Source: https://www.pravniprostor.cz/clanky/ostatni-pravo/novy-zakon-o-registru-smluv-korbel
Timestamp: 2019-07-17 13:49:21+00:00

Document:
Nový zákon o registru smluv | Právní prostor
Mým dnešním cílem je představit Vám nový zákon o registru smluv, tedy zákon č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv) nebo též „ZRS“. Zdá se, že téma registru smluv je velmi živé a diskutované, o čemž svědčí i zájem zákonodárce, jelikož již nyní se před druhým čtením nachází novela tohoto zákona, sněmovní tisk č. 699.
Omezování autonomie vůle veřejnoprávními prostředky
Je jistě vhodné začít jakýmsi úvodem do zákona o registru smluv, tedy tím, co s novým zákonem souvisí, a jaká jsou jeho právní východiska. V oblasti soukromého práva máme smluvní svobodu, kterou jsme novým občanským zákoníkem chtěli posílit. Na druhou stranu řada veřejnoprávních předpisů stanoví limity smluvní svobody a zasahuje do autonomie vůle, s čímž nakonec sám občanský zákoník počítá v § 1762, kde předpokládá, že je-li k účinkům určitého soukromoprávního ujednání nutná ingerence veřejné moci a tato ingerence nepřijde do jednoho roku, smlouva se od počátku ruší. Jedná se v podstatě o totožnou úpravu, kterou zná zákon o registru smluv v ustanovení § 7. Příkladů omezování autonomie vůle veřejnoprávními předpisy nalezneme celou řadu – například katastr nemovitostí v oblasti věcných práv k nemovitostem, samosprávné zákony v oblasti majetkoprávních dispozic s majetkem obce či kraje, výběr smluvní strany omezený zakázkovými pravidly a pravomocemi ÚOHS rušit úkony zadavatele či vyslovit neplatnost smlouvy atd.
Již dnes existuje celá řada „zveřejňovacích“ povinností
Již stávající právní řád zná řadu zveřejňovacích povinností, jednak na úrovni zakázkového práva (§ 147a starého zákona nebo § 219 nového zakázkového zákona), kdy se povinně zveřejňují smlouvy uzavřené v režimu zakázkového práva nad půl milionu korun. Známe zveřejňovací povinnosti podle zákona o obcích, zákona o krajích, podle malých a velkých rozpočtových pravidel, různé veřejné rejstříky a zejména též podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, který obsahuje velmi intenzivních 22 paragrafů o poskytování a zveřejňování informací. Nad rámec toho existuje velké množství judikatury, o které bychom mohli hovořit velmi dlouho, neboť zákon č. 106 byl za posledních 15 let mohutně rozvinut jak judikaturou Nejvyššího správního soudu, tak částečně Ústavního soudu. Shrneme-li si, kam se výklad zákona č. 106 dostal, vidíme, že je to dalece nad optické vzezření zákona samotného. Povinným subjektem nejsou jen orgány veřejné moci, ale podle dnešního výkladu i osoby polosoukromé, v některých případech i ryze soukromé. Vzpomeňme na případ státního podniku Letiště Praha (viz nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 260/06) nebo kauzu CHAPS (rozsudek Krajského soudu v Brně sp. zn. 62 A 26/2012), která prošla již dvakrát též Ústavním soudem. Extenze co do povinného subjektu je poměrně radikální.
Obdobnou extenzi nalezneme i v tom, co vše se má poskytovat. Soudní judikatura dovodila, že se mají poskytovat nejen ty informace, které povinné subjekty mají, ale i informace, které nemají, pokud by je mít měly; v některých případech dokonce i informace, které by povinné subjekty nemusely mít, ale měly je, resp. pořídily je dobrovolně nad rámec svých zákonných povinností. Zde lze odkázat na kauzu, kterou soudil Krajský soud v Ústí nad Labem a jež se týkala zvukového záznamu z jednání zastupitelstva. I když žádný zákon obci neukládá, aby záznam učinila, obec jej pořídila. Posléze poté, co o něj žadatel požádal, však záznam smazala a neměla jej tak k dispozici. Byla odsouzena, byť nikoli k poskytnutí informací (ty již v té době neexistovaly), ale alespoň k náhradě nákladů řízení. Soud řekl, že byť obec neměla povinnost informaci zaznamenat a mít, tak jelikož jí měla, měla povinnost ji poskytnout, a pokud ji zničila, jednala šikanózním a obstrukčním způsobem ke zmaření žadatelova práva (viz rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn. 15 Ca 106/2007).
