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Timestamp: 2016-10-27 22:41:26+00:00

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109 IA 203
109 Ia 20339. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 21. Dezember 1983 i.S. Elisabeth Schulte-Wermeling gegen Kantonsrat Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 85 let. a OJ; r�partition des mandats de d�put� au Grand Conseil zurichois. La r�partition des mandats de d�put� au Grand Conseil zurichois selon la m�thode Hagenbach-Bischoff est conforme au principe, inscrit dans la constitution et dans la loi, de l'�lection selon le syst�me de la repr�sentation proportionnelle (consid. 4, 5). Faits � partir de page 203
BGE 109 Ia 203 S. 203
Im Kanton Z�rich fand am 24. April 1983 die Erneuerungswahl der Mitglieder des Kantonsrates statt. Im Wahlkreis IX Horgen, der �ber 16 Kantonsratsmandate verf�gt, entfielen auf die Listengruppe 14/18/19, Schweizerische Volkspartei, Christlichdemokratische Volkspartei und Freisinnig-Demokratische Partei, insgesamt 11 Mandate, auf die Listengruppe 4/21, Evangelische Volkspartei und Landesring der Unabh�ngigen, drei Mandate und auf die Liste 3, Sozialdemokraten und Gewerkschafter, deren zwei; die �brigen Parteien gingen leer aus.
Frau Elisabeth Schulte-Wermeling f�hrte gegen diese Sitzverteilung im Wahlkreis Horgen Einsprache, die der Kantonsrat von Z�rich am 13. Juni 1983 abwies. Eine gegen diesen Beschluss BGE 109 Ia 203 S. 204erhobene staatsrechtliche Beschwerde von Frau Schulte-Wermeling weist das Bundesgericht ebenfalls ab.
4. a) In der Sache r�gt die Beschwerdef�hrerin, das in den �� 78 und 79 der Vollziehungsverordnung zum Gesetz �ber die Wahlen und Abstimmungen vom 23. Januar 1956 (VV z. WahlG) umschriebene Verfahren zur Zuteilung der Mandate entspreche nicht der gesetzlichen Vorschrift, wonach den verschiedenen Listen oder Listengruppen Kantonsratssitze "im Verh�ltnis der g�ltigen Stimmen" zuzuweisen seien. Dies versucht sie, mit folgenden Zahlen f�r den Wahlkreis IX Horgen zu belegen:
Liste Stimmenzahl Stimmenanteil rechnerischer zugeteilte zugeteilter
(%) Sitzanspruch Sitze Sitzanteil(%)
3 62'563 17,24 2,7584 2 12,5
14/18/19 231'887 63,9 10,224 11 68,75
4/21 68'481 18,86 3,0176 3 18,75
TOTAL 362'931 100,00 16,000 16 100,00
Dieser tats�chlich erfolgten Mandatsverteilung stellt sie eine hypothetische Verteilung gegen�ber, die dem Stimmenanteil der einzelnen Listen bzw. Listengruppen besser gerecht w�rde:
Liste Anteil Sitze Stimmen-pro- Anzahl Sitze Stimmen-pro-Sitz-
gem�ss VO Sitz-Verh�ltnis (gesetzeskonf.) Verh�ltnis
3 2 31'281.5 3 20'854.33
14/18/19 11 21'080.64 10 23'188.70
4/21 3 22'827.00 3 22'827.00
Den grundlegenden Fehler erblickt die Beschwerdef�hrerin in der Art, wie gem�ss � 78 Abs. 2 VV z. WahlG die sogenannte Verteilungszahl ermittelt wird, n�mlich durch Teilung der Gesamtstimmenzahl durch die um eins vermehrte Zahl der im Wahlkreis zu w�hlenden Vertreter, unter Aufrundung des Ergebnisses auf die n�chsth�here ganze Zahl. Sie h�lt daf�r, diese Methode sei f�r die Mandatszuteilung "im Verh�ltnis der g�ltigen Stimmen" ungeeignet; der Quotient m�sste vielmehr durch Teilung der Stimmenzahl durch die Sitzzahl selbst (und nicht durch die um eins vermehrte Sitzzahl) erfolgen, um eine dem Stimmenverh�ltnis m�glichst entsprechende Sitzverteilung zu erhalten.
