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Contaminación electromagnética y Derecho Ambiental. Las pautas de la política comunitaria y el modelo italiano - Núm. 8, Diciembre 2002 - Medio Ambiente & Derecho. Revista electrónica de derecho ambiental - Libros y Revistas - VLEX 231678
Núm. 8, Diciembre 2002
Contaminación electromagnética y Derecho Ambiental. Las pautas de la política comunitaria y el modelo italiano
Autor: René Javier Santamaría Arinas
Cargo: Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad Pública de Navarra
Durante el siglo XX hemos comprobado el potencial destructor de la contaminación ocasionada por las más diversas sustancias químicas. Primero se reaccionó frente a los riesgos de la contaminación de las aguas. Después se han tratado de prevenir las implicaciones últimas -incluso climáticas- de la contaminación atmosférica. Por último, empezamos a ser conscientes de la magnitud del problema de la contaminación del suelo. Pero, sin acabar de resolver por completo todos los problemas asociados a esas formas de contaminación -digamos clásica- el siglo XXI se ha abierto con nuevos y numerosos interrogantes ambientales y, en concreto, junto a la contaminación química parece que cabe ya hablar de unas nuevas formas de contaminación física. Dentro de ellas, probablemente, la contaminación acústica sea la más conocida aunque también empieza a abordarse la denominada contaminación lumínica. Con todo, preocupa especialmente un cúmulo de perturbaciones que se pueden englobar en el ámbito de la contaminación radiactiva. Simplificando al máximo, en ella se comprenden las denominadas radiaciones ionizantes y las radiaciones no ionizantes. Es en este último grupo donde tendríamos que vérnoslas ya con la contaminación ocasionada por campos eléctricos, magnéticos y electromagnéticos. De hecho, en múltiples foros se emplean ya con naturalidad expresiones como contaminación electromagnética, electropolución, electrosmog, etc...Aunque en la comunidad científica española también se viene haciendo así desde hace años, (BARDASANO RUBIO, 1990), el ordenamiento jurídico estatal más reciente parece resistirse a reconocer esta realidad.
Históricamente, la definición de contaminación ofrecida por el art. 1 de la Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de protección del ambiente atmosférico prestaba apoyo para ello al entender por tal "la presencia en el aire de materias o formas de energía que impliquen riesgo, daño o molestia grave para las personas y bienes de cualquier naturaleza". La misma referencia a las "formas de energía" encontramos en la legislación de aguas, (en definición que ahora recoge el art. 93 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de junio). En la legislación autonómica encontramos aún mayores precisiones como sucede, por ejemplo, en el art. 30.1 de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, general de protección del medio ambiente del País vasco, ?donde se habla de "formas de energía, incluida la acústica y vibratoria" y, sobre todo, en el art. 4.2.a de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de la intervención integral de la Administración Ambiental de Cataluña, donde el concepto de "contaminación" se define como "la introducción directa o indirecta, mediante la actividad humana, de sustancias, vibraciones, radiaciones, calor o ruidos en la atmósfera, en el agua o en el suelo que puedan tener efectos perjudiciales para la salud humana o para el medio ambiente, o que puedan causar daños a los bienes materiales o deteriorar o perjudicar el disfrute u otros usos legítimos del medio ambiente". Curiosamente, la referencia a las radiaciones ha desaparecido en la nueva definición estatal de contaminación que ofrece el art. 2.i de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación que, sin embargo, es idéntica a la anterior en todo lo demás. Ciertamente, el tratamiento jurídico de este fenómeno desde postulados no ambientales encuentra apoyo en los planteamientos de la política comunitaria que analizaremos más adelante, (infra III). Pero incluso en el ámbito de la Unión Europea, hay países que ya han asumido el reto de abordar estas cuestiones desde la perspectiva jurídico?ambiental. En Italia, por ejemplo, no sólo es de alabar la receptividad de la doctrina (RAMACCI Y MAGLIA, 1999, 1427) sino también de otros operadores jurídicos incluyendo al propio legislador, (infra IV). El contraste entre estos dos enfoques nos permitirá aventurar algunas hipótesis que podrían inspirar la acogida de la contaminación electromagnética también por el Derecho ambiental español, (infra V).
BREVE APROXIMACIÓN A LA CONTAMINACIÓN ELECTROMAGNÉTICA.
II.1. Fuentes generadoras de campos electromagnéticos.
Más allá de su tosca comprensión como líneas de fuerza invisibles que rodean cualquier dispositivo eléctrico, para un jurista es prácticamente imposible explicar en qué consiste un campo electromagnético. Corresponde a otros científicos, especialistas en Física, su estudio, comprensión y clasificación. De lo que no hay ninguna duda es de que tales campos existen y se generan por fuentes que están cada vez más presentes en nuestra sociedad. No parece ocioso recordar que ya durante los años de la guerra fría se experimentó con ellos con fines militares y que los avances en el sector armamentístico no están hoy suficientemente controlados, (DOSWALD-BECK y CAUDERAY, 1990). En cuanto a las aplicaciones civiles, repasando las numerosas publicaciones de carácter divulgativo ya disponibles, se puede proponer la siguiente enumeración de fuentes principales:
Aparatos: Al parecer, todos los aparatos que utilizan la electricidad como fuente de energía generan campos electromagnéticos. Los electrodomésticos representan, sin duda, un bloque especialmente significativo: no es sólo el ya famoso horno microondas; la literatura revisada cita expresamente también calefactores, vitrocerámicas, afeitadoras, secadores de pelo, frigoríficos, planchas, magnetófonos, aparatos de radio y televisión, etc.. En el ámbito laboral la lista se amplía con hornos y demás dispositivos de uso industrial pero también se citan las fotocopiadoras y los denominados "terminales de pantalla de visualización". Mención especial merece aquí el teléfono móvil en cualquiera de sus habituales presentaciones: por lo visto, este aparato no "recibe" las señales sino que rastrea permanentemente y "busca" las llamadas de manera que emite radiaciones incluso cuando está en modo de espera o stand by.
Instalaciones eléctricas: De igual modo, allí donde exista un flujo de corriente eléctrica o magnética se produce un campo magnético. Esto implica, por ejemplo, que todos los cables, incluso los subterráneos, cuando están en uso generan campos de este tipo. También se ha documentado que los trenes y tranvías propulsados por una instalación eléctrica aérea generan campos electromagnéticos a lo largo del cableado. Por supuesto, los tendidos eléctricos de alta y media tensión son una de las principales fuentes de campos electromagnéticos en la actualidad, debiendo incluirse aquí tanto la propia línea como los transformadores y las subestaciones de transformación.
Instalaciones de telecomunicación: En fin, cualquier emisor/receptor de ondas electromagnéticas, como los satélites artificiales, genera campos de este tipo. Además de los radares, en este bloque cabe incluir toda la infraestructura necesaria para la prestación de los servicios de telecomunicación por ondas y, por supuesto, los diferentes tipos de antenas que últimamente vienen proliferando. Junto a las emisoras de radio y televisión hay que situar aquí los campos electromagnéticos generados por las estaciones base de telefonía móvil.
II.2. Efectos de los campos electromagnéticos.
Evidentemente, no todos los campos electromagnéticos que se generan por cada una de estas fuentes tienen las mismas características físicas. Los campos electromagnéticos se pueden medir. Las principales magnitudes utilizadas para ello son la intensidad de campo eléctrico, (que se mide en voltios por metro); la intensidad resistencia de campo magnético, (que se mide en amperios por metro); la densidad de flujo magnético o inducción magnética, (que se mide en teslas) o la densidad de potencia, (que se mide en vatios por metro cuadrado). Sin embargo, los niveles de exposición a la radiación electromagnética en seres humanos se vienen determinando mediante las pruebas de la tasa de absorción específica. Esta tasa ?conocida por las siglas en inglés de Specific energy absorption rate, (SAR)? suele expresarse habitualmente en vatios por kilogramo.
