Source: https://www.us-rs.si/odlocitve/?id=111508
Timestamp: 2020-06-06 17:10:19+00:00

Document:
U-I-156/11, Up-861/11
ECLI:SI:USRS:2014:U.I.156.11
Zakon o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo) (ZVDZ), 1. odst. 79.a čl. Ustavna pritožba zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. I Up 35/2011 z dne 5. 5. 2011 v zvezi s sodbo Upravnega sodišča, Oddelka v Mariboru, št. II U 313/2010 z dne 22. 9. 2010
Prvi odstavek 79.a člena Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo) je v neskladju z Ustavo. Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku dveh let po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. Ustavna pritožba zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. I Up 35/2011 z dne 5. 5. 2011 v zvezi s sodbo Upravnega sodišča, Oddelka v Mariboru, št. II U 313/2010 z dne 22. 9. 2010 se zavrže.
Izpodbijana ureditev, ki sicer pomeni ukrep pozitivne diskriminacije, ne pomeni primerne in zadostne prilagoditve, ki bi invalidom omogočila samostojno fizično dostopnost do volišč v javnih objektih in s tem v večini primerov tudi osebno uresničevanje njihove volilne pravice. Izpodbijana ureditev zato pomeni opustitev zakonodajalca in je kot takšna poseg v pravico invalidov do nediskriminacijskega obravnavanja (posredna diskriminacija) v zvezi z volilno pravico (prvi odstavek 14. člena v zvezi z drugim odstavkom 43. člena Ustave).
Državni zbor in Vlada nista izkazala, da bi za nezadostno fizično prilagoditev volišč invalidom obstajal ustavno dopustni razlog. Zato ni izpolnjen že prvi pogoj, ki ga za omejevanje človekovih pravic zahteva Ustava, in je izpodbijana ureditev, ki invalidom ne zagotavlja fizičnega dostopa do volišč, v neskladju s prvim odstavkom 14. člena v zvezi s 43. členom Ustave.
Izpodbijana ureditev glede določitve volišč, ki omogočajo glasovanje s posebej prilagojenimi glasovnicami in glasovalnimi stroji, ne določa obveznosti in nobenih meril za določitev prilagojenih volišč, temveč je njihova določitev prepuščena lastni presoji okrajnih volilnih komisij. Zato invalidom že na normativni ravni ne zagotavlja takšne prilagojenosti volišč, ki bi v največji možni meri zagotavljala njihovo dejansko enakopravnost. Gre za poseg v pravico invalidov do nediskriminacijskega obravnavanja v zvezi z volilno pravico (prvi odstavek 14. člena v zvezi s 43. členom Ustave), ki je protiustaven že zato, ker Zakon o volitvah v Državni zbor teh vprašanj ne ureja, temveč jih v celoti prepušča odločitvam volilnih organov.
Vsak način uresničevanja volilne pravice (drugi odstavek 15. člena Ustave) mora biti v temelju določen že z zakonom. Če je določen tako, da pomeni hkrati tudi poseg v pravico samo – v tem primeru v pravico invalidov do nediskriminacijskega obravnavanja pri uresničevanju volilne pravice (prvi odstavek 14. člena v zvezi z drugim odstavkom 43. člena Ustave) –, je še toliko bolj jasno, da mora biti poseg, da bi bil sploh lahko dopusten, opredeljen z zakonom. V tem pogledu je torej ta ureditev že zato, ker Zakon o volitvah v Državni zbor ne ureja teh vprašanj, temveč jih v celoti prepušča odločitvam volilnih organov, protiustavna z vidika prvega odstavka 14. člena v zvezi z drugim odstavkom 43. člena Ustave.
Postopek volitev, v zvezi s katerim naj bi prišlo do zatrjevanih kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, je že končan, zato morebitna ugoditev ustavni pritožbi ne more izboljšati pritožnikovega pravnega položaja. Cilj, ki ga je pritožnik zasledoval z ustavno pritožbo, je dosegel z vložitvijo pobude, saj je s pobudo uspel in si na ta način izboljšal svoj pravni položaj za prihodnje volitve. Glede na navedeno pritožnik nima pravnega interesa za odločitev o ustavni pritožbi.
1.5.51.1.15.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Ugotovitev, da je predpis v neskladju - Z ustavo. 1.5.51.1.16 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku abstraktne presoje - Poziv normodajalcu, da predpis uskladi z Ustavo/zakonom. 1.5.51.2.1 - Ustavno sodstvo - Odločbe - Vrste odločitev Ustavnega sodišča - V postopku odločanja o ustavni pritožbi - Zavrženje. 5.3.38.1 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Volilne pravice (43) - Pravica voliti. 5.2.2.8 - Temeljne pravice - Enakost (14.2) - Kriteriji razlikovanja (14.1) - Fizična ali mentalna invalidnost. 3.16 - Splošna načela - Sorazmernost. 3.9 - Splošna načela - Vladavina prava. 5.3.1 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do dostojanstva (21). 1.4.52.2 - Ustavno sodstvo - Postopek - Procesne predpostavke v postopku ustavne pritožbe - Pravni interes za vložitev ustavne pritožbe.
