Source: http://www.assmat.com/actualites/reforme/rapport-2230.htm
Timestamp: 2018-01-19 11:19:40+00:00

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Réforme du statut des assistantes maternelles : Rapport n° 2230 Par Muriel MARLAND-MILITELLO
Rapport n° 2230
Par Muriel MARLAND-MILITELLO
Fait au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales
sur le projet de loi, adopté avec modifications par le sénat en deuxième lecture,
En introduction à la seconde lecture du projet de loi sur les assistants maternels et familiaux, la rapporteure constate qu'un certain nombre d'amendements votés par le Sénat ne répondent pas pleinement aux attentes des professionnels et marquent un recul par rapport à l'objectif affiché par le gouvernement de revaloriser et de professionnaliser ces métiers tout en leur assurant la souplesse nécessaire à leurs spécificités. La rapporteure se fait ici l'écho des multiples témoignages recueillis directement auprès des familles et de leurs représentants et des nombreux assistants maternels et familiaux, par le biais des associations représentatives de la profession tels le Syndicat national professionnel des assistantes et assistants maternels (SNPAAM) ou l'Union fédérale nationale des associations de familles d'accueil et d'assistants maternels (UFNAFAAM) et qui ont permis de disposer d'un échantillonnage considérable et varié des différentes opinions.
Les amendements adoptés par la commission ont permis de réaliser l'équilibre recherché entre un meilleur statut pour les professionnels et le maintien d'un mode de garde très souple pour permettre aux familles de concilier vie professionnelle et vie privée. En effet le Sénat est revenu sur des dispositions qui marquaient de réelles avancées sociales et permettaient à ces professionnels de se rapprocher des salariés du droit commun sans pour cela perdre leur spécificité d'un accueil familial et personnalisé.
Ainsi le Sénat a pris l'initiative de permettre aux employés de maison d'être accueillis dans des relais qui sont prévus pour être des lieux d'information pour les assistants maternels. N'est-il pas paradoxal d'affirmer d'un côté vouloir revaloriser cette profession et d'un autre côté nier sa spécificité ? Ces deux professions, en effet, relèvent de deux conventions collectives distinctes avec des conditions d'accès à l'exercice de la profession qui n'ont aucun rapport : les employés de maison n'ont aucune obligation de qualification alors que les assistants maternels, après agrément, devront suivre une formation préalable à l'embauche comme gage de sécurité et de qualité du service rendu aux parents.
Par ailleurs, le principe de l'équité entre les assistants maternels et familiaux suppose que les critères nationaux soient toujours affirmés sans aucune restriction car de nombreux professionnels se sont plaints de l'arbitraire de cette procédure et de la très grande hétérogénéité des exigences des conseils généraux. Les critères nationaux d'agrément sont une garantie de qualité, de transparence des procédures et les parents y sont très attachés. En tout état de cause les présidents des conseils généraux ont toujours la possibilité d'effectuer des dérogations pour des cas particuliers et donc il est inutile et inopportun de les mentionner dans la loi.
De plus, l'Assemblée nationale a jugé important que lors de la procédure d'attribution d'agrément et lors du contrôle de la pratique professionnelle, un représentant de ces professions, expérimenté et n'exerçant plus le métier, puisse participer à l'évaluation de la compétence de ces professionnels. Si ces interventions devaient être bénévoles, ce dispositif important perdrait tout le sens de son contenu et nuirait à l'image de ces professionnels vis-à-vis des services sociaux avec lesquels ils seront amenés à travailler.
La rapporteure estime au contraire important d'améliorer la pratique pluridisciplinaire de l'équipe qui instruit l'agrément et il importe donc d'inciter ces professionnels expérimentés à faire partie de cette équipe en prévoyant une rémunération sous la forme de vacations payées par le conseil général.
De même il est indispensable d'associer les assistants familiaux à l'équipe des travailleurs sociaux qui accompagnent les mineurs en difficulté. Les assistants familiaux ne veulent plus être de simples auxiliaires des travailleurs sociaux de la protection de l'enfance en danger. La revalorisation de leur métier passe par une obligation de formation et par une insertion réelle dans les équipes de l'aide sociale à l'enfance.
Dans l'intérêt des familles une garde d'enfant de qualité est à la fois une sécurité pour l'enfant et une garantie d'épanouissement personnel. La rapporteure est convaincue qu'un certain nombre de contraintes doit être maintenu pour protéger les enfants et rassurer les parents.
Concernant les dispositions modifiant le code du travail, le Sénat a, au cours de sa deuxième lecture, manifesté son attachement à laisser subsister une souplesse suffisante au profit des assistants maternels et familiaux. La rapporteure est, elle aussi, sensible à cette préoccupation de souplesse et, pour l'essentiel, la commission a approuvé les modifications ainsi apportées au texte, qu'il s'agisse : de l'ouverture au versement « proratisé » des indemnités et fournitures d'entretien, du rétablissement de la procédure d'annualisation du temps de travail dans le respect d'un plafond pour les assistants maternels, de la précision relative à l'absence de prise en charge de la rupture du contrat par le particulier employeur dans le cas de suspension ou de retrait d'agrément, ou encore des modalités de prise de congé des assistants maternels selon le nombre d'employeurs.
Il est important que la discussion en séance publique devant le Sénat ait, par ailleurs, permis au ministre des solidarités, de la santé et de la famille, de dissiper les craintes relatives au passage à la rémunération horaire des assistants maternels, déjà en vigueur aux termes de la convention collective nationale des assistants maternels du particulier employeur.
Dans le même temps, la lutte contre toutes les formes d'iniquité a continué à inspirer les travaux de la commission en deuxième lecture. Comme pour l'agrément, la détermination des indemnités et fournitures d'entretien doit être fondée sur des critères identiques pour l'ensemble du territoire national. Il s'agit d'atténuer les disparités entre les départements, en imposant notamment un seuil minimal à tous. Rien n'empêchera les départements qui le souhaiteront de déterminer des montants qui seront supérieurs.
Ce même souci d'équité a conduit la commission à proposer aussi de revenir sur l'initiative sénatoriale, qui tend à faire primer les dispositions de la convention collective sur celles de la loi s'agissant du régime de la rémunération des assistants maternels en cas d'absence de l'enfant.
Enfin, il convient de mentionner un certain nombre d'amendements portant articles additionnels, qui sont autant d'articles nouveaux complétant la nouvelle version du texte soumis à l'Assemblée nationale en deuxième lecture.
Ils concernent des domaines très divers - les modalités de détermination de l'assiette de la contribution au financement de la formation professionnelle continue des assistants maternels, l'actualisation de la réglementation relative à la prestation d'accueil du jeune enfant, les modalités de l'attribution de la majoration pour la vie autonome ou encore l'attribution de la personnalité morale aux groupements de coopération sociale et médico-sociale - et constituent, pour l'essentiel, des dispositifs de précision et de clarification.
En outre, en prolongement de la réforme du financement du fonds spécial de l'UNAF votée dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, un article d'origine gouvernementale précise les modalités de concertation entre l'Etat, l'UNAF et les unions départementales d'associations familiales pour décider des actions financées par le fonds spécial et les modalités du contrôle financier de l'UNAF et des instances départementales.
Par ailleurs, deux mesures se détachent, qui ont trait à l'application à venir de la loi et assurent toutes deux, ce dont on ne peut que se féliciter, la prise en compte de la réalité des situations au plus près du terrain : la première prévoit la présentation par le gouvernement au parlement, au plus tard le 30 juin 2008, d'un rapport d'évaluation quantitative et qualitative de la loi ; la seconde précise que les principales associations d'élus seront consultées pour avis sur les projets de décret d'application. Sans doute n'était-il peut-être pas absolument nécessaire de faire figurer dans la loi cette deuxième mesure, le ministre ayant pris un engagement dans ce sens en séance publique. Néanmoins, la rapporteure est attachée au souci de concertation qui l'inspire. Par ailleurs, elle considère comme très importante l'évaluation prévue par le rapport et souligne l'intérêt de la double nature à la fois quantitative et qualitative de celui-ci, ainsi que la nécessité du développement des procédures de suivi des principales données relatives à l'activité des assistants maternels et familiaux, en particulier au niveau départemental.
Requalifié et favorisé, le développement du mode de garde préféré des familles constitue une véritable valeur ajoutée à l'éducation et à l'encadrement psychologique des enfants. Ce projet de loi répond à un enjeu fondamental pour notre société : l'équilibre entre la vie professionnelle des parents et le cadre familial de la vie quotidienne de nos enfants.
La commission a examiné les articles du présent projet de loi au cours de sa séance du mercredi 6 avril 2005.
Cet article, ajouté par le Sénat en première lecture, vise à inscrire les relais assistants maternels dans le code de l'action sociale et des familles et à définir leurs missions. Il crée un article L. 214-2-1 dans le code de l'action sociale et des familles.
1. Les travaux de l'Assemblée Nationale en première lecture
Par ailleurs, le Sénat avait souhaité que les assistants parentaux, qui gardent les enfants au domicile des familles, mais ne bénéficient d'aucune formation et ne sont soumis à aucun contrôle, puissent être ponctuellement accueillis dans les RAM, avec l'accord de la caisse d'allocations familiales compétente. Cette ouverture, qui est déjà pratiquée par plusieurs RAM, permettrait d'offrir un cadre d'information et de rencontre à ces professionnels qui ne sont pas visés par le présent texte mais assurent la garde de plus de 30 000 jeunes enfants.
Compte tenu des très vives critiques formulées par les professionnels à l'encontre de certains relais qui s'érigent en véritable intermédiaire entre les assistants maternels et les familles, allant jusqu'à imposer un contrat de travail type, la rapporteure a estimé important d'encadrer leurs missions.
C'est pourquoi en première lecture l'Assemblée nationale a précisé que l'information apportée aux assistants maternels et aux parents se limiterait à l'organisation du seul mode d'accueil (et non plus aux droits et obligations de chacun), en tenant compte des orientations définies par la commission départementale d'accueil des jeunes enfants.
Il ne semblait pas possible d'accueillir dans ces relais des employés de maison chargés principalement de garder des enfants car ils relèvent d'une autre convention collective et ne sont pas des professionnels qualifiés de la petite enfance. Symboliquement, il semblait peu opportun, dans le texte même qui a pour objectif de professionnaliser cette profession d'adopter une mesure qui conduirait à confondre les assistants maternels avec les employés de maison !
Il semble de plus étrange de donner des prérogatives aux caisses d'allocations familiales pour traiter des employés de maison alors que leur statut dépend des relations contractuelles employeur/employé.
2. Les travaux du Sénat en deuxième lecture
Le Sénat a critiqué l'initiative de l'Assemblée nationale d'encadrer les missions des relais et a souligné l'importance de laisser à chaque RAM une certaine souplesse d'organisation dans les services rendus à ses utilisateurs, notamment pour ce qui concerne l'information et l'accompagnement.
