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Timestamp: 2019-06-20 07:17:44+00:00

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BVerwG; Beschluss vom 30. April 2003; Az.: 6 C 3.02 - Gebühr für Rufnummernzuteilung (im Ortsnetzbereich) III. : aufrecht.de BVerwG; Beschluss vom 30. April 2003; Az.: 6 C 3.02 - Gebühr für Rufnummernzuteilung (im Ortsnetzbereich) III.
1. Rufnummern im Ortsnetzbereich sind "knappe Ressourcen" im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Richtlinie 97/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. April 1997 über einen gemeinsamen Rahmen für Allgemein- und Einzelgenehmigungen für Telekommunikationsdienste. 2. Es ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass für die Zuteilung von Rufnummern im Ortsnetzbereich eine Gebühr erhoben wird, deren Höhe auch den wirtschaftlichen Wert der zugeteilten Nummern berücksichtigt. 3. Es wird eine Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften zu folgenden Fragen eingeholt: a) Ist die Richtlinie 97/13/EG dahin zu verstehen, dass für die Zuteilung von Rufnummern durch die nationale Regulierungsbehörde eine den wirtschaftlichen Wert der zugeteilten Nummern berücksichtigende Gebühr erhoben werden darf, obwohl ein auf demselben Markt tätiges und dort eine marktbeherrschende Stellung innehabendes Telekommunikationsunternehmen von seinem Rechtsvorgänger, dem ehemaligen staatlichen Monopolunternehmen, kostenlos Rufnummern in sehr großem Umfang übernommen hat und eine nachträgliche Heranziehung zu Gebühren für diesen Altbestand aus Gründen des nationalen Rechts ausscheidet? Bei Bejahung von Frage 1: b) Dürfen bei einer solchen Fallgestaltung die in den Markt neu eintretenden Unternehmen unabhängig von der Höhe ihrer sonstigen Markteintrittskosten und ohne eine hieran anknüpfende Analyse ihrer Wettbewerbschancen gegenüber dem marktbeherrschenden Unternehmen für die Zuteilung einer Rufnummer mit einer einmaligen Gebühr in Höhe eines bestimmten Prozentsatzes (hier 0,1 %) des geschätzten Jahresumsatzes belastet werden, der im Fall der Weitergabe der Rufnummer an einen Endkunden erzielt werden kann?
BVerwG; Beschluss vom 30. April 2003; Az.: 6 C 3.02 - Gebühr für Rufnummernzuteilung (im Ortsnetzbereich) III.
Aktenzeichen: 6 C 3.02
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hahn , Büge ,
Die dagegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzliche Urteil geändert, den Bescheid vom 21. Juni 2000 aufgehoben und die Beklagte zur Rückzahlung der von der Klägerin gezahlten Gebühren nebst Zinsen verurteilt. Zur Begründung hat das Oberverwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Die Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung enthalte keine wirksame Ermächtigungsgrundlage für die streitige Gebührenerhebung. Die für die Gebühr im Zusammenhang mit der Erteilung von Rufnummernblöcken in Betracht kommende Ermächtigungsgrundlage des § 1 TNGebV in Verbindung mit B.1 der Anlage zu § 1 sei nichtig. Soweit diese Bestimmung bei der Bemessung der Gebühr den wirtschaftlichen Wert der zugeteilten Nummern berücksichtige, sei dies nicht zu beanstanden. Der Verordnungsgeber sei nicht verpflichtet, die Gebühr auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes zu beschränken. Das Kostendeckungsprinzip gemäß Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 97/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. April 1997, der so genannten Lizenzierungsrichtlinie, finde keine Anwendung. Rufnummern im Ortsnetzbereich