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Timestamp: 2020-01-22 19:25:28+00:00

Document:
20 de janeiro de 2016 ( *1 )
«Reenvio prejudicial — Política de concorrência — Artigo 101.o TFUE — Regulamento (CE) n.o 1/2003 — Setor dos transportes internacionais de mercadorias — Autoridades nacionais de concorrência — Valor jurídico dos instrumentos da rede europeia de concorrência — Programa‑modelo dessa rede em matéria de clemência — Pedido de imunidade apresentado à Comissão — Pedido simplificado de imunidade apresentado às autoridades nacionais de concorrência — Relação entre esses dois pedidos»
No processo C‑428/14,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Consiglio di Stato (Itália), por decisão de 1 de abril de 2014, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 18 de setembro de 2014, no processo
composto por: R. Silva de Lapuerta, presidente da Primeira Secção, exercendo funções de presidente da Segunda Secção, J. L. da Cruz Vilaça (relator), A. Arabadjiev, C. Lycourgos e J.‑C. Bonichot, juízes,
vistos os autos e após a audiência de 9 de julho de 2015,
em representação da DHL Express (Itália) Srl e da DHL Global Forwarding (Italy) SpA, por M. Siragusa e G. Rizza, avvocati,
em representação da Schenker Italiana SpA, por G. L. Zampa, G. Barone e A. Di Giò, avvocati,
em representação da Agility Logistics Srl, por A. Lirosi, M. Padellaro e A. Pera, avvocati,
em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por S. Fiorentino e P. Gentili, avvocati dello Stato,
em representação do Governo alemão, por T. Henze e A. Lippstreu, na qualidade de agentes,
em representação do Governo do Reino Unido, por V. Kaye, na qualidade de agente, assistida por D. Beard, QC, e V. Wakefield, barrister,
em representação da Comissão Europeia, por L. Malferrari, G. Meeßen e T. Vecchi, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 10 de setembro de 2015,
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 101.° TFUE e 4.°, n.o 3, TUE, bem como do artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos [101.° TFUE] e [102.° TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a DHL Express (Italy) Srl e a DHL Global Forwarding (Italy) SpA (a seguir, conjuntamente, «DHL») à Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Autoridade responsável pelo respeito da concorrência e das regras do mercado, a seguir «AGCM») a propósito da decisão através da qual esta autoridade aplicou à DHL coimas por ter participado num cartel no setor dos serviços de transporte rodoviário internacional de mercadorias com partida de Itália e destino a esse país, em violação do artigo 101.o TFUE (a seguir «decisão controvertida»).
O considerando 15 do Regulamento n.o 1/2003 enuncia:
«A Comissão e as autoridades dos Estados‑Membros responsáveis em matéria de concorrência deverão instituir juntamente uma rede de autoridades públicas responsáveis por aplicar as regras comunitárias de concorrência em estreita cooperação. Para o efeito, é necessário criar mecanismos de informação e consulta. Outras modalidades de cooperação no âmbito da rede serão estabelecidas e revistas pela Comissão, em estreita cooperação com os Estados‑Membros.»
O artigo 11.o do Regulamento n.o 1/2003, sob a epígrafe «Cooperação entre a Comissão e as autoridades dos Estados‑Membros responsáveis em matéria de concorrência», prevê:
«1. A Comissão e as autoridades dos Estados‑Membros responsáveis em matéria de concorrência aplicam as regras comunitárias de concorrência em estreita cooperação.
2. A Comissão deve enviar às autoridades dos Estados‑Membros responsáveis em matéria de concorrência cópia dos documentos mais importantes que tenha obtido para efeitos de aplicação dos artigos 7.°, 8.°, 9.° e 10.° e do n.o 1 do artigo 29.o A Comissão deve facultar, a toda autoridade de um Estado‑Membro responsável em matéria de concorrência que lho solicitar, uma cópia de outros documentos existentes que sejam necessários para a apreciação do processo.
3. Sempre que agirem em aplicação dos artigos [101.° TFUE] e [102.° TFUE], as autoridades dos Estados‑Membros responsáveis em matéria de concorrência devem comunicá‑lo por escrito à Comissão antes ou imediatamente depois de terem dado início à primeira medida de investigação formal. Esta informação também pode ser disponibilizada às autoridades homólogas dos outros Estados‑Membros.
4. O mais tardar 30 dias antes da aprovação de uma decisão em que exijam que seja posto termo a uma infração, aceitem compromissos ou retirem o benefício de um regulamento de isenção por categoria, as autoridades dos Estados‑Membros responsáveis em matéria de concorrência devem informar do facto a Comissão. Para tal, devem facultar à Comissão um resumo do processo, a decisão prevista ou, na sua ausência, qualquer outro documento que indique qual a linha de ação proposta. Esta informação também pode ser disponibilizada às autoridades homólogas dos outros Estados‑Membros. Se para tal for solicitada pela Comissão, a autoridade interveniente responsável em matéria de concorrência facultar‑lhe‑á outros documentos que sejam necessários para a apreciação do processo. As informações prestadas à Comissão podem ser facultadas às autoridades homólogas dos outros Estados‑Membros. As autoridades nacionais responsáveis em matéria de concorrência podem igualmente trocar entre si as informações necessárias para a apreciação de um processo que estejam a instruir ao abrigo dos artigos [101.° TFUE] ou [102.° TFUE].
5. As autoridades dos Estados‑Membros responsáveis em matéria de concorrência podem consultar a Comissão relativamente a qualquer outro caso de aplicação do direito comunitário.
6. O início por parte da Comissão da tramitação conducente à aprovação de uma decisão nos termos do capítulo III priva as autoridades nacionais da concorrência da competência para aplicarem os artigos [101.° TFUE] e [102.° TFUE]. Se a autoridade de um Estado‑Membro responsável em matéria de concorrência já estiver a instruir um processo, a Comissão só dará início a um processo após ter consultado essa autoridade nacional responsável em matéria de concorrência.»