b) Die Argumentation der Beschwerdef�hrerin leidet an einem grunds�tzlichen Fehler: Die Gesetz- und Verfassungswidrigkeit BGE 109 Ia 203 S. 205des hier angewendeten Verteilungssystems m�sste in abstrakter Form dargetan sein. Es liegt auf der Hand, dass nicht f�r jeden Wahlkreis eine andere Methode der Mandatszuteilung gew�hlt werden kann. Unter dem Vorbehalt spezieller L�sungen f�r Wahlkreise mit sehr wenigen Mandaten, f�r die sich wegen der unter Umst�nden besonders stossenden Auswirkung eines bestimmten Berechnungssystems Korrekturen aufdr�ngen k�nnen (vgl. dazu BGE 107 Ia 217 ff.), muss die Wahl der Abgeordneten f�r die kantonalen Parlamente innerhalb eines Kantons nach einheitlichen, vor dem Wahlgang eindeutig umschriebenen Gesichtspunkten vor sich gehen. Wenn ein bestimmtes Mandatszuteilungssystem im Grundsatz dem Prinzip der Verh�ltnism�ssigkeit entspricht, kann die Wahl in einem bestimmten Wahlbezirk vorbeh�ltlich des erw�hnten Sonderfalles nicht deshalb aufgehoben werden, weil hier (und nur gerade hier) ein anderes System vielleicht eine gerechtere Verteilung erm�glicht h�tte.
c) Die angefochtene Verteilungsart beruht auf dem vom Basler Mathematiker Hagenbach-Bischoff Ende des 19. Jahrhunderts entwickelten System, das auch f�r die Nationalratswahlen gilt (Bundesgesetz �ber die politischen Rechte, SR 161.1, Art. 40) und in der weit �berwiegenden Zahl der Kantone bei der Bestellung ihrer Parlamente Anwendung findet (vgl. Bericht der Studienkommission zur Pr�fung von Reformvorschl�gen f�r die Wahl des Nationalrates und das Stimmrechtsalter, Bern 1972, S. 14 unten). Entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrerin bedeutet die Bestimmung der Verteilungszahl nach dieser Methode, d.h. die Teilung der Gesamtstimmenzahl durch die um eins vermehrte Zahl der zu verteilenden Mandate unter Aufrundung des Ergebnisses auf die n�chsth�here ganze Zahl, verglichen mit dem auf den ersten Blick n�her liegenden System der Teilung durch die Mandatszahl selbst, keine Benachteiligung der kleineren Parteien und Parteigruppen gegen�ber den st�rkeren. Es liegt auf der Hand, dass die Teilung einer gegebenen Zahl (der Gesamtstimmenzahl) durch eine gr�ssere Zahl (Mandatszahl + 1) einen kleineren Quotienten (Verteilungszahl) ergibt als die Teilung durch eine kleinere Zahl (Mandatszahl). Daraus folgt, dass die Chancen kleinerer Parteien und Parteigruppen, schon bei der ersten Verteilungsart ein Mandat zugeteilt zu erhalten (also ein sogenanntes Vollmandat), bei der Methode Hagenbach-Bischoff gr�sser sind als bei dem von der Beschwerdef�hrerin vorgeschlagenen System. Die von Hagenbach-Bischoff entwickelte Methode stellt lediglich eine BGE 109 Ia 203 S. 206Vereinfachung der ersten Verteilung dar: es geht darum, den gr�ssten Quotienten zu finden, der unter Einhaltung des Verh�ltnisgrundsatzes Gew�hr daf�r bietet, dass nicht mehr Mandate zugeteilt werden, als zu vergeben sind. Dieser Anforderung wird die Methode Hagenbach-Bischoff, die lediglich eine Weiterentwicklung des von der Beschwerdef�hrerin postulierten Systems darstellt, gerecht. Eine Berechnung der Verteilungszahl unter Teilung der Gesamtstimmenzahl durch die Mandatszahl selbst (statt durch die um eins erh�hte Mandatszahl) f�hrt nur zur Verteilung einer gr�sseren Anzahl von Restmandaten und kommt deshalb kaum mehr vor (vgl. zum System Hagenbach-Bischoff, insbesondere