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Timestamp: 2019-01-24 00:42:45+00:00

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﻿ SENTENCIA C-1098 DE OCTUBRE 18 DE 2001
SENTENCIA C-1098 DE 18 DE OCTUBRE DE 2001
CONTENIDO:ENTIDADES TERRITORIALES. SE ANALIZAN LOS SIGUIENTES TEMAS: LA REDUCCIÓN DE LOS SALARIOS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE UNA ENTIDAD TERRITORIAL QUE DESCIENDA DE CATEGORÍA, LA CONSTITUCIÓN DE UNA FIDUCIA DE ADMINISTRACIÓN Y PAGO POR PARTE DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y EL CONTROL POR PARTE DE LAS ENTIDADES FINANCIERAS ACREEDORAS AL CUMPLIMIENTO DE LOS ACUERDOS DE REESTRUCTURACIÓN DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. LA CORTE DECLARA INEXEQUIBLE EL PARÁGRAFO 3 DEL ARTÍCULO PRIMERO Y DEL PARÁGRAFO 4 DEL ARTÍCULO SEGUNDO, DECLARA EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA DEL ARTÍCULO 67 Y EXEQUIBLE EL LITERAL F DEL ARTÍCULO 61 Y SE INHIBE DE PROFERIR FALLO DEL ARTÍCULO 80 DE LA LEY 617 DE 2000.
TEMAS ESPECÍFICOS:ENTIDAD TERRITORIAL, DISMINUCIÓN DEL SALARIO, SALARIO DEL SERVIDOR PÚBLICO, REESTRUCTURACIÓN DEL PASIVO DE LA ENTIDAD TERRITORIAL
Sentencia C-1098 de octubre 18 de 2001
SENTENCIA NÚMERO C-1098 DE 2001
Ref.: Expediente D-3483.
Norma acusada: Artículo primero parágrafos 2º y 3º; artículo segundo parágrafos 3º y 4º; artículo 61 literal f), artículo 67 parcial y artículo 80 de la Ley 617 de 2000.
Demandantes: Tarsicio Mora Godoy y Jaime Antonio Díaz Martínez.
Bogotá, D. C., octubre dieciocho de dos mil uno.
ART. 1º—Categorización presupuestal de los departamentos.
PAR. 3º—Cuando un departamento descienda de categoría, los salarios y/u honorarios de los servidores públicos serán los que correspondan a la nueva categoría.
PAR. 4º—Cuando un municipio descienda de categoría, los salarios y/u honorarios de los servidores públicos serán los que correspondan a la nueva categoría.
f) Que se constituya una fiducia de administración y pago de todos los recursos que se destinarán al pago del endeudamiento que se garantice. En dicha fiducia, se incluirá la administración de los recursos y el pago de la deuda reestructurada y garantizada, junto con sus garantías y fuentes de pago. En el acuerdo, las partes podrán convenir la contratación directa de la fiducia a que se refiere este literal.
Tampoco podrán recibir los apoyos a que se refiere el presente artículo, ni tener acceso a los recursos del sistema financiero, las entidades territoriales que no cumplan con las obligaciones en materia de contabilidad pública y no hayan remitido oportunamente la totalidad de su información contable a la Contaduría General de la Nación”.
Para dar respuesta a los problemas jurídicos señalados, la Corte revisa en primer lugar el alcance de los parágrafos 3º del artículo primero y 4º del artículo segundo de la Ley 617 de 2000; a partir de allí, analiza si se vulneran las normas constitucionales relativas al derecho al trabajo como consecuencia de la reducción de los salarios y honorarios de los servidores de una entidad territorial que descienda de categoría.
3.1. La reducción de los salarios de los servidores públicos de las entidades territoriales como consecuencia del descenso en la categoría de las mismas.
3.1.1. En opinión de los demandantes, los parágrafos 3º del artículo primero y 4º del artículo segundo de la Ley 617 de 2000 vulneran la Carta Política porque desconocen las garantías laborales consagradas en sus artículos 25 y 53.
3.1.2. La Corte encuentra que las normas acusadas no implican una reducción necesaria de los salarios de los servidores de las entidades territoriales. En efecto, los artículos primero y segundo de la Ley 617 de 2000 regulan las consecuencias que se siguen de un eventual descenso de categoría de un departamento, distrito o municipio en razón al cambio de sus condiciones económicas o poblacionales y los ajustes presupuestales necesarios para atender esta circunstancia (20) .
