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Timestamp: 2020-08-05 08:13:47+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA 2013-00250/0570-2013 DE FEBRERO 8 DE 2018
SENTENCIA 2013-00250 DE 08 DE FEBRERO DE 2018
CONTENIDO:PROHIBICIÓN DE PARTICIPAR EN POLÍTICA DIRIGIDA A LOS EMPLEADOS DEL ESTADO. SE HA ESTABLECIDO POR PARTE DEL ALTO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO QUE LA PROHIBICIÓN DE PARTICIPAR EN POLÍTICA VA DIRIGIDA A LOS EMPLEADOS DEL ESTADO QUE SE APOYA EN IMPORTANTES RAZONES CONSTITUCIONALES QUE SE DESPRENDEN DE LO ESTABLECIDO EN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL. LA CUAL SE BASA QUE DICHA RESTRICCIÓN TIENE POR OBJETO PRESERVAR EL PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, DE LA APROPIACIÓN DEL ESTADO POR UNO O VARIOS PARTIDOSASEGURAR LA PREVALENCIA DEL INTERÉS GENERAL SOBRE EL INTERÉS PARTICULAR, YA GRUPISTA, SECTORIAL O PARTIDISTA. Y LA GARANTÍA DE LA IGUALDAD DE LOS CIUDADANOS Y ORGANIZACIONES POLÍTICAS, DEL TRATO PRIVILEGIADO E INJUSTIFICADO QUE AUTORIDADES O FUNCIONARIOS PUEDAN DISPENSAR A PERSONAS, MOVIMIENTOS O PARTIDOS DE SU PREFERENCIA, PROTECCIÓN DE LA LIBERTAD POLÍTICA DEL ELECTOR Y DEL CIUDADANO DEL CLIENTELISMO O LA COACCIÓN POR PARTE DE SERVIDORES DEL ESTADO, MEDIANTE EL USO ABUSIVO DE LA INVESTIDURA OFICIAL Y LA UTILIZACIÓN DE LOS RECURSOS DEL PÚBLICO, LA DEFENSA DE LA MORALIDAD PÚBLICA DE LA UTILIZACIÓN O DESTINACIÓN ABUSIVA DE BIENES Y DINEROS PÚBLICOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEADO PÚBLICO, PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD, FUNCIÓN PÚBLICA, ESTADO, POLÍTICA DE ESTADO, PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD CONTRACTUAL
Sentencia 2013-00250/0570-2013 de febrero 8 de 2018
SALA DE LO CONTENCIOSO DMINISTRATIVO
Exp.: 11001-03-25-000-2013-00250-00 (0570-2013)
Demandante: Adolfo León Betancur Arango
Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación, y empresa social del Estado (ESE) Metrosalud de Medellín
Temas: Sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad; participación en política (médico oficial)
Bogotá, D. C., ocho de febrero de dos mil dieciocho.
2.1. Competencia. Conforme a la preceptiva de los numerales 1º y 13 del artículo 128 del CCA y lo dispuesto por la Sección Segunda del Consejo de Estado en autos de 4 de agosto de 2010(2) y 18 de mayo de 2011(3), este último complementario del primero, esta Colegiatura es competente para conocer en única instancia de las controversias como la presente, en las que se impugnan sanciones disciplinarias administrativas que impliquen retiro temporal o definitivo del servicio o suspensiones en el ejercicio del cargo, con o sin cuantía, siempre y cuando se trate de decisiones proferidas por autoridades nacionales.
2.2.1. Resolución 4 de 5 de marzo de 2007, proferida por la procuraduría provincial del Valle de Aburrá, a través de la cual sancionó disciplinariamente al demandante con destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por diez (10) años (fls. 190 a 92).
2.2.2. Acto administrativo de 28 de marzo de·2007, expedido por el procurador regional de Antioquia, con el que confirmó la sanción (fls. 216 a 227).
2.3. Excepciones. Se impone el estudio del medio exceptivo de “falta de legitimación en la causa por pasiva” opuesto por la empresa social del Estado Metrosalud, que podría eventualmente comprometer la procedibilidad de la acción respecto de ella.
Aduce que debe ser excluida del proceso porque la que tramitó la actuación disciplinaria y expidió los actos demandados fue la Procuraduría General de la Nación y, por consiguiente, debe responder.
Al respecto, esta corporación ha expresado que la “[...] legitimación en la causa, es la facultad que surge del derecho sustancial y que deben tener ciertas personas para formular o contradecir determinado derecho subjetivo sobre el cual versa la pretensión que es objeto del proceso. Asimismo, las partes en un proceso pueden estar legitimadas para la causa, tengan o no el derecho o la obligación sustancial, según se trate del demandante o del demandado, es decir, que no significa que quien no tenga derecho sustancial, no estaría legitimado para hacer parte del proceso; en conclusión, estar legitimado en la causa significa tener derecho a exigir que se resuelva sobre las peticiones formuladas en el libelo demandatorio, es decir, sobre la existencia o inexistencia del derecho material.
La legitimación material, supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio ya sea porque resultaron perjudicadas o porque dieron lugar a la producción del daño. En un sujeto procesal que se encuentra legitimado de hecho en la causa no necesariamente concurrirá, al mismo tiempo, legitimación material, pues esta solamente es predicable de quienes participaron realmente en los hechos que han dado lugar a la instauración de la demanda o, en general, de los titulares de las correspondientes relaciones jurídicas sustanciales; por consiguiente, el análisis sobre la legitimación material en la causa se contrae a dilucidar si existe, o no, relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que ésta fórmula o la defensa que aquella realiza, pues la existencia de tal relación constituye condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra”(4).
En el caso concreto, observa la Sala que el demandante persigue, entre las pretensiones, que se le reparen los perjuicios materiales y morales que, en su criterio, le causaron los actos demandados derivados de la falta disciplinaria que se atribuyó como servidor de Metrosalud, de modo que es incuestionable que hay conexión entre el actor y los hechos constitutivos del litigio causantes del supuesto daño, que no permiten desligar, en principio, a esta empresa de la controversia que nos ocupa, pues las resultas del proceso eventualmente podrían tener consecuencia en su contra, si prosperan las súplicas de la demanda. El solo hecho de que los actos acusados hayan sido expedidos por la Procuraduría no implica que el ente empleador, donde tuvo ocurrencia la falta, carezca de relación fáctica y de efectos en la sentencia que ocupa la atención de la Sala, si resultare favorable al actor, claro está. Por consiguiente, la Sala declarará no probada la excepción opuesta.
