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Timestamp: 2016-10-28 08:43:22+00:00

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125 II 377
125 II 37736. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 16. August 1999 i.S. B. gegen Amt f�r Ausl�nderfragen des Kantons Appenzell Innerrhoden und Bezirksgericht Appenzell (Strafgericht) (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Art. 13a LSEE, art. 13b LSEE et art. 13c al. 5 lettre a LSEE; d�tention pr�paratoire et d�tention en vue du renvoi ou d'expulsion des �trangers. Obligation de tenir un proc�s-verbal de la proc�dure devant le juge de la d�tention (consid. 1). Distinction entre la d�tention pr�paratoire et la d�tention en vue du renvoi ou d'expulsion (consid. 2). Violation de l'assignation � un certain territoire comme motif de d�tention (consid. 3). Proportionnalit� de la d�tention (consid. 4). Possibilit� d'ex�cuter le renvoi - ou l'expulsion - comme condition de la d�tention (consid. 5). Faits � partir de page 377
BGE 125 II 377 S. 377
Der t�rkische Staatsangeh�rige kurdischer Ethnie B., geb. 1973, reiste am 25. November 1996 in die Schweiz ein und stellte ein Asyl- gesuch. Am 15. Januar 1999 lehnte das Bundesamt f�r Fl�chtlinge das Asylgesuch ab, wies B. aus der Schweiz weg und setzte ihm eine Ausreisefrist bis zum 30. April 1999. Am 19. Februar 1999 erhob B. Beschwerde bei der Schweizerischen Asylrekurskommission. Am 25. Februar 1999 teilte die Asylrekurskommission B. mit, er BGE 125 II 377 S. 378k�nne den Beschwerdeentscheid, gest�tzt auf die gesetzliche Regelung, in der Schweiz abwarten.
B. verschwand mehrmals aus dem Zentrum f�r Asylbewerber, dem er zugewiesen worden war, und blieb f�r die Beh�rden unerreichbar, so am 20. Oktober 1997 f�r einen Tag, am 7. Oktober 1998 f�r acht Tage, am 18. M�rz 1999 f�r 26 Tage und am 11. Juni 1999 f�r 22 Tage. Vom 22. Oktober bis zum 1. Dezember 1997, vom 25. Februar bis zum 24. April 1998, vom 6. Mai bis zum 18. September 1998 sowie vom 12. April 1999 auf unbestimmte Zeit auferlegte ihm das Amt f�r Ausl�nderfragen des Kantons Appenzell Innerrhoden eine t�gliche Meldepflicht. Am 27. Februar 1998 verf�gte das Amt sodann die Eingrenzung auf den Kanton Appenzell Innerrhoden, welche am 23. Juli 1998 wieder aufgehoben wurde. Am 13. April 1999 ordnete das Amt f�r Ausl�nderfragen die erneute Eingrenzung auf den Kanton Appenzell Innerrhoden an. Am 11. Juni 1999 verschwand B. erneut. Nachdem die Asylrekurskommission am 2. Juli 1999 deswegen seinen Rechtsvertreter angeschrieben und in Aussicht gestellt hatte, das Beschwerdeverfahren in Asylsachen abzuschreiben, tauchte B. wieder auf.
Am 6. Juli 1999 verf�gte das Amt f�r Ausl�nderfragen die Vorbereitungshaft. Der Einzelrichter am Bezirksgericht Appenzell (Strafgericht) als Haftrichter pr�fte und best�tigte die Haft am 7. Juli 1999.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 29. Juli 1999 an das Bundesgericht beantragt B., der Haftentscheid des Einzelrichters am Bezirksgericht Appenzell sei aufzuheben und er sei unverz�glich aus der Haft zu entlassen. Das Bezirksgericht Appenzell hat auf eine Stellungnahme verzichtet. Das Amt f�r Ausl�nderfragen liess sich ohne ausdr�cklichen Antrag zur Sache vernehmen. Das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement hat innert gesetzter Frist nicht Stellung genommen. B. nahm die Gelegenheit wahr, sich nochmals zur Sache zu �ussern.
