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Timestamp: 2018-11-14 03:02:53+00:00

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Transparência e publicidade na Administração Pública - Jus.com.br | Jus Navigandi
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A transparência como desdobramento do princípio constitucional da publicidade na atual Administração Pública brasileira
Claudio Roberto Fernandes| Ezequiel José da Silva| Rodrigo Silva Rocha| Thyago Borim Teixieira
Discorre-se sobre do princípio da transparência como um desdobramento do princípio constitucional da publicidade.
Resumo: O objetivo deste trabalho é discorrer acerca do princípio da transparência como sendo este um desdobramento do princípio constitucional da publicidade. No ano de 2011 promulgou-se a lei da transparência, lei n. 12527/2011, a qual determinava que o poder público deveria dar publicidade de seus atos, facilitando o acesso à informação aos cidadãos, com publicações de algumas informações por meio eletrônico e demais meios. Entretanto sua aplicabilidade ficou restrita, pois a referida legislação não trouxe consigo prazos para a concretização de sua normatividade. Por essa razão e no intuito de dar mais efetividade, no ano de 2012 criou o Decreto 7724/12 que veio regulamentar a referida lei, trazendo consigo prazo para que as determinações legais fossem cumpridas. O Decreto em comento não abrangeu toda Administração Pública, delimitou ao Poder Executivo Federal. Nota-se que a temática do presente estudo trouxe à baila raízes profundas do direito fundamental consubstanciado na Constituição da República, como o direito á privacidade, abraçado em seu artigo 5°.
Palavras-chave: Administração Pública. Transparência. Aplicabilidade. Publicidade.
Sabe-se que os princípios são bussolas que servem para orientar toda conduta, principalmente se esta for pública.
A constituição da República trouxe em seu arcabouço, especificamente em seu artigo 37, princípios que deveriam servir de norte para todo ato da Administração Pública, sendo eles: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Contudo esse rol não é taxativo, existem atualmente muitos princípios que norteiam os atos do poder público.
O Decreto em comento não abrangeu toda Administração Pública, delimitou ao Poder Executivo Federal.
Nota-se que a temática do presente estudo trouxe à baila raízes profundas do direito fundamental consubstanciado na Constituição da República, como o direito á privacidade, abraçado em seu artigo 5°.
O objetivo deste trabalho é discorrer acerca do princípio da transparência como sendo este um desdobramento do princípio constitucional da publicidade.
A metodologia usada baseou-se em pesquisa bibliográfica, teórica, com levantamento documental, tendo sido iniciada, por intermédio de análise de doutrinas e jurisprudências.
1 APROVEITAMENTO DOS PRINCÍPIOS
Nota-se que a função precípua dos princípios é a de embasar um sistema e garantir sua validade. Buscando uma compreensão do conceito de princípio, à luz dos ensinamentos, tem-se que o mesmo refere-se[1]:
A idéia de princípio, segundo Luiz-Diez Picazo, deriva da linguagem de geometria, onde designa as verdades primeiras. Logo acrescenta o mesmo jurista que exatamente por isso são princípios, ou seja, “porque estão ao princípio, sendo as premissas de todo um sistema que se desenvolve more geométrico. Declara, a seguir, invocando o pensamento do jurista espanhol F. de Castro, que os princípios são verdades objetivas, nem sempre pertencentes ao mundo do ser, senão do dever-ser, na qualidade de normas jurídicas, dotadas de vigência e obrigatoriedade.
Percebe-se com os conceitos acima apresentados que existe uma “omissão daquele traço que é qualitativamente o passo mais largo dado pela doutrina contemporânea para a caracterização dos princípios, a saber, o traço de sua normatividade” [2].
Avaliando o princípio, quanto ao seu aproveitamento, alguns princípios serão válidos para qualquer ciência, outros poderão ser aplicáveis para um grupo de ciência e, ainda, outros poderão ser válidos para uma só ciência.