O artigo 35.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1/2003 dispõe:
«Os Estados‑Membros devem designar a autoridade ou autoridades em matéria de concorrência responsáveis pela aplicação dos artigos [101.° TFUE] e [102.° TFUE] de forma a que sejam efetivamente respeitadas as disposições do presente regulamento. [...] As autoridades designadas podem incluir os tribunais.»
O ponto 1 da Comunicação da Comissão sobre a cooperação no âmbito da rede de autoridades da concorrência (JO 2004, C 101, p. 43, a seguir «comunicação sobre a cooperação») enuncia:
«O Regulamento [n.o 1/2003] cria um sistema de competências paralelas em que a Comissão e as autoridades responsáveis em matéria de concorrência dos Estados‑Membros […] podem aplicar os artigos [101.° TFUE e 102.° TFUE]. Em conjunto, as ANC e a Comissão formam uma rede de autoridades públicas, que agem no interesse público e cooperam estreitamente para proteger a concorrência. A rede é uma instância de debate e de cooperação tendo em vista a aplicação e execução da política comunitária em matéria de concorrência. Proporciona um quadro para a cooperação das autoridades de concorrência europeias nos casos em que os artigos [101.° TFUE e 102.° TFUE] são aplicados e constitui a base para a criação e manutenção de uma cultura comum de concorrência na Europa. A rede é denominada ‘Rede Europeia da Concorrência’ (REC) [...]».
Tendo em conta esse regime de competências paralelas, através do qual todas as autoridades de concorrência estão habilitadas a aplicar o artigo 101.o TFUE, os pontos 8 a 15 da comunicação sobre a cooperação enumeram os critérios que permitam determinar as autoridades que estão «bem colocadas» para apreciar um processo. Assim, em conformidade com o ponto 14 dessa comunicação, «[a] Comissão está particularmente bem posicionada se um ou mais acordos ou práticas […] afetarem a concorrência em mais de três Estados‑Membros [...]».
Nos termos do ponto 38 desta mesma comunicação:
«Na ausência de um sistema a nível da União Europeia de programas completamente harmonizados de imunidade em matéria de coimas ou de redução do seu montante, não se deve considerar que um pedido deste tipo apresentado a uma dada autoridade é idêntico ao apresentado a outra autoridade. O requerente tem pois interesse em apresentar um pedido de imunidade em matéria de coimas ou de redução do seu montante a todas as ANC com competência para aplicar o artigo [101.° TFUE] no território afetado pela infração e que possam ser consideradas como estando bem posicionadas para agir contra a infração em causa. Tendo em conta a relevância do aspeto temporal na maioria dos programas existentes, os requerentes também deverão ponderar se será ou não adequado apresentar esses pedidos às autoridades pertinentes em simultâneo. Cabe ao requerente tomar as medidas que considere apropriadas para proteger a sua posição relativamente a eventuais processos instaurados por essas autoridades.»
Em 2006, foi aprovado, no âmbito da REC, um programa‑modelo em matéria de clemência (a seguir «programa‑modelo da REC em matéria de clemência»). Este programa, que não foi publicado no Jornal Oficial da União Europeia, só pode ser consultado no sítio Internet da Comissão. Foi revisto em novembro de 2012, por conseguinte, posteriormente aos factos do processo principal, e, por conseguinte, à decisão controvertida da AGCM que é objeto do litígio no órgão jurisdicional de reenvio.
O ponto 3 do programa‑modelo da REC em matéria de clemência enuncia:
«O [p]rograma‑modelo da REC [em matéria de clemência] define um quadro que permite recompensar, pela sua cooperação, as empresas partes nesses acordos e práticas abrangidas pelo seu âmbito de aplicação. Os membros da REC comprometem‑se a tomar todas as medidas, nos limites das suas competências, para alinhar os respetivos programas com o [p]rograma‑modelo da REC [em matéria de clemência]. Este último não impede uma autoridade da concorrência de adotar uma abordagem mais favorável relativamente às empresas que solicitem clemência no quadro do seu programa. Em si mesmo, o [p]rograma‑modelo da REC [em matéria de clemência] não pode fundar nenhum tipo de confiança legítima nas empresas.»
O ponto 5 desse programa, relativo à imunidade de coimas «Tipo 1A», dispõe:
«A autoridade da concorrência concederá a uma empresa imunidade relativamente a qualquer coima que de outra forma lhe seria aplicada desde que:
essa empresa seja a primeira a fornecer elementos de prova que, na perspetiva da autoridade da concorrência, no momento em que examina o pedido, lhe permitirão efetuar inspeções seletivas relativamente a um cartel presumido;
a autoridade de concorrência não dispusesse, no momento da apresentação do pedido, de provas suficientes para adotar uma decisão ordenando uma inspeção/solicitar um mandado de inspeção a um tribunal ou que ainda não tivesse efetuado uma inspeção em relação ao cartel presumido, e
as condições de concessão da clemência estejam preenchidas.»
O ponto 22 do programa‑modelo da REC em matéria de clemência prevê que, «[q]uando a Comissão está ‘particularmente bem colocada’ para analisar um processo em conformidade com o ponto 14 da comunicação [sobre a cooperação], a empresa que apresentou ou vai apresentar um pedido de imunidade à Comissão pode apresentar um pedido simplificado a qualquer autoridade nacional de concorrência que essa empresa considere ‘bem colocada’ para agir no âmbito da comunicação sobre a cooperação. Os pedidos simplificados devem incluir as seguintes informações de forma sucinta:
a natureza do cartel presumido;
[...], e
as informações sobre qualquer pedido de clemência já apresentado ou a apresentar em relação ao cartel presumido.»
