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Timestamp: 2018-08-21 01:59:35+00:00

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SENTENCIA C-329 DE 27 DE MAYO DE 2015
CONTENIDO:DIFERENCIA QUE ESTABLECEN RESPECTO DEL RECURSO DE APELACIÓN DE AUTOS EN EL ARTÍCULO 243 DE LA LEY 1437 DE 2011. CONSTITUYE UNA DIFERENCIA DE TRATO JUSTIFICADA EN TÉRMINOS CONSTITUCIONALES, REGULAR DE DISTINTA MANERA EL RECURSO DE APELACIÓN RESPECTO DE PROVIDENCIAS JUDICIALES QUE, DENTRO DEL CONJUNTO DE LAS PROVIDENCIAS INTERLOCUTORIAS, NO PONEN FIN A LA ACTUACIÓN PROCESAL NI TIENEN GRAN INCIDENCIA EN ELLA, Y QUE PUEDEN CONSIDERARSE EN EL TRÁMITE DE LA APELACIÓN DE LA SENTENCIA O EN EL ÁMBITO DE OTROS MECANISMOS DE PROTECCIÓN DE DERECHOS, CON FUNDAMENTO EN LA AUTORIDAD QUE LAS PROFIERE, CON EL FIN DE DESCONGESTIONAR AL TRIBUNAL DE CIERRE DE UNA JURISDICCIÓN Y, POR TANTO, GARANTIZAR UN ACCESO A LA JUSTICIA PRONTO Y EFICIENTE. SE DECLARAN EXEQUIBLES, POR LOS CARGOS EXAMINADOS, LAS EXPRESIONES: “POR LOS JUECES ADMINISTRATIVOS” Y “LOS AUTOS A QUE SE REFIEREN LOS NUMERALES 1º, 2º, 3º Y 4º RELACIONADOS ANTERIORMENTE, SERÁN APELABLES CUANDO SEAN PROFERIDOS POR LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA”, CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 243 DE LA LEY 1437 DE 2011, POR MEDIO DE LA CUAL SE EXPIDE EL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
TEMAS ESPECÍFICOS:RECURSO DE APELACIÓN, AUTO DE SUSTANCIACIÓN, JUEZ ADMINISTRATIVO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:524 DE AGOSTO DE 2015, PÁG.1616
Ref.: Expediente D-10483
Demanda de inconstitucionalidad contra dos expresiones contenidas en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011.
Actor: Diego Alejandro Pérez Parra.
Bogotá D.C., veintisiete de mayo de dos mil quince.
El ciudadano Diego Alejandro Pérez Parra, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, demanda la declaratoria de inconstitucionalidad de las expresiones: “por los jueces administrativos” y “Los autos a que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º y 4º relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia”, contenidas en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, cuyo texto —con lo demandado en subrayas— es el siguiente:
Este tribunal es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las expresiones demandadas del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, conforme a lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política.
2.1. Dado que dos intervinientes(10) consideran que la demanda no tiene aptitud sustancial, porque el concepto de la violación no satisface los mínimos argumentativos exigibles, corresponde empezar por el estudio de esta cuestión.
2.2. El primer reparo que se hace a la demanda es el de que señala como vulnerados los artículos 29 y 229 de la Constitución, pero sobre el particular no desarrolla ninguna argumentación. Esta circunstancia cierta fue considerada de manera explícita al momento de decidir sobre la admisión de la demanda en auto del 6 de noviembre de 2014, en el cual se precisó que la demanda solo plantea un cargo de inconstitucionalidad, fundado en la violación de los artículos 2º y 13 de la Constitución Política. Este cargo fue el único admitido por la referida providencia. Por lo tanto, no corresponde ahora ocuparse de estudiar un cargo que no fue admitido, ni mucho menos inhibirse respecto de él.
2.3. Respecto del cargo admitido se hace dos reparos. Según el primero la demanda carece de especificidad, pues no muestra en qué sentido la diferencia de trato es injustificada. Según el segundo, el planteamiento del cargo respecto del artículo 2º de la Constitución carece de suficiencia.
2.3.2. En cuanto a lo segundo, es cierto que la demanda se centra en la diferencia de trato, que se califica de injustificada, y, por lo tanto, es evidente que se funda en la vulneración del artículo 13 de la Constitución. No obstante, de esta circunstancia no se sigue que la argumentación respecto de la violación del artículo 2º de la Constitución, que existe, sea insuficiente, pues de la diferencia de trato en comento puede seguirse el incumplimiento del fin esencial del Estado de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, ya que las garantías judiciales de algunas personas, a las que no se les permite apelar providencias que a otras sí, podrían ser desconocidas por la norma demandada.
Corresponde establecer si las expresiones: “por los jueces administrativos” y “Los autos a que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º y 4º relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia”, contenidas en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, que regulan el recurso de apelación de providencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y por los tribunales contencioso administrativos, ¿vulneran el fin esencial del Estado de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (C.P., art. 2º) y el derecho a la igualdad de trato (C.P., art. 13), en razón de la diferencia que establecen respecto del recurso de apelación de autos? Por razones metodológicas, dado que ambos cargos guardan una estrecha relación, su análisis se hará de manera conjunta.
4. Cargos: vulneración del fin esencial del Estado de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (C.P., art. 2º) y del derecho a la igualdad de trato (C.P., art. 13).
La demanda sub examine cuestiona que algunos autos: (i) los que resuelven la liquidación de la condena o de los perjuicios, (ii) el que decreta las nulidades procesales, (iii) el que niega la intervención de terceros, (iv) el que prescinda de la audiencia de pruebas y (v) el que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente, si son proferidos por un juez sean apelables, pero si son proferidos por un tribunal contencioso administrativo no lo sean, sin que la diferencia de trato dada por la ley obedezca a una razón diferente a la autoridad que profiere la providencia en primera instancia(11).
4.2.1. En materia procesal la potestad de configuración del legislador es amplia, aunque no ilimitada(12). En ejercicio de esta potestad puede fijar en la ley las reglas que determinan los trámites que es menester surtir en cada instancia judicial o administrativa(13) y, por lo tanto, establecer las etapas, los términos y los demás elementos que conforman los procedimientos(14).
4.2.2. La libre configuración del proceso se funda en la cláusula general de competencia prevista en los numerales 1º y 2º del artículo 150 de la Constitución(15). Para ejercer esta competencia, el legislador debe respetar una serie de límites, dados por los valores, principios y derechos constitucionales, en especial por los valores de justicia, igualdad y orden justo(16), los principios de razonabilidad(17) —dentro de los cuales se enmarcan el principio de proporcionalidad— y de prevalencia del derecho sustancial(18), y por los derechos fundamentales(19).
4.2.3. En ejercicio de su competencia constitucional, según el recuento que se hace en la Sentencia C-738 de 2006, reiterado en las sentencias C-203 de 2011 y C-157 de 2013, el legislador puede: (i) fijar las etapas de los procesos y establecer los términos y las formalidades que se deben cumplir(20); (ii) definir las competencias entre los entes u órganos del Estado, cuando no las haya establecido la Constitución de manera explícita(21); (iii) regular los medios de prueba(22); (iv) definir los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, los poderes y deberes del juez, y las exigencias aplicables a los terceros, sea para asegurar la celeridad y eficacia del proceso, sea para proteger a las partes o intervinientes, o sea para prevenir situaciones que impliquen daño o perjuicio injustificado a estos(23); (v) establecer los recursos y medios de defensa disponibles contra los actos de las autoridades(24).
