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Timestamp: 2020-07-13 14:31:46+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 040 del 12/03/2013
Dictamen : 040 del 12/03/2013
( RECONSIDERA )
Consultante: Ing. Eugenio A. Porras Vargas
Cargo: Presidente de la Junta Directiva
Institución: Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica
C-040-2013
Eugenio A. Porras Vargas
Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a la solicitud de reconsiderar de oficio el dictamen C-193-2008, con base en las razones expuesta, la cual se formula en acatamiento del Acuerdo N° 11 de la sesión 05-2011, según aclaración hecha en escrito aparte.
El Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica (CIAgro) solicita una reconsideración de oficio del dictamen C-193-2008. Estima que el Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA) no está autorizado para realizar los estudios y emitir las certificaciones de uso conforme del suelo, establecidos en los arts. 46 y 47 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (LUMCS) y 34 y siguientes del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (RLUMCS), lo que corresponde sólo a profesionales privados.
Por el interés que tiene en la decisión del asunto, se confirió audiencia al Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), el que, a través de la señora Ministra a. i, Xinia María Chaves Quirós, expresó los motivos por los que sí es competente para llevar a cabo esos actos, refutó los argumentos esgrimidos por CIAgro, y pidió confirmar el dictamen.
A continuación se resumen los criterios vertidos en el dictamen que se impugna, el recurso de reconsideración, lo manifestado por el MAG y la réplica de CIAgro.
I.1) DICTAMEN C-193-2008
El Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica, en su oportunidad, consultó si están legalmente autorizados para realizar los estudios de suelos y emitir las certificaciones para el otorgamiento de beneficios y exoneraciones fiscales de la LUMCS (arts. 30, 46 a 50) y su Reglamento (arts. 34 a 39, 58 y 59):
1) El INTA, o deben hacerlos profesionales incorporados al Colegio de Ingenieros Agrónomos y acreditados ante el MAG.
2) En forma privada, los profesionales que laboran para el INTA, habida cuenta del posible conflicto de intereses, por tener éste la función de aprobarlos.
3) Los bachilleres en ciencias forestales, en general o únicamente en tierras donde se desarrollarán proyectos forestales, de conformidad con el Decreto 30636/2002.
El dictamen de mérito concluyó que:
1) El INTA puede llevar a cabo los estudios y certificaciones de suelos previstos en las referidas normas contratando los servicios de profesionales autorizados por el CIAgro, ya sea por el régimen estatutario del servicio civil o contrataciones temporales, según la Ley de Contratación Administrativa.
2) Los profesionales autorizados al efecto por el Colegio consultante, que prestan funciones para el INTA (por relación estatutaria o de servicios profesionales) deben dedicarse a tiempo completo a desempeñarlas (en forma de prohibición, por ley expresa, o contrato de dedicación exclusiva), y no pueden ejercer privadamente su profesión.
3) Los miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos, con grado de bachiller en ciencias forestales, están habilitados para realizar estudios de suelos y emitir certificaciones de uso conforme, con independencia de si en el terreno se desarrollarán o no proyectos forestales.
Para ello, el pronunciamiento consideró, en síntesis:
Los incentivos de la LUMCS (dos exenciones fiscales y uno crediticio) son medidas económicas de fomento estatal que intentan persuadir a los particulares a proteger y aprovechar racionalmente el recurso suelo, parte del medio ambiente, en sus actividades agrícolas. Están precedidos de obligaciones legales para su adecuado manejo, conservación y recuperación, lo que es de interés público.
Distingue los estudios de suelos como actividad de investigación científica, en los términos del artículo 1° del Decreto 31857/2004 (Reglamento a la Ley del INTA), y como instrumentos tributarios, que permiten acreditar el presupuesto fáctico o condición objetiva para el disfrute de la exención. Indica que los primeros son propios de las Ciencias del Suelo, en las que participan distintas disciplinas, y los últimos sólo pueden realizarlos profesionales autorizados por el Colegio de Ingenieros Agrónomos.
El artículo 46 LUMCS “no prohíbe, ni restringe que esos profesionales sean únicamente aquellos que ejercen en forma privada, pues más bien habilita a cualquier profesional autorizado por el colegio de ingenieros agrónomos, incluso a aquellos que sean contratados por la administración para brindar sus servicios como parte del servicio público de investigación agropecuaria…”.
Los estudios de suelos agrarios como actividad de investigación agropecuaria pública, destinada a incrementar los conocimientos y tecnología agronómica, compete al INTA, y a lo largo de los años ha estado a cargo de otros órganos del MAG, antes Secretaría de Fomento y Agricultura, sobre todo de la Dirección de Investigación Agrícola o Dirección Nacional de Investigaciones Agropecuarias, con arreglo a diversas normas dictadas: Leyes números 1540/1953 (arts. 2° y 3°), 7064/1987 (arts. 48 inc a y 51 inc. d), 7779/1998 (art. 6° inc a y d), 8149/2001 (arts. 1° y 20), y Decretos números 25/1941, 9511/1979 (arts. 2° y 3° inc b), 16195/1980 (art. 4°), 15134/1984, 17671/1987 (arts. 42, 44 y 45), derogado por el 19420/1989, 18564/1988 (arts. 1° y 2° inc. b), 23780/1994 (arts. 16, 17, 21, 39.1), 26431/1997 (arts. 13 y 15.3), 29375/2000, 31857/2004 (arts.49 y 51).
Afirma que “el fundamento para la realización de estudios e investigación de suelos por parte del INTA proviene, no de su ley de creación, sino de la conjugación de toda una serie de potestades legales (particularmente la LUMCS y la ley número 7064) que históricamente le han atribuido esa conducta administrativa al ministerio de agricultura y ganadería, y que por distribución interna de competencias (mediante reglamento ejecutivo a la ley 8149) le han sido asignadas a ese Instituto. Por lo tanto, el INTA sí posee una competencia genérica para llevar a cabo estudios de suelo o tierras”.
La exención (total o parcial, subjetiva u objetiva) enerva el surgimiento de la obligación tributaria y está sometida al principio de legalidad tributaria (arts. 61 y 62 del Código Tributario). Todos los elementos necesarios para su configuración deben derivarse de un texto legal.
Acorde con los numerales 62 del Código Tributario y 46 LUMCS, sólo tienen validez y eficacia para acceder a los beneficios fiscales que ésta crea en los artículos 48 y 49, los estudios de suelos aprobados por el MAG que practiquen los profesionales autorizados por el Colegio de Ingenieros Agrónomos, sea que se desempeñen en el ejercicio liberal de su profesión o laboren para la Administración bajo una relación estatutaria o de servicios profesionales.
El INTA “carece por sí mismo de la competencia legal para emitir los estudios que exige el citado artículo 46, por lo que la única manera de brindar estos servicios es a través de la provisión externa de los mismos”.
El INTA es órgano de desconcentración máxima del MAG, con personalidad jurídica instrumental, especializado en la investigación agropecuaria de interés social, a manera de servicio público, y tiene autorización legislativa para la venta de servicios al sector público y privado, siempre que no menoscabe las demandas de aquella. También se le faculta a contratar, por vía del servicio civil o contratación administrativa, los servicios profesionales necesarios para su gestión administrativa o cumplimiento de la función pública asignada. (Ley 8149, arts. 1°, 2°, 3 a, 4°, 15 y 18. Dictámenes C-009-2003, C-235-2003 y C-209-2007).
Como el Instituto puede vender servicios y proveerse de los recursos que necesite para su gestión, “lo que procede es que el INTA brinde los servicios de estudios de suelos previstos en el artículo 46 LUMCS, mediante la contratación previa de dichos servicios a profesionales autorizados por el colegio de ingenieros agrónomos, ya sea a través del régimen estatutario del servicio civil, o como contrataciones temporales, sujetas a la ley de contratación administrativa y su reglamento”.
La prestación de los servicios de estudios de suelos que establece el artículo 46 LUMCS no demerita la competencia de “investigación edafológica como parte de la investigación agropecuaria pública que ha venido realizando la administración (MAG e INTA) desde hace décadas”.
La LUMCS, artículo 47, atribuye la función pública de certificación a los profesionales autorizados por el Colegio de Ingenieros Agrónomos.
El INTA tiene una facultad genérica para emitir certificaciones de uso conforme, según el artículo 65.2 de la Ley General de Administración Pública, al haber asumido las potestades de investigación, conservación de suelos y zonificación agropecuaria que corresponden al MAG.
“Así las cosas, podemos concluir –al igual que con la potestad de elaborar estudios de suelos- que si bien al INTA no le alcanza la titularidad para la emisión de certificaciones con fines tributarios por sí mismo, sí posee la autorización legislativa para adquirir estos servicios profesionales e incorporarlos dentro de su personal a efectos de cumplir con su actividad normal, que en este caso particular incluye además la venta de servicios”.
En lo que respecta a la posible incompatibilidad de intereses que pudieran surgir entre los propios del cargo que ocupa un funcionario público y los derivados del ejercicio de la profesión que ostenta, para prevenir la colisión de estos y en aras de tutelar el interés público, “se requiere que los profesionales autorizados para realizar estudios de suelos y certificaciones de uso conforme que trabajen para el INTA –por relación estatutaria o de servicios profesionales- se dediquen por completo a realizar dichas funciones”, en forma de prohibición (en caso de ley expresa; Leyes 5867/1975 y 8422/2004, art. 15) o por contrato de dedicación exclusiva.
Los profesionales forestales “con grado mínimo de bachiller en ciencias forestales, debidamente incorporados al colegio de ingenieros agrónomos en calidad de miembros ordinarios, se encuentran habilitados para realizar en general estudios de uso de suelos y emitir certificaciones de uso conforme, con independencia de si en las tierras se desarrollarán o no proyectos forestales”. (Esto con base en las normas que rigen la materia: arts. 2° inc e del Decreto 22614; 4°, 5°, 15, 17 y 21 de la Ley 7221 y Decreto 30636, art. 3°).
EL CIAgro no cuestionó el último extremo.
I.2) FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE RECONSIDERACION DE OFICIO
Los motivos que fundamentan la solicitud de reconsideración de oficio se resumen así:
1) Hay incoherencia y contradicción en el dictamen recurrido cuando afirma que si bien el INTA carece de atribución para realizar los estudios de suelo y emitir las certificaciones de uso conforme (arts. 46 y 47 LUMCS), puede a tales efectos contratar profesionales, ingenieros agrónomos o forestales, y vender ese servicio.
Si no tiene competencia, no puede contratar servicios a ese fin. Con el argumento contrario, llevado ad absurdum, podría vender servicios de cualquier naturaleza siempre que contrate personal calificado para ello: servicios legales, contables, de consultoría y construcción, si contrata abogados, contadores, ingenieros y arquitectos, etc. La conclusión se opone al principio de legalidad.
El MAG o INTA sólo puede contratar personal para ejecutar las funciones que le han sido encargadas (artículo 6°, inciso e LUMCS); no para prestar servicios que el ordenamiento jurídico no le autoriza.
El art 46 LUMCS no faculta al INTA a realizar los estudios de suelos y emitir certificaciones, por sí mismo o mediante la contratación de personal.
2) El único servicio que el INTA puede prestar e incluso vender, de acuerdo con su Ley (art. 2°), es el de investigación, que tiene como objetivo “…aumentar los conocimientos en la ciencia y la tecnología tratando de descubrir nuevas técnicas o fenómenos científicos poco conocidos o insuficientemente estudiados”. (Decreto 31857/2004, artículo 1°).
Los estudios de suelos y certificados previstos en los artículos 46 y sigtes. de la LUMCS no son una actividad investigativa, pues no tienen como propósito aumentar los conocimientos (técnicos o científicos). Lo que pretenden es determinar una realidad: si la utilización actual o propuesta de un terreno corresponde a la capacidad de uso o uso potencial. Determinación que debe hacerse con base en un estudio previo, siguiendo la metodología oficial, y no constituye “generación, innovación, validación, investigación o difusión de tecnología” en el sector agropecuario. Por tanto, no está dentro de la competencia del INTA (Ley 8149, art 1°, pfo. 1°).
3) Del análisis de las normas que regulan la materia queda claro que los estudios y certificados deben ser hechos por profesionales que ejercen privadamente su profesión, ajenos al MAG, incluyendo al INTA.
3.1) Para realizarlos, los profesionales han de estar autorizados por el Colegio de Ingenieros Agrónomos y acreditarse ante el MAG (Art. 34 RLUMCS).
Es paradójico que los funcionarios del INTA, que lo son del MAG, se acrediten ante el mismo INTA (MAG).
3.2) Si el INTA es el órgano de control, a nombre del MAG, ¿cómo pueden sus funcionarios controlarse a sí mismos en el ejercicio de la función ?. Hay contradicción e incompatibilidad entre ambas funciones.
3.3) Si el INTA presta el servicio con sus propios funcionarios o por contratación de personal, ¿cuál departamento del MAG hará la aprobación. Y ¿ante quién someterán los Certificadores que contrate el INTA los estudios y certificados para su aprobación, si es el mismo INTA quien debe aprobarlos?
3.4) La terminología del artículo 36 RLUMCS delimita el tipo de estudios que puede realizar el Certificador de Uso Conforme del Suelo: “al nivel de detalle que requieran los casos concretos”. Y deja incólume la facultad del MAG de realizar estudios de suelos a nivel general (nacional, regional o local), para definir los de naturaleza agrícola.
Precisamente con base en esos estudios operan los Certificadores de Uso Conforme del Suelo, quienes contrastan en el campo la realidad presente con la clasificación dada por el MAG, para determinar el tipo de suelo y su uso (actual o potencial). Es diferente el ámbito de actuación de los Certificadores y el MAG.
3.5) A tono con el artículo 46 LUMCS, el interesado debe comprobar ante el MAG si la utilización actual o propuesta de un terreno corresponde a la capacidad de uso o al uso potencial.
Si la demostración ha de hacerse ante el MAG, lo es a través de un mecanismo externo.
3.6) Por el principio de legalidad tributaria, al tratarse de beneficios fiscales, el estudio o certificación sólo puede realizarlo quien indica la norma: profesionales que ejercen privadamente la profesional, ajenos al MAG (e INTA). Si la norma atribuyera a éste esa facultad, lo hubiera precisado.
3.7) La LUMCS (arts 46 y 47) otorgó esas labores a los profesionales que ejercen privadamente su profesión, autorizados por el Colegio de Ingenieros Agrónomos y acreditados ante el MAG. Son normas especiales, que prevalecen sobre las generales.
Las reglamentarias que el dictamen menciona son de menor jerarquía y ceden ante aquellas. No cita ninguna norma legal que otorgue idéntica actuación al MAG o INTA. Se fundamenta en una conjugación de potestades que históricamente han atribuido la realización de estudios e investigación de suelos al MAG y, por distribución interna de competencias, mediante Reglamento Ejecutivo a la Ley 8149, se le han asignado al INTA.
3.8) Si pudiera considerarse que al MAG (INTA) le corresponde la elaboración de estudios de suelos y la emisión de los respectivos certificados, estos serían todos aquellos que no se encuentren contemplados en los arts 46 y 47 de la LUMCS, ya que para estos el legislador definió un sujeto específico que los hiciera y emitiera el certificado.
3.9) La asignación de funciones en materia de suelos del MAG al INTA ha sido hecha en forma incorrecta. El INTA está impedido para realizar actividades más allá del objeto específico que le atribuye la Ley 8149, artículo 1°: la investigación.
I.3) POSICIÓN DEL MAG
La posición que sostiene el MAG, por medio de la señora Ministra a. i., se desglosa en los siguientes aspectos: competencia del INTA derivada de varias normas, interpretación de los arts. 46 y 47 LUMCS, venta de servicios de investigación, objeciones a otros alegatos del CIAgro y razonamientos reflexivos finales.
I.3.1) COMPETENCIA DERIVADA DE DIVERSA NORMATIVA
En opinión del MAG, acerca de la competencia del INTA para realizar estudios y certificaciones de uso conforme del suelo, además de lo expresado en el dictamen C-193-2008, deben analizarse una serie de normas:
1) La Ley FODEA (Fomento de la Producción Agropecuaria), N° 7064/1987. Incluye la Ley Orgánica del MAG. Establece que la investigación agropecuaria es una de las funciones primordiales del Ministerio.
