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La ‘qualità’ (certificata) è coerente con l’istituto dell’avvalimento. di Anna Carella
La ‘qualità’ (certificata) è coerente con l’istituto dell’avvalimento.
Consiglio di Stato, Sezione Quinta, sentenza 23 ottobre 2012, n. 5408
30 Nov 2012 di Anna Carella avvalimento certificazione qualità requisiti soggettivi
Presidente Trovato, Estensore Durante
La certificazione di qualità, afferendo alla capacità tecnica dell’imprenditore, ben può essere oggetto di avvalimento, al pari degli altri requisiti di capacità tecnico, economica e professionale. Infatti, l’art. 49 del d.lgs. n. 163 del 2006 disciplina l’avvalimento quale istituto d’immediata e generale applicazione, senza la previsione di alcun divieto, sicché ben può lo stesso riferirsi anche alla certificazione di qualità di altro operatore economico, attenendo essa ai requisiti di capacità tecnica e non rilevando, in contrario, che la certificazione di qualità è requisito immanente l’impresa. Quand’anche, poi, la “certificazione di qualità” riguardasse una qualità soggettiva dell’impresa, ugualmente potrebbe essere oggetto di avvalimento, rientrando tra i requisiti soggettivi che possono essere comprovati mediante tale strumento, attesa la sua portata generale. Al contrario, un’interpretazione restrittiva delle disposizioni in materia di avvalimento si porrebbe in contraddizione con la finalità dell’istituto di incentivare la concorrenza, agevolando l’ingresso nel mercato di operatori economici di per sé privi di requisiti di carattere economico – finanziario, tecnico – organizzativo e consentendo di avvalersi dei requisiti di capacità di altre imprese.
Con la pronuncia in esame il Consiglio di Stato si occupa della dibattuta questione dell’ammissibilità del ricorso all’istituto dell’avvalimento di cui all’art. 49 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 con riferimento alla certificazione di qualità.
La Quinta Sezione argomenta la soluzione accolta, secondo cui è ben possibile per un concorrente che ne sia privo di avvalersi della certificazione di qualità di altra impresa che sia invece provvista della certificazione richiesta, tanto sul versante dell’istituto dell’avvalimento quanto su quello della certificazione di qualità.
In relazione all’avvalimento, istituto di matrice comunitaria “finalizzato a consentire in concreto la concorrenza aprendo il mercato ad operatori economici di per sé privi di requisiti di carattere economico – finanziario, tecnico – organizzativo, consentendo di avvalersi dei requisiti di capacità di altre imprese”, ne viene valorizzata l’immediata e generale applicazione. Ciò è desumibile dall’ampia formulazione dell’art. 49 del Codice, il quale non prevede alcun divieto, sicché ben può l’avvalimento riferirsi anche alla certificazione di qualità di altro operatore economico.
Quanto alla certificazione di qualità, “connotata dal precipuo fine di valorizzare gli elementi di eccellenza dell’organizzazione complessiva”, la stessa viene inquadrata tra i requisiti speciali di carattere tecnico-organizzativo, “da inserirsi tra gli elementi idonei a dimostrare la capacità tecnico professionale di un’impresa, assicurando che l’impresa cui sarà affidato il servizio o la fornitura sarà in grado di effettuare la prestazione nel rispetto di un livello minimo di qualità accertato da un organismo a ciò predisposto”.
Pertanto, afferendo la certificazione di qualità alla capacità tecnica dell’imprenditore, essa è coerente all’istituto dell’avvalimento quale disciplinato con l’art. 49 del d.lgs. n. 163 del 2006.
La pronuncia dissipa poi ogni dubbio in ordine all’ammissibilità dell’avvalimento anche nell’eventualità in cui la “certificazione di qualità” riguardasse una qualità soggettiva dell’impresa: pure in tal caso potrebbe essere oggetto di avvalimento, rientrando tra i requisiti soggettivi che possono essere comprovati mediante tale strumento, attesa la sua portata generale.
Al contrario l’interpretazione restrittiva, che considera la certificazione di qualità quale requisito soggettivo non passibile di avvalimento, “si porrebbe in contraddizione con la finalità dell’istituto di incentivare la concorrenza, agevolando l’ingresso nel mercato di nuovi soggetti”.
Il dibattito in merito alla possibilità di avvalersi della certificazione di qualità di altra impresa è tutt’ora aperto.
