Source: http://www.sututela.com/jurisprudencia/sentencia-de-tutela-t236-de-2005-t-236-05
Timestamp: 2015-01-30 04:47:06+00:00

Document:
Sentencia de tutela T236 de 2005. T-236-05 | SuTutela.com
Sentencia de tutela T236 de 2005. T-236-05
Derecho de peticion de ciudadano que solicito copia de los conceptos emitidos por la entidad respecto de las reestructuraciones de la secretaria de transito y transportes de bogota de los aÑos 1997 y 2001 sin haber obtenido respuesta al respecto. Solicita se ordene dar respuesta a la solicitud. Derecho de peticion: contenido, elementos y alcance. Silencio administrativo positivo como manifestaciÓn del derecho de peticion. La efectividad del derecho a obtener copias y el nÚcleo esencial del derecho de peticion. La negativa de la autoridad a contestar dentro del plazo legal la solicitud de copias de un documento publico, vulnera igualmente el derecho constitucional a acceder a los documentos publicos. Concedida
Sentencia T-236/05
Referencia: expediente T-997505
Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo del año dos mil cinco (2005).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jaime Araújo Rentería, Clara Inés Vargas Hernández y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de su competencia constitucional y legal, ha proferido la siguiente SENTENCIA
El 25 de mayo de 2004, la Coordinadora del Grupo de Administración Documental (e) del Ministerio le solicitó al peticionario, para efectos de atender su solicitud, que especificara la fecha exacta de los documentos requeridos y éste le informó, el 4 de junio de 2004, que la fecha correspondiente a la reestructuración del año 2001 era el 30 de abril, pero omitió proporcionar el dato respecto de la reestructuración de 1997 “para que la respuesta fuera más rápida”; sin embargo, sostiene que “en estos momentos es para el Sindicato importante que se nos suministre también el concepto que emitieron en el año 1997, el cual debió ser emitido en el mes de marzo del mismo año”. Ante la ausencia de una respuesta, instauró la tutela con el fin de que se ordenara al Ministerio que le respondiera sus peticiones.
2.	Trámite de instancia
3.	Contestación de la demanda
?	Copia del derecho de petición elevado por el señor Moreno al Ministerio el 5 de mayo de 2004.
?	Copia de la respuesta emitida por el Ministerio al señor Moreno el 25 de mayo de 2004.
?	Copia de memorial del señor Moreno dirigido al Ministerio el 4 de junio de 2004.
5.	Sentencia objeto de revisión
La Sala Civil de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante providencia del 16 de septiembre de 2004, concedió el amparo del derecho fundamental de petición, considerando que el Ministerio accionado asegura en la contestación de la demanda, que para suministrar los documentos requeridos, es necesaria la indicación de las fechas exactas de los mismos, cuando lo cierto es que esa información ya fue proporcionada por el demandante, al menos la relativa a la reestructuración del 2001, al precisarse por el actor que es del 30 de abril de ese año, de lo que resulta claro que se le vulneró su derecho y, en consecuencia, ordenó a la Coordinadora del Grupo de Administración Documental del Ministerio accionado, que suministre al demandante la copia del concepto emitido por esa entidad para la reestructuración de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá del 30 de abril de 2001. De otra parte, denegó la tutela de los derechos a la vida, a la protección y asistencia a la tercera edad, a la salud y “al estatuto del trabajo”, comoquiera que la controversia se contrae a la ausencia de respuesta a una petición.
2.	Materia sometida a revisión
3.	El derecho de petición: su contenido, elementos y alcance
Reiteradamente esta Corte ha señalado que el derecho de petición en su contenido comprende los siguientes elementos: i.) la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas (núcleo esencial); ii.) una respuesta que debe ser pronta y oportuna, es decir otorgada dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico, así como clara, precisa y de fondo o material, que supone que la autoridad competente se pronuncie sobre la materia propia de la solicitud y de manera completa y congruente, es decir sin evasivas, respecto a todos y cada uno de los asuntos planteados y iv.) una pronta comunicación de lo decidido al peticionario, independientemente de que la respuesta sea positiva o negativa, pues no necesariamente se debe acceder a lo pedido. Sobre este último punto, vale recordar que la Corte se encargó de diferenciar claramente el derecho de petición y el derecho a lo pedido, cuyos conceptos, aunque diversos, suelen confundirse frecuentemente. Los criterios que desde sus inicios fijó la Corporación, en sentencia T-242 de 1993, para efectos de establecer esas diferencias se transcriben a continuación:
“(...) no se debe confundir el derecho de petición -cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener pronta resolución- con el contenido de lo que se pide, es decir con la materia de la petición. La falta de respuesta o la resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental. En cambio, lo que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto, proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera independiente del derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las normas a las que estaba sometida la administración, es decir que no está en juego el derecho fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya defensa existen las vías judiciales contempladas en el Código Contencioso Administrativo y, por tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo la hipótesis del perjuicio irremediable (artículo 86 C.N.)”
