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Inspetor Frederico: AUTONOMIA DOS MUNICÍPIOS NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO: BREVE ESCORÇO HISTÓRICO
AUTONOMIA DOS MUNICÍPIOS NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO: BREVE ESCORÇO HISTÓRICO
A autonomia municipal é um instituto definitivamente consolidado no ordenamento jurídico brasileiro, baseado no sistema federativo nacional. Sendo tal instituto iniciado através da constituição de 1934 e ampliado na CF de 1988.
Texto enviado ao JurisWay em 14/7/2010
Por : Otaviano Barbosa de Andrade Neto
O presente trabalho monográfico desenvolvido nas páginas seguintes, tem como objetivo, proporcionar uma abordagem teórica envolvendo o aspecto constitucional, o pensamento doutrinário e a realidade nos Municípios acerca da “Autonomia dos Municípios no Ordenamento Jurídico Brasileiro”.
A autonomia municipal é um tema por demais importante e quando debatido no meio jurídico, nos conduz a seara do Direito Constitucional, do Direito Administrativo com uma bifurcação para o Direito Municipal, enfocando aí o direito natural dos municípios através da consolidação constitucional do princípio da autonomia municipal. Vale ressaltar que mesmo os municípios não utilizando em sua plenitude dos benefícios desse importante princípio, o mesmo já está definitivamente consagrado em nossa Carta Magna e, aqueles que insistem em não observá-lo, fere um dos mais sagrados preceitos constitucionais e mais discutidos no atual século, que é o princípio da dignidade da pessoa humana. Nesse caso, as maiores vítimas são os munícipes. O município não se concretiza por si só, além do território e suas delimitações, possuem pessoas que nele vivem e, na medida em que uma intervenção é decretada, sofrem também os efeitos dessa intervenção os habitantes desse município. Cujo ato provocado por aquele que não observou a legislação na condução do município ou aquele que ultrapassou os limites da suposta intervenção.
Muito tem se discutido acerca da autonomia dos municípios brasileiros, inclusive comparando com outros países. A nossa Lei Maior, traz dispositivo protetor, que se inicia precisamente no art. 18, que pela sua dicção afirma o Município como um Ente da Federação dotado de autonomia para a sua organização político-administrativa, dando assim embasamento ao Município em suas atividades Administrativas. Para tanto o Município implementará a sua “Constituição”, que em termos técnicos é denominada de Lei Orgânica Municipal (LOM), a qual determinará as diretrizes da Administração Municipal, incluindo ai a eleição do Prefeito e a eleição do Poder Legislativo Municipal.
O problema da autonomia dos Municípios Brasileiros se revela de suma importância por ser um Ente da Federação, porquanto constitui uma das formas de oferecer uma melhor prestação de serviços públicos aos Munícipes obedecendo assim os preceitos constitucionais, os quais muitas vezes não são observados pelos outros Entes da Federação, no caso os Estados Federados e a União.
Saliente-se que, não há como contrapor-se ao princípio da autonomia dos municípios o qual sempre esteve implícito no sistema federativo brasileiro, não obstante, os governos de exceção feriram esse importante princípio. A Constituição Federal de 1988 definitivamente consolidou o princípio da autonomia dos municípios em nossa “Ordem Jurídica”, encontrando-se insculpido no Título III, Capítulo I, Organização Político-Administrativa, Art. 18 da Constituição Federal.
Assim é que, levando-se em consideração a legislação, o pensamento doutrinário e a jurisprudência, propomos a análise do instituto cuja importância se revela inequívoca na medida em que sua existência constitui fato sobre o qual se deparam os operadores do Direito, notadamente Procuradores Municipais, Juízes e Promotores de Justiça, merecendo, por isso, desenvolvimento específico que se propõe a analisá-lo sob o enfoque da intervenção no município, na perspectiva do direito administrativo, pelo qual a autonomia dos municípios representa a não subordinação do governo municipal a qualquer autoridade estadual ou federal no desempenho de suas atribuições.
Por fim, o tema proposto no âmbito do presente trabalho deve ser analisado no contexto da Ordem Jurídica Brasileira, observando evidentemente as normas constitucionais, infra-constitucionais, jurisprudenciais, o pensamento doutrinário, bem como a realidade fática pela qual passa os municípios em sua individualidade. Neste ensejo, apresentamos o seguinte questionamento: os municípios brasileiros são verdadeiramente autônomos em sua plenitude?.
A razão da escolha do tema se prende ao fato das experiências vividas cotidianamente a prática na área de Direito Administrativo, Tributário e Financeiro, bem como na elaboração e controle de Orçamento Municipal, onde a questão da “Autonomia Municipal” torna-se uma constante. Nesse sentido, também contribuir com os profissionais que pretendem militar nessa vertente do Direito e, por conseguinte, orientar melhor seus clientes que na maioria são os Gestores Municipais, para que não passem pelo constrangimento de uma intervenção em seu município pelo regramento constitucional.Pois, os municípios já sofrem uma intervenção branca, imposta pelos órgãos de controle externo, pelo Estado Federado e pela União.
2.1 Breve histórico na formação dos municípios
A espécie humana traz a sua carga genética com caracteres de viver em grupos, formando assim comunidades. Foi nesse espírito gregário que o ser humano, cujas pessoas, desde a era pré-histórica procuraram agrupar-se para assegurarem a própria subrevivencia no meio em que viviam. Com o surgimento dos grupos e os inúmeros problemas comuns que surgiram em função desses grupos, houve a necessidade premente de repartição de funções administrativas dos interesses comuns daqueles grupos.
Com o desenvolvimento da civilização humana, surgem as Cidades-Estados, aqui estamos falando nem só da Grécia antiga, como também de outros povos, e com o aparecimento dessas cidades surge também o poder local, chegando a ultrapassar os limites da mera autonomia administrativa e conferindo o atributo de soberania às suas Comunas.
Com o advento da República Romana e o seu interesse em manter o domínio pacífico das cidades já conquistadas através de seus exércitos, surge assim, o município como unidade político-administrativa.
“Os vencidos ficavam sujeitos, desde a derrota, às imposições do Senado, mas, em troca de sua sujeição e fiel obediência às leis romanas, a Republica lhes concedia certas prerrogativas, que variavam de simples direitos privados (jus connubi, jus commerci etc.) até o privilégio político de eleger seus governantes e dirigir a própria cidade (jus suffragii). As comunidades que auferiam essas vantagens eram consideradas Municípios (municipium) e se repartiam em duas categorias (municipia caeritis e municipia foederata), conforme a maior ou menor autonomia de que desfrutavam dentro do Direito vigente (jus italicum)”. (MEIRELLES, 2007, p. 33).
Para formação do governo dessas cidades eram feitas eleições em que participavam como eleitores os homens livres chamados de cidadãos do Município, contrapondo com outra categoria de pessoas composta pelos estrangeiros sem direito ao voto, por serem remanescentes das localidades dominadas e eram classificados como peregrinos.
O Poder Administrativo dessas cidades era formado de dois a quatro magistrados, que além de cuidar da administração cuidava também da justiça e eram auxiliados por magistrados subalternos que cuidava das questões administrativas e de polícia. Era composto também o governo municipal de um responsável pela arrecadação, um responsável pela fiscalização dos negócios públicos, o defensor da cidade, os notários e os escribas auxiliares dos magistrados.
