Source: http://kraken.slv.cz/6As44/2014
Timestamp: 2017-09-25 00:58:10+00:00

Document:
6As44/2014
6 As 44/2014-88
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v roz¹íøeném senátu slo¾eném z pøedsedy Josefa Baxy a soudcù Zdeòka Kühna, Jany Brothánkové, Lenky Matyá¹ové, Barbary Poøízkové, Ale¹e Roztoèila a Karla ©imky v právní vìci ¾alobkynì: HPK-Productions s. r. o., se sídlem Ve Støe¹ovièkách 1090/43a, Praha 6-Støe¹ovice, zast. Mgr. Jaroslavem Kadlecem, advokátem se sídlem Tyr¹ova 521, Tábor, proti ¾alovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého námìstí 4, Praha 2, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 3. 4. 2013, èj. 3745/2013-NH-30.1-28.1.13, o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti rozsudku Krajského soudu v Èeských Budìjovicích ze dne 22. 1. 2014, èj. 10 A 94/2013-59,
I. Rozsudek Krajského soudu v Èeských Budìjovicích ze dne 22. 1. 2014, èj. 10 A 94/2013-59, s e r u ¹ í .
II. Rozhodnutí ¾alovaného ze dne 3. 4. 2013, èj. 3745/2013-NH-30.1-28.1.13, s e r u ¹ í a vìc s e v r a c í ¾alovanému k dal¹ímu øízení.
III. ®alovaný j e p o v i n e n zaplatit ¾alobkyni na náhradì nákladù øízení o ¾alobì a øízení o kasaèní stí¾nosti èástku 25.959 Kè, a to do 30 dnù od právní moci tohoto rozsudku k rukám Mgr. Jaroslava Kadlece, advokáta.
[1] Klíèovou otázkou tohoto rozsudku je zákonnost a ústavnost limitù pro hluk z veøejné produkce hudby, jak je vymezilo naøízení vlády è. 272/2011 Sb., o ochranì zdraví pøed nepøíznivými úèinky hluku a vibrací, provádìjící zákon è. 258/2000 Sb., o ochranì veøejného zdraví, ve znìní do 30. 11. 2015.
[2] Ve dnech 13. a¾ 15. 7. 2012 ¾alobkynì poøádala v prostoru leti¹tì Aeroklubu Tábor, Èápùv dvùr, hudební festival Mighty Sounds 2012. Krajská hygienická stanice Jihoèeského kraje provedla inspekèní kontrolu mìøením hluku z veøejné produkce hudby. Dne 13. 7. 2012 v noèní dobì od 22:25 hodin do 23:25 hodin v chránìném venkovním prostoru stavby rodinného domu èp. 536 v k. ú. Mì¹ice u Tábora (místo mìøení è. 1) dosahoval hluk z veøejné produkce hudby hodnoty L Aeq,1h = 62,9 dB. Tého¾ dne v noèní dobì od 22:15 hodin do 23:15 hodin v chránìném venkovním prostoru stavby rodinného domu èp. 1161 v k. ú. Sezimovo Ústí (místo mìøení è. 2) pak hluk z veøejné produkce hudby dosahoval hodnoty L Aeq,1h = 40,9 dB.
[3] Krajská hygienická stanice proto rozhodnutím ze dne 18. 12. 2012 rozhodla, ¾e se ¾alobkynì dopustila správního deliktu. Jako¾to poøadatelka hudebního festivalu nezajistila, aby hluk z veøejné produkce hudby nepøekraèoval hladinu L Aeq,1h = 35 dB (korekce mìøení +/- 2,0 dB), tj. limit stanovený dle § 32 zákona o ochranì veøejného zdraví, ve spojení s § 12 a pøílohou è. 3 èást A naøízení vlády è. 272/2011 Sb. Za poru¹ení této povinnosti správní orgán ulo¾il ¾alobkyni pokutu ve vý¹i 360.000 Kè. ®alovaný sní¾il pokutu na 210.000 Kè; ve zbytku rozhodnutí potvrdil a odvolání zamítl.
[4] Proti tomuto rozhodnutí se ¾alobkynì bránila ¾alobou. Krajský soud ¾alobu zamítl. Uvedl, ¾e ¾alobkynì mìla povinnost akci zajistit takovým zpùsobem, aby nedo¹lo k pøekroèení hygienických limitù hluku. Napadené správní rozhodnutí nebrání ¾alobkyni v poøádání veøejných produkcí hudby mimo noèní dobu pøi dodr¾ení pøíslu¹ných hlukových limitù. Vý¹e ulo¾ené pokuty dle nìj odpovídá záva¾nosti správního deliktu. V místì mìøení è. 1 ¾alobkynì pøekroèila limit o 25,9 dB. Takto vysoká imisní zátì¾ negativnì pùsobí na zdraví lidí. Správní orgány zohlednily okolnosti zmíròující záva¾nost protiprávního jednání. Navíc ¾alobkynì oproti pøedchozímu roèníku festivalu v roce 2011 zajistila sní¾ení nadlimitní hlukové zátì¾e na místì mìøení è. 2.
[5] Proti rozsudku krajského soudu ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) podala kasaèní stí¾nost. V ní namítá, ¾e dùsledným uplatòováním pøísných hygienických limitù bez ohledu na to, co je zdrojem hluku a jak dlouho tato expozice trvá, je absolutnì vylouèeno konání jakýchkoli akcí pod ¹irým nebem. Poukazuje na podobné akce, jako komerèní prezentace, poutì, mìstské slavnosti, zábavy, ohòostroje, sportovní zápasy, koncerty, hudební festivaly a pivní slavnosti, pro které je v podstatì nemo¾né dodr¾et hlukový limit pro noèní dobu stanovený na 35 dB. Tento limit odpovídá podle srovnávacích tabulek hluku obdobnému relativnímu tichu v obsazeném hledi¹ti kina (30-35 dB) èi tlumenému hovoru (40 dB).
