Source: http://docplayer.pl/269796-Sapard-programowanie-i-realizacja.html
Timestamp: 2018-04-22 18:36:17+00:00

Document:
SAPARD programowanie i realizacja - PDF
SAPARD programowanie i realizacja
Download "SAPARD programowanie i realizacja"
Włodzimierz Dziedzic
1 SAPARD programowanie i realizacja nr 14 Warszawa 2005 Janusz Rowiński
2 SAPARD programowanie i realizacja Autor: dr Janusz Rowiński Warszawa 2005
3 SAPARD programowanie i realizacja Autor: dr Janusz Rowiński Warszawa 2005
4 Autor publikacji jest pracownikiem naukowym Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej Państwowego Instytutu Badawczego Pracę zrealizowano w ramach tematu Wpływ funduszy strukturalnych Unii Europejskiej na rozwój regionów wiejskich w pierwszych latach członkostwa. Ogólna koncepcja wsparcia tego rozwoju w latach środkami funduszy strukturalnych i funduszu kohezji w zadaniu Koncepcja wsparcia w latach rozwoju regionów wiejskich środkami funduszy strukturalnych i funduszu kohezji Recenzent dr Mirosław Drygas ARiMR Opracowanie komputerowe mgr Anna Staszczak Redakcja techniczna Tadeusz Majewski Projekt okładki AKME Projekty Sp. z o.o. ISBN Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej Państwowy Instytut Badawczy Warszawa, ul. Świętokrzyska 20, skr. poczt. nr 984 tel.: (0 prefiks 22) faks: (0 prefiks 22)
5 EGZEMPLARZ BEZPŁATNY Nakład: 250 egz. Druk: Dział Wydawnictw IERiGŻ-PIB Oprawa: UWIPAL
6 Spis treści I. Uwagi wstępne... 7 II. Podstawy prawne programu operacyjnego SAPARD w Polsce II.1. Przepisy prawne Unii Europejskiej II.2. Umowy zawarte między Wspólnotą Europejską a Polską związane z programem SAPARD II.3. Polskie przepisy prawne III. Struktura organizacyjna obsługi programu SAPARD w Polsce III.1. Programowanie SAPARD-u III.2. Polska program operacyjny SAPARD na tle programów innych państw IV. Realizacja programu SAPARD w Polsce IV.1. Uwagi ogólne IV.2. Realizacja działania Rozwój i poprawa infrastruktury obszarów wiejskich IV.3. Realizacja działania Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych i rybnych IV.4. Realizacja działania Inwestycje w gospodarstwach rolnych IV.5. Realizacja działania Różnicowanie działalności gospodarczej na obszarach wiejskich IV.6. Działanie Programy rolnośrodowiskowe i zalesianie (projekty pilotażowe).. 73 V. Finansowanie programu SAPARD VI. Wnioski i zalecenia VI.1. Wnioski VI.2. Zalecenia VII. Źródła wykorzystane VII.1. Programy, artykuły, ekspertyzy, materiały statystyczne i informacyjne VII.2. Polskie przepisy prawne VII.3. Przepisy prawne Unii Europejskiej VII.4. Inne przepisy prawne
8 I. Uwagi wstępne SAPARD (Special Pre-Accession Programme for Agriculture and Rural Development Specjalny Przedakcesyjny Program na rzecz Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich) jest wspólnym programem Unii Europejskiej (w tekście stosuje się skrót UE) i dziesięciu państw kandydujących Europy Środkowo- -Wschodniej 1 (w tekście stosuje się skrót EŚW). Każdy projekt, wprowadzony do programu, jest finansowany co najmniej z dwu źródeł. Pierwszym są środki publiczne UE (budżet), a drugim środki publiczne państwa, otrzymującego pomoc (środki znajdujące się w dyspozycji wszystkich organów administracji publicznej, a zatem przede wszystkim budżet państwa i budżety lokalne). Ponadto, jeżeli beneficjentem projektu jest osoba prywatna, zarówno fizyczna, jak i prawna, często konieczny jest wkład własny otrzymującego pomoc 2. Środki, z których są finansowane projekty SAPARD-u, pochodzą zatem z różnych źródeł, co jest cechą charakterystyczną niemal wszystkich programów pomocowych UE (takie łączenie środków popularnie nazywa się w żargonie planistycznym montażem ). Na zasadzie montażu środków funkcjonują bowiem nie tylko programy przedakcesyjne, ale również wspierające państwa członkowskie programy finansowane ze środków funduszy strukturalnych i funduszu spójności (kohezji). Wsparcie UE jest współfinansowaniem udzielanym na zasadzie: Otrzymasz pomoc UE, jeśli masz projekt, który spełnia wymagane kryteria, a równocześnie częściowo sam go sfinansujesz. SAPARD jest programem wspierającym w okresie poprzedzającym członkostwo działania dziesięciu państw kandydujących EŚW, mające na celu rozwój rolnictwa i regionów wiejskich. Nie oznacza to jednak, że w dniu członkostwa SAPARD przestał istnieć, a beneficjenci, którzy do dnia członkostwa nie zakończyli wykonywanych projektów lub je zakończyli, ale nie zdążyli ich rozliczyć, nie otrzymają przyznanych im środków. SAPARD jest bowiem realizowany w formule n + 2, oznaczającej, że realizacja (a także rozliczenie) projektów, finansowanych z tych środków, które zostały postawione do dyspozycji 1 Uczestnikami programu są: Bułgaria, Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Polska, Rumunia, Słowacja, Słowenia i Węgry. W programie SAPARD nie uczestniczą Cypr i Malta. Wszystkie wymienione państwa poza Bułgarią i Rumunią zostały członkami UE 1 maja 2004 roku i z tą datą ostatecznie zakończyła się w tych państwach faza tworzenia programu (przyjmowanie projektów do programu), natomiast nie zakończyły się fazy realizacji zatwierdzonych projektów, ich finansowania i rozliczenia. 2 W dziedzinie gospodarki żywnościowej Program Rozwoju Obszarów Wiejskich, realizowany w Polsce w latach , jest finansowany wyłącznie ze środków publicznych UE i Polski. 7
