Source: https://www.uoou.cz/c-1-2009-k-moznosti-rozsireni-kompetenci-uradu-ve-vztahu-k-zakonu-c-106-1999-sb-o-svobodnem-pristupu-k-informacim/ds-2555/archiv=0&p1=1801
Timestamp: 2019-10-17 23:50:06+00:00

Document:
č. 1/2009 - K možnosti rozšíření kompetencí Úřadu ve vztahu k zákonu č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím: Doporučení CM/Rec (2010) 13 Výboru ministrů členským státům o ochraně osob s ohledem na automatizované zpracování osobních údajů: Úřad pro ochranu osobních údajů
K možnosti rozšíření kompetencí Úřadu ve vztahu k zákonu č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím
Zveřejněno ve Věstníku č. 51/2009
Aplikace principů ochrany soukromí podle zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů měla vždy zásadní význam i pro aplikaci principů práva na přístup k informacím podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, proto se nelze divit minulým ani současným snahám o bližší propojení těchto agend. V následujícím vyjádření je obsaženo několik právních důvodů, proč by k tomu dojít nemělo.
Při posuzování vztahu zákona č. 101/2000 Sb. a zákona č. 106/1999 Sb. byl prosazován vztah jistého přednostního uplatnění i zákona č. 101/2000 Sb., který se odvíjí od ústavního rámce právní úpravy práva na ochranu soukromí, jako základního lidského práva (východiskem je článek 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod) byl vyjádřen jak v původním § 2 odst. 3 tak, že zákon č. 106/1999 Sb. se nevztahoval na poskytování osobních údajů a informací podle zvláštního právního předpisu, který byl platný až do roku 2007; tak podle současně platné právní úpravy § 8a tohoto zákona, podle které „Informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen v souladu s právními předpisy, upravujícími jejich ochranu (v odkazu k tomuto ustanovení na poznámku pod čarou jsou uvedeny občanský zákoník a §§ 5 a 10 zákona č. 101/2000 Sb.).
Slovní spojení „přednostní uplatnění“ ochrany osobnosti a s tím souvisejících podmínek pro zpracování osobních údajů eventuálně podmínek pro zpřístupňování informací nelze však chápat nějakým dehonestujícím způsobem. V tomto směru oba zákony mají ještě další ustanovení, která tento vztah doplňují a prohlubují.
V zákoně č. 101/2000 Sb. je to například ustanovení § 4 písm. l) definující pojem „zveřejněný osobní údaj“ jako osobní údaj zpřístupněný zejména hromadnými sdělovacími prostředky, jiným veřejným sdělením nebo jako součást veřejného seznamu, nebo dále § 5 odst. 3 tohoto zákona, podle něhož: Provádí-li správce zpracování osobních údajů na základě zvláštního zákona, je povinen dbát práva na ochranu soukromého a osobního života subjektu údajů.
V zákoně č. 106/1999 Sb. lze pak najít ustanovení § 8b, které upravuje podmínky pro povinný subjekt při poskytování základních osobních údajů o osobě, které poskytl veřejné prostředky.
Zatímco právo na ochranu soukromí má ryze hmotně právní podstatu v ochraně osobnosti a všech osobnostních práv ve vztahu ke skupině základních lidských práv, právo na přístup k informacím, které je tradičně spíše spojováno s právem na svobodu projevu a informací (východiskem je článek 10 citované Evropské úmluvy), je svou podstatou spíše právem procesním, v některých státech vnímáno dokonce jako právo povahy administrativní neboli právo zajišťující přístup k informacím, které ve své podstatě nejsou osobnostní povahy.
Tím máme na mysli zejména skupinu informací, které jsou vymezeny v § 2 zákona č. 106/1999 Sb. jako:
informace vztahující se k působnosti povinných osob, kterými jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce;
informace týkající se rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti;
informace, které nejsou předmětem průmyslového vlastnictví;
informace, pokud zvláštní zákon neupravuje jejich poskytování, zejména vyřízení žádosti včetně náležitostí a způsobu podání žádosti, lhůt, opravných prostředků a způsobu poskytnutí informací;
informace, které nejsou dotazem na názory, budoucí rozhodnutí a nejde o vytváření nových informací;
informace vztahující se výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům povinného subjektu;
informace, které nejsou předmětem utajení;
informace, které nejsou předmětem ochrany obchodního tajemství;
Jak je z kontextu základní hmotně právní úpravy obou předpisů patrno, zatímco v případě zpracování osobních údajů a jejich ochrany lze dospět k poznání, zda jde, či nejde o zákonem regulované zpracování poměrně jednoznačně, v případě pestrosti druhů informací, na které lze zákon č. 106/1999 Sb. aplikovat a to jak pozitivně, tak negativně, je sjednocení výkladových a rozhodovacích kompetencí do jediného správního úřadu velmi obtížné, protože se tato oblast dotýká velmi širokého spektra právních předpisů, které jsou hmotně právně v gesci mnoha subjektů.
