Source: http://forvm.com.co/sentencia-numero-c-109-de-20-02-2002-corte-constitucional-clasificacion/
Timestamp: 2019-12-09 12:33:29+00:00

Document:
20 / 02 / 02 Uncategorized 714
Sentencia Número C-109 de 20-02-2002. Corte Constitucional. Clasificación.
Fecha: 20-02-2002.
N° de Sentencia: C-109.
Tema: demanda el parágrafo del artículo 32 del Decreto 1569 de 1998.
Accionante: Álvaro Ardila Otero.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Álvaro Ardila Otero demandó el parágrafo del artículo 32 del Decreto 1569 de 1998 «por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades territoriales que deben regularse por las disposiciones de la ley 443 de 1998 y se dictan otras disposiciones».
«DECRETO NUMERO 1569 DE 1998
El modo de formación «aprendizaje», por tres (3) años de educación básica secundaria y viceversa, o por dos (2) años de experiencia específica o relacionada.
El modo de formación «Complementación», por el diploma de bachiller en cualquier modalidad y viceversa, o por tres (3) años de experiencia específica o relacionada.
El modo de formación «técnica», por tres (3) años de formación en educación superior y viceversa, o por cuatro (4) años de experiencia específica o relacionada.
Parágrafo. Las equivalencias de que trata el presente artículo no se aplicarán a los empleos del área médico-asistencial de las entidades territoriales del Sistema de Seguridad Social en Salud.»
El demandante considera que la disposición acusada vulnera el artículo 13 de la Constitución, al eximir de la aplicación de las equivalencias establecidas en dicho artículo, a los empleos que pertenezcan al área médico – asistencial de las entidades territoriales del Sistema de Seguridad Social en Salud, para la adopción de las respectivas plantas de empleo. En su sentir, la norma «permite que sin justificación alguna se puedan realizar dichas equivalencias para empleos del sector salud a nivel nacional, pero no a nivel territorial, lo cual es manifiestamente contrario al principio de igualdad.»
– La Ley 443 de 1998 dio facultades extraordinarias al ejecutivo para expedir normas con fuerza de ley que adopten el sistema general de nomenclatura y clasificación de empleos y requisitos para las entidades del orden nacional y territorial. Asimismo, según su artículo 3, las disposiciones contenidas en ella son aplicables a los empleados del Estado que prestan sus servicios en las entidades públicas que conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Ahora bien, según el actor, «con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 32 del decreto 1569, el ejecutivo hizo una discriminación protuberante sin razón ni proporción alguna, al disponer que la equivalencia que permite el mismo artículo, experiencia por estudio a nivel directivo por ejemplo, no se aplica a los empleos del área médico asistencial de las entidades territoriales, a sabiendas de que conforme al campo de aplicación de la ley 443 de 1998 y las facultades concedidas en el artículo 66 de la misma ley, debe cualquier prohibición como esa abarcar todos los niveles, es decir, tanto nacional como territorial, por ende, no podía, sin romper el principio de igualdad, prohibir las equivalencias para empleos del sector salud sólo respecto de las entidades territoriales.»
– La norma acusada limita las posibilidades de quienes trabajan en el sector salud de las entidades territoriales, pues impide el ejercicio del derecho a desempeñar funciones y cargos públicos, consagrado en el art. 40-7 de la Constitución, e implica que muchas personas que «cuentan con la experiencia establecida para la equivalencia por estudio para desempeñar, verbigracia, cargos directivo, asesor o ejecutivo, no lo puedan hacer, poniéndolas en condiciones de desigualdad con los empleados del sector salud del orden nacional.»
– Anota que en la Resolución 238 de 1999, expedida por el Ministerio de Salud, se establece en el numeral 2.2.2 que para poder regentar la jefatura de una unidad de cuidados intensivos, se requiere de «un médico jefe de la unidad especialista en: cirugía, medicina interna, anestesiología y/o con especialización o experiencia demostrada en cuidado crítico y con funciones específicas.» Según el actor, esto demuestra que, a falta de especialidad, es posible realizar una equivalencia con la experiencia con que se cuente en determinado campo. Agrega que «para el caso concreto materia de demanda, no se ve que exista una razón suficiente para ordenar un tratamiento desigual, en la medida que la exclusión que se hace en el parágrafo sólo se hace respecto de los empleos del sector salud de las entidades territoriales, permitiendo y circunscribiendo sin justificación real y jurídica, que a los empleos del sector salud del orden nacional sí se les puedan aplicar las equivalencias, a sabiendas de que en materia de salud es más difícil para las entidades territoriales conseguir en sus jurisdicciones determinado recurso humano con especializaciones, entonces: ¿por qué únicamente se prohíben las equivalencias para empleos del sector salud de las entidades territoriales? Tanto de la Ley 443 de 1998 como del artículo de facultades al ejecutivo se infiere que cualquier regulación era tanto para el nivel nacional como territorial.»
