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Sentencia t-710/15
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T-5.026.171 y T- 5.040.143
Acciones de tutela instauradas por Hebert Cardona Valladares contra la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-, y Miryam Ramos Bonilla contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -Casur-
Bogotá D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil quince (2015)
En el proceso de revisión de los fallos de tutela dictados dentro de los asuntos de la referencia, los cuales fueron seleccionados para revisión y acumulados por medio de Auto del 31 de julio de 2015, proferido por la Sala de Selección Número Siete.
Teniendo en cuenta que el problema jurídico que plantean las presentes acciones de tutela ya ha sido objeto de otros pronunciamientos por parte de esta Corporación, la Sala Tercera de Revisión reiterará lo dispuesto por la jurisprudencia constitucional para este tipo de casos. Por tal razón, de acuerdo con sus atribuciones constitucionales y legales, la presente sentencia será brevemente motivada1.
Expediente T-5.026.171
El actor nació el 24 de febrero de 1971, tiene 44 años de edad, e informó que desde los 3 años se encuentra discapacitado “como consecuencia de una poliomielitis, que le marcó secuelas definitivas que limitaron su normal desarrollo, como son deformidad torácica (tórax pectinatum), escoliosis marcada, con notable cifoescoliosis dorsal (curvatura de la columna vertebral lejos de la línea media o hacia los lados), tórax escafoideo (hundimiento de la parte superior del esternón, acompañado de subluxación de ambas clavículas), y EPOC (enfermedad pulmonar obstructiva crónica), con obstrucción severa, que lo obliga a usar oxígeno en horas nocturnas y limita su libre movilización desde su infancia, aunado a un diagnóstico de hipertensión”2.
Expuso que, a causa de las anteriores enfermedades, dependió siempre de su padre Efraín Cardona, quien le proporcionó todo lo necesario para su subsistencia y lo mantuvo como su beneficiario en salud hasta el día de su fallecimiento que tuvo lugar el 11 de octubre de 2009, fecha a partir de la cual quedó desprotegido. Estos dichos fueron acreditados con la copia del carnet de su EPS3 y dos declaraciones rendidas ante la Notaría Primera del Círculo de Cartago por lo señores Willer Pérez Lerma y Oscar Andrés Díaz Lerman4.
Relató que, como para el momento del deceso de su padre éste recibía una pensión vitalicia de jubilación reconocida por el Instituto de Seguros Sociales -ISS-5 gracias a la cual solventaba los gastos de subsistencia de ambos; solicitó la sustitución de dicha prestación en calidad de hijo inválido dependiente -con fundamento en lo dispuesto por en el ordinal c) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993-, por lo que, para tales efectos, fue remitido a valoración con el fin de que se le hiciera el correspondiente examen de pérdida de capacidad laboral -PCL-.
Anotó que dicho examen se llevó a cabo el 13 de octubre de 2010 y arrojó como resultado que padecía una PCL del 52.06%6, con fecha de estructuración el 21 de noviembre de 2009, a pesar de que en el mismo se consignó en el título de historia clínica completa: “SECUELAS DE POLIOMIELITIS, ANOMALÍA TORÁCICA, OXIGENO DEPENDIENTE HTA”7.
Manifestó que por estar en desacuerdo con la fecha de estructuración de su invalidez, solicitó la revisión de su caso a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Risaralda8, entidad que mediante “ponencia” del 30 de marzo de 2011 la confirmó, pese a que en el informe reconoció que “nunca ha trabajado”9 y que tiene un “Dx10 de polio a los 3 años, tórax pectinatum y escoliosis marcada”11.
1.6. Expuso que, como la fecha de estructuración de su invalidez es posterior a la del fallecimiento de su padre, se le negó la solicitud de sustitución de pensión de vejez, mediante Resoluciones Nos. 8496 del 27 de septiembre de 201212 y GNR 275875 del 4 de agosto de 201413, expedidas por el ISS y por Colpensiones, respectivamente. Por ello, enfatizó que lo perjudica gravemente el hecho de no haberse tenido en cuenta que su discapacidad es una secuela de la poliomielitis que padeció cuando tenía 3 años de edad tal y como lo registra su historial clínico. Así, recalcó que la fecha de estructuración de su invalidez no puede ser el 21 de noviembre de 2009, pues mucho antes de la misma se encontraba discapacitado, razón por la cual nunca trabajó y siempre fue beneficiario en salud de su padre fallecido.
