Source: https://orzeczenia.net/orzeczenie/98vrdjo1n
Timestamp: 2020-06-03 14:42:17+00:00

Document:
Uchwała TK z 1992-01-29 (W 14/91) - Orzeczenia.net
Uchwała TK z dnia 29.01.1992 sygn. W 14/91
Sygrantura: W 14/91
Skład: Andrzej Zoll (sprawozdawca), Czesław Bakalarski , Henryk Groszyk , Janina Zakrzewska , Kazimierz Działocha , Leonard Łukaszuk , Maria Łabor-Soroka , Mieczysław Tyczka (przewodniczący), Remigiusz Orzechowski , Tomasz Dybowski , Wojciech Łączkowski
Sygn. akt (W. 14/91)
w sprawie wykładni art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zmianie ustaw - Prawo o ustroju sądów powszechnych, o Sądzie Najwyższym, o prokuraturze, o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 100, poz. 443).
po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 29 stycznia 1992 r. w trybie art. 13 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity Dz. U. Nr 109, poz. 470 z 1991 r.) wniosku Prokuratora Generalnego o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zmianie ustaw - Prawo o ustroju sądów powszechnych, o Sądzie Najwyższym, o prokuraturze, o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 100, poz. 443), a w szczególności, że:
1) przepis art. 1 wymienionej ustawy jest przepisem o charakterze interpretacyjnym do art. 71 § 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 1990 r. Nr 23, poz. 138 ze zm.), a przepis art. 3 tej ustawy - przepisem o charakterze interpretacyjnym do art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (Dz. U. z 1991 r. Nr 25, poz. 103 ze zm.),
2) przyjęte w art. 1 i 3 cytowanej wyżej ustawy z dnia 16 października 1991 r. rozumienie pojęcia “przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcji materialnej” jako wynagrodzenia “bez wypłat z zysku” ma zastosowanie
- do przepisu art. 71 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych (tekst jednolity) od dnia 29 grudnia 1989 r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o zmianie ustaw - Prawo o ustroju sądów powszechnych, o Sądzie Najwyższym, o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, o Trybunale Konstytucyjnym, o ustroju sądów wojskowych i prawo o notariacie (Dz. U. Nr 79, poz. 436),
- do przepisu art. 62 ust. 1 ustawy o prokuraturze (tekst jednolity) od dnia 31 marca 1990 r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o zmianie ustawy o Prokuraturze PRL, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 20, poz. 121)
Przepisy art. 1 i 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zmianie ustaw - Prawo o ustroju sądów powszechnych, o Sądzie Najwyższym, o prokuraturze, o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 100, poz. 443)
- mają charakter normatywny, zmieniający dotychczasowy stan prawny,
- nie mają mocy wstecznej i obowiązują od dnia 6 listopada 1991 r., tj. od dnia wejścia w życie powołanej ustawy.
Z wnioskiem o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. (Dz. U. Nr 100, poz., 443) wystąpił Prokurator Generalny, domagając się w szczególności ustalenia,
- że przepis art. 1 wymienionej ustawy jest przepisem o charakterze interpretacyjnym do art. 71 § 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 1990 r. Nr 23, poz. 138 ze zm.) a przepis art. 3 tej ustawy jest przepisem o charakterze interpretacyjnym do art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 1991 r. Nr 25, poz. 103 ze zm.);
- że przyjęte w art. 1 i art. 3 powołanej ustawy z dnia 16 października 1991 r. rozumienie pojęcia “przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcji materialnej” jako wynagrodzenia “bez wypłat z zysku” ma zastosowanie do przepisu art. 71 §1 Prawa o ustroju sądów powszechnych od dnia 29 grudnia 1989 r. a do przepisu art. 62 ust. 1 ustawy o prokuraturze od dnia 31 marca 1990 r.
Uzasadniając wniosek o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni, Prokurator Generalny podniósł, że wynagrodzenie sędziów i prokuratorów, zarówno na podstawie obecnie obowiązujących przepisów (art. 71 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych oraz art. 62 ust. 1 ustawy o prokuraturze), jak również obowiązujących poprzednio (uchwała Nr 20 Rady Ministrów z 20 lutego 1989 r. w sprawie wynagradzania sędziów sądów powszechnych, notariuszy oraz asesorów i aplikantów sądowych i notarialnych (M. P. Nr 5, poz. 49) oraz uchwała Rady Państwa z dnia 20 lutego 1989 r. w sprawie wynagradzania prokuratorów oraz asesorów i aplikantów prokuratury (M. P. Nr 4, poz. 37), ustalane jest jako odpowiedni mnożnik “przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej”. Pojęcia tego używa również ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej (Dz. U. Nr 4, poz. 24 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 3 tej ustawy Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłasza w Monitorze Polskim przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej oraz w sferze produkcji materialnej. “Przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcji materialnej”, ogłaszane przez Prezesa GUS, obejmuje wynagrodzenie łącznie z wypłatami z zysku. Natomiast na gruncie już powołanej uchwały Nr 20 Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1989 r. i uchwały Rady Państwa z tego samego dnia utrwaliła się praktyka, że wynagrodzenia sędziów i prokuratorów oraz innych osób, których wynagrodzeń te uchwały dotyczyły obliczane były jako mnożnik przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej ustalanego kwartalnie bez wypłat z zysku. W ten sposób podstawa obliczeń tych wynagrodzeń była istotnie niższa od “przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej” ogłaszanego przez Prezesa GUS.
