Source: http://www.ptpl.altervista.org/dossier/dossier_licenza_edilizia_necessita.htm
Timestamp: 2017-01-24 17:13:37+00:00

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dossier licenza edilizia (necessità)
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EDILIZIA PRIVATA: La regola, che la giurisprudenza e la pratica hanno derivato dal succedersi della disciplina urbanistica nel tempo (l. 1150/1942 e legge-ponte n. 765/1967), è che soltanto a decorrere dal primo settembre 1967, in seguito all’entrata in vigore della cosiddetta legge-ponte n. 765 del 1967, sussiste l’obbligo generalizzato di preventivo titolo edilizio autorizzatorio per la realizzazione di opere in qualsiasi parte del territorio comunale; prima di quella data, ai sensi dell’art. 31 della legge n. 1150/1942, sussisteva l’obbligo di previa licenza solo per edificare nei centri abitati o nelle zone di espansione previste dal piano regolatore generale. Pertanto, se si sono realizzati senza titolo interventi edilizi in area posta al di fuori del centro abitato, in un momento storico in cui nessuna norma comunale prevedeva la necessità del titolo abilitativo fuori del centro abitato, non è configurabile alcun abuso edilizio e quindi tali opere devono ritenersi legittime e non può essere irrogata la sanzione della demolizione.
Il Collegio osserva che, nella detta materia, a fronte di opinione minoritaria, che ritiene una valenza abrogatrice svolta dalla legge 1150 del 1942 sui precedenti regolamenti edilizi, la giurisprudenza maggioritaria, negando tale portata abrogante o disapplicativa della normativa edilizia, ha evidenziato l’assoggettamento alla sanzione della demolizione per le costruzioni realizzate in assenza del titolo edilizio, anche se eseguite al di fuori del centro abitato o delle zone di espansione, ove l’obbligo sia previsto dai regolamenti edilizi comunali. Di tale regola hanno fatto applicazione il Comune e il primo giudice.
Ad opinione del Collegio, tuttavia, tale articolato regime normativo, che impone l’obbligo di munirsi del titolo abilitativo (da intendersi come licenza edilizia o simile), dovendosi intendere tale dovere in senso ristretto -e cioè laddove espressamente tipizzato e obiettivamente riconoscibile dalla disciplina ratione temporis vigente-, non può rinvenirsi in norma regolamentare quale quella presa in esame dal giudice di primo grado: ed infatti, in disparte la questione della titolarità dell’asserito potere permissivo (perché esercitato dalla Giunta Provinciale, valevole per i Comuni della Provincia di Savona, ma non certo di livello comunale), nei suoi contenuti, prevedeva soltanto un “obbligo di denuncia” al Podestà, sicché pare del tutto irragionevole desumerne la violazione dell’obbligo (operante solo in quanto, appunto, normativamente tipizzato anteriormente alla legge urbanistica del 1942) di munirsi di titolo abilitativo edilizio e sostenere la conseguente afflittiva abusività dei manufatti allora realizzati.
L’appellante ha sostenuto e dimostrato, con la produzione in giudizio nel fascicolo di primo grado, che il “Regolamento Edilizio Tipo” approvato dalla Giunta provinciale nell’anno 1929, ritenuto dal primo giudice non abrogato dalla entrata in vigore della legge n. 1150 del 1942 ai sensi dell’art. 31 della suddetta legge, in realtà non prevedeva un obbligo di autorizzazione o licenza, ma soltanto un obbligo di denuncia al Podestà (art. 1 del regolamento) per ogni intervento edilizio da realizzare nei Comuni della Provincia di Savona.
La regola, che la giurisprudenza e la pratica hanno derivato dal succedersi della disciplina urbanistica nel tempo (la legge n. 1150 del 1942 e la legge-ponte n. 765 del 1967), è che soltanto a decorrere dal primo settembre 1967, in seguito alla entrata in vigore della cosiddetta legge-ponte n. 765 del 1967, sussiste l’obbligo generalizzato di preventivo titolo edilizio autorizzatorio per la realizzazione di opere in qualsiasi parte del territorio comunale; prima di quella data, ai sensi dell’art. 31 della legge n. 1150 del 17.08.1942, sussisteva l’obbligo di previa licenza solo per edificare nei centri abitati o nelle zone di espansione previste dal piano regolatore generale.
Il Collegio osserva che, nella detta materia, a fronte di opinione minoritaria, che ritiene una valenza abrogatrice svolta dalla legge 1150 del 1942 sui precedenti regolamenti edilizi, la giurisprudenza maggioritaria, negando tale portata abrogante o disapplicativa della normativa edilizia, ha evidenziato l’assoggettamento alla sanzione della demolizione per le costruzioni realizzate in assenza del titolo edilizio, anche se eseguite al di fuori del centro abitato o delle zone di espansione, ove l’obbligo sia previsto dai regolamenti edilizi comunali (tra varie, Cons. Stato, 5141 del 21.10.2008; n. 287 del 14 marzo 1980). Di tale regola hanno fatto applicazione il Comune e il primo giudice.
E’ vero che, in caso di manufatto realizzato al di fuori del centro abitato, colui che contesta l’ordine di demolizione deve fornire almeno un principio di prova in ordine al tempo di realizzazione e ultimazione dello stesso, se si asserisce la precedenza rispetto alla entrata in vigore della legge-ponte n. 765 del 1967, e cioè per quando per tali tipi di costruzione non era prescritta alcuna licenza edilizia (in tal senso, tra varie, Cons. Stato, V, 13.02.1998, n. 157); nella specie, la collocazione temporale della realizzazione dei manufatti all’inizio degli anni sessanta non è in sé contestata dal Comune, che ha appuntato la sua attenzione sulla previgenza del su richiamato regolamento.
L’accoglimento del motivo di appello relativo alla assenza di regolamenti edilizi propriamente recanti l’obbligo preesistente di munirsi di licenza, o altro titolo abilitativo edilizio, per manufatti realizzati negli anni sessanta (prima della legge-ponte n. 765 del 1967) al di fuori del centro abitato, per la regola dell’assorbimento sulla base del principio dell’economia di giudizio (in tal senso, Ad. Plenaria, n. 5 del 27.04.2015), rende superfluo l’esame degli altri motivi di appello.
Soltanto per completezza, il Collegio osserva che le richiamate diverse oscillanti opinioni sull’assenza di affidamento per decorso del tempo in caso di realizzazione di abusi edilizi (ritenuta continuamente da questo Consesso, tra varie, Cons. Stato, V, 15.07.2013, n. 3847) e sulla eventuale attenuazione di tale principio, affermatasi in taluni casi soprattutto dal giudice di primo grado, non possono che valutarsi compiutamente soltanto in relazione alle varie circostanze dei casi concreti, e non già in astratto e secondo una incondizionata ed inderogabile regola generale.
Sulla base delle sopra esposte considerazioni, l’appello va accolto e, conseguentemente, in riforma dell’appellata sentenza, va accolto il ricorso originario, con conseguente annullamento degli atti impugnati (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 07.08.2015 n. 3899 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
EDILIZIA PRIVATA: L'obbligo di richiedere il titolo abilitativo per realizzare nuove edificazioni è stato introdotto per la prima volta nel nostro ordinamento dal regio decreto-legge 25.03.1935, n. 640. L’obbligo, poi ribadito dall’art. 31 della legge 17.08.1042, n. 1150, non riguardava tuttavia tutto il territorio comunale ma solo il centro abitato.
Il Comune, con regolamento vigente dal 25.09.1936, approvato ai sensi della legge n. 2248 del 1865 All. A e del relativo regolamento di attuazione approvato con regio decreto n. 2321 del 1865, nella versione modificata nell’anno 1939, aveva a sua volta ribadito siffatto obbligo, stabilendo che chi intendeva effettuare interventi edilizi avrebbe dovuto farne preventivamente denuncia al podestà. Anche per il regolamento comunale, l’obbligo riguardava però solo le costruzioni realizzate nel centro abitato, mentre rimaneva libera l’attività edilizia esterna al suo perimetro.
Solo con la legge 06.08.1967, n. 765, l’obbligo è stato esteso a tutto territorio comunale.
Ciò premesso, si deve ora osservare che, secondo la giurisprudenza, il soggetto che contesta il carattere abusivo di un’opera deducendone la realizzazione in epoca antecedente all’entrata in vigore delle disposizioni che hanno introdotto l’obbligo di munirsi di titolo abilitativo, non può limitarsi ad allegare tale circostanza ma deve fornire, perlomeno, un principio di prova in ordine al tempo di ultimazione dell’opera stessa.
28. Nel caso concreto, il ricorrente sostiene proprio che i manufatti oggetto dei provvedimenti impugnati sarebbero stati eretti prima dell’anno 1942 in area agricola/rurale all’epoca non soggetta ad alcun vincolo e non soggetta al rilascio di titoli abilitativi. Pertanto, a suo giudizio, le opere sarebbero state legittimamente realizzate.
29. In proposito si osserva quanto segue.
30. L'obbligo di richiedere il titolo abilitativo per realizzare nuove edificazioni è stato introdotto per la prima volta nel nostro ordinamento dal regio decreto-legge 25.03.1935, n. 640. L’obbligo, poi ribadito dall’art. 31 della legge 17.08.1042, n. 1150, non riguardava tuttavia tutto il territorio comunale ma solo il centro abitato.
31. Il Comune di Abbiategrasso, con regolamento vigente dal 25.09.1936, approvato ai sensi della legge n. 2248 del 1865 All. A e del relativo regolamento di attuazione approvato con regio decreto n. 2321 del 1865, nella versione modificata nell’anno 1939, aveva a sua volta ribadito siffatto obbligo, stabilendo che chi intendeva effettuare interventi edilizi avrebbe dovuto farne preventivamente denuncia al podestà. Anche per il regolamento comunale, l’obbligo riguardava però solo le costruzioni realizzate nel centro abitato, mentre rimaneva libera l’attività edilizia esterna al suo perimetro.
32. Solo con la legge 06.08.1967, n. 765, l’obbligo è stato esteso a tutto territorio comunale.
33. Ciò premesso, si deve ora osservare che, secondo la giurisprudenza, il soggetto che contesta il carattere abusivo di un’opera deducendone la realizzazione in epoca antecedente all’entrata in vigore delle disposizioni che hanno introdotto l’obbligo di munirsi di titolo abilitativo, non può limitarsi ad allegare tale circostanza ma deve fornire, perlomeno, un principio di prova in ordine al tempo di ultimazione dell’opera stessa (cfr. TAR Campania Napoli, sez. VI, 03.12.2014, n. 6321; TAR Piemonte, sez. I, 18.10.2012, n. 1112). 34. Come anticipato, il ricorrente sostiene che i due manufatti di cui è causa sarebbero stati realizzati prima del 1942 in area esterna al centro abitato.
35. Tale allegazione però non è stata suffragata da alcun elemento di prova.
36. Per quanto concerne il profilo spaziale, va osservato che il Comune di Abbiategrasso ha depositato in giudizio la planimetria allegata al regolamento edilizio del 1936, dalla quale si desume che l’area di proprietà del sig. Dell’A. ricadeva già all’epoca all’interno dell’aggregato urbano (cfr. doc. 21 del Comune di Abbiategrasso). Questa circostanza non può pertanto essere messa in discussione; con la conseguenza che, per sostenere la regolarità degli immobili di cui è causa, si dovrebbe provare che essi sono stati costruiti prima dell’anno 1939. 37. A questo proposito, il ricorrente tenta di dimostrare l’anteriorità della realizzazione richiamando la relazione del tecnico allegata alla domanda di accertamento di conformità (doc. 61 di parte ricorrente, depositato in data 22.05.2014) ed una polizia assicurativa stipulata da un precedente proprietario, risalente all’anno 1954 (doc. 3 di parte ricorrente, depositato in data 03.04.2015).
38. Con riferimento alla relazione del tecnico, si deve osservare che questi, per stabilire la data di realizzazione, si limita a richiamare imprecisate “notizie”, nonché le dichiarazioni rese dalla proprietà (cfr. pag. 3 della relazione). Si tratta, all’evidenza, di elementi che non possono costituire prova delle allegazioni di parte.
39. Per quando riguarda la polizza assicurativa, va osservato che in essa si fa riferimento ad un portichetto piccolo addossato al muro di cinta e aperto sugli altri lati, posto a circa tre metri dal fabbricato, e ad un piccolo portichetto addossato al muro di cinta posto a cinque metri dal fabbricato. Risulta dall’atto prodotto che entrambi i manufatti erano adibiti a ripostiglio di legna da ardere, e che quello più lontano dal corpo di fabbrica principale era adibito anche a ricovero di ruotabili e gabinetto.
40. Si tratta, con tutta evidenza, di manufatti completamente diversi da quelli oggetto dei provvedimenti impugnati (anche se probabilmente posti in posizione analoga), i quali, si ricorda, consistono in un box di ben 42 mq., chiuso su tutti i lati e munito di porte basculanti, ed in una tettoria avente superficie di 14,75 mq. 41. In ogni caso la polizza assicurativa risale all’anno 1954; essa pertanto non dimostra che gli immobili siano stati realizzati prima del 1939. 42. Il ricorrente fa, infine, riferimento ad alcune fotografie aree scattate nell’anno 1982, che dimostrerebbero la preesistenza rispetto, a quell’anno, dei due manufatti.
43. Anche tale elemento, per le medesime ragioni sopra illustrate, è però del tutto ininfluente. 44. Si deve pertanto ritenere che, come anticipato, il ricorrente non abbia fornito alcun elemento atto a dimostrare che la costruzione delle opere di cui è causa sia avvenuta in epoca antecedente all’introduzione dell’obbligo di munirsi di titolo abilitativo. Ne consegue che dette opere vanno considerate senz’altro abusive e che, quindi, correttamente l’Amministrazione ha accertato la loro compatibilità con il vincolo esistente al momento di valutazione della domanda di sanatoria. 45. Va, pertanto, ribadita l’infondatezza del motivo in esame.
74. Altrettanto può dirsi con riferimento alla censura che lamenta il fatto che, con la nuova ordinanza -diversamente dalla precedente che ingiungeva solo la demolizione- è stato per la prima volta disposto anche il ripristino dello stato dei luoghi. Va invero osservato, al di là di ogni altra considerazione, che le due misure sono del tutto equivalenti.
75. Con il motivo rubricato sub. B4 il ricorrente ripropone le censure dedotte avverso l’ordinanza di demolizione n. 23 del 22.04.2013 che, a suo dire, varrebbero anche per la nuova ordinanza. La parte rileva innanzitutto che il Comune non avrebbe dimostrato che gli immobili di cui è causa fossero ricompresi, dalla planimetria allegata al regolamento edilizio del 1936, nel perimetro del centro abitato.
76. La censura non può essere condivisa, in quanto, come detto, l’Amministrazione ha depositato in giudizio una copia dalla suddetta planimetria (cfr. doc. 21 del Comune di Abbiategrasso) da cui si evince chiaramente che gli immobili ricadevano all’interno dell’aggregato urbano.
77. Parte ricorrente sostiene che tale atto sarebbe inattendibile in quanto privo di data e di firma e, comunque, illeggibile.
78. In proposito si deve osservare che la mancanza di data e di firma sulla planimetria non denotano l’inattendibilità della stessa, a meno che non si voglia sostenere che il Comune abbia deliberatamente prodotto in giudizio un documento falso, diverso da quello allegato al regolamento edilizio del 1936 (ma neppure parte ricorrente allega tale circostanza, limitandosi la stessa ad affermazioni generiche).
79. Si deve poi aggiungere che la planimetria prodotta traccia con chiarezza il perimetro del centro abitato e che il Comune ha individuato sulla stessa gli immobili di proprietà del ricorrente. L’individuazione non è stata smentita da quest’ultimo, il quale anche per questo profilo si è limitato ad affermazioni generiche. Non può essere pertanto condivisa la tesi che sostiene illeggibilità dell’atto prodotto.
80. Si deve quindi ribadire che, dalla documentazione depositata in giudizio, emerge che l’area su cui sorgono i fabbricati oggetto degli atti impugnati ricadeva, all’epoca di vigenza del regolamento edilizio del 1936, all’interno del centro abitato.
81. La censura in esame è dunque infondata (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 05.08.2015 n. 1891 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
EDILIZIA PRIVATA: L’argomento introdotto dalla ricorrente nella memoria conclusiva per cui il regolamento edilizio del 1924 del Comune sarebbe da ritenersi abrogato, ovvero invalido e non più applicabile una volta entrata in vigore la L. n. 1150/1942 (che, all’art. 31, limitava la necessità della licenza edilizia all’attività edificatoria svolta all’interno dei centri abitati e nelle zone di espansione previste dai piani), è da ritenersi infondato. La previsione di una pianificazione e di un controllo obbligatori limitata ai centri abitati, certamente non impediva ai Comuni di estendere all’intero territorio comunale (anticipando il contenuto della L. n. 765 del 1967) il potere di pianificazione e controllo dell’attività edilizia, con il conseguente obbligo di licenza. Si veda inoltre l’art. 31, comma 5, della l. n. 47/1985 a conferma della possibilità, anche prima della l. n. 765/1967, di richiedere, da parte dei comuni dotati di regolamenti edilizi “ad hoc”, la licenza edilizia non solo per le costruzioni da realizzare entro il perimetro dei centri abitati.
Con il presente gravame la ricorrente impugna il provvedimento indicato in epigrafe, di diniego del rilascio del permesso di costruire in sanatoria, relativo alla ristrutturazione e all’ampliamento di una concimaia mediante innalzamento delle pareti laterali e realizzazione della copertura. A fondamento del diniego il Comune di Verona ha opposto, principalmente, che l’intervento non può essere qualificato come “manutenzione straordinaria” bensì, deve essere considerato come “nuova costruzione”, avendo ad oggetto un manufatto privo di titolo edilizio. Infatti, sostiene il Comune, l’indicazione di manufatto esistente nella cartografia EIRA del 1961 non sarebbe sufficiente a legittimare la costruzione, in quanto, nel Comune di Verona il nulla osta per la realizzazione di nuove costruzioni era richiesto già dal Regolamento Edilizio del 02.10.1924; inoltre, il manufatto ricade in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, con conseguente impossibilità di sanare nuovi volumi. A sostegno del gravame la ricorrente ha dedotto che il manufatto esisteva sin dal 1961 e pertanto, per la sua realizzazione non era richiesto alcun titolo edilizio; mentre, il Regolamento Edilizio del Comune di Verona non poteva essere applicato alla fattispecie, in quanto il mappale interessato dalla costruzione alla data del 02.10.1924 non faceva parte del Comune di Verona, bensì del Comune di Avesa, aggregato al Comune di Verona nel 1927. Quindi, la ricorrente ha dedotto che l’intervento non poteva essere qualificato come di nuova costruzione bensì di manutenzione straordinaria di un manufatto preesistente. Si è costituito il Comune di Verona per resistere al gravame.
