Source: http://kraken.slv.cz/3As79/2013
Timestamp: 2018-01-16 23:08:51+00:00

Document:
3As79/2013
3 As 79/2013-24
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Petra Prùchy a soudcù JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Jaroslava Vla¹ína v právní vìci ¾alobkynì: M. S., zastoupené Mgr. Vratislavem Tauberem, advokátem, se sídlem Pøíkop 6, Brno, proti ¾alované: Policie Èeské republiky, Øeditelství slu¾by cizinecké policie, se sídlem Ol¹anská 2, Praha 3, proti rozhodnutí ¾alované ze dne 29. 3. 2013, è. j. CPR-15218/ÈJ-2012-930310-V243, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 7. 6. 2013, è. j. 28 A 2/2013-32,
Rozhodnutím ze dne 4. 12. 2012, èj. KRPB-181132/ÈJ-2012-060027-SV, ulo¾ila Policie ÈR, Krajské øeditelství policie Jihomoravského kraje ¾alobkyni (dále stì¾ovatelka ) správní vyho¹tìní a dobu, pro kterou ji nelze umo¾nit vstup na území èlenských státù Evropské unie stanovila v délce ¹esti mìsícù. Dùvodem správního vyho¹tìní byla skuteènost, ¾e stì¾ovatelka byla na území ÈR zamìstnána bez povolení k zamìstnání ve smyslu § 119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona è. 326/1999 Sb., o pobytu cizincù na území Èeské republiky a o zmìnì nìkterých zákonù (dále jen zákon o pobytu cizincù ). Proti uvedenému rozhodnutí podala stì¾ovatelka odvolání, které bylo rozhodnutím Policie ÈR, Øeditelstvím slu¾by cizinecké policie (dále jen ¾alovaná ) ze dne 29. 3. 2013, èj. CPR-15218/ÈJ-2012-930310-V243 zamítnuto.
Rozhodnutí ¾alované napadla stì¾ovatelka správní ¾alobou. Pøednì namítala nìkolik procesních pochybení správního orgánu prvního stupnì (spolupráce Policie ÈR pøi kontrole, chyby ve vedení spisu, chyby ve zpùsobu dokazování a formì vedeného øízení). V rovinì hmotnìprávní argumentovala nutností rozli¹ovat mezi zamìstnáním cizince bez povolení k zamìstnání a zamìstnáním v rozporu s povolením, které dùvodem pro správní vyho¹tìní není. Stì¾ovatelka rovnì¾ nesouhlasila s názorem, ¾e by nemohla vykonávat práci mimo místo urèené v povolení. V tomto ohledu poukázala na zru¹ení § 93 zákona o pobytu cizincù, z èeho¾ dovodila, ¾e cizinec mù¾e být vyslán i mimo místo výkonu práce uvedené v povolení. V závìru ¾aloby se pozastavila i nad pøimìøeností napadeného rozhodnutí a poukázala na zásah do jejího soukromého ¾ivota.
Krajský soud v Hradci Králové (dále jen krajský soud ) zamítl správní ¾alobu dle § 78 odst. 7 zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní (dále s. ø. s. ) rozsudkem ze dne 7. 6. 2013, è. j. 28 A 2/2013-32, napadeným nyní posuzovanou kasaèní stí¾ností.
Nejprve krajský soud posoudil jako nedùvodné procesní námitky stì¾ovatelky a rozhodnutí správních orgánù oznaèil za jasná a srozumitelná. Postup ¾alované zhodnotil jako zákonem pøedpokládaný a tudí¾ legitimní.
