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Timestamp: 2019-10-17 09:16:06+00:00

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BVerfG, Beschluss vom 14.01.1981 - 1 BvR 612/72 - openJur
Beschluss vom 14.01.1981 - 1 BvR 612/72
BVerfG, Beschluss vom 14.01.1981 - 1 BvR 612/72
openJur 2011, 118304
Mit ihren Verfassungsbeschwerden machen zwei Anlieger des Flughafens Düsseldorf-Lohausen geltend, die staatlichen Organe hätten es in verfassungswidriger Weise unterlassen, wirksame Maßnahmen zum Schutz gegen den von diesem Flughafen ausgehenden Lärm zu treffen.
1. Die Regelungen über die Zulassung von Luftfahrzeugen, die Genehmigung von Flughäfen und das Verhalten im Luftverkehr sahen zunächst nur wenige Vorschriften zur Lärmbekämpfung vor.
Nach dem Luftverkehrsgesetz ist die Zulassung deutscher Luftfahrzeuge von einer vorherigen Musterzulassung abhängig; Einfliegen und Verkehr ausländischer Flugzeuge setzen eine Erlaubnis voraus, soweit diese nicht aufgrund internationaler Abmachungen entbehrlich ist. Im einzelnen enthält dazu das Gesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Januar 1959 (BGBl. I S. 9) folgende Regelung, mit der die entsprechende Vorschrift in § 3 der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (LuftVZO) vom 19. Juni 1964 (BGBl. I S. 370) wörtlich übereinstimmt und die bis heute unverändert fortgilt:
(1) ... Ein Luftfahrzeug wird zum Verkehr nur zugelassen, wenn
1. - 3 ...
(2) - (7) ..."
Für Anlagen und Betrieb von Flugplätzen bestimmte das Luftverkehrsgesetz lediglich allgemein, daß die Genehmigung zu versagen oder zu widerrufen sei, wenn Tatsachen die Annahme einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung rechtfertigten (§ 6), und daß dem Unternehmer im Planfeststellungsbeschluß die Einrichtung und Unterhaltung von Anlagen aufzuerlegen sei, die für das öffentliche Wohl oder zur Sicherung der Benutzung der benachbarten Grundstücke gegen Gefahren oder Nachteile notwendig seien (§ 9 Abs. 2). Jedoch schrieb die Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung schon in der erwähnten ursprünglichen Fassung vor, daß Anträge auf Erteilung der Genehmigung Gutachten eines technischen Sachverständigen über das zu erwartende Ausmaß des Fluglärms sowie eines medizinischen Sachverständigen über dessen Auswirkungen auf die Bevölkerung enthalten müßten (§ 40 Abs. 1 Nr. 10); die Genehmigung könne mit Auflagen, insbesondere zur Einschränkung von Lärmauswirkungen auf die Umgebung des Flughafens, verbunden werden (§ 42 Abs. 1).
Für das Verhalten im Luftverkehr stellte die Luftverkehrs- Ordnung (LuftVO) vom 10. August 1963 (BGBl. I S. 652) folgende bis heute fortgeltende Grundregeln auf:
(1) Jeder Teilnehmer am Luftverkehr hat sich so zu verhalten, daß Sicherheit und Ordnung im Luftverkehr gewährleistet sind und kein anderer gefährdet, geschädigt oder mehr als nach den Umständen unvermeidbar behindert oder belästigt wird.
(2) Der Lärm, der bei dem Betrieb eines Luftfahrzeugs verursacht wird, darf nicht stärker sein, als es die ordnungsgemäße Führung oder Bedienung unvermeidbar erfordert.
2. Der Fluglärm wurde insbesondere seit Ende der fünfziger Jahre zunehmend als Umweltbelastung empfunden (Umweltgutachten 1978, BTDrucks. 8/1938, S. 257); er nimmt nach neueren Untersuchungen den dritten Rang der Störquellen nach dem Straßenverkehr und dem Lärm am Arbeitsplatz ein (Jokiel, Kampf dem Lärm 1977, S. 29 [39]). Das beruht einmal auf einem starken Anstieg der Anzahl der Flugbewegungen, die erst seit 1972 durch den Einsatz erheblich größerer Flugzeuge und eine bessere Ausnutzung der einzelnen Flüge wieder leicht zurückgegangen ist. Zugleich nahm mit der Einführung von Düsenflugzeugen die Lärmintensität der einzelnen Überflüge stark zu; namentlich die erste Generation der Strahltriebwerke wurde als besonders laut empfunden. Da sich ferner mit der Ausdehnung der Städte die Wohngebiete näher an die Flughäfen heranschoben, wurden vom Flughafenbetrieb immer mehr Bevölkerungsteile unmittelbar betroffen.
Auf diese Entwicklung hat der Gesetzgeber durch den Erlaß neuer Vorschriften reagiert. Dazu gehört insbesondere das Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm vom 30. März 1971 (BGBl. I S. 282), das in seinem Ersten Abschnitt "zum Schutz der Allgemeinheit vor Gefahren, erheblichen Nachteilen und erheblichen Belästigungen durch Fluglärm in der Umgebung von Flugplätzen" die Festsetzung von Lärmschutzbereichen folgenden Umfangs vorschreibt:
(1) Der Lärmschutz umfaßt das Gebiet außerhalb des Flugplatzgeländes, in dem der durch Fluglärm hervorgerufene äquivalente Dauerschallpegel 67 dB(A) übersteigt.
(2) Der Lärmschutzbereich wird nach dem Maße der Lärmbelastung in zwei Schutzzonen gegliedert. Die Schutzzone 1 umfaßt das Gebiet, in dem der äquivalente Dauerschallpegel 75 dB(A) übersteigt, die Schutzzone 2 das übrige Gebiet des Lärmschutzbereichs."
Der äquivalente Dauerschallpegel wird unter Berücksichtigung von Art und Umfang des voraussehbaren Flugbetriebs auf der Grundlage des zu erwartenden Flugplatzausbaus ermittelt. In den Lärmschutzbereichen ist die bauliche Nutzung der Grundstücke beschränkt. Die Grundstückseigentümer in der Schutzzone 1 können sich auf Kosten des Flugplatzhalters durch bauliche Schallschutzmaßnahmen gegen Fluglärm schützen. Der erste festgesetzte Lärmschutzbereich betraf den Verkehrsflughafen Düsseldorf-Lohausen (Verordnung vom 4. März 1974 [BGBl. I S. 657]).
Durch das Fluglärmschutzgesetz wurde ferner im Interesse einer verbesserten Lärmbekämpfung das Luftverkehrsgesetz geändert und ergänzt, dessen letzte Neufassung am 14. Januar 1981 (BGBl. I S. 61) bekannt gemacht worden ist. Die Vorschrift des § 6 über die Genehmigung von Flughäfen und deren etwaigen Widerruf bestimmt nunmehr ausdrücklich, daß auch der Schutz vor Fluglärm angemessen zu berücksichtigen ist. Darüber hinaus enthält das Gesetz jetzt folgende Regelungen:
(1) Die Abwehr von Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs sowie für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch die Luftfahrt (Luftaufsicht) ist Aufgabe der Luftfahrtbehörden. Sie können in Ausübung der Luftaufsicht Verfügungen erlassen. Maßnahmen zur Abwehr von Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen durch Fluglärm oder durch Luftverunreinigung durch Luftfahrzeuge in der Umgebung von Flugplätzen dürfen nur im Benehmen mit den für den Immissionsschutz zuständigen Landesbehörden getroffen werden.
(2) - (3) ...
(1) Flugplatzhalter, Luftfahrzeughalter und Luftfahrzeugführer sind verpflichtet, beim Betrieb von Luftfahrzeugen in der Luft und am Boden vermeidbare Geräusche zu verhindern und die Ausbreitung unvermeidbarer Geräusche auf ein Mindestmaß zu beschränken, wenn dies erforderlich ist, um die Bevölkerung vor Gefahren, erheblichen Nachteilen und erheblichen Belästigungen durch Lärm zu schützen. Auf die Nachtruhe der Bevölkerung ist in besonderem Maße Rücksicht zu nehmen.
(2) Die Luftfahrtbehörden haben auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken.
(1) Der Bundesminister für Verkehr erläßt mit Zustimmung des Bundesrates die zur Durchführung dieses Gesetzes notwendigen Rechtsverordnungen über
1. - 14. ...
Gestützt auf diese Ermächtigung wurden durch Änderungsverordnung vom 28. November 1975 (BGBl. I S. 2951) die §§ 11a und 11b in die Luftverkehrs-Ordnung eingefügt, welche Flüge ziviler Luftfahrzeuge mit Überschallgeschwindigkeit abgesehen von eng begrenzten Ausnahmen untersagen.
