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Magistrado ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS
Bogotá, D. C., treinta (30) de agosto de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 76001 23 31 000 2006 03720 01
No. Interno: 21520
Demandante: LEASING DE OCCIDENTE
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la sociedad Leasing de Occidente S.A. contra la sentencia del 17 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que se declaró inhibida para conocer de fondo la demanda de nulidad instaurada contra el Municipio de Palmira.
Mediante Resolución No. 00387 del 5 de febrero de 2005, el Municipio de Palmira expidió la Liquidación Oficial de Aforo del impuesto predial del inmueble de propiedad de Leasing de Occidente S.A., identificado con el código catastral 01-292-0008, en el que determinó un saldo a cargo de la demandante de $28.578.424, adeudado por los años 1992 a 2004.
Inconforme, la demandante presentó recurso de reconsideración, resuelto desfavorablemente mediante la Resolución No. 0174 del 23 de septiembre de 2005.
Leasing de Occidente S.A., mediante apoderado judicial, en ejercicio de la acción de simple nulidad, formuló la siguiente pretensión1:
“Declarar la nulidad de la resolución número 00387 del 5 de febrero de 2005, que fijó la liquidación oficial de aforo del impuesto predial del inmueble de propiedad de mi representada, distinguido con el número catastral 01-292-0008, por ser violatoria de lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Nacional, al no haberse dado cumplimiento por parte de la administración a lo dispuesto en los artículos 183 y 184 del acuerdo 083 del 16 de diciembre de 1999, del Municipio de Palmira. Así como a lo consignado en el artículo 717 del Estatuto Tributario y por remisión a los artículos 643, 715 y 716 del mismo estatuto.”
Artículos 643, 715-717 y 817 del E.T.
Acuerdo Municipal 083 de 1999.
La actora sostuvo que la Resolución No. 00387 del 5 de febrero de 2005, proferida por el Municipio de Palmira, le vulneró el debido proceso, en tanto la Administración Municipal omitió la expedición del emplazamiento para declarar previsto en el artículo 715 del E.T., reproducido en el Acuerdo Municipal No. 083 de 1999.
Indicó que el artículo 717 del E.T. establece la posibilidad de que la Administración expida la Liquidación de Aforo, siempre que se dé cumplimiento previo a los artículos 643, 715 y 716 del E.T., lo que no ocurrió en este caso.
Que, adicionalmente, el Municipio de Palmira desconoció el periodo de prescripción de la acción de cobro, que es de cinco años, en tanto con el acto administrativo demandado pretende el pago del impuesto predial de los años 1992 a 2004, actuación que contraría lo dispuesto en el artículo 817 del E.T.
Que, en consecuencia, la Resolución No. 0387 del 5 de febrero de 2005 es nula por vulnerar el artículo 29 de la C.P. y por falta de aplicación de lo dispuesto en los artículos 643, 715, 716, 717 y 817 del E.T.
El Municipio de Palmira no respondió a la demanda interpuesta en su contra.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia del 17 de julio de 2013, se inhibió de resolver el asunto de fondo, por considerar que la acción de nulidad presentada por la actora no era la adecuada para obtener el reconocimiento de la pretensión.
Adujo que Leasing de Occidente pretendió, por intermedio de una acción de simple nulidad, que se declarara la nulidad de la Resolución No. 00387 del 5 de febrero de 2005, en la que se expidió la liquidación de aforo en su contra, por concepto del impuesto predial de los años 1992 a 2004 del predio No. 01-010292-0008-000, identificado con matrícula inmobiliaria No. 378-23017, por el valor de $28.578.424.
Que de acuerdo con la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado2, la acción de simple nulidad puede interponerse contra actos particulares de manera excepcional, siempre que (i) se trate de actos administrativos cuyo contenido y trascendencia impliquen el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la nación y (ii) el acto represente un interés superior y significativo para la comunidad en general porque amenaza el orden público, social o económico del país. Que a lo anterior se suma que la declaratoria de nulidad debe acarrear el restablecimiento del orden jurídico en abstracto y no el restablecimiento de derechos vinculados a la esfera patrimonial de quien demandó, pues, de presentarse este último evento, la acción de simple nulidad no procede.
Que visto el acto administrativo demandado, se advierte que la pretensión de nulidad contiene un interés particular de Leasing de Occidente S.A., pues con dicho acto se hace exigible el pago de una suma de dinero correspondiente al impuesto predial unificado y de la nulidad del mismo se deriva un restablecimiento automático de los derechos del demandante, lo que impide la prosperidad de la acción.