1.7. De esta forma, y con el fin de corroborar que su PCL es anterior a la fecha de fallecimiento de su padre, aportó la copia de un oficio signado por el médico laboral de la ARP-ISS, en el que se lee lo siguiente: “el paciente HEBERT CARDONA VALLADARES, cursa una pérdida del 51% de su capacidad laboral. Lo cual configura un estado de invalidez. Fecha de calificación: 06 de junio 2008”14.
1.8. Fundamentado en los hechos expuestos, presentó acción de tutela en la cual solicitó la protección de sus derechos fundamentales; que se deje sin efectos los dictámenes proferidos el 13 octubre de 2010 y el 30 de marzo de 2011, el primero por el ISS y el segundo por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Risaralda, en lo que respecta a la fecha de estructuración de su invalidez; así como también las Resoluciones Nos. 8496 del 27 de septiembre de 2012 y GNR 275875 del 4 de agosto de 2014, en las cuales las administradoras de pensiones referidas le negaron la prestación referida. De igual forma, solicitó se le ordene a Colpensiones, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo, reconocer y pagar en su favor la sustitución de la pensión de jubilación que recibía su padre Efraín Cardona, en su calidad de hijo inválido dependiente, a partir del 11 de octubre de 2009, fecha en la que aquel falleció.
1.10. Dentro del término respectivo, dicha oficina judicial emitió fallo el 28 de abril de 2015, en el que declaró improcedente el amparo solicitado. En primer lugar, anotó que el accionante no interpuso recursos contra el dictamen del 30 de marzo de 2011 rendido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Risaralda y tampoco atacó la Resolución No. GNR 275875 del 4 de agosto de 2014 de Colpensiones. De igual forma, resaltó que no se cumplió el requisito de subsidiariedad ya que el actor tiene a su disposición los recursos dispuestos por la jurisdicción competente para ejercer la defensa de los derechos que considera trasgredidos.
Expediente T- 5.040.143
2.1. La accionante nació el 23 de febrero de 1985, tiene 30 años de edad, e informó que en la actualidad su diagnóstico es de hipertensión arterial e insuficiencia renal grado IV15, el cual es consecuencia de una delicada enfermedad renal y una cardiopatía que padece desde su nacimiento16.
2.2. Expuso que es hija extramatrimonial del fallecido sargento segundo (r) de la Policía Nacional Eldy Ramos, a quien mediante Resolución No. 1973 del 16 de julio de 1986, Casur le reconoció la asignación mensual de retiro.
2.3. Puso de presente que, el sargento (r) Eldy Ramos, falleció el 27 de enero de 1999, por lo que Casur a partir de tal fecha, mediante Resolución No. 4884 del 20 de agosto de 1999, sustituyó la asignación mensual de retiro del exsargento en favor de su cónyuge supérstite Nubia Cardona Alférez y su hija menor Leonor Ramos Cardona, en partes iguales para cada una.
2.4. Relató que, una vez acreditó los requisitos dispuestos por el Decreto 1212 de 1990, mediante Resolución No. 5294 de 2002, logró que se reconociera en su favor un 25% de la sustitución de la asignación de retiro de su fallecido padre en calidad de hija menor de edad y que dicho 25% fue descontado del 50% que recibía la menor Leonor Ramos Cardona. Que, sin embargo, la cuota de sustitución que recibía fue extinguida por Casur una vez cumplió 25 años de edad, mediante Resolución No. 006062 del 29 de agosto de 201117, con base en lo expuesto por el Decreto 4433 de 2004, y que como efecto de ello, dicha entidad acreció la de Nubia Cardona Alférez, quien recibe el total de la prestación desde el 23 de febrero de 2010.