der Bundesrepublik Deutschland seien "knappe Ressourcen" im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie. Art. 11 Abs. 2 der Lizenzierungsrichtlinie lasse es zu, den wirtschaftlichen Wert der zugeteilten Rufnummernblöcke bei der Bemessung der Gebühr zu berücksichtigen. Es könne offen bleiben, ob die Gebührenregelung das Äquivalenzprinzip verletze. Sie verstoße jedenfalls gegen das in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie enthaltene Gebot, dass die Abgaben der Notwendigkeit Rechnung tragen müssten, den Wettbewerb zu fördern. Bei Erlass der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung im August 1999 sei die Wettbewerbssituation im Ortsnetzbereich der Bundesrepublik Deutschland insbesondere davon geprägt gewesen, dass die Deutsche Telekom AG einen Marktanteil von über 98 % der Endkundenanschlüsse innegehabt habe und die Wechselbereitschaft der Endkunden gering gewesen sei. Um am Wettbewerb auf dem Markt der Sprachtelefondienstleistungen im Ortsnetzbereich teilnehmen zu können, seien die neuen Wettbewerber der Deutschen Telekom AG gerade in der Anfangsphase ihrer geschäftlichen Betätigung gezwungen gewesen, Aufwendungen in sehr großem Umfang zu tätigen und Lizenzgebühren zu zahlen. Die Schwierigkeiten, denen die neuen Wettbewerber hinsichtlich ihres Zugangs zum Markt ausgesetzt gewesen seien, seien durch die Pflicht zur Leistung von Gebühren für Entscheidungen über die Zuteilung von Rufnummern verstärkt worden. In diesem Zusammenhang sei auch zu berücksichtigen, dass die Deutsche Telekom AG von ihrem Rechtsvorgänger einen sehr großen Bestand von Rufnummern, die dem Rechtsvorgänger vor In-Kraft-Treten des § 43 Abs. 3 TKG am 1. August 1996 zur Verfügung gestellt worden seien, übernommen habe. Für diesen Altbestand habe die Deutsche Telekom AG keine Gebühren leisten müssen. Zwar sei der Verordnungsgeber davon ausgegangen, die Deutsche Telekom AG müsse für den von ihr übernommenen Rufnummernbestand Gebühren in Höhe von etwa 386 000 000 DM entrichten. Eine Gebührenpflicht sei indes nicht in Betracht gekommen, weil die Deutsche Telekom AG zu keinem Zeitpunkt einen Antrag auf Zuteilung der in Rede stehenden Rufnummern gestellt habe und nur die Entscheidung über einen solchen Antrag die Gebührenpflicht auslöse. In einer derartigen Wettbewerbssituation sei der Verordnungsgeber mit Blick auf die Beachtung des Wettbewerbsförderungsgebots nicht berechtigt gewesen, eine Gebühr zu erheben, die die Kosten des Verwaltungsaufwandes für die Zuteilung eines Rufnummernblocks in Höhe von 62,50 DM um mehr als das 15fache übersteige. Er hätte vielmehr eine Gebührenhöhe wählen müssen, die sich näher an den Kosten des Verwaltungsaufwandes ausrichte. Die Gebührenposition B.1 der Anlage zu § 1 TNGebV sei deshalb nichtig. Fehle es an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Gebühren für die Zuteilung von Rufnummernblöcken, könne hinsichtlich der Gebührenerhebung für die Ablehnung beantragter Rufnummernblöcke nichts anderes gelten(wtrp). Insoweit erweise sich die Erhebung der Gebühr auch deshalb als rechtswidrig, weil die Beklagte es versäumt habe, im Ermessenswege die Gebühr auf weniger als ein Viertel festzusetzen oder ganz von ihrer Erhebung abzusehen. Dies sei geboten gewesen, weil die erhobene Gebühr von 250 DM für die Ablehnung der Zuteilung eines Rufnummernblocks den Verwaltungsaufwand um das Dreifache übersteige und deshalb in erheblichem Umfang einen tatsächlich nicht vorhandenen wirtschaftlichen Wert abschöpfe.
