Source: http://revistasferapoliticii.ro/sfera/141/art01-dimab.html
Timestamp: 2019-01-21 22:23:47+00:00

Document:
Conflictele juridice de natură constituţională dintre
legislativ, executiv şi puterea judecătorească
The present article analyzes a new and highly controversial constitutional provision introduced by the 2003 constitutional revision process: the competence of the Constitutional Court (CC) to judge judicial conflicts of constitutional nature (JCCN) between Romanian public authorities (article 146, letter e Romanian Constitution, republished). Since 2005, when the first judgement was draft until present time, nine decisions of the CC concerning JCCN were published in the Official Journal . These relevant decisions have built a series of new constitutional powers for Romanian public authorities and have generated the possibility for a new practice of indirect control over the final and irrevocable decisions of the Romanian courts by the CC.
Keywords: Constitutional Court, judicial conflict of constitutional nature, judicial power, executive power, legislative power, public authorities
„We live under a constitution. But the constitution is what the judges say it is.”
I. Rolul constituţional al Curţii Constituţionale din România
Constituţia din 1991 a prevăzut înfiinţarea unei Curţi Constituţionale al cărei rol fundamental era acela de „garant al supremaţiei Constituţiei” (art. 142, alin. (1)), spre deosebire de Preşedintele României care „veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice” (art. 80, alin. (2)). În perioada interbelică, controlul constituţionalităţii legilor era asigurat de Curtea de casaţie şi justiţie (art. 103, alin. (1) şi (2) Constituţia din 19231). În perioada totalitarismului comunist, verificarea constituţionalităţii legilor se făcea direct, de către organul suprem al puterii de stat, Marea Adunare Naţională (art. 24, lit. j2 Constituţia din 1952; art. 42, pnct. 15 Constituţia din 19623). După 1989, Adunarea Constituantă din 1990 a adoptat soluţia unui control de constituţionalitate de tip european, kelsenian, şi a instituit prin Titlul V o nouă autoritate în sistemul instituţional românesc, Curtea Constituţională. Revizuirea Constituţiei din 2003 a sporit puterile Curţii Constituţionale, transformând-o într-una dintre cele mai influente instituţii din România. Înainte de a discuta despre noua competenţă a Curţii Constituţionale de a soluţiona conflictele juridice de natură constituţională (vezi punctul II), este nevoie să clarificăm conceptele cheie utilizate în teoria şi practica constituţională (vezi I.1.), pentru ca ulterior să clarificăm competenţa Curţii Constituţionale şi tipul de justiţie constituţională pentru care a optat România după 1989 (vezi I.2.).
I. 1. Precizări cu privire la conceptele de constituţie, justiţie constituţională şi control de constituţionalitate
O constituţie fixează structura formală a unui stat, specificând puterile şi autorităţile guvernării centrale, precum şi raporturile dintre aceasta şi celelalte niveluri ale guvernării4. În plus, constituţiile prevăd care sunt drepturile cetăţenilor, fixând prin modul de reglementare limitele impuse guvernării.
Rolul principal al constituţiei este să specifice „o hartă a puterii”5. Constituţiile definesc structura guvernării, articulând modurile de manifestare a puterii şi procedurile de legiferare. Astfel, constituţia este o formă de inginerie politică, care trebuie judecată, ca şi oricare altă construcţie, în funcţie de cât de bine supravieţuieşte testului timpului6.
Constituţia este aşezământul politic şi juridic fundamental al unui stat7. Ea se situează inevitabil la joncţiunea dreptului cu politica şi nu poate înlătura ambiguitatea raporturilor întreţinute de aceste două universuri de discurs. Discrepanţele care apar între viaţa politică de zi cu zi şi domeniul principiilor teoretice enunţate în constituţie justifică pe deplin afirmaţiile lui Pierre Pactet, conform cărora „regulile constituţionale sunt un lucru, iar practica politică un altul, care poate fi foarte diferit de primul”.8
Din acest motiv, ordinea normativă născută din constituţie trebuie protejată de practicile abuzive ale actorilor politici, sociali, instituţionali sau individuali, în timp ce supremaţia regulilor constituţionale trebuie garantată în cadrul unei democraţii constituţionale. Nu putem avea o democraţie veritabilă dacă normele constituţionale sunt încălcate.
Aşa cum democraţia se prezintă sub diferite dimensiuni, şi constituţiile cunosc la rândul lor o varietate de stiluri şi forme9, influenţând puternic elementele de bază ale unei democraţii consolidate10.
Lijphart11 prezintă cele două elemente esenţiale ale constituţiilor, elemente care determină prezenţa sau absenţa restrângerii explicite a puterii legislative a majorităţii parlamentare. Primul element este legat de uşurinţa sau dificultatea amendării constituţiei (distincţia clasică se realizează între constituţii flexibile, care pot fi modificate cu majorităţi normale, şi constituţii rigide, care necesită supermajorităţi pentru a fi amendate12). Al doilea element are în vedere prezenţa sau absenţa controlului constituţional (când constituţia şi o lege ordinară se află în conflict, cine interpretează constituţia: parlamentul însuşi sau un alt corp, cum ar fi un consiliu special sau o curte constituţională independentă de parlament?).13
Astfel, pe tărâmul protejării ordinii constituţionale şi al garantării supremaţiei legii fundamentale intervine justiţia constituţională. Termenul a fost supus criticii14, însă o serie de atribuţii ale justiţiei constituţionale pot fi enumerate15:
1. asigură autenticitatea manifestărilor de voinţă ale poporului suveran;
2. asigură respectarea pe verticală şi pe orizontală a competenţelor conferite prin constituţii diferitelor autorităţi publice;
3. asigură protecţia drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor;
4. asigură soluţionarea unora dintre problemele contencioase date prin constituţie în competenţa justiţiei constituţionale.
Principala dimensiune a justiţiei constituţionale este dată de controlul constituţionalităţii legilor, acesta fiind doar una dintre tehnicile puse la dispoziţia justiţiei constituţionale.16
În viziunea altui autor, în state în care - ca şi în România - există o autoritate centrală specializată de control al constituţionalităţii legii, justiţia constituţională se referă la jurisdicţia acestei autorităţi. Putem distinge un sens larg şi un sens restrâns al noţiunii. În sens larg, justiţia constituţională se referă la toate modalităţile de control jurisdicţional al supremaţiei Constituţiei. În sens restrâns, ea priveşte jurisdicţia prin intermediul unei autorităţi centrale specializate în controlul constituţionalităţii.17
Astfel, acelaşi autor afirmă că „justiţia constituţională” este nemijlocit inclusă în controlul constituţionalităţii, fără ca aceasta să însemne că autoritatea centrală nu poate avea şi alte atribuţii18.
Indiferent de opiniile cu privire la conţinutul noţiunii de justiţie constituţională şi control de constituţionalitate, important este faptul că existenţa unui sistem de verificare a constituţionalităţii legilor şi acţiunii autorităţilor publice este un fenomen larg răspândit în ordinea constituţională a statelor lumii19. Astfel, exclusiv din punct de vedere statistic, fără a analiza în detaliu dispoziţiile materiale cu privire la controlul de constituţionalitate a legilor, la nivelul anului 2003, aproximativ 85% dintre cele 193 de state existente în lume au experimentat o formă de control a legislaţiei parlamentare din partea unui organism independent. În 46% dintre aceste cazuri a fost instituită o curte constituţională20, în timp ce în restul statelor controlul de constituţionalitate a revenit exclusiv instanţelor ordinare21.
Instaurarea practicii unui control de constituţionalitate marchează o schimbare profundă în logica constituţională a puterii statale, făcând trecerea de la supremaţia forţelor politice - şi a regulii majorităţii care decide -, de la începutul secolului XX, la principiul guvernării limitate (limited rule), începând cu perioada post-194522 şi, ulterior, după căderea comunismului, cu perioada post-1989.
În ceea ce priveşte controlul de constituţionalitate, acesta este acceptat sau negat în literatura de specialitate (dar şi în practică), în funcţie de aplicarea sau nu a două logici complet diferite. În primul rând, se poate afirma că o constituţie scrisă şi rigidă nu constituie o constrângere suficientă pentru majorităţile parlamentare, dacă nu există un corp independent care să decidă dacă legile sunt în conformitate cu constituţia. Această logică a necesităţii unui control de constituţionalitate din partea unui organ independent de parlament rezultă din percepţia conform căreia, dacă parlamentul însuşi este judecătorul propriei legislaţii, poate fi uşor tentat să rezolve în favoarea sa orice dubiu. Soluţia este, invariabil, fie că vorbim de sistemul anglo-saxon (difuz), fie că vorbim de sistemul european de control al constituţionalităţii (centralizat), de a da instanţelor judecătoreşti sau unei curţi independente sarcina de a testa constituţionalitatea legilor trecute prin parlament.
Cea de-a doua logică, contrapusă în mod absolut primei, se bazează pe principiul conform căruia parlamentele sunt garanţii fundamentali ai constituţiei. Decizii atât de vitale, cum este conformitatea legii cu constituţia, ar trebui luate de către reprezentanţii aleşi ai poporului, şi nu de către un corp judecătoresc numit şi frecvent nereprezentativ23.
Astfel, între aceste două logici contrapuse, în practica constituţională a statelor democratice s-au dezvoltat mai multe tipuri de control de constituţionalitate (control constituţional difuz sau centralizat, control abstract şi control concret24, controlul la iniţiativa autorităţilor publice şi controlul la iniţiativa particularilor25), precum şi grade de intensitate a controlului diferite: de la lipsa controlului (vezi Olanda, Marea Britanie), la control constituţional slab (vezi Danemarca, Suedia, Norvegia), la controlul constituţional mediu (vezi Austria, Spania, Belgia după 1984) şi controlul constituţional puternic (vezi Germania, Austria, Ungaria).26
Tot Lijphart arată că impactul controlului constituţional depinde mai puţin de existenţa lui formală, şi mai mult de vigoarea şi frecvenţa utilizării sale de către curţi, în special de către curţile supreme şi constituţionale. Mai mult decât atât, pe baza analizei celor treizeci şi şase de democraţii s-a putut observa că se manifestă o tendinţă către un control constituţional mai frecvent şi mai intens. În plus, democraţiile noi (în special cele rezultate ca urmare a căderii regimului comunist), fără excepţie, beneficiază de un control constituţional. Nu în ultimul rând, ţările cu control constituţional centralizat tind să aibă un control mai puternic decât ţările cu sisteme descentralizate.
