Source: https://sentenze.laleggepertutti.it/sentenza/cassazione-civile-n-2567-del-31-01-2017
Timestamp: 2020-04-07 15:07:15+00:00

Document:
Sentenza Cassazione Civile n. 2567 del 31/01/2017 – Sentenze La Legge per Tutti
Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 2567 del 31/01/2017
Cassazione civile, sez. VI, 31/01/2017, (ud. 17/11/2016, dep.31/01/2017), n. 2567
Roma con ordinanza n. R.G. 78925/2015 depositata il 10/05/2016, nel
sulle conclusioni scritte del P.G. in persona del Dott. Celeste
che, visto l’art. 380-ter c.p.c., chiede che la Corte di Cassazione,
in camera di consiglio, ritenga fondata l’istanza di regolamento di
competenza d’ufficio e dichiari competente il Giudice di Pace di
Roma, con le conseguenze di legge;
1. Con ordinanza pronunciata all’udienza del 10 maggio 2016 ed inserita nel processo verbale, il Tribunale di Roma, ritenendo di essere, a sua volta, incompetente, ha richiesto d’ufficio il regolamento di competenza, in relazione alla causa di opposizione avverso un preavviso di fermo amministrativo, riassunta dinanzi al suo ufficio, intentata da F.F. nei confronti di Equitalia Sud S.p.a. e di Roma Capitale e riguardo alla quale il Giudice di Pace di Roma aveva declinato la sua competenza, reputando sussistente la competenza per materia del Tribunale di Roma.
3. Il P.G. ha depositato, in data 16 giugno 2016, conclusioni scritte, con le quali ha chiesto alla S.C. di ritenere fondata l’istanza di regolamento di competenza d’ufficio e di dichiarare competente il Giudice di pace di Roma, con le conseguenze di legge.
4. In particolare F.F. ha adito il Giudice di Pace di Roma proponendo, con atto di citazione, “opposizione ex art. 615 c.p.c.” a preavviso di iscrizione di fermo amministrativo su un veicolo di sua proprietà notificato da Equitalia Sud S.p.a., in relazione a più cartelle di pagamento, tra le quali le tre impugnate con il predetto atto e dell’importo complessivo di Euro 725,33, richiesto a titolo di sanzioni pecuniarie, irrogate per violazioni di norme del Codice della Strada commesse negli anni (OMISSIS), chiedendo la declaratoria di “intervenuta prescrizione e/o decadenza delle pretese” di cui alle cartelle opposte e della intervenuta insussistenza del diritto di Roma Capitale a procedere in esecutivis nei confronti dell’opponente e, quindi, della non debenza delle somme richieste dal predetto ente per il tramite di Equitalia Sud S.p.a. e riportate nelle tre impugnate cartelle.
5. Tale essendo l’oggetto del giudizio appare evidente come la risoluzione del conflitto di competenza presupponga la previa qualificazione dell’azione giudiziaria proposta dalla F., questione già affrontata dalle SS.UU. di questa Corte che hanno ravvisato nell’atto comunicativo del preavviso di felino di beni mobili registrati, un atto, “autonomamente impugnabile”, volto a portare direttamente a conoscenza del destinatario la pretesa della Amministrazione pubblica (v. Cass., sez. un., 7/05/2010, n. 11087; Cass., sez. un., 12/10/2011, n. 20931), e che, in quanto misura puramente afflittiva, “volta a indurre il debitore all’adempimento, pur di ottenerne la rimozione”, deve “ritenersi impugnabile secondo le regole del rito ordinario di cognizione e nel rispetto delle norme generali in tema di riparto di competenza per materia e per valore, configurandosi, la corrispondente iniziativa giudiziaria, come un azione di accertamento negativo della pretesa dell’esattore di eseguire il fermo, in cui al giudice adito sarà devoluta la cognizione sia della misura che del merito della pretesa creditoria” (v. Cass., sez. un., 22/07/2015, n. 15354).
