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Timestamp: 2020-06-02 22:50:43+00:00

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VI. LA CONTRATACIÓN EN LAS ENTIDADES LOCALES Biblioteca, Guía de la Política Pública Local - elSectorPublico.es: Toda la información de tu ayuntamiento o diputación en un clic.
VI. LA CONTRATACIÓN EN LAS ENTIDADES LOCALES
1. El marco jurídico de la contratación local
¿Cómo contratan las administraciones públicas?
Las administraciones públicas tienen un régimen jurídico propio y especial que regula, de forma particular todas sus relaciones jurídicas, tanto con terceros como con sus propios empleados. Es decir, hay todo un conjunto de normas que disciplinan su actividad tanto interna como externa, así como el régimen de sus bienes, presupuestos, hacienda, etc.
Los contratos que celebran las administraciones públicas y, en particular, las entidades que integran la administración local no constituyen una excepción, de forma que las relaciones contractuales de las mismas, como regla general, están sujetas a una serie de normas que integran el marco jurídico de la contratación pública.
La normativa sobre contratación pública ha experimentado sucesivas modificaciones en los últimos años, siendo la más reciente la llevada a cabo en 2017 por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE de 26 de febrero de 2014.
La nueva Ley de Contratos, que entró en vigor el pasado 9 de marzo, y que deroga el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011 de 14 de noviembre, introduce algunas novedades relevantes en el ámbito de la contratación pública. Así, amplía su ámbito de aplicación, introduce medidas de lucha contra el fraude y la corrupción, incluye nuevas normas tendentes al fomento de la transparencia en los contratos, incluye una nueva regulación de los procedimientos de contratación, elimina el contrato de gestión de servicios públicos e introduce otras novedades relevantes que se abordan en este capítulo.
¿Cuáles son las normas básicas del régimen jurídico de la contratación pública?
El marco jurídico de la contratación pública está integrado por las siguientes normas fundamentales:
Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP).
El Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (en adelante RGLCAP), vigente en lo que no se oponga de modo expreso a la LCSP.
No obstante, la LCSP no hace referencia expresa a este Reglamento.
Las normas anteriores son las normas básicas dictadas por el Estado y deben ser respetadas, en la mayoría de sus preceptos, por las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias de desarrollo reconocidas en la Constitución, así como por las entidades que integran la administración Local. En efecto la Constitución (artículo 149.1.18ª) asigna al Estado competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas, atribuyendo a las Comunidades Autónomas competencias en materia de desarrollo legislativo.
Hasta la fecha, la única Comunidad Autónoma que ha elaborado una ley de contratos propia ha sido Navarra. Esta Comunidad, dada su condición de Comunidad Foral, goza de una situación singular en la medida en que el artículo 49.1.d) de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral, reconoce su competencia exclusiva sobre contratos y concesiones administrativas sin más límite que el respeto a los principios esenciales de la legislación básica del Estado.
Entre las principales leyes, decretos y normas forales destacan las siguientes:
Ley Foral 2/2018, de 13 de abril, de Contratos Públicos de Navarra.
Decreto Foral 23/2014, de 19 de febrero, por el que se regulan los encargos a entes instrumentales de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
Decreto Foral 174/2004, de 19 de abril, por el que se regula el Registro Voluntario de Licitadores de la Comunidad Foral de Navarra.
Decreto Foral 173/2004, de 19 de abril, por el que se ordenan las competencias para la celebración de contratos de suministro y asistencia.
Decreto Foral 23/2013, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación.
¿Qué otras normas son de aplicación a las entidades locales en materia de contratación administrativa?
Además del TRLCSP y del RGLCAP, como normas básicas, hay otras normas concretas que resultan de aplicación en el ámbito de la contratación pública de las entidades locales.
Sin ánimo de exhaustividad, se trata de las siguientes:
Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española (de vigencia parcialmente condicionada a desarrollo reglamentario).
Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de las facturas en el sector público.
Ley 24/2011, de 1 de agosto, de contratos del sector público en los ámbitos de la defensa y la seguridad.
Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales (en adelante LSE).
Real Decreto 1109/2007, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 32/2006.
¿Existe en la legislación básica del Estado sobre régimen local una regulación específica sobre la contratación local?
En efecto, en la legislación básica del Estado sobre régimen local encontramos algunos preceptos que regulan la actividad contractual de las entidades locales. Concretamente la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL), el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local (TRRL) y el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por el Decreto de 17 de junio de 1955.
No obstante, dichas normas sólo se aplican con carácter supletorio a la LCSP y el RGLCAP y siempre que no contradigan lo establecido en estas normas básicas.
Asimismo, la propia LCSP, en sus disposiciones adicionales segunda y tercera “Competencias en materia de contratación en las Entidades Locales”, y “Normas específicas de contratación pública en las Entidades Locales”, respectivamente, recoge las normas aplicables en las entidades locales en materia de órganos de contratación y competencias de los mismos, así como especialidades procedimentales, que se abordan más adelante.
¿Existe normativa de la Unión Europea sobre contratos públicos?
En el ámbito de la Unión Europea se han elaborado diversas directivas, comunicaciones y textos sobre contratos públicos que, además, son de obligado cumplimiento (directivas) para los estados miembros y deben ser traspuestas a nuestro ordenamiento jurídico a través de la normativa básica sobre contratación administrativa.
Dentro de la normativa europea cabe destacar las siguientes normas:
Directiva 2014/23/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación del contrato de concesión.
Directiva 2014/24/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014 sobre contratación pública, y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE.
Directiva 2014/25/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, y por la que se deroga la Directiva 2004/17/CE.
Directiva 2014/55/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, relativa a la facturación electrónica en la contratación pública.
Reglamento 2195/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de noviembre de 2002, por el que se aprueba el Vocabulario común de contratos públicos (CPV)
Reglamento 213/2008 de la Comisión, de 28 de noviembre de 2007, que modifica el Reglamento 2195/2002.
¿Qué son las juntas consultivas de contratación administrativa?
Las Juntas Consultivas de Contratación Administrativa son órganos consultivos de los distintos gobiernos (centrales y autonómicos) en materia de contratación pública. Se trata de órganos a los que pueden dirigirse los gestores y políticos locales para plantear dudas, consultas, interpretaciones, etc, sobre cualquier cuestión en materia de contratación pública administrativa, que son resueltas por las mismas mediante la emisión de informes o dictámenes.
¿Cuántos órganos consultivos de contratación existen en la actualidad?
En el ámbito de la administración General del Estado la Ley de Contratos del Sector Público crea la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, configurándola como el “órgano específico de regulación y consulta en materia de contratación pública del sector público estatal”. La Junta Consultiva es un órgano colegiado, adscrito al Ministerio de Hacienda y Función Pública y al que le serán de aplicación las disposiciones relativas a órganos colegiados recogidas en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
Por otra parte, la Ley de Contratos del Sector Público crea otros dos órganos colegiados a nivel estatal con el doble objetivo de dar cumplimiento a las obligaciones de gobernanza que establecen las Directivas Comunitarias y de combatir las irregularidades en la aplicación de la legislación sobre contratación pública.
En el seno de la Junta Consultiva de Contratación Pública, se crea el Comité de cooperación en materia de contratación pública. A través de este, se establece un espacio de coordinación y cooperación en áreas de acción común con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales, así como para elaborar la propuesta de Estrategia Nacional de Contratación Pública.
El segundo de estos órganos se trata de la Oficina de Supervisión de la Contratación, con plena independencia orgánica y funcional. La misma coordinará la supervisión en materia de contratación pública de los poderes adjudicadores del conjunto del sector público para así velar por la correcta aplicación de la legislación en esta materia. En cuanto a la citada Estrategia Nacional de Contratación Pública, será el órgano competente para su aprobación.
Asimismo, algunas Comunidades Autónomas han creado estos órganos consultivos a los que también pueden dirigirse las Entidades Locales de su territorio. Las Comunidades Autónomas que disponen de este órgano consultivo son:
2. Ámbito de aplicación y órganos intervinientes
2.1. Ámbito de aplicación subjetivo
¿Cuál es el objeto y la finalidad de la LCSP?
El objeto de la LCSP es la regulación de la contratación del sector público en su conjunto con la finalidad de garantizar que dicha contratación se ajusta a los principios siguientes.
Publicidad y transparencia de las mismas.
No discriminación e igualdad de trato entre candidatos.
Conexión con el objetivo de estabilidad presupuestaria y control del gasto.
Eficiente utilización de los fondos destinados a la realización de obras, adquisición de bienes y contratación de servicios, mediante la exigencia de definición previa de necesidades a satisfacer.
Salvaguarda de la libre competencia.
Elección de la oferta económicamente más ventajosa.
¿Qué entidades se consideran sector público a efectos de aplicación de la Ley?
La LCSP se aplica a un elenco amplio de entidades que forman parte del sector público y no exclusivamente de las administraciones públicas territoriales y entes dependientes. De acuerdo con el artículo 3 de la Ley, forman parte del sector público los entes, organismos y entidades siguientes:
¿Qué entidades tienen la consideración de administración pública a efectos de la Ley de Contratos?
De acuerdo con el artículo 3.2 del TRLCSP, tienen la consideración de administración Pública a efectos del régimen de contratación los entes, organismos y entidades siguientes:
Las Diputaciones Forales y las Juntas Generales de los Territorios Históricos del País Vasco en lo que respecta a su actividad de contratación.
Los consorcios y otras entidades de derecho público que cumpliendo las condiciones para ser considerados poder adjudicador y, estando vinculados a una o varias administraciones públicas o dependientes de las mismas, no se financien mayoritariamente con ingresos de mercado. Es decir, no tengan la consideración de productor de mercado de conformidad con el Sistema Europeo de Cuentas.
Para todos aquellos entes, organismos y entidades que, a efectos de contratación, tienen la consideración de administraciones públicas les será de aplicación la práctica totalidad de las normas y preceptos de la LCSP, tanto en la preparación como en la adjudicación de los contratos.
Asimismo, estarán sujetas a la totalidad de las normas reglamentarias o de desarrollo de la LCSP.
¿Qué entidades son poderes adjudicadores?
Además de las administraciones públicas, la LCSP considera poderes adjudicadores las siguientes entidades:
Entidades con personalidad jurídica propia distintas de las expresadas, que hayan sido creadas específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil, siempre y cuando uno o varios sujetos considerados poder adjudicador de acuerdo a lo establecido en la LCSP financien mayoritariamente su actividad, controlen su gestión o nombren a más de la mitad de los miembros de su órgano de administración, dirección o vigilancia.
Las asociaciones constituidas por los entes, organismos y entidades anteriores (incluidas las administraciones públicas).
Asimismo, debe destacarse la inclusión en el ámbito subjetivo de la LCSP, como una de sus principales novedades, de los partidos políticos, organizaciones sindicales y empresariales y de las asociaciones profesionales, fundaciones y asociaciones vinculadas a cualquiera de ellos. Los mismos, cuando cumplan los requisitos para ser poder adjudicador, deberán, respecto a los contratos sujetos a regulación armonizada, actuar conforme a los principios de publicidad, concurrencia, transparencia, igualdad y no discriminación.
Además, quedarán obligados a aprobar unas instrucciones internas en materia de contratación para garantizar el cumplimiento de dichos principios y que deberán estar publicadas en sus respectivas páginas Web.
