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Timestamp: 2019-01-23 00:57:47+00:00

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Die UN-Behindertenrechtskonvention – ein neues Verständnis von Behinderung
AutorIn: Theresia Degener
Schlagwörter: International, Selbstbestimmung, Menschenbild, Geschichte, Menschenrecht, Inklusion, UN-Konvention
Releaseinfo: Theresia Degener: Die UN-Behindertenrechtskonvention – ein neues Verständnis von Behinderung. In: Theresia Degener/Elke Diehl (Hrsg.): Handbuch der Behindertenrechtskonvention. Teilhabe als Menschenrecht – Inklusion als gesellschaftliche Aufgabe. Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 2015. S. 55 – 65.
Copyright: © Theresia Degener 2015
Hintergrund und Entstehungsgeschichte der UN-BRK
Vier Konfliktlinien
Der Inhalt der UN-BRK
Lösung der Hauptkonfliktlinien
Behinderung als Thema in der Geschichte der Vereinten Nationen
Die vier Phasen der Behindertenpolitik
Vom medizinischen über das soziale zum menschenrechtlichen Modell von Behinderung
Sechs Thesen zur Abgrenzung des sozialen und des menschenrechtlichen Modells von Behinderung
Nur das menschenrechtliche Modell kann erklären, dass Menschenrechtsfähigkeit nicht durch gesundheitliche Beeinträchtigungen beschränkt wird.
Das menschenrechtliche Modell geht über Antidiskriminierung hinaus.
Das menschenrechtliche Modell wertschätzt Behinderung als Teil menschlicher Vielfalt.
Das menschenrechtliche Modell berücksichtigt Identitätspolitik.
Das menschenrechtliche Modell bietet einen Rahmen für sensible Präventionsprogramme in der Gesundheitspolitik.
Das menschenrechtliche Modell enthält den Fahrplan für eine inklusive globale Armutspolitik.
Der internationale Ausschuss zur Überwachung der Umsetzung der UN-BRK
Die Verabschiedung der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) im Dezember 2006 durch die UN-Generalversammlung in New York leitete eine neue Ära in der internationalen Behindertenpolitik ein. Erstmals in der Geschichte der Vereinten Nationen (VN/UN) wurden die Menschenrechte für behinderte Menschen verbindlich festgeschrieben. Traditionelle Konzepte der Fürsorge und der Schonraumpolitik wurden normativ endgültig abgelöst. Die UN-BRK bricht viele Rekorde:
Sie ist die erste Menschenrechtskonvention im neuen Jahrtausend.
Sie ist in der Geschichte der Vereinten Nationen die in kürzester Zeit von der größten Anzahl von Staaten unterzeichnete Menschenrechtskonvention.
Sie etabliert ein neues System nationaler Überwachung und erklärt die Entwicklungspolitik zur Menschenrechtsfrage.
Sie kodifiziert erstmalig ein neues Modell von Behinderung: das menschenrechtliche Modell.
Dieser Beitrag stellt die Entstehungsgeschichte und den Inhalt der UN-BRK dar, ordnet sie in die Geschichte der Vereinten Nationen ein und begründet den neuen Charakter des menschenrechtlichen Modells von Behinderung. Die damit verbundenen Konsequenzen für die 151 Mitgliedsstaaten (Stand Ende September 2014) wurden bisher kaum verstanden.
Auf Initiative Mexikos beschloss die Generalversammlung der Vereinten Nationen am 19. Dezember 2001 mit der Resolution 56/168 die Errichtung eines -Ausschusses, dem aufgegeben wurde, Vorschläge für eine Behindertenrechtskonvention zu erarbeiten. Dem waren vielfältige Forderungen von Organisationen der Behindertenbewegung nach einer Konvention vorausgegangen.[1] Fast zeitgleich veröffentlichte das Hohe Kommissariat für Menschenrechte eine Hintergrundstudie zum Stand der Anwendung der damals existierenden sechs Kern-Menschenrechtsverträge[2] auf die Situation behinderter Menschen. Diese Studie enthielt auch die Empfehlung zur Erarbeitung einer neuen Menschenrechtskonvention für Menschen mit Behinderung.[3] Sowohl die Resolution 56/168 als auch die Hintergrundstudie waren der Startschuss für die Entstehung der Behindertenrechtskonvention.
In der Folge kam der Ad-hoc-Ausschuss in den Jahren 2002 bis 2006 zu insgesamt acht jeweils mehrwöchigen Arbeitssitzungen zusammen. Mitwirken konnten alle 193 Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen, deren Organisationen, zum Beispiel das Büro des Hohen Kommissars für Menschenrechte (OHCHR), die Weltgesundheitsorganisation (WHO), das Kinderhilfswerk (UNICEF), aber auch nationale Menschenrechtsinstitute und Nichtregierungsorganisationen (NRO). Als Beraterin der deutschen Bundesregierung nahm die Verfasserin an den meisten dieser Sitzungen teil, bei denen mehr als 100 Regierungsdelegationen und über 400 NRO (zumeist Behindertenorganisationen) zusammenkamen.
Die UN-BRK wurde unter schwierigen Bedingungen verhandelt. Zum einen befanden sich zuletzt über 900 Teilnehmende im Verhandlungsraum in New York – die jeweils eigene politische, kulturelle und religiöse Vorstellungen in die Auseinandersetzung einbrachten. Zum anderen – und das war ein Novum in der Geschichte der Menschenrechte – partizipierten die Vertreter_innen der Zivilgesellschaft in einem Ausmaß, dass sie nahezu paritätisch mit den Staaten agierten. Formell waren zwar nur die Staatenvertreter_innen stimmberechtigt, in der Sache galt jedoch das Credo der Behindertenbewegung: „Nichts ohne uns über uns.“
Bereits während der Erarbeitung des ersten Entwurfs der UN-BRK zeichneten sich vier Konfliktlinien ab,[4] die alle weiteren Sitzungen des Ad-hoc-Ausschusses beherrschen sollten.[5]
Der erste Konflikt kreiste um die Frage der rechtlichen Handlungsfähigkeit von Menschen mit Behinderung. Während die Arbeitsgruppe des Ad-hoc-Ausschusses, die den ersten Entwurf der UN-BRK im Januar 2004 vorlegte, mehrheitlich darin übereinstimmte, dass ein Paradigmenwechsel von der Stellvertretung zur assistierten Entscheidungsfindung bitter nötig sei, konnte dagegen zunächst kein Konsens über die Frage erzielt werden, ob für Ausnahmefälle rechtliche Stellvertretung zulässig sein sollte.
Die zweite Konfliktlinie betraf das Thema Zwangsbehandlung und Institutionalisierung. Während weitgehende Einigkeit darüber bestand, dass die Unterbringung in Heimen und Sondereinrichtungen mit einer an den Menschenrechten orientierten Behindertenpolitik nicht vereinbar ist, gab es Dissens in der Frage, wie explizit Zwangsbehandlung und Institutionalisierung verboten werden sollten. Insbesondere die Staatenvertreter_innen argumentierten für rechtsstaatlich abgesicherte Ausnahmetatbestände zur Zwangsbehandlung vermeintlich gefährlicher Menschen mit Behinderung. Expert_innen aus der Zivilgesellschaft plädierten hingegen für ein absolutes „Folterverbot“.