Člen 14.1, 43, Ustava [URS] Člen 48, 55.b.1.2, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
u-i-156-11-up-861-11.pdf
u-i-156-11-up-861-11-pdf-lm-mag-klampfer.pdf
U-I-156/11-29
11. Kot eno splošnih načel MKPI v 3. členu določa načelo dostopnosti.[1] V prvem odstavku 9. člena pa MKPI države podpisnice zavezuje, naj invalidom omogočijo neodvisno življenje in polno sodelovanje na vseh področjih življenja, sprejmejo ustrezne ukrepe, s katerimi invalidom zagotovijo, da imajo enako kot drugi dostop do fizičnega okolja prevoza, komunikacij, vključno z informacijskimi in komunikacijskimi tehnologijami in sistemi, ter do drugih objektov, naprav in storitev, ki so namenjene javnosti ali se zanjo opravljajo v mestu in na podeželju. Ti ukrepi, ki zajemajo prepoznavanje in odpravljanje ovir pri dostopnosti, se po drugem odstavku 9. člena MKPI med drugim nanašajo na:
– informacijske, komunikacijske in druge storitve, tudi elektronske storitve in pomoč v nujnih primerih. [2]
c) invalidom kot volivcem zagotavljajo svobodno izražanje volje in jim v ta namen po potrebi in na njihovo zahtevo pri izražanju volje na volitvah omogočajo pomoč osebe po njihovi izbiri.[3]
14. Splošna prepoved diskriminacije na podlagi osebne okoliščine invalidnosti torej izhaja tako iz Ustave kot iz mednarodnih instrumentov. Na splošni ravni jo je poudaril tudi zakonodajalec z Zakonom o uresničevanju načela enakega obravnavanja (Uradni list RS, št. 93/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUNEO), ki enako obravnavanje opredeljuje kot odsotnost neposredne oziroma posredne diskriminacije zaradi katere od osebnih okoliščin iz 2. člena tega zakona, med katerimi je navedena tudi invalidnost (4. člen ZUNEO).[4] Diskriminacijo na podlagi invalidnosti prepoveduje tudi ZIMI. Na podlagi drugega odstavka 3. člena ZIMI je diskriminacija zaradi invalidnosti posredna ali neposredna in pomeni vsako razlikovanje, izključevanje ali omejevanje zaradi invalidnosti, katerega namen ali posledica je zmanjšanje ali izničevanje enakopravnega priznavanja, uživanja ali uresničevanja vseh pravic in obveznosti na vseh ključnih področjih življenja.[5] Cilj tega zakona je ustvarjati za invalide enake možnosti na vseh področjih življenja, pri čemer zagotavljanje enakih možnosti pomeni načrtovanje dejavnosti, s katerimi se omogoči, da so različni deli družbe in okolja, kot so javne službe, grajeno okolje, blago in storitve, namenjene javnosti, informacije, komunikacije ipd., dostopni vsem, predvsem invalidom (četrti odstavek 3. člena ZIMI). Peti odstavek 3. člena ZIMI opredeljuje pojem primerna prilagoditev, in sicer določa, da primerna prilagoditev pomeni potrebne zakonodajne, upravne in druge ukrepe, ki ne nalagajo nesorazmernega bremena, kadar so v posameznem primeru potrebni, da se invalidom na enaki podlagi kot drugim zagotovi uživanje ali uresničevanje pravic in svoboščin.
15. V skladu s prvim odstavkom 71. člena ZVDZ vsak volivec glasuje osebno na volišču, na katerem je vpisan v volilni imenik. Izpodbijani prvi odstavek 79.a člena ZVDZ predpisuje, da mora okrajna volilna komisija za vsak volilni okraj določiti najmanj eno volišče, ki je dostopno invalidom. Na tem volišču je lahko po sklepu volilne komisije omogočeno tudi glasovanje s posebej prilagojenimi glasovnicami in glasovalnimi stroji. Izpodbijana določba pomeni ukrep t. i. pozitivne diskriminacije,[6] katere cilj je približevanje enakopravnemu uresničevanju volilne pravice. Opustitev takega ukrepa na normativni ravni bi pomenila odklonitev potrebnih ter primernih sprememb, da se invalidom zagotovi samostojno in tajno uresničevanje volilne pravice. Tovrstna opustitev dolžnosti zakonodajalca bi bil očiten poseg v pravico do nediskriminacijske obravnave iz prvega odstavka 14. člena Ustave. Ta pravica ne varuje le pred ustavno nedopustnimi posegi v pravico do nediskriminacijske obravnave na podlagi osebne okoliščine, ko gre za neposredno diskriminacijo, temveč tudi pred opustitvijo pozitivnih ravnanj v smeri potrebnih ter primernih sprememb in prilagoditev, ki ne nalagajo nesorazmernega ali nepotrebnega bremena, kadar so v posameznem primeru potrebne, da se invalidom zagotovi enakopravno uživanje ali uresničevanje vseh človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Na videz nevtralna norma namreč lahko osebe v deprivilegiranem položaju v resnici obravnava neenakopravno, če ne omogoča dejanske enakopravnosti (t. i. posredna diskriminacija).
16. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-25/10 že presojalo podobne očitke o ustavnosti prvega odstavka 79.a člena ZVDZ. Očitke je zavrnilo kot očitno neutemeljene z obrazložitvijo, da zakonska ureditev s tem, ko določa več načinov glasovanja invalidov, tem zagotavlja pravico voliti oziroma pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. V zvezi z določitvijo volišč, ki morajo biti dostopna invalidom, je ugotovilo, da prvi odstavek 79.a člena ZVDZ določa, da mora biti na območju vsakega volilnega okraja najmanj eno volišče dostopno invalidom. Ker so volišča večinoma v javnih zgradbah, za katere že po Zakonu o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo, 14/05 – popr., 126/07, 108/09, 57/12 in 110/13 – v nadaljevanju ZGO-1)[7] velja, da morajo biti dostopne invalidom, je bilo po stališču Ustavnega sodišča jasno, da mora okrajna volilna komisija že zaradi spoštovanja načela pozitivne diskriminacije za dostopna invalidom razglasiti vsa tista volišča v volilnem okraju, ki pogoj dostopnosti izpolnjujejo. Kot očitno neutemeljeno je Ustavno sodišče zavrnilo tudi razlago prvega stavka prvega odstavka 79.a člena ZVDZ, da so volišča, dostopna invalidom, ločena od drugih volišč.
