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Timestamp: 2017-12-17 15:44:47+00:00

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Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 23 giugno 2017, n. 3070
Le valutazioni compiute dalle Commissioni superiori di avanzamento in sede di giudizio di avanzamento a scelta degli ufficiali sono caratterizzate da un’amplissima discrezionalità, essendo per lo più riferite ad ufficiali dotati di ottimi profili di carriera, le cui qualità sono definibili solo mediante sfumate analisi di merito che non sono la mera risultanza aritmetica dei titolo e dei requisiti degli scrutinandi, ma implicano una complessiva ponderazione delle loro qualità; inoltre l’attività valutativa è caratterizzata da un approfondito esame collegiale delle qualità e capacità dei valutandi, riscontrandosi in essa l’esercizio da parte dell’Amministrazione militare di una discrezionalità tecnica non sindacabile in sede giurisdizionale, se non in presenza di valutazioni incoerenti o irragionevoli così da comportare un vizio della funzione
sentenza 23 giugno 2017, n. 3070
sul ricorso numero di registro generale 5966 del 2013, proposto dal Signor Ra. Ro., rappresentato e difeso dall’avvocato Ro. La., con domicilio eletto presso lo studio E Associati Studio Li. La. in Roma, via (…);
Ministero dell’Economia e delle Finanze, Comando Generale della Guardia di Finanza, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, tutti rappresentati e difesi per legge dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla Via (…), sono domiciliati,
costituitisi in giudizio;
Fi. Ri. ed altri non costituiti in giudizio;
della sentenza del T.A.R. per il LAZIO – Sede di ROMA – SEZIONE II n. 844/2013, resa tra le parti, concernente mancata iscrizione nel quadro di avanzamento a generale di divisione per l’anno 2009.
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze e del Comando Generale della Guardia di Finanza;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 giugno 2017 il consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti l’avvocato R. La., e l’avvocato dello Stato Di Ma.;
1. Con la sentenza in epigrafe appellata, n. 844 del 24 gennaio 2013 il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio – sede di Roma – ha respinto il ricorso -corredato da motivi aggiunti- proposto dal Generale di brigata Signor Ra. Ro., volto ad ottenere l’annullamento dell’esito del giudizio di avanzamento, a scelta, al grado di Generale di Divisione per l’anno 2009, di cui al comunicato del Comando Generale della Guardia di Finanza, con foglio n. 117020/09/113 datato 6 aprile 2009 notificato il 22.5.2009, prot. 13247/P, in virtù del quale il predetto era stato giudicato idoneo ma non iscritto nel relativo quadro, in quanto collocato al 15° posto della graduatoria con il punteggio di 28,72/30 a fronte dei quattro posti disponibili.
2. L’originaria parte ricorrente aveva prospettato numerose censure di violazione di legge ed eccesso di potere, sia in senso relativo che in senso assoluto.
3. Il Ministero dell’Economia e delle Finanze si era costituito in giudizio, chiedendo la declaratoria di inammissibilità, ovvero la reiezione del ricorso in quanto infondato, mentre i controinteressati intimati Generali Fi. Ri. (primo classificato nella selezione: punteggio riportato nella graduatoria, 28,90) Fr. Pa. (secondo classificato nella selezione: punteggio riportato nella graduatoria 28,87), Ri. Pi. (terzo classificato nella selezione: punteggio riportato nella graduatoria 28,87) e Re. Ma. Ru.(quarto classificato nella selezione: punteggio riportato nella graduatoria 28,85) non hanno spiegato attività difensiva.
