Source: http://kraken.slv.cz/1As68/2008
Timestamp: 2018-06-21 18:32:59+00:00

Document:
1As68/2008
1 As 68/2008-126
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Josefa Baxy a soudcù JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeòka Kühna v právní vìci ¾alobcù: a) J. S. b) Hnutí DUHA Olomouc, se sídlem Dolní nám. 38, Olomouc, oba zastoupeni JUDr. Karlem Sochorem, advokátem se sídlem Na Hradbách 2632/18, Ostrava, adresa pro doruèování: Mánesova 13, Olomouc, proti ¾alovanému: Krajský úøad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, za úèasti osob zúèastnìných na øízení: 1. HORNBACH Immobilien HK s. r. o., se sídlem Chlumecká 2398, Praha 9, Horní Poèernice, zastoupena JUDr. Martinem Kubánkem, advokátem se sídlem nám. Republiky 1079/1a, Praha 1, 2. J. S. a 3. V. K. o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 29. 6. 2006, è. j. KUOK/66857/2006-2/500, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravì ze dne 10. 4. 2008, è. j. 22 Ca 328/2006-72,
Rozsudek Krajského soudu v Ostravì ze dne 10. 4. 2008, è. j. 22 Ca 328/2006-72, se z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] Spoleènost Sey Developement, a. s. podala dne 27. 6. 2003 u Magistrátu mìsta Olomouce (dále jen správní orgán I. stupnì ) ¾ádost o vydání územního rozhodnutí o umístìní stavby Obchodní centrum prodejen nepotravináøského charakteru Olomouc-Rolsberská ulice . Úèastníkem územního øízení bylo velké mno¾ství osob (tzv. sousedù), mezi nimi i ¾alobce a) a osoba zúèastnìná na øízení 2) a 3), dále té¾ ¾alobce b) jako¾to obèanské sdru¾ení zastupující zájmy ochrany pøírody a krajiny. Správní orgán I. stupnì vydal dne 14. 10. 2003 územní rozhodnutí, kterým povolil umístìní stavby v území pøi stanovení podmínek, je¾ je nezbytné dodr¾et. Proti tomuto rozhodnutí bylo podáno odvolání, o nìm¾ rozhodl Krajský úøad Olomouckého kraje (dále jen stì¾ovatel ) tak, ¾e jej zamítl a potvrdil prvostupòové rozhodnutí.
Rozhodnutí stì¾ovatele v¹ak bylo zru¹eno rozsudkem Krajského soudu v Ostravì ze dne 13. 10. 2005, è. j. 22 Ca 175/2004-55, pro vady øízení. Stì¾ovatel tak byl následnì nucen zru¹it rozhodnutí správního orgánu I. stupnì a celé øízení se ocitlo opìt na samém poèátku.
[2] Správní orgán I. stupnì pokraèoval v územním øízení, pøièem¾ do¹lo ke zmìnì v osobì ¾adatele (na místo spoleènosti Sey Developement, a. s. nastoupila spoleènost HORNBACH Immobilien HK s. r. o.) a k dílèí zmìnì v projektové dokumentaci. Správní orgán I. stupnì opìt ¾ádosti o vydání rozhodnutí o umístìní stavby vyhovìl, tentokrát rozhodnutím ze dne 18. 4. 2006, è. j. ÚSO/958/2003/Voj. Rozhodnutí bylo napadeno odvoláními nìkterých úèastníkù øízení, která v¹ak byla v¹echna rozhodnutím stì¾ovatele ze dne 29. 6. 2006, è. j. KUOK/66857/2006-2/500, zamítnuta a rozhodnutí správního orgánu I. stupnì potvrzeno.
[3] Krajský soud v Ostravì zru¹il rozhodnutí stì¾ovatele k ¾alobì ¾alobcù a) a b), a to rozsudkem ze dne 10. 4. 2008, è. j. 22 Ca 328/2006-72. V odùvodnìní svého rozsudku uvedl, ¾e je nepochybnì pravda, ¾e Krajská hygienická stanice Olomouckého kraje vydala jako¾to dotèený orgán státní správy na úseku ochrany pøed hlukem kladné stanovisko k zamý¹lené stavbì, a to jak v prùbìhu pùvodního územního øízení, tak i následnì po zru¹ení pùvodního územního rozhodnutí v rámci pokraèujícího územního øízení. Dále dal za pravdu stì¾ovateli, ¾e není oprávnìn zkoumat zákonnost souhlasù udìlených dotèenými orgány státní správy, nýbr¾ je pouze povinen koordinovat jednotlivá stanoviska, popø. pokusit se o dosa¾ení souladu mezi dotèenými orgány státní správy. Stì¾ovatel v¹ak pochybil, pokud se øádnì nezabýval námitkou ¾alobce a), který uplatnil zcela konkrétní výhrady proti hlukové studii a pøedlo¾il dùkazy zpochybòující výpoèet výhledových hodnot hluku. Stì¾ovatel se v¹ak v odùvodnìní svého rozhodnutí s touto námitkou nijak nevypoøádal. Stì¾ovatel si mìl opatøit pøed rozhodnutím o námitce ¾alobce a) stanovisko dotèeného orgánu státní správy, do jeho¾ pùsobnosti patøí svým charakterem námitka ¾alobce a), v tomto pøípadì tedy krajské hygienické stanice. Nelze pøehlédnout skuteènost, ¾e krajská hygienická stanice sama pøípisem ze dne 1. 6. 2006 po¾ádala stì¾ovatele o doplnìní projektové dokumentace pro územní øízení o aktuální sèítání dopravy, mìøení hluku z dopravy a novou hlukovou studii, jeliko¾ od doby zpracování tìchto podkladù, které mìla krajská hygienická stanice k dispozici, uplynula ji¾ dlouhá doba. Krajský soud odmítl názor stì¾ovatele, ¾e s ohledem na zásadu koncentrace, uplatòující se v územním øízení, nebylo mo¾no akceptovat tento po¾adavek krajské hygienické stanice, nebo» byl uplatnìn teprve ve stádiu odvolacího øízení. Stì¾ovatel v¹ak rozhodl o námitce ¾alobce a) týkající se hlukové studie pouze na podkladì døíve udìleného kladného stanoviska krajské hygienické stanice (ve stádiu øízení v I. stupni), vìcnì se s ní nevypoøádal. Tímto do¹lo k podstatnému poru¹ení procesních práv ¾alobce a) a základních zásad správního øízení, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí ve vìci. Rozhodnutí je souèasnì nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù.
II. Struèné shrnutí základních argumentù uvedených v kasaèní stí¾nosti
[4] Stì¾ovatel ve své kasaèní stí¾nosti uvádí, ¾e ji podává z dùvodù dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. Krajský soud dle stì¾ovatele chybnì posoudil otázku úèastenství ¾alobce b), nebo» dle zákona o ochranì pøírody a krajiny mù¾e být úèastníkem øízení obèanské sdru¾ení, jeho¾ pøedmìtem èinnosti je ochrana pøírody a krajiny, jestli¾e jsou v daném øízení dotèeny zájmy ochrany pøírody a krajiny. Tak tomu v¹ak v tomto pøípadì nebylo. Správní orgán I. stupnì i stì¾ovatel sice jednali s ¾alobcem b) jako s úèastníkem øízení, z toho v¹ak nelze dovodit, ¾e by mu nále¾elo postavení úèastníka øízení. Stì¾ovatel uvádí, ¾e je zøejmé, ¾e s ¾alobcem b) nemìlo být vùbec jednáno jako s úèastníkem øízení.