18. Glede na to, da so volišča večinoma v javnih zgradbah, bi torej morala biti že glede na zahteve iz predpisov o graditvi objektov večina dostopnih tudi za invalide. Če že ne na podlagi tega, da so bili objekti grajeni v zadnjih desetletjih, pa tako, da bi se z njihovo prilagoditvijo dosegel namen zakonodajalca, ki je bil nedvomno v doseganju pozitivne diskriminacije invalidov pri dostopu do objektov v javni rabi. Iz podatkov DVK izhaja, da ni tako oziroma da kljub zahtevam prej ZGO in sedaj ZGO-1 še vedno obstaja velika večina volišč v takih starejših javnih objektih in tudi v zasebnih zgradbah, ki niso prilagojeni potrebam invalidov. Podatki namreč kažejo, da je bila na zadnjih volitvah invalidom dostopna le tretjina vseh volišč (33,99 odstotka).[8]
19. Volilna pravica je temeljna politična pravica in je za demokratično državo osrednjega pomena, ker je varovalno sredstvo drugih državljanskih in političnih pravic.[9] Volilna pravica je pravica, ki državljana spremeni iz objekta v subjekt politike, zato je nujno povezana z dostojanstvom svobodnega človeka.[10] Volilna pravica je bistvenega pomena za vzpostavitev in delovanje temeljev učinkovite demokracije, ki jo vodi vladavina prava.[11] Volilna zakonodaja mora zato zagotoviti njeno učinkovito uresničevanje. Upoštevaje osrednji pomen volilne pravice v demokratični državi in dejstvo, da bi morali novi in adaptirani stari objekti v javni rabi že od leta 1984 funkcionalno oviranim osebam zagotavljati dostop, vstop in uporabo brez grajenih ovir, postaja nesprejemljivo, da je še vedno velika večina volišč v objektih, ki pogoja fizične dostopnosti ne izpolnjujejo. Volišča pa so prav tisti prostor, na katerem volivke in volivci uresničujejo svojo aktivno volilno pravico na volilni dan. Svobodno izražanje volje posameznika, tako da odda svoj glas za kandidata oziroma za kandidatno listo, pa je prav bistveni vidik aktivne volilne pravice.[12]
20. Po tem, ko je bila že pred desetletji vzpostavljena splošna obveznost o postopni odpravi ovir invalidom za fizični dostop do objektov v javni rabi, bi morala biti vendarle večja verjetnost, da na območjih posameznih volišč ne obstaja niti en objekt v javni rabi, do katerega invalidi ne bi mogli samostojno dostopati. Če pa tak objekt izjemoma še ne obstaja in je vendarle treba zaradi njihove lažje dostopnosti vsem volivcem za potrebe volišča najeti zasebni prostor, pa je vendarle treba izbrati take zasebne prostore, ki te zahteve prav tako izpolnjujejo. To narekuje, da Ustavno sodišče spremeni svoje stališče iz sklepa št. U-I-25/10, po katerem je bilo dopustno, da pristojni volilni organi sporočijo javnosti, katera vsa volišča so brez fizičnih ovir dostopna tudi invalidom.[13] Povsem v skladu s prvim odstavkom 79.a člena ZVDZ in njegovo razlago iz navedenega sklepa Ustavnega sodišča namreč je, da pristojni volilni organi določijo le eno tretjino volišč kot takih, ki so brez fizičnih ovir dostopna invalidom.
24. Za tako nezadostno prilagoditev volišč za njihovo fizično dostopnost invalidom, ki ne odpravlja diskriminacije invalidov, bi moral obstajati ustavno dopusten razlog. Državni zbor na pobudo ni odgovoril. Tudi iz zakonodajnega gradiva tak razlog ni razviden.[14] Vlada je kot razlog navedla, da bi ureditev, po kateri bi bila za invalide dostopna vsa volišča, pomenila poseg v lastninsko pravico lastnikov stavb, saj so nekatera volišča v zasebnih objektih. Zato bi morali določena volišča zapreti ali prestaviti v bolj oddaljene kraje, pri čemer je treba po mnenju Vlade upoštevati dejstvo, da so v Republiki Sloveniji kraji, kjer javnih zgradb sploh ni. Vlada je navedla še, da v primeru zagotovitve dostopnosti vseh volišč za invalide ni mogoče zanemariti bistvenega povečanja stroškov volitev, kar bi bilo glede na trenutne javnofinančne razmere težko izvedljivo.
