Source: http://unsr.vtaulicorpuz.org/site/index.php/es/documentos/country-reports/254-informe-mexico
Timestamp: 2020-02-23 10:32:23+00:00

Document:
A/HRC/39/17/Add.2
PDF: English - Español
39º período de sesiones
10 a 28 de septiembre de 2018
Promoción y protección de todos los derechos humanos, civiles, políticos,
económicos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo
En el informe se examina la situación de los pueblos indígenas en México con base en la información recibida por la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas durante su visita al país del 8 al 17 de noviembre de 2017 e investigación independiente.
Informe de la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas sobre su visita a México*
II. Identificación de los pueblos indígenas
III. Marco jurídico e institucional
IV. Preocupaciones principales
A. Tierras, territorios y recursos naturales
B. Prioridades de desarrollo, megaproyectos, consulta y consentimiento
C. Libre determinación y participación política
D. Violencia, impunidad y acceso a la justicia
Anexo: Alegaciones recibidas
1. En el presente informe se examina la situación de los pueblos indígenas en México y se hacen recomendaciones al respecto, con base en la información recibida por la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas durante su visita al país del 8 al 17 de noviembre de 2017, e investigación independiente. La visita de la Relatora Especial tuvo el doble objetivo de examinar la implementación de las recomendaciones hechas por el anterior Relator Especial tras su visita al país en 2003 [1], y evaluar cómo México ha incorporado sus compromisos internacionales en materia de derechos de los pueblos indígenas.
2. La Relatora Especial mantuvo reuniones con instituciones del Gobierno federal y de las entidades federativas de la Ciudad de México, Guerrero, Chihuahua y Chiapas. Sostuvo reuniones en la Ciudad de México, la ciudad de Tuxtla Gutiérrez, la comunidad indígena de La Candelaria, Chiapas, la ciudad de Chihuahua y la comunidad indígena de Tlatzala, Guerrero. En estas reuniones participaron más de 200 representantes indígenas, pertenecientes a 23 pueblos indígenas procedentes de 18 estados, con presencia paritaria de mujeres indígenas. También se reunió con organismos de derechos humanos, organizaciones de la sociedad civil, representantes del sector privado, el equipo de las Naciones Unidas en el país y otros actores relevantes.
3. La Relatora Especial quisiera agradecer al Gobierno de México su cooperación y que le permitiese realizar su visita de manera libre e independiente. También desea agradecer al equipo del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) en México el invaluable apoyo brindado en su visita. Finalmente, expresa su profundo agradecimiento a los pueblos y comunidades indígenas que la recibieron en sus tierras y territorios y a aquellos que viajaron desde lejos para compartir sus historias con ella.
4. La Constitución establece que "[l] a conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quiénes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas" (art. 2). Sin embargo, varios pueblos indígenas denunciaron la negación del derecho a la autoadscripción por parte de autoridades gubernamentales.
5. Las estadísticas nacionales utilizan distintos criterios para determinar la población indígena, lo que ha afectado la elaboración de políticas y programas pertinentes e impedido su acceso a la vivienda, la salud o la alimentación, entre otros. Según estadísticas oficiales que utilizan el criterio lingüístico, la población indígena es del 6,5% de la población total. Sin embargo, bajo el criterio de autoadscripción, la población indígena asciende al 21,5% de la población.
6. La utilización de distintos criterios por instituciones estatales puede resultar en una denegación de justicia cuando pueblos y comunidades que no son formalmente reconocidos como indígenas pero que se autoadscriben como tales, acuden a las instancias nacionales para proteger sus derechos. Por ejemplo, el pueblo otomí de San Francisco Magú en el estado de México no está incluido en la ley estatal indígena ni en el catálogo federal de localidades indígenas, por lo que no han podido participar en programas dirigidos a pueblos indígenas ni han podido incidir en las decisiones de autoridades municipales relacionadas con planes de desarrollo y elecciones de autoridades.
7. En el caso de los o'odham (pápago) de Sonora, la utilización del criterio lingüístico por parte de autoridades federales y estatales ha resultado en cifras poblacionales reducidas. Ello ha generado la invisibilización de su población que se autoadscribe como pueblos indígenas y de su situación de derechos humanos. En el caso de San Salvador de Atenco, una comunidad de origen indígena afectada por la construcción del nuevo aeropuerto internacional de la Ciudad de México y que interpuso recursos judiciales en contra del proyecto para exigir el respeto de sus derechos territoriales y a la consulta previa, se informó que aún se tiene que determinar judicialmente si la comunidad será reconocida como indígena.
8. El artículo 2 de la Constitución establece que "[l] a Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas".
9. El artículo 27 de la Constitución y las leyes agrarias reconocen distintas formas de tenencia de la tierra para campesinos, tales como las tierras agrarias de uso colectivo, conocidas como ejidos.
10. Los pueblos indígenas continúan reclamando que se les reconozca en la Constitución como sujetos de derecho público, y no como entidades de interés público.
11. En 2013, se adoptó una reforma constitucional en materia energética, y varias leyes para su implementación que prevén, sin reconocimiento de la normativa sobre los derechos de los pueblos indígenas, la posibilidad de otorgar contratos a empresas privadas en materia de hidrocarburos, y que facilita la explotación de recursos naturales, muchos de los cuales se encuentran dentro de los territorios de los pueblos indígenas.
12. La reforma en 2014 de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación amplió la definición de discriminación y estableció medidas de reparación adicionales.
13. México ha dado pasos importantes para incorporar el derecho internacional de los derechos humanos mediante la reforma del artículo 1 de la Constitución en 2011. Según esta reforma, las obligaciones internacionales de derechos humanos contraídas por México son directamente aplicables en todos los niveles de la estructura federal y se deben respetar y garantizar en las legislaciones, políticas públicas y sentencias judiciales. Estas obligaciones incluyen los tratados internacionales de derechos humanos en los cuales México es parte; el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificado por México en 1990; la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, ratificada por México en 1975; la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ratificada por México en 1981, y su interpretación mediante la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
14. México tuvo un papel protagónico en la elaboración de la Declaración y en su adopción en 2007 por la Asamblea General. Asimismo, durante la Conferencia Mundial de los Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas de 2014, el Presidente de México reafirmó el compromiso de su país con la implementación de la Declaración. Sin embargo, representantes indígenas expresaron que no hay una aplicación coherente de la reciente reforma constitucional y de estos compromisos internacionales.
15. La institución encargada a nivel nacional de la coordinación, promoción, seguimiento y evaluación de los programas, proyectos, estrategias y acciones públicas para el desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades indígenas es la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI). Existen también otras instituciones que desempeñan un papel en la implementación de los derechos de los pueblos indígenas.
16. A nivel de los estados, el reconocimiento legal de los derechos indígenas se ha dado en distintos grados. Según lo informado, las constituciones de 28 de los 32 estados reconocen expresamente derechos de los pueblos indígenas, y 26 de ellos emitieron leyes reglamentarias en esta materia. En febrero de 2017, la Ciudad de México adoptó una Constitución, que reconoce los derechos de los "pueblos y barrios originarios" y "comunidades indígenas residentes" de la ciudad. La Constitución establece la obligatoria observancia de la Declaración y otros instrumentos internacionales ratificados por México, y reconoce entre otros los derechos a la autoadscripción, la libre determinación y la consulta previa.
17. La Relatora Especial coincide con su predecesor y destaca que la preservación y protección de las tierras, territorios y recursos de los pueblos indígenas debe ser un tema prioritario que requiere una debida reglamentación [2], conforme al derecho internacional. Este es un asunto crítico fundamental que se encuentra en la raíz de muchos de los problemas de derechos humanos que observó la Relatora Especial.
18. El régimen agrario de ejidos, tierras comunitarias y propiedad privada, así como las autoridades e instituciones agrarias que establece, no responde a las necesidades de los pueblos indígenas y no se ajusta a las actuales obligaciones internacionales de México, que reconocen el derecho de los pueblos indígenas a las tierras, territorios y recursos naturales que tradicionalmente han poseído, ocupado, utilizado o adquirido.
