Source: https://ciperchile.cl/2020/02/04/la-actual-constitucion-no-es-compatible-con-las-demandas-sociales/
Timestamp: 2020-07-10 12:13:37+00:00

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La actual Constitución no es compatible con las demandas sociales – CIPER Chile
Por Miriam Henríquez
Temas: AFP, CIPER/Académico, Demandas sociales, Educación, Isapres, Nueva Constitución, Tribunal Constitucional
Quienes apoyan el “rechazo” a la nueva Constitución aseguran que con algunas reformas el actual texto puede satisfacer las demandas sociales. Para Miriam Henríquez, constitucionalista de la Universidad Alberto Hurtado, los fallos del TC desmienten esta idea: consistentemente éste impide reformas sustantivas, argumentando que contradicen la Carta Fundamental. La autora explica que eso se debe a que la Constitución no es neutra: promueve un Estado subsidiario que por principio considera como servicios provistos por particulares aquello que se quiere transformar en “derechos sociales”. Por ello, la actual Constitución y las demandas sociales no son compatibles, explica.
Estos últimos días se han puesto de relieve nuevas tesis que buscan rechazar una nueva Constitución y mantener el statu quo constitucional. Un argumento reciente afirma que las demandas sociales enarboladas tras el estallido social del 18/O pueden satisfacerse –sin más– en el marco de la Constitución Política actual. Otros refuerzan este argumento y señalan que la redacción genérica de los derechos constitucionales permite las reformas legislativas y de políticas públicas sin necesidad de sustituir la Constitución o modificarla. En este último sentido, han llegado a explicar que las administradoras de fondos de pensiones (AFP), las instituciones de salud previsional (ISAPRES) y los sistemas de jubilación, entre otros asuntos, no están consagrados en la Carta Fundamental, de modo que podrían incluso eliminarse de la legislación vigente sin necesidad de quitar una coma de la Constitución actual[1].
Las explicaciones son sugestivas y sencillas: simples reformas legales podrían satisfacer las demandas sociales sin cambiar la Constitución.
Revisemos ¿Simples reformas legales? Sobre este asunto cabe recordar que la ley no es una categoría unitaria en la Constitución Política, es decir, no existe un tipo único de ley en nuestro ordenamiento jurídico (tales como las leyes orgánicas constitucionales, las leyes de quórum calificado y las leyes simples u ordinarias). Si bien la regulación del ejercicio de los derechos debe realizarse por ley simple (reserva legal), ciertos derechos deben regularse por leyes de quórum reforzado (doble reserva legal). ¿Cuáles derechos son regulados por uno u otro tipo de reserva legal? No existe un criterio, la definición es casuística. La Constitución vigente reservó a las leyes de quórum reforzado algunas materias ¿Cuáles materias? Aquellas que el constituyente decidió que debían quedar sustraídas de las simples mayorías contingentes. Tal es el caso del derecho a la seguridad social que requiere para la aprobación, modificación o derogación de la mayoría absoluta de los diputados y senadores en ejercicio[2]. Lo mismo ocurre, aunque con un quórum más elevado de cuatro séptimos de los diputados y senadores en ejercicio, respecto de los derechos educacionales – el derecho a la educación y a la libertad de enseñanza[3] – que mandata la regulación por ley orgánica constitucional de los requisitos mínimos que deberán exigirse en cada uno de los niveles de la enseñanza básica y media y las normas objetivas, de general aplicación, que permitan al Estado velar por su cumplimiento; así como los requisitos para el reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales de todo nivel[4].
“La Constitución Política no es neutra. El propio Tribunal Constitucional ha destacado que la Carta establece en su artículo 1° un modelo de Estado subsidiario que incide en la manera en que el destinatario de los derechos cumple con el deber de satisfacer las prestaciones de seguridad social, salud y educación”
Los procedimientos y quórum más exigentes de aprobación, modificación y derogación establecidos por la Constitución Política para la regulación de estos derechos prácticamente han petrificado la legislación vigente y dificultan los cambios legislativos futuros. ¿Puede entonces cambiarse ahora lo que no se ha enmendado en 40 años?
La junta de gobierno impuso decretos leyes que desarrollaron estos derechos; más adelante, los Gobiernos que decidieron modificarlos y que tenían mayoría en ambas Cámaras del Congreso Nacional debieron contar con el acuerdo de la oposición, situación que solo excepcionalmente se logró bajo el alero del sistema electoral binominal, no permitiendo la real modificación del sistema.
