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Timestamp: 2016-10-26 23:14:18+00:00

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2C_1/2012 (18.09.2012)
Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, Amt f�r Verbraucherschutz und Veterin�rwesen (AVSV), Blarerstrasse 2, 9001 St. Gallen.
Die X.________ AG, A.________/FL, betreibt in B.________ eine Fischfarm (mit Zuchtanlage und Aussenteichen). Im Jahre 2009 wurde �ber die Zweigniederlassung der Konkurs er�ffnet. Am 5. August 2011 wurde die Fischfarm aus der konkursrechtlichen Beschlagnahme entlassen, worauf die X.________ AG wieder Muttertiere in die Fischfarm einbringen wollte. Mit Verf�gung vom 17. August 2011 untersagte ihr das Amt f�r Verbraucherschutz und Veterin�rwesen des Kantons St. Gallen vorsorglich, Fische (Z.________) in die Fischzuchtanlage der Fischfarm einzubringen, weil sie nicht �ber die hierf�r erforderliche Bewilligung zur Wildtierhaltung verf�ge und zudem den Nachweis f�r eine zul�ssige Methode zur Bet�ubung und T�tung der Fische nicht erbracht habe. In der Verf�gung wurde �berdies angeordnet, dass f�r den Fall der Nichtbeachtung des Verbots die Fische mit polizeilicher Hilfe auf dem Weg der Ersatzvornahme unter Kostenfolge zu Lasten der Betreiberin der Fischzuchtanlage beseitigt w�rden. Die gegen diese Verf�gung erhobenen Rechtsmittel wurden abgewiesen, letztinstanzlich mit Urteil des Bundesgerichts 2C_985/2011 vom 24. Januar 2012.
Im Nachgang zur Verf�gung vom 17. August 2011 nahm das Amt f�r Verbraucherschutz und Veterin�rwesen verschiedentlich Kontrollen in der Fischfarm vor. Anl�sslich einer Kontrolle vom 4. November 2011 wurden mehrere erwachsene Fische sowie mehrere Hundert Br�tlinge im Betriebsgeb�ude der Fischfarm festgestellt. Daraufhin teilte der Kantonstierarzt der X.________ AG mit Schreiben vom gleichen Datum mit, aufgrund der immer noch fehlenden Bewilligung zur Wildtierhaltung seien die Fische zu beseitigen. Sofern dies bis Mittwoch 9. November 2011, 12 Uhr, nicht erfolgt sei, w�rden s�mtliche auf dem Betriebsareal befindlichen Fische beschlagnahmt und in geeigneter Form get�tet.
Dagegen erhoben die X.________ AG und Y.________ Rekurs beim Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen und ersuchten gleichzeitig um Erlass eines superprovisorischen Verbots einer Ersatzvornahme. Mit Entscheid vom 9. November 2011 trat das Bildungsdepartement auf den Rekurs nicht ein und wies das Gesuch um Erlass einer vorsorglichen Massnahme ab. Am 10. November 2011 wurde die Ersatzvornahme in dem Sinn durchgef�hrt, als die in der Fischzuchtanlage vorgefundenen sechs Fische (Z.________) mitsamt Br�tlingen beseitigt wurden; nichts unternommen wurde hinsichtlich der in den Aussenteichen angesiedelten Fische.
Mit Entscheid vom 29. November 2011 trat das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen auf die Beschwerde der X.________ AG und von Y.________ gegen den Entscheid des Bildungsdepartementes nicht ein und wies das Gesuch um Erlass einer superprovisorischen Verf�gung mit Hinweis auf die am 10. November 2011 durchgef�hrte Ersatzvornahme ab.
Mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 29. Dezember 2011 beantragen die X.________ AG und Y.________, den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 29. November 2011 sowie das Schreiben des Amtes f�r Verbraucherschutz und Veterin�rwesen vom 4. November 2011 betreffend Ersatzvornahme unter Kosten- und Entsch�digungsfolge, soweit Verf�gungen oder andere rechtswirksame Massnahmen beinhaltend, vollumf�nglich aufzuheben. Zudem stellen sie den Antrag, es sei dem Amt f�r Verbraucherschutz und Veterin�rwesen provisorisch und superprovisorisch zu verbieten, gest�tzt auf das angefochtene Schreiben vom 4. November 2011 irgendwelche Massnahmen, insbesondere Massnahmen der Ersatzvornahme auf der Z.________ Fischfarm vorzunehmen.