All’udienza del 21.05.2015 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
E’ pacifico che la concimaia in questione sia stata realizzata nella prima metà degli anni “60, dunque in epoca anteriore al 1967, al di fuori del centro abitato, sotto il vigore della legge n. 1150/1942 che, nella sua formulazione originaria, prescriveva l'obbligo della licenza edilizia solo nell'ambito dei centri abitati e ove esistesse il piano regolatore comunale.
Tuttavia, come rilevato dall’amministrazione nella motivazione del provvedimento impugnato, in quell’epoca era in vigore il Regolamento Edilizio del Comune di Verona del 1924 che, già da allora, prescriveva la preventiva autorizzazione del Sindaco per la realizzazione di qualsiasi opera edilizia nel territorio comunale (e dunque non solo all’interno del centro abitato).
Risulta poi totalmente irrilevante che il Comune di Avesa sia stato aggregato al Comune di Verona nel 1927, non essendo né dedotto né dimostrato che il manufatto sia stato realizzato tra il 1924 e il 1927. Infine l’argomento introdotto dalla ricorrente nella memoria conclusiva per cui il regolamento edilizio del Comune di Verona sarebbe da ritenersi abrogato, ovvero invalido e non più applicabile una volta entrata in vigore la L. n. 1150/1942 (che, all’art. 31, limitava la necessità della licenza edilizia all’attività edificatoria svolta all’interno dei centri abitati e nelle zone di espansione previste dai piani), è da ritenersi inammissibile in quanto non proposto nella forma dei motivi aggiunti di cui all’art. 43 del c.p.a., come eccepito dalla difesa del Comune di Verona nella memoria di replica. In ogni caso, tale argomento è infondato. Infatti, la previsione di una pianificazione e di un controllo obbligatori limitata ai centri abitati, certamente non impediva ai Comuni di estendere all’intero territorio comunale (anticipando il contenuto della L. n. 765 del 1967) il potere di pianificazione e controllo dell’attività edilizia, con il conseguente obbligo di licenza. Si veda inoltre l’art. 31, comma 5, della l. n. 47/1985 a conferma della possibilità, anche prima della l. n. 765/1967, di richiedere, da parte dei comuni dotati di regolamenti edilizi “ad hoc”, la licenza edilizia non solo per le costruzioni da realizzare entro il perimetro dei centri abitati (cfr. TAR Veneto, II sez., 30.01.2014 n. 121; Cons. St. VI, 05.01.2015, n. 13). E’ pertanto evidente che l’intervento di manutenzione straordinaria in questione non poteva essere assentito avendo ad oggetto un manufatto privo di titolo edilizio.
Il ricorso deve, pertanto, essere respinto
(TAR Veneto, Sez. II, sentenza 05.06.2015 n. 642 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
EDILIZIA PRIVATA: Secondo la giurisprudenza le risultanze catastali costituiscono sempre un elemento probatorio generico e di carattere sussidiario, al quale si può ricorrere solo nei casi di obiettiva e assoluta mancanza di altri elementi e che non può assumere una rilevanza probatoria assoluta, quale è quella che, invece, illegittimamente ha inteso attribuirgli il Comune.
E nel caso di specie, a supporto dell’ordinanza di demolizione gravata il Comune ha indicato il mero confronto tra mappe catastali da cui risulterebbero incongruenze che secondo il Comune stesso testimonierebbero l’esecuzione di opere abusive oltre che su di una CTU dalla quale emergerebbe la natura abusiva delle opere realizzate sui lotti in questione.
Il Comune, tuttavia, non ha ritenuto di effettuare nemmeno un sopralluogo per verificare la situazione di fatto ed accertare se la differenza tra le mappe catastali osservate fosse effettivamente dovuta ad un intervento abusivo ovvero ad un’imperfetta rappresentazione operata in sede di redazione grafica delle tavole catastali.
Nella relazione del CTU, depositata nel giudizio pendente innanzi al Tribunale civile, si afferma che all’esito del sopralluogo compiuto dal CTU in data 10.03.2014: <<si è osservato, oltre allo stato dei luoghi in riferimento alle planimetrie catastali in possesso finora descritto e graficizzato, anche lo stato delle murature che costituiscono i fabbricati oggetto di causa per riuscire a fare un’esatta analisi storica. Si è riscontrata l’antichità della costruzione che presenta pareti in muratura formate da ciottoli e si può affermare, pertanto, che data l’antica tipologia costruttiva il fabbricato è sicuramente precedente al 1967>>. Nella successiva relazione depositata in data 01.12.2014 nel medesimo giudizio civile, lo stesso CTU rileva inoltre la scarsa affidabilità delle planimetrie catastali, ribadendo che l’edificio non ha subito ampliamenti negli ultimi 50 anni.
Il presupposto del gravato provvedimento consistente nella realizzazione di interventi non autorizzati in epoca successiva al 1967 risulta contraddetto in modo convincente e circostanziato nella ripetuta relazione di CTU che ha posto in evidenza taluni elementi fattuali (stile architettonico e materiali adoperati) che depongono univocamente per la conclusione ivi raggiunta dal CTU, secondo cui gli ultimi interventi sul fabbricato di proprietà del ricorrente risalgono ad oltre 50 anni fa.
La giurisprudenza consolidata evidenzia che l'obbligo di richiedere la licenza edilizia (ora permesso di costruire) per realizzare nuove edificazioni è stato introdotto dall'art. 31, legge urbanistica n. 1150 del 1942 esclusivamente per gli immobili situati nei centri urbani.
Solo a seguito dell'approvazione della c.d. legge ponte n. 765 del 1967, tale obbligo di munirsi del titolo abilitativo ad edificare è stato esteso all'intero territorio comunale.
... per l'annullamento dell’ordinanza del Responsabile del Settore Urbanistica del Comune di Bojano n. 8 del 22.01.2014, successivamente notificata in data 27.01.2014 con cui viene ingiunta al ricorrente la demolizione e rimessa in pristino di una parte del fabbricato di proprietà e di ogni ulteriore atto presupposto, consequenziale e comunque connesso;
- nonché per la condanna del Comune di Bojano al risarcimento dei danni subiti e subendi dal ricorrente per effetto dei provvedimenti impugnati e della condotta gravemente colposa dell'Amministrazione.
Il motivo di ricorso è meritevole di accoglimento alla stregua delle puntualizzazioni che di seguito si espongono.
In effetti a supporto dell’ordinanza gravata il Comune di Bojano ha indicato il mero confronto tra mappe catastali da cui risulterebbero incongruenze che secondo il Comune testimonierebbero l’esecuzione di opere abusive oltre che su di una CTU dalla quale emergerebbe la natura abusiva delle opere realizzate sui lotti in questione.
A tale proposito il Collegio rileva che secondo la giurisprudenza le risultanze catastali costituiscono sempre un elemento probatorio generico e di carattere sussidiario, al quale si può ricorrere solo nei casi di obiettiva e assoluta mancanza di altri elementi e che non può assumere una rilevanza probatoria assoluta, quale è quella che, invece, illegittimamente ha inteso attribuirgli il Comune di Bojano (cfr. ex multis TAR Basilicata, 14.09.2014, n. 584).
Vero è che l’ordinanza richiama anche una relazione peritale, ma dalle risultanze ivi rassegnate il Collegio ritiene non potersi giungere ad alcuna conclusione che avvalori la pretesa natura abusiva delle opere indicate nel gravato provvedimento. Diversamente la relazione del medesimo CTU, depositata nel giudizio pendente innanzi al Tribunale civile di Bucarest (RG n. 1111/2010) depone per la conclusione esattamente opposta. Nella relazione si afferma che all’esito del sopralluogo compiuto dal CTU in data 10.03.2014: <<si è osservato, oltre allo stato dei luoghi in riferimento alle planimetrie catastali in possesso finora descritto e graficizzato, anche lo stato delle murature che costituiscono i fabbricati oggetto di causa per riuscire a fare un’esatta analisi storica. Si è riscontrata l’antichità della costruzione che presenta pareti in muratura formate da ciottoli e si può affermare, pertanto, che data l’antica tipologia costruttiva il fabbricato è sicuramente precedente al 1967>>. Nella successiva relazione depositata in data 01.12.2014 nel medesimo giudizio civile, lo stesso CTU rileva inoltre la scarsa affidabilità delle planimetrie catastali, ribadendo che l’edificio non ha subito ampliamenti negli ultimi 50 anni.
Ciò sottrae eventuali ampliamenti realizzati sul corpo di fabbrica del ricorrente alla disciplina edilizia autorizzativa introdotta a partire dalla l. n. 765/1967.
E infatti, la giurisprudenza consolidata evidenzia che l'obbligo di richiedere la licenza edilizia (ora permesso di costruire) per realizzare nuove edificazioni è stato introdotto dall'art. 31, legge urbanistica n. 1150 del 1942 esclusivamente per gli immobili situati nei centri urbani. Solo a seguito dell'approvazione della c.d. legge ponte n. 765 del 1967, tale obbligo di munirsi del titolo abilitativo ad edificare è stato esteso all'intero territorio comunale (TAR Umbria, Sez. I, 10.05.2013, n. 281; TAR Campania, sez. VI, 15.09.2010, n. 17416; TAR Umbria, sez. I, 14.07.1981, n. 250).
Tali rilievi, unitamente all’evidenziato deficit dell’istruttoria comunale sottesa al gravato provvedimento conducono all’accoglimento del gravame, non potendosi riscontrare alcuna mancanza di titoli abilitativi, come invece ritenuto nell’impugnato provvedimento. Né potrebbe disporsi la sospensione del presente procedimento, come richiesto da parte resistente, atteso che esso non “dipende” in alcun modo da quello pendente innanzi al Tribunale civile di Campobasso. Nel presente giudizio, assume rilievo la CTU predisposta nel procedimento pendente innanzi al Tribunale di Campobasso limitatamente all’analisi e descrizione della situazione di fatto, senza che assuma rilievo l’esito di quel giudizio del tutto distinto ed autonomo dal presente. Peraltro, la ragionevolezza degli argomenti impiegati e l’assenza di evidenti vizi logici, consentono al Collegio di utilizzare le medesime risultanze anche per fondare il proprio convincimento, senza la necessità di esperire un analogo accertamento sulla datazione delle opere oggetto di causa anche nel presente giudizio.
Il ricorso deve pertanto essere accolto e il diniego impugnato dichiarato illegittimo ed annullato (TAR Molise, sentenza 04.05.2015 n. 186 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
EDILIZIA PRIVATA: L’onere della prova circa la data di realizzazione di un immobile abusivo spetta a chi ha commesso l'abuso: secondo il principio generale previsto dall'art. 2697 del codice civile, infatti, <<chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento>>, e con riguardo alla data di realizzazione di opere, si è affermato che è onere del privato fornire la prova sulla data di ultimazione dell'abuso, in quanto la pubblica Amministrazione non può di solito materialmente accertare quale fosse la situazione dell'intero suo territorio alla data prevista dalla legge, mentre il privato è normalmente in grado di esibire idonea documentazione comprovante la conclusione dell’opera.
Elemento centrale del giudizio odierno consiste nello stabilire se le opere indicate nell’istanza di Permesso di costruire e, precedentemente, nell’ordine di demolizione n. 28 del 20.09.2010 costituiscano o meno manufatti abusivi, realizzati, cioè, ex novo in violazione delle disposizioni urbanistiche ovvero, come sostenuto dal ricorrente, si tratti solo di parti dell’edificio preesistenti oggetto di semplici interventi di manutenzione.
Ciò premesso, in linea di principio l’onere della prova circa la data di realizzazione di un immobile abusivo spetta a chi ha commesso l'abuso (Cons. Stato, sez. IV, 31.01.2012, n. 478): secondo il principio generale previsto dall'art. 2697 del codice civile, infatti, <<chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento>>, e con riguardo alla data di realizzazione di opere, si è affermato che è onere del privato fornire la prova sulla data di ultimazione dell'abuso, in quanto la pubblica Amministrazione non può di solito materialmente accertare quale fosse la situazione dell'intero suo territorio alla data prevista dalla legge, mentre il privato è normalmente in grado di esibire idonea documentazione comprovante la conclusione dell’opera (cfr. da ultimo TAR Molise, 13.03.2015, n. 107; TAR Lombardia Brescia, Sez. II, 02.10.2013, n. 814; Consiglio di Stato, sez. IV, 27.11.2010 n. 8298; si veda anche TAR Campania, sez. VIII – 02.07.2010 n. 16569; TAR Lombardia Brescia, sez. I – 08.04.2010, n. 1506; TAR Lombardia Brescia, Sez. II, 02.10.2013, n. 814). Ritiene il Collegio che tale onere sia stato assolto nella fattispecie con il deposito da parte della ricorrente in data 02.01.2015 della Consulenza Tecnica d’Ufficio eseguita nell’ambito del procedimento civile (contrassegnato dal numero di RG 1111/2010) pendente innanzi al Tribunale di Campobasso civile tra lo stesso sig. -OMISSIS- e la società proprietaria di un terreno confinante, avente ad oggetto i terreni e le opere su cui verte anche il presente giudizio.
La relazione preparata dal CTU incaricato dal Tribunale, esamina dettagliatamente lo stato dei luoghi, confrontandoli con le risultanze catastali ed evidenzia che queste ultime non corrispondono perfettamente ai primi. Con particolare riferimento alla particella catastale 564 (fg. 24) su cui in particolare insisterebbero, secondo quanto rilevato nell’ordinanza di demolizione n. 28/2010, gli ampliamenti abusivamente realizzati per i quali è stato richiesto il Permesso in sanatoria, la relazione premette che i rilievi aerofotogrammetrici eseguiti nel 1963 testimoniano l’esistenza, già a quel tempo, di una costruzione nella zona in questione. Ciò che più rileva, però, è la specifica considerazione del consulente tecnico (contenuta alla pag. 12 della relazione de 14.09.2014) secondo cui la contestazione effettuata in quel giudizio in base alla quale sarebbero stati realizzati sulla particella 564 interventi edilizi successivi alla costruzione “non è stata riscontrata, in quanto, dall’analisi del fabbricato, non risultano effettuati di recente ampliamenti o opere rientranti nella straordinaria manutenzione, ma solo opere, sia interne che esterne, ordinaria manutenzione come riscontrato anche dal tecnico comunale”.
Ne consegue che il presupposto dell’assenza di titoli abilitativi per gli interventi realizzati sulla predetta particella su cui si fonda l’ordine di demolizione e, per quello che interessa nel presente giudizio, anche il gravato diniego di rilascio del Permesso in sanatoria risultano smentiti dalla ripetuta relazione di CTU, in modo convincente e circostanziato evidenziando taluni elementi fattuali (stile architettonico e materiali adoperati) che depongono univocamente per la conclusione secondo cui gli ultimi interventi edilizi sul fabbricato di proprietà del ricorrente risalirebbero ad oltre 50 anni fa.
Ciò sottrae eventuali ampliamenti realizzati sul corpo di fabbrica del ricorrente alla disciplina edilizia autorizzativa introdotta a partire dalla l. n. 765/1967 e dal conseguente obbligo di munirsi di eventuali titoli abilitativi. E infatti, la giurisprudenza consolidata evidenzia che l'obbligo di richiedere la licenza edilizia (ora permesso di costruire) per realizzare nuove edificazioni è stato introdotto dall'art. 31, legge urbanistica n. 1150 del 1942 esclusivamente per gli immobili situati nei centri urbani. Solo a seguito dell'approvazione della c.d. legge ponte n. 765 del 1967, tale obbligo di munirsi del titolo abilitativo ad edificare è stato esteso all'intero territorio comunale (TAR Umbria, Sez. I, 10 maggio 2013, n. 281; TAR Campania, sez. VI, 15 settembre 2010, n. 17416; TAR Umbria, sez. I, 14 luglio 1981, n. 250) (TAR Molise, sentenza 04.05.2015 n. 182 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
EDILIZIA PRIVATA: In via preliminare, la generale necessità, “ex lege”, della licenza edilizia per l’esercizio dello “jus aedificandi” va fatta risalire al 1942 per i soli centri abitati (v. art. 31 della l. n. 1150/1942) e, per l’intero territorio comunale, al 1967 (v. art. 10 della l. n. 765/1967; si veda inoltre l’art. 31, comma 5, della l. n. 47/1985 a conferma della possibilità, anche prima della l. n. 765/1967, di richiedere, da parte dei comuni dotati di regolamenti edilizi “ad hoc”, la licenza edilizia non solo per le costruzioni da realizzare entro il perimetro dei centri abitati).
I rilievi di parte appellante non persuadono il collegio.
- in via preliminare, la generale necessità, “ex lege”, della licenza edilizia per l’esercizio dello “jus aedificandi” va fatta risalire al 1942 per i soli centri abitati (v. art. 31 della l. n. 1150/1942) e, per l’intero territorio comunale, al 1967 (v. art. 10 della l. n. 765/1967; si veda inoltre l’art. 31, comma 5, della l. n. 47/1985 a conferma della possibilità, anche prima della l. n. 765/1967, di richiedere, da parte dei comuni dotati di regolamenti edilizi “ad hoc”, la licenza edilizia non solo per le costruzioni da realizzare entro il perimetro dei centri abitati) (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 05.01.2015 n. 13 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
EDILIZIA PRIVATA: In questa sede occorre accertare se per opere realizzate fuori dal centro abitato e dalle zone di espansione prima del 01.09.1967 (entrata in vigore della legge ponte) la presenza di un regolamento edilizio che imponesse un titolo edilizio possa essere idoneo a fondare oggi un giudizio di abusività e la conseguente applicazione delle relative sanzioni. Preliminare appare delineare il quadro normativo in subiecta materia. Tralasciando normative anteriori che pure contemplavano i regolamenti comunali senza, tuttavia, dettare un specifica disciplina occorre prendere le mosse dall’art. 3 r.d. 22.11.1937 n. 2105 (che ai sensi dell’art. 1 sostituiva le disposizioni di cui al rd 25.03.1935 n. 640) che statuiva “In tutti i comuni del regno nei quali non è prescritta l’osservanza delle norme contenute negli articoli 7 e successivi le amministrazioni comunali devono provvedere a che nei regolamenti edilizi di cui all’art. 3 del testo unico della legge comunale e provinciale vigente sia resa obbligatoria osservanza delle disposizioni contenute nei seguenti articoli 4, 5 e 6”. Il successivo articolo 6 stabiliva che “coloro che intendono fare nuove costruzioni ovvero modificare od ampliare quelle esistenti debbono chiedere al podestà apposita autorizzazione, obbligandosi ad osservare le norme particola idei regolamenti di edilizia e d’igiene comunali”. Lo stesso articolo contemplava poi la possibilità di irrogare al demolizione in caso di costruzione in assenza di autorizzazione.