Il a déploré la suppression du principe de l'ouverture des RAM aux assistants parentaux, jugeant utile, lorsque cela est possible, de leur permettre de rencontrer d'autres professionnels de la petite enfance et d'obtenir des informations sur les bonnes pratiques en matière de garde d'enfants. Un amendement du rapporteur, adopté par le Sénat, a conduit à revenir au texte adopté en première lecture.
La rapporteure ne peut accepter que le Sénat ne tienne aucun compte des critiques formulées par de très nombreux professionnels et exprimées lors des débats à l'Assemblée nationale. Si les empois familiaux doivent être encadrés compte tenu de la participation des CAF par le biais de la prestation dite « AGED » versée aux parents qui emploient une employée de maison à leur domicile il convient d'adopter des mesures spécifiques dans un texte qui traitera de l'ensemble des modes de garde pris en charge par la collectivité.
Elle se propose donc de présenter un amendement rétablissant le texte voté par l'Assemblée nationale en première lecture.
Cet article a pour objet de définir la profession d'assistant familial et de fixer les conditions d'agrément applicables aux assistants maternels et aux assistants familiaux.
Définition de la profession d'assistant familial
Conditions d'agrément des assistants maternels et familiaux
Pour répondre aux critiques formulées par les professionnels qui ont souligné la procédure souvent inquisitoire menée par les conseils généraux, qui n'hésitent pas à poser des questions violant le respect de la vie privé et de la liberté religieuse, la rapporteure a fait adopter un amendement pour parvenir à une réelle harmonisation des conditions d'exercice de cette profession et pour éviter trop de subjectivité dans les conditions d'octroi de l'agrément.
Un amendement a ainsi précisé que des critères nationaux d'agrément seraient définis par décret. La procédure d'agrément menée par une équipe pluridisciplinaire, associera des professionnels qui ne sont plus en activité et qui présentent toutes les qualifications requises. Cette précision paraît importante pour que l'équipe d'agrément tienne compte des contraintes concrètes d'exercice du métier que seul un ancien assistant maternel peut connaître.
Afin de garantir la sécurité aux enfants accueillis, il a été prévu de tenir compte des majeurs vivant au domicile de l'assistant familial. Un amendement a rendu obligatoire le versement au dossier de demande d'agrément d'un extrait du casier judiciaire n° 3 de chaque majeur vivant au domicile du candidat. On rappellera que le bulletin n° 3 du casier judiciaire ne peut être demandé que par la personne intéressée, le plus souvent en vue de sa transmission à une administration ou à un employeur. Il recense uniquement les condamnations à plus de deux ans d'emprisonnement sans sursis et les condamnations inférieures pour lesquelles le magistrat a ordonné expressément l'inscription au casier judiciaire n° 3.
Lors de la discussion en séance publique l'ensemble des parlementaires ont jugé très important que ces professionnels maîtrisent oralement le français afin d'éveiller aux mieux les enfants qui leur sont confiés. C'est pourquoi un amendement a été adopté en ce sens.
L'Assemblée nationale a aussi précisé que les assistants familiaux pourraient accueillir des majeurs de moins de vingt et un ans. Dans la pratique, cette possibilité est déjà largement utilisée lorsque de jeunes adultes ont longtemps vécu mineurs dans une famille d'accueil avec laquelle ils ont noué des liens durables, mais les assistants familiaux ne sont alors pas rémunérés. En revanche, les départements offrent, dans de nombreux cas, une bourse aux jeunes concernés. L'introduction de cette précision dans la loi ouvre donc la voie à une rémunération de l'assistant familial jusqu'aux vingt et un ans du jeune qui lui est confié, s'il continue à vivre dans sa famille d'accueil après sa majorité. Ce changement nécessitera de fait une adaptation du système de bourses des départements.
Le Sénat a approuvé l'officialisation du rôle des assistants familiaux après des jeunes majeurs, dans la mesure où les finances départementales ne seront pas lésées par l'élargissement de la rémunération de ces professionnels. Il a aussi été favorable à ce que les critères d'agrément comprennent la maîtrise du français oral.
En revanche il a adopté quatre amendements visant à supprimer certains apports faits par l'Assemblée nationale :
Le premier a pour objet de supprimer l'instauration de critères nationaux d'agrément qui s'appliqueraient quelles que soient les réalités locales des départements qui instruisent les dossiers, notamment en matière de logement. Il semble au contraire préférable de rester dans un système de gestion décentralisée qu'il s'agisse de l'agrément ou du suivi des professionnels. Au cours de la séance publique alors que le gouvernement avait fait remarquer que les critères nationaux étaient importants et qu'ils représentaient une garantie pour les parents, le rapporteur du Sénat, M. André Lardeux, a accepté de modifier son amendement qui précise que l'agrément est délivré par le président du conseil général sur « la base de critères généraux définis par décret, adaptables aux réalités locales ».
La rapporteure réaffirme son attachement à la notion de critères nationaux qui est une garantie contre les agréments accordés selon le bon plaisir du conseil général. Il est bien évident que ces critères devront permettre une application souple notamment au regard des critères de logement, compte tenu de la difficulté de disposer de logements spacieux dans certaines régions comme l'Ile-de-France ou la Côte d'Azur.
le deuxième vise à préciser que l'agrément est délivré par le service de la PMI, avec le conseil éventuel et bénévole d'un professionnel qui n'est plus en exercice, et non par une équipe pluridisciplinaire.
La rapporteure s'inscrit en faux contre cette formulation qui manque de réalisme. Prévoir une simple possibilité de participation bénévole à la procédure d'instruction de la part d'un professionnel qui n'est plus en activité revient à vider de son sens cette procédure. Autant supprimer purement et simplement ce dispositif.
Il convient de rappeler que de nombreux professionnels ont souligné la condescendance avec laquelle les travailleurs sociaux du conseil général les considéraient et ils ont demandé qu'au cours de la procédure d'instruction un professionnel expérimenté ayant exercé le métier puisse apprécier concrètement leurs qualités professionnelles. La présence d'un pair dans l'équipe pluridisciplinaire est un gage important d'objectivité et permettra aux demandeurs de plaider leur dossier avec le sentiment d'être écouté par l'un des leurs.
Le troisième a pour objet de supprimer la disposition fixant à dix ans la validité de l'agrément des assistants maternels employés par une crèche familiale, disposition inutile dans la mesure où le texte renvoie à un décret le soin de déterminer la durée de l'ensemble des agréments des assistants maternels. La rapporteure se range à la position du Sénat laissant au décret le soin de trancher cette question.
Le quatrième amendement encadre l'utilisation qui sera faite par les services de PMI du bulletin n° 3 du casier judiciaire des majeurs vivant au domicile du candidat à la profession d'assistant maternel ou familial : l'agrément sera impossible en cas de condamnation pour une atteinte à la personne, notamment un mineur. A contrario, les autres infractions figurant au bulletin n° 3 ne sauraient suffire à justifier seules un refus d'agrément. La rapporteure ne saurait accepter cette position car elle estime que l'environnement familial du professionnel joue un rôle éducatif très important et qu'il ne peut être toléré qu'un membre de l'entourage ait par exemple été condamné pour vol, ce qui risque de conduire le mineur placé à subir de mauvaises influences.
Cet article modifie les conditions de notification des décisions relatives à l'agrément, précise les modalités de contrôle des conditions de logement et les obligations en matière d'assurance applicables aux assistants maternels et familiaux.
Le premier objectif de cet article est de ramener à trois mois le délai de notification de la décision du président du conseil général sur les demandes d'agrément, actuellement fixé à six ou trois mois selon que l'accueil prévu est permanent ou non.
Par ailleurs, il supprime l'obligation imposant au président du conseil général de motiver sa décision de modification, de suspension ou de retrait de l'agrément. Celle-ci est remplacée par la notification de la décision à la CAF, aux parents ou aux représentants légaux des mineurs accueillis et à l'employeur de l'assistant maternel. La suspension de l'agrément vaut interdiction d'accueillir un enfant.
La rapporteure a souhaité poser un délai identique de trois mois pour la notification de la décision du président du conseil général en matière d'agrément, que le demandeur soit assistant maternel ou familial. En outre, à défaut de réponse dans ce délai, l'agrément sera réputé refusé et non plus acquis en application de la règle administrative selon laquelle le silence vaut rejet.
Il est en effet anormal que des lenteurs administratives puissent conduire des professionnels à être réputés agréés faute pour l'administration de s'être montrée diligente ! Cette analyse a reçu l'assentiment des députés qui ont avalisé cet amendement en première lecture
Le Sénat a contesté la position de l'Assemblée sur les délais d'instruction des demandes d'agrément. Constatant que l'offre de garde des jeunes enfants est insuffisante et qu'il serait dommage que les délais conduisent à refuser des agréments par manque de temps pour les instruire, le Sénat a décidé de revenir au texte qu'il avait voté en première lecture consistant :
La rapporteure après réflexion et consultation des professionnels se range à l'avis du Sénat et admet que le silence gardé par l'administration vaudra agrément tacite.
Le Sénat a aussi adopté un amendement présenté par M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste tendant à ce que les décisions de suspension soient motivées comme toutes les décisions défavorables.
Même si le texte améliore les conditions de publicité des décisions d'agrément la rapporteure regrette cependant vivement qu'il n'existe pas aujourd'hui de fichier national des agréments refusés ou suspendus car il n'est pas possible de savoir si un postulant a déjà présenté une demande et les raisons pour lesquelles il a été écarté. D'après les renseignements donnés par le ministère chargé de la famille, la gestion d'un fichier national de ce type serait très lourde surtout pour assurer une mise à jour correcte et intégrer la motivation des refus d'agrément. Il n'en demeure pas moins que les services ministériels doivent mettre tout en œuvre pour essayer de bâtir à terme un tel fichier national dont la réalisation est facilitée par les progrès des techniques informatiques.
Cet article vise à développer la formation initiale des assistants maternels et familiaux. Jusqu'à présent aucun niveau de formation n'était au préalable requis pour exercer ces professions et la nécessité d'une formation continue n'est apparue que récemment.
Le projet de loi prévoit, pour ce qui concerne les assistants maternels, qu'une partie de cette formation devra être dispensée avant l'accueil des enfants.
L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications à cet article.
Elle a adopté un amendement de la rapporteure précisant que la formation dispensée aux assistants maternels devait être qualifiante ou diplômante et préalable à toute embauche. Cette obligation de formation représente un acquis majeur de ce texte car il permettra de revaloriser le métier d'assistant maternel et offrira une réelle garantie de qualité d'accueil aux parents.
Un amendement a été adopté malgré l'opposition de la rapporteure et du gouvernement tendant à confier la mise en œuvre de la formation des assistants maternels à la région, et non plus au département mais cette logique de bloc de compétence est inadéquate en l'occurrence car le département assume la formation de tous les métiers du travail social. Il est donc très important que cette compétence revienne au département.