Que aunado a lo anterior, si se estudiara la demanda como una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se advierte que el actor no dirigió la demanda contra el acto administrativo que resolvió negativamente el recurso de reconsideración, lo que deviene en inepta demanda. Citó jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación para sustentar su dicho.
Por lo anterior, concluyó que no era posible estudiar de mérito el asunto.
Inconforme con la decisión de primera instancia, la demandante apeló. Adujo que la teoría de los móviles y finalidades tal y como la ha presentado el Consejo de Estado sería aplicable al caso de manera tajante. Que no obstante, el tribunal olvidó analizar las pruebas aportadas al caso y las razones en las que se funda la demanda para considerar el carácter excepcional de esta acción.
Que de los hechos que resultaron probados, se podía advertir con claridad que la sociedad demandante nunca tuvo la oportunidad de recurrir los actos administrativos de carácter particular expedidos en su contra. Que la razón radicó en el desconocimiento del respectivo acto, por falta de notificación, y no en la desidia de la parte.
Sostuvo que tal como se planteó en la demanda, el Acuerdo No. 083 del 16 de diciembre de 1999, en concordancia con el artículo 717 del E.T., establece en los artículos 183 y 184 que, previa liquidación de aforo, debe agotarse el procedimiento previsto en dichas normas. Que ese procedimiento no fue adelantado por el municipio, en tanto no expidió el emplazamiento para declarar y pagar el impuesto predial discutido.
Que no obstante lo anterior, el artículo 717 del E.T. dispone que la liquidación de aforo debía expedirse dentro de los cinco años siguientes al vencimiento del término para declarar, término que transcurrió sin que la administración efectuara el mencionado emplazamiento.
Que, en consecuencia, pretender cobrar impuestos adeudados desde el año 1992 es arbitrario y contrario a derecho, pues, además de no ajustarse a lo dispuesto en el Estatuto Tributario, conduce al absurdo de la exigibilidad de obligaciones imprescriptibles.
Indicó que la demandante desconocía de la existencia del acto administrativo atacado, razón por la que se le imposibilitó agotar la vía gubernativa en este caso y, por ende, le resultaba imposible presentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en este caso, lo que originó una situación de indefensión que sólo podía resolverse con la presentación de la acción de simple nulidad.
Citó jurisprudencia de esta Corporación relacionada con la teoría de los móviles y finalidades y concluyó que aplicar dicha teoría al caso concreto contraría el derecho de acceso a la administración de justicia, si se tiene en cuenta que la demandante no tuvo la oportunidad de ejercer el derecho de contradicción frente al acto administrativo demandado.
Que, por todo lo anterior, debía revocarse la decisión de la primera instancia.
En los términos del recurso de apelación, la Sala estudia la legalidad de la Resolución No. 00387 del 5 de febrero de 2005, por medio de la que el Municipio de Palmira liquidó de aforo el impuesto predial del inmueble identificado con código catastral No. 01-01-0292-0009-000 de propiedad de la sociedad Leasing de Occidente S.A., por los años gravables 1992 a 2004, en cuantía de $28.578.424.
La demandante considera que la Liquidación de Aforo No. 00387, por la que se determinó el impuesto predial a su cargo, vulneró el debido proceso, en tanto no se ajustó a lo dispuesto en los artículos 29 de la C.P. y 643, 715 a 717 y 817 del E.T.: no agotó el emplazamiento para declarar, previa expedición de la liquidación cuestionada. Alegó, además, que no tuvo conocimiento de dicha liquidación y que, por esa razón, no agotó la vía gubernativa. Que esa circunstancia le impidió ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la que presentó la acción de simple nulidad.
El Municipio de Palmira no presentó contestación a la demanda.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la sentencia de primera instancia, se declaró inhibido para resolver el asunto de fondo, por considerar que no procedía la acción de simple nulidad en este caso, de acuerdo con la teoría de los móviles y finalidades establecida por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Que, en todo caso, si se diera trámite a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se advierte que la demandante no demandó la Resolución No. 0174 del 23 de septiembre de 2005, por medio de la que se resolvió el recurso de reconsideración.
En concreto, la Sala debe resolver, en primer lugar, si procede la acción de simple nulidad en este caso, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, para luego, determinar si procede el estudio de fondo del asunto.
