Source: http://www.senat.fr/rap/r15-731/r15-731_mono.html
Timestamp: 2018-11-17 01:25:07+00:00

Document:
29 juin 2016 : sur la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) du bloc communal ( rapport d'information )
Rapport d'information n° 731 (2015-2016) de MM. Charles GUENÉ et Claude RAYNAL, fait au nom de la commission des finances, déposé le 29 juin 2016
PRINCIPALES PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS
A. LE SYSTÈME ACTUEL D'IMPUTATION DE LA CRFP ATTEINT SES LIMITES AVEC LA MULTIPLICATION DES CAS DE « DGF NÉGATIVES »
a) Remonter la DCRTP et la CPS des communes au niveau des EPCI
b) La définition de la dotation de référence
c) L'imputation de la CRFP
3. Une solution neutre budgétairement pour chaque commune et chaque EPCI comme pour l'État
II. LE PLAFONNEMENT DE L'ÉCRÊTEMENT DESTINÉ À FINANCER LA HAUSSE DE LA PÉRÉQUATION VERTICALE DOIT ÊTRE CORRIGÉ
B. LA RÉFORME PRÉVUE À L'ARTICLE 150
2. Mettre un terme à l'extrême concentration du partage de la croissance de la DSU qui génère un effet de seuil majeur
A. LE CALCUL DES ENVELOPPES PAR CATÉGORIE JURIDIQUE D'EPCI
B. LES CONSÉQUENCES DE LA TRANSFORMATION DE COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION EN COMMUNAUTÉS URBAINES OU EN MÉTROPOLES
C. EN 2016, UNE PERTE DE L'ORDRE DE 50 MILLIONS D'EUROS POUR LES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION QUI LE DEMEURENT
I. L'ARCHITECTURE DE LA DOTATION FORFAITAIRE
1. Rappel du fonctionnement de la dotation de centralité prévue par l'article 150 de la loi de finances pour 2016
3. Les principes d'une nouvelle dotation de centralité
B. FAIRE DE LA DOTATION DE BASE UNE DOTATION D'AJUSTEMENT
C. LA NÉCESSITÉ DE CRÉER UNE « DOTATION DE CONSOLIDATION »
II. CONSERVER UNE DOTATION DE PÉRÉQUATION GÉNÉRALE À COTÉ DE LA DSU ET DE LA DSR
B. LA CONSTRUCTION D'UNE DOTATION D'AMÉNAGEMENT EN MIROIR DE LA DOTATION FORFAITAIRE
III. METTRE EN PLACE UNE TRANSITION À LA FOIS SUPPORTABLE ET SUFFISAMENT RAPIDE
A. LE « TUNNEL » DE L'ARTICLE 150 COMPORTE PLUSIEURS INCONVÉNIENTS MAJEURS
A. LA MODIFICATION DE L'ARCHITECTURE DE LA DGF DES EPCI PRÉVUE PAR L'ARTICLE 150 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2016 NE PARAÎT PAS SOUTENABLE
1. La modification de l'architecture de la DGF des EPCI prévue par l'article 150 et ses effets
a) L'architecture actuelle de la DGF des EPCI
b) L'architecture proposée par l'article 150 de la loi de finances pour 2016
c) Les effets généraux de la réforme prévue par l'article 150 lors de la première année
d) Les effets de la remise en jeu de la dotation de compensation
2. Une réforme potentiellement contournable du fait du plafonnement du coefficient d'intégration fiscale
B. L'ARCHITECTURE PROPOSÉE PAR LES GROUPES DE TRAVAIL PERMETTRAIT UN RECYCLAGE RAISONNABLE DES COMPENSATIONS ET GARANTIES EN DIX ANS
2. Une dotation d'intercommunalité en trois parts
I. RÉPARTITION PAR STRATE DE LA DGF 2016 DES COMMUNES
II. RÉPARTITION DES RECETTES RÉELLES DE FONCTIONNEMENT DES COMMUNES EN 2014
III. RÉPARTITION DE LA DGF DES COMMUNES EN 2014
LISTE DES MEMBRES DU GROUPE DE TRAVAIL DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
au nom de la commission des finances (1) sur la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) du bloc communal,
Les collectivités territoriales ont connu au cours des dernières années des bouleversements profonds.
S'agissant de leurs finances, la réforme de la taxe professionnelle de 20101(*) a profondément modifié la structure de leurs recettes en instituant des impositions nouvelles - dont la répartition du produit, le dynamisme et la prévisibilité étaient naturellement différents - ainsi que des dotations de compensation des effets de cette réforme significatives et figées et, parallèlement, une péréquation horizontale nouvelle. De même, les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales ont d'abord été gelés en volume (2008), puis en valeur (2011) et enfin ont diminué de façon importante à compter de 2014 (- 12,5 milliards d'euros prévus dans la loi de programmation des finances publiques pour 2014-20192(*)).
Parallèlement, deux réformes territoriales d'envergure ont été menées en trois ans, d'abord avec la loi « Métropoles » début 20143(*), puis avec la loi « NOTRe » en 20154(*). Ces textes ont modifié les compétences exercées par les différents échelons de collectivités territoriales et consacré la montée en puissance de l'intercommunalité, que ce soit à travers l'affirmation du « fait métropolitain » ou en prévoyant une refonte de la carte intercommunale.
Face à ces évolutions, la dotation globale de fonctionnement (DGF) n'a pour sa part que peu évolué depuis sa dernière grande réforme en 20045(*) et 20056(*). Cette dotation étant construite sur une logique d'augmentation de l'enveloppe, le choix d'en faire le vecteur de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) a rendu indispensables des ajustements, notamment en 20157(*) lorsque les différentes composantes de la dotation forfaitaire ont été consolidées. Plus que le résultat d'une réflexion globale sur l'objet de cette dotation et sur la pertinence de sa répartition, ces ajustements ont répondu à des situations d'urgence. Ils n'ont fait qu'accentuer l'illisibilité de cette dotation et le sentiment d'injustice qu'elle peut susciter chez les élus locaux, d'autant plus difficilement supportables lorsqu'elle diminue.
La nécessité de réformer la DGF fait consensus
La DGF, principal concours financier de l'État aux collectivités territoriales puisqu'elle représente 33 milliards d'euros en 2016, ne peut rester inchangée face à ces évolutions et à ces critiques et doit nécessairement être réformée.
Ce constat n'est pas nouveau. En octobre 20138(*), notre regretté collègue Jean Germain relevait déjà la difficulté à appréhender les charges de ruralité et de centralité et les différences d'effort fiscal selon les strates de communes. Il concluait que les difficultés spécifiques rencontrées par certains territoires ne devaient pas être traitées par la réforme de telle ou telle composante, mais dans le cadre d'une refonte globale de la DGF, précédée d'une véritable réflexion sur les modalités de prise en compte de la situation des territoires.
Début 2014, la commission des finances du Sénat se saisissait du sujet et organisait une audition conjointe de Serge Morvan, alors directeur général des collectivités locales, et de deux universitaires, Yann Le Meur et Jean-Michel Uhaldeborde, sur les perspectives d'évolution de la dotation globale de fonctionnement9(*). À l'initiative de François Marc, alors rapporteur général de la commission des finances, cette audition fut suivie d'une dizaine de réunions de travail au cours desquelles furent entendus des géographes, des économistes, des spécialistes des finances locales et des hauts-fonctionnaires. Notre collègue insistait dans ses conclusions sur l'absence de travaux scientifiques sur la décentralisation, et sur les finances locales en particulier, qui rend difficile l'appréhension des charges et la mesure des effets de la péréquation. Il évoquait également la perspective d'une DGF territoriale, en précisant que celle-ci devrait, en tout état de cause, « s'articuler avec le déploiement de la nouvelle carte intercommunale »10(*).
Enfin, début 2015, le Premier ministre nommait Jean Germain et notre collègue députée Christine Pires Beaune parlementaires en mission et leur confiait la tâche de « déterminer les principes et les modalités suivants lesquels la réforme des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales pourrait atteindre les objectifs de justice et de transparence ». Dans leur rapport de juillet 201511(*), les parlementaires dressaient le constat d'une DGF peu lisible, constituant parfois une « "rente" justifiée par l'histoire, qui ne correspond plus à la réalité des charges de fonctionnement des collectivités » et qui n'est plus « à l'image de la réalité du fait intercommunal ». Ils préconisaient de se limiter dans un premier temps à la réforme de la DGF du bloc communal en actionnant cinq « leviers », à savoir une nouvelle architecture de la dotation forfaitaire, une simplification et un recentrage de la péréquation, une nouvelle architecture de la DGF des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), la constitution d'une part territoriale - ou « locale » - de la DGF et un réexamen des critères d'éligibilité et de répartition.
Parallèlement, entre avril et juin 2015, le comité des finances locales (CFL) mettait en place un groupe de travail sur la réforme de la DGF, qui concluait en juillet de la même année à la nécessité d'une loi spécifique sur cette réforme, proposait des aménagements relatifs à la péréquation verticale dès le projet de loi de finances pour 2016 et appelait à poursuivre les travaux l'année suivante12(*).
La réforme proposée dans le projet de loi de finances pour 2016
posait certaines difficultés qui ont justifié son report
Dans le prolongement du rapport de Christine Pires Beaune et Jean Germain, mais sans reprendre l'ensemble de ses préconisations, l'article 58 du projet de loi de finances pour 2016 proposait une réforme de la dotation globale de fonctionnement du bloc communal. Plus précisément, l'architecture de la dotation forfaitaire des communes était réorganisée autour d'une dotation de base, d'une dotation de ruralité et d'une dotation de centralité, complétées par un coefficient d'ajustement et encadrées par un « tunnel ». Les dotations de péréquation des communes étaient recentrées et la DGF des EPCI était également revue, prévoyant notamment une redistribution de l'ensemble des compensations qu'ils percevaient.
Comme l'avaient alors noté vos rapporteurs Charles Guené et Claude Raynal13(*), les simulations montraient des effets difficiles à justifier, qui interrogeaient sur la pertinence de la réforme proposée. Il s'agissait en particulier de la répartition de la dotation de centralité en fonction de son poids démographique dans l'EPCI porté à la puissance 5, du fait de « rendre » de la DGF aux communes les plus aisées, de redistribuer sans doute trop vite les compensations des EPCI et, enfin, de n'avoir pas anticipé les conséquences de la refonte de la carte intercommunale prévue pour 2017.
C'est notamment pour cette dernière raison que le 3 novembre 2015, le Premier ministre annonçait le report d'un an de cette réforme, afin de « prendre le temps nécessaire » et après avoir « entendu les arguments des parlementaires de la majorité comme de l'opposition, ainsi que des grandes associations d'élus ». À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a donc conservé l'article relatif à la réforme mais en décalant son application à 2017 au lieu de 2016. Pour sa part, le Sénat avait préféré supprimer l'article et poser les principes sur lesquels devrait reposer la réforme.
La décision du Parlement de se saisir du sujet
en adoptant une méthode inédite
Si la réforme de la DGF était décalée d'un an, la volonté des parlementaires était bien de ne pas l'enterrer. Vos rapporteurs Charles Guené et Claude Raynal écrivaient ainsi dans leur rapport précité que « la nécessité de réformer la DGF demeure » et que « le report de la réforme ne doit pas empêcher de continuer à travailler sur ce sujet ». De même, Christine Pires Beaune déclarait souhaiter « qu'un groupe transpartisan de députés et de sénateurs soit mis en place pour collaborer [sur la réforme de la DGF] »14(*).
Ainsi, le 27 janvier dernier, le bureau de la commission des finances du Sénat décidait de constituer un groupe de travail sur la réforme de la DGF15(*), piloté par les deux rapporteurs spéciaux du Sénat sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Afin de lancer ses travaux, Marylise Lebranchu, alors ministre de la décentralisation et de la fonction publique, était entendue par la commission des finances du Sénat le 2 février 2016 et confiait la poursuite de la réforme aux parlementaires : « la bonne méthode consiste à faire confiance au Parlement, et d'abord au Sénat ».
