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- Modernisation au Tribunal des conflits (Actualisation des connaissances), par Geneviève Koubi - Droit cri-TIC
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Le 1er mars 2015, par Geneviève Koubi,
Pour information - Révisions - Actualités juridiques
Une (ré-)actualisation des modalités de répartition des compétences entre les ordres de juridiction fait l’objet du décret n° 2015-233 du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles, (publié au JO du 1er mars 2015).
En guise de résumé, il est indiqué que « les dispositions du présent décret ainsi que celles de l’article 13 de la loi n° 2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures relatives au Tribunal des conflits entrent en vigueur à compter du 1er avril 2015. S’agissant des conflits positifs, les anciennes règles de procédure resteront applicables aux instances dans lesquelles un déclinatoire de compétence aura été présenté avant le 1er avril 2015. Les dispositions relatives aux questions préjudicielles sont applicables aux jugements rendus à compter du 1er avril 2015. » Pour rappel : cet article 13 a eu pour effet d’abroger dans la loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du Conseil d’État ses articles 25 à 27 qui, relatifs au Tribunal des conflits, restaient encore plus ou moins en vigueur malgré leur caractère suranné [1]...
La notice annonce que « le décret précise les règles applicables devant le Tribunal des conflits en ce qui concerne les procédures de conflit positif, de conflit négatif et de recours en cas de contrariété de décisions au fond. Le décret améliore les procédures de prévention des conflits, en étendant à toute juridiction saisie d’un litige présentant une difficulté sérieuse de compétence, la faculté reconnue jusqu’ici seulement au Conseil d’État et à la Cour de cassation de renvoyer au Tribunal des conflits le soin de désigner l’ordre de juridiction compétent. Enfin, le décret crée une procédure de questions préjudicielles permettant aux juridictions saisies d’un litige qui soulève une question relevant de la compétence de l’autre ordre de saisir elles-mêmes les juridictions de cet ordre. »
Au titre des références, il est signalé que « le décret est pris, notamment, pour l’application de la loi du 24 mai 1872 relative au Tribunal des conflits, modifiée par la loi n° 2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. Le décret ainsi que les dispositions du code de justice administrative, du code de l’organisation judiciaire et du code de procédure civile qu’il modifie peuvent être consultés sur le site Légifrance (http://www.legifrance.gouv.fr) ».
La modification opérée de la loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du Conseil d’État a donc eu pour objet de réactiver le rôle du Tribunal des conflits, notamment en instituant une procédure spécifique pour ce qui concerne les ’questions préjudicielles’ (voir le § 4 ci-après)...
1/ Plusieurs points doivent être retravaillés.
D’où la révision des notions et définitions et leur mise à jour à effectuer par les étudiant-e-s - par delà la question déjà arrêtée de la séparation des juridictions administratives et judiciaires :
le déclinatoire de compétence
le conflit d’attribution entre les deux ordres de juridiction
l’arrêté de conflit
le conflit positif et le conflit négatif
une difficulté sérieuse de compétence
2/ D’autres éléments doivent être reconstitués.
D’où le commentaire à réaliser des articles suivants du décret n° 2015-233 du 27 février 2015 relatifs à la prévention de conflit (en n’omettant pas de faire référence aux articles correspondants de la loi du 16 février 2015) :
« Art. 32 : Lorsqu’une juridiction de l’ordre judiciaire ou de l’ordre administratif a, par une décision qui n’est plus susceptible de recours, décliné la compétence de l’ordre de juridiction auquel elle appartient au motif que le litige ne ressortit pas à cet ordre, toute juridiction de l’autre ordre, saisie du même litige, si elle estime que le litige ressortit à l’ordre de juridiction primitivement saisi, doit, par une décision motivée qui n’est susceptible d’aucun recours même en cassation, renvoyer au Tribunal des conflits le soin de décider sur la question de compétence ainsi soulevée et surseoir à toute procédure jusqu’à la décision du tribunal.
Art. 33 : La juridiction saisie en second lieu transmet sa décision et les conclusions des parties ainsi que, s’il y a lieu, celles du ministère public au secrétariat du Tribunal des conflits.
Art. 34 : Si le Tribunal des conflits estime que la juridiction qui a prononcé le renvoi n’est pas compétente pour connaître de l’action ou de l’exception ayant donné lieu à ce renvoi, il déclare nuls et non avenus, sauf la décision de renvoi elle-même, l’ensemble des jugements et actes de procédure auxquels cette action ou exception a donné lieu devant la juridiction qui a prononcé le renvoi ainsi que devant toutes autres juridictions du même ordre. / S’il estime que la juridiction de l’autre ordre a rendu à tort sur le même litige ou la même exception, entre les mêmes parties, un jugement d’incompétence, le Tribunal des conflits déclare nul et non avenu le jugement de la juridiction qui a décliné à tort sa compétence et renvoie l’examen du litige ou de l’exception à cette juridiction.
