Source: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:62015CJ0290&from=FI
Timestamp: 2019-09-21 10:07:25+00:00

Document:
62015CJ0290
27 ottobre 2016 ( *1 )
«Rinvio pregiudiziale — Valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente — Direttiva 2001/42/CE — Articolo 2, lettera a), e articolo 3, paragrafo 2, lettera a) — Nozione di “piani e programmi” — Presupposti per l’installazione degli impianti eolici, fissati con decreto regolamentare — Disposizioni riguardanti in particolare misure di sicurezza, di controllo, di ripristino e di salvaguardia, nonché norme relative al livello acustico, definite in considerazione della destinazione delle zone»
per P. D’Oultremont e a., da J. Sambon, avocat;
per la Fédération de l’énergie d’origine renouvelable e alternative ASBL (EDORA), da J. Sohier, S. Rodrigues, L. Levi, A. Blot e M. Chomé, avocats;
per il governo belga, da J. Van Holm, M. Jacobs e S. Vanrie, in qualità di agenti, assistiti da P. Moërynck, avocat;
per il governo francese, da D. Colas e J. Traband, in qualità di agenti;
per il governo dei Paesi Bassi, da M.K. Bulterman, B. Koopman e J. Langer, in qualità di agenti;
per la Commissione europea, da O. Beynet e C. Hermes, in qualità di agenti,
La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 2, lettera a), e dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente (GU 2001, L 197, pag. 30).
Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra il sig. Patrice D’Oultremont e a. e la Région Wallonne, in merito alla validità del decreto del governo vallone, del 13 febbraio 2014, che fissa i presupposti settoriali relativi ai parchi eolici di potenza totale superiore o uguale a 0,5 MW e recante modifica del decreto del governo vallone del 4 luglio 2002, relativo al procedimento e a varie misure di esecuzione del decreto dell’11 marzo 1999 sul permesso ambientale nonché recante modifica del decreto del governo vallone del 4 luglio 2002, che definisce un elenco dei progetti sottoposti ad uno studio d’impatto, nonché degli impianti e delle attività classificate (Moniteur belge del 7 marzo 2014, pag. 20263; in prosieguo: il «decreto del 13 febbraio 2014»).
La convenzione sulla valutazione dell’impatto ambientale in contesto transfrontaliero, firmata a Espoo (Finlandia) il 26 febbraio 1991 (in prosieguo: la «convenzione d’Espoo»), è stata approvata a nome della Comunità europea il 24 giugno 1997 ed è entrata in vigore il 10 settembre dello stesso anno.
A termini dell’articolo 2, paragrafo 7, della Convenzione di Espoo:
Il protocollo relativo alla valutazione strategica ambientale alla convenzione di Espoo è stato firmato a Kiev (Ucraina), il 21 maggio 2003, dalla Commissione, a nome della Comunità europea (in prosieguo: il «protocollo di Kiev»). Il protocollo è stato poi approvato con la decisione 2008/871/CE del Consiglio, del 20 ottobre 2008 (GU 2008, L 308, pag. 33).
L’articolo 13, paragrafo 1, del protocollo di Kiev così recita:
La Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, approvata a nome della Comunità europea con decisione 2005/370/CE del Consiglio, del 17 febbraio 2005 (GU L 124, pag. 1) (in prosieguo: la «Convenzione di Aarhus»), affronta parimenti il tema della valutazione ambientale.
Tale convenzione contiene, all’articolo 6, disposizioni in materia di partecipazione del pubblico in caso di approvazione di determinate attività. I suoi articoli 7 e 8 si riferiscono alla partecipazione suddetta, rispettivamente riguardo a piani, programmi, politiche e disposizioni regolamentari, nonché ad altre regole giuridicamente vincolanti e di portata generale.
Ai sensi del considerando 4 della direttiva 2001/42:
L’articolo 1 della direttiva medesima, rubricato «Obiettivi», prevede quanto segue:
Il successivo articolo 2 così dispone:
per “piani e programmi” s’intendono i piani e i programmi, compresi quelli cofinanziati dall’[Unione] europea, nonché le loro modifiche,
che sono previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative;
per “valutazione ambientale” s’intende l’elaborazione di un rapporto di impatto ambientale, lo svolgimento di consultazioni, la valutazione del rapporto ambientale e dei risultati delle consultazioni nell’iter decisionale e la messa a disposizione delle informazioni sulla decisione a norma degli articoli da 4 a 9;
Ai sensi del successivo articolo 3, intitolato «Ambito d’applicazione»:
che sono elaborati per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, e che definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti elencati negli allegati I e II della direttiva [2011/92/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU 2012, L 26, pag. 1), recante abrogazione e sostituzione della direttiva 85/337 a partire dal 17 febbraio 2012];
A termini dell’articolo 6, paragrafo 1, Sezione II, della legge speciale dell’8 agosto 1980 recante riforme istituzionali (Moniteur belge del 15 agosto 1980, pag. 9434), per quanto attiene alla tutela dell’ambiente sono competenti soltanto le Regioni.