2.5. Manifestó que elevó un derecho de petición ante Casur el 10 de octubre de 201418, en el que le solicitó que continuara reconociendo y pagando en su favor la sustitución de la pensión de vejez de su padre fallecido en un porcentaje equivalente al 50% de aquella, por cuanto presenta una PCL del 68.85%, tal y como lo certificó el dictamen médico que se le realizó el 3 de septiembre de 2014 por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, el cual fijó como fecha de estructuración de la misma el 5 de mayo de 2009. Que, sin embargo, Casur respondió de manera negativa su solicitud, mediante oficio No. 2951 del 24 de noviembre de 201419, por cuanto la fecha de estructuración de su invalidez es posterior a la del fallecimiento de su padre. Por ello, expuso que afecta gravemente sus derechos el que Casur no reconozca que la discapacidad en la que se encuentra actualmente tiene origen en los padecimientos renales y en la cardiopatía que sufre desde su nacimiento tal y como lo registra su historial clínico, de manera que mucho antes del 5 de mayo de 2009 se encontraba discapacitada, razón por la cual ni siquiera pudo culminar sus estudios secundarios ni ingresar al mercado laboral.
2.8. El Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Cali profirió fallo el 14 de enero de 2015, mediante el cual declaró improcedente el amparo solicitado. Sin embargo, dicho fallo fue impugnado y la alzada le correspondió a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad, el que mediante Auto No. 009 del 12 de febrero de 2015 declaró la nulidad de la sentencia para efectos de que se vinculara a la señora Nubia Cardona Alférez. Entonces, obedeciendo y cumpliendo lo resuelto por el Superior, el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Cali, mediante auto del 18 de febrero de 2015, ordenó vincular al trámite tutelar a Leonor Ramos Cardona y a Nubia Córdoba Álvarez. Solo la señora Córdoba Álvarez descorrió el traslado, solicitando que se declarara la improcedencia de la acción de amparo por ausencia del requisito de subsidiariedad.
2.10. La alzada la conoció la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, que mediante sentencia del 16 de abril de 2015, confirmó el fallo impugnado y resaltó que en el expediente de tutela “no obra historia clínica que permita a la Sala establecer que la fecha de estructuración se dio cuando la actora era menor de edad”20, por lo que “queda claro que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para resolver la presente solicitud, debiendo tramitarse por la vía contenciosos administrativa, para definir el otorgamiento del derecho reclamado”21.
2. Reglas jurisprudenciales que se reiteran
2.1. La procedencia excepcional de la acción de tutela para solicitar el reconocimiento de derechos de carácter prestacional
2.1.1. Esta Corporación ha indicado en reiterados pronunciamientos que, la acción de tutela no es procedente, como regla general, para resolver los conflictos relacionados con el reconocimiento de prestaciones sociales22. La razón fundamental de ello, es que el ordenamiento jurídico le ha asignado la competencia para resolver este tipo de controversias ­-en donde se encuentran comprometidos derechos litigiosos de naturaleza legal-, a la jurisdicción laboral o a la contenciosa administrativa, según el caso. Entonces, en este escenario, en aplicación del principio de subsidiariedad previsto en el artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela resulta improcedente.
No obstante lo anterior, excepcionalmente es posible que por la vía del amparo constitucional sean analizados los debates que se promuevan frente al reconocimiento de esta clase de derechos. En particular, esta Corporación ha reconocido que esto puede tener lugar en aquellos casos en los cuales (i) el medio judicial ordinario resulta ineficaz, de manera que no permite brindar una protección inmediata frente a la vulneración de los derechos involucrados, o (ii) en aquellos otros en los que la acción se ejerce como mecanismo transitorio, casos en los que será necesario demostrar la existencia o la inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable23.
Para lo que interesa a la presente causa, debe señalarse que, en lo que se refiere al análisis de la idoneidad del otro medio de defensa judicial, “únicamente son aceptables como medio de defensa judicial, para los fines de excluir la acción de tutela, aquellos que resulten aptos para hacer efectivo el derecho, es decir, que no tienen tal carácter los mecanismos que carezcan de conducencia y eficacia jurídica para la real garantía del derecho conculcado”24. En todo caso, la idoneidad y eficacia del medio judicial ordinario debe ser analizada en cada caso concreto y no de manera abstracta, tal y como lo establece el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, de acuerdo con el cual la existencia de ese otro medio “será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.