4.2.4. La doctrina pacífica y reiterada de este tribunal(25) reconoce que el Congreso puede regular el proceso de la manera que estime más conveniente, en ejercicio de su amplia competencia, cuya legitimidad deriva del principio democrático representativo, y organiza las restricciones a su ejercicio en tres grupos, como pasa a verse.
4.2.4.1. En un primer grupo están las cláusulas constitucionales que determinan los fines esenciales del Estado y, en concreto, los propósitos de la administración de justicia, de suerte que no es posible configurar el proceso de manera que se niegue la función pública del poder judicial —en especial la imparcialidad y autonomía del juez—, se afecte el principio de publicidad, se privilegie parámetros diferentes al derecho sustancial, se prevea procedimientos contrarios a una justicia oportuna o que impidan el ejercicio desconcentrado y autónomo de la función jurisdiccional.
4.2.4.2. En un segundo grupo están las relacionadas con el principio de razonabilidad —y de proporcionalidad—, exigible tanto a los servidores públicos como a los particulares, de suerte que la configuración del proceso debe satisfacer propósitos admisibles en términos constitucionales, ser adecuada para cumplirlos y no afectar el núcleo esencial de valores, principios o derechos reconocidos por la Constitución(26).
4.3.1. El legislador tiene un amplio margen de configuración para establecer los recursos y los medios de defensa disponibles contra los actos de las autoridades(27). Salvo las referencias expresas contenidas en la Constitución(28), los recursos en el contexto del proceso judicial(29) son medios de defensa de creación legal(30). La ley los prevé y regula su procedencia, oportunidad, trámite y efectos. Pese a su amplitud, que alcanza incluso para fijar excepciones a la regla constitucional de que toda sentencia podrá ser apelada, según lo dispuesto en el artículo 31 de la Constitución, este margen de configuración está sometido a los límites fijados en la Constitución(31).
4.3.2. Uno de esos límites es el principio de igualdad, pues el legislador no puede establecer una diferencia de trato, en materia de recursos, de manera injustificada. Al declarar inexequible el artículo 2º del Decreto 597 de 1998, que modificó los artículos 131 y 132 del Código Contencioso Administrativo, en la Sentencia C-345 de 1993, este tribunal concluyó que: “el legislador viola el principio de igualdad al emplear un cierto nivel de ingresos como referente para la distribución funcional de competencias en materia contencioso administrativa”. Este criterio se consideró irrazonable, en tanto confiere un trato diferente a personas que están en una situación que no es relevante para efecto de privarlos de una garantía procesal, e injusto, en tanto las personas de menores recursos estarían privadas de una garantía que sí se les reconoce a las personas de mayores ingresos. La antedicha conclusión se funda en el argumento de que:
Las discriminaciones introducidas por el legislador o las autoridades entre hipótesis análogas o iguales quebrantan el principio constitucional de la igualdad y violan el derecho fundamental correspondiente (C.P., art. 13) cuando carecen de justificación, esto es, de un motivo razonable y plausible para otorgar trato distinto a situaciones que se presentan bajo idénticas o similares características.
Además, la diferenciación acusada no vulnera el principio de proporcionalidad, puesto que es adecuada al fin que se propone, no aparece como innecesaria —en la medida en que no se percibe a primera vista como una medida excesiva para el logro del fin deseado— y es estrictamente proporcional, puesto que el sacrificio que representa para la parte que sí pudo asistir a la audiencia se encuentra en una relación de equilibrio con el objetivo perseguido, cual es el de garantizar el ejercicio del derecho de defensa a la parte que no concurrió a la audiencia.
4.4.1. La igualdad tiene un tripe rol en el ordenamiento constitucional: el de valor, el de principio y el de derecho(32). En tanto valor, la igualdad es una norma que establece fines, dirigidos a todas las autoridades creadoras del derecho y en especial al legislador; en tanto principio, la igualdad es una norma que establece un deber ser específico y, por tanto, se trata de una norma de mayor eficacia que debe ser aplicada de manera directa e inmediata por el legislador o por el juez(33); en tanto derecho, la igualdad es un derecho subjetivo que “se concreta en deberes de abstención como la prohibición de la discriminación y en obligaciones de acción como la consagración de tratos favorables para los grupos que se encuentran en debilidad manifiesta. La correcta aplicación del derecho a la igualdad no solo supone la igualdad de trato respecto de los privilegios, oportunidades y cargas entre los iguales, sino también el tratamiento desigual entre supuestos disímiles”(34).
4.4.2. La igualdad se reconoce y regula en varios textos constitucionales, como en el preámbulo, en los artículos 13, 42, 53, 70, 75 y 209. Esta múltiple presencia, como lo ha puesto de presente este tribunal(35), indica que la igualdad “carece de un contenido material específico, es decir, a diferencia de otros principios constitucionales o derechos fundamentales, no protege ningún ámbito concreto de la esfera de la actividad humana sino que puede ser alegado ante cualquier trato diferenciado injustificado. De la ausencia de un contenido material específico se desprende la característica más importante de la igualdad: su carácter relacional”.
4.4.3. Dado su carácter relacional, en el contexto de la acción pública de inconstitucionalidad la igualdad requiere de una comparación entre dos regímenes jurídicos. Esta comparación no se extiende a todo el contenido del régimen, sino que se centra en los aspectos que son relevantes para analizar el trato diferente y su finalidad. El análisis de la igualdad da lugar a un juicio tripartito, pues involucra el examen del precepto demandado, la revisión del precepto respecto del cual se alega el trato diferenciado injustificado y la consideración del propio principio de igualdad. La complejidad de este juicio no puede reducirse a revisar la mera adecuación de la norma demandada y el precepto constitucional que sirve de parámetro, sino que requiere incluir también al otro régimen jurídico que hace las veces de término de la comparación. Ante tal dificultad este tribunal suele emplear herramientas metodológicas como el test de igualdad(36).
4.4.4. En tanto principio, la igualdad es una norma que establece un deber ser específico, aunque su contenido puede aplicarse a múltiples ámbitos del quehacer humano, y no solo a uno o a algunos de ellos. Este deber ser específico, en su acepción de igualdad de trato, que es la relevante para el asunto sub examine, comporta dos mandatos: (i) el de dar un mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no haya razones suficientes para darles un trato diferente; y (ii) el de dar un trato desigual a supuestos de hecho diferentes.
4.4.6. El artículo 1º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos reconoce a todo ser humano, en tanto persona, la garantía de que los derechos y libertades reconocidos en ella le serán respetados sin discriminación alguna “por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. El artículo 24 ibídem, por su parte, prevé que todas las personas son iguales ante la ley y que, por lo tanto, tienen derecho a igual protección de la misma, sin discriminaciones.
4.4.6.1. Al interpretar los anteriores artículos en los casos Aptiz Barbera y otros v. Venezuela(37) y comunidad indígena Xákmok Kásek v. Paraguay(38) y en la Opinión consultiva 4 de 1984, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) precisa que si “un Estado discrimina en el respeto o garantía de un derecho convencional” se vulneraría el artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, mientras que si “la discriminación se refiere a una protección desigual de la ley interna” se vulneraría el artículo 24 de la misma.