Rolul curţilor constituţionale, în special în fostele state comuniste, dar nu numai, a crescut în timp. Cu o capacitate de a infirma deciziile, acţiunile şi legile produse de o guvernare democratică, judecători care nu sunt aleşi prin vot (unelected judges) ocupă o poziţie unică atât în interiorul, cât şi deasupra politicii. Altfel spus, controlul de constituţionalitate stabilizează şi limitează, în acelaşi timp, democraţia27. Interpretarea legii fundamentale de către judecători, indiferent despre ce sistem de control de constituţionalitate vorbim, conduce la ceea ce se numeşte activism juridic (judicial activism), la implicaţiile politice ale controlului de constituţionalitate şi la rolul curţilor constituţionale de a construi politici (the policy - making roles of constitutional courts).28
Putem încheia acest prim capitol introductiv, necesar pentru a fixa cadrul conceptual al argumentărilor din capitolul următor prin afirmaţia lui Charles Evans Hughe, o afirmaţie care, în contextul constituţional românesc actual, are o semnificaţie profundă: „We live under a constitution. But the constitution is what the judges say it is.”29
I. 2. Competenţa Curţii Constituţionale din România conform Constituţiei revizuite
Înainte de a prezenta care sunt atribuţiile Curţii Constituţionale din România, trebuie să clarificăm natura juridică a acestei autorităţi. Principala problemă se pune atunci când analizăm Curtea Constituţională din perspectiva teoriei separaţiei puterilor în stat. Se consideră că, spre deosebire de o curte supremă care funcţionează în cadrul puterii judecătoreşti şi care se află în vârful piramidei constituţionale30, desfăşurându-şi activitatea în baza unor proceduri de apelare şi garanţii judiciare clare, o curte constituţională este mai degrabă asemănătoare unei camere adiţionale a parlamentului.
În viziunea inventatorului acestui sistem de control constituţional, aceste curţi ar trebui să funcţioneze ca un legislator negativ, invalidând legile neconstituţionale şi ordonanţele puterii executive, dar lăsând legislaţia pozitivă în sarcina parlamentului31. În mod cert, modul de abordare a problematicii controlului de constituţionalitate în sistemul european de control constituţional, spre deosebire de sistemul american, este mai degrabă politic decât legal32, cu atât mai mult cu cât natura contenciosului în cadrul sistemului european este obiectivă sau abstractă, iar deciziile instanţei constituţionale produc, de regulă, efecte erga omnes33.
Revenind la problema naturii juridice a Curţii Constituţionale s-a apreciat34 că este o autoritate publică politico-jurisdicţională35, putând fi identificate o serie de trăsături şi funcţii specifice ale acestei autorităţi:
1. Nu este o altă putere în stat şi nici nu preia vreuna din funcţiile celor trei puteri clasice.
2. Este o autoritate publică politico-jurisdicţională care, prin unele dintre atribuţiile sale, are şi un rol politic. Acţionează ca un adevărat judecător.
3. Ca autoritate publică, este garantul supremaţiei Constituţiei.
4. Este autoritatea publică care sprijină buna funcţionare a puterilor publice în cadrul raporturilor constituţionale de separaţie, echilibru, colaborare şi control reciproc. Este independentă faţă de orice altă autoritate publică şi se supune numai Constituţiei şi legii sale organice.
5. Este protectorul libertăţilor publice, activitatea sa fiind pusă în slujba cetăţenilor şi a drepturilor lor.
Un aspect important, care necesită un studiu aprofundat, este legat de intensitatea controlului de constituţionalitate exercitat de Curtea Constituţională. Raportându-ne exclusiv la spaţiul Europei Centrale şi de Est, putem spune că, indiferent de faptul că puterea judecătorească a fost cea mai puţin respectată instituţie politică în perioada regimului comunist, imediat după schimbarea regimului şi trecerea către democraţia constituţională de tip vestic, în aceste state s-au impus curţi constituţionale puternice36. România s-a numărat şi ea printre fostele state comuniste care au pus în practică un sistem de control de constituţionalitate după model european şi a prevăzut în Constituţie regulile de organizare şi funcţionare, precum şi atribuţiile Curţii Constituţionale.
Puterea Curţii Constituţionale din România este foarte mare. În acest capitol ne vom referi doar la puterile formale acordate prin Constituţie, pentru ca în capitolul II să discutăm pe larg conceptul de „conflicte juridice de natură constituţională”, precum şi jurisprudenţa Curţii în această materie. Totuşi, trebuie reţinut de la bun început faptul că impactul controlului constituţional depinde mai puţin de existenţa sa formală şi mai mult de vigoarea şi frecvenţa utilizării sale de către curţi, în special de către curţile supreme (unde există un model american de control constituţional) şi constituţionale (unde există un model european de control constituţional)37.
Astfel, în dreptul constituţional românesc, Curtea Constituţională are o poziţie privilegiată, puterea sa sporind în timp, atât direct, prin acordarea unor noi atribuţii prin revizuirea Constituţiei din 2003, cât mai ales indirect, din cauza neînţelegerilor politice, generate de multe ori de ambiguitatea textului constituţional, în special cu privire la raporturile dintre cele trei puteri, precum şi cu privire la repartizarea competenţelor în cadrul puterii executive.
În ceea ce priveşte atribuţiile prevăzute în Constituţie, acestea sunt prevăzute de articolul 146, putând fi împărţite în două tipuri mari38:
Atribuţiile de control - acestea pot fi subclasificate în:
a. controlul de constituţionalitate (146, lit. a, b, c, d, e, k);
b. controlul sufragiului pentru alegerea Preşedintelui şi pentru exprimarea voinţei corpului electoral prin referendum (146, lit. f, i);
c. controlul îndeplinirii condiţiilor pentru exercitarea iniţiativei legislative de către cetăţeni (146, lit. j).
Atribuţii consultative - pot fi subclasificate în:
a. constatarea existenţei împrejurărilor care justifică interimatul în exercitarea funcţiei de Preşedinte al României (146, lit. g);
b. avizarea propunerii de suspendare din funcţie a Preşedintelui României (146, lit. h).
Revizuirea Constituţiei din 2003 a adus modificări de substanţă atribuţiilor Curţii:
a. a lărgit sfera subiectelor care pot să sesizeze Curtea Constituţională în cadrul controlului constituţional a priori (după 2003, Avocatul Poporului poate sesiza Curtea).
b. a eliminat posibilitatea Parlamentului de a răsturna printr-o majoritate specială (de două treimi din numărul membrilor fiecărei Camere) decizia de neconstituţionalitate a Curţii, decizie luată în baza controlului a priori asupra legilor şi regulamentelor Parlamentului.39
c. a acordat Curţii atribuţia de a se pronunţa asupra constituţionalităţii tratatelor sau a altor acorduri internaţionale.
d. extins posibilitatea de a ridica o excepţie de neconstituţionalite şi în faţa instanţelor de arbitraj comercial şi a oferit posibilitatea Avocatului Poporului de a ridica excepţia de neconstituţionalitate direct Curţii, fără să mai fie necesară existenţa unui litigiu preexistent în faţa unei instanţe.
e. a acordat Curţii atribuţia de a soluţiona conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice.
f. a oferit posibilitatea ca, prin legea organică de organizare şi funcţionare, Curtea să primească atribuţii noi.
Prin modificările operate, în special cele enumerate mai sus, la punctele b şi e, Curtea Constituţională şi-a sporit rolul în viaţa politică a statului. Acum, deciziile sale în controlul a priori40 sunt obligatorii pentru Parlament. Practic, Curtea Constituţională are ultimul cuvânt în verificarea constituţionalităţii legii. Astfel, se poate afirma că factorul politic democratic al majorităţii parlamentare încetează a mai fi „unic” şi „suprem” în ceea ce priveşte adoptarea legilor, atât timp cât „unicitatea” şi „supremaţia” acesteia este limitată de o posibilă decizie de neconstituţionalitate a unei alte autorităţi, anume Curtea Constituţională, care poate infirma astfel voinţa legiuitorului prin intermediul controlului de constituţionalitate a priori, control esenţialmente de natură politică, atât timp cât se desfăşoară în procesul de adoptare a unei legi.
Mai mult decât atât, prin introducerea unei noi atribuţii - soluţionarea conflictelor juridice de natură constituţională -, se deschide calea către o manifestare excesivă a Curţii Constituţionale în raporturile cu celelalte autorităţi ale statului, Curtea dobândind o poziţie foarte importantă în „crearea regulilor” la nivelul activităţii executivului, legislativului şi executivului. Fără a nega utilitatea sau necesitatea unei asemenea atribuţii a Curţii Constituţionale în anumite contexte politice sau economice tensionate (când poate să rezolve un conflict ireconciliabil), trebuie realizată o analiză serioasă asupra implicaţiilor pe care asemenea decizii le pot avea în cadrul ordinii constituţionale şi asupra atribuţiilor constituţionale ale autorităţilor publice reprezentative pentru toate cele trei puteri ale statului.
Nu în ultimul rând, trebuie să precizăm faptul că, aşa cum am mai arătat (vezi supra) există sisteme de control constituţional, tipuri şi grade ale intensităţii acestui control. Aşa cum există o varietate de tipuri şi grade de control constituţional, tot aşa există şi raţiuni diferite în funcţie de care se conturează puterea unei Curţi Constituţionale şi rolul ei în raport cu celelalte autorităţi. Nu vom intra în amănunte cu privire la aceste raţiuni, întrucât nu fac obiectul studiului, însă câteva precizări cu privire la teoriile care justifică apariţia curţilor constituţionale sunt necesare pentru a putea clarifica mai bine rolul pe care Curtea Constituţională l-a dobândit în sistemul constituţional românesc.
Aşadar, au fost identificate cinci mari ipoteze cu privire la înfiinţarea curţilor constituţionale41:
1. Ipoteza trecutului autoritar:42 curţile constituţionale sunt înfiinţate mai degrabă în ţări care au avut un trecut autoritar recent şi stabil.
2. Ipoteza incertitudinii politice: curţile constituţionale sunt înfiinţate mai degrabă în state în care viitoarea compoziţie a instituţiilor (în special legislativul şi executivul) este incertă.
3. Ipoteza tradiţiei de common law: ţările cu alte sisteme de drept decât common law sunt mult mai înclinate să înfiinţeze curţi constituţionale.
4. Ipoteza statelor federale: curţile constituţionale sunt mai degrabă înfiinţate în state federale decât în state unitare.
