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13h41 07 abr 2009
PROYECTO DE LEY FORAL NAVARRO DE MEDIDAS URGENTES EN MATERIA DE URBANISMO Y VIVIENDA: MANIFIESTO ESCORAMIENTO HACIA INTERESES EMPRESARIALES
Mis amigos navarros me han hecho llegar el Proyecto de Ley Foral de Medidas Urgentes en materia de Urbanismo y Vivienda. El texto está pactado entre el Gobierno foral navarro (UPN y CDN) y el PSN, por lo que muy previsiblemente se convertirá en ley en Navarra en unos pocos días.
Gracias a las aportaciones de Ion Erro (parlamentario foral navarrro de IU-EB) y de Iñigo Maguregui (Director de Suelo de Urbanismo de Euskadi y antiguo gerente del Ayuntamiento de Alsausa), así como a mi propia, cosecha comparto con vosotros una serie de comentarios sobre esta norma.
El proyecto de ley se justifica por el desempleo generado por la crisis del sector de la construcción. Para ello, propone cambios legislativos en una serie de medidas en materia de urbanismo y vivienda que, o bien parecen propuestos por los propios promotores, o incorporan medidas que les son muy favorables o, en el peor de los casos, les son indiferentes.
Utilizar el desempleo y la crisis para introducir medidas urgentes que alteren los equilibrios básicos entre intereses encontrados, por ejemplo en el urbanismo, es una opción, cuando menos, mezquina. En suma, utilizar las leyes para favorecer palmariamente los intereses de los promotores inmobiliarios en contra de los intereses de la colectividad – principio conocido de la “privatización” de los beneficios y “socialización” de las pérdidas – sobre la excusa de que a la colectividad lo que le preocupa es el desempleo, es una peligrosa falacia.
Todo el mundo es conocedor de que el estallido de la burbuja inmobiliaria ha venido provocada fundamentalmente por la avaricia desmedida de beneficios y la falta de ortodoxia financiera y empresarial del sector promotor y del sector bancario. Es la avaricia empresarial la que ha provocado esta crisis y este desempleo. No se entiende entonces cómo este conjunto de medidas – dado que no van dirigidas a las verdaderas causas de la crisis – van a contribuir a generar empleo. Lo que se entiende muy bien es cómo estas medidas van a engrosar los balances de las promotoras inmobiliarias.
El estándar de dotaciones (artículo 53)
El Urbanismo español desde 1956 (y antes también) se ha basado en un pacto no escrito alcanzado entre una Administración – defensora de los intereses de la colectividad – y un propietario particular de suelo – defensor de sus intereses privados en la obtención de la plusvalía urbanística -. El pacto consiste en que la Administración le otorga la plusvalía urbanística al propietario de suelo y este a su vez, además de explotar económicamente esa plusvalía, asumía como contrapartida la cesión gratuita a favor de la Administración – y por tanto de la colectividad - de los suelos urbanizados que eran precisos para que “la ciudad” siguiera funcionando (suelos dotacionales). De hecho, la propia Ley de 1956 se encargó de fijar unos estándares mínimos a través de los cuales se conocía cuánto suelo dotacional se tenía al menos que ceder en función de la intensidad del desarrollo urbanístico propuesto.
El proyecto de ley que se presenta ahora en Navarra, al proponer alterar el artículo 53 para reducir los estándares de suelos dotacionales – destinados a la colectividad, insistimos -, pretende aliviar a los promotores de suelo, de forma que las plusvalías urbanísticas por sus suelos se acrecientan.
Las excusas que se utilizan para perpetrar tamaña fechoría son las siguientes:
- Los estándares de reserva de suelos para dotaciones son muy elevados en Navarra, lo que supone la necesidad de urbanizar mucho suelo, lo que a su vez es medioambientalmente insostenible.
