Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/autos/2010/A282-10.htm
Timestamp: 2017-11-23 01:42:25+00:00

Document:
A282-10
Auto 282/10
ACCION DE TUTELA INTERPUESTA POR CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES-Solicitud de nulidad del Procurador no versa sobre vicio procesal sino cuestiona problema jurídico en sentencia T-709/09
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Potestad para intervenir en trámite especial de tutela ante cualquier autoridad
NULIDAD SENTENCIAS PROFERIDAS POR CORTE CONSTITUCIONAL-Declaratoria solo procede ante quebranto de reglas procesales aplicables
ACCION DE TUTELA INTERPUESTA POR CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES-Denegar solicitud de nulidad presentada por Procurador en sentencia T-709/09
Referencia: Solicitud de nulidad de la sentencia T-709 de 2009, proferida por la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional.
Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mi diez (2010).
El Procurador General de la Nación, Alejando Ordóñez Maldonado, interpuso incidente de nulidad – el veinticuatro (24) de noviembre de dos mil nueve (2009) -, contra la sentencia T- 709 de 2009 proferida por la Sala Primera de Revisión de esta Corporación. En dicha providencia se revisaron las decisiones adoptadas por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el cuatro (4) de septiembre de dos mil ocho (2008), y por la Subsección “A”, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el veintidós (22) de enero de dos mil nueve (2009), en la causa instaurada por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares contra el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena.
1. Los hechos relatados por las partes de la acción de tutela referida son los siguientes
1.1 La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares interpuso acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta y el Tribunal Contencioso Administrativo del Magdalena, por considerar que las decisiones adoptadas por estas autoridades judiciales en un proceso ejecutivo, adelantado en su contra por personas titulares y beneficiarias de la asignación de retiro, transgredían sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso. Como pretensión, solicitó al juez de tutela que revocara estas sentencias, proferidas el tres (3) de diciembre de dos mil siete (2007) y el cuatro (4) de junio de dos mil ocho (2008) respectivamente, y que les ordenara pronunciarse de nuevo en otra decisión, donde no se irrespetaran sus derechos.
1.2 La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares relató que el veinticinco (25) de agosto de dos mil tres (2003) el Tribunal Administrativo del Magdalena, tras declarar la nulidad de la Resolución 184 de 1999 –que negó el reconocimiento de la prima de actualización a titulares de la asignación de retiro y beneficiarias de ésta-, la condenó a pagar el reajuste de la asignación de retiro incluyendo la prima de actualización prevista en el artículo 15 del Decreto 335 de 1992. Así las cosas, manifestó que profirió Actos Administrativos cumpliendo la referida sentencia, mas los actores en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho iniciaron un proceso ejecutivo por considerar que no se había efectuado la totalidad del pago. Enfatizó que los ex militares pretendían el reajuste de la asignación de retiro con la inclusión de la Prima de Actualización a partir de mil novecientos noventa y seis (1996), a pesar de que la misma era temporal y tenía una vigencia hasta el treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
1.3 Adujo que mediante sentencia del tres (3) de diciembre de dos mil siete (2007), el Juzgado demandado declaró no probadas las excepciones por ella propuestas; razón por la cual apeló la decisión de instancia. Sin embargo, el Tribunal accionado confirmó la providencia anteriormente señalada, el cuatro (4) de junio de dos mil ocho (2008), y ordenó seguir con la ejecución. En consecuencia, el cuatro (4) de julio de dos mil ocho (2008) se impartió la aprobación de la liquidación del crédito presentada por la parte ejecutante, que, a su parecer, presentó incongruencias e ilegalidades. Entre ellas, se aplicó la liquidación sobre la totalidad de la asignación de retiro, aún cuando debió hacerse sobre la asignación básica; se empleó un porcentaje único para todas las vigencias de la prima de actualización y se utilizó el IPC para incrementar la mencionada asignación de retiro.
1.4 Por su parte, las autoridades judiciales demandadas se opusieron a las pretensiones de la actora señalando que la acción de tutela debía ser declarada improcedente por no cumplir con las causales genéricas de procedibilidad. Para sustentar lo anterior, manifestaron que adelantaron el proceso ejecutivo con el título presentado en el mismo, que en este caso fue la sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena proferida el veinticinco (25) de agosto de dos mil tres (2003). En este orden de ideas, enfatizaron que la actora fue negligente en el uso de los diferentes recursos existentes tanto dentro del proceso ordinario como ejecutivo. Así, la sentencia aludida, que sirvió como título ejecutivo, no fue apelada por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. Dicha providencia ordenó el pago sobre la asignación de retiro y no sobre la asignación básica, y respecto de ella no se solicitó aclaración o corrección. Por lo tanto, a su parecer, la actora pretendía mediante la interposición de la acción de tutela cuestionar una sentencia ejecutoriada desde el dos mil tres (2003), contra la cual no desplegó los mecanismos con que contaba en caso de encontrarse inconforme.
1.5 Como omisiones de la gestora del amparo dentro del proceso ejecutivo adelantado en su contra, las autoridades judiciales indicaron que no impugnó la decisión relativa a la nulidad presentada por ella, que el mandamiento de pago no fue apelado ni se interpuso recurso de queja, que no formuló oposición alguna a la liquidación presentada por la parte ejecutante y que no ejerció los recursos ordinarios contra el auto aprobatorio de la mencionada liquidación.