Das Amt f�r Verbraucherschutz und Veterin�rwesen des Kantons St. Gallen, das Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen und das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Mit Verf�gung vom 30. Januar 2012 hat der Pr�sident der II. �ffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen bzw. aufschiebende Wirkung abgewiesen.
Mit Eingabe vom 9. Februar 2012 nehmen die X.________ AG und Y.________ zu den Eingaben des Amtes f�r Verbraucherschutz und Veterin�rwesen sowie des Verwaltungsgerichts Stellung.
1.1 Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid eines oberen Gerichts �ber eine Angelegenheit des �ffentlichen Rechts, welche unter keinen der in Art. 83 BGG genannten Ausschlussgr�nde f�llt, weshalb das Rechtsmittel der Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grunds�tzlich zul�ssig ist (vgl. Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs.1 lit. d BGG).
Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde der gem�ss Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG legitimierten Beschwerdef�hrer ist deshalb mit folgender Einschr�nkung einzutreten: Als unzul�ssig erweist sich der Antrag, auch das unterinstanzliche Schreiben des Amtes f�r Verbraucherschutz und Veterin�rwesen vom 4. November 2011 aufzuheben; dieses bildet wegen des Devolutiveffekts vor Bundesgericht nicht Verfahrensgegenstand (vgl. BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144).
1.3 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist daher weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erw�gungen der Vorinstanz gebunden; es kann eine Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen und es kann sie mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begr�ndung abweisen (vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254 mit Hinweisen).
1.4 Die Verf�gung vom 17. August 2011 wurde als vorsorgliche Massnahme qualifiziert (vgl. Urteil 2C_985/2011 vom 24. Januar 2012). Die im Zusammenhang damit ergangenen Verf�gungen und Rechtsmittelentscheide sind daher ebenfalls Entscheide �ber vorsorgliche Massnahmen gem�ss Art. 98 BGG. Mit der Beschwerde gegen solche Entscheide kann nur die Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte ger�gt werden (vgl. BGE 134 II 349 E. 3 S. 351 mit Hinweisen; Urteil 2C_468/2011, 2C_469/2011 vom 22. Dezember 2011 E. 1.2.3), und die Beschwerdef�hrer trifft eine qualifizierte Begr�ndungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG). Auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt das Bundesgericht nicht ein (BGE 136 II 489 E. 2.8 S. 494 mit Hinweisen).
Die Beschwerdef�hrer r�gen vorab eine Verletzung des Anspruchs auf Beurteilung durch den zust�ndigen Richter (Art. 30 Abs. 1 BV). Sie machen geltend, nach Art. 60 Abs. 1 des Gesetzes �ber die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St. Gallen vom 16. Mai 1965 (VRP/SG; sGS 951.1) beurteile der Pr�sident des Verwaltungsgerichts Beschwerden gegen Vollstreckungsmassnahmen. Vorliegend k�nne nicht nachvollzogen werden, weshalb der angefochtene Entscheid durch den Vizepr�sidenten ergangen sei.
Dem angefochtenen Entscheid ist zu dieser Frage nichts zu entnehmen. Das Verwaltungsgericht f�hrt jedoch in seiner Vernehmlassung aus, der Verwaltungsgerichtspr�sident sei im November und Dezember 2011 aufgrund eines Spitalaufenthaltes w�hrend einigen Tagen gerichtsabwesend gewesen und in dieser Zeit vom Vizepr�sidenten vertreten worden. Gem�ss Art. 3 des St. Galler Reglements �ber Organisation und Gesch�ftsgang des Verwaltungsgerichtes sowie �ber die Aufsicht �ber das Versicherungsgericht und die Verwaltungsrekurskommission vom 12. Dezember 1984 (sGS 941.22) vertritt der Vizepr�sident den Pr�sidenten bei dessen Verhinderung in allen Obliegenheiten. Damit ergibt sich, dass der angefochtene Entscheid entgegen der Meinung der Beschwerdef�hrer durch den zust�ndigen Richter gef�llt worden ist. Dass die Verhinderung des Pr�sidenten im angefochtenen Entscheid nicht erw�hnt und begr�ndet wurde, vermag daran nichts zu �ndern.
