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Timestamp: 2016-10-27 20:38:08+00:00

Document:
1A.39/2003 (12.03.2003)
1A.39/2003 /bmt
Sitzung vom 12. M�rz 2003
Bundesgerichtsvizepr�sident Nay, Bundesrichter Aeschlimann, Reeb, F�raud,
3. IP-Suisse, Schweizerische Vereinigung integriert produzierender Bauern und B�uerinnen,
Beschwerdef�hrer, alle vertreten durch F�rsprecher Lorenz Hirni, Effingerstrasse 92, 3008 Bern,
Eidgen�ssische Technische Hochschule Z�rich, Beschwerdegegnerin, vertreten durch deren Pr�sidenten, Professor Dr. Olaf K�bler, R�mistrasse 101, 8092 Z�rich, dieser vertreten durch Rechtsanw�lte lic. iur. HSG et dipl. Natw. ETH Stefan Kohler und Dr. Marcus Desax, Pestalozzi Lachenal Patry, L�wenstrasse 1, 8001 Z�rich,
Bundesamt f�r Umwelt, Wald und Landschaft, 3003 Bern,
Freisetzungsversuch mit gentechnisch ver�ndertem Weizen; Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Verf�gung des Eidgen�ssischen Departements f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) vom 20. Februar 2003.
Am 17. November 2000 reichte die Eidgen�ssische Technische Hochschule Z�rich (ETHZ) dem Bundesamt f�r Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) ein Gesuch f�r einen Freisetzungsversuch mit transgenem "KP4-Weizen" ein. Das BUWAL wies das Gesuch zur�ck, weil es unvollst�ndig war.
Am 4. Januar 2001 reichte die Gesuchstellerin ein neues, �berarbeitetes Gesuch f�r einen Freisetzungsversuch mit transgenem "KP4-Weizen" ein. Sie m�chte auf ihrem Forschungsgel�nde in Lindau (Kanton Z�rich) auf einer Fl�che von 8 m2 die fungizide Wirkung von gentechnisch ver�ndertem Weizen gegen�ber dem samenb�rtigen Erreger des Weizenstinkbrandes (Tilletia tritici) unter Feldbedingungen �berpr�fen. Die vorgesehene Versuchsfl�che misst insgesamt ca. 90 m2. Die Weizenpflanzen enthalten im Vergleich zum Wildtyp drei zus�tzliche Gene (KP4-Gen als Nutzgen, das f�r das sog. Killer-Protein 4 codiert; bar-Gen als Markergen f�r eine Toleranz gegen das Herbizid Phosphinothricin; bla-Gen als Markergen f�r eine Antibiotikaresistenz gegen Ampicillin).
Am 30. Januar 2001 wurde der Eingang des Gesuchs in Form eines Kurzbeschriebs im Bundesblatt publiziert (BBl 2001 S. 388) und das Dossier ohne vertrauliche Unterlagen w�hrend 30 Tagen zur Einsichtnahme aufgelegt.
Mit Verf�gung vom 20. November 2001 (publiziert in BBl 2001 S. 6294) wies das BUWAL das Gesuch ab.
Am 12. September 2002 hiess das Eidgen�ssische Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) die dagegen gerichtete Beschwerde der ETHZ gut und wies die Sache im Sinne der Erw�gungen an die Vorinstanz zur�ck. Gegen diesen Beschwerdeentscheid des UVEK wurden keine Rechtsmittel ergriffen.
Mit Verf�gung vom 20. Dezember 2002 bewilligte das BUWAL das Freisetzungsgesuch unter Auflagen und Bedingungen. Die Bewilligung wurde am 14. Januar 2003 im Bundesblatt publiziert (BBl 2003 S. 74).
Gegen diese Verf�gung erhoben A.________ und B.________, die Schweizerische Vereinigung integriert produzierender Bauern und B�uerinnen (IP-Suisse), die Arbeitsgruppe "Lindau gegen Gentech-Weizen" und Greenpeace Schweiz (in einer gemeinsamen Beschwerdeschrift) sowie C.________ (mit separater Eingabe) Beschwerde an das UVEK. Auf Antrag der ETHZ entzog das UVEK mit prozessleitender Verf�gung vom 20. Februar 2003 den Beschwerden die aufschiebende Wirkung.
Gegen diese Verf�gung erhoben A.________, B.________ und die IP-Suisse Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht. Im Rubrum der Beschwerdeschrift werden weitere Parteien genannt, f�r welche zwar Beschwerde erhoben wird, ohne sie jedoch -im Gegensatz zu A.________, B.________ und zur IP-Suisse - als "Beschwerdef�hrende" zu bezeichnen. Es handelt sich dabei um die Arbeitsgruppe "Lindau gegen Gentech-Weizen", Greenpeace Schweiz, den Basler Appell gegen Gentechnologie, die Gr�ne Partei der Schweiz, die Schweizerische Stiftung f�r Entwicklungszusammenarbeit (Swissaid), die Schweizerische Vereinigung zum Schutz der kleinen und mittleren Bauern (VKMB), die Konsument/ innen-Arbeitsgruppe f�r tier- und umweltfreundliche Nutztierhaltung (kagfreiland), den Verein Z�rcher und Schaffhauser Bioproduzenten (VZSB) und den Schweizerischen Bund f�r Naturschutz Pro Natura.