19. Los casos recibidos indican que los procedimientos disponibles para el reconocimiento de derechos territoriales no son sencillos ni accesibles y pueden implicar largos procesos legales. El reconocimiento efectivo también se ve obstaculizado cuando se presentan conflictos limítrofes con otras comunidades o propietarios privados y cuando autoridades agrarias y estatales o terceros promueven actividades de explotación de recursos naturales en territorios indígenas. Asimismo, se obtienen resultados limitados ya que las tierras otorgadas a pueblos indígenas generalmente no corresponden a sus conceptos de territorio y desconocen sus límites territoriales tradicionales. Además de dificultades en el acceso a la justicia agraria, preocupa la larga duración de los procesos ante ella. La demora en muchos casos agrarios ha sido fuente de conflictos intra e intercomunitarios.
20. Otro problema fundamental es que las autoridades ejidales y agrarias, producto de la Ley Agraria, no necesariamente coinciden con las autoridades representativas de las comunidades indígenas y, en muchos casos, entran en conflicto con ellas. Esto provoca incertidumbre y conflictos cuando agentes del Estado supuestamente consultan a las autoridades ejidales para la aprobación de medidas o actividades que afectan tierras indígenas en los ejidos.
21. La Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) en su recomendación núm. 56/2016 observó además que los órganos agrarios no representan a todos los integrantes de una comunidad indígena, sino a aquellas personas que fueron reconocidas por el Estado como sujetos agrarios. En varios casos, se ha alegado que agentes del Estado y terceros han manipulado el régimen agrario para deslegitimar y socavar a las autoridades indígenas opuestas a proyectos de desarrollo en sus tierras.
22. En la Sierra Tarahumara, Chihuahua, por ejemplo, la imposición del sistema agrario no reflejó los sistemas de tenencia territorial de los pueblos indígenas. Numerosas comunidades rarámuri y ódami han emprendido procesos legales ante autoridades agrarias, que se prolongan por años y hasta décadas, para obtener el reconocimiento de sus tierras. Algunas comunidades tienen que esperar a que primero sus tierras sean declaradas bienes nacionales, para luego ser adjudicadas y poder comprarlas.
23. En numerosos casos, sus reclamos territoriales forman parte de acciones legales para impugnar permisos forestales o derechos agrarios otorgados a terceros sin previa consulta. En algunos casos, los tribunales agrarios han dictado que el reconocimiento territorial solo se puede obtener mediante la figura de ejido o comunidad agraria. Mientras esperan la resolución de sus solicitudes y acciones legales, muchas comunidades enfrentan represalias, desplazamientos forzosos y en las situaciones más graves asesinatos por parte de quienes codician sus tierras y bosques.
24. Se han denunciado casos en que agentes estatales han convocado asambleas agrarias o creado padrones de comuneros para facilitar la apropiación de tierras comunales para los proyectos. En el caso de la represa de La Parota en Guerrero, aunque los tribunales agrarios anularon los resultados de asambleas agrarias que aprobaron el proyecto, los gobiernos estatal y federal mantienen su intención de realizarlo, pese a que causaría desplazamientos e impactos a tierras y recursos naturales tradicionales de las comunidades indígenas afectadas.
25. La comunidad otomí de San Francisco Xochicuautla, estado de México, impugnó los resultados de asambleas agrarias que aprobaron el proyecto de autopista de Toluca- Naucalpan ante instancias agrarias y judiciales, pero no se han acatado las sentencias favorables a la comunidad. La creación de un padrón de comuneros por autoridades estatales generó divisiones, y personas opuestas al proyecto han sufrido agresiones, criminalización y destrucción de sus bienes.
26. Otro tema preocupante es la falta de reconocimiento y protección de los recursos naturales de los pueblos indígenas. Por ejemplo, los habitantes indígenas del ejido La Candelaria, Chiapas, informaron sobre sus esfuerzos por proteger su laguna sagrada frente a proyectos turísticos, de carreteras y otros que afectarían la integridad de la laguna y la continuación de sus prácticas culturales.
27. La creación de áreas protegidas ha supuesto violaciones de derechos territoriales indígenas y desalojos forzosos. Se han denunciado restricciones al acceso a tierras y al uso tradicional de recursos naturales dentro de áreas protegidas decretadas en territorios indígenas sin previa consulta. En varias áreas protegidas, las autoridades estatales han aprobado proyectos turísticos, agroindustriales, concesiones mineras y forestales.
28. En Baja California, la situación del pueblo cucapá, destacada por el Relator Especial en 2003, sigue siendo preocupante. Sus actividades pesqueras tradicionales fueron seriamente restringidas por la creación de un área protegida en su territorio ancestral, y la presencia de pescadores ilegales en la región ha inhibido la pesca tradicional, necesaria para la continuación de su cultura.
29. Si bien se aprecia que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano esté desarrollando varios programas para coadyuvar a la regularización de la propiedad agraria y a la solución de conflictos agrarios mediante tribunales y procesos de mediación, que la Procuraduría Agraria brinda capacitación y asesoría legal a sujetos agrarios, y que los tribunales agrarios privilegian la protección de tierras indígenas al dirimir conflictos agrarios, estos esfuerzos son insuficientes. El problema fundamental radica en la disparidad entre el régimen jurídico agrario y los estándares internacionales sobre derechos de los pueblos indígenas.
30. Los pueblos indígenas expresaron su deseo de definir y perseguir, conforme a los estándares internacionales, su propio desarrollo económico, social y cultural, como expresión fundamental de su libre determinación. Sin embargo, denuncian la limitación de este derecho debido a los modelos de desarrollo impuestos en sus territorios, y en particular, el auge de proyectos extractivos y energéticos y proyectos de inversión producto de reformas legislativas y de políticas económicas que han tenido impactos negativos sobre sus derechos e intereses. Denuncian que estos megaproyectos se realizan sin consulta previa, libre e informada y culturalmente adecuada sin la obtención del consentimiento de los pueblos indígenas afectados, incluso ante suspensiones judiciales.
31. En las últimas dos décadas, México ha incentivado una mayor inversión extranjera para la minería, considerada como una actividad preferente y de utilidad pública. La reforma energética constitucional de 2013 ha generado la preocupación de que el Estado obligue a comunidades indígenas a rentar o vender sus tierras a las empresas, imponga servidumbres legales para facilitar proyectos de hidrocarburos o energéticos, y también de que aumente el riesgo de despojos, enfrentamientos y desplazamientos forzados ante el creciente interés en los recursos naturales en territorios indígenas, muchos de los cuales no han sido reconocidos legalmente. Asimismo, los objetivos nacionales de generar el 35% de la electricidad mediante recursos renovables para 2024 han acelerado la aprobación de proyectos eólicos comerciales de gran escala en regiones indígenas. Según la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), de 29.000 concesiones mineras, hidroeléctricas y de energía eólica que afectan el 35% del territorio nacional, el 17% se encuentran en territorios indígenas [3].
32. Existen distintos desarrollos normativos sobre consulta previa, tales como protocolos institucionales, sentencias judiciales y legislación que incorporan requisitos de consulta. En 2013, la CDI publicó un protocolo con lineamientos para la implementación de consultas a pueblos indígenas que ha servido como guía de referencia para varias dependencias del Estado, aunque no es de carácter vinculante [4].
33. La legislación secundaria derivada de la reforma energética contiene disposiciones sobre consulta previa respecto a proyectos en los sectores de hidrocarburos y energía, que es responsabilidad de la Secretaría de Energía. La Secretaría desarrolla protocolos ad hoc de consulta para proyectos específicos con base en el protocolo de la CDI, y con el acompañamiento de otras instancias federales y estatales relevantes. En el sector forestal, la Comisión Nacional Forestal informó sobre mecanismos de participación y consulta de los pueblos indígenas con respecto a planes y programas en este sector, incluido un proceso de consulta a nivel nacional sobre la Estrategia Nacional para la Reducción de emisiones derivadas de la deforestación y degradación forestal (REDD+).
34. Los estados de Durango y San Luis Potosí adoptaron leyes sobre consulta previa y existen propuestas legislativas en otros estados. El estado de Chihuahua informó sobre actividades realizadas para consultar a pueblos indígenas sobre reformas constitucionales y legislativas sobre este tema.
