Source: https://es.scribd.com/document/398650632/Cooperativismo-y-Legislacion-Colombiana
Timestamp: 2020-01-24 08:06:19+00:00

Document:
Cooperativismo y Legislación Colombiana | Cooperativa | Economía social
Análisis jurídico-económico de la legislación actual que rige el cooperativismo y el sector de la economía solidaria colombiana y promover una reflexión desde lo académico acerca de las cooperativas, y de la posible necesidad de una nueva legislación.
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MAPA CONCEPTUAL Sociedades Cooperativas
4.1% de Retencion de Vivienda
Encabezado: La legislación colombiana que rige el cooperativismo y el sector solidario
ESTUDIO CRITICO DE LA PERTINENCIA DE LA LEGISLACION QUE RIGE EL
COOPERATIVISMO Y EL SECTOR SOLIDARIO EN COLOMBIA A LA LUZ DEL
DESARROLLO ECONOMICIO Y SOCIAL
Jorge Iván Medina Calle
Informe final de investigación para obtener el grado de maestría en economía solidaria y
COOPERATIVISMO Y EL ESCTOR SOLIDARIO EN COLOMBIA A LA LUZ DEL
JORGE IVAN MEDINA CALLE
Economista egresado de la Universidad Cooperativa de Colombia, facultad de
economía, sede Medellín y especialista en derecho cooperativo y solidario de la misma
entidad. Vinculado actualmente a la empresa Conducciones Palenque Robledal de
Abogado egresado de la UdeA y especialista en docencia universitaria de la UCC
Actualmente docente universitario en la UCC, facultad de derecho, sede Medellín y la
ESAP, territorial Antioquia-Choco.
GREGORIA POLO DE LOBATON
Contadora Pública de Uniquindio
Mag. en ciencias financieras y sistemas de la Fundación universitaria Central
Doctora en ciencias gerenciales de la U. Rafael Belloso Chacín
PD. En ciencias gerenciales y en gerencia en las instituciones de educación superior de la
U. Rafael Belloso Chacín
Tutor principal de la investigación
1. Resumen .......................................................................................................................................... 4
2. Introducción .................................................................................................................................... 5
3. Problema de investigación ............................................................................................................. 7
3.1 Pregunta básica de la investiación ............................................................................................. 8
4. Justificación..................................................................................................................................... 8
5. Metodología .................................................................................................................................... 9
5.1 Aspectos básicos metodológicos ............................................................................................... 9
5.2 Diseño metodológico................................................................................................................. 9
5.3 Fuentes ................................................................................................................................. ..10
5.4 Técnicas e instrumentos de recolección de información ......................................................... 10
5.5 Análisis de datos…………………………………………………………………………………………………………………11
6. Resultados ..................................................................................................................................... 12
6.1 Desde la normatividad y jurisprudencia constitucional............................................................... 13
6.2 Desde el desarrollo institucional u organizacional del estado ..................................................... 22
6.3 El sector solidario y el acuerdo de paz firmado entre el gobierno nacional y las Farc………………23
7. Discusión ...................................................................................................................................... 28
8. Conclusiones. ................................................................................................................................ 31
9. Referencias bibliográficas ............................................................................................................. 32
Estudio crítico de la pertinencia de la legislación que rige el cooperativismo y el sector
solidario en Colombia a la luz del desarrollo económico y social
Se observa poco desarrollo del sector de la economía solidaria, la continuidad del poder de
los sectores económicos privados y la gran influencia del Estado sobre el desarrollo o
estancamiento de este sector económico en Colombia.
Por lo tanto, el objetivo buscado con esta investigación fue el análisis jurídico-
económico de la legislación actual que rige el cooperativismo y el sector de la economía
solidaria y promover una reflexión desde lo académico acerca de las cooperativas, y de la
posible necesidad de una nueva legislación. Por ello la investigación se ocupó de resolver
la pregunta: ¿Cuál es la pertinencia de la normatividad actual que rige el sector de la
economía solidaria y el cooperativismo, abordada desde la particular naturaleza de su
objeto social?
La metodología utilizada en el desarrollo de ésta investigación correspondió
principalmente a la denominada documental, es decir, un análisis de lecturas desde lo
sistemático, y en menor medida trabajo de campo, mediante la recolección, revisión y
análisis de cada uno los estudios realizados hasta ahora en el campo de lo solidario y el
cooperativismo, se recurrió al análisis de la normatividad, la jurisprudencia y la doctrina
con el propósito de dilucidar, mediante un razonamiento inductivo de la necesidad de
cambios legislativos para el sector solidario y cooperativo. Se realizaron entrevistas
semiestructuradas y observación focalizada, alternado con grupos de discusión en donde se
invitaron a personas que conocen la situación actual de este sector económico
(Saltalamacchia, 1997).
En conclusión, existen una serie de problemáticas que inciden en el desarrollo y
crecimiento del sector de la economía solidaria por el actual hegemonismo del capitalismo,
la incidencia de los tratados de libre comercio, la poca formación en educación cooperativa
y la falta de redes, no obstante, la existencia de un panorama incierto, sigue siendo el
cooperativismo una prospectiva del desarrollo territorial de los municipios basada en las
organizaciones sociales y solidarias. Para ello se requiere de nueva legislación amplia y con
fuertes incentivos desde el campo tributario que estimule la formulación de este tipo de
organizaciones (Supersolidaria, 2010).
Palabras claves: cooperativismo, derecho solidario, desarrollo económico, desarrollo
social, economía solidaria.
The little development of the solidary economy sector, the continuity of the power of the
private economic sectors and the great influence of the State on the development or
stagnation of this economic sector in Colombia can be observed.
There fore, the objective sought with this research was the legal-economic analysis of
the current legislation that governs cooperativism and the solidarity economy sector and to
promote a reflection from academia on cooperatives, and the possible need for a new
legislation. For this reason, the research dealt with the question: ¿What is the relevance of
the current regulations governing the sector of solidarity economy and cooperativism,
addressed from the particular nature of its social purpose?
The methodology used in the development of this research corresponded mainly to the
so-called documentary, that is, an analysis of readings from the systematic, and to a lesser
extent field work, through the collection, review and analysis of each one of the studies
carried out so far. In the field of solidary and cooperativism, the analysis of normativity,
jurisprudence and doctrine was used with the purpose of elucidating, through an inductive
reasoning of the need for legislative changes for the solidary and cooperative sector.
Semistructured interviews and focused observation were carried out, alternated with
discussion groups where people who know the current situation of this economic sector
were invited (Saltalamacchia, 1997).
In conclusion, there are a number of problems that affect the development and growth of
the solidarity economy sector due to the current hegemonism of capitalism, the incidence of
free trade agreements, the lack of training in cooperative education and the lack of
networks, However, the existence of an uncertain panorama, remains the cooperativism a
prospective of the territorial development of the municipalities based on social and
solidarity organizations. For this, new and broad legislation with strong incentives from the
tax field that stimulates the formulation of this type of organizations is required
(Supersolidaria, 2010).
Keywords: cooperativism, solidary law, economic development, social development,
La propuesta se inscribió en la línea de investigación trazada por la institución en la
temática de desarrollo territorial y que busca identificar y comprender los efectos de la
normatividad jurídica que regulan el sector de la economía social y solidaria, entendiendo
por tal el conjunto integrado de empresas y organizaciones asociativas participativas,
representado por cooperativas, mutuales, cajas, fondos, empresas comunitarias,
asociaciones sin fines de lucro y similares, dedicadas a la producción, distribución y
consumo de bienes y servicios "preferentes" en forma solidaria (Jiménez, 2002).
Se trata del análisis del régimen jurídico del fenómeno cooperativo teniendo como
campos de estudio básicos las limitaciones originadas en las leyes 79 de 1988 y 454 de
1998 y limitaciones en el desarrollo normativo constitucional y reglamentario. Se ha hecho
revisión de la ley 79 de1988, para las cooperativas; decreto-ley 1480 de 1989, para las
asociaciones mutuales; decreto-ley 1481 de 1989, para los fondos de empleados; ley 454 de
1998, para todas las entidades de economía solidaria que son empresas sin ánimo de lucro
(Uribe Garzón, 2003).
Se consultó bibliografía en español, las referencias son, sobre todo, de cooperativas que
es de lo que más se ha escrito, ya que las mismas conforman el núcleo central del sector
social y solidario tanto por su trayectoria histórica como por su importancia cuantitativa
(Martínez, Morales, & Serrano, 2006).
En el análisis de la normatividad jurídica regulatoria de las cooperativas, mutuales y
en general, de las organizaciones de economía social y solidaria, dado su carácter
transversal por cuanto todo tipo de actividad socioeconómica puede ser llevada a cabo por
estas formas asociativas, fue necesario recorrer gran parte del derecho que regula estas
actividades. Específicamente desde las áreas jurídicas comprendidas en el derecho
constitucional, administrativo, fiscal, contable, laboral, financiero, bancario, penal, así
mismo, la regulación de la sociedad mercantil como fuente supletoria (García, 2009).
Se pretende poner a disposición de los actores del sector cooperativo y solidario el
cúmulo de resultados obtenidos producto de conocimientos, sistematizados por conjuntos
temáticos, que les permitan actualizar, profundizar y especializar sus conocimientos en la
materia. Además, servirá de material de estudio para los programas de educación en esta
rama del derecho que tiene la Universidad Cooperativa de Colombia.
Este esfuerzo de revisión normativa para el desarrollo del sector solidario, es también
una inquietud del Gobierno Nacional reflejada a través del CONPES 3639 de 2010, cuya
elaboración fue acompañada por el Consejo Nacional de Economía Solidaria -CONES- y
los gremios del sector (Dansocial, 2005).
En estas condiciones, se presenta el estudio como contribución al objetivo de revisar el
sistema jurídico actual que rige algunas empresas del sector de la economía solidaria
colombiana, lo cual constituye una herramienta para encarar los retos del mundo actual.
