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Timestamp: 2017-05-25 08:40:25+00:00

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Tu Blog de la Administración Pública: agosto 2011
En este blog se procura analizar cuestiones relativas a la Administración Pública desde enfoques globales y también atendiendo a cuestiones concretas o de actualidad, en conexión con la Política y el Derecho y sin perder las perspectivas de la eficacia de las Administraciones públicas.
El blog, en sus entradas, sólo admite comentarios y no se publicarán consultas, ni se responderán.
La salida de la crisis actual requiere una mayor implicación de los ciudadanos que desemboque en una democracia más deliberativa o de alta confianza que esté en la base de un nuevo compromiso entre políticos y ciudadanos. En definitiva, lo que se solicita desde diversos sectores es más política y democracia y menos tecnocracia.Las soluciones basadas en una mayor implicación ciudadana tienen que abordar diversos problemas, uno de ellos es cómo lograr que la sociedad adquiera el conocimiento suficiente para poder tomar decisiones bien fundadas. Esto implica que los responsables públicos deben adoptar una posición proactiva en materia de transparencia y de rendición de cuentas. La participación ciudadana abre nuevas situaciones de riesgo, pero una política transparente hace más legítimas y aceptadas las decisiones públicas, por lo que ayuda a soldar la brecha existente entre los gobernantes y los ciudadanos.La principal causa del ángulo muerto de visión de los responsables públicos es pensar que los Gobiernos fabrican o producen servicios, cuando realmente lo que hacen es construir democracia y convivencia a través de garantizar el ejercicio de los derechos y deberes de los ciudadanos. Situarse sólo en una lógica productivista ahonda en las situaciones de riesgo, ya que el mayor es la desafección ciudadana y la pérdida de legitimidad de las instituciones públicas y de sus integrantes. Esto conduce inevitablemente a una situación de crisis institucional.Considerar que el ciudadano se mueve principal o exclusivamente en el nivel lógico de actuación que está dominado por valores de búsqueda de la eficacia de la actuación pública refuerza el ángulo muerto de visión de los políticos. La mayor parte de la valoración ciudadana y donde se pueden lograr grandes éxitos de validación y legitimidad institucionales se encuentra en la gestión del nivel emocional de los ciudadanos. Esto implica detectar las expectativas y deseos de los ciudadanos, una planificación de la incertidumbre a largo plazo y la exigencia de responsabilidad, transparencia, rendición de cuentas, control de la efectividad y que el ciudadano sienta que es verdaderamente la referencia de los gobernantes.En épocas de crisis se suele afirmar, a veces como consuelo, que se viven momentos de gran oportunidad para cambiar el futuro. Para que esto sea cierto en las instituciones públicas, sería necesario que los gobernantes y los políticos en general contemplaran más elementos y actores del entorno en el que actúan los Gobiernos, innovaran internamente y eliminaran inflexibilidades organizativas. Sin embargo, no basta una mera innovación ya que, si no se establecen nuevos referentes de actuación, la innovación se implementaría con unos mismos referentes lo que mantendría o profundizaría los riesgos actuales y conduciría a la institución a caer en un futuro próximo en nuevas situaciones de crisis. Sin unos nuevos referentes para las organizaciones públicas y para los políticos se reproducirían inevitablemente las rigideces organizativas, por lo que la caída en nuevas crisis sería inevitable.Desde esta perspectiva, la crisis institucional es, por un lado y fundamentalmente, el resultado de la falta de adaptación de las instituciones públicas y de los políticos a los referentes de los ciudadanos y, por otro, consecuencia de no ofrecer un buen rendimiento en sus prestaciones. La quiebra resultante de una crisis profunda supone para el poder político el fracaso en el papel vertebrador y cohesionador de la sociedad que tiene encomendado.Lo contrario a la quiebra es la obtención del reconocimiento, la confianza y del valor ciudadano, tanto de las instituciones públicas como de sus gobernantes y de los políticos en general. Así, si éstos se alinean con los referentes ciudadanos concretados en las exigencias a sus responsables públicos (planificador de las actuaciones públicas; experto en su área de actuación; que informe al contribuyente del destino de los fondos públicos; que regule eficazmente las ayudas con dinero público; que reduzca el gasto ordinario; con capacidad de gestión y que asuma riesgos; que sea evaluado y se le exijan responsabilidades) el ciudadano obtendría confianza en el sistema, en la democracia; confianza en los responsables públicos; Ilusión en el futuro como ciudadano; y gran avance en su calidad de vida. Todos ellos son aspectos que no se gestionan fundamentalmente desde el nivel lógico, sino desde el emocional. Este texto forma parte de : “¿Son los políticos los responsables de la crisis?”, en R. Peña (Dir.) (2011) Herramientas para enfrentarse a la crisis, Barcelona: ServiDoc, 2011., p. 85-120. en
legitimidad,
LA DISYUNTIVA ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: Siglo XX: La Constitución de 1931
Hemos visto como en la dictadura de Primo de Rivera se manifiesta la primera crítica respecto de la organización regional, en concreto ante la experiencia de la Mancomunidad de Cataluña. Podemos decir que, desde el federalismo de la I República hasta la dictadura antes mencionada, la región como forma de descentralización está presente y que la primera experiencia produce una visión negativa para los que mantienen la unidad de España como nación. Quizá -es sólo una reflexión por mi parte-, se pueda decir que al manifestarse el rechazo en el momento de la dictadura mencionada, comience a formarse la idea de que la defensa de la región y de los nacionalismos es una postura progresista o de izquierdas y, lo contrario, la oposición a la misma, lo es de los conservadores y de la derecha. Cuestión que, si se plantea no desde el punto de vista de una descentralización administrativa sino de los nacionalismos, puede no ser exacta o correcta.
Sea como sea, lo cierto es que proclamada la II República y promulgada la Constitución de 1931, ésta, en su artículo 1º, decía que: La República constituye un Estado integral, compatible con la autonomía de los Municipios y las Regiones. Se utilizaba, al parecer, el término integral como sustitutivo de unitario o de federal, quizá, huyendo de dichos términos y provocando una cierta ambigüedad. Por su parte, el artículo 8º establecía que El estado español, dentro de los límites irreductibles de su territorio actual, estará integrado por Municipios mancomunados en provincias y por las regiones que se constituyan en régimen de autonomía. También aquí ha de hacerse notar que la referencia principal de la organización territorial se realiza respecto del municipio y la región, y la provincia aparece como una mancomunidad de municipios cuyo régimen, decía el artículo 10, que se establecerá por ley, pero a la que se atribuyen fines político administrativos. El artículo 9º establecía la autonomía municipal en las materias de su competencia.
Por lo que respecta a la región. se regulaba en el artículo 11º y se presenta como consecuencia del acuerdo de una o varias provincias limítrofes, con características históricas, culturales y económicas, comunes para constituirse como una organización autónoma que conforma un núcleo político administrativo y que se constituye mediante la presentación de un Estatuto que se aprueba por las Cortes estatales y que constituirá la ley básica de la organización de la región autónoma y que se integra en el ordenamiento jurídico estatal. El artículo 12 regulaba la aprobación de los Estatutos, que lo era por propuesta de la mayoría de Ayuntamientos o, cuando menos, aquellos cuyos municipios comprendiesen las dos terceras partes del censo electoral de la región, Se requería la aceptación, por el procedimiento que señalase la Ley Electoral, de, por lo menos, las dos terceras partes de los electores inscritos en el Censo de la región. La Constitución denominaba plebiscito a esta aceptación. Finalmente, se requería la ya citada aprobación de las Cortes. En consecuencia con este procedimiento, el artículo 13 prohibía la instauración de regiones autónomas. Hay que tener en cuenta que, casi siete meses antes de dictarse la Constitución, Francesc Maciá había proclamado la República catalana y dado lugar a un proceso de negociaciones con el gobierno provisional de la República española.
