Source: https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/HallituksenEsitys/Sidor/RP_243+2016.aspx
Timestamp: 2020-02-18 00:33:12+00:00

Document:
I denna proposition föreslås det att lagen om offentligt understödda export- och fartygskrediter samt ränteutjämning, lagen om statens specialfinansieringsbolag och lagen om statliga exportgarantier ändras.
I syfte att främja exporten och trygga exportfinansieringssystemets konkurrenskraft föreslås det i denna proposition att Finlands Exportkredit Ab:s maximifullmakt för beviljande av export- och fartygskrediter och maximifullmakten för exportgarantier som Finnvera Abp beviljar ska höjas. Avsikten är att främja konkurrenskraften i fråga om finansieringen för finländska företag som exporterar kapitalvaror och på så sätt förbättra företagens möjligheter att få exportprojekt.
Det föreslås också att det till lagen fogas en bestämmelse om att bestämmelser om förutsättningar som ska uppfyllas för exportfinansierings- och ränteutjämningsverksamhet ska anses främja sen ekonomiska utvecklingen i Finland utfärdas genom förordning av statsrådet.
I syfte att smidiggöra Finnvera Abp:s medelanskaffning och trygga skäliga lånevillkor föreslås det att lagen om statens specialfinansieringsbolag ändras så att det ur statsbudgeten kan beviljas huvudsakligen kortfristigt lån i situationer där finansmarknaden fungerar så att Finnvera Abp inte kan skaffa medel på skäliga villkor. Statens kreditlimit föreslås vara tre miljarder euro.
Vid ingången av 2012 infördes ett finansieringssystem i form av krediter för export- och fartygskrediter baserat på Finnvera Abp:s (nedan Finnvera) medelanskaffning genom att lagen om offentligt understödda export- och fartygskrediter samt ränteutjämning (1543/2011) (nedan exportkreditlagen) stiftades. Syftet med exportkreditlagen är att främja Finlands ekonomiska utveckling genom att det erbjuds internationellt sett konkurrenskraftig finansiering för export och för inhemska fartygsleveranser. Finansieringen beviljas av Finnveras dotterbolag, Finlands Exportkredit Ab (nedan Exportkredit). Enligt lagen ska i bolagets verksamhet beaktas sådana internationella överenskommelser om export- och fartygskrediter och om ränteutjämning som är bindande för Finland, internationella konkurrensfaktorer samt miljökonsekvenserna och övriga konsekvenser av projektet. Med internationella överenskommelser avses i synnerhet arrangemang för offentligt understödda exportkrediter av Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) (nedan OECD:s exportkreditavtal).
Till följd av det skärpta läget på finansmarknaden och den ökade regleringen har en allt större del av efterfrågan på långfristiga exportkrediter riktat sig i synnerhet till exportkreditinstitut som opererar inom EU. Det försvagade läget syns också i Finland. För närvarande begärs i nästan alla stora exportprojekt utöver Finnveras garantianbud också ett finansieringsanbud från Exportkredit, för att den finländska exportören ska ha sådan köparkreditfinansiering till stöd som motsvarar den finansiering som konkurrentländerna erbjuder. Utöver stora kapitalvaruaffärer förfrågas om finansiering också för mindre affärer än tidigare. På grund av det rådande läget var man tvungen att höja fullmakterna för exportfinansiering sommaren 2014 och senast i april 2016.
Den ökade efterfrågan på finansiering av exportkrediter och framför allt fartygskrediter har lett till att det maximibelopp på 13 miljarder euro för export- och fartygskrediter med fast eller rörlig ränta som finansieras genom Finnveras medelanskaffning redan inom den närmaste tiden kommer att visa sig vara för litet med tanke på exportens behov. Exportkredit kan inom den närmaste framtiden ge kunder nya anbud endast i begränsad utsträckning och på det villkor att fullmakten räcker till.
Ett allmänt villkor för beviljande av exportfinansiering är att exporten främjar den ekonomiska utvecklingen i Finland. Exportprojekt ska uppfylla kravet på finländskt intresse. I exportkreditlagen föreslås en bestämmelse om att det utfärdas bestämmelser om finländskt intresse genom förordning av statsrådet. Avsikten är att för exportkrediternas del smidiggöra kravet på inhemskt ursprung i det finländska intresset, så att internationaliseringsutvecklingen i företagsverksamhet beaktas bättre än i nuläget.
Enligt regeringsprogrammet för statsminister Juha Sipiläs regering ska beståndsdelarna i exportfinansieringen och finansieringsnivån fastställas så att de är på minst samma nivå som i de viktigaste konkurrentländerna. Detta ingår i regeringens spetsprojekt som syftar till att konkurrenskraften stärks genom förbättrade förutsättningar för näringsliv och företagande. Spetsprojektet innebär att fullmakterna och villkoren för exportfinansiering ska bibehållas på samma nivå som i de viktigaste konkurrentländerna. För att detta ska uppnås höjs exportkredit- och ränteutjämningsfullmakten, så att finansieringen av de finländska exportföretagens exportaffärer på OECD-villkor säkerställs.
I propositionen föreslås det att maximifullmakten för exportfinansiering ska höjas till 22 miljarder euro för att trygga de finländska exportföretagens konkurrensförutsättningar. Det föreslås att ränteutjämningsfullmakten i exportkreditlagen ska höjas till 22 miljarder euro, eftersom export- och fartygskrediter med fast ränta förbrukar ränteutjämningsfullmakten. Bevillningsfullmakten i lagen om statliga exportgarantier föreslås bli höjd från 19 miljarder euro till 27 miljarder euro. Dessutom föreslås det att fullmakten för borgen vid specialrisktagning ska höjas från 3,5 miljarder euro till 5 miljarder euro inom ramen för den maximala bevillningsfullmakten.
Det föreslås också att 8 b § i lagen om statens specialfinansieringsbolag (443/1998) (nedan lagen om bolaget) ändras så att det ur statsbudgeten kan beviljas huvudsakligen kortfristiga lån upp till högst tre miljarder euro, om Finnvera inte själv kan skaffa medel på skäliga villkor.
I exportkreditlagen föreskrivs det om de villkor och principer som ska tillämpas på offentligt understödda export- och fartygskrediter samt ränteutjämning. Enligt 1 § i exportkreditlagen är syftet med exportfinansiering i form av krediter samt ränteutjämningsverksamhet att främja Finlands ekonomiska utveckling genom att det erbjuds internationellt sett konkurrenskraftig finansiering för export samt för inhemska fartygsleveranser. Med export som finansieras avses i lagen export av kapitalvaror, såsom maskiner, anordningar, hela anläggningar och fabriker eller skepp, som i regel förutsätter långfristig finansiering på över två år. En förutsättning för att exportkredit ska beviljas ett exportprojekt är att finländska intressen främjas.
I exportkreditlagen finns bestämmelser om export- och fartygskrediter och ränteutjämning. I ränteutjämning ingår ränteutjämningsavtal och ränteutjämningsbeslut som Exportkredit fattar. Innebörden av villkoren för exportfinansiering påverkas centralt av bestämmelserna i OECD:s exportkreditavtal. OECD:s exportkreditavtal har senast genomförts inom EU genom kommissionens delegerade förordning nr 155/2016. I förordningen har beaktats ändringarna i OECD:s exportkreditavtal fram till den 15 januari 2015. I OECD:s exportkreditavtal har som nya saker tagits in bestämmelser om järnvägarnas infrastruktur som ingår i ett separat underavtal, bestämmelser om anpassning till klimatförändringen, vissa ändringar av underavtalet om flygplan samt vissa andra smärre ändringar.
Enligt 3 § i exportkreditlagen avses med offentligt understödda exportkrediter sådana krediter som har beviljats för finansiering av export från Finland på de exportkreditvillkor som fastslagits i OECD:s exportkreditavtal. OECD-villkor avser de minimivillkor på vilka finansiering kan beviljas. Avsikten med OECD-villkoren är att inom området för de OECD-länder som är med i OECD:s exportkreditavtal åstadkomma lika konkurrensförhållanden när det gäller att finansiera export- och fartygskrediter (level playing field). För Finland, som är ytterst beroende av export, är det viktigt att åstadkomma lika konkurrensförutsättningar i finansieringen.
Genom exportkreditlagen infördes ett exportfinansieringssystem i form av krediter, där Finnvera skaffar de medel som används till export- och fartygskrediter. I systemet beviljas export- och fartygskrediterna via Exportkredit. Exportkredit är Finnveras dotterbolag som Finnvera äger helt. Bestämmelser om Exportkredit finns lagen om bolaget Finlands Exportkredit Ab (1136/1996).
Exportkredit ingår också ränteutjämningsavtal med de banker som är med i systemet. Dessutom fattar Exportkredit sådana ränteutjämningsbeslut som avses i 3 § 8 punkten i exportkreditlagen. I 4 § i exportkreditlagen fastställs 13 miljarder euro som maximibelopp för export- och fartygskrediter med fast eller rörlig ränta som baserar sig på Finnveras medelanskaffning. Beloppet baserar sig på en lagändring (255/2016) från april 2016, genom vilken maximibeloppet höjdes med 6 miljarder euro.
I 8 § i exportkreditlagen fastställs 13 miljarder euro som maximibelopp för ränteutjämningsavtal och ränteutjämningsbeslut som motsvarar sådana avtal. Beloppet baserar sig på en lagändring (255/2016) från april 2016, genom vilken maximibeloppet också höjdes med 6 miljarder euro.
Exportkredit kan ingå ränteutjämningsavtal med kreditinstitut och finansiella institut. Genom ränteutjämningsavtal kan finansiella institut vid exporthandel bevilja kredittagaren kredit med fast ränta enligt villkoren i OECD:s exportkreditavtal. Med fast ränta avses marknadsreferensränta som bestäms enligt avkastningen av statens långfristiga masskuldebrev ökad med en fast marginal (nedan CIRR-ränta). Var om en av de medlemmar som deltar i OECD:s exportkreditavtal kan fastställa en ränta för sin egen valuta. För euroländernas del fastställs räntan för euro utifrån räntorna för statliga masskuldebrevslån i de länder som är med i euroområdet.
Med ränteutjämningsbeslut avses Exportkredits beslut om ränteutjämning, när exportkrediten finansieras genom Finnveras medelanskaffning och det är fråga om exportkredit med fast ränta enligt villkoren i OECD:s exportkreditavtal och på CIRR-villkor.
Bestämmelser om statens specialfinansieringsbolag, Finnvera, finns i lagen om statens specialfinansieringsbolag (443/1998). Enligt 1 § i lagen om bolaget är bolagets syfte att genom att bjuda ut finansiella tjänster främja och utveckla särskilt små och medelstora företags verksamhet samt företags internationalisering och exportverksamhet. Bolagets verksamhet ska inriktas på att korrigera de brister som förekommer i utbudet på finansiella tjänster. Enligt 2 § i lagen om bolaget bedriver bolaget finansieringsverksamhet genom att ge och administrera krediter, garantier, borgen och andra ansvarsförbindelser samt genom att skaffa medel för exportfinansiering och göra kapitalplaceringar.
För finansiering av export- och fartygskrediter som Exportkredit beviljar skaffar Finnvera finansiering via olika finansieringskällor, så i detta hänseende motsvarar bolagets verksamhet bankverksamhet. Bolaget är dock inte ett finansiellt institut, eftersom det inte kan ta emot insättningar. Den finansiering som bolaget skaffat via finansmarknaden har statsborgen. Enligt 8 a § i lagen om bolaget får bolaget samtidigt för lån och låneprogram med statligborgen ha utestående lånekapital till ett motvärde i euro av högst 15 miljarder euro. Beloppet baserar sig på en lagändring (255/2016) från april 2016, genom vilken maximibeloppet höjdes med 6 miljarder euro.
I 8 b § i lagen om bolaget föreskrivs om beviljande av lån till bolaget. I bestämmelsen föreskrivs att om det finns sådana störningar i verksamheten på finansmarknaden att bolaget inte via kapitalmarknaden kan skaffa sådana lån och låneprogram som avses i 8 a § på skäliga villkor, kan bolaget inom ramen för anslagen i statsbudgeten mot gängse ränta beviljas kortfristigt lån för högst 12 månader upp till ett belopp av högst 500 miljoner euro. Lånen beviljas utan krav på motsäkerheter.
