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Il sistema radiotelevisivo La mancata realizzazione del pluralismo Prima parte Maria Romana Allegri - a. a Lezioni di diritto dellinformazione. - ppt scaricare
Il sistema radiotelevisivo La mancata realizzazione del pluralismo Prima parte Maria Romana Allegri - a. a. 2009-2010 Lezioni di diritto dellinformazione.
PubblicatoBenedetta Salvatori
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Il sistema radiotelevisivo La mancata realizzazione del pluralismo Prima parte Maria Romana Allegri - a. a Lezioni di diritto dellinformazione 2
Dallepoca fascista allavvento della televisione 3
La radiofonia nel periodo liberale L. 395/1910: riserva allo Stato degli impianti radiotelegrafici e radioelettrici, concessioni per le attività di radiodiffusione, commissione consultiva presso il Governo per la regolamentazione della gestione del nuovo mezzo. R. d. 227/1912: disciplina del rapporto concessorio e rilascio delle prime due concessioni a due società private (Radiofono e Società italiana radioaudizioni circolari). Concessione = atto cui cui la P. A. attribuisce a privati diritti speciali di usare beni pubblici o di gestire sevizi pubblici o di eseguire opere pubbliche. La P. A. può evocare la concessione in qualsiasi momento se linteresse pubblico lo richiede. 4
La radiofonia durante il regime fascista R.d.l. 655/1924 (l. 473/1925) e r. d. 291/1924: concessione in esclusiva allUnione radiofonica italiana (URI) per 6 anni,che prevedeva la necessità di un visto governativo sui programmi radiodiffusi (controllo politico). R.d.l. 2207/1927 (l. 1350/1929): lUri diventa EIAR (ente italiano per le audizioni radiofoniche), ente con partecipazioni azionarie da parte dello Stato ricondotta nellambito dellIRI. Rafforzato il controllo dellesecutivo sulla gestione del servizio radiofonico, attraverso un apposito comitato di vigilanza presso il Ministero delle comunicazioni. R.d. 2526/1927: concessione venticinquennale allEiar, sottoposta al controllo del governo (nomina di 4 membri del CdA, approvazione del bilancio e del piano annuale delle trasmissioni). 1935: controllo governativo ancora più incisivo attraverso listituzione di un apposito ispettorato per la radiodiffusione. R. d. 645/1936: varato il Codice postale, che prevedeva la riserva allo Stato dei servizi di radio- e telecomunicazione con concessione in esclusiva ad una società a prevalente capitale pubblico. 5
La radiofonia nellimmediato dopoguerra Resta in vigore il modello delineato dal Codice postale del D.l. del capo provvisorio dello Stato 478/1947: il controllo sulla società concessionaria spetta al Ministero per le poste e telecomunicazioni (approvazione statuto, controllo contabile, nomina Presidente e amministratore delegato, approvazione piano triennale di programmazione), con apposito comitato che dava direttive di massima sul contenuto dei programmi; istituzione di una Commissione parlamentare di vigilanza per assicurare imparzialità politica e obiettività dellinformazione. 6
Nasce la RAI (d. P. R. n. 180/1952) RAI-Radiotelevisione italiana = società per azioni a totale partecipazione pubblica pubblica (IRI), concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo. CdA composto da 6 membri + Presidente e amministratore delegato, tutti i nomina governativa. Piano triennale dei programmi sottoposto obbligatoriamente ad autorizzazione ministeriale e modificabile dal ministro per ragioni di ordine pubblico. Entrate derivanti in parte dal canone e in parte dalla pubblicità (5% delle ore di trasmissione complessive). Questo assetto è rimasto immutato fino allapprovazione della prima legge organica di settore (l. 103/1975). 7
Che cosè il canone di abbonamento RAI? E stato introdotto nel 1938 attraverso il r.d.l. n. 246 ed è una imposta sulla detenzione di uno o più apparecchi atti o adattabili alla ricezione delle radioaudizioni. La Corte costituzionale in tre diverse sentenze (81/1963, 535/1988 e 284/2002) ha sostenuto la natura tributaria e non contrattualistica del canone. Quindi, esso deve essere pagato indipendentemente dall'uso del televisore o dalla ricezione o scelta delle emittenti televisive. Esistono due tipi di canone: quello per uso ordinario (apparecchi in ambito familiare) e quello speciale (apparecchi in locali aperti al pubblico o comunque al di fuori dall'ambito familiare). Nel caso dell'abbonamento per uso privato, il canone è unico e copre tutti gli apparecchi posseduti o detenuti dal titolare nella propria residenza o in abitazioni secondarie, o da altri membri del nucleo familiare risultante dallo stato di famiglia. Con l. n. 449/1997 è stato stabilito l'esonero dall'obbligo di corrispondere il canone per i detentori di apparecchi radiofonici collocati presso abitazioni private. Il canone non è dovuto nemmeno per altri tipi di apparecchi capaci di ricevere segnali audiovisivi (videofonini, computers, videocitofoni, etc.). 8
3 gennaio 1954 La RAI inizia le trasmissioni televisive Si accelera il dibattito sulla compatibilità del regime pubblicistico della radiodiffusione con i principi costituzionali. Paradossalmente, i frequenti moniti della Corte costituzionale sono rimasti a lungo e largamente inascoltati. La prima legge organica sul servizio radiotelevisivo è stata approvata infatti solo nel 1975, dopo 15 anni di sentenze della Corte. 9
La prima giurisprudenza costituzionale 10
Il pluralismo Fin dalle prime sentenze, la Corte costituzionale ha sottolineato come il valore più importante in materia di sistema radiotelevisivo, e di mezzi di comunicazione di massa in generale, fosse il principio pluralistico. Esso si desume dalla lettura dellart. 21 Cost. (libera manifestazione del pensiero), dellart. 41 Cost. (libertà di iniziativa economica, purché non in contrasto con lutilità sociale) e dellart. 43 Cost. (a fini di utilità sociale, riserva allo Stato di imprese che si riferiscono a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale). PLURALISMO ESTERNO = consiste nelloffrire ai cittadini una concreta possibilità di scelta fra molteplici fonti informative, espressione di tendenze eterogenee. Da questo deriva la disciplina antitrust. PLURALISMO INTERNO = obbligo per il servizio pubblico di dar voce a tutte le opinioni, tendenze, correnti di pensiero presenti nella società (par condicio). 11
Corte costituzionale, sentenza n. 59/1960 Alla società Il tempo TV veniva negata lautorizzazione ad avviare un servizio di telediffusione privato in tre regioni. La società ricorre in giudizio e impugna la decisione del Consiglio di Stato. In questa sentenza di fondamentale importanza la Corte, interrogata sulla legittimità della riserva allo Stato del servizio di radio- e telediffusione (art. 1 codice postale 1936) sia rispetto agli artt. 41 e 43 Cost. sia rispetto agli artt. 21 e 33 Cost., rigetta la questione di incostituzionalità. (Vedi le motivazioni nelle slides seguenti) 12
... rispetto agli artt. 41 e 43 Cost.: «... data la attuale limitatezza di fatto dei "canali" utilizzabili, la televisione a mezzo di onde radioelettriche (radiotelevisione) si caratterizza indubbiamente come una attività predestinata, in regime di libera iniziativa, quanto meno all'oligopolio: oligopolio totale od oligopolio locale, a seconda che i servizi vengano realizzati su scala nazionale o su scala locale. Collocandosi così tra le categorie di "imprese" che si riferiscono a "situazioni di monopolio", nel senso in cui ne parla l'art. 43 Cost., per ciò solo essa rientra tra quelle che - sempre che non vi ostino altri precetti costituzionali - l'articolo stesso consente di sottrarre alla libera iniziativa. Né appare arbitrario che il legislatore ravvisi nella diffusione radiotelevisiva i caratteri di attività "di preminente interesse generale", richiesti dall'art. 43 perché ne sia consentita la sottrazione alla libera iniziativa. È fuori discussione, infatti, l'altissima importanza che, nell'attuale fase della nostra civiltà, gli interessi che la televisione tende a soddisfare (informazione, cultura, svago) assumono - e su vastissima scala - non solo per i singoli componenti del corpo sociale, ma anche per questo nella sua unità». (segue...) 13
... rispetto agli artt. 41 e 43 Cost. (segue): «Siccome, poi, a causa della limitatezza dei "canali" utilizzabili, i servizi radiotelevisivi, se non fossero riservati allo Stato o a un ente statale ad hoc, cadrebbero naturalmente nella disponibilità di uno o di pochi soggetti, prevedibilmente mossi da interessi particolari, non può considerarsi arbitrario neanche il riconoscimento della esistenza di ragioni "di utilità generale" idonee a giustificare, ai sensi dell'art. 43, l'avocazione, in esclusiva, dei servizi allo Stato, dato che questo, istituzionalmente, è in grado di esercitarli in più favorevoli condizioni di obbiettività, di imparzialità, di completezza e di continuità in tutto il territorio nazionale. Ritiene, pertanto, la Corte che la riserva allo Stato dei servizi di radiotelevisione, e la conseguente possibilità di affidamento di essi in concessione, non contrastano col sistema degli artt. 41 e 43 della Costituzione». 14
... rispetto agli artt. 21 e 33 Cost. : «... siccome l'illegittimità denunciata consiste nella lesione non tanto della libertà di concepire e di manifestare le idee e le varie espressioni della scienza e dell'arte, quanto della libertà di avvalersi di ogni possibile mezzo per diffonderle, la norma costituzionale alla quale bisogna essenzialmente por mente è quella del primo comma dell'art [...] È vero che il primo comma dell'art. 21 riconosce a tutti la possibilità di diffondere il pensiero (e naturalmente non il solo pensiero originale di chi lo manifesta) con qualsiasi mezzo. Ma già si è visto che, per ragioni inerenti alla limitatezza di questo particolare mezzo, è escluso che chiunque lo desideri, e ne abbia la capacità finanziaria, sia senz'altro in grado di esercitare servizi di radiotelevisione: in regime di libertà di iniziativa, questi non potrebbero essere che privilegio di pochi. [...]» (segue...) 15
... rispetto agli artt. 21 e 33 Cost. (segue): «... rispetto a qualsiasi altro soggetto monopolista, lo Stato monopolista si trova istituzionalmente nelle condizioni di obbiettività e imparzialità più favorevoli per conseguire il superamento delle difficoltà frapposte dalla naturale limitatezza del mezzo alla realizzazione del precetto costituzionale volto ad assicurare ai singoli la possibilità di diffondere il pensiero con qualsiasi mezzo. [...] Donde l'esigenza di leggi destinate a disciplinare tale possibilità potenziale e ad assicurare adeguate garanzie di imparzialità nel vaglio delle istanze di ammissione all'utilizzazione del servizio...» 16