25. Vlada s temi navedbami ni utemeljila ustavno dopustnega razloga za poseg v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja invalidov pri uresničevanju volilne pravice. Glede lastninske pravice lastnikov zasebnih stavb, v katerih so volišča, je treba ugotoviti, da do takega posega ne more priti, ker so lahko v zasebnih stavbah volišča le s soglasjem lastnikov stavb. Država torej lastnika zasebne stavbe ne more prisiliti, da svoje prostore da na voljo za volišče oziroma da te prostore ustrezno prilagodi (na svoje stroške ali stroške države) za dostopnost invalidov. Pristojni državni organi morajo poskrbeti, da bodo izbrali volišča, kadar jih v izjemnih primerih ni mogoče zagotoviti v objektih v javni rabi, v takih objektih v zasebni ravni, ki navedene pogoje za invalide izpolnjujejo. Glede volišč v objektih v javni rabi, pri katerih naj bi se po navedbah Vlade zaradi potrebnih prilagoditev bistveno povečali stroški volitev, pa je treba ugotoviti, da že ZGO-1 (prej pa ZGO) kot pravno dolžnost nalaga, da se funkcionalno oviranim osebam zagotovijo dostop, vstop in uporaba novograjenih ali novoadaptiranih objektov v javni rabi brez grajenih in konstrukcijskih ovir (17. člen ZGO-1). Izpolnitev obveznosti zagotovitve fizične dostopnosti invalidov do objektov v javni rabi v celoti javnopravne osebe (država in lokalne skupnosti) ne morejo odlagati v oddaljeno prihodnost, ko gre za uresničevanje ene od temeljnih človekovih pravic, tj. volilne pravice. Vlada opozarja tudi na zahteve iz 9. člena ZIMI, ki se nanašajo na uporabo in prilagoditev objektov v javni rabi za invalide.[15] Vendar je skrajni rok iz tretjega odstavka 9. člena ZIMI za odpravo teh ovir nesorazmerno dolg, ko gre za uresničevanje volilne pravice. Glede na to, da so volišča večinoma v javnih zgradbah, ki bi morale biti že po dalj časa veljavnih zakonih o graditvi objektov dostopne invalidom, navedbe Vlade o bistveno povečanih stroških volitev ne morejo utemeljiti diskriminacije invalidov pri izvajanju volilne pravice. Ne gre namreč za vse objekte v javni rabi, temveč le za tiste, ki so in kolikor so potrebni za volišča. Da bi se omogočil neoviran fizični dostop invalidom do volišč, tudi niso nujno potrebna prav velika finančna sredstva, saj je nekatere ovire mogoče premostiti tudi z začasnimi rešitvami, ki pa vendarle zagotovijo volivcu invalidu uresničitev temeljne politične pravice na način, ki mu ne le omogoča popolne tajnosti oddanega glasu, temveč spoštuje tudi njegovo osebno dostojanstvo (34. člen Ustave). Da je odprava teh ovir povezana s finančnimi sredstvi, lahko vpliva le na dolžino prehodnega časa, v katerem je treba poskrbeti za odpravo navedenih ovir. Ne more pa tako dolgo in brez (krajše) časovne omejitve tudi v prihodnje upravičevati diskriminacije. Državni zbor in Vlada torej nista izkazala, da bi za nezadostno fizično prilagoditev volišč invalidom obstajal ustavno dopustni razlog. Zato ni izpolnjen že prvi pogoj, ki ga za omejevanje človekovih pravic zahteva Ustava. Prvi odstavek 79.a člena ZVDZ, ki ne zagotavlja fizičnega dostopa invalidom do volišč, je zato v neskladju s prvim odstavkom 14. člena v zvezi z drugim odstavkom 43. člena Ustave.
27. V skladu s prvim odstavkom 79.a člena ZVDZ lahko okrajna volilna komisija na voliščih, ki so v volilnem okraju določena kot dostopna za invalide (najmanj eno v volilnem okraju), omogoči glasovanje s posebej prilagojenimi glasovnicami in glasovalnimi stroji. Iz te zakonske določbe jasno izhaja, da je določitev volišč, ki omogočajo glasovanje s posebej prilagojenimi glasovnicami in glasovalnimi stroji, v celoti prepuščena presoji okrajnih volilnih komisij. Ker izpodbijana ureditev ne določa obveznosti in nobenih meril za določitev prilagojenih volišč invalidom, je na normativni ravni zanikana potreba omogočanja uporabe podpornih tehnologij, da se uresniči pravica invalidov, da na volitvah in referendumih glasujejo osebno in tajno. Že način uresničevanja volilne pravice (drugi odstavek 15. člena Ustave) mora biti v temelju določen z zakonom. Če je določen tako, da pomeni hkrati tudi poseg v pravico samo – v tem primeru v pravico invalidov do nediskriminacijskega obravnavanja pri uresničevanju volilne pravice (prvi odstavek 14. člena v zvezi z drugim odstavkom 43. člena Ustave), je še toliko bolj jasno, da mora biti poseg, da bi bil sploh lahko dopusten, opredeljen z zakonom. V tem pogledu je torej ta ureditev že zato, ker ZVDZ ne ureja teh vprašanj, temveč jih v celoti prepušča odločitvam volilnih organov, protiustavna z vidika prvega odstavka 14. člena v zvezi z drugim odstavkom 43. člena Ustave. Iz podatkov DVK sicer izhaja, da so prav vsa volišča že sedaj opremljena s t. i. šablonami za slepe in slabovidne osebe, torej ti invalidi niti niso diskriminirani. Drugače pa je z invalidi, ki zato, da bi osebno udejanjili svojo volilno pravico, potrebujejo posebne glasovalne naprave. Glede teh je treba sicer ugotoviti, da je položaj vendarle drugačen kot v primeru fizične dostopnosti do volišč, saj gre za tehnološke posodobitve, ki so dane v zadnjem času in ki so stroškovno sorazmerno zahteven projekt, kar bo zakonodajalec lahko upošteval pri prihodnji zakonski ureditvi. Po podatkih DVK je bilo na zadnjih volitvah v Državni zbor (4. 12. 2011) s posebnimi glasovalnimi napravami opremljenih 55 volišč.[16] Ustavno sodišče se v tej odločitvi ne izreka o tem, ali bi bila zakonska ureditev z vzpostavitvijo pogojev, ki bi na koncu pripeljali do točno enakega, manjšega ali večjega števila teh glasovalnih naprav, ustavnoskladna. Zakonodajalec bo moral upoštevati njihovo primerno število, ki bo zagotovilo še dopustno sorazmernost morebitnega posega, pri čemer bo lahko izhajal tudi iz podatkov DVK o dosedanji uporabi teh glasovalnih strojev.
34. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena in druge alineje prvega odstavka 55.b člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Prvo in drugo točko izreka je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Klampfer. Tretjo točko izreka je sprejelo soglasno. Sodnica Klampfer je dala odklonilno ločeno mnenje.
[1]Že V) točka preambule MKPI opozarja na pomen priznavanja dostopnosti do fizičnega, socialnega, ekonomskega in kulturnega okolja, zdravja in izobraževanja ter informacij in komunikacij pri omogočanju invalidom, da polno uživajo vse človekove pravice in temeljne svoboščine.
[2]Drugi odstavek 9. člena MKPI določa:
"Države pogodbenice sprejmejo tudi ustrezne ukrepe, s katerimi:
h) spodbujajo oblikovanje, razvoj, proizvodnjo in razširjanje dostopnih informacijskih in komunikacijskih tehnologij in sistemov v zgodnji razvojni fazi, da so stroški tehnologij in sistemov čim nižji."
[3] V zvezi z uresničevanjem volilne pravice invalidov je pomembna tudi Revidirana razlagalna deklaracija h Zakoniku dobre prakse v volilnih zadevah glede udeležbe invalidnih oseb na volitvah, sprejeta na plenarnem zasedanju 16. in 17. decembra 2011 v Benetkah (glej European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Revised Interpretative Declaration to the Code of Good Practice in Electoral Matters on the Participation of People with Disabilities in Elections, CDL-AD(2011)045, Strasbourg, 19. 12. 2011). V točki II.1.3 določa, da morajo biti vsi volilni postopki in pripomočki (voting procedures and facilities) dostopni invalidom, da lahko izvršujejo svoje demokratične pravice, in da je treba invalidom ob spoštovanju načela, da mora biti glasovanje osebno, omogočiti pomoč pri glasovanju, kjer je to potrebno. Deklaracija tudi določa, da se dostopnost volišč izboljša z upoštevanjem standardov univerzalnega oblikovanja (universal design) (točka II.1.4) in da je treba zagotoviti tajnost glasovanja invalidov tudi tako, da se jim zagotovi uporaba tehnologij oziroma pomoč pri glasovanju oseb po njihovi izbiri, ki na invalide ne izvajajo vpliva (točka II.4.7).
[4] V skladu s tretjim odstavkom 4. člena ZUNEO je posredna diskriminacija podana, kadar je oseba z določeno osebno okoliščino bila, je ali bi bila zaradi navidezno nevtralnega predpisa, merila ali prakse v enakih ali podobnih situacijah in pogojih v manj ugodnem položaju kot druge osebe, razen če te določbe, merila ali ravnanja objektivno upravičuje zakoniti cilj ter če so sredstva za doseganje tega cilja ustrezna in potrebna.
[5] Po drugem odstavku 3. člena ZIMI neposredna diskriminacija na podlagi invalidnosti obstaja, če je bil, je ali bi lahko bil invalid zaradi invalidnosti v enakih ali podobnih situacijah obravnavan manj ugodno kot kdo drug. Posredna diskriminacija na podlagi invalidnosti pa obstaja, kadar je bil, je ali bi lahko bil invalid zaradi navidezno nevtralnega predpisa, merila ali prakse v enakih ali podobnih situacijah v manj ugodnem položaju kot kdo drug, razen če te določbe, merila ali ravnanja objektivno upravičujejo zakoniti cilj ter če so sredstva za dosego tega cilja ustrezna in potrebna.
[6] Pozitivna diskriminacija je odraz vsebinskega pristopa k razumevanju in uresničevanju enakopravnosti, ki opozarja, da (formalno) enakopravno obravnavanje posameznikov v enakem (bistveno podobnem) položaju ne zagotavlja dejanske enakopravnosti tistih (formalno) enakopravno obravnavanih posameznikov, ki so se zaradi posameznih okoliščin (npr. zaradi obrobne družbene pozicije, predsodkov in stereotipov, ki se pritajeno skrivajo v večinski družbeni morali, zaradi pretekle diskriminacije, zaradi podzastopanosti na določenih področjih družbenega življenja itd.) znašli v dejansko deprivilegiranem položaju (B. Flander, Pozitivna diskriminacija, Univerza v Ljubljani, Fakulteta za družbene vede, Ljubljana 2004, str. 66). Primerjaj tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-146/07 z dne 13. 11. 2008 (Uradni list RS, št. 111/08, in OdlUS XVII, 59).
[7] Člen 17 ZGO-1 za vse novozgrajene ali novoadaptirane objekte zahteva, da se funkcionalno oviranim osebam zagotovijo dostop, vstop in uporaba brez grajenih in konstrukcijskih ovir.
[8] Iz podatkov, ki sta jih Ustavnemu sodišču posredovala Vlada in DVK, je razvidno, da je v Republiki Sloveniji približno 3383 volišč. Po podatkih DVK so okrajne volilne komisije za izvedbo zadnjih volitev v Državni zbor (4. 12. 2011) določile 101 volišče, ki je bilo fizično dostopno invalidom, kar je znašalo 2,99 odstotka vseh volišč. Za izvedbo zakonodajnega referenduma o Družinskem zakoniku št. 040-7/2012-7 z dne 16. 2. 2012 so okrajne volilne komisije določile 910 volišč, ki so bila dostopna invalidom (27 odstotkov vseh volišč). Pri izvedbi volitev predsednika republike novembra 2012 pa so okrajne volilne komisije določile 1148 invalidom dostopnih volišč (33,99 odstotka vseh volišč).
[9] Primerjaj J. Sovdat, Volilni spor, GV Založba, Ljubljana 2013, str. 30.