Finnveras medelanskaffning har samband med en bestämmelse i 7 § i exportkreditlagen. Enligt bestämmelsen betalar staten Exportkredit underskottsersättning, när Exportkredit enligt ett års- eller mellanbokslut gör en sådan förlust till följd av beviljande av export- och fartygskrediter som överstiger bolagets fria egna kapital. Underskottsersättning betalas till den del förlusten överstiger beloppet av Exportkredits fria egna kapital.
Underskott kan uppstå i en situation då priset på Finnveras medelanskaffning för exportfinansieringen i form av krediter är högre än den avkastning som Exportkredit får av exportfinansieringen i form av krediter, minskat med kostnaderna för verksamheten. Slutresultatet påverkas av kostnaden för medelanskaffningen, som är beroende av Finnveras och den finska statens kreditvärdighet samt läget på finansmarknaden. Dessutom påverkas slutresultatet av den ränta som tas ut på beviljade exportkrediter, kostnaderna för administreringen av systemet, resultatet av placeringen av likviditeten samt eventuell realisering av risker som hänför sig till räntor och valutakurser, motparten eller andra risker. Fast konkurrenskraften hos den finländska exporten förutsätter konkurrenskraftig prissättning, är strävan att prissätta krediterna så att de eventuella kostnader som ovan nämnda riskfaktorer föranleder kan täckas.
I fråga om ersättning av underskott gav statsrådet den 9 februari 2012 en förbindelse till Finlands Exportkredit Ab om betalning av underskottsersättning som gäller exportfinansiering i form av krediter (nedan statsrådets finbindelse). I punkt 4 i statsrådets förbindelse konstateras det att en konkurrenskraftig exportfinansiering i form av krediter i ett störningsfritt marknadsläge förutsätter en CIRR-ränta utan extra marginal vid utlåning med fast ränta. Om emellertid konkurrensläget i förhållande till konkurrentländernas offentliga finansiärer gör det möjligt att använda CIRR-ränta utökad med en marginal, kan Exportkredit för att förhindra att ett underskott uppstår sätta räntan högre än CIRR-räntan vid utlåning med fast ränta. Hittills har Exportkredits utlåning genomsnittligt kunnat prissättas så att dess avkastning har täckt Finnveras medelanskaffningskostnader. Det har inte uppstått underskott.
Bestämmelser om Finnveras verksamhet finns förutom i den allmänna lagen också i flera speciallagar. Till bolagets exportfinansieringsverksamhet hänför sig centralt lagen om statsgarantifonden (444/1998). Enligt 2 § i lagen är syftet med fonden att trygga att de förbindelser som ges av Finnvera uppfylls. Sådana förbindelser är garantier och borgen som Finnvera har gett och som baserar sig på lagen om statliga exportgarantier (422/2001) (nedan exportgarantilagen), lagen om statliga fartygsgarantier (573/1972), lagen om statsgarantier för miljövårds- och energiinvesteringar (609/1973) och lagen om statsgarantier för tryggande av basråvaruförsörjningen (651/1985). Utgående från Finnveras förbindelser som getts enligt dessa lagar beräknas vid upprättandet av bokslutet det separata resultatet av verksamheten i enlighet med 5 § i lagen om statsgarantifonden.
Enligt 1 § i exportgarantilagen är syftet med exportgarantiverksamheten att stärka den ekonomiska utvecklingen i Finland genom att främja exporten och företagens internationalisering. Exportgaranti kan enligt 2 § i exportgarantilagen beviljas för den förlustrisk som kan uppstå i samband med export eller investeringar i utlandet eller sådana inhemska investeringar vars ändamål är att främja exporten. Exportgaranti kan i form av refinansieringsgaranti beviljas för den förlustrisk som kan uppstå i samband med refinansiering av en kredit som beviljats för export eller en inhemsk investering. Vid beviljandet av exportgarantier ska man beakta de internationella bestämmelser om exportgarantier som är bindande för Finland, internationella konkurrensfaktorer, miljökonsekvenserna och andra konsekvenser av det projekt för vilket exportgaranti beviljas, som en del av den totala bedömningen av projektet, samt näringspolitiska aspekter på det projekt för vilket exportgaranti beviljas. Med internationella överenskommelser avses i synnerhet OECD:s exportkreditavtal.
I 10 § i exportgarantilagen föreskrivs det om det sammanlagda ansvaret för exportgarantier och skyddsarrangemang som beviljats av bolaget. Det sammanlagda ansvaret får enligt bestämmelsen uppgå till högst 19 miljarder euro. Beloppet baserar sig på en ändring av exportgarantilagen (257/2016) från april 2016, genom vilken maximibeloppet höjdes med två miljarder euro.
När fullmakterna enligt exportgarantilagen höjdes i april 2016, höjdes samtidigt garantiansvaret för specialrisktagning till 3,5 miljarder euro.
I refinansieringssystemet för exportkrediter som var i bruk 2009—2012 och som baserade sig på statens medelanskaffning var bevillningsfullmakten sammanlagt 3,5 miljarder euro.
Refinansieringssystemet för exportkrediter som baserade sig på Finnveras medelanskaffning kom igång i oktober 2012, då Euro Medium Term Note-låneprogrammet undertecknades efter att kreditvärderingsinstituten beviljat en kreditvärdering för låneprogrammet. Statsrådet beviljade den 20 september 2012 statsborgen för Finnveras Euro Medium Term Note-låneprogram. Inom ramen för programmet har det utestående kapitalet av lån uppgått till högst 3 miljarder euro. Borgensbeloppet höjdes med 3 miljarder euro till 6 miljarder euro den 7 april 2015. Finnvera har sammanlagt 4,6 miljarder euro utestående kapital som borgen täcker i slutet av september 2016.
Av bevillningsfullmakten för export- och fartygskrediter hade den 30 september 2016 använts 5,9 miljarder euro. Beloppet omfattar lånefordringar, olyfta lån i sin helhet samt 50 procent av de anbud som lämnats. Av bevillningsfullmakten återstår således 7,1 miljarder euro. Anbudsstocken för exportkrediter var 70 miljoner euro i slutet av september 2016. Ansökningarna uppgick enligt situationen i slutet av september 2016 till 14,4 miljarder euro. Om fullmakterna inte höjs, kan nya finansieringsanbud för finansiering av ansökta projekt inte lämnas.
Exportkredit strävar efter att lämna ett finansieringsanbud först i det skede då projektet har framskridit så långt att det kan anses vara sannolikt att det genomförs. Till följd av detta genomförs en stor del av finansieringsanbuden. I slutet av september 2016 hade 6,0 miljarder euro av ränteutjämningsfullmakten på 13,0 miljarder euro enligt 8 § i exportkreditlagen använts. Således är 7,0 miljarder euro av fullmakten oanvänd. Eftersom nya exportkrediter till största delen har fast ränta, följer utvecklingen av ränteutjämningsfullmakterna mycket noggrant utvecklingen av kreditfullmakterna.
Det ansvar som räknats ut enligt 10 § i exportgarantilagen var 13,9 miljarder euro i slutet av september 2016. Således är 5,1 miljarder euro av fullmakten oanvänd enligt situationen i slutet av september 2016. Kreditriskerna i samband med exportkrediter enligt 5 § i exportkreditlagen ska täckas genom exportgarantier som Finnvera beviljar. Det ökade ansvaret för exportkrediter höjer således på motsvarande sätt också ansvaret för exportgarantier. Exportkredit hade i slutet av september 2016 ansökningar om finansiering av exportkrediter till ett sammanlagt värde av 14,4 miljarder euro i enlighet med det som konstateras ovan. Om ansökningarna beviljas inom den närmaste framtiden, leder det utan en höjning också till att exportgarantifullmakten överskrids. I och med att ansökningarna visar efterfrågan på exportgarantier, kan detta bedömas förutspå exportföretagens orderstock inom den närmaste framtiden.
Beloppet av finansieringsfullmakterna påverkas av de långa lyftnings- och återbetalningstiderna i enlighet med undertecknade kreditavtal. Inom varvsindustrin tar det normalt 2—3 år att bygga ett fartyg, medan återbetalningstiden är 12 år efter leveransen. För telekommunikationsprojekt är lyftningstiden vanligtvis mellan ett och tre år, medan återbetalningstiden är tio år efter att projektet slutförts. När det gäller skogssektorn är lyftningstiden för krediten i samband med ett projekt vanligen två år och återbetalningstiden tio år.
De långa lyftnings- och återbetalningstiderna för export- och fartygskrediter leder till att fullmakt som kan användas frigörs väldigt långsamt. Det beräknas att återbetalningarna från exportkreditstocken kommer att uppgå till 260 miljoner euro 2016, 440 miljoner euro 2017, 560 miljoner euro 2018, 890 miljoner euro 2019 och 1 200 miljoner euro 2020. Därmed frigörs 2016—2020 fullmakt till ett belopp av sammanlagt ca 3,4 miljarder euro.
I fråga om den kreditlimit som avses i 8 b § i lagen om bolaget har det statsbudgeten intagits en bevillningsfullmakt på 500 miljoner euro. Hittills har det dock inte beviljats kredit med stöd av bevillningsfullmakten.
Behov att bevilja lån kan uppstå, när det råder en sådan störning på finansmarknaden som medför att medelanskaffningen blir betydligt dyrare för andra aktörer än staten. Avsikten med lån som beviljas Finnvera ur statsbudgeten är att trygga bolagets likviditet vid en sådan störning på finansmarknaden som leder till att kostnaden för bolagets medelanskaffning kan bli mycket dyr i förhållande till priset på Exportkredits utlåning. Av lån som betalats av statens kreditlimit betalar bolaget gängse pris enligt medelanskaffningskostnaden för staten, och då förblir kostnaden för medelanskaffning lägre jämfört med Finnveras medelanskaffning.
I det nuvarande ekonomiska läget är dock räntenivån på fasta CIRR-räntor ytterst låg. Exempelvis var CIRR-räntan för 8—10 år i september–oktober 0,63 procent för en kredit i euro. Eftersom räntenivån kan vända uppåt inom en nära framtid, är det viktigt att den ränterisk som hänför sig till krediter skyddas. Ränterisken begränsar i avsevärd grad möjligheterna att avtala om exportkreditvillkor som är flexibla för beställaren. Låsningen av CIRR-räntan i god tid före ingåendet av kreditavtal eller i god tid före man förbinder sig till den förhandlade räntenivån kan också medföra betydande ränterisker för staten, om man inte kan skydda sig mot ränterisken genom syddsåtgärder. Det är också möjligt att skydda sig mot ränterisken genom att lägga till en marginal till den fasta CIRR-räntan.
Exportfinansieringssystemen i länder som är viktiga med tanke på Finland har beskrivits i regeringens proposition RP 115/2011 rd till lag om offentligt understödda export- och fartygskrediter samt ränteutjämning och till vissa lagar som har samband med den. Dessutom har konkurrentländernas exportfinansieringssystem beskrivits också i regeringens proposition RP 58/2014 rd och senast i regeringens proposition RP 144/2015 rd, när finansieringsfullmakterna senast höjdes. I referensländerna, som är Sverige, Norge, Danmark, Österrike, Tyskland och Frankrike, finns system som baserar sig på exportfinansiering i form av krediter. I dessa länder har det också skapats tillräckliga ekonomiska resurser för att systemen ska fungera. Hösten 2013 införde också Förenade kungariket ett system för exportfinansiering i form av krediter.
Nedan beskrivs systemen i de viktigaste konkurrentländerna med tanke på det aktuella ämnet. De länder som granskas är Sverige, Danmark, Österrike, Tyskland och Frankrike.
