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Timestamp: 2019-12-07 07:11:33+00:00

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OVG Nordrhein-Westfalen, 15 A 130/04: OVG NRW: kreis, grundsatz der erforderlichkeit, gemeinde, erfüllung, kritik, deckung, ausgabe, rechtsschutz, öffentlich, verfügung
Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 22.02.2005, 15 A 130/04
Aktenzeichen: 15 A 130/04
OVG NRW: kreis, grundsatz der erforderlichkeit, gemeinde, erfüllung, kritik, deckung, ausgabe, rechtsschutz, öffentlich, verfügung
Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 130/04
Vorinstanz: Verwaltungsgericht Arnsberg, 12 K 3536/02
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die klagende Gemeinde, die dem Kreis P. angehört, wendet sich gegen die Erhebung der Kreisumlage für das Jahr 2002.
Mit Haushaltssatzung vom 17. Dezember 2001 setzte der Kreistag des Kreises P. die Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2002 auf 29,28 % der Umlagegrundlage und für die Städte und Gemeinden ohne eigenes Jugendamt eine ausschließliche Belastung vom 11,20 % der Umlagegrundlagen - für diese mithin insgesamt 40,48 % - fest. Bei der Ermittlung seines Finanzbedarfs stellte er auf der Ausgabenseite u.a. einen Förderungszuschuss in Höhe von 421.700,-- EUR an den Kreisverkehrsverband T. e.V. (KVS) ein (Haushaltsplan Seite 169, Haushaltsstelle 1 790 7181 9). Ferner berücksichtigte er auf der Ausgabenseite eine Zuführung vom Verwaltungshaushalt zum Vermögenshaushalt in Höhe von insgesamt 8.589.000,-- EUR (Haushaltsplan Seite 185, Haushaltsstelle 1 915 8600 0). Nach den Erläuterungen zu dieser Haushaltsstelle (Haushaltsplan Seite 186) wurden hierbei Aufwendungen für die ordentliche Tilgung in Höhe von insgesamt 2.185.000,-- EUR veranschlagt. Davon dienten etwa 1.448.000,-- EUR (= 66,3 % der Gesamttilgungssumme) der Tilgung sog. rentierlicher Schulden. Die 2
Hälfte dieses auf die Tilgung rentierlicher Schulden entfallenden Betrags, nämlich 724.000,-- EUR, zog der Kreis P. von der Gesamttilgungssumme ab, sodass letztlich ein Betrag für die ordentliche Tilgung in Höhe von 1.461.000,-- EUR verblieb. Daneben wurde eine zusätzliche Zuführung in Höhe von insgesamt 7.128.000,-- EUR veranschlagt. Diese setzte sich zusammen aus Zinsen aus Sonderrücklagen in Höhe von 462.000,- - EUR, kalkulatorischen Rückstellungen in Höhe von 1.370.000,-- EUR sowie Abschreibungen in Höhe von 5.296.000,-- EUR für die Unterabschnitte 160 und 720 des Haushaltsplans (Rettungsdienst und Abfallentsorgung, vgl. Haushaltsstellen 1 160 6800 1 und 1 720 6800 6, Haushaltsplan Seite 54 und 164).
Mit Bescheid vom 11. Februar 2002 erhob der Beklagte von der Klägerin unter Zugrundelegung des Umlagesatzes von 40,48 % eine Kreisumlage in Höhe von 5.984.026,-- EUR.
5Zur Begründung ihres hiergegen am 5. März 1992 eingelegten Widerspruchs führte die Klägerin im Wesentlichen Folgendes aus. Der angenommene Finanzbedarf des Kreises sei hinsichtlich der Zuführung vom Verwaltungshaushalt zum Vermögenshaushalt sowie hinsichtlich der Förderungszuschüsse an den KVS überhöht. Hinsichtlich der Zuführung zum Vermögenshaushalt habe sie - wie andere Kommunen auch - bereits im Vorfeld der Haushaltssatzung auf eine Beschränkung des vorgesehenen Zuführungsbetrags von seinerzeit noch 9.313.000,-- EUR auf den rechtlich notwendigen Pflichtbetrag in Höhe der ordentlichen Tilgung von 2.185.000,- - EUR hingewirkt. Wenn jetzt im Zuführungsbetrag zusätzlich zu den veranschlagten Abschreibungen noch ein Tilgungsanteil für rentierliche Schulden in Höhe von 724.000,-- EUR enthalten sei, so stelle dies eine unzulässige Doppelfinanzierung dar. Hinsichtlich der Förderungszuschüsse zum KVS habe sich der Ansatz gegenüber der ursprünglichen Planung mehr als verdoppelt. Dieser Mehrbetrag sei im Wesentlichen durch die Änderung der Beitragsordnung des KVS bedingt, nach der nach dem Austritt der Stadt B. aus dem KVS das bisher vom Kreis und den Kommunen je zur Hälfte getragene Beitragsauskommen nunmehr komplett über die Kreisumlage refinanziert werde. Dies sei unzulässig. Kreise könnten nicht autonom ihre Aufgaben ausweiten und sich diese Ausweitung auch noch über die Kreisumlage von den Gemeinden bezahlen lassen. Die von ihr - der Klägerin - zu tragende Kreisumlage sei deshalb um 128.609,-- EUR zu reduzieren.