Por último, debe señalarse que, como lo ha establecido la Corte Constitucional, cuando se trata de una solicitud relacionada con una pensión de invalidez, el análisis de procedencia de la acción de tutela debe considerar, además, factores como la afectación del mínimo vital o de la vida digna del solicitante y su condición de sujeto de especial protección constitucional25.
Por su parte, y en relación con el expediente T-5.040.143, la señora Myriam Ramos Bonilla, de 30 años de edad, presenta una disminución del 68.85% de su capacidad laboral, relacionada con una cardiopatía y una insuficiencia renal que padece desde pequeña, aunadas a una hipertensión arterial. Tales enfermedades le impidieron culminar sus estudios secundarios e integrarse al mercado laboral, por lo que siempre dependió de su padre, quien la apoyó con los gastos que demandaba su subsistencia, primero siendo miembro activo de la Policía Nacional y luego, en su calidad de beneficiario de la asignación de retiro. Sin embargo, cuando éste falleció, en su favor se sustituyó el 25% de la asignación de retiro que era en vida recibida por aquel y el 75% restante se dividió en un 50% para la cónyuge supérstite y el 25% que quedaba para la otra hija menor de edad del exsargento. Pero, cuando la señora Ramos Bonilla cumplió 25 años de edad y dado que su madre no había demostrado que padecía graves problemas de salud, la asignación recibida le fue suspendida por Casur, por ello, desde el 23 de febrero de 2010 se encuentra desprotegida y no cuenta con los recursos suficientes y necesarios para solventar su congrua subsistencia, ya que además está imposibilitada para trabajar.
Pues bien, con base en lo antes expuesto, en los dos casos está demostrado que tanto el señor Cardona Valladares como la señora Ramos Bonilla son sujetos de especial protección constitucional, por cuanto ambos presentan una disminución de la capacidad laboral mayor al 50%, discapacidad que les ha impedido desde siempre trabajar y generar ingresos para solventar su congrua subsistencia. Adicionalmente, en los antecedentes de ambos casos se mencionó que los actores siempre dependieron de sus padres que fallecieron siendo pensionados, por lo que desde la ausencia de éstos quedaron desprotegidos y carecen de una fuente de ingresos regular que les permita llevar una vida en condiciones dignas y atender los gastos que las discapacidades que padecen implican.
Cabe señalar, además, que en ambos casos, la circunstancia de que no hubiesen presentado los recursos administrativos contra los actos por medio de los cuales se les negó la sustitución de la pensión de vejez y de la asignación de retiro, no es motivo para declarar improcedente las acciones de tutela, ya que, en los términos del artículo 9º del Decreto 2591 de 1991, “[n]o será necesario interponer previamente la reposición u otro recurso administrativo para presentar la solicitud de tutela”26. Por tanto, el requisito de subsidiariedad no condiciona la procedencia de la tutela a que se agote completamente la vía gubernativa, o a que se interpongan los recursos administrativos existentes, en tanto el amparo se presenta como un mecanismo de defensa inmediato para enervar la amenaza o vulneración actual de derechos fundamentales.27
2.2. La sustitución de la pensión de vejez y de la asignación de retiro en favor de los hijos discapacitados que dependen económicamente de sus padres y el deber de motivación de los dictámenes que determinan el origen, fecha de estructuración y calificación porcentual de la pérdida de capacidad laboral
“[A]ntes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 en materia de pensiones, la expresión pensión de jubilación, tenía relación con las prestaciones reconocidas a: (i) los empleados públicos, cuyos derechos pensionales eran reconocidos y pagados por Cajanal, por cajas especiales; o a (ii) los trabajadores privados cuyas pensiones eran reconocidas y pagadas por sus empleadores, siempre que cumplieran con los requisitos exigidos que hacían referencia específicamente al “tiempo de servicio”, mientras que la expresión pensión de vejez, era un término relacionado con las prestaciones reconocidas por el Instituto de Seguros Sociales a los trabajadores privados afiliados a él y cuyos requisitos hacían referencia a “semanas cotizadas”, que era el sistema de cómputo previsto en las normas. En los casos de reconocimiento de las pensiones de jubilación legales, extralegales o las originadas en el despido injusto, el ordenamiento legal prevé el sistema de la compartibilidad de pensiones entre los patronos y el ISS, una vez se cumplan los requisitos exigidos para obtener la pensión de vejez, con lo cual se libera al empleador del cumplimiento de esta obligación.