I Sverige sköts exportfinansieringssystemet av AB Svensk Exportkredit (publ) (nedan SEK), som för svenska statens räkning administrerar ett CIRR-system med fast ränta och bjuder ut exportkreditfinansiering med rörlig ränta till banker. SEK omfattas av banklagstiftningen. År 2015 beviljade SEK exportfinansiering till ett belopp av 11,4 miljarder euro, som fördelades ungefär lika mellan exportkrediter med fast ränta och exportkrediter med rörlig ränta. SEK kan i praktiken erbjuda exportfinansiering till alla som ansöker om exportkreditfinansiering hos SEK.
SEK skaffar sina egna medel på kapitalmarknaden och erbjuder exportfinansiering mot tryggande garantier. Exportkreditnämnden (EKN) i Sverige har garanterat den största delen av SEK:s exportkrediter. Om likviditeten på kapitalmarknaden skulle försvagas, har svenska staten reserverat en likviditetsbuffert på 80 miljarder svenska kronor till SEK för exportfinansiering på CIRR-villkor. SEK har inte behövt ty sig till en sådan buffert trots finanskrisen som började 2008.
Generellt kan det konstateras att den svenska exportindustrin är klart mångsidigare än den finländska. En enskild branschs andel av den totala exporten blir således inte så lätt dominerande och medför inte en stor riskkoncentration med tanke på finansieringen.
För Norges reformerade exportkreditfinansiering ansvarar Eksportkreditt Norge som grundades 2012 och som staten äger helt. År 2015 var Eksportkreditt Norges balansräkning 84 miljarder norska kronor. Eksportkreditt Norge administrerar exportkrediter för norska staten. Krediterna finns direkt i statens balansräkning och finansieringen kommer från staten. Det har inte ställts någon limit för finansieringen. Således kan Eksportkreditt Norge lätt svara mot efterfrågan på exportkrediter. Merparten av exportkrediterna riktar sig till anordningar inom off shore olje- och gasindustrin och branschens specialfartyg. År 2015 beviljades finansiering till ett belopp av 1,9 miljarder euro. Finansieringen har dock minskat på grund av att investeringarna minskar inom de centrala branscherna i exportindustrin i Norge. Ett exempel på dessa branscher är när havsindustrin utför uppdrag åt olje- och gasindustrin.
Det danska exportfinansieringssystemet (ELO) administreras av det danska exportgarantiinstitutet Eksport Kredit Fonden (EKF). Medlen kommer från Danmarks regering. Exportfinansieringsprogrammet förlängdes till 2020 och limiten för exportfinansiering höjdes till 4,7 miljarder euro. Den danska exportfinansieringen vilar i lång utsträckning på exportprojekt inom vindkraftsindustrin och cementindustrin. Efterfrågan på exportfinansiering är avsevärd, uppskattningsvis 40 miljarder danska kronor, men projekten genomförs långsamt och återbetalningen återställer för sin del limiten. Danmark har också andra exportfinansieringsarrangemang som främjar exporten, där pensionsbolag finansierar exportkrediter.
För den österrikiska exportkreditfinansieringen ansvarar Die Österreichische Kontrollbank (OeKB), som ägs av privata banker. OeKB producerar exportgaranti- och ränteutjämningstjänster för den österrikiska staten samt erbjuder refinansiering med rörlig ränta för affärsbankers exportkrediter. OeKB skaffar sina medel själv på kapitalmarknaden med borgen från den österrikiska staten. Den uppställda limiten för sådan borgen är 45 miljarder euro. OeKB betalar en garantiavgift för statlig borgen. Antalet förbindelser med statlig borgen har minskat under de senaste åren.
Exportfinansiering på marknadsvillkor har traditionellt dominerat finansieringen av exportaffärerna med ett totalt ansvar på ca 21,4 miljarder euro år 2015. År 2015 uppgick den nya finansieringen till 5,0 miljarder euro. Å andra sidan har användningen av OeKB:s exportfinansiering och av garantier traditionellt varit förhållandevis större än i de andra referensländerna. Detta beror på att OeKB ägs av affärsbanker och på att OeKB i sin tur kräver garantier för sin finansiering, såsom exportgaranti som staten ger.
Tyska Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) erbjuder refinansiering av export till banker i länder utanför Europeiska unionen inom ramen för en årlig limit på 3,5 miljarder euro. Programmet har förlängts till 2020. Refinansieringsförbindelserna uppgick 2014 till ca 670 miljoner euro. Storleken på de enskilda exportprojekten varierade mellan 3 miljoner euro och 200 miljoner euro. Till det relativt ringa behovet och utnyttjandet bidrar att det finns en fungerande bankmarknad i Tyskland – finansierings- och likviditetsproblemen har varit avsevärt mindre än i de andra referensländerna.
KfW:s dotterbank KfW IPEX-Bank beviljar ofta exportkrediter. Sedan 2008 har KfW IPEX varit verksam på kommersiell basis i enlighet med ett avtal som ingåtts med Europeiska unionens kommission. Utöver helt kommersiella exportkrediter kanaliserar KfW IPEX i egenskap av agent för tyska staten exportkrediter på CIRR-villkor till utvecklingsländer inom ramen för programmet Export Finance Programme och genom ett separat program till skeppsfinansiering. Den nya kreditgivningen 2015 var ca 20 miljarder euro. En betydande del av kreditstocken finns i marinindustriklustret. År 2015 uppgick de nya finansieringsförbindelserna för skepp med CIRR-ränta till 2,2 miljarder euro. Den största delen av krediterna har tyska statens exportgarantier via Euler-Hermes för att täcka kredittagarrisken. Bankens kreditbetyg är AA (S&P).
I Frankrike deltar i den offentliga exportfinansieringen banken Natixis, som administrerar CIRR-systemet för statens räkning, och BPI France, som är specialiserat på finansiering av små och medelstora företag. I och med sitt nya mandat har BPI France beslutat att börja bevilja mindre exportkrediter direkt till utländska kredittagare. Räntetaket för krediter är preliminärt ca 25 miljoner euro. Det har beslutats att den affärsverksamhet för statens räkning som bedrivs av Coface, som erbjuder exportgarantier, inklusive personal ska överföras till BPI France 2016.
Stora exportaffärer erbjuds ränteutjämningstjänster av Natixis. De stora ränteutjämningsvolymerna och de ränteutjämningsrisker som föranleds staten har fått särskild uppmärksamhet av myndigheterna under den senaste tiden. Volymen av de exportkrediter med ränteutjämning som erbjöds 2014 var ca 522 miljoner euro och hela stocken var 10,3 miljarder euro.
Sammanfattningsvis kan det konstateras att referensländerna inte hade problem med att erbjuda finansiering för exportkrediter. När vissa länders maximala exportgarantifullmakter för 2015 jämfördes med landets BNP år 2015, kan det konstateras att exportgarantifullmaktens förhållande till BNP var 11 procent i Sverige, 5 procent i Norge, 15 procent i Österrike, 5 procent i Tyskland och 13 procent i Finland, om man för Finlands del använder det föreslagna fullmaktsbeloppet 27 miljarder som beräkningsgrund.
När samma länders maximala exportgarantifullmakter jämfördes med exportvolymen år 2015 var exportgarantifullmaktens förhållande till exportvolymen 23 procent i Sverige, 14 procent i Norge, 27 procent i Österrike, 11 procent i Tyskland och 34 procent i Finland, om man för Finlands del använder det föreslagna fullmaktsbeloppet på 27 miljarder euro. Siffrorna varierar från år till år, beroende på bl.a. exportutvecklingen.
Slutsatsen av granskningen är att för närvarande är maximibeloppet för exportgarantifullmakten i Finland jämförbart med det i många andra länder i relation till både BNP och exportvolymen. I t.ex. Sverige har beloppet för exportgarantifullmakten inte väckt någon diskussion. Den allmänna uppfattningen är att beloppet kan höjas vid behov i Sverige. Tyskland kan beloppet för exportgarantifullmakten överskridas med ca 20 procent genom ett påskyndat administrativt förfarande. Möjligheten har dock inte utnyttjats under de senaste åren. I Österrike grundar sig exportgarantifullmakten på en lag som ses över vart femte år. Det har bedömts att om maximibeloppet för exportgarantifullmakten uppnås, skulle det vara något av en administrativ utmaning att höja beloppet mitt i en femårsperiod. Norge kan det uppstå debatt om beloppet av fullmakten, trots att Norges behov av exportgaranti för tillfället sjunker.
Som en slutsats kan man också konstatera att det finländska systemet för finansiering av exportkrediter inte är exceptionellt på något sätt, utan i stor utsträckning motsvarar systemen för exportfinansiering i form av krediter i andra länder.
Inom exportfinansieringen har de nya bestämmelserna om bankerna lett till att tillgången till bankfinansiering försvagats. Den skärpta regleringen minskar bankernas möjligheter att finansiera exportkrediter. För finansiella institut gäller Basel III-rekommendationerna som upprättades 2010 och EU:s bestämmelser om finansiella institut som baserar sig på rekommendationerna och som trädde i kraft vid ingången av 2014. Bestämmelserna som syftar till att öka bankernas soliditet och förbättra deras hantering av risker försvårar tillgången till långfristig finansiering och höjer priset på finansiering. Också de ökade avkastningskraven för banker försvagar deras förmåga och intresse att finansiera exportkrediter som kräver lång betalningstid.
Enligt en utredning om internationell handel och finansiering som Internationella handelskammaren publicerade 2015 ansåg 53 procent av de finansiella institut som deltog i undersökningen att det globalt sett finns brist på finansiering av internationell handel. Dessutom ansåg 73 procent av de finansiella institut som svarade på undersökningen att exportgarantianstalterna avhjälpte bristen på finansiering av internationell handel.
Bankernas försämrade möjligheter att finansiera till beloppet stora exportkrediter som förutsätter långa återbetalningstider är fortfarande dåliga. I praktiken märks förändringen i bankernas verksamhet genom att köparna har svårt att på marknaden få finansiering för exportaffärer om de inte har beviljats krediter och/eller garantier av exportgarantianstalten i exportörens hemstat. När det gäller stora projekt består finansieringen oftast av flera delar. I sådana fall är en del av helheten, utöver krediter beviljade av banker, sådana krediter eller garantier som beviljats via flera olika exportörers egna exportgarantianstalter i olika stater. Också i fråga om finansiering av fartygsaffärer är finansiering och/eller garantier från exportgarantianstalter ett centralt element när man förhandlar om finansieringen av affärerna. Inom exportfinansieringen finns således en marknadsbrist som uppstår särskilt i samband med finansiering av stora exportprojekt när de återbetalningstider som krävs är långa, 8—12 år.
När fullmakterna för exportfinansiering senast höjdes i april 2016, bedömdes det att en betydande höjning av fullmakterna för exportfinansiering från 7 miljarder till 13 miljarder euro skulle räcka för 2,5—3 år framåt. Dessutom var avsikten att det under 2016 skulle göras en oberoende utredning av verksamheten, effektiviteten och riskerna inom systemet för exportfinansiering. Efter det var avsikten enligt regeringspropositionen att det på nytt skulle utredas hur systemet för exportfinansiering fungerar och hur väl fullmakterna räcker till för tidsperioden efter 2017. Bakrunden till regeringens proposition RP 144/2015 rd om höjning av fullmakterna var en utredning om efterfrågan på offentlig exportfinansiering när det gäller Finlands viktigaste exportbranscher. Enligt utredningen kommer efterfrågan på offentlig exportfinansiering att vara cirka 3,5—4 miljarder euro årligen. Slutsatsen av utredningen var att beloppet av offentlig exportfinansiering kommer att uppgå till ca 20 miljarder euro år 2020, om efterfrågan fortsätter enligt prognoserna, och över 30 miljarder euro år 2030.
Med beaktande av de beställningar som de viktigaste finländska exportbranscherna förhandlade om i september 2016, kan det konstateras att den prognos som gjordes hösten 2015 om efterfrågan på offentlig exportfinansiering var rättvisande. Nu kan det utgående från orderstocken bedömas att de nuvarande finansieringsfullmakterna i praktiken kommer att vara helt använda redan vid utgången av 2016. Om fullmakterna inte höjs avsevärt, finns det risk för att exportprojekt inte genomförs alls år 2017, därför att finansiering inte kan realiseras till ett konkurrenskraftigt pris genom det offentliga exportfinansieringssystemet. Samtidigt uppstår det risk för att de exportprojekt som inte genomförs i Finland genomförs i konkurrensländer. Följden skulle vara betydligt minskade exportinkomster och en dålig sysselsättningsutveckling inom de viktigaste exportbranscherna.