V případě zpracování osobních údajů se jedná o určitý soubor operací s osobními údaji, který je prováděn po určitou dobu, za konkrétním účelem a stanoveným způsobem, přičemž se dotýká předem neurčitého počtu občanů. Zejména soustavnost neboli nepřetržitost této činnosti představuje zásadní rozdíl oproti poskytnutí informace na základě zákona č. 106/1999 Sb. Ve vztahu k zpracování osobních údajů je konstituování Úřadu pro ochranu osobních údajů (dále jen „ÚOOÚ“), jakožto dozorového orgánu a pravomoci jeho inspektorů způsobem, jakým stát občanům (a to ne jednomu, ale všem, kterých se zpracování týká) zajišťuje a garantuje ochranu základního práva na ochranu soukromí a osobních údajů. Naproti tomu je poskytování informací činností jednorázovou, vyvolanou zájmem konkrétní osoby k naplnění jejího politického práva. Je proto rozhodováno o této konkrétní žádosti, přičemž současná právní úprava poskytuje dostatečné prostředky pro ochranu a domožení se svého práva.
Zákon č. 106/1999 Sb. je a priori nastaven na potřebu široké dostupnosti informací, ale dalším nakládáním s informacemi se věnuje jako pouze jednomu dílčímu postupu, a to zpřístupnění. Oproti tomu zákon o ochraně osobních údajů reguluje celý proces zpracování osobních údajů (od shromažďování do likvidace), a přitom s přihlédnutím k zásadám účelného zpracování údajů stanoví zvláštní podmínky, kdy lze vybrané osobní údaje zveřejnit.
V očekávání možného vývoje je třeba si tedy ujasnit a vyjádřit základní přístupy:
V případě srovnání obou právních předpisů z hlediska hmotného i procesního zde hovoříme o nakládání se dvěma často značně nesourodými skupinami údajů (informace a osobní údaje). Na rozdíl od přístupu k informacím je přístup k osobním údajům často podrobován nesrovnatelně přísnějším kritériím, např. již před zpřístupněním či zveřejněním údajů je třeba zohlednit, jak budou osobní údaje po zpřístupnění uchovávány a využívány a komu budou dále předávány. (Zde ochrana osobních údajů vychází z premisy, že i další nakládání se zveřejněnými údaji musí být účelné a nemůže nepřiměřeně zasáhnout do soukromí dotčených osob.)
Jaká by tedy měla být role správního úřadu ve vztahu k zákonu č. 106/1999 Sb.? Pokud by se v této oblasti jednalo o orgán dozorový se všemi pravomocemi, které má ÚOOÚ v oblasti ochrany osobních údajů, k čemu by jejich uplatnění směřovalo? Pokud by mělo být rozhodováno nezávisle o plnění povinnosti dle zákona č. 106/1999 Sb., tedy o ne/poskytnutí vyžádaných informací, byla by tímto dublována činnost odvolacího orgánu dle současných právních předpisů, resp. činnost nezávislých soudů a hrozilo by rozdvojení výkladu zákona jednak soudem a jednak správním úřadem a tedy ještě větší vznik nejistoty. Pokud by byl správní orgán mezistupněm mezi povinným subjektem a soudem, vedlo by to pouze k prodloužení celého procesu, tedy doby, než by se žadatel domohl informace, neboť nelze očekávat, že by povinné subjekty ve větší míře respektovaly a dodržovaly závěry správního úřadu (pokud mnohdy nerespektují ani závěry soudů). V daném případě by nepochybně využívaly možnosti soudního přezkumu závěrů správního úřadu. Za neakceptovatelné lze přitom považovat, aby byl správní úřad poslední instancí v oblasti poskytování informací a jeho rozhodnutí a závěry nebyly dále soudně přezkoumatelné, a to především z níže uvedeného konfliktu ochrany osobních údajů a poskytování informací (nebylo by to akceptováno ani ostatními státními orgány a organizaci české veřejné správy je toto naprosto cizí).
