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Timestamp: 2017-12-14 21:02:16+00:00

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Reestructuración De Ep Petroecuador - Libro Gratis
2. Reestructuración de EP Petroecuador
Con el objetivo de profundizar y contextualizar la reestructuración de Petroecuador, se consideró relevante indagar en la historia y desarrollo de la explotación del petróleo en el país, como también en las concesiones realizadas a las diferentes compañías privadas, que tuvieron el control de la explotación por casi todo el siglo XX. Con este objetivo, se realizó esta breve reseña histórica para poder continuar e identificar las razones que condujeron a las acciones implementadas por el gobierno de Rafael Correa en el sector estudiado.
2.1 Breve reseña cronológica de la vinculación estado y empresas privadas con el petróleo
Las primeras concesiones del petróleo tuvieron lugar en 1868 y 1885. Hacia la primera década del siglo XX se firmaron contratos de exploración y explotación con Carlton Granville Dunne. En 1911, se promulgó el Código de Minería, que declaró la propiedad estatal del petróleo. Para esa época, se formó la Compañía Mine Williamson Company, que tenía como objetivo la explotación en la zona de Santa Elena. En 1916 se cedieron los derechos a la Anglo (cuya fundación tuvo lugar en 1919), de esta manera comenzó a poseer el control de la explotación en todo el país.
Para la década del 30’ se promulgó la Ley de Petróleos que facilitaba la apertura ilimitada del país a compañías extranjeras.
Hacia 1941 la compañía petrolera comercial de la costa, ECUAPETROL logró la concesión que luego traspasó a Manabí Exploration Company que fuera responsable de la exploración de la zona de Esmeraldas (zona de frontera con Colombia) y transferida con posterioridad a la Compañía Tennesse, creándose más adelante La Cautivo-Empresa Petrolera Ecuatoriana (segunda empresa más importante después de la Anglo). Se produjo entonces una gran participación de estas empresas extranjeras que se arraigaron en el territorio mediante la explotación petrolera.
California Oil Company, subsidiaria de la Standard Oil, obtuvo la concesión que luego devolviera al estado por “resultados infructuosos” en 1954. Para esa época se entregaron 2460 hectáreas (ha) a otra empresa extranjera, Alberto Puig en 1957. Estas cesiones a título gratuito de vastas extensiones territoriales representaron un eslabón más en el largo historial de vínculos establecidos entre el estado ecuatoriano y las compañías privadas, exentas de todo tipo de control estatal. Inclusive, se hizo una concesión por cuarenta años (prorrogables por diez) al Consorcio Texaco Gulf en la década del 60’ de una extensión de 1.431.450 ha en la región amazónica. Hacia 1965, a la Anglo Ecuadorian Oilfields Limited, se le adjudicaron 491.000 ha, que luego devolviera ante los escasos resultados en la exploración. En tanto que hacia 1967, la Compañía Anglo proclamó el agotamiento de los yacimientos de la Península de Santa Elena, por lo cual, decidieron dedicarse a la refinación, mediante importación de crudos y al monopolio en la distribución de gasolinas de 64 y 80 octanos (EP Petroecuador, 2012a:19). Es decir, en un país con reservas petroleras, estas empresas dejaron de invertir y llegaron a recurrir a la importación del petróleo. No obstante, la Península de Santa Elena sirvió al abastecimiento del consumo interno que estaba en alza, lo cual derivó en una nueva época de concesiones y arrendamientos a las empresas privadas.
Respecto de la zona amazónica, ha provisto crudo que se ha exportado de 26º API (Widman) en promedio, denominado Oriente, “que inicialmente era de 29º, es decir liviano. El país también exportó crudo pesado de 19º API, conocido como NAPO” (EP Petroecuador, 2012a:10). Los primeros descubrimientos en esta zona tuvieron lugar en 1921 por la Leonard Exploration Company de EE.UU realizándose una concesión de 25000 km2 por más de cincuenta años (Se canceló después de 16 años cuando se negó a pagar al estado una deuda de 126 mil sucres). Una vez más, esta concesión sirvió a la ejemplificación de la ausencia de control estatal, la entrega casi a título gratuito de los recursos y de las tierras a estas empresas privadas arraigadas en Ecuador, que en el largo período histórico transcurrido, coadyuvaron a la reforma de Petroecuador con Rafael Correa en la primera década del siglo XXI.
También, se concedieron 10 millones de ha. al Grupo Royal Dutch Shell en 1938 por cuatro centavos de sucre la hectárea que luego transfiriera a la empresa Anglo Saxon Petroleum. Se decretó una nueva concesión de 4 millones de ha. por 10 centavos de sucre por ha. a la empresa Esso Shell en 1948, (EP Petroecuador, 2012a:11) una vez más, un ejemplo de la simbiótica relación estado y empresas petroleras privadas.
Para la década del sesenta, se concedieron 4.350.000 ha a favor de Minas y Petróleos de Ecuador, (su presidente era un ciudadano austríaco), empresa que luego fuera transferida a Coca Consorcio Texaco Gulf, sin autorización del gobierno nacional. (Esta revendió, formando distintas empresas, sin hacer participar al estado. Habría que remarcar que Ecuador debía cobrar en concepto de regalías, por los derivados que se obtenían del petróleo). Finalmente se negoció el 75% de acciones con las compañías Norsul y Fénix de Canadá. “Lo antes descripto derivó en el decreto del impuesto del 86% al traspaso ilegal de concesiones realizadas en el pasado y se dispone que el Consorcio Texaco Gulf se constituya en Agente de Retención de este impuesto. Su producto se destina a la capitalización del Banco Nacional de Fomento” (EP Petroecuador, 2012a:186).
