Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/sc338_11.html
Timestamp: 2019-08-19 10:07:19+00:00

Document:
Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [C-338_2011]
Expediente D-8273
PARTICULAR COMO DESTINATARIO DE LA LEY DISCIPLINARIA-Criterio para su aplicación
El artículo 97 de la Ley 489 de 1998 precisa que las sociedades de economía mixta “desarrollan actividades de naturaleza industrial y comercial” y este elemento de su configuración aporta una importante explicación acerca del régimen jurídico al que se somete la responsabilidad de sus servidores y de la exclusión de algunas de ellas del conjunto de los sujetos que son disciplinables de conformidad con la Ley 734 de 2002. La responsabilidad exigida de acuerdo con las reglas del derecho privado a las que, por regla general, las ha sometido el legislador, tiene clara correspondencia con el objeto social de las sociedades de economía mixta que, si bien es cierto, cuentan con aportes de índole pública, están caracterizadas por el ánimo de lucro que persiguen los comercialmente asociados, mediante el desarrollo de actividades industriales o comerciales que acercan al Estado o a sus entidades al ámbito propio de los particulares, hasta el punto de tornar recomendable la sujeción a un régimen de derecho privado, juzgado más acorde con “el tipo de actividades industriales y comerciales”, con “la situación de concurrencia con los particulares y con razones funcionales y técnicas atinentes al cumplimiento de su objeto social. En relación con los argumentos precedentes, la Corte Constitucional ha estimado que el legislador, al determinar el régimen jurídico de las sociedades de economía mixta, debe “adoptar el modelo institucional adecuado teniendo en cuenta aspectos específicos como la actividad que el mismo asigne” y “dotar a la entidad que crea del coherente régimen jurídico que permita a esta cumplir el objeto y finalidades asignadas por el propio legislador”. A renglón seguido, la Corporación apuntó que “en la medida en que la sociedad de economía mixta ostenta legalmente características, dentro de las cuales no cabe el ejercicio de 'función administrativa', ya que, según la misma ley, debe cumplir actividades industriales y comerciales conforme al derecho privado, “no es pertinente aludir a violación de aquellos principios propios de la función administrativa por la circunstancia de que el legislador asigne a la entidad un régimen de derecho privado”.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Liliana Giraldo Gómez presentó demanda en contra del 53 (parcial) de la Ley 734 de 2002, “Por la cual se expide el Código Disciplinario Unico”.
La demandante considera que el segmento demandado vulnera los artículos 13 y 123 de la Constitución y al efecto recuerda que, según el texto de este último, son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, al paso que el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, en su numeral 2º, “determina que las sociedades de economía mixta hacen parte del sector descentralizado por servicios de la Rama Ejecutiva del Poder Público”.
De lo anterior se desprende que “las personas que prestan sus servicios en las sociedades de economía mixta son servidores públicos”, pese a lo cual, en el aparte que es objeto de tacha, el legislador “les está dando el tratamiento de particulares”, con desconocimiento de la categoría otorgada por el artículo 123 superior que, según lo expuesto, considera servidores públicos a los empleados y trabajadores de las entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Añade la demandante que para efectos de la responsabilidad que les cabe a unos y otros, es diferente tener la calidad de servidor público a la de particular, “pues los primeros de conformidad con el artículo 6º superior, son responsables por infringir la Constitución y las leyes y por omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones”, mientras que los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes”, de modo que “la responsabilidad disciplinaria de los particulares solo surge en la medida que cumplan funciones públicas”.
Sostiene que el desconocimiento del artículo 123 de la Carta genera, a su vez, un trato desigual e indica que la frase demandada es contraria al principio de igualdad, “porque otorga un trato diferente, sin justificación, a las personas que laboran en las empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado, con lo que las excluye del poder disciplinario del Estado”.
Con base en lo anterior indica que “en el libro III Régimen Especial, Título I Régimen de los Particulares de la Ley 734 de 2002 el legislador asimila a particulares a los servidores de las empresas de economía mixta para luego excluirlos del derecho disciplinario, mientras que en el artículo 25 del mismo texto legal (…) se determinó que todos los servidores públicos son disciplinables, al igual que los gerentes de las cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria, con lo cual los hace sujetos de la acción disciplinaria”.
Así pues, “si para efectos de la ley disciplinaria se encuentran sujetos a ésta los servidores públicos, los indígenas que administran recursos públicos y los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria, con mayor razón deben estarlo los servidores de una sociedad comercial que cuenta con aportes estatales”.
