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Timestamp: 2020-04-10 20:00:09+00:00

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N° 3428 - Rapport de M. Michel Destot sur le projet de loi , adopté par le Sénat, portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique et l'Agence internationale de l'énergie atomique relatif à l'application de garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998 (n°1222) - XIVe législature - Assemblée nationale
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N° 3428 - Rapport de M. Michel Destot sur le projet de loi , adopté par le Sénat, portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique et l'Agence internationale de l'énergie atomique relatif à l'application de garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998 (n°1222)
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR LE PROJET DE LOI ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique et l'Agence internationale de l'énergie atomique relatif à l'application de garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998,
I. LE CONTEXTE : UN NÉCESSAIRE RENFORCEMENT DU RÉGIME INTERNATIONAL DE NON-PROLIFÉRATION NUCLÉAIRE 9
A. LA LUTTE CONTRE LA PROLIFÉRATION NUCLÉAIRE : UNE PRÉOCCUPATION PLUS QUE JAMAIS D'ACTUALITÉ 9
1. Une menace particulièrement grave pour la paix, la sécurité et la stabilité 9
2. Une situation contrastée 10
a. Des avancées notables dans certains pays et sur un plan régional 10
b. De graves crises de prolifération 11
B. LA CONTRIBUTION DU PROTOCOLE ADDITIONNEL AU RENFORCEMENT DU RÉGIME DE NON-PROLIFÉRATION NUCLÉAIRE 13
1. Un renforcement nécessaire du système des garanties de l’AIEA 13
a. La non-prolifération, au cœur des missions de l’AIEA depuis sa création 13
b. Le TNP, clef de voûte du régime de non-prolifération 14
i. Les engagements des Etats non dotés de l’arme nucléaire 14
ii. Les engagements des Etats dotés 15
c. La valeur ajoutée des protocoles additionnels aux accords de garanties 15
2. Les perspectives : un régime de non-prolifération perfectible sur d'autres points 17
a. Une architecture multilatérale qui pourrait être complétée 17
b. Les moyens de prévention et d'entrave de la prolifération 18
II. LE PROJET DE LOI CONFORTE LA PARTICIPATION DE LA FRANCE AU SYSTÈME DE GARANTIES DE L'AGENCE INTERNATIONALE DE L’ÉNERGIE ATOMIQUE (AIEA) 19
A. UN ENGAGEMENT DÉJÀ ACTIF AUX CÔTÉS DE L’AIEA 19
1. La participation française au système des garanties de non-prolifération nucléaire 19
a. Les accords conclus par la France 19
i. L'offre volontaire de garanties du 27 juillet 1978 19
ii. Le protocole additionnel du 22 septembre 1998 20
b. Les spécificités de la participation française au système des garanties de l'AIEA 21
i. Une situation particulière en tant qu'Etat doté de l'arme nucléaire (EDAN) 21
ii. D’autres spécificités en tant qu'Etat membre de la Communauté européenne de l’énergie atomique (EURATOM) 22
2. Des acteurs français étroitement surveillés 24
a. Trois niveaux de contrôle 24
b. Une charge importante pour les assujettis 25
B. L'APPORT DU PRÉSENT PROJET DE LOI 26
1. Le protocole additionnel est déjà appliqué en France 26
a. L'organisation retenue au plan administratif 26
b. La gestion des obligations déclaratives 27
c. Aucun accès complémentaire mis en œuvre à ce stade, mais plusieurs exercices réalisés au cours des dernières années 28
2. Vers une plus grande sécurité juridique 29
a. La déclinaison en droit interne des obligations issues du protocole additionnel 29
i. Rendre opposables les obligations déclaratives 29
ii. Encadrer la mise en œuvre d’éventuels accès complémentaires en France 30
b. Le recours au juge en cas d'opposition partielle ou totale aux vérifications et inspections 31
c. Un volet pénal conçu pour être dissuasif 31
3. Un impact positif à attendre au plan international 32
a. Le projet de loi assure la participation de la France dans les meilleures conditions au renforcement des garanties de l’AIEA 32
b. Le texte répond au souci d’exemplarité de la France en matière de non-prolifération et de développement responsable de l’énergie nucléaire 33
TITRE IER – DÉFINITIONS 37
Article 1er : Définitions 37
TITRE II – OBLIGATIONS DÉCLARATIVES 40
Article 2 : Activités de coopération avec un ENDAN liées au cycle du combustible nucléaire 40
Article 3 : Renseignements déterminés en fonction de gains escomptés d'efficacité ou d'efficience 41
Article 4 : Activités spécifiées à l’annexe I du protocole additionnel 41
Article 5 : Exportation ou importation, vers ou depuis un ENDAN, de déchets pour lesquels les garanties ont été levées 41
Article 6 : Exportation ou importation, vers ou depuis un ENDAN, d’équipements et matières non nucléaires 42
Article 7 : Compétences de l’Autorité administrative 43
TITRE III – VÉRIFICATION INTERNATIONALE 43
Chapitre 1er – Domaine de la vérification internationale 43
Article 8 : Vérifications aux fins de s’assurer de l’exactitude et de l’exhaustivité des renseignements communiqués ou de résoudre une contradiction 43
Article 9 : Vérifications aux fins d’accroître la capacité de détection d’activités nucléaires clandestines dans un ENDAN 44
Chapitre II – Exécution de la vérification internationale 45
Section 1 : Modalités d’accès aux locaux et installations 45
Article 10 : Modalités d’agrément et d’accompagnement des inspecteurs 45
Article 11 : Modalités des opérations de vérification 45
Article 12 : Recours au juge au cas d’opposition partielle ou totale à une inspection ou vérification internationale 46
Section 2 : Limitations d’accès et modalités de contrôle 47
Article 13 : Conditions et modalités des limitations d’accès 47
Article 14 : Application des prescriptions de sécurité, de sûreté nucléaire et de radioprotection 48
Chapitre III – Confidentialité 48
Article 15 : Devoir de secret professionnel 48
Article 16 : Protection des informations sensibles 49
Article 17 : Informations sans rapport avec les raisons de la demande d’accès ou relatives à la vie privée 49
Article 18 : Conditions d’utilisation des moyens de communication 49
TITRE IV – DISPOSITIONS PÉNALES 50
Chapitre Ier – Sanctions pénales 50
Article 19 : Sanctions en cas de manquement aux obligations déclaratives 50
Article 20 : Sanctions en cas d’obstacle à l’accès des inspecteurs autorisé par le juge 50
Article 21 : Agents habilités à rechercher et à constater les infractions 51
Article 22 : Sanctions en cas de révélation d’une information protégée 52
Chapitre II – Responsabilité pénale des personnes morales 52
Article 23 : Sanctions pénales applicables aux personnes morales 52
TITRE V – DISPOSITIONS RELATIVES À L’OUTRE-MER ET DISPOSITIONS DIVERSES 53
Chapitre Ier – Dispositions générales relatives à l’outre-mer 53
Article 24 : Application à l’outre-mer 53
Article 25 : Adaptation à l’outre-mer 53
Chapitre II – Dispositions diverses 54
Article 26 : Modalités d’application 54
ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR 55
ANNEXE 2 - ETUDE D’IMPACT 57
ANNEXE 3 - TABLEAU COMPARATIF ENTRE LE TEXTE TRANSMIS PAR LE SÉNAT ET LES STIPULATIONS DU PROTOCOLE ADDITIONNEL 63
ANNEXE 4 - COMPARAISON ENTRE LE PROTOCOLE ADDITIONNEL FRANÇAIS ET LE MODELE ADOPTÉ EN 1997 75
ANNEXE 5 - TABLEAU COMPARATIF DES PROTOCOLES ADDITIONNELS DES ETATS DOTÉS 77
ANNEXE 6 - LISTE DES PROTOCOLES ADDITIONNELS 79
Le projet de loi portant application du protocole additionnel à l’accord entre la France, la Communauté européenne de l’énergie atomique (EURATOM) et l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), relatif à l’application de garanties en France, a connu jusque-là un parcours qui ne reflète pas tout à fait le haut degré d’engagement de notre pays dans la lutte contre la prolifération nucléaire.
En tant que membre permanent du Conseil de sécurité des Nations Unies, la France attache une importance particulière à la mise en œuvre d’une réponse ferme et efficace à cette grave menace pour la paix et la sécurité internationales. Parce qu’elle dispose de l'une des industries nucléaires civiles les plus développées au monde et qu’elle fait partie, en outre, des États dotés de l'arme nucléaire, la France a des responsabilités particulières à exercer.
Le projet de loi a été initialement déposé en 2005 à l'Assemblée nationale, au lendemain de l’entrée en vigueur du protocole additionnel, avant d’être retiré et redéposé en 2007 au Sénat, qui a adopté le texte en juillet 2013. Ce parcours législatif dure déjà depuis plus de dix ans, alors que le protocole additionnel a lui-même été signé par la France en 1998 – il y a donc plus de dix-sept années...
Outre la question de l'encombrement, hélas indéniable, de l'ordre du jour du Parlement et quelques incertitudes sur le portage du projet de loi – Bercy en était initialement chargé, mais le sujet de la non-prolifération relève dans sa dimension internationale du ministère des affaires étrangères, tandis que la mise en œuvre du protocole additionnel intéresse évidemment l’actuel ministère de l’écologie, du développement durable et de l'énergie, au titre des exploitants nucléaires –, il faut ajouter que le dispositif existant permet déjà de tenir nos engagements dans de bonnes conditions. Peut-être est-ce une des raisons de la moindre priorité accordée à l'adoption rapide du présent texte.
Mais ce constat n’enlève rien à la nécessité d’une loi d’application qui confortera la participation de la France au système des garanties de l’AIEA. Compte tenu des enjeux de la prolifération nucléaire, le protocole additionnel est un outil essentiel que nous devons continuer à soutenir en veillant à assurer son application dans les meilleures conditions sur notre propre territoire. A cet égard, le projet de loi permettra de consolider et de compléter, sur des points clés, les mesures déjà mises en œuvre. Nous nous donnerons ainsi les moyens de garantir l’exemplarité, réelle, de notre pays en matière de non-prolifération et de développement responsable de l’énergie nucléaire.
Avant de présenter le contexte international qui fait l’importance du protocole additionnel et d’en venir ensuite à l’apport du projet de loi, votre Rapporteur veut souligner toute la compétence et l’engagement des nombreux interlocuteurs qu’il a pu rencontrer, dans le cadre de ses auditions, sur ce sujet d'une importance considérable au plan international (1).
I. LE CONTEXTE : UN NÉCESSAIRE RENFORCEMENT DU RÉGIME INTERNATIONAL DE NON-PROLIFÉRATION NUCLÉAIRE
La persistance et la gravité de la menace que représente la prolifération des armes nucléaires ont conduit à essayer d’accroître l’efficacité et la crédibilité des réponses progressivement mises en œuvre au plan international pour lutter contre ce phénomène. Le protocole additionnel y contribue, aux côtés d’autres mesures également nécessaires.
A. LA LUTTE CONTRE LA PROLIFÉRATION NUCLÉAIRE : UNE PRÉOCCUPATION PLUS QUE JAMAIS D'ACTUALITÉ
En dépit d'une prise de conscience rapide au plan international, la prolifération des armes nucléaires continue à faire peser une menace particulièrement grave pour la paix et la sécurité.
1. Une menace particulièrement grave pour la paix, la sécurité et la stabilité
Même s’il a fallu attendre 2004 pour que la prolifération des armes nucléaires soit qualifiée de « menace pour la paix et la sécurité internationales » (2) par une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies, les préoccupations sont anciennes dans ce domaine. Elles sont même concomitantes de l’apparition de l’arme nucléaire.
Dès novembre 1945, constatant les « réalités terribles de l’application de la science à des fins de destruction », une déclaration commune du Président américain Harry Truman, du Premier ministre britannique Clement Attlee et du Premier ministre canadien William Mackenzie King appelait à mettre en œuvre un ensemble de principes qui ont finalement conduit à la création de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) et à la négociation du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) : partage des connaissances scientifiques ; mise en place de mesures garantissant l’usage de l’énergie nucléaire à des fins pacifiques ; désarmement nucléaire.
En 1968, quelques années après la crise des missiles de Cuba, le préambule du TNP justifiait la lutte contre la prolifération nucléaire par deux considérants principaux : tout d’abord, « les dévastations qu'une guerre nucléaire ferait subir à l'humanité entière et la nécessité qui en résulte de ne ménager aucun effort pour écarter le risque d'une telle guerre et de prendre des mesures en vue de sauvegarder la sécurité des peuples » ; corrélativement, la conviction que « la prolifération des armes nucléaires augmenterait considérablement le risque de guerre nucléaire ».
La prolifération nucléaire constitue une menace d’autant plus grande quand elle se développe dans des zones régionales de tension, fragilisant les équilibres de sécurité. C’est évidemment le cas au Moyen-Orient, où l'accession de l'Iran à l'arme nucléaire pourrait conduire des Etats voisins à suivre le même chemin, considérant que leurs intérêts de sécurité sont gravement affectés.
Plus de 45 ans après l’entrée en vigueur du TNP, la situation se caractérise par un recul de la menace dans certains pays et dans des espaces géographiques constitués en zones exemptes d’armes nucléaires (ZEAN), mais aussi par de graves crises de prolifération, non résolues de manière définitive, en Iran, en Corée du Nord et en Syrie.
a. Des avancées notables dans certains pays et sur un plan régional
- Dans les années 1990, les Etats issus de l'Union soviétique ont renoncé à l'arme nucléaire et adhéré au TNP en qualité d'Etats non dotés, seule la Russie ayant conservé les armes stationnées sur le territoire de l'ex-URSS.
De nouveaux Etats se sont également ralliés au TNP dans les années 1990, dont certains conduisaient jusque-là un programme militaire nucléaire, tels que l'Afrique du Sud, l'Argentine et le Brésil, ou qui auraient pu souhaiter conserver l'option d'un tel programme, à l'instar de l'Algérie ou du Chili. La Libye a également renoncé officiellement aux armes de destruction massive en 2003, révélant par la même occasion l'existence d'un programme nucléaire à finalité militaire.
Après l'adhésion de Cuba en 2002, l'adhésion au TNP est désormais quasiment universelle. Seuls trois Etats restent en dehors de ce traité, Israël, l'Inde et le Pakistan, auxquels il faut ajouter la Corée du Nord (voir infra), bien que les conditions de sa dénonciation du TNP en 2003 soulèvent de nombreuses questions.
- La mise en place de zones exemptes d'armes nucléaires (ZEAN) constitue une autre avancée, réalisée au plan régional. Les ZEAN interdisent en effet la production et le déploiement d'armes nucléaires dans une zone géographique définie, garantissant aux Etats parties que leurs voisins ne disposeront pas de telles armes et que des puissances situées dans d’autres parties du monde n’en introduiront pas non plus.
Une première ZEAN a été établie de facto par le traité sur l'Antarctique de 1959, qui interdit le déploiement d'armes de toutes sortes dans cette partie du monde. Plusieurs ZEAN ont ensuite été officiellement constituées : en Amérique latine et dans les Caraïbes par le traité de Tlatelolco (1967) ; dans le Pacifique Sud par le traité de Rarotonga (1985) ; en Asie du Sud-Est par le traité de Bangkok (1995) ; en Afrique par le traité de Pelindaba (1996) ; en Asie centrale par le traité de Semipalatinsk (2006). La France est partie aux protocoles annexés aux traités de Tlatelolco, Rarotonga, Pelindaba et Semipalatinsk.
Le projet de création d'une zone exempte d'armes de destruction massive et de leurs vecteurs au Moyen-Orient, qui constituerait une étape importante sur le chemin d’une paix durable dans cette région, est en revanche au point mort malgré la résolution adoptée par les Etats concernés lors de la Conférence d'examen du TNP de 1995 (3).
b. De graves crises de prolifération
Les progrès indéniables qui viennent d'être rappelés se sont malheureusement accompagnés de graves crises de prolifération nucléaire. Celles de l'Iran, de la Corée du Nord et de la Syrie ne sont pas résolues de manière définitive, bien qu'elles se trouvent aujourd'hui à des stades très différents.
• L'accord sur le programme nucléaire iranien
Différentes révélations, à partir du début des années 2000, sur l'existence d'installations nucléaires iraniennes non déclarées à l'AIEA, et sans débouchés crédibles en matière d’applications civiles, ont suscité une réponse ferme au plan international. Elle s'est traduite, d’une part, par l’adoption de sanctions de plus en plus lourdes et sans précédent dans le domaine de la non-prolifération, et d’autre part par la mise en œuvre d’un processus diplomatique.
La conclusion d'un accord intérimaire (ou « plan d’action commun »), en novembre 2013, a permis d'interrompre la progression des principales dimensions proliférantes du programme nucléaire iranien ; le plan d'action commun a également défini un cadre de négociation pour parvenir à une solution globale et de long terme.
Ces efforts ont abouti, le 14 juillet 2015, à l'adoption d'un plan d'action global commun (« Joint Comprehensive Plan of Action », JCPOA) qui impose des limitations strictes au programme nucléaire iranien pour bloquer l'accès à l'arme nucléaire, instaure un régime de vérification renforcée et prévoit la levée, de manière réversible et par étapes, des sanctions adoptées par le Conseil de sécurité, l’Union européenne et les Etats-Unis en lien avec le programme nucléaire. Cet accord a été entériné par la résolution 2231 du Conseil de sécurité des Nations Unies, le 20 juillet 2015.