Las importantes desavenencias detectadas en la comunidad científica internacional sobre los posibles efectos de los campos electromagnéticos comienzan, precisamente, en la elección de las magnitudes significativas. La opción oficial por la SAR es objeto de numerosas críticas por basarse en una metodología anticuada que es incapaz de verificar los posibles efectos no térmicos de los campos electromagnéticos para los seres vivos. A partir de esta constatación, parece inevitable la discordancia tanto en relación con la apreciación de los riesgos asociados a los campos electromagnéticos como en relación a las medidas de seguridad a adoptar frente a ellos.
Al parecer, la exposición a campos electromagnéticos provoca un importante depósito y distribución no uniformes de energía en el organismo. Cuando una entidad biológica se expone a un campo electromagnético no sólo se produce calentamiento, sino también una interacción entre la potencia del campo y la corriente eléctrica y las cargas del tejido corporal. El denominado efecto biológico es el resultado de esa interacción y puede ser agudo o a corto plazo y crónico o a largo plazo. El riesgo de lesiones podría provenir del desencadenamiento de alguno de los siguientes procesos: alteración de la estabilidad eléctrica del organismo, polarización celular, formación de radicales libres.
Así las cosas, no es de extrañar que se haya relacionado a los campos electromagnéticos con numerosas enfermedades. En el año 1996 la Organización Mundial de la Salud puso en marcha el EMF Project; un proyecto científico internacional que tiene como objetivos el examen colegiado de publicaciones científicas para identificar y colmar las lagunas existentes en los conocimientos científicos mediante el establecimiento de protocolos de investigación basados en métodos compatibles y el fomento de investigaciones más específicas que culminen en una mejor evaluación del riesgo sanitario asociado a los campos electromagnéticos. En las notas informativas publicadas hasta el momento, y a la espera de conclusiones que se anuncian para el año próximo, el Proyecto CEM hace especial hincapié en relativizar la calificación de los campos electromagnéticos como "posible carcinógeno humano", con arreglo a la clasificación utilizada por el Centro Internacional de Investigaciones sobre el Cáncer. También se hace referencia a la necesidad de más profundos estudios sobre otros riesgos como catarata ocular, quemaduras cutáneas, impotencia masculina, desarrollo del feto y anomalías congénitas. Otras fuentes han documentado alteraciones en el electroencefalograma y síntomas como cefaleas, insomnio y alteraciones en el comportamiento que remiten a la Psiquiatría a través de diagnósticos más o menos conocidos ?depresión, ansiedad, anorexia, pérdidas de memoria e incluso Alzheimer? o por descubrir. Este último podría ser el caso del denominado "síndrome del microondas", en cuyo cuadro clínico suelen aparecer hipertensión, fatiga crónica, depresión, irritabilidad o estrés. Pero aún más inquietante es el augurio de enfermedades y alteraciones biológicas desconocidas.
II.3. Recomendaciones frente a la exposición a campos electromagnéticos.
A falta del deseable consenso científico, la situación actual se caracteriza no tanto por el desconocimiento como por la confusión. En ese contexto, puede decirse que la percepción social de los riesgos asociados a los campos electromagnéticos, más o menos difusa, está cada día más extendida. De hecho, alcanza ya una dimensión universal que presiona para buscar restricciones cada vez más incisivas. De ahí que entre los objetivos del Proyecto CEM no sólo se pretenda "favorecer la adopción de normas uniformes e internacionalmente aceptables sobre campos electromagnéticos" sino también facilitar información sobre la percepción, comunicación y gestión de los riesgos y aconsejar tanto a programas nacionales como a instituciones no gubernamentales. Entre tanto, se recomienda:
Observancia estricta de las normas de seguridad nacionales o internacionales existentes: La Comisión Internacional de Protección contra las Radiaciones No ionizantes (ICNIRP) es una organización no gubernamental reconocida por la OMS que ha establecido unos límites admisibles de exposición a campos de radiofrecuencias. Los valores propuestos se consideran seguros frente a los efectos térmicos, que son los únicos reconocidos. Destacados miembros de la comunidad científica internacional cuestionan esos límites y proponen restricciones más estrictas. Por ejemplo, desde junio del año 2.000, la Resolución de la Conferencia Internacional de Salzburgo sobre estaciones base de telecomunicaciones móviles recoge el Principio ALATA, (as low as tecnics achievable) y recomienda valores límite de 100 mW/m2 (10 uW/cm2) y 1 mW/m2 (0.1 uW/cm2).
Medidas de protección simples: como aquéllas que restringen la utilización de ciertos aparatos y, en particular, del teléfono móvil, marcapasos, audífonos en ciertas circunstancias; o la instalación de cercas o vallas que eviten el acceso no autorizado a lugares en que podrían rebasarse los límites de exposición nacionales o internacionales. Huelga decir que tampoco hay acuerdo respecto de estas distancias mínimas de seguridad. Como dice la reciente Declaración de Alcalá, "la controversia es la norma cuando del reconocimiento de los efectos ambientales se derivan consecuencias económicas importantes y posibles efectos para la salud".
Consultas a las autoridades locales y a la población: El EMF Project reconoce que "a menos que se establezca un sistema eficaz de información pública y de comunicación entre los científicos, los gobiernos, la industria y el público, las nuevas tecnologías de campos electromagnéticos inspirarán recelo y temor". En ese sentido, añade que "las comunidades creen que tienen derecho a conocer las propuestas y los planes relativos a la construcción de instalaciones emisoras de campos electromagnéticos que puedan afectar a su salud y desean ejercer algún tipo de control sobre el proceso de adopción de decisiones y participar en él". Específicamente, se recomienda, entre otras cosas, consultar con la comunidad para la ubicación de nuevos tendidos eléctricos y estaciones base de telefonía móvil aunque sólo sea para "tener en cuenta la estética y la sensibilidad del público antes de instalarlas". La Resolución de la Conferencia de Salzburgo va aún más lejos y recomienda el sometimiento de los proyectos de estaciones base de telecomunicaciones a procedimientos de autorización incluyendo información pública, estudio de alternativas, protección de la salud y bienestar, conservación del paisaje (urbano y rústico), medición de exposiciones, consideración sobre fuentes de exposición preexistentes así como inspección tras la instalación.
Seguir investigando: Hay acuerdo unánime en la necesidad de seguir investigando. Sin embargo, no está de más advertir sobre algunos riesgos derivados del poder de la información también en este ámbito. Evidentemente, la investigación no siempre es neutral. Tenemos un antecedente conflictivo en la Sentencia del Tribunal Supremo de Austria (Corte Federal) de 26 de abril de 2001. Acusándole de prácticas difamatorias, Max Mobil pretendía que se condenara a W.D. Rose al pago de una indemnización y a que se le prohibiera publicar sus alegaciones críticas en relación con los daños provocados sobre la salud por las emisiones de radiación de los móviles. Afortunadamente, la invocación de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos consiguió impedirlo. Pero, por desgracia, existen otras fórmulas para arrinconar a investigadores díscolos. Por eso la Declaración de Alcalá dice que "sin contradicción ni divergencia de opiniones no avanza la ciencia. Anular las voces discrepantes no nos acerca a la verdad, tan sólo la oculta por un tiempo limitado. Es necesario que exista, tanto desde las administraciones públicas como desde el sector empresarial implicado, un apoyo decidido a la investigación, de forma que estos nuevos conocimientos nos permitan situar las cosas en sus justos términos, protegiendo por un lado la salud, y disfrutando por otro de este nuevo medio que ha revolucionado la comunicación en el comienzo del siglo XXI". Sobre esa base, la Conferencia de Salzburgo recomienda además poner en marcha bases de datos nacionales que hoy todavía no existen.
