Source: http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20011206_2bve000394
Timestamp: 2017-04-30 22:45:48+00:00

Document:
Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Ausschluss der Zuschussfähigkeit ehrenamtlicher Leistungen von Parteimitgliedern mit dem Grundsatz der Chancengleichheit und der Freiheit der politischen Parteien vom Staat vereinbar - System staatlicher Teilfinanzierung
Beschluss vom 06. Dezember 2001 - 2 BvE 3/94
L e i t s a t z zum Beschluss des Zweiten Senats vom 6.
Dezember 2001 - 2 BvE 3/94 - Zur Nichtberücksichtigung ehrenamtlicher
Leistungen von Parteimitgliedern im Recht der staatlichen
Parteienfinanzierung. BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 2 BvE 3/94 - Im Namen des Volkes In dem Verfahren über die Anträge festzustellen, der Deutsche Bundestag und der Bundesrat haben 1. durch die in § 26 Absatz 4 Satz 1
und 2 des Parteiengesetzes in der Fassung des Artikels 1
Nummer 11 Buchstabe b) des Sechsten Gesetzes zur Änderung
des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 28. Januar
1994 ( BGBl
I S. 142) getroffene Bestimmung,
dass die Mitarbeit von Bürgern in Parteien grundsätzlich
unentgeltlich erfolgt sowie Sach-, Werk- und
Dienstleistungen, die die Mitglieder außerhalb eines
Geschäftsbetriebs üblicherweise unentgeltlich zur
Verfügung stellen, als Einnahmen unberücksicht 2. durch die in § 27 Absatz 1 Satz 2
des Parteiengesetzes in der Fassung des Artikels 1 Nummer
12 Buchstabe a) des Sechsten Gesetzes zur Änderung des
Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 28. Januar 1994
(BGBl
dass geldwerte Zuwendungen aller Art nur dann Spenden
sind, sofern sie nicht üblicherweise unentgeltlich von
Mitgliedern außerhalb eines Geschäftsbetriebs zur
Verfügung gestellt werden, 3. durch die in § 40 Absatz 1 Nummer 1
16 des Sechsten Gesetzes zur Änderung des
dass für die Festsetzung der staatlichen Mittel für das
Jahr 1994 der Berechnung nach § 18 Absatz 3 Nummer 3
in Verbindung mit § 19 Absatz 3 des Parteiengesetzes
ein Betrag von 60 v.H. des Durchschnittsbetrages zu
Grunde gelegt wird, der sich aus den Mitgliedsbeiträgen
und Spenden ergibt, die in den für die Jahre 1991 und
1992 vorgelegten Rechenschaftsberichten ausgewiesen sind,
und 4. durch die in § 40 Absatz 1 Nummer 2
dass im Rahmen der Festsetzung der staatlichen Mittel für
das Jahr 1994 für die Ermittlung der relativen Obergrenze
nach § 18 Absatz 5 des Parteiengesetzes der
Durchschnittsbetrag der selbst erwirtschafteten Einnahmen
zu Grunde gelegt wird, die in den für die Jahre 1991 und
gegen die Rechte der Antragstellerin aus Artikel 21
Absatz 1 und Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes
verstoßen, Antragstellerin: Die Partei DIE REPUBLIKANER, vertreten
durch den Bundesvorsitzenden, Postfach 870210, 13162 Berlin, - Bevollmächtigter:
Rechtsanwalt Christian Käs, Neckarstraße 180, 70190 Stuttgart -
Antragsgegner: 1. Der Deutsche Bundestag, vertreten durch
den Präsidenten, Platz der Republik 1, 11011 Berlin, 2. Der Bundesrat, vertreten durch den
Präsidenten, 11055 Berlin, - Bevollmächtigter zu 1.:
Professor Dr. Peter Badura, Am Rothenberg Süd 4, 82431 Kochel am See -
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter Präsidentin Limbach, Sommer, Jentsch, Hassemer, Broß, Osterloh, Di Fabio, Mellinghoff am 6. Dezember 2001 gemäß § 24 BVerfGG
beschlossen: Die Anträge werden verworfen. Gründe: A. 1 Der Organstreit betrifft im Wesentlichen die
durch das Sechste Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes
und anderer Gesetze vom 28. Januar 1994 ( BGBl
I S. 142) mit Wirkung vom 1. Januar
1994 in das Parteiengesetz - PartG - eingefügte Regelung,
wonach Sach-, Werk- und Dienstleistungen, die Mitglieder
einer politischen Partei dieser außerhalb eines
Geschäftsbetriebs üblicherweise unentgeltlich zur Verfügung
stellen, bei der staatlichen Teilfinanzierung der Partei
außer Betracht bleiben. I. 2 1. Die beanstandeten Vorschriften wurden im
Anschluss an das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 9.
April 1992 ( BVerfGE
85, 264) erlassen, welches das
seinerzeitige System der Wahlkampfkostenerstattung zum
Gegenstand gehabt hatte. Nach diesem System durfte die Summe
der Wahlkampfkostenerstattungen die Gesamteinnahmen einer
Partei innerhalb eines bestimmten Zeitraums nicht überwiegen
(§ 18 Abs. 7 Satz 1 PartG a.F. - "Staatsquote"). Eine
erstmalige Prüfung durch die Präsidentin des Deutschen
Bundestages im Jahre 1991 hatte ergeben, dass diese
Höchstgrenze bei einigen kleineren Parteien, darunter der
Antragstellerin, erheblich überschritten worden war (vgl.