L'AIEA ayant constaté, le 16 janvier dernier, dans un rapport au même Conseil de sécurité, que l'Iran avait mis en œuvre les mesures agréées pour l’entrée en vigueur de l’accord, celui-ci a commencé à s'appliquer. Il revient désormais à l'AIEA de vérifier que l'Iran respecte tous les engagements souscrits dans le cadre du JCPOA, ce qui ouvre la voie au rétablissement, à long terme, de la confiance dans la finalité exclusivement pacifique du programme nucléaire iranien.
• Les provocations répétées de la Corée du Nord
La Corée du Nord se trouve dans une situation très différente de l'Iran. Ayant procédé à quatre essais nucléaires, elle a franchi le « seuil », dénoncé le TNP et ne se considère plus comme liée par son accord de garanties. Elle a d'ailleurs expulsé les inspecteurs de l'AIEA.
L'entrée en vigueur de l'accord de garanties entre la Corée du Nord et l'AIEA, en 1992, s'est accompagnée de divergences entre les déclarations nord-coréennes et les conclusions de l'Agence. L'absence de coopération de Pyongyang a ensuite conduit le directeur général de l'AIEA à porter à la connaissance du Conseil de sécurité des Nations Unies la violation par la Corée du Nord de son accord de garanties.
La crise de prolifération nord-coréenne s'est traduite par diverses phases de négociations et de raidissement du régime qu'il serait inutile de rappeler ici en détail. On en retiendra que ce pays poursuit aujourd'hui ses programmes proliférants, ponctués d'essais nucléaires et balistiques, en violation de ses obligations internationales. Le programme nucléaire nord-coréen se déroule désormais sans contrôle, si ce n'est par l'imagerie satellitaire, et aucun processus diplomatique n'est actif (4).
• Les activités nucléaires de la Syrie, désormais passées au second plan
La question du programme nucléaire iranien et la crise de prolifération persistante en Corée du Nord ne doivent pas faire oublier le cas de la Syrie, qui n'a toujours pas fait la lumière sur ses activités nucléaires présentes ou passées.
L'existence d'un embryon de programme nucléaire en Syrie, constitué notamment d'un réacteur plutonigène, a été révélée au grand jour lorsque l'aviation israélienne a détruit une installation située à Al-Kibar. Les rapports de l'AIEA qui ont suivi ont fait état de l'absence totale de coopération de Damas sur ce dossier. Dans un rapport de mai 2011, le directeur général de l'AIEA a conclu que l'installation détruite en 2007 était très probablement un réacteur nucléaire que la Syrie aurait dû déclarer conformément à son accord de garanties.
Le Conseil des gouverneurs de l'AIEA a finalement adopté, le 9 juin 2011, une résolution constatant la violation par la Syrie de ses obligations internationales et transmettant le dossier au Conseil de sécurité des Nations Unies. Les développements intervenus depuis cette date sont limités, l'essentiel de l'attention s'étant concentrée sur le conflit qui ravage le pays et sur la question des armes chimiques. Par ailleurs, la dégradation des conditions de sécurité ne permet pas à l'AIEA de mener ses travaux en Syrie.
B. LA CONTRIBUTION DU PROTOCOLE ADDITIONNEL AU RENFORCEMENT DU RÉGIME DE NON-PROLIFÉRATION NUCLÉAIRE
Les différentes crises qui viennent d'être rappelées témoignent éloquemment de la nécessité de renforcer le dispositif qui a progressivement été mis en place au plan international en matière de non-prolifération. Tel est l'objet du protocole additionnel dont le projet de loi porte application en France.
1. Un renforcement nécessaire du système des garanties de l’AIEA
a. La non-prolifération, au cœur des missions de l’AIEA depuis sa création
Le système des garanties internationales de non-prolifération a vu le jour avec l’AIEA, créée en 1957. Conformément à son Statut, l’Agence exerce deux missions fondamentales et complémentaires : promouvoir l’utilisation de l’énergie nucléaire à des fins pacifiques (5) ; veiller à ce que l’aide fournie dans ce cadre ne soit pas utilisée pour servir des fins militaires.
L’article III.A.5 du Statut demande ainsi à l’Agence « d’instituer et d’appliquer des mesures visant à garantir que les produits fissiles spéciaux et autres produits, les services, l’équipement, les installations et renseignements fournis par l’Agence ou à sa demande ou sous sa direction ou son contrôle ne sont pas utilisés de manière à servir à des fins militaires ». La notion de « garanties », traduction imparfaite du terme anglais « safeguards », désigne les mesures de contrôle permettant à l’Agence d’assurer que les Etats respectent leurs engagements relatifs à l’utilisation pacifique de l’énergie nucléaire.
Ce système a été conçu comme une mesure d’instauration de la confiance et comme un mécanisme d’alerte rapide. A l’origine, les garanties de l’AIEA ne s’appliquaient toutefois que dans trois situations : lorsqu’une assistance était fournie à un Etat dans le cadre de l’Agence ; lorsqu’un accord bilatéral ou multilatéral prévoyait l’application des garanties ; lorsqu’un Etat demandait à, titre volontaire, à y être soumis. C’est le traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) qui a conféré au système des garanties de l’AIEA son actuelle portée générale.
Les garanties de l’AIEA : chiffres clefs en 2014
- Environ 850 personnes, provenant de 95 pays, employées par le département des garanties.
- 1 267 installations nucléaires et emplacements hors installation (« Locations outside facilities ») soumis aux garanties.
- 2 732 inspections et vérifications représentant environ 13 000 jours calendaires sur le terrain.
- 78 accès complémentaires au titre des protocoles additionnels.
- 904 prélèvements (matières nucléaires et prise d’échantillons de l’environnement).
- 407 images satellitaires analysées.
- 131 millions d’euros au titre du budget ordinaire de l’AIEA (sur un total de 341,6 millions), et 31,8 millions d’euros de contributions extrabudgétaires.
b. Le TNP, clef de voûte du régime de non-prolifération
Le TNP, ouvert à la signature en 1968, repose sur des concessions réciproques entre Etats non dotés de l’arme nucléaire (ENDAN) et Etats dotés (EDAN) (6). Le Traité comporte ainsi trois piliers destinés à se renforcer mutuellement : la non-prolifération ; le désarmement nucléaire (7), dont les progrès sont aujourd’hui diversement appréciés ; le développement des usages pacifiques de l’énergie nucléaire.
i. Les engagements des Etats non dotés de l’arme nucléaire
En vertu de l’article II du TNP, les ENDAN s’interdisent de développer ou de tenter d’acquérir tout type de technologie nucléaire militaire. Par l’article III-1, ils s’engagent également à se soumettre aux garanties internationales de l’AIEA : « [t]out Etat non doté d’armes nucléaires qui est partie au Traité s’engage à accepter les garanties stipulées dans un accord qui sera négocié et conclu avec l’Agence internationale de l’énergie atomique, conformément au statut de l’Agence internationale de l’énergie atomique et au système de garanties de ladite Agence, à seule fin de vérifier l’exécution des obligations assumées par ledit Etat aux termes du présent Traité en vue d’empêcher que l’énergie nucléaire ne soit détournée de ses utilisations pacifique vers des armes nucléaires ou autres dispositifs explosifs nucléaires ».
Un nouveau modèle d’accord de garanties, dites « généralisées » (8) a alors été approuvé par le Conseil des gouverneurs de l’AIEA pour constituer le prolongement bilatéral demandé par le TNP. Ce modèle soumet aux garanties de l’AIEA toutes les matières nucléaires dans toutes les activités nucléaires pacifiques dans l’Etat concerné. Des renseignements relatifs aux matières et aux caractéristiques des installations doivent être fournis à l’Agence, qui procède essentiellement à une analyse et une vérification de la comptabilité des matières nucléaires déclarées (9).
Il faut aussi noter qu’une centaine d’ENDAN, détenant de très faibles quantités de matières nucléaires, ont conclu des protocoles (annexés à leur accord de garanties généralisées) qui permettent d’alléger les procédures, sans remettre en cause la qualité du système des garanties. Un modèle de protocole relatif aux petites quantités de matières (PPQM) a été élaboré dans les années 1970 puis révisé en 2005 par le Conseil des gouverneurs de l’AIEA.
ii. Les engagements des Etats dotés
Les EDAN, quant à eux, s’engagent à ne pas aider d’autres Etats à acquérir des armes nucléaires, aux termes de l’article 1er du TNP. Même si ce traité ne leur fait pas obligation de conclure un accord de garanties avec l’AIEA, à l’image des ENDAN, des raisons politiques les ont conduits à souscrire malgré tout des « offres volontaires de garanties » (10). Il leur était en effet difficile de demander aux ENDAN de s’astreindre à une discipline sans y participer.
Trois Etats, Israël, l’Inde et le Pakistan, qui ne sont pas parties au TNP mais sont dotés de fait de l’arme nucléaire (11) – à la différence des EDAN qui sont reconnus comme tels par le TNP – n’ont conclu avec l’AIEA que des accords de garanties restreints (de type INFCIRC/66/Rev.2). Ces engagements moins contraignants que les accords de garanties généralisées ne s’appliquent qu’aux matières, à l’équipement et aux installations spécifiés par ces Etats (12).
c. La valeur ajoutée des protocoles additionnels aux accords de garanties
Bien que la conclusion d’accords de garanties généralisées ait constitué une étape importante dans le renforcement des capacités de l’AIEA, deux crises ont révélé au début des années 1990 les limites du dispositif.
Après la guerre du Golfe de 1991, on s’est aperçu que l’AIEA était passée en Irak à côté d’un programme nucléaire clandestinement mis en œuvre, en marge des activités nucléaires civiles régulièrement inspectées par l’AIEA. La crise de prolifération qui s’est déclenchée à la même époque en Corée du Nord, dans des conditions rappelées précédemment dans ce rapport, a également conduit à s’interroger sur les mécanismes de contrôle de l’AIEA.
Un important travail a alors été engagé en 1993 pour remédier aux insuffisances des accords de garanties généralisées. Ce programme, dénommé « 93+2 », car il était censé aboutir en deux ans, s’est notamment traduit en 1997 par l’adoption d’un modèle de protocole additionnel, publié sous la référence INFCIRC/540. Il a pour objet de compléter les accords de garanties généralisées sur plusieurs points essentiels afin de permettre à l’AIEA de donner une assurance crédible non seulement sur le non-détournement des matières nucléaires déclarées, mais aussi sur l’absence de matières et d’activités nucléaires non déclarées.
Tout d’abord, les Etats doivent transmettre à l’AIEA une large gamme de renseignements supplémentaires portant sur l’ensemble du cycle du combustible nucléaire, ce qui complète les informations dont dispose l’Agence.
Ensuite, le protocole additionnel reconnaît aux inspecteurs de l’AIEA un droit d’accès plus étendu, dit « accès complémentaire », en tout lieu mentionné dans les déclarations mais aussi en tout point du territoire national, les pouvoirs des inspecteurs se limitant toutefois dans ce dernier cas à prélever des échantillons de l’environnement.
La combinaison d’un accord de garanties généralisées et d’un protocole additionnel constitue aujourd’hui le nouveau standard international. Seule une adhésion combinée à ces deux instruments permet en effet de garantir le respect des engagements souscrits par les ENDAN dans le cadre du TNP. C’est pourquoi l’universalisation du protocole additionnel est une priorité.
Fin 2014, 182 accords de garanties avaient été signés, dont 174 accords de garanties généralisées, cinq offres volontaires de garanties et trois accords de garanties restreintes (voir supra) ; douze Etats non nucléaires parties au TNP n’avaient pas d’accord de garanties généralisées en vigueur. En juin 2015, seuls 146 protocoles additionnels avaient été signés, dont 20 n’étaient pas en vigueur. On peut noter en particulier l’absence d’un certain nombre d’Etats importants pour l’application du système des garanties de non-prolifération, en raison de leurs capacités ou de leurs ambitions dans le domaine nucléaire, tels que l’Argentine et le Brésil, l’Algérie, l’Egypte, l’Arabie saoudite, la Syrie et l’Iran (13).
Le caractère plus « intrusif » du protocole additionnel constitue tout son intérêt au titre de la non-prolifération, mais limite naturellement son acceptabilité par des Etats qui seraient tentés de garder ouvertes leurs options et de maintenir une certaine ambiguïté.
2. Les perspectives : un régime de non-prolifération perfectible sur d'autres points
Les crises avérées de prolifération nucléaire appellent des réponses difficiles à élaborer et à mettre en œuvre au plan international, comme l'ont notamment montré les cas iranien et nord-coréen. Le renforcement du système des garanties de l'AIEA, grâce au protocole additionnel, est donc indispensable pour mieux détecter d'éventuels écarts et, dans une certaine mesure, les dissuader. Mais la « barrière de sécurité » doit aussi être renforcée sur d'autres points :
- des traités qui permettraient de compléter le TNP, tels que le traité d'interdiction complète des essais nucléaires (TICE) et le projet de traité « cut-off », restent au point mort ;
- au plan national, les mesures de prévention et d'entrave de la prolifération sont mises en place de manière inégale dans le monde.
Les développements qui suivent ne tendent pas à relativiser la valeur ajoutée du protocole additionnel, mais à rappeler la nécessité de poursuivre les efforts sur des volets complémentaires. Par ailleurs, si le projet de loi se limite à l'application du protocole additionnel en France, c'est que les autres mesures nécessaires sont déjà inscrites dans notre ordre juridique interne.
a. Une architecture multilatérale qui pourrait être complétée
Si le TNP s'est progressivement universalisé, d'autres traités de nature à consolider le régime de non-prolifération et l'ordre nucléaire mondial sont en panne.
C'est le cas du traité d'interdiction complète des essais nucléaires (TICE), négocié par la Conférence du désarmement, puis adopté en 1996 par l'Assemblée générale des Nations Unies. Avec le Royaume-Uni, la France a été le premier Etat doté au sens du TNP à ratifier ce traité, en 1998. Le TICE ne pourra entrer en vigueur qu'à la condition d'être ratifié par les 44 Etats expressément désignés dans son annexe II – pour la raison qu'ils disposeraient des installations ou technologies leur permettant potentiellement de poursuivre un programme nucléaire militaire.
La France a par ailleurs appelé à lancer rapidement les négociations sur un traité d'interdiction de production de matières fissiles pour la fabrication d'armes nucléaires et autres dispositifs nucléaires explosifs (TIPMF ou traité « cut-off ») (14), qui permettrait de compléter le TICE en instaurant une architecture de sécurité plus favorable à la non-prolifération nucléaires.
b. Les moyens de prévention et d'entrave de la prolifération
Au-delà du cadre normatif multilatéral, qui mérite d'être complété, il reste surtout à améliorer les dispositifs de lutte concrète contre la prolifération.
- Il est vrai que différents régimes internationaux ont été mis en place afin d’assurer un contrôle des exportations de biens et technologies à double usage, susceptibles d'être détournés de leurs utilisations civiles pour contribuer au développement d'un programme nucléaire militaire clandestin – dans le domaine nucléaire, il s'agit du « comité Zangger » et du groupe des fournisseurs nucléaires, dit NSG, auxquels participe la France. Au plan européen, les listes de contrôle des biens et technologies des différents régimes de fournisseurs sont reprises dans le règlement communautaire CE n°428/2009 et ainsi directement applicables au plan national.
Des mesures de coopération concrète ont également vu le jour, notamment l'Initiative de sécurité contre la prolifération (PSI), visant à l'interception des transports de matériels proliférants.
- Malgré ces initiatives au plan international, des efforts restent nécessaires dans de nombreux Etats pour renforcer la sécurité NRBC (nucléaire, radiologique, biologique et chimique). Il faut adopter au plan national des mesures efficaces de lutte contre les réseaux proliférants, comme l'a demandé la résolution 1540 précitée du Conseil de sécurité des Nations Unies, et fournir une assistance technique aux Etats requérants (15). De tels réseaux ont en effet été au cœur de chacune des crises de prolifération qui ont éclaté au grand jour.
Il s'agit en particulier de veiller à entraver les trafics proliférants, de lutter contre leur financement, mais aussi de prévenir les tentatives de captation illégitime des savoirs et des savoir-faire sensibles en exerçant une vigilance sur l'accès aux formations, aux centres de recherche et aux informations (16).
II. LE PROJET DE LOI CONFORTE LA PARTICIPATION DE LA FRANCE AU SYSTÈME DE GARANTIES DE L'AGENCE INTERNATIONALE DE L’ÉNERGIE ATOMIQUE (AIEA)
A. UN ENGAGEMENT DÉJÀ ACTIF AUX CÔTÉS DE L’AIEA
La France a rejoint le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) en 1992. Dès la conclusion de ce traité, elle avait déclaré qu'elle agirait comme si elle l'avait signé (17). Notre pays a ainsi souscrit des engagements vis-à-vis de l'AIEA dans le cadre d'une offre volontaire de garanties en 1978. La France a ensuite signé, en 1998, un protocole additionnel à cet accord afin de soutenir la démarche engagée au plan international pour renforcer les moyens de vérification de l'AIEA.
