Source: http://www.franciscosantana.net/2016/07/nucleo-duro-del-derecho-la-jubilacion.html
Timestamp: 2020-04-01 10:36:56+00:00

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Ahora bien, en el caso sub examine, se pretende la revisión constitucional de la sentencia N° 2013-1195 del 27 de junio de 2013, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que conociendo en apelación declaró entre otros aspectos, sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el apoderado judicial de la ciudadana Dilia Bernal Angarita contra la Asamblea Nacional, al considerar que la referida ciudadana no reunía los requisitos exigidos en el artículo 67 del Estatuto Funcionarial de la Asamblea Nacional, para el otorgamiento de la jubilación.
Básicamente, la solicitante alegó que le era aplicable la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, y no el Estatuto Funcionarial de la Asamblea Nacional, ya que este último es posterior a la fecha de su ingreso al referido órgano legislativo, por lo cual -según su criterio-, constituiría una aplicación retroactiva del mismo.
Por otro lado, indicó que “… los cambios políticos en Venezuela luego de ser electa la Asamblea Nacional Constituyente dieron nacimiento de la Constitución del año 1999, en dicha constitución (sic) se crea una estructura de poderes distinta a la contenida en la Constitución de 1961, la nueva constitución (sic) suprime, adecua, reforma e incluye
nuevas formas de poder, NACE UNA NUEVA REPÚBLICA y pasa de la denominación República de Venezuela a llamarse República Bolivariana de Venezuela. En el caso del poder legislativo nacional nace la Asamblea Nacional, estructurada unicameralmente, es decir, a la luz del Derecho Constitucional nace una nueva institución legislativa”.
Que en virtud de ello, “… para el 04 de enero de 2006 fecha en la que [su] mandante es desincorporada de la nómina de la Asamblea Nacional, esta institución legislativa solo cuenta con 6 años de existencia constitucional, es decir, la Asamblea Nacional para la referida fecha NO [contaba] con diez años de existencia institucional, por lo tanto ningún trabajador podía cumplir con el requisito previsto en el numeral primero del artículo 67 del Estatuto Interno de Pensión y Jubilación de la Asamblea Nacional (sic), esto es, 10 años al servicio en dicha institución”.
Ahora bien el debate judicial se centró en dilucidar la procedencia o no del otorgamiento del beneficio de jubilación a la ciudadana Dilia Bernal Angarita por parte de la Asamblea Nacional, por razón de la edad y del tiempo de servicio prestado en varios organismos públicos, atendiendo a la negativa de dicho ente querellado quien manifestó durante el juicio que la solicitante no tenia por lo menos diez (10) años de servicio en esa entidad legislativa, según lo dispuesto por el ordinal 1° del artículo 67 del Estatuto Funcionarial que los rige.
Al respecto, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo consideró, que al tener la Asamblea Nacional su propio Estatuto Funcionarial, para regular la relación de empleo público de los funcionarios a su servicio, era ésta la normativa aplicable en dicho caso, a los fines de otorgar la pensión de jubilación; y sólo en aquellos casos en los cuales, nada prevea la misma, correspondería aplicar, de forma supletoria, las previsiones contenidas en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.
Concluyendo, que la solicitante no reunía los requisitos exigidos en el artículo 67.1 del Estatuto Funcionarial de la Asamblea Nacional, para el otorgamiento de la jubilación, específicamente el tener por lo menos diez años trabajado en la Asamblea Nacional, pues solo laboró en dicho organismo por 5 años, 4 meses y 19 días.
Ello así, debe indicarse que, en atención a la autonomía organizativa constitucional y legalmente reconocida de la cual gozan algunos organismos púbicos, como la Asamblea Nacional, ostentan capacidad de autogobierno y, por ello, puede dictar sus propias normas de funcionamiento, en el ámbito de competencias que le son propias, por lo cual es perfectamente válida la creación de su propio régimen estatutario particular (Vid. sentencia de la Sala N° 1273/2014).
