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Timestamp: 2019-10-19 09:25:02+00:00

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STC 331/1993, 12 de Noviembre de 1993 - Jurisprudencia - VLEX 15355995
STC 331/1993, 12 de Noviembre de 1993
Fecha de Resolución: 12 de Noviembre de 1993
Número de Recurso: Recurso de Inconstitucionalidad nº 1.051/1987
Sentencia citada en: 272 sentencias, 42 artículos doctrinales, 5 disposiciones normativas, 2 temas prácticos, 2 resoluciones administrativas
El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente; don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1.051/87, interpuesto por el Presidente del Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, contra los arts. 32.1; 148.2; 165.3; 168.3 c) y 181 a) en relación con el art. 182 y 287.2 de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, publicada en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña» núm. 832, de 27 de abril de 1987. Han sido partes la Generalidad de Cataluña, representada por el Abogado don Ramón Llevadot i Roig y el Presidente del Parlamento de Cataluña, don Miguel C. i Alentorn. Ha sido Ponente el Magistrado don Julio Diego González Campos, quien expresa el parecer del Tribunal.
B) El art. 181, a), en conexión con el art. 182.1 y 2, a pesar de lo establecido por el art. 178 de la misma Ley catalana, viene a regular una materia de competencia estatal, tal como se desprende de lo dispuesto en los arts. 149.1.14 y 18 C.E. y 5 E) L.R.B.R.L.
F) El art. 168.3, c), al permitir que por Decreto se creen órganos de coordinación para el ejercicio de funciones de asistencia y cooperación atribuidas a la Administración de la Generalidad por la legislación de régimen local, desconoce la garantía que el art. 58 L.R.B.R.L. ha previsto mediante la reserva de ley para la creación de dichos órganos. De nuevo la contradicción es paladina, pidiéndose la declaración de inconstitucionalidad.
G) Finalmente, el art. 287.2 vulnera la legislación básica del Estado en materia de contratación administrativa. En efecto, las facultades a las que se refiere dicho precepto, en los arts. 102 y 109 de la Ley de Contratos del Estado (L.C.E.) están atribuidas al Ministerio de Economía y Hacienda y al Gobierno, respectivamente. Por lo demás, el art. 102 está incluido en el Real Decreto legislativo 931/1986, siendo, por tanto, formalmente básico. Y el art. 109 lo es sin duda materialmente, pues atribuye una facultad de extensión normativa que supone una alteración jurídica que afecta a una pieza básica del sistema de contratación administrativa, cual es la tipología de los contratos administrativos, y dentro de ella el instrumento de la clasificación, que puede exigirse como requisito previo para concurrir, integrándose en la definición de la porción jurídica básica de los contratistas frente a la Administración. Consideración ésta que también es extensible al art. 102. Dado pues, el carácter básico de las referidas normas estatales y de las facultades que atribuyen, la norma autonómica que las contradice incurre en inconstitucionalidad.
3. Por providencia de 1 de agosto de 1987, la Sección de vacaciones de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, adoptar las medidas dispuestas en el art. 34.1 LOTC, tener por invocado el art. 161.2 C.E. y, consecuentemente, a tenor del art. 30 LOTC, por suspendida la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados y publicar, asimismo, la incoación del recurso y la suspensión en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña» para general conocimiento.
B) La impugnación del art. 168.3 c) de la Ley autonómica no puede justificarse desde la consideración del art. 58 L.R.B.R.L. -tal como pretende el Abogado del Estado-, por cuanto el precepto autonómico en cuestión, en su conjunto, contiene todos los elementos característicos de la técnica de coordinación prevista en el art. 59 de la referida L.R.B.R.L. Lo cierto, además, es que no podía ser de otra forma, ya que el art. 36.2 a), in fine, de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local dispone que las Comunidades Autónomas han de establecer la coordinación de las funciones de asistencia y cooperación de las Diputaciones Provinciales pre cisamente «de acuerdo con lo previsto en el art. 59 de esta Ley». Por lo demás, la mención que en el precepto impugnado se hace a la creación de órganos de coordinación con participación de Entes locales, dentro del contexto general del precepto no supone sino la concreción del derecho de participación que el art. 59 L.R.B.R.L. garantiza, o, visto desde otra perspectiva, uno de los límites que se establecen para el ejercicio de las funciones de coordinación.