Art. 35 : Lorsqu’une juridiction est saisie d’un litige qui présente à juger, soit sur l’action introduite, soit sur une exception, une question de compétence soulevant une difficulté sérieuse et mettant en jeu la séparation des ordres de juridiction, elle peut, par une décision motivée qui n’est susceptible d’aucun recours, renvoyer au Tribunal des conflits le soin de décider sur cette question de compétence. / La juridiction saisie transmet sa décision et les mémoires ou conclusions des parties au Tribunal des conflits. / L’instance est suspendue jusqu’à la décision du Tribunal des conflits.
Art. 36 : Dans les cas prévus au présent chapitre, le Tribunal des conflits se prononce dans les trois mois à compter de la réception du dossier à son secrétariat. En cas de nécessité ou s’il a été fait application de l’article 16, ce délai peut être prorogé par son président, dans la limite de deux mois ».
3/ Des questions qui pourraient être posées lors d’un examen doivent être envisagées sur le recours en cas de contrariété de décisions au fond et le recours en responsabilité pour durée excessive des procédures (art. 39 à 44 du décret n° 2015-233 du 27 février 2015).
C’est encore au Code de justice administrative (CJA) qu’il sera nécessaire de se référer. Et cette fois-ci pour envisager la question préjudicielle indépendamment des formules jurisprudentielles.
4/ Une section 2 intitulée "La question préjudicielle" - sans que l’on sache à la lecture de ce seul chapitre du décret quel est l’intitulé exact de la section 1 [2] - est insérée au chapitre Ier (devenu "les questions de répartition de compétence entre juridictions administratives et judiciaires" [3]) du titre VII (dispositions spéciales) du livre VII (le jugement).
Les articles qui composent ce chapitre à cette heure sont : l’article R. 771-1 qui renvoie (renvoyait) au décret du 26 octobre 1849 [4]. Mais il est maintenant recomposé par ce décret n° 2015-233 du 27 février 2015 en ces termes : « Les difficultés de compétence entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire sont réglées par le Tribunal des conflits conformément aux dispositions de la loi du 24 mai 1872 relative au Tribunal des conflits et du décret n° 2015-233 du 27 février 2015. » ; et l’article R. 771-2 qui concerne (concernait), suivant la même base légale, le renvoi par le Conseil d’État d’une question de compétence au Tribunal des conflits [5].
C’est à partir de cet article R. 771-2 CJA que la modification en forme de ’modernisation/simplification’ est donc opérée et doit alors être analysée. En voici les dispositions nouvelles :
« Art. R. 771-2. - Lorsque la solution d’un litige dépend d’une question soulevant une difficulté sérieuse et relevant de la compétence de la juridiction judiciaire, la juridiction administrative initialement saisie la transmet à la juridiction judiciaire compétente. Elle sursoit à statuer jusqu’à la décision sur la question préjudicielle.
Art. R. 771-2-1. - Lorsque la juridiction administrative compétente est saisie d’une question préjudicielle soulevée par une juridiction judiciaire, l’affaire est instruite et jugée comme une affaire urgente. /Les délais les plus brefs sont donnés aux parties pour produire leurs observations. A défaut de production dans le délai imparti, il est passé outre sans mise en demeure.
Art. R. 771-2-2. - Le pourvoi en cassation contre les jugements statuant sur une question préjudicielle est présenté dans les quinze jours de leur notification ».
Par ailleurs, l’article R. 811-1 CJA, du titre concernant les voies de recours, et relatif aux dispositifs de l’appel se voit ajouter un alinéa : « Toute partie présente dans une instance devant le tribunal administratif ou qui y a été régulièrement appelée, alors même qu’elle n’aurait produit aucune défense, peut interjeter appel contre toute décision juridictionnelle rendue dans cette instance. /Toutefois, le tribunal administratif statue en premier et dernier ressort : 1° Sur les litiges relatifs aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi, mentionnés à l’article R. 772-5, y compris le contentieux du droit au logement défini à l’article R. 778-1 ; 2° Sur les litiges en matière de consultation et de communication de documents administratifs ou d’archives publiques ; 3° Sur les litiges relatifs aux refus de concours de la force publique pour exécuter une décision de justice ; 4° Sur les litiges relatifs aux impôts locaux et à la contribution à l’audiovisuel public, à l’exception des litiges relatifs à la contribution économique territoriale ; 5° Sur les requêtes contestant les décisions prises en matière fiscale sur des demandes de remise gracieuse ; 6° Sur les litiges relatifs au permis de conduire ; 7° Sur les litiges en matière de pensions ; 8° Sur toute action indemnitaire ne relevant pas des dispositions précédentes, lorsque le montant des indemnités demandées est inférieur au montant déterminé par les articles R. 222-14 et R. 222-15. // Les ordonnances prises sur le fondement du titre IV du livre V sont également rendues en premier et dernier ressort lorsque l’obligation dont se prévaut le requérant pour obtenir le bénéfice d’une provision porte sur un litige énuméré aux alinéas précédents. / Il en est de même des ordonnances prises sur le fondement du 6° de l’article R. 222-1. / Par dérogation aux dispositions qui précèdent, en cas de connexité avec un litige susceptible d’appel, les décisions portant sur les actions mentionnées au 8° peuvent elles-mêmes faire l’objet d’un appel. Il en va de même pour les décisions statuant sur les recours en matière de taxe foncière lorsqu’elles statuent également sur des conclusions relatives à cotisation foncière des entreprises, à la demande du même contribuable, et que les deux impositions reposent, en tout ou partie, sur la valeur des mêmes biens appréciée la même année. / Le tribunal administratif statue également en premier et dernier ressort sur les recours sur renvoi de l’autorité judiciaire et sur les saisines de l’autorité judiciaire en application de l’article 49 du code de procédure civile. »
D’autres articles du Code de justice administrative font l’objet de précisions en forme d’ajouts ou de suppressions de quelques mentions. La mise à jour du Code ne saurait tarder et un nota précisera sans doute à partir de quelle date ces dispositions prendront effet....
