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LICENÇA REMUNERADA PARA O EXERCÍCIO DE MANDATO CLASSISTA: ALTERNATIVAS PARA DISCUSSÃO
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Joana Alcântara Carreira
1 LICENÇA REMUNERADA PARA O EXERCÍCIO DE MANDATO CLASSISTA: ALTERNATIVAS PARA DISCUSSÃO Fevereiro de2 ESTUDO LICENÇA REMUNERADA PARA O EXERCÍCIO DE MANDATO CLASSISTA: ALTERNATIVAS PARA DISCUSSÃO Introdução Solicita o Fórum Nacional Permanente de Carreiras Típicas de Estado FONACATE, o exame da evolução normativa e alternativas de encaminhamento de proposta para restabelecer, na esfera da União, a licença remunerada para o exercício, pelos servidores civis ativos, de mandatos em entidades sindicais e associativas. Desde 1996, a legislação federal não mais permite que essa licença se dê com a remuneração do cargo efetivo, cabendo o ônus da remuneração, no caso de eleição para o exercício de mandato classista, à entidade sindical ou associativa. Assim, em muitos casos, dada a impossibilidade de a entidade arcar com esse ônus, o exercício do mandato classista acaba se dando de forma concomitante ao exercício do cargo efetivo. Trata-se de problema de enorme gravidade, à luz das circunstâncias e normas que regem a conduta dos servidores públicos civis, e em especial os que integram as chamadas carreiras típicas de Estado, responsáveis pelo exercício de direto de atribuições que não têm paralelo no setor privado. A Carta Magna expressamente assegura a essas carreiras, que respondem pelo exercício das atividades exclusivas de Estado 1, critérios e garantias especiais para a perda do cargo por eventual insuficiência de desempenho. Assim, serão abordados os aspectos jurídicos e institucionais do tema, as diferentes tentativas de encaminhamento de propostas desde 1997, as soluções adotadas nos entes subnacionais e, ao final, propostas de alteração no marco legal em vigor, com vistas ao restabelecimento da licença classista remunerada. 1 Art As leis previstas no inciso III do 1º do art. 41 e no 7º do art. 169 estabelecerão critérios e garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor público estável que, em decorrência das atribuições de seu cargo efetivo, desenvolva atividades exclusivas de Estado. 23 As peculiaridades do Regime Estatutário e a Licença Classista Diversamente dos empregados regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho CLT, os servidores públicos estatutários, e particularmente armente os que exercem as atividades exclusivas de Estado, estão sujeitos, por força de lei, aos deveres de observância à hierarquia e da lealdade, que se encontram assim expressos na Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990: Art São deveres do servidor: I - exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo; II - ser leal às instituições a que servir; III - observar as normas legais e regulamentares; IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;... Ademais, são hipóteses de perda do cargo efetivo, nos termos do art. 132 da Lei nº 8.112, o desatendimento aos deveres de obediência e assiduidade, assim caracterizada essa hipótese de desligamento: Art A demissão será aplicada nos seguintes casos:... II - abandono de cargo; III - inassiduidade habitual;... VI - insubordinação grave em serviço;... Em face disso, reveste-se se de particular importância, para os fins de assegurar a autonomia e independência no exercício do mandato sindical ou associativo dos servidores eleitos para essa representação, que o servidor possa afastar-se do exercício regular de suas funções, e sem prejuízo de seus direitos e vantagens funcionais, ou seja, sem sofrer, por conta dessa condição, prejuízos à sua condição funcional. Esse afastamento é, via de regra, condição sine qua non para o adequado exercício da representação, que envolve dedicação extraordinária e, com frequência, incompatível com o próprio exercício das atribuições do cargo efetivo e o cumprimento regular da própria jornada de trabalho, além de deslocamentos e missões a elas relacionadas, e que, atendidas, podem resultar em grave prejuízo à representação dos interesses da classe. Além disso, a permanência do servidor no exercício do cargo durante o mandato, que envolve, com frequência, situações de conflito com os superiores hierárquicos, pode dar margem a represálias e até mesmo a medidas administrativas que prejudiquem o exercício da representação, como a remoção ex officio e a designação para exercício provisório em outra localidade. 34 A licença classista e a autonomia sindical no ordenamento jurídico nacional Com o propósito de assegurar a liberdade sindical e proteger o direito de sindicalização, a Convenção nº 87 da Organização Internacional do Trabalho OIT, de 1948, que estabelece a liberdade associativa para fins sindicais e o direito de todos os trabalhadores e empregados de constituir organizações representativas de seus interesses e de a elas se filiares, sem prévia autorização, dispondo, ainda, sobre outras garantias instituições para o seu livre funcionamento, sem ingerência das autoridades governamentais. A Convenção nº 87, que é uma das convenções fundamentais da OIT, e integrante da Declaração de Princípios Fundamentais e Diretos do Trabalho, de 1998, assim prescreve: Art. 2 Os trabalhadores e os empregadores, sem distinção de qualquer espécie, terão direito de constituir, sem autorização prévia, organizações de sua escolha, bem como o direito de se filiar a essas organizações, sob a única condição de se conformar com os estatutos das mesmas. Art As organizações de trabalhadores e de empregadores terão o direito de elaborar seus estatutos e regulamentos administrativos, de eleger livremente seus representantes, de organizar a gestão e a atividade dos mesmos e de formular seu programa de ação. 2. As autoridades públicas deverão abster-se se de qualquer intervenção que possa limitar esse direito ou entravar o seu exercício legal. O Brasil, dadas as restrições impostas pelo sistema sindical inscrito na Constituição Federal, notadamente aspectos como a manutenção do