35. Los tribunales federales han examinado varios casos sobre la consulta previa, pueblos indígenas y megaproyectos. En algunos casos, la Suprema Corte de Justicia ha ordenado la suspensión de proyectos inconsultos, aunque se ha denunciado que dichas sentencias no son acatadas por agentes estatales y del sector privado, y aún no han generado jurisprudencia vinculante, en el sentido de la tradición jurídica mexicana [5]. Esto ha generado que se mantengan las afectaciones de estos proyectos y que se incremente la conflictividad en las comunidades.
36. La CNDH se ha pronunciado sobre este tema [6] y algunos casos específicos [7]. La Relatora Especial coincide con la CNDH sobre algunas prácticas problemáticas en las consultas que se han realizado en México. En muchos casos, estas no son "previas" ya que se emiten autorizaciones y permisos para proyectos antes de consultar a los pueblos indígenas. Situaciones de amenazas, hostigamiento y criminalización de miembros de pueblos indígenas durante los procesos de consulta menoscaban el carácter "libre" de las mismas. Dicho carácter puede verse también reducido debido al estado de necesidad en el cual se encuentran pueblos indígenas al no gozar plenamente de sus derechos básicos. La implementación de los derechos económicos, sociales y culturales no puede estar condicionada al resultado de una consulta, ni considerarse como forma de compensación o participación en los beneficios; es una obligación del Estado independientemente de la realización o no de un proyecto en una comunidad indígena. También persisten deficiencias en la provisión de información clara, precisa y completa sobre los impactos de los proyectos, que no se presenta de manera culturalmente adecuada, ni considera los tiempos y otros factores culturales de los pueblos consultados [8].
37. Diversos actores señalaron la falta de claridad sobre quién debía ser consultado, quiénes eran las autoridades indígenas representativas, o sobre el nivel de capacidad y recursos de las instituciones encargadas de las consultas. La falta de confianza y mutua comprensión entre las partes debido, por ejemplo, a anteriores proyectos de desarrollo que han generado conflictos por la aplicación inadecuada de procesos de consulta, complica seriamente los procesos de consulta actuales.
38. La legislación ambiental y energética requiere que las empresas que desarrollan proyectos elaboren evaluaciones de impacto social y ambiental aprobadas por la autoridad ambiental y la Secretaría de Energía, respectivamente. Sin embargo, estas evaluaciones se aprueban antes de realizarse las consultas, y presentan deficiencias en la identificación de los verdaderos impactos sobre los derechos de los pueblos indígenas. Como señaló el Grupo de Trabajo sobre la cuestión de los derechos humanos y las empresas transnacionales y otras empresas en su informe de visita a México, existe una limitada capacidad de las autoridades competentes para examinar las evaluaciones presentadas por las empresas, así como para realizar una verdadera fiscalización de sus actividades [9].
39. La Relatora Especial recibió denuncias reiteradas sobre proyectos mineros, hidroeléctricos, eólicos, de energía solar, de hidrocarburos, agroindustriales, de infraestructura, turismo y sobre el otorgamiento de permisos forestales, entre otros, que reflejan los problemas arriba expuestos.
40. En ocasiones se realizan consultas pero a posteriori. En el municipio de Muna, Yucatán, las autoridades ejidales y ambientales autorizaron un parque solar que implicaría la construcción de más de un millón de paneles solares en territorios indígenas, sin consultar previamente a las comunidades mayas afectadas. Se alega que los contratos previos firmados entre el ejido y la empresa han afectado el carácter libre de la consulta y causado divisiones y conflictividad en la comunidad. Comuneros indígenas que han cuestionado irregularidades en el proceso han sufrido amenazas, difamaciones y agresiones.
41. En Oaxaca, los gobiernos federal y estatal han promovido proyectos eólicos a gran escala sin participación ni consulta a los pueblos indígenas y mediante contratos entre las empresas y autoridades ejidales, que no necesariamente coinciden con las autoridades representativas de las comunidades indígenas, en los que se alegan serias irregularidades. Se han producido impactos sobre la tenencia de tierras indígenas, el medio ambiente, las actividades económicas tradicionales y la convivencia comunitaria, además de la criminalización y ataques a voces opositoras. La comunidad zapoteca de Juchitán, afectada por el proyecto Eólica del Sur, interpuso recursos de amparo para suspender el proyecto, y está pendiente una sentencia de la Suprema Corte de Justicia. Se alegaron deficiencias en las consultas realizadas por el Estado por no ser previas y por la falta de información adecuada sobre el proyecto y sus impactos.
42. Existen serias preocupaciones sobre la falta de consulta previa a pueblos indígenas que pudieran ser afectados por una segunda fase de expansión de proyectos eólicos en el istmo de Tehuantepec, a la que se sumarían proyectos mineros, un gasoducto y el establecimiento de zonas económicas especiales. Se alega que la ley que creó estas zonas debió consultarse, ya que contempla la creación de áreas con regímenes especiales de desarrollo incluyendo infraestructura de transporte, comunicaciones, energética, hidráulica, ente otros, que generarían impactos sociales y ambientales en la región. Autoridades estatales aseguraron que las zonas propuestas en Oaxaca y Chiapas no afectarán tierras indígenas.
43. La plantación de cultivos transgénicos de maíz y soja afecta a los pueblos indígenas en su patrimonio biocultural, seguridad alimentaria, economía tradicional y derechos territoriales. Las comunidades mayas de Campeche siguen siendo impactadas por la siembra de soja genéticamente modificada, que ha tenido una notable expansión en los últimos años, resultando en deforestación e impactos sobre su agua, salud y actividades agrícolas y apícolas ancestrales. Pese a una sentencia de la Suprema Corte de Justicia ordenando la suspensión de la siembra de soja transgénica en Campeche mientras se consulta con las comunidades mayas, se continúa deforestando y sembrando. Además, durante las consultas realizadas en 2016 y 2017, se informaron amenazas e intimidaciones contra personas de las comunidades y sus asesores y varios intentos de alterar las estructuras representativas de las comunidades.
44. En algunos casos, los pueblos indígenas han intentado impugnar leyes sobre minería, hidrocarburos y energía por no haber sido consultadas y por los impactos que suponen. La comunidad me'phaa de San Miguel del Progreso, Guerrero, impugnó concesiones mineras en su territorio así como la constitucionalidad de la Ley Minera. El caso fue sobreseído tras la cancelación de las concesiones, lo que evitó que la Suprema Corte de Justicia se pronunciara sobre la Ley Minera. Dado que sus territorios pueden ser concesionados de nuevo, la comunidad ha vuelto a interponer recursos legales.
45. El proyecto turístico Barrancas del Cobre ha impactado gravemente sobre los territorios, recursos naturales, ambiente y salud de comunidades rarámuri en Chihuahua. Descargas residuales y basura de los hoteles han contaminado las fuentes de agua, y perjudicado la salud de niños y adultos rarámuri. Varias comunidades interpusieron demandas allegando la falta de consulta en los tribunales al respecto, así como contra la construcción de un gasoducto en esa misma región. La Suprema Corte de Justicia ha ordenado varias medidas de reparación y beneficios para las comunidades afectadas. En el caso del gasoducto, algunas comunidades aceptaron indemnizaciones, mientras que otras mantienen acciones legales en contra del proyecto.
46. Los pueblos originarios de la Ciudad de México denunciaron que distintos proyectos de infraestructuras y desarrollo inmobiliario han afectado sus tierras, fuentes de agua, actividades económicas y prácticas tradicionales. Se alega que el Programa General de Desarrollo Urbano propuesto ante la Asamblea Legislativa no ha sido consultado con los pueblos originarios cuyas tierras pudieran ser afectadas.
47. La Relatora Especial está preocupada por este patrón de desarrollo y destaca que los derechos humanos son esenciales para alcanzar el desarrollo sostenible y que, además, los proyectos de desarrollo que no tienen este enfoque de derechos humanos, incluyendo de derechos de los pueblos indígenas, no pueden ser sostenibles. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible es un compromiso para asegurar que nadie, incluidos los pueblos indígenas, se quede atrás. También quiere señalar la importancia de asegurar, en el marco de un desarrollo sostenible, la participación en los beneficios de las comunidades indígenas afectadas por los proyectos.