Tras citar algunos apartes de la Sentencia C-127 de 2003, la actora reclama la inexequibilidad del segmento acusado, “para que, con su retiro del ordenamiento jurídico, se aplique a todos los servidores por igual el poder disciplinario del Estado, incluidos los de las sociedades de economía mixta o 'empresas de economía mixta' como impropiamente se señala allí”.
Alude luego a la Sentencia C-1076 de 2002, en la cual la Corte examinó el inciso 2º del artículo 53 de la Ley 734 de 2002 y concluye que, con la salvedad de la expresión demandada, “la posición del legislador ha sido consistente al establecer que todos los servidores públicos están sometidos a la acción disciplinaria” y, de la misma manera, “los particulares que administran recursos públicos por ser éste un asunto de interés general”.
Para concluir, la demandante señala que “mientras que un particular que cumple funciones de interventoría o el gerente de una fundación creada por el Estado, son sujetos disciplinables, el director o gerente de una sociedad de economía mixta donde el Estado tenga cualquier porcentaje de participación (…) no estará sometido a la acción disciplinaria del Estado”.
INTERVENCION DE LA FACULTAD DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD DEL NORTE
En representación de la Facultad de Derecho de la Universidad del Norte, intervino la profesora María Lourdes Ramírez Torrado, quien efectúa una aproximación al concepto de relación de especial sujeción, a partir de la ley, la jurisprudencia y la doctrina y concluye que “las personas objeto de esta demanda tienen una relación voluntaria con la administración y cumplen funciones públicas necesarias (tanto así que se trata de una institución que conforma el sector descentralizado por servicios) para el desarrollo del Estado”. Esa situación “los hace parte integrante de la figura de las relaciones de sujeción especial, y por ende son sujetos pasivos del derecho disciplinario”, ya que, como lo ha afirmado la propia Corte Constitucional, “el ejercicio de esas funciones implica un cumplimiento de los compromisos que estos adquieren con el Estado y con la sociedad” y una consecuencia de ello es la aplicación del derecho disciplinario”.
El Procurador General de la Nación rindió en término el concepto de su competencia y en él solicitó a la Corte “declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la expresión “salvo las empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado”, bajo el entendido de que se les aplicará el derecho disciplinario a las personas que se desempeñan en dichas entidades cuando ejerzan funciones públicas conforme a la ley”, solicitud que fundamentó de la siguiente manera:
“Al precisar el alcance de la expresión: “empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado”, se encuentra que ésta alude a las sociedades de economía mixta. Estas sociedades son definidas, en el artículo 97 de la Ley 489 de 1998, como organismos autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley. El artículo 461 del Código de Comercio señala que son de economía mixta las sociedades comerciales que se constituyen con aportes estatales y capital privado, las cuales se sujetan a las reglas del derecho privado.
“Las sociedades de economía mixta desarrollan por regla general actividades industriales y comerciales, pero por excepción pueden desarrollar otras actividades. La clase de actividad que se desarrolle no es indiferente respecto al derecho que le es aplicable y a la responsabilidad que se deriva de la misma.
“En cuanto a las actividades excepcionales, en las cuales es aplicable el derecho público, se suele señalar, por vía de ejemplo, aquellas que tienen que ver con las relaciones entre las sociedades de economía mixta y la administración, como sucede en general con los particulares; aquellas que correspondan al ejercicio de funciones administrativas; y aquellas en las que, en materia de contratación, cuando la participación del Estado sea superior al 50% del capital, al tenor del literal a) del artículo 2º de la Ley 80 de 1993, se considera que las sociedades de economía mixta actúan como entidades estatales y su actividad contractual comporta el ejercicio de una función pública.
“En materia laboral hay controversia sobre el derecho aplicable a las sociedades de economía mixta, al no existir norma expresa que regule esa situación. De esta controversia da cuenta el autor Libardo Rodríguez R., en su Derecho Administrativo General y Colombiano, publicado por la Editorial Temis, en el año 2008, en la página 136 y siguientes.
“El Consejo de Estado sostiene que aquellas sociedades en las que la participación económica estatal sea menor al 50% de su capital social, los empleados se consideran particulares, sujetos a las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo; si la participación es igual o superior al 50% y menor del 90%, los empleados tienen la calidad de trabajadores oficiales, sometidos a una mezcla de derecho laboral administrativo y de derecho laboral común; en aquellas sociedades en las que la participación estatal sea igual o superior al 90%, la mayoría de los empleados serán trabajadores oficiales.
