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Timestamp: 2019-12-14 16:10:20+00:00

Document:
de 13 de marzo de 2019 (*)
«Recurso de anulación — Directiva (UE) 2016/2284 — Reducción de las emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos – Adopción de actos jurídicos de la Unión — Desarrollo del procedimiento legislativo — Artículo 4 TUE, apartado 3 — Principio de cooperación leal — Ejercicio efectivo de la facultad de apreciación del legislador de la Unión — Evaluación de impacto — Evaluación suficiente de los efectos del acto impugnado — Artículo 5 TUE, apartado 4 — Principio de proporcionalidad — Artículo 4 TUE, apartado 2 — Igualdad de los Estados miembros ante los Tratados — Artículo 191 TFUE, apartado 2 — Política de la Unión en el ámbito del medio ambiente — Toma en consideración de la diversidad de las regiones de la Unión Europea — Control jurisdiccional»
En el asunto C‑128/17,
que tiene por objeto un recurso de anulación interpuesto, con arreglo al artículo 263 TFUE, el 22 de julio de 2014,
Hungría, representada por los Sres. M.Z. Fehér y G. Koós y la Sra. E. Tóth, en calidad de agentes;
Rumanía, representada por los Sres. C. Canţăr y R. H. Radu y por las Sras. A. Wellman y M. Chicu, en calidad de agentes;
Parlamento Europeo, representado por el Sr. A. Tamás y la Sra. A. Pospíšilová Padowska, en calidad de agentes;
Consejo de la Unión Europea, representado por las Sras. M. Simm, A.-Z. Varfi, K. Adamczyk Delamarre y A. Sikora-Kalėda, en calidad de agentes;
Comisión Europea, representada por las Sras. K. Petersen y K. Herrmann y por el Sr. G. Gattinara, en calidad de agentes;
integrado por el Sr. J.‑C. Bonichot (Ponente), Presidente de la Sala Primera, en funciones de Presidente de la Sala Sexta, y los Sres. E. Regan y C.G. Fernlund, Jueces;
1 Mediante su demanda, la República de Polonia solicita al Tribunal de Justicia, con carácter principal, que anule la Directiva (UE) 2016/2284 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, relativa a la reducción de las emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos, por la que se modifica la Directiva 2003/35/CE y se deroga la Directiva 2001/81/CE (DO 2016, L 344, p. 1; en lo sucesivo, «Directiva impugnada»), y, con carácter subsidiario, que la anule en la medida en que establece los compromisos nacionales de reducción de estas emisiones hasta 2030.
Directiva impugnada
2 Los considerandos 3, 5, 10, 13, 14, 18 y 19 de la Directiva impugnada son del siguiente tenor:
«(1) En los últimos veinte años se han logrado grandes avances en la Unión en relación con las emisiones atmosféricas antropogénicas y la calidad del aire, en particular gracias a una política de la Unión específica, dentro de la que se inscribe la Comunicación de la Comisión, de 21 de septiembre de 2005, titulada “Estrategia temática sobre la contaminación atmosférica” (en lo sucesivo, “ETCA”) [COM(2005) 446 final]. [...] No obstante, como se indica en la Comunicación de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013, titulada “Aire Puro para Europa” (en lo sucesivo, “ETCA revisada”), sigue habiendo importantes efectos negativos y riesgos para la salud humana y el medio ambiente.
(5) Los Estados miembros y la Unión son Partes en el Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE/ONU) de [13 de noviembre de] 1979 sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia (en lo sucesivo, “Convenio LRTAP”, por sus siglas en inglés de Long-Range Transboundary Air Pollution) y en varios de sus Protocolos, en particular el Protocolo de 1999 relativo a la reducción de la acidificación, de la eutrofización y del ozono troposférico, que fue revisado en 2012 (en lo sucesivo, “Protocolo de Gotemburgo revisado”).
(6) Para 2020 y después, el Protocolo de Gotemburgo revisado establece para cada una de las Partes, tomando 2005 como año de referencia, nuevos compromisos de reducción de las emisiones de dióxido de azufre, óxidos de nitrógeno, compuestos orgánicos volátiles no metánicos[, amoniaco] y partículas finas, [...]
(7) El régimen de techos nacionales de emisión establecido por la Directiva 2001/81/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2001, sobre techos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos (DO 2001, L 309, p. 22),] debe por lo tanto revisarse para adaptarlo a los compromisos internacionales de la Unión y los Estados miembros. A tal efecto, en la presente Directiva los compromisos nacionales de reducción de emisiones para cualquier año, de 2020 a 2029, son idénticos a los del Protocolo de Gotemburgo revisado.
(8) Los Estados miembros deben aplicar la presente Directiva de manera que contribuya efectivamente a que se alcance el objetivo a largo plazo de la Unión en materia de calidad del aire, tal como se ve respaldado por las orientaciones de la Organización Mundial de la Salud, [...]
(9) La presente Directiva debe contribuir asimismo a [...] alcanzar, de modo eficiente en términos de costes, los objetivos de calidad del aire establecidos en la legislación de la Unión y a mitigar los efectos del cambio climático, además de a mejorar la calidad del aire a nivel mundial y a mejorar las sinergias con las políticas de la Unión en materia de clima y energía, a la vez que se evitan duplicidades en la legislación de la Unión vigente.
(14) Los compromisos nacionales de reducción de emisiones que contempla la presente Directiva a partir de 2030 se basan en las posibilidades estimadas de reducción de cada Estado miembro contenidas en el informe ETCA n.º 16 de enero de 2015 (en lo sucesivo, “ETCA 16”), en el examen técnico de las diferencias existentes entre las estimaciones nacionales y las del ETCA 16, así como en el objetivo político de mantener la reducción general de los efectos en la salud para 2030, en comparación con 2005, lo más cerca posible de la propuesta original de la Comisión para la presente Directiva. Para mejorar la transparencia, la Comisión debe publicar los supuestos subyacentes empleados en la ETCA 16.
(18) Cada Estado miembro debe elaborar, adoptar y aplicar un programa nacional de control de la contaminación atmosférica con el fin de cumplir sus compromisos de reducción de emisiones y contribuir efectivamente a la consecución de los objetivos de calidad del aire. [...]
(19) Con el fin de reducir las emisiones procedentes de fuentes antropogénicas, los programas nacionales de control de la contaminación atmosférica deben considerar las medidas aplicables a todos los sectores pertinentes, incluyéndose la agricultura, la energía, la industria, el transporte por carretera, el transporte por vías navegables, la calefacción doméstica y la utilización de máquinas móviles no de carretera y disolventes. No obstante, los Estados miembros deben poder decidir qué medidas adoptar para cumplir los compromisos de reducción de emisiones establecidos en la presente Directiva.»
3 El artículo 1 de la Directiva impugnada establece:
«1. A fin de avanzar hacia el logro de unos niveles de calidad del aire que no supongan efectos negativos significativos en la salud humana y el medio ambiente, ni riesgos para los mismos, la presente Directiva establece los compromisos de reducción de emisiones de los Estados miembros para las emisiones atmosféricas antropogénicas de dióxido de azufre (SO2), óxidos de nitrógeno (NOx), compuestos orgánicos volátiles no metánicos (COVNM), amoniaco (NH3) y partículas finas (PM2,5) e impone la elaboración, adopción y aplicación de programas nacionales de control de la contaminación atmosférica y el seguimiento de las emisiones y sus efectos de esos y otros contaminantes mencionados en el anexo I, así como la presentación de información al respecto.
v) la mejora de las sinergias entre la política de calidad del aire de la Unión y otras políticas pertinentes de la Unión, en particular las políticas climática y energética.»
4 El artículo 4 de esta Directiva dispone lo siguiente:
«1. Los Estados miembros limitarán, al menos, sus emisiones antropogénicas anuales de dióxido de azufre, óxidos de nitrógeno, compuestos orgánicos volátiles no metánicos, amoniaco y partículas finas, de acuerdo con sus compromisos nacionales de reducción de emisiones aplicables entre 2020 y 2029 y a partir de 2030, según se establece en el anexo II.
2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1, los Estados miembros tomarán las medidas necesarias destinadas a limitar en 2025 sus emisiones [...]. Los niveles indicativos de esas emisiones se determinarán según una trayectoria lineal establecida entre sus niveles de emisión fijados por los compromisos de reducción de emisiones para 2020 y los niveles de emisión fijados por los compromisos de reducción de emisiones para 2030.
5 A tenor del artículo 5, apartado 3, de dicha Directiva:
«Cuando en un año determinado un Estado miembro, para el cual uno o más compromisos de reducción establecidos en el anexo II se hayan fijado en un nivel más estricto que la reducción eficiente en términos de costes determinada en la ETCA 16, concluya que, tras haber aplicado todas las medidas eficientes en términos de costes, no puede cumplir los compromisos de reducción de emisiones, se considerará que cumple el compromiso correspondiente de reducción de emisiones durante un período máximo de cinco años, siempre que para cada uno de dichos años compense su incumplimiento con una reducción equivalente de emisiones de otro contaminante que figure en el anexo II.»