[5] Dle názoru stì¾ovatele uèinil soud chybný závìr, pokud jde o námitku ochrany pøed hlukem a souvisejícího vyjádøení krajské hygienické stanice. ®alobce a) smìøoval svoji námitku proti obsahu a závìrùm hlukové studie, která v¹ak nebyla podkladem pro vydání územního rozhodnutí, nýbr¾ pro vydání stanoviska dotèeného orgánu státní správy. Správní orgán I. stupnì ani stì¾ovatel pøi rozhodování o ¾ádosti o vydání územního rozhodnutí k hlukové studii nepøihlí¾eli, nebo» rozhodující bylo kladné stanovisko krajské hygienické stanice. V tomto smìru pak byla námitka ¾alobce a) øádnì vypoøádána. Stì¾ovatel nesouhlasí se závìrem krajského soudu, ¾e mìl pøihlédnout k po¾adavku krajské hygienické stanice ohlednì aktualizace dodaných podkladù, nebo» byl vznesen a¾ po vydání rozhodnutí (pøesnìji v odvolacím øízení). Krajská hygienická stanice pøekroèila pøednesením tohoto po¾adavku svoji pravomoc, proto se nemusel stì¾ovatel tímto jejím pøípisem zabývat.
III. Struèné shrnutí vyjádøení ¾alobcù a osoby zúèastnìné na øízení
[6] ®alobce a) se ke kasaèní stí¾nosti vyjádøil podáním ze dne 18. 6. 2008, v nìm¾ uvedl, ¾e rozhodnutí správních orgánù musí vycházet ze spolehlivì zji¹tìného skutkového stavu (§ 3 odst. 4 starého správního øádu). Jestli¾e podklady, z nich¾ vycházela krajská hygienická stanice pøi vydání stanoviska, byly zastaralé, nelze stanovisko pova¾ovat za akt, jen¾ by vycházel ze spolehlivì zji¹tìného skutkového stavu. Správní orgán I. stupnì ani stì¾ovatel se nikterak nevypoøádali s námitkou ¾alobce a) ohlednì nesrovnalostí v hlukové studii a jejího zastarání. Obsahem vznesené námitky do¹lo k zalo¾ení pochybností o správnosti posouzení skuteèného stavu vìci, a správní orgán I. stupnì byl proto povinen vy¾ádat si vyjádøení dotèeného orgánu státní správy. Správní orgán I. stupnì i stì¾ovatel se v¹ak slepì øídili stanoviskem krajské hygienické stanice, aèkoliv bylo pravdìpodobné, ¾e nevychází ze správných údajù. Tvrzení stì¾ovatele, ¾e krajská hygienická stanice nebyla oprávnìna po¾adovat v odvolacím øízení doplnìní podkladù, není na místì, nebo» samotný správní orgán I. stupnì (resp. stì¾ovatel) se mìl obrátit na krajskou hygienickou stanici s ¾ádostí o odborné vyjádøení. Správní orgány v¹ak tuto svoji povinnost zanedbaly a dovolily umístit do území stavbu, její¾ dopady na hlukovou zátì¾ v oblasti nejsou známy.
[7] ®alobce b) se ke kasaèní stí¾nosti vyjádøil takté¾ podáním ze dne 18. 6. 2008. Vyvrací názor stì¾ovatele, ¾e v pøedmìtném územním øízení nebyly dotèeny zájmy ochrany pøírody a krajiny. Tyto zájmy dotèeny byly, nebo» realizace zva¾ované stavby by si vy¾ádala pokácení døevin rostoucích mimo les. Povolení ke kácení døevin vydal Magistrát mìsta Olomouce dne 10. 6. 2005, è. j. ®P/4074/05-Èí, a je uvedeno v podmínkách územního rozhodnutí na jeho stranì è. 33. I kdyby nebyly územním øízením dotèeny zájmy pøírody a krajiny, mìl správní orgán I. stupnì i stì¾ovatel mo¾nost vylouèit ¾alobce b) z okruhu úèastníkù øízení.
[8] Osoba zúèastnìná na øízení 1), tedy ¾adatel o vydání územního rozhodnutí HORNBACH Immobilien HK s. r. o., se ve vìci vyjádøila podáními ze dne 25. 6. 2008 a 8. 9. 2008, v nich¾ upozoròuje na skuteènost, ¾e krajský soud chybnì posoudil podmínky ochrany pøed hlukem, nebo» oblast byla pøed vybudováním obchodního centra intenzivnì vyu¾ívána a výstavbou centra byla vybudována i moderní dopravní infrastruktura. Stavba centra je spojena takté¾ s odstranìním zásadního zdroje zneèi¹tìní slo¾ek ¾ivotního prostøedí a hluku. K prvnímu bodu osoba zúèastnìná na øízení 1) uvádí, ¾e ani pøed výstavbou obchodního centra nebylo území klidnou lokalitou, nebo» jí projí¾dìl zvý¹ený poèet nákladních automobilù a autobusù smìøujících do mycí linky pro nákladní automobily umístìné v této oblasti. V souvislosti s výstavbou centra bylo zamezeno negativním vlivùm na obyvatelstvo postavením moderního dopravního a komunikaèního systému, a to vèetnì svìtelné signalizace, kruhových objezdù a zkvalitnìní povrchu vozovky. K druhému bodu dodává, ¾e podnikla nìkolik krokù k celkovému zlep¹ení vlivù na okolní krajinu, jako je demontá¾ staré myèky nákladních vozù, èím¾ do¹lo k zamezení prùsakùm vody do pùdy. Tímto byly sní¾eny nejen emise do pùdy, ale i poèet nákladních automobilù, které zneèi¹»ovaly ovzdu¹í a obtì¾ovaly okolí svým hlukem.
IV. Právní posouzení vìci Nejvy¹¹ím správním soudem
[9] Nejvy¹¹í správní soud se nejprve zabýval námitkou stì¾ovatele ohlednì úèastenství ¾alobce b) (IV/1), poté námitkou smìøující proti právnímu názoru krajského soudu, dle nìho¾ je rozhodnutí stì¾ovatele nepøezkoumatelné a správní øízení bylo zatí¾eno vadou, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí (IV/2).
[10] Kasaèní stí¾nost je dùvodná toliko v námitce stì¾ovatele ohlednì úèastenství ¾alobce b), v meritu vìci je v¹ak nedùvodná.
IV/1 Otázka úèastenství ¾alobce b) na øízení a) [11] Nejvy¹¹í správní soud ze správního spisu I zjistil, ¾e správní orgán I. stupnì oznámil ¾alobci b), tedy Hnutí DUHA Olomouc, zahájení územního øízení v souladu s § 70 zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny, sdìlením ze dne 30. 6. 2003 (è. l. 77). Zároveò ¾alobci b) sdìlil, ¾e se mù¾e písemným oznámením podaným do 4. 7. 2003 pøihlásit do územního øízení jako úèastník, to ov¹em za pøedpokladu, ¾e budou splnìny i dal¹í pøedpoklady úèastenství obèanských sdru¾ení dle § 70 zákona o ochranì pøírody a krajiny. Správní orgán I. stupnì na závìr oznámení uvedl, ¾e pokud bude následnì po podrobnìj¹ím prostudování dokumentace a vyjádøení orgánu ochrany pøírody zji¹tìno, ¾e nejsou øízením dotèeny zájmy ochrany pøírody a krajiny, proèe¾ nebudou splnìny podmínky úèastenství ¾alobce b) v øízení, bude o této skuteènosti vèas zpraven.