1. Gem�ss Art. 13c Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 26. M�rz 1931 �ber Aufenthalt und Niederlassung der Ausl�nder (ANAG; SR 142.20) sind die Rechtm�ssigkeit und die Angemessenheit der ausl�nderrechtlichen Administrativhaft sp�testens nach 96 Stunden BGE 125 II 377 S. 379durch eine richterliche Beh�rde aufgrund einer m�ndlichen Verhandlung zu �berpr�fen. �ber die Verhandlung ist ein schriftliches Protokoll zu erstellen (unver�ffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 16. M�rz 1998 i.S. Beka).
Im vorliegenden Fall findet sich in den Akten kein Protokoll der Haftrichterverhandlung. �ber diesen Mangel kann jedoch ausnahmsweise hinweggesehen werden, nachdem der Beschwerdef�hrer das Fehlen des Protokolls nicht r�gt und auch keine Sachfragen strittig sind, deren Kl�rung ein solches Protokoll voraussetzen. Namentlich stellt sich auch nicht die Frage, ob der Beschwerdef�hrer unzul�ssige neue tats�chliche Vorbringen geltend macht.
2. a) Nach Art. 13a ANAG kann die zust�ndige kantonale Beh�rde bei Vorliegen bestimmter Gr�nde einen Ausl�nder, der keine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung besitzt, w�hrend der Vorbereitung des Entscheides �ber seine Aufenthaltsberechtigung in Haft nehmen, um die Durchf�hrung eines Wegweisungsverfahrens sicherzustellen.
Wurde ein erstinstanzlicher Weg- oder Ausweisungsentscheid er�ffnet, so kann die zust�ndige Beh�rde gem�ss Art. 13b ANAG einen Ausl�nder zur Sicherstellung des Vollzugs in Ausschaffungshaft nehmen, sofern bestimmte Voraussetzungen erf�llt sind. Erforderlich ist lediglich ein erstinstanzlicher, nicht notwendigerweise auch ein rechtskr�ftiger Weg- oder Ausweisungsentscheid (vgl. BGE 121 II 59 E. 2 S. 61; BGE 122 II 148 ff.), dessen Vollzug (z.B. wegen fehlender Reisepapiere) noch nicht m�glich, jedoch absehbar ist.
b) Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft unterscheiden sich in mehrfacher Hinsicht. So ist die Vorbereitungshaft f�r h�chstens drei Monate zul�ssig (Art. 13a ANAG), w�hrend die Ausschaffungshaft zun�chst ebenfalls nur f�r h�chstens drei Monate verf�gt werden, danach aber um h�chstens sechs (weitere) Monate verl�ngert werden darf, wenn dem Vollzug der Weg- oder Ausweisung besondere Hindernisse entgegenstehen (Art. 13b Abs. 2 ANAG). Weiter unterliegt die Anordnung von Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft verschiedenen Voraussetzungen. Gewisse Haftgr�nde sind zwar identisch (vgl. insbes. Art. 13b Abs. 1 lit. b ANAG, welcher ausdr�cklich auf Art. 13a lit. b, c und e ANAG verweist), andere kommen hingegen nur bei der Vorbereitungs- (so Art. 13a lit. a und d ANAG) oder der Ausschaffungshaft vor (so Art. 13b lit. c ANAG). Eine Besonderheit ergibt sich insofern, als gem�ss Art. 13b Abs. 1 lit. a ANAG in Ausschaffungshaft belassen werden kann, wer sich bereits BGE 125 II 377 S. 380in Vorbereitungshaft befindet; diesfalls sind also auch die Haftgr�nde von Art. 13a lit. a und d ANAG f�r die Ausschaffungshaft anwendbar, was nicht zutrifft, wenn unmittelbar Ausschaffungshaft angeordnet werden soll.
