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Timestamp: 2016-10-28 02:43:34+00:00

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1C_167/2007 (07.12.2007)
1C_167/2007
Commune de Chexbres, 1071 Chexbres, repr�sent�e par Me Kathrin Gruber, avocate,
D�partement de l'�conomie du canton de Vaud, Service du d�veloppement territorial, 1014 Lausanne, repr�sent� par Me Edmond C.M. de Braun, avocat,
permis de construire, ordre de remise en �tat,
recours en mati�re de droit public contre l'arr�t du Tribunal administratif du canton de Vaud du 23 mai 2007.
A.________ et B.________ sont copropri�taires d'une parcelle de 13'997 m2, sise en zone agricole sur le territoire de la commune de Chexbres (n� 1250 du registre foncier). Sur ce bien-fonds sont �difi�s un b�timent de 496 m2 comprenant des locaux d'habitation et une grange, ainsi qu'une annexe de 259 m2 et un garage de 54 m2. En 2003, les �poux A.________ et B.________ ont construit, au sud de l'annexe, une serre d'une surface d'environ 77 m2 et d'une hauteur de 4 m au fa�te. A une date ind�termin�e, ils ont �galement construit sur cette parcelle un pavillon d'agr�ment (gloriette). Par d�cision du 12 juin 2006, le Service cantonal de l'am�nagement du territoire (devenu le Service du d�veloppement territorial) a ordonn� la d�molition de la serre et du pavillon d'agr�ment dans un d�lai fix� au 30 septembre 2006. Le 14 juillet 2006, les �poux A.________ et B.________ ont sign� une convention avec le mara�cher X.________ et le cuisinier Y.________. Cette convention pr�voyait en substance qu'une partie de la parcelle susmentionn�e �tait mise � la disposition de X.________ pour la culture d'herbes aromatiques - �ventuellement de fruits et de l�gumes - destin�es au restaurant de Y.________.
Les �poux A.________ et B.________ ont recouru contre la d�cision du 12 juin 2006 aupr�s du Tribunal administratif du canton de Vaud, qui a rejet� le recours par arr�t du 23 mai 2007. Cette autorit� a consid�r� que la serre n'�tait pas conforme � l'affectation de la zone agricole au sens de l'art. 16a de la loi sur l'am�nagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), car il s'agissait d'une installation servant � l'agriculture pratiqu�e en tant que loisir au sens de l'art. 34 al. 5 de l'ordonnance sur l'am�nagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1). De plus, cette construction n'�tait manifestement pas impos�e par sa destination au sens de l'art. 24 LAT. Quant au pavillon d'agr�ment, il �tait soumis � autorisation en application de l'art. 22 al. 1 LAT et il n'�tait pas conforme � l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT) ni impos� par sa destination (art. 24 let. a LAT), de sorte qu'il ne pouvait pas �tre autoris� en zone agricole. Enfin, l'ordre de d�molition de ces constructions respectait le principe de la proportionnalit�.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, A.________ et B.________ demandent au Tribunal f�d�ral de r�former cet arr�t en ce sens que leur recours contre la d�cision rendue le 12 juin 2006 par le Service cantonal de l'am�nagement du territoire soit admis et cette d�cision annul�e. Ils concluent subsidiairement � l'annulation de l'arr�t attaqu� et au renvoi de la cause au Tribunal administratif pour nouveau jugement. Ils se plaignent d'une violation des art. 16, 16a, 22 et 24 LAT ainsi que du principe de la proportionnalit� (art. 36 Cst.). Ils requi�rent en outre l'octroi de l'effet suspensif et sollicitent une inspection des lieux. Le Tribunal administratif, la Municipalit� de Chexbres et l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial ont renonc� � formuler des observations. Le Service cantonal du d�veloppement territorial s'est d�termin�; il conclut au rejet du recours.
Par ordonnance du 18 juillet 2007, le Pr�sident de la Ire Cour de droit public a accord� l'effet suspensif au recours.
Dirig� contre une d�cision prise en derni�re instance cantonale dans le domaine du droit public de l'am�nagement du territoire et des constructions, le recours est recevable comme recours en mati�re de droit public conform�ment aux art. 82 ss de la loi sur le Tribunal f�d�ral (LTF; RS 173.110) et l'art. 34 al. 1 LAT dans sa teneur actuelle selon le ch. 64 de l'annexe � la loi sur le Tribunal administratif f�d�ral (ATF 133 II 353 consid. 2 p. 356, 249 consid. 1.2 p. 251). Aucune des exceptions pr�vues � l'art. 83 LTF n'est r�alis�e. Les recourants ont pris part � la proc�dure de recours devant le Tribunal administratif et sont particuli�rement touch�s par l'arr�t attaqu�, qui confirme l'ordre de d�molition de leur serre et de leur pavillon de plaisance. Ils ont donc la qualit� pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilit� du recours en mati�re de droit public �tant remplies, il convient de statuer sur le fond.