Nella Regione vallona, la direttiva 2001/42 è stata parzialmente recepita per mezzo degli articoli D.52 e segg. del libro I del Codice dell’ambiente (Moniteur belge del 9 luglio 2004, pag. 54654), come risulta dall’articolo D.51/1 di tale Codice.
L’articolo D.6 del libro 1 di detto Codice definisce, al punto 13, i «piani e programmi» quali le «decisioni, escluse quelle previste nel [Codice vallone della gestione del territorio, dell’urbanistica, del patrimonio [ambientale] e dell’energia (Moniteur belge del 19 maggio 1984, p. 6939, e rettifica, Moniteur belge del 25 maggio 1984, pag. 7636)], e relative modifiche, dirette a fissare una serie di azioni o di operazioni preordinate al raggiungimento di uno o più obiettivi specifici collegati alla qualità dell’ambiente, ovvero alla destinazione o al regime di tutela vuoi di una o più zone vuoi di un sito, con lo specifico obiettivo di definire il contesto in cui l’attuazione di determinate attività può essere autorizzata, e che:
sono predisposte e/o adottate da un’autorità a livello regionale o locale, oppure predisposte da un’autorità per essere adottate dal Parlamento o dal governo della Vallonia;
sono previste da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative;
Ai sensi del suo articolo 2, il decreto del governo vallone dell’11 marzo 1999 relativo al permesso ambientale (Moniteur belge dell’8 giugno 1999, pag. 21114, e rettifica in Moniteur belge, del 22 dicembre 1999, pag. 48280; in prosieguo: il «decreto dell’11 marzo 1999») è inteso a «garantire, in un’ottica di approccio integrato di prevenzione e di riduzione dell’inquinamento, la protezione dell’Uomo o dell’ambiente contro i rischi, il disturbo o gli inconvenienti che un’installazione può provocare, direttamente o indirettamente, durante o nel periodo successivo al suo funzionamento».
L’articolo 4 di tale decreto così stabilisce:
le informazioni da fornire regolarmente alle autorità designate dal Governo e relative a:
le emissioni dello stabilimento;
le misure adottate per ridurre le turbative all’ambiente;
A termini del successivo articolo 5:
Ai sensi dell’articolo 1 del decreto di attuazione del 13 febbraio 2014:
«Le presenti condizioni settoriali si applicano ai parchi eolici la cui potenza totale è pari o superiore a 0,5 MW di elettricità, di cui alle rubriche 40.10.01.04.02 e 40.10.01.04.03 dell’allegato I del [decreto del 4 luglio 2002 che fissa le condizioni generali di sfruttamento degli impianti previsti dal decreto dell’11 marzo 1999 (Moniteur belge del 21 settembre 2002, pag. 20264, e rettifica in Moniteur belge del 1o ottobre 2002, pag. 44152)]».
Secondo l’articolo 5 del decreto del 13 febbraio 2014, contenuto nel Capo III del medesimo, intitolato «Gestione»:
L’articolo 9 di detto decreto, che figura nello stesso Capo III, così recita:
Ai sensi dell’articolo 10, che figura del pari nel Capo III dello stesso decreto:
il sole splenda dal mattino alla sera (cielo continuamente sereno);
gli impianti eolici siano permanentemente in funzione (velocità del vento sempre nella loro scala di funzionamento e loro disponibilità al 100%);
il rotore degli impianti eolici sia sempre orientato perpendicolarmente ai raggi del sole.
La Sezione 1, intitolata «Norme acustiche», del Capo V del decreto del 13 febbraio 2014, intitolato «Inquinamento acustico», include segnatamente l’articolo 20, che definisce i limiti dei livelli relativi alle emissioni sonore di un parco eolico, e l’articolo 21, che determina i valori limite in particolare in funzione delle aree dette «planologiche», cioè dei perimetri geografici determinati in base ad un piano dalle autorità competenti, in funzione della loro destinazione (zone d’habitat, zone agricole, zone d’attività economica e altri).