(20) En efecto, el criterio económico prima sobre el poblacional. Así se desprende del parágrafo 1º tanto del artículo primero como del segundo de la Ley 617 de 2000. El parágrafo 1º del artículo primero señala: “Los departamentos que de acuerdo con su población deban clasificarse en una determinada categoría, pero superen el monto de ingresos corrientes de libre destinación anuales señalados en el presente artículo para la misma, se clasificarán en la categoría inmediatamente superior. Los departamentos cuya población corresponda a una categoría determinada, pero cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales no alcancen el monto señalado en el presente artículo para la misma, se clasificarán en la categoría correspondiente a sus ingresos corrientes de libre destinación anuales”. Por su parte, el parágrafo 1º del artículo 2º indica: “Los distritos o municipios que de acuerdo con su población deban clasificarse en una categoría, pero cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales difieran de los señalados en el presente artículo para la misma, se clasificarán en la categoría correspondiente a los ingresos corrientes de libre destinación anuales”.
3.1.4. La situación descrita conduce al procurador a solicitar a esta corporación que condicione la constitucionalidad de los parágrafos acusados en el sentido de que éstos se apliquen tan sólo a los servidores que inicien sus tareas luego de que la entidad territorial sea reclasificada y descienda de categoría.
La Corte comprende que el propósito de esta propuesta consiste en armonizar la finalidad que persiguen las normas acusadas —la cual consiste en asegurar la viabilidad financiera de las entidades territoriales— con la protección del derecho de los servidores públicos.
3.1.5. Como fue ya advertido, los parágrafos 3º del artículo primero y 4º del artículo segundo de la Ley 617 de 2000, señalan que si una entidad territorial desciende de categoría, “los salarios y/u honorarios de los servidores públicos serán los que correspondan a la nueva categoría”, es decir, que serán reducidos. En consecuencia, dichos parágrafos contemplan que los servidores públicos de las entidades territoriales que desciendan de categoría, se verán afectados por una desmejora clara e incontrovertible de sus condiciones laborales.
Aunque el análisis anterior ha versado sobre los salarios, la inexequibilidad de la norma comporta también la de la expresión “honorarios” que por sí sola carecería de sentido normativo.
Finalmente, no le corresponde a la Corte señalar cómo se debe proceder a realizar las metas de ajuste fiscal en las entidades territoriales ante la imposibilidad de disminuir los salarios de los servidores públicos respectivos por orden directa del legislador (21) .
(21) No entra la Corte a analizar, por no ser objeto de la demanda, si, dada la redacción del último inciso del artículo 53, sería ello posible por acuerdo convencional.
Ya en un fallo anterior sobre la Ley 617 de 2000, a propósito de la naturaleza presupuestaria que tendrían las indemnizaciones de personal en procesos de reducción de planta, la Corte precisó que su decisión no hacía imperiosa ninguna política ni constituía un aval anticipado a la adoptada por las autoridades competentes (22) .
(22) En efecto, en la Sentencia C-540 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en la cual se declaró, entre otras, la exequibilidad del artículo 71 de la Ley 617 de 2000 cuyo texto indica: “De las indemnizaciones del personal. Los pagos por conceptos de indemnizaciones de personal en procesos de reducción de planta no se tendrá en cuenta en los gastos de funcionamiento para efectos de la aplicación de la presente ley”), la Corte afirmó: “Como se aprecia, el artículo 71 de la Ley 617 no señala que los pagos por concepto de indemnizaciones a los empleados públicos que sean retirados del servicio como consecuencia de la supresión de su cargo por modificación de la respectiva planta de personal, no correspondan a gastos de funcionamiento. La norma tampoco señala que la única vía para dar cumplimiento a las medidas de ajuste fiscal señaladas en la Ley 617 de 2000 sea a través de la reducción de las plantas de personal de departamentos, distritos y municipios, ni con la afectación de los empleados vinculados a determinados niveles administrativos en la clasificación general de los cargos públicos. Lo que señala la leyes que estos pagos no se tendrán en cuenta para efectos de determinar los límites de los gastos de funcionamiento establecidos en la Ley 617 para las entidades territoriales, lo cual es bien diferente de la lectura hecha por el demandante, para quien “por no tener rubro de indemnizaciones en gasto de funcionamiento definidas en la ley orgánica presupuestal, ya que no se puede afectar inversiones, o servicio de la deuda o en el plan de desarrollo entonces ¿de donde saldrán las indemnizaciones?” (negrillas fuera de texto).
