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Timestamp: 2016-10-22 05:26:32+00:00

Document:
2A.527/2006 (12.12.2006)
2A.527/2006 /ble
vertreten durch Rechtsanwalt Gerhard E. Hanhart, c/o Eggmann Hanhart Rohrer, Rechtsanw�lte,
Rekurskommission des Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartements, p. A. Bundesverwaltungsgericht, Postfach, 3000 Bern 14.
Zollkontingent Zuchttiere,
der Rekurskommission des Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartements vom 19. Juli 2006.
Die X.________ AG vermittelt und handelt mit Zucht-, Nutz- und Schlachtvieh aller Art. Am 28. April 2005 importierte sie im Rahmen ihrer Zollkontingentsanteile 63 Rinder der Rassen "Limousin" und "Aubrac" aus Frankreich. Bei 24 Tieren wurde w�hrend der amtstier�rztlichen �berwachung die Buchstabenseuche festgestellt, so dass in der Folge alle diese Tiere aufgrund entsprechender Verf�gungen geschlachtet werden mussten. Am 15. Juni 2005 beantragte die X.________ AG beim Bundesamt f�r Landwirtschaft den Ersatz-Import f�r diese Rinder, ohne ein zweites Mal Zollkontingente beanspruchen zu m�ssen. Das Bundesamt wies mit Verf�gung vom 9. September 2005 den Antrag in Bezug auf 63 Tiere ab.
Am 19. Juli 2006 wies die Rekurskommission des Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartements eine Beschwerde der X.________ AG, mit welcher diese die Aufhebung der Verf�gung des Bundesamts und die Einfuhr von 24 Rindern innerhalb des Zollkontingents beantragt hatte, ebenfalls ab.
Die X.________ AG hat am 12. September 2006 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht mit den Antr�gen, den Beschwerdeentscheid der Rekurskommission aufzuheben und ihr die Einfuhr von 24 zus�tzlichen Tieren der Rindergattung innerhalb des Zollkontingents zu bewilligen. Eventualiter sei die Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zur�ckzuweisen.
Das Bundesamt beantragt die Abweisung der Beschwerde. Die Rekurskommission hat sich vernehmen lassen, ohne einen ausdr�cklichen Antrag zu stellen. Am 24. Oktober 2006 hat sich die Beschwerdef�hrerin zu dieser Stellungnahme ge�ussert. Zu deren Eingabe hat das Bundesamt nochmals Stellung genommen.
1.1 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen eine auf �ffentliches Recht des Bundes gest�tzte Verf�gung im Sinne von Art. 5 VwVG, die von einer eidgen�ssischen Rekurskommission als Vorinstanz nach Art. 98 lit. e OG erlassen wurde. Ein Ausschlussgrund gem�ss Art. 99-102 OG liegt nicht vor. Die Beschwerde ist damit zul�ssig.
1.2 Gem�ss Art. 103 lit. a OG ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Verf�gung ber�hrt wird und ein schutzw�rdiges Interesse an deren Aufhebung oder �nderung hat. Im Allgemeinen ist ein Interesse im Sinne dieser Bestimmung nur schutzw�rdig, wenn der Beschwerdef�hrer nicht bloss bei Einreichung der Beschwerde, sondern auch noch im Zeitpunkt der Urteilsf�llung ein aktuelles praktisches Interesse an der Aufhebung oder �nderung der angefochtenen Verf�gung hat (BGE 128 II 34 E. 1b S. 36 mit Hinweis). Nachdem vorliegend das Kontingent f�r die inzwischen abgelaufene Periode 2005 streitig ist, erscheint fraglich, ob die Beschwerdef�hrerin im jetzigen Zeitpunkt noch �ber ein aktuelles Interesse an einer entsprechenden Zuteilung verf�gt. Letztlich kann dies jedoch offen bleiben, verzichtet das Bundesgericht doch ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen Interesses, wenn sich die aufgeworfenen grunds�tzlichen Fragen jeweils unter gleichen oder �hnlichen Umst�nden wieder stellen k�nnten, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine h�chstrichterliche Pr�fung stattfinden k�nnte (BGE 128 II 34 E. 1b S. 36 mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind hier erf�llt: Es erscheint unwahrscheinlich, dass das Bundesgericht je in der Lage w�re, vor Ablauf der streitbetroffenen Kontingentsperiode zu entscheiden. Die Frage der Zuteilung von Ersatz-Zollkontingentsanteilen bei Schlachtung der importierten Tiere aus tierseuchenpolizeilichen Gr�nden ist zudem von grunds�tzlicher Bedeutung, weshalb nach dem Gesagten auf die Beschwerde einzutreten ist.