Man har genom lagstiftningsmässiga metoder försökt bidra till att banker kommer med i exportfinansieringen. Genom den ändring av exportgarantilagen som trädde i kraft i april 2014 sattes bestämmelser om refinansieringsgaranti i kraft. Man har haft som mål att med hjälp av refinansieringsgarantin förbättra möjligheterna för de kreditinstitut och finansiella institut som fått exportgaranti att finansiera exporten. Samtidigt har man haft för avsikt att minska behovet av den finansiering av export- och fartygskrediter som Exportkredit beviljar, när en del av exportfinansieringen med stöd av den nya garantin riktas till exportkrediter som banker beviljar. Refinansieringsgarantin har dock inte hittills ökat efterfrågan på exportfinansiering från banker. Enligt gjorda utredningar är orsaken delvis att priset på refinansieringsgaranti blir högt och delvis att den är icke likvid för placeraren.
På finansmarknaden i Finland har det presenterats en sådan uppskattning att banker i praktiken kan bevilja krediter på högst 5—7 år. För närvarande förutsätter anskaffningen av kapitalvaror längre lånetider. I projekt inom kraftverkssektorn kan kredittiderna vara till och med 18 år långa. I fråga om fartygskrediter är kredittiden i typiska fall 12 år. De genomsnittliga lånetiderna är beroende av strukturen på återbetalningsprogrammen, vilket i viss grad jämnar ut skillnaderna mellan lånetiderna. Till följd av det försvårade läget på finansmarknaden och den ökade regleringen arrangerar banker krediter, men förutsätter förutom exportgaranti också finansiering.
För närvarande begärs ofta i exportprojekt utöver Finnveras garantianbud också ett finansieringsanbud från Exportkredit, för att den finländska exportören ska ha sådan köparkreditfinansiering till stöd som motsvarar den finansiering som konkurrentländerna erbjuder. Utöver stora kapitalvaruaffärer förfrågas det om finansiering också för små affärer, eftersom finansiering av dessa inte är lönsam affärsverksamhet för bankerna på grund av det arbete som måste göras för att identifiera och dokumentera kunden.
Exportgarantianstalterna i våra viktigaste konkurrentländer, som är bl.a. Tyskland, Sverige, Frankrike och Italien, stöder aktivt sina exportörers affärer. I många fall godkänner våra konkurrentländer finansiering av projekt med högre risk än i Finland, och det händer även att man försöker ha billigare finansiering än Finnvera och Exportkredit.
De tre mest betydande sektorerna när det gäller finansiering av Finlands export är fartygs-, tele- och skogssektorn. Vid förhandlingar om fartygsbeställningar är de statliga finansiärerna av exporten i våra konkurrentländer (Tyskland, Frankrike, Italien) ofta starkt delaktiga i arrangemangen av finansieringen samt redo att stödja affärer på förmånliga villkor och ofta med väldigt låga marginaler för finansieringen. Möjligheten att arrangera ränteutjämning har en betydande roll. För att de varv som är verksamma i Finland ska ha finansieringsvillkor som är jämlika med konkurrenterna, är det absolut väsentligt för förverkligandet av exportaffärerna att Finnvera och Exportkredit är med i projekten.
Inom telesektorn konkurrerar Finland särskilt med Sverige. Exportkreditinstitutens stöd i form av garantier och finansiering är enligt exportören livsviktigt på lång sikt. Detta beror på att infrastrukturprojekt vanligtvis kräver finansiering med betydande framförhållning och på att kunderna till leverantörer av telekommunikationsutrustning uppskattar offentligt stöd i finansieringen av sina investeringar. Således är exportgarantier som säkerhet för kreditgivarnas kreditrisk och ränteutjämning som säkerhet för ränterisken samt finansieringen av exportkrediter mycket viktiga för att säkra att ett exportföretag klarar sig i den hårda konkurrensen bland både etablerade och nya aktörer. Kundfinansieringen möjliggör sådana lösningar och har blivit en viktig del av de anbud som tillverkare av telekommunikationsutrustning lämnar operatörer.
Inom skogssektorn gäller projekten som finansieras av Finnvera och Exportkredit å ena sidan försäljning av kartongmaskiner, å andra sidan stora projekt för byggande av fabriker. För att de små affärerna med kartongmaskiner ska realiseras är det viktigt att systemet för exportfinansiering finns, eftersom köparna inte nödvändigtvis får finansiering från sin egen bank utan finansierings- och garantiarrangemang. Vid stora projekt för massafabriker består finansieringen av krediter och kapital som samlas från flera olika källor. I dessa projekt utgör finansieringsarrangemangen för export i den stat från vilken utrustningen levereras en viktig komponent. Konkurrentländerna Österrike och Sverige erbjuder exportörerna motsvarande stöd för finansiering av exporten som Finland.
Sammanfattningsvis kan det konstateras att det i de andra nordiska länderna inte finns några problem när det gäller volymerna av finansieringsstöd till exportkrediter i den mening att staten skulle behöva begränsa volymen understödda exportkrediter eller annars skärpa villkoren för exportkredit. I vissa länder i Centraleuropa finns fungerande institutioner, såsom KfW IPEX i Tyskland. Möjligheten till finansiering från en exportgarantianstalt finns dock hela tiden, även om det i Frankrike har lyfts fram att ränteutjämningssystemet eventuellt kommer att föranleda kostnader när det gäller stora och långvariga exportkrediter i den nuvarande situationen med ovanligt låga räntor.
Finlands system för exportfinansiering bör följa internationell praxis samt kunna erbjuda finansiering på samma nivå som i våra konkurrentländer, både vad gäller instrument och villkor. Beslut om beloppen av och villkoren för fullmakterna har en direkt inverkan på om det finska exportfinansieringssystemet är på samma nivå som i våra viktigaste konkurrentländer.
När tillräckligheten av exportkredit- och ränteutjämningsfullmakterna bedöms, måste man ta hänsyn till att krediter oftast lyfts under flera år. Exportaffärens karaktär påverkar tidpunkten för lyftandet. Exempelvis när det gäller skeppskrediter lyfts krediten i samband med att fartyget överlåts, dvs. först flera år efter att finansieringsanbudet lämnats och kreditavtalet ingåtts. Lyftningstiden kan vara 2–4 år beroende på hur länge det tar att bygga skeppet. I projekt inom skogsindustrin bestäms lyftandet av krediter enligt leveranstidtabellen, då lyftningstiden kan vara till och med tre år. I telenätsleveranser lyfts krediterna oftast inom två år.
Finansieringssystemet för exportkrediter har varit i bruk sedan oktober 2012. I första fasen av verksamheten behövs det relativt sett mer fullmakt, eftersom de betydande återbetalningarna av krediter börjar först efter flera år och fördelar sig på hela kredittiden. Det har bedömts att det inom systemet enligt exportkreditlagen kommer att ha frigjorts fullmakt till ett belopp av ca 3,3 miljarder euro år 2020.
Maximibeloppet för beviljande av export- och fartygskrediter inom ramen för exportfinansieringssystemet har visat sig vara för litet i förhållande till efterfrågan. Risken är att exportaffärer går förlorade därför att Exportkredit inte kan lämna nya finansieringsanbud på grund av att det inte finns fullmakt. Därför behöver fullmakterna för exportfinansiering höjas avsevärt, så att exportföretag också under de närmaste åren ska ha tillgång till konkurrenskraftiga exportfinansieringsvillkor i förhållande till andra konkurrentländer.
Exportfinansieringssystemet baserar sig i stor utsträckning på att de exportprojekt som får finansiering är till nytta för den finländska samhällsekonomin. I exportkreditlagen eller exportgarantilagen finns det inte bestämmelser om hur granen av inhemskt ursprung räknas ut för exportprojekt eller bestämmelser om hur nyttan för samhällsekonomin annars bedöms. Det föreskrivs om finländskt intresse dels i 1 § i statsrådets förordning om de principer som skall följas i exportgarantiverksamheten och dels i 2 § i arbets- och näringsministeriets förordning om offentligt understödda export- och fartygskrediter samt ränteutjämning. Bestämmelserna om finländskt intresse har således författningstekniskt genomförts på olika sätt i fråga om exportkreditverksamhet och exportgarantiverksamhet. Avsikten är att rätta till den lagtekniska skillnaden genom att i exportkreditlagen ta in en bestämmelse om detta. Enligt bestämmelsen utfärdas det bestämmelser om finländskt intresse genom förordning av statsrådet.
Det finländska intresset har i förordningarna granskats huvudsakligen ur perspektivet för enskilda exportprojekt. Det har ansetts att kravet på finländskt intresse uppfylls, när graden av inhemskt ursprung är betydande i ett exportprojekt eller när exportleveransen annars i betydande grad är till nytta för den ekonomiska utvecklingen i Finland. I fråga om exportkrediter är graden av inhemskt ursprung betydande, när värdet av tillverkningen eller annan prestation i Finland utgör minst en tredjedel av kreditens belopp.
Det kan finnas finländskt intresse också om exportleveransen annars på ett betydande sätt är till nytta för den ekonomiska utvecklingen i Finland. I fråga om exportgarantier finns det i förordningen inte någon bestämmelse om exportprojektets betydelse, utan frågan har lämnats till Finnveras avgörande vid fattandet av beslut om exportgaranti.
I definieringen av finländskt intresse har det betraktats som ett problem att graden av inhemskt ursprung baserar sig på ett enskilt exportprojekt eller bedömningen av dess betydelse i verksamheten hos det exporterande företaget. Med tanke på globala företag kan det vara tekniskt svårt och medföra extra kostnader att ge bedömningar av graden av inhemskt ursprung i enskilda exportleveranser, när leveranser görs från produktionsanläggningar på olika håll i världen och tidsmässigt nära tidsfristen för leveranserna. Värdekedjorna har delats upp i och med den ökade globaliseringen. Därför behöver de situationer där graden av inhemskt ursprung kan definieras utifrån betydelsen av företagets inhemska verksamhet definieras på samma sätt för både exportkrediter och exportgarantier. Även i övrigt finns det behov av att förenhetliga definieringen av finländskt intresse i förordningarna.
Ordalydelsen av den kreditlimit som avses i 8 b § i lagen om bolaget begränsar beviljandet av lån från statsbudgeten till en situation där det finns en sådan störning av verksamheten på finansmarknaden att det hindrar bolaget från att på kapitalmarknaden skaffa lån och låneprogram på skäliga villkor. Även maximibeloppet av lån som beviljas, 500 miljoner euro, har förblivit litet i förhållande till utvidgningen av verksamheten.
Avsikten med införandet av systemet för exportfinansiering i form av krediter har varit att skapa lika konkurrensförutsättningar och utveckla villkor som motsvarar de finansieringsvillkor som exportföretagen i konkurrentländerna har tillgång till. Lika viktigt är det att upprätthålla exportfinansieringssystemets konkurrenskraftiga funktion i ekonomiska förhållanden som ändras. Bankernas möjligheter att finansiera långfristiga exportkrediter är fortfarande svagare än tidigare, så det kan anses att det finns marknadsbrist i fråga om finansieringen av exportprojekt, såväl med tanke på den långfristiga finansiering som krävs som med tanke på finansieringsvolymen. Också priset på bankfinansiering, när det finns tillgång till finansiering, har ökat betydligt. Finnveras och Exportkredits roll i exportfinansieringen som åtgärdare av marknadsbristen betonas ytterligare.
Det är beskrivande för konkurrensen att det speciellt i samband med exportprojekt som gäller en stor kapitalvara utöver exportgaranti också krävs ett finansieringsanbud. Den utländska köparen kräver ett finansieringsanbud på långfristig finansiering som ett exportkreditinstitut gett, samtidigt som köparen av leverantörer begär kommersiella anbud på projektet. Det är viktigt att man inom det finländska exportfinansieringssystemet ur en helhetsbedömning kan uppnå lika bra finansieringsvillkor som exportfinansiärerna i konkurrerande länder ger sina exportörer. Finansieringen får inte bli ett hinder för att man ska få exportprojektet.