Die Beschwerdef�hrer machen geltend, ihr rechtliches Geh�r (Art. 29 Abs. 1 BV) sei verletzt worden, weil ihnen die Vernehmlassung des Bildungsdepartementes vor Erlass des angefochtenen Entscheides nicht zur Kenntnis gebracht worden sei.
3.1 Das Verwaltungsgericht f�hrt hierzu in seiner Vernehmlassung aus, es treffe zu, dass die Vernehmlassung des Bildungsdepartementes vom 18. November 2011 dem Rechtsvertreter der Beschwerdef�hrer nicht zugestellt worden sei, was auf ein Versehen zur�ckzuf�hren sei. Zu beachten sei jedoch, dass das Bildungsdepartement in seiner Vernehmlassung lediglich auf den Rekursentscheid vom 9. November 2011 verwiesen habe und zudem noch die Mailkorrespondenz zwischen der Leiterin der Abteilung Recht und dem Rechtsvertreter der Beschwerdef�hrer ins Recht gelegt habe.
3.2 Der Anspruch auf Gew�hrung des rechtlichen Geh�rs ist nach feststehender Rechtsprechung formeller Natur, mit der Folge, dass seine Verletzung grunds�tzlich zur Aufhebung des mit dem Verfahrensmangel behafteten Entscheids f�hrt. Der Geh�rsanspruch umfasst das Recht, von jeder dem Gericht eingereichten Stellungnahme Kenntnis zu nehmen und sich dazu �ussern zu k�nnen, unabh�ngig davon, ob diese neue Tatsachen oder Argumente enth�lt und ob sie das Gericht tats�chlich zu beeinflussen vermag (vgl. BGE 133 I 98 E. 2 S. 99 f.; 133 I 100 E. 4.3-4.6 S. 103 f.). Allerdings kann eine Geh�rsverletzung ausnahmsweise geheilt werden, wenn dem Betroffenen durch die erst nachtr�gliche Gew�hrung des rechtlichen Geh�rs bzw. aus der Heilung kein Rechtsnachteil erw�chst (vgl. zum Ganzen BGE 133 I 201 E. 2.2 S. 204; 132 V 387 E. 5.1 S. 390; mit weiteren Hinweisen).
Die vorliegend geltend gemachte Geh�rsverletzung ist als im bundesgerichtlichen Verfahren geheilt zu betrachten. Im Rahmen der fraglichen Vernehmlassung wurden weder neue Rechts- oder Tatsachenbehauptungen vorgetragen noch neue Akten eingereicht. S�mtliche Unterlagen waren den Beschwerdef�hrern bekannt und es h�tte ihnen frei gestanden, sich darauf zu berufen. Angesichts der Inhaltslosigkeit der Vernehmlassung ist von vornherein kein Bereich betroffen, in dem die Kognition des Bundesgerichts gegen�ber derjenigen der Vorinstanz eingeschr�nkt ist. Unter den vorliegenden Umst�nden erw�chst den Beschwerdef�hrern aus der Heilung kein Rechtsnachteil (vgl. Urteil 2C_356/2010 vom 18. Februar 2011 E. 2.2 mit Hinweisen).
Die Beschwerdef�hrer r�gen eine Verletzung von Art. 6 EMRK, Art. 29a BV und Art. 86 Abs. 2 BGG, weil kein Richter �ber die Rechtm�ssigkeit der Verf�gung vom 4. November 2011 entschieden habe.
4.1 Das Verwaltungsgericht ist auf die gegen den Nichteintretensentscheid des Bildungsdepartementes erhobene Beschwerde nicht eingetreten. Es begr�ndete dies haupts�chlich damit, dass bereits die Verf�gung des Amtes f�r Verbraucherschutz und Veterin�rwesen des Kantons St. Gallen vom 17. August 2011 die wesentlichen Anordnungen enthalten habe, die mit Schreiben vom 4. November 2011 - mit Ausnahme der Fristansetzung - nur wiederholt w�rden. Es handle sich daher bei diesem Schreiben nicht um eine selbst�ndige Androhung mit Verf�gungscharakter, welche gem�ss Art. 44 Abs. 1 VRP/SG bei der in der Hauptsache zust�ndigen Rekursinstanz angefochten werden k�nne. Gegen solche Vollzugsverf�gungen sei kein Rechtsmittel gegeben, namentlich auch nicht unter dem Aspekt von Art. 6 EMRK.