1. La participation française au système des garanties de non-prolifération nucléaire
a. Les accords conclus par la France
i. L'offre volontaire de garanties du 27 juillet 1978
La France a offert de soumettre au système de garanties de l'AIEA (voir supra) certaines matières nucléaires civiles dans le cadre d'un accord signé le 27 juillet 1978 et entré en vigueur le 12 septembre 1981. La France souhaitait conforter l'action de l'Agence en participant à son système de garanties. Nous y avons également été poussés par différentes coopérations conduites à titre bilatéral ou dans le cadre d’EURATOM avec des pays tiers. Ces coopérations imposaient en effet d’appliquer les garanties de l'AIEA aux matières nucléaires importées ou produites par des équipements ou de la technologie transférés.
Par l'accord de 1978, la France a soumis au système des garanties les matières nucléaires qu'elle désigne à cette fin dans des installations, ou parties d'installations, figurant sur une liste qu’elle établit elle-même et au sein de laquelle il revient à l’AIEA de choisir des installations pour inspections (18). Des installations sensibles du cycle du combustible en France sont ainsi concernées : l'usine d'enrichissement de Georges Besse II, qui fait l'objet de contrôles équivalents à ceux menés sur des installations similaires situées dans les ENDAN européens ou au Royaume-Uni, ainsi que certaines parties de l'usine de traitement-recyclage de la Hague et de l’usine MELOX qui fabrique des assemblages de combustibles MOX.
La France s'est par ailleurs engagée à transmettre des informations complémentaires dans le cadre d'autres accords se présentant également sous la forme d'offres volontaires faites par la France à l'AIEA. Ces informations concernent en particulier les importations et exportations à des fins pacifiques de matières nucléaires (INFCIRC/207/add1, 1984) et les importations et exportations de concentrés d'uranium et de thorium (INFCIRC/415, 1992) depuis ou vers un Etat non doté au sens du TNP, en dehors de la Communauté européenne.
ii. Le protocole additionnel du 22 septembre 1998
La France a souhaité contribuer au renforcement des moyens de vérification de l’AIEA décidé dans les années 1990 après la découverte de programmes militaires clandestins en Irak et en Corée du Nord. Sur la base du modèle adopté en 1997 pour les ENDAN, nous avons donc signé un protocole additionnel à notre accord de garanties.
Ce protocole additionnel élargit tout d’abord la gamme des informations transmises à l’AIEA. Elles concernent :
- les activités de recherche et développement menées en coopération avec des ENDAN sur tous les aspects du cycle du combustible nucléaire, que les coopérations émanent d'acteurs publics ou privés français ;
- les activités de coopération prévues pour les dix années à venir avec un ENDAN se rapportant au développement du cycle du combustible – y compris les activités de recherche et développement - et soumises à approbation de l’Etat ;
- les importations ou exportations, depuis ou vers un ENDAN, de déchets de moyenne ou haute activité contenant du plutonium, de l'uranium hautement enrichi ou de l'uranium 233 pour lesquels les garanties ont été levées, ainsi que de quantités supérieures à 10 tonnes d'uranium et à 20 tonnes de thorium ;
- les exportations et, sur demande expresse de l’AIEA, les importations, vers ou depuis un ENDAN, de certains équipements ou matières non nucléaires spécifiés dans les annexes I et II du protocole additionnel.
La France s’engage aussi à transmettre des informations destinées à améliorer le « rendement des garanties » dans les installations désignées pour des inspections régulières au titre de l’accord de garanties de 1978 – il a été indiqué à votre Rapporteur qu’il s’agit de permettre à l’AIEA de « récupérer des données au moyen de dispositifs de télétransmission depuis les installations ou sur des réseaux mis en place localement (« mailbox »), plutôt que par des inspections sur site » (19).
Autre élément nouveau, le protocole additionnel accorde aux inspecteurs de l'AIEA un droit d’accès complémentaire. Il peut s’exercer non seulement en tout lieu indiqué dans les déclarations transmises à l’Agence, mais aussi à tout autre emplacement du territoire (20) – où les inspecteurs ne pourront toutefois procéder qu’à des prélèvements d’échantillons dans l’environnement.
L’usage de ce dispositif ne vise pas à vérifier mécaniquement ou systématiquement les renseignements transmis par la France, mais à résoudre toute question relative à l'exactitude et à l'exhaustivité des informations ou à répondre à d'éventuelles contradictions et ainsi recueillir d'éventuels indices d'activités nucléaires clandestines menées par un ENDAN. L’AIEA doit donner à la France la possibilité de clarifier la question ou la contradiction avant qu’un accès complémentaire ne lui soit demandé. L’accès complémentaire peut également être encadré pour des motifs liés à la protection d’informations sensibles ou au respect de prescriptions de sûreté et de sécurité.
b. Les spécificités de la participation française au système des garanties de l'AIEA
Si la France a fait le choix d’adhérer au système de garanties de l’AIEA et d’appliquer le standard de vérification le plus élevé, ses engagements présentent quelques spécificités destinées à tenir compte à la fois de son statut d’Etat doté au sens du TNP et de son appartenance à la Communauté EURATOM.
i. Une situation particulière en tant qu'Etat doté de l'arme nucléaire (EDAN)
L’article III du TNP ne leur étant pas applicable (voir supra), les EDAN ne sont pas dans l’obligation de conclure des accords de garanties avec l’AIEA. S’ils ont choisi de s’engager aux côtés de l’Agence, c’est dans le cadre d’accords qualifiés d’« offres volontaires de garanties », au champ d’application adapté à leur profil.
L’accord signé par la France diffère sur un point essentiel de ceux des ENDAN. Les accords de garanties de ces derniers s’appliquent à toute matière nucléaire, pour toute activité nucléaire pacifique menée sur le territoire de l’Etat, sous sa juridiction ou sous son contrôle, dans quelque lieu que ce soit. La France, on l’a dit, ne soumet au contrôle que les matières nucléaires qu’elle a elle-même désignées. En pratique, il s’agit des matières déjà soumises aux garanties de l’AIEA du fait d’un accord conclu entre un Etat tiers et la Communauté EURATOM ou à titre bilatéral par la France.
Par définition, les Etats dotés n’ont pas à apporter de garantie qu’ils ne mènent pas d’activités liées à un programme nucléaire militaire. Au titre du protocole additionnel, les éventuelles vérifications de l’AIEA sur le territoire français ont donc un objet différent de celles que l’Agence exerce dans les ENDAN. Elle ne peut vérifier les matières affectées aux besoins de défense et de ce fait hors cycle civil. L’Agence ne s’intéresse pas aux activités menées en France pour son propre compte. Le protocole additionnel ne vise qu’à aider l’AIEA dans d’éventuelles vérifications concernant des activités conduites par des ENDAN qui seraient liés à la France dans le cadre de coopérations ou d’exportations.
Bien qu’elle se soit partiellement écartée du modèle de protocole additionnel conçu pour les ENDAN (21), pour les motifs spécifiques qui viennent d’être exposés, la France a néanmoins souhaité conclure un accord ambitieux par le niveau de transparence qu’il permet d’instaurer. A l’instar d’autres Etats dotés tels que le Royaume-Uni et les Etats-Unis, la France a choisi de permettre à l’AIEA d’exercer un droit d’accès complémentaire sur son territoire. Ce n’est pas le cas, en revanche, de la Chine et de la Russie qui n’ont pas fait ce choix dans leurs protocoles additionnels (22).
ii. D’autres spécificités en tant qu'Etat membre de la Communauté européenne de l’énergie atomique (EURATOM)
La participation de la France à EURATOM entraîne aussi des conséquences pour la mise en œuvre des garanties de non-prolifération. Il fallait tenir compte du fait qu’EURATOM a mis en place son propre système de garanties, distinct de celui de l'AIEA.
• Les principales missions d’EURATOM
Les Etats fondateurs du traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique (traité « EURATOM »), signé le 25 mars 1957, avaient pour objectifs principaux de contribuer à la formation et au développement des industries nucléaires en Europe, de veiller à ce que tous les Etats membres (23) puissent bénéficier de l'énergie atomique et d'assurer la sécurité d'approvisionnement.
Les missions suivantes ont été assignées à EURATOM : développer la recherche (par le biais de programmes cadres ou d’entreprises communes) et favoriser la diffusion des connaissances ; assurer la sûreté nucléaire et la radioprotection ; faciliter les investissements et la réalisation des installations fondamentales nécessaires ; veiller à l'approvisionnement en minerais et combustibles nucléaires, notamment par la création d’une Agence spécifique dans ce domaine ; garantir que les matières nucléaires ne sont pas détournées des usages auxquelles elles sont destinées (tel est l’objet du contrôle de sécurité d’EURATOM) ; promouvoir le progrès dans l'utilisation pacifique de l'énergie nucléaire par des coopérations avec des pays tiers et des organisations internationales.
• Le contrôle de sécurité d'EURATOM
En application de l’article 77 du traité EURATOM, qui demande à la Commission de s’assurer que les matières ne sont pas détournées des usages auxquels leurs utilisateurs ont déclaré les destiner, un contrôle de sécurité a été mis en place dans les Etats membres de la Communauté. Les modalités de ce contrôle sont précisées par le Règlement 302/2005 du 8 février 2005. EURATOM supervise toutes les matières nucléaires dans les ENDAN membres de l’Union européenne et toutes celles qui sont destinées à des utilisations civiles dans les Etats dotés, la France et le Royaume-Uni.
Le règlement précité impose notamment les obligations suivantes :
- toute personne ou entreprise exploitant une installation pour tout usage de matières nucléaires (production, stockage, séparation, recherche) doit déclarer les caractéristiques techniques fondamentales de cette installation ;
- un programme général d'activités relatif à chaque « zone de bilan matière » doit être établi et transmis à la Commission ;
- un système de comptabilité et de contrôle des matières nucléaires stockées et utilisées doit être mis en place ;
- des rapports réguliers doivent être communiqués, notamment des rapports de variation de stock, des rapports de bilan matières et un inventaire annuel des stocks physiques ;
- les transferts de matières brutes et de matières fissiles spéciales en lien avec les Etats tiers doivent faire l'objet de notifications préalables à la Commission ;
- les matières nucléaires préalablement déclarées comme déchets conservés ou conditionnés doivent faire l'objet d'une comptabilité portant notamment sur l'état des stocks et les variations des quantités et de la composition de ces déchets.
Des inspecteurs d'EURATOM peuvent être envoyés sur le territoire des Etats membres. En vertu de l'article 81 du traité, ils ont accès, à tout moment, à tous lieux et à tous éléments d'informations auprès de toutes personnes s’occupant de matières, équipements ou installations soumises au contrôle, l’Etat intéressé pouvant exercer un droit d’accompagnement
En cas d'infraction, la Commission peut émettre des sanctions à l'égard des personnes ou des entreprises responsables. Ces sanctions vont du simple avertissement jusqu'au retrait total ou partiel des matières brutes ou matières fissiles spéciales.
• La conclusion d’accords trilatéraux entre la France, EURATOM et l’AIEA pour prendre en compte ce contrôle de sécurité
L'accord de garanties souscrit par la France en 1978 présente un caractère trilatéral, EURATOM étant partie à cet accord aux côtés de la France et de l'AIEA (24). Le protocole additionnel du 22 septembre 1998, qui complète le précédent accord, est également un instrument trilatéral. Dans les deux cas, il convenait de tenir compte du contrôle de sécurité qui vient d’être présenté.
La coopération entre EURATOM et l’AIEA (25) se traduit en particulier par la transmission des déclarations des Etats membres à l’AIEA et, dans certains cas, leur élaboration par EURATOM, par la mise en place d’équipes conjointes (« joint teams »), constituées d’inspecteurs d’EURATOM et de l’AIEA (26), ainsi que par le développement de méthodologies et d’équipements et le partage des données qui en sont issus dans les installations.
Le protocole additionnel précise la répartition des compétences pour la communication des renseignements dus à l’AIEA. Conformément à l’article 2 du protocole additionnel, les informations concernant les mines et les usines de concentration d’uranium, les usines de concentration de thorium, ainsi que les exportations et les importations de certaines matières, doivent être transmises à l’AIEA par EURATOM. Il s’agit notamment des rapports de variation de stock, de l’état des stocks physiques et des rapports de bilan matières transmis par les opérateurs à EURATOM.
2. Des acteurs français étroitement surveillés
La France peut être considérée comme un acteur exemplaire en matière de non-prolifération nucléaire compte tenu de la rigueur, du nombre et des différents niveaux des contrôles qui s’exercent.
a. Trois niveaux de contrôle
Outre le contrôle national sur les matières et les installations nucléaires, des inspections sont réalisées en France tant par l’AIEA que par EURATOM.
- D’une part, l’AIEA est susceptible de procéder à deux types d’inspections ou vérifications : les unes en application de notre offre volontaire de garanties, dans les installations où sont détenues les matières sous garanties et désignées par l’AIEA pour des contrôles ; les autres sur l’ensemble du territoire en application du protocole additionnel (voir supra).
- D’autre part, comme dans tous les Etats européens, le contrôle de sécurité d'EURATOM s'applique en France à l'ensemble des minerais, matières brutes et matières fissiles spéciales, sous réserve de dispositions spécifiques pour la défense nationale.
b. Une charge importante pour les assujettis
N’ayant pas vocation à être réalisés systématiquement, les éventuels accès complémentaires demandés par l’AIEA au titre du protocole additionnel ne représentent potentiellement qu’une fine « couche » de contrôle supplémentaire. Selon des éléments communiqués par le ministère des affaires étrangères et du développement international, de telles vérifications n’ont jamais eu lieu en France, alors que le protocole additionnel est entré en vigueur en 2004, ni dans aucun un autre EDAN.
En revanche, les inspections effectuées par l’AIEA au titre de l’accord de 1978 et celles conduites par EURATOM représentent des efforts importants de contrôle en France. En 2014, ont ainsi été réalisées sur le territoire français 19 inspections par l’AIEA, représentant 111 hommes/jours, et surtout 304 inspections par EURATOM, dont 17 « joint inspections » avec l’AIEA, représentant cette fois 1 416 hommes/jours au total (27). La France concentre presque 39 % de l’effort d’inspection d’EURATOM.
Par construction, le contrôle exercé par EURATOM est le plus exhaustif et le plus lourd – il l’est dix fois plus que celui de l’AIEA –, puisqu’il s’agit d’un contrôle de conformité consistant à s’assurer que les minerais, matières brutes et matières fissiles spéciales ne sont pas détournés des usages auxquels leurs utilisateurs ont déclaré les soumettre, à la différence du contrôle de finalité exercé par l’AIEA (28).
Il n’en est pas moins important, bien au contraire, de veiller à ce qu’il y ait une bonne articulation entre les contrôles exercés par EURATOM et l’AIEA afin de réduire les risques de redondance, de « sur-qualité » et de contraintes inutiles sur les activités normales d’exploitation, sans remettre aucunement en cause le principe de l’indépendance des conclusions de chaque inspectorat.
Une vigilance doit également continuer à s’exercer à l’occasion du renouvellement ou de la conclusion de nouveaux accords entre EURATOM et des Etats tiers, compte tenu des exigences formulées dans ce cadre (conditions d’usage pacifique, niveaux de protection physique et suivi particulier des matières – « tracking », accord préalable avant retransfert hors d’Europe, suivi des équipements et/ou principe de « coloration »...).
B. L'APPORT DU PRÉSENT PROJET DE LOI
Le protocole additionnel entre la France, EURATOM et l’AIEA est déjà mis en œuvre dans de bonnes conditions. A cet égard, la portée du projet de loi peut donc apparaître comme limitée. Elle n’en est pas moins réelle, car une loi d’application permettra de sécuriser utilement le dispositif existant et de garantir l’exemplarité à laquelle la France est attachée au plan international.
1. Le protocole additionnel est déjà appliqué en France
La France n'a pas attendu que ce projet de loi soit adopté pour assumer ses responsabilités au titre du protocole additionnel, qu'il s'agisse des déclarations dues à l'AIEA ou de la mise en œuvre d'une éventuelle demande d'accès complémentaire. Il faut s’en réjouir compte tenu du retard accumulé depuis l’entrée en vigueur du protocole additionnel en 2004, tout en étant conscient qu’il s’agit probablement aussi d’une des raisons du retard…
a. L'organisation retenue au plan administratif
Le Comité Technique EURATOM (CTE), placé sous l’autorité du Premier ministre et composé d’experts du Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), assure le suivi de la mise en œuvre des contrôles internationaux exercés en France dans le cadre d’EURATOM et de l’AIEA.
Il est chargé de veiller à la mise en œuvre par la France du protocole additionnel, notamment la préparation des déclarations dues à l’AIEA et la gestion des accès complémentaires sur le territoire français. Créé par le décret n° 2011-607 du 30 mai 2011, ce service a vocation à être « l'Autorité administrative » à laquelle fait référence le projet de loi.
Pour l’exercice de ses missions, le CTE bénéficie de l’appui technique du Service d'application des contrôles internationaux (SACI) de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), qui est notamment chargé des missions suivantes : la préparation des déclarations ; le suivi de certaines inspections d'EURATOM et de l'AIEA ; l'assistance et le conseil aux exploitants et aux autorités françaises.