4.4.6.2. Según la reiterada doctrina de la CIDH(39), la convención “no prohíbe todas las distinciones de trato”. Cuando la diferencia de trato es razonable y objetiva, equivale a una mera distinción compatible con la Convención Americana sobre Derechos Humanos; cuando no lo es, valga decir, cuando resulta de la arbitrariedad, equivale a una discriminación, que es incompatible con la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
4.4.6.3. Conviene destacar también que, en el caso Atala Riffo y Niñas v. Chile(40), la CIDH reconoció a la igualdad de trato y a la no discriminación la condición de norma de ius cogens, en los siguientes términos:
79. Sobre el principio de igualdad ante la ley y la no discriminación, la Corte ha señalado(41) que la noción de igualdad se desprende directamente de la unidad de naturaleza del género humano y es inseparable de la dignidad esencial de la persona, frente a la cual es incompatible toda situación que, por considerar superior a un determinado grupo, conduzca a tratarlo con privilegio; o que, a la inversa, por considerarlo inferior, lo trate con hostilidad o de cualquier forma lo discrimine del goce de derechos que sí se reconocen a quienes no se consideran incursos en tal situación. La jurisprudencia de la Corte también ha indicado que en la actual etapa de la evolución del derecho internacional, el principio fundamental de igualdad y no discriminación ha ingresado en el dominio del jus cogens. Sobre él descansa el andamiaje jurídico del orden público nacional e internacional y permean todo el ordenamiento jurídico(42).
4.4.7. El artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce que todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia y tienen derecho (i) a ser oídas públicamente por un tribunal competente, independiente e imparcial; (ii) a que se presuma su inocencia mientras no se demuestre su culpabilidad conforme a la ley; (iii) a ser informadas de manera comprensible y detallada de la naturaleza y causas de la acusación; (iv) a disponer de tiempo y de medios adecuados para su defensa y a comunicarse con su defensor; (v) a ser juzgadas sin dilaciones; (vi) a estar presentes en el proceso y defenderse personalmente y ser asistida por un defensor y, si no tuviere medios suficientes para pagarlo, por un defensor de oficio; (vii) a interrogar o hacer interrogar a testigos y obtener su comparecencia al proceso; (viii) a ser asistidas de manera gratuita por un intérprete, si no comprenden la lengua empleada en el proceso; (ix) a no ser obligadas a declarar contra sí mismas ni a confesarse culpables; (x) a que el fallo condenatorio y la pena impuesta sean sometidos a un tribunal superior, conforme a la ley; (xi) a ser indemnizadas si la condena se revoca o si hay indulto, por haberse probado la comisión de un error judicial, a menos que se demuestre que le es imputable, en todo o en parte, por no haber revelado oportunamente el hecho desconocido; (xii) a no ser juzgado ni condenado por un delito respecto del cual ya hubo condena o absolución por sentencia en firme, conforme a la ley.
4.4.7.2. Al interpretar el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en la Observación general 32 de 2007, el Comité de Derechos Humanos (CDH)(43), advierte que el derecho a la igualdad ante los tribunales implica que “todas las partes en un proceso gozarán de los mismos derechos en materia de procedimiento, salvo que la ley prevea distinciones y estas puedan justificarse con causas objetivas y razonables, sin que comporten ninguna desventaja efectiva u otra injusticia para el procesado”(44), como ocurriría, por ejemplo, si el fiscal puede recurrir una providencia y el procesado no; también implica que “casos similares sean tratados en procesos similares”, de tal suerte que para determinar casos en los cuales se aplican “procedimientos penales excepcionales o tribunales o cortes de justicia especialmente constituidos, habrá que dar motivos objetivos y razonables que justifiquen la distinción”(45).
4.4.7.3. Algo semejante se dice al interpretar el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en la Observación general 18 de 1989(46), pues la discriminación se entiende como “toda distinción, exclusión, restricción o preferencia” que se base en los motivos previstos en este artículo, que tenga por objeto o resultado “anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas”. Sin embargo, la igualdad de derechos no implica la igualdad de trato en todas las circunstancias, pues puede haber diferencias de trato justificadas, como las que prevé el propio Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en sus artículos 6.5, 10.3 y 25.
4.4.7.4. En diversos dictámenes, como los dados en los asuntos Hendrika S. Vos v. Países Bajos(47), Lahcen B. M. Oulajin y Mohamed Kaiss v. Países Bajos(48), Simalae Toala y otros v. Nueva Zelanda(49), Joseph Kavanagh v. Irlanda(50), M. Schmitz-de-Jong V. Países Bajos(51), Michael Andreas Müller e Imke Engelhard v. Namibia(52), el CDH reitera su doctrina, en el sentido de que el principio de la no discriminación y la igualdad ante la ley significan que toda distinción que se establezca deberá basarse en criterios razonables y objetivos y de que, cuando el trato diferente se funda en los motivos expresamente mencionados en el artículo 26, la carga de su justificación es más onerosa.
4.5.1. El juicio integrado de igualdad tiene tres etapas de análisis: (i) establecer el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, valga decir, precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se compara sujetos de la misma naturaleza; (ii) definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato diferente desde la Constitución(53).
4.5.2. El test de igualdad, que se aplica en el juicio integrado de igualdad, en su metodología busca analizar tres objetos: (i) el fin buscado por la medida, (ii) el medio empleado y (iii) la relación entre el medio y el fin. Según su grado de intensidad, este test puede tener tres grados: estricto, intermedio y leve. Para determinar cuál es el grado de intensidad adecuado a un caso sub judice, este tribunal ha fijado una regla y varios criterios(54), como se da cuenta enseguida.
4.6.1. El artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula el recurso de apelación de las providencias proferidas en primera instancia. En cuanto a las sentencias, prevé la regla de que serán apelables las proferidas por los jueces y por los tribunales. En cuanto a los autos el asunto es más complejo, tanto por la enunciación que se hace como por las reglas que se fijan. En efecto, este artículo enuncia nueve supuestos en los cuales un auto proferido por el juez es apelable, sin precisar si esta enunciación es o no taxativa, con lo que permite una interpretación, como la que propone la demanda, que considera que sí lo es. Las reglas fijadas también generan inquietudes, pues se señala de manera expresa que en caso de enmarcarse en los cuatro primeros supuestos, los autos proferidos por los tribunales son apelables, pero no se dice nada respecto de los autos que corresponden a los demás supuestos. En esta circunstancia se basa la demanda para considerar que existe una diferencia de trato injustificada, que se predica de los últimos cinco supuestos del artículo, consistente en que el mismo auto puede ser apelado si lo dicta un juez, pero no puede ser apelado si lo dicta un tribunal(55).
4.6.2.1. El artículo 180.6(56) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, relativo a la decisión de las excepciones previas, prevé en su cuarto inciso: “El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según sea el caso”.
4.6.2.2. El artículo 232(57) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que regula la caución que debe prestar la persona que solicite una medida cautelar para garantizar los posibles perjuicios, en su segundo inciso dispone: “La decisión que fije la caución o la que la niega será apelable junto con el auto que decrete la medida cautelar; la que acepte o rechace la caución prestada no será apelable”. Como es obvio, el que una providencia sea apelable junto a otra, no hace que esta providencia sea igual a la otra.