Il 21 febbraio 2013, il Governo vallone stabiliva un «ambito di riferimento», successivamente modificato nel mese di luglio dello stesso anno, contenente raccomandazioni per l’installazione di impianti eolici nella Regione vallona. Tale testo veniva completato da un documento cartografico diretto a determinare un ambito di pianificazione all’attuazione del programma eolico nella Regione vallona «con orizzonte 2020» e recante il nome di «carta di riferimento». Tale carta era oggetto di un rapporto sull’impatto ambientale.
In tutti i comuni della Vallonia veniva svolta un’inchiesta pubblica nel periodo intercorrente dal 16 settembre al 30 ottobre 2013. Tra i documenti messi a disposizione del pubblico nel corso di detta inchiesta figuravano, inter alia, i documenti indicati supra al punto precedente, vale a dire il settore di riferimento, la carta di riferimento e la relazione sull’impatto ambientale.
Tuttavia, né il settore di riferimento né la carta di riferimento venivano definitivamente adottati.
Nel frattempo, il governo vallone adottava il decreto del 13 febbraio 2014.
Il 6 maggio 2014, il sig. D’Oultremont e a. adivano il giudice del rinvio, il Consiglio di Stato (Belgio), con domanda di annullamento di tale decreto. A sostegno del ricorso, il sig. D’Oultremont e a. facevano valere, inter alia, il contrasto tra il decreto medesimo e le disposizioni della direttiva 2001/42, in base al rilievo che la Regione vallona avrebbe adottato il decreto senza che le sue disposizioni fossero state sottoposte ad un procedimento di valutazione d’impatto, né al procedimento di partecipazione del pubblico.
La Regione vallona e la parte interveniente nel procedimento principale, la Fédération de l’énergie d’origine renouvelable et alternative ASBL (EDORA), ritengono, per parte loro, che lo stesso decreto sarebbe estraneo alla nozione di «piani e programmi», ai sensi della direttiva.
Il giudice del rinvio ritiene che, malgrado le precisazioni fornite dalla Corte nella sentenza del 17 giugno 2010, Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 e C‑110/09, EU:C:2010:355), la risposta alla questione se le disposizioni del decreto del 13 febbraio 2014 costituiscano «piani e programmi» non risulti con tutta evidenza.
Una particolare difficoltà risiederebbe, secondo il giudice a quo, nella circostanza che le disposizioni del decreto suddetto siano separate dal settore di riferimento e dalla cartografia dei siti per l’installazione degli impianti eolici, richiamata supra al punto 24, e che tale circostanza le privi, almeno parzialmente, del loro contenuto programmatico ai fini dell’inquadramento della produzione dell’energia eolica.
In tale ottica, il decreto del 13 febbraio 2014 non definirebbe un «quadro completo», vale a dire il complesso di misure coordinate a disciplina della gestione dei parchi eolici per preservare l’ambiente. Orbene, secondo il giudice del rinvio, ciò non toglierebbe che prendere in considerazione, all’atto del rilascio delle autorizzazioni, le norme di tale decreto relative, segnatamente, all’inquinamento acustico e agli effetti delle ombre stroboscopiche generate dal funzionamento degli impianti eolici, produca necessariamente la conseguenza di determinare il luogo di installazione di detti impianti rispetto all’habitat.
Se si accogliesse la definizione, data dal legislatore regionale, al punto 13 dell’articolo D.6 del libro I del Codice dell’ambiente, della nozione di «piani e programmi», a partire dal momento in cui essi sono dissociati dall’ambito di riferimento e dalla cartografia che descrive i luoghi meglio situati per l’installazione degli impianti eolici, le condizioni settoriali non costituirebbero, secondo il giudice a quo, di per sé un «processo di attuazione progressiva e ordinata di mezzi diretti a raggiungere un obiettivo specifico collegato alla qualità dell’ambiente».
Il giudice del rinvio precisa, inoltre, che le condizioni settoriali previste dal decreto del 13 febbraio 2014 non determinano ulteriormente la destinazione o il regime di tutela di una o più aree o di un sito. Ogni parco eolico verrebbe esaminato, qualunque sia il sito prescelto, fatta salva soltanto la modulazione delle norme di inquinamento acustico in funzione della ripartizione per aree nel piano di settore.