Constituem os princípios um conjunto de proposições que alicerçam ou embasam um sistema e lhe garantem a validade. Os princípios são: (1) onivalentes, isto é, que valem para qualquer ciência, a exemplo do princípio da não-contradição: uma coisa não pode ser e não ser ao mesmo tempo; (2) plurivalentes, ou seja, que valem para um grupo de ciências, a exemplo do princípio da causalidade, que informa as ciências naturais: a causa correspondente a um dado efeito; (3) monovalentes, tais os que valem só para uma ciência, a exemplo do princípio de legalidade (a lei submete a todos), que só é aplicável ao Direito. Estes últimos podem ser: a) gerais: a exemplo dos que valem para um ramo de uma dada ciência, como é o princípio da supremacia do interesse público (no embate entre o interesse público e o privado há de prevalecer o público, que só é aplicável ao Direito Público). b) específico: ou seja, os que valem só para uma parte de um ramo de certa ciência, nos moldes do princípio da continuidade dos serviços públicos (atividade pública é ininterrupta) só verdadeiro para o Direito Administrativo, que é sub-ramo do Direito Público[3].
Os princípios são alicerces que sustentam o ordenamento jurídico pátrio, bem como a outras esferas não jurídicas, pois os princípios são valores, virtudes de uma sociedade.
Quanto à natureza dos princípios têm-se as seguintes acepções [4]:
a) jusnaturalismo: é a primeira e mais antiga teoria acerca da natureza dos princípios. A presença marcante das idéias filosóficas e políticas que firmaram o estado Liberal fez com que os princípios fossem considerados a expressão desses novos valores, possuindo, pois, um peso fortemente ético e não jurídico. “Os princípios estavam, então, impregnados de um ideal próprio de justiça, sendo verdadeiros axiomas jurídicos, normas que tinham valores deduzidos pela “reta razão” e, por isso, pairavam em um nível abstrato, valorativo, meramente informado e carente por completo de juridicidade – mero extrato de valores informadores da ordem jurídica.
b) positivismo: representa uma etapa intermediária na afirmação da juridicidade dos princípios. Esses passam a figurar nos códigos jurídicos ao lado das demais normas e, por isso, não podem ser considerados, como antes, instância supra-legal. Decorrem, outrossim, do próprio Direito Positivo na medida em que são considerados generalizações das regras jurídicas e não um fictício Direito Natural descoberto pela razão. Entretanto, são denominados princípios gerais do direito e integram o ordenamento jurídico no mais baixo grau de hierarquia, eis que sua função se reserva a impedir o vazio da norma na ausência de regra estrita: são fontes normativas secundárias, verdadeiras “válvulas de segurança” do sistema, com funcionalidade meramente supletiva.
c) Pós-positivismo: os princípios passam a ter força normativa plena, ou seja, são considerados normas dotadas de juridicidade idêntica à das regras jurídicas. Não são mais tratados como valores abstratos, nem como fonte supletiva, e sim como direito, em toda a latitude do termo, na medida em que integram cada vez mais as Constituições criadas após as grandes guerras mundiais. Reconfigurando todo o sistema jurídico, alçam foro de norma constitucional em duas fases distintas: a) fase programática: em que possuem aplicabilidade diferida e, portanto, normatividade mínima, eis que são vistos como programas normativos a serem concretizados aos poucos pelos operadores jurídicos, e b) fase não programática: em que há a reversão do conceito, pelo que os princípios passam a ser considerados em sua dimensão objetiva e concretizadora, tendo, pois, aplicação direta e imediata.
São os princípios, dentro da teoria pós-positivista, com a força normativa que lhes é reconhecida, que permitem a evolução do Direito, justamente por ter alto grau de abstração. As teorias não interpretativas são limitadoras da evolução do Direito e, fere a própria idéia de democracia, de liberdade do pensamento e da livre manifestação do pensamento.
O direito admite interpretação baseada nos princípios, normas superiores, não somente segundo a intenção do legislador; por exemplo, a Declaração Universal dos Direitos do Homem e do cidadão quando estabeleceu que todos os homens nascem livres e iguais, ou seja, naquela época, homens do sexo masculino. Hoje evoluiu a interpretação, em plena aceitação a referida Declaração, para ser lida que todos os homens, no sentido de ser humano, sem distinção de sexo, nascem livres e iguais. Daí, o Direito merece interpretação e não condiz com os princípios democráticos a norma não interpretativa.
