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Timestamp: 2013-12-08 14:08:20+00:00

Document:
Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa ao papel da Eurojust e da Rede Judiciária Europeia no âmbito da luta contra a criminalidade organizada e o terrorismo na União Europeia
/* COM/2007/0644 final */
do documento: 23/10/2007
de envio: 23/10/2007; transmitido ao Conselho
Bruxelas, 23.10.2007
relativa ao papel da Eurojust e da Rede Judiciária Europeia no âmbito da luta contra a criminalidade organizada e o terrorismo na União Europeia
Precedida da experiência positiva da Pro-Eurojust e concretizada na Decisão de 28 de Fevereiro de 2002[1] (a seguir denominada "Decisão"), a Eurojust soube demonstrar a sua eficácia graças ao reforço concreto da cooperação judiciária operacional entre os 27 Estados-Membros (a seguir EM) e alcançou êxitos significativos em matéria operacional.
No Programa da Haia[2], o Conselho Europeu convidou a Comissão a reflectir sobre o desenvolvimento da Eurojust. Nesta perspectiva, os intervenientes na cooperação judiciária participaram num encontro de reflexão organizado em Viena, em Setembro de 2006[3]. A Rede Judiciária Europeia (a seguir denominada RJE)[4] contribuiu para esta análise prospectiva[5]. A Eurojust apresentou uma contribuição para este projecto de futuro. Nas conclusões que adoptou em 13 de Junho passado[6], o Conselho convidou uma vez mais a Comissão a apresentar a sua Comunicação sobre o papel da Eurojust e da RJE.
1. Balanço positivo mas moderado da transposição da Decisão
Para além do balanço jurídico da transposição da Decisão[7], a Comissão gostaria de sublinhar o balanço positivo da Eurojust a nível operacional. Em 2006, foram registados 771 dossiês operacionais, o que representa um aumento de 31% em relação a 2005[8]. A qualidade e a rapidez do tratamento dos processos são reconhecidas. No entanto, o desenvolvimento da Eurojust deve ser acompanhado da clarificação e do reforço dos poderes dos membros nacionais (a seguir denominados MN) e do aumento do poder do Colégio. Para alcançar este objectivo, poderá proceder-se à alteração da Decisão.
Melhoramentos possíveis
2. Conceder poderes mais amplos aos MN
A falta de coerência dos poderes dos MN prejudica o reforço da cooperação. A importância que reveste a Eurojust exige a adopção de disposições nacionais que explicitem os poderes dos MN e do Colégio. Uma decisão administrativa que escolha o MN, descreva o seu estatuto e faça um inventário sumário das suas competências não é suficiente para lhe conferir autoridade na instituição judiciária nacional nem a nível europeu.
Os MN só raramente têm poderes de autoridade relativamente às suas autoridades nacionais. Só alguns EM autorizam o seu MN a requerer o início de uma investigação[9]. Se bem que a maior parte dos MN possa sugerir a criação de uma equipa de investigação conjunta, são muito poucos os que podem negociar a criação dessa equipa e ainda menos os que podem ordená-la[10]. Mais de metade dos MN mantêm competências judiciárias no seu país de origem[11]. As prerrogativas ligadas a esta competência não são utilizadas[12] devido à natureza específica das actividades de entreajuda penal internacional e à presença insuficiente no território nacional.
Os pedidos de informações apresentados pelas autoridades judiciárias dos EM dizem exclusivamente respeito aos pedidos de auxílio judiciário mútuo destinados a favorecer as investigações e os processos judiciais em curso no seu país. A Eurojust não tem actividades de informação proactiva suficientes. O acesso à informação é fundamental. O estabelecimento dos projectos E-POC I e II, financiados no âmbito do programa AGIS, permitiu a criação de uma rede de comunicação interna protegida. O projecto E-POC III, em fase experimental[13], permitirá intercâmbios protegidos de informações. O acesso às informações contidas no SIS II permitirá que os MN cumpram mais facilmente a sua missão. Cada EM deverá desenvolver instrumentos jurídicos que permitam aos MN aceder aos ficheiros nacionais das pessoas detidas, ao registo criminal nacional e aos ficheiros de resultados de análises de ADN[14].