Orbene, secondo tale giudice, dagli allegati I e II della direttiva 2001/42, letti alla luce del punto 47 della sentenza del 17 giugno 2010, Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 e C‑110/09, EU:C:2010:355), sembra risultare che un piano o programma riguardi necessariamente un’area geograficamente limitata, quale, ad esempio, le «zone designate come vulnerabili nel quadro della gestione sostenibile dell’azoto in agricoltura», ai sensi della direttiva 91/676/CEE del Consiglio, del 12 dicembre 1991, relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole (GU L 375, p. 1), di cui si trattava in particolare nella sentenza suddetta.
In tale contesto, il Conseil d’État (Consiglio di Stato) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
Con la questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 2, lettera a), e l’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2001/42 debbano essere interpretati nel senso che un decreto regolamentare, come quello di cui trattasi nel procedimento principale, contenente varie disposizioni relative all’installazione di impianti eolici, le quali devono essere osservate nel contesto del rilascio di autorizzazioni amministrative aventi ad oggetto l’impianto o l’espianto di siffatte installazioni, ricada nella nozione di «piani e programmi», ai sensi della direttiva suddetta.
Occorre anzitutto ricordare che dal considerando 4 della direttiva 2001/42 risulta che la valutazione ambientale è un importante strumento ai fini dell’integrazione delle considerazioni in materia di ambiente nell’elaborazione e nell’adozione di taluni piani e programmi.
Successivamente, e come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 34 delle proprie conclusioni, la delimitazione della nozione di «piani e programmi» rispetto ad altre misure non ricomprese nell’ambito d’applicazione ratione materiae della direttiva 2001/42 dev’essere effettuata alla luce dell’obiettivo essenziale indicato all’articolo 1 della direttiva medesima, consistente nell’assoggettare i piani e i programmi idonei ad avere un impatto notevole sull’ambiente ad una valutazione ambientale (v., in tal senso, sentenza del 28 febbraio 2012, Inter-Environnement Wallonie e Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, punto 40 e giurisprudenza ivi citata).
Orbene, in considerazione della finalità della direttiva 2001/42, consistente nel garantire un livello elevato di protezione dell’ambiente, le disposizioni che delimitano l’ambito di applicazione di tale direttiva e, in particolar modo, quelle che enunciano le definizioni degli atti ivi previsti, devono essere interpretate in senso ampio (v., in tal senso, sentenze del 22 marzo 2012, Inter-Environnement Bruxelles e a., C‑567/10, EU:C:2012:159, punto 37, nonché del 10 settembre 2015, Dimos Kropias Attikis, C‑473/14, EU:C:2015:582, punto 50).
Per quanto attiene all’articolo 2, lettera a), della direttiva 2001/42, la definizione di nozione di «piani e programmi», che tale disposizione contiene, enuncia la condizione cumulativa che essi siano, da un lato, elaborati e/o adottati da un’autorità a livello nazionale, regionale o locale oppure predisposti da un’autorità per essere approvati, in base a procedura legislativa, dal parlamento o dal governo e, dall’altro, che siano imposti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative.
Dalle constatazioni del giudice del rinvio risulta che il decreto del 13 febbraio 2014 è stato predisposto e adottato da un’autorità regionale, nella specie il governo vallone, e che tale decreto è imposto dalle disposizioni del decreto dell’11 marzo 1999.
In forza dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2001/42 e fatto salvo il paragrafo 3 dello stesso articolo, sono soggetti a valutazione ambientale i piani e i programmi elaborati, inter alia, per il settore dell’energia e volti a definire il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti elencati negli allegati I e II della direttiva 2011/92.
Orbene, è senz’altro pacifico che il decreto del 13 febbraio 2014 riguardi il settore dell’energia e contribuisca a definire l’ambito di attuazione, nella Regione vallona, dei progetti di parchi eolici ricompresi nei progetti elencati all’allegato II della direttiva 2011/92.
Quanto alla nozione di «piani e programmi», sebbene essa debba senza dubbio coprire un certo territorio, ciò non toglie, tuttavia, che non risulta né dal testo dell’articolo 2, lettera a), della direttiva 2001/42, né da quello del successivo articolo 3, paragrafo 2, lettera a), che detti piani e programmi debbano essere finalizzati alla gestione di un determinato territorio. Infatti, dal testo di tali disposizioni emerge che esse hanno, più ampiamente, ad oggetto la gestione di territori o di zone in generale.