3.2. La constitución de una fiducia de administración y pago por parte de las entidades territoriales.
3.2.1. Los demandantes afirman que la constitución de la fiducia sobre la que versa la norma acusada, “[...] restringe las facultades de los municipios, departamentos, de los gobernadores, alcaldes y corporaciones, para ejercer libremente la autonomía administrativa y fiscal que se establece en la Constitución Política” (23) . En este orden de ideas, la constitución de la fiducia, afirman, “castra” la autonomía administrativa de las entidades territoriales, es decir, viola el artículo 287 de la Constitución.
(23) Cfr. folio 3.
Entiende la Corte, con base en el principio pro actione, que cuando los demandantes señalan que la norma que aquí se analiza, “castra” la autonomía de las entidades territoriales, quieren decir que ella le impone una limitación excesivamente gravosa,
3.2.2. Debe tenerse en cuenta, como primera medida, que el artículo 61 de la Ley 617 de 2000 carece ya de vigencia. En efecto, su literal g) señala que uno de los requisitos que se deben cumplir por parte de las entidades territoriales para que la Nación otorgue garantía de los créditos que éstas adquieran con entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria, consiste en “que los acuerdos de ajuste fiscal se suscriban antes del 30 de junio del 2000”. No obstante, aunque ya no se encuentra vigente, la prescripción acusada continúa surtiendo efectos, pues fue bajo su tenor que las entidades territoriales suscribieron los respectivos acuerdos de reestructuración y obtuvieron, de parte de la Nación, la garantía de los créditos adquiridos con las entidades financieras correspondientes, acuerdos estos que continúan vigentes. Con base en dicha consideración, esta corporación procederá a realizar el estudio de fondo sobre la exequibilidad de la norma en cuestión.
3.2.3. En segundo lugar, advierte la Corte que la obligación contenida en el literal f) del artículo 61 de la Ley 617 de 2000 no recae sobre las entidades territoriales sino sobre la Nación. En efecto, el encabezado del artículo en cuestión señala: “La Nación otorgará garantías a las obligaciones contraídas por las entidades territoriales con entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria, cuando se cumplan todos los siguientes requisitos […]”.
3.2.4. Hechas las anteriores aclaraciones, procede la Corte a establecer si el literal f) del artículo 61 de la Ley 617 de 2000, vulnera el artículo 287 de la Constitución como consecuencia de la prescripción según la cual si una entidad territorial deseaba que la Nación fuera garante de las deudas que adquiriera con las entidades financieras autorizadas para el efecto, debía constituir una fiducia de administración y pago de todos los recursos que fueran destinados al pago del endeudamiento garantizado.
3.2.5. Encuentra la Corte que carece de asidero la afirmación de los demandantes en el sentido de que el literal f) del artículo 61 de la Ley 617 de 2000 imponía una gravosa limitación a las entidades territoriales. Si bien es cierto que la constitución de la fiducia contemplada en dicho artículo, implica una limitación a la autonomía de las entidades territoriales que requieran la garantía referida, esta limitación es menor y se restringe a lo acordado por la propia entidad territorial que la constituye (24) . En efecto, de acuerdo con las normas sobre fiducia, es claro que corresponde al fiduciario administrar los bienes entregados según las instrucciones del constituyente, es decir, de la entidad territorial.
(24) El numeral 5º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 define el encargo fiduciario y la fiducia pública en los siguientes términos: “De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: […] 5. Encargos fiduciarios y fiducia pública. Las entidades estatales sólo podrán celebrar contratos de fiducia pública, cuando así lo autorice la ley, la asamblea departamental o el concejo municipal, según el caso. Los encargos fiduciarios que celebren las entidades estatales con las sociedades fiduciarias autorizadas por la Superintendencia Bancaria, tendrán por objeto la administración o el manejo de los recursos vinculados a los contratos que tales entidades celebren. Lo anterior sin perjuicio de lo previsto en el numeral 20 del artículo 25 de esta ley. Los encargos fiduciarios y los contratos de fiducia pública sólo podrán celebrarse por las entidades estatales con estricta sujeción a lo dispuesto en el presente estatuto, únicamente para objetos y con plazos precisamente determinados. En ningún caso las entidades públicas fideicomitentes podrán delegar en las sociedades fiduciarias la adjudicación de los contratos que se celebren en desarrollo del encargo o de la fiducia pública, ni pactar su remuneración con cargo a los rendimientos del fideicomiso, salvo que éstos se encuentren presupuestados. Los encargos fiduciarios y los contratos de fiducia mercantil que a la fecha de promulgación de esta ley hayan sido suscritos por las entidades estatales, continuarán vigentes en los términos convenidos con las sociedades fiduciarias, la selección de la sociedad fiduciaria a contratar, sea pública o privada, se hará con rigurosa observancia del procedimiento de licitación o concurso previsto en esta ley. Los actos y contratos que se realicen en desarrollo de un contrato de