Dall’esame della normativa di cui sopra si evince come la potestà regolamentare trovasse il proprio fondamento nella legge, fosse prevista a tutela di interessi sostanziali e fosse altresì presidiata dalla sanzione della demolizione. Anzi la legge imponeva alle amministrazioni comunali il recepimento delle norme di cui sopra.
Successivamente l’art. 31, comma 1, l. 1150/1942 nel testo originario ha previsto che: “Chiunque intenda eseguire nuove costruzioni edilizie ovvero ampliare quelle esistenti o modificarne la struttura o l'aspetto nei centri abitati ed ove esista il piano regolatore comunale, anche dentro le zone di espansione di cui al n. 2 dell'art. 7, deve chiedere apposita licenza al podestà del comune”. La legge 1150/1942, inoltre, disciplinava all’art. 33 il contenuto dei regolamenti edilizi comunali prevedendo che “I comuni debbono con regolamento edilizio provvedere, in armonia, con le disposizioni contenute nella presente legge e nel Testo unico delle leggi sanitarie approvato con R.D. 27.07.1934, n. 1265, a dettare norme precipuamente sulle seguenti materie, tenendo, se ne sia il caso, distinte quelle riguardanti il nucleo edilizio esistente da quelle riguardanti la zona di ampliamento e il restante territorio comunale”.
La legge urbanistica stabiliva l’obbligo cogente di richiedere la licenza edilizia nel centro abitato e nelle zone di espansione e ciò senza la mediazione di regolamenti edilizi comunali mentre rimetteva ai regolamenti edilizi la valutazione in ordine alla necessità della licenza edilizia nella restante parte del territorio comunale. Pertanto ove le amministrazioni comunali avessero già provveduto ai sensi della normativa previgente i regolamenti emessi in ottemperanza delle disposizioni del rd. 22.11.1937 n. 2105 i relativi regolamenti venivano fatti salvi rientrando nella potestà discrezionale del Comune intervenire o meno su di essi. Del pari il Comune avrebbe potuto, nell’esercizio della propria discrezionalità, introdurre o meno l’obbligo delle licenza edilizia nelle zone diverse dal centro abitato e dalla zone di espansione. La legge urbanistica, da un lato, superava il precedente sistema di autorizzazione e, al contempo, dall’altro lato, fondava il potere dei regolamenti edilizi comunali, legittimando altresì i regolamenti previgenti.. Ne conseguiva la legittimità dei regolamenti edilizi che avessero inteso imporre l’obbligo delle licenza edilizia a tutto il territorio comunale irrilevante essendo la circostanza che tali regolamenti fossero anteriori o successivi all’entrata in vigore del 22.11.1937 n. 2105 e della legge 1150/1942, atteso che il primo decreto obbligando i Comuni ad adottare i regolamenti non poteva che fare salvi i regolamenti già adottati (che fossero conformi alle sue disposizioni) e atteso altresì che la legge 1150/1942 rimettendo alla amministrazione comunale tali valutazioni, ne faceva salve le determinazioni precedentemente assunte. In altre parole nel momento in cui la legge attribuiva ai regolamenti la valutazione discrezionale in ordine alla necessità di licenza edilizia comunale al di fuori delle zone in cui la stessa era obbligatoria per legge, al contempo legittimava, ratificandoli, i regolamenti che tale scelta avessero già in precedenza compiuto. Conseguiva a tale sistema l’obbligo di munirsi del titolo edilizio per tutte le costruzioni in qualunque zona fossero state edificate, ove tale obbligo fosse previsto dai regolamenti edilizi comunali e l’applicazione delle relative sanzioni per il caso di inosservanza. Deve notarsi, come già in precedenza evidenziato, come in questo sistema i regolamenti edilizi comunali trovassero il fondamento nella legge, rispondessero ad esigenze di tutela non meramente formale ma sostanziale e fossero presidiati dalla sanzione della demolizione. La giurisprudenza prevalente ha, pertanto, evidenziato l’assoggettamento alla sanzione della demolizione per le costruzioni realizzate in assenza di titolo edilizio anche se eseguite al di fuori del centro abitato o delle zone di espansione pure il relativo obbligo fosse previsto dai regolamenti edilizi comunali. La giurisprudenza contraria che pure esiste fonda il proprio assunto su una efficacia abrogatrice della l. 1150/1942 sulle previsioni dei regolamenti edilizi precedenti che ad avviso del Collegio non è riscontrabile alla luce delle disposizioni legislative precedentemente trascritte. La conclusione sostenuta dalla giurisprudenza maggioritaria del resto è conforme a quanto previsto dall’ultimo comma dell’art. 31 l. 47/1985, che prevede: “Per le opere ultimate anteriormente al 01.09.1967 per le quali era richiesto, ai sensi dell'art. 31, primo comma, della L. 17.08.1942, n. 1150, e dei regolamenti edilizi comunali, il rilascio della licenza di costruzione, i soggetti di cui ai commi primo e terzo del presente articolo conseguono la concessione in sanatoria previo pagamento, a titolo di oblazione, della somma determinata a norma dell'articolo 34 della presente legge”.
La norma nel prevedere la condonabilità degli abusi li individua con riferimento anche all’obbligo del titolo edilizio previsto dai regolamenti comunali.
Il ricorso è rivolto avverso un ordine di demolizione.
I primi due motivi devono essere esaminati congiuntamente e respinti.
Si sostiene, sulla scorta dell’indicazioni presenti sul verbale di sopralluogo secondo cui le opere sarebbero “di antica realizzazione” che gli stessi non necessiterebbero di titolo edilizio in quanto realizzati antecedentemente all’entrata in vigore della l. 1150/1942 in zone esterna al centro abitato e non ricompresa nelle zone d’espansione.
Sul punto deve rilevarsi come la prova in ordine all’anteriorità dei manufatti incomba sui ricorrenti e che gli stessi non riescano a datare la realizzazione degli stessi, onde la reiezione dei motivi. Da altro punto di vista occorre rilevare come nel Comune di Genova fin dal 1929 esistesse un regolamento edilizio approvato con delibera della Giunta comunale 30.08.1929 n. 2065 che prevedeva l’obbligo di denuncia al Comune delle costruzioni che si intendessero eseguire nel Comune di Genova. In questa sede occorre pertanto accertare se per opere realizzate fuori dal centro abitato e dalle zone di espansione prima del 01.09.1967 (entrata in vigore della legge ponte) la presenza di un regolamento edilizio che imponesse un titolo edilizio possa essere idoneo a fondare oggi un giudizio di abusività e la conseguente applicazione delle relative sanzioni. Preliminare appare delineare il quadro normativo in subiecta materia. Tralasciando normative anteriori che pure contemplavano i regolamenti comunali senza, tuttavia, dettare un specifica disciplina occorre prendere le mosse dall’art. 3 r.d. 22.11.1937 n. 2105 (che ai sensi dell’art. 1 sostituiva le disposizioni di cui al rd 25.03.1935 n. 640) che statuiva “In tutti i comuni del regno nei quali non è prescritta l’osservanza delle norme contenute negli articoli 7 e successivi le amministrazioni comunali devono provvedere a che nei regolamenti edilizi di cui all’art. 3 del testo unico della legge comunale e provinciale vigente sia resa obbligatoria osservanza delle disposizioni contenute nei seguenti articoli 4, 5 e 6”. Il successivo articolo 6 stabiliva che “coloro che intendono fare nuove costruzioni ovvero modificare od ampliare quelle esistenti debbono chiedere al podestà apposita autorizzazione, obbligandosi ad osservare le norme particola idei regolamenti di edilizia e d’igiene comunali”. Lo stesso articolo contemplava poi la possibilità di irrogare al demolizione in caso di costruzione in assenza di autorizzazione.
La legge urbanistica stabiliva l’obbligo cogente di richiedere la licenza edilizia nel centro abitato e nelle zone di espansione e ciò senza la mediazione di regolamenti edilizi comunali mentre rimetteva ai regolamenti edilizi la valutazione in ordine alla necessità della licenza edilizia nella restante parte del territorio comunale. Pertanto ove le amministrazioni comunali avessero già provveduto ai sensi della normativa previgente i regolamenti emessi in ottemperanza delle disposizioni del rd. 22.11.1937 n. 2105 i relativi regolamenti venivano fatti salvi rientrando nella potestà discrezionale del Comune intervenire o meno su di essi. Del pari il Comune avrebbe potuto, nell’esercizio della propria discrezionalità, introdurre o meno l’obbligo delle licenza edilizia nelle zone diverse dal centro abitato e dalla zone di espansione. La legge urbanistica, da un lato, superava il precedente sistema di autorizzazione e, al contempo, dall’altro lato, fondava il potere dei regolamenti edilizi comunali, legittimando altresì i regolamenti previgenti.. Ne conseguiva la legittimità dei regolamenti edilizi che avessero inteso imporre l’obbligo delle licenza edilizia a tutto il territorio comunale irrilevante essendo la circostanza che tali regolamenti fossero anteriori o successivi all’entrata in vigore del 22.11.1937 n. 2105 e della legge 1150/1942, atteso che il primo decreto obbligando i Comuni ad adottare i regolamenti non poteva che fare salvi i regolamenti già adottati (che fossero conformi alle sue disposizioni) e atteso altresì che la legge 1150/1942 rimettendo alla amministrazione comunale tali valutazioni, ne faceva salve le determinazioni precedentemente assunte. In altre parole nel momento in cui la legge attribuiva ai regolamenti la valutazione discrezionale in ordine alla necessità di licenza edilizia comunale al di fuori delle zone in cui la stessa era obbligatoria per legge, al contempo legittimava, ratificandoli, i regolamenti che tale scelta avessero già in precedenza compiuto. Conseguiva a tale sistema l’obbligo di munirsi del titolo edilizio per tutte le costruzioni in qualunque zona fossero state edificate, ove tale obbligo fosse previsto dai regolamenti edilizi comunali e l’applicazione delle relative sanzioni per il caso di inosservanza. Deve notarsi, come già in precedenza evidenziato, come in questo sistema i regolamenti edilizi comunali trovassero il fondamento nella legge, rispondessero ad esigenze di tutela non meramente formale ma sostanziale e fossero presidiati dalla sanzione della demolizione. La giurisprudenza prevalente ha, pertanto, evidenziato l’assoggettamento alla sanzione della demolizione per le costruzioni realizzate in assenza di titolo edilizio anche se eseguite al di fuori del centro abitato o delle zone di espansione pure il relativo obbligo fosse previsto dai regolamenti edilizi comunali (CS 5141/2008, Cs 287/1980, TAR Marche 2011 n. 634, TAR Emilia Romagna, Parma 2010 n. 5). La giurisprudenza contraria che pure esiste (TAR Friuli Venezia Giulia 553/2014) fonda il proprio assunto su una efficacia abrogatrice della l. 1150/1942 sulle previsioni dei regolamenti edilizi precedenti che ad avviso del Collegio non è riscontrabile alla luce delle disposizioni legislative precedentemente trascritte. La conclusione sostenuta dalla giurisprudenza maggioritaria del resto è conforme a quanto previsto dall’ultimo comma dell’art. 31 l. 47/1985, che prevede: “Per le opere ultimate anteriormente al 01.09.1967 per le quali era richiesto, ai sensi dell'art. 31, primo comma, della L. 17.08.1942, n. 1150, e dei regolamenti edilizi comunali, il rilascio della licenza di costruzione, i soggetti di cui ai commi primo e terzo del presente articolo conseguono la concessione in sanatoria previo pagamento, a titolo di oblazione, della somma determinata a norma dell'articolo 34 della presente legge”.
Ne consegue l’abusività delle opere oggetto del provvedimento impugnato. Né sul punto assume rilevanza la successione di regimi sanzionatori nel tempo. E ciò per due ragioni. In primo luogo la demolizione era già prevista come sanzione dal regolamento edilizio, in secondo luogo in quanto stante la permanenza dell’abuso lo stesso deve ritenersi assoggettato volta a volta alle successive discipline sanzionatorie per lo stesso previste. Deve, pertanto, farsi riferimento al complesso normativo previsto dal d.p.r. 380/2001 e dalla l.r. 16/2008. Ne consegue l’infondatezza dei primi due motivi atteso che i ricorrenti non dimostrano l’anteriorità delle opere al 1929 (TAR Liguria, Sez. I, sentenza 30.12.2014 n. 1975 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
EDILIZIA PRIVATA: Secondo la giurisprudenza più persuasiva, l’articolo 31 della legge urbanistica del 1942 ha disciplinato in via generale l'obbligo di munirsi della licenza edilizia nei centri abitati, ma non ha comportato l'abrogazione tacita di eventuali disposizioni speciali più rigorose per le costruzioni al di fuori dei centri abitati, esistenti nei regolamenti edilizi in ragione della particolare disciplina che l'ente locale avesse inteso introdurre ai fini della regolamentazione dell'attività costruttiva sul proprio territorio.
Conclusione che trova conferma nell’ultimo comma dell’art. 31 L. n. 47/1985 (“per le opere ultimate anteriormente al 01.09.1967 per le quali era richiesto, ai sensi dell'art. 31, primo comma, della L. 17.08.1942, n. 1150, e dei regolamenti edilizi comunali, il rilascio della licenza di costruzione, i soggetti di cui ai commi primo e terzo del presente articolo conseguono la concessione in sanatoria previo pagamento, a titolo di oblazione, della somma determinata a norma dell'articolo 34 della presente legge”), laddove, nel prevedere la condonabilità degli abusi, li individua con riferimento anche all’obbligo del titolo edilizio previsto dai regolamenti comunali.
Il ricorso è fondato, sotto l’assorbente profilo dedotto con il primo motivo di ricorso.
Con esso la società ricorrente sostiene: - che i manufatti oggetto del provvedimento impugnato sono stati edificati prima dell’entrata in vigore della L. n. 765/1967 (che ha esteso a tutto il territorio comunale l’obbligo di chiedere la licenza edilizia per le nuove costruzioni, un tempo limitato ai centri abitati ed alle zona di espansione); - che, essendo ubicati fuori dal centro abitato, al momento della loro realizzazione gli stessi non necessitavano di alcun titolo edilizio; che, conseguentemente, non potrebbero essere oggi sanzionati alla stregua di manufatti abusivi.
La prima circostanza (edificazione ante 1967) può dirsi provata.
In effetti, da un lato la scrittura privata 15.03.1958, di costituzione della società per la gestione del campeggio in questione (doc. 6 delle produzioni 10.6.2013 di parte ricorrente), fa esplicita menzione delle costruzioni adibite a servizi igienici, dall’altro la prima autorizzazione igienico-sanitaria per l’esercizio del campeggio risale al 25.06.1958 (doc. 7 delle produzioni 10.06.2013 di parte ricorrente).
In ogni caso, si tratta di un fatto (la realizzazione in data antecedente il 1967) ammesso dalla stessa amministrazione.
Quanto alla seconda circostanza, sostiene l’amministrazione comunale che, nel caso di specie, sussistesse l’obbligo di munirsi di preventiva autorizzazione della soprintendenza ai monumenti della Liguria e del parere della commissione edilizia comunale, in virtù di quanto disposto dal piano regolatore generale approvato con deliberazione del consiglio comunale 10.10.1959, n. 149 (doc. 9 delle produzioni 10.6.2013 di parte comunale).
Orbene, anche a voler prescindere dal fatto che la deliberazione in questione appare già di per sé successiva alla realizzazione dei manufatti in questione, è dirimente il rilievo che, ai sensi degli artt. 8 ultimo comma e 10 della L. n. 1150/1942, il piano regolatore comunale è approvato con decreto del Ministero per i lavori pubblici, ed entra in vigore con la pubblicazione del decreto sulla Gazzetta ufficiale.
Dunque, l’amministrazione non ha provato –né nel corpo del provvedimento amministrativo impugnato, né nella presente sede giurisdizionale– che, antecedentemente alla realizzazione dei manufatti in questione, vigesse nel comune di Celle Ligure una normativa regolamentare che, in forza del richiamo contenuto negli artt. 3 e 6 del regio decreto legge 22.11.1937, n. 2105, imponesse di munirsi della preventiva licenza edilizia comunale per realizzare nuove costruzioni.
E’ noto infatti che, secondo la giurisprudenza più persuasiva, l’articolo 31 della legge urbanistica del 1942 ha disciplinato in via generale l'obbligo di munirsi della licenza edilizia nei centri abitati, ma non ha comportato l'abrogazione tacita di eventuali disposizioni speciali più rigorose per le costruzioni al di fuori dei centri abitati, esistenti nei regolamenti edilizi in ragione della particolare disciplina che l'ente locale avesse inteso introdurre ai fini della regolamentazione dell'attività costruttiva sul proprio territorio (Cons. di St., IV, 21.10.2008, n. 5141).
Anche la seconda circostanza dedotta dalla società ricorrente (non essere i manufatti in oggetto, al tempo della loro realizzazione, soggetti a licenza comunale) appare dunque provata.
Più precisamente, è l’amministrazione che non ha fornito le ragioni di diritto sulle quali si fonda l’ordinanza di demolizione ex art. 45, comma 1, L.R. n. 16/2008: donde la dedotta violazione di legge, nonché l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.
Posto infatti che i manufatti risultano edificati in un’epoca in cui, nel comune di Celle Ligure, non vigeva l’obbligo di munirsi di licenza edilizia per le costruzioni al di fuori dei centri abitati, ne consegue de plano la non abusività dei manufatti e la non sanzionabilità con l’ingiunzione di demolizione (TAR Liguria, Sez. I, sentenza 18.12.2014 n. 1902 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
EDILIZIA PRIVATA: Sull'accertamento
se per opere realizzate fuori dal centro abitato e dalle zone di espansione prima del 01.09.1967 (entrata in vigore della legge ponte) la presenza di un regolamento edilizio che imponesse un titolo edilizio possa essere idoneo a fondare oggi un giudizio di abusività e la conseguente applicazione delle relative sanzioni.