Mit Widerspruchsbescheid vom 31. Juli 2002 wies der Beklagte den Widerspruch zurück und führte zur Begründung im Wesentlichen Folgendes aus: Im dem Erlass der Haushaltssatzung vorausgegangenen Anhörungsverfahren hätten alle Städte und Gemeinden in ihren Stellungnahmen u.a. die Höhe der Zuführung zum Vermögenshaushalt thematisiert und um Überprüfung gebeten. Im Ergebnis habe dies dazu geführt, dass der ursprüngliche Zuführungsbetrag zum Vermögenshaushalt um 724.000,-- EUR reduziert worden sei. Dieser Betrag entspreche 50 % des Anteils der Tilgung, die auf rentierliche Schulden, d.h. auf Finanzierungsmittel für Investitionen der kostenrechnenden Einrichtungen, entfalle. § 22 der Gemeindehaushaltsordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GemHVO) normiere nur eine Mindestzuführung zum Vermögenshaushalt, begrenze sie jedoch nicht nach oben. Hiernach sollten über die Pflicht- und Sollzuführung - betreffend die ordentliche Tilgung und die Abschreibungen - hinaus Mittel für die Finanzierung des Vermögenshaushaltes erwirtschaftet werden. Hiermit werde die grundsätzliche Pflicht normiert, dem Vermögenshaushalt Mittel für Investitionen zuzuführen, sodass eine angemessene Selbstfinanzierungsquote gesichert sei. Ob die Zuführung an den Vermögenshaushalt so hoch bemessen werden 4
könne, dass eine solche Selbstfinanzierungsquote ermöglicht werden könne, hänge von der Leistungskraft der Kreise und den Möglichkeiten ab, die Einnahmequellen ohne Gefährdung der Leistungskraft der Abgabepflichtigen bzw. der Kommunen auszuschöpfen. Auf die Leistungskraft der kreisangehörigen Kommunen habe der Kreistag insoweit Rücksicht genommen, als der ursprünglich geplante Zuführungsbetrag um 724.000,-- EUR reduziert worden sei. Der verbliebene Finanzierungsbetrag für den Vermögenshaushalt in Höhe von 6.757.000,-- EUR ermögliche zum Einen die Finanzierung der ordentlichen Tilgung von 2.185.000,-- EUR zum Anderen eine außerordentliche Tilgung in Höhe von 2.698.000,-- EUR und schließlich die direkte Vermeidung von neuen Schulden in Höhe von 1.874.000,-- EUR. Nach einer Entscheidung des OVG Rheinland-Pfalz vom 25. September 1985 gehörten auch Mittel zur Minderung einer bestehenden hohen Verschuldung zum Finanzbedarf des Kreises mit der Folge, dass sich die künftig entsprechend höheren Vermögenserträgnisse umlagemindernd auswirkten. Nach dieser Entscheidung sei es nicht zu beanstanden, dass Mehreinnahmen für eine höhere Zuführung zum Vermögenshaushalt und nicht zur Reduzierung der Kreisumlage verwendet würden. Diese Entscheidung unterliege der Gestaltungsfreiheit des Kreistags, zumal der Kreis mit der höheren Zuführung nicht einen nicht bestehenden Finanzbedarf zu Lasten der Kreisumlage gedeckt habe. Die Förderungszuschüsse für den KVS seien nicht zu beanstanden, da es sich bei der Fremdenverkehrsförderung durch den KVS um eine Aufgabe des Kreises handele.
7Im Übrigen würde sich der Kreisumlagesatz auch bei einer Nichtberücksichtigung der beanstandeten Positionen um weniger als 1 % reduzieren. Da bei einem komplexen Werk wie einem Haushaltsplan jedoch Fehler nicht immer zu vermeiden seien, könne bei derart geringen Auswirkungen nicht die Nichtigkeit der Haushaltssatzung mit all ihren Konsequenzen angenommen werden (sog. Bagatellgrenze).