Die Beschwerdef�hrer beantragen, der Zwischenentscheid der Vorinstanz sei aufzuheben und es sei die aufschiebende Wirkung der gegen die Verf�gung des BUWAL vom 20. Dezember 2002 eingereichten Beschwerden wiederherzustellen. Der ETHZ sei bis zum rechtskr�ftigen Entscheid �ber die Freisetzungsbewilligung zu verbieten, von der Bewilligung gem�ss Verf�gung des BUWAL vom 20. Dezember 2002 Gebrauch zu machen. Zus�tzlich beantragen sie, ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Bereits am 25. Februar 2003 hatte die ETHZ eine "Schutzschrift" eingereicht mit dem Begehren, der prozessuale Antrag der Beschwerdef�hrer, es sei superprovisorisch ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen, sei abzuweisen.
Die ETHZ und das UVEK schliessen auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das BUWAL hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. In ihrer Replik vom 10. M�rz 2003 hielten die Beschwerdef�hrer an ihren Antr�gen fest. Im �brigen ergibt sich aus ihrer Eingabe, dass nur A.________, B.________ und die IP-Suisse Beschwerdef�hrende sind.
Am 12. M�rz 2003 fand eine �ffentliche Parteiverhandlung statt. Im Anschluss daran wurde das Urteil m�ndlich beraten und verk�ndet.
Angefochten ist eine Verf�gung des UVEK, welche den Beschwerden gegen die Verf�gung des BUWAL vom 20. Dezember 2002 die aufschiebende Wirkung entzieht. Es handelt sich dabei um eine Zwischenverf�gung.
1.1 Gem�ss Art. 101 lit. a OG (e contrario) sind Zwischenverf�gungen nur dann selbst�ndig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, wenn dieses Rechtsmittel auch gegen den Endentscheid offen steht.
Im vorliegenden Fall erging die Zwischenverf�gung im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens betreffend die Bewilligung eines Freisetzungsversuchs mit gentechnisch ver�nderten Organismen. Derartige Entscheide st�tzen sich auf Art. 29e USG (SR 814.01) i.V.m. der Verordnung vom 25. August 1999 �ber den Umgang mit Organismen in der Umwelt (Freisetzungsverordnung; FrSV; SR 814.911), d.h. auf Bundesverwaltungsrecht, weshalb in der Hauptsache die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen st�nde (Art. 97 Abs. 1 OG i.V.m. Art. 5 VwVG, Art. 98 lit. b OG).
1.2 Weiter ist erforderlich, dass die Zwischenverf�gung einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 und 45 Abs. 1 VwVG; BGE 125 II 613 E. 2a S. 619 f. mit Hinweisen). Selbst�ndig anfechtbar sind namentlich Verf�gungen �ber vorsorgliche Massnahmen (Art. 45 Abs. 2 lit. g VwVG unter Verweisung auf Art. 55 und 56 VwVG), zu denen unter anderem der Entzug der aufschiebenden Wirkung z�hlt (vgl. Art. 55 Abs. 2 VwVG). Auch bei den in Art. 45 Abs. 2 VwVG als selbst�ndig anfechtbar bezeichneten Zwischenverf�gungen gilt grunds�tzlich als Voraussetzung der Zul�ssigkeit einer Beschwerde, dass der Beschwerdef�hrer einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil erleiden muss (BGE 125 II 613 E. 2a S. 619 f. mit Hinweis). Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gen�gt freilich ein tats�chliches, insbesondere wirtschaftliches Interesse f�r die Annahme eines schutzw�rdigen Interesses bzw. f�r die Begr�ndung eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils (BGE 125 II 613 E. 2a S. 620 mit Hinweisen).
Aufgrund des Entzugs der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde ist damit zu rechnen, dass der gentechnisch ver�nderte Weizen noch im M�rz 2003 auf dem Versuchsgel�nde in Eschikon bei Lindau ausges�t wird. Diese Freisetzung gentechnisch modifizierter Organismen ver�ndert den bestehenden Zustand in einer Weise, die nicht ohne Weiteres wieder r�ckg�ngig gemacht werden kann. Damit liegen die Voraussetzungen gem�ss Art. 45 Abs. 2 VwVG vor.