O ponto 24 do programa‑modelo da REC em matéria de clemência enuncia:
«Se uma autoridade nacional de concorrência a quem foi submetido um pedido simplificado decidir pedir informações adicionais, a empresa está obrigada a fornecê‑las sem demora. Se uma autoridade de concorrência decidir agir nesse processo, fixa o prazo no qual a empresa deve fornecer todas as informações e elementos de prova necessários para alcançar o nível de prova exigido. Se a empresa der cumprimento ao pedido no prazo estabelecido, considera‑se que as informações foram comunicadas na data em que o pedido simplificado foi apresentado.»
O ponto 7 das notas explicativas do programa‑modelo da REC em matéria de clemência enuncia:
«O [p]rograma‑modelo da REC [em matéria de clemência] visa resolver o problema dos pedidos múltiplos apresentados em paralelo e permite às empresas preverem melhor o resultado de um eventual pedido [...] Define as características de um tipo uniforme de formulários sucintos designados ‘pedidos simplificados’, concebidos para aligeirar o ónus que os pedidos múltiplos nos cartéis transfronteiriços de grande envergadura representa para as empresas e as autoridades de concorrência.»
Em 15 de fevereiro de 2007, a AGCM aprovou a Comunicação sobre a não aplicação e sobre a redução das sanções ao abrigo do artigo 15.o da Lei n.o 287, de 10 de outubro de 1990 (Communicazione sulla non imposizione e sulla riduzione delle sanzioni ai sensi dell’articolo 15 della legge 10 ottobre 1990, n.o 287), que contém o programa nacional de clemência (a seguir «programa nacional de clemência»).
O artigo 16.o do programa nacional de clemência, sob a epígrafe «Pedido simplificado», dispõe:
«Se a Comissão estiver mais bem colocada para tratar do processo e para o instruir, a empresa que já apresentou ou que se dispõe a apresentar à Comissão um pedido de não aplicação de sanções pode apresentar à autoridade um pedido de clemência semelhante, redigido de forma dita ‘simplificada’, se considerar que a autoridade está também em condições de intervir no caso concreto. Segundo o ponto 14 da [comunicação sobre a cooperação] a Comissão está mais bem colocada se um ou mais acordos ou práticas, incluindo redes de acordos ou práticas semelhantes, afetarem a concorrência em mais de três Estados‑Membros.»
Em 5 de junho de 2007, a DHL apresentou à Comissão um pedido de imunidade de coimas relativas a várias violações do direito da concorrência da União no setor dos serviços de transporte internacional de mercadorias. Em 24 de setembro de 2007, a Comissão concedeu à DHL imunidade condicional relativamente a todo o setor dos transportes internacionais, ou seja, os segmentos marítimo, aéreo e rodoviário. Por outro lado, em 20 de dezembro de 2007, a DHL informou a Comissão sobre alguns elementos relativos a comportamentos observados em Itália de empresas do setor dos transportes internacionais rodoviários de mercadorias. No mês de junho de 2008, a Comissão decidiu proceder apenas contra a parte do cartel relativa aos serviços de transporte aéreo internacional, deixando às autoridades nacionais de concorrência a possibilidade de procederem contra as violações relativas aos serviços de transporte marítimo e rodoviário.
Em paralelo, em 12 de julho de 2007, a DHL submeteu à AGCM um pedido simplificado de imunidade, ao abrigo do programa nacional de clemência. Nesse pedido, a DHL prestou informações relativas a comportamentos ilegais no mercado da expedição e dos transportes internacionais de mercadorias. Segundo a AGCM, essa declaração apenas dizia respeito ao setor dos transportes internacionais de mercadorias por mar e por avião, com exclusão dos transportes rodoviários. Todavia, segundo a DHL, o referido pedido simplificado visava comportamentos ilegais observados em todo o mercado da expedição e dos transportes internacionais de mercadorias. A DHL precisou que o pedido de 12 de julho de 2007 não incluía exemplos concretos e específicos de comportamentos observados no âmbito da expedição rodoviária de mercadorias porque tais casos ainda não tinham sido descobertos.
Em 23 de junho de 2008, a DHL apresentou um pedido simplificado adicional de imunidade à AGCM, em complemento do seu pedido apresentado em 12 de julho de 2007, a fim de o tornar expressamente extensivo ao setor dos transportes internacionais de mercadorias por estrada. Nesse pedido, a DHL declarou que «a presente declaração constitu[ía], para todos os efeitos, o simples complemento do pedido apresentado em 12 de julho de 2007, na medida em que os comportamentos adicionais nela referidas não constitu[íam] uma infração distinta, não abrangida pela declaração inicial, e mais não [era] do que uma nova manifestação das violações já denunciadas, e, como tal, a Comissão já as [tinha tido] em conta para efeitos da clemência concedida à empresa».
Entretanto, em 5 de novembro de 2007, a Deutsche Bahn AG apresentou à Comissão, igualmente em nome das suas filiais, entre as quais figura a Schenker Italiana SpA (a seguir «Schenker»), um pedido de imunidade, num primeiro momento, para os transportes marítimos e, num segundo momento, em19 de novembro de 2007, para os transportes rodoviários. Além disso, a Schenker apresentou à AGCM, em 12 de dezembro de 2007, um pedido simplificado de clemência, prestando informações relativas aos transportes rodoviários de mercadorias em Itália.
Em 20 de novembro de 2007, a Agility Logistics Srl (a seguir «Agility») apresentou à Comissão um pedido de redução da coima, no âmbito das infrações no mercado da expedição e dos transportes internacionais de mercadorias. Em 12 de maio de 2008, a Agility Logistics International apresentou à AGCM, igualmente por conta da sua filial Agility, um pedido simplificado de clemência no que respeita ao cartel italiano relativo aos transportes rodoviários de mercadorias.
Em 18 de novembro de 2009, a AGCM deu início a um procedimento para apurar eventuais violações do artigo 101.o TFUE no setor do transporte internacional de mercadorias.
