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Timestamp: 2019-06-26 16:48:19+00:00

Document:
Tércio Chiavassa; Luiz Fernando Dalle Luche Machado; Paula Zugaib Destruti
81; 274; 473
​O ano mal começou e algumas empresas já se preparam para mais uma rodada de contencioso tributário. A bola da vez é o Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana (IPTU), lançado de ofício pelos Municípios neste mês de janeiro contra concessionárias que utilizam terrenos de propriedade da União Federal para exercer suas atividades.
A possibilidade de se exigir o tributo foi reavivada após a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento do Recurso Extraordinário nº 601.720/RJ, no qual foi fixada a tese, por unanimidade de votos, de que “incide IPTU, considerado imóvel de pessoa jurídica de direito público cedido a pessoa jurídica de direito privado, devedora do tributo”.
O recurso foi analisado sob o regime de repercussão geral e representa uma forte guinada na jurisprudência do Tribunal que, desde 1983 (Recurso Extraordinário nº 93.078-7-SP), estendia a imunidade recíproca também ao patrimônio da União Federal utilizado sob o regime de concessão por empresas privadas.
No Recurso Extraordinário nº 601.720/RJ, o STF avaliou a procedência de uma Ação Anulatória de Débito Fiscal ajuizada pela Barrafor Veículos Ltda. contra o município do Rio de Janeiro. A empresa era detentora de contrato de concessão de uso de espaço, firmado com a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (INFRAERO), para exploração de atividades de “comercialização e prestação de serviços relacionados a veículos automotores”.
No entendimento da maioria dos Ministros – vencidos os Ministros Edson Fachin (Relator), Celso de Mello, e Luiz Fux, que já havia se pronunciado favoravelmente aos contribuintes no Superior Tribunal de Justiça (STJ) – as atividades privadas estariam fora do âmbito da imunidade recíproca em razão do §3º do artigo 150 da Constituição Federal de 1988 (CF/88)[1], que afasta o benefício no caso de exploração de atividades econômicas regidas pelas normas aplicáveis a empreendimentos privados.
A decisão do STF no caso Barrafor (pela não aplicação da imunidade recíproca) é questionável, na medida em que os argumentos que deram base à decisão ignoram o fato de que os contratos de concessão são regidos pelo Direito Administrativo (Direito Público) e não pelas “normas aplicáveis a empreendimentos privados”[2] e que a grande maioria dos Municípios depende dos aparelhos públicos federais neles instalados para arrecadar outras receitas, inclusive o próprio IPTU. Por outro lado, é inegável que a definição dos limites da imunidade recíproca recai sob a competência do STF.
Para manter a exigência fiscal no Recurso Extraordinário nº 601.720/RJ, foi preciso conferir nova interpretação aos artigos 32 e 34 do CTN, tendo o Supremo ultrapassado deliberadamente os limites de sua competência constitucional, em contrariedade, inclusive, a seus próprios precedentes.
Segundo a decisão, o IPTU poderia ser exigido também daqueles que detém somente a posse precária, por vínculo pessoal, eis que o artigo 34 do CTN dispõe que “o contribuinte do imposto é o proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título”. Em seu voto, o Ministro Barroso ressaltou que os contratos de concessão são de longo prazo (25 ou 30 anos), não podendo ser considerada posse “precária”[3].
Levando a cabo o entendimento do STF, qualquer contrato de locação, firmado entre particulares, poderia alterar a sujeição passiva do imposto, raciocínio que, além de não fazer qualquer sentido, viola o disposto no 123 do CTN[4].
Além disso, a interpretação da Corte no Recurso Extraordinário nº 601.720/RJ contraria frontalmente o artigo 156, inciso I, da CF/88, que nem mesmo foi debatido no Acórdão formalizado. Pela regra constitucional, é permitida a tributação sobre a “propriedade”[5], tendo a doutrina reconhecido a sujeição passiva do IPTU nos casos em que há posse do enfiteuta (domínio útil)[6] e posse ad usucapionem[7] (isto é, quando o contribuinte adquire direitos reais, não pessoais, sobre o imóvel) em razão do texto do CTN.
Não bastasse, a decisão contraria a jurisprudência consolidada do STJ. Conforme o entendimento pacífico de ambas as Turmas do STJ, “o IPTU é inexigível de cessionária de imóvel pertencente à União, quando esta detém a posse mediante relação pessoal, sem “animus domini”, ou seja, quando se detém a posse sem pretensão de possuir propriedade do imóvel ou terreno. Vale notar que o STJ manteve sua posição mesmo após a decisão do STF.
Curiosamente, o próprio STF havia reconhecido a impossibilidade de avaliar a legislação complementar e o direito local quando no julgamento do Recurso Extraordinário nº 451.152 – que tratou da mesma matéria no caso de uma academia de ginástica. Naquela oportunidade, os mesmos argumentos econômicos que deram base ao Recurso Extraordinário nº 601.720/RJ já haviam sido levantados pelo Ministro Joaquim Barbosa, que negou provimento ao recurso do Município com base no impedimento processual.
[1] Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
[2] O que, diga-se de passagem é totalmente diferente do cenário aplicável às empresas públicas e sociedades de economia mistas, excluídas da imunidade recíproca pelo artigo 173, §2º da CF/88, em que pese o STF tenha traçado um paralelo entre ambos os cenários.
[3] Nesse ponto, não se pode ignorar a imprecisão terminológica do Supremo. Pelo artigo 1.200 do Código Civil de 2002, que rege as definições dos institutos jurídicos para fins tributários conforme artigo 110 do CTN, a posse precária nasce com a alteração do animus domini do possuidor direto de um bem, passando a se comportar como se dono fosse. No caso das concessionárias, a posse nunca pode ser considerada precária, pois tais empresas privadas tem acesso ao imóvel por meio de relação contratual e não possuem “animus domini” em relação ao imóvel que sabidamente pertence à União. No Direito Administrativo, a posse precária é aquela que pode ser revogada a qualquer tempo, por interesse discricionário do ente público que figura como parte no contrato administrativo. Nem um dos casos, portanto, se aplica aos contratos de concessão.
[4] “Art. 123. Salvo disposição da lei em contrário, as convenções particulares, relativas à responsabilidade pelo pagamento de tributos, não podem ser opostas à Fazenda Pública, para modificar a definição legal do sujeito passivo das obrigações tributárias correspondentes”.
[5] “Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:
I - propriedade predial e territorial urbana; (...)”
[6] A enfiteuse é um direito real sobre coisa alheia pelo qual o enfiteuta possui a posse direta da coisa, podendo usá-la de forma completa, bem como aliená-la e transmiti-la por herança, ao passo que o proprietário do bem, apenas o conserva em seu nome. Diferente do Código Civil de 1916, o Código de 2002 sequer permite a formação desse direito real.
[7] BARRETO, Aires F., Curso de Direito Tributário Municipal, São Paulo, Saraiva, 2009, p. 179-182; MACHADO, Hugo de Brito, Curso de Direito Tributário, São Paulo, Malheiros, 2010, p. 146; FERNANDES, Cintia E., IPTU texto e contexto, São Paulo, Quartier Latin, 2009 p. 33-310, FURLAN, Valéria, IPTU, São Paulo, Malheiros, 1998, pp. 59-87

References: artigo 150
 artigo 34
 artigo 156
 artigo 173
 artigo 1
 artigo 110