Pokud jde o otázku, co se má poskytovat, vyřešila soudní praxe za posledních 15 let řadu různých konfliktních situací a styků se zvláštními zákony. Lze vzpomenout například ÚOHS, který má podle zákona o ochraně hospodářské soutěže povinnost zveřejňovat určitá pravomocná rozhodnutí. To však neznamená, že by neměl povinnost poskytnout i jiné, nepravomocné rozhodnutí, pokud jej o to někdo požádá (rozsudek Krajského soudu v Brně sp. zn. 29 A 55/2013).
Judikatura se také několikrát věnovala problematice smluv. Příkladem je velmi starý a známý rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci ruského dluhu (sp. zn. A 2/2003, publikovaný pod č. 1469/2008 Sb. NSS), kdy Ministerstvo financí ČR prodalo ruský dluh, tedy uzavřelo smlouvu o postoupení pohledávky celého státu. Když poté jeden novinář žádal kopii smlouvy, odpovědělo ministerstvo tak, že celý návrh smlouvy psala protistrana, a tudíž se nejedná o informaci, kterou by ministerstvo mělo, když ji dostalo od soukromé osoby. Takový argument těžko může obstát a smlouva samozřejmě podléhá informační povinnosti.
Těžší otázkou je otázka poskytování nabídek, tj. jednostranných právních jednání ryze soukromé osoby, která doručí určitý návrh, podnět či nabídku orgánu, který má informační povinnosti. Judikatura v posledních letech poměrně konstantně dovozuje, že i taková soukromoprávní jednostranná nabídka, dostane-li se do sféry veřejné moci, je legitimním zdrojem informací pro žadatele, viz např. rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn. 15 Ca 89/2009, publikovaný pod č. 2694/2012 Sb. NSS. Může se jednat nejen o věc zakázkovou, ale například i o dispozici s majetkem kraje, obce, státu apod., viz např. další rozsudek, tentokát desátého senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 10 As 59/2014, publikovaný pod č. 3126/2014 Sb. NSS. Je to velice zajímavé téma, neboť tento výklad není úplně sdílen zakázkovými právníky a ostatně i nový zákon o zadávání veřejných zakázek č. 134/2016 Sb. se vůči judikatuře vymezuje v § 218, když říká, že nabídky se neposkytují, neboť uchazeč o veřejnou zakázku je může označit za důvěrné. Do budoucna zde můžeme identifikovat střet mezi moderní judikaturou posledních let a snahou zákonodárce jít opačným směrem.
Zákon o registru smluv se představuje
Výklad ohledně rozsahu práva na informace, tedy hmotněprávní vymezení toho, kdo a co má poskytovat, došel za posledních 15 let tak daleko, že zákon o registru smluv v oblasti hmotného práva nepřináší ani zrnko navíc. Jak okruh povinných subjektů, tak rozsah poskytovaných informací jsou v zákoně o registru smluv vymezen úžeji než ve stávajícím zákoně č. 106/1999 Sb. Navíc, v posledně jmenovaném zákoně ustanovení § 5 odst. 3 říká, že to, co je poskytnuto na základě individuální žádosti, musí být do 15 dnů zveřejněno. Kdybych to trochu přehnal a požádal všechny povinné subjekty o všechny uzavřené smlouvy, došel bych díky zákonu č. 106/1999 Sb. ke stejnému výsledku jako díky zákonu o registru smluv, a to i zpětně na smlouvy uzavřené povinnými subjekty v minulosti.
Zákon o registru smluv přináší jako apriorní způsob zveřejnění a rovněž jiný styl práce s vyhledáváním a prací se zveřejněnými daty. Již původní návrh zákona, který byl poprvé předložen v roce 2012, byl spojen s velkými politickými diskuzemi. Tehdy ale zákon vypadal zcela odlišně od dnešní podoby.
Všimněme si, že již měsíc od zveřejnění zákona ve Sbírce zákonů byla předložena jeho novela, sněmovní tisk č. 699. Bohužel je poněkud zablokovaná, původně podle ní měl být vyloučen z okruhu povinných subjektů pouze Budvar, návrh ale neprošel v prvním čtení. Nyní je návrh ve třech výborech a jednání je přerušeno. Do účinnosti zákona tedy nejspíš novela přijata nebude.
