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Regolamento concernente il monitoraggio e la comunicazione orientamenti generali per gli impianti
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Iolanda Valenti
1 COMMISSIONE EUROPEA DIREZIONE GENERALE AZIONE PER IL CLIMA Direzione A - Strategia climatica e internazionale CLIMA.A.3 - Monitoraggio, Comunicazione, Verifica Linea guida Regolamento concernente il monitoraggio e la comunicazione orientamenti generali per gli impianti Linea guida MRR n. 1, versione del 16 luglio 2012 Il presente documento fa parte di una serie di documenti forniti dai servizi della Commissione al fine di sostenere l attuazione del regolamento (UE) n. 601/2012 della Commissione, del 21 giugno 2012, concernente il monitoraggio e la comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra ai sensi della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio 1. Le linee guida rappresentano il parere dei servizi della Commissione al momento della pubblicazione e non sono vincolanti dal punto di vista giuridico. Tale linea guida prende in considerazione le discussioni condotte in seno alle riunioni del gruppo di lavoro tecnico informale sul regolamento concernente il monitoraggio e la comunicazione, sotto l egida del gruppo di lavoro III del comitato sui cambiamenti climatici (CCC) nonché i commenti scritti ricevuti dagli e- sperti e dalle parti interessate degli Stati membri. Le linee guida sono state approvate all unanimità dai rappresentanti degli Stati membri durante la riunione del comitato sui cambiamenti climatici in data 7 giugno Tutte le linee guida e i modelli possono essere scaricati dalla sezione relativa alla documentazione del sito internet della Commissione al seguente indirizzo: 1 1
2 SOMMARIO 1 SINTESI Da dove iniziare la lettura? Cosa c è di nuovo nell MRR? INTRODUZIONE Informazioni su questo documento Come utilizzare questo documento Dove trovare ulteriori informazioni IL CICLO DI CONFORMITÀ EU ETS Importanza dell MRV nell EU ETS Panoramica sul ciclo di conformità L importanza del piano di monitoraggio Passi fondamentali e scadenze Il ciclo di conformità annuale Preparazione per il terzo periodo di scambio Ruoli e responsabilità CONCETTI E APPROCCI Principi di base Flussi di fonte, fonti di emissione e termini relativi Approcci di monitoraggio Metodologia standard Metodologia basata sul bilancio di massa Metodologia basata su misure Metodologia alternativa Combinazioni di approcci Classificazione di impianti, fonti di emissione e flussi di fonte Categorie di impianti Impianti a basse emissioni Flussi di fonte Fonti di emissione Il sistema a livelli Motivi per la concessione di una deroga Costi sproporzionatamente elevati Incertezza IL PIANO DI MONITORAGGIO Sviluppo di un piano di monitoraggio Selezione del livello corretto Valutazione dell incertezza come documento giustificativo
3 5.3.1 Requisiti generali Semplificazioni Ulteriori linee guida Procedure e piano di monitoraggio Flusso di dati e sistema di controllo Aggiornamento costante del monitoraggio Modifiche significative Aggiornamenti non significativi del piano di monitoraggio Il principio di miglioramento APPROCCI BASATI SU CALCOLI Monitoraggio dei dati relativi all attività Definizioni dei livelli Elementi pertinenti del piano di monitoraggio Fattori di calcolo - principi Valori standard Analisi di laboratorio Fattori di calcolo - requisiti specifici Fattore di emissione Potere calorifico netto (NCV, Net Calorific Value) Fattore di ossidazione e fattore di conversione Tenore di carbonio in caso di bilancio di massa Frazione di biomassa Emissioni di PFC APPROCCI SEMPLIFICATI Impianti a basse emissioni Altri impianti semplici Approccio pratico alle semplificazioni Determinazione del campo di applicazione per gli approcci semplificati CEMS Requisiti generali Emissioni di N 2 O CO 2 trasferito / intrinseco e CCS CO 2 trasferito e CCS CO 2 intrinseco ALLEGATO Acronimi Testi legislativi
4 1 SINTESI Il monitoraggio e la comunicazione delle emissioni sono un pilastro dell EU ETS 2 (il sistema di scambio delle quote di emissioni dell Unione). In seguito alla revisione della direttiva EU ETS nel 2009, sono state stabilite norme aggiornate per il monitoraggio e la comunicazione in un regolamento UE (il regolamento concernente il monitoraggio e la comunicazione, in prosieguo l MRR, Monitoring and Reporting Regulation). Assieme a un nuovo regolamento concernente la verifica delle emissioni e l accreditamento dei verificatori (l AVR, Accreditation of Verifiers Regulation), l MRR sostituisce le linee guida di monitoraggio e comunicazione (MRG 2007, Monitoring and Reporting Guidelines). L MRR può essere applicato a partire dal terzo periodo di scambio (ossia per le emissioni dal 1 gennaio 2013). La presente linea guida rappresenta il primo di una serie di documenti d orientamento e di modelli elettronici forniti dai servizi della Commissione per sostenere l attuazione armonizzata dell MRR in tutta l UE. Esso fornisce un introduzione al sistema di controllo della conformità EU ETS, ai concetti utilizzati per il monitoraggio e la comunicazione degli impianti stazionari e, inoltre, descrive in modo più dettagliato i requisiti sanciti dall MRR per i possibili approcci di monitoraggio. Detto documento non va ad aggiungersi ai requisiti obbligatori dell MRR ma mira a fornire un sostegno per un interpretazione più corretta e un attuazione più agevolata. Tale linea guida rappresenta il parere dei servizi della Commissione al momento della pubblicazione e non è vincolante dal punto di vista giuridico. Si noti che il documento non riguarda i requisiti per gli operatori aerei. Gli operatori aerei che necessitano di chiarimenti relativi al monitoraggio e alla comunicazione nell EU ETS sono invitati a consultare la linea guida n Da dove iniziare la lettura? Tale documento è stato concepito con l intento di guidare i lettori che sono nuovi all EU ETS, così come coloro che sono già a conoscenza di detto sistema. Quest ultimo gruppo dovrebbe, in particolare, prestare attenzione alle sezioni contrassegnate dal simbolo NEW! in tutto il documento (per un elenco dei simboli guida si veda la sezione 2.2). La sezione 1.2 di questa sintesi fungerà da utile punto di partenza. I lettori con poca esperienza dell EU ETS e del suo sistema MRV (Monitoraggio, Comunicazione e Verifica, Monitoring, Reporting and Verification) dovrebbero leggere in particolare il capitolo 3 (relativo al periodo di conformità dell EU ETS) ed il capitolo 4 (concetti e approcci). A tutti i lettori che abbiano la necessità di monitorare un impianto e che quindi debbano sviluppare (o aggiornare) un piano di monitoraggio, si consiglia di controllare il capitolo 5 sui piani di monitoraggio. A seconda degli approcci di monitoraggio pertinenti per l impianto da moni- 2 Per una spiegazione degli acronimi e per i riferimenti ai testi legislativi si legga l allegato del presente documento). 4
