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LEGGE N. 190/2012 DISPOSIZIONI PER LA PREVENZIONE E LA REPRESSIONE DELLA CORRUZIONE E DELL ILLEGALITA NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - PDF
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1 LEGGE N. 190/2012 DISPOSIZIONI PER LA PREVENZIONE E LA REPRESSIONE DELLA CORRUZIONE E DELL ILLEGALITA NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Torino, 10 Aprile 2013
2 La legge 190/2012 introduce degli strumenti per prevenire e reprimere i fenomeni corruttivi all interno della Pubblica amministrazione. E entrata in vigore il 28/11/2012. Il principio ispiratore della legge è senz altro quello della trasparenza dell attività amministrativa, per contrastare i fenomeni di illegalità e di corruzione. Trasparenza intesa come accessibilità totale delle informazioni concernenti l organizzazione e tutta l attività amministrativa. Trasparenza che garantisce forme diffuse di controllo sull utilizzo delle risorse pubbliche e, pertanto, concorre ad attuare i principi di democrazia, di eguaglianza, di imparzialità e di corretta amministrazione che sono alla base del nostro Ordinamento.
3 Recepisce disposizioni emanate da Organismi internazionali: - Art. 6 della Convenzione ONU contro la corruzione, adottata il 31/10/2003, ratificata dall Italia nel 2009; - Art. 20 e 21 della Convenzione penale sulla corruzione, siglata a Strasburgo, in ambito U.E., il 27/01/1999, ratificata nel 2012.
4 Le strategie di prevenzione e di contrasto alla corruzione derivano dall azione sinergica di tre soggetti: A) Comitato interministeriale, costituito con D.P.C. 16/1/2013: deve elaborare le Linee guida, gli indirizzi generali che serviranno anche per elaborare il Piano nazionale anticorruzione; B) Dipartimento della Funzione pubblica che opera come soggetto promotore delle strategie di prevenzione e come coordinatore della loro attuazione: deve elaborare il Piano nazionale anticorruzione che conterrà alcune indicazioni per l elaborazione dei Piani triennali di prevenzione da parte delle Amministrazioni; C) Autorità nazionale anticorruzione individuata nella Commissione Indipendente per la Valutazione, la Trasparenza e l Integrità delle amministrazioni pubbliche - C.I.V.I.T.: svolge funzioni di raccordo con le altre autorità ed esercita poteri di vigilanza e controllo.
5 La Legge non contiene una definizione di corruzione. La Circolare 1/2013 del Dipartimento della Funzione pubblica individua il concetto di corruzione come comprensivo di tutte le situazioni in cui, nel corso dell attività amministrativa, si riscontri l abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati. Concetto più ampio della fattispecie prevista dal Codice penale che si individua ogni qualvolta si rilevi un malfunzionamento dell amministrazione a causa dell uso a fini privati delle funzioni attribuite.
6 I DESTINATARI DELLE NORME I destinatari delle norme contenute nella Legge 190/2012 sono tutte le Pubbliche amministrazioni previste dall Art. 1, comma 2, del D.Lgs 30/03/2001 N. 165 e, quindi, le Amministrazioni centrali ma anche le Regioni e gli Enti locali.
7 IL RESPONSABILE DELLA PREVENZIONE Art. 1, comma 7: l Organo di indirizzo politico dell Ente deve individuare tra i dirigenti amministrativi di ruolo di prima fascia in servizio, il Responsabile della prevenzione della corruzione. L Organo di indirizzo politico secondo l ANCI va individuato nel Sindaco (nel Ministro per i Ministeri). Negli Enti locali il Responsabile è individuato nel Segretario comunale, salvo diversa e motivata determinazione. Circolare N. 1/2013 del Dipartimento della funzione pubblica: il Responsabile non deve essere visto dai colleghi come un persecutore ; i rapporti debbano essere improntati alla massima collaborazione.