Por volta da idade média o governo municipal que era composto por um Conselho de Magistrado, foi trocado pelo Colégio dos Homens Livres, denominado pelos germânicos de Assembléia Pública de Vizinhos. Assumindo assim as atribuições: administrativa, judicial e policial.
2.2 Breve abordagem do município na atualidade
Na atualidade em que a palavra de ordem é a globalização, sentimos a sensação de que todos os municípios dos paises que adotam essa modalidade de ente federativo possuem as mesmas características. Porém de acordo com o interesse de cada Nação o município pós-modernidade, empurrado pelas necessidades de seus munícipes mudou sua estrutura e atribuições, conferindo-se prerrogativas administrativas mais relevantes ou menos relevantes ao poder local.
“O inegável é que na atualidade o Município assume todas as responsabilidades na ordenação da cidade, na organização dos serviços públicos locais e na proteção ambiental de sua área, agravadas a cada dia pelo fenômeno avassalador da urbanização, que invade os bairros e degrada seus arredores com habitações clandestinas e carentes dos serviços públicos essenciais ao bem-estar dessas populações”. (MEIRELLES, p. 35, 2007).
Com o amazônico crescimento das metrópoles, somado ao problema da injustiça social no meio rural, extirparam as relações de vizinhança e o caráter comunitário peculiar dos entes municipais da antiguidade. Nostalgicamente ficamos a lembrar da tradição romana dos edis e dos Conselhos dos Homens Livres, atualmente modernizada nas chamadas Casas Legislativas Municipais representativas dos munícipes, e fiscalizadora das ações do Poder Executivo local. A distinção entre o Município na atualidade e o da antiguidade verifica-se no ponto em que a edilidade antiga cuidava da administração urbana e a atual cuida da zona urbana e rural, abrangendo toda sua faixa territorial.
Como bem leciona Meirelles: “Assim, as atribuições edilícias da Antiguidade, meramente administrativas da urbe, transformaram-se em funções político-administrativas do Município da atualidade, abrangentes de todos os setores urbanos e dos aspectos rurais que interfiram na vida da cidade. A administração municipal contemporânea não se restringe apenas à ordenação da cidade, mas se estende a todo o território do Município – cidade/campo – em tudo que concerne ao bem-estar da comunidade”. (MEIRELLES,2007, P. 35).
2.3 A instalação dos Municípios no Brasil Colonial
A instalação dos municípios no Brasil colônia aconteceu por força de uma cópia do modelo lusitano com as mesmas estruturas de governo local do Reino Português, com as mesmas atribuições políticas, administrativas e judiciais. Salienta-se que esse modelo de município copiado de Portugal teve vida até a Constituição de 1824, cujo modelo devia obediência aos regramentos das três Ordenações: Afonsinas, Manuelinas e Filipinas que regeram o Brasil até sua independência em 1822.
No Brasil colonial os municípios tiveram um apoio inexorável da Igreja, mas não foi o suficiente para o seu desenvolvimento tendo em vista o caráter centralizador das Capitanias as quais castravam a vocação autonômica que se vislumbrava nos municípios. Em que pese esse afogamento das idéias futuristas em busca da sonhada autonomia, os Municípios tiveram uma imensurável participação na transformação política da época, nem só pelo Poder Local, mas também pela própria iniciativa de várias atribuições administrativas. Como bem discorre Meirelles:
Realizavam obras públicas, estabeleciam posturas, fixavam taxas, nomeavam juizes-almotacéis, recebedores de tributos, depositários públicos, avaliadores de bens penhorados, alcaides-quadrilheiros, capitães-mores de ordenanças, sargentos-mores, capitães-mores de estradas, juízes da vintena e tesoureiros-menores. Julgavam injúrias verbais, e não raras vezes, num incontido extravasamento de poder, chegaram essas Câmaras a decretar a criação de arraiais, a convocar ‘juntas do povo’ para discutir e deliberar sobre interesses da Capitania, a exigir que governadores comparecessem aos seus povoados para tratar de negócios públicos de âmbito estritamente local, a suspender governadores de suas funções e até mesmo depô-los, como fez a Câmara do Rio de Janeiro com Salvador Correia de Sá e Benevides, substituído por Agostinho Barbalho Bezerra. (p. 37, 2006).
2.4 Os Municípios a partir da primeira Constituição Brasileira
2.4.1 Constituição de 1824
A primeira Constituição Brasileira surgiu após a dissolução da Assembléia Nacional Constituinte, convocada em 1823, em que o Imperador D. Pedro I outorgou a Carta Imperial de 1824, entre outras, trouxe as seguintes características: forma unitária e monárquica de governo; a Religião Católica oficial; estabeleceu quatro funções do Poder Político (Legislativo, Moderador, Executivo e Judicial); o sufrágio censitário (cem mil réis) para a capacidade eleitoral passiva.
Com o advento da primeira Carta Política de 1824, foram criadas Câmaras Municipais nas cidades e vilas reconhecidas pelo Império, bem como nas outras que fossem criadas. Para tanto teria que ser regulamentada por lei ordinária, a qual só foi elaborada em 1828, regulando o processo da eleição dos Edis e Juízes de paz e disciplinando as atribuições da nova representação. A grande frustração para os que almejavam a autonomia da Comuna foi “a mais estrita subordinação administrativa” imposta por aqueles que detinham o poder nas Províncias.
“O centralismo provincial não confiava nas administrações locais, e poucos foram os atos de autonomia praticados pelas Municipalidades, que, distantes do poder central e desajudadas pelo governo da Província, minguavam no seu isolamento, enquanto, os presidentes provinciais cortejavam o imperador, e o imperador desprestigiava os governos regionais, na ânsia centralizadora que impopularizava o Império” (MEIRELLES, 2007, p. 37).
Ainda na vigência da Carta Magna de 1824, por volta de 1835, surge a figura do Prefeito que antes não existia nas Municipalidades. Cargo este com caráter de “delegado do Executivo”, de nomeação exclusiva do Presidente da Província. Tal iniciativa foi da Província de São Paulo, aceita pela Regência que através de Decreto indicou para as demais Províncias, que doravante projetaram reformas administrativas municipais. (LOPES, 2007).
2.4.2 Constituição de 1891
Com o advento da Proclamação da Republica em 15 de novembro de 1889, os representantes do povo brasileiro, reuniram-se em Assembléia Constituinte, para organizar um regime livre e democrático, promulgaram a Constituição Republicana do Brasil em1891, a segunda na história. a qual institui a forma federativa de estado e republicana de governo, composto pelos Estados e Municípios. A Constituição de 1891, disciplinou em seu artigo 68, que os Estados Federados se adequassem “de forma a assegurar a autonomia dos Municípios em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse”.
Como a história é inexorável, nessa passagem no tempo restou observado que a autonomia municipal não passou da letra fria da lei. Como afirma com bastante propriedade, Hely Lopes Meirelles (2007,p. 39): “Durante os 40 anos em que vigorou a Constituição de 1891, não houve autonomia municipal no Brasil. O hábito do centralismo, a opressão do coronelismo e a incultura do povo transformaram os Municípios em feudos de políticos truculentos, que mandavam e desmandavam nos ‘seus’ distritos de influencia, como se o Município fosse propriedade particular e o eleitorado um rebanho dócil ao seu poder”.