Outre le CTE et l’IRSN, la mise en œuvre des garanties de l’AIEA en France intéresse le CEA, dont le directeur des relations internationales est membre du Conseil des gouverneurs de l’AIEA, le ministère des affaires étrangères et du développement international, le ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, ainsi que le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Les différents acteurs que votre Rapporteur a pu rencontrer lors de ses auditions ont estimé que « l’équipe France » est en ordre de marche dans ce domaine et que la coordination interministérielle est assurée avec l’efficacité nécessaire.
b. La gestion des obligations déclaratives
La bonne application des engagements souscrits dans le cadre du protocole additionnel suppose en premier lieu que les autorités françaises identifient les déclarants potentiels. A cette fin, un dispositif spécifique a été mis en place.
Tout d’abord, l'entrée en vigueur du protocole additionnel a été précédée d’un recensement général, effectué par divers moyens : prise de contact avec tous les exploitants nucléaires français ; transmission de données relatives aux exportations de biens à double-usage par le ministère de l'économie ; obtention de données auprès de la direction générale des entreprises du ministère de l'économie ; utilisation de l'annuaire Kompass et de sources ouvertes.
Le protocole additionnel a en effet un large champ d’application, allant au-delà des seuls détenteurs de matières nucléaires. Il s’applique notamment aux exploitants nucléaires (AREVA, EDF, CEA, Institut Laue-Langevin), à des universités et à des organismes de formation (l’Institut national des sciences et techniques nucléaires, le Conservatoire national des arts et des métiers ou encore l’Université Pierre et Marie Curie - Paris VI), à des organismes de recherche (tels que l'IRSN et le CNRS), mais aussi à des industriels plus périphériques du secteur nucléaire (notamment des fabricants, VINCI ou Saint-Gobain).
La liste des assujettis potentiels est actualisée chaque année grâce au croisement des déclarations, à la transmission de données relatives aux exportations de biens à double-usage par le ministère de l'économie et à l'utilisation de sources ouvertes. Si les principaux déclarants au titre du protocole additionnel sont naturellement EDF, AREVA, le CEA et l'IRSN, 315 entités sont contactées systématiquement chaque année, et 1 949 entités ont été recensées et contactées au moins une fois depuis l'entrée en vigueur du protocole. Un nouveau recensement général des déclarants a par ailleurs été mené en 2014.
Concrètement, l'IRSN, à la demande du CTE, contacte les assujettis au début du mois de décembre de l'année sur laquelle porte la déclaration et adresse des relances à ceux qui n’auraient pas répondu avant la fin du mois de février. L'IRSN peut conseiller les assujettis pour les aider à répondre, analyse les informations reçues pour s'assurer de leur cohérence, croise les données dans le cas de programmes déclarés par plusieurs assujettis, demande les précisions qui seraient nécessaires, informe le CTE de toute difficulté, compile et met en forme les déclarations françaises. Les projets de déclarations sont ensuite transmis par le CTE aux ministères concernés pour observations éventuelles avant transmission à l'AIEA.
Chaque année, 14 déclarations sont ainsi adressées par la France à l'AIEA au seul titre du seul protocole additionnel, hors éventuelles déclarations complémentaires ou correctives. En 2013, ces déclarations comportaient 707 lignes, dont 139 communiquées de manière trimestrielle, et concernaient 133 programmes de recherche développement et de coopération (29).
c. Aucun accès complémentaire mis en œuvre à ce stade, mais plusieurs exercices réalisés au cours des dernières années
A ce jour, on l'a dit, aucun accès complémentaire n'a été mis en œuvre en France à la demande de l'AIEA. Le CTE a toutefois élaboré un « Manuel de gestion d’un accès complémentaire en France », visant en particulier à coordonner les actions et à préciser les modalités d’accompagnement des inspecteurs de l’AIEA. Par ailleurs, une mise à jour des procédures opérationnelles en cas d’accès complémentaire – comprenant notamment les points de contact au niveau des autorités françaises – est adressée chaque année par le CTE à l’AIEA.
Sur le plan pratique, plusieurs exercices d’accès complémentaire ont été organisés en février 2008 et septembre 2010 ; le dernier, qui s'est déroulé pour la première fois jusqu'au niveau d'un site (Cadarache), a eu lieu en avril 2014. Ces exercices ont permis d’évaluer la cohérence et la coordination des actions menées, de tester l'efficacité des outils de gestion et de vérifier la réactivité des différents protagonistes.
Si l'exercice de 2014 a été jugé positif, il a aussi conduit à engager une réflexion sur plusieurs points : la prise en compte de la règlementation liée aux zones à régime restrictif (ZRR) (30) dans le cadre d'un accès complémentaire ; la mise en œuvre d'une réglementation particulière de limitation des accès (voir infra) ; l'utilisation d’appareils photographiques par les inspecteurs, susceptible de pas être autorisée dans certains sites ; l'utilité d'indiquer précisément dans les déclarations à l'AIEA le lieu où les activités sont menées.
Par ailleurs, la manière dont s’est déroulé l'exercice de 2014 s'explique aussi par la nature du site sélectionné (celui de Cadarache), par l'habitude des personnels concernés à gérer des inspections internationales et par l'existence d'une cellule de crise adaptée.
2. Vers une plus grande sécurité juridique
Le présent projet de loi permettra de consolider au plan législatif le dispositif qui vient d’être décrit et de le compléter en donnant aux autorités compétentes les moyens de résoudre d’éventuelles difficultés d’application, que ce soit à l’occasion de l’élaboration des déclarations à destination de l’AIEA ou pour l’exercice du droit d’accès complémentaire.
a. La déclinaison en droit interne des obligations issues du protocole additionnel
Les titres II et III du projet de loi ont pour objet de traduire en droit interne les engagements souscrits par la France dans le cadre de son protocole additionnel, sans créer d’obligations nouvelles à l’égard de l’AIEA. Un tableau comparatif figurant en annexe du présent rapport met en regard les dispositions du protocole additionnel et celles du projet de loi.
i. Rendre opposables les obligations déclaratives
A la différence du Règlement communautaire n° 302/2005 du 8 février 2005 relatif à l’application du contrôle de sécurité d’EURATOM, qui fait peser directement des obligations déclaratives sur les exploitants (31), le protocole additionnel fait peser sur l’Etat la responsabilité de transmettre à l’AIEA les informations requises. Les articles 2 à 7 du projet de loi ont donc pour objet de décliner ces obligations en droit interne pour les rendre directement opposables aux assujettis.
Conformément aux stipulations du protocole additionnel, les informations à transmettre concernent les activités menées en coopération avec ou dans l’intérêt d’un Etat non doté de l’arme nucléaire (ENDAN) au sens du TNP ou d’une personne établie dans un ENDAN. Le périmètre est défini à l’article 1er. Il s’agit des actions qui conduisent à un transfert ou à l’acquisition de connaissances ou technologies nucléaires ou, pour le seul cas des activités de développement du cycle du combustible nucléaire, qui sont de nature à en modifier les caractéristiques ou à en changer la capacité de production.
Les renseignements doivent être transmis à l’autorité administrative compétente, qui les communique à l’AIEA sous la forme de déclarations nationales et peut exiger que les assujettis apportent les précisions et explications nécessaires, en application de l’article 7 du projet de loi. Il faut noter que les déclarants, puis les autorités françaises, doivent transmettre systématiquement toutes les informations requises sans effectuer de tri en fonction de ce qui semblerait pertinent en termes de prolifération nucléaire.
Comme le prévoit l’article 3 du protocole additionnel, la fréquence des déclarations est annuelle pour les informations concernant les activités de recherche et développement liées au cycle du combustible nucléaire (I de l’article 2 du projet de loi), les activités de coopération prévues pour les dix années à venir lorsque ces activités sont soumises à l’approbation de l’Etat (II de l’article 2), les activités sensibles (32) spécifiées à l’annexe I du protocole (article 4 du projet de loi), ainsi que les exportations et importations de déchets de moyenne ou haute activité contenant du plutonium, de l’uranium fortement enrichi ou de l’uranium 233 pour lesquels les garanties ont été levées (article 5). Seuls les renseignements dus en application de l’article 6 (exportations d’équipements fabriqués dans le cadre des activités visées à l’annexe I ou d’équipements et de matières non nucléaires mentionnés à l’annexe II (33)) doivent être transmis tous les trimestres.
ii. Encadrer la mise en œuvre d’éventuels accès complémentaires en France
Le titre III précise les modalités du droit d’accès complémentaire accordé aux inspecteurs de l’AIEA.
Les articles 8 et 9 du projet de loi définissent ainsi les lieux auxquels les inspecteurs peuvent accéder, ainsi que leurs pouvoirs d’investigation. Ils pourront utiliser une plus large palette d’équipements et de techniques dans les lieux mentionnés dans les déclarations à l’AIEA (34) ; ailleurs, leurs activités se limiteront à la prise d’échantillons dans l’environnement, sauf accord entre la France et l’AIEA sur d’autres mesures.
Les articles 10 et 11 précisent les modalités d’accès des inspecteurs. Une équipe d’accompagnement française sera désignée pour veiller à l’exercice du droit d’accès complémentaire dans les conditions prévues par le présent texte. L’article 13 permet de réglementer l’accès des inspecteurs à certains emplacements et à certaines données, comme l’autorise l’article 7 du protocole additionnel, afin d’empêcher la diffusion d’informations sensibles, notamment du point de vue de la prolifération ou du point de vue commercial, et d’assurer le respect des prescriptions de sécurité et de protection physique. L’article 14 du projet de loi rappelle que les vérifications doivent se dérouler conformément aux prescriptions de sécurité, de sûreté nucléaire et de radioprotection en vigueur.
Les articles 15 à 17, relatifs au respect de la confidentialité, précisent les obligations des membres de l’équipe d’accompagnement et définissent les responsabilités du chef de cette équipe dans un domaine qui peut faire parfois l’objet, concrètement, de certaines tensions lors du déroulement des vérifications. Le chef de l’équipe d’accompagnement devra veiller à la protection des informations sensibles mentionnées à l’article 13 et s’assurer que les inspecteurs n’accèdent pas à des éléments sans rapport avec les raisons de la demande d’accès complémentaire ou à des informations nominatives relatives à la vie privée.
Par ailleurs, l’article 18 est relatif aux conditions d’utilisation des moyens de communication par les inspecteurs de l’AIEA.
b. Le recours au juge en cas d'opposition partielle ou totale aux vérifications et inspections
En l’état actuel du droit français, aucun moyen n’est spécifiquement prévu en cas d’entrave à une vérification ou inspection internationale. Dans le cadre des contrôles nationaux, l’article L 596-6 du code de l’environnement permet en revanche de saisir le juge en cas d’opposition à l’accès des inspecteurs de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN). Une autre procédure existe sur le fondement du traité EURATOM, dont l’article 81 permet à la Commission, en cas d’opposition à l’exécution d’un contrôle, de saisir le président de la Cour de justice de l’Union européenne d’une demande de mandat afin d’assurer, par voie de contrainte, l’exécution de ce contrôle (35).
La possibilité de saisir le juge français pour assurer la mise en œuvre dans de bonnes conditions des vérifications et inspections internationales constitue l’un des principaux apports du présent texte. En cas d’obstruction, l’article 12 permet de solliciter du président du tribunal de grande instance l’autorisation de faire procéder aux contrôles, par voie d’ordonnance sur requête.
Le Sénat a étendu cette procédure nouvelle, que le projet de loi n’instaurait initialement que pour l’exercice du droit d’accès complémentaire au titre du protocole additionnel, aux inspections effectuées tant sur le fondement de l’accord de garanties de 1978 que du traité EURATOM.
c. Un volet pénal conçu pour être dissuasif
Afin d’assurer le respect des différentes obligations juridiques que le projet de loi institue en droit interne (voir supra), le titre IV prévoit un ensemble de sanctions pénales dont le niveau est significatif :
- deux ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende pour défaut de déclaration (article 19) ;
- deux ans d’emprisonnement et 200 000 euros d’amende si l’obstacle persiste alors que le juge a autorisé la vérification ou l’inspection (article 20) ;
- un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende en cas de violation du secret professionnel imposé en particulier aux membres de l’équipe d’accompagnement (36) (article 22).
Les personnes morales peuvent être déclarées responsables pénalement de ces infractions (article 23). Le quantum de l’amende est alors cinq fois supérieur.
Le niveau, élevé, des sanctions est notamment à mettre en rapport avec les conséquences potentielles des infractions pour la France.
- L’article XII du Statut de l’AIEA prévoit que la France serait passible d’une saisine du Conseil des gouverneurs de l’AIEA qui, lui-même, peut saisir le Conseil de Sécurité et l’Assemblée Générale des Nations Unies, sans préjudice de la privation de l’exercice des privilèges et des droits inhérents à la qualité de membre de l’Agence. A un moindre niveau, une éventuelle publication des faits au sein du rapport annuel sur la mise en œuvre des garanties de l’AIEA aurait un impact politique et diplomatique non négligeable, alors que la France défend et met en œuvre une stature d’Etat nucléaire responsable.
- Dans le cadre du traité EURATOM, la Commission peut arrêter une directive enjoignant l’Etat de prendre les mesures nécessaires pour mettre fin à la violation constatée, la Cour de justice de l’Union européenne pouvant ensuite être saisie.
3. Un impact positif à attendre au plan international
Le projet de loi contribuera à atteindre plusieurs objectifs en établissant en France un dispositif d’application solide pour le protocole additionnel :
- participer concrètement au renforcement des capacités de détection de l’AIEA ;
- conforter l’exemplarité de la France et de son industrie nucléaire civile au plan international ;
- par ce biais, conforter notre action et notre plaidoyer en matière de non-prolifération nucléaire.
a. Le projet de loi assure la participation de la France dans les meilleures conditions au renforcement des garanties de l’AIEA
Aucune difficulté d’application majeure n’a été signalée, on l’a dit. Compte tenu de la multiplicité des acteurs concernés, lesquels n’ont pas tous la même taille qu’EDF, AREVA ou le CEA, ainsi que des évolutions qui ne peuvent pas être exclues par principe dans ce secteur, il est néanmoins utile de donner une base juridique claire et solide en droit interne aux obligations nées du protocole additionnel, comme y veille le projet de loi, et de se doter de moyens nouveaux pour remédier à d’éventuelles difficultés.
Au plan international, il ne faut pas surestimer la contribution du protocole additionnel français à la détection d’éventuels programmes clandestins dans des ENDAN, la France exerçant un contrôle national vigilant sur les coopérations nucléaires engagées, sur les exportations et, de manière générale, sur l’accès aux biens, technologies et savoirs sensibles. La bonne application du protocole additionnel, que ce projet de loi tend à garantir, fournit néanmoins à l’AIEA des informations supplémentaires de nature à lui permettre d’effectuer des recoupements et des rapprochements qui peuvent être utiles. On ne peut pas exclure que des acteurs proliférants viennent chercher des briques de leur programme là où elles peuvent se trouver, c’est-à-dire dans des Etats dotés de l’arme nucléaire, tels que la France.
b. Le texte répond au souci d’exemplarité de la France en matière de non-prolifération et de développement responsable de l’énergie nucléaire
La démarche consistant à renforcer notre droit interne afin de garantir une pleine application du protocole additionnel est cohérente avec les positions défendues par la France au plan international. Nous plaidons dans toutes les enceintes pertinentes, en particulier l’AIEA et les Nations Unies, pour la nécessité de mener de manière responsable tout programme nucléaire civil, en respectant rigoureusement les dispositions relatives à la non-prolifération nucléaire.
Ce positionnement suppose de faire preuve d’exemplarité. La capacité de la France à plaider efficacement en la matière ne dépend évidemment pas de la seule qualité de notre représentation au sein de l’AIEA à Vienne, ni uniquement du programme français de soutien aux garanties (PFSG), si utile qu’il soit (37). L’image de la France souffrirait de toute difficulté de mise en œuvre concrète qui la ferait apparaître comme en défaut par rapport aux engagements souscrits dans le cadre du protocole additionnel. Toute défaillance aurait un écho au sein de l’AIEA et, au-delà, risquerait d’être instrumentalisée par d’autres pays.
L’ampleur de l’industrie nucléaire française et l’importance des coopérations internationales qu’elle entretient rendent, par ailleurs, d’autant plus utile cette image d’exemplarité que tend à conforter le projet de loi. En garantissant que l’AIEA pourra disposer de manière effective de toute la gamme d’informations prévue par le protocole additionnel et que l’Agence pourra mener à bien les accès complémentaires qu’elle jugerait utiles, ce texte est aussi de nature à conforter la crédibilité de l’industrie nucléaire française en termes de non-prolifération.
La commission examine le projet de loi, adopté par le Sénat, portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique et l'Agence internationale de l'énergie atomique relatif à l'application de garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998 (n° 1222), lors de sa deuxième réunion du mercredi 20 janvier.
M. Michel Destot, rapporteur. Le texte que nous examinons est un projet de loi d’application du protocole additionnel à l’accord trilatéral de garanties entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique (EURATOM) et l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA), qui concerne la non-prolifération nucléaire. Ce protocole additionnel, signé en 1998 par la France, est entré en vigueur en 2004.