Si la petición versa sobre la entrega de copia de documentos, la respuesta no puede ser otra que la entrega de las copias solicitadas, salvo que se trate de documentos que tengan reserva, caso en el cual se entiende la negativa motivada a su entrega, por el carácter reservado de esos documentos. Claro está que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 57 de 1985, las autoridades administrativas y judiciales pueden obtener la información que requieran en desarrollo de sus competencias, asumiendo la obligación de mantener la reserva de los documentos que lleguen a conocer en virtud de esta prerrogativa.
4.	El silencio administrativo positivo como manifestación del derecho de petición
El artículo 22 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 25 de la Ley 57 de 1985, estableció una modalidad de silencio administrativo positivo -especial- para los casos en los que las autoridades no respondan las peticiones que se les formulen para consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y obtener copias de los mismos.
“Las peticiones a que se refiere el artículo 12 de la presente ley [Código Contencioso Administrativo] deberán resolverse por las autoridades correspondientes en un término máximo de diez (10) días. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sida aceptada. En consecuencia, el correspondiente documento será entregado dentro de los tres (3) días inmediatamente siguientes. El funcionario renuente será sancionado con la pérdida del empleo”.
De manera pues que, cuando una persona eleva una solicitud, dirigida a obtener copia de unos documentos públicos que no estén sujetos a reserva, y no recibe una respuesta oportuna y de fondo o material, que no es otra que la real y efectiva entrega de las copias solicitadas, previo el pago de costo por su expedición, si la cantidad lo amerita, operará el referido silencio administrativo positivo, que equivale a una decisión administrativa favorable a la petición formulada por el interesado, lo que lo convierte en una manifestación del derecho de petición de rango constitucional, como una forma concreta del mismo y, por lo tanto, su vulneración o amenaza por una autoridad pública puede ser objeto de acción de tutela.
5.	La efectividad del derecho a obtener copias y el núcleo esencial del derecho de petición
Ahora bien, si dentro de los tres (3) días siguientes a la consumación del silencio administrativo positivo, no se entregan las copias del correspondiente documento (Ley 57 de 1985, art. 25) se vulnera por la autoridad el derecho fundamental a la obtención de la copia del respectivo documento público que está comprendido, como se explicó, dentro del ámbito del derecho fundamental de petición y que necesariamente se integra, por mandato constitucional y legal, a su núcleo esencial.
Otra forma de contrariar el derecho de petición, en cuanto a su núcleo esencial, se circunscribe a la exigencia de requisitos adicionales a la simple solicitud de expedición y entrega de las copias, cuando ya ha operado el silencio administrativo especial al que se ha hecho referencia (Ley 57 de 1985, art. 25), pues se repite, su entrega debe hacerse dentro de los tres (3) días inmediatamente siguientes, sin necesidad de que medie otro requisito. Ello es así comoquiera que la efectividad del derecho a obtener copias, es una manifestación concreta del derecho a obtener pronta resolución a las peticiones formuladas, que también hace parte del núcleo esencial del derecho de petición (C.P., art. 23).
6.	El caso concreto
Sin embargo, es preciso aclarar que dentro del expediente tampoco obra prueba del primer derecho de petición elevado por el demandante ante el Ministerio accionado, que según lo informó aquel en su demanda, fue elevado en abril de 2004. Esto, a primera vista, haría pensar en la necesidad de contar con ese documento como requisito para que el juez de tutela tenga los elementos de juicio para poder estudiar los extremos fácticos de la acción de tutela cuando se debate la violación del derecho de petición, estos son: de un lado, la existencia de una solicitud con fecha cierta de presentación ante la autoridad a la cual se dirige, y de otro lado, que transcurrido el tiempo que indica la respectiva norma no se haya comunicado la respuesta al peticionario.