– Sostiene que, con fundamento en la norma acusada, se le ha negado a muchas personas con años de experiencia en cuidados intensivos, la posibilidad de regentar la jefatura de una unidad de cuidados intensivos en entidades de salud del orden territorial, a pesar de que no existe en el país tal especialización, haciendo caso omiso de la Resolución 238 de 1999 mencionada. En tal virtud, concluye preguntando «cuál es la razón para que se haya hecho la prohibición de equivalencias para empleos del sector salud sólo con respecto a las entidades territoriales, y por qué se exige un título de especialización en un área como los cuidados intensivos, la cual no existe como especialización en el país, poniendo en apuros no sólo a las mismas entidades territoriales por la escasa o nula posibilidad de conseguir un recurso humano de esta índole, sino que se nos pone a todo un gremio a nivel territorial en condiciones de desigualdad legal y material respecto del resto de empleados del Estado.»
– En efecto, señala que los principios consagrados en la Ley 10 de 1990, que versa sobre el Sistema Nacional de Salud y en la cual se consagra la aplicación de la carrera administrativa en dicho sector, se aplicaron en la Ley 443 de 1998, dando una mayor estabilidad a los funcionarios estatales. Esta, a su vez, confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley que adopten el sistema general de nomenclatura y clasificación de empleos y requisitos para las entidades del orden nacional y territorial, en virtud de las cuales expidió los Decretos 1569 y 2503 de 1998, estableciendo este último la naturaleza general de las funciones y los requisitos para los diferentes empleos públicos de las entidades del orden nacional. Ambos decretos tienen fuerza de ley, por haber sido expedidos con fundamento en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.
– Anota que así como en el artículo 32 del Decreto 1569 de 1998, materia de acusación, se dispuso que «las equivalencias de que trata el presente artículo no se aplicarán a los empleos del área médico asistencial de las entidades territoriales del Sistema General de Seguridad Social en Salud», el artículo 7 del Decreto 2503 del mismo año estableció igual normativa, a saber: «las equivalencias de que trata el presente artículo no se aplicarán a los empleos del área médico asistencial de las entidades que conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud», de modo que las equivalencias señaladas para los empleos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo y profesional no son aplicables a los empleos del área médico asistencial de las entidades del sector salud, tanto del orden nacional como territorial.
– Por otra parte, señala que el Decreto 861 de 2000, por el cual se establecen las funciones y requisitos generales para los empleos públicos de las entidades del orden nacional, fue expedido con base en las atribuciones que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, de tal forma que carece de fuerza para derogar o sustituir normas de superior jerarquía, como serían los decretos con fuerza de ley.
– Por tanto, el interviniente concluye que «no es cierto como afirma el demandante que se esté dando un trato discriminatorio en el tema de las equivalencias para los funcionarios que prestan sus servicios en las áreas médico asistencial (sic) del sector salud, pues tal como se señaló anteriormente, la misma disposición se aplica tanto para el orden nacional como para el nivel territorial, advirtiendo que el Decreto 861 de 2000, por ser de inferior jerarquía que el Decreto 2503 de 1998, no tiene la capacidad de derogarlo o modificarlo¿».
– La excepción a la regla general de compensar «especializaciones» por tres años de experiencia profesional para los empleos del área médico asistencial de las entidades territoriales del sistema de salud se justifica, ya que las unidades de cuidados intensivos atienden a pacientes críticamente enfermos, quienes para lograr su recuperación requieren de asistencia médica permanente y especializada en cuidados intensivos, medicina interna y cardiología, de modo que «en tratándose de la recuperación de la salud del ser humano, cuando presenta enfermedades que ponen en riesgo su vida la ley no ha permitido dichas compensaciones o equivalencias, sino que ha exigido el título de postgrado o especialización en ciertas ramas de la medicina, con el fin de garantizar adecuadamente el derecho fundamental a la vida y a la salud.»