2.4.3 Constituição de 1934
Com a tomada do Poder realizado por Getúlio Vargas, através da Revolução de 1930, o qual tinha como ideologia política as questões socioeconômicas, em confronto com a política liberal, essa ideologia de certa forma refletiu na Carta Magna de 1934, que surge para o Municipalismo a esperança de dias melhores.
“A experiência do regime anterior demonstrou que não bastava a preservação do principio autonômico na Carta Magna para sua fiel execução. Era necessário muito mais. Precisavam as Municipalidades não só de governo próprio mas – antes e acima de tudo – de rendas próprias, que assegurassem a realização de seus serviços públicos e possibilitassem o progresso material do Município”. (MEIRELLES, 2007, p. 40).
Em que pese a Constituição de 1934, contemplar em seu texto, o princípio da autonomia municipal, sua vida foi efêmera e os Municipalistas não tiveram oportunidades de usufruirem da tão sonhada autonomia, que no texto constitucional de 1934, teve um considerável avanço, entre outros, a classificação das receitas pertencentes aos Municípios.
2.4.4 Constituição de 1937
Em novembro de 1937 entra em cena novamente o Presidente Getulio Vargas, protagonista de um golpe de Estado, fundado na idéia de continuidade no poder, haja vista as eleições marcadas para 1938. Inicia-se o chamado Estado Novo com duração até 1945. Neste período conturbado foi outorgada a Constituição de 1937, denominada de “Constituição Polaca”, pois foi inspirada na Carta ditatorial Polonesa de 1935.
Com a concentração de poderes nas mãos do Executivo central, inicia-se dias nublados para a autonomia municipal, com a proibição de eleições para Prefeitos, concedendo apenas para os Vereadores, as Municipalidades só teriam funções deliberativas. As prerrogativas executivas eram de incumbência do Prefeito nomeado pelo Governador do Estado.
A exegese que se extrai nesse sentido, é que estávamos diante de um regime interventorial tanto nos Estados como nos Municípios. Onde “o interventor era um preposto do ditador, e os prefeitos, prepostos do interventor”. A prática nos mostrou que naquele tempo, e que perdura até os dias atuais, que os interesses municipais eram jogados abaixo do tapete e aflorava o interesse individual do prefeito que lutava com todas as armas para se manter no cargo.
Sem sombra de dúvidas pelo ocorrido no regime do Estado Novo os Municípios brasileiros perderam sensivelmente a sua autonomia, se comparado ao centralismo imperial, pois nesse sistema, os interesses locais eram debatidos nas Câmaras de Vereadores e levado ao conhecimento dos governadores ou das Assembléias Legislativas das Províncias, enquanto que no sistema intervencional do Estado Novo não havia espaço para as manifestações locais. (MEIRELLES, 2007).
2.4.5 Constituição de 1946
Com o advento da Segunda Guerra Mundial, já em curso, a entrada do Brasil em 1945 na guerra ao lado dos aliados teve efeitos irreversíveis para o Estado Novo, pois ao lutar contra o regime ditatorial nazista, estabelece um paradoxo pela conservação de uma ditadura no Brasil. Nesse sentido, em decorrência desta perda de legitimidade o Estado Novo entra em crise e tem o seu fim em outubro de 1945. Após a queda de Getúlio Vargas e o fim do Estado Novo, incide um período de redemocratização que irá culminar na promulgação da Constituição de 1946.
O Constituinte de 1946, assegurou no texto constitucional a autonomia política, administrativa e financeira para os Municípios, permitindo assim, a eleição do prefeito e dos vereadores, a participação dos Municípios em alguns tributos arrecadados pela União e pelos Estados. No âmbito das competências delineou o que compete e o que é vedado à União, Estados e Municípios na esfera governamental em ponto de intersecção nos interesses dos três Entes Federativo.
2.4.6 Constituição de 1967 (1969)
Não é demais lembrar que a Constituição de 1967, trouxe uma carga valorativa ou quiçá, uma influência negativa do Golpe Militar de 1964, que em nosso entender, erroneamente alguns chamam de “Revolução de 64”. O Marechal Castelo Branco, no exercício da Presidência da República, se reuniu extraordinariamente convocando o Congresso Nacional, para discussão, votação, aprovação e promulgação da Constituição de 67.
Promulgado o texto constitucional, ficou mantido o regime federativo e a autonomia municipal, porém com certas restrições em comparação às Constituições anteriores. Concentrou poderes na União, baseando toda a estrutura de Poder na Segurança Nacional, reduziu a autonomia dos Municípios estabelecendo a nomeação dos Prefeitos de alguns Municípios pelo Governador, suspendeu direitos políticos e individuais.
A Constituição em 1969, sofreu profundas alterações em decorrência da Emenda Constitucional nº 01, outorgada pela Junta Militar que assumiu o Poder no período em que o Presidente Costa e Silva encontrava-se doente. Para alguns doutrinadores a Emenda Constitucional nº 1 de 69, trata-se na verdade de uma nova Constituição como afirma um desses doutrinadores o Professor José Afonso da Silva:
Teórica e tecnicamente, não se tratou de emenda, mas de nova constituição. A emenda só serviu como mecanismo de outorga, uma vez que verdadeiramente se promulgou texto integralmente reformado, a começar pela denominação que se lhe deu: Constituição da República Federativa do Brasil, enquanto a de 1967 se chamava apenas Constituição do Brasil. (SILVA, 1994, p. 88).
Constituição ou Emenda a verdade é que o texto de 1969, trouxe dispositivos inibidores da autonomia municipal. Ampliou os casos de intervenção do Estado no Município, limitou o número de Vereadores na proporção do eleitorado local, impôs a fiscalização financeira e orçamentária mediante o controle interno do Executivo e o controle externo do Legislativo, com auxilio do Tribunal de Contas do Estado, vedou a Estados e Municípios a instituição de empréstimo compulsório, criou restrições ao endividamento, externo e interno, de Estados e Municípios, sujeitando-o ao amplo controle pelo Senado Federal.
2.4.7 Constituição de 1988
Através da Emenda Constitucional nº 26, em 27 de novembro de 1985, foi convocada a Assembléia Nacional Constituinte, com a finalidade de elaborar um novo texto constitucional que expressasse a nova realidade social, sendo, o término do regime militar e o processo de redemocratização do país. Com isso, em 05 de outubro de 1988 foi promulgada a Constituição da República Federativa do Brasil.
A Constituição de 1988, resgata de uma vez por todas a alta estima dos Municipalistas convictos e oferece status aos Municípios de Entes da Federação de terceiro grau. Está solidificada na atual Carta Política, a ampliação da autonomia municipal, como determina o texto, nos três aspectos: político, administrativo e financeiro.
Um avanço para os Municípios que é merecedor de elogios aos Legisladores Constituintes de 1988, foi a outorga para os Municípios de elaborar sua Lei Orgânica, que alguns Municipalistas mais empolgados, arriscam em chamar de “Constituição Municipal”. Em que pese todo o avanço da Constituição de 1988, para a autonomia municipal, devemos está atentos para alguns percalços que enfrentam os Municípios quando precisa fazer valer sua autonomia, quando são desrespeitados pelos Entes que se encontram em status de superioridade.