Con la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, fueron derogados los anteriores ordenamientos legales, quedando vigentes solamente para quienes fueran beneficiarios del Régimen de Transición previsto en el artículo 36 de la misma ley. De esta forma el sistema de pensiones se unificó para los trabajadores públicos y privados, y a partir de su entrada en vigor la contingencia de la vejez sería cubierta por una prestación que en todos los casos se denomina pensión de vejez, sin considerar si se trata de empleados públicos o de trabajadores privados, desapareciendo con ello del ordenamiento jurídico colombiano en la materia de pensiones la expresión pensión de jubilación”28.
De otro lado, los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional tienen un régimen especial para atender sus riesgos de vejez, invalidez y muerte, para lo que interesa a uno de los casos concretos, en dicho régimen, la asignación de retiro significa esencialmente lo mismo que la pensión de vejez. En efecto, sobre la naturaleza jurídica de dicha asignación, la Corte ha establecido que “es una modalidad de prestación social que se asimila a la pensión de vejez y que goza de un cierto grado de especialidad (en requisitos), atendiendo la naturaleza especial del servicio y las funciones que cumplen los servidores públicos a quienes se les reconoce. Se trata, […], de establecer con la denominación de “asignación de retiro”, una pensión de vejez o de jubilación para los miembros de la fuerza pública, en la medida que el resto del ordenamiento especial de dichos servidores públicos, se limita a regular las pensiones de invalidez y sobrevivientes”29.
Así las cosas, cuando fallece el titular de una pensión de jubilación o el miembro de la fuerza pública que gozaba de la asignación de retiro, toma importancia la figura de la sustitución pensional. Según la jurisprudencia de esta Corporación, dicha figura “garantiza a los beneficiarios -quienes compartían de manera más cercana su vida con el causante- el acceso a los recursos necesarios para subsistir en condiciones dignas, con un nivel de vida similar al que gozaban con anterioridad al fallecimiento del(la) pensionado(a)30; en ese mismo sentido, ha precisado que “la sustitución pensional responde a la necesidad de mantener para su beneficiario, al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que contaba en vida del pensionado fallecido, que al desconocerse puede significar, en no pocos casos, reducirlo a una evidente desprotección y posiblemente a la miseria”31. Lo anterior, implica a su vez, que los beneficiarios de dicha prestación, que “son por regla general el cónyuge supérstite o el compañero permanente, los hijos menores o discapacitados, y los padres o hermanos que depend[ían] económicamente del pensionado”32, deben estar legitimados para reemplazar a quien venía gozando de tal prestación33.
2.2.2. Para lo que atañe a los presentes asuntos, a efectos de determinar cuándo el hijo de un pensionado que fallece puede ser beneficiario de la sustitución de la pensión de vejez o de la sustitución de la asignación de retiro por su condición de inválido, además de probar en los términos del artículo 38 de la Ley 100 de 1993 que perdió el 50% o más de sus capacidades laborales, debe demostrar, para el primero de los casos, que cumple con los requisitos previstos en el ordinal c) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 y, para el segundo de los casos, que acredita la exigencias establecidas en el numeral 11.1. del artículo 11 del Decreto 4433 de 2004 “Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública”, por remisión expresa que a este hace el artículo 4034 del mismo decreto.
En ese orden, según el ordinal c) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, serán beneficiarios de la pensión de sobrevivientes “[l]os hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez. Para determinar cuándo hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993[…]”.
Por su parte, según el numeral 11.1. del artículo 11 del Decreto 4433 de 2004, para la sustitución de la asignación de retiro se deben observar las siguientes reglas: “[l]a mitad al cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente y la otra mitad a los hijos menores de 18 años e hijos estudiantes mayores de 18 años y hasta los 25 años si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y a los hijos inválidos si dependían económicamente del causante”.