Un amendement a aussi rendu obligatoire l'initiation aux gestes de secourisme pour exercer la profession d'assistant maternel. Il semble en effet très important que ces professionnels puissent apporter les premiers soins d'urgence et soient à même de repérer les cas de dégradation de l'état de santé pour faire soigner les enfants dans les plus brefs délais.
Le Sénat a approuvé l'introduction, dans les dispositions relatives à la formation, de précisions relatives à l'initiation au secourisme et à la prise en compte des besoins de l'enfant et de sa famille en cas de modification temporaire du mode de garde pour cause d'organisation d'une formation.
Le Sénat a supprimé les dispositions introduites par l'Assemblée relatives à la formation des assistants maternels qui doit être préalable à toute embauche, alors que le texte indique plus loin qu'une partie de cette formation se fera postérieurement.
La rapporteure maintient sa position sur la nécessité d'une formation préalable qui ne peut être que partielle mais qui est néanmoins indispensable pour la sécurité et le bien être des enfants.
Le Sénat est revenu sur la disposition qui confiait la formation de ces professionnels aux régions pour la réattribuer aux départements, ce qui semble une très sage décision.
Il semble incongru de dissocier la formation et le contrôle de l'activité de ces professionnels. Comment les départements pourraient-ils gérer les agréments et le contrôle des assistants maternels, tout en délégant aux régions une formation dont le suivi conditionne le renouvellement de l'agrément ? Il convient au contraire de laisser aux départements la maîtrise complète de l'organisation de cette profession.
Cet article apporte des précisions sur les éléments du contrat d'accueil et élargit la définition de l'accueil continu par un assistant familial.
Le présent article prévoit de compléter l'actuel contrat d'accueil, signé entre l'assistant familial et son employeur pour chaque mineur accueilli, afin, notamment, de renforcer le rôle éducatif du responsable de la famille d'accueil.
Un contrat d'accueil distinct du contrat de travail doit être conclu entre l'assistant familial et son employeur pour chaque mineur accueilli. Selon les dispositions de l'article L. 421-10 du code de l'action sociale. Ce document est en quelque sorte la définition d'un projet pédagogique qui recense toutes les informations connues sur l'enfant et précise les objectifs du placement. Il devra désormais préciser les modalités d'information de l'assistant familial sur la santé physique et psychologique de l'enfant et celles de sa participation à la mise en œuvre et au suivi du projet individualisé de ce dernier. Y seront également prévues les conditions de son remplacement temporaire à domicile lorsqu'il sera empêché ponctuellement d'assurer la charge de l'enfant.
Ce point représente un grand progrès car il contribuera à une meilleure information des assistants familiaux sur les caractéristiques des enfants placés chez eux. Parmi les personnes rencontrées plusieurs se sont plaintes du défaut de travail en coopération avec les éducateurs et psychologues pour parvenir à définir un véritable projet éducatif. Il faut espérer que la définition d'objectifs permettra de faciliter le travail d'évaluation de l'équipe pluridisciplinaire et contribuera à une véritable concertation entre les spécialistes de l'enfance en difficulté et les assistants familiaux, ces derniers ayant une connaissance beaucoup plus concrète des progrès réalisés au cours du placement.
Le Sénat s'est montré favorable à cette précision, qui complète utilement les obligations du service d'aide sociale à l'enfance (ASE) en matière d'information des assistants familiaux, dont le rôle éducatif auprès des enfants accueillis est reconnu par le présent projet de loi. Ainsi, l'assistant familial sera mieux à même de répondre aux besoins de chaque enfant confié.
Le Sénat a adopté un amendement de Mme Printz et des membres du groupe socialiste visant à préciser le type d'établissement dans lequel pouvait être accueilli un enfant pris en charge par ailleurs par un assistant familial. Cette précision semble importante pour la définition de l'accueil continu qui n'exclut pas des périodes de prise en charge par des établissements d'éducation spéciale ou autres établissements pour les enfants en difficulté. La rapporteure estime cet amendement tout à fait opportun.
Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, prévoit que le suivi de la pratique professionnelle des assistants maternels et des assistants familiaux sera assuré par une équipe pluridisciplinaire comprenant notamment un assistant maternel ou familial, expérimenté qui n'est plus en activité.
Ce nouvel article, introduit par l'Assemblée nationale, constitue le pendant, pour le suivi de la pratique professionnelle des assistants maternels et familiaux, de la disposition adoptée à l'article 5 relatif à l'instruction de l'agrément de ces professions.
Le Sénat a estimé que cette disposition appelait les mêmes critiques que la modification similaire introduite à l'article 5 du projet de loi.
Il a souligné que le suivi d'une profession était certes plus efficace lorsqu'il était effectué par quelqu'un qui, l'ayant exercé lui-même, en connaît les exigences et les contraintes mais sa mise en œuvre dans le cas des assistants maternels et familiaux pouvait se révéler problématique si le rôle de ce professionnel n'était pas précisé.
Le Sénat a donc adopté un amendement pour supprimer l'équipe pluridisciplinaire qui n'a pas lieu d'être, et donc conserver le système actuel. Il s'agit de préciser, en conséquence, que l'ancien assistant maternel ou familial intervient le cas échéant et bénévolement auprès de la PMI ou de l'employeur.
La rapporteure estime au contraire très important que le professionnel évalué puisse discuter avec un membre de l'équipe pluridisciplinaire ayant vécu les contraintes spécifiques de ce métier. Comme pour la procédure d'instruction la présence d'un professionnel expérimenté de cette profession est un gage d'objectivité et de réalisme de l'évaluation. Elle souhaite donc que l'Assemblée nationale revienne à la rédaction votée en première lecture.
Cet article a été introduit par le Sénat à la suite du vote d'un amendement déposé par le gouvernement. Pour lutter contre les violations des décisions d'agrément qui conduisent des assistants maternels à accueillir un nombre d'enfants supérieur à leur agrément les services de la protection maternelle et infantile du département pourront demander aux URSSAF de leur communiquer les informations relatives à la rémunération du professionnel et qui sert aux familles pour obtenir des prestations familiales de la part de la CAF (prestation d'accueil du jeune enfant).
Si ce type d'échange d'informations peut être utile, il ne sera pas à même de détecter le travail clandestin. Seuls des contrôles inopinés au domicile du professionnel peuvent détecter les cas d'accueil d'enfants en infraction à la législation du travail.
Mode de rémunération des assistants maternels et familiaux pendant leurs périodes de formation
Cet article a deux objets principaux. D'une part, il vise à établir un nouveau mode de détermination des indemnités et fournitures d'entretien, par un renvoi à un décret, offrant ainsi des garanties nouvelles aux assistants maternels et familiaux. D'autre part, il prévoit expressément que pendant leurs périodes de formation intervenant après l'embauche, les assistants maternels et familiaux continuent d'être rémunérés par leur employeur.
L'Assemblée nationale avait, au cours de la première lecture, précisé que les éléments et le montant minimal des indemnités et fournitures d'entretien, définis par décret, devraient être « identiques pour l'ensemble du territoire national ». Le Sénat est revenu sur cette précision et a par ailleurs souhaité introduire dans le texte la notion de « proratisation » pour le calcul des indemnités et fournitures d'entretien.
1. L'identité, au plan national, des éléments et du montant minimal des indemnités et fournitures d'entretien
La précision apportée par l'Assemblée nationale en première lecture
Cette précision a résulté de l'adoption de deux amendements identiques, l'un présenté par Mme Muriel Marland-Militello, rapporteure au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, l'autre présenté par Mme Patricia Adam.
Il s'agissait, ainsi que l'a rappelé la rapporteure au cours de la deuxième séance publique du mercredi 9 février 2005, d'« atténuer les disparités entre les départements en matière d'indemnités et de fourniture ».
Lors de la même discussion, Mme Patricia Adam a précisé que « le montant fixé au niveau national [serait] un niveau plancher », qui n'empêcherait pas les départements d'aller au-delà.
Cette mention correspond à une préoccupation majeure de la commission qui a ainsi, comme en d'autres matières, souhaité remédier aux importants déséquilibres observés entre les différents départements, facteurs d'inégalités. C'est ainsi que, en une inspiration voisine, la commission avait aussi souhaité prévoir des critères nationaux pour l'attribution de l'agrément.
La suppression de cette mention à l'initiative de la commission des affaires sociales du Sénat en deuxième lecture
Dans son rapport, le rapporteur au nom de la commission des affaires sociales du Sénat, M. André Lardeux, tout en reconnaissant que « la réduction des disparités existantes sur le territoire national en matière d'indemnités et de fournitures constitue un objectif louable », a considéré que « l'imposition d'une norme uniforme est incompatible avec l'esprit des lois de décentralisation et que la philosophie du projet de loi repose sur la professionnalisation des assistants maternels, assurée dans un cadre départemental ».
Au cours de la discussion en séance publique, le mercredi 30 mars 2005, le rapporteur a par ailleurs rappelé l'existence de disparités dans la répartition des charges sur l'ensemble du territoire, le gouvernement s'en remettant quant à lui à la sagesse du Sénat. Celui-ci a finalement adopté l'amendement de la commission des affaires sociales supprimant la mention de l'exigence de l'identité des éléments et du montant minimum sur le territoire national.
La rapporteure désapprouve cette modification. D'une part, elle ne voit pas d'incompatibilité entre la professionnalisation des assistants maternels et le souci d'équité au fondement de l'initiative acceptée en première lecture par l'Assemblée nationale. D'autre part, elle estime difficile de revenir sur ce qui constituait l'une des préoccupations importantes de la commission et qui, au demeurant, avait recueilli une large adhésion à l'Assemblée nationale.
2. La question du mode de décompte des indemnités et fournitures d'entretien
A l'initiative de la commission des affaires sociales, le Sénat a par ailleurs ajouté la précision selon laquelle ces indemnités et fournitures sont « déterminées en fonction de la période d'accueil prévue dans le contrat de travail ». Cette précision tient compte de l'entrée en vigueur au 1er janvier 2005 de la convention collective nationale des assistants maternels du particulier employeur. Elle correspond à la volonté de laisser ouverte la possibilité d'une proratisation pour le calcul de ces indemnités et fournitures, en fonction des dépenses engagées selon la durée effective de l'accueil de l'enfant (donc, le cas échéant, pour une durée inférieure à la journée).
Ce souci aurait guidé également les travaux préparatoires à l'établissement de la convention collective nationale des assistants maternels du particulier employeur. Il convient toutefois d'observer que cette volonté n'est peut-être pas parfaitement lisible aux termes de la rédaction actuelle.
Sans doute la convention a-t-elle, dans son article 8 auquel est rattachée l'annexe 1, précisé que, s'agissant des frais de repas (petits déjeuners, repas, goûters), « l'indemnité est fixée en fonction des repas fournis », le choix de fournir ou non les repas figurant dans le contrat.