Über die zitierten Regelungen hinaus wurde im Luftverkehrsgesetz ferner vorgeschrieben, daß die Unternehmer von Verkehrsflughäfen Anlagen zur fortlaufend registrierenden Messung der durch die an- und abfliegenden Luftfahrzeuge verursachten Geräusche einzurichten haben (§ 19a). Die Meß- und Auswertungsergebnisse sind den Genehmigungsbehörden mitzuteilen und ebenfalls den gemäß § 32b neu geschaffenen Kommissionen zur "Beratung der Genehmigungsbehörde über Maßnahmen zum Schutz gegen Fluglärm", denen u. a. auch ein Vertreter der vom Fluglärm in der Umgebung des Flughafens betroffenen Gemeinden und ein Vertreter der Bundesvereinigung gegen Fluglärm angehören. § 32a ordnet schließlich die Bildung eines Beratenden Ausschusses bei den Bundesministern des Innern und für Verkehr an, der vor Erlaß von Rechtsverordnungen zum Schutz gegen Fluglärm zu hören ist und dem u. a. Vertreter der Wissenschaft, der Technik und der Bundesvereinigung gegen Fluglärm angehören sollen.
Eine allgemeine Lärmschutzvorschrift auch für Luftfahrzeuge enthält ferner das Bundes-Immissionsschutzgesetz vom 15. März 1974 (BGBl. I S. 721):
Kraftfahrzeuge und ihre Anhänger, Schienen-, Luft- und Wasserfahrzeuge müssen so beschaffen sein, daß ihre Emissionen bei bestimmungsgemäßem Betrieb die zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen einzubehaltenden Grenzwerte nicht überschreiten.
Sie müssen so betrieben werden, daß vermeidbare Emissionen verhindert und unvermeidbare Emissionen auf ein Mindestmaß beschränkt bleiben. Der Bundesminister für Verkehr und der Bundesminister des Innern bestimmen nach Anhörung der beteiligten Kreise (§ 51) durch Rechtsverordnung ... die zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen notwendigen Anforderungen an die Beschaffenheit, die Ausrüstung, den Betrieb und die Prüfung der in Satz 1 genannten Fahrzeuge, soweit diese den verkehrsrechtlichen Vorschriften des Bundes unterliegen. ..."
Diese innerstaatlichen Regelungen werden durch supranationale Vereinbarungen und Maßnahmen ergänzt. Dazu gehört das Abkommen über die Internationale Zivilluftfahrt, dem die Bundesrepublik Deutschland durch Gesetz vom 7. April 1956 beigetreten ist (BGBl. II S. 411 nebst Bekanntmachung über das Inkrafttreten vom 12. Oktober 1956 [BGBl. II S. 934]). Im Annex 16 zu diesem Abkommen sind mit Wirkung von Anfang 1972 erstmals Emissionsgrenzwerte für die Zulassung von Verkehrsflugzeugen mit Strahlantrieb festgelegt worden, die zunächst mit Wirkung vom 6. Oktober 1977 und erneut durch eine dritte Ausgabe des Annexes vom Juli 1978 durch strengere Grenzwerte ersetzt wurden. Bereits durch Bekanntmachung über Lärmgrenzwerte bei Flugzeugen vom 31. Juli 1970 hatte das Luftfahrtbundesamt die damaligen Grenzwerte vorweggenommen und als maßgeblich für die Musterzulassung erklärt. Am 20. Dezember 1979 hat der Rat der Europäischen Gemeinschaften eine Richtlinie zur Verringerung von Schallemissionen von Unterschalluftfahrzeugen (ABl. Nr. L 18 vom 24. Januar 1980, S. 26) erlassen, die sich an der dritten Ausgabe des erwähnten ICAO-Annex 16 orientiert.
Die Beschwerdeführer sind Eigentümer von Häusern im Nordosten des Flughafens Düsseldorf-Lohausen.
1. Der stadtnah gelegene und weitgehend von dichter Besiedlung umgebene Flugplatz gehört zu den am meisten benutzten Verkehrsflughäfen der Bundesrepublik. Er wird - von Unterbrechungen abgesehen - seit 1914 für Zwecke der zivilen Luftfahrt benutzt. Der planmäßige Verkehr mit Strahlflugzeugen ist 1959 begonnen worden.
Eine luftverkehrsrechtliche Genehmigung wurde zuletzt im Jahre 1958 erteilt und in den Jahren 1963 und 1976 erweitert. Im Zusammenhang mit der ersten Erweiterung erging am 2. Januar 1964 ein Planfeststellungsbeschluß über den Ausbau des Flughafens. Dieser Beschluß sowie die Anordnung seiner sofortigen Vollziehung waren Gegenstand verwaltungsgerichtlicher Verfahren, die von Gemeinden der Umgebung angestrengt worden waren und durch Vergleiche endeten; die Beschwerdeführer haben sich an diesen Verfahren nicht beteiligt. Das der zweiten luftverkehrsrechtlichen Erweiterungsgenehmigung nachfolgende Planfeststellungsverfahren ist noch nicht abgeschlossen.
Entsprechend der allgemeinen Entwicklung im gewerblichen Flugverkehr sind auch in Düsseldorf die Zahlen der Flugbewegungen und der beförderten Fluggäste bis 1972 stark gestiegen, während nach Angaben des nordrhein-westfälischen Ministerpräsidenten seit dieser Zeit trotz Zunahme der Passagierzahlen um 25 % die Zahl der Flugbewegungen leicht abgenommen hat; sie sank von 80 046 im Jahre 1972 auf 76 841 Flugbewegungen im Jahre 1977. Im gleichen Zeitraum nahm der Anteil derjenigen Flugzeuge, die den Lärmgrenzwerten des erwähnten ICAO-Annex 16 entsprechen, von 6,7 % auf 20,5 % zu. Im Charterverkehr war die Zahl der Flugbewegungen im Jahre 1977 knapp halb so groß wie im Linienverkehr; der Anteil an Annex-16- Flugzeugen lag im Charterverkehr deutlich höher.
2. Das 1936 bebaute Grundstück des Beschwerdeführers zu 1) liegt in der Nordostspitze der Schutzzone 1 des Lärmschutzbereichs, das 1956/57 bebaute Grundstück des Beschwerdeführers zu 2) auf der äußeren Grenze der Schutzzone 2. Die Entfernungen von der Start- und Landebahnachse in Richtung Nordost betragen 80 und 500 m. Für die Lärmauswirkungen auf die Grundstücke ist nach Meinung des nordrhein-westfälischen Ministerpräsidenten von Bedeutung, daß nur ein Zehntel aller Starts im Laufe eines Jahres in nordöstlicher Richtung erfolgen und daß dabei die Flugzeuge über den Grundstücken der Beschwerdeführer bereits eine Höhe von 600 und 1500 m erreichen. Landende Maschinen überflögen die Grundstücke in größerer Zahl, aber mit gedrosseltem Triebwerk in der Höhe von etwa 350 und 600 m und verursachten spürbar weniger Lärm. In einer früheren Stellungnahme hatte der Ministerpräsident eingeräumt, daß auf dem Grundstück des Beschwerdeführers zu 1) in der Regel eine Lautstärke von 95 Phon zu erwarten sei, was einem Geräuschpegel unter 90 dB(A) entspreche; beim Beschwerdeführer zu 2) könne ein Durchschnittswert von etwa 86 Phon angenommen werden. In einem späteren Schriftsatz wurden Angaben über niedrigere Meßwerte mitgeteilt.
3. Nach Meinung der Beschwerdeführer haben die staatlichen Organe ihre verfassungsrechtliche Pflicht, den vom Betrieb des Flughafens ausgehenden Lärmbelästigungen wirksam zu begegnen, durch Unterlassen verletzt. Die Beschwerdeführer erwarten nicht, daß das Bundesverfassungsgericht konkrete Maßnahmen vorschreibt, sondern erstreben eine Entscheidung, in der eine Grundrechtsverletzung festgestellt und den staatlichen Organen eine begrenzte Übergangsfrist zur Abhilfe gesetzt wird. Sie hatten schon vor Erlaß des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm Verfassungsbeschwerde eingelegt und diese nach Erlaß dieses Gesetzes in einem erneut zugestellten Schriftsatz weiter begründet. Nach ihrer Auffassung reichen auch die in diesem Gesetz vorgesehenen Schutzmaßnahmen nicht aus, da sie sich im wesentlichen auf passive Maßnahmen gegen die Auswirkungen des Lärms beschränkten, statt dessen Ursachen aktiv an der Quelle zu bekämpfen. Im einzelnen tragen sie vor:
Zur Erzwingung der den staatlichen Organen obliegenden Pflichten könne unmittelbar das Bundesverfassungsgericht ohne vorheriges Beschreiten des Rechtswegs angerufen werden. Jedenfalls seien wegen der allgemeinen Bedeutung der Verfahren die Voraussetzungen einer Vorabentscheidung gegeben. Da der Gesetzgeber keine ausreichenden Schutzvorschriften erlasse und die Behörden in Ermangelung solcher Vorschriften und im Hinblick auf die harten Interessengegensätze überfordert seien, könne nur ein Gericht mit den Befugnissen und der Autorität des Bundesverfassungsgerichts einen wirksamen Grundrechtsschutz durchsetzen.