5. Ipoteza imitării regionale: apariţia unor curţi constituţionale depinde de existenţa în anumite regiuni a unor tradiţii şi modele privind controlul de constituţionalitate.
Rolul Curţii Constituţionale şi impactul pe care deciziile sale îl au în cadrul vieţii politice sunt determinate de o serie de factori deosebit de importanţi şi de care trebuie să ţinem seama în orice analiză cu privire la deciziile Curţii, factori diverşi, unii dintre aceştia excedând sfera dreptului constituţional sau administrativ. Totuşi, aceşti factori au o influenţă extrem de puternică asupra vieţii politice din care face parte, prin prisma atribuţiilor sale, şi Curtea Constituţională: 1. claritatea prevederilor constituţionale cu privire la raporturile dintre cele trei puteri ale statului, precum şi între autorităţile care formează puterea executivă; 2. tipul de constituţie: scrisă sau nescrisă; rigidă sau flexibilă; 3. independenţa judiciară; 4. nivelul de dezvoltare economică; 5. structura executivului; 6. nivelul libertăţilor civile; 7. fragmentarea politică în cadrul legislativului.43
Nu vom intra în detalii cu privire la aceşti factori. I-am prezentat aici pentru a lansa mai degrabă o invitaţie la cercetare pentru studenţi, doctoranzi sau cercetători interesaţi de acest subiect extrem de vast şi puţin cercetat în România.
II. Conflictele juridice de natură constituţională
Înainte de a analiza câteva dintre cele mai importante şi reprezentative decizii ale Curţii Constituţionale cu privire la conflictele juridice de natură constituţională (II.2.), trebuie să clarificăm conţinutul noţiunii de conflict juridic de natură constituţională, aşa cum a fost el definit pe cale jurisprudenţială, prin deciziile Curţii Constituţionale (II.1.). În final, vom prezenta o serie de critici cu privire la modul în care s-a manifestat această competenţă şi vom încerca să stabilim dacă noile puteri ale Curţii sunt necesare şi suficient de clare pentru a rezolva blocajele instituţionale sau sunt ele însele creatoare de crize legislative, executive sau judecătoreşti (II.3.).
II. 1. O nouă atribuţie pentru Curtea Constituţională. Câteva elemente de drept comparat
Prin Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constituţiei44, Curtea Constituţională a dobândit o nouă atribuţie: este competentă să soluţioneze conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice. Sesizarea Curţii se poate face numai de Preşedintele României, unul dintre preşedinţii celor două Camere, prim-ministrul sau preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii. Curtea nu se poate sesiza din oficiu şi nici nu poate să constate existenţa unor conflicte juridice de natură constituţională în cadrul realizării unei alte atribuţii (controlul constituţionalităţii legilor, excepţia de neconstituţionalitate ş.a.).
Conform unei autoare45, noua atribuţie a Curţii este inspirată din prevederile altor constituţii europene, acolo unde curtea constituţională are - alături de alte sarcini - şi pe cea de soluţionare a unor conflicte dintre autorităţile (unele autorităţi) publice. Cel mai frecvent se face referire la soluţionarea conflictelor dintre autorităţile federale şi cele federate - Germania46, Austria47 şi Elveţia48 - sau la soluţionarea conflictelor dintre stat şi autorităţile colectivităţilor (regiunilor) autonome - Spania49 sau Italia.50
Aşadar, această competenţă de a soluţiona conflicte apărute între autorităţi publice aparţine curţilor constituţionale care îşi desfăşoară activitatea într-un stat federal sau unitar regional, în care forma de guvernare este republica parlamentară sau monarhia constituţională. Existenţa unei competenţe asemănătoare pentru o Curte Constituţională care îşi desfăşoară activitatea într-un stat unitar cu sistem de guvernare semiprezidenţial schimbă şi influenţează profund impactul hotărârilor respectivei Curţi Constituţionale asupra raporturilor constituţionale dintre autorităţile publice ale statului.
În plus, toate aceste state sunt democraţii consolidate cu tradiţie, în care raporturile dintre puterile statului sunt clar definite prin constituţie, iar sistemul de checks and balances nu este supus unor presiuni politice constante.
Nu în ultimul rând, raţiunea fundamentală a existenţei unei asemenea atribuţii în sarcina curţilor constituţionale ale statelor europene enunţate mai sus vizează asigurarea echilibrului funcţional între guvernarea centrală şi guvernarea locală, nu între autorităţile care îşi desfăşoară activitatea la nivel central.
Totuşi, exercitarea acestei atribuţii de către curţile constituţionale ale altor state a dus la conflicte deschise între chiar tribunale constituţionale şi alte autorităţi, întrucât „această atribuţie presupune implicarea în zone deseori delicate, de conflicte greu de arbitrat, de orgolii greu de satisfăcut”.51
În România, deciziile Curţii Constituţionale de soluţionare a conflictelor juridice de natură constituţională dintre autorităţile statului au provocat dezbateri puternice, uneori extrem de vocale. Era de aşteptat o asemenea reacţie, întrucât aceste decizii au intervenit pentru a rezolva blocaje constituţionale născute într-un context politic sau economic caracterizat prin conflictul generalizat între Preşedinte, prim-ministru, partidele parlamentare şi organe ale puterii judecătoreşti (CSM, DNA, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie). Astfel, de cele mai multe ori conflictele sau interesele politice şi economice au determinat conflictele juridice, iar Curtea, autoritate publică politico-jurisdicţională, a fost sesizată pentru a le soluţiona conform competenţei atribuite de Constituţie.
Este ştiut că politica învăluieşte fiecare aspect al existenţei unei curţi constituţionale: modul în care judecătorii sunt aleşi, persoanele şi instituţiile care au acces la curte, cazurile pe care le poate judeca, reacţiile la anumite decizii. Aceasta nu înseamnă că deciziile curţii sunt decizii politice. Deciziile politice sunt diferite de deciziile juridice prin faptul că primele nu au nevoie de nicio justificare sau explicaţie. Deciziile politice nu sunt corecte sau incorecte într-un sens obiectiv. Mai degrabă ele sunt rele sau bune din punct de vedere politic, moral, social sau economic, în funcţie de anumite sisteme de valori.52 În schimb, deciziile juridice beneficiază de o anumită procedură care le garantează imparţialitatea, o conformitate cu legea (în cazul controlului de constituţionalitate, o conformitate cu legea fundamentală) şi o autoritate de lucru judecat.
Cu toate acestea, chiar dacă putem achiesa la o distincţie teoretică între decizii politice şi juridice, aceasta nu înseamnă că în practică efectele celor din urmă nu au consecinţe politice, morale, sociale şi economice. Curţile au transformat disputele publice de natură politică în probleme de interpretare constituţională care pot fi decise prin texte, proceduri, principii şi reguli care sunt general acceptate ca fiind legale şi nu politice53, fără ca aceasta să însemne că aceste dispute îşi pierd caracterul politic originar.
Pentru a putea analiza deciziile Curţii Constituţionale privitoare la conflictele juridice de natură constituţională este nevoie să clarificăm două aspecte: ce se înţelege prin conflict juridic de natură constituţională şi care sunt autorităţile între care se poate naşte un asemenea conflict.
În legătură cu primul aspect, s-a arătat în doctrină54 că noua atribuţie conferită Curţii Constituţionale trebuie interpretată strict în termenii legii fundamentale, pentru a evita categoric implicarea Curţii în eventuale conflicte politice dintre autorităţile publice. Acelaşi autor consideră că prin conflict juridic de natură constituţională se înţeleg conflicte pozitive sau negative de competenţă, din perspectiva dispoziţiilor constituţionale şi în limitele acestora. În acest sens, nu poate exista conflict juridic de natură constituţională între instanţele judecătoreşti, inclusiv Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, şi alte autorităţi publice, întrucât instanţele trebuie să-şi verifice şi să rezolve, din oficiu, inclusiv competenţa generală. Acest argument al doctrinei a fost infirmat de Curtea Constituţională prin DCC nr. 1.222 din 12 noiembrie 2008 asupra cererii de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională între Preşedintele României, pe de o parte, şi puterea judecătorească, reprezentată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, pe de altă parte55, precum şi prin DCC nr. 838 din 27 mai 2009 referitoare la sesizarea formulată de Preşedintele României privind existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între autoritatea judecătorească, reprezentată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, pe de o parte, şi Parlamentul României şi Guvernul României, pe de altă parte.56
Totuşi, a revenit Curţii Constituţionale să definească conţinutul şi sfera acestui concept prin jurisprudenţa în această materie. Astfel, în trei decizii foarte importante (Decizia nr. 53 din 28 ianuarie 2005 asupra cererilor de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre Preşedintele României şi Parlament, formulate de preşedintele Camerei Deputaţilor şi de preşedintele Senatului; Decizia nr. 435 din 26 mai 2006 asupra cererii formulate de preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională între autoritatea judecătorească, pe de o parte, şi Preşedintele României şi prim-ministrul, pe de altă parte; Decizia nr. 97 din 7 februarie 2008 asupra cererii formulate de Preşedintele României privind existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între Guvernul României şi Consiliul Suprem de Apărare a Ţării), Curtea a definit de manieră pozitivă şi negativă conceptul de conflict juridic de natură constituţională.
1. Definiţia pozitivă: „Conflictul juridic de natură constituţională între autorităţi publice presupune acte sau acţiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe îşi arogă puteri, atribuţii sau competenţe care, potrivit Constituţiei, aparţin altor autorităţi publice ori omisiunea unor autorităţi publice, constând în declinarea competenţei sau în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligaţiile lor” (Decizia 53/28.01.2005 şi Decizia 453/26.05.2006). Conflictul juridic de natură constituţională „există între două sau mai multe autorităţi şi poate privi conţinutul ori întinderea atribuţiilor lor decurgând din Constituţie, ceea ce înseamnă că acestea sunt conflicte de competenţă, pozitive sau negative, şi care pot crea blocaje instituţionale” (Decizia 97/7.02.2008).
2. Definiţia negativă: „Curtea constată că opiniile, judecăţile de valoare sau afirmaţiile titularului unui mandat de demnitate publică - aşa cum este Preşedintele României, autoritate publică unipersonală, ori cum este conducătorul unei autorităţi publice - referitoare la alte autorităţi publice nu constituie prin ele însele conflicte juridice între autorităţi publice. Părerile sau propunerile privind modul cum acţionează ori ar trebui să acţioneze o anumită autoritate publică sau structurile acesteia, chiar critice fiind, nu declanşează blocaje instituţionale dacă nu sunt urmate de acţiuni sau inacţiuni de natură să împiedice îndeplinirea atribuţiilor constituţionale ale acelor autorităţi publice. Asemenea păreri ori propuneri rămân în cadrul limitelor libertăţii de exprimare a opiniilor politice, cu îngrădirile prevăzute de art. 30 alin. (6) şi (7) din Constituţie” (Decizia nr. 53/28.01.2008).
