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Timestamp: 2019-07-15 18:44:13+00:00

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La autora analiza el sistema de levantamiento de inmunidad parlamentaria, a raíz del archivamiento del Proyecto de Reforma Constitucional del artículo 93 de la Constitución Política.
Por Cristina Gonzáles, estudiante de la facultad de Derecho de la PUCP y miembro del Consejo Editorial de Enfoque Derecho.
A raíz de la cuestión de confianza y los proyectos de ley en esta contenidos, se han manifestado diversas posturas en torno a la existencia o no de interferencia por parte del Ejecutivo en la labor propia del Legislativo. No obstante, sin hacer referencia a una u otra postura, es preciso analizar el contenido de los proyectos de ley presentados por el Ejecutivo. Debatir y detallar las implicancias de cada uno de los mismos, no sólo en ambientes académicos sino, sobretodo, en el Parlamento. Uno de los proyectos de ley que causó revuelo en el Congreso, precisamente, porque “afectaba” a los congresistas directamente, fue aquel referido a la inmunidad parlamentaria y la necesidad que esta sea evaluada por un órgano diferente al Congreso en casos de levantamiento de inmunidad parlamentaria.
Pese al archivamiento de dicho proyecto, el debate está sobre la mesa y resulta necesario el análisis de la naturaleza jurídica de la materia. Frente a ello, el presente artículo pretende dilucidar interrogantes sobre el sistema de levantamiento de la inmunidad parlamentaria en contraposición a la naturaleza del Parlamento como órgano político y la finalidad de las prerrogativas conferidas a esta figura garantista que es la impunidad parlamentaria y de otros funcionarios públicos.
No se pretende cuestionar la continuidad de la inmunidad parlamentaria en un Estado Constitucional de Derecho como es el Perú, ya que el sentido teleológico de la misma es esencial para un desarrollo democrático estatal. Al respecto, Alessandro Pizzorusso señaló que “el objetivo de esta institución es garantizar la libertad personal del parlamentario, dispensándole a fin de que pueda desarrollar sus funciones, del arresto o de la necesidad de defenderse en juicio”[1]. Y es que la inmunidad parlamentaria es una garantía necesaria para que determinadas autoridades, por su rango, jerarquía y funcionalidad respectiva, puedan cumplir con todos los deberes y prerrogativas que la Constitución y la ley establecen. No obstante, como continúa Pizzorusso, existen determinadas características del régimen de inmunidad parlamentaria que son inadecuadas para el fin garantista del mismo, para fines de este artículo, el sistema de levantamiento de inmunidad.
El artículo 93 de la Constitución reconoce la inmunidad parlamentaria y los artículos 99, 161 y 201 le reconocen la misma condición de inmunidad a determinadas autoridades como los magistrados del Tribunal Constitucional, fiscales supremos, Defensor del Pueblo, entre otros. Asimismo, se establece que corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso a esas autoridades por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de que hayan cesado en éstas. Este sistema de levantamiento de inmunidad se conoce como antejuicio político y es una prerrogativa del Congreso de la República, un órgano político del Estado. En este aspecto, precisamente, surgen severos cuestionamientos ya que, la figura del antejuicio político está determinada para formular acusaciones de supuestas responsabilidades de tipo jurídico-penales más no políticas; sin embargo, el órgano que levanta la inmunidad, como se dijo, sí es político.
Paralelamente, existe otra prerrogativa constitucional otorgada al Congreso de la República: el juicio político, con una naturaleza y funcionalidad distinta al antejuicio político pero encargada al mismo órgano político. Ambas figuras se encuentran reconocidas y protegidas constitucionalmente en los artículo 99 y 100 de la Constitución, respectivamente. No obstante, la finalidad del uso de una y otra figura difiere completamente. Por un lado, como afirma Paniagua, el juicio político es una materia absolutamente política donde se analiza un acto moral o políticamente reprochable que puede devenir en una sanción política como la vacancia o destitución de determinado funcionario. En ese sentido, Abraham Chávarry[2] señala que esta figura pretende controlar el poder de quien puede estar haciendo mal uso del mismo determinando responsabilidad política del funcionario en pro de protección de fines e intereses del Estado. El análisis de la falta política que se realiza es de oportunidad y conveniencia acorde al órgano parlamentario que ejerce dicho control; por ende, totalmente opuesto al juicio jurídico donde las consideraciones morales, de ética y políticas no han de influir. De ese modo, el juicio político no tiene injerencia en posteriores procesos judiciales de determinado funcionario y claro, tiene sentido ya que la sanción es política. No obstante, sucede todo lo contrario en el caso de las consecuencias del antejuicio político.