LAS PAUTAS DE LA POLÍTICA COMUNITARIA SOBRE CAMPOS ELECTROMAGNÉTICOS.
III.1. Antecedentes. Panorámica comparada.
De lo hasta ahora expuesto se deduce que hay una llamada al Derecho. Como ha podido apreciarse, los planteamientos del EMF Project y, por extensión de la OMS son, más que estrictamente científicos, pautas de naturaleza política. La política sobre campos electromagnéticos pretende conciliar intereses en conflicto. Por una parte, está el interés, perfectamente legítimo, del desarrollo y expansión de importantes sectores económicos que se basan, precisamente, en la utilización de fuentes generadoras de estos campos. Por otra parte, está el interés, no menos legítimo, de protección frente a los riesgos presentes y futuros de estas tecnologías, (DE ZOTTI, 2001, 1). Allí donde hay conflicto de intereses, el Derecho deviene imprescindible porque es el instrumento que teóricamente permite encauzar su resolución de una manera tendencialmente justa o, cuando menos, civilizada.
Aunque, como hemos visto, los problemas asociados a la contaminación electromagnética son ya de de alcance universal, el tratamiento jurídico dispensado hasta el momento en los diferentes Estados de la comunidad internacional es muy desigual. Parece ser que los Países del Este venían experimentando con las aplicaciones militares de los campos electromagnéticos desde primeros de la década de los setenta. De ahí que no resulte extraño leer que las limitaciones actualmente existentes en países como Rusia o China están entre las más duras del mundo. Por lo que respecta a Occidente, tengo noticias de que Estados Unidos y Canadá adoptaron una compleja normativa al respecto en la segunda mitad de los noventa. Pero hay desarrollos más recientes que se aproximan a los parámetros orientales tanto en lo relativo a los niveles máximos de exposición? caso de la Ley de protección del medio ambiente de febrero del 2000 en Suiza? como en lo relativo a las distancias de seguridad ?caso de Australia y Nueva Zelanda, (donde se llega hasta los 500 metros)?.
En la Comunidad Económica Europea venían existiendo exigencias mínimas para la protección de la salud y la seguridad de los trabajadores en relación con los campos electromagnéticos generados por determinadas fuentes cuyo control se remite a la prevención de riesgos laborales. A pesar de ello, el Parlamento Europeo acordó una Resolución de 5 de mayo de 1994 sobre la lucha contra los efectos nocivos provocados por las radiaciones no ionizantes. Esta Resolución se invoca expresamente como antecedente inmediato de la Recomendación 1999/519/CE, del Consejo de 12 de julio de 1999, relativa a la exposición al público en general a campos electromagnéticos (0 Hz a 300 GHz). En esta Recomendación, que seguidamente comentaremos, el Consejo declara con toda rotundidad que "es absolutamente necesaria la protección de los ciudadanos de la Comunidad contra los efectos nocivos para la salud que se sabe pueden resultar de la exposición a campos electromágnéticos".
Sin embargo, hay una cuestión formal que debe resaltarse desde el primer momento: dentro del sistema de fuentes del Derecho comunitario, la Unión Europea ha elegido para esta regulación la figura de la Recomendación. Y el caso es que, a diferencia de los Reglamentos, las Directivas e incluso las Decisiones, las Recomendaciones no son vinculantes, (lo dice expresamente el art. 249 TCEE). Esta constatación relativiza mucho la naturaleza jurídica de una Recomendación que, en todo caso, nos interesa aunque sólo sea por su evidente significación política. A través de ella, el Consejo ofrece tanto a la Comisión como a los Estados miembros criterios y pautas de actuación en esta materia.
III.2. La Recomendación 1999/519/CE, del Consejo de 12 de julio de 1999, relativa a la exposición al público en general a campos electromagnéticos (0 Hz a 300 GHz).
III.2.1. Estructura
La Exposición de motivos nos permite deducir el fundamento y la finalidad de esta Recomendación. Se funda en lo dispuesto en los artículos 3.p y 152 TCEE, que establecen como misión de la Comunidad lograr un alto nivel de protección de la salud mediante la realización de una política comunitaria de salud pública. También se invoca el artículo 5 TCEE, (principio de subsidiariedad). Se pretende definir un marco comunitario para la exposición a los campos electromagnéticos que, mediante restricciones básicas y niveles de referencia, se aplique, en especial, a las zonas pertinentes en las que los ciudadanos pasen un lapso de tiempo significativo. De este marco se excluyen las radiaciones ionizantes y óptica y los productos sanitarios. En el ámbito así definido, se reconocen las competencias de los Estados miembros para el establecimiento de normas detalladas respecto de las fuentes y prácticas que pueden dar lugar a exposición a campos electromagnéticos y que pueden perfectamente implicar un nivel de protección estatal más elevado.
La parte dispositiva aparece desdoblada. De un lado, aparecen las recomendaciones dirigidas específicamente a los Estados miembros. De otro, las dirigidas a la Comisión. El contenido de estas reglas, que luego expondremos, se inspira en los principios de vocación uniformadora, proporcionalidad y vinculación al conocimiento científico. El principio de vocación uniformadora pretende lograr una cierta homogeneidad entre los Estados miembros aunque ya hemos visto que no se han apurado los mecanismos formales disponibles al efecto. El principio de proporcionalidad impone atender al criterio coste?beneficio antes de adoptar medidas que pueden afectar a sectores que se consideran estratégicos como son los de las telecomunicaciones, la energía y la seguridad pública. El principio de vinculación al conocimiento científico implica, por una parte, que la Recomendación se basa en la documentación científica existente en el momento de su aprobación y, más concretamente, en las pautas establecidas por la ICNIRP. Pero, al mismo tiempo, implica también la necesidad de evaluación periódica, revisión y actualización de estos límites a la luz de nuevas investigaciones que deberían fomentarse tanto por la Comisión como por los Estados miembros. En este sentido, se establece un sistema de informes conforme al cual, los Estados miembros remitirían el suyo cada tres años y la Comisión los supervisaría dando lugar a un informe quinquenal. A esta última se atribuye la cooperación internacional en la materia y a los Estados miembros la divulgación de información a los ciudadanos.
Finalmente, la Recomendación cuenta con cuatro Anexos técnicos. El Anexo I ofrece una serie de "Definiciones" que se dividen en Parte A, (Cantidades físicas) y Parte B, (Restricciones básicas y niveles de referencia). El Anexo II recoge las "Restricciones básicas" que se exponen en el Cuadro 1 y notas. El Anexo III hace lo propio respecto de los denominados "Niveles de referencia" aunque aquí se ofrecen dos cuadros: el Cuadro 2 para campos y el Cuadro 3 para corrientes de contacto. Finalmente, el Anexo IV aborda la "Exposición a fuentes con múltiples frecuencias" señalando Restricciones básicas y Niveles de referencia específicos para esta problemática.
III.2.2. Contenido.