No obstante, a esto hay que oponer que la proporción o la desproporción de la reservas de suelos dotacionales no se puede predicar del estándar en sí mismo sino de la relación existente entre esa superficie reservada y la edificabilidad habilitada.
Pongamos un ejemplo práctico. Supongamos que por aplicación del estándar hay que reservar 1.000 m2 de suelo de espacios libres por la generación de 4 viviendas unifamiliares (chalet) de 250 m2 de planta cada uno. Pero desde un punto de vista de estricta sostenibilidad, ¿qué es más sostenible? ¿reducir la dimensión del parque y dejar los chalet o dejar el parque y prohibir una edificabilidad tan baja o tan reducida, prohibiendo por tanto los chalet?
En la ley urbanística vasca, por ejemplo, se fija por ley una edificabilidad mínima residencial de 0,40 m2t/m2s (0,25 m2t/m2s en los municipios pequeños) de forma que los chalet no podrían promoverse al no alcanzar ese parámetro mínimo de edificabilidad. En Euskadi, por tanto, no se cuestiona el estándar de la superficie de parque sino las viviendas que al menos deban promoverse para dar a esa superficie de parque una mínima tensión urbana.
- Se aduce también en la futura ley navarra que el Código Técnico de Edificación (CTE) supone un pérdida de edificabilidad (de rentabilidad están queriendo decir) y los parámetros de dotaciones hay que ajustarlos a esta nueva realidad.
En nuestra opinión, este es un argumento es una excusa pura de promotor. No es demostrable que el CTE suponga una distinta relación entre la superficie construida y la superficie útil de las viviendas, como se aduce. En todo caso, ese argumento tampoco justifica una reducción de la superficie de los suelos que estén destinados a las dotaciones públicas ¿Por qué la colectividad tiene que sufrir una merma de sus espacios de uso por el hecho de que a un promotor le salga menos rentable promover viviendas con el nuevo CTE? En este caso, lo único que debe mermar, en nuestra opinión, es la cuenta de resultados del promotor no los derechos de la colectividad a disfrutar de espacios de uso común.
- Se aduce en la futura ley que las reservas de la legislación navarra son superiores a los de otras Comunidades Autónomas. Desconocemos si este hecho es o no es cierto – quizás sí –. En todo caso parecería lógico en este supuesto compensar a la colectividad de esa merma de derechos colectivos que supone reducir los estándares de dotaciones – previendo, por ejemplo, que las cesiones de edificabilidad a favor de los Ayuntamientos pasen del 10% al 15%, por ejemplo -. Si no se hiciera, la consiguiente reducción de obligaciones de cesión de suelos dotacionales de los promotores volvería a redundar directamente a favor de sus cuentas de resultados corporativas (“maximización del beneficio y socialización de la pérdida). El argumento consiguiente de la Exposición de Motivos de que esto redundará en una bajada de precios de las viviendas, simplemente nos lo tomo como un chiste. ¿Alguien en su sano juicio se cree que un promotor, por el hecho de que se le reduzcan las cesiones de suelos dotacionales -sus costes-, va a rebajar proporcionalmente los precios de las viviendas?
Lo único que podría ser aceptable en este apartado es la posibilidad de que los Ayuntamientos modularan – dentro de unos límites que parece que ya recoge la norma – los usos de las parcelas destinadas a dotaciones públicas. En ningún caso aceptaría su reducción, por lo menos sin que las mismas se vean compensadas a favor de la colectividad por otros medios.
Agilización de procesos urbanísticos. Comisión de Seguimiento, etc.
Todos estos intentos de agilización del procedimiento, acortamiento de plazos o la toma de decisiones urbanísticas en comisiones no transparentes siempre redunda en perjuicio de la información pública y de la participación ciudadana. Por el contrario, las ventajas obtenibles de este acortamiento de plazos son muy discutibles y nunca han sido del todo demostradas.