4.6.3. Incluso si se interpreta de la manera más amplia los nueve supuestos del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es posible encontrar una serie de reglas particulares para determinados autos, como se muestra enseguida.
4.6.3.1. El artículo 193(58) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que podría relacionarse con el supuesto previsto en el numeral 5º del artículo 243 ibídem, sobre la liquidación de la condena, en la parte final de su segundo inciso señala que el auto por medio del cual se rechaza de plano la liquidación extemporánea de la condena hecha en abstracto, “es susceptible del recurso de apelación”.
4.6.3.2. El artículo 226(59) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en parte tiene relación con el supuesto previsto en el numeral 7º del artículo 243 ibídem, prevé que “El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo”. La relación es parcial, porque en el referido numeral solo se alude al auto que niega la intervención de terceros, pero se omite lo relativo al auto que la acepta, que también es apelable, aunque en un efecto diferente.
4.6.3.3. El artículo 236(60) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que corresponde al supuesto del numeral 2º del artículo 243 ibídem, precisa que “El auto que decreta una medida cautelar será susceptible del recurso de apelación o de súplica, según el caso”.
4.6.3.4. El artículo 240(61) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que también puede enmarcarse en el supuesto del numeral 2º del artículo 243 ibídem, establece en su segundo inciso: “Las providencias que resuelvan el incidente de responsabilidad de que trata este artículo serán susceptibles del recurso de apelación o de súplica, según sea el caso”.
4.6.3.5. El artículo 241(62) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al igual que en los dos eventos anteriores, también correspondería al supuesto del numeral 2º del artículo 243 ibídem, al regular las sanciones por incumplir una medida cautelar, en su inciso segundo, dice que el auto por medio del cual se impone la sanción “será susceptible de los recursos de apelación en los procesos de doble instancia y de súplica en los de única instancia”.
4.6.3.6. El artículo 276(63) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que corresponde al supuesto numeral 1º del artículo 243 ibídem, en su cuarto inciso precisa: “Contra el auto que rechace la demanda procede el recurso de súplica ante el resto de los magistrados o de reposición ante el juez administrativo en los procesos de única instancia y el de apelación en los de primera”.
4.6.3.7. El artículo 277(64) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que también puede enmarcarse en el supuesto del numeral 1º del artículo 243 ibídem, en su último inciso prevé: “En el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto acusado, la que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección. Contra este auto solo procede en los recursos de única instancia el recurso de reposición y, en los de primera, el de apelación”.
4.6.4. Las anteriores circunstancias no son desconocidas por el Consejo de Estado, como lo pone de presente en su intervención en este proceso(65) y lo destaca en el auto del 25 de junio de 2014(66), proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en el cual resuelve un recurso de queja.
4.6.4.2. Después de fijar su competencia, para lo cual unifica su interpretación sobre la aplicación del Código General del Proceso en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en el arbitraje relacionado con contratos estatales(67), la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo procede a interpretar el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos:
4.6.4.3. A partir de esta interpretación, conforme a lo previsto en el artículo 125(68) del mismo código, precisa que si la providencia corresponde a alguno de los cuatro primeros supuestos del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la competencia para dictarlas es de la sala de decisión y no del magistrado ponente, salvo que se trate de procesos de única instancia. A partir de este aserto, encuentra que las demás providencias dictadas en el trámite de la primera instancia por un tribunal administrativo, no serían apelables. Como se puede ver, esta es la interpretación que asume, de manera razonable, el demandante.
4.6.4.4. En este contexto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo encuentra que existen providencias apelables que no se enmarcan dentro de los supuestos del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Para ilustrarlo menciona los artículos 180.6 y 226 ibídem, a los que ya se hizo referencia(69). A partir de esta circunstancia, considera que podría haber una antinomia entre tales normas, lo que la lleva a plantear la necesidad de “definir si el artículo 243 del CPACA es un precepto taxativo en cuanto se refiere a la procedencia del recurso de apelación de los autos proferidos en el trámite de la primera instancia o, si por el contrario, normas como las de los artículos 226 y 180 de la misma codificación priman y, por ende, si permiten ampliar la gama de proveídos apelables establecidos en la primera disposición comentada”. Así, pues, plantea una pregunta que es crucial para el asunto sub examine y la responde en los siguientes términos:
¿Por qué razón el legislador limitó las decisiones interlocutorias de que puede conocer el Consejo de Estado en sede del recurso de apelación, de forma tal que solo lo serán aquellas contenidas en los numerales 1º a 4º del artículo 243, en normas especiales del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o de la legislación general contenida en el Código General del Proceso? La respuesta se encuentra en el propósito de introducir celeridad y eficiencia a la administración de justicia, debido a la congestión y represión de procesos que padece, y que ha sido una de las patologías históricas de la administración judicial en Colombia. Ante este problema, han sido numerosos los intentos legislativos (y administrativos) por mejorar la eficiencia de la justicia, valor constitucional loable e imperativo, para garantizar el derecho de los ciudadanos de acceder al aparato jurisdiccional, en busca de una solución efectiva y pronta de sus conflictos.
En efecto, el numeral 6º del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, determina que “el auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso (...)”, lo que significa que en procesos de primera instancia será procedente la apelación, mientras que tratándose de asuntos de única instancia lo procedente será el recurso de súplica.
4.6.5.1. De que la enunciación del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no sea taxativa se sigue, como lo pone de manifiesto el Consejo de Estado, que providencias dictadas en los tribunales administrativos, diferentes a las allí previstas, puedan ser recurridas en apelación. Tal es el caso del auto que decide sobre las excepciones previas (art. 180.6) y podría serlo en los casos del auto que fije o niegue la caución (art. 232), que no se enmarcan dentro de los supuestos del artículo 243(70) y que, por tanto, se regirían por la norma especial.
4.6.5.2. De que la regulación especial del recurso de apelación prevalece sobre la general, contenida en el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se sigue que algunas normas especiales que regulan el recurso de apelación, como los ya referidos artículos 180.6 y 232 ibídem, y como los artículos 193, 226, 236, 240, 241, 276 y 277 ibíd., podría prevalecer por razones hermenéuticas, frente al artículo 243.
4.6.5.2.1. Esta hipótesis no sería problemática en el caso de los artículos 236, 240, 241, 276 y 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues sus supuestos pueden enmarcarse dentro de lo previsto en los primeros cuatro numerales del artículo 243(71) ibídem, por lo que no habría contradicción normativa en cuanto a la posibilidad de apelarlos, sea que los autos sean proferidos por un juez o en un tribunal.
4.6.5.2.2. Otra es la situación respecto de los artículos 193 y 226 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues sus hipótesis, aún en el caso de poder enmarcarse dentro de los supuestos del artículo 243 ibídem, lo harían en aquellos en los cuales no procede la apelación contra el auto proferido en un tribunal.
4.6.5.2.2.1. Ante esta situación, respecto de lo previsto en el artículo 226 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, existe una abierta contradicción entre este artículo y el artículo 243.7 ibídem, ya que el primero señala que tanto el auto que acepta la intervención del tercero como el que la niega son apelables, mientras que el segundo señala que el auto que niega la intervención del tercero no es apelable. Por tanto, habría que aplicar los criterios hermenéuticos empleados por el Consejo de Estado y concluir que prevalece la regulación especial y, en consecuencia, sostener que el auto que decide sobre la intervención de terceros, sea que la admita o sea que la niegue, es apelable.