El contrato con Minas y Petróleos caducó, ya que se negó a cumplir con la Ley de Hidrocarburos generando que, el gobierno estableciera finalmente la creación de Corporación Estatal Petrolera Ecuatoriana (CEPE) en 1972, como un organismo de control y la reinversión en todas sus áreas e instalaciones tras cincuenta años de presencia y control ininterrumpido de empresas privadas en el manejo de la explotación de hidrocarburos 1.
En el devenir de este proceso de concesiones indiscriminadas, el gobierno militar de 1964 otorgó por cuarenta años prorrogables por otros diez, una concesión de 1,4 millones de ha a Texaco Gulf que luego se limitara debido a que, en 1965, mediante decreto se estableció que las concesiones serían de 500 mil ha para exploración y 259 mil ha para explotación.
El descubrimiento de petróleo en la zona de Lago Agrio en 1967, marcó el inicio del auge del período petrolero en Ecuador. Para 1970, la Cía Williamson Brothers comenzó la construcción del Sistema de Oleoducto Transecuatoriano para transportar crudo desde el Oriente hasta Balao.
El dictado de la Ley de Hidrocarburos2 y el establecimiento de la empresa CEPE3 , marcaron el inicio de una presencia aunque primaria de un estado débil en el intento de regular la explotación del petróleo. En este contexto, se revisó el contrato con Texaco y se la obligó a la devolución de 930 mil ha (EP Petroecuador, 2012a:12), lo cual generó la sólida oposición de las empresas privadas instaladas en el área de la costa.
Del breve análisis realizado, se pudo inferir que el estado ha realizado amplias concesiones a distintas empresas, pero sin controlar, participar, regular e intervenir en sus recursos hasta 1972 que es el momento de la creación de CEPE, careciendo de todo proyecto programático que pudiera hacer pensar que Ecuador pudiera trascender en el espacio y en la historia como un país independiente. Lo cual quedó reflejado en la cesión de más de un millón de hectáreas destinadas a estas empresas privadas. De lo descripto, devino la interpretación del rol que ha protagonizado Rafael Correa en este país, mediante una nueva regulación de la principal empresa de petróleo.
CEPE que se constituyó en 1972 y Petroecuador en 1989, ambas son distintas nominaciones con las que fuera identificada la empresa del estado vinculada a la explotación del petróleo. Petroecuador se transformó en EP Petroecuador en Abril 2010 mediante Decreto Nº 314 y 315 y leyes posteriores dictadas sobre hidrocarburos, reestructurándose el sector petrolero, fuente principal de recursos para Ecuador. Conforme a los objetivos estipulados en esta investigación, la política gubernamental de la Alianza País puso en relieve, según el análisis, decisiones fundamentales en su política económica frente a las empresas privadas ligadas a la explotación del hidrocarburo, pero además estipulando, que la energía cumplía un rol que se encontraba en sintonía con el respeto por la soberanía nacional, por lo cual no se permitirían concesiones gratuitas fuera de la ley a capitales extranjeros, conforme a lo declarado en la Constitución Nacional reformada en el año 2008.
Por lo mencionado, para poder regular esta empresa estatal, en primera instancia se publicaron los decretos, Nº 314 y 315 en Abril 2010 que permitieron delinear la nueva política implementada en EP Petroecuador y finalmente con la Ley de Hidrocarburos en Julio 2010, constituyendo el marco jurídico que estableció un nuevo sistema de contratos entre el estado- EP Petroecuador y las empresas privadas. A continuación se profundizó en este análisis para la interpretación ulterior del sector petrolero ecuatoriano.
2.2 Antecedentes a EP Petroecuador
Se indagó brevemente en los antecedentes históricos de la transformación de Petroecuador en EP Petroecuador, que de alguna manera, motivaron a plantear una reforma estructural por parte del gobierno de Correa. Esta transformación ha sido crucial para el restablecimiento y nuevo posicionamiento de la empresa estatal de petróleos de Ecuador en el armado posterior de una arquitectura hacia la integración energética.
El Poder Ejecutivo consideró establecer un nuevo sistema, asegurando de esta manera que los recursos del petróleo siguieran perteneciendo al estado con la presencia de empresas privadas aunque vinculadas con una nueva modalidad de participación.
Como se ha mencionado, los antecedentes de EP Petroecuador, estuvieron representados en CEPE y Petroecuador:
La Corporación Estatal Petrolera Ecuatoriana (CEPE) fue creada mediante Decreto Nº 522 en 1972, con lo cual el estado ecuatoriano contaba con un instrumento empresarial propio para intervenir en la industria hidrocarburífera, hasta entonces solamente ejercida por una compañía extranjera, la Anglo Ecuadorian Oilfields, instalada desde la década de 1920, explotando los campos de la Península de Santa Elena. Distintas áreas en manos de capitales privados pasan a formar parte de CEPE, quien negoció directamente los contratos.
En Septiembre 1989 la CEPE fue reeemplazada por la empresa Petroecuador, que tenía como objetivo el desarrollo mediante la explotación, exploración, transporte, industrialización y comercialización de hidrocarburos, en consideración y respeto al medioambiente. Como objetivo principal se estipuló que estimulará la participación de la producción nacional, “dando preferencia a la Contratación de Obras, Bienes y Servicios Específicos de Producción Nacional en iguales condiciones, frente a la oferta de Producción Extranjera, tendiendo a la reactivación de la Producción Nacional y a la generación de empleo” (EP Petroecuador, 2012a:13).