8Zur Begründung ihrer am 6. September 2002 erhobenen Klage hat die Klägerin ergänzend im Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Dem Beklagten stünden eigene Zuständigkeiten im Bereich des Tourismus nicht zu, was bereits daraus folge, dass in dessen Verwaltung niemand mit Tourismusaufgaben beschäftigt sei. Tourismusförderung sei vielmehr ausschließlich Angelegenheit der Kommunen. Die Zuschüsse für den KVS hätten daher bei der Kreisumlage nicht berücksichtigt werden dürfen. Gleiches gelte für der Tilgungsanteil von 724.000,-- EUR für rentierliche Schulden. Da es sich bei den rentierlichen Schulden fast ausschließlich um die Aufwendungen für die Kreismülldeponie handele, die nach Darstellung des Beklagten aber 2005 endgültig geschlossen werden solle, bedürfe es neben der Zuführung entsprechender Abschreibungen nicht noch der Zuführung für Kredittilgungsaufwendungen, da damit gleiche Aufwendungen zweimal finanziert würden. Für einen entsprechenden Finanzbedarf des Kreises könne auch nicht die Notwendigkeit angeführt werden, dem Kreis Mittel für die Selbstfinanzierung des Vermögenshaushaltes zur Verfügung zu stellen. Sonst sei es den Kreisen nämlich mit diesem Argument möglich, jeden über die Pflichtzuführung hinausgehenden Betrag zu begründen. Eine hinreichende Berücksichtigung der Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Kommunen könne lediglich bei einer Reduzierung des Tilgungsanteils für rentierliche Schulden auf Null angenommen werden. Bezeichnenderweise sehe der Haushaltsentwurf 2003 einen entsprechenden Zuführungsanteil nicht mehr vor. Ob ein zusätzlicher Finanzierungsbeitrag für den Vermögenshaushalt von 6.757.000,-- EUR für die vom Beklagten benannten Finanzierungszwecke die Leistungskraft der Kommunen noch hinreichend berücksichtige, sei zweifelhaft.
10den Bescheid des Beklagten vom 11. Februar 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 31. Juli 2002 aufzuheben, soweit eine über den Betrag von 5.855.417,-- EUR hinausgehende Kreisumlage festgesetzt worden ist.
Der Beklagte hat sein bisheriges Vorbringen vertieft. 13
14Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der Klägerin, mit der sie ihr erstinstanzliches Vorbringen vertieft. Ergänzend trägt sie vor: Soweit nach der Gemeindehaushaltsverordnung über die Pflicht- und Sollzuführung zum Vermögenshaushalt hinaus Mittel für die Finanzierung des Vermögenshaushalts erwirtschaftet werden sollten, beziehe sie sich das nicht auf zu Beginn des Haushaltsjahres getätigte planmäßige Veranlagungen in Form von Zuführungen vom Verwaltungshaushalt zum Vermögenshaushalt.
das angegriffene Urteil zu ändern und gemäß dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen. 16
19Der Beklagte tritt dem Vorbringen der Klägerin unter Wiederholung und Vertiefung seines bisherigen Vortrags entgegen.
20Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vortrags der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der beigezogenene Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Klage zu Recht abgewiesen.
23Der angefochtene Umlagebescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Die Umlageerhebung findet ihre Rechtsgrundlage in § 56 Abs. 1 KrO NRW (KrO) in Verbindung mit § 38 GFG 2002. Hiernach ist, soweit die sonstigen Einnahmen eines Kreises den Finanzbedarf nicht decken, eine Umlage nach den hierfür geltenden Vorschriften von den kreisangehörigen Gemeinden zu erheben. Der insoweit vom Beklagten zu Grunde gelegte ungedeckte Finanzbedarf des Kreises ist entgegen der 22
Ansicht der Klägerin weder um die Förderzuschüsse zum KVS in Höhe von 422.000,-- EUR noch um die angegriffene Zuführung zum Vermögenshaushalt in Höhe von 724.000,-- EUR zu vermindern.
25Nach § 56 Abs. 1 KrO ist die zulässige Höhe der - für jedes Haushaltsjahr neu festzusetzenden (§ 56 Abs. 2 Satz 1 KrO) - Umlage vom durch sonstige Einnahmen nicht gedeckten Finanzbedarf des Kreises abhängig. Die Kreisumlage ist damit ein wesentliches Instrument zur Erfüllung der gemäß § 53 Abs. 1 KrO i.V.m. § 75 Abs. 3 GO bestehenden Pflicht des Kreises zum Haushaltsausgleich. Mit der Kreisumlage soll, ohne dass eine Zurechnung zu bestimmten Aufgaben erfolgt, also ohne Berücksichtigung des Gesichtspunktes von Leistung und Gegenleistung und insofern steuerähnlich, der anderweitig nicht abgedeckte Finanzbedarf des Kreises von den Mitgliedskörperschaften nach ihrer finanziellen Leistungskraft befriedigt werden.
26Vgl. OVG NRW, Urteile vom 27. August 1996 - 15 A 4171/93 -, NVwZ-RR 1997, 251, und vom 5. März 1996 - 15 A 1190/93 -, NWVBl. 1996, 376 f.; Schneider, Rechtsfragen der Umlagefinanzierung der Kreise, NWVBl. 2003, 121, 122 f.