Die dritte Konfliktlinie betraf die Frage des Umgangs mit unterschiedlichen sozialen, religiösen und kulturellen Werten. Die Herausforderung bestand darin, einerseits behindertenspezifische Diskriminierungen, wie Zwangssterilisation, Heiratsverbote oder andere Einschränkungen der sexuellen und reproduktiven Selbstbestimmung, zu verbieten und andererseits die unterschiedlichen Wertvorstellungen in den Mitgliedsstaaten zu respektieren.
Das vierte Konfliktthema lässt sich mit den Stichwörtern Inklusion versus Segregation umschreiben. Während bei den meisten Beteiligten Einigkeit darüber herrschte, Inklusion im Allgemeinen als das anzustrebende Ziel zu sehen, gab es im Hinblick auf die Bereiche Bildung und Arbeit viel Dissens. So stritten beim Thema Bildung insbesondere die Blinden-, Taubblinden-und Gehörlosenverbände für ein Menschenrecht auf Sonderschulen zur Sicherung qualitativ hochwertiger Bildung und der eigenen kulturellen Identität, während es beim Thema Arbeit vornehmlich um die Frage ging, ob Werkstätten für Menschen mit Behinderungen als mögliche Alternativen zum ersten Arbeitsmarkt angesehen werden sollten.
Während der Verhandlungen wurde der anvisierte Paradigmenwechsel immer wieder infrage gestellt und mühevoll um Konsens gerungen. Schließlich wurde die UN-BRK zusammen mit dem Fakultativprotokoll nach dritter Lesung des Entwurfs am 25. August 2006 verabschiedet und – nach redaktioneller Überarbeitung – von der UN-Generalversammlung am 13. Dezember 2006 einstimmig verabschiedet.
Der Erfolg der Arbeit des Ad-hoc-Ausschusses lässt sich nicht nur am Text der Behindertenrechtskonvention ausmachen, der insgesamt einen klaren menschenrechtlichen Paradigmenwechsel in der Behindertenpolitik postuliert und in vielerlei Hinsicht innovativ ist. Er lässt sich auch an der Zahl der Unterzeichnerstaaten am 30. März 2007 ablesen. Über 80 Staaten – darunter auch Deutschland – unterzeichneten das Übereinkommen am ersten Tag der Auslegung zur Signatur. Damit ist die UN-BRK die am schnellsten verhandelte Menschenrechtskonvention mit der höchsten Anzahl von Erstunterzeichnerstaaten in der Geschichte der Vereinten Nationen.
[1] So wurde die Forderung nach einer Menschenrechtskonvention bereits zwei Dekaden zuvor diskutiert. Zur Geschichte vgl. Theresia Degener, Disabled persons and human rights: the legal framework, in: Theresia Degener/Yolan Koster-Dreese (Hrsg.), Human rights and disabled persons: Essays and relevant human rights instruments, Dordrecht/Boston/London 1995, S. 9 – 39.
[2] Internationale Konvention zur Beseitigung jeder Form der Rassendiskriminierung (1965); Internationale Konvention über bürgerliche und politische Rechte (Bürgerrechtspakt, 1966); Internationale Konvention über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Sozialrechtspakt, 1966); Internationale Konvention zur Beseitigung jeder Form der Diskriminierung von Frauen (1979); Internationale Konvention gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (1984); Internationale Konvention über die Rechte des Kindes (1989).
[3] Siehe dazu Gerard Quinn/Theresia Degener, Human rights and disability. The current use and future potential of United Nationshuman rights instruments in the context of disability, New York/Genf 2002.
[4] Für wertvolle analytische Hinweise in diesem Zusammenhang danke ich Andrew Begg, der an den Verhandlungen teilnahm als „rechte Hand“ von Don MacKay, dem neuseeländischen Botschafter bei den Vereinten Nationen, der auch Vorsitzender des Ad-hoc-Ausschusses war.
[5] Zur Geschichte der Verhandlungen vgl. Theresia Degener, Menschenrechtsschutz für behinderte Menschen. Vom Entstehen einer neuen Menschenrechtskonvention der Vereinten Nationen, in: Vereinte Nationen, 3 (2006), S. 104 – 110; Gerard Quinn, A Short Guide to the United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities, in: Gerard Quinn/Lisa Waddington (Hrsg.), European Yearbook of Disability Law, Vol.1, Antwerpen et al. 2009, S. 89 – 114; Stefan Trömel, A Personal Perspective on the Drafting History of the United NationsConvention on the Rights of Persons with Disabilities, ebd., S. 115 – 138; Jochen von Bernstorff, Inklusion als Menschenrechtsprinzip. Zur Erweiterung des UN-Antidiskriminierungsschutzes durch eine Konvention über die Rechte behinderter Menschen, in: ZaöRV 4 (2007), S. 1041 – 1063 sowie online unter http://www.un.org/disabilities/default.asp?id=1423 (Aufruf am 08.12.2013).
Die UN-BRK besteht aus zwei völkerrechtlichen Verträgen: dem Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (BRK) und einem Fakultativprotokoll (FP),[6] das besondere Verfahrensarten im Zusammenhang mit der Umsetzung der Konvention enthält.
Artikel 1 bestimmt als Zweck der UN-BRK „den vollen und gleichberechtigten Genuss aller Menschenrechte und Grundfreiheiten durch alle Menschen mit Behinderungen zu fördern, zu schützen und zu gewährleisten und die Achtung der ihnen innewohnenden Würde zu fördern.“
Wie die UN-Kinderrechtskonvention (UN-KRK) verfolgt die UN-Behindertenrechtskonvention einen ganzheitlichen Ansatz des Menschenrechtsschutzes mit staatlichen Achtungs-, Schutz-und Gewährleistungspflichten. Daneben enthält die Konvention auch Ziel-und Förderpflichten sowie Empfehlungen für staatliche und internationale Behindertenpolitik. Wie alle Menschenrechtsverträge ist auch die UN-BRK für die Vertragsstaaten bindend und hat somit zunächst öffentlich-rechtliche Wirkung. Darüber hinaus wirkt sie jedoch auch in den privatrechtlichen Bereich. Denn die Mitgliedstaaten sind gemäß Artikel 4 Absatz 1 e) verpflichtet, „alle geeigneten Maßnahmen zur Beseitigung der Diskriminierung aufgrund von Behinderung durch Personen, Organisationen oder private Unternehmen zu ergreifen“.