2.4. Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si los actos acusados fueron expedidos con infracción de las normas citadas en la demanda y con violación del debido proceso y si existió atipicidad de la conducta por la cual fue sancionado el actor, de conformidad con lo indicado en los hechos y en los cargos planteados en los antecedentes de esta providencia.
i) El demandante fue nombrado en provisionalidad por el gerente de la empresa social del Estado (ESE) Metrosalud de Medellín en el cargo de médico general de tiempo completo en la UPSS Manrique, mediante Decreto de 798 de 29 de junio de 2001 (fl. 554), y tomó posesión el 9 de julio de 2001, según acta 32 de la misma fecha (fl. 556); se retiró de la institución el 9 de abril de 2007 por renuncia aceptada por el nominador a través del Decreto 273 de 30 de marzo de dicho año (fl. 553); su condición era la de servidor público (fl. 201) y así lo reconoce en el hecho 2.20 de la demanda (fl. 7); también afirmó en el mismo escrito (hecho 2.2), que la desvinculación se produjo en forma “[...] voluntaria por razón de haber obtenido su pensión de jubilación y para dedicarse a la actividad política como candidato al Concejo de Medellín” (fl. 4).
ii) La investigación disciplinaria inició a partir de un memorando enviado por el gerente de Metrosalud al coordinador de control interno disciplinario de la misma entidad con el que dio traslado de una queja instaurada por la líder comunitaria, señora Luz Edilma Rodríguez Arango, contra el actor por haberle solicitado que “diligenciara un formato por candidatos a un partido político” en el marco de una consulta médica en el centro médico Moravia. En dicho memorando se anuncia el envío de copia del mismo a la personería municipal y a la Procuraduría General de la Nación (fl. 19).
iii) La referida queja fue puesta por la mencionada ciudadana en los siguientes términos:
Medellín 28 de febrero del 2006.
Señores Metrosalud.
Por medio de la presente les doy a conocer la siguiente anomalía de la cual fui objeto presencial en esta.
El día 7 de febrero del año en curso asistí a una cita médica con el fin de consultar para mis hijos ya que presentaba una virosis de gripe en el consultorio con el Dr. Adolfo Betancur y durante la conversación establecida se llegó al caso de manifestarle que yo asia (sic) parte de los líderes comunitarios y me propuso realizar y solicitar llenar un formato para un partido político del cual [é]l hace parte o est[á] apoyando.
Como Líder respeto la posición de cualquier persona que este apoyando en lo político pero de una forma personal y me parece que no debe de ser detrás de la envestidura de un empleado público, haciendo una aclaración de que no fue en forma coexitiva (sic) y si convincente.
Atte: Firma Luz Edilma Rodríguez Arango
CC 43.159.577 Med.
Tel. 2116996 (fl. 21)
iv) Con ocasión de lo anterior, el 17 de julio de 2006, la oficina de control interno disciplinario de la ESE ordenó abrir indagación preliminar contra el actor (fls. 41 y 42) y dos días después lo hizo la procuraduría provincial del Valle de Aburrá en ejercicio el poder preferente, y ordenó además que se informara a la entidad que se abstuviera de iniciar o proseguir cualquier actuación frente al mismo caso, que le enviara los documentos originales del expediente y dispuso sobre el recaudo de pruebas (fls. 23 a 24).
v) El 21 de julio de 2006, la quejosa presentó declaración juramentada ante el investigador de la Procuraduría, en la que ratificó la queja contra el actor, y añadió: “Estando en la consulta en el consultorio del médico el doctor me entregó un formato de unos políticos para que votáramos por ellos y lo hiciera firmar, él mismo me llenó los datos con el nombre mío y me entregó unos (sic) publicidad o propaganda de unos políticos para que le colaborara a un señor Reyes y que porque ese señor Reyes era de la salud y que defendía los derechos de la salud y que había que votar por él, que porque en esos momentos los políticos estaban por el bien de ellos, pero que el señor Reyes se iba a meter por el bien de la salud... Los volanticos y la propaganda la entregué cuando coloqué la queja. El médico Adolfo Betancur me dijo que ya le había dado a otras personas el mismo formato para los votos por el mismo señor, para respaldar al señor Reyes y el señor Adolfo Betancur me dijo que para esa misma semana le llevara al Centro de Salud las firmas que consiguiera y que si necesitaba más hojas de las mismas él me las daba. Yo le dije a él que yo era líder comunitaria y que hacía parte de la mesa de salud de Moravia y del Bosque y entonces el señor Adolfo Betancur me dijo que mucho mejor, que como era líder reconocida podía conseguir más apoyo de la comunidad. Yo no le dije nada porque yo tengo claro que un funcionario público no puede hacer ese tipo de propaganda y entonces cuando terminó la cita médica con mis niños Yo me fui... [...] Mi nombre, número de cédula y teléfono los llenó personalmente el señor Adolfo Betancur, esa es la letra de él, ese documento que se me muestra fue el que yo entregué con la queja... [...] El abrió el escritorio de él ahí en el consultorio y sacó la propaganda y el formato para llenarlos, él no lo tenía lleno sino que él lo llenó en ese momento, la cédula mía la sacó de la historia clínica de los niños porque ahí aparecen los datos de la mamá de los niños, en esos momentos los sacó de ahí y también el número del teléfono. [...] Yo quiero decir que el señor Adolfo Betancur no tomó mis datos a la fuerza, pero Yo sí en ese momento me sentí como presionada o intimidada porque Yo tomé eso como si Yo le tuviera que devolver el favor por la atención médica de los niños y por eso decidí formular la queja” (fls. 27 a 29); agrega la declarante que el día de las elecciones para presidente de la República, el demandante se encontraba entregando volantes de publicidad por el Polo Democrático Alternativo junto a algunos líderes comunitarios.
vi) El 31 de julio de 2006, el actor fue vinculado a la actuación disciplinaria por la procuraduría provincial del Valle de Aburrá, decisión que le fue personalmente notificada el 4 de agosto del mismo año (fls. 51 a 53); cinco días después solicitó la nulidad de las diligencias realizadas en la indagación preliminar, por cuanto se llevaron a cabo sin su presencia, dijo (fl. 56), pero la entidad la negó con fundamento en que para aquel momento no estaba plenamente identificado el disciplinado como autor de la falta (fls. 57 a 60).
vii) El 29 de noviembre de 2006 el ente disciplinario resolvió tramitar el asunto por el procedimiento verbal señalado en el título XI de libro IV de la Ley 734 de 2002, por consiguiente, citó a audiencia(5) al investigado (fls. 70 a 78), la cual, después de un aplazamiento solicitado por él mismo, comenzó el 13 y terminó el 22 de febrero de 2007 (fls. 90 a 123); el 5 de marzo de la misma anualidad el procurador provincial del Valle de Aburrá dictó el acto sancionatorio de primera instancia (fls. 190 a 215), confirmado por la procuradora regional de Antioquia mediante decisión de 28 de marzo siguiente (fls. 216 a 228), que son objeto de demanda en la presente controversia.
viii) En los folios 105 a 107 del expediente reposan copia de comunicaciones de febrero de 2007 dirigidas a la Procuraduría en las que la Asociación de Empleados y Trabajadores de Metrosalud (Asmetrosalud) informa que el demandante era directivo en calidad de secretario de la organización desde el 22 de abril de 2004; la Asociación Médica Sindical Colombiana (Asmedas), seccional Antioquia, certifica que el actor fue miembro de ella desde el 6 de octubre de 1980 y a la fecha era delegado nacional de la seccional Antioquia, secretario de la comisión de representación institucional y presidente de la comisión de rediseño organizacional.
ix) El 23 de julio de 2007, el coordinador del comité ejecutivo municipal del partido Polo Democrático Alternativo certificó a la Procuraduría que el señor Adolfo León Betancur Arango se inscribió como precandidato al concejo municipal de Medellín para las elecciones del 28 de octubre de 2007 (fl. 229) y el 5 de diciembre de 2008 informó que no fue inscrito como candidato con ocasión de una sanción impuesta por la Procuraduría General de la Nación que le suspendió los derechos y funciones públicas (fl. 356).