9 państwa otrzymującego pomoc np. w 2000 roku, może następować zarówno w roku 2000, jak i w dwu kolejnych latach. Ostateczną datą rozliczenia pomocy otrzymanej w 2000 roku jest zatem, zgodnie z tą zasadą, 31 grudnia 2002 roku, a niewykorzystane w tym terminie środki należy zwrócić do budżetu UE. Ponieważ ostatnią podpisaną przez UE z Polską Roczną Umową Finansową (w tekście stosuje się skrót RUF) jest RUF 2003, rozliczenia projektów finansowanych w programu SAPARD powinny być zakończone do dnia 31 grudnia 2005 roku. Jednakże SAPARD z różnych powodów nie został uruchomiony w terminie, czyli 1 stycznia 2000 roku. Rzeczywiste jego wejście w życie poza Bułgarią, która uporała się z problemami organizacyjnymi najwcześniej nastąpiło w ośmiu państwach EŚW ze względu na przeciągającą się procedurę akredytacji pod koniec 2001 roku lub w okresie od stycznia do lipca 2002 roku, a na Węgrzech jeszcze później. Tak późne uruchomienie programu spowodowało, że 31 grudnia 2002 roku jako końcowa data rozliczeń RUF 2000 nie wchodziła w rachubę, gdyż na przygotowanie projektów, ich realizację oraz rozliczenia finansowe niektóre państwa miałyby mniej niż rok, co z pewnością uniemożliwiałoby wykorzystanie środków, zwłaszcza na projekty wymagające dłuższych przygotowań i stosunkowo długiego okresu realizacji. Dlatego też w przypadku RUF odstąpiono od zasady n + 2. Komisja Europejska (w tekście stosuje się zamiennie skróty KE lub Komisja) wydała w tej sprawie 31 stycznia 2003 roku Rozporządzenie (EC) No 188/2003 3, na podstawie którego ostateczny termin rozliczeń RUF 2000 przesunięto do 31 grudnia 2004 roku, RUF 2001 do 31 grudnia 2005 roku, a RUF 2002 i 2003 do 31 grudnia 2006 roku. Unia Europejska na finansowanie programu SAPARD przeznaczyła bardzo poważne środki. Dla dziesięciu państw uczestniczących w programie, w siedmioleciu przewidziano (w cenach 1999 roku) 3640 mln euro, w tym dla Polski około 1181 mln euro 4. Przewidziane na sfinansowanie programu środki ogółem były jednak znacznie wyższe ze względu na wspomniany już montaż środków finansowych. W polskim programie operacyjnym oszacowano je (również w cenach 1999 roku) na około 2614 mln euro. Polski udział miał więc wynosić około 1433 mln euro (55%), z tego budżet centralny około Commission Regulation (EC) No 188/2003 of 31 January 2003 amending Regulation (EC) No 2222/2000 laying down financial rules for the application of Council Regulation No 1268/1999 on Community support for pre-accession measures for agriculture and rural development in the applicant countries of central and eastern Europe in the pre-accession period. OJ L Commission Decision of 20 July 1999 on the indicative allocation of the annual Community financial contribution to pre-accession measures for agriculture and rural development. OJ L , s
10 mln euro, a środki prywatne 1047 mln euro 5. W szacunku tym nie uwzględniono środków pochodzących z budżetów lokalnych, z których są współfinansowane inwestycje infrastrukturalne. Można przyjąć, że w latach wyniosły by one co najmniej 400 mln euro. W rezultacie program SAPARD, realizowany przez siedmiolecie , zamknąłby się najprawdopodobniej projektami wartości około 3 mld euro (w cenach 1999 roku). Pomoc Wspólnoty, udzielana za pośrednictwem SAPARD-u, ma na celu (1) sprawne wprowadzanie w życie acquis communautaire w dziedzinie Wspólnej Polityki Rolnej (w tekście stosuje się skrót WPR) oraz polityk z nią związanych oraz (2) rozwiązanie przez państwa kandydujące najważniejszych problemów rolnictwa i regionów wiejskich 6. Zgodnie ze szczegółowymi założeniami, sprecyzowanymi w programie operacyjnym, SAPARD ma przede wszystkim przyczynić się do poprawy efektywności rynku, stworzyć warunki umożliwiające przestrzeganie norm jakościowych i sanitarnych, a także wspierać tworzenie nowych miejsc pracy w regionach wiejskich. Trudno uznać te założenia za niezgodne w jakimkolwiek punkcie z interesami krajów kandydujących. Niewątpliwie każde państwo otrzymujące pomoc miało duże możliwości ukształtowania krajowego programu zgodnie ze swoimi potrzebami, gdyż lista projektów, które mogą być wspierane ze środków SAPARD-u, była bardzo obszerna. W RR 1268/1999/WE wymieniono 15 takich rodzajów działań 7. Są nimi: 1. Inwestycje w gospodarstwach rolnych, 2. Przetwórstwo i sprzedaż produktów rolnictwa i rybołówstwa, 3. Poprawa struktur instytucji kontrolujących jakość (w tym jakość surowców rolniczych), przestrzeganie przepisów weterynaryjnych i fitosanitarnych oraz ochraniających konsumentów, 4. Produkcja rolnicza, chroniąca środowisko naturalne i regiony wiejskie, 5 SAPARD. Program operacyjny dla Polski. Wersja z dnia 12 września 2000 r. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, s W ten sposób cele pomocy przedakcesyjnej zdefiniowano w art. 1 Rozporządzenia Rady 1268/1999, (por. Reglement (CE) No 1268/1999 du Conseil du 21 Juin 1999 relatif a une aide communautaire a des mesures de preadhesion en faveur de l agriculture et du developpement rural dans les pays candidats d Europe centrale et orientale, au cours de la periode de preadhesion. JO L161 du ). 7 Tłumacze rozporządzeń i inne dokumentów SAPARD-u na język polski nie troszczyli się zbytnio o zgodność polskiej terminologii z duchem i tradycją języka polskiego, lecz postępując możliwie najprościej często wprowadzali pierwszy termin, znaleziony w słowniku. Terminologia, narzucona przez tłumaczy, została następnie przyjęta w oficjalnych dokumentach polskich. Stąd różne dziwolągi, do których należy m.in. termin działanie (prawidłowsze byłoby np. określenie program szczegółowy ). Aby nie wprowadzać dodatkowego zamieszania terminologicznego zdecydowano się jednak nie poprawiać oficjalnej terminologii. 9
11 5. Rozwój działalności gospodarczej i jej różnicowanie, mające na celu tworzenie nowych miejsc pracy lub stwarzające możliwość dochodów alternatywnych, 6. Organizacja usług, umożliwiających wprowadzenie zastępstw w gospodarstwach rolnych oraz usług wspomagających zarządzanie gospodarstwami rolnymi, 7. Tworzenie grup producentów, 8. Rozwój wsi oraz ochrona i zachowanie kulturowego dziedzictwa obszarów wiejskich, w tym architektonicznego i planowania przestrzennego, 9. Poprawa jakości gruntów i ich scalanie, 10. Organizacja i uaktualnianie rejestrów gruntów, 11. Poprawa poziomu kształcenia zawodowego, 12. Rozwój infrastruktury wiejskiej i poprawa jej stanu, 13. Zarządzanie rolniczymi zasobami wodnymi, 14. Leśnictwo, w tym zalesianie regionów rolniczych, inwestycje w prywatnych gospodarstwach leśnych oraz przetwórstwo i komercjalizacja produktów gospodarki leśnej, 15. Pomoc techniczna, związana z projektami, finansowanymi przez program SAPARD, w tym studia i ekspertyzy, związane z przygotowaniem i realizacją programu, oraz kampanie informacyjne i reklamowe. Państwo kandydujące mogło wybrać z cytowanej listy na zasadzie cafeterii te działania, które uważało za najpilniejsze i wprowadzić je do programu krajowego. Równocześnie projekty, współfinansowane z SAPARD, musiały spełniać ustanowione przez UE kryteria. W rezultacie wsparcia SAPARD-u nie mogły otrzymać takie projekty, których realizacja przyniosłaby niewątpliwe korzyści gospodarce żywnościowej państwa kandydującego, ale które nie są zgodne z założeniami Wspólnej Polityki Rolnej i ewentualnie innych polityk UE. Nic więc dziwnego, że w państwach kandydujących funkcjonowały w okresie poprzedzającym członkostwo równocześnie z SAPARD-em inne programy, których celem było wspomaganie rozwoju gospodarki żywnościowej i regionów wiejskich. Mimo tych ograniczeń, ustanowionych przez władze UE, SAPARD jest pierwszym realizowanym w państwach kandydujących programem, w którym państwa otrzymujące pomoc otrzymały stosunkowo dużą swobodę decyzyjną, przede wszystkim w fazie programowania (zmiany w zatwierdzonych programie są możliwe, ale ich zakres jest ograniczony, ponadto uciążliwe procedury uniemożliwiają ich szybkie przeprowadzanie). Wspólnota w tej sytuacji zdecydowała się na narzucenie bardzo ostrych wymagań organizacyjnych i rygorystycznych procedur, obowiązujących we wszystkich fazach realizacji programu 10
12 (przyjmowanie wniosków i ich ocena, kontrola realizacji projektów, finansowanie projektów i ich rozliczenie). Program był uruchamiany dopiero po skrupulatnym, trzystopniowym audycie 8 i stwierdzeniu, że kraj otrzymujący pomoc, spełnił wszystkie niezbędne warunki organizacyjne. Niezależnie od tego Komisja podejmowała odrębne decyzje o uruchamianiu poszczególnych działań. Komisja ma także prawo szczegółowej kontroli programu, zarówno w fazie przygotowania, jak i realizacji, w tym także kontroli merytorycznej (zgodność zgłoszonych projektów z kryteriami programu oraz zgodność zrealizowanych projektów ze zgłoszonymi) i finansowej (prawidłowość dokumentacji finansowej). Odrębną kwestią jest kontrola finansowa i merytoryczna programu ex post, przy czym kontrola finansowa jest oparta m.in. na audycie wykonanym przez krajowy organ certyfikujący. System przyjęty przez Komisję nie świadczył o traktowaniu ze specjalną podejrzliwością państw kandydujących, gdyż równie rygorystyczne są procedury obowiązujące państwa członkowskie. X X X W 2004 roku zakończyły się dwa ważne etapy polskiego programu SAPARD. Pierwszym, który miał kilka dat 9, było zakończenie przyjmowania wniosków o współfinansowanie projektów z programu. Natomiast drugi etap zakończył się 30 września, gdyż była to końcowa data podpisywania umów z beneficjentami. Tym samym ostatecznie zakończył się okres programowania SAPARD-u. Obecnie pozostają zatem jeszcze dwa równie ważne i zresztą częściowo już zakończone etapy realizacja projektów włączonych do program i ich rozliczenie. Dwie obszerne analizy SAPARD-u 10, wykonane pod koniec 8 Audyt wewnętrzny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, audyt zewnętrzny krajowy i audyt zewnętrzny Komisji. 