In personaler Hinsicht gilt die UN-BRK für alle Menschen mit Behinderung. Der Personenkreis wird nicht abschließend definiert, sondern in Artikel 1 beispielhaft beschrieben. Zur Gruppe zählen „Menschen, die langfristige körperliche, seelische, geistige oder Sinnesbeeinträchtigungen haben, welche sie in Wechselwirkung mit verschiedenen Barrieren an der vollen, wirksamen und gleichberechtigten Teilhabe an der Gesellschaft hindern können.“
Der Geist der UN-BRK ergibt sich neben ihrer Zweckbestimmung insbesondere aus den acht allgemeinen Prinzipien, die in Artikel 3 enthalten sind. Zu ihnen gehören das Prinzip der Autonomie und der damit verbundenen Achtung der Menschenwürde,[7] die Grundsätze der Nichtdiskriminierung, Chancengleichheit und Barrierefreiheit,[8] der Partizipation und Inklusion[9] sowie das Prinzip der Diversität behinderter Menschen und der Akzeptanz dieser Menschen als Teil menschlicher Vielfalt[10]. Die beiden letzten Grundsätze „die Gleichberechtigung von Mann und Frau“[11] und „die Achtung vor den sich entwickelnden Fähigkeiten von Kindern mit Behinderungen und die Achtung ihres Rechts auf Wahrung ihrer Identität“[12] unterstreichen die Bedeutung von geschlechter-und alterssensibler Behindertenpolitik.[13]
Artikel 4 definiert die allgemeinen Pflichten, welche die Vertragsstaaten bei der Umsetzung dieser Menschenrechtskonvention zu beachten haben, und ist daher als das „rechtliche Herzstück“ für die Implementierung anzusehen.[14]
Das Thema der Bewusstseinsbildung wird in Artikel 8 noch einmal gesondert aufgeführt. Die Staaten sind aufgerufen, mit vielfältigen Maßnahmen „Klischees, Vorurteile und schädliche Praktiken gegenüber Menschen mit Behinderungen“[15] zu bekämpfen und in der Gesellschaft allgemein positiv über Behinderung aufzuklären. Dabei wird den Medien eine wichtige Rolle zugeschrieben.[16] Diese Obliegenheit gehört, wie die objektive Pflicht der Herstellung von Barrierefreiheit nach Artikel 9, zum Innovationspotenzial der Konvention.[17]
Die UN-BRK enthält mindestens siebzehn subjektive Menschenrechte.[18] Sie entsprechen den in der Allgemeinen Menschenrechtserklärung von 1949 und in den beiden internationalen Kern-Menschenrechtspakten (Zivil- und Sozialpakt von 1966)[19] enthaltenen Menschenrechten weitgehend.
Während der Verhandlungen wurde immer wieder betont, dass mit der Behindertenrechtskonvention keine neuen Menschenrechte oder gar Sonderrechte geschaffen werden sollten. Vielmehr sollte der vorhandene, universal anerkannte Menschenrechtskatalog auf den Kontext von Behinderung zugeschnitten werden. Ob die UN-BRK tatsächlich keine neuen Menschenrechte enthält, obwohl einige ihrer Artikel keine direkten Entsprechungen in anderen Menschenrechtsverträgen finden,[20] wird in der rechtswissenschaftlichen Literatur bereits diskutiert.[21]
Die vier oben erwähnten Hauptkonfliktthemen wurden in der verabschiedeten Fassung der UN-BRK folgendermaßen gelöst:
Das Menschenrecht auf gleiche Anerkennung vor dem Recht wurde in Artikel 12 als klare Absage an ein System der stellvertretenden Entscheidungsfindung formuliert. Alle Personen mit Behinderung werden als rechts-und handlungsfähig anerkannt.[22] Staaten haben die Pflicht, ein System der assistierten Entscheidungsfindung zugänglich zu machen.[23] Außerdem müssen die Vertragsstaaten dafür Sorge tragen, behinderte Menschen vor Missbrauch bei der Ausübung rechtlicher Handlungsfähigkeit zu schützen.[24]
Der Konflikt um Zwangsbehandlung und Institutionalisierung wurde ausgeräumt durch den Verzicht auf ein wörtliches Verbot einerseits sowie andererseits durch die Einbringung deutlicher Schutzrechte gegen derartige Behandlungen an verschiedenen Stellen im Übereinkommen. Neben einem allgemeinen Folterverbot (Artikel 15) ist in Artikel 16 der Schutz gegen Ausbeutung, Gewalt und Missbrauch festgeschrieben. Die körperliche und psychische Integrität wird durch Artikel 17 geschützt, und Artikel 19 verpflichtet die Vertragsstaaten, dafür Sorge zu tragen, dass Menschen mit Behinderungen selbstbestimmt außerhalb von Anstalten und anderen Sondereinrichtungen leben können.
Für die Berücksichtigung unterschiedlicher sozialer, kultureller und religiöser Werte wurden Kompromisse gefunden, die nicht hinter die Errungenschaften zurückfielen, die beispielsweise für Frauen auf Weltkonferenzen der Vereinten Nationen zum Thema Familienplanung und reproduktive Selbstbestimmung erzielt worden waren.[25] So sichern insbesondere Artikel 23 (Achtung der Wohnung und der Familie) und Artikel 25 (Gesundheit) behinderten Menschen ein Recht auf diskriminierungsfreien Zugang zu Partnerschaft, Elternschaft und Ehe sowie zu sexual- und fortpflanzungsmedizinischen Gesundheitsleistungen zu.
Die vierte Konfliktlinie Inklusion versus Segregation konnte zugunsten eines klaren Bekenntnisses zur Inklusion aufgelöst werden. Das Recht auf inklusive Bildung wurde nicht als Wahlrecht zwischen Sonder-oder Regelschule, sondern als Recht auf Inklusion im Regelbildungssystem ausgestaltet.[26] Hinsichtlich des Rechts auf Arbeit ist von einem „allgemeinen Arbeitsmarkt“ die Rede.[27] Werkstätten für Menschen mit Behinderungen werden nicht ausdrücklich verboten, sie werden aber auch nicht als mögliche Alternativen zum ersten Arbeitsmarkt benannt.
Als Rahmenlösung aller Konfliktthemen, die sich während der Verhandlungen zu der Konvention ergaben, wurde eine umfassende Verankerung des Nichtdiskriminierungsprinzips gewählt. Dieses findet sich in jedem einzelnen verankerten Menschenrecht sowie ausführlich im allgemeinen Teil der UN-BRK. Mit Artikel 5 wurde diesem Prinzip eine eigenständige Norm gewidmet, die jede Form von Diskriminierung aufgrund von Behinderung verbietet und Maßnahmen zur Gleichberechtigung von Menschen mit Behinderungen fordert. In Bezug auf behinderte Frauen und Mädchen wird erstmals in einer Menschenrechtskonvention der Vereinten Nationen auch mehrfache Diskriminierung anerkannt (Artikel 6 Absatz 1).
Verglichen mit den anderen Kern-Menschenrechtskonventionen der Vereinten Nationen und im Besonderen mit dem deutschen Recht, enthält die UN-BRK ein weitergehendes Diskriminierungsverbot, gilt doch in ihr bereits die „Versagung angemessener Vorkehrungen“ als Diskriminierung. Zu verstehen sind darunter gemäß Artikel 2 „notwendige und geeignete Änderungen und Anpassungen, die keine unverhältnismäßige oder unbillige Belastung darstellen und die, wenn sie in einem bestimmten Fall erforderlich sind, vorgenommen werden, um zu gewährleisten, dass Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen alle Menschenrechte und Grundfreiheiten genießen oder ausüben können“.
Auch im Umsetzungsteil (Artikel 33 ff.) enthält die Konvention Regelungen mit hohem Innovationspotenzial. So wurden neben dem internationalen Überwachungssystem nationale Umsetzungs-und Monitoring-Strukturen etabliert, die das Menschenrechtssystem der Vereinten Nationen insgesamt weiterentwickeln werden.[28] Zusätzlich zu dem in Genf angesiedelten Überwachungsausschuss auf internationaler Ebene sieht die Konvention auf nationaler Ebene die Einrichtung sogenannter Focal Points und Koordinationsstellen sowie eine unabhängige Monitoring-Stelle vor, denen sowohl die allgemeine Umsetzung der UN-BRK als auch deren Überwachung obliegt. Ebenso gibt die Konvention vor, dass diese Prozesse unter Beteiligung von Behindertenverbänden erfolgen müssen.