En el proyecto se maneja como unidad de análisis lo relativo a la creación de las
organizaciones solidarias en Colombia y entre las categorías se tiene en cuenta los
requisitos para la creación de las organizaciones solidarias, el conjunto de normas,
lineamientos, metodologías, procedimientos y sistemas creados con la finalidad de regular
conductas, actividades y acciones de las personas. El gobierno como concepto principal,
pues es la autoridad gobernante de una unidad política, que tiene por objeto tanto dirigir,
controlar y administrar las instituciones del Estado, como regular una sociedad política y
ejercer autoridad y puede ser local, regional y nacional. Otra categoría está relacionada con
el tipo de instituciones solidarias como cooperativas, mutuales, fondos de empleados,
La investigación es de tipo descriptivo que presenta información a partir del análisis de
las normas jurídicas regulatorias del sector cooperativo y solidario desde la observación no
estructurada, técnica importante porque a partir de los conocimientos previos que se tienen
sobre la legislación que rige este sector de la economía y que ha originado el llamado
derecho social y solidario, se han generado una serie de interrogantes desde la experiencia
del desarrollo del cooperativismo y la economía solidaria en relación con la normatividad
La recolección de la información fue fundamentalmente mediante la observación
indirecta de los hechos, utilizando instrumentos como: entrevistas dirigidas, revisión de
documentos e informes y aplicación de cuestionarios.
Los problemas identificados fueron sometidos al análisis estructural (MICMAC), el cual
es una técnica de la prospectiva estratégica que permite identificar los elementos de un
problema, mostrar la relación de ese problema con las demás y jerarquizarlos en términos
La necesidad de abordar la problemática del cooperativismo y del sector solidario desde la
óptica de la normatividad, es indagar si la ley 79 de1988, para las cooperativas; decreto-ley
1480 de 1989, para las asociaciones mutuales; decreto-ley 1481 de 1989, para los fondos de
empleados y ley 454 de 1998, para todas las entidades de economía solidaria que son
empresas sin ánimo de lucro, son o no obstáculos legales y si han conllevado al
estancamiento o no del desarrollo de este tercer sector de la economía colombiana (Zabala,
La normatividad vigente que regula el tercer sector de la economía es anterior a la
constitución de 1991 como son la ley 79 de 1988 que rige las cooperativas en general, lo
cual conlleva a su estudio y análisis en relación con la situación económica y de propiedad
social existente al año 2016. Así mismo requiere un análisis la ley 454 de 1998, la cual rige
el sector de la economía solidaria, para deducir si es conducente y pertinente dicha
normatividad para los tiempos actuales. Todo esto enmarcado en las tendencias recientes y
desafíos del derecho solidario (Valderrama, 2004).
La investigación se enmarco en el tratamiento coherente que debe darse a los elementos
conceptuales, jurídicos y operativos que han de ser útiles para la creación, dirección,
administración y control de las organizaciones cooperativas y solidarias, lo cual permitió
entender la necesidad actual de una nueva legislación para este sector de la economía.
Es importante identificar la relación del Estado con el sector cooperativo y solidario
(Cracogna, 2012) desde la institucionalidad como son los derechos constitucionales y
legales, promoción, fomento, control, y vigilancia, régimen sancionatorio gubernativo y
judicial, régimen tributario.
Las prácticas sociales de participación en la economía, por medio de empresas
organizacionales o comunitarias se mueven entre dos esferas de la acción estatal: la
percepción estatal sobre la economía y las políticas públicas en materia de participación
que, según investigadores, no se sustraen a importantes aspectos inherentes al sistema
capitalista y a su particular concepción de la racionalidad política.
3.1Pregunta básica de la investigación.
La presente investigación se ocupó de resolver la siguiente pregunta, la cual se planteó así:
¿Cuál es la pertinencia de la normatividad actual que rige el sector de la economía solidaria
y el cooperativismo, abordada desde la particular naturaleza de su objeto social?
Los estudiosos de la problemática del desarrollo del sector de la economía solidaria y
cooperativo en la participación económica y desde el punto de vista sociológico, a través de
estudios de casos, señalan que en Colombia existe una tradición de manejo del ejercicio de
la participación a través de instituciones de este tercer sector de la economía, el cual tuvo su
primera norma regulatoria en el año de 1931.
capitalista y a su particular concepción de la racionalidad política (Razeto, 1995).
El proyecto de investigación se justifica por la necesidad de que exista un sector solidario y
cooperativo como alternativa para contribuir al desarrollo económico y social del país y,
para ello se requiere de una gran fundamentación normativa que permita el accionar de este
Por su importancia, es reconocido por el Gobierno Nacional como modelo económico y
social alternativo para la superación de la pobreza y reducción de inequidad entre los
colombianos. No obstante, y de acuerdo a la percepción de los gremios y organizaciones de
la economía solidaria, actores de desarrollo, han señalado limitaciones normativas para
resolver los retos que impone el mercado globalizado.
A partir de esta situación, surge el interés del desarrollo de la presente investigación en
el marco de la necesidad de cumplir con el requisito de presentación del trabajo de grado,
con el fin de identificar obstáculos normativos del sector solidario, para lo cual se
definieron como campos de estudio básicos las limitaciones originadas en las leyes 79 de
1988 y 454 de 1998 y limitaciones en el desarrollo normativo constitucional y
Con la presente investigación se busca generar conciencia para una reforma de la
normatividad del sector solidario y cooperativo (Cracogna, Economía solidaria,
normatividad y gobernabilidad, 2008), y dar lugar a políticas públicas proactivas y no
limitadoras, a partir de una legislación técnicamente bien construida y que tenga como
objeto la búsqueda del desarrollo de esta forma de economía, que conlleve el beneficio
concreto del sector solidario colombiano y también de la sociedad en general.
Esto requiere el análisis del régimen jurídico del fenómeno cooperativo, social o
solidario a partir de una evaluación de conjunto. En tal sentido se hará una revisión parcial
de la legislación existente en Colombia como son la ley 79 de1988, para las cooperativas;
decreto-ley 1480 de 1989, para las asociaciones mutuales; decreto-ley 1481 de 1989, para
los fondos de empleados, y ley 454 de 1998, para todas las entidades de economía solidaria
que son empresas sin ánimo de lucro.
En estas condiciones se presenta el estudio como una contribución al objetivo de mejorar
el sistema jurídico, el cual constituye una herramienta para encarar los retos del mundo
5.1 Aspectos básicos metodológicos.
Es una investigación de corte cualitativo, por ende, se desarrollaron supuestos y conceptos
ordenadores básicos. La investigación propuesta exigió una intervención sobre datos que
arrojaron cualidades de un objeto, en este caso las normas jurídicas que regulan el
cooperativismo y el sector solidario, es decir, el objeto estudiado no tiene características
que lo hagan susceptible de ser transformado en cantidad.
La investigación tiene carácter descriptivo y para ello se partió de una propuesta
metodológica, donde se ubicó, recolectó y compiló información sobre las debilidades y
potencialidades de las empresas del sector solidario y cooperativo y cuáles son sus causas.
Para la observación y el análisis de un fenómeno social como es la economía solidaria y
el cooperativismo en su contexto actual, se realizó un proceso de indagación a través de una
búsqueda de fuentes de información, tanto primarias como secundarias, tal es el caso del
material documental existente en las bibliotecas de la ciudad de Medellín, lo cual fue
abordado desde las metodologías de la historia contemporánea.
Una vez aplicada la metodología que identifico bibliotecas, archivos y centros
documentales de la ciudad, y a partir de la revisión de manuscritos, tesis, libros,
publicaciones seriadas (periódicos y revistas), monografías y material institucional como
son las normas jurídicas y el documento Conpes 3669 de 2010, se recolectó y fichó dicha
información. El producto de esta fase fueron fichas sistematizadas, categorizadas y
analizadas donde se tuvo en cuenta la documentación encontrada y el referente teórico
conceptual elegido para esta investigación.
El proceso de análisis en la investigación se dividió en tres fases:
Fase I: Exploración: se hizo una revisión documental, se construyó el marco teórico y se
inició un acercamiento al objeto de estudio, además se realizaron entrevistas a gerentes y
directores de empresas solidarias.
Fase II. Descripción y Análisis: se realizó una contextualización de las normas jurídicas,
se procedió a la caracterización económica de las empresas solidarias seleccionadas en el
contexto espacial y se organizó la información.
Fase III. Interpretación: En esta fase se interpretaron los resultados obtenidos en las fases
anteriores, y se realizó la evaluación.
Primarias: Entrevistas encuestas
Secundarias y terciarias: libros, artículos, normas jurídicas.
5.4 Técnicas e instrumentos de recolección de información.
Se definieron tres técnicas de datos que se utilizaron en la investigación (Saltalamacchia,
Técnica 1. La observación no estructurada
Técnica 2. La entrevista semiestructurada.
Técnica 3. La técnica Delphi.
Este trabajo investigativo implicó no solo una aproximación teórica, sino también un
trabajo de campo con base a entrevistas semiestructuradas, para lo cual se seleccionó de
manera aleatoria organizaciones correspondientes al sector solidario y cooperativo en sus
distintos procesos como son mutuales, financiero y de organizaciones de segundo grado. La
forma de desarrollar el instrumento propuesto se hizo mediante una entrevista directa. Este
instrumento se estructuró con un cuestionario escala Likert (Vallderruten Posso, 2014) que
contenía preguntas que permitieron la identificación de los efectos reales sobre el desarrollo
del cooperativismo y la economía solidaria de la actual normatividad jurídica.
Esta técnica es importante porque a partir de los conocimientos previos que se tienen sobre
la legislación que rige este sector de la economía y que ha originado el llamado derecho
social y solidario, se han generado una serie de interrogantes desde la experiencia del
desarrollo del cooperativismo y la economía solidaria en relación con la normatividad que
la regula. Es ideal esta técnica en conjunto con las otras dos que se plantean por cuanto
desde el investigador se tiene como propósito principal lograr un conocimiento exploratorio
y aproximado sobre la normatividad vigente y sus incidencias en la interpretación a casos
concretos, como es el desarrollo funcional de las organizaciones solidarias en el territorio
Esto implicó trabajar en tres frentes:
1 - Normas derogadas por la ley 454 de 1998
2 - Normas modificadas por dicha ley.