Soll die Pflicht zur Zahlung von Gebühren in einer Rechtsverordnung konkretisiert werden, so verlangt § 80 Abs. 1 Satz 2 GG, dass diese vom Gesetzgeber nach Inhalt, Zweck und Ausmaß selbst bestimmt wird. Tendenz und Programm der Rechtsverordnung sind gesetzlich so weit zu umreißen, dass schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll. Dem Verordnungsgeber darf nicht freigestellt werden, welche öffentlichen Leistungen die Gebührenpflicht auslösen und welche gebührenfrei sein sollen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2001 BVerwG 6 C 13.00 BVerwGE 115, 125 m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1988 2 BvL 9/85 und 3/86 BVerfGE 78, 249 ; Beschluss vom 19. Juli 1972 2 BvL 22/68 BVerfGE 33, 358 ). § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG ist hinreichend deutlich Inhalt und Zweck der Ermächtigung zu entnehmen. Er bezieht sich auf § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG. Diese Bestimmung enthält einen allgemein formulierten Gebührentatbestand dem Grunde nach und die Festlegung, welcher verfahrensmäßige Vorgang die Gebührenpflicht auslösen soll. Indem die Verordnungsermächtigung daran anknüpft, ist hinreichend konkretisiert, welche Handlung der Gebührenpflicht unterliegt. Der Bestimmung ist auch zu entnehmen, dass Gebührenschuldner derjenige ist, der die Zuteilung von Nummern beantragt hat. Weitere Konkretisierungen ergeben sich aus dem Verweis auf das Verwaltungskostengesetz VwKostG (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2001, a.a.O., S. 130).
Die Verordnungsermächtigung ist auch hinsichtlich ihres Ausmaßes noch hinreichend bestimmt. Es ist von Verfassungs wegen nicht geboten, dass der Gesetzgeber die Gebührenhöhe im Einzelnen oder durch Angabe eines Rahmens zahlenmäßig festlegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2001, a.a.O., S. 130; Urteil vom 22. November 2000 BVerwG 6 C 8.99 BVerwGE 112, 194 ). Durch die ausdrücklich vorgesehene Bindung der untergesetzlichen Regelung an die Bestimmungen des Verwaltungskostengesetzes verpflichtet die Ermächtigung den Verordnungsgeber auch zur Beachtung des § 3 VwKostG, der in Satz 1 das Äquivalenzprinzip normiert und in Satz 2 für den Fall einer ausdrücklichen spezialgesetzlichen Anordnung vorschreibt, dass die Gebühren die Kosten des Verwaltungsaufwandes nicht übersteigen dürfen. Dem Bestimmtheitsgebot hinsichtlich des Ausmaßes einer Gebührenregelung wird durch die allgemeine Bezugnahme auf § 3 VwKostG hinreichend Rechnung getragen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2001, a.a.O., S. 130).
(1) Die verfassungsrechtlichen Grenzen, Amtshandlungen einer Gebührenpflicht zu unterwerfen, sind nicht eng zu ziehen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergeben sich solche Grenzen aus den Merkmalen, "die als Ausfluss des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes sowie zur Wahrung der Steuergesetzgebungskompetenz von Verfassungs wegen dem Gebührenbegriff immanent sind" (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2001, a.a.O., S. 128 f. m.w.N.; Urteil vom 25. August 1999 BVerwG 8 C 12.98 BVerwGE 109, 272 ). Die Gebühr wird nicht "voraussetzungslos" erhoben, sondern als Gegenleistung für eine öffentlich-rechtliche Leistung. Ihre Erhebung setzt daher voraus, dass zwischen der kostenverursachenden Leistung der Verwaltung und dem Gebührenschuldner eine besondere Beziehung besteht, die es gestattet, die Amtshandlung dem Gebührenschuldner individuell zuzurechnen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2001, a.a.O., S. 129; BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 2 BvL 9/98 u.a. Umdruck S. 19). Dem trägt die Verordnungsermächtigung Rechnung.