En revanche, s'agissant des frais occasionnés au salarié par l'accueil de l'enfant (investissements, jeux et matériel d'éveil, entretien du matériel utilisé, part de consommation d'eau, d'électricité, de chauffage, etc.), la convention pose que « l'indemnité afférente à ces frais est due pour chaque journée d'accueil », dans la limite d'un plancher fixé à 2,65 euros par journée d'accueil - sans qu'apparaisse de manière parfaitement explicite l'exigence de proratisation.
La rédaction proposée par le Sénat, à la sagesse duquel le gouvernement s'en était remis, pourrait être plus claire dans son intention, puisqu'elle introduit une forme de « proratisation » par période concernant l'ensemble des indemnités et fournitures d'entretien, non les seuls repas.
Il convient toutefois d'observer que cette rédaction ne distingue peut-être pas suffisamment entre la situation des assistants maternels et celle des assistants familiaux. En particulier, si la mention selon laquelle les indemnités et fournitures sont dues pour toute journée d'accueil commencée doit bien, conformément à la précision apportée par le même amendement de la commission des affaires sociales, se rapporter à la seule situation de l'assistant familial, il pourrait être plus clair de préciser, en l'espèce, que ces indemnités et fournitures sont dues pour chaque journée d'accueil commencée (et non chaque période) : cela correspond davantage à la vocation d'accueil permanent des assistants familiaux.
Cet article, en rétablissant dans le code du travail un article L. 773-7, renvoie à un décret le soin de définir les mentions du contrat de travail des assistants maternels. Il se présente de ce point de vue comme le corollaire de l'article 13, qui pose le principe du caractère écrit du contrat de travail des assistants maternels et familiaux. Par ailleurs, il précise qu'une convention ou un accord collectif étendu applicable aux assistants maternels peut notamment compléter les dispositions de cet article L. 773-7 (ainsi que celles des articles L. 773-10, L. 773-11 et L. 773-16).
1. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en première lecture
L'Assemblée nationale n'avait, au cours de la première lecture, apporté qu'une modification d'ordre rédactionnel à cet article.
Le Sénat a souhaité, à l'initiative de la commission des affaires sociales, ajouter au renvoi au décret la précision selon laquelle ces mentions « font référence en particulier à la décision d'agrément délivrée par le président du conseil général ainsi qu'à la garantie d'assurance souscrite par les intéressés ou le cas échéant par leur employeur », cette dernière précision relative à l'employeur résultant de l'adoption d'un sous-amendement du gouvernement.
La discussion ne porte pas sur le bien-fondé du fond de cette disposition : chacun s'accorde à reconnaître la nécessité de la référence à la décision d'agrément et à la garantie d'assurance, sur laquelle il n'est pas nécessaire de revenir dans le détail. Il est par ailleurs justifié de prévoir le cas où l'assurance est souscrite non par l'assistant maternel, mais par son employeur - c'est le cas des assistants maternels recrutés par une personne morale de droit privé ou de droit public, couverts par les soins de leur employeur.
La discussion est plus formelle. Cette précision était, aux termes de la première lecture devant le Sénat, portée à l'article 13 du présent projet, article relatif au principe de l'écrit du contrat de travail. La commission de l'Assemblée nationale avait souhaité revenir sur cette modification pour deux raisons :
parce que cette modification trouvait, en tout état de cause, effectivement davantage sa place à l'article 15 (relatif à la définition des mentions du contrat de travail, autrement dit non au principe mais aux modalités d'application de celui-ci) ;
parce qu'elle paraissait superflue : l'article 15 renvoyant à un décret le soin de définir ces mentions, pourquoi dès lors commencer à en lister certaines dans la loi ? C'est donc délibérément - et non par omission - que l'Assemblée, sensible à la nécessité d'œuvrer à la simplification du droit, n'a pas repris cette disposition dans l'article 15.
La rapporteure considère un peu superflu de surcharger la loi. Néanmoins, s'agissant d'une question qui n'engage pas le fond - il est en effet important que les deux mentions en cause soient portées par écrit dans le contrat -, elle ne proposera pas de revenir sur cette modification apportée par le Sénat.
L'objet principal de cet article est de modifier le mode de rémunération des assistants maternels, de sorte que la rémunération soit calculée non par jour, mais par heure. La rémunération par jour était en effet à l'origine de situations fort inéquitables, les assistants maternels travaillant huit heures ou dix heures par jour percevant de fait la même rémunération.
Au cours de la première lecture devant l'Assemblée nationale, celle-ci, à l'initiative de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, a substitué au mode de rémunération par « unité de temps » initialement prévu le mode de rémunération par « heure », conformément à la convention collective nationale des assistants maternels du particulier employeur, et de manière à éviter une (nouvelle) dérive possible liée à l'imprécision de la référence à l' « unité de temps ».
Le Sénat, en dépit du dépôt d'un amendement en ce sens par le groupe Union centriste-UDF - amendement qui fut finalement retiré en séance publique - n'a pas souhaité revenir sur cette modification : les craintes des auteurs de l'amendement (« une source de croissance exponentielle du coût de l'accueil par un assistant maternel ») ayant été dissipées par une explication exhaustive du ministre des solidarités, de la santé et de la famille, M. Philippe Douste-Blazy, qu'il convient de rappeler :
« En ce qui concerne le passage d'une rémunération par unité de temps à une rémunération horaire et à son incidence financière pour les familles, la référence horaire, prévue par la convention collective et reprise par le présent projet de loi, permet de payer toutes les heures de travail alors que, aujourd'hui, le forfait journalier conduit à ne pas rémunérer les neuvième et dixième d'accueil quotidiens.
« Le recours à la valeur du SMIC ne sert que de référence de calcul, permettant de fixer un coefficient de rémunération qui reste fonction du nombre d'enfants accueillis.
« "Contraindre" les familles à payer les assistants maternels au SMIC horaire est donc impossible en pratique, puisque la rémunération est définie par enfant accueilli et, le plus souvent, répartie entre plusieurs employeurs ».
Par ailleurs, le ministre a apporté des précisions sur l'impact réel du passage à la rémunération horaire telle qu'elle est déjà appliquée depuis le 1er janvier 2005, à la suite de l'extension de la convention collective :
« Aujourd'hui, pour l'accueil d'un enfant pour une journée, c'est-à-dire de huit heures à dix heures, l'assistant maternel est rémunéré au moins au niveau de 2,25 SMIC. En deçà et au-delà, l'assistant maternel est rémunéré à hauteur de 0,28 SMIC par heure d'accueil.
« L'augmentation de la rémunération ne concerne que les assistants maternels qui accueillent un enfant plus de huit heures par jour à un salaire proche du minimum légal.
« A titre d'exemple, ceux qui accueillent un enfant neuf heures par jour au salaire minimum verront leur rémunération augmenter de 12 % .
« Cette augmentation ne concerne qu'une minorité de familles, puisque beaucoup d'assistants maternels sont déjà rémunérés au-delà du plancher. Par ailleurs, un grand nombre d'enfants sont accueillis pour une durée quotidienne inférieure ou égale à huit heures.
« Enfin, le surcoût induit pour les parents est en grande partie compensé par la revalorisation des aides dont ils bénéficient dans le cadre de la prestation d'accueil du jeune enfant et par la transformation de la réduction d'impôt pour frais de garde en crédit d'impôts. »
Le ministre a clos son propos en s'engageant à ce que les décrets concernant la question de la mise en adéquation entre le projet de loi et la convention collective soient pris dès l'automne et en rappelant que, la convention collective étant plus favorable pour le salarié, celle-ci s'appliquait déjà.
Il convient en revanche de noter que le Sénat a adopté un autre amendement, de portée rédactionnelle, du gouvernement, visant à substituer dans l'article L. 773 du code du travail (devenant, avec le présent projet, article L. 778) à la référence « ancienne » des « assistantes maternelles accueillant des mineurs à titre non permanent » la référence consacrée par le projet aux « assistants maternels », l'accueil à titre permanent étant en effet désormais dévolu, par définition, aux seuls assistants familiaux.
Cet article modifie de manière assez substantielle le régime de rémunération des assistants maternels en cas d'absence de l'enfant, en apportant des garanties nouvelles aux assistants maternels, que l'on peut résumer ainsi :
en cas d'absence de l'enfant pendant une période prévue par le contrat, l'assistant maternel bénéficie du maintien de sa rémunération ;
en cas de maladie de l'enfant, l'assistant maternel percevra une rémunération, qui devrait être fixée, par décret, à hauteur de 50 % de la rémunération habituelle ;
la notion de circonstances contraignantes, qui auparavant exonérait l'employeur du versement de toute indemnité, est supprimée.
L'Assemblée nationale avait, au cours de la première lecture, apporté une précision permettant de clarifier la détermination des périodes d'absence, en les définissant par opposition aux périodes d'accueil prévues par le contrat, et non par opposition aux périodes où l'enfant aurait normalement dû être confié, notion qui laissait place à une part de subjectivité.
Au cours de la deuxième lecture devant le Sénat a été insérée une référence nouvelle aux « conditions et limites de la convention collective nationale des assistants maternels ».
Cet ajout résulte de l'adoption d'un amendement présenté par le rapporteur au nom de la commission des affaires sociales, M. André Lardeux, destiné à lever une contradiction résultant aujourd'hui de la lecture concomitante du présent article et de l'article 14 de la convention collective nationale des assistants maternels du particulier employeur.
Aux termes de ce dernier article, en effet, l'assistant maternel ne perçoit aucune indemnisation pour les dix premiers jours de maladie (non consécutifs) dans l'année. En revanche, à compter du onzième jour, l'assistant maternel bénéficie d'une rémunération entière.
Le régime prévu à l'article 17 de la loi est donc plus favorable aux assistants maternels (au moins concernant les dix premiers jours de maladie dans l'année), puisqu'il est prévu qu'il garantisse une rémunération à hauteur de 50 % environ dès le premier jour de la maladie.
Or l'amendement de la commission des affaires sociales a pour effet de faire primer les dispositions de la convention (moins favorables) sur celles de la loi (plus favorable) : d'une certaine façon, on pourrait estimer que le conflit d'interprétation est ainsi résolu « par le bas ».
Sans doute le rapporteur de la commission des affaires sociales a-t-il invoqué, en séance publique, à l'appui de sa démonstration, l'intérêt des familles comme au fondement de cette initiative.
Mais la secrétaire d'Etat aux personnes handicapées, Mme Marie-Anne Montchamp, a rappelé l'objectif central assigné au dispositif prévu par le présent article : la suppression de la précarité de la situation des assistants maternels. Par ailleurs, elle a souligné que la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) prenait en compte pour l'établissement des remboursements à la fois la rémunération principale de l'assistant maternel et les indemnités accessoires. Le coût pour les familles en serait limité d'autant, et ne peut donc être utilement invoqué pour contester l'équilibre du dispositif proposé.
