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Consiglio di Stato, Sez. V, 29 ottobre 2014, n. 5363 – funerali.org
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Consiglio di Stato, Sez. V, 29 ottobre 2014, n. 5371 →
sul ricorso numero di registro generale 1026 del 2014, proposto dalla signora Antonietta Iannicelli, rappresentata e difesa dall’avvocato Carmen Spadea, con domicilio eletto presso la Segreteria del Consiglio di Stato, in Roma, piazza Capo di Ferro, n. 13;
Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Maria Ferrari, Anna Pulcini e Bruno Crimaldi, con domicilio eletto presso lo studio soc. Grez ed Associati, in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18;
della sentenza del T.A.R. Campania – Napoli, Sezione VII, n. 3790/2013, resa tra le parti, di reiezione del ricorso proposto per l’annullamento della disposizione dirigenziale n. 50/2012 avente ad oggetto la revoca della concessione di suolo cimiteriale di cui alla delibera della G.M. n. 1433 del 19 gennaio 1987 e l’acquisizione del manufatto funebre ivi realizzato.
Vista la propria ordinanza 11 marzo 2014 n. 1035;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 luglio 2014 il Cons. Antonio Amicuzzi e udito per la parte resistente l’avvocato Crimaldi;
1.- Con deliberazione n. 1433 del 19 gennaio 1987 la G.M. di Napoli ha concesso alla signora Teresa Amabile un’area cimiteriale dell’estensione di mq. 4, 08 di suolo e di mq. 2,82 di gaveta nel Cimitero di Napoli, Poggioreale, dove successivamente è stato realizzato un monumento funerario; la signora Amabile, tramite un suo procuratore, ha alienato l’edicola funeraria alla signora Antonietta Iannicelli, in data 13 dicembre 1988 (con rogito del notaio Monda).
La signora Iannicelli, con atto del notaio Improta rep. n. 96254 del 18 giugno 2010, ha ceduto al signor Antonio Nuovissimo detto manufatto.
Con disposizione dirigenziale n. 50/2012 il Comune di Napoli ha disposto la “revoca decadenziale” della concessione di suolo cimiteriale di cui a detta delibera della G.M. n. 1433 del 1987 e l’acquisizione del manufatto funebre ivi realizzato.
2.- La signora Antonietta Iannicelli ha chiesto l’annullamento di detto provvedimento al T.A.R. Campania, Napoli, che ha respinto il ricorso con la sentenza in epigrafe indicata.
3.- Con il ricorso in appello in esame la suddetta signora Iannicelli ha chiesto l’annullamento di detta sentenza deducendo i seguenti motivi:
a) Erronea valutazione del giudice in relazione alla dedotta violazione dei diritti soggettivi perfetti di natura reale.
La concessione di natura traslativa crea in capo al privato concessionario un diritto soggettivo perfetto, che degrada ad interesse legittimo solo nei casi in cui esigenze di pubblico interesse impongono o consigliano all’Amministrazione competente di esercitare il potere di revoca della concessione.
b) Eccesso di potere, disparità di trattamento, irragionevolezza manifesta, violazione del principio di certezza giuridica e del principio di affidamento. Violazione del divieto di retroattività degli atti amministrativi.
La disciplina applicabile al rapporto concessorio per cui è causa non può che essere quella prevista nell’atto di concessione o nella eventuale convenzione ad esso accessoria, e comunque non quella più sfavorevole al concessionario.
c) Applicazione della normativa regolamentare sopravvenuta ai rapporti concessori del diritto di sepoltura.
Non è stato motivato su pubblico interesse nonostante l’atto impugnato andasse ad incidere su diritti personalissimi.
d) Violazione del principio della certezza giuridica e del legittimo affidamento.
Non si è verificata alcuna nullità del contratto di compravendita e comunque l’adozione del Regolamento di Polizia Mortuaria avrebbe dovuto essere comunicata a tutti gli interessati.
e) Nullità e annullabilità del provvedimento per erronea interpretazione dell’art. 53 del Regolamento, nonché per violazione di legge e del principio di tipicità.
