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Timestamp: 2019-02-17 10:08:02+00:00

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﻿ SENTENCIA 3881 - 4147 DE JUNIO 10 DE 1999
SENTENCIA 3881 - 4147 DE 10 DE JUNIO DE 1999
CONTENIDO:PRODUCCIÓN, VENTA Y USO DE PÓLVORA Y FUEGOS PIROTÉCNICOS. SE RESUELVE EN SEGUNDA INSTANCIA LA DEMANDA DE NULIDAD INSTAURADA EN CONTRA DE LOS DECRETOS 755, 791 Y 905 DE 1995, Y DEL DECRETO 120 DE 1996, TODOS ELLOS EXPEDIDOS POR LA ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ.
TEMAS ESPECÍFICOS:ARTÍCULOS PIROTÉCNICOS, SUMINISTRO DE FUEGOS ARTIFICIALES A MENOR DE EDAD, DISTRIBUCIÓN DE ARTÍCULOS PIROTÉCNICOS, VENTA DE ARTÍCULOS PIROTÉCNICOS, PRODUCCIÓN DE ARTÍCULOS PIROTÉCNICOS, UTILIZACIÓN DE ARTÍCULOS PIROTÉCNICOS
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:332 DE AGOSTO DE 1999, PÁG.1447
•Sentencias 3881, 4147 de junio 10 de 1999
VENTA DE PÓLVORA Y ARTÍCULOS PIROTÉCNICOS
LOS ALCALDES NO PUEDEN PROHIBIRLA DE MANERA ABSOLUTA
EXTRACTOS: «La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, contra la sentencia de 19 de marzo de 1998 mediante la cual la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decretó la nulidad de los actos demandados.
a) La demanda.
1. La petición. El Personero del Distrito Capital de Santafé de Bogotá D.C., y la federación nacional de pirotécnicos, a través de apoderados judiciales por separado; y el ciudadano Santiago Salah Argüello, actuando en su propio nombre, mediante demandas presentadas en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del CCA y cuyos procesos, a la postre se acumularon por el a quo, acudieron ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en solicitud de que se hicieran las siguientes declaraciones:
a) El primero, solicita la nulidad de los decretos 755, 791 y 905 de 1995;
b) La segunda, reclama la nulidad de los artículos 1º, 2º, 3º y 4º del Decreto 791 precitado; y
c) El último, pide la nulidad de los decretos 791 de 1995 y 120 de 23 de febrero de 1996, decretos expedidos por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá D.C.
b) La sentencia apelada.
El a quo, respecto de los procesos debidamente acumulados, dictó la sentencia de 19 de marzo de 1998, en el sentido de declarar la nulidad de los actos atacados, como consecuencia de encontrar, de una parte, que en ninguna de las normas de la Ley 9ª de 1979, invocadas como fundamento jurídico de las demandas, se consagra competencia expresa para expedir decretos como los demandados y para regular las materias allí tratadas; y de otra parte, que el manejo de la temática contenida en las disposiciones legales indicadas corresponde al Ministerio de Salud, en orden a lo cual y con fundamento en el artículo 146 de la ley precitada expidió las resoluciones 19703 y 004709 de 1995, la última de las cuales fue examinada por el Consejo de Estado, en sentencia de 20 de noviembre de 1996, con ponencia del doctor Ernesto Rafael Ariza.
Agrega que tampoco existe ley que faculte al Alcalde del Distrito Capital para tomar las medidas en cuestión; y que, incluso, el Código de Policía de Bogotá sólo lo autoriza para reglamentar lo referente a la época, sitios y condiciones en que se llevará a cabo la venta de pólvora y de juegos artificiales en plazas o vías públicas, como acertadamente lo destaca la personería al sustentar los cargos.
1. La cuestión central del recurso.
Aparte de la inaplicación de la Ley 9ª de 1979, imprecada por el recurrente, la cuestión en esta instancia se contrae a verificar si los decretos objeto de la presente acción son contrarios o no a las disposiciones que el a quo estimó violadas por su expedición, esto es, los artículos 1º, 83, 131, 145, 146, 576 y 577 de la precitada ley; y, en consecuencia, los artículos 6º y 113 de la Constitución Política, los cuales, por consistir en normas que confieren poder o facultad, hacen que la cuestión en últimas se contraiga a un problema de competencia en la adopción de las medidas en controversia. En relación con ellas se hacen las siguientes precisiones:
1.1. Inaplicación de la Ley 9ª de 1979.
Sea lo primero señalar sobre el punto, que éste no fue objeto de la controversia procesal correspondiente a la primera instancia, de modo que mal puede plantearse en la presente instancia, lo cual de por sí hace improcedente que deba despacharse tal solicitud.
Sin embargo, toda vez que la Sala puede oficiosamente examinar la inaplicabilidad de una disposición cuando resulte incompatible de forma notoria con alguna norma constitucional, cabe poner de presente que en relación con la Ley 9ª de 1979, en cuanto concierne a los preceptos de la misma que sirven de base a la acción, no se evidencia tal incompatibilidad con la norma de orden constitucional a que alude explícitamente el recurrente, el artículo 2º de la Carta, e implícitamente, ni con los que regulan las funciones de las autoridades territoriales, y en especial del alcalde (art. 315, ibídem), puesto que aquéllas, como se verá a continuación, no contienen estipulación que sea contraria a las previstas en éstos.
En consecuencia, se deniega la solicitud de inaplicación de dicha ley en lo que hace a los artículos en comento.
1.2. Las normas legales invocadas como violadas.
1.2.1. Los preceptos legales relacionados son del siguiente tenor:
“ART. 1º—Para la protección del medio ambiente la presente ley establece:
a) Las normas generales que servirán de base a las disposiciones y reglamentaciones necesarias para preservar, restaurar y mejorar las condiciones sanitarias en lo que se relaciona a la salud humana;
PAR.—Para los efectos de aplicación de esta ley se entenderán por condiciones sanitarias del ambiente las necesarias para asegurar el bienestar y la salud humana”.
