Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-51-de-mayo-30-de-2018?documento=jurcol&contexto=jurcol_99238442654a4daabd36a279e169478f&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-16 10:55:12+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA C-51 DE MAYO 30 DE 2018
SENTENCIA C-51 DE 30 DE MAYO DE 2018
CONTENIDO:OBJECIONES GUBERNAMENTALES A LA LEY POR LA CUAL SE ESTABLECE LA NATURALEZA Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LA FUNDACIÓN UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TRÓPICO AMERICANO. SE PRECISA QUE EL PROYECTO DE LEY SOLO ESTABLECE UNA HABILITACIÓN LEGAL A LA ASAMBLEA DEL DEPARTAMENTO PARA QUE UNA INSTITUCIÓN EDUCATIVA QUE FUNCIONA EN LA ACTUALIDAD COMO UNA ENTIDAD PRIVADA ADQUIERA CARÁCTER PÚBLICO, LO CUAL NO ALTERA NI MODIFICA DE NINGUNA MANERA LAS REGLAS ORDINARIAS PREVISTAS EN LA LEY 30 DE 1992, QUE DEBERÁ CUMPLIR LA ASAMBLEA DE LA ENTIDAD TERRITORIAL AL HACER USO DE LA REFERIDA AUTORIZACIÓN. EN CONSECUENCIA, DADO QUE LA PRESUNTA VIOLACIÓN AL DERECHO A LA IGUALDAD SE PLANTEA EN EL ESCENARIO DE LA SUPUESTA CREACIÓN DE UNA UNIVERSIDAD PÚBLICA MEDIANTE UN PROCEDIMIENTO DIFERENTE, CREACIÓN QUE EL PROYECTO DE LEY DIRECTAMENTE NO REALIZA, LA ACUSACIÓN CARECE DE FUNDAMENTO. POR LO ANTERIOR, LA CORTE RESUELVE DECLARAR INFUNDADAS LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES POR INCONSTITUCIONALIDAD, FORMULADAS AL PROYECTO DE LEY 122 DE 2016 SENADO Y 211 DE 2016 CÁMARA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ASAMBLEA DEPARTAMENTAL, UNIVERSIDAD, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, DERECHO A LA IGUALDAD, ENTIDAD PRIVADA SIN ÁNIMO DE LUCRO
Sentencia C-051 de mayo 30 de 2018
Ref.: Expediente OG-154
EXTRACTOS: «1.2. El Proyecto de Ley objetado.
“LEY Nº _______
ART. 1º—Objeto. La presente ley tiene como objeto otorgar las herramientas necesarias al Ministerio de Educación Nacional, al departamento de Casanare y a la Asamblea Departamental del Casanare, para transformar la naturaleza, carácter académico y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano.
ART. 2º—Solo para los efectos de esta ley. A iniciativa del gobernador autorícese a la Asamblea del departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano, previa renuncia o donación al departamento de los derechos sobre los aportes, cuotas sociales o bienes a nombre de entidades públicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano si así lo establecen sus estatutos internos. La institución de educación superior oficializada mediante ordenanza quedará organizada como una universidad pública de orden departamental con sujeción a las particularidades de la Ley 30 de 1992, sin necesidad de disolución.
PAR. 1º—Una vez se expida la ordenanza que incorpore en la estructura administrativa del departamento a la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano, el nombre de esta será cambiado por Universidad Internacional del Trópico Americano, conforme a su nueva naturaleza jurídica y utilizará la sigla Unitrópico igualmente para identificarse.
PAR. 2º—Autorícese al Ministerio de Educación Nacional, a la Gobernación y a la Asamblea Departamental de Casanare, para adelantar y gestionar los trámites que corresponda en aras de garantizar que todos los bienes muebles e inmuebles que se encuentren bajo la tutela y uso de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano (Unitrópico) a la promulgación de la presente ley, pasen a ser propiedad de la Universidad Internacional del Trópico Americano (Unitrópico).
ART. 3º—La nueva entidad oficial de orden departamental Universidad Internacional del Trópico Americano, sustituirá en todo a la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano, esto es en tanto sus derechos como en sus obligaciones.
ART. 4º—Una vez la Asamblea Departamental de Casanare expida la ordenanza de incorporación a la estructura administrativa de la institución, autorícese al Ministerio de Educación Nacional para que se incluya en la lista de instituciones de educación superior oficialmente reconocidas a la Universidad Internacional del Trópico Americano (Unitrópico), en un plazo máximo de seis (6) meses.
ART. 5º—Con el fin de evitar situaciones que afecten las expectativas legítimas de los estudiantes, el Ministerio de Educación Nacional conforme al artículo 10, numeral 6º, de la Ley 1740 de 2014; transferirá los registros calificados y demás documentos y actuaciones administrativas concomitantes de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano a la Universidad Internacional del Trópico Americano.
ART. 6º—Una vez la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano sea organizada como universidad pública del orden departamental, presentará directamente proyectos de formación y capacitación científica al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación del sistema general de regalías, conforme a los requisitos generales expedidos por la comisión rectora del sistema general de regalías. Los proyectos beneficiarán a docentes de planta, estudiantes y egresados de la institución.
1. La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional, según lo disponen los artículos 167 y 241 numeral 8º de la Constitución Política(1).
4.2. El trámite de las objeciones gubernamentales.
4.2.1. Características y fases del procedimiento.
2. A través de su jurisprudencia, la Corte Constitucional ha estudiado las características relevantes de la institución de las objeciones gubernamentales y ha fijado, conforme a las previsiones de los artículos 196 a 201 del reglamento del Congreso (L. 5ª/92) y 165 a 168 de la Constitución Política, los requisitos, fases y procedimientos que deben ser satisfechos cuando se da apertura a su trámite.
3. Conforme con los artículos 165 y 167 Constitución Política, aprobado un proyecto de ley por la Cámara de Representantes y el Senado de República debe pasar al Presidente de la República, con el fin de que sea sancionado y se disponga su promulgación como ley de la República. El Ejecutivo, sin embargo, también puede objetarlo, ya sea por razones de inconveniencia o a causa de problemas de inconstitucionalidad y esta oposición a la iniciativa legislativa puede ser total o parcial. En el primer caso, el gobierno impugna la totalidad del texto aprobado por el Congreso, mientras que en el segundo se muestra en desacuerdo con algunos artículos o fragmentos de los textos normativos adoptados.
4. No obstante parecieran constituir en principio un bloqueo a las competencias legislativas del Congreso, como lo ha clarificado la Corte, las objeciones gubernamentales no comportan un poder de veto. Son, por el contrario, expresión del principio de colaboración armónica entre las diferentes ramas del poder público (C.P., art. 113)(2) y, en especial del Ejecutivo, que contribuye a la función legislativa, con sus apreciaciones sobre la conveniencia del contenido de las normas legales y, más importante aún, su efectiva sujeción a los mandatos contenidos en la Constitución(3).