4.2 Nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise �ffentlich und innerhalb einer angemessenen Frist geh�rt wird, und zwar von einem unabh�ngigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht, das �ber zivilrechtliche Anspr�che und Verpflichtungen (sog. "civil rights") zu entscheiden hat. Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist insbesondere auch anwendbar, wenn in einem Zwangsvollstreckungsverfahren eine neuerliche Entscheidung �ber einen als "civil right" anerkannten Rechtsanspruch m�glich ist bzw. nur schon eine Klage zur Verf�gung steht, welche bei Obsiegen die Zwangsvollstreckung verhindern kann. Dabei stellt die Rechtsprechung des Europ�ischen Gerichtshofs f�r Menschenrechte darauf ab, ob das betreffende Recht wirksam wird (MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europ�ischen Menschenrechtskonvention, 2. Aufl. Z�rich 1999, S. 249 Rz. 390). Dies ist beispielsweise der Fall, wenn anschliessend an die Verweigerung einer nachtr�glichen Baubewilligung verbunden mit einer Abbruch- oder Wiederherstellungsverf�gung eine Vollstreckungsverf�gung erlassen wird, die �ber bisher konkret getroffene, rechtsverbindliche Anordnungen hinausgeht (vgl. Urteil 1P.563/2004 vom 17. Mai 2005 E. 3.1).
4.3 Was als Entscheid im Sinne von Art. 82 lit. a BGG gilt, muss auch im Kanton vor Verwaltungsgericht anfechtbar sein (vgl. Art. 86 Abs. 2, Art. 110 und Art. 111 BGG). Eine Verf�gung, mit der ein rechtskr�ftiger Entscheid vollzogen oder ohne sachliche �berpr�fung best�tigt wird, kann grunds�tzlich nur soweit angefochten werden, als die ger�gte Rechtswidrigkeit in der Vollstreckungsverf�gung selbst begr�ndet ist. Grunds�tzlich ausgeschlossen ist die R�ge, die fr�here (materielle) Verf�gung sei rechtswidrig. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz macht das Bundesgericht allenfalls dann, wenn der Beschwerdef�hrer die Verletzung von unverzichtbaren oder unverj�hrbaren Grundrechten geltend macht oder wenn die Nichtigkeit der urspr�nglichen Verf�gung zur Diskussion steht (vgl. BGE 129 I 410 E. 1.1 S. 412; Urteil 8C_300/2008 vom 28. November 2008 E. 3). Die Regel, wonach ein Vollstreckungsakt nicht angefochten werden kann, ergibt sich daraus, dass kein schutzw�rdiges Interesse daran bestehen kann, ein Staatshandeln, welches bloss einen rechtskr�ftigen Entscheid vollstreckt, erneut anzufechten (HANSJ�RG SEILER, in: Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2007, N. 31 zu Art. 82 BGG). Der Beschwerdef�hrer kann demnach bei der Anfechtung von Vollstreckungsverf�gungen grunds�tzlich nur geltend machen, es liege keine vollstreckbare Verf�gung vor, die Vollstreckungsmodalit�ten seien unverh�ltnism�ssig bzw. rechtswidrig, die Vollstreckung gehe �ber die vollstreckende Sachverf�gung hinaus oder die Sachverf�gung sei mangelhaft er�ffnet worden.
4.4 Die Beschwerdef�hrer begr�nden ihre Auffassung, wonach sie Anspruch auf Beurteilung der Verf�gung vom 4. November 2011 im Rechtsmittelverfahren h�tten, im Wesentlichen damit, in dieser Verf�gung sei neu eine Frist angesetzt worden, womit ihre Rechtsstellung tangiert worden sei. Allein schon mit der Fristansetzung werde dem B�rger die M�glichkeit gegeben, selbst t�tig zu werden und die unverh�ltnism�ssigen Folgen einer Zwangsvollstreckung mittels Amts- und Polizeigewalt abzuwenden.