Aus den Grundrechten, insbesondere aus Art. 2 Abs. 2 GG in Verbindung mit dem Schutz der Menschenwürde, ferner aus Art. 12 Abs. 1, Art. 13 und 14 GG sowie aus der behördlichen Mitwirkung durch die Erteilung von Genehmigungen folge die Pflicht der staatlichen Organe, die in diesen Grundrechten genannten Rechtsgüter gegen schädliche Lärmbelästigungen durch den von Dritten betriebenen Flughafenverkehr zu schützen. Solche Beeinträchtigungen gingen vom Flughafen Düsseldorf für die Grundstücke der Beschwerdeführer aus, wie sich bereits aus deren Nähe zur Ein- und Ausflugschneise und den vom nordrhein-westfälischen Ministerpräsidenten eingeräumten Meßwerten ergebe. Durch die starke Steigerung des Flugverkehrs und den Übergang zu lärmintensiven Düsenflugzeugen hätten diese Beeinträchtigungen ständig zugenommen und würden nach der geplanten Erweiterung des Flughafens zweifellos weiter steigen.
Es sei heute anerkannt, daß durch Fluglärm das Recht auf körperliche Unversehrtheit beeinträchtigt werde. Fluglärm werde wegen seiner starken Intensität, der hohen Frequenzen und der stoßförmigen Wiederholung von Spitzenschallpegeln und auch deshalb als besonders störend empfunden, weil er von allen Seiten auf das Wohngrundstück eindringe. Würden die Fluglärmwirkungen am Anspruch auf somatisches, psychisches und soziales Wohlempfinden, also am Gesundheitsbegriff der Weltgesundheitsorganisation gemessen, dann müsse die Fluglärmbelastung als ernste Beeinträchtigung der Gesundheit aufgefaßt werden. Als entscheidende Aspekte seien physische und psychische Schädigungen, die Beeinträchtigung der beruflichen Leistungsfähigkeit, Schlafstörungen, die Verursachung von Unlustgefühlen sowie die Erschwerung der sprachlichen Verständigung und der geminderte Erholungswert des Zuhause hervorzuheben, was insgesamt zum Verlust an Lebensqualität führe. Wenn erreicht werden solle, daß grundsätzlich niemand durch Lärm gefährdet, erheblich benachteiligt oder erheblich belästigt werde, wie es das Umweltprogramm der Bundesregierung aus dem Jahre 1971 angestrebt habe, dann seien psychische und soziale Fluglärmfolgen ebenso ernst zu nehmen wie somatische Auswirkungen. Im medizinischen Sachverständigengutachten vom Januar 1977 zum geplanten Flughafenausbau werde im übrigen zutreffend beschrieben, daß sich mit steigender Alltags-Fluglärmbelastung die physiologische Reizantwort auf das Einsetzen von Schall verstärke; schon aus diesem Grunde müsse Lärm als ein gesundheitliches Risiko interpretiert werden. Soweit noch keine gesicherten Erkenntnisse vorliegen sollten, müsse auch das subjektive Empfinden über die Unverträglichkeit des Fluglärms sowie der Umstand berücksichtigt werden, daß der moderne Mensch lärmempfindlicher sei als früher.
Ihre Pflicht zum wirksamen Schutz gegen Fluglärm hätten die staatlichen Organe, insbesondere der Gesetzgeber, aber auch die Exekutive, durch Unterlassen verletzt. Jedenfalls seien die bisher getroffenen Maßnahmen unzureichend.
Es sei bereits zu beanstanden, wenn das Luftverkehrsgesetz den Stand der Technik als maßgeblichen Ausgangspunkt für die Zulassung von Luftfahrzeugen wähle. Eine solche Regelung möge ursprünglich vertretbar gewesen sein; im Zeitalter der lauten Düsenmaschinen sei sie aber verfassungswidrig geworden und erst recht ungeeignet zum Schutz gegen Überschallflugzeuge. Nur wenn der Gesetzgeber verbindliche Lärmgrenzwerte für die Musterzulassung deutscher und die Verkehrszulassung ausländischer Flugzeuge erlasse und sich dabei bevorzugt an der Zumutbarkeit von Belastungen und dem Recht auf Wohlbefinden orientiere, werde die Luftfahrtindustrie zur Entwicklung geräuscharmer Triebwerke veranlaßt. Da sich der Gesetzgeber mit ungeeigneten oder unzureichenden Vorschriften für das Handeln der Exekutive begnügt habe, neige diese ihrerseits dazu, wirtschaftliche und verkehrspolitische Interessen dem Lärmschutz überzuordnen. Man zweifele an der Vernünftigkeit des Rechts, wenn der gleiche Staat, der gegen das Klopfen eines Teppichs zur Unzeit oder einen ungezogenen Hund einschreite und eine ausgebaute Ruhegesetzgebung geschaffen habe, es zulasse, daß Flugzeuge sonntags wie werktags ganze Landschaften mit Lärm überschütteten. Für die Errichtung genehmigungsbedürftiger Betriebe seien erheblich niedrigere Immissionsrichtwerte vorgesehen als beim Betrieb von Flughäfen.
Gänzlich unzureichend seien die bisherigen, vorwiegend passiven Schutzmaßnahmen. Geboten sei eine aktive Lärmbekämpfung, etwa durch Festlegung von Emissionsgrenzwerten, Schallschutzmaßnahmen am Flugzeug selbst, Flugverbote für besonders lärmende Maschinen, lärmmindernde Flugverfahren, Umleitung des Charterverkehrs auf stadtferne Flughäfen, Änderung zwischenstaatlicher Vereinbarungen und übergangsweise die Beschränkung der Zahl der Flugbewegungen, also eine Fluglärmkontingentierung.
Die Beschwerdeführer wollten nicht verkennen, daß seit einiger Zeit auch die Bundesregierung und internationale Gremien für das Fluglärmproblem Interesse zeigten. Sie hätten allerdings keine konkreten Hoffnungen auf eine baldige Änderung des unzumutbaren gegenwärtigen Zustandes. Auch wenn sich die Internationale zivile Luftfahrt-Organisation darum bemühe, die Lärmgrenzwerte dem jeweiligen Stand der Technik anzupassen, sei nicht gewährleistet, daß der Fluglärm das Wohlbefinden und die Gesundheit der Menschen nicht mehr gefährde. Zudem würden sich die verschärften Zulassungsbedingungen erst zu einer nicht absehbaren Zeit auswirken.
1. Zu den Verfassungsbeschwerden hatten sich der nordrhein-westfälische Ministerpräsident sowie der Bundesminister für Verkehr, dieser im Namen der Bundesregierung, zunächst wie folgt geäußert:
a) Nach Ansicht des nordrhein-westfälischen Ministerpräsidenten sind die Verfassungsbeschwerden unzulässig.
Es fehle an der erforderlichen Rechtswegerschöpfung. Die Voraussetzungen für eine Vorabentscheidung seien nicht gegeben. Diese komme im übrigen nur in Betracht, wenn das Bundesverfassungsgericht ohne Beweisaufnahme und damit auch ohne Vorklärung durch die Gerichte entscheiden könne. Diese Voraussetzung sei nicht erfüllt. Gerade im Bereich der Lärmbeeinträchtigung müsse sowohl unter technischen als auch unter medizinischen und rechtlichen Gesichtspunkten so weitgehend Neuland betreten werden, daß auf umfangreiche Beweisaufnahmen und die Vorklärung durch die allgemeinen Gerichte nicht verzichtet werden könne. Soweit die Beschwerdeführer unmittelbar die Vorschrift des Luftverkehrsgesetzes über die Maßgeblichkeit des Standes der Technik angriffen, sei die Jahresfrist für eine Verfassungsbeschwerde verstrichen.
Jedenfalls seien die Verfassungsbeschwerden unbegründet. Seit Beginn der Umstellung des zivilen Luftverkehrs auf Strahlflugzeuge hätten die zuständigen Behörden nichts unversucht gelassen, um einen vertretbaren Ausgleich zwischen den Interessen der Flughafennachbarschaft und dem öffentlichen Interesse an einem leistungs- und wettbewerbsfähigen Flughafen zu schaffen. Wo die Grenze zwischen gesundheitsschädlichem und gesundheitsverträglichem Lärm verlaufe, sei umstritten. Es werde nicht in Abrede gestellt, daß der Fluglärm auf die Anwohner des Düsseldorfer Flughafens belästigend und störend wirke. Von einem pflichtwidrigen Unterlassen gebotener Maßnahmen könne jedoch nicht die Rede sein. Der auf den Grundstücken der Beschwerdeführer vernehmbare Fluglärm sei nach seiner Intensität und Häufigkeit nicht geeignet, gesundheitliche Schäden zu verursachen; es handle sich deshalb nicht um einen Eingriff in die körperliche Unversehrtheit im Sinne des Art. 2 Abs. 2 GG. Der Fluglärm auf den Grundstücken der Beschwerdeführer sei nicht stärker und nicht häufiger als der sonst im Bereich einer Großstadt übliche Lärm des Straßen- und Eisenbahnverkehrs. Beeinträchtigungen der körperlichen Unversehrtheit seien weder bewiesen noch dargetan.
b) Nach Ansicht des Bundesministers für Verkehr begegnet die Forderung, eine übermäßige Lärmentwicklung zu vermeiden, kaum überwindbaren Schwierigkeiten. Die Frage, inwieweit durch weitere gesetzgeberische Maßnahmen die Belästigung der Bevölkerung durch unzumutbaren Fluglärm vermieden werden könne, sei in erster Linie ein medizinisches und technisches Problem. Voraussetzung für Maßnahmen des Gesetzgebers sei vor allem, daß durch wissenschaftliche Erkenntnisse die Grenze des noch zumutbaren Lärms konkret bestimmt werden könne. Außerdem sei es erforderlich, daß technische Wege gefunden würden, schalldämpfende Vorrichtungen zu ermöglichen, die nicht zugleich einen wesentlichen Leistungsabfall des Triebwerks bedingten. Untersuchungen über die medizinischen und technischen Fragen des Fluglärms würden seit längerer Zeit durchgeführt oder seien eingeleitet.