A partir de lo anterior, cuando el Presidente de la República formula objeciones a fragmentos de una ley o a esta en su integridad, no se entiende realmente trastocado el procedimiento legislativo, sino que tiene lugar la reedición de una fase dentro del trámite de producción de la legislación(4). En este sentido, la Constitución prevé que el proyecto objetado total o parcialmente deberá volver a las cámaras a segundo debate(5). Se retorna, así, la actuación para la adopción de una decisión definitiva por parte del Congreso, luego de considerar el concepto del Ejecutivo y evaluar los informes preparados por una comisión accidental que analiza en detalle los reparos del gobierno. Además de este análisis, la comisión accidental propone a las plenarias acoger los puntos de vista del gobierno o rechazarlos, total o parcialmente y, en este último caso, la insistencia en el respectivo proyecto de ley.
5. De conformidad con los artículos 167 y 241.8(6), cuando las cámaras legislativas insisten en un proyecto de ley que ha sido previamente objetado por el Presidente de la República, su resolución final sigue distintos trámites, dependiendo si se trata de objeciones por inconveniencia o por inconstitucionalidad. En el primer caso, el Constituyente de 1991 dio prevalencia al juicio político del Congreso, de manera que si con el voto favorable de una y otra cámara(7) se decide rechazar la impugnación, el Presidente deberá sancionar el respectivo proyecto de ley. Por el contario, si con las mismas mayorías, las cámaras insisten en un proyecto de ley impugnado por inconstitucional, corresponde a la Corte dirimir el desacuerdo y, en consecuencia, decidir definitivamente sobre su constitucionalidad, en cumplimiento de su función de la guarda de la integridad y supremacía de la Carta.
7. Así mismo, para que la insistencia del Congreso se configure y dé lugar a los efectos indicados, es decir, a la obligación presidencial de sancionar el respectivo proyecto de ley (cuando se trata de objeciones por inconveniencia) o a la activación de la competencia de la Corte (respecto de objeciones por inconstitucionalidad), el rechazo a la censura del gobierno debe ser adoptado por las dos cámaras legislativas. De conformidad con el reglamento del Congreso, si solo una de las cámaras concluye que la impugnación es infundada, tal circunstancia conducirá al archivo del respectivo proyecto de ley(8). Así mismo, debe tenerse presente que todas estas condiciones y consecuencias se predican siempre de aquellas partes de las propuestas de ley que han sido censuradas, dado que este trámite especial surge y se explica solo en relación con ellas, no necesariamente de los proyectos completos, salvo que estos en su integridad hayan sido objeto de discrepancia.
8. Conforme a la regulación anterior, el trámite de las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad que activa la competencia de la Corte sigue ciertas reglas generales del segundo debate de los proyectos de ley, pero también unas específicas pautas, relacionadas con sus particularidades (C.P., arts. 165 a 168; L. 5ª/927, art. 9.4 y 196 a 201). Básicamente, se requiere el cumplimiento de algunos tiempos, solemnidades, quórums y mayorías, así como de procedimientos precisos y surtidos en forma oportuna, propios de la dinámica de impugnaciones del Ejecutivo y sus respuestas al interior de las cámaras. De esta manera, se ha dicho que el examen formal se sujeta a la verificación de las etapas básicas de resolución de las objeciones, sin incluir las generalidades de trámite de la ley objetada, pues este último queda abierto a las acciones de inconstitucionalidad que por vicios de procedimiento puedan presentarse dentro del año siguiente a su promulgación (C.P., art. 242.3)(9).
8.1. De acuerdo con el artículo 166 Constitución Política, “el gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta”. Según la jurisprudencia constitucional, estos términos son hábiles y se cuentan a partir del día siguiente a aquél en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial. Por otra parte, el proyecto objetado debe ser devuelto a la cámara en que tuvo origen(10) y, en tanto constituye un acto de gobierno(11), es necesario que las objeciones sean firmadas por el Presidente de la República y el ministro del ramo.
8.2. Una vez recibido el proyecto sin sanción presidencial y con observaciones en la cámara en la cual tuvo origen, las objeciones deben ser sometidas a conocimiento de las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, a través de su publicación en la Gaceta del Congreso(12). Luego, se debe conformar una comisión accidental para hacer el estudio de las objeciones y presentar un informe, en el que, además de analizarse el alcance de la impugnación, se proponga una decisión a adoptar por parte de cada una de las plenarias. Este informe a las objeciones gubernamentales del respectivo proyecto de ley, a su vez, debe ser publicado en la respectiva Gaceta del Congreso, a efectos de que sea conocido por el pleno de las dos corporaciones legislativas.
8.3. Cumplidos los anteriores presupuestos de publicidad, tanto de las objeciones como del informe respectivo preparado por la comisión accidental, de conformidad con el Acto Legislativo 1 de 2003, la deliberación y votación de este último debe ser anunciada por parte de la presidencia de cada una de las cámaras, de forma precedente a la sesión en la que tendrá lugar dicha discusión y votación. La fecha de la sesión posterior para la votación del informe sobre las objeciones ha de ser cierta, determinada o, por lo menos, determinable y el acto de manifestación de voluntad de cada congresista, solo puede ocurrir en la sesión precisa y exacta en la cual se anunció que ello tendría lugar(13).
8.4. Adicionalmente, conforme a lo dispuesto en los artículos 145 y 167 Constitución Política, la votación del informe de insistencia, en la plenaria de cada una de las cámaras, debe haberse llevado a cabo previa deliberación, con al menos una cuarta parte de los miembros. Así mismo, la decisión debe tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación y ser aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra cámara.
8.5. Por último, la Corte ha sostenido que debe existir congruencia entre el contenido normativo enviado a sanción presidencial y el tomado en consideración en el informe de las objeciones discutido y aprobado por el Congreso(14). No obstante dicha congruencia no constituye un requisito de forma expresamente establecido en la Constitución Política ni en la Ley 5ª de 1992, la Sala Plena ha considerado que es una exigencia consustancial al trámite de las objeciones gubernamentales. Como se indicó, las objeciones son una etapa especial dentro del procedimiento legislativo, pues el proyecto de ley objetado debe volver a las cámaras a segundo debate, en donde se deberán acoger o rechazar (total o parcialmente) los reparos del gobierno. En este sentido, la reedición de este segundo debate parlamentario se encuentra circunscrita a los puntos objeto de discrepancia y, por consiguiente, la insistencia del Congreso que activa la competencia de la Corte debe versar, total o parcialmente, sobre el mismo texto objetado por el Ejecutivo.
4.2.2. Cumplimiento de los requisitos del trámite de objeciones presidenciales en el presente asunto.
9. De acuerdo con la actual doctrina constitucional, la decisión judicial sobre las objeciones gubernamentales no solo supone el análisis al contenido de las discrepancias del Presidente frente al correspondiente proyecto de ley, como inicialmente se consideraba(15), sino también el control del procedimiento llevado a cabo para su formulación y del seguido por las cámaras, en orden a insistir en la iniciativa aprobada, de manera que la competencia de la Corte sea válidamente activada. Se ha considerado, así mismo, que la extensión de la revisión al trámite se justifica en la medida en que se prevén reglas específicas que, de no seguirse, implican ciertas consecuencias y obligaciones jurídicas, ya sea para el Presidente de la República o el Congreso(16).