[6] Napøíklad podle strategické hlukové mapy Aglomerace Praha 2007 je evidentní, ¾e hluk v Praze v chránìném venkovním prostoru staveb je nadlimitní. Velká èást obyvatel Prahy je vystavena permanentnì vy¹¹í hlukové zátì¾i, ne¾ jaká byla namìøena v posuzovaném pøípadì. Stejnì tak jsou na tom podle hlukových map obyvatelé Ostravy èi Brna. Nadlimitní pùsobení hluku z veøejné produkce hudby bylo krátkodobé. ®ádná studie neprokázala, ¾e by krátkodobý hluk v namìøených hodnotách pùsobil negativnì na lidské zdraví. Podle studií Svìtové zdravotnické organizace po¹kozuje zdraví èlovìka a¾ dlouhodobé vystavování hluku, který je vy¹¹í ne¾ 65 dB. Lidé ¾ijící v okolí hlavních silnic a ¾eleznic jsou dlouhodobì vystaveni hlukové zátì¾i, která je srovnatelná s hodnotami namìøenými v daném pøípadì.
[7] Souèasné hlukové limity jsou zcela nevyhovující pro poøádání krátkodobých hudebních produkcí. Na tom se shoduje ¹iroká odborná veøejnost. Potvrzují to snahy o legislativní zmìny z posledního období v podobì speciálního hlukového zákona èi v podobì zásadní novelizace zákona o ochranì veøejného zdraví. V drtivé vìt¹inì pøípadù, kdy jakákoliv hygienická stanice provádìla v posledních letech mìøení hluku veøejné produkce hudby, bylo výsledkem pøekroèení stanovených limitù a následné udìlení pokuty. Hlukový limit je splnitelný jen za pøedpokladu, ¾e se ve¹keré kulturní aktivity pøesunou do zcela neobydlených lokalit daleko od civilizace.
[8] Stì¾ovatelka koneènì upozoròuje, ¾e jí poøádaná veøejná produkce hudby se koná ka¾doroènì. Je zamìøena nejen na okrajové hudební ¾ánry, ale i na prezentaci divadelních spolkù, umìlecké a sportovní workshopy, poskytuje prostor charitativním a vzdìlávacím aktivitám. Festival Mighty Sounds je poøádán pouze jednou za rok v èervenci, a to v¾dy za souèinnosti mìsta Tábor a místních slo¾ek státní správy. Stì¾ovatelka aktivnì komunikovala se sousedními obyvateli, sna¾ila se co nejvíce eliminovat mo¾né dopady hudební produkce na okolí areálu festivalu. Hudební pódia byla natoèena tak, aby hrála do neobydlených míst, smìrem od chránìných prostor. Ètyøi z ¹esti hudebních scén byly umístìny ve stanech. Dramaturgie festivalu byla sestavena tak, aby v noèních hodinách bylo hlukové zatí¾ení co nejmen¹í. Oproti minulosti se hudební produkce na obou hlavních scénách nepøekrývala, v¾dy hrálo pouze jedno otevøené pódium.
[9] Dále stì¾ovatelka polemizuje s vý¹í ulo¾ené pokuty. Pokuta v øádech stovek tisíc je zcela mimo ekonomickou realitu dne¹ní nemainstreamové kultury. Zákonodárce jistì nemìl v úmyslu sankcionovat a v podstatì likvidovat jakékoli kulturní aktivity pod ¹irým nebem nebo je vytlaèit do odlehlých a lidmi opu¹tìných míst.
[10] Ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti se ¾alovaný ztoto¾nil s právním názorem krajského soudu. ®alovaný ve svém rozhodnutí pøihlédl k tomu, ¾e daná akce se koná jedenkrát do roka a stì¾ovatelka se ji sna¾ila lokalizovat na okraj obydlené èásti mìsta. Nelze v¹ak opomenout, ¾e pøes pøijatá opatøení nedo¹lo oproti pøedcházejícím rokùm ke zmírnìní hlukové zátì¾e v místì mìøení hluku è. 1. Pøekroèení hygienických limitù hluku znamená zdravotní riziko pro obyvatelstvo vystavené pùsobení hluku. Není v kompetenci orgánu ochrany veøejného zdraví øe¹it otázku, zda se konkrétní akce uskuteèní èi nikoliv, pøípadnì jak dosáhne poøadatel veøejné produkce hudby splnìní svých zákonných povinností. Veøejnou produkci hudby lze poøádat mimo noèní dobu pøi dodr¾ení pøíslu¹ných hlukových limitù. ®alovaný koneènì uvádí, ¾e v dané vìci ¹lo o tøetí poru¹ení stejné povinnosti; pøedcházející sankce ve vý¹i 90.000 Kè a 180.000 Kè dle nìj nesplnily svou preventivní a odrazující funkci.
III. Postoupení vìci roz¹íøenému senátu
[11] Pøi pøedbì¾ném posouzení vìci dospìl ¹estý senát k odli¹nému právnímu názoru, ne¾ jaký byl zaujat v rozsudcích ze dne 11. 7. 2012, èj. 6 Ads 40/2012-29, vìc M-SPO, a ze dne 27. 5. 2009, èj. 4 Ads 21/2008-125, vìc Sportovní klub Kostelní Lhota. Na rozdíl od závìru ve vìci M-SPO je ¹estý senát pøesvìdèen, ¾e správní orgán mìl k námitkám stì¾ovatelky zohlednit nedostatek speciální regulace hygienických hlukových limitù ve vztahu k veøejné produkci hudby ji¾ pøed rozhodováním o správním deliktu ve smyslu § 93 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví.
[12] Veøejnou produkci hudby pova¾uje ¹estý senát za jednorázovou èinnost, která logicky vy¾aduje zvlá¹tní pozornost, a tedy i speciální podzákonnou úpravu limitù hluku odli¹nou od dlouhodobého zatí¾ení hlukem. Veøejnou produkci hudby srovnává se stavební èinností, u které naøízení vlády è. 272/2011 Sb. zakotvilo mírnìj¹í hlukové limity. Zatímco naøízení vlády zohledòuje specifika hluku vznikajícího pøi pozemní dopravì, pøi leteckém provozu èi v prùbìhu stavebních prací, neupravuje hlukové limity veøejné produkce hudby výraznì odli¹nì od hlukových limitù jakéhokoliv bì¾ného provozu èi produkce. Naopak, limity veøejné produkce hudby jsou sní¾eny o dal¹ích 5 dB, proto¾e tento hluk obsahuje tónové slo¾ky.
