Source: https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20191028/lois.html
Timestamp: 2020-02-22 12:39:39+00:00

Document:
Commission des lois : compte rendu de la semaine du 28 octobre 2019
Proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur le développement de la radicalisation islamiste et les moyens de la combattre - Examen de la recevabilité
Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2019 235 du 27 mars 2019 relative aux dispositions pénales et de procédure pénale du code de l'urbanisme de Saint-Martin - Examen du rapport et du texte de la commission
Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à agir contre les violences au sein de la famille - Examen du rapport et du texte de la commission
Critères d'évolution de la carte judiciaire - Audition de Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice
M. Philippe Bas, président, rapporteur. - Mes chers collègues, nous devons nous prononcer sur la recevabilité de la proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur le développement de la radicalisation islamiste et les moyens de la combattre.
Le libellé de la proposition de résolution porte sur les réponses apportées par les autorités publiques au développement de la radicalisation islamiste et les moyens de la combattre. Ne sont donc pas visés ici des faits déterminés. Aussi, il n'est pas utile de saisir la garde des sceaux pour savoir si des enquêtes judiciaires sont en cours. En revanche, l'évaluation de politiques publiques est au coeur de notre mission de contrôle.
Je vous rappelle que notre commission n'a pas à se prononcer sur l'opportunité de la création d'une telle commission : cette proposition de résolution s'inscrit dans le droit de tirage des groupes politiques, en l'espèce le groupe Les Républicains.
Par ailleurs, le texte présenté n'a pas pour finalité de reconstituer avec le même objet une commission d'enquête ayant achevé ses travaux depuis moins de douze mois. Je vous invite dès lors à constater que la proposition de résolution est recevable.
M. Pierre-Yves Collombat. - Notre beau pays n'aurait-il que ce problème à traiter en ce moment ? Notre économie est en panne ; on est peut-être à quelques mois d'un crash financier...
Mme Catherine Troendlé. - C'est un problème majeur.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je ne nie pas que ce soit un problème, mais nous passons notre temps à le traiter. Sommes-nous en 1930 ?
M. Philippe Bas, président, rapporteur. - J'espère bien que non.
M. Pierre-Yves Collombat. - On en prend le chemin. Quoi qu'il en soit, cette proposition de résolution est recevable.
M. François Grosdidier. - À l'inverse de notre collègue, je pense que cette question fait débat, même si se posent effectivement à nous des questions économiques, sociales, environnementales...
M. Pierre-Yves Collombat. - Mais on ne fait que cela de la traiter.
M. François Grosdidier. - Je regrette cependant que le Sénat, dans son ensemble, mon groupe politique aussi et, plus encore, l'exécutif n'aient pas donné suite aux réflexions engagées dans le cadre notamment des commissions d'enquête parlementaires ou des missions d'information sur le terrorisme, le radicalisme, l'organisation de l'islam de France. On attend de la Haute Assemblée un travail de réflexion approfondi. Nous devrions nous inspirer davantage des travaux antérieurs. Cela dit, la création de cette commission d'enquête n'est pas superfétatoire ; et j'espère que tant l'exécutif que notre assemblée tireront davantage d'enseignements des conclusions qui en résulteront.
Mme Esther Benbassa. - Il s'agira d'une énième commission sur la radicalisation.
M. Philippe Bas, président, rapporteur. - Permettez-moi à cet égard de rendre hommage aux travaux de la mission d'information que vous avez conduits avec Mme Troendlé.
Mme Esther Benbassa. - Je n'ai pas pris la parole pour cela, mais je vous en remercie.
Plusieurs missions, auxquelles j'ai participé, ont déjà eu lieu sur ce sujet. Pour autant, le terrorisme est toujours là. Nos missions d'information et commissions d'enquête ne servent donc pas à grand-chose. Il conviendrait plutôt que le Gouvernement établisse une feuille de route sérieuse pour combattre le terrorisme.
Après les cinq heures de débats hier en séance publique, je constate que cette proposition de résolution vient une fois de plus stigmatiser une population qui n'en peut plus. Les musulmans de France n'en peuvent plus. Pensons à notre histoire et arrêtons de nous acharner sur cette communauté. Il faut combattre le terrorisme, l'islamisme, tout le monde en convient, mais cette commission d'enquête arrive à un mauvais moment : nos concitoyens de confession musulmane sont très inquiets. Ne continuons pas à les accabler. D'ailleurs, les travaux de notre mission d'information n'ont pas abouti à grand-chose ; il en sera de même pour cette commission d'enquête. Je le redis, n'oublions pas les leçons de l'Histoire. Ne pensez pas qu'il s'agit d'une fantaisie de ma part !
M. Philippe Bas, président, rapporteur. - Personne ne le pense, madame Benbassa. Aucun de nous n'oublie les leçons de l'Histoire.
Mme Catherine Troendlé. - Mme Benbassa et moi-même avions réalisé un travail très intéressant et approfondi sur la prise en charge de la déradicalisation en France, qui a donné lieu à une communication d'étape. Un suivi est nécessaire. Dans le contexte actuel, un suivi sur la lutte contre la radicalisation et sur la prise en charge de la déradicalisation est nécessaire. La prévention est un volet à développer dans le cadre de cette commission d'enquête. Continuons à travailler de manière inlassable sur ces sujets. D'ailleurs, je me porterai candidate pour siéger au sein de cette commission.
M. Philippe Bas, président, rapporteur. - Si notre commission constate la recevabilité de cette proposition de résolution, je ne saurais trop recommander à nos collègues d'en faire autant. Ce sont des sujets sur lesquels le travail de la commission des lois est substantiel, et j'ai la faiblesse de penser que nous pouvons apporter une expérience et une réflexion utiles.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je soutiens les propos de M. Grosdidier quant aux travaux déjà réalisés sur ce sujet. Outre le rapport d'information sur les politiques de déradicalisation, nous avions aussi commis un rapport très fourni avec Mme Goulet. Nous avions alors formulé 110 propositions, dont toute une série d'entre elles portait sur la radicalisation, mais elles n'ont pas été mises en oeuvre.
Concernant la déradicalisation, il existe nombre de marchands de vent, qui prétendent changer la pensée des personnes au moyen de trois vidéos et d'un stage.
Mme Catherine Troendlé. - Exactement.
M. Jean-Pierre Sueur. - Nombre de solutions n'en sont absolument pas. Il est utile de prendre en compte les travaux déjà réalisés.
Je partage aussi les propos de Pierre-Yves Collombat : ne donnons pas le sentiment que le seul sujet préoccupant dans notre pays concerne l'une des religions existantes. Cela est de nature à créer des phénomènes tout à fait inverses aux objectifs poursuivis.
Hier, j'ai bien entendu tout ce qui a été dit sur le voile. Or il est très difficile d'établir que le Coran mentionne que le voile est un signe religieux ; il fait plutôt partie des moeurs de l'époque. J'ai le sentiment que, sur ces sujets, plus on en rajoute, plus on les exacerbe ; ce que recherchent peut-être certains à des fins politiques... Si tel est le cas, je le déplorerais.
Pour ce qui concerne la question qui nous occupe, nous devons être légalistes. Chaque groupe politique a un droit de tirage. Je note simplement que l'intitulé a changé. Il s'agit là, à l'instar d'autres commissions d'enquête, de parler des moyens mis en oeuvre dans le cadre d'une politique publique.
M. François Bonhomme. - Je veux réagir aux propos de Mme Benbassa. Je ne comprends pas pourquoi on devrait s'abstenir d'assurer le suivi d'une question qui n'est pas anecdotique. Le phénomène dont nous parlons attaque la société française dans ses fondements : notre mode de vie, nos institutions. Pourquoi le Parlement devrait-il s'interdire de créer une commission d'enquête sur ce sujet ?
M. Pierre-Yves Collombat. - On ne traite que de cela.
M. François Bonhomme. - Je le dis très cordialement à Mme Benbassa, qui dénonce une atmosphère qu'elle contribue à créer. Je suis inquiet de l'entendre parler des leçons de l'Histoire. Quand Mme Benbassa a été rapporteur avec Mme Troendlé sur les centres de déradicalisation pour voir si les annonces du Premier ministre de l'époque, Manuel Valls, avaient été suivies d'effets, je ne crois pas que nous ayons sauté au plafond.
Mme Esther Benbassa. - Le climat n'était pas le même.
M. François Bonhomme. - Il était pire à certains égards, puisque, même si ceux-ci n'ont pas disparu aujourd'hui, nous venions de vivre des actes terroristes de grande ampleur. Personne ici n'avait alors dit que vos travaux étaient illégitimes, que ce n'était pas le moment, que l'on n'avait pas retenu les leçons de l'Histoire et que l'on s'acharnait. Il est paradoxal et curieux d'entendre des personnes dénoncer le simple exercice des missions du Parlement, et de la commission des lois en particulier. Ces propos participent aux crispations qui sont dénoncées.
M. Philippe Bas, président, rapporteur. - Nous devons uniquement nous prononcer sur la recevabilité de la proposition de résolution.
M. Philippe Bas, président. - Nous examinons le rapport de Mme Marie Mercier sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à agir contre les violences au sein de la famille. Le Gouvernement a demandé la mise en oeuvre de la procédure accélérée sur ce texte, ce qui est exceptionnel pour une proposition de loi. Ce texte a été adopté à l'unanimité par l'Assemblée nationale, ce qui n'est pas nécessairement un gage de perfection.
M. Alain Richard. - Ce n'est pas toujours rassurant.
M. Philippe Bas, président. - Mais cela témoigne que l'ensemble des députés, quelles que soient les sensibilités politiques de chacun, partagent les intentions des auteurs de ce texte. Je ne doute pas qu'il en soit également ainsi au Sénat.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - Les violences commises par le conjoint ou par l'ex-conjoint demeurent une réalité insupportable dans notre pays. Dans neuf cas sur dix, c'est une femme qui est la victime de ces violences - aussi, pardonnez-moi si je parle de femmes et pas toujours de victimes.
Depuis le début de l'année, 121 femmes sont tombées sous les coups de leur conjoint ou ex-conjoint, selon le décompte effectué par un collectif d'associations féministes, soit autant que sur l'ensemble de l'année 2018. Le plus souvent, l'homicide, ou la tentative, fait suite à une longue série de comportements violents. Chaque année, environ 220 000 femmes sont victimes de violences physiques ou sexuelles commises par leur conjoint ou par leur ex-conjoint, selon l'Observatoire national des violences faites aux femmes. De nombreux drames pourraient donc être évités si une action efficace était conduite par les pouvoirs publics dès le déclenchement des premiers faits de violence. Il faut se saisir de ce problème très en amont.
Le 3 septembre dernier, le Gouvernement a lancé un « Grenelle des violences conjugales », qui va se prolonger jusqu'au 25 novembre prochain, date de la Journée internationale pour l'élimination de la violence à l'égard des femmes.