1.3 Zur Anfechtung der Zwischenverf�gung sind diejenigen Personen legitimiert, deren Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen worden ist, d.h. alle Beschwerdef�hrer des h�ngigen Verwaltungsbeschwerdeverfahrens, und zwar ohne R�cksicht auf ihre Legitimation in der Hauptsache. Gem�ss Art. 55 Abs. 1 VwVG kommt jeder Verwaltungsbeschwerde aufschiebende Wirkung zu, bis ihr die aufschiebende Wirkung entzogen oder �ber die Beschwerde entschieden worden ist. �ber die Legitimation entscheidet die Beschwerdeinstanz im Endentscheid. Bis dahin hat jeder Beschwerdef�hrer Anspruch darauf, dass ihm effektiver Rechtsschutz gew�hrt und die aufschiebende Wirkung seiner Beschwerde nicht in ermessensfehlerhafter Weise entzogen wird. Er kann daher den Zwischenentscheid, allein gest�tzt auf seine Parteistellung im Verwaltungsbeschwerdeverfahren, vor Bundesgericht anfechten. Die fehlende Legitimation in der Hauptsache kann jedoch, sofern sie eindeutig ist, im Rahmen der Interessenabw�gung ber�cksichtigt werden, d.h. bei der materiellen Beurteilung der Beschwerde (vgl. unten, E. 3).
1.4 Auf die fristgerecht (Art. 106 Abs. 1 OG) erhobene Beschwerde ist somit einzutreten.
Die Beschwerdef�hrer r�gen zun�chst eine unrichtige und unvollst�ndige Sachverhaltsfeststellung des UVEK: Die Feststellung, wonach der Gesuchstellerin bei Nichtdurchf�hrung des Freisetzungsversuchs noch in diesem Jahr die zugesagte Kredittranche des Nationalfonds entgehen bzw. sie r�ckerstattungspflichtig w�rde, lasse sich nicht auf das Schreiben des Nationalfonds vom 21. Januar 2003 st�tzen. Das UVEK h�tte deshalb weitere Abkl�rungen treffen m�ssen, z.B. - wie von den Beschwerdef�hrern beantragt - bei Dr. Beat Butz, Leiter der Abteilung IV des Schweizerischen Nationalfonds. Die telefonische Anfrage des UVEK bei einem Herrn "X" vom Nationalfonds, festgehalten in einer kurzen "Telefonnotiz", sei ungen�gend und erm�gliche keine tauglichen Feststellungen.
2.1 Festzuhalten ist zun�chst, dass im Verfahren betreffend den vorsorglichen Rechtsschutz geringere Anforderungen an die Ermittlungspflichten der Beh�rde oder des Gerichts gestellt werden als im Hauptverfahren: Die Beh�rde ist nicht gehalten, f�r ihren Entscheid zeitraubende zus�tzliche Abkl�rungen zu treffen, sondern kann in erster Linie auf die ihr zur Verf�gung stehenden Akten abstellen (BGE 117 V 185 E. 2b S. 191; 110 V 40 E. 5b S. 45; 106 Ib 115 E. 2a S. 116; Gerold Steinmann, Vorl�ufiger Rechtsschutz im Verwaltungsbeschwerdeverfahren und im Verwaltungsgerichtsverfahren, ZBl 94/1993 S. 141-155, insbes. S. 145). Allerdings ist diese Aussage auf provisorische Massnahmen zugeschnitten, welche sich jederzeit r�ckg�ngig machen lassen. Je mehr der Entscheid �ber vorsorgliche Massnahmen den Ausgang des Hauptsacheverfahrens vorwegnimmt, desto strengere Anforderungen sind an die Sachverhaltsermittlung zu stellen.
2.2 Im vorliegenden Fall hat sich das UVEK nicht mit dem bei den Akten liegenden Schreiben des Schweizerischen Nationalfonds vom 21. Januar 2003 begn�gt, sondern hat nochmals m�ndlich beim Schweizerischen Nationalfonds nachgefragt. Die m�ndlich erhaltene Auskunft relativierte die schriftliche Aussage, wonach eine weitere Verl�ngerung des Projekts, �ber das Jahr 2003 hinaus, ausgeschlossen sei. Das UVEK folgerte daraus, dass sich nicht mit Sicherheit sagen lasse, ob der Versuch auch im Jahr 2004 oder sp�ter noch durchgef�hrt werden k�nne oder nicht; es wertete diese unsichere Aussicht auf das Jahr 2004 (oder sp�ter) im Vergleich zur jetzigen Lage (gesicherten Finanzierung f�r das Jahr 2003) als bedeutenden Nachteil.
