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Timestamp: 2018-02-21 07:36:27+00:00

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EL DERECHO INTERNACIONAL ¿FUNDAMENTO DE LA SECESIÓN EN CATALUÑA? | Araceli Mangas Martin
Contexto general UE. FUTURO DE EUROPA
Proceso de decisión en la UE/ Decision making process
Sistema jurídico europeo
Retirada de un Tratado
Prólogos a libros de otros autores
AMM/ agosto 14, 2017/ Sin categoría
Los Pacto de Naciones Unidas de 1966 (de Derechos Civiles y Políticos; de Derechos Económicos y Sociales) no son la primera norma ni las más importante en rango y contenido de las que regulan el principio de libre determinación en Derecho Internacional, ni la última. Los Pactos, como cualquier otro tratado o norma internacional, no son normas que se puedan aplicar aisladamente de otros principios de DI, tales como el del respeto a la soberanía de un Estado y a su unidad nacional e integridad territorial.
Las Resoluciones obligatorias de Naciones Unidas
La primera norma internacional sobre libre determinación fue la Resolución 1514 de 1960 (VER TEXTO). Aunque formalmente es un resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas fue declarada con valor de derecho consuetudinario –obligatorio y universal- por la Corte Internacional de Justicia. Esta norma sólo estaba pensada para favorecer la descolonización en su contexto geo-histórico. Tuvo un gran éxito al lograr que un centenar de colonias establecidas en la expansión colonial europea alcanzasen la independencia de sus metrópolis.
Pues bien, en esa Resolución 1514 matiza el derecho de libre determinación; en su sexto párrafo advierte que “Todo intento encaminado a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país es incompatible con los propósitos y principios de la Carta de la Naciones Unidas”.
La libre determinación no es una excusa para romper la unidad nacional de los Estados.
Ese párrafo impidió que al socaire de la libre determinación se impidiese restablecer integridades territoriales y reunificar territorios que el colonialismo rompió (por ejemplo, Goa, Hong Kong, Ifni…reintegrados ya a sus Estados anteriores); en todos esos casos el referéndum (“el derecho a decidir”) no se permitió, era ilegal y se exigió la retrocesión al soberano anterior.
Igualmente, ese párrafo es el que se debería aplicar a Gibraltar –lo establece así la Asamblea General desde 1965 y la Corte Internacional de Justicia en el Dictamen del Sahara, 1975- o a Las Malvinas, los dos casos pendientes de descolonización más importantes en los que, según una treintena de Resoluciones de NNUU, los deseos de la población no tienen relevancia jurídica, aunque sí sus intereses).
Cuando Reino Unido anunció que consultaría mediante referéndum a la población gibraltareña, la Asamblea General de la Naciones Unidas estimó que no era un pueblo con derecho a decidir, con derecho de libre determinación, frente al derecho de España de reconstruir su integridad territorial y unidad nacional y volvió a exigir en la Resolución 2353 de 19-12-1967 la aplicación del párrafo 6 de la Resolución 1514 de 1960 (su Carta Magna de la Descolonización).
La ONU nunca ha dado por válido y ha rechazado, con razón, el referéndum organizado por el Reino Unido en Gibraltar hasta el punto de ser uno de los escasos territorios que el Comité de Descolonización de Naciones Unidas (“Comité de los 24”) se niega a retirar de su lista de colonias pendientes de Descolonización.
Con esa firme actitud de respeto y protección a la unidad nacional e integridad territorial, Naciones Unidas trata también de impedir que se quieran romper los Estados nuevos (Nigeria respeto de los 13 millones de ibos de Biafra…) o los Estados de vieja formación.
Por el contrario, en la formulación de la libre determinación en la Resolución 2625 de 1970 (Ver texto)–también de derecho consuetudinario, obligatorio y universal-, logrado ya el objetivo descolonizador de la anterior, se proyecta para todos los Estados de vieja y reciente formación, no para destruir su unidad, sino para exigir que el conjunto (la colectividad) de la población decida su condición política, cómo quiere organizarse, participe en la vida pública sin distinciones de credo, lengua, raza o color.