Nu intră în această categorie nici conflictele dintre un partid politic sau un grup parlamentar şi o autoritate publică (Decizia 453/26.05.2006), precum şi „neîndeplinirea de către Guvernul României a unei obligaţii legale în cadrul unei proceduri de legiferare, şi anume neîndeplinirea obligaţiei de a solicita avizul Consiliului Suprem de Apărare a Ţării în legătură cu hotărârile menţionate, care însă nu a afectat procesul legislativ prin crearea unui blocaj instituţional” (Decizia 97/7.02.2008).
În plus, în Decizia nr. 988/1.10.2008, Curtea a statuat „Curtea Constituţionala nu este competentă să cenzureze legalitatea unor hotărâri judecătoreşti sau să constate că acestea „sunt lipsite de efecte juridice”. Ulterior, în alte două decizii, Curtea Constituţională a statuat în sensul că poate exista conflict juridic de natură constituţională generat de anumite decizii ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, fie de o decizie definitivă şi irevocabilă (vezi infra Decizia 1.222/12.11.2008), fie de o decizie în baza art. 329 C. proc. civ. – decizie intervenită în materia recursului în interesul legii (vezi infra Decizia 838/27.05.2009).
Aşadar, articolul 146, lit. e din Constituţie nu priveşte orice conflict probabil şi posibil între autorităţile publice, ci numai conflictul juridic, deci nu şi pe cel politic, şi bineînţeles numai conflictul care să privească competenţe constituţionale.57
În ceea ce priveşte al doilea aspect de clarificat, anume de a şti care sunt autorităţile publice între care pot interveni conflicte juridice de natură constituţională, a revenit tot Curţii Constituţionale să clarifice pe cale jurisprudenţială care sunt aceste autorităţile publice: „Analizând natura autorităţilor publice care sunt susceptibile de a fi părţi implicate în conflict, Curtea observă că acestea sunt numai cele prevăzute în titlul III al Constituţiei. În categoria acestor autorităţi nu se încadrează partidele politice, persoane juridice de drept public care, potrivit prevederilor art.8 alin.(2) din Constituţie, „[...] contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor[...]” (Decizia nr. 53/28.01.2005).
Aşadar, „partidele politice nu sunt autorităţi publice. De asemenea, nici grupurile parlamentare nu sunt autorităţi publice, ele sunt structuri ale Camerelor Parlamentului.” (Decizia nr. 53/28.01.2005).
Nu în ultimul rând, Curtea nu este competentă să soluţioneze conflictele apărute între „puterea legislativă şi cea executivă, pe de o parte, şi puterea judecătorească, pe de alta parte”, atât timp cât nu se regăseşte niciuna dintre autorităţile publice menţionate: Parlamentul, alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat, Preşedintele României, ca autoritate publică unipersonală, Guvernul, organele administraţiei publice centrale şi ale administraţiei publice locale, precum şi organele autorităţii judecătoreşti - Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Ministerul Public şi Consiliul Superior al Magistraturii (Decizia 988/1.10.2008).
Curtea a ales să interpreteze restrictiv sfera autorităţilor publice între care poate interveni un conflict juridic de natură constituţională.
II.2. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale cu privire la conflictele juridice de natură constituţională
Întrucât spaţiul nu ne permite o analiză în detaliu a celor nouă decizii ale Curţii care au intervenit în baza prerogativei stabilite de art. 146, lit. e din Constituţia României, republicată, vom prezenta pe scurt doar trei decizii prin care s-a constatat existenţa unui conflict juridic de natură constituţională58.
a. Decizia 98/7.02.200859
Preşedintele României poate refuza o singură dată, motivat, propunerea prim-ministrului de numire a unei persoane în funcţia vacantă de ministru. Prim-ministrul este obligat să propună o altă persoană.
Prin această decizie Curtea a modelat raporturile de putere dintre Preşedinte şi Guvern, introducând un nou drept pentru Preşedintele României, un drept care nu corespunde sistemului instituţional prevăzut de Constituţia în vigoare.
În fapt, acest nou drept prevăzut pentru Preşedintele României conduce la o subordonare a Guvernul faţă de Preşedinte (cel puţin în cazul prevăzut de art. 85, al 2 Constituţia României republicată). Atât timp cât se poate opune propunerii venite din partea prim-ministrului este evident că Preşedintele poate exercita o influenţă reală în stabilirea componenţei Guvernului în caz de vacanţă a funcţiei sau remaniere guvernamentală.60
b. Decizia nr. 270/10.03.200861
Curtea Constituţională a construit reguli noi, cu rang constituţional, pornind de la un conflict de natură politică, conflict născut în urma unor tensiuni între şeful statului, DNA, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Parlament.
Miza conflictului a fost aceea de a stabili dacă articolul 109, al 2 din Constituţie oferă Preşedintelui României posibilitatea de a cere necondiţionat, la cererea organelor de cercetare penală special abilitate de Legea 115/1999 privind răspunderea ministerială (DNA sau Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie), începerea urmăririi penale pentru membrii guvernului, indiferent dacă aceştia sunt şi membri ai Parlamentului sau nu.
Soluţia a fost următoarea:
„2. În aplicarea dispoziţiilor art.109 alin.(2) teza întâi din Constituţie, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va sesiza Camera Deputaţilor sau Senatul, după caz, pentru a cere urmărirea penală a membrilor şi a foştilor membri ai Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor şi care, la data sesizării, au şi calitatea de deputat sau de senator.
3. În aplicarea dispoziţiilor art.109 alin.(2) teza întâi din Constituţie, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va sesiza Preşedintele României pentru a cere urmărirea penală a membrilor Guvernului şi a foştilor membri ai Guvernului, care, la data sesizării, nu au şi calitatea de deputat sau de senator.”
Criteriul de sesizare introdus de Curtea Constituţională influenţează raporturile dintre autorităţile publice, precum şi sistemul de checks and balances. Art. 109, alin. (2) atribuie fiecăreia dintre autorităţile prevăzute (Preşedintele României, Camera Deputaţilor sau Senat) un drept absolut şi necondiţionat de a cere urmărirea penală a membrilor Guvernului, un drept născut din competenţa partajată pe care Preşedintele şi Parlamentul o au în numirea Guvernului.
În plus, Guvernul răspunde politic în faţa Parlamentului, în acest sens fiind instituite anumite proceduri speciale (întrebări, interpelări, moţiuni simple sau moţiuni de cenzură).
În ceea ce priveşte răspunderea penală, Constituţia a instituit o normă de procedură cu valoare de principiu constituţional care priveşte „numai” (adică pe nimeni altcineva) Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele României. Orice îngrădire a acestui drept, cum este chiar criteriul de sesizare impus de Curtea Constituţională, contravine spiritului şi, de această dată, literei Constituţiei.
c. Decizia 838/27.05.200962
Această decizie a Curţii Constituţionale trebuie coroborată cu o altă decizie de constatare a unui conflict juridic de natură constituţională în care era implicată Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Decizia 1.222/12.11.200863). Practic, prin aceste două decizii ale Curţii Constituţionale au fost lipsite de efecte juridice pentru viitor (ex nunc) decizii definitive şi irevocabile ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Nu discutăm aici soluţia pe fond, dacă a fost „justă sau nu” decizia Curţii Constituţionale. Facem doar precizarea că deciziile Curţii Constituţionale prin care au fost lipsite de efecte deciziile Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pot deschide calea unui control asupra hotărârilor instanţelor, hotărâri care beneficiază de autoritate de lucru judecat. Domeniile în care pot interveni aceste soluţii sunt nelimitate.
Este un control indirect, prin intermediul noii atribuţii a Curţii Constituţionale de soluţionare a conflictelor juridice de natură constituţională. Curtea Constituţională a simţit acest pericol şi l-a sesizat în chiar textul deciziei 838/27.05.2009:
„Conflictelor juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice, la analiza conduitei părţilor de către Curte, sub aspectul îndeplinirii competenţelor conform prevederilor constituţionale, precum şi decizia prin care se stabileşte existenţa unui conflict şi modul de soluţionare a acestuia nu pot constitui elementele exercitării unei căi de atac, ce ar avea ca scop lipsirea de efecte juridice a unor hotărâri judecătoreşti. Astfel, asimilarea atribuţiei prevăzute de art. 146, lit. e din Constituţie cu efectuarea de către Curtea Constituţională a unui control de legalitate/constituţionalitate asupra hotărârilor judecătoreşti, transformând Curtea într-o instanţă de control judiciar, ar echivala cu o deturnare a dispoziţiilor constituţionale privind soluţionarea conflictelor juridice şi o încălcare flagrantă a competenţei Curţii Constituţionale.
De altfel, Curtea a statuat şi cu alte ocazii că, potrivit competenţelor sale, care sunt expres şi limitativ prevăzute de art.146 din Constituţie şi de Legea nr.47/1992, aceasta asigură, pe calea controlului de constituţionalitate, supremaţia Constituţiei în sistemul juridic normativ, nefiind competentă să cenzureze legalitatea unor hotărâri judecătoreşti sau să constate că acestea sunt lipsite de efecte juridice (Decizia nr.988 din 1 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.784 din 24 noiembrie 2008).”
Cu toate acestea, în aceeaşi decizie, Curtea s-a pronunţat cu privire la efectele juridice ale deciziei Curţii cu privire la conflictul juridic de natură constituţională dintre puterea judecătorească, pe de o parte, şi Parlamentul României şi Guvernul României, pe de altă parte:
„Potrivit art.147 alin.(4) din Constituţie, „Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor”. Efectul ex nunc al actelor Curţii constituie o aplicare a principiului neretroactivităţii, garanţie fundamentală a drepturilor constituţionale de natură a asigura securitatea juridică şi încrederea cetăţenilor în sistemul de drept, o premisă a respectării separaţiei puterilor în stat, contribuind în acest fel la consolidarea statului de drept. Pe cale de consecinţă, efectele deciziei Curţii nu pot viza decât actele, acţiunile, inacţiunile sau operaţiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de către autorităţile publice implicate în conflictul juridic de natură constituţională. (subl. n.)”. Or, acest lucru înseamnă că efectele juridice şi practice ale celor două decizii ale Înaltei Curţi nu se vor mai produce de la data publicării deciziei Curţii în Monitorul Oficial.
