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Timestamp: 2018-07-20 03:14:50+00:00

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El régimen europeo de ayudas de Estado: el caso de los clubes españoles — IUSPORT: EL OTRO LADO DEL DEPORTE
El régimen europeo de ayudas de Estado: el caso de los clubes españoles
I. Derecho europeo y deporte: el régimen de ayudas de Estado
I.1. Aplicación del Derecho europeo al deporte
I.2. El régimen europeo de ayudas de Estado
I.3. Deporte y ayudas de Estado
I.4. Las normas de la UEFA sobre juego limpio financiero como régimen de control paralelo a las ayudas de Estado
II. La aplicación del régimen de ayudas de Estado al deporte en Europa
III. España: el caso de los clubes de fútbol
III.1. Las medidas investigadas
III.2. Naturaleza de ayuda de Estado de las medidas
III.3. Valoración (preliminar) de la incompatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado interior
III.4. Posibles argumentos de defensa de las autoridades españolas
III.5. Consecuencias de la ilegalidad y de la incompatibilidad de las medidas de ayudas de Estado
En la Unión Europea (“UE”) siempre se ha reconocido el papel esencial del deporte. Lo hicieron, en un primer momento, la Declaración 29 sobre el deporte, aneja al Tratado de Ámsterdam, y el Consejo Europeo, en su declaración de diciembre de 2000. Posteriormente, también lo hicieron el Libro Blanco sobre el Deporte, en 2007, y la Comunicación de la Comisión Europea sobre el “Desarrollo de la dimensión europea en el deporte”, en 2011. Más recientemente, el pasado 1 de julio de 2014, entró en vigor el nuevo reglamento general de exención por categorías en materia de ayudas de Estado, que afirma, en referencia al artículo 165 del Tratado de Funcionamiento de la UE (“TFUE”), la importancia de fomentar los aspectos europeos del deporte, y la necesidad de tener en cuenta sus características específicas, sus estructuras basadas en el voluntariado y su función social y educativa en la evaluación de la compatibilidad de las ayudas a la inversión para infraestructuras deportivas.
La importancia del deporte también se ha puesto de manifiesto en sede parlamentaria. Los eurodiputados se han interesado principalmente por la financiación de la actividad deportiva. En este sentido, durante los últimos 25 años, los parlamentarios europeos han dirigido a la Comisión europea preguntas escritas, interrogándola sobre este particular. Las cuestiones planteadas son reflejo de la evolución de la relación del deporte con el Derecho europeo. Así, mientras en los años 90 los diputados del Parlamento Europeo preguntaban sobre las iniciativas en favor de las actividades deportivas; en los primeros años del siglo 21 mostraban su preocupación por el apoyo financiero de las autoridades municipales a los clubes de fútbol profesionales; para dirigir su atención hacia el fomento y la financiación de la actividad deportiva por la UE, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.
Precisamente, con la reforma del Derecho originario de la UE, operado con ocasión de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, se incluyó un mandato claro a la UE por cuanto se refiere al deporte, que ha quedado recogido en los artículos 6 y 165 TFUE.
El artículo 6 TFUE reconoce la competencia de la UE para apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros (“EEMM”) en el ámbito del deporte. Antes de la inclusión del artículo 6 TFUE, la ausencia de base jurídica competencial en el ámbito deportivo limitaba la intervención de la UE en este sector a la aplicación de las normas del Tratado al deporte, concretamente las normas económicas del Derecho europeo, es decir las normas sobre el mercado interior y sobre defensa de la competencia. La naturaleza económica de la actividad justificaba la aplicación al deporte de estas disposiciones.