5 torare, i capitoli 6 (approcci basati su calcoli) e 8 (approcci basati su misure) chiariranno i dettagli dei requisiti MRR per tali approcci. L MRR ha posto un enfasi notevole sulla semplificazione del monitoraggio, laddove questo sia possibile, per ragioni di rapporto costo/efficacia, senza compromettere la solidità del monitoraggio. I gestori che cercano tali opzioni sono invitati a prestare attenzione all icona Simplified!. I gestori di impianti a basse emissioni (per la definizione si veda la sezione 4.4.2) dovrebbero cercare l icona small e, in particolare, leggere la sezione 7.1. Infine, l MRR ha offerto agli Stati membri una nuova possibilità di fornire modelli di piani di monitoraggio standardizzati e semplificati. Tale possibilità è esaminata in dettaglio nella sezione 7.2 del presente documento. small 1.2 Cosa c è di nuovo nell MRR? Il regolamento M&R è stato elaborato per potenziare, a livello europeo, l armonizzazione degli approcci dopo quella già raggiunta tramite l attuazione da parte degli Stati membri dell MRG Esso, inoltre, prende in considerazione diverse migliori prassi rilevate negli Stati membri. Talvolta, quindi, un lettore potrà già conoscere l approccio qui illustrato, mentre lo stesso approccio risulterà nuovo al lettore di un altro Stato membro. I lettori che intendonoconcentrarsi soprattutto sui nuovi elementi dell MRR nella lettura di questa linea guida dovrebbero prendere nota soprattutto delle seguenti modifiche rispetto all MRG 2007: il ruolo centrale del piano di monitoraggio (PdM) per l intero sistema MRV è stato ulteriormente enfatizzato. Per lo sviluppo di un nuovo piano di monitoraggio o per la revisione di un PdM esistente, si veda la sezione 5.1; i requisiti per la scelta del livello adeguato e richiesto (la gerarchia dei livelli) sono stati modificati (cfr. sezione 5.2), analogamente alle definizioni per le categorie di flusso di fonti (flussi di fonte di maggiore o minore entità e flussi de minimis, si veda la sezione 4.4); sono stati introdotti importanti chiarimenti sul ruolo delle procedure scritte, che integrano il PdM con vari dettagli, ma che sono mantenute distinte dal PdM per favorirne una revisione e un attuazione più frequenti. A tal riguardo, si veda la sezione 5.4; l MRR ha introdotto altresì nuove norme per il processo di aggiornamento del piano di monitoraggio, come illustrato nella sezione 5.6. In aggiunta, il principio del miglioramento continuo del PdM è stato rafforzato dall MRR, con l inclusione di un requisito che prevede l applicazione delle raccomandazioni del verificatore (cfr. sezione 5.7); ulteriori requisiti nell ambito del piano di monitoraggio riguardano la dimostrazione del rispetto dei livelli specifici, compresa una valutazione dell incertezza, se del caso (cfr. sezione 5.3), e la valutazione dei rischi necessaria per stabilire un adeguato sistema di controllo concernente i flussi di dati dell impianto (cfr. sezione 5.5). Tali documenti giustificativi devono essere presentati all autorità competente insieme al piano di monitoraggio 3 ; 3 Gli impianti a basse emissioni (si veda la sezione 4.4.2) sono esenti da questo requisito. 5
6 una parte della terminologia è stata modificata ( fattori di calcolo come termine globale per fattore di emissione, potere calorifico netto, fattore di ossidazione, fattore di conversione, frazione di biomassa, tenore di carbonio; e introduzione del fattore di emissione preliminare ). Per ulteriori dettagli si veda la sezione 4.3; sono state migliorate le possibilità di combinare i vari approcci di monitoraggio autorizzati, ossia gli approcci basati su calcoli (metodi standard e metodi basati sul bilancio di massa), gli approcci basati su misure e l approccio alternativo (ossia la metodologia al di fuori del sistema dei livelli). In particolare, gli approcci basati su misure sono stati messi a pari livello con gli approcci basati su calcoli, anche rispetto ai requisiti minimi di livello (cfr. sezione 4.3.5); nella scelta di una particolare metodologia di monitoraggio e al momento della decisione di applicare possibili miglioramenti a tale metodologia, è fondamentale il concetto secondo cui occorre evitare costi sproporzionatamente elevati. L MRR ha aggiunto alcuni chiarimenti riguardanti l interpretazione dei costi sproporzionatamente elevati (cfr. sezione 4.6.1); nella valutazione dell adeguatezza di uno strumento di misura per la determinazione di quantità di combustibili e materiali, l incertezza della è il principale parametro da controllare e l MRR ha introdotto un certo margine di flessibilità per consentire diversi nuovi approcci, compresa la possibilità di basarsi sul controllo metrologico previsto dalla legislazione nazionale, laddove ciò risulti possibile e adeguato (cfr. sezione 5.3). L MRR, inoltre, ha rafforzato le misure per garantire una manutenzione, una taratura e un adeguamento regolari degli strumenti di misura; l MRR utilizza la stessa definizione di biomassa, biocarburanti e bioliquidi presente nella direttiva sulle fonti rinnovabili di energia (direttiva RES). Di conseguenza, i criteri di sostenibilità sanciti dalla direttiva RES devono essere impiegati, se del caso, per