Subiectele care pot sesiza Curtea cu asemenea conflicte juridice de natură constituţională sunt Preşedintele României, preşedintele CSM sau unul dintre preşedinţii celor două Camere. Cu alte cuvinte, reprezentanţii puterii legislative şi ai puterii executive pot, în anumite condiţii, restrictive, să ceară Curţii Constituţionale, în funcţie de anumite contexte politice şi economice specifice, să constate că unele conflicte juridice de natură constituţională au fost generate de către anumite decizii definitive şi irevocabile ale instanţelor de judecată.
Deşi Curtea Constituţională a statuat într-o decizie anterioară (DCC 988/1.10.2008) că aceasta asigură, pe calea controlului de constituţionalitate, supremaţia Constituţiei în sistemul juridic normativ, nefiind competentă să cenzureze legalitatea unor hotărâri judecătoreşti sau să constate că acestea sunt lipsite de efecte juridice, în fapt, efectul DCC 1.222/12.11.2009 şi DCC 838/27.05.2009 a fost unul de „cenzurare” a efectelor deciziilor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. În DCC 1.222/12.11.2009, Curtea a statuat că decizia Înaltei Curţi este inopozabilă Preşedintelui României. În DCC 838/27.05.2009, Curtea a emis o serie de judecăţi cu valoare obligatorie cu privire la competenţa Înaltei Curţi:
1. Cu privire la problema dacă instanţele judecătoreşti se pot pronunţa asupra constituţionalităţii dispoziţiilor abrogate, în virtutea principiului plenitudinii de jurisdicţie în cauzele cu a căror soluţionare au fost învestite, Curtea a infirmat această posibilitate şi a statuat următoarele: „Referitor la soluţia pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curtea Constituţională constată că, potrivit Legii fundamentale, singura autoritate abilitată să exercite controlul constituţionalităţii legilor sau ordonanţelor este instanţa constituţională. Prin urmare, nici Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi nici instanţele judecătoreşti sau alte autorităţi publice ale statului nu au competenţa de a controla constituţionalitatea legilor sau ordonanţelor, indiferent dacă acestea sunt sau nu în vigoare.”
2. Cu privire la problema dacă Înalta Curte, prin deciziile sale, poate să instituie, să modifice sau să abroge norme juridice cu putere de lege ori să efectueze controlul de constituţionalitate a acestora: „Prin urmare, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu poate să instituie, să modifice sau să abroge norme juridice cu putere de lege ori să efectueze controlul de constituţionalitate a acestora. Referitor la autoritatea legiuitoare, Parlament sau Guvern, după caz, în acord cu jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului, aceasta are obligaţia de a edicta norme care să respecte anumite trăsături: claritate, precizie, previzibilitate şi predictibilitate… Parlamentul şi, prin delegare legislativă, în condiţiile art.115 din Constituţie, Guvernul au competenţa de a institui, modifica şi abroga norme juridice de aplicare generală. Instanţele judecătoreşti nu au o asemenea competenţă, misiunea lor constituţională fiind aceea de a realiza justiţia - art.126 alin.(1) din Legea fundamentală -, adică de a soluţiona, aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existenţa, întinderea şi exercitarea drepturilor lor subiective.”
Mai mult, aşa cum vom vedea în ultima secţiune a acestei părţi, această nouă competenţă a Curţii Constituţionale poate fi supusă criticii, fiind nevoie de o reconsiderare atât la nivelul doctrinei, cât şi al jurisprudenţei Curţii Constituţionale a acestei puteri de control neasumate explicit (chiar dacă limitată), dar existentă în fapt, asupra deciziilor definitive ale instanţelor de judecată, în ultimă instanţă, asupra puterii judecătoreşti.
II.3. Critici cu privire la deciziile de soluţionare a conflictelor juridice de natură constituţională
Noua atribuţie a Curţii Constituţionale prevăzută la articolul 146, lit. e din Constituţie a provocat modificări substanţiale cu privire la raporturile dintre autorităţile statului. De altfel, deciziile Curţii Constituţionale, conform articolul 147, al. 4 Constituţia României, republicată, „…se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.” 64
Deciziile Curţii Constituţionale cu privire la conflictele juridice de natură constituţională sunt departe de a fi ne-criticabile şi intervin în zone extrem de sensibile ale puterii, în special în sfera jocurilor şi intereselor politice şi economice. Fără a discuta pe larg rolul unei Curţi Constituţionale în cadrul unei democraţii consolidate, vom prezenta câteva argumente pentru care această nouă atribuţie măreşte sfera de influenţă a Curţii Constituţionale, dar mai ales creează premisele unor modificări masive în cadrul raporturilor dintre autorităţile publice româneşti.
1. Conflictele juridice de natură constituţională se nasc între un număr limitat de părţi, sunt determinate de un anumit context politic sau economic specific şi au miză politică conjuncturală. Sunt generate de lipsa acordului politic între autorităţile publice şi devin probleme juridice numai în ultimă instanţă. În plus, o distincţie între conflict „politic” şi conflict „juridic” atunci când în joc se află autorităţi care au o componenţă politică nu poate fi decât artificială. În practică, un asemenea conflict se naşte politic, se desfăşoară politic, iar finalizarea lui, chiar dacă se poate accepta că se realizează prin mijloace jurisdicţionale, are efecte politice.
Cuvintele celebrului filosof Alexis de Toqueville se potrivesc acestor situaţii: „nu există o problemă politică…care să nu fie transformată mai devreme sau mai târziu într-o problemă juridică”. De altfel, este incontestabil faptul că limita între o atitudine politică şi o acţiune cu semnificaţie juridică din partea unei autorităţi publice, în special atunci când se vorbeşte de efectele juridice pe plan constituţional, este foarte greu identificabilă65.
Interpretarea Curţii Constituţionale poate fi utilă, dar nu este întotdeauna de dorit, întrucât în asemenea situaţii tensionate, soluţia democraţiei consolidate este compromisul şi negocierea, nu poziţia ireconciliabilă şi judecata. Nimic nu împiedică Curtea Constituţională să judece neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe rezultate în urma conflictului politic, pe calea controlului de constituţionalitate, direct, sau pe calea excepţiei de neconstituţionalitate, indirect. Mai mult decât atât, existenţa acestei atribuţii poate conduce la diminuarea efortului democratic al căutării consensului, transformând Curtea Constituţională în arbitrul scenei politice.
2. Deciziile luate în baza unui conflict inter partes produc efecte erga omnes, modificând chiar raporturile constituţionale dintre autorităţile publice prin crearea de noi atribuţii formale pentru acestea, inexistente până în acel moment în corpul textului constituţional.
Deciziile Curţii Constituţionale produc efecte erga omnes chiar dacă intervin pentru soluţionarea unui conflict juridic de natură constituţională concret, în care sunt implicate autorităţi publice. Conflictele dintre autorităţile publice sunt conjuncturale, în sensul că depind de contextul politic şi economic în care se nasc.
3. Constituţia României impune un sistem de guvernare semiprezidenţial imperfect, în care raporturile dintre Preşedinte, Prim-ministru, Parlament şi autoritatea judecătorească sunt ambiguu reglementate, existând un potenţial de conflict între autorităţile statului. În acest context, este posibil ca anumiţi actori politici să forţeze Constituţia chiar în punctele ambigue pentru a genera asemenea conflicte în scopul dobândirii de noi puteri. O asemenea situaţie trebuie evitată cu orice preţ.
Nu este exclus ca anumiţi actori politici să forţeze intrarea autorităţilor în conflict şi ajungerea la blocaj instituţional, tocmai pentru că aceste situaţii tensionate pot fi avantajoase din punct de vedere politic într-o anumită perioadă de timp şi într-o anumită conjunctură politică şi economică.
Deşi este o ipoteză greu de demonstrat, poate apărea în practică. Iar această posibilitate trebuie să evitată de la bun început de textul constituţional. De altfel, în studiul66 asupra relaţiei dintre independenţa justiţiei şi controlul de constituţionalitate în şapte state fost comuniste, una dintre concluzii a fost aceea că puterea politică a executivului influenţează direct exerciţiul controlului de constituţionalitate67. Preşedinţii puternici impun constrângeri substanţiale asupra comportamentului judiciar, iar curţile constituţionale pot fi afectate în două moduri: 1. judecătorii sunt mai reticenţi în a invalida legislaţia sau acţiunile puterii executive în statele cu preşedinţi puternici şi 2. dacă preşedintele apare în faţa curţilor constituţionale ca apelant, curţile constituţionale sunt mai înclinate să accepte cererile autorităţii executive.
În ceea ce priveşte activitatea Curţii Constituţionale din România considerăm că, cel puţin cu privire la competenţa de soluţionare a conflictelor juridice de natură constituţională, există o reticenţă a Curţii de a sancţiona Preşedintele, reticenţă care poate fi în strânsă legătură cu următoarele argumente pe care le vom prezenta la punctul 5.
4. România nu este stat federal şi nici stat unitar regional. Raţiunea care a stat la baza acordării curţilor constituţionale din alte state (vezi supra) a atribuţiei de a soluţiona conflictele dintre autorităţile guvernării centrale şi autorităţile guvernării locale nu se regăseşte în realitatea administrativă şi constituţională a României68.
5. Jurisprudenţa cu privire la conflictele juridice de natură constituţională a arătat că acestea au fost legate, direct sau indirect, de anumite acţiuni, inacţiuni sau declaraţii ale şefului statului, însă nicio decizie a Curţii nu a reţinut că şeful statului a generat un asemenea conflict. O întrebare subzistă: Ce se întâmplă dacă şeful statului este considerat de către Curte răspunzător de generarea unui conflict juridic de natură constituţională aşa cum l-a definit Curtea în deciziile nr. 53/28.01.2008, nr. 453/26.05.2006 şi nr. 97/7.02.2008?
În doctrină69 s-a ridicat o altă întrebare, anume dacă există o suprapunere între atribuţia Curţii Constituţionale prevăzută de articolul 146, lit. e şi atribuţia de mediere a Preşedintelui României prevăzută de articolul 80, al. 2 Constituţia României, republicată. Răspunsul a vizat doar conţinutul distinct al celor două prevederi constituţionale70, nu şi situaţia „sensibilă” care ar rezulta în urma unei decizii a Curţii Constituţionale, în care Preşedintele este sancţionat pentru că a generat un conflict juridic de natură constituţională. În acest caz, Preşedintele ar încălca articolul 80, al. 2, teza a doua - Preşedintele României veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice. În acest scop, Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate.