Ambas normas –libre determinación y unidad nacional- deben respetarse y, llegado el caso, se establece en la Res. 2625 los criterios de prevalencia del derecho que proclaman los Pactos: derecho a decidir separadamente (situaciones coloniales y racistas) y del derecho a decidir por toda la colectividad sin exclusiones el destino de los pueblos de un Estado (resto de Estados, de vieja y nueva formación).
Lograda la gran descolonización en los sesenta, se regula la libre determinación con más detalle en 1970 para enfatizar el derecho de libre determinación como el derecho de toda la población de un Estado a participar de la vida pública, enlazando la resolución 2625 con el art. 1.1 de los Pactos.
A diferencia de art. 1 de los Pactos, que es un mero enunciado que solo obliga a los que han ratificado los Pactos, la resolución 2625 es la norma central en DI para la Corte Internacional de Justicia, como lo ha vuelto a proclamar en el Dictamen sobre Kosovo de 2010, apartado 80 (Ver texto: “que refleja el derecho internacional consuetudinario”, es decir, el derecho general, universal).
Esa norma obligatoria universal proclama de nuevo aquel límite: “Ninguna de las disposiciones de los párrafos precedentes se entenderá en el sentido de que autoriza o fomenta cualquier acción encaminada a quebrantar o menospreciar, total o parcialmente, la integridad territorial de Estados soberanos e independientes que […] estén, por tanto, dotados de un gobierno que represente a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio, sin distinción por motivo de raza, credo o color”.
Es claro; en un Estado en el que toda la población –sin distinciones- participa mediante elecciones –municipales, regionales, nacionales- en la elaboración de las normas que la rigen no tiene por qué atender reivindicaciones sesgadas del derecho a una decisión separada (secesión) rompiendo la unidad nacional.
La libre determinación es decidir su futuro por toda la colectividad.
España respeta la libre determinación contenido en el art.1 de los Pactos, tal como se regula en las resoluciones 1514 (1960) y 2625 (1970) y nos hemos auto-determinado con la Constitución, los Estatutos de Autonomía y las elecciones periódicas.
Los Pactos de Naciones Unidas
Los dos Pactos Internacionales (de Derechos Civiles y Políticos, y de Derechos Económicos y Sociales) en su art. 1.1 proclaman: “Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural”.
En ese contexto, el art. 1.1 de los Pactos se refiere al derecho a decidir en un Estado (no colonial, no racista, no ocupación extranjera) su régimen político, a que la constitución sea la votada por la población, su derecho de auto-organización, decidan sus políticas económicas, sociales y culturales, a través de sus instituciones representativas, sus elecciones, sus sistemas organizativos; la población tiene derecho a decidir su vida pública sin que sean apartados grupos concretos.
El art. 1.1 proclama una suerte de derecho universal a la democracia y a la igualdad. Nunca se ha interpretado como un derecho a la secesión sino como un límite al autoritarismo y poder extranjero; exige que los pueblos en cada Estado deben decir qué Constitución quieren, las competencias del Parlamento, Gobierno y su administración territorial, participar en las leyes que les regirán: “su condición política”.
El párrafo segundo redunda en esa idea de libre participación del conjunto de la población en sus recursos y riquezas naturales. Por ello, el párrafo 3 recuerda, en 1966 con un vasto contexto colonial o en proceso de descolonización, que los Estados que aún tuvieran territorios no autónomos (colonias) promoverán ese derecho para que los habitantes decidiesen la independencia o la libre integración con la metrópoli (en condiciones de igualdad, como Guadalupe o Martinica).
Los Pactos, como otros convenios y textos constitucionales generales sobre derechos humanos, se limita al enunciado o listado de los derechos que quiere proteger, pero no regula las condiciones de ejercicio ni sus límites ni su convivencia con otras normas internacionales. No establece matices, no establece un régimen de ejercicio del derecho.
El derecho de libre determinación no es la única norma de Derecho internacional ni sus normas están aisladas entre sí. Libre determinación y unidad nacional son dos principios que cohabitan en un Estado bajo el valor universal de la democracia.
Los Pactos –que como tales tratados solo obligan a los Estados que los ratifican, como España, pero el derecho consuetudinario contenido en las Res. 1514 y 2625 es del máximo rango obligatorio- son la consecuencia de una norma anterior proclamada por la Asamblea Genera en 1960 (resolución 1514) que, a diferencia de los Pactos, tiene rango de norma obligatoria universal confirmada por la Corte Internacional de Justicia de la ONU (La Haya) en numerosas sentencias desde los años sesenta y posteriores.