Zákon o registru smluv je vlastně velmi stručný. Ustanovení § 1 definuje předmět zákona, § 2 říká, kdo je povinný subjekt, § 3 co se zveřejňuje, § 4 a 5 jakým způsobem jsou informace zveřejňovány, § 6 a 7 stanoví sankce za nezveřejnění, § 8 až 10 pak společná a přechodná ustanovení a účinnost. Zákon tedy navenek působí jako „hračka“, ale z hlediska výkladu je zde řada obtíží.
Několik poznámek k jednotlivým ustanovením
Podívejme se na ustanovení § 2 odst. 1, podle nějž se povinně uveřejňuje soukromoprávní smlouva a vybrané veřejnoprávní smlouvy. A contrario, do režimu zákona nespadají vyjmenované veřejnoprávní smlouvy, což situaci příliš nezjednodušuje. Je vůbec poměrně komplikované určit, co je in concreto veřejnoprávní a co soukromoprávní smlouva.
Druhý problém lze spatřit ve výčtu povinných subjektů, kde jsou v zásadě všechny subjekty dány formálním kritériem. Jsou to tedy určité právnické osoby definované svou právní formou. To je podle mého názoru obecně vzato dobře, neboť to dává právní jistotu. Výjimkou je ale písm. n), které říká, že jsou to i všechny jiné právnické osoby, které jsou ovládány státem nebo územním samosprávným celkem nebo více celky, a to i prostřednictvím jiné právnické osoby. Poslanecká sněmovna pak ale původní slovo „ovládá“ změnilo na „většinovou majetkovou účast“. Co ale znamená většinová majetková účast? Korporátní právníci to vykládají tak, že se jedná o účast na základním kapitálu. Avšak řada právnických osob žádný základní kapitál nemá. Proto z nové definice vypadají například spolky a mnoho dalších forem právnických osob, které jsou sice ovládány státem, obcí nebo krajem, ale nemají základní kapitál, a proto nelze hovořit o majetkové účasti. Každopádně to bude určitě otázkou sporů.
Další subjekty jsou definovány pouze formálně. Můžeme zde klást otazníky nad věcným výběrem, resp. nevýběrem. Není například zřejmé, proč ve výčtu nejsou nadace či nadační fondy. Možná se ale jedná toliko o důsledek spěchu či nahodilosti.
Velice zajímavá je poslanecká výjimka v ustanovení § 2 odst. 2. Povinnost zveřejňovat podle něj nedopadá na právnickou osobu, která je, byť jen formálně, založena podle zahraničního práva. Tedy pokud si obec založí technické služby podle holandského práva, budou technické služby z dosahu zákona vyjmuty, a to pouze na základě ryze formálního důvodu.
V souvislosti s definicí povinného subjektu v § 2 ZRS si lze ještě položit otázku – má povinný subjekt vůbec nějakou právní povinnost? Ustanovení § 2 toliko říká, které smlouvy se mají zveřejňovat, nikoli však, že povinnost má povinný subjekt. Smlouva musí být zveřejněna, jinak nenabyde platnosti a účinnosti. Ale kdo ze smluvních stran má povinnost tak učinit, je otázka soukromoprávní. Doporučuji proto, aby si toto smluvní strany domluvily. Pokud si strany nedomluví nic a smlouvu zveřejní obě, nic se nestane. Pokud ale nezveřejní nikdo, nenabude smlouva účinnosti a po třech měsících se ruší.
Ustanovení § 3 se týká věcných výjimek. § 3 odst. 1 odkazuje na zákon č. 106/1999 Sb. a vůbec na postupy podle předpisů upravujících svobodný přístup k informacím. Je zde tedy výluka ze zveřejňování všeho, co je chráněno v zákoně č. 106/1999 Sb., jako jsou osobní údaje, obchodní tajemství, utajované informace apod., ale i v dalších předpisech, které při zachování svobodného přístupu k informacím přicházejí z hlediska hmotněprávního k aplikaci, např. v zákoně o bankách, který chrání bankovní tajemství. Hmotněprávní materie toho, co se chrání přes § 3 odst. 1 zákona o registru smluv, je poněkud bohatší, než jen výhradní odkaz na zákon č. 106/1999 Sb. Zároveň je třeba si dát pozor na jednu věc – v řadě chráněných informací jsou průlomy druhého řádu. Například osobní údaje či obchodní tajemství se sice obecně vzato chrání, zároveň ale nalezneme jisté průlomy do jejich ochrany z určitých důvodů, kdy převažuje zájem na poskytnutí těchto informací, například z důvodu vynakládání veřejných prostředků, viz. § 8b a § 9 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb.