Zdùraznil dále, ¾e povolení k zamìstnání, kterým stì¾ovatelka disponovala, se vztahovalo pouze na zamìstnavatele Dru¾stvo TO-GO CZ a na druh práce ostatní uklízeèi a pomocníci s místem výkonu práce v okrese Hradec Králové. Za nemístnou pokládal krajský soud argumentaci § 93 zákona o pobytu cizincù, nebo» sama stì¾ovatelka bìhem kontroly ve spoleènosti Frigoprima spol. s. r. o. v Mikulovì (dále jen Frigoprima ) uvedla, ¾e v Mikulovì pracuje od prosince 2011, èemu¾ odpovídal i údaj o místì jejího pobytu. V souvislosti s tím krajský soud poukázal i na stì¾ovatelèinu aktivitu v dal¹í fázi øízení, v ní¾ podklady pro rozhodnutí nerozporovala a v otázkách dotýkajících se legálnosti zamìstnání vyu¾ila mo¾nosti nevypovídat. Krajský soud proto pova¾oval nashromá¾dìné dùkazy za dostateèné a ¾ádné poru¹ení ve smyslu èl. 38 Listiny základních práv a svobod neshledal.
Pøi posouzení otázky, zda stì¾ovatelka pracovala bez povolení k zamìstnání èi v rozporu s povolením, vy¹el krajský soud ze znìní § 92 zákona è. 435/2004 Sb., o zamìstnanosti (dále jen zákon o zamìstnanosti ). Akcentoval pøitom povinnost cizincù respektovat odli¹nou právní úpravu oproti státním obèanùm ÈR. Z komentáøe k zmínìnému ustanovení a z rozsudku zdej¹ího soudu è. j. 1 As 28/2008-76 následnì dovodil, ¾e pokud stì¾ovatelka pracovala v jiném místì, ne¾ pro které jí bylo vydáno povolení, jednalo se o práci bez platného povolení. Správní vyho¹tìní proto bylo ulo¾eno správnì.
V závìru se krajský soud vyjádøil i k otázce pøimìøenosti správního vyho¹tìní. Uvedl, ¾e správní vyho¹tìní bylo ulo¾eno na samé spodní hranici mo¾ného rozpìtí a upozornil rovnì¾ na sankèní efekt vùèi nelegálnì pracujícímu cizinci. Vzal také v potaz, ¾e vyho¹tìní zasáhne do práv stì¾ovatelky pøedev¹ím v rovinì ekonomické.
Stì¾ovatelka napadla rozsudek krajského soudu blanketní kasaèní stí¾ností, kterou doplnila podáním ze dne 3. 7. 2013. V nìm namítla dùvody uvedené v § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ).
Shodnì se správní ¾alobou rozvinula úvahu o rozdílném nahlí¾ení na práci vykonávanou bez povolení k zamìstnání a práci vykonávanou v rozporu s povolením. Domnívá se, ¾e se jedná o dvì samostatné situace, které striktnì oddìluje i zákonodárce [napø. v ust. § 5 písm. e) bod 2 zákona o zamìstnanosti]. Dùvodem k vyho¹tìní cizince mù¾e být pouze pøípad, kdy cizinec ¾ádné povolení k zamìstnání nemá. Její situace je v¹ak jiná, nebo» jistým povolením disponuje. pokraèování Stì¾ovatelka má za to, ¾e provedený výklad respektuje i smysl zákona o pobytu cizincù a zákona o zamìstnanosti, jeliko¾ zákon o zamìstnanosti chrání pracovní trh jako takový, a na adresáty proto klade pøísnìj¹í po¾adavky.
Provedený výklad následnì podrobuje testu proporcionality a dospívá k závìru, ¾e výkon zamìstnání v rozporu s povolením nemù¾e být natolik spoleèensky nebezpeèným jednáním, aby byl dùvodem k ulo¾ení vyho¹tìní. Stì¾ovatelka uvádí, ¾e jako právní laik nemù¾e pøedvídat ve¹keré dopady práce mimo vymezené území. Konkrétnì zmiòuje situaci, kdy by pøípadný cestovní pøíkaz mohl vést a¾ ke správnímu vyho¹tìní. Naopak se domnívá, ¾e by jí v tomto smìru mìla být poskytnuta ochrana dle principù pracovního práva a zákona o pobytu cizincù. Správní vyho¹tìní proto pokládá za neadekvátní. Jako dostaèující se, dle jejího názoru, jeví nanejvý¹ ulo¾ení pokuty za pøestupek v re¾imu zákona o zamìstnanosti.