L’abrogazione del comma 3 dell’art. 7 c.p.c., – disposta dal D.L. 18 ottobre 1995, n. 432, art. 1 conv. con mod. in L. 20 dicembre 1995, n. 534 – determinò il ripristino della generale competenza per materia del Pretore – ed a seguito della soppressione di tale ufficio, la competenza esclusiva del Tribunale (Corte, sez. 3, 6/09/1999, n. 9403; Cass., sez. 1, 23/11/1999, n. 12992) – prevista dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 22, comma 1, in ordine alle controversie concernenti le opposizioni ad ordinanze-ingiuntive irrogative di sanzioni amministrative.
6.2. L’istituzione del Giudice di Pace aveva, peraltro, indotto il Legislatore del “Nuovo Codice della Strada”, approvato con D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, a disciplinare in modo analogo il riparto di competenza in ordine alle controversie di opposizione ad ordinanze-ingiunzione emesse per violazione delle norme sulla circolazione stradale, prevedendo all’art. 205, comma 2, che “Nei casi indicati dall’art. 7 c.p.c., comma 3 nel testo sostituito dalla L. 21 novembre 1991, n. 374, art. 17l’opposizione è proposta innanzi al giudice di pace del luogo della commessa violazione. Resta ferma la competenza del pretore quando, con la sanzione pecuniaria, sia stata anche applicata una sanzione amministrativa accessoria.”.
6.1 La disciplina del riparto di competenza in tema di opposizione alle ordinanze-ingiunzione, successivamente alla soppressione delle preture circondariali ed alla istituzione del “giudice unico di primo grado” con D.Lgs. 19 febbraio 1998, n. 51, è stata innovata dal D.Lgs. 30 dicembre 1999, n. 507 (recante “Depenalizzazione dei reati minori e riforma del sistema sanzionatorio, ai sensi della L. 25 giugno 1999, n. 205, art. 1”) che è intervenuto su entrambi i plessi normativi che disciplinano gli illeciti amministrativi (L. n. 689 del 1981) e le violazioni delle norme del Codice della strada, operando le seguenti modifiche:
sopprimendo – con l’art. 23 – il comma 2 del D.Lgs. n. 285 del 1992, art. 205 e modificando il comma 3 medesimo testo legislativo, che risultava pertanto così riformulato: “3. Il giudizio di opposizione è regolato dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, artt. 22, 22-bis e 23”, dove il richiamo anche del – nuovo – L. n. 689 del 1981, art. 22 bis individuava la competenza per materia e per valore, prima affidata al D.Lgs. n. 285 del 1992, art. 205, comma 2 (restando invece affidata al rinvio disposto alla L. n. 689 del 1981, art. 22, comma 1 come modificato, la individuazione della competenza territoriale), modificando – con l’art. 98 – la disposizione della L. n. 689 del 1981, art. 22 che, al comma 1, definiva la “competenza territoriale” e rinviava al successivo art. 22 bis per la disciplina degli altri criteri di riparto della competenza tra Giudice di Pace e Tribunale Ordinario (la nuova formulazione della L. n. 6898 del 1981, art. 22, comma 1, prevedeva che: “Contro l’ordinanza – ingiunzione di pagamento e contro l’ordinanza che dispone la sola confisca, gli interessati possono proporre opposizione davanti al giudice del luogo in cui è stata commessa la violazione individuato a norma dell’art. 22 bis entro il termine di trenta giorni dalla notificazione del provvedimento”), aggiungendo – con l’art. 98 – alla L. n. 689 del 1981 il nuovo art. 22 bis, che disponeva: “1. Salvo quanto previsto dai commi seguenti, l’opposizione di cui all’art. 22 si propone davanti al giudice di pace. 2. L’opposizione si propone davanti al tribunale quando la sanzione è stata applicata per una violazione concernente disposizioni in materia: a) di tutela del lavoro, di igiene sui luoghi di lavoro e di prevenzione degli infortuni sul lavoro; b) di previdenza e assistenza obbligatoria; c) urbanistica ed edilizia; d) di tutela dell’ambiente dall’inquinamento, della flora, della fauna e delle aree protette; e) di igiene degli alimenti e delle bevande; f) di società e di intermediari finanziare; g) tributaria e valutaria. 