2.6. Debido proceso en el procedimiento disciplinario. Los artículos 29 de la Constitución Política, 5º de la Ley 1015 de 2006 y 6º de la Ley 734 de 2002 consagran la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de los operadores disciplinarios, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las de decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso.
2.7. Caso concreto relativo a los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en la demanda. La Sala negará las súplicas de la demanda, por las siguientes razones:
2.7.1. Tipicidad de la conducta. Conforme a la interpretación integral y sistemática de los artículos 107 y 127 de la Constitución Política, los servidores públicos no contemplados en la prohibición de participar en actividades de partidos, movimientos y controversias políticas, no pueden ejercer este derecho mientras no se haya expedido la ley estatutaria que lo regule. Sentencias C-1153 de 2005 y C-794 de 2014. Sostiene el demandante que la conducta por la cual se le sancionó es atípica por cuanto, a la luz del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, no tenía jurisdicción, autoridad civil o política; no ejercía un cargo de dirección administrativa, ni se desempeñaba como servidor de un organismo judicial, electoral, ni de control; que, en una palabra, carecía de poder. Afirma que su conducta no está descrita en ninguna de las normas prohibitivas por cuya presunta violación fue llamado a responder, y por ello no existe tipicidad. Que no era un agente político porque no representaba al Estado, ni desempeñaba funciones estratégicas, ni tenía a su alcance publicación alguna que influyera en la conciencia de la quejosa. En los alegatos de conclusión agrega que nadie puede suprimir el derecho a participar en política previsto en los artículos 103 y 107 de la Constitución.
La Sala resolverá este cargo a partir de la regulación constitucional, legal y jurisprudencial del derecho de los servidores públicos, como el demandante, a participar en actividades políticas.
Al respecto, destaca entonces esta corporación que la Corte Constitucional fijó el alcance del artículo 127 de la Constitución Política, en particular de la modificación introducida por el Acto Legislativo 2 de 2004, que en lo pertinente dice:
Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la ley estatutaria.
De la Sentencia C-794 de 2014, mediante cual la Corte declaró exequible la expresión “y en las controversias políticas” del numeral 39 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, se extraen importantes aspectos que contribuyen a resolver el asunto sometido a consideración de esta Sala, tanto más por el carácter vinculante(6) de las sentencias de constitucionalidad de ese alto tribunal. Para mayor entendimiento, por su importancia y pertinencia, se trascriben apartes de la citada sentencia, que en lo concerniente a la prohibición general de participación de los empleados estatales en política, precisó:
5.3.3. La prohibición de participar en política dirigida a los empleados del Estado se apoya en importantes razones constitucionales que se desprenden de una lectura sistemática de la Carta. En efecto, dicha restricción tiene por objeto (i) preservar el principio de imparcialidad de la función pública, de la apropiación del Estado por uno o varios partidos; (ii) asegurar la prevalencia del interés general sobre el interés particular, ya grupista, sectorial o partidista; (iii) garantizar la igualdad de los ciudadanos y organizaciones políticas, del trato privilegiado e injustificado que autoridades o funcionarios puedan dispensar a personas, movimientos o partidos de su preferencia; (iv) proteger la libertad política del elector y del ciudadano del clientelismo o la coacción por parte de servidores del Estado, mediante el uso abusivo de la investidura oficial y la utilización de los recursos del público; y (v) defender la moralidad pública de la utilización o destinación abusiva de bienes y dineros públicos. En suma, tales principios, valores y derechos constitucionales explican y justifican la limitación de derechos de participación política de que son objeto los servidores del Estado. [...].
Para evitar una interpretación excesiva o deficiente, la Corte considera que la prohibición que enuncia el inciso segundo del artículo 127 de la Carta comprende la conducta dirigida a intervenir activa o pasivamente en las diferentes disputas con incidencia electoral directa, apoyando o rechazando, una causa, una organización política o un candidato. No hace parte del significado constitucional de las expresiones “actividades de los partidos y movimientos” y “controversias políticas”, comportamientos que al margen de un debate electoral o de una disputa partidista, tienen como resultado o pueden ser interpretados como la emisión de una opinión o la presentación de una postura respecto de un asunto de interés general. Esta conclusión se fundamenta en varias razones.
5.3.5. La permisión legislativa del inciso 3º del artículo 127 constitucional dispuesta para la participación eventual de determinados empleados estatales –distintos de los judiciales, de los órganos de control o electorales, o de seguridad y fuerza pública–, se encuentra en todo caso sometida a tres límites que se desprenden directamente de la Constitución. En primer lugar, (i) su ejercicio no puede ser abusivo (art. 95.1); en segundo lugar, (ii) no puede desconocer las reglas constitucionales específicas aplicables a todos los empleados del Estado (arts. 110 y 127 inc. 4º); en tercer lugar, (iii) el ejercicio del derecho referido solamente procede con la expedición de una ley estatutaria que la autorice y fije las condiciones de ejercicio. No se trata de un imperativo constitucional para el legislador estatutario sino de la atribución de una potestad por el Constituyente, que le permitiría ampliar las excepciones a la prohibición de participación política de determinados servidores públicos, con arreglo a criterios de oportunidad y conveniencia. Cabe destacar, adicionalmente, que los límites que se impongan a la referida permisión deben respetar el contenido esencial de los derechos y las exigencias vinculadas al principio de proporcionalidad. [...]
5.3.5.2. La naturaleza reglada de la actividad de los servidores públicos (art. 6º y 123), implica que aún en el caso de una autorización constitucional para participar, se hallan vinculados por normas que disciplinan su conducta. De manera particular, el artículo 110 prohíbe que las personas que desempeñen funciones públicas hagan contribuciones a los partidos, movimientos o candidatos, o induzcan a que otros hagan tales contribuciones. A su vez, el inciso cuarto del artículo 127 prevé la prohibición de utilizar el empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política.
5.3.5.3. El inciso tercero del artículo 127 de la Carta prevé la permisión para la participación de ciertos empleados del Estado en las actividades de los partidos y movimientos o en las controversias políticas, únicamente por decisión del legislador y en las condiciones que fije la ley. A su vez, el Acto Legislativo 2 de 2004 estableció que los empleados no cubiertos por la prohibición “solo” podrán hacerlo en las condiciones que fije una ley estatutaria. La nueva disposición incluyó el referido adverbio –solo– y dispuso que las condiciones para la participación se consagrarán no en una ley ordinaria sino en una sometida a un procedimiento de aprobación y reforma agravado (ley estatutaria).