En particular el artículo 71 del Proyecto de Ley navarro parece que lo que hace es principalmente extender el procedimiento de tramitación de instrumentos urbanísticos reservados a los municipios de más de 3.000 habitantes a los de más de 1.000 habitantes. Conociendo la estructura municipal navarra, el cambio puede ser muy significativo. En Euskadi, por ejemplo, los municipios de menos de 3.000 habitantes están muy tutelados por instancias superiores al entenderse que los Ayuntamientos carecen de los medios técnicos y de recursos económicos para poder encargar la redacción externa de planes de ordenación urbanística. La autonomía municipal está muy bien pero la misma debe empezar por dotar a las entidades locales de recursos, no atribuirles nuevas responsabilidades sin nuevos medios.
El artículo 73 Proyecto de Ley – Planes de Sectorización – nos parece muy peligroso. En el mismo se dispone que el procedimiento que se seguirá será el propio del Plan General – lo que es correcto – pero prescindiendo del documento de estrategia y modelo de ocupación del territorio. Hay que tener mucho cuidado porque precisamente los planes de sectorización son los planes que mayor superficie de suelo ocupan, por lo que prescindir de este documento nos peligroso parece impropio. En otras palabras, puede que el Plan General – que sí tiene incorporado la estrategia y el modelo de ocupación territorial – no preste atención al suelo urbanizable no sectorizado ya que el mismo se configura como un suelo “de reserva”. Si posteriormente se aprueba un plan de sectorización el modelo de ocupación del suelo del Plan General puede verse sustancialmente afectado y modificado “por la puerta de atrás” y sin ninguna justificación. Como hemos dicho impropio y peligroso.
El artículo 74 Proyecto de Ley parece que va dirigido en su párrafo segundo a prescindir de un control supramunicipal en la aprobación de planes urbanísticos de desarrollo sustituyéndolo por un informe de parte. Esto en principio no es un planteamiento incorrecto salvo por la consideración anterior de la suficiencia de determinados Ayuntamientos de menor entidad poblacional para contar con recursos técnicos y económicos suficientes para controlar el proceso urbanístico desde el respeto al interés público y no dejarlos al amparo de los intereses especulativos de los técnicos de la empresa promotora privada.
Coeficientes de homogeneización. Actualización
Esta posibilidad ya se incorpora en la legislación urbanística vasca. En principio, esta posibilidad es correcta. Se trata de que los valores de los productos inmobiliarios fijados en el Plan General puedan actualizarse en el momento de reparto de las cargas y beneficios, esto es, en el momento de la reparcelación.
Sólo señalar que parece curioso que este tema salga en épocas en que los valores de las viviendas libres bajan y la desactualización de esos valores van en contra de los promotores. Ese mismo efecto de desactualización se producía a favor de los promotores cuando los valores de viviendas libres subían y nadie dijo nada.
Disposiciones Adicionales y Transitoria
En la Disposición Adicional Primera se habla de que las entidades locales destinen parte de los suelos dotacionales al régimen del alquiler sobre la figura del derecho de superficie. En Euskadi habilitamos la utilización del suelo dotacional para una nueva figura que se llaman alojamientos dotacionales y que asemejan su funcionamiento al alquiler social. En este sentido, la previsión puede ser correcta.
No obstante, en la legislación vasca se deja meridianamente claro que la explotación económica de esos alojamientos tiene que ser la propia de los equipamientos públicos, en régimen de explotación directa por parte de la entidad local o bien en régimen de concesión administrativa temporal. Se trata, en definitiva, que el régimen dotacional del suelo sea coherente con el régimen de explotación de lo edificado encima del mismo. Por el contrario, parece que en el Proyecto de Ley navarro se intenta asimilar el régimen concesional en alquiler al régimen del derecho de superficie, lo que jurídicamente es incorrecto, porque el derecho de superficie tiene valor lucrativo y el suelo dotacional, por definición, está exento del citado valor.