Diese, f�r den Entzug der aufschiebenden Wirkung massgebliche Feststellung, durfte das UVEK aus den vorliegenden Beweismitteln, d.h. dem Brief vom 21. Januar 2003 und der telefonischen Auskunft vom 7. Februar 2003 ziehen. Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern diese Unsicherheit durch weitere Ausk�nfte und Erhebungen innert n�tzlicher Frist h�tte ausger�umt werden k�nnen. Dies best�tigen die von den Beschwerdef�hrern schriftlich eingeholten Ausk�nfte von Dr. Beat Butz, Leiter der Abteilung IV des Schweizerischen Nationalfonds, vom 27. Februar 2003: Dieser f�hrte aus, dass die drei Schwerpunktprogramme (SPP) des Nationalfonds gem�ss der 1999 vom Parlament bewilligten Botschaft �ber die F�rderung von Bildung, Forschung und Technologie in den Jahren 2000-2003 in der ersten H�lfte dieser Beitragsperiode abgeschlossen sein sollten, d.h. bis Ende 2001, und es in begr�ndeten F�llen m�glich sei, einzelne Projekte ein bis maximal zwei Jahre �ber diesen Abschlusstermin hinaus weiterzuf�hren. In der neuen Beitragsperiode seien keine finanziellen Mittel f�r SPP-Projekte (Schwerpunkt Projekte) eingestellt und eine Weiterf�hrung von bisherigen SPP-Projekten sei f�r die Jahre 2004-2007 nicht mehr vorgesehen. Alle noch laufenden Projekte in den drei erw�hnten Schwerpunktbereichen m�ssten deshalb bis zum 31. Dezember 2003 abgeschlossen haben. Zwar k�nne ein neues Projekt bei der Abteilung III eingereicht werden; dabei handle es sich aber formell um ein neues Gesuch, das in Konkurrenz zu allen anderen eingereichten Projekten st�nde. Diese Aussagen best�tigen somit die Auffassung des UVEK, dass eine Finanzierung des Freisetzungsversuchs im Jahre 2004 und danach durch den Nationalfonds nicht von vornherein ausgeschlossen, aber auch nicht gew�hrleistet ist.
Nach Art. 55 Abs. 1 VwVG hat die Beschwerde aufschiebende Wirkung. Hat die Verf�gung nicht eine Geldleistung zum Gegenstand, so kann die Vorinstanz als verf�gende Beh�rde einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung entziehen; dieselbe Befugnis steht der Beschwerdeinstanz oder, wenn es sich um eine Kollegialbeh�rde handelt, ihrem Vorsitzenden nach Einreichung der Beschwerde zu (Abs. 2).
Ob im Einzelfall der Suspensiveffekt zu belassen oder zu entziehen ist, beurteilt sich aufgrund einer Interessenabw�gung. Es ist zu pr�fen, ob die Gr�nde, welche f�r die sofortige Vollstreckbarkeit der Verf�gung sprechen, gewichtiger sind als jene, die f�r die gegenteilige L�sung angef�hrt werden k�nnen. Der vermutliche Ausgang des Verfahrens f�llt dabei lediglich in Betracht, soweit die Aussichten eindeutig sind (BGE 106 Ib 115 E. 2a S. 116; 99 Ib 215 E. 5 S. 221). Bei dieser Interessenabw�gung kommt der Beh�rde ein erheblicher Spielraum zu. Das Bundesgericht kontrolliert, ob die Vorinstanz ihr Ermessen �berschritten oder missbraucht hat, und hebt deren Entscheid nur auf, wenn sie wesentliche Interessen ausser Acht gelassen oder offensichtlich falsch bewertet hat oder die getroffene L�sung den Sachentscheid in unzul�ssiger Weise pr�judiziert und damit im Ergebnis Bundesrecht vereitelt (BGE 107 Ib 395 E. 1a S. 397 unten).
3.1 In der Praxis des EVG und vieler Bundesbeh�rden wird zus�tzlich verlangt, dass "�berzeugende Gr�nde" f�r den Entzug der aufschiebenden Wirkung vorliegen (BGE 124 V 82 E. 6a S. 89; 117 V 185 E. 2b S. 191; VPB 59/1995 Nr. 3 S. 33, E. 2a). Alfred K�lz und Isabelle H�ner (Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Z�rich 1998, Rz. 650 S. 233 f.) und ihnen folgend das UVEK (vgl. E. 3 S. 6 des angefochtenen Entscheids) legen dieses Erfordernis dahingehend aus, dass ein schwerer Nachteil drohen muss, w�rde die aufschiebende Wirkung nicht entzogen.
3.2 Die Beschwerdef�hrer machen geltend, das UVEK habe zu Unrecht angenommen, dass die unsicheren Finanzierungsaussichten im Jahre 2004 und danach einen schweren Nachteil f�r die Beschwerdegegnerin darstellten.
Dabei �berdehnen sie jedoch die Anforderungen an einen "schweren Nachteil" im Sinne der eben zitierten Praxis: Zwar hat der Gesetzgeber in Art. 55 Abs. 1 VwVG die Grundsatzentscheidung getroffen, wonach der Verwaltungsbeschwerde von Gesetzes wegen Suspensiveffekt zukomme. Diese allgemeine Regel bedeutet jedoch nicht, dass nur ganz aussergew�hnliche Umst�nde den Entzug zu rechtfertigen verm�chten (Urteil K 105/96 vom 24. Dezember 1996, E. 5a nicht publ. in BGE 122 V 412; BGE 110 V 40 E. 5b S. 45; 105 V 266 E. 2 S. 268; 99 Ib 215 E. 5 S. 220 f.). Es besteht auch ein schutzw�rdiges Interesse daran, dass der mit der Verf�gung angestrebte Zweck tats�chlich noch erreicht werden kann und nicht durch ein langes Verfahren mit Suspensiveffekt hintertrieben wird (Steinmann, a.a.O. S. 149/150). Im vorliegenden Fall besteht zumindest die Gefahr, dass der Freisetzungsversuch der ETHZ nicht mehr durchgef�hrt werden kann, wenn die Aussaat nicht in diesem Jahr, d.h. im Zeitraum vom 1. bis 15. M�rz 2003, erfolgt. Dann aber stellt es f�r die ETHZ einen nicht unbedeutenden Nachteil dar, wenn sie das schon seit Jahren geplante Freisetzungsvorhaben in diesem Jahr nicht realisieren kann.
