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BOE.es - Documento BOE-A-2016-7906
Documento BOE-A-2016-7906
«BOE» núm. 196, de 15 de agosto de 2016, páginas 60593 a 60609 (17 págs.)
BOE-A-2016-7906
En relación con esta normativa, la STC 33/2005, de 17 de febrero, declaró que la designación de entidades de acreditación de verificadores medioambientales se inscribe en el ámbito de la función ejecutiva o aplicativa. Por tanto, de conformidad con la distribución de competencias derivada del art. 149.1.23 CE y del art. 10.1.6 del Estatuto de Autonomía de Cataluña correspondía a la Generalitat el ejercicio de esta competencia. Concluyó, asimismo, que la Entidad Nacional de Acreditación –como organismo nacional de acreditación– solo podía actuar en el ámbito de la seguridad industrial y no en el ámbito de los verificadores medioambientales.
La Letrada autonómica señala que el Gobierno de la Generalitat, al considerar que el Real Decreto 1715/2010 no respetaba sus competencias ejecutivas, planteó frente al mismo conflicto positivo de competencia que fue admitido a trámite por el Tribunal Constitucional con el núm. 2511-2011. Se remite en su escrito a los argumentos de la Generalitat ya expuestos en aquel conflicto (que fue resuelto por la STC 20/2014, de 10 de febrero). Se basan, en esencia, en la idea de que el cumplimiento de la normativa comunitaria no impone la obligación a los Estados miembros de designar una única entidad nacional de acreditación de verificadores medioambientales, ya que este planteamiento del Estado «parte de una interpretación parcial y sesgada de dicha normativa, dado que la interpretación conjunta de ambos Reglamentos comunitarios permite afirmar que prevén dos sistemas de selección de los organismos de evaluación: a saber, primer sistema, creación de un único organismo nacional que acredite entidades de evaluación designado por el Estado; segundo sistema, autorización de las entidades de evaluación por las autoridades públicas nacionales». Se afirma, en conclusión, que los aludidos reglamentos comunitarios prevén expresamente la posibilidad de que sean las autoridades nacionales las que seleccionen y, en consecuencia, autoricen a los verificadores medioambientales, siendo este segundo sistema respetuoso con las competencias de la Generalitat de Cataluña.
Destaca, en particular, que el Reglamento (CE) núm. 1221/2009 regula de una forma más precisa los dos sistemas, el de acreditación y el de autorización, definiéndose en el art. 2.30 «Organismo de acreditación nacional» como el designado de conformidad con el art. 4 del Reglamento (CE) núm. 765/2008 y en el art. 2.31 «Organismo de autorización» como el designado de conformidad con el art. 5.2 del Reglamento (CE) núm. 765/2008. La justificación de que la designación de la Entidad Nacional de Acreditación se hace en cumplimiento de la normativa europea no tiene en cuenta que el Reglamento (CE) núm. 765/2008 señala que la creación de un organismo nacional de acreditación uniforme debe realizarse sin perjuicio del reparto de funciones en el seno de los Estados miembros y que la interpretación conjunta de ambos Reglamentos comunitarios da cabida al sistema de autorización de verificadores medioambientales por la autoridad competente del Estado miembro, siendo este sistema respetuoso con el esquema de distribución de competencias en materia de medio ambiente.
La Letrada de la Generalitat de Cataluña considera que esta interpretación de los Reglamentos comunitarios resulta confirmada en la carta que la Comisión Europea envió con fecha de 28 de julio de 2011 al Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, como respuesta a una consulta realizada por este sobre la interpretación del Reglamento (CE) núm. 765/2008. En ella dicha institución europea pone de manifiesto que el Reglamento no impone la acreditación como única solución, de tal manera que si un Estado miembro «no considera apropiada la acreditación en determinadas situaciones nacionales, dicho Estado miembro deberá facilitar todas las pruebas documentales necesarias para la verificación de la competencia de los organismos de evaluación de la conformidad, equivalente a la llevada a cabo por el organismo de acreditación».
De ello deduce la Letrada autonómica que la Comisión está indicando que en estos casos se debe actuar como determina el art. 5.2 del Reglamento (CE) núm. 765/2008. En la referida carta la Comisión señala también que el organismo de autorización para llevar a cabo su actuación deberá tener también «jurisdicción nacional»; referencia esta que, según la Letrada autonómica –contrariamente a lo que entiende el Gobierno de la Nación en la respuesta al requerimiento de incompetencia– no implica que deba ser una única autoridad para todo el territorio nacional, sino que la autoridad, sea la que sea, pueda operar en todo el territorio nacional, invocando a tal efecto la doctrina de la STC 33/2005, FJ 11, según la cual «el hecho de que los actos de las Comunidades Autónomas puedan originar consecuencias más allá de sus límites territoriales no puede dar lugar a que se las despoje de las facultades que les corresponden, porque ello equivaldría necesariamente a privarlas, pura y simplemente, de toda capacidad de actuación».