3 - Nuevas normas aplicables a las cooperativas
Desde esta técnica se buscó confrontar si la legislación del sector cooperativo y solidario
ha sido expedida para épocas de crisis (Díaz, 2005). Se analizó el fenómeno del
oportunismo y distorsión de los principios del cooperativismo.
El estudio sobre el cooperativismo y la economía social desde los efectos de las normas,
especialmente las leyes 79 de 1989 y la 454 de 1998, en las razones, significación
económica y social, la diversidad de tipos de cooperativas, inserción en el territorio y la
sostenibilidad de la forma organizacional asociativa.
Técnica 2. La entrevista
El objetivo buscado con esta técnica fue conocer desde los actores de las organizaciones
solidarias cual es el análisis jurídico económico de la legislación actual que rige el
cooperativismo y el sector de la economía solidaria y promover una reflexión desde lo
académico acerca de las cooperativas, que conlleve a la propuesta de una nueva legislación.
Estas entrevistas giraron alrededor de los descriptores: cooperativismo, economía social,
autogestión, asociatividad, normatividad, los cuales permitieron comprender el problema
para el crecimiento del cooperativismo y el sector solidario, de lo cual se infirió que ha sido
la utilización de lo normativo para controlar los fines reales de este sector de la economía.
Es una de las técnicas más valiosas para la investigación planteada por el aporte que
dieron los testimonios y los reportes verbales que proporcionaron un conjunto de personas
que participan actualmente o han participado en los acontecimientos de las organizaciones
3. Técnica 3. La técnica Delphi.
Como técnica interactiva permitió el trabajo de indagación a partir de la configuración de
un grupo de expertos y se estableció con ellos una síntesis y categorización de respuestas
obtenidas desde los cuestionarios abiertos que les fueron planteados. Para ello se aplicaron
rigurosamente los pasos que exige esta técnica de recolección de datos.
El análisis de la normatividad que regula el sector solidario y cooperativo colombiano, fue
importante identificar las características, tanto de carácter empírico y de orden teórico, con
todas las razones empíricas que aparecen vinculadas con la significación económica y
social de las cooperativas y con el papel que estas desempeñan en la economía colombiana
En la fase de análisis de datos a partir del enfoque cualitativo se inició desde el
pensamiento crítico, sopesando opiniones, ideologías, líneas y teorías que encaminaron la
investigación hacia niveles superiores de interpretación, lo cual exigió un proceso de
exploración-contacto con el problema que implicó priorizar fuentes fidedignas de
información, contrastación de las informaciones contradictorias.
De acuerdo al tipo de investigación propuesto, es decir, tipo cualitativa se desarrollaron
supuestos, tales como: ¿existen relaciones entre el derecho y la economía? ¿Se da una
incidencia de la legislación en el desarrollo de la economía social? ¿El subdesarrollo del
cooperativismo se debe a una legislación desarticulada con la realidad de este modelo
económico? ¿La injerencia del estado a través de las normas jurídicas afecta la economía
social para moverse dentro de la economía de mercado? Así mismos conceptos a partir de
datos que arrojaron las cualidades de lo que son las normas jurídicas que regulan el sector
solidario y cooperativo colombiano y por ende no conllevan a una transformación
Es también una investigación de corte documental y para ello se requirió el estudio y
análisis sistemático de la información, es decir, una investigación documental, pero también
se realizó una investigación de campo, enfocada desde la observación y las entrevistas.
Esto conllevó a utilizar la teoría fundamentada, por cuanto las proposiciones teóricas irán
surgiendo de los datos obtenidos en la investigación, más que los estudios previos, es decir,
es el procedimiento el que genera el entendimiento del fenómeno.
La técnica para el análisis y procesamiento de la información para obtener los resultados
se hizo mediante bases de datos y herramientas digitales, tales como MAXQDA, software
profesional para el análisis de datos cualitativos, teoría fundamentada y métodos mixtos de
investigación. Todo bajo el modelo que conlleva a la formulación de un preanálisis,
análisis, diseño, prueba prototipo y dado el problema que se aborda en este estudio, también
se hizo necesario el análisis cualitativo a partir del enfoque histórico hermenéutico donde se
asumió como objeto genérico de comprensión la situación actual de las organizaciones
solidarias, enfoque que permitió identificar, comprender y analizar las posibilidades y
limitaciones del desarrollo de las empresas solidarias, con base en los hallazgos.
Para fines de conocimiento sobre la real incidencia del ordenamiento jurídico en el impulso
y desarrollo del sector cooperativo y solidario, lo cual permite tener elementos de juicio
para una revisión de la normatividad, se presentan aspectos conceptuales originados a partir
Es importante destacar que el Estado se configura de modo creciente como un agente de
primer orden del acaecer económico y, consecuentemente, en el marco de relaciones
jurídico-privadas. Esta intervención se refleja específicamente a través del ordenamiento
jurídico. De acuerdo a las posiciones ideológicas del momento, se pueden configurar dos
formas de intervención o no del estado en la actividad económica, tanto a nivel
constitucional como a nivel de la concreta acción administrativa que incide sobre las
relaciones de producción, cambio y consumo.
En el caso colombiano se ha manifestado el estado, a través de una intervención directa
en el caso del sector de la economía solidaria, contrario al sector individual de la economía
donde se ha dado una política de desregulación, iniciada desde la década de los 90, cuyo eje
de la economía es el mercado, donde la ordenación de la actividad económica compete no
sólo a los poderes públicos, sino también a los sujetos privados a cuya libre actuación
queda encomendada la base económica.
Donde mayor intervención ha sufrido el sector de la economía solidaria es en el
subsector de la actividad financiera, donde se ha menguado la oportunidad de acceder al
mercado de capitales, cuya aplicación se encuentra en los llamados capitales financieros y a
partir de una normatividad exigente ha conllevado a menguar el sector financiero desde el
modelo cooperativo. Este subsector representado en las cooperativas financieras y de
seguros ha sufrido menoscabo, pues históricamente desde la Ley 134 de 1931se previó la
actividad financiera cooperativa como coadyuvante en la mejor estructuración del sistema
financiero público para incentivar la producción agrícola o generar procesos de sustitución
de importaciones, donde se introdujeron algunas prerrogativas para el sector cooperativo,
significando una política de favorabilidad jurídica para la promoción del cooperativismo en
el país destinadas a las cooperativas de crédito, transformadas en cooperativas de ahorro y
crédito en los años sesenta, a los organismos de segundo grado con carácter cooperativo
transformados en bancos cooperativos en los primeros años de los noventa.
Con la ley 79 de 1988 se reconocen garantías al sector, al introducir la posibilidad de
crear cualquier institución financiera bajo la naturaleza cooperativa, permitir la
transformación de los organismos de segundo grado en bancos cooperativos y establecer
que a través de ellos se podrían canalizar recursos estatales para el fomento. Desde 1996 la
actitud gubernamental frente al cooperativismo con actividad financiera se ha forjado
alrededor de una posición de desconfianza frente a la capacidad del sector para ofrecer
servicios financieros a la población.
También se ha dado una limitación desde lo legal a la asociatividad para el trabajo,
específicamente las cooperativas de trabajo asociado.
Con el fin de sustentar los aspectos antes mencionados se hará un análisis de resultados
desde varias categorías.
6.1 Desde la normatividad y jurisprudencia constitucional.
6.1.1 La constitución política de Colombia y la Corte Constitucional
Desde lo constitucional y de conformidad con lo consagrado en la Constitución Nacional
en el Preámbulo y los artículos 1, 38, 51, 57, 58, 60, 64, 103, 189-24-26, 333, se desprende
que existe desde la norma fundamental los elementos básicos para el desarrollo de la
solidaridad, la economía social y solidaria y las organizaciones solidarias, es decir, que se
reconoció en la constitución el tercer sector de la economía solidaria, lo cual se refleja así:
En el artículo 58. “…El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias
de propiedad”, con lo cual se genera un deber constitucional para el estado colombiano.
El artículo 64 se consagra: “Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la
propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa…”,
pero el problema se encuentra en el órgano legislativo, institución que ha desarrollado poco
las normas de derecho social y solidario (Zabala, 2011).
Se puede inferir del artículo 333 de la Constitución, el cual señala que el Estado
fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial, que existe
un mandato obligacional para el Estado, aparentemente se podrá decir que se ha llevado a
cabo mediante la reglamentación expedida desde 1988 con la ley 79 y posteriormente con
la ley 454 de 1998, pero esto significa un cumplimiento formal, por cuanto desde los
hechos o lo material, es poco el estímulo por parte del Estado de este tipo de economía.
Esta misma normatividad constitucional estableció que es deber del Estado promover el
acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los campesinos, ya sea en forma individual
o asociativa.
Desde el análisis de algunas sentencias de la Corte Constitucional y de acuerdo a lo
expuesto en la sentencia C-779/ 01 se resalta, en primer lugar, que la ley 454 de 1998
surgió como respuesta a una crisis ocurrida en el sector de las entidades cooperativas y que
su espíritu fue el de proteger el interés público envuelto en el ejercicio de la actividad
financiera. Por lo tanto, no es una norma que tuvo como fin metajuridico el desarrollo de la
economía solidaria y el cooperativismo, sino fruto de poner en cintura a las organizaciones
solidarias de tipo financiero.