A fronte di pronunce, come quella in commento, che propendono per una soluzione positiva, considerando la certificazione di qualità requisito speciale di carattere tecnico–organizzativo suscettibile di avvalimento (cfr. Tar Umbria, Sez. I, 6 giugno 2012, n. 204; Cons. St., Sez. III, 18 aprile 2011, n. 2344; Tar Marche, Sez. I, 8 novembre 2010, n. 3374; Tar Basilicata, Sez. I, 3 maggio 2010, n. 220), ve ne sono altre che aderiscono all’opposto orientamento restrittivo, considerando detta certificazione un requisito di natura soggettiva per il quale non appare possibile utilizzare l’istituto dell’avvalimento (cfr. Tar Campania, Napoli, Sez. I, 13 ottobre 2011, n. 4769; Tar Sardegna, Sez. I, 6 aprile 2010, n. 665; Id., 24 febbraio 2011, n. 160; Tar Puglia, Bari, Sez. I, 3 giugno 2009, n. 1379; Id., 2 ottobre 2009, n. 2223).
Di recente, in giurisprudenza è emersa una soluzione definita “intermedia” tra queste due tesi giuridiche estreme (secondo cui l’avvalimento, per tale categoria di requisiti, è sempre ammesso o è sempre escluso): l’avvalimento è sì ammesso, ma a condizione che il concorrente dimostri che l'impresa ausiliaria non si impegna semplicemente a "prestare" il requisito soggettivo richiesto, quale mero valore astratto, ma assume l'obbligazione di mettere a disposizione dell'impresa ausiliata, in relazione all'esecuzione dell'appalto, le proprie risorse e il proprio apparato organizzativo, in tutte le parti che giustificano l'attribuzione del requisito di qualità (a seconda dei casi: mezzi, personale, prassi e tutti gli altri elementi aziendali qualificanti) (cfr. Cons. St., Sez. III, n. 2344/2011 cit.) .
Questa difformità di vedute è presente anche nell’ambito dell’attività consultiva dell’AVCP: la stessa sembra propendere per l’orientamento negativo, affermandosi in taluni pareri l’esistenza di un divieto assoluto e inderogabile di ricorrere all’avvalimento per dimostrare la disponibilità dei requisiti soggettivi di “qualità” (cfr. parere n. 80 del 5 maggio 2011; n. 254 del 10 dicembre 2008); tuttavia, non mancano pronunce espressione dell’orientamento positivo che invece ammette l’avvalimento (cfr. parere n. 115 del 22 giugno 2011).
La problematica in esame si è posta in particolare in tema di raggruppamenti temporanei d’imprese, per i quali si dibatte se il requisito della certificazione di qualità eventualmente richiesto dal bando debba essere posseduto singolarmente da ciascuna impresa del raggruppamento o, al contrario, se sia possibile che un’impresa mutui dalle altre la certificazione di qualità (cfr. Cons. St., sez. V, 15 giugno 2001, n. 3188; Cons. St., Sez. V, 18 ottobre 2001, n. 5517).
G. Balocco, L’avvalimento nei contratti pubblici, Ed. Dike, pp. 60 ss.;
Id., Commento all’art. 49, in F. Caringella, M. Protto, Codice dei contratti pubblici, Ed. Dike, 2012, pp. 423 e ss.
Sacco Giovanni s.r.l. in proprio e quale mandataria della costituenda a.t.i. con ing. Dante Sacco & C. s.a.s. e r.t.p. ingg. D'Amato - S. Giannuzzi - G. Sacco e architetto C. Di Giacomo, rappresentata e difesa dall'avv. Lodovico Visone, presso il cui studio in Roma, via del Gesù, 62 è elettivamente domiciliata;
il Comune di Sala Consilina, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni Caliulo, con domicilio eletto presso l’avv. Ferruccio De Lorenzo in Roma, via L. Luciani, 1; a.t.i. con capogruppo Geo Cantieri del geometra Luigi Leo, rappresentata e difesa dall'avv. Alfredo Biagini, presso il cui studio in Roma, via di Porta Castello, 33 è elettivamente domiciliata;
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA - SEZIONE STACCATA DI SALERNO: SEZIONE I n. 00805/2011, resa tra le parti, concernente AGGIUDICAZIONE GARA PER LAVORI DI RIQUALIFICAZIONE AMBIENTALE DEL CENTRO STORICO
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Sala Consilina e dell’a.t.i. Geo Cantieri del geometra Luigi Leo;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 febbraio 2012 il Consigliere di Stato Doris Durante;
Uditi per le parti gli avvocati Visone, Caliulo e Biagini;
7.2 - Sotto altro profilo va considerato che poiché la certificazione di qualità è attestata dalla SOA, ed essendo espressamente prevista la possibilità di avvalersi della SOA di altra impresa, deve ritenersi ammesso implicitamente l’avvalimento anche per la certificazione di qualità, che costituisce elemento indispensabile della SOA ai sensi del d.p.r. n. 34 del 2000, almeno con riferimento alla classifica III.