O n.º 4 do artigo 9.º e o artigo 13.º da Decisão, bem como o artigo 2.º da Decisão relativa ao terrorismo[15], exigem que os MN recebam as informações dos EM assim que forem conhecidas. Nem todos os EM cumprem plenamente estas obrigações. O Conselho exortou recentemente[16] as autoridades judiciárias nacionais a transmitirem mais rapidamente as informações à Eurojust nos processos complexos e graves[17]. Alguns EM impuseram a obrigação de informação à sua representação nacional no âmbito de processos transnacionais, o que lhe permite desenvolver iniciativas e associar dossiês graças ao banco de dados da Eurojust. Esta prática mereceria ser incentivada mediante alteração da Decisão.
A duração do mandato dos MN varia entre um ano e um período indeterminado. A maioria dos MN é nomeada com um mandato de três anos, renovável uma vez[18]. A duração do mandato dos MN na Eurojust deverá ser harmonizada: 3 anos no mínimo, para permitir à Eurojust alcançar uma certa estabilidade. A possibilidade de demissão deve ser afastada. O n.º 1 do artigo 9.º deve ser alterado nesse sentido.
Também é importante que o MN seja afectado à Eurojust a título permanente e disponha, no mínimo, de um ou mais adjuntos que o possam substituir, com vista a assegurar uma permanência e a participar plenamente nos trabalhos do Colégio. O reforço dos gabinetes nacionais é crucial, já que condiciona a capacidade operacional da Eurojust. O n.º 2 do artigo 2.º deve conter precisões neste sentido. Além disso, a Comissão incentiva a Eurojust e os EM a recorrerem a peritos nacionais, possibilidade esta já prevista no n.º 2 do artigo 30.º.
Afigura-se necessário definir uma base comum de competências mínimas. O papel dos MN não é substituir os serviços da administração ou jurisdicionais nacionais que gerem no dia-a-dia os pedidos de entreajuda penal internacional. Os MN intervêm nos planos operacional, jurídico e técnico, contribuindo com a sua experiência prática para a melhoria da eficácia da entreajuda e de outras formas de cooperação. A Comissão incentiva, por conseguinte, os EM a desenvolverem a sua prática neste sentido.
Eventuais desenvolvimentos:
O MN deve ter a possibilidade de, juntamente com a autoridade judiciária nacional:
- em caso de necessidade ou de emergência, receber, transmitir e velar pela boa execução dos pedidos feitos pelos tribunais nacionais.
Estas tarefas estão previstas na alínea a), subalínea v), e na alínea g) do artigo 6.º. Só deve ser acrescentado o "controlo da execução dos pedidos".
- em caso de dificuldades de execução, solicitar à autoridade judiciária em questão, através do MN em causa, um complemento de execução, sugerir investigações ou pesquisas complementares.
Seria conveniente alargar o âmbito de aplicação da alínea a), subalínea i), do artigo 6.º, que já permite ao MN solicitar às suas próprias autoridades a realização de uma investigação.
- sugerir medidas de investigação específicas sobre factos precisos ao procurador ou ao juiz competente.
Seria desejável que esta possibilidade estivesse prevista no artigo 6.º.
- ser informado antes da decisão de criação de uma equipa de investigação conjunta.
A criação de uma equipa de investigação conjunta está prevista na alínea a), subalínea iv), do artigo 6.º. Informar sistematicamente a Eurojust antes da criação destas equipas permitir-lhe-ia solicitar às autoridades nacionais a sua participação nas equipas de investigação conjunta susceptíveis de lhes interessar, o que permitiria evitar os problemas que podem surgir numa fase posterior.
- ser informado, se necessário, em caso de implicação de dois outros EM, da realização de uma entrega vigiada, de uma acção de infiltração ou de uma investigação discreta e ser encarregado de as vigiar e controlar.
- beneficiar de informações espontâneas, precoces, completas e contínuas sobre todas as investigações criminais que envolvam três Estados pelo menos, bem como dois Estados pelo menos no caso de infracções particularmente graves (terrorismo e tráfico de seres humanos), na medida do necessário ao desempenho das funções da Eurojust.
Este pedido já tinha sido formulado pela Comissão na sua Comunicação de 2000.
- transmitir estas informações ao MN de um Estado não informado mas implicado de facto.