Ahora bien, de acuerdo con lo expuesto en la sentencia T-010 de 1998, en la acción de tutela frente al derecho de petición cada parte o extremo tiene su carga probatoria, necesaria para que el juez adopte la decisión adecuada, así: “La carga de la prueba en uno y otro momento del análisis corresponde a las partes enfrentadas: debe el solicitante aportar prueba en el sentido de que elevó la petición y de la fecha en la cual lo hizo, y la autoridad, por su parte, debe probar que respondió oportunamente. La prueba de la petición y de su fecha traslada a la entidad demandada la carga procesal de demostrar, para defenderse, que, al contrario de lo afirmado por el actor, la petición sí fue contestada, resolviendo de fondo y oportunamente. Pero si ante el juez no ha sido probada la presentación de la solicitud, mal puede ser condenada la autoridad destinataria de la misma, pues procesalmente no existe el presupuesto del cual se deduzca que, en tal evento, estaba en la obligación constitucional de responder.”
Indudablemente, la Sala observa que el Ministerio aceptó tácitamente la existencia de una petición anterior a la del 5 de mayo, comoquiera que se dirigió al peticionario para decirle que “en respuesta a su solicitud de que trata el oficio radicado con el No. 71046 de mayo 5 de 2004 (…)”, oficio éste, del actor, que claramente decía: “Comedidamente le solicito ordenar a quien corresponda, dar respuesta al derecho de petición solicitado anteriormente [en la referencia dice: “DERECHO DE PETICION (segunda solicitud)”], sobre el concepto emitido por el Ministerio del Trabajo en la reestructuración adelantada en la S.T.T. en los años de 1997 y 2001.” (negrilla fuera de texto)
No obstante lo anterior y pasados casi tres meses desde esa última comunicación que envió el actor (el 4 de junio de 2004), ante la ausencia total de una respuesta y comoquiera que él no contaba con otro medio judicial de defensa de su derecho de petición de copias, resolvió instaurar la acción de tutela, el 30 de agosto de 2004, para obtener su expedición y entrega.
ii.) El segundo momento se dio en la contestación de la demanda de tutela (el 13 de septiembre de 2004), cuando la Directora del Grupo de Administración Documental del Ministerio accionado explicó que “en el consecutivo que reposa en el archivo central del Ministerio de la Protección Social, y debido a la deficiente información suministrada por el señor EPAMINONDAS MORENO PARRADO, presidente del Sindicato STT, no ha sido posible ubicar información alguna del concepto correspondiente a la reestructuración del 30 de abril de 2001”. En esta etapa del proceso de tutela, el Ministerio en su escrito no se opuso a las pretensiones de la demanda y mediante una mínima e insuficiente intervención, se limitó a responsabilizar al actor por la dificultad para hallar el concepto relativo a la reestructuración de la S.T.T. del año 2001, ante “la deficiente información” que aquel le había aportado, así como por la imposibilidad de ubicarlo a fin de obtener más información. Además, omitió pronunciarse respecto al concepto de la reestructuración del año 1997.
En este punto, la Sala encuentra, adicionalmente, que el Ministerio envió extemporáneamente el referido oficio al peticionario y, aunque en la contestación de la demanda alega haber tratado de ubicar al actor para obtener mayor información sobre los conceptos que éste solicitó, esa afirmación no está probada dentro del proceso.
Además, los conceptos que está solicitando el actor, son relativos a unas reestructuraciones que efectivamente se llevaron a cabo en la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, en el año 1997, según Decreto 1023 del 22 de octubre y en el año 2001, según Decretos 354 y 355, ambos del 30 de abril de 2001, expedidos por el Alcalde Mayor de Bogotá, lo que permite concluir que el Ministerio efectivamente fue negligente en la búsqueda de una salida para poder atender las peticiones del actor.
Tampoco se entendería que el demandante hubiera elevado las peticiones sin el conocimiento cierto de que los documentos que estaba solicitando, existían. Cosa diferente es que esos conceptos fueran de fácil o difícil consecución por parte del Ministerio; carga que no se puede atribuir al actor, pues los documentos al ser expedidos por autoridad pública, tienen el carácter de públicos y se refieren a un tema que debió ser de amplio conocimiento público y que, a juicio de esta Sala no ofrecen mayor dificultad, como alega y lo pretende hacer ver el Ministerio en el oficio del 25 de mayo y en la contestación de la demanda, para poder ubicarlos o que le permitiera, al menos, adoptar alguna medida para pedírselos a la entidad reestructurada -la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá-, dándole traslado de las solicitudes del peticionario.