A continuación, la Sala verificará los procedimientos de formulación de las objeciones y la aprobación de la insistencia por el Congreso, en el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”, de acuerdo con las pautas indicadas en precedencia (fundamentos 8.1 a 8.5).
9.1. Oportunidad. A través de oficio recibido en la secretaría jurídica de la Presidencia de la República el 1º de junio de 2017, el secretario general de la Cámara de Representantes remitió el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”, en cumplimiento de los artículos 157.4, 165 y 166 Constitución Política y 196 de la Ley 5ª de 1992.
9.2. Publicación. Las objeciones presidenciales fueron publicadas el viernes 16 de junio de 2017, en la Gaceta del Congreso de la República Nº 505.
9.4. Anuncio previo a la discusión y votación de las objeciones. En las sesiones plenarias del Senado de la República del 12 de septiembre de 2017(17) y de la Cámara de Representantes del 13 de septiembre de 2017(18) se anunció que el citado informe sobre objeciones gubernamentales se pondría en consideración y votaría los días 13 y 19 de septiembre, respectivamente.
9.5. Votación del informe de objeciones. En las anteriores fechas las plenarias del Senado(19) y la Cámara de Representantes(20) aprobaron efectivamente el informe de la comisión accidental sobre las objeciones presidenciales. En el Senado de la República se hicieron presentes al inicio de la sesión 90 senadores de los 101 que en ese momento lo conformaban y la aprobación del informe se llevó a cabo a partir de 56 votos por el Sí y 0 votos por el No(21), emitidos a través del sistema de voto nominal y público. En la Cámara de Representantes se hicieron presentes al inicio de la sesión 147 de los 166 miembros y la aprobación del informe se realizó a partir de los 87 votos por el Sí y 0 votos por el No, así mismo, depositados a través del sistema de voto nominal y público(22).
En este orden de ideas, la Corte encuentra que el informe de objeciones fue válidamente aprobado. De un lado, en la plenaria del Senado de la República existió quorum deliberatorio (¼de los miembros) y decisorio (½ de los miembros), pues estuvieron presentes al inicio de la sesión 90 senadores y el informe fue votado por 56 de ellos. Así mismo, se aprobó por mayoría absoluta (½ +1 de los miembros), pues los 56 votos emitidos fueron a favor del informe que propuso rechazar las objeciones gubernamentales.
Debe efectuarse, con todo, una precisión. Como se indicó, el 12 de septiembre de 2017 el secretario del Senado anunció al pleno de la corporación legislativa que el proyecto ley objetado se discutiría y votaría en la próxima sesión. Al siguiente día, es decir, el 13 de septiembre de 2017, se anunció sin embargo una vez más, dentro de los proyectos que serían considerados y eventualmente votados en la próxima sesión plenaria, la iniciativa legislativa objetada(23). Pese a esto, el mismo día, luego de finalizar la enunciación de dicha lista de proyectos y de que varios senadores dejaron algunas constancias, la Presidencia del Senado concedió la palabra al Senador Andrés Felipe García Zuccardi, quien invitó al pleno a votar positivamente el informe sobre las objeciones. Acto seguido, el Presidente de esa Cámara sometió a consideración de la Plenaria el referido informe y fue aprobado con los resultados precedentemente indicados(24).
El informe sobre las objeciones también fue válidamente aprobado en la Cámara de Representantes. En la plenaria de esta corporación legislativa, compuesta por 166 miembros, existió quorum deliberatorio (¼de los miembros) y decisorio (½ de los miembros), dado que estuvieron presentes al inicio de la sesión 144 representantes y el informe fue votado por 86 de ellos. De igual forma, se votó por mayoría absoluta (½ +1 de los miembros), en la medida en que los 86 votos depositados fueron a favor del informe que propuso no aceptar las objeciones gubernamentales.
4.3. El contenido de las objeciones gubernamentales.
4.3.1. Entre el título del Proyecto de Ley objetado y su contenido existe una relación de conexidad.
11. A juicio de la Sala Plena, no puede predicarse falta de correspondencia entre el título y el contenido del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”, a la luz de las reglas jurisprudenciales sobre la materia construidas por la Corte.
12. De conformidad con el artículo 169 de la Constitución, “[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”, precepto que se traduce en la obligación para el Congreso de la República de fijar un título a cada una de las leyes que aprueba y de proporcionarle una redacción articulada, armónica y temática con el contenido de los correspondientes compendios normativos(25). En tanto se trata de un mandato constitucional y el control que se le confiere a la Corte abarca los vicios materiales y de procedimiento en la formación de los actos jurídicos, implica un deber que se incorpora como parámetro de constitucionalidad de las leyes. El alcance de esta norma cobija tanto la existencia del título como su contenido, en la medida en que este debe guardar la precitada relación de correspondencia(26).
13. El título, encabezado o epígrafe de las leyes o actos legislativos cumple varios papeles importantes, al circunscribir la materia regulada: (i) proporciona el reflejo del contenido previsto en el articulado, como elemento pedagógico para la ciudadanía, que facilita la identificación, difusión y cumplimiento de la respectiva normatividad; (ii) permite a los destinatarios de las disposiciones llevar a cabo su consulta, a través de la clasificación, a partir del tema al que se refieren, sobre la base de que normas aisladas no se encuentran recogidas dentro de leyes que regulan otras materias; (iii) sirve como criterio de interpretación para establecer el sentido de las disposiciones contenidas en un mismo conjunto, a partir de un canon sistemático y contextual(27) y (iv) contribuye en muchos casos a determinar eventuales desconocimientos al principio de unidad de materia(28).
14. Evidentemente, el mandato de correspondencia entre el título y el articulado al que antecede puede ser satisfecho en un sinnúmero de maneras, pues con frecuencia las conexiones temáticas y las funciones que desempeña resultan cumplidas a partir de muchos enunciados lingüísticos. Esto implica de suyo que, al redactar la fórmula que encabezará cada una de las leyes, el Legislador dispone como regla general de un amplio margen de configuración(29). La jurisprudencia de este tribunal ha sostenido, con todo, que esta libertad para titular los conjuntos de disposiciones legales tiene varios límites. En general, el Congreso no puede dejar de cumplir con unos mínimos en su diseño y le está vedada la adopción de contenidos de cierto carácter.
Así, en primer lugar, el título de las leyes no debe carecer de toda relación con su contenido, pues por expresa exigencia del articulo 169 Constitución Política, debe subsistir la necesaria correspondencia a que se ha hecho referencia. En segundo lugar, el nombre de una ley no puede ser discriminatorio y, por ende, al legislador le está constitucionalmente vedado el empleo de criterios que la propia Carta Política señala como prohibidos para diferenciar entre personas, tales como la raza, el sexo, la opinión política o filosófica, el origen nacional, etc. De esta forma, sería inconstitucional un título que nominara la ley en cuestión, por ejemplo, “Ley-Antisemita” o “Ley-Anticomunista”(30). En tercer lugar, se encuentran excluidos también títulos que tengan como efecto la sustitución total del número y la descripción general del contenido de la ley, pues aquellos requisitos se hallan explícitamente establecidos en la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso.