Le Tribunal f�d�ral s'estimant suffisamment renseign� par le dossier, il n'y a pas lieu de proc�der � l'inspection locale requise par les recourants, ceux-ci n'expliquant du reste pas en quoi une telle mesure d'instruction serait utile (art. 37 PCF, applicable par renvoi de l'art. 55 al. 1 LTF).
La n�cessit� d'une autorisation de construire pour la serre n'est pas remise en question. Les recourants pr�tendent en revanche que le pavillon d'agr�ment - ou gloriette - n'est pas une construction ou une installation soumise � autorisation. Il s'agirait selon eux d'une "sculpture � vocation avant tout d�corative".
3.1 Selon la jurisprudence, sont consid�r�s comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les am�nagements durables et fixes cr��s par la main de l'homme, exer�ant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace ext�rieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'�quipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte � l'environnement. La proc�dure d'autorisation doit permettre � l'autorit� de contr�ler, avant la r�alisation du projet, sa conformit� aux plans d'affectation et aux r�glementations applicables. Pour d�terminer si l'am�nagement pr�vu est soumis � cette proc�dure, il faut �valuer si, en g�n�ral, d'apr�s le cours ordinaire des choses, il entra�nera des cons�quences telles qu'il existe un int�r�t de la collectivit� ou des voisins � un contr�le pr�alable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a p. 227; voir aussi ATF 123 II 256 consid. 3 p. 259; 120 Ib 379 consid. 3c p. 383 s.).
L'assujettissement a ainsi �t� admis pour des cl�tures et barri�res hors de la zone � b�tir (ATF 118 Ib 49), un jardin d'hiver, une v�randa, une cabane de jardin ou un couvert servant de garage (arr�t non publi� 1A.92/1993 consid. 2a et les r�f�rences). Il en va de m�me pour des am�nagements ext�rieurs tels que des balustrades pr�fabriqu�es, des colonnes en pierre ou une terrasse (arr�t 1A.156/2004 du 5 novembre 2004 consid. 3.3; cf. �galement les nombreux exemples cit�s par Bernhard Waldmann/Peter H�nni, Raumplanungsgesetz, Handkommentar, Berne 2006, n. 15 ad art. 22 LAT, Alexander Ruch in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch (�d.), Commentaire de la Loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire, Zurich 1999, n. 24 ad art. 22 LAT et Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Am�nagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 214 ss).
3.2 En l'esp�ce, il ressort de la photographie figurant au dossier que le pavillon d'agr�ment construit par les recourants est constitu� de six colonnes en pierre ou en b�ton dispos�es en cercle et surmont�es d'une coupole ajour�e. Il s'agit � l'�vidence d'�l�ments durablement fix�s au sol. De plus, la vocation pr�tendument d�corative de ce pavillon n'enl�ve rien � son impact visuel: �rig� dans un champ � l'or�e d'un petit bois, il ne se fond pas particuli�rement dans le paysage, en raison notamment de son style peu usuel dans une zone � vocation agricole. Pour le surplus, il est comparable, du point de vue de ses dimensions et de son incidence sur l'espace ext�rieur, aux constructions assujetties � autorisation en vertu de la jurisprudence susmentionn�e, telles qu'une cabane de jardin, une balustrade ou une v�randa. Il doit donc �tre consid�r� comme une construction au sens de l'art. 22 al. 1 LAT.
Les constructions litigieuses �tant �rig�es en zone agricole, il convient d'examiner en premier lieu si elles sont conformes � l'affectation de cette zone et si elles peuvent d�s lors b�n�ficier d'une autorisation ordinaire selon l'art. 22 al. 2 LAT.
4.1 Aux termes de l'art. 16a al. 1, 1�re phrase LAT, sont conformes � l'affectation de la zone agricole les constructions ou installations qui sont n�cessaires � l'exploitation agricole ou � l'horticulture productrice. En principe, seules les constructions dont la destination correspond � la vocation agricole du sol peuvent y �tre autoris�es, le sol devant �tre le facteur de production primaire et indispensable. Une exploitation dont les activit�s sont en relation �troite avec la culture du sol peut alors disposer de locaux accessoires se trouvant dans une relation fonctionnelle directe avec la production agricole (ATF 117 Ib 502 consid. 4a p. 504, 270 consid. 3a p. 279 et les r�f�rences). Des constructions ou installations li�es � la production hors sol peuvent �tre admises en zone agricole sur la base de l'art. 16a al. 2 LAT, pour autant qu'elles servent au d�veloppement interne de l'exploitation.