Corte costituzionale, sentenza n. 46/1961 La Provincia di Bolzano rivendicava la possibilità di provvedere alla predisposizione dei programmi per le trasmissioni radio e televisive delle stazioni locali, considerando lindubbia valenza culturale del mezzo televisivo e le disposizioni statutarie relative alla salvaguardia del carattere etnico e dello sviluppo culturale del gruppo di lingua tedesca. La pretesa si rivolgeva non all'istituzione di nuove stazioni radiotrasmittenti, bensì solo all'uso di quella locale appartenente allo Stato, senza disconoscere, ed anzi ammettendo, la legittimità del monopolio degli impianti tecnici da parte di questo. La Corte ha respinto questa pretesa, sostenendo che «l'art. 21 non risulta violato per effetto della riserva a favore dello Stato [... ] nella considerazione che il diritto di cui all'art. 21, non implica sempre e necessariamente la pretesa alla disponibilità del mezzo di diffusione del pensiero, e che anzi, allorché (come si verifica per gli impianti relativi ai detti servizi) la naturale limitatezza del mezzo stesso consenta solo a pochi tale disponibilità, l'accordare allo Stato la esclusività del medesimo, lungi dal contrastare alle esigenze che l'art. 21 ha voluto tutelare, ne rende più agevole la soddisfazione, dato che lo Stato, per la posizione in cui istituzionalmente si trova, può meglio che ogni altro soggetto assicurare l'accesso di tutti gli interessati, in condizione di obiettività e di imparzialità, al detto mezzo di comunicazione». 17
Corte costituzionale, sentenza n. 81/1963 Il quesito riguardava la legittimità costituzionale delle norme che sanzionavano penalmente, anziché civilmente, l'omissione del pagamento dell'abbonamento alle radioaudizioni. La Corte ha ritenuto che, essendo la RAI una società privata esercitante un servizio pubblico di interesse generale in regime concessione, era giusto che il suo rapporto con i radioutenti fosse regolato da principi pubblicistici. Per questo giustamente alla riscossione del "canone di abbonamento" si applicava la procedura e i privilegi previsti per la riscossione dei tributi statali. «... il legislatore ha concepito i rapporti fra concessionario ed utente privato in termini giuspubblicistici per gli evidenti motivi di utilità generale del servizio...» 18
Corte costituzionale, sentenza n. 58/1964 (sempre in tema di legittimità del canone RAI) «... ritiene la Corte che non possa sostenersi che contrasti col disposto dell'art. 43 della Costituzione l'affidamento in concessione ad una società privata del servizio delle radiotelevisioni. [...] La facoltà concessa al legislatore di riservare direttamente o trasferire allo Stato, agli enti pubblici o alle collettività di utenti o lavoratori le imprese nell'art. 43 indicate, rispecchia la preoccupazione del Costituente di garantire uno strumento idoneo a porre le attività economiche in parola sotto il controllo dello Stato o di enti pubblici allo scopo di evitare quegli inconvenienti e di ottenere i risultati di carattere economico e sociale che lo Stato democratico si prefigge. [...] La concessione amministrativa consente il raggiungimento di fini di interesse generale collegati all'esercizio dei servizi pubblici, attraverso un'attività svolta da un privato e non direttamente dallo Stato o dall'ente pubblico titolare del servizio, in vista del fatto che la gestione in concessione può presentarsi, in alcuni casi, più favorevole, in quanto permette una maggiore snellezza nell'espletamento del servizio, libera lo Stato o l'ente pubblico dall'onere dell'esercizio, e ciò specialmente quando trattisi di attività tecnicamente complesse, che richiedano forti spese di impianto e notevole impegno di gestione». 19
Con d.p.r. n. 156/1973 viene varato il nuovo Codice postale (Testo unico delle disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta e di telecomunicazioni), in sostituzione di quello del 1936, che tiene conto degli sviluppi tecnologici nel settore delle telecomunicazioni e della radio- e telediffusione. Il T. U. unifica nella sola voce "telecomunicazioni" tutti i mezzi di comunicazione a distanza che nel precedente testo unico del 1936 erano specificamente elencati in mezzi telegrafici, telefonici, radioelettrici ed ottici. 20
Il dibattito parlamentare sul sistema radiotelevisivo ha subito una notevole accelerazione solo dopo le due storiche sentenze della Corte costituzionale n. 225 e 226 del 1974, con le quali: viene dichiarata costituzionalmente illegittima la riserva allo Stato dellattività di ritrasmissione di programmi di emittenti esteri e se ne ammette lesercizio anche da parte di soggetti privati (sent. 225); viene dichiarata costituzionalmente illegittima la riserva statale nel settore della radiotelevisione via cavo a livello locale (fatta salva la riserva a livello nazionale) e se ne consente lesercizio a livello locale anche ai privati (sent. 226). (Vedi motivazioni nelle slides successive) 21
Corte costituzionale, sentenza n. 225/1974 Nel corso di vari procedimenti penali riguardanti la detenzione non denunziata e l'uso privato di apparecchi radio ricetrasmittenti, senza averne ottenuto preventivamente la prescritta concessione, è stata sollevata la questione della legittimità della riserva allo Stato dei servizi di telecomunicazione. La Corte ha stabilito che «le ragioni inerenti alla limitatezza del mezzo devono dirsi venute meno con il notevole diffondersi, anche a seguito della sentenza n. 39 del 1963 di questa Corte, del fenomeno dei radiotelefoni portatili, certamente non destinate a dar luogo ad una situazione di oligopolio». (segue...) 22
(... segue) Inoltre, «sanzionando penalmente anche l'istallazione e l'esercizio d'impianti idonei alla sola ricezione e diffusione di programmi televisivi esteri, s'impone al cittadino di attingere le proprie notizie unicamente dai servizi radiotelevisivi nazionali, attualmente affidati in regime di monopolio alla RAI-TV, precludendogli la possibilità di accedere ad altre non irrilevanti fonti di informazione e selezionare, in base alle proprie personali opzioni, le fonti medesime». «L'istallazione e l'esercizio di impianti del tipo in esame non sono, infatti, certamente tali da originare situazioni di monopolio o di oligopolio, ove si consideri che essi sono alla portata di semplici commercianti di materiali radiotecnici, e che, soprattutto, sono volti non già a consentire a pochi privilegiati di manifestare il proprio pensiero quanto, invece, a permettere alla generalità di accedere agevolmente ad una pluralità di fonti d'informazione. Né l'esercizio degli impianti in parola può essere riguardato come servizio pubblico essenziale od attività di preminente interesse generale...». 23
Corte costituzionale, sentenza n. 226/1974 La questione ha origine dal procedimento penale a carico di Giuseppe Sacchi, che aveva installato a Biella un impianto di televisione via cavo senza avere ottenuto la concessione ministeriale. La Corte sottolinea che la differenza pratica di maggior rilievo ai fini del giudizio, fra televisione via cavo e televisione via etere, è data dalla limitatezza dei canali realizzabili via etere e dall'illimitatezza dei canali realizzabili via cavo. Comunque, «il costo di un impianto di televisione via cavo, il quale comprenda l'intero territorio nazionale o comunque la massima parte di esso, potrebbe essere talmente elevato da dare luogo a gravi pericoli d'insorgenza di situazioni monopolistiche od oligopolistiche qualora la sua realizzazione non resti riservata allo Stato ma sia intrapresa da privati. Pertanto le stesse ragioni che in via di principio giustificano il monopolio statale della radiotelevisione via etere giustificano la riserva allo Stato degli analoghi servizi via cavo quando questi assumono le dimensioni innanzi indicate». (segue...) 24
... segue: Invece, «gli impianti di televisione via cavo a carattere locale non hanno, entro certi limiti, un costo non sostenibile da singole imprese» e quindi non sussiste tale pericolo. Inoltre, «va rilevata, limitatamente all'installazione e all'esercizio di reti locali di televisione via cavo, la carenza di quei fini di utilità generale che potrebbero, secondo la giurisprudenza di questa Corte, legittimarne a norma dell'art. 43 della Costituzione la riserva allo Stato» e anzi il proliferare di TV locali via cavo attuerebbe più largamente la libertà di manifestazione del pensiero. 25
La prima legge di sistema (n. 103/1975) e la conseguente giurisprudenza costituzionale 26
La legge di riforma n. 103/1975 Nuove norme in materia di diffusione radiofonica e televisiva La radio- e telediffusione, attuata con qualunque mezzo, è un servizio pubblico essenziale di interesse generale ex art. 43 Cost. La indipendenza, l'obiettività e l'apertura alle diverse tendenze politiche, sociali e culturali, nel rispetto delle libertà garantite dalla Costituzione, sono principi fondamentali della disciplina del servizio pubblico radiotelevisivo. Si afferma la riserva allo Stato del servizio pubblico radiotelevisivo. Eccezioni: 1) gestione di impianti ripetitori di programmi stranieri e nazionali e ritrasmissione di programmi; 2) installazione ed esercizio di impianti di trasmissione via cavo a livello locale; 3) filodiffusione. 27
(segue..) Nei suddetti casi, in cui è consentita lattività privata, è previsto un regime autorizzatorio (ministeriale nel caso 1 e regionale nel caso 2). Autorizzazione amministrativa = provvedimento attraverso cui si consente una attività privata che è ammessa in linea di principio, ma di cui la legge vieta in concreto lesercizio senza un apposito permesso. Va specificato che lautorizzazione per la trasmissione di programmi via cavo riguardava solo il cavo monocanale (che può veicolare solo un programma), una tecnologia già allora obsoleta ed economicamente sconveniente. 28
(... segue...) Il servizio pubblico radiotelevisivo è affidato ad una società a totale partecipazione pubblica in regime di concessione. Latto di concessione avrà validità di 6 anni, rinnovabile per un periodo non superiore, e dovrà prevedere la costruzione di una terza rete televisiva. Il finanziamento del servizio pubblico radiotelevisivo avviene con il canone e con la pubblicità commerciale (limite agli introiti derivanti dalla pubblicità fissato annualmente dalla Commissione bicamerale e limite orario per la trasmissione di pubblicità pari al 5% del complesso delle trasmissioni). Ai TG e ai GR si applicano le norme sulla registrazione dei periodici. I loro direttori sono responsabili per la rettifica. 29
(... segue...) Vengono previste norme sul CdA della RAI (vedi slides successive), sulla composizione e sulla Commissione parlamentare bicamerale per gli indirizzi generali e la vigilanza sul servizio pubblico radiotelevisivo (vedi slides successive) e sul diritto daccesso alle trasmissioni da parte delle forze politiche (vedi apposita lezione sulla comunicazione politica). Le Regioni possono: a)designare rose di candidati tra cui scegliere 4 dei 10 membri del CdA RAI; b)istituire Comitati regionali per il servizio radiotelevisivo (Co.re.rat: 9 membri nominati dai Consigli regionali) con compiti di consulenza della Regione in materia radiotelevisiva, orientamento della programmazione Rai destinata alla programmazione regionale, regolamentazione dellaccesso alle trasmissioni regionali. 30