3.3 Damit ist jedoch nur erstellt, dass der Entzug der aufschiebenden Wirkung nicht von vornherein, mangels �berzeugender Gr�nde, ausgeschlossen ist. Eine andere Frage ist, ob der der ETHZ drohende Nachteil so gewichtig ist, dass er - eventuell zusammen mit anderen, f�r die sofortige Vollstreckbarkeit der Verf�gung sprechenden Interessen - die �ffentlichen und privaten Interessen �berwiegt, die f�r die Gew�hrung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde angef�hrt werden k�nnen. Dies ist im Folgenden zu pr�fen.
Die Beschwerdef�hrer r�gen, die Interessenabw�gung des UVEK sei unvollst�ndig gewesen: Die durch den Freisetzungsversuch gef�hrdeten �ffentlichen Interessen, namentlich der Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit, seien nicht ber�cksichtigt worden.
4.1 Das UVEK ging im angefochtenen Entscheid davon aus, dass �ber die grunds�tzliche Zul�ssigkeit des Freisetzungsversuchs bereits mit Beschwerdeentscheid vom 12. September 2002 entschieden worden sei. Dieser Entscheid sei nicht angefochten worden und sei somit rechtskr�ftig geworden. Die von den Beschwerdef�hrern vorgebrachten Bedenken umweltrechtlicher, gesundheitlicher und veterin�rrechtlicher Natur gegen den geplanten Freisetzungsversuch h�tten bereits in jenem Entscheid ausger�umt werden k�nnen, weshalb sie im vorliegenden Verfahren nicht erneut zu ber�cksichtigen seien.
Im Folgenden ist zu pr�fen, ob die von der Vorinstanz angenommene prozessuale Ausgangslage zutrifft. Geht es, wie das UVEK und die ETHZ geltend machen, im h�ngigen Verwaltungsbeschwerdeverfahren "nur" noch um die vom BUWAL festgesetzten Begleitmassnahmen, sind die �ffentlichen und privaten Interessen, die f�r den Suspensiveffekt sprechen, geringer zu gewichten als wenn die Zul�ssigkeit des Freisetzungsversuchs an sich noch streitig ist. Zus�tzliche Auflagen und Bedingungen k�nnten vorsorglich, mit verfahrensleitender Verf�gung, angeordnet oder noch nachtr�glich, zwischen der Aussaat des Weizens und seiner Bl�te, erg�nzt werden. Ist dagegen �ber die Zul�ssigkeit des Freisetzungsversuchs und seine Gef�hrlichkeit f�r Gesundheit und Umwelt noch nicht rechtskr�ftig entschieden, w�rde der Entzug der aufschiebenden Wirkung eine unzul�ssige Pr�judizierung des Hauptsacheentscheids bedeuten und k�me von vornherein nicht in Betracht.
4.2 In seinem Beschwerdeentscheid vom 12. September 2002 hat das UVEK die angefochtene Verf�gung des BUWAL vom 20. November 2001 aufgehoben und die Sache "im Sinne der Erw�gungen" an die Vorinstanz zur�ckgewiesen mit der Pr�zisierung, dass die Vorinstanz "bei der Gutheissung des Gesuchs der Beschwerdef�hrerin" die erforderlichen Auflagen und Bedingungen festzulegen habe (Disp.-Ziff. 2). Dieses Dispositiv ist unter Ber�cksichtigung der f�r die Vorinstanz verbindlichen Erw�gungen des R�ckweisungsentscheids auszulegen. Darin stellt das UVEK die grunds�tzliche Zul�ssigkeit des Freisetzungsversuchs fest und weist das BUWAL an, die "technischen Einzelheiten �ber die ad�quaten Begleitmassnahmen" festzulegen, unter Ber�cksichtigung der Vorschl�ge der in der Freisetzungsverordnung genannten Fachstellen (E. 3 S. 34). Dies spricht daf�r, Ziff. 2 des Dispositivs als Anweisung zu verstehen, das Freisetzungsgesuch gutzuheissen und nur noch die notwendigen Auflagen und Bedingungen festzulegen (so auch BUWAL-Verf�gung vom 20. Dezember 2002, Sachverhalt, Abschnitt 6 S. 3).
Bei dieser Auslegung enth�lt der R�ckweisungsentscheid des UVEK einen Grundsatzentscheid in der Hauptsache, der prozessual einem Endentscheid gleichzustellen ist, d.h. selbst�ndig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden kann (BGE 120 Ib 97 E. 1b S. 99; 118 Ib 196 E. 1b S. 198 f.; 117 Ib 325 E. 1b S. 327; 107 Ib 219 E. 1 S. 221; K�lz/H�ner, a.a.O., S. 318 Rz. 895). Dementsprechend wurde in der Rechtsmittelbelehrung des UVEK eine 30-t�gige Frist f�r die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht genannt.