2.3 Evolución de la Empresa Pública de Petróleos
La empresa Petroecuador siguió funcionando hasta abril 2010, pero antes de comprender el porqué de esta transformación, fue necesario también conocer cuál era la situación interna de la empresa y los planteos del Poder Ejecutivo Ecuatoriano que condujeron a esta decisión.
Al momento del ascenso de Correa, el Ministerio de Minas y Alberto Acosta destacaron que: “el funcionamiento empresarial de Petroecuador se encuentra colapsado, la empresa pasa por una ausencia de una visión estratégica como resultado de la permanente injerencia de la política partidista y la permanente inestabilidad administrativa” (Villavicencio y Acosta, 2007:103). Petroecuador antes de la Alianza País poseía: una inestabilidad administrativa, ejemplificada en la sucesión de 22 presidentes en 19 años, por ende carecía de continuidad estratégica y logística en su dirección y por otro lado, la empresa asumía los costos de importación de los derivados (Villavicencio y Acosta, 2007:104).
En este contexto, los objetivos que el Poder Ejecutivo Ecuatoriano se planteó para modificar esta situación previa reestructuración de Petroecuador en EP Petroecuador, fueron los siguientes:
Transformar a Petroecuador en una empresa del estado con un sistema de contratación expeditivo.
Dotar a la empresa de competencias para realizar alianzas con otras empresas, con lo cual obtendría más capital y más tecnología. 4
Fortalecer al Ministerio de Energía y Minas en el año 2007 (a meses de la asunción del presidente Correa) para luego adquirir el nombre de Ministerio de Recursos Naturales No Renovables en el año 2009, paralelamente a la reestructuración del sector hidrocarburífero.
Los tres objetivos antes mencionados surgieron ante el desgaste ocasionado por el incorrecto manejo de la empresa estatal de petróleo, erigiéndose en el sustento para la reestructuración progresiva de la principal empresa del estado como también del aparato burocrático administrativo encargado de su regulación.
Antes de la transformación de Petroecuador en EP Petroecuador, se planteó también acompañar la reestructuración con organismos y ministerios como instrumentos indispensables para el funcionamiento del sector petrolero, así se destacó como imprescindible de acuerdo a lo antes citado “el fortalecimiento institucional del Ministerio de Energía y Minas” (Villavicencio y Acosta, 2007:102), “como una condición indispensable para que el estado pueda retomar el control del sector energético y adoptar las decisiones sobre el desarrollo futuro del sector” (Villavicencio y Acosta, 2007:102). Es decir, la larga historia de cesiones a empresas privadas en el control del petróleo se le agregó la ausente regulación y protagonismo de la Empresa Pública de Petróleos, que en sí respondía a una política de gobierno. A esta ausencia de protagonismo se le sumó, la falta de regulación y orden. Por lo cual, Rafael Correa proyectó su reestructuración en forma procesual que se inició con la reforma constitucional del 2008 pero terminó de delinearse en abril del 2010 con los decretos Nº 314 y 315.
Petroecuador luego EP Petroecuador sería una empresa nacional integrada al sistema energético nacional, siendo su funcionamiento coordinado por el Ministerio de Energía y Minas (luego de Recursos Naturales No Renovables) y fundamental por ser el petróleo el principal ingreso estatal.
Según el aporte del Ministerio de Minas y Alberto Acosta, previa transformación de Petroecuador en EP Petroecuador, el directorio de la empresa en la sesión del 19-03-2007 resolvió:
Constituir una comisión interinstitucional para realizar la evaluación de empresas y presentar una posible reestructuración de la misma (artículo 1-artículo 2) (Villavicencio y Acosta, 2007:121). En su artículo 3 se estipuló que la empresa sería 100% estatal, donde “el consejo de administración se convierta en un verdadero instrumento de planificación y dirección de la empresa” (Villavicencio y Acosta, 2007:122).
Sobre el abastecimiento de la demanda de derivados (según Resolución Nº 22) el directorio de Petroecuador remarcó el incremento de la demanda en tanto que “la Refinería Esmeralda se ha deteriorado” (Villavicencio y Acosta, 2007:124).
Por lo cual se decidió que Petroecuador iniciaría la elaboración de una Plan Nacional de Abastecimiento de Combustibles (Villavicencio y Acosta, 2007:124). Por otro lado, ha sido relevante subrayar que el transporte de petróleo como de los derivados se ha desarrollado con otras empresas intermediarias, ya que se observaron elevadas pérdidas en el transporte de petróleo y sus derivados realizados por Petroecuador. Por lo cual, Correa decidió reestructurar la empresa no solamente en el área de la producción y explotación sino en la comercialización, con lo cual la administración de Petroecuador se sumó al Programa de Soberanía Energética (Villavicencio y Acosta, 2007:126) (EP Petroecuador S/D).
Al momento de asunción del Poder Ejecutivo, los objetivos estipulados por el gobierno en el período 2007-2010 respecto del sistema energético y enumerados por Alberto Acosta en los años citados fueron (Villavicencio y Acosta, 2007):
Afianzar la viabilidad del sistema energético.
Conformar una visión integral de la energía.
Conformar un mecanismo de equidad social.
Constituir una estrategia energética integrada en el desarrollo nacional.
Al igual que sea una energía segura y limpia y representativa de soberanía hacia la integración. (Villavicencio y Acosta, 2007).