[12] ®alobce b) oznámil dne 2. 7. 2003 správnímu orgánu I. stupnì, ¾e vstupuje do územního øízení jako jeho úèastník (è. l. 78), co¾ vzal správní orgán I. stupnì na vìdomí, o èem¾ svìdèí pøípis ze dne 14. 7. 2003 (è. l. 79). Magistrát mìsta Olomouce, odbor ¾ivotního prostøedí, ve vyjádøení k územnímu øízení ze dne 16. 7. 2003, è. j. ®P/7520/03/Ha,Pu,Ga,Ku (è. l. 90), uvedl, ¾e pokud budou respektovány platné pøedpisy na úseku ochrany pøírody, nemá k realizaci zámìru ¾ádné námitky. Dále sdìlil, ¾e pøi kácení stromù je nutno postupovat dle § 8 zákona o ochranì pøírody a krajiny a získat rozhodnutí o povolení ke kácení døevin rostoucích mimo les pøed vydáním stavebního povolení. Toté¾ upozornìní obsahuje i stanovisko Magistrátu mìsta Olomouce, odboru ¾ivotního prostøedí, oddìlení péèe o mìstskou zeleò, ze dne 16. 7. 2003, è. j. ®P/7520/03/©t. Námitky ¾alobce b) byly doruèeny správnímu orgánu I. stupnì dne 22. 9. 2003 a bylo o nich negativnì rozhodnuto územním rozhodnutím. ®alobce b) podal proti rozhodnutí správního orgánu I. stupnì odvolání, které stì¾ovatel projednal a zamítl jej, pøièem¾ se ¾alobcem b) jednal bez jakýchkoliv pochyb jako s úèastníkem øízení. Krajský soud zru¹il rozhodnutí stì¾ovatele svým prvým rozsudkem ze dne 13. 10. 2005, è. j. 22 Ca 175/2004-55, mj. s ohledem na ¾alobní body uplatnìné ¾alobcem b).
[13] Ve fázi znovuprojednání ¾ádosti o vydání územního rozhodnutí vydal Magistrát mìsta Olomouce, odbor ¾ivotního prostøedí, vyjádøení k územnímu øízení ze dne 16. 1. 2006, è. j. SmOl/®P/55/144/2006/No, Ha, Han, Pol (è. l. 19 správního spisu II), v nìm¾ z hlediska zákona o ochranì pøírody a krajiny uvedl, ¾e v pøípadì kácení døevin je nutno postupovat dle § 8 zákona o ochranì pøírody a krajiny a pøed vydáním stavebního povolení dolo¾it rozhodnutí o povolení ke kácení døevin rostoucích mimo les. Takté¾ stanovisko ohlednì péèe o mìstskou zeleò ze dne 10. 1. 2006 (è. l. 33 správního spisu II) obsahuje upozornìní na nutnost dodr¾ovat zákon o ochranì pøírody a krajiny, po¾ádat o vydání povolení ke kácení døevin. ®alobce b) opìt uplatnil námitky (è. l. 138 správního spisu II), kterým správní orgán I. stupnì vydaným územním rozhodnutím nevyhovìl. ®alobce b) podal odvolání, o nìm¾ rozhodl stì¾ovatel, který na stranì 7 svého rozhodnutí uvedl: postavení úèastníka øízení pøíslu¹í v souladu s ust. § 34 odst. 3 stavebního zákona rovnì¾ Hnutí DUHA, místní skupinì Olomouc. Podaná odvolání jsou tedy odvoláními øádnými. Odvolání ¾alobce b) v¹ak bylo po vìcné stránce zamítnuto. Krajský soud rozsudkem, který je pøedmìtem této kasaèní stí¾nosti, zru¹il rozhodnutí stì¾ovatele k ¾alobnímu bodu, který byl shodnì uplatnìn ¾alobcem a) i ¾alobcem b).
[14] Územní rozhodnutí v porovnání s pùvodním územním rozhodnutím z 14. 10. 2003 ji¾ neobsahuje v podmínkách povinnost pøedlo¾it do vydání stavebního rozhodnutí povolení ke kácení døevin, nebo» ¾adatel o územní rozhodnutí tak uèinil ji¾ v prùbìhu znovuprojednání návrhu na vydání územního rozhodnutí. Rozhodnutí o povolení ke kácení døevin rostoucích mimo les bylo vydáno Magistrátem mìsta Olomouce, odborem ¾ivotního prostøedí, oddìlením péèe o krajinu a zemìdìlství, dne 10. 6. 2005 pod è. j. ®P/4074/05-Èí (è. l. 15 správního spisu II), pøièem¾ úèastníkem tohoto samostatného správního øízení byl ¾alobce b).
b) [15] Nejvy¹¹í správní soud tedy s ohledem na vý¹e uvedené shledal, ¾e stì¾ovatel popírá kasaèní námitkou závìr, který sám ve svém rozhodnutí uèinil. Bylo odpovìdností správního orgánu, aby správnì urèil okruh úèastníkù správního øízení, a to v souèinnosti s navrhovatelem, který je povinen v návrhu na vydání územního rozhodnutí uvést seznam v¹ech známých úèastníkù územního øízení [§ 3 odst. 1 písm. c) vyhlá¹ky è. 132/1998 Sb., kterou se provádìjí nìkterá ustanovení stavebního zákona]. Pokud jde o úèastenství obèanských sdru¾ení dle § 70 zákona o ochranì pøírody a krajiny, je povinností stavebního úøadu, aby je informoval o zahájených územních øízeních. Je pouze na vùli tìchto sdru¾ení, zda se k øízení pøipojí jako jeho úèastníci, èi nikoliv. Správní orgán I. stupnì i stì¾ovatel jednali s ¾alobcem b) jako s úèastníkem územního øízení, pøièem¾ ve spise neexistuje ¾ádné sdìlení adresované ¾alobci b), ¾e by v územním øízení nebyly dotèeny zájmy pøírody a krajiny, a nepøíslu¹elo mu tak postavení úèastníka øízení. Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 7. 12. 2005, è. j. 3 As 8/2005-118 (è. 825/2006 Sb. NSS, v¹echny citované rozsudky jsou pøístupné na www.nssoud.cz), judikoval, ¾e úèast obèanských sdru¾ení ve správních øízeních nelze extenzivním výkladem roz¹iøovat na øízení dotýkajících se ochrany jiných slo¾ek ¾ivotního prostøedí ne¾ je pøíroda a krajina ve smyslu zákona o ochranì pøírody a krajiny. Soud dále uvedl, ¾e osoba, s kterou správní orgán jednal jako s úèastníkem øízení, se pouze z tohoto dùvodu úèastníkem øízení nestává. Pokud osoba, která ve skuteènosti úèastníkem øízení být nemohla, podala odvolání, muselo být takové odvolání zamítnuto jako nepøípustné ve smyslu § 60 starého správního øádu. Starý správní øád neukládal správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí o tom, ¾e obèanské sdru¾ení není úèastníkem øízení.
[16] ®alobu proti rozhodnutí správního orgánu mù¾e dle § 65 odst. 1 s. ø. s. podat osoba, která tvrdí, ¾e byla zkrácena na svých právech pøímo rozhodnutím správního orgánu nebo v dùsledku poru¹ení svých práv v pøedcházejícím øízení. Dle judikatury NSS nenále¾í obèanským sdru¾ením, která jsou úèastníkem øízení na základì § 70 zákona o ochranì pøírody a krajiny, hmotná práva, nýbr¾ toliko práva procesní (viz rozsudek NSS ze dne 29. 7. 2004, è. j. 7 A 139/2001-67, è. 379/2004 Sb. NSS). Jejich aktivní legitimace mù¾e být zalo¾ena jen podle § 65 odst. 2 s. ø. s., dle nìho¾ mù¾e podat ¾alobu také úèastník správního øízení, který není legitimován dle odst. 1, pokud tvrdí, ¾e byl postupem správního orgánu zkrácen na právech, která jemu pøíslu¹ejí, takovým zpùsobem, ¾e to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Aktivní legitimace dle § 65 odst. 2 s. ø. s. svìdèí pouze úèastníkovi správního øízení, pøièem¾ dle judikatury NSS (rozsudek ze dne 2. 12. 2003, è. j. 7 A 56/2002, è. 162/2004 Sb. NSS) je nezbytné posuzovat tuto skuteènost materiálnì, nikoliv tedy dle toho, s kým správní orgán ve správním øízení fakticky jednal jako s úèastníkem øízení. Nejvy¹¹í správní soud se tak pro posouzení aktivní ¾alobní legitimace ¾alobce b) musí zabývat otázkou, zda ¾alobci b) nále¾elo postavení úèastníka územního øízení dle § 70 zákona o ochranì pøírody a krajiny ve spojení s § 34 odst. 3 vìtou druhou zákona è. 50/1976, o územním øízení a stavebním øádu (stavební zákon).
