Source: https://www.jurischile.com/2015/04/operacion-consultada-al-tribunal-de.html
Timestamp: 2019-04-25 05:53:40+00:00

Document:
JurisChile: Operación consultada al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia. Consulta sobre la actuación de bancos e instituciones financieras para la aceptación de tarjetas de crédito y débito. Concepto de procedimiento no contencioso. Procedimiento no contencioso ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia. Improcedencia del procedimiento no contencioso si existe controversia entre las partes. Procedimiento no contencioso no permite a las partes hacer valer adecuadamente sus pretensiones, derechos, alegaciones, defensas y prueba. Elementos del debido proceso. Medidas solicitadas por la Fiscalía Nacional Económica que implican la modificación o extinción de derechos emanados de contratos vigentes. Medidas que no pueden ser adoptadas en un procedimiento no contencioso
Operación consultada al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia. Consulta sobre la actuación de bancos e instituciones financieras para la aceptación de tarjetas de crédito y débito. Concepto de procedimiento no contencioso. Procedimiento no contencioso ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia. Improcedencia del procedimiento no contencioso si existe controversia entre las partes. Procedimiento no contencioso no permite a las partes hacer valer adecuadamente sus pretensiones, derechos, alegaciones, defensas y prueba. Elementos del debido proceso. Medidas solicitadas por la Fiscalía Nacional Económica que implican la modificación o extinción de derechos emanados de contratos vigentes. Medidas que no pueden ser adoptadas en un procedimiento no contencioso
En estos autos rol N° 21.791-2014 se trajeron los autos en relación para conocer de la reclamación presentada por la Fiscalía Nacional Económica en contra de la sentencia dictada el diecisiete de abril de dos mil catorce por el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, en el procedimiento no contencioso establecido en el artículo 31 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1 del año 2005 del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado del Decreto Ley N° 211, por la que se declaró inadmisible la consulta deducida por la Fiscalía Nacional Económica, sin perjuicio de otros derechos que asisten a dicho organismo y, además, se rechazó la solicitud de Banco de Crédito e Inversiones de someter el presente asunto al procedimiento contencioso.
En la especie la citada Fiscalía pidió al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia que resolviera "si la actuación conjunta de los bancos e instituciones financieras en los servicios de adquirencia a establecimientos comerciales para la aceptación de tarjetas de crédito y débito de aceptación universal por medio de la sociedad de apoyo al giro bancario Transbank S.A. (en adelante "Transbank”), que fuera autorizada por la H. Comisión Preventiva Central por medio del Dictamen N°757/262 de fecha 18 de abril de 1991, infringe actualmente las disposiciones del referido Decreto Ley y, en la afirmativa, se modifique o deje sin efecto tal autorización, fijando las nuevas condiciones que deberán ser cumplidas en los respectivos hechos, actos o contratos relacionados con los servicios de adquirencia". Funda su solicitud indicando que actualmente, dada la integración vertical existente entre emisión, operación y adquirencia, no existen incentivos para que los bancos e instituciones emisoras efectúen la adquirencia por sí mismos o la encarguen a un tercero distinto de Transbank, de modo que la revisión de tal aprobación, mediante la misma vía procesal por la que fue concedida, permitiría generar competencia en el mercado respectivo.
Expone que el permiso fue concedido teniendo en consideración que el mercado relevante correspondía al de los medios de pago en general, incluyendo tanto a las tarjetas bancarias como a las no bancarias, efectivo, cheques, etc.; que el mismo estaba abierto al ingreso de nuevos emisores y operadores; que entre las entidades bancarias era posible la existencia de competencia en lo que decía relación con el rol adquirente y a las condiciones de comercialización y publicidad de cara a los establecimientos de comercio, dado que Transbank se limitaría a cumplir funciones meramente instrumentales; y, por último, a que la integración vertical entre los emisores de tarjetas y el operador y administrador de las mismas –esto es, Transbank- se traduciría en una mayor competencia en el rol emisor.
Alega que, sin embargo, la autorización debe ser revisada puesto que existen antecedentes nuevos que lo justifican, y al respecto detalla, en primer lugar, que la situación de hoy es completamente distinta a la del año 1991, pues el uso de esta clase de medio de pago ha aumentado considerablemente y, aún más, destaca que en 1991 ni siquiera existía la tarjeta de débito. En segundo término subraya que la evolución tecnológica ha sido exponencial, lo que ha disminuido de manera significativa los costos de entrada y permite distintos modelos de negocio en la adquirencia y así, por ejemplo, señala que en 1991 la gran mayoría de los comercios funcionaban a través del sistema imprinter o manual, de lo que se sigue que las condiciones de mercado en las que se dio la autorización eran absolutamente disímiles a las actuales. En tercer lugar manifiesta que la evolución del mercado impide considerar uno relevante compuesto por todos los medios de pago, puesto que en 1991 la gran mayoría de los comercios no aceptaban tarjetas de crédito, negativa con la que no corrían el riesgo de quedar fuera de competencia, en tanto que hoy las tarjetas de crédito y débito de aceptación universal dan lugar a un mercado relevante de servicios de adquirencia en sí mismo, con independencia de los demás medios de pago, por lo que el primer supuesto de la decisión de que se trata, relativo a la definición de un mercado relevante amplio de medios de pago, carece actualmente de validez. En cuarto lugar consigna que en 20 años no ha existido un solo actor que ingrese a los mercados de adquirencia y operación de tarjetas, pese a que han existido interesados en hacerlo, de lo que infiere que un segundo supuesto de la determinación materia de autos que carece actualmente de validez es la apertura de los mercados de adquirencia y operación. Luego arguye que no ha existido competencia efectiva entre las entidades bancarias en condiciones de comercialización y publicidad de cara a los establecimientos de comercio adquiridos, pues los emisores adquieren conjuntamente a través de Transbank, de manera que el tercer supuesto materia de autos que carece actualmente de validez es el hecho de que era posible la existencia de competencia entre las entidades bancarias en lo que respecta al rol adquirente y a las condiciones de comercialización y publicidad de cara a los establecimientos de comercio. Por último, expone que si bien ha existido evidencia acerca de una eventual disipación de rentas en el lado emisor de la plataforma de pagos mediante tarjetas de aceptación universal, de existir efectivamente, no justificaría la presencia de un monopolio en la adquirencia y, por lo mismo, anota que un cuarto supuesto de la decisión que carece actualmente de validez es la mayor competencia en la emisión derivada de la integración vertical entre emisores y el operador y administrador de tarjetas de crédito.