El art. 9 del Real Decreto 239/2013 establece las normas del procedimiento de tramitación, suspensión y cancelación de inscripciones en el registro EMAS. Pese a que en el apartado 4 del propio art. 9 se dispone que las Comunidades Autónomas establecerán su propio procedimiento –lo que pudiera indicar que los apartados impugnados, el 1 y el 2, solo serán de aplicación a los supuestos en que el órgano competente para resolver sobre la inscripción es de la Administración del Estado– considera la Letrada de la Generalitat de Cataluña que su redacción induce a interpretar que son normas comunes de procedimiento para todas las solicitudes de inscripción que culminan con la resolución de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente. Por tanto, resultarían inconstitucionales en cuanto establecen normas para llevar a cabo una función ejecutiva que corresponde a la Generalitat, a menos que de forma expresa se precise que los apartados 1 y 2 solo son de aplicación a los supuestos previstos en el art. 8.2 d) del propio Real Decreto 239/2013, que son aquellos que debe resolver el correspondiente órgano de la Administración General del Estado.
3. Mediante providencia de 22 de octubre de 2013, el Pleno de este Tribunal, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el presente conflicto positivo de competencia; atribuir su conocimiento, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.2 LOTC, a la Sala Primera, a la que por turno objetivo le ha correspondido; dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de presentar alegaciones en el plazo de 20 días; comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, a los efectos del art. 61.2 LOTC; y publicar la incoación del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya».
b) Argumenta que la proyección supraterritorial de la norma puede condicionar, de manera excepcional, el alcance de la competencia. Señala que la jurisprudencia de este Tribunal, si bien establece que las actuaciones ejecutivas autonómicas no revierten al Estado por el hecho de que generen consecuencias más allá del territorio de las Comunidades Autónomas que hubieran de adoptarlas, también sienta el criterio, de que «a ese traslado de la titularidad de la competencia en sí puede llegarse cuando –y de manera excepcional– además del alcance supraterritorial de la competencia, la actividad pública que se ejerza sobre él no sea susceptible de fraccionamiento, sino que, por el contrario, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un solo titular, que forzosamente deba ser el Estado» (STC 306/2000, FJ, 18), situación que se produce, en su opinión, en este caso. Se cumplen, además, las previsiones del art. 189.2 EAC, pues resulta evidente que no existen mecanismos de colaboración o coordinación que puedan emplearse para la ejecución y cumplimiento del art. 4.1 del Reglamento (CE) núm. 765/2008, siendo necesaria la adopción por parte del Estado de una medida de alcance nacional, cual es la designación de la Entidad Nacional de Acreditación.
c) El Reglamento comunitario objeto de aplicación es claro en su contenido en cuanto a la sola existencia de un único organismo nacional, y es una disposición normativa con «efecto directo». El artículo único del Real Decreto 1715/2010 da cumplimiento a la exigencia del art. 4, inciso 1, del Reglamento (CE) núm. 765/2008, en virtud del cual «cada Estado miembro designará a un único organismo nacional de acreditación».
Argumenta el Abogado del Estado que la voluntad del legislador europeo de que exista un único organismo de acreditación de los verificadores medioambientales se ve reafirmada por el inciso 2 del mismo artículo, según el cual si un Estado miembro no considera económicamente viable disponer de un organismo nacional de acreditación, recurrirá, en la medida de lo posible, al organismo nacional de acreditación de otro Estado miembro. La norma establecida en el Reglamento (CE) núm. 765/2008 es la de la exigencia de un único organismo de acreditación, no de varios con eficacia única para todo el territorio español; la pluralidad de organismos de acreditación contravendría la determinación establecida por el Reglamento comunitario. Por su parte, el Reglamento (CE) núm. 1221/2009, establece, en su art. 28.1, que «los organismos de acreditación designados por los Estados miembros de conformidad con el artículo 4 del Reglamento (CE) núm. 765/2008 serán responsables de la acreditación de verificadores medioambientales y de la supervisión de las actividades realizadas por los verificadores medioambientales con arreglo al presente Reglamento». En el marco de esta interpretación de las disposiciones de los Reglamentos comunitarios, invoca la doctrina constitucional relacionada con la distribución de competencias en materia de medio ambiente (SSTC 64/1982, FJ 4; 102/1995, FJ 7; 14/2004, FJ 10, y 138/2010, FJ 4), así como la relacionada con el alcance de la legislación básica en este ámbito, en la que se considera la adecuación excepcional al concepto de norma básica de normas reglamentarias e incluso de ciertos actos de ejecución cuando, por la naturaleza de la materia, resultan complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases. Concluye el Abogado del Estado que este es el caso que nos ocupa, porque «la designación del organismo único de acreditación de verificadores resulta ser algo que de por sí es exigido o demandado por la correcta aplicación y efectividad jurídica de la normativa europea».