I syfte att säkerställa exportfinansieringssystemets funktion föreslås det att maximifullmakten för beviljande av export- och fartygskrediter höjs från nuvarande 13 miljarder euro till 22 miljarder euro. Maximibeloppet säkerställer att Exportkredit även framöver kan lämna anbud om exportfinansiering till exportörer.
Eftersom export- och fartygskrediter med fast ränta är förenade med ränteutjämning både när krediterna är finansierade av banker och när krediterna är finansierade av Exportkredit med Finnveras medelanskaffning, föreslås det att ränteutjämningsfullmakten på motsvarande sätt höjs från 13 miljarder euro till 22 miljarder euro. Höjningen av fullmakten säkerställer i synnerhet att Exportkredit kan bevilja exportkrediter inom ramen för det höjda maximibeloppet på 22 miljarder. För närvarande beviljas nya exportkrediter i huvudsak så att de är bundna till fast CIRR-ränta, och då kan den nuvarande ränteutjämningsfullmakten ganska snart visa sig vara för liten. En otillräcklig ränteutjämningsfullmakt utgör då ett hinder för beviljande av exportkrediter med fast ränta.
Det föreslås att också maximibeloppet för Finnveras exportgarantifullmakt höjs från 19 miljarder euro till 27 miljarder euro. Höjningen av maximibeloppet för exportgarantier säkerställer att Exportkredit kan bevilja exportkrediter inom ramen för den föreslagna fullmakten. Finnvera beviljar exportgaranti för varje exportkredit som beviljats av Exportkredit, så det är nödvändigt att höja maximibeloppet för exportgarantifullmakten. Genom beviljande av exportgaranti täcker Finnvera de kreditrisker som är förenade med exportkrediten.
Det bedöms att en del av de beviljade exportgarantierna riktar sig till specialrisktagning enligt 6 § i exportgarantilagen. Därför föreslås det att maximibeloppet för specialrisktagning, som i synnerhet beror på 6 § 2 punkten i exportgarantilagen, ska höjas från 3,5 miljarder euro till 5 miljarder euro.
Ett allmänt villkor för beviljande av exportfinansiering är att exporten främjar den ekonomiska utvecklingen i Finland. Exportprojekt ska uppfylla kravet på finländskt intresse. I exportkreditlagen föreslås en bestämmelse om att det utfärdas bestämmelser om finländskt intresse genom förordning av statsrådet. Avsikten är att i förordningen göra kravet på inhemskt ursprung i det finländska intresset flexiblare, så att internationaliseringsutvecklingen i företagsverksamheten beaktas bättre än i nuläget. Dessutom är avsikten att samtidigt förenhetliga definieringen av finländskt intresse i fråga om exportkrediter och exportgarantier genom förordning av statsrådet. Avsikten är också att effektivisera beslutsfattandet och minska på de utredningar som krävs för företagens ansökningar.
Det föreslås att 8 b § i lagen om bolaget ändras så att användningen av kreditlimiten inte är bunden till en sådan störningssituation på finansmarkanden som hindrar Finnvera från att få lån till ett skäligt pris på kapitalmarknaden. För att effektivisera Finnveras medelanskaffning och för att hålla dess kostnader skäliga, behöver statens kreditlimit användas i sådana situationer i fråga om finansmarknadens verksamhet där Finnvera inte kan skaffa medel på skäliga villkor. Som en sådan situation kan betraktas särskilt att priset på medelanskaffning stiger avsevärt. Den låga räntenivån för utlåning och en avsevärd ökning av priset på inlåning kan leda till att det uppstår underskottsersättning. Med tanke på staten är det motiverat att medelanskaffningen i en sådan situation vid behov kan skötas via statsbudgeten. Underskottsersättningen finansieras i vilket fall som helst ur statsbudgeten, om dess belopp överstiger Exportkredits egna fria kapital. Det att staten sköter medelanskaffningen är således det bästa alternativet med tanke på totalekonomisk fördelaktighet.
Statens kreditlimit föreslås vara tre miljarder euro. I beloppet har beaktats möjligheten att förbereda sig på finansiering av två stora exportprojekt, t.ex. inom varvsindustrin.
Målsättningen med propositionen är att de finansieringsfullmakter som föreslås ska räcka ungefär till utgången av 2020, ca 4,5—5 år, beroende på efterfrågan på finansiering. Avsikten är samtidigt att det under 2016 ska göras en oberoende utredning av verksamheten, effektiviteten och riskerna inom systemet för exportfinansiering.
Finlands export har inte ökat på årsnivå under de senaste fem åren. Enligt Statistikcentralens nationalräkenskaper minskade exporten med 0,7 procent år 2014 och med 0,2 procent år 2015. Enligt tullstatistiken har exporten fortsatt att sjunka under det första halvåret 2016, men en skeppsleverans under det andra kvartalet vände exporten till tillväxt. Finansministeriet har förutspått att exporten vänder till en svag tillväxt under innevarande år. Utvecklingen beror på att den ekonomiska tillväxten i de viktigaste exportländerna för Finland har ökat, trots att världshandeln växer långsammare. I det nuvarande ekonomiska läget har det bedömts att en central metod för att öka välfärden är att ökaexporten. Av Finlands bruttonationalprodukt är exportens andel ca 40 procent.
Propositionen syftar till att främja en positiv utveckling inom exporten, så att exportföretag har tillgång till ett konkurrenskraftigt och fungerande exportfinansieringssystem. Höjningen av maximibeloppen för fullmakterna säkerställer att export- och fartygskrediter samt exportgarantier inom den närmaste framtiden kan beviljas på ett sätt som motsvarar efterfrågan.
År 2015 var andelen export som täckts med statliga exportgarantier 4,3 % av Finlands totala export. Under åren 2011—2015 har andelen varit i medeltal 4,1 procent. Andelen export som täckts med statliga exportgarantier av exporten till länder med politisk risk var 2011—2015 något högre, ca 7,6 procent. Andelen export som täckts med ränteutjämningssystemet av totalexporten är mindre än andelen statliga exportgarantier. Finlands industri är i en europeisk jämförelse ytterst koncentrerad till vissa branscher, nämligen informations- och kommunikationsteknik (IKT), skogsindustri och tung maskinindustri samt varvsindustri. Samma branscher och branschernas export av utrustning framhävs också i exporten från Finland. Ett offentligt understött exportfinansieringssystem är en viktig faktor för finländska exportföretag särskilt inom de nämnda branscherna, där det behövs långfristig exportfinansiering och att staten delar risken.
Enligt en utredning från 2014 av betydelsen och effekten av Finnveras exportfinansiering hade de affärer som 2009—2013 fick exportgarantier en total effekt i en storleksklass på över10 miljarder euro i Finland. De affärerna skapade sysselsättning på sammanlagt ca 170 000 årsverken. Enligt utredningen är effekten av affärerna 2009—2013 nationalekonomiskt betydande; produktionseffekten uppgår till fem procent av Finlands BNP under ett år, och effekten på sysselsättningen uppgår till sju procent av alla sysselsatta. I utredningen har effekten på skatteinkomsterna inte undersökts. Den grundar sig på input-output-analys (se”Finnveran viennin rahoituksen merkitys ja vaikuttavuus”, Turun yliopiston kauppakorkeakoulu, Jarna Heinonen, Elias Oikarinen, oktober 2014).
I handelsförhandlingar har betydelsen av finansieringsvillkoren ökat och exportgaranti- samt exportkreditanbudet spelar ofta en viktig roll i förhandlingarna. Om exempelvis en enskild exportvaruleverans fås till Finland, kan det innebära att tusentals årsverken skapas i Finland. Stora exportaffärer har också en stor inverkan på värdet av Finlands varuexport. Utöver de direkta sysselsättningseffekterna sträcker sig de positiva effekterna av att ta hem exportaffärer längre – de inbringar skatteinkomster samt syns bredare som en ökning av kommunala och privata tjänster och ökad konsumtionsefterfrågan på företagets hemort och i närområdena.
Det är svårt att förutspå exakta bedömningar av produktionsvärden och sysselsättningseffekter till följd av höjningen av fullmakterna. Exportfinansieringens konkurrenskraft är en central fråga med tanke på Finlands kapitalvaruexport. Om exportaffärer eventuellt går förlorande i ett svagt ekonomiskt läge på grund av att finansieringen inte är konkurrenskraftig, blir följden betydande negativa konsekvenser för den ekonomiska tillväxten och sysselsättningen och därigenom också för statsfinanserna. Dessa negativa konsekvenser betonas särskilt i det nuvarande ekonomiska läget, där exportutvecklingen varit negativ flera år i sträck.
Även om fullmakterna höjs avsevärt, bedöms höjningarna inte medföra direkta utgifter för statsfinanserna. Den primära källan till återbetalning av exportkrediter och Finnveras medelanskaffning med statlig borgen är alltid amorteringarna av exportkrediter som beviljats utländska köpande kunder. Om köparen inte kan amortera på sin kredit, är den sekundära källan till återbetalning Finnveras exportgaranti och den bankgaranti som banken gett sin riskandel. Bankens riskandel är för närvarande oftast 5 procent. Ersättningar för Finnveras exportgarantier betalas i första hand av inkomsterna av garantiavgifterna för det år ersättningen betalas. Om dessa inte räcker till, används för betalningen överskott som uppkommit av export- och specialborgensverksamheten under Finnveras verksamhet. Överskottet har fonderats i bolagets interna fond för exportgaranti- och specialborgensverksamhet.
Om överskottet, som för 1999—2015 är 668 miljoner euro, inte räcker till, täcks underskottet ur statsgarantifonden som inte ingår i statsbudgeten. I statsgarantifonden har fonderats medel som influtit av återkrav av ersättningar vid organisationer som fanns före Finnvera. I slutet av juni 2016 uppgick medlen till ca 663 miljoner euro. Således finns det för närvarande över 1,3 miljarder euro i ersättningssystemet som baserar sig på fonder för exportgarantiförluster. Om fondmedlen inte skulle räcka till är den tredje ersättningskällan statsbudgeten. Om det antas att exportgarantiverksamheten också framöver kan skötas på ett självbärande sätt, som hittills åren 1963—2015, medförs det inga kostnader för staten av de kreditrisker som tagits med exportkreditinstrumenten.
Det kan uppstå underskott av medelsförvaltningen för exportkrediter. Staten har enligt 7 § i exportkreditlagen förbundit sig att ersätta underskott. Underskott kan uppstå i en situation då priset på Finnveras medelanskaffning för exportfinansieringen i form av krediter är högre än den avkastning som Exportkredit får av exportfinansieringen i form av krediter, minskat med kostnaderna för verksamheten. Slutresultatet påverkas av kostnaden för medelanskaffningen, som är beroende av Finnveras och den finska statens kreditvärdighet samt läget på finansmarknaden. Dessutom påverkas slutresultatet av förändringar i ränte- och valutakurserna, resultatet av placering i ränterisker och likviditet, den ränta som tas ut på beviljade exportkrediter och kostnaderna för administrering av systemet. Fast konkurrenskraften hos den finländska exporten förutsätter konkurrenskraftig prissättning, är strävan att prissätta krediterna så att de eventuella kostnader som ovan nämnda riskfaktorer föranleder kan täckas.
Täckandet av eventuellt underskott i medelsförvaltningen av exportfinansiering i form av krediter bestäms enligt 7 § i exportkreditlagen. Enligt paragrafen används i första hand sådant fritt eget kapital som ingår i Exportkredits balansräkning för att täcka underskott i exportfinansieringen i form av krediter. Om resultatet av Exportkredits exportfinansiering i form av krediter visar ett underskott, täcker staten underskottet till den del som eventuellt tidigare överskott och Exportkredits fria egna kapital inte räcker till för att täcka underskottet. Om resultatet av Exportkredits exportfinansiering i form av krediter på motsvarande sätt visar ett överskott, stannar det i bolaget för täckning av eventuella framtida underskott. Vid utgången av 2015 uppgick Exportkredits eget kapital till 48,1 miljoner euro. Av beloppet var ca 27 miljoner euro fritt eget kapital. I statsbudgeten för 2016 har det inte budgeterats anslag för att täcka underskott.