No obstante señalar que el papel del estado en relación con este tipo de economía es
formal, es importante destacar de la sentencia C-948 de 2001 lo siguiente: La Constitución
Política hace referencia en varios de sus postulados a la propiedad solidaria, la cual guarda
estrecha relación con el principio de la solidaridad y con la concepción de democracia
económica propia de un Estado Social de Derecho. Este tipo de propiedad fortalece el
tejido social y es una respuesta alternativa a las necesidades individuales y colectivas. Es
importante desde el deber del estado, el impulso de este sector de la economía por cuanto es
una derivación de la propia naturaleza del estado social de derecho colombiano, el cual está
sustentado en el principio de la solidaridad, que tiene su expresión real en la constitución de
las empresas solidarias. Esta obligación estatal referida a la solidaridad está reflejada así:
En efecto, las siguientes disposiciones de la Carta Política se refieren
concretamente a la propiedad solidaria: el artículo 1° (la solidaridad como
fundamento del Estado); el artículo 38 (derecho de asociación de los trabajadores);
al artículo 51(formas asociativas de ejecución de programas de vivienda); el
artículo 58 (protección y promoción de las formas asociativas y solidaria de
propiedad); el artículo 60 (promoción del acceso a la propiedad y en particular de
los trabajadores y las organizaciones solidarias en los procesos de privatización);
el artículo 64 (obligación del Estado de promover el acceso a la propiedad de la
tierra en forma individual y asociativa) y artículo 333 (obligación del Estado de
fortalecer las organizaciones solidarias y promover el desarrollo empresarial). (C-
948/01).
Del conjunto de normas constitucionales expuestas y acorde a lo expuesto en la sentencia
C-948/01 se “patentiza la voluntad del Constituyente secundario de promover y proteger
esta clase de propiedad, para lo cual se le impone al legislador la obligación de desarrollar
estos postulados constitucionales otorgándole un tratamiento especial que garantice
materialmente la competitividad de estas empresas”.
Se puede concluir del análisis de las sentencias expuestas que no basta con reconocer la
igualdad formal del sistema económico solidario frente al sistema económico
individualista, sino que necesita del apoyo decidido estatal que permita superar la
condición de debilidad que con frecuencia concurre al libre mercado, donde se enfrenta a
un vigoroso desarrollo de la empresa privada y estatal, en razón de que esta forma de
organización ha sido objeto de discriminación y abandono por parte del Estado.
Para concluir es importante retomar de las decisiones de la Corte Constitucional lo
la realización de los referidos postulados constitucionales en punto al sector
cooperativo demandan del Estado la implementación de un conjunto coordinado de
medidas que comprende la adopción de una legislación adecuada que propicie el
surgimiento y desarrollo de esa clase de organizaciones; el apoyo a entes
cooperativos especializados de crédito; la educación cooperativa; la ayuda
logística y de orientación a la formación de cooperativas; el estímulo a su
integración en organizaciones de grado superior; la participación de estos entes en
programas de bienestar social y su representación en instancias gubernamentales;
el reconocimiento de su existencia jurídica y el control de su gestión y una acción
coherente de las entidades competentes con miras a su extensión.
Como nuevos aportes y controversias conceptuales entregados por la constitución de
1991 se puede considerar la superación de la controversia conceptual que se traía desde la
ley, el nuevo marco jurídico fijado por la constitución política para las empresas solidarias
y cooperativas, con las nociones de solidaridad, libre adhesión y empresarialidad asociativa
que supero las nociones fijadas con la ley 79 de 1988, la cual había dotado el movimiento
cooperativo colombiano de doctrina cooperativa
Desde el campo jurisprudencial se puede señalar que ésta en esencia pone de relieve los
nexos que se manifiestan cuando las normas jurídicas y su interpretación encuentran
explicación lógica en el conjunto de valores, principios, practicas, criterios y características
que constituyen el objeto de la llamada doctrina cooperativa (Uribe Garzón, 2002). El
volumen jurisprudencial señala la necesidad de una previsión legal que permita al ejecutivo
determinar que clase de asociaciones deben ser reconocidas como cooperativas por la ley,
recibir su protección, conferirles personería legal y todos los demás derechos que permitan
prevenir la creación de empresas espurias como cooperativas que conlleve gozar de los
privilegios destinados a las genuinas. También ha sido importante el papel de la
jurisprudencia en el desarrollo del derecho cooperativo, específicamente en la decantación
de lo que es el acto cooperativo para diferenciarlo de los actos de comercio, lo cual ha
permitido el desarrollo de la teoría del acto cooperativo como elemento central del derecho
cooperativo, con el fin de” lograr que la noción correspondiente, incorporada a la
legislación, pueda tener aplicación razonable y coherente” (Uribe Garzón, 2002, pág. 525).
6.1.2 La legislación sobre el cooperativismo y la economía solidaria
La normatividad expedida en Colombia desde el año de 1931 hasta la fecha de hoy
relacionada con el cooperativismo y la economía solidaria ha estado dirigida a regular la
creación, conformación de empresas y organizaciones cooperativas, el control que sobre
ellas debe realizar el Estado a través de instituciones apropiadas para este tipo de
instituciones, también se han expedido normas que regulan aspectos contables y tributarios.
De conformidad con los análisis efectuados a partir de lo documental, de las entrevistas
realizadas y de las posiciones asumidas por los gremios y organizaciones solidarias como
actores, se puede señalar que las actuales normas tienen limitaciones que impiden resolver
los actuales retos que viene imponiendo el mercado globalizado. Desde el mismo gobierno
se planteó en el documento CONPES 3639 de 2010 un diagnóstico que determinó la
necesidad de profundizar en la empresarialidad solidaria, reseñó la necesidad de evaluar la
normatividad del sector para superar las limitaciones existentes.
Es importante identificar la naturaleza de la ley 79 de 1988, que significó en su momento
un avance en Colombia sobre la legislación cooperativa, pero desde el punto de vista de
Hernando Zabala, investigador, en entrevista realizada planteo que “La ley 79 de 1988 es
instrumentalista y no desarrollista”, dando a entender que la Ley 79 se ocupó de las formas,
pero no del fondo, en tanto no obro como herramienta de desarrollo del sector. Tal como lo
prueban las estadísticas del crecimiento real del sector, frente al crecimiento y desarrollo de
las empresas capitalistas. Así mismo plantea que una ley para que pueda señalarse que no
sea un obstáculo para la expansión del sector cooperativo y solidario en Colombia debe
llevar a resolver tres dimensiones: Fomento, fortalecimiento y protección.
Según este mismo tratadista, esta ley no cumplió en estas tres dimensiones pues no se
logró en la práctica un crecimiento de las organizaciones solidarias, especialmente la
dimensión de fomento por parte del Estado, pues esto debe traducirse en estímulos
económicos y jurídicos. Lo cual se refleja en la pérdida paulatina de exenciones de
impuestos en los últimos años, llegándose hasta el punto de la eliminación de todo
tratamiento diferencial entre las organizaciones solidarias y las empresas comerciales,
desconociéndose que las primeras tienen una naturaleza propia que las singulariza en el
ordenamiento jurídico colombiano.
Es importante la ley 79 de 1988 por cuanto decanto el concepto de acto jurídico en el
artículo 7° “se acoge la noción restringida de acto cooperativo, cuando expresa que serán
actos cooperativos los realizados entre sí por las cooperativas, o entre estas y sus propios
asociados en desarrollo de su objeto social” (Uribe Garzón, 2002, pág. 531).
Esta ley también reconoció la condición de organismos financieros a las cooperativas de
ahorro y crédito, como también a los organismos de integración que desarrollaban tal
actividad. Por lo tanto, esta norma fue importante para el sector cooperativo y solidario
porque permitió la organización de instituciones financieras, en sus diversas modalidades,
bajo la naturaleza jurídica cooperativa, surgiendo los bancos cooperativos en Colombia.
Esto significo la posibilidad para el sector cooperativo y solidario de tener
disponibilidad de dinero para las propias organizaciones solidarias sin necesidad de acudir a
la banca tradicional, surgiendo el cooperativismo financiero, lo cual permitió la utilización
de los recursos propios de los usuarios de servicios en beneficio del propio sector, y según
estudios realizados por Confecoop, se llegó a manejar algo más del 10 % del ahorro
interno, convirtiendo al cooperativismo financiero en una competencia del sector
En la década de los 90 se da un deterioro del subsistema cooperativo con actividad
financiera, la cual se había acrecentado con la creación masiva en las regiones de las
cooperativas de ahorro y crédito, estas tenían como función esencial adelantar actividad
financiera exclusivamente con sus asociados. Es importante destacar la existencia de tres
bancos cooperativos: Uconal, Coopdesarrollo y Bancoop, los cuales juntos con las
cooperativas de ahorro y crédito, según estudios de Confecoop en el año de 1997, estas
instituciones movilizaban el 16 % del ahorro nacional.
Con la ley 454 de 1998, se amplió el marco del sector cooperativo bajo la noción de
sistema de economía solidaria. Según Álvarez y Serrano (2006), esta ley hizo un nuevo
aporte en el campo de lo solidario al reconocer como empresas de economía solidaria,
además de las formas del sector cooperativo, a otras formas organizacionales (Razeto, Las
empresas alternativas, 1986), como empresas comunitarias y demás asociaciones
empresariales caracterizadas por la realización de actividades sin ánimo de lucro dirigidas a
satisfacer necesidades de sus asociados, mediante vínculos fundados en la doctrina
cooperativa (especificada en la Ley como principios y fines de la economía solidaria),
gestión democrática de la empresa y por destinar sus excedentes a la prestación de
servicios, crecimiento de fondos y reintegro a sus asociados en proporción al uso de
servicios o participación en el trabajo.
Esta misma norma generó controversia en la vida real en relación con la situación jurídica
presentada con la posibilidad de captar y colocar recursos de terceros prevista en la Ley 454
de 1998 únicamente para las cooperativas financieras, según lo expuesto en la sentencia C-
948 de 2001:
esto se explica por la naturaleza misma de la actividad de estas instituciones que
hace que se les tenga por establecimientos de crédito teniendo en cuenta las
operaciones autorizadas a ellas en el artículo 47 de la misma ley.
Bajo estos supuestos es claro que las cooperativas financieras pueden prestar sus
servicios a sus asociados y a terceros no asociados, mientras que las cooperativas
de ahorro y crédito sólo a sus asociados (artículo 38 Ley 454). Por esta razón, en
éstas últimas los requisitos de capital son mucho menores y su vigilancia le
corresponde a la Superintendencia de Economía Solidaria (artículo 41 Ley 454), al
paso que las cooperativas financieras, contempladas en el artículo 40 ibídem, se
asimilan a establecimientos de crédito por la actividad principal que desarrollan,
similar a la de éstos, pero bajo la condición cooperativa.