1.6 Por su parte, los terceros interesados, que fueron vinculados al proceso, esto es: los actores dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho - tras la cual se ordenó a la Caja de Retiro de las fuerzas Militares reajustar la asignación de retiro incluyendo la prima de actualización -, se opusieron a las pretensiones de la gestora del amparo aduciendo que la acción de tutela debía declarase improcedente, pues la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares no ejerció los recursos ordinarios de defensa judicial a su alcance. Así, por ejemplo, no apeló el fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo del Magdalena en el dos mil tres (2003), ni objetó las liquidaciones por ellos presentadas. De igual modo, a su parecer, la negligencia se presentó en lo concerniente a las liquidaciones, que no fueron impugnadas y que obedecían a lo ordenado en la sentencia que sirvió de título ejecutivo. Así mismo, manifestaron que conforme al titulo ejecutivo, la liquidación tuvo en cuenta que la mencionada prima era temporal y tenía vigencia hasta el treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995); en ella, también se aplicaron porcentajes diferentes según los grados de los militares.
2. La autoridad judicial de primera instancia estimó que la acción de tutela resultaba absolutamente improcedente, ya que se instauró contra providencias judiciales que pusieron fin a un proceso. En este sentido, enfatizó que el juez de tutela no puede suplantar a la autoridad judicial competente.
3. A su turno, el ad quem resolvió revocar la decisión de primera instancia y en su lugar amparar los derechos invocados por la gestora del amparo. Esta autoridad judicial consideró que la acción de tutela resultaba procedente, a pesar de la negligencia de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares durante el proceso ejecutivo, debido a que los jueces en el proceso convalidaron liquidaciones contrarias a la Ley, existiendo un deber en cabeza de toda autoridad judicial de analizar la legalidad de las mismas. Así las cosas, a su juicio, no podía ordenarse la reliquidación de la asignación de retiro con base en la prima de actualización, sino respecto a la asignación básica. De igual modo, tampoco era legítimo aceptar que en las liquidaciones se empleara un porcentaje igual, sin diferenciar entre los grados de los militares. Finalmente, consideró reprochable que se reconociera la prima de actualización también a partir del año de mil novecientos noventa y seis (1996), pues la misma era temporal, y que se aplicara el IPC para ajustarla.
Por lo anterior, a juicio de la autoridad judicial de segunda instancia, las sentencias cuestionadas transgredieron el debido proceso de la gestora del amparo. En consecuencia, la Subsección “A”, Sección Segunda, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado revocó las sentencias acusadas, así como la providencia del cuatro (4) de julio de dos mil ocho (2008) – que aprobó la liquidación presentada por los demandantes en el proceso ejecutivo -, y ordenó al Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta decidir si la excepción de pago de la obligación prosperaba y si habría lugar a continuar con el proceso ejecutivo. En este último caso, debería ordenar la reliquidación del crédito.
4. En trámite de revisión, el día seis (6) de octubre de dos mil nueve (2009), la Sala Primera de Revisión de esta Corporación profirió la sentencia T-709 de 2009, mediante la cual confirmó la decisión de segunda instancia que resolvió amparar los derechos fundamentales de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. Así mismo, se ordenó remitir copias de todo el expediente, incluida la sentencia, a la Procuraduría General de la Nación y al Consejo Seccional de la Judicatura, para que iniciaran las investigaciones pertinentes a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y a las autoridades judiciales demandadas.
5. Con base en los hechos que fundamentaron la acción de tutela instaurada, en la sentencia de la referencia, la Sala Primera de Revisión planteó el siguiente problema jurídico:
“(…) [C]orresponde a esta Sala de Revisión determinar si la acción de tutela es procedente para revocar las sentencias proferidas por el juzgado Primero Administrativo del Magdalena, el tres (3) de diciembre de dos mil siete (2007), y por el Tribunal Administrativo del Magdalena, el cuatro (4) de junio de dos mil ocho (2008). En caso de que la acción de tutela resulte procedente, la Sala analizará si se conculcaron los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad alegados por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares en las mencionadas providencias”.
6. Para resolver el cuestionamiento planteado, la Sala Primera de Revisión hizo referencia, en primer lugar, a (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones judiciales. Posteriormente, y con base en esas reglas, indicó que (ii) se resolvería el caso en concreto.
7. En este sentido, respecto al primer tema tratado en las consideraciones generales de esa sentencia, la Sala Primera de Revisión señaló que el ámbito de aplicación de la acción de tutela cobija, entre otros, las actuaciones de los Jueces de la República, pues son autoridades públicas. Empero, esto no significa que la misma siempre sea procedente contra las decisiones judiciales, pues su carácter residual y subsidiario conllevan a que sólo lo sea por excepción.
En este orden de ideas, la sentencia reiteró la jurisprudencia de esta Corporación respecto a las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contempladas, entre otras, en la sentencia C-590 de 2005. Así las cosas, se expuso que la jurisprudencia ha sido enfática en establecer que sólo si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos, la acción de tutela resulta procedente.
7.1. Como requisitos generales de procedencia, se esbozaron los siguientes: (i) que se discuta una cuestión que resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar la consumación de un prejuicio iusfundamental; (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez; (iv) que si se trata de una irregularidad procesal, quede claro que la misma tiene un efecto cualitativo en la decisión; (v) que la parte actora identifique de manera razonable los hechos que generaron la presunta trasgresión; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.