I statsrådets förbindelse om täckande av underskott konstateras det att en konkurrenskraftig exportfinansiering i form av krediter i ett störningsfritt marknadsläge förutsätter en CIRR-ränta utan extra marginal vid utlåning med fast ränta. Om emellertid konkurrensläget i förhållande till konkurrentländernas offentliga finansiärer gör det möjligt att använda CIRR-ränta utökad med en marginal, kan Exportkredit för att förhindra att ett underskott uppstår sätta räntan högre än CIRR-räntan vid utlåning med fast ränta. Hittills har priset på Finnveras medelanskaffning möjliggjort att det inte uppstått underskott av Exportkredits utlåning.
Höjningen av maximibeloppet för beviljande av exportgarantier ökar dock risken i samband med exportfinansiering. Enligt 5 § i exportkreditlagen täcks kreditriskerna i samband med export- och fartygskrediterna genom exportgarantier eller fartygsgarantier som Finnvera beviljar. Av detta följer att det för alla exportkrediter beviljas en exportgaranti eller fartygsgaranti. Maximibeloppet för gällande exportgarantier visar således maximibeloppet för statens ansvar i samband med exportfinansiering.
Enligt 4 § i lagen om bolaget ska Finnvera sträva efter att utgifterna för dess verksamhet på lång sikt kan täckas med inkomsterna från verksamheten. Dessutom förutsätter Världshandelsorganisationens (WTO) bestämmelser att exportgarantiverksamheten ska vara självbärande på lång sikt. Finnveras exportfinansieringsverksamhet har under 1999—2014 gått med positivt resultat och har under de senaste åren gått med en vinst på i genomsnitt ca 40 miljoner euro per år. Förlusterna av exportgarantiverksamheten, inklusive specialrisktagningen, har varit små under de senaste åren. Under 2009—2015 har Finnvera betalat ersättningar till ett sammanlagt belopp av ca 53 miljoner euro, då det på årsnivå har betalats ersättningar från 1,5 miljoner till som mest 17,5 miljoner euro. Det ekonomiska totalresultatet av verksamheten har emellertid hittills visat ett överskott varje år som Finnvera varit verksamt åren 1999—2015, och kumulativt självbärande också ända från inrättandet av exportgarantisystemet år 1963.
Under första halvåret 2016 visade exportgaranti- och specialborgensverksamheten en förlust på 29 miljoner euro. Till förlustresultatet bidrog en förlustreservering på 55 miljoner euro från brasilianska Oi S.A.-koncernen. Det negativa resultatet av exportgaranti- och specialborgensverksamheten för första halvåret 2016 har dock inte den konsekvensen att Finnveras exportgarantiverksamhet inte skulle vara kumulativt själbärande.
De största landsspecifika exportgarantierna hänför sig till Förenta staterna, Tyskland, Brasilien och Ryssland. Riskandelen för Brasilien, landet med störst politisk risk, är ca 12 procent. Rysslands riskandel är under 10 procent av den totala risken. Med tanke på ansvar är de största sektorerna varv och rederier, telesektorn och skogssektorn.
Ränterisken i samband med fast CIRR-ränta enligt OECD:s exportkreditavtal täcks genom ränteutjämning. Ränterisken överförs till staten vid ränteutjämningen. På lång sikt har ränteutjämningsverksamhetens konsekvenser för statsfinanserna varit små. De utgifter och inkomster i nettobelopp som ränteutjämningarna medfört för staten har från 1997 till utgången av 2015 kumulativt utgjort +68 miljoner euro. På grund av den nuvarande låga räntenivån kan det dock bedömas att utgifterna ökar när räntorna vänder uppåt. Realiseringen av ränterisker kan hanteras genom skyddsarrangemang mot risker.
Förslaget att statens kreditlimit höjs till tre miljarder euro ökar flexibiliteten för Finnveras egen medelanskaffning. På basis av kreditlimiten kan Finnvera förkorta återbetalningstiden vid inlåning, när den medelanskaffning som exportkrediter kräver kan göras senare än vid nuvarande praxis. Finnveras finansieringsrisk minskar, när statens kreditlimit minskar osäkerheten i samband med medelanskaffning. Riskerna vid och kostnaderna för förvaltningen av medel minskar, när volymen av kortfristiga placeringar minskar och deras längd blir kortare i likviditetshanteringen. Behovet att framöver höja maximibeloppet för statsborgen senareläggs, när medelanskaffningen kan göras senare än i nuläget och med kortare löptid.
Ur perspektivet för hela statskoncernen försvinner finansieringsrisken dock inte. Den finansieringsrisk som ska bäras till följd av användningen av kreditlimiten övergår till staten så att Statskontoret i egenskap av ansvarig för statens betalningsberedskap i stället för Finnvera eventuellt måste skaffa medel på förhand för eventuella kreditlyftningar. Detta gäller dock en situation där det har anvisats anslag för lån i statsbudgeten. Fullmakten medför inte i sig behov av medelanskaffning.
Ändringen av definieringen av finländskt intresse så att det finländska intresset i särskilda fall kan bedömas utifrån hur betydande företagets exportverksamhet är enligt bokföringsåret smidiggör bestämmandet av graden av inhemskt ursprung och minskar behovet av utredningar i samband med enskilda exportaffärer i företag. En enhetlig definiering av det finländska intresset vid beviljandet av exportkrediter och exportgarantier skapar klarhet i förfaringssätten och effektiviserar Finnveras verksamhet.
Hantering och bedömning av risker
Enligt 14 § i exportkreditlagen kan arbets- och näringsministeriet på villkor som det fastställer ge Statskontoret i uppdrag att vidta och sköta administrationen av de åtgärder som behövs för skydd mot sådana ränte- och valutarisker som är förenade med ränteutjämningsanbud och ränteutjämningsavtal. Ministeriet har med stöd av bestämmelsen utfärdat en anvisning om skyddande. Statskontoret vidtar skyddsåtgärderna enligt anvisningen. Ministeriet följer regelbundet genomförandet av skyddsåtgärder.
Enligt 9 § i exportgarantilagen kan, för att trygga statens intressen, skydd tas genom försäkringar, säkerheter, avtal om ansvarsbyte och andra arrangemang mot förlustrisk som kan uppstå vid exportgarantiverksamhet. När exportgarantilagen ändrades 2011, intogs i lagen dessutom en möjlighet att vidta skyddsarrangemang så att förbindelser enligt exportgarantilagen kan bytas ut mot ansvarsförbindelser som inte hänför sig till sådan exportverksamhet som avses i lagen. Hittills har skyddsarrangemang enligt bestämmelsen vidtagits upp till ca 1,1 miljarder euro. Den ökande ansvarsstocken ökar samtidigt riskkoncentrationerna. Det att Finnvera förbinder sig till finansieringsarrangeman för en exceptionellt lång tid gör riskhanteringen utmanande, när skyddsåtgärderna för det riskkoncentrationer som uppstår kan vidtas först efter flera år.
Storleken på uppkommande ansvar kan också påverkas så att det i samband med samma exportleverans är möjligt att få parallella exportgarantier från ett exportgarantiinstitut i ett annat land, särskilt i en situation där det från det andra landet importeras avsevärda importinsatser för ett exportprojekt som genomförs i Finland. Parallell exportgaranti för samma projekt minskar ansvarsökningen med det exportgarantibelopp som exportgarantiinstitutet i det andra landet beviljar. Ett sådant arrangemang förutsätter förhandlingar med exportgarantiinstitutet i det andra landet och positivt beslut från det exportgarantiinstitutet.
Exportkredit fattar ränteutjämningsbeslut i fråga om sådana krediter som Exportkredit beviljat med fast CIRR-ränta. Genom beslutet omvandlas i praktiken en fast ränta till rörlig ränta, och då kan Exportkedit hantera risken i samband med den fasta räntan genom att överföra risken till Statskontoret. Statskontoret har möjlighet att med skyddsarrangemang hantera den risk som är förenad med fast ränta och valuta. När situationen nu är den att räntorna är låga, kan ränterisken i samband med ränteutjämning också minskas genom att en marginal läggs till CIRR-räntan.
Finnveras styrelse fastställer principerna för koncernens riskhantering, strategin för risktagning, de policyer som ska följas och riktlinjer för risktagningen samt befogenheter att fatta beslut. En riskhanteringsfunktion som är oberoende av affärsverksamheterna svarar för rapporteringen om riskhanteringen och upprätthållandet av riskhanteringssystemet. Finnveras risker delas in i följande fyra kategorier: 1) kredit-, borgens- och garantirisker, 2) operativa risker, 3) finansiella och marknadsrelaterade risker och 4) övriga risker. Det rapporteras om risker i samband med Finnveras finansieringsverksamhet i IFRS-bokslutet, som publiceras på bolagets webbplats.
Finnvera bedömer riskfylldheten för exportgaranti- och specialborgensverksamheten, som staten ansvarar för, genom en mekanisk modell som används vid kreditinstitut och finansiella institut samt genom att särskilt granska de största enskilda ansvaren och konsekvenserna av deras eventuella betalningsstörningar. Utgångspunkten för granskningen är totalansvaret för den statliga exportgaranti- och specialborgensverksamheten. Finnvera riskklassificerar alla betydande riskobjekt, bedömer sannolikheten för störningar och återbetalningsgraderna, om riskerna i samband med projektet skulle realiseras.
Enligt de beräkningsmodeller som används har Finnveras buffertar hittills täckt kreditriskerna i garantistocken. Med hjälp av den statistiska riskmodellen kan man uppskatta hur det nyckeltal som beskriver den totala risken utvecklas. Enligs Finnveras riskbedömningsenhet antas det att det exportgarantiansvar som hänför sig till företag kommer att öka från cirka 12 miljarder euro år 2016 till 18 miljarder euro år 2023. Profilen för den nuvarande exportgarantistocken förändras inte mycket till följd av det, när fartygs- och teleansvaren kvarstår som störst. Det antas att i synnerhet fartygsansvar år 2023 skyddas genom återförsäkring till ett värde av cirka 1,5 miljarder euro. Med dessa antaganden ökar risken för den totala ansvarsstocken, uträknad enligt VAR 99 %-nivån, från 715 miljoner euro år 2016 till 1 080 miljoner euro år 2023. Resultatet är känsligt för variationer i de antaganden som ligger till grund för uträkningen och är därför endast riktgivande.
Kalkylen innebär att storleken på de buffertar som behövs kommer att uppgå till 1 080 miljoner euro år 2023. Även om de nya exportgarantierna i de ansökningar som inkommit till Finnvera beviljas inom en nära framtid och exportgarantifullmakten då används till fullt belopp, börjar de ansvar som hänför sig till exportgarantierna gälla så småningom och i den ordning som krediter lyfts.
Statens revisionsverk gjorde 2013—2014 en revision som gäller exportfinansieringens effektivitet (statens revisionsverks revisionsberättelse 1/2015). När det gäller riskerna i anslutning till verksamheten konstateras det i revisionsberättelsen att Finnveras fond för exportgaranti- och specialborgensverksamhet har vuxit avsevärt. Detta beror på de positiva resultaten av exportgarantiverksamheten: verksamheten har utvidgats och garantiavgifterna har vuxit. Samtidigt har riskerna när det gäller de finansierade objekten inte realiserats i någon större utsträckning. Enligt statens revisionsverk har beredskapen för riskerna i samband med verksamheten klart förbättrats. Den totala risken som bedömts samtidigt har sjunkit trots att verksamhetens utvidgats, så de fonderade medlen täcker bättre än tidigare de garantier som getts.
Finnvera, statsgarantifonden och arbets- och näringsministeriet följer regelbundet utvecklingen av ansvarsstocken och medlen i buffertfonderna.