Na gruncie stanu prawnego poprzedzającego wejście w życie ustawy z dnia 16 października 1991 r. zachodziła więc wątpliwość, jak ma być rozumiane “przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcji materialnej” jako podstawa obliczenia wynagrodzenia sędziów i prokuratorów, czy w sensie pojęcia ogłaszanego przez Prezesa GUS, czy też w oparciu o obliczenia rządowe, pomijające wypłaty z zysku. Ustawa z dnia 16 października 1991 r. jednoznacznie określa podstawę obliczania wynagrodzeń, przyjmując że podstawą tą jest “przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcji materialnej w gospodarce narodowej bez wypłat z zysku”. Zdaniem wnioskodawcy przepisy tej ustawy mają wyłącznie charakter interpretacyjny, nie będąc przepisami normatywnymi, ustalającymi z dniem 6 listopada 1991 r. (data ogłoszenia Dziennika Ustaw) nowy stan prawny. Na poparcie tej tezy wnioskodawca przytoczył następujące argumenty:
Sformułowanie przepisów art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r., a w szczególności zwrot “przez przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcji materialnej rozumie się...” wskazuje na interpretacyjny charakter tych przepisów, wyjaśniających jedynie znaczenie budzących wątpliwości pojęć. Ustalone w ten sposób znaczenie obowiązywałoby od wejścia w życie interpretowanych przepisów a więc odnośnie do art. 71 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych od dnia 29 grudnia 1989 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r o zmianie ustaw - Prawo o ustroju sądów powszechnych, o Sądzie Najwyższym, o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, o Trybunale Konstytucyjnym, o ustroju sądów wojskowych i prawo o notariacie (Dz. U. Nr 79, poz. 436) a odnośnie do art. 62 ust. 1 ustawy o prokuraturze - od dnia 31 marca 1990 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o zmianie ustawy o Prokuraturze PRL, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ustawy o Sądzie Najwyższym - (Dz. nr 20, poz. 121).
Za tylko interpretacyjnym, a nie normatywnym, w sensie zmiany stanu prawnego, charakterem ustawy ma przemawiać uzasadnienie projektu ustawy, w którym się stwierdza, że “projektowana zmiana ustaw polega na uściśleniu zasad ustalania wynagrodzenia dla sędziów i prokuratorów. Celem projektowanej zmiany jest usunięcie wątpliwości interpretacyjnych dotyczących pojęcia przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej”.
Za stanowiskiem odróżniającym treść pojęcia “przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcji materialnej” w sensie przyjmowanym przez ustawę z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej a treścią tak samo brzmiącego pojęcia w aktach prawnych określających podstawę do obliczenia wynagrodzeń dla sędziów i prokuratorów, już w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy z 16 października 1991 r., przemawia zdaniem wnioskodawcy to, że wielkość “przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej” ogłaszana przez Prezesa GUS służyła do określenia proporcji pomiędzy pełnym przeciętnym wynagrodzeniem w sferze produkcji materialnej a wynagrodzeniem w sferze budżetowej, czyli tzw. normatywnego wskaźnika wynagrodzeń. Natomiast “przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcji materialnej” powołane m. in. w Prawie o ustroju sądów powszechnych i w ustawie o prokuraturze służyło wyliczeniu tylko zasadniczego wynagrodzenia sędziów, a więc bez takich składników wynagrodzenia jak: dodatek za wysługę lat, nagroda z zakładowego funduszu nagród, czyli tzw. trzynastka, nagroda jubileuszowa i odprawa emerytalna. Te składniki wynagrodzenia stanowić mają odpowiednik wypłat z zysku w sferze produkcji materialnej. Dlatego też, zdaniem wnioskodawcy, gdyby do określenia wysokości wynagrodzeń zasadniczych sędziów i prokuratorów brano pod uwagę również wypłaty z zysku, to w wynagrodzeniach sędziów i prokuratorów dwukrotnie uwzględnionoby ten sam składnik.