7.3 - La ricorrente lamenta, poi, che il contratto di avvalimento stipulato dall’a.t.i. Geo Cantieri con l’impresa Adinolfi s.r.l. sarebbe inidoneo perché limiterebbe l’impegno dell’ausiliaria a mettere a disposizione l’attestazione SOA e connessa certificazione di qualità, con generico ed astratto riferimento alle risorse necessarie per consentire l’esecuzione dell’opera.
Il contratto di avvalimento sottoscritto dall’a.t.i. Geo Cantieri con la Adinolfi in data 9 novembre 2009, stabilisce che la seconda metterà a disposizione della prima la propria qualificazione nella categoria OG3 classe V e relativa certificazione di qualità, nonché tutte le risorse necessarie nessuna esclusa, per consentire l’esecuzione dell’opera oggetto della predetta categoria”.
In sede di offerta, peraltro, l’impresa Adinolfi, al pari delle altre ausiliarie (Barone Angelo e Idraltermo) ha reso dichiarazione con la quale ha assunto espressamente l’obbligo nei confronti dell’ausiliata di “mettere a disposizione per tutta la durata dell’appalto, i requisiti di cui è carente il concorrente, ossia la qualificazione nella categoria OG3 di classe V rilasciata dall’Organismo di attestazione SOA HI- Quality s.p.a. e connessa certificazione di qualità rilasciata dall’Organismo di certificazione S.I.C.V. s.r.l., nonché le risorse economiche, i mezzi, le attrezzature ed il personale occorrente”.
Infatti, Geo Cantieri, in possesso dei requisiti generali e soggettivi per partecipare alla gara de qua, nonché dell’iscrizione alla CCIAA e della SOA nella categoria OG3 classifica I, non possedendo la qualificazione SOA nella categoria OG3 classifica V, ha fatto ricorso all’avvalimento utilizzando il requisito della Adinolfi Giovanni s.r.l., con la quale ha stipulato apposito contratto.
La Geo Cantieri ha fatto ricorso anche all’avvalimento relativamente al requisito tecnico – professionale di cui alla l. n. 46 del 1990 (lettera a) “impianti elettrici” mediante l’ausiliaria Barone Angelo e lettere d), e), g) “impianti idrici, fognari, antincendio e del gas, mediante l’ausiliaria Idraltermo di Lapelosa Angelo.
7.5 - Con il quarto motivo, si assume l’erroneità della sentenza per violazione dell’art. 46 del d. lgs n. 163 del 2006, in quanto i contratti di avvalimento sarebbero stati stipulati soltanto in favore della Geo Cantieri, mandante della costituenda a.t.i. e non delle altre associate.
7.6 - La ricorrente censura la sentenza nella parte in cui ha ritenuto che la stazione appaltante abbia illegittimamente utilizzato l’istituto ex art. 46 del d. lgs. n. 163 del 2006, al fine di richiedere ai professionisti associati di specificare il possesso, da parte di ciascuno di essi, dei rispettivi requisiti, già dichiarati cumulativamente.
7.7 - Si assume dall’appellante che la Geo Cantieri non avrebbe indicato il ribasso percentuale in relazione all’offerta tempo.
7.8 - Infondata è anche la doglianza sull’asserita incompatibilità del RUP per la duplice qualità di controllore e controllato, in quanto designato presidente della commissione di gara.
7.9 - Si assume ancora dall’appellante che il TAR non si sarebbe pronunciato su un motivo dedotto in ricorso, quello sub 10.
7.10 - L’appellante si duole, poi, che in sentenza sia stata posta a suo carico l’omissione di impugnazione dei curricula prodotti dal raggruppamento dei professionisti, malgrado di tali atti fosse stato inibito l’accesso da parte della p.a. e malgrado il TAR non avesse ritenuto di acquisirli al giudizio mediante istruttoria.