(2) Zur Wahrung der Geltungskraft der Finanzverfassung bedürfen nichtsteuerliche Abgaben über die Einnahmeerzielung hinaus oder an deren Stelle insbesondere einer besonderen sachlichen Rechtfertigung (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003, a.a.O., Umdruck S. 23). Diese besondere Zulässigkeitsanforderung an nichtsteuerliche Abgaben verlangt für Gebühren, dass deren Erhebung dem Grunde und der Höhe nach sachlich gerechtfertigt sein muss. Die Bemessung der Gebühr setzt von Verfassungs wegen voraus, dass die legitimen Gebührenzwecke nach der tatbestandlichen Ausgestaltung der erforderlichenfalls auszulegenden Gebührenregelung von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen sind (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003, a.a.O., Umdruck S. 21 f.). Mithin müssen die der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung zugrunde liegenden Gebührenzwecke in der Verordnungsermächtigung ihren Niederschlag gefunden haben. Das ist noch der Fall.
Die in der Verordnungsermächtigung zum Ausdruck kommenden Zwecke der Gebührenbemessung erweisen sich als verfassungsgemäß. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass die Kostendeckung, die Vorteilsabschöpfung und die Verhaltenssteuerung verfassungsrechtlich legitime Gebührenzwecke sind (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003, a.a.O., Umdruck S. 26 f. m.w.N.; Beschluss vom 7. November 1995 2 BvR 413/88 und 1300/93 BVerfGE 93, 319 ; Beschluss vom 10. März 1998 1 BvR 178/97 BVerfGE 97, 332 ; Beschluss vom 6. Februar 1979 2 BvL 5/76 – BVerfGE 50, 217 ).
Eine Gebühr entbehrt von Verfassungs wegen einer sachlichen Rechtfertigung, wenn sie in einem groben Missverhältnis zu den vom Gesetzgeber verfolgten legitimen Gebührenzwecken steht (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003, a.a.O., Umdruck S. 27 f.; vgl. auch Urteil vom 19. September 2001, a.a.O., S. 129). Das Äquivalenzprinzip als Ausprägung des (bundes )verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass die Gebühr in keinem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 BVerwG 6 C 8.00 BVerwGE 115, 32 m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 1991 2 BvL 24/84 BVerfGE 83, 363 m.w.N.). Gebühren dürfen nicht völlig unabhängig von den tatsächlichen Kosten der gebührenpflichtigen Leistung festgesetzt werden. Vielmehr muss die Verknüpfung zwischen den Kosten und der Gebührenhöhe sachgerecht sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2001, a.a.O., S. 129 und 130 f.; Beschluss vom 30. Mai 2002 BVerwG 6 B 3.02 TKMR 2002, 468; Beschluss vom 19. September 2000 BVerwG 11 BN 6.00 NVwZ 2000, 1410). Gebühren dürfen nicht so hoch festgesetzt werden, dass sie von der Beantragung der Amtshandlung abschrecken, erdrosselnden Charakter haben oder zu einem beachtlichen, Preiserhöhungen auslösenden Kostenfaktor werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Mai 2002, a.a.O., S. 468 m.w.N.; Urteil vom 24. Mai 1961 BVerwG 7 C 109.60 BVerwGE 12, 162 ; Urteil vom 15. Juli 1988 BVerwG 7 C 5.78 BVerwGE 80, 36 ). Die Verordnungsermächtigung erweist sich auch gemessen an den vorstehenden Grundsätzen als verfassungsgemäß, da sie durch die Bezugnahme auf das Verwaltungskostengesetz dem Verordnungsgeber deren Beachtung vorgibt oder jedenfalls im Sinne dieser Grundsätze verfassungskonform ausgelegt werden kann.