9 W działaniu 1 Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych przyjmowanie wniosków zakończono 5 lutego 2004 roku, w działaniu 2 Inwestycje w gospodarstwach rolnych 20 lutego 2004 roku, w działaniu 3 Rozwój i poprawa infrastruktury obszarów wiejskich września 2003 roku, a w działaniu 4 Różnicowanie działalności gospodarczej na obszarach wiejskich 26 stycznia 2004 roku. Informacja o stanie realizacji programu SAPARD na dzień 30 czerwca 2004 r., sporządzona narastająco od uruchomienia programu według raportów kwartalnych Systemu Informacji Zarządczej (MIS). 10 Są to następujące opracowania: (1) Agrotec SpA we współpracy z Instytutem Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz ASA. Średniookresowa ocena programu SAPARD w Polsce za okres realizacji obejmujący lata (PL-7-05/00) Ref.:EUROPEAID/114803/D/SV/Pl Raport końcowy. Grudzień Komisja Europejska. (2) Program SAPARD. Raport roczny z realizacji Programu SAPARD w Polsce za okres 17 lipca 2002 r. 31 grudnia 2003 r. przygotowany w oparciu o Artykuł 8, rozdział B Wieloletniej Umowy Finansowej. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Warszawa, czerwiec
13 2003 roku i na początku 2004 roku koncentrowały się, co zrozumiałe, na najważniejszej wówczas problematyce pełnego rozdysponowania postawionych do dyspozycji beneficjentów środków. Za kryterium rozdysponowania przyjmowano (1) ogólną kwotę środków, o które prosili starający się o wsparcie, (2) kwotę, znajdującą się we wnioskach zgodnych z programem lub też (3) kwotę we wnioskach pozytywnie zaopiniowanych. Przy tym ze względu na różne trudności omówione w części Realizacja programu SAPARD, wnioski i zalecenia dotyczyły przede wszystkim działań, które powinny zostać wykonane, aby do dnia, w którym upłynie termin składania wniosków, wszystkie środki zostały rozdysponowane. Autorzy obu analiz musieli ściśle przestrzegać określonej przez Komisję metodyki oceny, w tym zastosowania zbioru ustalonych przez Komisję wskaźników. Komisji, co zrozumiałe, zależało na uzyskaniu porównywalnego materiału ze wszystkich państw objętych programem SAPARD. Jednakże równocześnie konieczność przestrzegania wytycznych Komisji ograniczała zakres obu analiz, a niektóre ze wskaźników budziły wątpliwości, gdyż najprawdopodobniej były ustalone jedynie ze względu na konieczność przestrzegania politycznej poprawności. II. Podstawy prawne programu operacyjnego SAPARD w Polsce II.1. Przepisy prawne Unii Europejskiej 11 Decyzja o powołaniu do życia programu SAPARD została podjęta podczas szczytu Rady Europejskiej w Luksemburgu (12-13 grudnia 1997 roku) i znajduje się w punkcie 17 jej postanowień. Zadecydowano wówczas, że w następnym okresie budżetowym (lata ) państwa kandydujące powinny otrzymać większą pomoc niż w latach dziewięćdziesiątych, oraz iż poza istniejącym od początku lat dziewięćdziesiątych programem pomocy PHARE (podstawa prawna uruchomienia: Rozporządzenie Rady 3906/89/EWG) 12 należy uruchomić dwa programy specjalne: program SAPARD wspierający rolnictwo a właściwie gospodarkę żywnościową i rozwój regionów wiejskich oraz program ISPA, z którego są finansowane projekty z zakresu transportu i ochrony środowiska, których wartość musi wynosić co najmniej 5 mln euro (tzw. duże projekty ). 11 W podrozdziale tym omówiono krótko najważniejsze przepisy prawne UE. Szczegółowe postanowienia, mające istotny wpływ na program operacyjny SAPARD w Polsce, znajdują się w podrozdziale III.1 Programowanie SAPARD-u i w rozdziale IV Realizacja programu SAPARD w Polsce. 12 W dalszym tekście Rozporządzenia Rady określa się skrótem RR, a Rozporządzenia Komisji skrótem RK. 12
14 Przygotowanie aktów prawnych, umożliwiających rozpoczęcie pierwszych prac organizacyjnych, zmierzających do uruchomienia programów, o których powstaniu przesądziły decyzje w Luksemburgu, zajęło półtora roku. Dopiero 21 czerwca 1999 roku Rada uchwaliła dwa rozporządzenia powołujące formalnie do życia SAPARD. Pierwszym z nich jest RR 1268/1999/WE 13 w sprawie udzielenia w okresie poprzedzającym akcesję pomocy krajom kandydującym Europy Środkowo-Wschodniej prowadzącym działania dostosowawcze w rolnictwie i działania mające na celu rozwój obszarów wiejskich. Rozporządzenie to ustanawia podstawy prawne funkcjonowania SAPARD-u, a także ustala tak istotne sprawy jak cele, zakres i sposób przygotowania programu, ogólne zasady podziału środków finansowych między państwa uczestniczące w programie, udział Unii w kosztach programu, powiązania z innymi programami realizowanymi