sistema confederativo, a contribuição sindical obrigatória e a unicidade sindical, não é signatário dessa Convenção. Ainda assim, segundo Maristela Basso e Fabrício Polido (2012, p. 204), a mesma poderia ser adotada, dado o seu caráter vinculante na medida em que os Membros da OIT, como é o caso do Brasil, tenham formalmente ratificado a Constituição e adotado a Declaração de Princípios e Direitos do Trabalho, ou seja, tendo em vista o conjunto de normas vigentes no Direito Internacional nacional do Trabalho. Conforme esses autores, As normas da Constituição de 1988 nessa matéria (e.g.: arts. 5º, XX; 8º) devem ser, assim, interpretadas retadas de modo consistente com a expectativa dos Estados de cumprimento generalizado dos preceitos estabelecidos pelos instrumentos internacionais em questão, sobretudo porque o objetivo destes é o de maximizar a proteção de direitos fundamentais da pessoa humana. (A Convenção 87 da OIT sobre Liberdade Sindical de 1948: Recomendações para a Adequação 45 do Direito Interno Brasileiro aos Princípios e Regras Internacionais do Trabalho. Rev. TST, Brasília, vol. 78, nº 3, jul/set 2012, p. 205) Contudo, de forma coerente com os princípios elencados nos art. 2 e 3 supra citados da Convenção nº 87, a própria Constituição Federal, norma de hierarquia máxima no ordenamento jurídico, assegura o princípio da autonomia sindical, nos termos do art. 8º, I 2, assim como assegura, segura, aos servidores públicos, o direito à livre associação sindical, conforme art. 37, VI 3. Tais direitos e garantias, porém, somente podem ser materializados em sua plenitude se o agente público, no exercício do mandato sindical, não estiver subordinado o a qualquer superior hierárquico, nem depender do seu beneplácito, tolerância ou condescendência ou aceitação para exercer o seu direito de representação. Essa ausência de subordinação, ademais, é o que permite que a própria entidade sindical opere, por meio de seus dirigentes, em defesa de seus representados, livre de qualquer interferência ou intervenção do poder público. No mesmo sentido, a Convenção nº 135, da OIT, sobre a Proteção de Representantes de Trabalhadores, de 1971, essa sim ratificada pelo Brasil e promulgada nos termos do Decreto nº 131, de 22 de maio de 1991, prevê em seu art. 1º que Os representantes dos trabalhadores na empresa devem ser beneficiados com uma proteção eficiente contra quaisquer medidas que poderiam vir a prejudicá-los, inclusive o licenciamento, e que seriam motivadas por sua qualidade ou suas atividades como representantes dos trabalhadores, sua filiação sindical, ou participação em atividades sindicais, conquanto ajam de acordo com as leis, convenções coletivas ou outros os arranjos convencionais vigorando. A Convenção nº 151 da OIT, de 1978, sobre as relações de trabalho na Administração Pública, aprovada pelo Congresso Nacional, com ressalvas, nos termos do Decreto Legislativo nº 206, de 7 de abril de 2010, e promulgada pelo Decreto nº 7.944, de 6 de março de 2013, igualmente assegura a autonomia e a liberdade sindical, nos termos dos art. 4º e 5º: Artigo 4 1. Os trabalhadores da Administração Pública devem usufruir de uma proteção adequada contra todos os atos de discriminação que acarretem violação da liberdade sindical em matéria de trabalho. 2. Essa proteção deve aplicar-se, particularmente, em relação aos atos que tenham por fim: a) Subordinar o emprego de um trabalhador da Administração Pública à condição de este não se filiar a uma organização de 2 Art. 8º É livre a associação profissional ou sindical, observado o seguinte: I - a lei não poderá exigir autorização do Estado para a fundação de sindicato, ressalvado o registro no órgão competente, vedadas ao Poder Público a interferência e a intervenção na organização sindical; 3 Art. 37, VI - é garantido ao servidor público civil o direito à livre associação sindical; 56 trabalhadores da Administração Pública ou deixar de fazer parte dessa organização; b) Demitir um trabalhador da Administração Pública ou prejudicálo por quaisquer outros meios, devido à sua filiação a uma organização de trabalhadores da Administração Pública ou à sua participação nas atividades normais dessa organização. Artigo 5 1. As organizações de trabalhadores da Administração Pública devem usufruir de completa independência das autoridades públicas. 2. As organizações de trabalhadores da Administração Pública devem usufruir de uma proteção adequada contra todos os atos de ingerência das autoridades públicas em sua formação, funcionamento e administração. 3. São particularmente considerados atos de ingerência, no sentido do presente Artigo, todas as medidas tendentes a promover a criação de organizações de trabalhadores da Administração Pública dominadas por uma autoridade pública ou a apoiar organizações de trabalhadores da Administração Pública por meios financeiros ou quaisquer outros, com o objetivo de submeter essas organizações ao controle de uma autoridade pública. Assim como a Convenção nº 135, a Convenção nº 151 tem força de lei em território nacional, o que permite afirmar que seu conteúdo não pode ser interpretado em contradição com outras normas legais que, para assegurarem a efetividade da Convenção, devem ser adequadas ao seu significado e ao compromisso que materializam. Como seu signatário, e também nos termos do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, de 1966, o Brasil compromete-se a garantir o direito dos sindicatos de exercerem livremente suas atividades, assim como conceder facilidades aos representantes dos trabalhadores, de modo a possibilitar o cumprimento rápido e eficiente de suas funções. Dessa forma, a legislação brasileira há que conformar-se com o que a Carta Magna estipula como direito e garantia, de forma harmônica com a intenção do principio constitucional que os assegura, sob pena de incongruência e inutilização. Além disso, sendo os tratados internacionais ratificados pelo Brasil, com o aval do Congresso Nacional, ingressam na ordem jurídica pátria com força de lei, não sendo, portanto, passíveis de derrogação por força de artifícios que lhes retirem a aplicabilidade. Na evolução recente dessa matéria, devemos recordar que, originalmente, a Lei nº 8.112, de 1990, assegurava, em seu art. 92, de forma coerente com a Carta Magna e a Convenção nº 135 da OIT, o direito à licença remunerada para o exercício de mandato sindical ou associativo, com a seguinte redação: 67 Art. 92. E assegurado ao servidor o direito a licença para o desempenho de mandato em confederação, federação, associação de classe de âmbito nacional, sindicato representativo da categoria ou entidade fiscalizadora da profissão, com a remuneração do cargo efetivo, observado o disposto no art. 102, inciso VIII, alínea c. 1 Somente poderão ser licenciados servidores eleitos para cargos de direção ou representação nas referidas entidades até o máximo de 3 (três), por entidade. 