Preliminare appare delineare il quadro normativo in subiecta materia. Tralasciando normative anteriori che pure contemplavano i regolamenti comunali senza, tuttavia, dettare un specifica disciplina occorre prendere le mosse dall’art. 3 r.d. 22.11.1937 n. 2105 (che ai sensi dell’art. 1 sostituiva le disposizioni di cui al rd 25.03.1935 n. 640) che statuiva “In tutti i comuni del regno nei quali non è prescritta l’osservanza delle norme contenute negli articoli 7 e successivi le amministrazioni comunali devono provvedere a che nei regolamenti edilizi di cui all’art. 3 del testo unico della legge comunale e provinciale vigente sia resa obbligatoria osservanza delle disposizioni contenute nei seguenti articoli 4, 5 e 6”. Il successivo articolo 6 stabiliva che “coloro che intendono fare nuove costruzioni ovvero modificare od ampliare quelle esistenti debbono chiedere al podestà apposita autorizzazione, obbligandosi ad osservare le norme particolari dei regolamenti di edilizia e d’igiene comunali”. Lo stesso articolo contemplava poi la possibilità di irrogare la demolizione in caso di costruzione in assenza di autorizzazione.
La legge urbanistica stabiliva l’obbligo cogente di richiedere la licenza edilizia nel centro abitato e nelle zone di espansione e ciò senza la mediazione di regolamenti edilizi comunali mentre rimetteva ai regolamenti edilizi la valutazione in ordine alla necessità della licenza edilizia nella restante parte del territorio comunale. Pertanto ove le amministrazioni comunali avessero già provveduto ai sensi della normativa previgente i regolamenti emessi in ottemperanza delle disposizioni del rd. 22.11.1937 n. 2105 venivano fatti salvi, rientrando nella potestà discrezionale del Comune intervenire o meno su di essi. Del pari il Comune avrebbe potuto, nell’esercizio della propria discrezionalità, introdurre o meno l’obbligo delle licenza edilizia nelle zone diverse dal centro abitato e dalla zone di espansione. La legge urbanistica, da un lato, superava il precedente sistema di autorizzazione e, al contempo, dall’altro lato, fondava il potere dei regolamenti edilizi comunali, legittimando altresì i regolamenti previgenti.
Ne conseguiva la legittimità dei regolamenti edilizi che avessero inteso imporre l’obbligo delle licenza edilizia a tutto il territorio comunale irrilevante essendo la circostanza che tali regolamenti fossero anteriori o successivi all’entrata in vigore del r.d. 22.11.1937 n. 2105 e della legge 1150/1942, atteso che il primo decreto obbligando i Comuni ad adottare i regolamenti non poteva che fare salvi i regolamenti già adottati (che fossero conformi alle sue disposizioni) e atteso altresì che la legge 1150/1942 rimettendo alla amministrazione comunale tali valutazioni, ne faceva salve le determinazioni precedentemente assunte. In altre parole nel momento in cui la legge attribuiva ai regolamenti la valutazione discrezionale in ordine alla necessità di licenza edilizia comunale al di fuori delle zone in cui la stessa era obbligatoria per legge, al contempo legittimava, ratificandoli, i regolamenti che tale scelta avessero già in precedenza compiuto. Conseguiva a tale sistema l’obbligo di munirsi del titolo edilizio per tutte le costruzioni in qualunque zona fossero state edificate, ove tale obbligo fosse previsto dai regolamenti edilizi comunali e l’applicazione delle relative sanzioni per il caso di inosservanza. Deve notarsi, come già in precedenza evidenziato, come in questo sistema i regolamenti edilizi comunali trovassero il fondamento nella legge, rispondessero ad esigenze di tutela non meramente formale ma sostanziale e fossero presidiati dalla sanzione della demolizione. La giurisprudenza prevalente ha, pertanto, evidenziato l’assoggettamento alla sanzione della demolizione per le costruzioni realizzate in assenza di titolo edilizio anche se eseguite al di fuori del centro abitato o delle zone di espansione ove l’obbligo del titolo edilizio fosse previsto dai regolamenti edilizi comunali. La giurisprudenza contraria che pure esiste fonda il proprio assunto su una efficacia abrogatrice della l. 1150/1942 sulle previsioni dei regolamenti edilizi precedenti che ad avviso del Collegio non è riscontrabile alla luce delle disposizioni legislative precedentemente trascritte. La conclusione sostenuta dalla giurisprudenza maggioritaria del resto è conforme a quanto previsto dall’ultimo comma dell’art. 31 l. 47/1985, che prevede: “Per le opere ultimate anteriormente al 01.09.1967 per le quali era richiesto, ai sensi dell'art. 31, primo comma, della L. 17.08.1942, n. 1150, e dei regolamenti edilizi comunali, il rilascio della licenza di costruzione, i soggetti di cui ai commi primo e terzo del presente articolo conseguono la concessione in sanatoria previo pagamento, a titolo di oblazione, della somma determinata a norma dell'articolo 34 della presente legge”.
Con il primo motivo si sostiene che essendo i manufatti oggetto del provvedimento impugnato stati edificati prima dell’entrata in vigore della l. 765/1967, circostanza questa ammessa anche dalla stessa amministrazione, ed essendo gli stessi manufatti ubicati fuori dal centro abitato, gli stessi non necessitavano al momento della loro realizzazione di alcun titolo edilizio e, conseguentemente, non potrebbero essere sanzionati oggi alla stregua di manufatti abusivi. Il Comune ha replicato, già in sede di contraddittorio procedimentale, con la nota 17.01.2013 n. prot. 1260, con cui si rilevava come per il territorio comunale vigesse il regolamento edilizio approvato con provvedimento della Prefettura di Savona 20.07.1931 n. 6117 che imponeva l’obbligo del titolo edilizio per ogni intervento edilizio da realizzarsi in tutto il territorio del Comune di Albisola.
In questa sede occorre pertanto accertare se per opere realizzate fuori dal centro abitato e dalle zone di espansione prima del 01.09.1967 (entrata in vigore della legge ponte) la presenza di un regolamento edilizio che imponesse un titolo edilizio possa essere idoneo a fondare oggi un giudizio di abusività e la conseguente applicazione delle relative sanzioni. In fatto occorre ulteriormente precisare che le costruzioni, oggetto di contestazione, sono state edificate negli anni ’60 quindi successivamente all’entrata in vigore della l. 1150/1942.
Ne conseguiva la legittimità dei regolamenti edilizi che avessero inteso imporre l’obbligo delle licenza edilizia a tutto il territorio comunale irrilevante essendo la circostanza che tali regolamenti fossero anteriori o successivi all’entrata in vigore del r.d. 22.11.1937 n. 2105 e della legge 1150/1942, atteso che il primo decreto obbligando i Comuni ad adottare i regolamenti non poteva che fare salvi i regolamenti già adottati (che fossero conformi alle sue disposizioni) e atteso altresì che la legge 1150/1942 rimettendo alla amministrazione comunale tali valutazioni, ne faceva salve le determinazioni precedentemente assunte. In altre parole nel momento in cui la legge attribuiva ai regolamenti la valutazione discrezionale in ordine alla necessità di licenza edilizia comunale al di fuori delle zone in cui la stessa era obbligatoria per legge, al contempo legittimava, ratificandoli, i regolamenti che tale scelta avessero già in precedenza compiuto. Conseguiva a tale sistema l’obbligo di munirsi del titolo edilizio per tutte le costruzioni in qualunque zona fossero state edificate, ove tale obbligo fosse previsto dai regolamenti edilizi comunali e l’applicazione delle relative sanzioni per il caso di inosservanza. Deve notarsi, come già in precedenza evidenziato, come in questo sistema i regolamenti edilizi comunali trovassero il fondamento nella legge, rispondessero ad esigenze di tutela non meramente formale ma sostanziale e fossero presidiati dalla sanzione della demolizione. La giurisprudenza prevalente ha, pertanto, evidenziato l’assoggettamento alla sanzione della demolizione per le costruzioni realizzate in assenza di titolo edilizio anche se eseguite al di fuori del centro abitato o delle zone di espansione ove l’obbligo del titolo edilizio fosse previsto dai regolamenti edilizi comunali (CS 5141/2008, CS 287/1980, TAR Marche 2011 n. 634, TAR Emilia Romagna, Parma 2010 n. 5). La giurisprudenza contraria che pure esiste (TAR Friuli Venezia Giulia 553/2014) fonda il proprio assunto su una efficacia abrogatrice della l. 1150/1942 sulle previsioni dei regolamenti edilizi precedenti che ad avviso del Collegio non è riscontrabile alla luce delle disposizioni legislative precedentemente trascritte. La conclusione sostenuta dalla giurisprudenza maggioritaria del resto è conforme a quanto previsto dall’ultimo comma dell’art. 31 l. 47/1985, che prevede: “Per le opere ultimate anteriormente al 01.09.1967 per le quali era richiesto, ai sensi dell'art. 31, primo comma, della L. 17.08.1942, n. 1150, e dei regolamenti edilizi comunali, il rilascio della licenza di costruzione, i soggetti di cui ai commi primo e terzo del presente articolo conseguono la concessione in sanatoria previo pagamento, a titolo di oblazione, della somma determinata a norma dell'articolo 34 della presente legge”.
Ne consegue l’abusività delle opere oggetto del provvedimento impugnato. Né sul punto assume rilevanza la successione di regimi sanzionatori nel tempo. E ciò per due ragioni. In primo luogo la demolizione era già prevista come sanzione dal regolamento edilizio, in secondo luogo in quanto stante la permanenza dell’abuso lo stesso deve ritenersi assoggettato volta a volta alle successive discipline sanzionatorie per lo stesso previste. Deve, pertanto, farsi riferimento al complesso normativo previsto dal d.p.r. 380/2001 e dalla l.r. 16/2008. Ne consegue l’infondatezza del motivo (TAR Liguria, Sez. I, sentenza 17.12.2014 n. 1851 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
EDILIZIA PRIVATA: La l. 06.08.1967 n. 765, come noto, ha esteso all’intero territorio comunale l’obbligo di munirsi di titolo abilitativo ad edificare, con ciò innovando l’art. 31 della L. 17.08.1942 n. 1150 (c.d. legge urbanistica) che, in precedenza, circoscriveva tale obbligo esclusivamente agli immobili situati nei centri urbani.
Le risultanze delle mappe catastali non sono idonee a comprovare l’epoca di realizzazione dei manufatti, occorrendo, evidentemente, idonea visura catastale riportante gli immobili o altra prova documentale sufficiente al conseguimento di siffatta prova (ad esempio, un contratto notarile che faccia menzione delle opere, indicandone una data certa di preesistenza e fornendone una adeguata descrizione, un contratto agrario debitamente registrato che menzioni i manufatti, etc.).
Nessuna valenza probatoria può essere attribuita all’affermazione del ricorrente, resa nella forma della dichiarazione sostitutiva di atto notorio, trattandosi di dichiarazione testimoniale proveniente dalla stessa parte che intenderebbe giovarsi delle sue risultanze e quindi in contrasto col tradizionale principio processuale nemo testis in causa propria cui si ispira l'art. 246 c.p.c..
Né d'altra parte sarebbe consentito al Collegio di porre a fondamento della decisione le dichiarazioni sostitutive rese.
Ciò in quanto la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà non è utilizzabile nel processo amministrativo, trattandosi in sostanza di un mezzo surrettizio per introdurre in quest'ultimo una prova testimoniale atipica: essa quindi non ha alcun valore probatorio e può costituire solo un mero indizio che, in mancanza di altri elementi gravi, precisi e concordanti, non è idoneo a scalfire l'attività istruttoria dell'amministrazione.
Invero, secondo il prevalente indirizzo giurisprudenziale, l’onere di dimostrare l’epoca di realizzazione di un’opera edilizia ai fini dell’ottenimento del condono o dell’esenzione ratione temporis della necessità di un titolo edilizio grava sul privato richiedente e comporta che anche la dichiarazione sostitutiva di atto notorio non è sufficiente a tale fine, essendo necessari ulteriori riscontri documentali, eventualmente anche indiziari, purché altamente probanti. Tale onere può ritenersi a sufficienza soddisfatto soltanto quando le prove addotte risultano obiettivamente inconfutabili sulla base di atti e documenti che, da soli od unitamente ad altri elementi probatori, offrono la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione del manufatto, mentre la semplice produzione di una dichiarazione sostitutiva non può in alcun modo assurgere al rango di prova, seppure presuntiva, sull’epoca di realizzazione dell’abuso.
La censura è destituita di giuridico fondamento.
In punto di fatto, è priva di riscontro probatorio la pretesta vetustà dei manufatti e, in specie, la loro risalenza al periodo antecedente all’entrata in vigore della L. 06.08.1967 n. 765 che, come noto, ha esteso all’intero territorio comunale l’obbligo di munirsi di titolo abilitativo ad edificare, con ciò innovando l’art. 31 della L. 17.08.1942 n. 1150 (c.d. legge urbanistica) che, in precedenza, circoscriveva tale obbligo esclusivamente agli immobili situati nei centri urbani.
E’ chiaro che parte ricorrente sostiene tale posizione al fine di contestare la natura abusiva dell’opera, ritenendo che il manufatto non richiedesse il previo rilascio del titolo concessorio: tuttavia, trattasi di asserzione contestata dalla difesa dell’amministrazione e non sufficientemente comprovata dal ricorrente.
Né tale conclusione appare smentita delle conclusioni rese nella relazione tecnica di parte.
Sotto un primo profilo, le risultanze delle mappe catastali non sono idonee a comprovare l’epoca di realizzazione dei manufatti, occorrendo, evidentemente, idonea visura catastale riportante gli immobili o altra prova documentale sufficiente al conseguimento di siffatta prova (ad esempio, un contratto notarile che faccia menzione delle opere, indicandone una data certa di preesistenza e fornendone una adeguata descrizione, un contratto agrario debitamente registrato che menzioni i manufatti, etc.). Viceversa, la produzione documentale esibita in giudizio non è idonea a conseguire lo scopo probatorio perseguito da parte ricorrente in quanto inidonea a dare certezza sulla preesistenza del manufatto rispetto al 1967 e in ordine alla reale consistenza e caratteristica costruttiva del bene.
Si aggiunga che nelle mappe catastali in questione vi è riportato un unico manufatto mentre nel caso in esame si discorre di due distinte costruzioni, con la conseguenza che, in mancanza di ulteriori elementi probatori, non è possibile appurare la presunta vetustà di entrambe le opere delle quali, pertanto, va ribadita la natura abusiva.
Quanto poi alle dichiarazioni sostitutive valgano le seguenti considerazioni.
Nessuna valenza probatoria può essere attribuita all’affermazione del ricorrente, resa nella forma della dichiarazione sostitutiva di atto notorio, trattandosi di dichiarazione testimoniale proveniente dalla stessa parte che intenderebbe giovarsi delle sue risultanze e quindi in contrasto col tradizionale principio processuale nemo testis
in causa propria cui si ispira l'art. 246 c.p.c., (TAR Lecce, 07.02.2007 n. 328).
Né d'altra parte sarebbe consentito al Collegio di porre a fondamento della decisione le dichiarazioni sostitutive rese dai Sig.ri A.F. e E.C..
Ciò in quanto la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà non è utilizzabile nel processo amministrativo, trattandosi in sostanza di un mezzo surrettizio per introdurre in quest'ultimo una prova testimoniale atipica: essa quindi non ha alcun valore probatorio e può costituire solo un mero indizio che, in mancanza di altri elementi gravi, precisi e concordanti, non è idoneo a scalfire l'attività istruttoria dell'amministrazione (Consiglio di Stato, Sez. IV, 07.08.2012 n. 4527; Sez. IV, 03.05.2005 n. 2094; TAR Puglia, Lecce, 10.10.2013 n. 2116).
Secondo il prevalente indirizzo giurisprudenziale, l’onere di dimostrare l’epoca di realizzazione di un’opera edilizia ai fini dell’ottenimento del condono o dell’esenzione ratione temporis della necessità di un titolo edilizio grava sul privato richiedente e comporta che anche la dichiarazione sostitutiva di atto notorio non è sufficiente a tale fine, essendo necessari ulteriori riscontri documentali, eventualmente anche indiziari, purché altamente probanti. Tale onere può ritenersi a sufficienza soddisfatto soltanto quando le prove addotte risultano obiettivamente inconfutabili sulla base di atti e documenti che, da soli od unitamente ad altri elementi probatori, offrono la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione del manufatto, mentre la semplice produzione di una dichiarazione sostitutiva non può in alcun modo assurgere al rango di prova, seppure presuntiva, sull’epoca di realizzazione dell’abuso (TAR Umbria, 30.08.2013 n. 462; TAR Liguria, Sez. I, 04.12.2012 n. 1565; TAR Campania, Napoli, Sez. III, 18.01.2011 n. 280)
(TAR Campania-Napoli, Sez. VII, sentenza 14.11.2014 n. 5894 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
EDILIZIA PRIVATA: Definizione di "centro abitato" ai fini della necessità della licenza edilizia ante legge Ponte (765/1967) ed in assenza del P. di F.
La c.d. legge-Ponte (765/1967) ha imposto -per la prima volta- il previo rilascio della licenza edilizia sull'intero territorio nazionale.
Sicché, laddove il manufatto è stato costruito nel 1965 ed era in concreto inserito in un centro abitato -ancorché posto al di fuori del centro storico- per ciò stesso s’imponeva, pure in assenza di uno strumento urbanistico generale, il possesso del titolo ad aedificandum di cui all’art. 31 della legge n. 1150 del 17.08.1942 (c.d. legge urbanistica ).
Com’è noto, la definizione di centro abitato non è rinvenibile in termini univoci dovendosi fare riferimento a criteri empirici elaborati dalla giurisprudenza, secondo cui il centro abitato va individuato nella situazione di fatto costituita dalla presenza di un aggregato di case continue e vicine, anche distante dal centro, ma suscettibile di espansione.