BTDrucks 12/3113, S. 9 und 29 f.). 3 Im Hinblick hierauf machte die Antragstellerin
in ihrem Rechenschaftsbericht für das Jahr 1991 - teilweise
auch rückwirkend für das Jahr 1990 - ehrenamtliche Leistungen
ihrer Mitglieder als "sonstige Einnahmen" (§ 24 Abs. 2
Nr. 8 PartG a.F.) geltend. Für das Jahr 1990 ergab sich
danach ein zusätzlicher Einnahmebetrag von etwa 3,4 Mio. DM,
für 1991 ein solcher von etwa 5,1 Mio. DM. Für das Jahr 1992
verbuchte die Antragstellerin unentgeltliche Eigenleistungen
im Wert von annähernd 9,7 Mio. DM als Einnahmen. Insgesamt
wiesen die von der Staatsquotenregelung des § 18 Abs. 7
Satz 1 PartG a.F. betroffenen Parteien für 1990 bis 1993
unentgeltliche parteiinterne Leistungen im Werte von fast 29
Mio. DM aus (vgl. BTDrucks 13/4503, S. 66). 4 Die Präsidentin des Deutschen Bundestages als
die für die Prüfung der Rechenschaftsberichte der Parteien
zuständige Stelle vertrat mit Blick auf die seinerzeitige
Rechtslage die Auffassung, dass die Verbuchung
unentgeltlicher Leistungen von Parteimitgliedern als
Eigeneinnahmen zulässig sei. Zwar seien steuerrechtlich nur Geld- und Sachspenden, nicht aber
Sach-, Dienst- oder Werkleistungen berücksichtigungsfähig.
Parteienrechtlich könnten aber geldwerte
Zuwendungen aller Art, also auch die unentgeltliche
Bereitstellung von sächlichen Mitteln, Personal- oder
vorhandenen Organisationsstrukturen, als Spenden geltend
gemacht werden. Allerdings sei die Gefahr des Missbrauchs in
diesem Zusammenhang besonders hoch. Insbesondere seien
"Luftbuchungen", d.h. die Geltendmachung nicht oder nicht im
ausgewiesenen Umfang erbrachter Leistungen, zu befürchten
(vgl. BTDrucks 12/3113, S. 8 ff.). 5 2. Mit dem Sechsten Gesetz zur Änderung des
wurde das Recht der Parteienfinanzierung neu geordnet. An die
Stelle der Wahlkampfkostenerstattung ist eine staatliche
Teilfinanzierung der Parteien getreten. Danach knüpfen die
staatlichen Leistungen jetzt zum einen an den Erfolg an, den
die Parteien bei den Europa-, Bundestags- und Landtagswahlen
erzielen (Wählerstimmenanteil); zum anderen werden
eingeworbene Beiträge und Spenden natürlicher Personen bis zu
einem Betrag von jeweils 6.000,00 DM bezuschusst
(Zuwendungsanteil). Der Wählerstimmenanteil ist dabei
degressiv gestaffelt; den Parteien stehen für die jeweils
erzielten bis zu 5 Mio. gültigen Stimmen rechnerisch 1,30 DM,
darüber hinaus nur 1,00 DM je Stimme zu. Die Höhe der
staatlichen Parteienfinanzierung ist in doppelter Weise
begrenzt: Zum einen darf die Summe der Finanzierung aller
Parteien die so genannte absolute Obergrenze, die sich bis
zum 31. Dezember 1997 auf 230 Mio. DM belief und seitdem 245
Mio. DM beträgt ( BGBl
1999 I S. 146), nicht übersteigen;
zum anderen dürfen die staatlichen Leistungen an die
jeweilige Partei für ein Jahr nicht höher liegen als die
Summe der von ihr in diesem Jahr selbst erwirtschafteten
Einnahmen (relative Obergrenze). Die hier einschlägige
Fassung lautete: 6 § 18 7 Grundsätze und Umfang der staatlichen
Finanzierung 8 (1) ... 9 (2) Das jährliche Gesamtvolumen staatlicher
Mittel, das allen Parteien höchstens ausgezahlt werden darf,
beträgt im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Regelung 230
Millionen Deutsche Mark (absolute Obergrenze). 10 (3) Die Parteien erhalten jährlich im Rahmen
der staatlichen Teilfinanzierung: 1. eine Deutsche Mark für jede für ihre jeweilige Liste
abgegebene gültige Stimme oder 2. eine Deutsche Mark für jede für sie in einem Wahl- oder
Stimmkreis abgegebene gültige Stimme, wenn in einem Land eine
Liste für diese Partei nicht zugelassen war, und 3. 0,50 Deutsche Mark für jede Deutsche Mark, die sie als
Zuwendung (Mitgliedsbeitrag oder rechtmäßig erlangte Spende)
erhalten haben; dabei werden nur Zuwendungen bis zu 6000
Deutsche Mark je natürliche Person berücksichtigt. Die Parteien erhalten abweichend von den Nummern 1 und 2 für
die von ihnen jeweils erzielten bis zu 5 Millionen gültigen
Stimmen 1,30 Deutsche Mark je Stimme. 11 (4) Anspruch auf staatliche Mittel gemäß Absatz
3 Nr. 1 und 3 haben Parteien, die nach dem endgültigen
Wahlergebnis der jeweils letzten Europa- oder Bundestagswahl
mindestens 0,5 vom Hundert oder einer Landtagswahl 1,0 vom
Hundert der für Listen abgegebenen gültigen Stimmen erreicht
haben; ... Anspruch auf die staatlichen Mittel gemäß Absatz 3
Nr. 2 haben Parteien, die nach dem endgültigen Wahlergebnis
10 vom Hundert der in einem Wahl- oder Stimmkreis abgegebenen
gültigen Stimmen erreicht haben. ... 12 (5) Die Höhe der staatlichen Teilfinanzierung
darf bei einer Partei die Summe ihrer jährlich selbst
erwirtschafteten Einnahmen ... nicht überschreiten (relative
Obergrenze). Die Summe der Finanzierung aller Parteien darf
die absolute Obergrenze nicht überschreiten. 13 ... 14 Nach § 20 Abs. 1 Sätze 1 und 3 PartG sind
den anspruchsberechtigten Parteien auf Antrag zum 15.