C'est pourquoi la secrétaire d'Etat a invité le rapporteur au retrait de l'amendement, sans succès. L'amendement fut donc finalement adopté.
Durée hebdomadaire maximale de travail des assistants maternels
Le présent article réglemente le temps de travail des assistants maternels. Il rétablit, à cet effet, deux articles L. 773-10 et L. 773-11 dans le code du travail.
1. L'article L. 773-10 du code du travail
Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en première lecture
L'article L. 773-10 du code du travail avait fait l'objet d'une modification au cours de la première lecture devant l'Assemblée nationale afin que soit assuré le retour au texte initial du projet de loi, selon lequel l'assistant maternel bénéficie d'un repos quotidien d'une durée minimale de onze heures consécutives. Le Sénat avait en effet préféré, lors de sa première lecture, en une démarche inverse considérée comme plus souple, interdire l'emploi d'un assistant maternel plus de treize heures par jour, supprimant de fait le caractère consécutif des onze heures de repos.
Les travaux du Sénat en deuxième lecture
Cet article L. 773-10 n'a pas été modifié au cours de la deuxième lecture devant le Sénat, le rapporteur se rangeant finalement aux exigences de la directive communautaire applicable.
2. L'article L. 773-11 du code du travail
L'article L. 773-11 offre aux assistants maternels la garantie de n'être pas employés plus de six jours consécutifs, autrement dit l'assurance d'un repos hebdomadaire de vingt-quatre heures au minimum, conformément à la législation communautaire et nationale de droit commun - repos auquel viennent s'ajouter les heures de repos quotidien.
En outre, ce même article pose comme limite maximale hebdomadaire le seuil de quarante-huit heures par semaine, cette durée étant calculée comme une moyenne sur une période de quatre mois. Il est possible de dépasser ce seuil avec l'accord de l'assistant maternel et dans le respect de conditions définies par décret.
Enfin - et ce dernier point a fait l'objet d'une modification au Sénat -, l'Assemblée avait, en première lecture, supprimé un dispositif (issue des travaux en première lecture au Sénat) complétant la rédaction de l'article L. 773-11 du code du travail en énonçant qu' « avec l'accord du salarié, cette durée [maximale hebdomadaire de travail] peut être calculée comme une moyenne sur une période de douze mois, dans le respect d'un plafond annuel de 2250 heures ».
La commission des affaires sociales du Sénat a proposé un amendement tendant à rétablir cette dernière possibilité dans les mêmes termes.
Le gouvernement s'en est remis à la sagesse du Sénat, conscient des impératifs de souplesse, tout en rappelant la nécessité de l'accord du salarié.
La rapporteure ne souhaite pas, sur cette question, s'engager dans une polémique juridique. Elle s'était déclarée favorable à cette possibilité nouvelle en première lecture, saluant le pragmatisme de cette solution et la possibilité de concilier ainsi les intérêts respectifs des parents, de l'enfant et des assistants maternels - dans la droite ligne du mouvement d'annualisation du temps de travail engagé depuis quelques années.
Il est vrai que, lors de la première lecture devant l'Assemblée nationale, l'amendement de Mme Patricia Adam visant à supprimer ce même dispositif avait, au regard des difficultés juridiques susceptibles de résulter de son application, et des interrogations sur sa compatibilité au regard du droit communautaire, été accepté par le gouvernement, celui-ci arguant de la nécessité d'un encadrement plus protecteur de la durée du travail.
Ces contradictions semblent désormais levées. On ne reviendra donc pas sur la démonstration développée par le rapporteur de la commission des affaires sociales du Sénat dans son rapport, qui plaide pour une compatibilité de l'article L. 773-11 ainsi rédigé avec les dispositions combinées des articles 6, 16, 17 et 18 de la directive communautaire 93/104/CE du 23 novembre 1993.
La rapporteure est sensible à la nécessité de favoriser la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle. C'est la raison pour laquelle elle ne s'opposera pas à l'adoption de cet article ainsi rédigé.
Cet article réglemente la rupture du contrat de travail entre un particulier et un assistant maternel.
Ces règles s'appliquent à des situations diverses : la rupture du contrat, à l'initiative de l'employeur ou à l'initiative de l'assistant maternel ; les cas de retrait ou de suspension de l'agrément.
L'Assemblée nationale, lors de la première lecture, avait apporté deux modifications à cet article :
d'une part, elle a précisé que l'obligation de notification à l'assistant maternel de la décision de rompre le contrat par lettre recommandée avec demande d'accusé de réception doit intervenir non seulement en cas de suspension de l'agrément, mais également en cas de retrait de celui-ci ;
d'autre part, elle a porté de quinze jours à un mois la durée du préavis dans le cas de rupture du contrat à l'initiative de l'assistant maternel (si l'enfant est en garde depuis au moins trois mois - alors que dans la rédaction antérieure, le préavis n'était que de quinze jours si l'accueil remontait à moins d'un an).
Le Sénat a enrichi ce dispositif par l'adoption d'un amendement présenté par Mme Marie-Thérèse Hermange, tendant à modifier l'article L. 773-12 du code du travail, relatif au cas où le particulier employeur décide de mettre fin au contrat le liant à son assistant maternel, que ce soit par licenciement ou en raison de la suspension ou du retrait de l'agrément.
La nouvelle rédaction de l'article L. 773-12 vise à modifier le régime de la rupture à l'initiative de l'employeur dans les cas où celle-ci est liée à la suspension ou au retrait de l'agrément. La nouvelle rédaction :
reprend l'exigence de notification à l'intéressé de la rupture du contrat de travail par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ;
ne reprend pas la règle selon laquelle la date de présentation de la lettre recommandée fixe le point de départ du délai-congé éventuellement dû en application de l'article L. 773-13, non plus que celle selon laquelle l'inobservation de ce délai donne lieu au versement d'une indemnité compensatrice du congé dû : en effet, le préavis n'est pas requis lorsque le licenciement résulte de la suspension ou de la rupture de l'agrément (conformément aux dispositions de l'article L. 773-15 du code du travail) ;
mais pose la règle selon laquelle « les charges liées à la rupture du contrat de travail consécutives à la suspension ou au retrait de l'agrément ne peuvent être supportées par le particulier employeur ».
Cet ajout constitue une réponse à une question des particuliers employeurs des assistants maternels, qui concerne la prise en charge des indemnités de licenciement. Le licenciement suit nécessairement la suspension ou le retrait de l'agrément. Il semble dès lors injuste de faire peser sur les particuliers employeurs cette charge.
La rapporteure est sensible au problème soulevé par cet amendement et à la réponse qu'il y apporte. Elle salue dans le même temps le souci de clarification qui inspire cette nouvelle rédaction. Désormais, les deux cas de licenciement sont bien dissociés : du seul fait de la volonté du particulier employeur d'une part, lié à la suspension ou au retrait de l'agrément d'autre part.
Néanmoins, si le principe de la libération de la charge financière affectant le particulier semble acquis (« les charges liées à la rupture du contrat (...) ne peuvent être supportées par le particulier employeur »), une question reste entière : les indemnités de licenciement sont-elles supprimées ou sont-elles prises en charge par le département ? Une explication du gouvernement en séance publique serait bienvenue.
Le rétablissement, par cet article, de l'article L. 773-16 du code du travail, vise à permettre aux assistants maternels employés par des particuliers de fixer eux-mêmes, en cas de désaccord entre les différents employeurs, leurs dates de congés.
Au cours de la première lecture, l'Assemblée nationale avait procédé à deux modifications d'ordre rédactionnel de l'article de manière à en garantir l'effectivité.
Le Sénat, en adoptant un amendement présenté par le rapporteur au nom de la commission des affaires sociales, M. André Lardeux, a approfondi cette démarche en un souci qui rejoint celui de la rapporteure.
D'une part, l'amendement accroît l'efficacité du dispositif en prévoyant un délai dans lequel l'assistant maternel et ses différents employeurs doivent s'accorder sur la détermination des dates du congé de l'assistant maternel, délai qui expire le 1er mars de chaque année.
Cette solution met en conformité la rédaction de l'article L. 773-16 avec celle de l'article 12 de la convention collective nationale des assistants maternels du particulier employeur qui prévoit, dans le cas d'une pluralité d'employeurs, la nécessité de trouver un accord dans la période comprise entre le 1er janvier et le 1er mars de chaque année.
D'autre part, cet amendement a dissocié le cas de la pluralité des employeurs, où la règle consacrée par le présent article vise à donner à l'assistant maternel le « dernier mot », et le cas où l'assistant maternel n'a qu'un seul employeur : c'est alors à l'employeur unique qu'il revient de fixer les dates des congés de l'assistant maternel, conformément au droit commun tel qu'il résulte des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 223-7 du code du travail selon lequel la période de congé payé, à défaut de convention ou accord collectif de travail, « est fixée par l'employeur (...) ».
Cet article a pour objet de garantir, par l'introduction de nouvelles dispositions dans le code du travail et le renvoi à une mesure réglementaire à venir, un droit effectif aux congés aux assistants familiaux employés par des personnes morales de droit privé. En effet ces professionnels sont souvent dans l'impossibilité de prendre leurs congés car ils ne peuvent confier à une autre famille d'accueil les enfants dont ils ont la garde.
Cet article modifie les dispositions relatives aux modalités du droit aux congés des assistants familiaux employés par des personnes morales de droit privé. Outre qu'il apporte plusieurs précisions rédactionnelles aux paragraphes I et III, il vise essentiellement à permettre à ces personnels de bénéficier d'un droit effectif à congé. Alors que la durée minimale de ces congés, ainsi que leur répartition dans l'année, ne fait l'objet aujourd'hui d'aucune mesure réglementaire, elles seraient définies par décret à l'avenir. L'exposé des motifs relève ainsi qu'une « obligation est donc faite aux employeurs d'organiser des accueils de remplacement pour les enfants accueillis, pendant les temps de congés de leurs assistants familiaux ».
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements au présent article. Le premier précise que l'employeur de l'assistant familial doit lui garantir un temps de vacances sans enfants. Le second ajoute une condition, la prise d'un décret, pour mettre en œuvre le dispositif du « report de congé ».
Le Sénat a constaté que les assistants familiaux avaient réservé un accueil favorable au mécanisme de report de congé, proposé par le Sénat, qui répond aux problèmes pratiques de prise effective des congés qu'ils rencontrent. Elle souhaite néanmoins que la rédaction retenue pour cet article permette de donner un contenu significatif à cette importante avancée.
Le Sénat a approuvé le premier amendement voté par l'Assemblée nationale imposant à l'employeur de garantir un accueil temporaire des enfants gardés. Elle craint néanmoins que la portée pratique de cette obligation ne soit réduite, compte tenu de l'ampleur de la crise des vocations qui caractérise cette profession, et qu'un grand nombre d'assistants familiaux continuent à ne pouvoir profiter de leurs congés.