Esta função é abrangida pelo disposto no n.º 2 do artigo 13.º, que devia ser alterado de modo incluir o Estado não informado mas implicado de facto.
- receber das autoridades judiciárias nacionais todas as decisões judiciais relativas a processos de branqueamento de capitais, criminalidade organizada e tráfico de seres humanos, para além dos processos relativos ao terrorismo, no que se refere aos processos transnacionais, desde que tal seja necessário ao desempenho das funções da Eurojust.
Esta transmissão de informações é já abrangida pela alínea a), subalínea v), do artigo 6.º, que precisa de ser clarificada.
Os pedidos de informações feitos pelos MN relativamente a todas estas funções não devem ficar sem resposta. Não deve existir a possibilidade de invocar o segredo da investigação judiciária ao MN do Estado em causa para recusar a transmissão de informações. Os artigos 14.º a 25.º da Decisão prevêem um nível de protecção dos dados pessoais suficiente.
Além disso, a Comissão examinará a mais longo prazo, no âmbito de uma eventual nova base jurídica, a forma de reforçar consideravelmente as competências dos MN, nomeadamente a possibilidade de lhes conferir um papel mais importante no âmbito:
- do início de processos penais, em especial os processos relativos a infracções lesivas dos interesses financeiros da União;
- da criação e da participação numa equipa de investigação conjunta;
- da adopção de medidas de investigação específicas.
- Competências do Colégio
O Colégio dispõe das mesmas competências que os MN e assume igualmente funções específicas.
O registo dos novos dossiês a pedido dos EM no Sistema de gestão de casos[19] constitui uma etapa importante na recolha e na transmissão das informações. Com a sua decisão de aceitação do dossiê, o Colégio põe em destaque a sua política penal e as orientações que tenciona dar.
Tal como o MN, o Colégio é competente para decidir dos conflitos de competências (alínea a), subalínea ii), do artigo 7.º) e dos mandados de detenção concorrentes[20]. Se bem que todas as decisões proferidas até ao presente tenham sido aceites, as decisões do Colégio não podem ser legalmente impostas a estes EM.
Esta subutilização do artigo 7.º pode explicar-se, quer porque os EM consideraram não ser necessário recorrer ao Colégio, quer porque conseguiram resolver os seus eventuais litígios sem recorrer ao parecer do Colégio. Os EM ignoram com frequência a verdadeira dimensão dos processos, por falta de agrupamentos a nível europeu, embora o registo dos dados na base Eurojust seja actualmente possível e incentivado.
O papel do Colégio na criação das equipas de investigação conjuntas é limitado, na medida em que os EM só raramente associam a Eurojust à criação e à vigilância destas equipas. Até à data, de 18 equipas de investigação conjuntas criadas[21], a Eurojust só foi implicada em 3 dossiês.
A reduzida implicação do Colégio nos processos operacionais explica-se pela ausência de processos iniciados directamente pelo Colégio, já que só se recorre a este último em caso de conflito entre os EM sobre a abordagem a seguir. Todavia, se a Eurojust dispusesse de mais informações, o Colégio poderia assumir estas funções, tal como confiadas pela Decisão, não só no caso dos pedidos referidos no artigo 7.º, mas também em outros todos os outros casos de recurso ao Colégio.
O Colégio devia beneficiar também de competências alargadas. Ainda que as acções de coordenação ou de gestão do auxílio judiciário mútuo em matéria penal devam ser geridas prioritariamente pelo MN, o Colégio poderia tornar-se uma instância de resolução de conflitos entre EM. A Colégio devia ter a possibilidade de reforçar o seu papel de mediador para prevenir e ajudar a resolver os conflitos de competências entre os EM.
Além disso, a Comissão examinará a mais longo prazo, no âmbito de uma eventual nova base jurídica, as condições e modalidades segundo as quais o Colégio poderá:
- decidir os conflitos de competências entre os EM, bem como os conflitos em matéria de aplicação dos instrumentos de reconhecimento mútuo;
- dar início a investigações num EM e propor acções penais no seu território, bem como participar em medidas de investigação específicas;
- dar início a uma investigação penal a nível europeu, nomeadamente sobre factos relativos a infracções lesivas dos interesses financeiros da União.
