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Timestamp: 2020-05-27 21:49:40+00:00

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CONSIGLIO DI STATO 5171/2019 (ILLECITI PROFESSIONALI) - Made Appalti
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CONSIGLIO DI STATO 5171/2019 (ILLECITI PROFESSIONALI)
N. 05171/2019REG.PROV.COLL.
N. 02251/2019 REG.RIC.
sul ricorso iscritto in appello al numero di registro generale 2251 del 2019, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Domenicantonio Siniscalchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Linea Gestioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Todarello, Giuseppe Fuda, Giovanni Corbyons, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Corbyons in Roma, via Cicerone n.44;
Comune di Cremona, non costituito in giudizio;
per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Linea Gestioni S.r.l.;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 luglio 2019 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e uditi per le parti gli avvocati Siniscalchi, Fuda e Corbyons;
con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, ha respinto il ricorso proposto dal -OMISSIS- contro il provvedimento che ne ha disposto l’esclusione dalla procedura aperta riservata alle cooperative sociali ex art. 112 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, per l’affidamento del servizio di raccolta RSU, ingombranti, spazzamento manuale e raccolte differenziate, del Comune di Cremona, indetta nell’interesse di quest’ultimo da Linea Gestioni s.r.l.;
l’esclusione è stata disposta dalla commissione giudicatrice nella seduta del 4 febbraio 2019 (e comunicata al Consorzio con nota del 7 febbraio 2019), ai sensi dell’art. 80, comma 5, lett. c – bis e lett. f –bis del d.lgs. n. 50 del 2016, per omissione di informazioni dovute ai fini del corretto svolgimento della procedura di selezione e per falsità, in relazione alla seguente dichiarazione, contenuta nel modello con le dichiarazioni sostitutive, sottoscritto in data 8 gennaio 2019: “33. (Dichiara) di non aver subito la risoluzione anticipata dei contratti negli ultimi tre anni per inadempimento contrattuale e di non aver subito revoche di aggiudicazione per mancata esecuzione del servizio”;
la sentenza ha dato atto che la circostanza fattuale non dichiarata è consistita nella decadenza dall’aggiudicazione disposta dal Comune di Roccapiemonte nei confronti del Consorzio ricorrente (che all’epoca aveva la denominazione di -OMISSIS-), ai sensi dell’art. 103, comma 3, del d.lgs. n. 50 del 2016, con determinazione del 12 ottobre 2018 (per un servizio analogo a quello in oggetto, affidato in via d’urgenza con avvio anticipato del servizio sotto le riserve di legge ai sensi dell’art. 32, commi 8 e 13, del d.lgs. n. 50 del 2016, cui non era seguita la stipulazione del contratto per fatto imputabile all’impresa, che non aveva prodotto i documenti necessari, tra cui la garanzia definitiva e le polizze assicurative, chiesti dal Comune con nota del 17 settembre 2018);
la sentenza ha respinto sia il motivo col quale il -OMISSIS-, ammettendo di non aver voluto sottoscrivere il contratto, determinando così il presupposto della decadenza, ha giustificato la scelta presentandola come eccezione di inadempimento ex art. 1460 cod. civ. perché il Comune non aveva pagato le prestazioni fatturate (tanto è vero che era stato presentato ricorso per decreto ingiuntivo il 15 gennaio 2019); sia il motivo col quale il Consorzio ha sostenuto che, anche a voler ammettere l’esistenza di un grave illecito professionale ai sensi dell’art. 80, comma 5, lett. c), tale illecito non sarebbe stato rilevante ai fini della sussistenza dell’obbligo dichiarativo fino all’iscrizione nel casellario informatico dell’ANAC ex art. 213, comma 10, del d.lgs. n. 50 del 2016;
a seguito del rigetto del ricorso, il ricorrente è stato condannato al pagamento delle spese di giudizio;
il -OMISSIS- ha proposto appello con tre motivi;
il Comune di Cremona, non costituito in primo grado, non ha resistito nemmeno in appello;
si è costituita per resistere al gravame Linea Gestioni s.r.l., che ha depositato memoria in vista della camera di consiglio del 4 aprile 2019;
in tale data è stato disposto rinvio alla camera di consiglio del 4 luglio 2019, già fissata per la trattazione del merito, all’esito della quale è stata riservata la decisione.