[13] I bez odborného zhodnocení hlukové problematiky je ji¾ ze znìní naøízení vlády è. 272/2011 Sb. patrná jeho nepou¾itelnost pro regulaci ojedinìlých nebo krátkodobých expozic. S jednorázovou hudební produkcí nepoèítá a její specifika nezohledòuje. Ani zákon o ochranì veøejného zdraví neobsahuje dal¹í mechanismus, kterým by bylo mo¾no zohlednit specifika hudební produkce. Poøadatelùm veøejné produkce hudby nepomù¾e ani § 31 zákona, nebo» mechanizmus ospravedlòující pøekroèení hygienických limitù na nì nemíøí. ©estý senát odkazuje na pøipravovanou legislativu, která svìøuje regulaci ojedinìlých nebo krátkodobých expozicí hluku obcím. To by ostatnì odpovídalo bì¾né praxi v ostatních státech EU, ve kterých je regulace tohoto druhu svìøena orgánùm místní správy.
[14] Pokud by roz¹íøený senát shledal, ¾e podzákonná úprava hlukových limitù vztahujících se k veøejné produkci hudby v noèních hodinách nemá dostateènou oporu v zákonì, ¹estý senát pøipomíná, ¾e obecný soud nerozhoduje o neplatnosti podzákonného pøedpisu. Soud rozhoduje jen o jeho neaplikovatelnosti v dané vìci. Pøípadný výrok soudu o nezákonnosti podzákonného právního pøedpisu má právní úèinky pouze inter partes, nikoliv erga omnes [srov. nález Ústavního soudu ze dne 11. 3. 2003, sp. zn. I. ÚS 276/01 (N 34/29 SbNU 291)].
[15] S ohledem na vý¹e uvedené ¹estý senát zdùrazòuje, ¾e úprava hlukových limitù hudební produkce v naøízení vlády è. 272/2011 Sb. neodpovídá zákonnému zmocnìní, proto¾e v nìm chybí úprava, která by zohlednila specifika krátkodobých hudebních produkcí. Roz¹íøenému senátu proto k posouzení pøedkládá právní názor, dle nìho¾ podøazení hudební produkce regulaci urèené pro jakoukoliv jinou èinnost, pøi které vzniká ¹kodlivý hluk, limituje její provozování natolik, ¾e zvolený zpùsob regulace pøestává být úpravou limitù a stává se a¾ jejím faktickým zákazem, ke kterému ov¹em naøízení vlády è. 272/2011 Sb. urèeno není, a ani nemù¾e být. Zákonné mantinely pro omezení základního práva ve smyslu èl. 4 odst. 4 Listiny zákon o ochranì veøejného zdraví v tomto smìru neobsahuje.
[16] ®alovaný podal k výzvì soudu vyjádøení k otázce øe¹ené roz¹íøeným senátem. Sdìlil, ¾e v letech 2011-2015 bylo provedeno celkem pìt kontrol, pøi kterých nebylo zji¹tìno pøekroèení stanovených hygienických limitù hluku. Jednalo se o mìøení z vìt¹í vzdálenosti (500 metrù, 750 metrù, jeden kilometr), navíc prostor mezi mìøením a koncertem byl odstínìn stromy, event. byly výsledky mìøení ovlivnìny pøíznivými klimatickými podmínkami. Státní dozor a mìøení hluku byly provádìny pøevá¾nì na základì podnìtù obyvatel.
[17] ®alovaný souhlasí s názorem, ¾e uvnitø zastavìného území nelze uspoøádat obvyklou veøejnou produkci hudby, ani¾ by do¹lo k pøekroèení hygienických limitù hluku podle naøízení vlády è. 272/2011 Sb. (detailnì je toto stanovisko citováno dále v èásti V.3.). Dále vysvìtluje, ¾e hluk z veøejné produkce hudby má znaènì specifické charakteristiky, které z nìj èiní výraznì ru¹ivý faktor. Díky nízkofrekvenènímu charakteru moderní veøejné produkce hudby se zvukové vlny ¹íøí s malým útlumem na velkou vzdálenost a snadno pronikají obvodovými stìnami staveb do vnitøních obytných místností. Tam se díky vyfiltrování vy¹¹ích frekvencí a vytváøení kvazistojatého vlnìní jejich ru¹ivý charakter zesiluje. Výsledný efekt je pak uvnitø subjektivnì vnímán jako pulsující dunìní, které ji¾ nenese ¾ádnou hudební informaci.
[18] ®alovaný upozoròuje, ¾e zákonem è. 267/2015 Sb. byly z definice hluku a tedy i z dozorové pùsobnosti orgánù ochrany veøejného zdraví vyjmuty ve¹keré produkce hudby provozované ve venkovním prostoru. Regulace tohoto hluku nále¾í od 1. 12. 2015, tedy od úèinnosti zákona è. 267/2015 Sb., obcím. Za zmìnìné zákonné úpravy ji¾ regulace produkce hudby ve venkovním prostoru pod naøízení vlády è. 272/2011 Sb. nespadá. Novela tohoto naøízení reagující na nový zákonný stav je v souèasné dobì v legislativním procesu.
V. Právní názor roz¹íøeného senátu
V.1. Rozhodná právní úprava
[19] Roz¹íøený senát pøednì rekapituluje právní úpravu, kterou ¹estý senát shledal nedostateènou pro závìr správních orgánù o spáchání správního deliktu.
[20] Podle § 92 odst. 1 zákona è. 258/2000 Sb., o ochranì veøejného zdraví, ve znìní do 31. 7. 2013, za nesplnìní nebo poru¹ení povinností stanovených tímto zákonem ulo¾í orgán ochrany veøejného zdraví oprávnìný vykonávat státní zdravotní dozor fyzické osobì pøi její podnikatelské èinnosti nebo právnické osobì pokutu do vý¹e 2.000.000 Kè.