Finalmente, también quedan sujetas a la LCSP las Corporaciones de derecho público cuando, igualmente, cumplan los requisitos para ser poder adjudicador.
¿Qué normas se aplican y cómo contratan los poderes adjudicadores? (Arts. 316 - 320 LCSP)
Para los poderes adjudicadores que no sean administraciones públicas se establece un régimen de contratación menos rígido o intenso que el de las administraciones públicas al aplicarse a los mismos sólo determinadas normas o preceptos. Así, tanto para la preparación como para la adjudicación del contrato se establecen normas especiales para los mismos.
En cuanto a los contratos sujetos a regulación armonizada, su preparación y adjudicación se regirán por las normas de contratación de las Administraciones Públicas establecidas en la LCSP (Título I, Capítulo I, Secciones 1ª y 2ª).
Respecto a los contratos no sujetos a regulación armonizada:
En caso de contratos de obra cuyo valor sea inferior a 40.000 euros o de concesiones de obras o servicios que sean inferiores a 15.000 euros, estas podrán acudir a la adjudicación directa.
Los contratos de obra superiores a 40.000 euros e inferiores a 5.548.000 euros y los contratos de concesión de obras o servicios superiores a 15.000 euros e inferiores a 221.000 euros se podrán adjudicar por cualquiera de los siguientes procedimientos:
Procedimiento de negociación (en este caso, queda excluido el procedimiento de negociación sin publicidad).
¿Qué entidades del sector público no tienen la consideración de administración pública ni de poder adjudicador?
No tendrán la consideración de poder adjudicador aquellos entes, organismos o entidades que, no siendo administraciones públicas, no cumplan con los requisitos fijados legalmente para ostentar aquella condición. Por ejemplo, aquellos entes creados con finalidad estrictamente mercantil y que no estén financiados mayoritariamente por un poder adjudicador o que éste no nombre a más de mitad de los miembros de sus órganos de administración, dirección o vigilancia.
¿Cómo contratan las entidades del sector público que no son poder adjudicador? (Arts. 321 - 322 LCSP)
Las entidades del sector público que no tengan la condición de poderes adjudicadores tienen libertad para la preparación de sus contratos, sin necesidad de cumplir las normas de la LCSP.
En cuanto a la adjudicación, la Ley regula las especialidades de su contratación, destacando:
Que estas entidades aprobarán unas instrucciones que regulen los procedimientos de contratación garantizando los principios de publicidad, concurrencia, transparencia, confidencialidad, igualdad y no discriminación, adjudicando el contrato a la oferta económicamente más ventajosa.
Que podrán adjudicar contratos sin aplicar las instrucciones aprobadas, cuando su valor estimado sea inferior a 40.000 euros, cuando se trate de contratos de obras, o a 15.000 euros, cuando se trate de contratos de servicios y suministros.
Además, la nueva LCSP incorpora otras referencias, como la inclusión de los anuncios de licitación en el perfil del contratante de la entidad, la adjudicación a la oferta más ventajosa desde el punto de vista económico o la previsión de sistemas de racionalización de la contratación.
2.2. Los órganos que intervienen en el proceso de contratación
¿Qué órganos intervienen en el proceso de contratación?
En todo procedimiento de contratación intervienen básicamente tres tipos de órganos: los órganos de contratación, los órganos de asistencia y los órganos consultivos:
El órgano de contratación: es el órgano unipersonal o colegiado que ostenta la representación de las entidades del sector público y que tiene atribuida la competencia o facultad de celebrar contratos, es decir, aprobar los proyectos y pliegos, adjudicar la licitación, formalizar el contrato, etc.
Los órganos de contratación pueden delegar o desconcentrar sus competencias.
También son órganos de contratación las Juntas de Contratación, que se constituyen para la celebración de determinados contratos dentro de los departamentos ministeriales, organismos autónomos, entidades públicas empresariales y las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social.
Son órganos de asistencia, los siguientes:
La Mesa de contratación: es el órgano colegiado que interviene en los procedimientos abiertos, abierto simplificado, restringidos, de diálogo competitivo, de licitación con negociación y de asociación para la innovación, con la facultad de evaluación o valoración de las ofertas presentadas. Una vez analizadas y valoradas las mismas, la Mesa hace una propuesta al órgano de contratación para que éste adjudique el contrato.
Se trata del órgano técnico de composición multidisciplinar que valora tanto la documentación administrativa que deben presentar los empresarios privados que se presentan a un proceso de contratación (capacidad para contratar, personalidad, solvencia, poderes, etc), como las ofertas económicas y técnicas, es decir, las proposiciones en sentido estricto.
La Mesa Especial del Diálogo Competitivo: es el órgano que participa para asistir al órgano de contratación en los procedimientos de diálogo competitivo o de asociación para la innovación que celebren las Administraciones Públicas.
En cuanto a los órganos consultivos, se pueden distinguir:
La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado: Órgano colegiado, adscrito al Ministerio de Hacienda y Función Pública, encargado de la regulación y consulta en materia de contratación pública del sector público estatal, actuando como punto de referencia para la cooperación con la Comisión Europea en lo que se refiere a la aplicación de la legislación relativa a la contratación pública.
El Comité de cooperación en materia de contratación pública: Creado en el seno de la Junta Consultiva de Contratación Pública, tendrá por objeto la coordinación de los criterios de interpretación seguidos por las Administraciones Públicas en relación con las normas de la contratación pública, la elaboración de la propuesta de Estrategia Nacional de Contratación Pública, la supervisión del funcionamiento de la Plataforma de Contratación del Sector Público y del Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público y analizar las cuestiones relativas a la contratación pública que resulten de interés común.
Además, será el encargado de coordinar el impulso de la contratación electrónica en el ámbito del sector público y de promover el cumplimiento de los mandatos y objetivos de las directivas comunitarias en esta materia.
Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación: Será el órgano encargado de aprobar la Estrategia Nacional de Contratación Pública propuesta por el Comité de cooperación en materia de contratación pública. Además, coordinará la supervisión en materia de contratación de los poderes adjudicadores del conjunto del sector público, velará por la correcta aplicación de la legislación de la contratación pública y verificará que se apliquen las obligaciones de transparencia, haciendo especial énfasis en las relativas a los conflictos de interés e irregularidades en materia de contratación.
Dentro de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión a la Contratación, se integra la Oficina Nacional de Evaluación, tratándose de un órgano colegiado que tiene como finalidad analizar la sostenibilidad financiera de los contratos de concesiones de obras y contratos de servicios.
Las Comunidades Autónomas podrán crear sus propios órganos consultivos, que ejercerán su competencia en su respectivo ámbito territorial, en relación con la contratación de las Entidades que integren el sector público autonómico y de las Entidades Locales en caso de establecerse en sus normas reguladoras.
¿Quién es el órgano de contratación en las entidades locales?
De acuerdo con la Disposición Adicional Segunda de la LCSP y los artículos 21, 22, 33 de la LBRL, los órganos de contratación de las entidades locales son los Alcaldes o Presidentes de las mismas y el Pleno municipal o provincial.
Los Alcaldes y los Presidentes de las entidades locales serán el órgano de contratación respecto a los siguientes contratos:
Contratos de obras, suministro, servicios, gestión de servicios públicos, contratos administrativos especiales y contratos privados cuyo importe no supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios del Presupuesto ni, en cualquier caso, los 6 millones de euros.
Los contratos plurianuales de duración inferior a 4 años, eventuales prórrogas incluidas, siempre que el importe acumulado de todas sus anualidades no supere ni el porcentaje indicado, referido a los recursos ordinarios del Presupuesto del primer ejercicio, ni la cuantía señalada.
Por su parte, la competencia en materia de contratación corresponde al Pleno de la Corporación en el resto de ocasiones, cuando se superen las cuantías, plazos y porcentajes anteriores. Asimismo, corresponde al Pleno la aprobación de los pliegos de cláusulas administrativas generales.
¿Quién es el órgano de contratación en los municipios de gran población?
En los municipios de gran población las competencias propias del órgano de contratación serán ejercidas por la Junta de Gobierno Local con independencia del importe del contrato o la duración del mismo, ostentando el Pleno la competencia para aprobar los pliegos de cláusulas administrativas generales.
¿Cuál es la composición de la Mesa de Contratación?
En las entidades locales la Mesa de Contratación debe estar integrada por los siguientes órganos:
Presidente: un miembro de la Corporación o funcionario de la misma.
Vocales. entre los vocales deberán figurar necesariamente el Secretario y el Interventor, así como aquellos otros que sean designados por el órgano de contratación entre funcionarios, personal laboral o miembros electos de la Corporación, sin que su número, en total, sea inferior a tres. Los miembros electos no supondrán más de un tercio del total de componentes de la Mesa.
Un secretario: podrá serlo cualquier funcionario de la Corporación.
En las entidades locales municipales, mancomunidades y consorcios locales, podrá integrarse, además, personal al servicio de la Diputación o Comunidad Autónoma uniprovincial correspondiente.
¿Hay Juntas de Contratación en las entidades locales?
Las Juntas de Contratación pueden constituirse con carácter potestativo en las entidades locales para actuar como órgano de contratación en los siguientes contratos:
Obras que tengan por objeto trabajos de reparación simple, de conservación y mantenimiento.
Suministro de bienes consumibles o de fácil deterioro por el uso
Contratos de servicios cuando su importe no supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios o, cuando superen esta cifra, las acciones estén previstas en el presupuesto del ejercicio a que corresponda y se realicen de acuerdo con lo dispuesto en sus bases de ejecución.
El Pleno de la Corporación determinará su composición, si bien formarán parte de las mismas, necesariamente, el Secretario y el Interventor.
3. Tipos de contratos de las entidades locales
¿Cómo se clasifican los contratos que celebran las entidades locales?
Las administraciones públicas Locales pueden celebrar prácticamente todo tipo de contratos, teniendo en cuenta las especialidades que recoge la Disposición Adicional Segunda de la LCSP en cuanto a la competencia para contratar de las Entidades Locales.
Con carácter general, los contratos de las entidades locales se clasifican según la LCSP en:
Contratos o negocios excluidos de la LCSP.
¿Qué se entiende por contratos administrativos?
Tienen carácter administrativo los contratos siguientes que celebren las administraciones públicas locales:
Contratos regulados:
Servicios, con algunas excepciones
Los contratos sujetos a regulación armonizada.
Contratos especiales: contratos así declarados por una ley y de objeto distinto a los anteriores que tienen naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o tráfico específico de la administración contratante o por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquélla.
No existe en nuestra legislación un listado de los contratos incluidos en esta categoría ni de los requisitos específicos que han de cumplir los mismos para ser considerados como tales.
Por ello es necesario acudir a la práctica y a la doctrina de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, que ha venido calificando como contratos administrativos especiales, por ejemplo, a los contratos de servicios de cafetería o comedor en las dependencias de las administraciones públicas o entidades públicas, o a los que tienen por objeto la cesión a un particular de determinadas instalaciones con el fin de organizar actuaciones de carácter promocional y sectorial.
¿Cuáles son los contratos privados?
Como regla general tienen la consideración de contratos privados los siguientes:
Los celebrados por las Administraciones Públicas que no sean de obras, concesión de obras, concesión de servicios, suministro, servicios o administrativos especiales.