poter applicare a tale biomassa un fattore di emissione pari a zero. Si noti che questa tematica è affrontata in modo dettagliato in una linea guida distinta (cfr. sezione 2.3, che indica dove trovare altre linee guida); per i casi in cui i fattori di calcolo debbano essere determinati facendo ricorso ad analisi di laboratorio, l MRR contiene due nuovi elementi di rilievo: il requisito secondo cui è necessario avere un piano di campionamento ad hoc (sotto forma di procedura scritta), approvato dall autorità competente, e alcuni chiarimenti dei criteri secondo cui un laboratorio può essere considerato equivalente a un laboratorio accreditato EN ISO/IEC (cfr. sezione 6.2.2); sono state aggiornate le norme per il CO 2 trasferito e intrinseco (cfr. sezione 8.3); l interazione con la verifica, come disciplinata dal nuovo regolamento A&V, è stata migliorata in modo significativo. In particolare, sono state elaborate le norme per il flusso di dati e le attività di controllo dei gestori, come indicato nella sezione 5.5, e il principio del miglioramento stabilisce un ciclo di riscontro, dalle conclusioni del verificatore al piano di monitoraggio del gestore (cfr. sezione 5.7); 6
7 infine, l MRR lancia un forte segnale per quanto riguarda l armonizzazione, costituendosi come base per la Commissione per fornire modelli elettronici 4 per i piani di monitoraggio, per le comunicazioni delle emissioni e per altre comunicazioni tra gestori, verificatori e autorità competenti. Tali modelli sono pubblicati insieme a questa serie di linee guida (per le altre linee guida si veda la sezione 2.3). 4 Si noti che gli Stati membri possono fornire i propri modelli o utilizzare sistemi elettronici di comunicazione più avanzati (ad esempio sistemi basati su internet), a patto che prevedano almeno gli stessi dati. 7
8 2 INTRODUZIONE 2.1 Informazioni su questo documento Il presente documento è stato redatto a supporto del regolamento M&R, chiarendo i suoi requisiti attraverso un linguaggio non legislativo. Per determinate questioni tecniche più specifiche saranno messi a disposizione ulteriori linee guida. L insieme delle linee guida è ulteriormente integrato da modelli elettronici 5 concernenti le informazioni che i gestori devono fornire all autorità competente. Ciononostante, occorre sempre ricordare che il regolamento rappresenta il requisito primario. Tale documento interpreta il regolamento per quanto riguarda i requisiti per gli impianti stazionari. Esso, inoltre, si basa sulle linee guida e sulle migliori prassi sviluppati durante le prime due fasi 6 dell EU ETS (dal 2005 al 2007 e dal 2008 al 2012), in particolare sulle esperienze raccolte dagli Stati membri sulle linee guida di monitoraggio e comunicazione (MRG 2007), compreso un insieme di linee guida noto come linee guida ETSG 7, sviluppate nel quadro dell IMPEL. Detto documento, inoltre, prende in considerazione il significativo contributo della task force sul monitoraggio istituita dal forum per la conformità EU ETS e del gruppo di lavoro tecnico informale di esperti degli Stati membri, istituito sotto la conduzione del gruppo di lavoro III del comitato sui cambiamenti climatici. 2.2 Come utilizzare questo documento In questo documento, i numeri di articoli privi di ulteriori specificazioni fanno sempre riferimento al regolamento M&R. Per acronimi, riferimenti a testi legislativi e link ad altri importanti documenti si veda l allegato. Il presente documento si riferisce esclusivamente alle emissioni a partire dal Sebbene la maggior parte dei concetti sia stata utilizzata nell MRG 2007, esso non fornisce un confronto dettagliato con il suddetto documento. Piuttosto un simbolo (come quello qui a margine) indica dove hanno avuto luogo alcune modifiche dei requisiti rispetto all MRG oppure dove i concetti non sono stati prima utilizzati nell MRG. Questo simbolo indica consigli importanti per i gestori e le autorità competenti. Questo indicatore è impiegato laddove sono concesse importanti semplificazioni ai requisiti generali dell MRR. Il simbolo della lampadina è utilizzato nelle parti in cui sono presentate le migliori prassi. 5 Si noti che gli Stati membri possono definire i propri modelli, che devono contenere almeno le stesse informazioni dei modelli della Commissione. 6 In questo documento, così come in alcuni Stati membri, il termine fase è utilizzato con lo stesso significato di periodo di scambio (articolo 3, paragrafo 2, dell MRR). 7 Gruppo di sostegno ETS; l IMPEL è la rete dell Unione europea per l attuazione e il controllo del rispetto del diritto in materia di ambiente. Queste note sono reperibili al seguente indirizzo: 8
9 Il simbolo che raffigura un piccolo impianto è utilizzato per evidenziare al lettore tematiche applicabili agli impianti a basse emissioni. small Il simbolo degli attrezzi indica al lettore la disponibilità di altri documenti, modelli o strumenti elettronici provenienti da altre fonti (comprese quelli in corso di elaborazione). Il simbolo del libro rimanda a esempi forniti per le tematiche discusse nel testo circostante. 2.3 Dove trovare ulteriori informazioni Tutte le linee guida e i modelli forniti dalla Commissione sulla base del regolamento M&R e dal regolamento A&V possono essere scaricati dal sito internet della Commissione al seguente indirizzo: Sono forniti i seguenti documenti 8 : Linea guida n. 1 (il presente documento): regolamento concernente il monitoraggio e la comunicazione - orientamenti generali per gli impianti ; Linea guida n. 2: regolamento concernente il monitoraggio e la comunicazione - orientamenti generali per gli operatori aerei. Questo documento delinea i principi e gli approcci di monitoraggio dell MRR ritenuti pertinenti per il settore dell aviazione. Esso, inoltre, comprende alcuni orientamenti sui modelli di piano di monitoraggio forniti dalla Commissione; Linea guida n. 3: Questioni relative alla biomassa nell UE ETS. Tale documento illustra l applicazione dei criteri di sostenibilità per la biomassa nonché i requisiti sanciti agli articoli 38, 39 e 53 dell MRR ed è pertinente per i gestori di impianti come per gli operatori aerei; Linea guida n. 4: Orientamenti concernenti la valutazione dell incertezza. Questo documento per impianti fornisce informazioni sulla valutazione dell incertezza connessa agli apparecchi di misura utilizzati, aiutando così il gestore a stabilire la possibilità di ottemperare a specifici requisiti relativi ai livelli; Linea guida n. 5: Orientamenti concernenti il campionamento e le analisi (solo per impianti). Questo documento espone i criteri per l utilizzo di laboratori non accreditati, lo sviluppo di un piano di campionamento e varie altre questioni concernenti il monitoraggio di emissioni nell EU ETS; 8 Attualmente questo elenco non è esaustivo. Ulteriori documenti potranno essere aggiunti in seguito. 9