Fraglich ist allerdings, ob ein derartiges Vorgehen zul�ssig ist. Die Beschwerdef�hrer vertreten die Auffassung, dass die Bewilligung der Freisetzung einerseits und die Bedingungen sowie Auflagen andererseits untrennbar miteinander verbunden seien, weshalb eine Aufspaltung in einen Grundsatz- und einen Folgeentscheid prinzipiell ausgeschlossen sei. Dem ist grunds�tzlich zuzustimmen: Gem�ss Art. 19 Abs. 3 FrSV verkn�pft das BUWAL die Bewilligung mit den erforderlichen Bedingungen und Auflagen zum Schutz des Menschen und der Umwelt. Die Bewilligung und die Festsetzung der Auflagen und Bedingungen haben somit grunds�tzlich in einem Rechtsakt zu erfolgen. Erst, wenn die konkreten Auflagen und Bedingungen bekannt sind, l�sst sich das mit dem Versuch verbundene Risiko bewerten und die Zul�ssigkeit des Freisetzungsvorhabens beurteilen.
Im vorliegenden Fall ist allerdings zu ber�cksichtigen, dass das UVEK nicht abstrakt �ber die Zul�ssigkeit des Freisetzungsversuchs entschieden hat, sondern �ber die Frage, ob das Gesuch mit den von der Gesuchstellerin vorgeschlagenen und den von den Fachbeh�rden, namentlich der Eidgen�ssischen Fachkommission f�r biologische Sicherheit, zus�tzlich verlangten Auflagen und Bedingungen bewilligungsf�hig sei. Insofern lag bereits dem Entscheid des UVEK ein Konzept �ber Sicherheitsmassnahmen zugrunde, das allerdings vom BUWAL noch konkretisiert und ausformuliert werden musste.
4.3 Die Qualifikation des UVEK-Entscheids vom 12. September 2002 kann jedoch offen bleiben, wenn die Beschwerdef�hrer an diesen nicht gebunden sind, weil sie nicht Parteien des Verwaltungsbeschwerdeverfahrens waren und auch nach Treu und Glauben nicht zur Anfechtung des Beschwerdeentscheids verpflichtet waren.
4.3.1 Gem�ss Art. 6 VwVG gelten als Parteien Personen, deren Rechte oder Pflichten die Verf�gung ber�hren soll oder andere Personen, Organisationen oder Beh�rden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verf�gung zusteht. Die Parteien haben Anspruch auf Akteneinsicht (Art. 26 ff. VwVG) und auf rechtliches Geh�r (Art. 29 VwVG). Die Beh�rde h�rt die Parteien an, bevor sie verf�gt (Art. 30 Abs. 1 VwVG) und er�ffnet ihnen Verf�gungen in der Regel schriftlich (Art. 34 VwVG) oder, in den F�llen gem�ss Art. 36 VwVG, durch Ver�ffentlichung in einem amtlichen Blatt.
Die Beschwerdef�hrer waren weder im Verfahren vor dem BUWAL, das mit Verf�gung vom 20. November 2001 abgeschlossen wurde, noch im anschliessenden Beschwerdeverfahren vor dem UVEK Partei. Sie wurden in keinem dieser Verfahren angeh�rt. Der Beschwerdeentscheid vom 12. September 2002 wurde ihnen weder zugestellt, noch wurde er im Bundesblatt ver�ffentlicht. Dies stellt eine Verletzung des rechtlichen Geh�rs dar, sofern den Beschwerdef�hrern Parteistellung zukommen sollte.
4.3.2 Die Eheleute A.________ und B.________ sind Landwirte, die nach eigenen Angaben in 350 bis 400 m Entfernung zum Versuchsfeld der ETHZ Weizen anbauen; nach Angaben der ETHZ betr�gt der Abstand rund 500 m. Ihre Legitimation wird von der ETHZ bestritten unter Hinweis auf das nur 200 m grosse Einflussgebiet des Freisetzungsversuchs. Allerdings darf der Perimeter der Beschwerdeberechtigung bei neuen Technologien mit schwer absch�tzbaren Gefahren nicht zu eng gezogen werden; dies gilt erst recht, wenn die Ausdehnung des Einflussgebiets eines Freisetzungsversuchs und damit auch des Perimeters allf�lliger Notfallmassnahmen noch umstritten ist. Jedenfalls kann die Parteistellung der Eheleute A.________ und B.________ nicht von vornherein ausgeschlossen werden. Insofern erscheint der Ausgang des h�ngigen Verwaltungsbeschwerdeverfahrens, in dem u.a. eine Verletzung des rechtlichen Geh�rs ger�gt wird, als offen. Ob auch der IP-Suisse Parteistellung zukommt bzw. deren fehlende Legitimation offensichtlich ist, braucht deshalb nicht n�her gepr�ft zu werden.