w państwach kandydujących, podstawowe zasady finansowania i kontroli przez organa UE. Równocześnie wydano RR 1266/99/WE 14 w sprawie koordynacji pomocy dla krajów kandydujących w ramach strategii przedakcesyjnej i nowelizujące rozporządzenie 3906/89/EWG. Sprecyzowano w nim zakres każdego z trzech programów (PHARE, SAPARD, ISPA), które miały być realizowane w państwach kandydujących w okresie budżetowym oraz podstawowe zasady ich koordynacji, w tym regułę, że projekt może być finansowany jedynie z jednego programu. Ustalono również ogólne zasady nadzoru Komisji nad wyborem projektów do realizacji, prowadzeniem przetargów i zawieraniem umów. Komisja została zobowiązana do zatwierdzania wszystkich decyzji w tych sprawach (art. 12 ust. 1). Jednakże równocześnie została upoważniona do przekazania tych uprawnień agencjom zarządzającym (implementing agencies) programem SAPARD w państwach uczestniczących w programie (art. 12 ust. 2). W aneksie do RR 1266/1999/WE ustalono minimalne warunki, które muszą spełniać agencje zarządzające w państwach otrzymujących pomoc, aby Komisja mogła im przekazać swe uprawnienia. RR 1268/1999/WE narzuciło państwom biorącym udział w programie bardzo szybkie tempo prac planistycznych. W art. 4 ust. 4 znajduje się bowiem postanowienie, że państwa kandydujące są obowiązane przekazać Komisji w ciągu sześciu miesięcy od jego wejścia w życie, czyli praktycznie do końca 1999 roku, wieloletnie plany działań. Szczegółowe dyspozycje, co musi zawierać wieloletni plan działań, znajdują się w art. 4 ust. 2 Rozporządzenia. Plany 13 Council Regulation (EC) No 1268/1999 of 21 June 1999 on Community support for pre- -accession measures for agriculture and rural development in the applicant countries of central and eastern Europe in the pre-accession period. OJ L Council Regulation (EC) No 1266/1999 of 21 June 1999 on coordinating aid to the applicant countries in the framework of the pre-accession strategy and amending Regulation (EEC) 3906/89. OJ L
15 miały obejmować okres, rozpoczynający się w roku 2000 i nie dłuższy niż siedem lat. Jednakże już w momencie opublikowania obu omawianych rozporządzeń było pewne, że program SAPARD w żadnym z państw kandydujących nie zostanie uruchomiony z dniem 1 stycznia 2000 roku, lecz znacznie później. Wniosek taki wynikał wprost z dalszych postanowień RR 1268/1999. Komisja miała bowiem (art. 4 ust. 5) sześć miesięcy na zatwierdzenie programu rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich, opartego na dostarczonym jej wieloletnim planie działań, przy czym termin sześciomiesięczny rozpoczynał się od momentu, w którym przekazane przez państwo kandydujące materiały zostały uznane przez nią za kompletne. Było oczywiste, że pierwsza, złożona Komisji, propozycja wieloletniego planu działań, który miał stanowić podstawę tak obszernego i trudnego programu jak SAPARD, będzie wymagała wyjaśnień, uzupełnień oraz dodatkowych informacji, zwłaszcza, że były to pierwsze wykonywane na tak dużą skalę prace planistyczne państw kandydujących według standardów UE. W rezultacie, choć dziewięć państw (poza Czechami) przygotowało programy w terminie ustalonym przez Radę, to jednak między datą przekazania Komisji pierwszej wersji a datą zatwierdzenia upłynęło w każdym przypadku więcej czasu niż sześć miesięcy. Rozporządzenia Rady są przeważnie dopiero początkiem procesu legislacyjnego Wspólnot, gdyż zwykle wymagają uzupełnienia rozporządzeniami wykonawczymi Komisji. Tak właśnie było w przypadku SAPARD-u. Pierwsze z rozporządzeń wykonawczych Komisja wydała dopiero w grudniu 1999 roku (RK 2759/1999/WE z 22 grudnia 1999 roku ustanawiające przepisy wykonawcze do RR 1268/1999/WE w sprawie wsparcia przez Wspólnotę działań przedakcesyjnych prowadzonych przez państwa kandydujące Europy Środkowo- -Wschodniej na rzecz rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich w okresie poprzedzającym akcesję 15 ), a zatem wtedy, gdy uczestniczące w programie państwa kandydujące składały pierwsze wersje planów. Tymczasem rozporządzenie zawierało ważne dla państw kandydujących szczegóły, które należało uwzględnić w planach 16, w tym m.in.: (1) postanowienie, że ze środków Wspólnoty można refundować tylko wydatki wypłacone otrzymującym pomoc po dacie przekazania Komisji planu rozwoju obszarów wiejskich, albo przekazania Komisji informacji o zmianie planu (art. 8 ust. 2), (2) maksymalną wysokość po- 15 Commission Regulation (EC) No 2759/1999 of 22 December 1999 laying down the rules for the application of Council Regulation (EC) No 1268/1999 on Community support for pre- -accession measures for agriculture and rural development in applicant countries of central and eastern Europe in the pre-accession period. OJ L (polskie tłumaczenie na stronach internetowych Ministerstwa i Rozwoju Wsi 16 W kontaktach roboczych Komisja przekazywała opracowującym programy informacje o przygotowywanych przepisach. 14