En ese contexto, sobre el contenido del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, en las Sentencias T-941 de 2005 y T-1283 de 2001, la Corte se refirió en los siguientes términos: “De lo anterior se infiere, y en especial para el caso de los hijos inválidos, que para poder obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes es necesario acreditar el cumplimiento de los siguientes requisitos: i) el parentesco, (ii) el estado de invalidez del solicitante y iii) la dependencia económica respecto del causante”35. En definitiva, esta Corporación ha manifestado que “las condiciones de dependencia que establece la ley deben estar presentes a la muerte del causante y la continuidad de su pago requiere que tales condiciones persistan a lo largo del tiempo. Si desaparece la condición de invalidez, o si el beneficiario deja de ser estudiante o cumple más de 25 años, se extingue su derecho a la pensión de sobrevivientes”36. Las anteriores exigencias aplican tanto para la sustitución de la pensión de vejez como para la sustitución de la asignación de retiro de los beneficiarios de los miembros de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional.
2.2.3. Ahora bien, el procedimiento que rige la forma en la que deben adoptarse las decisiones de las juntas de calificación de invalidez, a efectos de resolver las solicitudes de sustitución de la pensión de vejez de los padres a los hijos inválidos que dependían económicamente de aquellos, se encuentra regulado en los artículos 38 a 43 de la Ley 100 de 1993, que fue desarrollado por el Decreto 917 de 1999 “Por el cual se modifica el Decreto 692 de 1995”, último de los cuales creó el Manual Único para la Calificación de la Invalidez y, por el Decreto 2463 de 2001 “Por el cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez”. El aspecto central en el cual ha enfatizado esta Corporación sobre este tipo de dictámenes es que “deben ser motivados, en el sentido de manifestar las razones que justifican en forma técnico-científica la decisión”37, lo que guarda coherencia con el artículo 31 del Decreto 2463 de 2001, que prescribe que éstos “deben contener las decisiones expresas y claras sobre el origen, fecha de estructuración y calificación porcentual de pérdida de la capacidad laboral”.
“i) La solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral sólo podrá tramitarse cuando las entidades hayan adelantado el tratamiento y rehabilitación integral o se compruebe la imposibilidad de su realización. Al efecto, a tal solicitud se debe allegar el certificado correspondiente (art. 9° del Decreto 917 de 1999 y arts. 23 y 25-3 del Decreto 2463 de 2001).
ii) Valoración completa del estado de salud de la persona cuya invalidez se dictamina o se revisa, para lo cual las juntas deben proceder a realizar el examen físico correspondiente antes de elaborar y sustanciar la respectiva ponencia (art. 28 ibid.)”38.
(iii) “Los dictámenes que emitan las juntas de calificación, deben contener expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión [según el artículo 9° del decreto 2463 de 2001 que] (…) indica que los fundamentos de hechos son todos aquellos que se relacionan con la ocurrencia de determinada contingencia, lo cual incluye historias clínicas, reportes, valoraciones o exámenes médicos periódicos; y en general, los que puedan servir de prueba para certificar una determinada relación causal, tales como certificado de cargos y labores, comisiones, realización de actividades, subordinación, uso de determinadas herramientas, aparatos, equipos o elementos, contratos de trabajo, estadísticas o testimonios, entre otros, que se relacionen con la patología, lesión o condición en estudio y que los fundamentos de derecho son todas las normas que se aplican al caso de que se trate” 39.
(iv) “A las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez les corresponde [de conformidad con el artículo 14 Decreto 2463 de 2001]. (…) emitir los dictámenes, previo estudio de los antecedentes clínicos y/o laborales; Ordenar la presentación personal del afiliado, del pensionado por invalidez o del aspirante a beneficiario por discapacidad o invalidez, para la evaluación correspondiente o delegar en uno de sus miembros la práctica de la evaluación o examen físico, cuando sea necesario; Solicitar a las entidades promotoras de salud, a las administradoras de riesgos profesionales y a las administradoras de fondos de pensiones vinculados con el caso objeto de estudio, así como a los empleadores y a las instituciones prestadoras de los servicios de salud que hayan atendido al afiliado, al pensionado o al beneficiario, los antecedentes e informes que consideren necesarios para la adecuada calificación”40. (Subraya fuera de texto).