Die Bestimmung findet hier aber deswegen keine Anwendung, weil die Voraussetzungen von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie vorliegen. Danach können die Mitgliedsstaaten ungeachtet des Absatzes 1 ihren nationalen Regulierungsbehörden für den Fall, dass auf knappe Ressourcen zurückgegriffen werden soll, gestatten, Abgaben zu erheben, die die Notwendigkeit widerspiegeln, die optimale Nutzung dieser Ressourcen sicherzustellen. Die Bestimmung lässt es zu, zur Steuerung der Nachfrage nach einer knappen Ressource und deshalb im Interesse ihrer optimalen Nutzung eine an dem wirtschaftlichen Wert der erteilten Einzelgenehmigung ausgerichtete Gebühr zu erheben (vgl. Paul/Mellewigt in: Büchner/Ehmer/Geppert/Kerkhoff/Piepenbrock/Schütz/Schuster (Hrsg.), Beck`scher TKG-Kommentar, 2. Aufl., § 43 Rn. 16; Müller, K&R 2001, 357 ); vgl. auch Schütz/ Attendorn, MMR-Beilage 4/2002, 31). Sind die Voraussetzungen des Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie gegeben, kommt Art. 11 Abs. 1 Satz 1 dieser Richtlinie nicht zur Anwendung. Da Art. 11 Abs. 1 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie "nur" die Erhebung kostendeckender Gebühren erlaubt, Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Richtlinie hingegen "ungeachtet des Absatzes 1" die Berücksichtigung des Wertes der Genehmigung zulässt, sind im Fall der Anwendbarkeit der zuletzt genannten Bestimmung die Mitgliedsstaaten bei der Bemessung der Gebühr nicht zur Beachtung des Kostendeckungsprinzips verpflichtet. Zu dieser Feststellung sieht sich der Senat ohne Anrufung des Europäischen Gerichtshofs nach Art. 234 EG imstande, weil das vorstehend dargelegte Verständnis des Gemeinschaftsrechts nach seiner Ansicht offenkundig ist und keinerlei Raum für einen vernünftigen Zweifel bleibt (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 Rs. 283/78 Slg. 1982, 3415 ).
Dies ergibt sich auch aus dem Verhältnis der Bestimmung zu Art. 10 Abs. 1 der Lizenzierungsrichtlinie. Danach ist unter anderem eine Beschränkung der Erteilung von Einzelgenehmigungen für Nummern für einen Zeitraum zulässig, der für die ausreichende Bereitstellung von Nummern in Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht erforderlich ist. Die Beschränkung der Nummernzuteilung ist für den Fall zulässig, dass Nummern nicht in ausreichendem Umfang vorhanden sind. Während Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie die Steuerung der Nachfrage nach dem beschränkt vorhandenen Gut zulässt, betrifft Art. 10 Abs. 1 der Richtlinie die Zuteilung von Rufnummern in dem Fall, dass eine entsprechende Nachfrage mangels ausreichender Nummernkapazitäten nicht mehr befriedigt werden kann. Die Ablehnung der Zuteilung von Rufnummern ist nach Art. 3 b Abs. 4 der Wettbewerbsrichtlinie seit dem 1. Juli 1997 nicht mehr zulässig. Davon unberührt bleibt hingegen die nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie bestehende Möglichkeit, die Nachfrage nach einem beschränkt zur Verfügung stehenden Gut, als das grundsätzlich auch Rufnummern angesehen werden können, durch die Erhebung einer Gebühr zu steuern. Dieses Recht besteht auch nach dem ab 25. Juli 2003 anzuwendenden Art. 13 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2002/20/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste Genehmigungsrichtlinie – (ABl EG Nr. L 108 S. 21) fort.
Nach den Darlegungen in dem angegriffenen Urteil sind Rufnummern im Ortsnetzbereich "knappe" Ressourcen. Das Oberverwaltungsgericht führt insoweit aus, dass nach internationalen Vorgaben eine internationale Rufnummer höchstens 15 Stellen aufweisen dürfe, dass in der Bundesrepublik Deutschland bei Vergabe zehnstelliger Rufnummern theoretisch 8,1 Milliarden Nummern zur Verfügung ständen, dass der tatsächlich verfügbare Nummernbestand aus den in dem Urteil im Einzelnen dargelegten Gründen jedoch nur etwa 133,28 Millionen Nummern umfasse und dass es in einigen Ortsnetzen bereits zu Engpässen bei der Nummernvergabe gekommen sei. Diese vor allem dem Abschlussbericht des Expertengremiums für Nummerierungsfragen beim Bundesministerium für Post und Telekommunikation vom 4. Dezember 1995 entnommenen Darlegungen sind der Sache nach revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie sind geeignet, den Schluss zu rechtfertigen, dass Rufnummern im Ortsnetzbereich der Bundesrepublik Deutschland knappe Ressourcen sind. Dies entspricht der im Schrifttum vertretenen herrschenden Meinung (vgl. Spoerr in: Trute/Spoerr/Bosch , Telekommunikationsgesetz mit FTGE, 1. Aufl., §. 43 Rn. 2; Demmel in: Manssen ; a.A. Müller, a.a.O., S. 359).