Sin embargo, la Sala advierte que las circunstancias particulares en el presente caso generaba la necesidad de un análisis del ordenamiento jurídico estatutario de derecho público vinculado al derecho a la jubilación está concebido por nuestra Carta Magna como uno de los derechos sociales fundamentales de los ciudadanos, que envuelve el derecho a vivir una vida digna en razón del tiempo de servicio que se ha prestado, sea en la empresa privada o en cualesquiera de los organismos públicos, y que abarca no sólo el derecho a la jubilación propiamente dicho sino a las ventajas y consecuencias materiales que deriven de ese derecho, cuyo goce debe ser garantizado y respetado por el Estado.
En este sentido, el artículo 80 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece el derecho constitucional a obtener una jubilación, previsto como un derecho social, en el marco de la seguridad social que debe garantizar el Estado en los siguientes términos:
Por su parte, el artículo 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con respecto al derecho a la seguridad social lo conceptualiza de la siguiente manera:
“…servicio público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social. El Estado tiene la obligación de asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas. La ausencia de capacidad contributiva no será motivo para excluir a las personas de su protección. Los recursos financieros de la seguridad social no podrán ser destinados a otros fines. Las cotizaciones obligatorias que realicen los trabajadores y las trabajadoras para cubrir los servicios médicos y asistenciales y demás beneficios de la seguridad social podrán ser administrados sólo con fines sociales bajo la rectoría del Estado. Los remanentes netos del capital destinado a la salud, la educación y la seguridad social se acumularán a los fines de su distribución y contribución en esos servicios. El sistema de seguridad social será regulado por una ley orgánica especial”.
Ha indicado esta Sala, que el derecho a la jubilación tiene rango constitucional, al ser considerado como un beneficio que se incluye en el derecho a la seguridad social que reconoce el citado artículo 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así, esta Sala, en sentencia N° 3/2005, caso: “Luis Rodríguez Dordelly y otros”, señaló que:
“(…) no puede desconocer el valor social y económico que tiene la jubilación, pues ésta se obtiene luego que una persona dedica su vida útil al servicio de un empleador, y conjugado con la edad –la cual coincide con el declive de esa vida útil- el beneficio de la jubilación se configura como un logro a la dedicación de un esfuerzo que se prestó durante años. Así, se ha entendido que el objetivo de la jubilación es que su titular –que cesó en sus labores diarias de trabajo- mantenga la misma o una mayor calidad de vida de la que tenía, producto de los ingresos que ahora provienen de la pensión de jubilación, con la finalidad de asegurar una vejez cónsona con los principios de dignidad que recoge el Texto Fundamental en su artículo 80 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.
También ha sido categórica la jurisprudencia de esta Sala en cuanto a que el derecho dejubilación de los funcionarios públicos priva incluso sobre procedimientos disciplinarios, en atención a la interpretación de las normas de contenido social que debe hacerse en un Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, lo cual se explanó de la siguiente manera:
En idéntico sentido, se pronunció la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 184 del 8 de febrero de 2002 (caso: ‘Olga Fortoul de Grau’), en la cual señaló:
Asimismo, observa esta Sala que el Estado Venezolano se erige como un Estado Social de Derecho y Justicia (ex artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), el cual se encuentra dirigido a reforzar la protección jurídico constitucional de personas o grupos que se encuentren ante otras fuerzas sociales o económicas en una posición jurídico-económica o social de debilidad, y va a aminorar la protección de los fuertes, en consecuencia, es por lo que éste –Estado- se encuentra obligado a proteger a los débiles, a tutelar sus intereses amparados por la Constitución, sobre todo a través de los Tribunales; y frente a los fuertes, tiene el deber de vigilar que su libertad no sea una carga para todos. (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 24 de enero de 2002, caso: ‘ASODEVIPRILARA’).
En atención a la referida consagración, es que considera esta Sala que debe realizar una interpretación ajustada y conforme a los principios e intereses constitucionales que debe resguardar el Estado Venezolano y por ende los órganos de administración de justicia, razón por la cual, se advierte y se exhorta a los órganos de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal, que el derecho la jubilación debe privar sobre la remoción, el retiro o la destitución de los funcionarios públicos, por lo que, constituye un deber de la Administración previo al dictamen de uno de los precitados actos verificaraún de oficio si el funcionario público puede ser acreedor del derecho la jubilación y, por ende ser tramitado éste – derecho la jubilación -.” (Vid. Sentencia de la Sala N° 1.518/2007, caso: “Pedro Marcano Urriola”).