Konsekvenser av höjda fullmakter för statens ränterisker och för ansvar utanför statsbudgeten
De fasta CIRR-räntorna var sommaren 2016 fortfarande på en historiskt låg nivå. Även om det inte har skett några betydande förändringar i räntenivån, är det troligt att räntorna i fortsättningen stiger. Om exportkrediter på grund av konkurrenssituationen beviljas med en låg räntenivå, är det möjligt att ränteutjämningsverksamheten medför betydande utgifter för staten när räntenivån stiger. Särskilt en kraftig ökning av exportkreditstocken kan till denna del vara förenad med stora risker. För enskilda exportprojekt har man också varit tvungen att bedöma statens eventuella utgifter i relation till de eventuella fördelarna av exportprojektet för företagen och samhällsekonomin i allmänhet, t.ex. i form av sysselsättning och skatteintäkter.
Ränteriskerna i samband med exportfinansiering med fast ränta övergår till staten genom ränteutjämningssystemet. När volymerna ökar, ökar också de ränterisker som övergår till staten. Den låga räntemiljön i kombination med en samtidig avsevärd ökning av volymerna leder till att ränterisken i samband med verksamheten ökar och kan därigenom förorsaka betydande ekonomiska svårigheter. Eventuella kostnader i samband med ränteutjämning är beroende av verksamhetens volym, utnyttjande av optioner i lånevillkoren som getts till lånekunder, räntenivåns utveckling samt möjligheten till och graden av skydd av ränteriskpositionerna. Staten utsätts i ränteutjämningsverksamheten för den risk som höjda räntor för med sig.
Den till marginalen låga prissättningen av krediter med CIRR-villkor i konkurrenssituationer och optioner i fråga om kreditvillkoren för kunder kan försvåra hanteringen av de ränterisker som uppstår och öka kostnaderna och förlusterna i samband med ränteutjämningsverksamheten. Prissättningen av exportkrediter, de olika optioner som ingår samt de ekonomiska konsekvenser av ränteriskerna som verksamheten föranleder staten kan, särskilt när volymen av verksamheten växer, identifieras och bedömas för hela systemet och också i enskilda exportfinansieringsfall. Dessutom kan staten aktivt påverka utvecklandet av de nuvarande villkoren för krediter med CIRR-villkor så att prissättningen mer än för närvarande grundar sig på marknadsinriktade verksamhetsmetoder.
Utvecklandet av statens ansvar kan granskas också för hela statskoncernens del. Under den senaste tiden har särskilt statens borgensansvar ökat. Hit räknas Finnveras exportgarantier och de statliga fondernas borgen, som i praktiken gäller bostadslån. Deras nominella värde har sedan 2005 vuxit från ca 15,2 miljarder euro till ca 48,7 miljarder euro år 2015, vilket är ca 23,7 procent av BNP. I en internationell jämförelse placerar sig statens borgensansvar på en hög nivå. Det kan ändå konstateras att särskilt riskerna i samband med Finnveras exportgaranti- och specialborgensansvar på 16,6 miljarder euro i slutet av september 2016 är under kontroll, att det har fästs stor vikt vid skyddet mot dem och att det finns betydande buffertar mot dem. Syftet med exportgarantierna är också att främja exporten och därmed förbättra sysselsättningsläget. Om verksamheten begränsas kan följden vara en betydande förlust av arbetsplatser och skatteinkomster. Dessutom motsvaras exportgarantierna av fordran som beviljats som köparkrediter.
En betydande ökning av indirekta ansvar kan inverka på finska statens kreditvärdering och således påverka statens kostnader för medelanskaffning. Kreditvärderingsinstituten har i sina senaste kreditriskrapporter också fäst uppmärksamhet vid den snabba ökningen av finska statens indirekta ansvar. Bakom ansvaren finns dock köparkrediter som den utländska köparkunden amorterar enligt villkoren i kreditavtalet.
Miljökonsekvenser och sociala konsekvenser
Sommaren 2012 godkändes i OECD-rådet en ny rekommendation om bedömning av miljökonsekvenser och sociala konsekvenser (på engelska 2012 Council Recommendation on Common Approaches on Officially Supported Export Credits and Environmental and Social Due Diligence). Exportprojekt som finansierats genom offentligt understödda exportkrediter bedöms enligt rekommendationen.
Ansökningar om finansiering av exportprojekt klassificeras utifrån betydelsen och omfattningen av projektens miljökonsekvenser och sociala konsekvenser i tre klasser, A, B och C. Till klass A hör projekt som kan ha omfattande och betydande negativa miljö- och/eller sociala konsekvenser, till klass B hör projekt vars konsekvenser är mindre betydande och lättare att hantera och till klass C hör projekt som bara har ringa konsekvenser eller inga konsekvenser alls. I rekommendationen finns exempel på projekt som hör till klass A. Sådana är t.ex. stora fabriks- och kraftverksprojekt. Projektklassen bestämmer vilken nivå av bakgrundsutredning projektet kräver. För projekt i klass A krävs alltid en ESIA-rapport eller motsvarande uppgifter, för klass B räcker det med en kortare utredning och för klass C behövs ingen bakgrundsutredning.
Som sociala konsekvenser betraktas projektets konsekvenser för lokalsamhället och dem som är med i projektets byggnads- och opereringsfaser. De sociala konsekvenserna omfattar också aspekter som gäller de mänskliga rättigheterna i samband med projektet.
I jämförelsen av exportgarantiprojekt använder Finnvera i första hand Världsbanksgruppens tekniska miljöstandarder (General EHS and Industry Sector Guidelines 2007) och tio försiktighetsåtgärdspolicyer (Safeguard Policies) som anses vara väsentliga med tanke på projektet. IFC:s Performance Standards-anvisningar används alltid vid projektfinansieringsprojekt samt vid därmed jämförbara projekt och när andra betydande projektfinansiärer använder dessa anvisningar.
Förutom de sociala konsekvenserna är en betydande förändring jämfört med tidigare rapporteringen om utsläpp av koldioxidekvivalenter mellan exportgarantiinstitut, om projektets nivå för utsläpp av koldioxidekvivalenter överstiger 25 000 ton per år och om det finns tillgång till dessa uppgifter. Dessutom ska man ta hänsyn till koldioxidutsläpp av nya energiverk som använder fossila bränslen, om utsläppen överstiger 700 gram per producerad kilowattimme.
Enligt rekommendationen om bedömning av miljökonsekvenser och sociala konsekvenser ska medlemsstater minst årligen informera den stora allmänheten om miljökonsekvenserna och de sociala konsekvenserna av finansierade exportprojekt. Dessutom bör medlemsstaterna i efterskott och minst två gånger om året informera OECD:s exportkredit- och exportgarantigrupp om sådana exportprojekt av klass A och B som de förbundit sig till.
Förfarandet för bedömning av miljökonsekvenser och sociala konsekvenser kan utnyttjas i genomförandet av exportprojekt, så att projektens skadliga konsekvenser kan identifieras och de skadliga konsekvenserna minskas. I OECD:s exportkreditavtal intogs 2012 nya bestämmelser om exportkrediter som gäller bekämpning av klimatförändringen. Sådana projekt kan beviljas finansieringsvillkor som är förmånligare än de normala villkoren för exportkreditavtal, bl.a. upp till 18 år långa återbetalningstider för krediter. Redan tidigare har förmånliga finansieringsalternativ kunnat beviljas för exportkrediter som gäller finansiering av förnybara energikällor och vattenprojekt.
I november 2015 godkändes inom OECD:s arrangemang för exportkrediter ett nytt underavtal om finansiering av kolkraftverk avsedda för energiprojekt. Detta underavtal innehåller betydande begränsningar av finansiering av kolkraftverk med offentliga exportkrediter. Avtalet träder i kraft den 1 januari 2017. När finansiering inom ramen för de föreslagna höjda bevillningsfullmakterna beviljas projekt som gäller bekämpning av klimatförändringen, har finansieringen positiv effekt på miljöns tillstånd.
I Finland måste det finnas ett internationellt sett konkurrenskraftigt offentligt exportfinansieringssystem, för att exportörernas förutsättningar att ta hem affärer i det hårda internationella anbudsförfarandet ska vara finansieringsmässigt lika jämfört med konkurrentländernas offentligt understödda exportfinansiering. Det exportfinansieringssystem som infördes fr.o.m. ingången av 2012 har i princip varit konkurrenskraftigt i jämförelse med systemen hos våra viktigaste konkurrentländer. Man måste dock se till att systemet fortfarande är konkurrenskraftigt i de förändrade ekonomiska förhållandena.
Bankernas möjligheter att finansiera långfristiga exportkrediter har inte utvecklats som väntat. Finnvera och Exportkredit har fortsättningsvis en viktig roll i exportfinansieringen. Numera har det i flera fall blivit praxis att det i samband med exportprojekt också krävs ett finansieringsanbud från ett exportfinansieringsinstitut. Med hjälp av finansiering från Finnvera och Exportkredit kan man bidra till att exportföretag får exportaffärer.
Exportföretagen använder i stor utsträckning finländska underleverantörer, av vilka många är företag inom SMF-sektorn. Således sträcker sig konsekvenserna för företagen i omfattande mån till finländska företag och därigenom till den finländska samhällsekonomin. Det att enskilda stora exportaffärer fås till Finland kan innebära hundratals eller rentav tusentals årsverken i exportföretaget och i underleverantörsnätverket. Utöver de direkta sysselsättningseffekterna sträcker sig effekterna av projekten längre i form av skatteinkomster samt som en ökning av kommunala och privata tjänster och ökad konsumtionsefterfrågan på företagens hemort och i närområdena.
Den föreslagna höjningen av fullmakterna innebär uppskattningsvis ett tillskott på några årsverken till Finnveras personal.
Propositionen har inte några konsekvenser för myndigheternas verksamhet.
Propositionen har beretts som tjänsteuppdrag vid arbets- och näringsministeriet i samarbete med Finnvera Abp och Finlands Exportkredit Ab.
Utlåtanden om propositionen begärdes av Finlands Näringsliv rf, Teknologiindustrin rf, Finanssialan Keskusliitto – Finansbranschens Centralförbund ry, Finnvera Abp, justitieministeriet och finansministeriet.
I de utlåtanden som inkom understöddes att fullmakterna för exportfinansiering höjs i enlighet med lagförslaget samt betonades att lagändringen måste träda i kraft snabbt. Dessutom konstaterades att det för att ta hem exportaffärer krävs en helhet där utöver varan även finansieringen i nuläget har blivit en väsentlig del. I utlåtandena understöddes dessutom smidiggörandet av Finnveras medelanskaffning samt förenhetligandet av definieringen av det inhemska intresset i samband med exportkrediter och exportgarantier. I ett utlåtande framfördes också som utvecklingsobjekt möjligheten för SMF-företag och små exportaffärer att få exportfinansiering.
I ett utlåtande fästes uppmärksamhet vid formuleringen av delegeringsbestämmelsen i fråga om finländskt intresse.
I ett utlåtande anses den föreslagna kreditlimiten och dess storlek på tre miljarder euro vara problematisk. Den anses ha betydande styrande effekter på budgetstatens egen medelanskaffning och betalningsberedskap samt hantering av finansieringsrisker. För att det inte ska uppkomma en styrande effekt, skulle staten enligt utlåtandet kunna förbinda sig till en kortfristig kreditlimit på högst en miljard euro. Även med tanke på hanteringen av risker antas det i utlåtandet att buffertfonderna eventuellt inte räcker till för att täcka eventuella kreditförluster i och med att ansvarsstocken ökar. I utlåtandet anses också att det vore bra att få mer kunskapsunderlag i propositionen, när den pågående utredningen blivit färdig.
Utlåtandena har så långt möjligt beaktats i den fortsatta beredningen.
Enligt 8 a § i lagen om bolaget är maximibeloppet av statsborgen för medelanskaffning som Finnvera beviljar 15 miljarder euro. I detta skede föreslås det inte att maximibeloppet höjs, eftersom borgensbeloppet minskas av den ändring som föreslås i 8 b § i lagen om bolaget. 8 a § i lagen om bolaget behöver dock ändras så att maximibeloppet för borgen höjs i det skedet när den nu gällande statliga borgensfullmakten bedömd bli helt använd enligt Finnveras finansieringsprognos.