In assenza di utilità pubblica e di obbligo del Comune di assegnare all’uso dei privati i loculi costituenti i manufatti oggetto di revoca non erano invocabili dal Comune le previsioni di revoca di cui all’art. 48 del Regolamento.
f) Indeterminatezza ed indefinibilità del provvedimento di revoca, distinzione revoca – decadenza, inesistenza della “revoca decadenziale”.
Il Comune ha emesso il provvedimento impugnato adottando il termine “revoca decadenziale” sconosciuto all’ordinamento ed il Comune ha erroneamente attribuito efficacia retroattiva all’art. 53 del Regolamento.
4.- Con atto depositato il 12 febbraio 2014 si è costituito in giudizio il Comune di Napoli.
5.- Con ordinanza 11 marzo 2014, n. 1035, la Sezione ha respinto l’istanza di sospensione della sentenza impugnata.
6.- Con memoria depositata il 22 maggio 2014, il costituito Comune, eccepita l’inammissibilità e l’improcedibilità del gravame, ne ha dedotto l’infondatezza.
7.- Alla pubblica udienza dell’8 luglio 2014 il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione alla presenza dell’avvocato della parte resistente, come da verbale di causa agli atti del giudizio.
8.- L’appello è infondato, potendo pertanto prescindersi dall’esame dell’eccezione di inammissibilità e carenza di interesse formulata dalla difesa dell’appellata amministrazione comunale.
9.- Occorre premettere che nella materia de qua questa Sezione (8 marzo 2010, n. 1330) ha avuto modo di rilevare che “…in coerenza con gli indirizzi consolidati del giudice ordinario…lo “ius sepulchri”, ossia il diritto, spettante al titolare di concessione cimiteriale, ad essere tumulato nel sepolcro, garantisce al concessionario ampi poteri di godimento del bene e si atteggia come un diritto reale nei confronti dei terzi. Ciò significa che, nei rapporti interprivati, la protezione della situazione giuridica è piena, assumendo la fisionomia tipica dei diritti reali assoluti di godimento. Tuttavia, laddove tale facoltà concerna un manufatto costruito su terreno demaniale, lo ius sepulchri costituisce, nei confronti della pubblica amministrazione concedente, un “diritto affievolito” in senso stretto, soggiacendo ai poteri regolativi e conformativi di stampo pubblicistico. In questa prospettiva, infatti, dalla demanialità del bene discende l’intrinseca “cedevolezza” del diritto, che trae origine da una concessione amministrativa su bene pubblico (Consiglio Stato, sez. V, 14 giugno 2000, n. 3313)”.
E’ stato sottolineato che “…come accade per ogni altro tipo di concessione amministrativa di beni o utilità, la posizione giuridica soggettiva del privato titolare della concessione tende a recedere dinnanzi ai poteri dell’amministrazione in ordine ad una diversa conformazione del rapporto”, trattandosi “…di una posizione soggettiva che trova fonte, se non esclusiva, quanto meno prevalente nel provvedimento di concessione”, così che “…a fronte di successive determinazioni del concedente, la facoltà del concessionario” ha la tutela spettante alle posizioni di interesse legittimo.
In definitiva nel nostro ordinamento il diritto sul sepolcro già costituito nasce da una concessione da parte dell’autorità amministrativa di un’area di terreno o di porzione di edificio) in un cimitero pubblico di carattere demaniale (art. 824 c.c.) e tale concessione, di natura traslativa, crea a sua volta nel privato concessionario un diritto soggettivo perfetto di natura reale (suscettibile di trasmissione per atti inter vivos o mortis causa) e perciò opponibile iure privatorum agli altri privati, assimilabile al diritto di superficie, che comporta posizioni di interesse legittimo nei confronti degli atti della pubblica amministrazione nei casi in cui esigenze di pubblico interesse per la tutela dell’ordine e del buon governo del cimitero impongono o consigliano alla pubblica amministrazione il potere di esercitare la revoca della concessione (Cass. civ., sez. II, 30 maggio 2003, n. 8804; 7 ottobre 1994, n. 8197; 25 maggio 1983, n. 3607; Cons. St., sez. V, 7 ottobre 2002, n. 5294).