La normatividad antes trascrita ha sido tenida en cuenta por esta Corporación a la hora de proferir diversos fallos de tutela. Una primera sentencia que ilustra la forma en la que la Corte ha resuelto controversias relacionadas con la validez del contenido de los dictámenes de calificación de invalidez es la T-092 de 200341. Allí, definió que sí era posible la sustitución pensional por la calidad de hijo inválido, en los casos en los que ya ha operado una sustitución pensional o el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes en favor del mismo solicitante, pero por ser menor de edad. En esa oportunidad, este Tribunal estudió el caso de una joven que padecía de “retraso mental post-epilepsia”, a la que el ISS le suspendió, al cumplir los 18 años, la pensión de sobrevivientes de la que era beneficiaria por la muerte de su padre, porque su estado de invalidez se había estructurado con posterioridad a la muerte de aquel, y su madre no había demostrado que padeciera de alguna enfermedad antes de llegar a la mayoría de edad. En dicha oportunidad, la Corte dio una respuesta afirmativa en atención a la especial protección que el Estado debe brindar a las personas con discapacidad, por lo que sostuvo que sin importar: i) en qué época se estructuró la invalidez del beneficiario de la sustitución pensional, o ii) bajo qué calidad se obtuvo inicialmente la pensión de sobrevivientes o la sustitución pensional (si como hijo menor de 18 años o como hijo inválido), el derecho a la sustitución pensional y a la pensión de sobrevivientes de la persona inválida surge desde que cumple con los requisitos de hecho que exigen las normas jurídicas que regulan la materia, y se prolonga hasta que se desvirtué el parentesco, cese la invalidez y/o la dependencia económica respecto del causante. En palabras del Alto Tribunal:
Según los hechos narrados en la Sentencia T-941 de 2005, el departamento de Antioquia había suspendido el pago de la pensión de sobrevivientes desde el 1º de octubre de 1994, que había sido reconocida por medio de la Resolución 010 del 10 de enero de 1976 a Elkin de Jesús Mejía, debido a que cumplió la mayoría de edad y no acreditó estar estudiando. Entonces, al joven le fue suspendida la mesada sin la notificación o consentimiento de su madre, a pesar de que había sido declarado interdicto por demencia al presentar “cuadro de esquizofrenia paranoide de 4 años de evolución” y de tener una PCL del 58.55% definida por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, que fijó como fecha de estructuración de la misma el 9 de enero de 1991, época para la cual aún percibía la pensión de sobrevivientes. A efectos de solucionar este problema, la Sala de Revisión correspondiente estableció:
“Al respecto, según estudios científicos la causa de la esquizofrenia se deriva de una serie de ´factores combinados con un riesgo genético´. Así mismo, se ha dicho que los ´primeros indicios de esquizofrenia probablemente pasan desapercibidos por la familia y los amigos´.42
Por ende, no es muy claro que la fecha de estructuración de [la] esquizofrenia haya sido a partir de 1991, época para la cual empezó a presentar síntomas notorios de esquizofrenia, máxime cuando se trata de una enfermedad de origen común, que según las pruebas aportadas al expediente ha venido evolucionando notablemente al parecer desde niño, ya que, según sus propios familiares, aquél sufría de dolor de cabeza y era retraído y su madre alega que en el año de 1990, fecha en la que se graduó del colegio y fue seleccionado para ir al ejército, se ´desestabiliza emocionalmente´”.