Entiende el Abogado del Estado, en consecuencia, que en el actual contexto no podría haber prosperado la doctrina constitucional recaída en la STC 33/2005, invocada por la Generalitat de Cataluña, remitiéndose también a las consideraciones expuestas en el dictamen 119/2013, del Consejo de Estado. En síntesis, ponen de manifiesto que «en aquel momento el Derecho comunitario no imponía la obligación de que existiera un solo organismo nacional de acreditación, como en la actualidad lo exige el Reglamento de 2008». Asimismo ha de tenerse en cuenta la doctrina constitucional sobre la ejecución del Derecho europeo, según la cual si bien «el hecho de que una competencia suponga ejecución del Derecho comunitario no prejuzga cuál sea la instancia territorial a la que corresponda su ejercicio» (STC 115/1991, 80/1993, 13/1998 y 33/2005, entre otras), tampoco cabe ignorar «la necesidad de proporcionar al Gobierno los instrumentos indispensables para desempeñar la función que le atribuye el art. 93 CE» (STC 252/1988, FJ 2) y que «sin perjuicio de que el orden de distribución de competencias obedezca exclusivamente a las pautas del Derecho interno, la normativa comunitaria pueda ser utilizada como elemento interpretativo útil para encuadrar materialmente la cuestión» (STC 33/2005, FJ 3). De lo anterior el Consejo de Estado (y el Abogado del Estado) infiere que los preceptos estatutarios y constitucionales deben interpretarse «siempre de forma que se permita al Estado garantizar el cumplimiento y ejecución del Derecho comunitario, garantía esta que, en este caso, solo puede ofrecerse si es el Estado el que designa un único organismo nacional de acreditación».
El inciso 1 del art. 9 claramente especifica que será de aplicación a la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, y el inciso 4 dispone que las Comunidades Autónomas establecerán el procedimiento para la tramitación, suspensión y cancelación de la inscripción en el registro de organizaciones, por lo que no existe vulneración de las competencias autonómicas. Así lo corrobora, además de la definición como compartidas de las competencias en materia de medio ambiente (art. 144 EAC), el precepto estatutario relativo a la regulación del procedimiento administrativo (art. 159 EAC), que atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en «lo no afectado por el artículo 149.1.18 de la Constitución». En fin, las atribuciones al Estado en los preceptos impugnados en orden al funcionamiento del registro resultan aspectos esenciales de procedimiento administrativo (configuración de la solicitud al organismo estatal y su subsanación, plazo de resolución y del silencio negativo, y sistema de recursos).
En la STC 33/2005 este Tribunal abordó la adecuación al orden constitucional de competencias de la normativa estatal adoptada para la aplicación en nuestro ordenamiento jurídico del Reglamento (CEE) núm. 1836/1993, del Consejo, de 29 de junio, en el que se regulaba por vez primera el sistema comunitario de gestión y auditoría medioambiental [dirigido, conforme a su art. 1.1 a) «la participación voluntaria de las empresas que desarrollen actividades industriales, para la evaluación y mejora de los resultados de las actividades industriales en relación con el medio ambiente y la facilitación de la correspondiente información al público»]. Entre las disposiciones impugnadas se encontraban el artículo 2 y la disposición adicional segunda del Real Decreto 85/1996, de 26 de enero, por el que se establecían las normas para la aplicación del Reglamento (CEE) núm. 1836/1993: el artículo 2 atribuía de forma concurrente a la Administración General del Estado y a las Comunidades Autónomas la designación de entidades de acreditación de verificadores ambientales; la disposición adicional segunda procedía a designar como entidad de acreditación de verificadores ambientales a la Entidad Nacional de Acreditación, sin perjuicio de las que designaran las Comunidades Autónomas.