4. Il Ta.r. con la predetta sentenza n. 844 del 24 gennaio 2013 ha:
a) escluso il ricorrere del vizio di eccesso di potere in senso assoluto richiamando gli esiti di un precedente ricorso rivolto dal medesimo Ufficiale avverso l’esito del giudizio di avanzamento a scelta al grado di generale di divisione per il 2008, sfociato nella sentenza del T.A.R. Lazio, II Sezione, 10 agosto 2010 n. 30568 dalla quale si evinceva che “l’ufficiale generale in questione non si è collocato sempre in posizione ottimale, da quando è entrato in servizio nell’anno 1978, atteso che non sempre è stato destinatario della massima qualifica di “eccellente”, subendo complessivamente nel tempo “22 revisioni decrementative nella valutazione di voci interne” (cfr. pag. 14 della prima memoria della difesa erariale, depositata in prossimità dell’udienza del 28 ottobre 2009 nonché la documentazione attinente). La documentazione acquisita, peraltro, testimonia di una non perfettamente costante valutazione apicale del gen. Ro. in alcune voci interne soprattutto nella prima fase della carriera, oltre al fatto che nell’ultima scheda valutativa redatta nei suoi confronti (periodo 15 gennaio-21 settembre 2003) non ha ottenuto il giudizio apicale per 5 voci interne”;
b) escluso altresì la fondatezza del vizio di eccesso di potere in senso relativo, anche con riferimento al contestato difetto di motivazione, atteso che:
I) quanto al confronto con il controinteressato Ri., rilevava la circostanza che vedeva quest’ultimo sempre anteposto all’originario ricorrente nei vari avanzamenti: al grado di Maggiore, quindi di Colonnello e poi di Generale di Brigata; inoltre il Generale Ri. non aveva mai conseguito la valutazione “nella media” che, sia pure per breve periodo, segnava l’originario ricorrente ed aveva conseguito la massime espressioni (“notazioni di lode”) fin dal 1993, conservandole continuativamente, laddove l’originario ricorrente aveva conseguito le dette notazioni solo nel settembre del 2002; per altro verso, il Ri., vantava un profilo di impiego di assoluto rilievo e significativa diversificazione (in detto ambito rilevava soprattutto l’incarico di Capo del I Reparto del Comando Generale), avendo comunque maturato un periodo complessivo di comando superiore rispetto all’originario ricorrente (349 mesi contro 309);
II) il controinteressato Pa., aveva sempre temporalmente preceduto l’originario ricorrente nelle varie promozioni (al grado di Maggiore nel 1986 rispetto al 1989, al grado di Colonnello nel 1996 rispetto al 1999 ed al grado di Generale di Brigata nel 2002 rispetto al 2004): inoltre, il Generale Pa. possiedeva un’anzianità maggiore (4 anni) rispetto all’originario ricorrente e risultava aver conseguito maggiori titoli culturali e di studio;
III) il controinteressato Pi., si era misurato direttamente con l’originario ricorrente nel solo avanzamento a Generale di Brigata per l’anno 2004 classificandosi al terzo posto, mentre l’originario ricorrente si era classificato al settimo posto: il Piccini, inoltre, non aveva mai conseguito la valutazione “nelle media” che, sia pure per breve periodo, aveva segnato il percorso dell’originario ricorrente ed aveva conseguito la massime espressioni (“notazioni di lode”) fin dal 1997 conservandole continuativamente laddove l’odierno appellante aveva conseguito le dette notazioni solo nel settembre del 2002: anche il Pi., vantava un profilo di impiego di assoluto rilievo e significativa diversificazione (in detto ambito rilevava soprattutto l’incarico di Comandante del Comando tutela finanza pubblica), avendo comunque maturato un periodo complessivo di comando superiore rispetto a quello dell’originario ricorrente (347 mesi contro 309);
IV) il controinteressato Ru., si era misurato direttamente con l’originario ricorrente nell’avanzamento a Maggiore posizionandosi al sesto posto della graduatoria rispetto al 44° posto in graduatoria coperto dal secondo, e nell’avanzamento al grado di Colonnello collocandosi al 18° posto in prima valutazione mentre il secondo si era collocato al nono posto della stessa graduatoria, ma essendo in seconda valutazione: inoltre, il Ru. non aveva mai conseguito la valutazione “nella media” che, sia pure per breve periodo, aveva segnato il percorso di carriera dell’originario ricorrente ed aveva raggiunto sin dalla prima scheda valutativa la qualifica apicale di “eccellente” per un periodo superiore quest’ultimo, ottenendo inoltre, con continuità, attestazioni di lode dal luglio 1998, (che l’originario ricorrente di contro aveva conseguito nel 2002).