[12] Glej prav tam, str. 32.
[13] Prvi odstavek 79.a člena ZVDZ, ki ga je tako in favorem volilni pravici v navedenem sklepu razložilo Ustavno sodišče.
[14] Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je bil namen zakonodajalca, da se zaradi siceršnjega prizadevanja za omogočanje kar najlažjega dostopa invalidov na volišča eno volišče na območju volilnega okraja zanje še posebej priredi. Obrazložitev Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v Državni zbor (Poročevalec DZ z dne 28. 3. 2006, EPA 755-IV, str. 13) glede novega 79.a člena se je glasila: "Zaradi upravičenih zahtev, ki jih izražajo posamezne invalidske organizacije, da bi se na območju vsakega volilnega okraja posebej določilo vsaj eno volišče, dostopno invalidom, se predlaga, da bi se invalidom, ob siceršnjem prizadevanju za omogočanje njihovega kar najlažjega dostopa na volišča, eno volišče na območju volilnega okraja še posebej priredilo, tako da bi na njem lahko samostojno glasovali tudi, če so slepi ali kako drugače prizadeti. Tem invalidom bi lahko posebej prilagodili tudi glasovnice, seveda tako, da bi bila zagotovljena tajnost glasovanja, in omogočili uporabo posebnih glasovalnih strojev.ʺ
[15] Člen 9 ZIMI (uporaba in prilagoditev objektov v javni rabi) določa:
"(1) Prepovedana je diskriminacija zaradi invalidnosti pri dostopnosti do uporabe objektov v javni rabi.
(3) Objekte v javni rabi, ki se gradijo, in objekte v javni rabi, ki se rekonstruirajo, je treba primerno prilagoditi med samo gradnjo oziroma rekonstrukcijo objekta."
[16] Na njih je glasovalo 127 volivk in volivcev.
U-I-156/11-30
Up-861/11-26
1. Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti prvega odstavka 79.a člena Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZVDZ) z odločbo št. U-I-156/11, Up-861/11 ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo, ter Državnemu zboru naložilo, da mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku dveh let po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (1. in 2. točka izreka odločbe). Glasovala sem proti taki odločitvi. Nisem se mogla strinjati z večinsko odločbo, ker sem – drugače kot večina – menila, da je Ustavno sodišče svoje stališče v zvezi z izvrševanjem volilne pravice invalidov dovolj jasno zavzelo že v sklepu št. U-I-25/10 z dne 21. 9. 2010. Prav zaradi nespoštovanja stališča Ustavnega sodišča, ki je bilo izraženo v omenjenem sklepu, s strani volilnih komisij je Ustavno sodišče z novo odločbo natančno določilo, kaj mora zakonodajalec storiti. Po moji presoji ne gre niti za nadgradnjo niti za spremembo stališča, izraženega v omenjenemu sklepu, ampak za stopnjevanje sankcij zoper tiste, ki niso poskrbeli za ustrezno prilagoditev takega števila volišč, da bi se invalidom zagotovilo ustavnoskladno uresničevanje volilne pravice. Sicer pa tudi pobudnik oziroma ustavni pritožnik navaja, da so vsi pristojni organi, tako volilna komisija kot sodišča, razlagali prvi odstavek 79.a člena ZVDZ v nasprotju s sklepom Ustavnega sodišča oziroma da so državni organi in sodišča to odločitev ignorirali. Sprašujem se tudi, ali je zaradi neupoštevanja stališč res treba vse normativno urediti z zakonom, torej tudi take stvari, ki se z nekoliko volje lahko dejansko uredijo v praksi.
2. Izpodbijani prvi odstavek 79.a člena ZVDZ predpisuje, da mora okrajna volilna komisija za vsak volilni okraj določiti najmanj eno volišče, ki je dostopno invalidom. Ne morem soglašati z zaključkom, da Državni zbor in Vlada nista izkazala, da bi za nezadostno fizično prilagoditev volišč invalidom obstajal ustavno dopustni razlog, zaradi česar je po presoji Ustavnega sodišča tokrat izpodbijana določba ZVDZ v neskladju s prvim odstavkom 14. člena v zvezi z drugim odstavkom 43. člena Ustave. Ugotovilo je, da ni izpolnjen že prvi pogoj, ki ga za omejevanje človekovih pravic zahteva Ustava. Poleg presoje z vidika fizične dostopnosti volišč za invalide je Ustavno sodišče posebej presojalo prvi odstavek 79.a člena ZVDZ tudi z vidika opremljenosti volišč s prirejenimi glasovnicami in glasovalnimi stroji, čeprav pobuda tega vprašanja ne odpira. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je na normativni ravni zanikana potreba omogočanja uporabe podpornih tehnologij, da se uresniči pravica invalidov, da na volitvah in referendumih glasujejo osebno in tajno, ker izpodbijana ureditev ne določa obveznosti in nobenih meril za določitev prilagojenih volišč invalidom. Že način uresničevanja volilne pravice (drugi odstavek 15. člena Ustave) mora biti v temelju določen z zakonom. Če je določen tako, da pomeni hkrati tudi poseg v pravico samo – v tem primeru v pravico invalidov do nediskriminacijskega obravnavanja pri uresničevanju volilne pravice (prvi odstavek 14. člena v zvezi z drugim odstavkom 43. člena Ustave), je po presoji Ustavnega sodišča še toliko bolj jasno, da mora biti poseg, da bi bil sploh lahko dopusten, opredeljen z zakonom. V tem pogledu je torej ta ureditev že zato, ker ZVDZ ne ureja teh vprašanj, temveč jih v celoti prepušča odločitvam volilnih organov, protiustavna z vidika prvega odstavka 14. člena v zvezi z drugim odstavkom 43. člena Ustave.