4.6.5.2.2.2. Las cosas son más difíciles respecto del artículo 193 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues su supuesto de hecho: el auto que rechaza de plano la liquidación extemporánea de la condena es apelable, no corresponde por completo al supuesto del numeral 5º del artículo 243 ibídem, según el cual no es apelable el auto que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios. A primera vista se advierte que el rechazar de plano la liquidación de la condena, por ser extemporánea, es una forma de resolver la liquidación de la condena, aunque no la única, pues también se puede resolver admitiendo la liquidación y realizándola. Así, pues, si se quisiera sostener que el auto que resuelve la liquidación de la condena o de los perjuicios no es apelable, habría que hacer la salvedad correspondiente al auto que rechaza de plano la liquidación de la condena.
4.6.6. Conforme se acaba de poner de presente, por razones hermenéuticas, no es posible afirmar (i) que los autos que nieguen la intervención de terceros, cuando son proferidos en un tribunal, en el trámite de primera instancia, no son apelables(72) y (ii) que el auto que rechace de plano la liquidación de la condena, por ser extemporánea, cuando es proferido en un tribunal no es apelable(73). Por lo tanto, la posible diferencia de trato que señala la demanda existiría respecto (i) del auto que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios (con la salvedad anotada), (ii) del auto que decreta las nulidades procesales, (iii) del auto que prescinda de la audiencia de pruebas y (iv) del auto que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente, situaciones previstas en los numerales 5º, 6º, 8º y 9º del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4.6.7. Definido así el asunto, conviene precisar también cuál sería la consecuencia de que no proceda el recurso de apelación contra las referidas providencias judiciales. Un interviniente(74) señala que en estas circunstancias, el único recurso que procedente sería el de reposición, pues la redacción del artículo que prevé el recurso de súplica no permitiría presentar este recurso, a pesar de la que providencia a recurrir haya sido proferida por un magistrado ponente y no por la sala de decisión del tribunal. Según lo dispuesto en el artículo 242 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo el recurso de reposición “procede contra todos los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica”, luego, para definir su procedencia en este caso está claro que contra los antedichos autos no procede el recurso de apelación, pero es menester determinar si tampoco procede el recurso de súplica.
4.6.7.1. El artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que la procedencia del recurso de súplica depende de tres factores: (i) que el auto, “por su naturaleza”, sea apelable, (ii) que lo haya proferido un magistrado ponente y (iii) que se haya dictado en el curso de “la segunda o única instancia o durante el trámite de apelación de un auto”.
4.6.7.2. En el caso sub examine las providencias en cuestión cumplen con dos de los anteriores requisitos, pues por su naturaleza serían apelables, ya que de hecho lo son cuando las profiere un juez, y han sido proferidas por un magistrado ponente y no por la sala de decisión. En cuanto a cumplir con el tercer requisito, dado que se trata de providencias proferidas en primera instancia, hay dificultades. La principal es que si bien en varios de los artículos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, algunos de ellos ya analizados, se prevé el recurso de súplica como alternativa al recurso de apelación (CPACA, arts. 180.6, 184, 226, 236, 240, 241 y 276), en la mayoría de ellos (CPACA, arts. 184, 226, 241 y 276) se dice de manera enfática que el recurso de súplica procede en los procesos de única instancia, mientras que el recurso de apelación procede en los procesos de doble instancia y, en los que no se lo dice (CPACA, arts. 180.6, 236 y 240), se alude a la procedencia “según sea el caso”.
4.6.7.3. En los tres eventos estudiados, en los que la norma emplea la fórmula “según sea el caso”, el autor de la providencia, si se dicta en un tribunal, es el magistrado ponente. Esta circunstancia es explícita en el primer inciso del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dice: “El juez o magistrado ponente”; se puede advertir en los artículos 236 y 240, si se los lee en concordancia con el primer inciso de los artículos 234 y 235, en tanto señalan que: “Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el juez o magistrado ponente podrá adoptar una medida cautelar” y “El demandado o el afectado con la medida podrá solicitar el levantamiento de la medida cautelar prestando caución a satisfacción del juez o magistrado ponente”, dentro del contexto del capítulo sobre medidas cautelares.
Por lo tanto, no es irrazonable interpretar estas normas en el sentido de que si no procede el recurso de apelación procede el recurso de súplica. De hecho así lo hizo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al negar el recurso de apelación, en la providencia que fue objeto del recurso de queja ante el Consejo de Estado, de la que ya se dio cuenta(75). No obstante, esta interpretación no fue compartida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por considerar que la expresión “según sea el caso”, en el contexto de tales artículos alude a los procesos de única instancia. Esta última interpretación, en tanto es sistemática, se ajusta mejor a la norma interpretada y, por lo tanto, será la que se emplee como referente para hacer el juicio integrado de igualdad.
4.6.8. Para establecer el criterio de comparación, que es la primera etapa de análisis del juicio integrado de igualdad(76), es necesario indicar que entre los dos términos de la comparación existen varias semejanzas y diferencias.
4.6.8.1. En cuanto a las semejanzas se debe advertir que se trata de las mismas providencias(77), cuando se profieren en el trámite de primera instancia, lo que indicaría que para regular el recurso de apelación hay dos factores relevantes: la naturaleza de la providencia judicial, valga decir, si tiene o no el carácter de apelable, lo que puede obedecer a su importancia e incidencia en el proceso, y el escenario procesal en el cual se profiere, que es exclusivamente el de primera instancia.
4.6.8.2. En cuanto a las diferencias, es menester precisar que solo es posible predicarlas respecto de los supuestos previstos en los numerales 5º (con la salvedad atrás anotada(78)), 6º, 8º y 9º del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, eventos en los cuales no procede el recurso de apelación cuando el auto ha sido proferido en un tribunal administrativo, lo que indicaría que existe un factor relevante para prever un trato diferente: el autor de la providencia judicial.
4.6.8.3. Es posible profundizar el análisis de estos factores, para destacar que (i) no todas las providencias judiciales enunciadas en el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo tienen la misma incidencia en el proceso y, cuando se profieren en un tribunal administrativo, (ii) su autor no es siempre la sala de decisión.