Sin perder nunca de vista que no tiene carácter vinculante ?lo que se reafirma con el uso continuado del modo condicional en su parte dispositiva?, la vocación uniformizadora de la Recomendación se manifiesta principalmente en el apartado dirigido a los Estados miembros. Así, éstos "deberían":
Homologar su terminología técnica. A tal fin, se les invita a asignar a las "cantidades físicas" enumeradas en la Parte A de Anexo I el significado que en éste se atribuye a las siguientes magnitudes: corriente de contacto, densidad de corriente, intensidad de campo eléctrico, intensidad resistencia de campo magnético, densidad de flujo magnético o inducción magnética, densidad de potencia, absorción específica de energía e indice de absorción específica de energía, (SAR).
Proteger la salud de los ciudadanos contra la exposición a los campos electromagnéticos. A tal fin, se les invita a adoptar medidas en relación con aquellas fuentes o prácticas que dan lugar a la exposición electromagnética de los ciudadanos "cuando el tiempo de exposición sea significativo" y con excepción de la exposición por razones médicas. Tales medidas deberían ser conformes con el marco comunitario y, en especial, habrían de respetar las restricciones básicas que figuran en el Anexo II. Según la definición ofrecida, las restricciones básicas son los límites de la exposición a los campos electromagnéticos de tiempo variable basados directamente en los efectos sobre la salud conocidos y en consideraciones biológicas. Se especifican en el Cuadro I utilizando diferentes magnitudes en función de la frecuencia. Así, por ejemplo, para campos de frecuencia comprendida entre 100 kHz y 10 GHz se utiliza el SAR y sólo para campos de frecuencia compendida entre 10 y 300 GHz se utiliza la densidad de potencia, (10 W/m2).
Homologar los procedimientos de evaluación de la exposición a campos electromagnéticos: A tal fin, se les sugieren varias posibilidades.
En primer lugar, cabe comparar las cantidades medidas con los niveles de referencia que figuran en el Anexo III. Se entiende que el respeto de todos los valores de referencia recomendados asegura el respeto de las restricciones básicas. Pero si, en un supuesto concreto, las cantidades medidas fueran mayores que los niveles de referencia, debería efectuarse una evaluación más completa para comprobar si los niveles de exposición son efectivamente inferiores a las restricciones básicas. Esto parece basarse en que la evaluación de los niveles de referencia remite a magnitudes que, siempre en función de la gama de frecuencia, pueden medirse directamente ?en los supuestos del Cuadro 2: intensidad de campo eléctrico, intensidad de campo magnético, inducción magnética y densidad de potencia; en el supuesto del Cuadro 3: corriente de contacto? mientras que la verificación de las restricciones básicas requiere muchas veces de cálculos del SAR.
En segundo lugar, para evaluar el cumplimiento de las restricciones básicas cabe utilizar también otras normas de cálculo y medición que pueden ser europeas o nacionales. A tal fin, la propia Recomendación invita a la Comisión a llevar a cabo el trabajo necesario para el establecimiento de las correspondientes normas técnicas europeas. Por el momento, no me consta que existan, aunque, incluso en tal caso, su efectividad dependerá del reconocimiento previo por parte de cada Estado.
En tercer lugar, para evaluar situaciones de exposición simultánea a campos electromagnéticos de diferentes frecuencias, se sugiere la utilización de unas complejas fórmulas matemáticas que aparecen en el Anexo IV. Y aquí, ante la posibilidad de que se sumen los efectos de estas exposiciones, se dice que deben efectuarse evaluaciones separadas de los efectos de la estimulación térmica ?que resulta de la suma de los respectivos SAR y densidades de potencia? y eléctrica ?que resulta de la suma de las respectivas densidades de corriente? sobre el cuerpo.
Por último, se añade que, cuando convenga, los Estados miembros podrán tener en cuenta otros criterios. Ejemplificativamente, se mencionan a este respecto la duración de la exposición, las partes del organismo expuestas, la edad y las condiciones sanitarias de los ciudadanos.
III.2.3. Valoración.
Se advierte que esta Recomendación sigue fielmente las pautas marcadas por la ICNIRP y, en ese sentido, le son extensibles las ya conocidas críticas efectuadas por reputados miembros de la comunidad científica. Así se ha dicho que la Unión Europea no prevé todos los efectos bioquímicos y biofísicos y, por tanto, los posibles riesgos que se asocian a una exposición residencial y continua a los campos electromagnéticos. En ese ámbito ya de por sí limitado a los aspectos térmicos, se ha criticado además el protagonismo concedido al SAR. Al parecer, sólo determina el calentamiento del tejido de forma simulada, los cálculos pueden ser inexactos, se mide sobre modelos y simuladores ?no sobre tejido real de la cabeza? que no representan los efectos biológicos reales de la radiación sobre el organismo y carece de un patrón común mundial de modo que se ha llegado a afirmar que los valores los establecen los fabricantes empleando criterios propios. El resultado de todo ello podría amparar, en opinión de algunos expertos, unos coeficientes sanitariamente falsos pero legalmente aceptados durante años hasta el punto de que conformidad con la regulación no significaría necesariamente seguridad. En esa línea, en la Declaración de Alcalá puede leerse que "si se conviene en que es necesario colocar la protección de la salud de los ciudadanos por encima de otras consideraciones de desarrollo o económicas, entonces las normativas adoptadas por la Unión Europea deberían revisarse hasta los límites donde hoy encontramos posibles efectos a nivel celular". Con todo, "los valores fijados por las Recomendaciones han sido revisados críticamente en el documento "Opinión sobre los posibles efectos de los campos electromagnéticos, campos de radio frecuencia y radiación de microondas en la salud humana" emitido por el Comité Científico de Toxicidad, Ecotoxicidad y Medio Ambiente (CSTEE) de la Comisión Europea el 30 de octubre de 2001. En él se concluye que los datos bibliográficos nuevos no sugieren necesidad de alteración de los límites indicados en la Recomendación de 1999", (HERNANDO; 2001).
Evidentemente, para un jurista es imposible entrar en valoraciones sobre el elevadísimo componente técnico de esta Recomendación. Con todo, sí es posible constatar que en otros países se aplican metodologías que han llevado a imponer limitaciones más estrictas. Desde una pespectiva ambiental, esta situación sería contraria a la voluntad de la Unión Europea, expresada en el V Programa de acción ambiental comunitaria, de encabezar el tránsito hacia el Desarrollo sostenible a escala mundial. Sin embargo, ya se ha visto que esta Recomendación no encaja en la política ambiental comunitaria sino en la de protección de la salud pública. De hecho las propuestas que se tramitan para la elaboración del VI Programa de acción ambiental comunitaria siguen sin incorporar ni la menor referencia a esta cuestión. En cualquier caso, de retener es también que la única disposición comunitaria sobre los campos electromagnéticos no tiene carácter vinculante. Por cierto, su relatividad jurídica se ha puesto de manifiesto ya en una ocasión el Estado español. En efecto, junto con otros motivos de apelación, Iberdrola invocó la inaplicación de esta Recomendación por el Juzgado de Primera Instancia de Murcia que le había condenado a adoptar medidas precisas a fin de que los campos electromagnéticos que generaba un transformador que se encontraba en los bajos de un edificio no invadiera el domicilio de los demandantes. Pero la conocida Sentencia de la Audiencia Provincial de Murcia de 13 de febrero de 2001 rechazó esta pretensión argumentando que:
"este instrumento europeo es una norma cuyos destinatarios son los Estados con el fin de establecer limitaciones a las exposiciones del público a los campos electromagnéticos, pero nada afirma sobre la legitimidad de que una actividad privada invada con intensidades o densidades inferiores propiedades ajenas. Respecto de la inocuidad lo mismo podría decirse, ya que el establecimiento de determinados límites mínimos lo único que demuestra es la intención de reducir los posibles riesgos de los campos electromagnéticos pero sin dejar acreditado el hecho de su inocuidad que, como ya ha sido visto con la práctica de la prueba, sigue siendo
objeto de viva discusión científica. Por todo ello, tampoco puede admitirse este motivo de recurso y ha de ser rechazado".