Februar, 15. Mai und 15. August Abschlagszahlungen auf den
festzusetzenden Betrag der staatlichen Parteienfinanzierung
zu gewähren. Der Antrag ist bis zum 15. Tag des jeweiligen
Vormonats einzureichen und kann für mehrere Abschläge des
Jahres gleichzeitig gestellt werden (§ 20 Abs. 2 Sätze 1
und 3 PartG). Die endgültige Festsetzung und Auszahlung der
staatlichen Mittel ist von den Parteien schriftlich bis zum
30. September des jeweils laufenden Jahres beim Präsidenten
des Deutschen Bundestages zu beantragen (§ 19 Abs. 1
Satz 1 PartG); danach eingehende Anträge bleiben
unberücksichtigt (§ 19 Abs. 1 Satz 2 PartG). 15 Im fünften, die Rechenschaftslegung der
Parteien betreffenden Abschnitt des Parteiengesetzes hat der
Gesetzgeber folgende Änderungen vorgenommen: 16 § 24 Abs. 2 PartG, auf dessen Nummern 1
bis 5 und 7 in § 18 Abs. 5 Satz 1 PartG zur Bemessung
der relativen Obergrenze ("selbst erwirtschaftete Einnahmen")
Bezug genommen wird, lautet jetzt: 17 § 24 18 Rechenschaftsbericht 19 (1) ... 20 (2) Die Einnahmerechnung umfasst: 1. Mitgliedsbeiträge und ähnliche regelmäßige Beiträge, 2. Spenden von natürlichen Personen, 3. Spenden von juristischen Personen, 4. Einnahmen aus Vermögen, 5. Einnahmen aus Veranstaltungen, Vertrieb von Druckschriften
und Veröffentlichungen und sonstiger mit Einnahmen
verbundener Tätigkeit, 6. staatliche Mittel, 7. sonstige Einnahmen, 8. Zuschüsse von Gliederungen, 9. Gesamteinnahmen nach den Nummern 1 bis 8. 21 Der Einnahmebegriff wird in § 26 Abs. 1
Satz 1 PartG nunmehr wie folgt umschrieben: 22 § 26 23 Begriff der Einnahme 24 (1) Einnahme ist, soweit für einzelne
Einnahmearten (§ 24 Abs. 2) nichts besonderes gilt, jede
der Partei zufließende Geld- oder geldwerte Leistung. ... 25 Die mit dem Antrag zu 1. angegriffenen
Bestimmungen des § 26 Abs. 4 Satz 1 und 2 PartG
lauten: 26 (4) Die Mitarbeit von Bürgern in Parteien
erfolgt grundsätzlich unentgeltlich. Sach-, Werk- und
Geschäftsbetriebes üblicherweise unentgeltlich zur Verfügung
stellen, bleiben als Einnahmen unberücksichtigt. ... 27 § 27 Abs. 1 Satz 1 PartG umschreibt den
Begriff der Mitgliedsbeiträge, § 27 Abs. 1 Satz 2 PartG,
der die mit dem Antrag zu 2. angegriffene Regelung enthält,
den Begriff der Spende: 28 § 27 29 Einzelne Einnahmearten 30 (1) Mitgliedsbeiträge sind nur solche
regelmäßigen Geldleistungen, die ein Mitglied auf Grund
satzungsrechtlicher Vorschriften entrichtet. Spenden sind
darüber hinaus gehende Zahlungen, insbesondere
Aufnahmegebühren, Sonderumlagen und Sammlungen sowie
geldwerte Zuwendungen aller Art, sofern sie nicht
üblicherweise unentgeltlich von Mitgliedern außerhalb eines
Geschäftsbetriebes zur Verfügung gestellt werden. 31 Für das Jahr 1994 hat der Gesetzgeber in
§ 40 Abs. 1 Nr. 1 und 2 PartG die den Gegenstand der
Anträge zu 3. und 4. bildenden Übergangsregelungen getroffen.
Sie haben folgenden Wortlaut: 32 § 40 33 Übergangsregelung 34 (1) Für die Festsetzung der staatlichen Mittel
für das Jahr 1994 gilt Folgendes: 35 1. Der Berechnung nach § 18 Abs. 3 Nr. 3
in Verbindung mit § 19 Abs. 3 wird ein Betrag von 60 vom
Hundert des Durchschnittsbetrages zu Grunde gelegt, der sich
aus den Mitgliedsbeiträgen und Spenden ergibt, die in den für
die Jahre 1991 und 1992 vorgelegten Rechenschaftsberichten
ausgewiesen sind. 2. Für die Ermittlung der relativen Obergrenze nach § 18
Abs. 5 wird der Durchschnittsbetrag der
selbsterwirtschafteten Einnahmen zu Grunde gelegt, die in den
für die Jahre 1991 und 1992 vorgelegten
Rechenschaftsberichten ausgewiesen sind. II. 36 1. Am 18. Juli 1994 hat die Antragstellerin
Organklage erhoben, zu deren Begründung sie vorträgt: Sie sei
eine im Aufbau befindliche politische Partei, die regelmäßig
an den Wahlen zu den Volksvertretungen in den Ländern, zum
Bundestag und zum Europäischen Parlament teilnehme. Wie
andere vergleichbare Parteien sei sie von den angegriffenen
Vorschriften in besonderer Weise betroffen. Während die in
den Parlamenten vertretenen Parteien über ein vergleichsweise
großes Beitragsaufkommen und über einen bedeutenden Zufluss
an Spenden verfügten, sei sie in hohem Maße auf
unentgeltliche Leistungen ihrer Mitglieder angewiesen. Deren
Wert überschreite den der vereinnahmten Mitgliedsbeiträge und
Spenden um ein Vielfaches. Die staatlichen Leistungen, die
ihr auf Grund ihrer Wahlerfolge zustünden, würden
voraussichtlich bis auf Weiteres über die relative Obergrenze
des § 18 Abs. 5 Satz 1 PartG hinausreichen, sofern den
selbst erwirtschafteten Einnahmen nicht der Wert der
unentgeltlichen ehrenamtlichen Leistungen ihrer Mitglieder
hinzugerechnet werden dürfe. 37 § 26 Abs. 4 Satz 1 PartG verhindere, dass
ein Mitglied einer politischen Partei mit dieser einen
wirksamen Vertrag über die Vergütung ihr erbrachter
Leistungen schließe; eine entsprechende Vereinbarung sei
gemäß § 134 BGB nichtig. Parteimitglieder könnten daher
nicht gegen Ausstellung einer Spendenbescheinigung auf
Vergütungsansprüche verzichten. Damit zwinge § 26 Abs. 4
Satz 1 PartG den Parteien eine "antiquierte Vorstellung von
ehrenamtlicher und selbstloser Aufopferung" ihrer Mitglieder
auf. Die Mitgliedschaft in einer politischen Partei werde
vielmehr in zunehmendem Maße auch von einem persönlichen
Kosten-Nutzen-Kalkül bestimmt. § 26 Abs. 4 Satz 1 PartG
stelle eine "kaum verifizierbare Fiktion" dar. Die Vorschrift
verstoße damit gegen das Recht der politischen Parteien, frei
von staatlicher Kontrolle über ihre Einnahmen und ihr
Vermögen verfügen zu können, und gegen den Grundsatz der
Chancengleichheit. 38 Auch die Bestimmungen der § 26 Abs. 4
Satz 2 und § 27 Abs. 1 Satz 2 PartG widersprächen dem
Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien im politischen
Wettbewerb. Das Bundesverfassungsgericht habe ausdrücklich
festgestellt, dass Parteien, die neu entstanden seien oder
sich noch im Aufbau befänden, erfahrungsgemäß in besonderem
Maße mit dem ehrenamtlichen Engagement ihrer Mitglieder
rechnen könnten und dies in ihrer Einnahmerechnung zum
Ausdruck bringen dürften. Bei unentgeltlich erbrachten
Leistungen von Mitgliedern einer Partei handle es sich um
Spenden im Sinne des Parteiengesetzes. Deshalb müssten auch
diese dem Aktivvermögen der Partei zu Gute kommenden
Leistungen bei der Bemessung der staatlichen Mittel und bei
der Bestimmung von deren Grenzen berücksichtigt werden. 39 Als kleinere, im Aufbau befindliche Partei
werde sie, die Antragstellerin, auch durch die
Übergangsregelungen des § 40 Abs. 1 Nr. 1 und 2 PartG in
ihrem Recht auf Chancengleichheit verletzt. 40 § 40 Abs. 1 Nr. 1 und 2 PartG verlege den
Zeitraum, an den bei der Bemessung der staatlichen
Teilfinanzierung und der Bestimmung der relativen Obergrenze
anzuknüpfen sei, gegenüber den Regelungen des § 19 Abs.