S ohledem na vý¹e uvedené stì¾ovatelka navrhuje rozsudek krajského soudu zru¹it a vìc mu vrátit k dal¹ímu øízení.
Nejvy¹¹í správní soud se kasaèní stí¾ností zabýval nejprve z hlediska splnìní formálních nále¾itostí. Ovìøil, ¾e stì¾ovatelka je osobou oprávnìnou k podání kasaèní stí¾nosti (§ 102 s. ø. s.). V kasaèní stí¾nosti, kterou podala vèas (§ 106 odst. 2 s. ø. s.), uplatòuje pøípustné dùvody podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ø. s. a v øízení o kasaèní stí¾nosti je zastoupena advokátem (§ 105 odst. 2 s. ø. s.). Kasaèní stí¾nost je tedy pøípustná.
Nejvy¹¹í správní soud se nejprve zabýval nepøezkoumatelností rozsudku krajského soudu, tedy kasaèním dùvodem dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s., který dle stì¾ovatelky spoèívá v nesrozumitelnosti a nedostatku dùvodù. Stì¾ovatelka v¹ak svoje tvrzení blí¾e nekonkretizovala, respektive neuvedla, v èem nepøezkoumatelnost napadeného rozsudku nebo jinou vadu øízení pøed soudem spatøuje. Nejvy¹¹í správní soud se tak námitkou zabýval pouze v rovinì odpovídající míøe její obecnosti.
Nejvy¹¹í správní soud ji¾ mnohokrát vylo¾il, kdy je rozhodnutí soudu nepøezkoumatelné pro nedostatek dùvodù. Ze stabilní judikatury vyplývá, ¾e o nepøezkoumatelné rozhodnutí se jedná pøedev¹ím tehdy, opírá-li soud rozhodovací dùvody o skuteènosti v øízení nezji¹»ované, pøípadnì zji¹tìné v rozporu se zákonem (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003, è. j. 2 Ads 58/2003-75), nebo pokud zcela opomene vypoøádat nìkterou z uplatnìných ¾alobních námitek (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 6. 2007, è. j. 3 As 4/2007-58, popøípadì rozsudek ze dne 18. 10. 2005, è. j. 1 Afs 135/2004-73, èi rozsudek ze dne 8. 4. 2004, è. j. 4 Azs 27/2004-74). Obdobnì je rozhodnutí soudu zatí¾eno nepøezkoumatelností v pøípadì, ¾e se soud ztoto¾ní se závìry správního orgánu a oznaèí je za správné, pøièem¾ se ale nevypoøádá s vìcnými èi právními námitkami v ¾alobì uplatnìnými proti takovým závìrùm (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 12. 2005, è. j. 4 As 13/2004-55), respektive pokud z jeho odùvodnìní není zøejmé, proè soud nepova¾oval za dùvodnou právní argumentaci úèastníka øízení v ¾alobì a proè ¾alobní námitky úèastníka pova¾uje za liché, mylné nebo vyvrácené, a to zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci, na ní¾ je postaven základ ¾aloby (srov. rozsudek NSS ze dne 14. 7. 2005, è. j. 2 Afs
24/2005-44). Ani jeden z uvedených pøípadù v¹ak Nejvy¹¹í správní soud nezjistil. Krajský soud výsti¾nì popsal skutkový stav vìci, stanoviska úèastníkù øízení, reflektoval v¹echny námitky stì¾ovatelky a dostateènì své závìry odùvodnil. Ostatnì i samotný pøístup stì¾ovatelky k uvedenému kasaènímu dùvodu naznaèuje, ¾e si ve skuteènosti pochybení krajského soudu není vìdoma. S názory krajského soudu navíc sama polemizuje. Nejvy¹¹í správní soud proto uzavírá, ¾e kasaèní dùvod dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s. dán nebyl.