Col primo mezzo d’impugnazione rivolto specificatamente avverso il diniego di sanatoria parte appellante fa in sostanza valere la tesi che in realtà per i due manufatti non vi sarebbe stato bisogno di titolo abilitativo essendo la loro realizzazione precedente alla c.d. legge-Ponte (1967) che ha imposto per la prima volta il previo rilascio dell’autorizzazione comunale.
La tesi va disattesa, avendo il Comune prima e il Tar poi convincentemente rilevato come i due manufatti insistevano in area che all’epoca in questione (il 1965) era in concreto inserita in un centro abitato ancorché posto al di fuori del centro storico e per ciò stesso s’imponeva, pure in assenza di uno strumento urbanistico generale, il possesso del titolo ad aedificandum di cui all’art. 31 della legge n. 1150 del 17.08.1942 (c.d. legge urbanistica ).
Com’è noto, la definizione di centro abitato non è rinvenibile in termini univoci dovendosi fare riferimento a criteri empirici elaborati dalla giurisprudenza, secondo cui il centro abitato va individuato nella situazione di fatto costituita dalla presenza di un aggregato di case continue e vicine, anche distante dal centro, ma suscettibile di espansione e tale stato dei luoghi è proprio quello che contrassegna la zona dove insiste l’area de qua sulla quale si trovano i due manufatti così come rilevato in termini squisitamente ricognitivi dall’Amministrazione con la determina dirigenziale n. 301 del 10/04/2008 (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 21.10.2014 n. 5173 -
EDILIZIA PRIVATA: La legge urbanistica 17.08.1942, n. 1150 ha introdotto una normativa complessa diretta a disciplinare in modo organico e specifico le attività urbanistiche ed edilizie, fino ad allora trattate in modo disorganico e frammentario, disciplinando "l'assetto e l'incremento edilizio dei centri abitati o Io sviluppo urbanistico in genere del territorio dello Stato" (art. 1).
La legge predetta non si limitava più a prevedere la facoltà riconosciuta ai Comuni di compilare, in presenza di circostanze particolari, piani di ricostruzioni e di ampliamento dell'abitato, ma assoggettava a pianificazione l'intero territorio comunale (che doveva essere suddiviso in zone funzionali diverse, a seconda della destinazione d'uso dei terreni) e introdusse una nuova distinzione nell'ambito della pianificazione, individuando i piani territoriali di coordinamento (art. 5), i piani regolatori generali (artt. 7 e 8), i piani regolatori generali intercomunali (art. 12) e i piani regolatori particolareggiati di esecuzione (art. 13).
Con riguardo all'attività costruttiva edilizia, la legge urbanistica disciplinava compiutamente le modalità di richiesta e di rilascio della licenza di costruzione (art. 31), facendo obbligo a chiunque nei centri abitati e, in presenza di un piano regolatore comunale, anche nelle zone di espansione dell'aggregato urbano previste e regolamentate dal piano stesso, intendesse eseguire nuove costruzioni, ampliare, modificare o demolire quelle esistenti o modificarne la struttura o l'aspetto, di chiedere apposita licenza al sindaco (art. 31, comma 1).
Il rilascio della licenza edilizia era prescritto per le sole edificazioni realizzate nei centri abitati e, in presenza di piano regolatore, anche nelle zone di espansione.
... per l'annullamento dell'ordinanza di demolizione lavori e rimessa in pristino dello stato dei luoghi n. 6795 prot. int. n. 35767 in data 05.11.2012, notificata il successivo 7 novembre, con cui il Comune di Fossano - Dipartimento Tecnico Lavori Pubblici / Urbanistica / Ambiente Servizio Edilizia Privata e Convenzionata ha ordinato ai ricorrenti la demolizione della stalla con soprastante fienile ed il ripristino dello stato dei luoghi;
La legge urbanistica 17.08.1942, n. 1150 ha introdotto una normativa complessa diretta a disciplinare in modo organico e specifico le attività urbanistiche ed edilizie, fino ad allora trattate in modo disorganico e frammentario, disciplinando "l'assetto e l'incremento edilizio dei centri abitati o Io sviluppo urbanistico in genere del territorio dello Stato" (art. 1).
Il rilascio della licenza edilizia era prescritto per le sole edificazioni realizzate nei centri abitati e, in presenza di piano regolatore, anche nelle zone di espansione (TAR Piemonte, Sez. II, sentenza 08.07.2014 n. 1169 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
Alcuna valenza può attribuirsi al regolamento edilizio comunale adottato nell'anno 1931 il quale, non avendo una base legale al momento della sua emanazione e contrastando con la disciplina sopravvenuta posta dall’art. 31 della legge urbanistica del 1942, deve essere disapplicato.
Ai fini dell'accertamento della regolarità edilizia di manufatti realizzati al di fuori dei centri abitati in epoca anteriore alla entrata in vigore della L. 765 del 1967, assume rilevanza esclusiva la norma primaria sopravvenuta di cui all'art. 31 della L. 1150 del 1942 che ha disciplinato la materia con efficacia cogente su tutto il territorio nazionale introducendo l'obbligo di preventivo titolo abilitativo limitatamente agli immobili ricadenti nei centri abitati. Detta norma deve considerarsi prevalente rispetto alla disciplina regolamentare preesistente atteso che, come ha sancito la Corte Costituzionale nella sentenza 303/2003, la disciplina dei titoli abilitativi rientra nell’ambito dei principi fondamentali della materia edilizia che la Costituzione (anche prima della riforma del Titolo V) riservava e ancora oggi riserva allo Stato al fine di garantire uno standard uniforme di trattamento del diritto di proprietà su tutto il territorio nazionale anche in coerenza con la riserva di legge prevista dall’art. 42 Cost.
In base ai suddetti principi la delimitazione dei confini fra attività edilizia libera ed attività edilizia soggetta a permesso preventivo spetta alla legge dello Stato e non può, invece, essere frutto di una regolamentazione a macchia di leopardo dettata dai regolamenti dei singoli comuni.
Ne consegue che, una volta sancito da parte del legislatore che l’esercizio dello jus aedificandi è subordinato al rilascio del permesso edilizio solo nell’ambito dei centri abitati non è in facoltà dei comuni estendere tale limitazioni oltre i confini sanciti dalla legge e i regolamenti che ciò prevedano devono intendersi abrogati in quanto contrastanti con la disposizione legislativa letta nel quadro dei sopra menzionati principi costituzionali. Peraltro, vi sono fondate ragioni di dubitare anche della originaria validità delle previsioni dei regolamenti comunali che, prima della entrata in vigore della L. 1150 del 1942, subordinassero la realizzazione di opere edilizie al previo ottenimento di una licenza.
Invero, l'art. 111 del r.d. 297 del 1911, che disciplinava il contento che avrebbero potuto assumere i regolamenti edilizi comunali, nulla stabiliva in ordine alla possibilità di assoggettare l'esercizio dello jus aedificandi a permesso preventivo.
Difettava, perciò, anche allora (1931) in capo ai comuni il potere di introdurre senza base legale una siffatta (non indifferente) limitazione al contenuto del diritto di proprietà del quale l'art. 29 dello Statuto Albertino sanciva la inviolabilità ammettendone solo l'espropriazione per ragioni di pubblico interesse e previo indennizzo; prova ne il fatto che, prima dell'intervento della l. n. 1150 del 1942, l’istituto della licenza edilizia fu disciplinato con legge prima dal R.D.L. 640 del 1935 (che la rese obbligatoria nell'ambito dei centri abitati) e poi con il R.D.L. 2105 del 1937 (che estese il predetto obbligo a tutto il territorio comunale) poi superato dalla legge urbanistica del 1942 che è la normativa di riferimento rispetto alla data di esecuzione delle opere in contestazione.
Le conclusioni di cui sopra non possono, peraltro, essere superate dal disposto dell'art. 31, comma 5, della L. 47 del 1985 che (soprattutto per esigenze di "cassa") ha esteso la necessità del condono agli interventi anteriori al 1967 per i quali fosse stata richiesta anche dai regolamenti edilizi comunali la licenza di costruzione.
Invero, i regolamenti edilizi a cui fa riferimento la suddetta norma non possono che essere regolamenti validi in quanto conformi alla normativa primaria e costituzionale vigente al momento della loro adozione; e tali, per le ragioni già dette, non possono considerarsi quei regolamenti che prima o dopo la l.u. hanno introdotto ex novo un regime autorizzatorio non previsto dalla legge dello Stato.
Qualora si volesse conferire all'art. 31, comma 5, una portata retroattiva di convalida di regolamenti illegittimamente adottati la norma incorrerebbe in seri problemi di costituzionalità in quanto avrebbe come effetto quello di attribuire in via retroattiva una patente di illiceità ad interventi edilizi che, secondo la disciplina primaria vigente al momento della loro realizzazione, non avrebbero potuto essere sottoposti ad alcuna autorizzazione.
... per l'annullamento del provvedimento dell'Assessore all'Urbanistica ed Edilizia Privata del Comune di Firenze n. prot. 2218 in data 24.03.1997, comunicato in data 08.04.1997, con il quale è stata ingiunta al ricorrente la demolizione di una serie di manufatti realizzati sul fondo di sua proprietà sito in Firenze, Via ....
In particolare, merita favorevole ed assorbente considerazione il quarto motivo di ricorso con il quale il Sig. M. afferma che le opere di cui è stata ordinata la demolizione, all'epoca in cui furono eseguiti i lavori, (inizio degli anni '60 del 1900), potevano essere legittimamente realizzate senza necessità di alcun titolo edilizio in quanto l'art. 31 della L. 1150 del 1942, nel testo allora vigente, non prescriveva il rilascio della licenza edilizia per le costruzioni realizzate su terreni ricadenti al di fuori del centro abitato. In linea di fatto l'affermazione contenuta nel motivo risulta suffragata dal verbale degli agenti di P.M. che hanno redatto il verbale di accertamento e non puntualmente contestata dal Comune di Firenze durante il corso del procedimento e nelle memorie depositate in giudizio.
Il Comune di Firenze contesta, invece, la tesi del ricorrente in linea di diritto, affermando che nel suo territorio l'obbligo di ottenere un permesso edilizio anche per le costruzioni realizzate al di fuori del centro abitato vigeva ancor prima della entrata in vigore della L. 765 del 1967 (che, modificando le originarie previsioni dell'art. 31 della l.u., ha esteso a tutto il territorio comunale il sistema di controllo preventivo delle nuove costruzioni), in quanto previsto da un regolamento edilizio risalente al 1931.
Si tratta di una tesi che il Collegio non condivide.
Come questo Tribunale ha in altre occasioni affermato, ai fini dell'accertamento della regolarità edilizia di manufatti realizzati al di fuori dei centri abitati in epoca anteriore alla entrata in vigore della L. 765 del 1967, assume rilevanza esclusiva la norma primaria sopravvenuta di cui all'art. 31 della L. 1150 del 1942 che ha disciplinato la materia con efficacia cogente su tutto il territorio nazionale introducendo l'obbligo di preventivo titolo abilitativo limitatamente agli immobili ricadenti nei centri abitati (Cons. Stato, V, 21/10/1998 n. 1514; TAR Toscana, III, 29/01/2009 n. 92, id. 04/02/2011 n. 197). Detta norma deve considerarsi prevalente rispetto alla disciplina regolamentare preesistente atteso che, come ha sancito la Corte Costituzionale nella sentenza 303 del 2003, la disciplina dei titoli abilitativi rientra nell’ambito dei principi fondamentali della materia edilizia che la Costituzione (anche prima della riforma del Titolo V) riservava e ancora oggi riserva allo Stato al fine di garantire uno standard uniforme di trattamento del diritto di proprietà su tutto il territorio nazionale anche in coerenza con la riserva di legge prevista dall’art. 42 Cost.
Nel caso di specie, pertanto, alcuna valenza può attribuirsi all'art. 1 del regolamento edilizio del comune di Firenze adottato con atto podestarile del 29.12.1931 il quale, non avendo una base legale al momento della sua emanazione e contrastando con la disciplina sopravvenuta posta dall’art. 31 della legge urbanistica del 1942 deve essere disapplicato.
I manufatti di cui all'impugnata ordinanza di demolizione devono ritenersi, pertanto, legittimamente edificati in conformità alle previsioni legislative vigenti al momento della loro realizzazione e deve, quindi, essere dichiarata la illegittimità dell’ordinanza impugnata che ne ha ingiunto la demolizione (TAR Toscana, Sez. III, sentenza 29.05.2014 n. 899 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
EDILIZIA PRIVATA: Trattandosi di opere edilizie abusive ed avendo la violazione delle norme edilizie natura di illecito permanente, l’amministrazione, nell’esercitare il potere repressivo, è tenuta ad applicare la disciplina in vigore al momento dell’adozione del provvedimento. Essendo peraltro pacifico che, in ragione della natura, non propriamente sanzionatoria bensì ripristinatoria della legalità oggettiva violata dall’abuso, del provvedimento che ingiunge la demolizione di un’opera abusiva, il principio dell’irretroattività delle sanzioni amministrative previsto dalla L. n. 689/1981 non sia applicabile alle misure repressive degli abusi edilizi.
Nel caso in esame trova dunque piena e coerente applicazione l’attuale art. 35 del D.P.R. n. 380/2001 che disciplina gli interventi abusivi realizzati su suoli di proprietà dello Stato o di enti pubblici, e dispone che qualora sia accertata la realizzazione di interventi in assenza di permesso di costruire o di denuncia di inizio attività, ovvero in totale o parziale difformità dai medesimi, su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, debba essere ordinata al responsabile dell'abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi. Tale disciplina, differente rispetto a quella ordinaria dettata dall'art. 31 del t.u. dell'edilizia e che non prevede l'irrogazione di sanzioni pecuniarie, trova la sua giustificazione nella peculiare gravità della condotta sanzionata, che riguarda la costruzione di opere abusive su suoli pubblici.
Anche ammettendo che la costruzione (ndr: abusiva) sia stata realizzata prima del 1967, era in vigore il Regolamento Edilizio del Comune del 1929, che già da allora prescriveva la preventiva autorizzazione del Podestà per la realizzazione di qualsiasi opera edilizia nel territorio comunale. Né può fondatamente sostenersi che tale regolamento fosse divenuto illegittimo e non più applicabile una volta entrata in vigore la L. n. 1150/1942, che, all’art. 31, limitava la necessità della licenza edilizia all’attività edificatoria svolta all’interno dei centri abitati e nelle zone di espansione previste dai piani.
Infatti, la previsione di una pianificazione e di un controllo obbligatori limitata ai centri abitati, certamente non impediva ai Comuni di estendere all’intero territorio comunale (anticipando il contenuto della L. n. 765 del 1967) il potere di pianificazione e controllo dell’attività edilizia, con il conseguente obbligo di licenza, trattandosi di una tipica prerogativa ad essi spettante. 4. Con il secondo motivo il ricorrente oppone la violazione dell’art. 31 della L. n. 1150/1942, in quanto le opere in questione erano state realizzate in epoca anteriore al 1967 e, pertanto, le stesse non necessitavano di alcun titolo edificatorio, atteso che l'art. 31 della legge n. 1150/1942, nella sua formulazione originaria, prescriveva l'obbligo della licenza edilizia solo nell'ambito dei centri abitati e ove esistesse il piano regolatore comunale.
In ogni caso, secondo il ricorrente, la legge dell’epoca del compimento dell’abuso ipotizzava il pagamento di una mera sanzione pecuniaria.
4.1. Le tesi proposte sono destituite di fondamento, dal momento che anche ammettendo che la costruzione sia stata realizzata prima del 1967, era in vigore il Regolamento Edilizio del Comune di Venezia del 1929, che già da allora (come rilevato dall’amministrazione nel corso del procedimento), prescriveva la preventiva autorizzazione del Podestà per la realizzazione di qualsiasi opera edilizia nel territorio comunale. 4.1.2. Né può fondatamente sostenersi che tale regolamento fosse divenuto illegittimo e non più applicabile una volta entrata in vigore la L. n. 1150/1942, che, all’art. 31, limitava la necessità della licenza edilizia all’attività edificatoria svolta all’interno dei centri abitati e nelle zone di espansione previste dai piani.
Infatti, la previsione di una pianificazione e di un controllo obbligatori limitata ai centri abitati, certamente non impediva ai Comuni di estendere all’intero territorio comunale (anticipando il contenuto della L. n. 765 del 1967) il potere di pianificazione e controllo dell’attività edilizia, con il conseguente obbligo di licenza, trattandosi di una tipica prerogativa ad essi spettante. 4.2. Inoltre, non va dimenticato che le opere abusive in questione (bilancione da pesca, capanno attrezzi e pontile) insistono su suolo appartenente al demanio marittimo, e che, nel periodo ante 1967 in cui secondo il ricorrente sarebbero state realizzate le opere in questione, la necessità di un ulteriore titolo abilitativo era prevista dal Codice della Navigazione (del 1942) dove, all'art. 55, si prevedeva che “l'esecuzione di nuove opere entro una zona di trenta metri dal demanio marittimo o dal ciglio dei terreni elevati sul mare è sottoposta all'autorizzazione del capo del compartimento”.
Anche di tale autorizzazione dell’autorità marittima competente non v’è traccia alcuna nella documentazione depositata.
Né tale titolo può ritenersi insito nelle varie concessioni lagunari di volta in volta rilasciate dal Magistrato delle Acque, le quali attribuiscono ai vari titolari succedutisi solo un titolo di disponibilità temporanea delle opere in questione, senza interferire sul diverso piano della regolarità urbanistico-edilizia delle stesse (cfr. TAR Veneto: 11.12.2013 n. 1395; 28.11.2013 n. 1333).
4.3. Ne consegue che, trattandosi di opere edilizie abusive ed avendo la violazione delle norme edilizie natura di illecito permanente, l’amministrazione, nell’esercitare il potere repressivo, è tenuta ad applicare la disciplina in vigore al momento dell’adozione del provvedimento. Essendo peraltro pacifico che, in ragione della natura, non propriamente sanzionatoria bensì ripristinatoria della legalità oggettiva violata dall’abuso, del provvedimento che ingiunge la demolizione di un’opera abusiva, il principio dell’irretroattività delle sanzioni amministrative previsto dalla L. n. 689/1981 non sia applicabile alle misure repressive degli abusi edilizi.