col primo motivo (error in iudicando – sulla insussistenza della falsa/omessa dichiarazione e del relativo onere dichiarativo) si sostiene che il primo giudice sarebbe incorso in un’erronea interpretazione dell’art. 80, comma 5, lett. c), del d.lgs. n. 50 del 2016 (nel testo applicabile ratione temporis, su cui infra), osservandosi che: la norma non individua in maniera tassativa le circostanze e/o i fatti storici che devono essere qualificati come illeciti professionali; quindi la relativa valutazione è rimessa alla stazione appaltante e non al singolo concorrente; per l’effetto, quest’ultimo, nel momento in cui rende le dichiarazioni sostitutive per la presentazione dell’offerta, “non può sapere” quali fatti storici siano astrattamente riconducibili alla fattispecie di illecito professionale e quali no; l’interpretazione giurisprudenziale sarebbe nel senso -contrario a quanto ritenuto nella sentenza di primo grado- che la omessa/mendace dichiarazione si debba riferire a circostanze specifiche, facilmente ed oggettivamente individuabili e direttamente qualificabili come cause di esclusione a norma di legge (si cita, a riscontro, il parere dell’Adunanza del 14 settembre 2017, n. 2042/2017, nonché il precedente di cui a Cons. Stato, III, 23 agosto 2018, n. 5040); nel caso di specie, la circostanza non dichiarata (revoca/decadenza dall’aggiudicazione per mancata sottoscrizione del contratto) non rientra in alcuna delle fattispecie tipizzate dall’art. 80, comma 5, lett. c), sicché non sarebbe stato sussistente alcun obbligo dichiarativo da rispettare a pena di esclusione; il provvedimento adottato dal Comune di Roccapiemonte avrebbe come unica conseguenza l’escussione della cauzione provvisoria, senza integrare illecito professionale, non comportante per legge obbligo di segnalazione all’ANAC, né previsto come tale dalla lex specialis della gara indetta da quel Comune; anche da un punto di vista letterale il provvedimento in oggetto non è una risoluzione né una revoca dell’affidamento (cui era riferito il modulo predisposto dalla stazione appaltante per le dichiarazioni da rendersi da parte dei concorrenti) ma, letteralmente, una dichiarazione di decadenza dall’aggiudicazione, valutabile dalla stazione appaltante come nuovo illecito professionale solo a valle di una valutazione discrezionale, che avrebbe dovuto essere effettuata in contraddittorio;
col secondo motivo (error in iudicando – sull’inadempimento contrattuale del Comune di Roccapiemonte) si sostiene che, comunque, il contestato provvedimento di decadenza non avrebbe potuto costituire, in concreto, grave illecito professionale perché non sarebbe stato frutto di un comportamento deliberato e colpevole del -OMISSIS-/-OMISSIS- ma di un inadempimento contrattuale a monte, imputabile all’amministrazione comunale, la quale non avrebbe mai pagato i canoni di servizio per le prestazioni svolte, malgrado il Consorzio avesse garantito “in maniera perfetta e per tutto il tempo necessario l’espletamento del servizio”;
col terzo motivo (error in iudicando – sulla mancata iscrizione sul casellario informatico ANAC) si riproduce il motivo di ricorso col quale il -OMISSIS- aveva dedotto l’illegittimità del provvedimento di esclusione in considerazione del fatto che il provvedimento adottato dal Comune di Roccapiemonte non era stato annotato nel casellario informatico, sicché si sostiene che avrebbe potuto essere valutato discrezionalmente dalla stazione appaltante ma non avrebbe dovuto essere oggetto di obbligo dichiarativo (come da sentenza del Consiglio di Stato, V, 24 gennaio 2019, n. 597).