7.1 Como causales para la prosperidad de la acción, la sentencia desarrolló aquellos vicios establecidos por la jurisprudencia constitucional, a saber: (a) defecto orgánico, que sucede cuando el funcionario no tenía competencia para proferir la providencia impugnada; (b) defecto procedimental absoluto, que se presenta cuando el juez se apartó completamente del procedimiento establecido; (c) defecto fáctico, que ocurre cuando la decisión adoptada carece de apoyo probatorio; (d) defecto material o sustantivo, que acaece cuando se decide con base en una norma inexistente o inconstitucional, o cuando se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos del fallo y la decisión; (e) error inducido, que deviene cuando el juez fue víctima de un engaño que lo condujo a la toma de la decisión; (f) decisión sin motivación, que ocurre cuando el servidor judicial omite dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de su decisión; (g) desconocimiento del precedente, que se presenta cuando la autoridad judicial no advierte el alcance de un derecho fundamental fijado por esta Corporación y lo limita; y (h) violación directa de la Constitución.
8. En cuanto al caso concreto, la Sala Primera de Revisión, tras analizar los medios probatorios obrantes en el expediente, así como los hechos relatados por las partes, determinó – en consonancia con el juez de segunda instancia -, que la acción de tutela interpuesta por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares contra el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta y el Tribunal Contencioso del Magdalena era procedente, a pesar de la negligencia de la gestora del amparo en el proceso ejecutivo.
8.1 Para sustentar su conclusión respecto del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, en primer lugar, indicó que toda autoridad judicial, cuando se le presenta un título ejecutivo, tiene el deber de analizarlo conforme a derecho, sin que sean legítimas interpretaciones que contraríen el ordenamiento jurídico. Así las Cosas, la Sala determinó que la sentencia que sirvió como título ejecutivo ordenó el pago del reajuste de la asignación de retiro incluyendo la prima de actualización prevista en el Decreto 335 de 1992, que – según esta normatividad -, debía ser liquidada sobre la asignación básica.
En este orden de ideas, una cosa era que se reconociera la prima que debía ser liquidada sobre la asignación básica y que influiría indefectiblemente en la asignación de retiro y otra muy distinta comprender que la mencionada prima se liquidara sobre esta última asignación, como lo hicieron las providencias atacadas. Por lo tanto, para la Sala, se cumplió el primer requisito de procedibilidad, pues la irregularidad tuvo un efecto decisivo en las sentencias cuestionadas.
8.2 En segundo lugar, para la Sala fue evidente que el caso bajo estudio resultaba de evidente relevancia constitucional, ya que al desconocerse el Decreto 133 de 1995, se afectó el debido proceso e irrespetó el principio de legalidad al que deben someterse las decisiones judiciales. Yerro que de contera, conllevó a que las liquidaciones presentadas por los accionantes, que fueron efectuadas sobre la asignación de retiro y no sobre la asignación básica, fueran aprobadas por las autoridades judiciales, cuando de conformidad con el numeral 3º del artículo 251 de Código de Procedimiento Civil, el juez está obligado, dado el caso, a improbarla y modificarla para ajustarla al orden jurídico imperante.
8.3 En tercer lugar, la Sala observó el acaecimiento de un perjuicio irremediable, materializado en la afectación al tesoro público y al interés colectivo, que de no eliminarse con la revocatoria de las decisiones judiciales atacadas conllevaría efectos de cosa juzgada para la obligación de pagar sumas de dinero no debidas a personas naturales. Por lo tanto – a pesar de la evidente negligencia de la Caja de Retiro de las fuerzas Militares -, cabía la excepción al deber de agotar los recursos judiciales ordinarios.
8.4. En cuarto lugar, la Sala determinó que se cumplía con el requisito de inmediatez. En efecto, la acción de tutela fue interpuesta apenas doce días después de aprobada la liquidación y un mes y doce días desde la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso del Magdalena que confirmó la providencia del Juzgado Administrativo en la cual se declararon no probadas las excepciones propuestas.
8.5 Finalmente, en quinto lugar, la Sala determinó que se identificaron razonablemente los hechos que generaron la vulneración al momento de interponerse la acción de amparo, pues en la demanda se indicó, precisamente, que la interpretación que se le dio al título ejecutivo, por parte de las autoridades judiciales, así como la aprobación de la liquidación efectuada por los demandantes en el proceso ejecutivo, partieron de la base de que la prima de actualización operaba sobre la asignación de retiro y no sobre la asignación básica, como establece el Decreto mencionado. Cada uno de estos elementos fue alegado incluso dentro del proceso ejecutivo, por lo que la causal de procedencia se cumplió a cabalidad.
9. En cuanto a la ocurrencia de alguno de los vicios reseñados anteriormente, la Sala determinó que en efecto se transgredieron los derechos fundamentales de la gestora del amparo, ya que se observó la ocurrencia de un defecto sustantivo. Tanto la sentencia proferida por el Juzgado Administrativo de Santa Marta, como por el Tribunal Contencioso del Magdalena, consideraron no probada la excepción de pago de la obligación, pues a su juicio el mismo debió efectuarse teniendo en cuenta la liquidación de la prima de actualización sobre la asignación de retiro y no sobre la asignación básica, como hizo la gestora del amparo. Empero, la Sala Primera de Revisión determinó que el Decreto 133 de 1995 contempló claramente en su artículo 29, que la mencionada prima debía ser liquidada sobre la asignación básica. Así las cosas, el título ejecutivo fue analizado erróneamente, pues si bien la liquidación de la prima de actualización sobre la asignación básica influye en la asignación de retiro, es una equivocación suponer que la misma ha de ser liquidada sobre esta última asignación.