De la teoría de los motivos y de las finalidades
Lo primero que conviene decir es que, en general, las acciones de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho tienen por objeto que se declare la nulidad de actos administrativos que infringen normas de carácter superior. No obstante, mientras que con la acción de simple nulidad se persigue la defensa de la legalidad, del orden jurídico en abstracto, con la de restablecimiento del derecho se busca no sólo la defensa del ordenamiento jurídico, sino el resarcimiento de un derecho subjetivo lesionado por un acto administrativo.
A diferencia de la acción de simple nulidad, que puede ser ejercida por cualquier persona, en cualquier tiempo y sin necesidad de agotar vía gubernativa, la de nulidad y restablecimiento del derecho sólo puede ejercerla la persona que crea que se le ha causado un perjuicio, esto es, aquélla que es la titular del derecho supuestamente desconocido por el acto administrativo. Por ende, para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe acreditar capacidad jurídica y procesal para actuar. El interesado, asimismo, debe probar que agotó la vía gubernativa y ejercer la acción oportunamente, esto es, dentro del plazo previsto en la ley.
Ahora bien, en principio, la naturaleza del acto administrativo es lo que define el tipo de acción que debe ejercerse. Por ejemplo, si se trata de un acto administrativo de contenido particular y concreto, la acción apropiada sería la de nulidad y restablecimiento del derecho. En este caso, el juez administrativo no sólo examinará la legalidad de tal acto, sino que determinará el perjuicio que se hubiera causado. A contrario sensu, si el acto es de carácter general, la acción de simple nulidad sería adecuada para cuestionar la legalidad del acto administrativo. El juez administrativo, en el último caso, únicamente examinará la legalidad de tal acto.
Sin embargo, esta Corporación, en aplicación de la denominada teoría de los motivos y las finalidades, ha considerado que la acción de simple nulidad también procede excepcionalmente contra los actos particulares y concretos en los casos en que “la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. De otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir como de control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación3”.
Se permite, entonces, demandar en acción de simple nulidad los actos administrativos de contenido particular cuando representen un interés superior y significativo para la comunidad en general, porque amenacen el orden público, social o económico del país. Es decir, en esos casos, la acción de nulidad contra actos administrativos particulares se mira apropiada para preservar exclusivamente la legalidad y la integridad del orden jurídico.
La propia Corte Constitucional, en la sentencia C-426 de 20024, aceptó que la acción de simple nulidad procede contra actos administrativos de contenido particular, pero aclaró que la competencia del juez administrativo se limitaba a examinar la legalidad en abstracto y que, de ningún modo, puede adoptar medidas para el restablecimiento del derecho subjetivo lesionado. Dijo la Corte Constitucional: “En estos casos, la competencia del juez contencioso administrativo se encuentra limitada por la pretensión de nulidad del actor, de manera que, en aplicación del principio dispositivo, aquél no podrá adoptar ninguna medida orientada a la restitución de la situación jurídica particular vulnerada por el acto.” (Se destaca).
Así, por ejemplo, declarada la ilegalidad de un acto en el que la administración impone una sanción pecuniaria, surge un restablecimiento del derecho inmediato, que se traduce en que no habría obligación de pagar la sanción anulada.
En ese orden, de advertirse que con la declaración de nulidad del acto administrativo surgirá automáticamente el restablecimiento del derecho subjetivo afectado, la acción de simple nulidad resulta improcedente, a menos que haya sido interpuesta oportunamente5 y se cumplan los demás requisitos de procedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Efectivamente, si el interés perseguido con la acción de simple nulidad es el de obtener el restablecimiento de un derecho subjetivo, la demanda sólo podrá ser admitida siempre que cumpla con los presupuestos procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, capacidad jurídica y procesal de las partes, agotamiento de la vía gubernativa y ejercicio oportuno de la acción. Y, además, cuando la demanda cumpla con los requisitos formales previstos en los artículos 137 a 139 C.C.A.
De la acción presentada
En el caso particular, a pesar de que el demandante denomina la acción como de simple nulidad, del contenido integral de la demanda y sobre todo de lo dispuesto en los actos acusados, se deduce que no es cierto que el demandante sólo quiera discutir la simple legalidad de tales actos, pues el examen de legalidad necesariamente tendrá incidencia en los derechos subjetivos de la sociedad Leasing de Occidente S.A.
En efecto, el acto administrativo demandado liquidó de aforo el impuesto predial a cargo de la demandante, por los años gravables 1992 a 2004, lo que denota que definió una situación particular y concreta. La situación jurídica particular se traduce en la obligación que tiene dicha sociedad de pagar el impuesto por esas vigencias fiscales.