48. La defensa de los territorios y recursos naturales en el contexto de megaproyectos aumenta el riesgo de violencia y criminalización, como se ha señalado. En varios casos, dirigentes indígenas sufren esta situación a pesar de sentencias judiciales ordenando la suspensión de los proyectos o de medidas de protección otorgadas por organismos internacionales. Este ha sido el caso de dirigentes de Juchitán, Oaxaca, opuestos al megaproyecto Eólica del Sur y del pueblo yaqui de Sonora opuestos al acueducto La Independencia, a pesar de ser beneficiarios de medidas cautelares de la CIDH.
49. El artículo 2 de la Constitución reconoce el derecho a la libre determinación y autonomía de los pueblos indígenas, pero como se señaló anteriormente, el mismo artículo "lo encierra con candados que hacen difícil su aplicación en la práctica". Según este artículo, las constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad [10].
50. La aplicación de este derecho por parte de los estados varía considerablemente, particularmente en lo que respecta el derecho a elegir a sus propias autoridades de acuerdo con sus propios procedimientos y a la aplicación de los sistemas jurídicos y normativos propios. Según información estatal, de los 624 municipios indígenas en el país, 418 se rigen por sistemas normativos internos (417 en Oaxaca y 1 en Michoacán).
51. Cabe destacar, aunque sigue siendo excepcional, que algunas propuestas de pueblos indígenas para desarrollar su autonomía y autogobierno han sido reconocidas por las autoridades federales y estatales. El Tribunal Federal Electoral [11] reconoció el derecho de la comunidad purépecha de Cherán, Michoacán, de elegir a sus autoridades durante elecciones municipales de acuerdo con sus usos y costumbres. Comunidades indígenas del municipio de Ayutla de los Libres, Guerrero, han realizado acciones legales para lograr ese mismo objetivo. En este municipio, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación [12] validó el proceso de consulta celebrado y permitió que en el proceso electoral local de 2018 se elijan autoridades locales bajo sus usos y costumbres. En Amicingo, Morelos, se eligió un ayudante municipal por usos y costumbres.
52. Frente a la inseguridad y desprotección, organizaciones indígenas han desarrollado varias iniciativas. Desde 1995, la policía comunitaria en Guerrero ha realizado tareas de seguridad, justicia y reinserción conforme a usos y costumbres indígenas, lo que ha reducido la violencia e impunidad. El estado de Guerrero reconoció legalmente a la policía comunitaria existente en 2011, aunque parece que actualmente hay iniciativas legislativas para desconocer los sistemas normativos indígenas. Sin embargo, se informaron numerosos casos de persecución penal y criminalización de integrantes de policías comunitarias, acusados de varios delitos.
53. Existen también otras iniciativas indígenas en Chiapas, como el Movimiento en Defensa de la Vida y el Territorio, compuesto por indígenas de 11 municipios de Chiapas, que promueve la conformación de gobiernos autónomos indígenas para la defensa territorial. Asimismo, la Relatora Especial recibió información sobre las acciones en marcha en los municipios autónomos y las juntas de buen gobierno de Los Caracoles vinculadas al Ejército Zapatista de Liberación Nacional, centradas en programas productivos, educativos, de salud y justicia para las comunidades afiliadas, sin depender de apoyos gubernamentales, y que han ayudado a reducir actividades criminales en esas comunidades.
54. En relación con la participación política, se han dado algunos avances positivos como la posibilidad de registrar candidaturas independientes e iniciativas para facilitar los procesos de registro para elecciones federales, estatales y municipales. Existen también iniciativas para promover el acceso a la justicia en materia político-electoral, como el Protocolo para Defensoras y Defensores de los Derechos Político-Electorales de los Pueblos y Comunidades Indígenas o la Defensoría Pública Electoral para Pueblos y Comunidades Indígenas. No obstante, persisten prácticas de presiones indebidas sobre los indígenas para influenciar su voto durante procesos electorales.
55. Se han creado 28 distritos electorales indígenas a nivel federal y 56 a nivel local, conformados por municipios con 40% o más de población indígena, que serán utilizados para las elecciones de 2018. Asimismo, una nueva norma exige que los partidos políticos o las coaliciones postulen candidatos indígenas en al menos 12 de los 28 distritos electorales federales indígenas, atendiendo al principio de paridad de género.
56. Los pueblos indígenas han creado instituciones autónomas representativas a nivel nacional para aumentar su participación política y generar mayor conciencia sobre sus derechos. El Concejo Indígena de Gobierno por ejemplo está conformado por concejales provenientes de distintos pueblos indígenas. Esta iniciativa de representación nacional presentó su vocera como candidata independiente para las elecciones presidenciales de 2018.
57. En cada región visitada, preocupó a la Relatora Especial el gran número de denuncias detalladas de casos individuales relativos a la extremadamente grave situación de violencia que sufren los pueblos indígenas debido a disputas sobre sus territorios, ante la falta de un reconocimiento adecuado, a la expansión de proyectos de desarrollo y a la presencia del crimen organizado. A estos factores se suman la impunidad, la falta de acceso a la justicia y la criminalización que enfrentan los indígenas.
58. México atraviesa una grave crisis de violencia y de seguridad con niveles alarmantes de asesinatos, desplazamientos y desapariciones. Vínculos entre el crimen organizado y algunas autoridades a nivel municipal, estatal y federal contribuyen a la corrupción e impunidad.
59. El caso de los 43 estudiantes de Ayotzinapa, Guerrero, que desaparecieron en septiembre de 2014, es emblemático. La Relatora Especial se reunió con padres de estudiantes provenientes de comunidades indígenas y tomó nota de los pocos avances en las investigaciones sobre el paradero de sus hijos. Otro caso emblemático es el de la masacre de 46 personas en Acteal, Chiapas, ocurrida en diciembre de 1997. La Relatora Especial se encontró con supervivientes y familiares de las víctimas que aún reclaman justicia y el esclarecimiento de esta masacre, que afectó desproporcionadamente a mujeres indígenas.
60. En Guerrero, Chiapas y Chihuahua siguen ocurriendo desplazamientos forzados de familias y comunidades indígenas a raíz de amenazas y violencia perpetradas por grupos criminales que se disputan los territorios para sus actividades. Ante esta situación, la principal respuesta estatal ha sido una mayor presencia militar, que no ha disminuido la violencia. Como observó el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en su visita al país en 2015, la militarización de la seguridad pública no es la respuesta y se debería trabajar para el retiro del ejército de sus funciones temporales de seguridad pública, asegurando esa responsabilidad al ámbito civil. En Guerrero, la presencia del crimen organizado en áreas donde también existen intereses mineros aumenta la vulnerabilidad de las comunidades indígenas. En Chihuahua y Chiapas, se informó sobre el creciente número de asentamientos en las ciudades conformados por indígenas desplazados, que exigen políticas diferenciadas.
61. Se han recibido alegaciones de numerosos casos de abusos cometidos durante operativos militares en regiones indígenas, incluyendo violencia sexual contra mujeres indígenas y muertes arbitrarias debido al uso desmedido de la fuerza, que permanecen impunes.
62. Debido a los asesinatos y amenazas contra la comunidad rarámuri de Choréachi, la Corte Interamericana de Derechos Humanos dictó medidas provisionales para proteger la vida e integridad de los miembros de la comunidad. La CIDH otorgó medidas cautelares a favor de la comunidad de El Manzano cuyos miembros sufrieron actos de violencia y desplazamiento. El gobierno de Chihuahua ha dado algunos pasos para implementar estas medidas y para la elaboración de un protocolo de desplazamiento forzado interno.
63. El narcotráfico, la trata de personas y la mayor presencia militar en la frontera entre México y los Estados Unidos de América han ocasionado graves perjuicios, incluyendo el desplazamiento de comunidades del pueblo o'odham en Sonora. Dadas su desconfianza hacia las autoridades estatales y las alegaciones de vínculos con el crimen organizado, solicitan medidas especiales de protección que tengan en cuenta el carácter transfronterizo de este pueblo indígena.