Lo de eximir de controles locales las actuaciones de un Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal – Disposición Adicional Segunda – ya lo inventó Franco hace mucho tiempo. Es curioso ver cómo la defensa de la autonomía y la capacidad local varía en función de los intereses que estén en juego. O se está o no se está a favor de la autonomía local. Lo lógico en este caso sería establecer un cierto procedimiento “negociado” o “concertado” para la satisfacción de mutuos intereses (locales y supramunicipales). Y es que no siempre los intereses locales tienen que salir perjudicados en una actuación de índole supramunicipal. Ahora bien, si el desacuerdo entre ambas instituciones tuviera como consecuencia la paralización del procedimiento o de la obra, lo lógico sería que la Administración supramunicipal pudiera en última instancia imponer su criterio. Pero no sin antes haber intentado un acuerdo con la entidad local afectada.
En lo que refiere a la Disposición Transitoria tal cual se describe en la Exposición de Motivos (en un sector en el que ya se ha urbanizado, sin alterar el reparto de cargas, se puede modificar la edificabilidad, aumentándola como máximo un 30% y debiendo destinarse el 80% de ese exceso de edificabilidad a vivienda rpotegida) nos da la impresión no sólo que favorece descaradamente a los promotores sino que es directamente ilegal. El hecho de que los incrementos de edificabilidad tengas límites y se destinen mayoritariamente a vivienda protegida no los convierte en legales. Como antes se ha enunciado, las dotaciones tienen que estar referidas a la edificabilidad posibilitada. Esto es, si hay más edificabilidad tiene que haber más liberación de la carga dotacional; y si esta entrega compensatoria de mayores suelos dotacionales por incremento de edificabilidad no resultara físicamente posible, lo que hay que hacer es compensar dicho déficit de dotación económicamente
a) Bien valorando dicho déficit de aportación y destinando dicha cantidad económica a Patrimonio Municipal de Suelo o bien
b) incrementando en este supuesto la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas, tal como permite la legislación estatal de suelo por exceso de rentabilidad de las operaciones.
En resumen, aumentar la edificabilidad y no las dotaciones – o compensación económica que las sustituya – puede infringir el régimen básico del suelo fijado en la legislación estatal - Texto Refundido de Suelo, Real Decreto Legislativo 2/2008 -.
Estándar obligatorio de vivienda protegida (modificado pero no justificado en la Exposición de Motivos)
Efectivamente parece que este apartado va dirigido a concretar algunas indeterminaciones que existían previamente en la normativa navarra. Parece que se discuten dos aspectos:
1) ¿A qué hay que referir el estándar? ¿Cuál es la base de aplicación del estándar de vivienda protegida? ¿Qué debe entenderse por incremento de la capacidad residencial? Así, el párrafo 4 del artículo 52 aclara que el incremento debe aplicarse en relación con lo previamente atribuido por la ordenación urbanística. Simplemente señalar que en el caso vasco el incremento sobre el que aplican los porcentajes se refiere a la capacidad residencial previamente materializada, no la previamente atribuida.
2) La distribución interna del estándar (párrafo cuarto). Parece que se pasa de un actual mínimo 25% VPO y 25% Vivienda Tasada a otro escenario - letra c) – en el que cada vivienda tasada se puede cambiar por dos viviendas de precio pactado siempre que las VPO + Viviendas Tasadas no sea inferior al 43%. Simplemente llamar la atención en aras a que con esta regla de juego, la VPO pura puede irse por debajo del 25%, que era un mínimo garantizado por la anterior ley. Nótese que el 43% es un estándar conjunto entre la vivienda protegida y la vivienda tasada, esto es, que se podría cumplir mayoritariamente con vivienda tasada en detrimento de las viviendas de protección oficial. Por ejemplo, la letra c) parece que permitiría sustituir las viviendas tasadas por viviendas de precio pactado y desplazar después las VPO por viviendas tasadas. Entendemos que sería preceptivo que la VPO tuviera, en cualquier supuesto, un mínimo porcentaje garantizado y nunca inferior al 25%.