2) El Reglamento a la Ley FODEA, Decreto 26431/1997. Creó la estructura organizacional del MAG y fijó las funciones del Departamento de Suelos y Evaluación de Tierras (de la Dirección de Investigaciones Agropecuarias) para realizar estudios que clarifiquen sobre el mejor uso y capacidad del suelo (arts. 13 y 15).
3) La LUMCS, Ley 7779/1998. Otorga al MAG, dice, “todas las atribuciones en manejo, uso y conservación de suelos, de conformidad con el art. 6”, distribuidas en diferentes instancias que componen el Ministerio, comprensivas las de la antigua Dirección de Investigaciones, hoy ejecutadas por el INTA.
4) El Reglamento a la Ley 7779 (RLUMCS), Decreto 29375/2001. Destaca los artículos 7° (que reproduce el 5° de la Ley) y 8°, incisos 9 y 10: en su orden, competencia del MAG para prestar servicios en materia de suelos y contratar servicios profesionales a fin de realizar estudios concretos, conforme a la Ley que reglamenta.
5) Ley 8149/2001, de creación del INTA. Le confiere –afirma- “las competencias atribuidas al MAG en la ley 7779” (art. 20).
6) Reglamento a la Ley del INTA, Decreto 31857/2004. Resalta tres aspectos:
a) Suprime de la estructura orgánica del MAG, la Dirección Nacional de Investigaciones Agropecuarias (art. 51);
b) Encomienda al INTA la ejecución de las funciones y competencias que el Decreto 26431 (art. 49) atribuyó a aquella Dirección;
c) Confía a la Dirección de Investigación y Desarrollo Tecnológico (Departamento de Servicios) la función de brindar servicios de certificaciones de uso conforme de suelo, estudios específicos y cualquiera que le encargue la jefatura, entre otros (art. 35, apte 4, inc c).
I.3.2) INTERPRETACION DE LOS ARTS 46 y 47 LUMCS
Para el MAG, en interpretación de los artículos 46 y 47 de la LUMCS, quién elabora estudios y certificaciones de uso conforme de suelos es “el profesional autorizado por el Colegio de Ingenieros Agrónomos” o “profesionales autorizados”. Pueden ser públicos o privados. Las normas son generales. No debe distinguirse donde éstas no lo hacen.
Los funcionarios del MAG que se desempeñan como agrónomos deben estar incorporados al Colegio de Ingenieros Agrónomos, de acuerdo con el Manual de Clases para la contratación de funcionarios. El INTA sólo cobra el costo de los servicios que brinda.
I.3.3) VENTA DE SERVICIOS DE INVESTIGACION
Con apego al Diccionario de la Real Academia, el MAG, entiende por investigar, la acción de hacer diligencias para descubrir algo; realizar actividades intelectuales y experimentales, de modo sistemático, con la intención de aumentar los conocimientos en una disciplina. Define la investigación como la búsqueda de conocimientos o de soluciones a ciertos problemas, a través de un proceso sistemático, organizado y objetivo.
A su juicio, en la ejecución de estudios de suelo y certificaciones de uso conforme lleva a cabo una actividad de investigación, ya que es un proceso (toma de muestras, evaluación y determinación de la capacidad del terreno) en que se aplica el método científico, para alcanzar resultados objetivos tendentes a emitir el criterio certificado, a requerimiento del usuario. Además, las certificaciones incorporan un capítulo específico de recomendaciones técnicas o prácticas de transferencia tecnológica en manejo, conservación y recuperación de suelos, obligación del INTA. (Ley 7779, arts. 19; Ley 8149, art. 2°).
Niega que la venta de servicios que puede hacer el INTA se limite a los de investigación, como lo establece el artículo 2° de la Ley 8149, al que achaca un vicio de técnica legislativa, porque el artículo 7°, inciso a), del Reglamento a esa Ley, entre los recursos patrimonio del INTA, no liga la venta de servicios a la investigación. Con lo que podría vender otros servicios, relacionados con la innovación, generación o transferencia tecnológica, que son parte de los fines del Instituto (Ley 8149, art. 2°, primer pfo.).
Añade que la LUMCS, artículo 8°, inciso 9, autoriza al MAG (autorización dada al INTA por el art. 49 del Decreto 31857) a prestar servicios en materia de uso, manejo y conservación de suelos, cuyo costo lo determina el procedimiento de fijación de tarifas que rige la Institución.
I.3.4) OTRAS ALEGACIONES CONTRA LA SOLICITUD DE CIAgro
El MAG contestó las objeciones hechas por el CIAgro a que los funcionarios del INTA (profesionales en agronomía) realicen las labores en discordia, así:
Pueden acreditarse porque cumplen una función asignada por ley, para satisfacer un interés público; no un interés particular, como lo hacen los certificadores privados.
Se controlan por medio de los reglamentos internos de funcionamiento, la supervisión que ejerce la jefatura, y el ordenamiento jurídico administrativo que rige la función pública (LGAP, Ley de Control Interno, Ley de Presupuestos Públicos, Ley de Enriquecimiento Ilícito, etc).
Añade otros reparos a la solicitud de reconsideración de oficio (CIAgro):
a) El art 46 LUMCS alude al “profesional autorizado por el Colegio de Ingenieros Agrónomos”; no a profesionales que ejercen privadamente.
b) Confunde la labor que realiza un certificador de uso conforme en el ámbito privado con la función pública que se encomienda al INTA.
En el primer caso, el certificador realiza el estudio y lo presenta a la oficina respectiva del INTA para su revisión y aprobación, si procede.
Cuando el INTA realiza el estudio y certificación, verifica la información de campo, levantada por el funcionario, emite el documento y lo comunica al solicitante.
c) Respecto de la invocación hecha por el CIAgro del artículo 36 del Decreto 29375, hace dos objeciones:
c-1) Deja sin explicar a quién supervisará el Certificador de Uso Conforme del Suelo, con qué medios o criterios.
c-2) El INTA, por la competencia dada por el MAG, también puede hacer estudios a nivel de detalle que se le soliciten, para cumplir los fines de la Ley 7779. El art. 36 no los excluye.
c-3) No hay una cartografía nacional de suelos y capacidad de uso de la tierra, a una escala de publicación adecuada y obligatoria, que deban usar los Certificadores para verificar la información.
d) El argumento, en apariencia certero, de que los artículos 46 y 47 son normas especiales, predominan sobre las generales, y fijan un sujeto concreto para llevar a cabo los estudios de suelo y emitir la certificación de uso conforme, cede ante el principio de aplicación de las normas en el tiempo, según el cual la norma posterior deroga la anterior. La Ley del INTA y su Reglamento son posteriores a la Ley 7779 y su Reglamento, por lo que prevalecen sobre estas.
I.3.5) RAZONAMIENTOS REFLEXIVOS FINALES
El MAG hace unos razonamientos reflexivos finales:
a) El Estado debe velar por que el territorio nacional no destinado a áreas silvestres protegidas, 76 %, se oriente a un uso conforme con su capacidad. Labor que no puede entregarse al sector privado, cuyos fines no necesariamente coinciden con los de proteger los activos naturales, que el legislador plasma en la Ley 7779 y leyes conexas.
b) Ante el manejo de la emergencia alimentaria global a enfrentar a corto plazo, el MAG e INTA jugarán un papel primordial en la preservación de los suelos de alto valor agronómico, que aseguren la suplencia sostenida de alimentos básicos para consumo de la población.
c) Es importante que el INTA recolecte toda la información sobre las características de nuestros suelos y la ponga a disposición del Sector Agropecuario y del país en general.
d) Como los estudios de levantamiento, prospección de suelos y capacidad de uso de las tierras son de elevado valor, la Administración autorizó al INTA a vender servicios orientados a la generación de esta información básica, a distintas escalas.
I.4) RÉPLICA DEL COLEGIO (CIAgro)
El Colegio, replica, en resumen:
La normativa anterior a la LUMCS, ésta y su Reglamento no modifican lo alegado.
La atribución de competencias del MAG al INTA, distintas a la investigación, único servicio que puede vender, contraviene su propia ley.
Las normas reglamentarias en las que el dictamen C-193-2008 y el MAG fundamentan la posibilidad de que el INTA realice los estudios de suelos y emita certificados de uso conforme, van más allá de la Ley 8149 y LUMCS. Esta la asignó a los profesionales autorizados por el Colegio de Ingenieros Agrónomos, que ejercen privadamente su profesión, acreditados ante el MAG (arts. 46 y 47). No hay norma de rango legal que atribuya esa labor al INTA, ni al MAG.
La afirmación de que no debe distinguirse donde la norma no lo hace contradice el principio de legalidad y pretende legitimar el principio de libertad (lo que no está prohibido, está permitido).
Reitera que la facultad del MAG para realizar estudios de suelos lo es a nivel general (nacional, regional o local), los certificados de uso conforme del suelo no constituyen actividad investigativa y que la venta de otros servicios relacionados con la innovación, generación o transferencia en tecnología (art. 7° del Reglamento a la Ley del INTA) desconoce el artículo 2° de la propia Ley del INTA, que limita la venta de servicios a los de investigación.
Ninguna norma reglamentaria tiene fuerza superior a una ley, por más posteriores o especiales que sean, ni pueden ir más allá de la LUMCS y Ley de creación del INTA, que no otorgan a éste competencia a esos efectos, ni el MAG podía transferirle una que no tenía.
Para resolver la gestión formulada, se analizan los siguientes temas: el uso sostenible de los suelos agrarios, capítulo de incentivos de la LUMCS, los criterios para la interpretación de los términos “profesional (es) autorizado (s)” en los artículos 46 y 47 LUMCS, el certificado de uso conforme en nuestro ordenamiento, las alegaciones del MAG y los profesionales en ciencias forestales.
II.- USO RACIONAL DEL SUELO
II.1) USO SOSTENIBLE DE LOS SUELOS AGRARIOS
El suelo agronómico, componente esencial del medio ambiente, es “frágil, de difícil y larga recuperación (tarda desde miles a cientos de miles de años en formarse), y de extensión limitada. Un uso inadecuado puede provocar su pérdida irreparable en tan sólo algunos años”. Por su extremadamente lenta tasa de formación y regeneración, en la práctica se le considera como recurso no renovable.
(Problemática de los Usos del Suelo. http://www.miliarium.com/Proyectos/SuelosContaminados/Manuales/Problemasusosuelo.asp. Asociación Europea de Libre Comercio. Suelos contaminados, en http://www.madrid.org/cs/Satellite?idTema=1109265600870&c=CM_InfPractica_FA&pagename=ComunidadMadrid%2FEstructura&sm=1&language=es&cid=1114178591774&segmento=1).
La Carta Mundial de los Suelos de la FAO destacó la suprema importancia de las tierras agrícolas para la supervivencia y bienestar de la especie humana, proveedoras de la mayor parte de alimentos y otros bienes. Consecuente con ello es el deber de fomentar su uso óptimo, conservación y mejora. (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO. Roma, noviembre 1982).
Años más tarde, el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO: Food and Agriculture Organization) recalcaron que la destrucción de los suelos es “uno de los principales problemas con que se enfrenta el mundo”. (…) "El suelo es, y seguirá siendo en un futuro previsible, la base de la producción alimentaria”; “muchos millares de hectáreas dejan de cultivarse cada año por exceso de erosión, salinidad, anegación o esterilidad, y en millones de ellas el potencial productivo básico declina progresivamente hacia dicho estado". (Textos de informes FAO-UNESCO-PNUMA, 1984).
También la Comisión de las Comunidades Europeas, en el documento “Hacia una estrategia temática para la protección del suelo” (COM 2002, 179, apartes 1 y 2.2), señaló la importancia del suelo agrario y funciones (medioambientales, sociales, económicas y culturales) que cumple: Es fuente de alimentos y otros productos agrícolas, esenciales para la vida humana; de materias primas, medio vivo con gran biodiversidad. Constituye el hábitat de numerosos organismos, uno de los principales factores para la protección del agua, de intercambio de gases con la atmósfera, un elemento del paisaje y del patrimonio cultural de la humanidad. Sirve de soporte físico a las actividades humanas, etc. (Vid. también COM 2006, 231 final, y Directiva 2004/35/CE, en punto a daños al suelo).
Para que el suelo pueda desempeñar sus numerosas funciones, es necesario mantenerlo en buen estado, protegiéndolo contra la degradación. En Costa Rica se han anotado como factores de ésta: los desequilibrios hídricos, las fuertes pendientes y el mal uso de las tierras. Las cifras sobre la mala utilización del recurso suelo, al año 2000, son: el 26,5 % sobreutilizado, 45,3 % subutilizado y sólo un 28,2 tiene un uso adecuado. (GEO Costa Rica: una perspectiva sobre el medio ambiente. Ministerio del Ambiente y Energía-Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. 2002. Aspectos del desarrollo sostenible referentes a los recursos naturales en Costa Rica. Agenda 21-Costa Rica. Informe de la participación de Costa Rica en la 5° sesión de la Comisión sobre Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. Agosto 2000. Acerca del concepto de degradación de los suelos, ver art. 6° del Decreto 29375. Hacia una estrategia cit, pto 4. Por Ley 7699/1999, el país aprobó la Convención de la ONU de Lucha contra la Desertificación).
En la Primera Jornada Nacional de Sensibilización sobre Degradación de Tierras (enero 1999), realizada por la Comisión Asesora sobre Degradación de Tierras (CADETI, MINAE) se identificaron las áreas geográficas del país que presentan elevado deterioro de tierras, así como las causas abióticas, bióticas y socioeconómicas más importantes que han llevado a esa situación. (En torno ae la creación de CADETI, vid Decretos números 27258/1998, 29279-MINAE-MAG del 2009, art. 15, 30231-MINAE-MAG del 2002 y 35216/2009. Aspectos del desarrollo sostenible referentes a los recursos naturales en Costa Rica cit).
Es intrínseco al desarrollo sostenible utilizar el ambiente, incluido el suelo, reduciendo al mínimo su deterioro. (ALVARADO, Alfredo. El papel del estudio del suelo en la agricultura costarricense, pg. 1. En: “X Congreso Nacional Agronómico/ II Congreso de Suelos”. CIACR, San José. 1996).
II.2) EXPLOTACION RACIONAL DE LA TIERRA COMO PRINCIPIO CONSTITUCIONAL
La explotación racional de la tierra o de los recursos naturales y, en particular, con el ejercicio de la actividad agraria, es un principio de tutela constitucional. (Constitución, arts. 50 y 69. SALA CONSTITUCIONAL, votos 5399-93, 5976-93, 2233-93, 6322-2003, N° 9927-2004, 10290-2005, 13045-2005, 7996-2006, 18051-2006, 02410-2007, 03923-2007, 17552-2007, 18044-2007, 001171-2008, 001172-2008 y 14092-2008. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN CUARTA, voto 66-2006 TRIBUNAL AGRARIO, votos 199-2000, 141-F-04, 0252-F-07).
A partir de los parámetros constitucionales, la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización inteligente de sus elementos, sin poner en riesgo la productividad de los recursos naturales para el presente y el futuro. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 2008-001172).
II.3) SOSTENIBILIDAD DEL RECURSO SUELO EN LA LUMCS
La LUMCS tiene como fin fundamental proteger, conservar y mejorar los suelos en gestión integrada y sostenible con los demás recursos naturales mediante el fomento y la planificación ambiental. Obliga a toda persona, física o jurídica, a ejecutar las prácticas y actividades necesarias para el manejo, conservación y recuperación de los suelos, a vigilar el cumplimiento de la legislación dictada en la materia, y recompensa, con medidas de fomento, a los propietarios y poseedores legítimos que se ajusten a sus disposiciones (arts. 1°, 12, 41, 42, 46 ss. Tocante a las actividades de fomento, vid: Opinión Jurídica O. J.-120-99 y dictamen C-038-02, pto. III.3).
Lo último, en armonía con la Carta Mundial de los Suelos, que recomienda la concesión de incentivos financieros apropiados (desgravación fiscal, créditos, etc.) como condición básica para lograr un buen aprovechamiento, ordenación y conservación racional de las tierras agrícolas. (Principio 6°, Directrices prácticas iv y viii).
III.- CAPÍTULO DE INCENTIVOS DE LA LUMCS
Aun cuando la consulta original y la solicitud de reconsideración de oficio abarcan los artículos 46 a 50 LUMCS, en el texto de ambos escritos y en esta respuesta se hace énfasis en el 46 y 47, por contener los enunciados generales en cuanto al estudio de tierras y certificación de uso conforme.