10 Linea guida n. 6: Attività riguardanti il flusso di dati e il sistema di controllo. Detto documento affronta le possibilità di descrivere le attività riguardanti il flusso di dati per il monitoraggio nell EU ETS, la valutazione dei rischi come parte del sistema di controllo e gli esempi di attività di controllo. Inoltre, la Commissione fornisce i seguenti modelli elettronici 9 : modello n. 1: piano di monitoraggio per le emissioni degli impianti stazionari; modello n. 2: piano di monitoraggio per le emissioni degli operatori aerei; modello n. 3: piano di monitoraggio per i dati relativi alle tonnellatechilometro degli operatori aerei; modello n. 4: comunicazione annuale delle emissioni degli impianti stazionari; modello n. 5: comunicazione annuale delle emissioni degli operatori aerei; modello n. 6: comunicazione dei dati relativi alle tonnellate-chilometro degli operatori aerei. Oltre a questi documenti dedicati all MRR, allo stesso indirizzo è disponibile un insieme distinto di linee guida sul regolamento A&V. Inoltre, la Commissione ha fornito alcune linee guida sull ambito di applicazione dell EU ETS, che dovrebbero essere consultati per valutare se un impianto (o una parte di esso) debba essere incluso nell EU ETS. Tali linee guida sono disponibili all indirizzo: Benché non riguardi direttamente questioni relative al monitoraggio, ad eccezione della comunicazione sulle modifiche pertinenti in un impianto ai sensi dell articolo 24 delle misure di attuazione all interno dell Unione, l insieme di documenti e modelli forniti dalla Commissione sul processo di assegnazione per la terza fase è riconosciuto anche in questo ambito. Tale insieme di linee guida può essere reperito al seguente indirizzo: Tutta la legislazione dell UE è presente su EUR-lex all indirizzo: La legislazione più importante è inoltre riportata nell allegato del presente documento. Anche le autorità competenti negli Stati membri possono fornire linee guida utili sui loro siti internet. I gestori di impianti dovrebbero, in particolare, controllare se l autorità competente offre sezioni dedicate a workshop, FAQ, helpdesk, ecc. 9 Attualmente questo elenco non è esaustivo. Ulteriori modelli potranno essere aggiunti in seguito. 10
11 3 IL CICLO DI CONFORMITÀ EU ETS 3.1 Importanza dell MRV nell EU ETS Il monitoraggio, la comunicazione e la verifica (MRV) delle emissioni svolgono un ruolo fondamentale per la credibilità di un qualsiasi sistema di scambio di quote di emissioni. Senza un MRV, la conformità mancherebbe di trasparenza e risulterebbe molto più difficile da tracciare, e l attuazione sarebbe compromessa. Questo vale anche per il sistema di scambio delle quote di emissioni dell Unione europea (EU ETS). È il sistema completo, coerente, accurato e trasparente di monitoraggio, comunicazione e verifica a creare fiducia nello scambio delle quote di emissioni. Solo in questo modo è possibile assicurare che i gestori rispettino il loro obbligo di restituzione di un numero di quote sufficienti. Questa osservazione si basa sulla duplice natura dell EU ETS. Da un lato si tratta di uno strumento di mercato. Questo ha permesso la significativa evoluzione di un mercato nel quale i partecipanti vogliono conoscere il valore monetario delle quote che ottengono, vendono e che devono restituire. Dall altro si tratta di uno strumento volto al raggiungimento di un beneficio ambientale. Tuttavia, contrariamente ad altri atti normativi ambientali, l obiettivo non deve essere raggiunto dai singoli individui, bensì dall intero gruppo di partecipanti all EU ETS in modo congiunto. Questo richiede un considerevole livello di correttezza tra i partecipanti, assicurato da un solido sistema MRV. Le attività di controllo da parte delle autorità competenti contribuiscono in modo significativo a garantire che l obiettivo fissato dal massimale sia raggiunto, il che significa che le riduzioni di emissioni previste siano attuate nella pratica. Pertanto, spetta alle autorità competenti, insieme agli enti di accreditamento, proteggere l integrità dell EU ETS, vigilando sul corretto funzionamento del sistema MRV. Sia i partecipanti al mercato del carbonio, sia le autorità competenti vogliono la garanzia che una tonnellata di CO 2 equivalente emessa trovi corrispondenza nella tonnellata comunicata (al fine di una quota da restituire). Tale principio è noto fin dagli albori dell EU ETS come il seguente postulato proverbiale: Una tonnellata deve essere una tonnellata! Per poter garantire il raggiungimento di questo obiettivo in modo forte, trasparente, verificabile e comunque efficace dal punto di vista dei costi, la direttiva EU ETS 10 fornisce una solida base per un buon sistema di monitoraggio, di comunicazione e di verifica. Tale obiettivo è raggiunto mediante gli articoli 14 e 15, insieme agli allegati IV e V della direttiva EU ETS. Sulla base dell articolo 14, la Commissione ha fornito il regolamento M&R 11 (MRR), che sostituisce le ben note linee guida di monitoraggio e di comunicazione (MRG 2007) per le emissioni a partire dal 1 gennaio Direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio; più recentemente emendata dalla direttiva 2009/29/CE, rendendola la cosiddetta direttiva EU ETS riveduta. 11 Regolamento (UE) n. 601/2012 della Commissione, del 21 giugno 2012, concernente il monitoraggio e la comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra ai sensi della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio. Scaricabile all indirizzo: 11