Orbene, secondo quanto rilevato dal giudice del rinvio, il decreto del 13 febbraio 2014 riguarda il territorio dell’intera Regione vallona e i valori limiti da esso previsti in materia di inquinamento acustico presentano uno stretto nesso con tale territorio, essendo tali limiti determinati in funzione di diversi tipi di destinazione delle zone geografiche considerate.
Quanto alla circostanza che il decreto del 13 febbraio 2014 non definisca un ambito sufficientemente completo riguardo al settore eolico, occorre ricordare che l’esame dei criteri esposti all’articolo 2, lettera a), e all’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2001/42, al fine di determinare se un decreto, come quello oggetto del procedimento principale, possa ricadere in tale nozione, dev’essere realizzato, in particolare, alla luce dell’obiettivo della direttiva medesima, il quale, come risulta dal punto 39 supra, consiste nel sottoporre a valutazione ambientale le decisioni atte a produrre effetti notevoli sull’ambiente.
Peraltro, come sottolineato dall’avvocato generale al paragrafo 55 delle proprie conclusioni, occorre evitare possibili strategie di elusione degli obblighi enunciati dalla direttiva 2001/42 che possono concretizzarsi in una frammentazione di provvedimenti, atta così a ridurre l’effetto utile della direttiva stessa (v., in tal senso, sentenza del 22 marzo 2012, Inter-Environnement Bruxelles e a., C‑567/10, EU:C:2012:159, punto 30 e giurisprudenza citata).
Alla luce di tale obiettivo, va osservato che la nozione di «piani e programmi» si riferisce a qualsiasi atto che fissi, definendo norme e procedure di controllo applicabili al settore interessato, un insieme significativo di criteri e di modalità per l’autorizzazione e l’attuazione di uno o più progetti idonei ad avere un impatto notevole sull’ambiente (v., in tal senso, sentenza dell’11 settembre 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e a., C‑43/10, EU:C:2012:560, punto 95, nonché giurisprudenza ivi citata).
Nella specie, va rammentato che il decreto del 13 febbraio 2014 ha ad oggetto, in particolare, le norme tecniche, le modalità di gestione (in particolare, le ombre stroboscopiche), la prevenzione degli incidenti e degli incendi (tra l’altro, l’arresto dell’impianto eolico), le norme relative al livello acustico, il ripristino nonché la messa in sicurezza degli impianti eolici. Tali norme presentano un’importanza e un’estensione sufficientemente significative per la determinazione delle condizioni applicabili al settore di cui trattasi e le scelte, in particolare di ordine ambientale, adottate mediante le norme suddette, sono chiamate a determinare le condizioni cui i progetti concreti di installazione e di sfruttamento dei siti eolici potranno essere autorizzati per il futuro.
Infine, il governo francese, richiamandosi alla convenzione di Aarhus e al protocollo di Kiev, propone di distinguere la nozione di «piani e programmi» da quella di «disciplina generale», nella quale ricadrebbe il decreto del 13 febbraio 2014, di modo che esso non rientrerebbe nell’ambito d’applicazione della direttiva 2001/42.
Al riguardo, occorre sottolineare, da un lato, che dalla formulazione stessa dell’articolo 2, lettera a), primo trattino, di tale direttiva, corroborata in tal senso dalla giurisprudenza ricordata supra al punto 49, risulta che la nozione di «piani e programmi» può contemplare atti normativi adottati per via legislativa o regolamentare.
D’altro lato, come sottolineato dall’avvocato generale al paragrafo 70 delle proprie conclusioni, la direttiva 2001/42 si distingue dalla convenzione di Aarhus e dal protocollo di Kiev in quanto tale direttiva non contiene esattamente disposizioni specifiche per le politiche o disposizioni generali che richiedano una distinzione alla luce dei «piani e programmi».
Dall’insieme delle suesposte considerazioni, risulta che la questione proposta dev’essere risolta dichiarando che l’articolo 2, lettera a), e l’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2001/42 devono essere interpretati nel senso che un decreto regolamentare, come quello oggetto del procedimento principale, contenente varie disposizioni relative all’installazione di impianti eolici, che devono essere osservate nell’ambito del rilascio di autorizzazioni amministrative relative all’installazione e alla gestione di tali impianti, rientra nella nozione di «piani e programmi», ai sensi della direttiva medesima.

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