Pour �tre autoris�e en zone agricole, la construction ou l'installation doit �tre adapt�e, notamment par son importance et son implantation, aux besoins objectifs de l'exploitation en cause (ATF 114 Ib 131 consid. 3 p. 133 s. et les r�f�rences cit�es). La conformit� d'un projet ou d'une installation � la zone agricole d�pend d'une appr�ciation globale � long terme du syst�me d'exploitation et des moyens mis en oeuvre pour sa r�alisation (ATF 117 Ib 502 consid. 4a p. 504). Selon l'art. 34 al. 4 let. c OAT, une autorisation ne peut �tre d�livr�e sur la base de l'art. 16a LAT que s'il est pr�visible que l'exploitation pourra subsister � long terme. Cette condition a pour but d'�viter que des autorisations ne soient d�livr�es inconsid�r�ment - dans une zone qui doit �tre maintenue autant que possible libre de toute construction - pour des constructions et installations qui seront rapidement mises hors service suite � l'abandon de l'exploitation agricole (cf. arr�t 1A.86/2001 du 21 mai 2002, publi� in SJ 2002 I p. 541, consid. 3.4; Office f�d�ral du d�veloppement territorial, Nouveau droit de l'am�nagement du territoire, Explications relatives � l'ordonnance sur l'am�nagement du territoire et recommandations pour la mise en oeuvre, Berne 2000, chapitre I, ch. 2.3.1, p. 31). Enfin, l'art. 34 al. 5 OAT pr�cise que les constructions et installations qui servent � l'agriculture pratiqu�e en tant que loisir ne sont pas r�put�es conformes � l'affectation de la zone agricole. Une exploitation agricole au sens de l'art. 16a LAT se distingue de l'agriculture exerc�e � titre de loisir notamment par le fait qu'elle exige l'engagement durable, structur� et rentable de capitaux et de forces de travail, dans une mesure �conomiquement significative (ATF 112 Ib 404 consid. 3 p. 405 s.; arr�ts non publi�s 1A.256/2005 du 10 mars 2006 consid. 2.1; 1A.134/2002 du 17 juillet 2003 consid. 3.3; 1A.296/1997 du 20 mai 1998 consid. 3 et les r�f�rences cit�es; Lexique des constructions hors de la zone � b�tir, Edition juillet 2003, in: VLP-ASPAN, Territoire & Environnement 2003, p. 20).
4.2.1 En l'occurrence, il est manifeste que le pavillon d'agr�ment n'est pas conforme � l'affectation de la zone, s'agissant d'un �l�ment qui ne pr�sente aucun rapport avec l'affectation agricole de celle-ci. Les recourants all�guent en revanche que leur serre remplit les crit�res mentionn�s ci-dessus. Se fondant sur la convention sign�e le 14 juillet 2006 avec le mara�cher X.________ et le cuisinier Y.________, ils pr�tendent que la serre en question fait partie de l'exploitation agricole de X.________ et qu'elle est utilis�e pour la culture de produits de qualit� destin�s � la haute cuisine. La recourante, qui dispose d'une formation professionnelle d'horticultrice, consacrerait beaucoup de temps � cette activit�. En outre, le crit�re de la rentabilit� de l'exploitation ne devrait pas �tre appliqu� de mani�re trop stricte, d�s lors qu'il est indispensable pour les grands cuisiniers que des personnes s'investissent dans la culture, non rentable, de produits sp�cifiques et de grande qualit�.
4.2.2 Selon la jurisprudence ant�rieure � l'entr�e en vigueur de l'art. 16a LAT, une serre destin�e � la culture hors sol de fleurs en pots ou d'herbes aromatiques dans des conditions essentiellement artificielles ne constituait pas une construction conforme � l'affectation de la zone agricole (ATF 120 Ib 266 consid. 2 p. 268 ss; 116 Ib 131 consid. 3 p. 134 ss; 113 Ib 138 consid. 4c p. 140 s.; 112 Ib 270 consid. 3 p. 273 ss). De telles constructions peuvent d�sormais �tre autoris�es sur la base de l'art. 16a al. 2 LAT, mais � condition qu'elles servent au d�veloppement interne de l'exploitation. La condition pr�alable � l'autorisation de la construction litigieuse est donc son rattachement n�cessaire � une exploitation agricole ou � une exploitation pratiquant l'horticulture productrice.