2 A licença terá duração igual à do mandato, podendo ser prorrogada, no caso de reeleição, e por uma única vez. A ressalva contida na parte final do caput do dispositivo remetia à previsão legal então vigente, de que seria considerado como de efetivo exercício o período de duração do afastamento do servidor para o desempenho de mandato classista, exceto para efeito de promoção por merecimento,, pela simples razão de que, não estando no exercício de suas atividades no órgão ou entidade, o merecimento não poderia ser aferido em bases isonômicas, em comparação aos demais servidores. Daí, ao servidor afastado, seria assegurada a promoção, tão somente, por antiguidade, embora os demais direitos funcionais estivessem plenamente assegurados como se em exercício estivesse. A Lei nº 9.527, de 1997, e o fim da licença remunerada Em 1997, contudo, a Lei nº 9.527, de 10 de dezembro, resultante da Medida Provisória nº 1.522, editada em 11 de outubro de 1996, promoveu, sem qualquer negociação prévia com as entidades sindicais e associativas, grave alteração ao dispositivo. A referida medida provisória foi editada como parte do já então anunciado conjunto de medidas da Reforma Administrativa do Governo Fernando Henrique Cardoso, e do pacote destinado a promover um ajuste fiscal emergencial, focadas, essencialmente, na extinção ou redução de direitos assegurados aos servidores, como o fim do adicional por tempo de serviço, o fim da licença prêmio remunerada e outras modificações na Lei nº 8.112, de Com esse ânimo, foi promovida mudança drástica nas regras relativas à licença classista, a, passando o art. 92 da Lei nº 8.112, de 1990, a vigorar, de imediato, com a seguinte redação: Art. 92. É assegurado ao servidor o direito à licença sem remuneração para o desempenho de mandato em confederação, federação, associação de classe de âmbito nacional, sindicato representativo da categoria ou entidade fiscalizadora da profissão, observado o disposto na alínea "c" do inciso VIII do art. 102 desta 78 Lei, conforme disposto em regulamento e observados os seguintes limites: I - para entidades com até associados, um servidor; (Inciso incluído pela Lei nº 9.527, de ) II - para entidades com a associados, dois servidores; (Inciso incluído pela Lei nº 9.527, de ) III - para entidades com mais de associados, três servidores. (Inciso incluído pela Lei nº 9.527, de ) 1 o Somente poderão ser licenciados servidores eleitos para cargos de direção ou representação nas referidas entidades, desde que cadastradas no Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. (Redação dada pela Lei nº 9.527, de ) 2 A licença terá duração igual à do mandato, podendo ser prorrogada, no caso de reeleição, e por uma única vez. Assim, além da expressiva redução do número de servidores que poderiam licenciar-se para exercer o mandato classista, (de 3 para 1) limitado ao número de associados à entidade, a licença passou a dar-se sem a remuneração do cargo, ainda que o período de duração do afastamento continuasse a ser considerado hipótese de efetivo exercício, visto não haver sido alterado o art. 103, VIII, c do Estatuto dos Servidores. Na primeira edição da Medida Provisória (nº 1.522), a proposta governamental era excessivamente restritiva, ao impedir a licença para exercício do mandato em entidades com menos de filiados. Essa restrição impactaria diretamente na própria possibilidade de exercício de mandato sindical, pois, mesmo com perda de remuneração, não seria permitido o afastamento.. Nesses casos, assim, nenhum servidor ativo poderia, caso eleito, afastar-se para o exercício do cargo, submetendo-se, portanto, a pressões indevidas, em clara ofensa ao princípio constitucional da autonomia sindical. Ao cabo das reedições, em 3 de julho de 1997 (Medida Provisória nº ), passou-se se a prever a licença para entidades com no mínimo 500 filiados. Segundo a Exposição de Motivos Interministerial nº 136 MARE/MF/MPO, de 11 de outubro de 1996, que justificou a adoção da mudança ao art. 92 da Lei nº 8.112, de 1990, buscava-se se promover a transferência do ônus financeiro da remuneração do servidor licenciado para o exercício de mandato classista, então sob responsabilidade da União, para as respectivas entidades corporativas. Além disso, a medida estaria visando adequar a regra contida no art. 92 ao justo limite do ordenamento contido no art. 8 da Constituição, de conformidade, aliás, com a Ação Direta de Inconstitucionalidade, ajuizada sobre [sic] nº do então Ilustre Procurador Geral da República Dr. Aristides Junqueira. Além disso, visava tornar mais equânime a distribuição dos custos pelo servidor colocado à disposição das entidades classistas, vez que estas cobrirão a parte financeira - e dispõem de fontes para a tanto - e a União manterá o vínculo empregatício e a contagem de tempo para todos os efeitos. Segundo a EMI, a economia a ser então gerada seria da ordem de R$ 6,9 milhões anuais 89 mantendo-se o limite atual de três servidores liberados para cada entidade classista e considerando-se se o mesmo número de afastados atuais, em torno de 400. Importante notar que a mencionada ADIN fora ajuizada pelo Procurador- Geral da República em 1994, tendo sido indeferida a liminar pleiteada à mingua