Source: https://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/11001-03-25-000-2013-00872-00(1861-13).html
Timestamp: 2020-01-21 00:10:55+00:00

Document:
Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [11001-03-25-000-2013-00872-00(1861-13)]
RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA / TIPICIDAD
En cuanto a la tipicidad la ley determina que el operador disciplinario debe: 1) identificar la conducta del sujeto disciplinable (imputación fáctica) y analizarla jurídicamente (imputación jurídica) a afectos de establecer si: i) constituye infracción de una norma de comportamiento, esto es si generó: a) una infracción a un deber, b) una infracción a una obligación o c) una extralimitación de funciones previamente establecidas en la constitución, la ley o el reglamento, y ii) si ésta de conformidad con la "clasificación de las faltas" (gravísima, grave o leve), constituye una falta disciplinaria atendiendo a un listado taxativo –para las faltas gravísimas- y a unos "criterios de gravedad o levedad –para las faltas graves y leves. NOTA DE RELATORIA: consejo de estado, Sección Segunda, Subsección b., sentencia de 27 de noviembre de 2014, C.P., Sandra Lisset Ibarra Vélez. Rad. 2010-00196-00.
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 4 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 23 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 43 numeral 9 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 184 numeral 1
RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA / / ANTIJURIDICIDAD
La antijuridicidad por su parte, de acuerdo con la ley disciplinaria, analiza la conducta del sujeto disciplinable desde una perspectiva diferente a la de la tipicidad, esto es desde la justeza de la misma. Esta es descrita por la norma disciplinaria como la "ilicitud sustancial" que se traduce en una afectación del "deber funcional sin justificación alguna", es decir, este elemento a diferencia de otras disciplinas del ius puniendi –como el derecho penal- no responde a la magnitud o gravedad del daño producido con la conducta sino a la existencia de la afectación de la función (independiente de si esta afectación es grave o no) y a la existencia o no de justificación para la misma, con base –entre otras- en las causales de justificación preestablecidas por el legislador. NOTA DE RELATORIA: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B., sentencia de 29 de enero de 2015, C.P., Sandra Lisset Ibarra Vélez, rad. 2013-00190-00
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 5 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 28 / LEY 599 DE 2000 - ARTÍCULO 11
RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA / GRADOS DE CULPABILIDAD – Determinación / CULPABILIDAD OBJETIVA - Prohibición
El tercer factor de la responsabilidad disciplinaria es la culpabilidad, bajo la cual se analiza la conducta desde una perspectiva subjetiva, esto es desde la evaluación de la voluntad y el conocimiento del sujeto disciplinable al momento encaminar su actuación. Atendiendo a lo anterior, como se puede observar el artículo 13 de la Ley 734 de 2002 –antes trascrito-, no trae una descripción conceptual de la culpabilidad es decir no define que debe entenderse por tal sino que consagra una regla de prohibición –no puede haber responsabilidad objetiva- y los grados o niveles que la componen, esto es el dolo y la culpa. El contenido de los grados de culpabilidad sancionables en materia disciplinaria –dolo y culpa-, puede establecerse, como lo ha definido previamente la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, para el dolo atendiendo al código penal -por remisión expresa del artículo 21 de la Ley 734 de 2002- y para la culpa de conformidad con el artículo 44 –parágrafo- de la Ley 734 de 2002 en el cual se definen los conceptos de culpa gravísima –ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento- y culpa grave -inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones-. Por esto, cuando en una decisión de la autoridad disciplinaria no existe referencia alguna a la valoración subjetiva de la conducta del sujeto disciplinable, en otras palabras cuando se estructura la responsabilidad sin un estudio por lo menos formal de la culpabilidad estamos ante una aplicación de responsabilidad objetiva prohibida por el artículo 13 de la Ley 734 de 2002 y, en ese miso orden, cuando a pesar del estudio formal de la culpabilidad de las pruebas del expediente se desprende que la conducta no fue cometida dentro de los grados de culpa descritos por la ley estamos ante la ausencia de culpabilidad en los términos del artículo 44 –parágrafo- de la Ley 734 de 2002. NOTA DE RELATORIA: Sobre los grados de culpabilidad, Consejo de Estado, Sala Plena de lo contencioso Administrativo, auto de marzo de 2015, C.P., Sandra Lisset Ibarra Vélez, rad. 2014-03799-00
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 13 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 21 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 44
PROCESO DISCIPLINARIO / DEBIDO PROCESO / REGLAS SUSTANCIALES PROBATORIAS - Requisitos / RESPONSABILIDAD DISICPLINARIA
De conformidad con la jurisprudencia de esta Subsección, el respeto a las reglas sustanciales disciplinarias en materia probatoria –con las cuales en el caso concreto se determina si la conducta es típica, antijurídica y culpable-, implica el cumplimiento de tres (3) requisitos fundamentales, en estricto orden: 1) los elementos probatorios permitidos, 2) el régimen de análisis y 3) los niveles de certeza establecidos por el legislador, para acreditar los factores que constituyen la responsabilidad. NOTA DE RELATORIA : Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B., C.P., Sandra Lisset Ibarra Vélez , sentencia de 6 de octubre de 2016, rad. 2012-00681-00
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 6
PROCESO DISCIPLINARIO - Medios de prueba. Valoración probatoria. Reglas de la sana crítica. Ausencia de tarifa legal
En atención a la norma trascrita, son considerados como medios de prueba válidos: 1) la confesión, 2) el testimonio, 3) la peritación, 4) la inspección o visita especial, 5) los documentos, y 6) cualquier otro medio técnico científico que no viole el ordenamiento jurídico, y expresamente hizo referencia a los indicios para excluirlos de esta lista y darles la connotación de simples herramientas a tener "en cuenta al momento de apreciar las pruebas. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional el sistema de la sana crítica o persuasión racional –a diferencia de otros sistemas de valoración probatoria-, obliga al juzgador a establecer por sí mismo el valor de las pruebas con base en las reglas de la lógica, la ciencia y la experiencia. Estas reglas son las que debe tener en cuenta el operador disciplinario y contribuyen para que las conclusiones a las cuales arribe sobre el valor o contenido de la prueba sean legalmente válidas, pues impiden que aquel razone a voluntad, discrecionalmente, arbitrariamente, de manera contra evidente o dé un alcance y extensión a la prueba que no se desprenda de ella. NOTA DE RELATORIA: Corte Constitucional, setnencia C-202 de 2005.
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 130 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 141
PROCESO DISCIPLINARIO / PRESUNCIÓN DE INOCENCIA / DUDA RAZONABLE
El artículo 9 de la Ley 734 de 2002 establece que a quien se le atribuya el cometimiento de una falta disciplinaria (tipicidad) se le debe presumir inocente hasta que esta presunción sea desvirtuada mediante la declaratoria de responsabilidad y la cual solo se puede declarar cuando se haya eliminado "toda duda razonable", desde luego, sobre los elementos que determinan la responsabilidad (tipicidad, antijuridicidad o ilicitud material y culpabilidad).
PROCESO DISCIPLINARIO / PLIEGO DE CARGOS - Requisitos / ELIMINACIÓN DE LA DUDA RAZONABLE – No aplicación
Para que el operador disciplinario pueda proferir pliego de cargos solo debe estar objetivamente probada la falta y existir prueba de la responsabilidad del investigado, sin embargo como esta decisión no es definitiva y por tal no atribuye responsabilidad, el nivel de convencimiento que se requiere no es cualificado de manera que no está sujeta al postulado señalado en el artículo 9 de la Ley 734 de 2002 que exige la eliminación de toda "duda razonable".
CURADORES URBANOS- Naturaleza jurídica
Para la Sala es claro –de acuerdo con pronunciamientos de esta subsección sobre el régimen jurídico de los curadores-, que en atención a los artículos 123 y 210 de la Constitución Política los curadores urbanos hacen parte de la descentralización por colaboración del Estado, son particulares que prestan una función pública y su regulación como regla general fue diferida por el constituyente a la ley.