- Alterações da estrutura da Eurojust
O n.º 1 do artigo 29.º deve ser alterado de modo que a nomeação do Director Administrativo deixe de exigir a unanimidade do Colégio, passando a ser necessária apenas uma maioria de 2/3. O n.º 1 do artigo 29.º deve também prever a presença de um membro da Comissão no comité de selecção.
3. A Eurojust e os outros intervenientes na cooperação judiciária em matéria penal
As relações da Eurojust com os seus parceiros devem ser clarificadas e simplificadas.
4. Relações com a RJE e os magistrados de ligação
5. RJE
O RJE facilitou a cooperação judiciária entre os EM através da sua estrutura horizontal e flexível. Trata-se de um instrumento precioso, nomeadamente graças à criação de um sítio Web sobre os sistemas judiciários europeus.
As diferenças de organização da rede nos EM, as dificuldades linguísticas, as dificuldades jurídicas ligadas à cooperação internacional e as frequentes interferências com as competências da Eurojust justificam uma reorganização da RJE.
Para reforçar e melhorar a cooperação entre a Eurojust e a RJE, a Comissão prevê a estrutura indicada a seguir.
O ponto de contacto nacional previsto na Acção Comum seria igualmente o correspondente nacional do MN da Eurojust no seu país, tal como referido no artigo 12.º da Decisão. Este correspondente nacional, implantado no território nacional, seria membro da equipa do MN da Eurojust. Geriria, juntamente com as autoridades judiciárias nacionais, os vários pontos de contacto repartidos pelo território nacional e faria a transmissão da política de comunicação da Eurojust no território nacional. Seria igualmente o representante nacional dos pontos de contacto para todos os intercâmbios com o Secretariado da RJE. O ponto de contacto nacional teria competência para ajudar os outros pontos de contacto no seu território, em caso de dificuldade. Este ponto de contacto nacional constituiria o contacto privilegiado do MN da Eurojust no seu território, sem que fosse posta em causa a regra da comunicação directa do MN com as suas autoridades judiciárias responsáveis pelos procedimentos, um factor essencial de eficácia. Esta estrutura existe já nalguns países, tendo dado provas da sua eficácia. A Comissão deseja, por conseguinte, generalizá-la.
Esta proposta exige a alteração do n.º 2 do artigo 26.º, bem como do artigo 12.º. O papel deste coordenador nacional consistirá em transmitir sistematicamente ao MN da Eurojust os processos multilaterais de que possa ter conhecimento e os processos bilaterais complexos que não puderam ser resolvidos correctamente e em prazos curtos pelos pontos de contacto. Enquanto membro da equipa dos MN, deverá transmitir todos os processos da competência da Eurojust o mais rapidamente possível ao MN.
A Comissão considera que a Eurojust poderia acolher, para além do Secretariado da RJE, os Secretariados das redes operacionais de natureza judiciária, tais como a rede dos pontos de contacto terrorismo, a rede CARIN e a rede genocídio[22].
6. Magistrados de ligação
A nomeação de magistrados de ligação pelos EM para melhorar a cooperação bilateral é tratada de forma variável, consoante os Estados. Este instrumento de cooperação reconhecido por uma acção comum em 1996[23] é utilizado de maneira diferente pelos EM[24]. Esta prática, apesar de tudo minoritária[25], completa de forma útil a cooperação judiciária internacional. No futuro, a Eurojust poderia designar ela própria magistrados de ligação em países terceiros com o intuito de facilitar a cooperação entre os EM e o país no qual são nomeados. Estes magistrados teriam funções equivalentes às dos magistrados de ligação da Noruega e dos Estados Unidos actualmente existentes na Eurojust.
7. Reforço da cooperação com a Europol
Desde a assinatura de um acordo de cooperação[26], a Eurojust tem melhorado sistematicamente as suas relações com a Europol. A qualidade do trabalho realizado por estes parceiros na organização de reuniões de peritos em matéria de equipas de investigação conjunta deve ser sublinhada[27]. Em 7 de Junho de 2007, foi assinado um memorando de acordo que cria uma rede de comunicação protegida. Este memorando permitirá aumentar o intercâmbio de informações entre a Eurojust e a Europol.
A entrada em vigor, em 18 de Abril de 2007, do Protocolo de 27 de Novembro de 2003 que altera a Convenção Europol[28] permitirá um acesso facilitado aos ficheiros de análise da Europol (AWF) e uma maior participação nestas análises.
