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Timestamp: 2020-08-03 20:34:31+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 103 del 02/05/2016
Texto Dictamen 103
Lilliana Badilla Marín
Con la aprobación de la Señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio sin número, de fecha 18 de abril de 2016, por medio del cual, con base en el artículo 2 del Concejo municipal de Buenos Aires, adoptado en la sesión ordinaria Nº 15-2016 del 13 de abril de 2016, conforme a lo previsto por el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), pretenden solicitarnos criterio acerca de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de nombramiento en propiedad del servidor xxx, cédula xxx, en el puesto de Profesional Municipal 2-A, catalogado como Director de la Unidad Técnica de Gestión Vial de esa municipalidad, efectuado a partir del 4 de agosto de 2010, en razón de incumplir supuestamente con el requisito académico de Licenciado en carrera atinente.
Lamentablemente, debemos indicarle que no podemos acceder a su petición, pues con vista de los antecedes que logran extraerse de la documentación remitida, se logra colegir que en el presente caso su gestión es ostensiblemente prematura, ya que no se ha dado audiencia a la parte involucrada, ni se ha cumplido previamente con el debido procedimiento administrativo ordinario previsto por la ley al efecto (art. 173.3 LGAP).
- Una Comisión de Estudio e Investigación designada por el Consejo Municipal de Buenos Aires para investigar las supuestas irregularidades cometidas por la Administración municipal en el nombramiento del servidor xxx, fue la que gestionó una investigación administrativa al respecto (Folios 5 y 6). Teniendo como objeto y fin determinar eventuales responsabilidades administrativas de varios funcionarios –incluido el señor xxx- (Folio 9).
- Fue dicha Comisión la que rindió informe preliminar y extralimitándose de sus competencias delegadas, consideró que no encontró vicios notorios y ostensibles en aquello acto de nombramiento del servidor xxx, frente a lo cual aquella Administración municipal no podía por mutuo propio anular aquella actuación formal. Por lo que recomienda al Concejo municipal plantear formal consulta a la Procuraduría General al respecto (Folios del 200 al 205).
- En dicho contexto, el Concejo Municipal pretende obtener criterio de la Procuraduría General acerca de la existencia o no de una eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el acto de nombramiento del servidor xxx, y para tales efectos se aporta criterio de la Asesoría jurídica institucional, pretendiendo cumplir con el requisito del artículo 4 de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815), como si se tratara de una consulta pura y simple.
II.- Deber de la Administración de incoar previamente un procedimiento administrativo ordinario en el que debe darse audiencia a todo aquel titular del derecho subjetivo o interés legítimo que puede verse afectado con el dictado del acto final del procedimiento anulatorio.
Según hemos reafirmado, toda actuación administrativa está sujeta al bloque de legalidad, comprensivo de las diferentes normas y principios que integran el ordenamiento jurídico (dictámenes C-063-2010 de 12 de abril de 2010, C-181-2010 de 23 de agosto y C-221-2010 de 5 de noviembre, todos del 2010). Por ende, la sujeción y la conformidad con aquel bloque de legalidad determinarán la validez del acto administrativo, pero también el deber de la Administración de velar por la regularidad de su propia actuación; un deber que, según hemos indicado, encuentra límites, especialmente en relación con los actos declarativos de derechos, porque si bien se considera que un acto absolutamente nulo no crea derechos y que la Administración está obligada a no aplicar dicho acto, debiendo anularlo, lo cierto es que la declaratoria de nulidad de un acto es excepcional y reglada, particularmente, cuando ese acto genera derechos a favor de un administrado (dictamen C-336-2005 de 7 de setiembre de 2005).
Así, en caso de nulidad absoluta, pero no evidente y manifiesta la Administración debe acudir al proceso contencioso-administrativo de lesividad, para lo cual deberá declarar previamente lesivo el acto a los intereses públicos (arts. 183.1 de la LGAP, 10 inciso 5) y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA-); trámite que en definitiva no debe ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria de lesividad por parte del órgano superior jerárquico supremo de la jerarquía administrativa correspondiente, según se explicó.