[17] Ze správního spisu, jak byl konstatován zdej¹ím soudem vý¹e (viz body [11] a [13]), vyplývá, ¾e se stavební zámìr posuzovaný v územním øízení dotýká zájmù ochrany pøírody a krajiny pouze, pokud jde o kácení døevin nacházejících se na pozemcích, je¾ mají být stavbou dotèeny. Døeviny rostoucí mimo les mohou být pokáceny jen na základì rozhodnutí orgánu ochrany pøírody vydaného dle § 76 odst. 1 písm. a) zákona o ochranì pøírody a krajiny. V daném pøípadì pøedmìtné rozhodnutí vydáno bylo, a to v samostatném správním øízení, jeho¾ úèastníkem byl té¾ ¾alobce b). Jedná se o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ø. s., nebo» se jím pøímo zakládají práva, nemá nesamostatnou, podmínìnou, doèasnou èi pøedbì¾nou povahu, a mù¾e být tedy pøedmìtem soudního pøezkumu (k tomu srovnej rozsudek NSS ze dne 13. 8. 2003, è. j. 7 A 198/2000-51). Na této skuteènosti nic nemìní ani okolnost, ¾e povolení bylo vydáno pod podmínkou, ¾e lze s kácením zaèít a¾ po nabytí právní moci stavebního povolení na výstavbu obchodního centra. Tato podmínka nijak neovlivòuje po obsahové stránce rozhodnutí o povolení ke kácení døevin, má pouze za cíl zajistit, aby nedo¹lo k pokácení døevin, ani¾ by bylo jisté, ¾e samotný projekt mù¾e být realizován na základì pravomocného stavebního povolení. Lze tedy uzavøít, ¾e jediný zájem ochrany pøírody a krajiny, který mohl být dotèen umístìním obchodního centra do území, byl pøedmìtem samostatného øízení, jeho¾ výsledek (rozhodnutí o povolení ke kácení døevin) není podkladovým rozhodnutím územního rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 s. ø. s. Z toho vyplývá, ¾e se pøedmìtné územní øízení nedotýkalo zájmù ochrany pøírody a krajiny, a tudí¾ nejsou splnìny zákonné podmínky pro úèastenství ¾alobce b) dle § 70 zákona o ochranì pøírody a krajiny v územním øízení.
[18] Na základì vý¹e uvedeného je jednoznaèné, ¾e ¾alobce b) nebyl legitimován k podání ¾aloby proti rozhodnutí stì¾ovatele dle § 65 odst. 1 ani odst. 2 s. ø. s. Krajský soud mìl proto ¾alobu ¾alobce b) odmítnout dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s. (obdobnì rozsudek NSS ze dne 11. 3. 2008, è. j. 8 As 46/2007-98). Pokud by krajský soud postupoval v souladu se zákonem, byl by výrok ohlednì ¾aloby ¾alobce b) odli¹ný. Dle konstantní judikatury NSS (viz rozsudek ze dne 14. 10. 2005, è. j. 6 Ads 57/2004-59) se tedy jedná o vadu, která má vliv na zákonnost rozhodnutí, proto k ní Nejvy¹¹í správní soud musel pøihlédnout z úøední povinnosti na základì § 109 odst. 3 s. ø. s. Jeliko¾ v¹ak krajský soud zru¹il rozhodnutí stì¾ovatele i k námitkám ¾alobce a), který k podání ¾aloby aktivnì legitimovaný byl, mù¾e Nejvy¹¹í správní soud dále posoudit dal¹í námitky stì¾ovatele.
IV/2 Posouzení hlukové zátì¾e správním orgánem I. stupnì a stì¾ovatelem
[19] Nejvy¹¹í správní soud se následnì zabýval námitkami stì¾ovatele, které lze podøadit pod § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s., tedy otázkou správnosti posouzení právní otázky krajským soudem ohlednì nepøezkoumatelnosti rozhodnutí stì¾ovatele, spoèívající v nedostatku dùvodù pro zamítnutí námitky ¾alobce a) týkající se chyb ve zpracované hlukové studii, a vadami územního øízení.
a) [20] Nejvy¹¹í správní soud ze správního spisu zjistil, ¾e ¾alobce a) namítal zvý¹ení hladiny akustického tlaku nad zákonný limit ji¾ od samého poèátku (viz námitky ze dne 22. 9. 2003,
è. l. 190-192 správního spisu I). Poèínaje odvoláním proti pùvodnímu územnímu rozhodnutí vyvrací té¾ správnost údajù obsa¾ených v hlukové studii, která byla podkladem pro vydání kladného stanoviska krajské hygienické stanice (viz odvolání ze dne 18. 11. 2003, è. l. 271 správního spisu I, které podepøel stanoviskem k hlukové studii vypracovaným dne 12. 11. 2003 spoleèností SON servis spol. s r. o. a dokladem o úøedním mìøení è. 385/03 ze dne 10. 11. 2003). V námitkách pøi znovuprojednání návrhu na vydání územního rozhodnutí ze dne 14. 3. 2006 ¾alobce a) uvádí, ¾e v hlukové studii se vyskytuje mnoho chyb, jako je nesprávný poèet vozidel na komunikacích, kdy¾ v úseku nìkolika set metrù se ztrácí nìkolik tisíc vozidel, dále mìøení akustického tlaku provedené v roce 2003 a 2004 jednoznaènì prokázala, ¾e jsou pøekroèeny zákonné limity (è. l. 119f správního spisu II). Studie pøedlo¾ená k územnímu øízení udává hodnotu akustického tlaku v jednom konkrétním bodì 68,8 dB, pøi úøedním mìøení è. 273a/04 byla v tomté¾ bodì namìøena ji¾ hodnota 73,7 dB. ®alobce a) spolu s námitkami pøedlo¾il té¾ doklad o úøedním mìøení è. 273a/04 ze dne 6. 12. 2004, vypracovaný spoleèností SON servis spol. s r. o. (è. l. 121 správního spisu II) a znalecký posudek vypracovaný Ing. D. v dubnu 2005 o hodnocení hlukové a rozptylové studie (è. l. 120 správního spisu II). Pøedmìtem tohoto znaleckého posudku je hodnocení hlukové studie vypracované Ing. S. pro spoleènost ALFAPROJEKT, Olomouc 07/2003, která byla pøedlo¾ena v územním øízení jako podklad pro posouzení zámìru krajskou hygienickou stanicí. Znalec vytýká hlukové studii, ¾e nezohledòuje zmìnu dopravní situace vlivem pøírùstku provozu vozidel zákazníkù a dodavatelù, ale srovnává stávající stav s pøípadnou novou dopravní situací v dùsledku jiných staveb. Hluková studie má dospívat k chybnému závìru, ¾e po realizaci obchodního centra dojde ke zlep¹ení situace zatí¾ení hlukem, nebo» tento závìr není zalo¾en na reálných pøedpokladech. Ji¾ v souèasné dobì je hluková zátì¾ nadlimitní, pøièem¾ hodnoty akustického tlaku se po uvedení stavby do provozu je¹tì zhor¹í.