4.3.2. Nel caso in esame trova dunque piena e coerente applicazione l’attuale art. 35 del D.P.R. n. 380/2001 che disciplina gli interventi abusivi realizzati su suoli di proprietà dello Stato o di enti pubblici, e dispone che qualora sia accertata la realizzazione di interventi in assenza di permesso di costruire o di denuncia di inizio attività, ovvero in totale o parziale difformità dai medesimi, su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, debba essere ordinata al responsabile dell'abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi. Tale disciplina, differente rispetto a quella ordinaria dettata dall'art. 31 del t.u. dell'edilizia e che non prevede l'irrogazione di sanzioni pecuniarie, trova la sua giustificazione nella peculiare gravità della condotta sanzionata, che riguarda la costruzione di opere abusive su suoli pubblici (cfr. TAR Abruzzo-Pescara - Sez. I, 14.01.2010, n. 23) (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 30.01.2014 n. 121 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
EDILIZIA PRIVATA: L’art. 31 L. 1150/1942, prima dell’entrata in vigore della l. 765/1967, consentiva al ricorrente di costruire senza alcun titolo abilitativo, in quanto l’area interessata era posta fuori del centro abitato. Sul punto la giurisprudenza amministrativa consolidata ha evidenziato che solo dopo l'entrata in vigore dell'art 10 legge 06.08.1967 n 765, che ha soppresso la limitazione contenuta nell'art. 31 legge 17.08.1942 n 1150, la licenza edilizia è necessaria anche quando si tratta di costruzione da erigere fuori del centro abitato.
E’ fondato, invece, il secondo motivo di ricorso, con cui il ricorrente impugna il provvedimento, deducendone l’illegittimità per difetto di motivazione.
L’amministrazione ha emesso l’ordinanza ingiunzione al pagamento di sanzione pecuniaria sul presupposto che il ricorrente avesse realizzato il fabbricato in argomento “in sostanziale difformità” rispetto a quanto all’epoca autorizzato con Licenza edilizia n. 114/1967 del 24.02.1967 e in zona sottoposta a vincolo ambientale. L’art. 31 L. 1150/1942, prima dell’entrata in vigore della l. 765/1967, consentiva al ricorrente di costruire senza alcun titolo abilitativo, in quanto l’area interessata era posta fuori del centro abitato. Sul punto la giurisprudenza amministrativa consolidata ha evidenziato che solo dopo l'entrata in vigore dell'art 10 legge 06.08.1967 n 765, che ha soppresso la limitazione contenuta nell'art. 31 legge 17.08.1942 n 1150, la licenza edilizia è necessaria anche quando si tratta di costruzione da erigere fuori del centro abitato (cfr., Cons. Stato sez. 05, n. 865 del 24/10/1980).
Ne deriva, pertanto, che è dirimente, nel caso di specie, verificare la data del presunto abuso edilizio, in quanto il ricorrente ha ottenuto la licenza edilizia in data 24.02.1967 per la costruzione di un fabbricato rurale al di fuori del centro abitato e, quindi, prima dell’entrata in vigore della L. 765/1967. Ai sensi dell’art. 31 L. 1150/1942, come detto, non era necessario alcun titolo abilitativo per le costruzioni al di fuori dei centri abitati e, pertanto, l’eventuale costruzione realizzata dal ricorrente in difformità della licenza edilizia non avrebbe alcun rilievo. Inoltre, il vincolo ambientale è stato imposto con DM del 20.06.1967 ed è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 10.07.1967 e, quindi, in data successiva al rilascio della licenza edilizia. Ne deriva che il vincolo in argomento non poteva operare riguardo alla costruzione del ricorrente se realizzata in data anteriore alla previsione del vincolo.
Il provvedimento amministrativo impugnato non dà conto in maniera adeguata della data degli abusi, limitandosi a richiamare acriticamente la relazione tecnica del 28.03.1996 e il parere legale del 09.07.1996, che fa un ulteriore rinvio a diverso parere legale del 04.12.1995.
Inoltre, anche la relazione tecnica del 28.03.1996 non fa alcuna menzione della data degli abusi, mentre il parere legale del 04.12.1995, che fa risalire l’abuso contestato “ad epoca compresa tra il marzo ’74 ed il luglio ‘77”, non è compiutamente motivato, ricollegando la data degli abusi alla richiesta del ricorrente di ottenere l’abitabilità di una “casa” (risalente del marzo 1974) e alla ulteriore comunicazione del ricorrente (risalente al luglio 1977) di voler procedere alla sistemazione interna di un fabbricato destinato a plurialloggi bar e ristorante, che di per sé non possono essere considerati elementi dirimenti. Inoltre, non può essere sottaciuto che nessuna prova diretta della data dell’abuso sussiste, ma solo presunzioni, come detto non condivisbili, derivanti dalla circostanza che l’accertamento dello stato dei luoghi è stato effettuato dall’amministrazione solo in data 28.3.1996 e, quindi, a distanza di ben trent’anni dal rilascio della licenza edilizia.
Ne deriva, pertanto, che il provvedimento amministrativo impugnato va annullato perché illegittimo, non avendo l’amministrazione compiutamente esposto le ragioni che hanno condotto a ritenere abusive le opere realizzate dal ricorrente (TAR Lombardia-Milano, Sez. IV, sentenza 07.02.2013 n. 373 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
L’obbligo di richiedere la licenza edilizia (ora permesso di costruire) per realizzare nuove edificazioni è stato introdotto dall'art. 31, legge urbanistica n. 1150 del 942 esclusivamente per gli immobili situati nei centri urbani.
Solo a seguito dell'approvazione della c.d. legge ponte n. 765 del 1967, tale obbligo di munirsi del titolo abilitativo ad edificare è stato esteso all'intero territorio comunale. Conseguentemente, è illegittima l'ordinanza demolitoria emessa in relazione ad un immobile realizzato in data antecedente al settembre 1967, ossia precedente all'introduzione dell'obbligo di ottenere la licenza edilizia per immobili siti al di fuori dei centri abitati.
Invero, come evidenziato da costante giurisprudenza (cfr. TAR Napoli, Sez. VI, n. 17416 del 15.09.2010), “l’obbligo di richiedere la licenza edilizia (ora permesso di costruire) per realizzare nuove edificazioni è stato introdotto dall'art. 31, legge urbanistica n. 1150 del 942 esclusivamente per gli immobili situati nei centri urbani. Solo a seguito dell'approvazione della c.d. legge ponte n. 765 del 1967, tale obbligo di munirsi del titolo abilitativo ad edificare è stato esteso all'intero territorio comunale. Conseguentemente, è illegittima l'ordinanza demolitoria emessa in relazione ad un immobile realizzato in data antecedente al settembre 1967, ossia precedente all'introduzione dell'obbligo di ottenere la licenza edilizia per immobili siti al di fuori dei centri abitati” (TAR Campania-Salerno, Sez. I, sentenza 31.01.2013 n. 321 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
Oggetto: risposta a quesito relativo al carattere abusivo di un edificio costruito nel 1938 e ricostruito nel 1948 (Regione Emilia Romagna, parere 19.10.2011 n. 253784 di prot.).
La determina dirigenziale definisce, con effetto ricognitivo, il perimetro del centro abitato con riferimento al 1942 e sino all’anno precedente all’entrata in vigore della legge n. 765/1967, al fine di chiarire per tale periodo in quali zone, ai sensi dell’art. 31 della legge n. 1150/1942, occorreva la licenza edilizia nonostante la mancanza di piano regolatore generale.
All’epoca in cui sono state ultimate le opere de quibus, dichiarata dall’interessato e non contestata con l’impugnato provvedimento, vigeva infatti il citato art. 31, il quale imponeva la licenza edilizia, indipendentemente dall’esistenza di un piano regolatore, a chiunque volesse eseguire nuove costruzioni o modificare quelle esistenti situate nei centri abitati.
Quest’ultimi vanno identificati nella situazione di fatto esistente, costituita da case continue e vicine, con interposte strade, piazze e simili, a prescindere dall’esistenza di una delibera di perimetrazione antecedente alla realizzazione del manufatto.
Con la prima censura il ricorrente sostiene che la costruzione dei manufatti in argomento, risalendo al 1965 (ovvero essendo precedente all’entrata in vigore dell’art. 10 della legge n. 765/1967) e ricadendo al di fuori del centro abitato, non richiede titolo edilizio; aggiunge che non rileva l’individuazione del centro abitato di cui alla determina comunale n. 301 del 10/04/2008, in quanto la stessa descrive uno stato dei luoghi successivo all’abuso edilizio commesso e, comunque, non può avere applicazione retroattiva.
La predetta determina definisce, con effetto ricognitivo, il perimetro del centro abitato con riferimento al 1942 e sino all’anno precedente all’entrata in vigore della legge n. 765/1967, al fine di chiarire per tale periodo in quali zone, ai sensi dell’art. 31 della legge n. 1150/1942, occorreva la licenza edilizia nonostante la mancanza di piano regolatore generale.
Quest’ultimi vanno identificati nella situazione di fatto esistente, costituita da case continue e vicine, con interposte strade, piazze e simili, a prescindere dall’esistenza di una delibera di perimetrazione antecedente alla realizzazione del manufatto (TAR Lombardia, Milano, II, 09/03/2009, n. 1768).
Orbene, la contestata determinazione n. 301/2008 si richiama ad una cartografia del 1957 e delimita il centro abitato quale risultante negli anni 1942, 1957 e 1969 (documento n. 11 depositato in giudizio dal deducente). Del resto, nella stessa perizia tecnica prodotta dall’interessato (documento n. 9) si afferma che la zona in questione è stata la prima ad adattarsi dal punto di vista urbanistico ed edilizio, nel dopoguerra, all’avvento del turismo nel Comune di Forte dei Marmi
(TAR Toscana, Sez. III, sentenza 04.02.2011 n. 202 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
EDILIZIA PRIVATA: Al momento della realizzazione delle opere abusive, non risultanti ricadere all’interno di un centro abitato e quindi non assoggettate all’obbligo di licenza edilizia dall’art. 31 della legge n. 1150/1942, il Comune non era dotato di alcun piano regolatore; l’unica norma edilizia comunale antecedente ai suddetti manufatti era costituita dall’art. 1 del regolamento edilizio approvato il 26/10/1932, che prevedeva il nulla osta per gli edifici da costruire in qualsiasi zona del territorio comunale.
Orbene, la legge 17/08/1942, n. 1150 ha introdotto una disciplina unitaria dell’attività urbanistica, stabilendo per la prima volta l’obbligo generalizzato di richiedere la licenza edilizia, limitatamente ai centri abitati e alle zone di espansione del piano regolatore. La legislazione successiva (tra cui la legge n. 765/1967, che sancisce l’obbligo di pianificazione e di licenza sull’intero territorio comunale) si è innestata sulla legge del 1942, lasciandone intatta la struttura e la caratteristica di disciplina generale della materia urbanistica.
Anche la legge n. 47/1985 ha considerato come legge generale di riferimento la predetta legge n. 1150/1942, la quale rappresenta l’unico parametro identico per tutti i casi al fine di valutare il carattere abusivo dell’opera realizzata, altrimenti esposta alle disparità di trattamento derivanti da normative locali, antecedenti alla legge urbanistica, difformi tra loro, e spesso ispirate, laddove prevedono un generalizzato nulla osta, ad esigenze di tutela igienico sanitaria, più che a pianificati criteri urbanistici. Ciò premesso il Collegio, aderendo all’orientamento espresso dal Consiglio di Stato, ritiene che non sarebbero conformi al principio di ragionevolezza né una disciplina impositiva dell’obbligo generalizzato di richiedere il condono edilizio in mancanza di un parametro, anch’esso generalizzato, dell’uguaglianza delle situazioni considerate dalla legge, né una legislazione che non ponga alcun limite temporale alla possibilità di sanzionare abusi commessi prima dell’entrata in vigore della legge n. 765/1967. Pertanto, il parametro di riferimento non può essere individuato nei regolamenti edilizi preesistenti al 1942, anche a prescindere dalla loro vigenza successivamente alla legge urbanistica.
Il ricorrente ha realizzato nel terreno di sua proprietà, avente destinazione agricola, i seguenti manufatti: nel 1955 un locale adibito a deposito di prodotti agricoli; nel 1960 un locale utilizzato come deposito di macchine agricole; nel 1964 un locale adibito a deposito di macchine agricole e a preparazione di ortaggi.
L’interessato, in data 17/04/1986, ha presentato istanza di condono edilizio avente ad oggetto le suddette opere.
Con provvedimento del 23/09/1998 il Comune di Scandicci ha negato il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, precisando che alle opere abusive la cui sanatoria non è autorizzata sarebbero state applicate le sanzioni previste dall’art. 4, comma 2, della legge n. 47/1985.
Con la prima censura il ricorrente deduce che i manufatti in questione sono stati realizzati in assenza di un piano regolatore o di una norma urbanistica che obbligava al preventivo rilascio di licenza edilizia; aggiunge che tale circostanza, unitamente all’istituzione del vincolo paesaggistico nel 1965, ovvero in epoca successiva alla costruzione dei manufatti medesimi, fa sì che quest’ultimi non siano qualificabili come abusi edilizi, con la conseguenza che esulano dall’ambito di applicazione dell’art. 31 della legge n. 47/1985.
Al momento della realizzazione delle opere abusive, non risultanti ricadere all’interno di un centro abitato e quindi non assoggettate all’obbligo di licenza edilizia dall’art. 31 della legge n. 1150/1942, il Comune di Scandicci non era dotato di alcun piano regolatore; l’unica norma edilizia comunale antecedente ai suddetti manufatti era costituita dall’art. 1 del regolamento edilizio approvato il 26/10/1932, che prevedeva il nulla osta per gli edifici da costruire in qualsiasi zona del territorio comunale.
Anche la legge n. 47/1985 ha considerato come legge generale di riferimento la predetta legge n. 1150/1942, la quale rappresenta l’unico parametro identico per tutti i casi al fine di valutare il carattere abusivo dell’opera realizzata, altrimenti esposta alle disparità di trattamento derivanti da normative locali, antecedenti alla legge urbanistica, difformi tra loro, e spesso ispirate, laddove prevedono un generalizzato nulla osta, ad esigenze di tutela igienico sanitaria, più che a pianificati criteri urbanistici. Ciò premesso il Collegio, aderendo all’orientamento espresso dal Consiglio di Stato (Cons. Stato, V, 21/10/1998, n. 1514), ritiene che non sarebbero conformi al principio di ragionevolezza né una disciplina impositiva dell’obbligo generalizzato di richiedere il condono edilizio in mancanza di un parametro, anch’esso generalizzato, dell’uguaglianza delle situazioni considerate dalla legge, né una legislazione che non ponga alcun limite temporale alla possibilità di sanzionare abusi commessi prima dell’entrata in vigore della legge n. 765/1967. Pertanto, il parametro di riferimento non può essere individuato nei regolamenti edilizi preesistenti al 1942, anche a prescindere dalla loro vigenza successivamente alla legge urbanistica (Cons. Stato, V, 21/10/1998, n. 1514; TAR Campania, Napoli, II, n. 6555/2005; TAR Veneto, I, 15/05/1990, n. 534).
In conclusione, il ricorso va accolto, restando assorbite le censure non esaminate. Per l’effetto, deve essere annullato l’impugnato diniego (TAR Toscana, Sez. III, sentenza 04.02.2011 n. 197 -
EDILIZIA PRIVATA: Giova sottolineare come la nozione di libertà di costruire in epoca antecedente la legge urbanistica del 1942 sia stata affermata dalla IV Sezione del Consiglio di Stato con espresso riguardo alla situazione di fatto dell’immobile in contestazione, che, essendo casa colonica, doveva essere allocato, quanto meno al momento della costruzione, in zona agricola.
Al di fuori della specifica situazione, non potrebbe certo concordarsi con l’opinione secondo la quale la libertà di costruire, in epoca antecedente la normazione urbanistica, poteva essere dilatata al punto di conferire al diritto soggettivo di proprietà valenze e prerogative che probabilmente non ha mai avuto, quanto meno in termini assoluti, fin dagli albori della costituzione dello Stato Nazionale (cioè dalla legislazione unitaria fondamentale del 1865).
Con una visione frammentaria del problema, che si rivelò ben presto inadeguata, il legislatore del 1865 introdusse, infatti, per gli aggregati urbani relativi a comuni con più di 10.000 abitanti, la materia dei piani regolatori.
Quella remota disciplina contemplava due tipi: il piano regolatore edilizio e il piano di ampliamento previsti rispettivamente dagli articoli 86 e 93 della legge 25.06.1865, n. 2359 sulle espropriazioni per pubblica utilità.
Quelle norme non prescrivevano l’imposizione di limiti rigorosi alla proprietà privata, ma costituivano pur sempre un indizio non secondario dell’esistenza di un quadro conformativo del quale, nelle zone urbane, lo jus aedificandi doveva comunque tener conto.
Oltre alle assai modeste prescrizioni di tipo pianificatorio altre, con diversa normativa, furono previste, soprattutto con atti regolamentari per l’edificazione nei centri abitati (e, in questo senso, molti furono i comuni ad avvalersi di tale facoltà).
Tali regolamenti, nel prevedere una serie di limiti sull’altezza, le distanze ed altri elementi connotativi delle edificazioni urbane, costituivano anch’essi uno strumento conformativo seppure indiretto rispetto all’esercizio concreto dello jus aedificandi: tali mezzi risultano positivamente richiamati dagli articoli 109 e 111 (quest’ultimo in particolare) del regio decreto 12.02.1911, n. 297 recante il regolamento per l’esecuzione della legge comunale e provinciale 21.05.1908, n. 269, ma utilizzato anche dopo le modifiche della legge 04.02.1915, n. 148 e il testo unico 03.03.1934, n. 383. Un ulteriore strumento di conformazione, anch’esso episodico, va individuato, oltre che nella legge 15.01.1885, n. 2892 sul risanamento della città di Napoli e nella legge 31.05.1903, n. 254 relativa alla costruzione, all’acquisto e alla vendita di case popolari, nei provvedimenti legislativi che hanno approvato i piani regolatori di grandi città (legge 24.03.1932, n. 355 per Roma e la legge 19.02.1934, n. 433 per Milano).
Il richiamo alla legislazione previgente il 1942 si conclude con i regi decreti legge 25.03.1935, n. 640 (art. 4) e il successivo 22.11.1937, n. 2105 (art. 6) che enunciano l’obbligatorietà dell’autorizzazione del sindaco (podestà) per le edificazioni.
Accanto alle considerazioni storiche e prima di esaminare quelle inerenti la specifica area oggetto della vertenza, occorre rammentare la modificazione di prospettive e le evoluzioni anche concettuali maturate nel prosieguo e fino ai giorni nostri nella legislazione urbanistica ed edilizia.