“ART. 83.—Al Ministerio de Salud corresponde:
c) Determinar los requisitos para la venta, el uso y el manejo de sustancias, equipos, maquinarias y aparatos que puedan afectar la salud de las personas que trabajan. Además, puede prohibir o limitar cualquiera de estas actividades cuando representen un grave peligro para la salud de los trabajadores o de la población en general”.
“ART. 145.—No se permitirá la fabricación de los siguientes artículos pirotécnicos:
El Ministerio de Salud podrá eximir del cumplimiento de lo establecido en este numeral a aquellos artículos que, previo el cumplimiento de los requisitos de seguridad, sean empleados para deportes u otros fines específicos”.
“ART. 146.—La venta al público y utilización de artículos pirotécnicos diferentes a los mencionados en el artículo anterior, requiere autorización del Ministerio de Salud, la cual sólo podrá expedirse con el cumplimiento de los requisitos de seguridad y demás que se establezcan para tal efecto en la reglamentación de la presente ley”.
“ART. 576.—Podrán aplicarse como medidas de seguridad encaminadas a proteger la salud pública, las siguientes:
PAR.—Las medidas a que se refiere este artículo serán de inmediata ejecución, tendrán carácter preventivo y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar”.
“ART. 577. — Teniendo en cuenta la gravedad del hecho y mediante resolución motivada, la violación de las disposiciones de esta ley, será sancionada por la entidad encargada de hacerlas cumplir con alguna o algunas de las siguientes sanciones:
b) Multas sucesivas hasta por una suma equivalente a 10.000 salarios mínimos legales al máximo valor vigente en el momento de dictarse la respectiva resolución;
1.2.2. Los de orden constitucional rezan:
“ART. 113.—Son ramas del poder público la legislativa, la ejecutiva y la judicial.
De ellos, sólo tienen relación directa con el asunto y, por tanto, sólo caben tenerse como normas inmediatamente superiores a los actos acusados, los artículos 145 a 148 de la Ley 9ª de 1979, toda vez que son los que se ocupan de los artículos pirotécnicos, así como los artículos 576 y 577 de la misma ley, por prever medidas y sanciones que tienen aplicación para todas las conductas y situaciones contempladas en ella.
Para su mejor comprensión cabe anotar que las normas contenidas en la Ley 9ª de 1979, son parte de una especie de Código Nacional Sanitario, que regula diversas materias, entre otras, las que tienen que ver directamente con la salud ocupacional (art. 83, tít. III de la ley) y con sustancias peligrosas (art. 131), que tienen su propio capítulo aparte del que corresponde a los artículos pirotécnicos, es decir, que aquéllas son elementos distintos de éstos.
En lo que corresponde a la materia inherente a este proceso, dichas normas contienen reglas sobre la fabricación y venta de los artículos pirotécnicos y confieren expresas facultades al Ministerio de Salud para intervenir en la autorización de la venta al público y utilización de los mismos, conforme a la reglamentación de la ley. Ello significa que constituyen una regulación legal específica a la cual debe sujetarse toda reglamentación posterior que sea permitida en todos los niveles territoriales.
1.3. Las normas de orden reglamentario.
En relación con las normas de nivel reglamentario superiores a los actos acusados, y que interesan al caso, se tienen el Código de Policía del Distrito Capital (Ac. 18/89), aducido como base jurídica de los decretos enjuiciados, y las resoluciones 19703 de 1988 y 004709 de 1995, emanadas del Ministerio de Salud, en desarrollo de la Ley 9ª de 1979, en los artículos precitados.
1.3.1. El primero, el Acuerdo Distrital 18 de 1989, en sus artículos 62 a 66 y 93, trae las siguientes normas:
“ART. 62.—La venta de pólvora y fuegos artificiales en plaza o vía pública, sólo podrá hacerse con las debidas seguridades, en épocas, sitios y condiciones que autorice el Alcalde Mayor, previo concepto del cuerpo de bomberos de Bogotá. El incumplimiento a lo aquí dispuesto será sancionado con el decomiso del producto.
ART. 63.—Se prohíbe dentro del territorio del Distrito Especial de Bogotá el expendio, manipulación y uso de pólvora o artículos pirotécnicos que contengan fósforo blanco.
ART. 64.—Se prohíbe la venta de pólvora y artículos pirotécnicos, dentro de los establecimientos comerciales o industriales o en recinto cerrado o abierto al público. La contravención a lo aquí dispuesto, se sancionará con el decomiso del producto.
ART. 65.—Se prohíbe la venta ambulante de pólvora o artículos pirotécnicos, dentro del Distrito Especial de Bogotá.
ART. 66.—Quien venda pólvora, artículos pirotécnicos o sustancias explosivas a menores de dieciséis (16) años, se hará acreedor a la medida correctiva de trabajo en obras de interés público.
ART. 93.—El Alcalde Menor, para prevenir incendio, podrá revocar o suspender el permiso o licencia que haya concedido e impedir la realización de toda actividad que pueda provocarla”.
1.3.2. La Resolución 19703 de 1988 autoriza, de forma expresa, a partir de su vigencia, la venta y utilización de artículos pirotécnicos en todo el territorio nacional, de acuerdo con los términos, las condiciones y los requisitos que se señalan en su articulado, con excepción de los prohibidos en el artículo 145 precitado. Respecto de las luces de bengala exentas de pólvora, fósforo blanco, cloratos o percloratos en su composición, estipula que serán de libre venta en todos los lugares y establecimientos públicos del país, en cualquier época del año (art. 6º, par.). También acoge la prohibición de venta de artículos pirotécnicos a menores.
1.3.3. La Resolución 004709 de 1995, a su turno, reproduce la prohibición contenida en el artículo 145 de la Ley 9ª de 1979, adiciona la de venta de productos pirotécnicos a menores y personas en estado de embriaguez, y regula los requisitos y condiciones para fabricar, transportar, distribuir, vender y utilizar los referidos productos.