Le délai de plus de onze ans entre la ratification du protocole additionnel et l’examen du présent projet de loi peut s’expliquer par différentes raisons : l’ordre du jour encombré du Parlement, des interrogations sur le portage du texte, car plusieurs ministères, aux périmètres changeants, sont concernés par le sujet, mais aussi l’absence de difficulté dans l’application du protocole additionnel. La nécessité s’est peut-être moins fait ressentir de rappeler leurs responsabilités aux acteurs concernés, mais il importe maintenant d’avancer. La France, bonne élève en matière de non-prolifération, doit se montrer exemplaire. On a récemment demandé à l’Iran d’appliquer un tel protocole additionnel dans le cadre des négociations sur son programme nucléaire.
Dans la mesure où la France est un État doté au sens du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP), son protocole additionnel ne concerne que les activités menées en coopération avec des Etats non dotés de l’arme nucléaire. L’AIEA ne s’intéresse pas au cycle du combustible nucléaire français pour lui-même. En ratifiant le protocole additionnel, la France a pris l’engagement de déclarer à l’AIEA des informations relatives aux activités menées en coopération avec des États non dotés et d’élargir le droit d’accès des inspecteurs de l’AEIA. Ces « accès complémentaires » doivent permettre de s’assurer de l’exactitude et de l’exhaustivité des renseignements transmis par la France ou d’accroître la capacité de l’Agence à détecter des activités nucléaires clandestines dans un Etat non doté.
Le protocole additionnel est appliqué dans de bonnes conditions en France, où se conjuguent trois niveaux de contrôles et d’inspections. Le secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale assure, de manière générale, la coordination interministérielle sur les questions de non-prolifération. Un organe placé sous l’autorité du Premier ministre et composé d’experts du Commissariat à l’énergie atomique (CEA), le comité technique EURATOM (CTE), est quant à lui chargé de veiller à la mise en œuvre par la France du protocole additionnel. Le CTE, appuyé par l'Institut de Radioprotection et de Sûreté Nucléaire (IRSN), veille à la préparation des déclarations dues à l’AIEA et à la gestion d’éventuels « accès complémentaires » en France. En 2013, 14 déclarations nationales ont été adressées à l’AIEA, comportant 707 lignes, dont 139 communiquées chaque trimestre, et concernant 133 programmes de recherche développement et de coopération. La France se situe en tête, devant le Royaume-Uni, pour le nombre de déclarations transmises à l’AIEA à ce titre. En revanche, aucune demande d’accès complémentaire n’a été adressée à la France par l’AIEA.
Malgré l’absence de difficultés d’application à l’heure actuelle, il importe d’adopter ce projet de loi et d’envoyer, par là-même, un message utile au plan international.
Les titres II et III du projet de loi ont pour objet de traduire en droit interne les engagements souscrits par la France à l’égard de l’AIEA. L’État s’est engagé à transmettre des déclarations, mais il revient aux acteurs publics et privés concernés de lui fournir les renseignements nécessaires. Il faut décliner en droit interne les obligations qui résultent du protocole additionnel. Les renseignements demandés concernent en particulier les activités de recherche et développement, privées et publiques, certaines activités de coopération prévues pour les dix années à venir, les importations et exportations de déchets nucléaires ou de certains équipements et matières non nucléaires.
Par ailleurs, le projet de loi précise les modalités dans lesquelles se déroulerait en France un « accès complémentaire » qui serait demandé par l’AIEA. Le texte décrit en particulier les responsabilités du chef de l’équipe française d’accompagnement. En cas d’obstruction dans la mise en œuvre d’un « accès complémentaire », l’article 12 permet de saisir le président du tribunal de grande instance, qui pourra donner l’autorisation de faire procéder à la vérification ou à l’inspection internationale. Le Sénat a étendu ce dispositif nouveau, qui constitue l’un des principaux apports du projet de loi, aux inspections menées en France dans le cadre d’EURATOM ainsi que par les inspecteurs de l’AIEA sur le fondement de l’accord de garanties de 1978. À l’origine, la procédure ne concernait que l’application du protocole additionnel.
Enfin, le projet de loi comporte un volet pénal destiné à assurer le respect de nos engagements. Les obligations déclaratives instituées par les articles 2 à 6 sont assorties de sanctions pénales, conçues pour être dissuasives, notamment en cas d’absence de transmission des informations dues.
Ce projet de loi permettra de garantir la bonne application du protocole additionnel en France en sécurisant le dispositif existant. Nous nous donnerons ainsi les moyens d’assurer l’exemplarité de notre pays en matière de non-prolifération et de développement responsable de l’énergie nucléaire.
Il est grand temps d’adopter ce texte, déposé dès 2005 au lendemain de la ratification de notre protocole additionnel. Je vous propose d’adopter en l’état le projet de loi, tel qu’il a été amendé par le Sénat sur quelques points. L’équilibre est aujourd’hui satisfaisant.
M. Jean-Pierre Dufau. Combien de pays ont adopté ce protocole additionnel ?
M. le rapporteur. Les protocoles additionnels sont négociés pays par pays. Celui de la France a été adopté dans un cadre trilatéral, avec l’AIEA et EURATOM. L’Iran n’a conclu le sien qu’avec l’AIEA. Par ailleurs, la France a pris des engagements plus exigeants que des pays comparables en signant son propre protocole additionnel. Mais je vous transmettrai, Monsieur Dufau, la liste déjà longue des pays ayant un protocole additionnel en vigueur.
Mme Chantal Guittet. Qui a voulu que ce texte soit inscrit à l’ordre du jour de la séance publique ?
M. le rapporteur. C’est le Gouvernement, qui nous a transmis ce texte après son adoption par le Sénat.
Le présent article comporte plusieurs définitions utiles pour l’application du projet de loi.
Le 1° renvoie à l'article 17 du protocole additionnel à l'accord de garanties entre la France, la Communauté EURATOM et l'Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) pour la définition d'une série de termes techniques.
- Les « activités de recherche-développement liées au cycle du combustible nucléaire » désignent ainsi : « Les activités qui se rapportent expressément à tout aspect de la mise au point de procédés ou de systèmes concernant l'une quelconque des opérations ou installations ci-après : - Transformation de matières nucléaires, - Enrichissement de matières nucléaires, - Fabrication de combustible nucléaire, - Réacteurs, - Installations critiques, - Retraitement de combustible nucléaire, - Traitement (à l'exclusion du réemballage, ou du conditionnement ne comportant pas la séparation d'éléments, aux fins d'entreposage ou de stockage définitif) de déchets de moyenne ou de haute activité contenant du plutonium, de l'uranium fortement enrichi ou de l'uranium ».
On relèvera que sont exclues, par le même article du protocole additionnel : « les activités liées à la recherche scientifique théorique ou fondamentale ou aux travaux de recherche-développement concernant les applications industrielles des radio-isotopes, les applications médicales, hydrologiques et agricoles, les effets sur la santé et l'environnement, et l'amélioration de la maintenance ».
- Par « uranium fortement enrichi », on entend : « l'uranium contenant 20 % ou plus d'isotope 235 ».
- Par « échantillonnage de l'environnement dans un emplacement précis », on entend : « le prélèvement d'échantillons de l'environnement (air, eau, végétation, sol, frottis, par exemple) dans un emplacement spécifié par l'Agence et au voisinage immédiat de celui-ci afin d'aider l'Agence à tirer des conclusions quant à l'absence de matières ou d'activités nucléaires non déclarées dans un ENDAN ».
- L'expression : « matière nucléaire » désigne « toute matière brute ou tout produit fissile spécial tels qu'ils sont définis à l'article XX du Statut » (de l'AIEA).
Les matières brutes correspondent ainsi aux matières suivantes : « l'uranium contenant le mélange d'isotopes qui se trouve dans la nature ; l'uranium dont la teneur en uranium 235 est inférieure à la normale ; le thorium ; toutes les matières mentionnées ci-dessus sous forme de métal, d'alliage, de composés chimiques ou de concentrés ; toute autre matière contenant une ou plusieurs des matières mentionnées ci-dessus à des concentrations que le Conseil des gouverneurs fixera de temps à autre ; et telles autres matières que le Conseil des gouverneurs désignera de temps à autre ».
Conformément à l'article 17 du protocole additionnel, « le terme matière brute n'est pas interprété comme s'appliquant aux minerais ou aux résidus de minerais ».
Par « produit fissile spécial », il faut entendre : « le plutonium 239 ; l'uranium 233 ; l'uranium enrichi en uranium 235 ou 233 ; tout produit contenant un ou plusieurs des isotopes ci-dessus ; et tels autres produits fissiles que le Conseil des gouverneurs désignera de temps à autre ».
- Aux termes de l'article 17 du protocole additionnel, l'expression : « installation » désigne :
« i) Un réacteur, une installation critique, une usine de transformation, une usine de fabrication, une usine de retraitement, une usine de séparation des isotopes ou une installation de stockage séparée ;
ii) Tout emplacement où des matières nucléaires en quantités supérieures à un kilogramme effectif sont habituellement utilisées ».
Le 2° précise que le mot : « Agence » désigne l'Agence internationale de l'énergie atomique.
Le 3° renvoie au Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) pour préciser le sens de l'expression : « Etat non doté d'armes nucléaires » (ou ENDAN). Ce terme désigne tout Etat autre qu'un Etat doté d'armes nucléaires (EDAN), que l'article 9 du TNP définit comme ayant fabriqué et fait exploser une arme nucléaire ou un autre dispositif nucléaire explosif avant le 1er janvier 1967 (à savoir les Etats-Unis, la Russie, le Royaume-Uni, la France et la Chine).
Le 4° définit les activités de coopération avec un ENDAN déclenchant les obligations déclaratives prévues aux articles 2 à 6 du projet de loi. Il s'agit des coopérations menées avec ou dans l'intérêt d'un ENDAN ou d'une personne établie dans un ENDAN et conduisant :
- soit à un transfert ou une acquisition de connaissances ou de technologies nucléaires ;
- soit à une modification des caractéristiques du cycle du combustible ou à un changement de sa capacité de production (dans le seul cas des activités de développement du cycle du combustible mentionnées au II de l'article 2) ;
- soit à une production résultant de certaines activités sensibles de fabrication, énumérées à l’annexe I du protocole additionnel (38).
A travers la transmission d’informations relatives à de ces coopérations, l'objectif est de fournir à l'AIEA des éléments permettant de déterminer les centres d'intérêt de l’ENDAN concerné, les technologies qu'il cherche à acquérir ou encore son niveau de maturité sur les différentes étapes du cycle du combustible nucléaire.
Par souci de clarification, le Sénat a complété la liste des définitions en ajoutant celles relatives à « l'Autorité administrative » et à la « Personne ».
Le 5° précise ainsi que l’« Autorité administrative » à laquelle de nombreuses dispositions du projet de loi font référence est celle en charge de suivre la mise en œuvre par la France du protocole additionnel. Cette mission est actuellement confiée au Comité Technique EURATOM (CTE), en application du décret n° 2011-607 du 30 mai 2011.
Le 6° permet de lever toute ambiguïté sur le champ d’application du projet de loi en définissant la notion de « Personne » que le Sénat a substituée à celle, trop restrictive, d’exploitant partout où elle était utilisée. L'expression : « Personne » désigne « toute personne publique ou privée, physique ou morale, soumise aux obligations prévues par la présente loi ». Au-delà des exploitants nucléaires, de nombreux acteurs peuvent en effet être concernés en raison de leurs activités, qu’elles relèvent du secteur industriel ou de celui de la recherche.
Le présent titre crée un ensemble d’obligations déclaratives permettant à l’Etat de rassembler les renseignements nécessaires à l’élaboration des déclarations nationales qui doivent être transmises à l’AIEA en application du protocole additionnel. Un tableau comparatif figurant en annexe met en rapport les obligations instituées par le projet de loi avec leur source dans le protocole additionnel.
Activités de coopération avec un ENDAN liées au cycle du combustible nucléaire
Le présent article définit l’obligation de transmettre chaque année à l’Autorité administrative des renseignements lorsque certaines activités liées au cycle du combustible nucléaire sont menées en coopération avec un ENDAN ou une personne établie dans un ENDAN, et précise la nature des renseignements requis.
Le I de l’article prévoit cette obligation pour les activités de recherche-développement, en distinguant selon qu’elles sont ou non financées, soumises à approbation ou contrôlées par l’Etat ou exécutées pour son compte. On relèvera que le II impose de fournir une description générale des activités de coopération avec un ENDAN, ou une personne établie dans un ENDAN, prévues pour les dix années à venir, y compris en matière de recherche-développement, lorsque les activités menées se rapportent au développement du cycle du combustible nucléaire et sont soumises à l'approbation de l'État.
Renseignements déterminés en fonction de gains escomptés d'efficacité ou d'efficience
Le présent article tire les conséquences du ii) du a de l'article 2 du protocole additionnel, qui demande de transmettre à l'AIEA des renseignements déterminés en fonction de gains escomptés d'efficacité ou d'efficience sur les activités d'exploitation importantes du point de vue des garanties dans les installations ou parties d'installations désignées comme devant faire l'objet d'inspections périodiques.
Par exemple, les actions réalisées au titre de la tâche du Programme français de soutien aux garanties (PFSG) intitulée « Evaluation of data collected from operator systems at enrichment plants » doivent permettre à l'Agence, via un accès en temps réel au flux de données relatives à la matière, d'optimiser son approche de contrôle pour les installations concernées.
Activités spécifiées à l’annexe I du protocole additionnel
Le présent article dispose que des renseignements (à savoir la production, pour chaque lieu concerné) doivent être communiqués chaque année à l’Autorité administrative lorsque des activités spécifiées à l'annexe I du protocole additionnel sont menées en coopération avec une personne établie dans un ENDAN. Les annexes I et II du protocole additionnel correspondent aux listes de biens sensibles à contrôler établies par le Groupe des fournisseurs nucléaires (NSG), en date du 22 septembre 1998. En France, ces biens sensibles doivent faire l'objet d'une demande de licence avant toute exportation hors de l'UE.
Exportation ou importation, vers ou depuis un ENDAN, de déchets pour lesquels les garanties ont été levées
Le présent article a pour objet de permettre l’obtention des informations nécessaires pour l’élaboration de la déclaration due au titre du vi) du a de l'article 2 du protocole additionnel, qui demande à la France de transmettre chaque année à l'AIEA des renseignements relatifs aux exportations ou importations, vers ou depuis un ENDAN, de certains déchets de moyenne ou haute activité (39) pour lesquels les garanties ont été levées.
Il est stipulé à l'article 11 de l'accord de garanties entre la France, EURATOM et l'AIEA que « les garanties prévues dans le présent Accord sont levées en ce qui concerne les matières nucléaires lorsque la Communauté et l'Agence ont constaté que lesdites matières ont été consommées ou été diluées de telle manière qu'elles ne sont plus utilisables pour une activité nucléaire pouvant donner lieu à l'application de garanties, ou qu'il n'est plus possible de les récupérer ».
Les renseignements à communiquer chaque année à l'Autorité administrative comportent notamment, cette liste n'étant pas exhaustive, les données d'identification des déchets, leur quantité, leur provenance ou leur destination et la date, ou le cas échéant, la date prévue de leur expédition.
Exportation ou importation, vers ou depuis un ENDAN, d’équipements et matières non nucléaires
Le présent article vise à permettre la mise en œuvre des stipulations de l’article 2 du protocole additionnel qui demandent de communiquer des renseignements relatifs aux exportations ou importations des équipements fabriqués dans le cadre des activités visées à l'annexe I du protocole additionnel, ainsi que des équipements et matières non nucléaires spécifiés à l'annexe II. Les caractéristiques de ces biens ont été présentées dans le commentaire de l'article 4.
Pour chaque exportation, le projet de loi impose de communiquer à l’Autorité administrative des renseignements comportant les données d'identification, la quantité, le lieu où il est prévu d'utiliser les biens dans l'État destinataire, ainsi que la date ou, le cas échéant, la date prévue de l'expédition. Les renseignements relatifs aux importations des mêmes biens ne doivent, en revanche, être communiqués qu'à la demande des autorités françaises, afin de permettre à l'Agence de contrôler les renseignements déclarés par un ENDAN sur ses exportations vers la France.
Compétences de l’Autorité administrative
Le présent article définit, pour l’application des articles 2 à 6, le rôle et les prérogatives de l'Autorité administrative. Ses compétences sont aujourd'hui exercées par le Comité technique EURATOM (CTE), avec l'appui de l'IRSN.
Tout d’abord, l’Autorité administrative a vocation à rassembler et à centraliser les renseignements. Ils sont ensuite communiqués à l’AIEA, dans le cadre de déclarations nationales.
L'article 7 confère à l’Autorité administrative le droit d'exiger des déclarants les précisions ou explications qui seraient nécessaires pour la mise en œuvre du protocole additionnel. Cette disposition vise à s’assurer de l’exactitude et de l’exhaustivité des renseignements.
Vérifications aux fins de s’assurer de l’exactitude et de l’exhaustivité des renseignements communiqués ou de résoudre une contradiction
Le présent article organise le déroulement du premier type d’accès complémentaire prévu par le protocole additionnel (au a de son article 5). L’objet des vérifications est rappelé au premier alinéa de l’article 8 du projet de loi : il s’agit soit de vérifier l’exactitude et l’exhaustivité des renseignements communiqués à l’AIEA, soit de résoudre une contradiction relative à ces renseignements.