10.- Con il primo motivo d’appello è stato dedotto che il TAR ha affermato che lo jus sepulcri può essere fatto valere alla stregua di diritto reale solo nei confronti dei privati e non anche nei riguardi della P.A. concedente, che esercita il proprio potere pubblicistico, nei confronti del concessionario, nell’ambito di un’ordinaria vicenda concessoria regolata dal diritto amministrativo, concludendo che la cessione di un diritto di sepoltura privata, anche se consentita, non può configurarsi come semplice alienazione da privato a privato ma richiede costantemente l’intervento in positivo dell’autorità concedente.
Ma la concessione di natura traslativa, da cui nasce il diritto al sepolcro, creerebbe in capo al privato concessionario un diritto soggettivo perfetto, di natura reale particolare, assimilabile al diritto di superficie, che attribuirebbe in capo al concessionario un vero e proprio diritto di proprietà sul manufatto realizzato a proprie spese, che potrebbe essere oggetto di trasferimento tra vivi e mortis causa (opponibile agli altri privati), fermo restando la proprietà del suolo in capo al Comune, che, in caso di mancato rinnovo della concessione e solo alla scadenza di essa, ne acquisterebbe il diritto di proprietà.
Il diritto soggettivo in questione darebbe luogo a posizioni di interesse legittimo solo nei casi in cui esigenze di pubblico interesse per la tutela dell’ordine e del buon governo del cimitero impongano o consiglino all’Amministrazione competente di esercitare il potere di revoca della concessione. Oltre tale profilo autoritativo l’Amministrazione concedente non potrebbe spingersi.
10.1.- Il motivo in esame non è, ad avviso del Collegio, condivisibile.
Va rinviato a quanto esposto sub 9.-, in quanto, se è vero che il diritti sul sepolcro è un diritto soggetto perfetto di natura reale assimilabile al diritto di superficie, suscettibile di possesso e di trasmissione sia inter vivos che mortis causa nei confronti degli altri soggetti privati, è altrettanto vero che esso non ha la stessa consistenza e natura di diritto soggettivo nei confronti del Comune, proprietario del suolo demaniale cimiteriale, dato in concessione, titolare di potere di revoca e decadenza della concessione (in presenza dei quali quella posizione soggettiva ha natura di interesse legittimo).
D’altra parte non può sottacersi che titolare del diritto reale o della posizione di interesse legittimo è esclusivamente il legittimo concessionario, cui non può essere assimilato l’acquirente del bene demaniale dal concessionario.
11.- Con il secondo motivo di gravame è stato dedotto che la disciplina applicabile al rapporto concessorio per cui è causa non potrebbe che essere quella prevista nell’atto di concessione medesima o della eventuale convenzione ad esso accessoria, essendo sorto un diritto soggettivo del concessionario che trova regolamentazione nel contratto bilaterale concluso dopo l’aggiudicazione, sicché, al di là delle espresse previsioni di legge e di quelle contenute, eventualmente, nell’atto di concessione, la disciplina applicabile al rapporto concessorio dovrebbe essere quella esistente al tempo del rilascio della stessa e comunque non quella più sfavorevole al concessionario, in applicazione del principio di irretroattività.
Quindi, tenuto conto del quadro normativo vigente alla data di rilascio della concessione, di quello vigente fino al mese di febbraio 2006, delle disposizioni dell’attuale Regolamento di Polizia Mortuaria e del principio di irretroattività, l’art. 53 del Regolamento, come interpretato dal Comune di Napoli, avrebbe modificato gli elementi costitutivi delle concessioni cimiteriali in senso deteriore, trasformando provvedimenti di tipo oneroso in provvedimenti aventi natura totalmente diversa e connotati da assoluta intrasmissibilità.
L’art. 53 del Regolamento invocato dal Comune non sarebbe quindi applicabile a tali fattispecie perché penalizzante per i cittadini ed anche perché il successivo art. 58 dispone che entro 12 mesi dalla entrata in vigore del Regolamento la materia della sub concessione è regolata ai sensi del regolamento di polizia mortuaria approvato con deliberazione consiliare n. 291 del 3 ottobre 1995, la quale rimaneva quindi applicabile ai rapporti concessori preesistenti.