Sans attendre les conclusions du Grenelle, le Gouvernement a rendu publiques, dès le 3 septembre dernier, dix mesures d'urgence. Certaines peuvent être mises en oeuvre sans l'intervention du législateur : par exemple, l'ouverture de 1 000 nouvelles places d'hébergement, l'audit des commissariats et des gendarmeries pour évaluer les conditions d'accueil des femmes victimes, la possibilité de déposer plainte dans les hôpitaux, un retour d'expérience pour analyser les failles en cas de féminicide... D'autres, en revanche, nécessitent des mesures législatives. Cette proposition de loi tend à mettre en oeuvre certaines de ces mesures.
Déposée par notre collègue député Aurélien Pradié, qui en a également été le rapporteur, cette proposition de loi a été adoptée par l'Assemblée nationale, le 15 octobre, par 553 voix sur 553 suffrages exprimés. Par ce vote, l'Assemblée nationale a montré que la représentation nationale pouvait se rassembler, par-delà les clivages partisans, autour de cette grande cause qu'est la lutte contre les violences faites aux femmes.
Sur ce sujet, certains États ont été précurseurs, notamment l'Espagne, qui s'est dotée, depuis une dizaine d'années, de juridictions spécialisées et d'un dispositif anti-rapprochement ayant fait ses preuves.
L'introduction en France du bracelet anti-rapprochement constitue la mesure phare de cette proposition de loi, mais elle n'est cependant pas la seule : le texte comporte un volet de droit pénal, un volet de droit civil, autour de l'ordonnance de protection, et des mesures destinées à faciliter le relogement des victimes de violences conjugales.
Concernant les mesures pénales, le texte prévoit d'autoriser le recours au bracelet anti-rapprochement à toutes les étapes de la procédure : au moment de la condamnation, dans le cadre notamment d'une peine d'emprisonnement assortie d'un sursis avec mise à l'épreuve ; à l'occasion d'une mesure d'aménagement de peine, par exemple une libération conditionnelle ou un placement en semi-liberté, mais aussi au stade présentenciel, lorsque la personne mise en cause est placée sous contrôle judiciaire. À chaque fois, c'est un magistrat du siège qui prendra la décision d'ordonner le recours au bracelet anti-rapprochement.
Ce bracelet se compose de deux éléments : le bracelet proprement dit, qu'un agent de l'administration pénitentiaire attache à la cheville de la personne condamnée ou placée sous contrôle judiciaire ; et un boîtier électronique confié à la victime de violences conjugales, qui peut tenir dans son sac à main ou dans une poche. Il permet de géolocaliser en permanence le conjoint violent et la victime. Si le conjoint violent s'approche trop près de la victime, une alerte se déclenche dans un centre de surveillance ouvert vingt-quatre heures sur vingt-quatre. À la première alerte, le centre de surveillance appelle le conjoint violent pour lui demander de s'éloigner. S'il n'obtempère pas, une deuxième alerte se déclenche : le centre de contrôle peut alors appeler les forces de police ou de gendarmerie pour qu'elles interviennent, et il peut également prévenir la victime pour qu'elle s'éloigne ou se mette à l'abri. Il reviendra au juge de fixer la distance minimale devant les séparer et de fixer le périmètre d'une « zone tampon », plus étendue.
Pour favoriser le recours à ce dispositif, il est prévu d'informer les victimes, au moment du dépôt de plainte, qu'elles pourront en bénéficier. De son côté, le conjoint violent pourra, en théorie, refuser de porter ce bracelet, mais son refus pourra entraîner la révocation par le juge de la mesure dont il bénéficie, et donc son incarcération ou son placement en détention provisoire. Cette perspective devrait suffire, je crois, à convaincre la grande majorité d'entre eux d'accepter de porter le bracelet.
Sous réserve d'améliorations rédactionnelles ou de mesures de coordination que je vous présenterai tout à l'heure, je suis plutôt favorable à la mise en oeuvre du bracelet anti-rapprochement. Depuis dix ans, les résultats obtenus en Espagne apparaissent probants : le nombre de décès a été réduit d'un tiers ; une seule femme a été assassinée par son conjoint, car elle avait oublié d'emporter son boîtier le jour où elle a été agressée.
Le Gouvernement envisage de déployer environ un millier de bracelets anti-rapprochement, ce qui supposera un investissement initial évalué à 5,6 millions d'euros, puis un budget de fonctionnement à hauteur de 1,8 million d'euros en rythme de croisière. Un effectif de 45 équivalents temps plein (ETP) est notamment prévu pour faire fonctionner le centre de surveillance.
La proposition de loi vise ensuite à encourager le recours au téléphone grave danger (TGD). Déployé en 2014 après une phase d'expérimentation en Seine-Saint-Denis, le TGD est un appareil portable qui permet de joindre, en cas de danger, une plateforme d'assistance. Ce dispositif est de plus en plus utilisé : en 2017, 282 interventions avaient été sollicitées, tandis que l'on en a dénombré 420 en 2018, soit une hausse de près de 50 % en un an. Néanmoins, il est possible de favoriser encore le recours au TGD dans l'intérêt de la protection des victimes. Aussi, la proposition de loi procède à deux ajustements. Il s'agit d'abord de préciser que la demande de téléphone est adressée au procureur de la République « par tout moyen » ; ensuite, d'introduire un nouveau cas dans lequel l'attribution du TGD serait autorisée, en cas d'urgence, sans attendre une décision judiciaire.
J'en arrive au volet civil, qui porte essentiellement sur l'ordonnance de protection. Introduite dans le Code civil en 2010, celle-ci consiste en un dispositif hybride, à mi-chemin entre le droit civil et le droit pénal. Délivrée en urgence, elle permet à une victime de violences conjugales de bénéficier de mesures de protection ordonnées par le juge aux affaires familiales (JAF).
L'ordonnance est délivrée par le juge lorsque celui-ci estime qu'il existe des raisons sérieuses de considérer comme vraisemblables la commission des faits de violence allégués et le danger auquel la victime ou un ou plusieurs enfants sont exposés. Détecter ces violences, qui durent parfois depuis longtemps, n'est pas toujours évident.
Dans le cadre de l'ordonnance de protection, le juge peut prendre des mesures civiles assez classiques, par exemple en matière d'autorité parentale ou de résidence séparée ; des mesures de protection de la victime, par exemple pour la faire bénéficier sans délai de l'aide juridictionnelle ou pour l'autoriser à dissimuler sa nouvelle adresse au cours de la procédure ; des mesures à connotation pénale, imposées à l'auteur des violences, par exemple l'interdiction d'entrer en contact avec certaines personnes désignées par le juge ou encore l'interdiction de détenir ou de porter une arme.
Pourtant, le nombre d'ordonnances de protection demandées chaque année reste faible : on en a dénombré 3 300 en 2018, et le JAF ne les a accueillies favorablement que dans 60 % des cas. Le délai moyen de délivrance est aujourd'hui de 42 jours, ce qui paraît élevé pour une procédure d'urgence. Comme ce délai est de dix jours dans certaines juridictions, on imagine la durée dans d'autres tribunaux...
Dans ce contexte, la proposition de loi envisage d'agir dans plusieurs directions. D'abord, en levant les obstacles à la délivrance des ordonnances : dans certains tribunaux, les JAF ont pris l'habitude d'exiger le dépôt d'une plainte avant d'enregistrer le dossier ; le texte rappelle donc que l'ordonnance peut être demandée même sans plainte ; il précise ensuite que l'ordonnance peut concerner tous les couples, même ceux qui n'ont jamais cohabité. Puis, pour accélérer la délivrance des ordonnances, le texte fixe au juge un délai : l'ordonnance devrait être rendue dans les six jours suivant la fixation de la date de l'audience. Enfin, il enrichit le contenu des ordonnances de protection : le juge devra solliciter les observations des parties sur l'ensemble des mesures que la loi lui permet d'ordonner ; l'interdiction de détenir ou de porter une arme sera systématique, sauf décision spécialement motivée ; le juge pourra interdire au conjoint violent de paraître en certains lieux où se trouve habituellement la victime ; enfin, lorsqu'il interdit au conjoint violent d'entrer en contact avec la victime, le JAF pourra ordonner le port d'un bracelet électronique anti-rapprochement, à condition que les deux parties l'acceptent.
La partie du texte consacrée à l'ordonnance de protection est sans doute la plus innovante et la plus créative. Elle renforce la connotation pénale du dispositif en donnant de nouvelles prérogatives au JAF.
Certaines personnes que j'ai entendues ont émis des doutes sur la capacité des JAF à se saisir de ces nouvelles mesures coercitives, notamment le bracelet anti-rapprochement. À la différence du juge pénal, le JAF n'a pas l'habitude d'ordonner des mesures restrictives de liberté. D'autres ont fait valoir que la mesure adoptée par l'Assemblée nationale concernant le délai pour rendre l'ordonnance a une valeur plus indicative que véritablement contraignante.
J'ai entendu ces remarques, mais je souhaite donner sa chance à cette ordonnance de protection rénovée, qui peut offrir une issue à des femmes qui hésitent à porter plainte. Je vous proposerai donc de soutenir le dispositif, en donnant cependant un caractère temporaire au bracelet anti-rapprochement en matière civile, particulièrement innovant : au bout de trois ans, sur la base d'une évaluation, nous pourrions prolonger cette mesure ou la faire évoluer si les réserves exprimées se révélaient fondées.
Pour en terminer sur le volet civil, je signale que le texte prévoit d'interdire au JAF de proposer une mesure de médiation en vue d'un exercice consensuel de l'autorité parentale lorsque des violences intrafamiliales sont alléguées. Cette mesure ne me paraît pas soulever de difficultés, la médiation familiale étant effectivement peu opportune dans un tel contexte.
Concernant le volet logement, je rappelle que la loi fait de l'éviction du mari violent du domicile conjugal la règle de principe. Il peut arriver cependant que la victime ne souhaite pas regagner son domicile parce que celui-ci est associé à des souvenirs traumatiques ou parce qu'elle juge plus prudent de déménager, afin de se sentir plus en sécurité.
Le texte propose de mener, pendant une durée de trois ans, deux expérimentations destinées à faciliter le relogement des victimes.
La première consiste à mettre en place un mécanisme de sous-location temporaire de logements relevant du parc locatif social : des associations d'aide aux victimes se verraient confier la gestion de logements sociaux qu'elles pourraient sous-louer, sous condition de ressources, aux femmes qui s'adressent à elles. Ces logements seraient ainsi attribués selon une procédure souple et rapide, en-dehors de la procédure d'attribution classique d'un logement social.
La deuxième vise à créer un dispositif d'accompagnement adapté s'appuyant sur des dispositifs existants, comme par exemple la garantie locative Visale, qui permet de couvrir des impayés de loyers, ou le Loca-Pass, qui permet de financer le dépôt de garantie.