La Commissione parlamentare bicamerale di indirizzo e vigilanza sul servizio pubblico radiotelevisivo (CPIV) ex l. 103/1975 La CPIV era stata già istituita nel 1947 per assicurare lindipendenza e lobiettività informativa delle radiodiffusioni, ma le sue funzioni non erano chiare nel testo normativo. Quindi, il suo ruolo viene rivisto con la legge del Ciò con lintento di attuare quanto richiesto dalla sent. Corte cost. 225/1974, cioè il trasferimento delle competenze in materia radiotelevisiva dal governo al parlamento. La CPIV è composta da 20 deputati e 20 senatori nominati dai Presidenti delle Camere su base proporzionale. Secondo la l. 103/1975, nominava 10 membri del CdA RAI. I suoi poteri circa la nomina del CdA RAI sono stati poi modificati con leggi successive. 31
La CPIV: i poteri di indirizzo Formula gli indirizzi generali per la programmazione radiotelevisiva, in modo da assicurare lequilibrata distribuzione dei programmi, e controlla il loro rispetto. Approva il piano di programmazione. Indica i criteri generali per i piani di spesa e di investimento della RAI. Formula gli indirizzi generali relativi ai messaggi pubblicitari. Può emanare valutazioni in relazione a numerosi atti del Ministero delle Comunicazioni (competenza acquisita recentemente). In questo modo, si assicura che lattività della RAI si svolga nel rispetto dei principi fondamentali del sistema radiotelevisivo, indicati nellart. 1 della l. 103/1975: indipendenza, obiettività e apertura alle diverse tendenze politiche, sociali e culturali, nel rispetto delle libertà garantite dalla Costituzione. 32
La CPIV: i poteri regolamentari Adotta il proprio regolamento interno. Stabilisce le norme per il diritto daccesso e giudica dei relativi ricorsi (vedi slides successive). Disciplina direttamente le rubriche di tribuna politica, tribuna elettorale, tribuna sindacale e tribuna stampa. Successivamente, con le l. 81 e 515 del 1991 e poi con la l. 28/2000 lintero settore della propaganda politica è stato disciplinato con legge, quindi la CPIV ha perso in parte le sue competenze. Continua però a stabilire la ripartizione degli spazi radiotelevisivi fra le diverse forze politiche in periodo di campagna elettorale (vedi apposita lezione sulla comunicazione politica). Fissa il limite massimo degli introiti pubblicitari e la quota percentuale massima di affollamento pubblicitario per ciascuna ora di trasmissione. 33
La CPIV: altre competenze Esprime un parere sullindividuazione della società concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo, sul contenuto della Convenzione Stato- RAI e sul contratto di servizio. Esprime un parere sui programmi in lingua italiana destinati ad essere trasmessi allestero per la diffusione e la conoscenza della lingua italiana nel mondo. Analizza il contenuto dei messaggi radiofonici e televisivi, accertando i dati di ascolto e di gradimento dei programmi trasmessi. Può chiedere alla Rai di effettuare indagini e studi, come pure di fornire informazione sulla corretta attuazione degli indirizzi. Riceve dal CdA comunicazioni circa i criteri di scelta dei vicedirettori generali e dei direttori di rete e di testata. Riceve dal CdA una relazione annuale, sui cui discute. Riferisce trimestralmente al Parlamento sulla sua attività. 34
La RAI e il Parlamento La CPIV non è lunico organo parlamentare ad avere competenze in materia di servizio pubblico radiotelevisivo. Dal 1993 al 2003 i Presidenti delle Camere hanno avuto il potere di nominare i 5 membri del CdA RAI (vedi slides successive). Essi, inoltre, determinano i criteri da seguire nella programmazione del GR Parlamento, del TG Parlamento e, in generale, di tutte le dirette parlamentari. Le varie Commissioni permanenti delle due Camere, poi, sono competente per lesame di tutte le proposte legislative in materia radiotelevisiva, mentre alle due Assemblee spetta il compito della loro approvazione. Camera e Senato hanno poteri di natura ispettiva (interrogazioni, interpellanze, mozioni) che possono avere come oggetto il CdA RAI. Inoltre esse discutono la relazione annuale della CPIV e anche (raramente) quella della Corte dei Conti relativa alla gestione del bilancio RAI. 35
Il Consiglio di amministrazione (CdA) RAI ex l. 103/1975 Precedentemente era composto da 6 membri, più Presidente e amministratore delegato, tutti di nomina governativa. La legge del 1975 ne prevede la composizione in 16 membri con mandato triennale, con Presidente (e più vicepresidenti) e Direttore generale eletti al loro interno: - 6 membri eletti dallassemblea dei soci (poiché lintero pacchetto azionario era posseduto dallIRI, essi erano di fatto nominati dal governo); - 10 eletti dalla Commissione parlamentare bicamerale a maggioranza dei 3/5 (4 dei quali scelti sulla base delle indicazioni delle Regioni). La carica di membro di CdA non è compatibile con quella di parlamentare o di consigliere regionale o con appartenenza a società legate alla concessionaria o concorrenti con essa. 36
(segue...) Al CdA spetta la gestione della società, salve le materie riservate per legge alla assemblea sociale (cioè allIRI). Il CdA nomina il Presidente e il Direttore generale della RAI. Il CdA approva trimestralmente, in attuazione del piano annuale di massima approvato dalla commissione parlamentare, lo schema dei programmi da svolgere nel trimestre successivo. Il CdA trasmette alla commissione parlamentare periodiche relazioni sui programmi trasmessi. 37
Le successive modifiche nella composizione del CdA (anticipazione) Con il d. l. 807/1984, convertito in legge 10/1985 (vedi slides successive), la nomina di tutti e 16 i membri del CdA viene affidata alla CPIV, con voto limitato ai ¾ dei componenti (cioè 12): i primi 12 erano eletti a maggioranza assoluta e i restanti 4 erano scelti fra quelli non eletti, che avevano ottenuto più voti. La legge 223/1990 stabilisce che la loro nomina debba avvenire allinizio della legislatura, subito dopo la costituzione della CIPV, e che il CdA duri in carica per tutta la durata della legislatura. La legge 206/1993 ha stabilito che il CdA fosse composto da 5 membri nominati (e revocabili) di intesa dai Presidenti delle Camere fra persone di riconosciuto prestigio professionale e di notoria indipendenza di comportamenti, che si siano distinti in attività economiche, scientifiche, giuridiche, della cultura umanistica o della comunicazione sociale, maturandovi significative esperienze manageriali. Presidente e Direttore generale nominati dallo stesso CdA. La legge Gasparri e il T. U. sulla radiotelevisione del 2005 prevede una nuova modifica al CdA RAI. Sulla disciplina vigente si vedano le slides successive. 38
Il diritto di accesso ex l. 103/1975 La RAI deve garantire il diritto daccesso alle trasmissioni ai partiti ed ai gruppi rappresentati in Parlamento, alle organizzazioni associative delle autonomie locali, ai sindacati nazionali, alle confessioni religiose, ai movimenti politici, agli enti e alle associazioni politiche e culturali, alle associazioni nazionali del movimento cooperativo giuridicamente riconosciute, ai gruppi etnici e linguistici e ad altri gruppi di rilevante interesse sociale che ne facciano richiesta. Laccesso deve essere garantito per tempi non inferiori al 5% del totale delle ore di programmazione televisiva e al 3% del totale delle ore di programmazione radiofonica, distintamente per la diffusione nazionale e per quella regionale. Una sottocommissione permanente per laccesso istituita nellambito della CPIV si occupa di garantire questo diritto e di fissare le relative regole. Contro le decisioni della sottocommissione si può ricorrere alla CPIV. 39
Il diritto di accesso ex l. 103/1975 (segue) Il diritto daccesso deve essere regolato rispettando le esigenze del pluralismo, dellinteresse sociale, culturale ed informativo delle proposte degli interessati, della varietà della programmazione. I soggetti ammessi all'accesso devono osservare i principi dell'ordinamento costituzionale, e tra essi in particolare quelli relativi alla tutela della dignità della persona nonché della lealtà e della correttezza del dialogo democratico. Essi devono inoltre astenersi da qualsiasi forma di pubblicità commerciale. 40
La liberalizzazione dellattività privata di radiotelediffusione a livello locale. La l. 103/1975, sulla base delle sent. Corte cost. 225 e 226 del 1974, aveva liberalizzato il solo settore della TV via cavo a livello locale. La successiva sent. Corte cost. n. 202/1976, invece, dichiara illegittima la riserva allo Stato dellintero settore della radiotelediffusione a livello locale, aprendo così la strada ai privati in questo ambito. Nelle slides successive il contenuto della sentenza. 41
Corte costituzionale, sentenza n. 202/1976 In vari processi a carico di società private che avevano attivato impianti di diffusione radiofonica o televisiva via etere senza la relativa concessione amministrativa, veniva sollevata la questione di legittimità costituzionale della riserva allo Stato degli impianti televisivi via etere a raggio locale (art. 1 l. 103/1975). Tutte le ordinanze di rimessione condividevano la tesi che il presupposto del riconoscimento della legittimità del monopolio statale fosse la limitatezza dei canali disponibili e che tale presupposto non sussistesse relativamente alle trasmissioni su scala locale, essendo esclusa la possibilità di monopoli o oligopoli. La Corte ha ritenuto che fosse venuto quindi meno «lunico motivo che per queste ultime trasmissioni possa giustificare quella grave compressione del fondamentale principio di libertà, sancito dalla norma a riferimento, che anche un monopolio di Stato necessariamente comporta»; ha sancito lillegittimità costituzionale delle norme impugnate ed ha suggerito al legislatore di provvedere allemanazione di una legge che fissi le condizioni per lesercizio dellattività privata in tale settore secondo un regime autorizzatorio, come già avvenuto per le trasmissioni locali via cavo. 42
La sentenza 202/1976 è di fondamentale importanza perché per la prima volta si collega lesistenza del monopolio statale nel settore della radiotelevisione al solo elemento tecnico della disponibilità delle frequenze, accantonando laltra considerazione – presente nelle pronunce precedenti – per cui la riserva allo Stato si giustificava per il rilevante interesse generale della radiotelediffusione e la conseguente necessità di assicurare imparzialità e non discriminazione. Al contrario, il pluralismo sarebbe assicurato dalla semplice presenza di un sistema misto pubblico-privato con una molteplicità di emittenti. Ma allora in cosa consiste la specifica missione del servizio pubblico radiotelevisivo? 43