3. l’opposizione si propone altresì davanti al tribunale: a) se per la violazione è prevista una sanzione pecuniaria superiore nel massimo a Lire trenta milioni; b) quando, essendo la violazione punita con sanzione pecuniaria proporzionale senza previsione di un limite massimo, è stata applicata una sanzione superiore a Lire trenta milioni; c) quando è stata applicata una sanzione di natura diversa da quella pecuniaria, sola o congiunta a quest’ultima, fatta eccezione per le violazioni previste dal R.D. 21 dicembre 1933, n. 1736, dalla L. 15 dicembre 1990, n. 386 e dal D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285. 4. Restano salve le competenze stabilite da diverse disposizioni di legge.” (la modifica operata dal D.lgs. 21 novembre 2007 n. 231, art. 66, non rileva ai fini che interessano in questa sede, essendosi limitata soltanto ad aggiungere al comma 2 la “lett. g-bis antiriciclaggio”).
6.4. Pertanto, in tema di sanzioni amministrative, alla stregua delle disposizioni indicate, era prevista, per le opposizioni ad ordinanza-ingiunzione, una competenza generale del Giudice di Pace (L. n. 689 del 1981, art. 22, comma 1; D.Lgs. n. 285 del 1992, art. 205, comma 3, per le violazioni delle norme sulla circolazione stradale), ad esclusione delle controversie riservate al Tribunale Ordinario ed indicate alla L. n. 689 del 1981, art. 22, comma 2, lett. a-g bis), e con il “limite di valore”, fissato all’importo di trenta milioni di Lire, calcolato con riferimento al massimo edittale previsto dalla norma sanzionatoria od alla sanzione in concreto irrogata (L. n. 689 del 1981, art. 22 bis, comma 3, lett. a), e lett. b)). Alla competenza generale del Giudice di Pace era inoltre imposta un’ulteriore limitazione individuata per relationem nella natura della sanzione amministrativa “diversa da quella pecuniaria” irrogata (da sola o congiuntamente ad altre sanzioni pecuniarie) con la ordinanza-ingiunzione, che, tuttavia, non operava “per le violazioni previste… dal D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285” (L. n. 689 del 1981, art. 22 bis, comma 3, lett. c)).
6.5. In seguito alle modifiche introdotte al Codice della Strada dal D.L. 27 giugno 2003, n. 151, art. 4, comma 1 octies, convertito con modificazioni dalla L. 1 agosto 2003, n. 214, del D.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, art. 205, comma 3 è stato sostituito dal seguente: “3. Il prefetto, legittimato passivo nel giudizio di opposizione, può delegare la tutela giudiziaria all’amministrazione cui appartiene l’organo accertatore laddove questa sia anche destinataria dei proventi, secondo quanto stabilito dall’art. 208.” (la disposizione del comma 3 è stata successivamente soppressa dalla L. 29 luglio 2010, n. 120, art. 39, comma 2).
La medesima Legge di conversione n. 214 del 2003, ha introdotto, inoltre, in tema di violazioni del Codice della strada, un rimedio oppositorio preventivo (rispetto all’opposizione avverso la ordinanza-ingiunzione) “alternativo” al ricorso amministrativo al Prefetto D.Lgs. n. 285 del 1992, ex art. 203 – da proporsi avverso il “verbale di contestazione della infrazione”, consegnato o notificato all’autore dell’illecito -, consistente nel ricorso diretto al Giudice di Pace, disciplinato dal D.Lgs. n. 285 del 1992, art. 204 bis, che, nel testo modificato dalla L. n. 120 del 2010, dispone ai primi due commi: “1. Alternativamente alla proposizione del ricorso di cui all’art. 203, il trasgressore o gli altri soggetti indicati nell’art. 196, qualora non sia stato effettuato il pagamento in misura ridotta nei casi in cui è consentito, possono proporre ricorso al giudice di pace competente per il territorio del luogo in cui è stata commessa la violazione, nel termine di sessanta giorni dalla data di contestazione o di notificazione.