Der Gesetz- und Verordnungsgeber ist nach dem Äquivalenzprinzip nicht gehindert, bei der Gebührenbemessung den wirtschaftlichen Wert der staatlichen Leistung zu berücksichtigen. Das Äquivalenzprinzip eröffnet ihm bei der Beantwortung der Frage, wie eine sachgerechte Verknüpfung zwischen dem Wert der staatlichen Leistung und der Gebührenhöhe herzustellen ist, einen weiten Ermessensspielraum. Wird für die Gebührenbemessung auf den Wert der durch die gebührenpflichtige Amtshandlung erbrachten Leistung abgestellt, verlangt das Äquivalenzprinzip regelmäßig nur, dass der Hundert- oder Tausendsatz des Wertes, der als Gebühr zu entrichten ist, nicht unangemessen hoch ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Januar 2000 BVerwG 11 C 5.99 Buchholz 451 211 GtA Nr. 2 S. 8). Für die Wahrung des Äquivalenzprinzips kommt es nicht entscheidend darauf an, ob dem Gebührenschuldner ein unmittelbarer, konkret bezifferbarer Wert im Sinne eines objektiven Nutzens zufließt (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 1999, a.a.O., S. 275). Die gerichtliche Kontrolle der Gebührenbemessung darf nicht überspannt werden. Gebühren werden in der Regel in Massenverfahren erhoben, bei denen die Gebühr vielfach nur nach Wahrscheinlichkeit und Vermutung in gewissem Maß vergröbert bestimmt und pauschaliert werden kann. Bei der Ordnung der Gebührenerhebung ist der Gesetz- und Verordnungsgeber daher berechtigt, die Vielzahl der Einzelfälle in einem Gesamtblick zu erfassen und generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen zu treffen, die verlässlich und effizient vollzogen werden können (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003, a.a.O., Umdruck S. 28). Hinsichtlich des der Gebührenbemessung zugrunde gelegten Wertes der Amtshandlung genügt daher eine vergröberte Bestimmung im Sinne einer pauschalierenden Schätzung anhand eines Wahrscheinlichkeitsmaßstabs (vgl. P. Kirchhof in: Isensee/P. Kirchhof , Handbuch des Staatsrechts, 2. Aufl., Bd. IV, § 88 Rn. 206; Schlabach, Verwaltungskostenrecht, § 3 VwKostG Rn. 9; Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, 1973, S. 210). Daran gemessen ist der von der Beklagten in Ansatz gebrachte Wert der zugeteilten Nummern nicht zu beanstanden. Ausweislich der Entstehungsgeschichte der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung (vgl. Begründung des Verordnungsentwurfs, Stand 15. August 1997, S. 5) hat der Verordnungsgeber zur Wertermittlung den mit einem einfachen Telefonanschluss erzielbaren Jahresumsatz auf 1 000 DM geschätzt, sodass die Gebühr für die Zuteilung einer Nummer 0,1 % dieses Umsatzes beträgt. Eine solche Gebühr wahrt das Äquivalenzprinzip.
Unbedenklich ist auch, dass der Verordnungsgeber bei der Schätzung des Jahresumsatzes angenommen hat, jede der in einem zugeteilten Rufnummernblock enthaltenen Nummern werde einem einfachen Telefonanschluss zugeordnet. Er war insbesondere nicht gehalten zu berücksichtigen, dass bei ISDN-Anschlüssen mehrere Nummern pro Anschluss vergeben werden. Im Rahmen der durch das Äquivalenzprinzip gezogenen Grenzen kann auf eine differenzierende Regelung verzichtet werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 1967 BVerwG 4 C 179.65 BVerwGE 26, 305 ).