zu seiner mathematischen Begr�ndung, aus der umfangreichen Literatur vor allem: Emil Kl�ti, Die Proportionalwahl in der Schweiz, Bern 1901, S. 107 ff., 264 ff. und 369 ff.; PETER FELIX M�LLER, Das Wahlsystem, Z�rich 1959, S. 76 ff.; BENNO SCHMID, Die Listenverbindung im schweizerischen Proportionalwahlrecht, Z�rich Diss. 1961, S. 21 ff.; MARCEL BRIDEL, Pr�cis de droit constitutionnel et public suisse, Lausanne 1959/1965, 2e partie, S. 66 ff., N. 415-419; Bericht der Studienkommission, S. 14/15 und S. 27 ff.; ERWIN SCHILLINGER, Grundlagen und M�glichkeiten einer Neuordnung des Verfahrens f�r die Wahl des Nationalrates, Basler Diss. 1974, S. 7 ff.). S�mtliche Autoren stimmen darin �berein, dass die Bestimmung des Wahlquotienten nach Hagenbach-Bischoff die Verh�ltniswahl nicht verf�lscht und namentlich die kleineren Parteien nicht benachteiligt. Die entsprechende R�ge der Beschwerdef�hrerin ist damit unbegr�ndet.
5. a) Weil die Parlamentsmandate nicht teilbar sind, k�nnen die nach der ersten Verteilung noch nicht verteilten Sitze, die sogenannten Restmandate, nicht genau verh�ltnism�ssig zugeteilt werden. Das im Kanton Z�rich wie in den meisten �brigen Kantonen und im Bund gebr�uchliche System nach Hagenbach-Bischoff (Weiterf�hrung des Systems der Division: Stimmenzahl jeder Partei geteilt durch die Zahl der erhaltenen Mandate + 1; das Restmandat f�llt jeweils an diejenige Partei, die nach dieser Division den gr�ssten Quotienten aufweist) kann unbestrittenermassen eine gewisse Bevorzugung st�rkerer Parteien und Parteienverbindungen gegen�ber schw�cheren zur Folge haben. Die Beschwerdef�hrerin beanstandet diese Erscheinung, ohne allerdings darzutun, welches System zu einer gerechteren Sitzverteilung f�hren w�rde; die rechnerische Darstellung eines Einzelfalles (Kantonsratswahlen im Wahlkreis Horgen 1983) mit einer dem Verh�ltnis der BGE 109 Ia 203 S. 207abgegebenen Stimmen besser entsprechenden Variante gen�gt nicht, um das System als solches als nicht mehr verfassungs- und gesetzeskonform erscheinen zu lassen. Hievon abgesehen ergibt sich aus dem Schrifttum, dass ein in jeder Hinsicht ideales System der Zuteilung von Restmandaten, das in der Praxis anwendbar und f�r den B�rger verst�ndlich w�re, bis heute nicht gefunden worden ist. Das in verschiedenen ausl�ndischen Staaten gebr�uchliche System nach d'Hondt f�hrt zu gleichen Ergebnissen wie dasjenige nach Hagenbach-Bischoff; seine Modifikation nach St.-Lague, wie sie in skandinavischen L�ndern angewendet wird, setzt die Einf�hrung k�nstlich anmutender Divisoren voraus; das System der Ber�cksichtigung der gr�ssten Reststimmenzahl ist systematisch wenig folgerichtig (Durchbrechung des Proportionalit�tsgedankens durch Subtraktion) und kann die Bevorzugung von in Splittergruppen aufgeteilten Parteien zur Folge haben; und ein neues, theoretisch m�glicherweise gerechter scheinendes System, wie es PETER M�LLER unter der Bezeichnung "Extremalsystem" zur Diskussion gestellt hat, liesse sich nach den eigenen Ausf�hrungen des Autors h�chstens mit Methoden der h�heren Analysis durchf�hren; es scheidet daher f�r die praktische Anwendung im vornherein aus (vgl. zum Problem der Restmandatsverteilung: PETER M�LLER, a.a.O. S. 109 ff., insbes. S. 119; BENNO SCHMID, a.a.O. S. 23 ff.; Bericht der Studienkommission, S. 19 ff. und 27 ff.; ERWIN SCHILLINGER, a.a.O. S. 8-13).