Il legislatore è stato singolarmente inerte nel raccogliere linvito della Corte costituzionale a disciplinare lattività privata nelle trasmissioni via etere. Erano sorte quindi, nel frattempo, numerose emittenti operanti a livello locale. Molte di esse, attraverso sistemi di interconnessione e la messa in onda in contemporanea di programmi pre-registrati, superavano di fatto lambito locale. Di questo fenomeno si è occupata la Corte costituzionale nella sentenza n. 148/1981 In questa sentenza la Corte mostra una apertura nei confronti di una possibile futura liberalizzazione della radiotelediffusione anche a livello nazionale, se venisse emanata una opportuna legislazione antitrust (vedi slides successive). 44
Corte costituzionale, sentenza n. 148/1981 Nel processo a carico della della Rizzoli Editore S.p.a., che stava per iniziare, senza autorizzazione amministrativa, la trasmissione via etere su scala nazionale di un telegiornale ed altri programmi televisivi utilizzando una rete di trasmissione e di collegamento di proprietà di altre società private, viene sollevata la questione di legittimità costituzionale del monopolio statale delle trasmissioni via etere a livello nazionale. La Corte ha ribadito la legittimità di tale riserva richiamando i motivi già espressi nelle precedenti pronunce. Ma ha anche precisato che «ciò vale ovviamente, allo stato attuale della legislazione, in base alla quale, per la permanente carenza di una normazione adeguata, restano appunto aperte le possibilità di oligopolio o monopolio sopra delineate. A diverse conclusioni potrebbe eventualmente giungersi ove il legislatore, affrontando in modo completo ed approfondito il problema della regolamentazione delle TV private, apprestasse un sistema di garanzie efficace al fine di ostacolare in modo effettivo il realizzarsi di concentrazioni monopolistiche od oligopolistiche non solo nell'ambito delle connessioni fra le varie emittenti, ma anche in quello dei collegamenti tra le imprese operanti nei vari settori dell'informazione incluse quelle pubblicitarie». 45
La disciplina transitoria Legge n. 10/1985 e giurisprudenza costituzionale 46
Secondo limpostazione della Corte, la ratio del monopolio statale prescinde da ogni considerazione sulle specificità del servizio pubblico essenziale ed è giustificata solo dallassenza di una normativa idonea ad evitare concentrazioni ed oligopoli. Data la perdurante assenza di tale normativa, continuavano le iniziative di interconnessione di emittenti private, in modo da raggiungere un ambito di trasmissione ultra-locale. In varie occasioni tale iniziative sono state interrotte da pronunce giudiziarie (rivolte, in particolare, alle reti del gruppo Berlusconi) oscuramento. Il Governo è intervenuto con una normativa teoricamente provvisoria (non più di 6 mesi) che invece è rimasta in vigore fino al 1990: il d. l. n. 807/1984, convertito in legge n. 10/1985 (c. d. decreto salva Berlusconi). 47
In realtà, precedentemente il governo (Craxi) aveva approvato il d. l. 694/1984, con il quale si consentiva, in attesa dellapprovazione di una apposita legge, la prosecuzione dell'attività delle singole emittenti radiotelevisive private, disponendo espressamente che «è consentita la trasmissione ad opera di più emittenti dello stesso programma pre-registrato, indipendentemente dagli orari prescelti». Tuttavia il Parlamento non approvò la legge di conversione. Allora, per la conversione in legge del successivo d. l. 807/1984 il Governo pose la questione di fiducia, minacciando la crisi. 48
Il d. l. 807/1984 fu approvato lultimo giorno della Conferenza regionale dellUIT (Ginevra, 6 ottobre- 6 dicembre 1984) che stabilì che entro il 1° luglio 1987 gli Stati avrebbero dovuto procedere alla mappatura delle frequenze, onde evitare fenomeni interferenziali. Lo Stato italiano non era a conoscenza di quali e quante emittenti private e di quali e quanti impianti di radiodiffusione fossero attivi nel paese. Per questo, con tale intervento normativo, si pose lobbligo per le emittenti private di comunicare entro novanta giorni al Ministero delle PT tutte le necessarie informazioni relative agli impianti da esse gestiti. Il censimento, completato alla metà del 1985, contò oltre quattromila emittenti, che gestivano da 1 a 5 impianti. Però, la quantità di frequenze assegnate dallUIT allItalia corrispondeva solo a circa il 20% di quelle utilizzate dalle emittenti private. Quindi, occorreva con urgenza un riordino! 49
Il d. l. n. 807/1984 (convertito in legge n. 10/1985) Disposizioni urgenti in materia di trasmissioni radiotelevisive La diffusione sonora e televisiva sullintero territorio nazionale, via etere o via cavo o per mezzo di satelliti o con qualsiasi altro mezzo, ha carattere di preminente interesse generale ed è riservata allo Stato. Nellordinare il sistema radiotelevisivo lo Stato si informa ai principi di libertà di manifestazione del pensiero e di pluralismo dettati dalla Costituzione per realizzare un sistema misto di emittenza pubblica e privata. Il servizio pubblico radiotelevisivo su scala nazionale è esercitato dallo Stato mediante concessione ad una società per azioni a totale partecipazione pubblica di interesse nazionale. Una futura legge si occuperà di disciplinare il sistema radiotelevisivo, consentendo liniziativa privata ma predisponendo apposite norme antitrust, in modo da assicurare il pluralismo e la trasparenza. (segue...) 50
(... segue...) In attesa di tale legge, restano temporaneamente consentiti i ponti-radio fra le singole emittenti, come pure la trasmissione in contemporanea dello stesso programma pre-registrato (per questo il decreto è stato definito salva Berlusconi). Le emittenti private devono però riservare il 25% del tempo alla trasmissione di opere cinematografiche nazionali o della Cee. Devono anche limitare laffollamento dei messaggi pubblicitari al 16% del tempo di trasmissione settimanale e massimo al 20% di ciascuna ora di trasmissione. Questi limiti sono superiori a quelli della concessionaria pubblica (5% orario) e inoltre per le emittenti private non è fissato alcun tetto massimo agli introiti pubblicitari. Obbligo per le emittenti di comunicare i dati relativi ai propri impianti entro 90 gg. al Ministero PT, in modo da poter effettuare un censimento come richiesto dalla Conferenza UIT di Ginevra. In seguito al censimento sarebbe stato approvato un piano nazionale di assegnazione delle frequenze (non realizzato!) 51
(... segue...) La nomina di tutti e 16 i membri del CdA viene affidata alla CPIV, con voto limitato ai ¾ dei componenti (cioè 12): i primi 12 membri erano eletti a maggioranza assoluta e i restanti 4 erano scelti fra quelli non eletti, che avevano ottenuto più voti. Il Direttore generale, però, doveva essere nominato dallIRI: così si produce un dualismo fra parlamento e governo. Il Direttore, infatti, sovrintende alla gestione aziendale ed è civilmente responsabile dello svolgimento del servizio radiotelevisivo, della migliore utilizzazione delle risorse e del personale in termini di funzionalità, efficienza ed economicità, nel quadro degli indirizzi dettati dalla CPIV. Il Direttore è deve altresì assicurare il pluralismo dellinformazione. 52
Corte costituzionale, sentenza n. 231/1985 Cinque diverse ordinanze di rimessione sollevavano tutte, in riferimento ad una pluralità di parametri, questioni di legittimità costituzionale di alcune disposizioni della l. 103/1975 riguardanti lobbligo in capo ai titolari di impianti ripetitori, via etere, nel territorio nazionale, di programmi sonori e televisivi irradiati da emittenti estere, di eliminare dai programmi medesimi i messaggi pubblicitari commerciali. La Corte, decretando lillegittimità costituzionale nelle norme impugnate, ha stabilito che le limitazioni quantitative ai tempi delle trasmissioni pubblicitarie commerciali con il mezzo radiotelevisivo hanno «lo scopo di garantire una condizione ritenuta essenziale perché possa aversi pluralismo nell'informazione, dal momento che l'apporto rappresentato dagli introiti pubblicitari é considerato indispensabile per la sopravvivenza dei mezzi di comunicazione di massa, si tratti di organi di stampa ovvero delle emittenti radiotelevisive, pubbliche e private. Accanto a questa esigenza di carattere generale, altra se ne viene prospettando di uguale segno per la tutela dell'utente-consumatore, e a tal fine si auspica una disciplina non solo dei tempi, ma anche delle modalità di presentazione dei messaggi pubblicitari...». 53
Corte costituzionale, sentenza n. 826/1988 Alcune ordinanze dei giudici a quo lamentavano il perdurare della riserva allo Stato delle trasmissioni via etere a livello nazionale; altre invece il fatto che la disciplina transitoria si stesse protraendo oltre termine, consentendo di fatto alle emittenti locali di superare tale ambito. Inizialmente la Corte ha chiarito il concetto di pluralismo: «...il pluralismo dell'informazione radiotelevisiva significa, innanzitutto, possibilità di ingresso, nell'ambito dell'emittenza pubblica e di quella privata, di quante più voci consentano i mezzi tecnici, con la concreta possibilità nell'emittenza privata - perché il pluralismo esterno sia effettivo e non meramente fittizio - che i soggetti portatori di opinioni diverse possano esprimersi senza il pericolo di essere emarginati a causa dei processi di concentrazione delle risorse tecniche ed economiche nelle mani di uno o di pochi e senza essere menomati nella loro autonomia. Sotto altro profilo, il pluralismo si manifesta nella concreta possibilità di scelta, per tutti i cittadini, tra una molteplicità di fonti informative, scelta che non sarebbe effettiva se il pubblico al quale si rivolgono i mezzi di comunicazione audiovisiva non fosse in condizione di disporre, tanto nel quadro del settore pubblico che in quello privato, di programmi che garantiscono l'espressione di tendenze aventi caratteri eterogenei». 54
(... segue...) La Corte ha poi salvato la disciplina transitoria della l. n. 10/1985, proprio perché transitoria, pur rendendosi conto che «l'evoluzione della situazione di fatto ha dimostrato ampiamente che il rischio della formazione di un oligopolio paventato dalla Corte si è trasformato in realtà». Essa precisa anche che «a parte la diversità dei ruoli del servizio pubblico radiotelevisivo e dell'emittenza privata, il pluralismo in sede nazionale non potrebbe in ogni caso considerarsi realizzato dal concorso tra un polo pubblico e un polo privato che sia rappresentato da un soggetto unico o che comunque detenga una posizione dominante nel settore privato». Quindi, occorre «una disciplina definitiva della materia, che si sottragga a tali censure e appresti quel sistema di garanzie efficace al fine di ostacolare in modo effettivo il realizzarsi di concentrazioni monopolistiche od oligopolistiche non solo nell'ambito delle connessioni fra le varie emittenti, ma anche in quello dei collegamenti tra le imprese operanti nei vari settori dell'informazione, incluse quelle pubblicitarie». 55