Es decir, el Poder Ejecutivo planteó modificaciones en el sector petrolero por representar la principal fuente de ingresos del estado, con una reestructuración de la empresa Petroecuador en EP Petroecuador, mediante los dos decretos ya citados y la ley de hidrocarburos, constituyéndose de esta manera un nuevo marco regulatorio para su funcionamiento. Por lo cual, se hizo necesario continuar indagando en este proceso.
2.4 Descripción del sector hidrocarburífero
Como se ha mencionado, CEPE y Petroecuador representaban los antecedentes de la empresa EP Petroecuador, que adquirió este nombre mediante decreto Nº 315 en abril 2010.
El presidente Correa ha planteado la recuperación de esta empresa y del sector petrolero de forma progresiva por su significación para los recursos del estado. El sector se reguló jurídicamente mediante decretos Nº 314, Nº 315 y la Ley de Hidrocarburos que fueron analizados por separado. Este marco jurídico estuvo acompañado por la reestructuración del aparato administrativo mediante el Ministerio de Minas y Petróleos y la Secretaría de Hidrocarburos como organismos encargados de la regulación y el control del funcionamiento del sector petrolero. Cada uno de estos organismos fue indagado por separado para una mejor interpretación del sector, con posterioridad se analizó el corpus jurídico.
2.4.1 Ministerio de Recursos Naturales No Renovables (MRNNR)
Conforme a la Constitución Nacional y en el marco del estado de derecho, se declaró que los recursos no renovables son del estado, como se ha mencionado en el artículo Nº 317 de la Constitución Nacional, por lo cual en Septiembre 2009 se creó el MRNNR, en reemplazo del Ministerio de Minas y Petróleos, que “velará para que el estado participe en los beneficios del aprovechamiento de estos recursos, en un monto que no será inferior a los de la empresa que explote” (MRNNR S/D).
Sus funciones consistieron en la conformación del Sistema Petroecuador, la Empresa Pública (incluyendo sus tres filiales: Petroproducción, Petroindustrial y Petrocomercial), en las que estarían agrupados “las actuales filiales de la empresa petrolera estatal, así como los de economía mixta, donde el estado tiene y tenga la mayoría de acciones” (MRNNR S/D). Del Ministerio depende la Dirección Nacional de Hidrocarburos (DNH), que controla y fiscaliza las operaciones hidrocarburíferas.
Al momento de la asunción del gobierno de la Alianza País, se hizo necesario reestructurar el sector conforme al proyecto estatal, tras lo cual se sancionó un nuevo marco regulatorio con la Ley de Hidrocarburos dictada en Julio 2010 (MRNNR, 2010) y complementándose luego con la Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos5 (ya que el sector hidrocarburífero se encontraba regulado por: Ley de Hidrocarburos Nº 1459 (1971), reglamentada mediante decreto Nº 2967 (1978) y posteriores reformas).
Se introdujeron de esta manera disposiciones con el objetivo de impulsar la actividad hidrocarburífera, “incrementar los niveles de producción de los campos petroleros, en el marco de un sistema de prestación de servicios, con lo cual se recuperaría el protagonismo y se constituiría en el eje rector de la política y explotación de los hidrocarburos, proyectada por Rafael Correa” (MRNNR, 2010), “estableciendo únicamente el reconocimiento de una tarifa por barril producido a favor de los contratistas que no fluctúe en función del precio del petróleo, del cual se han beneficiado desproporcionadamente las compañías generadoras” (MRNNR, 2010). Es decir, de esta forma el gobierno se aseguró que las empresas privadas dejen de manejar la explotación y los niveles de producción aprovechando el incremento del valor del barril o mermen la exploración o su explotación de acuerdo a los vaivenes de la economía mundial. Estas nuevas implementaciones representaron según el análisis interpretativo, un punto de inflexión, respecto de la política petrolera previa y arraigada en el país.
El gobierno preevió la creación de organismos encargados del funcionamiento energético, en este contexto se crearon la Secretaría de Hidrocarburos (Artículo 6) y la Agencia de Regulación (Artículo 11), encargándose ésta de la administración, regulación, control y fiscalización de las actividades técnicas y operacionales de la industria hidrocarburífera.
2.4.2 Secretaría de Hidrocarburos (SH)
Comenzó a funcionar como entidad adscripta al Ministerio de Recursos Naturales No Renovables, encargada de ejecutar las actividades de suscripción, modificación, administración de áreas y contratos petroleros, así como los recursos hidrocarburíferos del país. Fue creada el 27 de Julio del 2010, mediante el artículo 6 de la Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos y a la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 244 (SH S/Da).
Se estipuló como su objetivo: “Estudiar, cuantificar y evaluar el patrimonio hidrocarburífero, promocionarlo, captar inversión nacional y/o extranjera; suscribir y administrar, de manera soberana, las áreas y contratos hidrocarburíferos, con apego a la ley y a la ética, que contribuya de manera sostenida con el buen vivir de los ecuatorianos” (SH S/Dc).
Los desafíos (SH S/Db) planteados por esta secretaría en el sector de hidrocarburos han sido: ampliar reservas y producción petrolera, consolidar la seguridad jurídica con la inversión extranjera privada y eliminar la brecha de importación de combustibles, reorganizar el sector público Petroecuador y Petroamazonas como también buscar nuevos financiamientos de grandes proyectos petroleros como Refinería del Pacífico o Reactivación de Campos Duros. 6
Se estipuló que la Secretaría de Hidrocarburos podrá realizar con sus propios recursos económicos, contratos de prestación de servicios que tengan por objeto la exploración y explotación de los hidrocarburos, con empresas nacionales o extranjeras. De esta manera se expuso la presencia manifiesta del estado en el control de las actividades vinculadas con el sector (MRNNR, 2010).