La jurisprudencia nacional se ha ocupado del alcance de la remisión que a la ley hizo el artículo 127 de la Constitución. La aproximación a la cuestión no ha sido uniforme y se mueve entre una interpretación que sostiene que la expedición de la ley es condición necesaria para la participación(7) y otra que asume que su ausencia no constituye un obstáculo para ello(8). La Corte, coincidiendo en eso con los pronunciamientos adoptados en las sentencias C-454 de 1993 y C-1153 de 2005, considera que la participación de los empleados del Estado en las actividades de los partidos y movimientos o en las controversias políticas, se subordina a la expedición de un régimen estatutario que la decrete y establezca las condiciones para ello. Esta conclusión se fundamenta en las siguientes razones:
5.3.5.3.1. Tanto el texto original del inciso tercero del artículo 127 como aquel aprobado mediante el Acto Legislativo 2 de 2004, indican que la adopción de la ley es un requisito indispensable para el ejercicio del derecho. No de otra forma puede interpretarse que se hubiere establecido que la participación se desplegaría en las condiciones previstas por la ley. Tales condiciones se refieren a los contenidos particulares de tal derecho, a los contextos en los cuales se puede ejercer y a los límites que debe respetar. La expresión “en las condiciones” supone la vigencia de una regulación que configure el contenido del derecho.
5.3.5.3.2. El carácter novedoso de tal permisión, inexistente en el ordenamiento constitucional anterior a 1991, explica la necesidad de prever un régimen legislativo que trate las tensiones que pueden suscitarse. Ciertamente no tiene el mismo alcance ni los mismos efectos que se predican del derecho general de los ciudadanos a intervenir en actividades políticas. Si bien en ambos casos la adopción de una regulación legislativa es posible, los asuntos por regular no son los mismos. En el caso de los empleados estatales debe considerarse su régimen constitucional (art. 122 y ss.) y los principios que gobiernan el funcionamiento de la administración pública (art. 209). Es necesario que el legislador tome en consideración los problemas que pueden anudarse a tal participación, como consecuencia del eventual rompimiento del deber de trato igual de las organizaciones políticas –movimientos o partidos– que se reconoce en el artículo 107 de la Constitución.
5.3.5.3.3. La exigencia de una ley estatutaria encuentra apoyo directo en las consideraciones de la Sentencia C-1153 de 2005. En esa oportunidad se juzgaba la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria “por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones”. Incorporaba un título –el III– denominado “Participación en política de los servidores públicos” que contenía, además de un artículo general sobre las posibilidades de intervención en política (art. 37), un grupo de disposiciones relativas a las prohibiciones aplicables a los servidores públicos en esta materia (art. 38), a sus posibilidades de actuación (art. 39), al deber de sancionar el incumplimiento de las reglas fijadas (art. 40) y a la improcedencia de aplicar las limitaciones a los miembros de las corporaciones públicas de elección popular o a los funcionarios de las mismas (art. 41).
Sobre el artículo 37 señaló que de permitirse la participación de los funcionarios públicos en actividades políticas ella “estará subordinada a la ley estatutaria” y, a continuación, advirtió que el contenido del artículo examinado “no es claro ni específico en la determinación de las condiciones de participación”. [...]
Consideró la Corte que la autorización para la inscripción como miembro de un partido no se oponía a la Carta. Sin embargo señaló “que la posibilidad de participar activamente en una campaña electoral, implicada en la acción de militar, es demasiado amplia e indeterminada, más aún cuando no se prevé bajo qué circunstancias de modo, tiempo y lugar puede darse tal militancia”(9). Dicho eso aseveró que se encontraban afectados por la misma vaguedad la segunda y tercera hipótesis de participación dado que “no se define de qué manera, durante cuánto tiempo y en qué espacios físicos el funcionario público que intervenga en política podrá participar en simposios, conferencias, foros y congresos organizados por el partido; tampoco se definen tales circunstancias para la participación como miembros permanentes de la organización de base de los centros de estudios o academias del partido”(10). Estimó también que “en lo atinente a la contribución a los fondos de los partidos, movimientos y/o candidatos la ley no regula siquiera de manera mínima el monto, el momento y la forma (en dinero, en especie o con el servicio mismo del funcionario público) en que tales contribuciones pueden darse”(11).
Finalmente, al declarar la inexequibilidad parcial de la regla que permitía la participación en política de los de los funcionarios vinculados a las corporaciones públicas (art. 41) sostuvo que “sería contrario a la igualdad que, sin existir una diferencia lo suficientemente relevante entre estos funcionarios y los demás servidores públicos diferentes a los miembros de las corporaciones, a unos se les permitiera ampliamente participar en política y a otros no”(12).
5.3.5.3.4. La necesidad de que exista una ley estatutaria previa, se pone también de presente en los primeros debates del proyecto que finalmente se convirtió en el Acto Legislativo 2 de 2004 [...].
Puede concluirse entonces que la interpretación histórica del texto constitucional señala que únicamente cuando se apruebe la ley estatutaria será posible para los empleados del Estado, disponer de un derecho a participar en las actividades y controversias referidas por el artículo 127 (inc. 3º) constitucional. [...]
5.3.5.3.6. La conclusión relativa al carácter indispensable de la ley estatutaria tiene dos efectos. En primer lugar (i) hasta tanto no se expida la ley que defina el contenido y alcance de la participación allí aludida, ningún empleado del Estado(13) puede alegar un derecho subjetivo para participar en actividades de partidos y movimientos o en controversias políticas en los términos descritos en esta sentencia; y en segundo lugar, (ii) esa imposibilidad autoriza a las autoridades disciplinarias, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 48.39 de Ley 734 de 2002, iniciar las investigaciones que correspondan e imponer las sanciones.
De la jurisprudencia constitucional en cita se destacan las siguientes conclusiones: i) la prohibición de la participación en política de los empleados estatales que enuncia el inciso segundo del artículo 127 de la Carta comprende la conducta dirigida a intervenir activa o pasivamente en las diferentes disputas con incidencia electoral directa; apoyar o rechazar a una causa, una organización política o un candidato; ii) para este efecto, no se pueden desconocer las reglas constitucionales específicas aplicables a todos los empleados del Estado (arts. 110 y 127, inc. 4º); iii) hasta tanto no se expida la ley que defina el contenido y alcance de la participación allí aludida, ningún empleado del Estado(14) puede alegar un derecho subjetivo a participar en actividades de partidos y movimientos o en controversias políticas en los términos descritos en la Sentencia C-794 de 2014; iv) la naturaleza reglada de la actividad de los servidores públicos (arts. 6º y 123), implica que aún en el caso de una autorización constitucional para participar, se hallan vinculados por normas que disciplinan su conducta; v) la interpretación histórica del texto constitucional señala que únicamente cuando se apruebe la ley estatutaria será posible para los empleados del Estado, disponer del derecho a participar en las actividades y controversias referidas por el artículo 127 (inc. 3º) constitucional, y vi) la imposibilidad de participar en política faculta a las autoridades disciplinarias, iniciar las investigaciones que correspondan e imponer las sanciones.
De acuerdo con lo expuesto, salvo una ley estatutaria que regule la participación en política de los empleados estatales, ninguna norma infraconstitucional los puede habilitar para ejercer esta actividad, en virtud de que por mandato superior y expreso del artículo 127 de la Constitución Política “solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la ley estatutaria”.