(... segue...) «... la necessità dell'introduzione, nella disciplina dell'emittenza privata su scala nazionale, di un simile sistema di garanzie deriva dall'imprescindibile esigenza, sottesa alla menzionata sentenza, di una effettiva tutela del pluralismo dell'informazione, che va difeso contro l'insorgere di posizioni dominanti o comunque preminenti, tali da comprimere sensibilmente questo fondamentale valore». «Di conseguenza, la futura legge non potrà non contenere limiti e cautele finalizzati ad impedire la formazione di posizioni dominanti lesive del predetto valore costituzionale (art. 21 Cost.). Naturalmente l'efficacia di una simile disciplina ai fini indicati presuppone l'introduzione di un alto grado di trasparenza degli assetti proprietari e dei bilanci dell'impresa di informazione e di quelle collegate... ». 56
(... segue...) Infine, per quanto riguarda il tema della pubblicità radiotelevisiva, la sentenza ha ribadito la necessità di porre limiti in tale ambito. Quindi, «è necessario realizzare, in attuazione del disegno costituzionale, un equilibrio delle risorse dei diversi settori dell'informazione e garantire effettivamente, anche in tal modo, il massimo di pluralismo informativo (sentenza n. 231 del 1985). Questa esigenza vale a maggior ragione oggi, perché le risorse finanziarie che, attraverso la pubblicità, affluiscono al settore della stampa sono inferiori a quelle che sostengono il settore televisivo nel suo complesso». 57
La pubblicità televisiva La direttiva TV senza frontiere e le sue successive modifiche 58
Questo excursus sulla disciplina comunitaria in materia di pubblicità radiotelevisiva è necessario perché la cosiddetta seconda legge di sistema sullordinamento radiotelevisivo (la c. d. legge Mammì, del 1990) è stata emanata anche allo scopo di attuare le disposizioni contenute nella direttiva CE TV senza frontiere. 59
Direttiva 89/552 Cee, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti l'esercizio delle attività televisive (c. d TV senza frontiere). Principio della libera circolazione delle trasmissioni di paesi comunitari. Obbligo di dedicare la maggior parte del tempo di trasmissione alle opere europee e almeno il 10% alle produzioni indipendenti. Obbligo di non trasmettere opere cinematografiche prima di 2 anni dalluscita nelle sale (1 anno se coproduzione cine-televisiva). Divieto di trasmettere programmi in grado di nuocere gravemente allo sviluppo fisico, mentale o morale dei minorenni, in particolare programmi che contengano scene pornografiche o di violenza gratuita oppure di assicurarsi che tali programmi siano trasmessi in orario in cui i minori non guardano la TV. Obbligo di consentire il diritto di rettifica. Disciplina della pubblicità e delle sponsorizzazioni (vedi slide seguente). 60
Pubblicità e sponsorizzazioni nella direttiva 89/552/CEE Divieti di: - messaggi pubblicitari che offendono la dignità umana, che comportano arbitrarie discriminazioni, che inducono a comportamenti pregiudizievoli per la salute, la scurezza, lambiente; - pubblicità subliminale e clandestina (non riconoscibile); - pubblicità di derivati del tabacco e medicinali per cui sia obbligatoria la ricetta medica; - pubblicità pregiudizievole per minorenni, abusando della loro credulità; - sponsorizzazione di telegiornali e programmi a carattere politico; Restrizioni per pubblicità di bevande alcoliche. Lo sponsor deve essere chiaramente riconoscibile, non deve influenzare il contenuto del programma e non deve comparire al suo interno. La pubblicità, comprese le sponsorizzazioni, non deve superare il 15% del tempo di trasmissione quotidiano (20% se si includono le televendite) e comunque non più del 20% in unora di trasmissione. 61
La direttiva 97/36/CE Ha modificato la precedente direttiva 89/552. Le modifiche riguardano soprattutto: eventi di particolare rilevanza per la società (in particolare, manifestazioni sportive): la direttiva modificata stabilisce le condizioni che consentono al pubblico di accedere liberamente alla ritrasmissione di eventi considerati di particolare rilevanza per la società. A tal fine, ogni Stato membro può stabilire un elenco di eventi che devono essere trasmessi in chiaro, anche se sono stati acquistati diritti di esclusiva da reti di televisione a pagamento; televendite: le televendite sono sottoposte alla maggior parte delle regole che disciplinano la pubblicità televisiva. Le finestre di programmazione destinate alle televendite trasmesse da una rete generalista devono durare almeno quindici minuti ed essere chiaramente identificabili. Il numero massimo di finestre è fissato a otto al giorno e la loro durata non può superare tre ore al giorno; tutela dei minori: la direttiva modificata sottolinea soprattutto l'importanza della protezione dei minori. Viene segnatamente indicato che gli Stati membri devono controllare che i programmi che possono nuocere allo sviluppo dei minori, trasmessi in chiaro, siano preceduti da un idoneo segnale acustico o identificati da un simbolo visibile. 62
La nuova direttiva 2007/65/CE sui servizi di media audiovisivi E stata recepita in Italia con legge comunitaria decreto legislativo (Romani) del 1° marzo 2010, apportando significative modifiche al T. U. sulla radiotelevisione. Per quanto riguarda il settore della pubblicità radiotelevisiva, la direttiva semplifica e rende più flessibili le norme per l'inserimento della pubblicità, incoraggiando l'autoregolamentazione e la coregolamentazione nel settore. Abolito il tetto giornaliero di affollamento pubblicitario, resta solo quello orario del 20%. Concede alle emittenti la possibilità di scegliere il momento più adeguato per l'inserimento di messaggi pubblicitari all'interno delle trasmissioni (non necessariamente TRA i programmi). Le opere cinematografiche, le trasmissioni destinate ai bambini, i programmi d'attualità e i notiziari possono tuttavia essere interrotti una sola volta ogni 30 minuti. La direttiva sostiene le nuove forme di pubblicità, come la pubblicità a schermo diviso (split screen), la pubblicità virtuale e la pubblicità interattiva. Infine, essa ammette il product placement, ma consente ai singoli Stati di vietarlo. 63
La legge 223/1990 c. d. legge Mammì 64
La pressioni della Corte costituzionale e della Cee, dopo oltre 5 anni di disciplina transitoria, hanno finalmente indotto il legislatore a dettare una disciplina di settore: Legge n. 223/1990: Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato (c. d. legge Mammì). Essa riguarda: - principi generali comuni - regime concessorio per tutte le emittenti (non diritto soggettivo, ma interesse legittimo) - normativa antitrust - disciplina della pubblicità - strumenti di garanzia per una corretta applicazione 65
Legge 223/1990 – Art. 1 (principi generali) 1.La diffusione di programmi radiofonici o televisivi, realizzata con qualsiasi mezzo tecnico, ha carattere di preminente interesse generale. 2.Il pluralismo, l'obiettività, la completezza e l'imparzialità dell'informazione, l'apertura alle diverse opinioni, tendenze politiche, sociali, culturali e religiose, nel rispetto delle libertà e dei diritti garantiti dalla Costituzione, rappresentano i princìpi fondamentali del sistema radiotelevisivo che si realizza con il concorso di soggetti pubblici e privati ai sensi della presente legge. 66
Legge 223/1990 – Il regime concessorio Il servizio pubblico radiotelevisivo è affidato mediante concessione ad una società per azioni a totale partecipazione pubblica. La concessione importa di diritto l'attribuzione alla concessionaria della qualifica di società di interesse nazionale. Inoltre, possono essere rilasciate concessioni a soggetti privati per radiodiffusione sonora a carattere commerciale o a carattere comunitario sia nazionale che locale.... ed anche concessioni a soggetti privati per telediffusione in ambito nazionale di singole reti ovvero in ambito locale di singole emittenti e reti. Le concessioni a soggetti privati durano 6 anni e sono rinnovabili. I concessionari privati che trasmettono in ambito nazionale devono essere società di capitali o cooperative, costituite in Italia o nella Cee, con capitale sociale non inferire a 3 miliardi di lire (TV) o 500 milioni (radio). I concessionari privati in ambito locale, invece, possono essere persone fisiche od enti di vario tipo. 67
Legge 223/1990 – Il regime concessorio (segue) Per ottenere la concessione, loggetto sociale deve per forza essere l'esercizio di attività radiotelevisiva, editoriale o comunque attinente all'informazione ed allo spettacolo. Non possono essere rilasciate concessioni ad enti pubblici, anche economici, a società a prevalente partecipazione pubblica e ad aziende ed istituti di credito e nemmeno a persone che abbiano riportato condanne a pena detentiva per delitti non colposi o che siano sottoposti a misure di prevenzione. Il rilascio della concessione avviene sulla base di criteri oggettivi che tengano conto della potenzialità economica, della qualità della programmazione prevista e dei progetti radioelettrici e tecnologici. Per i richiedenti che abbiano già effettuato trasmissioni radiotelevisive si tiene anche conto della presenza sul mercato, delle ore di trasmissione effettuate, della qualità dei programmi, delle quote percentuali di spettacoli e servizi informativi autoprodotti. E' comunque requisito essenziale per il rilascio delle concessioni in ambito locale l'impegno a destinare almeno il 20% della programmazione settimanale all'informazione, di cui almeno il 50% all'informazione locale. 68
Legge 223/1990 – Lambito nazionale e locale Per esercizio in ambito nazionale si intende quello effettuato con rete che assicuri la diffusione in almeno il 60 per cento del territorio nazionale. Per esercizio in ambito locale si intende quello che garantisce la diffusione in almeno il 70 per cento del territorio del relativo bacino di utenza o della parte assegnata di detto bacino. 69
Legge 223/1990 – La pianificazione delle radiofrequenze E effettuata mediante il piano nazionale di ripartizione (che indica le bande di frequenze utilizzabili dai vari servizi di telecomunicazioni) ed il piano nazionale di assegnazione (che determina le aree di servizio degli impianti, la loro localizzazione, frequenza e parametri radioelettrici). Lassegnazione deve essere effettuata in modo da consentire la ricezione senza disturbi del maggior numero possibile di programmi di radiodiffusione sonora e televisiva. Il piano di assegnazione suddivide il territorio nazionale in bacini di utenza, i quali devono consentire la coesistenza del maggior numero possibile di impianti ed una adeguata pluralità di emittenti e reti. 70