16 mocy dla zespołów producentów (art. 6 ust. 4c), (3) wykaz wydatków, które w działaniu Poprawa przetwórstwa produktów rolnictwa i rybołówstwa oraz obrotu nimi mogą być zaliczane do kosztów kwalifikowanych, czyli takich, które mogą być współfinansowane przez Wspólnotę 17, (4) wyłączenie z programu handlu detalicznego (art. 3 ust. 1), (5) ograniczenie pomocy w przemyśle rolno-spożywczym i rybnym oraz w przedsiębiorstwach handlowych do inwestycji związanych z produktami wytwarzanymi w państwach kandydujących albo członkowskich (art. 3 ust. 1), (6) obowiązek wykazania przez gospodarstwo rolne, że spełnia w momencie składania wniosku o pomoc z programu minimalne krajowe standardy sanitarne, ochrony środowiska i dobrostanu 18 zwierząt (art. 2 ust. 2), oraz (7) obowiązek wykazania przez gospodarstwo uczestniczące w programie, że po zakończeniu projektu osiągnie żywotność ekonomiczną (art. 2 ust. 2). Z przepisów tych szczególnie trudny do spełnienia i ograniczający krąg uprawnionych do korzystania z pomocy był przepis o obowiązku spełniania minimalnych standardów sanitarnych, ochrony środowiska i dobrostanu zwierząt w momencie decyzji o współfinansowaniu projektu z programu SAPARD. Jednakże łagodziło go postanowienie, iż osiągnięcie standardów może nastąpić dopiero po zakończeniu realizacji projektu, jeśli przepisy zostały wprowadzone niedawno (have been newly introduced). Poważną barierą mógł być przepis o obowiązku wykazania, że gospodarstwo po zakończeniu projektu będzie żywotne ekonomicznie, ale w rzeczywistości był to przepis martwy ze względu na brak definicji gospodarstwa żywotnego, którą ARiMR mogłaby się posługiwać przy analizie programów gospodarstw rolnych. RK 2759/1999/WE było dwukrotnie nowelizowane już po zatwierdzeniu polskiego programu SAPARD, ale przed jego uruchomieniem. Komisja stwierdziła w sprawozdaniu złożonym Radzie, Parlamentowi i Komitetom, że dokonane nowelizacje nie miały większego znaczenia. Trudno tę opinię uznać za słuszną, gdyż zmiany dotyczyły istotnych kwestii. Nowelizacja z 24 października 2000 roku (RK 2356/2000/WE) 19 m.in. uściśliła niektóre definicje oraz łago- 17 Należą do nich (a) prace budowlane oraz zakup nieruchomości z wyłączeniem zakupu gruntów, (b) zakupy nowych maszyn i wyposażenia łącznie z oprogramowaniem komputerów oraz (c) koszty ogólne, do których zaliczono wynagrodzenie architektów, inżynierów i konsultantów, koszty studiów wykonalności feasibility studies, zakupu patentów i licencji. Koszty ogólne nie mogą być wyższe niż 12% sumy kosztów, wymienionych w pkt. a i b (art. 3 ust. 2). 18 Określenie dobrostan brzmi obco, lepiej używać właściwe traktowanie zwierząt. 19 Commission Regulation (EC) No 2356/2000 of 24 October 2000 amending Regulation (EC) No 2759/1999 laying down the rules for the application of Council Regulation (EC) No 1268 on Community support of pre-accession measures for agriculture and rural development in the applicant countries of central and eastern Europe in the pre-accession period. OJ. L
17 dziła dwa postanowienia. Dopuszczono współfinansowanie ze środków Wspólnoty zakupów używanego wyposażenia przez przedsiębiorstwa przemysłu rolno-spożywczego i rybnego oraz przedsiębiorstwa handlowe, ale zastrzeżono, że zgodę w tej sprawie będzie wydawała w każdym przypadku Komisja. Uchylono również przepis, zakazujący w przemyśle i handlu rybnym wspierania inwestycji niezwiązanych z produktami wytwarzanymi w państwach kandydujących lub członkowskich. Nowelizacja z 20 listopada 2001 roku (RK 2251/2001/WE) 20 zawiera postanowienie, że ze środków Wspólnoty można refundować tylko wydatki dokonane przez Agencję po uzyskaniu przez nią akredytacji (uprzednio wydatki poniesione po złożeniu planu rozwoju przez państwo uczestniczące w programie). Wprowadzono również zasadę, że Wspólnota będzie wspierała projekty jedynie wówczas, jeśli wszystkie usługi, prace, wyposażenie i inne dostawy pochodzą z państw kandydujących lub członkowskich. Postanowienie, iż wypłaty dokonane przez Agencję przed decyzją Komisji o przekazaniu jej uprawnień decyzyjnych nie mogą być refundowane ze środków UE, stanowiło zaostrzenie poprzednich przepisów. Nie miało ono jednak, przynajmniej w Polsce, żadnych konsekwencji. ARiMR, która przygotowywała się do pełnienia funkcji agencji płatniczej (paying agency) nie podejmowała przed akredytacją zobowiązań finansowych wobec potencjalnych beneficjentów, ani nawet nie zaprosiła ich do składania wniosków o przyznanie środków z programu. Nie miała zresztą do tego prawa, gdyż otrzymała je dopiero po wydaniu regulującego m.in. tę kwestię Rozporządzenia Rady Ministrów 21. Niewątpliwie dzięki powściągliwości polskich władz uniknięto kłopotów, wynikających ze zmiany przepisów unijnych, ale równocześnie w niektórych działaniach opóźniono nawet o kilka miesięcy moment rzeczywistego uruchomienia programu. Ostatnim chronologicznie Rozporządzeniem Komisji, regulującym