A continuación señala que el mercado relevante corresponde a los servicios de adquirencia a establecimientos comerciales para la aceptación de tarjetas de crédito y débito de aceptación universal y que su alcance geográfico comprende todo el territorio nacional y subraya que Transbank es el único actor en ese mercado. Sobre el particular indica que existen barreras de entrada de carácter legal que impiden, a quien quiera prestar servicios de adquirencia, hacerlo sin que previamente un emisor se lo encargue y cita al efecto los Capítulos III.J.1 y III.J.2 del Compendio de Normas Financieras del Banco Central de Chile, destacando que una empresa -vinculada a un emisor que quiera prestar servicios de adquirencia- lo podrá hacer, según sostiene, siempre y cuando un emisor le encargue dicho rol y, por ende, su entrada al mercado dependerá de la voluntad de a lo menos, un emisor.
Enseguida expresa que existen efectos anticompetitivos que justifican la revisión de la autorización en comento. Así, denuncia la existencia de condiciones únicas de comercialización y rentas supracompetitivas, consignando, por un lado, que aquéllas son determinadas por Transbank y, por el otro, que los merchant discount cobrados por la citada compañía a los establecimientos de comercio reflejan un sobreprecio, de modo que bajo un esquema competitivo de adquirencia dichos precios deberían ser significativamente menores. En segundo término acusa la ocurrencia de efectos en los consumidores, en tanto se ven afectados por mayores precios finales que incorporan -dado el traspaso de costos que efectúan los comercios- un merchant discount supracompetitivo. En tercer lugar se refiere a los efectos en la cobertura, relacionados con la circunstancia de que el modelo vigente en la materia ha implicado una baja penetración de terminales POS en Chile encontrándose nuestro país no solo bajo el promedio
mundial, sino que también bajo el promedio de su grupo de ingresos y muy por debajo del nivel de países desarrollados. Finalmente alude a los efectos en innovación de productos y servicios explicando que existe una serie de soluciones innovadoras en los puntos de venta que prácticamente no han tenido desarrollo en nuestro país.
A renglón seguido se refiere a la existencia de riesgos anticompetitivos y sobre el particular pone de relieve los riesgos de colusión e intercambio de información, sea que se verifiquen para que no compitan los bancos en la adquirencia de los establecimientos de comercio, sea que concurran para evitar que surja un tercero a quien se le encargue la adquirencia y que compita efectivamente con Transbank. En este mismo sentido subraya el riesgo de abuso en mercados conexos, el que vincula al eventual abuso de la posición dominante de Transbank que sus dueños podrían ejercer imponiendo a aquellas empresas que efectúen la adquirencia la obligación de contratar los servicios de operación exclusivamente a través de dicha compañía.
En último término la Fiscalía Nacional Económica sugiere diversas medidas, proponiendo específicamente que se establezca que los bancos e instituciones financieras
sólo podrán actuar conjuntamente en la oferta de servicios de adquirencia —sea a través de cualquier tipo de asociación entre ellos, legal o de hecho, o a través del encargo o delegación del rol adquirente a un tercero— en tanto la suma de sus participaciones de mercado no exceda el 30% del monto total de transacciones con tarjetas de crédito o tarjetas de débito de aceptación universal; que se disponga que los contratos de afiliación no podrán contener cláusulas o anexos que impidan a los establecimientos de comercio el cambio inmediato de proveedor de servicios; que se preceptúe que, en el evento que los bancos e instituciones financieras estimen necesario el establecimiento de tasas de intercambio, las mismas sean fijadas a propuesta de un consultor independiente; que se ordene a Transbank prestar sus servicios de operación a adquirentes en forma desagregada y no discriminatoria, en tanto se mantenga como un operador adquirente y de red con posición dominante en el mercado de los servicios de operación; que se prescriba el establecimiento de mecanismos operativos que garanticen la plena interconexión entre los diversos actores del sistema, y, por último, que se considere la obligación de no influir –de cualquier modo- en la elección del proveedor de servicios de operación.
Al pronunciarse acerca de dicha presentación el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, mediante resolución de treinta de diciembre de dos mil trece, dio inicio al procedimiento contemplado en el artículo 31 del Decreto Ley N° 211 y ordenó notificarla a diversos actores para que aportaran antecedentes.