La distribución de competencias entre Estado y regiones se regulaba en los artículos 14 y 15, básicamente. El primero establecía las competencias exclusivas en legislación y la ejecución directa del Estado en una serie de materias. El 15 establecía las materias cuya legislación correspondía al Estado y cuya ejecución puede corresponder a las regiones. El siguiente artículo, el 16, señalaba que, en las materias no comprendidas en los dos artículos anteriores, podría corresponder a las regiones autónomas la legislación exclusiva y la ejecución directa conforme a lo que dispongan sus estatutos. En el artículo 17 se decía que: En las regiones autónomas no se podrá regular ninguna materia con diferencia de trato entre los naturales del país y los demás españoles. En el artículo 19 se preveía la posibilidad de que el Estado, por ley, fijara bases a las que hubieran de ajustarse las disposiciones legislativas de la regiones autónomas cuando así lo exigiera la armonía entre los intereses locales y el interés general de la República. La apreciación de la necesidad de esta ley o leyes básicas de armonización se dejaba a decisión del Tribunal de Garantías Constitucionales. Finalmente, hay que resaltar que el artículo 23 admitía que cualquiera de las provincias que forme una región autónoma o parte de ella podía renunciar a su régimen y volver al de provincia directamente vinculada al Poder central, por acuerdo adoptado a propuesta de la mayoría de sus ayuntamientos y aceptado, por lo menos, por las dos terceras partes de los electorales inscritos en el censo de la provincia. La Constitución no se ocupaba de fijar o regular la organización de las regiones autónomas, si bien se deduce su capacidad legislativa, sin que el rango de la norma quedara claramente establecido. Vemos pues un antecedente claro de la actual organización de las Comunidades autónomas. Tampoco la organización administrativa estatal era objeto de regulación y no hay referencia a la Administración pública propiamente dicha. En consecuencia, parece necesario analizar lo que en cada Estatuto de región autónoma, aprobado durante la República, se estableciese. Análisis que pospongo para otro momento. La utilización del término integral para el Estado, la indefinición del rango de las disposiciones legislativas o legislación de las regiones y la remisión a los Estatutos de su organización dejaban muchos frentes abiertos para la regulación estatutaria y, dados los antecedentes, resulta lógico que Cataluña fuera a marcar la pauta en estos órdenes.
centralización,
TODO SERÁ MÁS PEQUEÑO
Hace unos años, cuando se insistía todavía en negar esta interminable agonía, un compañero me preguntó cuál sería el resultado de la crisis, especialmente en el ámbito público. Le respondí: todo será más pequeño. La contestación expresaba la intuición de que nos enfrentábamos a una situación duradera que no se iba a resolver con las medidas habituales. Ya se puede afirmar que nos encontramos ante una crisis sistémica que en el ámbito público, muy especialmente el español, es profunda e institucional. Sin embargo, las medidas que se proponen a corto y medio plazo siguen insistiendo en el intento de revitalizar un modelo político y público que ya ha dejado de existir.
El presupuesto público se ha reducido y lo seguirá haciendo. Esto implica enfatizar en la planificación, el análisis de las necesidades y las prioridades sociales, sus fuentes de financiación, así como evitar los recortes lineales, ya que generan desincentivación y beneficia a los gastos socialmente improductivos.
El número de efectivos en la Administración disminuirá atendiendo a los nuevos objetivos. A la vez será necesario trasvasar personal de las tareas de mantenimiento a las prestacionales. Se tratará de eliminar el exceso de burocratismo de estas dos últimas décadas de expansión poco meditada, a la vez que de no debilitar las áreas que producen beneficios directos a los ciudadanos y a las empresas.
Las retribuciones públicas se han reducido por primera vez en décadas y lo seguirán haciendo en relación con el IPC. Es preciso un ajuste de las condiciones salariales y de empleo al mercado privado y evitar la descapitalización y la incapacidad de atraer y retener el talento. Este es mucho más necesario en los tiempos actuales, ya que requiere personas con nuevos referentes públicos de actuación.
La estabilidad en el empleo disminuirá. La alta temporalidad en el ámbito público, los recortes de plantilla, el clima laboral desmotivador, el alto absentismo, el bajo rendimiento y la creciente contestación social favorecerán la dualización de un reducido empleo estable y el sujeto a condiciones similares al mercado. En ambos casos se generalizará la evaluación del rendimiento ligada a objetivos y a retribuciones. El riesgo a sortear es, como muestran los estudios comparados, la politización de la Administración Pública.
Las más de trece mil Administraciones territoriales son muchas, incluso para un país rico. Su número se reducirá en el nivel local, al margen de la discusión en torno al papel de las diputaciones provinciales. El reto será que su disminución no destruya la identidad territorial ni debilite la democracia local.
Los varios miles de entes instrumentales estatales, autonómicos y locales se someterán a un profundo proceso de racionalización. Se trata de evitar las actuales duplicaciones con sus Administraciones matrices y de que no realicen actividades propias del mercado o de la sociedad. El límite es que el nuevo modelo de descentralización funcional no caiga en la ineficiencia y el burocratismo.
La reducción del número de cargos políticos y de confianza empieza a ser un hecho. Es consecuencia de la reducción de órganos y entes en los distintos gobiernos. Esta eliminación favorecerá la responsabilidad política y hará más transparente la acción gubernamental, pero debe evitar el debilitamiento de lo público.
El gasto corriente ha experimentado recortes en los últimos años que han sido consecuencia de las tensiones presupuestarias y financieras. Sin embargo, no se ha producido una reordenación del mismo atendiendo a las prioridades y necesidades sociales. Urge la reducción del gasto suntuario e improductivo socialmente, del gasto destinado al mero beneficio político y burocrático y de las ingentes transferencias corrientes en forma de subvenciones. El riesgo a soslayar es la eliminación de los servicios esenciales y del tejido social más integrador, innovador y dinámico.
El conjunto de las Administraciones Públicas ofrecerán menos servicios. Se debe producir un ajuste entre los ingresos y los gastos y estos deben estar modulados por las prioridades de la sociedad. Se abandonará el concepto de Estado universal y se sustituirá por un Estado posible pero fuerte que deberá evitar la quiebra social y liderar las iniciativas sociales y económicas.
Las prestaciones gratuitas desaparecerán de forma general y se mantendrán para los colectivos más desfavorecidos. Ya estamos viviendo en algunos servicios una carta de tarifas según la situación individual o social. Este modelo se generalizará y se extenderá la colaboración público-privada. Se trata de evitar situaciones de regresión social y de marginación social y quiebra, así como de otorgar valor a lo público.
Se reducirá la ambición de los proyectos y planes públicos, se volverá a la tradicional modestia del gestor de lo común. El valor del dinero público y la rentabilidad social habrán de ser los referentes de la planificación y las actuaciones públicas, que deberán conjugarse con el fortalecimiento de la iniciativa del Estado, el fomento de la innovación y el progreso social.