De este modo, los criterios legales a los que alude el art. 48.2 del E.A.C. deben necesariamente encontrarse tanto en la legislación básica estatal como en la de desarrollo de la Generalidad, ya que, si no fuese así, no tendría razón de ser el mandato claro y expreso de que los ingresos se perciban a través de la Generalidad. Además, el art. 48 E.A.C. se refiere a las subvenciones que califica de incondicionadas, agrupándolas con las participaciones en impuestos y excluyendo a las subvenciones condicionadas, lo que quiere decir que el legislador era consciente de que estos ingresos podían ser redistribuidos por la Generalidad. Y, de otra parte, el referido precepto estatutario utiliza la expresión «criterios legales», sin distinguir si se trata de leyes estatales o autonómicas, con lo que viene a admitirse que esas leyes puedan ser de la Generalidad. Añade el Presidente del Parlamento de Cataluña que el Real Decreto legislativo 781/1986, por el que se aprueba el Texto Refundido en materia de Régimen Local desconoce las competencias de la Generalidad y amplía a exclusiva la competencia estatal, siendo la lógica de dicho Texto Refundido la que preside el recurso ahora planteado, a pesar de lo declarado en el art. 178 de la propia Ley autonómica impugnada.
B) En relación con el art. 168.3 c), la tesis del Abogado del Estado es que no sólo existe en la materia a la que se refiere una reserva de ley, sino que esta reserva tiene carácter de absoluta. Sin embargo, en materia de organización administrativa, aunque rige el principio de la primacía de la Ley, la Ley no es el fundamento imprescindible, ni debe necesariamente contener los elementos arquitecturales básicos de la normativa (art. 103.2 C.E.). Es así como debe interpretarse el art. 58 L.R.B.R.L., pues dicho precepto no pretende establecer una reserva absoluta de ley, la referencia aquí a la Ley es debida a la obligación de participar en el órgano de otras Administraciones Públicas, pero en todo lo demás, la materia es interna y abierta al Reglamento. Por tanto, dada la habilitación legal contenida en el precepto impugnado, nada impide la remisión al Reglamento. Así lo evidencia, además, el propio art. 58.1, párrafo 2., L.R.B.R.L., sin que haya motivo alguno para pensar que los órganos de colaboración con los Entes locales creados por las Comunidades Autónomas afecten más a la autonomía local que los creados por el Estado y que respecto a aquéllas la reserva legal deba tener menos alcance. De ahí que sea correcta la utilización por la norma impugnada de la misma técnica empleada por la legislación estatal.
1. Se impugnan en este recurso de inconstitucionalidad determinados preceptos de la Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña. Siguiendo el orden establecido por el Abogado del Estado en su demanda, los preceptos impugnados son los siguientes: los arts. 181 a) y 182.1 y 2, relativos a los ingresos de los Entes locales consistentes en participaciones en ingresos estatales y en subvenciones incondicionadas; el art. 32.1 concerniente al cambio de capitalidad del Municipio; el art. 148.2 sobre régimen de incompatibilidades de los miembros de las Corporaciones locales; el art. 165.3 relativo al plazo para efectuar el requerimiento previo a la impugnación de los actos de un ente local por parte de la Comunidad Autónoma; el art. 168.3, c), sobre creación de órganos de coordinación. Todos estos preceptos serían, según el Abogado del Estado, contrarios a la legislación estatal básica en materia de régimen local (Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local). Se impugna también el art. 287.2, referente a la clasificación de contratistas, por supuesta infracción de la legislación básica estatal en materia de contratación administrativa.