La Sala no encuentra que de los actos particulares demandados se derive un especial interés para la comunidad. Claramente, de esos actos se desprende un interés individual exclusivo para la sociedad demandante, no para la comunidad en general.
Se insiste, el interés al que se refiere la teoría de los motivos y las finalidades es aquel que tiene alcance y contenido general y que puede repercutir fuertemente en el orden social y económico del país, de la comunidad en general. Ese interés no se observa en este caso.
Además, la eventual declaratoria de nulidad de los actos acusados generaría un restablecimiento automático del derecho de la sociedad Leasing de Occidente S.A., que se traduciría en que no tendría la obligación de pagar el impuesto predial discutido. Ese solo hecho ya denota la improcedencia de la acción de simple nulidad interpuesta.
Se trata, pues, de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no de una de simple nulidad. De hecho, la actora también solicitó la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, circunstancia que demuestra que el propósito de la demandante es proteger los derechos subjetivos de los que es titular.
En ese orden, el despacho debe examinar si la demanda cumple con los requisitos propios de esa acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
De los presupuestos de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
Lo primero que advierte la Sala es que pese a que la demandante alega en el recurso de apelación que no conoció de la Liquidación de Aforo No. 00387 de 2005 y que, por ende, no pudo agotar la vía gubernativa, lo cierto es que sí conoció de dicha liquidación, al punto que presentó el recurso de reconsideración, resuelto negativamente el 23 de septiembre de 2005, mediante la Resolución No. 0174, que dispuso: “Confirmar en todas y cada una de sus partes la resolución número 00387 de fecha 3 de febrero de 2005, mediante la cual se le fijó la liquidación oficial de aforo del impuesto predial del impuesto distinguido con la ficha catastral número 01-01-0292-0009-000 al (la) contribuyente LEASING DE OCCIDENTE S.A. Representada legalmente por JUAN CARLOS GÓMEZ JIMÉNEZ.6” Ese hecho fue presentado en la demanda7 y luego negado en el recurso de apelación.
Sin embargo, la Resolución No. 0174 del 23 de septiembre de 2005 no fue demandada, pese a que el artículo 138 del Decreto 01 de 1984 exige la demanda tanto del acto definitivo como del acto administrativo que resuelve los recursos interpuestos en su contra, omisión que devino en la inepta demanda.
A lo anterior se suma que de la simple revisión de la resolución demandada se puede determinar que ha operado la caducidad de la acción, de conformidad con el artículo 136-2 C.C.A., que prevé que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca a los cuatro meses, contados a partir del día siguiente de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto definitivo, según el caso.
En efecto, el acto administrativo que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución No. 00387 del 3 de febrero de 2005, que liquidó de aforo el impuesto predial a cargo de la demandante por la suma de $28.578.424, se expidió el 23 de septiembre de 2005, sin que aparezca en el expediente la fecha de la notificación de dicho acto. Sin embargo, la demanda se presentó el 19 de diciembre de 2006, esto es, después de haber trascurrido más de un año de la expedición del acto administrativo. La demandante alegó no haber conocido de la liquidación de aforo, hecho que se advirtió no era cierto. Sin embargo, nada dijo de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración.
Luego, se deduce, sin mayor esfuerzo, que la acción se presentó por fuera del término previsto en el artículo 136-2 C.C.A. y la demanda fue inepta. Por ende, se impone confirmar la sentencia del 17 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 17 de julio de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la sociedad Leasing de Occidente S.A. contra el Municipio de Palmira.
1 Folio 194.
2 Sección Cuarta, sentencia del 20 de abril de 2012, Exp. No. 19330, M.P. Hugo Bastidas Bárcenas.
3 Sala Plena, sentencia de 29 de octubre de 1996, M.P. Dr. Daniel Suárez Hernández, reiterada en sentencia de Sala Plena de 4 de marzo de 2003, M.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola.
4 En la que se declaró la exequibilidad del artículo 84 C.C.A., en el entendido de que “la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto” administrativo.
5 En el mismo sentido la Ley 1437 de 2011, que entrará a regir el 2 de julio de 2012, en el artículo 137 establece: “Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. (…)
Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente. ”
6 Ver folios 26-28 del c.p.
7 Ver hecho 8 demanda. Folio 192 c.p.

References: Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 29
 artículo 717
 Resolución 
 artículo 715
 artículo 717
 artículo 817
 Resolución 
 artículo 29
 Resolución 
 artículo 717
 artículo 717
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 artículo 138
 resolución 
 artículo 136
 resolución 
 resolución 
 artículo 136
 artículo 84
 artículo 137