En materia de vivienda nos llaman la atención en el Proyecto de Ley navarro la adopción de las siguientes medidas:
- Apuesta por aumentar las ayudas a privados y promotores para la rehabilitación de vivienda. Es un buen mensaje que habrá que ver como se completa en los presupuestos públicos futuros y que en el conjunto de la ley parece un tanto aislada, poco acompañada.
- Ayudas a los arrendatarios de vivienda protegida con dificultades para pagar el alquiler. Nada que objetar. Aunque si en Navarra no pueden pagar los alquileres ni los inquilinos de vivienda protegida en una Comunidad en la que hay salario social, mal van a andar las cosas entre los inquilinos de vivienda libre y los sobrehipotecados en la compra de una vivienda pritegida o libre. De estos tres colectivos el proyecto de ley no dice ni una palabra.
- Aceptación de la conversión en vivienda protegida de la vivienda libre recien construida y que los promotores no consiguen vender. La Comunidad Foral Navarra se convierte en una inmobiliaria pública al servicio de unos promotores privados que no venden sus viviendas recien construidas, puede que sin haber probado el revolucionario método de bajar su precio. Ciertamente estamos ante un despropósito proempresarial que tendrá sus consecuencia sobre el erario público, así como sobre el régimen legal de la vivienda protegida en navarra (¿van a aceptar los promotores que las viviendas libres se conviertan en viviendas protegidas calificadas de por vida?).
- Creación de la figura de la vivienda libre de precio limitado que siendo libre recibe todo tipo de ayudas del presupuesto público, pero que no por eso se califican como viviendas protegidas (con todo lo que eso supone). Otro claro despropósito proempresarial que permite utilizar dinero público para garantizar la venta de viviendas libres (eso es lo que son en estos tiempos de crisis, pues no hay limitación alguna de su precio, más allá de las que marca el mercado y las cajas de ahorros) sin ninguna contrapartida para el interés general o el servicio público de vivienda.
- Se permite la venta o alquiler de los anejos de vivienda protegida por parte de sus titulares. Este es un tema relativamente menor, pero que va a gozar de mucho apoyo, pues tiene una fácil y populista venta entre los usuarios de vivienda protegida. Una maldad, ¿como se va a controlar que se venden y alquilan esos anejos a precio de vivienda protegida y no a precio de vivienda libre?
- Se permite que la vivienda protegida calificada como de propiedad se pueda alquilar sin modificación alguna de su calificación. En principio que la vivienda protegida en propiedad se pueda alquilar puede sonar bien. Pero nos asaltan algunas preguntas ¿si el propietario de una vivienda protegida -que tiene la obligación de vivir en ella- la quiere alquilar, donde esta vivienda él o ella? Parece que en su vivienda protegida, como tiene obligación, no. Da la sensación de que se le da un buen empujón al fraude en esta materia, ahora con el marchamo de la ley. Si lo que pretende la medida es que los promotores de vivienda protegida que no la venden la alquilen, la cosa tiene otro cariz. Puede ser hasta positiva, pero en ese caso entiendo que debe darse una modificación de la calificación y que además deben haber actividad de tutela de los inquilinos por parte de la Administración, pues en caso contrario se pueden dañar sus intereses severamente.
- Se permite excepcionar del cumplimiento de los requisitos habituales (empadronamiento, ingresos, etc) exigidos a los demandantes de vivienda protegida. Cuando lo leímos no dábamos crédito. ¿Puede acceder a vivienda protegida una persona con rentas por encima de las máximas exigidas, que no esté empadronada en Navarra o que ya sea propietaria de una vivienda libre? Si esto es asi, estamos ante la muerte de la vivienda protegida con la excusa de que los promotores lo están pasando "muy mal".