5. L’originario ricorrente rimasto soccombente ha proposto appello deducendo le medesime doglianze disattese in primo grado, ed attualizzandole rispetto al contenuto della motivazione della sentenza deducendo che:
a) la sentenza era affetta da alcuni errori in fatto (egli era stato promosso Generale di Brigata in prima, e non in seconda valutazione, ed aveva ricevuto 21 encomi solenni, e non invece 20);
b) sussisteva sia il vizio di eccesso di potere in senso assoluto che in senso relativo;
c) il T.a.r. non si era avveduto che egli era il più giovane dei comparandi, e quindi aveva dato rilievo ad elementi non rilevanti (il conseguimento anticipato del grado, i più lunghi periodi di comando, etc);
d) nei confronti del Generale Ru. non era stato valutato il titolo conseguito dall’appellante al termine del Corso Superiore di Polizia Tributaria;
d) la propria posizione non era subvalente rispetto ad alcuno dei pari-grado posti in comparazione, ed anzi, era stato misconosciuto che la tendenza di carriera deponeva certamente in favore dell’appellante, che aveva impiegato un tempo inferiore rispetto ai controinteressati per essere via via promosso ai gradi superiori.
6. In data 11.11.2013 l’appellata amministrazione si è costituita depositando atto di stile.
7. In data 3.5.2017 l’appellata amministrazione ha depositato una memoria puntualizzando le proprie difese già articolate in primo grado e chiedendo la reiezione dell’appello in quanto infondato.
9. Alla pubblica udienza dell’8 giugno 2017 la causa è stata trattenuta in decisione.
1.1. Posto che non v’è contrasto sulla ricostruzione fattuale, anche cronologica -e giuridica- della vicenda processuale, e posto che il Collegio condivide in via di principio la ricostruzione normativa e giurisprudenziale contenuta nella sentenza impugnata, si farà integrale riferimento in parte qua alle affermazioni del primo Giudice, in ossequio al principio di cui all’art. 64 comma 2 del cpa, ed al principio di sinteticità dei provvedimenti giurisdizionali: la problematica principale della causa, infatti, non riposa nella verifica della correttezza – o meno- dei principi enunciati, ma nella esattezza della concreta applicazione di tali principi da parte del T.a.r..
2. Ciò premesso, va immediatamente respinta la censura volta a criticare il capo di sentenza che ha respinto la tesi della ravvisabilità del radicale vizio di c.d. “eccesso di potere in senso assoluto”: l’appellante, pur essendo in possesso di un bagaglio professionale di assoluto rilievo, non sembra attingere il livello di “manifesta eccezionalità del profilo” richiesto per la ipotizzabilità di tale vizio, e la sola circostanza che lo stesso ha in passato riportato (seppure per un breve periodo) la valutazione “nella media” e quella (per periodi più lunghi) di “superiore alla media” comprova e concorre a ritenere esatta, quanto a tale profilo, la valutazione del T.a.r. ed infondato l’appello.
3. Quanto al vizio di eccesso di potere in senso relativo si osserva che è infondata la censura di difetto di motivazione della sentenza appellata, in quanto:
a) le valutazioni compiute dalle Commissioni superiori di avanzamento in sede di giudizio di avanzamento a scelta degli ufficiali sono caratterizzate da un’amplissima discrezionalità, essendo per lo più riferite ad ufficiali dotati di ottimi profili di carriera, le cui qualità sono definibili solo mediante sfumate analisi di merito che non sono la mera risultanza aritmetica dei titolo e dei requisiti degli scrutinandi, ma implicano una complessiva ponderazione delle loro qualità; inoltre l’attività valutativa è caratterizzata da un approfondito esame collegiale delle qualità e capacità dei valutandi, riscontrandosi in essa l’esercizio da parte dell’Amministrazione militare di una discrezionalità tecnica non sindacabile in sede giurisdizionale, se non in presenza di valutazioni incoerenti o irragionevoli così da comportare un vizio della funzione (tra le tante Consiglio di Stato, sez. IV, 17ottobre 2012, n. 5345; Consiglio di Stato, sez. IV,1 settembre 2015, n. 4095);
b) ciò implica la conseguenza di circoscrivere l’ammissibilità del sindacato giurisdizionale ai soli vizi di manifesta abnormità, discriminatorietà o travisamento dei presupposti di fatto, non essendo in questo caso il giudice amministrativo munito di cognizione di merito (Cass. civ., sez. un., 8 gennaio 1997 n. 91; Consiglio di Stato sez. IV, 28 dicembre 2005 n. 7427; id. 14 febbraio 2005 n. 440; id. 14 dicembre 2004 n. 7949; id. 27 aprile 2004 n. 2559; id. 17 dicembre 2003 n. 8278; id. 18 ottobre 2002 n. 5741; id. 30 luglio 2002 n. 4074; id. 3 maggio 2001 n. 2489);