No obstante, refiriéndose al ejercicio de la potestad revisora para anular de pleno derecho, oficiosamente y en sede administrativa, actos favorables o declarativos de derechos, por encontrarse viciados de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, el artículo 173.3 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) dispone, de forma imperativa, que:
“3) Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley.” (Lo subrayado es nuestro).
Se establece, entonces, el deber inexorable por parte de la Administración, de realizar un procedimiento administrativo ordinario previo a declarar la anulación de un acto declaratorio de derechos o de un contrato administrativo (sobre esto último véanse entre otras las sentencias Nºs 5119-95 de las 20:39 horas del 13 de setiembre de 1995 y 998-98 de las 11:30 horas de 16 de febrero de 1998, ambas de la Sala Constitucional); procedimiento previsto en los artículos 308 y siguientes de la LGAP, que debe ser instruido con estricto apegado a los principios y garantías del debido proceso y en el que debe darse audiencia a todas las partes involucradas [1].
En nuestro medio aquel procedimiento administrativo ordinario previo, en el que se le da audiencia a todas la partes involucradas, tiene una doble finalidad. Por un lado, salvaguardar la integridad de los derechos e intereses de los administrados, en aras de asegurarles el ejercicio legítimo y efectivo del derecho de defensa -que comprende entre otras cosas, el derecho a ser oído, el derecho a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión fundada y el derecho a impugnar la decisión administrativa-, porque sin lugar a dudas, la declaratoria de nulidad absoluta de un acto creador de derechos incide fuertemente en la esfera jurídica del administrado (Véanse al respecto las resoluciones N°s 1563-91 de las 15 horas del 14 de agosto de 1991 y 4639-2003 de 8:30 hrs. de 23 de mayo de 2003, ambas de la Sala Constitucional, entre otras muchas). Y por el otro, garantizar que la actuación administrativa, tendente a declarar la nulidad de un acto declaratorio de derechos, responde a criterios objetivos, respeta los derechos de los ciudadanos y se somete por demás al ordenamiento jurídico (dictamen C-336-2005 op. cit.).
Cabe indicar también que aquel procedimiento administrativo y sus consustanciales garantías a favor de los administrados deben ser constatados posteriormente por esta Procuraduría General o en su caso por la Contraloría General de la República -cuando la nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados con el proceso presupuestario o la contratación administrativa (art. 173.1 LGAP) mediante la revisión del expediente documental de todas las actuaciones sucesivas y cronológicas que se presenten en la tramitación del respectivo procedimiento ordinario; expediente que nos debe ser remitido por la Administración consultante que debe dar certeza de su contenido –sea el original o copia certificada de aquel, con expresa indicación de que corresponde a la totalidad de las piezas y documentos que lo componen- (dictámenes C-401-2008 de 4 de noviembre de 2008, C-430-2008 de 8 de diciembre de 2008, C-079-2009 de 20 de marzo de 2009 y C-003-2010 de 11 de enero de 2010).
Pero debe aclararse que esa intervención de la Procuraduría o de la Contraloría General en estos casos debe ser previa a la eventual declaratoria de nulidad, pero posterior a la instrucción de un procedimiento ordinario en los términos del numeral 308 y siguientes de la citada Ley General (Entre otros, el dictamen C-158-2005 de 28 de mayo de 2005). En otras palabras, luego de que el órgano director ha terminado la instrucción del procedimiento, debe rendir el informe respectivo y comunicarlo así al órgano decisor con competencia para dictar el acto final; esto con la finalidad exclusiva de que sea éste el que previo a dictar el acto final correspondiente, tome el acuerdo correspondiente a la remisión del asunto ante la Procuraduría General o a la Contraloría General, según corresponda, sin que se haya conformado aún formal y específicamente la voluntad administrativa en relación con la declaratoria de nulidad consultada, pues no será sino con la emisión del dictamen favorable (acto preparatorio de obligatorio acatamiento) que, posteriormente, el órgano decisor proceda, efectivamente, a tomar la decisión final, misma que deberá ser comunicada al administrado que tuvo la condición de parte durante la tramitación del procedimiento. (dictámenes C-109-2005 de 14 de marzo de 2005, C-432-2007 de 3 de diciembre de 2007, C-093-2008 de 2 de abril de 2008, C-128-2008 de 21 de abril de 2008, C-165-2008 de 14 de mayo de 2008, C-176-2008 de 23 de mayo de 2008, C-224-2008 de 26 de junio de 2008, C-361-2008op.cit. y 233-2009 de 26 de agosto de 2009 ).