EXIGENCIA DE REQUISITOS ADICIONALES PARA DESEMPEÑO DE CARGO DE CURADOR URBANO / CONCURSO DE MERITOS / FALTA DISCIPLINARIA
Por virtud de la regulación diferida por el constituyente al legislador, la Ley 388 de 1997 en su artículo 101 –modificado por el artículo 9 de la Ley 810 de 2003- de forma expresa señaló que los curadores urbanos deben ser designados por los alcaldes, previo concurso de méritos y para el efecto estableció solo tres (3) requisitos: a) poseer título profesional de arquitecto, ingeniero civil o posgrado de urbanismo o planificación regional o urbana; b) acreditar una experiencia laboral mínima de diez (10) años en el ejercicio de actividades relacionadas con el desarrollo o la planificación urbana y c) acreditar la colaboración del grupo interdisciplinario especializado que apoyará la labor del curador urbano, sin delegar la determinación, complementación o precisión de tales requisitos en otra autoridad.(...) Atendiendo al tenor literal del artículo 1 del decreto reglamentario 1347 de 2001 así como a la facultad exclusiva del legislador para regular los requisitos exigidos para ser curador urbano –que derivan de los artículos 123 y 210 de la Constitución Política y del artículo 101 de la Ley 388 de 1997, antes trascritos-, la disposición reglamentaria no puede interpretarse como una autorización para agregar o adicionar elemento alguno a los requisitos antes mencionados y si se actúa de manera contraria a la referida norma legal, como lo hizo en el presente caso el actor, claramente se incurre en la vulneración de una norma obligacional y en consecuencia en una falta disciplinaria.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 123 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 260 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 101 / LEY 810 DE 2003 - ARTÍCULO 9 / DECRETO REGLAMENTARIO 1347 DE 2001 - ARTÍCULO 1
Bogotá D.C., primero (1) de junio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-25-000-2013-00872-00 (1861-13)
Actor: HERNÁN GUILLERMO MAESTRE MARTÍNEZ
Asunto: EXTRALIMITACIÓN DE FUNCIONES EN CONCURSO DE MÉRITOS PARA DESIGNAR CURADOR URBANO. LA FACULTAD PARA ESTABLECER LA FORMA DE ACREDITAR REQUISITOS EXIGIDOS POR LA LEY NO PUEDE SER INTERPRETADA EN EL SENTIDO DE PERMITIR QUE ESTOS PUEDAN SER MODIFICADOS POR LA ADMINISTRACIÓN. ELEMENTOS DE LA TIPICIDAD DE LA CONDUCTA DISCIPLINARIA. EL ANÁLISIS DE LA CULPABILIDAD COMPRENDE ASPECTOS FORMALES Y MATERIALES.
Decisión:	NIEGA LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA
La Sala conoce el proceso de la referencia, con informe de 12 de febrero de 2016[1], y cumplido el trámite previsto en los artículos 207 a 211 del Código Contencioso Administrativo[2], procede a dictar sentencia una vez verificado que no hay irregularidades o vicios de nulidad que sanear.
Por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho[3], el señor Hernán Guillermo Maestre Martínez, solicitó la nulidad de: i) los fallos disciplinarios de 29 de julio y de 16 de diciembre de 2008, proferidos en primera y segunda instancia respectivamente, por la Procuraduría Regional del Cesar y la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, mediante los cuales fue sancionado con suspensión del cargo de Secretario de Planeación del municipio de Valledupar e inhabilidad especial, por el terminó de 3 meses, ii) el acto administrativo del Procurador Regional del Cesar que convirtió la sanción de suspensión en multa de $ 5.815.299[4] y iii) la Resolución N° 598 de 25 de marzo de 2009 proferida por Alcalde Municipal de Valledupar por medio de la cual se ordenó el pago de la suma antes mencionada.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó se condene a la entidad demanda a: i) devolverle la suma de $ 5.815.299 pagada por concepto de la sanción de suspensión convertida en multa; ii) pagarle por perjuicios materiales los salarios y prestaciones dejados de percibir y por perjuicios morales 200 SMLMV; iii) indexar la condena de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo; iv) dar cumplimiento al fallo que ponga fin el proceso contencioso administrativo en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo o en su defecto reconocer intereses de mora y v) pagar las costas del proceso contencioso administrativo.
La situación fáctica presentada por el apoderado de la parte demandante, se resume de la siguiente forma:
Afirmó el apoderado del demandante que el legislador mediante el artículo 101 de la Ley 388 de 1997[5] –modificado por el artículo 9 de la Ley 810 de 2003- facultó a los alcaldes municipales para designar curadores urbanos previo concurso de méritos, norma en la cual estableció que los aspirantes debían "acreditar experiencia mínima laboral de 10 años en el ejercicio de actividades relacionadas con el desarrollo o la planificación urbana", y que el Presidente de la República a través del artículo 1 del decreto reglamentario 1374 de 2001[6] dispuso que correspondía a los alcaldes y sus delegados determinar la forma de acreditar los requisitos del referido concurso.
Señaló que, atención las normas anteriores, el alcalde del municipio de Valledupar – Cesar, mediante el Decreto de 087 de 5 de abril de 2004 convocó a concurso de méritos para designar el cargo de Curador Urbano N° 2, para lo cual delegó el desarrollo del mismo en el señor Hernán Guillermo Maestre Martínez, en su calidad de secretario de planeación y miembro del comité evaluador de propuestas del concurso.
Indicó que el señor Hernán Guillermo Maestre Martínez[7], atendiendo a la delegación realizada por el alcalde municipal, para hacer más trasparente el proceso de selección, mediante el documento de condiciones del concurso[8] de abril de 2004 y las Adendas N° 1 y N° 2 de 27 de abril y 3 de mayo de 2004 estableció las bases y reglas del concurso de méritos exigiendo para acreditar el requisito de experiencia laboral –consagrado en el artículo 101 de la Ley 388 de 1998- el cumplimiento de un mínimo de metros cuadrados de obra.
Expuso el apoderado del demandante que, por los hechos antes descritos, la Procuraduría General de la Nación abrió investigación disciplinaria en contra del señor Hernán Guillermo Maestre Martínez[10] y luego del trámite de rigor lo sancionó con suspensión del cargo de secretario de planeación de Valledupar e inhabilidad especial por el término de 3 meses al hallarlo disciplinariamente responsable de haber incurrido a título de dolo en la falta grave de extralimitación de funciones -artículos 34 (numerales 1, 2 y 10)[11] y 35[12] de la Ley 734 de 2002 y 6 de la Constitución Política-, por haber modificado dentro del concurso de méritos de curadores urbanos y sin competencia para ello el requisito legal de experiencia laboral establecido por el artículo 101 de la Ley 388 de 1997.
Mencionó que la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa mediante fallo de segunda instancia de 16 de diciembre de 2008 confirmó la sanción; la Procuraduría Regional del Cesar[13] a través de auto de 18 de febrero de 2009 convirtió la suspensión en multa equivalente a 3 meses de salario ($ 5.815.299)[14] y el Alcalde de Valledupar por Resolución 598 de 25 de marzo de 2009 requirió el pago de la misma, so pena de iniciar un proceso de cobro coactivo.
El apoderado de la parte demandante estimó como infringidas las siguientes disposiciones: Constitución Política, artículo 29 y 53; Ley 734 de 2002, artículos 5, 8, 13, 128, 130 y 131.
Vulneración del debido proceso por indebida valoración probatoria (Constitución Política, artículo 29 y Ley 734 de 2002, artículos 5, 8, 13, 128, 130 y 131).
Afirmó que la Procuraduría General de la Nación en los fallos sancionatorios acusados, no valoró integralmente, en conjunto ni de acuerdo con el principio de la sana crítica las pruebas que obran en el expediente disciplinario, por cuanto de ellas se desprende que la conducta por la que fue investigado no era típica, antijurídica ni culpable[15], y en consecuencia se le aplicó responsabilidad objetiva.
Vulneración del derecho al trabajo y la dignidad (Constitución Política, artículo 53).