Los celebrados por entidades del sector público que, siendo poder adjudicador, no reúnan la condición de Administraciones Públicas y
Los que celebren las entidades del sector público que no reúnan la condición de poder adjudicador.
No obstante lo anterior, determinados contratos que tienen por objeto servicios financieros, la creación e interpretación artística y literaria, los de espectáculos y aquellos cuyo objeto sea la suscripción a revistas, publicaciones periódicas y bases de datos, si bien la Ley no los califica expresamente de privados, tienen un régimen jurídico similar. Así, su preparación y adjudicación se rige por lo establecido para los contratos administrativos, mientras que sus efectos y extinción lo harán por el derecho privado, con determinadas excepciones para los contratos SARA (sujetos a regulación armonizada).
¿Qué consecuencias tiene la distinción entre contratos administrativos y privados?
La distinción entre contratos administrativos y contratos privados conlleva una distinción en cuanto al régimen jurídico que se aplica a los mismos, siendo diferente en ambos casos. Así, mientras que los contratos administrativos están íntegramente sometidos a la normativa sobre contratos pública, los privados sólo lo están parcialmente.
Para establecer el régimen jurídico de unos y otros es preciso distinguir, previamente, entre cinco fases o momentos de todo contrato:
¿Cuál es el régimen jurídico de los contratos administrativos?
Los contratos administrativos se rigen en cuanto a su preparación, adjudicación, efectos, modificación y extinción, por las normas siguientes y por este orden de prelación:
La LCSP y disposiciones de desarrollo.
Supletoriamente podrán aplicarse las demás normas de derecho administrativo que sean necesarias y pertinentes, tales como las que regulan el procedimiento administrativo común.[1]
Por último, y para cubrir posibles lagunas no reguladas en la normativa anterior o en su defecto, podrá acudirse al derecho privado (civil, mercantil, etc).
Para el caso de los contratos administrativos especiales, con carácter previo se aplicarán sus normas específicas, en caso de que existan.
[1] En concreto son de aplicación supletoria al proceso de contratación la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
¿Cuál es el régimen jurídico de los contratos privados?
Los contratos privados, sean o no realizados por una administración local o por los entes, organismos o entidades que no tienen tal condición se rigen:
En cuanto a su preparación y adjudicación, en defecto de normas específicas, por la vigente LCSP y por sus disposiciones de desarrollo. Se aplicarán de forma supletoria las restantes normas de derecho administrativo o de derecho privado según corresponda.
En cuanto a sus efectos, modificación y extinción, estos contratos se regirán por las normas de derecho privado que resulten de aplicación.
Esto supone que, en la práctica, la celebración de un contrato privado no es más flexible que la de un contrato administrativo, a pesar de que el adjetivo “privado” así pudiera apuntarlo, ya que deberán respetarse todas las normas relativas al expediente administrativo, licitación, procedimiento, formas de adjudicación, publicidad, concurrencia, etc.
¿Qué jurisdicción conoce de las controversias que surjan entre las partes en los contratos?
El orden jurisdiccional contencioso-administrativo será el competente para resolver las controversias siguientes:
Las que se susciten en relación a la preparación y adjudicación de los contratos privados de las administraciones públicas.
Las impugnaciones de las modificaciones por incumplimiento de los contratos a los que se refiere el artículo 25.1, a) y b) de la LCSP.
Las referidas a la preparación, adjudicación y modificaciones contractuales, cuando se entienda que dicha modificación debió ser objeto de una nueva adjudicación de los contratos celebrados por los poderes adjudicadores que no tengan la consideración de Administración Pública.
De los recursos interpuestos contra las resoluciones de los recursos especiales en materia de contratación, así como de las actuaciones realizadas en la preparación y adjudicación de los contratos por las entidades del sector público que no tengan el carácter de poderes adjudicadores.
Las cuestiones que se susciten con la preparación, adjudicación y modificación de los contratos subvencionados.
El orden jurisdiccional civil, por su parte, será competente para resolver las siguientes controversias:
Las relativas a los efectos y extinción de los contratos privados de los poderes adjudicadores, sean o no administraciones públicas, con excepción de las modificaciones contractuales señaladas en los números 2 y 3 del apartado anterior.
Las que se refieran a los efectos y extinción de los contratos que celebren las entidades del sector público que no tengan el carácter de poderes adjudicadores.
Cuestiones litigiosas relativas a la financiación privada del contrato de concesión de obra pública o de concesión de servicios, con alguna salvedad.
¿Qué son los contratos sujetos a regulación armonizada?
Los contratos sujetos a regulación armonizada fueron una de las principales novedades de la reforma de la contratación pública del año 2007. Se trata de contratos sujetos a la regulación europea sobre contratos y que se definen en función de tres criterios:
Sólo serán contratos sujetos a regulación armonizada (contratos SARA), aquellos que sean celebrados por una entidad que tenga la consideración de poder adjudicador (incluidas las administraciones públicas).
Son contratos SARA:
Los contratos de obras, concesión de obra pública, concesión de servicios, suministro y servicios cuando superen determinadas cuantías.
Los contratos subvencionados, de forma directa y en más de un 50% de su importe, por entidades que tengan la consideración de poderes adjudicadores.
Contratos de obras, concesión de obras y concesión de servicios de valor estimado igual o superior a 5.548.000 €.
Contratos de suministros y servicios de valor estimado superior o igual a 144.000 € (ámbito de la Administración General del Estado) o 221.000 € (resto entes contratantes).
Contratos de servicios cuyo valor estimado sea igual o superior a 144.000 € (ámbito de la Administración General del Estado), 221.000 € (resto de entes contratantes) o 750.000 € (contratos que tengan por objeto servicios sociales o los recogidos en el anexo IV de la LCSP).
¿Qué negocios jurídicos puede celebrar la Administración al margen de la normativa sobre contratos?
Por último, hay una categoría de contratos que no se clasifican como contratos administrativos ni privados. Son los denominados contratos excluidos que, aunque se celebren por las entidades locales, no están regulados en la normativa pública sobre contratos y, por tanto, escapan a la regulación, procedimientos y requisitos establecidos en la misma. La administración local que los celebre podrá negociarlos y concluirlos como si fuera un sujeto privado sometido al derecho privado, si bien nada impide que la administración decida aplicar las mismas reglas del derecho público.
La legislación recoge una lista tasada de estos negocios jurídicos, que se relacionan a continuación:
La relación de servicios de los funcionarios públicos y los contratos laborales.
Las relaciones jurídicas consistentes en la prestación de un servicio público que implique para los usuarios el abono de una tarifa, tasa o precio público.
Los convenios de colaboración entre administraciones y entidades públicas cuyo contenido no esté comprendido en el de los contratos de la LCSP o en normas administrativas.
Los convenios de colaboración que celebren las administraciones públicas con personas físicas o jurídicas sujetas a derecho privado, siempre que su objeto no esté comprendido en el de los contratos regulados en la Ley o normas administrativas y tengan la condición de poder adjudicador.
Contratos relativos a servicios de arbitraje y conciliación.
Como novedad, los contratos que tengan por objeto determinados servicios relacionados con campañas políticas cuando sean adjudicados por un partido político.
Los contratos por los que un ente, organismo o entidad del sector público se obligue a entregar bienes o derechos o a prestar algún servicio, sin perjuicio de que el adquirente de los bienes o el receptor de los servicios, si es una entidad del sector público sujeta a esta ley, deba ajustarse a sus prescripciones para la celebración del correspondiente contrato.
Las encomiendas de gestión reguladas en la legislación vigente en materia de régimen jurídico del sector público.
Las autorizaciones y concesiones sobre bienes de dominio público y los contratos de explotación de bienes patrimoniales (distintos a los definidos en el artículo 14 de la LCSP, que se regularán por su legislación específica).
Los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, valores negociables y propiedades incorporales, a no ser que recaigan sobre programas de ordenador y deban ser calificados como contratos de suministro o servicios, que serán privados.
Determinados contratos en el ámbito dela investigación, el desarrollo y la innovación cuando los beneficios pertenezcan exclusivamente al poder adjudicador para su utilización en el ejercicio de su propia actividad, y el servicio sea remunerado íntegramente por el poder adjudicador. Prestación de servicios sociales por entidades privadas, siempre que esta se realice sin necesidad de celebrar contratos públicos.
Los contratos relativos a servicios financieros relacionados con la emisión, compra, venta o transferencia de valores o de otros instrumentos financieros en el sentido de la Directiva 2004/39/CE.
Los servicios prestados por el Banco de España y las operaciones realizadas con la Facilidad Europea de Estabilización Financiera y el Mecanismo Europeo de Estabilidad.
Los contratos de préstamo y operaciones de tesorería, estén o no relacionados con la emisión, venta, compra o transferencia de valores o de otros instrumentos financieros.
Además, quedan excluidos otros contratos que no son de la competencia de las entidades locales. Se trata de los siguientes:
Los convenios del artículo 346 del TFUE concluidos en el sector de la defensa y la seguridad.
Los contratos de obras, suministros y servicios celebrados en el ámbito de la seguridad o la defensa comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley 24/2011, así como los contratos a los que no resulte de aplicación dicha Ley.
Los contratos de concesiones de obras y concesiones de servicios que se celebren en el ámbito de la seguridad y la defensa, bajo determinadas circunstancias.
Los contratos y convenios celebrados en el ámbito de la seguridad o la defensa, que deban adjudicarse de conformidad con un procedimiento de contratación específico que se haya establecido:
En virtud de un acuerdo o convenio internacional celebrado según el TFUE con Estados no signatarios del mismo, relativo a obras, suministros o servicios necesarios para la explotación o desarrollo conjunto de un proyecto por los Estados firmantes.
En virtud de un acuerdo o convenio internacional relativo al establecimiento de tropas, referido a empresas de un Estado miembro de la UE o un tercer Estado.
En virtud de las normas de contratación establecidas por una organización internacional o por una institución financiera, cuando los contratos adjudicados estén financiados íntegramente o en su mayor parte por esta institución.
Los acuerdos del Estado con otros Estados o con otros sujetos de derecho internacional.
Los contratos que deban adjudicarse mediante un procedimiento de contratación específico establecido en virtud de un instrumento jurídico, celebrado de conformidad con el TFUE, con uno o varios Estados no signatarios del mismo que cree obligaciones de derecho internacional relativo a las obras, suministros y servicios que resulten necesarios para la ejecución o realización conjunta miembros de la UE, relativos a obras y suministros para explotación conjunta de una obra o contratos de servicios para la realización o explotación común de un proyecto por sus signatarios.
Contratos que deban adjudicarse en virtud de un procedimiento de contratación aprobados por una organización internacional o por una institución financiera internacional, siempre y cuando estén financiados íntegramente o mayoritariamente por esa institución.
4. Preparación y adjudicación de los contratos
4.1. Preparación de los contratos administrativos
¿Cuáles son los principios básicos de la contratación pública?
Los contratos administrativos y privados que celebren las entidades locales quedan sujetos a los siguientes principios básicos de la contratación pública:
Publicidad y transparencia de los procedimientos.
Igualdad de trato entre los licitadores.
Además, la contratación del sector público, en conexión con el objetivo de estabilidad presupuestaria y control del gasto, y el principio de integridad, ha de garantizar una eficiente utilización de los fondos, estableciendo las necesidades a satisfacer, salvaguardando la libre competencia y escogiendo la oferta económicamente más ventajosa.