“La Corte Suprema de Justicia sostiene que las sociedades de economía mixta se rigen por las reglas del derecho privado, incluso en lo relativo al estatuto laboral de sus servidores. Sus trabajadores son particulares y sólo por excepción, cuando el aporte oficial es igual o superior al 90% del capital social, sus actividades se regulan por los preceptos aplicables a las empresas industriales y comerciales del Estado, siendo sus empleados trabajadores oficiales.
“La discusión, como se ve, gira en torno del criterio de distinción formal u orgánica, es decir, sobre si se considera el asunto de acuerdo a la participación estatal en las sociedades de economía mixta, los empleados son trabajadores particulares o trabajadores oficiales. Al menos en el caso de estos últimos es claro que se trata de servidores públicos, al tenor del artículo 123 Superior y, por lo tanto, sujetos del derecho disciplinario en los términos del artículo 25 de la Ley 734 de 2002.
“El análisis debe entonces centrarse en el caso de sociedades de economía mixta en las cuales la participación del Estado sea inferior al 90%, para establecer si sus trabajadores pueden o no ser sujetos del derecho disciplinario. Ello exige revisar lo dicho por la Corte sobre la responsabilidad disciplinaria de los particulares en aquellos casos en los cuales se les confía el ejercicio de una función pública.
“En el tema en comento la Corte, desde la Sentencia C-286 de 1996, acoge de manera reiterada el criterio material como fundamento de la imputación disciplinaria de los particulares. Conforme a este criterio, sostiene la Corte que la aplicación del derecho disciplinario surge a partir del ejercicio de la función y no del vínculo, es decir, que en el caso del servidor público, por el hecho de serlo, queda sometido al régimen disciplinario conforme a la Constitución y a la ley, en razón de su investidura, pues es titular genérico de las funciones públicas que su cargo implica, con independencia de si las ejerce o no. La responsabilidad del particular, al no ser servidor público, pues no tiene un vínculo de subordinación o de dependencia con el Estado, en cualquiera de los cargos, organismos, entidades o corporaciones que hacen parte de su estructura, se funda en un factor objetivo y material: el ejercicio de la función pública que le ha sido confiada, pues este ejercicio afecta el interés público y, en esa medida, supera el ámbito del derecho privado”.
“El anterior criterio es reiterado por la Corte en las Sentencias C-563 de 1998 y C-181 de 2002. En la Sentencia C-037 de 2003, la Corte amplia e impulsa este criterio al considerar que el ejercer o cumplir funciones públicas es un elemento esencial para determinar si el particular es o no sujeto del control disciplinario, como pasa a verse.
“La Corte, al precisar el concepto de función pública, dice que ésta es el conjunto de funciones que cumple el Estado, a través de los órganos de las ramas del poder público, de los órganos autónomos e independientes y de las demás entidades o agencias públicas, en orden de alcanzar sus fines; funciones que no sólo son predicables de las personas que se vinculan al Estado mediante la elección o nombramiento y la posesión del cargo, sino también de los particulares que, en los casos establecidos en la Constitución y la ley, pueden investirse de la autoridad del Estado y desempeñar funciones públicas administrativas o judiciales.
“Al desarrollar su discurso, la Corte distingue las nociones de función pública y de servicio público, para concluir que sólo el ejercicio de una función pública da a lugar a la acción de la potestad disciplinaria en contra de los particulares. De ello se sigue que el sólo hecho de que un particular esté a cargo de la prestación de un servicio público no lo hace sujeto del derecho disciplinario.
“El discurso de la Corte culmina con la conclusión de que no es posible asimilar en la Constitución los conceptos de función pública y de servicio público, pues la primera se manifiesta mediante mecanismos que requieren de las potestades públicas y que significan, en general, ejercicio inherente a la autoridad del Estado, mientras que el segundo se manifiesta de manera principal en prestaciones a los particulares.