La LUMCS contempla dos tipos de incentivos:
Fiscales o tributarios:
1) Asignación de un menor valor tributario a los inmuebles agrícolas de uso conforme (art. 48).
2) Exoneración parcial (en un 40%) del pago del impuesto de bienes inmuebles (art. 49).
Crediticio:
Créditos bancarios preferentes (art. 46 y 50).
III.1) EL REQUISITO DEL ESTUDIO DE TIERRAS PARA SOLICITAR LOS INCENTIVOS
“ARTÍCULO 46.- Para hacer efectivos cualquier exoneración o incentivo, fiscal o tributario, así como para el acceso a créditos preferenciales de los que apruebe el Sistema Bancario, relacionados con el uso de la tierra agrícola, el beneficiario que lo reclame tendrá que comprobar, previamente, ante el Ministerio de Agricultura y Ganadería que la utilización actual o propuesta del terreno por el que se percibe este beneficio corresponde a la capacidad de uso o al uso potencial, según el estudio de tierras elaborado, con anterioridad, con base en la metodología oficial, por un profesional autorizado por el Colegio de Ingenieros Agrónomos.
Si la realización de las actividades fuere incompatible con el uso óptimo del terreno, conforme con lo indicado en el párrafo anterior, no se le concederán el beneficio de exenciones ni los incentivos que solicita”.
El beneficiario (propietario o legítimo poseedor, arts 133 incs 1 y 2 RLUMCS; 6 incs a, b y d Ley 7509) que solicite “cualquier exoneración o incentivo, fiscal o tributario” o “créditos preferenciales” destinados a la actividad agropecuaria (art 136 RLUMCS), ha de comprobar ante el MAG (INTA) que la utilización actual o propuesta del terreno corresponde a la capacidad de uso o al uso potencial, por medio de un estudio de tierras elaborado por un profesional del Colegio de Ingenieros Agrónomos, con base en la metodología oficial.
III.1.1) ACLARACIONES TERMINOLÓGICAS
Al respecto, el artículo 6° RLUMCS hace las siguientes aclaraciones terminológicas:
“Uso conforme del suelo. Aquel uso del suelo que se ajuste a las normas consideradas en la Metodología para la Determinación de la Capacidad de Uso de las Tierras de Costa Rica y a las normas técnicas de manejo y conservación del suelo establecidas en la ley Nº 7779.
“Capacidad de uso de la tierra. Es el grado óptimo de aprovechamiento que posee un área de terreno determinada, con base en la calificación de sus limitantes para producir cultivos en forma sostenida y por períodos prolongados”.
“La mejor práctica de conservación de suelos es el uso de la tierra acorde con su propia capacidad de uso”. (Berstch, Floria. El recurso suelo en Costa Rica. Décimo informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Sostenible. http://www.estadonacion.or.cr/Info2004/Ponencias/Armonia/Bertsch_2004.pdf).
(Sobre capacidad de uso y uso potencial o potencial productivo, cfr.: LUMCS arts 2 inc c, 6 inc i, 7 inc c, 20, 27, 46 a 49, 64 y 65; RLUMCS, arts 5, inc 4, 6°, 132 inc 5, 135 y 172).
“Uso potencial de la tierra. Es el uso que se le podría dar a la tierra una vez que se lleven a cabo las enmiendas y mejoras necesarias mediante prácticas racionales de manejo y conservación de suelos y aguas para lograr un beneficio social y de la tierra”.
“Potencial productivo del suelo. Es la capacidad que tiene el suelo para producir en forma óptima, aplicando mejoras”.
“Tierras agrícolas. Tierras con capacidad para el desarrollo de actividades productivas agrícolas definidas según las clases de capacidad de uso establecidas en la Metodología para la determinación de la capacidad de uso de las tierras de Costa Rica".
A nuestro entender:
El uso actual es el que se le da al terreno en la realidad (uso real), la forma como se emplea en el presente. Puede coincidir o diferir con su aptitud natural.
Uso incompatible: uso no conforme.
III.1.2) CLASIFICACION DE TIERRAS POR SU CAPACIDAD DE USO. Decreto 23214 (Metodología Oficial)
El Decreto 23214/1994-MAG-MIRENEM oficializó la nueva “Metodología para la Determinación de la Capacidad de Uso de las Tierras de Costa Rica”, que es acatamiento obligatorio (art. 2°). Clasifica las tierras por su capacidad de uso para sustentar actividades agrarias, de acuerdo con su vocación y limitantes intrínsecas (pendiente, erosión sufrida, profundidad efectiva, textura en el suelo, pedregosidad, fertilidad, toxicidad, salinidad, drenaje, riesgo de inundación, clima, etc.)
La clasificación tiende a compaginar los tipos de tierras con los usos que mejor se adapten a sus condiciones naturales, para un aprovechamiento racional y optimizar la producción sostenible.
La estructura del sistema de clasificación comprende tres niveles: clases, subclases y unidades de manejo.
Clases de capacidad de uso son “grupos de tierras que presentan condiciones similares en el grado relativo de limitaciones y riesgo de deterioro para su uso en forma sostenible”.
El sistema consta de ocho clases, identificadas con números romanos, en las que se presenta un aumento progresivo de limitaciones para el desarrollo de las actividades agrícolas, pecuarias y forestales.
Subclases de capacidad de uso son “grupos de tierras dentro de una clase que tienen limitaciones del mismo tipo”.
Las unidades de manejo “constituyen una subdivisión de las subclases de capacidad de uso, que indican el o los factores específicos que limitan su utilización en actividades agropecuarias y forestales”.
El Decreto 33957, del 5/9/2007, reformó la Metodología para la Determinación de la Capacidad del Uso de las Tierras (Decreto 23214-MAG), y en el artículo 2°, declarado inconstitucional por sentencia 12716-2012 de la SALA CONSTITUCIONAL, definió como terrenos forestales o de aptitud forestal los que tengan una pendiente promedio superior al 75 % y una profundidad efectiva no menor a 60 centímetros.
Con relación al tema, se dictó el Decreto 36786-MINAET/2011, Manual para la Clasificación de Tierras dedicadas a la Conservación de los Recursos Naturales dentro de la Zona Marítimo Terrestre en Costa Rica.
III.2) LA EXIGENCIA DE CERTIFICACION
“ARTÍCULO 47.- Para mantener el beneficio de una exención o un incentivo al efectuar los trámites de renovación o cancelación respectivos, el interesado deberá presentar una certificación emitida por los profesionales autorizados, para el efecto de comprobar que las actividades llevadas a cabo, en el terreno favorecido con el incentivo, han correspondido a su capacidad de uso o al uso potencial durante todo el período. Si tal situación no se hubiere dado, se le cancelarán, de inmediato, el beneficio de las exenciones o los incentivos, a la persona o la empresa que haya incumplido, y esta deberá reintegrarle al fisco los beneficios obtenidos a partir de ese incumplimiento”.
En desarrollo de ese numeral, el RLUMCS dispone:
“Artículo 135.— Para mantener la exoneración del porcentaje de exención en el pago del impuesto de bienes inmuebles acordado o cualquier otro incentivo, el interesado mediante certificación emitida por el Certificador de Uso Conforme del Suelo, deberá demostrar en sede administrativa, que durante todo el período fiscal ha utilizado las tierras de acuerdo con la capacidad de uso del suelo o su uso potencial con las prácticas de manejo autorizadas. Caso contrario se procederá previa audiencia al interesado, a recomendar ante las instancias correspondientes la cancelación inmediata del incentivo o exoneración y el titular de los mismos deberá de reintegrar al fisco o Municipalidad los beneficios obtenidos a partir del incumplimiento demostrado, para lo cual se requerirá determinar la suma líquida y exigible”.
La norma reglamentaria sustituye “profesional autorizado” por “Certificador de Uso Conforme”.
Si la certificación es requisito para “mantener” el beneficio, también lo será para obtenerlo. (RLUMCS, art. 34). Va implícito en ese término. Sería irrazonable exigirla para renovar la vigencia del incentivo o cancelarlo, por incumplimiento, y no para otorgarlo.
La necesidad de renovar los beneficios tributarios obedece a que tienen un lapso de duración o período fiscal durante el que pueden disfrutarse, salvo incumplimiento grave a las obligaciones del régimen. Así, al vencerse el plazo de una exoneración, emerge de nuevo el hecho generador de la obligación tributaria. (Doctrina del art 62, párrafo inicial, del Código Tributario. SALA CONSTITUCIONAL, resolución 1999-04844. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, voto 000580-F-2007. SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, voto 297-2001, cons VIII).
El certificado se requiere, de igual manera, para la cancelación del beneficio (RLUMCS, art. 135). Si el incumpliente fuere adjudicatario o arrendatario de un terreno del IDA, hoy INDER (Ley 9036/2012), el incumplimiento acarrea la revocatoria del contrato. (Arts. 63 y 152 RLUMCS; 27 y 64 LUMCS).
El RLUMCS, arts. 6°, 34 a 39, 135 y 136, hace algunas precisiones:
a) Sustituye “profesional autorizado” por “Certificador de Uso Conforme”.
b) Indica que los estudios de suelos y las certificaciones para otorgar los beneficios y exoneraciones fiscales que establecen los artículos 46 a 49 LUMCS, los emiten los profesionales acreditados ante el MAG (art. 34).
c) Recalca la responsabilidad profesional en que incurre el Certificador al expedir la certificación de uso conforme cuando se compruebe que el beneficiario no cumple los requisitos para obtener los incentivos (arts. 37 y 38).
b) Contempla la necesidad de audiencia (derecho de defensa) para proceder a la cancelación del incentivo por incumplimiento.
c) Aclara que las exoneraciones o incentivos fiscales y créditos preferenciales de la LUMCS se aplican a la actividad agropecuaria (arts. 34, 131, 132 y 136; ver art. 46 LUMCS).
El trámite de los incentivos o exoneraciones de carácter tributario entraña una solicitud del interesado, aprobación, recomendación y autorización (RLUMCS, arts. 36, 130, 131, 132.5, 133 y 136).
III.3) ASIGNACION DE MENOR VALOR TRIBUTARIO A LOS INMUEBLES AGRARIOS DE USO CONFORME
“ARTÍCULO 48.- En la próxima revaloración general de los bienes inmuebles ubicados dentro del cantón de jurisdicción, las municipalidades deberán incluir como criterio adicional de valoración, la comprobación de que los inmuebles tienen una utilización actual acorde con su capacidad de uso o su uso potencial, en cuyo caso le asignarán un valor menor”.
El artículo 65 ibid agregó un párrafo al final del artículo 15 de la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, N° 7509 del 9 de mayo de 1995, en el que prevé el deber de la Administración Tributaria (órgano administrativo municipal a cargo de la percepción y fiscalización de los tributos; Ley 7509, art. 9°) de considerar, como criterio adicional para la valoración de los inmuebles dedicados a actividades agropecuarias, si tienen o no una utilización acorde con su capacidad de uso actual o potencial del suelo. En caso afirmativo, le asignarán un menor valor tributario. (Artículo 172 RLUMCS).
Se trata de una desgravación parcial que incide en la base imponible del inmueble.
La solicitud de otorgar un menor valor tributario a los inmuebles agrarios se hace ante la Administración Tributaria, aportando el estudio detallado de tierras y la certificación de un Certificador de Uso Conforme del Suelo (arts. 34 y 132.5 RLUMCS).
III.4) EXONERACIÓN PARCIAL DEL PAGO DEL IMPUESTO DE BIENES INMUEBLES
“ARTÍCULO 49.- A los propietarios o poseedores de los terrenos agrícolas que se utilicen conforme a su capacidad de uso, y que además apliquen prácticas de manejo, conservación y recuperación de suelos, se les exonerará del pago del impuesto de bienes inmuebles, en un cuarenta por ciento (40%) de lo que les corresponde pagar de acuerdo a la valoración del terreno que haya hecho el perito respectivo”.
1) Para la exoneración se requiere: la utilización de los terrenos agrícolas conforme a su capacidad de uso y adecuadas prácticas de manejo, conservación y recuperación de suelos (RLUMCS, arts. 34 y 133).
Al MAG se le encomienda emitir los lineamientos para el uso de la mejor tecnología disponible y las mejores prácticas de uso y manejo del suelo agrario (art. 128 RLUMCS, ver relación con el 58 in fine ibid), así como reglamentar y controlar la utilización de productos, maquinaria, herramientas e implementos que puedan perjudicar las características naturales de los suelos (físicas, químicas o biológicas). Art 129 ibid y 30 de la Ley 7779.
2) Sobre la presentación al MAG del estudio de suelos elaborado por el Certificador (de Uso Conforme) y la certificación expedida por éste, cfr.: RLUMCS, arts. 34 y 131.2).
4) El trámite de la solicitud del incentivo lo pauta el artículo 131 RLUMCS: el interesado contrata los servicios de un Certificador de Uso Conforme del Suelo y hace llegar el estudio (“informe”) y la certificación realizados por este al MAG, el que los verifica, con costo según tarifa, y los avala o rechaza. (Art. 132.3 RLUMCS). El interesado retira el aval del MAG y lo traslada a la Administración Tributaria.
5) A solicitud de la instancia administrativa correspondiente, cada dos años el MAG debe verificar el manejo de uso conforme (de las propiedades beneficiadas con la exoneración parcial del pago del impuesto de bienes inmuebles) y dar las recomendaciones de suspender o suprimir el beneficio, por incumplimiento, o mantenerlo (art. 131.5 RLUMCS).
(Sobre la valoración de los inmuebles para efectos tributarios y la participación de la Administración Tributaria, ver arts. 9 y 10 de la Ley 7509, sus reformas, y 1° incs. 1 y 2 del Decreto 27601).
III.5) CREDITOS PREFERENCIALES
Los créditos preferenciales relacionados con el uso de la tierra agrícola se otorgan bajo las directrices del Sistema Bancario Nacional (art 132.4 RLUMCS).
Éste, en los planes para el otorgamiento de créditos al sector agropecuario puede incluir préstamos y recursos específicos para prácticas de manejo, conservación o recuperación de suelo y estudios básicos de impacto ambiental (art. 50 LUMCS).
IV.- LA SUJECIÓN A LA LEGALIDAD (ADMINISTRATIVA Y TRIBUTARIA) COMO CRITERIO DE INTERPRETACIÓN DE LOS TÉRMINOS “PROFESIONAL (ES) AUTORIZADO (S)” EN LOS ARTÍCULOS 46 Y 47 LUMCS
Para la recta interpretación de los términos “profesional (es) autorizado (s)” contenidos en los artículos 46 y 47 LUMCS, a más de lo que se expondrá en otros puntos, han de tenerse en cuenta los principios de legalidad administrativa y legalidad tributaria, en tanto esos artículos involucran exenciones fiscales o tributarias.
IV.1) PRINCIPIO DE LEGALIDAD ADMINISTRATIVA
El principio de legalidad administrativa tiene fundamento en tres normas:
Artículo 11 de la Constitución Política:
"Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede..."
El artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública:
"1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes”.
El artículo 13 de ese mismo cuerpo normativo:
"1. La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos." (Sobre las normas escritas y no escritas, vid. arts. 6° y 7° ibid).
El principio de legalidad exige la necesaria cobertura legal previa de la actuación administrativa legítima, para su validez; “lo que no está permitido ha de entenderse prohibido”. (García De Enterría, Eduardo y Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Edit Civitas. Madrid. 1997, pg 432. Vid también: SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto N° 63-F-2000. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION I, resoluciones 274 y 293, ambas del 2005. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, voto 182/2012. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, voto 118/2012, cons. VI, pto. 3°. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, votos 168/2011, 173/2011, 24272011 y 153/2012).
“Las instituciones públicas solo pueden actuar en la medida en la que se encuentre apoderadas para hacerlo por el mismo ordenamiento y normalmente a texto expreso, en consecuencia solo le es permitido lo que esté constitucionalmente y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado”. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 440-98 y 2002-00233. En la misma línea, resolución N° 293-2005 de la SECCION PRIMERA DEL TIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO).
“La sujeción de la actuación administrativa al Ordenamiento jurídico significa que la norma se erige en el fundamento previo y necesario de su actividad. Esto implica que en todo momento requiere de una habilitación normativa que a un propio tiempo justifique y autorice la conducta desplegada para que esta pueda considerarse lícita, y más que lícita, no prohibida. De consiguiente, cualquier actuación de la Administración discordante con el bloque de legalidad, constituye una infracción del Ordenamiento Jurídico”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 40 de 1995. Vid también: SALA CONSTITUCIONAL, votos 7015 y 7776, ambos del 2007 SECCION TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO N° 326-2001).