Vor allem jedoch unterscheiden sich die beiden Haftarten durch ihre grunds�tzliche Voraussetzung. Die Vorbereitungshaft dient der Durchf�hrung eines Wegweisungsverfahrens, w�hrenddem die Ausschaffungshaft die Sicherstellung des Vollzugs eines (wenigstens) erstinstanzlichen Weg- oder Ausweisungsentscheids bezweckt. Liegt ein erstinstanzlicher Weg- oder Ausweisungsentscheid vor, ist Vorbereitungshaft in der Regel nicht mehr zul�ssig, und es kann nur noch Ausschaffungshaft angeordnet werden. Etwas anderes kann sich einzig dann ergeben, wenn erst nachtr�glich, d.h. w�hrend der Ausschaffungshaft, ein Asylgesuch gestellt wird. Diesfalls ist die Fortsetzung der Ausschaffungshaft nach der Rechtsprechung unter der Voraussetzung zul�ssig, dass mit dem Abschluss des Asylverfahrens und dem Vollzug der Wegweisung in absehbarer Zeit zu rechnen ist (vgl. ALAIN WURZBURGER, La jurisprudence r�cente du Tribunal f�d�ral en mati�re de police des �trangers, in RDAF 53/1997 I S. 329); im �brigen ist Vorbereitungshaft zu pr�fen und gegebenenfalls anzuordnen.
Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft schliessen sich demnach grunds�tzlich aus. Welche Haftart - mit Auswirkungen auf die zul�ssigen Haftgr�nde und die gesetzm�ssige Haftdauer - in Frage kommt, ist aufgrund der Umst�nde des Einzelfalles zu pr�fen. Nicht ausgeschlossen ist zwar die Kombination von Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft im Sinne einer zeitlichen Abfolge und mit einer theoretischen H�chstdauer von zw�lf Monaten Freiheitsentzug, doch m�ssen auch diesfalls f�r jede der beiden Haftarten im Zeitpunkt der jeweiligen Anordnung der Haft die entsprechenden Voraussetzungen erf�llt sein.
c) Im vorliegenden Fall hat das Amt f�r Ausl�nderfragen am 6. Juli 1999 Vorbereitungshaft verf�gt, und der Haftrichter hat diese am 7. Juli 1999 genehmigt. Der Beschwerdef�hrer hat nicht nachtr�glich um Asyl ersucht, sondern sein Asylbegehren lange Zeit vor der Haft gestellt. Am 15. Januar 1999, d.h. lange vor Anordnung der ausl�nderrechtlichen Administrativhaft, wurde er durch das Bundesamt f�r Fl�chtlinge erstinstanzlich weggewiesen. Dieser Entscheid ist zwar noch nicht rechtskr�ftig, und der Beschwerdef�hrer darf den Beschwerdeentscheid in der Schweiz abwarten; das �ndert aber nichts daran, dass Vorbereitungshaft nicht mehr zul�ssig ist und nur BGE 125 II 377 S. 381noch Ausschaffungshaft angeordnet werden kann. Die kantonalen Beh�rden haben dies verkannt.
Es stellt sich die Frage, ob das Bundesgericht den angefochtenen Entscheid insoweit korrigieren kann, als es anstelle von Vorbereitungshaft die Zul�ssigkeit von Ausschaffungshaft pr�ft. Das erschiene allenfalls als problematisch, wenn das Bundesgericht g�nzlich neue Voraussetzungen zu pr�fen h�tte, namentlich nicht nur die Haftart, sondern auch den Haftgrund substituieren m�sste. Die angefochtene Haft st�tzt sich jedoch auf einen Haftgrund (Missachtung einer Eingrenzung), der f�r beide Haftarten gilt (vgl. Art. 13a lit. b ANAG und Art. 13b Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Art. 13a lit. b ANAG). Insofern ergeben sich keine Abgrenzungsprobleme. Sodann ist auch die zul�ssige H�chstdauer f�r beide Varianten noch nicht erreicht. Ebenso wenig stellen sich Verfahrensprobleme. Das Bundesgericht hat zwar entschieden, bei der Umwandlung von Vorbereitungs- in Ausschaffungshaft m�sse der Haftrichter die Haft erneut genehmigen (BGE 121 II 105 E. 2; vgl. auch BGE 121 II 59 E. 4). Im vorliegenden Fall handelt es sich aber nicht um diese Kons- tellation, wird doch nicht eine urspr�nglich zul�ssige Vorbereitungs- durch Ausschaffungshaft abgel�st. Genauso wenig liegt der umgekehrte Fall vor, in dem sich wegen eines nachtr�glich erhobenen Asylgesuchs w�hrend bereits laufender Ausschaffungshaft die Frage stellt, ob diese allenfalls durch Vorbereitungshaft abzul�sen ist. Vielmehr geht es darum, der von Anfang an unter falschem Titel angeordneten Haft die richtige Bezeichnung zu geben und die gleichen Voraussetzungen, welche die Vorinstanzen unter dem Gesichtspunkt der Vorbereitungshaft als erf�llt erachteten, unter demjenigen der Ausschaffungshaft zu �berpr�fen. Dem steht nichts entgegen.