Dacă a generat un conflict juridic de natură constituţională şi a fost sancţionat prin decizia Curţii este clar că Preşedintele nu şi-a respectat una dintre cele mai importante atribuţii constituţionale, cea de mediere, cu toate consecinţele care decurg de aici, inclusiv posibilitatea iniţierii de către Parlament a suspendării din funcţie a şefului statului. Într-o asemenea situaţie, Preşedintele ar deveni creator de conflicte în loc să fie mediator de conflicte între autorităţile publice.
Evident, o asemenea soluţie depinde în primul rând de contextul politic şi de calculele politice ale actorilor implicaţi în conflict.
6. Curtea poate, cel puţin teoretic, să stabilească orice soluţie consideră necesară pentru autoritatea publică care a generat conflictul juridic de natură constituţională. „Sancţiunile” pentru generarea unui conflict juridic de natură constituţională sunt apreciate în exclusivitate de Curtea Constituţională. În acest fel, în lipsa oricărui recurs şi ţinând cont de puterea obligatorie a deciziilor Curţii, aceasta este prima şi ultima instanţă care judecă conflictele juridice de natură constituţională.
În doctrină se consideră71 că, întrucât legea nu precizează nimic, dar nici nu limitează puterea acordată Curţii pentru a soluţiona acest tip de conflicte, aceasta poate să oblige autorităţile să ia orice măsuri consideră necesare pentru stingerea conflictului. Curtea poate anula anumite acte, ca o instanţă de judecată, şi poate să dispună orice măsură necesară restabilirii ordinii constituţionale între subiectele de drept, pentru a atinge scopul final - garantarea supremaţiei Constituţiei. Soluţia Curţii trebuie să fie o soluţie „efectivă”, care nu poate să cuprindă o simplă opinie, apreciere, aviz, recomandare sau solicitare.
Această putere a Curţii supraordonează excesiv Curtea Constituţională în cadrul sistemului instituţional prevăzut de Constituţie. Astfel, Curtea are capacitatea să „anuleze” orice act al oricărei autorităţi prevăzute în Titlul III, inclusiv o hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă a instanţei supreme şi, aşa cum am văzut, să creeze noi reguli de drept constituţional.
Ţinând cont de toate aspectele critice prezentate, considerăm că această competenţă a Curţii Constituţionale ar trebui regândită, în sensul atenuării efectelor juridice care intervin în urma unei decizii de soluţionare a unui conflict juridic de natură constituţională. Fără a considera că renunţarea completă la această competenţă ar fi cea mai bună opţiune, considerăm că, cel puţin ca o soluţie a compromisului, efectele acestor decizii ar putea fi diminuate: în cazul în care este sesizată cu un conflict juridic de natură constituţională, Curtea ar trebui să emită un aviz consultativ sau, dacă se menţine obligativitatea deciziilor, dispoziţiile cuprinse în acestea să producă efecte inter partes.
1 „(1) Numai Curtea de casaţie în secţiuni-unite are dreptul de a judeca constituţionalitatea legilor şi a declara inaplicabile pe acelea cari sunt contrarii Constituţiunii. Judecata asupra inconstituţionalităţii legilor se mărgineşte numai la cazul judecat. (2) Curtea de casaţie se va rosti ca şi în trecut asupra conflictelor de atribuţiuni.”
2 În art. 24, lit. j Constituţia din 1952, se stipula că Marea Adunare Naţională are în competenţa directă „controlul general asupra aplicării Constituţiei”.
3 Art. 42, pnct. 15. „Exercită controlul general al aplicării Constituţiei. Numai Marea Adunare Naţională hotărăşte asupra constituţionalităţii legilor”.
4 Rod Hague, Martin Harrop (coord.), Comparative Government and Politics. An Introduction, 7th edition revised and updated, (Houndmills, Basingstoke, Hampshire: Palgrave Macmillan, 2007), 260.
5 Se arată că este de esenţa unei constituţii să cuprindă reglementări care definesc sistemul de guvernare. O constituţie care nu cuprinde o declaraţie a drepturilor cetăţenilor rămâne totuşi o constituţie, dar un document care nu prevede o astfel de „hartă a puterii” nu este o constituţie. Giovanni Sartori, Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes (Basingstoke: Macmillan, 1994), 198.
6 Giovanni Sartori, Comparative, 198.
7 Ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale - în dreptul român şi în dreptul comparat (Bucureşti: C.H. Beck, , 2006), 210. Astfel, în opinia lui Ion Deleanu, putem distinge două concepţii cu privire la constituţie, relativ independente: concepţia politică şi concepţia juridică.
8 Pierre Pactet, Institutions politiques et droit constitutionnel, 9e édition (Paris: Masson, 1989), 66, citat în Ion Deleanu, Instituţii, 210.
9 Robert A. Dahl, Despre democraţie (Iaşi: Institutul European, 2003), 115.
10 Dahl prezintă modul în care o constituţie influenţează democraţia unei ţări sub mai multe aspecte: stabilitatea (constituţia poate contribui la asigurarea stabilităţii instituţiilor democratice fundamentale: oficialii aleşi prin vot; alegeri libere, corecte şi frecvente; libertatea de expresie; surse alternative de informare; autonomie asociaţională; cetăţenie cuprinzătoare), drepturile fundamentale (protejarea drepturilor minorităţii şi majorităţii populare), neutralitatea (prevederile constituţionale pot să garanteze faptul că procesul de creare a legilor este menit să nu favorizeze, dar nici să nu penalizeze opiniile sau interesele îndreptăţite ale unui cetăţean sau grup de cetăţeni), răspunderea liderilor politici (pentru deciziile, faptele sau conduitele lor, într-un interval de timp acceptabil), reprezentarea echitabilă, consensul avizat (prin crearea de oportunităţi şi stimulente pentru ca liderii politici să se implice în activităţile de negociere, acomodare şi formări de coaliţii care ar înlesni concilierea unor interese diferite), guvernarea eficientă (prin eficienţă se înţelege că un guvern acţionează în vederea rezolvării problemelor considerate de importanţă majoră de către cetăţenii care se confruntă cu ele şi pentru care găsesc că ar fi mai oportună acţiunea guvernamentală), deciziile competente, transparenţa şi accesibilitatea (guvernarea trebuie să fiesuficient de accesibilă opiniei publice şi destul de simplă în punctele esenţiale pentru ca cetăţenii să înţeleagă uşor cum funcţionează şi cu ce se ocupă), flexibilitatea (un sistem constituţional nu trebuie să aibă o constituţie atât de rigidă sau să fie atât de ferm ancorat în literă şi tradiţie, încât să nu permită adaptarea la noi situaţii) şi legitimitatea (o constituţie trebuie să aibă suficientă legitimitate şi credibilitate în rândul cetăţenilor şi al elitelor politice, astfel încât să îi fie asigurată supravieţuirea). A se vedea Dahl, Despre, 121 - 124.
11 Arendt Lijphart, Modele ale democraţiei. Forme de guvernare şi funcţionare în treizeci şi şase de ţări (Iaşi: Polirom, 2000), 201 - 214.
12 În literatura de specialitate au fost identificate mai multe criterii pentru a distinge între constituţiile rigide şi constituţiile flexibile, dar, pentru acest studiu, vom reţine tipologia lui Lijphart: „Astfel, se pot distinge trei categorii de rigiditate: 1. aprobarea de către majorităţi de două treimi - o regulă universală, bazată pe ideea că susţinătorii unei modificări constituţionale trebuie să îşi depăşească numeric oponenţii, într-o proporţie de cel puţin 2 la 1; 2. aprobarea de către o majoritate mai mică de două treimi (dar mai mare decât o majoritate ordinară) - de exemplu o majoritate de trei cincimi sau o majoritate ordinară plus referendum; şi 3. aprobarea de către o majoritate mai mare de două treimi, cum ar fi o majoritate de trei pătrimi sau o majoritate de două treimi plus aprobarea de către legislativele statelor (federate, n.n.)”.
13 Lijphart, Modele, 201.
14 Deleanu, Instituţii, 228.
15 Dictionnaire constitutionnel, sous la direction de O . Duhamel et Y. Mény, P.U.F., 1992, 556 în Ion Deleanu, Instituţii, 229.
16 Deleanu, Instituţii, 229.
17 Ioan Muraru, „Comentariu articolul 142” în Ioan Muraru, Simina Tănăsescu (coord.), Constituţia României - comentariu pe articole, ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, pag. 1376.
18 Cum ar fi: 146, lit. f - veghează la respectarea procedurii pentru alegerea Preşedintelui României şi confirmă rezultatele sufragiului; 146, lit. i - veghează la respectarea procedurii pentru organizarea şi desfăşurarea referendumului şi confirmă rezultatele acestuia; 146, lit. k - hotărăşte asupra contestaţiilor care au ca obiect constituţionalitatea unui partid politic.
19 Francisco Ramos Romeu, „The Establishment of Constitutional Courts: A Study of 128 Democratic Constitutions”, Review of Law & Economics, Vol. 2, article 6 - material disponibil pe site-ul http://www.bepress.com/rle/vol2/iss1/art6, accesat 26.11.2009.
20 În lucrarea Comparative Government and Politics. An Introduction, Hague, Rod & Harrop, Martin coord., pag. 266, autorii consideră că 30 de state beneficiază de un control constituţional concentrat sau kelnesian (după numele inventatorului acestui sistem, marele jurist austriac, Hans Kelsen).
21 În studiul său, Romeu arată că, pe parcursul a 200 de ani, au fost identificate patru valuri în care controlul constituţionalităţii legilor a evoluat şi s-a impus în practica constituţională a atâtor state, în forme şi grade diferite. Astfel, primul val cuprinde perioada secolului XIX până la primul război mondial şi priveşte perioada de articulare (de concepere) a ideii de control al constituţionalităţii legislaţiei. Cel de-al doilea val are loc în perioada interbelică şi este caracterizat prin apariţia curţilor constituţionale după modelul impus de marele jurist austriac Hans Kelsen (organe speciale încredinţate cu puterea unui legislator negativ). Cel de-al treilea val rezultă din organizarea statelor vechi şi formarea unor noi state, după 1945, precum şi din procesul de decolonizare desfăşurat în deceniile 6 şi 7 ale secolului trecut. Cel de-al patrulea val a început odată cu căderea comunismului, în 1989, proces urmat de schimbări profunde în structura instituţională a fostelor state din sfera de putere sovietică.