do periculum in mora. Assim, pendente de julgamento ação no STF, zelosamente o Poder Executivo antecipou-se à Suprema Corte e, sem delongas, promoveu a alteração legal, tornando aquela Ação Direta de Inconstitucionalidade sem objeto, suprimindo a questão da apreciação do STF. Como medida de mitigação dos seus efeitos imediatos, a Medida Provisória assegurou apenas àqueles que já estivessem licenciados o direito à continuidade da percepção da remuneração, e até que se concluíssem os respectivos mandatos (art. 5º), permitindo, assim, uma sobrevida ao direito, mas de forma individualizada. Durante a tramitação da Medida Provisória, que somente foi convertida em lei ao cabo de 14 reedições, as entidades sindicais buscaram, com reiterada ênfase, apresentar alternativas e buscar soluções que preservassem o direito originalmente assegurado sem, contudo, lograrem êxito. Uma pequena concessão foi feita pelo Executivo, ao acatar parcialmente emenda apresentada pelo Deputado Chico Vigilante (PT-DF), quando da apreciação da Medida Provisória nº , 14, de 10 de novembro de 1997, acolhida pelo Relator em plenário. Assim, o texto finalmente aprovado passou a prever a possibilidade de afastamento (com perda da remuneração) de um servidor para entidades com até filiados, sem limite mínimo de filiados, mas com as demais limitações e faixas numéricas previstas pelo Poder Executivo. As tentativas de restabelecimento da licença classista remunerada A aprovação da Medida Provisória nº , 14, em 1997, se deu mediante o compromisso, afirmado pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, de que manteria em aberto a discussão sobre o tema, em busca de nova solução que permitisse, de forma menos ampla, a licença classista remunerada. As propostas elaboradas pelas entidades sindicais, durante os 14 meses de tramitação da Medida Provisória até a sua conversão em lei, e mesmo após essa deliberação do Congresso Nacional, envolveram diversas possibilidades, materializadas em propostas apresentadas ao então Ministério da Administração Federal Reforma do Estado e, posteriormente, ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, assim como na apresentação de Indicações por parlamentares ao Poder Executivo. Pelo menos três projetos de lei foram apresentados à Mesa Diretora da Câmara dos Deputados, com o propósito de restabelecer a licença classista remunerada para os servidores: PL nº 5.984/2005, do Dep. Inaldo Leitão; PL nº 546/2007, da Dep. Alice 910 Portugal; e PL nº 569/2007, do Dep. João Dado. Em todos os casos, as iniciativas foram arquivadas ou devolvidas ao Autor, em vista da existência de vício de iniciativa. Restariam, assim, duas alternativas na esfera do Poder Legislativo: a apresentação de Indicação, sugerindo medidas ao Poder Executivo, ou a apresentação de Proposta de Emenda à Constituição. Uma indicação elaborada pelo Deputado Walter Pinheiro (PT-BA), em 2000, diferentemente do que restou aprovado e convertido em Lei, propunha a seguinte formulação legal para o art. 92: "Art. 92. É assegurado ao servidor o direito à licença para o desempenho de mandato em confederação, federação, associação de classe de âmbito nacional, sindicato representativo da categoria ou entidade fiscalizadora da profissão, observado o disposto na alínea "c" do inciso VIII do art. 102 desta Lei, conforme disposto em regulamento e observados os seguintes limites: I - para entidades com até servidores na respectiva base de representação, dois servidores; II - para entidades com a servidores na respectiva base de representação, três servidores; III - para cada grupo de servidores, além dos servidores considerados para os efeitos do inciso II, será concedida licença para mais um servidor, até o máximo de sete servidores por entidade. 1 o Somente poderão ser licenciados servidores eleitos para cargos de direção ou representação nas referidas entidades, desde que cadastradas no Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. 2 o A licença terá duração igual à do mandato, podendo ser prorrogada, no caso de reeleição, e por uma única vez." Essa proposta, se acatada, teria os seguintes efeitos: Servidores na Base Dirigentes Liberados até 2000 na base 2 de 2001 a de 5001 a de a de a mais de Como se percebe, a proposta implicaria, na prática, um escalonamento que superaria, em mais do que o dobro, o número máximo de dirigentes classistas liberados na forma do art. 92 da Lei nº 8.112, de 1990, em sua redação primitiva. 1011 Por outro lado, permitiria que entidades com menor número de filiados (até 2.000) tivessem pelo menos 2 dirigentes liberados. Apenas as entidades entre e filiados continuariam sujeitas às mesmas regras originais. Em 2007, o Deputado João Dado (então do PDT-SP), apresentou Indicação em que propunha ao Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão a apresentação de Projeto de Lei restabelecendo a remuneração em caso de licença para o exercício de mandato classista, bem como a ampliação do número de servidores que podem se dedicar a tais entidades. Em 2002, o Deputado Ricardo Berzoini (PT-SP) apresentou a Proposta de Emenda à Constituição nº 511, de 2002, pretendendo incorporar ao art. 8º da Carta Magna a previsão expressa de licença classista sta remunerada, nos seguintes termos: PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO N 511, DE 2002 (Do Sr. Ricardo Berzoini) Artigo único. Acresce-se ao art. 8º o seguinte inciso IX: "Art. 8. IX - é assegurada a licença remunerada para o trabalhador em mandato sindical, inclusive o servidor público, observada a proporção de, no mínimo, um licenciado para cada duzentos servidores na representação especifica." Justificava-se se a proposta em vista do propósito de assegurar aos sindicatos condições mínimas para a atuação sindical. Segundo o Autor da proposta, a representação dos trabalhadores em mandato sindical junto à sua categoria, para que surta efeitos, deve ser significativa. A proposta, de pelo menos um dirigente sindical licenciado, com sua remuneração mantida pela empresa ou órgão público que servir, para cada duzentos