d) F�r den Beschwerdef�hrer sind demnach nicht die Regeln der Vorbereitungs-, sondern diejenigen der Ausschaffungshaft anwendbar. Das kann (k�nftig einmal) Auswirkungen zeitigen auf die allf�llige Frage der Verl�ngerung der Haft und deren zeitliche H�chstdauer. F�r die hier zu behandelnde Frage der Zul�ssigkeit der erstmaligen Haftanordnung ergeben sich jedoch keine Differenzen.
3. a) F�r die Ausschaffungshaft muss einer der in Art. 13b Abs. 1 ANAG genannten Haftgr�nde bestehen (BGE 124 II 1 E. 1 S. 3). Das Amt f�r Ausl�nderfragen sowie der Haftrichter st�tzen die Haft auf Art. 13b Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Art. 13a lit. b ANAG, wonach derjenige Ausl�nder in Haft genommen werden kann, der ein ihm nach Art. 13e ANAG zugewiesenes Gebiet verl�sst oder ihm verbotenes Gebiet betritt.
BGE 125 II 377 S. 382
Am 13. April 1999 hat das Amt f�r Ausl�nderfragen verf�gt, der Beschwerdef�hrer d�rfe das Gebiet von Appenzell Innerrhoden auf unbestimmte Zeit nicht mehr verlassen. Der Beschwerdef�hrer macht nunmehr im Wesentlichen geltend, diese Eingrenzungsverf�gung sei unverh�ltnism�ssig gewesen und lasse sich daher nicht als Grundlage f�r die Haft beiziehen. Art. 13e ANAG setze f�r eine Eingrenzung voraus, dass der Ausl�nder die �ffentliche Sicherheit und Ordnung st�re oder gef�hrde, was er nie getan habe.
b) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat das Bundesgericht bei der �berpr�fung der Ausschaffungshaft die Rechtm�ssigkeit der Wegweisung in der Regel nicht zu pr�fen. Eine Ausnahme greift einzig bei offensichtlich rechtswidriger Wegweisung (BGE 121 II 59 E. 2). Analoges gilt beim Haftgrund von Art. 13a lit. b ANAG f�r die Frage der Rechtm�ssigkeit einer vorangegangenen Ein- oder Ausgrenzung. Die entsprechende Verf�gung unterliegt der Beschwerde an eine richterliche Beh�rde (Art. 13e Abs. 3 ANAG). Hat diese geurteilt, kann ihr Entscheid im Verfahren der Haft�berpr�fung wohl ohnehin nicht in Frage gestellt werden (so ANDREAS Z�ND, Zwangsmassnahmen im Ausl�nderrecht: Verfahrensfragen und Rechtsschutz, in AJP 1995 S. 859 f.). Wurde die Ein- oder Ausgrenzung wie hier nicht angefochten oder liegt noch kein Entscheid der richterlichen Beh�rde vor, kann die Rechtm�ssigkeit gegebenenfalls dann �berpr�ft werden, wenn die Ein- oder Ausgrenzung offensichtlich rechtswidrig, missbr�uchlich oder nachgerade nichtig ist (Z�ND, a.a.O., S. 860). Andernfalls soll darauf bei der Haftpr�fung abgestellt werden (nicht publizierte E. 3 des teilweise in Pra 1996 Nr. 118 S. 383 ver�ffentlichten Urteils des Bundesgerichts vom 24. Mai 1995 i.S. Troshupa).