LA CORTE INTERNACIONAL DE JUSTICIA Y EL CASO DE KOSOVO
No voy a examinar todos los pormenores del Dictamen de la CIJ. No es el lugar y ya está hecho un análisis riguroso por colegas académicos fiables, es decir, por profesionales imparciales. Una buena muestra se puede ver en el número monográfico de la Revista Española de Derecho Internacional (http://revista-redi.es/ES/REVISTA/4830/REDI-Vol.-LXI-1-201html) dedicado a ese Dictamen.
En el Dictamen de Kosovo de 2010 la Corte Internacional de Justicia responde a una cuestión concreta planteada por la Asamblea General ante un caso especial, sui generis, como muchos los Estados repetían.
¿Por qué sui generis como muchos Estados repetían en sus alegaciones escritas?
Hubo violaciones masivas de los derechos humanos por ambas partes, serbios y kosovares. Hubo una agresión e invasión ilegal en 1999 por parte de la OTAN.
Tras la caída del dictador y genocida Milosevic, desde 2001-02 Serbia es un Estado democrático sin que se le puedan hacer reproches en materia de derechos humanos que no puedan resolver los tribunales de justicia como en cualquier otro Estado europeo. No se le reintegró Kosovo. Y se mantuvo una doble “presencia” o administración internacional, civil y militar, primero responsabilidad de Naciones Unidas, luego de la UE, que mantiene –incluso con independencia formal- su protectorado sobre Kosovo.
A pesar de la positiva evolución de Serbia, Estados Unidos y algunos aliados europeos aceptaron en 2007 ayudar al nacimiento del nuevo Estado de Kosovo, fruto de romper por la fuerza las fronteras heredadas de la Segunda Guerra Mundial, olvidando la intangibilidad proclamada en el Acta de Helsinki de 1975 y en la Carta de Paris de 1990 y el compromiso de respeto a la integridad territorial de Serbia que exigía la Resolución 1244 de 1999 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.
Se miente cuando se dice que fue una secesión como castigo a la violación masiva de derechos humanos. Claro que hubo violaciones a los derechos humanos en la antigua Yugoslavia, pero Serbia ya era un Estado democrático desde 2001 y no tenía por qué sufrir una sanción que no tiene fundamento alguno en el Derecho Internacional: la práctica del Consejo de Seguridad en caso así no es romper el territorio, sino el cese de las violaciones y el respeto a la integridad territorial.
No ha sido Rusia con la anexión de su antigua región de Crimea en Ucrania quien ha quebrado las fronteras en Europa, sino un grupo importante de Estados de la UE los que se alinearon con EEUU con el planeamiento estratégico de EEUU en 2003 tras la negativa de Turquía a que se utilizase su territorio para atacar a Irak. Además, Serbia ha sido aliado secular de Rusia y convenía debilitar a Rusia. A partir de ese momento EEUU y una buena parte de la UE pensaron en la alternativa de independizar a Kosovo y constituir ese Estado ficticio en una base para estrategias futuras hacia el profundo este europeo y el occidente de Asia. Todo ello sin rechistar ni calcular las consecuencias (en Georgia en 2008, en Ucrania en 2013) de la ruptura caprichosa de las fronteras de un Estado europeo.
Tras amputarle Kosovo a Serbia, esa ilegal acción tuvo su réplica en Georgia, invadida parcialmente por Rusia en julio de 2008 con la misma coartada (defender los derechos humanos de la minoría rusa) arrebatándole Osetia del Sur y creando un Estado fantasma como Kosovo Y suma y sigue en Ucrania. Rusia aprendió sus perversas lecciones en la arbitrariedad y tacticismo de la OTAN y de la Unión Europea.
Y es cierto que cuando particulares albanokosovares proclamaron la independencia rompiendo la integridad territorial de su Estado (Serbia) no es un acto ilegal para el derecho internacional; cierto, no hay norma consuetudinaria ni convencional que prohíba a un grupo de personas hacer un documento de independencia. No se les puede llevar ante un tribunal penal internacional o similar. Proclamar la independencia no es un ilícito internacional pero tampoco es un derecho, no hay derecho a proclamar la independencia.