Analizando desde la realidad de los territorios esto conllevo a que aquellas localidades
donde existía únicamente como prestamista las instituciones solidarias de tipo de ahorro y
crédito quedaran amarradas a tener un contacto financiero limitado a los asociados de la
entidad y no frente al grueso de la población no asociada, la cual se beneficiaba con los
servicios financieros que obtenían de las mismas. Esto ha conllevado la pérdida de
presencia real de este tipo de economía en las localidades pequeñas colombianas y a la
pérdida de dinamismo económico de las mismas por falta de capital de trabajo. Perdiéndose
en última instancia la plena aplicación del séptimo principio cooperativo definido como
compromiso con la comunidad. Esto se explica por un constante error, tanto del poder
legislativo como ejecutivo de considerar los territorios como iguales en condiciones,
olvidando las situaciones reales y materiales de los mismos, perdiéndose la perspectiva de
que el espíritu que inspira al sector solidario es mejorar la calidad de vida de los sectores de
la población más desprotegidos.
Otro aspecto de análisis del papel de la legislación en el desarrollo y crecimiento de las
organizaciones solidarias y por ende la economía solidaria está relacionado con la
expedición del decreto 2880 de 2003, el cual obliga a las organizaciones del sector solidario
a invertir el 20 % de los excedentes en actividades de formación formal, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 8 de la ley 863 de 2003, de lo contrario, tendrán que pagar el
mismo porcentaje como impuesto de renta y complementarios. Esto permite señalar que
dicha normatividad puede generar un desestimulo para la producción de excedentes en las
empresas solidarias. En el transcurso de la existencia y desarrollo del sector cooperativo y
solidario colombiano se ha detectado que la inversión de los recursos de educación que
efectúan las organizaciones de este sector, se ha realizado por fuerza normativa y no por
convicción ideológica o de principios, reflejado en la forma desordenada e incoherente de
dicha inversión en relación con las necesidades de los miembros de los asociados.
En resumen, desde lo tributario las organizaciones de economía solidaria como sujetos
pasivos son contribuyentes en todos los tributos de carácter nacional, departamental y
municipal en que se vean involucrados de acuerdo con las características y actividades
económicas y sociales en las cuales se ubiquen, y de acuerdo al sector productivo o de
servicios. Sus beneficios fiscales solamente están dados para el impuesto sobre la renta,
mientras que en los demás tributos o responsabilidades se comportan bajo los mismos
parámetros de los demás sujetos obligados (Dansocial, 2008).
En relación con el impulso estatal desde las políticas públicas y como resultado
encontrado se puede señalar que sólo el municipio de Medellín, logró expedir el Plan de
Desarrollo Decenal de Economía Social y Solidaria Municipio de Medellín 2016-2025, el
cual no tiene antecedentes en el país, siendo Medellín pionera, se deriva de los
compromisos adquiridos en la Política Pública para el Sector Social y Solidario, aprobada
en el Acuerdo 041 de 2011 y a la cual la administración municipal representada por el
alcalde Aníbal Gaviria, puso todo el empeño para reglamentarla, para dejarla operando y
abrir una puerta al progreso integral incluyente para las agremiaciones que hacen parte de
este sector: Cooperativas, Mutuales, Corporaciones, Asociaciones, fondos de empleados,
Precooperativas y Fundaciones, entre otros. Todas ellas participaron activamente en las
jornadas de reflexión y análisis en las que se unieron voluntades para construir unidos las
propuestas de desarrollo para el sector en la próxima década.
Por estudios realizados (Universidad Santiago de Cali, 2007), se identificaron otros tipos de
obstáculos normativos del sector en los siguientes campos:
La nula participación del sector solidario y cooperativo en los organismos consultivos
Limitaciones en el desarrollo normativo constitucional de la economía solidaria.
Limitaciones originadas en la ley 454 de 1998 como son:
• La participación en organismos consultivos estatales o gubernamentales.
• Falencias de los sistemas de evaluación de las cooperativas según su actividad
• Falta de implementación de instituciones de fomento.
Se introdujo por esta ley restricciones para que las cooperativas con actividad financiera
pudieran realizar actividades de intercambio entre ellas, también se limitó en el artículo 49
de esta ley las operaciones de las cooperativas de ahorro y crédito o con sección de ahorro y
crédito, en el país no es permitido que las cooperativas vigiladas por la Superintendencia de
Economía Solidaria accedan a las operaciones de remesas desde y hacia el exterior.
En relación con cierto tipo de organizaciones cooperativas como las mutuales, y de
acuerdo a las entrevistas realizadas como es el caso de Hernando Zabala, se infiere que la
actual legislación es corta en la regulación del mutualismo. Esto plantea Zabala:
La Federación de Mutuales de Colombia formuló un proyecto legal de reforma
de la normativa vigente, adecuado a sus características diferenciales que, siguiendo
a Zabala (2011) tome en consideración los siguientes aspectos:
1. Responder a las características propias (la praxis) de las mutuales.
2. Eliminar normas que limitan su acción, permitiéndoles el ejercicio de actividades
que son propias de su naturaleza e identidad, como son las de seguros, la salud, el
sistema pensional y de previsión personal y familiar, la producción primaria y
3. Superar la concepción asistencialista de las prestaciones mutuales (connotación
de dadiva) por la de promoción, previsión, prevención y protección social,
mediante la conformación de fondos comunes con aportes de los asociados, basada
4. Desarrollar el concepto de acto mutual por el cual se regulen las prestaciones
mutualistas a los asociados, con los efectos que ello conlleva.
5. Prever mecanismos de fortalecimiento patrimonial que contribuyan a la
perdurabilidad de la organización y a la formación de recursos propios
(capitalización social) destinados a la ampliación de las prestaciones mutuales.
6. Considerar que la previsión social se hace concreta a través de múltiples formas
de ahorro de las personas, con las que se constituyen fondos sociales mutuales a los
cuales acceder al momento de hacer efectiva la prestación, por los mismos no son
asimilables a captaciones de ahorro.
7. Definir políticas públicas para establecer mecanismos de promoción, fomento,
favorabilidad y supervisión del Estado para que el mutualismo pueda participar en
Sobre la normatividad producida en el período 2010–2012 y de acuerdo a los efectos reales
generados en el impulso al sector cooperativo y solidario, sólo introdujeron nuevas
restricciones, limitaciones y barreras a la actividad del cooperativismo colombiano. Según
estudios realizados para Confecoop,
han conllevado a nuevas situaciones restrictivas de orden legal, relacionadas con
las limitaciones para el ejercicio de actividades bajo la fórmula de cooperativas de
trabajo asociado, la desaparición de antiguas favorabilidades para el
cooperativismo con actividad financiera y los ajustes agregados a la adopción de
las Normas Internacionales de Información Financiera. Así mismo, se han
producido actos administrativos que limitan las posibilidades del actuar del
cooperativismo en materia de contrataciones, de ampliación de sus servicios
financieros o sociales, y de acceso a prerrogativas que sí se otorgan al sector
privado lucrativo (Zabala, 2012).
Resumiendo, sobre el impacto negativo de ciertas normas expedidas por el ejecutivo están
las relacionadas con el subsistema financiero del cooperativismo, tales como el Decreto 538
de febrero de 2008, el cual prohibió la captación de recursos de entidades estatales por parte
de las entidades financieras del sector cooperativo al prescribir que los empleados públicos
responsables sólo podrían invertir excedentes de liquidez en establecimientos bancarios que
contaran con calificación AAA. Para el sector cooperativo es imposible dar pleno
cumplimiento a lo establecido en el Decreto 1525 de 2008 de obtener las altas
calificaciones exigidas debido a los estándares utilizados por las calificadoras de riesgos.
El decreto 2233 del 7 de julio de 2006 que regula la utilización de corresponsalías, se ha
limitado exclusivamente a los establecimientos de crédito regulados por la
Superintendencia Financiera, dejando por fuera a las cooperativas de ahorro y crédito y a
las multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito, decisión que no se compadece
con la realidad en los territorios, por cuanto existen municipios sin presencia del sector
financiero tradicional, por la propia realidad del retorno de la inversión y costos de
operación. Aunque esta norma abre posibilidades para el sector cooperativo financiero
sobre bancarización, pero se coloca cortapisa de que una vez se ubique otra institución
financiera en la localidad, la cooperativa deberá desistir de continuar con dichas
El decreto 1159 de junio de 2012 que busca asegurar el control y la eficiencia en el
recaudo de los impuestos nacionales y de las retenciones en la fuente, excluye a las
cooperativas con actividad financiera no supervisadas por la Superintendencia Financiera
para ser operadoras del proceso.
La ley 1527 de 2012 elimina prerrogativas a las cooperativas, tales como la libranza, pues
permite indiscriminadamente la participación del mercado capitalista en operaciones de
crédito, estimulando el consumismo a ultranza y haciendo uso del beneficio de la libranza
en cualquier circunstancia. Esta norma deroga tácitamente los artículos del Código
Sustantivo del Trabajo que medianamente protegían un mínimo vital en operaciones de
descuento de nómina. Esta ley conlleva a la desprotección del sector cooperativo y lo
somete a la lucha frente al sector financiero tradicional, el cual entra a disputarle nichos de
intervención del sector cooperativo.