Évidemment, d’autres codes envisageant des questions de procédure sont concernés par ces mutations juridiques. C’est le cas notamment du Code de procédure civile dans lequel est inséré un titre intitulé "La procédure sur question préjudicielle de la juridiction administrative" - notant, par ailleurs, que, pour rationaliser la coordination entre les ordres, dans le Code de l’organisation judiciaire, un article R. 111-9 est inséré : « Les difficultés de compétence entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire sont réglées par le Tribunal des conflits conformément aux dispositions de la loi du 24 mai 1872 relative au Tribunal des conflits et du décret n° 2015-233 du 27 février 2015 ».
Avant de procéder aux révisions, des actualisations des notions déjà acquises sont donc indispensables. Il est conseillé de lire ensemble les dispositions de la loi du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures et du décret n° 2015-233 du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles.
[1] Mais encore, sont abrogées : « 1° L’ordonnance du 1er juin 1828 relative aux conflits d’attribution entre les tribunaux et l’autorité administrative ; 2° L’ordonnance du 12 mars 1831 modifiant celle du 2 février 1831 sur la publicité des séances du Conseil d’État et le mode de décision des affaires contentieuses et des conflits, à l’exception des appels comme d’abus, des mises en jugement des fonctionnaires, et des autorisations de plaider demandées par les communes et établissements publics, et qui crée un ministère public au sein du comité de justice administrative ; 3° La loi du 4 février 1850 portant sur l’organisation du tribunal des conflits ; 4° La loi du 20 avril 1932 ouvrant un recours devant le Tribunal des conflits contre les décisions définitives rendues par les tribunaux judiciaires et les tribunaux administratifs lorsqu’elles présentent contrariété aboutissant à un déni de justice. »
[2] Pour cela, il faut se reporter aux dispositions de coordination du chapitre VII du décret : « Au chapitre Ier du titre VII du livre VII, dont l’intitulé devient « Les questions de répartition de compétence entre juridictions administratives et judiciaires », les articles R. 771-1 et R. 771-2 de la section 1 intitulée "La saisine du Tribunal des conflits" sont remplacés par un article R. 771-1 ainsi rédigé : « Art. R. 771-1. - Les difficultés de compétence entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire sont réglées par le Tribunal des conflits conformément aux dispositions de la loi du 24 mai 1872 relative au Tribunal des conflits et du décret n° 2015-233 du 27 février 2015. »
[3] Jusqu’alors : "la saisine du Tribunal des conflits".
[4] : « La saisine du Tribunal des conflits par les juridictions administratives en prévention des conflits négatifs obéit aux règles définies par l’article 34 du décret du 26 octobre 1849 ci-après reproduit : " Art. 34. - Lorsqu’une juridiction de l’ordre judiciaire ou de l’ordre administratif a, par une décision qui n’est plus susceptible de recours, décliné la compétence de l’ordre de juridiction auquel elle appartient au motif que le litige ne ressortit pas à cet ordre, toute juridiction de l’autre ordre, saisie du même litige, si elle estime que ledit litige ressortit à l’ordre de juridictions primitivement saisi, doit par un jugement motivé qui n’est susceptible d’aucun recours même en cassation, renvoyer au Tribunal des conflits le soin de décider sur la question de compétence ainsi soulevée et surseoir à toute procédure jusqu’à la décision de ce tribunal. " ».
[5] : « Le renvoi par le Conseil d’État d’une question de compétence au Tribunal des conflits obéit aux règles définies par l’article 35 du décret du 26 octobre 1849 ci-après reproduit : " Art. 35. - Lorsque le Conseil d’État statuant au contentieux, la Cour de cassation ou toute autre juridiction statuant souverainement et échappant ainsi au contrôle tant du Conseil d’État que de la Cour de cassation, est saisi d’un litige qui présente à juger, soit sur l’action introduite, soit sur une exception, une question de compétence soulevant une difficulté sérieuse et mettant en jeu la séparation des autorités administratives et judiciaires, la juridiction saisie peut, par décision ou arrêt motivé qui n’est susceptible d’aucun recours, renvoyer au Tribunal des conflits le soin de décider sur cette question de compétence. Il est alors sursis à toute procédure jusqu’à la décision de ce tribunal. " »
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References: § 4
 Art. 32

Art. 33

Art. 34

Art. 35

Art. 36
 Art. 34
 Art. 35