[21] Správní orgán I. stupnì se s tìmito námitkami ¾alobce a) vypoøádal na stranì 43-44 a 31-32 svého rozhodnutí. Uvedl, ¾e zvý¹ení hluku jako dùsledek stavby bylo posuzováno v hlukové studii, z ní¾ vycházela krajská hygienická stanice i správní orgán I. stupnì, pøièem¾ tato studie zohledòuje vlastní stavbu obchodního centra, parkovi¹tì, nové øe¹ení køi¾ovatek, brzdìní a rozjezdy vozidel, projí¾dìní zákazníkù kolem nemovitostí, provoz depa autobusù atd. Hluková studie byla zpracována autorizovaným in¾enýrem pro dopravní stavby, mìøení hladiny akustického tlaku bylo provedeno akreditovanou zku¹ební laboratoøí. Hodnocení hlukové studie nále¾í krajské hygienické stanici, která je dotèeným orgánem státní správy a která vydala souhlas se zámìrem pøedlo¾eným k územnímu øízení. Správní orgán I. stupnì je tímto stanoviskem vázán, nemù¾e rozhodnout v rozporu se stanoviskem, a proto nemohl návrh na vydání územního rozhodnutí zamítnout s ohledem na hodnoty akustického tlaku. Dále v odùvodnìní uvedl, ¾e sám nehodnotil poèet vozidel na komunikacích uvedený v hlukové studii. Jak je ze studie patrné, hluková studie vycházela, pokud jde o intenzitu dopravy, z expertního materiálu Dopravnì-in¾enýrské posouzení napojení obchodního areálu ÈSAD, pøíloha k Dopravnì urbanistické studii, DHV CR 2002 . Citovaný materiál stanovil intenzitu dopravy pro stávající stav, pro období po realizaci obchodního centra vèetnì souvisejících staveb, rovnì¾ výhledovou situaci po zohlednìní zatím neexistujících komunikací. Hluková studie byla plnì pou¾itelná pro úèely územního øízení, co¾ stvrdil ve svém døívìj¹ím rozhodnutí ze dne 13. 10. 2005 (viz bod [1] vý¹e) i krajský soud, který pùvodní územní rozhodnutí nezru¹il kvùli nedostatkùm hlukové studie. ®ádný z dotèených orgánù státní správy nepo¾adoval aktualizaci hlukové studie. Na závìr správní orgán I. stupnì uvedl, ¾e ani ¾alobcem a) pøedlo¾ený znalecký posudek neobsahuje jednoznaèný závìr ( hodnoty koncentrací nìkterých zneèi¹»ujících látek-zejména oxidu dusíku-se podle odborného odhadu mohou blí¾it imisním limitù. Není vylouèeno místní pøekraèování nìkterých charakteristik v blízkosti exponované køi¾ovatky Tovární-Lipenská-Rolsberská-Hodolanská ), a proto námitku zamítl.
[22] ®alobce a) v odvolání (è. l. 157 správního spisu II) zopakoval své námitky smìøující vùèi hlukové studii (ztráta vozidel, rozdíl mezi vypoètenou hladinou akustického tlaku v hlukové studii a namìøenou hladinou dle dokladu o úøedním mìøení è. 273a/04). V hlukové studii se dle ¾alobce a) uvádí, ¾e vypoètená hladina hluku má být vy¹¹í ne¾ hodnota namìøená, v tomto pøípadì je tomu v¹ak naopak, co¾ zpochybòuje správnost hlukové studie. Souèástí správního spisu nejsou dva dodatky k hlukové studii, ani vyjádøení národní referenèní laboratoøe pro hluk a vibrace a dal¹í materiály ohlednì hlukové studie. Krajská hygienická stanice tak nemìla k dispozici kompletní dokumentaci pro vydání svého souhlasu, proto je potøeba pova¾ovat její souhlas za bezcenný, navíc z nìho není jasné, zda se vyjadøuje k územnímu nebo stavebnímu øízení (pøípis z ledna 2006). Ani úèastníci øízení se nemohli s tìmito dokumenty seznámit. Z toho vyplývá, ¾e v územním øízení do¹lo k poru¹ení zásady materiální pravdy, jako¾ i práva vyjádøit se k podkladùm rozhodnutí (§§ 32 a 33 starého správního øádu).
[23] Stì¾ovatel ve svém rozhodnutí uvedl, ¾e vyhlá¹ka è. 132/1997 Sb., kterou se provádìjí nìkterá ustanovení stavebního zákona, nevy¾aduje pøedlo¾ení hlukové studie v územním øízení, není tedy podkladem územního rozhodnutí. Hluková studie byla podkladem pro vydání stanoviska krajské hygienické stanice a teprve toto stanovisko se stalo podkladem územního rozhodnutí. Studie navíc byla v pøedchozím øízení pøezkoumána v souvislosti s pøezkoumáním stanoviska krajské hygienické stanice. Po¾adavek na aktualizaci hlukové studie by musel vzejít od krajské hygienické stanice v prùbìhu prvoinstanèního øízení, co¾ se v¹ak nestalo. Znalecký posudek, kterým se zpochybòuje správnost studie, mohl být úèinnì uplatnìn pouze ve vztahu k zákonnosti stanoviska krajské hygienické stanice u jejího nadøízeného orgánu, k èemu¾ také nedo¹lo. S ohledem na kladné stanovisko orgánu ochrany veøejného zdraví nedojde ke zvý¹ení hlukové zátì¾e. Ze souhlasu krajské hygienické stanice takté¾ nelze dovodit, ¾e by jej udìlovala pro stavební øízení, nikoliv územní øízení.
b) [24] Nejvy¹¹í správní soud pova¾uje za úèelné vyjasnit nejprve postavení úèastníkù územního øízení (tzv. sousedù) a dotèených orgánù státní správy. Úèastníkem územního øízení jsou dle § 34 odst. 1 stavebního zákona osoby, které mohou být stavebním zámìrem pøímo dotèeny na svém vlastnickém èi jiném právu k nemovitosti (tzv. sousedé, k tomuto pojmu více viz rozsudek NSS ve vìci Distribuèní centrum Kaufland ze dne 30. 4. 2008, è. j. 1 As 16/2008-48, è. 1641/2008 Sb. NSS). Nejvy¹¹í správní soud dále judikoval, ¾e pokud je úèastenství urèité osoby zalo¾eno v dùsledku mo¾nosti dotèení jejích práv, mù¾e uplatòovat v územním øízení pouze takové námitky a pøipomínky, které se týkají tìchto práv, nemù¾e si osvojovat cizí námitky (viz rozsudek NSS ze dne 11. 7. 2007, è. j. 2 As 10/2007-83). ®alobce a) opíral ji¾ od samého poèátku své úèastenství v øízení o zasa¾ení svého vlastnického práva k nemovitosti mj. nárùstem hluku spojeným s provozem obchodního centra, zejména v dùsledku nárùstu dopravy v jeho okolí. Byl tedy oprávnìn osobovat si námitky týkající se vlivu stavby a s ní souvisejícího silnièního provozu na hlukovou zátì¾, a to pøesto, ¾e zájmy na ochranì obyvatel pøed hlukem hájila v tomto øízení krajská hygienická stanice jako¾to dotèený orgán státní správy.
[25] Dle § 37 odst. 2 zákona è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), byl stavební úøad povinen posoudit návrh na vydání územního rozhodnutí z hlediska péèe o ¾ivotní prostøedí a potøeb po¾adovaného opatøení v území a jeho dùsledkù, posoudit, zda vyhovuje obecným technickým po¾adavkù na výstavbu a pøedpisùm, které stanoví podmínky hygienické, protipo¾ární, bezpeènosti práce a technických zaøízení, dopravní, ochrany pøírody, péèe o kulturní památky, ochrany zemìdìlského pùdního fondu, lesního pùdního fondu apod., pokud posouzení nepøíslu¹í jinému orgánu. Pøípad, kdy posouzení pøíslu¹í jinému orgánu, upravuje napø. § 77 zákona è. 258/2000 Sb., o ochranì veøejného zdraví.