1.4. Alcance de las normas anteriores sobre la actividad regulada en los actos acusados.
Es evidente que los cánones de la Ley 9ª de 1979 y sus resoluciones reglamentarias, permiten o autorizan las actividades de producción, venta y uso de pólvora y fuegos pirotécnicos, en el orden nacional. Específicamente en el orden distrital, tales actividades están reguladas tanto por aquellos como por los correspondientes del Código de Policía respectivo, aunque con sujeción a restricciones muy rigurosas, en cuanto quedan sujetas a las prohibiciones relativas o parciales sobre la venta de tales productos, como son:
— Prohibición total de expendio, manipulación y uso de pólvora o elementos pirotécnicos que contengan fósforo blanco, prevista en los artículos 145 de la Ley 9ª de 1979 y en el 1º de la Resolución 004709 de 1995, así como en el 63 del Código Distrital de Policía, prohibición que es total, por cuanto que dichas normas no prevén excepción alguna al respecto; y así lo estipuló el Decreto 755 de 1995 anulado.
— Prohibición de la venta de los mismos elementos en general (tengan o no fósforo blanco) a menores de edad, según los artículos 3º de la resolución en cita; y, en parte, conforme a los artículos 66 y 67 del Código Distrital de Policía, en cuanto contemplan la misma prohibición respecto de menores de 16 años, bajo sanción de medida correctiva de trabajo en obras de interés público.
— Prohibición de venta de pólvora y artículos pirotécnicos dentro de los establecimientos comerciales o industriales o en recinto cerrado o abierto al público, so pena de su decomiso.
— Prohibición de la venta ambulante de una y otros, so pena de sanción igual a la anterior.
Dentro del marco jurídico reseñado, la Sala observa que de los actos que se enjuician, el Decreto 755 de 1995, en su mayor parte, resulta acorde con los artículos 145 y 146 de la Ley 9ª de 1979 y las resoluciones reglamentarias mencionadas, al igual que con el Código de Policía del Distrito Capital, puesto que contiene las mismas prohibiciones, restricciones y sanciones en relación con las actividades anotadas.
No sucede del todo así con el Decreto 791 de 1995, en razón de que contiene prohibiciones, que no admiten excepción alguna, en cuanto que, como se analizará, se aplica absoluta e indistintamente para todos los productos pirotécnicos, sin consideración a que entre sus componentes exista o no el fósforo blanco.
Las anteriores apreciaciones se pueden constatar en la revisión del articulado de estos decretos, a la luz de la preceptiva superior antes mencionada, a lo cual se procederá, no sin antes dejar en claro el punto relativo a la competencia del Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, sobre la materia, como se hace a continuación.
2.1. Competencias del alcalde sobre actividades relacionadas con la pólvora y artículos pirotécnicos.
Como se aprecia de la cuestión planteada, en el fondo, ella está referida a la competencia para reglamentar la materia del sub lite. Siendo éste, entonces, el meollo de la cuestión, la Sala quiere dejar en claro que, contrario a lo sostenido por el Personero Distrital y aceptado por el a quo, el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá D.C., y todos los alcaldes del país, sí tienen facultad para reglamentar, en lo que al distrito o al municipio interesa, la fabricación, venta, uso, distribución y manipulación de los objetos de que tratan los decretos aquí sub judice, como es obvio de acuerdo con la Constitución, la ley y el reglamento, en todo lo que sea pertinente.
Dicha facultad les está dada, en primer término, por ser la primera autoridad de policía dentro de su circunscripción y, como tal, autorizada para hacer uso de todos los medios de policía previstos en la ley y el reglamento. Para el caso, ha de tenerse en cuenta que el Alcalde Mayor del Distrito Capital, goza de un régimen especial por mandato de la Constitución.
En segundo término, porque los aspectos que ellas involucran y que aparecen regulados por los decretos demandados, son de índole policiva, dadas sus hondas implicaciones con el orden público. Sin dificultad alguna se aprecia que la materia regulada corresponde a la órbita del poder de policía, por su revelante compromiso con la vida, la salud e integridad física de las personas, de las cuales los niños constituyen el sector más frágil frente a las actividades en mención, y con la seguridad de bienes materiales, como inmuebles, bosques, etc., toda vez que es ampliamente conocido que la fabricación, manipulación y uso de productos derivados o compuestos de pólvora, así como los globos de papel que se elevan con aire calentado mediante fuego, integran actividades de alto riesgo para unas y otros, y bien es sabido que su protección le compete a las autoridades revestidas de dicho poder, según lo prescribe el artículo 2º del Código Nacional de Policía.
Por último, no se debe perder de vista que tales actividades involucran el uso del suelo, y ello, según lo dejó precisado la Sala(1) a partir de la Constitución de 1991 es, por regla general, de competencia de las autoridades municipales.
(1) Ver sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de 19 de noviembre de 1998, expediente 3907, actor Municipio de Medellín. Consejero Ponente Juan Alberto Polo Figueroa.
De modo que no es admisible la tesis que, sin el suficiente análisis, acogió el a quo, en el sentido de que el Ministerio de Salud es el único que puede reglamentar tales aspectos. Como lo advierte el recurrente, la reglamentación que en uso de sus atribuciones legales expida este ministerio, viene a constituir, junto con las normas superiores reglamentadas, las ordenanzas y los acuerdos municipales, parte de la normatividad general que cada alcalde debe acatar y, cuando sea necesario, precisar y adecuar a las circunstancias de su distrito o municipio, en procura de los fines para los cuales se le ha asignado la potestad policiva.
2.1.1. Contenido de la potestad policiva.
Lo anterior impone, entonces, tener en cuenta lo que comprende la potestad policiva o policía administrativa; las autoridades que la detentan; los medios que éstas pueden utilizar para ejercerlo, y dentro de ella qué atribuciones le están dadas al Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, aspectos éstos que ya fueron dilucidados por la Sala en sentencia anterior(2), donde, en síntesis, se precisó que:
(2) Ver sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera, de 9 de agosto de 1996, expediente 3139, actora Defensoría del Pueblo. Consejero Ponente Juan Alberto Polo Figueroa.