8 La Legge non prevede un termine per la nomina. La Circolare indica che le amministrazioni debbono provvedere tempestivamente. Anche l ANCI si è espressa in questi termini. La designazione deve essere comunicata alla C.I.V.I.T. La legge non individua la durata dell incarico, Si ritiene che la durata della designazione debba essere pari alla durata dell incarico dirigenziale.
9 I rilevanti compiti e le notevoli responsabilità del Responsabile della prevenzione della corruzione potranno essere remunerati, a seguito di valutazione positiva dell attività, nell ambito delle norme legislative e contrattuali vigenti. L Amministrazione deve assicurare lo svolgimento di adeguati percorsi formativi e di aggiornamento anche dopo la nomina.
10 E esclusa la possibilità di nominare più di un Responsabile nell ambito della stessa amministrazione. Per gli Enti di maggiore dimensione è possibile individuare, dei Referenti operanti nelle diverse strutture dell Ente. Gli Enti dovranno assicurare al Responsabile della prevenzione della corruzione un adeguato supporto
11 FUNZIONI COMPITI E RESPONSABILITA DEL RESPONSABILE DELLA PREVENZIONE Il Responsabile è infatti chiamato a svolgere le seguenti attività: 1) Elaborare la proposta di Piano triennale di prevenzione che deve essere adottato dall Organo di indirizzo politico entro il 31 Gennaio di ogni anno; 2) Definire procedure appropriate per selezionare e formare i dipendenti destinati ad operare in settori particolarmente esposti alla corruzione; 3) Verificare l efficace attuazione del Piano e la sua idoneità;
12 4) Proporre modifiche al Piano in caso di accertamento di significative violazioni o di mutamenti dell organizzazione o nell amministrazione; 5) Verificare l effettiva rotazione degli incarichi negli Uffici preposti allo svolgimento delle attività nel cui ambito è più elevato il rischio che siano commessi reati di corruzione; 6) Individuare il personale da inserire nei percorsi di formazione sui temi dell etica e della legalità.
13 Considerata la natura ed il livello dell attività svolta, il Responsabile della prevenzione riferisce all Autorità di indirizzo politico-amministrativo che lo ha nominato, ossia al Sindaco (o al Ministro). - Nel caso riscontri fatti che possono presentare una rilevanza disciplinare, deve riferirne al Dirigente preposto al settore; - Nel caso riscontri fatti suscettibili di dar luogo a responsabilità amministrativa deve presentare tempestiva denuncia alla Procura della Corte dei conti per eventuali iniziative in ordine all accertamento del danno erariale; - Nel caso in cui riscontri fatti che rappresentano notizie di reato, deve presentare denuncia alla Procura della Repubblica o ad un Ufficio di Polizia giudiziaria.
14 La Legge prevede rilevanti responsabilità per il Responsabile in caso di inadempimento. Il comma 8, dell Art. 1 configura una responsabilità dirigenziale: - In caso di mancata predisposizione del Piano; - In caso di mancata adozione delle procedure per la selezione e la formazione dei dipendenti destinati ad operare in settori particolarmente esposti alla corruzione.
15 Nell ipotesi in cui all interno dell Amministrazione sia commesso un reato di corruzione, accertato con sentenza passata in giudicato, il Responsabile della prevenzione risponde ai sensi dell Art. 21 del DL 30/03/2001 N. 165 nonché sul piano disciplinare, oltre che per il danno erariale e all immagine della Pubblica amministrazione, salvo che provi tutte le seguenti circostanze: - Di avere predisposto in modo corretto il Piano triennale di prevenzione verificando l effettiva rotazione degli incarichi negli uffici a maggior rischio corruttivo e individuando il personale da inserire nei programmi di formazione; - Di avere vigilato sul funzionamento e sull osservanza del Piano.
16 La sanzione disciplinare prevede la sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da un minimo di un mese ad un massimo di sei mesi. E inoltre individuata un ulteriore fattispecie di illecito disciplinare per omesso controllo in caso di ripetute violazioni del Piano.