2.5 O Federalismo
A rigor, por conceito etimológico da palavra, “Federalismo é forma de governo pelo qual vários estados se reúnem numa só nação, sem perda de sua autonomia fora dos negócios de interesse comum”. (FERREIRA, p. 316, 2001). Nesse contexto podemos garantir que federalismo reside a idéia autonomista que por conseguinte caracteriza os Entes que compõe o Estado Federal. Assim sendo, podemos afirmar que autonomia dos entes federados é um dos principais ícones da Federação.
O Estado Federal é formado de comunidades autônomas, que se relacionam entre si e de acordo com o pensamento central, decorrente de previsão constitucional. Essa autonomia se manifesta através do impedimento legal que o poder concentre em um único Ente, ou seja, através de uma descentralização.
“Assim, a União é a entidade formada do conjunto das coletividades públicas, sendo uma pessoa jurídica de direito público interno, autônoma em relação aos outros entes que compõem o Estado Federal, cabendo a ela exercer a soberania da Federação, ou seja, enquanto o Estado Federal como um todo é dotado de soberania, os entes parciais que o compõem só têm autonomia. Dessa forma, os Estados Membros, também pessoas jurídicas de direito interno, são dotados de autonomia, o que equivale dizer que, dentro da competência determinada pela Constituição, têm capacidade de auto-organização, autogoverno, auto-legislação e auto-administração”. (FERRARI,1993, p. 26).
Reportando-se à Constituição de 1988, o legislador constituinte com bastante propriedade no artigo 18 determinou que:
Art. 18 – “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”.
A exegese que se extrai do dispositivo supra em epígrafe é que: quanto a estrutura do Estado Brasileiro é uma Federação; quanto à forma de governo, é uma República; quanto à forma de investidura dos governantes, é através do sistema eletivo direto.
Meirelles, leciona que, “Estado Federal é o que divide politicamente seu território em unidades autônomas – Estados-membros ou Províncias – e reserva a Soberania Nacional para a União, que exerce o governo central. Nesse tipo de Estado há uma centralização política dos assuntos nacionais e uma descentralização político-administrativa dos assuntos regionais e locais. No Brasil essa descentralização político-administrativa da Federação desce até os Municípios”. (2007, p. 89).
2.6 A autonomia municipal
A palavra “autonomia” segundo Aurélio Buarque de Holanda (2001), possui vários significados, mas no contexto do nosso trabalho os significados que melhor se adequam são: “1.Faculdade de se governar por si mesmo; 2.Direito ou faculdade de se reger (uma nação) por leis próprias; 3. Condição pela qual o homem pretende poder escolher as leis que regem sua conduta”.
Para que possamos fundamentar o nosso tema, não é demais trazer à baila uma comparação de soberania e autonomia. Ambas se comunicam, possuem pontos de contato, todavia, em hipótese alguma se confundem.
Soberania é o direito que tem a Nação de estruturar suas leis, no mais alto grau, sem interferência externa, sem participação de qualquer Estado Estrangeiro. É o poder que tem o País de elaborar a sua Carta Magna, bem como a proteção de seu território. A soberania pertence aos países; enquanto que a autonomia refere-se ao Distrito Federal, aos Municípios e aos Estados-Membros da Federação Brasileira.
Como dispõe Silva (1994, p. 459), “Autonomia é a capacidade de agir dentro de círculo preestabelecido, como se nota pelos arts. 25, 29, e 32 que a reconhecem aos Estados, Municípios e Distrito Federal, respeitados os princípios estabelecidos na Constituição. É, pois, poder limitado e circunscrito e é nisso que se verifica o equilíbrio da federação, que rege as relações entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, todos autônomos nos termos da Constituição (art. 18). Esse equilíbrio federativo realiza-se por mecanismos instituídos na constituição rígida, entre os quais sobreleva o da intervenção federal nos Estados e agora também no Distrito Federal e dos Estados nos Municípios, que está prevista nos arts. 34 e 36.”
Na mesma linha de raciocínio leciona Ferrari (1993, p. 63/64), que “os Municípios são unidades territoriais, com autonomia política, administrativa e financeira, autonomia essa limitada pelos princípios contidos na própria Lei Magna do Estado Federal e naqueles das Constituições Estaduais." Afirma ainda a autora que o “Estado Federal é uma forma de Estado composto, onde se encontra a união de comunidades públicas dotadas de autonomia constitucional e política, que nada mais é do que a capacidade de legislar, através de autoridades próprias, sobre seus próprios negócios”.
Corroborando com o tema, Meirelles (2007,p.90), leciona que “Autonomia é prerrogativa política outorgada pela Constituição a entidades estatais internas (Estados-membros, Distrito Federal e Municípios) para compor seu governo e prover sua Administração segundo o ordenamento jurídico vigente (CF, art. 18). É a administração própria daquilo que lhe é próprio. Daí por que a Constituição assegura a autonomia do Município pela composição de seu governo e pela administração própria no que concerne ao seu interesse local (art. 30, I)”.
Continua Lopes (2007, p. 91), em seu conceito acerca da autonomia municipal, lecionando que:
A Autonomia não é poder originário. É prerrogativa política concedida e limitada pela Constituição Federal. Tanto os Estados-membros, Distrito Federal como os Municípios têm sua autonomia garantida constitucionalmente, não como um poder de autogoverno decorrente da Soberania Nacional, mas como um direito público subjetivo de organizar seu governo e prover sua Administração, nos limites que a Lei Maior lhes traça.
Com o advento da atual Carta Política, denominada pelo saudoso Ulisses Guimarães como “Constituição Cidadã” instalou-se definitivamente o Estado Democrático de Direito, e inegavelmente não se pode opor a importância que o Município tem como célula principal para o desenvolvimento do gigante corpo que é a União. “Sendo o Município uma entidade estatal, sua existência decorre da própria lei que o institui, independentemente de qualquer registro, a que só estão sujeitas as pessoas jurídicas de direito privado. A lei que o cria é seu título constitutivo e marca o início de sua existência legal”. Como bem afirma Hely (2007, p. 126).
2.6.1 Autonomia política
O princípio da autonomia política dos Municípios está contemplado no artigo 29 da Carta Política de 1988. A partir do momento em que o legislador constituinte pátrio redige que o Município elaborará sua própria Lei Orgânica (LOM), assegura a eleição do prefeito, vice-prefeito e vereadores, número de vereadores proporcional ao número de habitantes, fixa a remuneração dos agentes políticos, etc. Dentre estas e outras funções dos Municípios, está por demais caracterizada a autonomia políticas dos Entes Municipais.
A essência da autonomia política dos Municípios se corporifica no momento de sua autolegislação e quando é dado o direito de eleger o seu próprio representante (o prefeito) e os representantes do povo (os vereadores), ocorrendo simultaneamente em todo país para um mandato de quatro anos, tanto para o Chefe do Executivo, como para os membros do Poder Legislativo. O poder de autolegislar está inserido na norma constitucional, pois o Município possui um corpo legiferante eleito diretamente pela população que legisla sobre matérias de interesse local e supletivamente à legislação estadual e federal concorrentemente.
Corroborando com a nossa assertiva, a escritora Regina Maria Macedo Nery Ferrari, leciona que:
Dentro do aspecto político da autonomia municipal se encontra a capacidade de organizar e constituir o seu próprio governo, isto é, a capacidade de estruturar os Poderes Legislativo e Executivo, bem como seu inter-relacionamento. (FERRARI, 1993, p. 66).