3 und Abs. 5 PartG, die auf das laufende und das diesem
vorangehende Jahr abstellten, weiter in die Vergangenheit
zurück. Deshalb bleibe der Anstieg der Zuwendungen
unberücksichtigt, den sie, die Antragstellerin, gerade im
Jahre 1993 habe verzeichnen können. 41 Darüber hinaus verstoße § 40 Abs. 1 Nr. 1
PartG insoweit gegen den Grundsatz der Chancengleichheit, als
er die Berücksichtigungsfähigkeit der von einer Partei in den
Jahren 1991 und 1992 durchschnittlich erlangten
Mitgliedsbeiträge und Spenden auf 60 v.H. begrenze. Mit
dieser Vorschrift habe der Gesetzgeber der Neuregelung des
§ 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 PartG, derzufolge nur
Mitgliedsbeiträge und "Kleinspenden" natürlicher Personen bis
zu 6.000,00 DM einen staatlichen Zuschuss auslösten, Rechnung
tragen wollen. Die Entscheidung, "Großspenden" pauschal mit
40 v.H. des Gesamtbetrags der Zuwendungen an eine Partei zu
beziffern, verfälsche jedoch die bestehende Wettbewerbslage,
weil kleinere oder im Aufbau befindliche Parteien nur selten
solche Spenden erhielten. Der Gesetzgeber hätte die
Festsetzung der staatlichen Mittel für das Jahr 1994 ohne
Weiteres von der Vorlage eines Nachtrags zu den
Rechenschaftsberichten für das Jahr 1993 abhängig machen
können. 42 2. Der Deutsche Bundestag hält die Anträge für
unzulässig, soweit sich die Antragstellerin gegen die
Übergangsregelungen des § 40 Abs. 1 Nr. 1 und 2 PartG
wendet. Die Antragstellerin habe es versäumt, die Festsetzung
und Auszahlung der Mittel für das Jahr 1994 innerhalb der
Frist des § 19 Abs. 1 Satz 1 PartG zu beantragen. Auf
die Frage der Verfassungsmäßigkeit von § 40 Abs. 1 PartG
komme es daher mangels eines schutzwürdigen subjektiven
Interesses an einer Sachentscheidung, das auch im Organstreit
gegeben sein müsse, nicht an. 43 Unabhängig davon stünden die von der
Antragstellerin beanstandeten Vorschriften mit den
Grundsätzen der Chancengleichheit und der Parteienfreiheit in
Einklang. 44 Eines der maßgebenden verfassungsrechtlichen
Prinzipien, welches der Gesetzgeber auf dem Gebiet des
Parteienrechts zu beachten habe, sei das der
gesellschaftlichen Verwurzelung der Parteien. Es sei von
ausschlaggebender Bedeutung sowohl für die Bezuschussung
eingeworbener Beiträge und Spenden als auch für die Funktion
und die Bemessung der relativen Obergrenze staatlicher
Zuwendungen. Nachdem sich der Gesetzgeber entschlossen habe,
grundsätzlich jede eingeworbene Beitrags- und Spendenmark mit
0,50 DM zu bezuschussen, hätte sich ein Fortbestehen der
früheren Rechtslage, die es erlaubt habe, bei der Ermittlung
der Staatsquote unentgeltliche Leistungen von
Parteimitgliedern als Einnahmen zu berücksichtigen, auch auf
dieses Element der staatlichen Parteienfinanzierung
unmittelbar ausgewirkt. Mit Rücksicht hierauf sei der Ansatz
solcher Leistungen nunmehr insgesamt ausgeschlossen
worden. 45 Das Vorbringen der Antragstellerin, dieser
undifferenzierte Ausschluss treffe sie als kleinere, im
Aufbau befindliche Partei härter als andere Parteien, sei
unzutreffend. Sie sei bereits im Jahre 1983 gegründet worden
und habe ihren Aufbau mittlerweile lange abgeschlossen. Im
Übrigen gelte: 46 Der Gesetzgeber nehme an, dass Spenden in
ihrem jeweiligen Umfang den Erfolg einer Partei
widerspiegelten. Dieser Gedanke könne auf üblicherweise
unentgeltlich geleistete Tätigkeiten von Parteimitgliedern
nicht übertragen werden. Solche Tätigkeiten seien interner
Natur und gehörten zum Wesen einer freien, aus eigener Kraft
wirkenden Partei. Sie beträfen das gewöhnliche Arbeitsfeld
der Partei. Ihre Berücksichtigung im Rahmen der staatlichen
Teilfinanzierung der Parteien beschwöre die Gefahr des
Missbrauchs und der Manipulation herauf. Das müsse auch bei
der Bestimmung der relativen Obergrenze, die die Verwurzelung
der Partei in der Gesellschaft anzeige, berücksichtigt
werden. 47 Auch die Übergangsregelungen des § 40
Abs. 1 Nr. 1 und 2 PartG für das Jahr 1994 verletzten den
Grundsatz der Chancengleichheit nicht. 48 Der Verstoß gegen den Grundsatz der
Parteienfreiheit, den die Antragstellerin in § 26 Abs. 4
Satz 1 PartG sehe, liege nicht vor. § 26 Abs. 4 Satz 1
PartG schränke die Organisations- und Finanzautonomie der
Parteien nicht ein. Er betreffe nur die Rechenschaftslegung
sowie die Bemessung staatlicher Zuwendungen und hindere die
Parteien nicht, die Tätigkeit ihrer Mitglieder zu