4.2.3 Les recourants ne sauraient �tre suivis lorsqu'ils affirment que leur serre fait partie de l'exploitation agricole de X.________. En effet, celui-ci cultive des l�gumes � Crissier, � une vingtaine de kilom�tres de Chexbres, de sorte qu'il para�t peu rationnel pour lui de s'occuper de cultures annexes dans la serre des recourants. Quoi qu'il en soit, il n'est aucunement d�montr� que la serre litigieuse est n�cessaire � l'exploitation en question, sur laquelle on a du reste peu d'informations. Pour le surplus, la convention du 14 juillet 2006 - conclue peu apr�s l'ordre de d�molition - ne suffit pas � d�montrer que la serre litigieuse est int�gr�e � une exploitation agricole et adapt�e aux besoins objectifs de celle-ci.
L'activit� d�ploy�e par la recourante dans la serre litigieuse ne peut pas �tre qualifi�e en elle-m�me d'exploitation agricole ou d'horticulture productrice au sens de l'art. 16a LAT. En effet, l'arr�t attaqu� rel�ve, sans �tre contredit sur ce point, que l'activit� principale de la recourante consiste actuellement � s'occuper de ses trois enfants de trois, dix et onze ans. De plus, les recourants admettent que la production issue de la serre n'est pas rentable. L'activit� en question correspond donc pleinement � la d�finition de l'agriculture exerc�e en tant que loisir au sens de l'art. 34 al. 5 OAT. Les consid�rations sur la n�cessit� pour les grands cuisiniers de compter sur des personnes pr�tes � s'investir dans ce genre de cultures non rentables n'y changent rien; il n'est au demeurant nullement exclu que de telles activit�s puissent �tre exerc�es dans des constructions respectant le droit de l'am�nagement du territoire en vigueur.
Dans la mesure o� les constructions litigieuses ne sont pas conformes � l'affectation de la zone agricole, il convient d'examiner si elles peuvent �tre autoris�es sur la base d'une d�rogation selon les art. 24 ss LAT. Un plan d'am�nagement n'est � l'�vidence pas requis pour ces constructions, d�s lors que leur incidence sur la planification locale ou l'environnement demeure faible au regard des crit�res fix�s par la jurisprudence (ATF 124 II 252 consid. 3 p. 254 s.; 120 Ib 266 consid. 3d p. 274; 116 Ib 131 consid. 4 p. 139 et les arr�ts cit�s). Par ailleurs, les art. 24a � 24d LAT ne trouvent pas application en l'esp�ce, les recourants all�guant d'ailleurs uniquement que l'implantation de leur serre est impos�e par sa destination au sens de l'art. 24 LAT.
5.1 Selon la jurisprudence, une construction est impos�e par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT lorsqu'elle est adapt�e aux besoins qu'elle est cens�e satisfaire et qu'elle ne peut remplir son r�le que si elle est r�alis�e � l'endroit pr�vu: une n�cessit� particuli�re, tenant � la technique, aux conditions d'exploitation d'une entreprise, ou encore � la configuration ou � la nature du sol, doit imposer le choix de l'endroit. De m�me, l'implantation hors de la zone � b�tir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut �tre �difi� � l'int�rieur de celle-ci en raison des nuisances qu'il occasionne. Seuls des crit�res objectifs sont d�terminants, � l'exclusion de points de vue subjectifs du constructeur ou de motifs de convenance personnelle (ATF 129 II 63 consid. 3.1. p. 68; 123 II 256 consid. 5a p. 261, 499 consid. 3b/cc p. 508 et les arr�ts cit�s).
5.2 En l'occurrence, il n'est pas d'embl�e exclu que le pavillon et la serre des recourants puissent �tre �rig�s dans une zone � b�tir, dans la mesure o� des constructions de ce genre ne provoquent pas de nuisances particuli�res. De plus, les recourants ne peuvent pas se pr�valoir d'une n�cessit� imp�rieuse d'�difier ces constructions � l'endroit o� elles se trouvent actuellement. Les int�ress�s invoquent � cet �gard le rapport �tabli le 24 f�vrier 2007 par Z.________, selon lequel les cultures que les recourants souhaitent entreprendre pour Y.________ n�cessitent un lieu isol�, prot�g� des immissions et b�n�ficiant d'un climat rigoureux. Cela ne signifie toutefois pas encore que ce type de culture ne puisse �tre effectu� que sur la parcelle des recourants. En effet, les lieux pr�sentant de telles caract�ristiques - dans une mesure �quivalente � la parcelle en question - sont loin d'�tre rares. Il s'ensuit que la serre litigieuse n'est pas impos�e par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT. Il en va �videmment de m�me du pavillon d'agr�ment.