Señaló que la Procuraduría General de la Nación, vulneró su derecho al trabajo y la dignidad, en la medida en que, la sanción de suspensión le impidió seguir devengando un salario con el cual procurar su subsistencia y lo sometió al escarnio público.
2. Contestación de la demanda[16]
La Procuraduría General de la Nación, a través de apoderado, dentro de la oportunidad procesal se opuso a la prosperidad de las pretensiones con los siguientes argumentos.
- Manifestó que la Procuraduría General de la Nación no aplicó responsabilidad objetiva, en la medida en que: i) identificó la conducta reprochada al señor Hernán Guillermo Maestre Martínez subsumiéndola en una falta disciplinaria determinada, ii) estableció que su actuación fue antijurídica por lesionar la función pública de manera injustificada y iii) determinó que hubo dolo, toda vez que actúo de manera consciente y voluntaria.
Precisó que las pruebas que obran en el expediente, entre ellas el documento de condiciones del concurso de méritos de abril de 2004, por el cual se establecen las reglas del concurso para designar el curador urbano N° 2 del municipio de Valledupar así como las adendas N° 1 y 2[17], expedidas por el señor Hernán Guillermo Maestre Martínez en su doble calidad de secretario de planeación municipal y miembro del comité operativo de evaluación y calificación del concurso, fueron valoradas en conjunto y conforme a las reglas de la sana critica dando como resultado que sin tener competencia adicionó el requisito de la experiencia laboral, al exigir un número mínimo de metros cuadrados de obra que no había sido consagrado por el legislador y el ejecutivo -en los artículos 101 de la Ley 388 de 1997 y 1 del decreto reglamentario 1347 de 2001-, con lo cual incurrió en la falta grave de extralimitación de funciones, de conformidad con los artículos 34 y 35 de la Ley 734 de 2002 y 6 de la Constitución Política.
- Señaló que los fallos disciplinarios acusados no vulneraron el buen nombre ni la honra del actor, en la medida en que la autoridad disciplinaria actuó legítimamente en uso de sus atribuciones disciplinarias constitucionales y legales, con el fin de velar por el cumplimiento de los fines esenciales del Estado y de los principios de la función administrativa, por lo cual cualquier incomodidad que la sanción haya generado al actor no le puede ser imputada.
3. Concepto del Ministerio Público[18]
El Agente del Ministerio Público, en el concepto rendido en este proceso solicitó negar las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos:
Señaló que en el proceso disciplinario que dio lugar a la sanción, es claro que no se aplicó responsabilidad objetiva puesto que se probó que el disciplinado incurrió en extralimitación de funciones al constatarse la creación de un nuevo requisito para demostrar la experiencia laboral en las áreas de desarrollo o planificación urbana dentro del concurso de méritos para designar curador urbano N° 2 del municipio de Valledupar.
Afirmó que la actuación del disciplinado fue antijurídica por cuanto afectó injustificadamente la función pública en el sentido de haber impedido el correcto y normal desarrollo del concurso de méritos antes mencionado y fue culpable en la modalidad dolosa por cuanto tenía conocimiento de la ilegalidad que estaba cometiendo, ya que, conocía el límite de las funciones de su cargo y contaba con experiencia de más de un año en el mismo, por lo cual conocía la normativa que regía el concurso.
Atendiendo a los argumentos planteados por las partes demandante y demandada, la Sala debe resolver el siguiente problema jurídico:
¿Las autoridades disciplinarias en los actos administrativos acusados configuraron los factores de la responsabilidad disciplinaria -tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad-, mediante una indebida valoración probatoria?
En materia disciplinaria la responsabilidad implica el análisis de la conducta del sujeto disciplinable desde tres (3) diversos factores, a saber la tipicidad[19], la ilicitud sustancial[20] y la culpabilidad[21], los cuales por el diseño y estructura del derecho disciplinario adquieren connotaciones especiales diferentes a los decantados por otras manifestaciones del ius puniendi del Estado.
En cuanto a la tipicidad[23] la ley determina que el operador disciplinario debe: 1) identificar la conducta del sujeto disciplinable (imputación fáctica) y analizarla jurídicamente (imputación jurídica) a afectos de establecer si: i) constituye infracción de una norma de comportamiento, esto es si generó: a) una infracción a un deber, b) una infracción a una obligación o c) una extralimitación de funciones previamente establecidas en la constitución, la ley o el reglamento, y ii) si ésta de conformidad con la "clasificación de las faltas"[24] (gravísima, grave o leve), constituye una falta disciplinaria atendiendo a un listado taxativo –para las faltas gravísimas-[25] y a unos "criterios de gravedad o levedad"[26] –para las faltas graves y leves-. Esto se puede condesar a través del siguiente cuadro:
La antijuridicidad[27] por su parte, de acuerdo con la ley disciplinaria, analiza la conducta del sujeto disciplinable desde una perspectiva diferente a la de la tipicidad, esto es desde la justeza de la misma. Esta es descrita por la norma disciplinaria como la "ilicitud sustancial" que se traduce en una afectación del "deber funcional sin justificación alguna"[28], es decir, este elemento a diferencia de otras disciplinas del ius puniendi –como el derecho penal[29]- no responde a la magnitud o gravedad del daño producido con la conducta sino a la existencia de la afectación de la función (independiente de si esta afectación es grave o no) y a la existencia o no de justificación para la misma, con base –entre otras- en las causales de justificación preestablecidas por el legislador.
En este sentido y atendiendo a la jurisprudencia de esta Sala[31], se tiene además que de conformidad con el artículo 5º del Código Disciplinario Único – Ley 734 de 2002 el cual consagra que "La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna", este mandato legal consagra, en criterio del Consejo de Estado, la específica noción de antijuridicidad que caracteriza al derecho disciplinario y le diferencia del derecho penal, a saber que la antijuridicidad en el derecho disciplinario no se basa en un daño a un bien jurídico protegido, sino en el incumplimiento de los deberes funcionales del servicio público y su falta de justificación[32]. Lo descrito se resume a continuación:
Este último factor –la culpabilidad- está expresamente regulado en el artículo 13 de la Ley 734 de 2002, el cual dispone que en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa lo cual significa en términos de la jurisprudencia constitucional que "El titular de la acción disciplinaria no solamente debe demostrar la adecuación típica y la antijuridicidad de la conducta, pues ésta debe afectar o poner en peligro los fines y las funciones del Estado, sino también le corresponde probar la culpabilidad del sujeto pasivo manifestando razonadamente la modalidad de la culpa"[33], principio legal que deriva del mandato consagrado en el artículo 29 superior en virtud del cual "Toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable".
El contenido de los grados de culpabilidad sancionables en materia disciplinaria –dolo y culpa-, puede establecerse, como lo ha definido previamente la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo[35], para el dolo atendiendo al código penal -por remisión expresa del artículo 21 de la Ley 734 de 2002- y para la culpa de conformidad con el artículo 44 –parágrafo- de la Ley 734 de 2002 en el cual se definen los conceptos de culpa gravísima –ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento- y culpa grave -inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones-.
Ahora bien, la determinación de los elementos de la responsabilidad disciplinaria tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad -cuyos sub componentes fueron teóricamente descritos en los cuadros anteriores-, en cada caso concreto debe surgir de las pruebas que obren en el expediente disciplinario, lo cual, como lo ha señalado la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado[36] hace parte del control integral del acto administrativo disciplinario que debe realizar el juez contencioso administrativo y para ello como lo ha indicado esta Subsección[37] en oportunidad anterior, debe revisar que se hayan observado las reglas sustanciales del régimen probatorio disciplinario, que a continuación se precisan.