27Weil § 56 KrO davon ausgeht, dass die Kreisumlage zu Beginn des Haushaltsjahres festgesetzt wird, erfordert die Ermittlung des anderweitig nicht gedeckten Finanzbedarfs des Kreises eine Prognose. Hierbei errechnet sich der anderweitig nicht gedeckte Finanzbedarf aus der Differenz zwischen den im Haushaltsjahr zu erwartenden Ausgaben und Einnahmen. Bei dieser Prognose ist auf den für das jeweilige Haushaltsjahr durch Haushaltssatzung festgesetzten Haushaltsplan abzustellen, aus dem sich nach § 53 Abs. 1 KrO i.V.m. § 77 Abs. 2 Satz 1 Nr.1 GO der Gesamtbetrag der Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsjahr ergibt. Denn es ist im Regelfall davon auszugehen, dass die im Haushaltsplan veranschlagten Einnahmen auch tatsächlich erzielt und die dort vorgesehenen Ausgaben auch tatsächlich getätigt werden (vgl. § 7 Abs. 1 GemHVO). Allein auf diese Prognose der zukünftigen tatsächlichen Einnahmeund Ausgabeentwicklung kommt es an, um den Haushaltsausgleich durch die Kreisumlage sicherstellen zu können. Daraus folgt zugleich, dass der Haushaltsplan als grundsätzlich maßgebliche Grundlage der Prognose durch andere Erkenntnisse nur insoweit verdrängt wird, als sich aus ihnen eine andere als die im Haushaltsplan zugrundegelegte Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben des Kreises zuverlässig ergibt. Der von gemeindlicher Seite im Einzelfall erhobenen Kritik, im Haushaltsplan vorgesehene Ausgabeposten dienten nicht der Erfüllung von Aufgaben des Kreises, kommt in diesem Zusammenhang grundsätzlich keine Bedeutung zu. Denn die etwaige Rechtswidrigkeit des Ausgabeverhaltens als solche sagt nichts darüber aus, ob die im Haushaltsplan vorgesehene Ausgabe tatsächlich erfolgt. Daher kann einem Umlagebescheid grundsätzlich nicht entgegengehalten werden, mit der Abgabe werde ein unzulässiger Aufwand bestritten.
28OVG NRW, Urteil vom 27. August 1996 -15 A 4171/93 -, NVwZ 1997, 251.Vgl. ebenso zur gleich gelagerten Konstellation bei Beitragsbescheiden von öffentlich-rechtlichen Zwangskörperschaften BVerwG, Urteil vom 3. März 1987 - 1 C 6.86 -, Buchholz 430.1 Nr. 15. Vgl. zur Bedeutung von Einwendungen gegen die Steuerverwendung für die Rechtmäßigkeit der Steuerfestsetzung, BVerfG, Beschluss vom 26. August 1992 - 2 BvR 478/92 -, NJW 1993, 455, 456; BFH, Urteil vom 6. Dezember 1991 - III R 81/89 -, BFHE 166, 315, 317 f.; allgemein zur Kritik von Versuchen, gegen die steuerliche Lastenverursachung mittelbar durch den Angriff gegen die steuerliche Lastenverteilung vorzugehen, Papier, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Loseblattsammlung (Stand:
Februar 2004), Art. 14 Rdnr. 179 f.; anders hingegen die Rechtslage bei gegenleistungsbezogenen Abgaben nach dem Grundsatz der Erforderlichkeit, vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. November 1995 - 15 A 1432/93 -, S. 8 f. des amtlichen Umdrucks; Urteil vom 13. Dezember 1990 - 2 A 2098/89 -, NVwZ 1991, 1111.
29Die zulässige Höhe der Umlage ist somit nach der Vorgabe des § 56 Abs. 1 KrO im Grundsatz nicht vom rechtlich korrekten Einnahme- und Ausgabeverhalten des Kreises abhängig.
30Siehe zu anderen landesrechtlichen Regelungen: BayVGH, Urteil vom 4. November 1992 - 4 B 90.718 -, BayVBl. 1993, 112 ff.; Beschluss vom 14. Januar 2000 - 4 ZB 99.3361 -, BayVBl. 2000, 728 f.; Nds. OVG, Urteil vom 27. Januar 1999 - 10 L 6960/95 -, DVBl. 1999, 842 ff. Vgl. zur Bedeutung des korrekten Einnahme- und Ausgabeverhaltens bei der Anfechtung der Haushaltssatzung: Hess. VGH, Urteil vom 27. Januar 1999 - 8 N 3392/94 -, DVBl. 1999, 840 ff.; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 8. Dezember 1998 - 7 C 1935/97 -, DVBl. 1999, 846 ff.; OVG Saarland, Urteil vom 29. August 2001 - 9 R 2/00 -, AS RP 29, 255, 269.