Další výjimky stanoví § 3 odst. 2. Velice důležité je písm. a), které vylučuje z dopadů zákona vztahy se spotřebiteli, s běžnými fyzickými osobami. Administrativa s tím spojená by byla náročnější než užitky, které by to přineslo, proto se smlouva s fyzickou osobou jednající mimo rámec své podnikatelské činnosti neuveřejňuje. Dovětek ze sněmovny o tom, že pro převod vlastnického práva k nemovité věci toto neplatí, naprosto nechápu, neboť jde o smlouvy, které se uveřejňují ve sbírce listin v katastru nemovitostí.
Obrovský výkladový prostor pro modifikaci faktických dopadů zákona nabízí § 3 odst. 2 písm. b), které řadou neurčitých pojmů říká, že se nezveřejňují technická předloha, výkres, výpočet, vzor atd. Pokud si tedy určité informace, které by klidně mohly tvořit smlouvu, ze smlouvy vydělíme do přílohy a tuto přílohu označíme např. jako „vzor, předloha, projektová dokumentace nebo způsob výpočtu jednotkových cen“, dostaneme se tím do výjimek z uveřejnění a informace zveřejnit nemusíme. Problém v písmenu b) je však to, že nic z uvedených slov není zákonem definováno. Upřímně řečeno – co je to kupříkladu vůbec smlouva? Jedná se o věc občanskoprávní, ale nový občanský zákoník neklade na smluvní typy prakticky žádné náležitosti. Lze tedy poměrně kreativně pracovat s tím, co je smlouva a co je příloha spadající do výjimky podle § 3 odst. 2 písm. b) ZRS.
Ustanovení § 3 odst. 2 písm. d) vylučuje povinnost zveřejnění smlouvy o zahraničním plnění, které je z převážné části mimo území České republiky.
Ustanovení § 3 odst. 2 písm. e) pak vylučuje povinnost zveřejňovat adhezní smlouvy, což je podle mého názoru velmi obtížně určitelné. Ani z občanskoprávního hlediska totiž nebude vždy zřejmé, co je adhezní smlouva, neboť ta je definována neurčitými právními pojmy v § 1798 odst. 1, případně pak vyvratitelnou domněnkou v § 1798 odst. 2 občanského zákoníku.
Výjimka z uveřejnění uvedená v § 3 odst. 2 písm. f) se vztahuje mimo jiné na Poslaneckou sněmovnu a je tedy ukázkou absolutního poslaneckého lobbingu, nadto špatně napsaného, neboť toto písmeno bylo zjevně naformulováno k neschválené verzi zákona počítající i se zveřejňováním objednávek a faktur.
Zajímavé je písm. h) v § 3 odst. 2, které se fakticky týká ČEZu, je ale aktuálně dotčeno pozměňovacím návrhem hospodářského výboru, který jej chce rozšířit na všechny podnikající subjekty. Lze tedy očekávat ještě velkou diskuzi.
Zajímavé je i písm. i) v § 3 odst. 2, které vylučuje smlouvy do 50.000,- Kč, přičemž nejde o cenu, ale hodnotu plnění. U nepeněžitých plnění bude tedy potřeba plnění oceňovat, u dlouhodobých plnění bude zřejmě potřeba aplikovat zákon o oceňování majetku a oceňovat plnění pětinásobkem ročního plnění.
V § 3 odst. 2 písm. j) jsou pak z uveřejnění vyloučeny smlouvy, které jsou uzavřeny s autorem nebo výkonným umělcem v souvislosti s autorským dílem nebo uměleckým výkonem.
Pokud jde o § 4 a § 5, tyto upravují způsob zveřejnění. Uveřejňuje se pouze datovou schránkou prostřednictvím inteligentního formuláře Ministerstva vnitra, není tedy možné smlouvy někam nosit či posílat emailem. Vždy je potřeba vyplnit formulář, vložit jako přílohu danou smlouvu a pomocí datové schránky pak zaslat vyplněný formulář ve formátu XML Ministerstvu vnitra k uveřejnění. Ministerstvo tak učiní, což následně potvrdí odesílateli i druhé smluvní straně, avšak neodpovídá samozřejmě za obsah poslané zprávy. Přitom příloha formuláře, tj. daná smlouva, musí být poslána v otevřeném strojově čitelném formátu, jenž je definován ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2013/37/EU ze dne 26. června 2013, kterou se mění směrnice 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru (tzv. „PSI“ směrnice – Public Sector Informations). Ta byla implementována zákonem č. 222/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, do § 3 odst. 7 až 10 InfZ.