Ahora bien, no se desconoce que el artículo 107 de la Constitución Política establece que “También se garantiza a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en eventos políticos”, pero debe interpretarse la disposición bajo el entendido y con la distinción de que si de esas organizaciones sociales hacen parte empleados estatales, su participación en política se rige en todo caso por el artículo 127 superior y la ley estatutaria que la regule (cuando se expida), pues, como claramente lo señaló la Corte en la Sentencia C-794 de 2014, “... aún en el caso de una autorización constitucional para participar, los servidores públicos se hallan vinculados por normas que disciplinan su conducta, dada la naturaleza reglada de su actividad de (arts. 6º y 123)” (se resalta).
De antaño, la Corte había expresado en la Sentencia C-1153 de 2005, sobre la participación en política de los empleados estatales, que “La falta de determinación [del artículo 37 de la Ley 996 de 2005] hace insuficiente la regulación, puesto que no fija límites a una actuación que si bien permitida por la Carta lo es en forma excepcional y no como regla general”.
Y, recientemente, en la Sentencia C-379 de 2016, la Corte expuso:
88.3. Con todo, la prohibición prevista en el artículo 127 C.P. debe necesariamente ponderarse de cara a la protección de los derechos de participación democrática y libertad de expresión que tienen todos los ciudadanos, incluidos los servidores públicos. [...]
Esta ponderación se logra a partir de la delimitación del concepto “actividades de los partidos y movimientos políticos y en las controversias políticas”, a aquellas conductas dirigidas a apoyar o rechazar una causa política, una organización política o un candidato. Esto es, debe comprobarse la participación en una actividad partidista, con un signo político determinado. Correlativamente, las actividades que no cumplan con ese estándar no estarán cobijadas por la prohibición del artículo 127 C.P. y, por ende, harán parte del derecho general de participación democrática de los servidores públicos, que le permiten opinar activamente sobre los asuntos de interés general. (Se destaca)
En el presente caso el demandante fue sancionado por desacatar los artículos 6º de la Constitución Política; 23 y 48 (numerales 39, 40 y 49) de la Ley 734 de 2002; y 48 (num. 2º) de la Ley 996 de 2005, que en la parte inculpada al actor dicen:
Ley 996 de 2005:
2. Difundir propaganda electoral a favor o en contra de cualquier partido, agrupación o movimiento político,a través de publicaciones,estaciones oficiales de televisión y de radio o imprenta pública, a excepción de lo autorizadoen la presenteley (no se citó en el pliego de cargos la parte subrayada).
La infracción de alguna de las anteriores prohibiciones constituye falta gravísima. [...]
ARTÍCULO 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: [...]
39. Utilizar el cargo para participar en las actividades de los partidos y movimientos políticos...
40. [...] influir en procesos electorales de carácter político partidista.
49. Las demás conductas que en la Constitución o en la ley hayan sido previstas con sanción de... o destitución, ...
La Procuraduría, para sancionar al demandante, llegó a la convicción razonada de que “Existe plena certeza en este proceso que está soportada por prueba documental, testimonial y la misma aceptación del implicado, manifestada en su versión libre, que el día 7 de febrero de 2006 la señora Luz Edilma Rodríguez Arango sí asistió a una cita médica con sus dos pequeños hijos al Centro de Salud del Barrio Moravia, donde personalmente fue atendida por el doctor Adolfo León Betancur Arango, quien como servidor público se desempeña como médico general de tiempo completo adscrito a Metrosalud. Igualmente se demostró en el proceso, con prueba documental, testimonial y la misma aceptación el implicado, que en esa cita médica... el doctor Adolfo León Betancur Arango le entregó a la quejosa la publicidad política que se observa entre los folios 20, 21 y 23 de este proceso, la cual tenía como fin apoyar la candidatura a la Cámara de Representantes del doctor Germán Reyes Forero y la candidatura a la Presidencia de la República del doctor Carlos Gaviria Díaz, quienes en el debate electoral de la época lo hacían a nombre del movimiento político denominado Polo Democrático Alternativo. Y demostrado también quedó en el proceso, con los testimonios de Luz Mila Hernández Pineda, Carlos Manuel Loaiza y la misma quejosa Luz Edilma Rodríguez Arango, que el día 28 de mayo de 2006, fecha de elecciones presidenciales, el doctor Adolfo León Betancur Arango se dedicó a realizar actividades proselitistas a favor de la candidatura del doctor Carlos Gaviria Díaz, candidato presidencial del movimiento político Polo Democrático Alternativo, lo cual hizo en plena vía pública, ... actividades que se concretaron en la difusión de propaganda política a favor del candidato Gaviria Díaz, con el consecuente apoyo público a la candidatura política de esa misma persona...” (fls. 201 a 202).
En efecto, para no mencionar las demás pruebas recaudadas en la actuación disciplinaria, basta examinar, a la luz de las normas de cargo atrás enunciadas, la versión libre del actor de 13 de febrero de 2007, quien fuera interrogado, entre otros, por su apoderado, diligencia en la que claramente reconoció su participación en las actividades políticas endilgadas, salvo que no las reconoce como falta disciplinaria, porque considera que “[...] yo no soy sujeto activo de tales prohibiciones que evidentemente se establecen en el Código Disciplinario Único para los funcionarios públicos a los que sea aplicable. [...]. Lo que yo hice en ese momento, después de haberle prestado mi servicio cabalmente, durante el tiempo que me asigna la institución para evacuar dos consultas médicas, fue proceder a entregarle un impreso tamaño calendario que saqué de mi bolsillo y después me dirigí a mi vehículo donde tenía una hoja de registro de personas que se quisieran inscribir como activistas en la campaña del doctor Reyes, la traje y para agilizar la entrega de este papel a la señora Luz Edilma Rodríguez yo le diligencie la escritura de su nombre y dirección como quien registra una dirección para suministrársela a otra persona. En consecuencia, de lo que entiendo de mi deber funcional como empleado público y de mis deberes y derechos como ciudadano creo que con mi conducta de ese día no incurrí en infracción legal o disciplinaria alguna me ratifico ciento por ciento en mi versión libre del día 19 de septiembre de 2006, dentro de las diligencias de este proceso, versión libre en la que no estoy negando “hechos establecidos” del acápite número 3 del auto de citación a esta audiencia, pero sí estoy rechazando las tipificaciones que de mi conducta se ha expresado por parte del investigador como presuntamente antijurídica con carácter de dolo. [...]. Efectivamente en la actualidad soy asociado de Asmetrosalud que es la asociación de empleados y trabajadores de Metrosalud, organización sindical de base o de empresa en la cual me desempeño como directivo sindical, ... tengo el mandato sindical de trabajar como miembro activo del movimiento por la defensa de la salud pública que apoyó al doctor Germán Reyes en su campaña a la Cámara de Representantes en las pasadas elecciones de marzo de 2006. [...] fue solamente después de la prestación cabal de mi servicio en consulta médica a los dos hijos de la señora Rodríguez Arango y en los tres o cuatro minutos que me sobraron ... al final de las mismas tuve el tiempo necesario de dos o tres minutos para ir hasta mi automóvil que tenía a dos metros del consultorio y traer la hoja de registro de activistas y votantes de la campaña del doctor Germán Reyes accediendo así a la solicitud y al interés que dicha señora Rodríguez Arango me expresó en ese momento de participar en la causa que teníamos los trabajadores de la salud [...] “ (fls. 91 a 94).