[6] BGBl. II 2008, S. 1419 ff. Siehe http://www.bundesanzeiger-verlag.de/bundes gesetzblatt.html (Aufruf am 02.05.2014).
[7] Art. 3 a) UN-BRK.
[8] Art. 3 b), e) und f) UN-BRK.
[9] Art. 3 c) UN-BRK.
[10] Art. 3 d) UN-BRK.
[11] Art. 3 g) UN-BRK.
[12] Art. 3 h) UN-BRK.
[13] Weil behinderte Frauen und behinderte Kinder zu den besonders gefährdeten Gruppen gehören, die Menschenrechtsverletzungen ausgesetzt sind, wurden ihnen in der Konvention jeweils eigenständige Artikel (Art. 6 und 7) gewidmet.
[14] Siehe Valentin Aichele, Die UN-Behindertenrechtskonvention und ihr Fakultativprotokoll: Ein Beitrag zur Ratifizierungsdebatte, Deutsches Institut für Menschenrechte, Berlin 2008, S. 6.
[15] Art. 8 Abs. 1 b) UN-BRK.
[16] Art. 8 Abs. 2 c) UN-BRK.
[17] Zum Innovationspotenzial vgl. Heiner Bielefeldt, Zum Innovationspotenzial der UN- Behindertenrechtskonvention. Essay No. 5, Deutsches Institut für Menschenrechte, Berlin 2006 [3. akt. u. erw. Aufl. 2009]; zu der Unterscheidung zwischen subjektiven Rechten und objektiven Pflichten und Prinzipien vgl. United Nations/UN Office of High Commissioner for Human Rights/Inter-Parliamentary Union From Exclusion to Equality, Implementing the Rights of Persons with Disabilities. Handbook for Parliamentarians on the Convention on the Rights of Persons with Disabilities and its Optional Protocol, Genf 2007 (HR/PUB/07/6), S. 14 ff.
[18] United Nationsu. a. 2007, wie Anm. 17, S. 15 f.
[19] Der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte (Zivilpakt) und der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Sozialpakt) wurden am 16.12.1966 gemeinsam von der UN-Generalversammlung verabschiedet.
[20] So etwa Art. 9 (Zugänglichkeit) oder Art. 19 (Unabhängige Lebensführung und Einbeziehung in die Gemeinschaft) UN-BRK.
[21] Siehe dazu z. B. Frederic Mégret, The Disabilities Convention, in: Human rights quarterly: a comparative and international journal of the social sciences, humanities, and law 494 (2008), S. 499 ff.
[22] Art. 12 Abs. 1 und 2 UN-BRK.
[23] Art. 12 Abs. 3 UN-BRK.
[24] Der UN-BRK-Ausschuss hat in seinem ersten Allgemeinen Kommentar die Staatenpflichten aus Art. 12 näher erläutert. Vgl. Committee on the Rights of Persons with Disabilities, General Comment No 1 (2014) Article 12: Equal recognition before the law CRPD/C/GC/1 vom 11. April 2014; siehe http://tbinternet.ohchr.org/layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CRPD/C/GC/1&Lang=en (Aufruf am 02.05.2014).
[25] So etwa bei der Weltfrauenkonferenz in Peking 1995, siehe dazu United Nations, Report of the Fourth World Conference on Women (Beijing, 4.–15. September 1995), A/CONF.177/20, 1995, und bei der Internationalen Konferenz zu Bevölkerung und Entwicklung, Kairo 1994, siehe dazu United Nations, Report of the ICPD, A/CONF.171/13, 1994. Beide Dokumente zu finden unter http://www.un.org/en/ga/documents/symbol.shtml (Aufruf am 02.05.2014).
[26] Art. 24 UN-BRK; siehe dazu Th. Degener, Die UN-Behindertenrechtskonvention als Inklusionsmotor, in: Rd JB, 2/2009, S. 200 – 219.
[27] Art. 27 UN-BRK, hier Buchstabe j).
[28] Vgl. dazu die Beiträge von Valentin Aichele, Ulrike Knospe/Christian Papadopoulos und Sigrid Arnade in diesem Band.
Der mit der UN-BRK erfolgte Paradigmenwechsel erschließt sich, wenn man sich die Geschichte der Behindertenpolitik der Vereinten Nationen seit ihrer Gründung im Jahr 1945 vor Augen hält. Aus heutiger Sicht lassen sich vier Phasen unterscheiden.
Die erste Phase umfasst mehr als drei Dekaden von 1945 bis 1970, in der behinderte Menschen unsichtbare Bürger_innen waren und Objekte der Rehabilitation und Prävention. Das Thema Behinderung fiel nicht in die Verantwortung der Menschenrechtskommission, sondern in die der für Wohlfahrts-und Armutsfragen zuständige Sozialkommission der Vereinten Nationen.[29] Daneben war die Weltgesundheitsorganisation (WHO) als Sonderorganisation der Vereinten Nationen mit dem Fokus Gesundheit für das Thema zuständig. Die WHO legte das traditionelle dreigleisige Konzept der Definition, Prävention und Rehabilitation als Säulen nationaler und internationaler Behindertenpolitik an.
Die Dekade von 1970 bis 1980 bildete die zweite Phase, in der Behinderte als (Rechts-)Subjekte der Rehabilitation wahrgenommen wurden. Definition, Prävention und Rehabilitation blieben die tragenden Säulen der Behindertenpolitik, jedoch wurden nun erstmals Rechte von behinderten Menschen formuliert und in Form von „weichen“ Völkerrechtsquellen – das heißt rechtlich unverbindlichen Resolutionen bzw. Deklarationen – verabschiedet. Die Erklärung der Rechte geistig behinderter Menschen von 1971 (UN Declaration on the Rights of Mentally Retarded Persons) proklamierte für Menschen mit kognitiven Beeinträchtigungen die gleichen Rechte wie für nicht behinderte Menschen, allerdings unter dem Vorbehalt des Möglichen.[30] Die vier Jahre später verabschiedete Erklärung der Rechte der behinderten Menschen (UN Declaration on the Rights of Disabled Persons) geht etwas weiter. Neben den sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Rechten wird auch der Katalog der zivilen und bürgerlichen Rechte für anwendbar erklärt, wenn auch mit dem erwähnten Schrankenvorbehalt.[31]
Obwohl beide Deklarationen den Beginn einer Ära der Anerkennung von Rechten behinderter Menschen seitens der Vereinten Nationen markieren,[32] erscheint es nicht sachgerecht, diese Dekade bereits als Beginn eines Menschenrechtsansatzes in der Behindertenpolitik der Vereinten Nationen zu sehen.[33] Dazu sind beide Deklarationen zu sehr auf soziale, wirtschaftliche und kulturelle Rechte begrenzt. Auch räumt der in den Texten evident werdende Schrankenvorbehalt ein, eine gesundheitliche Beeinträchtigung als legitimen Grund für eine Vorenthaltung von Menschenrechten anzusehen.