12 Tuttavia, la Commissione e gli Stati membri hanno sempre riconosciuto che un insieme legislativo tecnico e complesso come l MRR necessita del sostegno di ulteriori linee guida, al fine di assicurare un attuazione armonizzata in tutti gli Stati membri e favorire una conformità omogenea tramite approcci pragmatici, laddove ciò sia possibile. Inoltre è stato fornito un regolamento concernente la verifica e l accreditamento dei verificatori (il regolamento A&V 12 ), per il quale la Commissione sta sviluppando una serie distinta di linee guida. 3.2 Panoramica sul ciclo di conformità Il processo annuale di monitoraggio, comunicazione e verifica delle emissioni e la procedura dell autorità competente per l accettazione delle comunicazioni delle emissioni sono spesso indicati come ciclo di conformità. La Figura 1 mostra gli elementi principali di questo ciclo. Nella parte destra dell immagine vi è il ciclo principale : il gestore monitora le emissioni nel corso dell intero anno. Dopo la fine dell anno civile (entro tre mesi), egli è tenuto a predisporre la comunicazione annuale delle emissioni, richiedere la verifica e trasmettere la comunicazione verificata all autorità competente. Quest ultima deve correlarla alla restituzione delle quote nel sistema del registro 13. Qui il principio una tonnellata deve essere una tonnellata si traduce in una tonnellata deve essere una quota, ossia a questo punto il valore di mercato della quota è correlato ai costi per il raggiungimento dell obiettivo ambientale dell EU ETS. In seguito, il monitoraggio prosegue, come indicato dalla figura. Più precisamente, esso continua senza alcuna interruzione alla fine dell anno. Il processo di monitoraggio necessita di una solida base. I dati ottenuti devono essere sufficientemente solidi da creare fiducia nell affidabilità dell ETS, compresa la correttezza dell obbligo di restituzione, e devono essere coerenti nel corso degli anni. Pertanto, il gestore deve garantire che la metodologia di monitoraggio sia documentata in forma scritta e non possa essere modificata arbitrariamente. Nel caso dell EU ETS, tale metodologia scritta è denominata piano di monitoraggio dell impianto (cfr. Figura 1). Fa parte dell autorizzazione 14, che ogni impianto nell EU ETS deve avere per emettere gas ad effetto serra. La figura mostra inoltre che il piano di monitoraggio, per quanto molto specifico per un singolo impianto, deve seguire i requisiti della legislazione applicabile in tutta l UE, in particolare il regolamento concernente il monitoraggio e la comunicazione. Di conseguenza, il sistema MRV dell EU ETS è in grado di far quadrare il cerchio tra rigide norme a livello di UE, che offrono affidabilità oltre a pre- 12 Regolamento (UE) n. 600/2012 della Commissione, del 21 giugno 2012, sulla verifica delle comunicazioni delle emissioni dei gas a effetto serra e delle tonnellate-chilometro e sull accreditamento dei verificatori a norma della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio. Il documento può essere scaricato all indirizzo: 13 La restituzione delle quote non è stata illustrata nella figura per motivi di semplificazione. Analogamente, la figura non illustra i processi di assegnazione e scambio di quote. 14 Questa autorizzazione ai sensi dell articolo 4 della direttiva EU ETS è abitualmente indicata come autorizzazione a emettere gas a effetto serra (GHG, Greenhouse Gases). Si noti che ai fini della semplificazione amministrativa, ai sensi dell articolo 6, paragrafo 2, lettera c), il piano di monitoraggio può essere trattato separatamente dall autorizzazione, quando si tratta di modifiche formali del piano di monitoraggio. 12
13 venire semplificazioni arbitrarie ed eccessive, e consente una sufficiente flessibilità per i casi specifici dei singoli impianti. Legislation (MRR) Monitoring plan (installation specific) Improvement suggestions Monitoring throughout the year Competent Authority Compliance checks Submit report Annual Report Verification Picture by Figura 1: Principi del ciclo di conformità EU ETS La Figura 1 mostra anche alcune responsabilità principali dell autorità competente. Questa deve vigilare sulla conformità dei gestori. In primo luogo, l autorità competente deve approvare ogni piano di monitoraggio prima della sua applicazione. Questo significa che i piani di monitoraggio, sviluppati dal gestore, sono soggetti a controllo di conformità secondo i requisiti dell MRR. Laddove ricorra ad alcuni approcci semplificati autorizzati dall MRR, il gestore è tenuto a giustificare questo utilizzo, per esempio sulla base di motivazioni di fattibilità tecnica o di costi sproporzionatamente elevati, quando altrimenti i livelli superiori richiesti non possono essere raggiunti. In secondo luogo, l autorità competente può eseguire ispezioni presso gli impianti, per assicurarsi che il piano di monitoraggio sia ben allineato alla realtà dell impianto. L autorità competente può, per esempio, controllare se i contatori installati rientrano nella tipologia sancita nel piano di monitoraggio, se i dati richiesti sono conservati e se le procedure scritte sono eseguite come richiesto. In ultima istanza, spetta all autorità competente eseguire i controlli sulle comunicazioni annuali delle emissioni. Questo include controlli in loco sulle comunicazioni già verificate, ma anche controlli incrociati con i valori registrati nelle tabelle delle emissioni verificate del sistema del registro e controlli attestanti la restituzione di quote in numero sufficiente. Tuttavia, il ciclo di conformità prevede una prospettiva più ampia. Come mostra la Figura 1, esiste un secondo ciclo. Si tratta di una revisione regolare del piano di monitoraggio, cui la relazione di verifica può fornire un contributo sostanziale. Inoltre, si richiede al gestore di continuare a compiere sforzi per migliorare ulteriormente la metodologia di monitoraggio. Qualsiasi ispezione da parte dell autorità competente dovrebbe puntare tra l altro ad individuare gli elementi della metodologia di monitoraggio che non sono più adeguati, per esempio dopo la realizzazione di modifiche tecniche all impianto. 13