2. Il ricorso è proposto secondo le modalità stabilite dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 22 e secondo il procedimento fissato dalla medesima L. n. 689 del 1981, art. 23 fatte salve le deroghe previste dal presente articolo, e si estende anche alle sanzioni accessorie.”.
6.6. Il predetto assetto normativo è stato quindi ancora modificato dal D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150 – adottato in conformità alla norma di delega “in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione” di cui alla L. 18 giugno 2009, n. 69, art. 54 -, operando sia sul testo della L. n. 689 del 1981, della quale sono stati abrogati gli artt. 22 bis e 23 (v. D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 34, comma 1, lett. c)), e riformulato l’art. 22 (“Salvo quanto previsto dal D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 133 e da altre disposizioni di legge, contro l’ordinanza-ingiunzione di pagamento e contro l’ordinanza che dispone la sola confisca gli interessati possono proporre opposizione dinanzi all’autorità giudiziaria ordinaria. L’opposizione è regolata dal D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150, art. 6”); sia sul testo del D.Lgs. n. 285 del 1992, del quale sono stati riformulati – dal D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 34, comma 6, lett. a) e b), – l’art. 204 bis (“Alternativamente alla proposizione del ricorso di cui all’art. 203, il trasgressore o gli altri soggetti indicati nell’art. 196, qualora non sia stato effettuato il pagamento in misura ridotta nei casi in cui è consentito, possono proporre opposizione davanti all’autorità giudiziaria ordinaria. L’opposizione è regolata dal D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150, art. 7”) e l’art. 205 (“Contro l’ordinanza-ingiunzione di pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria gli interessati possono proporre opposizione davanti all’autorità giudiziaria ordinaria. L’opposizione è regolata dal D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150, art. 6″).
6.8. Le nuove norme hanno ridefinito i rapporti tra la giurisdizione ordinaria e quella amministrativa e tributaria, rideterminando le “materie” attribuite al Tribunale (art. 6, comma 4), e hanno unificato la disciplina processuale secondo il rito del lavoro (art. 6, comma 1; art. 7, comma 1), senza tuttavia apportare modifiche al precedente assetto della competenza, in conformità al criterio direttivo imposto dalla Legge delega n. 69 del 2009, art. 54, comma 4, lett. a) (“restando fermi i criteri di completezza, nonchè i criteri di composizione dell’organo giudicante previsti dalla legislazione vigente”).
quanto alle “opposizioni alla ordinanza-ingiunzione” emesse dalla autorità amministrativa ai sensi della L. n. 689 del 1981, art. 18 ovvero emesse dal Prefetto ai sensi del D.Lgs. n. 285 del 1992, art. 204 in materia di violazioni del Codice della Strada, sarebbe stato confermato il criterio di riparto della competenza fondato sul valore della lite per cui sarebbero attribuite al Tribunale le cause di opposizione ad “ordinanza-ingiunzione” in cui è stata applicata una norma sanzionatoria che preveda una sanzione edittale nel massimo di importo superiore ad Euro 15.493,00 ovvero le cause in cui la norma sanzionatoria applicata non preveda un massimo edittale ma sia stata irrogata in concreto una sanzione pecuniaria superiore all’importo indicato, quanto alle “opposizioni a verbale di accertamento di violazioni del codice della strada” di cui al D.Lgs. n. 285 del 1992, art. 204 bis e D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 7 esse sembrerebbero attribuite alla competenza esclusiva per materia – senza alcun limite di valore nè di natura accessoria della sanzione – del Giudice di Pace del luogo in cui è stata commessa la violazione (D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 7, comma 2), a meno di non voler ritenere – al fine di scongiurare una non troppo ragionevole divaricazione nella disciplina della competenza a seconda che risulti proposta opposizione avverso l’ordinanza-ingiunzione (D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 6) ovvero avverso il verbale di accertamento (art. 7 della medesima fonte), che il D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 7 al pari dell’art. 204 bis ante riforma del 2011, è norma che disciplina la sola competenza per territorio nonchè il procedimento da osservare davanti al Giudice di Pace, ferma la distribuzione del contenzioso tra Giudice di Pace e Tribunale secondo i criteri indicati nella L. n. 689 del 1981, art. 22 bis e ora nella L. n. 150 del 2011, art. 6.