1.3 Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich �berschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollst�ndige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts ger�gt werden (Art. 104 lit. a und b OG). Hat jedoch - wie vorliegend - eine richterliche Beh�rde als Vorinstanz entschieden und den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollst�ndig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften festgestellt, ist das Bundesgericht an deren Sachverhaltsfeststellung gebunden (Art. 105 Abs. 2 OG). Es wendet im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an, ist an die von den Parteien vorgebrachten Begr�ndungen nicht gebunden (Art. 114 Abs. 1 OG) und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gr�nden gutheissen oder abweisen (BGE 128 II 34 E. 1c S. 36 f. mit Hinweis).
2.1 Infolge des Beitritts der Schweiz zur Welthandelsorganisation (WTO) per 1. Juli 1995 und der Ratifizierung der entsprechenden GATT/WTO-�bereinkommen bedurfte das nationale Recht in verschiedenen Bereichen der Anpassung. So verlangt das �bereinkommen �ber die Landwirtschaft (Anhang 1A.3 zum Abkommen; AS 1995 S. 2150) im Bereich des Marktzutritts, dass die bis anhin angewandten Methoden der Einfuhrbeschr�nkung durch Z�lle ersetzt werden. Die Menge der eingef�hrten Agrarprodukte kann seither nicht mehr direkt, sondern nur noch indirekt, �ber die Festsetzung von Zollans�tzen, gelenkt werden (BGE 128 II 34 E. 2a S. 37; Urteil 2A.53/2004 vom 2. August 2004, E. 2.1).
2.2 Das Bundesgesetz vom 29. April 1998 �ber die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1) bestimmt dazu, dass bei der Festsetzung der Einfuhrz�lle die Versorgungslage im Inland und die Absatzm�glichkeiten f�r gleichartige inl�ndische Erzeugnisse zu ber�cksichtigen sind (Art. 17 LwG). Dabei sind die welthandelsrechtlichen Rahmenbedingungen zu respektieren (insbesondere die Verpflichtung zu Konsolidierung und schrittweiser Senkung der Agrarz�lle). Als Instrumente zur Lenkung der Importe stehen dem Bund u.a. die Zollkontingente (Art. 21 LwG) zur Verf�gung. Bei diesen wird die Warenmenge bestimmt, welche zu einem vorteilhaften Zollansatz in die Schweiz eingef�hrt werden kann; f�r den Import einer zus�tzlichen Menge muss regelm�ssig ein bedeutend h�herer Zoll bezahlt werden, der gew�hnlich prohibitive Wirkung hat. Bei der Bestimmung der Zollkontingente ist der Bund nicht frei, m�ssen diese doch den ausl�ndischen Produzenten den staatsvertraglich vereinbarten Marktzutritt erm�glichen: Sowohl die minimale Menge, welche zum privilegierten Satz importiert werden kann, als auch das Maximalniveau der erlaubten Grenzbelastung f�r Einfuhren innerhalb und ausserhalb der Zollkontingente sind im Rahmen der Gatt-Verhandlungen bestimmt worden; im Anhang des Protokolls von Marrakesch zum Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen vom 15. April 1994 (AS 1995 S. 2148) sind die massgebenden Konzessions- und Verpflichtungslisten f�r Agrar- und Industrieprodukte enthalten (f�r die Schweiz sog. "Liste LIX Schweiz-Liechtenstein"; vgl. BGE 128 II 34 E. 2b S. 38; Urteil 2A.53/2004 vom 2. August 2004, E. 2.2; siehe auch BGE 129 II 160 E. 2.3 S. 165; Urteil 2A.82/2005 vom 23. August 2005, E. 2.2 mit weiteren Hinweisen).