[21] Podle § 30 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví, ve znìní do 30. 11. 2015, osoba, která pou¾ívá, popøípadì provozuje stroje a zaøízení, které jsou zdrojem hluku nebo vibrací, provozovatel leti¹tì, vlastník, popøípadì správce pozemní komunikace, vlastník dráhy a provozovatel dal¹ích objektù, jejich¾ provozem vzniká hluk, jsou povinni technickými, organizaèními a dal¹ími opatøeními v rozsahu stanoveném tímto zákonem a provádìcím právním pøedpisem zajistit, aby hluk nepøekraèoval hygienické limity upravené provádìcím právním pøedpisem pro chránìný venkovní prostor, chránìné vnitøní prostory staveb a chránìné venkovní prostory staveb a aby bylo zabránìno nadlimitnímu pøenosu vibrací na fyzické osoby. Dle odst. 2 tého¾ ustanovení se hlukem rozumí zvuk, který mù¾e být ¹kodlivý pro zdraví a jeho¾ hygienický limit stanoví provádìcí právní pøedpis. Dle odst. 3 chránìným venkovním prostorem staveb se rozumí prostor do 2 m okolo bytových domù, rodinných domù, staveb pro ¹kolní a pøed¹kolní výchovu a pro zdravotní a sociální úèely, jako¾ i funkènì obdobných staveb.
[22] Podle § 32 zákona o ochranì veøejného zdraví, ve znìní do 30. 11. 2015, pak hluk z provozoven slu¾eb a hluk z veøejné produkce hudby (napøíklad koncert, taneèní zábava, artistická produkce s hudbou) nesmí pøekroèit hygienické limity upravené provádìcím právním pøedpisem pro chránìné prostory uvedené v § 30. Splnìní této povinnosti zajistí osoba provozující slu¾bu a, jde-li o veøejnou produkci hudby, poøadatel, a nelze-li poøadatele zjistit, pak osoba, která k tomuto úèelu stavbu, jiné zaøízení nebo pozemek poskytla.
[23] Zákon o ochranì veøejného zdraví se také vypoøádával se situacemi, v nich¾ bylo obtí¾né plo¹nì stanovené limity dodr¾et. V § 31 umo¾nil ¾ádat o výjimku z dodr¾ování hlukových limitù. O výjimku nebylo mo¾no po¾ádat v pøípadì hluku z veøejné produkce hudby.
[24] Provádìcím pøedpisem, o kterém hovoøil § 32 zákona o ochranì veøejného zdraví, je naøízení vlády è. 272/2011 Sb., o ochranì zdraví pøed nepøíznivými úèinky hluku a vibrací (v pùvodním znìní, doposud bez novelizací). Naøízení vlády dle jeho § 1 odst. 1 reguluje: a) hygienické limity hluku a vibrací na pracovi¹tích, zpùsob jejich zji¹»ování a hodnocení a minimální rozsah opatøení k ochranì zdraví zamìstnance, b) hygienické limity hluku pro chránìný venkovní prostor, chránìné venkovní prostory staveb a chránìné vnitøní prostory staveb, c) hygienické limity vibrací pro chránìné vnitøní prostory staveb, d) zpùsob mìøení a hodnocení hluku a vibrací pro denní a noèní dobu.
[25] Konkrétní hygienické limity hluku v chránìných venkovních prostorech staveb a v chránìném venkovním prostoru stanovuje § 12 naøízení vlády è. 272/2011 Sb. Podle § 12 odst. 1 se hodnoty hluku, s výjimkou vysokoenergetického impulsního hluku, vyjadøují ekvivalentní hladinou akustického tlaku A LAeq,T. V denní dobì se stanoví pro 8 souvislých a na sebe navazujících nejhluènìj¹ích hodin (LAeq,8h), v noèní dobì pro nejhluènìj¹í 1 hodinu (LAeq,1h). Podle § 12 odst. 3 naøízení se hygienický limit ekvivalentní hladiny akustického tlaku A, s výjimkou hluku z leteckého provozu a vysokoenergetického impulsního hluku, stanoví souètem základní hladiny akustického tlaku A LAeq,T se rovná 50 dB a korekcí pøihlí¾ejících ke druhu chránìného prostoru a denní a noèní dobì podle pøílohy è. 3 k tomuto naøízení. V pøípadì hluku s tónovými slo¾kami, s výjimkou hluku z dopravy na pozemních komunikacích a dráhách, a hluku s výraznì informaèním charakterem, se pøiète dal¹í korekce-5 dB.
[26] Dal¹í korekce pro stanovení hygienických limitù hluku v chránìných venkovních prostorech staveb a v chránìném venkovním prostoru stanoví pøíloha 3 naøízení vlády, podle které se pro noèní dobu v pøípadì chránìného venkovního prostoru staveb pøièítá dal¹í korekce -10 dB, s výjimkou hluku z dopravy na ¾eleznièních dráhách, kde se pou¾ije korekce-5 dB. Dal¹í korekce závisí na povaze chránìného prostoru. Odli¹né korekce jsou v èásti A pøílohy stanoveny pro chránìný venkovní prostor staveb lù¾kových zdravotnických zaøízení vèetnì lázní, chránìný venkovní prostor lù¾kových zdravotnických zaøízení vèetnì lázní a chránìný venkovní prostor ostatních staveb a chránìný ostatní venkovní prostor, a to mj. té¾ k hluku z veøejné produkce hudby.
V.2. Pravomoc roz¹íøeného senátu
[27] Roz¹íøený senát nejprve zvá¾il svou pravomoc rozhodnout spornou právní otázku.
[28] ©estý senát dovozuje potøebu odklonit se od závìrù vyjádøených v rozsudcích ze dne 11. 7. 2012, èj. 6 Ads 40/2012-29 (M-SPO), a ze dne 27. 5. 2009, èj. 4 Ads 21/2008-125 (SK Kostelní Lhota).
[29] V rozsudku ve vìci M-SPO dospìl ¹estý senát k závìru, ¾e okolnosti veøejné hudební produkce nemají na odpovìdnost tehdej¹ího stì¾ovatele vliv: [J]i¾ samotné pøekroèení tìchto hygienických limitù znamená ohro¾ení zájmu na ochranì veøejného zdraví pøed nepøíznivými úèinky hluku (nikoliv v¹ak pøímo po¹kození zdraví fyzických osob), k jeho¾ ochranì jsou dotèené limity stanovovány. Konkrétní okolnosti a dopady pøedmìtného protiprávního jednání jsou pak zohledòovány pøi rozhodování o ulo¾ení pokuty a její vý¹i ve smyslu § 93 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví (bod 8). Pokud stì¾ovatel upozoròoval na neadekvátní a pøísnou úpravu hlukových limitù pro venkovní produkci hudby, soud mu sdìlil, ¾e aspekty míry a záva¾nosti pøekroèení hlukových limitù mají øe¹it správní orgány a soudy za pomoci individualizace sankce v konkrétním pøípadì a také prostøednictvím moderaèního práva.