- Se elimina la penalización por renuncia en el caso de adjudicación de vivienda. Entendemos que esto puede ser comprensible y ajustado en los tiempos que corren (mucha gente no renuncia por capricho, sino por bajos ingresos o inexistencia de financiación hipotecaria)
- Se permite sin límites ni requisitos la conversión de cualquier tipo de vivienda protegida en cualquier otro tipo difertente. Otro clavo más en el ataud de la vivienda protegida.
¿A que apuntan de forma conjunta todas estas medidas? Con toda claridad, el mensaje que se está lanzando en materia de vivienda es que Navarra está por la labor de que se venda y alquile lo que sea, de la forma que sea y sin ningún respeto a los intereses generales, a la normativa de vivienda protegida o el dinero aportado por contribuyente para políticas públicas de suelo y vivienda. Todo lo que sea necesario (cargarse la vivienda protegida, machacar su régimen legal, institucionalizar el fraude, etc) para salvar a los pobres promotores que casi no han tenido beneficios en los últimos quince años. Se pone a la Comunidad Foral y a sus capacidades públicas en mateira de vivienda al servicio de los promotores privados, así como de las entidades financieras intimamente ligadas a ellos. Por cierto, en este conjunto de medidas, ni siquiera se pone de excusa la creación de empleo.
Fundamentalmente se manejan tres medidas:
- Aumento de las deducciones por compra de vivienda libre en cinco puntos.
- Se aumenta el plazo para la reinversión en vivienda (con lo que se obtiene de la venta de una vivienda se compra otra y los beneficios obtenidos están exentos para favorecer el acceso a la primera residencia) de dos a cuatro años.
- Se permite la devolución sin penalizaciones de los beneficios fiscales obtenidos en una cuenta vivienda, cuando no se consigue comprar una vivienda con las cantidades de esa cuenta. En el caso anterior, se permite vovler a generar beneficios fiscales con una nueva cuenta vivienda.
No me voy a extender mucho en esta materia. El Proyecto de Ley navarro hace todo lo necesario para aumentar el precio de la vivienda libre en compra a través de instrumentos fiscales. La OCDE, el BM, el FMI y un largo etc de instituciones económicas mundiales, poco sospechosas de devaneos socializantes, entienden que la mejor manera de subir artificialmente el precio de la vivienda es a través de los estímulos fiscales a su compra. En el caso de España es claro que nuestras fuertes deducciones a la compra de vivienda, en vez de facilitar el acceso a la vivienda libre en compra como la gente pueda pensar, lo que produce es un alza en los precios de las viviendas que las hace más inacesibles. La medida navarra parece dictada por unos promotores privados que quieren reactivar fiscalmente la demanda de vivienda, exhausta por muchos factores (restricción del crédito hipotecario, paro, crisis, clima de poca confianza económica, etc), pero la ciudadanía navarra pagará estas medidas en forma de vivienda más cara (o menos barata de lo podría llegar a ser en este contexto de crisis).
Dicho todo lo anterior, se entenderá que consideremos que este proyecto de ley navarro contiene una amplia bateria de medidas que dañarán los intereses generales en materia urbanística, produciran una ciudad peor desde el punto de vista urbanístico y social, haran la vivienda libre más cara y pueden llegar a erosionar seriamente los cimientos de la vivienda protegida y el servicio público de vivienda en Navarra. Todo ello sin generar más empleo, pero aumentando de forma sustancial los beneficios de los promotores inmobiliarios (verdaderos destinatarios de esta futura ley).
Uno entiende que esta pueda ser la ley de UPN y también del PP, pero no acertamos a ver que ganan en esto PSN y CDN. En principio la oposición de NaBai e IU-EB a este proyecto de ley es casi segura.
Más allá de la realidad navarra ,nos preocupa seriamente que estos puedan ser los nuevos tiempos en urbanismo, vivienda y fiscalidad en muchas CCAA españolas.
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References: artículo 53
 artículo 71
 artículo 73
 artículo 74
 Real Decreto 
 artículo 52