En estas condiciones compareció a fs. 581 el Banco del Estado de Chile, entidad que solicita que se declare inadmisible e improcedente la solicitud planteada por la Fiscalía Nacional Económica. Al respecto sostiene que en el ámbito de un proceso no contencioso se pretende que el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia califique y determine como ilícitas ciertas conductas ya acaecidas, labor que corresponde a un asunto que por su naturaleza es esencialmente litigioso. Añade que la Fiscalía solicita que, a consecuencia de la supuesta infracción al Decreto Ley N° 211 que denuncia, se dejen sin efecto actos y contratos, lo que estima propio de una sentencia pronunciada en un procedimiento contencioso y no de una resolución dictada en uno no contencioso, pues al tenor del artículo 26 de dicho cuerpo legal sólo con motivo de una sentencia, que no se dicta en este proceso no contencioso, se pueden dejar sin efecto aquellos actos, contratos, convenios o acuerdos que sean contrarios al Decreto Ley N° 211 y en la especie las medidas propuestas por la Fiscalía Nacional Económica suponen, precisamente, dejar sin efecto contratos vigentes. A continuación aduce que el propio Tribunal de Defensa de la Libre Competencia ha rechazado lo que denomina como distintas "consultas litigiosas", basado, entre otras consideraciones, en la naturaleza contenciosa de la materia sometida a su conocimiento y en la falta de las garantías procesales propias de un procedimiento contencioso. Luego agrega que la solicitud de la Fiscalía Nacional Económica atenta en contra de la teoría de los actos propios, pues al presentar requerimiento en contra de su parte, tras el Dictamen N° 1270 de la Comisión Preventiva Central, la Fiscalía señaló una serie de conductas reprochadas por las que solicitó sanción, incluyendo entre ellas el carácter monopólico de Transbank, siendo dicha conducta la misma cuestionada en el presente proceso no contencioso, de lo que deduce que el propio organismo encargado de la persecución en esta materia entendió que una acusación de esta naturaleza no podía ventilarse en un proceso como este último citado.
Más adelante, mediante la presentación de fs. 849 el Banco Santander pidió la corrección del procedimiento, poniendo término al de autos, y que se iniciara un expediente de recomendación normativa, ya que lo que la Fiscalía Nacional Económica verdaderamente pretende, a su juicio, es que se adopten medidas regulatorias en el mercado relevante y, además, porque la consulta formulada tiene un carácter general y abstracto, de modo que lo pedido no se condice con el propósito, naturaleza y limitaciones de las facultades previstas en el artículo 18 N° 2 del citado Decreto Ley.
Enseguida subraya que la esencia de la consulta presentada reside en el sistema monetario, en la circulación del dinero y en la regulación de los medios de pago electrónicos, pese a que una de las funciones esenciales del Banco Central consiste en velar por el normal funcionamiento de los pagos y, por ende, a dicho órgano corresponde dictar las normas a que deben sujetarse las empresas cuyo giro consiste en la emisión y operación de tarjetas de crédito o de cualquier otro sistema similar, y así ha dictado los Capítulos III.J.1 y II.J.2 del Compendio de Normas Financieras, sobre emisión y operación de tarjetas de crédito y débito, labor que es complementada por la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, que ha emitido una serie de normas, siendo la más reciente la Circular N° 40 de 22 de julio de 2013, sobre tarjetas de crédito. De lo expuesto concluye que existe una regulación detallada, coordinada e integral del mercado relevante, por lo que una propuesta de modificación de determinadas normas legales o reglamentarias aparece como la forma adecuada de ejercer las labores del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia en la materia.
Por su parte, a fs. 1033 el Banco de Crédito e Inversiones se opuso a la gestión de que se trata, pretendiendo que se aplique el procedimiento contencioso, pues, a su juicio, para que el Tribunal falle adecuadamente esta causa se requiere de un período probatorio y de las instancias y formalidades previstas en él.
A fs. 1248 se agregó la oposición de Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, por la que sostuvo que el asunto de que se trata debe ser discutido en sede contenciosa, pues se ha imputado la existencia de ilícitos anticompetitivos; se ha solicitado la aplicación de sanciones que sólo pueden ser producto de una sentencia definitiva dictada en un procedimiento contencioso y, por último, porque media una controversia jurídica que debe ser resuelta con eficacia de cosa juzgada. En este sentido consigna que la Fiscalía Nacional Económica ha mantenido que existe colusión o algún acuerdo entre los bancos, para así evitar el ingreso de nuevos adquirentes distintos de Transbank, y que incluso ha efectuado imputaciones anticompetitivas concretas, relativas a cláusulas existentes en contratos particulares. En segundo lugar arguye que la Fiscalía ha solicitado sanciones que son propias de una sentencia definitiva dictada en un procedimiento contencioso, como dejar sin efecto los mandatos que los bancos e instituciones financieras han otorgado a Transbank para la adquirencia en el comercio, lo que contraviene lo establecido en el artículo 26 del Decreto Ley N° 211, que sólo faculta al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia para que en una sentencia definitiva que ponga término a un juicio contencioso, con garantías de un debido proceso contradictorio, pueda imponer una medida como esa, a diferencia de lo que ocurre en un procedimiento no contencioso, en el que sólo se pueden aplicar medidas preventivas, correctivas o prohibitivas y no sanciones. Por último alega que la aplicación de este procedimiento perjudica a su parte, pues aunque se le ha imputado la comisión de una actuación anticompetitiva y se han solicitado sanciones a su respecto, no contará con un contradictorio adecuado, no tendrá un término probatorio y no dispondrá de todos los medios de prueba.
Por último, a fs. 1308 se lee la oposición formulada por el Banco de Chile, en la que pide que se declare inadmisible la solicitud y la nulidad de todo lo obrado. Argumenta que por su finalidad y alcance la consulta no puede afectar situaciones pasadas y consolidadas y que, por consiguiente, ya sea que la consulta verse sobre hechos presentes o futuros, su objetivo ha de ser siempre el de prevenir que a futuro se produzcan consecuencias contrarias a la libre competencia. Arguye que dicho predicamento se ve reforzado por la circunstancia de que se encuentra prohibido imponer sanciones a través de ella, en especial porque todo juicio de reproche en este ámbito debe enmarcarse en un procedimiento en el que se verifiquen todas las garantías del debido proceso infraccional, lo que se deduce de los artículos 3 y 26 del Decreto Ley N° 211, conforme a los cuales las medidas correctivas que dicho cuerpo legal contempla están reservadas exclusivamente a la aplicación de sentencias condenatorias. Afirma enseguida que la solicitud de autos escapa a la competencia material de la consulta, pues por ella se cuestiona una situación consolidada y se solicita su represión por la vía de sanciones, por lo que debe ser sometida al procedimiento contencioso regulado en el citado Decreto Ley.