Com a decisão controvertida, adotada em 15 de junho de 2011, a AGCM deu como provado que várias empresas, entre as quais figuram a DHL, a Schenker e a Agility, participaram, em violação do artigo 101.o TFUE, num cartel no setor dos serviços de transporte rodoviário internacional de mercadorias com partida de Itália e destino a esse país.
Nessa decisão, a AGCM reconheceu que a Schenker era a primeira sociedade a ter pedido a imunidade de coimas em Itália para os transportes rodoviários de mercadorias. Em aplicação do programa nacional de clemência, essa sociedade não foi condenada numa coima. Em contrapartida, a DHL assim como a Agility foram condenadas no pagamento de coimas, que foram seguidamente reduzidas respetivamente a 49% e a 50% do seu montante inicial. A AGCM também considerou que, no seu pedido de 12 de julho de 2007, a DHL tinha solicitado a imunidade de coimas unicamente para os transportes aéreos e marítimos de mercadorias, uma vez que o pedido relativo aos transportes rodoviários só foi apresentado por essa empresa em 23 de junho de 2008.
A DHL interpôs um recurso de anulação parcial da decisão controvertida para o Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio), alegando, designadamente, que foi sem razão que não lhe foi atribuído o primeiro lugar na classificação do programa nacional de clemência e, por conseguinte, a imunidade de coimas. Segundo a DHL, os princípios do direito da União obrigam a autoridade nacional que recebe um pedido simplificado de clemência a apreciá‑lo tendo em conta o pedido principal de imunidade que a mesma sociedade submeteu à Comissão. Além disso, a DHL sustentou que os pedidos simplificados apresentados pela Schenker e a Agility à AGCM eram inadmissíveis.
O Tribunale amministrativo regionale per il Lazio negou provimento ao recurso interposto pela DHL, baseando‑se num princípio de autonomia e de independência dos diferentes programas de clemência e dos pedidos relativos aos mesmos.
A DHL interpôs recurso da decisão proferida em primeira instância para o órgão jurisdicional de reenvio. Sustenta que a decisão controvertida não respeita os princípios que decorrem, designadamente, da comunicação sobre a cooperação e do programa‑modelo da REC em matéria de clemência. Segundo a DHL, as regras e os instrumentos da REC eram vinculativos para a AGCM, na medida em que esta última é uma autoridade nacional de concorrência que faz parte dessa rede.
Nestas condições, o Consiglio di Stato decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«Devem os artigos 101.° TFUE, 4.°, n.o 3, TUE[…] e 11.° do Regulamento […] n.o 1/2003[…] ser interpretados no sentido de que:
as [autoridades nacionais de concorrência] não podem afastar‑se, na sua ação, dos instrumentos definidos e adotados pela [REC], em especial do [p]rograma‑modelo [da REC em matéria de clemência] num caso como o do processo principal, sem que isso esteja em contradição com o que foi afirmado pelo Tribunal de Justiça [nos n.os 21 e 22 do acórdão Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389)];
entre o pedido principal de imunidade que uma empresa apresentou ou vai apresentar à Comissão e o pedido simplificado de imunidade apresentado a uma [autoridade nacional de concorrência] relativamente ao mesmo cartel existe um vínculo jurídico de modo que a [autoridade nacional de concorrência] — apesar do disposto no n.o 38 da [comunicação sobre a cooperação] — é obrigada, nos termos do n.o 22 do [programa‑modelo da REC em matéria de clemência] (atual n.o 24 na numeração do [programa‑modelo da REC] de 2012) e da correspondente [n]ota explicativa 45 (atual [nota explicativa 49 na numeração do programa‑modelo da REC] de 2012):
a apreciar o pedido simplificado de imunidade à luz do pedido principal sempre que o pedido simplificado respeite fielmente o conteúdo do pedido principal,
a título subsidiário — quando considere que o pedido simplificado recebido tem um âmbito material mais restrito do que o do pedido principal apresentado pela mesma empresa, com base no qual a Comissão concedeu imunidade condicional à referida empresa — a contactar a Comissão, ou a própria empresa, para determinar se, após a apresentação do pedido simplificado, no âmbito das suas investigações internas, tinha identificado exemplos concretos e específicos de condutas na área alegadamente abrangida pelo pedido principal de imunidade, mas não no pedido simplificado?
por força dos n.os 3 e 22 a 24 do [programa‑modelo da REC em matéria de clemência] e das [n]otas explicativas 8, 41, 45, e 46, e, tendo em conta as alterações introduzidas pelos n.os 24 a 26 do [programa‑modelo da REC de 2012] e pelas [n]otas explicativas 44 e 49, uma [autoridade nacional de concorrência] que, à época dos factos objeto do litígio no tribunal a quo aplicava um programa de clemência como o que está em causa no processo principal, podia legalmente receber, relativamente a um determinado cartel secreto pelo qual uma primeira empresa tivesse apresentado ou se dispusesse a apresentar à Comissão um pedido principal de imunidade:
só um pedido simplificado de imunidade por parte da referida empresa, ou
também pedidos simplificados de imunidade de outras empresas que tivessem apresentado à Comissão, a título principal, um pedido de imunidade ‘inaceitável’ ou um pedido de redução da coima, especialmente quando os pedidos principais destas empresas fossem posteriores à concessão da imunidade condicional à primeira empresa?»
Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se as disposições do direito da União, designadamente o artigo 101.o TFUE e o Regulamento n.o 1/2003, devem ser interpretadas no sentido de que os instrumentos adotados no âmbito da REC, em especial o programa‑modelo da REC em matéria de clemência, têm efeito vinculativo para as autoridades nacionais de concorrência.