[26] Cit. § 37 odst. 2 starého stavebního zákona tedy vycházel z teze, ¾e stavební úøad disponuje odbornou znalostí pouze v èásti vý¹e uvedených hledisek. Zbylou ¹kálu odborných kompetencí pøedstavují dotèené orgány státní správy, které stavební úøad doplòují. Nejsou v pozici úèastníkù øízení, nýbr¾ zaujímají postavení sui generis; podstatou tohoto postavení je odborná pomoc stavebnímu úøadu, který územní øízení vede, a dále hájení zájmù, které jsou svìøeny do jejich vìcné pùsobnosti. Zmínìná pomoc se projevuje ve formì vyjádøení, stanovisek, závazných stanovisek, rozhodnutí atd., jimi¾ se dotèené orgány státní správy vyjadøují k umístìní stavby do území. Stavební úøad je jejich stanovisky vázán (§ 126 stavebního zákona), nebo» sám nedisponuje jednak pùsobností, jednak odbornou kompetencí v oblastech veøejné správy, které zastupují dotèené orgány státní správy. Stavební úøad plní v tomto ohledu roli koordinátora a jeho úlohou je zajistit soulad mezi jednotlivými stanovisky (§ 37 odst. 3 starého stavebního zákona). Cílem popsaného systému vztahù stavebního úøadu a dotèených orgánù státní správy je zajistit komplexní posouzení návrhu na vydání územního rozhodnutí.
[27] Dle judikatury NSS nepøedstavuje rozhodnutí stavebního úøadu o námitkách samostatné rozhodnutí, je závislé na pøede¹lém výroku o umístìní stavby v území, který je rozhodnutím o hmotném právu ¾adatele o vydání územního rozhodnutí. ®alobou lze z tìchto dùvodù napadnout jen výrok samotného územního rozhodnutí, nikoliv rozhodnutí o námitkách. S jednotlivými námitkami se musí stavební úøad vypoøádat v odùvodnìní územního rozhodnutí, pøièem¾ pokud tak neuèiní v dostateèném rozsahu, zatí¾í své rozhodnutí vadou. Nelze v¹ak hovoøit o nepøezkoumatelnosti územního rozhodnutí, nebo» ta se mù¾e vztahovat pouze k hlavnímu výroku a spoèívá buï v nesrozumitelnosti, anebo nedostatku dùvodù (viz rozsudek NSS ze dne 19. 2. 2004, è. j. 5 A 137/2000-37, è. 640/2005 Sb. NSS). V souvislosti s nedostatkem odùvodnìní rozhodnutí o námitkách tak nelze hovoøit o nepøezkoumatelnosti, ale o jiné vadì rozhodnutí. Krajský soud v odùvodnìní svého rozsudku hovoøí v prvé øadì o vadì øízení spoèívají ve zkrácení ¾alobce a) na jeho právech, souèasnì i o nepøezkoumatelnosti rozhodnutí ze stejného dùvodu (v posléze uvedeném se tedy krajský soud mýlí). Rozhodnutí správního orgánu I. stupnì a stì¾ovatele je nutno posuzovat jako jeden celek, z nìho¾ vyplývá, ¾e námitce ¾alobce a) týkající se hlukové studie nebylo vyhovìno, nebo» hluková studie nebyla podkladem územního øízení a krajská hygienická stanice se k zámìru vyjádøila kladnì. Ani znalecký posudek pøedlo¾ený ¾alobcem a) podle obou správních orgánù jednoznaènì nevyvrací správnost hlukové studie. Dùvody pro rozhodnutí o námitce jsou tedy pøedestøeny jasnì a srozumitelnì.
[28] Nejvy¹¹í správní soud ze spisu zjistil, ¾e souhlas krajské hygienické stanice se zámìrem byl vydán v pùvodním územním øízení dne 14. 8. 2003, è. j. 2003/2107/611 (è. l. 83 správního spisu I), a pøípisem ze dne 16. 1. 2006, è. j. 2006/41/611 (è. l. 18 správního spisu II), byl podr¾en v platnosti i pro pokraèující územní øízení. Lhùta pro uplatnìní námitek v pokraèujícím územním øízení byla stanovena do 15. 3. 2006, ¾alobce a) podal námitky a¾ poslední den této lhùty. Z toho zcela nepochybnì vyplývá, ¾e krajská hygienická stanice se vyjadøovala ke stavebnímu zámìru toliko na základì projektové dokumentace vèetnì hlukové studie Ing. S.-ALFAPROJEKT, a Protokolu o zkou¹ce è. H 241/03, vypracovaného dne 22. 7. 2003 spoleèností OKD, DPB, a. s. Hluková studie vèetnì protokolu o zkou¹ce jsou podklady územního øízení, nebo» dle § 3 odst. 4 písm. d) vyhlá¹ky è. 132/1998 Sb., kterou se provádìjí nìkterá ustanovení stavebního zákona, musí být k návrhu na vydání územního rozhodnutí pøilo¾eny doklady týkající se vlivu stavby na zdraví a ¾ivotní prostøedí. Není tedy pravda, ¾e podkladem územního øízení byl a¾ souhlas dotèeného orgánu státní správy. Krajská hygienická stanice se v¹ak v udìleném souhlasu nikterak nevyjadøovala k námitkám úèastníkù územního øízení, které se dotýkaly otázek ochrany veøejného zdraví (pøed hlukem).
[29] Svojí povahou se v pøípadì námitky ¾alobce a) ohlednì hlukové studie jedná o námitku, o ní¾ má pravomoc rozhodnout stavební úøad, nebo» spadá do oblasti pùsobnosti stavebního úøadu èi dotèených orgánù státní správy (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 4. 2008, è. j. 9 As 61/2007-52, è. 1602/2008 Sb. NSS, na s. 607). V tomto pøípadì jde o námitku z oblasti pùsobnosti orgánu ochrany veøejného zdraví (krajské hygienické stanice), o ní¾ lze rozhodnout jen v souèinnosti s tímto dotèeným orgánem státní správy, od nìho¾ si mìl správní orgán I. stupnì vy¾ádat stanovisko k námitce ¾alobce a). Je tomu tak zejména za situace, kdy souhlas vydaný krajskou hygienickou stanicí nijak nereaguje na námitku ¾alobce a); ostatnì z hlediska chronologického reagovat ani nemù¾e. Krajská hygienická stanice toti¾ nemìla pøi udìlení souhlasu se stavebním zámìrem k dispozici dokumenty, které ¾alobce a) pøedlo¾il v územním øízení (znalecký posudek, protokol o úøedním mìøení). Ze spisu sice vyplývá, ¾e ¾alobce a) dal podnìt Ministerstvu zdravotnictví k pøezkoumání souhlasu vydaného krajskou hygienickou stanicí (è. l. 337 správního spisu I), spis v¹ak ji¾ neobsahuje dokument, z nìho¾ by bylo patrno, k jakému závìru Ministerstvo zdravotnictví dospìlo a z jakých hledisek souhlas krajské hygienické stanice pøezkoumalo [tedy zejména zda poskytuje odpovìï na v¹echny námitky uplatnìné ¾alobcem a) v územním øízení, a mù¾e tak být pova¾ováno za dostateèný odborný podklad pro rozhodnutí o námitkách]. Závìr stì¾ovatele, prezentovaný v jeho rozhodnutí, toti¾ ¾e stanovisko bylo pøezkoumáno a shledáno jako správné, pak tedy nemá oporu ve spise.