trabalhadores em sua base de representação, permite, a nosso ver, as condições necessárias e suficientes para o pleno exercício sindical. A proporção proposta teria como base o precedente do art. 11 da Constituição Federal, que prevê a figura da representação (não necessariamente ligada à entidade sindical) dos trabalhadores, na exata proporção de um representante para cada duzentos representados. Finalmente, argumentava que alçar o tema à Constituição, aplicando aos servidores públicos o mesmo tratamento que os trabalhadores em geral e garantir a remuneração a servidores e trabalhadores em geral, quando liberados para atividade sindical, é fundamental para ampliar o direito sindical - constituindo-se, se, além disso, em premissa para a viabilização do direito efetivo de organização sindical- e permitir, a partir da regra geral, uma regulamentação compatível aos princípios dos direitos sociais constitucionais. Não obstante a relevância da proposta e de seu Autor, que veio a ser Ministro da Previdência Social e do Trabalho e Emprego no Governo do Presidente Lula, a partir de 2003, a proposição acabou por ser arquivada em 18 de novembro de 2003, sem qualquer apreciação quer quanto à admissibilidade, quer quanto ao mérito. 1112 Também em 2003, ignorando a limitação constitucional, o Deputado Luciano de Castro, relator do Projeto de Lei nº 1.975, de 2003, do Poder Executivo, apresentou à Comissão de Trabalho, de Administração e de Serviço Público da Câmara dos Deputados, emenda de Relator que assim contemplava a questão: Dê-se ao art. 92 da Lei n.º 8.112, de 11 de dezembro de 1990, alterado pelo art. 1.º do projeto, a seguinte redação: Art. 92. É assegurado ao servidor o direito à licença para o desempenho de mandato em confederação, federação, associação de classe de âmbito nacional, sindicato representativo da categoria ou entidade fiscalizadora da profissão ou, ainda, para participar de gerência ou administração em sociedade cooperativa constituída por servidores públicos para prestar serviços a seus membros, observado o disposto na alínea "c" do inciso VIII do art. 102 desta Lei, conforme disposto em regulamento e observados os seguintes limites: º A licença de que trata este artigo será concedida sem prejuízo da remuneração do cargo efetivo, desde que o servidor não exerça qualquer atividade remunerada durante a duração da mesma. (NR) Apesar desses episódios não terem gerado resultados, bem assim não haver se estabelecido uma efetiva negociação entre entidades sindicais e associativas com vistas ao reexame da matéria, embora por diversas vezes tal o Poder Executivo, por meio de seus órgãos responsáveis pela negociação com os servidores tenha se comprometido nesse sentido, episódios posteriores reabriram o debate sobre o tema. Em 2004, o Poder Executivo promoveu alteração ao art. 92, por meio da Medida Provisória nº 210, de 31 de agosto, mas apenas para incluir, na hipótese de licença não remunerada, as sociedades cooperativas constituídas por servidores públicos para prestar serviços a seus membros. Essa alteração foi convertida na Lei nº , de Posteriormente, ao apreciar a Medida Provisória nº 632/2013, o Congresso Nacional aprovou modificação ao art. 92 da Lei nº 8.112, a fim de restabelecer a licença remunerada classista, com a seguinte redação: Art. 92. É assegurado ao servidor o direito à licença para o desempenho de mandato em confederação, federação, associação de classe de âmbito nacional, sindicato representativo da categoria ou entidade fiscalizadora da profissão ou, ainda, para participar de gerência ou administração em sociedade cooperativa constituída por servidores públicos para prestar serviços a seus membros, com a remuneração do cargo efetivo,, observado o disposto na alínea c do inciso VIII do art. 102 desta Lei, conforme disposto em regulamento e observados os seguintes limites: 1213 I para entidades com até (cinco mil) associados, 2 (dois) servidores; II para entidades com (cinco mil e um) a (trinta mil) associados, 4 (quatro) servidores; III para entidades com mais de (trinta mil) associados, 8 (oito) servidores. 1 o Somente poderão ser licenciados os servidores eleitos para cargos de direção ou de representação nas referidas entidades, desde que cadastradas no órgão competente. 2 o A licença terá duração igual à do mandato, podendo ser renovada, no caso de reeleição. (NR) (grifo nosso) Essa alteração resultou de Emenda apresentada à Medida Provisória pelo Dep. Vicentinho, Líder do Partido dos Trabalhadores, que visava, segundo a sua justificação corrigir ir duas injustiças para com os servidores públicos, em comparação com os trabalhadores da iniciativa privada. A primeira seria a exigência de ônus para a entidade sindica na liberação dos servidores, regra que, na esfera privada e das empresas estatais, pode ser contornada mediante acordo ou convenção coletiva de trabalho. A segunda seria a proibição de renovação do mandato classista, em caso de reeleição, o que pode até ser entendido como uma forma de interferência na organização sindical, ao arrepio do que dispõe o art. 8º, I da Constituição Federal. Tal emenda foi objeto de destaque em plenário na Câmara dos Deputados, tendo sido aprovada com expressivo apoiamento dos partidos na Casa. Não obstante, a emenda foi submetida a vetos presidenciais, restando, ao final, o art. 92 com a seguinte redação, atualmente em vigor: Art. 92. É assegurado ao servidor o direito à licença sem remuneração para o desempenho de mandato em confederação, federação, associação de classe de âmbito nacional, sindicato representativo esentativo da categoria ou entidade fiscalizadora da profissão ou, ainda, para participar de gerência ou administração em sociedade cooperativa constituída por servidores públicos para prestar serviços a seus membros, observado o disposto na alínea c do inciso VIII do art. 102 desta Lei, conforme disposto em regulamento e observados os seguintes limites: (Redação dada pela Lei nº , de 2005) I - para entidades es com até (cinco mil) associados, 2 (dois) servidores; (Redação dada pela Lei nº , de 2014) II - para entidades com (cinco mil e um) a (trinta mil) associados, 4 (quatro) servidores; (Redação dada pela Lei nº , de 2014) III - para entidades com mais de (trinta mil) associados, 8 (oito) servidores. (Redação dada pela Lei nº , de 2014) 1 o Somente poderão ser licenciados os servidores eleitos para cargos de direção ou de representação nas referidas entidades, 1314 desde que cadastradas no órgão competente. (Redação dada pela Lei nº , de 2014) 2 o A licença terá duração igual à do mandato, podendo ser renovada, no caso de reeleição. (Redação dada pela Lei nº , de 2014) A alteração ao caput do art. 92 foi vetada com a seguinte argumentação: Ouvidos, os Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão, da Fazenda, da Justiça e a Advocacia-Geral da União manifestaram-se pelo veto aos seguintes dispositivos: Caput do art. 92 da Lei n o 8.112, de 11 de dezembro de 1990, alterado pelo art. 17 do projeto de lei de conversão Art. 92. É assegurado ao servidor o direito à licença para o desempenho de mandato em confederação, federação, associação de classe de âmbito nacional, sindicato representativo da categoria ou entidade fiscalizadora da profissão ou, ainda, para participar de gerência ou administração em sociedade cooperativa constituída por servidores públicos para prestar serviços a seus membros, com a remuneração do cargo efetivo, observado o disposto na alínea c do inciso VIII do art. 102 desta Lei, conforme disposto em regulamento e observados os seguintes limites: Razão do veto A alteração garantiria de forma indiscriminadamente ampla a remuneração, paga pela União, a todos os servidores licenciados para o desempenho dos mandatos previstos no dispositivo. Levando-se em conta a ampliação do número de servidores realizada pela medida, o impacto financeiro estimado seria de R$ 147,4 milhões anuais. Assim, restou acatada, apenas, a limitação de renovação da licença que permanece sem remuneração a apenas uma reeleição, afastando-se, se, por esse meio, a implícita interferência na organização sindical. E, ainda que com ônus para a entidade sindical, ampliou-se, expressivamente, o número de servidores que poderão ser liberados para o exercício de mandato classista, reduzindo-se, assim, as limitações ao exercício da representatividade. Vale destacar que o impacto estimado com remunerações na razões de veto R$ 147,4 milhões anuais somente seria atingido se a média remuneratória considerada fosse superior a R$ ,00 mensais (ou R$ , se considerada a contribuição previdenciária patronal), mostrando-se, assim, superestimado, visto que a despesa média por servidores civis ativos do Poder Executivo, segundo o Boletim Estatístico de Pessoal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (dados relativos à média novembro de 2013 a outubro de 2014), foi de R$ ,00 (dez mil reais) mensais. Além disso, considera um número de entidades sindicais e associativas que contempla, 1415 além de sindicatos nacionais, sindicatos estaduais, seções sindicais, associações classistas de âmbito local e nacional, grêmios e sociedades cooperativas. Assim, considerando-se se o número de servidores passíveis de liberação para gozo da licença em entidades sindicais, associações de classe de âmbito nacional e cooperativas, considerando-se se as situações previstas no caput do art. 92, e os limites previstos nos seus incisos, a despesa máxima com remunerações seria da ordem de R$ 123 milhões anuais e, isso, se considerarmos um conceito amplo de associações de classe de âmbito nacional, incluindo mesmo aquelas que, de âmbito local, representam exclusivamente os interesses dos servidores de um órgão ou entidade específico. Se considerarmos um conceito mais limitado, o número de dirigentes a serem liberados seria bastante inferior. No entanto, a legislação persiste restritiva, ao exigir que a entidade sindical custeie a remuneração do dirigente licenciado. Tal restrição se dá em um ambiente em que as diferenciações são expressivas, até mesmo do ponto de vista do financiamento das entidades sindicais do serviço público, onde existem questionamentos quanto à legalidade da cobrança de contribuição sindical prevista nos artigos 578 a 591 da CLT, não obstante recentes pronunciamentos do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal reconhecendo a validade dessa contribuição 4. Além disso, é de vigência recente (e precária) a normatização do Ministério do Trabalho e Emprego relativa à obrigatoriedade iedade dessa contribuição por parte dos servidores públicos 5. Mesmo após a aprovação e veto da Emenda Vicentinho, o Deputado Roberto Policarpo (PT-DF) apresentou emenda à Medida Provisória nº 650, de 30 de junho de 2014, que introduzia no art. 92 da Lei nº 8.112, de 1990, o seguinte parágrafo, visando diferenciar o tratamento dado às entidades sindicais, em sentido estrito, das demais situações de afastamento contempladas no caput do art. 92: Art. 92. É assegurado ao servidor o direito à licença para o desempenho de mandato em central sindical, confederação, federação, associação de classe de âmbito nacional, sindicato 4 Em junho de 2013, o STJ (Relatora a Min. Eliana Calmon) apreciou o RMS 40628, reconhecendo ser devida a contribuição sindical pelos servidores públicos do Estado do Rio de Janeiro. A matéria, porém, acha-se no aguardo do julgamento de Recurso Extraordinário pelo STF. No âmbito do STF, em outubro de 2014, foi julgado o ARE AgR / RS (Relator o Min. Roberto Barroso), que assim consigna: EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONTRIBUIÇÃO SINDICAL. SERVIDORES PÚBLICOS. INCIDÊNCIA. DESNECESSIDADE DE REGULAMENTAÇÃO POR LEI ESPECÍFICA. PRECEDENTES O Supremo Tribunal Federal tem se orientado no sentido de que a contribuição sindical é devida pelos servidores públicos, independentemente da existência de lei específica regulamentando sua instituição. Agravo regimental a que se nega provimento. 