Nach dem bisherigen Stand der Erkenntnisse auf dem medizinischen Sektor könne eine Grenze für den noch zumutbaren oder nicht mehr zumutbaren Fluglärm nicht konkret bestimmt werden. Es fehle darüber hinaus bisher auf dem technischen Sektor an wissenschaftlichen Grundlagen für den Erlaß von Vorschriften und Richtlinien für den Bau lärmdämmender Vorrichtungen an den Luftfahrzeugen. Aus diesem Grund enthielten die geltenden in- und ausländischen Bauvorschriften für Luftfahrzeuge insoweit noch keine speziellen Regelungen. Das Problem der Fluglärmbekämpfung sei im übrigen auch im Rahmen internationaler Luftverkehrsabkommen zu sehen, durch welche die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet werde, Flugzeuge der Vertragsstaaten im Inland verkehren zu lassen.
2. In Ergänzung ihrer Stellungnahmen haben der nordrheinwestfälische Ministerpräsident sowie der Bundesminister für Verkehr im Einvernehmen mit den Bundesministern des Innern und der Justiz einen spezifizierten Fragenkatalog des Bundesverfassungsgerichts darüber beantwortet, welchen Stand die Bemühungen um eine Eindämmung des Fluglärms allgemein und in bezug auf den Flughafen Düsseldorf-Lohausen erreicht haben.
Die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden kann zugunsten der Beschwerdeführer nur für ihre Rüge unterstellt werden, der Gesetzgeber habe es unterlassen, die gesetzlichen Schutzvorkehrungen trotz ständig zunehmender Fluglärmbeeinträchtigungen nachzubessern.
1. Soweit die Beschwerdeführer beanstanden, die zuständigen Behörden des Bundes und des Landes Nordrhein-Westfalen hätten ihrerseits wirksame Lärmschutzmaßnahmen unterlassen, sind ihre Verfassungsbeschwerden unzulässig.
Wer behauptet, durch die Auswirkungen des Fluglärms in seinen Grundrechten verletzt zu sein, ist grundsätzlich gehalten, vor einer Inanspruchnahme des Bundesverfassungsgerichts den Rechtsweg zu beschreiten. In der Regel wird es sich dabei um Klagen gegen Planfeststellungsbeschlüsse im Zusammenhang mit der Anlage oder der Erweiterung eines Flughafens handeln. Zu prüfen wären auch Klagen auf einen begrenzten Widerruf erteilter Genehmigungen, auf Vornahme unterlassener Schutzvorkehrungen oder Nachbarklagen gegen den Flughafenbetrieb und die damit verbundene Start- und Landeerlaubnis für geräuschstarke Flugzeuge.
Welche dieser denkbaren Möglichkeiten für die Beschwerdeführer in Betracht gekommen wären, hat das Bundesverfassungsgericht nicht zu entscheiden. Die Beschwerdeführer haben keine von ihnen versucht, sondern unmittelbar das Bundesverfassungsgericht angerufen. Sie wurden von Anfang an und wiederholt im Verlauf des weiteren Verfahrens auf Bedenken gegen die Zulässigkeit ihrer Verfassungsbeschwerden hingewiesen. Der Empfehlung, vorsorglich den Rechtsweg zu beschreiten, haben sie nicht Folge geleistet, sondern eine Vorwegentscheidung gemäß § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG beantragt. Eine solche setzt indessen nach ständiger Rechtsprechung voraus, daß der Rechtsweg wenigstens beschritten wurde oder im Zeitpunkt der Entscheidung noch beschritten werden kann (BVerfGE 11, 244; 22, 349 [354]). Selbst wenn diese Voraussetzung gegeben wäre, käme eine Vorabentscheidung jedenfalls deshalb nicht in Betracht, weil in Fällen der vorliegenden Art die vorherige Erschöpfung des Rechtswegs unverzichtbar ist. Vor einer verfassungsgerichtlichen Entscheidung ist es erforderlich, daß die Fachgerichte die konkreten Umstände, insbesondere das Ausmaß der Fluglärmbelastungen einschließlich der Grundstücksvorbelastungen, die zur Bekämpfung des Fluglärms getroffenen oder möglichen Maßnahmen und auch dessen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit näher aufgeklärt und rechtlich beurteilt haben. Gerade auch der Vorwurf der Beschwerdeführer, die Exekutive habe die zu ihrem Schutz erforderlichen Maßnahmen unterlassen, setzt nähere Feststellungen darüber voraus, welche Lärmschutzvorkehrungen bislang in Ausführung des geltenden Rechts ergriffen wurden und inwiefern diese Maßnahmen als ungeeignet und verbesserungsbedürftig zu beanstanden sein könnten. Anderenfalls würde das Bundesverfassungsgericht in die Gefahr geraten, auf ungesicherten Grundlagen weitreichende Entscheidungen für das in der Entwicklung befindliche Rechtsgebiet der Lärmbekämpfung treffen zu müssen.
2. Soweit sich die Beschwerdeführer unmittelbar gegen bestehende gesetzliche Vorschriften wenden, sind ihre Verfassungsbeschwerden bereits wegen Versäumung der in § 93 Abs. 2 BVerfGG vorgeschriebenen Jahresfrist unzulässig. Ihre Angriffe sowohl gegen die seit Anfang 1959 geltende Regelung über die Verkehrszulassung von Flugzeugen (§ 2 Abs. 1 Nr. 4 LuftVG) als auch gegen das als unzureichend kritisierte Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm vom 30. März 1971 haben sie erst lange nach Ablauf dieser Frist vorgetragen und begründet. Davon abgesehen fehlen für eine unmittelbar gegen gesetzliche Vorschriften gerichtete Verfassungsbeschwerde auch die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen. Denn die Beschwerdeführer werden nicht unmittelbar durch diese Gesetze in ihren Rechten betroffen, sondern erst durch deren Ausführung. Auch insoweit hätten daher die Beschwerdeführer zunächst den Rechtsweg beschreiten müssen. Im Rahmen dieser Verfahren hätten dann auch mittelbar die entscheidungserheblichen Vorschriften ihrerseits zur Nachprüfung gestellt werden können.
Ihrem Schwerpunkt nach richten sich die Verfassungsbeschwerden gegen ein Unterlassen des Gesetzgebers. Denn die Angriffe der Beschwerdeführer gipfeln letztlich in dem Vorwurf, der Gesetzgeber habe der Exekutive unzureichende oder ungeeignete Maßstäbe für die Zulassung von Luftfahrzeugen und die Genehmigung des Flughafenbetriebs an die Hand gegeben; in Ermangelung wirksamer Vorschriften seien die staatlichen Behörden angesichts der harten Interessengegensätze überfordert und werde die Luftfahrtindustrie nicht genötigt, durch geeignete Flugzeugkonstruktionen den Fluglärm an der Quelle zu bekämpfen.
Soweit die Beschwerdeführer ein solches gesetzgeberisches Unterlassen rügen, läßt sich die Zulässigkeit ihrer Verfassungsbeschwerden nicht von vornherein ausschließen. Es kann davon ausgegangen werden, daß die Beschwerdeführer als Bewohner von Lärmschutzzonen durch das gerügte Unterlassen selbst, gegenwärtig und unmittelbar beschwert werden. Auch setzen Verfassungsbeschwerden gegen ein fortdauerndes gesetzgeberisches Unterlassen nicht grundsätzlich das vorherige Beschreiten des Rechtswegs und die Einhaltung der in § 93 Abs. 2 BVerfGG vorgesehenen Jahresfrist voraus. Bislang sind aber derartige Verfassungsbeschwerden nur ausnahmsweise und nur dann als zulässig angesehen worden, wenn sich der Beschwerdeführer auf einen ausdrücklichen Auftrag des Grundgesetzes berufen kann, der Inhalt und Umfang der Gesetzgebungspflicht im wesentlichen bestimmt (BVerfGE 6, 257 [264]; 8, 1 [9]; 11, 255 [261 f]; 12, 139 [142]; 23, 242 [249]). Diese Voraussetzung liegt ersichtlich nicht vor. Vielmehr läuft das Vorbringen der Beschwerdeführer auf den Vorwurf hinaus, der Gesetzgeber habe es unterlassen, solchen Handlungs- und Schutzpflichten nachzukommen, die erst im Wege der Verfassungsinterpretation aus den in den Grundrechten verkörperten Grundentscheidungen herleitbar sind. Daß der Staatsbürger auch in solchen Fällen unmittelbar das Bundesverfassungsgericht mit einer gegen gesetzgeberisches Unterlassen gerichteten Verfassungsbeschwerde anrufen kann, läßt sich jedenfalls nicht ohne weiteres annehmen. Denn gerade hier hängt die Entscheidung, ob und mit welchem Inhalt ein Gesetz zu erlassen ist, von mannigfaltigen wirtschaftlichen, politischen und haushaltsrechtlichen Gegebenheiten ab, die sich richterlicher Nachprüfung im allgemeinen entziehen (vgl. BVerfGE 1, 97 [100 f.]; 11, 255 [261]).