En cualquier caso, es importante señalar que ésta no ha sido una cuestión siempre clara. Así, en 1974, el Tribunal de Justicia admitió en el caso Walrave la exención de la aplicación del Tratado al deporte. Sin embargo, dos décadas después, en 1995, de nuevo el Tribunal de Justicia, en el archiconocido asunto Bosman, confirmó esta vez que el deporte está sometido a las normas económicas del Tratado. De hecho, y por lo que a las normas de defensa de la competencia se refiere, si bien en principio el reconocimiento de una exención deportiva no debería presentar diferencias, estemos aplicando normas de competencia o normas de libre circulación, no fue hasta Bosman cuando se comienza a discutir la posible exención de la aplicación de las normas de competencia en sede del Tribunal de Justicia.
En los años que siguieron, recayeron diversos pronunciamientos del Tribunal de Justicia sobre la aplicación de las normas económicas del Tratado al deporte. Sin embargo, no sería hasta 2006, cuando el Tribunal de Justicia en Meca-Medina, en casación, corrigiendo al TPI, que en 2004 había decidido en primera instancia, zanjó la cuestión de la exención deportiva, afirmando que el carácter puramente deportivo de una norma no excluye del ámbito de aplicación del Tratado a la persona que practica la actividad regulada por esa norma o al organismo que la adopta.
Volviendo al artículo 6 TFUE, éste no reconoce una obligación transversal –es decir que alcance cualquier manifestación del ejercicio de sus poderes por parte de la UE– de tomar en consideración la específica naturaleza del deporte, como sí en cambio se puede proclamar, por ejemplo, de la protección medioambiental. Esta “carencia” –habida cuenta del debate relativo a la especificidad del deporte en relación con la aplicación de las normas económicas del Derecho europeo (libertades comunitarias y derecho de la competencia)– queda en parte salvada por el antes mencionado artículo 165 TFUE.
El artículo 165 TFUE se refiere a la dimensión europea del deporte y reconoce las características específicas y la función social y educativa del deporte. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el artículo 165 TFUE, sin embargo, no se ha desarrollado lo suficiente como para determinar la intensidad con la que el artículo 165 TFUE informa la aplicación del TFUE al deporte. En cualquier caso, la Comunicación de la Comisión Europea de 2011 sobre el “Desarrollo de la dimensión europea en el deporte” admite, como ya se hizo en el Libro Blanco sobre el Deporte, que en el control de la conformidad de las normas deportivas con los requisitos del Derecho de la UE (derechos fundamentales, libre circulación, prohibición de la discriminación, competencia, etc.) se tiene en cuenta la especificidad del deporte.
Asimismo, la Comunicación de la Comisión, que fue elaborada por la Comisión sobre la base de los resultados del Libro Blanco, contiene una descripción de la especificidad del deporte y de la aplicación, precisamente, del Derecho europeo al sector del deporte en campos como el mercado interior o la competencia. Es decir la Comunicación hace una serie de afirmaciones que pueden resultar relevantes para tratar de anticipar el sentido de los futuros pronunciamientos de la Comisión Europea con ocasión del análisis de prácticas relacionadas con el deporte a las que sean de aplicación las normas económicas del Tratado.
El TFUE, en la sección II de su capítulo dedicado a las normas de competencia, establece la incompatibilidad con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, de las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
La prohibición de la concesión de ayudas de Estado debe interpretarse como la concesión de forma selectiva a una o varias empresas por parte de las autoridades públicas nacionales de una ventaja en cualquier forma. La prohibición, sin embargo, no es absoluta y en el propio Tratado se contemplan las razones que podrían justificar la compatibilidad con el mercado interior de una determinada ayuda de Estado.
En cualquier caso, el objetivo es el de evitar que una empresa que cuenta con el apoyo del gobierno obtenga una ventaja sobre sus competidores. Y para ello prevé el Tratado un procedimiento de notificación con el que los EEMM deben cumplir antes de conceder ayudas públicas.