Porém, a mesma escritora, agora já numa visão crítica discorre que:
Essa organização, que será disciplinada na Lei Orgânica de cada Município, em que pese integrar a autonomia municipal, não é completamente livre, já que, conforme o art. 29 da CF, deverá seguir ‘os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos (...)’.
Considerando as limitações a que está sujeito o Município no ato de exercer sua autonomia, Adilson Abreu Dallari afirma que os princípios são enumerados no art. 29 e outros, que, por sua vez, decorrem dos princípios estabelecidos na Constituição Federal e Estadual. Quais são esses princípios do tipo implícito .
Por exemplo, o princípio republicano. Não seria possível um Município adotar para o governo local a forma monárquica, porque temos como princípio fundamental da Constituição o princípio republicano (FERRARI, 1993, p. 66).
Nesse contexto, a autonomia política se reveste da capacidade de auto-organização, que a Carta Magna de 1988, outorgou aos Municípios, dando-lhes um conteúdo político preeminente para a definição de suas posições na organização do Estado brasileiro, que em épocas anteriores não eram dado a devida importância.
2.6.2 Autonomia administrativa
O princípio da autonomia administrativa dos Municípios está voltado para a possibilidade de gerir os negócios públicos locais sem a mão do poder estadual ou do poder federal. É a faculdade que os Entes Municipais possuem para administrar os serviços públicos locais, diretamente ou indiretamente através de concessões ou permissões.
A Carta Política de 1988 contempla no capitulo IV, dos Municípios, a administração própria concernente ao interesse local, bem como a organização e execução dos serviços públicos pertinentes a sua competência (art. 30, CF). Hely Lopes, afirma que, “O que define e caracteriza o ‘interesse local’, inscrito como dogma constitucional, é a predominância do interesse do Município sobre o do Estado ou da União” (LOPES, 2007, p. 110).
Cumprindo o quanto prescrito na Constituição Federal, o Município se locomoverá e auto-administrará, sem a necessidade de interferência de outros Entes federativos, haja vista, nela já está prevista toda atividade administrativa do interesse local. Nessa perspectiva leciona Hely Lopes Meirelles. “A organização dos serviços públicos locaisconstitui outra prerrogativa asseguradora da autonomia administrativa do Município. Nem se compreenderia que uma entidade autônoma, política e financeiramente, não dispusesse de liberdade na instituição e regulamentação de seus serviços. Mas, a despeito de ser palmar essa verdade, e de a ter dito com inexcedível clareza a Lei Magna, intromissões ainda existe por parte de poderes e órgãos estranhos ao Município, que interferem arbitrariamente nos serviços locais, com sensíveis prejuízos para a Administração e manifesto desprestígio para os poderes municipais, lesados na sua autonomia. Contra esses requícios do regime ditatorial, que subordinava todos os interesses comunais ao poder central e incursionava discricionariamente na esfera privativa dos Municípios, já se observa salutar reação por parte das Municipalidades, através de vias administrativas e judiciais”. (MEIRELLES, 2007, p. 111).
2.6.3 Autonomia financeira
Dente os princípios norteadores da autonomia Municipal, podemos destacar o da autonomia financeira. É premente a necessidade de recursos financeiros para movimentar a máquina administrativa Municipal, em quase nada adiantaria o Município ser detentor da autonomia política e autonomia administrativa, sem que possuísse a autonomia financeira. Ficaria o Poder Local fadado a não contemplar a população dos serviços públicos básicos os quais tem direito.
Autonomia financeira reside em dispositivo constitucional e se efetiva no momento em que o Município institui e arrecada os seus próprios tributos, bem como a sua devida aplicação, sem interferência das demais esferas de governo. Pela dicção do Art. 30, inciso III, “Compete ao Município, instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei”. Nesse sentido, a autonomia financeira estabelece a capacidade do Município ter receita própria para a realização das despesas necessárias na manutenção da máquina pública municipal.
Pelo que se pode analisar em alguns aspectos acerca da autonomia municipal recepcionada na Carta Magna de 1988, conclui-se que pelo viés político está consolidado pela eleição dos Prefeitos, Vice-Prefeito e Vereadores, no viés administrativo pela auto-organização dos seus serviços com base no interesse local. Já no aspecto financeiro, em que pese o dispositivo constitucional a competência municipal para instituir tributos e as transferências constitucionais, os Municípios brasileiros ainda não gozam de total independência, para a sua sobrevivência, dependem de transferências dos outros entes da Federação.
Estando já consolidados constitucionalmente os princípios da autonomia municipal, leciona Hely Lopes Meirelles que: “A negação de tais princípios ou sua postergação pelo Estado-membro ensejam a intervenção federal no Estado, como está prometido no art. 34 da CF, assim como o desrespeito a esses mesmos princípios por parte da União autoriza o recurso ao Judiciário para fazê-la retroceder aos lindes constitucionais. Já a não-aplicação do mínimo exigido da receita municipal de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino ensejará a intervenção do Estado no Município (CF, art. 35, III)”. (MEIRELLES, 2007, p. 114).
2.7 Orçamento municipal
O Orçamento Municipal, como o orçamento dos demais entes da Federação era encarado apenas como uma peça de previsão, e muitas vezes elaborados fora da realidade Municipal. Com o advento da Carta Política de 1988, ficou institucionalizado um verdadeiro “sistema orçamentário”, exigindo agora a edição de leis para disciplinar o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), esta chamada lei de meio. Em 2000 foi editada a Lei Complementar nº 101, chamada de Lei de Responsabilidade Fiscal, que passou a integrar o “sistema orçamentário municipal”, fixando limites para a despesa com pessoal, limites para a dívida pública, e ainda a apresentação de metas fiscais, bimestrais, trimestrais, quadrimestrais e semestrais, através de Relatórios da Execução Orçamentária (RREO) e Relatórios de Gestão Fiscal (RGF). Com todo esse arcabouço orçamentário, cai por terra a idéia de orçamento apenas para uma previsão, o orçamento Municipal hoje tem que ser orçamento realidade.
O ente público necessita de mecanismos de orientação e planejamento para as suas atividades, no sentido de cumprir suas atribuições, manter o controle de suas atividades, as previsões de arrecadação e gastos, para submeter ao crivo do legislativo a quem deve aprovar as leis integrantes do sistema orçamentário municipal.
A obrigatoriedade é um dos princípios que norteia a elaboração do Orçamento Municipal, onde o ente público está obrigado por lei tanto em elaborar a sua proposta de orçamento e encaminhar ao Poder Legislativo para a devida apreciação e votação, quanto a cumprir o disposto na Lei Orçamentária, principalmente no que se refere às despesas fixadas nos programas de saúde, educação, limpeza pública, os investimentos já iniciados, etc. A Lei Federal nº 4.320/64, prescreve no Art. 1º - “Esta lei estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, de acordo com o disposto na Constituição Federal”. Como se observa, a obrigatoriedade para a elaboração dos Orçamentos Municipais já está previsto na Lei supra em comento.