L'Assemblée nationale a complété le volet logement par une mesure pérenne consistant à prévoir que la victime de violences conjugales bénéficiant d'une ordonnance de protection pourrait postuler à un logement social même si elle est propriétaire d'un logement répondant à ses besoins.
Pour conclure, je vous proposerai de soutenir la proposition de loi qui nous a été transmise par l'Assemblée nationale, sous réserve de l'adoption d'un certain nombre d'amendements. Il est possible que nous ayons à débattre à nouveau, dans les prochains mois, de la question des violences faites aux femmes, car le Grenelle pourrait faire émerger d'autres propositions. Il est d'ailleurs regrettable que le Gouvernement ait annoncé des mesures sans en attendre la fin. Néanmoins, je pense que l'introduction du bracelet anti-rapprochement apportera une réponse concrète à de nombreuses situations de danger. Je suis convaincue que la société est prête à soutenir une politique ambitieuse et volontariste en matière de lutte contre les violences faites aux femmes et que nous devons être à la hauteur de ce rendez-vous - qui ne sera pas, malheureusement, le dernier sur ce sujet.
M. Philippe Bas, président. - Merci pour ce rapport précis sur la réalité de ce phénomène et les dispositifs juridiques existants, et merci pour votre appréciation des réponses proposées.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Voilà un débat important, sur un objet parlementaire inédit : une proposition de loi déposée à l'Assemblée nationale par un groupe d'opposition et adoptée à l'unanimité ! Les objectifs sont majeurs, et c'est la mobilisation de toute la société civile qui nous place dans cette situation. Quels que soient les points à amender, nous ne devons pas manquer l'occasion, car elle n'est pas si fréquente. Je regrette néanmoins que l'examen en séance ait été programmé si rapidement : ce texte a été adopté à l'Assemblée nationale le 15 octobre, nous l'examinons aujourd'hui en commission, et la semaine prochaine en séance publique ! Or il s'agit d'un sujet technique et, même si je salue l'investissement du rapporteur - que je remercie de m'avoir associée à ses auditions - nous n'avons pas le recul nécessaire à un bon travail de fond. Or, je sais combien notre président est attentif à la qualité du travail de notre commission. D'ailleurs, il y a un Grenelle des violences conjugales, mais cette proposition de loi ne sera pas coordonnée aux mesures qui seront annoncées. Il y a un problème de cohérence. Il est regrettable, au fond, que tout cela ne soit pas regroupé en un projet plus vaste, tant les divers aspects du problème sont imbriqués, et tant la question des moyens est cruciale. L'exemple de l'Espagne montre bien que tout un champ de dispositions est nécessaire, assorti de moyens budgétaires considérables. Nous ne devons pas donner l'impression d'avoir fait tout notre possible, alors qu'en réalité cela ne suffira pas. Mon groupe adhère à cette proposition de loi et, sauf dénaturation majeure, le votera.
Pour autant, je regrette que ce texte ne fasse pas le choix d'une juridiction spécialisée, dont l'exemple espagnol montre la nécessité, unanimement reconnue par tous les professionnels. La compétence du juge est civile, mais avoisine le pénal : cela impose une coordination. L'ordonnance de protection existe déjà, mais est peu utilisée - et n'est pas toujours accordée. L'idée est de réduire le délai de délivrance à six jours. Ce délai n'est jamais tenu chez nous, mais l'Espagne fait 72 heures. Il faut aller plus vite. Comment faire ?
Quant au bracelet, il ne pose pas de difficulté quand la personne a été condamnée, ou fait l'objet d'un contrôle judiciaire. Mais confier cette mesure à un juge civil, sur la seule base des allégations de la victime, alors qu'il s'agit d'une privation de liberté, est plus délicat. Aussi l'accord de la personne concernée est-il indispensable. C'est pourquoi nous devons aller vers une intervention du Parquet. Nous pouvons conserver le délai de six jours, mais il faut trouver un moyen pour qu'il soit plus efficace, en permettant l'intervention des juges compétents - et le respect des droits de la défense. À cet égard, la convocation du défendeur par voie administrative raccourcirait les délais au maximum - nous le proposerons.
Il n'y a pas de dispositions relatives à l'autorité parentale. Comment se déroulera-t-elle ? Nous devrons faire des propositions. Nous avons travaillé en bonne intelligence avec le rapporteur. Sans doute faudra-t-il envisager d'étendre la durée de l'ordonnance de protection - et prévoir que le défendeur puisse en demander la levée. Mais nous ne sommes pas favorables à ce que cette loi revête un aspect temporaire, car cela réduirait son efficacité. En tous cas, nous souhaitons préserver ses points essentiels : raccourcissement du délai d'octroi de l'ordonnance, instauration du bracelet, extension du TGD et mesures d'aide au logement de la victime.
M. Philippe Bas, président. - Vous avez raison d'insister sur l'efficacité. Celle-ci ne tient pas seulement aux dispositions du texte, mais aussi aux moyens qui seront mis en oeuvre. Rien ne serait pire que de créer une fausse sécurité pour les victimes en brandissant un texte de loi qui ne bénéficierait pas de moyens suffisants pour être bien appliqué. Nous devons donc être attentifs aux moyens d'appliquer le texte. Or le dispositif évoqué par Mme Mercier est, à ce stade, largement théorique. Certes, ce texte ne doit pas être temporaire. Mais si certaines dispositions ne semblent pas opérationnelles, et que nous ne parvenons pas à les améliorer, il faut nous donner le temps de les évaluer. Nous ne sommes pas là pour faire du window dressing, c'est-à-dire pour prendre des mesures de façade, mais pour être efficaces - et l'unanimité n'est pas un gage d'efficacité. Sur des sujets aussi sensibles, quand le débat public est aussi éloigné des réalités, on court de grands risques de chocs en retour.
M. Dany Wattebled. - C'est un texte très utile : une centaine de décès, ce n'est pas négligeable... Comment se déclenchera le bracelet, et surtout, en laissant quel délai ? Un premier rappel est prévu : à quelle distance ? Puis, une alerte est émise. Quel délai laisse-t-elle à la police ? Pour le reste, je suis d'accord avec cette proposition de loi.
M. Alain Marc. - L'ordonnance de protection peut être prise après un simple signalement. Ce qui me gêne dans le bracelet, c'est qu'il fera peser aussi une contrainte sur la victime. N'y a-t-il pas d'autres moyens ? Par exemple, l'interdiction de résider dans la commune - mais elle peut poser des problèmes professionnels. Puis, quand on avertira le conjoint violent qu'il se rapproche de la victime, cela ne l'empêchera pas de le faire. On parle de 1 000 bracelets. Cela paraît très peu, par rapport à ce qu'on entend. Combien en faudrait-il, à votre avis ?
M. Alain Richard. - Je redoute le climat dans lequel nous allons légiférer sur ce sujet. Il est habituel que le législateur reçoive des injonctions, et que celles-ci soient appuyées par l'exploitation d'un climat émotionnel. C'est le cas. On nous adresse des exigences immédiates et absolues, quand notre rôle est de légiférer avec mesure et de manière évaluable.
L'idée est d'instaurer un système amplifié de mesures individuelles contraignantes. À mon avis, la contrainte n'est pas disproportionnée par rapport à l'objet de la mesure, et la victime ne formulera pas d'objection à la nécessité de porter sur soi un appareil électronique. Mais sur les conditions dans lesquelles s'engage cette contrainte, la réflexion a besoin de se poursuivre. En effet, dans les cas d'urgence, il n'y a pas d'enquête. On se trouve face au risque du mensonge - même s'il est marginal. Vous me direz qu'on demande l'assentiment du présumé auteur. Mais à quoi s'expose-t-il s'il refuse ? De la détention ? Ce serait contraire à l'habeas corpus. Cette mesure, qui ressemble autant à de la police administrative qu'à un acte judiciaire, doit au moins être assortie d'un délai minimal, et prise pour un temps très limité - elle ne pourra être maintenue au-delà que si le travail d'enquête, contradictoire, démontre que le danger est constitué.
Nous ne voterons pas ce texte conforme : ce serait renoncer à notre travail de législateur. Nous recevrons des critiques, pour avoir demandé à réfléchir plus longuement à un système viable. Mais ce délai nous permettra d'entrer en convergence avec le travail du Gouvernement, lui aussi réalisé dans un climat émotionnel, ce qui génère de la fébrilité. Pour ma part, je ne crois pas que nos systèmes publics soient en mesure de garantir une réponse certaine. Il faudra se reposer, sur le terrain, sur un commissariat de police ou une brigade de gendarmerie - unités qui ne sont pas toujours totalement opérationnelles 24 heures sur 24, ayons le courage de le reconnaître. Notre mission est d'en faire le maximum, sans faire de fausses promesses.
M. Yves Détraigne. - Y a-t-il en Occident des pays qui aient vraiment réglé ce problème ? Si oui, s'inspire-t-on de leur expérience ?
M. Pierre-Yves Collombat. - Le plus important est, dans l'urgence, de mettre à l'abri les femmes. Or je suis frappé de la lourdeur des procédures, même en situation de danger. Même dans le cas du tueur qui faisait partie du ministère de l'Intérieur, on nous a dit que toutes les cases étaient cochées ! Dans une commune, avant d'alerter le ban et l'arrière-ban, on commençait par prendre des décisions conservatoires. Alors, pourquoi n'ont-ils pas déplacé ce fonctionnaire pour raisons de service ? Là aussi, l'urgence est de permettre à la femme de sortir du domicile, pour la protéger.
Mme Lana Tetuanui. - Je suis très sensible à ce sujet très épineux, pour ne pas dire à ce fléau. De tels faits, fréquemment jugés aux assises de Papeete, ternissent l'image de nos belles collectivités. J'ai deux griefs contre cette proposition de loi : la lourdeur, et la lenteur. Face à ce problème sociétal, je ne peux rester sans m'exprimer. En Polynésie française, comment appliquer ce texte ? En tous cas, il faut durcir le volet pénal et le rendre plus dissuasif. On devrait même interdire aux hommes de taper les femmes ! En pratique, les premiers alertés sont nos petits maires ruraux, qui s'efforcent d'envoyer l'épouse sur une autre île. Mais celle-ci doit ensuite revenir chez elle pour voir ses enfants... Oui au bracelet, mais comment le mettre en oeuvre ?
Mme Josiane Costes. - Nous soutenons ce texte : la mise à l'abri en urgence s'impose pour nombre de femmes. Il faudra une évaluation des moyens mis en oeuvre, pour s'assurer de l'efficacité de ces mesures. Quid de l'autorité parentale ? C'est un vrai sujet, et des suivis psychologiques s'imposent pour les enfants concernés.
M. Philippe Bas, président. - Je vois se dessiner, comme à l'Assemblée nationale, un large accord sur ce texte. Ce n'est pas un texte pour les situations d'urgence : en situation d'urgence, on n'attend pas six jours ! Il n'y a que deux solutions dans de telles situations. D'une part, la mise à l'abri de la victime dans un centre spécialisé - c'est elle qui s'en va, ce qui n'est pas juste, mais on est sûr de la protéger. D'autre part, la garde à vue et la détention avant jugement de la personne qui a effectivement commis des violences. Malheureusement, ces deux mesures - sociale et pénale - ne sont pas assez efficaces, au vu du nombre de victimes qui meurent sous les coups de leur conjoint.
Le dispositif que la proposition de loi améliore, l'ordonnance de protection, date d'il y a environ dix ans. Ce n'est pas une mesure pénale, mais elle peut avoir des effets sur le plan pénal. Elle est prise par le JAF, qui peut éloigner le conjoint du domicile. Si le conjoint ne se soumet pas à la prescription du JAF, alors il commet un délit. C'est uniquement sur ce dispositif que joue la proposition de loi. De nombreuses mesures pourront être améliorées par les propositions de notre rapporteur. D'autres nous semblent très difficiles à améliorer dans le cadre de la procédure accélérée. Ce sont celles qui clarifieraient le lien entre le JAF et le juge pénal. En effet, à la différence des autres prescriptions de l'ordonnance de protection, la prescription du bracelet anti-rapprochement est facultative. Elle suppose expressément le consentement des deux personnes. Or, comme l'a dit Alain Richard, la victime ou la femme qui craint de l'être portera ce bracelet parce que cela la protège. Mais l'agresseur potentiel peut nier et refuser de consentir au bracelet - et le JAF ne pourra pas le lui imposer, puisque c'est une mesure restrictive de liberté.
Dans le temps que notre rapporteur a eu pour procéder à toutes les consultations, il était pratiquement impossible de trouver une solution. Pour pouvoir rétablir l'architecture d'un texte, encore faut-il que les fondations soient solides. Et, sur le plan juridique, il y a de sérieuses questions... Aussi notre rapporteur va-t-elle vous proposer un dispositif original qui consistera à laisser une chance à ce dispositif, puis à l'évaluer avant de nous prononcer une seconde fois. L'idée de refuser ce dispositif parce qu'il est imparfait, alors que nous ne savons pas l'amender immédiatement, me paraît mauvaise, parce qu'il y a une attente très forte, à laquelle il faut tenter de répondre, même imparfaitement. Si on franchit un palier dans la bonne direction et qu'on provoque l'évaluation, alors le législateur pourra perfectionner ce dispositif. Quoi qu'il en soit, la vraie urgence ne peut pas être traitée à travers ce système.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - Merci pour cette clarification. C'est un sujet sensible. Et ces mesures ne doivent pas être préjudiciables à la victime. La juridiction spécialisée est un vaste chantier, qui n'est pas réalisable dans le court délai que nous avions pour examiner cette proposition de loi, mais qui reste un objectif. On parle beaucoup de l'Espagne, parce que c'est de ce pays que le débat est parti. Là-bas, le juge fixe le plus souvent la distance de déclenchement de l'alerte à 500 mètres. En France, c'est également le juge qui statuera sur la zone tampon et sur les modalités. Voilà dix ans qu'on réfléchit au bracelet. Combien de mamans sont mortes depuis dix ans ? Je sais bien qu'il ne faut pas être dans l'émotionnel, mais nous ne sommes pas sous le coup d'un drame atroce qui serait survenu récemment - simplement dans la continuité de ces violences, qui perdurent encore et toujours. Voilà dix ans que la première expérimentation a été votée par le législateur. Nous sommes en 2019, et rien n'a été fait. Le dispositif est peut-être imparfait, mais nous devons avancer, sans nous arc-bouter sur des raisons purement techniques.
Il y a souvent une emprise de l'auteur sur la victime. Le problème du bracelet, c'est qu'il maintient un lien entre la victime et l'auteur. C'est un paradoxe psychologique, car on a envie que la victime casse le lien nauséabond qui la lie avec l'auteur des faits. Mais pour la protéger, on lui crée un lien avec lui ! Le bracelet n'est pas le seul élément de protection. La meilleure protection reste l'éducation : dans notre société de violence, violence verbale, sur internet, sur les réseaux sociaux, et de pauvreté des mots, on crée des maux quand on n'a pas les mots. Quand on ne sait pas s'exprimer autrement, on frappe sa femme - ce qui n'est pas tolérable.
L'Espagne semble le pays occidental où le plus d'efforts sont faits. Il y a aussi la Suède, mais nulle part le problème n'a été résolu. Il semble inhérent à l'âme humaine, et à une certaine forme de domination masculine. Il existe des structures d'aide d'urgence, monsieur Collombat, qui prennent les femmes en charge. Mais ce n'est pas l'objet de cette proposition de loi. Mille places ne suffisent pas en tant que telles : il faut un accompagnement. Concernant l'ordonnance de protection, si l'auteur des violences alléguées refuse le bracelet, le procureur, qui est associé à la procédure, est saisi et la perspective d'une enquête pénale peut être dissuasive. Beaucoup dépendra des moyens que nous aurons pour évaluer cette mesure, qu'il était difficile de faire évoluer en profondeur dans un temps si court. Notre but a été d'apporter une solution supplémentaire aux femmes, y compris en conservant le délai de six jours car il faut aller vite. Parfois, plus c'est urgent, plus il faut prendre du temps, car on n'a pas le droit à l'erreur.
Chapitre 1er : de l'ordonnance de protection
L'amendement COM-34, qui modifie l'intitulé du chapitre est adopté.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - La demande d'une ordonnance de protection ne saurait être subordonnée au dépôt d'une plainte. Mon amendement COM-35 précise que cette règle concerne tous les types de plaintes pénales.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - C'est une précision utile pour éviter une interprétation restrictive du texte.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - Mon amendement COM-39 distingue les notions d'audience et d'auditions. Le juge convoquerait ainsi les parties à une audience de jugement, laquelle se tiendrait en chambre du conseil. Les auditions de chacune des parties ont lieu lors de cette audience et, si nécessaire, de manière séparée.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - L'article 1er bis protège tous les types de couples : ceux qui vivent ensemble, ceux qui viennent de se séparer, ceux qui sont séparés depuis longtemps, ceux qui n'ont pas vécu ensemble. L'article 132-80 du code pénal prévoit ainsi une circonstance aggravante en cas d'infraction commise par « le conjoint, le concubin ou le partenaire lié à la victime par un pacte civil de solidarité, y compris lorsqu'ils ne cohabitent pas ». La référence, dans le code civil, à l'absence de cohabitation introduite à l'Assemblée nationale peut être une précision utile afin d'éviter toute incertitude. Mon amendement COM-36 poursuit le même objectif et clarifie la rédaction de l'article 515-9 du code civil pour que l'ordonnance de protection puisse être utilisée par tous les couples, même s'ils ne cohabitent pas, ou par les anciens couples, même s'ils n'ont jamais cohabité.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - C'est très important, car le juge a tendance à considérer que, sans cohabitation, il n'y a pas besoin de protection.
L'amendement CO0M-36 est adopté.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-1 permet au JAF d'ordonner au conjoint violent de se soumettre à des soins. On ne peut pas forcer un individu à subir un traitement. Avis défavorable.
M. Philippe Bas, président. - Ou alors, il faudrait préciser que c'est avec le consentement de la personne en question.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - Même avis sur l'amendement COM-2.
M. Philippe Bas, président. - Il est satisfait.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-3 concerne l'extension de l'interdiction de paraître aux défendeurs dans les affaires de mariages forcés. Nous n'avons pas pu nous pencher sur ce sujet difficile. Je propose de renvoyer ce débat à la séance publique.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Nous déposerons à cet article un amendement sur l'attribution du bracelet anti-rapprochement. Le JAF devrait pouvoir saisir le parquet, qui saisira le juge de la détention et des libertés (JLD). Ce dernier est un juge pénal, qui pourra ordonner l'octroi d'un bracelet anti-rapprochement. Nous ne devons pas renoncer à trouver un bon dispositif. Et s'arrêter à une solution temporaire m'étonne connaissant votre rigueur.
M. Philippe Bas, président. - Notre rapporteur a longuement examiné cette option, mais y a renoncé, pour de solides raisons juridiques. Nous en délibérerons la semaine prochaine. Cette alternative est difficile à construire - mais elle mérite d'être étudiée.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - Mon amendement COM-40 confère un caractère temporaire à l'article du code civil qui autorise le JAF à proposer un bracelet anti-rapprochement dans le cadre de l'ordonnance de protection. Ce nouveau dispositif électronique mobile anti-rapprochement est innovant en matière civile. Il convient donc, avant de le pérenniser, d'en évaluer la mise en oeuvre par les juridictions et d'en ajuster, si nécessaire, le dispositif.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Nous sommes défavorables à l'aspect temporaire. Et vous demandez un rapport...
M. Philippe Bas, président. - C'est un dispositif inspiré de celui adopté pour la loi de sortie de l'état d'urgence, afin de ne pas pérenniser dans la loi des dispositions qui nous paraissaient audacieuses.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Affirmer d'emblée qu'une disposition est temporaire, c'est l'affaiblir.
M. Philippe Bas, président. - L'alternative serait de mettre en place un dispositif efficace et fonctionnel.
L'amendement de suppression COM-27 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-4 n'est pas adopté.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-25 est rédactionnel.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Prévoir un décret en Conseil d'État n'est pas rédactionnel : nous savons ce que cela signifie en termes de lourdeur...
M. Philippe Bas, président. - Vous auriez pu dire : en termes de garanties supplémentaires apportées aux libertés !
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Mais je sais que vous allez proposer que, pour ce motif, le texte ne s'applique pas immédiatement.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-5 propose d'inscrire au fichier des personnes recherchées les personnes concernées par une interdiction de rapprochement. Avis défavorable, au profit de mon amendement COM-30, qui a le même objet mais qui est plus complet.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - Même avis sur l'amendement COM-6, qui prévoit une information de la victime sur la fin du sursis avec mise à l'épreuve ou sursis probatoire, car il est satisfait : la victime rendra son boitier.
M. Philippe Bas, président. - La précision n'est pourtant pas inutile afin de s'assurer que l'information sera effectivement délivrée.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - Par coordination, l'amendement COM-8 donne aux forces de l'ordre la possibilité d'appréhender une personne placée sous contrôle judiciaire qui aurait enfreint une interdiction de rapprochement.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-10 porte sur les modalités d'information de la victime. Si c'est par un document, celui-ci peut ne pas être lu ou ne pas être bien compris.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Lorsqu'une personne vient déposer plainte, il est bon qu'elle reçoive un document, qu'elle pourra relire à tête reposée, lui donnant connaissance de ses droits.
M. Philippe Bas, président. - Faut-il lui donner cette connaissance par écrit, ou par oral ?
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - À votre avis ?
M. Philippe Bas, président. - Une majorité se dessine en faveur d'un document écrit.
M. Yves Détraigne. - Cela n'empêche pas une information orale : quand on donne un papier, on n'est pas sûr qu'il soit lu.
Mme Esther Benbassa. - Il faut les deux, en effet.
M. Philippe Bas, président. - Mme Troendlé propose de modifier l'amendement pour prévoir que la victime est informée par oral et se voit remettre un document. Nous l'acceptons.
L'amendement COM-10 ainsi modifié est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-29 est adopté.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - Au moment du dépôt de plainte, la victime serait informée qu'elle peut bénéficier d'un bracelet anti-rapprochement. Mon amendement COM-38 propose que l'information porte également sur la possibilité de se voir délivrer un bracelet anti-rapprochement dans le cadre d'une ordonnance de protection délivrée par le JAF. Les victimes sont souvent désorientées face à la complexité des procédures et cette information peut les aider à identifier les démarches à accomplir.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - On cherche les meilleures modalités pour informer la victime des possibilités qui lui sont offertes. Où et quand cette information a-t-elle lieu ? Le dépôt de plainte est une étape clairement identifiée.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - Cela se passe au moment du dépôt de plainte dans les locaux de la police ou de la gendarmerie.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Alors, l'amendement précédent suffit.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - Uniquement pour le volet pénal.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Quand cela se passe-t-il, pour l'étape civile ?
Mme Marie Mercier, rapporteur. - Lors du dépôt de plainte, aussi.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - La mise en place du bracelet prendra un peu de temps après l'entrée en vigueur de la loi : un décret en Conseil d'État est prévu et il faudra mettre en place l'infrastructure technique nécessaire au fonctionnement du dispositif, ce qui nécessitera de passer des marchés publics. C'est pourquoi mon amendement COM-28 propose que l'obligation d'informer sur le bracelet soit un peu différée dans le temps, de façon à ne pas donner aux victimes une information sur un dispositif qui ne serait pas encore opérationnel.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Je suis défavorable à ce que nous inscrivions dans la loi une mise en oeuvre différée de ce dispositif. La seule chose qui ressortirait, c'est que nous souhaitons que ce soit différé dans un an. J'admire la volonté de pragmatisme, mais je ne vois pas l'utilité de l'écrire.
M. Philippe Bas, président. - Dès lors qu'on renvoie à un décret en Conseil d'État, la disposition ne sera applicable que quand le décret sera publié. Cet amendement n'est peut-être pas indispensable.
M. Jean-Pierre Sueur. - C'est réglementaire. Pourquoi l'indiquer dans la loi ?
L'amendement COM-28 est retiré.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-11 augmente le quantum de la peine encourue en cas de menace destinée à dissuader de porter plainte. La peine déjà prévue me paraît suffisamment dissuasive.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - Mon amendement COM-19 propose de modifier l'intitulé du chapitre III, qui porte non sur des dispositifs d'hébergement d'urgence, mais sur l'accès au logement, que celui-ci soit temporaire ou pérenne. Il faut bien distinguer un hébergement d'urgence d'un logement.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - Mon amendement COM-20 sort du code de la construction et de l'habitat l'expérimentation, qui est par nature temporaire et ne doit pas être codifiée.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Avis défavorable. Cela fragilisera la disposition.
L'amendement COM-20 est adopté. L'amendement rédactionnel COM-21 est adopté.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - L'amendement COM-12 de M. Grand renvoie à un décret pour préciser l'expérimentation et modifie les délais de remise de l'évaluation : avis défavorable sur le renvoi au décret ; quant aux délais de remise de l'évaluation, mon amendement COM-24 y pourvoit.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - Mon amendement COM-24 rapproche la date de remise du rapport au Parlement en prévoyant une remise six mois avant le terme de l'expérimentation, pour permettre une réflexion sur la pérennisation du dispositif.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - Mon amendement COM-37 supprime le comité de pilotage au sein duquel la présence de deux députés et de deux sénateurs est prévue. C'est contraire à la position du Sénat, qui n'aime pas les organismes extra-parlementaires...
M. Philippe Bas, président. - Ce n'est pas qu'il ne les aime pas : il vérifie que leur existence rend nécessaire la participation de parlementaires.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - Mon amendement COM-22 supprime cet article, qui n'est pas de niveau législatif.
L'amendement COM-22 est adopté. Les amendements COM-15 et COM-14 deviennent sans objet.
Article additionnel après l'article 7 ter (nouveau)
Mme Marie Mercier, rapporteur. - Mon amendement COM-31 supprime cet article, qui demande un rapport.
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous acceptons les rapports demandés par le Sénat, pas les autres...
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - C'est surtout que celui-ci demande d'étudier la mise en place d'une application qui existe déjà.
L'amendement COM-31 est adopté. L'amendement COM-18 devient sans objet.
L'amendement de suppression COM-32 est adopté.
L'amendement de coordination COM-33 est adopté.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - Concernant le champ des irrecevabilités de l'article 45, il me semble que le périmètre du texte devrait conduire à n'accepter ni des mesures qui toucheraient à la procédure pénale générale, mais qui n'auraient pas de lien avec la question des violences faites aux femmes ou des violences intrafamiliales, ni des mesures civiles ou pénales de fond, sans lien avec les violences faites aux femmes ou intrafamiliales.
De l'ordonnance de protection
Modification de l'intitulé du chapitre
Précision sur la notion de plainte pénale
d'une ordonnance de protection
Précision concernant les couples n'ayant jamais cohabité
Signalement au procureur de toutes les ordonnances de protection
Extension de l'interdiction de paraître aux défendeurs à une ordonnance de protection en cas de mariage forcé
Caractère expérimental du bracelet anti-rapprochement dans le cadre de l'ordonnance de protection
Précision rédactionnelle et renvoi à un décret en Conseil d'État
Inscription au fichier des personnes recherchées des personnes concernées par une interdiction de rapprochement
Information de la victime sur la fin du sursis avec mise à l'épreuve/sursis probatoire?
Inscription au fichier des personnes recherchées des personnes placées sous contrôle judiciaire et soumises à une interdiction de rapprochement
Information de la victime lorsqu'une personne mise en examen fait l'objet d'une mesure d'interdiction de rapprochement
Possibilité pour les forces de l'ordre d'appréhender une personne placée sous contrôle judiciaire qui aurait enfreint une interdiction de rapprochement
Inscription dans le fichier des personnes recherchées des personnes soumises à une interdiction de rapprochement
Modalités d'information de la victime
Information sur la possibilité de bénéficier d'un bracelet anti-rapprochement dans le cadre d'une ordonnance de protection
Augmentation du quantum de la peine encourue en cas de menace destinée à dissuader de porter plainte
De l'hébergement d'urgence
Non-inscription dans le code de la construction et de l'habitation de l'expérimentation de sous-location
Renvoi à un décret pour préciser l'expérimentation et délai de remise de l'évaluation
Fixation de la date de remise du rapport au Parlement et suppression du rapport d'étape
Suppression du comité de pilotage requérant la présence de parlementaires
Impossibilité de motiver le refus d'attribution d'un logement social
par la qualité de propriétaire lorsque le candidat a bénéficié d'une ordonnance de protection
Précision de la durée pendant laquelle le motif de refus relatif à la propriété d'un logement ne peut être opposé à une victime de violences conjugales
Attribution en urgence par le préfet d'un logement de droit commun
pris sur le contingent de logements réservés de l'État aux femmes victimes de violences
Nouvelle rédaction de l'article 7 ter
Intégration des femmes victimes de violences conjugales dans les catégories prioritaires DALO
Articles additionnels après l'article 7 ter (nouveau)
??Suppression de l'obligation d'un enregistrement préalable de la demande d'attribution de logements sociaux
Extension des cas d'attribution du TGD aux cas ou la partie défenderesse s'est vue interdire de se rendre dans certains lieux
Création d'un coffre-fort numérique
Rapport sur la prise en charge par les juridictions et les forces de l'ordre
La réunion, suspendue à 11 h 40, est reprise à 12 h 30.
M. Philippe Bas, président. - Je remercie Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la justice, d'avoir trouvé le temps de répondre à notre demande d'audition, une audition brève car ponctuelle. Nous aurons l'occasion de la retrouver prochainement pour l'examen du budget de son ministère.
Madame la ministre, mes chers collègues, la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme de la justice a prévu la fusion des tribunaux de grande instance et des tribunaux d'instance au sein de tribunaux judiciaires, et ce au 1er janvier 2020. Cette loi a également prévu une possibilité de spécialisation des juridictions. Cette réorganisation territoriale de la justice doit être mise en oeuvre par le Gouvernement par la voie réglementaire.
Les matières civiles, les délits et les contraventions qui pourront donner lieu à une spécialisation des tribunaux judiciaires ont été déterminés en tenant compte, selon les termes de la loi, « du volume des affaires concernées et de la technicité de ces matières ». C'est un décret en Conseil d'État, pris le 1er septembre dernier, qui met en oeuvre ces dispositions.
Il reste maintenant au Gouvernement à déterminer par décret simple les tribunaux judiciaires qui seront concernés par la spécialisation, de même que les tribunaux dans lesquels sera supprimée la présence d'un juge d'instruction par un regroupement des cabinets d'instruction.
Le Sénat n'a pas approuvé cette mesure de spécialisation. Il estimait à l'époque qu'elle porterait atteinte à la proximité de la justice dans les territoires. Nous en avons débattu, et il nous revient d'être d'autant plus vigilants sur son application.
Au cours de la discussion de la loi de programmation, vous avez fait, madame la garde des Sceaux, plusieurs déclarations au Sénat ainsi qu'à l'Assemblée nationale et précisé - je vous cite - que « les projets de spécialisation remonteront du terrain », que « rien ne sera imposé par l'administration centrale », ou encore que « les contentieux spécialisés seront répartis de manière équilibrée sur chacun des tribunaux de grande instance des départements qui en comptent plusieurs », car un certain nombre de départements en comptent en effet jusqu'à trois, voire davantage, comme dans le Nord.
Nous ne pouvons bien entendu qu'approuver ces principes. Néanmoins, nous nous interrogeons sur l'état d'avancement de vos préparatifs et sur leur orientation générale, ce qui justifie aujourd'hui notre audition dans des délais assez courts.
La semaine dernière, la presse a dévoilé certains documents préparatoires dont le contenu interroge, notamment un tableau faisant apparaître, au regard de chaque tribunal de grande instance, outre l'existence éventuelle d'un pôle d'instruction et la moyenne du flux annuel d'affaires nouvelles à l'instruction, des données relatives au score des candidats du parti La République En Marche (LaREM) au premier tour des élections présidentielles et législatives, ainsi qu'aux élections européennes.
S'agit-il d'éviter, par cette démarche, de créer des difficultés aux élus d'un parti proche du Gouvernement ou, au contraire, de créer des avantages en faveur de certains proches du Gouvernement dans le choix des localisations des services de la justice ? Nous voulons aujourd'hui nous assurer du contraire.
Les choix qui vont être faits de spécialiser tel ou tel tribunal judiciaire ou de priver tel autre tribunal de juges d'instruction vont avoir, à l'évidence, un impact sur l'accessibilité de la justice et sur sa proximité pour le justiciable. On ne saurait imaginer que des critères électoraux puissent être pris en considération pour déterminer l'accès à la justice des citoyens.
Ce qui nous intéresse, c'est de savoir comment vous entendez procéder aux évolutions prévues par la loi, en excluant - j'insiste sur ce point - toute prise en considération de critères politiques, et en assurant la transparence sur les choix qui devront, à l'évidence, être concertés.
Notre questionnement portera sur le stade que vous avez atteint aujourd'hui dans vos travaux préparatoires, le calendrier, et les étapes qui restent à franchir. Quels critères entendez-vous utiliser dans le cadre de cette réforme ? L'activité actuelle des juridictions va certainement être prise en compte, ainsi peut-être que l'évolution démographique ou économique des territoires concernés. Vous allez pouvoir nous le dire.
De notre point de vue - et je crois me faire le porte-parole de l'ensemble des sénatrices et sénateurs -, notre démocratie, notre État de droit, le service qui doit être rendu aux justiciables exigent que l'administration de la justice soit totalement impartiale, comme doit l'être la justice elle-même. Je suis sûr que c'est aussi votre point de vue. C'est un domaine de l'action publique pour lequel cette exigence s'impose comme un impératif même si, naturellement, la partialité est de règle pour tous les volets de l'action gouvernementale.
Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la justice. - Monsieur le président, je reprends à mon compte ce que vous avez dit : l'administration de la justice doit être totalement impartiale dans une démocratie. Il est pour moi absolument inenvisageable qu'une décision publique concernant la justice - comme d'ailleurs tout autre domaine - puisse se fonder sur des critères partisans. Le contraire serait éthiquement insupportable et démocratiquement inadapté.
En revanche, la décision publique doit prendre en compte un contexte politique au sens large, en termes de vie de la cité. De ce point de vue, il me semble qu'une décision publique concernant l'organisation des juridictions doit tenir compte d'un certain nombre d'éléments politiques et d'analyses socio-économiques du territoire dans lequel sera implanté tel ou tel point d'accès au droit. Il s'agit également de distance entre deux lieux où la justice est rendue. Je vous apporterai tout à l'heure quelques éléments concrets concernant le travail qui a été effectué en ce sens par mes services.
Vous avez rappelé les dispositions contenues dans la loi pour la réforme de la justice du 23 mars dernier. Ces dispositions, lorsqu'elles concernent l'organisation territoriale, comprennent deux grandes mesures.
La première concerne la réorganisation des tribunaux de grande instance et des tribunaux d'instance, qui vont fusionner au 1er janvier prochain. C'est une véritable évolution pour l'organisation de nos tribunaux qui, dorénavant, porteront le titre de tribunal judiciaire et de tribunal de proximité. Cela permet beaucoup plus de simplicité et de lisibilité pour le justiciable et, je l'espère aussi, de facilité d'accès.
La deuxième mesure importante prévue par la loi touche la répartition de quelques contentieux spécialisés de faible volume et de grande technicité. Il ne s'agit pas de carte judiciaire, mais de méthode.
Cette répartition des contentieux spécialisés est fondée sur trois principes.
Le premier concerne la détermination de quelques contentieux de faibles volumes et très techniques - droit pénal de l'environnement, contentieux touchant les enlèvements d'enfants, contentieux fiscaux, etc. La liste figure dans un décret récent, ainsi que vous l'avez rappelé, monsieur le président.
Le deuxième principe sur la répartition des contentieux spécialisés reprend les propositions du terrain et non de l'administration centrale. L'administration centrale, pour ce faire, a fourni un certain nombre d'éléments d'analyse...
M. Philippe Bas, président. - Qu'entendez-vous par « terrain » ?
Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux. - Il s'agit des chefs de cour et des chefs de juridiction du niveau local. Ces propositions seront présentées dans les conseils de juridiction qui, vous le savez, réunissent les magistrats, les avocats, les élus. Ils analyseront les propositions qui pourront être faites, comme le prévoit la procédure mise en oeuvre par la loi. Ce n'est qu'à l'issue de ce processus que nous serons amenés à trancher.
Enfin, le troisième principe repose sur l'équilibre des territoires. Je l'ai dit aux chefs de cour et aux chefs de juridiction : cette répartition des contentieux entre plusieurs tribunaux d'un même département - c'est le cas de cinquante d'entre eux environ - ne pourra se faire que dans l'équilibre entre les tribunaux d'un même territoire.
C'est pour moi essentiel, et je suis tellement attachée à la justice de proximité que cela se traduira par un accroissement des contentieux dans les tribunaux de proximité. J'ai d'ores et déjà reçu quelques propositions en ce sens. Les tribunaux d'instance, qui vont devenir des tribunaux de proximité, bénéficieront d'un ajout de contentieux dans un nombre relativement important de situations.
Vous m'interrogez par ailleurs sur le calendrier et les critères. La loi a fixé la date de la fusion entre les tribunaux d'instance et les tribunaux de grande instance, ainsi que la constitution des tribunaux judiciaires au 1er janvier 2020. Elle aura donc lieu dans quelques semaines.
S'agissant de la répartition des contentieux spécialisés entre les juridictions, la loi ne prévoit pas de date. Les chefs de cour et les chefs de juridiction ont, dans un certain nombre de cas, fait des propositions. Dans d'autres cas, celles-ci ne sont pas encore élaborées. Certains ont déjà consulté les conseils de juridiction. Je n'ai pas, au moment où je vous parle, une vision générale des propositions qui me seront faites.
Vous m'interrogez également sur le calendrier. Celui-ci n'est pas prévu dans la loi concernant la question des spécialisations. On est donc face à deux hypothèses : soit nous faisons tout en même temps, en adaptant les situations à chaque territoire, soit nous prenons en compte l'état d'avancement et de maturité des projets selon les territoires.
La deuxième question qui se pose est de savoir si nous mettons les choses en oeuvre au 1er janvier 2020, pour les territoires qui seraient prêts, en lien avec la réforme qui crée le tribunal judiciaire ou si nous reportons les choses à la rentrée judiciaire 2020. C'est une question que je n'ai pas encore tranchée, faute de remontées suffisantes de la part des juridictions.
Pour ce qui est des critères, ils varient selon les situations. L'inspection de la justice a fourni à toutes les juridictions des éléments chiffrés au sujet du volume des contentieux spécialisés prévus par décret.
Nous avons également fourni aux juridictions des « données politiques », dont certaines émanent de l'INSEE. Elles concernent les évolutions démographiques de la population, les évolutions socio-économiques, ainsi que les temps de transport nécessaires pour se rendre dans les juridictions. C'est en effet un élément à prendre en compte.
S'agissant des juges d'instruction, le critère retenu est celui du nombre de dossiers ouverts entre 2013 et 2018.
Je réaffirme clairement que, dans l'analyse, tout ceci repose sur des critères objectifs, même s'il ne s'agit pas que de critères judiciaires. La décision qui sera prise ne sera en aucun cas partisane. Je vois d'ailleurs assez mal comment cela pourrait être le cas.
M. Philippe Bas, président. - Mais comment expliquez-vous que vos propres services aient raisonné autrement ? Ce n'est pas nous qui avons inventé cette note - dont vous contestez peut-être la réalité - qui établit un rapprochement entre des éléments d'ordre électoral et non d'ordre politique, au sens où vous l'avez entendu, en prenant en compte des critères socio-économiques et géographiques. Que s'est-il passé ?
Y a-t-il eu une instruction de votre cabinet pour présenter un dossier vous permettant d'examiner les réorganisations en fonction de critères électoraux ? L'objet même de cette audition est d'être précis sur ce point. Que s'est-il passé pour qu'un tel document ait pu être élaboré, et à qui était-il destiné ?
Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux. - Monsieur le président, comme vous le savez, je n'ai pas l'habitude de travestir la réalité, Le document dont vous faites mention existe, je ne le conteste pas. C'est un document de cabinet à cabinet et non une note de l'administration, je tiens à le préciser. Ce document est parti de mon cabinet et a été adressé au cabinet du Premier ministre. J'ai eu l'occasion de dire devant vous - et je le réaffirme, monsieur le président - que la phrase inscrite dans le mail accompagnant ce tableau, qui a été citée par Le Canard enchaîné, me semble tout à fait inadaptée au regard de ce que je vous ai dit tout à l'heure.
M. Philippe Bas, président. - Dois-je comprendre qu'il s'agit d'une commande du cabinet du Premier ministre, adressée à votre cabinet ?
Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux. - Ce mail n'est parti ni sur mon instruction, ni sur celle de qui que ce soit d'autre, mais a bien été envoyé par mon cabinet au cabinet du Premier ministre, sans que j'aie eu commande d'une instruction quelconque.
M. Philippe Bas, président. - Y a-t-il eu une réunion interministérielle sur ces sujets dans les jours qui ont suivi l'envoi de ce mail ?
Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux. - Une réunion s'est effectivement tenue à Matignon. D'après ce qu'on m'en a dit, car cette réunion n'a pas été décisionnelle, sinon j'en aurais été informée, il s'agissait d'une réunion d'échanges autour de la manière dont se présentait l'évolution de l'organisation des juridictions.
M. Philippe Bas, président. - On peut donc considérer ce document comme préparatoire à une réunion interministérielle...
Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux. - C'est un document préparatoire, mais ce n'était pas une réunion interministérielle (RIM) - qui se traduit généralement par un « bleu », ce qui n'est pas le cas ici. Il s'agissait de discussions autour de l'évolution des juridictions.
M. Philippe Bas, président. - La parole est aux commissaires.
M. François Grosdidier. - Madame la ministre, nous serions plus convaincus du caractère non partisan des décisions qui se préparent s'il n'y avait pas eu communication entre les deux cabinets d'une note politique. Je voudrais d'ailleurs souligner au passage le peu de cas que l'on fait des sénateurs. On peut être en effet vexé que, dans ce document, personne ne s'intéresse à notre appartenance politique, comme si nous ne pesions pas dans les débats !
S'il avait été indiqué les temps de trajet ou les distances entre les juridictions, on aurait pu penser que les décisions qui se préparaient tenaient compte du contexte départemental. Je précise que le tribunal de grande instance de Metz est à 75 kilomètres du tribunal d'instance de Sarreguemines, à une centaine de kilomètres de celui de Thionville, et à 100 kilomètres de celui de Sarrebourg. Ce sont ces aspects qu'on aurait aimé voir dans la note préparatoire à ces décisions.
Quelle est donc la bonne taille d'une juridiction ? On n'a pas toujours le sentiment que les plus importantes, comme Bobigny, soient forcément les plus efficaces. Les magistrats nous disent très souvent le contraire. Une réflexion existe-t-elle à ce sujet ? On n'a jamais eu le moindre retour sur ce point.
Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux. - Monsieur le sénateur, de nombreux documents ont été communiqués à toutes les cours d'appel pour ce qui concerne les juridictions de leur ressort, cheffes du ressort de la juridiction. Il s'agit par exemple de documents émanant de l'INSEE sur la population. Dans ces documents - dont je vous laisserai un jeu si vous le souhaitez - figurent des éléments sur le calcul de l'accessibilité à partir de différentes villes, la durée du trajet en voiture aux heures pleines, la démographie, la structure par âge, le chômage, le revenu disponible. Nous considérons en effet que les juridictions traitent de la réalité de la vie et que nous devons avoir ces éléments en perspective.
Je ne sais s'il existe une taille idéale pour les juridictions. Nous les regroupons parce que nous considérons que les problématiques, les dotations, les structures varient en fonction des tailles - même si je ne pense pas qu'il existe de taille idéale, car ceci risquerait d'éloigner la juridiction de certains bassins de population. Je le revendique, et nous nous adaptons à ces différences.
M. Pierre-Yves Collombat. - Madame la garde des Sceaux, vous nous dites, pour votre défense, que tout ceci n'est pas très important, puisqu'il s'agit de documents que votre cabinet adressé à un autre cabinet. Est-ce à dire que les cabinets ne comptent pas ? J'ai plutôt l'impression qu'il s'agit d'une circonstance aggravante, car c'est là que se prennent les décisions politiques.
Vous avez une autre analyse : vous nous dites que nous confondons les aspects partisans et politiques, et vous nous affirmez que les renseignements de l'INSEE, les distances, constituent des éléments politiques. Pas pour moi ! Il s'agit de données objectives, alors que les résultats électoraux de La République En Marche dans tel ou tel secteur sont bien des éléments politiques. Il est étonnant qu'on les trouve dans ce type de documents.
In fine, le seul principe d'organisation objectif dans cette opération réside dans le fait que vous videz les territoires, comme d'habitude. On ne sait pas faire autre chose ! Il faut, comme on dit en Provence, que la pierre aille au clapier, c'est-à-dire au tas de pierres.
Ce n'est pas notre tasse de thé. Nous pensons qu'il est fondamental qu'un territoire vive en symbiose avec son appareil judiciaire - sans compter toutes les professions qui tournent autour.
Je conclurai par une boutade : si vous videz les territoires en fonction des résultats de La République En Marche, prenez garde qu'il reste encore quelque chose !
Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux. - Monsieur le sénateur, les cabinets effectuent des travaux préparatoires, et c'est tout à fait normal. Ce ne sont pas eux qui prennent les décisions, mais le ministre. Il assume cette fonction politique, mais aussi celle de chef de l'administration.
Vous dites que l'on prend les décisions en fonction des résultats électoraux. Je me suis exprimée sur ce point, et je vous ai clairement indiqué que je rejette toute analyse partisane, à laquelle je ne me livrerai pas.
En revanche, je pense que le contexte politique mérite d'être pris en compte. L'important, pour une réforme, est d'en faire accepter les tenants et les aboutissants. Pour faire accepter une réforme, il importe qu'elle ne soit pas prise en otage par un calendrier politique. Nous prenons garde aux décisions que nous prenons, ce qui est tout à fait naturel.
Ainsi, certains élus refusent l'implantation d'établissements pénitentiaires sur leur commune, ce que je peux entendre, car c'est un sujet difficile. Toutefois, ces refus sont souvent exacerbés par la proximité d'un moment électoral. Ceci doit aussi être pris en compte. C'est ce que font les cabinets. Il me semble qu'ils sont dans leur rôle.
Vous dites par ailleurs que je vide des territoires. Donnez-moi le moindre exemple ! Tous les tribunaux connaissent une augmentation du nombre de magistrats, tous. Tous les tribunaux connaissent une augmentation des personnels de justice. Où ai-je organisé le vide des territoires ? Ni à Brignoles, ni à Fréjus, territoires que vous connaissez bien.
Prenez n'importe quelle juridiction : grâce au Parlement, le budget de la justice est en augmentation et me permet de recruter des magistrats, des greffiers supplémentaires sur tous les territoires.
M. Pierre-Yves Collombat. - On jugera sur pièces, madame la ministre.
Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux. - Je ne demande que cela !
M. Philippe Bas, président. - S'agissant des prisons, certains élus n'en veulent peut-être pas, d'autres en réclament et ont pris des dispositions pour cela, mais vous n'avez pas prévu de répondre à la main tendue. Peut-être pourrons-nous en reparler en dehors de cette audition.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Madame la garde des Sceaux, nous sommes nombreux à nous déclarer favorables à une juridiction spécialisée, tant au niveau civil que pénal, en matière de violences conjugales, mais peut-être faudrait-il assurer le traitement des violences via des juridictions de proximité, en recourant notamment à des filières spécialisées pour traiter l'urgence. Pouvez-vous nous donner votre position sur ce sujet ?
Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux. - Merci de votre question, qui est aussi une question d'actualité puisque, dans la lutte contre les violences conjugales, la justice joue un rôle extrêmement important en déployant plusieurs nouveautés, ou en insistant sur plusieurs thématiques.
Nous allons instaurer un bracelet anti-rapprochement grâce à un budget de 5,5 millions d'euros. Je ne détaille pas ce point, puisque ce n'est pas tout à fait l'objet de cette audition.
Vous m'interrogez sur l'autre mesure importante en matière de lutte contre les violences conjugales, l'ordonnance de protection. Nous souhaitons en effet les multiplier, car elles sont aujourd'hui trop peu mises en oeuvre.
Cela suppose des conditions pour partie extérieures à la justice. Je pense notamment à la question des certificats médicaux, souvent mal rédigés et qui freinent les juges dans la délivrance des ordonnances. J'ai précisé que nous allions mettre en place, à l'instar de ce qui est fait au tribunal de Créteil, des chambres de traitement de ces contentieux de l'urgence, de sorte que nous puissions prendre en charge les victimes beaucoup plus rapidement et délivrer ces ordonnances dans des délais bien plus rapides. La proposition de loi actuellement débattue à l'Assemblée nationale évoque six jours.
Ainsi que je le disais, toutes les juridictions ne se ressemblent pas et si, à Créteil, à Bobigny ou dans les gros tribunaux, nous pouvons mettre en place des chambres de l'urgence, nous ne pourrons le faire dans les plus petits, où l'on compte peu de magistrats. Nous y mettrons en place des procédures de l'urgence, et j'aurais évidemment les moyens de le faire. C'est aussi une réponse à la proximité de la justice.
M. François Bonhomme. - Madame le ministre, j'ai du mal à être convaincu par vos explications. Nous avons eu connaissance la semaine dernière, ainsi que cette semaine, par un journal paraissant le mercredi, d'une note que vous estimez être un document d'aide à la décision ou destinée à un travail préparatoire de cabinet, alors même que le contenu de cette note confidentielle, adressée à Matignon par vos services, laisse penser le contraire.
Le critère électoral semble en effet être prévalant et déterminant pour participer à la décision publique qui relève de vos prérogatives. Je lis l'extrait de cette note : « Nous serions preneurs d'une réunion avec Xavier Chinaud » - expert électoral de Matignon - « et les experts des élections municipales de LaREM pour que nous puissions avoir une idée des communes potentiellement concernées, qui représenteraient des cibles électorales pour les municipalités, afin de faire différer les annonces par les chefs de cour des schémas retenus. » Si on prend au sérieux cette note de la direction des affaires judiciaires, cela semble rentrer en ligne de compte dans la décision finale.
Vous nous avez indiqué, avec moult précisions, qu'il existait des critères objectifs nombreux. Quand on vous interroge sur ce critère purement électoral, vous le dotez, par une contorsion de langage, d'une nature politique. On n'est pas ici dans le domaine politique, mais dans le domaine purement électoral. Au demeurant, il s'agit uniquement de résultats électoraux d'une formation politique. Il faudrait être naïf pour ne pas voir dans cette note une forme d'instrumentalisation.
J'aimerais comprendre votre appréciation des critères de la carte judiciaire et vous demander, puisque vous n'avez pas démenti l'existence de cette note, si vous entendez, le cas échéant, prendre des sanctions à l'égard de votre directeur des affaires judiciaires.
D'autre part, j'aimerais savoir ce qui va vous guider dans la pondération des critères. Vous avez fait valoir d'autres critères dits objectifs : quelle place entendez-vous y donner si vous faites vôtre cette note pour déterminer la refonte de la carte judiciaire et savoir s'il faut maintenir des juges à Bar-le-Duc, Castres, Belfort ou Carpentras ?
M. Philippe Bas, président. - Il est exact que, dans les notes dont il est question, il n'y a pas d'analyse socio-économique ni d'analyse des distances entre les tribunaux, mais bien des éléments d'ordre électoral.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Madame la ministre, pour détendre l'atmosphère et vous tendre une perche dans cette affaire dans laquelle vous êtes désormais quelque peu embourbée, je citerai volontiers une phrase de Michel Rocard qui disait : « Toujours préférer l'hypothèse de la connerie à celle du complot. La connerie est courante, le complot exige un esprit rare ».
Dans quelle catégorie rangez-vous l'initiative qui a été prise, on l'a compris, sans votre instruction, mais dont vous confirmez l'existence et validez la pertinence ? Certes, un « bleu » de Matignon sur ce type de sujet eut été inélégant. Néanmoins, quelles suites y ont été données, tant sur le processus que sur la place éminente que tient ce collaborateur dans votre cabinet ?
M. Philippe Bas, président. - Il est en effet important de connaître la suite qui a été donnée à cette note dans les décisions du Gouvernement.
Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux. - Pardonnez-moi si j'insiste : ce n'est pas une note, mais un courriel adressé par un cabinet à un autre. Ce n'est pas la même chose. La phrase qui est extraite du Canard enchaîné est une phrase qui fait partie d'un courriel de huit lignes, envoyé très tôt le matin.
M. Philippe Bas, président. - Il aurait été échangé à une autre heure de la journée que cela ne changerait rien au fond !
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Non, cela ne change rien au fond mais, puisque vous me demandez des choses précises, je vous réponds précisément.
Il s'agit d'un travail préparatoire de cabinet. Ce n'est en aucun cas un travail des services de la Chancellerie.
M. le sénateur Bonhomme m'a interrogée sur les sanctions que j'entendais prendre à l'égard du directeur des services judiciaires : le directeur des services judiciaires n'est pas partie prenante dans ce sujet puisqu'il s'agit d'une note de cabinet à cabinet.
Je répète qu'il s'agit pour moi d'une maladresse et d'un document inapproprié par rapport aux politiques que nous mettons en place.