La distancia entre los políticos y los ciudadanos será más pequeña. En juego está la legitimación del sistema político y una democracia efectiva, inclusiva y de calidad. La tentación es volver a caer en el populismo, el clientelismo y la dilución del interés general. Sin esta reducción de distancia no será posible lograr el consentimiento ciudadano de las profundas reformas que hay que afrontar.
Publicado en El Imparcial el 23 de agosto de 2011.
empleados públicos,
Política y Administración,
EL ÁNGULO MUERTO DE VISIÓN DE LOS POLÍTICOS
Los responsables públicos no son conscientes de la situación de riesgo institucional en la que se encuentran las organizaciones públicas. Esta situación hace que tengan un ángulo muerto de visión cuando se enfrenten a los problemas sociales, políticos y económicos. Esto implica que los responsables políticos no consideran el riesgo de sus instituciones o de la sociedad o que crean que lo están gestionando adecuadamente. Se podría decir que en esa situación, los responsables políticos no son capaces de encontrar una solución distinta a la que están aplicando. Esta incapacidad no mejora su validación ciudadana ni impide que las instituciones o a la sociedad se encaminen a una posible quiebra futura.El ángulo muerto de visión hace que los cambios que se introduzcan ante situaciones de riesgo o de crisis no alteren los principales referentes de actuación de los integrantes de las instituciones políticas. Antes bien, estos referentes se refuerzan porque las organizaciones del entorno los comparten, porque sus prácticas se asemejan y porque las prioridades en la gestión, y parcialmente en el gasto público, han permanecido estables en las últimas décadas. Por ello, no debe extrañar que la actuación política sea recurrente en cuanto a sus productos, a sus procedimientos y a sus resultados. Es cierto que los ciudadanos no otorgan una alta validación a las instituciones políticas y a sus resultados, pero a todas las instituciones políticas les sucede lo mismo y los expertos y organismos internacionales han venido marcando una senda común para las instituciones. De esta manera, haciendo lo que se ha hecho en el pasado o lo que hacen otros se obtiene seguridad y se entiende que se conjura el riesgo de crisis, aunque esto no significa que sea real.El ángulo muerto de visión también se puede reforzar por elecciones ventajosas para los responsables políticos conducentes a mantener su carrera o a progresar en ella. En este caso piensan también que están actuando desde la mejor opción posible dados los modelos de carrera y de progreso que existen en las organizaciones políticas y administrativas. Dicho de otra forma, su desarrollo profesional se referencia con unos indicadores de consecución que cuando los cumplen les indican que actúan de una manera correcta al obtener ganancia en términos de progreso político. Por tanto, la permanencia en las zonas de riesgo o de crisis no proviene de la naturaleza de los políticos, sino en los referentes que adoptan como guía de actuación. Es posible pensar que con otros referentes los políticos podrían obtener ganancia en términos de carrera y podrían sintonizar mejor con los ciudadanos.Los responsables públicos, como hacen sus homólogos privados, se orientan más a gestionar el riesgo específico de las organizaciones que el sistemático o propio de los sistemas político, económico o social. Una razón de esto es entender que la constitución, las leyes, los mercados internacionales y la interacción con los grupos representativos aseguran la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos, el funcionamiento de la democracia, del sistema político y del sistema económico y el equilibrio social. De esta manera, el riesgo sistemático se remite a las grandes reformas de los sistemas mencionados para lo que se requiere modificar lo que antes se ha denominado “leyes” o caen en el marco de unos pocos organismos internacionales en los que se tiene una influencia relativa. Se trata de algo excepcional que se aleja de la gestión del riesgo específico de los gobernantes y que solo está al alcance de los políticos situados en los puestos de más alta responsabilidad del país y de los principales partidos políticos.El riesgo específico de cada institución aparece para los responsables públicos como lo único gestionable, o aquello que puede ser gestionado con un menor costo. Esta es la razón que hace que en la práctica la mayoría de los políticos se centren en cuestiones de carácter operativo o de ejecución, es decir, de corto plazo, y entiendan que deben ser otros los que adopten las reformas estratégicas. Claro es, que esos otros suelen tener también el mismo ángulo muerto de visión.La situación descrita hará que el gobernante centre su labor en la reducción del riesgo específico de su área de actuación. Tratará de gestionar el que resulte relevante para su carrera, aunque deberá conciliar los objetivos de todos los grupos de interés que mantienen relaciones con la organización. Este texto forma parte de : “¿Son los políticos los responsables de la crisis?”, en R. Peña (Dir.) (2011) Herramientas para enfrentarse a la crisis, Barcelona: ServiDoc, 2011., p. 85-120. en
Es normal que en tiempos convulsos y de adversidad se trate de reducir la incertidumbre y buscar explicaciones sencillas a fenómenos complejos. El volumen de las Administraciones y el número de sus funcionarios no preocupan cuando las arcas públicas están llenas y aparecen como un grave problema cuando se vacían. Basta observar los titulares y los artículos de fondo de la prensa salmón, y aún de la generalista, de los tres últimos años para ver que ambas cuestiones preocupan. Llama la atención, no obstante, que en los diarios en raras ocasiones se plantee el debate sobre su causa: qué servicios públicos nos podemos permitir. Tampoco se aborda la cuestión de las prioridades del gasto público, sus límites y su financiación.
A la cultura anglosajona le parecería un desatino esta desligazón entre gastos e ingresos, pero a los españoles nos parece de lo más normal que convivan la concepción de lo público como un derecho social; una compensación histórica de los tiempos pasados duros; una inercia del pasado; una manera de sentir el territorio; el resultado de las reglas del mercado; un regalo paternalista o clientelar; o el botín del mal gobernante. El resultado es una Administración por capas, cada una de las cuales tiene sus organismos y sus correspondientes grupos funcionariales, muchas veces duplicados, y en la que muchos colectivos se ven representados y favorecidos. En primer lugar, parece evidente, los integrantes del aparato público, pero también el tejido social y empresarial de un país que a duras penas sobreviviría sin las ingentes subvenciones que comprometen una parte muy significativa de los presupuestos públicos.
La cuestión de cuánto gastar no se puede separar de en qué servicios y a quién se debe favorecer con la acción pública; esto es, cuáles son las prioridades y los beneficiarios. Lo interesante del incipiente debate sobre el gasto público es que pone de manifiesto que el actual orden del gasto está en profunda crisis.
La carencia de instrumentos de medición y de evaluación de la gestión pública y de sus resultados hace que echemos mano de indicadores básicos, como el número de empleados y su volumen de gasto. Esa carencia lleva a que ante el embate de los mercados financieros se ofrezca el sacrificio lineal del gasto en materia de personal por parte del Gobierno de la Nación. Siempre es más fácil un recorte del 5% de la masa salarial que reordenar el gasto público de las Administraciones Públicas.
Este tipo de recortes trata por igual a servicios básicos para el desarrollo futuro del país como la educación o la investigación, a servicios esenciales para la comunidad como la salud o los servicios sociales o a servicios meramente suntuarios. Es urgente que se produzca una profunda reflexión y un debate público sobre las necesidades sociales, su priorización y su financiación con el fin de no descapitalizar lo que ha sido el legado y el esfuerzo de varias generaciones de españoles.
En la opinión publicada aparecen las comunidades autónomas y los entes locales como causantes principales de lo que se llega a calificar “despilfarro público”. No se trata de agobiar con cifras, pero el gasto público total en 2009 en España representaba el 38,5% del PIB y en la Eurozona el 46,7% y existen importantes diferencias en protección social y en sanidad a favor de ésta. Es cierto que tenemos un país fuertemente descentralizado, pero también lo es que el nivel central mantiene importantes funciones, la mitad del gasto público total y la casi la cuarta parte de los efectivos públicos. Por su parte, las comunidades autónomas destinan el 60% del gasto a educación y sanidad y más de un 12% a infraestructuras.