– No debe entenderse que las resoluciones del Ministerio de Salud exigen una especialización en cuidados intensivos, pues «esta expresión debe entenderse con un alcance global, es decir, no se trata propiamente de una especialización en particular, sino que los profesionales de salud que se ocupan de enfermos en estado crítico, generalmente internados en las Unidades de Cuidados Intensivos, deben contar con un postgrado, ya sea especialización, maestría, doctorado o postdoctorado, que los haga idóneos para atender situaciones del enfermo que requieren atención urgente y especializada, en el estado más riesgoso de su salud, que puede costar hasta la vida del paciente.»
– En ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 66 de la ley 443 de 1998, el ejecutivo expidió primero el decreto 1569 de 1998 y más tarde el 2503 del mismo año, estableciendo en ambos que las equivalencias no se aplicarían a los empleos del área médico – asistencial de las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud, haciendo el primero referencia a las entidades territoriales y el segundo al orden nacional. En este orden de ideas, «como los Decretos 1569 y 2503 de 1998, nacieron a la vida jurídica en virtud de las expresas facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso al Presidente de la República para dictar decretos con fuerza de ley tendientes a establecer la nomenclatura, requisitos y equivalencias de los cargos del Sistema de Seguridad Social en Salud y, en virtud a que tales normas fueron expedidas dentro del término de los seis (6) meses fijados por la ley habilitante, no advierte el Ministerio Público vicio formal alguno que invalide el contenido de dichas normas.»
– Agrega que «como quiera que la prohibición contenida en los Decretos – leyes 1569 y 2503 de 1998, hace idéntica exclusión de las equivalencias para los cargos del área médico – asistencial del orden territorial y nacional, respectivamente, no se evidencia una distinción injusta que privilegie a un grupo de servidores de la citada modalidad.»
– Considera que «en atención a la clase de funciones que desempeñan los servidores públicos que pertenecen al área médico – asistencial, la prohibición de extender las equivalencias resulta acorde con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, toda vez que el sistema técnico de administración de personal debe propender por que las decisiones y acciones que guardan relación con la vida y la salud de las personas sean tomadas y ejecutadas por el personal que posea la mayor y mejor capacitación en el área médica y paramédica porque no de otra forma se logran los objetivos de eficacia y eficiencia que han de estar presentes en la prestación del servicio público de la salud a cargo del Estado¿»
– Finalmente, aduce que «basta hacer la integración normativa entre los Decretos 1569 y 2503 de 1998 para establecer que no le asiste la razón al demandante, toda vez que la norma acusada no contiene discriminación alguna que atente contra el ordenamiento constitucional.»
La Constitución otorgó al legislador la competencia para establecer los requisitos de acceso a cargos públicos. En efecto, el artículo 125 superior consagra que el ingreso a los cargos de carrera, y el ascenso en los mismos, debe hacerse previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. Así mismo, el artículo 150 del Estatuto Superior establece que corresponde al Congreso de la República hacer las leyes, asignándole en el numeral 7 la función de «determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica¿» Más adelante, el numeral 23 del mismo artículo le impone la tarea de «expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos».
Así, corresponde al Congreso determinar mediante ley las calidades y requisitos para desempeñar los cargos públicos – salvo aquellos casos en los que el Constituyente ha señalado expresamente los atributos que deben reunir los aspirantes -, sea cual fuere la forma de vinculación, esto es, de carrera, de elección popular, de libre nombramiento y remoción, o contractual, en el evento de los trabajadores oficiales. No obstante, el legislador debe respetar la Constitución, norma de normas, al determinar tales condiciones, de modo que no puede crear exigencias irrazonables o desproporcionadas que impidan el ejercicio del derecho de acceso a los cargos públicos (art. 7 C.P.).
Así pues, el derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 superior, cobra especial relevancia en tratándose del acceso a cargos públicos, pues él «reconoce el derecho subjetivo de las personas a una igualdad material ante la ley y la garantía de un trato que permita el ejercicio de los mismos derechos y posibilidades para quienes se encuentran en situaciones fácticas idénticas sin discriminación alguna.» Lo cual impone entender que al Estado le corresponde promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, al igual que adoptar medidas a favor de los grupos discriminados, marginados y que se encuentran en situaciones de inferioridad manifiesta.
Ciertamente, el principio de igualdad consiste en la igualdad entre los iguales y la desigualdad entre los desiguales, con fundamento en la justicia distributiva, que reconoce los desequilibrios que se presentan en la realidad de la vida social. Es por ello que la doctrina «rechaza con la misma energía la desigualdad como la igualdad puramente formal», pues lo que se busca es «lograr el equilibrio entre las personas frente a la ley y en relación con las autoridades, Por esta razón, el principio de igualdad le impide a los órganos del poder público establecer exigencias o condiciones desiguales a quienes se encuentran en circunstancias idénticas, salvo que el trato diferente no implique discriminación y sea, por tanto, razonable y justificado.