4.6.8.3.1. En cuanto a la incidencia en el proceso de las providencias sub examine, es posible distinguir entre providencias que ponen fin a la actuación procesal o al conflicto, como es el caso de las providencias previstas en los numerales 1º, 3º y 4º del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al igual que la prevista en el artículo 180.6 ibídem; providencias que si bien no pueden poner fin al proceso tienen gran incidencia en él, sea porque brindan una protección cautelar, porque establecen la responsabilidad que de ella se deriva o por que sancionan su desacato, o porque hacen imposible liquidar una condena, o porque aceptan o niegan la intervención en el proceso de terceros, como las previstas en los numerales 2º, 5º (parcial) y 7º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al igual que la prevista en el artículo 226 ibídem; y providencias que, salvo lo relativo a la liquidación de la condena o de los perjuicios, que ocurre con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia correspondiente, están relacionadas con hechos y circunstancias que pueden ser puestos en conocimiento de la jurisdicción en el trámite del recurso de apelación de la sentencia(79), como las previstas en los numerales 5º (parcial), 6º, 8º y 9º del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4.6.8.3.2. En cuanto al autor de la providencia es posible distinguir tres tipos: cuando la providencia es proferida en un juzgado administrativo el autor siempre es el juez, pero cuando la providencia es proferida en un tribunal administrativo su autor puede ser la sala de decisión o el magistrado ponente. La mayoría de los autos dictados en un tribunal administrativo que son apelables, valga decir, los que corresponden a los numerales 1º, 2º, 3º y 4º del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, conforme a lo previsto en el artículo 125 ibídem, son proferidos por la sala de decisión. Esta circunstancia no impide que algunos autos, como el previsto en el artículo 180.6 ibíd., sean apelables pese a la circunstancia de haber sido proferidos por el magistrado ponente y no por la sala. De las providencias previstas en los numerales 5º (parcial), 6º, 8º y 9º del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las dos primeras se tramitarán como incidente(80) y las dos restantes, en principio, se deciden en la audiencia inicial(81), por el magistrado ponente.
4.6.8.4. Con base en el análisis precedente, es posible advertir que si bien los supuestos de hecho son comparables, pues se trata de las mismas providencias judiciales dictadas en primera instancia, existe alguna diferencia entre los sujetos que las profieren, ya que si bien en ambos casos son autoridades judiciales, la primera está conformada por una persona y la segunda es un cuerpo colegiado. Esta diferencia en el sujeto, para los fines de la comparación sub examine debe precisarse, pues en un caso la providencia es proferida por el juez y en el otro lo es por el magistrado ponente(82). Así las cosas, si bien es cierto que no es la misma autoridad judicial la que profiere la providencia, esta diferencia no tiene el alcance suficiente para considerar que los sujetos de la comparación no son de la misma naturaleza, ya que se trata de equiparar a dos individuos y no a un individuo con un cuerpo colegiado.
4.6.9. Para definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual, que es la segunda etapa de análisis del juicio integrado de igualdad, es menester considerar que el estudio de las semejanzas y de las diferencias entre los dos términos de la comparación revela que (i) hay igualdad de trato respecto de las providencias judiciales que ponen fin a la actuación procesal o al conflicto(83), y han sido proferidas, salvo esporádicas excepciones, por el juez y por la sala de decisión del tribunal administrativo(84), y respecto de las providencias que si bien no le pueden poner fin al proceso tiene gran incidencia en él; y (ii) que, en efecto, existe una diferencia de trato respecto de algunas providencias relacionadas hechos y circunstancias que, salvo lo relativo a la liquidación de la condena o de los perjuicios, pueden ser puestos en conocimiento de la jurisdicción en el trámite del recurso de apelación de la sentencia, y han sido proferidas, por el juez y por el magistrado ponente.
4.6.10. Superadas las dos primeras etapas de análisis del juicio integrado de igualdad, es necesario proceder a averiguar si la antedicha diferencia de trato está o no constitucionalmente justificada. Para este propósito se debe aplicar un test de igualdad, a fin de determinar el fin buscado por la medida, el medio empleado para lograrlo y la relación entre este medio y este fin. En este caso, dado que no está de por medio ninguna categoría sospechosa o semi sospechosa de discriminación(85), corresponde aplicar un test leve o débil. Por lo tanto, se debe establecer si el fin y el medio son legítimos, es decir, si no están constitucionalmente prohibidos, y si el medio es adecuado para lograr el fin(86).
4.6.10.1. El fin buscado por la norma demandada, como lo reconocen de manera unánime los intervinientes y como se advierte en el proceso legislativo(87), es el de descongestionar la jurisdicción, en especial en cuanto atañe al Consejo de Estado, que sería la autoridad judicial que conocería del recurso de apelación de los autos proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. Una de las finalidades generales del Proyecto de Ley 198 de 2009 Senado y 315 de 2010 Cámara, visible desde su redacción original(88), es la de responder al fenómeno creciente de la congestión judicial, que se ilustra con estadísticas, al punto de reconocer que:
El análisis cuantitativo que presenta el Consejo de Estado en su intervención, al señalar que en la actualidad hay 26 tribunales administrativos, pone de presente que si no se restringiera el recurso de apelación de autos, podría llevarse al tribunal que conoce de él a una situación crítica, en la cual, pese a los esfuerzos de los consejeros, la definición de los asuntos a su cargo podría tomar un tiempo desmesurado, con lo cual, a más de afectarse la celeridad y eficiencia de la administración de justicia, se vulneraría el derecho fundamental a acceder, de manera pronta y cumplida, a esta. Así, pues, este fin no está prohibido por la Constitución, sino que corresponde a la realización de un derecho fundamental y a un imperativo del Estado social y democrático de derecho, como es el de la solución pacífica y oportuna de los conflictos.
4.6.10.2. El medio de que se vale la norma demandada para obtener el antedicho fin, es el de restringir el recurso de apelación de autos de que, en el contexto de las providencias apelables, no ponen fin a la actuación procesal ni tienen gran incidencia en el proceso, y que son proferidas por el magistrado ponente en el tribunal administrativo. Podría discutirse la necesidad de haber rediseñado el recurso de súplica, o controvertirse la constitucionalidad del artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pero esta no es la sujeta materia de este caso, ni se puede considerar dentro del juicio integrado de igualdad respecto de la restricción del derecho de apelación. Para establecer la legitimidad del medio, conviene recordar que en materia de configuración de recursos el legislador goza de un amplio margen de configuración(89). En el caso sub examine no se configura la hipótesis analizada en la Sentencia C-345 de 1993(90), pues en esta sentencia se estudia una diferencia de trato basada en la cuantía de la asignación mensual del servidor público, en un mismo proceso, de conocimiento del mismo tribunal, para señalar que si es inferior a ochenta mil pesos el proceso será de única instancia y si es superior a esa suma será de doble instancia, y en este proceso se estudia la diferencia de trato basada en la autoridad judicial que profiere la providencia y, en todo caso, se trata de un proceso de doble instancia. Tampoco se configura la hipótesis estudiada en la Sentencia C-005 de 1996(91), porque ninguna providencia proferida por un magistrado ponente, en los supuestos en comento, es susceptible del recurso de apelación. Por lo tanto, el medio empleado no está prohibido por la Constitución.
4.6.10.3. La afirmación de la demanda de que la competencia dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se fija a partir de la cuantía, pasa por alto que tanto el Consejo de Estado como los tribunales administrativos y los jueces conocen de asuntos en única(92), segunda(93) y primera instancia(94). Si bien en algunos asuntos la definición de cuál es la autoridad judicial de primera instancia se puede fundar en la cuantía(95), lo cierto es que existen otros criterios diferentes a la cuantía para realizar tal definición, como por ejemplo el del orden al que pertenezca el servidor que profiere el acto(96), o su expedición en ejercicio del poder disciplinario(97), o del número de habitantes de un municipio o de la circunstancia de que el municipio sea capital de departamento(98), o que se trate de baldíos(99), o de expropiación según las leyes agrarias o por vía administrativa(100).