Aux fins de mener de telles vérifications, l’article 8 autorise les inspecteurs de l’AIEA à accéder aux lieux mentionnés dans les déclarations (du moins celles qui sont en rapport avec l’objet des accès complémentaires, c’est-à-dire transmises en application du I de l’article 2, de l’article 4 et du second alinéa de l’article 6).
Les pouvoirs d’investigation dont disposent les inspecteurs sont également définis. Comme le prévoit le protocole additionnel (au a de l’article 6), ils peuvent procéder à des observations visuelles, prélever des échantillons dans l’environnement, utiliser des appareils de détection et de mesure des rayonnements et examiner certaines pièces comptables. La prise de photographies et de vidéos doit, en revanche, être autorisée par l’Autorité administrative.
L’article 8 du projet de loi, en son 7e alinéa, permet aux inspecteurs de recourir à d’autres mesures arrêtées par l’Autorité administrative – le renvoi au a de l’article 6 du protocole additionnel implique en réalité qu’elles sont convenues entre la France et l’AIEA. Cette faculté n’a pas encore été utilisée, mais elle pourrait offrir la possibilité de tenir compte de l’évolution des équipements et des techniques de vérification.
Vérifications aux fins d’accroître la capacité de détection d’activités nucléaires clandestines dans un ENDAN
Le présent article autorise les inspecteurs de l’AIEA à accéder en tout lieu, en dehors de ceux visés à l’article 8, aux fins de mener des vérifications destinées à recueillir d’éventuels indices d’activités nucléaires clandestines dans un ENDAN. Ces vérifications correspondent au deuxième type d’accès complémentaire prévu par le protocole additionnel (au b de son article 5).
Les inspecteurs de l’AIEA disposent, dans ce cas, de pouvoirs d’investigation plus restreints que pour les vérifications prévues à l’article 8. Ils peuvent seulement prélever des échantillons dans l’environnement, sous réserve d’autres mesures convenues, là aussi, entre la France et l’AIEA.
Le périmètre de l’accès complémentaire est proposé par l’Agence et accepté par l’Autorité administrative. Le protocole additionnel prévoit d’ailleurs l’hypothèse d’un refus : « si la France n’est pas en mesure d’accorder un tel accès, elle fait tout ce qui est raisonnablement possible pour satisfaire sans retard aux exigences de l’Agence dans des emplacements adjacents ou par d’autres moyens ».
Modalités d’agrément et d’accompagnement des inspecteurs
Le présent article pose le principe de l’agrément des inspecteurs de l’AIEA par l’Autorité administrative et celui de leur accompagnement par une équipe française, désignée par cette même Autorité.
- Le premier alinéa prévoit que les inspecteurs sont agréés par l’Autorité administrative. L’article 10 du protocole additionnel permet à la France (et à EURATOM) de faire connaître son désaccord dans un délai de trois mois suivant la notification de la désignation d’un fonctionnaire de l’Agence en tant qu’inspecteur des garanties.
- Le deuxième alinéa précise le rôle de l’équipe d’accompagnement. Elle est chargée de veiller à l’exécution de la vérification internationale dans les conditions prévues par le projet de loi. Actuellement, dans l’hypothèse où un accès complémentaire serait mis en œuvre, l’équipe d’accompagnement serait constituée a minima d’agents du CTE et de son appui technique, l’IRSN, ainsi que des ministères concernés.
- Le troisième alinéa fait du chef de l’équipe d’accompagnement le représentant de l’Etat auprès des inspecteurs de l’AIEA et de la Personne soumise à la vérification internationale. Les missions confiées sont précisées aux articles 11 (remise d’un avis de vérification internationale), 13 (application des dispositions prévues en cas de limitation de l’accès des inspecteurs), 16 (protection des informations sensibles) et 17 (cas des informations sans rapport avec les raisons de la demande d’accès ou relatives à la vie privée).
Modalités des opérations de vérification
Le présent article comporte plusieurs dispositions aménageant le déroulement de la vérification internationale.
Conformément à l’article 4 du protocole additionnel, l’AIEA donne à la France un préavis d’au moins vingt-quatre heures. Avant le début des opérations, le chef de l’équipe d’accompagnement est chargé par l’article 11 du projet de loi de remettre à la Personne soumise à l’inspection un avis indiquant l’objet des vérifications envisagées. Il est connu au moyen du préavis donné par l’Agence, le protocole additionnel demandant qu’il y soit indiqué par écrit les raisons de la demande d’accès et les activités qui seront menées.
Aux termes du même article du protocole additionnel, l’accès des inspecteurs a lieu « pendant les heures de travail normales » à moins que la France n’accepte d’autres conditions. L’article 11 du projet de loi autorise l’accès des inspecteurs aux lieux non ouverts au public de huit heures à vingt heures et à tout moment lorsque l’activité professionnelle est en cours.
En application du troisième alinéa de l’article 11, les opérations de vérification doivent être exécutées en présence de la Personne concernée ou de son représentant. C’est une garantie importante.
Le Sénat a modifié les dispositions du 3e alinéa relatives à l’établissement d’un procès-verbal à l’issue des vérifications. S’agissant de son contenu, il a semblé préférable de remplacer la mention des « résultats » des opérations de vérification par celle des « opérations effectuées », ainsi que des éventuels « résultats immédiatement disponibles ». Il revient en effet à l’AIEA d’élaborer les résultats avant de les communiquer à la France, ce qui implique un délai, même s’il peut être court. La rédaction adoptée par le Sénat permet toutefois d’établir une traçabilité utile des vérifications.
On relèvera, par ailleurs, que la portée des procès-verbaux est quelque peu restreinte : ils ne sont pas opposables à la Personne soumise à la vérification internationale dans l’hypothèse où des poursuites pénales seraient engagées.
Recours au juge au cas d’opposition partielle ou totale à une inspection ou vérification internationale
L’article 12 permet à l’Autorité administrative, dont on rappellera qu’elle est en charge de veiller à l’application du protocole additionnel en France, de saisir le juge judiciaire en cas d’opposition partielle ou totale à une vérification ou inspection internationale. Une opposition partielle pourrait correspondre à différentes hypothèses telles que des actes d’omission ou de rétention d’informations, d’absence ou de limitation des moyens de support, c’est-à-dire toute action qui, sans empêcher globalement la réalisation de l’inspection, est de nature à en compromettre la qualité et les conclusions susceptibles d’être tirées par les inspecteurs.
L’article 12 dispose que le président du tribunal de grande instance, sous réserve de l’article 25 qui adapte le dispositif outre-mer, statue selon la procédure non-contradictoire – et rapide – des ordonnances sur requête prévues aux articles 493 à 498 du code de procédure civile. Dans la mesure où le juge peut donner l’autorisation de faire procéder à la vérification, ce mécanisme doit permettre de surmonter d’éventuelles difficultés dans la mise en œuvre des accès complémentaires permis par le protocole additionnel.
Le Sénat a étendu la possibilité de saisir le juge à tout type d’inspections internationales, c’est-à-dire aussi celles menées par 1l’AIEA en application de l’accord de garanties de 1978 et celles prévues dans le cadre du contrôle de sécurité institué par le traité EURATOM. La rédaction adoptée par le Sénat, qui a par ailleurs supprimé toute référence à l’exploitant, permet de prendre en compte tous les cas d’opposition possibles : ils ne se limitent pas nécessairement à la personne soumise à vérification.
Conditions et modalités des limitations d’accès
Le présent article définit les conditions dans lesquelles l’accès des inspecteurs de l’AIEA peut être limité à l’occasion de leurs vérifications. Ces limitations ont un champ potentiellement très large, puisqu’elles peuvent concerner tant des zones, des locaux, des documents, des prélèvements que des données, mais elles sont conditionnées à l’un ou l’autre des motifs suivants :
- la protection d’informations sensibles du point de vue de la prolifération des armes nucléaires ou des intérêts de la défense nationale ;
- le respect des prescriptions de sûreté ou de protection physique (des matières nucléaires) ;
- la protection des informations exclusives ou sensibles du point de vue industriel ou commercial ;
- la protection des informations relevant de la vie privée des personnes.
En pratique, c’est-à-dire dans le cadre de l’application de l’accord de garanties de 1978 – pour mémoire, aucun accès complémentaire n’a jusqu’à présent été mis en œuvre en France au titre du protocole additionnel –, les limitations d’accès font l’objet de consultations entre la France et l’AIEA. Le dernier alinéa de l’article 13 fait d’ailleurs référence à des dispositions convenues entre l’Autorité administrative et l’Agence. Le dialogue avec l’AIEA peut ainsi conduire à proposer l’accès à une zone adjacente pour mener les vérifications ou à masquer certains éléments.
Dans son dernier alinéa, l’article 13 confie au chef de l’équipe d’accompagnement le soin de veiller au respect des mesures de limitation d’accès, en liaison avec la personne soumis à la vérification. Ses responsabilités en matière d’accès aux informations sont précisées par les articles 16 (informations sensibles) et 17 (informations sans rapport avec les raisons de la demande d’accès ou relatives à la vie privée).
Application des prescriptions de sécurité, de sûreté nucléaire et de radioprotection
Le présent article précise que les inspecteurs de l’Agence, les membres de l’équipe d’accompagnement et, le cas échéant, les personnes désignées par le juge qui a fait procéder à la vérification en application de l’article 12, doivent respecter les prescriptions de sécurité, de sûreté nucléaire et de radioprotection en vigueur dans les lieux concernés. Cette obligation vise les personnes étrangères au lieu où la vérification est menée, mais présente pour son déroulement.
Le Sénat a supprimé le deuxième alinéa de l’article, qui chargeait le chef de l’équipe d’accompagnement de veiller au respect de ces prescriptions. En effet, cette obligation doit normalement reposer sur l’exploitant de l’installation, qui seul a connaissance de tous les éléments nécessaires.
Le présent article, reprenant les termes de l’article 226-13 du code pénal, astreint à une obligation de secret professionnel les membres de l’équipe d’accompagnement et les personnes éventuellement désignées par le juge en application de l’article 12 – notamment des officiers de police judiciaire.
Par cette disposition, il s’agit en particulier d’éviter la diffusion d’informations et de données classifiées, d’éléments de propriété commerciale et/ou industrielle, de savoir-faire ou d’informations concernant les matières nucléaires.
Le présent article prolonge les dispositions destinées à protéger les informations qualifiées de « sensibles » à l’article 13 et justifiant, à ce titre, que le droit d’accès des inspecteurs de l’AIEA soit limité. S’il a connaissance de telles informations, le chef de l’équipe d’accompagnement doit veiller à empêcher leur diffusion et à assurer leur protection, en liaison avec la Personne soumise à la vérification internationale.
Informations sans rapport avec les raisons de la demande d’accès ou relatives à la vie privée
Le présent article complète les dispositions relatives à la limitation de l’accès en précisant le rôle du chef de l’équipe d’accompagnement. Il est chargé de vérifier l’adéquation entre les éléments accessibles (documents, prélèvements, données ou autre type d’informations) et les raisons de la demande. Outre la vérification du besoin d’en connaître, il doit veiller à ce que les inspecteurs n’accèdent pas à des données personnelles relatives à la vie privée.
Conditions d’utilisation des moyens de communication
Le présent article encadre l’utilisation des moyens de communication par les inspecteurs de l’AIEA : ils peuvent les utiliser librement pour des échanges ou des transmissions de données avec le siège de l’Agence et ses bureaux régionaux, mais à la condition que la confidentialité des informations soit protégée. L’article permet donc de s’assurer que toutes les mesures nécessaires sont prises contre les risques d’intrusion dans les réseaux ou de compromission des données.
Sanctions en cas de manquement aux obligations déclaratives
L’article 19 prévoit des sanctions pénales en cas de non-respect des obligations instituées par les articles 2 à 6. Le défaut de déclaration à l’Autorité administrative est puni de deux ans d’emprisonnement et d’une amende de 75 000 euros.
Ces sanctions, conçues pour être dissuasives, doivent permettre d’obtenir des assujettis les éléments nécessaires pour l’élaboration des déclarations transmises à l’AIEA par la France et ainsi de garantir l’application du protocole additionnel dans de bonnes conditions.
Il ressort d’une comparaison internationale réalisée en 2013 par le Comité technique EURATOM que ces sanctions se situent dans une position médiane : en Belgique, le plafond de l’amende était alors fixé à 2 500 euros et celui de la peine d’emprisonnement à 8 jours (un mois en cas de récidive) pour défaut de déclaration intentionnel ; aux Etats-Unis, les peines étaient de 25 000 dollars d’amende en cas de défaut de déclaration (intentionnel ou par négligence) et de 5 ans d’emprisonnement ; une même peine d’emprisonnement était prévue en Suisse, où l’amende pouvait en revanche aller jusqu’à 100 000 CHF.
Sanctions en cas d’obstacle à l’accès des inspecteurs autorisé par le juge
Le présent article crée un délit d’obstacle à l’accomplissement d’une vérification ou inspection internationale autorisée par le juge. Les sanctions pénales ne s’appliquent donc, en cas de difficultés d’accès des inspecteurs, que si le juge a été préalablement saisi et s’il a donné l’autorisation de faire procéder à la vérification ou à l’inspection, comme le permet l’article 12.
Le Sénat a porté de 75 000 à 200 000 euros le quantum de l’amende. Le fait d’entraver les vérifications serait en effet un acte grave, qui exposerait la France à des conséquences au plan international, notamment une saisine du Conseil des gouverneurs de l’AIEA.
La peine de deux ans d’emprisonnement est identique à celle prévue en cas d’entrave à l’exercice du contrôle national des matières et installations nucléaires (article L 1333-12 du code de la défense).
Le Sénat a étendu le champ d’application en cohérence avec les modifications apportées à l’article 12 : ces sanctions sont désormais prévues non seulement en cas de vérification menée par les inspecteurs de l’AIEA au titre du protocole additionnel, mais aussi en cas d’inspection au titre de l’accord de garanties de 1978 et en cas de contrôles exercés dans le cadre d’EURATOM.
Agents habilités à rechercher et à constater les infractions
Le présent article détermine les personnes habilitées à rechercher et à constater les infractions définies par le projet de loi, ainsi que les infractions aux dispositions réglementaires prises pour son application.
Il s’agit de deux types d’agents : les officiers et agents de police judiciaire, mais aussi les agents des douanes. Le deuxième alinéa de l’article 21 autorise ces derniers à se faire présenter les pièces justificatives des déclarations prévues aux articles 2 à 6.
Les agents des douanes pourraient être amenés à vérifier, lors de contrôles portant sur les importations ou exportations de marchandises, que des déclarations ont été transmises à l’autorité compétente conformément aux dispositions du titre II. L’article 21 les habilite aussi à constater les infractions prévues par les articles 20 et 22, mais il semble toutefois moins probable qu’ils y soient amenés à l’occasion d’un contrôle douanier, en raison de la nature des infractions.
Sanctions en cas de révélation d’une information protégée
L’article 22 punit des peines prévues par l’article 226-13 du code pénal, relatif au secret professionnel, le fait de révéler une information protégée par le projet de loi. Les peines encourues sont d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende.
Le rappel, au début de l’article 22, que d’autres sanctions pénales pourraient trouver à s’appliquer en raison de la nature des informations en cause n’est pas inutile. On peut ainsi mentionner les articles 413-9 à 12 du code pénal, relatifs aux atteintes au secret de la défense nationale.
Le présent article définit les peines encourues par les personnes morales, au-delà de la personne physique qui a commis les infractions. Il s’agit des peines suivantes :
- une amende, suivant les modalités prévues par l’article 131-38 du code pénal. Cet article dispose que le taux maximum de l’amende applicable est égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques ayant commis la même infraction ;
- et des peines complémentaires prévues aux 2° et 9° de l’article de 131-39 du même code : l’interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, d’exercer directement ou indirectement l’activité dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de laquelle l’infraction a été commise ; l’affichage de la décision prononcée ou sa diffusion soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication au public par voie électronique.
Application à l’outre-mer
Sous réserve de l’article 25, le présent article dispose que le projet de loi s’applique :
- à la Polynésie française et aux Iles Wallis-et-Futuna, régies par le principe de spécialité législative – les règles applicables aux collectivités territoriales de métropole doivent y être expressément étendues ;
- à la Nouvelle-Calédonie, collectivité sui generis régie par le titre XIII de la Constitution, et aux Terres australes et antarctiques françaises, régies par la loi du 6 août 1955.
Le Sénat a supprimé, à juste titre, la référence à Mayotte, devenue inutile depuis sa départementalisation, effective le 31 mars 2011.
Des entreprises situées dans les outre-mer pourraient être concernées au titre de l’article 2 du protocole additionnel, relatif aux renseignements que la France doit transmettre à l’AIEA. Mais ce ne serait toutefois pas le cas à l’heure actuelle, selon des éléments communiqués par le Gouvernement. En revanche, l’article 5 du protocole additionnel autorise l’AIEA à mener des vérifications en tout lieu du territoire national.