Afin de disposer des analyses les plus précises possibles des effets de la réforme proposée par ce qui était devenu l'article 150 de la loi de finances pour 201616(*) et dans la perspective de pouvoir tester ses hypothèses, le groupe de travail du Sénat a souhaité - de façon inédite - être accompagné par un cabinet de conseil spécialisé en finances locales. La procédure de consultation a abouti le 7 mars dernier à sélectionner le cabinet « Ressources consultants finances ».
Parallèlement, le bureau de la commission des finances de l'Assemblée nationale décidait le 10 février dernier de mettre également en place un groupe de travail équivalent17(*).
Afin de coordonner les travaux des deux groupes de travail, de préparer en amont leurs réunions et de partager l'expertise du cabinet de conseil, un comité de pilotage commun aux deux chambres était mis en place, réunissant les présidents et les rapporteurs généraux des deux commissions des finances, ainsi que les quatre rapporteurs. Ainsi, de façon inédite, ce groupe de parlementaires a pu travailler sur la DGF de façon bicamérale, transpartisane et paritaire et en disposant de ses propres outils de simulation.
En complément des réunions du comité de pilotage et de chacun des groupes de travail, deux réunions conjointes ont été organisées au Sénat afin d'entendre Jean-Michel Baylet, ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, et Estelle Grelier, secrétaire d'État chargée des collectivités territoriales, ainsi que l'ensemble des associations d'élus du bloc communal, réunies dans le cadre d'une table ronde. De même, plusieurs réunions techniques ont été organisées avec la direction générale des collectivités locales (DGCL) et la direction du budget.
Au cours de leurs travaux, qui partaient de l'article 150, les groupes de travail ont pu disposer de simulations précises des effets de leurs propositions, afin de déterminer précisément la valeur des curseurs qu'ils avaient choisis. La décision du Président de la République de reporter la réforme a interrompu cette phase de leurs travaux.
de reporter la réforme
Le 2 juin 2016, le Président de la République a annoncé, au congrès des maires, « qu'une loi spécifique relative à la réforme de la dotation globale de fonctionnement [serait] présentée ». Jean-Michel Baylet précisait le 7 juin « que, désormais, aux côtés du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, il y aurait un projet de loi de finances destiné aux collectivités, à partir de 2018, [...] et que c'est dans le cadre de ce PLFC que se ferait la réforme de la DGF »18(*).
À la suite à ces annonces, les rapporteurs ont décidé de présenter, à ce stade, à un rapport d'étape :
- proposant, dans un premier temps, de remédier dès le projet de loi de finances pour 2017 à certains problèmes posés par les modalités de répartition actuelles de la DGF et qui doivent être réglés le plus tôt possible ;
- étudiant, dans un second temps, les principes pouvant constituer le socle d'une future réforme de la DGF à partir de 2018, étant entendu que tout scénario de réforme devra être accompagné de simulations pluriannuelles exhaustives.
La suite du présent rapport ainsi que les propositions des rapporteurs sont identiques au rapport établi par Christine Pires Beaune et Véronique Louwagie, rapporteures au nom du groupe de travail de l'Assemblée nationale.
2) Réformer le dispositif de plafonnement de l'écrêtement à 3 % de la dotation forfaitaire des communes pour permettre un financement équitable de la péréquation ;
3) Réformer la dotation de solidarité urbaine (DSU) en resserrant le nombre de ses bénéficiaires et en répartissant plus équitablement sa croissance, afin d'éviter son saupoudrage et de limiter les effets de seuil ;
II) Sur la base de l'article 150 de la loi de finances pour 2016, fixer les principes permettant une réforme de la DGF du bloc communal :
1) S'agissant de la dotation forfaitaire des communes :
· Fixer les montants de dotation de centralité et de dotation de ruralité mais faire de la dotation de base un solde afin d'éviter de devoir introduire un coefficient d'ajustement rendant la DGF illisible ;
· Réserver la dotation de centralité aux seules communes et abandonner sa répartition en fonction de leur poids démographique dans le territoire porté à la puissance cinq ;
· Prévoir que la dotation de ruralité et la dotation de centralité sont exclusives l'une de l'autre en fonction d'un seuil démographique ;
· Créer une dotation de consolidation pour compenser les effets de la suppression des « garanties justes ».
2) S'agissant des dotations de péréquation :
· Recentrer la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale tout en conservant une dotation de péréquation générale pour les communes ayant un faible potentiel fiscal par habitant ;
3) Mettre en place une transition entre l'ancienne et la nouvelle dotation forfaitaire des communes, qui soit lisible, autofinancée et achevée en dix ans ;
4) S'agissant de la DGF des EPCI :
· Envisager une DGF composée de trois parts : une dotation d'intégration, une dotation de péréquation, une dotation territoriale calculée en fonction de critères relatifs à l'ensemble intercommunal ;
· Prévoir un abondement annuel de la DGF réformée des EPCI par la dotation de compensation actuelle sur une durée de dix ans.
Le plan d'économies sur les dépenses publiques de 50 milliards d'euros entre 2015 et 2017 annoncé par le Premier ministre le 16 avril 2014 prévoyait une réduction des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales de 11 milliards d'euros.
La loi de programmation des finances publiques 2014-201919(*) a traduit cet engagement en fixant une trajectoire de baisse de ces concours financiers sur la période 2015-2017 pour un montant total de 11 milliards d'euros. Ce montant s'ajoute à la baisse de 1,5 milliard d'euros de ces concours prévue par la loi de finances pour 201420(*).
Cet effort a été réparti entre les différents niveaux de collectivités territoriales en fonction de leurs recettes totales - c'est-à-dire les recettes de fonctionnement et d'investissement - figurant dans les comptes de gestion 2013. En 2016, le montant de cette réduction est ainsi de 2,071 milliards d'euros pour les communes et les intercommunalités, de 1,148 milliard d'euros pour les départements et de 451 millions d'euros pour les régions.
Entre 2014 et 2016, la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) du bloc communal s'est élevée au total à 4,9 milliards d'euros, dont 3,48 milliards d'euros pour les communes et 1,49 milliard d'euros pour les EPCI. À l'occasion du 99e congrès des maires de France, le président de la République a annoncé la division par deux du montant de la CRFP du bloc communal prévue pour 2017 ; celle-ci s'élèvera donc à 1,035 milliard d'euros. 70 % de la CRFP du bloc communal repose sur les communes et 30 % sur les EPCI.
Source : groupes de travail du Sénat et de l'Assemblée nationale sur la réforme de la DGF
Cette minoration est répartie au prorata des recettes réelles de fonctionnement des collectivités. La CRFP s'impute respectivement sur la dotation forfaitaire et sur la dotation d'intercommunalité des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) - ces deux dotations étant des composantes de leurs dotations globales de fonctionnement (DGF).
Le système actuel d'imputation de la CRFP atteint ses limites. En effet, les communes dont la dotation forfaitaire n'est pas suffisante pour acquitter la contribution font l'objet d'un prélèvement sur leurs recettes fiscales - c'est ce qu'on appelle les « DGF négatives ».
59 communes ont fait l'objet d'un prélèvement sur leur fiscalité en 2015 en raison d'une dotation forfaitaire insuffisante, pour un montant de 2,1 millions d'euros. Le nombre de communes concernées a triplé en 2016, puisque 168 communes ont une dotation forfaitaire nulle, et verront leurs recettes ponctionnées d'un montant de 9,15 millions d'euros.
La poursuite de la baisse des dotations en 2017 accentuera ce phénomène. Or les cas de « DGF négatives » posent problème puisque les collectivités territoriales dont la dotation forfaitaire est nulle ne participent plus au financement de la hausse de la péréquation verticale21(*). Il s'agit pourtant de communes qui bénéficient d'un potentiel financier par habitant important et dont il serait légitime qu'elles participent au financement de la péréquation. Ainsi, les 168 communes ayant une « DGF négative » en 2016 présentaient un potentiel financier par habitant moyen de 1 436 euros, contre 1 052 euros par habitant pour l'ensemble des communes.
La réforme de la DGF votée - avec application au 1er janvier 2017 - à l'article 150 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 « redonne » une DGF à toutes les communes et prévoit que la CRFP ne peut représenter plus de 50 % de leur dotation forfaitaire. La question des « DGF négatives » est donc traitée en redonnant une dotation forfaitaire aux communes qui n'en percevaient plus, et qui bénéficient pourtant de ressources importantes par ailleurs.
Ce plafonnement conduirait à exonérer certaines communes d'une partie de la CFRP qu'elles doivent, ce qui revient à faire payer cette part de CRFP par les autres communes. Il s'agit d'un effet contre-péréquateur difficilement justifiable.
Plutôt que de traiter le problème des « DGF négatives » en redonnant une DGF aux communes concernées, les rapporteurs proposent de changer les modalités d'imputation de la CRFP.
Le CRFP ne doit pas être considérée comme un prélèvement sur la DGF, mais comme une ponction sur les recettes réelles de fonctionnement (RRF). Actuellement, la dotation forfaitaire des communes a été choisie comme support de la CRFP, mais rien n'empêche que celle-ci s'impute sur d'autres vecteurs.
Afin de remédier au problème des DGF « négatives » et de faire en sorte que toutes les communes participent équitablement au redressement des finances publiques, les rapporteurs proposent de modifier, dès 2017, la manière dont s'impute la CRFP sur les ressources des communes et des EPCI.
Les rapporteurs proposent en préalable de faire remonter la compensation « part salaires » (CPS)22(*) - en la reconstituant comme cela se fait aujourd'hui lorsqu'un EPCI choisit le régime de la fiscalité professionnelle unique - et la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) de toutes les communes au niveau des EPCI.
Aujourd'hui, les compensations de la suppression de la « part salaires » et de la composante « matériel » de la taxe professionnelle sont traitées différemment. La seconde est garantie à travers la DCRTP tandis que la première est redistribuée en tant que composante de la DGF. Ceci revient à traiter différemment les territoires selon la composition des bases de leur ancienne taxe professionnelle. L'article 150 de la loi de finances pour 2016 ne modifie rien par rapport à l'existant.
Remonter la CPS et la DCRTP de toutes les communes au niveau des EPCI permettrait de traiter ces compensations de manière équitable. Les comparaisons entre communes et entre EPCI auraient ainsi plus de sens qu'aujourd'hui.
Cette opération serait neutre budgétairement pour les communes et pour les EPCI, ces derniers devant automatiquement compenser les montants de CPS et de DCRTP des communes perçus par le versement d'attributions de compensation obligatoires.
Les rapporteurs proposent que cette dotation de référence soit au moins égale à l'ancienne dotation de base. Pour cela, il convient de reconstituer le montant qu'aurait perçu au titre de cette dotation chaque commune en 2016 si celle-ci n'avait pas été fondue avec les autres composantes de la dotation forfaitaire dans une même dotation à l'occasion de la loi de finances pour 2015.
À titre de rappel, la dotation forfaitaire pour l'année 2014 était composée de cinq composantes : une dotation de base, dont le montant variait selon nombre d'habitants de la commune en fonction d'un coefficient logarithmique, une dotation de superficie, un complément de garantie visant à compenser les effets de la réforme de la DGF de 2004, une part « compensations » correspondant à l'ancienne compensation « parts salaires » (CPS) de la taxe professionnelle ainsi qu'à la compensation des baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) supportées par certaines communes entre 1998 et 2001, et une dotation en faveur des parcs nationaux et des parcs naturels marins.
Source : Charles Guené et Claude Raynal, rapport spécial sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales », projet de loi de finances pour 2016, annexe XXVI
Une fois la CRFP déduite de ce support23(*), deux cas de figure pourraient alors se présenter :
· Soit le « support » est suffisant pour absorber la CRFP 2017, auquel cas la fraction résiduelle de dotation serait ajoutée au montant de la dotation de base reconstituée, pour former la dotation de référence 2017 de la commune.