A cooperação entre a Eurojust e os vários serviços de ligação nacionais da Europol é ainda desigual. O reforço das relações deve ser sistematizado e o intercâmbio de informações com estes serviços deve ser melhorado.
Este desenvolvimento da cooperação Eurojust-Europol não exige a alteração do artigo 26.º, na medida em que as regras de protecção de dados permitem à Eurojust proceder a uma troca de informações satisfatória.
8. Reforço da cooperação com a Comissão (OLAF)
A cooperação entre a Eurojust e o OLAF[29] foi concretizada na sequência da assinatura[30] de um memorando de acordo que deveria ser alterado através da adopção de um acordo de cooperação. Os domínios de competência da Eurojust e do OLAF são complementares[31]. O intercâmbio de informações, tanto operacionais como estratégicas, é necessário para valorizar as potenciais sinergias entre o serviço de investigação especializado em matéria de fraude comunitária, o OLAF, e o serviço de cooperação judiciária, a Eurojust. Assim, a Comissão considera necessário que a Decisão preveja disposições que estabeleçam a possibilidade de proceder a um intercâmbio regular de informações numa fase suficientemente precoce. A existência de regras compatíveis em matéria de protecção de dados deverá contribuir para o desenvolvimento de uma cooperação mais estreita.
A nomeação de pontos de contacto e a instituição de encontros periódicos para efeitos de intercâmbio de informações e de formação devem ser prosseguidos.
9. Reforço da cooperação com a agência Frontex
A protecção das fronteiras externas da UE, quer terrestres quer marítimas, é uma questão ligada não só à imigração clandestina, mas também à criminalidade organizada, como o tráfico de droga ou o tráfico de seres humanos.
Se não existirem obstáculos jurídicos, deve ser incentivada a assinatura de um acordo de cooperação entre a Frontex e a Eurojust.
10. Cooperação com os países terceiros
A Eurojust desenvolveu contactos com os países terceiros para facilitar e intensificar a cooperação entre as autoridades judiciárias.
Com base no artigo 27.º, a Eurojust assinou acordos de cooperação[32] que permitem o intercâmbio de informações e de dados pessoais sobre dossiês operacionais e a participação nas reuniões de coordenação. Estes acordos concretizaram-se com o envio de procuradores de ligação da NO e dos EUA para a Eurojust. Está em curso a negociação de acordos de cooperação com outros países[33]. Quando não é possível negociar acordos de cooperação, a Eurojust procura desenvolver uma rede de pontos de contacto, nomeadamente no Mediterrâneo[34] e com a rede IBER-RED.
A aplicação destas medidas, através da alteração da Decisão, permitiria à Eurojust desenvolver o seu potencial de cooperação e afirmar-se posteriormente como um actor fundamental da luta contra a criminalidade organizada e o terrorismo na Europa.
A Eurojust tem obrigação de se tornar uma estrutura mais forte, reconhecida por todos os EM, que devem consolidar os poderes dos seus membros e do Colégio mediante a transposição integral da Decisão e o reforço dos poderes que lhes são conferidos. É deste modo que a luta contra a criminalidade transfronteiriça e a criação de um verdadeiro espaço de justiça, liberdade e segurança na Europa poderá progredir.
Transposição da Decisão Eurojust e estatuto do Membro Nacional |
| BE | BG | CZ | DK | DE | EE | IE | EL | ES | FR | IT | CY | LV | LT | LU | HU | MT | NL | AT | PL | PT | RO | SI | SK | FI | SE | UK | |Poderes jurisdicionais, operacionais mantidos no país de origem |não |sim |sim |não |não |sim |sim |não |não |não |não |sim |sim |sim |não |não |sim |não |não |sim |não |sim |sim |sim |sim |sim |sim | |Competência para elaborar um pedido de auxílio judiciário mútuo |não |sim |não |não |não |não |não |não |não |não |não |não |não |sim |não |não |sim |não |não |não |sim |não |não |sim |sim |sim |sim | |Impor uma investigação e procedimentos penais |não |sim |não |não |não |não |não |não |não |não |não |não |não |sim |não |não |sim |não |não |não |sim |não |sim |sim |sim |sim |não | |Criar uma equipa de investigação conjunta |não |não |sim |não |sim |não |não |não |não |não |não |não |não |não |não |não |sim |não |não |não |não |não |não |não |não |sim |não | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |
[1] JO L 63 de 6.3.2002, p. 1.