Il n'est pas inutile de rappeler que si la prise des congés des assistants familiaux pose des problèmes spécifiques, c'est parce que les autorités françaises, lors de la négociation du contenu de la directive européenne précitée, ont oublié d'intégrer ces professionnels parmi les exceptions que ce texte autorise pourtant.
Le rapporteur du projet de loi au Sénat estime que le mécanisme de report de congé, adopté au Sénat en première lecture dans les termes souhaités par le gouvernement en séance, peut être applicable en l'état puisqu'il limite la possibilité de report de congés à cinq jours par an et il craint que les changements introduits par l'amendement voté à l'Assemblée nationale n'aboutissent à définir d'une façon encore plus restrictive ce dispositif, au point de le priver de sa substance en cas de parution tardive du décret.
Pour toutes ces raisons, le Sénat a adopté un amendement tendant à revenir à son texte initial qui avait fait l'objet d'un avis favorable du gouvernement à la différence près que le texte précise que le report de congés doit avoir fait l'objet d'un accord écrit du salarié. Ce dispositif s'inspire de plusieurs dispositions existantes, notamment l'article L. 227-1 du code du travail, pour les salariés de droit commun. La rapporteure ne reviendra pas sur cette rédaction mais présentera un amendement pour préciser qu'un décret aménage ce dispositif de report de congés.
Cet article précise que la contribution au financement de la formation professionnelle due au titre de l'emploi des assistants maternels est assise, comme l'ensemble des autres cotisations, sur la rémunération qui leur est réellement versée.
1. La loi du 4 mai 2004 a prévu une assiette forfaitaire pour le calcul de la contribution au titre de la formation professionnelle des particuliers employeurs
L'article 22 de la loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social a modifié l'article L. 952-6 du code du travail.
En application de cet article, sont désormais redevables d'une contribution au titre de la formation professionnelle les particuliers employant un ou plusieurs assistants maternels alors que, jusqu'à présent, seuls les particuliers employant un ou plusieurs employés de maison étaient redevables de cette contribution. Celle-ci est égale à 0,15 % de la masse salariale brute.
Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 952-6 du code du travail aujourd'hui en vigueur, cette contribution « est calculée sur l'assiette retenue en application de l'article 70 de la loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale », autrement dit « sur une assiette égale, par heure de travail, à une fois la valeur horaire du salaire minimum de croissance applicable au premier jour du trimestre civil considéré ».
Or cette assiette (que l'on peut dire forfaitaire) n'est pas la même que l'assiette selon laquelle sont, en règle générale, calculées les cotisations patronales et salariales de toutes natures pour les assistants maternels (que l'on peut dire réelle) : il s'agit en effet en pratique des rémunérations effectivement versées par les particuliers employeurs (le salaire réel brut) et non d'une assiette déterminée de manière forfaitaire, en application de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale.
2. Harmoniser les assiettes pour le calcul de la contribution au titre de la formation professionnelle et de l'ensemble des cotisations
L'amendement présenté au Sénat par le gouvernement avait pour objet de remédier à cette dysharmonie sans réel fondement.
Le ministre des solidarités, de la santé et de la famille, M. Philippe Douste-Blazy, présentant cet amendement au cours de la séance du mercredi 30 mars 2005, a en effet précisé : « il ne ressort pas de vos débats, mesdames, messieurs les sénateurs, que, en introduisant par voie d'amendement le principe de l'assujettissement des particuliers employeurs au financement de la formation professionnelle continue des assistantes maternelles, vous ayez voulu créer une assiette dérogeant au calcul des autres cotisations et contributions patronales. »
Dès lors, le présent article vise à rendre - de manière rétroactive - la définition de l'assiette sur laquelle est calculée la participation à la formation professionnelle des particuliers employeurs identique à la définition de l'assiette sur laquelle sont aujourd'hui ordinairement calculées leurs cotisations sociales.
L'article 29 bis A, qui résulte de l'adoption de l'amendement du gouvernement, procède dans ce but à une nouvelle rédaction du dernier alinéa de l'article L. 952-6 du code du travail afin de préciser que « la contribution est calculée sur l'assiette retenue en application, pour les employés de maison, de l'article L. 133-7 du code de la sécurité sociale et, pour les assistantes maternelles, de l'article L. 242-1 du même code ».
Il est usuel de prévoir, au moment de la discussion d'un projet ou d'une proposition de loi, le dépôt d'un rapport sur son application, en vue de son évaluation.
Le texte de cet article, issue de l'adoption d'un amendement du gouvernement, aux termes duquel le gouvernement présentera au parlement, au plus tard le 30 juin 2008, un rapport d'évaluation quantitative et qualitative de la loi, correspond à cette pratique, ainsi que l'a rappelé le ministre des solidarités, de la santé et de la famille, M. Philippe Douste-Blazy, dans son propos liminaire devant le Sénat, le mercredi 30 mars 2005 : « J'ajoute que nous souhaitons qu'une évaluation de la loi que vous allez voter, du moins je l'espère, soit réalisée dans les trois ans suivant son entrée en vigueur. C'est la nécessité du service "après vote" dont je parle souvent».
L'objectif poursuivi par le présent rapport est, conformément aux propos du ministre des solidarités, de la santé et de la famille présentant l'amendement, double.
D'une part, il vise à vérifier, dans un délai de trois ans, que les obligations nouvelles auront bien été mises en œuvre par ceux qui en avaient la responsabilité, qu'il s'agisse de l'Etat, des départements ou des employeurs. D'autre part, il permettra d'évaluer l'impact des dispositions de la loi sur l'évolution des conditions de travail des assistants familiaux et maternels, ainsi que de l'ensemble des dispositifs d'accueil des jeunes enfants et d'accueil familial permanent.
Le rapport porte, dans cette double perspective, sur des données à la fois quantitatives et qualitatives. Une échéance est prévue : trois années environ après la promulgation de la loi, à savoir « au plus tard le 30 juin 2008 ».
Le nouvel article 31 A prévoit également les modalités de préparation du rapport. Il impose en effet que ce rapport s'appuie notamment « sur des rapports transmis par les départements et par la Caisse nationale d'allocations familiales, dont le contenu est défini par décret ».
Cette rédaction laisse entendre que ces rapports ne constituent pas la reprise de rapports déjà existants, mais seront « ad hoc », puisqu'il est laissé au décret le soin d'en définir le contenu.
Néanmoins, il importe de garder à l'esprit qu'il existe déjà des enquêtes, relatives notamment aux services de protection maternelle et infantile, aux bénéficiaires de l'aide sociale à l'enfance, ou encore aux personnels des services sociaux des départements, enquêtes établies par les départements : cette disposition est l'occasion d'enrichir ces enquêtes tout en leur conférant une base juridique à même de renforcer leur effectivité.
Il convient de noter que ces données viendraient compléter utilement les enquêtes « emploi » de l'Institut national de la statistique et des études économiques, relatives notamment aux rémunérations et durées de travail des assistants maternels, ainsi que les données déjà disponibles grâce aux travaux de l'Institution de retraite complémentaire des employés de maison (IRCEM) comportant des éléments d'information relatifs au nombre des assistants maternels en activité ou, également, à leur niveau de rémunération.
La transmission de données par le département et par la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) paraît judicieuse :
le département est compétent à plus d'un titre : comme employeur d'assistants familiaux (au titre de l'aide à l'enfance), mais aussi du fait de sa compétence en matière d'attribution d'agrément, de formation, de suivi ou de surveillance ;
la CNAF, en tant que prestataire de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE), partie aux commissions départementales de l'accueil des jeunes enfants ou attributaire de subventions à des crèches familiales, est informée par le président du conseil général de toute évolution affectant l'agrément des assistants maternels (retrait, suspension, modification du contenu). A ce titre, elle dispose elle aussi d'informations relatives à l'application des dispositions de la loi.
C'est la raison pour laquelle le dispositif ainsi proposé semble opportun.
La rapporteure rejoint sur ce point le rapporteur de la commission des affaires sociales du Sénat qui, lors de la séance publique du mercredi 30 mars, tout en relevant que la commission n'était guère favorable à la multiplication des rapports, a estimé que celui-ci pouvait être utile.
Dans le prolongement de la réforme mise en place par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 qui a modifié le Fonds spécial qui finance l'Union nationale des allocations familiales (UNAF) et ses unions départementales, cet article précise les modalités de répartition des crédits de ce fonds.
Rappelons tout d'abord quelles sont les missions de l'UNAF :
Les missions de l'UNAF
Créée en 1945, l'UNAF est une institution nationale chargée de promouvoir, défendre et représenter les intérêts de toutes les familles vivant sur le territoire français, quelles que soient leurs croyances ou leur appartenance politique.
les 100 unions départementales des associations familiales (UDAF) ; porteuses des voix des familles adhérentes aux associations familiales de leur département, elles sont membres votants de l'assemblée générale et élisent 22 des 40 membres du conseil d'administration.
les 8 mouvements familiaux nationaux « généralistes » et les 20 mouvements « à recrutement spécifique » (agissant sur des domaines particuliers de la politique familiale : éducation, formation, action sociale, familles monoparentales...) ; ces 28 mouvements sont membres de l'assemblée générale, mais ne votent pas. Ils désignent 18 des 40 membres du conseil d'administration.
les 38 groupements nationaux à but familial agréés par l'UNAF, qui ne sont pas considérés par la loi comme associations familiales au sens propre du terme, mais leur action sur le terrain est jugée conforme aux intérêts des familles ; ils sont à ce titre membres de l'assemblée générale de l'UNAF, et sont consultés dans le cadre de ses travaux.
Sa création correspond à la volonté du Gouvernement de l'époque d'avoir un interlocuteur unique pour traiter de la politique familiale.
Depuis, l'UNAF, les URAF et les UDAF sont les partenaires institutionnels des pouvoirs publics dans tous les domaines de la politique familiale. L'UNAF a tout d'abord une fonction de représentation des intérêts des familles. Elle dispose pour ce faire d'un réseau de 23 000 bénévoles qui siègent dans de multiples organismes traitant de la politique familiale (par exemple au conseil d'administration des caisses d'allocations familiales). L'UNAF a aussi un rôle de formateur pour professionnaliser les services offerts aux familles.
les tutelles des majeurs protégés ;
les tutelles aux prestations sociales ;
le conseil en économie familiale (surendettement, ...) ;
l'accompagnement du RMI ;
la formation des illettrés ;
l'aide aux familles immigrées.
L'organisation financière de l'UNAF
Institué par la loi du 24 mai 1951, ce fonds était doté de 0,1 % du montant des allocations familiales versées annuellement par la CNAF. Le montant de cette subvention - appelée « fonds spécial » - s'est élevé à 23,3 millions d'euros en 2003 (contre 24,8 millions en 2002).