14 3.3 L importanza del piano di monitoraggio Dalla sezione precedente emerge chiaramente che il piano di monitoraggio approvato è il documento più importante per ogni impianto interessato dall EU ETS. Simile ad una ricetta per un cuoco ed al manuale gestionale per un sistema certificato di gestione della qualità, esso funge da manuale per lo svolgimento dei compiti del gestore. Pertanto dovrebbe essere scritto in modo da consentire a tutti, soprattutto al nuovo personale, di eseguire immediatamente le istruzioni. Inoltre deve consentire all autorità competente la possibilità di comprendere rapidamente le attività di monitoraggio del gestore. Infine, il piano di monitoraggio è la guida per il verificatore, sul riscontro della quale deve essere giudicata la comunicazione delle emissioni del gestore. Gli elementi tipici di un piano di monitoraggio includono le seguenti attività del gestore (l applicabilità dipende dalle caratteristiche dell impianto specifico): raccolta dei dati (dati di misura, fatture, protocolli di produzione); campionamento di materiali e combustibili; analisi di laboratorio di combustibili e materiali; manutenzione e taratura degli strumenti; descrizione dei calcoli e delle formule da utilizzare; attività di controllo (per esempio principio del doppio controllo per la raccolta dei dati); archiviazione dei dati (compresa la protezione contro la manipolazione); individuazione costante di possibilità di miglioramento. Comunque, i piani di monitoraggio devono essere compilati attentamente (cfr. capitolo 5), in modo da ridurre al minimo l onere amministrativo. Poiché il piano di monitoraggio deve essere approvato dall autorità competente, è ovvio che anche le modifiche del piano di monitoraggio sono autorizzate solo con il consenso dell autorità competente. Il regolamento M&R riduce gli sforzi amministrativi in questo caso, consentendo due approcci che dovrebbero essere già presi in considerazione al momento della stesura dei piani di monitoraggio: solo le modifiche significative necessitano dell approvazione dell autorità competente (articolo 15 dell MRR; si veda la sezione 5.6 sottostante); le attività di monitoraggio che non sono fondamentali in ogni dettaglio e, per loro natura, tendono ad essere frequentemente modificate a seconda delle necessità, possono essere inserite in procedure scritte, menzionate e brevemente descritte nel piano di monitoraggio, ma i cui dettagli non sono considerati parte integrante del piano di monitoraggio approvato. Il nesso tra piano di monitoraggio e procedure scritte è illustrato in dettaglio nella sezione 5.4. Data l importanza del piano di monitoraggio, la Commissione sta fornendo anche dei modelli per i moduli dei piani di monitoraggio. Alcuni Stati membri possono avere fornito modelli personalizzati sulla base dei modelli della Commissione; altri usano un sistema di comunicazione elettronico ad hoc (normalmente basato su internet e che deve per lo meno rispettare i requisiti stabiliti dalla Commissione). Prima di sviluppare un piano di monitoraggio, si consiglia quindi ai gestori di controllare il sito internet della loro autorità competente o di contattare direttamente detta autorità per ricevere disposizioni riguardanti la presen- 14
15 tazione di un piano di monitoraggio. Anche la legislazione nazionale può stabilire dei requisiti specifici. 3.4 Passi fondamentali e scadenze Il ciclo di conformità annuale Il ciclo di conformità EU ETS è incentrato sul requisito secondo cui il monitoraggio è sempre connesso all anno civile 15, come indicato nella Tabella 1 e nella Figura 2. I gestori hanno a disposizione tre mesi di tempo dopo la fine dell anno per completare le comunicazioni delle emissioni e farle verificare da un verificatore accreditato, ai sensi del regolamento A&V. Quindi, i gestori devono restituire il quantitativo corrispondente di quote. A seconda della legislazione nazionale, l autorità competente può effettuare o effettua dei controlli (a campione) sulle comunicazioni ricevute e deve determinare una stima prudenziale delle emissioni, nel caso il gestore non riesca a presentare la comunicazione delle emissioni, o se la comunicazione è stata trasmessa ma non è conforme all MRR, o ancora se essa non è stata oggetto di una verifica (positiva) ai sensi del regolamento A&V (articolo 70, paragrafo 1, dell MRR). Quando l autorità competente rileva un tipo qualsiasi di errore nelle comunicazioni presentate, le correzioni sul valore delle emissioni verificate possono rappresentare una soluzione. Si noti che per queste correzioni la legislazione dell UE non prevede alcuna scadenza. Tuttavia potrebbero esistere specifici requisiti sanciti dalla legislazione nazionale. Tabella 1: Linea temporale comune del ciclo di conformità EU ETS per le emissioni nell anno N. Quando? Chi? Cosa? 1 gennaio N Inizio del periodo di monitoraggio Entro il 28 febbraio N Autorità competente Rilascio delle quote gratuite (se pertinente) sul conto del gestore nel registro 31 dicembre N Fine del periodo di monitoraggio 16 Entro il 31 marzo 17 N+1 Entro il 31 marzo 18 N+1 Entro il 31 marzo N+1 Verificatore Gestore Gestore / verificatore 19 Completamento della verifica e rilascio dell attestato di verifica al gestore Presentazione della comunicazione annuale verificata delle emissioni Introduzione del valore verificato delle emissioni nella tabella delle emissioni del registro 15 L articolo 3, paragrafo 12, dell MRR così recita: «periodo di comunicazione, un anno civile durante il quale devono essere monitorate e comunicate [ ]». 16 Benché solitamente non sia previsto per il ciclo di conformità, può essere utile notare che entro il 31 dicembre il gestore deve presentare le informazioni sulle modifiche alla capacità, al livello di attività e alle operazioni dell impianto, se del caso. Si tratta di un nuovo elemento basato sull articolo 24, paragrafo 1, delle CIMs. Questa notifica è applicabile per la prima volta dal dicembre La nota 18 trova applicazione anche in questo caso. 18 Ai sensi dell articolo 67, paragrafo 1, le autorità competenti possono chiedere ai gestori o agli o- peratori aerei di trasmettere la comunicazione annuale delle emissioni sottoposta a verifica prima del 31 marzo, ma non prima del 28 febbraio. 19 Tale questione può essere regolamentata in modo diverso negli Stati membri. 15