Segundo jurisprudência constante, o mecanismo de cooperação entre a Comissão e as autoridades nacionais de concorrência, que foi instituído no capítulo IV do Regulamento n.o 1/2003, visa garantir uma aplicação coerente das regras de concorrência nos Estados‑Membros (v., neste sentido, acórdãos X, C‑429/07, EU:C:2009:359, n.o 20, e Tele2 Polska, C‑375/09, EU:C:2011:270, n.o 26)
Em conformidade com o considerando 15 do Regulamento n.o 1/2003, a Comissão e as autoridades dos Estados‑Membros responsáveis em matéria de concorrência deverão instituir juntamente uma rede de autoridades públicas responsáveis por aplicar as regras de concorrência da União em estreita cooperação. A este respeito, o ponto 1 da comunicação sobre a cooperação precisa que essa rede é uma instância de debate e de cooperação tendo em vista a aplicação e execução da política da União em matéria de concorrência.
Daqui resulta que a REC, que visa promover o debate e a cooperação na aplicação da política da concorrência, não está dotada do poder de adotar regras juridicamente vinculativas.
A este respeito, o Tribunal de Justiça já declarou que nem a comunicação sobre a cooperação nem a Comunicação da Comissão relativa à imunidade em matéria de coimas e à redução do seu montante nos processos relativos a cartéis (JO 2006, C 298, p. 17, a seguir «comunicação relativa à clemência») são vinculativas para os Estados‑Membros (v. acórdão Pfeilderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, n.o 21).
Por outro lado, há que salientar que a comunicação sobre a cooperação e a comunicação relativa à clemência, adotadas no âmbito da REC, foram publicadas, respetivamente, em 2004 e 2006 na série C do Jornal Oficial da União Europeia, a qual, contrariamente à série L do mesmo, não tem por objetivo publicar os atos juridicamente vinculativos, mas apenas informações, recomendações e pareceres respeitantes à União (acórdãos Polska Telefonia Cyfrowa, C‑410/09, EU:C:2011:294, n.o 35, e Expedia, C‑226/11, EU:C:2012:795, n.o 30).
Daqui decorre que essas comunicações não são suscetíveis de criar obrigações para os Estados‑Membros.
No que diz respeito, mais especificamente, ao regime de clemência de que beneficiam, na União, as empresas que cooperam com a Comissão ou com as autoridades nacionais de concorrência tendo em vista desmantelar cartéis ilegais, há que reconhecer que nem as disposições do Tratado FUE nem o Regulamento n.o 1/2003 preveem regras comuns de clemência (acórdão Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, n.o 20). Assim, na falta de um sistema centralizado, a nível da União, de receção e de apreciação dos pedidos de clemência relativos a violações do artigo 101.o TFUE, o tratamento desses pedidos dirigidos a uma autoridade nacional de concorrência é determinado por esta em aplicação do direito do Estado‑Membro a que pertence.
A este propósito, importa acrescentar que a comunicação relativa à clemência visa unicamente os programas de clemência aplicados pela própria Comissão (acórdão Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, n.o 21).
Neste âmbito, há que recordar que o Tribunal de Justiça já declarou que o programa‑modelo da REC em matéria de clemência não produz efeitos vinculativos para os órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros (acórdão Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, n.o 22).
A DHL alegou, contudo, que essa jurisprudência visa unicamente os órgãos jurisdicionais nacionais e não as autoridades nacionais de concorrência. Segundo a DHL, a conclusão a que o Tribunal de Justiça chegou no processo Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389) era unicamente justificada pela circunstância de que as disposições em causa não tinham efeito direto e que, como tal, os órgãos nacionais não as podiam aplicar nos litígios civis ou administrativos.
Esta argumentação não pode ser aceite.
Por um lado, uma vez que, em conformidade com o artigo 35.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1/2003, os Estados‑Membros podem designar órgãos jurisdicionais nacionais enquanto autoridades nacionais de concorrência, correr‑se‑ia o risco de a aplicação uniforme do direito da União nos Estados‑Membros ficar comprometida. Com efeito, o caráter vinculativo do programa‑modelo da REC em matéria de clemência variaria em função da natureza, jurisdicional ou administrativa, das autoridades nacionais de concorrência dos diferentes Estados‑Membros.
Por outro lado, o Tribunal já declarou que o programa de clemência instituído pela Comissão, através da comunicação relativa à clemência, não é vinculativo para os Estados‑Membros (acórdão Kone e o., C‑557/12, EU:C:2014:1317, n.o 36). Esta conclusão aplica‑se igualmente ao programa‑modelo da REC em matéria de clemência.
Por outro lado, a circunstância aduzida pela DHL segundo a qual as autoridades nacionais de concorrência se comprometeram formalmente a respeitar os princípios enunciados na comunicação sobre a cooperação não altera o valor jurídico dessa comunicação nem do programa‑modelo da REC em matéria de clemência à luz do direito da União.
Em face das considerações precedentes, há que responder à primeira questão que as disposições do direito da União, designadamente o artigo 101.o TFUE e o Regulamento n.o 1/2003, devem ser interpretadas no sentido de que os instrumentos adotados no âmbito da REC, em especial o programa‑modelo da REC em matéria de clemência, não têm efeito vinculativo para as autoridades nacionais de concorrência.
Com a segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em primeiro lugar, se as disposições do direito da União, designadamente o artigo 101.o TFUE e o Regulamento n.o 1/2003, devem ser interpretadas no sentido de que, entre o pedido de imunidade que uma empresa apresentou ou se prepara para apresentar à Comissão e o pedido simplificado apresentado a uma autoridade nacional de concorrência em relação ao mesmo cartel, existe um vínculo jurídico que obrigue essa autoridade a apreciar o pedido simplificado à luz do pedido de imunidade, no caso de o pedido simplificado refletir fielmente o teor do pedido de imunidade apresentado à Comissão. Em segundo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se, na hipótese de o pedido simplificado ter um âmbito de aplicação material mais restrito do que o do pedido de imunidade, a autoridade nacional de concorrência é obrigada a contactar a Comissão ou a própria empresa, a fim de apurar se essa empresa constatou a existência de exemplos concretos de comportamentos ilegais no setor pretensamente abrangido pelo pedido de imunidade, mas não pelo pedido simplificado.