Cas d'une commune dont le « support » permet d'absorber toute la CRFP 2017
· Soit le « support » est insuffisant, et le reliquat de CRFP dû serait alors acquitté par l'EPCI auquel appartient la commune, qui le répercuterait automatiquement et obligatoirement sur cette dernière à travers une minoration de son attribution de compensation (AC). En conséquence, des attributions de compensation seraient instaurées pour les communes appartenant à des EPCI à fiscalité additionnelle. Pour les communes isolées, l'ajustement se ferait à travers leur contribution ou attribution au titre du Fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR).
Ainsi, tout en redonnant une DGF à toutes les communes, chaque commune acquitterait la CRFP qu'elle doit, contrairement aux dispositions de l'article 150.
Cas d'une commune dont le « support » ne permet pas d'absorber
Les communes en situation de « DGF négative » en 2016 constituent un cas particulier mais le même mécanisme leur serait appliqué. Elles se verraient attribuer une dotation de référence en 2017 correspondant au montant de dotation de base 2016 reconstitué. En contrepartie, ces communes verraient leur attribution de compensation diminuée du montant de cette dotation de référence ajouté à celui du prélèvement sur leurs recettes fiscales en 2016 ainsi qu'à celui de leur CRFP 2017.
Cas d'une commune ayant une « DGF négative » en 2016
Ce système permettrait donc de résoudre le problème des « DGF négatives », puisque chaque commune percevrait une dotation forfaitaire, tout en maintenant le principe de participation équitable des communes au redressement des finances publiques à travers une variation de leurs attributions de compensation.
Un tel rebasage permettrait en outre d'isoler les effets d'une réforme de la DGF de la CRFP, ce qui permettrait de les rendre lisible. En effet, quel que soit le montant de leur CRFP, les communes disposeraient d'une dotation de référence permettant d'avoir une comparaison entre elles, avant et après réforme. La variation du montant de DGF perçu imputable à la réforme pourrait alors être clairement identifiée.
Le rebasage de la DGF des EPCI repose sur la même logique que pour les communes. Il s'agit de modifier les modalités d'imputation de la CRFP et de déterminer une dotation de référence pour tous les EPCI permettant de comparer les établissements entre eux.
Les rapporteurs proposent que cette dotation de référence soit au moins égale à la dotation d'intercommunalité, hors garanties. Le support de la CRFP serait pour sa part égal à la somme de la DGF de l'EPCI notifiée en 2016, hors dotation d'intercommunalité, de la DCRTP de l'EPCI et de la DCRTP et de la CPS des communes membres transférées à l'EPCI.
· Soit le « support » est suffisant pour absorber la CRFP 2017, auquel cas la fraction résiduelle de dotation serait ajoutée au montant de la dotation d'intercommunalité pour former la dotation de référence 2017 de l'EPCI.
Cas d'un EPCI dont le « support » permet d'absorber toute la CRFP 2017
· Soit le « support » est insuffisant et le reliquat de CRFP serait acquitté par l'EPCI à travers un prélèvement sur son attribution au titre du FNGIR.
Cas d'un EPCI dont le « support » ne permet pas d'absorber toute la CRFP 2017
Avant et après rebasage, les ressources des communes et de l'EPCI seraient strictement identiques, tant au niveau global qu'au niveau de chacun d'entre eux.
Cette neutralité serait assurée à travers la variation des attributions de compensation. Il est en effet proposé que le système d'attributions de compensation obligatoires créées à la suite du transfert de la DCRTP et de la CPS des communes aux EPCI s'articule avec le rebasage présenté ci-dessus de la façon suivante : si l'EPCI devait prendre en charge le reliquat de la CRFP d'une commune dont le « support » était insuffisant, ceci entraînerait une minoration du montant de l'AC qu'il lui verse au titre du transfert de la DCRTP et de la CPS. Si le montant de l'AC obligatoire était insuffisant pour supporter le reliquat de CRFP, la commune se verrait attribuer une « AC négative » - et devrait donc s'acquitter auprès de l'EPCI du montant correspondant.
Les tableaux suivants présentent le processus de rebasage pour des exemples-types de communes et d'EPCI.
De même, le rebasage est budgétairement neutre pour l'État. En effet, seules les modalités d'imputation de la CRFP seraient modifiées, sans que son montant ne soit remis en cause. Seuls deux cas nécessiteraient que l'État intervienne pour assurer la neutralité budgétaire de la réforme : lorsqu'une commune isolée ou un EPCI n'aurait pas suffisamment de « montant support » pour acquitter la CRFP due, l'État prélèverait le montant correspondant sur leur contribution ou attribution au titre du FNGIR.
Équilibre global du rebasage pour l'État
Ce mécanisme de rebasage peut sembler complexe. Son principe est cependant simple et repose sur deux idées : d'une part, redonner une dotation à chaque commune et à chaque EPCI afin d'éviter les effets aberrants (« DGF négatives », moindre participation au financement de la péréquation verticale) et, d'autre part, assurer la neutralité de l'ensemble en jouant sur les attributions de compensation.
En tout état de cause, ce système complexe doit permettre de sortir d'une situation encore plus complexe suscitée par le choix de faire porter la CRFP sur la DGF.
Au sein de la DGF, certaines enveloppes connaissent une évolution spontanée, par exemple du fait de la hausse de la population, tandis que les dotations de péréquation augmentent conformément aux dispositions de la loi de finances de l'année, le comité des finances locales pouvant décider de majorer ces montants.
Dans le cadre d'une enveloppe des concours financiers de l'État en baisse, ces évolutions doivent être financées en interne. Ainsi, traditionnellement, pour les communes, la moitié de ces montants sont financés par minoration des allocations compensatrices d'exonération de fiscalité directe locale (les « variables d'ajustement »), l'autre moitié étant financée par un prélèvement sur la dotation forfaitaire des communes.
Jusqu'en 2015, ce prélèvement sur la dotation forfaitaire prenait la forme :
- d'un écrêtement non-péréqué de la part « compensations » de la dotation forfaitaire, correspondant à l'ancienne compensation de la « part salaires » de l'assiette de la taxe professionnelle ainsi qu'à la compensation des baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) supportées par certaines communes entre 1998 et 2001, incluses depuis 2004 dans la dotation forfaitaire24(*) ; cet écrêtement prenait la forme d'une minoration uniforme des compensations, égale par exemple à 1,83 % en 2013 ; entre 2010 et 2014, les compensations sont passées de 1,84 milliard d'euros à 1,33 milliard d'euros (- 28 %) ;
- d'un écrêtement péréqué du complément de garantie des communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à 75 % du potentiel fiscal par habitant moyen (supérieur à 90 % en 2012) ; le prélèvement était réparti entre les communes en fonction de la population et de l'écart au potentiel fiscal par habitant moyen ; cet écrêtement était plafonné à 6 % du complément de garantie ; entre 2010 et 2014, le complément de garantie est passé de 5,1 milliards d'euros à 4,7 milliards d'euros (- 8 %).
Entre 2011 et 2014, les montants à financer et les règles d'écrêtement du complément de garantie ont pu varier. Ainsi, ce prélèvement concernait les communes dont le potentiel fiscal était supérieur à 75 % du potentiel fiscal moyen au niveau national (sauf en 2012, où ce pourcentage était fixé à 90 %). De plus, en 2013 et en 2014, la population prise en compte pour le calcul de cet écrêtement s'est vue appliquer un coefficient logarithmique.
Évolution de l'écrêtement péréqué du complément de garantie
La loi de finances pour 201525(*) a fondu les différentes composantes de la dotation forfaitaire et mis en place un écrêtement portant sur la dotation forfaitaire dans son ensemble. Cet écrêtement fonctionne sur un modèle similaire à celui du complément de garantie, dans la mesure où :
- le prélèvement est réparti en fonction de la population (en appliquant le coefficient logarithmique) et de l'écart au potentiel fiscal par habitant moyen ;
Le plafond de l'écrêtement a logiquement été diminué de 6 % à 3 %, dans la mesure où la base concernée est beaucoup plus large. Le projet initial prévoyait d'ailleurs un plafond à 2 %, porté à 3 % au cours de la discussion parlementaire. À défaut, le Gouvernement avait alors indiqué que 16 420 communes seraient écrêtées et 11 347 communes seraient plafonnées.
Évolution de l'écrêtement péréqué de la dotation forfaitaire
La contribution au redressement des finances publiques a plusieurs conséquences sur le fonctionnement de l'écrêtement, qui remettent en cause la pertinence du plafonnement à 3 % :
- le plafonnement implique que les communes plafonnées contribuent moins que ce qu'elles devraient à la péréquation, eu égard à leur situation financière. Dans un contexte de baisse importante et non péréquée des dotations, cette situation est difficile à justifier ;
- la CRFP entraîne une diminution de la dotation forfaitaire de toutes les communes. Ainsi, le plafonnement s'applique à une enveloppe qui diminue et dès lors, plus une commune a une CRPF élevée (et donc des ressources réelles de fonctionnement élevées), plus son prélèvement diminue ;
- les 168 communes qui n'ont plus de dotation forfaitaire du fait de ressources réelles de fonctionnement particulièrement importantes ne contribuent plus au financement de la hausse de la péréquation.
Les montants à financer ont très peu évolué de 2015 à 2016 (+ 0,6 %) et les règles n'ont pas été modifiées, ce qui autorise les comparaisons. On observe notamment que le nombre de communes écrêtées est relativement stable, que ce soit au total (+ 2,9 %) ou au sein des strates (+ 4,9 % au maximum).
En revanche, le nombre de communes plafonnées a fortement crû, passant de 6 371 à 10 467 (+ 64 %). Ceci implique des reports importants de CRFP que l'on peut observer dans l'évolution de l'écrêtement total. Alors que les montants en jeu n'ont pas sensiblement augmenté, certaines strates voient leur contribution diminuer (- 29 % pour les communes de plus de 200 000 habitants) tandis que d'autres strates voient leur contribution augmenter sensiblement (jusqu'à + 48 %).
D'après les chiffres transmis par la DGCL, par rapport à une situation sans plafonnement, le plafonnement à 3 % de la dotation forfaitaire se traduit par un report de 51 millions d'euros sur les autres communes. Ce montant augmentera, probablement considérablement, dans la mesure où les effets présentés précédemment vont s'accentuer en 2017 du fait de la poursuite de la contribution des communes au redressement des finances publiques.
En tout état de cause, ce système de financement de la hausse de la péréquation verticale ne fonctionne plus. Le « rebasage » de la DGF proposé pourrait y apporter une première réponse, dans la mesure où toutes les communes percevraient une dotation forfaitaire d'un montant significatif et disposeraient donc d'une base susceptible d'être écrêtée.
À défaut, les rapporteurs considèrent qu'il faudrait envisager de faire évoluer le mécanisme de plafonnement de l'écrêtement. Seule sa suppression permettrait de corriger l'ensemble des effets décrits précédemment, mais les conséquences pourraient s'avérer importantes et brutales pour certaines communes. En conséquence, il vaudrait mieux en augmenter progressivement le taux, de façon à corriger les effets de la CRFP sur ce point. Ainsi, en se basant sur les chiffres des années passées, avant la mise en oeuvre de la CRFP, il semblerait logique qu'environ 3 600 communes soient plafonnées chaque année - contre plus de 10 000 en 2016.
Aujourd'hui la péréquation verticale regroupe trois dotations au sein de la dotation d'aménagement :
- la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) créée en 1991 ;
- la dotation de solidarité rurale (DSR) créée en 1994 ;
- la dotation nationale de péréquation (DNP) issue du Fonds national de péréquation intégré à la DGF par la loi de finances pour 2004.
Elles représentent en 2016 un montant total de 3 947 millions d'euros, soit 31,7 % de la DGF des communes.
Leurs montants respectifs s'élèvent à 1 910 millions d'euros pour la DSU, à 1 242 millions d'euros pour la DSR et à 794 millions d'euros pour la DNP.