La segunda explicación señala que los cambios legales pueden realizarse sin cambiar la Constitución. ¿Sin cambiar una coma de la Constitución? En este punto es útil insistir en que la Constitución Política no es neutra. El propio Tribunal Constitucional ha destacado que la Carta establece en su artículo 1° un modelo de Estado subsidiario que incide en la manera en que el destinatario de los derechos cumple con el deber de satisfacer las prestaciones de seguridad social, salud y educación.
Tempranamente el Tribunal Constitucional expuso que la Constitución Política admite solo ciertas regulaciones en estos asuntos, aquellas que se encuadren en el “marco de carácter valórico y conceptual que viene a limitar la acción del Estado dentro de la sociedad, abriendo el mayor campo posible a la iniciativa de los particulares”[5]
“La Constitución vigente privilegia a las instituciones privadas (ISAPRES, AFP’s) en la satisfacción de las prestaciones vinculadas con los derechos sociales. De modo que no es posible modificar la legislación vigente que las regula sin cambiar antes la Constitución, no solo en el apartado de los derechos fundamentales sino en la propia concepción del rol del Estado respecto de la sociedad”
En tal sentido, si bien la Constitución no se refiere efectivamente a las ISAPRES o a las AFP -tal como lo aclara la columna del 28 de enero de Jean Pierre Matus- sí menciona al sistema privado de salud y a las instituciones privadas de seguridad social. De modo que cualquier cambio legal vinculado con dichos derechos quedará sujeto al control de constitucionalidad que verificará si las normas legales se ajustan al principio de subsidiariedad. Difícilmente una “eliminación” legal de estas instituciones será declarada constitucional, máxime cuando el propio órgano de justicia constitucional las ha reconocido en un plano análogo al Estado en la satisfacción de los derechos sociales.
Basta recordar los fallos del Tribunal Constitucional dictados con motivo de las acciones de inaplicabilidad del artículo 38 ter de la Ley de ISAPRES, que señalan:
“El deber de los particulares y de las instituciones privadas de respetar y promover el ejercicio de los derechos consustanciales a la dignidad de la persona humana en cuanto a su existencia y exigibilidad, se torna patente respecto de aquellos sujetos a los cuales la Constitución, como manifestación del principio de subsidiariedad, les ha reconocido y asegurado la facultad de participar en el proceso que infunde eficacia a los derechos que ella garantiza. Tal es, exactamente, lo que sucede con las instituciones de salud previsional, en relación con el derecho de sus afiliados a gozar de las acciones destinadas a la seguridad social, así como a la protección de la salud, consagrados en el artículo 19, N.º 9º y 18º de ella, respectivamente. Ellos deben hacer cuanto esté a su alcance, dentro del ordenamiento jurídico, por materializar el goce del derecho a la protección de la salud”[6].
“Si bien la Constitución no se refiere efectivamente a las ISAPRES o a las AFP -tal como lo aclara Jean Pierre Matus- sí menciona al sistema privado de salud y a las instituciones privadas de seguridad social. De modo que cualquier cambio legal vinculado con dichos derechos quedará sujeto al control de constitucionalidad que verificará si las normas legales se ajustan al principio de subsidiariedad”.
Incluso en ciertas decisiones el Tribunal Constitucional, invocando nuevamente el principio de subsidiariedad, dejó asentado que las entidades privadas son verdaderos sustitutos del Estado en el deber de garantizar el derecho a la protección de la salud: “Los particulares no sólo pueden coadyuvar con el Estado en su deber de garantizar el derecho fundamental a la protección de la salud, lo que se halla en plena armonía con el principio de subsidiariedad que reconoce la Carta Fundamental, sino que, además, las Isapre, al hacerlo con relación a sus afiliados, se sitúan en un plano análogo al de su titular originario, el Estado.”[7]
Es así como la Constitución vigente privilegia a las instituciones privadas en la satisfacción de las prestaciones vinculadas con los derechos sociales. De modo que no es posible modificar la legislación vigente que las contempla o regula sin cambiar antes la Constitución, no solo en el apartado de los derechos fundamentales sino en la propia concepción del rol del Estado respecto de la sociedad.