La Commission adopte l’article 24 sans modification
Adaptation à l’outre-mer
Le présent article permet une adaptation du texte dans les collectivités d’outre-mer dont l’organisation judiciaire ne prévoit pas l’existence d’un tribunal de grande instance. Si nécessaire, c’est alors le président du tribunal de première instance qu’il faut saisir en cas d’opposition à la vérification ou l’inspection internationale.
Le présent article dispose que les modalités d’application du projet de loi sont précisées par décret en Conseil d’Etat.
Enfin, elle adopte l’ensemble du projet de loi sans modification.
– Mme Nathalie LE BARS, chef du Comité Technique Euratom (CTE), accompagnée de M. Marcel BAYLE (CTE), et Mme Nathalie CHAPTAL GRADOZ, chef du Service d’application des contrôles internationaux (SACI) à la direction de l’expertise nucléaire de défense de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) ;
– M. Louis GAUTIER, Secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, accompagné de M. Gael DIAZ de TUESTA, sous-directeur non-prolifération, sciences et technologies, et de M. Marc ANTOINE, conseiller parlementaire ;
– Mme Muriel LESAGE, directrice non-prolifération et accords internationaux d’AREVA, et M. Guillaume RENAUD, responsable des relations institutionnelles à la direction des Affaires publiques ;
– M. David BERTOLOTTI, sous-directeur du désarmement et de la non-prolifération nucléaires au ministère des affaires étrangères et du développement international, accompagné de Mme Marjorie THOMAS ;
– M. Christophe QUINTIN, haut-fonctionnaire de défense et de sécurité adjoint, chef du service de défense, de sécurité et d'intelligence économique au ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, accompagné de M. André GIANNECHINI, adjoint au chef du service de défense, de sécurité et d'intelligence économique, en charge des questions institutionnelles et juridiques, et de M. Benoit PIGUET, conseiller du secrétaire général du ministère ;
– M. Frédéric JOURNES, directeur des relations internationales au Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies renouvelables (CEA) et Gouverneur pour la France à l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), accompagné de M. Jean-Pierre VIGOUROUX, chef de service (Affaires publiques) ;
– M. Michel PAYS, directeur stratégie et risques (direction Production nucléaire et thermique, division combustible nucléaire) d’Electricité de France (EDF), et M. Michael VARESCON, responsable du pôle droit nucléaire de la direction des affaires juridiques.
La présente étude d’impact, qui n’était pas jointe au projet de loi lors de son dépôt, a été communiquée au Rapporteur par le ministère des affaires étrangères et du développement international.
1.1. Système de garanties internationales de non-prolifération
2. Objectifs du projet de loi
3. Conséquences de la mise en œuvre du projet de loi
3.1. Conséquences juridiques et administratives
3.2. Conséquences économiques, sociales et environnementales
3.3. Application outre-mer
4. Décret d'application
Le système de garanties internationales de non-prolifération, créé en 1957 avec l’adoption du Statut de l’AIEA, et renforcé en 1970 avec l’entrée en vigueur du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP), prévoit que les Etats non dotés d’armes nucléaires (ENDAN) qui sont Parties au Traité doivent soumettre aux garanties de l’AIEA, via un accord de garanties généralisées, toutes les matières nucléaires dans leurs activités nucléaires civiles exercées sur leur territoire, afin de s’assurer que ces matières ne sont pas détournées de leur utilisation à des fins pacifiques.
Au sein du régime de garanties de l’AIEA, le protocole additionnel, dont le modèle a été adopté en 1997 à l’issue d’une réflexion lancée en 1991 après la découverte du programme nucléaire militaire clandestin de l'Irak, renforce l’efficacité des accords de garanties existants. Il vise à accroitre la capacité de l'Agence à détecter des activités nucléaires clandestines dans les Etats non dotés de l’arme nucléaire.
Il permet à l’AIEA d’obtenir de la part des Etats parties des informations nouvelles notamment sur les activités dans le domaine minier, le développement du cycle du combustible nucléaire et l’acquisition de certains équipements révélateurs de la mise en place d’un programme nucléaire. Il permet également à l’AIEA de mener des vérifications plus étendues sur le territoire des Etats concernés via un dispositif d’ « accès complémentaire ».
Conçu à l’origine pour les ENDAN, ce document a également servi de base pour la négociation des protocoles additionnels spécifiques aux États dotés de l’arme nucléaire (EDAN) au sens du TNP, dans le cadre d’une démarche volontaire de leur part.
Concernant la France, le soutien aux garanties est un élément important de sa politique vis-à-vis de l’AIEA. La France est attachée au rôle central du système de garanties de l’AIEA, pilier du régime de non-prolifération nucléaire ainsi qu’au maintien de son efficacité et de sa crédibilité.
Au sein du système de garanties, l’application d’un protocole additionnel, conjuguée à la mise en œuvre d’un accord de garanties généralisées, est essentielle à l’obtention d’assurances crédibles de respect des engagements de non-prolifération. C’est donc un élément-clé du régime de non-prolifération nucléaire.
Pour contribuer au renforcement des garanties de l’AIEA, la France, comme les autres Etats dotés d’armes nucléaires au sens du TNP, a fait une offre volontaire de soumission aux garanties de l’AIEA de certaines matières nucléaires, dans le cadre d’un accord trilatéral France–Euratom-AIEA conclu le 27 juillet 1978 et entré en vigueur le 12 septembre 1981. L’AIEA exerce un contrôle de finalité dont l’objectif est de vérifier que les matières nucléaires qui lui sont soumises ne sont pas retirées des activités civiles. La Communauté européenne est partie à cet accord.
Par ailleurs, la France a signé, le 22 septembre 1998, un protocole additionnel à son accord de garanties qu’elle a ratifié par la loi n° 2003-376 du 24 avril 2003. Ce protocole est entré en vigueur, en même temps que ceux des autres pays membres de l’Union européenne, le 30 avril 2004.
Le protocole additionnel français contribue à renforcer la capacité de l’Agence à détecter des matières et activités non déclarées dans les Etats non dotés. La France s’est donc engagée à déclarer à l’Agence les coopérations qu’elle mène avec des Etats non dotés d’armes nucléaires, et à lui permettre, en tant que de besoin, d’en vérifier la réalité dans les installations nucléaires concernées.
Au travers de ce protocole additionnel, la France s’est engagée à fournir une large gamme d’informations supplémentaires portant sur les activités menées en coopération avec des ENDAN concernant tous les aspects du cycle du combustible nucléaire ainsi que sur les exportations d’équipements et de matières non nucléaires vers de tels Etats. Elle a également accordé un droit d’accès plus étendu (« accès complémentaire ») aux inspecteurs de l’AIEA pour l’aider à accroître sa capacité à détecter des activités nucléaires clandestines dans un ENDAN (par exemple en ayant accès à des lieux de notre territoire dans lesquels des activités sont menées en coopération avec des ENDAN).
Même si la Constitution française reconnaît aux traités ratifiés une valeur supérieure aux lois, il est important d’adopter une loi d’application afin de rendre opposable aux personnes publiques ou privées concernées les obligations du Protocole additionnel, et d’instaurer un régime de sanctions pénales en cas de non-respect.
Ce projet de loi donne aux autorités françaises les moyens juridiques adaptés pour résoudre les difficultés éventuelles de mise en œuvre du protocole additionnel, que ce soit lors de l’élaboration des déclarations ou en cas d’accès complémentaire.
Par ailleurs la finalisation de ce dispositif législatif est cohérente avec le discours tenu par la France dans toutes les enceintes internationales pertinentes et rappelant la nécessité de mener de manière responsable tout programme nucléaire civil, c’est-à-dire un respect rigoureux des dispositions relatives à la non-prolifération nucléaire.
3.1 Conséquences juridiques et administratives
La présente loi a pour objet de permettre l'application de l'ensemble des dispositions du protocole additionnel. Celui-ci prévoit, entre autres, la transmission par la France d'un certain nombre d'informations. Cependant, il ne découle directement du protocole aucune obligation juridique de déclaration auprès de l'administration pour les personnes physiques ou morales concernées. Pour remédier à cette situation et éviter que la France ne se trouve un jour en rupture de ses engagements, la loi met une obligation à la charge des personnes physiques ou morales de transmettre les informations requises à l'autorité administrative compétente, et précise la nature de celles-ci (informations portant sur les activités menées par des personnes publiques ou privées en coopération avec des Etats non dotés concernant tous les aspects du cycle du combustible nucléaire ainsi que sur les exportations de certains équipements et de matières non nucléaires vers de tels Etats).
Depuis l’entrée en vigueur du Protocole additionnel, en 2004, aucune difficulté majeure n’a été rencontrée par l’administration pour recueillir les informations requises de la part des personnes physiques et morales concernées, une assistance pour l’établissement des déclarations concernées étant apportée en tant que de besoin par les autorités aux opérateurs, selon les circonstances.
La présente loi renforce l’efficacité du protocole additionnel en prévoyant des sanctions pénales à l’encontre des exploitants en cas de défaut de transmission des renseignements et informations demandés au titre de la loi d’application.
La présente loi accorde également un droit d’accès plus étendu aux inspecteurs de l’AIEA (« Accès complémentaire »), à des emplacements indiqués par la France au sein des déclarations transmises afin de résoudre une question relative à l’exactitude et/ou l’exhaustivité des informations fournies au titre du protocole, ou pour résoudre certaines contradictions concernant ces informations. De même, la France est tenue d’accorder à l’AIEA accès à d’autres emplacements afin de prélever des échantillons de l’environnement dans le but d’accroître la capacité de l’Agence à détecter des activités nucléaires clandestines dans des Etats non dotés. Jusqu’à aujourd’hui, aucun accès complémentaire n’a jamais eu lieu en France.
La loi d’application permet d’assurer la bonne mise en œuvre d’un éventuel accès complémentaire en prévoyant des sanctions pénales à l’encontre des personnes concernées qui feraient obstruction à l’accès des inspecteurs de l’AIEA ou des inspecteurs EURATOM chargés d’effectuer des contrôles internationaux, avec en parallèle la possibilité de saisine du Président du tribunal de grande instance compétent en vue d’obtenir l’autorisation de faire procéder aux dits contrôles.
Ce projet de loi ne s’insère dans aucun code existant.
3.2 Conséquences économiques, sociales et environnementales
En matière d’emploi, la mise en œuvre, en France, du protocole additionnel mobilise, de l’ordre de deux personnes pour l’autorité administrative, le Comité technique Euratom (CTE), et son appui technique à l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). Ces missions étant pratiquement déjà assumées depuis 2004 par ces entités, elles n’auront pas de conséquences économiques nouvelles.
Le projet de loi laisse à l’assujetti une entière liberté quant aux moyens à mobiliser pour répondre à ses obligations. Il n’ajoute, par ailleurs, aucune obligation supplémentaire par rapport au système de déclaration actuel tel que défini dans le Protocole additionnel. Par conséquent, le projet de loi n’entraîne aucun impact économique pour les déclarants actuels.
Il n’est pas prévu de conséquences environnementales particulières.
3.3 Application Outre-mer
Dans les collectivités d'Outre-mer régies par l'article 73 de la Constitution, à savoir la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, la Réunion et Mayotte, les lois et règlements s'appliquent de plein droit en vertu du principe d'identité législative.
Par ailleurs, en vertu de l’article 24 de la loi, le texte sera en outre applicable dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie Française, à Saint-Pierre et Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises.
L’article 26 dispose qu’un décret en conseil d’Etat précise les modalités d’application de la présente loi. Ce décret permettra notamment de prendre en compte les dispositions résultant de la négociation éventuelle d’arrangements subsidiaires. Les arrangements subsidiaires sont prévus à l’article 12 du protocole additionnel entre la France, Euratom et l’AIEA et ont pour objet de spécifier comment les mesures prévues dans le protocole doivent être appliquées. Ces arrangements peuvent être négociés à la demande de la France ou de la France et de la Communauté ou de l’AIEA.
TABLEAU COMPARATIF ENTRE LE TEXTE TRANSMIS PAR LE SÉNAT ET LES STIPULATIONS DU PROTOCOLE ADDITIONNEL
Extraits du protocole additionnel à l’accord entre la France, la Communauté européenne de l’énergie atomique et l’Agence internationale de l’énergie atomique relatif à l’application de garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998
Projet de loi portant application du protocole additionnel à l’accord entre la France, la Communauté européenne de l’énergie atomique et l’Agence internationale de l’énergie atomique relatif à l’application de garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998
a. Par activités de recherche-développement liées au cycle du combustible nucléaire, on entend les activités qui se rapportent expressément à tout aspect de la mise au point de procédés ou de systèmes concernant l’une quelconque des opérations ou installations ci-après :
- Enrichissement de matières nucléaires,
- Fabrication de combustible nucléaire,
- Réacteurs,
- Retraitement de combustible nucléaire,
- Traitement (à l’exclusion du réemballage, ou du conditionnement ne comportant pas la séparation d’éléments, aux fins d’entreposage ou de stockage définitif) de déchets de moyenne ou de haute activité contenant du plutonium, de l’uranium fortement enrichi ou de l’uranium 233,
à l’exclusion des activités liées à la recherche scientifique théorique ou fondamentale ou aux
travaux de recherche-développement concernant les applications industrielles des
radio-isotopes, les applications médicales, hydrologiques et agricoles, les effets sur la santé
et l’environnement, et l’amélioration de la maintenance.
b. Par uranium fortement enrichi, on entend l’uranium contenant 20 % ou plus d’isotope 235.
c. Par échantillonnage de l’environnement dans un emplacement précis, on entend le prélèvement d’échantillons de l’environnement (air, eau, végétation, sol, frottis, par exemple) dans un emplacement spécifié par l’Agence et au voisinage immédiat de celui-ci afin d’aider l’Agence à tirer des conclusions quant à l’absence de matières ou d’activités nucléaires non déclarées dans un ENDAN.
d. Par matière nucléaire, on entend toute matière brute ou tout produit fissile spécial tels qu’ils sont définis à l’article XX du Statut. Le terme matière brute n’est pas interprété comme s’appliquant aux minerais ou aux résidus de minerais. Si, après l’entrée en vigueur du présent Protocole, le Conseil, agissant en vertu de l’article XX du Statut, désigne d’autres matières et les ajoute à la liste de celles qui sont considérées comme des matières brutes ou des produits fissiles spéciaux, cette désignation ne prend effet en vertu du présent Protocole qu’après avoir été acceptée par la France et la Communauté.
e. Par installation, on entend :
f. Par Communauté, on entend :
i) La personne juridique créée par le Traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique (EURATOM), Partie au présent Protocole ; et
ii) Les territoires auxquels s’applique le Traité EURATOM.
1° Les mots et expressions : « activités de recherche-développement liées au cycle du combustible nucléaire », « uranium fortement enrichi », « échantillonnage de l’environnement dans un emplacement précis », « matière nucléaire » et « installation » ont le sens qui leur est donné par l’article 17 du protocole additionnel à l’accord entre la France, la Communauté européenne de l’énergie atomique et l’Agence internationale de l’énergie atomique relatif à l’application des garanties en France, signé le 22 septembre 1998 à Vienne et publié au Journal officiel du 29 juin 2004, ci-après dénommé le protocole additionnel ;
3° L’expression : « État non doté d’armes nucléaires », ci-après dénommé « ENDAN », désigne tout État autre qu’un État doté d’armes nucléaires, au sens de l’article 9 du traité sur la non-prolifération des armes nucléaires, fait à Washington, Londres et Moscou le 1er juillet 1968 et publié au Journal officiel du 25 septembre 1992 ;
b) Soit, dans le cas des activités de développement du cycle du combustible nucléaire, mentionnées au II de l’article 2, est de nature à modifier les caractéristiques du cycle du combustible ou à en changer la capacité de production ;
5° (nouveau) L’expression : « Autorité administrative » désigne l’autorité chargée du suivi de la mise en œuvre par la France du protocole additionnel ;
6° (nouveau) L’expression : « Personne » désigne toute personne publique ou privée, physique ou morale, soumise aux obligations prévues par la présente loi.
a. La France présente à l’Agence une déclaration contenant les renseignements visés aux alinéas a.i), ii), iii), vii) et viii) et au paragraphe b. de l’article 2 ci-dessous. La Communauté présente à l’Agence une déclaration contenant les renseignements spécifiés aux alinéas a.iv) et v) de l’article 2 ci-dessous. La France, le cas échéant en liaison avec la Communauté, présente à l’Agence une déclaration contenant les renseignements spécifiés à l’alinéa a.vi) de l’article 2 ci-dessous :
i) Une description générale des activités de recherche-développement liées au cycle du combustible nucléaire, mettant en jeu ou non des matières nucléaires, menées en coopération avec un État non doté d’armes nucléaires (ci-après dénommé ‘un ENDAN’) en quelque lieu que ce soit, qui sont financées, autorisées expressément ou contrôlées par la France, ou qui sont exécutées pour son compte, ainsi que des renseignements indiquant l’emplacement de ces activités.
b. La France fait tout ce qui est raisonnablement possible pour communiquer à l’Agence une description générale des activités de recherche-développement liées au cycle du combustible nucléaire mettant en jeu ou non des matières nucléaires, qui se rapportent expressément à l’enrichissement, au retraitement de combustible nucléaire ou au traitement de déchets de moyenne ou de haute activité contenant du plutonium, de l’uranium fortement enrichi ou de l’uranium 233, qui sont menées en France en quelque lieu que ce soit, avec un ENDAN, mais qui ne sont pas financées, expressément autorisées ou contrôlées par la France ou exécutées pour son compte, ainsi que des renseignements indiquant l’emplacement de ces activités. Aux fins du présent paragraphe, le ‘traitement’ de déchets de moyenne ou de haute activité n’englobe pas le réemballage des déchets ou leur conditionnement, sans séparation d’éléments, en vue de leur entreposage ou de leur stockage définitif.
viii) Les activités de coopération prévues avec des ENDAN pour les dix années à venir qui se rapportent au développement du cycle du combustible nucléaire (y compris les 4 activités de recherche-développement liées au cycle du combustible nucléaire qui sont prévues) lorsqu’elles ont été approuvées par les autorités compétentes de la France.