La STC 33/2005, FJ 5, declaró, a la vista del contenido y finalidad de la regulación de los verificadores medioambientales y de las entidades que debían acreditarlos, «que, desde su configuración por la reglamentación comunitaria, la normativa considerada en el marco de dicho conflicto de competencias presenta una conexión más estrecha con la materia de ‘medio ambiente’ que con la de ‘industria’».
Partiendo de tal encuadre, este Tribunal examinó el esquema constitucional de distribución de competencias en materia de medio ambiente conforme al art. 149.1.23 CE –que atribuye al Estado la competencia para dictar la «legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección»– y al entonces art. 10.1.6 del Estatuto de Autonomía de Cataluña … que asignaba a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de protección del medio ambiente, concluyendo que la actividad de reconocimiento y consiguiente designación de las entidades de acreditación «se inscribe en el ámbito de la función ejecutiva o aplicativa», por lo que la atribución a la Administración General del Estado de la facultad para designar entidades de acreditación de verificadores medioambientales, y la efectiva designación de la Entidad Nacional de Acreditación, era contrario al orden constitucional de competencias, de acuerdo con lo previsto en los arts. 149.1.23 CE y 10.1.6 EAC (STC 33/2005, FJ 11).
La STC 20/2014 confirmó que el Real Decreto 1715/2010 no predetermina la opción abierta por el Reglamento (CE) núm. 1221/2009 entre un sistema de acreditación o un sistema de autorización, por lo que «será la norma reglamentaria que desarrolle dicho precepto comunitario la que, en su caso, deba someterse al correspondiente pronunciamiento constitucional» –en concreto, el Real Decreto 239/2013 ahora enjuiciado–, concluyendo que «cabe interpretar que el artículo único del Real Decreto 1715/2010 no regula la acreditación de los verificadores medioambientales» y que, en línea con la STC 33/2005, «así interpretado, el precepto no vulnera las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia de medio ambiente» [STC 20/2014, FJ 3 b)].
Una vez circunscrito el objeto del Real Decreto 1715/2010 a la acreditación de organismos de evaluación de conformidad distintos de los verificadores medioambientales, la STC 20/2014 afirmó también que el título competencial habilitante en el ámbito de la seguridad industrial es el art. 149.1.13 CE. Procedió, en consecuencia, a declarar la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición final primera de dicho Real Decreto «en la medida en que invoca indebidamente el art. 149.1.23 CE como título competencial que habilita al Estado para su aprobación» [STC 20/2014, FJ 3 c)].
Es preciso partir en este caso de la doctrina de este Tribunal (recordada por la STC 33/2005) según la cual «en el ámbito de la resolución de disputas competenciales, bien sea en conflictos de competencias o en procesos de inconstitucionalidad, el hecho de que una competencia suponga ejecución del Derecho comunitario no prejuzga cuál sea la instancia territorial a la que corresponda su ejercicio, porque ni la Constitución ni los Estatutos de Autonomía prevén una competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario»; si bien «tampoco cabe ignorar ‘la necesidad de proporcionar al Gobierno los instrumentos indispensables para desempeñar la función que le atribuye el art. 93 CE’ (STC 252/1988, FJ 2)... esto es, para adoptar las medidas necesarias a fin de garantizar el cumplimiento de las resoluciones de los organismos internacionales en cuyo favor se han cedido competencias (del Derecho derivado europeo, en lo que ahora interesa), función que sólo una interpretación inadecuada de los preceptos constitucionales y estatutarios puede obstaculizar». De ahí que sea «imprescindible una interpretación sistemática de todos estos preceptos, máxime en materias de competencia compartida o concurrente entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ‘que deben resolverse exclusivamente conforme a las normas constitucionales y estatutarias de distribución de competencias’ (STC 79/1992, de 28 de mayo, FFJJ 1 y 2)» (STC 33/2005, FJ 3, y las allí citadas).
Además, tal y como se reitera a su vez en la STC 20/2014, «las exigencias derivadas del Derecho de la Unión no pueden ser irrelevantes a la hora de establecer los márgenes constitucionalmente admisibles de libertad de apreciación política de que gozan los órganos constitucionales … En la incorporación de las directivas al ordenamiento interno como, en general, en la ejecución del Derecho de la Unión por los poderes públicos españoles se deben conciliar, en la mayor medida posible, el orden interno de distribución de poderes, por un lado, y el cumplimiento pleno y tempestivo de las obligaciones del Estado en el seno de la Unión, por otro. Como ha reiterado este Tribunal, el desarrollo normativo del Derecho de la Unión Europea en el ordenamiento interno debe realizarse desde el pleno respeto de la estructura territorial del Estado» (STC 20/2014, FJ 3, y las allí citadas).