c) le valutazioni compiute dalle Commissioni superiori di avanzamento in sede di giudizio di avanzamento a non si risolvono nella mera risultanza aritmetica dei titolo e dei requisiti degli scrutinandi, ma implicano una complessiva ponderazione delle loro qualità (definibili solo mediante sfumate analisi di merito) e, per conseguenza, anche la valutazione giudiziale non può essere atomistica e parcellizzata, ma deve essere globale e complessiva (Consiglio di Stato, sez. IV, 1 settembre 2015, n. 4095);
d) la cognizione del giudice amministrativo non può conseguentemente che essere limitata ad una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri seguiti dalla Commissione, nel contesto di una valutazione appunto caratterizzata da una elevata discrezionalità, riferendosi la stessa di regola – come anche nell’ipotesi all’esame – ad ufficiali dotati di ottimi profili di carriera e le cui qualità sono quindi definibili esclusivamente attraverso sfumatissime analisi di merito implicanti la ponderazione non aritmetica delle complessive caratteristiche, ossia una ponderazione che non si arresta alla semplice stima del numero e qualità dei titoli di ciascun interessato; (Consiglio di Stato, sez. IV, 31 marzo 2009, n. 1901);
e) opera in materia di valutazione da parte delle Commissioni di avanzamento il principio (sul quale di seguito ci si soffermerà nuovamente) c.d di “continuità logica delle valutazioni” che però, costituendo una deroga al principio di autonomia dei giudizi di avanzamento, deve essere contemperato con quest’ultimo (per una completa ricostruzione della fattispecie, si veda Consiglio di Stato sez. IV 23 maggio 2016 n. 2112).
3.1. In tale quadro di riferimento, la sentenza di primo grado ha esaustivamente chiarito le ragioni che militano per escludere la sussistenza di alcuna manifesta irrazionalità nel giudizio della Commissione, e ciò è sufficiente ad escludere che la motivazione della sentenza sia stata frettolosa, insufficiente, carente.
3.2. La motivazione della sentenza non è neppure contraddittoria, e semmai, è l’appello a contenere censure che sfiorano una (inammissibile) pretesa di sindacato di merito, in quanto:
a) è rimasto incontestato che l’appellante fu l’unico (ad esclusione del promosso controinteressato Generale Pa., sulla cui posizione di seguito ci si soffermerà) a riportare, nel corso della carriera, la valutazione “minimale” (nella media);
b) del pari è rimasto incontestato che l’appellante, nelle graduatorie delle precedenti tornate valutative per l’avanzamento a scelta aveva costantemente seguito, e, di parecchie posizioni, tre controinteressati, in quanto ogni volta che si era direttamente misurato con i controinteressati Ri., Pi., e Ru., era risultato subvalente.
b1) e neppure è contestabile che tale situazione riguardava tutte le più recenti valutazioni.
3.2. L’appellante, a tale dato generale, oppone la propria migliore tendenza di carriera: ma essa si è risolta nel conseguimento di promozioni con anticipo non particolarmente significativo (in proporzione temporale, ovviamente) rispetto alla posizione degli appellati (vedasi lo specchietto alla pag.22 dell’appello): all’evidenza il giudizio complessivo della Commissione ha ritenuto tale ultimo dato ben più che bilanciato rispetto a quelli precedenti, ed ha operato in conformità, e da ciò il Collegio non ricava alcuna irragionevolezza od arbitrarietà manifesta, tantopiù laddove si consideri che:
a) tutte le ultime valutazioni, tra esse indipendenti ed autonome, vedevano l’appellante collocato in posizione meno favorevole rispetto agli intimati, e soccombente nel diretto confronto con i medesimi (circostanza quest’ultima inveratasi in tre casi su quattro, con esclusione del controinteressato Pa.);
a1) di converso, giammai in passato questi aveva prevalso nella comparazione con alcuno dei detti parigrado;
b) tale dato era particolarmente significativo, in quanto trattavasi delle valutazioni cronologicamente più recenti;
c) tale dato assumeva particolare pregnanza, in quanto riguardava i periodi di servizio trascorsi nei gradi di Ufficiale Superiore e cioè quelli maggiormente significativi in vista della promozione al grado successivo, di generale di divisione.