La necesidad de respetar estos principios esenciales, determina que la Ley regule cómo debe tramitarse o prepararse un contrato, así como una serie de procedimientos y diversas formas adjudicación de los contratos sometidos a la normativa pública sobre contratos.
¿Cómo se tramitan los expedientes de los contratos?
Antes de adjudicar un contrato, las entidades locales deben tramitar un expediente administrativo, en el que se producirán todos los documentos necesarios y se tomarán las decisiones pertinentes para poder abrir el proceso de licitación.
Se trata del proceso previo a la adjudicación o licitación del contrato, pudiendo existir, como regla general, cuatro tipos de tramitaciones diferentes.
Tramitación simplificada o de contratos menores
¿En qué consiste la tramitación ordinaria de un expediente de contratación?
La tramitación ordinaria es la forma normal o habitual de preparar un expediente de contratación e implica la elaboración de la documentación y el desarrollo de los pasos o trámites siguientes, con carácter general:
Justificación de la necesidad e idoneidad del contrato por el órgano de contratación.
Elaboración y aprobación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares y el de prescripciones técnicas que han de regir el contrato.
Emisión del certificado de existencia de crédito, de acuerdo con la normativa presupuestaria y la fiscalización previa de la intervención, en su caso.
Resolución del órgano de contratación aprobando el expediente, el gasto y la apertura del proceso de adjudicación.
¿Deben elaborarse siempre los pliegos de condiciones?
Los pliegos de condiciones, tanto de cláusulas administrativas particulares como de prescripciones técnicas, contienen los pactos y condiciones del contrato que se firman entre la administración y el contratista tanto los de naturaleza jurídica, económica y administrativa (capacidad para contratar, naturaleza del contrato, procedimiento, precio, jurisdicción competente, causas de resolución, etc) como los de naturaleza técnica, es decir, los relativos a la forma, lugar, cuantía, y determinación de las diferentes prestaciones en que consiste un contrato.
Como regla general, la tramitación de cualquier expediente de contratos, sea cual sea el procedimiento de adjudicación, requiere la previa elaboración de los correspondientes pliegos de cláusulas técnicas y administrativas. Los pliegos son “el contrato”, es decir, todo lo estipulado en el mismo prevalece incluso por encima de la ley siempre que no contradiga lo establecido en la misma.
La única excepción a la obligación de elaborar pliegos de condiciones está constituida por los denominados contratos menores, para cuya celebración no es necesaria la celebración de un proceso público de licitación, pudiendo la administración contratante negociar los términos del contrato (prestaciones, plazo, cuantía, condiciones, etc) con la empresa libre y directamente elegida por aquélla.
Se consideran contratos menores aquellos cuya cuantía es inferior a una determinada cantidad, la cual varía en función del tipo de contrato que se celebre. Serán contratos menores en función de la cuantía, los siguientes:
¿Qué documentos se necesitan para celebrar un contrato menor?
Para los contratos menores la tramitación del expediente es simplificada, y se exigirá el informe del órgano de contratación motivando la necesidad del contrato. Además, se requiere la aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la factura, que deberá reunir los requisitos legales.
Cuando se trate de contratos menores de obras deberá añadirse, además, el presupuesto de las obras o, en su caso el correspondiente proyecto o informe de supervisión cuando sean legalmente exigibles. Se solicitará también el informe de las oficinas o unidades de supervisión cuando el trabajo afecte a la estabilidad, seguridad o estanqueidad de la obra.
La factura, deberá contener, al menos, los siguientes extremos:
Número y, en su caso, serie. La numeración de las facturas será correlativa.
Nombre y apellido o denominación social, número de identificación fiscal y domicilio del expedidor.
Órgano que celebra el contrato, con identificación de su dirección y del número de identificación fiscal.
Descripción del objeto del contrato, con expresión del servicio a que vaya destinado.
Firma del funcionario que acredite la recepción.
Sin embargo, conviene destacar una de las principales novedades de la reciente LCSP, cuyo artículo 118.3 obliga a que el expediente justifique:
Que no se está alterando el objeto del contrato para evitar la aplicación de las reglas generales de contratación y,
Que el contratista no ha suscrito más contratos menores que individual o conjuntamente superen el límite máximo de los contratos menores (40.000€ o 15.000€).
Además, la Ley obliga a que al menos trimestralmente se publiquen en el perfil del contratante los contratos menores adjudicados, indicando objeto, duración, importe (IVA incluido) e importe de adjudicación.
Esto supone, sin duda, un endurecimiento de las condiciones para el uso de los contratos menores por los órganos de contratación, con la finalidad de evitar pasadas situaciones de troceo de los contratos para eludir las normas generales de contratación. A falta de una interpretación, surgen sin embargo muchas dudas sobre este precepto, tales como la duración de la prohibición (anual, semestral, trimestral), si afecta a cada órgano de contratación y se refiere a cualquier otro contrato menor celebrado, con independencia de su objeto, o a aquéllos que tengan el mismo.
En todo caso, parece una regulación muy rígida que afecta a la flexibilidad en las compras, suministros y servicio menores en aras siempre de evitar situaciones indeseadas y contrarias al interés público.
¿Qué es la tramitación de urgencia?
Para determinados supuestos la legislación permite seguir una tramitación de urgencia, en el supuesto de contratos cuya necesidad sea inaplazable o cuya adjudicación sea necesario acelerar por razones de interés público.
La tramitación de un expediente por la vía de urgencia se hará siguiendo el mismo procedimiento que los ordinarios, pero presentando las siguientes particularidades:
El expediente debe contener la declaración de urgencia debidamente motivada por el órgano de contratación.
El expediente tiene preferencia en su tramitación respecto a otros, de forma que aquellos órganos administrativos, fiscalizadores (intervención) o asesores (secretaría) que hayan de participar en el proceso, despacharán o informará estos contratos en primer lugar.
Los plazos para la emisión de estos informes se reducen fijándose un máximo de 5 días para su evacuación o, en casos excepcionales, de 10.
Los plazos establecidos en la Ley para la licitación, adjudicación y formalización se reducen a la mitad con carácter general (publicidad, apertura de proposiciones, adjudicación, notificación, etc.), aunque con excepciones.
Finalmente, la ejecución del contrato debe iniciarse en el plazo máximo de 1 mes desde la formalización del mismo.
¿Cuándo procede la tramitación de emergencia?
La tramitación de emergencia procede cuando la administración debe actuar de forma inmediata debido a acontecimientos catastróficos, situaciones que supongan grave peligro o necesidades que afecten a la defensa nacional.
En este caso, el expediente presenta las siguientes características excepcionales:
El órgano de contratación, sin obligación de tramitar un expediente administrativo previo de preparación del contrato puede ordenar la ejecución del contrato sin sujetarse a los requisitos formales que exige la ley incluida la necesaria existencia de crédito suficiente.
El plazo de inicio de la ejecución del contrato no puede ser superior a un mes desde el acuerdo de ejecución.
Ejecutadas las actuaciones objeto de este régimen excepcional, se observará lo dispuesto en la LCSP sobre cumplimiento de los contratos, recepción y liquidación de la prestación.
4.2. La adjudicación del contrato
¿Cuántos procedimientos de adjudicación existen?
Aprobado el expediente de contratación, se inicia lo que formalmente se conoce como procedimiento de adjudicación o licitación cuyo objeto no es ya la preparación de los documentos y la aprobación de los gastos en que vaya a incurrirse, sino la selección del contratista privado que mejor satisfaga las necesidades perseguidas por la administración con la celebración del contrato y de forma más económica.
En nuestra normativa pública sobre contratos podemos distinguir los siguientes procedimientos de adjudicación:
¿Cómo se tramita un procedimiento abierto?
El procedimiento abierto es el procedimiento ordinario de adjudicación de los contratos, de forma que, publicado el anuncio oficial, cualquier empresario que lo desee puede presentar una proposición, ajustándose a lo establecido en los pliegos de condiciones, de forma que no se produce negociación alguna.
Aún siendo el procedimiento habitual de selección de contratistas, presenta especialidades diferentes en cada uno de los contratos administrativos (obras, concesión, gestión de servicios públicos, suministros, servicios)[2].
Con carácter general, los pasos a seguir a grandes rasgos en el procedimiento abierto de adjudicación son las que se recogen en el siguiente diagrama:
[2] Dichas especialidades se tratan en el apartado relativo a cada uno de los contratos administrativos regulados.
¿Qué plazo tienen los licitadores para presentar propuestas en el procedimiento abierto?
Los plazos para que los licitadores presenten sus propuestas varían según que los contratos que celebren las administraciones estén o no sujetos a regulación armonizada:
Para los contratos sujetos a regulación armonizada: como regla general el plazo no puede ser inferior a 35 días para los contratos de obras, suministros y servicios, y a 30 días para las concesiones de obras y servicios, a contar desde la fecha de envío del anuncio de licitación a la Oficina de Publicaciones de la Unión Europea. No obstante, este plazo podrá reducirse, para los contratos de obras, suministros y servicios, en los siguientes casos:
Reducción en 5 días cuando se ofrezca acceso a los licitadores por medios electrónicos a pliegos y demás documentación.
Reducción a 15 días cuando se hubiese enviado anuncio de información previa.
Plazo no inferior a 15 días cuando se trate de una situación de urgencia.
En las concesiones de obras y servicios, el plazo se reducirá en 5 días si se da la opción de presentar las ofertas por medios electrónicos.
Para los contratos no sujetos a regulación armonizada: el plazo no será inferior a 15 días, desde la publicación del anuncio, o a 26 días para los contratos de obras y de concesión de obras y concesión de servicios.
¿Cuándo puede acudirse al procedimiento abierto simplificado?
El procedimiento abierto simplificado es una novedad de la Ley 9/2017. De acuerdo con la misma, los órganos de contratación pueden acordar la tramitación de un procedimiento abierto simplificado para los contratos de obras, suministro y servicios cuando se cumplan las dos condiciones siguientes:
Que su valor estimado sea igual o inferior a 200.000€ en el caso de contratos de obras o a 100.000€ en el caso de contratos de suministros y servicios.
Que entre los criterios de adjudicación no se haya previsto ninguno evaluable mediante juicio de valor o, de haberlos, su ponderación sea inferior al 25% del total, salvo en los contratos con prestaciones de carácter intelectual (ej, ingeniería o arquitectura), para los que la ponderación no podrá superar el 50%.
¿Qué especialidades presenta el procedimiento abierto simplificado?
El procedimiento abierto simplificado presenta las siguientes especialidades respecto al procedimiento abierto ordinario:
El anuncio de licitación únicamente debe publicarse en el perfil del contratante del órgano de contratación.
Toda la documentación necesaria para la presentación de la oferta deberá estar disponible por medios electrónicos desde el día de la licitación.
El plazo de presentación de proposiciones no podrá ser inferior a 15 días desde la publicación (20 días para los contratos de obras).
Todos los licitadores que se presenten deberán estar inscritos en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público, o de la correspondiente comunidad autónoma, en la fecha final de presentación de las ofertas, siempre que no se vea limitada la concurrencia.
No procede la exigencia de garantía provisional.
Las ofertas se presentarán en único sobre cuando no se contemplen criterios que dependan de un juicio de valor. En caso contrario se presentarán dos sobres y los técnicos emitirán su valoración en un plazo máximo de siete días.