Cass., sez. un., Ordinanza, del 22/07/2015 n. 15354 del 2015, ha affermato che il fermo amministrativo di beni mobili registrati (nella specie conseguente al mancato pagamento di cartella esattoriale relativa a sanzioni amministrative (contravvenzioni al codice della strada, di importo pari a Euro 4.042,41)) ha natura non già di atto di espropriazione forzata, ma di procedura a questa alternativa, trattandosi di misura puramente afflittiva volta ad indurre il debitore all’adempimento, sicchè la sua impugnativa, sostanziandosi in un’azione di accertamento negativo della pretesa creditoria, segue le regole generali del rito ordinario di cognizione in tema di riparto della competenza per materia e per valore, ha dichiarato inammissibile il conflitto di competenza sollevato dal Tribunale – indicato come competente per materia dal Giudice di pace per primo adito e davanti al quale la causa era stata riassunta -, che aveva ritenuto spettante la competenza ad altro organo giudiziario (nella specie, il medesimo Giudice di pace) per ragioni di valore;
Cass., sez. 3, Sentenza n. 24234 del 27/11/2015, e Cass., sez. 6 – 3, Ordinanza n. 15143 del 22/07/2016 hanno affermato che la controversia (opposizione a preavviso di felino amministrativo od a provvedimento di fermo) deve essere “regolata dalla competenza per valore o per materia in dipendenza della causa petendi e, più in particolare, di quel giudice che sarebbe competente per materia e per valore sul merito della pretesa creditoria”, sostenendo che “per quanto attiene alla contestazione di un provvedimento sanzionatorio, il giudice indicato come competente dalla legge n. 689 del 1981, art. 22 bis (oggi dal D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150, artt. 6 e 7), norma speciale regolatrice della materia, che, nel caso di specie, è il giudice di pace (Cass. n. 4022/08, n. 6463/11, n. 24753/11 e, da ultimo, Cass., ord. 16 ottobre 2014, n. 21914 e 15 giugno 2016 n. 12373)”, specificando ulteriormente che “Sotto entrambi gli aspetti, la peculiare competenza coinvolta va qualificata come prioritariamente per materia e non invece esclusivamente per valore, operando quest’ultimo criterio solo in via sussidiaria”; Cass., sez. 6 – 3, Ordinanza n. 21914 del 16/10/2014, cui adde Cass. sez. 6 – 3, Ordinanza n. 12373 del 15/06/2016, ha ritenuto che “Avuto riguardo ai criteri di competenza per materia stabiliti dal D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150, art. 7, la cognizione dell’opposizione a cartella esattoriale relativa alla riscossione di sanzioni amministrative pecuniarie riconducibili a violazioni del codice della strada, configurata come opposizione all’esecuzione (nella specie proposta per sopravvenuta prescrizione del diritto all’esazione), spetta alla competenza del giudice di pace, così come la cognizione dell’opposizione al verbale di accertamento presupposto”. Ad analoghe conclusioni perviene anche Cass., sez. 6 – 3, Ordinanza n. 3283 del 18/02/2015, in relazione alla opposizione proposta avverso l'”intimazione di pagamento” conseguente all’irrogazione di sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada. Appare