4.3.3 Ein nach rechtsstaatlichen Prinzipien gef�hrtes Verfahren setzt voraus, dass in F�llen, in denen zahlreiche Personen durch ein Gesuch ber�hrt sein k�nnen, diesen die M�glichkeit gegeben wird, ihre Parteistellung geltend zu machen und dar�ber eine Entscheidung zu erhalten.
In vielen Verfahrensgesetzen wird hierzu die Durchf�hrung eines Einspracheverfahrens vorgesehen und bestimmt, dass derjenige, der keine Einsprache erhebt, vom weiteren Verfahren ausgeschlossen wird (z.B. Art. 126f des Bundesgesetzes �ber die Armee und die Milit�rverwaltung [MG; SR 510.10], Art. 62e des Bundesgesetzes �ber die Nutzbarmachung der Wasserkr�fte [WRG; SR 721.80], Art. 27d des Bundesgesetzes �ber die Nationalstrassen [NSG; SR 725.11], Art. 16f des Bundesgesetzes betreffend die elektrischen Schwach- und Starkstromanlagen [EleG; SR 734.0], Art. 18f des Eisenbahngesetzes [EBG; SR 742.101], Art. 22a des Bundesgesetzes �ber Rohrleitungsanlagen zur Bef�rderung fl�ssiger oder gasf�rmiger Brenn- oder Treibstoffe [RLG; SR 746.1], Art. 37f des Bundesgesetzes �ber die Luftfahrt [LFG; SR 748.0]). Dem Einspracheverfahren kommt jedoch nicht nur Ausschluss-, sondern auch Einschlusswirkung zu: Wer rechtzeitig Einsprache erhebt, kann sich, soweit die Anforderungen von Art. 6 VwVG erf�llt sind, in den nachfolgenden Verfahren als Partei beteiligen, d.h. ihm sind Parteirechte gem�ss den Art. 26 ff. VwVG zu gew�hren. Ist die Parteistellung streitig, kann dar�ber bereits in einem fr�hen Verfahrensstadium entschieden werden.
Daneben sieht Art. 30a VwVG f�r Verf�gungen, die wahrscheinlich zahlreiche Personen ber�hren, oder f�r F�lle, in denen sich die Parteien ohne unverh�ltnism�ssigen Aufwand nicht vollz�hlig bestimmen lassen, ein besonderes Einwendungsverfahren vor. Danach wird das Gesuch oder die beabsichtigte Verf�gung ohne Begr�ndung in einem amtlichen Blatt ver�ffentlicht und das Gesuch oder die beabsichtigte Verf�gung mit Begr�ndung �ffentlich aufgelegt. Die Beh�rde macht in ihrer Ver�ffentlichung auf die Verpflichtung der Parteien aufmerksam, gegebenenfalls eine Vertretung zu bestellen und Verfahrenskosten sowie Parteientsch�digung zu zahlen, und setzt ihnen eine angemessene Frist f�r Einwendungen.
F�r die Bewilligung von Freisetzungsversuchen ist jedoch weder ein Einspracheverfahren noch ein Einwendungsverfahren i.S.v. Art. 30a VwVG vorgesehen. Zwar wird der Eingang des Gesuchs im Bundesblatt angezeigt und werden die nicht vertraulichen Akten beim BUWAL und in der betroffenen Gemeinde w�hrend 30 Tagen zur Einsicht aufgelegt (Art. 18 Abs. 2 FrSV). W�hrend der Auflagefrist kann jedoch jede Person zu den Akten Stellung nehmen (Art. 18 Abs. 3 FrSV). Anders als das Einsprache- oder Einwendungsverfahren i.S.v. Art. 30a VwVG steht das Verfahren gem�ss Art. 18 FrSV also jedermann offen; es dient in erster Linie der Information der �ffentlichkeit i.S.v. Art. 29e Abs. 2 lit. c USG und deren Konsultation. Zwar erm�glicht es auch denjenigen Personen, welche Parteistellung im Verfahren beanspruchen, ihre Anh�rungsrechte wahrzunehmen (Hans-J�rg Seiler, USG-Kommentar, N. 54 zu Art. 29e USG). Da jedoch s�mtliche Stellungnahmen entgegen genommen werden, ohne R�cksicht darauf, ob der Einwender Parteistellung im Sinne von Art. 6 VwVG hat oder nicht, kann das Einreichen einer solchen Stellungnahme keine Parteirechte begr�nden (Seiler, a.a.O., N. 54). Die Ver�ffentlichung des Gesuchs durch das BUWAL vom 31. Januar 2001 (BBl 2001 S. 388) enthielt denn auch keine besonderen Hinweise oder Aufforderungen an die Parteien i.S.v. Art. 30a Abs. 2 und 3 VwVG.