Se aplicarán supletoriamente las normas generales del procedimiento abierto.
Además, para los contratos de obras de importe estimado inferior a 80.000 euros y, de suministros o servicios, de importe estimado inferior a 35.000 euros (salvo los que impliquen prestaciones de carácter intelectual), el procedimiento simplificado seguirá la tramitación siguiente:
El plazo de presentación de proposiciones no será inferior a 10 días hábiles, o 5 en caso de compras corrientes de bienes disponibles en el mercado.
Se exime a los licitadores de acreditar la solvencia económica y financiera y técnica o profesional.
La oferta se entregará en un único sobre o archivo electrónico y se evaluará con criterios de adjudicación cuantificables mediante la mera aplicación de fórmulas.
La valoración se podrá efectuar automáticamente mediante dispositivos informáticos o con la colaboración de una unidad técnica que auxilie al órgano de contratación.
Tanto las ofertas como la documentación de valoración de las mismas serán totalmente accesibles por medios informáticos desde el momento de la adjudicación.
Para la formalización del contrato bastará la firma de aceptación por el contratista de la resolución de adjudicación.
¿En qué consiste el procedimiento restringido?
El procedimiento restringido, a diferencia del procedimiento abierto, es aquél en el que no todos los empresarios pueden presentar una proposición sino, exclusivamente aquellos que, habiendo sido invitados previamente por la administración, hayan presentado una solicitud y sean seleccionados en función de su solvencia.
De esta forma, la especialidad más importante del procedimiento restringido reside en que la administración, previamente, invita al procedimiento a un número determinado de empresarios, los cuales realizan una solicitud que, si es aceptada por aquélla, les habilita para presentar la correspondiente proposición u oferta.
¿Cómo se desarrolla el procedimiento restringido?
Las especialidades de este procedimiento respecto al ordinario o abierto serían las siguientes:
Antes de publicar el anuncio de la licitación el órgano de contratación deberá establecer aquellos criterios objetivos de solvencia con arreglo a los que se seleccionará a los candidatos a los que luego se invitará a participar en el procedimiento.
Debe indicarse el número mínimo de candidatos (que no podrá ser inferior a cinco) y se podrá establecer un número máximo. En este caso, la cifra más baja no será inferior a cinco, y la más alta no superior a veinte.
Enviadas las invitaciones a participar, las empresas deberán formular una solicitud acompañada de los documentos administrativos que acrediten la personalidad del empresario y, en su caso, su representación; la clasificación o el cumplimiento de las condiciones de solvencia económica, financiera y técnica o profesional que se determinen en el anuncio; una declaración responsable de no estar incurso en prohibición de contratar y una dirección de correo electrónico para efectuar las notificaciones.
Analizada dicha documentación el órgano de contratación invitará a los empresarios admitidos a la siguiente fase, por escrito, para que presenten sus proposiciones en los plazos que se fijen.
Una vez presentadas las proposiciones, la adjudicación seguirá el cauce normal y habitual del procedimiento abierto, salvo a lo que se refiere a la necesidad de calificar previamente la documentación.
En conclusión, la tramitación del procedimiento restringido requiere el desarrollo de determinados trámites previos que se recogen en el siguiente diagrama:
¿Cuáles son los plazos en el procedimiento restringido?
Como en el procedimiento abierto, los plazos varían según los contratos estén o no sujetos a regulación armonizada. Además, se establecen tanto plazos para la recepción de solicitudes como para la presentación de las ofertas.
Para los contratos sujetos a regulación armonizada: como regla general el plazo para la recepción de solicitudes no será inferior a 30 días desde la fecha de envío del anuncio de licitación a la Oficina de Publicaciones de la Unión Europea.
Para los contratos de obras, suministros y servicios se podrá fijar un plazo no inferior a 15 días contados desde la fecha del envío del anuncio de licitación, cuando se trate de una situación de urgencia.
Para los contratos no sujetos a regulación armonizada: el plazo de presentación de solicitudes de participación es, como mínimo, de 15 días, contados desde la publicación del anuncio.
Para los contratos sujetos a regulación armonizada: el plazo no será inferior a 30 días desde la fecha de la invitación escrita. Estos plazos podrán reducirse:
A 10 días si se hubiese enviado el anuncio de información previa.
Cuando se trate de una situación de urgencia, se fijará un plazo no inferior a 10 días desde la fecha de envío de la invitación.
Presentación de ofertas por medios electrónicos, se reducirá en 5 días.
En las concesiones de obras y servicios se podrá reducir el plazo general en 5 días cuando las ofertas se puedan presentar por medios electrónicos.
Para los contratos no sujetos a regulación armonizada: el plazo de presentación de solicitudes de participación no puede ser inferior a 10 días, contados desde la fecha de envío de la invitación.
¿En qué consiste el procedimiento negociado sin publicidad?
El procedimiento negociado sin publicidad en los boletines o diarios oficiales, sólo puede utilizarse en los supuestos tasados previstos para cada tipo de contrato según establece el artículo 168 de la LCSP.
Se trata de un procedimiento en el que es posible obviar los trámites de publicidad y, en cierto sentido, la concurrencia al ser la administración y los licitadores los que negocian el contenido del contrato (precio, plazo, etc). En estos casos la administración Local estará obligada a solicitar la oferta de empresas capacitadas para la realización del objeto del contrato, sin que su número sea inferior a tres, siempre que ello sea posible, fijando con la seleccionada el precio del mismo y dejando constancia de todo ello en el expediente.
En todo caso, deberá reflejarse en el expediente las invitaciones cursadas, las ofertas recibidas, las razones para su aceptación o rechazo aplicadas por el órgano de contratación y las ventajas obtenidas en la negociación.
Igualmente, en el pliego de cláusulas administrativas particulares se determinarán los aspectos económicos y técnicos que, en su caso, hayan de ser objeto de negociación con las empresas.
En el procedimiento negociado se podrán articular sucesivas fases con la finalidad de ir reduciendo progresivamente el número de ofertas.
¿Cuáles son los requisitos que deben cumplirse para poder tramitar un procedimiento negociado?
El procedimiento negociado ha sido un procedimiento muy utilizado por las administraciones públicas por la flexibilidad que aportaba en la contratación, especialmente para los contratos cuantías reducidas pero superiores a los contratos menores. Sin embargo, lo cierto es que sólo puede acudirse a este procedimiento cuando se cumplan los supuestos establecidos por la Ley, bien con carácter general, bien para cada tipo de contrato.
Una de las novedades más relevantes de la nueva LCSP de 2017 ha sido, precisamente, la eliminación de la posibilidad de acudir a este procedimiento por razón de la cuantía del contrato, lo que otorgaba mucha flexibilidad para contratos de obras de importe estimado inferior a 100.000 euros o de suministros y servicios inferiores a 60.000.
En este sentido, y para evitar de nuevo usos inadecuados que se había producido de esta figura contractual, se elimina su utilización. Los supuestos por los que puede acudirse al actual procedimiento negociado sin publicidad son variados. Entre los mismos pueden enumerarse los siguientes:
Que la prestación sea objeto de un trabajo previo de diseño o adaptación por parte de los licitadores.
Que la prestación incluya un proyecto o soluciones innovadoras.
Cuando, debido a la complejidad del proyecto, no pueda adjudicarse sin negociaciones previas.
Cuando el órgano de contratación no pueda establecer con precisión las especificaciones técnicas del proyecto.
Cuando se presenten ofertas irregulares o inaceptables en los procedimientos abiertos o restringidos.
Cuando se trate de contratos de servicios sociales personalísimos.
El artículo 168 de la LCSP detalla los supuestos para acudir a este procedimiento, con carácter general, y en función del tipo de contrato.
¿En qué consiste el procedimiento de diálogo competitivo?
En el procedimiento de diálogo competitivo la mesa especial de diálogo competitivo dirige un diálogo con los candidatos seleccionados, previa solicitud de los mismos, a fin de desarrollar una o varias soluciones susceptibles de satisfacer sus necesidades y que servirá de base para que los candidatos elegidos presenten una oferta.
Este procedimiento únicamente puede utilizarse en los mismos supuestos que los establecidos para el contrato negociado y será precedido por la publicación de un anuncio de licitación.
Los principales trámites del procedimiento son:
Anuncio de licitación identificando las necesidades a satisfacer y los requisitos del contrato. Elaboración de un documento descriptivo.
Selección de candidatos como en el procedimiento restringido y sin posibilidad de invitar a menos de tres empresas.
Las invitaciones contendrán una referencia al anuncio de licitación indicando fecha y lugar de inicio de consulta, lenguas, documentos de aptitud a adjuntar y ponderación relativa de los criterios de adjudicación.
Recibidas las solicitudes se inicia el diálogo con los candidatos, con la finalidad de determinar y definir los medios adecuados para satisfacer las necesidades.
Durante el diálogo se dará a todos los licitadores un tratamiento igualitario y no discriminatorio, y la Ley impone la prohibición de revelar datos o soluciones de otros participantes que pueda ser confidencial.
El procedimiento puede articularse en fases sucesivas hasta determinar las soluciones que puedan responder a las necesidades del órgano de contratación y con la finalidad de reducir al máximo las mismas.
Declaración de cierre del diálogo, información a los candidatos e invitación a presentar una oferta final basada en las soluciones acordadas.
¿Qué es el procedimiento de asociación para la innovación?
La asociación para la innovación es un procedimiento que tiene por finalidad el desarrollo de productos, servicios u obras innovadoras y la compra de suministros, servicios u obras resultantes, siempre que presenten los niveles de rendimiento y costes máximos acordados entre los órganos de contratación y los participantes.
A tal efecto, el órgano de contratación determinará, en los pliegos de cláusulas administrativas, cuál es la necesidad de un producto, servicio u obra innovadores que no se puede satisfacer mediante la adquisición de productos, servicios u obras ya existentes en el mercado.
Cualquier empresario puede presentar solicitud de participación una vez se ha convocado la licitación por parte del órgano de contratación. Las solicitudes se podrán recibir en un plazo no inferior a 30 días a contar desde la fecha de envío del anuncio de licitación si el contrato está sujeto a regulación armonizada. En caso contrario, el plazo será, como mínimo, de 20 días.
Una vez evaluada la información remitida por los empresarios, el órgano de contratación invitará a los empresarios a presentar proyectos de investigación e innovación destinados a resolver las necesidades planteadas, no pudiendo ser inferior a 3 el número de invitaciones.
Los órganos de contratación negociarán con los candidatos seleccionados las ofertas iniciales y las posteriores. Estas negociaciones podrán desarrollarse en fases sucesivas, velando dicho órgano en todo momento por la igualdad de trato entre todos los licitadores y no pudiendo revelar información de forma discriminatoria a determinados licitadores.
La asociación para la innovación fijará unos objetivos intermedios que deberán alcanzar los socios de esta. Sobre estos objetivos, el órgano de contratación decidirá al final de cada fase, resolver la asociación para la innovación o reducir el número de socios mediante la resolución de los contratos individuales.
¿Qué son los concursos de proyectos?
Los concursos de proyectos son procedimientos encaminados a la obtención de planos o proyectos, principalmente en los campos de la arquitectura, el urbanismo, la ingeniería y el procesamiento de datos, a través de una selección que, tras una licitación, se encomienda a un jurado.