De ces trois dotations, la DSU est celle qui concentre le plus d'attention car elle apparait comme un puissant levier de réduction des écarts entre les communes en matière de création et de gestion des services publics au bénéfice des administrés.
Son histoire, vieille de vingt-cinq ans, doit être rappelée car les règles permettant l'identification des communes bénéficiaires ainsi que celles présidant au calcul du montant des dotations individuelles ont été modifiées à plusieurs reprises depuis 1991.
Créée en 199126(*), la dotation de solidarité urbaine « a pour objet de contribuer à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines confrontées à une insuffisance de leurs ressources et supportant des charges élevées »27(*).
- de moins de 10 000 habitants ayant plus de 1 100 logements sociaux ;
- de plus de 10 000 habitants sous réserve de remplir deux conditions cumulatives (relatives à la proportion de logements sociaux ou de bénéficiaires des aides aux logements et au niveau relatif de potentiel fiscal par habitant par rapport à celui de l'ensemble des communes de plus de 10 000 habitants).
Deux nouvelles réformes, introduites en 1993 et en 1996, ont remplacé ces conditions, d'abord pour les communes de plus 10 000 habitants puis pour les communes de moins de 10 000 habitants, par un indice synthétique de ressources et de charges. En outre, la réforme de 1996 a conduit à exclure du bénéfice de la DSU les communes de moins de 5 000 habitants.
- les trois premiers quarts des communes de plus de 10 000 habitants classées en fonction de l'indice synthétique nouvellement défini ;
- et le premier dixième des communes dont la population est comprise entre 5 000 et 9 999 habitants.
L'indice synthétique de ressources et de charges prend en compte :
- le rapport entre le potentiel fiscal28(*) par habitant des communes de 10 000 habitants et plus et le potentiel fiscal par habitant de la commune (50 %29(*)) ;
- du rapport entre la part des logements sociaux de la commune dans le total des logements de la commune et la part des logements sociaux des communes de 10 000 habitants et plus dans le total des logements de ces mêmes communes (20 %) ;
- du rapport entre la proportion des logements dont un occupant bénéficie des aides personnalisées au logement (APL) ou des allocations de logement dans le nombre total des logements de la commune et la proportion de ces logements dans le total des logements des communes de 10 000 habitants et plus (20 %) ;
- du rapport entre le revenu moyen par habitant des communes de 10 000 habitants et plus et le revenu par habitant de la commune (10 %).
Source : article L. 2334-17 du code général des collectivités territoriales, dans sa version issue de la loi n° 96-142 du 21 février 1996 relative à la partie législative du code général des collectivités territoriales
En 2005, la loi de programmation pour la cohésion sociale30(*) a introduit des zonages utilisés dans le cadre de la politique de la ville, afin de favoriser les communes comprenant des zones franches urbaines (ZFU) ou des zones urbaines sensibles (Zus).
Poursuivant la dynamique antérieure, la loi de cohésion sociale comprenait également une garantie de progression de la DSU ; ainsi, son article 135 prévoyait que « pour chacune des années 2005 à 2009, la progression de la dotation globale de fonctionnement des communes et de leurs groupements est affecté en priorité, à concurrence de 120 millions d'euros, à la dotation de solidarité urbaine (...). Si, pour chacune des années 2005 à 2009, le montant de l'accroissement de la dotation globale de fonctionnement des communes et de certains de leurs groupements est inférieur à 500 millions d'euros, l'affectation prévue à la phrase précédente est limitée à 24 % de l'accroissement constaté ».
Selon le bilan financier de dix années de dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, réalisé en 2012 par l'Observatoire national des zones urbaines sensibles, « sur la période 2004-2012, le montant de la DSU des communes comportant des Zus et/ou ZFU a bénéficié d'un taux de croissance annuel moyen plus soutenu que celui observé sur l'ensemble des communes de 5 000 à 9 999 habitants : 25,3 % contre 17,6 % »31(*).
Pour les communes de plus de 10 000 habitants comprenant des Zus ou des ZFU, le phénomène est de moindre ampleur puisque le montant de DSU de ces communes ne connaît, sur la même période, qu'une croissance annuelle légèrement supérieure à celle constatée sur l'ensemble de la strate : « 10,6 % d'augmentation en moyenne par an contre 9,6 % en moyenne par an pour l'ensemble de la strate des communes de 10 000 habitants et plus ».
Source : rapport public 2012 de l'observatoire national des zones urbaines sensibles
Initialement, le projet de loi de finances pour 2009 réservait la hausse du montant de la DSU à la moitié des communes de plus de 10 000 habitants (au lieu des trois quarts), supprimait le critère relatif à la proportion de logements sociaux ainsi que les majorations accordées pour les ZFU et les Zus. Toutefois, comme le rappelle le rapport de Bernard Saugey, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois du Sénat, « ce projet de réforme a suscité l'émotion d'un grand nombre d'élus locaux et, le Bureau de l'Association des maires de France (AMF) a demandé un réexamen des dispositions du PLF relatives à la DSU ». Il est en effet apparu qu'« avec l'application des nouveaux critères de répartition, des communes emblématiques de la politique de la ville risquaient de sortir du dispositif. La réforme produisait des effets très négatifs pour des communes connaissant des difficultés économiques et sociales très importantes, en particulier en Île-de-France ».
Le projet initial du Gouvernement a donc été modifié et la loi de finances pour 2009 a mis en oeuvre une nouvelle réforme de la DSU, dans l'optique de mieux la cibler : c'est la création de la DSU dite « cible », qui concentre les augmentations de la DSU sur un faible nombre de communes, considérées comme les plus défavorisées.
Ainsi, à partir de 2009, l'augmentation de la DSU est concentrée sur la seule part « cible » de la DSU, réservée :
- aux 150 premières communes de 10 000 habitants et plus ;
- aux 20 premières communes dont la population est comprise entre 5 000 et 9 999 habitants,
classées en fonction de l'indice synthétique.
En 2010, le dispositif est élargi aux 250 premières communes de plus de 10 000 habitants32(*) et, en 2011, aux 30 premières communes de moins de 10 000 habitants33(*).
En outre, les dispositions relatives à la DSU « non cible » sont modifiées par la loi de finances pour 2009 : la dotation perçue au titre de la DSU est désormais égale à celle perçue l'année précédente, éventuellement indexée sur l'inflation prévue par le projet de loi de finances. Ceci aboutit donc à une « cristallisation » des montants de DSU perçus.
Source : groupe de travail du Sénat et de l'Assemblée nationale sur la réforme de la DGF
Pour les communes de moins de 10 000 habitants, le mécanisme est similaire : le montant de DSU perçu l'année précédente est également reconduit, sauf pour les 30 premières communes classées en fonction de l'indice synthétique, qui perçoivent la DSU « cible ».
Source : Ressources consultants finances
L'article 150 dans sa version adoptée par le Parlement prévoit une réforme des dotations de péréquation en 2017 :
- la suppression de la dotation nationale de péréquation afin d'abonder le montant de la DSU et la dotation de solidarité rurale (DSR) ;
- une réforme de la DSR prenant notamment la forme d'une fusion des fractions « péréquation » et « cible » et d'un resserrement du nombre de communes éligibles ;
- une réforme de la DSU. Afin d'éviter le « saupoudrage », le bénéfice de la DSU est resserré : au lieu des trois quarts des communes de plus de 10 000 habitants, classées en fonction de l'indice synthétique, ce sont les deux premiers tiers de ces communes qui bénéficieraient de la DSU.
Selon les dispositions du projet de loi de finances pour 2016, l'augmentation de la DSU aurait dû désormais bénéficier à l'ensemble des communes éligibles et non plus seulement aux communes « cibles ». Cette modification de la répartition de la DSU n'a cependant pas été mise en oeuvre, la suppression du dispositif concerné (les deux premiers alinéas de l'article L. 2334-18-4 du CGCT) ne figurant pas dans le texte adopté en raison d'une erreur matérielle intervenue en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale.
Enfin, une garantie dérogatoire sur trois ans est créée, lorsqu'une commune cesse d'être éligible à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, elle perçoit, à titre de garantie, une dotation égale à 90 % en 2017, 75 % en 2018 et 50 % en 2019.
Pour les rapporteurs du groupe de travail, une réforme de l'architecture et des composantes des dotations de péréquation ne peut intervenir que dans le cadre d'une réforme globale de la DGF. En effet, la composante forfaitaire et les dotations de péréquation doivent être articulées entre elles afin que le résultat final soit conforme aux objectifs d'équité, de lisibilité et de soutenabilité.
À ce stade, il apparaît préférable de ne proposer que quelques modifications de la DSU, répondant aux souhaits, assez largement partagés, d'éviter à la fois le saupoudrage et les effets de seuils trop brutaux.
La DSR qui concerne un nombre très important de communes (33 850 communes éligibles à la DSR péréquation) ne serait pas modifiée indépendamment d'une réforme plus globale des différentes dotations.
Il est apparu souhaitable de conserver la DNP en l'état, dans l'attente d'une réforme de l'architecture des dotations de péréquation, qui pourrait reposer sur deux enveloppes (DSU/DSR) ou trois enveloppes (DSU/DSR/DNP), car il serait sans doute difficile de recréer une dotation générale de péréquation une fois la DNP supprimée.
Le groupe de travail propose de recentrer le nombre de communes de plus de 10 000 habitants bénéficiaires de la DSU et de répartir son augmentation parmi l'ensemble de celles-ci.
Selon les bilans de la répartition de la DGF, en 2016, 1 001 communes ont une population d'au moins 10 000 habitants, soit 12 de plus qu'en 2015 et 48 de plus qu'en 2008. Le nombre de communes éligibles à la DSU parmi ces communes, soit celles classées parmi les trois premiers quarts au titre de l'indice synthétique, s'élève à 751 en 2016 contre 742 en 2015 et 715 en 2008.
La proportion de trois quarts des communes éligibles peut sembler très élevée, comparée, toutes choses égales par ailleurs, au premier dixième des communes de 5 000 à 9 999 habitants. Surtout, cet échantillon regroupe des situations très diverses allant de la banlieue défavorisée à la commune résidentielle en passant par les capitales régionales et les villes « moyennes » hors Île-de-France. L'idée selon laquelle la maille retenue est trop large n'est pas nouvelle et la tentative de réforme entreprise dans le projet de loi de finances pour 2009 en est l'illustration (cf. supra).
Cette réforme qui aboutissait à réserver la DSU à 477 communes et à en priver 238 n'a pas été acceptée en raison de son ampleur et de ses effets d'éviction à l'encontre de certaines communes défavorisées, en particulier en Île-de-France, comme Gennevilliers ou Bagneux34(*).
En conséquence, s'il apparait souhaitable de limiter le saupoudrage de cette dotation de péréquation - le montant par habitant le plus faible s'élevant à 4,25 euros par habitant (Chevilly-Larue - 94), il convient de restreindre la proportion d'éligibles de manière plus modérée. La règle des deux premiers tiers qui figure à l'article 150 de la loi de finances initiale pour 2016 apparait mieux calibrée. En pratique, et sans autre modification concernant le calcul de l'indice synthétique ou les modalités de répartition, le recentrage autour de 667 communes (pour s'en tenir aux chiffres de 2016) ne devrait pas exclure du bénéfice de la DSU des communes pouvant être regardées comme particulièrement défavorisées. Une telle mesure permettrait de concentrer l'effort de péréquation sur les communes en ayant le plus besoin.
La création en 2009 d'une DSU « cible », composée à l'origine des 150 premières communes classées suivant l'indice synthétique puis des 250 premières, a incontestablement permis un rattrapage important au bénéfice de ces communes. Ce mode de fonctionnement, qui allie l'accumulation des augmentations annuelles (puisque la dotation dépend principalement de la dotation perçue l'année précédente) et la concentration de fortes augmentations (+ 180 millions d'euros en 2015 et en 2016) sur 250 communes, ne paraît plus justifié aujourd'hui.