31Dieses Verständnis des § 56 Abs. 1 KrO wird durch eine Analyse der Folgen bestätigt, die einträten, wenn ein rechtswidriges Einnahme- oder Ausgabeverhalten des Kreises Einfluss auf die zulässige Höhe der Kreisumlage hätte. Wäre im Rahmen des § 56 Abs. 1 KrO der anderweitig nicht gedeckte Finanzbedarf des Kreises etwa um rechtswidrige Ausgabepositionen zu kürzen, ein Kreisumlagebescheid auf Klage einer Gemeinde in entsprechendem Umfang aufzuheben und die von der Gemeinde bereits gezahlte Kreisumlage anteilig zu erstatten, so würde dies eine finanzielle Entlastung der Gemeinden nur vorübergehend sicherstellen. In dem Haushaltsjahr, in dem der Kreis die Erstattung vorzunehmen hätte, würde diese nämlich zu einer zusätzlichen Belastung des Kreishaushalts führen, die im Wege der Kreisumlage wieder anteilig von den Gemeinden zu tragen wäre. Diese Folgenanalyse zeigt, dass ein effektiver Rechtsschutz der Gemeinden im Rahmen des Rechtsbehelfs gegen den Kreisumlagebescheid ohnehin nur eingeschränkt ermöglicht werden könnte. Effektiver Rechtsschutz gegen ein rechtswidriges Einnahme- oder Ausgabeverhalten des Kreises ist in Nordrhein-Westfalen vielmehr auf andere Weise gewährleistet. Rechtmäßiges Handeln sicherzustellen und ggfls. zu erzwingen, sind die Organe des Kreises und die Aufsichtsbehörden schon von Amts wegen berufen. Abgesehen davon steht den Gemeinden in Nordrhein-Westfalen ein Anspruch auf Unterlassung zu, wenn ein Kreis auf Kosten der Gemeinden rechtswidrig Aufgaben wahrnimmt.
32Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. August 1996 - 15 A 4171/93 -, NVwZ-RR 1997, 251. Zum ähnlich gerichteten grundrechtlichen Anspruch eines Mitglieds eines öffentlichrechtlichen Zwangsverbandes BVerwG, Urteil vom 24. September 1981 - 5 C 53.79 -, BVerwG, 64, 115, 117; OVG NRW, Beschluss vom 6. September 1994 - 25 B 1507/94 -, NWVBl. 1995, 134, 136; Beschluss vom 29. September 1992 - 15 B 3652/92 -, NWVBl. 1993, 63.
33Dieser Anspruch folgt aus der durch die Regelungen der Kreisordnung ausgeformten Rechtsstellung der Gemeinde im Verhältnis zu dem Kreis, dem sie angehört. Die Aufgaben der Gemeinden und Kreise, die nach Art. 28 Abs. 2 GG jeweils Träger eines Selbstverwaltungsrechtes sind, sind in vielfältiger Weise aufeinander bezogen und miteinander verflochten. Das Verhältnis von Kreis und Gemeinde wird nicht durch eine hierarchische Stufung, sondern durch die Verfolgung gleichgerichteter Interessen im
Wege des Ausgleichs und der Ergänzung geprägt. Dies verdeutlicht § 1 Abs. 1 KrO durch die zusammenfassende Beschreibung der Kreisaufgaben, wonach die Kreise ihr Gebiet u.a. zum Besten der kreisangehörigen Gemeinden verwalten. Damit statuiert die Kreisordnung den Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens.
34Vgl. Wansleben, in: Kirchhof/Wansleben/Becker/ Plückhahn, Kreisordnung für das Land Nordrhein- Westfalen, Stand: Dezember 2004, § 2 Anm. 4.1 m.w.N. Vgl. hierzu auch - im Verhältnis Gemeinde- Staat: OVG NRW, Urteil vom 8. Januar 1964 - III A 1151/61 -, OVGE 19, 192, 199.
35Dieser Verpflichtung des Kreises korrespondiert die Verpflichtung der Gemeinde, sich nach § 56 KrO über die Kreisumlage an der Finanzierung der Kreisaufgaben zu beteiligen. Dieses ausbalancierte und auf ein wechselseitiges Geben und Nehmen angelegte Gefüge wird gestört, wenn die Gemeinden über die Kreisumlage zur Finanzierung von Aufgaben herangezogen werden, für die der Kreis nicht zuständig ist. Ein derartiges Verhalten des Kreises verstößt nicht nur gegen die objektive Rechtsordnung. Die durch die Regelungen der Kreisordnung vorgegebene Ausgewogenheit des Verhältnis zwischen Kreis und Gemeinde erfordert es vielmehr, dass die Gemeinden sich gegen rechtswidrige Kreistätigkeiten auf Kosten der Gemeinden effektiv schützen können. Weil der Einwand rechtswidriger Aufgabenwahrnehmung auf Grund der Bestimmung des § 56 Abs. 1 KrO gegenüber dem Umlagebescheid nicht erhoben werden kann, begründet die Kreisordnung einen Abwehranspruch unmittelbar gegen die rechtswidrige Aufgabenwahrnehmung als solche. Dieser Abwehranspruch kann prozessual im Wege der Leistungsklage als Unterlassungsanspruch oder - falls die rechtswidrige Aufgabenerfüllung nicht mehr zu verhindern ist und ein Feststellungsinteresse etwa auf Grund von Wiederholungsgefahr besteht - im Wege der Feststellungsklage geltend gemacht werden. Ist der Kreis auf Grund eines Unterlassungstitels verpflichtet, die Aufgabenerfüllung zu unterlassen, so ist bei der im Rahmen des § 56 Abs. 1 KrO anzustellenden Prognose davon auszugehen, dass die für die in Rede stehende Aufgabe im Haushaltsplan vorgesehene Ausgabe nicht erfolgen wird. Entsprechendes gilt bei einem Feststellungsausspruch für gleich gelagerte Ausgaben in zukünftigen Haushaltsjahren.