La Administración General del Estado (AGE) conserva una importante capacidad de intervención económica y un poderoso aparato público con cientos de delegaciones en el territorio y casi quinientos entes públicos. A pesar de ello, su reacción ante la crisis no ha sido la de liderar el conjunto de las Administraciones Públicas, predicar con el ejemplo en el recorte de organismos, buscar fórmulas de simplificación administrativa y de colaboración intergubernamental que permitan suprimir organismos y reunificar la gran cantidad de competencias fragmentadas.
Existen muchas posibles explicaciones de por qué no se ha hecho esto. Una de ellas es que la AGE ha mantenido en las tres últimas décadas una doble estrategia de resistencia y de victimismo frente a las comunidades autónomas que, en general, le ha ido bien. Esto le ha permitido mantener una posición central en el sistema gubernamental, especialmente mediante el mecanismo financiero y el de subvenciones y su relación directa con los gobiernos locales, como se ha visto con el Plan E que drenó 13.000 millones de euros hacia nivel local entre 2008 y 2009 sin tener en cuenta las políticas de las comunidades autónomas.
La doble contabilidad consiste en computar en el debe de los gobiernos territoriales el déficit y el incremento de plantilla y no hacerlo cuando es la AGE la que aumenta el gasto. Así, la AGE incrementó su plantilla, excluidas las Fuerzas Armadas, entre enero de 2005 y julio de 2010 un 7,6%. En el mismo período las comunidades autónomas lo hicieron en un 13% y los entes locales en un 5%. En el primer caso destacan el aumento en Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (casi 30.000) y en el segundo en sanidad y educación. Finalmente, hay que llamar la atención sobre la Administración Local, que ha duplicado su plantilla en los últimos veinte años.
Apuntar, como ha hecho recientemente el FMI, que es preciso reducir el gasto en funcionarios remite a recortar determinados gastos que hoy se consideran prioritarios por la sociedad española; determinar cuáles han de ser exige un debate sobre si deseamos, por ejemplo, estar a la cabeza de la UE en gasto en seguridad y orden público, como ahora, o estarlo en educación e investigación.
La priorización de servicios públicos y su reflejo en las plantillas implica que debe haber una sola contabilidad del gasto y del personal en el conjunto de las Administraciones públicas, una reordenación profunda de los servicios y prestaciones públicas, la introducción de una cultura clara de la cooperación intergubernamental y la conciencia colectiva de que los gastos se cuadran a partir de ingresos reales. Todo ello se completa con una efectiva dirección del Estado, el entendimiento que éste es más que la suma de sus partes y que existe un interés general al que atender fundamentado en los principios de igualdad y solidaridad. Publicado en El Imparcial, el 8 de agosto de 2011.
Administración General del Estado,
¿DESADMINISTRACIÓN O DESASTRIMINISTRACIÓN?
El mes de agosto se ha presentado cargadito de hechos y noticias y nos muestra de forma inequívoca la unión entre política, derecho, administración y sociedad. Por lo que respecta al derecho se nos pueden ofrecer distintas consideraciones, es posible considerarlo objetivamente como el ordenamiento jurídico aprobado y que hay que hacer eficaz o puede ser considerado, en cambio, como la lucha para modificar dicho ordenamiento y avanzar en la configuración de las relaciones sociales y confirmación de derechos colectivos e individuales; puede, en cambio, que se considere como tal el interés subjetivo que cada cual tiene protegido por las leyes y que se ha quebrantado, por lo que hay que luchar para conseguir su reposición; también puede formar parte de derechos individuales que son un sentimiento, no una realidad (aunque incluso pueden estar declarados formalmente) y que se encarnan en la lucha antes mencionada. Ante tal perspectiva, si salvamos el derecho establecido, ordenado, aprobado y vigente que ha seguido las formas y procedimientos legales establecidos para considerarse como tal, el resto se integra en la lucha señalada y en ella se presentan intereses y pretensiones de consolidación de derechos que se muestran en oposición y contrariedad entre ellos. Una lucha ordenada, pero lenta, por ese derecho es la que respeta las formas establecidas que se configuran, por tanto, en garantía de la libertad del grupo o sociedad correspondiente. Otra lucha es la desordenada, revolucionaria o contra los poderes que impiden que el derecho sentido se haga efectivo. Podíamos decir, pues, que el establecimiento ordenado y formal del derecho forma parte de la acción política según lo establecido en el ordenamiento constitucional y que constituye acción política, tanto parlamentaria como ejecutiva, y su realización es acción administrativa; la otra lucha, la que trata de cambiar lo establecido, es siempre acción política, sea ordenada o desordenada. Si se mueve en el desorden y afecta a derechos fundamentales de los ciudadanos, la acción política ha de ejecutar el ordenamiento establecido y promover la acción administrativa coactiva correspondiente. Este es mi sentimiento del derecho y de su conformación democrática, sin entrar en otras consideraciones, principalmente la de la legitimación del derecho a través de la participación.
Cuando la acción política y administrativa falla en la consolidación del derecho, en su eficacia y realidad o en su avance, los afectados son muchos y la indignación, por el incumplimiento de la misión principal de gobierno y acción estatal, sube. Hoy la utilización de la indignación como instrumento de lucha política se ha hecho evidente y una clase de dictadura material adquiere forma, pues un buen número de ciudadanos ven que el derecho más fundamental y básico de respeto de las formas y garantías del orden establecido no se aplica en estos casos, mientras que en otros, individualizados o no, se aplica con absoluta rigurosidad. Todo ello, además, en un momento de total y absoluto descrédito de todos los políticos que han malversado, apoyados en la autonomía, en la discrecionalidad y la arbitrariedad, el patrimonio y los caudales públicos de forma vergonzante, mientras servicios básicos no pueden ser pagados o retribuidos, Una política que no ha contado con la Administración o que la ha falseado, no es ni lo uno ni lo otro, es un desastre del que debe pedirse cuentas.
En estas estamos en este mes, no sólo en España, sino también en Europa y buena parte del mundo, pero nuestros políticos parecen empeñados en demostrarnos su incompetencia o alejamiento de la realidad. Así, en la Comunidad Valenciana, recién cambiado su Presidente, aparece el Conseller encargado de Justicia, manifestando que la Generalitat se plantea el pago de una tasa por la que los valencianos elegirían, por un módico precio, si quieren acelerar su proceso judicial o siguen la vía normal (es decir el retraso en la justicia y el derecho) Ya que hemos hablado del sentimiento y la lucha por el derecho, según la idea que Ihering nos transmitió, he de decir que la noticia afectó precisamente a mi sentido más profundo del derecho y la justicia. No es necesario enumerar la serie de vergonzosos, inútiles y clientelares gastos que nuestras Administraciones realizan con absoluto desprecio del derecho público y de sus más elementales principios, en renovada actuación caciquil y partidista, para comprender que limitar directa o indirectamente el acceso a la justicia de los ciudadanos o pagar para que sea célere, resulta una vergüenza absoluta y, a su vez, una muestra de desvergüenza que no oculta la total incapacidad de administrar y gobernar.