Uma dada sociedade é justa se sua vida substantiva for vivida de certa maneira – isto é, de maneira fiel às opiniões compartilhadas por seus membros. (Quando as pessoas discordam quanto aos significados dos bens sociais, quando as opiniões são controvertidas, a justiça exige que a sociedade seja fiel às discordâncias, fornecendo canais institucionais para a sua expressão, mecanismo de julgamento ou outras possibilidades de distribuição).[5]
São padrões de comportamento da sociedade norteando as interpretações e, reconhecidos os princípios verdadeiros axiomas jurídicos, compartilhados por todo o corpo social, deve a sociedade e as próprias autoridades constituídas serem fiéis às verdades tidas como imbatíveis em relação aos princípios.
2 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS NORTEADORES DA GESTÃO PÚBLICA
O texto contido no artigo 37, caput, da Constituição da República de 1988 (CF), assim dispõe: “A administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]”
Evidente, a força normativa dos princípios, reconhecida na melhor doutrina e expressamente no texto da Carta da República de 1988, cuja obediência trata-se de imposição legal e imposição de Lei por excelência, a Carta Maga, não poderá ser relegada no momento de praticar um ato administrativo ou de produção de uma lei.
Importante se faz abordar os pensamentos dos grandes juristas para a compreensão de cada princípio que sustentam a Administração Pública.
Acerca do princípio da legalidade, tem-se a seguinte explanação:
[...] como princípio de administração (CF, art. 37, caput) significa que o administrador está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. Alei para o particular significa ‘pode fazer assim’, para o administrador público significa ‘deve fazer assim’. As leis administrativas são, normalmente, de ordem pública e seus preceitos não podem ser descumpridos, nem mesmo por acordo ou vontade conjunta de seus aplicadores e destinatários, uma vez que contém verdadeiros poderes-deveres, ir relegáveis pelos agentes públicos[6].
Se idealizar que legalidade denota efetividade à lei, estando o administrador, em toda a sua atividade, sujeito aos seus mandamentos, evidentemente, necessário se faz a noção de ilegalidade do objeto e, neste aspecto, auxilia-se com o disposto no art. 2º, “c”, e parágrafo único, “c”, da Lei 4.717/65, que dispõe: “A ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo”.
Nota-se, ainda, que o princípio de legalidade não é imposto apenas sobre a atividade administrativa, mas extensivo à atividade jurisdicional do Estado e também sobre a atividade legislativa, como ensina o seguinte entendimento[7]:
Por fim, observe-se que o princípio de legalidade não incide só sobre a atividade administrativa. É extensivo, portanto, às demais atividades do Estado. Aplica-se, pois, à função legislativa, salvo nos casos de países de Constituição flexível, onde o Poder Legislativo pode, livremente, alterar o texto constitucional. O Legislativo, no caso, é também poder constituinte, como ocorre na Inglaterra. Aplica-se ainda à atividade jurisdicional. Assim, não pode o Judiciário comportar-se com inobservância da lei. Seu comportamento também se restringe aos seus mandamentos. O mesmo se pode dizer das cortes de contas[8].
O princípio de legalidade está inserido na concepção de democracia republicana e significa a supremacia da lei: “O princípio de legalidade está abrangido na concepção de democracia republicana. Significa a supremacia da lei (expressão que abrange a Constituição), de modo que a atividade administrativa encontra na lei seu fundamento e seu limite de validade”.[9]
Assim, tem-se que o regime de direito administrativo impõe uma ordem entre princípios para reduzir, senão eliminar contradições[10]:
Um regime de direito administrativo pressupõe a existência de uma ordem entre princípios e regras, de modo a reduzir (senão eliminar) contradições. Esse é um dos aspectos mais problemáticos a serem considerados. Tal como exposto, a sociedade democrática produz pluralidade de interesses contrapostos. Os interesses coletivos são heterogêneos e contraditórios entre si. O Estado pluriclasse reflete a existência de instituições que se contrapõem em suas finalidades, tal como se evidencia na própria Constituição brasileira. Ali se consagram como legítimos os interesses dos mais diversos grupos, o que envolve princípios de conteúdo diverso e que traduzem valores contrapostos e propiciam soluções aparentemente contraditórias. Um desafio, então, em produzir a composição e harmonização entre princípios e valores contrapostos.