Desde Confecoop se propone generar una discusión en el interior del cooperativismo con
actividad financiera para que se origine un proyecto de interoperación intra e intersectorial
para configurarse un instrumento de financiamiento de las demás cooperativas y entidades
Otro aspecto negativo de la normatividad es el referente a los efectos sobre las
denominadas cooperativas de trabajo asociado y desde el año 2006 con la expedición del
decreto 4588 y otros posteriores se ha limitado y pretendido eliminar al cooperativismo de
trabajo asociado, especialmente a través de la imposición de contribuciones especiales, caso
del Decreto 2996 de 2004 que estableció la obligatoriedad para las cooperativas y pre–
cooperativas de trabajo asociado de realizar contribuciones especiales al SENA, ICBF y
Cajas de Compensación. Posteriormente se elevó a norma superior dicha obligación con la
expedición de la ley 1533 de 2008. Tampoco se ha estimulado este tipo de organizaciones,
por el contrario, la ley 1429 de 2010 contempla en el artículo 63 para la promoción y
generación de empleo, la eliminación de puestos de trabajo; aún más, otros artículos de esta
ley que presentan incentivos como disminución de impuestos o definición de bases de
cálculo que presentan tratamientos especiales frente al pago de parafiscales, excluyendo
tácitamente de dichos beneficios a las cooperativas de trabajo asociado.
El subsector del cooperativismo como son las cooperativas de consumo sufrieron
menoscabo en primer momento por la apertura económica y la consecuente política de
reducción del tamaño del estado, lo cual, junto con la informalidad en el mercado de bienes
de consumo, y a raíz de la falta de proteccionismo normativo como consecuencia de la
aparición de grandes superficies e hipermercados de empresas de capital, han ido perdiendo
nichos de mercado. Para ello se requiere una nueva legislación que permita la
cooperativización del sector consumo como una estrategia de generar desde lo solidario
iniciativas de micro y pequeñas empresas.
6.2 Desde el desarrollo institucional u organizacional del Estado.
Es importante destacar que con la ley 134 de 1931 se dio inicio a la formalización del
modelo cooperativo en Colombia. En 1932 con el decreto Ley 874 se dictaron medidas para
el fomento cooperativo.
Aparece por primera vez en Colombia como una entidad propia para el sector cooperativo
y mediante el decreto 1587 de 1963 se establece la Superintendencia de cooperativas,
posteriormente por decreto 1629 del mismo año se le da estructura y funciones a la
superintendencia. Ese mismo año el Gobierno dicta el decreto ley 1598 que se constituye en
el nuevo marco legal del cooperativismo colombiano, con este decreto ley se inicia el auge
del Cooperativismo en Colombia.
En 1981 la ley 24 transforma la superintendencia en Departamento Administrativo
Nacional de Cooperativas DANCOOP el cual funcionó hasta la expedición de la ley 454 de
En 1989 se expiden los decretos leyes 1333, 1480, 1481 y 1482 que regulan las formas
solidarias de las precooperativas, asociaciones mutuales, fondos de empleados y
administraciones públicas cooperativas, respectivamente. En 1990, se expide el Decreto
486 que reguló las cooperativas de trabajo asociado hasta la expedición del Decreto 4588
de 2006 que lo derogó.
En 1998 mediante la ley 454 se transforma el DANCOOP en DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO NACIONAL DE LA ECONOMIA SOLIDARIA - DANSOCIAL.
Con esta ley se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria. Se vuelve
a revivir la superintendencia de economía solidaria. Se crea el fondo de garantías para las
Cooperativas financieras y de ahorro y crédito. Se dictan normas sobre la actividad
financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones.
A pesar de que la Ley 454 de 1998 en su artículo 23 contempló la creación del Fondo de
Fomento de Desarrollo de la Economía Solidaria (FONES), en la actualidad no existe
reglamentación que permita su funcionamiento.
Todos estos asuntos tienen implicaciones desde lo institucional por el constante cambio de
las entidades estatales del sector solidario en sus estructuras y funciones, y lo preocupante
es que se ha cambiado el nivel de decisión, pasando de existir un Departamento
Administrativo de lo solidario a La Unidad Administrativa Especial de Organizaciones
Solidarias, adscrita al Ministerio del Trabajo, la cual tiene como objetivo diseñar, adoptar,
dirigir, coordinar y ejecutar los programas y proyectos para la promoción, planeación,
protección, fortalecimiento y desarrollo de las organizaciones solidarias.
El sector de la economía solidaria debería estar centralizado en una sola entidad pública
para que ofrezca unidad política respecto de los asuntos cooperativos, que concentre
funciones de fomento, de control y de financiamiento, así como por razones de economía
de recursos deberían ser asumidas por la Unidad Administrativa de Organizaciones
Solidarias (UAEOS), la que debería ser dotada de adecuados recursos humanos y
financieros, bajo la dirección superior del Departamento Nacional de Planeación.
6.3 El sector solidario y el acuerdo de paz firmado entre el gobierno nacional y las
Aunque este tema no es asunto de la propuesta del proyecto de investigación, finalizando el
mismo, se dio la firma del acuerdo de la Habana (2017), donde se asumió en el punto uno
del acuerdo el modelo cooperativo y solidario para el sector rural. Por lo tanto, se hará una
referencia sin profundización, ya que este sería tema para una nueva investigación.
Este asunto político influye hoy para sustentar la necesidad de la renovación de la
legislación que regula el sector cooperativo y la economía solidaria, por los aspectos
esenciales del Acuerdo Final de Paz celebrado entre el gobierno nacional y las FARC, el
cual incorporo unos considerandos que dan desarrollo a la economía social y solidaria y las
organizaciones solidarias, relacionados con la reforma rural integral en sus apartados
1.3.3.1 y 1.3.3.6.
El punto número uno del “Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera” se titula “Hacia un Nuevo Campo
Colombiano: Reforma Rural Integral”. Esta parte del Acuerdo puede resumirse en tres ejes
fundamentales: i) Dotación y formalización de tierras para el campesinado sujeto de
reforma agraria; ii) Construcción de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial
(PDETs); y iii) Construcción de la infraestructura y servicios necesarios para impulsar los
motores del desarrollo regional.
La Reforma Rural Integral pactada en el acuerdo de paz entre el Estado Colombiano y las
FARC-EP toman gran relevancia y es como lograr que efectivamente se dé cuenta en
primera medida de alternativas de solución en el tema de tierras y posteriormente se adopte
esa política pública que garantice la resolución de la problemática y que efectivamente el
postulado del punto uno (01) sea una realidad, en lo referente a la verdadera transformación
estructural del campo, el cierre de brechas entre el campo y la ciudad, la creación de
condiciones de bienestar en la ruralidad, que se promueva la erradicación de la pobreza,
promoción de la igualdad y que se dé plena seguridad de los derechos ciudadanos, este
último aspecto ligado con el derecho al acceso a la tierra en los términos de la legalidad.
En cada uno de los acuerdos logrados hay referencias a organizaciones, prácticas u
oportunidades del sector solidario, tales como: i) formas asociativas solidarias; ii) economía
solidaria y cooperativa; iii) formas asociativas basadas en la solidaridad y la cooperación;
iv) proyectos de economía familiar y asociativos; v) asociatividad y economía solidaria; vi)
organizaciones sociales y vii) organizaciones de campesinos entre otras. Reconociendo el
papel fundamental del sector solidario en la construcción de una paz estable y duradera.
(Acuerdo de la Habana, 2017).
El punto 3.3.1 del Acuerdo No.1 de La Habana, llamado “Política de desarrollo agrario
integral” establece: “con el propósito de estimular diferentes formas asociativas de trabajo
de o entre pequeños y medianos productores, basadas en la solidaridad y la cooperación,
que fortalezcan la capacidad de los pequeños productores de acceder a bienes y servicios,
comercializar sus productos y en general mejorar sus condiciones de vida, de trabajo y de
producción, el Gobierno Nacional creará e implementará el Plan Nacional de Fomento a la
Economía Solidaria y Cooperativa Rural”, PLANFES, con el cual busca el Gobierno
nacional fomentar y promover la asociatividad, encadenamientos y alianzas productivas
entre pequeños, medianos y grandes productores, así como con procesadores. Para ello se
establece la creación como forma organizativa “Economías Sociales del Común –
ECOMÚN-”
Para el cumplimiento del Acuerdo de Paz y la Constitución Nacional, se da una
oportunidad para consagrar un nuevo marco normativo que permita el reconocimiento,
inclusión, fomento y protección de las distintas actividades económicas que realizan las
personas y comunidades desde los valores de la solidaridad, equidad, democracia y respeto
a la naturaleza. Amerita una revisión del actual marco normativo del sector de la economía
solidaria, que permita superar los actuales obstáculos y exclusiones que se han generado
desde las actuales normas.
Actualmente se han expedido los decretos presidenciales para la implementación del
acuerdo final de la Habana, como son: Decreto 691 de 2017 para sustituir fondo para la
sostenibilidad ambiental y desarrollo rural sostenible en zonas afectadas por el conflicto,
decreto 902 de 2017 con el procedimiento para el acceso y formación de tierras,
reglamentado a su vez por la resolución 740 de 2017 expedido por la Agencia Nacional de
Tierras, que reglamenta los planes de ordenamiento social de la propiedad y el proceso
único de ordenamiento social de la propiedad, decreto 893 de 2017 sobre PDET, el decreto
890 de 2017 con el plan nacional de construcción de vivienda rural, el decreto 884 de 2017
con el plan de electrificación rural, el decreto 883 de 2017 con la inclusión de proyectos
mineros en pago de obras, Algunos se encuentran en fase de revisión por la Corte
En relación con el tipo de desarrollo desde la economía solidaria, no se implementaron
decretos específicamente dirigidos a establecer normas específicas, por lo tanto, el
desarrollo e implementación de cooperativas agropecuarias, agroindustriales, piscícolas y
mineras estarán sometidas para su creación, implementación y control a las leyes 79 de
1988 (ley general de cooperativas), y 454 de 1998, decreto 2716 de 1994 regula el marco
jurídico de las asociaciones agropecuarias y campesinas, la ley 41 de 1993. Organiza el
subsector de adecuación de tierras y se establecen sus funciones, así mismo las asociaciones
de usuarios de distritos de riego.