Spojení obou kompetencí by ve svém důsledku znamenalo, že Úřad a předseda budou rozhodovat jak ve věcech týkajících se ochrany osobních údajů, tak ve věcech týkajících se jejich zpřístupňování podle přísných a konkrétních podmínek zákona č. 101/2000 Sb., ale v kontextu širšího množství informaci dle obecných, výkladově často nejasných a až judikaturou sjednocovaných pravidel dle zákona č. 106/1999 Sb. V praxi správních úřadů však působnost vrcholového dozorového orgánu vybaveného procesně náležitými kompetencemi, ale s dopadem pro dvě tak odlišné oblasti, rozhodně není standardem. Podíváme-li se na ty evropské úřady pro ochranu osobních údajů, které současně vykonávají působnost i pro oblast práva na informace, pak jde buď o úřady federální, kdy výkon dozorových kompetencí je vykonáván na úrovni územní (Německo), nebo jde o orgány, které nemají srovnatelné správní kompetence jako je tomu v případě České republiky (Slovinsko, Velká Británie). Přijetím tohoto záměru by tak mohlo vést k paradoxu, kdy by byl vyvíjen tlak na změnu dosavadních postupů a přístupů Úřadu pro ochranu osobních údajů a snahy omezit dosavadní působnosti tohoto úřadu, což je nepřijatelný kompromis.
Jak rozhodovat spravedlivě? Domníváme se, že právě zásada spravedlivého procesu by byla jednou z těch, které by v tomto ohledu nebylo možné zcela dodržet, a Úřad, respektive jeho předseda, by byl terčem kritiky, že straní jednomu právu na úkor práva druhého. Prakticky by ve stejné kauze současně rozhodoval jak o podnětu dotčených osob (subjektů údajů) podle § 21 zákona č. 101/2000 Sb., tak o nárocích neuspokojených žadatelů o informace podle zákona č. 106/1999 Sb. V důsledku střetu těchto dvou kompetencí by tak mohlo dojít i k rozdílnému přístupu inspektora pro ochranu dat při posuzování podnětu subjektu údajů, který se bude cítit poškozen zpřístupněním informací o své osobě, které bylo povinným subjektem realizováno na základě doporučení informačního inspektora téhož úřadu.
V dnešním technickém světě informační společnosti je trend informace sdílet či předávat. Jak tento trend sílí, ochrana soukromí nabývá na významu a je vždy chápána jako omezující pravidlo zpřístupňování informací, jako zásadní výjimka z obecně požadované dostupnosti informací. Regulace takto nově nahlížené ochrany soukromí je dána jasně vymezenými pravidly. Není zřejmé, proč za přesně odlišené hmotněprávní úpravy je třeba uvažovat o spojení na úrovni procesní, resp. institucionální (ÚOOÚ jako informační úřad).
Silné dozorové kompetence ÚOOÚ, odpovídající mj. požadavkům evropského práva, vyplývají z jasně deklarovaného zájmu chránit a vynucovat zákonné zpracování osobních údajů. Je otázkou, zda i široká oblast zpřístupňování informací má být obdobně přísně regulována a zda by ve spojení se soudním přezkumem nebyly pro tuto agendu dostačující např. kompetence odpovídající postupům Veřejnému ochránci práv.
Z hlediska hmotně právního je problematika zákona č.106/1999 Sb. podstatně širší, vyžaduje posuzování velmi širokého spektra problematiky, jako jsou záležitosti obchodního tajemství, utajovaných informací apod. Jediným styčným bodem je problematika ochrany osobních údajů resp. soukromí, nicméně i zde je třeba poukázat na jeden základní rozdíl: Zatímco úkolem zákona č.101/2000 Sb. je primárně data chránit, primárním úkolem zákona č.106/1999 Sb. je umožnit zpřístupnění dat.
Z hlediska procesního je možno poukázat na fakt, že zatímco zákon č.101/2000 Sb. je založen na výkonu dozoru, zákon č.106/1999 Sb. by evidentně vyžadoval individuální řešení případů, tj. řešení na základě sporu.
Je tak možno shrnout, že obě problematiky vykazují podstatně více diferencí, a to dosti zásadních, než styčných bodů. S ohledem na stávající zkušenosti s aplikací zákona č. 106/1999 Sb. a bohatou judikaturu by podle názoru ÚOOÚ bylo zcela nevhodné měnit současný proces pro podávání žádostí o informace a jejich navazující soudní přezkum.
Úřad se domnívá, že právě z výše uvedených důvodů byla tato problematika až dosud oddělena, a podle našeho uvážení by tak mělo být i nadále.
Materiál je také k dispozici na internetové adrese Úřadu http://www.uoou.cz v sekci Názory Úřadu/K problémům z praxe.
Umístění: Složky dokumentů > Mapa stránek > Hlavní menu > Archiv > K problémům z praxe > č. 1/2009 - K možnosti rozšíření kompetencí Úřadu ve vztahu k zákonu č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím

References: zákona č. 101
 zákona č. 106
 zákona č. 101
 zákona č. 106
 zákona č. 101
 § 2
 § 8
 zákona č. 101
 § 4
 § 5
 § 8
 § 2
 zákona č. 106
 zákona č. 106
 zákona č. 106
 zákona č. 101
 zákona č. 106
 § 21
 zákona č. 101
 zákona č. 106
 zákona č.106
 zákona č.101
 zákona č.106
 zákona č. 106