Así pues, la jubilación es un derecho constitucional previsto dentro del marco de la seguridad social que debe garantizarse a todos sus ciudadanos, siendo por tanto un derecho social, reconocido por el constituyente de 1999 para consolidar las demandas sociales, jurídicas y económicas de la sociedad, considerando el sentido de progresividad de los derechos y definiendo una nueva relación de derechos y obligaciones entre sujetos que participan solidariamente en la construcción de una sociedad democrática, participativa y protagónica, lo cual requiere una interpretación acorde con su finalidad, no sujeta a formalismos jurídicos alejados de la realidad social (Vid. Decisión de la Sala N° 1.392/2014, caso: “Ricardo Mauricio Lastra”).
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela avala para todos los ciudadanos la seguridad social, la cual debe atender a los conceptos de solidaridad, universalidad, integralidad, unicidad, participación y eficiencia. De este modo, la jubilación es el reconocimiento de los años de trabajo prestados por una persona a otra, en este caso a un órgano del Estado, para garantizar que en los años en que declina su capacidad productiva, pueda seguir manteniendo una vida digna, al garantizársele los ingresos que le permitan sufragar sus gastos durante la vejez, luego de haber satisfecho el deber constitucional de trabajar y cuando el beneficiario de esos servicios ha sido el Estado, debe honrar con el derecho a la jubilación a los funcionarios que hayan cumplido con los requisitos de edad y años de servicio público prestados, establecidos en la Ley (Vid. Decisión de la Sala N° 1.392/2014, caso: “Ricardo Mauricio Lastra”).
Sobre la base de estos principios, advierte que esta Sala de acuerdo con lo declarado por la propia Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, de los documentos promovidos por la accionante no controvertidos, aparece demostrado que prestó servicios en diferentes organismos públicos por un lapso de “veintinueve (29) años, cinco (5) meses y veintitrés (23) días” de la siguiente forma:
“1º.- folios Nº 6 y 7º, Antecedentes de Servicios, en el cual se verifica que la querellante prestó servicio a la Contraloría General de la República desde el 1º de marzo de 1971, hasta el 31 de mayo de 1974, lo que configura 3 años, dos meses y veintinueve días.
2º.- folio Nº 8, Antecedentes de Servicio en el cual se verifica que la querellante laboró en el Instituto Agrario Nacional desde el 1º de junio de 1974, hasta el 15 de octubre de 1975, lo que configura 1 año, 4 meses y 14 días.
3º.- folios Nº 9, 10 y 11, Constancia de trabajo del Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista INCES Lara, en el cual se verificó que la ciudadana Dilia Bernal Angarita prestó servicios desde el 4 de febrero de 1980, hasta el 8 de noviembre de 1982, lo que configura el lapso de 2 años, 9 meses y 4 días.
4º folios 12, 13 y 14, Constancia de trabajo emanada de la Universidad Centro Occidental Lisandro Alvarado, en el cual se verificó que la mencionada querellante laboró en esa casa de estudio desde el 15 de mayo de 1981, hasta el 30 de junio de 1983, lo que significa que laboró durante 2 años, 1 mes y 15 días.
5º folio Nº 15, Antecedentes de Servicio emanado de la Contraloría General del estado Lara, del cual se constata que la mencionada ciudadana prestó servicios en dicho organismo desde l7 de mayo de 1990, hasta el día 16 de noviembre del 2000, es decir, por el lapso de 10 años, 5 meses y 29 días.
6º folios 19, 20, 21, 22, 23 y 24, Constancia de Trabajo emanada de la Asamblea Nacional, en la que dejan constancia que la querellante prestó servicios desde el día 16 de agosto de 2001, hasta el día 4 de enero de 2006, fecha en la cual fue desincorporada de nómina, lo que significa que laboró durante 4 años, 4 meses y 19 días.
7º folio 295, Constancia de Trabajo emanada de la Gobernación del estado Lara, en la cual señalan que la querellada laboró en la U.E.N El Cují desde el día 15 de febrero de 1985, hasta el día 15 de marzo de 1990, lo que configura 5 años y 1 mes”.