i motivi non siano meritevoli di favorevole apprezzamento, essendo il primo ed il terzo infondati ed il secondo inammissibile per carenza di interesse, per le ragioni di cui appresso;
va premesso che la procedura di gara è stata indetta con bando del 18 dicembre 2018: pertanto il testo dell’art. 80 del d.lgs. n. 50 del 2016 applicabile ratione temporis è quello modificato dall’art. 5, comma 1, del d.l. 14 dicembre 2018, n. 135, convertito dalla legge 11 febbraio 2019, n. 12, in forza della disposizione transitoria dello stesso art. 5, comma 2, per il quale “Le disposizioni di cui al comma 1 si applicano alle procedure i cui bandi o avvisi, con i quali si indicono le gare, sono pubblicati successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto […]”, cioè successivamente al 15 dicembre 2018;
tuttavia non è quest’ultima la situazione riscontrabile nel caso di specie, atteso che la vicenda non dichiarata dal -OMISSIS- meritava di essere sottoposta al vaglio della stazione appaltante per consentirle un’adeguata valutazione dell’integrità e dell’affidabilità del concorrente, per le seguenti ragioni:
– perché -come rilevato dalla sentenza di primo grado, sul punto da confermare- la decadenza dall’aggiudicazione per mancata stipulazione del contratto imputabile all’aggiudicatario è illecito professionale astrattamente rilevante ai fini dell’esclusione -e non soltanto ai fini dell’applicazione dell’acquisizione della cauzione provvisoria (come sostenuto dall’appellante)- in quanto idoneo ad incidere sul rapporto di fiducia (cfr. Cons. Stato, V, 16 novembre 2018, n. 6461) e tale considerato anche dalle Linee Guida n. 6 dell’ANAC, laddove contemplano tra gli illeciti professionali “tutti i comportamenti contrari ai doveri di leale collaborazione che abbiano comportato la mancata sottoscrizione del contratto per fatto doloso o gravemente colposo dell’affidatario e la conseguente escussione della garanzia prevista dall’art. 93 del codice”;
Considerato, in relazione alle restanti argomentazioni dell’appellante, che:
tale ultima valutazione ha avuto ad oggetto la violazione dell’obbligo informativo, in sé rilevante, rispetto alla quale nessun obbligo di preventiva instaurazione del contradditorio sulla specifica vicenda oggetto dell’omissione dichiarativa gravava sulla stazione appaltante (cfr., oltre a Cons. Stato, V, n. 6461/18 cit., anche Cons. Stato, III, 5 settembre 2017, n. 4192, secondo cui “il contraddittorio previsto nel nuovo codice degli appalti, ai fini dell’accertamento della carenza sostanziale dei requisiti di ammissione alla gara, e ribadito nelle Linee Guida dell’ANAC, riguarda i soli casi in cui il concorrente si è dimostrato leale e trasparente nei confronti della stazione appaltante, rendendola edotta di tutti i suoi precedenti, anche se negativi, ed ha fornito tutte le informazioni necessarie per dimostrare l’attuale insussistenza di rischi sulla sua inaffidabilità o mancata integrità nello svolgimento della sua attività professionale”);
poiché la violazione dell’obbligo dichiarativo è stata autonomamente apprezzata come tale, sono irrilevanti le argomentazioni difensive sviluppate dall’appellante nel secondo motivo di gravame (rispetto al quale è perciò carente di interesse), volte a sostenere che la condotta inadempiente del Comune di Roccapiemonte sarebbe stata la causa della scelta consapevolmente effettuata dal -OMISSIS-, oggi -OMISSIS-, di non pervenire alla stipulazione del contratto (provocando addirittura la dichiarazione di decadenza dall’aggiudicazione): la vicenda che ha comportato l’adozione del provvedimento di decadenza e di revoca dell’aggiudicazione in tanto avrebbe potuto essere valutata approfonditamente nell’ambito della presente procedura di gara in quanto il Consorzio concorrente l’avesse resa nota, onde consentire alla stazione appaltante di considerarla in ogni suo aspetto al fine verificarne l’idoneità a compromettere il giudizio di affidabilità dell’operatore; in mancanza della relativa dichiarazione, la stazione appaltante si è limitata ad esprimere il proprio discrezionale giudizio di inaffidabilità del Consorzio per l’omissione dell’informazione, considerata come dovuta ai fini del corretto svolgimento della selezione, senza entrare nel merito dei fatti presupposti dalla dichiarazione di decadenza/revoca;
non è pertinente la sentenza, richiamata dall’appellante, di questo Cons. Stato, V, 26 luglio 2016, n. 3375, relativa ad un caso in cui la vicenda pregressa -per la quale il concorrente era stato escluso, con determinazione ritenuta illegittima all’esito del giudizio- era stata causata dalla condotta della medesima stazione appaltante, dal momento che nel caso in esame Linea Gestioni s.r.l. si è limitata ad assumere e valutare quelle informazioni sulla decadenza dalla precedente aggiudicazione, che erano mancate a causa dell’omissione dichiarativa del -OMISSIS-.