De esta forma, los argumentos expuestos desconocen que la legislación dictada simultáneamente con la Constitución de 1980 sobre seguridad social, educación y salud ha sido sumamente difícil de reformar en estos últimos 30 años. Lo anterior, no por falta de voluntad política de las mayorías, sino porque la reserva legal reforzada a que están sujetos algunos derechos sociales por mandato de la Constitución dificulta el cambio. Pero la complejidad también estriba en el rol subsidiario del Estado en la satisfacción de estos derechos porque no todas las reformas legales propuestas estos días se enmarcan en este principio. Ambos asuntos atañen al actual diseño constitucional y son estructurales del mismo, de modo que su superación requeriría de un cambio total de la Constitución Política de 1980.
[1] El Mercurio, 24 de enero de 2020. Ex Presidentes del TC: no se necesita una Nueva Constitución para atender demandas sociales, C 6.
[2] Por mandato del inciso segundo del artículo 19 N° 18 de la Carta
[3] Consagrados en el 19 N° 10 y 11 respectivamente.
[4] Artículo 19 N° 11 inciso final de la Constitución
[5] Sentencia Tribunal Constitucional N° 167
[6] Sentencias Tribunal Constitucional N° 1287, 1218, 976
[7] Sentencia Tribunal Constitucional N° 1287
Christian04.02.2020
Los derechos sociales, económicos y culturales, forman esa parte del dogma de la Constitucion, sin embargo experiencias como las ocurridas en Colombia, permiten observar que el Estado al garantizar todos estos derechos, corre el riesgo de ser judicializado y con eso quedar sin un peso, a mi parecer muchos de estos derechos se deben garantizar con la contribucion desde la ciudadania, mas impuesto a las personas, mas impuestos a las empresas, y un aporte responsable del Estado, paises como el nuestro que tiene la idiosincracia de la “pilleria”, es muy vulnerable y solo los pillos tendrian participacion de los derechos, la clase media esta acostumbrada a pagar por todo.
Ana Vargas04.02.2020
Buenísima columna, muchas gracias por tremendo aporte!
Beatriz De Gregorio05.02.2020
Excelente artículo. Fundamenta claramente la importancia de cambiar la Constitución de la dictadura
Gustavo.Astorga06.02.2020
La concentración de la riqueza es el problema estructural sin solución para el futuro de Chile. Se podrán hacer miles de cambios o parches a la Constitución, pero no servirá nada seguir parchando. Hay que CREAR una nueva Constitución, proyectando las necesidades de los chilenos para los próximos 50 años: ese es la tarea de la Nueva Asamblea. Y si no se tiene las capacidades para ello, es mejor que no se postule. Dios nos ayude a seleccionar a los capacitados.
MARIO RODRIGUEZ06.02.2020
Un artículo falso y tendencioso desde la primera sílaba, pero que permite ver el objetivo detrás del cambio de Constitución, esto es eliminar el Tribunal Constitucional, los quorums y, aunque no lo dice la autora, terminar con la autonomía del Banco Central. Con esos tres cambios una simple mayoría circunstancial puede cambiar totalmente la institucionalidad del país, en especial el modelo económico que nos llevó a ser el primer país de América Latina. Seremos tontos, pero nunca tanto.
Juan luis jara06.02.2020
Este artículo tan bien redactado confirma que la Dictadura dejó los beneficios en manos de privados las necesidades de salud, seguridad social y educación. Yo apruebo la nueva Constitución
Eduardo06.02.2020
Muy malo el articulo o ensayo, pues, no explica ni aclara nada, muchas de las demandas son parte de leyes y su aprobación requiere de quorums , eso esta bien pues obliga a negociar con los demás cosa que la leyes estén bien realizadas y no apuradas, pero tambien, algunos creemos que el estado debe estar donde los privados no están o lo hacen mal, por eso me parece bien el estado subsidiario .
María Araya06.02.2020
M. Rodriguez, usted no es tonto es necio, porque está tergiversando lo que está escrito claramente
Jorge Díaz08.02.2020
Muy buen artículo, le faltó el 19 n° 24 ke consagra el derecho de propiedad sobre las aguas. Al respecto, los políticos (2% de aprobación y bajando) dicen ke "el agua es de todos los chilenos, sin perjuicio de los derechos de propiedad perteneciente a los particulares", o sea, perteneciente a las empresas. Es decir ke: EL AGUA NO ES DE TODOS LOS CHILENOS. Además, que las autoridades eligen a quienes les han de fiscalizar, y eso entre muchas otras premisas impuestas desde la dictadura, para saquear nuestra Nación. Por eso NUEVA CONSTITUCION, paritaria tu reconociendo a nuestros hermosos pueblos originarios.