22 Donald P. Kommers, „Review Articles: Comparative Judicial Review and Constitutional Politics”, World Politics, Vol. 27, Nr. 2, ianuarie 1975, 282. Autorul realizează o dare de seamă cu privire la o serie de opere importante în domeniul constituţionalismului comparat: Richard D. Backer, Judicial Review in Mexico: A Study of the Amparo Suit (Austin and London: University of Texas Press, 1971); B. L. Strayer, Judicial Review of Legislation in Canada (Toronto: University of Toronto Press, 1968); Heinz Laufer, Verfassungsgerichtsbarkeit und politischer Prozess (Tubingen: J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), 1968); Mauro Cappelleti, Judicial Review in the Contemporary World (Indianapolis: The Bobbs - Merrill Company Inc., 1971); McWhinney, Judicial Review (4th edition) (Toronto: University of Toronto Press, 1969); Richard E. Johnston, The Effect of Judicial review on Federal-State Relations in Australia, Canada and the United States (Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1969); Thomas M. Franck, Comparative Constitutional Process: Cases and Materials (New York: Frederick A. Praeger, 1968); John M. Maki, Court and Costitution in Japan: Selected Supreme Court Decisions (Seattle: University of Washington Press, 1964); Glendon Schubert, David Danelski, Comparative Judicial Behavior (New York and London: Oxford University Press, 1969); Theodore L. Becker, Comparative Judicial Politics: The Political Functioning of Courts (Chicago: Rand McNally & Company, 1970). Amintim aici şi o carte de referinţă pentru studiul Curţilor Constituţionale: Louis Favoreau, Les Cours Constitutionnelles (Paris: P.U.F., 1992).
23 Lijphart, Modele, 207, 208.
24 Controlul abstract este practicat numai de curţile constituţionale şi presupune o decizie obligatorie cu privire la o lege propusă - Rod Hague, Martin Harrop (coord.), Comparative, 266. Controlul abstract se realizează pe cale de acţiune, nu de excepţie, şi poate funcţiona a posteriori, când se realizează asupra unei norme care deja a intrat în vigoare, sau a priori, când priveşte o normă care nu a intrat în vigoare - Deleanu, Instituţii, 248. Controlul concret este practicat de ambele tipuri de curţi (instanţe comune sau curte constituţională) şi apare în contextul unui caz specific - Rod Hague, Martin Harrop (coord.), Comparative, 266.
25 Controlul la iniţiativa autorităţilor publice este, esenţialmente, un control concentrat, abstract şi, în principiu, a priori. Autorităţile care declanşează acest control sunt, în principiu, cele politice: şeful statului, camerele parlamentului sau preşedinţii acestora, minorităţile parlamentare, guvernul sau prim-ministrul. Controlul la iniţiativa particularilor este cel declanşat direct de către chiar cei interesaţi şi cu privire la o lege; el poate fi, însă, şi indirect, mediat, exercitat de o autoritate învestită cu prerogativele de apărare a drepturile particularilor şi îndreptat împotriva actelor de aplicare a legii, administrative şi jurisdicţionale (cum ar fi procedura numită amparo din dreptul constituţional spaniol). Modelele cele mai cunoscute de control constituţional la iniţiativa particularilor sunt cele prevăzute de constituţiile Germaniei şi Austriei - Ion Deleanu, Instituţii, 246 - 247.
26 Lijphart, Modele, 211.
27 Rod Hague, Martin Harrop (coord.), Comparative, 263.
28 Donald P. Kommers, „Review Articles”, 283. Autorul ridică câteva întrebări cheie cu privire la controlul de constituţionalitate, întrebări care ar trebui să îşi găsească răspunsul în studii comparative aprofundate, în care sistemele metodologice ale constituţionalismului comparat şi ale ştiinţelor politice să fie utilizate în acelaşi timp: Cum se poate măsura influenţa controlului de constituţionalitate asupra politicului?; Cu se poate defini dimensiunea politică a controlului de constituţionalitate?; Care este impactul legal al deciziilor constituţionale?.
29 „Trăim sub o constituţie. Dar constituţia este ce spun judecătorii că este.” (t.n.)
30 Louis Favoreau, Les Cours, 23 în Deleanu, Instituţii, 232.
31 Hans Kelsen, „Judicial Review of Legislation: A Comparative Study of the Austrian and the American Constitution”, Journal of Politics, Vol. 4, nr. 2 (ianuarie 1942), 187. „The decision of the Constitutional Court by which a statute was annulled had the same character as a statute which abrogated another statute. It was a negative act of legislation. Since the Constitution conferred upon the Constitutional Court a legislative function, i.e. a function which, in principle, was reserved to the Parliament, the Austrian Constitution of 1920, provided that the members of the Constitutional Court had to be elected by the Parliament and not like the other judges, to be appointed by the administration… This independence was necessary because the Court had the control over different acts of the administration, especially the judicial review of the ordinances issued by the Chief of the State, the Prime Minister, and the other Ministers, and the power of issuing these ordinances was of the greatest political importance. By a misuse of this power the administration could easily suppress the parliament and thus eliminate the democratic basis of the State.”
32 Hague, Harrop (coord.), Comparative, 267.
33 Deleanu, Instituţii, 240 - 241. Spre deosebire de modelul european, în modelul american de control al constituţionalităţii, decizia instanţei judecătoreşti asupra incidentului de neconstituţionalitate are efecte relative, inter partes, fiind bazată pe caracterul subiectiv sau personal al litigiului ordinar în urma căruia a apărut problema de constituţionalitate care trebuie rezolvată de instanţa de judecată. Totuşi, efectele deciziilor de constituţionalitate în cadrul sistemului american de control constituţional sunt extinse pe calea precedentului judiciar.
34 Ioan Muraru, „Comentariu articolul 142” în Muraru, Tănăsescu (coord.), Constituţia, 1377 - 1378.
35 Caracterul jurisdicţional al Curţii Constituţionale este afirmat direct de legea de organizare a Curţii nr. 47/1992 în art. 1, al. 2, unde se prevede că aceasta este „unica autoritate de jurisdicţie constituţională în România”. Genoveva Vrabie, Marius Bălan, Organizarea politico-etatică a României (Iaşi: Institutul European, 2004), 251.
36 Erik S. Herron, Kirk A. Randazzo, „The Relationship between Independence and Judicial Review in Post-Communist Courts”, The Journal of Politics, Vol. 65, nr. 2 (mai 2003), 435.
37 Lijphart, Modele, 209.
38 Deleanu, Instituţii, 831 - 896.
39 Ne referim aici la fostul articol 145, alin. (1) Constituţia României 1991, modificat şi devenit 147, al. 1.
40 Control politic de vreme ce se realizează în procesul elaborării legii – Ioan Muraru, „Comentariu articol 142” în Muraru, Tănăsescu, Constituţia, 1377.
41 Francisco Ramos Romeu, „The Establishment” - material disponibil pe site-ul http://www.bepress.com/rle/vol2/iss1/art6, accesat 26.11.2009.
42 În cuvintele lui Luis Lopez Guerra, fost vice-preşedinte al Curţii Constituţionale spaniole: „Curţile Constituţionale apar din punct de vedere istoric în timpul construirii noilor democraţii şi, în multe cazuri, după experienţa unui regim autoritar în timpul căruia normele constituţionale şi garanţiile constituţionale au fost nerespectate sau încălcate, de cele mai multe ori în colaborare cu organul legislativ. De aceea, stabilirea unei jurisdicţii constituţionale este strâns legată de dorinţa de a garanta stabilitatea constituţională democratică prin raportare la toate pericolele trecutului şi viitorului, precum şi de a preveni ca prevederile constituţionale să fie suprimate de o majoritate parlamentară care nu se află în acord cu Constituţia”. Herman Schwartz, The Struggle for Constitutional Justice in Post-Communist Europe (Chicago: University of Chicago Press, 2000), 19.
43 Pentru un studiu interesant cu privire la gradul în care controlul constituţional este influenţat de anumiţi factori a se vedea Erik S. Herron, Kirk A. Randazzo, „The Relationship”, 422 - 438.
44 Publicată în M. Of. nr. 669 din 22 septembrie 2003.
45 Vrabie, Bălan, Organizarea, 293.
46 Articolul 93, paragraful 3 şi 4: „Curtea Constituţională Federală decide: … 3. în cazul unor diferenţe de opinie cu privire la drepturile şi obligaţiile Federaţiei şi a Landurilor, în mod special în cadrul executării legii federale de către Landuri şi în exercitarea supravegherii din partea Federaţiei; 4. cu privire la conflictele de drept public dintre Federaţie şi Landuri, dintre Landuri sau în cadrul unui Land, atunci când nu există posibilitatea unui recurs la o altă curte.” (t.n.)
47 Articolul 138: „(1) Curtea Constituţională se pronunţă de asemenea asupra conflictelor de competenţă: ….c) dintre state, precum şi dintre state şi Federaţie.
(2) Curtea Constituţională se pronunţă cu privire la aplicarea de către Guvernul federal sau de către guvernul statului federat a unui act legislativ, atunci când acesta este de competenţa Federaţiei sau a statului.” (t.n.)
48 Articolul 189: „Jurisdicţia Curţii Federale
(2) Curtea judecă disputele dintre Federaţie şi Cantoane sau dintre Cantoane.” (t.n.)
49 Articolul 161 [Competenţele]: „(1) Curtea Constituţională are jurisdicţie asupra întregului teritoriului spaniol şi este competentă să judece: …c) conflictele de competenţă dintre stat şi comunităţile autonome sau dintre comunităţile autonome însele.” (t.n.)
50 Articolul 134 [Jurisdicţia]: „Curtea Constituţională decide: …- conflictele născute din alocarea puterilor în ramurile guvernării din cadrul statului, dintre stat şi regiuni, precum şi dintre regiuni.” (t.n.)
51 Ioan Muraru, „Comentariu articolul 146” în Muraru, Tănăsescu (coord.), Constituţia, 1404.
52 Schwartz, The Struggle, 5.
53 Schwartz, The Struggle, 6.
54 Deleanu, Instituţii, 865.
55 În acest caz, Curtea Constituţională a stabilit că există un conflict de natură juridică între Preşedinte şi Înalta Curte, constatând că o decizie a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu este opozabilă şefului statului, întrucât Înalta Curte nu a ţinut cont în actul de judecată de o decizie de neconstituţionalitate pronunţată de Curtea Constituţională cu privire la textele legale aplicabile în speţa dedusă judecăţii.