Desta forma, o princípio de legalidade recheia esta ordem com princípios e regras.
O princípio de legalidade não envolve apenas a existência de texto literal da lei considera-se as normas jurídicas, que não é sinônimo de lei, assegurando que, mesmo sem existir texto literal de lei, o sistema jurídico poderá impor restrições[11]:
Quando se afirma que o princípio de legalidade envolve a existência de lei, isso não pode ser interpretado como exigência de disciplina legal literal e expressa. O princípio de legalidade conduz a considerar a existência de normas jurídicas, expressão que não é sinônima de “lei”, tal como exposto. Há princípios jurídicos implícitos. Também há regras jurídicas implícitas. A disciplina jurídica é produzida pelo conjunto das normas jurídicas, o que exige compreender que, mesmo sem existir dispositivo literal numa lei, o sistema jurídico poderá impor restrição à autonomia privada e obrigatoriedade de atuação administrativa. (...) É muito usual que o sistema jurídico determine não o modo como será desenvolvida a atividade, mas os fins que deverão ser obrigatoriamente realizados.
Nestes termos o Estado deve respeitar as leis que edita somente sendo legítima a atividade do administrador público se estiver de acordo com a lei:
Tal postulado, consagrado após séculos de evolução política, tem origem mais próxima à criação do Estado de Direito, ou seja, do Estado que deve respeitar as próprias leis que edita. Não custa lembrar, por último, que, na teoria do Estado moderno, há duas funções estatais básicas: a de criar (legislação) e a de executar a lei (administração e jurisdição). Esta última pressupõe o exercício da primeira, de modo que só se pode conceber a atividade administrativa diante dos parâmetros já instituídos pela atividade legisferante. Por isso é que administrar é função subjacente à de legislar. O princípio da legalidade denota exatamente essa relação: só é legítima a atividade do administrador público se estiver condizente com o disposto em lei[12].
O princípio de legalidade é direito fundamental do indivíduo, não sendo legítimo qualquer ato ou atividade, ainda que a legisferante, se ofensiva ao princípio de legalidade.
A Carta Maior de 1988, no Título II, Dos Direitos e Garantias Fundamentais, Capítulo I, artigo 5º, inciso LXXIII, garante ao cidadão o direito à ação popular que vise anular ato lesivo à moralidade administrativa, garantido, expressamente, o direito a uma administração proba.
Trata-se de um direito fundamental a atuação da Administração Pública norteada pelo princípio de moralidade, na medida em que no rol dos direitos fundamentais está a garantia de ação popular que vise anular ato lesivo à moralidade.
Observa-se que o princípio de moralidade integra a legalidade do ato:
O princípio da moralidade extrai-se do conjunto de regras de conduta que regulam o agir da Administração pública; tira-se da boa e útil disciplina interna da Administração Pública. O ato e a atividade da Administração Pública devem obedecer não só a lei, mas à própria moral. A importância desse princípio já foi ressaltada pelo Tribunal de Justiça de São Paulo (RDA, 89: 134), ao afirmar que a moralidade administrativa e o interesse coletivo integram a legalidade do ato administrativo[13].
Se pautando no princípio constitucional da moralidade tem-se a seguinte acepção:
Bom administrador é aquele que, usando de sua competência legal, se determina não só pelos preceitos vigentes, mas também pela moral comum. Há que conhecer, assim, as fronteiras do lícito e do ilícito, do justo e do injusto, nos seus efeitos. Quando usamos a expressão nos seus efeitos, é para admitir a lei como regra comum e medida ajustada. Falando, contudo, de boa administração, referindo-nos subjetivamente a critérios morais que, de uma maneira ou de outra, dão valor jurídico à vontade psicológica do administrador[14].