La Ley establece las normas para la celebración de los concursos de proyectos que respondan a dos tipos:
Concursos de proyectos organizados en el marco de un procedimiento de adjudicación de un contrato de servicios.
Concursos de proyectos con primas de participación o pagos a los participantes.
¿Qué criterios pueden utilizarse para valorar las ofertas de los licitadores en los diversos procedimientos de adjudicación?
Para la valoración de las proposiciones de los licitadores y la determinación de la oferta económicamente más ventajosa el órgano de contratación fijará en el anuncio y en los pliegos de cláusulas administrativas, los criterios a utilizar.
Los criterios de adjudicación deberán cumplir ciertos requisitos sustantivos, tales como:
Estar vinculados al objeto del contrato.
Ser formulados de manera objetiva, respetando los principios de igualdad, no discriminación, transparencia y proporcionalidad y no confiriendo al órgano de contratación una libertad de decisión ilimitada.
Garantizar la evaluación en condiciones de competencia efectiva.
Ir acompañados de especificaciones que permitan evaluar las ofertas según los criterios de adjudicación.
Como regla general la adjudicación de los contratos debe realizarse utilizando una pluralidad de criterios de adjudicación en base a la mejor relación calidad-precio. Excepcionalmente y previa justificación, podrán adjudicarse los contratos en base a criterios que atiendan a la mejor relación coste eficacia.
La mejor relación calidad-precio se evaluará con arreglo a criterios económicos (precio, rentabilidad, etc.) y a criterios cualitativos (uso de etiquetas, calidad, características sociales, innovadoras, medioambientales, organización del personal, cualificación y experiencia, servicio postventa, etc.)
Por su parte, para que las mejoras puedan ser utilizadas como criterio de adjudicación deberán cumplir cuatro requisitos:
Estar suficientemente justificadas: ponderando requisitos, límites, vinculación al objeto del contrato, etc.
Ser prestaciones adicionales a las previstas en el proyecto y pliego de prescripciones técnicas.
No alterar el objeto ni la naturaleza del contrato.
No asignarles ponderación superior al 2,5 %.
En los concursos de proyectos, la valoración de las propuestas se referirá a:
¿Cuándo se entiende que una oferta económica es anormalmente baja?
La mesa u órgano de contratación deberá identificar las ofertas susceptibles de ser anormalmente bajas, debiendo reflejarse en los pliegos los parámetros objetivos que deberán permitir identificar los casos en que una oferta se considere anormal.
Así, cuando se identifique que una proposición puede ser desproporcionada o anormal, se dará audiencia al licitador para que justifique la valoración de la oferta y precise las condiciones de la misma, en particular:
El ahorro que permita el procedimiento de ejecución del contrato.
Las condiciones excepcionalmente favorables de que disponga para ejecutar la prestación.
La innovación y originalidad de las soluciones propuestas.
El respeto de obligaciones en materia medioambiental, social o laboral, no siendo justificables precios por debajo de mercado.
En caso de que quede justificada la oferta económica, el órgano de contratación procederá a su adjudicación. En caso contrario, acordará la adjudicación a favor de la siguiente propuesta económicamente más ventajosa.
¿Debe notificarse el resultado de un proceso de adjudicación?
Cualquiera que sea el procedimiento seguido para la adjudicación del contrato, ésta debe ser motivada y deberá notificarse a los candidatos o licitadores, así como publicarse de forma simultánea en el perfil del contratante en el plazo de 15 días.
En particular deberá informarse:
A los candidatos descartados y/o excluidos, de las razones del rechazo de su proposición.
A los licitadores excluidos, los motivos de la inadmisión de su oferta y un desglose de las valoraciones asignadas a los distintos licitadores, incluyendo al adjudicatario.
Del nombre del adjudicatario, y las características y ventajas de la proposición seleccionada que han decantado la adjudicación a su favor.
Del plazo para la formalización del contrato.
La notificación se realizará por medios electrónicos.
¿Ha de firmarse un contrato entre la administración y el adjudicatario?
Los contratos que celebran las administraciones públicas deben formalizarse en documento administrativo, que será título suficiente para acceder a cualquier registro público. Dicha formalización se realizará con carácter general una vez transcurridos quince días hábiles desde la notificación de adjudicación, y nunca antes para los contratos susceptibles del recurso especial en materia de contratación.
No obstante, el contratista puede solicitar que el contrato se eleve a escritura pública, en cuyo caso deberá asumir los gastos correspondientes.
En los contratos basados en un acuerdo marco o los contratos específicos dentro de un sistema dinámico de adquisición, no resultará necesaria la formalización del contrato.
5. Los contratos regulados
Los contratos administrativos regulados, son aquellos contratos que la Ley regula de forma específica e individualizada. Se trata de contratos que la normativa identifica con una denominación y un régimen particular que se desarrolla específicamente, a diferencia del resto de contratos (administrativos especiales o privados) que se definen y regulan con carácter general.
En la actualidad, los contratos administrativos regulados son, exclusivamente, los contratos de obra, concesión de obras, concesión de servicios, suministro, servicios y mixtos.
Para estos contratos la Ley regula especialidades propias que hacen referencia a cuestiones tales como: objeto y características, ejecución y modificación del contrato, plazos, efectos y causas de resolución, normas especiales de adjudicación, etc.
5.1. El contrato de obras
¿Cuál es el objeto del contrato de obras?
El contrato de obras es aquél celebrado entre una entidad local y cuyo objeto es la realización de una obra, aislada o conjuntamente con la redacción del correspondiente proyecto o la ejecución de alguno de los trabajos que se recogen en el Anexo I de la LCSP, tales como:
Construcción de inmuebles y obras de ingeniería civil
Además, también se consideran contratos de obra, aquellos cuyo objeto sea la realización por cualquier medio de una obra que cumpla los requisitos fijados por la entidad del sector público contratante que ejerza una influencia decisiva en el tipo o el proyecto de la obra.
Por obra se entiende el resultado de un conjunto de trabajos de construcción o de ingeniería civil destinado a cumplir por sí mismo una función económica o técnica, que tenga por objeto un bien inmueble.
También se considerará obra la realización de trabajos que modifiquen la forma o sustancia del terreno o de su vuelo, o de mejora del medio físico o natural.
¿Qué particularidades presenta la adjudicación de un contrato de obras?
Si bien la adjudicación de los contratos de obras debe seguir los procedimientos y formas establecidos con carácter general, su contratación requiere el desarrollo o tramitación de los siguientes pasos previos:
Elaboración de un proyecto, con el contenido mínimo que señala la normativa y que varía en función de la naturaleza y cuantía de la obra. Así se distingue entre:
Proyectos de obra de primer establecimiento, reforma o gran reparación superiores a 500.000 euros.
Proyectos de obra de primer establecimiento, reforma o gran reparación inferiores a 500.000 euros.
los proyectos de obras de reparación simple, conservación y mantenimiento y demolición.
El proyecto de obras podrá ser realizado:
Por un tercero al que se le contrate, exclusivamente, la redacción del mismo.
Por un tercero que se contrata, además de para ejecutar la obra, para redactar el proyecto, situación que tiene carácter excepcional.
Una vez elaborado el proyecto y antes de que sea aprobado, éste deberá ser supervisado por las Oficinas o Unidades de Supervisión, las cuales deberán verificar que se han tenido en cuenta las disposiciones generales de carácter legal o reglamentario, así como la normativa técnica, que resulten de aplicación para cada tipo de proyecto.
La obligación de supervisión se establece únicamente cuando la cuantía del contrato es superior a 500.000 euros, siendo facultativa en caso contrario salvo que se trate de obras que afecten a la estabilidad, seguridad o estanqueidad de la obra.
Por lo que respecta a las entidades locales, es frecuente que determinados ayuntamientos y entidades locales de ámbito inferior a la provincia no dispongan de oficinas de supervisión de proyectos. En este caso, dichas entidades podrán realizar una petición a las oficinas o unidades de supervisión de proyectos de las respectivas Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares o Comunidades Autónomas, en su caso, para que sean éstas las que supervisen los correspondientes proyectos.
Elaborado el proyecto y, en su caso, supervisado, el mismo debe someterse a la aprobación de la administración local contratante, incluso en el caso de que el proyecto se haya contratado conjuntamente con la construcción.
Finalmente, el proyecto debe someterse a replanteo, que no es sino la actuación previa a la tramitación del expediente de contratación en la que debe comprobarse la realidad geométrica de las obras y la disponibilidad de los terrenos para su normal ejecución. Esto último resulta esencial para poder adjudicar el contrato salvo:
En el caso de infraestructuras hidráulicas, de transporte y carreteras.
En el supuesto de cesión de terrenos o locales por entidades públicas. Aquí bastará con aportar el acuerdo de cesión y aceptación.
¿Cuándo es obligatorio realizar un estudio de seguridad y salud?
Cuando se celebre un contrato de obras será obligatorio elaborar un estudio de seguridad y salud o un estudio básico de seguridad y salud, en los términos establecidos por la normativa aplicable. Actualmente dicha normativa está constituida por el Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre por el que se establecen disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción.
¿Cómo es el sistema de pago en los contratos de obras?
La forma habitual de pago al contratista en el contrato de obras es mediante el sistema de certificaciones mensuales que son expedidas por la administración una vez recepcionadas las obras. En el plazo de los diez días siguientes al término del plazo de un mes desde la recepción, el director de la obra expedirá y tramitará la correspondiente certificación final.
Sin embargo, cuando la naturaleza de la obra lo permita, se podrá establecer el sistema de retribución a tanto alzado cuando el criterio de retribución se configure como de precio cerrado y que cumplan las siguientes condiciones:
Que esté previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato.
Que las unidades de obra estén previamente definidas en el proyecto.
Que el precio sea abonado mensualmente en la misma proporción que la obra ejecutada en el mes correspondiente.
Que el pliego autorice a los licitadores a la presentación de variantes sobre determinado elementos o unidades de obras ofertadas a precio cerrado según el pliego de cláusulas administrativas.
5.2. El contrato de concesión de obras
¿Cuál es el objeto del contrato de concesión de obras?
El contrato de concesión de obras públicas es aquel que tiene por objeto la realización por el concesionario de algunas de las prestaciones propias del contrato de obras, incluidas las de restauración y reparación de construcciones existentes y la conservación y mantenimiento de los elementos construidos, y en el que la contraprestación a favor de aquél consiste, bien únicamente en el derecho a explotar la obra o en dicho derecho acompañado de un precio.
Se trata de un contrato que se ejecuta íntegramente a riesgo y ventura del contratista y que puede comprender, además.
Adecuación, reforma y modernización de la obra para adaptarla a las características técnicas y funcionales requeridas para la adecuada prestación de los servicios y actividades económicas a los que sirve de soporte.
Las actuaciones de reposición y gran reparación.
Asimismo, el contrato puede prever que el concesionario esté obligado a proyectar, ejecutar, conservar, reponer y reparar las obras accesorias o vinculadas a la principal y que sean necesarias para que la misma cumpla su finalidad, así como las actuaciones ambientales necesarias.
Por su parte, si dichas obras accesorias o vinculadas son susceptibles de explotación o aprovechamiento económico, éste corresponderá al concesionario junto a la obra principal, según se determine en los correspondientes pliegos.