vergüten. 49 3. Die Sozialdemokratische Partei Deutschlands
tritt dem Antrag ebenfalls entgegen. Sie wendet sich
insbesondere gegen das Vorbringen der Antragstellerin, die
Mitgliedschaft in einer Partei stehe heute vorwiegend unter
einem persönlichen Kosten-Nutzen-Kalkül. Eine solche
Behauptung missachte die vielfältig geleistete ehrenamtliche
Arbeit von Parteiangehörigen. B. I. 50 Die zulässigen Anträge zu 1. und 2. sind
offensichtlich unbegründet. 51 1. Die Vorschrift des § 26 Abs. 4 Satz 1
PartG, wonach die Mitarbeit von Bürgern in Parteien
grundsätzlich unentgeltlich, d.h. üblicherweise ehrenamtlich
erfolgt, berührt weder das Recht der politischen Parteien auf
Freiheit vom Staat noch ihren Anspruch auf Wahrung der
Chancengleichheit. Sie enthält lediglich eine Feststellung,
die die Einschätzung bestimmter tatsächlicher Verhältnisse
innerhalb der politischen Parteien der Bundesrepublik
Deutschland durch den Gesetzgeber wieder gibt und normative
Wirkung allenfalls als Vermutungs- oder Beweislastregel
entfaltet, auf die gegebenenfalls im Rahmen der §§ 26
Abs. 4 Satz 2 und 27 Abs. 1 Satz 2 PartG zurückgegriffen
werden kann, wenn streitig ist, ob eine bestimmte Leistung
üblicherweise ohne einen Anspruch auf Gegenleistung zur
Verfügung gestellt wird. Ein weiter gehender Regelungsgehalt
kommt § 26 Abs. 4 Satz 1 PartG nicht zu. 52 Der Auffassung der Antragstellerin, die
Vorschrift sei infolge eines Wandels der tatsächlichen
Verhältnisse eine Fiktion, die als gesetzliches Verbot die
Wirksamkeit von Vereinbarungen über Entgelte für
parteiinterne Tätigkeiten ausschließe, kann nicht gefolgt
werden. Im Gesetzgebungsverfahren haben Abgeordnete aller
Parteien die Bedeutung des ehrenamtlichen Wirkens von
Parteimitgliedern hervorgehoben (vgl. Verhandlungen des
Deutschen Bundestages, 12. WP, 180. Sitzung, 1. Oktober 1993,
StenProt, S. 15586 ff. und 190. Sitzung, 12. November
1993, StenProt, S. 16403 ff.). Auch das
Bundesverfassungsgericht geht davon aus, dass ein
wesentlicher Teil der Arbeit politischer Parteien von deren
Mitgliedern ehrenamtlich verrichtet wird. Dies entspricht dem
Bild der politischen Partei als eines frei gebildeten, aus
eigener Kraft wirkenden Zusammenschlusses von Bürgern (vgl. BVerfGE
20, 56 <115>; 73,
40 <98>). 53 2. Die Bestimmung des § 26 Abs. 4 Satz 2
PartG verletzt die Antragstellerin nicht in ihrem Recht auf
Chancengleichheit. 54 Sie verwehrt es den politischen Parteien in
umfassender Weise, den Wert von Sach-, Werk- und
Dienstleistungen, die ihnen von Mitgliedern außerhalb eines
gestellt werden ("Dienstleistungsspenden"), im System der
staatlichen Teilfinanzierung mit anspruchsbegründender
Wirkung geltend zu machen. Unbeschadet der den Parteien offen
stehenden Möglichkeit, diesen Wert nachrichtlich mitzuteilen
(vgl. § 27 Abs. 3 PartG), um die Transparenz der
Rechnungslegung zu erhöhen, sind derartige Leistungen weder
im Rahmen von § 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 PartG als
Zuwendung, namentlich als Spende, noch bei der Bestimmung der
relativen Obergrenze nach § 18 Abs. 5 Satz 1 PartG
i.V.m. § 24 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 und Nr. 7 PartG
berücksichtigungsfähig. 55 Es kann dahinstehen, ob diese Regelung
überhaupt geeignet ist, auf die Lage der Antragstellerin im
Wettbewerb der politischen Parteien einen ernsthaft ins
Gewicht fallenden nachteiligen Einfluss auszuüben; denn
selbst wenn es sich bei der Antragstellerin um eine "Partei
im Aufbau" handelte, die als solche mit einem erhöhten
ehrenamtlichen Engagement ihrer Mitglieder rechnen könnte,
oder wenn § 26 Abs. 4 Satz 2 PartG kleinere Parteien,
insbesondere parlamentarisch nicht vertretene, stärker
belastete als andere Parteien, könnte eine Verletzung des
Grundsatzes der Chancengleichheit nicht festgestellt
werden. 56 a) Soweit der Ausschluss ehrenamtlicher
Leistungen aus dem Kreis der Zuwendungen, die nach § 18
Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 PartG einen Anspruch auf Gewährung
staatlicher Mittel begründen, für die Antragstellerin eine
solche Belastung darstellen sollte, fände diese ihre
Rechtfertigung im Grundsatz der Freiheit der politischen
Parteien vom Staat. 57 aa) Dieser Grundsatz erlaubt nur eine
Teilfinanzierung der allgemeinen Tätigkeit der politischen
Parteien aus staatlichen Mitteln. Die Parteien dürfen durch
staatliche Zuwendungen nicht aus der Notwendigkeit entlassen
werden, sich um aktive - auch finanzielle - Unterstützung aus
der Bevölkerung zu bemühen. Die Art und Weise, in der der
Staat Leistungen erbringt, muss die gesellschaftliche
Verwurzelung der Parteien festigen. Diesem Gebot wird
Rechnung getragen, wenn in den Maßstab der Verteilung der
öffentlichen Mittel neben dem Erfolg, den eine Partei beim
Wähler erzielt, die Summe der Mitgliedsbeiträge und der
Umfang der von ihr eingeworbenen Spenden zu einem jeweils ins
Gewicht fallenden Anteil eingehen (vgl. BVerfGE
85, 264 <287, 292 f.> ). 58 Danach war der Gesetzgeber berechtigt, die
Zuschussfähigkeit üblicherweise ehrenamtlich erbrachter
Leistungen auszuschließen. Denn bei solchen Leistungen
handelt es sich um eine "Mitwirkung an der Parteiarbeit"
(vgl. die Begründung der Bundesregierung zu § 25 Abs. 4
des - gescheiterten - Entwurfs eines Gesetzes über die
politischen Parteien vom 22. Dezember 1959, BTDrucks 3/1509,
S. 32; ferner Eschenburg, Probleme der modernen
Parteifinanzierung, 1961, S. 26), die vornehmlich die
Verwurzelung der Partei in ihrer Mitgliedschaft anzeigt und
vom Gesetzgeber bereits mit der Anerkennung der
Zuschussfähigkeit von Beiträgen und Spenden Parteiangehöriger
berücksichtigt wird. Inwieweit eine Partei außerhalb ihres
organisatorischen Gefüges Zuspruch findet, lassen die von
§ 26 Abs. 4 Satz 2 PartG erfassten Leistungen nicht
erkennen. Sie spiegeln nicht die Überzeugungskraft der Partei
und den Widerhall, den ihre Bestrebungen in der Bürgerschaft
finden; ihr Wert ist kein "Indikator gesellschaftlicher
Akzeptanz" (Grimm, in: Benda/Maihofer/Vogel <Hrsg.>,
HdbVerfR, 2. Aufl., 1994, S. 636). 59 Dem entspricht, dass es das
Bundesverfassungsgericht ausdrücklich abgelehnt hat, die
üblicherweise unentgeltlich erbrachten geldwerten
Dienstleistungen parteiinterner Art in die seinerzeit
erstattungsfähigen Wahlkampfkosten der Parteien
einzubeziehen. Es gehöre zum Wesen der freien, aus eigener
Kraft wirkenden Partei, dass Abgeordnete, Mitglieder und
Anhänger ihr Dienste leisteten, ohne dass sie vergütet würden
20, 56 <115>). 60 bb) § 26 Abs. 4 Satz 2 PartG steht auch
nicht zu einer etwaigen Pflicht des Staates in Widerspruch,
im Interesse der Offenheit des politischen Prozesses Parteien
zu fördern, die an einer wahlrechtlichen Sperrklausel
gescheitert sind. Eine solche Förderungspflicht besteht
grundsätzlich nicht. Das Grundgesetz nimmt den Parteien das
Risiko des Fehlschlagens eigener Bemühungen um ihre
Finanzierung nicht ab (vgl. BVerfGE
20, 56 <103>; 52,
63 <86>; 73,
40 <86>). Der Gesetzgeber ist
dementsprechend nicht gehalten, Unterschiede zwischen
politischen Parteien in Größe, Leistungsfähigkeit und
Zielsetzung auszugleichen, um allen dieselbe Ausgangslage im
politischen Wettbewerb zu verschaffen. Es widerspräche dem
Sinn der staatlichen Teilfinanzierung der politischen
Parteien, diese ohne Rücksicht auf ihre Bedeutung und ihr
personelles, ideelles und materielles Potenzial in den Stand
zu setzen, im Vorfeld von Wahlen den gleichen Aufwand zu
treiben (vgl. BVerfGE
8, 51 <67>; 20,
56 <118>; 24,
300 <344>; 41,
399 <414>). 61 Soweit das Bundesverfassungsgericht dem
Gesetzgeber aufgetragen hat zu prüfen, ob die mutmaßlichen
Vorteile von "Parlamentsparteien" bei der Werbung um
Mitglieder und Spenden auf Grund der besseren Möglichkeiten
der Selbstdarstellung eines Ausgleichs bedürfen ( BVerfGE
85, 264 <294>), folgt hieraus
jedenfalls nicht die Pflicht, die übrigen Parteien gerade
dadurch zu fördern, dass die ehrenamtlichen Leistungen ihrer
Mitglieder als Zuwendungen anerkannt werden, die
Leistungsansprüche auslösen. 62 Der Gesetzgeber durfte berücksichtigen, dass
auch ein verstärktes ehrenamtliches Engagement von
Mitgliedern die Schlagkraft einer Partei im politischen
Prozess erhöhen und damit einen möglichen
Wettbewerbsvorsprung der anderen Parteien zumindest teilweise
ausgleichen kann. Denn für den Erfolg einer Partei sind außer
der Finanzkraft und der Zahl der Mitglieder auch zahlreiche
andere Umstände von maßgebender Bedeutung. Hierzu zählen die
Zahl und die Organisationsdichte von Verbänden, die der
Partei nahe stehen, der Zugang zu wichtigen Massenmedien,
aber auch die Dichte der eigenen Organisation (vgl.
Kaltefleiter/Naßmacher, Probleme der Parteienfinanzierung in
Deutschland - Möglichkeiten einer Neuordnung, 1991, S.