“El particular involucrado con la simple prestación de un servicio público, no se encontraría sometido al control de las autoridades disciplinarias, por cuanto, si bien está sujeto a la regulación y control del Estado para asegurar el cumplimiento de los fines que en este campo señala la Carta, no cumple una función pública objeto de control disciplinario, ya que para ello es necesario que dicha prestación involucre el ejercicio de determinadas potestades inherentes al Estado, que hayan sido atribuidas de manera expresa por el legislador al particular encargado de la misma. Sólo así habrá lugar a la aplicación de dicho régimen, en relación con el ejercicio de dichas potestades.
“En análisis de lo dicho por la Corte en las providencias señaladas, permite sostener que el control disciplinario está reservado en la Constitución para aquellas personas que, no siendo servidores públicos, cumplan de manera permanente o transitoria funciones públicas. Ello no implica de manera necesaria que cumplir con estas funciones se pueda asimilar a prestar servicios públicos, ya que la Carta, según lo decanta la Corte, distingue ambas nociones.
“Las sociedades de economía mixta se rigen por el derecho privado y, por regla general, sus trabajadores son particulares, que en principio no están sometidos a las reglas del derecho disciplinario, como lo señala el artículo 53 de la Ley 734 de 2002. Empero, dicha norma debe interpretarse de acuerdo con el criterio expuesto en los anteriores párrafos, para determinar en cada caso si el particular cumple o no funciones públicas. La decisión legal de excluir a esa clase de sociedades del control disciplinario, se debe entender como la regla general, pues la mayor parte de las actuaciones de los particulares que hacen parte de ellas no comporta el ejercicio de una función pública en los términos antes señalados. No obstante, en el caso excepcional de que a dichos particulares se les asigne el ejercicio de funciones públicas o, en desarrollo del objeto social, haya lugar a ejercerlas, es menester emplear el criterio material y, en consecuencia, asumir que el derecho disciplinario les es aplicable.
“Se podría argumentar que la exclusión establecida en la ley no hace distinciones, por lo que no le es dable al intérprete hacerlas. Sin embargo, el criterio material u objetivo, que implica hacer distinciones, emana de la propia Constitución y ha sido reconocido y reiterado por la propia Corte. Por lo tanto, al interpretar la norma conforme a la Carta, no es posible ignorar el referido criterio, ya que ello equivaldría a ignorar la misma Constitución. Este proceder no sería válido ni razonable”.
La demandante pretende que se declare la inconstitucionalidad de la expresión “salvo las empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado”, contenida en el artículo 53 de la Ley 734 de 2002, “Por la cual se expide el Código Disciplinario Unico”.
Sin embargo, esta parte de la definición fue hallada inconstitucional por esta Corte, tras estimar que los artículos 150-7, 300-7 y 313-6 confieren competencia, en su orden, al Congreso, las asambleas y los concejos para crear o autorizar la constitución de sociedades de economía mixta, “sin que se hubieren señalado porcentajes mínimos de participación de los entes estatales en la composición del capital de tales sociedades”, lo cual significa que una sociedad de economía mixta tan solo requiere que surja de la voluntad del legislador, si se trata de una perteneciente a la Nación, o por así disponerlo una ordenanza departamental o un acuerdo municipal, si se trata de entidades territoriales” y que su calidad de 'mixta' surge de que “su capital social se forme por aportes del Estado y de los particulares, característica que determina su sujeción a un régimen jurídico que le permita conciliar el interés general que se persigue por el Estado o por sus entidades territoriales, con la especulación económica que, en las actividades mercantiles, se persigue por los particulares”[2].
Como en otra oportunidad lo destacó la Corte, para la existencia de las sociedades de economía mixta no basta la autorización legal, “pues en atención a que son organismos constituidos bajo la forma de sociedades comerciales, es indispensable la celebración de un contrato entre el Estado o sus entidades y los particulares que van a ser parte de ellas”, de modo que “su organización es la propia de las sociedades comerciales” previstas en el Código de Comercio, sus estatutos son expedidos por los socios y están contenidos en el contrato social, no obstante lo cual “no son particulares”, sino organismos vinculados del nivel descentralizado, que hacen parte de la estructura de la Administración Pública[3].
En este sentido, la Corporación ha advertido que las sociedades de economía mixta, pese a su naturaleza jurídica específica, “no pierden su carácter de expresiones de la actividad estatal” y que, por lo tanto, “no es acertado sostener que la participación de particulares en la composición accionaria y la ejecución de actividades comerciales en pie de igualdad con las sociedades privadas sean motivo para excluir a las sociedades de economía mixta de la estructura del estado”[4].