[30] Tento právní názor dle názoru vysloveného v pøedkládacím usnesení brání tomu, aby obecná regulace hlukových limitù veøejné produkce hudby, zakotvená v § 12 naøízení vlády è. 272/2011 Sb. ve spojení s pøílohou è. 3 tohoto naøízení, byla pro pøekroèení rámce zákonného zmocnìní posouzena jako neaplikovatelná.
[31] Roz¹íøený senát má za to, ¾e právní názor vyjádøený ve vìci M-SPO není ve výslovném rozporu s názorem, k nìmu¾ dospìl ¹estý senát pøi pøedbì¾né poradì v nyní posuzované vìci. Soud ov¹em pøi rozhodování vìci M-SPO vyslovil právní závìr, který ve svých dùsledcích znemo¾nil v nynìj¹í vìci ¹estému senátu vyslovit neaplikovatelnost naøízení vlády. Obecnì toti¾ konstatoval, ¾e jakékoliv pøekroèení naøízením vlády zakotvených limitù hluku znamená samo o sobì ohro¾ení zájmu na ochranì veøejného zdraví pøed nepøíznivými úèinky hluku, které podléhá sankci podle zákona o ochranì veøejného zdraví. Tím soud sice nepøímo, nicménì pøesto pomìrnì jednoznaènì dospìl k závìru o zákonnosti a ústavnosti naøízení vlády. Pokud by se ¹estý senát bez pøedlo¾ení vìci roz¹íøenému senátu rozhodl od tohoto závazného závìru odklonit, postupoval by v rozporu s § 17 s. ø. s.
[32] Roz¹íøený senát nepochybuje, ¾e podmínka existence odli¹ného právního názoru, ne¾ jaký byl ji¾ vyjádøen v jiném rozhodnutí NSS, je splnìna. Druhou nezbytnou podmínkou pro rozhodování roz¹íøeného senátu je, aby posouzení pøedlo¾ené právní otázky roz¹íøeným senátem bylo potøebné pro rozhodnutí o dané vìci. Stì¾ovatelka v kasaèní stí¾nosti a jejím doplnìní, obdobnì jako v ¾alobì, výslovnì namítá, ¾e limity zakotvené sporným naøízením vyluèují poøádání jakýchkoliv akcí pod ¹irým nebem. Proto je splnìna i druhá podmínka pro pravomoc roz¹íøeného senátu o této vìci rozhodovat.
[33] Roz¹íøený senát proto mù¾e podle § 17 odst. 1 s. ø. s. rozhodovat.
[34] Jedná-li se o tvrzený rozpor pøedbì¾ného závìru ¹estého senátu s rozsudkem ètvrtého senátu ve vìci SK Kostelní Lhota, roz¹íøený senát má za to, ¾e zde o rozpor nejde. Tento rozsudek toti¾ zru¹il správní rozhodnutí proto, ¾e zákaz hudebních produkcí byl ulo¾en osobì, která vùbec nebyla vlastníkem pozemkù, na kterých probìhly koncerty rockové hudby. Proto nedávalo správní rozhodnutí ¾ádný smysl a bylo nevykonatelné. ©estý senát asi i proto domnìlý rozpor dovozuje jen na základì interpretace závìru tohoto rozsudku. Ètvrtý senát zde pouze podotkl, ¾e pøi posuzování pøimìøenosti ulo¾eného opatøení je tøeba vycházet z toho, ¾e ochrana zdraví osob má zcela jednoznaènì pøednost pøed kulturním ¾ivotem v obci, který byl ulo¾eným opatøením pouze èásteènì omezen. Napadené rozhodnutí toti¾ stì¾ovateli ani jiným subjektùm nebrání v poøádání veøejných produkcí hudby mimo noèní dobu (tj. do 22:00 hod.), samozøejmì pøi dodr¾ení pøíslu¹ných hlukových limitù . V této vìci v¹ak ètvrtý senát nijak nevylouèil, aby se soudy v dal¹ích pøípadech zabývaly eventuální nezákonností podzákonného právního pøedpisu, který stanovil hygienicky pøípustné meze hluku.
V.3. Posouzení rozhodné právní otázky
[35] V projednávané vìci není sporu o tom, ¾e krajská hygienická stanice v rámci inspekèního mìøení zjistila, ¾e stì¾ovatelka pøi poøádání veøejné produkce hudby pøekroèila hygienické limity hluku zakotvené naøízením vlády è. 272/2011 Sb. Naøízením stanovený limit 35 dB pøekroèila v jednom místì o 25,9 dB, v jiném místì pak o 3,9 dB. Ve vztahu k chránìným venkovním prostorùm staveb platilo, ¾e se obecný hygienický limit ekvivalentní hladiny akustického tlaku ve vý¹i 50 dB sní¾il o 10 dB z dùvodu, ¾e produkce probíhala v noèní dobì, a o dal¹ích 5 dB proto, ¾e hluk obsahoval tónové slo¾ky. Povinností stì¾ovatelky tak podle naøízení vlády è. 272/2011 Sb. bylo, aby podnikla takové kroky, kterými by ve chránìných venkovních prostorech blízkých staveb omezila hluk na maximálnì 35 dB (blí¾e viz èást V.1. shora).
[36] Roz¹íøený senát musel posoudit, zda obecná regulace hlukových limitù zakotvená v § 12 naøízení è. 272/2011 Sb. a dále v pøíloze è. 3 k tomuto naøízení, pøekroèila meze zákonného zmocnìní. Stì¾ovatelka tvrdí, ¾e tyto limity, tak jak jsou vládou nastaveny, ve skuteènosti vyluèují poøádání jakýchkoliv hudebních akcí poblí¾ chránìného venkovního prostoru staveb.