De este modo, aunque la discrecionalidad del legislador es amplia para efectos de regular los requisitos y condiciones de los cargos de carrera administrativa, no puede desconocer los derechos fundamentales de los aspirantes. Por el contrario, debe propender por la garantía del derecho a la igualdad, de manera que, al regular el mecanismo de ingreso a la función pública, no puede establecer «requisitos o condiciones incompatibles y extraños al mérito y a la capacidad de los aspirantes teniendo en cuenta el cargo a proveer.
«La carrera administrativa, por expreso mandato constitucional, debe ser regulada mediante ley. Por tanto, el régimen de calidades y requisitos necesarios para acceder a los distintos empleos públicos, incluyendo los municipales, debe ser objeto de ella. Se trata pues de un tema que la propia Carta Política, decidió que fuera regulado por el Congreso de la República, foro político y democrático por excelencia; limitando así, tanto al ejecutivo, al impedir que decida sobre la materia, como al legislador para que delegue su potestad en otro órgano estatal. No obstante, cabe señalar que bien puede el Congreso conferir al Presidente de la República en forma temporal, precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, sobre ese punto, previa su solicitud expresa.
«Artículo 66. Facultades extraordinarias. De conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese de precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de la promulgación de esta ley para:
capacitación y de estímulos para los empleados del Estado.»
«Artículo 7º. De las equivalencias entre estudios y experiencia. Los requisitos de que trata el presente decreto no podrán ser disminuidos. Sin embargo, de acuerdo con la jerarquía, las funciones y las responsabilidades de cada empleo, las autoridades competentes al fijar las funciones y los requisitos específicos para su ejercicio, podrán prever la aplicación de las siguientes equivalencias:
Tres (3) años de educación básica secundaria o dos (2) años de experiencia específica o relacionada por el modo de formación «aprendizaje».
El diploma de bachiller en cualquier modalidad o tres (3) años de experiencia específica o relacionada, por el modo de formación «complementación».
Tres (3) años de formación en educación superior o cuatro (4) años de experiencia específica o relacionada, por el modo de formación «técnica».
Parágrafo. Las equivalencias de que trata el presente artículo no se aplicarán a los empleos del área médico asistencial de las entidades que conforman el Sistema de Seguridad Social en Salud.» (subrayado fuera del texto).
Ahora bien, es menester aclarar que el establecimiento de un trato diferenciado no implica necesariamente una vulneración al derecho a la igualdad, pues es posible realizar tal distinción cuando esté justificada objetivamente. En efecto, no puede predicarse una discriminación si el trato diferente obedece a un fin constitucionalmente lícito y está motivado objetiva y razonablemente, caso en el cual no se puede afirmar que hay violación del derecho a la igualdad. El juicio de constitucionalidad respecto del trato desigual que en un momento adopte el legislador, pretende verificar la vigencia, en su expedición, de un sustento objetivo y razonable que lo justifique o de lo contrario, ante su ausencia lo torne en discriminatorio e inaceptable por desconocer reglas, valores o principios constitucionales.’ Por lo tanto, ante la inexistencia de una justificación en las condiciones precitadas, no puede predicarse nada diferente a una discriminación, no avalada por la Constitución. En este sentido, este principio de igualdad le impide a los órganos del poder público establecer exigencias o condiciones desiguales a quienes se encuentran en circunstancias idénticas, (sic) salvo que el trato diferente en las actuaciones de las autoridades administrativas, reúnan una suerte de características que claramente indiquen la ausencia de discriminación y justifiquen la razonabilidad del trato distinto.
Ciertamente, los conocimientos que se adquieren en la prosecución de la carrera de medicina, y que se requieren para practicarla, son altamente especializados y específicos, teniendo en cuenta la complejidad de su objeto – la salud de las personas, tanto física, como mental -, y los bienes jurídicos que están de por medio, protegidos por la Carta Fundamental. Esta Corporación, al referirse a la exigencia de títulos de idoneidad para ejercer la profesión médica, sostuvo:
« Sentencia Número 12531 de 15-02-2002. Consejo de Estado.
Concepto N° 24373 de 04-04-2002. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. »

References: artículo 32
 artículo 32
 artículo 13
e contrario
 artículo 3
 artículo 32
 artículo 66
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 150
 artículo 32
 artículo 7
 artículo 189
 artículo 66
 artículo 125
 artículo 150
 artículo 13
 artículo 150