E’ sufficiente, in proposito, ricordare come una norma quale l’ultimo comma dell’articolo 4 della legge 28.01.1978, n. 10 (vedi ora l’articolo 9 d.P.R. 06.06.2001, n. 380 recante il testo unico in materia edilizia), nel dettare norme sull’edificabilità dei suoli nei comuni privi di strumenti urbanistici, stabilisse il primato del momento pianificatorio, riducendo e quanto meno depotenziando in modo significativo il diritto di edificare del privato, sulla base del principio che, relativamente ai suoli privi di qualsivoglia regolamentazione, opera pur sempre una disciplina suppletiva di salvaguardia dagli eccessi di intensificazione.
L’istituto dell’asservimento, come è noto, si è formato dopo l’entrata in vigore del d.m. 02.04.1968, che ha fissato gli standards di edificabilità delle aree e ha introdotto una organica regolamentazione della densità edilizia (territoriale e fondiaria).
La nozione di densità costituisce il parametro di riferimento per stabilire se possa farsi luogo ad asservimento: ciò impone senz’altro l’operatività dello strumento pianificatorio, ma non implica una risposta univoca rispetto agli immobili edificati, a seconda che a loro fondamento vi sia un provvedimento abilitativo (che, in altri momenti storici, poteva anche legittimamente mancare).
La densità territoriale, in particolare, è riferita a ciascuna zona omogenea e definisce il complessivo carico di edificazione che può gravare sulla stessa, con la conseguenza che il relativo indice è rapportato sia all’intera superficie sottoposta alla medesima vocazione urbanistica sia alla concreta insistenza di costruzioni.
Non può d’altronde dubitarsi che qualsiasi costruzione, anche se eretta senza il prescritto titolo, concorra al computo complessivo della densità territoriale.
... per la riforma della sentenza 30.01.2007, n. 123 del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sede di Milano sez. II.
55. Il primo quesito coinvolge la computabilità nella volumetria assentibile, secondo l’indice di densità fondiaria in vigore, di una costruzione con area di sedime coincidente con il mappale sulla quale insiste (655) per essere stata censita nel 1858.
56. Si è invero osservato come l’edificio posto sul citato mappale 655 è stato eretto ben prima della legge urbanistica n. 1150 del 1942, quando cioè lo jus aedificandi era considerato pura estrinsecazione del diritto di proprietà: a tale stregua, la totale occupazione dell’area del mappale 655 da parte della casa colonica censita nel 1858 nel catasto lombardo veneto dovrebbe impedire l’instaurarsi di qualsivoglia pertinenza e, per l’effetto, di possibili asservimenti.
57. In questa prospettiva, costruzione ed area divengono unica res caratterizzata, nel tessuto urbanistico-edilizio della zona, da specificità e autonomia tali da escludere che si tenga conto della relativa volumetria in relazione alla densità fondiaria in vigore.
58. Il Collegio non ritiene che la proposizione del quesito, quanto meno nei termini appena esposti, possa rivelarsi decisiva per la soluzione del caso.
59. Giova, in primo luogo, sottolineare come la nozione di libertà di costruire in epoca antecedente la legge urbanistica del 1942 sia stata affermata dalla IV Sezione del Consiglio di Stato con espresso riguardo alla situazione di fatto dell’immobile in contestazione, che, essendo casa colonica, doveva essere allocato, quanto meno al momento della costruzione, in zona agricola;
60. Al di fuori della specifica situazione, non potrebbe certo concordarsi con l’opinione secondo la quale la libertà di costruire, in epoca antecedente la normazione urbanistica, poteva essere dilatata al punto di conferire al diritto soggettivo di proprietà valenze e prerogative che probabilmente non ha mai avuto, quanto meno in termini assoluti, fin dagli albori della costituzione dello Stato Nazionale (cioè dalla legislazione unitaria fondamentale del 1865).
61. Con una visione frammentaria del problema, che si rivelò ben presto inadeguata, il legislatore del 1865 introdusse, infatti, per gli aggregati urbani relativi a comuni con più di 10.000 abitanti, la materia dei piani regolatori.
62. Quella remota disciplina contemplava due tipi: il
piano regolatore edilizio e il piano di ampliamento previsti rispettivamente dagli articoli 86 e 93 della legge 25.06.1865, n. 2359 sulle espropriazioni per pubblica utilità.
63. Quelle norme non prescrivevano l’imposizione di limiti rigorosi alla proprietà privata, ma costituivano pur sempre un indizio non secondario dell’esistenza di un quadro conformativo del quale, nelle zone urbane, lo jus aedificandi doveva comunque tener conto.
64. Oltre alle assai modeste prescrizioni di tipo pianificatorio altre, con diversa normativa, furono previste, soprattutto con atti regolamentari per l’edificazione nei centri abitati (e, in questo senso, molti furono i comuni ad avvalersi di tale facoltà).
65. Tali regolamenti, nel prevedere una serie di limiti sull’altezza, le distanze ed altri elementi connotativi delle edificazioni urbane, costituivano anch’essi uno strumento conformativo seppure indiretto rispetto all’esercizio concreto dello jus aedificandi: tali mezzi risultano positivamente richiamati dagli articoli 109 e 111 (quest’ultimo in particolare) del regio decreto 12.02.1911, n. 297 recante il regolamento per l’esecuzione della legge comunale e provinciale 21.05.1908, n. 269, ma utilizzato anche dopo le modifiche della legge 04.02.1915, n. 148 e il testo unico 03.03.1934, n. 383. 66. Un ulteriore strumento di conformazione, anch’esso episodico, va individuato, oltre che nella legge 15.01.1885, n. 2892 sul risanamento della città di Napoli e nella legge 31.05.1903, n. 254 relativa alla costruzione, all’acquisto e alla vendita di case popolari, nei provvedimenti legislativi che hanno approvato i piani regolatori di grandi città (legge 24.03.1932, n. 355 per Roma e la legge 19.02.1934, n. 433 per Milano).
67. Il richiamo alla legislazione previgente il 1942 si conclude con i regi decreti legge 25.03.1935, n. 640 (art. 4) e il successivo 22.11.1937, n. 2105 (art. 6) che enunciano l’obbligatorietà dell’autorizzazione del sindaco (podestà) per le edificazioni.
68. Accanto alle considerazioni storiche e prima di esaminare quelle inerenti la specifica area oggetto della vertenza, occorre rammentare la modificazione di prospettive e le evoluzioni anche concettuali maturate nel prosieguo e fino ai giorni nostri nella legislazione urbanistica ed edilizia.
69. E’ sufficiente, in proposito, ricordare come una norma quale l’ultimo comma dell’articolo 4 della legge 28.01.1978, n. 10 (vedi ora l’articolo 9 d.P.R. 06.06.2001, n. 380 recante il testo unico in materia edilizia), nel dettare norme sull’edificabilità dei suoli nei comuni privi di strumenti urbanistici, stabilisse il primato del momento pianificatorio, riducendo e quanto meno depotenziando in modo significativo il diritto di edificare del privato, sulla base del principio che, relativamente ai suoli privi di qualsivoglia regolamentazione, opera pur sempre una disciplina suppletiva di salvaguardia dagli eccessi di intensificazione (C.d.S., IV, 10.12.2007, n. 6339, C.d.S., V, 14.10.2005, n. 5801; Cd.S., IV, 09.08.2005, n. 4232).
70. La sintetica esposizione delle principali fonti normative antecedenti il codice civile (art. 869 e seguenti) e la normazione urbanistica (legge 10.08.1942, n. 1150) nonché il richiamo alle successive evoluzioni consentono di chiarire un profilo metodologico di rilievo ai fini della decisione: essere cioè quanto meno perplessa la possibilità di risolvere la questione giuridica prospettata sulla base della legislazione previgente e del titolo in base al quale
ab origine fu edificato il mappale 655.
71. Quest’ultimo, nel corso del tempo, si è successivamente trasformato da casa colonica quale risulta nel catasto lombardo veneto nel 1858 (e prima ancora da terreno agricolo secondo il catasto teresiano vigente nei primi anni del secolo diciannovesimo) in edificio a varie destinazioni (della quale quella a portineria di villa Dajelli è contestata) fino a divenire privata abitazione del professor Va., secondo una prassi un tempo assai diffusa di riadattamento di un immobile originariamente destinato all’agricoltura o a deposito (come testimoniano, è dato enunciabile come fatto notorio, i molti fienili trasformati in gradevoli e talora lussuose residenze private).
72. Se, d’altro canto, l’immobile era originariamente una casa colonica, la sua collocazione nel 1858 in piena campagna implica che il relativo dato catastale non assuma rilievo per definire la computabilità o meno della relativa volumetria: le zone agricole fuori dell’abitato non soggiacevano comunque a una disciplina edilizia così che il porre la problematica dell’asservimento finirebbe necessariamente per rivelarsi un fuor d’opera.
73. E’ invero assai difficile riportare in un contesto unitario (quale quello della disciplina urbanistica del piano regolatore di Varenna del 1996) situazioni e fatti collocati in un diverso spazio temporale che diviene, quasi in modo diacronico, anche diverso spazio fisico, quanto meno sotto il profilo della regolamentazione e delle connesse qualificazioni.
74. La legge dell’incessante divenire impone di non sovrapporre due situazioni la cui riconducibilità al più antico dato catastale non è connotata da tratti specifici rispetto ad altri complessivi elementi di valutazione.
75- Pur espungendo dalla formulazione del punto di diritto la peculiarità storica della collocazione catastale, non si otterrebbe in ogni caso un quadro ordinamentale sicuro e completo in ragione del quale assicurare una definitiva e soddisfacente risposta.
76. Ciò si deve alla coerente premessa metodologica dell’ordinanza di rimessione tratta dai principi in materia di asservimento, con particolare riguardo al caposaldo che connette il relativo vincolo con il provvedimento edilizio abilitativo.
77. L’istituto dell’asservimento, come è noto, si è formato dopo l’entrata in vigore del decreto ministeriale 02.04.1968, che ha fissato gli standards di edificabilità delle aree e ha introdotto una organica regolamentazione della densità edilizia (territoriale e fondiaria).
78. La nozione di densità costituisce il parametro di riferimento per stabilire se possa farsi luogo ad asservimento: ciò impone senz’altro l’operatività dello strumento pianificatorio, ma non implica una risposta univoca rispetto agli immobili edificati, a seconda che a loro fondamento vi sia un provvedimento abilitativo (che, in altri momenti storici, poteva anche legittimamente mancare).
79. La densità territoriale, in particolare, è riferita a ciascuna zona omogenea e definisce il complessivo carico di edificazione che può gravare sulla stessa, con la conseguenza che il relativo indice è rapportato sia all’intera superficie sottoposta alla medesima vocazione urbanistica sia alla concreta insistenza di costruzioni.
80. Perché il computo rispecchi la realtà effettuale non rileva certo la sussistenza o meno del prescritto titolo autorizzatorio o abilitativo all’intervento edilizio, ma la reale situazione dei luoghi con il carico di edificazione in concreto accertato.
81. Non può d’altronde dubitarsi che qualsiasi costruzione, anche se eretta senza il prescritto titolo, concorra al computo complessivo della densità territoriale (C.d.S., IV, 26.09.2008, n. 4647; IV, 29.07.2008, n. 3766; IV, 12.05.2008, n. 2177; IV, 11.12.2007, n. 6346; V, 27.06.2006, n. 4117; V, 12.07.2005, n. 3777: V, 12.07.2004, n. 5039; IV, 06.09.1999, n. 1402).
82. Con riguardo a quella specie di densità, l’edificio posto sul mappale 655 è stato senz’altro oggetto di calcolo da parte del Comune di Varenna in sede di concreta determinazione della volumetria ammessa per la zona. 83. Il problema insorge, come riferito nell’ordinanza in epigrafe, per la commisurazione della volumetria assentibile in base alla densità fondiaria.
84. Quest’ultima è riferita alla singola area e definisce il volume massimo consentito sulla stessa, l’indice della quale (c.d. indice di fabbricabilità) va applicato sull’effettiva superficie suscettibile di edificazione.
85. Per eseguire tale operazione l’interprete non può certo attestarsi sugli elementi originari di formazione dell’edificio e sulla situazione catastale del 1858: questi ultimi sono soggetti a troppe variabili, prima tra tutte quella temporale, in esito alla quale lo stato dei luoghi attuale, ancorché apparentemente simile a quello distinto nelle registrazioni del 1858, potrebbe rivelarsi discontinuo e sottoposto a un diverso regime.
86. Le risultanze catastali comparate a distanza di circa centocinquanta anni servono, in definitiva, a chiarire due dati, nessuno dei quali peraltro, si rivela decisivo: la legittima carenza di un provvedimento autorizzatorio o comunque abilitativo della costruzione e, parimenti, la costante insistenza e individuazione, nel lungo lasso di tempo, del fabbricato sul medesimo mappale.
87. Questi elementi riguardano una situazione antecedente l’individuazione dei limiti inderogabili di densità
edilizia come introdotti nell’ordinamento dal d.m. 02.04.1968, n. 1444 in attuazione dei precetti recati dall’articolo 17 della legge 06.08.1967, n. 765.
88. In via di larga massima si osserva, relativamente all’inesistenza (e all’impossibilità di esistenza ratione
temporis) di un atto che determini l’asservimento pertinenziale, come la situazione originaria possa trovare smentita in atti successivamente adottati nel lungo arco temporale limitato, ai fini della disamina, all’entrata in vigore del citato decreto ministeriale 02.04.1968, n. 1444 o alla prima disciplina urbanistica introdotta nel Comune (generalmente attraverso un programma di fabbricazione).
89. In questa ipotesi e rispetto al periodo antecedente le date sopra indicate, possono in astratto comprendersi, oltre le citate determinazioni pianificatorie del Comune, atti e negozi di privati, non necessariamente preordinati all’asservimento in senso tecnico dell’area o di una parte di essa.
90. Potrebbero assumere rilievo, in questo senso, atti come la destinazione a pertinenza ex art. 817 c.c., la costituzione di servitù prediale, prevista dagli articoli 1027 e seguenti del codice civile nonché tutti gli atti che implichino un’incidenza sull’immobile, mentre debbono considerarsi sempre irrilevanti, a questi fini, le vicende civilistiche inerenti la titolarità del bene (tra le tante: C.d.S., V, 02.09.2005, n. 4442).
91. Tutte le volte che l’area sia interessata da atti di tale natura, potrebbero determinarsi effetti sulla concreta edificabilità: una parte del terreno potrebbe perdere, in ragione del vincolo ad essa imposto anche iure privatorum,
l’idoneità ad essere astrattamente utilizzabile per una costruzione e, conseguentemente, a formare oggetto di eventuali contratti atipici ad effetti obbligatori con i quali le parti dispongono della volumetria di loro immobili (C.d.S., V, 28.06.2000, n. 3637).
92. Tanto si afferma in ragione del principio di immediata evidenza logica secondo il quale la determinazione della volumetria consentita in un’area deve pur sempre tener conto del dato reale, di come, cioè, gli immobili si trovano e delle relazioni che intrattengono con l’ambiente circostante in virtù del complesso di effetti riconducibili ad atti di soggetti pubblici e privati nonché a fatti della più varia natura, ma idonei, in ogni caso, ad incidere sull’edificabilità.
93. Rispetto a tali dati, ove se ne ammetta la rilevanza in ordine quanto meno al singolo intervento edilizio, gli elementi indicati nel quesito in esame costituiscono un prius nel quale non si esaurisce certo la ricerca dell’interprete.
94. Tali vicende, ove non si risolvano in una modificazione profonda e irreversibile del bene e della sua anche parziale vocazione edificatoria, debbono essere acquisite in atti dell’Autorità comunale nel quadro delle regolazioni e qualificazioni scaturenti dalla pianificazione urbanistica adottata dalla singola Amministrazione.
95. Quest’ultima può scegliere, in via generale, tra l’individuazione di criteri idonei a configurare un complesso di precetti recanti fattispecie analoghe o comunque equiparabili all’asservimento pertinenziale perché verificatesi prima dell’entrata in vigore del decreto 02.04.1968, n. 1444 o dello strumento urbanistico adottato e una carenza di
regolazione che sposta il problema al momento del rilascio del singolo permesso di costruire così da imporre, ove occorra, una disamina della situazione di fatto e di diritto creatasi nel fondo sul quale è previsto l’intervento edilizio.
96. L’Amministrazione appellante ha optato per la prima ipotesi, introducendo cos ì nelle norme tecniche di attuazione al piano regolatore generale del 1996, un regime integrativo rispetto ai casi di asservimento derivanti dall’applicazione della normativa sugli inderogabili limiti alla densità edilizia.
97. L’articolo 11 n.t.a. del Comune di Varenna, prescrive, infatti, che “per gli edifici esistenti e realizzati prima dell’adozione del programma di fabbricazione del 1968, l’area di pertinenza è quella che risulta indicata negli elaborati allegati alla prativa edilizia rilasciata al proprietario, indipendentemente dai successivi frazionamenti o trasferimenti. L’area acquisita o frazionata dopo la data di adozione del Piano di fabbricazione ed edificata è quella risultante dagli atti asservimento stipulati e trascritti a favore del Comune di Varenna…”.
98. Il successivo articolo 13, lettera c), delle su indicate n.t.a. ha cura di specificare, nella definizione della densità di fabbricabilità fondiaria che “sono esclusi i lotti già saturi ed asserviti ad edifici esistenti”.
99. Le disposizioni su riportate inducono a considerare superata la problematica sollevata con il primo quesito dell’ordinanza di rimessione e a non condividere, quanto meno nella loro assolutezza, le osservazioni del primo Giudice.
100. Secondo quest’ultimo, infatti, le disposizioni appena trascritte “valgono ad agevolare l’identificazione delle aree di pertinenza per le costruzioni realizzate in un regime di licenza (o concessione, o permesso) e in un sistema privo al riguardo di idonee forme di pubblicità…ma non autorizzano a considerare tamquam non essent, scomputandole dal calcolo volumetrico, costruzioni risalenti realizzate in epoche in cui non vigeva l’obbligo di dotarsi di licenza edilizia né
esisteva una disciplina ad hoc sull’asservimento e la relativa prova.”
101. L’affermazione è senz’altro esatta se riferita al computo della densità territoriale, ma non può essere riprodotta in modo automatico per il metodo di calcolo della densità fondiaria.