7. 11 – L’appellante con il richiamo finale a tutte le doglianze di prime cure (in particolare quindi l’11° motivo sopra riportato ) e con il quinto articolato motivo di appello ha sostenuto che in aperta violazione del principio di pubblicità e trasparenza la Commissione aveva proceduto alla verifica ed apertura dei plichi contenenti l’offerta tecnica solo nella terza seduta riservata e che sempre in seduta riservata in violazione dell’art. 83 e segg. del codice degli appalti pubblici, dell’art. 97 della Costituzione e dell’art. 1, della l. n. 241 del 1990, la commissione, modificando una formula matematica avrebbe modificato ex post i pesi ponderali delle offerte; in particolare il TAR non avrebbe compreso che il mezzo tendeva ad evidenziare l’illegittimità dell’operato della commissione di gara che avrebbe operato in seduta riservata non solo la verifica dell’offerta tecnica ma ben più penetranti operazioni di gara, ovvero che il mezzo tendeva ad evidenziare la violazione del principio di pubblicità non già nel momento valutativo dell’offerta tecnica, bensì nella fase precedente di verifica del plico recante l’offerta tecnica e della documentazione ivi inserita, in modo da scongiurare possibili sospetti di alterazioni o integrazioni.
- nella prima seduta pubblica (30 novembre 2009) ha aperto i plichi delle offerte, ha verificato la documentazione amministrativa, in base a tale verifica ha ammesso nove offerte e ha richiamato i chiarimenti della stazione appaltante tra l’altro riferiti alle formule matematiche in vertenza; l’elemento prezzo doveva essere valutato secondo la formula V(a) = Pmax/(P(a); per l’elemento tempo la formula era V(a)=Tmax /T (a); il disciplinare indicava invece le formule: V(a) = P(a)/ Pmax e V(a) = T(a) / Tmax;
- ha effettuato l’apertura delle buste “tecniche” e la relativa valutazione in successive sedute riservate
- nella seduta pubblica del 7 dicembre 2009 ha comunicato l’esito delle valutazioni tecniche effettuate, ha aperto le buste contenenti le offerte economiche e, applicando le formule richiamate nei chiarimenti della stazione appaltante, a loro volta richiamati nella prima seduta pubblica, ha formulato una graduatoria provvisoria nella quale l’ATI Sacco Giovanni s.r.l. era classificata al primo posto;
- nella seduta riservata del 9 dicembre 2009, a seguito di istanza della seconda classificata provvisoria (impresa GEO Cantieri), approfondite le formule come indicate nel disciplinare di gara, ha adottato un nuova graduatoria collocando al primo posto tale impresa e al secondo posto l’ATI odierna appellante.
Rileva la Sezione che, come affermato dall’Adunanza Plenaria n. 13 del 4 luglio 2011, in sede di gara pubblica, la verifica dell'integrità dei plichi contenenti l'offerta tecnica (così come la documentazione amministrativa e l'offerta economica) non esaurisce la sua funzione nella constatazione che gli stessi non hanno subito manomissioni o alterazioni, ma è destinata a garantire che il materiale documentario trovi correttamente ingresso nella procedura di gara, giacché la pubblicità delle sedute risponde all'esigenza di tutela non solo della parità di trattamento dei concorrenti, ai quali deve essere permesso di effettuare gli opportuni riscontri sulla regolarità formale degli atti prodotti e di avere così la garanzia che non siano successivamente intervenute indebite alterazioni, ma anche dell'interesse pubblico alla trasparenza ed all'imparzialità dell'azione amministrativa, le cui conseguenze negative sono difficilmente apprezzabili ex post una volta rotti i sigilli ed aperti i plichi, in mancanza di un riscontro immediato; il riconoscimento di un preciso obbligo di svolgimento in seduta pubblica delle predette operazioni è sorretto da puntuali previsioni normative di pubblicità (art. 64, comma 5, 67 comma 5, 91 comma 3, d.p.r. n. 554 del 1999, applicabile alla fattispecie ratione temporis e ora dal d.p.r. n. 207 del 2010).
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, in parte qua accoglie il ricorso di primo grado e accerta l’illegittimità del procedimento ai fini risarcitori. Compensa le spese di giudizio.

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