Por ello la Corte Internacional de Justicia dice que “De hecho, es enteramente posible que un acto en particular, como una declaración unilateral de independencia, no infrinja el derecho internacional sin que necesariamente constituya el ejercicio de un derecho que éste le confiere.”
Salir al balcón y proclamar la independencia no es un crimen internacional, pero no supone en modo alguno que la gente ejerce un derecho que no reconoce el Derecho internacional a constituir Estados. Importante sutileza jurídica.
Para entenderlo aún mejor: ¿hay derecho a la sublevación militar o a la guerra civil?
Ninguna norma internacional prohíbe iniciar una guerra civil o un levantamiento militar o popular; no la hay ni tampoco es una laguna del derecho. No son hechos prohibidos por el Derecho Internacional, pero la ausencia de prohibición no faculta ni da derecho para llevarlo a cabo y siempre será un gravísimo delito perseguible por el Derecho interno, sin que la práctica ni el derecho internacional ponga obstáculos a la persecución interna de tan graves conductas que rompan la unidad nacional o la integridad territorial. Al contrario, reconoce que un Estado tiene derecho a usar la fuerza armada -proporcionada y con los límites de las obligaciones en materia de derechos humanos y derecho humanitario- para reprimir los actos de sublevación popular o militar.
Hay una “división del trabajo” jurídico entre el Derecho interno y el Derecho internacional, en lo que permiten y no permiten, en lo que persigue uno y no persigue el otro ordenamiento.
En efecto, el art. 3 del Protocolo II relativo a conflictos internos de 1973, adicional a los convenios de Ginebra de 1949 (ratificados por España) no declara ilegal la guerra civil o el levantamiento popular, pero advierte que “No podrá invocarse disposición alguna con objeto de menoscabar la soberanía de un Estado o la responsabilidad que incumbe al gobierno de mantener o restablecer la ley y el orden en el Estado o de defender la unidad nacional y la integridad territorial del Estado por todos los medios legítimos”.
Y en el marco europeo, el art. 4.3 del Tratado de la UE recuerda que la Unión “Respetará las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional.”
La calificación, sanción y persecución de hechos constitutivos de delitos corresponde al Estado que sufre la amenaza o ruptura de su unidad nacional de conformidad con el Derecho internacional.
Es claro, pues, que una declaración unilateral de independencia seguida de actos de rebeldía frente a la Constitución y la legalidad es un acto ilegal interno que legitima internacionalmente al Estado que lo sufre para utilizar todos los resortes legales coercitivos y de uso de la fuerza armada para defender la unidad nacional e integridad territorial del Estado que sufre una secesión.
Cabe recordar que la sentencia del Tribunal Supremo de Canadá (1998) y todos los informes previos de expertos neutrales internacionales concluyeron que Quebec no tenía derecho a la secesión ni fundada en la Constitución canadiense ni en el Derecho internacional, incluidos los Pactos. Los dos referendos realizados fueron una concesión graciosa del Estado. Ahora regulado mediante la conocida “ley de claridad”, los hace casi inviable al exigir unas garantías y unos umbrales.
Italia y su Tribunal Constitucional ha declarado en 2015 que la secesión no es una competencia regional y que ni tan siquiera sería posible reformar la constitución para permitir un referéndum que ponga a subasta la indivisibilidad del Estado. El Tribunal Constitucional alemán, muy recientemente en enero de 2017, ni tan siquiera admite a trámite peticiones que puedan romper la unidad del Estado. Afirma que los länders (regiones), por separado, no son dueños de la Constitución: decide todo el pueblo alemán. (ver en esta web mi artículo sobre la práctica en EEUU, Alemania e Italia: Guardiola por el mundo, Ver PDF)
Igual que en España. Tampoco el Tribunal Supremo de los Estados Unidos no permite la decisión por separado; su expresión es que son ”Una Unión indestructible de Estados indestructibles”.
No hay más Dictámenes ni sentencias sobre secesión. El Dictamen sobre el Sahara (1975) no se refiere a la secesión sino a la situación de la antigua colonia española y su derecho a decidir mediante referéndum su futuro.
EN LA PRÁCTICA INTERNACIONAL, ¿HAY CRITERIOS GENERALES O ESPECIALES? ¿HAY SITUACIONES COMPARABLES?