6 El artículo 14, apartado 3, de la misma Directiva está redactado como sigue:
«La Comisión publicará en su sitio web:
7 El anexo II de la Directiva impugnada contiene una lista que detalla, para cada Estado miembro, los compromisos nacionales de reducción de emisiones, aplicables entre 2020 y 2029 y a partir de 2030.
8 A tenor del anexo III, parte I, punto 1, de la citada Directiva:
«El programa nacional inicial de control de la contaminación atmosférica a que se refieren los artículos 6 y 10 contendrá, al menos, lo siguiente:
El Acuerdo Interinstitucional Sobre la Mejora de la Legislación
9 El Acuerdo interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea Sobre la Mejora de la Legislación, de 13 de abril de 2016, (DO 2016, L 123, p. 1; en lo sucesivo, «Acuerdo Interinstitucional Sobre la Mejora de la Legislación»), incluye un título III, «Instrumentos para la mejora de la legislación», en el que figuran, en particular, los puntos 12 a 15 de dicho Acuerdo. Los mencionados puntos tienen el siguiente tenor:
«12. Las tres Instituciones están de acuerdo en que la evaluación de impacto contribuye positivamente a mejorar la calidad de la legislación de la Unión.
Las evaluaciones de impacto deben abordar la existencia, la magnitud y las consecuencias de un problema y valorar si es necesaria la actuación de la Unión. Deben indicar soluciones alternativas y, cuando sea posible, los costes y beneficios potenciales a corto y largo plazo, evaluando de forma integrada y equilibrada las repercusiones económicas, medioambientales y sociales mediante análisis cualitativos y cuantitativos. Es preciso respetar plenamente los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, así como los derechos fundamentales. [...] Las evaluaciones de impacto deben estar basadas en información precisa, objetiva y completa y ser proporcionadas en lo que atañe a su alcance y a su enfoque.
13. La Comisión realizará evaluaciones de impacto de sus iniciativas legislativas y no legislativas [...]
14. Cuando el Parlamento Europeo y el Consejo estudien las propuestas legislativas de la Comisión, tendrán plenamente en cuenta las evaluaciones de impacto de esta institución. [...]
15. Cuando lo consideren oportuno y necesario para el procedimiento legislativo, el Parlamento Europeo y el Consejo realizarán evaluaciones de impacto en relación con sus modificaciones sustanciales de la propuesta de la Comisión. Por regla general, el Parlamento Europeo y el Consejo tomarán la evaluación de impacto de la Comisión como punto de partida para su trabajo posterior. Competerá a la respectiva institución determinar la definición de modificación “sustancial”.»
10 La Directiva impugnada forma parte de las medidas adoptadas por la Unión en el ámbito de las emisiones antropogénicas a la atmósfera y de la calidad del aire. Se inscribe en una política estratégica de la Unión Europea que, en la fecha de adopción de dicha Directiva, incluía, entre otros, los elementos siguientes:
– la política estratégica sobre contaminación atmosférica de 2005 resultante del Sexto Programa de Acción de 2002, determinado por la Decisión n.º 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de julio de 2002, por la que se establece el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente (DO 2002, L 242, p. 1);
– los actos legislativos de la Unión que aplican esta estrategia, como la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa (DO 2008, L 152, p. 1), y la Directiva 2001/81, y
– la actividad de la UE en el plano internacional, en particular el Convenio LRTAP, aprobado por la Unión mediante la Decisión 81/462/CEE del Consejo, de 11 de junio de 1981 (DO 1981, L 171, p. 11; EE 15/03, p. 39), y el Protocolo para luchar contra la acidificación, la eutrofización y el ozono troposférico, adoptado el 30 de noviembre de 1999, de este Convenio sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia (en lo sucesivo, «Protocolo de Gotemburgo»), que fue aprobado por la Unión mediante la Decisión 2003/507/CE del Consejo, de 13 de junio de 2003 (DO 2003, L 179, p. 1).
11 El Protocolo de Gotemburgo revisado fue aprobado por la Unión mediante la Decisión (UE) 2017/1757 del Consejo, de 17 de julio de 2017 (DO 2017, L 248, p. 3).
12 En 2013, la Comisión publicó su ETCA revisada, de la que se desprende la persistencia de los efectos negativos e importantes riesgos para la salud humana y el medio ambiente provocados por la contaminación atmosférica. En este contexto, la Comisión presentó, el 18 de diciembre de 2013, una propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la reducción de las emisiones nacionales de ciertos contaminantes atmosféricos y por la que se modifica la Directiva 2003/35/CE [COM(2013) 920 final; en lo sucesivo, «propuesta de Directiva»].
13 En esta propuesta se señalaba que se habían establecido compromisos nacionales de reducción de emisiones para 2020 y 2030 sobre la base de los datos recogidos en la evaluación de impacto de los servicios de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013 [SWD(2013) 531 final; en lo sucesivo, «evaluación de impacto»]. Para la realización de la evaluación de impacto, la Comisión hizo uso de los datos generados a través del sistema de modelización «GAINS» (en lo sucesivo, «sistema GAINS») del International Institute for Applied System Analysis (Instituto Internacional para el Análisis de Sistemas Aplicados; en lo sucesivo, «IIASA»), en su calidad de asesor de la Comisión.
14 El Parlamento Europeo y el Consejo analizaron la propuesta de Directiva. En el Consejo, la propuesta y la evaluación de impacto se debatieron en veinticuatro reuniones de grupo de trabajo, trece reuniones del Comité de Representantes Permanentes (Coreper) y cuatro reuniones ministeriales entre 2014 y 2016. Además, las sucesivas Presidencias del Consejo organizaron reuniones bilaterales informales con todos los Estados miembros, en parte con el apoyo de la Comisión, para aclarar cuestiones específicas que afectaban a distintos Estados miembros. En este contexto, los datos suministrados en la evaluación de impacto se actualizaron sobre la base de diecisiete informes sucesivos del IIASA, denominados «informes ETCA», seguidos de sus respectivos números (1 a 16b).
15 El 16 de diciembre de 2015, el Consejo adoptó la orientación general sobre la propuesta de Directiva. A comienzos de 2016, inició negociaciones con el Parlamento. El Coreper aprobó un acuerdo informal entre las dos instituciones el 29 de junio de 2016.
16 En la sesión del Consejo del 17 de octubre de 2016, la República de Polonia, Hungría y Rumanía manifestaron sus inquietudes sobre el impacto económico de los compromisos nacionales de reducción de emisiones establecidos en la propuesta de Directiva y la metodología utilizada para determinarlos.
17 Tras la votación del Parlamento, el 23 de noviembre de 2016, la Directiva impugnada fue objeto de una votación en el Consejo el 8 de diciembre de 2016. Fue adoptada en Estrasburgo el 14 de diciembre de 2016.
18 La República de Polonia solicita al Tribunal de Justicia que:
– Con carácter principal, anule la Directiva impugnada.
– Con carácter subsidiario, anule los artículos 4, apartados 1 y 2, y 14, apartado 3, letra a), y los anexos II y III, parte I, punto 1, letras b) y d), de dicha Directiva.
– Condene en costas al Parlamento y al Consejo.
19 El Parlamento y el Consejo solicitan al Tribunal de Justicia que:
20 Mediante resolución de 30 de agosto de 2017, se admitió la intervención de Hungría y Rumanía en apoyo de las pretensiones de la República de Polonia. El mismo día se admitió la intervención de la Comisión en apoyo de las pretensiones del Parlamento y del Consejo.
21 Mediante su tercer motivo, que procede examinar en primer lugar, la República de Polonia sostiene que el Parlamento y el Consejo incumplieron la obligación de llevar a cabo a una evaluación de impacto adecuada de la Directiva impugnada antes de su adopción.
22 En su opinión, de conformidad con el punto 13 del Acuerdo Interinstitucional Sobre la Mejora de la Legislación, la Comisión está obligada a realizar una evaluación de impacto cuando un acto jurídico puede tener efectos importantes. En virtud del punto 12 de dicho Acuerdo, las evaluaciones de impacto en el proceso legislativo deben examinar la existencia, la magnitud y las consecuencias de un problema. Dichas normas deben tener en cuenta los costes y los efectos económicos, sociales y medioambientales. Dichos análisis también han de ser proporcionados en lo que atañe a su alcance y a su enfoque y basarse en información objetiva, completa y exacta. Aduce que, de conformidad con las Directrices de la Comisión, de 7 de julio de 2017, relativas a las modalidades de aplicación del Acuerdo Interinstitucional Sobre la Mejora de la Legislación [SWD (2017) 350 final], la Comisión está obligada a realizar un análisis sectorial. Por tanto, esa institución no tiene una facultad de apreciación discrecional sobre el contenido de una evaluación de impacto.