5 Por meio de sucessivas instruções normativas, o Ministério do Trabalho e Emprego tem mantido em vigor a Instrução Normativa nº 1, de 30 de setembro de 2008, que dispõe sobre a cobrança da contribuição sindical dos servidores e empregados públicos. Essa IN havia sido tornada sem efeito pela IN nº 01, de 14 de janeiro de 2013, mas foi revigorada pela IN nº 2, de 29 de janeiro de 2013, pelo prazo de 90 dias. Posteriormente, essa vigência foi prorrogada por 180 dias (IN nº 3, de 29 de maio de 2013). A IN nº 4, de 25 de novembro de 2013, prorrogou por um ano a IN nº 3/16 representativo da categoria ou entidade fiscalizadora da profissão ou, ainda, para participar de gerência ou administração em sociedade cooperativa constituída por servidores públicos para prestar serviços a seus membros, observado o disposto na alínea c do inciso VIII do art. 102 desta Lei, conforme disposto em regulamento e observados os seguintes limites:... 3º No caso das entidades sindicais, inclusive as centrais sindicais, as liberações ocorrerão com ônus para a administração pública. A emenda, assim, não propunha a fixação de novos limites quanto ao número de servidores licenciados, ou quanto ao critério a ser considerado para esse fim (número de filiados da entidade), ou mesmo o limite de renovações. Apenas se concentrava na questão remuneratória, mas limitando essa garantia as entidades sindicais e centrais sindicais, deixando ao largo da licença as associações de classe de âmbito nacional. Não obstante seu escopo limitado, a emenda não logrou ser aprovada pela Comissão Mista do Congresso Nacional que apreciou a medida provisória, e tampouco em Plenário. Finalmente, há que se considerar que, desde 2009, a legislação federal passou a contemplar tratamento diferenciado, setorial, para os servidores da Defensoria Pública da União, por meio de alteração promovida pelo Congresso Nacional, e sancionada pelo Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, à Lei Complementar nº 80, de Com efeito, ao apreciar o Projeto de Lei Complementar nº 28, de 2007, do Poder Executivo, emenda de Relator, aprovada pelo Plenário da Câmara dos Deputados e ratificada no Senado Federal, e sancionada pelo Presidente da República (embora presente o mesmo vício de iniciativa antes alegado para impedir a apreciação dos projetos de lei citados), na forma da Lei Complementar entar nº 132, de 7 de outubro de 2009, inseriu o art. 42-A na Lei nº Lei Complementar nº 80, de 12 de janeiro de 1994, que organiza a Defensoria Pública da União, do Distrito Federal e dos Territórios e prescreve normas gerais para sua organização nos Estados, com a seguinte redação: Art. 42-A. É assegurado o direito de afastamento para exercício de mandato em entidade de classe de âmbito nacional, de maior representatividade, sem prejuízo dos vencimentos, vantagens ou qualquer direito inerente ao cargo. (Incluído pela Lei Complementar nº 132, de 2009). 1º O afastamento será concedido ao presidente da entidade de classe e terá duração igual à do mandato, devendo ser prorrogado no caso de reeleição. (Incluído pela Lei Complementar nº 132, de 2009). 2º O afastamento para exercício de mandato será contado como tempo de serviço para todos os efeitos legais. (Incluído pela Lei Complementar nº 132, de 2009). 1617 Dessa forma, os servidores da Defensoria Pública da União, órgão que integra do Poder Executivo Federal, fazem jus a tratamento diferenciado, sendo-lhes assegurado o direito à licença classista matéria que integra o Regime Jurídico Único dos servidores públicos federais sem prejuízo dos vencimentos, vantagens ou qualquer direito inerente ao cargo. E o afastamento deve ser computado como tempo de serviço para todos os efeitos legais, ou seja, sem prejudicar, inclusive, em tese, a promoção por merecimento. Situação semelhante acha-se contemplada na Lei Orgânica da Magistratura Lei Complementar nº 35, de 1979, modificada pela LC nº 60, de 1989, a qual autoriza, sem explicitar o prejuízo dos subsídios, os magistrados dirigentes classistas se afastarem para exercer mandato ato classista: Art. 73 Conceder-se-á afastamento:... III para exercer a presidência de associação de classe. Assim, há precedente, válido e eficaz, no âmbito do Poder Executivo da União, que assegura a uma das carreiras exclusivas de Estado a Defensoria Pública o direito à licença classista remunerada, na entidade de maior representatividade, com direito à remuneração e sem a limitação numérica para a concessão da licença. A licença classista na jurisprudência do STF Do ponto de vista da validade constitucional da alteração promovida à Lei nº 8.112, de 1990, pela Lei nº 9.527, de 1997, não há, no âmbito do Supremo Tribunal Federal, um entendimento claro, uniforme e conclusivo sobre a matéria. Em pelo menos um caso, a Suprema Corte validou entendimento de tribunal de justiça estadual, em favor da inconstitucionalidade da restrição à licença remunerada para o exercício de mandato sindical. Nos termos do ARE RS, a Relatora Ministra Carmen Lucia, proferiu, em , voto contrário ao provimento de Agravo contra decisão do Tribunal de Justiça do Estado, assim formulada: assegurar ao servidor o direito à licença para o desempenho de mandato em entidade de classe, vedando-lhe, contudo, o pagamento de qualquer remuneração, viola não apenas o preceituado no inciso II do artigo 27 da Constituição Estadual, como também as disposições dos artigos 5º, XVII, 8º e 37, VI, todos da Constituição Federal, que alcançam a liberdade de associação ao patamar de direito fundamental assegurado constitucionalmente, preceitos estes de observância obrigatória pelos Municípios, por força do artigo 8º, Constituição Estadual. 