4.6.10.5. Luego de establecer que la norma demandada supera el test leve o débil de igualdad, corresponde advertir que esta no vulnera el fin esencial del Estado de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. En efecto, de la circunstancia de que algunas providencias judiciales proferidas por el magistrado ponente en un tribunal administrativo, en las condiciones ya analizadas, no sean apelables, no se sigue que el Estado incumpla el deber de garantizar los derechos de las personas que acceden a la administración de justicia, pues el legislador tiene un amplio margen de configuración en materia de recursos y de los hechos y de las circunstancias relacionadas con dichas providencias pueden ser puestos en conocimiento del Consejo de Estado en el trámite del recurso de apelación de la sentencia.
El ciudadano Diego Alejandro Pérez Parra, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad solicita que se declaren inexequibles las expresiones: “por los jueces administrativos” y “Los autos a que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º y 4º relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia”, contenidas en el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por la vulnerar (i) el fin esencial del Estado de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (C.P., art. 2º), dado que no se garantiza el derecho de apelar ciertos autos que, cuando son proferidos por jueces administrativos, sí son apelables; y (ii) el derecho a recibir la misma protección y trato de las autoridades y a gozar de los mismos derechos (C.P., art. 13), dado que algunas personas sí pueden apelar determinadas providencias judiciales, mientras que otras no pueden apelar las mismas providencias judiciales, cuando son dictadas por tribunales administrativos.
La aptitud sustancial de la demanda. En el auto admisorio de la demanda solo se admitió el cargo relativo a la vulneración de los artículos 2º y 13 de la Constitución, ya que si bien se mencionó también como vulnerados los artículos 29 y 229 de la Constitución, sobre ellos no se desarrolló ningún concepto de la violación. La demanda parte de la base cierta de que las expresiones demandadas establecen una diferencia de trato respecto de la apelación de providencias judiciales, a partir de cuál sea la autoridad que las dicta. A partir de esta base argumenta que dicha diferencia de trato carece de justificación constitucional, pues asume que se basa en la cuantía, en el sentido de tratar peor a las personas cuyas pretensiones sean de una cuantía más alta, con lo cual satisface el mínimo argumentativo de especificidad. Aunque se centra en la diferencia de trato, lo que hace evidente la relación de la demanda con el derecho a la igualdad, esto no implica que la demanda incumpla el mínimo argumentativo de suficiencia, pues sus argumentos también pueden predicarse del fin esencial del Estado de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución.
Las expresiones: “por los jueces administrativos” y “Los autos a que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º y 4º relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia”, contenidas en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, que regulan el recurso de apelación de providencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y por los tribunales contencioso administrativos, ¿vulneran el fin esencial del Estado de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (C.P., art. 2º) y el derecho a la igualdad de trato (C.P., art. 13), en razón de la diferencia que establecen respecto del recurso de apelación de autos?
3. Cargos: vulneración del fin esencial del Estado de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (C.P., art. 2º) y del derecho a la igualdad de trato (C.P., art. 13).
Por razones metodológicas se hizo un análisis conjunto de los dos cargos planteados. En este análisis se estudió el margen de configuración del legislador en materia procesal, en especial en materia de recursos y de medios de defensa disponibles contra actos de las autoridades judiciales; la igualdad como valor, principio y derecho; el juicio integrado de igualdad, sus etapas de análisis y las modalidades del test de igualdad. A partir de estos parámetros, se descendió al caso concreto (i) para precisar que la enunciación del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no es taxativa, pues existen otras providencias que son apelables; (ii) para advertir la existencia de algunas antinomias en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en materia del recurso de apelación, y dejar en claro que el auto que rechaza de plano la liquidación de la condena es apelable y que tanto el auto que acepta como el que niega la intervención de un tercero, también son apelables; (iii) para señalar que los autos no apelables, cuando se trata de un tribunal administrativo, no son proferidos por la sala de decisión sino por el magistrado ponente; y (iv) para determinar cuál sería el recurso procedente frente a los referidos autos que no son apelables. Dentro de este contexto, conforme a la metodología del juicio integrado de igualdad, (i) se estableció el criterio de comparación y se analizó los factores de semejanza y de diferencia entre los dos supuestos comparables; (ii) se advirtió tanto en el plano fáctico como en el jurídico la existencia de una diferencia de trato; y (iii) se aplicó un test leve de igualdad, encontrando que tanto el fin como el medio son legítimos y que el medio es adecuado para lograr el fin. Además, se advirtió que de la circunstancia de que algunas providencias judiciales proferidas por el magistrado ponente no sean apelables, no se sigue que el Estado haya incumplido su deber de garantizar los derechos de las personas, dado que en esta materia tiene un amplio margen de configuración y que los hechos y de las circunstancias relacionadas con dichas providencias pueden ser puestos en conocimiento del Consejo de Estado en el trámite del recurso de apelación de la sentencia.
Declarar EXEQUIBLES, por los cargos examinados, las expresiones: “por los jueces administrativos” y “Los autos a que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º y 4º relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia”, contenidas en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, por medio de la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(10) Supra I, 3.7. y 3.8.
(11) Supra I, 2.
(12) Cfr. Sentencias C-680 de 1998, C-183 de 2007 y C-572 A de 2014.
(13) Cfr. Sentencia C-562 de 1997.
(14) Cfr. C-970 de 2000, C-157 y C-512 de 2013.
(15) Cfr. Sentencia C-886 de 2004.
(16) Cfr. Sentencias C-1512 de 2000 y C-012 de 2002.
(17) Sentencia C-886 de 2004.
(18) Artículo 228 de la Constitución.
(19) Cfr. Sentencia C-728 de 2000.
(20) Sentencia C-728 de 2000.
(21) Sentencia C-111 de 2000.
(22) Sentencia C-1270 de 2000.
(23) Sentencia C-573 de 2003.
(24) Sentencias C-345 de 1993, C-005 de 1996, C-742 de 1999, C-384 de 2000 yC-803 de 2000.
(25) Cfr. Sentencia C-124 de 2011.
(26) Cfr. Sentencias C-1104 de 2001, C-428 y C-973 de 2002, C-886 de 2004, C-1264 de 2005 y C-692 de 2008.
(27) Supra II, 4.2.3.
(28) Cfr. Artículos 29, 31 y 86.
(29) Este contexto es el relevante para el caso sub examine, pues lo que se controvierte es la constitucionalidad de la norma que prevé la procedencia del recurso de apelación contra autos en el contexto del proceso contencioso administrativo. No obstante, conviene advertir que este tribunal también se ha ocupado de este asunto en otros contextos, como el de las funciones judiciales ejercidas por entes administrativos (Sent. C-384/2000) y el del proceso administrativo (Sents. C-742/99, C-248 y C-401 de 2013).
(30) Cfr. Sentencia C-005 de 1996.
(31) Supra II, 4.2.2.
(32) Sobre la diferencia entre valor, principio y derecho, ver las sentencias T-406 de 1992, T-881 de 2002, C-818 de 2010 y C-250 de 2012.
(33) Cfr. Sentencias C-862 de 2008, C-818 de 2010, C-250 de 2012, C-015, C-239, C-240 y C-811 de 2014.
(34) Cfr. Sentencia C-862 de 2008.
(35) Cfr. Sentencias C-818 de 2010 y C-250 de 2012.
(36) Cfr. Sentencia C-093 de 2001.
(37) Sentencia del 5 de agosto de 2008, párrafos 209 y 223.