Die Ära der offiziellen Anerkennung der Menschenrechte behinderter Personen beginnt erst in den Dekaden von 1980 bis 2000, der dritten Phase, in der behinderte Menschen als Menschenrechtsobjekte wahrgenommen und dargestellt wurden. Sie beginnt 1981 mit dem Internationalen Jahr der Behinderten, gefolgt von der UN-Dekade der Behinderten (1983 – 1992) und endet mit der Beauftragung einer Studie über die Anwendung und den Nutzen der existierenden Menschenrechtsverträge durch das Hohe Kommissariat für Menschenrechte, die dann zwei Jahre später erschien.[34]
Zwei wichtige Dokumente wurden in dieser Phase verabschiedet, das „Weltaktionsprogramm für Behinderte“ von 1982[35] und die „Rahmenbestimmungen für die Herstellung von Chancengleichheit für Behinderte“ von 1993.[36] Obwohl als sogenanntes weiches Völkerrecht rechtlich nicht verbindlich, förderten sie die Verabschiedung von Antidiskriminierungsgesetzen in zahlreichen Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen.[37] Beide Dokumente markieren Meilensteine auf dem Weg zu einer gleichberechtigten Anerkennung behinderter Menschen, weil sie der traditionellen Triade – Definition, Prävention und Rehabilitation von Behinderung – eine vierte Zielvorgabe, die Chancengleichheit behinderter Menschen, hinzugefügt haben.
Zwar fallen in diese dritte Phase auch zwei wichtige Berichte der damaligen Menschenrechtskommission zum Thema Behinderung[38], doch erst mit den Arbeiten an einer rechtlich verbindlichen Menschenrechtskonvention traten Behindertenorganisationen, in denen behinderte Menschen sich selbst vertreten, massiv und auf allen Ebenen als Menschenrechtsakteure auf.[39]
Erstmals mit der UN-BRK wurde der gesamte Katalog der Menschenrechte auf den Kontext von Behinderung zugeschnitten. Und erst durch diese Konvention wurde das Thema Behinderung auch institutionell in das Menschenrechtssystem der Vereinten Nationen aufgenommen, namentlich das Hochkommissariat für Menschenrechte in Genf. Die vierte, bis heute geltende Phase der Behindertenpolitik der Vereinten Nationen beginnt daher im Jahre 2000, dem Zeitpunkt, ab dem Menschen mit Behinderungen als Menschenrechtssubjekte wahrgenommen werden.
[29] United Nationsenable, The United Nationsand Disabled Persons – The First Fifty Years, http://www.un.org/esa/socdev/enable/dis50y80.htm (Aufruf am 08.12.2013).
[30] UN Declaration on the Rights of Mentally Retarded Persons, 20th December 1971, abgedruckt in Th. Degener, wie Anm. 1, S. 372. Siehe http://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/RightsOfMentallyRetardedPersons.aspx (Aufruf am 02.05.2014).
[31] UN Declaration on the Rights of Disabled Persons, 9th December 1975, Absatz 4: „Disabled persons have the same civil and political rights as other human beings; paragraph 7 of the Declaration on the Rights of Mentally Retarded Persons applies to any possible limitation or suppression of those rights for mentally disabled persons.“, abgedruckt in Th. Degener, wie Anm. 1, S. 374. Siehe http://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/RightsOfDisabledPersons.aspx (Aufruf am 02.05.2014).
[32] Vgl. dazu bereits Th. Degener, wie Anm. 1, S. 18.
[33] So aber auf der Internetseite des New Yorker Büros des Generalsekretariats der Vereinten Nationen, das für Behindertenfragen zuständig ist, siehe Anm. 29.
[34] Siehe dazu G. Quinn/Th. Degener, wie Anm. 3.
[35] United Nations, World Programme of Action concerning Disabled Persons, A/RES/37/52, 3rd December 1982. Siehe http://www.un.org/disabilities/default.asp?id=23 (Aufruf am 02.05.2014).
[36] United Nations, Standard Rules on the Equalization of Opportunities for persons with Disabilities, A/RES/48/96, 20th December 1993. Siehe http://www.un.org/esa/socdev/enable/dissre00.htm (Aufruf am 02.05.2014).
[37] Siehe dazu Theresia Degener, Antidiskriminierungsrechte für Behinderte. Ein globaler Überblick, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 65 (2005), S. 887 – 935.
[38] Siehe dazu United Nations, Principles, Guidelines and Guarantees for the Protection of Persons Detained on Grounds of Mental Ill-Health or Suffering from Mental Disorder, United Nationspublication (Report prepared by Erica-Irene A. Daes), Sales No. E.85 XIV.9, 1986; Leandro Despouy, Human Rights and Disabled Persons, United Nationspublication, Sales No. E.92 XIV.4, 1993.
[39] Siehe dazu Theresia Degener, Menschenrechtsschutz für behinderte Menschen. Vom Entstehen einer neuen Menschenrechtskonvention der Vereinten Nationen, in: Vereinte Nationen 3 (2006), S. 104 – 110; J. von Bernstorff, wie Anm. 5.
Die UN-BRK steht für einen Paradigmenwechsel im Verständnis von Behinderung. Sie löst das medizinische Modell von Behinderung ab. Danach wird Behinderung als individuelles Phänomen betrachtet, dem mit medizinischen, therapeutischen und sonderpädagogischen Maßnahmen zu begegnen ist. Ersetzt wurde dieses Verständnis von Behinderung zunächst vom sozialen Modell, welches Behinderung als sozialpolitisches, vorwiegend sozial konstruiertes Phänomen begreift.[40]
In den vergangenen 30 Jahren ist eine Vielzahl anderer Modelle von Behinderung entstanden.[41] Das soziale Modell von Behinderung aber blieb lange unangefochten das Leitmodell für die Kritik an einer Behindertenpolitik, die auf einem rein medizinischen Verständnis von Behinderung basiert. Die Kritik richtete sich gegen eine Behindertenpolitik, die Heime und andere Sondereinrichtungen als Schonräume legitimiert, die Barrieren als Schicksal deklariert und die Behinderung als legitimen Grund für Entrechtung determiniert. Das war auch der Anlass, warum das soziale Modell von Behinderung als Orientierung bei den Verhandlungen zur UN-BRK diente. Daraus ließe sich ableiten, die Konvention stelle die internationale Kodifizierung des sozialen Modells von Behinderung dar. Tatsächlich aber wurde eine Weiterentwicklung des sozialen Modells verabschiedet: das menschenrechtliche Modell von Behinderung. Der Begriff tauchte in den 1990er-Jahren in verschiedenen Publikationen auf, unter anderem in der von der Verfasserin gemeinsam mit Gerard Quinn veröffentlichten Hintergrundstudie zur UN-BRK.[42] Allerdings grenzt die Studie die beiden Modelle nicht voneinander ab, das soll im Folgenden anhand von sechs Thesen geschehen.
Während das soziale Modell erklären kann, wie die Gruppe behinderter Menschen sozial konstruiert wird, kann das menschenrechtliche Modell von Behinderung verständlich machen, warum Menschenrechtsfähigkeit Nichtbehinderung nicht voraussetzt. Der deutlichste Ausdruck dieser Annahme findet sich in Artikel 12 der UN-BRK, wonach alle behinderten Menschen als rechts-und handlungsfähig anzusehen sind.[43] Zu den Wesensmerkmalen unserer heutigen Menschenrechtstheorie gehört die Gewissheit, dass Menschenrechte universal sind. Das heißt, sie können weder durch Leistung noch Status erworben werden; sie können auch nicht aufgrund persönlicher oder zugeschriebener Eigenschaften oder Merkmale aberkannt werden.