[30] V ¾ádném pøípadì nelze aprobovat právní názor stì¾ovatele, který je patrný z jeho procesního postupu. Rozhodnutí o námitkách ¾alobce a), které nále¾í do vìcné pùsobnosti dotèeného orgánu státní správy (krajské hygienické stanice), nelze opøít toliko o konstatování, ¾e tento dotèený orgán státní správy vydal souhlas s umístìním stavby dle projektové dokumentace, ani¾ by uvedený orgán zároveò vydal odborné stanovisko ve vìci námitek ¾alobce a). Stì¾ovatel samozøejmì není kvalifikován k posouzení dopadù stavby na hladinu hluku v okolí, zachází v¹ak se souhlasem krajské hygienické stanice jako s bariérou, která ji¾ a priori vyluèuje úspìch jakékoliv námitky týkající se hluku. Obsah udìleného souhlasu v¹ak neposkytuje dostateènou odbornou oporu pro takový postup. Projednání námitek a rozhodnutí o nich je v podání stì¾ovatele toliko formální zále¾itostí, nebo» nevychází z posouzení merita vìci. Námitky podané v územním øízení musí být projednány a dùkladnì zvá¾eny po vìcné stránce, jiný postup znamená odepøení efektivní ochrany práv a právem chránìných zájmù úèastníkù øízení, co¾ je v bytostném rozporu s § 3 odst. 1 starého správního øádu, který se na vìc aplikuje s ohledem na § 179 odst. 1 vìtu druhou zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu, a èl. 1 odst. 1 Ústavy ÈR.
[31] Územní rozhodnutí takté¾ postrádá odborné vypoøádání se s dokumenty, které pøedlo¾il ¾alobce a) a je¾ vyvracejí závìry hlukové studie. Dle § 59 odst. 1 starého správního øádu byl stì¾ovatel povinen pøezkoumat odvolání v celém rozsahu, pøitom nebyl vázán dùvody uplatnìnými ¾alobcem a) v odvolání. Pøesto byl stì¾ovatel povinen vypoøádat se se v¹emi námitkami ¾alobce a) a navrhovanými dùkazy (§ 59 odst. 1 starého správního øádu, shodnì Ondru¹, R. Správní øád. Komentáø, LINDE, Praha 2003, s. 509), co¾ v¹ak neuèinil, nebo» ve vztahu k pøedlo¾enému znaleckému posudku pouze uvedl, ¾e není jednoznaèný, pokud jde o zmìnu rozptylových podmínek. Tì¾i¹tìm posudku je toti¾ i hluková situace, navíc závìr této èásti vyznívá zcela jednoznaènì, k èemu¾ se v¹ak stì¾ovatel nijak nevyjádøil. Správní orgán I. stupnì zcela správnì v odùvodnìní svého rozhodnutí uvádí, ¾e v jeho pùsobnosti nejsou otázky ochrany veøejného zdraví. O to více je pak zará¾ející, ¾e rozhodl o námitce ¾alobce a) právì z této oblasti, ani¾ by si vy¾ádal stanovisko krajské hygienické stanice, které by bylo odborným podkladem pro rozhodnutí stavebního úøadu o námitkách.
[32] Stì¾ovatel, resp. správní orgán I. stupnì, tedy poru¹il § 126 a § 37 odst. 2 starého stavebního zákona, zkrátil ¾alobce a) na jeho procesních právech a zatí¾il své øízení vadou. Jeliko¾ námitka ¾alobce a) je svým obsahem námitkou zásadní, její¾ posouzení mù¾e mít vliv na zákonnost samotného územního rozhodnutí (tj. hlavního výroku o umístìní stavby v území), postupoval krajský soud zcela v souladu se zákonem, kdy¾ rozhodnutí stì¾ovatele zru¹il pro vadu øízení. Tato námitka stì¾ovatele proto není dùvodná.
c) [33] Poslední otázkou, kterou se Nejvy¹¹í správní soud zabýval, je posouzení, zda byl stì¾ovatel povinen pøihlédnout ke sdìlení krajské hygienické stanice ze dne 1. 6. 2006, è. j. 2006/41/611 (è. l. 174 správního spisu II), kterým po¾adovala doplnìní projektové dokumentace pro územní øízení o aktuální sèítání dopravy, aktuální mìøení hluku z dopravy a hlukovou studii, které bylo uèinìno a¾ bìhem odvolacího øízení vedeného stì¾ovatelem. Postavením dotèených orgánu státní správy v územním øízení se soud zabýval v bodì [25] a násl. shora. Na dotèené orgány nelze vztáhnout pravidla uplatòující se vùèi úèastníkùm øízení, napø. zásadu koncentrace. Ba naopak, stanoviska vydaná dotèenými orgány státní správy mohou být pøezkoumána jejich nadøízenými orgány a výsledek tohoto pøezkumu je pak závazný i pro stavební úøad bez ohledu na to, v jakém stádiu se územní øízení aktuálnì nachází.
[34] Závazná stanoviska, souhlasy a rozhodnutí dotèených orgánù státní správy jsou ve vztahu k územnímu rozhodnutí zpravidla rozhodnutími subsumovanými, vá¾ou pouze stavební úøad a nemají úèinky navenek (nelze je proto pova¾ovat za správní akty zakládající, mìnící èi ru¹ící práva a povinnosti). Vùèi adresátovi smìøují subsumované akty teprve prostøednictvím finálního aktu (zde územního rozhodnutí) a také a¾ spolu s tímto finálním aktem nabývají vlastností správního aktu (viz Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná èást, 6. vydání, C. H. Beck, Praha 2006, s. 231-232). Z formálního i materiálního hlediska je rozhodnutím ve smyslu správního øádu (ostatnì i soudního øádu správního) pouze územní rozhodnutí, nikoliv subsumované akty, z èeho¾ vyplývá, ¾e na nì nelze aplikovat ustanovení o správním øízení v u¾¹ím slova smyslu, tedy ani pravidlo o vázanosti dotèeného orgánu státní správy svým rozhodnutím (resp. souhlasem, závazným stanoviskem atd.). Tìmito subsumovanými akty nedochází k zásahu do právní sféry jednotlivcù, tudí¾ ani jejich zmìna nemù¾e ¾ádný zásah vyvolat, nadto nezakládají pøeká¾ku rei administratae. Dotèený orgán státní správy mù¾e kdykoliv bìhem územního øízení pøehodnotit své ji¾ vydané stanovisko, vy¾ádat si doplnìní podkladù a na jejich základì vydat nové stanovisko (proto se vùbec nejedná o rozhodnutí mající zpùsobilost zásahu do právní sféry fyzické nebo právnické osoby-srov. k tomu usnesení roz¹íøeného senátu NSS è. j. 8 As 47/2005-86 ze dne 21. 10. 2008). To ostatnì jednoznaènì stanoví té¾ § 77 in fine zákona è. 258/2000 Sb., o ochranì veøejného zdraví, který s úèinností od 27. 9. 2005 øíká, ¾e stanovisko není rozhodnutím vydaným ve správním øízení. Nad rámec uvedeného mo¾no doplnit, ¾e pokud by snad do¹lo ke zmìnì stanoviska dotèeného orgánu státní správy a¾ po nabytí právní moci územního rozhodnutí, bylo by nezbytné posoudit, zda tato skuteènost mù¾e být dle okolností pøedmìtem mimoøádného opravného prostøedku (sem v¹ak stì¾ovatelem napadený rozsudek krajského soudu nemíøí). Teprve za této situace je potøeba zohlednit zásadu ochrany práv nabytých tøetími osobami v dobré víøe, která se v¹ak upíná k finálnímu aktu (pravomocnému územnímu rozhodnutí), nebo» právì on zalo¾il, zmìnil èi zru¹il práva a povinnosti jednotlivcù.
[35] Vý¹e uvedenému odpovídá i systematika § 36 odst. 3 starého stavebního zákona. Z nìho se podává, ¾e dotèené orgány státní správy jsou povinny vydat svá stanoviska ve stejné lhùtì, která je urèena úèastníkùm øízení pro podání námitek. Mohou v¹ak po¾ádat o pøimìøené prodlou¾ení lhùty. Pokud v¹ak není lhùta dodr¾ena, nezakládá tato skuteènost domnìnku vydání kladného stanoviska. Jiná je situace v pøípadì, kdy dotèený orgán státní správy vydal stanovisko je¹tì pøed podáním návrhu na vydání územního øízení. Jestli¾e v tomto pøípadì nesdìlí dotèený orgán státní správy své stanovisko ve stanovené èi prodlou¾ené lhùtì, má se za to, ¾e se stavebním zámìrem souhlasí. Poslednì uvedené implicitnì znaèí, ¾e dotèený orgán státní správy mù¾e vydat stanovisko odli¹ného obsahu od stanoviska vydaného pøed zahájením územního øízení. Úèelem této normy není umo¾nit zmìnu stanoviska dotèeného orgánu státní správy jen v pøípadì, kdy pùvodní stanovisko bylo vydáno pøed zahájením územního øízení, nýbr¾ stanovit podmínky, pøi nich¾ nastoupí domnìnka vydání kladného stanoviska. Jedná se o ustanovení, které odrá¾í zásadu procesní ekonomie a upou¹tí od døívìj¹í praxe, kdy bylo potøeba explicitnì potvrdit platnost stanoviska vydaného pøed zahájením øízení.