A) Según el Abogado del Estado, los preceptos impugnados, a pesar de lo establecido en el art. 178 de la misma Ley («La Generalidad regulará las finanzas de los Entes locales de Cataluña en el marco de lo establecido por la Legislación básica del Estado»), regulan una materia de competencia estatal [arts. 149.1.14 y 18 C.E. y 5 E) de la L.R.B.R.L.]. En concreto, argumenta el Abogado del Estado, los preceptos autonómicos impugnados adoptan una regulación diferente a la establecida por la legislación estatal en los arts. 394.1, 2, 5 y 6 y 410 del Real Decreto Legislativo 781/1986 (T.R.R.L.).
Debemos concluir ahora -en el mismo sentido en que lo hicimos respecto del art. 49.2, último párrafo, del Estatuto Autonómico de Galicia, de idéntico contenido que el art. 48.2, último párrafo del Estatuto catalán- que en este último precepto, que es el que ahora nos incumbe, aparece con claridad la existencia de una fuente -el Estado- y de un canal o cauce -la Comunidad Autónoma- con un marco normativo, la Ley, que ha de ser la Ley estatal (STC 237/1992, fundamento jurídico 6.). Así, pues, es al Estado, y no a la Comunidad Autónoma de Cataluña, como ha dispuesto el art. 181 a) de la Ley impugnada, extralimitándose, por consiguiente, de la competencia que constitucional y estatutariamente tiene atribuida, a quien corresponde fijar los criterios de distribución de los ingresos de los Entes locales consistentes en participaciones en ingresos estatales.
C) Lo dicho resulta aplicable tanto a los ingresos de los Entes locales consistentes en participaciones en los ingresos del Estado, como a las denominadas subvenciones incondicionadas. Como hemos tenido oportunidad de manifestar al respecto, se trata de subvenciones que no responden a una finalidad o acción de fomento y que, si bien formalmente están caracterizadas como subvenciones, en realidad encubren meras dotaciones presupuestarias destinadas a cubrir las necesidades de financiación de un determinado ente, en este caso los Entes locales, o servicio público y que sólo impropiamente o en una acepción muy genérica pueden asimilarse a las subvenciones en sentido estricto, constituyendo en realidad transferencias presupuestarias para asegurar la suficiencia financiera del ente público receptor (como es el caso de las subvenciones a las entidades locales destinadas a asegurar su equilibrio financiero), o sencillamente, una forma de financiación del mismo (STC 13/1992, fundamento jurídico 6.).
Es claro, como dijimos en la Sentencia que se acaba de citar, que el Estado tiene competencia para otorgar a los Entes públicos territoriales subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales destinadas a cubrir su déficit real y a asegurar el equilibrio financiero de las Haciendas Territoriales. Competencia que encuentra su título más apropiado en el de «Hacienda General» del art. 149.1.14 C.E. cuando tal medida coyuntural tiene por objeto directo la relación entre la Hacienda estatal y las Haciendas Locales. Y es igualmente claro, como también se dijo en la STC 179/1985 (fundamento jurídico 1.), que una medida de este género ha de incluir necesariamente todos los preceptos que se consideren necesarios para alcanzar el fin previsto, respecto del cual tienen un carácter puramente «instrumental». Pues bien, el hecho de que las denominadas subvenciones incondicionadas no tengan una vinculación o afectación a una acción de fomento concreto no altera la competencia del Estado para fijar los criterios de reparto de las mismas entre sus destinatarios (Entes locales en el presente caso), pues ambos conceptos -vinculación de las subvenciones y reparto de las mismas entre los Entes locales- no son sinónimos ni están en una relación de reciprocidad. Quiere decirse con ello que las subvenciones del Estado a los Entes locales, con o sin vinculación específica a una acción de fomento concreta, no dejan de ser una fuente de financiación estatal a dichos Entes que, al igual que la participación en los ingresos del Estado, constituye una garantía de funcionamiento de la Hacienda Local dentro del conjunto de la Hacienda general, lo que en último término significa garantía del ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocido (arts. 137, 140 y 141 C.E.). Siendo ésta la finalidad de dichas subvenciones, es claro que incumbe al Estado la determinación de unos criterios homogéneos y uniformes de distribución de los mismos entre los distintos Entes locales, con independencia de cuál sea su destino material concreto.