Finalmente, explica que la solicitud, además, desconoce el hecho que la estructura y funcionamiento de Transbank está dotada de la garantía de certeza que otorga a los consultantes el artículo 32 del Decreto Ley N° 211, pues aquéllas así como sus tarifas han sido objeto de una serie de aprobaciones por parte de las autoridades de libre competencia desde 1991 a la fecha, las primeras mediante los dictámenes N°757/262 y N°787/985 de 1991. Añade que, además, por la resolución intermedia de 13 de abril de 2005, dictada en los autos en Rol C 16-04, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia aprobó una conciliación parcial entre Transbank y la Fiscalía Nacional Económica, por la que se reiteró la libertad de los bancos emisores de tarjetas de crédito y débito para afiliar establecimientos de comercio directamente o a través de terceros, incluido Transbank y, además, se autorizó el cobro de una comisión máxima para la aceptación de tarjetas de crédito y débito, esto es, de un merchant discount de hasta un 3,5% y un 2,5%, respectivamente, sobre el monto total de cada operación. Indica que, por último, en marzo de 2006 el indicado tribunal aprobó el Plan de Autorregulación vigente de Transbank, permitiendo que éste estableciera una comisión máxima para la aceptación de tarjetas de crédito y débito (merchant discount) por un monto de hasta un 3,5% y un 2,5%, respectivamente.
La sentencia reclamada declara, en relación con el procedimiento aplicable a este asunto, que como lo ha resuelto con anterioridad es la naturaleza de éste y no la voluntad de las partes la que determina que el mismo sea de carácter contencioso o no contencioso. Añade que el de autos supone, en primer término, resolver si la actuación conjunta de los bancos e instituciones financieras en los servicios de adquirencia a establecimientos comerciales para la aceptación de tarjetas de crédito y débito de aceptación universal por medio de Transbank infringe actualmente las disposiciones del Decreto Ley N° 211 y que dicha consulta contiene alegaciones y peticiones de naturaleza tal que sólo podrían ser conocidas y eventualmente resueltas en un procedimiento contencioso. Así, explican los falladores que la imputación de haber ejecutado o actualmente ejecutar actos o contratos contrarios a las disposiciones del indicado Decreto Ley no pierde su carácter litigioso por la existencia o no de una eventual exención de responsabilidad infraccional contemplada en el artículo 32 del referido texto legal. Además destaca que la circunstancia que la consulta contenga alegaciones o peticiones propias de un procedimiento contencioso constituye fundamento suficiente para declarar su inadmisibilidad y subrayan a continuación que las propuestas por la Fiscalía Nacional Económica constituyen medidas de carácter general, pues la propia consultante indica que deberían ser cumplidas genéricamente por todos los actores de la industria en los hechos, actos o contratos relacionados con los servicios de adquirencia. Al respecto afirman que si bien ese tribunal puede dictar instrucciones de carácter general o recomendar la dictación de leyes o reglamentos que impongan medidas de índole general, de acuerdo con las potestades conferidas mediante el artículo 18° N° 3 y N° 4 del Decreto Ley N° 211, precisan que las mismas son privativas y discrecionales, de modo que no están obligados a pronunciarse sobre ellas a solicitud de parte, sin perjuicio de que, según exponen, se han aportado valiosos antecedentes que podrán ser utilizados para evaluar si es necesario y oportuno ejercer la atribución prevista en el artículo 18 N° 4 del Decreto Ley N° 211.
En contra de la decisión de declarar la inadmisibilidad de la consulta la Fiscalía Nacional Económica dedujo recurso de reclamación.
Mediante dicha presentación la recurrente pide que
se enmiende la resolución recurrida, dejándola sin efecto y que se ordene dar curso progresivo al procedimiento no contencioso iniciado.
Para ello se funda en que la Fiscalía ha solicitado que se analicen los hechos presentes a que ha dado origen la autorización, para que en base a nuevos antecedentes se revise la estructura monopólica que existe en el mercado de la adquirencia, de modo que, según sostiene, la naturaleza de la consulta está determinada por la petición de su parte de recalificar la autorización otorgada, para que en base a nuevos antecedentes se la modifique o deje sin efecto, fijando las medidas pertinentes para restablecer la libre competencia, de lo que se sigue que los sentenciadores yerran al estimar que las alegaciones y peticiones vertidas en la consulta son de una naturaleza tal que sólo puedan ser conocidas y eventualmente resueltas en un procedimiento contencioso, pues obedecen a una petición de recalificación formulada al tenor del artículo 32 del Decreto Ley N° 211. A continuación hace hincapié en que el proceso consultivo es idóneo para recalificar la autorización, puesto que los Dictámenes N° 757/262 y N° 787/985 fueron dictados en el contexto de una consulta, proceso que las partes y los órganos encargados de velar por la competencia consideraron la vía adecuada para analizar la operación, de manera que la aplicación del mismo procedimiento a la solicitud de autos no configura sino una manifestación del principio del paralelismo de las formas que rige al orden administrativo. Además, arguye que el procedimiento de consulta es el idóneo, puesto que se trata del mecanismo que mejor permite analizar las condiciones actuales del mercado de adquirencia bancaria y la presencia de nuevos antecedentes que alteran las consideraciones que se tuvieron a la vista al conceder la autorización original, destacando que el objetivo de la consulta no es reprimir conductas consideradas ilícitas, sino establecer condiciones para que el desempeño de actividades se realice de forma acorde con la normativa de libre competencia. Además, asevera que el procedimiento intentado garantiza los principios de publicidad, transparencia e igual derecho de intervención de todos los agentes a quienes interese el asunto, los que se plasman en, a lo menos, cinco manifestaciones expresas de racionalidad y justicia consagradas en el artículo 31 del Decreto Ley N° 211, y que se verifican plenamente en autos: la notificación y plazo para aportar antecedentes; la circunstancia de que todos los intervinientes puedan imponerse del expediente; el derecho a ser oído, concretado en la fijación de una audiencia pública; la facultad del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia para recabar y recibir los antecedentes que estime pertinentes; y, finalmente, la circunstancia de que la decisión del tribunal puede ser revisada por la Corte Suprema, todo lo cual da garantías concretas de que el iniciado es un procedimiento racional y justo. En tercer