3. Iz podatkov Državne volilne komisije (v nadaljevanju DVK) sicer izhaja, da so prav vsa volišča že sedaj opremljena s t. i. šablonami za slepe in slabovidne osebe, torej ti invalidi niti niso diskriminirani. Drugače pa je z invalidi, ki zato, da bi osebno udejanjili svojo volilno pravico, potrebujejo posebne glasovalne naprave. Glede teh pa je Ustavno sodišče poudarilo, da je položaj vendarle drugačen kot v primeru fizične dostopnosti do volišč, saj gre za tehnološke posodobitve, ki so dane v zadnjem času in ki so stroškovno sorazmerno zahteven projekt, kar bo zakonodajalec lahko upošteval pri prihodnji zakonski ureditvi. Po podatkih DVK je bilo na zadnjih volitvah v Državni zbor (4. 12. 2011) s posebnimi glasovalnimi napravami opremljenih 55 volišč, na katerih je glasovalo 127 volivk in volivcev. Ustavno sodišče se v tej odločitvi ni izreklo o tem, ali bi bila zakonska ureditev z vzpostavitvijo pogojev, ki bi na koncu pripeljali do točno enakega, manjšega ali večjega števila teh glasovalnih naprav ustavnoskladna, je pa zakonodajalcu zapovedalo, da bo moral upoštevati njihovo primerno število, ki bo zagotovilo še dopustno sorazmernost morebitnega posega, pri čemer bo lahko izhajal tudi iz podatkov DVK o dosedanji uporabi teh glasovalnih strojev.
V 30. točki obrazložitve je Ustavno sodišče povedalo tudi, kaj mora zakonodajalec upoštevati pri odpravi ugotovljene protiustavnosti. Upoštevati mora zlasti to, da je torej treba invalidom zagotavljati pravico do nediskriminacijskega obravnavanja pri uresničevanju volilne pravice in odpraviti vse ovire za njihov fizični dostop do volišč. Volišča, ki tega ne bodo zagotavljala, so lahko le izjema, in še to le v krajšem nadaljnjem prehodnem obdobju, ne pa – kot sedaj – pravilo. Posledično pa bo po presoji Ustavnega sodišča postala brezpredmetna tudi zakonska zahteva, da morajo volivci, ki želijo glasovati na volišču, ki je fizično dostopno invalidom, to vnaprej sporočiti okrajni volilni komisiji (drugi stavek prvega odstavka 79.a člena ZVDZ), saj bodo pogoj fizične dostopnosti izpolnjevala vsa volišča. Glede volišč, ki jih je treba opremiti z glasovalnimi napravami, pa je Ustavno sodišče zakonodajalcu naložilo, da preuči, katere prilagoditve je mogoče izvesti, da se invalidom ob razumnih stroških in še sorazmernem bremenu za državo zagotovi enakopravno uresničevanje volilne pravice. Pri tem lahko, kot je bilo že navedeno, upošteva tudi statistične podatke o dosedanji uporabi glasovalnih naprav. Tudi z morebitno napovedjo volivca, kdaj bo glasoval na volišču, kar je sicer prav tako poseg v njegovo svobodo izvrševanja volilne pravice, je mogoče z mobilnostjo glasovalnih naprav doseči, da lahko večje število invalidov osebno voli. Tak poseg v svobodo izvrševanja volilne pravice invalida bo še vseeno manjši od posega, ki mu takega načina glasovanja sploh ne omogoča. Tudi za proučitev vsega navedenega in glede na zahtevnost zakonske ureditve na tem področju je primeren daljši rok zakonodajalcu za odpravo ugotovljene protiustavnosti.
4. Z navedenimi razlogi sicer lahko soglašam, vendar menim, da je Ustavno sodišče že v sklepu št. U-I-25/10, ko je presojalo v bistvenem enake očitke pobudnikov o določitvi volišč za invalide, ki so vsebina te pobude, odgovorilo tako na vprašanje, ali je z Ustavo skladno ločevanje volišč na redna volišča in volišča za invalide, kot tudi, ali je z Ustavo skladna določitev le enega invalidom dostopnega volišča na območju občine. Zapisalo je, da je zakonodajalec z uveljavitvijo ZVDZ upošteval potrebo po pozitivni diskriminaciji in za invalide določil možnost drugačnega uresničevanja volilne pravice, kot velja za druge volivce. Glede na to, da so volišča večinoma v javnih zgradbah, za katere že sicer velja, da mora biti vanje omogočen dostop invalidom,[1] je po oceni Ustavnega sodišča jasno, da mora okrajna volilna komisija že zaradi spoštovanja načela pozitivne diskriminacije za takšna razglasiti vsa tista volišča v volilnem okraju, ki te pogoje izpolnjujejo. Ali volilne komisije pri svojem delu to spoštujejo ali ne, pa ni stvar zakonske ureditve njihovih pristojnosti, kot jih določa prvi odstavek 39. člena ZVDZ, ampak stvar ustavnoskladne uporabe zakona v posameznem volilnem postopku. Zato je očitke iz pobude v tej smeri zavrnilo kot neutemeljene. Kot neutemeljene pa je zavrnilo tudi očitke, da so volišča, dostopna invalidom, ločena od drugih volišč. Pojasnilo je, da je volišče iz prvega odstavka 79.a člena ZVDZ le eno od volišč (ali več volišč) v volilnem okraju, na katerem uresničujejo volilno pravico vsi volivci, ki sodijo v območje tega volišča, invalidi pa poleg vseh njih zgolj zaradi lažje dostopnosti. Zato je odločilo, da so očitki o neskladju z Ustavo in Konvencijo o pravicah invalidov (Uradni list RS, št. 37/08, MP, št. 10 – v nadaljevanju MKPI) neutemeljeni.