[2] JO C 53 de 03.03.2005, p. 1.
[3] Documento 14123/06 de 19.10.2006, Eurojust 48, RESERVADO.
[4] Acção Comum de 29.06.1998, JO L 191 de 07.07.1998, p. 4.
[5] Documento prospectivo de 19.09.2006, documento 6053/07 RJE 6.
[6] Conclusões do Conselho, documento 9920/07 COPEN 73.
[7] Ver quadros em anexo.
[8] Relatórios anuais da Eurojust relativos a 2004, 2005 e 2006.
[9] BG, LT, MT, PT, SI, SK, FI e SE.
[10] CZ, DE, MT e SE.
[11] BG, CZ, EE, IE, CY, LV, LT, MT, PL, RO, SI, SK, FI, SE e UK (este último unicamente em caso de emergência ligado à incapacidade da autoridade competente).
[12] Informações recolhidas junto da Eurojust em 1 de Junho de 2007.
[13] Entre IT, FR, PL, RO e SI.
[14] Resolução do Conselho de 9 de Junho de 1997 relativa ao intercâmbio de resultados de análises de ADN, JO C 193 de 24.06.1997, p. 2.
[15] Decisão 2005/671/JAI do Conselho, de 20 de Setembro de 2005, relativa à troca de informações e à cooperação em matéria de infracções terroristas, JO L 253 de 29.09.2005, p. 22.
[16] Ponto 4 das Conclusões.
[17] Conclusões do Conselho sobre o quinto relatório anual de actividade da Eurojust.
[18] BG, CZ, DE, IE, EL, ES, FR, LT, HU, PT e RO.
[19] Em 2004, a Eurojust criou, no âmbito de um programa AGIS (EPOC), um sistema de tratamento dos dados automatizado (CMS), que continua a ser desenvolvido graças a este programa. A fase actual prevê soluções técnicas para estabelecer ligações protegidas com os EM.
[20] N.º 2 do artigo 16.º da decisão-quadro relativa ao mandado de detenção europeu, JO L 190 de 18.7.2002.
[21] Dados relativos a 15 de Maio de 2007. Equipas criadas entre ES, FR, BE, NL, UK, DE e SK.
[22] Criada pela Decisão do Conselho de 13.6.2002, JO L 167 de 26.6.2002.
[23] Acção comum (96/277/JAI) de 22 de Abril de 1996, JO L 105 de 27.4.1996.
[24] Por exemplo, a França tem 11 magistrados de ligação, ao passo que alguns EM não têm nenhum.
[25] DE, EE, ES, FR, IT, NL, FI e UK.
[26] Em 9 de Junho de 2004.
[27] Relatório Anual Eurojust de 2006, p. 17.
[28] Acto do Conselho de 27 de Novembro de 2003, JO C 2 de 6.1.2004, p. 1.
[29] Criado pela Decisão 1999/352/CE, CECA, Euratom da Comissão, de 28 de Abril de 1999, JO L 136 de 31.5.1999, p. 20.
[30] Assinatura em 14.4.2003, não publicado.
[31] Os objectivos e missões do OLAF são definidos pelo Regulamento (CE) n.° 1073/1999 do Conselho, JO L 136 de 31.5.1999, p. 1, e pelo Regulamento (Euratom) n.° 1074/1999 do Conselho, JO L 136 de 31.5.1999, p. 8.
[32] NO, IS e US, até 15 de Junho de 2007.
[33] Suíça, Croácia, Rússia e Ucrânia, até 15 de Junho de 2007.
[34] DZ, MA, TN, JO e EG.

References: artigo 9
 artigo 13
 artigo 2
 artigo 9
 artigo 2
 artigo 30
 artigo 6
 artigo 6
 artigo 6
 artigo 6
 artigo 13
 artigo 6
 artigo 7
 artigo 7
 artigo 7
 artigo 29
 artigo 29
 artigo 12
 artigo 26
 artigo 12
 artigo 26
 artigo 27
 artigo 16