Andrés Valenzuela09.02.2020
Aún nadie puede explicar claramente por qué la constitución "amarra" un estado subsidiario. No sólo en ninguna parte se menciona el concepto, sino que cuando se intenta explicar, se hacen referencias tales como: "es que según la Constitución, uno puede elegir entre un sistema de salud público y uno privado". Perdón, pero ¿cuál es el problema que uno pueda elegir? En la mayoría de los países serios del mundo, ¿acaso no existe salud privada en que voluntariamente se pueda acceder?
Emilia10.02.2020
Articulo tendencioso, que no ofrece ninguna claridad. Habla de querer "eliminar" las instituciones privadas cuando son ellas las que hacen crecer la economía de un país. No queremos eliminar al privado, queremos que se le regule y fiscalice. No queremos un Estado inmenso que abarque cada área, ni que reste libertades, queremos que se haga cargo de asegurar los derechos básicos de los mas desafortunados y de administrar los recursos, no de robárselos.. El Estado no crea riqueza, solo administra. Son los privados los que producen lo que el Estado gasta: Si se limita la libertad, esperando que papa fisco cubra todas nuestras necesidades, nos convertimos en esclavos de la dictadura de la igualdad
Francisco10.02.2020
Perdon, que me entrometa en un asunto interno de este país, República de Chile, ya que soy Argentino, radicado en este bendito país. En Argentina, por Constitución tenemos derecho, hasta que nos vengan a limpiar el poto, desde que nacemos hasta que morimos. Derecho a la salud, a la educación, al trabajo, a la remuneración digna, a una pensión vitalicia que permita cumplir al adulto mayor, alimento ,salud, esparcimiento. derechos sociales, judiciales, derechos, derechos y mas derechos por Constitución otorgados. Y de eso no tenemos nada, y cada vez menos. Si el chileno, cree, que por ser un cuico ilustrado es diferente al grecoromano argentino, esta en un tremendo, terrible error, que se pagara muy caro. La Constitución es una herramienta nada mas, y no garantiza absolutamente nada. Es una simple guía, que la voluntad del gobernante de turno hará o no cumplir. Hay cosas en Chile, muchos mas profundas, serias, desiguales, Como la distinción entre huinca y chileno, entre facho y zurdo, entre clase política inepta corrupta y miserable. La República Argentina tiene una merecida fama de CORRUPTA, pero si tomamos los hechos de corrupción, desde el hijo del Presidente Don Augusto, hasta la fecha, estaría en duda hasta el ultimo segundo de quien de los dos países seria el primer puesto. Solucionen los tremendos problemas de tensión social que existen en chile, los centenares de miles o millones de chilenos que obtienen su sustento, de tareas precarias, de tanto inmigrante vendiendo cuchufli. Solucionen primero los problemas verdaderos y una vez solucionado, (nombre algunos como ejemplo, hay mas), pierdan entonces, su tiempo en leseras como el cambio de LA NUEVA CONSTITUCIÓN. Deseo de corazón, que este pueblo, sepa valorar, lo que tiene, valorar lo obtenido, mejorar o reparar lo que este fallando, y obtener lo que falta.
Álvaro Awad11.02.2020
Es cosa de leer el articulado del artículo 19, donde se regulan los distintos derechos fundamentales. Nuestra Constitución consagra un sistema mixto, permitiendo la intervención tanto del Estado como de privados. En relación a la crítica de los quórums, ¿cómo no va a ser sensato tener quórums algo más altos (por ejemplo, mayoría absoluta -esto es, la mitad más uno- de los parlamentarios) para aprobar leyes en materias sensibles (como la seguridad social)? ¿Te imaginas si el sistema cambiara todos los años por mayoría simple? La columna es añeja porque sigue hablando del sistema binominal, que se eliminó el 2015 (hace ya cinco años...). La columna explica en forma confusa la idea del Estado subsidiario. No se entiende cuando dice que: "...el destinatario de los derechos (¿las personas?) cumple con el deber de satisfacer las prestaciones de seguridad social, salud y educación (¿?)". Por supuesto que si se quisiera eliminar la posibilidad de que haya colegios privados (como el Nido de Águilas), clínicas privadas (por ejemplo eliminar la Clínica Alemana) o que no hayan administradoras de fondos de pensiones privadas, habría que modificar la garantía constitucional que autoriza a los privados a participar en prestaciones de salud y educación. Pero NADA impide al Estado participar en estas áreas para asistir a los menos favorecidos. Por eso existen hospitales públicos. Por eso se viene hablando (en el Gobierno de Piñera...) de un ente estatal que administre fondos de pensiones, etc. En