36Im Hinblick auf diese den Gemeinden eröffneten Rechtsschutzmöglichkeiten ist allerdings auch zu beachten, dass den Kreisen bei ihrer Aufgabenwahrnehmung ein relativ weiter und von den Verwaltungsgerichten nur eingeschränkt überprüfbarer Spielraum zusteht. Soweit der Kreis nicht gesetzlich zur Aufgabenwahrnehmung verpflichtet ist, legt er den Umfang der von ihm zu erfüllenden Aufgaben auf Grund des auch ihm zustehenden Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG) im Rahmen des ihm zugewiesenen Kompetenzbereichs der auf das Kreisgebiet begrenzten überörtlichen Aufgaben (§ 2 Abs. 1 Satz 1 KrO) und unter Berücksichtigung des Grundsatzes gemeindefreundlichen Verhaltens in eigener Verantwortung fest. Dabei kommt den Kreisen bei der Beantwortung der Frage, ob der unabweisbare gesamtstaatliche oder regionale Versorgungsstandard ihr ausgleichendes oder ergänzendes Wirken erfordert, eine Einschätzungsprärogative zu, die nur begrenzt verwaltungsgerichtlich überprüfbar ist.
37Vgl. hierzu Erichsen, Kommunalrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 1997, S. 64.
Auch soweit in diesem Zusammenhang über die Gestaltung oder Intensität der 38
Aufgabenwahrnehmung entschieden wird, steht den Kreisen ein Gestaltungsspielraum zu, der maßgeblich von seiner Struktur sowie seinen planerischen und politischen Entscheidungen geprägt wird. Diese Aufgabenbestimmung ist von den kreisangehörigen Gemeinden im Grundsatz als rechtmäßig hinzunehmen.
39Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. März 1997 - 8 B 130/96 -, NVwZ 1998, 66 m.w.N.; Nds. OVG, Urteil vom 27. Januar 1999, - 10 L 6960/95 -, DVBl. 1999, 842, 845.
40Kann nach alledem ein rechtswidriges Ausgabeverhalten des Kreises die Rechtmäßigkeit des Kreisumlagebescheides grundsätzlich nicht in Frage stellen, so kommt es im vorliegenden Zusammenhang nicht darauf an, ob die vom Kreis P. gegebenen Förderungszuschüsse an den KVS der Erfüllung von Kreis- oder von Gemeindeaufgaben dienten.
41Die Einwendungen der Klägerin gegen die Höhe der Zuführungen vom Verwaltungszum Vermögenshaushalt stellen die Rechtmäßigkeit des Umlagebescheides ebenfalls nicht in Frage. Es bedarf im vorliegenden Fall keiner abschließenden Entscheidung des Senats, ob und ggf. inwieweit ein anderweitig nicht gedeckter Finanzbedarf des Kreises im Rahmen des § 56 KrO auch dann berücksichtigt werden darf, wenn er auf einem Verstoß gegen haushaltsrechtliche Vorschriften beruht.
42Vgl. in diesem Zusammenhang zur Unbeachtlichkeit des Verstoßes gegen das Gebot der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung (§ 62 Abs. 2 GO NRW): OVG NRW, Urteil vom 27. August 1996, a.a.O.
43Denn die Zuführung des Tilgungsanteils für rentierliche Schulden in Höhe von 724.000 Euro zum Vermögenshaushalt verstößt entgegen der Ansicht der Klägerin nicht gegen die haushaltsrechtliche Vorschrift des § 22 GemHVO. Diese Bestimmung, die gemäß § 53 Abs. 1 KrO für die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Kreises entsprechend gilt, regelt im Einzelnen, wie der durch § 75 Abs.3 GO NRW vorgegebene Grundsatz des Haushaltsausgleichs zu verwirklichen ist. Das Haushaltsrecht geht zunächst davon aus, dass der Verwaltungs- und der Vermögenshaushalt je für sich auszugleichen sind.
44Vgl. Scheel/Steup/Schneider/Lienen, Gemeindehaushaltsrechts Nordrhein-Westfalen, 5. Aufl. 1997, § 75 GO Rn. 7.
45Zudem besteht aber ein ganzes System von Ausgleichsverrechnungen, sodass der Haushaltsausgleich nur in dem Zusammenwirken von Verwaltungs- und Vermögenshaushalt (sowie der allgemeinen Rücklage nach § 20, 21 GemHVO) gesehen werden kann.