Por todo ello, y en casos como el presente, «prestar atención a cómo se ha configurado una institución por la normativa comunitaria puede ser no sólo útil, sino incluso obligado para proyectar correctamente sobre ella el esquema interno de distribución competencial» (STC 33/2005, FJ 4). Sin perjuicio de que el orden de distribución de competencias obedezca exclusivamente a las pautas del Derecho interno, hemos de tomar en consideración el Derecho de la Unión Europea como elemento interpretativo necesario para el análisis de las disposiciones objeto de este proceso.
4. Como pone de manifiesto el preámbulo del Real Decreto 239/2013, el Reglamento (CE) núm. 1221/2009 introdujo importantes novedades en la regulación del sistema comunitario de auditoria y gestión medioambiental (EMAS). Entre ellas «el nuevo régimen jurídico de actuación y supervisión de los verificadores medioambientales, que se adapta a lo previsto en el Reglamento (CE) núm. 765/2008, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia de mercado relativos a la comercialización de los productos y por el que se deroga el Reglamento (CEE) núm. 339/1993.
El sistema EMAS previsto en el Reglamento (CE) núm. 1221/2009 permite en la actualidad que cualquier organización o sus centros, situados dentro o fuera de la Unión Europea, puedan solicitar ser inscritos en el registro EMAS y utilizar el logotipo EMAS siempre que cumplan con una serie de requisitos, entre los que se encuentra el establecimiento y aplicación de sistemas de gestión medioambiental y la evaluación de tales sistemas, los cuales deben someterse a la supervisión de un «verificador medioambiental» (art. 4). Los candidatos que aspiren a ser verificadores medioambientales deben cumplir, a su vez, los requisitos previstos en los arts. 20 y 21 del Reglamento (CE) núm. 1221/2009 para poder obtener una acreditación o una autorización que les permita operar como tales.
En relación con la regulación de dicha acreditación o autorización, el art. 28 del Reglamento (CE) núm. 1221/2009 se remite al sistema general regulado en el Reglamento (CE) núm. 765/2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos. Su artículo 4 dispone que «cada Estado miembro designará a un único organismo nacional de acreditación» (apartado 1); y prevé también que «si un Estado miembro no considera económicamente justificado o viable disponer de un organismo nacional de acreditación u ofrecer determinados servicios de acreditación, deberá recurrir en la medida de lo posible a un organismo nacional de acreditación de otro Estado miembro» (apartado 2).
La acreditación de los verificadores medioambientales por un único organismo nacional, independiente y dotado de autoridad pública, se considera en el Reglamento (CE) núm. 1221/2009 como el «medio preferente de demostrar la competencia técnica de dichos organismos de evaluación de la conformidad», si bien permite también que «las autoridades nacionales pueden estimar que cuentan con los medios adecuados para llevar a cabo esta evaluación por sí solas» (considerando 12). En relación con esta alternativa, que implica el establecimiento de un sistema de autorización en vez de acreditación, el art. 28.2 del Reglamento (CE) núm. 1221/2009 dispone, para los casos en que se decida no utilizar la acreditación, que «los Estados miembros podrán designar un organismo de autorización, de conformidad con el artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) núm. 765/2008, que será responsable de la concesión de autorizaciones a los verificadores medioambientales y de la supervisión de los mismos». Dicho art. 5, apartado 2, dispone que «cuando un Estado miembro decida no usar acreditación, facilitará a la Comisión y a los otros Estados miembros todas las pruebas documentales necesarias para verificar la competencia del organismo de evaluación de la conformidad que seleccione para la aplicación de la legislación comunitaria de armonización correspondiente». En definitiva, el art. 28 del Reglamento (CE) núm. 1221/2009 contempla la posibilidad de que los verificadores ambientales puedan ser tanto acreditados por el organismo nacional de acreditación designado por cada Estado conforme al art. 4.1 del Reglamento (CE) núm. 765/2008, como autorizados por «un organismo de autorización» de conformidad con el art. 5.2 del Reglamento (CE) núm. 765/2008.