fiducia pública o encargo fiduciario cumplirán estrictamente con las normas previstas en este estatuto, así como con las disposiciones fiscales, presupuestales, de interventoría y de control a las cuales esté sujeta la entidad estatal fideicomitente. Sin perjuicio de la inspección y vigilancia que sobre las sociedades fiduciarias corresponde ejercer a la Superintendencia Bancaria y del control posterior que deben realizar la Contraloría General de la República y las contralorías departamentales, distritales y municipales sobre la administración de los recursos públicos por tales sociedades, las entidades estatales ejercerán un control sobre la actuación de la sociedad fiduciaria en desarrollo de los encargos fiduciarios o contratos de fiducia, de acuerdo con la Constitución Política y las normas vigentes sobre la materia. La fiducia que se autoriza para el sector público en esta ley, nunca implicará transferencia de dominio sobre bienes o recursos estatales, ni constituirá patrimonio autónomo del propio de la respectiva entidad oficial, sin perjuicio de las responsabilidades propias del ordenador del gasto. A la fiducia pública le serán aplicables las normas del Código de Comercio sobre fiducia mercantil, en cuanto sean compatibles con lo dispuesto en esta ley. So pena de nulidad no podrán celebrarse contratos de fiducia o subcontratos en contravención del artículo 355 de la Constitución Política. Si tal evento se diese, la entidad fideicomitente deberá repetir contra la persona, natural o jurídica, adjudicataria del respectivo contrato” (la parte resaltada fue declarada inconstitucional por esta corporación en la Sentencia C-086 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, por encontrarse que el Congreso había extendido un requisito para la realización de dichos contratos más allá de su ámbito de competencia, es decir, la Nación) (negrillas fuera de texto). Por su parte, el artículo 1226 del Código de Comercio indica: “La fiducia mercantil es un negocio jurídico en virtud del cual una persona, llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o más bienes a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir una función determinada por el constituyente, en provecho de éste o de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario. Una persona puede ser al mismo tiempo fiduciante y beneficiario. Sólo los establecimientos de crédito y las sociedades fiduciarias, especialmente autorizados por la Superintendencia Bancaria, podrán tener la calidad de fiduciarios” (negrillas fuera de texto).
3.2.6.1. En primer lugar, se debe tener en cuenta que las entidades territoriales gozaron de autonomía para decidir si querían o no contar con la garantía de la Nación respecto de los créditos que le solicitaran al sector financiero para adelantar sus acuerdos de reestructuración. De esta forma, si bien el cumplimiento del literal f) del artículo 61 de la Ley 617 de 2000 implicó alguna limitación de la autonomía de las entidades territoriales que obtuvieron la garantía referida en dicho artículo, tal limitación fue resultado del ejercicio de su autonomía misma.
3.2.6.2. En segundo término, la constitución de la fiducia por parte de las entidades territoriales como requisito para que la Nación pudiera otorgar garantía de los créditos solicitados al sector financiero, encuentra sustento en por lo menos dos finalidades legítimas. Primero, porque la fiducia de administración que describe la norma acusada, reduce el riesgo que asume el garante —la Nación— respecto de los créditos que adquieran las entidades territoriales con las entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria y cuyo pago ella garantiza. Así pues, hay una relación evidente entre la fiducia —la cual se constituye para la administración y pago de los créditos necesarios para adelantar los acuerdos de reestructuración— y la garantía ofrecida por la Nación —que es sólo respecto de las obligaciones para cuyo cumplimiento se constituye la fiducia.
De esta manera, la exigencia contenida en el literal f) del artículo 61 de la Ley 617 de 2000 buscaba proteger el patrimonio de la Nación, finalidad por completo ajustada a la Carta (25) .
(25) Por lo demás, debe tenerse en cuenta que, de todas maneras, la Ley 617 de 2000 contempla la posibilidad de que a pesar de que la fiducia fuese constituida, los pagos no fueran efectivamente realizados. Por ello, el artículo 65 ibídem, señala: “Fondo de contingencias. Créase en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público un fondo de contingencias como una cuenta sin personería jurídica, para atender los pagos que por concepto de la garantía tuviere que efectuar la Nación, en cumplimiento de la presente ley. El fondo se alimentará con recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación. Los recursos del fondo atenderán los pagos solicitados por la fiducia, correspondientes al porcentaje garantizado por la Nación de la diferencia resultante entre el monto que ha debido pagar la entidad territorial de conformidad con lo previsto en los acuerdos de reestructuración y el valor efectivamente recaudado por la fiducia con este propósito. En el evento en que la Nación honre la garantía, ésta se subrogara en los derechos de la entidad financiera frente a la deuda de la entidad territorial hasta por el porcentaje correspondiente al pago efectuado”.