De lo expuesto se dedujo que, la historia de cesiones territoriales para la explotación de los recursos desarrollada a lo largo del siglo XX, cedió lugar a una transformación ejecutada desde el ascenso del Movimiento País. Rafael Correa, mediante la reforma constitucional inicialmente, planteó y puso en práctica una labor que posibilitó revertir la historia de dependencia del extranjero en el control y manejo del petróleo, mediante una sólida presencia del estado en la regulación del sector. Por lo cual, reordenó el ministerio, creó organismos e instituciones que tomaron el control frente a las actividades desarrolladas y puso en práctica un sistema de contratos que se firmaron de acuerdo a las tareas realizadas por las empresas ligadas a la explotación. Conforme a esto, el estado comenzó a participar en la explotación recibiendo un porcentaje por las ganancias, lo cual se expuso en el artículo 16 (Revista Judicial S/D). El estado ecuatoriano se reserva el 25% de los ingresos brutos como margen de soberanía sobre la producción correspondiente al área que es objeto del contrato, con lo cual se podrán cubrir gastos. “Del valor remanente, se cubrirán los costos de transporte y comercialización que posea el estado, una vez, una vez realizadas estas deducciones, se cubrirá la tarifa por los servicios prestados. El contratista podrá acceder a la compra de lo que se produjera en el área del contrato, siendo el pago realizado en dinero, en especias lo será únicamente para cubrir “necesidades de consumo interno del país” (Revista Judicial S/D).
La adjudicación de contratos comenzó a desarrollarse mediante un sistema de licitación del Ministerio del sector, las tareas se realizarían con otras empresas estatales o subsidiarias, por ejemplo mediante los convenios de cooperación firmados con Venezuela en el marco de los intercambios de hidrocarburos, que se analizaron en el capítulo IV.
Ahora bien, para completar el análisis y comprender la transformación mediante de la Empresa Pública de Petróleos en EP Petroecuador, fue fundamental profundizar los decretos que sustentaron su creación como en la ley de hidrocarburos ya que constituyeron el marco jurídico para la reestructuración de Petroecuador.
2.5 Regulación jurídica del Sector Hidrocarburífero
Se analizaron los distintos decretos y la ley de hidrocarburos que conjuntamente con la Constitución Nacional, son pilares para la edificación del sector petrolero en construcción hacia la integración energética.
2.5.1. Decreto Nº 315
De acuerdo al Artículo 1 del Decreto Nº 315 (EP Petroecuador, 2011a) del 06 de Abril 2010 y conforme a la Constitución Nacional Ecuatoriana, se facultó al presidente a crear empresas públicas para la gestión de sectores estratégicos. Por lo cual representando estos, la mayor cantidad de ingresos para el presupuesto general del estado, se decretó la creación de la Empresa Pública de Hidrocarburos del Ecuador: EP Petroecuador (artículo 1) cuyo objeto principal fue la “gestión del sector estratégico de los recursos naturales no renovables, para su aprovechamiento sustentable, conforme a la Ley Orgánica de Empresas Públicas y la Ley de Hidrocarburos” (EP Petroecuador, 2011c); pudiendo constituir filiales, celebrar convenios de negociación y alianzas estratégicas (artículo 2), desarrollar sus actividades a nivel local, regional, nacional e internacional (artículo 3)7 . Por lo mencionado, el Poder Ejecutivo ecuatoriano comenzó a realizar el entramado dirigiéndose a plasmar lo estipulado en la Constitución reformada y conforme a la Política del Buen Vivir, partió del reconocimiento de la disponibilidad de los recursos naturales para comenzar a crear una arquitectura que apunte hacia una dinámica distribución de los mismos, en este contexto se realizaron consecuentemente los convenios de cooperación en materia energética con Venezuela.
Se estableció que los derechos y obligaciones de la Empresa Estatal de Petróleo de Ecuador Petroecuador y sus filiales pasaran a formar parte de EP Petroecuador a partir de la entrada en vigencia de este decreto. (Al igual que el personal que prestaba servicios en la empresa).8
De acuerdo al proyecto de gobierno de Rafael Correa y conforme a lo expuesto con anterioridad, el estado ha recuperado el control en forma progresiva en el sector petrolero además, ha debido acompañar este proceso con los organismos encargados de la regulación, por lo cual, como se expuso en la Constitución Nacional, Ecuador es un país que ha buscado la integración en el espacio suramericano (artículo 276). Así cobró relevancia lo expuesto al enunciarse que se formarán otras empresas como subsidiarias a Petroecuador, por ejemplo Operadora Río Napo con PDVSA, que ha sido analizada en el capítulo IV.
Lo antes descripto se expuso en la Disposición Transitoria Tercera al declararse que las sociedades de economía mixta de propiedad de empresas estatales de Petróleo de Petroecuador y sus filiales se transformarán en subsidiarias de EP Petroecuador. Al igual que la empresa Petroamazonas transformada en PETROAMAZONAS EP, los derechos y obligaciones como las actividades realizadas por Petroecuador pasarán a formar parte de Petroecuador.
EP Petroecuador se integró con:
el Ministro de Recursos Naturales No Renovables
un Secretario Nacional de Planificación
un miembro designado por el Presidente de la Nación.