La pertenencia a la estructura del Estado se evidencia en el aporte público para la constitución del capital social, así como en su condición de entidades descentralizadas que “como todas las demás entidades descentralizadas por servicios, según lo ha explicado tradicionalmente la teoría administrativa clásica, se 'vinculan' a la Rama Ejecutiva del Poder Público, es decir a la Administración Central”[5].
Como se ha destacado en la jurisprudencia constitucional, “el Congreso ha establecido como regla general” que las sociedades de economía mixta “están sujetas a un régimen de derecho privado”, en razón del “tipo de actividades industriales y comerciales que llevan a cabo” y con “la situación de concurrencia y competencia económica en que se cumplen tales actividades”, lo que implica que, “por razones funcionales y técnicas, se adecue más al desarrollo de tales actividades la vinculación de sus trabajadores mediante un régimen de derecho privado”[7].
Con fundamento en las disposiciones que se acaban de citar, la Corte ha concluido que la noción de servidor público es genérica y que comprende diferentes especies, entre las que se encuentran los trabajadores oficiales, quienes, a diferencia de los empleados públicos, no se vinculan a la administración mediante una relación legal y reglamentaria, sino en virtud de un contrato de trabajo, sin perjuicio de que el legislador “pueda establecer nuevas denominaciones, clases o grupos de servidores públicos”[8].
En efecto, en un primer momento, la jurisprudencia constitucional indicó que “el criterio determinante para establecer si un particular podía ser sujeto o no de responsabilidad disciplinaria estaba dado por el tipo de relación con el Estado”, de tal forma que “si de dicha relación no se derivaba una especial subordinación del particular frente al Estado, no cabía la aplicación del régimen disciplinario”[9], como lo estimó la Corte al declarar la inexequibilidad de algunas expresiones contenidas en los artículos 29 y 32 de la Ley 200 de 1995, con fundamento en que la inexistencia de una relación de subordinación entre los contratistas de prestación de servicios y la administración significaba que esos contratistas no eran destinatarios de la ley disciplinaria”[10].
En una segunda etapa, la Corporación precisó que el criterio subjetivo, “plenamente aplicable para el caso de los servidores públicos, debía sustituirse en el caso de los particulares por un criterio material que no atendiera a la calidad o condición de quien actúa sino a la función pública que le haya sido encomendada y al interés, también público, que a ella es inherente”[11], dado que “tal ejercicio de funciones públicas no puede estar despojado de los necesarios controles ni hallarse exento de las responsabilidades que en sí mismo implica”, eventos en los cuales “la responsabilidad del particular es material y la aplicación del régimen disciplinario objetiva”, de modo que cambia la lectura del artículo 6º superior “que ya no admite una interpretación literal sino sistemática”, pues el particular “por razón de la tarea que efectivamente desarrolla, en la medida de esta y en cuanto toca con el interés colectivo, es públicamente responsable por su actividad”[12].
La síntesis de la evolución jurisprudencial de la que se acaba de dar cuenta conduce a afirmar que “el criterio esencial para determinar si un particular puede ser sujeto o no del control disciplinario, lo constituye el hecho de que este cumpla o no funciones públicas” o, en términos más generales, que “el control disciplinario fue reservado por el Constituyente para quienes cumplen de manera permanente o transitoria funciones públicas”[13].
En cuanto a este aspecto, la jurisprudencia de la Corte llegó a estimar que cuando para el ejercicio de las funciones y actividades propias de las entidades estatales se acude a la constitución de entidades en cuyo seno concurren el Estado y los particulares, “la circunstancia de que se asigne a los particulares el ejercicio de funciones públicas no modifica su status de particulares ni los convierte por este hecho en servidores públicos”, sin perjuicio de que “el ejercicio de dichas funciones públicas implique un incremento de los compromisos que estos adquieren con el Estado y con la sociedad”[14].
Para responder a los mencionados interrogantes la Corporación se refirió a la existencia de zonas de certeza positiva y de certeza negativa, entre las cuales queda una zona de incertidumbre librada a la decisión del legislador. En la zona de certeza positiva “aparecerían aquellos supuestos en los cuales no es posible acudir a la aplicación del régimen de derecho privado”, como acontece con la actividades de política pública, mientras que en la zona de certeza negativa “aparecen aquellas actividades, generalmente de gestión económica o de producción de bienes (…) que el Estado opta por desarrollar en competencia con agentes económicos particulares”[16].