2.3 Um die Ziele der Landwirtschaftsgesetzgebung zu erreichen, kann der Bundesrat gem�ss Art. 10 Abs. 1 des Zolltarifgesetzes vom 9. Oktober 1986 (ZTG; SR 632.10) die Zollans�tze f�r landwirtschaftliche Erzeugnisse im Rahmen des Generaltarifs festsetzen; er nimmt dabei R�cksicht auf die anderen Wirtschaftszweige. Der Generaltarif, nach welchem alle in die Schweiz eingef�hrten Waren verzollt werden m�ssen, und die Zollkontingente f�r landwirtschaftliche Erzeugnisse sind in den Anh�ngen 1 und 2 zum Zolltarifgesetz festgelegt (Art. 1 Abs. 1 ZTG; Art. 21 Abs. 1 LwG). Der Bundesrat kann die Zollkontingente und ihre allf�llige zeitliche Aufteilung im Rahmen des Generaltarifs �ndern (Art. 21 Abs. 2 LwG); dabei gilt Art. 17 LwG sinngem�ss (Art. 21 Abs. 3 LwG). Sowohl f�r die Festsetzung der Einfuhrz�lle als auch f�r die Festlegung und �nderung von Zollkontingenten und der allf�lligen zeitlichen Aufteilung sind somit die Versorgungslage im Inland und die Absatzm�glichkeiten f�r gleichartige inl�ndische Erzeugnisse zu ber�cksichtigen. Namentlich sollen die Absatzm�glichkeiten f�r inl�ndische Produkte nicht beeintr�chtigt werden, d.h. die H�he der Z�lle soll die Inlanderzeugnisse vor preisg�nstigen Importen sch�tzen (BBl 1996 IV 109; Urteil 2A.53/2004 vom 2. August 2004, E. 2.3, 3.4.2).
3.1 Unbestritten ist im vorliegenden Fall, dass weder das Zolltarifgesetz noch das Landwirtschaftsgesetz oder das �bereinkommen �ber die Landwirtschaft (Anhang 1A.3 zum Abkommen) eine ausdr�ckliche Regelung der Frage enthalten, ob das Zollkontingent f�r Zuchtrinder ausgen�tzt ist, wenn diese nach dem Transport in die Schweiz, aber noch w�hrend der Quarant�ne oder �berwachungsfrist geschlachtet werden m�ssen bzw. ob die Rinder als importiert gelten und auf den schweizerischen Markt gelangt sind. Streitig ist hingegen, ob bez�glich dieser Frage eine echte gesetzliche L�cke besteht. Dies hat die Rekurskommission nach Auffassung der Beschwerdef�hrerin zu Unrecht verneint, indem sie Zollrecht direkt auf den vorliegenden Sachverhalt angewandt habe. F�r die Ausn�tzung eines Zollkontingents sei vielmehr auf den tats�chlichen Marktzutritt abzustellen, welcher hier nicht erfolgt sei.
3.2 Die Vorinstanz ist von einer zollrechtlichen Betrachtungsweise ausgegangen (Art. 11 des Zollgesetzes vom 1. Oktober 1925 [ZG; SR 631.0], Beginn der Zollzahlungspflicht). Massgebend sei insofern der Zeitpunkt der Annahme der Zolldeklaration. Vorliegend sei der Import der Zuchtrinder mit dem Abschluss der Zollabfertigung und vor dem Beginn der �berwachung der Tiere bzw. der Quarant�ne abgeschlossen gewesen. Zudem regle Art. 11 ZG auch die Frage eines allf�lligen Ersatzes eines Zollkontingents, da dessen Ausn�tzung direkt an die Zollzahlungspflicht ankn�pfe. Weil deren nachtr�glicher Erlass wegen Untergangs der Ware ausgeschlossen sei, k�nne auch ein ausgen�tzter Zollkontingentsanteil nicht ersetzt werden. Im �brigen best�nden keine hinreichenden Gr�nde, auf dem Weg der richterlichen L�ckenf�llung Ersatzzollkontingente f�r in der Quarant�ne notgeschlachtete Zuchtrinder einzuf�hren.
4.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts liegt eine echte Gesetzesl�cke dann vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat, was er h�tte regeln sollen, und dem Gesetz weder nach seinem Wortlaut noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine Vorschrift entnommen werden kann. Von einer unechten oder rechtspolitischen L�cke ist demgegen�ber die Rede, wenn dem Gesetz zwar eine Antwort, aber keine befriedigende, zu entnehmen ist, namentlich, wenn die vom klaren Wortlaut geforderte Subsumtion eines Sachverhalts in der Rechtsanwendung teleologisch als unhaltbar erscheint. Echte L�cken zu f�llen ist dem Richter aufgegeben, unechte zu korrigieren ist ihm nach traditioneller Auffassung grunds�tzlich verwehrt (vgl. zum Ganzen BGE 128 I 34 E. 3b S. 42 mit Hinweisen).