El artículo 6[38] de la Ley 734 de 2002 –en concordancia con el artículo 29 de la Constitución Política- consagra el derecho al debido proceso, el cual involucra todos los aspectos sustánciales y procesales de la actuación disciplinaria, así:
De conformidad con la jurisprudencia de esta Subsección[39], el respeto a las reglas sustanciales disciplinarias en materia probatoria –con las cuales en el caso concreto se determina si la conducta es típica, antijurídica y culpable-, implica el cumplimiento de tres (3) requisitos fundamentales, en estricto orden: 1) los elementos probatorios permitidos, 2) el régimen de análisis y 3) los niveles de certeza establecidos por el legislador, para acreditar los factores que constituyen la responsabilidad.
De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional[40] el sistema de la sana crítica o persuasión racional –a diferencia de otros sistemas de valoración probatoria-[41], obliga al juzgador a establecer por sí mismo el valor de las pruebas con base en las reglas de la lógica, la ciencia y la experiencia.
Artículo 9. Presunción de inocencia. A quien se atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado.
Por el contrario, el fallo disciplinario al ser definitivo y atribuir responsabilidad si le es aplicable el artículo 9 ídem así como las demás normas relacionadas con este asunto[42] y le exige a la autoridad disciplinaria en caso de establecer responsabilidad un nivel de más alto de convencimiento, esto es, el de la certeza.
Dado que el demandante acusa a la Procuraduría General de la Nación de haber incurrido en una indebida valoración de la prueba que derivó en falsa acreditación de los factores que constituyen la responsabilidad disciplinaria –tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad- así como en aplicación de responsabilidad objetiva, la Sala estudiará el cargo atendiendo de manera estricta al esquema de análisis planteado en el acápite anterior de esta providencia, esto es, revisará si de los argumentos plasmados en los actos administrativos acusados, en contraste con las pruebas del expediente disciplinario, se desprende la tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad –formal y material- de la conducta imputada al ahora demandante.
La Tipicidad. El fallo disciplinario de primera instancia de 29 de julio de 2008, proferido por la Procuraduría Regional de Cesar (folio 10 del expediente - cuaderno N° 2), en el acápite consideraciones del despacho, se lee lo siguiente:
"Del acervo probatorio recaudado encuentra el despacho que mediante decreto No. 000087 de fecha 5 de abril de 2004 el alcalde de Valledupar procede al inicio de la apertura del concurso de méritos para la designación del curador urbano N° 2 en el municipio de Valledupar.
Se observa en el precitado acto, que mediante artículo 3° se creó el Comité operativo para la evaluación de las propuestas del concurso de méritos, el cual fue conformado por los servidores HERNÁN GUILLERMO MAESTRE MARTÍNEZ (...), en sus respectivas condiciones de secretario de planeación municipal (...).
Se evidencia igualmente, que en razón de la naturaleza de dicha actuación, el alcalde encomienda a la Secretaría de planeación municipal, el desarrollo de los trámites de inscripción, entrega de bases, recepción de propuestas del concurso y ordenó crear un Comité operativo para efectuar la evaluación y valoración de las propuestas, así como la revisión y calificación de las mismas.
De tal modo, que la Secretaría de planeación municipal al establecer las bases del Concurso de Méritos (mes de abril de 2004) para la selección del curador urbano N° 2 del municipio de Valledupar, instituyó determinados requisitos para participar en el proceso de selección -numeral 2.1: IDONEIDAD DEL CONCURSANTE Y DEL EQUIPO TÉCNICO DE APOYO- y entre otros aspectos dispuso que en el ejercicio de actividades relacionadas con el desarrollo planificación urbana, se contará con un mínimo de metros cuadrados (numerales 2.1.5 a 2.1.5.5) a efectos de ser tenidas en cuenta durante la evaluación final.
En el anterior orden de ideas, el Comité operativo al participar activamente en cada una de las etapas del concurso y de explicar funciones de revisión, evaluación y calificación de propuestas, no rectifica ni advierten sobre la situación presentada, más por el contrario corrobora la misma como se colige de la intervención en los Adéndos N° 001 del 27 de abril de 2004 y N° 002 del 3 de mayo de 2004 a las bases del concurso de méritos para la designación de curador urbano N° 2 en el municipio de Valledupar, en donde se delibera y finalmente se ratifica lo instituido en las bases del concurso respecto de los requisitos relacionados con el desarrollo o planificación urbana, presentando para el día 21 de mayo del mismo año los informes sobre la evaluación de las propuestas y de consolidación de resultados del concurso para la selección de curador urbano N° 2 del municipio de Valledupar periodo agosto 2004-agosto 2009.
Así mismo, los integrantes del Comité resuelven el recurso de reposición interpuesto por el quejoso dentro del aludido concurso de méritos, en donde este hace énfasis entre otros aspectos, a la fijación de las bases del concurso, las cuales a su juicio excedían las previsiones contenidas en la ley 810 de 2003 que instituyó una experiencia laboral mínima de 10 años en el ejercicio de actividades relacionadas con el desarrollo o la planificación urbana y que para estos efectos se dispuso que las obras debían tener un mínimo de metros cuadrados para poder ser tenidas en cuenta como desarrollo o planificación urbana. Dicho recurso resuelto por los integrantes del Comité técnico evaluador a través del oficio de fecha 8 de junio de 2004, obrante a folio 79 a 84 del informativo.
De igual forma se evidencia en la actuación el oficio de fecha 29 de junio de 2004 suscrito por los integrantes del Comité evaluador (folio 286), en donde en virtud de la consolidación de todas las etapas establecidas en el decreto N°087 de 5 de abril de 2004, solicitan al alcalde del municipio Valledupar, la elaboración de la resolución de nombramiento para el cargo de curador urbano N° 2 de Valledupar.
En resumen, este despacho considera que en los términos de referencia que determinaron las bases del concurso de méritos para selección de curador urbano N° 2 del municipio de Valledupar periodo agosto 2004-agosto 2009, fueron fijados nuevos parámetros (adición de requisitos) que limitaron los alcances de la aplicación del artículo 9 de la Ley 810 de 2003 norma en la cual, al establecer el requisito de experiencia laboral en el ejercicio de actividades relacionadas con el desarrollo o la planificación urbana no dispuso nada acerca del tamaño de las obras por cuanto se refirió exclusivamente el trámite mínimo experiencia de diez (10) años.
Como resultado de lo comentado, los anotados servidores públicos incumplieron el deber de someterse a la ley e incurrieron en la correlativa prohibición de no someterse a él, evadiendo la garantía de la función pública a ellos encomendada a través del artículo 22 de la Ley 734 de 2002, según la cual el sujeto disciplinable para salvaguardar la imparcialidad, eficacia y legalidad, entre otros principios que debe observar en el desempeño de su empleo, cargo o función, ejercerá sus derechos, cumplirá los deberes, respetará las prohibiciones y estará sometido al régimen de inhabilidades e incompatibilidades establecido en la constitución política y en las leyes.
Asimismo, los implicados trasgredieron los deberes preceptuados en el artículo 34 numerales 1, 2 y 10 de la Ley 734 de 2002 y por ende sus conductas se enmarcaron dentro de las consagradas por el artículo 50 ibídem y en tal virtud la Procuraduría no comparte los pretextos expuestos por los implicados durante los respectivos escritos de descargos y alegaciones previas al fallo, toda vez que los argumentos allí esbozados, en definitiva no garantizan la existencia de causal alguna de exclusión de responsabilidad conforme las disposiciones del CDU.".
De la transcripción anterior se desprende que, el operador disciplinario al establecer la tipicidad expuso:
i) La imputación fáctica individualizando la conducta reprochada al demandante, a saber, la fijación de nuevos parámetros o adición elementos al requisito de experiencia laboral para el concurso de méritos de curador N° 2 que no estaban contenidos en el artículo 101 de la Ley 388 de 1998 –modificado por el artículo 9 de la Ley 810 de 2003-.
ii) La imputación jurídica en cuanto a la determinación de: a) la norma obligacional soslayada, indicando un incumplimiento de los deberes consagrados en el artículo 34 (numerales 1, 2 y 10) de la Ley 734 de 2002 que implicó la infracción de disposiciones referidas a la función pública; b) el incumplimiento del servicio encomendado y c) el cometimiento de actos que involucraron el abuso del cargo o función que se le delegó.
iii) La imputación jurídica en cuanto a la subsunción de la infracción de normas obligacionales en una falta disciplinaria, al señalar que en atención a los postulados del articulo 50 y 43 –la jerarquía del disciplinado, el poder de mando que ostentaba, el cuidado en la preparación de la conducta y el nivel de aprovechamiento de la confianza depositada por su superior-, la conducta constituía falta disciplinaria calificada como grave.