Al convalidarse una liquidación efectuada bajo este último supuesto, se aceptó que la obligación se liquidara con base en una norma inexistente, pues, por mandato del Decreto, esta última sólo podía llevarse a cabo sobre la asignación básica. En términos de la sentencia: “(…) Esto significa que cuando las autoridades judiciales del proceso ejecutivo aceptaron la liquidación propuesta por los actores, crearon una situación jurídica sin Derecho, lo que hace patente un defecto sustantivo que sólo puede ser subsanado en sede de tutela”.
10. En conclusión, la Sala – además de otras consideraciones -, declaró probada la vulneración al debido proceso y, en ese sentido, confirmó la decisión del ad quem, mas hizo la salvedad de que no compartía los argumentos de éste en torno a que la liquidación no se efectuó disgregando los grados de cada uno de los exmilitares involucrados, pues de los medios probatorios se desprendía lo contrario. Así mismo, la Sala enfatizó que tampoco se observaba la transgresión del derecho a la igualdad, debido a que no se presentaron presupuestos fácticos que permitieran llegar a esa conclusión.
IV. SOLICITUD DE NULIDAD DE LA SENTENCIA T-709 de 2009
11. El veinticuatro (24) de noviembre de dos mil nueve (2009), el Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, solicitó a esta Corporación que declarara la nulidad de la sentencia T-709 de 2009, proferida por la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional.
12. El Jefe del Ministerio Público, argumentó que mediante la mentada providencia se transgredió el debido proceso, en razón a “(…) las consideraciones esbozadas por la Corte Constitucional al determinar que los jueces contencioso administrativos, cuando efectuaron la reliquidación de la prima de actualización sobre la asignación de retiro y no sobre la asignación básica, incurrieron en irregularidades (…)”(énfasis del texto) (Cuad. 1, folio 1).
13. A su parecer, las autoridades judiciales, cuyas actuaciones fueron acusadas en sede de tutela, profirieron sus sentencias conforme a “(…) una línea jurisprudencial invariable hasta la fecha de emisión de las [mismas](…), según la cual[,] la prima de actualización en el caso de miembros no activos de la fuerza pública se liquidaba de acuerdo con la asignación de retiro” (Cuad. 1, folios 2 y 3). En este sentido, indicó que lo anterior ya había sido manifestado por él al momento de insistir en la selección de la acción de tutela para que fuera revisada por esta Corporación.
14. Con todo, el Procurador General de la Nación señaló que “(…) con posterioridad al año 2008 se generó en torno a esta prestación un cambio de jurisprudencia (…)” (Cuadn 1, folio 4), conforme al cual la prima debía ser liquidada sobre la asignación básica. Empero, a su parecer, esta interpretación no debe ser aplicada, ya que – según lo dispuesto por el artículo 53 de la Constitución -, en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho, debe adoptarse aquélla más favorable al trabajador. Así las cosas, la liquidación de la prima debe hacerse sobre la asignación de retiro y no sobre la asignación básica.
15. Finalmente, indicó que al momento de proferirse los fallos atacados en sede de tutela, “(…) se mantenía incólume la referida jurisprudencia del Consejo de Estado (…)” (Cuad. 1, folio 5). Por ende, las autoridades judiciales siguieron el precedente generado por las decisiones adoptadas por aquel tribunal de cierre, que los vinculaba. En este sentido, enfatizó que la importancia del respeto al precedente es tal, que existe una causal genérica de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales por el desconocimiento del mismo.
16. Una vez mencionados los argumentos esbozados por el Jefe del Ministerio Público, y relatados los hechos alegados por las partes, la pretensión elevada en sede de tutela, el problema jurídico abordado, así como la resolución del caso concreto, pasa la Corte a resolver la solicitud presentada por el Procurador General de la Nación, previas las siguientes
17. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 y según lo explicado por la jurisprudencia constitucional,[1] la Sala Plena de esta Corporación es la autoridad competente para decidir los incidentes de nulidad que se promueven contra las sentencias de tutela proferidas por las Salas de Revisión. En consecuencia, le corresponde resolver la solicitud de nulidad de la sentencia T-709 de 2009.
18. De conformidad con el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, contra las sentencias proferidas por la Corte Constitucional no procede recurso alguno. Sin embargo, con relación a la nulidad de las sentencias de esta Corporación, la citada norma señala: “La nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo. Sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el pleno de la Corte anule el proceso.”
19. En efecto, a pesar de que las sentencias adoptadas por la Sala Plena o las Salas de Revisión de la Corte Constitucional están amparadas por el principio de cosa juzgada una vez cobren ejecutoria, y aunque esta Corporación es el órgano límite en materia de constitucionalidad, ha reconocido que también se puede alegar la nulidad después de proferido el fallo, siempre y cuando se haga dentro del término de su ejecutoria. No obstante, valga aclarar que el hecho de que se pueda solicitar la nulidad de una sentencia de la Corte Constitucional, no significa que exista un recurso contra ella o que surja una nueva oportunidad para continuar un debate ya concluido, pues en ese evento el examen de la Corte debe limitarse a determinar si en el proceso o en la sentencia misma se incurrió en violación del debido proceso[2].