Legge 223/1990 – Gli obblighi dei concessionari Iscrizione al Registro nazionale delle imprese radiotelevisive (istituito dallart.12). Dal 1997 è denominato ROC. Comunicazione al Garante (istituito dallart. 6) dei trasferimenti di proprietà e del bilancio. Realizzazione di pari opportunità nei rapporti di lavoro. Trasmissione dello stesso programma in tutta larea geografica per cui è rilasciata la concessione. Rispetto delle regole in materia di pubblicità e sponsorizzazioni (vedi slides successive) Rispetto dellobbligo di rettifica, dei limiti previsti alla trasmissione di opere cinematografiche, delle leggi in materia di diritto dautore. (segue...) 71
Segue dalla slide precedente: gli obblighi Non trasmettere programmi nocivi per lo sviluppo fisico e psichico dei minori. Trasmettere gratuitamente brevi comunicati per conto di organi pubblici. Rispettare livello minimo di ore di trasmissione. Riservare parte della programmazione allinformazione. Solo per la concessionaria pubblica: trasmettere messaggi di utilità sociale e rispettare un tetto massimo degli introiti pubblicitari annuali, fissato annualmente dal governo. 72
Legge 223/1990 – La normativa antitrust Divieto di posizioni dominanti nell'ambito dei mezzi di comunicazione di massa. Alla titolarità della concessione è equiparato il controllo o collegamento. Trasparenza negli assetti proprietari, societari, finanziari e nel bilancio (obbligo di comunicazione al Garante, istituito dallart. 6). Possono essere annullati gli atti che comportano lacquisizione di posizioni dominanti. La legge regola: 1) il rapporto fra concessioni televisive e radiofoniche in ambito nazionale e locale; 2) il rapporto TV/stampa; 3) il rapporto fra radiotelevisione e pubblicità. 73
Legge 223/1990 – Il rapporto fra le concessioni radiotelevisive 1) Divieto di essere contemporaneamente titolari di concessioni a livello nazionale e a livello locale. 2) A livello nazionale, uno stesso soggetto può avere al massimo tre concessioni (fotografia della situazione esistente) e non può comunque superare il 25% delle reti previste dal piano nazionale di assegnazione delle frequenze. 3) A livello locale uno stesso soggetto può avere una sola concessione per bacino di utenza; massimo 3 concessioni televisive e 7 radiofoniche per bacini diversi. 74
Legge 223/1990 – Il rapporto TV-stampa (precedentemente disciplinato dalla l. 67/1987) 1) Non può avere nessuna concessione televisiva nazionale chi abbia il controllo di imprese editrici di quotidiani la cui tiratura annua abbia superato nell'anno solare precedente il 16% della tiratura complessiva dei giornali quotidiani in Italia. 2) Può avere una sola concessione televisiva nazionale chi abbia il controllo di imprese editrici di quotidiani la cui tiratura superi l'8% della tiratura complessiva dei giornali in Italia. 3) Può avere al massimo due concessioni televisive nazionali chi abbia il controllo di imprese editrici di quotidiani la cui tiratura complessiva sia inferiore al limite dell8%. 4) Uno stesso soggetto non può avere più del 20% delle risorse complessive del settore (oppure il 25% se tali risorse costituiscano i 2/3 dei suoi introiti complessivi). 75
(... Segue) Per risorse complessive del settore della comunicazione di massa si intendono i ricavi derivanti dalla vendita di quotidiani e periodici, da vendite o utilizzazione di prodotti audiovisivi, da abbonamenti a giornali, periodici o emittenti radiotelevisive, da pubblicità, da canone e altri contributi pubblici a carattere continuativo. 76
Legge 223/1990 – Il rapporto fra radiotelevisione e pubblicità Se esistono situazioni di controllo o collegamento fra emittenti televisive e concessionarie di pubblicità, queste ultime non possono raccogliere pubblicità per più di tre reti televisive nazionali, o due reti nazionali e tre reti locali o una rete nazionale e sei locali. Eventuali ulteriori contratti stipulati dalle imprese concessionarie di pubblicità di cui al presente comma devono avere per oggetto pubblicità da diffondere con mezzi diversi da quello radiofonico e televisivo e comunque in misura non superiore al 2% degli investimenti pubblicitari complessivi dell'anno precedente. 77
Legge 223/1990 – La disciplina della pubblicità radiotelevisiva. Divieto di diffondere messaggi pubblicitari subliminali o cifrati. Il messaggio pubblicitario deve essere sempre riconoscibile. Divieto di trasmettere la pubblicità ad un volume più alto delle altre trasmissioni. Rispetto dei divieti nel contenuto dei messaggi della direttiva 89/552 Cee (già illustrata precedentemente). Limiti allaffollamento pubblicitario (vedi slide successiva). 78
Legge 223/1990 – I limiti allaffollamento pubblicitario Concessionaria pubblica: 4% dell'orario settimanale di programmazione ed 12% di ogni ora. Concessionari privati TV nazionale: 15% dell'orario giornaliero di programmazione e 18% di ogni ora. Concessionari privati TV locale: 20% di ogni ora di programmazione e 15% di ogni ora e di ogni giorno di programmazione. Limiti anche per i concessionari radiofonici nazionali, locali e comunitari. I limiti aumentano leggermente se si considerano anche le televendite. Le eventuali eccedenze devono essere recuperate nellora antecedente o successiva. Non si prevede nulla circa le modalità di trasmissione dei messaggi (tra i programmi o dentro i programmi) e non vi è alcun divieto di interruzione delle trasmissioni per pubblicità. 79
Legge 223/1990 – Le sponsorizzazioni La legge Mammì non recepisce il divieto, previsto dalla direttiva 89/552/CE, di inserire allinterno dei programmi sponsorizzati messaggi promozionali di beni e servizi dello sponsor. Le sponsorizzazioni, quindi, rientrano nel computo dei limiti allaffollamento pubblicitario per il 2%. In generale, la disciplina del 1990 non chiarifica la differenza fra sponsorizzazioni e pubblicità e si presta allassimilazione fra sponsorizzazioni e telepromozioni. La disciplina delle sponsorizzazioni è stata ritenuta dalla Commissione europea non conforme alle indicazioni della Cee e si è aperta una formale procedura di infrazione contro lItalia presso la Corte europea di Giustizia. (... segue) 80
Si è cercato di rimediare con il d. l. 408/1992, convertito in legge 483/1992: Disposizioni urgenti in materia di pubblicità radiotelevisiva. Si introduce il divieto di promozione diretta, allinterno del programma sponsorizzato, di beni e servizi dello sponsor. Le sponsorizzazioni vengono del tutto escluse dal calcolo degli indici di affollamento pubblicitario, essendo radicalmente diverse dalle telepromozioni (che invece sono incluse). 81
Legge 223/1990 – Art. 6 Il Garante per la radiodiffusione e leditoria Il Garante era nominato dal Presidente della Repubblica, su proposta dei Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, d'intesa tra loro, tra ex giudici della Corte costituzionale o presidenti di sezione della Corte di cassazione, tra i professori universitari ordinari nelle discipline giuridiche, aziendali od economiche, nonché tra esperti di riconosciuta competenza nel settore delle comunicazioni di massa. Durava in carica 5 anni (mandato non rinnovabile) e non può esercitare altre attività. Aveva un ufficio alle sue dipendenze e può anche avvalersi dellopera di consulenti esterni. Presso di lui era istituito il Consiglio consultivo degli utenti. Teneva il registro nazionale delle imprese radiotelevisive. Esaminava i bilanci e lannessa documentazione delle concessionarie. Svolgeva attività istruttoria ed ispettiva. Vigilava sul rispetto della normativa antitrust, sulla pubblicità e sulla rilevazione degli indici di ascolto. Poteva irrogare sanzioni pecuniarie e chiedere al Ministro la revoca della concessione. 82
Dal 1997 la figura del Garante è stata sostituita dallAutorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AgCom). 83
Legge 223/1990 – Il ruolo delle Regioni Ogni consiglio regionale elegge, a maggioranza dei 2/3, un comitato regionale per i servizi radiotelevisivi (Co.re.rat), che è organo di consulenza della regione in materia radiotelevisiva. Le Regioni ne disciplinano il funzionamento. Il comitato altresì formula proposte al consiglio di amministrazione della concessionaria pubblica in merito a programmazioni regionali che possano essere trasmesse sia in ambito nazionale che regionale; regola l'accesso alle trasmissioni regionali programmate dalla concessionaria pubblica. Questi comitati sono poi diventati i Co.re.com 84
Legge 223/1990 e d. lgs. 73/1991 – La TV via cavo Delega al governo a provvedere alla disciplina della TV via cavo. Delega esercitata attraverso il d. lgs. 73/1991. Si pone una distinzione fra: a)attività di installazione e gestione di impianti: riservata allo Stato, ma possibilità di esercizio anche da parte di privati concessionari; b)attività di distribuzione di programmi attraverso tali impianti: nessuna riserva allo Stato; tale attività può essere svolta anche da privati previa autorizzazione amministrativa. Si applicano gli stessi limiti della TV via etere. (Per la disciplina della TV via satellite bisogna attendere la legge 249/1997) 85
Dopo la legge Mammì 86
La legge 223/1990 non ha modificato le disposizioni della precedente legge 103/1975 relativamente agli organi di governo della concessionaria pubblica. A quello ha pensato la legge n. 206/1993: Disposizioni sulla società concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo. Disciplina teoricamente transitoria (2 anni), ma in vigore fino al RAI = S.p.a. (a totale partecipazione pubblica), secondo quanto già deciso dalla legge Mammì. CdA di soli 5 membri nominati dintesa dai Presidenti delle Camere. Il CdA nomina il Presidente al suo interno e il Direttore generale, che è il vero responsabile della gestione aziendale, allesterno. Questo modello ha previsto un rafforzamento della figura presidenziale allinterno del CdA, per via dei suoi pochi membri, ma anche la sua funzione di garanzia (era infatti tradizionalmente scelto fra le fila dellopposizione). 87
D. l. 323/1993, convertito in legge 422/1993 I soggetti autorizzati a trasmettere in ambito locale, che già superano tale ambito mediante i collegamenti fra impianti, possono continuare a farlo, come pure varie emittenti locali possono continuare a trasmettere in contemporanea lo stesso programma preregistrato, coprendo di fatto lambito nazionale. Tutto ciò in attesa dell'attuazione del piano nazionale di assegnazione delle frequenze e comunque non oltre il 28 febbraio Il Ministro delle poste e delle telecomunicazioni nomina una commissione di esperti per formulare osservazioni e proposte sui problemi attinenti all'assetto del sistema radiotelevisivo. Le emittenti televisive in ambito locale devono istituire, a decorrere dal 30 novembre 1993, un telegiornale a cui si applicano le norme sulla registrazione dei giornali periodici. (segue...) 88