Igualmente se observa que para llegar a las anteriores conclusiones, el operador disciplinario tuvo en cuenta seis (6) pruebas documentales sobre las cuales expuso su contenido así como el mérito individual y conjunto, siendo estas:
i) El Decreto 087 de 2004 proferido por el alcalde del municipio de Valledupar, por el cual se dio apertura al concurso de méritos para la designación de curador Urbano N° 2 de esa entidad territorial, se delegó en el secretario de planeación -ahora demandante- la dirección del mismo y, se designó a este funcionario como miembro del comité operativo evaluador de las propuestas de los aspirantes.
ii) El documento de abril de 2004 expedido por el secretario de planeación, el cual contiene las reglas y condiciones del concurso de méritos N° 2 para la designación de curador urbano, donde se señala que para acreditar la experiencia laboral de 10 años indicada en el artículo 101 de la Ley 388 de 1997, sólo sería válida aquella que además acreditara un número mínimo de metros cuadrados y que se refiriera exclusivamente a aspectos urbanísticos.
iii) Las adendas N° 1 y N° 2 de 2004 proferidas por el actor -como miembro del comité operativo de evaluación de las propuestas-, en las cuales expresamente describe que sólo son válidas como experiencia laboral aquellas certificaciones que acrediten un mínimo de metros cuadrados y que se refieran al aspecto urbanístico.
iv) El informe de 21 de mayo de 2004 proferido por el actor -como miembro del comité operativo de evaluación de propuestas- en el cual consolida y ratifica las condiciones del concurso.
v) El Oficio de 8 de junio de 2004 proferido por el actor -como miembro del comité operativo de evaluación de las propuestas-, en el cual resuelve un recurso de reposición frente al informe de evaluación de las propuestas, ratificando su posición en relación con la adición metros cuadros al requisito de experiencia laboral.
vi) El Oficio de 29 de junio de 2004 por medio el actor -como miembro del comité operativo antes mencionado- solicita al alcalde del municipio de Valledupar proferir resolución de nombramiento, en atención a la evaluación de las propuestas realizadas con los parámetros de experiencia laboral antes mencionados.
Una evaluación de la evidencia antes relacionada desde las reglas sustanciales disciplinarias en materia probatoria descantadas en el acápite anterior de esta providencia –los elementos probatorios permitidos, el régimen de análisis y los niveles de certeza establecidos por el legislador-, permiten concluir lo siguiente:
La evidencia utilizada por el operador disciplinario para determinar la tipicidad en el caso concreto: 1) se sustenta en documentos escritos los cuales obran en el expediente, expresan el contenido enunciado por el operador disciplinario y de conformidad con el artículo 130 de la Ley 734 de 2002 son elementos probatorios permitidos, sobre los cuales no obra tacha de falsedad o dudas sobre su autenticidad o contenido que afecte su fuerza probatoria; 2) fue expresamente enunciada y detallada su contenido y mérito probatorio individual y conjunto con base en criterios de lógica y razonabilidad; y 3) permitió -al operador disciplinario- concluir con grado de certeza que la conducta imputada fue cometida por el actor, en la medida en que fue éste quien a través del documento de condiciones del concurso de abril de 2004 adicionó elementos a los requisitos exigidos por la ley para los aspirantes en el concurso de méritos de curadores y participó activamente como miembro del comité operativo de evaluación de propuestas en las distintas decisiones tomadas a lo largo del concurso[43] que procuraron sostener los elementos adicionados al requisito de experiencia laboral.
Adicionalmente, para la Sala es claro –de acuerdo con pronunciamientos de esta subsección sobre el régimen jurídico de los curadores-[44], que en atención a los artículos 123 y 210 de la Constitución Política los curadores urbanos hacen parte de la descentralización por colaboración del Estado[45], son particulares que prestan una función pública y su regulación como regla general fue diferida por el constituyente a la ley.
Artículo 210.- (...) Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que le señale la ley.
Por virtud de la regulación diferida por el constituyente al legislador, la Ley 388 de 1997 en su artículo 101 –modificado por el artículo 9 de la Ley 810 de 2003- de forma expresa señaló que los curadores urbanos deben ser designados por los alcaldes, previo concurso de méritos y para el efecto estableció solo tres (3) requisitos: a) poseer título profesional de arquitecto, ingeniero civil o posgrado de urbanismo o planificación regional o urbana; b) acreditar una experiencia laboral mínima de diez (10) años en el ejercicio de actividades relacionadas con el desarrollo o la planificación urbana y c) acreditar la colaboración del grupo interdisciplinario especializado que apoyará la labor del curador urbano, sin delegar la determinación, complementación o precisión de tales requisitos en otra autoridad.
Ahora bien, artículo 1 del decreto reglamentario 1347 de 2001[47] que reguló el artículo 101 de la Ley 388 de 1997, indicó que corresponde a los alcaldes, o sus delegados, determinar las demás bases del concurso y "señalar la forma de acreditar los requisitos".
Atendiendo al tenor literal del artículo 1 del decreto reglamentario 1347 de 2001 así como a la facultad exclusiva del legislador para regular los requisitos exigidos para ser curador urbano –que derivan de los artículos 123 y 210 de la Constitución Política y del artículo 101 de la Ley 388 de 1997, antes trascritos-, la disposición reglamentaria no puede interpretarse como una autorización para agregar o adicionar elemento alguno a los requisitos antes mencionados y si se actúa de manera contraria a la referida norma legal, como lo hizo en el presente caso el actor, claramente se incurre en la vulneración de una norma obligacional y en consecuencia en una falta disciplinaria.
En ese orden de ideas, es claro que el operador disciplinario no incurrió en indebida valoración probatoria en la determinación de la tipicidad de la conducta del demandante.
La antijuridicidad. El fallo disciplinario de primera instancia de 29 de julio de 2008, proferido por la Procuraduría Regional de Cesar (folio 10 del expediente - cuaderno N° 2), en el acápite consideraciones del despacho, señaló lo siguiente:
"Lo anterior, de manera consecuente comporta la ilicitud sustancial de la conducta desplegada por los disciplinados, por cuanto incurrieron tanto en inobservancia de los deberes legales antes señalados, como en la incursión en prohibición, con lo cual se afectó sustancialmente sin justificación alguna el deber funcional de que trata el artículo 5° del CDU que se les generaba en virtud de sus vinculaciones como secretario de planeación municipal (...) de la alcaldía de Valledupar para la época de los hechos.
Del mismo modo, y según criterio del despacho, los servidores actuaron contra los postulados de la legalidad, eficacia y eficiencia, afectándolos sin justificación alguna lo cual pugna con la consabida prohibición legal y en consecuencia la Procuraduría Regional de Cesar predica su ilicitud sustancial o antijuridicidad.
Bajo la perspectiva anterior y en el asunto examinado se tendrá en cuenta que la necesidad de alcanzar los fines estatales le impone cierto compromiso al ejercicio de la función pública desplegada por las autoridades, en el sentido que estas deben cumplir la constitución y la ley, ponerse al servicio de los intereses generales, desarrollar los principios de la función administrativa y desempeñar para ello los deberes que les incumben. Una actitud contraria lesiona tales deberes funcionales. Como estos deberes surgen del vínculo que conecta el funcionario con el estado y como su respeto constituye un medio para el ejercicio de los fines estatales, es entendible que su desacato constituye el fundamento de la imputación inherente al derecho disciplinario. De allí que la antijuridicidad de la falta disciplinaria remita a la infracción sustancial del deber funcional a cargo del servidor público o del particular que cumple funciones públicas.".