Por último, el nombre o subtítulo de la ley no debe conceder reconocimientos, privilegios u honores a una persona específica, dado que estas materias son objeto de leyes especiales, denominadas leyes de honores, que se someten a unos requisitos particulares (C.P., art. 150.15)(31). Debe ser claro, en todo caso, que a la luz del principio democrático, más allá de las prohibiciones mencionadas, el mandato constitucional de fijar un encabezado a la ley que guarde relación de correspondencia sustantiva con el contenido de las respectivas disposiciones permite la utilización de variadas fórmulas y, salvo casos de evidente desconexión temática, el epígrafe será solo excepcionalmente cuestionable. A menudo, como ha sostenido la Corte, la ilustración genérica de la materia que se pretende regular(32) o la mención del fin o de propósitos que se persiguen a través de ella serán suficientes(33).
15. En el presente asunto, el Gobierno Nacional sostiene que la ruptura de la correspondencia entre el título y el contenido del Proyecto de Ley objetado se produce porque, según el primero, la eventual ley “establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”, mientras que de acuerdo con el segundo, habría lugar a la creación de una nueva universidad. El Procurador General de la Nación coincide en que se desconoce la norma constitucional en cuestión, porque el contenido del proyecto tiende, no en la dirección en que el título sugiere, es decir, hacia el establecimiento, sino hacia la transformación de la naturaleza y régimen y, en últimas, la creación de un centro educativo distinto. Las conclusiones a las cuales llegan estos puntos de vista, sin embargo, a juicio de la Corte se basan en una lectura aislada del título censurado y se encuentran desprovistas del contexto que condujo a la aprobación del Proyecto de Ley bajo examen.
16. Tanto en la exposición de motivos como en el informe de las objeciones presidenciales se muestra que en la actualidad existe una ambigüedad respecto de la naturaleza jurídica de Unitrópico. Se indica que, mediante ordenanza del 24 de febrero de 2000, la Asamblea Departamental de Casanare autorizó al gobernador para asociarse con entidades públicas y privadas de los niveles nacional, regional, departamental y municipal, con instituciones extranjeras, multinacionales o internacionales, y con particulares, a fin de crear la institución, como “entidad de participación mixta, sin ánimo de lucro”. A partir de lo anterior, el 16 de marzo de 2000, la fundación fue constituida mediante documento privado, con base en los aportes del departamento (96%) y de entidades particulares(34).
El Ministerio de Educación Nacional, por su parte, mediante la Resolución 1311 de 2002 reconoció personería jurídica a la entidad, como institución de educación superior de carácter privado, sin ánimo de lucro. Así mismo, a través de la Resolución 6538 del 2011, ratificó una reforma a los estatutos de Unitrópico, sobre la base de que se trataba de una “institución de educación superior de carácter privado”. Pese a todo esto, en los antecedentes legislativos se hace referencia a la incertidumbre existente acerca de la naturaleza jurídica de la institución y se señala que incluso el propio Ministerio de Educación solicitó en su momento concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre la posibilidad de crear y reconocer una institución de educación superior de carácter mixto y asemejarla a una sociedad de economía mixta.
De acuerdo con la exposición de motivos y el informe sobre las objeciones gubernamentales, habría dos tesis posibles acerca de la naturaleza jurídica de la universidad: (i) podría entenderse de naturaleza privada y sin ánimo de lucro, como en principio lo consideró el Ministerio de Educación, pese a los aportes de naturaleza principalmente pública que la alimentan, o (ii) podría ser una entidad de participación mixta, al contar dentro de su patrimonio con capital público y privado. Sin embargo, se subraya que mediante pronunciamiento del 9 de julio de 2015 (rad. 2242), la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado concluyó que era imposible que el servicio público de educación superior fuera prestado por una “persona jurídica mixta” (bien sea sociedad o fundación), asimilable a una sociedad de economía mixta, dada la naturaleza, objeto y diferentes fines que estas poseen. En estas circunstancias, el informe sobre las objeciones resalta que la misma Sala de Consulta y Servicio Civil recomendó “normalizar” la situación de la Universidad, a fin de superar todas las situaciones fácticas y jurídicas que pudieran afectar la prestación del servicio público, sin desconocerse las expectativas legítimas de los estudiantes(35).
De esta manera, conforme lo evidencia la citada motivación, el Proyecto de Ley busca resolver la referida incertidumbre, al proporcionar la manera de oficializar la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano, reconocida en principio como de carácter privado por el Ministerio de Educación. Según se indica, la mutación de naturaleza, privada a pública, de instituciones de educación superior ya ha tenido lugar con anterioridad, por lo menos en dos casos. De una parte, se encuentra la Ley 67 de 1968, que estableció “la situación jurídica de la Universidad Francisco de Paula Santander de la ciudad de Cúcuta” y, de la otra, el Decreto Departamental 553 del 5 de agosto de 1970, que oficializó la “Fundación Universidad de Pamplona”.
17. En este orden de ideas, a juicio de la Sala, es claro que cuando el artículo 1º del Proyecto de Ley objetado señala que el propósito de la regulación es otorgar herramientas necesarias para transformar la naturaleza, carácter académico y régimen jurídico de Unitrópico y, en el artículo 2º, se autoriza a la Asamblea del Departamento de Casanare a oficializar la Institución, a través de tales instrumentos y mecanismos se pretende precisamente lo indicado en el título del articulado propuesto, esto es, “establecer la naturaleza y régimen jurídico” de la Entidad.
Como se señaló, con la normatividad el legislador busca superar la incertidumbre acerca de las características jurídicas de Unitrópico. Pues bien, dado que esta incertidumbre se deriva de que en su patrimonio el Centro Educativo cuenta con recursos públicos (en su mayoría) y aportes privados, pero a la vez no es posible que entidades mixtas presten el servicio de educación, la manera elegida por el Congreso para clarificar la naturaleza de la Fundación es a través de la autorización para que se proceda a su oficialización. Esta autorización para la clarificación de la naturaleza jurídica de la universidad equivale entonces, de forma mediata, a “establecer” “su naturaleza y régimen jurídico”, como lo prevé el título del Proyecto de Ley. “Establecer” significa en este caso, no crear por primera vez la naturaleza jurídica de la universidad, como lo entienden el Gobierno Nacional y el Procurador General de la Nación, sino fijar o definir dicha naturaleza, en orden a superar la citada situación de incertidumbre en que actualmente se encuentra.
En otros términos, dadas las condiciones de incertidumbre sobre el carácter legal de Unitrópico, el legislador pretende su clarificación, definición o el “establecimiento de su naturaleza y régimen jurídico” (como indica el título), mediante la autorización para su oficialización en la estructura administrativa al departamento de Casanare (según lo indicado en los arts. 1º y 2º del proyecto objetado), lo cual resulta lógicamente coherente. Debe tenerse en cuenta que, por razón de la distribución de competencias, las normas legales propuestas no llevan a cabo directamente la referida oficialización, pues ello corresponde a la asamblea departamental, de conformidad con el artículo 58 de la Ley 30 de 1992. Sin embargo, las disposiciones legales en las que el Congreso insiste permiten esa oficialización y, en consecuencia, de forma indirecta sirven a los fines de clarificar su naturaleza y régimen jurídico, en los términos anunciados en su título.