(segue....) Durante il periodo di tre anni decorrente dal rilascio delle concessioni sono consentiti i trasferimenti di proprietà di intere emittenti televisive da un concessionario ad un altro concessionario ed entro 6 mesi i trasferimenti di impianti o di rami di azienda fra concessionari televisivi. Per quanto riguarda i concessionari per la radiodiffusione televisiva in ambito locale, il tempo massimo di trasmissione quotidiana dedicato alla pubblicità è portato al 35%. Le amministrazioni statali, gli enti pubblici territoriali, gli altri enti pubblici, compresi quelli economici, questi ultimi limitatamente alla pubblicità diffusa sul territorio nazionale, sono tenuti a destinare alla pubblicità su emittenti televisive locali nonché su emittenti radiofoniche nazionali e locali almeno il 15% delle somme stanziate in bilancio per le campagne pubblicitarie e di promozione delle proprie attività. 89
(segue....) Entro un termine stabilito (più volte prorogato) tutte le pay-TV devono essere trasferite sul cavo o sul satellite, non potendo più trasmettere via etere. NB: la legge Mammì non diceva nulla circa le pay-TV, ma il Consiglio di Stato in un parere espresso nel 1991 considerava lecite le trasmissioni in codice, e anche la direttiva europea TV senza frontiere ammetteva la possibilità dellesistenza delle Tv a pagamento 90
Corte costituzionale, sentenza n. 420/1994 Il ricorso ha origine dal processo in cui erano coinvolte varie emittenti televisive locali che, pur essendo collocate utilmente in graduatoria, non avevano ottenuto la concessione oppure avevano ottenuto insufficienti frequenze. Ciò per via della cristallizzazione della situazione esistente, che la normativa transitoria perpetuava, per cui le concessioni erano state rilasciate con d. m. 13 agosto 1992 a sole sei emittenti: Canale 5, Italia 1, Retequattro, Videomusic, Rete A, Telemontecarlo. La Corte ha ritenuto che il limite antirust di 3 reti o max il 25% delle frequenze (art. 15 comma 4 l. 223/1990) fosse irragionevole, incoerente ed assolutamente inidoneo a garantire il sistema radiotelevisivo dalla formazione (o dallaggravarsi) di posizioni dominanti e lo ha pertanto ritenuto incostituzionale. Anche in questo caso, però, la Corte è rimasta inascoltata. 91
Corte costituzionale, sentenza n. 420/1994: il testo «Preliminarmente va ribadito che condizione indefettibile per il superamento della riserva statale dell'attività di radiodiffusione è costituita da un'idonea disciplina che prevenga la formazione di posizioni dominanti le quali in questo settore possono non solo alterare le regole della concorrenza, ma anche condurre ad una situazione di oligopolio, che in sé pone a rischio il valore fondamentale del pluralismo delle voci, espressione della libera manifestazione del pensiero». «La necessità di consentire l'accesso al massimo numero possibile di voci non può essere intesa come mera idoneità minima di una qualsivoglia disciplina anti- trust». «Il parametro percentuale (del 25%) e quello assoluto (di tre reti) - contemplati dalla norma censurata - concorrono nel fissare il limite alla concentrazione in tre reti su un totale di dodici complessive ovvero di nove assentibili a soggetti privati e comportano di conseguenza che allo stato attuale della vigente disciplina a regime un terzo di tutte le reti private può essere posseduto da uno stesso soggetto». (segue...) 92
(segue) La normativa in vigore, «anziché muoversi nella direzione di contenere posizioni dominanti già esistenti così da ampliare, ancorché gradualmente, la concreta attuazione del valore del pluralismo, ha invece sottodimensionato il limite alle concentrazioni essendone conseguito l'effetto di stabilizzare quella posizione dominante esistente, che tuttora si riscontra, trascurando viceversa che il valore da tutelare era l'allargamento del pluralismo». Lesistente posizione dominante ne è risultata addirittura rafforzata, «perché con il tetto delle nove reti private è stata tracciata un'invalicabile soglia di ingresso che tiene fuori dalla categoria dei soggetti privati concessionari (salva la rilevata proroga del regime autorizzatorio) ogni ulteriore emittente nazionale non utilmente collocata in graduatoria, mentre nella precedente situazione - proprio in ragione della mancanza di regole - non vi erano preclusioni o sbarramenti che impedissero la contestuale presenza di più di nove emittenti nazionali private». (segue..) 93
(segue) Data lillegittimità costituzionale dellart. 15, comma 4, della legge Mammì, «rimane nella discrezionalità del legislatore disegnare la nuova disciplina positiva di tale limite per colmarne la sopravvenuta mancanza. Limite che dovrà essere rispettoso della regola suddetta e dell'esigenza costituzionale, ad essa sottesa, di necessaria tutela del pluralismo delle voci sicché, qualunque sia la combinazione dei parametri adottati, non sarà, allo stato, in alcun caso possibile che la risultante finale sia tale da consentire che un quarto di tutte le reti nazionali (o un terzo di tutte le reti private in ambito nazionale) sia concentrata in un unico soggetto». «La dichiarazione di incostituzionalità non determina un vuoto di disciplina, vuoto che significherebbe un arretramento verso la mancanza di alcun limite alla titolarità di plurime concessioni. Rimane infatti pienamente efficace il decreto legge 323/93, e quindi resta ferma nel periodo di transizione - e limitatamente a tale periodo - la provvisoria legittimazione dei concessionari già assentiti con d.m. 13 agosto 1992 a proseguire nell'attività di trasmissione con gli impianti censiti». 94
La tecnica prescelta dalla Corte costituzionale dal 1981 al 1994, quella di salvare la disciplina vigente nellattesa di una organica legge di riforma, ha di fatto avallato per anni linerzia del legislatore e, quando il legislatore è intervenuto con la legge 223/1990, lo stato di fatto era tale da non poter più essere modificato. Anche dopo la sentenza del 1994 le cose non sono cambiate e infatti con il d. l. n. 545/1996 (convertito in legge n. 650/1996) il decreto n. 323/1993 è stato prorogato fino al Quindi, la pianificazione voluta dalla legge 223/1990 non è comunque mai riuscita a decollare. 95
Verso la parziale privatizzazione della RAI La legge Mammì (art. 2) e il d. l. 408/1992 (art. 1) stabilivano che le azioni della Rai potessero appartenere soltanto allo Stato, ad enti pubblici o a società a totale partecipazione pubblica. Ciò per evitare che la privatizzazione dellIRI (d. lgs. n. 386/1991), azionista unico della RAI, potesse coinvolgere anche la RAI. Tali norme sono state abrogate tramite referendum svoltosi l11 giugno Di conseguenza, il d.p.r. n. 315/1995 ha stabilito la cessione ai privati dell1% delle azioni RAI. Solo la legge Gasparri del 2004 (di cui si parlerà in seguito) ha previsto la totale privatizzazione della RAI, che però non è stata ancora realizzata. 96
Il protocollo sul servizio pubblico radiotelevisivo allegato al Trattato di Amsterdam (1997) Le disposizioni del trattato che istituisce la Comunità europea non pregiudicano la competenza degli Stati membri a provvedere al finanziamento del servizio pubblico di radiodiffusione, nella misura in cui tale finanziamento sia accordato agli organismi di radiodiffusione ai fini dell'adempimento della missione di servizio pubblico conferita, definita e organizzata da ciascuno Stato membro e nella misura in cui tale finanziamento non perturbi le condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in misura contraria all'interesse comune, tenendo conto nel contempo dell'adempimento della missione di servizio pubblico. (deroga al regime comunitario degli aiuti di Stato) 97
La legge 249/1997 (legge Maccanico) 98
Legge n. 249/1997: Istituzione dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (c. d. Maccanico). La ratio della legge è quella di rendere più efficaci i limiti antitrust (ma scarso successo!) rispondendo alla sentenza 420/1994 della Corte costituzionale. Nei settori delle comunicazioni sonore e televisive, anche nelle forme evolutive, realizzate con qualsiasi mezzo tecnico, della multimedialità, dell'editoria anche elettronica e delle connesse fonti di finanziamento, è vietato qualsiasi atto o comportamento avente per oggetto o per effetto la costituzione o il mantenimento di una posizione dominante da parte di uno stesso soggetto anche attraverso soggetti controllati e collegati. Gli atti giuridici, le operazioni di concentrazione e le intese che contrastano con tale divieto sono nulli. Su questo vigila una Autorità (Agcom) appositamente istituita (vedi slides successive) che, adeguandosi al mutare delle caratteristiche dei mercati, adotta i provvedimenti necessari per eliminare o impedire il formarsi delle posizioni dominanti o comunque lesive del pluralismo. 99
Legge n. 249/1997 – LAutorità per le garanzie nelle comunicazioni Sostituisce la precedente figura del Garante ed è un organo collegiale. Si cerca di sottrarre la regolamentazione del settore della comunicazione ai condizionamenti politici e di affidarlo ad una Autorità indipendente, che operi nel rispetto dei principi fissati dalla legge stessa. Con listituzione dellAgcom, la regolamentazione della concorrenza nel settore delle comunicazioni è sottratta allAutorità garante per la concorrenza ed il mercato (l. 287/1990). LAgcom è un vero e proprio organo di governo delle comunicazioni, ed ha poteri consultivi, di proposta, di regolamentazione, di controllo, paragiudiziali e sanzionatori. Contro le decisioni dellAgcom è ammesso ricorso giurisdizionale al TAR. 100
La composizione dellAgCom 8 membri eletti 4 dal Senato e 4 dalla Camera dei deputati. Ciascun deputato o senatore può indicare solo 2 nominativi. Presidente (dal 2005 è Corrado Calabrò) nominato dal Capo di Stato su proposta del Presidente del Consiglio, di concerto con il Ministro per le comunicazioni, previo parere delle competenti commissioni parlamentari espresso a maggioranza dei 2/3. Sono organi dellAgcom: - Presidente - Consiglio (Presidente + 8 membri) - Commissione per infrastrutture e reti (Presidente + 4 membri) - Commissione per servizi e prodotti (Presidente + 4 membri) Il mandato dei membri dellAgCom è di sette anni, non rinnovabile. Esiste piena incompatibilità con altre cariche o uffici, che si estende anche ai 4 anni successivi alla cessazione della carica. LAgCom ha un proprio ruolo organico di personale dipendente nei limiti di 260 unità. Non dispone di entrate proprie, ma è finanziata da fondi pubblici (circa 20 milioni di euro annui). Però nel 2006 il contributo pubblico è stato ridotto a 3 milioni di euro ed è stato imposto il contributo da parte dei soggetti controllati fino al 2 per mille del loro fatturato. 101