L'augmentation cumulée de la DSU « cible » depuis 2009 est de 658 millions d'euros.
Source : groupes de travail du Sénat et de l'Assemblée nationale sur la réforme de la DGF d'après les données de Ressources Consultants Finances et du Comité des finances locales (séance du 28 juin 2016)
Les communes classées parmi les premières au titre de l'indice synthétique, qui font incontestablement partie des « communes les plus pauvres avec des habitants pauvres », bénéficient en 2016 de montants de DSU par habitant très élevés en raison des montants capitalisés depuis 2009. On peut citer Clichy-sous-Bois avec 474 euros par habitant, Sarcelles avec 457 euros, Garges-lès-Gonesse avec 429 euros ou Roubaix avec 390 euros.
Les écarts de DSU par habitant se creusent entre communes comparables en raison de l'existence de la DSU « cible ».
Exemples d'écart de DSU par habitant en 2016
48,5 euros
Source : groupes de travail du Sénat et de l'Assemblée nationale sur la réforme de la DGF d'après des données de la DGCL
Sur la période 2012-2016, les communes les mieux classées au titre de l'indice synthétique ont connu des taux de progression allant de 35 % à 73 %.
Évolution 2012/2016
Source : groupes de travail du Sénat et de l'Assemblée nationale sur la réforme de la DGF d'après les données de la DGCL
Par comparaison les communes classées au-delà du 250e rang ont connu, sur la période 2012 à 2016, des augmentations beaucoup plus modestes, égales à 5 % pour les communes situées entre le 251e et le 501e rang puisqu'elles bénéficient d'une augmentation de 1 % par an.
Les communes éligibles à la DSU situées au-delà du 501e rang ont perçu chaque année le même montant non revalorisé.
Augmentation 2016/2012
- recentrer l'éligibilité à la DSU des communes de plus de 10 000 habitants des trois premiers quarts aux deux premiers tiers (soit de 751 à 667 communes) comme le prévoit l'article 150 ;
- répartir l'augmentation annuelle de la DSU sur l'ensemble des communes éligibles et non pas seulement sur les 250 premières. Cette répartition pourra être affectée d'un coefficient multiplicateur pour tenir compte des écarts de ressources et de charges.
Pour le calcul de la dotation d'intercommunalité, est tout d'abord calculé le montant global de l'enveloppe dont disposent les EPCI d'une même catégorie juridique (communautés urbaines et métropoles, communautés d'agglomération, etc.), qui est ensuite répartie en fonction de différents critères (coefficient d'intégration fiscale, potentiel fiscal, population, etc.).
Pour calculer chaque enveloppe, la population des EPCI concernés est multipliée par un montant compris entre 20,05 euros par habitant pour les communautés de communes (CC) à fiscalité additionnelle et 60 euros par habitant pour les communautés urbaines et les métropoles. En outre, l'enveloppe des communautés urbaines (CU) et des métropoles est augmentée d'une garantie.
Le changement de statut juridique d'un EPCI a donc des conséquences sur le montant de l'enveloppe de son « ancienne » catégorie et de sa « nouvelle » catégorie.
Évolution des enveloppes de la dotation d'intercommunalité
Évolution de l'enveloppe
- dont Aix-Marseille Provence Métropole
Source : groupes de travail du Sénat et de l'Assemblée nationale sur la réforme de la DGF à partir des notes d'information du 13 mai 2015 et du 12 mai 2016 relatives à la dotation d'intercommunalité des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pour les exercices 2015 et 2016
Une fois le montant global de chacune de ces enveloppes ainsi calculé, ces dernières sont réparties selon les critères fixés par la loi (coefficient d'intégration fiscale, population, etc.). Ainsi, au sein de chaque catégorie d'EPCI35(*), chaque EPCI ne perçoit pas exactement le montant par habitant utilisé pour calculer le montant total de l'enveloppe.
Par exemple, chaque communauté d'agglomération ne perçoit pas 45,40 euros par habitant au titre de la dotation d'intercommunalité : en 2015 (avant contribution au redressement des finances publiques) le montant par habitant de la dotation d'intercommunalité des communautés d'agglomération était compris entre 8,9 euros et 128 euros par habitant, soit un rapport de 1 à 14.
La transformation d'une communauté d'agglomération (CA) en communauté urbaine ou en métropole entraîne, toutes choses égales par ailleurs, une diminution de l'enveloppe des communautés d'agglomération de 45,40 euros par habitant de la communauté d'agglomération « sortante », et ce quel que soit le montant effectif de dotation d'intercommunalité qu'elle percevait.
Par conséquent, si la communauté d'agglomération « sortante » percevait une dotation d'intercommunalité par habitant inférieure à 45,40 euros, les communautés d'agglomération « restantes » voient mécaniquement leur dotation d'intercommunalité diminuer puisque la diminution de l'enveloppe est supérieure à la dotation que la communauté d'agglomération « sortante » percevait effectivement.
En outre, les systèmes de garanties prévus peuvent contraindre encore l'enveloppe, au détriment de nouvelles ou de récentes communautés d'agglomération. En effet, depuis 2013, les communautés d'agglomération ne peuvent percevoir, à compter de la troisième année, un montant par habitant au titre de la dotation d'intercommunalité inférieur à 95 % du montant perçu l'année précédente.
En 2016, 28 communautés d'agglomération se sont transformées en communautés urbaines ou métropoles ; elles comptent environ 5 millions d'habitants et elles percevaient, en 2015, un montant moyen par habitant au titre de la dotation d'intercommunalité de 35,10 euros.
Au contraire, en moyenne les communautés d'agglomération « restantes » percevaient, en 2015, 47,80 euros par habitant.
Dotation d'intercommunalité des communautés d'agglomération devenues communautés urbaines ou métropoles en 2016
Aussi, toutes choses égales par ailleurs, en raison de ces seuls changements de statut juridique, l'enveloppe des communautés d'agglomération a diminué de 229,8 millions d'euros36(*) alors même que celles qui ont changé de statut juridique percevaient, au total, 177,8 millions d'euros. Autrement dit, toutes choses égales par ailleurs, la perte, pour les communautés d'agglomération « restantes », s'élève à 52 millions d'euros, soit 4,3 % de l'enveloppe totale de 2015 (1,212 milliard d'euros).
Déjà en 2016, ce problème a entraîné des conséquences importantes pour les communautés d'agglomération. En 2017, celles-ci seront encore plus brutales en raison de l'entrée en vigueur des dispositions de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, qui prévoit notamment la mise en place de nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) et permet37(*) aux établissements publics de coopération intercommunale comprenant une « commune ayant perdu la qualité de chef-lieu de région » d'opter pour la catégorie des communautés urbaines, même s'il n'atteignent pas le seuil démographique fixé par la loi, soit 250 000 habitants.
Les rapporteurs considèrent que l'article 150 de la loi de finances pour 2016, qui constituait le point de départ de la réflexion des groupes de travail, doit voir son application reportée au 1er janvier 2018 mais ne devrait pas être supprimé, afin de s'assurer qu'une réforme de la DGF demeurera à l'ordre du jour.
L'architecture de la dotation forfaitaire des communes, proposée par l'article 150 de la loi de finances pour 2016 et à partir de laquelle les groupes de travail ont travaillé, repose sur trois dotations :
- une dotation de base, d'un montant de 75,72 euros par habitant, pour toutes les communes ;
- une dotation de centralité, partagée entre l'EPCI et ses communes membres ;
- une dotation de ruralité perçue par les communes les moins denses ;
- un coefficient d'ajustement et un « tunnel » assurant la transition.
- d'une part, le choix de proposer une dotation universelle avec un montant par habitant égal pour toutes les communes, quelle que soit leur situation, rend nécessaire la création de dotations de ruralité et de centralité tenant compte de leurs charges spécifiques ; toutefois, plus le montant de la dotation universelle est élevé, plus les marges de manoeuvre pour prendre en compte la diversité des situations des communes sont réduites ;
- d'autre part, la redistribution, à l'aveugle, de toutes les garanties, a des effets particulièrement brutaux pour certaines communes en difficulté : toutes les garanties ne sont pas injustifiées et certaines, correspondant notamment à d'anciennes dotations de péréquation, paraissent au contraire justifiées.
Plus généralement, à l'issue d'une réforme réussie, les écarts de DGF par habitant devraient être corrélés aux écarts de dépenses de fonctionnement, de richesse des collectivités par habitant ainsi qu'à leurs efforts fiscaux.
La dotation de centralité ayant été la plus critiquée lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016, les rapporteurs proposent de la modifier profondément.
L'article 150 prévoit que la dotation de centralité est calculée au niveau de l'ensemble intercommunal, c'est-à-dire l'EPCI et ses communes membres. Seuls les ensembles intercommunaux de plus de 500 habitants la percevraient.
Ainsi calculée, la dotation de centralité est ensuite répartie entre l'EPCI et l'ensemble de ses communes membres en fonction du coefficient d'intégration fiscale (CIF) - dans la limite de 40 % et à l'exception des EPCI à fiscalité additionnelle qui ne perçoivent pas cette dotation. La part communale de cette dotation est alors répartie en fonction de leur poids démographique dans l'ensemble intercommunal, porté à la puissance 5.
Source : rapport spécial de MM. Charles Guené et Claude Raynal sur le projet de loi de finances pour 2016 (annexe n° 26 au rapport général de M. Albéric de Montgolfier)
La répartition de la dotation de centralité, notamment s'agissant de la part communale, dépendait étroitement du périmètre intercommunal, alors en pleine redéfinition : les nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) n'étant pas connus lors du vote de la loi de finances, le montant de la dotation de centralité effectivement perçu par une même commune pouvait varier très brutalement (en raison de la « puissance 5 »), en fonction de son poids démographique par rapport aux autres communes du nouvel EPCI.
Au-delà de la non prise en compte des nouveaux périmètres intercommunaux, pourtant déterminants dans la répartition de la dotation de centralité, le fait de répartir la part communale entre les communes en fonction du poids démographique de chacune porté à la puissance 5 entraînait des résultats absurdes, notamment dans le cas des EPCI « polycentriques ».
Par ailleurs, on peut s'interroger sur la notion même de « centralité intercommunale ».
En effet, dans les EPCI à fiscalité professionnelle unique, les charges de centralité sont prises en compte dans l'attribution de compensation versée aux villes centres. Dans les EPCI à fiscalité additionnelle, les charges de centralité sont financées par l'ensemble du territoire par le biais de la fiscalité.
En l'état, l'approche d'une dotation de centralité calculée au niveau de l'ensemble intercommunal nous semble devoir être différée.
En outre, la définition des critères de centralité s'avère particulièrement difficile.
Enfin, le fait qu'une part de la dotation forfaitaire des communes soit « territorialisée », c'est-à-dire calculée au niveau de l'ensemble intercommunal et en partie perçue par l'EPCI - au lieu de ses seules communes membres demeure un point particulièrement sensible, qui ne fait pas l'objet d'un consensus. Les rapporteurs le regrettent.
Pour l'ensemble de ces raisons, les rapporteurs ont considéré qu'il convenait d'abandonner la territorialisation de la dotation de centralité et, par conséquent, de la répartition entre communes en fonction de leur poids démographique dans le territoire porté à la puissance 5.
La nouvelle dotation de centralité pourrait être perçue par les communes à partir d'un seuil démographique. Ce critère d'éligibilité permettrait de fixer le montant de l'enveloppe de la dotation de centralité : il correspondrait à la population des communes éligibles, multipliée par un montant par habitant.
Une fois l'enveloppe de dotation de centralité déterminée, elle serait répartie en fonction de la population :
- pondérée par un coefficient logarithmique (variant de 1 à 2) pour prendre en compte les charges des communes les plus peuplées ;
- majorée en fonction du poids démographique de la commune par rapport à celui de l'ensemble des communes éligibles du département, afin de prendre en compte les charges spécifiques des communes centres qui offrent des équipements et des services aux communes alentours.