Há de se admitir que no contexto da autonomia Municipal, o orçamento é uma peça fundamental na afirmação dessa autonomia, o Município tem a liberdade de elaborar o seu próprio orçamento, obviamente que deverá obedecer as Normas Gerais de Direito Financeiro. Em comentários à Lei nº 4.320/64, Machado Jr. e Reis, afirmam que:
O orçamento evoluiu para aliar-se ao planejamento, surgindo o orçamento-programa como especialização. Há mesmo uma corrente de pensamento que considera o orçamento ligado intrinsecamente ao planejamento. O orçamento não pode aparecer como subproduto do planejamento nem da contabilidade. Na pratica, deve operar como ferramenta de ligação entre os sistemas de planejamento e de finanças. Com isto torna possível a operacionalização dos planos, porque os monetariza, isto é, coloca os planos em função dos recursos financeiros disponíveis. Desta forma o orçamento permite que o planejador tenha os pés no chão, em face das disponibilidades dos recursos financeiros. Assim, o orçamento apresenta-se fundamentalmente como um instrumento de que o administrador dispõe para equacionar o futuro em termos realísticos, como um curso de ação, um programa operacional. A integração planejamento/orçamento é a tônica hoje em dia, servindo como ferramenta capaz de consertar as distorções administrativas e remover os empecilhos institucionais que dificultam a modernização dos métodos e processos administrativos no Brasil. (MACHADO e REIS, 2001, p. 02)
Salienta-se que para a perfeita elaboração do orçamento Municipal, deverá observar os princípios constitucionais e legais, sem perder de vista a orientação doutrinária, a qual informa técnicas de elaboração bem como a execução. Os princípios básicos que norteiam o orçamento anual são: a) A anualidade, a lei orçamentária vigora apenas por um ano; b)Universalidade, determina a inclusão no orçamento anual de todas as receitas e despesas do ente público; e c) Não-vinculação, veda a vinculação de receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa. Destarte, existem outros princípios que direcionam a elaboração do orçamento Municipal, apenas os supra epigrafados não poderão deixar de ser observados em hipótese alguma.
2.8 Intervenção no município
2.8.1 Breve histórico da intervenção
A intervenção tem como nascedouro a Constituição dos Estados Unidos da América quando da sua instituição em 1787. A partir daí outros países adotaram esse instituto em seus Ordenamentos Jurídicos, a exemplo da Argentina em 1860 e a Suíça em 1874, que em relação à norma Americana e a Argentina, amplia ainda mais as possibilidades de intervenção.
No ordenamento jurídico brasileiro, a intervenção federal nos Estados membros se corporificou com o advento da Constituição republicana de 1891. Antes, ainda na vigência da Carta Magna de 1824, o Brasil adotava o modelo de Estado Unitário, de modo que não havia nenhuma norma disciplinando a intervenção. Da Carta Magna de 1891, a qual marcou o inicio da República brasileira até a aprovação da “Constituição Cidadã” em 1988 todas as normas constitucionais editadas disciplinaram situações de intervenção federal nos Estados. Não podemos dizer da mesma forma da intervenção do Estado no Município.
A primeira hipótese de intervenção dos Estados nos Municípios surgiu com o advento da Constituição de 1934, a qual disciplinou que o Estado poderia intervir no Município para lhes regularizar as finanças, a partir do momento em que fosse constatada a impontualidade nos empréstimos garantidos pelo Estado. Com o surgimento do Estado Novo, vem a Constituição de 1937, a qual não recepcionou o instituto da intervenção do Estado no Município por uma questão óbvia: os Gestores Municipais eram nomeados pelos Governadores dos respectivos Estados.
Ultrapassada a era Vargas, inicia-se um novo ciclo democrático no Brasil, surge a Constituição de 1946, esta retoma novamente a hipótese de intervenção do Estado no Município, somando-se mais uma hipótese de intervenção, no caso em que os Municípios deixassem de pagar, por dois anos consecutivos, a sua dívida fundada.
Após o golpe militar de 1964, foi outorgada pela Junta Militar a Constituição de 1967, a qual ampliou as hipóteses de intervenção do Estado no Município, desta feita sendo regulamentado pelo Estado o procedimento interventivo, somadas às duas hipótese anteriores as quais foram: a) a não prestação de contas devidas na forma da lei; b) o Tribunal de Justiça der provimento a representação formulada pelo Chefe do Ministério Público local para assegurar a observância dos princípios indicados na Constituição Estadual, bem como para prover à execução de lei, de ordem ou decisão judiciária; c) práticas de atos subversivos e de corrupção na administração municipal e; d) não aplicação de vinte por cento da receita tributaria municipal no ensino primário.
Essa ampliação formal de hipóteses de intervenção dos Estados nos Municípios foi efêmera. Numa aberração institucional o Governo Federal em manifesta contradição como principio do federalismo edita o Ato Institucional nº 05 (AI-5), em que o Presidente da República poderia decretar a intervenção nos Estados e Municípios, sem as limitações previstas na Constituição, “sob a alegação de interesse nacional”.
Chegamos na atual Constituição de 1988, a qual tratou o instituto da intervenção de forma global, tratando as hipóteses de regra procedimentais da intervenção nos entes federativos.
2.8.2 Intervenção
A rigor na ordem jurídica brasileira prevalece o princípio da não intervenção, devemos entender que a intervenção é uma medida excepcional, de caráter não punitivo só podendo acontecer nos exclusivos casos constitucionalmente previstos. Portanto, a intervenção é exceção da regra, por quanto leciona o dispositivo constitucional o qual transcrevemos a seguir:
I – deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a divida fundada;
2.8.3 Conceito de intervenção
Os doutrinadores brasileiros trazem os mais variados conceitos e em alguns casos até idênticos. Por intervenção, entendemos se no olhar otimista como um mal necessário à proteção do Ente para salvaguardar os negócios públicos de interesse local. Se no olhar crítico, é a forma mais violenta de extirpar a autonomia Municipal.
O doutrinador José Afonso da Silva conceitua dizendo que: “A intervenção é ato político que consiste na incursão da entidade interventora nos negócios da entidade que a suporta. Constitui o punctum dolens do Estado federal, onde se entrecruzam as tendências unitaristas e as tendências desagregantes. Intervenção é antítese da autonomia. Por ela afasta-se momentaneamente a atuação autônoma do Estado, Distrito Federal ou Município que a tenha sofrido”. (SILVA, p. 459/460, 1994).
O Mestre Hely Lopes Meirelles, traz o conceito de que: “A intervenção do Estado no Município é medida excepcional de caráter corretivo político-administrativo só admitida nos quatro casos expressos na Constituição da República. É mais uma restrição à autonomia municipal para salvaguardar os superiores interesses da Administração e dos administrados, quando falha a ação dos governantes e administradores locais”. (MEIRELLES, 2007, p. 114).
2.8.4 Casos que possibilite a intervenção
A intervenção do Estado no Município de caráter corretiva em face de irregularidades praticadas no governo local poderá ser solicitada por qualquer cidadão. Inobstante, ser mais apropriado a Câmara de Vereadores efetuar a representação direta ao Governador do Estado, nos casos previstos dos incisos I ao III, e ao Ministério Público no caso do inciso IV, todos do artigo 35 da CF.