18. Por otro lado, pese a que pueda tratarse de una modificación sustancial del carácter de la universidad, ello no es equivalente a que se esté autorizando la creación de una institución de educación superior nueva. De hecho, el artículo 2º del proyecto precisa que no habrá necesidad de disolución de la fundación y los ejemplos a los que se hace referencia en la exposición de motivos y en el informe sobre las objeciones presidenciales muestran que instituciones como las universidades Francisco de Paula Santander (de Cúcuta) y de Pamplona, al oficializarse, fueron justamente modificadas en su carácter, a través de leyes y decretos, pero no creadas ex nuovo.
La Sala Plena advierte, con todo, que solo avala por esta única ocasión la superación de anormalidades como aquella a la que se ha hecho referencia, a través de una ley aprobada con ese propósito. En el informe sobre las objeciones, según se dejó ilustrado, la comisión accidental admitió que la pretensión era “corregir el error generado por el vacío jurídico establecido en el artículo 23 de la Ley 30 de 1992, toda vez, que dicha legislación solo concibe instituciones de educación superior de tipo estatales u oficiales, privadas o de economía solidaria; en la cual no cabe la Fundación Universitaria del Trópico Americano (Unitrópico)”. En este sentido, señaló que el Ministerio de Educación Nacional reconoció personería a la entidad como una institución de educación superior con el carácter de institución universitaria, de tipo privado, pese a que se trata de una “fundación de participación mixta creada a instancias del departamento de Casanare y de otras entidades públicas y privadas”. Así, la propia comisión accidental aceptó que el centro de educativo fue constituido sin sujeción (o como un centro educativo “atípic[o]” frente) a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992.
En efecto, según el artículo 23 de la Ley 30 de 1992, las instituciones de educación superior solo pueden ser (i) estatales u oficiales; (ii) privadas, o (iii) de economía solidaria. Por consiguiente, desde el punto de vista de su origen, no es posible constituir una institución de educación superior de carácter mixto, ya sea técnica profesional, institución universitaria, escuela tecnológica o universidad(36). Así mismo, según el artículo 58 ídem, la creación de universidades estatales u oficiales y demás instituciones de educación superior del Estado corresponde al Congreso Nacional, a las asambleas departamentales, a los concejos distritales o a los concejos municipales. Sin embargo, de conformidad con el artículo 23 citado, ni en el nivel nacional ni en el territorial es posible establecer una institución de educación superior de origen y patrimonio mixto.
Por lo anterior, estima que de forma excepcional y en atención a las citadas circunstancias, la superación de la situación a través de la autorización legal para llevar a cabo la oficialización de la entidad es compatible con los estándares constitucionales del derecho a la educación y la obligación estatal de garantizar la continuidad en la prestación del servicio (C.P., art. 67), así como la salvaguarda de las expectativas legítimas creadas (C.P., art. 83). Se subraya, sin embargo, que las inconsistencias en la creación de instituciones no deben ser solucionadas, por regla general, mediante la expedición de leyes, con mayor razón tratándose de entes encargados de asegurar un derecho y un servicio público que tiene función social (C.P., art. 67, inc. 1º). Debe enfatizarse que esta materia y en especial la puesta en marcha de instituciones de educación superior se encuentran debidamente regladas en la Ley 30 de 1992 y que los entes nacionales y del orden territorial deben proceder a su creación con estricta observancia de los procedimientos y requisitos establecidos en ella y en las normas que la adicionen y modifiquen.
4.3.2. El artículo 2º del Proyecto de Ley impugnado no tiene efectos confiscatorios.
20. El gobierno atribuye al artículo 2º del Proyecto de Ley imprecisiones y el hecho de que el traslado de recursos, por donaciones o renuncia de los miembros que allí se prevé, es jurídicamente imposible, debido a que la entidad tiene el carácter de una fundación sin ánimo de lucro y lo primero solo resulta procedente en sociedades comerciales, donde la participación de los socios en el capital de la persona jurídica se encuentra representado en acciones, cuotas o partes de interés social. Agrega que, incluso si lo anterior fuera viable, no es claro por qué esos recursos deberían ser recibidos por el departamento, como persona jurídica distinta a la universidad. En consecuencia, para el gobierno, el efecto de la norma es que se incorporan los bienes de Unitrópico a la estructura administrativa del departamento de Casanare, sin compensación alguna, lo cual implicaría un caso de confiscación, proscrito por el artículo 34 de la Constitución Política.
21. La confiscación, ligada a la supresión del derecho de propiedad, ha sido asociada comúnmente a una pena, a raíz de sus orígenes históricos, de ahí que el artículo 34 de la Constitución Política proscriba su imposición como sanción. Sin embargo, en el sistema constitucional colombiano se entiende que el fenómeno de la confiscación se configura, en general, cuando a través de una medida legal, generalmente tributaria, el Estado toma de forma unilateral los bienes o el patrimonio que el ciudadano obtiene a partir de su actividad económica, de modo que, en la práctica, queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la legitimidad de sus proyectos encaminadas a obtener utilidades(37).
La jurisprudencia constitucional ha mostrado que en la expresión “confiscación” no se halla comprendida, necesariamente, la idea de una sanción o de una pena(38). En este sentido, lo relevante para considerar que una norma tiene efectos confiscatorios es que comporte, como consecuencia de su aplicación unilateral, la anulación del derecho de propiedad del afectado, bien sea que la prescripción sea de origen civil, penal, administrativo o tributario. Así mismo, una norma posee implicaciones confiscatorias no solo con prescindencia del motivo que alienta su establecimiento legal, sino también con independencia de su finalidad(39).
22. En el presente asunto, la Sala encuentra que la objeción gubernamental pierde de vista que el enunciado normativo objetado descarta que el departamento de Casanare pueda llevar a cabo una absorción unilateral y arbitraria de los bienes o el patrimonio de Unitrópico. El artículo 2º del Proyecto de Ley autoriza a la asamblea departamental, a iniciativa del gobernador, para oficializar la universidad, “previa renuncia o donación al departamento de los derechos sobre los aportes, cuotas sociales o bienes a nombre de entidades públicas y particulares, dentro del patrimonio de la fundación… si así lo establecen sus estatutos internos”. Para el Gobierno Nacional, esta norma tiene implicaciones confiscatorias, pues en sí misma poseería el efecto de eliminar el patrimonio de la fundación. El precepto, sin embargo, posee un alcance distinto al que se le atribuye.
Las fundaciones son personas jurídicas, sin ánimo de lucro, surgidas de la voluntad de una persona natural o jurídica o del querer de varias, acerca de su constitución, fines y medios para alcanzarlos. Cuando se constituye una fundación se afectan unos bienes o dineros preexistentes a la realización de unos propósitos de beneficencia pública, de utilidad común o de interés social(40). El patrimonio de la fundación es autónomo y se destina única y exclusivamente al objetivo señalado por los fundadores. Como consecuencia de esta naturaleza, aquellos no tienen cuotas sociales o porcentajes de participación en el patrimonio de la persona jurídica (C.C., art. 237). Una vez asignan determinados recursos a la realización de los fines indicados, aquellos pasan a ser de la fundación y, de igual forma, los eventuales excedentes o beneficios también se aplican a la misma finalidad que otorga sentido a la constitución de la entidad.