À ce titre, la part « bourg-centre » de la dotation de solidarité rurale (DSR) - bien qu'elle soit considérée comme une dotation de péréquation - répond à des préoccupations du même ordre dans la mesure où elle prend en compte les charges de centralité en zone rurale. Dans l'architecture de la dotation forfaitaire, l'enveloppe constituée de la part « bourg-centre » de la DSR pourrait donc être considérée comme une composante de la dotation forfaitaire : son enveloppe demeurerait séparée de la dotation de centralité et ses critères, comme ses bénéficiaires, ne seraient pas modifiés. Des adaptations à la marge de la dotation de ruralité
La loi de finances pour 2016 prévoit que les communes dont la densité est inférieure à 75 % de la moyenne nationale sont éligibles à la dotation de ruralité. L'enveloppe nationale est calculée en multipliant la population des communes éligibles par 20 euros.
La répartition entre communes éligibles s'effectue ensuite en fonction de leur population et du rapport entre la densité moyenne et leur propre densité. La dotation de ruralité est plafonnée à quatre fois la dotation de base et les communes accueillant un parc national ou un parc naturel marin bénéficient d'une majoration.
Contrairement à la dotation de centralité, aucun dysfonctionnement majeur de la dotation de ruralité n'a été observé lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016.
Les rapporteurs considèrent toutefois qu'en raison du montant élevé de la dotation de base, il est préférable de considérer que les dotations de centralité et de ruralité doivent être exclusives l'une de l'autre en fonction d'un seuil démographique. Autrement dit, aucune commune ne pourrait cumuler les deux dotations : en-deçà d'un seuil de population, elles pourraient percevoir la dotation de ruralité, au-delà de ce seuil, elles pourraient bénéficier de la dotation de centralité.
À ce seuil démographique s'ajouterait un critère de sous-densité, à la fois pour déterminer l'éligibilité à la dotation de ruralité et donc pour calculer le montant de l'enveloppe de cette dotation, mais aussi pour la répartir.
L'article 150 de la loi de finances pour 2016 prévoit, en plus des dotations de centralité et de ruralité, que toutes les communes, sans distinction, perçoivent, au titre de la dotation de base, 75,72 euros par habitant.
L'architecture de la dotation forfaitaire ainsi définie ne permet toutefois pas de répartir toute l'enveloppe disponible : aussi, l'article 150 de la loi de finances pour 2016 prévoyait un coefficient d'ajustement, rendant l'ensemble du dispositif peu lisible.
Aussi, pour éviter de tels écueils, les rapporteurs souhaitent que la dotation de base, d'un même montant par habitant quelle que soit la commune, soit considérée comme le solde de l'enveloppe après le calcul des enveloppes dédiées à la centralité et à la ruralité.
Chaque année, le montant de la dotation de base par habitant s'ajusterait automatiquement à la dimension de l'enveloppe de la dotation forfaitaire, rendant le système beaucoup plus lisible que celui proposé par l'article 150 de la loi de finances pour 2016.
L'article 150 de la loi de finances pour 2016 repose sur la suppression de toutes les garanties existantes. Or un même montant de garanties par habitant peut dissimuler des situations très différentes.
L'étude des effets de la réforme de l'article 150 de la loi de finances pour 2016 montre des effets parfois peu compréhensibles dans certains territoires. Ainsi, la Lozère et le Cantal, qui comptent de nombreuses communes pauvres, sont perdants à la réforme. Cette situation s'explique principalement par une répartition très variable des garanties internes à la dotation forfaitaire actuelle entre les communes.
Ainsi, la répartition du complément de garantie - qui constitue la principale garantie de la dotation forfaitaire - n'est absolument pas corrélée au potentiel fiscal. Une suppression « aveugle » du complément de garantie aurait des effets particulièrement importants sur des communes pauvres pour lesquelles le complément de garantie constitue une part importante des recettes.
Source : groupes de travail du Sénat et de l'Assemblée nationale sur la réforme de la DGF à partir des données DGCL 2014
Cette situation s'explique par le fait que ces garanties correspondent notamment à la compensation des effets de la réforme de la DGF de 2003 qui a remplacé la DGF de 1993 forfaitisant celle de 1985. Or 37,5 % du montant de la DGF de 1985 correspondait à des dotations de péréquation - contre 31 % en 2016. Les dotations de péréquation devraient être augmentées de 713 millions d'euros (et la dotation forfaitaire diminuée à due concurrence) pour retrouver la même part de péréquation qu'en 1985.
destinée à tenir compte des charges liées à l'importance de la population
-première fraction
destinée à tenir compte de l'inégalité des ressources fiscales
-seconde fraction
destinée à tenir compte de l'insuffisance du revenu par habitant
- proportionnellement au nombre d'élèves relevant de l'enseignement obligatoire et préélémentaire domiciliés dans la commune (20 %) ;
- proportionnellement à la longueur de la voirie classée dans le domaine public communal ; pour les communes situées en zone de montage, la longueur de la voirie est doublée (20 %) ;
- en fonction de l'importance du parc des logements sociaux (60 %).
Par conséquent, afin de rendre acceptable une réforme de la DGF qui redistribuerait l'ensemble des garanties, il paraît nécessaire de créer une dotation spécifique, qui consoliderait les anciennes garanties de certaines communes (en fonction d'un seuil de potentiel financier et d'effort fiscal par exemple). La création d'une telle dotation ne serait certes pas satisfaisante, puisqu'elle reviendrait à cristalliser une partie du passé.
L'alternative serait d'augmenter significativement le caractère péréquateur de la DGF et, si l'on raisonne à enveloppe constante, de diminuer à due concurrence l'enveloppe de la dotation forfaitaire.
Les rapporteurs partagent le constat selon lequel il faudrait éviter le « saupoudrage » des dotations de péréquation. Ils tiennent cependant à souligner que les communes vulnérables ne sont pas uniquement des communes en grande difficulté, mais qu'il existe également des « communes moyennement pauvres », comme le montre le graphique ci-dessous.
N.B. Par souci de lisibilité, les communes dont le potentiel financier est supérieur à 4 000 euros ne sont pas représentées.
Ces communes, dont le potentiel fiscal par habitant est en dessous de la moyenne, doivent également bénéficier de la solidarité nationale. À cet égard, trois principes à l'oeuvre dans l'article 150 de la loi de finances pour 2016 appellent une analyse particulière.
Tout d'abord, l'article 150 prévoit une dotation de base très importante, assise sur un montant par habitant de plus de 75 euros. À elle seule, elle représenterait 75 % de la dotation forfaitaire quand la part de l'ancienne dotation de base (2014) dans la dotation forfaitaire s'élevait à 50 % environ. De plus, la dotation de base serait répartie uniquement selon le critère de population, sans tenir compte des charges de centralité qui étaient précédemment prises en compte à travers le coefficient logarithmique. Les trois quarts de l'enveloppe sont donc répartis sans distinction entre les communes ; celles qui ne bénéficieront pas de la péréquation verticale seraient traitées pratiquement de façon identique entre elles, alors que les différences de richesse peuvent être considérables comme le montre le graphique précédent.
Par ailleurs, la loi de finances pour 2016 prévoit une réduction du nombre de communes bénéficiaires de la péréquation verticale, afin d'éviter le « saupoudrage ». Plus précisément, le nombre de communes de plus de 10 000 habitants bénéficiaires de la DSU serait passé de 742 à 659 (83 communes en moins) et le nombre de communes bénéficiaires de la DSR « péréquation » serait passé de 34 000 à 26 000 environ (8 000 communes en moins). Seules les communes les plus à gauche sur le graphique précédent bénéficieraient donc de ces deux dotations.
Enfin, l'article 150 prévoit de supprimer la DNP en répartissant son montant (752 millions d'euros) entre la DSU et la DSR. Les communes de plus de 10 000 habitants sont assurées, la première année de la réforme, que leur DSU soit au moins égale à la somme de leur DSU et de leur DNP de l'année précédente. Une garantie équivalente est prévue pour les communes de moins de 10 000 habitants sur leur DSR. Ces garanties joueraient tant que les attributions au titre de la DSU et de la DSR sont calculées par rapport à l'attribution de l'année précédente.
Il découle de ces trois points que, si l'article 150 de la loi de finances pour 2016 n'est pas modifié, les « communes moyennement pauvres » risquent d'être exclues de toute péréquation verticale et traitées de façon identique à des communes beaucoup plus riches.
Les rapporteurs proposent de conserver une dotation de péréquation « générale », baptisée « dotation globale de péréquation », face à la dotation de base, afin de construire une dotation d'aménagement en miroir de la dotation forfaitaire.
et de la dotation d'aménagement
Cette dotation globale de péréquation serait répartie de la même façon que la DNP aujourd'hui, c'est-à-dire entre les communes dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur au potentiel fiscal par habitant moyen de sa strate et dont l'effort fiscal est supérieur à l'effort fiscal moyen des communes de sa strate.
Deux hypothèses d'abondement de cette dotation ont été envisagées par les groupes de travail, le choix dépendant de ce qui sera décidé concernant les autres dotations de péréquation.
La première hypothèse part du principe que la DSU serait recentrée et que l'effet de seuil propre à la DSU « cible » serait supprimé ou du moins considérablement atténué. Par la suite, sous réserve d'une réforme de la dotation forfaitaire, la DSR pourrait également être corrigée. Dès lors, il serait nécessaire de conserver une péréquation générale et la DGP serait uniquement alimentée par le montant actuel de la DNP, le changement de dénomination permettant d'en faire le miroir de la dotation de base.
La seconde hypothèse, quant à elle, repose sur l'idée de réserver la DSU et la DSR aux communes les plus en difficulté, c'est-à-dire en se limitant aux fractions « cible » de ces deux dotations. Ce système serait plus lisible que l'actuel, dans lequel le Parlement vote une augmentation de la DSU (859 communes éligibles) qui ne bénéficie en fait qu'aux 280 communes « cible ». La DSR « péréquation » et la DSU « standard » reconstituée en cumulant la DSU « cible » depuis 2009, abonderaient la nouvelle dotation globale de péréquation, en lui permettant d'atteindre un montant conséquent de 2,5 milliards d'euros.
La mise en place d'un système de transition entre les anciennes et les nouvelles modalités de répartition de la dotation forfaitaire est un impératif pour la réussite d'une réforme de la DGF, afin d'éviter les effets trop brutaux et de laisser le temps aux collectivités territoriales concernées de s'adapter. Cette transition est d'autant plus importante que la prochaine réforme de la DGF, contrairement aux précédentes, se fera - au mieux - à enveloppe constante. En d'autres termes, les « perdants » de la réforme ne subiront pas une moindre hausse ou une stabilisation de leur dotation mais bien une diminution.
L'article 150 prévoit que la dotation forfaitaire de chaque commune, avant CRFP, évolue au sein d'un « tunnel » de plus ou moins 5 % : chaque année, la dotation forfaitaire perçue par une commune ne peut être inférieure à 95 % du montant perçu l'année précédente (hors CRFP), ni supérieure à 105 % de ce même montant.
Les rapporteurs considèrent que ce « tunnel » présente trois inconvénients majeurs.
Tout d'abord, ce « tunnel » n'est pas autofinancé : il n'y a aucune raison pour que la somme des garanties (versées aux communes dont la nouvelle dotation forfaitaire devrait être inférieure à 95 % du montant perçu l'année précédente) soit égale, chaque année, à la somme des écrêtements (prélevés sur les communes dont la nouvelle dotation forfaitaire devrait être supérieure à 105 % du montant perçu l'année précédente). C'est pourquoi l'architecture de l'article 150 prévoit une composante « majoration et tunnel », destinée à financer ces garanties. Celle-ci nuit de façon importante à la lisibilité d'ensemble du dispositif.
Par ailleurs, un système de transition en « tunnel » implique que l'on « tende » vers le montant d'arrivée, mais à un rythme parfois très lent. Les données transmises par le Gouvernement lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016 indiquaient qu'une commune pouvait mettre plus de 40 ans pour « sortir du tunnel » et percevoir le juste montant de dotation, au regard des nouveaux critères fixés. Ce délai est manifestement excessif, d'autant plus que la DGF est traditionnellement réformée tous les dix ans.