(38) Sentencia del 24 de agosto de 2010, párrafo 272.
(39) Reiterada, entre otras, en la sentencia del 6 de agosto de 2008 en el Caso Castañeda Gutman v. Estados Unidos Mexicanos, párrafo 211, y en la sentencia del 28 de noviembre de 2012 en el Caso Artavia Murillo y otros (Fertilización in vitro) v. Costa Rica, párrafos 285, 438, 439, 440 y 441.
(40) Sentencia del 24 de febrero de 2012, párrafo 79.
(41) Cfr. Opinión Consultiva OC-4/84, supra nota 83, párrafo 55.
(42) Cfr. Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03 del 17 de septiembre de 2003. Serie A Nº 18, párrafo 101 y caso comunidad indígena Xákmok Kásek, supra nota 83, párrafo 269.
(43) La observación se ocupa de El derecho a un juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia, y son relevantes los párrafos 7 y siguientes.
(44) Párrafo 13.
(45) Párrafo 14.
(46) Sobre No discriminación, párrafos 7 y 8.
(47) Comunicación 218 de 1986, párrafo 12.
(48) Comunicación 406 de 1990, párrafo 7.3.
(49) Comunicación 675 de 1995, párrafo 11.6.
(50) Comunicación 819 de 1998, párrafos 10.2. y siguientes.
(51) Comunicación 855 de 1999, párrafo 7.2.
(52) Comunicación 919 de 2000, párrafos 6.7 y siguientes.
(53) Cfr. Sentencias C-093 y C-673 de 2001 y C-862 de 2008.
(54) Cfr. Sentencia C-093 de 2001.
(55) Supra II, 4.1.
(56) “ART. 180.—Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el juez o magistrado ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas:
El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”.
(57) “ART. 232.—Caución. El solicitante deberá prestar caución con el fin de garantizar los perjuicios que se puedan ocasionar con la medida cautelar. El juez o magistrado ponente determinará la modalidad, cuantía y demás condiciones de la caución, para lo cual podrá ofrecer alternativas al solicitante.
(58) “ART. 193.—Condenas en abstracto. Las condenas al pago de frutos, intereses, mejoras, perjuicios y otros semejantes, impuestas en auto o sentencia, cuando su cuantía no hubiere sido establecida en el proceso, se harán en forma genérica, señalando las bases con arreglo a las cuales se hará la liquidación incidental, en los términos previstos en este código y en el Código de Procedimiento Civil.
Cuando la condena se haga en abstracto se liquidará por incidente que deberá promover el interesado, mediante escrito que contenga la liquidación motivada y especificada de su cuantía, dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia o al de la fecha de la notificación del auto de obedecimiento al superior, según fuere el caso. Vencido dicho término caducará el derecho y el juez rechazará de plano la liquidación extemporánea. Dicho auto es susceptible del recurso de apelación”.
(59) “ART. 226.—Impugnación de las decisiones sobre intervención de terceros. El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo. El auto que la resuelva en única instancia será susceptible del recurso de súplica o del de reposición, según el juez sea individual o colegiado, y en los mismos efectos previstos para la apelación”.
(60) “ART. 236.—Recursos. El auto que decrete una medida cautelar será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso. Los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en un término máximo de veinte (20) días.
(61) “ART. 240.—Responsabilidad. Salvo los casos de suspensión provisional de actos administrativos de carácter general, cuando la medida cautelar sea revocada en el curso del proceso por considerar que su decreto era improcedente o cuando la sentencia sea desestimatoria, el solicitante responderá patrimonialmente por los perjuicios que se hayan causado, los cuales se liquidarán mediante incidente promovido dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la providencia.
Las providencias que resuelvan el incidente de responsabilidad de que trata este artículo serán susceptibles del recurso de apelación o de súplica, según el caso”.
(62) “ART. 241.—Sanciones. El incumplimiento de una medida cautelar dará lugar a la apertura de un incidente de desacato como consecuencia del cual se podrán imponer multas sucesivas por cada día de retardo en el cumplimiento hasta por el monto de dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes a cargo del renuente, sin que sobrepase cincuenta (50) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
El incumplimiento de los términos para decidir sobre una medida cautelar constituye falta grave”.
(63) “ART. 276.—Trámite de la demanda. Recibida la demanda deberá ser repartida a más tardar el día siguiente hábil y se decidirá sobre su admisión dentro de los tres (3) días siguientes.
(64) “ART. 277.—Contenido del auto admisorio de la demanda y formas de practicar su notificación. Si la demanda reúne los requisitos legales se admitirá mediante auto, en el que se dispondrá:
(65) Supra I, 3.3.
(66) Radicación 25000-23-36-000-2012-00395-01 (IJ), número interno 49.299.
(67) Según la interpretación de esta sala, el Código General del Proceso comenzó a aplicarse en dicha jurisdicción y arbitraje a partir del 1º de enero de 2014.
(68) “ART. 125.—De la expedición de providencias. Será competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º y 4º del artículo 243 de este código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica”.
(69) Supra II, 4.6.2.1. y 4.6.3.2.
(70) Supra II, 4.6.2.1. y 4.6.2.2.
(71) Supra II, 4.6.3.3., 4.6.3.4., 4.6.3.5., 4.6.3.6. y 4.6.3.7.
(72) Supra II, 4.6.5.2.2.1.
(73) Supra II, 4.6.5.2.2.2.
(74) Supra I, 3.2.
(75) Supra II, 4.6.4.
(76) Supra II, 4.51.
(77) Supra II, 4.6.6.
(78) Supra II, 4.6.5.2.2.2.
(79) Cfr. Artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(80) Cfr. Artículo 209, numerales 1º y 4º, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(81) Cfr. Artículo 180.10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(82) Supra 4.6.8.3.
(83) Supra II, 4.6.8.3.1.
(84) Supra II, 4.6.8.3.2.
(85) Supra II, 4.4.
(86) Supra II, 4.5.2.1.
(87) Cfr. Gaceta del Congreso 951 del 23 de noviembre de 2010.
(88) Cfr. Gaceta del Congreso 1173 del 17 de noviembre de 2009.
(89) Supra II, 4.3.
(90) Supra II, 4.3.2.
(91) Supra II, 4.3.3.
(92) Las competencias de única instancia están previstas así: para el Consejo de Estado en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para los tribunales administrativos en el artículo 151 ibídem y para los jueces administrativos en el artículo 154 ibíd.
(93) Las competencias de segunda instancia están previstas así: para el Consejo de Estado en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y para los tribunales administrativos en el artículo 153 ibídem.
(94) Las competencias de primera instancia están previstas así: para los tribunales administrativos en el artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y para los jueces administrativos en el artículo 155 ibídem.
(95) Como ocurre, por ejemplo en los numerales 2º, 4º, 6º, 7º y 11 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en los numerales 2º, 4º, 5º y 7º del artículo 155 ibídem.
(96) Numeral 1º del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(97) Numeral 3º del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(98) Numerales 8º y 9º del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(99) Numeral 12 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(100) Numerales 13 y 14 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

References: ARTÍCULO 243
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 artículo 243
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 artículo 241
 artículo 2
 artículo 13
 artículo 2
 artículo 243
 artículo 150
 artículo 31
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 24
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 artículo 14
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 artículo 26
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 artículo 180
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