O princípio da moralidade serve de norte para toda conduta do administrador público, neste sentindo tem-se a seguinte entendimento:
Erigida atualmente à categoria de princípio constitucional pelo art. 37, caput, da CF, a moralidade administrativa deve guiar toda a conduta dos administradores. A estes incumbe agir com lealdade e boa-fé no trato com os particulares, procedendo com sinceridade e descartando qualquer conduta astuciosa ou eivada de malícia[15].
O princípio da moralidade veio como socorro para os administrados que se viam sufocados com as arbitrariedades dos administradores, que enxergavam apenas os interesses próprios. Assim, tem-se que o constituinte coibiu essa atitude e se praticado qualquer ato em afronta à moralidade, vulnerada estará a autoridade e poderá responder pela simples ofensa a esse princípio, independente de prejuízo ao erário e, pensamos, cabe o direito de violar o ato imoral. Neste entendimento:
O art. 37 da Constituição Federal também a ele se referiu expressamente, e pode-se dizer, sem receio de errar, que foi bem aceito no seio da coletividade, já sufocada pela obrigação de ter de assistir aos desmandos de maus administradores, frequentemente na busca de seus próprios interesses ou de interesses inconfessáveis, relegando para último plano os preceitos morais de que não deveriam se afastar. O que pretendeu o constituinte foi exatamente coibir essa imoralidade no âmbito da Administração. Pensamos, todavia, que somente quando os administradores estiverem realmente imbuídos de espírito público é que o princípio será efetivamente observado. Em algumas ocasiões, a imoralidade consistirá na ofensa à lei e aí violará, ipso facto, o princípio da legalidade. Em outras, residirá no tratamento discriminatório, positivo ou negativo, dispensado ao administrador; nesse caso, vulnerado estará também o princípio da impessoalidade, requisito, em última análise, da legalidade da conduta administrativa. Quando a Constituição se refere a atos lesivos à moralidade administrativa, deve entender-se que a ação é cabível pelo simples fato de ofender esse princípio, independentemente de haver ou não efetiva lesão ao patrimonial[16].
O novo formato constitucional do princípio da moralidade, como conteúdo de validade da atuação administrativa, deu-lhe autonomia e efetividade jurídica ampla, constituindo-se em exigência fundamental para validade do comportamento do agente público no exercício da atividade estatal. A sociedade brasileira, nos termos dos parâmetros sociais atuais prevalentes, reputa atentado contra o princípio da moralidade administrativa a corrupção e a impunidade dos corruptos[17].
Neste diapasão, a legalidade buscada é a legalidade ética, não mera legalidade formal, mas a legalidade sempre associada à moral na gestão pública.
“A legalidade desprovida de conteúdo ético constitui insuportável distanciamento entre direito e justiça e, por isso, não legitima a conduta pública” [18].
2.4 Princípio da Eficiência
O princípio da eficiência orienta o administrador à concretização de suas atividades no sentido de obter o melhor resultado com o menor custo. É a avaliação do custo-benefício.
Para melhor compreensão invoca-se o seguinte ensinamento
O princípio da eficiência foi introduzido pela Emenda Constitucional nº. 19/98. Relaciona-se com as normas da boa administração no sentido de que a Administração Pública, em todos os seus setores, deve concretizar suas atividades com vistas a extrair o maior número possível de efeitos positivos ao administrado, sopesando a relação custo-benefício, buscando excelência de recursos, enfim, dotado de maior eficácia possível das ações do Estado[21].
Nestes termo eficiência impõe adoção de critérios legais e morais, por meio do exercício de suas competências de forma neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia na busca da qualidade dirigida para a razão e fim do Estado:
Assim, o princípio da eficiência é aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia em busca da qualidade, primando pela adoção de critérios legais e morais necessários para melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se uma qualidade social. Note-se que não se trata da consagração da tecnocracia, muito pelo contrário, o princípio da eficiência dirige-se para a razão e fim maior do Estado, a prestação dos serviços sociais à população, visado à adoção de todos os meios legais e morais para satisfação do bem comum[22].
