. En este sentido, el art. 13.7 del citado real decreto establecía que «la venta y adjudicación de las viviendas acogidas a este Real Decreto habrá de efectuarse a demandantes inscritos en los registros públicos previstos al efecto por las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, según los procedimientos que éstas regulen, que, en todo caso, deberán garantizar los principios de igualdad, publicidad, concurrencia, así como eliminar cualquier tipo de fraude en las primeras y posteriores transmisiones. No obstante ello, los convenios de colaboración con las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla previstos en el artículo 78 de este Real Decreto, podrán prever otros procedimientos, que garanticen los principios citados en el párrafo anterior y de ellos se dará cuenta a las Comisiones Bilaterales de Seguimiento.»
La exposición de motivos del Real Decreto 2066/2008 objeto de conflicto incluye entre los objetivos a alcanzar por el plan estatal de vivienda y rehabilitación 2009-2012, «establecer las condiciones que garanticen a los ciudadanos el acceso a la vivienda en condiciones de igualdad, impulsando la creación de registros públicos de demandantes de vivienda acogida a algún régimen de protección pública y que toda la producción de viviendas protegidas sea adjudicada con criterios de transparencia, publicidad y concurrencia, controlados por la administración pública». Por su parte, también la disposición transitoria sexta, a la que se refiere el precepto impugnado, destaca la observancia de tales principios en la venta y adjudicación de viviendas protegidas, al señalar que «los registros públicos de demandantes a que se refiere este Real Decreto deberán estar en funcionamiento en el plazo de un año desde la publicación de aquél en el “Boletín Oficial del Estadoˮ. Hasta ese momento, la venta y adjudicación de las viviendas en primeras y posteriores transmisiones se regulará por lo que disponga la normativa propia de las Comunidades Autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla que, en todo caso, deberá garantizar los principios de igualdad, publicidad y concurrencia e impedir el fraude en las primeras y posteriores transmisiones.»
Pues bien, la obligación de inscripción en el correspondiente registro guarda directa relación con la dirección de la economía al constituir un elemento esencial de la finalidad que persigue la concesión de las correspondientes ayudas y una garantía fundamental para su efectividad. La inscripción en un registro público de demandantes resulta uno de los elementos más útiles para el eficaz cumplimiento de los objetivos estatales perseguidos con la concesión de ayudas económicas para la promoción de viviendas y su adquisición ya que a través de dicho registro se trata de asegurar el destino de las cantidades aportadas. Como señalamos en la STC 15/1989, 26 de enero, en relación con la obligatoria inscripción de las asociaciones de consumidores y usuarios que quisieran gozar de los beneficios previstos en una ley estatal en un registro del Ministerio de Sanidad y Consumo, «la exigencia de la necesaria inscripción... en un libro-registro... no puede estimarse inconstitucional, dado que esa exigencia o carga se vincula directamente a la posibilidad de acceder a los beneficios que prevea la propia Ley y las disposiciones reglamentarias y concordantes. La inscripción en dicho libro registro no es sino un elemento que, junto al cumplimiento de otros requisitos que reglamentariamente se determinarán para cada tipo de beneficio que se instituya, opera como una condición previa para el otorgamiento por el Estado de cualesquiera ayudas o beneficios, no advirtiéndose en ello condicionamiento ilegítimo alguno para las asociaciones constituidas con arreglo a la normativa propia». Y la misma doctrina podemos aplicar a este supuesto, pues la inscripción en el registro público de demandantes de vivienda protegida constituye una condición previa impuesta por el Estado para acceder a las correspondientes ayudas sin que suponga condicionamiento alguno en la política de vivienda de las Comunidades Autónomas.
«Las viviendas y alojamientos que se acojan a la financiación de este Plan, deberán estar sujetos a un régimen de protección pública, que excluya la descalificación voluntaria, incluso en el supuesto de subasta y adjudicación de las viviendas por ejecución judicial del préstamo, de la siguiente duración:
De 30 años, al menos, si las viviendas y alojamientos hubieran sido promovidos en otros suelos.»