El poder de gasto de las Comunidades Autónomas con cargo a su propio Presupuesto (SSTC 39/1982, fundamento jurídico 5., 14/1989, fundamento jurídico 2., y 13/1992, fundamento jurídico 6.), que es consecuencia de la vinculación de su autonomía financiera «al desarrollo y ejecución de las competencias que, de acuerdo con la Constitución, les atribuyan las Leyes y sus respectivos Estatutos» (arts. 156.1 C.E. y 1.1 L.O.F.C.A.), de un lado, y la titularidad, con carácter exclusivo -sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 149.1.18 C.E.- en materia de régimen local (art. 9.8 E.A.C.), de otro, legitiman a la Comunidad Autónoma de Cataluña para establecer los criterios de reparto de los ingresos que los Presupuestos de la Generalidad destinen a los Entes locales de Cataluña. Razón por la cual la tacha de inconstitucionalidad, que como ha quedado dicho, afecta al art. 181 a) de la Ley 8/1987, no alcanza a lo dispuesto en este precepto en relación con los ingresos consistentes en participaciones en ingresos de la Generalidad.
A) En efecto, como ha quedado dicho en nuestra STC 96/1990 (fundamento jurídico 7.), el art. 48.2 E.A.C. no atribuye a la Comunidad Autónoma la fijación de los criterios de distribución de la participación de los Entes locales en los tributos del Estado, porque dicha participación constituye un elemento básico de la Hacienda General que, como tal, incumbe regular al Estado en su condición de titular de la doble competencia, convergente aquí, sobre la Hacienda General y para establecer las bases del régimen jurídico de Administraciones Públicas (arts. 149.1, 14 y 18 C.E.). Lo que sí se deriva, por el contrario, del mencionado art. 48.2 E.A.C. es la competencia de la Comunidad Autónoma para distribuir entre los Entes locales de su territorio la participación de éstos en los tributos del Estado (SSTC 96/1990, fundamentos jurídicos 7. y 8. y 237/1992, fundamento jurídico 6.). Así, pues, si, conforme a esta doctrina, la Comunidad Autónoma actúa como canal o cauce de distribución de estos ingresos (STC 237/1992, fundamento jurídico 6.) nada se opone, por cuanto no constituye un elemento básico de la Hacienda General, a que la Comunidad Autónoma de Cataluña instrumente ese reparto a través de un Fondo de Cooperación Local, siempre que, al efectuarlo, respete los criterios de distribución establecidos por el Estado en el ejercicio de una competencia que constitucionalmente le corresponde. En consecuencia ha de entenderse, por todo cuanto se ha dicho en relación con el apartado a) del art. 181 de la Ley impugnada, que el art. 182.1 y 2 de la citada Ley no es inconstitucional, siempre que se entienda que la alusión a los «criterios que legalmente se establezcan» que contiene el apartado 2 del citado precepto se refiere a la legislación estatal, relativa, a su vez, a la participación en ingresos del Estado.
B) No es obstáculo para lo que acaba de mantenerse la alegación del Abogado del Estado en el sentido de que la distribución por medio de un Fondo de Cooperación Local nítidamente catalán alteraría las condiciones de reparto establecidas para todo el Estado. Y no lo es porque no puede olvidarse el carácter bifronte del régimen local (SSTC 84/1982, fundamento jurídico 4., y 214/1989, fundamentos jurídicos 11, 12 y 20) que posibilita fórmulas e instrumentos de cooperación de las Comunidades Autónomas con los Entes locales como el previsto en el precepto impugnado.