Das Äquivalenzprinzip ist auch nicht etwa deshalb verletzt, weil die Gebühr von der Beantragung der Nummernzuteilung abschreckt oder erdrosselnden Charakter hat. Dafür bestehen keine Anhaltspunkte. Dies gilt auch für das Verbot einer Gebührenhöhe, die zu einem beachtlichen, Preiserhöhungen auslösenden Kostenfaktor führt. Dieses Verbot steht der Gebührenerhebung nicht schon dann entgegen, wenn zu erwarten ist, dass der Schuldner die von der Gebühr ausgelösten Kosten über den Preis auf seine Kunden abwälzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 BVerwG 4 C 1.93 BVerwGE 95, 188 ).
(1) Die Gebührenregelung bewirkt einen mittelbaren Eingriff in die Berufsfreiheit, weil sie in engem Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs steht und objektiv eine berufsregelnde Tendenz deutlich erkennen lässt (vgl. BVerfG, Urteil vom 7. Mai 1998 2 BvR 1879/91 u.a. BVerfGE 98, 83 ). Der Eingriff beruht darauf, dass die Klägerin als Anbieterin von Sprachtelefondienst für ihre berufliche Tätigkeit auf die Zuteilung von Rufnummern angewiesen ist und die dafür erhobenen Gebühren ihre erwerbswirtschaftliche Tätigkeit beschränken. Betroffen ist die Berufsausübungsfreiheit. Die Berufswahlfreiheit ist nicht eingeschränkt. Zwar kann eine Berufsausübungsregelung auf das Recht zur freien Berufswahl zurückwirken, wenn die sinnvolle Ausübung des Berufs faktisch unmöglich gemacht wird (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. November 1982 1 BvL 4/78 BVerfGE 61, 291 m.w.N.). Dafür ist hier jedoch nichts ersichtlich.
ee) § 1 TNGebV in Verbindung mit B.1 der Anlage zu § 1 ist nicht deshalb zu beanstanden, weil wie das Oberverwaltungsgericht festgestellt hat der Verordnungsgeber davon ausgegangen ist, die Deutsche Telekom AG könne hinsichtlich des von ihrem Rechtsvorgänger übernommenen Nummernbestandes zu Gebühren nach der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung herangezogen werden. Diese der Verordnung zugrunde liegende Vorstellung war für den zu erwartenden Fall, dass die Deutsche Telekom AG keinen nachträglichen Zuteilungsantrag stellen würde, rechtlich nicht haltbar. Die von dem Verordnungsgeber im Rahmen der Ausübung seines normativen Ermessens vorgenommene Abwägung erweist sich damit in einem wesentlichen Teil als fehlerhaft. Dies führt hingegen nicht zur Fehlerhaftigkeit der Gebührenregelung. Die Gültigkeit einer untergesetzlichen Norm kann in der Regel wie hier nicht aus Mängeln im Abwägungsvorgang hergeleitet werden. Entscheidend ist regelmäßig das Ergebnis des Abwägungsvorgangs (vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Mai 1995 BVerwG 1 B 222.93 Buchholz 451.45 § 113 HwO Nr. 2 S. 1 f. m.w.N.).