concreto, ¿qué artículos de la Constitución habría que modificar para "eliminar la propia concepción del rol del Estado respecto de la sociedad"? Lo pregunto porque, a mi juicio, la autorización constitucional para que el Estado actúe es de claridad meridiana. Por ejemplo: Art. 19 Nº 9: "El Estado protege el libre e igualitario acceso a las acciones de promoción, protección y recuperación de la salud y de rehabilitación del individuo. Le corresponderá, asimismo, la coordinación y control de las acciones relacionadas con la salud. Es deber preferente del Estado garantizar la ejecución de las acciones de salud, sea que se presten a través de instituciones públicas o privadas, en la forma y condiciones que determine la ley, la que podrá establecer cotizaciones obligatorias". Por ejemplo: Art. 19 Nº 10: "(...) Para el Estado es obligatorio promover la educación parvularia, para lo que financiará un sistema gratuito a partir del nivel medio menor, destinado a asegurar el acceso a éste y sus niveles superiores. El segundo nivel de transición es obligatorio, siendo requisito para el ingreso a la educación básica. La educación básica y la educación media son obligatorias, debiendo el Estado financiar un sistema gratuito con tal objeto, destinado a asegurar el acceso a ellas de toda la población. En el caso de la educación media este sistema, en conformidad a la ley, se extenderá hasta cumplir los 21 años de edad. Corresponderá al Estado, asimismo, fomentar el desarrollo de la educación en todos sus niveles; estimular la investigación científica y tecnológica, la creación artística y la protección e incremento del patrimonio cultural de la Nación". Por ejemplo: Art. 19 Nº 18º: "(...) La acción del Estado estará dirigida a garantizar el acceso de todos los habitantes al goce de prestaciones básicas uniformes, sea que se otorguen a través de instituciones públicas o privadas. La ley podrá establecer cotizaciones obligatorias. El Estado supervigilará el adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social". Por ejemplo: Art. 19 Nº 21: "El Estado y sus organismos podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas sólo si una ley de quórum calificado los autoriza. En tal caso, esas actividades estarán sometidas a la legislación común aplicable a los particulares, sin perjuicio de las excepciones que por motivos justificados establezca la ley, la que deberá ser, asimismo, de quórum calificado". En definitiva, me parece que la columna es más bien propagandística y con poca profundidad.
Edgardo Teuber15.02.2020
Los ingleses, un pueblo culto, aprobaron sus salida de la Unión Europea sin comprender cabalmente lo que votaron ni sus consecuencias. Se reconoce hoy que hubo una campaña de educación cívica muy deficiente. El cambio de la Constitución en Chile me parece un tema aún más complejo. La gran mayoría de la ciudadanía desconoce por completo su articulado y es influenciable por juristas y políticos de ambas preferencias. El resultado es incierto. Por otro lado, no se toca el problema medular de la ineficacia y corrupción del Estado (Mop) y las deplorables políticas públicas (Transantiago) bajo todos los regímenes políticos. Causas directas, (no las únicas) de la mala calidad de vida de nuestra comunidad y del legítimo malestar social. Último ejemplo: en la actual constitución se prohíbe expresamente el lucro en la educación, y todos los partidos políticos y corporaciones privadas lucraron... era letra muerta.¿Cómo se produjo durante tantos años tal violación a la Constitución?
No se toca la corrupción e ineficacia del Estado (Mop, Codelco, Fuerzas Armadas, Carabineros, etc..), las deplorables políticas públicas (Transantiago), bajo todos los regímenes políticos, y que han deteriorado profundamente la calidad de vida de nuestra comunidad y han provocado un legítimo malestar social.,
Jorge Almarza16.02.2020
Agradeceré entender que el tema no es el crecimiento del pais, es que ese crecimiento no es de todos, es solo de una minoría. Que los ricos sean más ricos que antes no quiere decir que todas las personas del pais hayan mejorado su bienestar.
Jorge Alfredo Soto Rojas01.03.2020
Han terminado por reconocer la necesidad de una nueva Constitución, incluso personajes como Larraín Matte, Presidente de la Papelera, varios otros importantes empresarios, Lavín, el Alcalde de Santiago Alessandri, etc... La Constitución vigente ya apesta....Este año le haremos el funeral que se merece....

References: artículo 1
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 artículo 38
 artículo 19
 artículo 19
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