Obsahu kasaèní stí¾nosti mnohem lépe odpovídá dùvod dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. spoèívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v pøedcházejícím øízení. V tomto ohledu nastolila stì¾ovatelka právní otázku, zda lze správní vyho¹tìní udìlit i cizinci, který disponuje platným pracovním povolením vydaným pro urèité území, ale práci vykonává jinde. Stì¾ovatelka dovodila, ¾e v takovém pøípadì se jedná o práci v rozporu s povolením, za které v¹ak nemù¾e být sankcionována správním vyho¹tìním ve smyslu § 119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizincù-ten pøedpokládá práci vykonávanou bez povolení.
Uvedená argumentace stì¾ovatelky v¹ak vychází z nedostateèného pochopení úpravy vztahující se k zamìstnávání cizincù. Jejím hlavním cílem je toti¾ uspokojení potøeby zamìstnání pro obèany Èeské republiky (blí¾e k tomu v rozsudcích zdej¹ího soudu ze dne 8. 6. 2007, è. j. 7 As 28/2006-51 a è. j. 7 As 46/2006-56, a rozsudek ze dne 25. 10. 2007, è. j. 6 As 54/2006-66). Tomu odpovídají i kritéria, která v povolení k zamìstnání nastavují jednotlivé poboèky Úøadu práce ÈR. Pøi vydávání povolení se proto posuzuje konkrétní situace v urèitém místì; místní pomìry se hodnotí jak s ohledem na druh pracovních pozic, tak z èasového hlediska. Výsledné závìry se následnì promítnou do obsahu povolení k zamìstnání cizince, které mj. obsahuje místo výkonu práce, druh práce a také dobu, na kterou se vydává [§ 92 odst. 3 písm. b), c) a e) zákona o zamìstnanosti]. Je tedy patrné, ¾e povolení k zamìstnání je svým zpùsobem èasovì a místnì omezeno. Tento princip má svá logická východiska. Pokud by neplatil, bylo by mo¾né získat povolení k zamìstnání u úøadu práce, v jeho¾ obvodu jsou nízké jak nezamìstnanost tak také nedostatek pracovních sil, a s takto udìleným povolením by cizinec mohl bez dal¹í regulace pracovat té¾ v oblastech vyznaèujících se vysokou nezamìstnaností a nedostatkem pracovních pøíle¾itostí. Tím by byl popøen primární cíl ochrany pracovního trhu ve prospìch obèanù Èeské republiky [podobnì také v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 14. 12. 2011, è. j. 6 Ads 139/2011-82 (publikován ve sbírce è. 2579/2012 Sb.NSS)].
Z vý¹e uvedeného lze vyvodit, ¾e povolení k zamìstnání dle § 92 zákona o zamìstnanosti nemá platnost pro celé území Èeské republiky a výkon práce cizincem v obvodu územní pùsobnosti jiného úøadu práce, ne¾ který povolení k zamìstnání vydal, je nutné pova¾ovat za výkon práce bez platného povolení k zamìstnání (k tomu srov. rozsudek NSS ze dne 25. 7. 2013, è. j. 9 As 48/2013-46). V takovém pøípadì se ov¹em nejedná o práci v rozporu s povolením, nýbr¾ o práci bez povolení k zamìstnání. Nejvy¹¹í správní soud proto konstatuje, ¾e práci ve spoleènosti Frigoprima v Mikulovì vykonávala stì¾ovatelka bez pracovního povolení, nebo» v té dobì disponovala pracovním povolením èj. H-HK-ZZ-256/2012, je¾ ji opravòovalo k výkonu práce pro zamìstnavatele dru¾stvo TO-GO CZ v okrese Hradce Králové.