De lo trascrito se observa que, el operador disciplinario hizo un análisis de la antijuridicidad de la conducta imputada al demandante, al punto que determinó la afectación del deber funcional a través del quebrantamiento de la función desempeñada como secretario de planeación del municipio de Valledupar y la disminución de la eficacia en la materialización de los fines del Estado, así mismo estableció la falta de justificación alguna para el cometimiento de la conducta reprochada, elementos estos que como se señaló en el acápite anterior de esta providencia deben estar plasmados en el acto administrativo disciplinario.
Se observa que dado el orden de análisis de los elementos constitutivos de la responsabilidad disciplinaria -primero tipicidad y luego antijuridicidad- el operador disciplinario basó las conclusiones de la antijuridicidad en las mismas pruebas documentales referidas para establecer la tipicidad de la conducta, esto es el Decreto 087 de 2004 del alcalde del municipio de Valledupar, el documento de reglas y condiciones del concurso de méritos N° 2 expedido por el secretario de planeación, las adendas N° 1 y N° 2 de 2004 proferidas por el actor -como miembro del comité operativo de evaluación de las propuestas-, el informe 21 de mayo de 2004 proferido por el actor -como miembro del comité operativo de evaluación de propuestas- en el cual se consolida la evaluación de las propuestas y ratifica las condiciones del concurso; el Oficio de 8 de junio de 2004 proferido por el actor -como miembro del comité operativo de evaluación de las propuestas-, en el cual resuelve un recurso de reposición frente al informe antes mencionado y el Oficio de 29 de junio de 2004 por medio del cual el actor -como miembro del comité operativo antes mencionado- solicita al alcalde del municipio de Valledupar proferir resolución de nombramiento en atención a la evaluación de las propuestas.
Estas pruebas, como se señaló al momento de analizar la tipicidad de la conducta del demandado, son medios probatorios aceptados por el régimen disciplinario, los cuales analizados en conjunto permiten establecer con certeza que efectivamente la inclusión por parte del demandado de restricciones a los requisitos para ser designado curador urbano afectó el deber funcional en cuanto a la correcta finalización del mencionado concurso, en la medida en que generó traumatismo en el desarrollo del mismo ante las reclamaciones realizadas por los participantes -en las cuales se argumentó la extralimitación de las funciones al adicionar elementos a la experiencia laboral-, sin que se desprenda causal de justificación alguna, entre ellas las consagradas en el artículo 28 de la Ley 734 de 2002.
En cuanto a la culpabilidad el fallo disciplinario de primera instancia señaló lo siguiente:
"La falta imputada a los ciudadanos HERNÁN GUILLERMO MAESTRE MARTÍNEZ (...), es calificada definitiva como GRAVE a título de DOLO, toda vez que las probanzas allegadas a la actuación, indican que los implicados en todo momento actuaron de manera deliberada y decidida durante el desarrollo de cada una de las etapas del concurso para la selección del Curador Urbano N° 2 en el municipio de Valledupar, estuvieron atentos a las observaciones formuladas y estas se examinaron en conjunto con la firme intención de querer cometer algo contrario a lo justo, pues es evidente que en desarrollo de las funciones de revisión, evaluación y calificación de las propuestas previamente designadas por el ejecutivo municipal, los miembros del Comité coincidieron en la imposición de nuevas regla de juego dentro del proceso de selección y con esa invariable convicción, procedieron a formalizar los Adendos No. 001 del 27 de abril de 2004 y 002 del 3 de mayo de 2004 a las bases del Concurso de Méritos, así como la concertación a efectos de la rendición del informe de evaluación de las propuestas, para lo cual el Comité adelantó periódicamente reuniones, en las cuales se evaluaron las situaciones de desacuerdo presentadas, se resolvieron reclamaciones y de igual modo se respondió el recurso de reposición interpuesto por uno de los participantes contra la valoración de las propuestas, de tal modo que cumplido el anterior ciclo solicitaron al alcalde municipal, la elaboración de la resolución de nombramiento tendiente a proveer el cargo de curador urbano N° 2 del municipio de Valledupar.
Lo anterior nos indica que los disciplinados obraron libre y voluntariamente de modo contrario a la ley, asumiendo los riesgos y consecuencias jurídicas que ello representaba, por cuanto conocían los deberes funcionales y la responsabilidad de sus actuaciones como servidores públicos.".
Como se señaló en acápite previo de esta providencia el estudio de la culpabilidad en materia disciplinaria comporta dos aspectos fundamentales, el primero formal al cual se circunscriben las imputaciones referidas a la responsabilidad objetiva y que en concreto se analiza revisando la decisión disciplinaria acusada a efectos de establecer si contiene una evaluación subjetiva de la conducta reprochada y el segundo de naturaleza material que implica el análisis a fondo de la evaluación de la culpabilidad realizada por la autoridad disciplinaria en el acto administrativo correspondiente, a fin de establecer si con las pruebas obrantes en el expediente esta se compadece con la normatividad disciplinaria.
De la trascripción precedente se puede observar que la autoridad disciplinaria en el presente caso cumplió con el aspecto formal antes mencionado en la medida en que analizó subjetivamente la conducta del demandante con lo cual se descarta el cargo de aplicación de responsabilidad objetiva presentado por el actor (aspecto formal de la culpabilidad).
Por otra parte para establecer si en efecto la autoridad disciplinaria cumplió con los parámetros legales del aspecto material de la culpabilidad debe proceder la Sala a analizar las siguientes pruebas que obran en el expediente:
1. Documento de las bases del concurso de fecha abril de 2004, para la selección de Curador Urbano N° 2 del municipio de Valledupar, para el periodo agosto 2004 agosto de 2009 (folio 18 del cuaderno N° 3). En el cual se lee:
"2.1 IDONEIDAD DEL CONCURSANTE Y DEL EQUIPO TÉCNICO DE APOYO
Quien aspire a ser designado como curador debe cumplir los siguientes requisitos:
2.1.2 acreditar una experiencia laboral mínima de 10 años en el ejercicio de actividades relacionadas con el desarrollo o la planificación urbana.
2.1.5.2. Diseño y construcción de urbanizaciones y parcelación es que impliquen la construcción de obras de urbanismo con sus respectivas áreas de cesión comunal, con área mínima cinco mil metros cuadrados (5000 m²).
2.1.5.3. Diseño y construcción de desarrollos urbanísticos de multifamiliares que impliquen la construcción de obras de urbanismo con sus respectivas áreas de cesión comunal, con área mínima de ochocientos metros cuadrados (800 m²).
2.1.5.4. Diseño y construcción de complejos urbanísticos (urbanos y/o rurales) que impliquen la ejecución de obras de urbanismo con sus respectivas áreas de cesión comunal, con área mínima de cinco mil metros cuadrados (5000 m²).
2.1.5.5. Diseño y construcción de agrupaciones de vivienda y/o conjuntos residenciales con área mínima de mil doscientos metros cuadrados (1200 m²) que impliquen la construcción de obras de urbanismo con sus respectivas áreas de cesión comunal.
2.1.5.6. No se entienden incluidos en este término las actividades de diseño construcción e interventoría de las obras: arquitectónicas (edificaciones) o construcciones como (puentes alcantarillados, acueductos colectores pluviales, carreteras intermunicipales, departamentales y nacionales cerrar gerentes ni el desarrollo planeación de actividades con alcances distintos a los señalados.
(...)". (Subrayado fuera de texto).
2. El acta de la audiencia aclaratoria de 23 de abril de 2004, realizada dentro del concurso de méritos para la designación de curador Urbano N° 2 del municipio de Valledupar (folio 33 del cuaderno N° 3). En la cual se lee:
"Audiencia aclaratoria.
El profesional universitario de la Secretaría de planeación (...), dio inicio a la audiencia aclaratoria indicando la bienvenida a los participantes de parte de la Secretaría de planeación, indicando que según la programación del concurso estaba establecido para ese día el desarrollo de la reunión, con el propósito de dar claridad a los términos de la convocatoria escogencia del curador Urbano número dos en el periodo comprendido de agosto de 2004 a agosto de 2009 y escuchar las observaciones o sugerencias que se presenten por parte de los asistentes a la escogencia.