b) Das Bundesgericht hat wiederholt zum Ausdruck gebracht, dass es nicht nur ein zul�ssiges Verfahren zur Durchf�hrung des Verh�ltniswahlsystems gebe. Der kantonale Gesetzgeber, dem von der Verfassung das Proportionalwahlverfahren vorgeschrieben ist, kann sich innerhalb dieses Gestaltungsspielraums frei f�r eine L�sung entscheiden. Dasselbe gilt f�r den Verordnungsgeber, sofern ihm der Gesetzgeber seine Zust�ndigkeit zur Regelung der Einzelfragen des Wahlsystems in g�ltiger Weise delegiert hat, wie dies im Falle des Kantons Z�rich zutrifft. Es ist nicht Sache des Bundesgerichts, ein bestimmtes System der Mandatszuteilung an die Stelle desjenigen des kantonalen Gesetz- oder Verordnungsgebers zu setzen. Es schreitet vielmehr nur ein, wenn die getroffene L�sung nicht mehr als ein proportionales Wahlverfahren bezeichnet werden kann und sie damit zur kantonalen Verfassungsvorschrift (eventuell auch, sofern Delegation vorliegt, zur kantonalen Gesetzesvorschrift) in Widerspruch steht (BGE 107 Ia 220 E. 3a; BGE 103 Ia 561 E. 3b; Urteil Geissb�hler vom 28. M�rz 1962, ver�ffentlicht BGE 109 Ia 203 S. 208in Journal des Tribunaux 110/1962, S. 274, E. 2). In allen diesen Entscheiden wird dargelegt, dass sogar die Ber�cksichtigung gewisser dem Mehrheitswahlrecht entnommener Elemente, die der Parteienzersplitterung vorbeugen sollen, einem Wahlsystem den Charakter der Verh�ltniswahl noch nicht nimmt, sofern diese Elemente - wie z.B. ein Quorum, dessen Nichterreichen dazu f�hrt, dass die betreffende Partei bei der Mandatszuteilung �berhaupt nicht ber�cksichtigt wird - mit Zur�ckhaltung eingesetzt werden. Im Kanton Z�rich liegt der Einfluss des Majorit�tssystems einzig darin, dass die Restmandate nach der Methode Hagenbach-Bischoff zugeteilt werden. Da die Methode der Zuteilung der Vollmandate, wie dargetan, der Verh�ltnism�ssigkeitsregel uneingeschr�nkt entspricht, sind die Auswirkungen dieses Majorzeinflusses im vornherein recht beschr�nkt. Sie sind auf jeden Fall geringer als diejenigen eines Quorums. Hinzu kommt, dass kein System der Restmandatsverteilung besteht, das keinerlei Nachteile h�tte. Die R�ge der Beschwerdef�hrerin, wonach das im Kanton Z�rich zur Anwendung gelangende System der Zuteilung der Kantonsratsmandate dem durch Verfassung und Gesetz vorgeschriebenen Grundsatz der Verh�ltniswahl nicht entspreche, geht somit fehl. Da unbestritten ist, dass die Mandatszuteilung im Wahlkreis IX Horgen nach dieser in der Vollziehungsverordnung zum Wahlgesetz umschriebenen Methode erfolgt ist, erweist sich die Beschwerde als unbegr�ndet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
107 IA 217,
107 IA 220,
103 IA 561
Art. 85 let. a OJ

References: Art. 85

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 Art. 40
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