Zu den Voraussetzungen einer zeitlich unbefristeten Verfassungsbeschwerde dieser Art wird im allgemeinen zumindest gehören, daß der Gesetzgeber trotz bestehender Handlungs- und Schutzpflichten gänzlich untätig geblieben ist. Ist der Gesetzgeber hingegen tätig geworden und enthält das Gesetz eine - sei es auch ablehnende - Regelung, dann hat er eine Entscheidung nicht "unterlassen" (vgl. BVerfGE 13, 284 [287]; 23, 229 [238]; 29, 268 [273]). Wer diese Regelung als unzureichend ansieht, ist gehalten, sie in der in Abschnitt I erörterten Weise zur verfassungsgerichtlichen Nachprüfung zu stellen, also in erster Linie unmittelbar im Rahmen der Anfechtung eines Vollziehungsaktes oder - sofern die entsprechenden Voraussetzungen vorliegen - unmittelbar mit einer Verfassungsbeschwerde, die innerhalb der in § 93 Abs. 2 BVerfGG im Interesse der Rechtssicherheit vorgeschriebenen Jahresfrist einzulegen ist. Nach Ablauf dieser Frist und außerhalb der Anfechtung konkreter Vollziehungsakte kann eine Verfassungsbeschwerde wegen Unterlassung allenfalls noch unter dem besonderen, in neueren Entscheidungen herausgearbeiteten und noch zu erörternden Gesichtspunkt in Betracht gezogen werden, der Gesetzgeber habe durch seine Untätigkeit eine verfassungsrechtliche Pflicht zur Nachbesserung einer ursprünglich als verfassungskonform angesehenen Regelung verletzt.
Alle diese Zulässigkeitsprobleme hat das Bundesverfassungsgericht wegen der erheblichen Bedeutung der Lärmbekämpfung zurückgestellt und sich durch wiederholte Einholung von Stellungnahmen um eine Klärung der materiellrechtlichen Fragen bemüht. Die Zulässigkeit bedarf auch jetzt keiner abschließenden Beurteilung. Nachdem sich vielmehr ergeben hat, daß die Verfassungsbeschwerden jedenfalls gemäß § 24 BVerfGG zu verwerfen sind, kann zugunsten der Beschwerdeführer unterstellt werden, daß die von ihnen erhobenen Rügen unter dem Gesichtspunkt der Pflicht zum Nachbessern ausreichen, um ihre gegen ein gesetzgeberisches Unterlassen gerichteten Verfassungsbeschwerden als zulässig zu behandeln. Eine Konzentration der verfassungsgerichtlichen Nachprüfung auf diesen Gesichtspunkt dürfte auch dem eigentlichen Anliegen der Beschwerdeführer gerecht werden. Denn sie haben vorgetragen, daß die bestehenden Lärmschutzvorschriften ursprünglich ausgereicht haben mögen, daß sie aber infolge einer Veränderung der Verhältnisse - starke Zunahme der Zahl der Flugbewegungen und Übergang zu lautstarken Düsenmaschinen bei gleichzeitig zunehmender Besiedlungsdichte in der Flughafenumgebung - "verfassungswidrig geworden" seien und daß der Gesetzgeber gleichwohl bis Anfang der siebziger Jahre gänzlich untätig geblieben sei. Wird davon ausgegangen, dann sind die schon vor Erlaß des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm erhobenen Verfassungsbeschwerden nicht etwa nachträglich unzulässig geworden. Denn da dieses Gesetz bevorzugt passive Lärmschutzmaßnahmen einführte und damit dem Begehren der Beschwerdeführer nur begrenzt entsprach, hat es jedenfalls nicht das Rechtsschutzbedürfnis für die vorher eingelegten Verfassungsbeschwerden ausgeräumt.
Soweit die Zulässigkeit der gegen gesetzgeberisches Unterlassen gerichteten Verfassungsbeschwerden unterstellt werden kann, sind diese indessen im Sinne von § 24 BVerfGG nicht begründet. Selbst wenn der Gesetzgeber aufgrund der aus Art. 2 Abs. 2 GG herzuleitenden Schutzpflichten gehalten war, seine ursprünglich getroffenen Lärmschutzvorkehrungen nachzubessern, führt die materiellrechtliche Prüfung zu dem Ergebnis, daß dem Gesetzgeber eine verfassungsgerichtlich zu beanstandende Verletzung dieser Pflicht nicht zur Last gelegt werden kann.
Bei dieser Prüfung können ohne abschließende Beurteilung folgende Erwägungen zugrunde gelegt werden:
1. Als verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab kommt vor allem das durch Art. 2 Abs. 2 GG geschützte Recht auf körperliche Unversehrtheit in Betracht. Nach anerkannter Rechtsprechung schützt dieses Grundrecht den Staatsbürger nicht nur als subjektives Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe. Vielmehr folgt darüber hinaus aus seinem objektiv-rechtlichen Gehalt die Pflicht der staatlichen Organe, sich schützend und fördernd vor die in Art. 2 Abs. 2 GG genannten Rechtsgüter zu stellen und sie insbesondere vor rechtswidrigen Eingriffen von seiten anderer zu bewahren. Diese zunächst im Urteil zur Fristenlösung (BVerfGE 39, 1 [41]) entwickelte und im Schleyer-Urteil (BVerfGE 46, 160 [164]) bestätigte Rechtsprechung hat das Bundesverfassungsgericht in seinen beiden Atomrechts- Entscheidungen inzwischen auch auf den Umweltschutz angewandt (BVerfGE 49, 89 [141] - Kalkar; BVerfGE 53, 30 [57] - Mülheim-Kärlich).
Nicht hinreichend geklärt ist bislang die weitere Frage, ob sich die aus Art. 2 Abs. 2 GG folgende Schutzpflicht ausschließlich auf einen Schutz der körperlichen Unversehrtheit in biologisch-physiologischer Hinsicht beschränkt oder ob sie sich auch auf den geistig-seelischen Bereich, also das psychische Wohlbefinden erstreckt (so etwa Kloepfer, Zum Grundrecht auf Umweltschutz, 1978, S. 28) oder sogar das soziale Wohlbefinden umfaßt.
a) Wird der Begriff der körperlichen Unversehrtheit in Art. 2 Abs. 2 GG mit dem der Gesundheit gleichgesetzt, wie ihn die Weltgesundheitsorganisation in ihrer Satzung vom 22. Juli 1946 definiert hat, dann wären Fluglärmfolgen nicht nur wegen somatischer, sondern bereits wegen solcher psychischer und das soziale Wohlbefinden beeinträchtigender Auswirkungen zu bekämpfen, die über die Grenzen des sozial Adäquaten hinausgehen. Denn in der genannten Satzung wird als Gesundheit "der Zustand des vollständigen körperlichen, geistigen und sozialen Wohlbefindens und nicht nur das Freisein von Krankheit und Gebrechen" bezeichnet. Als gesundheitliche Beeinträchtigung in diesem Sinne wäre Fluglärm schon deswegen geeignet, weil er die Kommunikation im weitesten Sinne stört, den Erholungswert des Zuhause herabsetzt, Konzentration und Aufmerksamkeit mindert, Nervosität und Irritiertheitsgefühle verursacht sowie Erschrecken, Verärgerung und Furchtassoziationen auslöst (vgl. etwa Rohrmann und Oeser, in: Umweltrecht im Wandel, Materialdienst Nr. 18/79 der Evangelischen Akademie Bad Boll, S. 92 ff.).