LA NUEVA LEY ITALIANA SOBRE PROTECCIÓN DE LAS EXPOSICIONES A CAMPOS ELECTROMAGNÉTICOS.
IV.1. Antecedentes.
De lo expuesto se desprende que en el Derecho comunitario no hay normas vinculantes sobre la exposición a campos electromagnéticos. Las medidas jurídicas de carácter coercitivo hay que buscarlas, por lo tanto, en el ordenamiento jurídico de cada uno de los Estados miembros. A este respecto, en el debate político era frecuente escuchar que, excepto España, todos ellos tienen leyes reguladoras que, además, superan en la práctica las exigencias mínimas de la Recomendación. En rigor, el tratamiento jurídico de los campos electromagnéticos en los diferentes ordenamientos nacionales es mucho menos compacto de lo que este tipo de afirmaciones pudiera dar a entender. Según mis informaciones, sí que existe una interesante praxis administrativa y jurisprudencial en países como Alemania, Francia, Gran Bretaña o Suecia. Sin embargo, frente a todos ellos, resalta por muchos motivos la experiencia italiana que merece una atención más pausada.
En Italia pueden citarse pecedentes en la normativa relativa a la protección de los trabajadores y a la radiotelevisión que, sin embargo, no se ocupaba del problema del impacto ambiental de las ondas electromagnéticas. En realidad, fueron las Regiones las que, algunas ya desde finales de la década de los ochenta, comenzaron a dictar normas sobre estas cuestiones. Muy significativos son, entre ellas, la fecha y título de la Ley Regional de Abruzzo 4.6.1991, n. 20, de prevención de la contaminación electromagnética (RUSSO, 2001, 3). Por su parte, el Estado no fijó los techos de radiofrecuencias hasta el año 1998. Lo hizo mediante el Reglamento de normas para la determinación de los techos de radiofrecuencia compatibles con la salud humana, aprobado por D.M. 10 de septiembre de 1998, n. 381 que, como veremos luego, conserva transitoriamente su vigencia. Pero entonces se produjeron notables discordancias entre las normativas regionales y estatal. Y, en ese contexto, se impugnó la constitucionalidad de la Ley Regional del Véneto, nº 29, de 9 de julio de 1993, sobre prevención de daños derivados de campos electromagnéticos generados por tendidos eléctricos que, entre otras cosas, había prescrito un valor de exposición de 0,2 microteslas frente al valor de 100 microteslas impuesto por el legislador nacional (DE ZOTTI, 2001, 3 y CERUTI, 2000, 127). De ahí surgió la Sentencia de la Corte Constitucional de 30 de septiembre?7 de octubre de 1999, n. 382 que, a juicio de MAZZOLA, provocó una situación de "fuego en el polvorín" al delimitar las reglas de reparto de competencias entre el Estado y las Regiones en la materias de sanidad y urbanismo, (ROCCO, 1999).
Sobre las premisas constitucionales establecidas en esta sentencia y tras largos trámites, el Parlamento italiano ha aprobado la Legge quadro de 22 de febrero de 2001, n. 36, sobre la protección de las exposiciones a campos eléctricos, magnéticos y electromagnéticos que nos disponemos a comentar. Conviene subrayar que el trasfondo competencial está precisamente en la base de la elección del tipo de norma utilizado. Dentro del sistema de fuentes del Derecho italiano, las legge?quadro no pretenden agotar la regulación de una materia sino, más bien, fijar un marco en el que el Estado pueda desarrollar sus competencias y las Regiones las suyas (BENEDETTI, 2001, 353). A falta de esa legislación de desarrollo, el marco legal puede resultar excesivamente abstracto pero, pese a ello, no deja de ofrecer numerosos aspectos de interés.
IV.2. Estructura.
En línea con lo que se acaba de decir, la Ley consta tan sólo de 17 artículos. En los tres primeros se especifican la finalidad, el ámbito de aplicación y la definición de los principales conceptos operativos empleados en la ley. El cuerpo central de la norma, (arts. 4 a 14), establece las previsiones de fondo para el ejercicio de las competencias por las Administraciones públicas italianas y de los derechos y obligaciones de los administrados, sean éstos operadores o ciudadanos/consumidores. Por fin, de los tres últimos preceptos interesa especialmente el régimen de infracciones y sanciones. A lo largo de toda la ley existen varias previsiones presupuestarias para dotar de recursos económicos las actuaciones exigidas por la ley.
IV.3. Finalidad y principios de la ley.
El objeto de la ley se reduce, por tanto, a dictar una serie de principios fundamentales que deberán inspirar posteriores desarrollos tanto estatales como regionales. Ahora bien; el alcance de tales principios no se limita únicamente a asegurar la tutela de la salud humana, (art. 1.1.a), sino que también introduce aspectos inequívocamente ambientales.
Por lo que respecta a la protección de la salud, conviene recordar que el art. 32 de la Constitución italiana considera la tutela de la salud como derecho fundamental del individuo e interés de la colectividad, (PEMÁN GAVÍN, 1988, 39). Desde esa premisa, la ley pretende asegurar la salud de los ciudadanos frente a los efectos de la exposición a determinados niveles de campos electromagnéticos. En esta pretensión se incluye tanto a los trabajadores como a la población en general; distinción que luego, como se verá, tiene consecuencias prácticas a efectos normativos, (art. 1.1.a). Con esta finalidad tienen que ver las definiciones de "exposición" (art. 3.1.a de la Ley); de "exposición de los trabajadores y trabajadoras" (art. 3.1.f) y de "exposición de la población" (art. 3.1.g). Pero sobre todo interesa el concepto de "límite de exposición" que es el valor de inmisión de campo electromagnético, definido a los fines de la protección de la salud de efectos agudos y que no debe ser superado en ninguna condición de exposición de la población ni de los trabajadores, (art. 3.1.b). Además, se pretende también la promoción de la investigación científica y, más precisamente, la evaluación de los efectos a largo plazo para activar medidas de cautela. En este sentido, se invoca expresamente el principio ambiental de precaución del artículo 174.2 TCEE, (art. 1.1.b).
Por otro lado, se pretende expresamente que esos principios sirvan también para asegurar la tutela del ambiente y del paisaje y, al mismo tiempo, para promover la innovación tecnológica y las acciones de regeneración dirigidas a minimizar la intensidad y los efectos de los campos electromagnéticos según las mejores tecnologías disponibles, (art. 1.c). Con estos dos últimos apartados están relacionados los conceptos de "valor de atención" y de "objetivos de calidad" que pueden ser regionales o estatales:
Según el art. 3.1.c de la ley, "valor de atención" es el valor de campo electromagnético, considerado como valor de inmisión, que no debe ser superado en los ambientes habitados, escolares y en lugares destinados a permanencias prolongadas por la finalidad del art.1.1.b y c. Constituye medida de cautela a los fines de la protección de posibles efectos a largo plazo y debe ser conseguido en el tiempo y en los modos previstos por la ley.
Según el art. 3.1.d.1 de la ley son objetivos de calidad regionales los criterios de localización, los estandares urbanísticos, las prescripciones y los incentivos para la utilización de las mejores tecnologías disponibles, indicadas por las leyes regionales según las competencias definidas por el art. 8.