¿Qué riesgos debe asumir el concesionario de obras públicas?
El derecho de explotación de las obras implica la transferencia al concesionario de un riesgo operacional en la explotación de las mismas, abarcando el riesgo de demanda o de suministro, o ambos.
La Ley define el riesgo de demanda como aquél que se debe a la demanda real de las obras o servicio objeto del contrato, y el riesgo de suministro el relativo al suministro de las obras o servicios objeto de contrato, en particular, el riesgo de que la prestación de los servicios no se ajuste a la demanda.
Se considera que el concesionario asume un riesgo operacional cuando no está garantizado que, en condiciones normales de funcionamiento, el mismo vaya a recuperar las inversiones realizadas ni a cubrir los costes en que hubiera incurrido como consecuencia de la explotación de las obras que sean objeto de concesión. Así, la parte de los riesgos transferidos al concesionario debe suponer una exposición real a las incertidumbres del mercado que implique que cualquier pérdida potencial estimada en que incurra no es meramente nominal o desdeñable.
¿Cuáles son las obligaciones esenciales del concesionario de obras públicas?
Como obligaciones generales del concesionario pueden destacarse las siguientes:
Admitir la utilización de las obras por todo usuario, en las condiciones establecidas según los principios de igualdad, universalidad y no discriminación, mediante el abono en su caso de la tarifa correspondiente.
Cuidar del buen orden y de la calidad de las obras, y de su uso.
Indemnizar los daños que se ocasionen a terceros por causa de la ejecución de las obras o de su explotación, cuando le sean imputables.
Proteger el dominio público que quede vinculado a la concesión.
Cualesquiera otras previstas tanto en la Ley como en el pliego de cláusulas administrativas particulares.
¿Cuál es la retribución del concesionario?
La retribución del concesionario puede consistir en:
Precios o tarifas que abonen los usuarios por la utilización de las obras públicas, que son fijadas por el órgano de contratación como tarifas máximas aunque revisables.
Precio que abone la administración por la utilización de la obra, se entiende que, “en sustitución” de los usuarios, como un peaje en sombra.
Los rendimientos procedentes de la explotación de las zonas complementarias de explotación comercial.
En su caso, las aportaciones que se comprometa a hacer la propia administración a fin de garantizar la viabilidad económica de la explotación de las obras y que pueden ser:
Subvenciones, anticipos reintegrables, préstamos participativos, subordinados o de otra naturaleza, para ser aportados desde el inicio de la explotación de las obras o durante el transcurso de las mismas.
En casos excepcionales en que resulte aconsejable la promoción de la utilización de las obras, la administración concederá ayudas, incluyendo todo tipo de garantías.
Las tarifas abonadas por los usuarios o la administración tendrán la naturaleza de prestación patrimonial de carácter público no tributario.
No obstante lo anterior, siempre debe tenerse en cuenta que el contrato de concesión de obras públicas implica la asunción del riesgo operacional por el concesionario y que esto debe respetarse durante toda la vida de la concesión, sin perjuicio de los posibles ajustes del equilibrio económico, puesto que el contrato no debe ser aleatorio.
¿Cuándo puede restablecerse el equilibrio económico?
A lo largo de la vida de la concesión pueden producirse circunstancias que justifiquen, a pesar de que el concesionario asuma el riesgo operacional, que se ajuste el equilibrio económico del contrato. Este ajuste, además, podrá realizarse tanto a favor del concesionario como de la administración.
La administración puede restablecer el equilibrio económico del contrato, en beneficio de la parte que corresponda, en los siguientes supuestos:
Cuando actuaciones de la administración pública concedente, por su carácter obligatorio para el concesionario, determinen de forma directa la ruptura sustancial de la economía del contrato.
Fuera de estos casos, sólo procederá el restablecimiento del equilibrio económico-financiero cuando causas de fuerza mayor o actuaciones de la administración determinen de forma directa la ruptura sustancial de la economía del contrato.
Como novedad relevante de la nueva LCSP destaca la previsión de que no dará derecho al restablecimiento del equilibrio económico del contrato por incumplimiento de las previsiones de demanda recogidas en el estudio de la administración o que hubiera realizado el concesionario.
En estos supuestos, pueden adoptarse las medidas que procedan y, entre ellas, las siguientes:
Modificación de las tarifas establecidas por la utilización de la obra.
La reducción del plazo concesional.
Modificación en la retribución a abonar por la Administración.
Prórroga del plazo concesional hasta un máximo del 15% de su duración inicial, sólo en determinados supuestos.
Modificación del resto de cláusulas de naturaleza económica previstas en el contrato. Ejemplo: reducción de las aportaciones de la administración.
¿Cuál es la duración máxima del contrato de concesión de obra?
Los contratos de concesión de obras públicas tendrán la duración prevista en los pliegos de cláusulas administrativas particulares, que se calculará en función de las obras y servicios que constituyan su objeto. Cuando la duración sea superior a 5 años, la duración máxima no podrá exceder del tiempo que se calcule razonable para que el concesionario recupere las inversiones realizadas, junto con un rendimiento sobre el capital invertido. A estos efectos se tendrán en cuenta tanto las inversiones iniciales como las realizadas durante la vida de la concesión.
En todo caso, la duración de las concesiones de obra pública no podrá exceder, incluidas las prórrogas de 40 años.
Los plazos que se fijen en el pliego únicamente podrán prorrogarse para restablecer el equilibrio económico del contrato, pero únicamente en el supuesto de que concurran causas de fuerza mayor o actuaciones de la administración que produzcan una ruptura de la economía de la concesión, pero siempre que la retribución del concesionario provenga en más de un 50% de tarifas abonadas por los usuarios.
¿Qué fórmulas de financiación privadas prevé la ley?
Como fórmulas privadas de financiación, la ley ha regulado las siguientes:
Emisión de obligaciones y otros títulos por el concesionario, con la posibilidad de conseguir un aval de las Administraciones públicas, según legislación aplicable.
La titulización de los derechos de cobro futuros del concesionario: tarifas de usuarios, ingresos de zonas comerciales o aportaciones de la Administración.
La hipoteca de la concesión, con el objetivo de lograr la sustitución del concesionario.
El otorgamiento de préstamos participativos.
5.3. Los contratos de concesión de servicios
¿Qué ha ocurrido con los contratos de gestión de servicios públicos?
Una de las principales novedades de la LCSP de 2017 es la desaparición de la figura del contrato de gestión de servicios públicos y, por tanto, la regulación de las diferentes formas de gestión indirecta. En su lugar, la Ley regula las concesiones de servicios, que se añaden dentro de las categorías de concesiones.
No obstante lo anterior, la Ley mantiene la posibilidad de adjudicar de forma directa a una sociedad de economía mixta un contrato de concesión de obras o de concesión de servicios, en línea con lo establecido por la normativa comunitaria.
Sin embargo, figuras como la gestión interesada o el concierto desaparecen y deberán definirse, bien como concesión de servicios, bien como contrato de servicios, lo que dependerá, en la práctica de si se asume o no el riesgo operacional.
¿Cuál es el objeto del contrato de concesión de servicios?
El denominado contrato de concesión de servicios es aquel en cuya virtud uno o varios poderes adjudicadores encomiendan a título oneroso a una o varias personas (naturales o jurídicas) la gestión de un servicio cuya prestación sea de su titularidad o competencia, y cuya contrapartida venga constituida bien por el derecho a explotar los servicios objeto del contrato, o bien por dicho derecho acompañado del de percibir un precio.
Este derecho implicará necesariamente la transferencia al concesionario del riesgo operacional, en los términos señalados para la concesión de obra pública (riesgo de demanda y/o riesgo de suministro).
¿Cuál es la duración máxima por la que puede celebrarse un contrato de concesión de servicios?
Al igual que la concesión de obras públicas, el contrato de concesión de servicios tiene una duración limitada que se fijará en los pliegos en función de los servicios a realizar.
Cuando su duración sea superior a 5 años, la duración máxima no podrá exceder del tiempo que se calcule razonable para que el concesionario recupere las inversiones (iniciales o realizadas durante la concesión), junto con un rendimiento sobre el capital invertido.
En todo caso, la duración máxima del contrato de concesión de servicios variará en función de su objeto, según se recoge en la tabla siguiente:
¿Cuáles son las obligaciones generales del concesionarios en el contrato de concesión de servicios?
El concesionario está sometido a las siguientes obligaciones generales:
Prestar el servicio con la continuidad convenida y garantizar a los ciudadanos el derecho a utilizarlo mediante abono de las tarifas correspondientes.
En caso de extinción del contrato por cumplimiento del mismo, el contratista deberá seguir prestándolo hasta que se formalice el nuevo contrato.
Cuidar del buen orden del servicio, pudiendo dictar las oportunas instrucciones.
Indemnizar los daños que se causen a terceros, excepto cuando el daño sea producido por causas imputables a la administración.
Respetar el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad respecto de empresas de países miembros de la Comunidad Europea o signatarios del Acuerdo sobre Contratación Pública de la Organización Mundial del Comercio, en los contratos de suministro consecuencia del de gestión de servicios públicos.
¿Cuándo puede restablecerse el equilibrio económico del contrato de concesión de servicios?
Podrá restablecerse el equilibrio económico de los contratos de concesión de servicios, a pesar de que el concesionario asuma el riesgo operacional, en los siguientes casos:
Cuando la administración realice una modificación del contrato, en los supuestos previstos en la Ley y el propio contrato.
Cuando actuaciones de la administración concedente, por su carácter obligatorio para el concesionario, determinen de forma directa la ruptura sustancial de la economía el contrato.
Fuera de estos casos, sólo procederá cuando causas de fuerza mayor determinen de forma directa la ruptura de la economía del contrato. Como en el contrato de concesión de obra pública, no procederá el restablecimiento del equilibrio, en los casos de incumplimiento de las previsiones de demanda recogidas en el estudio realizado por la administración o el propio concesionario.
Cuando proceda el restablecimiento, podrán adoptarse las medidas que procedan y, entre ellas, las siguientes:
Modificación de las tarifas a abonar por los usuarios.
Modificación de la retribución a abonar por la administración concedente.
Reducción del plazo de la concesión.
Cualquier modificación de las cláusulas de contenido económico incluidas en el contrato.
Prórroga del plazo, como máximo, de una 15% de su duración inicial, respetando los plazos máximos de duración, cuando las actuaciones de la administración hayan supuesto la ruptura de la economía de la concesión.
5.4. El contrato de suministro
¿Cuál es el objeto del contrato de suministro?
El contrato de suministro es un contrato regulado, cuyo objeto puede consistir en una pluralidad de actividades, que se relacionan a continuación:
Adquisición, arrendamiento financiero, arrendamiento con o sin opción de compra, de productos o bienes muebles.
Entrega de bienes de modo sucesivo y por precio unitario, sin definir la cuantía total a la firma del contrato.
Adquisición y arrendamiento de equipos y sistemas de telecomunicaciones o para el tratamiento de la información, sus dispositivos y programas y la cesión de derechos de uso de los mismos a excepción de los contratos de adquisición de programas de ordenador desarrollados a medida, que serán contratos de servicios.
Fabricación de cosas con características especiales fijadas por la entidad contratante, aun cuando ésta aporte, total o parcialmente, los materiales precisos.
Adquisición de energía primaria o transformada.