Vgl. Scheel/Steup/Schneider/Lienen, a.a.O., § 22 GemHVO Rn. 1. 46
Nach § 22 Abs. 1 Satz 1 GemHVO sind die im Verwaltungshaushalt zur Deckung der Ausgaben nicht benötigten Einnahmen dem Vermögenshaushalt zuzuführen. Diese Regelung bringt die Erwartung des Gesetzgebers zum Ausdruck, dass im Verwaltungshaushalt Überschüsse erwirtschaftet werden, die für die Erhaltung oder Anschaffung gemeindlichen Vermögens verwendet werden sollen. Insoweit eröffnet der Verordnungsgeber dem Satzungsgeber keinen Spielraum, sondern er schreibt ihm bindend vor, wie mit Einnahmen zu verfahren ist, die zur Deckung der Ausgaben nicht benötigt werden. Hiernach konnte dem Vermögenshaushalt - wie im Haushaltsplan des 47
Kreises für 2002 geschehen - ein Betrag in Höhe von 8.589.000 Euro zugeführt werden, darunter auch der von der Klägerin beanstandete Betrag in Höhe von 724.000,-- Euro für die Tilgung rentierlicher Schulden. Denn in dieser Höhe wurden die im Verwaltungshaushalt ausgewiesenen Einnahmen von insgesamt 109.788.000,-- Euro zur Deckung der Ausgaben in Höhe von (ohne die Zuführung zum Vermögenshaushalt) 101.199.000,-- Euro nicht benötigt. Im Hinblick auf das im Vermögenshaushalt geplante Ausgabevolumen und unter Berücksichtigung der vorgesehenen Kreditaufnahme musste der umstrittene Betrag dem Vermögenshaushalt sogar zugeführt werden, um den gesetzlich vorgegebenen Haushaltsausgleich zu erreichen.
48Die Höhe des nach § 22 Abs.1 Satz 1 GemHVO dem Vermögenshaushalt zuzuführenden Betrages wird durch die weiteren Regelungen des § 22 GemHVO nicht nach oben, sondern nur nach unten begrenzt. Abs. 1 Satz 2 der Regelung schreibt dem Satzungsgeber vor, welche Mindesthöhe die Zuführung erreichen muss (Muss- Zuweisung). Die danach vorgeschriebene Zuführung in Höhe der Kreditbeschaffungskosten und der ordentlichen Tilgung von Krediten ist die konsequente Folge aus der Verpflichtung der Gemeinde, Kredite nur zur Anschaffung von Gemeindevermögen, nicht aber zur Aufrechterhaltung der Verwaltung aufzunehmen (§ 85 Abs. 1 GO). Durch § 22 Abs. 1 Satz 2 GemHVO soll im Grundsatz sichergestellt werden, dass kreditfinanzierte Vermögensausgaben nur getätigt werden, wenn die Gemeinde sich dies auf Grund der finanziellen Lage des Verwaltungshaushalts auch leisten kann. § 22 Abs. 1 Satz 3 GemHVO beschreibt schließlich, in welcher Höhe darüber hinaus Zuführungen erfolgen sollen (Soll- Zuführung). Diese Bestimmung verfolgt drei unterschiedliche Ziele: Soweit die Zuführung aus dem Verwaltungshaushalt die Ansammlung von Rücklagen im Vermögenshaushalt sicherstellen soll, wird eine Vorsorge für Zeiten engerer finanzieller Spielräume angestrebt. Die Regelung, dass Mittel für die Finanzierung des Vermögenshaushalts erwirtschaftet werden sollen, ist Ausdruck des Bestrebens, die Investitionstätigkeit des Vermögenshaushalts nicht nur über Kredite zu finanzieren. Die Klägerin versteht diese Vorgabe dahin, dass sie sich allein auf die Bewirtschaftung der Haushaltsmittel während des Planungszeitraumes, nicht aber auf eine zu Beginn des Haushaltsjahres getätigte planmäßige Haushaltsveranschlagung bezieht. Diese Auffassung trifft nicht zu. § 22 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 2 GemHVO dient vielmehr gerade als Vorgabe für die Haushaltsplanung mit dem Ziel, dem Vermögenshaushalt zur Sicherung einer angemessenen Selbstfinanzierungsquote Mittel für Investitionen im Wege des Haushaltsausgleichs zuzuführen.
Vgl. Scheel/Steup/Schneider/Lienen, a.a.O., § 22 GemHVO Rn. 5. 49
50Dieses Verständnis ergibt sich nicht nur aus dem oben beschriebenen Zweck der Regelung, sondern auch aus ihrer systematischen Stellung im Rahmen der Vorschrift des § 22 GemHVO über den Haushaltsausgleich. Schließlich ist die Regelung, dass die Zuführung mindestens so hoch sein soll wie die aus speziellen Entgelten gedeckten Abschreibungen, die haushaltsrechtliche Folge der gebührenrechtlichen Vorschrift des § 6 Abs. 2 Satz 4 KAG. Danach zählen zu den über Benutzungsgebühren abzudeckenden Kosten auch Abschreibungen als Entgelt für den Verbrauch des Anlagevermögens. Durch § 22 Abs. 1 Satz 3 GemHVO wird insoweit sichergestellt, dass dieser der Wiederbeschaffung von Anlagen dienende Gebührenanteil für Ausgaben im Vermögenshaushalt verwendet wird.