Segundo, porque la garantía otorgada por la Nación —bajo la condición de que se constituyera por parte de las entidades territoriales una fiducia adecuada para proteger el patrimonio nacional—, era necesaria para que las entidades financieras aceptaran ser acreedoras de unas entidades territoriales que, de no contar con la garantía de la Nación, difícilmente podrían ser destinatarias de crédito por parte de las instituciones financieras y, en especial, de las vigiladas por la Superintendencia Bancaria, tal como lo exige la norma.
En efecto, es claro que una entidad territorial sólida desde la óptica financiera, no tendría necesidad alguna de recurrir a la Nación para que ésta garantizase los créditos a adquirir. Así lo confirma el literal c) del mismo artículo 61, según el cual, otro de los requisitos necesarios para obtener garantía de la Nación consistía en “Que las entidades territoriales tengan deudas que deban ser reestructuradas para recuperar su capacidad de pago”.
En consecuencia, el literal f) del artículo 61 de la Ley 617 de 2000 será declarado constitucional.
3.3. El control por parte de las entidades financieras acreedoras al cumplimiento de los acuerdos de reestructuración de las entidades territoriales.
3.3.1. En opinión de los demandantes, el fragmento acusado del artículo 67 de la Ley 617 de 2000, es contrario a los artículos 268, 277, 287 y 298 de la Carta no sólo porque limita la autonomía de las entidades territoriales sino también porque transfiere la función de control propia de los órganos estatales creados para el efecto, a los “grupos económicos”, es decir, a las instituciones financieras acreedoras vigiladas por la Superintendencia Bancaria.
3.3.2. Encuentra necesario la Corte analizar los términos idiomáticos que en éste se utilizan y, en particular, el alcance de la expresión “hacer control” allí utilizada.
El propio artículo acusado ofrece respuesta al interrogante planteado cuando señala que harán control al cumplimiento de los acuerdos de reestructuración de las entidades territoriales “las entidades financieras acreedoras vigiladas por la Superintendencia Bancaria”.
Es decir, las entidades territoriales tienen acceso permanente a la información sobre la situación financiera de las entidades territoriales deudoras —y no sólo en el momento de celebrar el contrato o cuando se presente un incumplimiento por parte del deudor—, con miras a establecer si gozan de las condiciones necesarias para atender las obligaciones surgidas del acuerdo de reestructuración. Se trata entonces de una información global sobre el proceso de cumplimiento de todo el acuerdo.
Además, el control versa sobre las acciones y omisiones de la entidad, no sobre las autoridades mismas ni sobre los procedimientos que éstas hayan seguido. El ámbito del control del acreedor está delimitado por los actos y decisiones concernientes “al cumplimiento de los acuerdos de reestructuración”.
3.3.5. Además, no se puede pasar por alto que dichas entidades participan en el origen del compromiso y el efectivo cumplimiento de éste depende de la evolución crediticia. En efecto, corresponde a las entidades financieras ponderar la situación financiera en la que se encuentran las entidades territoriales y negociar los términos y condiciones de los préstamos que concedan, con miras a que los departamentos, distritos y municipios puedan recobrar la viabilidad económica.
3.3.6. No obstante, la Corte Constitucional considera necesario precisar y condicionar el ámbito de aplicación del artículo 67 de la Ley 617 de 2000 a la luz de lo prescrito en la Carta Política. En efecto, la norma acusada se ajusta a la Constitución bajo el entendido de que las entidades financieras sólo pueden acceder a la información sobre el cumplimiento del acuerdo de reestructuración, pues no disponen de la facultad de dar órdenes ni de imponer sanciones y, en caso de detectar algún incumplimiento por parte de las entidades territoriales respecto de los acuerdos de reestructuración, deben informar a las autoridades competentes, tal como se deduce de la parte final del artículo 67 en comento: “El incumplimiento de los acuerdos de reestructuración será causal para sancionar a los alcaldes y gobernadores hasta con destitución del cargo. En caso de incumplimiento. la Contraloría General de la República abrirá juicios fiscales a los responsables de dicho incumplimiento”.