Manifiesta que en la metodología utilizar en la presente reunión será: dar lectura de los términos y en el desarrollo de esta donde se amerite realizar cualquier observación o sugerencia, los asistentes pedirán la palabra y procederán a la misma.
El arquitecto Iván Zuleta comenta: "que analizado los pliegos de condiciones se observa que ponen una cantidad de metros cuadrados para las agrupaciones y de ahí para adelante, y que con base a eso se entiende que si se han hecho 100 casas individuales no se puede meter una vivienda, no alcanzar la experiencia, el arquitecto Armando Araujo manifiesta que eso es lo que él cree que de pronto una persona tiene mucha experiencia 30 años, pero eso es desarrollo también, el arquitecto Luis comenta que fue muy clara la observación y que este tema será analizado por el municipio". (Subrayado fuera de texto)
De las pruebas documentales antes trascritas así como de las declaraciones[48] que obran en el expediente, se puede observar que el demandante tenía conocimiento no sólo de las normas legales que regían el proceso de concurso de méritos para designar curador urbano, sino también del contenido expresado por el legislador para el requisito relacionado con la experiencia laboral[49], tanto así que fue advertido de esa situación por uno de los aspirantes en la audiencia pública de 23 de abril de 2004, a efectos de que se eliminaran las exigencias adicionales de metros cuadrados de obra plasmadas en el documento de abril de 2004 expedido por él, a través del cual se consagraron las etapas del concurso.
3. También obra en el expediente la Adenda N° 1 a las bases del concurso de méritos, de fecha 27 de abril de 2004 suscrita por el Comité Operativo de Calificación del Concurso -entre ellos el señor Hernán Guillermo Maestre- (folio 25 del cuaderno N° 3). En el cual se lee:
"Ciudad y fecha: Valledupar, 27 abril de 2004
Según audiencia aclaratoria realizada el 23 de abril de la presente anualidad procede el Comité técnico de selección designado mediante decreto 87 del 15 de abril de 2004 a responder cada una de las aclaraciones y observaciones solicitadas por los concursantes que se hicieron presente en las mismas.
3) Solicitud del doctor Armando Araujo:
El municipio acatando el Decreto número 1346 del 6 de julio de 2001 confiere en el numeral 11 del artículo 101 de la Ley 388 de 2007. (sic) decreta: Artículo 1 "Los alcaldes o sus delegados podrán determinar las demás bases del concurso señalando la información del equipo de selección, la forma de acreditar los requisitos, la fecha del concurso, los lugares descripción y realización, todo lo cual se informará mediante convocatoria pública". En aplicación a este articulado el municipio enmarcó características que definen lo pertinente en la construcción (desarrollo) y planeación urbana.
De acuerdo con lo trascrito, el actor al momento de resolver los cuestionamientos planteados en relación con las exigencias adicionales al requisito de experiencia laboral consagrado en el artículo 101 de la Ley 388 de 1997 -modificado por el artículo 9 de la Ley 810 de 2003-, claramente expresó su voluntad libre, autónoma y consiente de proseguir con tales exigencias sustentado en una norma que claramente no le otorgaba tal competencia pues únicamente le permitía establecer "la forma de acreditar los requisitos" y no adicionarlos y pese ello imponiendo su criterio, sin argumento o razonamiento adicional alguno simplemente decidió proseguir con esa limitante a la participación de los aspirantes.
De acuerdo con lo expuesto en el acápite previo de esta providencia, en relación con el grado de culpabilidad doloso en materia disciplinaria, el cual por virtud de la remisión del artículo 21 de la Ley 734 de 2002 al Código Penal -artículo 22-, exige el conocimiento de que se está cometiendo una conducta contraria al ordenamiento jurídico y la voluntad de llevarla a cabo, es claro que el actuar del demandante se subsume dentro de los anteriores requisitos, y por tanto, la culpabilidad es de naturaleza dolosa tal y como lo expresó la autoridad disciplinaria en el acto administrativo cuestionado. Por lo cual es claro que con las pruebas que obran en el expediente, la autoridad cuestionada y no vulneró el aspecto material de la culpabilidad como factor de la responsabilidad disciplinaria.
Atendiendo a lo anterior, es evidente que la autoridad disciplinaria realizó una debida valoración de las pruebas obrantes en el expediente disciplinario de las cuales pudo establecer que el señor Hernán Guillermo Maestre Martínez actuó incumpliendo sus deberes y con extralimitación de las funciones como secretario de planeación del municipio de Valledupar y miembro del comité evaluador del mencionado concurso de méritos para la designación del curador urbano N° 2 de Valledupar, con lo cual incurrió en falta disciplinaria grave (tipicidad), afectó injustamente sus deberes funcionales (ilicitud sustancial) y obró de manera consiente y voluntaria (culpabilidad), con lo cual se descarta que se le haya aplicado responsabilidad objetiva.
Adicionalmente debe señalar la Sala que el argumento del demandante relacionado con que los actos administrativos demandados vulneraron su derecho al trabajo y la dignidad al sancionarlo por conductas que no cometió, no encuentra sustento alguno, en la medida en que, como lo ha expresado esta Corporación en oportunidades anteriores, tales acusaciones dependen la prosperidad de los cargos principales, pues en la medida en que se conserve la presunción de legalidad de los actos demandados es claro que los hechos manifestados en ellos son legalmente ciertos y en consecuencia no generan vulneración alguna al derecho al trabajo y al buen nombre, en ese orden de ideas es evidente que tal acusación no tiene vocación de prosperidad.
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Hernán Guillermo Maestre Martínez contra la Procuraduría General de la Nación, por haber proferido a través de la Procuraduría Regional del Cesar y la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa los fallos disciplinarios de 29 de julio y de 16 de diciembre de 2008, por los cuales fue sancionado con suspensión del cargo de Secretario de Planeación del municipio de Valledupar he inhabilidad especial, por el término de 3 meses.
[1] Folio 429 del cuaderno principal.
[3] Código Contencioso Administrativo, artículo 85.
[4] Sanción que fue convertida en multa de $ 5.815.299 equivalente a 3 meses de salario del demandante.
[5] Por la cual se actualizan las disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental.
[6] Decreto Reglamentario 1347 de 2001, por el cual se establecen la condiciones y requisitos para la designación de los curadores urbanos.
[7] En su calidad de secretario de planeación y miembro de los Comité Evaluador del Concurso.
[8] Este documento es nombrado así por el actor en su demanda, el cual obra en los anexos de la misma sin denominación alguna.
[9] De acuerdo con los términos de referencia del concurso de méritos de abril de 2004 y las adendas N° 1 y N° 2 de 27 de abril y 3 de mayo de 2004.
[10] Y en contra de los demás miembros del comité de evaluación del concurso.
[11] Ley 734 de 2002, artículo 34. Deberes. Son deberes de todo servidor público.
[12] Artículo 35. Prohibiciones.
[13] Artículo 35. Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido
[14] La sanción de suspensión fue convertida en multa en atención a que al momento de la ejecución el actor había dejado de ser servidor público del municipio de Valledupar.
[15] Debe señalarse que el demandante en relación con este cargo expresa cuales fueron las pruebas documentales y testimoniales indebidamente valoradas, ni en que consintió el error de valoración de las mismas.
[16] Folio 371 del expediente, cuaderno principal.
[17] Folio 342 del expediente, Cuaderno N° 1.
[18] Folio 385 del expediente, Cuaderno N° 1.
[19] Artículo 4°; 23; 43 # 9; 184 # 1 C.D.U.
[20] Artículo 5° C.D.U.
[21] Artículo 13; 43 # 1; 44 parágrafo C.D.U.
[22] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "B". Consejera ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 19 de febrero 2015. Expediente N°:11001-03-25-000-2012-00783-00. Demandante: Alfonso Ricaurte Riveros. En esta providencia la Subsección identificó y analizó los factores que determinan la responsabilidad explicando la forma como estos influyen en la determinación de la sanción así como las diferencias en relación con el derecho penal.