Gegen die Zugrundelegung des weiten Gesundheitsbegriffs der Weltgesundheitsorganisation ließe sich allerdings einwenden, es sei - wenn das dem Willen des Verfassungsgesetzgebers entsprochen hätte - schwer erklärlich, daß der Parlamentarische Rat diesen seit 1946 bekannten Begriff nicht übernommen, sondern stattdessen nur die "körperlich Unversehrtheit" grundrechtlich geschützt hat. Andererseits dürfte eine Beschränkung des Schutzes allein auf solche Einwirkungen, die Verletzungen des Körpers darstellen, der Bedeutung dieses Grundrechts jedenfalls dann nicht gerecht werden, wenn es im Lichte des Art. 1 GG und der darin verbürgten Unantastbarkeit der Menschenwürde ausgelegt wird. Dabei kann dahinstehen, ob eine solche Beschränkung überhaupt mit dem Verständnis des Menschen als einer Einheit von Leib, Seele und Geist und mit der Wechselwirkung zwischen psychischen und physischen Gesundheitsstörungen vereinbar wäre. Verfassungsrechtlich kann nicht außer acht bleiben, daß eine enge Auslegung nicht der Funktion des Grundrechts als Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe etwa durch psychische Folterungen, seelische Quälereien und entsprechende Verhörmethoden entsprechen würde. Da die Einfügung gerade dieses Grundrechts auf Erfahrungen im Dritten Reich beruhte, darf dieser Gesichtspunkt jedenfalls nicht gänzlich vernachlässigt werden. Mit Recht hat der nordrhein-westfälische Ministerpräsident im vorliegenden Verfahren eingeräumt, daß zumindest solche nichtkörperliche Einwirkungen von Art. 2 Abs. 2 GG erfaßt würden, die ihrer Wirkung nach körperlichen Eingriffen gleichzusetzen seien. Das sind jedenfalls solche, die das Befinden einer Person in einer Weise verändern, die der Zufügung von Schmerzen entspricht. Bislang ist Art. 2 Abs. 2 GG auch nicht in dem genannten engeren Sinne angewandt worden. So wurde die Frage, ob hirnelektrische Untersuchungen in die körperliche Unversehrtheit eingreifen können, nicht etwa von vornherein verneint, sondern wegen der Harmlosigkeit solcher Untersuchungen offengelassen (BVerfGE 17, 108 [114 f.]). In der Entscheidung zum Räumungsschutz ist die psychische Erkrankung des Beschwerdeführers und die Gefahr von Selbstmorden als relevant im Sinne des Art. 2 Abs. 2 GG angesehen worden (BVerfGE 52, 214 [220 f.]). Im übrigen liegt den neueren Lärmschutzvorschriften durchweg ein weiteres Verständnis zugrunde. Schon die technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm vom 16. Juli 1968 (Beilage zum Bundesanzeiger Nr. 137 vom 26. Juli 1968) und vor allem das Bundes-Immissionsschutzgesetz vom 15. März 1974 bezeichnen Geräusche, die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind, "Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft" herbeizuführen, als schädliche Umwelteinwirkungen. Die gleichen Kriterien verwenden die durch das Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm geänderten und neu eingeführten Vorschriften der §§ 29, 29a LuftVG. Auch das geplante Verkehrslärmschutzgesetz erstrebt einen Schutz gegen "erheblich belästigende und billigerweise unzumutbare Lärmeinwirkungen" (BTDrucks. 8/3730, S. 4).
b) Selbst wenn aber der in Art. 2 Abs. 2 GG verwendete Begriff "körperliche Unversehrtheit" im engen Sinn auszulegen wäre, ließe sich die staatliche Schutzpflicht nicht schon mit der Begründung verneinen, daß der durch den Betrieb von Verkehrsflughäfen entstehende Fluglärm keinerlei somatische Folgen haben könne, sondern sich in einer Beeinträchtigung des psychischen und sozialen Wohlbefindens erschöpfe. Zumindest in Gestalt von Schlafstörungen lassen sich Einwirkungen auf die körperliche Unversehrtheit schwerlich bestreiten. Im übrigen ist allerdings die Forschung bislang noch nicht zu abschließenden Ergebnissen gelangt:
In dem 1974 erschienenen Forschungsbericht der Deutschen Forschungsgemeinschaft über Fluglärmwirkungen wird zusammenfassend festgestellt (Bd. I [Hauptbericht], S. 422), nach den durchgeführten medizinischen Untersuchungen werde eine vorwiegend gesunde Bevölkerung durch den heute üblichen Fluglärm im Durchschnitt nicht in einer Weise beeinflußt, daß klinisch relevante Störungen aufträten. Gleichwohl lasse sich eine Gefährdung aus den anamnestisch angegebenen Schlafstörungen und aus dem Blutdruckverhalten im Hinblick auf einen Risikofaktor für die Entstehung einer essentiellen Hypertonie vermuten, wenn auch zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht beweisen. Hinweise auf andere gesundheitliche Gefährdungen durch Fluglärm hätten sich nach den Untersuchungsergebnissen nicht gefunden (vgl. auch die 1978 veröffentlichte Studie von Rohrmann und anderen über Fluglärm und seine Wirkung auf den Menschen, S. 218 f., sowie die Zusammenstellung des Arbeitskreises 14 - Fluglärm - der Projektgruppe Lärmbekämpfung beim Bundesminister des Innern, 1978, Anhang G, S. 5 f.).
Mit dem DFG-Forschungsbericht befaßt sich Prof. Jansen in seinem Medizinischen Gutachten über die Auswirkungen von Fluglärm, das er 1977 im Verfahren zur Genehmigung der geplanten Erweiterung des Düsseldorfer Flughafens erstattet hat. Nach seiner Auffassung lassen sich somatische Auswirkungen durch Fluglärm nicht ausschließen; allerdings sei zu prüfen, bei welchem Grenzwert eine medizinisch unzumutbare Belastung beginne. Als Auswirkungen des Fluglärms nennt der Gutachter im Anschluß an den DFG-Forschungsbericht (S. 21 des Gutachtens) die Beeinträchtigung von Kommunikation sowie die Störung von Ruhe und Entspannung (Regeneration). Es zeige sich eine beachtliche sozial-psychologische Verärgerungsreaktion, die als die wichtigste Störgröße neben den anderen Ergebnissen überhaupt ermittelt werden könne. Neben dieser im Bereich der Soziologie und Psychologie liegenden Störung trete beim Einsetzen der Fluglärmgeräusche immer wieder eine psycho-physiologische Defensivreaktion auf. Somatische Auswirkungen u. a. auf den Kreislauf seien nicht auszuschließen, so daß gefolgert werden könne, daß Lärm zu den Risikofaktoren gezählt werden müsse. Die Ergebnisse der psycho-physiologischen Experimente könnten die Hypothese einer adaptiven Bewältigung des Fluglärms bei Anwohnern von Flughäfen nicht mehr stützen.
Werden diese Untersuchungen zugrunde gelegt, dann bewirkt zwar der Fluglärm nach dem gegenwärtigen Stand der Erkenntnisse möglicherweise noch keine Verletzung der körperlichen Unversehrtheit im engeren Sinne; jedoch ist eine nicht unerhebliche Gefährdung dieses durch Art. 2 Abs. 2 GG geschützten Rechtsguts zu befürchten. Dies wird durch das Hearing des Bundestags-Ausschusses für Verkehr und für das Post- und Fernmeldewesen vom 8. November 1978 zum Entwurf des Verkehrslärmschutzgesetzes bestätigt (vgl. StenProt. der 39. Sitzung, S. 45 ff.). Die Mehrheit der Experten sowie der sachverständigen Behörden und Verbände vertraten hier die Auffassung, daß erheblich belästigender Verkehrslärm ein Gesundheitsrisiko darstelle, daß hingegen wissenschaftlich gesicherte Erkenntnisse darüber, ob und ab welchen Pegelwerten bei Verkehrslärm Gesundheitsschäden physiologischer Art auftreten könnten, zur Zeit nicht bekannt seien (dazu ausführlich die Ausschußdrucksache 0162 vom 18. September 1978, S. 63 ff.).
Daß auch eine auf Grundrechtsgefährdungen bezogene Risikovorsorge von der Schutzpflicht der staatlichen Organe umfaßt werden kann, ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits mehrfach zum Ausdruck gekommen (vgl. BVerfGE 49, 89 [140 ff.] - Kalkar; ferner BVerfGE 53, 30 [57] - Mülheim-Kärlich; BVerfGE 52, 214 [220] - Vollstreckungsschutz). Die verfassungsrechtliche Schutzpflicht könne - so heißt es in der Kalkar-Entscheidung - eine solche Ausgestaltung der rechtlichen Regelungen gebieten, daß auch die Gefahr von Grundrechtsverletzungen eingedämmt bleibe; ob, wann und mit welchem Inhalt eine solche Ausgestaltung von Verfassungs wegen geboten sei, hänge von der Art, der Nähe und dem Ausmaß möglicher Gefahren, der Art und dem Rang des verfassungsrechtlich geschützten Rechtsguts sowie von den schon vorhandenen Regelungen ab.
2. Die zuvor angestellten Überlegungen rechtfertigen es, zugunsten der Beschwerdeführer zumindest zu unterstellen, daß die aus Art. 2 Abs. 2 GG herleitbare Schutzpflicht auch die Pflicht zur Bekämpfung von gesundheitsgefährdenden Auswirkungen des Fluglärms umfaßt. Darüber hinaus kann mit den Beschwerdeführern davon ausgegangen werden, daß der Gesetzgeber zu einer Nachbesserung seiner ursprünglich getroffenen Lärmschutzvorkehrungen gehalten war.
In seiner neueren Rechtsprechung hat das Bundesverfassungsgericht wiederholt ausgeführt, der Gesetzgeber könne verfassungsrechtlich verpflichtet sein, eine ursprünglich als verfassungsmäßig angesehene Regelung im Wege der Nachbesserung neu zu gestalten (vgl. bereits BVerfGE 25, 1 [12 f.] - Mühlengesetz; insbesondere BVerfGE 50, 290 [335, 377 f.] - Mitbestimmung; Urteil vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 - Ausbildungsplatzförderungsgesetz, Umdruck S. 51). Eine solche Verpflichtung wurde gerade auch im Zusammenhang mit der Erfüllung der aus Art. 2 Abs. 2 GG herleitbaren Schutzpflichten als möglich angesehen (BVerfGE 49, 89 [143 f. i.V.m. 130 f.] - Kalkar): "Hat der Gesetzgeber eine Entscheidung getroffen, deren Grundlage durch neue, im Zeitpunkt des Gesetzeserlasses noch nicht abzusehende Entwicklungen entscheidend in Frage gestellt wird, dann kann er von Verfassungs wegen gehalten sein zu überprüfen, ob die ursprüngliche Entscheidung auch unter den veränderten Umständen aufrechtzuerhalten ist." Eine solche Nachbesserungspflicht kann in grundrechtsrelevanten Bereichen vor allem dann in Betracht kommen, wenn der Staat durch die Schaffung von Genehmigungsvoraussetzungen und durch die Erteilung von Genehmigungen eine eigene Mitverantwortung für etwaige Grundrechtsbeeinträchtigungen übernommen hat (vgl. BVerfGE 53, 30 [58] - Mülheim-Kärlich).