3.3.6.1. La Corte encuentra que la norma no atribuye una función pública a las entidades financieras acreedoras. En efecto, la norma acusada no versa sobre una atribución de funciones administrativas a las entidades financieras, es decir, no versa sobre la hipótesis señalada en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución, según el cual “Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley”.
La norma acusada tampoco trata de una atribución a las entidades financieras de una función de control fiscal en desarrollo del artículo 267 de la Constitución, cuyo inciso segundo indica que la ley podrá “[...] autorizar que, en casos especiales, la vigilancia [fiscal] se realice por empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos, y contratadas previo concepto del Consejo de Estado”.
Se confirma así que, a pesar de la imprecisión de la expresión que utiliza la norma y cuyo alcance se condiciona, no hay en ésta una asignación de funciones públicas a las entidades financieras acreedoras. Éstas no pueden sustituir los controles estatales, cualesquiera sean su alcance, su fundamento y su naturaleza. Por ello, las entidades financieras no podrían hacer investigaciones ni mucho menos imponer sanciones. Si detectan una irregularidad, tienen el deber de informárselo a las autoridades estatales competentes que ejercen las funciones públicas de control.
3.3.6.2. La norma responsabiliza a los particulares —las entidades financieras acreedoras— del seguimiento de la gestión de las entidades dada una circunstancia concreta: la celebración y ejecución de acuerdos de reestructuración.
La asignación de esta competencia es compatible con el artículo segundo de la Constitución, según el cual es un fin esencial del Estado “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan”. En efecto, tiene la entidad financiera una interés legítimo en que los créditos que otorgue a las entidades territoriales sean efectivamente pagados, lo cual comprende informarse acerca de las decisiones de las entidades territoriales que puedan afectar dichos pagos.
En este orden de ideas, la norma acusada promueve la participación de las entidades financieras en el control al cumplimiento por parte de las entidades territoriales de los acuerdos de reestructuración en tanto que es un medio útil para proteger el ahorro público y el patrimonio del garante —la Nación—. También fomenta la realización del principio constitucional en cuya virtud corresponde al Estado fomentar la participación de todos para alcanzar así mayores niveles de moralidad y eficiencia de la gestión pública.
3.4. Aplicación de la doctrina constitucional sobre los requisitos de procedibilidad de la acción ciudadana de inconstitucionalidad respecto de la demanda contra el artículo 80 de la Ley 617 de 2000.
“El segundo elemento de toda demanda de inconstitucionalidad es el concepto de la violación, que supone la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda. En este orden de ideas, al ciudadano le corresponderá (i) hacer “el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas” (D. 2067/91, art. 2º, num. 2º), pues “si bien cada ciudadano es libre de escoger la estrategia que considere conveniente para demostrar la inconstitucionalidad de un precepto (siempre y cuando respete los parámetros fijados por la Corte), considera la Corte que... el [particular] tiene el deber de concretar el o los cargos contra las disposiciones acusadas, lo que implica realizar un esfuerzo por identificar de manera relativamente clara las normas constitucionales violadas” (26) . Este señalamiento supone, además, (ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir, manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan (27) . No basta, pues, con que el demandante se limite a transcribir la norma constitucional o a recordar su contenido.
(26) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-142 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Se inhibió la Corte en esta oportunidad para conocer de muchos de los cargos formulados contra algunos numerales de los artículos 223 y 226 del Código Contencioso Administrativo, pues el actor no identificó claramente las disposiciones constitucionales que resultaban vulneradas.
(27) Cfr. Ibid. Sentencia C-142 de 2001. En dicha oportunidad, tal y como fue referido, la falta de claridad en la identificación de las normas constitucionales que se consideraban vulneradas, que sirvió de base para inhibir a la Corte de realizar un pronunciamiento de fondo tuvo que ver con el siguiente hecho: el actor consideró que las normas acusadas contrariaban 76 disposiciones constitucionales, no obstante, la Corte encontró que sólo respecto de 10 de ellos el actor hizo manifiesta una contradicción posible entre el sentido de la disposición constitucional infringida y las normas demandadas, sobre el que precedía un pronunciamiento de este tribunal.
Finalmente, (iii) tendrán que presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (D. 2067/2000, art. 2º, num. 3º). Esta es una materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder público. La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes (28) ” (29) .
(28) Cfr., entre varios, los autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.
(29) Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa (en esta sentencia, la Corte se declaró inhibida para conocer de una demanda contra el artículo 51 de la Ley 617 de 2000 por encontrar que el cargo carecía de los elementos mínimos de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad).