A Agility e o Governo francês suscitaram a inadmissibilidade da primeira parte da segunda questão, pelo facto de, respetivamente, ser desprovida de pertinência e ter caráter hipotético.
Segundo essa sociedade e esse governo, no litígio no processo principal, a questão que se coloca é a de saber se um pedido simplificado deve ser interpretado à luz do pedido de imunidade apresentado à Comissão no caso de esses pedidos não terem o mesmo âmbito de aplicação material. Em contrapartida, com a questão formulada a título principal, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se, no caso de o pedido simplificado refletir fielmente o conteúdo do pedido de imunidade apresentado à Comissão, o pedido simplificado deveria ser interpretado à luz deste.
A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, no âmbito da cooperação entre este último e os órgãos jurisdicionais nacionais instituída pelo artigo 267.o TFUE, incumbe em exclusivo ao juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade da decisão jurisdicional a proferir, apreciar, tendo em conta as especificidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal. Consequentemente, desde que as questões colocadas digam respeito à interpretação do direito da União, o Tribunal é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se (v., designadamente, acórdãos Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, n.o 40, e Banco Privado Português e Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, n.o 34).
A este respeito, só é possível rejeitar um pedido de decisão prejudicial apresentado por um órgão jurisdicional nacional se resultar de forma manifesta que a interpretação solicitada do direito da União não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, ou ainda quando o problema for de natureza hipotética ou o Tribunal não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para responder utilmente às questões que lhe são submetidas (v., designadamente, acórdãos Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, n.o 42, e Banco Privado Português e Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, n.o 36).
Não é o que acontece no caso em apreço.
Com efeito, verifica‑se, por um lado, que resulta da decisão de reenvio que, em 5 de junho de 2007, a DHL apresentou à Comissão um pedido de imunidade relativo a várias violações do direito da concorrência da União, no setor dos serviços de transporte internacional de mercadorias. Por outro lado, em 12 de julho de 2007, a DHL submeteu à AGCM um pedido simplificado de imunidade relativo a comportamentos ilegais no mercado do transporte internacional de mercadorias com partida de Itália e destino a esse país.
Tendo em conta que existe um desacordo entre a AGCM e a DHL, sobre o conteúdo material do pedido simplificado e, por conseguinte, sobre as eventuais semelhanças ou divergências relativas ao âmbito de aplicação dos pedidos em causa, não se afigura de forma manifesta que a resposta à primeira parte da segunda questão seja desprovida de utilidade para o órgão jurisdicional de reenvio.
Nestas condições, a primeira parte da segunda questão prejudicial deve ser considerada admissível.
O sistema de clemência baseia‑se no princípio segundo o qual as autoridades de concorrência isentam do pagamento de coimas a empresa que denuncie a sua participação num cartel se for a primeira a fornecer informações suscetíveis, designadamente, de permitir a constatação de uma violação do artigo 101.o TFUE.
Ora, em conformidade com o ponto 38 da comunicação sobre a cooperação, na falta de um sistema de clemência plenamente harmonizado que se estenda a toda a União, não se deve considerar que um pedido de clemência apresentado a uma dada autoridade é idêntico ao apresentado a outra autoridade de concorrência. Com efeito, como se concluiu no n.o 36 do presente acórdão, o tratamento de um pedido de clemência é determinado pelo direito de cada Estado‑Membro.
A este respeito, o ponto 1 do programa‑modelo da REC em matéria de clemência evidencia o interesse das empresas de pedirem a clemência a todas as autoridades de concorrência com competência para aplicar o artigo 101.o TFUE no território afetado pela infração em causa e que se possa considerar que estão bem colocadas para agir contra essa infração.
Importa, igualmente, precisar que as autoridades nacionais de concorrência são livres de adotar programas de clemência e cada um desses programas é autónomo não só relativamente aos outros programas nacionais mas também ao programa de clemência da União.
A coexistência e a autonomia que caracterizam assim as relações entre o programa de clemência da União e os dos Estados‑Membros são a expressão do regime de competências paralelas da Comissão e das autoridades nacionais de concorrência instituído pelo Regulamento n.o 1/2003.
Daqui decorre que, no caso de um cartel cujos efeitos anticoncorrenciais são suscetíveis de se produzir em vários Estados‑Membros e, por conseguinte, podem suscitar a intervenção de diferentes autoridades nacionais de concorrência, bem como da Comissão, a empresa que pretenda beneficiar do regime de clemência em virtude da sua participação no cartel em causa tem interesse em apresentar pedidos de imunidade não apenas à Comissão mas também às autoridades nacionais eventualmente competentes para aplicar o artigo 101.o TFUE.
A autonomia dos programas de clemência deve necessariamente estender‑se aos diferentes pedidos de imunidade apresentados à Comissão e às autoridades nacionais de concorrência, uma vez que fazem parte integrante dos referidos programas. A este respeito, cumpre salientar que a autonomia desses pedidos decorre diretamente do facto de que não existe, a nível da União, um sistema único de autodenúncia das empresas que participam em cartéis em violação do artigo 101.o TFUE. Por outro lado, essa autonomia não pode ser afetada pela circunstância de os diferentes pedidos terem por objeto a mesma infração ao direito da concorrência.
Ora, a pretensa existência de um vínculo jurídico entre o pedido de imunidade apresentado à Comissão e o pedido simplificado apresentado às autoridades nacionais de concorrência, que obrigaria essas autoridades a apreciar este último pedido à luz do pedido de imunidade, poria em causa a autonomia dos diferentes pedidos e, por conseguinte, a ratio do próprio sistema dos pedidos simplificados. Com efeito, esse sistema assenta no princípio segundo o qual não existe, a nível da União, um pedido de clemência único ou um pedido «principal» apresentado em paralelo a pedidos «acessórios», mas pedidos de imunidade apresentados à Comissão e pedidos simplificados apresentados às autoridades nacionais de concorrência, cuja apreciação incumbe exclusivamente à autoridade destinatária dos mesmos.