102. Se si condivide l’assunto, fatto proprio dal Tar, secondo il quale le su indicate norme di attuazione hanno un preciso ufficio identificativo delle aree di pertinenza per le costruzioni, non può affermarsi poi che gli edifici risalenti debbono essere comunque computati nella volumetria assentibile per il solo fatto che, per la loro erezione, non esisteva l’obbligo di dotarsi di licenza edilizia o di un provvedimento abilitativo di qualsivoglia natura.
103. L’ufficio identificativo, nel caso di specie, è affidato a precise proposizioni giuridiche, che annettono valore decisivo non tanto all’epoca della costruzione (e alla carenza di titoli abilitativi), quanto piuttosto alle qualificazioni e alle determinazioni effettuate dagli stessi privati purché emergenti e riscontrabili anche implicitamente in atti rivolti alla pubblica autorità e relativi all’attività edilizia.
104. Ciò è, d’altro canto, precisa conseguenza della nozione di asservimento inteso come fattispecie negoziale atipica ad effetti obbligatori in base ai quali un’area viene destinata a servire al computo dell’edificabilità di altro fondo.
105. L’asservimento realizza, in definitiva, una specie particolare di relazione pertinenziale, nella quale viene posta durevolmente a servizio di un fondo la qualità edificatoria di un altro.
106. Se alla base del peculiare istituto v’è una destinazione pertinenziale, allora la logica (intesa come espressione del principio di ragionevolezza) vuole che possano essere accostate, equiparate o non diversamente regolate altre fattispecie di vincolo ex art. 817 c.c., in esito alle quali si realizzi una vicenda non dissimile quanto ad effetti.
106. Sebbene la tecnica dell’asservimento abbia trovato la propria peculiare ragion d’essere e si sia sviluppata dopo l’introduzione di limiti inderogabili di densità edilizia, è tuttavia incontestabile che relazioni pertinenziali rilevanti possono essersi determinate anche prima dell’entrata in vigore dell’articolo 17 della legge n. 765 del 1967 in ragione della obiettiva destinazione e configurazione dei fondi effettuata da chi ne aveva titolo e disponibilità.
107. L’ipotesi affermata ma non sufficientemente dimostrata nella sentenza impugnata, secondo la quale l’immobile sul mappale 655 ricadeva nel compendio unitario di villa Dajelli, è sicuramente un indizio in questo senso: ciò
che impedisce la condivisione dell’assunto è la difficoltà di attribuire un senso univoco a una complessa documentazione, rispetto alla quale possono ben considerarsi ostativi (o almeno bisognosi di ulteriori accertamenti istruttori) gli argomenti dedotti nella perizia asseverata offerta in comunicazione.
108. Rispetto a situazioni nelle quali l’obiettiva incertezza nel valutare lo stato dei luoghi può assumere un primario ed assorbente rilievo e costituire finanche causa di patenti illegittimità, il Comune di Varenna ha fatto una scelta per dir così prudenziale: ha cioè stabilito di affidare, per il periodo antecedente l’adozione del programma di fabbricazione del 1968, la ricognizione dell’asservimento pertinenziale agli atti provenienti dagli stessi privati in sede di richieste di licenze o di presentazione in genere di pratiche edilizie.
109. Le affermazioni del Tribunale amministrativo regionale vanno perciò adeguate non già ad una astratta riconducibilità del fabbricato in contestazione alla primitiva (se provata) inerenza di tutti gli immobili ad una villa unitaria, peraltro appartenente ad altri soggetti, ma alla reale vicenda contenziosa, nella quale, come può anticiparsi, una licenza edilizia è stata richiesta e ottenuta dal Professor Va. prima dell’adozione del citato programma di fabbricazione del 1968. 110. Va ancora sottolineato come le succitate norme tecniche, statuendo all’articolo 13, il principio di carattere generale secondo il quale sono esclusi dal computo di edificabilità i lotti già saturi ed asserviti a fabbricati esistenti, abbiano sostanzialmente traguardato gli aspetti relativi al regime edilizio vigente al momento della costruzione, tenendo ben ferma la prioritaria esigenza di valutare in concreto lo stato dei luoghi.
111. La decisione si sposta, pertanto, alla ricerca in fatto se, in quel contesto, potessero trovare applicazione, in ragione degli atti e delle risultanze processuali, le norme tecniche citate. Fatto che, quindi, assume valenza centrale ai fini della presente decisione.
112. Ora è agli atti del processo il progetto allegato alla domanda di licenza edilizia presentata al Comune di Varenna il 23.02.1963 dal professor Va. per lavori da effettuare nella costruzione insistente sul mappale 655.
113. Dall’esame degli allegati alla domanda emerge che in uno dei lati rispetto ai quali si aprivano ben due porte finestre, l’area contigua era destinato a giardino (in calce al relativo disegno prospettico è scritto infatti: verso giardino).
114. La lettura degli schemi progettuali consente di collocare la casa rispetto alla strada e alla parte collinare (verso monte) e di individuare così con certezza nell’area del contiguo mappale 656 quella destinata a giardino.
115. La licenza edilizia come rilasciata dal Sindaco di Varenna nel marzo del medesimo anno 1963 ha perciò
fatta propria la relativa destinazione ai sensi e per gli effetti indicati dal citato articolo 11 n.t.a.
116. L’esatta individuazione dell’area come pertinenza della casa è confermata, per quanto occorrer possa, da due successive licenze edilizie richieste dal professor Va. e rilasciate in vigenza del programma di fabbricazione.
117. Nella prima (pratica n. 4), assentita dal Sindaco di Varenna pro-tempore architetto Giorgio Monico il 31.01.1975, il proprietario richiese ed ottenne di realizzare una pensilina in legno con copertura in coppi sulla porta d’ingresso: tale risulta essere, in base a un preciso riscontro grafico nell’estratto di mappa posto a fianco del disegno principale del progetto, quella che porta al predetto giardino.
118. La seconda licenza (pratica n. 35/1978) fu richiesta nel 1978 dal professor Va. e dalla di lui consorte (probabilmente a seguito dell’entrata in vigore del regime di comunione dei beni introdotto nell’ordinamento italiano nella riforma degli articoli 159 e seguenti del codice civile come introdotta con legge 19.05.1975, n. 151).
119. Il provvedimento autorizzava la realizzazione di un locale di lavanderia e stireria in un crotto (così definito negli atti progettuali e di assenso comunale, nella accezione lombarda, e settentrionale in genere, di grotta) posto sul mappale n. 656 e rispetto al quale, sempre sulla base delle documentazioni progettuali, l ’ingresso era consentito esclusivamente dal giardino.
120. Gli elementi documentali appena commentati nella loro verificata oggettività vanno interpretati alla luce delle citate norme tecniche di attuazione.
121. Ora è evidente come proprio la coerente applicazione del precetto recato nel sopra trascritto articolo 11 n.t.a. del Comune di Varenna imponga di ravvisare l ’esistenza di un vincolo pertinenziale tra la costruzione e la circostante area a giardino insistente sul mappale 656.
122. Il vincolo in questione è stato costituito dal professor Va. in epoca antecedente il programma edilizio del 1968, essendo quanto meno operante dal febbraio 1963 (epoca nella quale fu presentata la richiesta di licenza edilizia) ed è stato pedissequamente indicato negli elaborati allegati alla pratica edilizia.
123. Debbono conseguentemente ritenersi pienamente operanti gli estremi richiesti dal più volte invocato articolo 11 n.t.a. per assumere la sussistenza del rapporto pertinenziale tra casa e giardino e per concludere che la volumetria della prima, insistente sul mappale 655, deve essere detratta da quella complessivamente assentibile per i lotti già di proprietà Va..
124. Le considerazioni che precedono impongono la conferma, seppure con diversa motivazione, della sentenza impugnata (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria,
sentenza 23.09.2009 n. 3).
In assenza di una delibera di perimetrazione, il centro abitato va identificato nella situazione di fatto, in presenza di un aggregato di case continue e vicine, con interposte strade, piazze e simili, o comunque brevi soluzioni di continuità, in quanto la perimetrazione dei centri abitati è necessaria solo quando il tessuto dell'insediamento abitativo non sia di sicura delimitazione.
Quanto alla questione sull’applicazione del Regolamento ai soli insediamenti abitativi all’interno del centro abitato, si deve osservare che le planimetrie prodotte dalla difesa dell’Amministrazione Comunale (doc. 7 e 8) mostrano come il fabbricato di cui si or dina la demolizione fosse collocato già negli anni 60/70 in una zona altamente edificata, mentre la produzione documentale del ricorrente, in cui l’area sarebbe a latere della zona edificata, risale al 1900 e al 1945.
In assenza di una delibera di perimetrazione, il centro abitato va identificato nella situazione di fatto, in presenza di un aggregato di case continue e vicine, con interposte strade, piazze e simili, o comunque brevi soluzioni di continuità, in quanto la perimetrazione dei centri abitati è necessaria solo quando il tessuto dell'insediamento abitativo non sia di sicura delimitazione (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 09.03.2009 n. 1768 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
EDILIZIA PRIVATA: La legge 16.08.1967 n. 765 (c.d. legge–ponte) nel modificare l’art. 31 della legge urbanistica n. 1150 del 1942 ha previsto che "…chiunque intenda … eseguire nuove costruzioni, ampliare, modificare o demolire quelle esistenti ovvero procedere alle opere di urbanizzazione deve chiedere apposita licenza al Sindaco”.
La normativa di cui alla citata legge- ponte rispetto alla disciplina del 1942 ha una portata più ampia, nel senso di includere nell’obbligo di licenza ogni opera edilizia e ciò in attuazione di un controllo più generale e penetrante dell’attività edilizia sul territorio comunale.
Detta legge n. 765/1967 oltre a porre per la prima volta il problema del collegamento tra edifici e opere di urbanizzazione ha sancito l’estensione su tutto il territorio comunale l’obbligo della preventiva licenza edilizia, tenuto conto che in proposito prima della data in vigore di detta legge (01.09.1967) la licenza (art. 31 legge n. 1150/942) era necessaria soltanto nell’abitato e nelle zone di espansione previste dal piano regolatore, ove esso esistesse.
La generalizzazione dell’obbligo dell’autorizzazione su tutto il territorio, come più volte commentato dalla giurisprudenza si collega alla sentita esigenza di pianificare l’intero territorio secondo una logica di programmazione e di omogeneizzazione dei rapporti e delle interdipendenze che si creano si sviluppano tra tutte le attività pubbliche e private sul territorio comunale visto nella sua integralità.
Se, dunque, prima della data del 01.09.1967 non era necessario ai sensi dell’art. 31 della legge urbanistica n. 1150/1942 munirsi di licenza edilizia, ne deriva nella specie, quale logica, necessaria conseguenza, che il fabbricato de quo, in quanto risalente ad epoca antecedente alla predetta data, non può qualificarsi abusivo.
La legge 16.08.1967 n. 765 (c.d. legge–ponte) nel modificare l’art. 31 della legge urbanistica n. 1150 del 1942 ha previsto che "…chiunque intenda … eseguire nuove costruzioni, ampliare, modificare o demolire quelle esistenti ovvero procedere alle opere di urbanizzazione deve chiedere apposita licenza al Sindaco”.
La generalizzazione dell’obbligo dell’autorizzazione su tutto il territorio, come più volte commentato dalla giurisprudenza (cfr. TAR Campania Sezione III 24/04/2007 n. 4308) si collega alla sentita esigenza di pianificare l’intero territorio secondo una logica di programmazione e di omogeneizzazione dei rapporti e delle interdipendenze che si creano si sviluppano tra tutte le attività pubbliche e private sul territorio comunale visto nella sua integralità.
Vale ancora una volta qui ribadire che il dato storico della risalenza del bene ante 1967 è stato ammesso e acquisito dall’Amministrazione, di talché la sussistenza di tale circostanza temporale fa venir meno il presupposto di fatto e di diritto su cui si fonda l’impugnato provvedimento sanzionatorio della demolizione e ripristino dello stato dei luoghi che perciò stesso si appalesa illegittimo (TAR Toscana, Sez. III, sentenza 29.01.2009 n. 92 -
EDILIZIA PRIVATA: In punto di diritto deve rilevarsi come, nell’originario impianto normativo di cui alla legge urbanistica del 1942, il controllo pubblico sull’attività edilizia svolta dai privati era demandato alla licenza edilizia, strumento attraverso il quale l’Amministrazione, nello stabilire uno standard uniforme su tutto il territorio nazionale, accertava la conformità del progetto rispetto alla normativa edilizia. Tale istituto era gratuito e non riguardava l’intero territorio comunale, ma unicamente il centro urbano, in una prospettiva di corretta espansione dell’aggregato urbano medesimo.
Fu solo con la legge 06.08.1967, n. 765 che venne introdotto l’obbligo della pianificazione urbanistica relativamente all’intero territorio comunale e la necessità della licenza edilizia venne generalizzata a tutto siffatto territorio, secondo una logica di programmazione in funzione di razionalizzazione dei complessi rapporti e delle interdipendenze che si creano e si sviluppano fra tutte le attività, pubbliche e private, insistenti, in modo diretto o indiretto, ed a qualsiasi titolo su quel territorio. Pertanto, anteriormente all’entrata in vigore della L. 06.08.1967, n. 765 non vi era necessità di licenza edilizia solo per una costruzione che fosse al di fuori del “centro abitato”. Inoltre, la legge urbanistica del 1942 -ovviamente per tutto il periodo della sua vigenza e, quindi, fino all’01.09.1967, allorquando è sopravvenuta la nuova normativa di cui alla L. n. 765/1967 che ha posto una nuova normativa (sia pure in parte) incompatibile con quella pregressa, secondo il principio della successione delle leggi nel tempo: art. 11 delle disposizioni preliminari al cod. civ.- è norma di immediata applicazione, né è tale da reprimere esclusivamente opere abusive soltanto se ancora in itinere e, quindi, prima della loro ultimazione, al punto da dover necessariamente far precedere la loro eliminazione dall’ordine di sospensione dei lavori. Con il terzo motivo il ricorrente censura l’atto impugnato per falsa applicazione della legge n. 1150 del 17.08.1942, nonché per eccesso di potere per assenza dei presupposti, carenza di motivazione e travisamento dei fatti.
In buona sostanza il ricorrente lamenta l’illegittimità del provvedimento impugnato perché relativo ad opere abusive realizzate in data anteriore all’01.09.1967, sotto la vigenza della citata legge n. 1150, nella quale non sarebbe stata prevista la necessità della “licenza di costruzione” al di fuori dei centri urbani. La censura è infondata. In punto di diritto deve rilevarsi come, nell’originario impianto normativo di cui alla legge urbanistica del 1942, il controllo pubblico sull’attività edilizia svolta dai privati era demandato alla licenza edilizia, strumento attraverso il quale l’Amministrazione, nello stabilire uno standard uniforme su tutto il territorio nazionale, accertava la conformità del progetto rispetto alla normativa edilizia. Tale istituto era gratuito e non riguardava l’intero territorio comunale, ma unicamente il centro urbano, in una prospettiva di corretta espansione dell’aggregato urbano medesimo (C. di S., sez. V, 14.03.1980, n. 287).
Fu solo con la legge 06.08.1967, n. 765 che venne introdotto l’obbligo della pianificazione urbanistica relativamente all’intero territorio comunale e la necessità della licenza edilizia venne generalizzata a tutto siffatto territorio, secondo una logica di programmazione in funzione di razionalizzazione dei complessi rapporti e delle interdipendenze che si creano e si sviluppano fra tutte le attività, pubbliche e private, insistenti, in modo diretto o indiretto, ed a qualsiasi titolo su quel territorio. Pertanto, anteriormente all’entrata in vigore della L. 06.08.1967, n. 765 non vi era necessità di licenza edilizia solo per una costruzione che fosse al di fuori del “centro abitato” (TAR Campania, Napoli, 07.04.1982, n. 175). Inoltre -contrariamente a quanto infondatamente ritenuto dal ricorrente- la legge urbanistica del 1942 -ovviamente per tutto il periodo della sua vigenza e, quindi, fino all’01.09.1967, allorquando è sopravvenuta la nuova normativa di cui alla L. n. 765/1967 che ha posto una nuova normativa (sia pure in parte) incompatibile con quella pregressa, secondo il principio della successione delle leggi nel tempo: art. 11 delle disposizioni preliminari al cod. civ.- è norma di immediata applicazione, né è tale da reprimere esclusivamente opere abusive soltanto se ancora in itinere e, quindi, prima della loro ultimazione, al punto da dover necessariamente far precedere la loro eliminazione dall’ordine di sospensione dei lavori. Da quanto esposto, proprio operando rigorosa applicazione del principio suddetto ne deriva che del tutto non condivisibile si rivela l’assunto del ricorrente secondo cui il Comune non avrebbe potuto reprimere le opere, sì come costruite ante 01.09.1967, con provvedimento sanzionatorio
ex lege n. 1150 del 1942, non potendo trovare applicazione né l’art. 32 di quest’ultima legge, perché abrogato dall’art. 2 della L. n. 47 del 1985, né le sanzioni previste dalla L. n. 47/1985 per il principio dell’irretroattività. A seguire il suo ragionamento, nella successione delle leggi nel tempo intese alla repressione degli abusi edilizi si verrebbe a creare una soluzione di continuità tale da lasciare privi di sanzioni abusi commessi entro un determinato arco di tempo stravolgendo i principi che presiedono alla successione predetta (con conseguenze facilmente immaginabili per la certezza dei rapporti giuridici), con conseguenze intollerabili per l’interesse pubblico alla reintegrazione dell’ordine urbanistico violato. Sul punto appena è il caso di rilevare che l’art. 2 della L. n. 47 del 1985 nessuna abrogazione retroattiva dell’art. 32 della citata legge n. 1150 può avere operato, mentre non era una conseguenza della sopravvenuta legge n. 865 del 1967 (che generalizzava l’obbligo della licenza edilizia anche al di fuori dei centri urbani), la repressione di opere costruite senza licenza la cui repressione era demandata alla legge urbanistica del 1942, in vigore sino alla sua entrata in vigore (01.09.1967) (TAR Campania-Napoli, Sez. III, sentenza 24.04.2007 n. 4308 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

References: sentenza 
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 art. 31
 art. 10
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 articolo 6
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 art. 45
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 art. 35
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 art. 817
 articolo 13
 art. 817
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 articolo 11
 articolo 11
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 art. 11
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