En este orden de ideas, cuando el artículo 2º del Proyecto de Ley establece que la oficialización de Unitrópico que se autoriza procederá, “previa renuncia o donación al departamento de los derechos sobre los aportes, cuotas sociales o bienes a nombre de entidades públicas y particulares dentro del patrimonio de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano si así lo establecen sus estatutos internos”, en rigor no se hace referencia a una renuncia a derechos de participación en el patrimonio de la Institución. No obstante lo antitécnico del enunciado normativo, dado que se trata de una fundación, como indica el Gobierno Nacional, no hay lugar a la renuncia de utilidad o cuota de participación alguna, pues estas son inexistentes. La norma debe interpretarse entonces en otro sentido.
En virtud de que las fundaciones carecen de ánimo de lucro y de que lo relevante es que los fundadores han afectado cierto patrimonio a los fines de utilidad pública señalados en su acto de constitución, es esta voluntad la que debe ser protegida en aquellos supuestos en los cuales se pretenda alterar la naturaleza o la finalidad de la institución. A este respecto, la Carta Política consagra como un valor superior la debida conservación y aplicación de las rentas de las entidades de utilidad común, así como el cumplimiento de la voluntad de los fundadores (C.P., art. 189.26). El legislador debe, por lo tanto, salvaguardar el querer de quienes, a través de una fundación, han afectado recursos económicos a objetivos de beneficencia pública, utilidad común o interés social y, en consecuencia, es necesario tomar en cuenta su voluntad al momento de intervenir jurídicamente la respectiva entidad.
De este modo, en el presente asunto, el artículo 2º del Proyecto de Ley debe ser interpretado en el entendido de que, previa la oficialización del centro educativo, los fundadores deberán manifestar su anuencia, no a que sus cuotas sociales pasen a ser del departamento de Casanare, sino a que Unitrópico adquiera carácter público. Así asumido, el proyecto de norma no tiene efectos confiscatorios, pues no comporta que la asamblea de Casanare pueda ordenar la absorción unilateral del patrimonio de la universidad y que los respectivos haberes pasen a ser del departamento. Por el contrario, el legislador fija una condición para que la oficialización de la universidad tenga lugar, consistente en que se produzca el consentimiento por parte de los fundadores, pero hacia el referido cambio de naturaleza jurídica, no respecto de renuncia alguna a derechos patrimoniales.
23. En concordancia con la interpretación anterior, en el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la comisión accidental se indica que la iniciativa legislativa objetada presupone “un eventual entendimiento de voluntades libre de todo apremio, de conformidad con los estatutos de la institución, que permitirían la transformación del claustro universitario de derecho privado a público, sin necesidad de disolución o liquidación”. De igual forma, en el citado informe se indica que la Sala General de miembros activos de Unitrópico, mediante oficio del 20 de noviembre de 2016, manifestó al Congreso de la República apoyo al trámite legislativo.
El Procurador General, también en un sentido análogo, subraya que “se parte del supuesto de que el órgano decisorio de la institución acepte la transformación a través de sus estatutos, respetando así plenamente la autonomía de la voluntad reflejada en el manejo que los órganos decisorios hagan de los aludidos estatutos”. De esta manera, resulta evidente que el problema de constitucionalidad que plantea el gobierno parte de una equívoca interpretación del texto atacado, el cual, conforme a su sentido más razonable y que el propio legislador quiso adscribirle, no posee efecto confiscatorio alguno. Así, la objeción que se examina tampoco tiene vocación de prosperidad y, por consiguiente, será declarada infundada.
24. Debe clarificarse que la Corte no se pronunciará sobre la presunta afectación a la autonomía universitaria que, según el Procurador General de la Nación, ocasiona la norma objetada, por cuanto ese cargo no fue planteado por el gobierno. A este respecto, la jurisprudencia constitucional ha clarificado: “advierte la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales, hacer una revisión oficiosa del proyecto de ley para determinar cuáles disposiciones del mismo infringen la Constitución, ni inventar las razones por las cuales aquellas podrían resultar lesionados, pues es claro que esa labor le corresponde única y exclusivamente al Presidente de la República, tal como lo consagra la Constitución (arts. 165,166 y 167), atendiendo la naturaleza y finalidad de las objeciones”(41).
En los términos en que atrás se indicó(42), solo es posible ampliar el alcance del examen sobre las objeciones a aspectos no planteados por el Ejecutivo siempre que resulten un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad aducidas. De lo contrario, la Corte solo deberá ocuparse de los cargos en los términos formulados por el Gobierno Nacional. En este caso, no solo es claro que el supuesto desconocimiento de la autonomía universitaria no constituía un requisito lógico para conocer la objeción por violación a la prohibición de confiscación, sino que se trata de un argumento de inconstitucionalidad completamente independiente. Por esta razón, la Sala no se pronunciará de fondo al respecto.
4.3.3. La objeción sobre la obligación de evidenciar el impacto fiscal del Proyecto de Ley es infundada.
25. El Presidente de la República y la Ministra de Educación sostienen que se desconocieron los artículos 334 de la Constitución Política y 7º de la Ley 819 de 2003, debido a que no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar, pese a que genera un impacto considerable en las finanzas públicas. El Procurador General de la Nación concuerda con esta apreciación e indica que debió incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento.
26. La Sala ha señalado que las leyes orgánicas poseen un carácter especial en comparación con las demás leyes “por su posición organizadora de un sistema legal que depende de ellas”(43). En este sentido, debido a su jerarquía normativa y a que contienen reglas sobre la propia producción de las leyes, la actividad del Congreso de la República se encuentra sujeta a ellas y constituyen pautas a seguir en determinadas materias. Como consecuencia, el control de constitucionalidad implica la confrontación de las leyes ordinarias no solamente con los mandatos consagrados en la Carta, sino también con las normas orgánicas que eventualmente gobiernan el trámite de su expedición(44).
27. El artículo 7º de la Ley 819 de 2003, “[p]or la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones” exige que en todo proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios se haga explícito cuál es su impacto fiscal y se establezca su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo. De esta manera, en la exposición de motivos de los proyectos y en cada una de las ponencias para los debates se deben incluir expresamente los costos fiscales de las iniciativas y la fuente de ingreso adicional para cubrirlos. Así mismo, el precepto establece que durante el trámite, el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los correspondientes costos, sobre la forma de soportarlos y la compatibilidad de los proyectos con el marco fiscal de mediano plazo.