Uvedeným závìrem je zásadnì relativizována také dal¹í námitka stì¾ovatelky vztahující se k pøimìøenosti správního vyho¹tìní, nebo» je zøejmé, ¾e v daném pøípadì ne¹lo o práci v rozporu s povolením, ale bez povolení. Lze poznamenat, ¾e zákonodárce je nepochybnì oprávnìn urèit, jakým zpùsobem bude stát reagovat na cizince, kteøí na jeho území pracují bez povolení. Vychází-li zákonodárce z premisy, ¾e naru¹ení ochrany pracovního trhu je natolik záva¾né provinìní cizince, ¾e jeho výsledkem mù¾e být správní vyho¹tìní, nezbývá, ne¾ jeho vùli respektovat. pokraèování Stì¾ovatelka se rovnì¾ domnívá, ¾e jako právnímu laikovi by jí mìla být poskytnuta jistá forma ochrany pøed nepøimìøeným opatøením správních orgánù. V této souvislosti je v¹ak tøeba poukázat na pomìrnì dlouhý pobyt stì¾ovatelky na území ÈR a nìkolik pracovních pozic, které ji¾ v Èeské republice vystøídala, tak¾e lze pøedpokládat její obstojnou orientaci v podmínkách výkonu práce v Èeské republice. Obecnì také rozhodnì platí, ¾e cizinec musí sám dbát na to, aby dodr¾oval právní pøedpisy Èeské republiky (neznalost zákona neomlouvá).
Nejvy¹¹í správní soud nepøehlédl okrajovou zmínku stì¾ovatelky, ¾e pøistoupením na argumentaci krajského soudu by k ulo¾ení správního vyho¹tìní mohlo dojít i v dùsledku cestovního pøíkazu ze strany zamìstnavatele. Tato zmínka do jisté míry koresponduje s námitkami uplatnìnými ve správní ¾alobì, kde se stì¾ovatelka odvolávala na mo¾nost práce mimo území specifikované v povolení k zamìstnání v souvislosti s pracovní cestou. V daném pøípadì v¹ak krajský soud tuto polemiku správnì odmítl, nebo» nic nenasvìdèovalo tomu, ¾e by se jednalo o pracovní cestu. Právì naopak. Z vyjádøení samotné stì¾ovatelky bylo zøejmé, ¾e v Mikulovì pracuje konstantnì ji¾ od prosince 2011 (kontrola probìhla 7. 6. 2012). Ze správního spisu, z výpovìdi stì¾ovatelky pøed správním orgánem, ale ani z ¾ádných jiných podkladù nevyplývá jakákoli souvislost práce stì¾ovatelky pro spoleènost Frigoprima v Mikulovì k legálnímu zamìstnavateli, tedy dru¾stvu TO-GO CZ.
Problematikou vysílání cizincù na pracovní cesty se zdej¹í soud v poslední dobì zabývá èastìji. K výkladu zákona o zamìstnanosti (konkrétnì otázek kolem zru¹eného § 93) ve vztahu k pracovním cestám pøistoupil Nejvy¹¹í správní soud napø. v nedávném rozsudku ze dne 22. 8. 2013, è. j. 1 As 67/2013-42. Zde uvedl, ¾e výklad, podle kterého by novela zákona o zamìstnanosti zcela vylouèila pracovní cesty cizincù, je v jasném rozporu se zámìrem zákonodárce. Ustanovení § 93 zákona o zamìstnanosti bylo zru¹eno, proto¾e dosavadní právní úprava nemìla podstatný dopad na ochranu trhu práce v daném regionu. Zru¹ením § 93 mìlo rovnì¾ dojít ke sní¾ení administrativní zátì¾e zamìstnavatelù i správních úøadù. Smyslem zru¹ení § 93 tedy bylo zjednodu¹ení pozice zamìstnavatelù. Nejvy¹¹í správní soud proto ji¾ stabilnì razí názor, ¾e cizinec mù¾e být svým zamìstnavatelem vyslán na pracovní cestu ve smyslu § 42 zákoníku práce i mimo místo výkonu práce, které má uvedeno v povolení k zamìstnání. Zároveò v¹ak nelze zapomínat na omezení, která se s pracovní cestou pojí, vyplývající z povahy pracovní cesty jako doèasné zmìny místa výkonu práce ve prospìch zamìstnavatele. V takovém pøípadì nelze výkon práce na pracovní cestì pova¾ovat za práci bez povolení k zamìstnání ani za práci s tímto povolením v rozporu. Tyto závìry ji¾ byly podrobnì vysvìtleny v rozsudcích zdej¹ího soudu ze dne 25. 7. 2013, è. j. 9 As 48/2013-46, a ze dne 22. 8. 2013, èj. 1 As 67/2013-42, ze kterých nyní soud vychází, a na které lze pro struènost odkázat.