En tal sentido, con independencia de si la querellante erró al considerar inmerso a la Asamblea Nacional en el ámbito de aplicación de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, como acertadamente admitió la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que en el presente caso existen circunstancias de hecho que compelen a dicho Órgano Jurisdiccional a formular un análisis del régimen estatutario aplicable conforme a la Constitución.
Así, bajo la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios y del Estatuto Funcionarial de la Asamblea Nacional, la jubilación se consagra como un derecho para el funcionario público, cuando haya alcanzado los 60 años si es hombre, o 55 si es mujer, con un acumulado de por lo menos 25 años de servicio, difiriendo la Ley que rige para los funcionarios de la Administración Pública del Estatuto que rige para los funcionarios al servicio del Poder Legislativo, en que éste en su artículo 67, ordinal 1°, exige que del expresado tiempo de servicio “por lo menos diez de ellos los haya trabajado en la Asamblea Nacional”; y en este sentido se advierte, que al 18 de octubre de 2005, fecha en que solicitó la jubilación, según indican los tribunales y la parte actora, ya era beneficiaria del derecho en estudio por razón de tiempo de servicio y edad; quedando nada más por cumplir el extremo de permanencia mínima en la institución (Asamblea Nacional) y es sobre la satisfacción de este último requisito que esta Sala debe ponderar su constitucionalidad en el marco de la plena garantía de un derecho fundamental como la jubilación en los términos expuestos supra.
Al respecto, la Asamblea Nacional así como otros órganos que ejercen el Poder Público tienen autonomía para establecer un régimen estatutario de derecho público en materia de jubilaciones (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 764/11), sin embargo, si tal como se señaló la jubilación es el reconocimiento por el tiempo de servicio prestado y la edad que condiciona la capacidad productiva del funcionario público dado el natural declive de la capacidad productiva en orden a garantizar una vida digna (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 1.392/14), la imposición de un extremo como la permanencia mínima en la institución -en este caso una década- constituye un extremo contrario a los postulados constitucionales en el presente caso.
Así, la imposición de un mínimo de permanencia en la Asamblea Nacional se vincula entre otros aspectos, a la satisfacción de un interés institucional y de política de personal en el marco de la potestad organizativa de los entes públicos (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 1.230/14), que se concreta en la necesidad de algunas instituciones de contar con funcionarios que desarrollen su prestación de servicios vinculados ininterrumpidamente a una institución, lo cual permite a no dudarlo, la especialización y mayor productividad del personal; pero ese “interés institucional” puede -como en el presente caso- llegar a colidir con el derecho constitucional a la seguridad social y a la jubilación.
Ciertamente, ese “interés institucional” de contar con la especialización y continuidad mínima en la prestación del servicio, no puede generar un desequilibrio en el núcleo duro del derecho a la jubilación, cuyas instituciones deben ser interpretadas bajo el principio constitucional indubio pro operario, establecido en el artículo 89.3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, plenamente aplicable al régimen laboral y funcionarial (Sentencia de esta Sala N° 16/15), el cual señala:
3. Cuando hubiere dudas acerca de la aplicación o concurrencia de varias normas, o en la interpretación de una determinada norma se aplicará la más favorable al trabajador o trabajadora. La norma adoptada se aplicará en su integridad…”.
Sobre la base de la norma constitucional parcialmente transcrita, la Sala ha señalado con carácter vinculante que “una interpretación acorde con la finalidad de la institución de la jubilación debe llevar a garantizar la protección de aquellas personas que han entregado su vida productiva al Estado” (Sentencia de esta Sala N° 1.392/14) y en ese contexto la concreción o materialización efectiva de los postulados constitucionales, comporta no solo la selección y matización de los avances legislativos y jurisprudenciales ya existentes, sino aportación de nuevos elementos que los acrecientan y completan.
Para ello, es necesario un avance del historicismo entendido como una tutela judicial efectiva de las relaciones o conflictos puntuales en la sociedad, sobre la pretensión de un racionalismo abstracto que se aparta de la idea de garantizar los derechos vinculados a personas concretas, en fin a sus titulares.