lugar aduce que la facultad de iniciar de oficio un procedimiento de recomendación normativa del artículo 18 N° 4 del Decreto Ley N° 211 no puede ser invocada para declarar inadmisible la consulta, toda vez que las medidas solicitadas no son genéricas y resultan proporcionales al hecho jurídico consultado, pues el objeto de la consulta está constituido específicamente por la revisión, desde el punto de vista de su conformidad con la libre competencia y en virtud de los nuevos antecedentes existentes, de la actuación conjunta de los bancos e instituciones financieras en el mercado de la adquirencia, de modo que la resolución recurrida confunde el hecho jurídico específico que fuera consultado con el alcance material del mismo. En consecuencia, el que las medidas puedan afectar a gran parte de los actores del mercado no dice relación con una pretensión regulatoria general sino que con el alcance material del hecho consultado, a lo que agrega que resulta contradictorio plantear que las medidas solicitadas no podrían afectar a gran parte o a todos los actores del mercado si es que el único que presta servicios de adquirencia en el mismo, desde 1991, es Transbank. Subraya que en el pasado han existido múltiples casos en los que, tanto por vía contenciosa como no contenciosa, se han establecido medidas que han afectado a todos o gran parte de los actores de un mercado y asevera, además, que la apertura de un procedimiento de recomendación normativa equivale, en la práctica, a que el Tribunal delegue en otra función del Estado el conocimiento y resolución respecto de la petición de revisión de la autorización de que se trata.
PRIMERO: Que en relación con lo resuelto por el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia ha de pronunciarse esta Corte Suprema sobre la base de la reclamación interpuesta.
SEGUNDO: Que al comenzar el análisis del recurso resulta pertinente recordar que el artículo 18 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1 de 2005, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del Decreto Ley N° 211, dispone que: “El Tribunal de Defensa de la Libre Competencia tendrá las siguientes atribuciones y deberes:
1) Conocer, a solicitud de parte o del Fiscal Nacional Económico, las situaciones que pudieren constituir infracciones a la presente ley;
5) Las demás que le señalen las leyes”.
Enseguida la ley regula, en los artículos 19 a 29, el procedimiento a que se han de sujetar los asuntos a que se refiere el N° 1 del artículo citado y en el artículo 31 establece aquel al que ha de someterse el ejercicio de las facultades previstas en los números 2 y 3 del artículo 18 referido.
TERCERO: Que al respecto el indicado artículo 31 preceptúa que: “El ejercicio de las atribuciones a que se refieren los números 2) y 3) del artículo 18, así como la emisión de los informes que le sean encomendados al Tribunal en virtud de disposiciones legales especiales, se someterán al siguiente procedimiento:
Tratándose de materias que se relacionen especialmente con zonas determinadas, podrá ordenar que la notificación también se practique mediante la publicación de un aviso en los periódicos locales respectivos.
CUARTO: Que mediante su presentación de fs. 1 la Fiscalía Nacional Económica pidió al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia que se pronunciara acerca de "si la actuación conjunta de los bancos e instituciones financieras en los servicios de adquirencia a establecimientos comerciales para la aceptación de tarjetas de crédito y débito de aceptación universal por medio de la sociedad de apoyo al giro bancario Transbank S.A. (en adelante "Transbank”), que fuera autorizada por la H. Comisión Preventiva Central por medio del Dictamen N° 757/262 de fecha 18 de abril de 1991, infringe actualmente las disposiciones del referido Decreto Ley y, en la afirmativa, se modifique o deje sin efecto tal autorización, fijando las nuevas condiciones que deberán ser cumplidas en los respectivos hechos, actos o contratos relacionados con los servicios de adquirencia que el H. Tribunal estime pertinentes”.
Como parte de los fundamentos que el citado órgano público menciona para fundar su solicitud menciona la existencia de efectos anticompetitivos derivados del monopolio que atribuye a Transbank, a lo que añade que la ausencia de competencia en el mercado relevante ha implicado que los merchant discount cobrados por dicha compañía reflejen un sobreprecio, destacando que “el poder de mercado de Transbank en la adquirencia de comercios queda de manifiesto al observar las rentas supracompetitivas obtenidas por aquella y que son traspasadas íntegramente a los bancos e instituciones financieras emisoras”. Además, sostiene que la “falta de competencia en la adquirencia genera también efectos perjudiciales para los consumidores que adquieren bienes y servicios en los comercios afiliados al sistema de pagos mediante tarjetas de aceptación universal”, que se reflejan en mayores precios finales. Del mismo modo la Fiscalía explica que la actuación conjunta de bancos e instituciones financieras, que ha radicado el rol adquirente en Transbank de manera exclusiva, genera efectos contrarios a la competencia de especial gravedad y acusa que el monopolio de la citada compañía genera riesgos anticompetitivos, específicamente de colusión, intercambio de información y de abuso en mercados conexos.
Finalmente, pide que el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia califique la mencionada actuación conjunta como contraria a la libre competencia y sugiere la adopción de diversas medidas, entre las que se incluye la limitación de la actuación conjunta de los bancos e instituciones financieras emisoras a través de Transbank, de manera que no excedan del 30% del monto total de transacciones con tarjetas de crédito o débito, a consecuencia de la cual los bancos e instituciones que no continúen afiliando establecimientos de comercio mediante Transbank “deberán revocar los mandatos de afiliación concedidos a la misma”.