Il reste � examiner si l'ordre de d�molition viole le principe de la proportionnalit�, comme le soutiennent les recourants.
6.1 La garantie de la propri�t� peut �tre restreinte aux conditions de l'art. 36 Cst. A teneur de l'alin�a 3 de cette disposition, toute restriction d'un droit fondamental doit �tre proportionn�e au but vis�. Selon la jurisprudence, l'ordre de d�molir une construction �difi�e sans permis et pour laquelle une autorisation ne pouvait �tre accord�e n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalit�. L'autorit� renonce � une telle mesure si les d�rogations � la r�gle sont mineures, si l'int�r�t public l�s� n'est pas de nature � justifier le dommage que la d�molition causerait au ma�tre de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autoris� � construire ou encore s'il y a des chances s�rieuses de faire reconna�tre la construction comme conforme au droit (ATF 123 II 248 consid. 3bb p. 252; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224s.; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69). M�me un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalit�. Toutefois, celui qui place l'autorit� devant un fait accompli doit s'attendre � ce qu'elle se pr�occupe plus de r�tablir une situation conforme au droit que d'�viter les inconv�nients qui en d�coulent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224 et la jurisprudence cit�e).
6.2 En l'esp�ce, le pavillon et la serre des recourants ont �t� construits sans autorisation en zone agricole; c'est donc � juste titre que les int�ress�s ne soutiennent pas que les d�rogations � la r�gle sont mineures. Ils pr�tendent en revanche que ces constructions pourraient �tre reconnues comme conforme au droit, d�s lors que la Municipalit� de Chexbres a accept� de mettre en oeuvre une �tude en vue d'une modification de son plan g�n�ral d'affectation des zones, dans le but de prot�ger certaines constructions. Cela �tant, cette mesure ne concernera vraisemblablement que les constructions ou installations dignes de protection au sens de l'art. 24d LAT, ce qui n'est certainement pas le cas du pavillon et de la serre en question. On ignore en outre si ce projet a d�pass� le stade de l'�tude de faisabilit� et les recourants n'apportent aucune pr�cision sur ce point. Dans ces conditions, les chances de voir ces constructions r�gularis�es ne peuvent pas �tre qualifi�es de s�rieuses.
Les recourants affirment �galement qu'ils �taient de bonne foi dans la mesure o�, arriv�s en Suisse au d�but des ann�es 2000, ils n'auraient "pas imagin� un instant que l'installation d'une serre de cette petite taille soit soumise � autorisation". Cet argument tombe � faux, ne serait-ce que parce que l'arr�t attaqu� retient sans �tre contredit sur ce point que les recourants ont sollicit� une autorisation de construire en 2000 pour des travaux effectu�s � l'int�rieur de leur immeuble, ce qui d�montre qu'ils connaissaient les institutions de la mise � l'enqu�te et du permis de construire. Quoi qu'il en soit, il leur incombait de se renseigner avant d'�difier les constructions litigieuses, ce d'autant plus qu'ils affirment que celles-ci ont n�cessit� des investissements importants. En omettant de le faire, les recourants ont pris un risque financier qu'il leur appartient d'assumer. A cet �gard, ils all�guent seulement que le co�t de d�molition de la serre avoisinerait les 100'000 fr., mais ils ne le d�montrent pas et ils ne pr�tendent pas que cette charge les mettrait en difficult� financi�rement. Ils ne d�montrent pas non plus en quoi l'ordre de d�molition serait disproportionn� au regard des int�r�ts publics en jeu. Il appara�t au demeurant que ces int�r�ts, li�s au respect des exigences de l'am�nagement du territoire - en particulier la s�paration entre les zones constructibles et non constructibles - l'emportent sur les int�r�ts priv�s des recourants, de sorte que le principe de la proportionnalit� est respect�.
Il s'ensuit que le recours doit �tre rejet�. Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de la pr�sente proc�dure (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas allou� de d�pens (art. 68 al. 3 LTF).
Le recours est rejet�. La d�cision du Service de l'am�nagement du territoire du 12 juin 2006 est confirm�e en tant qu'elle concerne la d�molition du pavillon et de la serre construits sur la parcelle n� 1260 de Chexbres, des nouveaux d�lais �tant impartis aux recourants au 31 janvier 2008 pour indiquer au service pr�cit� le nom de l'entreprise mandat�e pour effectuer les travaux et au 31 mars 2008 pour y proc�der.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie aux mandataires des parties, au Tribunal administratif du canton de Vaud et � l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial.

References: art. 16
 art. 82
 ATF 
 art. 22
 art. 22
 art. 24
 art. 24