20. Así, los presupuestos y reglas aplicables a la declaratoria de nulidad de las sentencias de la Corte Constitucional, pueden ser resumidos de la manera siguiente[3]:
(i) La declaratoria de nulidad de una sentencia proferida por la Corte Constitucional sólo procede de manera excepcional. En todo caso, esta decisión obedece a “[S]ituaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar”[4] (Negrilla fuera de texto original).
(ii) Bajo el entendido de que la solicitud de nulidad de una sentencia de la Corte Constitucional sólo procede de manera excepcional, ésta debe cumplir estos requisitos formales:
c. Como se indicó anteriormente, el fundamento esencial de la solicitud de nulidad debe ser la afectación del derecho al debido proceso. En este sentido, es claro que los criterios de forma, como la redacción, el estilo y la argumentación utilizada en la sentencia, no constituyen una afectación del derecho al debido proceso. Por consiguiente, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, la afectación de este derecho debe ser cualificada,[8] esto es, “[O]stensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión”.[9](Negrilla y subraya del texto original).
- Cuando la sentencia proferida por una Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional, pues ello significa la extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones.[17]
- Adicionalmente, la Corte ha contemplado la configuración de una causal de nulidad de sus sentencias cuando, de manera arbitraria, se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos transcendentales para el sentido de la decisión.[18] (Negrilla fuera del texto original)
21. En conclusión, la solicitud de nulidad de una sentencia de la Corte Constitucional sólo procede en el evento en que dicha decisión derive en la afectación del derecho al debido proceso. Para el efecto, la solicitud en comento debe reunir estos requisitos procedimentales: ser presentada dentro del término de ejecutoria de la sentencia si el vicio se produjo en ella o con antelación a la misma si versa sobre situaciones anteriores al fallo; y evidenciar un quebranto de las reglas procesales aplicables, en los términos dispuestos por la Ley y la jurisprudencia.
3. Aclaración sobre la oportunidad de la solicitud de nulidad en el presente caso.
22. Como se observa de los alegatos presentados por el Procurador General de la Nación, los vicios por él aludidos realmente son cuestionamientos a la apreciación efectuada, tanto por el ad quem, como por la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, sobre la violación del debido proceso con la errada aplicación, y posterior convalidación de la liquidación, de la prima de actualización sobre la asignación de retiro y no sobre la asignación básica.
De los hechos relatados anteriormente, es claro que ese debate fue parte central durante todo el proceso iniciado con la acción de tutela interpuesta por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. Lo anterior no fue ajeno al escrito de insistencia, presentado por el mismo Procurador el doce (12) de junio de dos mil nueve (2009), que conllevó la selección de la causa por parte de la Sala de Selección Número Seis de esta Corporación, mediante Auto del veinticinco (25) de junio de dos mil nueve (2009). En el mencionado escrito, textualmente se observa: “(…) El problema jurídico está dado por las distintas interpretaciones que se suscitan con ocasión de la pluralidad de normas aplicables al caso concreto, de las que se siguen consecuencias jurídicas diversas, ello en razón a que esta prestación [prima de actualización] tiene consagración dispersa en la Ley 4ª de 1992, y también en los Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995 (…)” (Solicitud de insistencia, página 7). Así mismo, el Procurador señaló en el escrito de insistencia que “(…) el debate jurídico se centra en la forma en que se reconoce y liquida la denominada prima de actualización (…)”(Solicitud de insistencia, página 3).
A su vez, conciente de lo anterior, la Sala Primera de Revisión, acorde con los hechos relatados anteriormente, definió –como ya se ha anotado- los problemas jurídicos bajo estudio de la siguiente manera: “(…) determinar si la acción de tutela es procedente para revocar las sentencias proferidas por el juzgado Primero Administrativo del Magdalena, el tres (3) de diciembre de dos mil siete (2007), y por el Tribunal Administrativo del Magdalena, el cuatro (4) de junio de dos mil ocho (2008). En caso de que la acción de tutela resulte procedente, la Sala analizará si se conculcaron los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad alegados por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares en las mencionadas providencias”(Sentencia T-709 de 2009, página 11), que fueron resueltas bajo el análisis de que la prima de actualización debía ser liquidada sobre la asignación de retiro y no sobre la asignación básica.
Por lo tanto, la solicitud presentada por el Procurador no versa realmente sobre un vicio procesal, sino que cuestiona el problema jurídico abordado tanto por el juez de segunda instancia, como por la Sala de Revisión de la Corte Constitucional. Con todo, si pudiera ser considerado como una transgresión al debido proceso, el momento en el cual debió alegarse fue antes de proferirse la sentencia T-709 de 2009, pues ya se observaba incluso desde la sentencia del ad quem.
Así mismo, cabe señalar que en principio habrían sido las partes en el proceso, quienes tenían la carga de presentar ese tipo de solicitud. Empero, como quiera que la revisión del caso por parte de esta Corporación se produjo en razón a la insistencia presentada por el Procurador General de la Nación y que conforme con el numeral 7º del artículo 277 de la Constitución el jefe del Ministerio Público “(…) tendrá [entre sus funciones el] intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales (…)”, la Sala estima que, en este asunto particular, resulta legitimado para actuar, no obstante su alegato sobre este tema no esté llamado a prosperar, pues el mismo, al haberse formulado en el propio escrito de insistencia, quedó resuelto mediante la sentencia. Así las cosas, la solicitud en sí misma carece de oportunidad, pues – repitiendo argumentos esbozados para insistir en la selección del caso -, fue presentada con posterioridad a la providencia cuestionada mediante la nulidad, señalando – erradamente -, el acaecimiento de un presunto vicio cometido mediante la sentencia T-709 de 2009.