3.3. Sostiene poi l’appellante che il periodo di comando e la eventuale molteplicità e proteiformità degli incarichi ricoperti dai controinteressati appellati non dovesse avere alcuna rilevanza, in quanto discendente dalla circostanza che egli era meno anziano degli ufficiali in comparazione (ad esclusione del controinteressato Ru.).
Il Collegio ritiene che la tesi dell’appellante vada disattesa:
a) non si tratta infatti nel caso di specie di dare prevalenza ad un dato (anzianità di servizio) in sè e per sé neutro;
b) si tratta di valutare se una “conseguenza” che si accompagna alla maggiore anzianità di servizio (di regola, ed anche nel caso concreto: il maggiore periodo di comando esercitato e/o la più diversificata esperienza professionale) possa essere posta nel nulla a cagione della minore età di un Ufficiale posto in comparazione, ovvero se tali dati possano – e debbano- essere valutati (unitamente ai risultati che ne conseguirono) allorchè ci si accinga a scegliere quali Ufficiali debbano ricoprire i delicatissimi incarichi apicali in seno alle Forze armate;
c) la risposta del Collegio è senz’altro positiva: invero non costituisce illegittimità che vengano valutate le esperienze professionali dei comparandi, e che si attribuisca un peso ai periodi di comando espletati, e più in generale alle funzioni svolte; è certamente vero che simile valutazione può ridondare a svantaggio dell’Ufficiale più “giovane” in carriera: ma ciò costituisce un dato che, da un canto va bilanciato con l’eventuale più rapido percorso professionale di quest’ultimo e d’altro canto è corollario di un principio – che il Collegio condivide- secondo il quale “l’anzianità senza demerito dà luogo alla maturazione di un’esperienza professionale che, di norma, legittimamente si riflette in termini positivi sul giudizio” (Cons, Stato, Sez. IV n. 570 del 14 febbraio 2006).
3.4. Ora, nel caso di specie il Collegio apprezza lo sforzo compiuto dall’appellante nel tentare di enfatizzare i profili di carriera dai quali potrebbe trarsi la propria prevalenza rispetto ai quattro Ufficiali in comparazione, ma ritiene che non sia condivisibile (rectius: neppure consentito, in sede di giudizio di legittimità) sotto il profilo metodologico l’approdo che l’appellante ne vorrebbe fare discendere.
3.4.1. Per essere più chiari:
a) una volta che – come nel caso di specie – sia incontestabile che v’erano profili di non dubitabile supremazia degli appellati rispetto all’appellante, ed una volta che risulti accertato che tali profili siano stati tenuti presenti in sede di giudizio di prevalenza dei primi rispetto al secondo, la critica dell’appellante potrebbe essere coronata da successo, soltanto laddove emergessero profili di sottovalutazione, ovvero elementi non tenuti presente, ovvero ancora illogicità valutative, di così pregnante evidenza da condurre ad un giudizio di (manifesta) illogicità della valutazione;
b) quando invece ciò non accada (e non è accaduto nel caso di specie, come di seguito si chiarirà ulteriormente), una simile critica mira in realtà ad ottenere una (impossibile, in sede di giudizio di legittimità) riedizione del giudizio, incentrata su un “spicchio” di valutazione, riposante nel bilanciamento degli elementi favorevoli ai controinteressati, rispetto a quelli prospettati dal soccombente: un “nuovo giudizio”, che non pertiene a questo Giudice (né ad alcun Giudice, per il vero, non essendo ammesso un sindacato di merito).