La legalidad administrativa “supone una armonía de las actuaciones y omisiones de los órganos y entes públicos con el Ordenamiento Jurídico, que delimita su régimen de competencias”. El concepto de validez del acto (art 128 LGAP) es “la conformidad de la manifestación administrativa (actuación, función u omisión) con el Ordenamiento Jurídico” (fuentes escritas y no escritas). La validez constituye “un efecto del principio de legalidad, en tanto toda actuación o función administrativa debe sustentarse en una norma jurídica válida que la autorice, ajustando todos sus elementos a la finalidad misma de la potestad y competencia pública….” (SALA PRIMERA DE LA CORTE 523-F-2005).
La LUMCS (arts. 46 a 50) no autoriza al MAG (INTA) a efectuar el estudio de suelo y extender la certificación de uso conforme para el trámite de los incentivos. Luego, no puede realizarlos (vertiente negativa del principio de legalidad administrativa. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, sentencias 127/2011 y 118/2012).
IV.2) PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA
En cuanto el capítulo de incentivos de la LUMCS comprende los de carácter fiscal, también debe tenerse presente el principio de legalidad tributaria, con asidero en los artículos 121, inc. 13, de la Constitución y 5°, incisos a y b, del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (abreviado, Código Tributario), en relación con el 124 de la Ley General de la Administración Pública, a tenor del cual los reglamentos y demás disposiciones administrativas de carácter general no pueden “establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas similares”.
La intervención de ley es necesaria para afectar los derechos fundamentales del particular frente a la Administración Tributaria, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes. (Ley General de la Administración Pública, art 19.1. (SALA PRIMERA DE LA CORTE 580-F-2007 y TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, resoluciones números 53-2008-SX y 04-2008).
Es potestad del legislador, crear, modificar o suprimir tributos, y otorgar exenciones, reducciones o beneficios fiscales. La ley formal de creación de los tributos nacionales ha de definir sus elementos esenciales: el sujeto pasivo, el hecho generador, la base imponible y la tarifa del tributo (Código Tributario, art. 5, inc. b). El sujeto pasivo es la persona obligada al cumplimiento de la prestación tributaria (Ibid., art. 15). El hecho generador es el presupuesto que determina la ley para tipificar el tributo, que al concretarse origina el nacimiento de la obligación (Ibid, art. 31). La base imponible es aquella a partir de la que se calculará el importe de la obligación tributaria. (SALA CONSTITUCIONAL votos 4785-93, 4844-1999 y 5016-2004; SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 399-F-2006, 262/2007, 580-F-2007, 657-F-2007, 145-S1-2008, entre varios. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VII, sentencia 97/2009. En el mismo sentido, entre otros: HERRERA, Pedro Manuel. La Exención Tributaria. Edit. COLEX. Madrid. 1990, pgs 119 ss.).
En lo que atañe al impuesto sobre bienes inmuebles, vid. Ley 7509, arts. 1°, 2°, 3°, 6°, 9°, 10, 10 Bis, 11, 16, 17 y 26. Decreto 27601-H, arts. 1°, incs 1 y 3; 2°, 3°, 4°, 6°, 11 y 13.
La jurisprudencia constitucional ha admitido que, para la mejor consecución de los fines impositivos propuestos, en determinadas circunstancias y dentro de límites razonables, el legislador pueda delegar, en forma relativa, al Poder Ejecutivo la definición reglamentaria de ciertos aspectos del tributo que, por su tecnicismo o adaptabilidad, escapan de la rigidez de los procedimientos legislativos (por ej. incluir nuevas mercancías en una lista de bienes gravables). La ley que lo haga debe establecer de antemano los márgenes del respectivo tributo y del ejercicio de esa competencia. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 4785-93, 4844-1999, 08271-2001, 8580-2001 y 5504-2002. SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 262/2007. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCION DÉCIMA No. 53-2008-SX).
(Sainz de Bujanda, Fernando, denomina deslegalización al supuesto que se produce cuando una materia reservada a la ley es objeto de regulación por normas de rango inferior, contando para ello con una habilitación legal. Lecciones de Derecho Financiero. Universidad Complutense. Facultad de Derecho. Sección de Publicaciones, 10a ed. 1993, pg. 21).
Es consustancial al principio de legalidad tributaria el de reserva de ley en materia de exenciones, así como los impedimentos para modificar en vía administrativa los requisitos y la interpretación ampliativa de sus elementos esenciales.
IV.2.1) LA RESERVA DE LEY EN MATERIA DE EXENCIONES Y BENEFICIOS FISCALES COMO EXIGENCIA LÓGICA DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA
La reserva de ley en materia de exenciones, reducciones o beneficios fiscales es una exigencia lógica del principio de legalidad tributaria. Esto en virtud de que la exención afecta uno de sus elementos esenciales, de regulación legal. (HERRERA, Pedro Manuel. Ob. cit. Código Tributario, art. 5, inc. b. SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 580-F-2007, 5-2000 y 91-2011, entre otros. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, sentencia 182/2012). Al verificarse el presupuesto de hecho de la exención, hace inexigible la obligación tributaria. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, sentencia 232/2011).
La exención tiene lugar cuando una norma contempla que en los casos expresamente fijados en ella, no obstante realizarse el hecho imponible, no se desarrolla –en todo o en parte- el deber de pagar el tributo. (STERLING, Ana y HERRERA, Pedro. La Protección Fiscal del Medio Ambiente. Aspectos económicos y jurídicos. Edit. Marcial Pons. Madrid. 2002, pgs 343-347, 381 y 395). Es la dispensa legal de la obligación tributaria (art 61 Código de Normas y Procedimientos Tributarios), que “enerva los efectos derivados del cumplimiento del hecho imponible en los supuestos específicos que prevé”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 603-F-2007).
El mismo voto explica la exención por la concurrencia de dos normas legales en sentido contrario: Una, define el hecho imponible y apareja el surgimiento del deber impositivo. En tanto la otra enerva sus efectos. “Puede ser subjetiva, en la circunstancia de que determinados sujetos que realicen el hecho imponible se vean exentos de pago, o bien, objetiva, que impide se aplique a ciertos supuestos incluidos en éste, y que la norma exoneradora precisa”.
Además del elemento subjetivo u objetivo del hecho imponible, las normas de las exenciones tributarias afectan “los elementos de cuantificación del tributo, sea, en la base imponible (deducciones y reducciones) o en el tipo de gravamen”. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, voto No. 24-2007).
La exoneración tributaria puede tener dos efectos jurídicos: impedir el nacimiento de la obligación tributaria (exención total) o reducir la cuantía del tributo (exención parcial), a través de bonificaciones o deducciones, "por ciertos actos, hechos o negocios, o a ciertos sujetos pasivos”. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, voto No. 24-2007. También se aplica esa técnica a actividades. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, sentencia 17/2006). Sobre la dispensa total, si exonera por completo de la obligación tributaria, o parcial, si ésta surge con un monto más reducido, cfr.: SALA CONSTITUCIONAL 5282-04. SALA PRIMERA DE LA CORTE, 399-2006, 580-F-2007 y 711-F-SI-2008. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, sentencia 232/2011).
IV.2.2) IMPEDIMIENTO PARA MODIFICAR MEDIANTE INTERPRETACIÓN LA FORMA DE DEMOSTRAR LOS REQUISITOS DE LOS INCENTIVOS DE LA LUMCS
Las exenciones se conceden en función de determinadas condiciones valoradas por el legislador. (SALA CONSTITUCIONAL, Res: 1999-04844). El análisis de los requisitos de la exención debe obedecer a los parámetros dispuestos por la normativa que la rige. (SALA PRIMERA, voto 000488-F-03).
Los incentivos de la LUMCS se otorgan si el propietario o poseedor legítimo del terreno a favorecer con ellos comprueba que la actividad agraria llevada a cabo en éste corresponde a su capacidad de uso o uso potencial, por medio de un estudio de tierras y certificación de un profesional incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica (Certificador de Uso Conforme del Suelo) y acreditado ante el MAG (INTA), con base en la metodología oficial.
La posibilidad de que el MAG (INTA) pueda realizar tal estudio y extender la respectiva certificación no se ajusta al texto de los artículos 46 y 47 LUMCS, y varía la forma de comprobar el requisito bajo el cual se conceden los beneficios tributarios (el estudio de tierras y certificación realizados por un profesional autorizado por el CIAgro y acreditado ante el MAG-INTA), términos que la Administración no puede modificar. La interpretación contraria tendría como escollo lo dispuesto en el artículo 62 del Código de Procedimientos y Normas Tributarios, en cuya armonía han de interpretarse las normas consultadas. Dispone:
“La ley que contemple exenciones debe especificar las condiciones y los requisitos fijados para otorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración, y si al final o en el transcurso de dicho período se pueden liberar las mercancías o si deben liquidar los impuestos, o bien si se puede autorizar el traspaso a terceros y bajo qué condiciones.”
En lo que respecta a las exenciones, los elementos de la relación jurídico tributaria “deben estar claramente dispuestas en la norma que permite la aplicación del beneficio, estableciendo el supuesto de hecho (hecho condicionante) que dará como paso a la respectiva consecuencia jurídica (efecto condicionado).” Esto es, sólo se conceden si “...el hecho concreto invocado corresponde estrictamente al supuesto fáctico de la norma autorizante”. (Sentencia No. 86-F-98 de las 15 horas del 19 de agosto de 1998 de esta Sala Primera). (…) Dicho de otro modo, para acceder al beneficio, el sujeto pasivo debe reunir todas las exigencias y presupuestos que condicionan ese efecto jurídico, y por ende, encajar a perfección dentro del supuesto de hecho de la norma que otorga el beneficio…”. (SALA PRIMERA, voto 960-F-05. Se añade el subrayado. En igual sentido: SALA PRIMERA, votos 86-98, 488-F-2003, 000960-F-05, 1009-F-2006, 580-F-2007).
“…Por ende, cuando la norma imponga de forma clara e indubitable condiciones concretas para el disfrute o recepción de los efectos benevolentes del régimen fiscal, en su aplicación estos parámetros no podrán ser eludidos en tanto son parte inexorable del hecho condicionante que el ordenamiento ha fijado. Así visto, el efecto condicionado se producirá, cuando esos presupuestos fácticos estipulados en el mandato se hayan satisfecho”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 000969-F-2006. Ver también de la SALA PRIMERA, vid sentencias 399-F-2006, 969-F-2006, 854-F-2006 y 000580-F-2007. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, sentencia 1660/2010. Subrayado intencional).
IV.2.3) INADMISIBILIDAD DE LA INTERPRETACION AMPLIATIVA
Por interpretación ampliativa de las normas que otorgan incentivos fiscales o tributarios, es inadmisible extender al MAG (INTA) la posibilidad de realizar el estudio y certificación de uso de suelo en análisis.
Aun cuando es posible la interpretación analógica en materia tributaria, a fin de llenar vacíos normativos, no puede suplir el papel del legislador en lo que es objeto de reserva de ley; en especial, no cabe recurrir a ese método para crear tributos y exenciones. (Código Tributario, artículo 6° in fine. SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 580-F-07 y 657-F-2007. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA TERCERA, sentencia 428-2006. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA, voto 24-2007). La aplicación analógica que ese numeral impide es una situación distinta de la interpretación. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos, y5-2000, 960-F-05 y 580-F-07, entre otras).
De lo anterior los Tribunales han deducido dos importantes consecuencias:
Al legislador compete definir el tributo y todos sus elementos esenciales, así como las condiciones o requisitos de las exoneraciones, sin que puedan extenderse, por aplicación extensiva, a otros no determinados en la norma. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, sentencia 232/2011. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, sentencia 428-2006. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, voto 24-2007).
El presupuesto de hecho de las exenciones es de carácter exclusivo, por lo que en tesis de principio resulta improcedente ampliar los efectos de la norma “a extremos que ella no contempla, ni que deriven de su contenido”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 399-F-2006 y 580-F-07).
IV.2.4) JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA (PGR)
En varios dictámenes la Procuraduría se ha pronunciado en contra de extender, por interpretación de ley, los presupuestos de hecho o requisitos de una exoneración tributaria a situaciones que el legislador no previó. Dictámenes C-215-1980, C-362-1984, C-118-1993 (sobre este dictamen, vid. del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN V, la sentencia 32/2012), C-181-1996 y C-424-2007).
El estudio de suelo y certificación de uso conforme que han de presentarse para el disfrute del incentivo o exoneración fiscal debe elaborarlos un profesional autorizado por el CIAgro, acreditado ante el MAG-INTA, de libre ejercicio (vid. ptos. V.2.2, V.2.3 y V.2.3 infra). Al no habilitar, a tal efecto, la LUMCS (arts. 46 y 47) a esos órganos administrativos, no podrían hacerlos; se incumpliría un requisito esencial para su otorgamiento
IV.2.5) FISCALIDAD AMBIENTAL
El reconocimiento de beneficios o exenciones tributarios (arts. 46 a 49 LUMCS), orientados a proteger y mejorar el recurso suelo, componente esencial del medio, se enmarca dentro de la fiscalidad ambiental. Son incentivos fiscales para el uso adecuado de la tierra en las actividades producción agraria, respetuoso del ambiente, con miras a lograr el desarrollo sostenible, que “satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. (Informe Brundtland, 1987, Nuestro Futuro Común).
Herrera Molina distingue los “tributos ambientales” en sentido estricto, con fines recaudatorios, para reducir efectos negativos al medio, de los “elementos tributarios ambientales” (beneficios fiscales, modulación de los aspectos cuantitativos, etc.), al cuidado del ambiente. (HERRERA MOLINA, Pedro Manuel. Derecho Tributario Ambiental. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales. Madrid. 2000, pg 51 ss. Vid. también, entre otros: ROSEMBUJ, Tulio. Los tributos y la protección del medio ambiente. Marcial Pons. Madrid. 1995. STERLING, Ana y HERRERA Pedro. La Protección Fiscal del Medio Ambiente. Aspectos económicos y jurídicos. Edit Marcial Pons. Madrid. 2002, pgs 345-347, 381 y 395. ORDOÑEZ DE HARO, Carmina y RIVAS SÁNCHEZ, Carlos. Los Tributos Ecológicos Andaluces: una nota sobre sus rasgos medioambientales. Departamento de Economía Aplicada. Universidad de Málaga, pg 3. BALDO y otros. Tratado de Tributación. Política y Economía Tributaria. Edit Astrea. Buenos Aires. 2004, pgs 33, 555 y 611. VILLAR EZCURRA, Marta. Desarrollo sostenible y Tributos ambientales. CRÓNICA TRIBUTARIA 107-2003 CRÓNICA TRIBUTARIA 107-2003 Instituto de Estudios Fiscales. Madrid, entre otros).
Sobre la tutela ambiental como fin a que pueden responder los beneficios fiscales, cfr.: SALA PRIMERA DE LA CORTE 399-2006 y 711-F-SI-2008, TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION CUARTA, sentencia 24-2007.
V.- EL CERTIFICADO DE USO CONFORME DEL SUELO EN NUESTRO ORDENAMIENTO
Para situar en contexto la figura del certificado de uso conforme en la LUMCS, que permita una mejor comprensión, conviene hacer una breve referencia al certificado de uso conforme de suelo urbano.
V.1) ORIGEN EN EL DERECHO URBANISTICO.
EL CERTIFICADO DE USO CONFORME DE SUELO URBANO
En nuestro país, el certificado de uso conforme de suelo tiene origen en el Derecho Urbanístico, como requisito dentro del trámite de los permisos de construcción o patentes (licencias para el ejercicio de actividades lucrativas), para evitar que se otorguen contra la ordenación urbana local (reglamento de zonificación del plan regulador), la cual es vinculante, e integra el contenido del derecho de propiedad privada urbanística, en tanto sea razonable. Los propietarios de suelos y edificaciones deben destinarlos al uso ahí fijado. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN TERCERA, votos números 575 y 813, ambos del 2008. Ley de Planificación Urbana, doctrina del artículo 21, inc. 1).
(A falta de planes urbanísticos cantonales, son de aplicación supletoria las normas dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Ley 4240, Transitorio II. SALA CONSTITUCIONAL, votos 4205-96 y 11397-2003. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, voto 149-2006, entre otros).