22.1 Por lo demás, la Sala estima pertinente referirse a la facultad de intervención de la Procuraduría General de la Nación ante las autoridades judiciales. La Carta colombiana consagra dos esferas complementarias a través de las cuales se desarrolla dicha potestad. La primera es la subjetiva, que incluye la intervención en los conflictos individuales o particulares; mientras que la segunda es la esfera objetiva, que comprende la guarda del interés público.
El fundamento de ambas esferas de intervención se encuentra en el numeral 1º del artículo 277 de la Constitución, que dispuso lo siguiente: “(…) Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos (…)”. Por lo mismo, por ejemplo, y para garantizar el cumplimiento de una decisión judicial en sede de tutela, así como la reparación de un derecho fundamental agraviado, la Procuraduría estaría legitimada para iniciar un incidente de desacato ante la autoridad que conoció en primera instancia una acción de tutela.
Ahora bien, en cuanto a la esfera subjetiva individual, encuentra su sustento en el numeral 2º del artículo 277 de la Constitución, que consagra lo siguiente: “(…) Proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, con auxilio del Defensor del Pueblo”. Efectividad que, en caso de transgresión, puede alcanzarse a través de las acciones judiciales pertinentes. Concatenado a esto, el numeral 7º de dicha disposición establece que el Ministerio Público deberá intervenir en los procesos, ante las autoridades judiciales, “ (…) cuando sea necesario en defensa (…) de los derechos y garantías fundamentales”[19]. Como se observa, se incluyen a todas las autoridades judiciales y sus decisiones, sin importar su jerarquía, si se trata de cuerpos colegiados, o si el efecto de las sentencias es erga omnes o inter partes.
En cuanto a la esfera objetiva, además de lo establecido en el numeral 1º anteriormente citado, el numeral 7º contempla el deber de defender el orden jurídico. Por lo tanto, además de su intervención en asuntos subjetivos particulares cuando se amenace o transgredan derechos fundamentales, la Procuraduría General de la Nación tiene el deber de velar por el cumplimiento de uno de los intereses colectivos más fundamentales: el respeto al ordenamiento jurídico, que comprende la legalidad de las decisiones jurisdiccionales. En este sentido, es pertinente recalcar que las causales de nulidad que la Corte Constitucional ha admitido frente a las sentencias de tutela, versan principalmente sobre el debido proceso, el derecho de defensa (indebida notificación) o el irrespeto a la jurisprudencia (igualdad)[20]. Detrás de todas ellas, como se observa de forma inmaculada, se encuentra la guarda del orden jurídico, piedra angular del Estado Social de Derecho.
Finalmente, la Corte considera que no existe, prima facie, un límite a las acciones o incidentes que la Procuraduría General pueda ejercer para desarrollar su facultad de intervención, por lo menos en lo que a la jurisdicción constitucional se refiere. En este sentido, el último inciso del artículo 277 de la Constitución expresa que “(…) para el cumplimiento de sus funciones la Procuraduría (…) podrá interponer las acciones que considere necesarias”[21]. Desde una interpretación formal, esta norma sólo comprendería las acciones judiciales. Sin embargo, desde una hermenéutica sistemática, en concordancia con los numerales contemplados en el mencionado artículo, el término “acción” incluye tanto los diferentes recursos como los diversos incidentes. En este sentido, y para ilustrar lo anterior, basta indicar que el verbo del numeral 7º es intervenir, cosa que se hace en un proceso ya iniciado y en curso, donde operan los diferentes recursos e incidentes existentes dentro de cada trámite jurisdiccional.
Ahora bien, la facultad de intervención también cuenta con sustento y desarrollo legal. En efecto, en el Decreto Ley 262 de 2000 “Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas Para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos”, también se evidencia la doble esfera de la referida potestad, es decir, la subjetiva y objetiva.
El artículo 7º de este Decreto contempla las funciones del Procurador General de la Nación, dentro de las cuales, específicamente en el numeral 12, se encuentra la facultad con que cuenta dicha autoridad pública para solicitarle a la Corte Constitucional la revisión de los fallos de tutela cuando lo considere necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías fundamentales. Como se observa, las primeras dos hacen referencia a la esfera objetiva, mientras que la última se circunscribe a conflictos de derechos fundamentales y sus ámbitos de protección, es decir, a la esfera subjetiva[22].
En este orden de ideas, el numeral 17 del mentado artículo establece la competencia del Procurador para intervenir ante cualquier autoridad judicial cuando la naturaleza o la importancia del asunto así lo requiera[23]. Esto conlleva a que el sustento jurídico para ejercer esta facultar no se reduzca a un momento procesal específico o a una causal determinada, pues es eminentemente discrecional, que no arbitrario. Finalmente, estas funciones pueden ser desarrolladas directamente por el Procurador General de la Nación o por quien él delegue, posibilidad que la Corte Constitucional encontró exequible mediante sentencia C-429 de 2001, cuando analizó la constitucionalidad del artículo mencionado.