Según el art. 3.1.d.2 de la ley, son objetivos de calidad estatales los valores de campos electromagnéticos, definidos por el Estado según las previsiones del art. 4.1.a, a los fines de la progresiva minimización de las exposiciones a los citados campos.
IV.4. Ámbito de aplicación.
Todo ello se proyecta además sobre un amplio ámbito material integrado por cualquier fuente que pueda comportar la exposición de los trabajadores y de la población a campos electromagnéticos con frecuencias comprendidas entre 0 Hz y 300 GHz, (art. 2.1). Quedan únicamente excluidos los casos de exposición intencional con finalidades diagnósticas y terapéuticas, (art. 2.2). Todas las demás fuentes y prácticas quedan sometidas al conjunto de la ley si bien hay algunas modulaciones:
respecto de las Fuerzas armadas y de policía (art. 2.3 y 4).
respecto de los equipos y aparatos de uso doméstico, individual y laboral. Además de las genéricas previsiones de campañas de información y educación ambiental previstas en el art. 10, a ellos sólo se les aplica lo dispuesto en el art. 12 de la ley. Este precepto daba un plazo de 120 días al Ministro del Ambiente para dictar un Decreto que determine un sistema de etiquetado o fichas para que los fabricantes de este tipo de aparatos informen a los usuarios sobre los niveles de exposición que produce, la distancia de utilización consignada para reducir la exposición al campo electromagnético y las principales prescripciones de seguridad. Por lo demás, también se promueve la realización de pactos y acuerdos de programa con las empresas productoras de este tipo de aparatos a fin de fomentar y desarrollar tecnologías que permitan minimizar las emisiones.
respecto de los servicios de transportes públicos que producen campos electromagnéticos y con la misma finalidad, también se promueve la realización de este tipo de pactos, (art. 13).
El grueso de la ley, por tanto, se aplicará a los tendidos eléctricos y a las instalaciones redioeléctricas incluidas las de telefonía móvil, los radares y las instalaciones de radiodifusión. El art. 3 de la ley ofrece las definiciones de los conceptos de electrodotto (conjunto de las líneas eléctricas, de las subestaciones y de las cabinas de transformación); estaciones y sistemas o plantas radioeléctricas (uno o más transmisores, así como receptores, o un conjunto de transmisores y receptores, incluido el aparataje accesorio, necesario en un determinado lugar para asegurar un servicio de rediodifusión, radiocomunicación o radioastronomía); instalaciones para telefonía móvil (la estación radio de tierra del servicio de telefonía móvil, destinada a la conexión radio de los terminales móviles con la red del servicio de telefonía móvil) e instalaciones fijas para radiodifusión (estación de tierra para el servicio de radiodifusión televisiva o radiofónica). Por su parte, el art. 9.7 de la ley establecía un plazo de 180 días para que en cualquiera de estas estructuras ?salvo las de telefonía móvil? se aplicara una etiqueta informativa bien visible en la que se informe de la tensión producida, los valores de exposición previstos en su autorización, los límites de exposición y los valores de atención prescritos y las distancias de seguridad.
IV.5. Competencias del Estado.
Según el art. 4.1 de la Ley, al Estado corresponden tanto típicas funciones normativas como algunas potestades meramente ejecutivas. Entre las primeras destacan la determinación, en todo caso, de los límites de exposición y de los valores de atención así como de ciertos objetivos de calidad, (art. 4.1.a en relación con el art. 3.1.d.2); de las técnicas de medida y corrección de la contaminación electromagnética, (art. 4.1.e); y de los parámetros para la previsión de pasillos de seguridad para los tendidos eléctricos, (art. 4.1.h). Por cierto, en relación con esto último, el mismo precepto añade que dentro de tales pasillos de seguridad, no se consentirá ninguna edificación de uso residencial, escolar, sanitario o que comporte una permanencia no inferior a cuatro horas. En estos casos, se prevé la elaboración de un Decreto del Presidente del Consejo de Ministros en el reducido plazo de 60 días a contar desde la entrada en vigor de la propia Ley. De bloquearse el procedimiento, el Presidente del Consejo de Ministros podrá adoptar estos Decretos dentro de los 30 días sucesivos, (art. 4.2 y 3). Pero el Estado también tiene atribuida la competencia para determinar los criterios de elaboración de los Planes de risanamento que se verán luego, (art. 4.d). En este caso, lo que sucede es que el plazo para la elaboración del Decreto del Presidente del Consejo de Ministros se amplía hasta 120 días, (art. 4.4).
Entre las competencias ejecutivas del Estado cabe señalar la promoción de actividades de investigación y de experimentación técnico?científica, así como la coordinación de la actividad de recogida, elaboración y difusión de los datos, informando anualmente al Parlamento de su actividad, (art. 4.b). En particular, el Ministro de Sanidad promoverá, valiéndose de instituciones públicas y privadas sin ánimo de lucro, con comprobada experiencia en el campo científico, un programa plurianual de investigación epidemiológica y de carcinogénesis experimental, a fin de profundizar en los riesgos ligados a la exposición a campos electromagnéticos de baja y alta frecuencia. Paralelamente, y a fin de poner en evidencia los niveles de los campos presentes en el ambiente; corresponde al Ministerio del Ambiente la creación del Catastro nacional de las fuentes y de las zonas territoriales afectadas, (art. 4.c). En otro plano, se le atribuye también la realización de acuerdos de programa con los operadores privados, a fin de promover tecnologías y técnicas de construcción de las instalaciones que permitan minimizar las emisiones al ambiente y proteger el paisaje, (art. 4.f). Por último, le corresponde la definición del trazado de los tendidos eléctricos con tensión superior a 150 kV.
No acaban aquí, sin embargo, las competencias estatales en la materia ya que el art. 5 de la ley contempla un reglamento específico que, en el plazo de 120 días, se dictará en el marco de la legislación sobre bienes culturales y ambientales para adoptar:
medidas específicas relativas a las características técnicas de los tendidos eléctricos y de las instalaciones para telefonía móvil y radiodifusión, (art. 5.1).
medidas de contención del riesgo eléctrico de dichas instalaciones y, en particular, del riesgo de electrocución y de colisión de la avifauna, (art. 5.2).
un nuevo régimen de los procedimientos de autorización de construcción y de funcionamiento de los tendidos eléctricos con tensión superior a 150 kV, (art. 5.3). Se trata con ello de asegurar el respeto de los principios de la ley, sin perjuicio de las vigentes disposiciones en materia de evaluación de impacto ambiental; (nótese que la ley mantiene la subsistencia de las disposiciones vigentes en materia de evaluación de impacto ambiental, (LANDI y MICCICHÉ, 2001, 776) pese a que existe jurisprudencia contradictoria sobre su exigibilidad a este tipo de instalaciones, LANNO, TUMBIOLO, 2001, 524). Dicho régimen debe inspirarse, entre otros, en los siguientes criterios y principios legales: simplificación de los procedimientos administrativos; determinación de las tipologías de infraestructuras de menor impacto ambiental, paisajístico y sobre la salud de los ciudadanos; concertación con las regiones y los entes locales interesados en el ámbito de los procedimientos administrativos de definición de trazados; determinación de la responsabilidad y del procedimiento de verificación y control; reordenación de los procedimientos relativos a las servidumbres de tendidos eléctricos y a las correspondientes indemnizaciones; evaluación preventiva de los campos electromagnéticos preexistentes.
En estas tareas el Estado estará asistido por el Comité interministerial para la prevención y la reducción de la contaminación electromagnética, de cuya composición, oranización, financiación y funciones se ocupa el art. 6 de la Ley.