Com todo respeito ousa-se discordar do grande constitucionalista, e adota-se o entendimento do jurista acima. Imparcialidade e neutralidade correspondem ao princípio de impessoalidade, transparência corresponde à publicidade e participação encontra-se mais aliada ao controle social, ao passo que eficiência está em buscar, norteado pelos demais princípios, o resultado mais eficaz no atendimento do interesse público, com o menor custo possível.
2.5 Princípio da Impessoalidade
O princípio da impessoalidade denota que os atos da Administração não são imputáveis a quem os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa competente e consiste em vedação de tratamento discriminatório.
Por força desse princípio é defeso à vinculação nas publicidades dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos que deverá ter caráter educativo, informativo e de orientação social, dela não podendo constar nome, símbolo o imagens que caracterizem a promoção pessoal de autoridade ou servidores públicos, conforme impõe o artigo 37, § 1º, da CF.
O princípio ou regra da impessoalidade da Administração Pública significa que os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os praticou, mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual age o funcionário. Ele é apenas o órgão que formalmente manifesta a vontade estatal. Por conseguinte, o administrado não se confronta com o funcionário x ou y que expediu o ato, mas com a entidade cuja vontade foi manifestada por ele. É que a ‘primeira regra do estilo administrativo é a objetividade’, que está em estreita relação com a impessoalidade[23].
Nestes termos tem-se que o ato praticado é imputável ao ente público e este somente em ação regressiva poderá responsabilizar seus agentes, em razão da objetividade.
O referido princípio proíbe, ainda, o tratamento discriminatório por parte dos agentes públicos, que não poderão dispensar tratamento discriminatório, em quebra da igualdade, o tratamento deverá ser neutro e impessoal.
No que concerne ao princípio de igualdade é de ser entendido de modo que, na prática, sejam os iguais tratados com igualdade e os desiguais tratados de forma desigual, entendendo que a lei não poderá ser fonte de privilégio, devendo todos receber tratamento parificado.
O preceito magno da igualdade, como já tem sido assinalado, é norma voltada quer para o aplicador da lei quer para o próprio legislador. Deveras, não só perante a norma posta se nivelam os indivíduos, mas, a própria edição dela se sujeita ao dever de dispensar tratamento equânime às pessoas [...]. A Lei não deve ser fonte de privilégio ou perseguições, mas instrumento regulador da vida social que necessita tratar eqüitativamente todos os cidadãos. Este é o conteúdo político-ideológico absorvido pelo princípio da isonomia e juridiciado pelos textos constitucionais em geral, ou de todo modo assimilado pelos sistemas normativos vigentes. Em suma: dúvida não padece que, ao cumprir uma lei, todos os abrangidos por ela hão de receber tratamento parificado, sendo certo, ainda, que ao próprio ditame legal é interdito deferir disciplina diversa para situações equivalentes[24].
O único momento em que é permitida a personalização é para imputar falta ao funcionário e responsabilizá-lo, como acrescenta o Professor José Afonso da Silva[25]: A personalização vale assim para imputar ao funcionário uma falta e responsabilizá-lo perante a Administração Pública, a fim de que esta lhe imponha a punição cabível.
Foram cinco os princípios constitucionais expressos que são basilares a Administração Pública, contudo, como não se pode deixar de acrescentar o princípio da motivação, que servirá para sustentação do direito de violar a lei ou um ato administrativo.
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Acadêmico e Estagiário de Direito
Thyago Borim Teixieira
Assistente em Administração/ Contabilidade e Acadêmico e Estagiário de Direito.
FERNANDES, Claudio Roberto; SILVA, Ezequiel José da et al. A transparência como desdobramento do princípio constitucional da publicidade na atual Administração Pública brasileira. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 17, n. 3384, 6 out. 2012. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/22743>. Acesso em: 14 nov. 2018.

References: artigo 5
 artigo 37
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