23 Sostiene que la evaluación de impacto no cumple estos requisitos. Los costes relacionados con los compromisos nacionales de reducción de emisiones, así como los efectos económicos para los sectores afectados, no fueron debidamente considerados o fueron subestimados. Además, los datos utilizados para evaluar los efectos positivos de la Directiva impugnada no son fiables.
24 En su opinión, estas deficiencias afectan, en particular, al potencial de reducción de las emisiones y al coste de las medidas necesarias en los sectores de la producción agrícola, del transporte individual y de la producción de electricidad. Lo mismo cabe decir con respecto a la modernización de la calefacción doméstica.
25 Además, afirma que la evaluación de impacto es demasiado genérica, puesto que examina conjuntamente las repercusiones que se derivan del conjunto de actos adoptados en el marco del paquete «aire puro», a saber, la Directiva impugnada, la Directiva (UE) 2015/2193 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, relativa a la limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de las instalaciones de combustión medianas (DO 2015, L 313, p. 1), y la Decisión 2017/1757. Tampoco tiene en cuenta la situación específica de cada Estado miembro.
26 En vista de lo anterior, aduce que es imposible calcular los costes derivados de la aplicación de la Directiva impugnada en Polonia.
27 Por otra parte, la República de Polonia arguye que, durante el procedimiento legislativo, el Parlamento y el Consejo modificaron elementos sustanciales de la propuesta de Directiva, concretamente en lo que se refiere al porcentaje de reducción de las partículas finas en Polonia. Por tanto, de acuerdo con el punto 15 del Acuerdo Interinstitucional Sobre la Mejora de la Legislación, la evaluación de impacto debió haberse actualizado. Toda vez que fue elaborada en 2013, su actualización también era necesaria para comprobar si era aún pertinente para 2016.
28 Añade que se desprende de la evaluación de impacto que la aplicación de los compromisos nacionales de reducción de emisiones puede exigir cambios en la estructura misma del abastecimiento energético de los Estados miembros. La Directiva impugnada, en este caso, debió haber sido adoptada por unanimidad sobre la base del artículo 192 TFUE, apartado 2, que prevé este quorum de voto cuando las medidas afectan de manera significativa a la elección realizada por un Estado miembro entre diferentes fuentes de energía y a la estructura general de su abastecimiento energético.
29 El Parlamento y el Consejo solicitan que se desestime el tercer motivo.
30 En apoyo de su tercer motivo, la República de Polonia alega, en esencia, la irregularidad del procedimiento de adopción de la Directiva impugnada debido a deficiencias en la evaluación de impacto, concretamente en lo que atañe a las consecuencias de las medidas proyectadas en la economía de los Estados miembros, en particular la República de Polonia.
31 Procede señalar, en primer lugar, que, como sostiene acertadamente el Parlamento, la forma en que se expresan los datos tenidos en cuenta por el legislador de la Unión carece de importancia. El legislador de la Unión puede tener en cuenta no solo la evaluación de impacto, sino también cualquier otra fuente de información (véanse, por analogía, las sentencias de 8 de julio de 2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, apartados 36, 37 y 40, y de 4 de mayo de 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, apartados 64 a 66).
32 Para adoptar la Directiva impugnada, el legislador de la Unión se basó en la evaluación de impacto, en los datos contenidos en el sistema GAINS, en los informes ETCA y en un análisis de sensibilidad, cuyo resumen figura en el documento del Consejo n.º 11265/16, de 14 de julio de 2016.
33 En lo que atañe, en primer lugar, a la evaluación de impacto, como señalan el Consejo y la Comisión dicha evaluación presenta los costes vinculados al cumplimiento de los compromisos por parte de cada uno de los Estados miembros y para cada opción considerada, expresados en millones de euros y en porcentaje del producto interior bruto (PIB). También se presentan los costes derivados del cumplimiento de los compromisos para cada sector de la economía a escala de la Unión.
34 La evaluación de impacto examina cinco opciones estratégicas, que difieren en cuanto al nivel de reducción de las emisiones previsto. Para cada una de las opciones incluye, basándose en estimaciones y previsiones, un análisis de las inversiones necesarias para su aplicación y de las ventajas, tanto directas como de otro tipo, resultantes de esas opciones.
35 A continuación, en lo que respecta al sistema GAINS, como observa el Consejo este sistema permite analizar las estrategias de control de emisiones cuya relación coste-eficacia se considere satisfactoria, al reproducir en la medida de lo posible las emisiones históricas y establecer, sobre esta base, las previsiones sobre las emisiones de ciertos contaminantes atmosféricos para cada país. Los datos utilizados a tal efecto, por un lado, proceden de las estadísticas internacionales de la energía y de la industria, así como de los inventarios de emisiones, y, por otro, incluyen los datos facilitados por los propios países afectados. El modus operandi del sistema GAINS consiste en poner a disposición de los Estados miembros toda la información que les permita aportar pruebas que acrediten las hipótesis alternativas utilizadas para su examen. Las referencias al marco actualizado se exponen en la evaluación de impacto. Los datos detallados sobre los parámetros utilizados para cada sector de los diferentes Estados miembros se publicaron en el sitio de Internet GAINS, para que pudieran identificar las hipótesis concretas formuladas en relación con su situación.
36 La Comisión precisa a este respecto, con razón, que el sistema GAINS proporciona información detallada relativa a todos los sectores de la economía de cada Estado miembro en cuanto a las emisiones, su potencial de reducción y los costes ligados a esta reducción.
37 Como señala el Parlamento, esos datos fueron examinados en estrecha colaboración con las autoridades y los expertos nacionales. Por otra parte, no se discute que los Estados miembros tienen acceso al sistema GAINS y a los informes ETCA elaborados por el IIASA.
38 Se desprende además de las observaciones del Parlamento y del Consejo, apoyados por la Comisión, que el IIASA actualizó sus cálculos tras la publicación de la evaluación de impacto y, en este marco, adoptó los informes ETCA 11 a 16b. Para eliminar una serie de diferencias observadas entre las previsiones nacionales y las del IIASA, publicó los informes ETCA 13 y 14 y recalculó los compromisos de reducción de emisiones en el informe ETCA 16. En su demanda, la República de Polonia admite, por otra parte, que el examen de las divergencias entre las estimaciones realizadas por varios Estados miembros y las realizadas por el IIASA fue objeto de publicación en varios informes ETCA.
39 Como señala el Consejo, apoyado por la Comisión, los Estados miembros también tuvieron la posibilidad de exponer sus posturas relativas a las diferencias entre sus estimaciones de costes y las efectuadas por el IIASA en el marco de las conversaciones bilaterales llevadas a cabo por la Presidencia del Consejo. El resultado de estos debates es el objeto del informe ETCA 16, lo que la República de Polonia no discute.
40 Por último, se efectuó un análisis de sensibilidad a fin de fijar definitivamente el alcance de los compromisos nacionales de reducción de emisiones correspondientes al período comprendido entre 2020 y 2029 y a partir de 2030, tal como figuran en el anexo II de la Directiva impugnada. Como se ha indicado en el apartado 32 de la presente sentencia, el documento n.º 11265/16 del Consejo, de 14 de julio de 2016, contiene un resumen de este análisis. Como pone de manifiesto la Comisión, se transmitió a las autoridades polacas una versión completa el 13 de mayo de 2016. En este análisis de sensibilidad se examinó si la utilización de las propias estimaciones de los Estados miembros sobre ciertas hipótesis habría afectado a la viabilidad de los compromisos de reducción de emisiones previstos en el informe ETCA 16.
41 De las consideraciones anteriores resulta que la República de Polonia no puede sostener fundadamente que los datos tenidos en cuenta por el legislador de la Unión para adoptar la Directiva impugnada eran incompletos en lo que respecta a la situación particular de la República de Polonia, en la medida en que el IIASA elaboró tales datos conjuntamente con los representantes de dicho Estado miembro y, en particular, sobre la base de datos proporcionados por ellos. A mayor abundamiento, como se desprende del documento del Consejo n.º 11265/16, de 14 de julio de 2016 (páginas 66 y 67), la República de Polonia no facilitó toda la información requerida relativa a determinados contaminantes objeto de la Directiva impugnada.
42 Por las mismas razones y, en particular, dado que el legislador de la Unión se basó también en otros datos disponibles, las alegaciones de la República de Polonia que pretenden demostrar que la evaluación de impacto era imprecisa, insuficiente y muy genérica no pueden prosperar.
43 En segundo lugar, en lo tocante a la alegación de la República de Polonia según la cual el Parlamento y el Consejo modificaron elementos sustanciales de la propuesta de Directiva y, por tanto, habrían debido llevar a cabo una actualización de la evaluación de impacto, en virtud del punto 15 del Acuerdo Interinstitucional Sobre la Mejora de la Legislación, basta con señalar que, en cualquier caso, esa disposición no establece ninguna obligación vinculante para las instituciones interesadas. Únicamente prevé la facultad de proceder a una actualización «cuando lo consideren oportuno y necesario para el procedimiento legislativo».