Im Bereich der Fluglärmbekämpfung spricht für eine solche Pflicht der Nachbesserung der ursprünglichen Lärmvorschriften, daß die Zahl der Flugbewegungen seit Anfang der sechziger Jahre sprunghaft angestiegen war und daß der Übergang auf lautstarke Düsenmaschinen die Lärmsituation erheblich verschärft hatte. Auch wird der Ansicht der Beschwerdeführer zu folgen sein, der Gesetzgeber habe sich angesichts dieser Entwicklung nicht mehr ohne weiteres damit begnügen dürfen, bei seinen Lärmschutzvorschriften darauf abzustellen, daß das "nach dem jeweiligen Stand der Technik unvermeidbare Maß" an Lärmwirkungen nicht überschritten werden darf (vgl. § 2 Abs. 1 LuftVG; § 3 Abs. 1 Ziff. 2 Buchst. b LuftVZO in der Neufassung vom 13. März 1979 [BGBl. I S. 308]) und daß der beim Betrieb eines Luftfahrzeugs verursachte Lärm nicht stärker sein darf, "als es die ordnungsgemäße Führung oder Bedienung unvermeidbar erfordert" (§ 1 LuftVO). Ist die Lärmbekämpfung nach wissenschaftlichen Erkenntnissen im Interesse der körperlichen Integrität der Bürger geboten und ist sie deshalb eine grundrechtliche Pflicht, dann kann deren Erfüllung nicht ausschließlich davon abhängen, welche Maßnahmen gegenwärtig technisch machbar sind. Maßgebliches Kriterium kann in einer am Menschen orientierten Rechtsordnung letztlich nur sein, was dem Menschen unter Abwägung widerstreitender Interessen an Schädigungen und Gefährdungen zugemutet werden darf. Eine andere Beurteilung ließe sich auch nicht mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbaren, dem es nicht entspräche, den Verkehrsbedürfnissen nach Maßgabe des Standes der Technik auch dann stets den Vorzug zu geben, wenn durch die damit verbundenen Lärmbelästigungen Dritte erheblich beeinträchtigt werden und wenn diese Beeinträchtigung auf andere Weise in vertretbarer Weise gemildert werden könnte.
Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer hat der Gesetzgeber eine etwaige, aus Art. 2 Abs. 2 GG folgende Schutzpflicht nicht durch das Unterlassen von Nachbesserungen verletzt.
1. Dieses Prüfungsergebnis bedeutet nicht, daß auf dem Gebiet der Fluglärmbekämpfung bereits befriedigende Verhältnisse erreicht und alle denkbaren Schutzmaßnahmen schon verwirklicht worden sind (vgl. dazu etwa Rohrmann u. a., Fluglärm und seine Wirkung auf den Menschen, 1978, S. 235 ff., und insbesondere den 1978 veröffentlichten Bericht des Arbeitskreises 14 - Fluglärm - der beim Bundesminister des Innern gebildeten Projektgruppe Lärmbekämpfung, S. 15 ff.). Das Ergebnis beruht vielmehr darauf, daß das Bundesverfassungsgericht im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde der vorliegenden Art erst dann eingreifen kann, wenn der Gesetzgeber die genannte Pflicht evident verletzt hat.
In der Entscheidung zur Fristenlösung (BVerfGE 39, 1 [44]) und erneut im Schleyer-Urteil (BVerfGE 46, 160 [164]) hat das Bundesverfassungsgericht betont, über die Art und Weise, wie die aus Art. 2 Abs. 2 GG hergeleitete Schutzpflicht zu erfüllen sei, hätten in erster Linie die staatlichen Organe in eigener Verantwortung zu entscheiden; sie befänden darüber, welche Maßnahmen zweckdienlich und geboten seien, um einen wirksamen Schutz zu gewährleisten. Schon vorher hatte das Bundesverfassungsgericht in anderen Entscheidungen als maßgeblich darauf abgestellt, ob den staatlichen Organen eine evidente Verletzung der in den Grundrechten verkörperten Grundentscheidungen zur Last zu legen sei (BVerfGE 33, 303 [333] - Numerus clausus; vgl. ferner BVerfGE 4, 7 [18]; 27, 253 [283]; 36, 321 [330 f.]). Diese Begrenzung der verfassungsrechtlichen Nachprüfung erscheint deshalb geboten, weil es regelmäßig eine höchst komplexe Frage ist, w i e eine positive staatliche Schutz- und Handlungspflicht, die erst im Wege der Verfassungsinterpretation aus den in den Grundrechten verkörperten Grundentscheidungen hergeleitet wird, durch aktive gesetzgeberische Maßnahmen zu verwirklichen ist. Je nach der Beurteilung der tatsächlichen Verhältnisse, der konkreten Zielsetzungen und ihrer Priorität sowie der Eignung der denkbaren Mittel und Wege sind verschiedene Lösungen möglich. Die Entscheidung, die häufig Kompromisse erfordert, gehört nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung und dem demokratischen Prinzip in die Verantwortung des vom Volk unmittelbar legitimierten Gesetzgebers und kann vom Bundesverfassungsgericht in der Regel nur begrenzt nachgeprüft werden, sofern nicht Rechtsgüter von höchster Bedeutung auf dem Spiele stehen. Diese Erwägungen fallen verstärkt ins Gewicht, wenn es nicht allein um die Frage geht, ob der Gesetzgeber eine aus den Grundrechten herleitbare Schutzpflicht verletzt hat, wenn vielmehr darüber hinaus die weitere Frage strittig ist, ob er diese Verletzung durch unterlassene Nachbesserung begangen hat. Einen Verfassungsverstoß dieser Art kann das Bundesverfassungsgericht erst dann feststellen, wenn evident ist, daß eine ursprünglich rechtmäßige Regelung wegen zwischenzeitlicher Änderung der Verhältnisse verfassungsrechtlich untragbar geworden ist, und wenn der Gesetzgeber gleichwohl weiterhin untätig geblieben ist oder offensichtlich fehlsame Nachbesserungsmaßnahmen getroffen hat. Im Bereich der Fluglärmbekämpfung kann dabei nicht außer acht bleiben, daß verläßliche wissenschaftliche Erkenntnisse über die Grenzen zumutbarer Fluglärmbelastungen noch nicht vorliegen und daß es sich schon wegen der internationalen Verflechtung des Flugverkehrs um eine komplexe Materie handelt, zu deren Regelung dem Gesetzgeber angemessene Erfahrungs- und Anpassungsspielräume gebühren (vgl. auch BVerfGE 54, 11 [37] m.w.N. - Rentenbesteuerung).
2. Unter Zugrundelegung dieses Prüfungsmaßstabs ist nicht erkennbar, daß der Gesetzgeber seine Pflicht, die Bürger vor gesundheitsgefährdendem Fluglärm zu schützen, durch unterlassene Nachbesserung evident verletzt hat. Die Maßnahmen, die seit Beginn der siebziger Jahre unter Ausführung bereits bestehender und neu geschaffener Regelungen getroffen worden sind, stehen einer solchen Beurteilung entgegen.
a) Daß sich die staatlichen Organe und insbesondere der Gesetzgeber überhaupt nicht um einen verbesserten Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm bemüht hätten, behaupten die Beschwerdeführer selbst nicht. In ihrer abschließenden Stellungnahme haben sie vielmehr eingeräumt, daß die Bundesregierung und die internationalen Gremien sich seit einiger Zeit durchaus für die Fluglärmprobleme interessiert hätten. Eine Auswertung der amtlichen Veröffentlichungen und der eingeholten Stellungnahmen ergibt insoweit zunächst, daß sich die staatlichen Organe in den siebziger Jahren durch Vergabe von Forschungsaufträgen, Berufung sachkundiger Kommissionen und Berichte über die Problemlage verstärkt mit der Lärmbekämpfung auf den verschiedensten Gebieten befaßt haben.