16 Quando? Chi? Cosa? Marzo - aprile N+1 Entro il 30 aprile N+1 Entro il 30 giugno N+1 (Nessuna scadenza specifica) Autorità competente Gestore Gestore Autorità competente A seconda della legislazione nazionale, possibili controlli a campione delle comunicazioni annuali delle emissioni presentate. Richiesta di correzioni da parte del gestore, se del caso. (N.B. A seconda della legislazione nazionale, non sussistono obblighi per le autorità competenti di fornire assistenza o di accettare le comunicazioni del gestore prima o dopo il 30 aprile). Restituzione di quote (quantitativo corrispondente alle emissioni annuali verificate) nel sistema del registro. Presentazione della comunicazione su possibili miglioramenti da apportare al piano di monitoraggio, se del caso 20 Esecuzione di ulteriori controlli sulle comunicazioni delle emissioni annuali presentate, laddove ciò sia ritenuto necessario o possa essere richiesto dalla legislazione nazionale; richiesta di modifiche dei dati sulle emissioni e restituzione di quote aggiuntive, se del caso (ai sensi della legislazione dello Stato membro). La figura 2 suggerisce inoltre delle tempistiche indicative per il processo di verifica. L esperienza ha dimostrato che la disponibilità dei verificatori può costituire un rallentamento in alcuni Stati membri, soprattutto se l intero processo di verifica è condotto nei primi tre mesi dell anno. Tuttavia, varie parti del processo di verifica possono essere eseguite ben prima della fine dell anno di comunicazione. Pertanto, si consiglia al gestore di contattare un verificatore per tempo durante l anno di comunicazione, idealmente poco dopo aver presentato la comunicazione precedente a marzo. Il verificatore di conseguenza è in grado di pianificare e di eseguire molto del lavoro richiesto durante il resto dell anno, lasciando solo i controlli finali e la stesura del rapporto di verifica per il primo trimestre dell anno successivo. Infine, va detto che si applicano ulteriori requisiti non elencati in questa sede. In particolare, come illustrato nella sezione 5.6, il gestore deve aggiornare il piano di monitoraggio durante tutto l anno, se del caso, e l autorità competente deve valutarlo e approvarlo, se opportuno. 20 Esistono due tipi diversi di comunicazioni sui miglioramenti ai sensi dell articolo 69 dell MRR. Una è presentata nell anno in cui un verificatore comunica delle raccomandazioni di miglioramento, e l altra (che può essere associata alla prima, se del caso) riguarda ogni anno gli impianti di categoria C, ogni due anni gli impianti di categoria B e ogni quattro anni gli impianti di categoria A. Per la classificazione, si veda la sezione 4.4 del presente documento. L autorità competente può fissare una scadenza diversa, ma non oltre il 30 settembre di quell anno. 16
17 1 Start of the period 2 CA issues allowances 3 Operator carries out monitoring 4 Operator contracts verifier 5 Verifier starts analysis 6 Operator compiles annual report 7 Verifier finalizes verification 8 Operator submits report to CA 9 CA assesses reports 10 CA issues allowances 11 Operator surrenders allowances 12 Operator reports on improvements 13 Monitoring of following year Jan Feb Mar Apr May Jun Jul Aug Sep Oct Nov Dec Jan Feb Mar Apr May Jun Jul Picture by Figura 2: Esempio di linea temporale del ciclo di conformità EU ETS. Per la descrizione delle scadenze si consulti la Tabella 1. Si noti in particolare che, a seconda della legislazione nazionale, tale linea temporale può subire variazioni Preparazione per il terzo periodo di scambio Affinché il ciclo di conformità sia attivato, è necessario che i piani di monitoraggio di tutti gli impianti siano approvati dall autorità competente prima dell inizio del periodo di monitoraggio. Per i nuovi partecipanti all ETS, il piano di monitoraggio deve essere approvato prima dell inizio delle operazioni. Per l inizio della terza fase di scambio, il passaggio dall MRG 2007 all applicazione dell MRR richiede che i piani di monitoraggio di tutte gli impianti siano revisionati ed adeguati ai nuovi requisiti. Sulla base dell esperienza acquisita nelle precedenti fasi ETS, un simile processo di revisione generale può richiedere diversi mesi e dovrebbe essere preparato adeguatamente. Al fine di fornire una guida aggiuntiva, è qui presentata una linea temporale giuridicamente non vincolante. Sono prese in considerazione scale temporali relativamente lunghe, come richiesto per gli impianti più complessi, presentate di seguito. In primo luogo, la preparazione del piano di monitoraggio da parte dei gestori può richiedere diversi mesi, a seconda del grado di complessità degli impianti. Tuttavia, per gli impianti semplici, il piano di monitoraggio può essere completato nell arco di pochi giorni lavorativi. Poiché anche l autorità competente avrà bisogno di qualche settimana o di qualche mese per valutare tutti i piani di monitoraggio presentati (a seconda del carico di lavoro corrente) e poiché i gestori avranno poi bisogno di qualche settimana per attuare infine il nuovo piano di monitoraggio approvato, si può prevedere che l autorità competente debba iniziare tempestivamente ad organizzare workshop e a fornire altre informazioni adeguate per i gestori. Questo riguarda soprattutto il 2012 (l anno precedente all applicazione dell MRR). I gestori, a loro volta, dovrebbero predisporre i nuovi piani di monitoraggio con sufficiente 17