Dabei �bersehen die Beschwerdef�hrer jedoch, dass im vorliegenden Fall die zust�ndige Beh�rde bereits mit der Verf�gung vom 17. August 2011, welche nach Abweisung der dagegen erhobenen Rechtsmittel in Rechtskraft erwachsen ist, anordnete, es d�rften keine Fische in die Fischzuchtanlage der Z.________ Fischfarm eingebracht werden und sollten ungeachtet dieser Anordnung Fische eingebracht werden, so w�rden diese mit polizeilicher Hilfe auf dem Wege der Ersatzvornahme beseitigt werden. Die Vorinstanz hat zu Recht festgestellt, dass bei dieser Ausgangslage der Zwangsvollstreckung nicht noch eine Androhung voranzugehen habe und die Ansetzung einer Frist zur Wiederherstellung des rechtm�ssigen Zustandes ein reines Entgegenkommen an den St�rer darstelle. Sie f�hrte zutreffend aus, wer einem Verbot zuwiderhandle, welches kurz zuvor mittels Verf�gung unter gleichzeitiger Androhung der Ersatzvornahme angeordnet worden sei, habe zu gew�rtigen, dass unmittelbar zur Vollstreckung geschritten werde.
4.5 Die Beschwerdef�hrer machen weiter geltend, im Schreiben vom 4. November 2011 gehe es nicht nur um eine Fristansetzung, sondern auch implizit um die Feststellung, die Beschwerdef�hrerin habe gegen die Verf�gung vom 17. August 2011 verstossen.
Sie verkennen dabei, dass Grundlage der mit Verf�gung vom 17. August 2011 angedrohten Ersatzvornahme nur die Tatsache der Einbringung von Fischen in die Fischzuchtanlage der Z.________ Fischfarm bilden kann. Aufgrund des bei den vorinstanzlichen Akten liegenden Augenscheinprotokolls vom 19. August 2011 befanden sich zum Zeitpunkt der Kontrolle keine Fische (Z.________) in der Fischzuchtanlage (Geb�ude, Fischbecken, Aufzuchtraum). Anl�sslich des Augenscheins vom 4. November 2011 wurden dagegen erwachsene Fische sowie mehrere Hundert Br�tlinge und Jungfische im Betriebsgeb�ude der Anlage festgestellt. Gem�ss eigenen Ausf�hrungen der Beschwerdef�hrer befanden sich Fische in der Anlage, welche im Rahmen der Ersatzvornahme beseitigt wurden. Dass sich diese Fische bereits im Zeitpunkt der Verf�gung vom 17. August 2011 in der Anlage befunden h�tten, wird von den Beschwerdef�hrern sodann nicht substanziiert behauptet. H�tten die Beschwerdef�hrer keine Fische eingebracht, h�tten sich unter diesen Umst�nden auch keine solchen in der Anlage befinden k�nnen. Bereits daraus ergibt sich, dass gegen die Verf�gung vom 17. August 2011 verstossen wurde.
4.6 Das im vorliegenden Verfahren angefochtene Schreiben vom 4. November 2011 ist somit ein blosses Best�tigungsschreiben, das mangels geltend gemachter, in ihm selber begr�ndeter Rechtswidrigkeit, der Anfechtungsm�glichkeit mit einem f�rmlichen Rechtsmittel entzogen ist. Wie die Vorinstanz zutreffend erwog, steht dieses Ergebnis im �brigen auch im Einklang mit Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
4.7 Die Vorinstanz h�tte bei dieser Rechtslage feststellen m�ssen, dass die Bildungsdirektion zu Recht nicht auf den bei ihr erhobenen Rekurs eingetreten war, was zur Abweisung der Beschwerde durch das Verwaltungsgericht h�tte f�hren m�ssen. Im Ergebnis hat die Vorinstanz die erhobene Beschwerde folglich zu Recht nicht gutgeheissen. Mit dieser substituierten Begr�ndung (vgl. E. 1.3) ist daher der vorinstanzliche Entscheid nicht zu beanstanden.
Die Beschwerde erweist sich somit als unbegr�ndet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdef�hrer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5, Art. 65 BGG).
Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern, dem Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen, dem Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 83
 Art. 82
 Art. 86
 Art. 89
 BGE 
 BGE 
 Art. 98
 BGE 
 Art. 60
 Art. 3
 BGE 
 BGE 
 Art. 6
 Art. 29
 Art. 86
 Art. 44
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 82
 Art. 86
 Art. 110
 Art. 111
 BGE 
 Art. 82
 Art. 6
 Art. 65