5. Pobudnik v novi pobudi sicer dodatno zatrjuje le, da Ustavno sodišče v prejšnji odločbi ni preizkusilo kršitve pravice do dostopnosti z vidika 9. člena MKPI. Gre za splošno določbo, ki ureja dostopnost invalidov na različnih področjih življenja. Izrecno določa, da države pogodbenice invalidom omogočijo neodvisno življenje in polno sodelovanje na vseh področjih življenja, sprejmejo ustrezne ukrepe, s katerimi invalidom zagotovijo, da imajo enako kot drugi dostop do fizičnega okolja prevoza, komunikacij, vključno z informacijskimi in komunikacijskimi tehnologijami in sistemi, ter do drugih objektov, naprav in storitev, ki so namenjene javnosti ali se zanjo opravljajo v mestu in na podeželju. Člen 9 MKPI je torej jasen. Zahteva, da so vsi objekti, namenjeni javnosti, dostopni invalidom. Ko gre za vprašanje uresničevanja volilne pravice, pa je treba po moji presoji razlagati 9. člen MKPI v povezavi z 29. členom MKPI,[2] ki posebej govori o sodelovanju invalidov v političnem in javnem življenju. Iz navedenih določb MKPI za državo izhaja le zahteva, da sprejme ustrezne ukrepe, ki invalidom omogočajo, da učinkovito in polno sodelujejo v političnem in javnem življenju neposredno ali s svobodno izbranimi predstavniki, vključno s pravico in možnostjo, da volijo ali so izvoljeni. MKPI torej od držav pogodbenic ne zahteva točno določenih ukrepov, ampak določa le cilje, medtem ko konkretne ukrepe za dosego teh ciljev prepušča državam pogodbenicam. Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 78/06 – ZVDZ-B) je bila sprejeta rešitev na predlog upravičenih zahtev invalidskih organizacij, da se, ob siceršnjem prizadevanju za omogočanje njihovega kar najlažjega dostopa na volišče, na območju vsakega volilnega okraja posebej določi vsaj eno volišče dostopno invalidom, ki se tudi posebej priredi tako, da lahko samostojno glasujejo tudi slepi ali kako drugače funkcionalno ovirani volivci.[3]
6. V 2. zlasti pa v 3. točki obrazložitve sklepa št. U-I-25/10 je torej Ustavno sodišče povedalo vse, kar bi morale volilne komisije zaradi spoštovanja načela pozitivne diskriminacije v posameznem volilnem postopku storiti, torej so bili invalidi diskriminirani zaradi nedelovanja volilnih komisij in ne zaradi zakona. S to novo odločbo pa je Ustavno sodišče prav zaradi nespoštovanja njegovega stališča, izraženega v sklepu št. U-I-25/10 s strani volilnih komisij, natančno določilo, kaj mora zakonodajalec storiti. Menim, da ne gre niti za nadgradnjo niti za spremembo stališča, izraženega v omenjenemu sklepu, ampak za stopnjevanje sankcij zoper tiste, ki niso poskrbeli za ustrezno prilagoditev takega števila volišč, da bi se invalidom zagotovilo ustavnoskladno uresničevanje volilne pravice.
7. Ker je Ustavno sodišče prvič očitno premalo zapisalo v obrazložitvi, je sedaj pri ponovni presoji obrazložitev odločbe argumentiralo tako, da iz njene 30. točke jasno izhaja, da morajo pogoj fizične dostopnosti izpolnjevati vsa volišča. Glede volišč, ki jih je treba opremiti z glasovalnimi napravami, pa je Ustavno sodišče zakonodajalcu naložilo, da preuči, katere prilagoditve je mogoče izvesti, da se invalidom ob razumnih stroških in še sorazmernem bremenu za državo zagotovi enakopravno uresničevanje volilne pravice. Ker po moji oceni pobudnik ne navaja razlogov, ki ne bi bili upoštevani že pri prejšnjem odločanju o istih vprašanjih niti ne odpirajo novih pomembnih ustavnopravnih vprašanj, sem se zavzemala za zavrnitev pobude.
Zato sem glasovala proti 1. in 2. točki izreka odločbe.
[1] Predpisi o graditvi objektov za vse novozgrajene ali novo adaptirane objekte zahtevajo, da se funkcionalno oviranim osebam zagotovi dostop, vstop in uporabo brez grajenih in konstrukcijskih ovir; 17. člen Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 108/09, 57/12 in 110/13 – ZGO-1).
[2] Člen 29 MKPI določa, da države pogodbenice med drugim zagotavljajo invalidom politične pravice in možnost, da jih uživajo enako kot drugi, in se zavezujejo, da invalidom enako kot drugim zagotavljajo, da učinkovito in polno sodelujejo v političnem in javnem življenju neposredno ali s svobodno izbranimi zastopniki, vključno s pravico in možnostjo, da volijo in so izvoljeni, med drugim tako, da:
b) varujejo pravico invalidov, da na volitvah in referendumih volijo tajno in brez zastraševanja, kandidirajo na volitvah in učinkovito opravljajo naloge in javne funkcije na
vseh ravneh oblasti ter jim po potrebi omogočajo uporabo podpornih in novih tehnologij;
c) invalidom kot volivcem zagotavljajo svobodno izražanje volje in jim v ta namen po potrebi in na njihovo zahtevo pri izražanju volje na volitvah omogočajo pomoč osebe po njihovi izbiri.
[3] Glej Poročevalec DZ, št. 35/06.
Herman Hari, Maribor
US30398

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče