Source: https://www.najpravo.sk/clanky/v-com-je-novela-zakona-o-pozemkovych-upravach-vratena-prezidentkou-s-najvacsou-pravdepodobnostou-protiustavna.html
Timestamp: 2020-07-10 15:34:30+00:00

Document:
V čom je novela zákona o pozemkových úpravách vrátená prezidentkou s najväčšou pravdepodobnosťou protiústavná? | Články | Najprávo.sk - najlepší právny poradca
3.1. 2020, 12:24 | Marek Maslák
Dňa 27. novembra 2019 Národná rada SR schválila novelu zákona o pozemkových úpravách.[1] Táto novela bola vrátená prezidentkou SR dňa 20. decembra 2019.[2] Medializované informácie nasvedčujú tomu, že v tomto volebnom období predseda Národnej rady SR ešte zvolá schôdzu, a teda Národná rada SR bude o tejto novele znova rokovať.[3]
Prezidentka SR upozornila na nedostatočnú komplexnosť a prepracovanosť novely vzhľadom na rozsah a závažnosť problematiky. S jej názorom súhlasíme, pričom ako príklad nedostatočnej úpravy uveďme explicitne neriešenú otázku smrti vlastníka počas konania o pozemkových úpravách (túto otázku podľa nášho názoru vhodne nerieši ani znenie rozoberanej novely), v právnej úprave úplne absentuje riešenie duplicity vlastníctva a jej vplyvu na pozemkové úpravy, ďalej v súvislosti s pozemkovými úpravami potrebujeme prijať osobitnú úpravu dedenia a prevodov poľnohospodárskej a lesnej pôdy, pričom sa možno sa zmieniť aj o potrebe riešenia pozemkov neznámych vlastníkov. Väčšina bodov novely neprináša podstatné zmeny. Podľa nášho názoru sa ako najvhodnejšie ukazuje prijať nový zákon o pozemkových úpravách. Už súčasné znenie je neprehľadné.
Hoci sa s rozhodnutím prezidentky SR využiť právo veta stotožňujeme, za problém nepovažujeme ani tak nedostatky, ktoré vytýkala v bode III svojho zdôvodnenia vetovania rozoberanej novely. Konkrétne, novela (čl. I, bod 69) rieši otázku ďalšieho (ne)trvania nájomných vzťahov po vykonaní pozemkových úprav v porovnaní s doterajším stavom (súčasný § 14 ods. 8 zákona o pozemkových úpravách[4]) skôr v prospech vlastníkov pozemkov. Novela týmto umožňuje dostať sa vlastníkom k svojej pôde, a zároveň v rozumnom rozsahu zabraňuje chaosu, ktorý by mohol po vykonaní pozemkových úprav nastať, ak by sme zakotvili zánik nájomných vzťahov bez možnosti nároku na uzavretie nových nájomných zmlúv v zákonom ustanovených prípadoch.
Takisto vytknutie ďalšieho nedostatku prezidentkou SR, a to úpravu doručovania rozhodnutia o nariadení, resp. povolení pozemkových úprav, ak je v konaní menej ako 20 účastníkov, nepovažujeme za problematickú. Doručovanie obci, VÚC, SPF či správcovi lesného majetku do vlastných rúk, aj keď sa iným účastníkom doručuje verejnou vyhláškou, má svoje opodstatnenie vzhľadom na osobitné úlohy, ktoré majú ako účastníci konania.
Konanie o pozemkových úpravách je výrazne špecifickým konaním, ktoré nemá v našom právnom poriadku obdobu. Zároveň súčasný stav roztrieštenosti vlastníctva k poľnohospodárskej a lesnej pôde vyžaduje špecifické riešenia. Musíme sa oslobodiť od predstavy, že pozemkové úpravy nezasiahnu do vlastníckeho práva. Nie každý zásah do vlastníckeho práva je však protiústavný (pozrime sa napríklad na zákonné vecné bremená, ktorých máme v našom právnom poriadku viacero). Článok 20 ods. 1 Ústavy SR[5] hovorí o rovnakom zákonnom obsahu vlastníckeho práva vlastníkov porovnateľných vecí.
Na druhej strane je pravdou, že Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka SR sa pri príprave tejto novely snažilo urýchliť konanie o pozemkových úpravách, pričom sa mohlo viac zamerať na systémové otázky. Spomeňme prípady, keď sa odvolaniu nepriznáva odkladný účinok. Namiesto toho, aby minimálne v prípade odvolania (ako aj prípadne správnej žaloby) voči schváleniu projektu pozemkových úprav príslušný okresný úrad nepokračoval do ďalšej fázy konania a počkal na rozhodnutie nadriadeného orgánu, resp. súdu, novela prináša kostrbaté riešenie v podobe reparácie vzniknutého stavu namiesto prevencie takéhoto stavu (čl. I, bod 93 novely).
V tomto príspevku však chceme v stručnosti upozorniť najmä na to, že za ústavnoprávny problém rozoberanej novely zákona o pozemkových úpravách možno považovať úpravu výšky náhrady vlastníkom pozemkov pod stavbami, ktoré prešli z vlastníctva štátu na obce a vyššie územné celky. Potreba riešiť právne vzťahy k pozemkom, na ktorých stoja stavby, ktoré prešli z vlastníctva štátu do vlastníctva obcí a VÚC (ako škôlky, školy, nemocnice, domovy dôchodcov),[6] je jeden z mnohých dôsledkov obdobia socializmu, keď sa tieto stavby vo verejnom záujme stavali na vlastnícky nevysporiadaných pozemkoch. Podľa novonavrhovaného § 8i ods. 7 (čl. I bod 35 novely) sa hodnota pozemku, na ktorom stojí stavba, „určí ako desaťnásobok najvyššej hodnoty bonitovanej pôdno-ekologickej jednotky podľa osobitného predpisu z najkvalitnejších bonitovaných pôdno-ekologických jednotiek v danom katastrálnom území podľa osobitného predpisu.“Zároveň má platiť, že pre určenie druhu pozemku platí druh pozemku v čase pred jeho zastavaním (novonavrhovaný § 8i ods. 6).
Hodnoty bonitovaných pôdno-ekologických jednotiek (BPEJ) nájdeme v prílohe č. 1 vyhlášky Ministerstva pôdohospodárstva SR č. 38/2005 Z. z. o určení hodnoty pozemkov a porastov na nich na účely pozemkových úprav. Zoznam najkvalitnejších BPEJ v danom katastrálnom území nájdeme v prílohe č. 2 nariadenia vlády SR č. 58/2013 Z. z. o odvodoch za odňatie a neoprávnený záber poľnohospodárskej pôdy. Keď sa pozrieme napríklad na katastrálne územie Trnava, príloha č. 2 spomínaného nariadenia uvádza nasledujúce kódy BPEJ: 0017002, 0018003, 0019002, 0037002, 0117002, 0137002. Podľa prílohy č. 1 vyššie uvedenej vyhlášky je z týchto kódov najvyššia sadzba za kódy 0017002 a 0117002, a to vo výške 12,10 SKK za poľnohospodársku pôdu a 9,09 SKK za ostatné plochy (áno, vyhláška ustanovuje sadzby ešte v slovenských korunách). Poprípade spomeňme katastrálne územie Prešov, v rámci ktorého sú kódy BPEJ: 0506002, 0511002, 0512003, 0611002, 0648202, 0650202, 0769212, 0769312, 0770313, pričom z týchto kódov je najvyššia sadzba za kód 0506002, a to vo výške 5,81 SKK za poľnohospodársku pôdu a 4,36 SKK za ostatné plochy. Napokon spomeňme Ružinov, mestskú časť Bratislavy, kde je sadzba 9,63 SKK za poľnohospodársku pôdu a 7,23 SKK za ostatné plochy.
Vo výsledku to znamená, že podľa rozoberanej novely zákona o pozemkových úpravách hodnota pozemku zastavaného stavbou v čase socializmu, pričom vlastníctvo stavby prešlo zo štátu na obec, resp. VÚC podľa osobitných predpisov, by bola v Trnave 4,02 EUR za m2, ak bol tento pozemok pred zastavaním poľnohospodárskou pôdu; resp. 3,02 EUR za m2, ak bol ostatnou plochou. V Prešove by to bolo 1,93 EUR za m2; resp. 1,45 EUR za m2. A v bratislavskom Ružinove by to bolo 3,2 EUR za m2; resp. 2,4 EUR za m2. Keď si uvedomíme, že tieto pozemky sú v intravilánoch obcí, často v lukratívnych častiach, rozdiel medzi takto určenou hodnotou na účely pozemkových úprav a trhovou hodnotou je podstatný a neprimeraný. Pri ohodnocovaní hodnoty týchto pozemok sa teda v zmysle rozoberanej novely nemá postupovať podľa vyhlášky Ministerstva spravodlivosti SR č. 492/2004 Z. z. o stanovení všeobecnej hodnoty majetku, a teda sa nemá skúmať trhová hodnota týchto pozemkov.
Možno tu nájsť paralelu s pôvodnou úpravou náhrady v záhradkových osadách, pri ktorej ESĽP v rozsudku zo dňa 27. novembra 2007 vo veci Urbárska obec Trenčianske Biskupice proti Slovenskej republike, sťažnosť č. 74258/01, konštatoval porušenie čl. 1 Protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, t. j. práva pokojne užívať majetok. V bode 132 odôvodnenia rozsudku ESĽP uviedol: „Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy Súd nie je presvedčený, že deklarovaný verejný záujem, ktorý mal byť dosiahnutý prostredníctvom konania podľa zákona č. 64/1997 Z. z., bol dostatočne všeobecný a presvedčivý na to, aby ospravedlnil podstatný rozdiel medzi skutočnou cenou pozemkov sťažovateľa a pozemkov, ktoré tento dostal ako náhradu. Účinkami vyvolanými aplikáciou zákona č. 64/1997 Z. z. v tomto prípade sa tak nedosiahla spravodlivá rovnováha medzi záujmami, ktoré boli v hre. V dôsledku toho muselo sťažujúce sa spoločenstvo v rozpore s právom na pokojné užívanie majetku znášať neprimerané bremeno.“ V dôsledku výkonu tohto rozsudku zákonodarca novelizoval zákon o záhradkových osadách zákonom č. 57/2011 Z. z. s účinnosťou od 1. apríla 2011. Takisto bola novelizovaná aj vyhláška Ministerstva spravodlivosti SR č. 492/2004 Z. z. o stanovení všeobecnej hodnoty majetku (vyhláškou č. 254/2010 Z. z. s účinnosťou už od 1. júla 2010), keďže v súčasnosti sa tieto pozemky v záhradkových osadách ohodnocujú podľa spomínanej vyhlášky č. 492/2004 Z. z., teda rozhodujúca je trhová hodnota. Zároveň v zmysle prílohy č. 3 bodu E.3.1.1. tejto vyhlášky č. 492/2004 Z. z. je pri pozemkoch v zriadených záhradkových osadách v rámci metódy polohovej diferenciácie možné použiť koeficient intenzity využitia od 0,5 do 0,7 v závislosti od úvahy znalca – týmto sa zohľadňuje spôsob využívania pozemku, t. j. na záhradkové účely.
Sme toho názoru, že aj v prípade pozemkov, na ktorých stoja stavby, ktoré prešli z vlastníctva štátu do vlastníctva obcí a VÚC v dôsledku osobitných predpisov, by ako primerané (zodpovedajúce spravodlivej rovnováhe záujmov, ktoré sú v hre) bolo určovať hodnotu pozemkov podľa vyhlášky Ministerstva spravodlivosti SR č. 492/2004 Z. z. o stanovení všeobecnej hodnoty majetku, pričom znalci by mohli využiť tzv. redukujúci faktor, t. j. koeficient intenzity využitia od 0,5 do 0,7 - obdobne ako je tomu v súčasnosti pri pozemkoch v záhradkových osadách. Týmto spôsobom by dostali vlastníci primeranú náhradu, a zároveň by sa zohľadnilo, že tieto pozemky sú zastavané, v dôsledku čoho je obmedzené ich využitie.
Navrhované znenie novely ohľadne určovania hodnoty týchto pozemkov, na ktorých stoja stavby, ktoré prešli do vlastníctva obcí a VÚC, neprimerane zasahuje do vlastníckeho práva vlastníkov, keď im poskytuje vyrovnanie v pozemkoch, ktorých hodnota zodpovedá značne nižšej hodnote, ako je trhová hodnota ich pozemkov. Na druhej strane však treba tiež uviesť, že aj súčasné znenie zákona o pozemkových úpravách vzbudzuje výrazné otázniky o ústavnosti, keď v zmysle § 11 ods. 24 platí, že výška náhrady sa v týchto prípadoch vypočítava podľa vyhlášky Ministerstva pôdohospodárstva SR č. 38/2005 Z. z. o určení hodnoty pozemkov a porastov na nich na účely pozemkových úprav, pričom sa vychádza z druhu pozemku pred jeho zastavaním. Väčšia diskusia o ústavnosti náhrady sa pravdepodobne dosiaľ nezrodila kvôli tomu, že podaných bolo len veľmi málo žiadostí o vykonanie pozemkových úprav z dôvodu usporiadania vlastníctva k pozemkom pod stavbami, ktoré prešli z vlastníctva štátu na obce a VÚC.[7]
Sme si vedomí, že výmera týchto pozemkov je pomerne veľká,[8] no ani to neospravedlňuje zákonodarcu, aby prijal právnu úpravu, ktorá neprimeraným spôsobom zasiahne do práv vlastníkov. Na ústavnej náhrade vlastníkom by sa mal podieľať najmä štát (za určitej spoluúčasti obcí a VÚC), keďže ten v čase socializmu zapríčinil, že tieto stavby vo verejnom záujme sa stavali na nevysporiadaných pozemkoch.
Ako ďalšiu „zaujímavosť“ v krátkosti spomeňme, že vlastníci týchto pozemkov sú už v súčasnosti obmedzení zákonným vecným bremenom v zmysle § 4 zákona č. 66/2009 Z. z., pričom zákonodarca v danom paragrafe nehovorí nič o náhrade za zákonné vecné bremeno. Možno keby už pri prijímaní zákona č. 66/2009 Z. z. zákonodarca ustanovil jednorazovú náhradu patriacu osobe, ktorá bola vlastníkom pozemku v čase účinnosti zákona č. 66/2009 Z. z., mnohé obce či VÚC by dnes nemali problémy so špekulatívnymi nárokmi nadobúdateľov pozemkov požadujúcimi opakovanú náhradu za zákonné vecné bremeno v zmysle § 4 zákona č. 66/2009 Z. z. V tomto smere však odkazujeme na pomerne nedávny rozsudok ESĽP zo dňa 2. júla 2019 vo veci Peter Jarkovský proti Slovenskej republike, sťažnosť č. 4014/12, keď v prípade špekulatívneho nadobúdania takýchto pozemkov s cieľom uplatňovať si nárok na náhradu za zákonné vecné bremeno možno uvažovať o výkone práva v rozpore s dobrými mravmi, ktoré nepožíva právnu ochranu.
[1] Dostupné na: <https://www.nrsr.sk/web/Default.aspx?sid=zakony/zakon&ZakZborID=13&CisObdobia=7&CPT=1683>.
[2] Pozri tu: <https://www.prezident.sk/article/prezidentka-vratila-nr-sr-zakon-o-pozemkovych-upravach/>.
[3]Pozri: <https://www.noviny.sk/politika/497943-andrej-danko-zvola-v-januari-mimoriadnu-schodzu-nr-sr-dovodom-je-rozhodnutie-prezidentky-o-pozemkovych-upravach> alebo<https://dennikn.sk/minuta/1694329/>.
[4] Zákon č. 330/1991 Zb. o pozemkových úpravách, usporiadaní pozemkového vlastníctva, pozemkových úradoch, pozemkovom fonde a o pozemkových spoločenstvách (ďalej ako „zákon o pozemkových úpravách“).
[5] Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v platnom znení.
[6] Pozri zákon č. 66/2009 Z. z. a osobitné predpisy, ktorými došlo k prechodu vlastníckeho práva k týmto stavbám na obce, resp. VÚC.
[7]V priebehu 9-ročnej platnosti zákona č. 66/2009 Z. z. (keďže dosiaľ sú pozemkové úpravy vykonávané z tohto dôvodu upravené v tomto špeciálnom zákone za subsidiárneho použitia zákona o pozemkových úpravách) prišlo na okresné úrady zo strany obcí, resp. VÚC 46 podaní, ale len jedno sa podarilo ukončiť a projekt pozemkových úprav schváliť (išlo o katastrálne územie Martin). Pozri Analýza stavu a návrh riešenia pozemkových úprav podľa zákona č. 66/2009 Z. z., Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka SR, 2018, s. 3. Dostupné na: <https://www.slov-lex.sk/legislativne-procesy/SK/LP/2018/372>
[8]Na základe vyplnených dotazníkov zo strany VÚC a údajov z katastra nehnuteľností sa predpokladá, že takýchto pozemkov pod stavbami obcí a VÚC je spolu približne 23 161 ha. Pozri Analýza stavu a návrh riešenia pozemkových úprav podľa zákona č. 66/2009 Z. z., Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka SR, 2018, s. 7. Dostupné na: <https://www.slov-lex.sk/legislativne-procesy/SK/LP/2018/372>

References: § 14
 § 8
 § 8
 čl. 1
 Súd 
 § 11
 § 4
 § 4