Während das soziale Modell von Behinderung den Rahmen für eine Behindertenpolitik der Antidiskriminierung und Bürgerrechte bietet, gewährt das menschenrechtliche Modell einen umfassenderen rechtstheoretischen Rahmen. Es setzt die Interdependenz zwischen politischen und bürgerlichen Rechten auf der einen Seite sowie wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten auf der anderen Seite voraus. Das soziale Modell diente in vielen Ländern als Wegbereiter für Gesetze, die architektonische Barrieren als Diskriminierung und Sonderschulen als eine mit dem Apartheid-System vergleichbare Segregation bewerten. Allerdings brauchen Menschen selbst in einer Gesellschaft ohne Barrieren und andere Diskriminierungen Schutz, Bildung, soziale Sicherheit und kulturelle Rechte. Das menschenrechtliche Modell von Behinderung setzt also nicht nur auf Rechte zum Schutz vor Diskriminierung, sondern auch auf Rechte zur Gewährleistung sozialer Sicherheit, eines angemessenen Lebensstandards und anderer Maßnahmen der Sozialpolitik.
Das menschenrechtliche Modell bietet hier eine Weiterentwicklung des sozialen Modells an, weil es den gesamten Menschenrechtskatalog einfordert.
Das soziale Modell wurde frühzeitig insbesondere von feministischen Autorinnen kritisiert wegen der Ausblendung des Aspekts der Beeinträchtigung. Gemeint sind damit negative, schmerzhafte und auch schicksalhafte Auswirkungen, die eine Behinderung mit sich bringen kann.[44] Das menschenrechtliche Modell von Behinderung, wie es durch die UN-BRK kodifiziert ist, weist auch in diesem Punkt über das soziale Modell hinaus. Zwar findet sich im Text der Konvention kein ausdrücklicher Verweis auf Beeinträchtigung als eigenständiger Aspekt von Behinderung noch lässt sich eine Bezugnahme auf mögliche negative Auswirkungen auf die Lebensqualität durch gesundheitliche Beeinträchtigung ausmachen, jedoch garantieren der extensive Menschenwürdebezug und der Diversitätsansatz (Artikel 3 d), dass alle Menschen mit Behinderungen als Rechtssubjekte anerkannt werden. Und als Rechtssubjekte haben behinderte Menschen Anspruch auf Berücksichtigung mit all ihren Lebenserfahrungen, wenn es um die Entwicklung von Gerechtigkeitstheorien geht.
Das soziale Modell von Behinderung dient der Analyse von Machtverhältnissen, ist jedoch nicht geeignet, Behinderung als Teil der Identität zu verstehen. Die Entwicklung und Pflege einer eigenen Subkultur dient der Wertschätzung dieser kollektiven Identität. Die UN-BRK berücksichtigt sowohl beeinträchtigungsbezogene als auch intersektionale Identität. So werden Blinde, Gehörlose und Taubblinde zum Beispiel im Kontext von Bildung und Kultur besonders erwähnt,[45] und Frauen und Kinder mit Behinderungen erfahren in den Artikeln 6 und 7 der Konvention Berücksichtigung. Als zusätzliche Identitätsfaktoren werden – wenn auch nur in der Präambel – genannt: „Rasse“[46], Hautfarbe, Geschlecht, Sprache, Religion, politische oder sonstige Anschauung, nationale, ethnische, indigene oder soziale Herkunft, Vermögen, Geburt, Alter und sonstiger Status.[47]
Mit dem sozialen Modell wird seit vielen Jahren eine präventive Gesundheitspolitik kritisiert, die stigmatisierend ist oder das Lebensrecht von Menschen mit Behinderung grundsätzlich infrage stellt.[48] Das soziale Modell von Behinderung bietet jedoch keine Antwort auf die Frage, ob die Prävention von Beeinträchtigungen überhaupt legitim ist. Die UN-BRK verzichtet bewusst auf entsprechende Ausführungen zu Maßnahmen der primären Prävention.[49] Im Rahmen des Rechts auf Gesundheit (Artikel 25) finden sich lediglich Ausführungen zu Maßnahmen der sekundären Prävention. Der Artikel setzt Standards für eine inklusive, diskriminierungsfreie und an der Menschenwürde orientierte Gesundheitspolitik und enthält auch die Forderung nach „Leistungen, durch die (…) weitere Behinderungen möglichst gering gehalten oder vermieden werden sollen;“.[50] Damit stellt die Konvention klar, dass Maßnahmen der primären Prävention von Behinderung zwar Bestandteil des Rechts auf körperliche und geistige Gesundheit gemäß Artikel 12 des Internationalen Sozialpakts (ICESCR; auch kurz: UN-Sozialpakt) sein können, sie aber keine Umsetzung des Menschenrechts auf Gesundheit für behinderte Menschen darstellen. Die in Staatenberichten immer noch übliche Auflistung der Ausgaben für primäre Prävention als Nachweis für die Umsetzung der UN-BRK ist damit unsachgemäß.
Während das soziale Modell lediglich erklären kann, warum zwei Drittel der weltweit 1 Milliarde behinderter Menschen in den Entwicklungsländern leben, bietet das menschenrechtliche Modell einen Fahrplan für Veränderungen in der internationalen Armutspolitik. Behinderung und Armut bedingen sich gegenseitig. Wer arm ist, wird eher behindert geboren und erwirbt früher und schneller eine Beeinträchtigung. Wer behindert ist, verfügt seltener über die Ressourcen, der Armutsfalle zu entkommen. Mit Artikel 32 verfügt die UN-BRK über eine Norm, die sich mit inklusiver Entwicklungszusammenarbeit beschäftigt und enthält damit die Weichenstellung für eine wirksame Armutsbekämpfung, die auch behinderte Menschen erreicht.[51] Die Schlüsselbegriffe dazu lauten: disability mainstreaming, inklusive und behinderungssensible internationale Zusammenarbeit unter effektiver Partizipation von Menschen mit Behinderung und ihrer Interessenverbände. Das erste Spitzentreffen der Vereinten Nationen zum Thema Behinderung und Entwicklung[52] im September 2013 war denn auch Ausdruck der zunehmenden Bedeutung, die dem Thema international beigemessen wird.
[40] Siehe dazu Michael Oliver, The politics of disablement. A sociological approach, New York 1990; Michael Oliver, Understanding disability. From Theory to Practice, New York 1996.
[41] Zuletzt das capacity model, siehe dazu Sophie Mitra, The Capability Approach and Disability, in: Journal of Disability Policy Studies 16 (2006) 4, S. 236 – 247; und das kulturelle Modell von Anne Waldschmidt, siehe dies., Brauchen die Disability Studies ein „kulturelles Modell“ von Behinderung?, in: Gisela Hermes/Eckhard Rohrmann (Hrsg.), Nichts über uns – ohne uns! Disability Studies als neuer Ansatz emanzipatorischer und interdisziplinärer Forschung über Behinderung, Neu-Ulm 2006, S. 83 – 96.
[42] G. Quinn/Th. Degener, wie Anm. 3, S. 13.
[43] Dazu Valentin Aichele (Hrsg.), Das Menschenrecht auf gleiche Anerkennung vor dem Recht. Artikel 12 der UN-Behindertenrechtskonvention, Baden-Baden 2013.
[44] Vgl. Jenny Morris, Pride Against Prejudice. Transforming Attitudes to Disability, Philadelphia 1991; Mairian Corker/Sally French (Hrsg.), Disability Discourse, Buckingham/Philadelphia 1999.