V nyní posuzované vìci v¹ak byla situace jiná, nebo» nic nenasvìdèovalo tomu, ¾e stì¾ovatelka byla do spoleènosti Frigoprima vyslána v rámci pracovní cesty. Netvrdila to ostatnì ani sama stì¾ovatelka. Krajský soud správnì upozornil na její vyjádøení, ¾e v Mikulovì pracuje ji¾ od prosince 2011. Z protokolu o výslechu stì¾ovatelky ze dne 2. 10. 2012 je navíc patrné, ¾e ¾alovaná se sna¾ila zjistit skuteènou formu zamìstnaneckého pomìru stì¾ovatelky a dal¹ích okolností souvisejících s prací ve spoleènosti Frigoprima. Stì¾ovatelka v¹ak vyu¾ila svého práva nevypovídat a jistì sama uvá¾ila, proè tímto postojem nepøispìla k odhalení skuteèné podoby zamìstnaneckého pomìru. Vzhledem k tomu, ¾e stì¾ovatelka ani neuvedla, k jaké spoleènosti má zamìstnanecký vztah, nemohla se ¾alovaná eventualitou pracovní cesty zabývat. Správnì proto vycházela z dùkazù, které se jí bìhem kontroly a následného øízení podaøilo nashromá¾dit, ze kterých dovodila odpovídající právní závìr. Nejvy¹¹í správní soud proto souhlasí s krajským soudem, ¾e ¾alobní námitka týkající se § 93 zákona o zamìstnanosti nebyla na místì.
Lze shrnout, ¾e stì¾ovatelka nepracovala ve spoleènosti Frigoprima v rámci pracovní cesty, ale pøitom pracovala mimo území vymezené v povolení k zamìstnání, co¾ je v kontextu vý¹e uvedeného nutné hodnotit jako práci bez povolení k zamìstnání. Za takové situace je splnìna podmínka pro správní vyho¹tìní plynoucí z § 119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizincù. Vzhledem k tomu, ¾e stran zásahu do soukromého a rodinného ¾ivota stì¾ovatelka v kasaèní stí¾nosti neuvádí ¾ádnou relevantní identifikující argumentaci, mù¾e Nejvy¹¹í správní soud aprobovat i závìry vyslovené krajským soudem v odpovídající èásti napadeného rozsudku, zdùrazòující jak ulo¾ení omezující podmínky zákazu pobytu na území Èeské republiky na samé dolní hranici zákonného rozpìtí, tak také skuteènost, ¾e byla ovìøena neexistence dùvodù, které by vycestování stì¾ovatelky znemo¾òovaly na základì § 179 zákona è. 326/1999 Sb. Kasaèní dùvod dle § 103 odst. 1 písm. a) tak naplnìn nebyl.
Ze shora uvedených dùvodù Nejvy¹¹í správní soud nemohl dospìt k jinému závìru, ne¾ posoudit kasaèní stí¾nost jako nedùvodnou a jako takovou ji dle § 110 odst. 1 s. ø. s. zamítnout.
O nákladech øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodl Nejvy¹¹í správní soud podle § 60 odst. 1 s. ø. s. ve spojení s § 120 s. ø. s. Stì¾ovatelka nemìla ve vìci úspìch, proto jí právo na náhradu nákladù nenále¾í. ®alovaná náhradu nákladù ne¾ádala a ostatnì jí ani ¾ádné náklady, nad rámec vyplývající z její úøední èinnosti, nevznikly.

References: soud 
 § 119
 § 93
 soud 
 soud 
 § 78
 soud 
 soud 
 § 93
 soud 
 soud 
 soud 
 § 92
 soud 
 § 103
 § 5
 soud 
 § 103
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 § 103
 § 119
 § 92
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 93
 soud 
 § 93
 § 93
 § 93
 soud 
 § 42
 soud 
 soud 
 soud 
 § 93
 § 119
 soud 
 § 179
 § 103
 soud 
 § 110
 soud 
 § 60
 § 120