[36] Správní orgán vychází pøi vydání rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který zde je v dobì rozhodování. Toté¾ platí i o rozhodnutí odvolacího správního orgánu (napø. ji¾ rozhodnutí prvorepublikového NSS ze dne 20. 10. 1925, sp. zn. 8179/25, Boh. A. è. 5975/26), co¾ lze dovodit i z § 75 odst. 1 s. ø. s. Pokud správní soud pøezkoumává rozhodnutí správního orgánu (zpravidla odvolacího orgánu) dle skutkového a právního stavu, který zde byl v dobì rozhodování správního orgánu, pak i samo rozhodnutí (odvolací) musí vycházet ze stavu v dobì svého vydání. Právní pøedpisy mohou stanovit rùzná pravidla odrá¾ející zásadu koncentrace správního øízení, která brání uvádìní nových skuteèností úèastníky øízení v pokroèilých fázích øízení (typicky § 36 odst. 2 stavebního zákona, dále § 82 odst. 4 nového správního øádu). Starý správní øád ¾ádné takovéto výslovné ustanovení neobsahoval. Tyto projevy koncentrace se v¹ak vztahují toliko na úèastníky øízení, nikoliv správní orgán, který byl povinen dle starého správního øádu pøezkoumat odvoláním napadené rozhodnutí v plném rozsahu (viz bod [31] shora, odli¹nì v¹ak § 89 odst. 2 nového správního øádu).
[37] Odvolací správní orgán není vázán skutkovým stavem zji¹tìným správním orgánem I. stupnì. Devolutivní úèinek odvolání spoèívá v tom, ¾e celá vìc pøechází k rozhodnutí na nadøízený orgán, který odpovídá (ve stejném rozsahu jako správní orgán I. stupnì) za správné a úplné zji¹tìní skutkového stavu a který je za tímto úèelem oprávnìn zopakovat ji¾ provedené dokazování, vedle toho provést i dùkazy nové. Doplòování dokazování by v¹ak nemìlo být takového rozsahu, aby rozhodnutí odvolacího orgánu, kterým by bylo zmìnìno rozhodnutí prvoinstanèní, bylo postaveno na zcela jiných podkladech, co¾ by vedlo k poru¹ení zásady dvojinstanènosti øízení (viz Ondru¹, R. dílo cit. v bodì [31], str. 510-511). Z tého¾ dùvodu by nemìla být provádìna nová základní skutková nebo právní zji¹tìní (tamté¾, str. 474). Neznamená to v¹ak, ¾e by odvolací správní orgán nemìl k novým skutkovým zji¹tìním a dùkazùm pøihlí¾et, jen by nemìl na jejich podkladì rozhodnout o zmìnì prvostupòového rozhodnutí, nýbr¾ jej zru¹it a vìc vrátit k dal¹ímu øízení. Pokud by se nejednalo o zásadní nová skutková zji¹tìní a dùkazy, je odvolací orgán oprávnìn v intencích § 59 starého správního øádu zmìnit rozhodnutí správního orgánu I. stupnì i v neprospìch odvolatele (viz rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 2. 1997, è. j. 6 A 202/94-28, In: Judikatura ve vìcech ¾ivotního prostøedí 1990-1999, Praha 2000, str. 36-37, è. I/56; k tomu srovnej § 90 odst. 3 zákona è. 500/2004 Sb.).
[38] Stanoviska dotèených orgánù státní správy navíc nelze pova¾ovat za skuteènosti, které by vytváøely skutkový stav, nýbr¾ se jedná o podkladové akty obsahující právní hodnocení skutkového stavu, který je pøedmìtem územního øízení, z pohledu veøejného zájmu, který hájí. Zmìna stanoviska tak nepøedstavuje nic jiného ne¾ zmìnu hodnocení stavebního zámìru, která se mù¾e promítnout do výroku územního rozhodnutí, resp. stanovení podmínek rozhodnutí.
[39] Jestli¾e tedy stì¾ovatel zamítl podaná odvolání a potvrdil správnost prvostupòového rozhodnutí, jakkoliv krajská hygienická stanice de facto odvolala své døívìj¹í pozitivní stanovisko k zámìru a vy¾ádala si aktualizaci podkladù k vydání nového stanoviska, dopustil se stì¾ovatel nezákonnosti, nebo» vydal (resp. aproboval) územní rozhodnutí za situace, kdy zde nebylo kladné stanovisko dotèeného orgánu státní správy na úseku ochrany veøejného zdraví. I tato kasaèní námitka je proto nedùvodná.
[40] Nejvy¹¹í správní soud nemohl kasaèní stí¾nost stì¾ovatele zamítnout, aèkoliv souhlasí s dùvody krajského soudu pro zru¹ení rozhodnutí stì¾ovatele. Krajský soud toti¾ projednal spolu ¾aloby ¾alobce a) a b) a rozhodl o nich jediným výrokem. Jeliko¾ v¹ak ¾aloba ¾alobce b) nemìla být krajským soudem vùbec projednána, je nezbytné, aby byla samostatným výrokem odmítnuta (tato skuteènost se projeví do výroku o náhradì nákladù øízení o ¾alobì). Pokud by Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost zamítl, nemohlo by dojít k nápravì vady rozsudku krajského soudu podrobnìji popsané v bodì [18] shora, na jejím¾ odstranìní je tøeba bezpodmíneènì trvat, nebo» se dotýká samotného zpùsobu, jak bude øízení o ¾alobì ¾alobce b) ukonèeno. Nejvy¹¹í správní soud nemohl ani rozsudek krajského soudu zru¹it a ¾alobu ¾alobce b) odmítnout dle § 110 odst. 1 s. ø. s., proto¾e za této situaci by nebyla projednána ¾aloba ¾alobce a), u ní¾ nejsou dány dùvody pro odmítnutí, nebo» o nich bylo rozhodnuto jediným výrokem, jeho¾ zru¹ením by se souèasnì odstranilo i rozhodnutí o ¾alobì ¾alobce a).
[41] Nejvy¹¹ímu správnímu soudu tak nezbylo nic jiného ne¾ rozsudek krajského soudu zru¹it a celou vìc mu vrátit k dal¹ímu øízení. V nìm bude krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku, ¾alobu ¾alobce b) odmítne a rozhodnutí stì¾ovatele opìtovnì zru¹í; zároveò rozhodne o nákladech øízení o kasaèní stí¾nosti.

References: soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 70
 § 70
 § 8
 soud 
 § 8
 § 34
 soud 
 soud 
 § 70
 soud 
 Soud 
 § 60
 § 65
 § 70
 § 65
 § 65
 soud 
 § 70
 § 34
 § 76
 § 65
 § 75
 § 70
 § 65
 soud 
 § 46
 soud 
 soud 
 § 109
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 § 34
 soud 
 § 37
 § 77
 § 37
sui generis
 soud 
 soud 
 soud 
 § 3
 § 3
 § 179
 § 59
 § 126
 § 37
 soud 
 soud 
 soud 
 § 77
in fine
 § 36
 § 75
 soud 
 § 36
 § 82
 § 89
 § 59
 § 90
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 110
 soud