17 IL PIANO TRIENNALE DI PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE Il Responsabile della prevenzione deve elaborare la proposta di Piano triennale di prevenzione della corruzione che deve essere adottato dall Organo di indirizzo politico di ciascuna amministrazione entro il 31 Gennaio di ogni anno. In fase di prima applicazione tale termine è stato differito al 31 Marzo Quanto alla tempistica relativa all adozione del Piano da parte degli Enti locali, il comma 60 dell Art. 1 della L. 190/2012 ha demandato a specifiche intese, da adottarsi entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore della Legge, in sede di Conferenza unificata, la definizione degli adempimenti, con l indicazione dei relativi termini. Nelle more di tempo l ANCI suggerisce alle Amministrazioni, in via prudenziale, di avviare il lavoro per la definizione delle prime misure in materia di prevenzione alla corruzione.
18 Il Prefetto, su richiesta, fornisce il necessario supporto tecnico ed informativo agli Enti locali. Per quanto riguarda l iter procedurale, la Legge stabilisce che il Piano triennale deve essere redatto secondo le indicazioni contenute nel Piano nazionale anticorruzione. Ad oggi il Piano nazionale non è ancora stato predisposto. Sono solo state adottate le Linee di indirizzo da parte del Comitato interministeriale che individuano i contenuti minimi dei Piani triennali.
19 Ai sensi del comma 9 dell Art. 1 della Legge 190/2012 il Piano deve rispondere alle seguenti esigenze: A) Individuare le attività nell ambito delle quali è più elevato il rischio di corruzione, anche raccogliendo le proposte dei dirigenti, vengono citati, in particolare, i seguenti procedimenti: - Autorizzazioni e concessioni; - Scelta del contraente per l affidamento di lavori, forniture e servizi; - Concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati; - Concorsi e prove selettive per l assunzione del personale e progressioni di carriera.
20 B) Prevedere per i procedimenti sopra citati, meccanismi di formazione, attuazione e controllo delle decisioni idonei a prevenire il rischio di corruzione; C) Prevedere, con particolare riguardo ai citati procedimenti, obblighi di informazione nei confronti del Responsabile della prevenzione della corruzione; D) Monitorare il rispetto dei termini, previsti dalla legge o dai regolamenti, per la conclusione dei procedimenti;
21 E) Monitorare i rapporti tra l amministrazione e i soggetti che con la stessa stipulano contratti o che sono interessati a procedimenti di autorizzazione, concessione o erogazione di vantaggi economici di qualunque genere, anche verificando eventuali relazioni di parentela o affinità sussistenti tra i titolari, gli amministratori, i soci ed i dipendenti degli stessi soggetti e i dirigenti e i dipendenti dell Amministrazione; F) Individuare specifici obblighi di trasparenza ulteriori rispetto a quelli previsti da disposizioni di legge.
22 Ciascuna Amministrazione potrà fare riferimento ai contenuti minimi definiti nelle Linee guida, recependoli ed adattandoli alle proprie caratteristiche organizzative e coerentemente con le proprie specificità. La Circolare N. 1/2013 del Dipartimento della Funzione pubblica sottolinea il collegamento che dovrà sussistere tra il Piano triennale di prevenzione della corruzione ed il Programma triennale per la trasparenza che le Pubbliche amministrazioni debbono adottare ai sensi dell Art. 11 del D. Lgs. 150/2009. E necessario che si stabilisca un raccordo in termini organizzativi tra il Responsabile della trasparenza ed il Responsabile della prevenzione.