44 En todo caso, la República de Polonia no puede reprochar al Parlamento y al Consejo que al adoptar la Directiva impugnada se basaran en datos que no estaban actualizados. En efecto, el proceso de toma de decisiones estuvo acompañado constantemente de actualizaciones de los datos disponibles, como demuestran, entre otros, los informes ETCA y el análisis de sensibilidad mencionados en los apartados anteriores de la presente sentencia.
45 De lo anterior resulta que, durante el procedimiento legislativo, el Parlamento y el Consejo tuvieron en cuenta los datos científicos y la información disponibles para ejercer efectivamente su facultad de apreciación.
46 En tercer lugar, las alegaciones de la República de Polonia según las cuales la Directiva impugnada no debería haberse adoptado sobre la base del apartado 1 del artículo 192 TFUE, sino del apartado 2, deben desestimarse en el marco del presente motivo por ser inoperantes. En efecto, mediante su tercer motivo, la República de Polonia pretende demostrar el carácter incompleto del análisis de impacto sin rebatir la elección de la base jurídica de la Directiva impugnada.
47 Por lo tanto, procede desestimar el tercer motivo.
Sobre los motivos primero y segundo
48 Mediante sus motivos primero y segundo, la República de Polonia sostiene que el Parlamento y el Consejo vulneraron los principios de cooperación leal, de transparencia y de apertura e incumplieron la obligación de motivar los actos jurídicos.
49 Aduce, por una parte, que las negociaciones relativas a los compromisos nacionales de reducción de emisiones fueron discriminatorias y opacas y, por otra parte, que se vio privada de garantías de procedimiento, como la posibilidad de verificar las hipótesis subyacentes a dichos compromisos.
50 Afirma que se desprende de la sentencia de 24 de junio de 1992, Comisión/Grecia (C‑137/91, EU:C:1992:272), que el principio de cooperación leal, consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3, puede ser el fundamento autónomo de un recurso ante el Tribunal de Justicia y, de la sentencia de 14 de junio de 2016, Parlamento/Consejo (C‑263/14, EU:C:2016:435), que la vulneración de este principio permite la anulación de un acto jurídico de la Unión, aunque no exista infracción del procedimiento legislativo previsto en el Tratado FUE.
51 La República de Polonia, apoyada por Hungría y Rumanía, considera que, para respetar plenamente el principio de cooperación leal durante el procedimiento conducente a la adopción de un acto jurídico de la Unión, el Consejo debe remitir a todos los Estados miembros, en la fase de los trabajos preparatorios, la información que permita comprender las repercusiones de dicho acto. A su juicio, la sentencia de 5 de diciembre de 2017, Alemania/Consejo, C‑600/14, EU:C:2017:935, apartado 107), corrobora esta interpretación.
52 Añade que los principios de cooperación leal, de transparencia y de apertura, así como la obligación de motivación, se aplican al proceso legislativo y garantizan su buen funcionamiento, lo que resulta del Acuerdo Interinstitucional Sobre la Mejora de la Legislación.
53 La República de Polonia indica que durante todo el procedimiento que llevó a la adopción de la Directiva impugnada formuló reservas sobre el desarrollo de las negociaciones. También solicitó información adicional, debido a que no se conocían todas las hipótesis y datos que se utilizaron para determinar los compromisos nacionales de reducción de emisiones.
54 En efecto, en su opinión no se incluyó determinada información esencial ni en el sistema GAINS ni en las publicaciones del IIASA. En particular, la República de Polonia no pudo verificar ciertas hipótesis sobre la distribución, sector por sector, de las fuentes de contaminación atmosférica, las hipótesis de desarrollo de las economías de los Estados miembros y las previsiones de emisiones a partir de 2030. No se divulgó cómo el objetivo general en materia de salud se convirtió en compromisos de reducción de emisiones ni cómo se determinaron los compromisos para cada Estado miembro. La República de Polonia sostiene haber solicitado, sin éxito, una descripción de cada subcategoría de fuentes de emisiones examinadas.
55 Arguye que, a falta de acceso a todas las hipótesis, a las herramientas de modelización, a la programación y a los parámetros, el sistema GAINS no puede colmar estas lagunas. Lo mismo puede decirse del modelo denominado «Primas», utilizado por la Comisión para obtener los datos de entrada en el sistema GAINS. En cuanto al documento n.º 11265/16 del Consejo, de 14 de julio de 2016, considera que tampoco contiene la información necesaria, sino únicamente una breve descripción de la metodología utilizada.
56 En apoyo de las pretensiones de la República de Polonia, Rumanía alega que el documento n.º 11265/16 del Consejo, de 14 de julio de 2016, no contiene todos los datos técnicos que justifican los compromisos de reducción de emisiones impuestos a la República de Polonia. Por otra parte, este documento fue comunicado extemporáneamente, es decir, después de la votación en el Consejo del proyecto de Directiva, que tuvo lugar el 29 de junio de 2016.
57 Además, según la República de Polonia, algunas hipótesis de base son erróneas, concretamente las relativas al ritmo de sustitución de los vehículos de motor de combustión y a las emisiones de amoniaco en la agricultura. La República de Polonia afirma que, aunque se lo reclamó, la Comisión no corrigió estos errores.
58 La República de Polonia considera que, a pesar de sus reclamaciones, los problemas que señaló no fueron tenidos en cuenta por el Consejo, quien violó así su derecho a participar plenamente en el procedimiento legislativo.
59 A su juicio, el principio de cooperación leal incluye el derecho a ser oído, que permite a una parte afectada por un acto lesivo manifestar debidamente su punto de vista. Sostiene que se violó este derecho, ya que la República de Polonia no pudo conocer los efectos socioeconómicos que conllevan los compromisos de reducción de emisiones impuestos a los Estados miembros.
60 En su opinión, el principio de cooperación leal exige además la cooperación de buena fe entre las instituciones y los Estados miembros, que deben ponerse de acuerdo en lo que atañe a las soluciones previstas y a los datos tenidos en cuenta a tal fin. Las instituciones tenían la obligación de dialogar con la República de Polonia y de motivar el rechazo de las objeciones formuladas por dicho Estado miembro. La mera remisión a los modelos analíticos del sistema GAINS u otros documentos del IIASA, accesibles a todos los Estados miembros, no bastaba a este respecto.
61 Por otra parte, Rumanía alega que el principio de transparencia está consagrado en el artículo 19, apartado 1, de la Decisión 2009/937/UE del Consejo, de 1 de diciembre de 2009, por la que se aprueba su Reglamento interno (DO 2009, L 325, p. 35; en lo sucesivo, «Reglamento interno del Consejo»). El alcance de este principio se concreta en el artículo 20 de dicho Reglamento, en relación con su anexo V, que establece que «la Presidencia transmitirá a las Delegaciones, con la mayor antelación posible, toda la información necesaria para una preparación completa del Coreper».
62 Aduce que, en el presente asunto, el plazo que medió entre la presentación, el 28 de junio de 2016, de la nueva propuesta de redacción del anexo II de la Directiva impugnada y la aprobación de esta propuesta en el Coreper, el 29 de junio de 2016, con el fin de alcanzar un acuerdo con el Parlamento, no garantizó una preparación completa. Además, la metodología de cálculo de los compromisos nacionales no fue comunicada a los Estados miembros hasta el 18 de julio de 2016.
63 A su juicio, no desvirtúa esta conclusión el hecho de que la Directiva impugnada se adoptara en una votación del Consejo que tuvo lugar el 8 de diciembre de 2016, ya que, después de la votación de 29 de junio de 2016, los Estados miembros se vieron privados de facto de toda posibilidad de manifestar sus posiciones respectivas.
64 Además, Rumanía considera que, al tratar las solicitudes de información formuladas por la República de Polonia, no se respetó lo dispuesto en el artículo 5 del anexo II del Reglamento interno del Consejo, que prevé la aplicación del Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43).
65 El Parlamento y el Consejo consideran que estos motivos deben ser desestimados.
66 Se desprende, en particular de las alegaciones reproducidas, sustancialmente, en los apartados 51, 52 y 58 a 60 de la presente sentencia, que, al invocar la vulneración del principio de transparencia, la violación del derecho a ser oído y el incumplimiento de la obligación de motivación, la República de Polonia se limita a ilustrar las obligaciones que las instituciones de la Unión están obligadas a respetar durante el proceso legislativo, en virtud del principio de cooperación leal. Por tanto, procede examinar las alegaciones formuladas por dicho Estado miembro en apoyo de sus motivos primero y segundo únicamente a la luz de este último principio.
67 Es preciso recordar que, en virtud del artículo 4 TUE, apartado 3, la Unión y los Estados miembros se respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados.
68 En consecuencia, procede examinar, teniendo en cuenta el desarrollo del proceso decisorio que dio lugar a la adopción de la Directiva impugnada, tal como se deduce del expediente remitido al Tribunal de Justicia, si el Parlamento y el Consejo incumplieron su obligación de cooperación leal.