Constatada, así, la patente contradicción entre el precepto estatal y el autonómico, reconocida, por cierto, por la propia Generalidad, sólo nos resta determinar si la previsión contenida en el art. 47.2 d) L.R.B.R.L. tiene o no el carácter básico que le atribuye el Abogado del Estado y que la Comunidad Autónoma tampoco discute. A lo que ha de responderse que en efecto lo tiene, y así lo declaramos en nuestra STC 33/1993 (fundamento jurídico 3.) a propósito del art. 47 L.R.B.R.L. al decir que de los aspectos esenciales del modelo de autonomía local garantizado en todo el Estado atañe al funcionamiento democrático de los órganos de gobierno de las Corporaciones locales y, dentro de él, en concreto, a lo que afecta al quórum y mayorIas necesarias para la adopción de los acuerdos de los órganos colegiados superiores, ya que los preceptos relativos a estas cuestiones definen precisamente un modelo de democracia local. Siendo ello así, y constatada la contradicción existente entre la norma básica del Estado y la norma autonómica que se impugna, debemos acoger la pretensión del Abogado del Estado de declarar la inconstitucionalidad del art. 32.1 de la Ley 8/1987.
B) El art. 148.2 de la Ley catalana se refiere a la declaración de los bienes y actividades privadas por parte de todos los miembros de las Corporaciones locales. Pero cabe observar que esta exigencia también se contiene en el apartado 1 de este precepto, donde se dispone que los miembros de las Corporaciones locales han de formular la mencionada declaración «antes de tomar posesión del cargo», lo que se acomoda con lo establecido en el art. 75.5 L.R.B.R.L. Mientras que el precepto impugnado, el art. 148.2, pese a referirse a la misma declaración, contiene una previsión distinta respecto al momento en que ha de presentarse, al disponer que se formulará «dentro del mes siguiente a la fecha de acceso pleno a la condición de miembro de la corporación...». De manera que, con independencia de la contradicción existente entre uno y otro apartado del art. 148 de la Ley catalana, es evidente la contradicción entre la norma estatal y la autonómica como, por lo demás, así se admite por la Generalidad.
Así, pues, dada la evidente contradicción del art. 148.2 de la Ley catalana con una norma estatal (art. 75.5 L.R.B.R.L.) de indiscutible carácter básico, por cuanto atañe al régimen de incompatibilidades de los miembros de las Corporaciones locales (SSTC 49/1988, fundamento jurídico 21; 178/1989, fundamento jurídico 6. y 61/1993, fundamento jurídico 3.), el precepto impugnado ha de ser declarado inconstitucional, sin que las alegaciones de la Generalidad, idénticas a las formuladas para el art. 32.1 puedan enervar la anulación del precepto, por las razones que han quedado expuestas en el párrafo anterior.
Al respecto, procede señalar, ante todo, que los arts. 58 y 59 L.R.B.R.L. no constituyen precisamente un ejemplo de buen cumplimiento de la exigencia de claridad y precisión que, según hemos dicho, al igual que de las normas básicas, resulta predicable de las normas coordinadoras (STC 182/1988, fundamento jurídico 5.). No obstante la referencia común por parte de ambos preceptos (arts. 58 y 59 L.R.B.R.L.) a la coordinación administrativa, este Tribunal ha distinguido entre coordinación y cooperación, declarando al respecto que la diferencia existente entre las técnicas de cooperación y las de coordinación -voluntariedad en la primera frente a imposición en la segunda- encuentra una adecuada expresión en la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, que junto a los arts. 57 y 58, en los que se expresan esas técnicas cooperativas, en los arts. 10.2, 59 y 62, se concretan facultades de coordinación de las Administraciones Públicas [STC 214/1989, fundamento jurídico 20 f)].