“Este último requisito, el referido al señalamiento del concepto de violación, lejos de fijar una simple formalidad le impone al ciudadano una obligación de contenido material: definir con toda claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política, esto es, la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada” (30) (Sent. C-519/98, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)” (31) .
(30) Consultar la Sentencia C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(31) Sentencia C-297 de 1999 M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano (en dicha sentencia, la Corte Constitucional profirió fallo inhibitorio respecto de la demanda de inconstitucionalidad interpuesta en contra del artículo 9º de la Ley 4ª de 1976 por considerar que no cumplía con los requisitos mínimos de procedibilidad).
"Cuando el ciudadano pone en movimiento el control constitucional por la vía de la acción, se le impone la carga procesal de señalar las normas constitucionales violadas y también el concepto de su violación. Esto último comporta la obligación de determinar con claridad de qué modo las normas acusadas contradicen o vulneran los preceptos de la Constitución, con el fin de destruir la presunción de constitucionalidad, sin perjuicio que la Corte pueda extender el análisis de constitucionalidad frente a normas no invocadas expresamente en la demanda” (32) .
(32) Sentencia C-236 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell (en dicha sentencia la Corte Constitucional, luego de analizar los cargos contenidos en la demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 6º y 44 de la Ley 300 de 1996, profiere fallo inhibitorio por no encontrar el concepto de la violación).
“La Corte debe insistir en que el presupuesto básico para declarar inexequible una norma jurídica es el de que esa norma, examinados el proceso de su adopción o su contenido, entre en contradicción con postulados o preceptos de la Carta. La definición acerca de la posible inconstitucionalidad de un precepto tiene que ser objetiva, por lo cual no es posible deducirla de otros ordenamientos ni de hipótesis no plasmadas en su texto” (33) .
(33) Sentencia C-587 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo (en dicho fallo, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del inciso 1º del artículo 16 del Decreto 624 de 1989, que reprodujo el artículo 2º, inciso 1º, del Decreto 1979 de 1974. La Corte analizó la constitucionalidad de las normas acusadas a la luz de los cargos formulados y encontró que éstos no daban lugar a un cuestionamiento efectivo de la exequibilidad de la norma acusada).
“Es claro que el carácter público de la acción de inconstitucionalidad impone que la Corte no acuda a un criterio en extremo riguroso para determinar si la demanda cumple o no con las exigencias impuestas por la Constitución y la ley sino a un criterio amplio que sea consecuente con esa naturaleza pública de la acción y que le permita al ciudadano ejercer un verdadero control sobre la producción del derecho. Sin embargo, también es cierto que esa fundada amplitud de criterio no puede llevar a la Corte a emitir pronunciamientos de fondo con base en demandas que no satisfacen unas mínimas exigencias, con mayor razón cuando se trata de demandas que no formulan cargo alguno contra las disposiciones demandadas. De emitir la Corte un pronunciamiento de fondo con base en una demanda que no contiene una razonable exposición de los motivos por los cuales se estima que las normas demandadas violan las disposiciones constitucionales, se le estaría dando a la acción de inconstitucionalidad una vocación oficiosa que es contraria a su naturaleza” (34) .
(34) Sentencia C-652 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en dicha sentencia, la Corte Constitucional se declaró inhibida para conocer de la demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1795 dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 578 de 2000, pues encontró que no existía relación entre los artículos constitucionales presuntamente violados y los términos de la demanda de inexequibilidad).
En mérito de lo expuesto. la Corte Constitucional de la República de Colombia. administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
1. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del parágrafo 3º del artículo primero y del parágrafo 4º del artículo segundo de la Ley 617 de 2000.
2. Declarar la EXEQUIBILIDAD del literal f) del artículo 61 de la Ley 617 de 2000.
3. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 67 de la Ley 617 de 2000, en la parte demandada, bajo el entendido de que el control atribuido a las entidades financieras sólo comprende acceder a información respecto del cumplimiento de los acuerdos de reestructuración por parte de las entidades territoriales, con el consecuente deber de comunicar a las autoridades competentes acerca de los incumplimientos identificados.