En efecto, si en manos del Ministerio no estaba poder ubicar, encontrar y copiar los documentos solicitados por el demandante, bien pudo acudir a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, para solicitar los referidos documentos y, de esa manera, agotar la búsqueda para poder dar una respuesta cierta y definitiva a las peticiones del actor. En ese orden de ideas, y en ese sentido, aunque el actor no le hubiera proporcionado el dato sobre la fecha exacta del concepto relativo a la reestructuración del año 1997, la averiguación debía correr por cuenta del Ministerio y lo que sucedió fue que éste guardó silencio respecto a esa parte de la solicitud. Por ello, la decisión de esta Corte estaría dirigida, en principio, a ordenar, también, la entrega de los documentos solicitados por el actor correspondientes a la reestructuración de 1997.
No obstante, y comoquiera que la revisión de los fallos que hace la Corte se realiza teniendo en cuenta el material probatorio que obra dentro de todo el expediente, esta Sala encontró que, posteriormente a la notificación del fallo, el Ministerio envió un oficio al a quo que da lugar al tercer momento que a continuación se analiza y que permite estudiar el tema desde otra óptica:
iii.) Efectivamente, ese tercer momento se dio (el 22 de septiembre de 2004), cuando la Coordinadora del Grupo de Administración Documental remitió un oficio al a quo, informándole la imposibilidad de cumplir con la orden de entregar al actor copia del concepto relativo a la reestructuración del año 2001, porque “no existe físicamente dicho concepto en [ese] Ministerio, ya que conforme a la norma citada mas [SIC] adelante [aunque en realidad no cita norma alguna] no es competencia del Ministerio su pronunciamiento, a dicha petición frente a la cual es imposible acceder”. También informa que le respondió al actor anunciando esa imposibilidad y, aunque avisa que anexa copia de esa respuesta, no obra dentro del expediente. -Negrilla fuera de texto-
En efecto, esta Corporación ha precisado que, ni el derecho de petición, ni la acción de tutela, tienen la virtualidad de obligar a las autoridades a lo imposible, como así lo indicó en la Sentencia T-464 de 1.996, pues “(…) una cosa es que resulte violado el derecho de petición cuando no se resuelve material y oportunamente acerca de la solicitud presentada y otra muy distinta que (…) el peticionario aspire a que se le conceda forzosamente y de manera inmediata algo que resulte actualmente imposible.”
De manera pues que, aunque el fallo del a quo fue adecuado, teniendo en cuenta que hasta el momento de proferirlo, el Ministerio no se había pronunciado sobre la inexistencia del documento relativo a la Reestructuración de 2001, en esta sede de revisión se debe observar esa circunstancia para decir que de todas formas no se exonera de responsabilidad al Ministerio, pues efectivamente vulneró el derecho de petición del actor, pero no se le puede obligar a aquél a que entregue copias de un documento que no está en su poder, bajo su custodia y archivo.
En estas circunstancias parece que la resolución de la petición del actor se escapa a las posibilidades del Ministerio, en cuanto a los documentos de la reestructuración del año 2001 que solicitó, porque nadie está obligado a lo imposible y aunque la afirmación de la inexistencia de esos documentos sea posterior a la sentencia que le ordenó entregarlos, no es viable que el Ministerio cumpla. No obstante, lo que éste sí debe hacer es comunicar esta situación al actor y la que corresponda a la petición de los documentos de la reestructuración del año 1997, de conformidad con los criterios antes señalados. Queda claro entonces que el Ministerio sí incurrió en la vulneración del derecho de petición al no responder las solicitudes del actor, bien para entregarlas, bien para explicarle las circunstancias que impedían su entrega, se repite, en cuanto a la reestructuración del año 2001, pues en cuanto a la del año 1997 sigue vulnerando el derecho de petición.
Primero.- CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia proferida por la Sala Civil de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 16 de septiembre de 2004, en cuanto amparó el derecho de petición del señor Epaminondas Moreno Parrado. y REVOCARLA en cuanto a la orden proferida por ese Tribunal.
Segundo.- Ordenar al Ministerio de la Protección Social que, en un plazo no superior a cuarenta y ocho (48) horas, contadas desde la notificación del fallo, responda de manera definitiva al solicitante sobre sus peticiones de copias elevadas en abril de 2004 y el 5 de mayo de 2004, en el sentido que obedezca a la realidad de los documentos solicitados. Si los documentos están bajo su custodia, expedirá en el mismo plazo las copias requeridas; en caso contrario, deberá indicarlo de manera clara e inequívoca al actor.
Que el H. Magistrado doctor JAIME ARAUJO RENTERIA, no firma la presente sentencia por encontrarse en comisión fuera de la ciudad.

References: resolución 
 artículo 20
 artículo 22
 artículo 25
 artículo 12
 resolución 
 resolución