2.8.4.1 Não pagamento da dívida fundada
A autonomia municipal é desprezada quando da intervenção no município, e dentre os vários motivos de intervenção, um deles é o não pagamento da “Divida Fundada” por dois anos consecutivos, como define o artigo 98 da Lei Federal nº 4.320/64. Comenta Heraldo da Costa Reis (2001, p.200) que:
A dívida fundada resulta de operações realizadas pela entidade, cujo prazo seja superior a 12 meses, a fim de atender a obras e serviços públicos. Poderá ser contraída mediante contratos ou emissão de títulos da dívida pública. A dívida fundada poderá também resultar de consolidação de dívidas já inscritas como dívida flutuante, ou mesmo daquelas já inscritas como dívida fundada.
Para que ocorra a intervenção no Município é necessário que a Dívida Fundada se prolongue por dois anos consecutivos, antes desse prazo não é cabível a medida interventiva, porquanto prescreve o inciso I, art. 35 da Constituição Federal.
“Divida fundada ou consolidada é a garantida por título próprio da entidade pública devedora, amortizável ou resgatável em prazo certo geralmente longo, com fluência de juros prefixados, sendo os títulos negociáveis nos respectivos mercados e bolsas”. (MEIRELLES, 2007, p. 117).
Para a aferição do atraso no pagamento da dívida consolidada necessário se faz preliminarmente a sua rigorosa apuração antes da decretação da intervenção. Essa apuração geralmente é feita por Técnicos do próprio Estado interventor. Vale ressaltar ainda que a intervenção não será efetivada caso o Município deixe de pagar sua dívida fundada por motivo de força maior, ou seja, “o fato necessário, cujos efeitos não era possível evitar, ou impedir”.
2.8.4.2 Não prestação de contas
A prestação de contas é um dever inerente àqueles que administram a coisa pública, é um princípio constitucional insculpido no art. 70, parágrafo único, o qual leciona o seguinte: “Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie, ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta assuma obrigação de natureza pecuniária”.
Compete ao Tribunal de Contas dos Municípios, por delegação do art. 71, inciso II da Constituição Federal, apreciar, emitir pareceres atestando a regularidade ou irregularidades das contas dos Gestores Municipais. Compete ainda ao TCM, proceder a tomada de contas “in loco” dos Gestores públicos de sua circunscrição que não as apresentaram tempestivamente.
Vale ressaltar que o dever constitucional do Tribunal de Contas dos Municípios é exclusivamente de emitir parecer prévio sobre as contas, apontar as irregularidades e indicar as medidas de correção, inclusive indicar até a intervenção. Esse órgão é auxiliar do Poder Legislativo Municipal a quem compete aprovar ou rejeitar as contas do Chefe do Executivo Municipal.
Nesse contexto, prevendo o legislador constituinte a ocorrência do Gestor Municipal não prestar contas, ocasionando graves conseqüências à administração local, foi que através do art. 35, inciso II, delegou ao Estado o dever de intervir no Município, desde que “não forem prestadas contas devidas, na forma da lei”.
“Daí por que sustentamos que a intervenção só tem cabimento quando o prefeito deixa de prestar contas ao órgão competente. Neste caso há um descumprimento da imposição constitucional, a ser corrigido por outra providência constitucional, que é a intervenção do Estado no Município, com o imediato afastamento do prefeito deliberadamente omisso”. (MEIRELLES, 2007, p. 119).
2.8.4.3 Não aplicação do mínimo da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e saúde
Partindo do pressuposto constitucional que “a educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho”, foi que o legislador constituinte com o pensamento de objetivar um desenvolvimento educacional, assegurou que parcelas das receitas dos entes federativos fossem obrigadas a destinar à manutenção e desenvolvimento do ensino.
Em que pese o princípio constitucional da não afetação da receita, o art. 212 da Constituição Federal estabelece uma exceção a esse principio quando determina que: “A União aplicará anualmente, nunca menos de dezoito por cento, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino”.
Com o advento da criação do FUNDEF, através da Emenda Constitucional (EC) nº 14 de 1996, determina que dos recursos do FUNDEF seja aplicado no mínimo sessenta por cento na valorização dos Professores. Assim sendo, aumenta mais ainda a responsabilidade dos Gestores Municipais.
Numa leitura sistemática do texto constitucional veremos que o legislador no seu intento de fomentar e desenvolver a educação do país epigrafou no art. 35, inciso III, da nossa Carta Política, que a não aplicação do mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino enseja a intervenção do Estado no Município.
Assinala Meirelles que: “O desatendimento desses comandos constitucionais expõe o Município à intervenção estadual, a ser decretada pelo governador, em face da verificação da falta cometida pela Administração local. A imposição é plenamente justificada pela necessidade de alfabetização de toda a população brasileira e da melhoria das condições de saúde da população no mais breve período de tempo”. (MEIRELLES, 2007, p.120).
2.8.4.4 Inobservância de princípios da Constituição Estadual, descumprimento de lei, ordem ou decisão judicial.
O Município é passível de sofrer a intervenção do Estado em casos que seus agentes no exercício de suas atribuições pratiquem atos que fere princípios insculpidos na Constituição do Estado ou que se verifique manifesto descumprimento de lei, ordem ou decisão judicial.
A Constituição Estadual pelo seu direito a autonomia conferida constitucionalmente aos entes federados somado às peculiaridades de cada região, poderá estabelecer seus próprios princípios. No entanto o que ser observa é a transposição dos princípios da Carta Federal para a Constituição Estadual. Talvez essa comodidade seja pela própria dicção do artigo 25 da Constituição Federal, “o ordenamento jurídico estadual, incluindo a sua própria Constituição, deve observar obrigatoriamente os princípios assinalados na Lei Maior Federal”.
“A inobservância dos princípios constitucionais caracteriza-se pela violação frontal ou oblíqua do que a Constituição do Estado estabelece como princípios explícitos e implícitos aplicáveis aos Municípios. Esses princípios, consubstanciados na Constituição Estadual, passam a ser princípios constitucionais de observância obrigatória pelos Municípios. Se desatendidos rendem ensejo à intervenção”. (MEIRELLES, 2007, p. 121).
Concernente ao descumprimento de lei, devemos salientar que estamos vivendo num Estado democrático de direito e todas as leis devem ser cumpridas fielmente pelas autoridades municipais. No caso da lei municipal inconstitucional o prefeito pode deixar de cumprir, porém, terá que motivar a sua recusa para não incorrer em crime. Haja vista, só o Poder Judiciário poderá decidir a respeito da inconstitucionalidade de uma lei. Assim sendo, em situação de descumprimento de lei, o pressuposto material para o Estado intervir estará configurado, salvo se existir ato do Prefeito motivando a recusa, ou quando do momento da decisão do Judiciário declarando a constitucionalidade da lei, e o Gestor Municipal insistir em não aplicar a norma.
O descumprimento de ordem ou decisão judicial possibilita a intervenção do Estado no Município. O Ministério Público é o legitimado para propor a ação, mas não impede que terceiros interessados o faça (art. 29 CF). A ordem judicial para pagamento de precatórios é a que acontece o maior número de desobediência, bem como o maior número de ações. Todavia é forçoso afirmar que dificilmente ocorrerá a intervenção em face do não-pagamento de precatórios, haja vista que será impossível o Gestor Municipal impedir os efeitos do seqüestro do valor devido.