64. Problemas generalizados de acceso a la justicia afectan a los pueblos indígenas. De acuerdo con las autoridades mexicanas, la impunidad en el país es casi absoluta. Asimismo, existe una elevada "cifra negra" de casos no denunciados por la desconfianza en las autoridades y sus procedimientos [13]. Para los indígenas, varios factores limitan el acceso al sistema judicial nacional para defender sus derechos. Se presentan barreras económicas, culturales, lingüísticas, geográficas y de racismo y discriminación.
65. Los programas de acceso a la justicia desarrollados por autoridades gubernamentales se han centrado en la situación de los indígenas ante el sistema penal. Las personas indígenas detenidas y procesadas enfrentan violaciones de derechos al debido proceso y la defensa adecuada por motivo de la escasez de intérpretes, abogados, defensores y operadores de justicia que hablen lenguas indígenas o conozcan las culturas indígenas. Por ejemplo, el cuerpo de defensores públicos bilingües solamente cuenta con 25 integrantes. Asimismo, enfrentan abusos durante detenciones arbitrarias realizadas por agentes policiales y militares. Como ha señalado la CIDH, la discriminación contribuye a que las personas indígenas detenidas "sean más propensas a ser víctimas de tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes" [14]. El abuso en la aplicación de la prisión preventiva de oficio como medida cautelar en el caso de indígenas y de mujeres es preocupante.
66. La CNDH, la CDI, el Instituto Federal de Defensa Pública y otras instituciones han desarrollado algunos programas para promover el debido proceso de personas indígenas acusadas en el sistema judicial, la provisión de intérpretes y abogados hablantes de lenguas indígenas, defensores públicos especializados, peritajes antropológicos y medidas de preliberación de indígenas en prisión preventiva. Asimismo, existen programas en las comunidades indígenas, como el Ministerio Público Itinerante en Chihuahua, que ha aumentado la atención a denuncias penales presentadas por víctimas indígenas.
67. Se señaló reiteradamente el uso indebido del derecho penal contra indígenas que defienden los derechos de sus pueblos. La Relatora Especial considera preocupantes las declaraciones de algunos representantes del Estado y del sector privado que deslegitiman la labor de estas personas indígenas y de las organizaciones que les asisten, incluso para interponer acciones legales contra proyectos de desarrollo. Esta labor de defensa de sus derechos aumenta el riesgo de represalias y violencia y evidencia la necesidad de mecanismos apropiados de protección. Asimismo, preocupa también la denigración de la labor de defensores de los derechos de los pueblos indígenas, etiquetados públicamente como "opuestos al desarrollo".
68. Autoridades gubernamentales informaron sobre la implementación del Mecanismo para la protección de defensores de derechos humanos y periodistas, adscrito a la Secretaría de Gobernación, del que 58 personas indígenas actualmente son beneficiarias, lo que representa solamente una fracción de los que lo necesitan. Además, es necesario que se adopten medidas de protección colectivas y culturalmente adecuadas para los pueblos indígenas.
69. El mecanismo de amparo instaurado por la reforma constitucional de 2011 es un importante avance. Sin embargo, persisten ciertas barreras, como los altos costos de estas acciones legales. Aún no se ha generado jurisprudencia que resuelva de manera integral los factores subyacentes detrás de los problemas relacionados con los megaproyectos inconsultos. La no implementación de varias sentencias favorables también menoscaba la efectividad del sistema de justicia.
70. Con respecto a los sistemas jurídicos indígenas, en algunos estados se han reconocido las policías comunitarias, los juzgados indígenas y otras formas de resolución de conflictos. Según el Código Nacional de Procedimientos Penales, en los casos de delitos que afecten bienes jurídicos de un pueblo o una persona indígena, y en que ambas partes acepten la forma de resolución propuesta por los sistemas normativos de la comunidad, se extingue la acción penal federal salvo que se afecten la dignidad de las personas, los derechos de la mujer y la niñez. No existe un mecanismo integral para la armonización y coordinación entre la jurisdicciones indígena y ordinaria a nivel federal.
71. Los pueblos indígenas enfrentan obstáculos significativos en la realización de sus derechos económicos, sociales y culturales. La discriminación histórica y estructural ha resultado en la marginación y pobreza multidimensional y la ausencia de servicios básicos suficientes y culturalmente adecuados. Esto se manifiesta en las problemáticas específicas de ciertos sectores indígenas como las mujeres, la niñez y juventud, los migrantes, los damnificados o los desplazados forzosos. La falta de acceso al agua y saneamiento, la explotación y contaminación de fuentes de agua por megaproyectos con implicaciones en salud, y las restricciones al manejo comunitario del agua, demuestran también esta discriminación.
72. Datos oficiales confirman que los pueblos indígenas sufren claras desventajas socioeconómicas reflejadas en índices de pobreza, niveles educativos y laborales y otros indicadores. Se estima que 71,9% de la población indígena vive en la pobreza o extrema pobreza, mientras que la proporción al nivel nacional es de 40,6%. El 55,5% de la población indígena reside en municipalidades consideradas de alta o muy alta marginalización y el 87,5% de las municipalidades indígenas, las que tienen un 70% o más de población indígena, se encuentran en condiciones de alta o muy alta marginalización [15]. Los indígenas tienen menos oportunidades de obtener un empleo formal, lo que los excluye de prestaciones laborales y otros beneficios [16].
73. Según información del Gobierno, la esperanza de vida de los indígenas es siete años menor que la de la población general y se presentan tasas de mortalidad infantil, preescolar, escolar y materna superiores al promedio nacional debido principalmente a enfermedades prevenibles, como enfermedades infecciosas y parasitarias. Se informó que en los últimos 13 años aumentó la cobertura del Seguro Popular a más de 5 millones de indígenas que pueden utilizarlo en todo el territorio nacional. Asimismo, se tomaron medidas para aumentar la cobertura sanitaria con "competencia cultural". Sin embargo, persisten quejas sobre la falta de instalaciones adecuadas y de personal médico en las comunidades indígenas y sobre casos de discriminación contra indígenas que acuden a centros de salud. Se necesita un mayor reconocimiento y apoyo a los sistemas tradicionales de salud.
74. Con respecto a los programas indígenas gubernamentales, representantes indígenas manifestaron que la mayoría son elaborados sin una participación significativa, que no son culturalmente adecuados y que tienen un enfoque asistencialista, lo cual limita su impacto. El Programa Especial de Pueblos Indígenas fue creado para coordinar acciones en áreas relativas, entre otras, al acceso a la justicia, la alimentación, la salud, la educación y la vivienda. Sin embargo, en 2017, se redujo en un 51,1% el presupuesto de la CDI, la principal entidad encargada de las políticas en materia indígena. A la Relatora Especial le preocupan los efectos que seguramente tendrán tan drásticos recortes presupuestarios.
75. Las mujeres indígenas enfrentan serios problemas de discriminación por razones de género y etnicidad dentro y fuera de sus comunidades, lo que dificulta su acceso a la propiedad, la justicia, servicios de salud y otros derechos.
76. La discriminación con respecto a la tenencia de la tierra se debe frecuentemente a factores culturales internos y al régimen agrario. Las actuales estructuras agrarias están conformadas predominantemente por hombres, y las mujeres indígenas no tienen pleno acceso a las tierras ya que estas son heredadas por hombres. Asimismo, no se han tomado en cuenta ciertos cambios sociales en las comunidades, como la migración, que hace que las mujeres asuman mayores responsabilidades sociales, culturales y políticas en ausencia de los hombres.
77. El acceso a la justicia es particularmente problemático en relación con el aumento de feminicidios en áreas indígenas en un contexto nacional de alta impunidad respecto a estos crímenes. Mujeres indígenas señalaron la falta de diligencia de las autoridades competentes en detener, investigar y procesar a los responsables, y en tipificar estos casos como feminicidios.