La Ley de Planificación Urbana prohíbe aprovechar o dedicar terrenos, edificaciones o estructuras a usos incompatibles con la zonificación implantada y obliga a sus propietarios a obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de aquella o que el uso existente no es conforme, el que sólo podrá transformarse en otro concordante con la misma (arts. 28 y 30). Ese certificado también es necesario a efecto de conceder patentes para establecimientos comerciales o industriales (art. 29).
(El artículo 81 del Código Municipal prevé el rechazo de la licencia municipal para ejercer una actividad lucrativa cuando, por su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes).
Procede la denegatoria del certificado de uso conforme si la construcción o actividad lucrativa a realizar, por su localización, es incompatible con la zonificación establecida. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 00644-2005. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, voto 3125-2006. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN TERCERA, votos 149-2006, 77-2008 y 813-2008, 575-2008. Mismo TRIBUNAL, SECCIÓN SEGUNDA, voto 26-2007).
El certificado de uso conforme del suelo urbanístico, según la jurisprudencia, configura un acto administrativo que hace constar si el uso propuesto para un terreno es o no conforme con la respectiva zonificación. Es de naturaleza declarativa porque se limita a acreditar un hecho, sin crear, modificar o extinguir ninguna situación jurídica, como ocurre con los actos administrativos constitutivos. Por su índole certificadora, debe reflejar la realidad que acredita, en contraste con el planeamiento vigente. (Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, voto 263-2008. (Cfr.: Dictámenes C-327 y 357-2003. SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, votos 125-2006 y 149-2006, entre otros).
V.2) CERTIFICADO DE USO CONFORME DE SUELO EN LUMCS
El certificado de uso conforme en la LUMCS (art. 47), si bien tiene algunas diferencias por su fin, la forma de realizarse, inmuebles a que se aplica, el sujeto legitimado para practicarlo, etc., es esencialmente un acto comprobatorio de juicio.
Lo anterior permite calificar la certificación en estudio dentro de las certificaciones de juicio. Los autores de Derecho Administrativo distinguen:
a) La certificación de mero conocimiento, o declaraciones que comprueban la existencia de hechos puros y simples (actos o situaciones), constatados con uso de los sentidos o utilizando conocimientos sencillos; por ejemplo de un acto inscrito en un Registro.
b) La certificación de juicio, en las que el certificador emite un juicio técnico objetivo o de comprobación valorativa, fundado en hechos más complejos que asegura ser ciertos, cuyo conocimiento ha adquirido a través de un examen o información levantada al efecto.
Como ejemplos, cita la doctrina: los certificados médicos (de salud), o de la idoneidad de un artículo para ostentar una marca de calidad otorgada por la Administración, de exámenes en centros de educación pública previos a la obtención de un título, etc. (Cfr.: ALESSI, Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. Bosch, Casa Editorial. Barcelona.1970, pgs 358 y 359 ZANOBINI, Guido. Curso de Derecho Administrativo. Vol I. Ediciones Arayú. Buenos Aires. s/a., pgs 341 y 342 ALTAMIRA, Pedro Guillermo. Curso de Derecho Administrativo. Ediciones Depalma. Buenos Aires. 1973, pg 233. Igual, SAYAGUES LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. I. Montevideo. 1959, pgs 412 y 430 MARTINEZ JIMÉNEZ, José Esteban. La Función Certificante del Estado. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid. 1977, Ob cit, pgs. 99, 133 y 134. GARCÍA-TREVIJANO FOS, JOSÉ A. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Vol. I. Editorial Revista de Derecho Privado. 2 ed. 1971. Madrid. pp. 225).
V.2.1) EL ACTO DE CERTIFICACIÓN NO ES INNOVATIVO
Desde el punto de vista jurídico, la certificación –se dijo líneas arriba- tiene valor declarativo; nada innova. Más que un acto conducente a revelar o descubrir lo ignorado, “la comprobación es el fin en sí mismo”. (ALESSI, Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. Bosch, Casa Editorial. Barcelona.1970, pg 360).
Los actos declarativos “acreditan un hecho o una situación jurídica, sin incidir sobre su contenido”. Se diferencian de los constitutivos, que “crean, modifican, extinguen relaciones o situaciones jurídicas subjetivas en otros sujetos, los destinatarios, o en la propia Administración”. (GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo y Tomás-Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo. I, Edit Civitas, S. A. Madrid.1997, pg. 563).
“El acto de certificación no innova, sólo refrenda con el valor de certeza, hechos, situaciones o conductas que ya existen, pero que sin este refrendo son cuestionables”, sin ir más allá. Lo único que declara es lo previamente constituido, por la Administración o el fedatario, como base objetiva. Es una actividad instrumental encaminada a actuar constataciones. (MARTINEZ JIMENEZ, José Esteban. Ob. cit., pgs 91, 97, 98 y 131. Cfr. También: ALTAMIRA, Pedro Guillermo. Ob. cit., pg 233 LOPEZ MERINO, Francisco. El acto de certificación. Edit La Ley. Madrid. 2009).
Al decir de Zonobini, los certificados administrativos son declaraciones que se limitan “a hacer conocer a otros los hechos que están en conocimiento de la Administración”, con carácter de prueba pública, pero no tienen ningún efecto innovativo respecto de las capacidades, relaciones o derechos de que dan fe. (ZANOBINI, Guido. Curso de Derecho Administrativo. Vol I. Ediciones Arayú. Buenos Aires. s/a, pgs 340 y 341. Igual: DIEZ, MANUEL MARÍA. El acto administrativo. Tipográfica Editora Argentina S. A. Buenos Aires. 1961, pg. 144).
V.2.2) EJERCICIO POR PROFESIONALES PARTICULARES DE LA FUNCIÓN CERTIFICANTE PARA EMITIR EL CERTIFICADO DE USO CONFORME
La fe pública es una función de carácter público. Su misión es “robustecer con una presunción de verdad los hechos o actos sometidos a su amparo" (GIMÉNEZ ARNAU, Enrique. Derecho Notarial Español. Revista Internacional de Notariado Latino N° 64. La Plata. Argentina. I Sem. 1996). “La fe pública da veracidad, legitima y afianza el respaldo probatorio al acto y documento en que se asienta, mientras no se demuestre su falsedad; evento en que se incurriría en responsabilidad, hasta penal (ver Título XVI, Sección I, del Código Penal; sobre todo los arts 357, falsificación de documentos públicos y auténticos, y 358, falsedad ideológica). (…) La competencia para el desempeño de esta función debe ejercitarse con estricto apego a las leyes la otorgan.” (Opinión Jurídica OJ-113-2000).
“La función de dar fe es una función eminentemente pública, atribuida por el Estado” (SALA CONSTITUCIONAL, voto 6821-97).
La función certificante (para asegurar la verdad de un hecho, relación o situación), escribe Martínez Jiménez, por razones de seguridad e interés general sólo corresponde al Estado, como poder soberano. Y aunque es sustancialmente administrativa, agrega, su ejercicio no se reserva en exclusiva a la Administración, sino que pueden realizarlo los tres Poderes, e incluso ser cedido. No hay impedimento para transferirla, por ley, a sujetos particulares, sin que se conviertan en funcionarios públicos, sino en “concesionarios” que ejercen esa función pública “porque la ley, manifestación soberana de la función normativa, se la atribuye”, como ocurre con el notario, o un párroco y capitán de buque cuando certifican un nacimiento de una persona o matrimonio. “El hecho de que toda concesión en esta materia esté hecha por ley la hace autoreserva de ésta”. (Ob. cit., pgs 22, 23 y 102. Sobre la función notarial como ejercicio privado de una función pública del Estado, cfr. arts. 1° y 2° del Código Notarial y resoluciones de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia números 2004-00346 y 2008-000981).
El ejercicio privado de una función pública “no transforma al profesional en funcionario público, pero lo somete a una reglamentación legal y a una intervención administrativa”. (SAINZ MORENO, Fernando. Ejercicio Privado de Funciones Públicas. Revista de Administración Pública números 100-1002. Enero-diciembre. 1983. También cfr.: CANALS I AMETLLER, Dolors. El ejercicio por los particulares de funciones de autoridad, control, inspección y certificación. Edit. Comares. España. 2003).
Para el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resolución 00064/2003, voto de mayoría, la Ley General de la Administración Pública, artículo 65, aparte 2°, regula la potestad certificante genérica del Estado. A su tenor, la potestad de emitir certificaciones corresponde al órgano que tiene las funciones de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario. Con todo, se hacen dos reparos por los que esa norma no aplicaría en la especie:
a) El certificado de uso de suelo para los incentivos de la LUMCS no expresa ninguna decisión con respecto a lo solicitado. Es de comprobación. El acto decisorio del MAG (INTA) se da en un momento ulterior, con la aprobación o rechazo y recomendación. (RLUMCS, arts. 36, 36, 131 y 134).
b) La certificación la extiende un particular, profesional incorporado al CIAgro, de libre ejercicio (ver ptos V.2.3 y V.2.4 infra), y acreditado ante el MAG. Es específica la legitimación certificante que confiere la LUMCS (art. 47). (Acerca de la competencia general y específica del acto de certificación, cfr.: MARTINEZ JIMÉNEZ. Ob cit, pgs 101 y 103).
V.2.3) EL CERTIFICADOR DE USO CONFORME DEL SUELO COMO “PROFESIONAL AUTORIZADO” (arts. 46 y 47 LUMCS)
La LUMCS encarga la elaboración del estudio de tierras y emisión de la certificación a un “profesional autorizado por el Colegio de Ingenieros Agrónomos” (arts. 46 y 47), y en el artículo 4° remite las definiciones de los conceptos técnicos de la misma al respectivo Reglamento, sea el Decreto N° 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT, el que, en sus normas de desarrollo, para la interpretación y aplicación de los preceptos de la ley, denomina a ese profesional Certificador de Uso Conforme, igual que lo hace el Decreto 30636/2002; a saber:
--Define el Certificador de Uso Conforme del Suelo como el “Profesional incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica, autorizado y acreditado por el MAG para realizar estudios de uso, manejo y conservación de suelos y emitir certificaciones para efectos de beneficios y exoneraciones fiscales que establece la Ley que aquí se reglamenta” (art. 6°).
--Dedica el Capítulo V a los Certificadores de Uso Conforme del Suelo, instancia de coordinación del MAG (art. 11). De los cinco artículos que lo componen, se destacan:
“Artículo 34.—Corresponde a los profesionales debidamente acreditados ante el MAG, realizar los estudios de suelos y los de uso, manejo y conservación de suelos y aguas para fines agrarios y emitir las certificaciones para otorgar los beneficios y exoneraciones fiscales que establecen los Artículos 30, 46, 47, 48 y 49 de la Ley 7779 y este Reglamento”.
El art. 35 regula requisitos para estar acreditado y autorizado por el MAG como Certificador de Uso Conforme del Suelo.
Atribuye al Certificador de Uso Conforme del Suelo realizar o supervisar “los estudios de suelos al nivel de detalle que requieran los casos concretos, los que se someterán a la aprobación del MAG, para determinar si las actividades que se pretendan desarrollar cumplen o no con lo estipulado por la Ley Nº 7779” (art. 36).
(La supervisión parece referirse a los casos en que los estudios de suelo los realizan otros profesionales del Colegio de Ingenieros Agrónomos, no Certificadores, que laboran con el Certificador de Uso Conforme del Suelo, quien hace las corroboraciones pertinentes para preparar y emitir el documento).
“Artículo 37.—El Certificador de Uso Conforme del Suelo, bajo su responsabilidad profesional, emitirá la certificación de uso conforme del suelo, en la que obligatoriamente consignará el número y fecha del oficio de aprobación del MAG, para todos los efectos legales”.
Su responsabilidad puede ser penal, civil y disciplinaria “cuando se compruebe que el beneficiario no cumplió los requisitos para obtener los beneficios o exoneraciones” (art. 38).
Si resultare condenado, “además de sufrir las penas que establece la Falsedad Ideológica, perderá su credencial de Certificador de Uso Conforme del Suelo otorgada por el MAG, y el interesado deberá de reintegrar a la Administración Tributaria las sumas desembolsadas o reconocidas en cada caso de exoneración o beneficio, para lo cual el MAG hará de conocimiento de la misma la defraudación incurrida” (art 39).
--El RLUMCS vuelve a ocuparse del tema en el Capítulo XVII, “De los incentivos”, artículos 129 a 136, de los que interesa transcribir:
“Artículo 131.—Para el trámite de solicitudes de los incentivos mencionados en el Artículo 49 de la Ley que aquí se reglamenta, se establece el siguiente procedimiento:
1. Del registro que para tal fin dispone el MAG, el interesado contrata los servicios de un certificador de uso conforme del suelo para que realice el estudio pertinente.
2. El interesado envía el informe elaborado por el Certificador y la certificación expedida por éste al MAG”.
Artículo 132.- (…) “Además deberá aportar una certificación emitida por el Certificador de Uso Conforme del Suelo, según los Artículos 48 y 66 de la Ley que aquí se reglamenta”.
Artículo 133. —Para hacer efectiva cualquier exoneración o incentivo fiscal, tributario o municipal, en la actividad agraria, el interesado deberá presentar ante el Departamento de Suelos del MAG, solicitud y un estudio detallado y pormenorizado del uso y prácticas de manejo del suelo, aguas y agroquímicos en su finca, un inventario de la maquinaria y tecnología utilizada, realizado en su caso por el Certificador de Uso Conforme del Suelo, o por el profesional especializado en cada caso”. (…).
“Artículo 135. —Para mantener la exoneración del porcentaje de exención en el pago del impuesto de bienes inmuebles acordado o cualquier otro incentivo, el interesado mediante certificación emitida por el Certificador de Uso Conforme del Suelo, deberá demostrar en sede administrativa, que durante todo el período fiscal ha utilizado las tierras de acuerdo con la capacidad de uso del suelo o su uso potencial con las prácticas de manejo autorizadas”.
Otro tipo de certificación de uso conforme lo es para información posesoria, art 58 del RLUMCS. En ese trámite, el interesado debe demostrar, mediante un estudio de suelos, que ha ejercido la posesión cumpliendo con el uso conforme del suelo para la actividad que realiza, de acuerdo con la metodología, y ejecutándola con las mejores prácticas de manejo, según la tecnología disponible.
“Artículo 59.—El estudio será realizado por el Certificador de Uso Conforme del Suelo, quien deberá analizar y certificar con base en visita de campo, si la posesión en las actividades del inmueble, se han ejercido de acuerdo con el uso conforme de suelo según su clasificación y que en el inmueble se realizan prácticas de manejo y conservación de suelos y aguas de acuerdo con la metodología aprobada”.
--A ese Certificador se le asigna asimismo el estudio de uso y manejo de suelos que los Tribunales Agrarios pueden ordenar presentar a las partes en los procesos:
“Artículo 159.—En todo proceso que conozcan los Tribunales Agrarios, indistintamente de la acción que se reclame, podrán ordenar que las partes involucradas presenten un estudio de uso y manejo de suelos y aguas elaborado por un Certificador de Uso conforme del Suelo, para determinar el cumplimiento de la normativa. En caso de que se demostrare incumplimiento, indistintamente del resultado del proceso, deberá ordenar a las partes incumplientes que dentro del plazo que se otorgara al efecto, procedan a adecuar su actividad y prácticas a los planes de manejo del suelo”.
--Por su parte, el Decreto 30636-MAG, del 17/7/2002, crea el Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo, para permitir “la participación de profesionales de libre ejercicio y de reconocida capacidad en el campo de la Edafología, en cumplimiento de los fines dispuestos por la Ley N° 7779” (cons. II), cuya tarifa de honorarios “se regirán de acuerdo con el valor mínimo de la hora profesional para la prestación de servicios privados en ciencias agropecuarias y forestales” (art. 12).
De la interpretación concorde de la LUMCS, su Reglamento y el Decreto 30636 se colige los profesionales autorizados por el Colegio de Ingenieros Agrónomos a los que aquella encarga la elaboración del estudio de tierras y la emisión de certificación para los incentivos a que se refiere (art. 46 ss.) son los de libre ejercicio, acreditados y autorizados por el MAG (INTA) como Certificadores de Uso Conforme del Suelo.