69 A este respecto, como se desprende del apartado 14 de la presente sentencia, la propuesta de Directiva y la evaluación de impacto se debatieron, en el seno del Consejo, en veinticuatro reuniones de grupo de trabajo, trece reuniones del Coreper y cuatro reuniones ministeriales entre 2014 y 2016. Además, las sucesivas Presidencias del Consejo organizaron reuniones bilaterales informales con todos los Estados miembros, parcialmente con el apoyo de la Comisión.
70 Además, como se desprende de los apartados 32 a 41 de la presente sentencia, durante el proceso legislativo la República de Polonia tuvo acceso a todos los documentos en los que se basó el legislador de la Unión para adoptar la Directiva impugnada y pudo presentar observaciones sobre los datos contenidos en dichos documentos y las hipótesis utilizadas.
71 No desvirtúa esta afirmación la alegación de Rumania según la cual el documento n.º 11265/16 del Consejo, de 14 de julio de 2016, fue enviado con retraso a la República de Polonia. En efecto, dicho documento estaba disponible varios meses antes de que el Consejo adoptara la Directiva impugnada, el 8 de diciembre de 2016.
72 La República de Polonia sostiene además que la información de que disponían el legislador de la Unión y los Estados miembros durante el proceso legislativo que condujo a la adopción de la Directiva impugnada no bastaba para comprender todas las implicaciones de esta Directiva, o era parcialmente errónea.
73 No obstante, en los ámbitos en los que el legislador de la Unión dispone de una amplia facultad de apreciación, el Tribunal de Justicia únicamente verifica si los autores del acto impugnado están en condiciones de probar que el acto fue adoptado mediante un ejercicio efectivo de su facultad de apreciación, exponiendo a tal fin de manera clara e inequívoca los datos de base que debieron tenerse en cuenta para fundamentar las medidas controvertidas y de los que dependía el ejercicio de su facultad de apreciación (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑5/16, EU:C:2018:483, apartados 151 a 153). Pues bien, se desprende del apartado 45 de la presente sentencia que el legislador de la Unión cumplió dicha obligación al tener en cuenta numerosos datos disponibles.
74 El deber de cooperación leal no puede tener un alcance más amplio, en el sentido de que tenga por efecto obligar, en cualquier circunstancia, al legislador de la Unión a aportar, a petición de un Estado miembro, los documentos y la información que supuestamente se hayan omitido o a corregir la información disponible antes de proceder a la adopción de un acto. En efecto, tal interpretación podría impedir a las instituciones ejercer su facultad de apreciación y bloquear el proceso legislativo.
75 Es cierto que el deber de cooperación leal incluye la obligación de asistencia mutua, que implica, en particular, el intercambio de información pertinente entre las instituciones y los Estados miembros en el marco del proceso legislativo. Sin embargo, esta obligación no puede permitir a uno de esos Estados, en caso de desacuerdo sobre la suficiencia, pertinencia y exactitud de los datos disponibles, impugnar por ese mero hecho la legalidad del proceso de toma de decisiones.
76 A este respecto, se desprende de la jurisprudencia del Tribunal que la adopción de un acto legislativo respetando las disposiciones pertinentes del Tratado FUE, pese a la oposición de una minoría de Estados miembros, no puede constituir un incumplimiento de la obligación de cooperación leal que incumbe al Parlamento y al Consejo (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de octubre de 1992, Portugal y España/Consejo, C‑63/90 y C‑67/90, EU:C:1992:381, apartado 53, y de 23 de noviembre de 1999, Portugal/Consejo, C‑149/96, EU:C:1999:574, apartado 66).
77 La sentencia de 5 de diciembre de 2017, Alemania/Consejo (C‑600/14, EU:C:2017:935), no permite desvirtuar esta afirmación, ya que, en el apartado 107 de dicha sentencia, invocado por la República de Polonia, el Tribunal de Justicia únicamente examinó si, habida cuenta del principio de cooperación leal, el proceso decisorio que había conducido a la adopción del acto impugnado en el asunto que dio lugar a dicha sentencia había sido llevado a cabo con la rapidez necesaria, teniendo en cuenta las circunstancias pertinentes.
78 En cuanto a la alegación de Rumanía, reproducida, en esencia, en los apartados 61 a 63 de la presente sentencia, conforme a la cual el procedimiento legislativo no se tramitó con arreglo al Reglamento interno del Consejo debido a la comunicación tardía de cierta información y de determinados documentos, procede señalar que, mediante sus motivos primero y segundo, la República de Polonia sostiene que no dispuso de la información necesaria para participar debidamente en el proceso que condujo a la adopción de la Directiva impugnada. En cambio, no alega la existencia de una infracción del Reglamento interno del Consejo, ni que se le transmitiera información o documentos extemporáneamente.
79 En este contexto, procede recordar que una parte cuya intervención en un litigio ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea haya sido admitida con arreglo al artículo 40 del Estatuto de este no puede modificar el objeto del litigio tal como se haya circunscrito en las pretensiones y los motivos de las partes principales. Por lo tanto, únicamente son admisibles las alegaciones de una parte interviniente que se inscriben dentro del marco definido por dichas pretensiones y motivos (sentencia de 7 de octubre de 2014, Alemania/Consejo, C‑399/12, EU:C:2014:2258, apartado 27).
80 Por lo tanto, esta alegación de Rumanía debe desestimarse.
81 Debe desestimarse asimismo la alegación de Rumanía basada en una infracción del Reglamento n.º 1049/2001, puesto que la República de Polonia no aduce haber dirigido al Consejo una solicitud de acceso a los documentos, en virtud del Reglamento n.º 1049/2001, ni que el Parlamento y el Consejo infringieran dicho Reglamento.
82 Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar los motivos primero y segundo de la República de Polonia.
83 Mediante su cuarto motivo, la República de Polonia sostiene que las medidas necesarias para el cumplimiento de los compromisos nacionales de reducción de emisiones establecidos en la Directiva impugnada pueden suponerle efectos negativos en determinados sectores y unos costes socioeconómicos especialmente elevados. A su juicio, el legislador de la Unión no tuvo en cuenta esta circunstancia y, por tanto, incurrió en un error manifiesto al adoptar la Directiva impugnada que constituyó una vulneración del principio de proporcionalidad, consagrado en el artículo 5 TUE, apartado 4.
84 Arguye que el control de la proporcionalidad de una medida por parte del Tribunal de Justicia no se limita a los errores manifiestos, sino que incluye la ponderación de los intereses en conflicto y la apreciación del carácter adecuado de las medidas controvertidas, de su necesidad y de la capacidad de los Estados miembros de aplicarlas. El Tribunal de Justicia debe analizar igualmente la existencia de alternativas menos gravosas, la relación entre los costes y el objetivo perseguido y las opciones que permiten reducir la carga de los operadores económicos.
85 A su juicio, el Protocolo de Gotemburgo revisado, mencionado en los considerandos de la Directiva controvertida, no puede servir de marco de referencia para ese examen. El Protocolo no ha sido ratificado por todos los Estados miembros y no forma parte del ordenamiento jurídico de la Unión.
86 En cuanto a los costes de la aplicación de la Directiva impugnada, la República de Polonia considera que ascienden, en lo que a ella respecta, a unos 557 millones de euros anuales, además de los costes derivados de la aplicación de la Directiva 2008/50. Estos costes y los efectos negativos que se derivan de los compromisos nacionales de reducción de las emisiones para los sectores industriales y no industriales, esto es el transporte, la agricultura y el sector urbano doméstico, son muy superiores a los beneficios que se derivarían de ellos.
87 Sostiene que, en el sector de la agricultura, más de dos tercios de las explotaciones son de pequeñas dimensiones y pueden quedar exentas de las medidas para reducir las emisiones de amoniaco, de conformidad con el anexo III, parte 2, sección C, de la Directiva impugnada. Por lo tanto, un tercio de las explotaciones agrícolas nacionales debe cargar con todo el peso de tales medidas. En el sector del transporte, el parque automovilístico polaco está compuesto en gran parte por vehículos de más de diez años. Su sustitución generaría unos costes estimados entre 1,3 y 3,9 millones de euros, sin que el nivel de reducción de las emisiones requerido pueda alcanzarse mediante esta medida. El coste relacionado con la sustitución de los sistemas de calefacción doméstica asciende a alrededor de 12,7 millones de euros para el conjunto del país. Además, el abandono del carbón, la fuente de energía más barata, aumenta significativamente el precio de la energía.
88 Afirma que, vista la estructura de estos sectores, la reducción de emisiones de conformidad con la Directiva impugnada afecta en mayor medida a las personas con rentas bajas. La República de Polonia no está en condiciones de imputar dicha carga a otras personas. En particular, los principios de que quien contamina paga y de igualdad de trato se oponen a que se traslade la responsabilidad a las grandes explotaciones agrícolas. Así pues, la competitividad de las pequeñas empresas agrícolas se ve amenazada.