IV.6. Competencias de las Regiones, de las Provincias y de los Ayuntamientos.
Lo primero que debe advertirse es que, de entrada, las Regiones quedan obligadas a adecuar su legislación preexistente, en su caso, a los nuevos límites que resulten de los reglamentos previstos en la ley, (art. 4.5). De este modo, en opinión de MAZZOLA, el Estado habría decidido reapropiarse a título pleno de la materia sanitaria. Así es como, a su juicio, debería entenderse el respeto de los límites de exposición, valores de atención, objetivos de calidad y demás criterios fijados por el Estado. Aunque la doctrina de la sentencia constitucional antes citada podría seguir permitiendo desarrollos basados en el criterio de la mayor protección regional, (LANDI y MICCICHÉ, 2001, 786), cabe deducir, por tanto, que las potestades reguladoras de las Regiones quedan reducidas a la fijación de objetivos de calidad justificados únicamente en criterios de ordenación del territorio, urbanismo y protección del medio ambiente, (art. 3.1.d.1). De hecho, el elenco de competencias regionales que enumera el art. 8 de la ley se ha calificado de residual tal vez porque incluye, básicamente, potestades meramente ejecutivas: localización de instalaciones, expedición de autorizaciones, creación y gestión de catastros regionales y cooperación en las tareas de investigación, definición de trazado y señalización de los tendidos eléctricos de potencia inferior a 150 kV. Con todo, se prevé expresamente que, en caso de incumplimiento de las Regiones se aplica la ejecución subsidiaria por el Estado, (art. 8.3).
En el ámbito competencial así delimitado, las Regiones definen a su vez las competencias correspondientes a las Provincias y a los Ayuntamientos, (art. 8.4). En todo caso, a los Ayuntamientos la ley ya les asigna la facultad de adoptar un reglamento para asegurar la correcta ubicación urbanística y territorial de las instalaciones y minimizar la exposición de la población a los campos electromagneticos, (CERUTI, 2001, 302; LANDI y MICCICHÉ, 2001, 776). En todo caso, no hay que perder de vista las actuaciones que les pueden corresponder en relación con los planes, inspecciones y sanciones, a las que se refiere, desde la perspectiva de su financiación, el art. 9.5 de la ley.
IV.7. Los Planes de risanamento.
El largo y farragoso art. 9 de la ley es, sin duda, uno de los más novedosos y también ambiciosos pues se ocupa de la adecuación gradual a los nuevos límites de exposición, valores de atención y objetivos de calidad de las instalaciones preexistentes. Se imponen aquí una serie de importantes obligaciones a los operadores que se fundan en los principios de minimización del riesgo y uso de la mejor tercnología disponible. El régimen jurídico establecido diferencia el tratamiento a dar a las instalaciones radioeléctricas frente a los tendidos eléctricos y, dentro de estos últimos, distingue a su vez el régimen de aquéllos con tensión superior a 150 kV frente a los de tensión inferior a esa cifra.
En el primer supuesto, los operadores deben proponer a las Regiones el Plan de risanamento. Si no lo hacen en el plazo de 12 meses a contar desde la entrada en vigor del Decreto previsto en el art. 4.2.a, el plan será adoptado por las Regiones en los tres meses sucesivos. El plan puede prever la reubicación de las instalaciones en sitios adecuados y los gastos son a cargo de sus titulares. La adecuación debe finalizar en el plazo de 24 meses, (art. 9.1)
En el caso de los eletrodotti, la ley obliga a los propietarios de la red a facilitar todo tipo de información útil a los gestores. Estos están obligados a presentar una propuesta de plan de risanamento que incluya los proyectos y el programa cronológico de actuación. A este respecto, se establecen criterios de prioridad como el mayor nivel de contaminación electromagnética, proximidad a edificios residenciales, escolares, sanitarios o destinados a permanecer no menos de cuatro horas, población infantil, (art. 9.2). Si la tensión es inferior a 150 kV, la propuesta debe ser presentada a la Región que resuelve igual que en el caso anterior. Pero si la tensión es superior a 150 kV, la propuesta se debe presentar al Ministro del ambiente para su aprobación, (art. 9.3). Para la ejecución de las previsiones de estos planes se contempla un plazo máximo de diez años pero existe también un plazo intermedio para la realización de actuaciones prioritarias entre el 31 de diciembre de 2004 y el 31 de diciembre de 2008. Los gastos son a cargo de los propietarios, (art. 9.4).
El incumplimiento de las previsiones de los planes puede llegar a comportar la desactivación de las instalaciones no adaptadas. La competencia para adoptar esta resolución puede corresponder al Ministro del ambiente ?tendidos con tensión superior a 150 kV?, al Presidente de la Junta Regional ?tendidos de tensión inferior y ciertos sistemas radioeléctricos? o al Ministro de las comunicaciones ?plantas para telefonía, radiodifusión y estaciones radioeléctricas para transmisión de datos?, (art. 9.6). La ley, de todos modos, quiere hacer compatible la desactivación con el mantenimiento del servicio público. Dada la finalidad de este trabajo, hemos pasado por alto las detalladas previsiones legales acerca de los trámites a seguir para la elaboración de estos planes. No obstante, interesa observar que, al menos a los procedimientos de adopción de los planes de eletrodotti se aplican las disposiciones sobre participación en el procedimiento administrativo, (art. 11).
IV.8. Inspección, control y exigencia de responsabilidades.
Las tareas de control y vigilancia sanitaria y ambiental del cumplimiento de la ley se atribuyen a las administraciones locales. Para ello, pueden servirse de los medios de las Agencias regionales para la protección del ambiente, (art. 14.1). Donde éstas no existan, pueden recabar el apoyo técnico de la Agencia nacional para la protección del ambiente, del Instituto Superior para la prevención y la seguridad en el trabajo y de los inspectores territoriales del Ministerio de las comunicaciones, (art. 14.2). En el ejercicio de sus funciones, el personal encargado de la vigilancia y control, podrá acceder, debidamente acreditado a las instalaciones que constituyan fuente de emisiones electromagnéticas y recoger los datos, las informaciones y los documentos necesarios para la realización de sus funciones. El control en el interior de instalaciones destinadas a las actividades institucionales de las fuerzas de seguridad tiene su propia regulación, (art. 14.3).
El ejercicio de estas potestades de inspección es presupuesto para la exigencia de responsabilidades, (art. 15.3). En este sentido, conviene aclarar que, en Italia, ciertas actuaciones contrarias a esta ley pueden llegar a ser consideradas delito y, en consecuencia, a castigarse de acuerdo con el Código y la Jurisdicción penales (BENEDETTI, 2001, 343; DE FALCO, 2001, 39; TUMBIOLO, 2001, 514). De no llegar a tanto, entra en juego la responsabilidad administrativa que se construye a partir de la tipificación de una serie de infracciones que se castigan mediante sanciones administrativas (FORLENZA, 2001, 62). Básicamente, y además de lo ya expuesto respecto de los incumplimientos de los planes de risanamento, el sistema de infracciones y sanciones se recoge en el art. 15 de la ley de manera que no sólo hay previsión de multas sino también la suspensión e, incluso, la revocación de autorizaciones, concesiones y licencias que pueden acumularse entre sí.
IV.9. Valoración.