Devemos ainda observar que a própria Carta Política de 1988, pela inteligência do art. 36, § 3º, nos casos de intervenção pelo Tribunal de Justiça, o decreto do governador limitar-se-á a suspender o ato impugnado, se essa medida for suficiente para restabelecer a normalidade no Município. Nesse sentido, comenta o Professor Hely Lopes Meirelles a despeito do (art. 36, §, 3º): “Recomendação de alta sabedoria e prudência, pois que a intervenção é sempre um trauma na Administração local, e só deve ser utilizada como recurso final para correção de irregularidades, depois de exauridos os meios menos drásticos contra a conduta ilegítima das autoridades municipais”. (MEIRELLES, 2007, p. 124).
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS E SUGESTÕES
Compreendemos no desenvolvimento do presente trabalho que a autonomia municipal é um instituto definitivamente consolidado no ordenamento jurídico brasileiro, baseado no sistema federativo nacional. Sendo tal instituto iniciado através da Constituição de 1934, passando por algumas transformações nas constituições seguintes e por fim, solidificado na Constituição de 1988.
È indispensável entender que essa autonomia hoje consolidada, passou por um terrível aniquilamento promovido pelos governos de exceção, somado ao resquício herdado daqueles que detinham o poder desde o Brasil colonial até pouco tempo apoiado pelo sistema coronelista, o qual foi tolerado por muito tempo no domínio do poder local.
Entendemos também que o federalismo nos conduz a uma idéia autonomista, é ele a fonte de energia onde a autonomia busca forças para sua própria sobrevivência. É nesse sistema federativo que a autonomia municipal se manifesta através da previsão constitucional impedindo que o poder seja concentrado em um único Ente. Nesse contexto, podemos afirmar que uma das características marcantes do federalismo é a descentralização das atribuições da Administração Pública, aliada às respectivas competências delimitadas pela Constituição brasileira.
Dentro da competência do Município, um dos ítens que valoriza a sua autonomia é o direito de elaborar o seu próprio orçamento, sendo através da Constituição de 1988, criado um verdadeiro sistema orçamentário municipal no qual fica o Município obrigado a instituir o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) e por fim a Lei Orçamentária Anual (LOA), cuja legislação disciplina mecanismos de orientação e planejamento para as atividades do Município. Em que pese a Lei Orçamentária ter vida curta em face do princÍpio da anualidade, inobstante a sua renovação anualmente, compreendemos que é uma peça por demais importante na afirmação da autonomia municipal.
Compreendemos também que a autonomia municipal está pautada em três vertentes: a autonomia política, administrativa e financeira. Cada uma com suas características próprias, mas complementares entre si. Para que o Município chegue à sua autonomia administrativa, antes, porém, terá que atingir à autonomia política a qual toma corpo no momento de sua autolegislação, pela qual assegura a eleição do Prefeito, Vice e Vereadores, revestindo assim, na capacidade de auto-organização. Complementando a autonomia política vem a autonomia administrativa, a qual está direcionada a gerir os negócios públicos locais sem a ingerência do ente estadual e do ente federal, como previsto constitucionalmente que o Município assumirá a administração própria concernente ao interesse local, bem como a organização e execução dos serviços públicos de sua competência. E a última vertente da autonomia municipal é a financeira, sendo esta o ponto alto do contexto autonômico municipal, por um simples motivo. No atual sistema universal capitalista, nada se pode fazer sem possuir recursos financeiros, sem eles cai por terra a autonomia administrativa, sem recursos financeiros a máquina administrativa municipal não se movimenta. Não seria interessante o Município deter a autonomia política e a autonomia administrativa, sem que possuísse a autonomia financeira. Em que pese a Constituição contemplar aos Municípios a autonomia financeira no dispositivo da competência, essa autonomia para os pequenos municípios ainda possui uma carga de timidez, os quais não são autônomos em sua plenitude.
Compreendemos que no ordenamento jurídico brasileiro prevalece o princípio da não intervenção do Estado no Município. Porém, há de se admitir que nesse regramento constitucional há quatro exceções desse princípio. Deixar de pagar a dívida fundada; deixar de prestar contas na forma da lei; não aplicação dos percentuais mínimos em saúde e educação e descumprimento de lei, ordem ou decisão judicial. Essas são as situações que possibilita a intervenção do Estado no Município, pois é esse Ente Federativo que possui legitimidade constitucional para intervir no Município. Verificamos também que a intervenção municipal olhando pelo prisma legiferante poderá ser aceito como um mal necessário à proteção da Municipalidade para salvaguardar os negócios públicos de interesse local. Se pelo prisma crítico a intervenção é a forma mais violenta de aniquilar a autonomia Municipal. Nesse diapasão, em nosso entendimento a intervenção magoa a autonomia Municipal.
Como possível solução ao problema discutido no presente trabalho, onde se questiona a plenitude da autonomia dos municípios brasileiros, pela vertente financeira deveria o legislador pátrio promover mecanismos legais e eficazes de distribuição das riquezas nacionais, consolidando definitivamente uma maior fatia do bolo para os Municípios, no sentido de alcançar a plenitude da autonomia financeira, pois o montante das transferências constitucionais somadas aos parcos valores arrecadados pelos pequenos Municípios a títulos de “Receitas Próprias” não são suficientes para prestar os serviços públicos dignos que são merecedores os munícipes. Ficando os Gestores Municipais fadados a administrar tão somente a folha de pagamento dos servidores municipais. Que por mais paradoxo que pareça ser, nas últimas eleições de 05 de outubro de 2008, passou a ser plano de governo o pagamento do funcionalismo público discutido em palanque pelos candidatos a Prefeito.
Pela vertente da intervenção apresentaremos duas soluções: Em primeiro momento deverão os Gestores Municipais proteger-se com uma Assessoria Jurídica de competência, focada no Ramo do Direito Administrativo e comprometida com a coisa pública de interesse local. Em segundo momento, deverá o legislador pátrio promover uma alteração da norma constitucional modificando o modelo interventivo vigente, como já comentamos antes, uma vez ocorrendo, magoa a já debilitada autonomia municipal. Nessa modificação a qual sugerimos, o legislador deixará a cargo do Poder Judiciário quando provocado por quem de direito, em ação específica, para a devida responsabilização objetiva do Gestor Municipal infrator. E não a intervenção por outro ente da federação.
Por fim, sugerimos também ao profissional que atua no Ramo do Direito Administrativo, especificamente no Direito Municipal, que ampliem seus conhecimentos, a fim de obter domínio e segurança ao lidar com a coisa pública de interesse local, vez que a discussão do tema não se esgota no presente trabalho.
BRASIL. Constituição (1988). República Federativa do Brasil. Coletânea de Legislação Administrativa. Organizadora Odete Medauar. – 7. ed. Ver., ampl. E atual. – São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007 – RT Mini Códigos.
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http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=4345
Autoria: Otaviano Barbosa De Andrade Neto
Advogado e Contabilista Público, Pós Graduado em Direito Publico, Universidade Gama Filho - RJ, atua na Advocacia Governamental e Eleitoral, para Prefituras, Câmaras, Autarquias, Fundações Publicas, Agentes Públicos e Políticos. Em Itabuna-BA.
1 - Todos os artigos podem ser citados na íntegra ou parcialmente, desde que seja citada a fonte, no caso o site www.jurisway.org.br, e a autoria (Otaviano Barbosa De Andrade Neto).

References: artigo 68
 artigo 18
 artigo 29
 artigo 35
 artigo 98
 artigo 25