En el caso estudiado en la Sentencia T-701 de 2008, el padre del actor venía disfrutando de una pensión de vejez desde 1966, 20 años más tarde, a causa del deceso del pensionado, se inició el trámite que llevó al otorgamiento de la pensión de sobreviviente a la cónyuge supérstite -madre del actor- y a uno de sus hijos que para ese entonces era menor de edad. Más adelante, en el 2005, la progenitora del accionante murió y dado que no existían más beneficiarios, se suspendió el pago de la prestación. Como consecuencia de ello, algunos hermanos iniciaron un proceso de interdicción por demencia respecto del actor, derivado, entre otras cosas, de una PCL superior al 50%, que se estructuró en junio de 2005. Una vez emitida la sentencia de interdicción, junto con los dictámenes de las juntas de calificación de invalidez, el guardador solicitó la sustitución de la pensión en favor del discapacitado, la cual fue negada porque la fecha de estructuración de la invalidez se fijó 18 años después de la muerte del causante, lo que contraviene los requisitos dispuestos para acceder a tal prestación. Frente a estos supuestos de hecho, la Corte reiteró los siguientes argumentos:
“Los dictámenes proferidos por las Juntas de Calificación de la Invalidez constituyen el soporte técnico a partir del cual se generan prestaciones como la pensión de sobrevivientes a la que tienen derecho los ´hijos inválidos del causante´. En efecto, en la sentencia C-1002 de 2004 -citada- se concretó que dichas decisiones constituyen ´el fundamento jurídico autorizado, de carácter técnico científico, para proceder con el reconocimiento de las prestaciones sociales cuya base en derecho es la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de seguridad social. Como ya se dijo, el dictamen de las juntas es la pieza fundamental para proceder a la expedición del acto administrativo de reconocimiento o denegación de la pensión que se solicita. En este sentido, dichos dictámenes se convierten en documentos obligatorios para efectos del reconocimiento de las prestaciones a que se ha hecho alusión´.
“Advierte la Sala que en efecto ello es así, en primer lugar, ya que en el dictamen de pérdida de la capacidad laboral no existe ningún tipo de motivación técnico-científica en relación con la fecha fijada como estructuración de la invalidez. En el documento que obra en los folios 22 a 24 del cuaderno 1, simplemente se lee: ´fecha de estructuración de la invalidez: julio 26 de 2004´.
De lo anterior se desprende que estos documentos no pueden ser simples formatos en los cuales se llenan para el caso los espacios en blanco, cada una de estas opciones deben estar fundamentadas expresamente en un criterio técnico o médico, con mayor razón si se trata de un tema tan trascendental como la fecha de estructuración de la invalidez de la cual depende el régimen legal aplicable por lo que puede hacer la diferencia entre el reconocimiento o la negación de una pensión de invalidez, parte del derecho fundamental a la seguridad social.”
i) [L]os dictámenes de calificación de invalidez tienen que fundamentarse en razones de derecho y de hecho que justifiquen de forma técnica y científica la decisión, siendo las de tipo fáctico las relacionadas con el conjunto del historial clínico, médico y laboral del beneficiario de la prestación, pues ii) tal concepto es determinante para ser titular de ciertas prestaciones económicas en el sistema de seguridad social, como lo es la pensión de invalidez o la pensión de sobreviviente para hijo inválido mayor de 25 años que dependa económicamente de sus padres. iii) Las resoluciones administrativas que fueron expedidas bajo un dictamen de calificación de invalidez que fue cuestionado, pierden validez y por tanto la entidad debe evaluar nuevamente la situación a la luz de un dictamen proferido de manera adecuada. iv) La fecha de estructuración de la invalidez es el momento a partir del cual la persona pierde de manera permanente y definitiva su capacidad laboral y de esta manera, la capacidad de generar los ingresos que él y su familia demandan, motivo por el cual para cualquier contingencia, esta fecha debe documentarse con la historia médica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica, y puede ser anterior o corresponder a la fecha de calificación”.
Por ello, debe observarse siempre la historia clínica del paciente, la evolución de las enfermedades que ha padecido desde niño o desde que nació, y las secuelas que médicamente pueden generar aquellas en su crecimiento. También ha establecido que dichas entidades, para efectos de dar respuesta a las solicitudes estudiadas, deben tomar en consideración, además del historial clínico integral del congénere solicitante, si éste ha estado imposibilitado para estudiar y para ingresar al mercado laboral, por lo que siempre ha dependido de su padre vivo y/o de la pensión de aquel que fallecido le fue sustituida a la madre o a él en calidad de hijo menor de edad.

References: artículo 47
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 86
 artículo 6
 artículo 9
 artículo 36
 artículo 38
 artículo 47
 artículo 11
 artículo 4034
 artículo 47
 artículo 38
 artículo 11
 artículo 47
 artículo 13
 artículo 31
 artículo 9
 artículo 14
 Resolución