¿Son todos los contratos de arrendamiento financiero contratos de suministro?
Aún cuando la legislación conceptúa como contratos de suministro los contratos de arrendamiento financiero, esto sólo será así cuando el contrato se refiera a bienes muebles.
Los contratos de arrendamiento financiero sobre bienes inmuebles quedan excluidos del ámbito del contrato de suministro, teniendo la consideración de contratos patrimoniales de la administración que quedan excluidos del ámbito de aplicación de la LCSP.
En consecuencia, los contratos de arrendamiento financiero sobre bienes muebles serán contratos administrativos de suministro cuando sean realizados por administraciones públicas. Por su parte, los que recaigan sobre bienes inmuebles serán contratos privados que se regirán, en primer lugar, por la legislación patrimonial aplicable al contrato que celebre el contrato. (Reglamento de bienes en el caso de las entidades locales) y posteriormente por las normas de derecho privado.
5.5. Los contratos de servicios
¿Cuál es el objeto de los contratos de servicios?
Los contratos de servicios son aquéllos cuyo objeto son prestaciones de hacer consistentes en el desarrollo de una actividad o dirigidos a la obtención de un resultado distinto de una obra o un suministro, incluyendo aquéllos en los que el adjudicatario se obligue a ejecutar el servicio de forma sucesiva y por precio unitario.
Pueden destacar los siguientes tipos de contratos de servicios:
Servicios financieros: de seguros, bancarios y de inversión
Servicios de informática y conexos
Servicios de consultores de dirección y conexos
¿Cuál es la duración máxima de los contratos de servicios?
Como regla general, estos contratos sólo pueden concertarse por duración máxima legal de cinco años incluidas las prórrogas. Excepcionalmente, en los contratos de servicios se podrá establecer un plazo de duración superior al establecido cuando lo exija el período de recuperación de las inversiones directamente relacionadas con el contrato, y éstas no sean susceptibles de utilizarse en el resto de la actividad productiva del contratista o su utilización fuera antieconómica. En este caso, la amortización de dichas inversiones debe ser un coste relevante en la prestación del servicio, lo que deberá justificarse en el expediente.
¿Cuál es el régimen de contratación para actividades docentes?
Los contratos de servicios que tengan por objeto la prestación de actividades docentes en centros del sector público desarrolladas en forma de cursos de formación o perfeccionamiento del personal al servicio de la administración, o cuando se trate de seminarios, mesas redondas, coloquios, conferencias, colaboraciones o actividades similares, cuando las mismas sean desarrolladas por personas físicas, no le será de aplicación la regulación de la Ley sobre preparación y adjudicación.
Esto implica que podrá contratarse directamente con la persona que libremente elija la administración Local, sin tramitar el correspondiente procedimiento de concurrencia.
Cuando los mismos sean desarrollados por empresas o personas jurídicas quedan íntegramente sometidos a la Ley de Contratos.
6. Los contratos financieros y bancarios
¿Cuáles son los principales contratos que celebran las entidades locales con las entidades financieras?
Por su actividad y naturaleza, las entidades financieras celebran con las Administraciones Locales y entidades públicas dependientes, fundamentalmente, diferentes tipos de contratos:
Contratos excluidos de la LCSP: determinados negocios y contratos financieros y los contratos patrimoniales.
Contratos de servicios: que tienen por objeto algunos servicios financieros.
Contratos de suministro: arrendamiento financiero y arrendamiento con o sin opción de compra de bienes muebles.
¿Qué negocios y contratos financieros quedan excluidos del ámbito de aplicación de la LCSP?
De acuerdo con la LCSP, quedan excluidos de su ámbito de aplicación:
Los contratos relativos a servicios financieros relacionados con la emisión, compra, venta y transferencia de valores.
Aquí se podrían incluir, si bien no se hace referencia directa a ello, los servicios de apoyo para la obtención de un rating o el apoyo a las emisiones de valores.
Los contratos relativos a servicios financieros relacionados con otros instrumentos financieros en el sentido de la Directiva 2004/39/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril, relativa a los mercados de instrumentos financieros.
En esta redacción podrían considerarse incluidos según la Directiva y a título de ejemplo:
los instrumentos financieros derivados,
participaciones de organismos de inversión colectiva,
servicios de aseguramiento,
informes de inversiones y análisis financieros u otras formas de recomendación general relativa a las operaciones en instrumentos financieros,
Las operaciones realizadas con la Facilidad Europea de Estabilización Financiera y el Mecanismo Europeo de Estabilidad.
Los servicios prestados por el Banco de España.
Los contratos de préstamo y las operaciones de tesorería, estén o no relacionados con la emisión, venta, compra o transferencia de valores o de otros instrumentos financieros.
Las anteriores operaciones financieras se regirán por sus normas especiales.
Al no existir normas administrativas especiales que regulen la contratación de estas operaciones, el procedimiento de contratación es privado y no. existe obligación de convocar una licitación pública. No obstante, algunas administraciones públicas sí lo hacen, o bien, en su mayoría realizan una ronda de consultas o negociación con distintas entidades financieras para obtener las mejores condiciones.
¿Cuáles son los contratos bancarios o financieros de servicios?
La LCSP señala que serán contratos administrativos determinados contratos de servicios que tienen por objeto servicios financieros y, concretamente, aquellos con los siguientes números de referencia CPV (Vocabulario Común de Contratos) 66100000-1 a 66720000-3, es decir:
66100000-1 Servicios bancarios y de inversión
66110000-4 Servicios bancarios
66111000-1 Servicios prestados por los bancos centrales
66112000-8 Servicios de depósito de fondos
66113000-5 Servicios de concesión de crédito
66113100-6 Servicios de concesión de microcréditos
66114000-2 Servicios de arrendamiento financiero
66115000-9 Servicios de transferencias internacionales
66120000-7 Servicios bancarios de inversiones y servicios relacionados
66121000-4 Servicios de fusiones y adquisiciones
66122000-1 Servicios de financiación de empresas y de capital riesgo
66130000-0 Servicios de corretaje y servicios relativos a valores y mercancías
66131000-7 Servicios de corretaje de valores
66131100-8 Servicios de inversión en los fondos de jubilaciones
66132000-4 Servicios de corretaje de mercancías
66133000-1 Servicios de tramitación y liquidación
66140000-3 Servicios de gestión de cartera
Si bien bajo TRLCSP de 2011 eran considerados contratos privados de servicios de la administración, la actual LCSP de 2017 los califica de contratos administrativos. Sin embargo, su régimen jurídico será prácticamente idéntico al de los contratos privados ya que:
Su preparación y adjudicación se sujetará a la LCSP, como si fueran un contrato administrativo.
Los efectos y extinción se regirán por el derecho privado, salvo lo establecido en la Ley sobre las condiciones especiales de ejecución, modificación, cesión, subcontratación y resolución de los contratos, que resultarán de aplicación cuando el contrato esté sujeto a regulación armonizada.
7. Técnicas de racionalización de la contratación
¿Cuáles son los sistemas de racionalización de la contratación pública?
La LCSP dedica un capítulo completo a regular los sistemas de racionalización de la contratación pública, en cuanto técnicas de simplificación de la contratación procedentes del derecho comunitario. Nuestra normativa recoge las tres siguientes:
Los Acuerdos Marco son aquellos acuerdos que pueden celebrar los órganos de contratación del sector público con una o varias empresas para fijar las condiciones de los contratos que vayan a adjudicarse durante un período de tiempo determinado, en particular por lo que respecta a precios y cantidades previstas, siempre que ello no vulnere el principio de competencia ni estos instrumentos se utilicen de forma abusiva.
Con este sistema la Ley permite adjudicar contratos de forma directa sin necesidad de licitación, pero en las condiciones fijadas en un acuerdo anterior, que sí se habrá sometido a licitación según las normas de contratación de la LCSP.
Los contratos basados en un Acuerdo Marco, deberán cumplir las siguientes condiciones:
Han de celebrarse entre el órgano de contratación y las empresas que estuvieran originariamente en el Acuerdo Marco.
Que no se introduzcan en el contrato modificaciones sustanciales respecto a lo establecido en el Acuerdo.
Cuando el Acuerdo Marco se cierre con varios empresarios éstos deberán ser al menos tres, siempre que ello sea posible. En este caso, será posible:
Bien adjudicar los contratos sin necesidad de convocar una nueva licitación, en los términos establecidos en el Acuerdo Marco.
Convocando a una nueva licitación, cuando no estuvieran fijados en el Acuerdo todos los términos.
La duración máxima de los Acuerdos Marco será de 4 años, salvo en casos justificados.
¿Cómo funcionan los sistemas dinámicos de aquisición?
Los órganos de contratación del sector público pueden articular sistemas dinámicos de adquisición para la contratación de obras, servicios y suministros de uso corriente cuyas características, generalmente disponibles en el mercado, satisfagan sus necesidades, siempre que su utilización no se realice de forma tal que la competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada.
Los sistemas dinámicos de contratación, con una duración máxima de 4 años, se caracterizan porque son un sistema de contratación totalmente electrónico que permanece abierto durante toda su duración a cualquier operador económico que cumpla los criterios de selección y haya presentado una oferta indicativa ajustada al pliego.
Publicación de un anuncio de licitación informando de la intención de articular un sistema dinámico.
Elaboración de unos pliegos de condiciones indicando: la naturaleza de los contratos a celebrar, la información necesaria para incorporarse al sistema y, en particular, la relativa al equipo electrónico utilizado y los arreglos y especificaciones técnicas de conexión.
Desde la publicación del anuncio y hasta su expiración el sistema ofrecerá acceso sin restricción, directo y completo por medios electrónicos, informáticos y telemáticos, a los pliegos y a toda la documentación complementaria.
Durante la vigencia del sistema, cualquier empresario puede presentar una oferta indicativa para ser incluido en el mismo, que deberá evaluarse en un plazo máximo de 10 días, prorrogables a 15 en casos concretos justificados.
Cada contrato se adjudicará mediante una licitación, de acuerdo con las normas del procedimiento abierto, y se invitará a todos los empresarios admitidos en el sistema a presentar oferta, pudiendo abrirse una subasta electrónica.
La adjudicación podrá ir seguida de forma inmediata por la formalización del contrato.
¿Pueden crear centrales de contratación las entidades locales?
Todas las entidades del sector público pueden centralizar la contratación de obras, servicios y suministros atribuyéndolas a servicios especializados.
En el ámbito local, las corporaciones locales podrán crear sus propias centrales de contratación por acuerdo del Pleno, sin perjuicio de la posibilidad de adherirse a las siguientes:
Sistema estatal de contratación centralizada.
Centrales de contratación creadas por la Administración General del Estado.
Centrales de contratación de las Comunidades Autónomas.
Centrales de contratación de otras Entidades Locales.
Centrales de contratación creadas por las asociaciones de entidades locales creadas para la protección y promoción de sus intereses comunes.
Este hecho supone una novedad respecto a la antigua normativa de contratación pública, ya que, según esta, dentro del ámbito local únicamente las Diputaciones Provinciales podían crear centrales de contratación, debiendo los Ayuntamientos adherirse a estas o a las creadas por administraciones superiores.

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 49

Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 25
 artículo 14
 artículo 346

Resolución 
 artículo 118
 resolución 
 artículo 168
 artículo 168
 resolución 
 Real Decreto 
 resolución