89 Por otra parte, considera que los compromisos nacionales de reducción de emisiones, así como la imposición de un plazo breve para su aplicación, van más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo fijado por el legislador de la Unión. Lo mismo sucede con la obligación de los Estados miembros de determinar, desde 2025, un nivel indicativo de emisiones mediante una trayectoria de reducción lineal definida en función de los compromisos de reducción de las emisiones, por una parte, para 2020 y, por otra parte, para 2030. Un mecanismo de aplicación progresiva de los compromisos entre 2030 y 2035 es factible y permite distribuir los costes en el tiempo. Estos costes pueden, además, ser menos elevados, dado que es posible que el precio de las tecnologías disminuya a lo largo del tiempo.
90 Por otra parte, la República de Polonia alega que el carácter vinculante del calendario previsto por la Directiva impugnada es contrario al artículo 288 TFUE, en virtud del cual las Directivas dejan a los Estados miembros la elección de la forma y de los medios para su aplicación.
91 Sostiene que el mecanismo de flexibilidad establecido en el artículo 5, apartado 3, de la Directiva impugnada no reduce la magnitud de los compromisos nacionales de reducción de emisiones, ya que las condiciones de su aplicación son demasiado restrictivas.
92 Añade que el examen de la proporcionalidad de la Directiva impugnada demuestra que la República de Polonia tiene que soportar una carga más pesada que el resto de Estados miembros. En lo que respecta a la reducción de las emisiones de amoniaco, el objetivo fijado para la República de Polonia es una reducción de estas emisiones del 17 %, mientras que la media de la Unión se sitúa en torno al 13 %. En lo que respecta a las partículas finas (PM2,5), la República de Polonia debe alcanzar una reducción del 58 % en comparación con la media del 27 %. Es cierto que el potencial de reducción de las emisiones en Polonia es elevado; sin embargo, esto no permite justificar la imposición de obligaciones desproporcionadas a ese Estado miembro.
93 El Parlamento y el Consejo consideran que ese motivo debe desestimarse.
94 Con carácter preliminar, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de proporcionalidad exige que los actos de las instituciones de la Unión sean idóneos para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos por la normativa de que se trate y no vayan más allá de lo necesario para alcanzar tales objetivos, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (véanse, en particular, las sentencias de 4 de mayo de 2016, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑358/14, EU:C:2016:323, apartado 78, y de 6 de septiembre de 2017, Eslovaquia y Hungría/Consejo, C‑643/15 y C‑647/15, EU:C:2017:631, apartado 206).
95 En lo que atañe al control judicial del respeto de este principio, en un contexto técnico complejo y cambiante, el legislador de la Unión dispone de una amplia facultad de apreciación, en particular en cuanto a hechos de carácter científico y técnico de gran complejidad, para determinar la naturaleza y el alcance de las medidas que adopte, mientras que el control del juez de la Unión debe limitarse a examinar si, al ejercer esa facultad de apreciación, el legislador incurrió en error manifiesto o desviación de poder o si este rebasó manifiestamente los límites de su facultad de apreciación. En tal contexto, el juez de la Unión no puede sustituir la apreciación de los hechos de carácter científico y técnico efectuada por el legislador de la Unión, a quien el Tratado encomendó dicha tarea, por la suya propia (sentencia de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑5/16, EU:C:2018:483, apartado 150).
96 A la luz de estas consideraciones, procede determinar si, al adoptar las medidas previstas por la Directiva impugnada, el legislador de la Unión cometió un error manifiesto y si los inconvenientes que causan a ciertos operadores económicos son desmesurados en comparación con las ventajas que puedan presentar (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑5/16, EU:C:2018:483, apartado 150).
97 Como se desprende del considerando 1 de la Directiva impugnada, a pesar de los progresos ya realizados en la Unión en relación con las emisiones atmosféricas antropogénicas y la calidad del aire, sigue habiendo importantes efectos negativos y riesgos para la salud humana y el medio ambiente. Según su considerando 8, la aplicación de la Directiva por los Estados miembros debe contribuir también a que se alcancen los objetivos de calidad del aire establecidos en la legislación de la Unión y los avances hacia el objetivo a largo plazo de la Unión consistente en alcanzar niveles de calidad del aire en consonancia con las orientaciones sobre la calidad del aire publicadas por la Organización Mundial de la salud (OMS).
98 Con arreglo a sus artículos 1, apartado 1, y 4, la Directiva prevé varias medidas que permiten avanzar hacia niveles de calidad del aire que no den lugar a impactos negativos significativos ni a riesgos para la salud humana y el medio ambiente y, en particular, la reducción de emisiones en dos etapas para el período comprendido entre 2020 y 2029 y a partir de 2030.
99 Se desprende del considerando 7 de la Directiva impugnada que los compromisos nacionales de reducción de emisiones para el período comprendido entre 2020 y 2029, que figuran en su anexo II, deben permitir a la Unión cumplir los compromisos internacionales de los Estados miembros y de la Unión. En efecto, estos compromisos son idénticos a los del Protocolo de Gotemburgo revisado que, como se ha señalado en el apartado 11 de la presente sentencia, fue aprobado en nombre de la Unión mediante la Decisión 2017/1757.
100 Además, se desprende de la evaluación de impacto que los compromisos nacionales de reducción de emisiones para el período comprendido entre 2020 y 2029 podrían alcanzarse si la legislación de la Unión en materia de calidad del aire en vigor en 2012 se aplicara plenamente.
101 Como establece el considerando 14 de la Directiva impugnada, los compromisos nacionales de reducción de emisiones que prevé para 2030 se basan, entre otras cuestiones, en la estimación del potencial de reducción de cada Estado miembro, en el examen técnico de las diferencias existentes entre las estimaciones nacionales y las del ETCA 16 y en el objetivo político de mantener la reducción general de los efectos sobre la salud para 2030 en comparación con 2005 a un nivel lo más cercano posible al que figura en la propuesta de Directiva.
102 Para que este último objetivo pueda alcanzarse, el artículo 4, apartado 2, de dicha Directiva, leído a la luz de su considerando 13, prevé un mecanismo para garantizar avances demostrables a fin de alcanzar el nivel de reducción de las emisiones aplicable a partir de 2030. Esta disposición exige a los Estados miembros que las emisiones producidas en 2025 correspondan a un nivel que resulte de una trayectoria de reducción lineal entre los compromisos para 2020 y los compromisos para 2030. De este modo, la Directiva impugnada favorece una reducción de las emisiones progresiva y continua.
103 En virtud de todas estas consideraciones, no parece que el legislador de la Unión cometiera un error manifiesto al establecer la obligación, para los Estados miembros, de limitar al menos sus emisiones antropogénicas anuales de dióxido de azufre, óxidos de nitrógeno, compuestos orgánicos volátiles no metánicos, amoniaco y partículas finas con arreglo a los compromisos nacionales de reducción de emisiones aplicables durante el período comprendido entre 2020 y 2029 y a partir de 2030, mencionados en el anexo II de la Directiva impugnada.
104 Esta afirmación no resulta invalidada por la alegación de la República de Polonia según la cual las consecuencias negativas que se derivarían para dicho Estado por el cumplimiento de estos compromisos en los sectores de la agricultura y el transporte, así como para los hogares con rentas bajas, son desproporcionadas.
105 En efecto, procede señalar, al igual que el Parlamento y el Consejo, que, como se desprende de su considerando 19, la Directiva impugnada no determinó ni la distribución de los costes relacionados con la ejecución de los compromisos de reducción de emisiones ni la fuente de su financiación.
106 Por otro lado, el legislador de la Unión no está obligado a tener en cuenta la situación particular de un Estado miembro cuando el acto de la Unión de que se trata tiene consecuencias en todos los Estados miembros y, a la vista de los objetivos que persigue, exige que se garantice un equilibrio entre los distintos intereses en juego. Por tanto, la búsqueda de tal equilibrio tomando en consideración la situación de todos los Estados miembros de la Unión, y no la situación particular de un solo Estado miembro, no puede, por sí misma, considerarse contraria al principio de proporcionalidad (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑5/16, EU:C:2018:483, apartado 167).
107 A este respecto, como se desprende ya de los apartados 32 a 40 de la presente sentencia, el Parlamento y el Consejo no omitieron tener en cuenta los costes socioeconómicos que conlleva la aplicación de la Directiva impugnada, en particular respecto a la República de Polonia. Antes al contrario, dichas instituciones consideraron, sobre la base de la información de que disponían, que los costes relacionados con la aplicación de la Directiva eran considerablemente inferiores a sus beneficios socioeconómicos. Entre estos beneficios figuran, por ejemplo, la reducción de los costes de la asistencia sanitaria, la mejora de la productividad, la reducción de los daños en los edificios, unas cosechas más abundantes y el aumento de la esperanza de vida con buena salud.
108 Además, se desprende de los considerandos 9 y 10 de la Directiva que esta pretende alcanzar, de manera eficiente en términos de costes, los objetivos de calidad del aire establecidos en la legislación de la Unión y que contribuye a la reducción de los costes sanitarios que supone la contaminación del aire para la Unión, mejorando el bienestar de los ciudadanos de la Unión.