sprawy, które powinny być znane państwom otrzymującym pomoc przed rozpoczęciem prac organizacyjnych, w tym przede wszystkim związanych z tworzeniem 20 Commission Regulation (EC) No 2251/2001 of 20 November 2001 amending Regulation (EC) No 2759/1999 laying down rules for the application of Council Regulation (EC) No 1268/1999 on Community support for pre-accession measures for agriculture and rural development in the applicant countries of central and eastern Europe in the pre-accession period. OJ L Podstawą prawną, upoważniającą ARiMR do podejmowania działań, mających na celu realizację programu SAPARD jest Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 maja 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań oraz sposobów realizacji zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie gospodarowania środkami pochodzącymi z funduszy Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 56, poz. 500). Rozporządzenie weszło w życie z dniem ogłoszenia, a zatem dopiero 2 lipca 2002 r. Więcej na ten temat w pkt. II.3. Polskie przepisy prawne. 16
18 struktury obsługującej i nadzorującej program SAPARD, było RK 2222/2000/WE z 7 czerwca 2000 roku, ustanawiające finansowe przepisy wykonawcze 22 do RR 1268/1999/WE. Sprecyzowano w nim wiele podstawowych kwestii zaledwie zasygnalizowanych w RR 1268/1999/WE, w tym także wykraczających poza wąsko rozumiane problemy finansowe. Znaczną część rozporządzenia poświęcono bowiem instytucjom, które muszą funkcjonować w państwach, w których jest realizowany SAPARD, zadaniom które będą wykonywać, oraz kryteriom ich akredytacji. Ponieważ wszystkie te problemy są szczegółowo sprecyzowane w Wieloletniej Umowie Finansowej 23, podpisanej przez Komisję z Rządem Rzeczypospolitej Polski, zostaną omówione w części polskie przepisy prawne. Po zapoznaniu się z tempem uchwalania aktów prawnych UE trudno nie wyrazić zdziwienia, że dopiero w rok po Rozporządzeniach Rady zostały wydane wszystkie niezbędne Rozporządzenia Komisji. Zwłaszcza tak późne wydanie RK 2222/2000, które zawierało m.in. ważne szczegóły organizacyjne, musiało wpłynąć na datę uruchomienia programu SAPARD we wszystkich państwach kandydujących. Dopiero bowiem w połowie 2000 roku państwa kandydujące poznały wymagania Komisji i mogły przystąpić do ostatecznego organizowania instytucji, niezbędnych do uruchomienia SAPARD-u 24. Brak pośpiechu był zresztą widoczny nie tylko w pracach legislacyjnych władz Wspólnoty. Uznając za datę początkową decyzję szczytu w Luksemburgu prace te trwały dwa i pół roku. Komisja była bowiem zobowiązana do przeprowadzenia, po zakończeniu prac organizacyjnych i audytów krajowych, własnego audytu, którego celem było sprawdzenie, czy agencja SAPARD została zorganizowana prawidłowo i spełnia wszystkie kryteria ustalone przez władze Wspólnoty, w tym czy wszystkie obowiązujące ją procedury zapewniają jej prawidłowe funkcjonowanie. Również tę część swej pracy Komisja wykonywała bez zbytniego pośpiechu, przynajmniej w przypadku Polski. 22 Commission Regulation (EC) No 2222/2000 of 7 June 2000 laying down financial rules for the application of Council Regulation (EC) No 1268/1999 on Community support for pre- -accession measures for agriculture and rural development in the applicant countries of central and eastern Europe in the pre-accession period. OJ L Specjalny Program Akcesyjny na rzecz Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich w Polsce. Wieloletnia umowa finansowa pomiędzy Komisją Wspólnot Europejskich, występującą w imieniu Wspólnoty Europejskiej, a Rządem Rzeczypospolitej Polskiej. M. P. Nr 30, Jedynie tekst w języku angielskim, opublikowany w tymże Monitorze Polski i znajdujący się na stronach internetowych Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (www.minrol.gov.pl) jest autentyczny i stanowi podstawę do rozstrzygania ewentualnych sporów. 24 Formalnie Polska poznała wszystkie warunki dopiero w dniu podpisania Wieloletniej Umowy Finansowej czyli 25 stycznia 2001 roku, a zobowiązania weszły w życie w dniu powiadomienia o zakończeniu wszystkich formalności koniecznych do jej zawarcia (18 maja 2001 roku), patrz również część II.3. Polskie przepisy prawne. 17
19 Jedyną właściwie poważną czynnością Komisji podjętą natychmiast, gdy było to możliwe, była Decyzja 1999/595/WE z 20 lipca 1999 w sprawie podziału kwoty 520 mln euro (w cenach 1999 roku). Kwota ta decyzją Rady Europejskiej (Berlin, marca 1999 roku) została w perspektywie finansowej na lata przewidziana jako roczny współudział Wspólnoty w finansowaniu projektów z programu SAPARD. Wprawdzie Komisja na podjęcie tej decyzji miała trzy miesiące licząc od wejścia w życie RR 1268/1999/WE, ale podjęła ją w ciągu niespełna miesiąca. Była to jednak absolutna konieczność, gdyż państwa korzystające ze wsparcia, bez tej informacji nie mogłyby przystąpić do opracowywania planów, które zgodnie z RR 1268/1999/WE powinny przygotować w ciągu sześciu miesięcy od jego wydania. II.2. Umowy zawarte między Wspólnotą Europejską a Polską związane z programem SAPARD W okresie poprzedzającym akcesję rozporządzenia Rady i Komisji nie obowiązywały w Polsce. Była to jedna z przyczyn zawarcia 25 stycznia 2001 roku przez Komisję Wspólnot Europejskich, występującą w imieniu Wspólnoty Europejskiej, z Rządem Rzeczypospolitej Polskiej występującym w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Wieloletniej Umowy Finansowej 25 (w tekście stosuje się skrót WUF). 