Se ha dicho que esta ley sienta las bases para reconocer la existencia de la contaminación electromagnética y hacerla compatible con el desarrollo tecnológico italiano (BENEDETTI, 2001, 359). Y, en efecto, es innegable el protagonismo ambiental que se refleja, como hemos visto, a lo largo de toda la ley y, especialmente, en las importantes atribuciones asumidas por el Ministerio del Ambiente. Y ello tanto de cara a evaluar la adecuación de las fuentes de contaminación electromagnética que pretendan instalarse a partir de su entrada en vigor como a efectos del risanamento de las ya existentes. Se notará, con todo, la importancia que adquieren para el efectivo despliegue del sistema legal los muchos desarrollos reglamentarios necesarios y, en particular, el Decreto del Presidente del Consejo de Ministros previsto en el art. 4.2.a de la ley. Transitoriamente, el legislador optó por mantener la vigencia de la normativa anterior (art. 16), integrada, básicamente, por el DPCM de 23 de abril de 1992, que fija los límites máximos de exposición a los campos electromagnéticos generados por elettrodotti, (CERUTI, 2000, 122) y, por el ya citado Decreto del Ministro del Ambiente de 10 de septiembre de 1998, n 381, sobre los techos de rediofrecuencia. Según G. BENEDETTI, éste último era ya un texto "revolucionario" que puso a Italia a la vanguardia mundial en la regulación de la materia.
Esta situación de transitoriedad de los límites de exposición, valores de atención, objetivos de calidad estatales, técnicas de medida y correción de la contaminación electromagnética y demás parámetros de seguridad podría alargarse más de la cuenta, habida cuenta de las dificultades del empeño de cumplir tantos y tan complejos compromisos normativos en tan breves plazos, (MAZZOLA, 5). Además, como es sabido, tras las últimas elecciones generales, se conformó una nueva mayoría parlamentaria que provocó el cambio de Gobierno. En estas circunstancias, se han advertido presiones para una flexibilización de los límites de radiación en Italia, que ya antes de la legge?quadro, eran considerados los más restrictivos de Europa. De todos modos, el proceso sigue en marcha y avanza con iniciativas regionales y locales entre las que destaca la nueva Ley regional de Lombardía n. 11 de 11 de mayo de 2001, (LANDI y MICCICHÉ, 2001, 781).
El análisis realizado arroja consideraciones de interés desde el ordenamiento jurídico español y, en particular, puede contribuir a apuntar algunos condicionantes previos que no se han tenido en cuenta en la más reciente legislación estatal encabezada por el Real Decreto 1066/2001, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento que establece condiciones de protección del dominio público radioeléctrico, restricciones a las emisiones radioeléctricas y medidas de protección sanitaria frente a emisiones radioeléctricas. Aún dejando para otra ocasión su estudio en profundidad, se puede afirmar que, en relación con la Recomendación comunitaria, cuyo contenido incorpora como Derecho positivo interno, sólo incluye en su ámbito de aplicación una de las posibles fuentes de contaminación electromagnética. A las demás sólo parece aplicable la genérica regla relativa a la investigación y evaluación de riesgos para la salud que se atribuye al Ministerio de Sanidad y Consumo.
Respecto de la Ley italiana, además de la diferencia de rango, es clamorosa la restricción de finalidades y, consecuentemente, del ámbito de aplicación de la norma española. Consecuentemente, en España es absoluto el protagonismo del Ministerio de Ciencia y Tecnología en una materia que, en Italia, como hemos visto, corresponde clarísimamente al Ministerio del Ambiente. (La opción española no es casual: véase la resistencia numantina del Gobierno y la actual mayoría parlamentaria que lo sustenta en DSCD, 2002). Al tiempo, el reglamento estatal rehuye aclarar el régimen de competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas y a las Entidades locales mientras que la ley italiana trata al menos de diseñar un marco operativo de coordinación y cooperación interadministrativo en el que, por cierto, Regiones, provincias y comuni asumen importantes competencias no sólo en materia de ordenación del territorio y urbanismo.
A cambio, el reglamento estatal no sólo no ha acabado con la conflictividad social existente sino que él mismo se ha convertido en germen de nuevos problemas. En tal situación es muy meritoria la labor que desde hace un tiempo viene realizando la jurisprudencia, especialmente civil. Sin minusvalorar el mérito de esta jurisprudencia, llaman la atención las limitaciones del Derecho civil para encauzar adecuadamente la resolución de este tipo de conflictos. Se observará, entre otras cosas, que ?sin perjuicio de la posibilidad de alcanzar la tutela indirecta de otros derechos personales como los vinculados a la salud de las personas? lo que se protege realmente es el derecho de propiedad. Y, como hemos visto, hay otras muchas dimensiones del conflicto que es urgente abordar desde el Derecho público. Sin embargo, en el marco de una legislación administrativa excesivamente sectorializada, la respuesta ha de considerarse todavía insuficiente.
En mi opinión, es urgente asumir los retos de la contaminación electromagnética y abordar su tramiento jurídico desde los esquemas del Derecho ambiental. Con ser una disciplina relativamente joven, es posible afimar que en los últimos 25 años el Derecho Ambiental ha acumulado un bagaje que lo hace especialmente indicado para afrontar este tipo de conflictos, (MARTÍN MATEO, 1977). Existen ya unos principios que deberían inspirar en todo momento la reflexión sobre el tratamiento jurídico de este problema, (LOPERENA ROTA, 1998). No me refiero sólo al principio de prevención ?que se comparte con el Derecho sanitario? sino también a los de precaución e integración u horizontalidad, entre otros. Existen también una serie de técnicas preventivas ?planificación, evaluación de impacto ambiental, control integrado de la contaminación? que han ido madurando y que, por ejemplo, brindan hoy unas mayores posibilidades de participación ciudadana en la toma de decisiones, de forma coordinada, por las Administraciones competentes: ampliación del derecho a la información, flexibilización de los requisitos de legitimación activa, etc... (LASAGABASTER HERRARTE, 2001, 51). Existen, finalmente, desarrollos innovadores de acuerdos de programa y de técnicas correctoras que tratan de superar las limitaciones operativas de la responsabilidad civil y penal, (ESTEVE PARDO, 1999). Por supuesto, el tratamiento de la contaminación electromagnética puede enriquecer a su vez al Derecho ambiental como lo han ido haciendo cada uno de sus sectores clásicos ?agua, aire, fauna y flora, residuos, sustancias peligrosas, energía nuclear, etc.. (ALENZA GARCÍA, 2001).
Se podrá objetar que para esto no basta con invocar el mero impacto visual o paisajístico de sus soportes y es verdad, (GARCÍA BRAGADO, 1997). Esta inclusión debería fundarse en el propio impacto ambiental de los campos electromagnéticos. Fuerza a ello la mera probabilidad de riesgos aun desconocidos que están reclamando medidas de tutela colectiva. Como recuerda DE ZOTTI, los mecanismos de protección de derechos individuales que pudieran verse afectados por los campos electromagnéticos ya existen en el Derecho privado. Con ser importantes, los riesgos para la salud del hombre son sólo una parte del problema. Hay indicios más que suficientes para prestar atención también a los efectos de los campos electromagnéticos en el medio atmosférico y a sus repercusiones no ya sólo para el resto de los seres vivos sino para los ecosistemas en su conjunto. Más aún, desde una perspectiva ambiental interesa prevenir posibles efectos de estas fuentes de contaminación sobre cualquiera de los recursos naturales o, por decirlo con palabras de LOPERENA ROTA, sobre los parámetros actuales de la biosfera. En ese sentido, en fin, interesa atender también las posibilidades de interacción de los diferentes tipos de contaminación conocidas porque, al parecer, tal posibilidad de acumulación de efectos de las contaminaciones electromagnética, acústica y química existe. ¿Habrá que esperar al siglo XXII para comprobarlo?
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 artículo 5
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