QUINTO: Que, como lo ha sostenido esta Corte con anterioridad, “La doctrina es pacífica en señalar que en un procedimiento de carácter no contencioso el órgano público conoce de materias en que se parte del supuesto de la falta de controversia jurídica, sin que exista propiamente una acción, proceso y partes, sino que un requirente o interesado y órgano requerido; y que tampoco haya pronunciamiento de una sentencia, sino un dictamen, declaración o resolución” (causa rol N° 346-2013).
SEXTO: Que concretamente en relación a las potestades no contenciosas del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, reguladas en el artículo 31 del Decreto Ley N° 211, el autor Domingo Valdés Prieto en su obra “Libre Competencia y Monopolio”, página 595, ha señalado: “Así estamos frente a una categoría de potestades públicas cuya naturaleza es administrativa y particular”. Añade luego que: “Conviene advertir que las potestades públicas que hemos calificado de “no contenciosas” bajo este capítulo, corresponden a potestades administrativas destinadas a informar o absolver una consulta sobre un caso particular...”.
SÉPTIMO: Que como resulta evidente de la sola lectura de la petición de consulta de fs. 1, la Fiscalía Nacional Económica solicitó la actuación del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia basada en que la actuación conjunta de los bancos e instituciones financieras para la aceptación de tarjetas de crédito y débito en las condiciones ya indicadas de Transbank significa haber incurrido y estar incurriendo en conductas reñidas con la libre competencia.
Así, por ejemplo, atribuye a Transbank la adquisición de rentas supracompetitivas; denuncia que la actuación conjunta de bancos e instituciones financieras genera efectos contrarios a la competencia de especial gravedad y acusa que el monopolio de Transbank genera riesgos anticompetitivos, y termina solicitando que la mencionada actuación conjunta sea calificada como contraria a la libre competencia, por lo que sugiere se adopten diversas medidas, entre las que se incluye la revocación de ciertos mandatos de afiliación concedidos a Transbank.
OCTAVO: Que de esta manera el acogimiento de las peticiones formuladas por la Fiscalía Nacional Económica supone, necesariamente, que el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia haya de calificar las conductas de la actuación conjunta de bancos e instituciones financieras de las atribuidas a Transbank, como contrarias a la libre competencia, esto es, como constitutivas de una infracción a dicho bien jurídico, transgresión cuya ocurrencia, por cierto, niegan tanto Transbank como los bancos propietarios de la misma.
La constatación anotada supone que en la especie ha existido controversia entre partes, pues habiéndose atribuido, como se indicó, la realización de conductas reñidas con el ordenamiento jurídico, dicha imputación fue negada por los contradictores de la Fiscalía Nacional Económica, de lo que se sigue que la exigencia constitucional de un justo y racional procedimiento deviene en la necesidad de que en la especie los litigantes cuenten con un proceso que les asegure las garantías propias de un contradictorio, en el que puedan hacer valer sus derechos, rendir prueba, etc., y el que se ha sustanciado en autos no reúne las características necesarias para ello.
NOVENO: Que sobre el particular se ha sostenido que “los elementos que constituyen un ‘racional y justo procedimiento’ son, entre otros, los siguientes:
1) Notificación y audiencia del afectado, pudiendo precederse en su rebeldía si no comparece una vez notificado;
5) Posibilidad de revisión de lo fallado por una instancia superior igualmente imparcial y objetiva” (Enrique Evans de la Cuadra, “Los derechos constitucionales”. Editorial Jurídica, Tercera edición actualizada. Tomo II, página 144).
En relación a los elementos que integran la garantía constitucional de un justo y racional procedimiento esta Corte sostuvo en la causa rol N° 8932-2010 que “en el procedimiento llevado a cabo no aparece como vulnerado el derecho a un debido proceso, toda vez que como se señaló la recurrente tuvo oportunidad de conocer las conductas que se le reprochaban y formular las alegaciones que estimó pertinentes, las que fueron desechadas”.
Además, ha destacado que los “principios de la audiencia bilateral y la posibilidad de rendir prueba constituyen elementos esenciales del debido proceso legal, cuya ausencia en la especie ha motivado el justificado reproche que el fallo recurrido dirige a la actuación de la entidad pública fiscalizadora” (Proceso rol N° 6792-2007).
También ha declarado, respecto de una alegación de
falta de bilateralidad de la audiencia, que “este principio también denominado contradictorio implica que cada una de las partes del juicio tenga la posibilidad de ser oído en sus alegaciones, "audiatur ex altera pars", que significa que nadie puede ser condenado sin habérsele oído. Este principio de carácter procesal efectivamente forma parte de la garantía constitucional del debido proceso, el mismo presupone -como se dijo- al menos una oportunidad para cada una de las partes de ser escuchada respecto de sus alegaciones o defensas“ (Rol 346-2013).
Igualmente ha decidido que “la fundamentación de las resoluciones es un deber judicial cuyos orígenes se encuentran en el derecho romano seguida de una larga evolución histórica que comprende entre otros hitos la edad media, las Partidas y la Revolución Francesa hasta llegar a nuestro derecho como exigencia política y garantía constitucional del debido proceso acorde con el inciso 5° del numerando 3° del artículo 19 de la actual Constitución Política que requiere un racional y justo procedimiento” (Rol N° 8169-2008).
DÉCIMO: Que de la sola enumeración de los elementos del debido proceso mencionados más arriba aparece con toda claridad que el procedimiento aplicable a la gestión no contenciosa iniciada por la Fiscalía Nacional Económica, y que se encuentra regulado en el artículo 31 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1 de 2005, que fija el texto refundido del Decreto Ley N° 211, resulta a todas luces insuficiente para satisfacer las exigencias mínimas de un procedimiento contradictorio en el que las partes interesadas puedan hacer valer adecuadamente sus pretensiones, derechos, alegaciones, defensas y pruebas, de manera que la actividad jurisdiccional cumpla efectivamente con las exigencias de un proceso racional y justo.