No obstante, el gobierno nacional genero el plan nacional de fomento a la economía
solidaria y cooperativa rural- PLANFES-2017-2032 con el cual adquiere el compromiso de
implementar el PLANFES (Plan Nacional de Fomento a la Economía Solidaria y
Cooperativa Rural), donde se identificó la necesidad de fomentar organizaciones con un
énfasis agropecuario, con el propósito de contribuir al desarrollo rural, a la sustitución de
cultivos ilícitos, a la rápida generación de ingresos y al cierre de brechas. Se plantea para el
desarrollo rural integral las formas asociativas por los siguientes motivos:
1. Los excedentes de las organizaciones solidarias son invertidos en programas
sociales como educación, salud y vivienda para los asociados y de sus familias. La
distribución de excedentes en estos programas facilita el acceso de todos los
asociados a los beneficios de la actividad socio empresarial.
2. El acceso al agua y la administración de activos productivos se facilita por la
unión de vecinos en organizaciones solidarias como las asociaciones de usuarios de
distrito de riego y las asociaciones de usuarios de acueductos veredales entre otras.
3. Las diferentes formas asociativas disminuyen la informalidad laboral, promueven
la remuneración justa y permiten el acceso de la población a los servicios de
protección social (Planfes, 2017).
Esta herramienta de planeación contiene en esencia:
Estimular diferentes formas asociativas de trabajo de, o entre, pequeños y medianos
productores y productoras, basadas en la solidaridad y la cooperación, que promuevan la
autonomía económica y la capacidad organizativa en especial de las mujeres rurales, y que
fortalezcan la capacidad de acceder a bienes y servicios, la comercialización de sus
productos y en general a mejorar sus condiciones de vida, de trabajo y de producción.
En el 2032 la economía de la solidaridad y de la cooperación se habrá consolidado como un
modelo socioeconómico efectivo para la erradicación de la pobreza extrema y el
mejoramiento de las condiciones de vida en la ciudad y en el campo.
Activar las prácticas asociativas solidarias de las comunidades en sus territorios, mediante
la articulación de acciones, la promoción de la cultura solidaria y la consolidación de sus
iniciativas empresariales, para el mejoramiento de sus condiciones de vida en el marco del
Se puede finalizar sobre los resultados planteando lo siguiente:
Con los resultados de la presente investigación se logró el objetivo general, que consistía en
identificar las limitaciones de carácter normativo de las entidades del sector solidario a la
luz de la realidad socioeconómica, con el fin de generar propuestas ajustadas a las
necesidades identificadas, encontrándose que no se puede hablar del derecho solidario
como rama autónoma del ordenamiento jurídico colombiano. A este respecto se pudo
observar que no se cumplen los requisitos de la autonomía legislativa, científica ni
didáctica, que son los señalados por la doctrina para poder afirmar que se está ante una
rama autónoma del derecho. Por ahora, sólo podría hablarse de un derecho en
estructuración, por ende, es necesario avanzar en el desarrollo de una normatividad
adecuada para este tercer sector de la economía.
Los resultados desde los logros de los objetivos específicos propuestos, quedaron
reflejados así: Se identificaron los aspectos históricos que mantienen el desarrollo
económico, jurídico y social del cooperativismo en Colombia, hasta la fecha de hoy,
logrando detectar la evolución tanto cuantitativa como cualitativa del tercer sector de la
economía y las actuales circunstancias de su estancamiento, así mismo de una legislación
que poco ha cambiado en los últimos veinte (20) años (Pardo, 2014).
Se logró un análisis de la legislación actual que rige el sector cooperativo y solidario a la
luz de la realidad actual del capitalismo y de las políticas neoliberales que viene
impulsando el gobierno nacional, así mismo de los planes de desarrollo nacional y los
documentos Conpes, que permiten visualizar la poca oportunidad que brinda la legislación
actual que regula este tercer sector de la economía.
Se observó la creación de organizaciones cooperativas y solidarias como una mala
práctica en la realidad, generada por la flexibilidad normativa existente, caso de las
Se logró explicar los nuevos cambios que se requieren con respecto a la creación de
organizaciones solidarias de niveles superiores a los existentes, la financiación, utilización
de los excedentes que dejan en el desarrollo de su objeto social.
Se estableció que algunos cambios introducidos en la legislación que rige el
cooperativismo y el sector solidario, fueron el producto de una coyuntura específica, pero
no como un cambio estructural.
Se indagó sobre la incidencia que han tenido los órganos de control y vigilancia
colombianos, para evitar las malas prácticas introducidas en los últimos años, con la
creación de nuevas organizaciones cooperativas y solidarias.
Se analizó los resultados de la incidencia que ha tenido para el desarrollo legislativo la
existencia del llamado poder invisible, es decir, ciertos grupos de presión como son el
sector financiero individual, que ha logrado detener el crecimiento del sector solidario
como banca.
Es importante destacar que el sector solidario es reconocido por el Gobierno Nacional y
los gobiernos locales como modelo económico y social alternativo para la superación de la
pobreza y reducción de inequidad entre los colombianos, lo cual ha quedado reflejado en
los planes de desarrollo en todos los niveles. Existe hoy la necesidad de profundizar en la
empresarialidad solidaria, y de evaluar la normatividad del sector para superar las
En el medio sigue existiendo una controversia conceptual sobre la propuesta de sector
social y solidario, promovido por Dansocial, pues a la fecha se carece de parámetros legales
que le den operatividad a este nuevo concepto. En este mismo sentido actualmente la
Unidad Administrativa especial de la organización solidaria, impulsa la noción de
economía solidaria ampliada, concepto que abarca tanto las formas tradicionales como son
las cooperativas, fondos de empleados y mutuales, con otras formas asociativas que reúnan
sus características, contempladas como organizaciones solidarias de desarrollo al tenor del
Otro aporte importante es lo planteado por Carlos Uribe, al señalar la necesidad de
fortalecer el concepto de unidad y representación del movimiento cooperativo colombiano,
pues no es la cantidad de organizaciones existentes la garantía de eficiencia operativa, más
si lo es la representatividad en sus organismos de base y la participación en organismos de
grado superior (Uribe, 1999: 19).
En lo controversial desde la percepción institucional en su conjunto, demuestra que las
políticas de estado en relación con la participación abierta en los sectores económicos han
estado centradas en las reformas jurídicas institucionales de la organización del estado para
garantizar unos intereses particulares, y de los procedimientos de control, con la finalidad
de generar espacios de ampliación de esos grupos. Pero después de 1991 se ha promovido
una posición oficial de impulsar mecanismos de ampliar los sectores de la economía,
especialmente abrir espacio para el sector de la economía solidaria y el cooperativismo.
Como hallazgos significativos, la investigación arrojo que no existe un tratamiento
coherente entre los elementos conceptuales, jurídicos y operativos que son útiles para la
creación, dirección, administración y control de las organizaciones cooperativas y
solidarias, lo cual permite entender que existe la necesidad actual de una nueva legislación
para este sector de la economía. Según (Zabala, 2011) por la extendida normatividad sobre
el cooperativismo y la economía solidaria, resultado de una casuística exagerada, es la
práctica común de los últimos veinte años. El permanente recurrir a normativas ajenas al
Derecho Cooperativo y la tendencia generalizada a resolver problemáticas comunes con
base en los fallos de las Cortes, es el resultado de la inexistencia de una norma abarcadora
que establezca conexidades, unicidad y plenitud.
Se identificó la relación de necesidad entre el Estado y el sector cooperativo y solidario
desde la institucionalidad como son los derechos constitucionales y legales, promoción,
fomento, control, y vigilancia, régimen sancionatorio gubernativo y judicial, régimen
primera norma regulatoria en el año de 1931 (Arango, 2005).
A partir de las problemáticas enfocadas desde lo ocurrido durante la existencia de este
sector económico en relación con la normatividad jurídica que lo regula, permite identificar
como principal problema la existencia de un proceso de configuración de un
cooperativismo oficial a partir de lo legislativo, por el cual se pretende no promover ningún
cambio en la estructura de la producción, del sistema de mercado y de la distribución social
del ingreso nacional. Esto permite deducir que el gran problema para el crecimiento del
cooperativismo y el sector solidario ha sido la utilización de lo normativo para controlar los
fines reales de este sector de la economía.
La normatividad expedida por el Congreso de la República y el ejecutivo ha sido profusa,
abundante y excesiva en varias materias, lo que conlleva a que, en las prácticas sociales, se
distorsionen la naturaleza de las organizaciones solidarias con malas prácticas socio-
empresariales, como lo ocurrido con las cooperativas de trabajo asociado con el fenómeno
de la intermediación laboral, los escándalos de corrupción de SALUDCOOP y el manejo
torcido de las libranzas por la firma ESTRAVAL y demás cooperativas de libranzas, lo cual
conllevo a que el gobierno nacional expidiera una serie de decretos restrictivos de las
actividades de este tipo de empresas solidarias. Esto conllevo muchas veces a que el propio
gobierno atentara contra la autonomía del sector cooperativo y solidario, como es el actual
asunto del manejo de los fondos de educación.
La ley 79 de 1988 o ley general de cooperativas busco corregir en su momento la
dispersión normativa, pero después de la expedición de la ley 454 de 1998, nuevamente el
ejecutivo a través de decretos ha logrado interferir la autonomía del sector cooperativo y
Analizada la normatividad existente en Colombia como la jurisprudencia producida se
puede plantear el desarrollo de un derecho cooperativo como un derecho privado especial,
es decir, es un derecho nuevo y especial; principalmente de personas; económico-
patrimonial y privado; social; se trata de un derecho imperativo y no dispositivo;
generalmente uniforme y que tiende a la universalidad de su contenido.
Colombia ha estado inmersa en el fenómeno de la constitucionalización o valoración
constitucional del cooperativismo, al reconocer su identidad diferenciada, otorgándole un
tratamiento adecuado o especial. En el desarrollo legislativo se han incorporado los
principios cooperativos como fuente obligatoria de interpretación y de aplicación
subsidiaria a la ley, constituyéndose el derecho cooperativo como fuente supletoria para
regular las lagunas de los derechos mutual y solidario. Se ha desarrollado vía
jurisprudencial los efectos jurídicos especiales procedentes de la institución del acto
cooperativo, institución propia latinoamericana, entendido como la actividad que realizan
los miembros con su empresa para la obtención de las prestaciones de los bienes y servicios
que la misma presta en cumplimiento del objeto social, actos que se sujetan en primer lugar
a la normativa especializada del sector, sustrayéndolos de la ley ordinaria, la que solo se les
aplica subsidiaria y analógicamente ( García A. 2009).