Por todo ello y en especial porque el cumplimiento de las normas sustanciales del procedimiento administrativo configuran un deber inexorable de los órganos públicos, cuya observancia garantiza al administrado no sólo la adecuada y oportuna tutela de sus derechos, sino el efectivo ejercicio de su derecho de defensa, es que la Procuraduría o la Contraloría General de la República se abocan siempre a corroborar en detalle todas las actuaciones tendentes a anular en vía administrativa actos declaratorios de derechos, a efectos de prevenir con ello eventuales condenas ante la anulación en sede administrativa de actos declarativos de derechos, en contravención de los procedimientos establecidas en el artículo 173 de la citada ley como garantías para el administrado.
Y según se desprende con facilidad de los antecedentes del caso, esa corporación municipal ha omitido flagrantemente con el trámite de procedimiento administrativo ordinario previo, cuyo objeto, carácter y fin específicos, referidos a la eventual anulación oficiosa en sede gubernativa de un acto administrativo declarativo concreto, hayan sido debidamente intimados al servidor que deriva derechos subjetivos de aquél, de modo que pueda advertir las posibles consecuencias jurídicas de tal procedimiento.
Efectivamente, con vista de los documentos que conforman el expediente remitido, se observa que en el ad-litem no se cumplió con las exigencias expuestas, pues de conformidad con la relación de los hechos que dan origen a la decisión de apertura del procedimiento seguido al efecto, es claro que el objeto, el carácter y los fines de ese procedimiento nunca fueron anulatorios, sino disciplinarios.
Y en tal sentido, debemos ser contestes en advertir que no debe confundirse la potestad sancionatoria que sigue ostentando el Alcalde (potestad que lo legitima para abrir los procedimientos administrativos sancionatorios contra el personal subordinado a él, y para decidir y emitir la resolución final en esos casos) con la competencia para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto relativo a ese personal por parte del Concejo municipal. En relación con la diferencia entre el ejercicio de la potestad sancionatoria y el ejercicio de la potestad de autotutela prevista en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, remitimos a nuestros dictámenes C-079-2006 del 28 de febrero de 2006, C-428-2007 del 30 de noviembre de 2007, C-433-2008 op. cit., C-419-2007 de 26 de noviembre de 2007, C-181-2010 de 23 de agosto de 2010 y C-080-2016 de 18 de abril de 2016.
En consecuencia, por no constatarse documentalmente la existencia de un proceso administrativo ordinario de previo a requerir nuestro dictamen favorable, la presente gestión deviene inadmisible por prematura.
De conformidad con los principios constitucionales que dimanan de los numerales 11 y 34 de nuestra Norma Fundamental, y a la luz de la doctrina reiterada en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, a la Administración Pública le está vedado suprimir “por mano propia” aquellos actos que haya emitido en ejercicio de sus competencias, y que confieran derechos subjetivos a los particulares, pues tales derechos constituyen un límite en relación con la posibilidad de anular, revocar o modificar unilateralmente los actos emanados de ella misma.
“IV.-La nulidad evidente y manifiesta como presupuesto que habilita a las administraciones públicas para ejercer su potestad de anulación oficiosa de actos administrativos favorables para el administrado. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna (...)”. (Voto Nº 2003-4369 de las 08:30 horas del 23 de mayo del 2003, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. En sentido similar, pueden consultarse las sentencias Nº 458-90 y 1563-91 de las 15:00 horas del 14 de agosto de 1991, 2004-01003 de las 14:40 horas del 4 de febrero del 2004, 2004-01005 de las 14:42 horas del 4 de febrero y 2004-01831 de las 15:09 horas del 24 de febrero, ambas del 2004 y de ese Alto Tribunal).