3.5. In concreto, ciò che deve rilevarsi è:
a) che il primo classificato, Generale Ri., si è direttamente confrontato ben tre volte, in passato, con l’appellante, ed è sempre stato anteposto a quest’ultimo; non ha mai ottenuto valutazioni “nella media”; ha conseguito la lode prima, e per un tempo più lungo rispetto all’appellante; ha un percorso di comando più lungo dell’appellante; ed ha svolto una maggiore varietà di incarichi e funzioni, tutti di altissima responsabilità e prestigio: a fronte di tutto ciò l’appellante “oppone” il maggior numero di ricompense morali (bilanciato da un minor numero di titoli), per cui la censura è inaccoglibile;
b) il secondo classificato Generale Pa., che mai si è confrontato in passato direttamente con l’appellante, è di quattro anni più anziano rispetto a quest’ultimo, ed ha un percorso di carriera praticamente sovrapponibile a quest’ultimo; anch’egli (unico tra gli ufficiali posti in comparazione nell’odierno giudizio) ha riportato in passato, come del resto l’appellante, la valutazione “nella media”; vanta però un periodo di comando assai più lungo dell’appellante (conseguenza, questa, della maggiore anzianità); una congerie di diversificati e prestigiosi incarichi; ed ha riportato valutazioni di lode, con continuità, per un periodo più lungo (sia in assoluto, che considerato in termini proporzionali); i titoli e le ricompense morali dei predetti (sia sotto il profilo numerico, che quanto alla tipologia) non sono contraddistinti da significativi scostamenti sebbene comunque vedano prevalere l’appellato Generale Pa., soprattutto con riferimento alle ricompense morali; l’appellato, vanta poi – anche in percentuale rispetto agli anni di servizio- una maggiore continuità delle attestazioni di lode: anche in questo caso, non appare illogico od arbitrario che la maggiore esperienza dell’appellato, seppure conseguenza della maggiore anzianità, abbia prevalso;
c) il terzo classificato Generale Pi. si è direttamente confrontato una volta, in passato, con l’appellante, ed è stato anteposto a quest’ultimo: ed appare al Collegio particolarmente significativo che ciò sia avvenuto assai di recente (nel 2004) ed in occasione dell’avanzamento al grado immediatamente precedente (Generale di Brigata) rispetto a quello (Generale di Divisione) in ordine al quale si controverte; è significativo poi, che -tenuto presente il principio di autonomia, ma anche di “continuità” delle valutazioni, per cui gli “scavalcamenti” necessitano di approfondita motivazione – l’appellante nulla deduce in ordine alle circostanze che nel torno di tempo dal 2004 al 2009 avrebbero potuto condurre ad un sovvertimento della pregressa scala di valori; ove poi si consideri che il Generale Pi. non ha mai riportato la valutazione “nella media” e che ha continuativamente riportato valutazioni di lode per più tempo e senza interruzione (circostanza quest’ultima che non contraddistingue la posizione dell’appellante), pare al Collegio che non sia necessario immorare in ordine alla inaccoglibilità dell’appello;
d) il quarto classificato Generale Ru. si è direttamente confrontato due volte, in passato, con l’appellante, ed è stato anteposto a quest’ultimo; non ha mai riportato la valutazione “nella media”; ha raggiunto la valutazione di eccellente prima, e l’ha mantenuta per più tempo, e lo stesso è a dirsi per le attestazioni di lode; ha ricoperto incarichi maggiormente diversificati, di assoluto prestigio e di grande responsabilità, anche in aree di grande pericolosità criminale; ha ricoperto un incarico anche presso lo Stato Maggiore (incarichi, questi, cui come è noto, è attribuita e riconosciuta anche dalla giurisprudenza rilevante pregnanza): l’unico elemento di superiorità prospettato dall’appellante (la partecipazione al Corso Superiore di Polizia Tributaria) non sembra in grado di svalutare tali profili: anche in questo caso, la valutazione della Csa non sembra attinta da alcun profilo di irragionevolezza.
5. Conclusivamente, ritiene il Collegio che l’appello vada respinto.
6. Ritiene il Collegio che la complessità fattuale degli argomenti esaminati consenta l’integrale compensazione tra le parti delle spese processuali del grado.
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