[37] ®alovaný s tímto tvrzením stì¾ovatelky ve svém vyjádøení ze dne 10. 3. 2016 souhlasí. V tomto vyjádøení uvádí, ¾e uvnitø zastavìného území nelze uspoøádat obvyklou veøejnou produkci hudby (napø. rockový koncert), ani¾ by do¹lo k pøekroèení hygienických limitù hluku podle naøízení vlády è. 272/2011 Sb. Pøi hudebním festivalu se hodnoty LAeq,8h ve vzdálenosti 50 metrù od zdroje hluku bì¾né pohybují v pásmu 70-80 dB (individuálnì v¹ak mohou dosahovat i mnohem vy¹¹ích hodnot). Nominální hodnoty hygienických limitù proto mohou být pøekraèovány i ve vzdálenostech vìt¹ích ne¾ 0,5 km od zdroje hluku. Dosa¾ení nominální hodnoty hygienického limitu hluku lze oèekávat ji¾ po nìkolika minutách hudební produkce, a to i ve znaèné vzdálenosti od zdroje hluku. Pokud je tedy veøejná produkce hudby produkována pøímo v zastavìné èásti obce, hluk z veøejné produkce hudby prakticky v¾dy pøekraèuje nominální hodnoty hygienických limitù hluku, a to ji¾ po odehrání jedné èi dvou skladeb.
[38] Ze souhlasného stanoviska stì¾ovatelky a ¾alovaného tedy plyne, ¾e na vìc aplikovatelná právní úprava ve své podstatì vyluèovala konání obvyklé produkce hudby v zastavìné èásti obce (v blízkosti chránìných venkovních prostor staveb ve smyslu zákona o ochranì veøejného zdraví). Jde o tvrzení mezi stranami nesporné, proèe¾ roz¹íøený senát nemusel provádìt v tomto smìru ¾ádné dokazování. Roz¹íøený senát zdùrazòuje, ¾e z vyjádøení ¾alovaného plyne, ¾e hlukové limity nebylo mo¾no splnit nejen v noèní dobì, ale ani bìhem dne.
[39] ®alovaný uvádí celkem pìt pøípadù, ve kterých mìøení krajských hygienických stanic nezjistilo pøekroèení hlukových limitù. Tìchto pìt pøípadù právì uvedenou tezi dále podporuje. ©lo toti¾ vesmìs o hudební festivaly daleko od zastavìných oblastí (ve dvou pøípadech jeden kilometr, v jiném pùl kilometru), èasto v lesích nebo lesním údolí, odstínìné stromy. Jak ¾alovaný podotýká, mìøení bylo ovlivnìno i pøíznivými klimatickými podmínkami. I z tìchto pìti pøípadù tedy plyne, ¾e úspì¹nì uskuteènit bì¾ný koncert bylo za aplikovatelné právní úpravy mo¾né jen daleko od zastavìné èásti obce.
[40] Ostatnì i dokumenty zalo¾ené ve správním spise (rozhodnutí o sankcích ulo¾ených tøetím osobám) prokazují tvrzení stì¾ovatelky, podpoøené souhlasným vyjádøením ¾alovaného, ¾e hudební akce, pokud jsou správním orgánem kontrolovány, pravidelnì pøekraèují hlukový limit.
[41] V èeském právu platí základní ústavní princip, podle nìho¾ povinnosti mohou být ukládány toliko na základì zákona a v jeho mezích a jen pøi zachování základních práv a svobod (èl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Ka¾dý obèan mù¾e èinit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen èinit, co zákon neukládá (èl. 2 odst. 4 Ústavy). Meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem (èl. 4 odst. 2 Listiny).
[42] Urèité chování tedy mù¾e zakázat pouze zákon, respektive v jeho mezích mù¾e dále zákaz konkretizovat podzákonný právní pøedpis. Meze podzákonného pøedpisu jsou buï výslovnì vymezeny zákonem anebo vyplývají ze smyslu a úèelu daného konkrétního provádìného zákona [srov. napø. nález ze dne 25. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 17/95 (N 67/4 SbNU 157; 271/1995 Sb.) -Naøízení vlády o vyhlá¹ení závazné èásti územního plánu velkého územního celku Plzeòska]. Provádìcími pøedpisy nemohou být stanoveny primární povinnosti. Pokud zákon stanoví, ¾e nemá být X, podzákonný pøedpis mù¾e dále tento zákaz specifikovat tak, ¾e nemá být X1, X2, X3 atd. Pokud podle zákona nemá být X, podzákonný pøedpis nesmí stanovit, ¾e nemá být Y [napø. nálezy ÚS ze dne 25. 3. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 43/13 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.)-zru¹ení tzv. lázeòské vyhlá¹ky; a ze dne 18. 8. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)-zmìna sazeb zákonného poji¹tìní odpovìdnosti zamìstnavatele za ¹kodu].
[43] Argumentace stì¾ovatelky a ¹estého senátu smìøuje v podstatì k tomu, ¾e zákaz veøejné produkce hudby v zastavìných èástech obce je obsa¾en nikoliv v zákonì o ochranì veøejného zdraví, ale teprve v podzákonném právním pøedpise, konkrétnì v naøízení vlády è. 272/2011 Sb.
[44] Roz¹íøený senát upozoròuje, ¾e zákon o ochranì veøejného zdraví nebyl zjevnì postaven na koncepci, která by pau¹álnì zakazovala veøejnou produkci hudby v zastavìných èástech obce. Právì naopak, zákon evidentnì poèítal s tím, ¾e za splnìní hlukových limitù se koncerty a podobné akce mohou v obcích konat. Zákon v § 32 uvádìl, ¾e hluk z veøejné produkce hudby (napøíklad koncert, taneèní zábava, artistická produkce s hudbou) nesmí pøekroèit hygienické limity upravené provádìcím právním pøedpisem pro chránìné prostory uvedené v § 30, souèasnì tato norma specifikovala osobu, která mìla zajistit splnìní této povinnosti (viz bod [22] shora).
[45] Významná pro nynìj¹í vìc je rovnì¾ skuteènost, ¾e z limitù hluku z veøejné produkce hudby nebylo mo¾no podle aplikovatelného znìní zákona získat výjimku (viz bod [23] shora).