109 Como se desprende del apartado 34 de la presente sentencia, la evaluación de impacto mencionó los costes y beneficios respectivos vinculados a cinco opciones estratégicas. Como confirma el Consejo, la opción seleccionada fue la denominada «6C». Se desprende, en particular del anexo 7 de la evaluación de impacto, que esta opción era, en términos de costes y beneficios, aquella cuya aplicación podía generar el beneficio neto más elevado. Como señala la Comisión, la opción 6C preveía la fijación del compromiso global de reducción de las emisiones para 2025 en un 75 % de la reducción de la diferencia (gap closure) con respecto a las directrices de la OMS sobre los efectos de las partículas finas (PM2,5) sobre la salud humana.
110 Como añade la Comisión, la propuesta de Directiva contenía una reducción de las diferencias menos ambiciosa, del 67 %, en un período más amplio, a saber, hasta 2030, que se consideraba podría reducir la carga de los costes en un 40 % para los dos sectores más afectados, a saber, los de la agricultura y del refino, y, por otra parte, todos los costes relacionados con la disminución de la contaminación del aire en un 25 % en relación con los costes presentados en la evaluación de impacto.
111 Durante las negociaciones en el Consejo, el nivel general de los compromisos de reducción de emisiones se redujo, como la propia República de Polonia admite en su escrito de demanda. En efecto, como también ha confirmado la Comisión, la propuesta de Directiva preveía para 2030 un objetivo global de reducción de muertes prematuras debido a la mala calidad del aire en Europa del 52 % en comparación con el número de muertes registradas durante 2005. Durante las negociaciones en el seno del Consejo, este objetivo se redujo al 49,6 %. Sobre esta base, el Parlamento Europeo adoptó el 23 de noviembre de 2016 su posición sobre la propuesta de Directiva, que el Consejo ratificó el 8 de diciembre de 2016.
112 Además, se desprende del capítulo 6 y del anexo 8 de la evaluación de impacto que el reparto de los esfuerzos entre los Estados miembros no está manifiestamente desequilibrado. Ciertamente, a fin de alcanzar los objetivos fijados por la opción 6C, se ha previsto para Suecia una inversión correspondiente al 0,003 % del PIB y, para Bulgaria, al 0,168 % del PIB. Sin embargo, esta diferencia refleja, a la vez, los distintos niveles de PIB en la Unión y los esfuerzos ya realizados en algunos Estados miembros. A este respecto, el Consejo indica acertadamente que el vínculo entre el nivel histórico de emisiones y la magnitud de los esfuerzos necesarios en virtud de la Directiva impugnada se ajusta al principio de que quien contamina paga.
113 Por lo demás, basta señalar que la República de Polonia se limita a criticar los elevados costes derivados de los compromisos nacionales de reducción de emisiones sin considerar las ventajas mencionadas en el apartado 107 de la presente sentencia. No demuestra que estos compromisos vayan más allá de lo necesario para el cumplimiento de los objetivos de la Directiva impugnada, ni aporta datos que permitan considerar que dichos objetivos también pueden alcanzarse mediante compromisos menos coercitivos.
114 Las críticas de la República de Polonia relativas a la elección de 2030 como fecha de inicio del aumento del nivel de reducción de emisiones deben ser refutadas por las mismas razones que las expuestas en el apartado 113 de la presente sentencia. En particular, el que un aplazamiento de dicha fecha permita repartir los costes en el tiempo no basta para concluir que la elección del legislador de la Unión dará lugar manifiestamente a consecuencias desproporcionadas para ese Estado miembro. Lo mismo puede decirse de la hipótesis de que el precio de las tecnologías de reducción de las emisiones contempladas por la Directiva impugnada podría disminuir a lo largo del tiempo.
115 Estas mismas consideraciones se aplican, mutatis mutandis, a la alegación de que la obligación de reducción de emisiones según una trayectoria lineal con arreglo al artículo 4, apartado 2, de la Directiva impugnada constituye una carga adicional desproporcionada por lo que respecta a la República de Polonia. Esta no aporta ningún elemento que permita considerar que el legislador de la Unión cometió un error manifiesto al haber decidido instaurar un mecanismo de reducción gradual de las emisiones a partir del nivel previsto para 2020 a efectos de garantizar un avance concreto hacia el nivel previsto para el período posterior a 2030.
116 Por otra parte, en cuanto a la alegación según la cual dicha obligación de reducción gradual limita el margen de maniobra de los Estados miembros de manera excesiva, habida cuenta de la naturaleza jurídica de las Directivas, tal como se deriva del artículo 288 TFUE, basta con señalar que es cierto que la Directiva impugnada establece obligaciones vinculantes, pero deja a los Estados miembros la elección de los medios para alcanzarlos. En cualquier caso, el cuarto motivo invocado por la República de Polonia se refiere a la proporcionalidad de la Directiva impugnada y no a la infracción del artículo 296 TFUE, párrafo primero, relativo a los actos jurídicos de la Unión.
117 En la medida en que la República de Polonia sostiene que la Directiva impugnada le impone una carga más pesada que a los demás Estados miembros, pretende, en realidad, demostrar una vulneración del principio de igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, que ha de examinarse en el marco del quinto motivo.
118 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar el cuarto motivo.
119 Mediante su quinto motivo, la República de Polonia alega la vulneración de los principios de igualdad de los Estados miembros ante los Tratados y de desarrollo equilibrado, ya que los compromisos nacionales de reducción de emisiones previstos por la Directiva impugnada se establecieron sin tener en cuenta la situación económica y social, los avances tecnológicos y los costes de la aplicación de dichos compromisos en los distintos Estados miembros y regiones de la Unión.
120 En apoyo de este motivo, la República de Polonia invoca las disposiciones del artículo 4 TUE, apartado 2, y del artículo 191 TFUE, relativos, respectivamente, a la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados y al desarrollo equilibrado de las regiones, y se remite, a este respecto, a la sentencia de 14 de julio de 1998, Safety Hi-Tech, (C‑284/95, EU:C:1998:352, apartados 36 y 37). Afirma que, en esa sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que todos los objetivos, principios y criterios contemplados en el artículo 191 TFUE deben considerarse de la misma importancia y han de tenerse en cuenta en la medida de lo posible. Los artículos 37 y 51 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») exigen también el respeto del principio de desarrollo sostenible en la elaboración de la política medioambiental de la Unión.
121 Según la República de Polonia, para cumplir estas obligaciones no basta con tener en cuenta los datos socioeconómicos de un Estado miembro de manera selectiva, incompleta y simplificada. La Directiva impugnada tampoco lleva a cabo una ponderación de los intereses en presencia, a saber, la protección del medio ambiente, por una parte, y el desarrollo económico de las diversas regiones de la Unión, por otra. Por el contrario, existe el riesgo de que reduzca la competitividad, conduzca a una disminución del nivel de vida y agrave la pobreza en Polonia, lo que es contrario a la política de cohesión de la Unión.
122 Por otra parte, en Polonia, el coste de cumplir los compromisos nacionales de reducción de emisiones asciende a unos 543 millones de euros al año. Esta estimación se aproxima a los 557 millones de euros anuales calculados por el IIASA en 2015, aproximadamente una cuarta parte del coste total de la aplicación de los compromisos en el seno de la Unión. Este importe se añade a los costes relacionados con la aplicación de la Directiva 2008/50. Si bien la República de Polonia no niega la necesidad de reducir las emisiones a que se refiere la Directiva impugnada, considera que su aplicación conduce a una carga desproporcionada en lo que a dicho Estado respecta, puesto que el coste correspondiente asciende a casi 15 euros al mes por habitante en Polonia, mientras que, en lo que respecta a los Estados miembros prósperos, tales como el Reino de España, la República Francesa y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, el coste es inferior a 3 euros.
123 En su opinión, esa carga desproporcionada demuestra que la metodología que permitió determinar los compromisos nacionales de reducción de emisiones no tuvo en cuenta los costes derivados de la aplicación de la Directiva impugnada. El nivel histórico de las emisiones a que se refiere la Directiva en Polonia no puede justificar costes desproporcionados, que, en todo caso, son contrarios al principio de desarrollo sostenible. Añade que la referencia a este nivel histórico no tiene en cuenta la mejora significativa de la calidad del aire en dicho Estado miembro que viene registrándose desde hace años.
124 Señala además que los considerandos 9 y 13 de la Directiva impugnada se oponen a la imposición de compromisos que impliquen costes desproporcionados. A su juicio, el punto 84 de la Decisión n.º 1386/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, relativa al Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio Ambiente hasta 2020 «Vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta» (DO 2013, L 354, p. 171), confirma esta conclusión.
125 Por otro lado, sostiene que la evaluación de impacto no tuvo debidamente en cuenta los efectos de la contaminación transfronteriza procedente de terceros países, en particular porque los datos pertinentes facilitados por Ucrania y la República de Bielorrusia están incompletos. Ahora bien, la contaminación transfronteriza puede anular los esfuerzos realizados por la República de Polonia para cumplir los compromisos que impone la Directiva impugnada, lo que da lugar a una desigualdad de trato de los Estados miembros que tienen fronteras con terceros países en relación con los demás Estados miembros y es contrario al principio de que quien contamina paga.