Considerato, infine, quanto al terzo motivo, che:
la mancata iscrizione della decadenza dalla precedente aggiudicazione nel casellario informatico tenuto dall’ANAC non rende inutilizzabile l’informazione, in sé ed in via autonoma da parte della stazione appaltante;
in effetti, tale inutilizzabilità non è stata sostenuta dal Consorzio nemmeno in primo grado, sicché, come denunciato col terzo motivo di gravame, la motivazione della sentenza appellata (che si è limitata a ribadire l’autonomia nelle valutazioni riservate alle stazioni appaltanti) non è pertinente rispetto alla censura, e va perciò integrata secondo quanto appresso;
la censura, ribadita dall’appellante nel senso che la mancata iscrizione della decadenza nel casellario informatico rileverebbe ai soli fini dell’insussistenza dell’obbligo dichiarativo (ferma comunque la possibilità di valutare l’accadimento, se altrimenti conosciuto, da parte della stazione appaltante), è comunque infondata: l’obbligo di fornire la relativa informazione, rilevante “ai fini del corretto svolgimento della procedura di selezione”, sussiste, per le ragioni sopra precisate che conseguono all’interpretazione prevalente dell’art. 80, comma 5, lett. c- bis, come norma di chiusura, di portata stringente nell’imporre all’operatore economico partecipante alla gara l’obbligo di fornire tutte le informazioni ritenute decisive per il giudizio di affidabilità rimesso alla stazione appaltante, a prescindere dal già avvenuto inserimento nel casellario informatico;
la fattispecie non va confusa con quella oggetto del precedente di cui a Cons. Stato, V, 24 gennaio 2019, n. 597, citata dall’appellante, riferita alla differente ipotesi delle false dichiarazioni e della loro incidenza nella gare diverse da quelle in cui sono state rese, per le quali, ai sensi dell’art. 80, comma 5, lett. f ter), il motivo di esclusione presuppone e perdura fino a quando opera l’iscrizione nel casellario informatico;
giova precisare che l’assunto dell’appellante illustrato nel terzo motivo trova riscontro in un orientamento giurisprudenziale espresso nelle sentenze di questa stessa Sezione V, 3 aprile 2018, n. 2063 e della Sezione III, 12 luglio 2018, n. 4266 (seguite da Cons. Stato, V, 21 novembre 2018, n. 6576), ma si tratta di orientamento disatteso, oltre che dalle più recenti decisioni sopra richiamate, da numerosi altri arresti, espressione dell’orientamento maggioritario, ribadito, da ultimo, da Cons. Stato, III, 27 dicembre 2018, n. 7231.
In conclusione, l’appello va respinto, restando così superata la questione di rito posta dalla società appellata concernente l’asserita mancata integrazione del contraddittorio sin dal primo grado di giudizio, per l’omessa notificazione del ricorso nei confronti dell’altro partecipante alla gara, Consorzio Conast.
La parziale correzione della motivazione della sentenza appellata e le oscillazioni giurisprudenziali sull’interpretazione dell’art. 80, comma 5, lett. c), del d.lgs. n. 50 del 2016 giustificano la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.
Vista la richiesta dell’interessato e ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1, d.lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellante.

References: sentenza 
 sentenza 
 art. 112
 sentenza 
 sentenza 
 art. 1460
 art. 213
 sentenza 
 sentenza 
 art. 5
 sentenza 
 sentenza 
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