Les résultats électoraux sont évidemment des données objectives. Rien de ce qui figure dans ce document ne relève d'une donnée qui serait réinterprétée. Ce sont pour moi des données d'analyse partisane, qui ne relèvent pas d'une analyse politique. Autant le calendrier électoral fait partie des éléments d'analyse politique, autant les éléments partisans, les résultats électoraux ne relèvent pas de l'analyse strictement politique à laquelle je souhaite me rattacher.
Quelles suites ont été données à cette affaire ? Il n'y a pas eu de suite à la réunion qui a eu lieu à Matignon. Ce n'est évidemment pas une réunion interministérielle. Elle n'a pas donné lieu à un bleu ni à autre chose. Je vous l'ai dit, je n'étais pas au courant de la tenue de cette réunion avant qu'elle ait lieu. Il y a des dizaines de réunions par jour. On ne me tient au courant que si les réunions ont un caractère décisionnel suffisamment dense pour que cela nécessite de remonter à mon niveau. Je n'en étais pas informée.
Lorsque j'en ai été informée, j'ai constaté qu'aucune décision n'avait été prise. Il s'agissait d'une présentation, de cabinet à cabinet, du processus dans lequel nous étions engagés et de la manière dont nous le conduisons, sur la base des critères objectifs juridiques que j'ai présentés tout à l'heure, et d'une analyse politique plus globale, sur laquelle je ne reviens pas.
M. Philippe Bas, président. - Je comprends que cet échange se fait non avec les conseillers à la justice du Premier ministre, mais avec les conseillers politiques du Premier ministre. J'entends bien que, d'une certaine façon - sans que vous soyez allée aussi loin que je vais le dire -, vous désavouez cette manière de prendre en compte la réforme que vous êtes chargée d'appliquer, mais ce sont bien vos collaborateurs qui semblent en prendre l'initiative. Or ils ne dirigent pas leur demande vers les conseillers techniques qui suivent l'organisation et la bonne administration de la justice : ils la dirigent vers le conseiller électoral du Premier ministre. C'est bien cela ? Il a été cité tout à l'heure par M. Bonhomme.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - C'est un travail de cabinet à cabinet, qui vise à la présentation de la manière dont nous entendions proposer les éléments qui présideraient à la répartition des contentieux spécialisés.
M. Jean-Pierre Sueur. - Madame la ministre, je vous félicite pour votre impassibilité. Vous savez très bien de quoi il s'agit, et vous avez une manière de répondre qui témoigne d'une grande maîtrise.
Vous avez dit, alors que je vous interrogeais au Sénat le 17 octobre 2018, s'agissant des spécialisations des tribunaux : « Les projets remonteront du terrain. Rien ne sera imposé par l'administration centrale ». Je me suis rendu au conseil de juridiction d'Orléans. J'y ai entendu un discours de l'INSEE et quelques propositions. J'ai fait une déclaration à ce sujet. Je suis allé au conseil de juridiction de Montargis, où j'ai à nouveau entendu le même discours de l'INSEE et des propositions. J'ai fait la même déclaration. Je me suis en outre rendu au conseil de juridiction de la cour d'appel, où j'ai entendu le même discours de l'INSEE, que je connais maintenant par coeur, ainsi que des propositions. J'ai vu qu'il n'y avait aucun accord entre les deux tribunaux de grande instance, ni de la part des magistrats ni de la part des avocats ni de la part des fonctionnaires.
On compte un juge d'instruction à Montargis, et deux à Orléans. L'idée était de les réunir tous les trois à Orléans. Bien évidemment, les habitants de Montargis n'étaient pas d'accord. Considérant qu'ils manquaient de juges aux affaires familiales, on leur a proposé, selon le bon vieux système de l'économie du troc, de leur octroyer un juge pour enfants. Les habitants de Montargis ont refusé ce dispositif tout en réclamant un juge pour enfants.
Le maintien du service public dans tous les territoires est primordial. Pouvez-vous confirmer, s'agissant de mon département et des autres, que rien ne sera imposé par l'administration centrale ?
M. Vincent Segouin. - Madame le ministre, comme mes collègues, je peine à être convaincu par vos propos. Nous ne sommes pas dupes : nous faisons également de la politique. J'ai cependant été rassuré en vous entendant évoquer l'indépendance de la justice et rappeler que vous êtes très attachée à la proximité.
La meilleure solution pour se sortir de ce problème est que vous preniez votre décision avant mars 2020, afin qu'il n'y ait plus de doute sur le sujet.
Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux. - Monsieur Sueur, je confirme pleinement les propos que j'ai tenus : rien ne sera imposé par l'administration centrale. Les chefs de cour nous ferons des propositions sur la base des travaux qu'ils auront conduits avec les chefs de juridiction, après la réunion des conseils de juridiction.
Je pense que le statu quo dans ce domaine n'est pas forcément la meilleure solution, car nous voulons conforter les tribunaux dans leurs compétences et leurs capacités à trancher des différends dans des domaines parfois spécialisés.
En revanche, je ne suis pas d'accord avec les termes d'« économie du troc », que vous avez employé de manière un peu provocante. Nous souhaitons simplement savoir comment tel ou tel tribunal pourrait mieux exercer sa compétence en fonction de sa situation géographique et économique.
Monsieur Segouin, vous me dites que vous êtes rassuré par ce que j'ai dit à propos de la justice de proximité. Je vous confirme que, pour moi, elle est capitale. C'est pourquoi nous avons, dans la répartition des contentieux que j'évoquais, ouvert par la loi aux chefs de juridiction la possibilité d'accroître les contentieux qui seront jugés dans les tribunaux de proximité. Selon les remontées dont nous disposons d'ores et déjà, les chefs de juridiction s'emparent de cette possibilité.
On traite beaucoup des contentieux post-divorces dans les anciens tribunaux d'instance. Ceci présente beaucoup d'avantages et permet de rapprocher les contentieux du quotidien du justiciable, ainsi qu'une meilleure organisation de l'ensemble des juridictions. Mon souci est bien là, et non de savoir qui a voté quoi, et où.
M. Patrick Kanner. - Madame la ministre, ce ne sont ni votre impartialité ni votre éthique personnelle, dont je ne doute pas un seul instant, qui sont aujourd'hui mises en cause. Toutefois, en tant que ministre - et nous sommes, dans cette salle, trois anciens ministres -, vous ne vous appartenez plus. Vous appartenez à une solidarité gouvernementale. Dans ce cadre, pouvons-nous avoir confiance dans ce que vous dites, au regard des informations que vous ne contestez pas ?
Nous connaissons les relations entre Matignon et les cabinets ministériels. Il n'est pas possible - ou bien c'est peut-être le nouveau monde -, qu'un collaborateur ait pu envoyer une telle note sans prévenir son patron. Si c'est le cas, il faut s'en défaire, comme le demande Mme de la Gontrie, ou en tout cas savoir au moins ce qui s'est passé s'agissant de ce dysfonctionnement au regard de l'éthique que vous avez évoquée tout à l'heure.
Nous ne sommes pas encore devant une commission d'enquête, vous pouvez donc ne pas me répondre : étiez-vous informée de cette missive ? Si vous ne l'étiez pas, quelles conséquences en tirez-vous, y compris en matière de solidarité gouvernementale ? Je pèse mes mots - vous voyez à quoi je peux faire allusion -, car nous sommes peut-être devant un scandale d'État.
Mme Laurence Harribey. - Vos réponses aux questions de François Bonhomme et de Marie-Pierre de la Gontrie me laissent pantoise et abasourdie. Ce n'est certes pas une note, c'est un courriel, mais il est terriblement révélateur de l'esprit dans lequel travaillent les cabinets. Cet état d'esprit vous satisfait-il au point que vous ne bougiez rien dans l'organisation ?
Par ailleurs, vous avez dit que ces éléments ne visaient pas à justifier la réforme, mais à étudier la manière dont on communiquerait sur la réforme. C'est très intéressant : est-ce à dire que la communication est plus importante que le bien-fondé de la réforme ?
Les éléments qui figurent dans ce courriel - qui n'est donc pas une note - pourraient-ils vous encourager à accroître la fracture territoriale là où l'électorat vous est moins favorable et à favoriser les lieux où l'électorat vous est plus favorable ?
M. Jean-Luc Fichet. - Madame la ministre, avez-vous mesuré les effets collatéraux que peuvent avoir ces échanges de mails entre les différents cabinets ? On peut imaginer que des courriels de ce type sont échangés régulièrement entre les autres cabinets avec la même le même souci électoraliste.
Un certain nombre d'élus de collectivités locales que j'ai rencontrés pendant le week-end m'ont demandé si vous ne vous organisiez pas de la même manière pour lutter contre les déserts médicaux ou pour favoriser l'installation des maisons d'accueil du service public ? Il existe aujourd'hui une véritable inquiétude de la part des élus locaux, qui craignent que l'arbitrage se fasse suivant des visées électoralistes.
Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux. - Monsieur le président Kanner, vous vous demandez si vous pouvez avoir confiance. Je le crois. Je suis transparente : je ne conteste pas la réalité de l'information. Je dis ici clairement que la manière dont les choses ont été écrites ne correspond pas à celle dont les décisions publiques sont prises par mon ministère.
Madame Harribey, vous le savez, les cabinets travaillent d'arrache-pied, et le mien oeuvre en faveur de l'intérêt général. Je n'ai aucun doute là-dessus et, de ce point de vue, je renouvelle ma confiance à ceux qui y travaillent, même s'il y a eu, en l'espèce, une véritable maladresse et une phrase totalement inopportune.
Vous évoquez le souci que nous aurions de la communication plus que des questions de fond. Ce n'est vraiment pas le cas. Regardez la manière dont les choses évoluent dans mon département ministériel et ailleurs : il me semble que c'est d'abord le fond qui est traité.
Vous savez aujourd'hui comme moi qu'on ne peut ignorer l'acceptabilité d'une réforme. Elle dépend de paramètres très nombreux, et il n'est pas incongru que nous soyons plusieurs cabinets à plancher sur cette question. C'est un des points sur lequel j'ai demandé à mon cabinet de travailler.
Enfin, le sénateur Fichet évoque la question des effets collatéraux d'un courriel de cette nature. Je ne suis pas sûre qu'il ait d'effets collatéraux. Dans mon cabinet, comme dans beaucoup d'autres, c'est en effet l'intérêt général qui est notre seule boussole.
Je rencontre moi aussi souvent les élus locaux. Je suis à la disposition de tout élu local, quelle que soit sa tendance politique, et je prends en compte les besoins ou les attentes qui me sont remontés, quelle que soit la tendance politique de l'élu local concerné. C'est ce que j'appelle l'intérêt général et l'éthique de la République.
M. Philippe Bas, président. - Madame la garde des Sceaux, vous nous avez fait les réponses que vous pensiez devoir nous apporter. Nous vous en donnons acte.

References: L'article 1
 L'article 132
 l'article 515
 l'article 7
 l'article 45
 l'article 7
 l'article 7
In fine