El criterio general es el respeto a la unidad nacional cuando hay igualdad de oportunidades en la vida pública, es decir, cuando hay libre determinación del conjunto de la población. Asoma la libre determinación como derecho a decidir por separado cuando no se respeta la igual participación.
La “antigua” Yugoslavia post-Tito no respetó las normas constitucionales que garantizaban la igualdad de croatas, eslovenos, bosnios, etc. con los serbios. No respetó la libre determinación de los pueblos yugoslavos al excluir a partes considerables de la población en función del origen para formar parte del Gobierno, los altos mando del ejército, de la dirección de los medios de comunicación, etc. Yugoslavia se expuso a lo que pasó -cruentas guerras- por sus brutales violaciones de los derechos humanos y por negar la democracia a la colectividad.
Montenegro es un caso, en parte, similar; Serbia había perdido todo su territorio por su falta de democracia y respeto a la singular composición de su población y solo le quedaba “el fleco” de Montenegro para volver de pleno a la vida internacional, así que fue pactada su independencia con Serbia…
La reunificación alemana es algo distinto y no comparable a la simpleza populista del “derecho a decidir”; no hubo referéndum. Los dos Estados soberanos decidieron mediante acuerdo internacional ratificado por sus respectivos Parlamentos nacionales su unificación (como los dos “Yemenes”), volver a estar unidos; y también mediante una norma constitucional federal, hoy derogada, que permitía a territorios con población alemana sumarse al Estado alemán mediante decisiones institucionales.
Checoslovaquia fue un caso singular, apenas repetido. La colectividad checoslovaca aceptó la división; pero no se impuso una parte sobre el conjunto. Estaban “todos” o la gran mayoría “encantados” por separarse. Nada que objetar si es decisión de toda la colectividad estatal y se aprueba de común acuerdo cómo hacerlo. Decidieron todos los checoslovacos, la colectividad soberana.
A distancia, pero en esa onda de abrirse graciosamente al acuerdo común (y no a una imposición unilateral) hay dos excepciones no logradas, Canadá-Quebec (admitió dos referendos y de facto hace casi imposible los siguientes con la “ley de la claridad”) y Reino Unido (una vez en 300 años aceptó el referéndum y ha dejado claro que no es repetible en medio plazo). Pero son los Parlamentos nacionales, la representación de la soberanía nacional, de toda la colectividad, la que autoriza el referéndum mediante una ley del Parlamento nacional. O no la autoriza. Es soberano para aceptar un referéndum o para rechazarlo.
Algo que los gobernantes secesionistas catalanes no se han dignado plantear al Parlamento español.
Las fronteras siempre se pueden modificar, ya sea mediante acuerdo en el seno del Estado al tener derecho soberano a decidir sobre el territorio (ceder o aceptar cesiones) o entre los Estados interesados como en los casos citados (de unificación, de escisión o de otro tipo). Pero tiene que haber acuerdo, y si no lo hay no puede haber imposición de una parte sobre el resto.
Los casos en los que el acuerdo común y pacífico lleva a la separación son excepcionales.
Que no engañen.
En los pocos casos en que se consigue la secesión sin acuerdo es tras una guerra que tienen que ganar los rebeldes secesionistas o serle insoportable la situación bélica (Bangladesh, Eritrea, Sudán del Sur…). Precedentes indeseables.
Nota bene: Hace unas semanas un periodista de un gran diario nacional de Barcelona me pidió que le ilustrara con detalle sobre una serie de dudas que tenía para hacer su trabajo periodístico (La Vanguardia, 16 de julio de 2017) sobre la secreta ley de referéndum que proyecta el gobierno autonómico de Cataluña; dice su vicepresidente Junqueras (profesor de historia en enseñanza secundaria; ni jurista ni politólogo) que tiene su fundamento en el Derecho Internacional y en la práctica internacional, de forma concreta dice que el derecho de secesión está en los Pactos de Derechos Humanos y, por tanto, concluye de forma sabionda que es una norma de obligado respeto para España. Se aferran al Dictamen sobre Kosovo y aseguran que hay más pronunciamientos de la Corte a favor del derecho de secesión.
El presidente catalán Puigdemont y el vicepresidente Junqueras mienten groseramente.
Mi respuesta está en este blog.
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