56 În acest caz, Curtea Constituţională a stabilit că există un conflict juridic de natură constituţională între autoritatea judecătorească, pe de o parte, şi Parlamentul României şi Guvernul României, pe de altă parte. „În exercitarea atribuţiei prevăzute de art.126 alin.(3) din Constituţie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie are obligaţia de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către toate instanţele judecătoreşti, cu respectarea principiului fundamental al separaţiei şi echilibrului puterilor, consacrat de art.1 alin.(4) din Constituţia României. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu are competenţa constituţională să instituie, să modifice sau să abroge norme juridice cu putere de lege ori să efectueze controlul de constituţionalitate al acestora (subl. n.)”.
57 Muraru, „Comentariu articolul 146” în Muraru, Tănăsescu (coord.), Constituţia, 1405.
58 Pentru o analiză mai cuprinzătoare a acestor decizii a se vedea Bogdan Dima, „Influenţa deciziilor Curţii Constituţionale de soluţionare a conflictelor juridice de natură constituţională”, Analele Universităţii Bucureşti – Drept, nr. 1 (2009).
59 În fapt, la data de 9 decembrie 2007, domnul Tudor-Alexandru Chiuariu şi-a prezentat demisia din funcţia de ministru al justiţiei în temeiul art. 106 din Constituţie şi al art. 5 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României. Prin Decretul Preşedintelui României nr. 1.128/2007, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 861 din 17 decembrie 2007, s-a luat act de demisie şi funcţia a fost declarată vacantă. Prin Scrisoarea nr. 5/6.764 din 17 decembrie 2007, prim-ministrul a propus Preşedintelui României numirea în funcţia de ministru al justiţiei a doamnei Norica Nicolai. Prin Adresa nr. 144 din 8 ianuarie 2008, Preşedintele României a cerut prim-ministrului să renunţe la propunerea formulată, motivând respingerea propunerii şi invocând Decizia Curţii Constituţionale nr. 356/2007. Prin Scrisoarea nr. 5/57 din 9 ianuarie 2008, prim-ministrul a răspuns Preşedintelui României că îşi menţine propunerea anterioară întrucât refuzul de numire nu este motivat legal şi conţine doar aprecieri subiective. Ca urmare a acestei corespondenţe, prin Adresa nr. 191 din 14 ianuarie 2008, Preşedintele României a precizat că îşi menţine punctul de vedere privind respingerea propunerii de numire şi a cerut prim-ministrului să propună o persoană care să fie numită ministru interimar al justiţiei. Această decizie trebuie corelată cu Decizia nr. 356 din 5 aprilie 2007 asupra cererii de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre Preşedintele României şi Guvernul României, formulată de prim-ministru.
60 În opinia separată la decizia Curţii, judecătorii Tudorel Toader şi Puşkáş Valentin Zoltán consideră că: „Dreptul consacrat în favoarea Preşedintelui României de a putea să refuze o singură dată, motivat, propunerea prim-ministrului de numire a unei persoane în funcţia vacantă de ministru, urmat de obligaţia impusă acestuia de a propune o altă persoană, reprezintă, în opinia noastră, un pas semnificativ de la arhitectura constituţională semiprezidenţială spre o republică prezidenţială. (subl. n.)”
61 În fapt, la data de 16 ianuarie 2008, Preşedintele României a transmis Ministerului Justiţiei cererile de începere a urmăririi penale a patru membri şi foşti membri ai Guvernului care au şi calitatea de parlamentari. În consecinţă, pentru a se pronunţa cu privire la acestea, în temeiul art. 109 alin. (2) din Constituţie, preşedinţii celor două Camere au cerut ministrului interimar al justiţiei şi procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie solicitările de începere a urmăririi penale însoţite de dosarele cauzelor. Ministerul Justiţiei a înaintat cererile însoţite de referatele procurorilor de caz Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, „fiind de notorietate că acest lucru s-a petrecut la presiunea Preşedintelui Traian Băsescu”. În interviurile acordate presei scrise şi audiovizuale, procurorul general şi procurorul şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie au declarat că învestirea miniştrilor se realizează exclusiv prin cererile formulate de Preşedintele României, indiferent dacă aceştia, membri sau foşti membri ai Guvernului, sunt şi parlamentari, iar cu Scrisoarea nr. 466/C/288, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat preşedintelui Camerei Deputaţilor că nu există temei legal pentru înaintarea dosarelor de urmărire penală. Autorii sesizării solicită, în concluzie, Curţii Constituţionale să constate existenţa conflictului juridic de natură constituţională, precum şi că „poziţiile Preşedintelui României, a Ministerului Justiţiei şi a Ministerului Public sunt neconstituţionale” şi să dispună „restabilirea ordinii constituţionale şi a legalităţii, obligând autorităţile publice vizate să sesizeze cele două Camere ale Parlamentului pentru a se pronunţa cu privire la începerea urmăririi penale a deputaţilor şi senatorilor învinuiţi de săvârşirea unor fapte penale”.
62 În fapt, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a pronunţat două decizii (Decizia XXXVI/2007 şi Decizia XXI/2008) în baza art. 126, alin. (3) din Constituţia României, republicată, şi în baza art. 329 din C. proc. civ. (recursul în interesul legii). Preşedintele României a cerut Curţii Constituţionale, prin cererea formulată la 4 mai 2009,să se pronunţe asupra existenţei unui conflict juridic de natură constituţională între autoritatea judecătorească, reprezentată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, pe de o parte, şi Parlamentul României şi Guvernul României, pe de altă parte. În motivarea cererii, Preşedintele României arată că în ultimii ani, instanţele judecătoreşti au pronunţat hotărâri judecătoreşti prin care au dat câştig de cauză magistraţilor, personalului de specialitate juridică asimilat acestora, asistenţilor judiciari şi personalului auxiliar care au promovat acţiuni în pretenţii, fundamentate pe legislaţia salarizării din sistemul judiciar. Cele două decizii ale Înaltei Curţi au fost date cu depăşirea competenţei constituţionale, în sensul că Înalta Curte a acţionat ca un legiuitor, instituind o practică de recunoaştere a unor sporuri şi beneficii băneşti pentru magistraţi şi alte categorii asimilate magistraţilor care fie au fost abrogate prin lege (de ex. spor de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, recunoscute prin Decizia XXI/2008 sau sporul de vechime care a fost inclus în indemnizaţia stabilită prin act normativ distinct, dar care a fost acordat separat prin Decizia XXXVI/2007).
63 Pentru detalii vezi Bogdan Dima, „Decizie comentată – 1.222/12.11.2009”, Curierul Judiciar, 3 (2009), 152 - 154.
64 De asemenea, articolul 11, al. 3 din Legea 42/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale prevede: „Deciziile, hotărârile şi avizele Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Deciziile şi hotărârile Curţii Constituţionale sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.” Textul acestui articol trebuie coroborat cu prevederile articolul 36 din aceeaşi lege mai sus menţionată, care prevede că „Decizia prin care se soluţionează conflictul juridic de natură constituţională este definitivă şi se comunică autorului sesizării, precum şi părţilor aflate în conflict, înainte de publicarea acesteia în Monitorul Oficial al României, Partea I.”
65 Antonie Iorgovan, „Des considérations sur la compétence de la Cour Constitutionnelle Roumaine de solutionner les conflits juridiques de nature constitutionnelle entre les autorités publiques”, RDP, nr. 4 (2006), 15.
66 Erik S. Herron, Kirk A. Randazzo „The Relationship”, 422 - 438.
67 Autorii examinează sistemul legal din Cehia (1992-1996), Estonia (1993-2000), Georgia (1996-1997), Lituania (1993-2000), Moldova (1995-2000), Rusia (1995-1998) şi Slovenia (1993-1995). Erik S.Herron, Kirk A. Randazzo „The Relationship”, 428.
68 Se arată că, în ceea ce priveşte această noua atribuţie a Curţii, un argument serios pentru introducerea acesteia a constat în precedentele create în relaţia Preşedinte - prim-ministru din perioada 1996-2000 când Preşedintele în funcţie a revocat doi prim-miniştrii prin decret prezidenţial, în condiţiile în care aceştia au fost învestiţi legitim de către Parlament (organul reprezentativ suprem al poporului) prin acordarea votului de încredere. Tocmai pentru a preveni repetarea unor asemenea situaţii „periculoase” pentru ordinea constituţională, două prevederi speciale au fost introduse în Constituţia revizuită: articolul 107, al. 2 (Preşedintele României nu-l poate revoca pe primul-ministru) şi art. 146, lit. e (soluţionarea de către Curtea Constituţională a conflictelor juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice). Iorgovan, „Des considérations”, 6. Considerăm că era mai mult decât suficient articolul 107, al. 2 pentru a elimina posibilitatea ca Preşedintele să îl revoce pe prim-ministru.
69 Vrabie, Bălan, Organizarea, 294 şi Tudor Drăganu, „Efectele juridice ale deciziilor Curţii constituţionale în lumina prevederilor Constituţiei revizuite”, RDP, nr. 1 (2004), 85 în Vrabie, Bălan, Organizarea, 294.
70 Tudor Drăganu reţine trei deosebiri esenţiale: a. Dreptul de mediere al Preşedintelui are un câmp de aplicaţie mai larg, deoarece poate soluţiona nu numai conflicte juridice de natură constituţională, ci şi conflicte politice, economice, sociale etc.; b. Medierea poate fi înfăptuită de Preşedintele României la sesizare sau din oficiu, pe când Curtea Constituţională nu-şi poate exercita competenţa prevăzută la articolul 146, lit. e decât la sesizare; c. Medierea se realizează de Preşedintele României prin recomandări sau propuneri, pe când soluţionarea litigiilor juridice de natură constituţională se face prin decizii obligatorii.
71 Iorgovan, „Des considérations”, 20.
BOGDAN DIMA - Doctorand Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureşti, Managing partner DDHM Strategic Consulting Group.

References: articolul 146
 articolul 146
 articolul 109
 CSM 
 articolul 146
 articolul 147
 articolul 146
 articolul 80
 articolul 80
 articolul 142
 articolul 142
 Articolul 93
 Articolul 138
 Articolul 189
 Articolul 161
 Articolul 134
 articolul 146
 articolul 146
 articolul 11
 articolul 36
 articolul 107
 articolul 107
 articolul 146