Las previsiones anteriores constituyen un importante instrumento de racionalización de la actividad legislativa, a fin de que se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las regulaciones aprobadas por el Congreso de la República. De igual manera, permiten una producción normativa compatible con la situación y la política económica del país trazada por las autoridades correspondientes. Además, contribuyen a generar orden en las finanzas públicas, lo cual repercute favorablemente en la estabilidad macroeconómica de la nación. Desde otro punto de vista, los cálculos financieros de las decisiones normativas tienen una incidencia favorable en la aplicación efectiva de las leyes, pues su aprobación solamente se producirá después de conocerse su impacto fiscal previsible y las posibilidades de financiarlo(45).
28. En concordancia con lo anterior, el artículo 1º del Acto Legislativo 3 de 2011 introdujo el criterio orientador de la sostenibilidad fiscal(46). De acuerdo con esta disposición, la sostenibilidad fiscal debe conducir la actuación de todas las ramas y órganos del poder público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica. Por consiguiente, obligaciones como la prevista en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, ya no recaen de forma principal solo en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como inicialmente se consideraba(47). Dado que las ramas y órganos del poder público tienen el deber de asumir la sostenibilidad fiscal como herramienta orientadora, también a todos corresponde la obligación, en el marco de sus funciones y competencias, de contribuir a prever la incidencia presupuestal de las iniciativas de leyes, ordenanzas o acuerdos y contribuir a asegurar la correspondiente sostenibilidad fiscal.
29. En el presente caso, la Corte encuentra infundada la objeción gubernamental, basada en la circunstancia de no haberse puesto de manifiesto el supuesto impacto fiscal y los recursos para solventar los gastos de las normas que se pretenden crear mediante el Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”. A juicio de la Sala, es evidente que no se configura el supuesto de hecho que genera la obligación del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, pues de acuerdo con este precepto, el deber de hacer explícitos los costos fiscales y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento opera en aquellos eventos en los cuales el proyecto de ley, ordenanza o acuerdo ordene gastos u otorgue beneficios tributarios.
Como se indicó, mediante el proyecto que se analiza se pretende de manera general establecer la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano. Con esta finalidad, el artículo 1º de la propuesta prevé que el objeto de las normas es otorgar las herramientas al Ministerio de Educación Nacional, al departamento de Casanare y a la asamblea de la entidad territorial, para transformar la naturaleza, carácter académico y régimen jurídico de la fundación. A su vez, el artículo 2º autoriza, a iniciativa del Gobernador del departamento de Casanare, a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a Unitrópico (art. 2º).
Por lo tanto, en la medida en que ninguna de las normas que componen la iniciativa legislativa impacta fiscalmente o crea la necesidad de emplear recursos púbicos, no existía la obligación de hacer explícitos los supuestos costos del Proyecto de Ley y las fuentes para su financiación(48).
4.3.4. La objeción por violación al principio de igualdad es infundada.
31. De conformidad con los artículos 57 a 61 de la Ley 30 de 1992, la creación de universidades estatales u oficiales corresponde al Congreso Nacional, a las asambleas departamentales, a los concejos distritales o a los concejos municipales. Entre otras reglas, el proyecto de creación, debe acompañarse por parte del gobierno de un estudio de factibilidad socioeconómica aprobado por el Ministro de Educación Nacional, previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), en el que se debe demostrar que la nueva institución dispondrá de personal docente idóneo con la dedicación específica necesaria; organización académica y administrativa adecuadas; recursos físicos y financieros suficientes, de tal manera que tanto el nacimiento de la institución como el de los programas que proyecta ofrecer garanticen la calidad académica.
De igual forma, previa creación de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demás instituciones de educación superior estatales u oficiales, la Nación, se entiende, con intervención del Ministerio de Hacienda, deberá celebrar un convenio con la entidad territorial respectiva, en el que se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra, convenio que formará parte del estudio de factibilidad requerido (L. 30/92, art. 59).
32. En el asunto que se analiza, como se ha reiterado, el Proyecto de Ley no crea aún una universidad pública en el departamento de Casanare, pese a que instrumentalmente sirva a los fines de clarificar su régimen legal. El proyecto autoriza a la asamblea del departamento, a iniciativa del gobernador, a transformar la naturaleza jurídica de Unitrópico, de modo que pueda adquirir en el futuro carácter oficial. Esto no significa que se habilite a crear un nuevo centro estatal de educación superior. Sin embargo, en la medida en que eventualmente se producirá su completa transformación y su vinculación al Ministerio de Educación Nacional en lo relativo a las políticas y la planeación del sector educativo (L. 30/92, art. 57), aplicarán de manera ordinaria las normas para el surgimiento de este tipo de entes estatales. De igual forma, debido a que el cambio de naturaleza jurídica de la Fundación Universitaria del Trópico Americano equivale a la aparición de un nuevo ente en el sistema de educación superior público, su oficialización deberá llevarse a cabo con el cumplimiento de todas las normas de la Ley 30 de 1992 y, en especial, de los artículos 57 y siguientes, sobre la creación de universidades y demás instituciones de educación superior de carácter estatal u oficial.
33. En este orden de ideas, la Corte encuentra que ninguna de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano” es fundada y así lo declarará en la parte resolutiva de esta decisión.
2. DECLARAR INFUNDADAS las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad, formuladas al Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, “por medio del cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.»
1 Conforme al artículo 167 Constitución Política, “El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el gobierno volverá a las cámaras a segundo debate. // El Presidente sancionará sin poder presentar objeciones el proyecto que, reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara. // Exceptúase el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional. En tal evento, si las Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto. // Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo”. Por su parte, al tenor del artículo 241.8 Constitución Política, “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 8. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”.
2 Sentencia C-633 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. “Las objeciones se conciben como una expresión del principio de colaboración armónica entre las diferentes Ramas del Poder Público (C.P., art. 113) y no como un poder de veto”.
3 En la Sentencia C-474 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, la Corte señaló: “la sanción no puede ser vista como un requisito de naturaleza formal en sentido estricto, sino como una manifestación del sistema de frenos y de contrapesos, toda vez que habilita al Presidente de la República para formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia, sin que en modo alguno se entienda como un poder de veto”.
4 Sentencia C-1152 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
5 Artículo 167, Constitución Política: “El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el gobierno volverá a las cámaras a segundo debate”.
6 Artículo 167, Constitución Política. “El Presidente sancionará sin poder presentar objeciones el proyecto que, reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra cámara. // Exceptúase el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucionalidad. En tal evento, si las Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad”. A su vez, el artículo 241.8 Constitución Política prevé: “decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el gobierno como inconstitucionales (…)”.
7 Artículo 167, inciso 2º de la Constitución Política.
8 Ley 5ª de 1992, artículo 200. “Discrepancias entre las cámaras. cuando una cámara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el gobierno a un proyecto de ley, y la otra las encontrare fundadas, se archivará el proyecto”.
9 Sobre el particular, en la Sentencia C-985 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, se señaló: “[e]n primer lugar debe la Corte advertir que (…) se limitará a examinar el trámite dado en el Congreso (…) a las objeciones presidenciales y a la insistencia del Congreso de la República. Por tanto, omitirá el análisis del todo el proceso legislativo anterior, teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de (…) demandas ciudadanas”.