Atendiendo a estos cambios en el Derecho de la Unión Europea se dictó el Real Decreto 239/2013, que derogó y sustituyó al Real Decreto 85/1996. Uno de los puntos centrales de este conflicto de competencias gira de nuevo en torno a la regulación de la actividad de los verificadores ambientales, los cuales, conforme al art. 11.1 del Real Decreto 239/2013 «deberán obtener acreditación de la Entidad Nacional de Acreditación, organismo nacional de acreditación designado por Real Decreto 1715/2010, de 17 de diciembre». La principal discrepancia entre las partes en torno a esta cuestión está directamente relacionada con el alcance de la nueva normativa de la Unión Europea y su adecuada aplicación en el ordenamiento interno conforme al sistema interno de distribución de competencias, tal como fue delimitado por la STC 33/2005.
5. Entrando ya en el análisis de fondo de las disposiciones objeto de controversia, hemos de proceder en primer lugar al encuadramiento competencial. Como se ha expuesto en los antecedentes, según la disposición final tercera del Real Decreto 239/2013, «este real decreto tiene el carácter de legislación básica de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección, de conformidad con lo establecido en el artículo 149.1.23 de la Constitución.» No obstante, el artículo 11.1 que determina el sistema de acreditación de verificadores y conexos, se dicta, «además, al amparo del artículo 149.1 13, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para establecer las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica».
En relación con esta cuestión resultan plenamente aplicables al presente conflicto los razonamientos de la STC 33/2005 sobre el contenido y finalidad de la regulación de los verificadores medioambientales y de las entidades que han de acreditarlos, que condujeron entonces a la conclusión de que «desde su configuración por la reglamentación comunitaria, la normativa considerada presenta una conexión más estrecha con la materia de ‘medio ambiente’ que con la de ‘industria’, pues es evidente que el sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales está destinado a prevenir los efectos perjudiciales o nocivos que las actividades producen sobre el entorno ambiental y sobre los seres vivos, incluyendo el régimen de aspectos cuya finalidad directa es la protección de dicho entorno, cuestiones que, como se dijo en la STC 14/2004, de 12 de febrero, FJ 10, son propias de la materia ‘medio ambiente’, y no responden a la ordenación del sector industrial o a la regulación de los requisitos técnicos que han de cumplirse en los procesos de producción industrial» (STC 33/2005, FJ 5).
Como se recuerda en la STC 33/2005 en relación con los requisitos formales que el Estado ha de garantizar, «excepcionalmente pueden considerarse básicas algunas regulaciones no contenidas en normas con rango legal e incluso ciertos actos de ejecución cuando, por la naturaleza de la materia, resultan complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases» (STC 33/2005, FJ 6 y las allí citadas).
En cuanto al alcance de la garantía material «hay que partir de la consideración, recogida en la STC 102/1995, de 26 de junio, FFJJ 8 y 9, de que lo básico, como propio de la competencia estatal en la materia de medio ambiente, cumple una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que deben permitir que las Comunidades Autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de protección más altos, como ya se dijo en la STC 170/1989, de 19 de octubre. Asimismo, hemos subrayado que el contenido normativo de lo básico en esta materia no significa la exclusión de otro tipo de actuaciones que exijan la intervención estatal. Entre ellas pueden incluirse funciones ejecutivas, ésta es una solución excepcional a la cual ‘sólo podrá llegarse cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad de [armonizar] intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables, que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad. Se produce así la metamorfosis del título habilitante de tales actuaciones, cuyo asiento se encontraría en la competencia residual del Estado (art. 149.3 CE), mientras que en situación de normalidad las facultades ejecutivas o de gestión en materia de medio ambiente corresponden a las Comunidades Autónomas dentro de su ámbito espacial y no al Estado (STC 329/1993)’» (STC 33/2005, FJ 6).
En relación con esta disposición, hay que partir de la declaración contenida en la STC 33/2005, FJ 10, según la cual «la actividad de designación de las entidades de acreditación se inscribe en el ámbito de la función ejecutiva o aplicativa». En la STC 33/2005, este Tribunal concluyó que, de conformidad con la distribución de competencias derivada del art. 149.1.23 CE y del entonces art. 10.1.6 EAC, correspondía a la Generalitat de Cataluña el ejercicio de esta competencia ejecutiva y que la Entidad Nacional de Acreditación –como organismo nacional de acreditación– solo podía actuar en el ámbito de la seguridad industrial y no en el de los verificadores medioambientales (STC 33/2005, FJ 11). Tal doctrina, trasladada al presente caso, supone que el art. 11.1 del Real Decreto 239/2013, al atribuir en exclusiva a la Entidad Nacional de Acreditación la acreditación de los verificadores medioambientales, ha invadido competencias ejecutivas que pertenecen al Gobierno de la Generalitat de Cataluña, tal como éste ha razonado al plantear el presente conflicto positivo de competencia.