18 tempestività, in modo da presentarli entro la metà dell anno, al più tardi entro la fine di settembre 21. Un esempio di linea temporale è mostrato nella Tabella 2. Tabella 2: Modello dilinea temporale relativo alla preparazione del periodo di conformità EU ETS per l inizio del nuovo periodo di scambio. Si noti che le scadenze possono differire significativamente a seconda degli Stati membri. Quando? Chi? Cosa? Maggio - settembre 2012 Luglio - settembre 2012 Luglio - dicembre 2012 Ottobre - dicembre 2012 Gestore Autorità competente Autorità competente Gestore Controllo del piano di monitoraggio esistente per gli aggiornamenti richiesti o sviluppo, se del caso, di un nuovo piano di monitoraggio Scadenza suggerita per la ricezione del piano di monitoraggio nuovo o aggiornato da parte dei gestori Controllo ed approvazione dei piani di monitoraggio Preparazione per l attuazione del piano di monitoraggio approvato 1 gennaio 2013 Inizio del periodo di monitoraggio con l utilizzo dei nuovi requisiti MRR 21 Si noti che le scadenze concrete fissate dalle autorità competenti negli Stati membri possono differire da questa ipotesi. 18
19 3.5 Ruoli e responsabilità Le varie responsabilità dei gestori, dei verificatori e delle autorità competenti sono indicate nella Figura 3, tenendo conto delle attività menzionate nelle sezioni precedenti. Ai fini della completezza, è incluso anche l organismo di accreditamento. La figura mostra chiaramente l alto livello di controllo inserito in modo efficace nel sistema MRV. Il monitoraggio e la comunicazione rappresentano la responsabilità principale dei gestori (altresì responsabili di assumere un verificatore e di fornire ad esso tutte le informazioni pertinenti). L autorità competente approva i piani di monitoraggio, riceve e controlla le comunicazioni delle emissioni, è responsabile delle ispezioni e può apportare correzioni al valore verificato delle emissioni, qualora siano rilevati degli errori. È quindi l autorità competente a controllare il risultato finale. Infine, il verificatore è responsabile nei confronti dell organismo di accreditamento 22. Si noti che ai sensi dell articolo 65 del regolamento A&V, gli Stati membri devono anche monitorare il risultato dei loro organismi di accreditamento nazionali, garantendo al contempo in modo completo l integrità del sistema EU ETS di MRV e di accreditamento. Operator of Installation Competent Authority Verifier Accreditation body Prepare monitoring plan Carry out monitoring Check & approve monitoring plan Inspection Apply for accreditation Maintain accreditation Accreditation process Prepare annual emission report Verify annual emission report Surveillance Submit verified emission report Carry out (spot) checks Surrender Allowances Accept report or prescribe real emissions Picture by Figura 3: Panoramica delle responsabilità dei principali attori nell EU ETS. Per quanto riguarda l organismo di accreditamento si veda anche la nota Il regolamento A&V consente anche, in casi eccezionali, ai verificatori (se costituiti da persone fisiche) di essere certificati e vigilati da un autorità nazionale nominata dallo Stato membro in questione (ai sensi dell articolo 54 dell AVR). 19
20 4 CONCETTI E APPROCCI Questo capitolo è dedicato alle spiegazioni dei termini e dei concetti più importanti, necessari per l implementazione di un piano di monitoraggio. 4.1 Principi di base Gli articoli da 5 a 9 dell MRR delineano i principi guida che i gestori sono tenuti a seguire nell adempimento dei propri obblighi. Tali principi sono illustrati di seguito. 1. Completezza (articolo 5): la completezza delle fonti di emissione e dei flussi di fonte è l elemento centrale dei principi di monitoraggio dell EU ETS. Per poter garantire la completezza delle emissioni monitorate, il gestore dovrebbe tenere conto delle seguenti considerazioni: l articolo 5 dell MRR prevede l inclusione di tutte quelle emissioni di processo e di combustione provenienti da tutte le fonti di emissione e da tutti i flussi di fonte (cfr. sezione 4.2) riconducibili ad attività elencate nell allegato I della direttiva EU ETS o incluse nell EU ETS tramite opt-in (ai sensi dell articolo 24 della direttiva come, per esempio, alcune attività che emettono N 2 O durante la seconda fase ETS); l allegato I della direttiva EU ETS stabilisce che tutte le attività di combustione di un impianto devono essere incluse nell EU ETS, se è superata la soglia di una qualsiasi delle altre attività. Vista la definizione di combustione presente nella direttiva 23, questa include anche le emissioni di processo derivanti dalla depurazione di gas di combustione; ulteriori punti specifici da considerare per ciascuna attività possono essere trovati nell allegato IV dell MRR, alla voce campo di applicazione per ogni attività; l articolo 20 richiede che siano incluse le emissioni prodotte sia durante le normali operazioni, sia in occasione di eventi straordinari tra cui l avviamento, l arresto e le situazioni di emergenza; le emissioni provenienti dai macchinari utilizzati a fini di trasporto all interno dell impianto sono generalmente escluse; i gestori dovrebbero anche prendere in considerazione le linee guida 24 stilate dalla Commissione sull interpretazione dell allegato I della direttiva EU ETS. 2. Coerenza e comparabilità (articolo 6, paragrafo 1): le serie temporali 25 di dati devono essere coerenti nel corso degli anni. Sono vietate modifiche ar- 23 L articolo 3, lettera t), della direttiva EU ETS così recita: «combustione, l ossidazione di combustibili, indipendentemente dall impiego che è fatto dell energia termica, elettrica o meccanica prodotte in tale processo, e altre attività direttamente connesse, compreso il lavaggio dei gas di scarico» Questo non implica un requisito per la produzione di serie temporali di dati, ma presuppone che il gestore, il verificatore o l autorità competente possano utilizzare tali serie come mezzo per effettuare controlli di coerenza. 20

References: articolo 24
 articolo 14
 articolo 4
 articolo 6
 articolo 3
 articolo 24
 articolo 67
 articolo 69
 articolo 65
 articolo 54
 articolo 5
 articolo 24
 articolo 20
 articolo 3