Lagen om offentligt understödda export- och fartygskrediter samt ränteutjämning
4 §.Beviljande av export- och fartygskrediter. Det föreslås att 1 mom. i paragrafen ska ändras så att Exportkredit kan bevilja export- och fartygskrediter med fast eller rörlig ränta som baserar sig på Finnveras medelanskaffning till ett kapitalvärde av högst 22 miljarder euro. Höjningen av maximibeloppet baserar sig på att det nuvarande maximibeloppet på 13 miljarder euro inom en nära framtid kommer att visa sig vara för lågt i jämförelse med efterfrågan på finansiering. Enligt situationen den 30 september 2016 har det av bevillningsfullmakten för export- och fartygskrediter använts 5,9 miljarder euro. Beloppet omfattar de avtal som ingåtts och 50 procent av de anbud som lämnats. Av bevillningsfullmakten återstår således 7,1 miljarder euro. Exportkredit hade i slutet av september 2016 ansökningar om finansiering av exportkrediter till ett sammanlagt värde av 14,4 miljarder euro.
Med beaktande av ansökningarna kommer fullmakten enligt lagen i praktiken att vara helt använd vid utgången av 2016, om projekten genomförs enligt prognoserna. Genom höjningen av fullmakten tryggas en ostörd funktion av exportfinansieringssystemet inom den närmaste framtiden.
Exportfinansieringssystemet i form av krediter baserat på Finnveras medelanskaffning har varit i bruk sedan oktober 2012. I första fasen förbrukar beviljandet av nya krediter fullmakten till fullt belopp, eftersom återbetalningsvolymen för krediter är liten på grund av långa kredittider. Återbetalningarna av krediter skapar inte utrymme för beviljande av nya krediter, t.ex. under de 2—3 följande åren.
8 §.Fullmakt att ingå ränteutjämningsavtal och fatta ränteutjämningsbeslut. I paragrafen föreskrivs det om Exportkredits rätt att med kreditinstitut och finansiella institut ingå ränteutjämningsavtal om ränteutjämningskrediter eller fatta motsvarande ränteutjämningsbeslut. Paragrafens rubrik föreslås bli ändrad så att det fogas ett omnämnande av fullmakt att fatta ränteutjämningsbeslut till rubriken. Enligt 6 § i exportkeditlagen fattar Exportkredit för export- och fartygskrediter med fast ränta ett ränteutjämningsbeslut, genom vilket räntan på krediten binds till de kommersiella referensräntor (CIRR) som OECD fastslagit och enligt vilket statskontoret betalar räntestöd och får räntegottgörelse.
Det föreslås att 1 mom. i paragrafen ska ändras så att Exportkredit med kreditinstitut och finansiella institut får ingå ränteutjämningsavtal om ränteutjämningskrediter eller fatta motsvarande ränteutjämningsbeslut enligt 6 § till ett kapitalvärde av högst 22 miljarder euro. Eftersom bankernas möjligheter att bevilja sådana export- och fartygskrediter som kräver lång betalningstid till skäligt pris fortsättningsvis ser ut att vara tämligen begränsad, är det sannolikt att antalet ränteutjämningsavtal som hänför sig till krediter med fast ränta som banker finansierat inte blir så stort inom en nära framtid. Däremot är det sannolikt att andelen ränteutjämningsbeslut kommer att öka, eftersom efterfrågan på export- och fartygskrediter med fast ränta genom Finnveras medelanskaffning har ökat betydligt.
Ränteutjämningsbeslut fattas för krediter med fast ränta. Med krediter med fast ränta avses krediter som är bundna till CIRR-ränta enligt OECD:s exportkreditavtal. Därför behöver man förbereda sig på att ränteutjämningsbesluten ökar genom att maximifullmakten höjs. Genom höjningen av fullmakten säkerställs också att Exportkredit kan bevilja exportkrediter inom ramen för det maximibelopp på 22 miljarder euro som föreslås i 4 §.
19 §.Närmare bestämmelser. I paragrafen föreskrivs det att närmare bestämmelser utfärdas genom förordning av arbets- och näringsministeriet. Paragrafen föreslås bli ändrad så att det till 1 mom. fogas bestämmelser om att närmare bestämmelser om förutsättningar som ska uppfyllas för att exportfinansierings- och ränteutjämningsverksamhet ska anses främja den ekonomiska utvecklingen i Finland. Bestämmelser som ska avges betyder att man ska definiera finländskt intresse.
Paragrafens nuvarande innehåll föreslås bli överförd till ett nytt 2 mom. i oförändrad form.
Lagen om statens specialfinansieringsbolag
8 b §.Beviljande av lån till bolaget. I paragrafen föreskrivs om beviljande av lån eller låneprogram till bolaget, när det finns sådana störningar i verksamheten på finansmarknaden att bolaget inte via kapitalmarknaden kan skaffa lån och låneprogram på skäliga villkor. Paragrafen föreslås bli ändrad så att användningen av kreditlimiten inte längre ska vara bunden till en sådan störningssituation på finansmarkanden som hindrar Finnvera från att få lån till ett skäligt pris på kapitalmarknaden.
För att smidiggöra Finnveras medelanskaffning och för att säkerställa skäliga lånevillkor, behöver statens kreditlimit kunna användas i sådana situationer i fråga om finansmarknadens verksamhet där Finnvera inte kan skaffa medel på skäliga villkor. Som en sådan situation kan betraktas särskilt att priset på medelanskaffning stiger avsevärt. I förhållanden av låg räntenivå kan en avsevärd ökning av inlåningen leda till att det uppstår underskottsersättning. Med tanke på staten är det motiverat att medelanskaffningen i en sådan situation vid behov kan skötas via statsbudgeten. Underskottsersättningen finansieras i vilket fall som helst av statsbudgeten, om dess belopp överstiger Exportkredits eget fritt kapital. Det att staten sköter medelanskaffningen är i en sådan situation det bästa alternativet med tanke på totalekonomisk fördelaktighet.
Lånen ska huvudsakligen vara kortfristiga, med en återbetalningstid på högst 12 månader. Avsikten är att användningen av kreditlimiten i regel ska utgöras av kortfristig finansiering. Finansieringen kan dock också vara långfristigare, om bolaget inte kan skaffa finansiering under loppet av12 månader. Det fattas separat beslut om återbetalningstiden i lånebeslutet.
Avsikten är att mer detaljerade bestämmelser om förutsättningar för ansökan om lån, beviljande av lån och övriga nödvändiga villkor ska utfärdas genom förordning av statsrådet.
Lagen om statliga exportgarantier
10 §.Ansvarsgränser. Det föreslås att 1 mom. i paragrafen ska ändras så att det sammanlagda ansvaret för exportgarantier och skyddsarrangemang får uppgå till högst 27 miljarder euro. Dessutom föreslås det att borgensansvaret för exportgarantier vid specialrisktagning enligt 6 § i exportgarantilagen får uppgå till högst 5 miljarder euro. Däremot föreslås det inte att garantiansvaret för de investeringsgarantier som avses i 5 § 2 mom. i exportgarantilagen ska ändras, utan det ska fortfarande vara högst 200 miljoner euro.
Enligt 5 § i exportkreditlagen täcks kreditriskerna i samband med export- och fartygskrediterna genom exportgarantier eller fartygsgarantier som Finnvera beviljar. Därför måste man samtidigt med höjningen av bevillningsfullmakten för export- och fartygskrediter också höja fullmakten för exportgarantier.
Det föreslås att fullmakterna för exportgarantier ska höjas med åtta miljarder euro. Den föreslagna höjningen är en miljard euro mindre än den föreslagna höjningen av maximbeloppet för export- och fartygskrediter. I fråga om exportgarantier utjämnas den höjda stocken i och med att tidigare beviljade exportgarantier upphör när krediterna har betalats. Den förutspådda ökningen av orderstocken för de viktigaste exportbranscherna ökar dock i avsevärd grad också maximibeloppet av exportgarantier som beviljas.
Exportgarantilagen ändrades fr.o.m. ingången av 2012 genom lagen om ändring av exportgarantilagen, så att specialrisktagningen utvidgades att också gälla kommersiella risker i landsklasserna 0—1 i OECD:s landklassificering samt situationer då det finns viktiga näringspolitiska och konkurrenskraftsrelaterade grunder för beviljande av exportgaranti. I det sammanhanget höjdes maximibeloppet för specialrisktagning till 2,5 miljarder euro. Maximibeloppet för specialrisktagning har efter detta höjts till 3,5 miljarder euro i och med att fullmakterna i enlighet med exportkreditlagen höjdes i april 2016. Eftersom en del av den ökande exportfinansieringen kan rikta sig till specialrisktagning, föreslås det att maximibeloppet vid specialrisktagning höjs med 1,5 miljarder euro till 5 miljarder euro.
Avsikten är att med stöd av den föreslagna ändringen av 8 b § 2 mom. i lagen om statens specialfinansieringsbolag utfärda nödvändiga bestämmelser genom förordning av statsrådet. Bestämmelserna gäller förutsättningar för ansökan om lån, beviljande av lån och andra nödvändiga villkor.
När det gäller finländskt intresse är avsikten att utfärda närmare bestämmelser genom statsrådets förordning om offentligt understödda export- och fartygskrediter samt ränteutjämning och genom statsrådets förordning om de principer som skall följas i exportgarantiverksamheten. Avsikten är att beviljande av exportkredit och exportgaranti ska vara möjligt även utgående från exportörens verksamhet i situationer som fastställs närmare i förordningen. Då förutsätts det att exportörens verksamhet på ett betydande sätt bedöms vara till nytta för den ekonomiska utvecklingen i Finland.
Lagarna föreslås träda i kraft senast i december 2016. Saken är brådskande, eftersom Exportkredit inom ramen för de nuvarande fullmakterna kan lämna anbud om finansiering av exportprojekt i mycket begränsad mån i den närmaste framtiden.
om ändring av lagen om offentligt understödda export- och fartygskrediter samt ränteutjämning
ändras i lagen om offentligt understödda export- och fartygskrediter samt ränteutjämning (1543/2011) 4 § 1 mom. samt rubriken för 8 § och 8 § 1 mom., av dem 4 § 1 mom. och 8 § 1 mom. sådana de lyder i lag 255/2015, och
fogas till 19 § ett nytt 1 mom., varvid det nuvarande 1 mom. blir 2 mom., som följer:
Bolaget kan bevilja export- och fartygskrediter med fast eller rörlig ränta som baserar sig på Finnvera Abp:s medelanskaffning till ett kapitalvärde av högst 22 miljarder euro.
Fullmakt att ingå ränteutjämningsavtal och fatta ränteutjämningsbeslut
Bolaget får med kreditinstitut och finansiella institut ingå ränteutjämningsavtal om ränteutjämningskrediter eller fatta motsvarande ränteutjämningsbeslut enligt 6 § till ett kapitalvärde av högst 22 miljarder euro.
Genom förordning av statsrådet utfärdas närmare bestämmelser om förutsättningar som ska uppfyllas för att exportfinansierings- och ränteutjämningsverksamhet ska anses främja den i 1 § avsedda ekonomiska utvecklingen i Finland.
om ändring av 8 b § i lagen om statens specialfinansieringsbolag
ändras i lagen om statens specialfinansieringsbolag (443/1998) 8 b §, sådan den lyder i lag 1545/2011, som följer:
Bestämmelser om förutsättningar för ansökan om lån, om beviljande av lån och om övriga behövliga villkor utfärdas genom förordning av statsrådet.
om ändring av 10 § i lagen om statliga exportgarantier
ändras i lagen om statliga exportgarantier (422/2001) 10 § 1 mom., sådant det lyder i lag 257/2016, som följer:
Det sammanlagda ansvaret för exportgarantier och skyddsarrangemang får uppgå till högst 27 miljarder euro. Borgensansvaret för de exportgarantier som avses i 6 § får dock uppgå till högst 5 miljarder euro och garantiansvaret för de investeringsgarantier som avses i 5 § 2 mom. till högst 200 miljoner euro.
Senast publicerat 2.2.2017 10:57

References: § 8
 § 2
 § 2
 § 2
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 2