En la Disposición Tercera se explicó que “la sociedad de economía mixta de propiedad de la empresa estatal de Petróleos del Ecuador Petroecuador y sus filiales, se transformarán en empresas subsidiarias de EP Petroecuador”.
Las tres filiales de la empresa Petroecuador (Petroproducción, Petroindustrial y Petrocomercial, antes de 2010), se transformaron en seis en EP Petroecuador: con Petroproducción: que exploró y explotó hidrocarburos; Petroindustrial: dedicada a la industrialización de petróleo y Petrocomercial: que operó en el transporte y la comercialización de productos refinados para el mercado interno (Revista Judicial S/D) más Petroamazonas 9, Petropenínsula y Petrotransporte.
2.5.2 Decreto Nº 314
Por otro lado, en Decreto Nº 314 al igual que en Decreto Nº 315, se mencionó que el presidente está facultado conforme a la Constitución Nacional a la creación de empresas públicas; en defensa de los recursos no renovables del territorio que “pertenecen a su patrimonio inalienable, irrenunciable e imprescriptible” (Revista Judicial S/D).
Conforme a la Ley Orgánica de Empresas Públicas (Disposición Transitoria Segunda) “las sociedades anónimas en las que el estado a través de entidades y organismos sea accionista único, se disolverán de manera forzosa sin liquidarse y transferirán su patrimonio a la empresa pública que se cree” (Revista Judicial S/D).
Entonces en virtud del mencionado Decreto Nº 314 (artículo 1), “se creó la empresa pública de exploración y explotación de hidrocarburos “Petroamazonas EP, siendo sus únicos accionistas las empresas estatales Petroecuador y Petroproducción”, cuyo objetivo es la gestión de las actividades asumidas por el estado en el sector estratégico de los hidrocarburos y sustancias que los acompañan en las fases de exploración y explotación.
La mencionada empresa asumió la exploración y explotación de las áreas y campos en: Bloque 15, Edén-Yuturi y Limomcocha, Pacay, Quilla, Aguajal, Pañacocha, Paka Norte y Paka Sur. (Antes administrados por Petroamazonas Ecuador S.A).
Es decir las actividades y operaciones realizadas por Petroamazonas Ecuador S.A fueron asumidas por Petroamazonas EP.
Por su parte, EP Petroecuador como ya se ha explicado surgió en virtud del Decreto Nº 315 y conforme a la Constitución Nacional y a la Ley Orgánica de Empresas Públicas se transformó en Empresa Pública de Hidrocarburos de Ecuador EP Petroecuador como una persona de derecho público, con responsabilidad jurídica, patrimonio propio, dotada de autonomía presupuestaria, financiera y de gestión. Se encargó de explorar, explotar las cuencas sedimentarias, operar los campos hidrocarburíferos asignados a EP Petroecuador y transportar gas y petróleo por medio de oleoductos internos (RODA) hasta centros de almacenamiento.
Las áreas de producción bajo la responsabilidad de EP Petroecuador son:
Lago Agrio, Libertador, Cuyabeno, Sacha, Shushufindi, Auca, Campo Amistad.
A lo expresado sobre la composición de Petroecuador por decreto Nº 315, se agregó que, se compondrá por:
Gerente general, con un gerente de exploración y producción, de transporte, de refinación, de comercialización, de seguridad y salud, de desarrollo organizacional, gerente de gas natural.
Son sus subsidiarias: Operadora Río Napo y Refinería del Pacífico Eloy Alfaro.
EP Petroecuador constituyó una cadena de valor donde su objetivo ha sido la gestión del sector hidrocarburífero y sus agregados son: exploración y desarrollo, producción, refinación y comercialización. Encadenándose los cinco actividades anteriores al problema del transporte y al almacenamiento con la seguridad, la salud y sus consecuencias con el medioambiente.
Con este nuevo ordenamiento jurídico y la reestructuración de EP Petroecuador, se renegociaron contratos petroleros10 con Repsol, Perenco, Andes Petroleum y City Oriente. Se celebró un acuerdo final mediante un contrato de servicios en que el estado estableció el pago por la extracción de crudo contra la presentación de facturas, sometiendo las divergencias que pudieron surgir a distintos centros de arbitraje y mediación. En este marco se conformaron nuevas alianzas estratégicas y empresas mixtas con otras extranjeras, como la PDVSA de Venezuela que se analizaron en el capítulo IV. Esto constituyó la materialización del cambio establecido por Rafael Correa, que partiendo del conocimiento de la disponibilidad de los recursos naturales apuntó a la construcción de un espacio de integración para su mejor distribución, por lo cual, cobró sentido su aproximación a Venezuela, como país exportador de petróleo y miembro de la OPEP al igual que Ecuador.
2.5.3 Ley de Hidrocarburos11
Debido a la amplitud del tema abordado, ha sido necesario indagar en ella para poder comprender su complejidad y, abordarlo de una forma más amplia e interdisciplinaria. Algunas de sus implementaciones incluyeron que (MRNNR, 2010:16):
Ministerio del Sector de Recursos Naturales No Renovables sea el eje rector de las políticas en el sector hidrocarburífero (antes era la empresa Petroecuador)
Se creó, como ya se ha mencionado, la Agencia de Regulación que controló y fiscalizó las actividades en lugar de la Dirección Nacional de Hidrocarburos (DNH).