34). 63 Des Weiteren konnte der Gesetzgeber von einer
Gefahr des Missbrauchs ausgehen, wenn Parteien ehrenamtliche
Leistungen ihrer Mitglieder als Einnahmen geltend machen
können. Denn zum einen lassen sich zuverlässige
Feststellungen zum Umfang derartiger Leistungen nicht ohne
eingehende Kontrollen treffen, deren Einführung mit der
Betätigungsfreiheit der Parteien nur schwer vereinbar sein
dürfte. Zum anderen fehlt es weithin an allgemein gültigen
Maßstäben, nach denen sich der Wert dieser Leistungen
bemessen ließe. 64 Zudem durfte ein Ansatz dieses Wertes im
Rahmen von § 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 PartG deshalb
ausgeschlossen werden, weil im neuen System der
Parteienfinanzierung dem an Beiträge und Spenden geknüpften
Anteil der staatlichen Mittel (§ 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3
PartG - Zuwendungsanteil) im Vergleich zu dem auf
Wahlerfolgen beruhenden Anteil dieser Mittel (§ 18 Abs.
3 Satz 1 Nr. 1 und 2 PartG - Wählerstimmenanteil) von
vornherein ein hohes Gewicht zukam, das in Verbindung mit der
regelmäßigen Überschreitung der absoluten Obergrenze
mittlerweile zu einem nicht unbedenklichen Ungleichgewicht
der Verteilungsmaßstäbe geführt hat (vgl. Bericht der
Kommission unabhängiger Sachverständiger
<"Herzog-Kommission"> zur Parteienfinanzierung vom 17.
März 1999, BTDrucks 14/637, S. 34 f. und 44 ff. und
Bericht der Kommission unabhängiger Sachverständiger
<"Rau-Kommission"> zu Fragen der Parteienfinanzierung
vom 18. Juli 2001, BTDrucks 14/6710, S. 28 f.).
Angesichts dessen kann der Gesetzgeber nicht verpflichtet
sein, durch eine Anerkennung des Werts der üblicherweise
ehrenamtlich wahrgenommenen Tätigkeit von Parteimitgliedern
als zuschussfähig das Element des Zuwendungsanteils im Gefüge
der staatlichen Teilfinanzierung der Parteien weiter zu
stärken. 65 Schließlich ist in der Konsequenz der
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ( BVerfGE
85, 264 <294>) der
Wählerstimmenanteil an der staatlichen Teilfinanzierung im
Rahmen von § 18 Abs. 3 Satz 2 PartG degressiv
ausgestaltet worden. Danach steht allen Parteien, die die
Mindestschwelle des § 18 Abs. 4 PartG überschritten
haben, für jede der auf ihre jeweilige Liste entfallenden
oder der für sie in einem Wahl- oder Stimmkreis abgegebenen
bis zu 5 Mio. gültigen Stimmen ein Betrag von 1,30 DM, für
jede weitere gültige Stimme indessen nur 1,00 DM zu. Bei der
Einfügung dieser erfolgsabhängigen Staffelung des Anspruchs
auf staatliche Leistungen ist der Gesetzgeber - in Ausübung
der ihm auch auf dem Gebiet der Parteienfinanzierung
grundsätzlich zustehenden Freiheit der Einschätzung
regelungsbedürftiger tatsächlicher Verhältnisse - davon
ausgegangen, dass der - alle Parteien gleichermaßen treffende
- Grundaufwand, den eine wirksame politische Arbeit
erfordert, kleinere Parteien verhältnismäßig stärker belastet
als größere (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des
Innenausschusses des Deutschen Bundestages vom 9. November
1993, BTDrucks 12/6090, S. 21). Die Zahl von 5 Mio.
Wählerstimmen ist, wie den Äußerungen der Schatzmeister der
im Bundestag vertretenen Parteien im Gesetzgebungsverfahren
zu entnehmen ist, an der wahlrechtlichen 5 v.H.-Sperrklausel
ausgerichtet (vgl. 77. Sitzung des Innenausschusses des
Deutschen Bundestages am 18. Oktober 1993, StenProt, S. 87
und 94 f.). Dementsprechend können Parteien, die an
dieser Klausel scheitern, regelmäßig in vollem Umfang in den
Genuss des höchstmöglichen Einzelbetrages von 1,30 DM je
Wählerstimme gelangen, während Parteien, denen es gelingt,
die 5 v.H.-Hürde zu nehmen, von der dann einsetzenden
Degression getroffen werden. 66 b) Dieselben Gründe, die eine mögliche
Benachteiligung kleinerer Parteien durch § 26 Abs. 4
Satz 2 PartG im Rahmen von § 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3
PartG rechtfertigen, tragen auch die Nichtberücksichtigung
ehrenamtlicher Leistungen von Parteimitgliedern im Rahmen von
§ 18 Abs. 5 Satz 1 PartG. Denn auch die Bezugsgröße
"selbst erwirtschaftete Einnahmen" ( BVerfGE
85, 264 <289>), die die Höhe
der relativen Obergrenze bestimmt, dient dem Grundsatz der
Staatsfreiheit und spiegelt die Verwurzelung der Partei im
gesellschaftlich-politischen Bereich wider. Der Gesetzgeber
ist auch bei der Bestimmung der relativen Obergrenze nicht
verpflichtet, außer Beiträgen und Spenden auch Zuwendungen
von Mitgliedern an eine Partei zu berücksichtigen, die - wie
ehrenamtliche Leistungen - eine allgemeine Akzeptanz der
Partei in der Bürgerschaft nicht erkennen lassen. Auch das
Ziel, kleinere, an der 5 v.H.-Sperrklausel gescheiterte
Parteien im Interesse der Offenheit des politischen Prozesses
zu fördern, vermag eine solche Verpflichtung nicht zu
begründen (vgl. BVerfGE
85, 264 <294>). 67 3. Die Bestimmung des § 27 Abs. 1 Satz 2,
2. Halbsatz PartG konkretisiert die in § 26 Abs. 4 Satz
2 PartG getroffene Entscheidung des Gesetzgebers für die
Einnahmeart der Spende. Sie ist eine Sondervorschrift, deren
normativer Gehalt nicht über den der allgemeinen Regelung des
§ 26 Abs. 4 Satz 2 PartG hinausreicht; ihre Funktion ist
klarstellender Art (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des
1993, BTDrucks 12/6090, S. 23). Aus den vorangehend
dargelegten Gründen verletzt mithin auch sie nicht das Recht
der Antragstellerin auf Chancengleichheit. II. 68 Die Anträge zu 3. und 4. sind unzulässig. Es
fehlt in subjektiver wie in objektiver Hinsicht an einem
schutzwürdigen Interesse daran, dass über sie in der Sache
entschieden wird. 69 1. Die begehrte Feststellung der
Verfassungswidrigkeit von § 40 Abs. 1 Nr. 1 und 2 PartG,
der hinsichtlich bestimmter materiellrechtlicher Voraussetzungen für die Vergabe
staatlicher Mittel an politische Parteien eine das Jahr 1994
betreffende Übergangsregelung enthält, würde die
Antragstellerin nicht dem von ihr insoweit verfolgten Ziel
der Bewilligung höherer staatlicher Leistungen näher bringen.