De conformidad con el anterior esquema, la Corte concluyó que las sociedades de economía mixta “de acuerdo con la ley han de organizarse, bajo la forma de sociedades comerciales, tienen como objeto social el desarrollo de actividades industriales y comerciales” y, estándoles vedado el desarrollo de actividades monopolizadas a favor del Estado, “tienen vocación para actuar solo en aquellos ámbitos librados a la plena competencia con agentes económicos íntegramente privados”, razones todas que explican la decisión del legislador de “definir que el régimen jurídico aplicable a tales organismos sea el de derecho privado”[17], lo que, tratándose de sus servidores, se traduce en que “por razones funcionales y técnicas” resulta más adecuado “al desarrollo de tales actividades la vinculación de sus trabajadores mediante un régimen de derecho privado”[18].
Ahora bien, aunque la regla general indica que las sociedades de economía mixta están sujetas a un régimen de derecho privado, el hecho de que al legislador le corresponda definir su régimen jurídico le permite introducir “diferencias”[19] o “salvedades a la aplicación del régimen general establecido para dichas sociedades de economía mixta”[20].
Tales diferencias o salvedades se fundan en “el porcentaje de capital público presente en dichas entidades”[21], ya que, “en atención al porcentaje de la participación del Estado o de sus entes territoriales en las empresas de economía mixta, puede el legislador en ejercicio de sus atribuciones constitucionales establecer, si así lo considera pertinente, regímenes jurídicos comunes o diferenciados total o parcialmente, pues es claro que para el efecto existe libertad de configuración legislativa”[22].
Así mismo, a título de ejemplo, también cabe citar que la Corte encontró avenida a la Constitución una expresión contenida en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, según la cual, para efectos de contratación administrativa, son entidades estatales aquellas “en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%)[23], tras estimar que “entre las salvedades al régimen general aplicable” bien puede estar la que prevé que para los solos efectos de contratación se considere que a algunas sociedades de economía mixta se les aplique “el estatuto de contratación de las entidades estatales”[24].
La Corte ha advertido que las salvedades al régimen de derecho privado basadas en el porcentaje de participación pública tienen un importante fundamento en la preponderante misión que les atañe a las sociedades de economía mixta “de atraer el capital privado hacia el desarrollo conjunto de proyectos de interés general y asumir directamente dentro de un ente societario los resultados de la correspondiente gestión con sus beneficios y responsabilidades”, elemento que “permite encontrar razonable que el legislador determine modulaciones en cuanto al régimen aplicable”[25].
Así pues, “la Constitución también deja en manos del legislador el establecimiento de la responsabilidad de los servidores públicos” y como las personas que prestan sus servicios en las sociedades de economía mixta son servidores públicos, fuerzan concluir que el legislador puede ocuparse de definir lo referente a su responsabilidad.
Especial relevancia tienen en el caso de las sociedades de economía mixta los particulares que concurren con el Estado para su conformación y, dado que se trata de organismos constituidos bajo la forma de sociedades comerciales, resulta “indispensable la celebración de un contrato entre el Estado o sus entidades y los particulares que van a ser parte de ellas”, debiéndose destacar que “la participación económica de particulares conlleva la intervención de estos tanto en el manejo de la sociedad como en la toma de decisiones, según sea el monto del aporte”, de manera que el Estado no actúa solo “sino en compañía de su socio, es decir de un particular” y, por ello, “habrá reparto de utilidades y de pérdidas entre sus socios”, ya que los dineros que reciban por el ejercicio de su actividad “serán repartidos entre las entidades públicas y los particulares”[26].
La responsabilidad exigida de acuerdo con las reglas del derecho privado a las que, por regla general, las ha sometido el legislador, tiene clara correspondencia con el objeto social de las sociedades de economía mixta que, si bien es cierto, cuentan con aportes de índole pública, están caracterizadas por el ánimo de lucro que persiguen los comercialmente asociados, mediante el desarrollo de actividades industriales o comerciales que acercan al Estado o a sus entidades al ámbito propio de los particulares, hasta el punto de tornar recomendable la sujeción a un régimen de derecho privado, juzgado más acorde con “el tipo de actividades industriales y comerciales”, con “la situación de concurrencia con los particulares y con razones funcionales y técnicas atinentes al cumplimiento de su objeto social[27].