4.2 Im vorliegenden Fall ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber aufgrund des �bereinkommens �ber die Landwirtschaft verpflichtet wurde, Zollkontingente zu schaffen, die zu einem tiefen Zollansatz eingef�hrt werden k�nnen (vgl. E. 2; BGE 129 II 160 E. 2.1 S. 163; siehe auch Urteil 2A.496/1996 vom 14. Juli 1997, E. 2a und 4c/aa; Remo Arpagaus, Das Schweizerische Zollrecht, in: Koller/M�ller/ Rhinow/Zimmerli, [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Basel 1999, Rz. 128). Diesem �bereinkommen l�sst sich indes keine Verpflichtung entnehmen, mangelhafte Waren, wie hier Zuchtrinder, die nach dem Eintritt in die Schweiz aus seuchenpolizeilichen Gr�nden beseitigt werden m�ssen, zu ersetzen (vgl. auch Anhang 1A.3 zum Abkommen, Art. 14 zur Wirksamkeit gesundheitspolizeilicher Massnahmen). Dass insofern eine echte L�cke gegeben ist, die es zu f�llen g�lte, ist aufgrund der (historischen) Zielsetzungen des �bereinkommens nicht anzunehmen. Zwar muss ausl�ndischen Produzenten der Zugang zum schweizerischen Markt erm�glicht werden, was vorliegend mit der vollst�ndigen Verteilung der Zollkontingentsmenge von 1200 Tieren der Rindergattung (vgl. Anhang 4 zur Allgemeinen Verordnung vom 7. Dezember 1998 �ber die Einfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen [Agrareinfuhrverordnung, AEV; SR 916.01]) f�r das Jahr 2005 geschehen ist. Die Menge der importierten Agrarprodukte wird aber weiterhin gesteuert aufgrund der Verpflichtung zur Tarifizierung mittels Kontingenten zu einem tiefen Zollansatz. Wie diese zu verteilen sind, sehen das �bereinkommen �ber die Landwirtschaft und die Konzessionsliste LIX Schweiz-Liechtenstein nicht vor. Die Umsetzung wird im innerstaatlichen Recht geregelt (BGE 122 II 411 E. 2a S. 415; Urteile 2A.159/1997 vom 16. M�rz 1998, E. 2b; 2A.496/1996 vom 14. Juli 1997, E. 2b und 4c/aa). Mit Blick auf diese Einfuhrregelung bzw. die beiden genannten Zielsetzungen des �bereinkommens kann es nicht darauf ankommen, ob die importierten Tiere auch zweckentsprechend verwendet werden und nicht, wie hier, vorzeitig geschlachtet werden m�ssen. Im �brigen erschiene die Zulassung einer ersatzweisen bzw. nachtr�glichen Importm�glichkeit im Hinblick auf das vorliegende System der Zollkontingentszuteilung als systemwidrig, da diese Kontingente in einer bestimmten Periode, wie hier dem Jahr 2005, und im Rahmen eines Versteigerungsverfahrens zugeschlagen werden (vgl. Art. 11 und 16 ff. AEV; siehe auch Urteil 2A.496/1996 vom 14. Juli 1997, E. 4c/bb und cc). Die Beschwerde erweist sich demnach mit Bezug auf die geforderte L�ckenf�llung als unbegr�ndet.
Das gilt auch hinsichtlich der Auffassung der Beschwerdef�hrerin, das Zollkontingent sei nicht ausgen�tzt worden, da die Zuchtrinder dem Markt gar nicht zugef�hrt bzw. nicht importiert worden seien.
5.1 Mit der Zollabfertigung bzw. vor der Quarant�ne war der Import der Tiere abgeschlossen. Die grenztier�rztliche Untersuchung (vgl. Art. 16 der Verordnung vom 20. April 1988 �ber die Ein-, Durch- und Ausfuhr von Tieren und Tierprodukten [EDAV; SR 916.443.11]) beschr�nkt sich bei Rindern aus der Europ�ischen Gemeinschaft, wie hier aus Frankreich, auf eine Kontrolle der Dokumente; die Tiere werden bei entsprechenden Zeugnissen zur Zollabfertigung zugelassen (vgl. Art. 27 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 26 Abs. 3 EDAV). Nach dieser sind die zur Einfuhr zugelassenen Tiere direkt an den Bestimmungsort zu transportieren; dort werden sie unter Quarant�ne gestellt. Tiere aus der Europ�ischen Gemeinschaft kommen unter eine amtstier�rztliche �berwachung, die der Kantonstierarzt anordnet (vgl. Art. 29 Abs. 1 und 7 EDAV). Ist eine Quarant�ne oder eine amtstier�rztliche �berwachung vorgeschrieben, informiert der Importeur den Amtstierarzt unverz�glich nach der grenztier�rztlichen Untersuchung �ber das Eintreffen der Tiere am Bestimmungsort (vgl. Art. 29 Abs. 2 EDAV). Die Quarant�ne richtet sich u.a. nach der Tierseuchenverordnung vom 27. Juni 1995 (SR 916.401).