Ya me pareció vergonzosa la tasa por recurrir en apelación, casación, etc., pero nada dije en su momento, porque no consideré que de hecho evitase el recurso, sino que se trataba de recaudar, y, además, porque Sevach lo había comentado de maravilla. Pero la propuesta lanzada por Valencia es peor, pues te está diciendo que si pagas más la justicia correrá en tu caso y si no, pues tardarás en recibir sentencia, favorable o no. Es decir, si pagas rompo el orden en la tramitación y pasas delante del que no paga. Si pagan todos, la situación sería la misma que existe en este momento y si no pagas pasas a la cola y asuntos posteriores te pasan por delante. De verdad, ¿qué cabezas nos gobiernan? ¿Cómo un fiscal, convertido en político, tiene esta consideración o sentimiento del derecho? ¿Cómo podemos ir hacía atrás en conquistas tan esenciales y sustanciales para la libertad humana? No se trata de ir en el Ave o en un tren cualquiera, o de tener metro en la población o de un aeropuerto en Cartagena, por decir una población. Se trata de que el Estado de Derecho sea una realidad y con él la democracia en su sentido más puro. La tontería, desde el punto de vista político, era tan clara que no han pasado ni dos días para que se haya tenido que desmentir.
Y ya que hemos mencionado a Ihering, éste, precisamente en La lucha por el derecho, dice que el derecho debe estudiar y buscar sin cesar el verdadero camino, y cuando lo ha encontrado, derribar todos los obstáculos que se oponen e impiden avanzar. ¿Habrá que luchar por que nos dirijan mejores políticos? ¿Se impone el mérito y la capacidad en todo orden, político o administrativo? Puede, pero no lo esperen. Por ejemplo, ayer me encuentro con un amigo, aún en activo en la Administración, y me cuenta que la cacareada reducción de puestos en la Generalitat valenciana, se va a hacer de modo que las competencias o tareas de puestos de provisión por concurso, sean adsorbidas por los puestos de libre designación, pues los reglamentos orgánicos de las Consellerias lo permiten. Genial, el sistema normal de provisión y de mérito real, pese a sus defectos, se elimina un poco más y la fidelidad y obediencia sigue garantizada. Pero ¿y el derecho y la justicia? ¿Quién lucha por ellos? ¿Serán los sindicatos o los nuevos cuerpos creados en la Administración valenciana? La verdad es que queda mucha lucha por delante.
Eficacia en la Administración,
garantías,
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LA CRISIS INSTITUCIONAL. La pérdida de legitimidad
La sociedad occidental ha experimentado cambios tan importantes en las últimas décadas que hacen que las viejas instituciones de la democracia liberal sean ya incapaces de cumplir su misión representativa. El fraccionamiento del poder mediante el aumento del peso de los grupos sociales; la adopción de decisiones que afectan al sistema político, a la sociedad y a la economía por organismos, empresas e instituciones incontrolables con el voto periódico de los ciudadanos en las elecciones; la codirección de la sociedad por los poderes públicos y determinados grupos; la aparición de otros referentes de articulación social al margen de las instituciones políticas propiciada por las nuevas tecnologías de la información y la comunicación; la globalización informativa que disuelve fronteras y referentes de opinión de los ciudadanos. Estos y otros muchos fenómenos cuestionan los mecanismos tradicionales de la representación democrática y de la articulación social por el Estado y sus instituciones.El primer rasgo de la crisis de las instituciones políticas actuales es la pérdida de legitimidad democrática. Esta se caracteriza por la falta de confianza política de los ciudadanos en las mismas, lo que está afectando a sus resultados y a la aceptación de la democracia. La pérdida de confianza se basa en la falta de credibilidad, justicia, competencia, transparencia y apertura ante puntos de vista distintos de las instituciones públicas. La confianza en las instituciones es el indicador central del sentimiento básico de los ciudadanos sobre su sistema político y sus gobernantes.En esta situación, el Estado no puede ya atribuirse en solitario la determinación del interés general. La crisis de legitimidad representa un riesgo para el sistema político y pone en peligro la estabilidad de la sociedad, ya que los ciudadanos pueden entender que no se está logrando su equilibrio e integración. Se puede afirmar que existe una fractura del poder al debilitarse el vínculo entre el ejercicio de la dominación legítima y la aceptación por los ciudadanos. Sin confianza en el Gobierno, en las instituciones públicas y en la justicia de sus decisiones no es posible que la sociedad, ni la economía, ni el Gobierno funcionen correctamente, por lo que es necesario soldar esa fractura.La insatisfacción y la pérdida de confianza reducen la credibilidad de los Gobiernos y de las instituciones públicas, limitan las nuevas iniciativas públicas o sociales, generan dudas sobre la equidad, infunden sospechas de corrupción y de comportamientos antidemocráticos, incrementan los costes de funcionamiento del sistema, aumentan la ineficacia de la Administración pública, producen fraude fiscal y alejan la participación ciudadana. El resultado es el debilitamiento de la sociedad que se quiebra en fracturas de riesgo social cierto. En última instancia todo esto produce la erosión del tejido social.La frustración de los ciudadanos con el sistema político tiene distintos orígenes, pero todos apuntan a su exclusión o relegación efectiva del sistema de representación democrática. La premisa “una persona un voto” es nominal frente a los poderosos grupos de interés, la estructura de los partidos políticos y los políticos profesionales. Es creciente la percepción ciudadana de que los representantes electos y los administradores públicos están más preocupados por satisfacer al máximo sus propios intereses que por contribuir a articular una visión compartida a favor de la sociedad. Frente a las declaraciones formales de transparencia y de rendición de cuentas, se produce una importante opacidad de las reglas de juego. Existe además una incesante renuncia ciudadana a la exigencia de responsabilidad a los representantes públicos ante la inconsecuencia de sus resultados, incluso en casos de corrupción y de manipulación. El resultado en muchas democracias avanzadas es desilusión, frustración, apatía, alienación y alejamiento creciente de las instituciones políticas y de sus integrantes, así como la aparición de grupos o movimientos antisistema, muchos de ellos antidemocráticos. Este texto forma parte de : “¿Son los políticos los responsables de la crisis?”, en R. Peña (Dir.) (2011) Herramientas para enfrentarse a la crisis, Barcelona: ServiDoc, 2011., p. 85-120. en
LA DISYUNTIVA ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: Siglo XX: 1925 Disolución de la Mancomunidad de Cataluña.