V.2.4) EL PROFESIONAL DE LIBRE EJERCICIO EN LOS ARTS 46 y 47 LUMCS
Los artículos 46 y 47 LUMCS aluden entonces a los profesionales de carácter liberal, que ejercen su profesión, una vez obtenido el título universitario habilitante e incorporados al CIAgro, por cuenta propia, con autonomía de horario, lugar, etc., y supeditación a las disposiciones emitidas por el Estado y el Colegio, dentro del marco de su competencia, para garantizar el correcto desempeño y proteger el interés público. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 2002/03975, 2004/08728, 02921/2005, 08143/2005, 08359/2005, 15492/2006, 01390/2007, 11923/2007, 18141/2009, entre muchas).
El Colegio profesional es un ente público no estatal, depositario de algunas funciones administrativas, como es la facultad de autorizar el ejercicio profesional, fiscalizarlo y aplicar el régimen disciplinario, cuando sea menester. (Ibid. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, voto 187-90. SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, 96-2003). La colegiatura obligatoria para los profesionales en ciencias agropecuarias se regula en los artículos 15 y 16 de la Ley 7221. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 1550/1995, cons. II).
(Sobre las funciones públicas encomendadas a los colegios profesionales, cfr., entre otras, de la SALA CONSTITUCIONAL, las sentencias 0493/1993, 1999/03088 y 06615/2007).
Los numerales 46 y 47 LUMCS están en estricta correlación con el 15 de la Ley 7221. Lo que “autoriza” el CIAgro es “el ejercicio de la profesión en las áreas y niveles correspondientes”, después de la debida incorporación del profesional (Decreto 30636, art. 3° inc a). En tanto que el MAG-INTA “autoriza” el ejercicio de la función de Certificador de Uso Conforme, luego del acto de acreditación (considerando 1°, art. 8° ibid y Decreto 29375, arts. 6: voz Certificador de Uso Conforme del Suelo, 34, 35 y 131, inc. 1°).
Los requisitos para acreditarse como CUCS son propios de ser cumplidos por una persona física, privada, diferente del órgano estatal (ver punto VI.9 infra).
La actividad fiscalizadora del Colegio recae en sus agremiados, en lo que hace al debido ejercicio de su profesión; arts. 10 y 11 ibid.), no sobre el MAG-INTA, y sin demérito de las funciones administrativas de supervisión y control que ejerce este órgano sobre los trabajos de los Certificadores (Decreto 30636, cons. 2° in fine. Decreto 29375, 36, 37, 131, inc. 3 y 5, 134, etc).
V.3) OTROS EJEMPLOS DE CERTIFICACIONES EXPEDIDAS POR PARTICULARES Y FEDATARIOS EN MATERIA AMBIENTAL
Otros ejemplos de certificaciones expedidas por particulares y de fedatarios en materia agroambiental son:
a) Los certificados orgánicos de personas o agencias autorizadas y acreditadas ante el órgano de control estatal: “Documento que da fe de que el producto que ampara ha cumplido en todas sus etapas con los principios, las normativas y requisitos vigentes para la producción orgánica”. (Decreto 35242, artículo 4 inc e, en relación con el 4 inc b y n ibid; 5, incs e y f, y 14 de la Ley 8591; 73 y 74 de la Ley Orgánica del Ambiente, entre otros).
(Acerca de los incentivos a la producción orgánica, vid Ley 8591, arts. 16, 24 a 29).
b) La Certificación Forestal: “Documento emitido por entidad privada debidamente acreditada y calificada en el cual conste que el plan de manejo de bosque ha sido planificado y ejecutado de acuerdo a los principios, criterios e indicadores de sostenibilidad establecidos por la C.N.C.F”, Comisión Nacional de Certificación Forestal, órgano de la Administración Forestal del Estado. (Ley Forestal, art. 6°, inc. o. Su Reglamento, Decreto 25721-MINAE, arts. 2°, 14, 26 a 29, y Decretos 27.388-MINAE-98 y 27998-MINAE-99).
La certificación forestal es voluntaria y garantiza a los consumidores de productos forestales que estos no contribuyen a la destrucción o degradación de los bosques.
(A nivel internacional, uno de los principales organismos certificadores privados es el Consejo para la Administración Forestal o FSC, Forest Stewardship Council, con principios y criterios de amplia aceptación mundial para el manejo forestal sostenible. Opinión Jurídica O. J.-065-2001).
d) Los Regentes Forestales. Tienen fe pública en los informes regenciales, certificados de origen y certificaciones que emitan de acuerdo con la Ley Forestal. (Arts. 21, 31 y 57, pfo 3° de ésta. Decreto 26870-MINAE/1998, art. 20).
c) Las Certificaciones Ambientales. Su génesis se remonta a la Cumbre de la Tierra celebrada en Río de Janeiro (1992) y a las directrices de la Agenda 21.
VI.-INADMISIBILIDAD DE LAS ALEGACIONES DEL MAG
A mayor abundamiento, se examinan los argumentos esgrimidos por el MAG.
VI.1) NORMATIVA ANTERIOR A LUMCS NO FUNDAMENTA LA COMPETENCIA DEL MAG o INTA EN LA MATERIA
Los incentivos previstos en la LUMCS, 7779/98 (publicada en La Gaceta 97 del 21 de mayo de 1998, fecha desde la que rige), con el concreto estudio de tierras y certificado de uso conforme que ha de respaldar su obtención y mantenimiento, surgen con ésta. Por tanto, la normativa precedente no podría sustentar la competencia del MAG o INTA a esos efectos. Así, por anteceder a la LUMCS, no la fundamentarían:
La Ley FODEA, de Fomento a la Producción Agropecuaria, 7064/1987, vigente desde el 8 de mayo de 1987, y sus reformas, que incluye la Ley Orgánica del MAG (Título Tercero, Cap. I) y estableció, como una de las funciones primordiales del Ministerio, la investigación agropecuaria. Ni su Reglamento, Decreto 26431 y posteriores modificaciones, que, dentro de la estructura organizacional del MAG, creó la Dirección de Investigaciones, conformada, en lo de interés, por el Departamento de Suelos y Evaluación de Tierras (art. 13 y Decreto 29252-MAG/2001, art 3°), al que encomendó diversas funciones generales en el artículo 15: Ejecutar y regular los “estudios de suelos a nivel nacional, regional y local”, inherentes a estudios específicos (inc. 3). Definir las metodologías de clasificación de suelo y capacidad de uso, con fin de actualizarlas (inc. 4). Brindar información eficiente acerca de suelos y evaluación de tierras, demandada por el sector agropecuario (inc. 12). Realizar análisis físicos y químicos de los suelos, “con fines de caracterización, clasificación, zonificación, fertilización y capacidad de uso, según prioridades regionales” (inc. 13). Cualquier otra función confiada por leyes, reglamentos y autoridades superiores (inc. 21); las dos últimas, al emanar de fuentes de menor jerarquía, no pueden contradecir la LUMCS, a la que han de ceñirse.
Si bien, como lo afirma el Ministerio de Agricultura y Ganadería, al contestar la audiencia, de esas normas se desprende la competencia que tenía el antiguo Departamento de Suelos y Evaluación de Tierras, hoy INTA, en punto a realizar estudios –genéricos- de suelos agrícolas, con el objeto de clarificar el mejor uso y capacidad del suelo, por ser anteriores a la LUMCS, ninguna de las atribuciones a que se refieren justificaría, per se, la realización por el MAG, a través del INTA, del particular estudio de tierras y emisión del certificado de uso conforme para el disfrute de los incentivos, los cuales dicha Ley confió a un sujeto específico, ajeno al MAG-INTA: el profesional autorizado por CIAgro. Los estudios o análisis de suelos que a distintas escalas y finalidades se le encomiendan al MAG en el sector agropecuario deben diferenciarse de la funciones contraloras (verificación, aprobación o rechazo y recomendación) que ejerce en lo referente a los incentivos de la LUMCS.
VI.2) OTRAS NORMAS DE LA LUMCS Y SU REGLAMENTO
El art. 5° de la LUMCS encarga al MAG, en coordinación con el MINAET, el cumplimiento de sus normas para el manejo, conservación y recuperación de suelos.
A ese propósito, el art. 6°, enumera, entre otras, como funciones del MAG: La posibilidad de evaluar y realizar, cuando lo considere necesario, estudios básicos de uso de la tierra, que tiende a “definir los de uso agrícola, acatando los lineamientos de la legislación vigente en materia de ordenamiento territorial” (inciso a). (Esta no faculta a realizar el estudio de tierras para los incentivos de la LUMCS, art. 46 ss). La evaluación ambiental de las tierras, con el objeto de “clasificarlas por su valor agronómico, socioeconómico y ecológico”, lo es “para definir la zonificación agrícola” (inciso b). Las que se le asignen mediante reglamento en manejo y conservación de suelos, así como para cumplir sus objetivos (inciso k), deben armonizarse con lo dispuesto por la propia Ley respecto del tema en discusión.
Las funciones que el mismo artículo 6° autoriza al MAG a ejecutar “directamente o por medio de contratación de servicios”, como lo aclara su literalidad, son las que le han sido “encargadas”; esto es, las que forman parte de su competencia; no otras, caso del estudio de tierras y emisión de certificaciones para obtener los incentivos de los arts. 46 ss ibid.
(También el artículo 18; Ley 8149 faculta a la Junta Directiva del Instituto a contratar los servicios profesionales, técnicos y administrativos necesarios para ejecutar y controlar sus operaciones. Compete al Director Ejecutivo del INTA aprobar la contratación de esos servicios. Decretos 31857/2004, art. 28, inciso i).
Ambos numerales (5° y 6°; Ley7779) y los dos reglamentarios que se dirán en el punto VI.3 (Decretos 31857, art. 35, apte 4; y 31817) han de interpretarse en forma armónica con el contenido del ordinal 46 y siguientes de la LUMCS.
En nada modifican la situación, ni podían hacerlo, los artículos 7° y 8° que se citan del Reglamento a la LUMCS (RLUMCS, Decreto 29375-MAG). En consonancia con el primero, “corresponde al MAG, por medio de su estructura organizativa, velar por el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y técnicas que establece la ley, los reglamentos y planes nacionales y específicos para el uso, manejo y conservación de suelos”.
Por su parte, el art 8 ibid, acentúa que las funciones atribuidas al MAG, como “Órgano Rector del Sector Agropecuario”, lo son “conforme a las competencias conferidas en la Ley que se reglamenta” (LUMCS). Dentro de ese marco, deben entenderse las de “prestar servicios en materia de uso, manejo y conservación de suelos” (inciso 9) y la de “contratar los servicios profesionales en diversas ciencias, para brindar capacitación, asesoría técnica o realizar estudios concretos y necesarios” (inciso 10). Tanto el enunciado inicial de ese artículo, como su inciso 10°, enfatizan que ello es “conforme a la Ley que aquí se reglamenta” (LUMCS), la cual deslinda la competencia otorgada al MAG (e INTA) y las labores excluyentes del profesional autorizado por CIAgro.
En el punto V.2.3 supra se anotó que el mismo RLUMCS, “para los efectos de interpretación y aplicación de las disposiciones de la ley” y de ese Reglamento, al definir el Certificador de Uso Conforme del Suelo (art. 6°), hace manifiesto que se trata de un profesional ajeno al MAG e INTA, órganos a los que en ninguna de sus normas les otorga esas funciones, lo que infringiría los arts. 46 y 47 LUMCS. Igual se desprende del Título II, Capítulo V, del RLUMCS, denominado “De los certificadores del uso conforme del suelo”, y del Título III, Capítulo XVII, “De los incentivos” (arts. 34 a 39; 59, 92, 131.1, 132.5 in fine, 133, 135 y 159).
De nuevo aquí, para su recto entendimiento, se impone una interpretación armónica de los textos reglamentarios con los artículos 46 y 47 LUMCS, como preceptos conexos e interdependientes de un sistema o subsistema jurídico, caracterizado por su unidad y coherencia lógica (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 7371-99 y 2001-07603. SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, voto 4442-95).
"El Ordenamiento Jurídico es un todo armónico, y por lo tanto sus normas no deben aplicarse aisladamente, sin una previa interpretación sistemática que involucre las demás normas legales atinentes, y lo medular, en concordancia con la Constitución Política" (SALA CONSTITUCIONAL, resolución N° 07371 de las 10 hrs. 12 mts. del 24 de setiembre de 1999). Por necesidad de la interpretación sistemática, el contenido de un artículo se determina en articulación con el conjunto de normas que lo rodean; no en forma separada. (SALA CONSTITUCIONAL, resolución 2001-7603).
Como el ordenamiento "no está constituido por compartimentos estancos" (…), "al aplicador del derecho se le exige una interpretación sistemática o de contexto (artículo 10 del Código Civil), y no sectorial, todo en aras de un acabado entendimiento jurídico" (TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, resolución 4442-95).
VI.3) LEY INTA Y SU REGLAMENTO
Tampoco favorece la tesis propugnada por el MAG, la Ley 8149/2001, de creación del INTA, artículo 20, que establece su deber de “ajustarse”, en el cumplimiento de sus funciones, “a lo dispuesto en la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, N° 7779, de 30 de abril de 1998”, justo la que prescribe que el estudio de tierras y certificación de uso conforme sean hechos por un profesional autorizado por CIAgro, en los términos que se explicaron; no por el MAG o INTA.
En lo que concierne al Reglamento a la Ley 8149, Decreto 31857, vigente desde el 27 de julio del 2004, el MAG invoca tres artículos (49, 51 y 35.4), que no avalan la pretendida competencia:
El 49. Traslada, de modo explícito, al INTA las funciones y competencias otorgadas por el Decreto 26431-MAG/1997, art. 12 ss, a la Dirección Nacional de Investigaciones Agropecuarias, la que, suprimió, en el artículo 51, de la estructura orgánica del MAG, y es sustituida por aquel órgano administrativo. (El reemplazo implícito de unidades administrativas se deduce de los art. 4° y Transitorio III de la Ley 8149. Véanse también de su Reglamento, los arts 5°, 8°, 9° y 11, inc. d).
Sin perder de vista su carácter reglamentario, ninguna de esas normas confiere al MAG o INTA las facultades que la LUMCS, arts. 46 y 47, atribuye a los profesionales autorizados por CIAGRO.
El artículo 35, aparte 4°, al regular lo relativo al Departamento de Servicios del INTA, enlista la función de “brindar” servicios de certificaciones de uso conforme de suelos, estudios específicos, entre otros, y cualquiera asignada por la Jefatura de la Dirección, la que –se repite- no podría contrariar la ley.
De las citas legales hechas por el MAG, es la única norma que, de modo expreso, se refiere a la problemática que nos ocupa. Sin embargo, no es de recibo para apoyar su tesis, por cuanto a los efectos de percibir los incentivos de la LUMCS, con arreglo a sus artículos 46 y 47, y normas reglamentarias de desarrollo (Decreto 29375, arts. 6°, 34 a 39, 128 a 135; y Decreto 30636), el estudio de tierras y certificación de uso conforme debe realizarlos un profesional autorizado (incorporado) por el Colegio de Ingenieros Agrónomos, y los servicios que el MAG (INTA) puede prestar en ese campo son de otro tipo: supervisión y control, a más de la acreditación de los Certificadores.
La interpretación que se pretendiere en el sentido de que el artículo 35, aparte 4, ibid faculta al INTA a realizar, de manera directa, dicho estudio de suelo y a expedir la certificación de uso conforme, o de otra norma reglamentaria que le fijare tarifas por la prestación de esos servicios (Decreto 31817-MAG/2004) contravendría lo dispuesto en la LUMCS, arts. 46 y 47, en concomitancia con las normas reglamentarias de desarrollo, que atribuyeron esos actos a los profesionales –liberales- autorizados por CIAgro, acreditados como Certificadores de Uso Conforme.
En el ejercicio de la potestad reglamentaria, el Poder Ejecutivo no puede alterar el espíritu de la ley, ni reformarla, pues si así fuere, se convierte en legislador. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 1130-90, 2934-93 y 2382 y 2381 de 1996 y 09276/2008).
Cuando un reglamento modifica un artículo de la Ley, “excede la potestad reglamentaria propia del Poder Ejecutivo, violando con ello lo dispuesto en los artículos 9, 11, 121 inciso 1) y 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 0031-95. De la misma Sala, cfr.: votos 1876, 1635,1130, los tres de 1990 y 243-93).
En todo caso, ante una eventual antinomia, al predominar la ley, como norma superior, el operador jurídico debe optar por su aplicación sobre una de rango inferior, por el principio de jerarquía del sistema normativo, que recoge el artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública.