c) Der Beschwerdef�hrer hat die ihm auferlegte Eingrenzung nicht angefochten. Er macht zwar geltend, er habe keine Bewilligung erhalten, um zu seinem Rechtsvertreter nach Z�rich zu fahren und diesen zu instruieren. Das Amt f�r Ausl�nderfragen wendet jedoch ein, der Beschwerdef�hrer habe die seinem Rechtsvertreter in Aussicht gestellte Bewilligung nie abgeholt. Wie es sich damit genau verh�lt, kann offen bleiben. Zun�chst ist n�mlich nicht ersichtlich, weshalb die notwendige Instruktion zur Beschwerdeerhebung nicht auch telefonisch h�tte erfolgen k�nnen. Entscheidend ist aber ohnehin, dass die Eingrenzung nicht als offensichtlich rechtswidrig oder nichtig erscheint. Sie wurde von der zust�ndigen Beh�rde angeordnet und enthielt alle notwendigen formellen Elemente einer g�ltigen BGE 125 II 377 S. 383Verf�gung, namentlich eine schriftliche Rechtsmittelbelehrung. Es mag zwar fraglich und umstritten sein, in welchem Masse der Beschwerdef�hrer tats�chlich im Sinne von Art. 13e ANAG die �ffentliche Sicherheit und Ordnung st�rt oder gef�hrdet, doch erweist sich die Auffassung des Amts, der Beschwerdef�hrer habe jedenfalls durch sein mehrmaliges Verschwinden die �ffentliche Ordnung gest�rt, nicht als offensichtlich rechtswidrig.
Ist der von den Vorinstanzen geltend gemachte Haftgrund somit gegeben, muss nicht untersucht werden, ob es zul�ssig w�re, die Haft allenfalls auf einen anderen Haftgrund, der von den kantonalen Beh�rden nicht gepr�ft wurde, zu st�tzen (vgl. E. 2c). Im vorliegenden Fall k�me daf�r namentlich der Haftgrund der Untertauchensgefahr gem�ss Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG in Betracht, nachdem der Beschwerdef�hrer bereits mehrmals verschwunden ist. Die kantonalen Beh�rden haben diese M�glichkeit wohl deshalb nicht in Betracht gezogen, weil sie von der Anordnung einer Vorbereitungs- und nicht einer Ausschaffungshaft ausgingen. Da aber ohnehin der von den kantonalen Beh�rden angenommene Haftgrund gegeben ist, er�brigt es sich, darauf n�her einzugehen.
4. a) Wie alle Massnahmen, welche in die pers�nliche Freiheit eingreifen, muss auch die Anordnung von Ausschaffungshaft verh�ltnism�ssig sein (BGE 119 Ib 193 E. 2c S. 198; vgl. auch BGE 122 II 148 E. 3 S. 153). Der Beschwerdef�hrer bringt dazu vor, in seinem Fall sei die Haftanordnung unverh�ltnism�ssig, da er sich keiner schweren Verst�sse gegen die ihm auferlegte Eingrenzung schuldig gemacht habe.
b) Dem Beschwerdef�hrer wurde aufgrund seines Verhaltens mehrfach eine t�gliche Meldepflicht auferlegt. Eine erste Eingrenzungsverf�gung erging am 27. Februar 1998; sie wurde am 23. Juli 1998 wieder aufgehoben. Nach erneutem zweimaligem Verschwinden ordnete das Amt am 12. April 1999 wieder eine t�gliche Meldepflicht an. Nachdem sich der Beschwerdef�hrer von Beginn an nicht daran gehalten hatte, wurde tags darauf die Eingrenzung verf�gt. Nach nochmaligem Untertauchen erging der Haftentscheid. Gegen den Beschwerdef�hrer wurden somit zunehmend einschneidendere Massnahmen ergriffen. Diese erwiesen sich jeweils als erforderlich, nachdem er die vorangegangenen milderen Vorkehren wiederholt beharrlich missachtet hatte. Angesichts dieser Vorgeschichte konnte die Haft den Beschwerdef�hrer denn auch kaum unvorbereitet getroffen haben. Ein Verstoss gegen das Verh�ltnism�ssigkeitsprinzip liegt damit nicht vor.