En relación con los argumentos precedentes, la Corte Constitucional ha estimado que el legislador, al determinar el régimen jurídico de las sociedades de economía mixta, debe “adoptar el modelo institucional adecuado teniendo en cuenta aspectos específicos como la actividad que el mismo asigne” y “dotar a la entidad que crea del coherente régimen jurídico que permita a esta cumplir el objeto y finalidades asignadas por el propio legislador”[28].
A renglón seguido, la Corporación apuntó que “en la medida en que la sociedad de economía mixta ostenta legalmente características, dentro de las cuales no cabe el ejercicio de 'función administrativa', ya que, según la misma ley, debe cumplir actividades industriales y comerciales conforme al derecho privado, “no es pertinente aludir a violación de aquellos principios propios de la función administrativa por la circunstancia de que el legislador asigne a la entidad un régimen de derecho privado”[29].
Frente a este cuestionamiento, la Corte recordó que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 210 de la Carta, el legislador está facultado para establecer la responsabilidad de los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas y que, al ejercer esta competencia, “bien puede establecer diferencias fundadas en el porcentaje de capital público presente en dichas entidades”, lo cual tiene una justificación constitucionalmente válida, porque “el alto porcentaje de capital público “resulta adecuado para el logro del referido propósito de atraer a los particulares a asociarse para el desarrollo de actividades industriales y comerciales, logrando así objetivos públicos de fomento o intervención económica políticamente definidos y considerados como de interés general”[31].
Así lo ha estimado la Corporación al puntualizar que “con arreglo al principio de legalidad”, surgido del artículo 6º superior, “la incorporación de los particulares que ejercen funciones públicas como sujetos pasibles del poder disciplinario no representa ni podría representar, so pena de flagrante oposición a los mandatos superiores, una norma abierta que de modo automático exponga a quien se halle en tal hipótesis al escrutinio arbitrario de su actividad por parte de los organismos que ejercen el poder disciplinario y a la expectativa de posibles procesos y sanciones ajenas a reglas legales predeterminadas o al derecho de defensa”[32].
En la misma línea argumentativa, la Corporación acotó que la sola definición de las hipótesis en las que cabe la aplicación de la normatividad disciplinaria a servidores como los de las sociedades de economía mixta no implica “una definición íntegra del régimen disciplinario que el Estado puede aplicar a tales personas”, pues, en tales eventualidades, también le corresponde al legislador establecer el régimen, “consagrar las faltas que pueden imputarse a las personas en dicha situación, estatuir las reglas procesales aplicables y las pertinentes sanciones, sin que pueda entenderse que se les traslada en bloque el régimen consagrado para los servidores públicos”[33].
Finalmente, la Corporación estima de interés consignar que la constitucionalidad ahora declarada no significa ausencia total de controles en relación con las actividades regidas por el derecho privado, porque las sociedades de economía mixta son organismos vinculados, pertenecientes a la estructura de la administración pública y, en los términos de las leyes respectivas, “están sujetas a la dirección y control administrativos”, así como “al control Fiscal por parte de la Contraloría General de la República y al régimen de garantías del patrimonio estatal “frente a la propia administración Estado y frente a los particulares”, pues la Constitución “determina consecuencias directas de la circunstancia de que una sociedad comercial tenga el carácter de sociedad de economía mixta y hace imperativa la vigilancia, seguimiento y control de los recursos estatales, cualquiera sea la forma de gestión de los mismos, en los términos que prevea la ley”[34].
La Corte también ha considerado que las sociedades de economía mixta “están sujetas a un control político que ejerce el Congreso de la República, en virtud de lo reglado por el último inciso del artículo 208 de la Constitución Política” y que, aunque gozan de autonomía jurídica, son objeto del denominado control administrativo de tutela “por parte de las entidades a las que se vinculan” y en los términos actualmente establecidos en los artículos 41, 98 y 99 de la Ley 489 de 1998[35], fuera de las maneras de hacer efectiva la responsabilidad conforme al derecho privado y al derecho penal, si fuere el caso.
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en esta sentencia, la expresión “salvo las empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado”, contenida en el artículo 53 de la Ley 734 de 2002, “Por la cual se expide el Código Disciplinario Unico”.

References: artículo 97
 artículo 38
 artículo 123
 artículo 6
 artículo 123
 artículo 25
 artículo 53
 artículo 97
 artículo 461
 artículo 2
 artículo 123
 artículo 25
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 6
 artículo 2
 artículo 210
 artículo 6
 artículo 208
 artículo 53