Exemples de fonctionnement du « tunnel » de l'article 150
Source : Charles Guené et Claude Raynal, rapport spécial sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales », projet de loi de finances pour 2016, annexe XXVI, 19 novembre 2015
Enfin, avec l'article 150, le rythme auquel une commune parvient à son montant cible ne dépend pas de l'écart entre sa dotation actuelle et ce montant cible. En d'autres termes, une commune dont la dotation forfaitaire devrait doubler et une commune dont la dotation forfaitaire devrait augmenter de 15 % progresseront au même rythme : + 5 % par an. Les rapporteurs considèrent pour leur part que l'écart à la cible devrait être corrigé d'autant plus vite qu'il est important.
Pour l'ensemble de ces raisons, les rapporteurs proposent un système de transition différent, étalé sur dix ans.
Chaque année, le montant de la dotation forfaitaire serait divisé en deux parts : la première part serait répartie en fonction de la nouvelle architecture et des nouveaux critères, tandis que la seconde part serait répartie en fonction des modalités actuelles (et donc en fonction de la dotation de référence, si la DGF est « rebasée »). La première année, la première part serait égale à 10 % de l'enveloppe, puis à 20 % la deuxième année et ainsi de suite, comme le montre le graphique ci-dessous.
- la transition est autofinancée : on répartit l'ensemble de l'enveloppe sans besoin d'un apport extérieur ou d'une composante « transition » ; la lisibilité de l'ensemble est donc garantie ;
- la transition est effective dans un délai raisonnable de dix ans pour toutes les communes ;
- une commune dont l'écart au montant cible est deux fois supérieur à celui d'une autre commune progressera vers ce montant deux fois plus vite qu'elle ; les injustices de la répartition actuelle sont donc réparées plus vite.
Alors que la DGF des EPCI se compose aujourd'hui d'une dotation d'intercommunalité et d'une dotation de compensation, l'article 150 de la loi n° 2015-1785 de finances pour 2016 prévoit de fusionner leurs montants et de les répartir entre trois nouvelles dotations : une dotation de péréquation, une dotation d'intégration et la part de la dotation de centralité revenant à l'EPCI. Le schéma ci-dessous illustre cette nouvelle structure, avec les montants qui étaient prévus par le projet de loi de finances pour 2016. Avant minoration au titre de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP), la DGF des EPCI devait augmenter légèrement de 2015 à 2016 du fait d'une majoration de 113 millions d'euros pour le financement de la métropole du Grand Paris (MGP) et de la métropole Aix Marseille Provence (MAMP).
proposée par l'article 150 de la LFI 2016
Source : DGCL, groupes de travail des commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale
La dotation de compensation répartie en 2016 s'élève, après CRFP, à 5,170 milliards d'euros, contre 4,551 milliards d'euros en 2015. Cette évolution résulte du basculement de la compensation « part salaires » (CPS) des communes ayant adhéré à un EPCI à FPU, d'un changement de fiscalité de l'EPCI ou d'un mouvement de périmètre intercommunal.
La dotation de compensation est composée de l'ancienne CPS et de la compensation des baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), intervenues entre 1998 et 2001. La part CPS est écrêtée de manière uniforme (- 1,94 % en 2016) pour financer la hausse de la population et l'achèvement de la carte intercommunale. Le montant de cet écrêtement est de 101,5 millions d'euros en 2016.
Le montant de la dotation d'intercommunalité est calculé à partir d'un montant par habitant, différent selon les catégories d'EPCI. Ces modalités de calcul et de répartition ont été présentées plus haut. Après application de la contribution au redressement des finances publiques, 1,568 milliard d'euros a été réparti en 2016 au titre de la dotation d'intercommunalité, contre 1,998 milliard d'euros en 2015.
Une application de l'article 150 précité dès 2016 aurait conduit à la répartition de la DGF des EPCI, soit 7,3 milliards d'euros avant CRFP, selon l'architecture suivante :
- une dotation de péréquation de 49 euros par habitant, soit un montant de 3,4 milliards d'euros. Les EPCI dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,5 fois le potentiel fiscal moyen de leur catégorie y seraient éligibles et la répartition serait effectuée en fonction de la population, de l'écart de potentiel fiscal par habitant à 1,5 fois le potentiel fiscal moyen de sa catégorie et du coefficient d'intégration fiscale (CIF) ;
- une dotation d'intégration de 21 euros par habitant, soit un montant de 1,5 milliard d'euros. Tous les EPCI y seraient éligibles, et la répartition prendrait en compte la population et le coefficient d'intégration fiscale (CIF) ;
- la part intercommunale de la dotation de centralité (650 millions d'euros), à laquelle tous les EPCI sauf ceux à fiscalité additionnelle seraient éligibles (les EPCI à fiscalité additionnelle pourraient toutefois également bénéficier de cette part de dotation de centralité à condition que soit prise une délibération à la majorité qualifiée). Cette dotation serait répartie entre les communes membres et l'EPCI en fonction du CIF dans la limite de 40 %.
Comme pour les communes, des mécanismes de plafonnement et de garanties ainsi qu'une majoration sont prévus :
- un abattement : les EPCI qui, en 2015, n'ont pas perçu de dotation de compensation ou de dotation d'intercommunalité (EPCI à fiscalité additionnelle par exemple) auraient perçu, en 2016, une DGF égale à la moitié de leur DGF « spontanée », c'est-à-dire la somme des dotations de péréquation, d'intégration et de centralité ;
L'article 150 précité prévoit un « tunnel » garantissant que la DGF par habitant d'un EPCI ne peut augmenter ni diminuer de plus de 5 % par rapport à l'année précédente. De plus, une garantie de non-baisse est prévue dans les cas où :
- le CIF de l'EPCI est supérieur à 0,5 ;
- le potentiel fiscal par habitant de l'EPCI est inférieur de plus de 50 % à celui de sa catégorie.
Pour 2016, selon les simulations transmises par le Gouvernement, 211 EPCI auraient bénéficié de la garantie (95 % du montant par habitant perçu l'année précédente) et 1 808 EPCI auraient vu leur DGF plafonnée.
C'est l'écart entre le montant de la DGF « spontanée » des EPCI en 2016 et la DGF répartie en 2015, qui permet de financer les garanties, à hauteur de 1,7 milliard d'euros. Toutefois, cet écart indique aussi l'ampleur de l'impact de la mutualisation des garanties historiques et de la CPS dans le cadre de la réforme prévue par l'article 150 précité, qui apparaît peu soutenable.
Les simulations transmises par le Gouvernement lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016 faisaient état de 89 % d'EPCI gagnants à la réforme prévue par l'article 150, et de 74 % de la population DGF des EPCI. Ces résultats sont ceux de simulations ne prenant pas en compte la CRFP 2016, alors que le montant de la DGF des EPCI, avant CRFP, est majoré de 113 millions d'euros pour compenser le coût de la métropole du Grand Paris (MGP) et de 680 millions d'euros du fait du transfert de la part CPS des communes de la MGP.
La présentation de résultats pour la première année de la réforme, avant CRFP, fait apparaître l'ensemble des catégories d'EPCI comme gagnant, avec un bénéfice plus prononcé pour les communautés d'agglomération et les communautés de communes.
Simulation de l'impact d'une application en 2016 de la réforme de la DGF des EPCI telle que prévue par l'article 150 de la LFI 2016
Le Gouvernement n'a pas transmis de simulation pluriannuelle de l'impact de l'article 150 pour les EPCI.
Le graphique ci-contre illustre l'écart, pour les métropoles et les communautés urbaines, entre la DGF qu'elles ont perçue par habitant en 2015 et la dotation spontanée qui leur aurait été attribuée par habitant en 2016 selon les dispositions de l'article 150, hors garantie, plafond et CRFP. Le montant total indiqué dans chaque colonne de gauche correspond à la DGF notifiée, après CRFP. La répartition interne de la DGF 2015 est toutefois présentée de manière simplifiée. La DGF 2015 de chaque EPCI est décomposée entre la dotation d'intercommunalité (DI), la dotation de compensation (DC) et les garanties. Afin de permettre une comparaison de la dotation d'intercommunalité hors CRFP au nouveau dispositif, les contributions 2014 et 2015 sont imputées sur la dotation de compensation et non pas sur la dotation d'intercommunalité. La réallocation des dotations est d'autant plus massive que la dotation de compensation est faible.
Catégories d'EPCI
Part de la garantie (dotation d'intercommunalité)
Source : calcul des groupes de travail des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat à partir des données de Ressources consultants finances
Intégrée à la DGF des EPCI depuis 2004, la part CPS vise à compenser la suppression progressive, entre 1999 et 2003, de la part salaires des bases de taxe professionnelle. Elle est donc particulièrement importante pour les territoires industriels qui comptaient alors des entreprises à forte intensité de main d'oeuvre. La part DCTP, également intégrée depuis 2004, compense les baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) constatées en 1999, 2000 et 2001, au bénéfice des EPCI créés avant 1987 et comprenant des communes éligibles à la DSU ou bénéficiaires de la fraction bourg-centre de la DSR en 1998.
La garantie au sein de la dotation d'intercommunalité correspond à la plus favorable des garanties suivantes : garantie en cas de changement de catégorie, garantie à 95 % de la dotation par habitant perçue l'année précédente, garantie sous condition de CIF, garantie d'évolution de la dotation spontanée, garantie sous condition de potentiel fiscal.
La prise en compte du coefficient d'intégration fiscale (CIF) par les dispositions de l'article 150 précité appelle principalement deux remarques. Si les écarts de potentiel fiscal par habitant sont bien mesurés par catégorie d'EPCI, les différences de CIF entre EPCI ne prennent pas en compte les compétences transférées à l'EPCI par la loi.
Surtout, la garantie de non-baisse de la DGF prévue pour les EPCI dont le CIF est supérieur à 0,5, qui est une garantie traditionnellement choisie pour encourager l'intégration fiscale, conduit à s'interroger sur la conception même de la réforme puisqu'elle revient à prévoir que dans ces cas, la réforme ne s'applique pas. En particulier, les EPCI qui, à l'issue de la réforme, seraient perdants, auraient tout intérêt à augmenter le plus rapidement possible leur CIF au-delà de 0,5.
Nombre d'EPCI 2016
Nombre d'EPCI 2015
Source : Calcul des groupes de travail des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat à partir des données DGCL et RCF
CIF moyen par catégorie d'EPCI
CIF moyen
Les groupes de travail ont examiné un schéma dans lequel la DGF de référence 2017 pour la réforme, résultant du « rebasage » présenté plus haut, se décomposerait en deux enveloppes, l'une dite « nouvelle dotation des EPCI », correspondant au départ à la dotation d'intercommunalité de référence, la seconde correspondant à la dotation de compensation.
L'enveloppe de la nouvelle dotation des EPCI ferait l'objet d'un abondement annuel à partir de la seconde enveloppe. Le taux de ce transfert est à définir. Les groupes de travail souhaitant que la réforme soit pleinement applicable dans un délai de dix ans, ils ont examiné l'impact d'une diminution de 5 % par an pendant dix ans de la dotation de compensation, soit un abondement de la nouvelle dotation d'intercommunalité de deux milliards d'euros en dix ans. Cette solution permettrait de répondre à certaines critiques formulées à l'encontre de la proposition du Gouvernement, considérée comme insoutenable pour certains EPCI, notamment les plus peuplés, en raison de la remise en cause brutale de la dotation de compensation (4,5 milliards d'euros en 2015 et 5,1 milliards d'euros en 2016), qui aurait été totalement redistribuée.
L'enjeu de la DGF des EPCI est donc de trouver un rythme de redistribution de la dotation de compensation qui soit acceptable, en lien avec la croissance des autres ressources de l'EPCI.