No obstante, resulta pertinente destacar la ampliación de la versión de la quejosa, señora Luz Edilma Rodríguez Arango, quien en la investigación disciplinaria, ante preguntas formuladas por la defensa del actor, sostuvo: “Sí lo conozco [al señor Adolfo Betancur Arango] porque fue el doctor que me atendió cuando fui a una consulta del niño, en ese entonces el señor atendió a los niños y me dio un volante para que recogiera unas firmas para apoyar a un político ... no sé si era el concejo, no tengo pues claro si era un concejal ... el señor Adolfo Betancur me dijo que había que apoyar a este señor porque en la política estaban los altos terratenientes, ... que incluso él ya había recibido unas firmas, que gente de los mismos pacientes le había llevado unas firmas de las hojas que me entregó a mí. [...] El señor Adolfo tenía unos volantes, propaganda política porque él me dijo que él necesitaba líderes reconocidos, para que lo apoyaran, yo le dije que yo hacía parte de la mesa de salud de Moravia y ahí fue cuando el señor empezó a entregarme los volantes para la propaganda política ... Yo en el momento me sentí utilizada por el señor, porque como atiende el niño y después me sale con esos papeles. [...] También quiero decir que el día de las votaciones para el presidente el señor Adolfo Betancur estaba entregando volantes a las personas que pasaban por ahí; [...] En ningún momento le hice seguimiento, me dirigí a la Escuela Francisco Miranda a votar y allí fue donde vi al señor Adolfo Betancur repartiendo volantes ...” (fls. 115 a 117).
Observa la Sala, para abundar en razones, que dentro de la actuación judicial una de las testigos de descargo del demandante, señora Clemencia Inés Toro Beleño, cuya versión se recibió a instancias de despacho comisario, también manifestó bajo el apremio del juramento: “El conocimiento que tengo de la situación es que llega la usuaria de la consulta ... dialogan sobre este tipo de temas políticos allí por ser palabras del mismo Adolfo que le manifestó ... que desde la asociación no recuerdo bien se estaba apoyando la candidatura dentro del Polo, es decir, el doctoro [sic] Carlos Gaviria aun [sic] no era candidato, se estaban realizando internamente las elecciones para elegir el candidato del Polo, que entonces estábamos impulsando, en términos de la asociación, se estaba impulsando esa precandidatura mejor, simplemente estamos recogiendo firmas, de apoyo o respaldo a una precandidatura. [...]”. (fl. 36, cuaderno del despacho comisorio)
De acuerdo con las pruebas enunciadas, es claro que el actor, como empleado público, pese a hallarse facultado para ejercer el sindicalismo, estaba cobijado por la prohibición constitucional y legal de tomar parte en actividades de partidos y movimientos, y en las controversias políticas, sin embargo, lo hizo, razón por la cual incurrió, sin duda, en la falta disciplinaria de participación indebida en actividades políticas.
Si bien el artículo 107 de la Constitución garantiza a las organizaciones sociales el derecho a participar en eventos políticos, no significa que por este medio se pueda rehusar el mandato superior contenido en el artículo 127, en cuanto dispone que la participación en política de los empleados estatales está incuestionablemente supeditada a la existencia de una ley estatutaria que la regule y mientras ello no ocurra, la limitación persiste, pues, como lo determinó la Corte Constitucional, hasta tanto no se expida la ley que defina el contenido y alcance de la participación allí aludida, ningún empleado del Estado(15) puede alegar un derecho subjetivo para participar en actividades de partidos y movimientos o en controversias políticas en los términos descritos en las sentencias C-794 de 2014 y C-379 de 2016; esta última precisó que “debe comprobarse la participación en una actividad partidista, con un signo político determinado. Correlativamente, las actividades que no cumplan con ese estándar no estarán cobijadas por la prohibición del artículo 127 C.P. y, por ende, harán parte del derecho general de participación democrática de los servidores públicos, que le permiten opinar activamente sobre los asuntos de interés general” (se destaca).
Por lo anterior, no tiene cabida el argumento del actor, según el cual su conducta era atípica en cuanto alega que el cargo que desempeñaba no tenía jurisdicción, autoridad civil o política, ni era servidor de un organismo judicial, electoral o de control; en una palabra, que carecía de poder por no ser agente político.
La conducta del demandante no supera el control de legalidad, pues ni la ley ni la jurisprudencia constitucional o de esta jurisdicción han hecho la distinción que plantea el actor; por el contrario, sobre la materia el precedente ha insistido en que ningún servidor estatal, cualquiera que fuere su nivel jerárquico o grado, puede “intervenir activa o pasivamente en las diferentes disputas con incidencia electoral directa, apoyando o rechazando, una causa, una organización política o un candidato” [Sentencia C-794 de 2014], en virtud de la prohibición superior que enuncia el inciso segundo del artículo 127 de la Carta, sin perjuicio, claro está, de “los derechos de participación democrática y libertad de expresión que tienen todos los ciudadanos, incluidos los servidores públicos” (Sentencia C-379 de 2016).
Ahora, en materia de tipicidad, “Ha reiterado la Corte Constitucional que se realiza el principio de tipicidad en el campo del derecho administrativo sancionador cuando concurren tres elementos: (i) “Que la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas; (ii) “Que exista una sanción cuyo contenido material esté definido en la ley”; (iii) “Que exista correlación entre la conducta y la sanción” (Sentencia C-242 de 2010). Los anteriores supuestos ocurrieron en el caso del demandante, por consiguiente, no prospera el cargo de ausencia de tipicidad formulado en la demanda; no solo se demostró la existencia de la falta disciplinaria, sino la ilicitud sustancial y la responsabilidad grave y dolosa del demandante al haber incurrido en indebida participación en política, tal como se probó y lo resolvió la procuraduría en los actos acusados.
De acuerdo con lo anterior, no prospera el cargo opuesto.
2.7.2. No se configura violación al debido proceso cuando la actuación disciplinaria se tramita por el procedimiento verbal, si al momento de valorar la apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos (artículo 175 de la Ley 734 de 2002). El demandante considera que la investigación disciplinaria en su contra debió adelantarse por el procedimiento ordinario y no el verbal, el cual, en su criterio, está previsto solo para las faltas señaladas en el numeral 39 del artículo 48 del CDU, referentes a servidores púbicos capaces de utilizar el cargo o las personas para participar en actividades políticas, que no es su caso, por no haber sido funcionario o agente político con poder o jurisdicción, sino un servidor técnico y operativo.
Al respecto manifiesta la Sala que el procedimiento disciplinario debe ceñirse inexorablemente al principio constitucional del debido proceso administrativo, en virtud del cual “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante jueces o tribunal competente y con observancia de las formas propias de cada juicio” (artículo 29 de la C.P.). El mismo principio se consagró en el artículo 6º del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), así: “El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público”.
En este código el legislador, en su libertad de configuración legislativa, tuvo a bien idear tres procedimientos disciplinarios: i) el ordinario, ii) el verbal y iii) el mixto o ecléctico. El procedimiento ordinario se halla estructurado en el título IX, capítulos primero a cuarto (arts. 150 a 171); el verbal (citación a audiencia), regulado en el título XI, capítulo primero, y el mixto, contemplado en el último párrafo del artículo 175 de la Ley 734 de 2002, que permite la posibilidad de que un procedimiento iniciado como ordinario pueda, en el decurso del mismo, mutar al procedimiento verbal si se cumplen los supuestos de hecho y de derecho allí establecidos para tal fin (requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos), sin desconocer, claro está, las demás garantías del debido proceso y los derechos contradicción y defensa del investigado.