Ahora bien, el Decreto 262 de 2000 desarrolla, a modo de enunciación – a partir del artículo 23 -, las funciones de las procuradurías delegadas, entre ellas las de “(…) protección y defensa de los derechos humanos y de intervención ante las autoridades administrativas y judiciales (…)”. En este orden de ideas, el parágrafo del artículo 28 consagra la potestad para intervenir en el trámite especial de tutela ante cualquier autoridad, en defensa del orden jurídico (cosa que se pretende mediante la instauración de incidentes de nulidad), del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales, incluidos los de segunda y tercera generación[24].
23. Ahora bien, como fue señalado anteriormente, sólo procede la declaratoria de nulidad de una sentencia de esta Corporación ante el quebranto de las reglas procesales aplicables. Esto no se produce en el caso concreto, por lo que la Sala Plena de la Corte Constitucional denegará la solicitud, como pasa a explicarse.
24. Vistos los argumentos del Jefe del Ministerio Público, es claro que lo que se pretende es reabrir un debate abordado y resuelto tanto en la segunda instancia en sede de tutela, como mediante la sentencia de revisión proferida por esta Corporación. En efecto, el Procurador General de la Nación se muestra inconforme con el rechazo argumentado en la sentencia T-709 de 2009 respecto a la convalidación efectuada tanto por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Santa Marta, como por el Tribunal Administrativo el Magdalena, de la liquidación de la prima de actualización con base en la asignación de retiro, al igual que la interpretación de que la mencionada prima no debía ser liquidada sobre la asignación básica.
25. En la sentencia cuestionada mediante la solicitud de nulidad, como fundamento del defecto sustantivo cometido por las autoridades judiciales cuestionadas en sede de tutela, expresamente se indicó: “(…) La sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta, el tres (3) de diciembre de dos mil siete (2007), consideró no probada la excepción de pago de la obligación, pues encontró que la gestora del amparo no canceló la totalidad de las sumas adeudadas. En efecto, dentro de las consideraciones generales de esa providencia se observa que “(…) el pago referido no abarca la totalidad de lo adeudado, pues al liquidarse las acreencias con base en [la asignación básica], una asignación salarial diferente a la indicada en la sentencia [de dos mil tres (2003)], y sustancialmente menor, no se ajusta a lo indicado tanto en la ratio decidendi de tal providencia, como en la parte resolutiva” (Cuad. 1, folio 54). Estos análisis fueron reiterados por el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante la sentencia del cuatro (4) de junio de dos mil ocho (2008), acusada por la gestora del amparo como violatoria de sus derechos fundamentales (Cuad. 1, folio 28 a 52).
“Sin embargo, [- continúa la sentencia proferida por la Sala de Revisión de esta Corporación -,] ocurre que la norma aplicable, a saber el Decreto 133 de 1995, contempla en el artículo 29 que “(…) de conformidad con lo establecido en el Plan Quinquenal para la Fuerza Pública 1992 – 1996, aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social – Conpes, los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, tienen derecho a percibir mensualmente una prima de actualización en los porcentajes que se indican a continuación en cada grado, liquidada sobre la asignación básica (…)” (Subrayas fuera del original).
“Como se observa, la norma que reglamentó la liquidación de la mencionada prima estableció claramente que la misma se efectuaría sobre la asignación básica y no sobre la asignación de retiro. De tal suerte la parte resolutiva de la sentencia que sirvió como título ejecutivo ordenó a la ´(…) Caja de Sueldo de Retiro de las Fuerzas Militares a pagar a favor de la accionante el reajuste de la sustitución de asignación de retiro incluyendo la prima de actualización (…) de acuerdo con el grado (…)´ (Cuad. 1, folio 357), se analizó inadecuadamente. Porque una cosa es que la liquidación de la prima de actualización, efectuada sobre la asignación básica, influya en la asignación de retiro y otra, muy distinta, es que aquella prima haya de ser liquidada sobre esta última asignación”. (Subrayas fuera del original)
26. En este orden de ideas, el Procurador pretende que se vuelva a discutir sobre el error cometido por las autoridades judiciales, para lo que indica que éstas obraron conforme a los precedentes del Consejo de Estado. Así mismo, acepta que los mismos variaron en el año dos mil ocho (2008), pero que esta nueva interpretación no debe aplicarse en razón al indubio pro operario. Finalmente, enfatiza que se debe respetar el precedente so pena de que las autoridades judiciales incurran en “vías de hecho”. Se observa entonces que ninguno de los argumentos esbozados por el solicitante versan sobre la violación al debido proceso materializado en el quebranto de las reglas procesales aplicables.
27. Por lo demás, la sentencia T-709 de 2009 es respetuosa de la jurisprudencia de esta Corporación. En efecto, la Sala Primera de Revisión fundamentó su decisión con base en la SU – 590 de 2005, que determinó las causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela, así como los vicios específicos de que depende la prosperidad de la misma frente a sentencias judiciales. En este orden de ideas, tampoco hubo un cambio de jurisprudencia, pues la sentencia siguió los parámetros fijados por esta Corporación.
28. De otro lado, la decisión fue adoptada por la mayoría calificada requerida, pues tanto el Magistrado Juan Carlos Henao Pérez, como el Magistrado Luís Ernesto Vargas Silva estuvieron de acuerdo con las consideraciones generales y con la resolución del caso concreto; habiéndose aceptado el impedimento presentado por la Magistrada María Victoria Calle Correa.