Nepočítá se tedy s tím, že by se skenovaly podepsané smlouvy jako obrázky, nýbrž by se měly uveřejňovat smlouvy, které se převedou do formátu PDF softwarově jako strukturovaná textová data přímo z textového editoru, tzn. z finální verze smlouvy, která je zároveň tisknuta k podpisu a uložení.
Velmi významným je ust. § 5 odst. 5. K tomu, aby byl naplněn zákon, musí být uveřejněna i metadata, která vyjmenovává zákon, a to metadata tvořící v zásadě esenciální náležitosti smluv. Nejsou-li metadata vyplněna, nedojde k řádnému zveřejnění smlouvy podle ZRS a následují sankce neúčinnosti a neplatnosti takové smlouvy ve smyslu § 6 a § 7 ZRS, byť s ročním odkladem až na smlouvy uzavírané po 1. 7. 2017.
Podle § 6 smlouva, která není uveřejněná, až na výjimky nenabývá účinnosti. Ustanovení § 7 pak doplňuje, že není-li smlouva zveřejněna ani do 3 měsíců od jejího uzavření, platí, že je zrušena od počátku, a je tedy absolutně neplatná ex tunc. Uveřejňovací povinnost je samozřejmě povinností veřejnoprávní, tedy kogentní, takže ji nelze smluvně modifikovat.
Poslední bod, na který bych rád upozornil, je ustanovení § 7 odst. 2, což je určité beneficium, kdy nenastanou sankční následky. Stane se tak, pokud nebyla prostřednictvím registru smluv uveřejněna pouze část smlouvy nebo byla nesprávně vyloučena z uveřejnění metadata z důvodu ochrany obchodního tajemství. Je otázka, zda „část smlouvy“ je také vázána na obchodní tajemství, nebo nikoli a je tedy možné bez sankčních následků neuveřejnit v dobré víře části smlouvy i z jiných alespoň zdánlivě legálních důvodů. Podle mého názoru není. Tedy neuveřejním-li v dobré víře část smlouvy, neboť se domnívám, že obsahuje jakékoli zákonem chráněné informace, nejen obchodní tajemství, a prohraji-li spor podle zák. č. 106/1999 Sb. o poskytnutí takové informace, mělo by se aplikovat toto beneficium. Uveřejním-li pak smlouvu do 30 dnů od ztráty dobré víry, měla by být zachována platnost a účinnost této smlouvy.
Podle § 8 odst. 2 ZRS platí, že smlouva, která se povinně uveřejňuje v registru smluv podle toho zákona, musí být uzavřena písemně.
Registr smluv je funkční již tři roky
Registr smluv již dnes funguje. V roce 2013 spustilo Ministerstvo vnitra aplikaci pro zveřejňování smluv na bázi dobrovolnosti a nutno podotknout, že některé povinné subjekty tuto možnost využívají. Na portálu veřejné správy je tedy možno jak vkládat, tak vyhledávat, a to nejen smlouvy, ale dokonce i objednávky a faktury.
Zákon o registru smluv nabývá účinnosti již 1. července 2016. Sankční následky v ustanovení § 6 až 7 však nabývají účinnosti s ročním odkladem, tedy k 1. červenci 2017. Byť zákon platí od své účinnosti, ustanovení § 8 odst. 3 stanoví jisté retroaktivní následky pro případ, že bude uzavřen dodatek ke smlouvě, která byla uzavřena před účinností zákona. Pak je povinností zveřejnit nejenom dodatek, ale i celou původní smlouvu, patrně aby bylo jasné, čeho se dodatek týká.
Jak je vidět, zákon o registru smluv bude žhavým tématem právních i politických debat několika nejbližších měsíců. Děkuji Vám za pozornost.

References: § 1762
 § 7
 § 219
 zákona č. 106
 zákona č. 106
 soud 
 Soud 
 § 218
 § 5
 § 1
 § 2
 § 3
 § 4
 § 6
 § 8
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 3
 § 3
 § 3
 § 8
 § 9
 zákona č. 106
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 1798
 § 1798
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 4
 § 5
 § 3
 § 5
 § 6
 § 7
 § 6
 § 7
 § 7
 § 8
 § 6
 § 8