Ahora bien, no existiría problema alguno, con respecto al antejuicio político, si la consecuencia de esta figura fuera una sanción política como en el caso del juicio político; sin embargo, en este proceso de levantamiento de inmunidad, la Comisión Permanente no solo puede llegar a levantar la inmunidad sino también a la determinación de los delitos por los cuales la autoridad puede ser investigada. Al respecto, Eguiguren señala que los delitos funcionales alegados deben haber sido cometidos en el marco del ejercicio de funciones[3]. Si la investigación realizada por la Comisión de Acusaciones Constitucionales deviene en la existencia de indicios que llevan a la presunción de comisión de delito, se procede con la suspensión del funcionario y la disposición del mismo a la jurisdicción penal para que sea este quien establezca la responsabilidad penal del funcionario. De modo que, ello implica que previa a la intervención de un órgano jurisdiccional, interviene un órgano político limitando el accionar del mismo en la protección de bienes jurídicos de interés estatal.
En ese sentido, consecuencia altamente grave es la interferencia que el antejuicio significa para la judicatura ordinaria pues el artículo 100 de la Constitución señala, “(…) los términos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instrucción no pueden exceder ni reducir los términos de la acusación del Congreso”. Entonces, con estas prerrogativas, lo que se determina son atribuciones jurisdiccionales al Congreso y limitan el ejercicio de la acción penal del Ministerio Público (artículo 159.4 C). El Congreso tendría que limitarse a permitir o denegar el procesamiento de un funcionario más no la determinación taxativa de los delitos por los cuales el Ministerio Público lo investigará, pues eso corresponde a una valoración estrictamente jurídica y de denuncia por parte del Ministerio Público. Al respecto, César Landa[4] señala que este problema,
“(…) está relacionado con el hecho que cuando el Pleno del Congreso acuerda haber lugar a formación de causa, el expediente con la acusación constitucional es enviada al Fiscal de la Nación, quien debe formular denuncia penal (no tiene otra opción) en los términos preestablecidos por el Parlamento ante la Corte Suprema y, a su vez, el vocal supremo en lo Penal debe abrir instrucción, según dispone el artículo 100 de la Constitución. Esto constituye un mandato constitucional inconstitucional, desde que se afecta la autonomía del Ministerio Público y la independencia del Poder Judicial establecidas en los artículos 139-1 y 158 de la Constitución, respectivamente” (2004:6).
En ese sentido, se podría afirmar que el proceso del funcionario investigado se inicia desde el control que realiza el Congreso. Debido a que, hay una formación de causa desde que el Congreso puede decidir sobre qué delitos han de investigarse a un ciudadano contraviniendo el mandato constitucional del artículo 159.4 sobre el Ministerio Público como titular de la acción penal y responsable de la conducción de la investigación desde el inicio. Lo cual, al final del día, lleva a limitar la búsqueda de la verdad con respecto a la comisión de delitos de altas autoridades. Supuesto que, evidentemente, no es alejado de la realidad y, lamentablemente, tampoco poco común, ya que casos como el del hoy prófugo congresista Donayre, “Los Cuellos Blancos del Puerto”, “Lava Jato” y demás, advierten una necesidad de replanteamiento del sistema de inmunidad parlamentaria. Naturalmente, se debe procurar que las autoridades puedan ejercer sus funciones con la más amplia garantía institucional. No obstante, no se puede continuar afirmando una tradición política y jurídica que conlleva, en no pocas oportunidades, a la no investigación debida de actos en desmedro de bienes jurídicos e intereses públicos o a la tan repudiada impunidad.
[1] Citado por Luis Gutiérrez Ticse en “La inmunidad parlamentaria en el Estado democrático constitucional: un estudio a partir del caso peruano”. Link: http://hdl.handle.net/20.500.12404/7352
[2] http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/B2C55BC997A99D7105257D430075BB07/$FILE/Revista_Jur%C3%ADdica_Cajamarca.pdf
[3] EGUIGUREN, F. (2007) “La sentencia del Tribunal Constitucional sobre la inmunidad parlamentaria”. En: Revista Palestra del Tribunal Constitucional, año 2, N° 3, Marzo. (pp. 709 – 720).
[4] https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/4/1510/23.pdf
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