L'UNAF gardait 30 % pour son propre fonctionnement et reversait une partie de cette dotation aux mouvements nationaux agréés en qualité de membres actifs. 66,15 % du fond spécial était affecté aux unions départementales d'associations familiales qui elles-mêmes reversaient une partie de cette somme aux associations adhérentes. Le solde était affecté aux unions régionales d'associations familiales (soit environ 3,85 %)
Ce mode de financement comportait des inconvénients car il ne procurait pas de ressources stables à l'UNAF qui était tributaire du volume des prestations légales, ce qui a conduit notamment à la fin des années 1980 à un tassement sensible de ses ressources. De plus de fréquentes polémiques sont apparues pour déterminer la base de calcul du prélèvement car certaines majorations de prestations, comme celles de l'allocation de rentrée scolaire étaient considérées comme exclues de l'assiette par la CNAF.
C'est pourquoi la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 a modifié les modalités de financement de l'UNAF.
Le fonds spécial est toujours alimenté par un prorata du montant des prestations familiales versées par la CNAF et la Caisse centrale de mutualité agricole mais ce fonds comprend désormais deux enveloppes. La première, représentant 80 % du total, servira à financer les missions traditionnelles de l'UNAF et elle évoluera comme l'inflation. La deuxième enveloppe, qui est la véritable innovation de la réforme, permettra de financer des actions nouvelles liées à la politique familiale et fera l'objet d'une convention entre l'UNAF et le ministère de la famille. Son indexation sera plus dynamique, car basée sur l'évolution des prestations légales.
L'amendement gouvernemental vise donc à préciser comment seront financées les actions nouvelles définies par voie conventionnelle. Alors que dans sa rédaction actuelle ces actions sont définies en concertation entre le ministère de la famille et l'UNAF ce nouveau dispositif permettra de consulter les associations départementales et le directeur départemental des affaires sanitaires et sociales concerné.
Cette disposition permettra d'améliorer la transparence dans l'utilisation des fonds et d'associer réellement les partenaires de terrain que sont les unions départementales des associations familiales.
Toujours dans un souci de bonne gestion des fonds publics le deuxième alinéa de cet amendement prévoit qu'un texte réglementaire précisera les modalités de contrôle par l'Etat et par l'UNAF des fonds utilisés par les instances départementales. Cette modification du régime de contrôle financier de l'UNAF est la conséquence directe des critiques émises par la Cour des comptes qui a exigé qu'une plus grande rigueur soit observée dans l'utilisation des fonds et dans la manière de respecter les procédures comptables.
Cet amendement du gouvernement avait aussi pour objectif de donner une base légale aux unions régionales qui existent de fait mais qui n'ont jamais été officialisées dans un texte légal ou réglementaire.
Cette partie de l'amendement a été rejetée par les sénateurs en séance publique après un avis défavorable du rapporteur sans que l'on comprenne précisément les raisons de cette opposition.
Au cours de la séance publique les explications du rapporteur se sont bornées à indiquer que les unions régionales n'allaient pas dans le sens d'une simplification et que la commission des affaires sociales du Sénat s'était prononcée contre cet échelon.
La rapporteure ne partage pas la position du Sénat et estime que l'amendement gouvernemental devrait être voté dans son intégralité pour lui assurer sa cohérence et elle souligne qu'il ne s'agit aucunement de créer des instances supplémentaires mais d'avaliser celles qui existent déjà puisque les unions régionales d'associations familiales se sont créées depuis plusieurs années pour des raisons d'organisation interne à l'UNAF.
Cet article, issu de l'adoption d'un amendement du gouvernement, a pour objet de préciser les modalités du versement de complément de libre choix d'activité à un couple dont les deux membres travaillent à temps partiel, pour des raisons de cohérence liées aux modalités actuelles d'établissement des montants de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE).
1. L'établissement des montants de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE)
Avant l'établissement de la PAJE, entrée en vigueur au 1er janvier 2004, coexistent, notamment, deux allocations qui ne sont pas cumulables : l'allocation pour jeune enfant (APJE), attribuée sous condition de ressources, et l'allocation parentale d'éducation (APE), attribuée sans condition de ressources.
Avec l'établissement de la PAJE, une donnée nouvelle apparaît. Deux des allocations qu'elle regroupe sont en effet désormais cumulables (En l'absence de disposition expresse posant dans la loi le principe de l'absence de cumul, celui-ci est en effet possible.) : l'allocation de base, attribuée sous condition de ressources, et le complément de libre choix d'activité, attribué sans condition de ressource. Ces allocations sont fixées par référence à un taux de base, le niveau de cette base étant périodiquement réévalué (il s'élève à 361,37 euros au 1er janvier 2005). Leur montant est établi par application à cette base d'un taux fixé par décret simple.
soit l'intéressé ne perçoit pas l'allocation de base : dans ce cas, le complément de libre choix d'activité est attribué à un taux majoré, conformément au principe énoncé au VII de l'article L. 531-4 du code de la sécurité sociale ;
soit l'intéressé perçoit l'allocation de base (il s'agit des personnes les plus modestes) : dans ce cas, le complément de libre choix d'activité est attribué à un taux non majoré.
Le résultat produit par un tel mécanisme est le suivant : si le cumul est possible en droit, dans les faits, que celui-ci joue ou non, l'intéressé perçoit, au final, la même somme. L'introduction de nouvelles règles avec l'établissement de la PAJE, au 1er janvier 2004, n'avait pas en effet pour objectif de porter le total de la somme de l'allocation de base et du complément de libre choix d'activité au-delà du montant de l'ancienne APE.
Il est à noter que l'établissement des taux, en fonction de la situation de l'intéressé, s'opère à l'inverse du principe édicté à l'article L. 531-4 du code de la sécurité sociale, à savoir par une soustraction et non une majoration. L'explication doit être recherchée dans les pratiques antérieures à l'établissement de la PAJE : en l'absence de cumul des allocations préexistant à l'allocation de base et au complément de libre choix d'activité, à savoir respectivement l'APJE et l'APE, la question d'une éventuelle majoration ne se posait pas.
Dès lors que les deux peuvent être cumulées, et que ce cumul ne doit pas permettre, en tout état de cause, de dépasser le montant auquel donne droit le complément de libre choix d'activité quand il est majoré, montant établi par équivalence avec le montant de l'APE, le niveau du complément non majoré se déduit logiquement en soustrayant du complément majoré de libre choix l'allocation de base, comme l'illustre le tableau présenté ci-après.
Modalités de détermination des montants du complément de libre choix d'activité
Source : direction de la sécurité sociale du ministère des solidarités, de la santé et de la famille. Taux de la base mensuelle d'allocations familiales Montants
(361,37 €
au 1er janvier 2005) (au 1er janvier 2005)
PAJE - Allocation de base (AB) 45,95 % 166,05 €
142,57 % 515,21 €
Taux partiel (activité < 50 %)
108,41 % 391,76 €
Taux partiel (activité entre 50 et 80 %)
81,98 % 296,25 €
96,62 % (142,57 % - 45,95 %) 349,16 €
62,46 % (108,41 % - 45,95 %) 225,71 €
36,03 % (81,98 % - 45,95 %) 130,20 €
2. Le problème posé par le cas particulier d'un couple travaillant à temps partiel
Aux termes du III de l'article L. 531-4 du code de la sécurité sociale, lorsque les deux membres d'un couple exercent une activité professionnelle ou poursuivent une formation professionnelle rémunérée à temps partiel, un complément à taux partiel peut être attribué à chacun d'entre eux (conformément au chiffrage effectué dans le tableau présenté ci-dessus) - étant signalé que le montant cumulé de ces deux compléments à temps partiel ne peut être supérieur à celui du complément à taux plein.
Dans les faits, le plus souvent, le calcul théorique (fondé sur les taux aujourd'hui en vigueur résultant des décrets) conduit, dans le cas du cumul au sein d'un couple dont les deux membres travaillent à temps partiel, à un résultat supérieur au montant du complément à taux plein, auquel cas la disposition précédemment énoncée de l'article L. 531-4 joue : seule une somme équivalente au complément à taux plein est attribuée.
Mais il est un cas où l'inverse se produit, lorsque les deux membres du couple ont une quotité de travail comprise entre 50 % et 80 % de la durée légale du travail. Avec la nouvelle réglementation et l'application des taux y afférente leur est attribuée la somme calculée de la façon suivante : 130,2 euros pour chacun d'entre eux, qui s'ajoutent à l'allocation de base établie à 166,05 euros, soit un total de 426,45 euros, comme l'illustre le tableau présenté ci-après.
Cas de cumul au sein d'un couple dont les deux membres travaillent à temps partiel Sans
allocation de base Avec
Hypothèses de cumuls Droit théorique Droit
réel Droit théorique Droit
Source : direction de la sécurité sociale du ministère des solidarités, de la santé et de la famille.
Or ce montant est inférieur au montant attribué en cas de non-perception de l'allocation de base, soit 296,25 euros multipliés par deux, autrement dit 592,50 euros - dans les faits ramenés au niveau du plafond, soit à 515,21 euros.
Ce calcul revient donc à désavantager les couples qui perçoivent l'allocation de base - les ménages les plus modestes - au profit de ceux qui ne la perçoivent pas.
En pratique, les caisses d'allocations familiales, ayant détecté cette difficulté, ont versé de droit à ces couples la somme établie au niveau du plafond de 515,21 euros.
Encore convenait-il d'apporter une base légale à cette pratique.
C'est la raison d'être de cet article qui, en une solution pragmatique ayant le mérite de la simplicité et de la clarté, complète le dernier alinéa du III de l'article L. 531-4 d'une phrase selon laquelle « lorsque le montant cumulé des deux compléments à taux partiel est inférieur à celui du complément à taux plein, le montant de ce dernier complément est versé ».
Cet article est issu de l'adoption d'un amendement présenté par le gouvernement. Il prévoit la suppression du dernier alinéa de l'article L. 821-4 du code de la sécurité sociale, de manière à ce que ne soit pas conférée à la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées compétence pour l'attribution de la majoration pour la vie autonome, cette compétence revenant aux caisses d'allocations familiales et aux caisses de mutualité sociale agricole.
Il convient de revenir sur les différents éléments en cause dans ce débat, qui ont tous trait à la récente discussion de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
1. La création de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées
L'article 66 de la loi du 11 février 2005 précitée a introduit dans le code de l'action sociale et des familles des articles L. 241-5 à L. 241-11 relatifs à la création d'une commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées.
L'exposé des motifs du projet de loi annonçait ainsi la vocation de cette commission :
« Au sein de la maison départementale, la commission départementale d'éducation spéciale [CDES], la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel [COTOREP] et les sites pour la vie autonome, seront regroupés en une seule instance, la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (...).
La commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées qui siège, soit en formations spécialisées, soit en formation plénière prend, sur la base de l'évaluation réalisée par l'équipe pluridisciplinaire et du plan de compensation proposé par cette dernière, les décisions d'ouverture des droits au bénéfice des personnes handicapées. »
L'article 64 de la même loi a introduit dans le code de l'action sociale et des familles un article L. 146-9 précisant que la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées prend les décisions relatives à l'ensemble des droits de cette personne, notamment en matière d'attribution de prestations et d'orientation.
2. Le remplacement du complément de l'allocation aux adultes handicapés par la majoration pour la vie autonome
La même loi porte création d'une prestation qui a vocation à remplacer la prestation dite « complément d'AAH »
Ce dispositif a été examiné lors de la deuxième lecture du projet de loi par l'Assemblée nationale, au cours de la troisième séance du 20 décembre 2004, à l'occasion de la discussion puis de l'adoption d'un amendement du gouvernement.
L'amendement du gouvernement a introduit dans le code de la sécurité sociale deux articles :
l'article L. 821-1-1 instituant une garantie de ressources pour les personnes handicapées, composée de l'allocation aux adultes handicapés et d'un complément de ressources ;
l'article L. 821-1-2 prévoyant qu'une majoration pour la vie autonome dont le montant est fixé par décret est versée aux bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés qui disposent d'un logement indépendant pour lequel ils reçoivent une aide personnelle au logement, perçoivent l'allocation aux adultes handicapés à taux plein ou en complément d'un avantage de vieillesse ou d'invalidité ou d'une rente d'accident du travail et ne perçoivent pas de revenu d'activité à caractère professionnel propre.
L'article L. 821-1-2 précise que la majoration pour la vie autonome n'est pas cumulable avec la garantie de ressources pour les personnes handicapées visée à l'article L. 821-1-1.
3. Les modalités d'attribution des compétences modifiées par le présent article
Lors de la même discussion, l'amendement du gouvernement avait aussi, en complétant d'un alinéa l'article L. 821-4 de la sécurité sociale, précisé que le complément de ressources créé à l'article L. 821-1-1 était accordé sur décision de la commission mentionnée à l'article L. 146-9 du code de l'action sociale et des familles, à savoir la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées.
Dans un souci d'harmonisation, une même précision a été introduite dans l'article L. 821-4 précité par la commission mixte paritaire lors de sa réunion du 25 janvier 2005, précision selon laquelle la majoration pour la vie autonome était accordée sur décision de cette même commission.
Or l'appréciation des critères d'octroi du complément d'AAH, auquel vient se substituer la majoration pour la vie autonome, relevait des caisses d'allocation familiale. Il peut donc paraître souhaitable que l'attribution de la majoration pour la vie autonome dépende également de la compétence des caisses d'allocations familiales et des caisses de mutualité sociale agricole.
Au reste, l'article L. 241-6 du code de l'action sociale et des familles, qui établit une liste limitative des compétences de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées, ne vise désormais, en son 3°, a), que la compétence pour apprécier si l'état ou le taux d'incapacité de la personne handicapée justifie l'attribution du complément de ressources prévu à l'article L. 821-1-1 du code de la sécurité sociale, passant sous silence la référence à la majoration de l'article L. 821-1-2. Cette modification avait été introduite dans le texte à l'occasion de la discussion des conclusions de la commission mixte paritaire par l'Assemblée nationale, lors de la première séance du 3 février 2005, pour le même motif : maintenir en l'état les responsabilités des caisses d'allocations familiales.
C'est la raison pour laquelle cet article revient sur cette compétence de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées pour l'attribution de la majoration pour la vie autonome, en supprimant le dernier alinéa de l'article L. 821-4 du code de la sécurité sociale.
Cet article résulte de l'adoption au Sénat de trois amendements identiques, présentés respectivement par les membres du groupe Union centriste-UDF, les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, et M. Roland du Luart et plusieurs de ses collègues. Il prévoit que les principales associations d'élus seront consultées pour avis sur les projets de décrets qui appliqueront la présente loi.
Les arguments énoncés par les sénateurs à l'appui de cette initiative sont les suivants :
d'une part, ils ont évoqué le nombre important de décrets auquel renvoie le présent projet, soulignant le fait que la portée des mesures figurant dans le texte dépendra en grande partie du contenu de ces décrets ;
d'autre part, ils ont rappelé le rôle important joué en matière d'accueil de la petite enfance et de protection de l'enfance par les conseils généraux. Ainsi que l'a rappelé M. Jean Boyer, « ils exercent notamment une lourde responsabilité s'agissant du placement des enfants. En outre, ils sont également des employeurs directs des personnes concernées par ce projet de loi : les assistants familiaux bien sûr, mais également les assistants maternels, avec 37 000 assistantes maternelles employées au 31 décembre 2001 » ;
enfin, ils ont insisté sur la portée financière des mesures contenues dans le projet, alors même que, ne s'agissant pas d'un texte de décentralisation, aucune évaluation des charges n'a été effectuée. A cet égard, M. Philippe Richert a souligné que « les départements, notamment, au travers des services de protection de l'enfance, au travers des assistantes maternelles, seront directement concernés sur le plan budgétaire ».
Le rapporteur de la commission des affaires sociales, M. André Lardeux, tout en soulignant que ces amendements correspondaient au souhait de la commission, s'est interrogé sur la nécessité de faire figurer cette précision dans le texte, en particulier si le gouvernement s'engageait à procéder à ces consultations et s'en est remis finalement à la sagesse du Sénat.
Le ministre des solidarités, de la santé et de la famille, M. Philippe Douste-Blazy, après avoir rappelé qu'une telle concertation avait déjà eu lieu à l'occasion de l'élaboration du projet (en particulier auprès de l'Assemblée des départements de France et de l'Association des maires de France), a pris l'engagement suivant : « l'ensemble des décrets et des arrêtés d'application de ce texte fera l'objet d'une concertation, et les différents acteurs seront consultés officiellement » - s'en remettant à la sagesse du Sénat, qui a néanmoins préféré adopter l'amendement.
Le présent article vise à rendre applicable aux établissements de coopération sociale et médico-sociale l'alinéa de l'article L. 6133-1 du code de la santé publique qui confère la personnalité juridique aux groupements de coopération sanitaire.
1. L'introduction par la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale de la notion de groupements de coopération sociale et médico-sociale dépourvus de la personnalité morale
L'un des objectifs assignés à la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale consistait, conformément à l'exposé des motifs du projet, à assurer « la coordination des décideurs, des acteurs » et à organiser « de façon plus transparente leurs relations ». L'un des moyens d'y parvenir consistait, aux termes de ce même exposé des motifs, à « stimul[er] les actions de coopération entre établissements et services, par la mise en place d'une palette diversifiée de formules de coopération et de coordination ».
C'est ainsi que l'article 21 de la loi du 2 janvier 2002 porte rédaction globale de l'article L. 312-7 du code de l'action sociale et des familles qui prévoit désormais qu'« afin de favoriser leur coordination, leur complémentarité et garantir la continuité des prises en charge et de l'accompagnement, notamment dans le cadre de réseaux sociaux ou médico-sociaux coordonnés, les établissements et services mentionnés à l'article L. 312-1 [soit les établissements et services sociaux et médico-sociaux] ou les personnes physiques ou morales gestionnaires mentionnées à l'article L. 311-1 [soit les personnes physiques ou les institutions sociales et médico-sociales concourant à l'action sociale et médico-sociale] peuvent (...) créer (...) des groupements de coopération sociale et médico-sociale ».
2. L'introduction par la loi du 4 mars 2002 et l'ordonnance du 4 septembre 2003 de la notion de groupements de coopération sanitaire dotés de la personnalité morale
L'article 87 de la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé a modifié la rédaction de l'article L. 6133-1 du code de la santé publique pour ouvrir la possibilité à deux ou plusieurs établissements de santé publics ou privés de constituer un groupement de coopération sanitaire.
L'article 18 de l'ordonnance n° 2003-850 du 4 septembre 2003 portant simplification de l'organisation et du fonctionnement du système de santé ainsi que des procédures de création d'établissements ou de services sociaux ou médico-sociaux soumis à autorisation a modifié ce même article L. 6133-1 afin de préciser - entre autres modifications - que ces groupes de coopération sanitaire seraient dotés de la personnalité morale. Cette précision figurait alors à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 6133-1.
3. La volonté de conférer la personnalité morale aux groupements de coopération sociale et médico-sociale par la loi du 11 février 2005
Lors de la deuxième lecture du projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, un amendement présenté par Mme Maryvonne Briot a été adopté à l'unanimité. Il avait notamment pour but, en procédant à des modifications de l'article L. 312-7 du code de l'action sociale et des familles, de conférer aux groupements de coopération sociale et médico-sociale la personnalité morale, afin de rendre possible certaines évolutions ainsi exposées au cours de la troisième séance publique du mercredi 22 décembre 2004 par Mme Maryvonne Briot :
« [Aux termes de la loi du 2 janvier 2002,] seule la mise en commun de services logistiques, comme la restauration ou la buanderie, est autorisée. Pour favoriser et simplifier l'accès à un ensemble de services coordonnés et complémentaires, il est nécessaire de mettre en commun les personnels et les services intervenant auprès des personnes handicapées ou dépendantes. Par exemple, deux maisons de retraite associatives, accueillant des personnes âgées dépendantes, pourront organiser un réseau gérontologique coordonné, par regroupement avec des services de soins infirmiers à domicile ou par l'accès à un plateau technique d'un établissement de santé référent. »
C'est la raison pour laquelle cet amendement, devenu l'article 94 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, prévoyait finalement, aux termes d'une nouvelle rédaction de l'article L. 312-7 du code de l'action sociale et des familles, l'applicabilité de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 6133-1 du code de la santé publique aux groupements de coopération sociale ou médico-sociale - conformément à la version de l'article L. 6133-1 résultant de la loi du 4 mars 2002 et de l'ordonnance du 4 septembre 2003 précitées.
Or entre-temps les articles 27 et 141 de la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique ont introduit trois nouveaux alinéas dans l'article L. 6133-1, de telle sorte que l'alinéa relatif à l'attribution de la personnalité morale au groupement de coopération sanitaire se retrouve être non plus l'avant-dernier alinéa de l'article, mais le septième.
Aussi le présent article modifie-t-il l'article L. 312-7, afin que celui-ci désigne non plus l'avant-dernier alinéa de l'article L. 6133-1 mais bien le septième alinéa du même article.
En conséquence, et sous réserve des amendements qu'elle propose, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales demande à l'Assemblée nationale d'adopter le projet de loi, adopté avec modifications par le Sénat en deuxième lecture, relatif aux assistants maternels et assistants familiaux - n° 2224.

References: l'article 5
 l'article 5
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 15
 l'article 15
 l'article 15
 l'article 14
 l'article 17
 l'article 12

L'article 22
 l'article 70

L'article 29

L'article 66

L'article 64
 l'article 21

L'article 87

L'article 18
 l'article 94