78. Otra grave preocupación es la violencia obstétrica. Mujeres denunciaron negligencia, indiferencia y discriminación del personal de salud contra mujeres indígenas que requieren atención obstétrica, lo que ha resultado en muertes y graves lesiones. También preocupa la discriminación contra las parteras tradicionales indígenas por parte de autoridades de salud y personal médico, incluida la estigmatización y prohibición de estas prácticas. La Relatora Especial observa que, en estados como Chiapas, las parteras indígenas se han organizado para exigir el reconocimiento y valoración de sus saberes ancestrales y una relación de colaboración respetuosa con el sector salud estatal. Se informó también sobre iniciativas de la CNDH y la Suprema Corte de Justicia para promover los derechos de las parteras indígenas.
79. Asimismo, mujeres indígenas expresaron la preocupación por los recortes presupuestarios que afectarían a programas de la CDI, así como dificultades de acceso a servicios de salud adecuados, de atención a la violencia contra la mujer y acceso a la justicia.
80. La niñez y juventud indígenas se ven gravemente afectadas por la situación generalizada que enfrentan sus pueblos.
81. En Chihuahua y Guerrero, preocupa el reclutamiento forzoso de niños y jóvenes por parte del crimen organizado dada la ausencia de políticas de prevención por parte del Estado y de oportunidades económicas. En regiones afectadas por el crimen organizado y tráfico de drogas, quedan pocas opciones a los jóvenes, y frecuentemente deben decidir entre unirse a estos grupos o ser torturados, desaparecidos o asesinados.
82. Los niños se ven afectados por la inefectiva fiscalización de actividades que generan impactos ambientales y de salud. Se han producido enfermedades graves, lesiones y muertes de niños, jóvenes y mujeres yaquis en Sonora debido al uso indiscriminado de agroquímicos por empresas agroindustriales por más de 15 años.
83. La discriminación en el acceso a la educación afecta a los niños. Muchas comunidades indígenas no cuentan con centros educativos por no reunir los requisitos de población impuestos por autoridades estatales. En Guerrero, comunidades indígenas han emprendido acciones legales para exigir la construcción de escuelas o para obtener un número suficiente de docentes.
84. En el ciclo escolar 2015-2016, según cifras oficiales, se matricularon más de 1,2 millones de niños indígenas en preescolar y primaria, y mejoraron los índices de rendimiento escolar. Se han desarrollado programas y materiales educativos con pertinencia cultural, así como distintas consultas a nivel nacional con pueblos indígenas para mejorar el modelo educativo indígena. Sin embargo, estos esfuerzos no son suficientes, y persiste la necesidad de asegurar una educación con un enfoque cultural adecuado.
Migrantes y jornaleros
85. Los indígenas que emigran de sus comunidades, por falta de oportunidades económicas o por situaciones de violencia y desplazamiento, para residir en centros urbanos o trabajar como jornaleros son un sector no reconocido adecuadamente en las políticas públicas. La situación de indígenas mexicanos y centroamericanos que transitan por territorio mexicano para migrar a los Estados Unidos tampoco ha sido atendida suficientemente. Estos sectores enfrentan múltiples formas de discriminación, su vida y trabajo están invisibilizados, por temor no acceden a mecanismos de denuncia, y son extremadamente vulnerables a la violencia, la explotación y la marginación.
86. En Chiapas, los migrantes indígenas centroamericanos sufren persecución, extorsión y secuestros por autoridades federales y estatales y grupos criminales. Pese a algunas acciones del Estado, como la capacitación de agentes migratorios en la no discriminación, el uso de prácticas de perfil racial por varios agentes migratorios genera abusos contra indígenas migrantes centroamericanos e indígenas mexicanos residentes en la región fronteriza. Frecuentemente son detenidos de manera arbitraria y devueltos a su país de origen sin asesoría legal.
87. Las mujeres indígenas migrantes enfrentan riesgos adicionales por la trata de personas en la zona fronteriza. Un gran porcentaje de ellas, tanto de México como de América Central, obtienen empleo en territorio mexicano como trabajadoras domésticas. Se han denunciado violaciones de derechos humanos y laborales de las trabajadoras domésticas indígenas, debido a las condiciones laborales, falta de beneficios y casos de abusos sexuales.
88. Jornaleros indígenas, la mayoría provenientes de estados sureños que trabajan en campos agrícolas del norte, enfrentan graves violaciones de derechos laborales y humanos. Sufren graves problemas por exposición a agroquímicos, la falta de seguridad social y servicios de salud, y en el caso de jornaleras, violencia sexual por los empleadores. Preocupa también la discriminación e inadecuada atención en los centros de salud en el caso de las mujeres embarazadas o de niños que han sufrido enfermedades o accidentes en los campos agrícolas.
Indígenas damnificados y desplazamiento forzoso
89. Los indígenas afectados por desastres naturales enfrentan problemas particulares. Se informó sobre las 16.000 familias indígenas damnificadas por fenómenos meteorológicos que azotaron Guerrero en 2013. Los pueblos indígenas desarrollaron una propuesta integral que, con la provisión de recursos adecuados, podría brindar alimentos con pertinencia cultural y bajo el control de las mismas comunidades. Sin embargo, autoridades estatales y federales no han tomado esta propuesta en cuenta y continúan promoviendo programas asistencialistas y sin pertinencia cultural.
90. Los terremotos de septiembre de 2017 también afectaron a los pueblos indígenas. Los indígenas afectados en la Ciudad de México subrayaron la necesidad de mayor atención diferenciada. La pérdida de viviendas, escuelas y medios de vida afectó dramáticamente a las comunidades indígenas del istmo de Tehuantepec. Preocupan las alegaciones de corrupción en el manejo de los recursos económicos destinados a los damnificados.
91. Como se ha señalado anteriormente, familias y comunidades indígenas se han visto forzadas a desplazarse de sus comunidades hacia áreas urbanas o hacia otras comunidades debido al crimen organizado, conflictos territoriales y políticos locales o por la realización de megaproyectos. Muchos de los desplazamientos son prolongados y al no existir una política integral y coordinada, los esfuerzos para garantizar el retorno de las poblaciones desplazadas resultan insuficientes.
92. En Chiapas se presentan casos preocupantes de desplazamientos causados por conflictos intercomunitarios por motivos de poder político y límites territoriales que involucran a grupos paramilitares vinculados a la política contrainsurgente contra el Ejército Zapatista de Liberación Nacional. Un caso particularmente grave es el conflicto limítrofe de más de 40 años entre los municipios de Chenalhó y Chalchihuitán provocado originalmente por autoridades agrarias que desconocieron los límites tradicionales de las comunidades y agravado por la presencia de grupos armados vinculados al poder político de uno de los municipios. En noviembre de 2017, se produjo una grave crisis humanitaria en esos municipios debido al desplazamiento de más de 5.000 personas indígenas, mayoritariamente mujeres (incluso mujeres embarazadas), niños y ancianos. A pesar del fallo emitido por un tribunal agrario en diciembre de 2017, el riesgo de violencia persiste. Algunas comunidades han sido presionadas por las autoridades a retornar a sus tierras a pesar de la ausencia de medidas para garantizar su seguridad mediante la desarticulación y sanción de los grupos paramilitares en esa zona.
93. La situación actual de los pueblos indígenas en México refleja la considerable brecha existente entre la realidad jurídica, política e institucional y los compromisos internacionales asumidos por el país. Dicha brecha sigue creciendo, en particular debido al impulso del modelo de desarrollo promovido por la reforma energética, que tiene un impacto significativo en los territorios indígenas. Un desarrollo sostenible requiere un enfoque de derechos humanos.
94. Se requieren medidas eficaces y coordinadas entre instituciones de toda la estructura federal, estatal y municipal para abordar los graves problemas expuestos, incluidas reformas del marco jurídico, político e institucional encaminadas a aplicar los derechos de los pueblos indígenas en temas clave como: tierras, territorios y recursos naturales, sus propias prioridades de desarrollo, libre determinación, participación política y acceso a la justicia. También urgen medidas para resolver los problemas de violencia e inseguridad, así como la pobreza, marginación y discriminación estructural.
95. La Relatora Especial considera que se deben crear las condiciones para un diálogo sostenido e incluyente con los pueblos indígenas que pueda generar la confianza necesaria para tratar las cuestiones expuestas en este informe y crear una nueva relación entre los pueblos indígenas y el Estado basada en la igualdad, el respeto y la no discriminación.