El reglamento, en tanto norma subalterna y complementaria de la ley, tiene una sumisión absoluta a ésta, y no puede modificar, dejar sin efecto o contradecir sus preceptos, ni suplirlos produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o un contenido no contemplado en la norma que desarrolla. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 1130/1990, 3550/1992, 0243/1993, 2934/1993, 5227/1994, 2382/1996, 2856/2000 y 06615/2007).
Jerarquía y competencia, son criterios constitucionales de delimitación de la validez de las normas y de lo que cada tipo normativo puede o no hacer. (DIEZ-PICAZO, LUIS MARIA: La derogación de las leyes. Edit Civitas S. A. Madrid. 1990, pg 286). Si hay confrontación, la norma superior priva sobre la inferior. (Idem, pg 306).
VI.4) RECAPITULACION
En suma, la LUMCS, arts. 46 y 47, encomienda al profesional autorizado por CIAGRO el estudio de tierras y posterior emisión del certificado de uso conforme; no al MAG (INTA), competencia que no se desprende en las normas aducidas por éste, ni de las potestades genéricas que le atribuyeron la realización de otros estudios de suelos, con diferentes finalidades, y por distribución interna se trasladaron al INTA. El MAG no podía transmitir o reorganizar en el INTA una competencia que no tenía.
VI.5) IMPROCEDENCIA DE LA INTERPRETACION AMPLIATIVA DE LOS ARTS 46 y 47 LUMCS
Para el MAG, si bien los artículos 46 y 47 LUMCS establecen que el estudio de suelos y certificación ahí previstos debe realizarlos “un profesional autorizado por el Colegio de Ingenieros Agrónomos”, puede ser, dice, privados o públicos. La norma es general, no se limita a los primeros, ni debe distinguirse donde ésta no lo hace.
El Manual de Clases para la contratación de los profesionales que ejercen funciones de agrónomos dentro del MAG, agrega, exige que estén incorporados al Colegio. El INTA, al prestar servicios públicos, por medio de profesionales autorizados, afirma, no cobra más que el costo.
La argumentación es inatendible. Los arts. 46 y 47 LUMCS son normas especiales, prevalentes sobre la generales que facultan al MAG (INTA) a practicar otros estudios de suelos con fines diversos. Dichos artículos se circunscriben a profesionales que ejercen privadamente su profesión desde que no otorgan una competencia concurrente a esos órganos estatales. Es un mecanismo específico para acceder a los beneficios de la LUMCS (principio de legalidad tributaria). A esos efectos, no debe confundirse el órgano administrativo con las personas físicas o funcionarios a través de los que actúa, quienes sólo pueden materializar las atribuciones que la ley le autoriza a aquél (principio de legalidad). El acto no autorizado, está prohibido.
Por otra parte, el punto en discusión no es el costo del servicio, sino el ejercicio de una competencia que la ley no confiere al MAG (INTA).
VI.6) DEROGACION TÁCITA
Para el MAG, pese a que el argumento de que los arts 46 y 47 LUMCS son normas especiales, que por naturaleza, prevalecen sobre las generales y fijan un sujeto particular para llevar a cabo el estudio de suelos y emitir la certificación, parece certero, “cae por su peso” ante el principio de que la norma posterior deroga la anterior, en cuanto se le oponga. Estamos, dice, frente a dos leyes (la 7779/1998 y 8149/2001) y dos reglamentos (el 29375/2000 y 31857/2004), pero la Ley del INTA y su Reglamento son posteriores y predominan sobre las primeras.
Plantea entonces un problema de derogación tácita, por supuesta incompatibilidad de una nueva norma, de igual o superior jerarquía, con otra anterior. Se resolvería a favor de la sobreviniente, siguiendo el aforismo de cita, si la derogante la dicta el órgano emisor dentro del límite de competencias concedidas por el ordenamiento. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias 130/1992, 000376-F-99, 01315/2010).
El Código Civil, artículo 8°, segunda parte (extensión de la derogatoria a todo lo incompatible entre la nueva ley con la anterior, igual que el art. 2.2 C.C. español), regula la derogación tácita, interpretada como un supuesto de inaplicabilidad al caso concreto, en virtud de los principios de división de poderes, paralelismo de formas y vinculatoriedad de las decisiones judiciales y administrativas para las partes. Dictada una ley por la Asamblea Legislativa, corresponde a ésta modificarla o suprimirla. (Constitución, art. 121, inc. 1°. SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 376-F-S1-2010).
El alegato es inadmisible. El MAG no concreta las reglas jurídicas de aparente contenido opuesto, ni las analiza. En las que invoca, no se aprecia contradicción.
“Hay incompatibilidad cuando resulta lógicamente imposible aplicar una norma sin violar otra”, dado que sus supuestos de hecho son enteramente coincidentes. (LUIS MARIA DIEZ-PICAZO. Ob. cit., pg. 302).
VI.7) ESTUDIOS DE USO DE SUELO Y CERTIFICACIONES DE USO CONFORME COMO ACTIVIDAD DE INVESTIGACIÓN. IMPROCEDENCIA
Cita el MAG las acepciones del término investigar en el Diccionario de la Real Academia: “hacer diligencias para descubrir algo”; “realizar actividades intelectuales y experimentales de modo sistemático, con la intención de aumentar los conocimientos sobre una determinada materia”. Afirma que a los efectos de los incentivos de la LUMCS, en la ejecución de estudios de tierras y certificaciones de uso conforme, el INTA lleva a cabo actividad de investigación, ya que en el proceso de levantamiento y prospección de suelos se aplica el método científico para alcanzar resultados objetivos, con el fin de emitir un criterio, que se documenta en una certificación.
Ello conlleva, a su decir, la elaboración de un mapa, toma y evaluación de muestras para determinar si el terreno tiene o no la capacidad de uso a que se refiere la solicitud. Además, dentro de las certificaciones e informes técnicos se incluye un capítulo de recomendaciones técnicas, que, por su naturaleza, se convierten en una práctica de transferencia de tecnología, obligación del INTA (Ley 8149, art. 2°), por cuanto hace mención, como mínimo, a aquellas prácticas de manejo, conservación y recuperación de suelos que detalla el art 19 LUMCS.
En contra de la tesis de CIAgro, asevera, la norma que autoriza al INTA la venta de servicios (Ley 8149, art. 2°) no se limita a la investigación, como actividad exclusiva. El artículo 7°, inciso a, de su reglamento, establece que el patrimonio del INTA está constituido por los recursos que indica el numeral 7 de la Ley 8149 y “los ingresos que genere la venta de productos, servicios y tecnología”. Así, podría vender otros servicios relacionados con la innovación, generación o transferencia de tecnología, que son parte del objetivo del Instituto.
De donde infiere que el INTA tiene competencia para elaborar los estudios de suelo y las certificaciones de uso conforme en controversia, a través de sus funcionarios, con los que hay una relación laboral, o de la contratación de servicios profesionales a particulares.
El argumento no es de aceptación.
Una de las funciones primordiales del MAG es la de promover el desarrollo agropecuario a partir, fundamentalmente, de la investigación y extensión agrícola. (Ley 7064/1987, art. 48, inc. a. Su Reglamento, Decreto 26431/1997, arts. 12, 13, 14 y 15, incs. 14, 18 a 20. RLUMCS, art. 6°, voz “Sistema de Extensión”).
El INTA sustituye la competencia de la Dirección Nacional de Investigaciones Agropecuarias y se creó como un órgano de desconcentración máxima, especializado en investigación, adscrito al MAG (Ley 8149, art. 1°). Busca contribuir al mejoramiento y sostenibilidad del sector agropecuario mediante la generación, investigación, innovación, validación y difusión de tecnología, en beneficio de la sociedad. Se le autoriza a vender servicios de investigación agropecuaria, siempre que no menoscabe la atención de las demandas de investigación de interés social (art. 2°, en nexo con el 3°, incs a y g, 5°, 6°, 12 incs l y ñ; 14, inc. g; 16, 19 a 21. Su Reglamento, Decreto 31857/2004, arts. 1°, 4°, 5°, 7°, inc g; 11, 21, 23, inc l; 28, inc e y f; 31, 35, 38 a 43).
La investigación agropecuaria tiende a la innovación tecnológica y a transferir los resultados para asegurar su implementación entre los productores (as).
En las acepciones de la Real Academia que se traen a colación de la palabra “investigar”, las diligencias están dirigidas a “descubrir algo”. La intención de las metódicas actividades intelectuales y experimentales es “aumentar los conocimientos sobre una determinada materia”. No difiere, entonces, mucho del concepto jurídico que recoge el Reglamento a la Ley del INTA, Decreto 31857/2004, en el artículo 1°:
“Investigación: Proceso de estudio experimental de modo sistemático y científico, encaminado a aumentar los conocimientos en la ciencia y la tecnología, tratando de descubrir nuevas técnicas o fenómenos científicos poco conocidos o insuficientemente estudiados”.
La investigación agropecuaria precede la innovación. El fin de aquella es la innovación tecnológica de un proceso, producto y/o servicio, nuevo o mejorado, que incorpora un cambio en una o más de sus propiedades o características, generador de alguna ventaja (ibid; voz “innovación”).
(Los conceptos de investigación e innovación del Reglamento a la Ley del INTA concuerdan con las definiciones reproducidas en el Reglamento R-JD-INTA-02-2011, Interno para la venta de servicios y bienes accesorios del INTA, que aprobó la Junta Directiva del INTA, el 10 de octubre del 2011, publicado en La Gaceta N° 241 del 15 de diciembre del mismo año, artículo 2°, incs. h y j).
La verificación es la ”etapa avanzada del proceso de investigación sistemática, en el cual el investigador comprueba de manera integral y extensiva (comercial o semi-comercial), una tecnología próxima a pasar a uso de los agricultores; corresponde a una etapa anterior a la validación”. (Decreto 31857, art. 1°; voz “Verificación).
La validación es la etapa final del proceso investigativo, en la que se evalúa una tecnología o parte de ella por los agricultores en sus fincas y bajo sus propias condiciones de producción. Posterior a la validación es el proceso de extensión agrícola, a través de la difusión de opciones técnicas, que ayudan a la población a mejorar el conocimiento, los métodos de producción y el nivel de ingresos, lo que repercute en la mejora de su calidad de vida (ibid; voces “Validación” y “Extensión agrícola”). La investigación se complementa con la extensión y se retroalimentan.
El INTA, por medio de la Dirección Ejecutiva, debe coordinar con el Servicio de Extensión Agrícola del Estado la transferencia de tecnología a los pequeños y medianos productores agropecuarios, “en forma directa, efectiva y sin costo al productor, siempre y cuando la investigación no haya sido producto de la venta de servicios o su uso sea restringido y/o confidencial” (Decreto 31857, art. 31). Asimismo, para proteger los derechos de propiedad intelectual, ha de inscribir en los registros correspondientes toda innovación tecnológica resultante de su propia iniciativa de investigación (arts. 38 a 41 ibid).
El certificado de uso conforme de suelo, con el estudio que le precede, para obtener y mantener los incentivos de la LUMCS, no encaja en el concepto de investigación agropecuaria, desde que no está “encaminado a aumentar los conocimientos en la ciencia y la tecnología, tratando de descubrir nuevas técnicas o fenómenos científicos poco conocidos o insuficientemente estudiados”. Tampoco genera innovación, ni está sujeto a un proceso de verificación, en el sentido recién apuntado, validación, extensión agrícola, difusión o transferencia tecnológica.
El estudio de suelos y certificación a que aluden los arts. 46 y 47 LUMCS son, ciertamente, actos de naturaleza distinta, encaminados a determinar una realidad: si la utilización actual o propuesta del terreno por el que se percibirá el beneficio corresponde a la capacidad de uso o uso potencial, según la metodología oficial.
Con prescindencia de que esos actos constituyan o no una actividad de investigación, lo decisivo para el caso es que la atribución fue dada a un sujeto específico (profesional “autorizado” por el CIAgro, Certificador de Uso Conforme), como mecanismo específico para acceder a los beneficios de la LUMCS; no al MAG-INTA (ppio de legalidad tributaria).
En lo jurídico, el acto de certificación no es innovativo; punto V.2.1 supra.
En cuanto al capítulo de recomendaciones técnicas que el MAG afirma se insertan en los informes y certificaciones de uso conforme, aunque útiles, no son consustanciales para el logro de los incentivos de la LUMCS, que no las exige, ni es trascendente para definir el punto.
El artículo 19 ibid, relativo a las prácticas de manejo, conservación y recuperación de suelos, que se planificarán y aplicarán en los planes por áreas, con base en aspectos agroecológicos y socioeconómicos, no le otorga al INTA la competencia discutida. La transferencia tecnológica debe hacerse por los medios que la ley autoriza.
El tema de si el INTA puede vender otros servicios, relacionados con la innovación, generación o transferencia de tecnología no es relevante para la reconsideración de oficio pedida.
Agréguese que en el expediente legislativo 13.881, Proyecto de la Ley del INTA, no se mencionó siquiera la posibilidad de que ese Instituto realizara estudios de suelo y certificaciones para el disfrute de los incentivos de la LUMCS, ni se comprendió entre las atribuciones que el artículo 3° del texto original encargaba al INTA, luego generalizadas en la función de investigación agropecuaria (arts. 1° y 2°; Ley actual).
VI.8) RAZONAMIENTO REFLEXIVO
Aduce el MAG la inconveniencia de entregar al sector privado, que persigue fines no siempre coincidentes con la normativa de la LUMCS, la constatación del uso conforme de los terrenos que están fuera de áreas silvestres protegidas.
Esta es una apreciación que tropieza con la innegable realidad de que, para los beneficios o exoneraciones que otorga esa Ley, el legislador confió, mediante el ejercicio privado de una función pública, la realización de esos estudios de suelos y certificación a los profesionales autorizados por CIAgro, sea que ejercen privadamente su profesión, acreditados y autorizados por el MAG (INTA).
Respecto de la utilidad de que el MAG (INTA) recolecte, administre y ponga a disposición de la sociedad toda información sobre las características (físicas, químicas y fisiológicas) de los suelos del país, a diferentes escalas de trabajo, de manera que sea posible clasificar su capacidad de uso, ello debe hacerse con sujeción a las atribuciones o competencias expresas que se le han otorgado, entre las que no están las de realizar estudios de suelos y emitir certificaciones a los efectos de los arts. 46 y 47 LUMCS, debiendo circunscribirse en ese campo a las funciones de control dichas.
VI.9) INCOMPATIBILIDAD DE FUNCIONES
Para el CIAgro es incompatible que los funcionarios del INTA se acrediten ante ese órgano, aprueben los actos que interesan y se controlen a sí mismos.
El profesional incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos debe acreditarse ante el MAG (INTA) para realizar el estudio de suelos agrarios y emitir la certificación conducentes al otorgamiento de los incentivos de la LUMCS y su Reglamento. (Decreto 29375, arts. 6°, voz “Certificador de Uso Conforme del Suelo”, 34, 35 y 131, inc. 1°. Decreto 30636-MAG, considerando 1° y art. 8°).
Los aspirantes a Certificadores de Uso Conforme del Suelo han de cumplir los requisitos fijados: presentar la solicitud de inscripción y demostrar: su incorporación al CIAgro, con grado académico idóneo, que está en ejercicio de la profesión y tiene experiencia práctica mínima, la aprobación del Curso de Certificadores, y el pago de los gastos de inscripción en el Registro, lo que apareja la obtención del carnet acreditativo, el cual debe renovarse cada año. (Decreto 30636-MAG, arts. 3°, 8° y 9°; Decreto 29375, art. 35).
Esos requisitos evidencian que quien se acredita como Certificador de Uso Conforme del Suelo es una persona física, profesional incorporado al Colegio, de libre ejercicio. (Decreto 30636-MAG, cons. 2°, y pto. V.2.4 supra).
Por la acreditación, el órgano público respectivo (INTA) reconoce, previo control, que el profesional satisfizo los requisitos establecidos y le autoriza a desempeñarse como Certificador de Uso Conforme, en el área correspondiente a su orientación académica y profesional.
Las objeciones de CIAgro refutan la premisa de que el INTA puede realizar el estudio de suelo y emitir la certificación en desacuerdo. Tienden a reforzar la tesis de que los mismos sólo deben hacerlos profesionales autorizados por ese Colegio.