Según García, A. (2009) el derecho cooperativo está compuesto por diversos tipos de
normas: Generales que son las normas y principios aplicables a todo tipo de cooperativas
con independencia de la rama o actividad específica que desarrollan. Especiales: El derecho
cooperativo especial comprende aquellas disposiciones que, en principio, sólo tendrían
validez para determinada clase o tipo de entidades cooperativas.
Se destaca en Colombia desde la regulación jurídica de la actividad socioeconómica de
cada tipo de cooperativas, que están sujetas a una doble regulación, según Garcia, A:
1. En cuanto a su funcionamiento como tales, a las normas del derecho cooperativo y,
2. En forma concurrente, en lo relacionado con la actividad que desarrollan, por las normas
correspondientes a dicha actividad: así, las cooperativas de transporte, con el derecho del
transporte, las de vivienda, con la legislación del hábitat, las de salud, con la normativa
sanitaria y así sucesivamente.
El siglo XXI para el sector cooperativo y solidario muestra un deterioro del subsistema
con actividad financiera, afectado en la década de los años 90, situación conocida como “la
crisis del cooperativismo con actividad financiera”, según Zabala, tiene múltiples causas
como fue el desmoronamiento del sector financiero colombiano en dicho momento, el
crecimiento de inversiones improductivas, pero muy especialmente por la comprensión
fragmentaria y parcial por parte de los dirigentes del sector cooperativo y solidario de las
leyes 79 /88 y 454/98, lo que permitió la aparición del gigantismo consistente en
inversiones en infraestructura física, no se visualizó las consecuencias sobre el tercer sector
de la economía por los condicionantes del neoliberalismo, apertura indiscriminada al
cliente sin intercooperación alguna, concentración de captaciones en cartera sin tener en
cuenta el riesgo y la democratización del capital, también aparece la extensión de las
prácticas de corrupción en el nivel directivo de las empresas cooperativas y solidarias,
faltando a la ética del cooperativismo y las normas que regulan el sistema financiero. Otro
problema detectado es la falta de una concepción del desarrollo concretado en un modelo
alternativo como el de la economía solidaria.
Las leyes y los principios en que está fundamentada la actual economía solidaria
requieren de una reformulación para una nueva racionalidad económica con predominio de
formas de propiedad comunitaria. Actualmente el derecho cooperativo ante la desaparición
de las economías centralmente planificadas, está siendo arrollado por la economía
neoliberal que conlleva la eliminación de cualquier forma alternativa de economía que no
sea la de mercado, de tal forma que la supervivencia de un cooperativismo ortodoxo está
llamada a fenecer. “el auge de la economía capitalista de mercado, ahora prevaleciente, con
sus efectos de globalización excluyente de importantes segmentos de población e
incremento de la concentración de la riqueza, la crisis ideológica de las cooperativas se
manifiesta en los hechos y las repercusiones jurídicas en la tendencia a actuar con los
principios y procedimientos de las empresas mercantiles” (Uribe Garzón, 2002, pág. 535).
De acuerdo a las últimas regulaciones de control implementadas desde el Estado se puede
inferir que acercan las cooperativas cada vez más al modelo de empresa capitalista, sobre
todo en lo que, a estructura financiera, gestión, características operaciones y de control se
refiere” (Henry, 2008)
Con este panorama de referencia se busca reconocer que la dinámica del derecho y la
economía solidaria parten desde el punto de vista de lo real y lo histórico concreto. Esto en
conformidad con los postulados de Manuel Jacques Parraguez, quien afirma que al derecho
le compete un sentido no sólo ordenador de lo existente, sino también de cambio activo y
constante. Se podrá observar si realmente esta tarea la asume el derecho social y solidario,
de acuerdo con sus objetivos estratégicos derivados de la cohesión social.
Otro aspecto de discusión es lo relativo a la educación a los asociados, a sus gerentes,
dirigentes y empleados a través del fondo de educación, donde la mayoría de las
organizaciones solidarias realiza dicha formación por fuerza normativa y no por convicción
ideológica, conllevando a que dicha inversión se lleve en forma desordenada e incoherente
en relación con las necesidades socio-empresariales de sus miembros. Es importante
destacar que en el año 2007 el grupo de investigación: Organizaciones de Economía
Solidaria, adscrito a la Universidad Cooperativa de Colombia, propusieron el plan nacional
decenal de educación para el sector de economía solidaria 2006-2016.
Por todo lo anterior es necesario proponer una política clara a nivel nacional, que
garantice el desarrollo pleno del sector solidario, especialmente el relacionado con la
destinación de los excedentes sociales, que garantice la inversión de los recursos de fondos
de educación que por ley deben crear y mantener las organizaciones solidarias. Esto
conlleva a la necesidad de diseñar estrategias, planes y programas que fomenten la
generación de excedentes, y la inversión en actividades de educación. Así mismo tampoco
se ha definido una política educativa para el sector cooperativo y solidario con claros
lineamientos para la inversión de los recursos del fondo educativo. Desde lo institucional,
sólo se ha logrado unas directrices específicas para el desarrollo de programas educativos
basados en criterios solidarios, y la circular básica jurídica 007 de 2003, que expidió la
Supersolidaria, la cual estableció pautas y lineamientos para la inversión de los recursos del
fondo de educación.
En relación con el poco peso del Estado en el fomento de la economía solidaria, es
importante retomar el concepto de coproducción utilizado por la nobel Elinor Ostrom,
quien plantea el concepto de coproducción, el cual implica que los propios individuos
pueden tener un rol participativo en la generación de bienes y servicios que les traerán a
ellos mismos beneficios. Esto permite en la práctica que los insumos utilizados para
producir un bien o servicio son proporcionados por los propios individuos que no forman
parte del gobierno o de cualquiera otra instancia gubernamental.
La Constitución Política establece en los artículos 58 y 333 una función del Estado
consistente en propiciar, fomentar y facilitar el desarrollo del cooperativismo y de empresas
de la economía solidaria, situación que no se ha reflejado en la vida real, ya que no se hace
visible en los planes de desarrollo en todos los niveles de la administración pública. Hasta
ahora el Estado se ha preocupado por el control, especialmente en el subsector de la
actividad financiera y últimamente en el de trabajo asociado.
En Colombia el Estado ha reconocido al sector solidario algunos derechos especiales, pero
también ha realizado discriminaciones negativas, al prohibírsele ciertas actividades, tal
como se reflejó en el acápite de resultados, así mismo no se ha implementado medidas de
protección en el mercado contra la competencia indebida. Tampoco ha existido el fomento
público traducido principalmente en estímulos jurídicos y económicos, los cuales no se han
concretado materialmente, como sería generar un nuevo marco normativo para el tercer
sector de la economía. Se refleja la falta de fomento público con el régimen tributario, pues
con la última reforma tributaria de 2016 se da un igual trato como sujeto tributario a las
empresas solidarias con las organizaciones comerciales.
El fomento se ha entendido hasta ahora como la creación de más organizaciones
cooperativas o solidarias.
Partiendo del propósito de la investigación de estudio de la normatividad que rige el
sector solidario y cooperativo, se observa que el desarrollo del mismo no depende sólo de
las leyes expedidas por el Congreso de la República y de los decretos reglamentarios
impulsados por el Ejecutivo, sino también del impulso de políticas públicas para las
cooperativas y las organizaciones de economía solidaria, pues no se han incluido en la
agenda pública nacional ni se han convertido en una política de Estado.
Hasta ahora la política pública para las cooperativas ha sido y obedece a los intereses
de algunas cooperativas específicas, y es una variable que depende entonces de otros
factores ajenos a los intereses tradicionales de las políticas públicas: responder a las
necesidades sentidas por un grupo de la sociedad. Es más, las políticas públicas hacia las
cooperativas parecen más el resultado de una iniciativa aleatoria y coyuntural, pero esto no
es debido a la falta de espacios institucionales de decisión específicos.
Se ha comprobado la necesidad de políticas públicas de carácter estatal que vayan más
allá de los períodos presidenciales; que sea una política pública transversal que establezca
reglas de juego claras; que haya seguridad jurídica (Acero, 2015), de manera que los
objetivos perseguidos puedan consolidarse en el tiempo. Las políticas puntuales de
gobierno de estímulo al cooperativismo han conducido a lamentables fracasos.
De este sucinto análisis se puede concluir que existen una serie de problemáticas que
inciden en los caminos para la economía solidaria por el actual desarrollo del capitalismo,
organizaciones sociales y solidarias. Para ello se requiere de una legislación amplia y con
De lo visto en el rastreo del camino de dichas instituciones de la economía solidaria se
destaca la inexistencia de redes entre las cooperativas que tienen actividades en común, lo
cual no les permite su crecimiento y la competividad eficiente frente al sector privado. Esta
modalidad de cooperativas no ha evolucionado hacia formas de grupos empresariales
cooperativos, donde logren concertar o centralizar todo aquello que es común a las distintas
actividades empresariales y lograr la descentralización de operaciones, manejo y
responsabilidades a través de filiales o empresas anexas o empresas relacionadas. En
conclusión, se observa un problema de integración y de alianzas, que les permita enfrentar
problemas puntuales y no pensar que todo queda a merced de los organismos superiores de
la cúpula del cooperativismo para asumir actividades de defensa del movimiento y
actividades de representación. Acá es importante la existencia de una normatividad precisa
y que incentive este tipo de organizaciones.
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Planes gubernamentales revisados
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Nacional de fomento a la economía solidaria y cooperativa rural- PLANFES- 2017-
2032. Bogotá: 2017.
 Plan de Desarrollo Decenal de Economía Social y Solidaria Municipio de Medellín
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