II. – Toute Personne qui mène ou envisage de mener des activités de coopération, avec un ENDAN ou une personne établie dans un ENDAN, se rapportant au développement du cycle du combustible nucléaire et soumises à approbation de l’État, y compris des activités de recherche-développement liées au cycle du combustible nucléaire, fournit chaque année à l’Autorité administrative une déclaration comportant une description générale de ces activités prévues pour les dix années à venir.
ii) Des renseignements déterminés par l’Agence en fonction de gains escomptés d’efficacité ou d’efficience et acceptés par la France sur les activités d’exploitation importantes du point de vue des garanties dans les installations ou parties d’installations désignées conformément au paragraphe a) de l’article 78 de l’Accord de garanties.
Toute Personne qui mène, dans les installations ou parties d’installations désignées comme devant faire l’objet d’inspections périodiques de l’Agence, conformément au paragraphe a de l’article 78 de l’accord entre la France, la Communauté européenne de l’énergie atomique et l’Agence internationale de l’énergie atomique relatif à l’application des garanties en France, signé à Vienne le 27 juillet 1978 et publié au Journal officiel du 30 septembre 1981, ci-après dénommé l’accord de garanties, des activités d’exploitation consistant notamment en des opérations de manutention, de transformation, de conditionnement, d’entreposage ou de stockage de matières nucléaires, communique à l’Autorité administrative, à la demande de cette dernière, les renseignements prévus à l’alinéa ii du paragraphe a de l’article 2 du protocole additionnel.
iii) Une description de l’ampleur des opérations pour chaque emplacement menant des activités spécifiées à l’annexe I du présent Protocole en coopération avec des personnes ou des entreprises dans un ENDAN.
vi) Des renseignements concernant les importations et les exportations, de et vers un ENDAN en dehors de la Communauté, de déchets de moyenne activité ou de haute activité contenant du plutonium, de l’uranium fortement enrichi ou de l’uranium 233 pour lesquels les garanties ont été levées en application de l’article 11 de l’Accord de garanties en cas d’exportation et des dispositions pertinentes de l’Accord de garanties liant l’expéditeur à l’Agence en cas d’importation.
vii) Les renseignements suivants sur les équipements fabriqués dans le cadre des activités visées à l’annexe I et les équipements et les matières non nucléaires spécifiés qui sont indiqués dans la liste figurant à l’annexe II :
a) Pour chaque exportation hors de France vers un ENDAN en dehors de la Communauté d’équipements et de matières de ce type, données d’identification, quantité, emplacement où il est prévu de les utiliser dans l’État destinataire et date ou date prévue, selon le cas, de l’exportation ;
Toute Personne qui exporte à partir du territoire français vers un ENDAN des équipements fabriqués dans le cadre des activités visées à l’annexe I du protocole additionnel, ainsi que des équipements et matières non nucléaires qui sont mentionnés dans la liste figurant à l’annexe II du protocole additionnel, communique, au titre de chaque trimestre, à l’Autorité administrative des renseignements pour chaque exportation, comportant les données d’identification, la quantité, le lieu où il est prévu de les utiliser dans l’État destinataire et la date ou, le cas échéant, la date prévue de l’expédition.
b) À la demande expresse de l’Agence, confirmation par la France, en tant qu’État importateur, des renseignements communiqués à l’Agence par un ENDAN en dehors de la Communauté concernant l’exportation de tels équipements et matières vers la France.
c. À la demande de l’Agence, la France, ou la Communauté pour ce qui la concerne, ou, le cas échéant, la France en liaison avec la Communauté, fournit des précisions ou des éclaircissements sur tout renseignement qu’elle a communiqué en vertu du présent article, dans la mesure où cela est nécessaire aux fins des garanties.
La France accorde à l’Agence accès :
a. À tout emplacement qui est indiqué par la France en vertu de l’alinéa a.i), de l’alinéa a.iii), du sous-alinéa a.vii)b) et du paragraphe b. de l’article 2, étant entendu que la France, si elle n’est pas en mesure d’accorder un tel accès, fera tout ce qui est raisonnablement possible pour satisfaire sans retard aux exigences de l’Agence par d’autres moyens.
L’Agence peut mener, dans les lieux mentionnés dans les déclarations transmises en application du I de l’article 2, de l’article 4 et du second alinéa de l’article 6, une vérification ayant pour but soit de s’assurer de l’exactitude et de l’exhaustivité des renseignements communiqués, soit de résoudre une contradiction relative à ces renseignements.
Lorsqu’elle applique l’article 5, l’Agence peut mener les activités suivantes :
a. Dans le cas de l’accès accordé conformément au paragraphe a. de l’article 5, observation visuelle, prélèvement d’échantillons de l’environnement, utilisation d’appareils de détection et de mesure des rayonnements, examen des relevés concernant la production et les expéditions qui sont importants du point de vue de l’application des garanties en vertu de l’alinéa a.i), de l’alinéa a.iii), du sous-alinéa a.vii)b) et du paragraphe b. de l’article 2, et autres mesures objectives qui se sont révélées possibles du point de vue technique et dont l’emploi a été accepté par le Conseil des gouverneurs (ci-après dénommé ‘le Conseil’) et à la suite de consultations entre l’Agence et la France.
b. À tout emplacement, autre que ceux visés au paragraphe a. ci-dessus, qui est spécifié par l’Agence aux fins de l’échantillonnage de l’environnement dans un emplacement précis, dans le but d’accroître la capacité de l’Agence à détecter des activités nucléaires clandestines dans un ENDAN, étant entendu que si la France n’est pas en mesure d’accorder un tel accès, elle fait tout ce qui est raisonnablement possible pour satisfaire sans retard aux exigences de l’Agence dans des emplacements adjacents ou par d’autres moyens.
Dans le but d’accroître sa capacité à détecter des activités nucléaires clandestines dans un ENDAN, l’Agence peut procéder à une vérification en tout lieu, autre que ceux mentionnés à l’article 8, dont le périmètre est proposé par l’Agence et accepté par l’Autorité administrative. Les activités menées par l’Agence dans ce lieu sont limitées à la prise d’échantillons dans l’environnement et au recours à d’autres mesures arrêtées, dans les conditions prévues au b de l’article 6 du protocole additionnel, par l’Autorité administrative et publiées au Journal officiel.
b. Dans le cas de l’accès accordé conformément au paragraphe b. de l’article 5, prélèvement d’échantillons de l’environnement et, conformément à ce qui a été convenu par la France et l’Agence, recours à d’autres mesures objectives.
a. i) Le Directeur général notifie à la Communauté et à la France l’approbation par le Conseil de l’emploi de tout fonctionnaire de l’Agence en qualité d’inspecteur des garanties. Sauf si la Communauté ou la France fait savoir au Directeur général qu’elle n’accepte pas le fonctionnaire comme inspecteur pour la France dans les trois mois suivant la réception de la notification de l’approbation du Conseil, l’inspecteur faisant l’objet de cette notification à la Communauté et à la France est considéré comme désigné pour la France.
ii) Le Directeur général, en réponse à une demande adressée par la Communauté ou par la France ou de sa propre initiative, fait immédiatement savoir à la Communauté et à la France que la désignation d’un fonctionnaire comme inspecteur pour la France est annulée.
b. La notification visée au paragraphe a. ci-dessus est considérée comme ayant été reçue par la Communauté et la France sept jours après la date de sa transmission en recommandé par l’Agence à la Communauté et à la France.
Les dispositions ci-après sont applicables à l’occasion de la mise en oeuvre de l’accès complémentaire en vertu de l’article 5 du présent Protocole :
La vérification internationale, dans les cas définis aux articles 8 et 9, ne peut intervenir qu’après un préavis d’au moins vingt-quatre heures notifié par l’Agence à l’Autorité administrative. L’accès aux lieux non ouverts au public est possible de 8 h à 20 h et à tout moment lorsque l’activité professionnelle est en cours.
a. L’Agence ne cherche pas de façon mécanique ou systématique à vérifier les renseignements visés à l’article 2 ; toutefois, l’Agence a accès à tout emplacement visé à l’article 5 pour résoudre une question relative à l’exactitude et à l’exhaustivité des renseignements communiqués en application de l’article 2 ou pour résoudre une contradiction relative à ces renseignements ;
a. À la demande de la France, la France et l’Agence prennent des dispositions afin de réglementer l’accès en vertu du présent Protocole pour empêcher la diffusion d’informations sensibles du point de vue de la prolifération, pour respecter les prescriptions de sûreté ou de protection physique ou pour protéger des informations exclusives ou sensibles du point de vue commercial. Ces dispositions n’empêchent pas l’Agence de mener les activités nécessaires pour résoudre toute question concernant l’exactitude et l’exhaustivité des renseignements visés à l’alinéa a.i), à l’alinéa a.iii), au sous-alinéa a.vii)b) et au paragraphe b. de l’article 2 ou toute contradiction relative à ces renseignements.
a. L’Agence maintient un régime rigoureux pour assurer une protection efficace contre la divulgation des secrets commerciaux, technologiques et industriels ou autres informations confidentielles dont elle aurait connaissance, y compris celles dont elle aurait connaissance en raison de l’application du présent Protocole. b. Le régime prévu au paragraphe a. ci-dessus comporte notamment des dispositions concernant :
ii) Les conditions d’emploi du personnel ayant trait à la protection des informations confidentielles ;
iii) Les procédures prévues en cas de violations ou d’allégations de violations de la confidentialité.
c. Le régime visé au paragraphe a. ci-dessus est approuvé et réexaminé périodiquement par le Conseil.
a. La France autorise l’établissement de communications libres par l’Agence à des fins officielles entre les inspecteurs de l’Agence en France et le Siège et/ou les bureaux régionaux de l’Agence, y compris la transmission, automatique ou non, d’informations fournies par les dispositifs de confinement et/ou de surveillance ou de mesure de l’Agence, et protège ces communications. L’Agence, en consultation avec la France, a le droit de recourir à des systèmes de communications directes mis en place au niveau international, y compris des systèmes satellitaires et d’autres formes de télécommunication non utilisés en France. À la demande de la France ou de l’Agence, les modalités d’application du présent paragraphe en ce qui concerne la transmission, automatique ou non, d’informations fournies par les dispositifs de confinement et/ou de surveillance ou de mesure de l’Agence seront précisées dans les Arrangements subsidiaires.
b. Pour la communication et la transmission des renseignements visés au paragraphe a. ci-dessus, il est dûment tenu compte de la nécessité de protéger les informations exclusives ou sensibles du point de vue commercial ou les renseignements descriptifs que la France considère comme particulièrement sensibles.
Sans préjudice des dispositions pénales dont l’application serait justifiée par la nature des informations en cause, le fait, pour une personne mentionnée à l’article 15, de révéler une information protégée au titre de la présente loi est puni des peines prévues par l’article 226-13 du code pénal.
Les personnes morales peuvent être déclarées responsables pénalement, dans les conditions prévues à l’article 121-2 du code pénal, des infractions prévues aux articles 19, 20 et 22.
2° Les peines prévues aux 2° et 9° de l’article 131-39 du même code. L’interdiction mentionnée audit 2° porte sur l’activité dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de laquelle l’infraction a été commise.
Sous réserve des dispositions de l’article 25, la présente loi est applicable dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises.
COMPARAISON ENTRE LE PROTOCOLE ADDITIONNEL FRANÇAIS ET LE MODELE ADOPTÉ EN 1997
Ce tableau présente les principales différences entre le protocole additionnel conclu par la France (INFCIRC/290/Add.1) et le modèle de 1997 (INFCIRC/540).
Article / Paragraphe
INFCIRC/290/Add.1
(Protocole additionnel français)
2 a.i)
Ajout des matières nucléaires dans le champ du protocole
Seules les activités en coopération avec les ENDAN sont déclarées
2 a.ii)
Seules les installations ou parties d’installations désignées par la France au titre de son accord de garanties sont transmis
2 a.iii)
Supprimé (description des sites)
2 a.iv)
Description de l’ampleur des opérations pour chaque emplacement menant des activités spécifiées à l’annexe I du Protocole limitée aux coopérations avec des personnes ou entreprises dans un ENDAN (2 a.iii)
2 a.v)
Seules les activités de production de minerais ou de concentration pour les ENDAN sont déclarées (2 a.iv)
2 a.vi)
Suppression du point a)
Seuls les imports / exports avec les ENDAN sont visés (2 a.v)
2 a.vii)
Supprimé (matières exemptées des garanties au titre de l’INFCIRC/153 (40))
2 a.viii)
Seuls les imports / exports de déchets avec les ENDAN sont visés (2 a.vi)
2 a.ix)
Seuls les imports / exports d’équipement et de matières non nucléaires avec les ENDAN sont visés (2 a.vii)
2 a.x)
Seules les activités de coopération prévues avec des ENDAN pour les dix années à venir sont visées (2 a.viii)
2 b.i)
Seules les activités de R&D avec un ENDAN sont déclarées (2 b.)
2 b.ii)
Supprimé (activités liées à un site)
4 a.i)
Supprimé (détection d’activités non déclarées)
4 a.iii)
Supprimé (vérification du déclassement d’installations ou de sites)
4 b.ii)
Suppression de la possibilité d’un accès complémentaire notifié sous deux heures en cas d’inspection concomitante, voire moins dans des circonstances exceptionnelles – Le préavis d’accès donné par l’AIEA à la France est d’au moins 24h
5 a.i) et 5 a.iii)
Supprimé (accès à un site ou à une installation déclassée)
L’objectif de détection concerne des activités clandestines menées dans un ENDAN
6 a., 6 b. et 6 c.
Suppression de la liste d’activités en cas de non-résolution ou de contradiction
Suppression de la notion de détection d’activités non déclarées
Supprimé (échantillonnage de l’environnement dans une vaste zone)
Ajout d’un paragraphe relatif à la mise en œuvre par la CEEA et la France (15 c.)
Supprimé (définition d’un site) (17)
Supprimé (définition d’une installation déclassée) (17)
Supprimé (définition d’une installation mise à l’arrêt)
Supprimé (définition d’un échantillonnage de l’environnement dans une vaste zone)
Supprimé (définition d’un emplacement hors installation)
Ajout d’un paragraphe relatif à la définition de la CEEA [17 f. i) et ii)]
TABLEAU COMPARATIF DES PROTOCOLES ADDITIONNELS DES ETATS DOTÉS
Le tableau ci-après, communiqué par le ministère des affaires étrangères et du développement international, compare les protocoles additionnels conclus par les Etats dotés de l’arme nucléaire au sens du TNP avec le modèle de protocole additionnel adopté dans le cadre de l’AIEA.
540 (modèle)
288/Add.1 (Etats-Unis)
263/Add.1 (Royaume-Uni)
290/Add.1 (France)
327/Add.1 (Russie)
369/Add.1 (Chine)
Relations entre le protocole additionnel et les accords de garanties
Rappel de l’exclusion pour les activités liées à la sécurité nationale
Informations sur les activités non-nucléaires
Enlève 2.a.iii, 2.b.ii (description des sites et identité de la personne)
Enlève 2.a.iii, vii, 2.b.ii (description des sites et identité de la personne)
Enlève 2.a.iii, et limite 2.b (description des sites et identité de la personne)
Mise en œuvre des accès complémentaires
Enlève « à tout en droit d’un site » et les dispositions concernant les installations déclassées
Méthodes/Activités
Pour aider à détecter des activités non déclarées dans les activités non nucléaires
Ajout Annexe III
Liste des activités liées à l’article 2
Liste des équipements et matières non nucléaires visés à l’article 2
LISTE DES PROTOCOLES ADDITIONNELS
Etat au 3 juillet 2015.
Le protocole additionnel des Etats figurant en gras n’est pas en vigueur.
des gouverneurs de l’AIEA
01-05-091
01-05-08 1
01-12-051
01-07-07 1
01-10-081
01-01-08 1
01-03-07 1
01-10-09 1
01-05-10 1
01-12-05 1
01-09-06 1
Autres parties 2
1 Adhésion au protocole additionnel des Etats européens non dotés de l’arme nucléaire (INFCIRC/193/Add.8).
2 L’AIEA applique aussi à Taïwan des garanties, y compris les mesures prévues par le modèle de protocole additionnel.

References: l'article 81
 l'article 17
 l'article 17
 l'article 17
 l'article 9
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 11
 l'article 4

L'article 7
sui generis
 l'article 73