Em todo o caso, nenhuma disposição do direito da União em matéria de cartéis impõe às autoridades nacionais de concorrência que interpretem um pedido simplificado à luz de um pedido de imunidade apresentado à Comissão, independentemente da questão de saber se esse pedido simplificado reflete fielmente ou não o teor do pedido apresentado à Comissão.
No que respeita, por outro lado, à eventual obrigação da autoridade nacional de concorrência de contactar a Comissão ou a empresa que lhe apresentou um pedido simplificado, quando esse pedido tenha um âmbito de aplicação material mais restrito do que o do pedido de imunidade, importa salientar, como fez o advogado‑geral no n.o 78 das suas conclusões, que tal obrigação seria suscetível de atenuar o dever de cooperação dos requerentes de clemência, que é um dos pilares de qualquer programa de clemência.
Nestas condições, incumbe à empresa que solicita às autoridades nacionais de concorrência a aplicação do regime de clemência certificar‑se de que qualquer pedido que apresente é desprovido de incertezas quanto ao seu alcance, tanto mais que, como foi dito no n.o 62 do presente acórdão, as autoridades nacionais de concorrência não têm a obrigação de apreciar um pedido simplificado à luz de um pedido de imunidade apresentado à Comissão.
Esta interpretação, baseada na obrigação de a empresa informar as autoridades nacionais de concorrência quando seja manifesto que o alcance efetivo do cartel é diferente do que havia sido declarado a essas autoridades, ou do que tinha sido apresentado à Comissão, é a única que garante o respeito da autonomia dos diferentes regimes de clemência.
Com efeito, se a simples faculdade de que dispõem as autoridades nacionais de concorrência de se dirigirem às empresas que lhes apresentaram pedidos simplificados para obter informações complementares fosse substituída por uma obrigação de contactar essas empresas ou a Comissão, quando esses pedidos têm um âmbito de aplicação material mais restrito do que o dos pedidos de imunidade apresentados à Comissão, seria instituída uma hierarquia entre os pedidos em causa, em violação do sistema descentralizado previsto pelo Regulamento n.o 1/2003.
Por conseguinte, há que responder à segunda questão da seguinte maneira:
As disposições do direito da União, designadamente o artigo 101.o TFUE e o Regulamento n.o 1/2003, devem ser interpretadas no sentido de que, entre o pedido de imunidade que uma empresa apresentou ou se prepara para apresentar à Comissão e o pedido simplificado apresentado a uma autoridade nacional de concorrência em relação ao mesmo cartel, não existe um vínculo jurídico que obrigue essa autoridade a apreciar o pedido simplificado à luz do pedido de imunidade. A circunstância de o pedido simplificado refletir fielmente ou não o teor do pedido apresentado à Comissão não é, a este respeito, pertinente.
Quando o pedido simplificado apresentado a uma autoridade nacional de concorrência tem um âmbito de aplicação material mais restrito do que o do pedido de imunidade apresentado à Comissão, essa autoridade nacional não é obrigada a contactar a Comissão ou a própria empresa, a fim de apurar se essa empresa constatou a existência de exemplos concretos de comportamentos ilegais no setor pretensamente abrangido pelo pedido de imunidade, mas não pelo pedido simplificado.
Com a terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se as disposições do direito da União, designadamente o artigo 101.o TFUE e o Regulamento n.o 1/2003, devem ser interpretadas no sentido de que, quando uma primeira empresa apresentou um pedido de imunidade à Comissão, só essa empresa pode apresentar um pedido simplificado de imunidade a uma autoridade nacional de concorrência ou se outras empresas, que tenham apresentado à Comissão um pedido de redução de coima, estão igualmente habilitadas a fazê‑lo.
Os Governos italiano e austríaco alegam que a terceira questão prejudicial é inadmissível na medida em que, com a mesma, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que interprete o direito nacional, em especial o programa nacional de clemência.
Segundo jurisprudência constante, não compete ao Tribunal de Justiça, no âmbito do processo prejudicial, apreciar a conformidade de uma legislação nacional com o direito da União, nem interpretar as disposições legislativas ou regulamentares nacionais (v., designadamente, acórdãos Jaeger, C‑151/02, EU:C:2003:437, n.o 43, e Consorci Sanitari del Maresme, C‑203/14, EU:C:2015:664, n.o 43).
Todavia, no caso em apreço, resulta da terceira questão que o órgão jurisdicional de reenvio interroga, em substância, o Tribunal sobre a interpretação do direito da União, designadamente do artigo 101.o TFUE e do Regulamento n.o 1/2003, no âmbito do funcionamento do regime de competências paralelas existente entre a Comissão e as autoridades nacionais de concorrência, a fim de determinar se, em aplicação do programa nacional de clemência, a AGCM «podia legalmente» aceitar certos pedidos de imunidade.
Assim, importa dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio, fornecendo‑lhe os elementos de interpretação do direito da União que lhe permitirão decidir da legalidade da decisão controvertida.
Daqui decorre que a terceira questão prejudicial deve ser declarada admissível.
A dúvida do órgão jurisdicional de reenvio que está na origem da presente questão prejudicial prende‑se com o facto de o programa‑modelo da REC em matéria de clemência prever que o recurso ao sistema de pedidos simplificados de imunidade a nível nacional estava à disposição da empresa que tivesse pedido à Comissão a imunidade de coimas, não se afigurando claramente, ao invés, que estivesse à disposição das empresas que tivessem pedido a essa instituição uma simples redução dá coima.