22 maja 2001 roku zostało wydane oświadczenie Rzeczypospolitej Polskiej 26, stwierdzające, że 18 maja 2001 roku strony powiadomiły się wzajemnie o zakończeniu wszystkich formalności koniecznych do jej zawarcia. W dniu tym umowa weszła w życie. WUF jest umową prawa międzynarodowego, zawierającą prawa i zobowiązania obu stron. Jej część podstawowa składa się z preambuły i dziesięciu artykułów, w których sformułowano m.in. w art. 1 przedmiot umowy (jest nim ustanowienie struktury technicznej, prawnej i administracyjnej programu oraz postanowienie, że program będzie realizowany w sposób zdecentralizowany 27 ), w art. 3 zasady kontroli i audytu, przeprowadzanego przez Komisję oraz Trybu- 25 Nie wydaje się natomiast słuszne stwierdzenie, iż Roczne Umowy Finansowe zawierano dlatego, że rozporządzenia Rady i Komisji nie obowiązywały na obszarze Polski. Pogląd taki zaprezentowano w pracy: Efekty i doświadczenia z wdrażania programu SAPARD. Kania J. (red.). Kraków Wydaje się, że można było wszystkie kwestie uregulować Wieloletnią Umową Finansową i na podstawie zawartych w niej ustaleń przekazywać Polsce środki. 26 Oświadczenie Rządowe z dnia 22 maja 2001 r. w sprawie zatwierdzenia Wieloletniej Umowy Finansowej dotyczącej Specjalnego Programu Akcesyjnego na rzecz Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich w Polsce (SAPARD) M. P. Nr Określenie to oznaczało, że Komisja powierzała instytucjom kraju, na rzecz którego był realizowany program, jego wdrożenie, zachowując funkcje kontrolne. 18
20 nał Obrachunkowy Wspólnot Europejskich, oraz obowiązki strony polskiej w tej dziedzinie, w art. 4 zasady rozstrzygania sporów, w art. 6 sytuacje, w których możliwe jest wypowiedzenie umowy (niewykonanie któregokolwiek ze zobowiązań), w art. 10 postanowienie, że mimo sporządzenia umowy w językach polskim i angielskim, jedynie tekst w języku angielskim jest autentyczny 28. Szczególne znaczenie ma art. 7 warunki szczegółowe, który odsyła do stanowiącego integralną część umowy obszernego załącznika, składającego się z siedmiu rozdziałów, w których określono szczegółowe warunki wykonania umowy, w tym zasady zarządzania finansami i sprawozdawczości finansowej, a także zasady zarządzania, monitoringu oraz oceny programu, wytyczne dla organu certyfikującego i procedury rozstrzygania kwestii spornych. WUF nie jest jedyną umową prawa międzynarodowego regulującą problemy programu SAPARD w Polsce. Art. 2 WUF stanowi, że co roku będzie podpisywana Roczna Umowa Finansowa, zawierająca zobowiązania finansowe Wspólnoty, a także jeśli będzie zachodziła taka potrzeba zmiany postanowień Umowy Wieloletniej. Polska zawarła cztery RUF, uruchamiające środki zarezerwowane na lata 2000, 2001, 2002 i Zgodnie z art. 2 ust. 3 WUF z dniem wstąpienia do UE Polska straciła uprawnienia do wsparcia w ramach Programu i wobec tego nie zawarto RUF na lata 2004, 2005 i Znaczna część ustaleń, znajdujących się w załączniku do WUF, zwłaszcza regulujących zarządzanie finansami i nadzór finansowy oraz zawierających wytyczne dla organu certyfikującego jest tak szczegółowa, że można je uznać za fragmenty ksiąg procedur. Rozdziały Zarządzanie finansami oraz Zarządzanie, monitoring oraz ocena Programu zawierają również szczegółowe rozwiązania techniczne i administracyjno-organizacyjne. Pozostawiając kwestie organizacyjne do omówienia w części III należy zwrócić uwagę na niewątpliwie istniejące trudności z wprowadzeniem niektórych szczegółowych postanowień WUF przez jednostki zajmujące się obsługą programu SAPARD. Wynikają one zarówno z niejasnych sformułowań, jak i z widocznej słabości merytorycznej dokumentu, który mimo swych pokaźnych rozmiarów nie zawiera różnych ważnych szczegółów rozwiązań organizacyjno-administracyjnych. Część niejasnych sformułowań wynika najprawdopodobniej z niedostatków tłumaczenia. Wprawdzie, jak już stwierdzono, jedynie tekst WUF w języku angielskim jest autentyczny, ale wiadomo było, że w Polsce będzie również używana wersja polska. Jest ona kontynuacją tej tradycji tłumaczenia tekstów oficjalnych, która nakazuje tłumaczyć je dosłownie, bez dbałości o ducha języka polskiego. W rezultacie polszczyzna wielu fragmentów WUF jest bardzo zła, 28 Formuła ta oznaczała, że jedynie tekst angielski stanowił podstawę rozstrzygania ewentualnych sporów. 19

References: art. 1
 art. 4
 art. 4
 art. 1
 art. 3
 art. 4
 art. 6
 art. 10
 art. 7
 Art. 2
 art. 2