Marco jurídico, político e institucional
96. Se debe reabrir el debate constitucional sobre derechos fundamentales, como el reconocimiento de los pueblos indígenas como sujetos de derecho público. Ello conlleva la modificación o reforma de legislaciones federales y estatales en materia indígena. Un primer paso para resolver los problemas mencionados en este informe es reconocer la deuda histórica del país en esta materia y adecuar la legislación y las políticas relacionadas con temas agrarios, territoriales, de desarrollo energético, minería, agua, producción y seguridad alimentaria, gobernanza y administración de justicia, entre otros, con las obligaciones internacionales sobre derechos de los pueblos indígenas. La modificación o reforma de dichas normas debe realizarse en consulta y con la participación de los pueblos indígenas conforme a los estándares internacionales.
97. Las instituciones de gobierno deben contar con la capacidad y los recursos necesarios para responder a las necesidades de los pueblos indígenas en materia de derechos humanos y acceso a la justicia, principalmente aquellas como la CDI. Los programas y las políticas de estas instituciones deben sustituir un enfoque asistencialista por un enfoque de derechos humanos que promueva el empoderamiento y libre determinación de los pueblos indígenas, y que respete sus propias propuestas y prioridades, asegurando la plena participación de los pueblos indígenas en la elaboración y desarrollo de dichos programas.
98. Los tribunales, incluyendo la Suprema Corte de Justicia, deben agilizar los mecanismos existentes para asegurar la implementación de las sentencias dictadas a favor de los pueblos indígenas. Se recomienda mayor atención a casos que presentan la posible incompatibilidad de normas nacionales con los estándares internacionales sobre derechos de los pueblos indígenas.
99. Se recomienda una reforma integral del régimen jurídico agrario para incorporar los actuales estándares internacionales sobre derechos de los pueblos indígenas. Se destaca que la falta de respeto del derecho de los pueblos indígenas a sus tierras, territorios y recursos impacta negativamente sobre el goce de sus demás derechos. Ello conlleva la capacitación de autoridades agrarias comunitarias, funcionarios de instituciones y tribunales agrarios.
100. Urge una atención especializada a las solicitudes de pueblos indígenas para el reconocimiento y protección de sus tierras y territorios, la resolución de conflictos territoriales y la justicia y reparación integral por violaciones a sus derechos territoriales. Podrían conformarse grupos de trabajo interdisciplinarios y representativos de pueblos indígenas, sociedad civil y gobierno a fin de proponer mecanismos adecuados de resolución de estos casos [17]. Estas medidas deben desarrollarse en plena cooperación con los propios pueblos indígenas y aplicar la normativa internacional sobre pueblos indígenas, incluida la jurisprudencia del sistema interamericano.
101. La Relatora Especial reitera sus anteriores recomendaciones relacionadas con el respeto a los derechos de los pueblos indígenas en el contexto de áreas protegidas en sus territorios, incluida la consulta previa y participación en el manejo, administración y control de dichas áreas. Asimismo, reitera el derecho de los pueblos indígenas al acceso a recursos naturales para su subsistencia y a la protección de su patrimonio cultural y natural [18].
102. Se recomiendan diálogos en condiciones de igualdad entre los pueblos indígenas y autoridades de gobierno sobre el concepto de desarrollo que conduzcan a la adopción de decisiones conjuntas sobre el desarrollo en territorios indígenas. Las propuestas de desarrollo de los pueblos indígenas deben tener prioridad en sus territorios. Al respecto, deben tenerse en cuenta las circunstancias y necesidades particulares de los pueblos originarios e indígenas residentes en centros urbanos.
103. Las políticas, leyes y planes de desarrollo en materia energética, agraria, agroindustrial, turística y otras áreas deben tener en cuenta las propuestas, prioridades y preocupaciones de los pueblos indígenas en relación con el desarrollo en sus territorios o alrededor de los mismos antes de que resulten en concesiones, licencias, permisos y otras autorizaciones que pudieran afectar sus derechos y generar conflictos.
104. Deben adoptarse medidas para que los pueblos indígenas cuenten con estudios del impacto sobre los derechos humanos que pudieran ocasionar los proyectos propuestos en sus territorios, realizados por entidades independientes de acuerdo a los estándares internacionales y tomando en cuenta el conocimiento de las comunidades sobre su hábitat en la elaboración de los estudios.
105. Asimismo, deben fortalecerse las instituciones gubernamentales encargadas de fiscalizar las actuaciones de las empresas y de investigar y sancionar los daños ambientales y de salud que puedan sufrir los pueblos indígenas.
106. Cualquier consulta sobre actividades o medidas que pudieran afectar a los pueblos indígenas debe ser previa y se debe proporcionarles información adecuada sobre los impactos sociales, ambientales y culturales de dichos proyectos, y posibles medidas de mitigación, indemnización y beneficios. No debe procederse sin que se hayan implementado dichas garantías y se haya obtenido su consentimiento libre, previo e informado. Los pueblos indígenas cuyos derechos hayan sido vulnerados por dichos proyectos deben obtener justicia y una reparación integral.
107. El Estado tiene la obligación de proteger los derechos de los pueblos indígenas, y en este marco garantizar que las empresas ejercen la debida diligencia y asumen sus responsabilidades en caso de daños. Antes de firmar contratos relacionados con proyectos de inversión, el Estado debe realizar estudios sobre la presencia de pueblos indígenas en los sitios propuestos para proyectos o alrededor de los mismos, y sobre los derechos a tierras, recursos naturales y consulta previa que pudieran corresponder a los pueblos indígenas bajo estándares internacionales.
108. El sector privado debe ejercer la debida diligencia y evaluar previamente los impactos reales y potenciales de sus actividades sobre los derechos humanos conforme a los estándares internacionales aplicables [19].
109. En relación con las distintas iniciativas para desarrollar una ley sobre consulta previa, es necesario subrayar que la ausencia de una legislación específica no exime al Estado del deber de consultar a los pueblos indígenas conforme a sus obligaciones internacionales. La Relatora Especial alienta a los pueblos indígenas, al Estado y a otros actores a que incluyan en sus debates opciones adicionales, incluyendo los procesos de autoconsulta o los protocolos de relación con el Estado desarrollados por los pueblos indígenas. Cualquier mecanismo utilizado por el Estado para cumplir con el deber de consultar debe ser, en sí mismo, el resultado de diálogo y consulta de acuerdo con los estándares internacionales.
110. Se deben promover y fortalecer los sistemas de autonomía y autogobierno indígena, incluyendo sus sistemas jurídicos, incluido con la provisión de los medios para financiar dichas funciones autónomas, conforme al artículo 4 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
111. Se recomienda el establecimiento de canales de diálogo, coordinación y colaboración entre las instituciones autonómicas indígenas, como las policías comunitarias, juzgados indígenas, juntas de buen gobierno y municipios autónomos, y el Gobierno en todas las áreas de interés mutuo.
112. Deben fortalecerse y aumentarse las iniciativas que promueven la participación política indígena en los procesos electorales, incluyendo los distritos electorales indígenas, candidaturas independientes y acceso a justicia electoral.
113. Deben adoptarse las medidas legales y administrativas necesarias para que los pueblos indígenas puedan ejercer su derecho a elegir sus propias autoridades en elecciones municipales de acuerdo con sus usos y costumbres.
114. Es necesario desarrollar medidas de protección colectivas y culturalmente adecuadas para pueblos e individuos indígenas en situaciones de riesgo por la defensa de sus derechos. Estas deben ser desarrolladas en diálogo con los beneficiarios indígenas y contemplar medidas coordinadas con las instituciones pertinentes para abordar los factores subyacentes de riesgo.
115. También deben desarrollarse medidas concertadas de protección frente al crimen organizado y grupos armados en regiones indígenas, que incluyan medidas de coordinación con instituciones indígenas como policías comunitarias indígenas u otras similares. Cualquier presencia militar en territorios indígenas debe ser consultada con los pueblos indígenas afectados de acuerdo a los estándares internacionales [20], y deben adoptarse las medidas necesarias para garantizar que dicha presencia no resulte en violaciones de derechos humanos.