2.1.1.1. La policía administrativa, según nuestra legislación, comprende el poder de policía, la función de policía y la mera ejecución policiva, facetas que consisten en:
a) El poder de policía es la facultad para expedir normas generales, impersonales y preexistentes, reguladoras del comportamiento ciudadano, que tienen que ver con el orden público y con la libertad, o sea, hacer la ley policiva, dictar reglamentos de policía.
Sobre la potestad para dictar reglamentos de policía, ha dicho el Consejo de Estado:
“De conformidad con el Decreto 1355 de 1970 o Código Nacional de Policía los reglamentos de policía, tanto nacionales como locales son de dos clases: Unos que podrían denominarse autónomos o principales, a través de los cuales se estatuyen prohibiciones directas a los particulares, se configuran las contravenciones, se establecen sanciones, se determinan los órganos para imponerlas y se señalan los procedimientos correspondientes (art. 13).
En los términos del artículo 8º del expresado decreto tenían competencia para expedir reglamentos de esta clase, el Gobierno Nacional en lo no regulado por la ley, las asambleas departamentales en ausencia de reglamento nacional y los concejos municipales a falta de ley, decreto nacional u ordenanza. Pero en virtud de la sentencia de inexequibilidad pronunciada el 27 de enero de 1977 la competencia para expedir este tipo de reglamentos de policía quedó reservada al Congreso y a las asambleas departamentales.
Sin embargo la reglamentación de policía no se agota con los expresados reglamentos. El artículo 9º del Decreto 1355 de 1970 prevé la posibilidad de expedir las disposiciones necesarias para precisar el alcance de los reglamentos principales o autónomos con el fin de lograr su cabal aplicación. Esta segunda modalidad del reglamento policivo que podría denominarse reglamento secundario o complementario tiene, como es obvio, un carácter y un alcance subordinado y, por lo tanto, no puede abarcar las materias propias del reglamento principal. El Decreto 1355 citado le reconoce de manera expresa competencia para dictarlos a los gobernadores y alcaldes, lo cual no excluye que el Gobierno Nacional también pueda expedirlos, en ejercicio de la potestad reglamentaria que le confiere el numeral 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional. Igualmente los concejos municipales en virtud de lo preceptuado en los artículos 197, numeral 1º de la Constitución Nacional y 169 atribución 5 del Código de Régimen Político y Municipal”(3).
(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de noviembre de 1979, expediente 3098, actor Pedro Claver Doria Durango.
De acuerdo con lo anterior, el Alcalde Mayor del Distrito Capital de Santafé de Bogotá tiene competencia para expedir reglamentos secundarios o complementarios, los cuales, al tenor del artículo 9º del Decreto Ley 1355 de 1970 tienen por finalidad precisar el alcance y lograr la cabal aplicación de los reglamentos autónomos o principales de policía, reservados a la ley (art. 150, num. 25 de la Constitución); y al concejo distrital, que por mandato de los artículos 7º y 12, numerales 18 y 23 del Decreto 1421 de 1993 le corresponden las atribuciones que el artículo 300, numeral 8º, de la Constitución le asigna a las asambleas departamentales.
b) La función de policía es la gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro de los marcos impuestos por éste; la desempeñan las autoridades administrativas de policía, esto es, el cuerpo directivo central y descentralizado de la administración pública, como los superintendentes, los alcaldes y los inspectores;
c) La actividad de policía, asignada a los cuerpos uniformados, es estrictamente material y no jurídica, corresponde al ejercicio reglado de la fuerza, y está necesariamente subordinada al poder y a la función de policía, por lo cual no tiene carácter reglamentario ni menos reguladora de la libertad.
2.1.1.2. Los medios que pueden utilizar las autoridades administrativas de policía, son entre otros, los reglamentos, las órdenes, los permisos, etc., a los cuales se refiere el Código Nacional de Policía.
En tratándose de reglamentos, dijo la Sala, la doctrina tiene establecido que las limitaciones al poder de policía están dadas en función de las garantías de la persona humana, de los derechos del individuo y de la razonabilidad de la actividad policiva.
La razonabilidad del poder de policía apunta hacia la búsqueda de los medios adecuados al fin que se persigue; es decir, que el poder de policía, a fin de lograr su cometido, debe emplear los medios más eficaces y aptos de que disponga, en modo que pueda conciliar el respeto máximo a los derechos de las personas y a la satisfacción de las necesidades comunes. La razonabilidad en la reglamentación, entonces, debe guiarse por la adecuación al fin propuesto, la proporcionalidad entre el medio y el fin perseguido y su limitación, especialmente en el tiempo.
2.1.3. En cuanto a las atribuciones del Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, el inciso 2º del artículo 322 de la Constitución Política dispone que el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito en mención, será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios; este régimen especial se encuentra contenido en el Decreto 1421 de 1993 “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”, el cual tiene la misma fuerza o entidad normativa que la ley, dado que es el resultado del ejercicio de una facultad conferida de manera excepcional por el constituyente al Gobierno.
Dicho decreto en su artículo 35, dispone:
“ART. 35.—El Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá es el jefe del gobierno y de la administración distritales y representa legal, judicial y extrajudicialmente al Distrito Capital.
Como primera autoridad de policía en la ciudad, el Alcalde Mayor dictará, de conformidad con la ley y el Código de Policía de Distrito, los reglamentos, impartirá las órdenes, adoptará las medidas y utilizará los medios de policía necesarios para garantizar la seguridad ciudadana y la protección de los derechos y libertades públicas” (las negrillas no son del texto).
De su tenor se deduce que es evidente que la norma transcrita faculta al Alcalde Mayor para dictar, de conformidad con la ley y el Código de Policía del Distrito, los reglamentos de policía secundarios o complementarios, necesarios para garantizar la seguridad ciudadana y la protección de los derechos y libertades públicas.