[46] Roz¹íøený senát pro srovnání podotýká, ¾e limity nastavené naøízením vlády, tedy 45 dB ve dne a 35 dB v noci, byly významnì pøísnìj¹í ne¾ srovnatelné úpravy okolních zemí. Navíc takovéto úpravy znají výjimky pro konání hudebních èi obdobných akcí.
[47] Napø. v Nìmecku podle tzv. vzorové smìrnice o hluku z volnoèasových zaøízení (LAI-Freizeitlärmrichtlinie) 1 èiní hlukové limity v prùmyslových oblastech ve dne i v noci 70 dB(A), v jádrových oblastech, vesnicích a smí¹ených oblastech pøes den vèetnì soboty 60 dB(A), v noci 45 dB(A), v oblastech, je¾ slou¾í pøevá¾nì k bydlení, a v oblastech se skupinami obydlí pøes den ve v¹edních dnech vèetnì soboty mimo klidovou dobu 55 dB(A), v noci 40 dB(A), v èistì obytných oblastech 50 dB(A), v noci 35 dB(A), v lázeòských oblastech, pro nemocnice a peèovatelské ústavy pøes den 45 dB(A), v noci 35 dB(A). V Nìmecku tedy právo mnohem více strukturuje jednotlivá chránìná území podle typu vyu¾ití, rozsahu osídlení a potøeby hlukové ochrany. Ve vìt¹inì pøípadù jsou hlukové limity vy¹¹í ne¾ podle úpravy èeské. Je¹tì podstatnìj¹í je to, ¾e nìmecká úprava výslovnì pamatuje i na tzv. akce, je¾ se konají zøídka (seltene Veranstaltungen), je¾ se vyznaèují silnou vázaností na místo konání nebo jsou sociálnì adekvátní a akceptované. Pøi takových akcích nìkdy nemohou být vý¹e uvedené hlukové limity dodr¾eny, a to i pøes v¹echna pøimìøená technická a organizaèní opatøení ke sní¾ení hluku. Jedná se o velké akce jako Hessentag, Kieler Woche, na mnoha místech té¾ jednotlivé koncerty konané na exponovaných místech uvnitø mìsta. Takovéto akce pøes nesplnìní hlukových limitù mohou být pøíslu¹ným úøadem povoleny, obvykle za podmínky splnìní urèitých dal¹ích po¾adavkù. Regulace hluku v jednotlivých spolkových zemích se pøitom mohou v detailech li¹it.
[48] Stejnì tak je tato problematika regulována na úrovni jednotlivých spolkových zemí v Rakousku. I tam jsou hlukové limity vy¹¹í ne¾ podle sporné úpravy èeské, dotèené chránìné lokality jsou více strukturovány (rozli¹ují se napø. klidové obecní zóny a naproti tomu ru¹nìj¹í jádra mìst). Právní pøedpisy spolkových zemí znají speciální pravidla pro poøádání jednorázových hudebních èi obdobných akcí a s nimi spojené udìlování výjimek z obecných hlukových limitù.
[49] Roz¹íøený senát tedy shrnuje, ¾e èeský zákonodárce veøejnou produkci hudby v obcích nebo v jejich blízkosti ani nezakázal, ani nepøipustil mo¾nost po¾ádat v tìchto pøípadech o výjimku (na rozdíl od jiných zdrojù hluku). Pokud zákon dával pøesnì urèeným osobám povinnost zajistit dodr¾ení hlukových limitù, evidentnì vycházel z toho, ¾e hlukové limity bude
1http://www.lai-immissionsschutz.de/servlet/is/20170/Freizeitl%C3%A4rmrichtline%20final.pdf?command=downloadContent&fil ename=Freizeitl%E4rmrichtline%20final.pdf mo¾no nìkdy poru¹it, nìkdy dodr¾et. Tak tomu ale podle naøízení vlády nebylo. Dodr¾ení hlukových limitù v obcích nebo jejich blízkosti bylo v podstatì nemo¾né.
[50] V projednávané vìci je na místì pou¾ít selský rozum. Obsahovalo-li by naøízení vlády è. 272/2011 Sb. výslovný zákaz veøejné produkce hudby v zastavìných oblastech, nebylo by sporu o tom, ¾e by tento podzákonný pøedpis nad rámec zákona a mimo zákonné meze vytvoøil nový zákaz. Stejnì je tøeba hodnotit situaci, v ní¾ sice naøízení vlády výslovnì obdobný zákaz neobsahuje, nastavuje v¹ak limity tak pøísnì, ¾e je v praxi nelze dodr¾et. Podle naøízení vlády nebylo mo¾no poøádat koncert èi jinou hudební produkci v zastavìné èásti obce nebo v její blízkosti a souèasnì dodr¾et limity stanovené naøízením.
[51] Naøízení vlády è. 272/2011 Sb. se tedy dostalo v té èásti, ve které reguluje hluk z veøejné produkce hudby, zcela mimo rámec zákona o veøejném zdraví. V této èásti je tedy naøízení protiústavní, rozporné s èl. 4 odst. 1 Listiny a èl. 2 odst. 4 Ústavy. Obecné soudy, vèetnì Nejvy¹¹ího správního soudu, nemohou takové naøízení v individuální kauze aplikovat (èl. 95 odst. 1 Ústavy).
[52] Pokud správní orgán na základì hlukových limitù stanovených naøízením vlády ulo¾il sankci, stalo se tak za poru¹ení povinnosti, kterou stanovilo teprve naøízení vlády, nikoliv zákon. Takováto sankce nemá oporu v zákonì, a je proto v rozporu s ústavním poøádkem (èl. 39 Listiny základních práv a svobod).
[53] Roz¹íøený senát tímto rozhodnutím nijak nezpochybòuje nutnost regulovat zdraví ¹kodlivý hluk, vèetnì hluku z hudebních akcí. Musí se tak ale dít ústavním a zákonným zpùsobem.