En el presente caso, se debe destacar que la solicitante contaba con una edad y antigüedad que la sitúa en una condición jurídicamente relevante, que exigía un tratamiento especial dado su estado físico (56 años de edad) y jurídico (29 años de servicio), que conforme a la legislación nacional y las normas estatuarias aplicables son extremos necesarios para el cumplimiento o concreción de la institución de la jubilación, y en ese sentido, la exigencia del cumplimiento de un requisito como la permanencia en la Asamblea Nacional comportaba una protección especial por parte de los órganos jurisdiccionales mediante el control difuso de la constitucionalidad, vinculada a los valores constitucionales de solidaridad y responsabilidad social (artículo 2 de la Constitución) y de garantía efectiva del derecho a la jubilación en los términos expuestos supra.
En efecto, no puede concebirse que una funcionaria de un organismo público con (29) años, cinco (5) meses y veintitrés (23) días de servicio y cincuenta y seis (56) años de edad (para el momento de interposición del recurso contencioso administrativo funcionarial el 20 de julio de 2006), se le desconozca su derecho a la jubilación que -como deriva de lo antes asentado-, constituye una garantía de respeto de los derechos humanos, por la circunstancia de no tener por lo menos diez años de servicio activo en la Asamblea Nacional, como lo dispone el ordinal 1° del artículo 67 del Estatuto Funcionarial de la Asamblea Nacional, el cual debió ser desaplicado por control difuso en casos como el plateado, de acuerdo al artículo 334 de la Carta Magna y la jurisprudencia de esta Sala (Vid. Decisión de la Sala N° 559/2009).
De concretarse tal precepto normativo en este caso, conllevaría a una violación de los derechos humanos, cuyo goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente están garantizados por el artículo 19 de la Carta Magna, conforme al principio de progresividad y sin discriminación alguna, cuyo resguardo es obligatorio para los órganos del Poder Público, de conformidad con la Constitución, los tratados sobre derechos humanos suscritos y ratificados por la República y las leyes que los desarrollen.
La jubilación como derecho no puede concebirse como una facultad arbitraria de los eventuales titulares de cargos en el sector público, su concepción como derecho fundamental exige profundizar su reconocimiento con independencia de los intereses circunstanciales de las instituciones o de las políticas de personal en el marco de la potestad organizativa de los entes públicos; lo cual no es posible, si se solapa su exigibilidad al cumplimiento de extremos formales que en algunos casos como el presente, niegan el reconocimiento de las mínimas condiciones de dignidad a una persona que cumplió con los extremos mínimos constitucionalmente relevantes como son la condición física y estatus jurídico en su vinculación con el sector público a los fines de la jubilación.
Una interpretación en contrario en el presente caso, generaría una aplicación ajena a los fines de las normas que regulan a la jubilación como derecho fundamental; ya que en el caso de la solicitante, se le estaría colocando en una situación de desigualdad relevante para el derecho constitucional, que imposibilita la satisfacción de sus necesidades básicas -al imponerle en aplicación de dicho régimen particular de permanencia como requisito previo para el otorgamiento de la jubilación- que se materializaría en hecho cierto que de haber seguido laborando en la Asamblea Nacional, su efectiva jubilación sólo podría producirse cuando cumpliera sesenta años de edad y treinta y tres años de servicio, sobrepasando con creces el tiempo que el propio legislador y la jurisprudencia de esta Sala considera como “años en que declina su capacidad productiva” (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 1.392/14).
Así, esta Sala declara ha lugar la presente revisión constitucional, se anula la sentencia emanada de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y, se ordena remitir copia de la presente decisión a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en atención al artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines de que se pronuncie sobre la apelación ejercida tomando en cuenta lo estipulado en el presente caso por esta Sala. Así se decide.
Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara HA LUGAR la solicitud de revisión presentada por el abogado Francisco Jesús Humbría Vera, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana DILIA BERNAL ANGARITA, antes identificados, de la sentencia N° 2013-1195, dictada el 27 de junio de 2013, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la cual se ANULA y, se ORDENA remitir copia de la presente decisión a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a los fines de que se pronuncie sobre la apelación ejercida tomando en cuenta lo estipulado en el presente caso por esta Sala.
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado y remítase copia certificada de este fallo a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 11 días del mes de julio de dos mil dieciséis (2016). Años: 206° de la Independencia y 157° de la Federación.
Exp. N° 16-0280
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/julio/188890-555-11716-2016-16-0280.HTML
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