Pues bien, una vez enmarcado el precepto impugnado dentro de las técnicas de coordinación, es manifiesto que la legislación autonómica al facultar al Gobierno de la Generalidad para crear por Decreto los órganos de coordinación pertinentes ha respetado la legislación básica del Estado que, al respecto, prevé la posibilidad de que las Leyes de las Comunidades Autónomas atribuyan al Consejo de Gobierno la facultad de coordinar la actividad de la Administración Local. Eso es exactamente lo que ha hecho la Ley catalana 8/1987 al prever que corresponde al gobierno autonómico establecer los criterios de coordinación sobre los Entes locales, y, en concreto, crear por Decreto los órganos de coordinación pertinentes. Todo lo cual ha de llevarnos a afirmar la constitucionalidad del art. 168.3 L.M.R.L.C.
Ahora bien, es de observar que el Abogado del Estado no ofrece argumento alguno sobre la naturaleza básica de la reserva de Ley contenida en el art. 58.1 L.R.B.R.L. Y no se justifica, ni se alcanza a saber por qué ha de ser básico que los órganos que las Comunidades Autónomas instrumenten para la coordinación de los Entes locales sean creados por Ley. Antes, al contrario, por la finalidad que persiguen [flexibilizar y prevenir disfunciones derivadas del propio sistema de distribución de competencias, según la STC 214/1989, fundamento jurídico 20 f)] los instrumentos de coordinación han de ser flexibles, lo que se compadece mal con la rigidez que es consustancial a la Ley. Baste pensar que el propio art. 58.1 de la L.R.B.R.L., en el párrafo siguiente a aquél que contiene la reserva de Ley, habilita al Gobierno para crear en cada Comunidad Autónoma una Comisión Territorial de Administración Local. Por todo ello debemos desestimar la pretensión del Abogado del Estado de declarar inconstitucional el art. 168.3 c) de la L.M.R.L.C.
C) Es cierto, como argumenta la Generalidad de Cataluña, que el Real Decreto 2.528/1986 (Disposición final segunda) declara que siempre que en el texto de los artículos comprendidos en el Real Decreto (entre los cuales se incluye el art. 316 que reproduce, a su vez, el art. 102 L.C.E.) se mencione a órganos de la Administración del Estado el concepto se entenderá referido al órgano de la Comunidad Autónoma o entidad local que, en su caso, fuere competente para adoptar el acuerdo. Pero no es menos cierto que esta Disposición no opera una traslación automática y en bloque de la atribución orgánica de competencias del Estado a las Comunidades Autónomas y entidades locales. Baste notar que la Disposición final segunda del Real Decreto mencionado dice que la competencia será del órgano autonómico o local «que, en su caso, fuere competente para adoptar el acuerdo», lo que significa que la citada Disposición no atribuye competencias distintas ni al margen de las que correspondan a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones locales en virtud del bloque de constitucionalidad.
D) Por las mismas razones que han quedado expuestas debemos declarar la inconstitucionalidad del art. 287.2 L.M.R.L.C. por lo que se refiere también a las competencias que el art. 109 L.C.E. atribuye al Gobierno. Se trata de una norma, sin duda básica, por cuanto supone la decisión del legislador de facultar al Gobierno para extender a los contratos de suministros la aplicación de las normas de clasificación del Capítulo Primero del Título I del Libro II de la L.C.E., referidas a los contratos de obra. La decisión de aplicar a los contratos de suministros las normas de clasificación de los contratos de obras, incluida la posibilidad de exigir dicha clasificación para determinado tipo de aquéllos, es, sin duda, un elemento básico de la legislación de contratos ya que constituye un medio que tiende a proporcionar las garantías de publicidad, igualdad, libre concurrencia y seguridad jurídica, necesarias para asegurar a los ciudadanos un tratamiento común por parte de todas las Administraciones Públicas (STC 141/1993, fundamento jurídico 5.).
1. Declarar inconstitucionales y, en consecuencia, nulos los arts. 32.1, 148.2, 165.3, 181 a), excepto la referencia a las participaciones en ingresos de la Generalidad, y 287.2 de la Ley 8/1987, Municipal y de Régimen Local de Cataluña.
2. Declarar que el art. 182.2 de la Ley 8/1987, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, es conforme a la Constitución, siempre que se interprete en el sentido expresado en el fundamento jurídico 3. A) de esta Sentencia, y
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