5.2 Aus dem Gesagten folgt, dass die Quarant�ne bzw. die amtstier�rztliche �berwachung nicht Teil der grenztier�rztlichen Kontrolle bildet, welche vor der Zollabfertigung stattfindet. Zwar schliesst die Quarant�ne an die Einfuhr an. Bei dieser �berwachung geht es aber einzig um eine seuchenpolizeiliche Massnahme, die zolltechnisch gesehen nicht zum Vorgang der Einfuhr geh�rt; sie erfolgt nach der grenztier�rztlichen Kontrolle und der Zollabfertigung. Unter Einfuhr ist in diesem Zusammenhang denn auch allein das Bef�rdern einer Ware �ber die Zollgrenze zu verstehen (vgl. Art. 1 ZG; siehe auch Arpagaus, a.a.O., Rz. 83; BGE 129 II 160 E. 2.1 S. 162 f.). Sobald dies geschehen ist, hat der Berechtigte insofern seinen Zollkontingentsanteil ausgen�tzt. Vorliegend wurden die fraglichen 24 Tiere von Frankreich in die Schweiz eingef�hrt und zum Kontingentszollansatz deklariert. Dass sie sich im Nachhinein als krank erwiesen haben und geschlachtet werden mussten, �ndert am erfolgten Import nichts. Das gilt im �brigen auch f�r die neu geltend gemachte und damit unbeachtliche Tatsache (vgl. Art. 105 Abs. 2 OG), dass die Oberzolldirektion der Beschwerdef�hrerin die Zollabgaben offenbar zur�ckerstattet hat; diese rein zollrechtliche Frage der R�ckerstattung (vgl. Art. 16 Abs. 2 ZG, Art. 38 der Verordnung vom 10. Juli 1926 zum Zollgesetz [ZV; SR 631.01]) bildet nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, das allein die Zuteilung von Zollkontingentsanteilen betrifft, und hat deshalb keinen Einfluss auf den Verfahrensausgang.
5.3 W�hrend eine allf�llige Zollr�ckerstattung aufgrund anderer Kriterien auch nachtr�glich geltend gemacht werden kann, muss die Frage der Ausn�tzung des (periodischen) Zollkontingentsanteils aufgrund liquider formeller Kriterien sofort bzw. zeitgerecht gekl�rt sein. Insofern ist eine formelle Konzeption erforderlich, um Anwendungsprobleme (ausgen�tzter Zollkontingentsanteil nach �berschreiten der Zollgrenze) zu vermeiden. So k�nnte sich etwa die Frage stellen, wie vorzugehen w�re, wenn das Tier bei einem Unfall w�hrend des Transports oder beim Importeur infolge einer Krankheit, die sich erst nach der Quarant�ne zeigt, vor der Schlachtung verendet. Die Zuteilung eines zus�tzlichen Zollkontingentsanteils in F�llen wie dem vorliegenden w�rde zu einer Erh�hung des Zollkontingents f�hren, das der Bundesrat unter Ber�cksichtigung der internationalen �bereinkommen festgelegt hat. Es l�ge indes an diesem und nicht am Richter, die Notwendigkeit einer allf�lligen L�ckenf�llung zu beurteilen.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit abzuweisen. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die Kosten der unterliegenden Beschwerdef�hrerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und 153a OG). Parteientsch�digungen sind keine geschuldet (vgl. Art. 159 OG).

References: Art. 5
 Art. 98
 Art. 99
 Art. 103
 BGE 
 BGE 
 Art. 10
 Art. 21
 Art. 17
 Art. 11
 BGE 
 BGE 
 Art. 14
 Art. 11
 Art. 16
 Art. 27
 Art. 26
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 1
 BGE 
 Art. 105
 Art. 16
 Art. 38
 Art. 153
 Art. 159