A possibilidade de uma empresa, que não era a primeira a apresentar um pedido de imunidade à Comissão e que, por conseguinte, não podia beneficiar de uma imunidade total, mas unicamente de uma redução de coimas, apresentar um pedido simplificado às autoridades nacionais de concorrência só foi expressamente prevista no programa‑modelo da REC em matéria de clemência na sequência das alterações introduzidas nesse programa em 2012.
A este respeito, importa salientar que o facto de o programa‑modelo da REC em matéria de clemência, na sua versão existente à data dos factos no processo principal, não prever expressamente a possibilidade de as empresas que apresentaram à Comissão um pedido de redução de coimas apresentarem um pedido simplificado de imunidade às autoridades nacionais de concorrência não pode ser interpretado no sentido de que se opõe a que essas autoridades aceitem, nessas condições, esse pedido simplificado.
Com efeito, como foi dito no n.o 44 do presente acórdão, os instrumentos adotados no âmbito da REC, designadamente o seu programa‑modelo em matéria de clemência, não têm efeito vinculativo relativamente às autoridades nacionais de concorrência. Ora, essa falta de caráter vinculativo tem por efeito, por um lado, não obrigar os Estados‑Membros a incorporarem nos seus regimes de clemência as disposições do programa‑modelo da REC em matéria de clemência e, por outro, não os proibir de adotar, a nível nacional, regras que não constem desse programa‑modelo ou que dele divirjam, desde que essa competência seja exercida no respeito do direito da União, designadamente do artigo 101.o TFUE e do Regulamento n.o 1/2003.
A competência de que os Estados‑Membros dispõem tendo em vista a definição dos seus programas de clemência deve efetivamente ser exercida no respeito do direito da União, designadamente do Regulamento n.o 1/2003. Em especial, os Estados‑Membros não podem tornar impossível ou excessivamente difícil a aplicação do direito da União e, especificamente, no domínio do direito da concorrência, devem providenciar por que as regras que estabelecem ou aplicam não prejudiquem a aplicação efetiva dos artigos 101.° TFUE e 102.° TFUE (acórdãos Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, n.o 24, e Kone e o., C‑557/12, EU:C:2014:1317, n.o 26).
O Tribunal já declarou que os programas de clemência constituem ferramentas úteis na luta eficaz para detetar e pôr cobro às violações das regras de concorrência e servem, assim, o objetivo da aplicação efetiva dos artigos 101.° TFUE e 102.° TFUE (acórdão Pfleiderer, C‑360/09, EU:C:2011:389, n.o 25).
A este propósito, há que salientar que a aplicação efetiva do artigo 101.o TFUE não obsta a um regime nacional de clemência que permite a aceitação de um pedido simplificado de imunidade por parte de uma empresa que não tenha apresentado à Comissão um pedido de imunidade total.
Pelo contrário, esta abordagem está em conformidade com a finalidade e o espírito que presidiram à instituição do sistema de pedidos de clemência. Com efeito, esse sistema visa, designadamente, promover a descoberta de comportamentos contrários ao artigo 101.o TFUE, incitando os participantes nos cartéis a denunciar estes últimos. Por conseguinte, visa encorajar a apresentação desses pedidos e não limitar o seu número.
Assim, o Tribunal declarou que a comunicação relativa à clemência tem por objetivo criar um clima de incerteza nos cartéis, com vista a encorajar a sua denúncia à Comissão (acórdão LG Display e LG Display Taiwan/Comissão, C‑227/14 P, EU:C:2015:258, n.o 87). Essa incerteza decorre designadamente do facto de um único participante num cartel poder beneficiar da imunidade total e de, a todo o tempo, a Comissão poder, por sua iniciativa, identificar a existência desse cartel.
Neste contexto, não se pode excluir que uma empresa que não foi a primeira a apresentar um pedido de imunidade à Comissão e que, por conseguinte, só pode beneficiar de uma redução de coima possa, com a apresentação de um pedido simplificado de imunidade, ser a primeira a informar a autoridade nacional de concorrência da existência do cartel em causa. Nessa situação, no caso de a Comissão não prosseguir o seu inquérito relativamente aos mesmos factos que foram denunciados à autoridade nacional, poderia ser conferida à empresa em causa, em virtude do regime nacional de clemência, a imunidade total.
Por conseguinte, há que responder à terceira questão que as disposições do direito da União, designadamente o artigo 101.o TFUE e o Regulamento n.o 1/2003, devem ser interpretadas no sentido de que não se opõem a que uma autoridade nacional de concorrência aceite, em circunstâncias como as do processo principal, um pedido simplificado de imunidade de uma empresa que apresentou à Comissão, não um pedido de imunidade total, mas um pedido de redução de coimas.
As disposições do direito da União, designadamente o artigo 101.o TFUE e o Regulamento (CE) n.o 1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos [101.° TFUE] e [102.° TFUE], devem ser interpretadas no sentido de que os instrumentos adotados no âmbito da Rede Europeia da Concorrência, em especial o programa‑modelo dessa rede em matéria de clemência, não têm efeito vinculativo para as autoridades nacionais de concorrência.
As disposições do direito da União, designadamente o artigo 101.o TFUE e o Regulamento n.o 1/2003, devem ser interpretadas no sentido de que não se opõem a que uma autoridade nacional de concorrência aceite, em circunstâncias como as do processo principal, um pedido simplificado de imunidade de uma empresa que apresentou à Comissão, não um pedido de imunidade total, mas um pedido de redução de coimas.

References: Artigo 101
 artigo 267
 artigo 11
 artigo 101
 artigo 11
 artigo 29
 artigo 35
 artigo 101
 artigo 15
 artigo 16
 artigo 101
 artigo 101
 artigo 101
 artigo 101
 artigo 35
 artigo 101
 artigo 101
 artigo 267
 artigo 101
 artigo 101
 artigo 101
 artigo 101
 artigo 101
 artigo 101
 artigo 101
 artigo 101
 artigo 101
 artigo 101
 artigo 101
 artigo 101
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