El 15 de marzo de 1925 quedaba suprimida definitivamente la Mancomunidad de Cataluña, seis días antes de la publicación del Estatuto Provincial. Ya hemos visto lo que en éste se decía respecto de la región, pero creo que al respecto resulta muy interesante la nota de Primo de Rivera que el Directorio facilitó el día 21 de marzo de 1925 (el mismo de la publicación del Estatuto antes mencionado) pues resulta clarificadora al exponer la distinta visión del regionalismo como una forma de administrar o como equivalencia al nacionalismo. Transcribo, pues toda la nota, tal como figura en el Año Político 1925, de Fernando Soldevilla:
Al hacerse público el Real decreto que establece el nuevo régimen provincial, el general Primo de Rivera se cree obligado a explicar a la opinión, especialmente a la de Cataluña, su fervor por una ley que pudiera parecer en contradicción con ciertas tendencias que patrocinó hasta hace muy poco y que consignó en su manifiesto de 13 de septiembre de 1923.Ya ha declarado en repetidas ocasiones que más valor que las propias da frecuentemente a las ideas ajenas y que no es para él nunca caso de honor, ni siquiera de amor propio, sentimientos que muchos confunden, el rectificar sus juicios.En esta ocasión los ha rectificado totalmente en año y medio. Pensaba que el regionalismo histórico, sobre dar ocasión a eficaz, descentralizador y económico sistema administrativo, podía afirmar los lazos de unidad nacional en España. Y porque así pensaba, lo defendía sinceramente. Pero luego ha ido ganando su juicio la opinión de que descentralizar es igualmente posible con el régimen provincial; que agrandar las divisiones administrativas, judiciales y de servicios técnicos como sistema general no lo aconseja la creciente actividad o intensidad de la vida provincial, y, por último, y en ello está la razón del completo cambio de criterio, que reconstituir desde el Poder la región, reforzar su personalidad, exaltar el orgullo diferenciativo entre unas y otras es contribuir a deshacer la gran obra de unidad nacional; es iniciar la disgregación, para la que siempre hay estímulo en la soberbia o el egoísmo de los hombres.No sé si decir afortunada o desgraciadamente, pero es lo cierto que hemos pasado por un ensayo de ese especial regionalismo con la Mancomunidad de Cataluña, y él ha conducido a tal grado de mal entendido prodominio del sentimiento regional, que contra lo que se decía, que era convivible con el de Patria grande, lo hemos visto galopar desenfrenadamente hacia el nacionalismo y el separatismo, haciendo pasar a los catalanes amantes de España horas de amargura y hunillación, y a los españoles todos de inquietud y descorazonamiento. La labor de la Mancomunidad catalana ha sido la de arrancar con triste y rotundo éxito, por todos los medios y todos los caminos, el sentimiento de amor a España, de los corazones y los cerebros.Yo me creería indigno de la confianza que el pueblo, el Rey y el Ejercito han puesto en mí si en esta ocasión solemne sintiera la menor vacilación o timidez, el menor apego a mis antiguas convicciones, que me detuvieran en el camino de parar en seco males tan amenazadores.Administrativamente, el fracaso de la Mancomunidad como órgano político permanente, deliberante y ejecutivo no puede negarse. En once años de existencia, y contra un haber de servicios, obras y establecimientos bien modesto, ha consumido cuantiosos recursos y contingentes provinciales, y, además, tiene una deuda propia de setenta millones, y para colocar hoy sus valores, ha de ceder a la Banca una comisión equivalente casi al interés que en un año se pide a un acreedor saneado. Por este medio ha podido distribuir y asignar a las provincias mancomunadas cantidades superiores a las que les cobraba como contingentes, pero muy inferiores a las que en su nombre y con su responsabilidad ha comprometido como deuda colectiva.Ni en buenas manos, y ahora estaba en insuperables, podía la Mancomunidad como órgano político permanente, dejar de ser una concepción equivocada, cuya desaparición esperan con ansiedad los cientos de miles de catalanas y catalanes que el domingo 1º de febrero de este año formaban viviente doble valla en las amplias y hermosas ramblas de Barcelona, para aclamar tanto como al Rey, y mucho más que al Gobierno, el resurgir del sentimiento español, ahogado por propagandas tendenciosas y borrado por la labor de la Mancomunidad.Tres cuartos de siglo de régimen provincial habían ido formando la unidad nacional, sin que en España se perdieran, los idiomas, dialectos, modismos o acentos peculiares en los trajes, bailes, cantares y costumbres de cada comarca, recíprocamente vistos con cariño de unas provincias para otras, y han bastado estos once años de existencia de la Mancomunidad para que nacieran odios y recelos, que, como eran artificiosos y contra la propia naturaleza y ventaja de las cosas, vienen ya extiguiéndose hace año y medio, y se apagarán del todo al recuperar el órgano administrativo provincial el carácter que le corresponde, y que no es incompatible con que las Diputaciones coordinen sus servicios interprovinciales.Unos, porque perderán ventajas; otros, por soberbia, y algunos, por ciegas convicciones, no dejará de haber doloridos numéricamente representados por una mínima fracción, pues ni los payeses, ni los obreros fabriles y artesanos, ni otros grandes sectores de opinión, sintieron nunca simpatía por una organización artificiosa, que sin saber ellos por qué ni cómo, iba infiltrando en sus almas un odio más, cuando tan necesitados estaban de atención y amor. Los dolidos saben que no son estos momentos propicios para exteriorizar protestas, porque el Poder público es soberano y es firme. Acaso traten de llevarlas fuera de fronteras, demostrando la inconsistencia de su amor a la Patria, a la que iban preparando la más grande amargura y humillación.Si alguna vez veo refrendado un decreto del Directorio, con verdadera satisfacción y convicción, es ésta en que al recibir las provincias españolas recursos y atribuciones para que se desenvuelvan con vida propia, creo a la vez atajado el peligro a que nos había conducido el ensayo de un régimen especial, cuya aceptación repudiaron otras provincias, y más bien impuesto por una resolución audaz que solicitado por ellas en las catalanas, que nos venían divorciando del amor que debe unirnos a todos, y sin el cual toda nacionalidad es inconsciente y artificiosa.Sólo me falta pedir a Dios, en quien reside todo Poder, haga que esta fecha sea venturosa como espero para España.No sería justo dejar de consignar en estos momentos la sincera y leal información que el Directorio debe en esta ocasión a las personas que integran las Diputaciones provinciales y su prudente y patriótico comportamiento, que les ha inducido a informar con lealtad, pero también a acatar con ciudadanía las determinaciones del Poder público, que no se inspira más que en el interés nacional.
He aquí este documento histórico, del que sólo quiero comentar que nos ofrece una primera muestra de crítica al nacionalismo, pero que dejo que cada cual considere de acuerdo con su particular o personal opinión. No constan reacciones inmediatas a la nota, ya que interrumpida la actividad parlamentaria y sin partidos políticos, no se manifiestan públicamente. Pero aún queda un artículo de Primo de Rivera sobre la región, publicado en el diario La Nación, con el título Rectificación de juicio.- El peligro de la región, en el que se reiteran ideas antes reflejadas y que, a pesar de alargar este post, reflejo a continuación para finalizar con el Directorio:
La organización nacional en regiones con cierta personalidad y autonomía ha deslumbrado de buena fe a muchos hombres políticos y encontrado amor, más o menos razonado (pocas veces el amor lo es), en los pueblos a quienes se promete. Pero yo quisiera llamar la atención sobre el peligro que para la unidad y fortaleza de la Patria se deriva de la mera aceptación de este criterio y sobre lo fácil e inevitable que es pasar del concepto región al de nación, o sea al de disgregación; es decir, a deshacer la obra que iniciaron Isabel y Fernando y afirmó la división provincial de 1833. El peligro es lógico: el concepto región es científico, el de nación ha sido realidad, por lo que tiene fuerza propia que se impondría saltando sobre aquél al menor devaneo en lo que más halaga a los pueblos, aunque los lleva a su perdición. En descargo de mi conciencia hago esta aclaración, porque he sido veinte años partidario de la división regional, política, administrativa y judicial, y no quisiera, por si contagié a alguno en mi locura, dejarlo en la ignorancia de mi rectificación de juicio. No es la primera vez, y espero que no será la última, que reconozca y proclame mis errores.¿Descentralización? Ese es otro cantar. A la provincia, toda la compatible con la soberanía y buena marcha del Estado. De la “región” ni hablar, pues el que tal tema aliente en España va derecho e irremediablemente (éste es mi sincero parecer hoy) a entibiar lazos de afecto, a crear pugnas, a debilitar al Estado y a la nación, a fomentar ambiciones difíciles de saciar, a descomponer solidaridades que son precisas, a desintegrar esfuerzos y a dañar a España. Un cuarto de siglo de silencio sobre la región, generalmente careta del separatismo, o de un nacionalismo que lo encumbra, aun propugnándola de buena fe, y España se habrá librado de uno de sus más graves peligros. Unidos para triunfar y sufrir hasta la muerte, todo viva regional quita esplendor al viva España, que debe ser el único grito con que los españoles expresen su exaltado amor a la Patria.