Las operadoras de la explotación, exploración, industrialización y comercialización pueden ser públicas, mixtas o privadas. (como las distintas empresas privadas que han continuado desarrollando actividades en el país y como Operadora Río Napo, la empresa mixta que se ha formado con capitales venezolanos, que se analizó en el capítulo IV).
Se estipuló que el trasporte de hidrocarburos debía ser realizado por sistema de oleoductos, poliductos y gasoductos como la refinación, industrialización directamente por empresas públicas o por delegación por empresas nacionales o extranjeras. La Secretaría de Hidrocarburos podrá delegar las actividades del transporte de hidrocarburos por el sistema antes nombrado celebrando contratos de asociación, consorcios u otras formas contractuales o mediante compañías mixtas sin transferencia de bienes e instalaciones. Las empresas privadas debieron asumir responsabilidad exclusiva de la inversión sin comprometer recursos públicos (artículo 3). Lo cual ha sido crucial en la historia procesual de las relaciones entre el estado ecuatoriano cediendo sus recursos naturales disponibles al extranjero.
Conforme a la planificación estatal y al protagonismo del estado ecuatoriano, se declaró que los hidrocarburos se explotarán para su industrialización en el país (artículo 5). De esta manera, se ha podido recuperar el manejo en la explotación de los hidrocarburos. “ya no se hablará de operaciones hidrocarburíferas sino de prestación de servicios para la exploración y explotación de hidrocarburos” (artículo 9). (MRNNR, 2010:7).
La Secretaría de Hidrocarburos ha sido la encargada de realizar contratos con otras empresas extranjeras, previa adjudicación por parte del Ministerio de Recursos Naturales No Renovables, quien antes aprueba planes y programas técnicos, controla y ejecuta actividades y contratos como implementación de estrategias”12 (MRNNR, 2010:10). La contratista tendrá derechos a una participación en la producción del área del contrato que se calcula del porcentaje ofertado y convenido en función del volumen de hidrocarburos ofrecidos.
La ley de hidrocarburos estipuló cuatro tipos de contratos que de alguna manera, constituyeron la matriz sobre la que ha edificado el nuevo sistema de explotación y desarrollo de la actividad petrolera. Estos contratos pueden ser de asociación, prestación de servicios, de obras y de gestión compartida. Una vez más, se ha manifestado el rol interventor del estado en la planificación para la regulación del sector petrolero, eliminando la vieja herencia de la entrega gratuita de los recursos y del espacio territorial para beneficio de las empresas privadas.
Respecto del sistema de contratos de asociación, comprende aquellos en que la Secretaría de Hidrocarburos contribuyó con derechos sobre áreas, yacimientos, hidrocarburos y por lo cual la empresa asociada contrajo compromiso para efectuar inversiones (artículo 13). En estos contratos se acordó una escala de participación (artículo 14), estipulándose plazos (artículo 15) de duración, obligación para la inversión, regalías, primas, extensión y forma de selección de áreas de explotación, como derechos y deberes.
Los contratos de prestación de servicios, para explotar y explorar hidrocarburos, eran aquellos en que las personas jurídicas previa calificación se obligan a realizar para la Secretaría de Hidrocarburos, con sus propios recursos económicos, servicios de exploración y explotación en áreas señaladas para el efecto y explotación hidrocarburífera, invirtiendo capitales, utilizando equipos y tecnología (artículo 16). Se preevió que, en el caso de que el prestador de servicios, encontrara hidrocarburos comercialmente explotables, tendrá derecho al pago de una tarifa por barril de petróleo neto producido y entregado al estado. De los ingresos provenientes de la producción correspondiente al área objeto del contrato, el estado se reservó el 25% de ingresos brutos como margen de soberanía.13 Del valor remanente se cubrieron los costos de transporte y comercialización en que incurra el estado, una vez realizadas estas deducciones se preevió una tarifa por servicios prestados. Por su parte, la contratista puede tener preferencia para la compra de la producción del área del contrato, debiéndose pagar en dinero, en especie o en forma mixta, según sean los intereses del estado.
Los contratos de obras o servicios establecieron que personas jurídicas se podían comprometer a ejecutar para EP Petroecuador, obras, trabajos, servicios específicos, aportando tecnología, capital, maquinaria para cumplir con la obligación contraída (artículo 17). Con este tipo de contrato se logró un incremento en la producción y aquellas empresas que no quieran adoptar esta modalidad, se les estimará el pago por la liquidación del contrato (artículo 16).
Los contratos de gestión compartida fueron aquellos en que el estado ecuatoriano a través de EP Petroecuador suscribió con empresas públicas o privadas nacionales o extranjeras o consorcio de empresas con el propósito de incrementar y optimizar la producción de hidrocarburos (artículo 18) (MRNNR, 2010:14). Los contratos fueron adjudicados por un comité de licitaciones, conforme a lo cual se creó un marco jurídico que reguló la actividad que ha desarrollado Ecuador con Venezuela, mediante los convenios de cooperación energética. (Por medio de la ley se fijó el pago de una tarifa a determinar por servicios independientes del precio del petróleo que incluye la amortización de la inversión, costos y gastos y utilidad razonable en relación con el gasto incurrido). Inclusive se podrá pagar una tarifa adicional para privilegiar la producción e impulsar la búsqueda de nuevas reservas.
Por otro lado se estableció que por cada contrato para exploración y explotación de yacimientos de hidrocarburos, se asignaba “un bloque con una superficie terrestre no mayor de doscientas mil hectáreas dividido en lotes de superficie igual o menor a veinte mil hectáreas cada uno, de acuerdo con el trazado del Instituto Geográfico Militar14 (artículo 20)(MRNNR, 2010:15). De esta manera se conformó un nuevo sistema y trazado en campos y bloques para la explotación del sector, lo cual representó un punto de inflexión respecto de la historia pasada vinculada a la entrega de los recursos en forma indiscriminada del estado a las compañías privadas petroleras.