116. Debe reforzarse el reconocimiento de los sistemas de justicia indígenas, incluyendo juzgados indígenas, policías comunitarias y otras formas de prevención, protección y resolución de conflictos [21], y apoyarlos con los recursos adecuados. Deben desarrollarse mecanismos para la armonización y coordinación entre la jurisdicción indígena y ordinaria a nivel nacional.
117. Preocupa la tasa extremamente elevada de impunidad en el país. Los programas gubernamentales de acceso a la justicia dirigidos a indígenas ante el sistema de justicia deben reforzarse y dotarse de suficientes recursos. Asimismo, debe brindarse mayor atención al acceso a la justicia en casos relacionados con la protección de tierras, territorios y recursos naturales en contextos de megaproyectos, conflictos agrarios, casos de contaminación y afectación a la salud.
118. Se recomienda que se desarrollen en las comunidades indígenas programas de educación sobre los derechos de los pueblos indígenas en lenguas indígenas.
119. Debe garantizarse que no se utiliza el sistema penal de justicia para criminalizar a los pueblos indígenas en la defensa legítima de sus derechos ni a las organizaciones que les asisten.
120. Es necesario agilizar las investigaciones y sanciones penales de personas responsables de amenazas, agresiones y asesinatos de indígenas defensores de derechos humanos, incluidos los delitos cometidos por agentes policiales y militares contra civiles indígenas, que deben ser procesados en el fuero civil, contribuyendo así a las garantías de no repetición. Se debe desmantelar, desarmar y sancionar a grupos paramilitares que cometen violaciones de derechos humanos en las regiones indígenas [22].
121. Deben agilizarse los procesos de investigación, justicia y reparación en el caso de Acteal y otros casos similares. En el caso Ayotzinapa, las investigaciones deben proceder con celeridad y de acuerdo a las recomendaciones del Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes y el mecanismo de seguimiento establecidos por la CIDH y las recomendaciones del sistema internacional.
122. Las medidas de seguridad y protección, así como de justicia y reparación por violaciones de derechos humanos, deben tener en cuenta factores de género y la situación de la niñez, juventud y otros sectores vulnerables indígenas.
123. Deben redoblarse los esfuerzos para obtener información desglosada sobre la población indígena para mejorar la provisión de servicios de salud, educación y otros teniendo en cuenta factores de género, edad y otros relevantes, y con base en el criterio de autoadscripción. Para tal fin, se recomienda que las instituciones trabajen conjuntamente con representantes indígenas para desarrollar indicadores adecuados.
124. El diseño y ejecución de programas y políticas de educación intercultural bilingüe y de servicios sociales en los territorios indígenas y en zonas con presencia indígena deben realizarse en consulta, coordinación y colaboración con los pueblos indígenas, e incorporar sus propuestas. Ello incluye los programas que promueven la salud intercultural y el respeto a las parteras tradicionales, los cuales podrían ser ampliados.
125. Deben incrementarse los recursos financieros para que los pueblos indígenas puedan desarrollar e implementar sus propios modelos de desarrollo y bienestar en relación con la soberanía alimentaria, protección de la biodiversidad, gestión comunitaria del agua, patrimonio cultural y otros asuntos pertinentes.
126. Deben adoptarse medidas específicas para abordar los problemas de discriminación que enfrentan las mujeres indígenas en relación con el acceso a tierras y el acceso a la justicia, en casos de violencia sexual y obstétrica, feminicidios y otros. Podrían ampliarse los centros gestionados por las mujeres indígenas, con los recursos necesarios para su operación.
127. En consulta y coordinación con organizaciones de mujeres indígenas y las respectivas comunidades, se recomiendan procesos de concientización en las comunidades indígenas sobre los derechos de las mujeres, la discriminación y violencia contra la mujer y otros asuntos relevantes.
128. En relación con indígenas en centros urbanos, migrantes y jornaleros se requiere una respuesta integral y adecuada para abordar los problemas descritos. Se reitera la recomendación de que se desarrolle un esquema de protección a estos sectores, con especial atención a mujeres y niños e indígenas migrantes centroamericanos [23]. Se debe prestar atención a la situación laboral de los jornaleros y trabajadoras domésticas indígenas de manera culturalmente adecuada y de acuerdo a los estándares laborales y de derechos humanos internacionales.
129. Se requieren medidas culturalmente adecuadas de atención para los indígenas afectados por desastres naturales que respeten sus derechos, sin condicionamientos ni discriminación. Se deben apoyar las propuestas de los mismos pueblos indígenas para superar los problemas de salud, vivienda y alimentación generados por los desastres naturales.
130. La situación de los desplazados indígenas exige urgente atención mediante respuestas integrales y coordinadas. Conforme a los estándares internacionales aplicables, incluidos los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, debe garantizarse que las personas desplazadas indígenas tengan el derecho a un adecuado nivel de vida mediante servicios básicos culturalmente adecuados. El Estado debe crear las condiciones y propiciar los medios que permitan a los desplazados indígenas el retorno voluntario, con seguridad y dignidad.
131. Las autoridades deben resolver los factores subyacentes detrás de estos desplazamientos, tales como conflictos territoriales y políticos, la presencia del crimen organizado y grupos armados, mediante procesos de investigación, sanción, reparación y justicia. En casos graves, como el conflicto entre Chenalhó y Chalchihuitán, las autoridades estatales, federales y agrarias deben garantizar que las medidas adoptadas no generen más conflictividad entre comunidades indígenas.
Recomendaciones a los pueblos indígenas
132. La Relatora Especial quisiera alentar a los pueblos indígenas a continuar desarrollando y fortaleciendo sus propias iniciativas legales, políticas y de libre determinación, teniendo en cuenta los estándares internacionales de derechos humanos, y de esa manera contribuir a los debates nacionales sobre reformas en temas de seguridad, administración de justicia, desarrollo y gobernanza.
Recomendaciones al sistema de las Naciones Unidas
133. Los organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas en México deben prestar mayor atención a la situación de los derechos humanos de los pueblos indígenas en las áreas de su competencia. Se alienta a que el ACNUDH, en colaboración con los pueblos indígenas y el Gobierno, dé seguimiento a las presentes recomendaciones, teniendo en cuenta las propuestas de los pueblos indígenas para tal fin.
[1] E/CN.4/2004/80/Add.2
[2] Véase ibíd., párr. 65.
[3] Véase CIDH, Situación de los derechos humanos en México, OEA/SER.L/V/II, Doc. 44/15, 2015, párr. 253.
[4] Protocolo para la implementación de consultas a pueblos y comunidades indígenas, disponible en http://observatorioetnicocecoin.org.co/cecoin/files/cdi_protocolo_consulta_pueblos%20 indigenas_2014.pdf.
[5] Se requieren cinco sentencias resueltas en el mismo sentido, no interrumpidas por otra en contrario y emitidas por un mismo órgano jurisdiccional.
[6] CNDH, Recomendación general núm. 27.
[7] Por ejemplo, CNDH, recomendaciones núms. 56 /2016 y 23/2015.
[8] Véase CNDH, recomendación general núm. 27/2016, págs. 48 a 50.
[9] Véase A/HRC/35/32/Add.2, párrs. 58 a 62.
[10] Véase E/CN.4/2004/80/Add.2, párr. 57.
[11] SUP-JDC-9167/2011.
[12] SUP-REC-193/2016.
[13] Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Encuesta nacional de victimización y percepción sobre seguridad pública, 2017.
[14] Véase CIDH, Situación de los derechos humanos en México, párr. 258.
[15] Véase CDI, Indicadores socioeconómicos de los pueblos indígenas de México, 2015, pág. 18.
[16] Véase Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), Informe de evaluación de la política del desarrollo social 2016, pág. 63.
[17] Véase E/CN.4/2004/80/Add.2, párr. 74.
[18] Véase ibíd., párrs. 74 a 80.
[19] Véase Principios Rectores sobre las empresas y los derechos humanos, HR/PUB/11/04.
[20] Véase la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, art. 30.
[21] Véase E/CN.4/2004/80/Add.2, párrs. 74 a 80.
[22] Véase ibíd., párrs. 89, 90 y 98.
[23] Véase ibíd., párr. 100.
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References: artículo 2
 artículo 27
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 artículo 2
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 artículo 4
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