Cabe agregar que dicha atribución reglamentaria le permite también a este funcionario, como a todas las autoridades locales investidas de la misma facultad, adecuar las normas generales a las circunstancias particulares de su localidad.
En el presente caso también es pertinente traer a colación otras disposiciones legales que de forma directa autorizan al alcalde para adoptar reglamentos y otras medidas en materia policiva, y que son aplicables, en ausencia de normas especiales, al Distrito Capital de Santafé de Bogotá (D. 1421/93, art. 3º), como son, la Ley 136 de 1994, el Código Nacional de Policía —invocado en los decretos demandados— y el Código del Menor, como se indica a continuación.
La Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, aplicable al Distrito Capital por mandato del artículo 327 de la Carta, de manera subsidiaria o residual, en un tercer orden de fuente normativa, en su artículo 91 y en lo que interesa al sub lite, prescribe.
“ART. 91.—Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo (...).
B) En relación con el orden público: (...).
2. Dictar para el mantenimiento del orden público o su restablecimiento de conformidad con la ley, si fuera del caso, medidas tales como: (...).
e) Dictar dentro del área de su competencia, los reglamentos de policía local necesarios para el cumplimiento de las normas superiores, conforme al artículo 9º del Decreto 1355 de 1970 y demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen”.
El artículo 9º del Código Nacional de Policía, citado en el precepto antes descrito, por su parte, según quedó después de la sentencia de constitucionalidad de 27 de enero de 1977, proferida por la Corte Suprema de Justicia, prescribe que cuando las disposiciones de las asambleas departamentales sobre policía necesiten alguna precisión para aplicarlas, los gobernadores y alcaldes podrán dictar reglamentos con ese sólo fin, y que por tanto no podrán expedir normas de conducta no contenidas en las ordenanzas o en los acuerdos.
Además, en el artículo 2º señala que a la policía le compete la conservación del orden público interno, el cual resulta de la prevención y la eliminación de las perturbaciones de la seguridad, de la tranquilidad, de la salubridad y la moralidad públicas.
El Código del Menor, Decreto Ley 2737 de 1989, en el artículo 30 señala, entre otras, como situaciones irregulares en las que puede hallarse un menor, la de encontrarse en situación de abandono o de peligro y la de encontrarse en una situación especial que atente contra sus derechos o su integridad.
De igual manera, el artículo 32 ibídem prescribe que las autoridades de policía deberán tomar de inmediato las medidas necesarias para la protección de los menores que se encuentren en situación de peligro o abandono.
Establecido lo anterior, debe decirse, en punto a las actividades reglamentadas por el alcalde mediante los decretos acusados, que ciertamente no existe norma de orden legal que específicamente le otorgue atribución específica al respecto, y en eso tiene razón el a quo al sostener que ninguna de las normas de la Ley 9ª de 1979 se las confiere, pero ello por sí no significa que no pueda intervenir en las mismas, incluso a través del reglamento, ya que además de ser un asunto de índole policiva, su reglamentación no está atribuida de manera exclusiva y excluyente a una autoridad diferente, y menos en el ámbito de cada municipio o distrito en particular.
Ciertamente la potestad reglamentaria de las leyes está en cabeza del Presidente de la República como atribución constitucional propia, y bajo esta premisa ha de entenderse que la reglamentación a que se refiere el artículo 146 de la Ley 9ª en cita, es, en principio, la que al efecto expida el Presidente de la República, de conformidad con el artículo 189, numeral 11, de la Constitución; y después de ella y con base en la misma, la que adopten los demás organismos dotados de la facultad reglamentaria, dentro de la órbita de su competencia.
Al respecto, no se debe perder de vista que la potestad reglamentaria dentro del poder de policía, si bien es reglada, se entiende que se tiene en relación con todas las actividades y conductas que son objeto del poder de policía, es decir, las que son susceptibles de ser limitadas en procura de la conservación del orden público, y que ha de ejercerse, no sólo de acuerdo con la ley y para la ejecución de la misma, sino también de acuerdo con el reglamento y para ejecución de éste, tal como se dispone en el antes comentado artículo 9º del Código Nacional de Policía.
De modo que, en virtud de las anteriores disposiciones legales, se puede decir que, por tratarse de asuntos de naturaleza policiva, el Alcalde Mayor de Bogotá, bien podía expedir, como actos reglamentarios, los actos acusados, pero claro está con sujeción a la ley, al Código de Policía del Distrito Capital y a las normas pertinentes del Ministerio de Salud analizadas.
2.2. Revisión de los decretos demandados.
Los decretos distritales 755, 791 y 905 de 1995, en su orden, y de forma resumida, ofrecen las siguientes características y contenidos:
a) El objeto de los dos primeros es el de adoptar medidas de prohibición y control para la venta y el uso de globos, artículos pirotécnicos y fuegos artificiales en el Distrito Capital. Por medio del tercero de tales decretos se modifica el segundo de ellos.
b) En todos, el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., invoca, además de las atribuciones legales, las que en especial le confieren los decretos 1355 de 1970 y 522 de 1971, así como el Acuerdo 18 de 1989, contentivo del Código de Policía del que en ese entonces era Distrito Especial y hoy Distrito Capital.
c) Los decretos 755 y 791 coinciden en los considerandos que les sirven de motivos que, en síntesis, son los siguientes:
Que es deber de las autoridades adoptar medidas para proteger la vida, la integridad física y la seguridad de los ciudadanos, particularmente de los menores.
Que el artículo 62 y siguientes del Acuerdo 18 precitado le da determinadas facultades al Alcalde Mayor en relación con la venta de pólvora y artículos pirotécnicos, y que el artículo 93 del mismo decreto lo faculta para tomar las medidas que considere necesarias para prevenir incendios.
Y que el uso generalizado de tales productos, especialmente en el mes de diciembre, pone en peligro la vida, la tranquilidad, la seguridad y la salubridad pública, razón por la cual se hace necesario prohibir su venta y uso en general y a los menores de edad.