Sin embargo, el Abogado del Estado considera que no hay vulneración del orden constitucional de distribución competencial (arts. 149.1.23 CE y 144.1 EAC). Sostiene que, conforme al art. 93 CE, corresponde al Estado garantizar el cumplimiento del Reglamento (CE) núm. 1221/2009, que es una disposición normativa con «efecto directo», de acuerdo con el Derecho originario de la Unión Europea. Sobre esta premisa, alega que la designación de la Entidad Nacional de Acreditación como único organismo de acreditación de verificadores medioambientales sería necesaria para asegurar el cumplimiento del art. 28.1 del indicado Reglamento, en conexión con el art. 4.1 del Reglamento (CE) núm. 765/2008. De modo que el Derecho de la Unión Europea habría impuesto inequívocamente la solución que acoge el Real Decreto controvertido.
Los indicados Reglamentos de la Unión Europea, en lo que aquí importa, es claro que no han pretendido limitar la autonomía institucional de los Estados miembros de la Unión Europea exigiendo indefectiblemente que haya una única autoridad de acreditación o autorización de ámbito nacional y que esta sea designada por el poder central. Así se desprende del propio Reglamento (CE) núm. 765/2008 –al que se remite el núm. 1221/2009– cuando afirma expresamente que la creación en su caso de un organismo nacional de acreditación uniforme «debe realizarse sin perjuicio del reparto de funciones en el seno de los Estados miembros» (considerando 11).
A la vista del art. 4.9 del Reglamento (CE) núm. 765/2008 («Cada Estado miembro garantizará que sus organismos nacionales de acreditación tengan los recursos financieros y humanos adecuados para cumplir bien sus funciones, incluida la realización de tareas especiales, como actividades en el ámbito de la cooperación europea e internacional en materia de acreditación y actividades que sean requeridas para respaldar políticas públicas y que no se auto financien»), no resulta prima facie descartable la interpretación de que son posibles varios organismos de acreditación dentro de un mismo Estado miembro. Si bien, otras previsiones podrían dar a entender lo contrario (art. 4.1: «Cada Estado miembro designará a un único organismo nacional de acreditación»), no puede perderse de vista que el Reglamento (CE) núm. 1221/2009 prevé un sistema alternativo a la acreditación. Este sistema de autorización, como argumenta la Generalitat de Cataluña, permitiría una pluralidad de Administraciones públicas autorizadoras y, por tanto, que en España sean las Comunidades Autónomas quienes –en cuanto titulares, como regla, de las competencias de gestión en materia medioambiental– autoricen a las entidades de verificación. A su vez, aunque se diese por bueno que el mencionado Reglamento europeo exige un único órgano de acreditación o autorización en materia de verificadores medioambientales, es evidente que el Derecho de la Unión Europea no ha impuesto que tal órgano sea designado necesariamente por el poder central. Cabe contemplar pues una variedad de mecanismos de cooperación con que conciliar aquella –hipotética– exigencia del Reglamento (CE) núm. 1221/2009 con el sistema interno de distribución de competencias.
A este Tribunal no le corresponde establecer cuál sea la interpretación correcta del Reglamento (CE) núm. 1221/2009, sino resolver el conflicto de competencias que ha suscitado el Real Decreto 239/2013 entre el Gobierno de la Generalitat de Cataluña y el del Estado. Teniendo en cuenta la regulación del mencionado Reglamento europeo es claro que el Real Decreto controvertido no ha atendido a la obligación de «conciliar, en la mayor medida posible, el orden interno de distribución de poderes, por un lado, y el cumplimiento pleno y tempestivo de las obligaciones del Estado en el seno de la Unión, por otro»; por otra parte «el desarrollo normativo del Derecho de la Unión Europea en el ordenamiento interno debe realizarse desde el pleno respeto de la estructura territorial del Estado» (STC 20/2014, FJ 3, y las allí citadas). Resulta pues indiscutible que el Reglamento (CE) núm. 1221/2009 no obliga a que el poder central de cada Estado miembro designe una única autoridad de acreditación o autorización; habrá de ser el legislador quien, a la vista del Reglamento europeo, explore la forma de hacer compatible el cumplimiento de las exigencias que éste impone con el régimen de distribución competencial, teniendo en cuenta el principio constitucional de colaboración, implícito en el sistema de las autonomías (entre muchas, STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 10). El correcto funcionamiento del sistema autonómico depende en buena medida de que el Estado y las Comunidades Autónomas desarrollen fórmulas racionales de cooperación, acuerdo o concertación (por todas, SSTC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 23, y 20/2016, de 4 de febrero, FJ 2).