23 PUBBLICITA E TRASPARENZA DELL ATTIVITA AMMINISTRATIVA Entro sei mesi dall entrata in vigore della legge (Maggio 2013) con uno o più Decreti del Ministro per la Pubblica amministrazione saranno individuate le informazioni rilevanti per: - La pubblicazione nei siti web della Pubblica amministrazione delle informazioni relative a procedimenti amministrativi, Bilanci e Conti consuntivi, costi unitari di realizzazione delle opere pubbliche e di produzione dei servizi erogati ai cittadini;
24 - Pubblicità con riferimento ai procedimenti di autorizzazione e concessione, scelta del contraente per l affidamento di lavori servizi e forniture, concessione sussidi, contributi, concorsi e prove selettive; - Indicazione di un indirizzo P.E.C.; - Obbligo di rendere accessibile in ogni momento agli interessati, tramite strumenti di identificazione informatica, le informazioni relative ai provvedimenti ed ai procedimenti amministrativi che li riguardano, comprese quelle relative allo stato della procedura ed ai tempi dell Ufficio competente in ogni singola fase.
25 PARALLELISMI CON IL SISTEMA PREVISTO DAL D.LGS 231/2001 La Legge 190/2012 introduce un sistema di allocazione delle responsabilità per alcuni versi analogo a quello della responsabilità delle persone giuridiche previsto dal D.Lgs.231 del Con la nuova disciplina anticorruzione, anche nel settore pubblico come in quello privato diventa esenziale prevenire la cosiddetta colpa di organizzazione (irresponsabilità organizzata). Si ha colpa di organizzazione in presenza di un organizzazione pubblica organizzata confusamente, gestita in modo inefficiente, non responsabile e non responsabilizzata.
26 Nel sistema delineato con il D.Lgs. 231 si delinea il seguente sistema: il soggetto apicale commette il reato e anche l Ente al ricorrere di alcune condizioni ne risponde. Il criterio di imputazione soggettiva della responsabilità è la colpa di organizzazione, quale espressione di scelte di politica aziendale errate o quantomeno avventate. In forza del rapporto di immedesimazione organica che lega i soggetti apicali alla persona giuridica, il reato da loro commesso è qualificabile come proprio della persona giuridica. Fino alla legge 190 del 2012 da tale sistema di responsabilità erano esenti gli Enti pubblici non economici. La Legge 190/2012 ha introdotto un meccanismo di allocazione della responsabilità analogo seppur diverso rispetto a quello del D.Lgs 231/2001
27 Il tutto parte dalla nomina, nell ambito della pubblica amministrazione, del Responsabile della prevenzione della corruzione. Tale soggetto, come abbiamo visto, deve adempiere numerosi compiti. Ebbene, in caso di perpetrazione di un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato, risponde il responsabile anticorruzione. Anche in questo caso il criterio di imputazione soggettiva della responsabilità è la colpa di organizzazione. Esiste, quindi, una certa analogia con quanto previsto dal D.Lgs 231 che, in caso di commissione del reato da parte del soggetto apicale prevede anch essa una estensione della responsabilità.
28 Indubbiamente tra le due forme di responsabilità esistono differenze significative: - E diverso il Giudice: lì il giudice penale, qui la Corte dei conti; - E diversa la natura dell illecito: lì penale qui erariale e disciplinare; - E diverso il titolo di responsabilità: lì il dolo in ragione della natura tipicamente dolosa dei reati corruttivi qui tipicamente la colpa; - Soprattutto è differente il destinatario della responsabilità da colpa di organizzazione: nella 231/2001 è l Ente nella 190/2012 è una persona: il Responsabile della prevenzione, ossia tipicamente il Segretario comunale. In dottrina, infatti, ci si domanda se sia stato corretto concentrare tutta la responsabilità prevista dalla norma su tale soggetto.
29 I CONTROLLO DEL REVISORE DEI CONTI - Verifica della corretta nomina del Responsabile della prevenzione (da parte del Sindaco); - Verifica dell adozione del Piano triennale di prevenzione della corruzione (da parte della Giunta); - Verifica degli obblighi in tema di pubblicità dell attività amministrativa.
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