Anche la previsione dell’art. 50 di detto Regolamento costituirebbe riconoscimento esplicito che il manufatto realizzato dal privato è di sua precisa proprietà ed il nuovo Regolamento non avrebbe solo modificato gli effetti del rapporto concessorio non ancora prodottisi, ma avrebbe anche alterato la natura del rapporto stesso, trasformandolo in un rapporto di natura differente.
Sarebbero stati quindi violati l’art. 11 delle preleggi del c.c. ed i principi giurisprudenziali per i quali le norme regolamentari non possono incidere unilateralmente e retroattivamente sui rapporti giuridici ancora in essere, nonché il principio di tutela dell’affidamento alla sicurezza giuridica.
Ciò considerato che la appellante aveva rivolto in data 24 luglio 1995 istanza di sub concessione al Comune, non ottenendo mai riscontro, il che avrebbe ingenerato in lei la pacifica convinzione che la domanda fosse stata accettata dal Comune e che tutti i manufatti costruiti dai privati sui suoli ottenuti in concessione fino al mese di febbraio 2006 erano caratterizzati dalla cedibilità tra privati.
11.1.- Osserva in proposito la Sezione che il principio di irretroattività postula l’inapplicabilità di una disposizione di legge ad un fatto avvenuto nel passato, prima della sua emanazione, fattispecie che tuttavia non si riscontra nel caso di specie, in cui, stante la natura di durata del provvedimento concessorio, è ben possibile che i relativi rapporti, nel loro concreto ed effettivo dipanarsi nel tempo, possano essere sottoposti anche ad una disciplina diversa da quella esistente al momento del provvedimento concessorio, riguardante vicende e situazioni non ancora verificatesi o i cui effetti non si siano ancora definitivamente consolidati (salva la tutela del legittimo affidamento, che tuttavia non viene minimamente in rilievo nel caso in esame).
Deve inoltre ricordarsi che, per invocare la formazione del silenzio assenso sulla domanda di sub concessione presentata dall’appellante in data 24 luglio 1995, va dimostrato, oltre al decorso del tempo, anche la sussistenza di tutti le necessarie condizioni oggettive e soggettive (Consiglio di Stato, sez. V, 19 marzo 2012, n. 1545), cosa che non si è verificata nel caso di specie, e che comunque detto istituto non è ritenuto applicabile alle concessioni demaniali (Consiglio di Stato, sez. VI, 15 aprile 2008, n. 1751) ovvero nei provvedimenti, quali quelli concessori, in cui oltre ad ampi margini di discrezionalità da parte dell’Amministrazione, la valutazione dell’interesse pubblico è l’oggetto stesso della valutazione discrezionale.
Le esaminate censure vanno respinte.
12.- Con il terzo motivo d’appello è stato sostanzialmente dedotto che l’impugnato provvedimento non sarebbe stato motivato sul pubblico interesse, nonostante che esso andasse ad incidere su diritti personalissimi.
12.1.- La censura non è, secondo il Collegio, condivisibile, atteso che il provvedimento impugnato contiene espressamente l’indicazione del pubblico interesse attuale, prevalente sull’interesse del soggetto che è stato privato del bene, a rientrare nella disponibilità del manufatto funebre, onde procedere alla sua rassegnazione, secondo procedure di evidenza pubblica.
13.- Con il quarto motivo di gravame, è stato dedotto che il contratto di compravendita non sarebbe stato nullo, perché esso avrebbe potuto esserlo solo se contrario a norme imperative, come previsto dall’art. 1418 del c.c., mentre il Regolamento di Polizia Mortuaria (art. 53) non costituirebbe norma imperativa, essendo qualificabile come atto normativo di secondo grado, sicché, anche se fosse stata violata detta disposizione, ciò non potrebbe determinare la nullità degli atti di compravendita.
Comunque il Regolamento non sarebbe stato comunicato ai concessionari, non essendo sufficiente la sua pubblicazione sull’Albo Pretorio, e, incidendo esso su diritti reali personalissimi dei proprietari, ai sensi dell’art. 21 bis della l. n. 241/1990, era esclusa l’efficacia di tale provvedimento limitativo della sfera del privato prima della sua comunicazione.