Vos rapporteurs proposent que la CRFP des EPCI soit prélevée en amont, sur la fraction « compensations et garanties » dans le cadre du rebasage, et non plus comme aujourd'hui sur la dotation d'intercommunalité. Cet élément contribue aussi à l'équilibre de la réforme.
Part de la fraction résiduelle « compensations et garanties » dans la dotation de référence pour réforme `(après financement de la CRFP 2017)
Dotation intercom-munalité hors garantie
Fraction compen-sations et garanties résiduelle (si positive)
Part de la fraction « Compen-sations et garanties » résiduelle dans la dotation de référence pour la réforme
Source : Calcul des groupes de travail des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat à partir des données RCF
Si l'architecture envisagée par les groupes de travail pour la nouvelle dotation d'intercommunalité des EPCI peut s'apparenter à celle prévue par l'article 150 précité du fait de sa tripartition, elle s'en distingue toutefois sur plusieurs points.
Source : groupes de travail des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat
Les montants par habitant fixés par l'article 150 précité (21 euros pour la dotation d'intégration, 49 euros pour la dotation de péréquation) avaient pour fonction de « recouvrir » non seulement la dotation d'intercommunalité, mais aussi une large part de la dotation de compensation.
Ces montants sont annuellement fixés, les enveloppes à répartir étant constantes. Ici, il convient de prévoir des montants par habitant progressifs chaque année, dans la mesure où la nouvelle dotation d'intercommunalité est abondée par un prélèvement sur la dotation de compensation.
La dotation de centralité serait réservée aux seules communes. La dotation territoriale serait répartie selon des critères relatifs à l'ensemble intercommunal, mais réservée aux seuls EPCI.
La nécessité de réformer la DGF demeure et le report annoncé de la réforme ne doit pas signifier son abandon, au risque de voir perdurer les injustices de la répartition actuelle de la DGF, qui deviennent d'autant moins soutenables que l'enveloppe de dotations diminue.
Le présent rapport d'étape s'inscrit dans la poursuite des travaux menés à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2016. Il présente un état des réflexions des groupes de travail du Sénat et de l'Assemblée nationale s'agissant de l'évolution possible de l'architecture de la DGF du bloc communal.
En tout état de cause, toute proposition de réforme devra préalablement faire l'objet de simulations pluriannuelles permettant d'avoir un aperçu lisible des effets de la réforme jusqu'à sa mise en oeuvre complète.
Les rapporteurs soulignent par ailleurs que le cas particulier des communes d'outre-mer devra être traité de manière spécifique. En effet, la situation de l'outre-mer est atypique et difficilement appréhendée par les dispositions de droit commun. Il conviendra donc, le cas échéant, d'adapter celles-ci aux spécificités de ces communes.
La perspective d'une réforme de la DGF invite également à élargir, dans les mois à venir, les travaux menés à d'autres problématiques telles que le calcul des indicateurs (potentiel fiscal potentiel financier, effort fiscal, coefficient d'intégration fiscale), qui est imparfait - et qui conduit à ce que ces indicateurs ne reflètent pas correctement la situation des collectivités -, ou la définition de la « population DGF ».
La question de l'articulation des dispositifs de péréquation verticale (DSU, DSR et DNP) et de la péréquation horizontale (FPIC), dont les effets se cumulent, - voire de la prise en compte de l'ensemble des ressources réelles des collectivités territoriales - devra également être étudiée, de même que l'appréhension des charges des collectivités, qui passe trop souvent par des « indices synthétiques » et des logarithmes, qui ne suffisent pas à apprécier assez finement les contraintes de chaque territoire et dont la définition n'est jamais consensuelle. À ce titre, le système italien des « besoins de financement standard » constitue une référence38(*). Ce système permet de mesurer précisément le coût réel de fourniture des services publics locaux à travers la prise en compte d'un large panel de critères ; il a servi, en 2015, à répartir les fonds de péréquation italiens en fonction de ce coût, dans l'optique de financer un « niveau essentiel » de service public.
Réunie le mercredi 29 juin 2016, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a entendu une communication de MM. Charles Guené et Claude Raynal, rapporteurs spéciaux de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », sur les travaux du groupe de travail sur la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF).
La commission a donné acte de sa communication à MM. Charles Guené et Claude Raynal, rapporteurs spéciaux, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.
(en euros par habitant DGF)
Source : groupes de travail du Sénat et de l'Assemblée nationale sur la réforme de la DGF, données DGCL et RCF
* Strate 1 : DGF maximale de 4 665,88 euros/habitant pour la commune de Pennes-le Sec (Drôme, canton de Die), 26 habitants INSEE, 33 habitants DGF, 2,8 habitants/km². La commune bénéficie de fortes garanties compensant la perte de taxe professionnelle perçue lorsqu'elle abritait le siège de l'entreprise de négoce de pneus du maire, propriétaire du village abandonné et reconstruit, à partir de 1951.
(c) CGET 2016 - IGN GéoFla
- Mme Michèle ANDRÉ, présidente de la commission des finances
- M. Albéric de MONTGOLFIER, rapporteur général
- M. Charles GUENÉ (Haute-Marne - LR), rapporteur spécial de la mission « Relations avec les collectivités territoriales »
- M. Claude RAYNAL (Haute-Garonne - Soc), rapporteur spécial de la mission « Relations avec les collectivités territoriales »
- Mme Marie-France BEAUFILS (Indre-et-Loire - CRC)
- M. Jean-Claude BOULARD (Sarthe - Soc)
- M. Michel BOUVARD (Savoie - LR)
- M. Philippe DALLIER (Seine-Saint-Denis - LR)
- M. Vincent DELAHAYE (Essonne - UDI-UC)
- M. Francis DELATTRE (Val d'Oise - LR)
- M. Bernard DELCROS (Cantal - UDI-UC)
- M. Jacques GENEST (Ardèche - LR)
- M. François MARC (Finistère - Soc)
- M. Georges PATIENT (Guyane - Soc)
- M. Jean-Claude REQUIER (Lot - RDSE)
- M. Gilles CARREZ, président de la commission des finances
- Mme Valérie RABAULT, rapporteure générale
- Mme Christine PIRES BEAUNE (SRC - Puy-de-Dôme), co-rapporteure
- Mme Véronique LOUWAGIE (Les Républicains - Orne), co-rapporteure
- M. Éric ALAUZET (Écologiste - Doubs)
- M. Dominique BAERT (SRC - Nord)
- M. Charles de COURSON (UDI - Marne)
- Mme Marie-Christine DALLOZ (Les Républicains - Jura)
- M. Olivier DUSSOPT (SRC - Ardèche)
- M. Hugues FOURAGE (SRC - Vendée)
- M. Joël GIRAUD (RRDP - Hautes-Alpes)
- M. Marc GOUA (SRC - Maine-et-Loire)
- M. Jacques LAMBLIN (Les Républicains - Meurthe-et-Moselle)
- M. Hervé MARITON (Les Républicains - Drôme)
- M. François de MAZIÈRES (Les Républicains - Yvelines)
- M. François PUPPONI (SRC - Val-d'Oise)
- M. Nicolas SANSU (GDR - Cher)
Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire et d'attractivité régionale
Compensation « part salaires »
Dotation de politique de la ville
DSR-BC
Dotation de solidarité rurale « fraction bourgs-centres »
Fonds de compensations pour la taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
Fonds nationaux de garantie individuelle des ressources
Loi portant sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République
Potentiel fiscal agrégé
Recettes réelles d'investissement
* 1 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.
* 2 Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour 2014-2019.
* 5 Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004.
* 6 Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005.
* 7 Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.
* 8 Jean Germain, rapport n° 3 (2013-2014) sur la proposition de loi tendant au traitement équilibré des territoires par une réforme de la dotation globale de fonctionnement au nom de la commission des finances du Sénat, 1er octobre 2013.
* 9 Réunion de la commission des finances du Sénat du 29 janvier 2014.
* 10 Communication de François Marc sur les perspectives d'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF), commission des finances du Sénat, 22 octobre 2014.
* 11 Christine Pires Beaune et Jean Germain, Pour une dotation globale de fonctionnement équitable et transparente : osons la réforme, 15 juillet 2015.
* 12 Résolution commune des associations d'élus du bloc communal sur la réforme de la DGF du 17 juillet 2015.
* 13 Charles Guené et Claude Raynal, rapport spécial sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales », projet de loi de finances pour 2016, annexe XXVI, 19 novembre 2015.
* 14 Réunion de la commission des finances de l'Assemblée nationale du 9 novembre 2015.
* 15 Sont membres du groupe de travail du Sénat : Michèle André, présidente de la commission des finances, Albéric de Montgolfier, rapporteur général, Charles Guené, rapporteur spécial, Claude Raynal, rapporteur spécial, Marie-France Beaufils, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Bernard Delcros, Jacques Genest, François Marc, Georges Patient et Jean-Claude Requier.
* 17 Sont membres du groupe de travail de l'Assemblée nationale : Gilles Carrez, président de la commission des finances, Valérie Rabault, rapporteure générale, Christine Pires Beaune, co-rapporteure, Véronique Louwagie, co-rapporteure, Éric Alauzet, Dominique Baert, Charles de Courson, Marie-Christine Dalloz, Olivier Dussopt, Hugues Fourage, Joël Giraud, Marc Goua, Jacques Lamblin, Hervé Mariton, François de Mazières, François Pupponi et Nicolas Sansu.
* 18 Assemblée nationale, première séance du mardi 7 juin 2016.
* 19 Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.
* 20 Article 37 de la loi n°2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.
* 21 La hausse de la péréquation verticale est financée pour moitié en interne à la DGF par un écrêtement péréqué de la dotation forfaitaire des communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 0,75 fois le potentiel fiscal par habitant pour l'ensemble des communes.
* 22 Cette compensation a été fondue avec les autres composantes de la dotation forfaitaire dans une même dotation par la loi de finances pour 2015, mais il est possible de la reconstruire sans difficulté.
* 23 Les montants de CRFP 2017 retenus dans le présent rapport sont ceux antérieurs à l'annonce de l'étalement de la baisse de DGF annoncée par le président de la République le 2 juin 2016 devant le congrès des maires, mais cette différence est tout à fait compatible avec le rebasage proposé.
* 24 La compensation « part salaires » subissait également un écrêtement lorsqu'elle avait été transmise à l'EPCI.
* 25 Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.
* 26 Loi n° 91-429 du 13 mai 1991 instituant une dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale et un fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France, réformant la dotation globale de fonctionnement des communes et des départements et modifiant le code des communes.
* 27 Article L. 2334-15 du code général des collectivités territoriales.
* 28 Le critère de potentiel fiscal a été remplacé par celui de potentiel financier en 2004.
* 29 Ces pondérations ont évolué au cours des années. Aujourd'hui, les pondérations sont les suivantes : 45 % pour le potentiel financier ; 15 % s'agissant de la proportion de logements sociaux ; 30 % concernant la proportion de bénéficiaires d'aides au logement et 10 % pour le revenu par habitant.
* 30 Loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.
* 31 Observatoire national des zones urbaines sensibles, rapport public 2012, pages 269 à 290.
* 32 Article 127 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.
* 33 Article 178 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.
* 34 Cf. Rapport spécial de M. Marc Laffineur, député, annexe n°38 « Relations avec les collectivités territoriales » au rapport n° 1127 de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2009, page 170 qui cite ces exemples.
* 35 À noter que les communautés urbaines et les métropoles bénéficient d'un dispositif spécifique de garantie qui permet à chacune d'entre elles de percevoir au moins 60 euros par habitant.
* 36 Soit 45,40 multiplié par 5 063 021 habitants.
* 37 Article 70 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
* 38 Charles Guené et Claude Raynal, L'association des collectivités territoriales à la maîtrise des finances publiques : les exemples autrichien et italien, rapport au nom de la commission des finances du Sénat (678, 2014-2015), 9 septembre 2015.

References: L'ARTICLE 150
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 l'article 58
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