[45] Art. 24 Abs. 3 und 4 sowie Art. 30 Abs. 4 UN-BRK.
[46] Ich schließe mich der allgemeinen Kritik an dieser Begriffswahl an.
[47] Präambel Buchstabe p) UN-BRK.
[48] Vgl. Ian Basnett, Health Care Professionals and Their Attitudes toward and Decisions Affecting Disabled People, in: Gary L. Albrecht/Katherine Delores Seelman/Michael Bury (Hrsg.), Handbook of Disability Studies, Thousand Oaks 2001, S. 450 – 467; Franz Christoph/Christian Mürner, Der Gesundheits-Fetisch. Über Inhumanes in der Ökologiebewegung, Heidelberg 1990.
[49] Siehe St. Trömel, wie Anm. 5. Unter primärer Prävention ist in diesem Zusammenhang die Vorbeugung der Entstehung von gesundheitlichen Beeinträchtigungen zu verstehen. Sekundäre Prävention zielt auf die Verhinderung von Verschlechterungen bereits existierender gesundheitlicher Beeinträchtigungen.
[50] Art. 25 b) UN-BRK, Hervorhebung (kursiv) durch die Verfasserin.
[51] Dazu der Beitrag von Gabriele Weigt in diesem Band, S. 365 ff.
[52] Zu diesem Treffen siehe unter http://www.un.org/disabilities/default.asp?id=1590 (Aufruf am 08.12.2013).
Wie alle Menschenrechtskonventionen der Vereinten Nationen hat auch die UN-BRK einen internationalen Überwachungsausschuss, der in Genf mehrere Wochen im Jahr tagt. Gewählt wird dieser von der Konferenz der Vertragsstaaten,[53] die jährlich in New York stattfindet. Der Ausschuss besteht aus 18 Expert_innen, die von den jeweiligen Regierungen vorgeschlagen werden, aber regierungsunabhängig sein müssen. Die Zusammensetzung des Ausschusses soll im Hinblick auf die Geschlechterzugehörigkeit und die geografische Herkunft ausgewogen sein. Die Mitglieder sollen sowohl Expert_innen in Sachen Menschenrechte als auch in Sachen Behindertenpolitik sein. Derzeit sind 17 der 18 Expert_innen selbst behindert, darunter 6 Frauen.
Der Ausschuss verfügt über drei Verfahren, mit denen er die Umsetzung respektive Einhaltung der Konvention überprüft. Diese sind erstens das Staatenberichtsverfahren, zweitens das Beschwerdeverfahren und drittens das Untersuchungsverfahren.[54]
Das wichtigste und häufigste Verfahren ist das Staatenberichtsverfahren. Jeder Vertragsstaat muss zwei Jahre nach Ratifikation der Konvention – und danach alle vier Jahre – einen Bericht über die Umsetzung der UN-BRK im eigenen Land vorlegen. Dieser Bericht wird in einer öffentlichen Sitzung des Ausschusses in Genf mit Regierungsvertreter_innen des betreffenden Landes verhandelt. Die öffentliche Verhandlung, die ein bis zwei Tage dauert, endet mit den abschließenden Bemerkungen (concluding observations), in denen der Ausschuss feststellt, ob das Land seine Pflichten aus der Konvention einhält oder verletzt und welche Schritte es unternehmen sollte, um die Implementierung zu verbessern. Die Einhaltung dieser Empfehlungen wird ebenfalls vom Ausschuss überprüft. Das Staatenberichtsverfahren soll kein Gerichtsverfahren darstellen, sondern einen konstruktiven Dialog mit den Staaten ermöglichen. Der Bericht der Vertragsstaaten liefert dafür die Grundlage, die aber durch weitere Informationen ergänzt wird. Neben Berichten anderer Abteilungen und Organisationen der Vereinten Nationen (zum Beispiel UNICEF) werden daher auch Berichte der Zivilgesellschaft (etwa Human Rights Watch) herangezogen. Besonders wichtig sind die sogenannten Parallelberichte (auch „Schattenberichte“ genannt), die von den Organisationen der Zivilgesellschaft erstellt werden. Sie bilden eine verlässliche Grundlage für den Ausschuss, die Selbstdarstellung des Landes im Staatenbericht zu überprüfen. In der Regel sind diese Parallelberichte öffentlich, sie können aber auch Geheimdokumente sein, die einzelnen Ausschussmitgliedern oder dem Hohen Kommissariat für Menschenrechte zugeleitet werden. Auch auf diese Geheimdokumente greift der Ausschuss im Dialog mit den Staatenvertreter_innen zurück und konfrontiert sie mit Fakten über Menschenrechtsverletzungen bei behinderten Menschen in deren Land.[55]
In seinen abschließenden Bemerkungen, die der Ausschuss bis Ende 2014 für 19 Vertragsstaaten verabschiedet hat,[56] werden zahlreiche Menschenrechtsverletzungen aufgezählt. Besonders häufig geht es dabei um Entmündigungen bzw. die rechtliche Betreuung von Menschen mit psychosozialer oder kognitiver Beeinträchtigung, um Institutionalisierung Behinderter in Sonderwelten wie Heimen, Sonderschulen oder Werkstätten für behinderte Menschen sowie um Zwangsbehandlungen. Es geht mithin um genau jene Bereiche, die, wie oben dargelegt, auch bei der Entstehung der Konvention die zentralen Konfliktthemen waren. Indem der Ausschuss sich in seinen abschließenden Bemerkungen eindeutig zu diesen Konfliktthemen positioniert, leistet er eine erste rechtliche Auslegung der einzelnen Artikel der UN-BRK. Die abschließenden Bemerkungen werden deshalb in der Fachliteratur auch als „Rechtsprechung“ der Vertragsausschüsse[57] gesehen.[58]
Eher einem Gerichtsverfahren ähnelt das zweite Verfahren des Überwachungsausschusses, das im Fakultativprotokoll (FP) zur UN-BRK geregelt ist[59] und deshalb auch nur gegen jene Vertragsstaaten geführt werden kann, die auch das FP ratifiziert haben. Hierbei geht es um Einzelbeschwerden von Menschenrechtsverletzungen. Sie können von den Betroffenen – die zumeist anwaltlich vertreten sind – selbst vor dem Ausschuss erhoben werden.[60] Der Ausschuss überprüft Zulässigkeit und Begründetheit der Beschwerde, Vertragsstaat und Betroffene werden schriftlich angehört. Danach entscheidet der Ausschuss, ob eine Vertragsverletzung vorliegt und – soweit gegeben – welche Maßnahmen der Vertragsstaat ergreifen sollte, um die Menschenrechtsverletzung wiedergutzumachen. Auch diese Empfehlungen werden vom Ausschuss überprüft. Von den über 200 eingegangenen Beschwerden hat der Ausschuss Ende 2014 acht entschieden; acht weitere sind anhängig. Anders als die Verfahren, sind die Entscheidungen des Ausschusses öffentlich. Obwohl der Ausschuss kein Gericht im eigentlichen Sinne ist, gelten auch dessen Entscheidungen über Einzelbeschwerden als „Rechtsprechung“[61]. Auch hier hat der Ausschuss bereits wegweisende Auslegungshilfen für die Normen der UN-BRK geleistet. So entschied er in dem Fall Nuysti u. a. gegen Ungarn[62], dass Staaten ihre Pflichten zur Herstellung von Barrierefreiheit aus Artikel 9 der Konvention verletzen, wenn sie es zulassen, dass private Banken ihre Bankautomaten nicht mit Braillezeichen versehen, damit auch blinde Kund_innen gleichberechtigten Zugang haben. In dem Fall Bujdosó u. a. gegen Ungarn[63] entschied der Ausschuss, dass Staaten ihre Pflicht zur Gewährung diskriminierungsfreier politischer Partizipation aus Artikel 29 UN-BRK verletzen, wenn sie behinderten Menschen, die unter Vormundschaft oder Betreuung stehen, das Wahlrecht verweigern.