Quindi il provvedimento limitativo (che non rientrerebbe nella categoria degli atti generali per i quali non è prevista la notifica individuale, avendo destinatari determinati) avrebbe dovuto essere comunicato a tutti gli interessati al momento della entrata in vigore del Regolamento, adottato con deliberazione n. 11 del 21.2.2006, anche perché il Comune non avrebbe dato riscontro alle comunicazioni dei privati delle sub concessioni effettuate prima dell’anno 1996, circostanza che aveva creato affidamento nella implicita autorizzazione della sub concessione, con rinuncia al diritto di in caso degli oneri sub concessori.
13.1.- Osserva in proposito la Sezione che la pubblicazione dell’atto regolamentare comporta la presunzione di conoscenza del suo contenuto da parte degli interessati senza che sia necessaria alcuna comunicazione individuale ad essi.
Nel caso di specie il Regolamento di Polizia Mortuaria del Comune di Napoli è stato approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 11 del 21 febbraio 2006 e dalla sua pubblicazione sussisteva la presunzione di conoscenza del Regolamento nei confronti di tutti i destinatari, nessuno escluso.
Né può ritenersi che fosse obbligatoria la sua notifica individuale agli interessati, essendo essa dovuta, ai fini della piena conoscenza della disposizione regolamentare, solo nell’ipotesi, non ricorrente nel caso di specie, in cui essi siano nominativamente indicati in essa.
Comunque ritiene il Collegio che il Comune non fosse tenuto a comunicare agli interessati l’avvio del procedimento di adozione del Regolamento di Polizia Mortuaria, essendo il relativo obbligo escluso, ex art 13 della l . n. 241 del 1990, dall’applicazione del precedente art. 7, nell’ipotesi di adozione, come nel caso del Regolamento stesso, di atti a contenuto generale.
14.- Con il quinto motivo d’appello è stato dedotto che, in assenza di utilità pubblica e di obbligo del Comune di assegnare all’uso dei privati i loculi costituenti i manufatti oggetto di revoca, non sarebbero state invocabili dal Comune le previsioni di revoca di cui all’art. 48 del Regolamento, che sarebbe consentita solo per necessità di ampliamento o modificazione topografica del cimitero o per ragioni di sicurezza, di viabilità o comunque per interesse pubblico.
Inoltre con la prima parte del sesto motivo di gravame, è stato dedotto che il Comune ha emesso il provvedimento impugnato adottando il termine “revoca decadenziale” sconosciuto all’ordinamento, che in materia prevede o la revoca o la decadenza, che sarebbero differenti, in quanto a seguito della prima è previsto l’obbligo di rassegnazione di un’eguale porzione di suolo, mentre la seconda è prevista solo in caso di inottemperanza ad obblighi specificamente posti a carico del concessionario con assegnazione di un termine quinquennale per la rimozione.
Peraltro la revoca, per le concessioni a tempo determinato rilasciate dopo il 10 febbraio 1976, si sarebbe potuta adottare solo in presenza delle condizioni dell’essere trascorsi almeno 50 anni dalla ultima tumulazione, dell’essersi verificata una grave insufficienza del cimitero rispetto al fabbisogno (di cui dare conto) e dell’impossibilità di fronteggiare tempestivamente la carenza con l’ampliamento o costruzione di un nuovo cimitero. Tra detti casi non rientrerebbe quello in esame, perché la revoca è stata riferita anche al manufatto costruito dal privato sul suolo in concessione e il Comune avrebbe solo la facoltà e non l’obbligo di realizzare loculi (ai sensi del Regolamento di Polizia Mortuaria approvato con d.P.R. n. 285 del 1990 il Comune deve predisporre solo un numero sufficiente di fosse per l’inumazione e disporre di un ossario), sicché non era invocabile la tutela dell’interesse generale e della pubblica utilità. Si sarebbe trattato di una espropriazione più che di una revoca.