UNDÉCIMO: Que en este sentido resulta relevante subrayar la naturaleza y entidad de las medidas solicitadas por la Fiscalía Nacional Económica, en cuanto por ellas lo que se pretende es que, en definitiva, se modifiquen o extingan derechos emanados de contratos vigentes y de los que son titulares sujetos diferentes del ente público solicitante, pretensión fundada en el carácter contrario a la libre competencia que se atribuye a las conductas reprochadas, entre otras entidades, a Transbank.
Así, el acogimiento de alguna de tales medidas supondría dejar sin efecto convenciones en pleno vigor, como se aprecia de lo expuesto en su presentación de fs. 1, en la que se lee que "...los bancos e instituciones
financieras que no continúen afiliando establecimientos de comercio a través de Transbank, deberán revocar los mandatos de afiliación concedidos a la misma, no pudiendo obtener a partir de dicho momento ningún servicio de adquirencia de parte de Transbank".
Dichas consecuencias no pueden ser conciliadas con el carácter no contencioso de la consulta que dio origen a esta causa, en tanto aquélla cumple una evidente finalidad preventiva o correctiva de la actividad de los agentes económicos. Sin embargo, la afectación de derechos vigentes y válidamente constituidos pugna con ese afán anticipatorio, en especial si la dejación sin efecto aludida es decidida a través de un mecanismo procesal que no asegura a los interesados las garantías mínimas de un racional y justo procedimiento.
DUODÉCIMO: Que asimismo refrenda la convicción anunciada precedentemente lo informado por el Banco Central en su presentación de fs. 1259.
En ella expone que su objeto consiste en velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento del sistema de pagos, para lo cual se halla revestido de facultades regulatorias en materia monetaria, crediticia, financiera y de cambios internacionales. Añade que de acuerdo al artículo 35 N° 7 de la Ley N° 18.840, Orgánica
Constitucional del Banco Central, cuenta con atribuciones exclusivas para dictar “las normas a que deberán sujetarse las empresas cuyo giro consista en la emisión u operación de tarjetas de crédito o de cualquier otro sistema similar y que se encuentren bajo la fiscalización de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras”, en tanto que el inciso segundo del artículo 2 del Decreto con Fuerza de Ley N° 3 de 1997, que contiene el texto refundido de la Ley General de Bancos, estatuye que: “La Superintendencia tendrá la fiscalización de las empresas cuyo giro consista en la emisión u operación de tarjetas de crédito o de cualquier otro sistema similar, siempre que dichos sistemas importen que el emisor u operador contraiga habitualmente obligaciones de dinero para con el público o ciertos sectores o grupos específicos de él”.
A continuación explica que en ese contexto dictó “la normativa general aplicable a la actividad de las empresas que emitan u operen tarjetas de crédito, de débito o de pago con provisión de fondos que se encuentra contenida en los Capítulos III.J.1, III.J.2 y III.J.3 respectivamente, de su Compendio de Normas Financieras, preceptiva que integra el orden público económico chileno”, destacando enseguida que su autonomía normativa consiste en que sus acuerdos no son objeto de examen por parte de ninguna autoridad o institución administrativa, a excepción del control jurisdiccional que se concreta en la reclamación de ilegalidad del artículo 69 de su Ley Orgánica Constitucional, de lo que se sigue, a su juicio, que el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia carece de competencia para modificar o dejar sin efecto esa normativa, particularmente mediante un procedimiento no contencioso como el de la especie.
La misma entidad subraya que la relevancia del problema que se enfrenta radica en que, en la solicitud de fs. 1 la Fiscalía Nacional Económica identifica en los citados Capítulos III.J.1 y III.J.2 barreras de entrada de carácter legal que impiden a quien desee prestar servicios de adquirencia hacerlo sin que previamente un emisor se lo encargue, pese a que dicha normativa fue dictada con la finalidad de “velar por la estabilidad del sistema de pagos, mitigando los riesgos de incumplimiento de las obligaciones asumidas por el emisor u operador frente a los establecimientos afiliados, y no crear barreras de acceso regulatorias al mercado de adquirencia”.
A su turno, el inciso primero del artículo 69 de la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central prescribe
que: “De los acuerdos, reglamentos, resoluciones, órdenes o instrucciones que el Banco dicte en el ejercicio de las facultades establecidas en los artículos 34, 35, 36, 58 y 61 y, en el párrafo octavo del Título III, que se estimen ilegales, podrá reclamarse por el interesado ante la Corte de Apelaciones de Santiago, la que conocerá en sala, en la forma y condiciones que se señalan en el presente Título”, en tanto que en el artículo 70 y siguientes se regula el procedimiento al que dicha acción debe ceñirse, el que incluye una etapa de discusión y otra de prueba, así como la posibilidad de recurrir de la decisión que en definitiva se adopte, para ante esta Corte.
En estas condiciones, dado que la Fiscalía Nacional Económica manifiesta en su presentación de fs. 1 que existen barreras de entrada de carácter legal que impiden, a quien quiera prestar servicios de adquirencia, hacerlo sin que previamente un emisor se lo encargue e identifica como fuente de las mismas los Capítulos III.J.1 y III.J.2 del Compendio de Normas Financieras del Banco Central de Chile, y considerando que el único medio procesal para impugnar los acuerdos, órdenes o instrucciones que dicho órgano dicte en el ejercicio de las facultades establecidas en el artículo 35 del citado cuerpo legal, -como es el caso de los acuerdos en cuya virtud se emitieron los referidos Capítulos III.J.1 y III.J.2- consiste en la reclamación contenciosa antes aludida, forzoso es concluir que el procedimiento no contencioso iniciado ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia no resulta ser el idóneo para revisar los hechos que sirven de base a la solicitud de la Fiscalía.
DÉCIMO TERCERO: Que atento lo razonado en las consideraciones anteriores, sólo cabe concluir que la decisión adoptada en la sentencia reclamada se ajusta al mérito de los antecedentes considerando especialmente la naturaleza y entidad de las pretensiones planteadas por la Fiscalía Nacional Económica, de lo que se sigue que la reclamación presentada por esta última no podrá ser acogida.