BGE 125 II 377 S. 384
5. a) Gem�ss Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG darf die Ausschaffungshaft nur angeordnet oder aufrechterhalten werden, wenn der Vollzug der Weg- oder Ausweisung nicht aus rechtlichen oder tats�chlichen Gr�nden undurchf�hrbar ist. Die Haft ist im Sinne dieser Bestimmung unzul�ssig, wenn f�r die Undurchf�hrbarkeit des Vollzugs der Wegweisung triftige Gr�nde vorliegen oder praktisch feststeht, dass er sich innert der gesetzlich vorgesehenen Haftdauer nicht realisieren l�sst (BGE 122 II 148 E. 3 S. 152 f.). Dabei haben die Beh�rden die f�r den Vollzug der Weg- oder Ausweisung notwendigen Vorkehren umgehend zu treffen (Art. 13b Abs. 3 ANAG; Beschleunigungsgebot; vgl. BGE 124 II 49 ff.).
b) Im vorliegenden Fall ist zwar die Asylbeschwerde des Beschwerdef�hrers vor der Asylrekurskommission noch h�ngig, und es gibt keine Hinweise daf�r, wann die Rekurskommission entscheiden wird. Das macht aber den Vollzug der erstinstanzlichen Wegweisung noch nicht undurchf�hrbar. Es gibt vorerst keine triftigen Gr�nde daf�r, dass die Ausschaffung sich nicht innert der gesetzlich vorgesehenen Haftdauer - die bei der erstmaligen Anordnung theoretisch neun Monate erreichen kann - durchf�hren liesse. Aufgrund der Sachlage, wie sie vor dem Haftrichter bestanden hat, kann demnach gegenw�rtig nicht davon ausgegangen werden, der Vollzug der Wegweisung sei nicht innert absehbarer Frist m�glich. Sollten von der Asylrekurskommission allerdings entsprechende Hinweise kommen oder sollte sich zeigen, dass die Beh�rden unter Einschluss der Asylrekurskommission den vorliegenden Fall im Hinblick auf die Wegweisung des Beschwerdef�hrers bzw. den Vollzug derselben nicht bef�rderlich behandeln, w�re dieser Punkt gegebenenfalls anders zu beurteilen. Je nach der weiteren Entwicklung des Falles werden die kantonalen Beh�rden diese Frage neu zu pr�fen und allenfalls der ge�nderten Sachlage im Rahmen eines Haftentlassungsgesuchs (vgl. BGE 124 II 1 E. 3a S. 5 f.), der eventuellen Haftverl�ngerung (vgl. Art. 13b Abs. 2 ANAG) oder von Amtes wegen (vgl. zu den entsprechenden Pflichten der Fremdenpolizei: BGE 124 II 1 E. 2c S. 5) Rechnung zu tragen haben.
121 II 59,
124 II 1,
121 II 105 suite... ,
119 IB 193,
Art. 13a lit. b ANAG,
Art. 13a LSEE,
Art. 13e ANAG,
art. 13b LSEE suite... ,
art. 13c al. 5 lettre a LSEE,
Art. 13b Abs. 2 ANAG,
Art. 13a lit. a und d ANAG,
Art. 13c Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 26. M�rz 1931 �ber Aufenthalt und Niederlassung der Ausl�nder (ANAG; SR 142.20),
Art. 13b Abs. 1 lit. b ANAG,
Art. 13a lit. b, c und e ANAG,
Art. 13b lit. c ANAG,
Art. 13b Abs. 1 lit. a ANAG,
Art. 13b Abs. 1 ANAG,
Art. 13e Abs. 3 ANAG,
Art. 13b Abs. 3 ANAG

References: Art. 13
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