Dann aber w�re es Aufgabe der zust�ndigen Beh�rden gewesen, d.h. des BUWAL bzw. im Beschwerdeverfahren des UVEK, potentielle Drittbetroffene �ber den Stand des Verfahrens in Kenntnis zu setzen und zu fragen, ob sie sich als Partei daran beteiligen wollen, unter Hinweis auf die mit der Parteistellung verbundenen Rechte und Pflichten und auf allf�llige Verwirkungsfolgen bei Verzicht (Isabelle H�ner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Z�rich 2000, S. 190 ff. Ziff. 358 ff.; Michael Merker, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz �ber die Verwaltungsrechtspflege, Z�rich 1998, � 41 Rz. 33). Im vorliegenden Fall wurden die Eheleute A.________ und B.________, soweit aus den dem Bundesgericht vorliegenden Akten ersichtlich, weder vom BUWAL noch vom UVEK eingeladen, sich am Verfahren zu beteiligen bzw. ihre Parteistellung zu begr�nden.
Deshalb kann den Beschwerdef�hrern kein Vorwurf gemacht werden, dass sie nicht fr�her Parteistellung beansprucht haben und davon absahen, den Beschwerdeentscheid des UVEK vom 12. September 2002 anzufechten, soweit er ihnen aus der Presse oder anderen Informationsquellen bekannt war. Immerhin reagierten sie auf die Verf�gung des BUWAL vom 20. Dezember 2002, die unter Hinweis auf Art. 36 VwVG mit Rechtsmittelbelehrung im Bundesblatt ver�ffentlicht worden war, und erstmals auch die erforderlichen Bedingungen und Auflagen und damit eine vollst�ndige Bewilligung i.S.v. Art. 19 FrSV enthielt.
4.4 Nach dem Gesagten wird das UVEK im h�ngigen Verwaltungsbeschwerdeverfahren erstmals �ber die Parteistellung der Beschwerdef�hrer entscheiden m�ssen. Ist diese zu bejahen, wird das UVEK pr�fen m�ssen, ob eine Verletzung des rechtlichen Geh�rs vorliegt und ob dies im Beschwerdeverfahren geheilt werden kann. In diesem Fall w�re die Zul�ssigkeit des Freisetzungsversuchs neu zu pr�fen, unter Ber�cksichtigung der Vorbringen der Beschwerdef�hrer, d.h. das Verfahren w�re nicht auf die vom BUWAL festgesetzten Auflagen und Bedingungen beschr�nkt. Bei dieser Sachlage aber muss, wie bereits oben E. 4.1 dargelegt wurde, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung belassen werden, weil deren Entzug den Ausgang des Verfahrens in unzul�ssiger Weise pr�judizieren w�rde.
4.5 In k�nftigen Bewilligungsverfahren wird das BUWAL bei der Publikation des Gesuchs um Bewilligung eines Freisetzungsversuchs (Art. 18 Abs. 2 FrSV) sachgerechterweise gest�tzt auf Art. 30 Abs. 1 i.V.m. Art. 30a VwVG diejenigen Personen, die sich im nachfolgenden Verfahren als Partei im Sinne von Art. 6 VwVG beteiligen wollen, auffordern, dies dem BUWAL w�hrend der dreissigt�gigen Auflagefrist - zusammen mit der Stellungnahme zum Gesuch - mitzuteilen. Wer es dann unterl�sst, w�hrend der Auflage des Gesuchs seine Parteistellung geltend zu machen, ist vom weiteren Verfahren grunds�tzlich ausgeschlossen. Auf diese Ausschlusswirkung wird das BUWAL bei der Publikation ebenfalls aufmerksam machen.
Es w�re im Interesse der Rechtssicherheit und der Klarheit des Verfahrensablaufs sinnvoll, durch einen formellen Erlass f�r Freisetzungsversuche ein Einsprache- oder besonderes Einwendungsverfahren mit Ausschlusswirkung festzulegen. Verfahrensrechtliche Schwierigkeiten, wie sie in der vorliegenden Angelegenheit aufgetreten sind, w�ren damit von vornherein ausgeschlossen.
Nach dem Gesagten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutzuheissen und der angefochtene Zwischenentscheid aufzuheben. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die private Beschwerdegegnerin kosten- und entsch�digungspflichtig (Art. 156 und 159 OG).
In Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird der Zwischenentscheid des UVEK vom 20. Februar 2003 aufgehoben.
Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdef�hrer f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 3'000.-- zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesamt f�r Umwelt, Wald und Landschaft und dem Eidgen�ssischen Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. M�rz 2003

References: Art. 101
e contrario
 Art. 29
 Art. 5
 Art. 98
 Art. 5
 BGE 
 Art. 55
 Art. 55
 Art. 45
 Art. 45
 Art. 55
 Art. 55
 Art. 55
 BGE 
 BGE 
 Art. 19
 Art. 6
 Art. 36
 Art. 126
 Art. 62
 Art. 27
 Art. 16
 Art. 18
 Art. 22
 Art. 37
 Art. 6
 Art. 26
 Art. 30
 Art. 30
 Art. 30
 Art. 18
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 6
 Art. 30
 Art. 36
 Art. 19
 Art. 30
 Art. 30
 Art. 6