1718 Assim, o TJRS declarou a inconstitucionalidade da parte final do caput [é assegurado ao servidor o direito à licença para desempenho de mandato em confederação, federação ou sindicato representativo da categoria, sem remuneração] do art. 112 da Lei municipal de Alto Feliz nº 39/1993 com base em dois fundamentos: a) art. 27, inc. II, da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul; e b) arts. 5º, inc. XVII, 8º e 37, inc. VI, da Constituição da República. Com tal entendimento, aquela Corte estadual reputou a manutenção da remuneração, nos licenciamentos para exercício de mandato sindical, condição necessária para exercício do direito fundamental à liberdade sindical. Ressalte-se, se, contudo, que o mencionado inciso II do art. 27 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul reproduzia os termos do caput do art. 92 da Lei n , de 1990, anterior à alteração promovida pela Lei nº 9.527, de 1997: Art. 27 É assegurado: I aos sindicatos s e associações dos servidores da administração direta ou indireta: (...) II aos representantes das entidades mencionadas no inciso anterior, nos casos previstos em lei, o desempenho, com dispensa de suas atividades funcionais, de mandato em confederação, federação, sindicato e associação de servidores públicos, sem qualquer prejuízo para sua situação funcional ou remuneratória, exceto promoção por merecimento. Embora o STF não tenha se pronunciado, no caso em comento, quanto à constitucionalidade ou não da licença remunerada por entender se tratar de questão que envolvia ofensa direta à Carta estadual, e não à Constituição Federal -, o precedente de que o TJRS considerou tal licença remunerada essencial para o adequado exercício da liberdade de associação esse, sim, direito fundamental assegurado, como cláusula pétrea, pela Carta Magna merece consideração. Em outro episódio, porém, o Supremo Tribunal Federal pronunciou a constitucionalidade de preceito limitador do número de dirigentes sindicais afastados em relação proporcional à quantidade de servidores públicos sindicalizados, mas referindo-se a caso em que a norma legal estadual que não previa a perda da remuneração: DIREITO CONSTITUCIONAL. ORGANIZAÇÃO SINDICAL: INTERFERÊNCIA NA ATIVIDADE. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 34 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS, INTRODUZIDO PELA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 8, DE 13 DE JULHO DE 1993, QUE LIMITA O NÚMERO DE SERVIDORES PÚBLICOS, AFASTÁVEIS DO SERVIÇO, PARA EXERCÍCIO DE MANDATO ELETIVO EM DIRETORIA DE 1819 ENTIDADE SINDICAL, PROPORCIONALMENTE AO NÚMERO DE FILIADOS A ELA, NESTES TERMOS: Artigo 34 - É garantida a liberação do servidor de entidade sindical de mandato eletivo em diretoria de entidade sindical representativa de servidores públicos, de âmbito estadual, sem prejuízo da remuneração e dos demais direitos e vantagens do seu cargo. Parágrafo Único Os servidores eleitos para cargos de direção ou de representação serão liberados, na seguinte proporção, para cada sindicato: I - de (mil) a (três mil) filiados, 1 (um) representante; II - de (três mil e um) a (seis mil) filiados, 2 (dois) representantes; III - de (seis mil e um) a (dez mil) filiados, 3 (três) representantes; IV - acima de (dez mil) filiados, 4 (quatro) representantes. (...) 2. Mérito: alegação de ofensa ao inciso I do art. 8, ao VI do art. 37, ao inciso XXXVI do art. 5, ao inciso XIX do art. 5, todos da Constituição Federal, por interferência em entidade sindical. 3. Inocorrência dos vícios apontados. 4. Improcedência da A.D.I. 5. Plenário: decisão unânime (STF, ADI 990-MG, Tribunal Pleno, Rel. Min. Sydney Sanches, , v.u., DJ , p. 25). Nesse caso específico, o STF não considerou ser caracterizadora de interferência ou intervenção na organização sindical, ou limitadora do direito de filiação ao sindicato, a fixação de um número máximo de dirigentes a serem licenciados, por entidade. Considerando-se se o fato de que o STF julgou prejudicada, por perda de objeto, a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº ajuizada pelo Procurador Geral da República em 1994 contra a previsão legal, então vigente, de licença remunerada para o exercício de mandato classista, não há juízo de constitucionalidade previamente exarado pela Corte Suprema do país em relação quer à possibilidade de licença remunerada, quer à sua vedação. A licença classista na legislação dos Estados e do DF Embora se trate de tema afeto às relações de trabalho tangenciado, assim, o que a Constituição Federal estabelece ser matéria de competência exclusiva da União, nos termos do art. 22, I a licença classista é tema que, na totalidade dos Estados membros da Federação, acha-se disciplinada nas respectivas leis estatutárias, e, em alguns casos, nas suas próprias Constituições. Em razão da autonomia que é conferida aos Estados e ao Distrito Federal para tratar do regime jurídico dos seus servidores, e na ausência de norma expressa da Carta Federal, o tratamento dado à questão é bastante diversificado, prevalecendo, contudo, em grande parte dos casos, o direito à licença classista remunerada pelo ente estatal, 1920 com limites variados do ponto de vista do número de dirigentes que podem ser liberados por entidade. A tabela a seguir sintetiza a forma como os Estados e o Distrito Federal abordam a licença classista: UF Alagoas Amapá Amazonas Bahia Ceará DF Espírito Santo Goiás Minas Gerais Pará Paraná Pernambuco Piaui Rio de Janeiro Rio Grande do Norte Rio Grande do Sul Rondônia Roraima Santa Catarina São Paulo Assegura licença remunerada? Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Não Sim Sim Limita renovação da licença? Limita o número de dirigentes? Limite máximo de licenciados por entidade Não Sim 3 Sim 1 Sim 3 prorrogação Sim 1 Sim 3 prorrogação Sim 2 Sim a cada grupo de prorrogação servidores na base sindical Não Sim Mínimo Associação 1 Sindicato para cada grupo de 750 filiados Máximo 3 para associação e 6 para sindicato Não Sim Sindicato: Mínimo de 300 filiados 2 dirigentes + 1 para cada grupo de filiados Máximo de 10 Central ou Federação: 1 para cada grupo de associados. Não Sim 8 Não Sim 5 Não Sim 4 Sim 1 Sim 4 prorrogação Não Sim 3+1 a cada associados, até o limite de 8 Não Não - Não Sim Confederação, Federação, Central Sindical e Associação de Classe : 3 Sindicatos: 30 Não Sim Sindicato: de 4 a 12 Federação: de 1 a 3. Sim 1 Sim 3 prorrogação Não Sim Associações: 9 Sindicatos: 11 Não Sim 4 Não Não - Não Sim A partir de 100 filiados 1 Máximo: 19 Não Sim 1 para entidade com no mínimo 500 filiados. 20 Exibir mais
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