En este contexto, la política del Ministerio de Recursos Naturales No Renovables regulando a EP Petroecuador ha perseguido conforme al proyecto gubernamental ecuatoriano y de acuerdo a la Constitución Nacional, una arquitectura política, económica y estratégica con miras a la integración regional (MRNNR, 2012). Se han fortalecido los derechos y recuperado la presencia del Estado en la administración, gestión, regulación y control de los recursos naturales no renovables, impulsando proyectos de integración regional. Se han implementado mecanismos que han permitido una distribución más equitativa de los recursos naturales y los beneficios de las actividades de los recursos naturales. También se ha fomentado la inversión para el desarrollo productivo del sector estudiado y se ha impulsado la participación del país en mercados regionales e internacionales, con lo cual ha promovido la seguridad del abastecimiento, diversificación del uso y el ahorro de los recursos. Además de lo antes expuesto, ha impulsado una gestión expeditiva de las instituciones del sector mediante el fortalecimiento de los mecanismos de investigación, regulación y control.
Por lo expuesto, con la llegada de Correa al poder se ha comenzado un nuevo proceso de transformación estratégica y política, con consecuencias sociales y económicas que han respondido a una nueva conceptualización denominada Política del Buen Vivir. Por lo cual, se ha reformado la Constitución Nacional que ha posibilitado un nuevo camino en ese país con un pesado bagaje político y cultural ligado a la explotación del petróleo y las compañías privadas arraigadas en el país.
Correa inició en forma procesual desde el año 2008 principalmente con la reforma constitucional, una arquitectura política y jurídica con los decretos analizados y la ley de hidrocarburos apuntando a la regulación del sector petrolero. La regulación ha sido el resultado de una ardua planificación que respondió a una visión de un país independiente con integración suramericana y estratégica como una única alternativa superadora de un modelo de desarrollo extractivista hacia la construcción de un modelo de desarrollo sostenible. Para indagar este devenir, se analizaron las actividades ligadas a la explotación del petróleo, que se manifestaron después del entramado jurídico citado con antelación.
1 Ecuador había producido desde 1918 al 31 de diciembre de 1971 un total de 104.326.000 bls en la Península de Santa Elena y sólo desde agosto a diciembre de 1972 la producción de la Amazonia llegó a 132.911.000 bls, dando una diferencia de 28 585.000 bls más de los que se extrajo en 53 años precedentes.
2 En 1971 el Estado ecuatoriano promulgó la Ley de Hidrocarburos, sustituyó la ley de petróleos de 1937.
3 Creación de la Corporación Estatal Petrolera Ecuatoriana, creada en 1972.
4 Pudiendo realizar convenios conformando empresas de economía mixta y estableciendo alianzas estratégicas.
5 Según Decreto Nº 546, con fecha 29 de Noviembre 2010.
6 En la Secretaría de Hidrocarburos se encuentra un registro del sector con las escrituras de constitución de las empresas ecuatorianas como su disolución e instrumentos de domicilio en Ecuador de empresas extranjeras. Esta secretaría celebra contratos previa adjudicación por parte del Ministerio quien antes aprueba planes y programas técnicos, controla y ejecuta actividades y contratos como implementación de estrategias.
7 Al respecto, se enuncia en el Artículo 6 que el sistema de contratación de EP Petroecuador se someterá a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, donde las fases de la actividad hidrocarburífera se regirán por la normativa prevista en la Ley de Hidrocarburos y por normativas futuras expedidas por EP Petroecuador.
8 Leer Disposición General y Disposición Transitoria Primera y Disposición Transitoria Segunda.
9 Opera en Bloques 7-15 (ex Oxy)-118 y 21, desde el 12 de Agosto 2008.
10 Las negociaciones comenzaron en el año 2007.
11 Ley de Hidrocarburos regulada en Julio 2010, según Decreto Supremo Nº 2967.
12 El estado por medio de la Secretaría de Hidrocarburos, celebra contratos de participación, delegándose a la contratista la facultad de explorar y explotar hidrocarburos realizando por su cuenta y riesgo, inversiones para la tarea a desarrollar.
13 Los objetivos del Buen Vivir estipularon la defensa de la soberanía nacional, conforme a ello, ya que los recursos naturales pertenecen al estado y, si una empresa realiza un descubrimiento de yacimientos no esperado, se ha previsto, que el estado puede desplegar sus derechos sobre los mismos, pudiéndose realizar otro tipo de convenios. Conforme a esto, la soberanía ha sido pensada desde la integridad territorial y jurídica. La Constitución de 2008 supera este concepto tradicional y defensivo. Se entiende a la soberanía a partir de sus implicaciones políticas, territoriales, alimentarias, energéticas, económicas y culturales. Garantizarla, en estos términos, implica mantener y defender la autodeterminación e independencia política del Estado, en el ámbito interno y en su política exterior.
14 O un bloque con una superficie marina no mayor de cuatrocientas mil hectáreas dividido en lotes de superficie igual o menor a cuarenta mil hectáreas, de acuerdo con el trazado del Instituto Oceanográfico de la Armada.

References: artículo 3
 Resolución 
 artículo 6
 artículo 16
 Artículo 1
 Artículo 6