Se separa, pues, la idea de la descentralización de la región al considerar a ésta equivalente al nacionalismo que a su vez propugna el separatismo. La descentralización se presenta, una vez más, como cuestión administrativa y el regionalismo entronca con el nacionalismo y con la política, pero como un peligro para la unidad española.
Administración local,
nacionalismos,
LA CRISIS INSTITUCIONAL. La democracia en peligro
Las reformas desarrolladas en los países de la OCDE nos muestran que la eficacia sólo es una condición necesaria para el fortalecimiento de la legitimidad de las instituciones políticas y de la democracia, además de que el mercado resulta insuficiente para satisfacer todas las necesidades de los ciudadanos y de la sociedad. Es preciso abordar las reformas del sistema político que afectan a los mecanismos de conformación de la voluntad popular y del bien común o interés general. El incremento de la participación de los últimos años apenas ha variado la correlación de poderes de la sociedad y los estudios muestran un ciudadano más indefenso y aislado frente a los grandes poderes políticos, ideológicos, tecnológicos, culturales, mediáticos, económicos, sociales e internacionales.El auge reciente de los códigos éticos, de conducta o de buen gobierno pone de manifiesto el grado de abandono u olvido de los principios esenciales del servicio público y la lejanía de las instituciones políticas de los ciudadanos. Todos los documentos aprobados en esta línea apuntan a ideas básicas fácilmente rastreable hasta los principios clásicos de la literatura política y que se plasmaron en las leyes del siglo XIX: un gobierno legítimo, democrático, honesto, responsable, sometido a la ley, que sirva a los intereses comunes, que gestione eficientemente los impuestos y unos funcionarios íntegros y competentes. Todas las constituciones y leyes de gobierno contienen estos principios desde hace mucho tiempo, simplemente se trata de volver a aceptar su validez, vigencia y su esencialidad para el Estado y la sociedad.El diagnóstico de la crisis institucional es comúnmente aceptado, pero no así sus efectos y soluciones. No hay acuerdo sobre que la insatisfacción política de los ciudadanos guarde una relación causa efecto con la valoración de la democracia. Así, se ha mantenido durante décadas que la democracia no peligraba porque hubiera una baja adhesión a sus instituciones, ya que los ciudadanos mostraban un apareció general por la democracia. Visto este planteamiento desde el surgimiento de partidos antidemocráticos en diversos países europeos no deja ahora de asombrar.Es probable que un sistema democrático no pueda mantenerse mucho tiempo en esa situación, porque llega un momento en que los cambios de Gobierno o la alternancia no son suficientes. Cuando la pérdida de confianza se aplica al Gobierno y a las instituciones políticas, se puede desembocar en un conflicto social, en una quiebra del sistema, que se genera por que el ciudadano considera que algunos elementos políticos y de la actuación política son ya innecesarios desde la función social que deberían cumplir las instituciones públicas. Esta quiebra puede derivar en la pérdida del principio de solidaridad y de integración social. En una situación de profunda crisis económica como la actual la quiebra puede ahondarse y devenir en desajustes de cohesión social importantes. Es fácil constatar que la crisis ahonda las diferencias sociales.Podemos avanzar que la forma de conjurar los riesgos señalados pasan por desarrollar estrategias que impliquen promover y consolidar el interés público, lo que puede ser favorecido por una constante atención a los principios de justicia, participación pública y deliberación y la implicación de terceros. Desde el lado de la eficacia, parece esencial incorporar mecanismos efectivos de transparencia, responsabilidad y control que aumenten la confianza en el sistema político y en sus responsables y garantice la correcta prestación del servicio. A esto habría que añadir medidas eficaces que incrementen el conocimiento de los asuntos públicos de los ciudadanos y su poder mediante el aumento de control sobre el sistema político y sus responsables. Este texto forma parte de: “¿Son los políticos los responsables de la crisis?”, en R. Peña (Dir.) (2011) Herramientas para enfrentarse a la crisis, Barcelona: ServiDoc, 2011., p. 85-120. en
LA DISYUNTIVA ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: Siglo XX: El Estatuto Provincial de Primo de Rivera.
Decía en el anterior o último post de los dedicados al tema de la centralización y la descentralización que en el siguiente, éste, pues, analizaría el Estatuto Provincial de 1925 y que veríamos cómo se afrontaba el tema de la región en dicho momento histórico de la dictadura de Primo de Rivera. En la exposición de motivos del mencionado Estatuto hay un análisis histórico de la configuración de la Provincia, pero hay que destacar que en él, frente a la consideración del municipio como entidad natural y superior a la ley, se manifiesta el origen legal, púramente legal, que las Provincias tienen en nuestro derecho constituido. Fruto del legislador, nacieron en detrimento de una cuasi milenaria división en Reinos que vivificó gran parte de la historia de España. Sin duda por esto no les faltaron detractores desde los primeros tiempos. Sigue la exposición poniendo de manifiesto la consideración negativa producida respecto de las Diputaciones, que dice que debido a su penuria económica lamentable sólo abordaron con amplitud su tarea política: esclavos de ella, trocáronse los tutores en verdugos de la vida municipal. También dice que constituyeron refugio de las oligarquías y del caciquismo. En la definición de la provincia, según el Estatuto, se dice: Pero procediendo así por verdadera eliminación, queda en la provincia un aspecto que realmente destaca sobre todos los demás:el de circunscripción territorial llamada a cumplir determinados fines de carácter local. Ya no nos interesa, por tanto, como circunscripción por y para el Estado, sino como circusncripción por y para sí misma. Respecto de los fines de las provincias, concluye que: Serán, en definitiva, fines y servicios de enlace intermunicipal, para complemento y perfección de los organizados por cada Corporación comunal. En definitiva, se evidencia a cada momento que los municipios no han de ser coartados por las diputaciones y se recuerda, al efecto, la existencia del Régimen de Carta intermunicipal que permitirá a los municipios de una provincia la supresión de su Diputación. Se respira, pues, un ambiente negativo respecto de las diputaciones de tal modo que el citado régimen de Carta se considera un medio de superar la ineficacia o indolencia, en su caso de las diputaciones y se llega a manifestar que allí, en fin, donde quiera el país restaurar sistemas seculares, podrá lograrlo haciendo de la Diputación un eco, una prolongación, un reflejo rectilíneo de los pueblos. Se señala, en este momento que, sin embargo, todo va envuelto en mil garantías para que la iniciativa sea de los más y no de insignificante u ofuscada minoría: para que lo pueblos humildes no queden al margen de la vida provincial; para que los servicios básicos de ella no resulten indotados o desatendidos, para que en ningún caso suponga la reforma sacrificio estéril o burocratismo innecesario. En otro momento se dice: En definitiva, nuestra concepción se edifica sobre uno de los dogmas que sirven de base al admirable sistema administrativo inglés, modelo y ejemplo, como es sabido, de sano autonomismo. Se destaca la descentralización a favor de las Diputaciones respecto de la construcción y conservación de caminos vecinales y el ahorro de trámites que ello supondrá y se menciona la posibilidad de otras descentralizaciones, tales como pantanos, puertos, carreteras, encauzamientos, etc., así como de ciertos servicios y, de modo ampuloso, se ensalza la capacidad futura de las Diputaciones, de las que dice que serán órganos pletóricos de vida.