La versión inicial del artículo 175 de la Ley 734 de 2002, aplicable al actor, por época de los hechos (año 2006), establecía:
ARTÍCULO 175. Aplicación del procedimiento verbal. “Artículo modificado por el artículo 57 de la Ley 1474 de 2011”. El procedimiento verbal se adelantará contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve.
En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará a audiencia (se destaca).
De la norma trascrita se extrae claramente que el procedimiento verbal se aplica no solo a los servidores públicos sorprendidos en el momento de la comisión de la falta, o con elementos o efectos que den cuenta de la ejecución de la conducta, o cuando la hayan confesado o se trate de faltas leves y en los demás casos allí previstos, sino que además estableció una cláusula general de procedimiento, en virtud de la cual, en todo caso se citará a audiencia (diligencia propia del procedimiento verbal) si al momento de valorar sobre la apertura de investigación disciplinaria, se dan los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos, sea que la actuación se haya iniciado o no por el procedimiento ordinario y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable.
Considera la Sala que pasar del procedimiento disciplinario ordinario al verbal, o que se haya iniciado directamente por este último, no vulnera el principio del debido proceso si se cumplen las condiciones sustanciales que la misma ley establece para ello, por cuanto en uno u otro procedimiento, tal como están configurados en la ley, se garantiza dicho principio, y no se altera por el solo hecho del cambio que la propia norma autoriza, en razón a que conservan su estructura, eso sí, con la obligación para el funcionario investigador de respetar cabalmente la ritualidad de aquel procedimiento que emplee, es decir, de seguir las formas propias que caracterizan a cada uno de ellos.
La Corte Constitucional declaró exequible el inciso final del artículo 175 de la Ley 734 de 2002 en la Sentencia C-242 de 2010 y reiteró tal condición en la C-370 de 16 de mayo de 2012, que ya había expresado en la Sentencia C-763 de 2009.
Recapituló la Corte en la Sentencia C-370 de 2012 que la constitucionalidad de la norma que regula el procedimiento disciplinario verbal y la posibilidad de aplicarlo a un procedimiento ya iniciado como ordinario, se sustenta en tres razones: i) en la libertad de configuración del legislador en materia disciplinaria, que se adecúa a los principios y valores constitucionales, garantiza la vigencia de los derechos fundamentales, los principios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del derecho sustancial sobre el adjetivo; ii) que el proceso verbal desarrolla los principios de celeridad, economía procesal y publicidad, y iii) por el conocimiento que tiene el disciplinado de que en el trascurso del trámite pueda modificarse el procedimiento ordinario a verbal, de acuerdo con la pruebas o desarrollo del proceso.
Así lo reseñó la Corte en la Sentencia C-370 de 2012:
En la Sentencia C-242 de 2010, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la expresión “En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará a audiencia” contemplada en el inciso tercero de artículo 175 de la Ley 734 de 2002.
En esta sentencia, la Corte Constitucional declaró exequible la expresión demandada, al considerar que el cambio del trámite del procedimiento ordinario al del procedimiento verbal no es inconstitucional pues desde un principio la persona está advertida de que en algunos eventos podría ser objeto de un proceso verbal:
“Tal como se señaló, no encuentra la Sala que le asista razón al demandante cuando alega que el precepto acusado desconoce el debido proceso administrativo, toda vez que desde el comienzo la persona objeto de una eventual actuación disciplinaria está suficientemente advertida de que en caso de incurrir en falta disciplinaria cuando se encuentran bajo hipótesis distintas a las previstas en los incisos 1º y 2º del artículo 175 del C.D.U., se le aplicará el procedimiento verbal, solo si existe mérito para formular pliego de cargos. Considera más bien la Sala que el contenido normativo previsto en el inciso 3º acusado en lugar de desconocer la Constitución persigue un fin constitucionalmente legítimo, cual es, propender porque las actuaciones en materia disciplinaria sean ágiles y se adelanten bajo estricto cumplimiento de los principios de eficiencia, eficacia, economía procesal, celeridad lo que armoniza con el artículo 209 superior y resulta consistente con los objetivos que buscó obtener la Ley 734 de 2002” [42].
Igualmente, reiteró que los procedimientos disciplinarios verbales son constitucionales y, además, desarrollan los principios de celeridad, eficacia, economía procesal y oralidad:
“A juicio de la Sala el precepto acusado no solo concuerda con lo dispuesto en el artículo 29 superior sino que su aplicación resulta por entero razonable, tanto más si se piensa en la necesidad de asegurar una actuación disciplinaria ágil, transparente efectuada bajo cumplimiento de los principios de celeridad, eficacia y economía procesal, que son también los que se busca garantizar al emplear el principio de oralidad en los trámites y actuaciones judiciales y disciplinarias” [43].
En conclusión, esta corporación ha reconocido la constitucionalidad del proceso disciplinario verbal al considerar que desarrolla los principios de celeridad, publicidad y economía procesal y además ha reconocido la posibilidad de que en un procedimiento inicialmente tramitado como ordinario pueda aplicarse el trámite de un procedimiento verbal siempre y cuando se respeten las garantías del disciplinado.
La constitucionalidad declarada por la Corte implica que la norma ratifica su legitimidad en sí misma, al igual que frente a los valores y principios consagrados en la Constitución Política, por lo tanto, el procedimiento verbal establecido en los términos y alternativas contemplados en los artículos 175 y siguientes de la Ley 734 de 2002 obliga a las autoridades y a los investigados, y es indiscutible su aplicabilidad.
La sección segunda de esta corporación ha reiterado que el inciso final del artículo 175 de Ley 734 de 2002 permite al órgano investigativo aplicar el cambio de procedimiento de ordinario a verbal, sin que ello implique desconocimiento de las garantías constitucionales y legales; que tampoco las desconoce el hecho de iniciar una acción disciplinaria por el procedimiento verbal, porque, al igual que en el ordinario, en el trámite verbal se respetan todas las oportunidades procesales con que cuentan los sujetos; la circunstancia de que se trate de un proceso más ágil y breve, no implica que se ignoren o desconozcan etapas propias de la investigación disciplinaria(16).
En el caso sub examine, observa la Sala que la Procuraduría, con fundamento en las pruebas que acopió, del desarrollo del procedimiento disciplinario y de acuerdo con lo previsto en el párrafo segundo del artículo 175 de Ley 734 de 2002, llegó a la fundada convicción de que el asunto debía tramitarse por el procedimiento verbal. Así lo expuso en la decisión de 29 de noviembre de 2016: “El análisis realizado al material probatorio determina que el hecho investigado y el comportamiento asumido por el disciplinado ... en su condición de médico general de la empresa social del Estado Metrosalud, configura al menos uno [numeral 39 imputado al actor] de los eventos descritos en [sic] procedimiento verbal que da cuenta el Código Disciplinara (sic) Único vigente, concretamente el del inciso segundo del artículo 175 de la Ley 734 de 2002, aspecto que permite continuar la presente actuación por el procedimiento [verbal] señalado en el título XI del libro XI de la Ley 734 de 2002” (fl. 78).