I poteri dellAgCom Approvazione del piano nazionale delle frequenze (entro il 1° gennaio 1998) e rilascio di nuove concessioni private entro il 30 aprile Termini non rispettati! Vigilanza sul contenuto dei programmi e della pubblicità. Controllo dellapplicazione delle regole in materia di diritto daccesso, di informazione/propaganda politica, di par condicio. Vigilanza sulla tutela dei minori. Vigilanza sul rispetto da parte della RAI degli indirizzi formulati dalla CPIV. Rilevazione degli indici di ascolto. Controllo sul rispetto delle regole antitrust. Verifica dei bilanci degli operatori iscritti al ROC. Tenuta del ROC. (segue...) 102
(segue) Poteri consultivi e di regolamentazione del funzionamento delle infrastrutture e delle reti. Vigilanza e regolamentazione del sistema delle telecomunicazioni (interconnessione, accesso, sicurezza, servizio universale). Accoglimento di denunce presentate da qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché dai portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati. Soluzione non giurisdizionale delle controversie che possono insorgere fra utenti o categorie di utenti ed un soggetto autorizzato o destinatario di licenze oppure tra soggetti autorizzati o destinatari di licenze tra loro. Applicazione di sanzioni amministrative. 103
Una valutazione sulloperato dellAgCom E stata più attiva e incisiva nel campo delle TLC che nel settore RTV. Il controllo dei limiti antitrust è stato effettuato per la prima volta a metà del 2000 e successivamente solo nel Alla vigilia dellapprovazione della legge Gasparri ha emanato una delibera in cui diceva che il duopolio RAI-Mediaset semplicemente prefigurava un abuso di posizione dominante. E stato scarso anche il controllo sui limiti di affollamento pubblicitario orari e giornalieri. Le sanzioni amministrative non sono comunque abbastanza elevate da costituire un efficace deterrente. Manca un controllo sistematico di ufficio: lAgCom si attiva prevalentemente sulla base di denunce e segnalazioni. (segue...) 104
(segue) Anche il controllo sul pluralismo politico è inefficace: mancano rilevazioni sistematiche delle presenze televisive dei principali esponenti politici. Le attuali modalità di finanziamento mettono lautorità di controllo alla mercè dei soggetti controllati. LUE in vari rapporti sulle autorità nazionali di controllo e regolamentazione ha sottolineato la scarsa indipendenza politica dellAgCom italiana per via della nomina parlamentare dei suoi membri e di quella ministeriale del Presidente. 105
I Comitati regionali per le comunicazioni La legge 249/1997 riconosce le esigenze di decentramento sul territorio, al fine di assicurare le necessarie funzioni di governo, garanzia e controllo in tema di comunicazione (art. 1 comma 13). A tal fine prevede i Co.Re.Com, che sono funzionalmente organi dellAgCom, la cui istituzione è demandata a leggi regionali. Essi sono organi di consulenza in materia di comunicazione e informazione televisiva. Ad oggi sono stati istituiti Co.Re.Com. in tutte le Regioni. Nel 1999 lAgCom (delib. 52 e 53) ha stabilito che essi sono titolari di funzioni proprie attribuite loro per legge e di funzioni delegate dallAgCom sulla base di apposite convenzioni di durata triennale. (segue) 106
I Comitati regionali per le comunicazioni (segue) Le prime convenzioni in via sperimentale (2003) prevedevano cinque deleghe: 1) vigilanza in materia di tutela dei minori; 2) sondaggi; 3) disciplina antitrust nel campo delleditoria (poi cancellata dalla legge 112/2004); 4) tutela del diritto di rettifica; 5) conciliazione delle controversie nel settore delle comunicazioni. Nel 2007, terminata la fase sperimentale, sono state aggiunte nuove deleghe: 1) tenuta del ROC (vedi slide successiva); 2) monitoraggio radiotelevisivo in ambito locale 3) soluzione di controversie tra utenti e operatori delle comunicazioni. 107
Il ROC LAgcom (ora i Co.re.com) tiene il Registro unico per gli operatori della comunicazione (ROC) che ha inglobato il Registro nazionale della stampa e il Registro nazionale delle imprese radiotelevisive detenuti, a suo tempo, dal Garante per la Radiodiffusione e l'Editoria. Sono tenuti ad iscriversi al registro: i soggetti esercenti l'attività di radiodiffusione; le imprese concessionarie di pubblicità; le imprese di produzione o distribuzione di programmi radiotelevisivi; le imprese editrici di giornali quotidiani, periodici o riviste; le agenzie di stampa di carattere nazionale; i soggetti esercenti l'editoria elettronica e digitale; le imprese fornitrici di servizi di telecomunicazioni e telematici. 108
Legge n. 249/1997 – I limiti antitrust Ad uno stesso soggetto (o a soggetti controllati o collegati) non possono essere rilasciate concessioni o autorizzazioni che consentano di irradiare più del 20% rispettivamente delle reti televisive o radiofoniche analogiche e dei programmi televisivi o radiofonici numerici, in ambito nazionale, trasmessi su frequenze terrestri, sulla base del piano delle frequenze. Poiché le reti televisive erano 9 (cioè le tre RAI, le Tre Mediaset più Videomusic, Rete A, Telemontecarlo) tale limite causa leccedenza di una rete Rai e di una rete Mediaset). LAutorità può però transitoriamente stabilire un limite diverso (il periodo transitorio, però, si è protratto indebitamente). Le emittenti televisive e radiofoniche sono soggette a limiti per la raccolta di risorse economiche derivanti dalla pubblicità (vedi slide successiva). LAutorità vigila sul rispetto di tali limiti e riferisce periodicamente al Parlamento circa la loro adeguatezza. 109
Legge n. 249/1997 – I limiti alla raccolta di risorse economiche Nessun singolo soggetto operante a livello nazionale (Tv via etere, via cavo, va satellite o radio) può detenere più del 30% delle risorse economiche complessive del settore (derivanti da canone di abbonamento per il servizio pubblico, pubblicità, televendite, sponsorizzazioni). Se lo stesso soggetto opera contemporaneamente nel settore radiotelevisivo e della stampa, il limite scende al 20% e il paniere delle risorse comprende anche la vendita e gli abbonamenti di quotidiani e periodici. Una stessa concessionaria di pubblicità non può raccogliere più del 30% delle risorse economiche derivanti dal settore radiotelevisivo. Se essa è legata da un rapporto di controllo/collegamento con un titolare di concessione o autorizzazione radiotelevisiva ed opera per esso in esclusiva, può raccogliere risorse anche per altri soggetti, ma solo in ambito locale. LAutorità può fissare per un periodo transitorio limiti diversi (il periodo transitorio, però, si è protratto indebitamente). 110
Limiti antitrust: leggi Mammì e Maccanico a confronto Legge 223/1990Legge 249/1997 Uno stesso soggetto può essere titolare di max 3 concessioni/autorizzazioni in ambito nazionale (max il 25% delle reti). Non più del 20% delle reti televisive nazionali (cioè max 2 reti) ad uno stesso soggetto. Non più del 30% delle risorse complessive del settore radiotelevisivo (oppure radiofonico) in ambito nazionale ad uno stesso soggetto (canone, pubblicità, televendite, sponsorizzazioni) Non più del 20% delle risorse complessive del settore radiotelevisivo e di quello editoriale (quotidiani e periodici) ad uno stesso soggetto. Però il limite sale al 25% se tali risorse costituiscono i 2/3 dei suoi introiti complessivi. Non più del 20% delle risorse complessive del settore radiotelevisivo/radiofonico e di quello editoriale (quotidiani e periodici) ad uno stesso soggetto. Una concessionaria di pubblicità può raccogliere pubblicità per max tre reti nazionali, oppure due nazionali e tre locali, oppure una nazionale e sei locali. Una concessionaria di pubblicità può legarsi in esclusiva solo ad un soggetto in ambito nazionale. Oltre a questo può raccogliere pubblicità solo in ambito locale. Una singola concessionaria di pubblicità non può raccogliere, nei settori radiofonico ovvero televisivo, risorse economiche superiori al 30% delle risorse complessive (20% se si considera la somma di TV + stampa). 111
Legge n. 249/1997 – La TV via satellite e la piattaforma digitale Come la TV via cavo, anche quella via satellite è soggetta ad un regime di autorizzazione (non concessione) rilasciata dallAutorità. Alla TV via satellite (come anche a quella via cavo e via etere) si applicano i predetti limiti antitrust. Uno stesso soggetto può avere solo una concessione su frequenze terrestri in ambito nazionale per la trasmissione di programmi televisivi in forma codificata (pay-TV). Se ne possiede di più, le reti eccedenti devono spostarsi entro il 30 aprile 1998 su cavo o satellite. In via transitoria, le reti eccedenti potevano continuare le trasmissioni su frequenze terrestri anche oltre tale data, a condizione che operassero simultaneamente su cavo o satellite. La transizione definitiva al cavo/satellite sarebbe avvenuta entro un termine deciso dallAgCom. (segue...) 112
(segue) Inoltre, in deroga alle regole antitrust, si consente alla concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo e di telecomunicazioni la possibilità di partecipare ad ununica piattaforma digitale (la possibilità di ricevere con un unico decoder trasmissioni via cavo, via satellite e analogiche codificate), creando ununica società associandosi anche con altri operatori di comunicazione, purché la piattaforma sia aperta allutilizzo di chi ne faccia richiesta. Lintento di questa disposizione era quello di favorire la nascita di un unico grande operatore di televisione digitale, con capitale a maggioranza italiana. Tuttavia, le lunghe trattative intercorse fra RAI e Telecom non sono andate a buon fine e quindi si è avuta la creazione di due distinte piattaforme: RAI-Telepiù (dal 1991) e Stream dal 1996 (Telecom azionista al 50%). (segue...) 113
(segue) Con il d. l. n. 15/1999 sono stati posti dei limiti per lacquisto dei diritti per la trasmissione criptata di eventi sportivi (max 60%) e lobbligo di decodificatore ad interfaccia comune. Successivamente, nel 2002, Rupert Murdoch (già azionista di Stream con la società Newscorp) ha acquistato Telepiù dando vita a SKY (Newscorp ha l'80,1% del pacchetto azionario, mentre Telecom il rimanente 19,9%). La Commissione europea ha autorizzato loperazione di fusione sulla base dello stato di insolvenza di Stream (la c. d. eccezione dell'impresa in stato di insolvenza): Stream sarebbe uscita dal mercato senza il salvataggio da parte di Newscorp. La condizione è stata che Newscorp deve garantire l'accesso alla propria piattaforma a eventuali altri concorrenti satellitari ed offrire tutti i servizi relativi a condizioni eque e ragionevoli. Inoltre, i film di grande richiamo, le partite di calcio e gli altri diritti su eventi sportivi devono essere disponibili e contendibili sul mercato. 114
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