Die aufgeworfene Frage stellt sich hier insbesondere mit Blick auf die in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie enthaltenen Anforderungen an die Erhebung einer Gebühr. Der Senat ist wie dargelegt der Auffassung, dass Rufnummern der hier in Rede stehenden Art knappe Ressourcen im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie sind und dass deshalb im Interesse einer optimalen Nutzung des Rufnummernraumes grundsätzlich eine den wirtschaftlichen Wert der zugeteilten Nummern berücksichtigende Gebühr erhoben werden darf. Die Gebührenregelung muss den Anforderungen von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie Rechnung tragen. Hier könnten Besonderheiten gegeben sein, die es vor allem mit Blick auf Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie ausschließen, eine den wirtschaftlichen Wert der zugeteilten Rufnummern berücksichtigende Gebühr zu erheben. Die hier vorliegende Fallgestaltung ist dadurch geprägt, dass das marktbeherrschende Telekommunikationsunternehmen einen Bestand von etwa 3,6 Millionen Rufnummernblöcken zu je 1 000 Nummern von seinem Rechtsvorgänger, dem ehemaligen staatlichen Monopolunternehmen, übernommen hat, für den weder Gebühren zu entrichten waren noch nachträglich zu entrichten sind. Auch wenn diese Blöcke wegen der vergebenen kurzen nur sieben- bis neunstelligen Nummern nicht vollständig genutzt werden können, verbleibt dem marktbeherrschenden Unternehmen ein Bestand von fast 400 Millionen Nummern, den es unentgeltlich nutzen kann (vgl. VG Köln, Urteil vom 8. Dezember 2000 11 K 7734/00 NVwZ 2002, 369 ). Dies könnte vor allem unter den Gesichtspunkten der Nichtdiskriminierung oder der gebotenen Berücksichtigung der Notwendigkeit, die Entwicklung innovativer Dienste und den Wettbewerb zu fördern, der Erhebung einer den wirtschaftlichen Wert berücksichtigenden Gebühr für die Zuteilung von Rufnummern an Wettbewerbern des marktbeherrschenden Telekommunikationsunternehmens entgegenstehen. Ein Verstoß gegen Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie käme allerdings von vornherein nicht in Betracht, wenn es für die Einhaltung dieser Bestimmung nur darauf ankommt, dass nach dem geltenden nationalen Recht von allen Telekommunikationsunternehmen, denen Rufnummern auf ihren Antrag zugeteilt werden, eine den wirtschaftlichen Wert der zugeteilten Nummer berücksichtigende Gebühr erhoben wird. Es ist hingegen fraglich, ob das Gemeinschaftsrecht dahin zu verstehen ist. Aus ihm könnte sich ergeben, dass bei der Prüfung, ob insbesondere die Anforderungen von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie gewahrt sind, auf die tatsächlichen Verhältnisse auf dem relevanten Markt zum Zeitpunkt der Gebührenerhebung abzustellen ist. Dafür spricht, dass die in dem dritten Erwägungsgrund der Lizenzierungsrichtlinie in Bezug genommene Wettbewerbsrichtlinie die Herstellung und Sicherung chancengleichen Wettbewerbs auf dem Markt der Telekommunikation bezweckt und die Lizenzierungsrichtlinie in ihrem fünften Erwägungsgrund ausdrücklich darauf verweist, dass die Richtlinie einen bedeutsamen Beitrag zum Marktzutritt neuer Wettbewerber leisten wird. Sollten die Verhältnisse auf dem relevanten Markt maßgeblich sein, wäre es denkbar, dass es insbesondere Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie zuwider läuft, wenn eine den wirtschaftlichen Wert berücksichtigende Gebühr erhoben wird, obwohl das marktbeherrschende Unternehmen für einen sehr großen Bestand von Rufnummern keine Gebühr zu entrichten hatte. Sollte das Gemeinschaftsrecht in diesem Sinne zu verstehen sein, stände die hier einschlägige Gebührenregelung damit nicht im Einklang. Die für die Entscheidung des Rechtsstreits erforderliche Klarheit kann nur durch die Beantwortung der zu 1) aufgeworfenen Rechtsfrage durch den Europäischen Gerichtshof geschaffen werden.

References: Art. 11
 § 1
 § 1
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 § 43
 § 1
 § 80
 § 43
 § 43
 § 3
 § 3
 Art. 11
 § 43
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 234
 Art. 10
 Art. 11
 Art. 10
 Art. 3
 Art. 11
 Art. 13
 § 88
 § 3
 § 1
 § 1
 § 113
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
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