Die Zuführungen vom Verwaltungs- zum Vermögenshaushalt sind dagegen nicht auf 51
den Mindestbetrag nach § 22 Abs. 1 Satz 2 und die Zuführungen nach § 22 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 1 GemHVO beschränkt. Sie können (Kann-Zuweisung) darüber durchaus - bis zur Grenze des § 22 Abs. 1 Satz 1 GemHVO - hinausgehen. Aus § 22 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 2 GemHVO ergibt sich keine betragsmäßige Begrenzung weiterer Zuführung, sondern nur deren Zweckrichtung (Rücklagenbildung, Investitionstätigkeit). Diese Zweckverfolgung versteht sich indes von selbst, weil der Vermögenshaushalt gemäß § 1 Abs. 1 Nrn. 7 und 8 GemHVO Investitionen und die Bildung von Rücklagen als wesentliche Ausgabepositionen umfasst.
Vgl. Scheel/Steup/Schneider/Lienen, a.a.O., § 22 GemHVO Rn. 5. 52
53Der Satzungsgeber verstößt deshalb nicht gegen § 22 GemHVO , wenn er - wie hier - eine Zuführung zum Vermögenshaushalt vorsieht, die sowohl über der durch § 22 Abs. 1 Sätze 2 und 3 Halbsatz 1 vorgegebenen Mindesthöhe (2.185.000,-- Euro) - Kreditbeschaffungskosten und Kosten für die ordentliche Tilgung der Kredite - als auch über der Sollhöhe (5.296.000,-- Euro) - der Höhe der aus speziellen Entgelten gedeckten Abschreibungen - liegt.
54Ergeben sich danach aus § 22 GemHVO keine Grenzen für die erfolgte Zuführung zum Vermögenshaushalt, so kommt es für die zulässige Höhe der Kreisumlage auch insoweit maßgeblich auf das Ausgabe- und Einnahmeverhaltens des Kreises an. Hierfür bedarf es nicht einmal einer Prognose, wenn es - wie bei der Zuführung zum Vermögenshaushalt - allein um einen haushaltsinternen Buchungsvorgang geht.
55Dabei verkennt der Senat nicht, dass die Zuführung an den Vermögenshaushalt aus dem Verwaltungshaushalt haushaltstechnisch nach oben keiner Begrenzung unterliegt, da jede Zuführung aus der Einnahmeposition Kreisumlage finanziert werden kann. Auch insoweit gilt aber wie oben bei der Kritik an vermeintlich kompetenzwidriger Aufgabenwahrnehmung, dass sich die Gemeinde nicht im Nachhinein gegen die Kreisumlage wenden kann, wenn sie in Wirklichkeit vermeintlich zu hohe Zuführungen an den Vermögenshaushalt verhindern will. Vielmehr kann sie Primärrechtsschutz gegen Ausgabenansätze oder unterlassene Einnahmen im Vermögenshaushalt in Anspruch nehmen, wenn sie diese für rechtswidrig hält. Hat ihr Begehren Erfolg, so führt dies zu einem geringeren Defizit im Vermögenshaushalt, und es ist damit zum Haushaltsausgleich eine geringere Zuführung aus dem Verwaltungshaushalt erforderlich.
56Die angefochtene Kreisumlage überschreitet auf Grund der Einrechnung der von der Klägerin beanstandeten Positionen auch nicht das verfassungsrechtlich zulässige Maß. Die hiernach zulässige Obergrenze würde verletzt, wenn die Gesamtheit aller Umlagen dazu führte, dass der Klägerin nicht mehr die Haushaltsmittel zu Verfügung stünden, um damit gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG die ihr obliegenden Selbstverwaltungsaufgaben in eigener Verantwortung regeln zu können.
57Vgl. BVerwG, Vorlagebeschluss vom 2. August 1984 - 3 C 40/81 -, BVerwGE 70, 34 ff. m.w.N.
58Diese Voraussetzungen sind bei einem streitbefangenen Betrag in Höhe von rund 130.000,-- Euro und einer gegenüber der Klägerin geltend gemachten Kreisumlage in Höhe von insgesamt knapp 6.000.000,-- Euro nicht gegeben.
59Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
60Die Revision wird nicht zugelassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
15 A 130/04
Kreis, Grundsatz der erforderlichkeit, Gemeinde, Erfüllung, Kritik, Deckung, Ausgabe, Rechtsschutz, öffentlich, Verfügung

References: § 22
 § 113
 § 56
 § 38
 § 56
 § 53
 § 75
 § 56
 § 53
 § 77
 § 7
 Art. 14
 § 56
 § 56
 § 56
 Art. 28
 § 1
 § 2
 § 56
 § 56
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 § 22
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 § 75
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 § 20
 § 22
 § 22
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 § 22
 § 22
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 § 22
 § 22
 § 22
 § 6
 § 22
 § 22
 § 22
 § 22
 § 22
 § 1
 § 22
 § 22
 § 22
 § 22
 Art. 28
 § 154
 § 132