«1. En caso de que la solicitud fuera defectuosa o incompleta, se requerirá al solicitante para que subsane los defectos advertidos o aporte la documentación complementaria en el plazo de 10 días.
Una vez valorada la solicitud, la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, notificará su decisión de forma motivada al solicitante, en el plazo máximo de tres meses desde la fecha de recepción de la solicitud en la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, poniendo fin a la vía administrativa.»
«2. Transcurrido el plazo máximo de tres meses sin haberse notificado resolución expresa, se entenderá estimada su inscripción. Conforme a lo dispuesto en el artículo 116 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, la resolución podrá ser recurrida potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Los plazos para la interposición del recurso potestativo de reposición serán los establecidos en el artículo 117 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y para el recurso contencioso-administrativo, los establecidos en el artículo 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la jurisdicción contencioso-administrativa.»
«2. Los incumplimientos de los verificadores medioambientales en sus actuaciones derivadas del Reglamento (CE) núm. 1221/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, y de este real decreto, así como en su acreditación serán sancionados de conformidad con la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, y las normas de desarrollo que les sean de aplicación.»
En relación con esta disposición la Letrada de la Generalitat de Cataluña argumenta que no se ajusta a los fundamentos de la STC 33/2005 ni al título competencial de la disposición final tercera del Real Decreto 239/2013, ya que en definitiva encuadra esta regulación en la materia de industria, en lugar de la de medio ambiente, siendo «obvio que el Estado carece de competencia para establecer las normas que regulan el incumplimiento de la acreditación de los verificadores medioambientales, porque se trata de una función ejecutiva».
Conviene advertir en este punto que, conforme al esquema constitucional de distribución de competencias ya expuesto, el Estado puede apoyar en el art. 149.1.23 CE una regulación básica de las infracciones y sanciones que se deriven del incumplimiento por los verificadores medioambientales de las disposiciones del Reglamento (CE) núm. 1221/2009 y del Real Decreto 239/2013. Regulación que es precisa, por otra parte, para dar cumplimiento a lo establecido con carácter general en el art. 40 del mismo Reglamento (CE) núm. 1221/2009, según el cual «los Estados miembros adoptarán las medidas legales o administrativas adecuadas en caso de incumplimiento del presente Reglamento». Nótese, por otra parte, que el art. 29 del mismo Reglamento atribuye al organismo de acreditación o autorización que designe cada Estado miembro la competencia para acordar medidas tales como la suspensión o retirada de la acreditación o autorización otorgada por el mismo.
1.º Declarar que los arts. 11, apartados 1 y 2, y 12, apartados 1 y 4, así como la disposición transitoria primera y el segundo inciso de la disposición final tercera («No obstante el artículo 11.1 que determina el sistema de acreditación de verificadores y conexos, se dictan, además, al amparo del artículo 149.1 13, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para establecer las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica»), todos del Real Decreto 239/2013, de 5 de abril, son contrarios al orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucionales y nulos.
2.º Desestimar el conflicto positivo de competencia en lo restante.
Dada en Madrid, a veintiuno de julio de dos mil dieciséis.–Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.–Adela Asua Batarrita.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Juan José González Rivas.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Ricardo Enríquez Sancho.–Antonio Narváez Rodríguez.–Firmado y rubricado.
Fecha de disposición: 21/07/2016
DICTADA en el Conflicto 4911/2013 (Ref. BOE-A-2013-11456).
DECLARA inconstitucionales y nulos los arts. 11.1 y 2; 12.1 y 4; disposición transitoria 1 y el inciso indicado de la final 3, del Real Decreto 239/2013, de 5 de abril (Ref. BOE-A-2013-3906).

References: Real Decreto 
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 resolución 
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 artículo 4
 artículo 149
 resolución 
 artículo 2
 Real Decreto 
 artículo 2
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 resolución 
 Real Decreto 
 artículo 4
 artículo 5
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 Real Decreto 
 real decreto 
 artículo 149
 artículo 11
 artículo 149
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 resolución 
 artículo 116
 resolución 
 artículo 117
 artículo 46
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 artículo 11
 artículo 149
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