2.2.2. El Decreto 755 de 28 de noviembre de 1995.
Este decreto contiene doce (12) artículos, cuyas disposiciones se resumen así:
En el artículo primero se prohíbe totalmente la venta y lanzamiento de globos que se eleven con aire calentado mediante dispositivos alimentados con fuego.
En el segundo, se prohíbe totalmente la venta y uso de pólvora o de elemento pirotécnico que contenga fósforo blanco.
En el tercero, se prohíbe a los menores la manipulación y uso de artículos pirotécnicos y fuegos artificiales, incluidas las luces de bengala.
En el cuarto, se prohíbe la venta de artículos pirotécnicos y fuegos artificiales en establecimientos públicos, en recintos abiertos, casetas o expendios, salvo con permiso de venta expedido por la Secretaría de Gobierno, la cual determinará los lugares y demás condiciones para su venta.
En el quinto, se autoriza la venta de artículos pirotécnicos y fuegos artificiales en las fechas y horas allí señaladas.
En el sexto, se establece:
“ART. 6º—Quien venda artículos pirotécnicos o fuegos artificiales a menores de edad, o en lugar, fecha u horario no autorizado, incurrirá en retención transitoria hasta por veinticuatro (24) horas y en el decomiso del producto. Si tal venta se realiza en establecimiento comercial o en expendio autorizado conforme al presente decreto, se impondrá el cierre inmediato por la autoridad de policía y la autoridad competente revocará la licencia de funcionamiento del establecimiento o el permiso de venta para tal expendio.
PAR. 1º—En igual sanción incurrirá el expendedor o comerciante que contravenga lo dispuesto en los artículos primero y segundo del presente decreto.
PAR. 2º—Si el infractor de lo dispuesto en este artículo fuere un menor de edad, se le decomisará el producto, y será conducido y puesto a disposición de un defensor de familia, quien determinará las medidas de protección a adoptar de conformidad con el Decreto 2737 de 1989.
Los representantes legales del menor infractor, a quienes se les encontrare responsables por acción o por omisión de la conducta de aquél, se les impondrá retención transitoria hasta por veinticuatro horas”. (Destaca la Sala).
En el séptimo, se incluye que:
“Quien compre artículos pirotécnicos o fuegos artificiales en lugar, fecha u horario distintos a los autorizados por la Secretaría de Gobierno, se hará acreedor a retención transitoria hasta por veinticuatro (24) horas, y al decomiso del producto” (destaca la Sala).
En el octavo se faculta a la Secretaría de Gobierno para determinar los lugares donde se autorice el expendio de artículos pirotécnicos y fuegos artificiales permitidos y para expedir los permisos de venta a los interesados, a cuyo efecto determina los requisitos que éstos deberán cumplir. En su parágrafo único se indica el compromiso que debe adquirir el interesado en relación con la prevención y atención de emergencias y la posibilidad de que le sea revocado el permiso si no cumple con las instrucciones pertinentes.
En el noveno, se fijan los requisitos que deben cumplir las empresas que deseen organizar espectáculos públicos con artículos pirotécnicos o fuegos artificiales; los cuales, al tenor del artículo décimo, sólo podrán realizarse en los sitios autorizados por las alcaldías locales y en coordinación con el cuerpo oficial de bomberos.
En el décimo primero se faculta a los alcaldes locales y a los comandantes y subcomandantes de Distrito para conocer y sancionar las infracciones previstas en el decreto, sin perjuicio de la acción penal a que hubiere lugar.
En el décimo segundo se indica que el decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
Según es fácil deducir, y como quedó dicho, este decreto recoge los términos en que los artículos 62 a 66 del Código de Policía del Distrito Capital (Ac. 18/89) regulan la venta de los mencionados productos y, además, los precisa para su aplicación. De igual forma, en lo referente a las sanciones para quienes contravengan las prohibiciones y restricciones consignados en unos y otros, excepto la de retención transitoria hasta por 24 horas (arts. 6º, 7º y 11), así como la de conducción de los menores a un defensor de familia.
En efecto, en estas dos últimas medidas, no obstante que el artículo 186 del Código Nacional de Policía prevé la retención transitoria como medida correctiva, vistas a la luz de la actual Constitución, se evidencia exceso respecto de los preceptos de orden legal atrás analizados, por la sencilla razón de que, excepto la precitada norma del Código Nacional de Policía, ahora inaplicable por su incompatibilidad con el artículo 28 de la Constitución Política, no se encuentran contempladas en las medidas sancionatorias que éstos prescriben.
Sobre la sanción de retención transitoria hasta por 24 horas y el alcance del precitado artículo 28 de la Constitución Política, es menester atender la directriz jurisprudencial consignada a propósito de la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 158, numeral 9º, y 182 del Decreto 1809 del 6 de agosto de 1990, por el cual se introducen reformas al Código Nacional de Tránsito Terrestre, en la sentencia C-189 de la Corte Constitucional de 24 de marzo de 1999, en el sentido de que “las autoridades administrativas no tienen competencia, según la Constitución y la jurisprudencia de esta Corte, para privar a las personas de su libertad”, sin previa orden escrita de autoridad judicial competente, dada con las formalidades legales y por los motivos señalados en la ley.
Respecto de la conducción de los menores a un Defensor de Familia, si bien la Sala no encontró contraria a las normas superiores en ese entonces invocadas una medida similar consagrada en el decreto distrital 415 de 1º de julio de 1994(4), ocurre que en el presente caso, las normas desarrolladas por los actos acusados y que le sirven de sustento a éste, no prevén una medida similar, amén de que las circunstancias o motivos son diferentes a las que la Sala, en dicha oportunidad, consideró que justificaban dicha medida, como eran las de que el menor fuere encontrado en la calle después de las doce de la noche sin la compañía de un pariente o de un adulto responsable del mismo, mientras que en el caso bajo estudio se trata de sancionar al menor contraventor.
(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera, sentencia de 9 de agosto de 1996, Consejero Ponente, Juan Alberto Polo Figueroa. Expediente 3139, actora Defensoría del Pueblo.