Trybunał Konstytucyjny otrzymał również w tej sprawie stanowisko Krajowej Rady Sądownictwa. Krajowa Rada Sądownictwa odrzuca pogląd Prokuratora Generalnego co do mocy wstecznej przepisów art. 1 i art. 3 ustawy z 16 października 1991 r. Zdaniem Krajowej Rady Sądownictwa należy - co do ustalenia stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie tej ustawy - podzielić stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 22 sierpnia 1991 r. (I PZP 34/91). W uchwale tej Sąd Najwyższy przyjął, że przez “przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcji materialnej” stanowiące podstawę obliczania wynagrodzeń sędziów i prokuratorów należy rozumieć “przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcji materialnej” ogłaszane przez Prezesa GUS na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenie w sferze budżetowej (Dz. U. Nr 4, poz. 24 ze zm.). Stan prawny przed wejściem w życie ustawy z 16 października 1991 r. był, zdaniem Sądu Najwyższego (pogląd ten podziela Krajowa rada Sądownictwa) w regulowanym przez tę ustawę zakresie, odmienny od unormowanego interpretowaną obecnie przez Trybunał Konstytucyjny ustawą. W szczególności jako podstawę obliczenia wynagrodzenia dla sędziów i prokuratorów należało przyjmować “przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcji materialnej” obejmujące także wypłaty z zysku.
Krajowa Rada Sądownictwa nie zgadza się z poglądem Prokuratora Generalnego, że przepisy ustawy z 16 października 1991 r. nie mają charakteru normatywnego. Definicja ustawowa jest częścią normy prawnej i posłużenie się przez ustawodawcę taką definicją powodować ma jedynie, że norma prawna musi być ustalana na podstawie dwóch przepisów: posługującego się definiowanym pojęciem i przepisu wyjaśniającego treść tego pojęcia.
Krajowa Rada Sądownictwa kwestionuje również trafność powołania się przez wnioskodawcę na wykładnię historyczną jako mającą uzasadnić wsteczne działanie ustawy z 16 października 1991 r. W szczególności w piśmie zawierającym stanowisko Krajowej Rady Sądownictwa podnosi się to, że występujący z inicjatywą ustawodawczą Prezydent wniósł do przedstawionego projektu autopoprawkę mającą przesądzać wsteczne działanie projektowanej ustawy. Autopoprawka ta została wycofana po dyskusji w komisjach sejmowych na skutek zastrzeżeń posłów właśnie co do możliwości odstąpienia od zasady niedziałania prawa wstecz.
Krajowa Rada Sądownictwa podnosi również, że przeciwko zmianie z mocą wsteczną przepisów płacowych na niekorzyść pracownika państwowego przemawiają, potwierdzone orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, zasady demokratycznego państwa prawnego, a to zakaz działania prawa wstecz, zasada ochrony praw nabytych, obowiązek państwa szanowania przyjętych przez siebie zobowiązań oraz zasada zaufania obywateli do państwa.
Przedmiotem wykładni Trybunału Konstytucyjnego są wprawdzie, zgodnie z wnioskiem, art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r o zmianie ustaw - Prawo o ustroju sądów powszechnych, o Sądzie Najwyższym, o prokuraturze, o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 100, poz. 443) lecz w istocie Trybunał Konstytucyjny nie może pominąć interpretacji stanu prawnego z okresu poprzedzającego wejście w życie tej ustawy. W szczególności wymaga odpowiedzi pytanie, czy pojęcie “przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcji materialnej” stanowiące podstawę obliczania wynagrodzenia sędziów i prokuratorów jest tożsame z tym pojęciem, o którym jest mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej (Dz. U. Nr 4, poz. 24 ze zm.), czy też chodzi o równobrzmiące lecz w istocie różniące się treścią pojęcia.
Na wyżej postawione pytanie udzielił już odpowiedzi Sąd Najwyższy w uchwale z 22 sierpnia 1991 r. I PZP 34/91. Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd wyrażony w tym orzeczeniu, a także w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 maja 1981 r. I PR 38/81, OSN 11/81, p. 224, że, o uprawnieniach płacowych pracownika...decyduje wyłącznie dosłowne brzmienie aktów normatywnych, a względy słuszności lub wykładnia celowościowa nie mogą zastąpić podstawy, od której uzależniona jest możliwość wypłaty wynagrodzenia przewidziana w obowiązujących przepisach prawnych”. Względy gwarancyjne przemawiają za oparciem się na wykładni językowej. Skoro więc ustawodawca posługuje się tym samym pojęciem w kontekście określającym podstawy obliczania wynagrodzeń za pracę, to fakt, że pojęcie to występuje w różnych ustawach nie daje żadnych podstaw do przypisywania mu w tych ustawach różnego znaczenia. Gdyby ustawodawca chciał zmienić znaczenie używanego już w innych ustawach pojęcia, powinien to wyraźnie w nowej ustawie zaznaczyć, tak jak czyni to właśnie w ustawie z 16 października 1991 r. Z tego względu trzeba uznać za nie przekonywujące argumenty podane przez wnioskodawcę a mające przemawiać za różnym rozumieniem pojęcia “przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcji materialnej” w znaczeniu ogłoszenia Prezesa GUS i jako podstawy obliczania wynagrodzenia sędziów i prokuratorów. W szczególności nie przemawiają za tym argumenty podkreślające celowość takiego rozróżniania ze względów słuszności. Mogą one być podstawą krytyki poprzedniego stanu prawnego i uzasadnieniem dla wprowadzenia obowiązującego dzisiaj unormowania.