126 El Parlamento y el Consejo solicitan que se desestime el quinto motivo.
127 Mediante su quinto motivo, la República de Polonia sostiene fundamentalmente, en primer lugar, que el coste de la aplicación de la Directiva impugnada es considerablemente mayor en Polonia que en otros Estados miembros. Alega que dicha diferencia era desproporcionada y contraria al principio de igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, establecido en el artículo 4 TUE, apartado 2, en el artículo 191 TFUE, apartado 3, y en el artículo 37 de la Carta. En su opinión, estas dos últimas disposiciones exigen, en particular, que se tome en consideración el desarrollo equilibrado y sostenible de las regiones de la Unión.
128 A este respecto, cabe recordar que el artículo 191 TFUE, apartado 2, establece que la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente tiene como objetivo alcanzar un «nivel de protección elevado», teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Unión. En el mismo sentido, el artículo 3 TUE, apartado 3, prevé que la Unión obrará concretamente en pro de un «nivel elevado de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente» (sentencia de 21 de diciembre de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, apartado 42).
129 El artículo 37 de la Carta prevé que «en las políticas de la Unión se integrarán y garantizarán, conforme al principio de desarrollo sostenible, un nivel elevado de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad».
130 El artículo 52, apartado 2, de la Carta dispone que los derechos reconocidos por esta que constituyan disposiciones de los Tratados se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites determinados por estos. Tal es el caso del artículo 37 de la Carta, que se basa, en esencia, en el artículo 3 TUE, apartado 3, y los artículos 11 TFUE y 191 TFUE (sentencia de 21 de diciembre de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, apartado 62).
131 Por consiguiente, la alegación de la República de Polonia relativa a la Carta debe examinarse a la luz de los requisitos y los límites derivados del artículo 191 TFUE.
132 Si bien es sabido que el artículo 191 TFUE, apartado 2, exige que la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente tenga por objeto un nivel de protección elevado, no es necesario que dicho nivel de protección, para ser compatible con la referida disposición, sea técnicamente el más elevado posible (sentencia de 21 de diciembre de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, apartado 44).
133 En efecto, el artículo 191 TFUE establece una serie de objetivos, principios y criterios que el legislador de la Unión debe respetar en el marco de la aplicación de la política del medio ambiente (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de julio de 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, apartado 36).
134 En particular, se deduce del artículo 191 TFUE, apartado 3, que, al elaborar su política en el área del medio ambiente, la Unión tendrá en cuenta los datos científicos y técnicos disponibles, las condiciones del medio ambiente en las diversas regiones de la Unión, las ventajas y las cargas que puedan resultar de la acción o de la falta de acción y el desarrollo económico y social de la Unión en su conjunto y el desarrollo equilibrado de sus regiones.
135 No obstante, debido a la necesidad de ponderar algunos de estos objetivos y principios, así como a la complejidad de la aplicación de los criterios, el control judicial debe limitarse necesariamente al examen de si el legislador de la Unión ha incurrido en un error manifiesto de apreciación respecto a los requisitos de aplicación del artículo 191 TFUE (sentencias de 14 de julio de 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, apartado 37, y de 21 de diciembre de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, apartado 46).
136 Como se desprende, en particular, de los apartados 32 a 40 de la presente sentencia, el legislador de la Unión adoptó la Directiva impugnada teniendo en cuenta una gran cantidad de datos, entre los cuales figuraban concretamente la información con respecto a los costes de su aplicación en cada Estado miembro y los beneficios resultantes. Asimismo, eligió entre varias opciones con el fin de seleccionar la que podía generar el mayor beneficio neto.
137 Además, como ya se ha señalado, en particular en los apartados 101 y 112 de la presente sentencia, el legislador de la Unión tuvo debidamente en cuenta el potencial de reducción de las emisiones en cada Estado miembro y trató de establecer un reparto equilibrado de esfuerzos entre ellos.
138 De este modo, el legislador de la Unión cumplió la obligación que le incumbe en virtud del artículo 191 TFUE, apartado 3. En efecto, sobre la base de los datos científicos y técnicos disponibles, se tuvo efectivamente en cuenta el desarrollo equilibrado de la Unión y sus regiones, considerando especialmente los costes derivados de la aplicación de la Directiva impugnada en cada Estado miembro y las ventajas que podrían resultar de ello.
139 Corrobora esta afirmación la jurisprudencia recordada en el apartado 106 de la presente sentencia, según la cual no puede considerarse contrario al principio de proporcionalidad que el legislador de la Unión busque ese equilibrio teniendo en cuenta no la situación particular de un solo Estado miembro, sino la de todos ellos.
140 La República de Polonia sostiene, en segundo lugar, que determinados sectores socioeconómicos y algunas de sus regiones, como el sector agrícola y las regiones rurales, se verán especialmente afectados por las obligaciones financieras derivadas de los compromisos nacionales de reducción de emisiones. A este respecto, basta con recordar, como se desprende del apartado 105 de la presente sentencia, que la Directiva impugnada, cuya aplicación corresponde a los Estados miembros, no ha definido ni la distribución de los costes relacionados con la ejecución de estos compromisos ni sus fuentes de financiación.
141 Además, el hecho de que la República de Polonia forme parte de los Estados miembros que, con el fin de cumplir sus compromisos en el marco de la Directiva impugnada, deberán proceder a realizar las inversiones financieras más considerables no significa, en sí mismo, que la Directiva imponga una carga desproporcionada al Estado miembro o a las regiones que componen su territorio.
142 En tercer lugar, en cuanto a la alegación basada en la supuesta falta de toma en consideración de la contaminación transfronteriza, basta señalar que la República de Polonia no facilita información que justifique sus críticas. En particular, este Estado miembro no explica las razones por las que la contaminación transfronteriza tiene consecuencias determinantes en las emisiones contempladas por la Directiva impugnada producidas en el territorio de Polonia y, por tanto, en la fijación de sus compromisos de reducción de las emisiones.
143 En efecto, según los artículos 1, apartado 1, y 2, apartado 1, de la Directiva impugnada esta se aplicará a las emisiones de los contaminantes indicados en el anexo I «desde todas las fuentes presentes en el territorio de los Estados miembros» y determina los compromisos de los Estados miembros de reducir dichas emisiones. Como señala el considerando 14 de dicha Directiva, estos compromisos a partir de 2030 se calcularon basándose en las posibilidades estimadas de reducción de cada Estado miembro y en el objetivo político de reducir los efectos de la contaminación sobre la salud.
144 Mediante su alegación de que la contaminación transfronteriza elimina los esfuerzos que le incumben en virtud de la Directiva impugnada, la República de Polonia tampoco ha podido demostrar una vulneración del principio de igualdad de trato, puesto que no aporta precisión alguna en apoyo de esta alegación que permita apreciar, en todo caso, su procedencia.
145 De las anteriores consideraciones se desprende que el legislador de la Unión no cometió un error manifiesto de apreciación respecto de los requisitos de aplicación del artículo 191 TFUE.
146 Por las mismas razones, es preciso desestimar la alegación de la República de Polonia según la cual la Directiva impugnada vulnera el principio de igualdad de los Estados miembros ante los Tratados.
147 Por consiguiente, debe desestimarse el quinto motivo en su totalidad.
148 En consecuencia, dado que ninguno de los motivos formulados por la República de Polonia en apoyo de su recurso es fundado, procede desestimar el recurso en su totalidad.
149 A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Puesto que el Parlamento y el Consejo han solicitado la condena en costas de la República de Polonia y esta ha visto desestimadas sus pretensiones, procede condenarla a cargar, además de con sus propias costas, con las de estas dos instituciones.
150 De conformidad con el artículo 140, apartado 1, de dicho Reglamento, Hungría, Rumanía y la Comisión cargarán con sus propias costas.
2) Condenar a la República de Polonia a cargar con las costas del Parlamento Europeo y del Consejo de la Unión Europea.
3) Hungría, Rumanía y la Comisión Europea cargarán con sus propias costas.

References: Artículo 4
 Artículo 5
 Artículo 4
 Artículo 191
 artículo 263
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 14
 resolución 
 artículo 192
 artículo 192
 artículo 4
 artículo 19
 artículo 20
 artículo 5
 artículo 4
 artículo 40
 artículo 5
 artículo 288
 artículo 5
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 288
 artículo 296
 artículo 4
 artículo 191
 artículo 191
 artículo 4
 artículo 191
 artículo 37
 artículo 191
 artículo 3
 artículo 37
 artículo 52
 artículo 37
 artículo 3
 artículo 191
 artículo 191
 artículo 191
 artículo 191
 artículo 191
 artículo 191
e contrario
 artículo 191
 artículo 138
 artículo 140