La falta descrita en el numeral 39 del artículo 40 de la Ley 734 de 2002, citada en el pliego de cargos al actor, está prevista en el artículo 175 de la misma norma para investigarla y sancionarla bajo el procedimiento verbal, tanto más si se daban los requisitos sustanciales exigidos por la ley para que el ente disciplinario adelantara la actuación bajo dicho procedimiento, al margen de que se tratara de alguna de las faltas enunciadas en el mencionado artículo 175, que no son taxativas, por cuanto la misma disposición permite que cualquiera que sea el sujeto disciplinable, si se dan tales requisitos, se opte por el modo verbal, sin que para ello se requiera que el servidor público investigado haya desempeñado el cargo con autoridad o jurisdicción, como erradamente lo reclama el actor, pues, como ya se explicó en el acápite anterior de esta providencia, ningúnservidor estatal(17) cualquiera que fuere su nivel jerárquico, puede “intervenir activa o pasivamente en las diferentes disputas con incidencia electoral directa, apoyando o rechazando, una causa, una organización política o un candidato” [Sentencia C-794 de· 2014], en virtud de la prohibición consagrada en el inciso segundo del artículo 127 de la Carta.
Por lo expuesto, el cargo por violación del debido proceso tampoco prospera.
2.8.1. Condena en costas. No se procederá a ello respecto de la parte vencida, dado que en el prisma del artículo 171 del CCA no se advierte, en síntesis, abuso en la actuación, en la medida en que, como lo ha sostenido esta corporación(18) la oposición carece de temeridad porque quien la presentó le asiste un fundamento razonable. Tampoco se detecta una injustificada falta de colaboración o proceder con interés meramente dilatorio que conduzca a considerar que incurrió en una conducta reprochable que la obligue a correr con los gastos realizados por la otra parte para obtener un pronunciamiento judicial.
1. Declárase no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva opuesta por la empresa social del Estado Metrosalud.
2. Niéganse las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Adolfo León Betancur Arango contra la Procuraduría General de la Nación y la empresa social del Estado Metrosalud, conforme a la parte motiva.
2 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de 4 de agosto de 2010, Rad. 2010-00163-00 (1203-10), M. P. Gerardo Arenas Monsalve.
3 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de 18 de mayo de 2011, Rad. 2010-00020-00 (0145-10), M. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 03 de febrero de 2010, M. P. Ruth Stella Correa Palacio, Rad. 19526. Véase también providencia de 25 de marzo de 2010 de esta sección, subsección A, C. P.·Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Rad. 05001-23-31-000-2000-02571-01(1275-08), actor Óscar Arango Álvarez.
5 Notificada al apoderado el 25 de enero de 2007 (fl. 80).
6 En la Sentencia C-634 de 2011, la Corte reiteró: “En otras palabras, los argumentos que conforman la razón de la decisión de los fallos de control de constitucionalidad son fuente formal de derecho, con carácter vinculante ordenado por la misma Constitución”.
7 Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 18 de marzo de 1992. Dijo en esa oportunidad: “Pero si bien es cierto que el derecho a participar en actividades políticas fue reconocido directamente por la Constitución, su efectividad quedó condicionada a que el Congreso expida la ley que determina la forma de realizar las actividades políticas. // De manera que la actividad política de los empleados solamente puede cumplirse con fundamento en la nueva ley y mientras esta no se expida, los mismos no pueden realizar ninguna actividad política distinta del sufragio”. También en ese sentido la Sentencia C-454 de 1993. “De allí se deduce que el abuso en que incurra un servidor público en esta materia tenga que ser drásticamente sancionado con arreglo a la ley (art. 124 C.N.), la cual también tiene a su cargo la fijación de los límites y forma en que habrá de ejercitarse el derecho de participación concedido por el Constituyente (art. 127, numeral 3º)”.
8 Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 3 de diciembre de 2013. En esa ocasión sostuvo: “El hecho de que la ley estatutaria no se haya expedido no basta para aseverar que esté suspendido o haya sufrido desmedro alguno el derecho político fundamental para participar en las actividades partidistas y en las controversias políticas de que son titulares los empleados del Estado no sujetos a las restricciones constitucionales expresas antes anotadas. Mientras el Congreso de la República no expida la ley estatutaria en mención deberá entenderse que los “empleados del Estado” a que alude el inciso tercero del artículo 127 solo estarán limitados en el ejercicio de sus derechos políticos en los términos prescritos por la propia Constitución”.
9 Sentencia C-1153 de 2005.
10 Sentencia C-1153 de 2005.
11 Sentencia C-1153 de 2005.
12 Sentencia C-1153 de 2005.
13 Con excepción del Presidente de la República y el Vicepresidente de la República en atención a lo dispuesto en el Acto Legislativo 2 de 2004 y de los miembros de las corporaciones públicas de elección popular según lo establecido en el artículo 41 de la ley 996 de 2005. Adicionalmente respecto de los congresistas el artículo 283.9 de la Ley 5ª de 1992 los autoriza para participar en los organismos directivos de los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido personería jurídica de acuerdo con la ley.
15 Con excepción del presidente de la República y el vicepresidente de la República en atención a lo dispuesto en el Acto Legislativo 2 de 2004 y de los miembros de las corporaciones públicas de elección popular, según lo establecido en el artículo 41 de la Ley 996 de 2005. Adicionalmente, respecto de los congresistas el artículo 283.9 de la Ley 5ª de 1992 los autoriza para participar en los organismos directivos de los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido personería jurídica de acuerdo con la ley.
16 Sentencia de 18 de febrero de 2016, Exp. 11001-03-25-000-2011-00276-00(0986-11), Sección Segunda, Subsección A, C. P. Gabriel Valbuena Hernández.
17 Con excepción del presidente y el vicepresidente de la República en atención a lo dispuesto en el Acto Legislativo 2 de 2004 y de los miembros de las corporaciones públicas de elección popular, según lo establecido en el artículo 41 de la Ley 996 de 2005. En el caso de congresistas el artículo 283 (num. 9º) de la Ley 5ª de 1992 los autoriza para participar en los organismos directivos de los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido personería jurídica de acuerdo con la ley.
18 Sentencia del 18 de febrero de 1999; Rad. 10775, M. P. Ricardo Hoyos Duque.

References: artículo 128
 Resolución 
 artículo 38
 artículo 127
 artículo 48
 artículo 127
 artículo 127
 artículo 110
 artículo 127
 artículo 127
 artículo 127
 artículo 127
 artículo 107
 artículo 152
 artículo 37
 artículo 127
 artículo 48
 artículo 127
 artículo 127
 artículo 127
 artículo 107
 artículo 127
 artículo 37
 artículo 127
 artículo 127

ARTÍCULO 48
 artículo 107
 artículo 127
 artículo 127
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 artículo 48
 artículo 6
 artículo 175
 artículo 175

ARTÍCULO 175
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 artículo 41
 artículo 283
 artículo 41
 artículo 283
 artículo 41
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