Sin embargo, si bien la prohibición de ayudas de Estado incluida en el Tratado exige la notificación previa, el propio Tratado también admite que una serie de objetivos de la política de los EEMM justifican la concesión de ayudas, hasta el punto de considerar estas ayudas compatibles a priori. En estos casos la normativa comunitaria establece, a través de reglamentos de exención, los requisitos que hacen la ayuda compatible sin necesidad de un pronunciamiento previo de la Comisión en el caso concreto, es decir sin pasar por el procedimiento de notificación previsto en el Tratado.
Además de la autorización –con carácter previo a su concesión– de ayudas notificadas no exentas por reglamento (de exención), las normas europeas otorgan a la Comisión amplios poderes de investigación en este ámbito. Estos poderes le permiten investigar la compatibilidad de ayudas existentes, que son aquéllas ya concedidas de conformidad con el procedimiento previsto, y también, como no podía ser de otra manera, de aquellas ayudas ilegales, así denominadas por no haber sido notificadas antes de ser concedidas. Precisamente son ayudas ilegales las tres medidas investigadas por la Comisión europea en relación con los clubes de fútbol españoles. Sin embargo, es importante señalar que el carácter ilegal no presupone necesariamente la incompatibilidad de la ayuda.
Por cuanto se refiere al procedimiento aplicable a las ayudas ilegales, a no ser que la denuncia se considere injustificada por la Comisión y, en consecuencia, retirada si el denunciante no presenta nuevos comentarios –en el plazo de dos meses desde la recepción de la denuncia– a la comunicación de la Comisión en este sentido, el examen previo o fase preliminar de la investigación debe concluirse mediante una decisión que declare que las medidas denunciadas (i) no constituyen una ayuda; o (ii) que constituyen ayuda pero que ésta es compatible con el mercado interior, denominada “decisión de no formular objeciones”; o (iii) que se plantean dudas acerca de su compatibilidad con el mercado interior y, en consecuencia, se incoa un procedimiento de investigación formal. El 18 de diciembre de 2013 la Comisión abrió fase de investigación formal en cada uno de los expedientes de ayudas de Estado incoados a España en relación con los clubes de fútbol.
Finalmente, también existe una regla de minimis, que establece el umbral por debajo del cual se considera que las medidas de ayuda no reúnen todos los criterios de la prohibición prevista en el Tratado y que, por lo tanto, quedan excluidas del procedimiento de notificación del Tratado.
En el sector del deporte los casos de ayudas de Estado suelen ser relativos a la financiación de infraestructura o de los propios clubes deportivos.
Sobre la aplicación de las normas europeas de ayudas de Estado, la Comunicación de la Comisión Europea sobre el “Desarrollo de la dimensión europea en el deporte” admitía que debido a que hasta ese momento se habían adoptado pocas decisiones relativas a ayudas estatales en el caso del deporte las partes interesadas habían pedido reiteradamente que se clarificase la cuestión de la financiación de las infraestructuras y las organizaciones deportivas.
Las ayudas estatales al deporte tampoco estaban expresamente contempladas en el Reglamento general de exención por categorías, si bien podían acogerse a algunas de sus disposiciones, considerándose entonces, en su caso, compatibles con el régimen europeo de ayudas de Estado sin necesidad de notificación previa a la Comisión. En este contexto, en julio de 2013, el Consejo amplió el ámbito de las materias sobre las que la Comisión puede adoptar un reglamento general de exención por categorías, incluyendo por primera vez el deporte entre éstas. Así, en julio de 2014 entró en vigor el (nuevo) Reglamento general de exención por categorías.
En realidad, el Reglamento general de exención por categorías, por cuanto se refiere al deporte, únicamente contempla las condiciones de compatibilidad en relación con las ayudas a infraestructuras deportivas o recreativas multifuncionales. No obstante, como se ha indicado, el nuevo reglamento también afirma que en el artículo 165 TFUE se reconoce la importancia de fomentar los aspectos europeos del deporte, teniendo en cuenta sus características específicas, sus estructuras basadas en el voluntariado y su función social y educativa."
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References: artículo 165
 artículo 6
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