VI. Shrnutí a závìr
[54] Roz¹íøený senát shrnuje, ¾e naøízení vlády è. 272/2011 Sb., provádìjící zákon o ochranì veøejného zdraví, ve znìní do 30. 11. 2015, bylo v èásti regulující hluk z veøejné produkce hudby v rozporu s èl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a èl. 2 odst. 4 Ústavy; na pøípady regulace hluku z veøejné produkce hudby je nebylo mo¾no aplikovat. Sankce byla ulo¾ena stì¾ovatelce za poru¹ení povinnosti, kterou poprvé stanovil teprve podzákonný právní pøedpis. Proto rozhodnutí správních orgánù o ulo¾ení sankce nemù¾e obstát.
[55] Dal¹í kasaèní námitky, zpochybòující vý¹i a pøimìøenost sankce, jsou ji¾ nadbyteèné. Nebylo tedy tøeba se s nimi vypoøádávat.
[56] Jeliko¾ roz¹íøený senát posoudil jedinou právní otázku významnou pro vìc samu, rozhodl rozsudkem v souladu s § 71 odst. 2 písm. a) Jednacího øádu Nejvy¹¹ího správního soudu. V duchu zaujatého právního názoru dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná. Proto podle § 110 odst. 1 s. ø. s. napadený rozsudek krajského soudu zru¹il. S ohledem na dùvody zru¹ení rozsudku pøistoupil podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ø. s. ve spojení s § 78 odst. 1 s. ø. s. také ke zru¹ení ¾alobou napadeného rozhodnutí ¾alovaného. Podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ø. s. ve spojení s § 78 odst. 4 s. ø. s. pak vrátil vìc ¾alovanému k dal¹ímu øízení.
[57] O náhradì nákladù øízení rozhodl Nejvy¹¹í správní soud v souladu s § 60 odst. 1 s. ø. s. (ve spojení s § 120 s. ø. s.). ®alovaný ve vìci úspìch nemìl, proto nemá právo na náhradu nákladù øízení. Stì¾ovatelka mìla v øízení o kasaèní stí¾nosti i v øízení o ¾alobì úspìch, a má tedy právo na náhradu nákladù tìchto øízení. Nejvy¹¹í správní soud je posledním soudem, který o vìci rozhodl; proto musí urèit náhradu nákladù celého soudního øízení.
[58] V øízení o ¾alobì pøedstavovaly náklady øízení stì¾ovatelky zaplacený soudní poplatek ve vý¹i 3.000 Kè a odmìnu a náhradu hotových výdajù jejího zástupce. Odmìna zástupce nále¾í celkem za tøi úkony právní slu¾by [pøevzetí a pøíprava zastoupení pøed podáním ¾aloby, podání ¾aloby ze dne 10. 6. 2013, úèast na soudním jednání dne 22. 1. 2014; § 1 odst. 1, § 7, § 9 odst. 3 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlá¹ky è. 177/1996 Sb., advokátního tarifu], a to v hodnotì 3.100 Kè za ka¾dý úkon právní slu¾by, celkem èástku 9.300 Kè. K tomu je tøeba pøipoèíst 3 × re¾ijní pau¹ál po 300 Kè, tj. 900 Kè. Pokud jde o náklady s ústním jednáním spojené, zástupce stì¾ovatelky pou¾il na cestu z Tábora do Èeských Budìjovic osobní vùz Subaru Forester. Zástupci stì¾ovatelky proto nále¾í náhrada 444 Kè [120 km × 3,70 Kè; viz § 1 písm. b) vyhlá¹ky è. 435/2013 Sb., o zmìnì sazby základní náhrady za pou¾ívání silnièních motorových vozidel a stravného a o stanovení prùmìrné ceny pohonných hmot pro úèely poskytování cestovních náhrad], dále mu soud té¾ pøiznal èástku 398,40 Kè za spotøebované pohonné hmoty [120 km × prùmìrná spotøeba automobilu dle dolo¾eného technického prùkazu vozidla je 9,3 l/100 km × automobilový benzin 95 oktanù dle § 4 písm. a) vyhlá¹ky è. 435/2013 Sb. v cenì 35,70 Kè/l], a koneènì pøiznal i náhradu za ztracený èas cestováním na ústní jednání za celkem 2 hodiny ve vý¹i 400 Kè [4 × 100 Kè, § 14 advokátního tarifu]. Celkové náklady øízení pøed krajským soudem tedy èiní 14.442,40 Kè.
[59] V øízení o kasaèní stí¾nosti pøedstavovaly náklady øízení stì¾ovatelky zaplacený soudní poplatek ve vý¹i 5.000 Kè a odmìnu a náhradu hotových výdajù jejího zástupce. Nejvy¹¹í správní soud pøiznal stì¾ovatelce jeden úkon po 3.100 Kè (podání kasaèní stí¾nosti dne 28. 4. 2014), [§ 1 odst. 1, § 7, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Náhrada hotových výdajù pak sestává z pau¹ální èástky 300 Kè (§ 13 odst. 3 advokátního tarifu). Celkem tedy èiní náklady stì¾ovatelky v øízení pøed Nejvy¹¹ím správním soudem èástku 8.400 Kè.
[60] Proto¾e je zástupce stì¾ovatelky plátcem DPH, zvy¹ují se náklady øízení za odmìny a náhrady o èástku 3.116,90 Kè. Seèteno, ¾alovaný je povinen stì¾ovatelce uhradit náhradu nákladù soudních øízení celkem 25.959,30 Kè 25.959 Kè. Tuto èástku je ¾alovaný povinen zaplatit stì¾ovatelce k rukám Mgr. Jaroslava Kadlece, advokáta, a to do 30 dnù od právní moci tohoto rozsudku.
V Brnì dne 29. bøezna 2016

References: soud 
 § 32
 § 12
 soud 
 § 93
 § 31
 soud 
 Soud 
 SbNU 291
 § 92
 § 30
 § 32
 § 30
 § 31
 § 32
 § 1
 § 12
 § 12
 § 12
 § 93
 soud 
 § 12
 Soud 
 soud 
 § 17
 § 17
 § 12
 SbNU 157
 SbNU 439
 SbNU 165
 § 32
 § 30
 § 71
 § 110
 § 110
 § 78
 § 110
 § 78
 soud 
 § 60
 § 120
 soud 
 § 1
 § 7
 § 9
 § 11
 § 1
 soud 
 § 4
 § 14
 soud 
 § 7
 § 9
 § 11