Y visto asimismo lo dispuesto en los artículos 18 y 27 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1 del año 2005 del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado del Decreto Ley N° 211 de 1973, se rechaza el recurso de reclamación deducido en la presentación de fojas 1539 por la Fiscalía Nacional Económica en contra de la sentencia de diecisiete de abril de dos mil catorce, escrita a fojas 1533.
Acordada contra el voto de los Ministros Sr. Pierry y Sr. Cerda, quienes fueron de parecer de acoger la reclamación intentada, revocar la sentencia y, en consecuencia, continuar con el procedimiento no contencioso iniciado mediante la presentación de fs. 1, por las siguientes consideraciones:
A.- Que la autorización contenida en el Dictamen N°757/262 de 18 de abril de 1991 de la Comisión Preventiva Central, referida a la actuación conjunta de los bancos e instituciones financieras en los servicios de adquirencia a establecimientos comerciales para la aceptación de tarjetas de crédito y débito de aceptación universal por medio de la sociedad de apoyo al giro bancario Transbank S.A., fue otorgada en consideración a que por su intermedio no sería vulnerado el bien jurídico consistente en la libre competencia.
B.- Sin embargo, es posible advertir que las circunstancias reinantes a la fecha de concesión de tal permiso han variado de manera considerable en los últimos veintitrés años.
C.- En esas condiciones, y considerando que lo perseguido por la Fiscalía Nacional Económica es la modificación de tal aprobación, la norma a que debe
sujetarse el procedimiento de autos es aquella contenida en el artículo 32 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1 del año 2005, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado del Decreto Ley N° 211, en cuanto preceptúa que: “Los actos o contratos ejecutados o celebrados de acuerdo con las decisiones del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, no acarrearán responsabilidad alguna en esta materia, sino en el caso que, posteriormente, y sobre la base de nuevos antecedentes, fueren calificados como contrarios a la libre competencia por el mismo Tribunal, y ello desde que se notifique o publique, en su caso, la resolución que haga tal calificación.
En todo caso, los Ministros que concurrieron a la decisión no se entenderán inhabilitados para el nuevo pronunciamiento”.
D.- En efecto, de la sola lectura del precepto transcrito aparece que los actos ejecutados conforme a la autorización contenida en el Dictamen N°757/262 de la Comisión Preventiva Central no acarrean responsabilidad para quienes los hayan ejecutado o celebrado, de modo que la Fiscalía se encuentra imposibilitada para solicitar a su respecto la aplicación de sanciones, aun cuando está plenamente facultada para pedir que, conforme a los
nuevos antecedentes que esgrima, tales actos sean calificados como contrarios a la libre competencia, declaración que sólo podrá producir efectos a contar de su notificación.
E.- Así las cosas, resulta evidente que la presentación de fs. 1 ha de contemplar, como efectivamente lo hace, una petición formal para que los actos efectuados al amparo del citado dictamen sean calificados, actualmente, como opuestos al bien jurídico por cuya tutela deben velar tanto la Fiscalía Nacional Económica cuanto el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia.
Del mismo modo, y como una consecuencia necesaria de lo expuesto, dicha presentación debe considerar la adopción de medidas, providencias, mandatos o actuaciones que permitan superar la transgresión en que se funda, pues de otro modo su petición carecería de sentido, transformándose en una declaración vacía de contenido.
F.- Que, de otra parte, aparece claro para estos disidentes que las medidas propuestas al Tribunal constituyen disposiciones meramente preventivas, destinadas a evitar en lo sucesivo nuevas infracciones a la libre competencia, y no sanciones, como se ha argüido, en particular si se considera que la propia ley (en el citado artículo 32) libera de responsabilidad a quienes hayan ejecutado con anterioridad los actos que se solicita reprochar para lo futuro.
G.- Que, por último, quienes suscriben este voto de minoría estiman necesario dejar asentado desde ya que la convicción a que han arribado se ve confirmada por el texto del artículo 18 N° 2 del texto legal citado más arriba, en cuanto previene que: “El Tribunal de Defensa de la Libre Competencia tendrá las siguientes atribuciones y deberes:
2) Conocer, a solicitud de quien tenga interés legítimo, o del Fiscal Nacional Económico, los asuntos de carácter no contencioso que puedan infringir las disposiciones de la presente ley, sobre hechos, actos o contratos existentes o por celebrarse, para lo cual, podrá fijar las condiciones que deberán ser cumplidas en tales hechos, actos o contratos”.
Como se advierte del texto de la disposición transcrita el propio legislador ha previsto que en los asuntos no contenciosos de que puede conocer el Tribunal ha podido verificarse la infracción de dicha ley sin que por ello se deba solicitar la aplicación de sanciones, pues por su propia naturaleza una gestión de tal clase las excluye por principio.
H.- Así las cosas, si en un asunto no contencioso se puede denunciar la existencia de un proceder contrario al Decreto Ley N° 211 sin que ello acarree forzosamente la imposición de sanciones, no se entiende por qué la solicitud de fs. 1, que acusa una situación semejante y que propone medidas destinadas tan sólo a enmendar una transgresión y no a castigarla, ha de tramitarse conforme a un procedimiento distinto de aquel previsto en los artículos 31 y 32 del referido texto de ley, motivos todos por cuyo mérito estos disidentes sostienen que la reclamación intentada por la Fiscalía Nacional Económica debe continuar su tramitación como asunto no contencioso.
Rol N° 21.791-2014.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Rubén Ballesteros C., Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G., y Sr. Carlos Cerda F. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Ballesteros por haber cesado en sus funciones. Santiago, 09 de abril de 2015.
Publicado por Unknown el 4/20/2015 11:57:00 a.m.

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 artículo 18
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 artículo 18
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