29. De igual modo, como se observa claramente en la sentencia, existe congruencia en las consideraciones generales de la misma, las subreglas aplicadas al caso concreto y la resolución adoptada. En este orden de ideas, mediante la decisión acogida, no se profirió orden alguna contra un tercero diferente de las partes en el proceso. Simplemente se remitieron copias del expediente y de la providencia a la Procuraduría General de la Nación y al Consejo Seccional de la Judicatura para que iniciaran las investigaciones pertinentes. Finalmente, es importante indicar que no se observa el desconocimiento de ninguna sentencia de constitucionalidad, por lo que no puede concluirse que se irrespetó la cosa juzgada constitucional.
30. Así las cosas, una vez constatado que la solicitud carece de oportunidad y que el Procurador pretende reabrir un debate abordado y resuelto, la Sala Plena de esta Corporación considera que la solicitud de nulidad de la sentencia T-709 de 2009 es infundada, por lo que la denegará.
Primero. DENEGAR la solicitud de nulidad de la sentencia T-709 de 2009 dictada por la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional el seis (6) de octubre de dos mil nueve (2009).
Segundo. ORDENAR a la Secretaría General de esta Corporación que dirija comunicación a la Procuraduría General de la Nación, informando lo resuelto en el presente Auto.
[5] Sobre el particular, en el Auto A-031A de 2002, M.P Eduardo Montealegre Lynett, esta Corporación sostuvo: “[V]encido en silencio el término de ejecutoria cualquier eventual nulidad queda automáticamente saneada, no sólo por la carencia de legitimidad para pedirla, sino, además, por las siguientes razones: (i) en primer lugar, atendiendo el principio de seguridad jurídica y de necesidad de certeza del derecho (Corte Constitucional, Auto 232 del 14 de junio de 2001 (…)); (ii) en segundo lugar, ante la imposibilidad de presentar acción de tutela contra las providencias de tutela (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-1219 de 2001(…)). Y finalmente, (iii) porque es razonable establecer un término de caducidad frente a las nulidades de tutela, si incluso esa figura aplica en las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma (Según el artículo 242-3 de la Carta, las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año contado a partir de la publicación del respectivo acto).” (Negrilla fuera del texto original).
[6] Al respecto, se puede consultar el Auto del día 20 de febrero de 2002.
[7] Auto del día 13 de febrero de 2002. Sobre el particular, en esta providencia la Corte señaló: “a. Las nulidades que puedan ocurrir durante el trámite del proceso de constitucionalidad o del proceso de tutela, sólo pueden alegarse antes de la sentencia respectiva. Si no se invocan en esa oportunidad, las partes pierden legitimación para hacerlas una vez proferida la sentencia. b. La nulidad originada en la sentencia se debe alegar en forma fundamentada durante el término de notificación de la sentencia en materia de constitucionalidad, y dentro de los tres días siguientes de haberse proferido y comunicado en materia de tutela. c. La nulidad en la sentencia puede ocurrir por vicios o irregularidades en la misma sentencia, y por violación al debido proceso. En sentencias de tutela se pude presentar, por ejemplo, cuando una Sala de Revisión dicta una sentencia con desconocimiento de un precedente jurisprudencial adoptado en Sala Plena. d. Si la nulidad consiste en irregularidades en la notificación de la sentencia, o en acto posterior a la misma, la nulidad afecta dicho acto pero no la sentencia. e. La nulidad no es un medio idóneo para reabrir el debate probatorio, o para revisar la sentencia ya que ello no está establecido en la ley, ni constituye una nueva instancia, ni tiene la naturaleza de recurso.”
[15] Cfr. Auto 091 de 2000
[16] Cfr. Auto 022 de 1999
[17] Cfr. Auto 082 de 2000
[18] Auto A- 031A de 2002
[19] El texto completo de este numeral es el siguiente: “Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales”.
[20] Auto 062 de 2000, Auto 091 de 2000,. Auto 022 de 1999, Auto 082 de 2000, Auto A- 031A de 2002. En ellos se dispone como causales materiales para la declaratoria de nulidad: cambio de jurisprudencia, adopción de decisión por mayoría no calificada, incongruencia de la providencia, ordenes a personas no vinculadas y desconocimiento de la cosa juzgada constitucional.
[21] El texto completo del inciso mencionado es el siguiente: “Para el cumplimiento de sus funciones la Procuraduría tendrá atribuciones de policía judicial, y podrá interponer las acciones que considere necesarias”.
[22] El numeral 12 del artículo 7º contempla: “Solicitar ante la Corte Constitucional la revisión de fallos de tutela, cuando lo considere necesario en defensa del orden jurídico, el patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales”.
[23] El inciso primero del mencionado numeral consagra: “Asumir el conocimiento de los procesos disciplinarios e intervenir ante las autoridades judiciales o administrativas cuando la importancia o trascendencia del asunto requieran su atención personal”. (Subrayas fuera del original)
[24] El artículo 28 dispone: “FUNCIONES DE INTERVENCION ANTE LAS AUTORIDADES JUDICIALES. Los procuradores delegados que intervienen ante las autoridades judiciales tienen la condición de agentes del Ministerio Público, para lo cual ejercerán las funciones que se les asignen en la ley y en los artículos siguientes.

References: Resolución 
 artículo 15
 artículo 251
 artículo 29
 artículo 53
 resolución 
 artículo 49
 artículo 49
 artículo 277
 artículo 277
 artículo 277
 artículo 277
 artículo 7
 artículo 23
 artículo 28
 artículo 29
 resolución 
 resolución 
 artículo 242
 artículo 7
 artículo 28