Las viviendas y alojamientos que se acojan a la financiación del plan estatal de vivienda deberán estar sujetas a un régimen de protección pública. Es decir, las ayudas tienen por objeto viviendas protegidas. En el glosario de conceptos utilizados en el Real Decreto 2066/2008 que aparece recogido como anexo a esta norma, las viviendas protegidas se definen como «las calificadas como de protección oficial o, más en general, como viviendas protegidas, por el órgano competente de las Comunidades Autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla, que cumplan los requisitos establecidos en este Real Decreto. Las viviendas protegidas podrán destinarse a la venta o al arrendamiento y han de constituir el domicilio o residencia habitual y permanente de sus ocupantes, salvo en aquellos supuestos que determine expresamente este Real Decreto». Así, las viviendas protegidas que pueden acogerse a la financiación del plan estatal de vivienda deben cumplir los siguientes requisitos enumerados en el art. 5 del Real Decreto 2066/2008: destinarse a residencia habitual y permanente del propietario o del inquilino; necesaria autorización de las Comunidades Autónomas para que la vivienda pueda transmitirse inter vivos o se pueda ceder su uso por cualquier título antes del transcurso de diez años; su venta o adjudicación sólo podrá efectuarse a demandantes inscritos en los registros públicos previstos al efecto en las Comunidades Autónomas; y, por último, estarán sometidas a los derechos de adquisición preferente y demás limitaciones determinadas por las Comunidades Autónomas que puedan materializarse en derechos de tanteo y retracto. Asimismo, las viviendas también deberán tener una superficie útil mínima y máxima de conformidad con lo dispuesto en el art. 8 del Real Decreto 2066/2008.
Las viviendas protegidas se caracterizan, así, por tener una serie de limitaciones que configuran un régimen jurídico de la vivienda protegida distinto del de la vivienda libre. Como ha señalado el Tribunal Supremo –Sentencia de 15 de enero de 2003– el régimen jurídico de las viviendas de protección oficial se traduce en la concesión de una serie de beneficios tanto para los promotores como para los adquirentes que tiene como contrapartida la sujeción a determinadas obligaciones que exceden de las normales que son propias de cualquier propietario no sujeto a ese régimen.
El precepto cuestionado pretende mantener un régimen jurídico de la protección pública de las viviendas y, por lo tanto, del control de precios y de las adjudicaciones, de larga duración. Si las ayudas que otorga el plan estatal de vivienda van destinadas a mejorar el acceso y uso de la vivienda a los ciudadanos con especiales dificultades económicas, la fijación de un mínimo temporal al régimen de protección pública no persigue sino garantizar la existencia de la vivienda en ese régimen y, por tanto, el cumplimiento de los fines para los cuales se ha llevado a cabo la inversión de dinero público. Como acertadamente vino a recordar, en relación con este precepto, la contestación del Gobierno de la Nación al previo requerimiento autonómico, «la duración del régimen de protección vinculado a la calificación de las viviendas protegidas, y que la Comunidad de Madrid califica de “perpetuoˮ, responde, precisamente, a la clara voluntad de asegurar tanto la honestidad como la eficacia en el uso del gasto público; siendo consustancial en toda la tradicional legislación, estatal o autonómica, sobre viviendas protegidas, cualquiera que sea su denominación a lo largo de la historia, el establecimiento de un período mínimo de vinculación a un determinado régimen jurídico tuitivo, de tal manera que el esfuerzo económico que hace la sociedad a través de los presupuestos públicos y de los recursos del conjunto del sistema financiero nacional, tenga un beneficioso efecto social y evite el enriquecimiento injustificado que podía suponer la transmisión especulativa de tales viviendas».
No cabe ninguna duda de que el Estado, en virtud del 149.1.13 CE, puede adoptar, en tanto que dirigido a facilitar el acceso a la vivienda, un plan consistente en la creación de ayudas dirigidas, entre otros, a los promotores de viviendas protegidas y a los demandantes de vivienda y, junto a ello, que pueda determinar los posibles beneficiarios, la cuantía que va a ser sufragada con cargo a los fondos estatales así como los requisitos para acceder a las ayudas. Todas ellas son cuestiones directamente ordenadas a la regulación del fin propuesto –facilitar el acceso a una vivienda– formando parte de las condiciones esenciales de otorgamiento de las ayudas previstas las exigencias a cumplir para poder acceder a las mismas. En este sentido, la fijación de un plazo mínimo de duración del régimen de protección pública para aquellas viviendas que hayan accedido a las ayudas previstas en el plan constituye un elemento central de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y resulta una exigencia de su percepción uniforme en todo el territorio nacional, garantizando así un trato igualitario a sus beneficiarios. Por ello, el art. 6.1 no vulnera las competencias de la Comunidad Autónoma de Madrid pues regula una de las condiciones que deben cumplir las viviendas de protección pública, que son precisamente el objeto de las ayudas, para poder acogerse a la financiación prevista en el plan.
Además, debemos tener en cuenta que, «el Estado puede regular las condiciones esenciales de otorgamiento de las ayudas hasta donde lo permita su competencia general básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas, al menos para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación» (STC 59/1995, de 17 de marzo). En este caso, el art. 6.1 está fijando un plazo mínimo de duración del régimen de protección pública, con lo que se deja un margen a las Comunidades Autónomas para que establezcan un plazo diferente.
DICTADA en el CONFLICTO 3591/2009 (Ref. BOE-A-2009-8271).
DECLARA la DESESTIMACIÓN en relación con los arts. 3.1.b) y 6 del Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre (Ref. BOE-A-2008-20751).

References: Real Decreto 
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 artículo 78
 Real Decreto 
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