4. Declararse INHIBIDA para proferir fallo de fondo respecto de la exequibilidad del artículo 80 de la Ley 617 de 2000.
Como quiera que en relación con las sentencias C-540 y 589 del presente año en las cuales se declaró la exequibilidad de la Ley 617 de 2000 y de algunas de sus disposiciones por los cargos formulados por los actores en las demandas respectivas el suscrito magistrado salvó su voto, en esta ocasión, en relación con la Sentencia C-1098 de octubre 18 de 2001, en razón del obligatorio acatamiento a la cosa juzgada sobre el particular, me veo precisado a aclararlo por cuanto continúo considerando que dicha ley ha debido declararse inconstitucional, en su totalidad pero no puedo desconocer que ya existe sentencia anterior sobre el asunto.
Adicionalmente, anuncio en esta aclaración que, por las razones que en escrito separado se expresan salvo parcialmente el voto con respecto a la exequibilidad condicionada del artículo 67 de la Ley 617 de 2000, que fue declarada en el numeral 3º de la Sentencia C-1098 de 2001 a la cual se refiere esta aclaración de voto.
Artículo primero parágrafo 2º y 3º, artículo segundo, parágrafo 3º y 4º; artículo 61 literal f); artículo 67 parcial y artículo 80 de la Ley 617 de 2000.
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta corporación, procedo a aclarar mi voto en relación con los artículos 1º parágrafo tercero, 2º parágrafo cuarto, 61 y 67 de la Ley 617 de 2000. La aclaración consiste, en que he votado afirmativamente en el presente fallo a pesar de que consideré desde el primer momento que la Ley 617 era inconstitucional, en cuanto que se violaba el principio de unidad materia, posición jurídica que en su oportunidad fue derrotada.
1. En el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia aludida, se declara la exequibilidad del artículo 67 de la Ley 617 de 2000, bajo el entendido de que las entidades financieras acreedoras vigiladas por la Superintendencia Bancaria y la Contraloría General de la República harán control al cumplimiento de los acuerdos de reestructuración, control este que “sólo comprende acceder a información”, con “el deber de comunicar a las autoridades competentes acerca de los incumplimientos identificados”.
2. A juicio de los suscritos magistrados, las entidades financieras, en ningún caso pueden ejercer control sobre las entidades territoriales, por cuanto ellas se encuentran sometidas conforme a la Constitución Política a los mecanismos de control y vigilancia establecidos por la propia Carta y no por entidades financieras. Así, si por las autoridades departamentales o municipales se incurre en un delito en el manejo y administración de los dineros o de otros bienes públicos, quedarán sometidos los responsables a lo previsto en el Código Penal y deberán afrontar entonces la investigación y, en su caso, el juzgamiento respectivo conforme a la ley (C.P., art. 250); si se incurre en acciones u omisiones en la gestión fiscal de departamentos o municipios, quedarán bajo el control de la contraloría respectiva o, de manera excepcional de la Contraloría General de la República (arts. 267 y 272 de la Carta Política); y, de manera adicional, ha de recordarse que, en todo caso, la vigilancia de la conducta oficial de los empleados públicos corresponde a la Procuraduría General de la Nación, conforme a lo preceptuado por el artículo 277, numeral 6º de la Constitución.
3. Siendo ello así, resulta extraño al ordenamiento constitucional vigente que las entidades financieras en las cuales se celebren convenios o acuerdos de reestructuración de sus deudas por los departamentos o por los municipios, o cuando ellas les otorguen créditos en desarrollo de dichos acuerdos, sean investidas de una facultad de vigilancia sobre el cumplimiento de los mismos, pues ello implica de suyo la posibilidad de hacer un seguimiento sobre la inversión o gasto público que impida a las autoridades territoriales la toma de decisiones con plena autonomía, pues los acreedores quedarían con la facultad de condicionar desembolsos de futuros a que se acepte su criterio sobre la bondad y la extensión de esos gastos o de esas inversiones, lo que llevaría a que, en la práctica, las autoridades departamentales o territoriales quedaran a merced de las entidades de crédito, con menoscabo de la autonomía que la Constitución les garantiza para el ejercicio de sus funciones, la cual no autoriza que cuando sean deudoras se la limite la entidad acreedora, pues, como salta a la vista, de esa manera se vulnera claramente la organización democrática del Estado.
Clara Inés Vargas Hernández—Alfredo Beltrán Sierra—Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil.

References: ARTÍCULO 67
 ARTÍCULO 61
 ARTÍCULO 80
 artículo 61
 artículo 67
 artículo 80
 artículo 2
 artículo 53
 artículo 71
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 artículo 287
 artículo 61
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 artículo 32
 artículo 25
 artículo 355
 artículo 1226
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 artículo 67
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 artículo 210
 artículo 267
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 artículo 51
 artículo 9
 artículo 16
 artículo 2
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 artículo 277