Pero no voy a abordar todaslas cuestiones que se plantean en la exposición de motivos del Estatuto, como la hacienda de las diputaciones y otras, me voy a limitar al tema de la región por que es el que nos acerca a la situación actual de las autonomías y a la disyuntiva aquí tratada y a la opción entre la organización provincial y la regional. Reflejo lo que se dice al respecto: Hasta ahora sólo hemos hablado de la provincia. Pero, ¿y la región? ¿Existe? ¿No existe? ¿Debe existir? No faltan pensadores que, con sentido arqueológico, todavía desconocen el decreto de 1833 y sueñan con restaurar los antiguos Reinos, como si desde que deaparecieron no hubiese transcurrido un siglo. No faltan tampoco realistas acérrimos que, viendo lo que hay y no lo que hubo, ni siquiera lo que puede haber, no admiten otra circunscripción intermedia que la provincia. El Gobierno tiene que equidistar entre uno y otro extremo.Negar que la provincia está arraigada ya, profunda e indeleblemente, en la vida española,sería una insensatez. La doctrina de los hechos consumados goza de general asentimiento; pero sus mismos detractores la respetan cuando el hecho consumado cuenta con más de noventa años de existencia. Y este es el caso de la provincia, creada en 1812, aunque realmente no naciese hasta 1833. Las Memorias redactadas hace un año por las actuales Diputaciones declaran unánimemente el amor, el afecto hacia las respectivas provincias. Es más, algunas se precian de constituir por sí mismas verdaderas regiones: tal sucede con Santander, cuyos hijos la llaman “La Montaña”, y con Logroño, sede de “La Rioja”, y con Oviedo, que regionalmente considerada se llama Asturias y es Principado. Así, pues, cualquier intento de suprimir las provincias provocaría justificada repulsa, bien entendido que retocar es suprimir, y que el retoque, esto es, la rectificación geográfica de limites, se impone, porque no en balde pasan los años y progresan los pueblos. Con ello proclama el Gobierno su rotunda oposición a una recosntrucción de las regiones, por el estilo de las que se proyectaron en 1847 por Escosura, que proponía hubiese once; en 1884 por Moret, que dividía España en 15, y en 189, por Silvela y Sánchez de Toca, que establecía 13. Esto sería un artificio y una violencia. Aquí se recogerían ecos del pasado, faltos de continuidad histórica; allá, ficticias afinidades, exentas de cordialidad humana y gestación milenaria. En una palabra, podría impugnarse esa reforma con el mismo fuste y por idénticos motivos que lo fué el famoso Real decreto de 1833.Pero de esto no se colige que debamos prescindir de la posibilidad regional, que ya fué admitida en el Estatuto municipal. Puesto que tratándose de servicios del Estado, es una realidad ya en diversos órdenes, puede serlo también cuando se trate de servicios de índole local. El Gobierno, pues, no ve inconveniente en ofrecer cauce a esa hipotética conyuntura, y al abocetarlo se inspira en el proyecto de 1919, aunque con mayor generosidad que la de aquel legislador. Para el Gobierno, lo esencial, lo indispensable, es que el ambiente propicio a la región exista realmente, y no de una mera obsesión o pasajero desvario de pensamientos respetables y sanos. Por eso quiere que la región surja, cuando ello sea posible, abajo, esto es en las mismas entrañas del país: de los Municipios, en fin. Las Diputaciones, podrán mancomunarse, como Corporaciones administrativas, para realizar fines administrativos, y creando mera personalidad administrativa; pero nunca podrán organizarse en Regiones porque ésta no es suma de Diputaciones sino de Municipios.Antes se ha dicho que en los de cada provincia reside en cierto modo la soberanía para organizarla con vista a la más perfecta realización de los fines locales que le son privativos. Pero puede agregarse que en los de varias provincias sin fraccionarlas ni mermarlas, radica también la soberanía, para agruparlas con aquel mismo objeto, que como es lógico se agrandará al dilatarse su base territorial. Para el Gobierno, por tanto, la región no es únicamente, ni siquiera principalmente, el pasado. Es, en cambio, fundamentalmente, una posibilidad futura de máxima descentralización y autonomía, que podrá coincidir o no con el pasado, y que sólo tendrá derecho a vivir cuando surja por apremiante exigencia de actuales y comunes intereses morales y materiales. El suelo acaso lo prestará la Geografía, interpretada a través de la Historia; pero el cimiento sólo puede ofrecerlo una absoluta identidad espiritual, una estrecha trabazón económica y una plena unidad de problemas. Sin esto, será factible engendrar un ente postizo; nunca un ser vital y pujante.
Por encima de la retórica es evidente que la región no se concibe como ente político sino meramente administrativo, de ahí que se refiera a que ya es una realidad en los servicios del Estado y que, como en las reformas de Maura, decían algunos políticos catalanes, la Mancomunidad de provincias se configura como un elemento sustitutivo de la región, que muchos concebían,de carácter político y nacional.
Lo que es el derecho puede ser objeto de muchas concepciones y definiciones y por tanto no resulta fácil exponer una idea que satisfaga o c...
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Nacido en Valencia el 13 de
octubre de 1940
Funcionario jubilado, del Cuerpo
de Administradores Superiores del EstadoPremio extraordinario de licenciaturaDoctor en Derecho por la Universidad de Valencia
Secretario de la Delegación
Administrativa del Ministerio de Educación en Tarragona. Comisionado en servicios en la Secretaría General de la Universidad de Valencia.
Administrador de Servicios de la
Delegación Provincial del Ministerio de Educación y Ciencia en Valencia.
Jefe de la Sección de
Administración Local en el Gobierno Civil de Valencia
Vicesecretario General del
Gobierno Civil de Valencia
Director General de la Función
Pública. Generalitat Valenciana. Temporalmente se le acumuló la Secretaría General de la Conselleria de Presidencia por cese del titular.
Director del Instituto Valenciano
de Administración Pública. Generalitat Valenciana
Asesor Jurídico en la Consellería
de Sanidad. Generalitat Valenciana
Administrativo. Ciencia de la Administración y Función Pública en el C.E.U y
Universidad Cardenal Herrera – Ceu de 1980 a 2009.
La determinación de efectivos en
la burocracia española y el comportamiento burocrático. INAP 1977.
La selección del personal en la
Administración Pública . IVAP 1989
Lecciones de Derecho
Administrativo. Ed. Fundación Universitaria San Pablo C.E.U. Valencia 1998
La Función Pública: necesidad de
un análisis conceptual y de la revisión del sistema de libre designación. INAP
Múltiples publicaciones en
revistas jurídicas y de Administración pública.
LA DISYUNTIVA ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZA...
LA CRISIS INSTITUCIONAL. La pérdida de legitimidad...
acción administrativa
Administración exterior
administrativización
Artículo 103 de la Constitución
Artículo 9 de la Constitución
Artículo103 de la Constitución
Asambleas legislativas
circulación viaria
clasificación de puestos
cúpula organizacional
directivos públicos
Eficacia en la Administración
Juridificación
Ley valenciana de función pública
movilidad funcionarial
paridad de sexos
Personas jurídico públicas
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Artículo103
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