[23] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "B". Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 27 de noviembre de 2014, Radicado 2010-00196-00, Actor: Heriberto Triana Alvis; y Sentencia de 1 de septiembre de 2016, Radicado 2011-00590-00, Actor: Fabio Zarate Rueda. En estas providencias la Subsección revisó el factor "tipicidad", estableciendo que se compone de dos sub elementos, a saber a) la imputación fáctica y b) la imputación jurídica, este último a su vez se divide en i) la infracción de la norma de comportamiento y ii) en la falta disciplinaria propiamente dicha. Distinción que facilita evaluar el proceso que realiza la autoridad disciplinaria cuando subsume la conducta en una infracción disciplinaria a fin de identificar si se está frente a una doble imputación por un mismo hecho –violación del non bis in ídem- o frente a un concurso de faltas, y si la conducta ha sido correctamente identificada con un tipo disciplinario.
[24] Artículo 42 C.D.U.
[25] Artículo 48 C.D.U., y 34 de la Ley 1015 de 2006.
[26] Artículo 43 C.D.U
[27] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "B". Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 29 de enero 2015, Radicado 2013-00190-00, Demandante: Dora Nelly Sarria Vergara. En esta providencia la Subsección analizó la antijuridicidad disciplinaria para señalar que al ser descrita por el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 como la afectación del deber funcional sin justificación alguna, el elemento "afectación del deber funcional" no exige la producción de un resultado dañoso de ningún tipo o gravead y el elemento "justificación" debe ser analizado de conformidad con las causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria del artículo 28 ídem.
[28] Artículo 5° C.D.U.
[29] Ley 599 de 2000, artículo 11. Antijuridicidad. Para que una conducta típica sea punible se requiere que lesione o ponga efectivamente en peligro, sin justa causa, el bien jurídicamente tutelado por la ley penal.
[30] Ver artículo 28 de la Ley 734 de 2002, causales de justificación de la conducta.
[31] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Sentencia de 2 de mayo de 2013. Radicación número: 11001-03-25-000-2010-00149-00(1085-2010). Actor: Edgar Ariosto Alvarado González. Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. Única Instancia – Autoridades Nacionales.
[32] La Corte Constitucional, en la sentencia C-948 de 2002 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), explicó a este respecto que el derecho disciplinario se diferencia del derecho penal, entre otras, porque dado su objetivo central de garantizar la excelencia en el desempeño de la función pública, las sanciones que contempla se justifican por el mero incumplimiento del deber de los servidores públicos, incumplimiento que conlleva una afectación del servicio a ellos encomendado.
[34] Sentencia C-155 de 2002, Ma. Po. Clara Inés Vargas Hernández.
[35] Consejo de Estado, Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado. Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Auto de marzo de 2015, radicado 2014-03799-00. ACTOR: GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO. En esta providencia la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado analizó el factor "culpabilidad" y estableció que el contenido de los conceptos culpa grave y culpa gravísima tienen contenido propio en el artículo 44, parágrafo de la Ley 734 de 2002 mientras que el concepto de dolo debe ser observado desde el artículo 22 del código penal.
[36] Consejo de Estado, Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez (E); Sentenica de 9 de agosto de 2016, Radicado 2011-00316-00, Demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz.
[37] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "B". Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 6 de octubre de 2016, Radicación 2012-00681-00, Actor: Piedad Esneda Córdoba Ruiz. En esta sentencia la Subsección analizó el debido proceso desde las reglas del régimen probatorio disciplinario para establecer que este en su aspecto sustancial comprende tres componentes a saber 1) los elementos probatorios permitidos, 2) el régimen de análisis y 3) los niveles de certeza establecidos por el legislador, los cuales deben ser respetados por la autoridad disciplinaria al momento de realizar el análisis de la prueba, so pena de incurrir en indebida valoración probatoria.
[38] Ley 734 de 2002. Artículo 6°. Debido proceso. El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público.
[39] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "B". Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 6 de octubre de 2016, Radicación 2012-00681-00, Actor: Piedad Esneda Córdoba Ruiz.
[40] Corte constitucional, sentencia C-202 de 2005.
[41] El sistema de íntima convicción o de conciencia o de libre convicción, en el cual se exige únicamente una certeza moral en el juzgador y no se requiere una motivación de su decisión, es decir, no se requiere la expresión de las razones de ésta. Es el sistema que se aplica en la institución de los llamados jurados de conciencia o jueces de hecho en los procesos penales en algunos ordenamientos jurídicos o el sistema de la tarifa legal o prueba tasada, en el cual la ley establece específicamente el valor de las pruebas y el juzgador simplemente aplica lo dispuesto en ella, en ejercicio de una función que puede considerarse mecánica, de suerte que aquel casi no necesita razonar para ese efecto porque el legislador ya lo ha hecho por él. Este sistema requiere una motivación, que lógicamente consiste en la demostración de que el valor asignado por el juzgador a las pruebas guarda total conformidad con la voluntad del legislador.
[42] A saber los artículos 20, 128 y 129 de la Ley 734 de 2002.
[43] Adendas, informe de consolidación evaluación de las propuestas, oficio por el cual se resuelve un recurso contra el informe de consolidación de la evaluación, y oficio solicitando al alcalde municipal la resolución de nombramiento.
[44] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicación 2014-00942-02, Demandante: Jairo Benjamín Villegas Arbeláez, auto de medida cautelar de 6 de abril de 2015 y sentencia de 9 de febrero de 2017.
[45] Ley 489 de 1998.
Artículo 111. Requisitos y procedimientos de los actos administrativos y convenios para conferir funciones administrativas a particulares. Las entidades o autoridades administrativas podrán conferir el ejercicio de funciones administrativas a particulares, bajo las condiciones de que trata el artículo anterior, cumpliendo los requisitos y observando el procedimiento que se describe a continuación: (...)
[46] Para una explicación detallada del régimen de los curadores urbanos, puede consultarse: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "B". Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Auto de 6 de abril 2015. Expediente N°: 11001-03-25-000-2014-00942-00. Demandante: Jairo Villegas Arbeláez. Actuación: Suspensión Provisional.
[47] Expedido por el Presidente de la República por el cual se reglamentó el artículo 101 de la Ley 388 de 1997.
[48] Versiones libres y ampliaciones rendidas por: 1) Hernán Guillermo Maestre Martínez (Cuaderno N° 3, folio 86 y 157); 2) Francisco Javier Valle Maestre (Cuaderno N° 3, folio 89 y 173); 3) Milena Alejandra Rudas Muñoz (Cuaderno N° 3, folio 102 y folio 184); 4) Ciro Arturo Pupo (cuaderno N° 6, folio 600 y cuaderno N° 3, folio 191); 5) Luis Carlos Benjumea (Cuaderno N° 6, folio 598 y cuaderno N° 3, folio 186); 6) Otto Córdoba Dávila (Cuaderno N° 6, folio 596 y cuaderno N° 3, folio 180).
[49] Esto entre otras razones porque en las versiones libres rendidas por los servidores públicos implicados en el desarrollo del concurso de méritos, se deja ver claramente que el ahora actor conocía la normatividad legal aplicable al concurso de méritos e incluso que tal y como lo expresa el señor Francisco Javier Valle Maestre consideraron que prevalecía su interpretación particular sobre el decreto reglamentario 1374 de 2001.

References: ARTÍCULO 4
 ARTÍCULO 23
 ARTÍCULO 43
 ARTÍCULO 184
 ARTÍCULO 5
 ARTÍCULO 28
 ARTÍCULO 11
 artículo 13
 artículo 21
 artículo 44
 artículo 13
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 ARTÍCULO 13
 ARTÍCULO 21
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 ARTÍCULO 29
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 ARTÍCULO 130
 ARTÍCULO 141
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 artículo 101
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 ARTÍCULO 123
 ARTÍCULO 260
 ARTÍCULO 101
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