Einen umfassenden Überblick über bestehende und geplante Regelungen zur Lärmbekämpfung vermittelt der Erste Immissionsschutzbericht der Bundesregierung vom 24. Juli 1978 (BTDrucks. 8/2006). Ausführliche Informationen dazu sind ferner dem Umweltgutachten 1978 (BTDrucks. 8/1938) sowie dem bereits erwähnten umfangreichen Bericht der aus 250 Experten gebildeten Projektgruppe Lärmbekämpfung beim Bundesminister des Innern vom Juni 1978 zu entnehmen. Eine erste staatliche Reaktion auf diese Projektgruppenarbeit stellt das am 2. Oktober 1978 vom Bundesminister des Innern bekanntgegebene Aktionsprogramm Lärmbekämpfung dar; mit der weiteren Auswertung wurde das Umweltbundesamt beauftragt. Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zum geplanten Verkehrslärmschutzgesetz hat der Bundestagsausschuß für Verkehr und für das Post- und Fernmeldewesen am 8. November 1978 das erwähnte umfangreiche öffentliche Hearing durchgeführt, bei dem u. a. allgemeine Probleme der Lärmwirkung und ihre medizinische Beurteilung erörtert wurden und das eine wesentliche Materialsammlung für übergreifende Grundsatzfragen der Lärmwirkung darstellt (StenProt. der 39. Ausschußsitzung vom 8. November 1978 sowie die Ausschußdrucksache 0162 vom 18. September 1978). Speziell mit der Bekämpfung des Fluglärms und den inzwischen ergriffenen Maßnahmen befaßt sich der Fluglärmbericht der Bundesregierung vom 7. November 1978 (BTDrucks. 8/2254). Bei all diesen Aktivitäten steht - wie die Bundesregierung in ihrer Antwort vom 7. Februar 1980 auf eine Kleine Anfrage zur Bekämpfung des Fluglärms (BTDrucks. 8/3643, S. 1) erklärt hat - der Schutz vor Verkehrslärm, einschließlich Fluglärm, im Vordergrund.
b) Die staatlichen Organe haben es nicht bei solchen Untersuchungen und Berichten bewenden lassen. Bereits im Jahre 1971 erging das Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm, aufgrund dessen 1974 für den Flughafen Düsseldorf-Lohausen Lärmschutzbereiche festgelegt wurden und das jedenfalls den Vorwurf völliger Untätigkeit des Gesetzgebers widerlegt. In seinem Ersten Abschnitt beschränkt sich dieses Gesetz allerdings auf Maßnahmen zum passiven Lärmschutz (Bebauungsverbote, Schallisolierungen an Gebäuden). Nach Meinung der Beschwerdeführer wird der Gesetzgeber durch solche Maßnahmen allein seiner Pflicht zur Nachbesserung noch nicht hinreichend gerecht. Ihnen ist zuzugeben, daß es unter dem Blickpunkt eines wirksamen Grundrechtsschutzes nicht ausreichen würde, wenn sich allein die Betroffenen vor Lärmeinwirkungen schützen müßten, statt daß der Verursacher diese Wirkungen vermindert. Demgemäß setzt sich in den letzten Jahren zunehmend die Erkenntnis durch, daß eine wirksame Lärmbekämpfung an der Quelle anzusetzen hat. Dies betont auch die Bundesregierung in ihrer Antwort vom 27. Februar 1980 auf eine Große Anfrage zur Umweltpolitik (BTDrucks. 8/3713, S. 22 f.) und nennt als Möglichkeiten technische Maßnahmen am Fahrzeug selbst, lärmarmen Betrieb des Fahrzeugs sowie verkehrslenkende Maßnahmen. In einer Entschließung zum Fluglärmbericht hat der Bundestag am 4. Juli 1980 die Bundesregierung ausdrücklich aufgefordert, künftig u. a. detailliert zur Entwicklung des Abbaus von Fluglärm an der Quelle Stellung zu nehmen (BTDrucks. 8/4300; Deutscher Bundestag, 230. Sitzung, StenBer. S. 18693 [D] f.).
Das Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm erschöpft sich nicht in den von den Beschwerdeführern als unzureichend angesehenen passiven Lärmschutzmaßnahmen. Es enthält in seinem zweiten Abschnitt Änderungen des Luftverkehrsgesetzes, die sämtlich auf einen aktiven Lärmschutz gerichtet sind und die sich nicht damit begnügen, durch die Verpflichtung zu Messungen (§ 19a LuftVG) und durch Errichtung von Fluglärmkommissionen sowie eines Beratenden Ausschusses (§§ 32a f. LuftVG) Voraussetzungen für einen verbesserten Schutz zu schaffen. Im Fluglärmbericht der Bundesregierung heißt es dazu (BTDrucks. 8/2254, S. 13 und 15), gerade der Teil des Gesetzes, der umweltschutzorientierte Änderungen des Luftverkehrsgesetzes enthalte, habe keine unverhältnismäßigen Schwierigkeiten bereitet und sei im wesentlichen recht zügig verwirklicht worden. Damit steht in Einklang, daß der Arbeitskreis 14 - Fluglärm - der erwähnten Projektgruppe Lärmbekämpfung in seinem Abschlußbericht mitteilt, in der Nähe der deutschen Verkehrsflughäfen sei der äquivalente Dauerschallpegel seit 1971 im allgemeinen leicht zurückgegangen. Auch nach Darstellung des nordrhein-westfälischen Ministerpräsidenten in seiner letzten Stellungnahme konnte das in Düsseldorf seit 1972 um 25 % gestiegene Fluggastaufkommen bewältigt werden, ohne daß der Luftlärm weiter zugenommen habe. Dies beruht auf Maßnahmen, über die im einzelnen in der genannten Stellungnahme sowie in der Antwort des Bundesministers für Verkehr auf den Fragenkatalog des Bundesverfassungsgerichts berichtet worden ist.
Unter Ausnutzung der vom Gesetzgeber eröffneten Möglichkeiten erging bereits 1975 eine Änderungsverordnung zur Luftverkehrsordnung, die auf der neu geschaffenen Rechtsgrundlage des § 32 Abs. 1 Nr. 15 LuftVG beruht und welche die von den Beschwerdeführern befürchteten Flüge ziviler Luftfahrzeuge mit Überschallgeschwindigkeit grundsätzlich untersagt. Diese Rechtsgrundlage und ebenso § 38 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 15. März 1974 ermöglichen es ferner, die vom Rat der Europäischen Gemeinschaften am 20. Dezember 1979 verabschiedete Richtlinie zur Verringerung der Schallemissionen von Unterschalluftfahrzeugen (ABl. Nr. L 18 vom 24. Januar 1980, S. 26) erforderlichenfalls als innerstaatliche Rechtsverordnung zu erlassen. Diese Richtlinie entspricht dem Begehren der Beschwerdeführer, bevorzugt durch aktive Schutzmaßnahmen die Geräuschentwicklung am Triebwerk zu dämpfen. Denn sie bestimmt, daß ab sofort für die Neuzulassung von Flugzeugen die neuesten, deutlich verschärften Grenzwerte des ICAO- Annex 16 (3. Ausgabe Juli 1978) verbindlich sind und daß nach dem 31. Dezember 1986 alle eingesetzten Flugzeuge diesen Grenzwerten entsprechen müssen.
Im Zusammenhang mit Anlage und Erweiterung von Flughäfen können im Zuge der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung und der Planfeststellung (vgl. §§ 6 und 8 ff. LuftVG, § 42 Abs. 1 LuftVZO) Auflagen zur Einschränkung der Lärmauswirkung auf die Umgebung angeordnet werden. Welche Reichweite diese Auflagen haben können, läßt sich beispielsweise dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zum Frankfurter Verkehrsflughafen (BVerwGE 56, 110) entnehmen, das seinerseits auf die grundlegende Entscheidung zum Straßenverkehrslärm (BVerwGE 51, 15) Bezug nimmt. Danach geht die Schutzwürdigkeit der Anwohner erheblich über den Schutz der körperlichen Unversehrtheit in engerem Sinne hinaus und umfaßt auch das störungsfreie Schlafen und die ungestörte Kommunikation. Für diesen Schutz sind ferner Maßnahmen für den Betrieb der Flughäfen und den Luftverkehr wesentlich, die auf der Grundlage der neugefaßten oder neu eingeführten §§ 29 und 29b LuftVG sowie des bereits erwähnten § 32 Abs. 1 Nr. 15 LuftVG und des § 38 BImSchG getroffen werden können. Dazu gehören die von den Beschwerdeführern ursprünglich als besonders wesentlich bezeichneten Start- und Landeverbote zur Nachtzeit, die für den Flughafen Düsseldorf schon seit längerer Zeit bestehen (vgl. MinBl. NW 1972 S. 1788) und die durch Erlaß vom 23. Dezember 1977 (MinBl. NW 1978 S. 42) teilweise verschärft worden sind. Seit dem 1. November 1978 gilt ferner auch in Düsseldorf eine neue Gebührenordnung, welche die Höhe der Landegebühr davon abhängig macht, ob ein Flugzeug den Grenzwerten des ICAO-Annex 16 entspricht oder nicht (vgl. Nachrichten für Luftfahrer I, S. 251). Auch wurden für den Flughafenbetrieb Auflagen zur Lärmminderung bei Bodenoperationen (Triebwerkstand- und Probeläufe, Schubumkehr, Schallschutzanlagen) erteilt sowie lärmmindernde Ab- und Anflugverfahren empfohlen (vgl. dazu die Bekanntmachung des Bundesministers für Verkehr vom 8. September 1975 [Nachrichten für Luftfahrer I, S. 186]).
Unter Berücksichtigung dieser bereits getroffenen oder durch gesetzliche Regelungen ermöglichten Maßnahmen ist der Vorwurf, der Gesetzgeber habe eine etwaige Pflicht zur Nachbesserung evident verletzt, offensichtlich unbegründet.
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