Denn ihr ist für dieses Jahr ungeachtet ihres rechtzeitigen
Begehrens um Abschlagszahlungen unter Hinweis auf die
Fristvorschrift des § 19 Abs. 1 Satz 1 PartG, mithin aus
verfahrensrechtlichen Gründen, unanfechtbar
jegliche Leistung versagt worden, weil sie den Antrag auf
endgültige Festsetzung und Auszahlung der staatlichen
Leistungen nach dem Parteiengesetz erst nach dem 30.
September 1994 gestellt hat. Die diesbezüglichen Bescheide
der Präsidentin des Deutschen Bundestages und der
mittelverwaltenden Stellen der Länder sind bestandskräftig
(vgl. BTDrucks 13/4503, S. 53 und 13/8888, S. 64 f.).
Ein Ausspruch des Bundesverfassungsgerichts zu § 40 Abs.
1 Nr. 1 und 2 PartG ließe die zu Lasten der Antragstellerin
ergangenen Bescheide hiernach unberührt. 70 Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht
mittlerweile in einem das Bewilligungsjahr 1996 betreffenden
Parallelfall entschieden, dass ein Antrag auf
Abschlagszahlungen nach § 20 Abs. 1 Satz 1 PartG die
Anmeldung eines voraussichtlichen Anspruchs auf endgültige
Leistungen und das Begehren um Festsetzung des entsprechenden
Betrags umfasse (BVerwGE 111, 175 ff.). Mit Rücksicht
darauf, dass im Jahre 1994 die Summe der für alle Parteien
errechneten Ansprüche die absolute Obergrenze überschritten
hatte und die der Antragstellerin nach geltendem Recht
rechnerisch zustehenden Mittel deshalb den anderen Parteien
mit bestandskräftigen Bewilligungsbescheiden vom 28. Juni
1997 im Rahmen der jeweiligen relativen Obergrenze anteilig
zugewendet worden sind, lehnt es der Präsident des Deutschen
Bundestages jedoch ab, das Bewilligungsverfahren für 1994 zu
Gunsten der Antragstellerin wieder aufzugreifen. Er nimmt an,
dass ihr Ausscheiden aus dem Kreis der Empfänger staatlicher
Leistungen für die übrigen anspruchsberechtigten Parteien
einen eigenständigen, auf § 19 Abs. 1 PartG beruhenden
rechtlichen Vorteil begründet habe, auf den diese sich
eingerichtet hätten und in dessen Fortbestand sie unabhängig
vom Ausgang des vorliegenden Verfahrens in schutzwürdiger
Weise vertrauen könnten (vgl. BTDrucks 13/8888, S. 64 f.
und 14/4747, S. 65). 71 Hiergegen sind von der Antragstellerin
rechtliche Einwände nicht erhoben worden; sie sind auch nicht
ersichtlich. Vor allem ist nicht zu beanstanden, dass der
Präsident des Deutschen Bundestages es ausschließt, einen
Eingriff in den von anderen Parteien erlangten Vorteil
dadurch zu vermeiden, dass der Antragstellerin für 1994 unter
Überschreitung der absoluten Obergrenze Mittel bewilligt
werden. Denn selbst wenn er an einer solchen Bewilligung
unter den gegebenen Umständen ausnahmsweise nicht gehindert
sein sollte, wäre es sachgerecht, bei der gebotenen
Interessenabwägung der Einhaltung der absoluten Obergrenze
wegen des ihr zukommenden verfassungsrechtlichen Ranges (vgl.
85, 264 <290>) zu Lasten der
Antragstellerin das überwiegende Gewicht beizumessen.
Sonstige Umstände, die für die Antragstellerin die Aussicht
auf ein Wiederaufgreifen des Bewilligungsverfahrens für das
Jahr 1994 begründen könnten, sind nicht ersichtlich. 72 2. Es kann dahinstehen, ob dies allein die
Verwerfung der Anträge als unzulässig zu begründen vermöchte,
wenn ein öffentliches Interesse an einer Entscheidung zur
Sache zu bejahen wäre (vgl. hierzu: BVerfGE
87, 207 <209>; 102,
224 <232 f.>). Denn ein
solches Interesse liegt hier nicht vor. Eine
Auseinandersetzung mit den von der Antragstellerin erhobenen
Einwänden gegen die allein das Jahr 1994 betreffenden
lässt die Klärung einer verfassungsrechtlichen Frage von
grundsätzlicher Bedeutung nicht erwarten. Andere objektive
Gründe, die für eine richterliche Bescheidung dieser Einwände
geltend gemacht werden könnten, sind nicht ersichtlich. Limbach Sommer Jentsch Hassemer Broß Osterloh Di Fabio Mellinghoff Zusatzinformationen
ECLI:DE:BVerfG:2001:es20011206.2bve000394Zitiervorschlag:BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 06. Dezember 2001 - 2 BvE 3/94 - Rn. (1-72),http://www.bverfg.de/e/es20011206_2bve000394.htmlSiehe auch PressemitteilungNr. 25/2002 vom 27. Februar 2002Fundstelle(n)BVerfGE 104, 287 - 305

References: § 26
 § 27
 § 40
 § 18
 § 19
 § 40
 § 18
 § 24
 § 18
 § 18
 § 20
 § 24
 § 18
 § 24
 § 26
 § 26
 § 26
 § 27
 § 27
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§ 40
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 § 18
 § 19
 § 18
 § 18
 § 26
 § 134
 § 26
 § 26
 § 26
 § 27
 § 40
 § 40
 § 19
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§ 18
 § 40
 § 19
 § 40
 § 40
 § 26
 § 26
 § 26
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 § 18
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 § 24
 § 26
 § 18
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§ 26
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 § 20
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