Słuszny jest pogląd zawarty w stanowisku Krajowej Rady Sądownictwa, że definicja ustawowa (legalna) ma także charakter normatywny. Nie można utożsamiać przepisu z normą. Norma prawna może wynikać z kilku przepisów (a także jeden przepis może wyrażać więcej niż jedną normę prawną). Artykuły 7 i 3 ustawy z 16 października 1991 r. (dotyczy to także odpowiednio art. 2 i art. 4 tej ustawy nie objętych wnioskiem o wykładnię) wprowadzają zmiany do obowiązującego stanu prawnego. Normy prawne, które wynikały poprzednio z przepisów art. 71 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz. U. z 1990 r. Nr 23, poz. 138) i art. 62 ust. 1 ustawy o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 25, poz. 103) nie są takie same z normami które wynikają z tych przepisów oraz odpowiednio z przepisów art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 6 października 1991 r. Nie trafny jest więc pogląd, że wykładane przepisy mają wyłącznie charakter interpretacyjny. Przeciwko takiemu poglądowi przemawia także tytuł ustawy z dnia 16 października 1991 r. Jest to ustawa “o zmianie ustaw...”. Za stanowiskiem wnioskodawcy nie przemawia także wykładnia historyczna, na którą powołuje się wnioskodawca. słusznie zwrócono uwagę w stanowisku Krajowej Rady Sądownictwa, że wykładni takiej nie można opierać jedynie na uzasadnieniu projektu. Z uzasadnienia autopoprawki projektodawcy (następnie wycofanej) wyraźnie wynika, że miała ona zapobiec “znacznym wydatkom budżetowym, które należałoby przeznaczyć na wyrównanie wynagrodzeń za okres 1991 r....”. Autorowi projektu chodziło więc w rzeczywistości o zmianę stanu prawnego, który dawał podstawę pracownikom do dochodzenia niewypłaconych części wynagrodzenia.
W świetle tego co już wyżej stwierdzono nie jest także trafne stanowisko wnioskodawcy o mocy wstecznej ustawy z 16 października 1991 r. Ustawa stwierdza w art. 5, iż “wchodzi w życie z dniem ogłoszenia”. Autopoprawka zmierzająca do nadania ustawie mocy wstecznej została wycofana na skutek zastrzeżeń Posłów co do możliwości wstecznego działania ustawy. Brak jest jakichkolwiek podstaw w tekście ustawy do przyjęcia jej wstecznego działania. Przyjęcie retroaktywności tej ustawy prowadziłoby do jej niekonstytucyjności przez naruszenie wynikających z art. 1 Konstytucji zasad demokratycznego państwa prawa. Takim naruszeniem byłoby odebranie nabytych, w oparciu o obowiązujący wówczas stan prawny, praw do pełnego wynagrodzenia za pracę.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny ustalił powszechnie obowiązującą wykładnię przepisów objętych wnioskiem jak w sentencji.
Orzeczenie WSA z dnia 28.01.2010, sygn. II SA/Ol 1068/09
Orzeczenie NSA z dnia 08.11.2010, sygn. I FSK 1426/10
Orzeczenie WSA z dnia 04.11.2015, sygn. III SA/Gl 1703/15
Orzeczenie NSA z dnia 10.01.2017, sygn. II OZ 1437/16
Orzeczenie WSA z dnia 15.10.2004, sygn. II SA/Ol 605/04

References: art. 1
 art. 3
 art. 13
 art. 1
 art. 3
 art. 1
 art. 71
 art. 3
 art. 62
 art. 1
 art. 71
 art. 62
 art. 1
 art. 1
 art. 3
 art. 1
 art. 71
 art. 3
 art. 62
 art. 1
 art. 3
 art. 71
 art. 62
 art. 62
 art. 2
 art. 1
 art. 3
 art. 71
 art. 62
 art. 1
 art. 3
 art. 2
 art. 1
 art. 3
 art. 2
 art. 2
 art. 4
 art. 71
 art. 62
 art. 1
 art. 3
 art. 5
 art. 1
 FSK