Das dritte Verfahren ist ebenfalls im Fakultativprotokoll zur UN-BRK geregelt und ermöglicht es dem Ausschuss, Untersuchungen in einem Vertragsstaat anzustellen, wenn zuverlässige Angaben über schwerwiegende oder systematische Menschenrechtsverletzungen vorliegen.[64]
Neben diesen drei Verfahren verfügt der Überwachungsausschuss – wie alle anderen Vertragssauschüsse auch – über zwei weitere Instrumente, die der internationalen Überwachung der Umsetzung der UN-BRK dienen.
So erlässt er zum einen mit den Allgemeinen Kommentaren (General Comments) Interpretationen über Inhalt und sich daraus ergebende konkrete Staatenpflichten der einzelnen Normen der Konvention. Diese Allgemeinen Kommentare sind zwar rechtlich nicht verbindlich, gelten aber als hochrangige Auslegungen. Zwei Allgemeine Kommentare zu den Artikeln 9 (Zugänglichkeit) und 12 (Gleiche Anerkennung vor dem Recht) wurden im April 2013 während der 11. Tagung des UN-BRK-Ausschusses verabschiedet[65]. Drei weitere zu Artikel 6 (Frauen mit Behinderungen), Artikel 19 (Unabhängige Lebensführung und Einbeziehung in die Gemeinschaft) und Artikel 24 (Bildung) sind derzeit in Arbeit[66].
Mit den Stellungnahmen (statements) nimmt er zu aktuellen Menschenrechtsthemen Stellung; so gab der Ausschuss zum Beispiel eine solche zum Syrienkonflikt ab und machte darin auf die besondere Verletzbarkeit behinderter Menschen in diesem Konflikt aufmerksam.[67]
[53] Siehe Art. 40 UN-BRK. Die Konferenz der Vertragsstaaten wählt nicht nur die Mitglieder des Ausschusses, sie beschäftigt sich auch mit vielen inhaltlichen Fragen der Umsetzung der UN-BRK. Ihre Dokumente und Tagungen sind online einsehbar unter: http://www.un.org/disabilities/default.asp?id=1535 (Aufruf am 03.02.2014).
[54] Staatenberichte: gemäß Art. 35 und 36 UN-BRK; Beschwerdeverfahren: gemäß Art. 1 bis 5 Fakultativprotokoll (FP) zur UN-BRK; Untersuchungsverfahren: gemäß Art. 6 und 7 FP zur UN-BRK.
[55] Vgl. den Bericht aus Genf 4/2013 (hrsg. v. Theresia Degener), online abrufbar unter: http://www.efh-bochum.de/homepages/degener/index.html (Aufruf am 03.02.2014).
[56] Argentinien, Australien, Belgien, China, Costa Rica, Dänemark, Ecuador, El Salvador, Korea, Mexiko, Neuseeland, Österreich, Paraguay, Peru, Schweden, Spanien, Tunesien, Ungarn.
[57] Neben dem UN-BRK-Ausschuss gibt es noch neun weitere Vertragsausschüsse, wie etwa den Kinderrechtsausschuss oder den Ausschuss gegen Folter. Vgl. dazu http://www.institut-fuer-menschenrechte.de/menschenrechtsinstrumente/vereinte-nationen/menschenrechtsabkommen.html#c905 (Aufruf am 03.05.2014).
[58] Vgl. Philip G. Alston/Ryan Goodman, International human rights. The successor to „International human rights in context: law, politics and morals“: text and materials, Oxford u. a. 2013, S. 792 – 807.
[59] Art. 1 bis 5 Fakultativprotokoll (FP) zur UN-BRK.
[60] Voraussetzung ist u. a. die Ausschöpfung aller Rechtsmittel auf nationaler Ebene sowie die Einreichung der Beschwerde beim UN-BRK-Ausschuss in einer der Amtssprachen der Vereinten Nationen. Der Ausschuss hat dazu ein Informationsblatt herausgegeben, online abrufbar unter: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRPD/Pages/OptionalProtocolRightsPersonsWithDisabilities.aspx (Aufruf am 02.05. 2014).
[61] Siehe Anm. 58.
[62] Committee on the Rights of Persons with Disabilities, Communication No. 1/2010, CRPD/C/9/D/1/2010, 21 June 2013. Siehe http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?Lang=en&TreatyID=4&DocTypeCategoryID=6 (Aufruf am 02.05.2014).
[63] Committee on the Rights of Persons with Disabilities, Communication No. 4/2011, CRPD/C/10/D/4/2011, 16 October 2013. Siehe http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?Lang=en&TreatyID=4&DocTypeCategoryID=6 (Aufruf am 02.05.2014).
[64] Art. 6 Fakultativprotokoll (FP) zur UN-BRK.
[65] Siehe http://www.ohchr.org/en/hrbodies/crpd/pages/crpdindex.aspx (Aufruf am 03.05.2014).
[66] Die Entwürfe der Allgemeinen Kommentare zu Art. 9 und 12 UN-BRK sind online einsehbar unter: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRPD/Pages/DGCArticles12And9.aspx (Aufruf am 03.02.2014).
[67] Die Stellungnahmen des Überwachungsausschusses sind online einsehbar unter: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRPD/Pages/CRPDIndex.aspx, zum Syrienkonflikt: http://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=13736&LangID=E (Aufruf am 03.02.2014).
Der Beitrag gibt einen Überblick über die Entstehungsgeschichte der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK), die als ganzheitliche Menschenrechtskonvention den gesamten Katalog der Menschenrechte enthält. Die Einordnung der UN-BRK in die Geschichte der Behindertenpolitik der Vereinten Nationen zeigt, dass sie die letzte Etappe einer vier Phasen umfassenden Entwicklung darstellt. Erst in der letzten Phase, die mit der Entstehung der Konvention beginnt, sind behinderte Menschen zu Subjekten der Menschenrechtspolitik geworden.
Das mit der Konvention verabschiedete neue menschenrechtliche Modell von Behinderung wird anhand von sechs Thesen begründet und vom sozialen Modell von Behinderung unterschieden. Der letzte Teil des Beitrages stellt die Arbeitsweise und die Instrumente des seit 2009 existierenden internationalen Überwachungsausschusses zur Umsetzung und Einhaltung der UN-BRK vor.
Theresia Degener: Die UN-Behindertenrechtskonvention – ein neues Verständnis von Behinderung. In: Theresia Degener/Elke Diehl (Hrsg.): Handbuch der Behindertenrechtskonvention. Teilhabe als Menschenrecht – Inklusion als gesellschaftliche Aufgabe. Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 2015. S. 55 – 65.

References: Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 9
 Art. 19
 Art. 12
 Art. 12
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