10 Artículo 165, Constitución Política.
11 Sentencia C-196 de 2009, M.P. (e) Clara Elena Reales Gutiérrez.
12 Artículo 2º de la Ley 1431 de 2011.
13 Sentencia C-644 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
14 Auto 476 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
15 Inicialmente, la Corte consideraba que la revisión en estos casos se limitaba al estudio y decisión de las objeciones, como habían sido formuladas, sin abarcar aspectos no señalados por el Ejecutivo, bajo la consideración de que la decisión debía estar enmarcada exclusivamente en la dinámica de los controles interorgánicos y, en esa medida, no podía afectar la posibilidad de que, con posterioridad, los ciudadanos ejercieran la acción pública de inconstitucionalidad contra las normas objetadas. Sin embargo, en la Sentencia C-1404 de 2000, MM. PP. Carlos Gaviria Díaz y Álvaro Tafur Galvis, la Sala varió explícitamente el precedente y definió que, por razones lógicas y constitucionales, era necesario el pronunciamiento sobre aspectos no planteados por el gobierno, pero cuyo análisis resultaba un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones. De un lado, indicó que las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones, se derivan, en no pocos casos, de otras reglas o principios más generales, no mencionados en las objeciones, pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisión. De otro lado, consideró que, en tanto el mandato del artículo 241.8 Constitución Política califica las decisiones de la Corte como definitivas, si no se efectúa en ellas el análisis de constitucionalidad de los mencionados temas conexos, éstos quedarán cobijados por el efecto de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisión final sobre la objeción como tal y, en consecuencia, ningún ciudadano podrá controvertirlos en el futuro. La Sala Plena explico que al pronunciarse sobre tales asuntos conexos, en realidad no se coartaba el derecho de los ciudadanos de ejercer la acción pública de inconstitucionalidad, en la medida en que una vez la Corte emita el fallo, en todo caso la mencionada acción no será procedente respecto de los temas que se relacionan directamente con el objeto central de la sentencia. A partir de esta variación del precedente, prácticamente en todos los casos la Sala ha considerado necesario controlar la constitucionalidad del procedimiento seguido por el Congreso de la República y el gobierno, que dio lugar a la intervención de la Corte para decidir sobre las objeciones.
16 Sentencia C-755 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. De este modo, si el Presidente no propone objeciones dentro del término previsto —o no lo hace en debida forma— debe sancionar y promulgar el proyecto de ley (C.P., art. 166). Por su parte, si el proyecto de ley es objetado total o parcialmente por el gobierno, las cámaras deberán surtir de nuevo el segundo debate, para analizar las observaciones formuladas (C.P., art. 167).
17 Acta de sesión 15. Gaceta del Congreso de la República 52 de 2018.
18 Acta de sesión 244. Gaceta del Congreso de la República 1072 de 2017.
19 Acta de sesión 16. Gaceta del Congreso de la República 53 de 2018.
20 Acta de sesión 245. Gaceta del Congreso de la República 1014 de 2017.
21 Según certificación expedida por el secretario general, allegada a la Corte mediante oficio del 23 de abril de 2018, y se evidencia también en el acta de sesión 15, contenida en la Gaceta del Congreso 53 de 2018.
22 Conforme a la certificación emitida por el secretario general de la Cámara de Representantes, enviada a la Corte mediante oficio del 1º de noviembre de 2017, y consta en el acta de sesión 245. Gaceta del Congreso de la República 1014 de 2017.
23 Acta de Sesión 16. Gaceta del Congreso de la República 53 de 2018, pág. 8.
24 Ibídem, pág. 11.
25 Sentencia C-821 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
26 Ver las sentencias C-152 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-821 de 2006. Cit.
27 “[E]l título de las leyes, a pesar de no constituir una norma en estricto sentido en tanto de ellos no es deducible un mandato, una prohibición o una permisión, sí “exhibe valor como criterio de interpretación de las normas contenidas en el cuerpo de la ley. Siendo así, es claro que incluso los criterios de interpretación de la ley que emanan del texto del título o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad, puesto que un título contrario a los preceptos constitucionales, de no ser excluido del ordenamiento jurídico, podría conducir a una interpretación de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior”. Sentencia C-152 de 2013. Cfr., así mismo, las sentencias C-752 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-821 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-230 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-290 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; y C-1185 de 2000, MM. PP. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Díaz.
28 Cfr. Sentencias C-393 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa, C-908 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-752 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
29 Ver Sentencia C-752 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
30 Sentencia C-152 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
31 Sentencias C-752 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. cit., C-152 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-821 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-393 de 2011, M.P. María Victoria Calle Correa.
32 Sentencias C-821 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-026 de 1993, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein.
33 Sentencia C-152 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
34 Gaceta del Congreso 773, pág. 9.
36 Según el artículo 16 de la Ley 30 de 1992, “[s]on instituciones de Educación Superior: a) Instituciones técnicas profesionales. b) Instituciones universitarias o escuelas tecnológicas. c) Universidades”.
37 Cfr. Sentencias C-464 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-409 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver, así mismo, la Sentencia C-931 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
38 Ver, por todas, la Sentencia C-169 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa.
39 Naviera de Casanova, Gustavo J., “Las llamadas «medidas tributarias de carácter expropiatorio» y el principio de no confiscatoriedad en materia tributaria”, en AAVV, Foros y debates. XXV Jornadas latinoamericanas y XXXIV colombianas de derecho tributario, Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario, Bogotá, D.C., 2010, pág. 308.
40 Sentencia C-284 de 2017, M.P. (e) Iván Humberto Escrucería Mayolo. En la sentencia se cita como fuente la guía práctica de las entidades sin ánimo de lucro y del sector solidario de la Cámara de Comercio de Bogotá, disponible en (http://bibliotecadigital.ccb.org.co/bitstream/handle/11520/8345/Guia%20Practica%20Entidades%20sin%20Animo%20de%20Lucro.pdf?sequence=1)
41 Sentencia C-090 de 2001, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
42 Ver nota 14.
43 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-337 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; y C-072 de 2006, M.P. Jorge Córdoba Triviño.
44 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1379 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
45 Sentencias C-502 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-625 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
46 Sentencia C-228 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
47 Ver, por todas, las sentencias C-502 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-315 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-1197 de 2008, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
48 También al analizar si el Congreso de la República ha desconocido la regla de iniciativa gubernamental en materia de gasto público, la Corte ha considerado que las normas en cuestión deben prever una orden inequívoca dotada de carácter imperativo, para que se entienda que se han dispuesto en efecto gastos públicos. En este sentido, ha clarificado que cuando el legislador confiere solamente, por ejemplo, autorizaciones, facultades o potestades al gobierno en materia presupuestal, no se configura dicho supuesto. Cfr., las sentencias C-373 de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa; C-197 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-360 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; reiteradas en la Sentencia C-755 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

References: artículo 10
 resolución 
 resolución 
 artículo 166
 artículo 169
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 58
 artículo 2
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 58
 artículo 23
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 7
 artículo 1
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 167
 artículo 241
 Artículo 167
 Artículo 167
 artículo 241
 Artículo 167
 artículo 200
 Artículo 165
 Artículo 2
 artículo 241
 artículo 16