Es así que, con base en los antecedentes del caso en estudio, la Administración municipal debe valorar previa y adecuadamente el tipo o grado de invalidez (disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico – artículo 158 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública) que vicia el acto administrativo en examen, y determinar conforme a ello, el procedimiento aplicable para su anulación, ya fuera en sede judicial o excepcionalmente en la administrativa, pues se trata de dos vías distintas, según lo dicho.
Y para efectuar dicha labor, el dictamen C-298-2015 de 3 de noviembre de 2015, por demás aludido en este asunto por esa corporación municipal y visible a folios del 16 al 26 del expediente administrativo, les puede ser de utilidad, ya que en él, ante un caso similar, establecimos que lejos de acreditarse la existencia de un vicio grave y grosero, de fácil constatación o comprobación, los hechos y el Derecho concernidos implican el obligado desarrollo de un complejo proceso exegético para su verificación, lo que conlleva la apertura de un margen de potencial disputa y opinabilidad jurídica del todo incompatible con el carácter “evidente y manifiesto” que exige el artículo 173 de la LGAP; lo cual no es propio del ejercicio de la potestad anulatoria en sede administrativa.
Así en caso de que la Administración mantenga su voluntad de revertir aquél acto de nombramiento interino, podría optar como última ratio por acudir, por su propia cuenta y responsabilidad ,al proceso contencioso de lesividad, (arts. 183.3 LGAP, 10.5 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), Ley Nº 8508); trámite que no debe ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria de lesividad fundamentada por parte del órgano superior jerárquico supremo de la jerarquía administrativa correspondiente –Concejo municipal en este caso-; todo esto en el entendido de que como el acto de nombramiento que se pretende anular es de fecha posterior a enero de 2008, con base en lo dispuesto por el artículo 34.1 del CPCA, la posibilidad de pretender su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se mantiene, siempre y cuando, en primer lugar, el vicio del que adolezcan constituya una nulidad absoluta, en los términos del artículos 166 y 167 de la LGAP; y en segundo término, mientras sus efectos perduren.
De conformidad con lo expuesto, este Despacho se encuentra jurídicamente imposibilitado para rendir el dictamen favorable al que hace referencia del artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública, toda vez que la presente gestión no ha seguido los cauces procedimentales legalmente previstos al efecto; lo cual hace esta consulta inadmisible.
Se devuelve el expediente administrativo remitido al efecto, que consta de 277 folios.
[1] En este sentido las resoluciones de la Sala Constitucional n.° 15-1990, de las 16:45 horas del 5 de enero de 1990, n.° 1994-2360, de las 15:06 horas del 17 de mayo, n.° 1994-2945, de las 8:12 horas del 17 de junio, ambas de 1994, n.° 2005-05306, de las 15:03 horas del 4 de mayo, n.° 2005-07272, de las 9:11 horas del 10 de junio, ambas del 2005 y los dictámenes de este órgano consultivo números C-034-1999 de 5 de febrero de 1999, C-037-1999 de 11 de febrero de 1999, C-112-2000 de 17 de mayo del 2000, C-233-2001 de 27 de agosto del 2001, C-180-2002 de 11 de julio del 2002, C-312-2002 de 18 de noviembre del 2002, C-225-2003 de 23 de julio del 2003, C-065-2004 de 24 de abril del 2004, C-211-2004 de 29 de junio del 2004, C-300-2004 de 21 de octubre del 2004, C-372-2004 de 10 de diciembre del 2004, C-455-2006 y C-457-2006 , ambos del 10 de noviembre del 2006, C-054-2007 del 22 de febrero del 2007, C-194-2007 de 13 de junio del 2007, C-223-2007 de 5 de julio del 2007, C-240-2007 de 19 de julio del 2007 y C-432-2007 de 3 de diciembre del 2007, C-361-2008 de 6 de octubre de 2008, C-210-2009 de 30 de julio de 2009, C-063-2010 de 12 de abril de 2010, C-045-2011 y C-046-2011, ambos de 28 de febrero de 2011.

References: artículo 2
 artículo 4
 artículo 173
 artículo 173
 resolución 
 artículo 173
 artículo 158
 artículo 173
 artículo 34
 artículo 173