opportuno evidenziare come tali ultime decisioni, a differenza delle precedenti rese in materia di opposizione a fermo (che individuano la competenza “per materia” e “sussidiariamente” anche “per valore” del Giudice di Pace, nel previgente L. n. 689 del 1981, art. 22 bis e dopo la abrogazione di questo, indifferentemente, tanto nell’art. 6 – che disciplina la opposizione alla “ordinanza-ingiunzione” – quanto nell’art. 7 – che disciplina la opposizione al “verbale di contesta5zione ed accertamento infrazione” del Codice della Strada – del D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150), sembrano, invece, radicare la “competenza per materia” del Giudice di Pace esclusivamente nel D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 7soluzione che, come sopra evidenziato, implica “a monte” la insussistenza di una ordinanza-ingiunzione;
Cass., sez. 2, Ordinanza n. 15694 del 27/07/2005 e Cass., sez. 2, Ordinanza n. 6463 del 21/03/2011 ravvisano una competenza esclusiva “ratione materiae” del Giudice di Pace, ma con specifico riferimento alla impugnazione diretta dei “verbali di accertamenti di violazione” (cd. VAV) regolata dal D.Lgs. n. 285 del 1992, art. 204 bis; Cass., sez. 6 – 2, Ordinanza n. 24753 del 23/11/2011, ancora il criterio di competenza “per materia e valore” direttamente alla L. n. 689 del 1981, art. 22 bis statuendo che “l’attribuzione della competenza per materia al detto giudice in relazione alla natura della controversia stessa comporta, L. n. 689 del 1981, ex art. 22 bis, una competenza per valore di Euro 15.493,00 (corrispondenti alle originarie Lire 30.000.000)”, pervenendo poi ad escludere nella specie (cumulo di sanzioni pecuniarie) l’applicazione della deroga alla competenza per valore ex art. 104 c.p.c. e art. 10 c.p.c., comma 2, trattandosi di “competenza per materia” devoluta al Giudice di Pace;
Cass., sez. 2, Sentenza n. 3878 del 12/03/2012, Cass., sez. 6 – 2, Ordinanza n. 16894 del 5/07/2013 e Cass., sez. 6 – 3, Ordinanza n. 22782 del 6/11/2015 risolvono la questione di competenza, le prime due a favore del Giudice di Pace, escludendo la deroga alla competenza per valore in conseguenza del cumulo di domande ex art. 104 c.p.c. e art. 10 c.p.c., comma 2, la terza a favore del Tribunale, ritenendo sussistere la “vis attractiva” degli artt. 9, 27 e 617 c.p.c..
b) se siffatti criteri di competenza vadano applicati anche con riferimento all’impugnativa del fermo o del preavviso di fermo, in quanto azione di accertamento negativo, nei termini delineati dalle Sezioni Unite.

References: Sentenza 
 art. 615
 art. 1
 art. 22
 art. 17
 art. 1
 art. 205
 art. 22
 art. 205
 art. 22
 art. 22
 art. 22
 art. 22
 art. 22
 art. 66
 art. 22
 art. 205
 art. 22
 art. 22
 art. 22
 art. 4
 art. 205
 art. 39
 art. 203
 art. 204
 art. 22
 art. 23
 art. 54
 art. 34
 art. 133
 art. 6
 art. 34
 art. 7
 art. 6
 art. 7
 art. 54
 art. 18
 art. 204
 art. 204
 art. 7
 art. 7
 art. 6
 art. 7
 art. 22
 art. 6
 Sentenza 
 art. 22
 Cass. sez. 
 art. 7
 art. 22
 art. 7
 art. 204
 art. 22
 art. 22
 art. 104
 art. 10
 Sentenza 
 art. 104
 art. 10