Al acogerse la solicitud de reconsideración de oficio (punto VIII infra), y adoptarse el criterio de que el INTA no está facultado para ello, los reparos pierden interés. Con todo, en el dictamen C-192-2008, la Procuraduría, a consulta del Auditor Interno del INTA, indicó que a los funcionarios del MAG e INTA les está prohibido acreditarse ante este órgano en condición de Certificadores de Uso Conforme del Suelo privados, para ejercer como tales fuera de la jornada laboral (“la superposición horaria constituye una falta grave en la función pública”), trabajos que ha de aprobar el órgano donde son funcionarios.
La prohibición deriva de las normas y principios éticos que rigen la función pública, principalmente el deber de probidad (Ley 8422, arts 3°, 4°, 38 inc. b, y su Reglamento, art. 1°, inc. 14): rectitud en el ejercicio de las potestades legales, imparcialidad en las decisiones, salvaguarda y prevalencia del interés público e institucional, etc. Siempre que haya posibilidad de un conflicto de intereses, “existe prohibición para que el funcionario realice de forma privada actividades cuya naturaleza pueda comprometer la transparencia y apego a la legalidad de la función pública”. (Dictamen C-192-2008).
Acerca de la prohibición o incompatibilidad éticas de acumular dos funciones públicas con intereses encontrados, en tanto puedan inducir al menoscabo del estricto cumplimiento de los deberes del cargo y comprometer la objetividad, cfr. de la SALA CONSTITUCIONAL, las sentencias 649/1993, 2011/1993, 3502/1994, 3932/1995, 5549/1995, 2883/1996, 1891/1997, 444/2000, 458/2000, 740/2001, 1749/2001, 5012/2001, 9685/2001, 644/2002, 466/2003, 1750/2003, 182/2006, 6472/2006, 155/2008, 18564/2008 y 4950/2009. De la SALA SEGUNDA DE LA CORTE, las sentencias 333/1999, 42/2008, y 410/2011. De la Procuraduría, los dictámenes C-391-2006, C-163-2007, C-192-2008, C-396-2008, C-302-2009 y C-219-2010; las Opiniones Jurídicas O. J.-012-2003, O. J-014-2006, O. J.-035-2007 y O. J.-90-2008, entre otras).
Tampoco podrían acreditarse como CUCS los funcionarios del INTA (o MAG) en este carácter, pues la ley no atribuyó la competencia al órgano, a nombre del que actuarían, amén de la incompatibilidad de funciones que podría surgir. Por iguales motivos, el órgano acreditante no podría acreditarse a sí mismo.
Los estudios de suelos y certificaciones de uso conforme deben someterse a la aprobación del MAG (INTA), para los efectos legales consiguientes. (Arts. 36, 37, 131.3, 4 y 5 y 134 RLUMCS).
La aprobación es una medida de control posterior, dirigida a constatar la certeza del hecho sobre el que da fe el CUCS, y a tenerlo por correcto, a los fines de los arts. 46 y sigtes. LUMCS. En el caso, envuelve una valoración fundada sobre el mérito del acto de un tercero, por el órgano administrativo, externo a quien lo emite. La aprobación presupone la comprobación “ante el MAG” del uso conforme (arts. 46, 47 y 48 LUMCS; 131, 132.5, 133 135 RLUMCS).
Si a los funcionarios del MAG (o INTA) les está vedado acreditarse, en esa calidad o a título personal, como CUCS, y a ambos órganos acreditarse ante sí (lo no autorizado, está prohibido; principio de legalidad), no podrían ejercer tal función, y va de suyo que les sería incompatible aprobar los trabajos propios o a sus funcionarios los realizados por compañeros de oficina para los incentivos de la LUMCS.
Como garantía de imparcialidad, transparencia y para prevenir conflictos de intereses en el ejercicio de la función pública, “quien ostenta la autoridad para fiscalizar no puede a su vez ocupar la posición del sujeto fiscalizado”. (Opinión Jurídica OJ-035-2007, C-128-2007 y dictamen C-192-2008).
Se pone en entredicho la objetividad si un ingeniero presta servicios como profesional en lo privado y a la vez debe aprobar o fiscalizar la ejecución de los trabajos como funcionario público. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 649/1993 y 01750/2003). La incompatibilidad no desaparece por el hecho de que otro Ingeniero, compañero del profesional, realice el acto aprobatorio. La condición de compañeros y funcionarios compromete la objetividad, transparencia y control interno. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 01750/2003).
El MAG distingue entre la labor del Certificador de Uso Conforme de Suelo en el ámbito privado, con la función pública “asignada” al INTA. Si el INTA elabora el estudio y certificación, dice, verifica la información levantada en el campo por el funcionario, y lo pone en conocimiento del solicitante.
Lo anterior revela que no hay revisión y aprobación, control interno de labores. Se confunde la labor de realización del estudio y certificado, con la de revisión y aprobación.
Reprocha el MAG la falta de una cartografía nacional de suelos y capacidad de uso de las tierras a escala adecuada, de acatamiento obligatorio, contra la que los Certificadores puedan confrontar la información.
El Reglamento a la Ley Orgánica del MAG, Decreto 26431/97, atribuyó al Departamento de Suelos y Evaluación de Tierras, de la Dirección de Investigaciones Agropecuarias (arts. 13), hoy sustituida por el INTA, arts. 49 y 51 del Decreto 31857), las funciones de realizar la cartografía de los suelos de Costa Rica, de acuerdo con su capacidad de uso; definir las metodologías de clasificación de suelo y capacidad de uso, con el fin de actualizarlas; así como la de revisar y ajustar la denominación cartográfica de los suelos y su clasificación taxonómica (art. 15, incs. 2 y 4).
De ahí que la falta de cartografía nacional de suelos y capacidad de uso de las tierras sería imputable a la omisión en el ejercicio de competencias por los respectivos órganos del MAG. De ser necesaria la citada cartografía para el ejercicio de las funciones del CUCS, queda sin aclarar la forma cómo se revisan y aprueban esas labores en la actualidad.
También es erróneo afirmar que los CUCS sólo satisfacen un interés particular, en tanto los funcionarios del INTA satisfarían un interés público, toda vez que la actuación de los primeros comporta el ejercicio privado de una función pública.
VII. PROFESIONALES EN CIENCIAS FORESTALES
En virtud de la oficiosidad del análisis, se conoce también de lo relativo al último aspecto que trató el dictamen C-193-2008.
El CIAgro en su momento consultó si acorde con lo dispuesto en el decreto ejecutivo número 30636–MAG los profesionales forestales, con grado mínimo de Bachiller en Ciencias Forestales, acreditados como Certificadores de Uso Conforme del Suelo, están facultados para realizar estudios de suelos y emitir las certificaciones, únicamente en tierras en las que se desarrollarán proyectos forestales, o pueden hacerlo en general.
El dictamen C-193-2008 indicó que esos profesionales “se encuentran habilitados para realizar estudios de suelos y emitir certificaciones de uso conforme, con independencia de si en el terreno en cuestión, se desarrollarán o no proyectos forestales”.
Se fundamentó en el Decreto 22614, art. 2° (concepto de profesional), la Ley 7221, arts. 5° (miembros ordinarios del CIAgro), 4°, reformado por la Ley 8188, (definición de profesional en ciencias agropecuarias), 15 (ejercicio de la profesión en Ciencias Agropecuarias); 17 inc g (realización de otras funciones que determinen leyes especiales); su Reglamento, Decreto 22688/1993, arts. 17 inc a, aptes 6, 9, 10, 14 e inc c, y 21 incs b y k (labores que competen a los miembros ordinarios del Colegio, con grado académico de Bachiller o superior a éste), y el Decreto 30636, artículo 3° (requisitos de los postulantes a Certificadores de Uso Conforme del Suelo).
Sin embargo, de oficio se reconsidera el dictamen en ese extremo, por lo siguiente:
1) Fungir como CUCS constituye un modo de ejercer la profesión.
Los postulantes a inscribirse en el Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo han de estar “debidamente incorporados al Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica y en ejercicio vigente de la profesión” (Decreto 30636, art. 3°, inc. a). Sea que cualquier suspensión temporal de la condición de miembro de ese Colegio o en el ejercicio profesional le impediría desenvolverse como CUCS, durante el período que la misma se mantenga.
2) El CUCS debe desempeñar esa labor de acuerdo con el área correspondiente a su “orientación académica y profesional”. Es principio que consagra el artículo 15 de la Ley Orgánica del CIAgro, 7221/1991, y reitera el 17 de su Reglamento, Decreto 22688/1993:
Ley 7221, art. 15: “Únicamente, los miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos están autorizados para ejercer la profesión en Ciencias Agropecuarias, de acuerdo con lo establecido en el texto de esta Ley.
El Colegio de Ingenieros Agrónomos autorizará el ejercicio de la profesión en las áreas y niveles correspondientes de cada uno de sus miembros, de conformidad con los artículos 3 y 16 de esta Ley y su Reglamento”.
Decreto 22688, artículo 17: “Los miembros del Colegio deberán ejercer la profesión, en aquellos campos de las Ciencias Agropecuarias y Forestales que lo acrediten su orientación académica y profesional”. (Ver relación con el art. 26 de la Ley 7221).
En corolario de lo anterior, a los ingenieros forestales incorporados al CIAgro, con grado mínimo de Bachiller, se les autoriza a ejercer su profesión “en el campo de las Ciencias Forestales”; no en otro, como podría ser el de ingeniero agrónomo.
Sobre el distingo entre las profesiones de ingeniero agrónomo e ingeniero forestal, cfr: Ley 7221, art 4°, y el Reglamento General a la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica, Decreto 22688-MAG-MIRENEM/2001, arts. 1°, 4° inc. e, 7°, 9°, pfo primero e in fine; 15 inc. a, 16 inc. a, 17, 18 incs. a, b, c, ch y d; 19 inc a, ptos 1 a 6, 8 a 10, 12, 13, 14; 19 inc b, ptos 1 a 4, 6 a 8, 11 y 12; 19 inc c, ptos 1, 4, 5, 8 y 9; 19 inc ch, ptos 1 a 3, 5 a 6, 8 a 10; y 21 incs ch, e, g, i, k, l y pfo. final; 23, 24, 27, 36, 54 inc e, 56 inc b, 74, 75, 77, pfo. 1° e inc d; 78, 79 pfo. 2°, 95, 97 y 100 inc a.
Los colegiados tienen el derecho-deber de ejercer legalmente la profesión en el área de las Ciencias Agropecuarias y Forestales que les habilita su título profesional de incorporación (arts. 15 inc a, y 16 inc a, Reglamento Ley CIAgro).
3) Dentro de ese contexto, ha de interpretarse, en su literalidad, el artículo 3°, inciso b, del Decreto 30636. En lo que interesa, dice:
“Artículo 3º—Los aspirantes a inscribirse en el Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo, deberán cumplir con los siguientes requisitos:
b) Poseer grado mínimo de Bachiller en Ingeniería Agronómica con énfasis en Fitotecnia o Generalista o grado mínimo de Bachiller en Ciencias Forestales. (…). Los miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos con grado mínimo de Bachiller en Ciencias Forestales, podrán fungir como Certificadores de Uso Conforme del Suelo, en tierras en las que se desarrollarán proyectos forestales”.
De la llana aplicación de esa norma, en armonía con la Ley 7221, art. 15, y el Decreto 22688, art. 17, vuelve a colegirse que los profesionales en Ciencias Forestales, con grado mínimo de Bachiller, pueden fungir como Certificadores de Uso Conforme del Suelo “en tierras en las que se desarrollarán proyectos forestales”; no en otras. Bajo esa concordancia, la frase final del art. 3°, inc b, Decreto 30636 es redundante e innecesaria, y sólo refuerza el ámbito de acción en que pueden desempeñarse los ingenieros forestales acreditados como CUCS. No requiere para ello un término adverbial, como “sólo”, “únicamente”, etc. El área de orientación académica del ingeniero forestal condiciona el ejercicio de su profesión y, por ende, los estudios de suelos y certificaciones de uso conforme que puede realizar. La escogencia a priori del tipo de ingeniero (agrónomo o forestal) a contratar vendría dada por el uso actual o potencial del terreno. La eventual dificultad para deslindar la elección no podría ser excusa para no delimitar los campos de trabajo, con base en la normativa que los regula.
No hay en el art. 3°, inc b, del Decreto 30636, una habilitación general para que los Bachilleres en Ciencias Forestales inscritos como CUCS realicen estudios de suelos y certificaciones para los incentivos de la LUMCS de manera ilimitada en lo agronómico y forestal, lo que sería de discutible legalidad. Esa norma, en su parte inicial, se circunscribe a precisar el grado y el énfasis que han de tener los aspirantes a CUCS.
No legitima la invasión de campos profesionales el hecho de que los estudios de suelos de los CUCS deban hacerse con la misma Metodología para Determinar la Capacidad de Uso de Tierras de Costa Rica, Decreto 23147-MAG-MIRENEM-1994.
Tampoco resultaría aplicable el principio in dubio pro libertatis, para favorecer el ejercicio profesional irrestricto, por varias razones:
1) Ante textos legales claros, no cabe duda de su recta interpretación.
2) Las profesiones de Ingeniero Agrónomo y Forestal deben ejercerse dentro del marco que permite el ordenamiento jurídico.
3) El ejercicio de una profesión liberal está íntimamente ligado a la libertad profesional. Como el derecho al trabajo, lo que tutelan es la libre elección de una profesión u oficio, y no que puedan ejercerse sin cortapisas, al margen de las regulaciones y limitaciones razonables que hagan posible la vigencia de otros valores constitucionales, y satisfagan, de manera proporcional y necesaria, el interés público. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 02655/2002. En igual sentido, cfr. de la misma Sala, los votos 1294/1991, 03932/1995, 04269/1995, 942/97, 5803/1997, 10253/2001, 00641/2002, 00705/2002, 1455/2002, 01472/2002, 2083/2002, 02550/2002, 02655/2002, 04106/2002, 04442/2002, 06094/2005 6915/2002, entre otros).
4) Por jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa, la prestación de servicios profesionales lo es de un servicio público, sujeta a disposiciones normativas propias, bajo supervisión de los Colegios Profesionales autorizados por ley. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 789-94 y 4637-99 y 07657-99. SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 127-F-98 SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, voto No. 96-2003).
En conclusión, se reconsidera de oficio el dictamen C-193-2008, en los siguientes términos:
1) A los fines del otorgamiento de incentivos o exoneraciones fiscales establecidos en la LUMCS y su Reglamento, el INTA carece de competencia para realizar, por medio de sus funcionarios (ingenieros agrónomos o forestales), los estudios de suelos y emitir las respectivas certificaciones, así como para contratar a ese efecto los servicios de profesionales autorizados por el CIAgro y acreditados como Certificadores de Uso Conforme de Suelo.
2) Dichos estudios y certificaciones sólo lo pueden llevar a cabo ingenieros agrónomos o forestales que ejercen privadamente su profesión en el área que corresponde a su orientación académica y profesional, habilitados por el CIAgro y acreditados ante el INTA.
3) Por el conflicto de intereses que se daría, los ingenieros agrónomos o forestales que laboren para el MAG o INTA tampoco pueden realizar esos actos, sea desempeñarse como Certificadores de Uso Conforme, ni acreditarse como tales, forma privada.
4) Los miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos, con grado de bachiller en ciencias forestales y acreditados como Certificadores de Uso Conforme del Suelo, están habilitados para realizar estudios de suelos y emitir certificaciones de uso conforme únicamente en tierras donde se desarrollarán proyectos forestales.
José J. Barahona Vargas
c.c.: MSc Gloria Abraham Peralta
Licda. Xinia María Chaves Quirós
JBV/hmu

References: artículo 1
 artículo 46
 artículo 46
 artículo 46
 artículo 46
 artículo 47
 artículo 65
 artículo 1
 artículo 36
 artículo 46
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 7
 artículo 8
 artículo 36
 artículo 2
 artículo 6
 artículo 2
 resolución 
 artículo 65
 artículo 15
in fine
 artículo 131

Artículo 11
 artículo 11
 artículo 13
 resolución 
 artículo 62
 artículo 6
in fine
 artículo 21
 artículo 81
 resolución 
 artículo 65
 artículo 4
 Artículo 49

Artículo 132

Artículo 133
in fine
 artículo 4
 artículo 15
 artículo 6
 artículo 18
in fine
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 20
 artículo 51
 artículo 35
 artículo 35
 artículo 6
 artículo 8
 artículo 7
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 19
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 15
 artículo 17
in fine
 artículo 3
in dubio