14.1.- Osserva in proposito la Sezione che la decadenza è stata pronunciata non ai sensi dell’art. 48 del Regolamento di Polizia Mortuaria del Comune, che disciplina la revoca della concessione per esigenze di pubblico interesse, ma in base all’art. 53 del Regolamento stesso, che vieta qualunque cessione diretta tra privati, e per la violazione degli oneri di manutenzione della concessione di cui al precedente art. 44, il cui comma 9 prevede che la concessione può essere soggetta a decadenza per inadempienza degli obblighi del concessionario di mantenimento dei manufatti; ha quindi specificato il T.A.R., contrariamente a quanto assunto dall’appellante, che non si trattava di revoca per sopravvenuti motivi di interesse pubblico, quanto di decadenza per inadempimento del concessionario.
Quindi il provvedimento di ritiro è espressamente previsto dal Regolamento di Polizia Mortuaria approvato con la delibera consiliare n. 11 del 21 febbraio 2006, che non è stato oggetto di apposita impugnazione, per quanto essa non ha neppure natura sanzionatoria in senso stretto, conseguendo piuttosto all’inadempimento degli obblighi discendenti dall’esatta osservanza della concessione, non limitati, secondo il richiamato comma 9, lett. b), dell’art. 44 del Regolamento alla sola inosservanza dei termini fissati per l’esecuzione delle opere, ma estesi altresì alla fase della costruzione dei manufatti e loro mantenimento, proprio a quest’ultimo profilo avendo fatto riferimento l’amministrazione comunale.
15.- Con il sesto motivo di gravame è stato anche dedotto che il Comune ha attribuito efficacia retroattiva all’art. 53 del Regolamento approvato il 21 febbraio 2006 (da interpretare nel senso che vieta l’alienazione tra privati dei manufatti costruiti su suoli in concessione in data successiva alla sua entrata in vigore) anche alle concessioni rilasciate in precedenza, stravolgendone la natura sostanziale, in violazione del principio di irretroattività e dell’art. 21 quinquies della l. n. 241 del 1990, dei principi che tutelano l’affidamento in buona fede (artt. 1375 e 1366 del cc.), del principio che i diritti sono limitabili solo per legge e non per regolamento, dell’art. 42, comma 3, della costituzione, secondo cui l’espropriazione è legata alla corresponsione di un indennizzo (che non può essere rappresentato dal rimborso di cui all’art. 50 del citato Regolamento). Ciò considerato che l’art. 62 del Regolamento nazionale di Polizia Mortuaria approvato con d.P.R. n. 285 del 1990 attribuisce ai Comuni il potere di dettare norme e condizioni per la realizzazione di monumenti e lapidi e non di inibire l’alienazione a terzi il diritto di superficie, che la revoca è attuabile quando sussista un interesse pubblico prevalente e venga riservata un’altra tomba equivalente in altro sito e che l’art. 51 del d.P.R. n. 285 del 1990 consente ai Comuni di pronunciare, nel rispetto della l. n. 241 del 1990, la decadenza della concessione per inadempienza contrattuale.
Quanto alla procura speciale conferita dal venditore al compratore, essa era richiesta dal Comune per consentire l’ingresso dei feretri nell’ambito di trasferimento effettuati prima del mese di marzo 2006 ed espressamente consentita dei regolamenti.
Incondivisibile sarebbe poi la tesi del T.A.R. che per effettuare una compravendita di manufatti funebri bisogna prima acquisire l’assenso del Comune.
15.1.- Ribadisce in proposito la Sezione innanzi tutto che il principio di irretroattività è inapplicabile al caso di specie.
Quanto alle ulteriori censure va ritenuto che esse siano assorbite dalla rilevata applicabilità alla fattispecie dell’art. 53, comma 1, del Regolamento, che vieta le cessioni dirette tra privati, e dal successivo comma 2, che prevede l’applicazione della procedura prevista dal precedente art. 50 al recesso anticipato dalla concessione.
16.- L’appello deve essere conclusivamente respinto.
17.- Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente decidendo respinge l’appello in esame n. 1026 del 2014.
Pone a carico dell’appellante signora Antonietta Iannicelli le spese del presente grado, liquidate a favore del Comune di Napoli nella misura di € 5.000,00 (cinquemila/00), oltre ai dovuti accessori di legge.

References: sentenza 
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 sentenza 
 sentenza 
 art. 58
e contrario
 art. 7
 art. 44
 art. 50