Por consiguiente, se declarará la nulidad del decreto en la parte pertinente.
Por lo demás, y en lo que concierne a pólvora y fuegos pirotécnicos no se puede predicar que infrinja las normas superiores invocadas por el a quo porque, en general, no hace otra cosa que reproducirlas y precisarlas, con lo cual es claro que al expedirlo el Alcalde Mayor se ajustó a lo mandado en el artículo 9º del Código Nacional de Policía, con la excepción atrás anotada.
Tampoco las infringe en lo que toca con globos elevados con aire calentado mediante dispositivos alimentados por fuego, por la sencilla razón de que ni la Ley 9ª de 1979, ni las resoluciones 19703 de 1988 y 004709 de 1995 se ocupan del tema. No obstante, conviene poner de presente que el artículo primero, en cuanto prohíbe totalmente la venta de estos globos resulta armónico con el artículo 93 del Código de Policía del Distrito, toda vez que con el fin de evitar incendios en el territorio del Distrito Capital autoriza que se impida la realización de toda actividad que pueda provocarlos, y no se puede desconocer que tal prohibición es una manera efectiva para ello, teniendo en cuenta la alta probabilidad de causarlos con la elevación de los mismos.
En consecuencia, la sentencia se revocará en lo que corresponde a este decreto para, en su lugar, decretar sólo la nulidad en lo concerniente a la retención de personas y conducción de menores (arts. 6º, 7º y 11), y desestimar las pretensiones de la demanda en cuanto a lo demás.
2.2.3. El Decreto 791 de 1995.
El Decreto 791 contiene ocho (8) artículos, respecto de los cuales cabe observar:
El primero, prohíbe totalmente la venta, almacenamiento, manipulación y uso de artículos pirotécnicos y fuegos artificiales, sin excepción alguna, y globos, en Santafé de Bogotá.
Como la Ley 9ª de 1979 y sus resoluciones reglamentarias permiten o autorizan las actividades de producción y venta de uso de pólvora y fuegos pirotécnicos, al igual que el Código de Policía de Santafé de Bogotá con sujeción a rigurosas restricciones, y sólo prohíben el expendio, manipulación y uso de pólvora o elementos pirotécnicos que contengan fósforo blanco u otras sustancias prohibidas para el efecto, y de detonantes cuyo fin sea la producción de ruidos, así como la venta a menores de edad de pólvora o elementos pirotécnicos (tengan o no fósforo blanco), o en establecimientos comerciales o en recintos cerrados o abiertos al público y la venta ambulante de los mismos, este artículo resulta contrario a las normas superiores en cuanto prohíbe absolutamente todo tipo de venta de pólvora y de artículos pirotécnicos, sin distinguir entre los que la ley y el Código de Policía de Bogotá permiten vender con ciertos requisitos y aquellos que se encuentran efectivamente prohibidos.
En cuanto a globos, tampoco hace distinción alguna, siendo que sólo le está permitido al alcalde impedir las actividades relativas al uso de artefactos que utilicen fuego y puedan producir incendios, cuando existen globos que no tienen esa potencialidad. Tanto es así que el artículo 72 del Código de Policía del Distrito permite que en los parques o sitios de recreación puedan utilizarse globos inflados con gas para la recreación infantil.
En tales condiciones esta disposición, como está redactada, se encuentra viciada de nulidad en cuanto contempla artículos pirotécnicos y fuegos artificiales que no contengan fósforo blanco, y globos que para su elevación no utilicen dispositivos alimentados por fuego. Sólo en este aspecto, entonces, se declarará su nulidad.
El segundo prevé retención transitoria hasta por veinticuatro (24) horas y el decomiso del producto para quien venda artículos pirotécnicos, fuegos artificiales o globos; así como el cierre por 7 días si la venta se hace en establecimiento comercial o expendio. En la misma sanción incurrirá quien los almacene, salvo si cuenta con permiso para producirlos.
Este artículo resulta contrario al ordenamiento jurídico en cuanto ordena la retención transitoria de personas que vendan artículos pirotécnicos, fuegos artificiales y globos, por las razones expresadas a propósito del examen de los artículos 6º y 7º del Decreto 755 de 28 de noviembre de 1995 (supra, núm. 2.2.2.). Sólo en este aspecto se dispondrá su nulidad.
El artículo tercero prescribe la misma sanción de retención para quien manipule o use los mentados artículos.
Este artículo resulta contrario al ordenamiento jurídico en cuanto ordena la retención transitoria de personas que manipulen artículos pirotécnicos, fuegos artificiales y globos, por las razones expresadas a propósito del examen de los artículos 6º y 7º del Decreto 755 de 28 de noviembre de 1995 (supra, núm. 2.2.2.). Sólo en este aspecto se dispondrá su nulidad.
El cuarto estipula que si el infractor es un menor, además del decomiso, será conducido y puesto a disposición de un defensor de familia, y a sus representantes legales se les impondrá retención transitoria hasta por veinticuatro (24) horas, si se les encuentra responsables por acción o por omisión.
Este artículo resulta contrario al ordenamiento jurídico en cuanto dispone la conducción de los menores a una comisaría de familia para que respecto de él se adopten medidas de protección y en cuanto a la retención transitoria de sus representantes legales, por las razones expresadas a propósito del examen del artículo 6º del Decreto 755 de 28 de noviembre de 1995 (supra, núm. 2.2.2.). Sólo en este aspecto se dispondrá su nulidad.
El quinto le permite a quienes posean dichos artículos denunciarlos ante la Secretaría de Gobierno para su posterior entrega a las autoridades, entre el 13 y el 15 de diciembre de 1995, con derecho a una compensación económica en las condiciones y circunstancias relacionadas en los seis parágrafos que tiene el artículo.
Este artículo resulta armónico con el ordenamiento jurídico en la medida de que la denuncia y entrega de los artículos pirotécnicos y fuegos artificiales dentro del lapso allí mencionado era meramente potestativa del productor o tenedor (“podrá”, dice la norma), y en modo alguno imperativa, y de que, además, expresamente quedaron excluidos de la posibilidad de denunciar y entregar a la Secretaría de Gobierno Distrital, a base de la compensación económica allí prevista, los artículos pirotécnicos y fuegos artificiales que contuviesen fósforo blanco, de conformidad con el parágrafo segundo del mismo.
El sexto autoriza a quienes hayan adquirido fuegos artificiales o artículos pirotécnicos para su uso personal o familiar, desactivarlos en actos públicos organizados por las alcaldías locales o entregarlos a éstas o a la defensa civil hasta antes del 23 de diciembre de 1995.
Este artículo resulta igualmente armónico con el ordenamiento jurídico no sólo por su carácter eminentemente transitorio sino porque obedece a una medida de policía preventiva, cuya ejecución supervigilarán las autoridades distritales, y donde da igual que los artículos adquiridos para los fines indicados se encuentren o no totalmente prohibidos.
El séptimo faculta a los alcaldes menores, a los comandantes y subcomandantes de policía del distrito para conocer y sancionar las infracciones previstas en el decreto, sin perjuicio de la acción penal.
Este artículo resulta contrario al ordenamiento jurídico en cuanto una de las sanciones que permite imponer a estas autoridades sea la retención transitoria de personas, por las razones que han sido reiteradas en este proveído.
El octavo se ocupa de la vigencia del decreto.
2.2.4. El Decreto 905 de 1995.
Este decreto modifica los artículos 3º y 4º del Decreto 791 antes reseñado, en el sentido de introducir como alternativa a la retención transitoria que en ambos se prevé, la sanción de trabajo en obras de interés público, al tiempo que señala que las demás disposiciones del Decreto 791 de 1995 continúan vigentes.
El Código de Policía del Distrito Bogotá prevé entre las sanciones o medidas correctivas que se pueden imponer a quienes incurran en contravenciones de policía, el trabajo en obras de interés público (art. 16, núm. 16), que consiste en la ejecución de obras de interés público que beneficien al Distrito Especial de Bogotá o la comunidad, cuya duración no exceda de cuarenta y ocho (48) horas, de acuerdo con el oficio, profesión o habilidades del infractor, sin que se interfiera su ocupación habitual.
No advierte la Sala que esta medida correctiva, como sustitutiva de la retención transitoria de las personas, sea contraria al ordenamiento jurídico, razón por la cual se declara ajustada a derecho.
En cuanto a que las demás disposiciones del Decreto 791 de 1995 continúan vigentes, debe entenderse que tal vigencia queda supeditada a lo que se disponga en esta providencia respecto de su articulado.
2.2.5. El Decreto 120 de 1996.
Con este decreto, el alcalde estableció el procedimiento que debían seguir los beneficiarios de la compensación económica señalada en el artículo 5º del Decreto 791 de 1995. Por lo tanto sigue la suerte de este último, por ser su objeto y razón de ser, es decir, que habiéndose encontrado que dicha disposición es armónica con el ordenamiento jurídico, este decreto, en cuanto lo desarrolla, se encuentra ajustado a derecho.
Así las cosas, la sentencia impugnada se modificará en lo que hace a la nulidad de los decretos distritales 755 de 1995 y 791 de 1995, en el sentido de decretarla únicamente en los artículos sexto, parágrafo segundo del mismo, séptimo y décimo segundo, del primero de ellos; y primero, segundo, tercero, cuarto y séptimo del último de tales decretos, en los aspectos expresamente señalados.
En mérito de lo dicho, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
1. MODIFÍCASE la sentencia apelada de fecha 19 de marzo de 1998, proferida por la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el siguiente sentido:
1.1. Revócase en cuanto declara la nulidad total del Decreto 755 de 28 de noviembre de 1995, expedido por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., para, en su lugar, declarar la nulidad de los siguientes artículos, en los aspectos que se indican:
a) Artículo sexto en la parte que dice “... retención transitoria hasta por veinticuatro (24) horas y...”.
b) Artículo sexto, parágrafo segundo, en la parte que dice:
“..., y será conducido y puesto a disposición de un defensor de familia, quien determinará las medidas de protección a adoptar de conformidad con el Decreto 2737 de 1989”.
c) Artículo sexto, parágrafo 2º, inciso 2º, que dice: “Los representantes legales del menor infractor, a quienes se les encontrare responsables por acción o por omisión de la conducta de aquél, se les impondrá retención transitoria hasta por veinticuatro (24) horas”.
d) Artículo 7º en la parte que dice: “... retención transitoria hasta por, veinticuatro (24) horas...”.
e) Artículo 11, en cuanto permite a los alcaldes menores, comandante y subcomandantes de policía imponer la sanción de retención transitoria hasta por veinticuatro (24) horas de personas, prevista en este decreto.
a) Del artículo 1º en tanto contempla artículos pirotécnicos y fuegos artificiales que no contengan fósforo blanco, y globos para cuya elevación no se utilicen dispositivos alimentados por fuego.
b) De los artículos 2º, 3º y 4º, en cuanto ordenan la “retención transitoria hasta por veinticuatro (24) horas” de personas o representantes legales de menores que vendan, manipulen o usen artículos pirotécnicos, fuegos artificiales y globos.
c) Del artículo 4º en cuanto dispone que el menor infractor “será conducido y puesto a disposición de un defensor de familia, quien determinará las medidas de protección a adoptar de conformidad con el Decreto 2737 de 1989”.
d) El artículo 7º, en cuanto permite a los alcaldes menores, comandante y subcomandantes de policía imponer la sanción de retención transitoria hasta por veinticuatro (24) horas de personas, prevista en este decreto.
3. Sin costas para la entidad pública apelante.
Cópiese, notifíquese y en firme, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase».
(Sentencia de junio 10 de 1999. Expedientes 3881 y 4147. Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa).

References: artículo 84
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 Resolución 
 artículo 145
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