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Facilitación del comercio: un concepto urgente para un tema recurrente
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Cristóbal Ríos Plaza
1 UNITED NATIONS ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE (UNECE) in cooperation with United Nations Conference on Trade and Development, Economic and Social Commission for Asia and the Pacific, Economic Commission for Latin America and the Caribbean, Economic and Social Commission for West Asia, Economic Commission for Africa, World Trade Organization, World Customs Organization and International Chamber of Commerce INTERNATIONAL FORUM ON TRADE FACILITATION May 2002 BACKGROUND DOCUMENT Facilitación del comercio: un concepto urgente para un tema recurrente by Miguel Izam ECLAC This document was prepared by the International Trade and Integration Division of the United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC) which has submitted it for information and discussion to the Forum. This has been reproduced in the form in which it was received by the secretariat. Committee for Trade, Industry and Enterprise Development United Nations Centre For Trade Facilitation And Electronic Business (UN/CEFACT) ECE/TRADE/NONE/2002/4 GE. 02-2 2 23 S E R I E comercio internacional 19 Facilitación del comercio: un concepto urgente para un tema recurrente Miguel Izam División de Comercio Internacional e Integración Santiago de Chile, diciembre de 20014 Este documento fue preparado por Miguel Izam, funcionario de la Unidad de Comercio Internacional de la División de Comercio Internacional e Integración. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización. Publicación de las Naciones Unidas LC/L.1680-P ISBN: ISSN X Copyright Naciones Unidas, diciembre de 2001 Todos los derechos reservados N de venta: S.01.II.G.218 Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York,5 CEPAL SERIE Comercio internacional N 19 N.Y , Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.6 7 CEPAL SERIE Comercio internacional N 19 Índice Resumen... 5 I. Introducción... 7 II. La facilitación del comercio en el marco multilateral de la Organización Mundial del Comercio (OMC)...13 A. Síntesis...13 B. Creación, antecedentes y breve caracterización de la OMC...14 C. La introducción del concepto facilitación del comercio en la OMC...14 D. Las primeras acciones realizadas en la OMC a partir de la Conferencia Ministerial de Singapur...15 E. El simposio realizado en F. Las reuniones informales realizadas en G. La Conferencia Ministerial de Seattle y su relación...con la facilitación del comercio. 20 H. La facilitación del comercio en Ginebra entre dos... Conferencias Ministeriales. 21 I. La Conferencia Ministerial de Doha y el establecimiento de normas vinculantes sobre la facilitación del comercio..22 III. La facilitación del comercio en la Unión Europea...25 A. Síntesis...25 B. Principales antecedentes de la Unión Europea...26 C. La integración económica de la Unión Europea, y la facilitación del comercio intra-comunitario...26 D. La nueva estrategia de la Unión Europea y su relación con la facilitación del comercio 38 Facilitación del comercio: un concepto urgente para un tema recurrente intra-comunitario...29 E. El concepto de facilitación del comercio en la Unión Europea F. La postura de la Unión Europea con respecto a la facilitación del comercio en la OMC...31 IV. La facilitación del comercio en el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC)...35 A. Síntesis B. Antecedentes, identidad y principales objetivos de APEC...36 C. La facilitación del comercio en APEC: principales problemas a enfrentar y los beneficios de su resolución...37 D. La relación entre los principales mecanismos de APEC y la facilitación del comercio como un concepto amplio E. Algunos aspectos de la institucionalidad de APEC F. La necesidad de readecuar la agenda de trabajo sobre la facilitación del comercio en APEC...40 G. Posibilidades futuras sobre la facilitación del comercio en APEC V. La facilitación del comercio en el proceso para constituir el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA)...47 A. Síntesis...47 B. Antecedentes del ALCA...48 C. La preparación de las negociaciones y la constitución de los grupos de trabajo...49 D. El proceso negociador y la conformación de los grupos de negociación...50 E. La facilitación de negocios en el proceso para constituir el ALCA...51 F. Las medidas de facilitación de negocios establecidas referentes a los asuntos aduaneros G. Las medidas de facilitación de negocios referentes al acceso transparente y expedito de la información de interés para el público H. Consideraciones finales...56 VI. Principales avances en materia de facilitación del comercio en algunos acuerdos regionales y subregionales de integración de las Américas A. Síntesis...59 B. La facilitación del comercio en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)...60 C. La facilitación del comercio en el Mercado Común del Sur (Mercosur) D. La facilitación del comercio en la Comunidad Andina de Naciones.(CAN)...65 E. La facilitación del comercio en el Mercado Común Centroamericano (MCCA)...68 F. La facilitación del comercio en la Comunidad del Caribe (CARICOM) Bibliografía Serie Comercio Internacional: números publicados9 CEPAL SERIE Comercio internacional N 19 Resumen El objetivo del presente documento consiste fundamentalmente en revisar las distintas definiciones operacionales que existen sobre el concepto facilitación del comercio en varios acuerdos comerciales internacionales, en todos los cuales de alguna manera el tema se ha negociado o hay anuncios de futuras negociaciones al respecto. La revisión se complementa señalando, cuando se han verificado, los avances normativos logrados en cada caso y también las perspectivas futuras de los mismos. Más allá de su carácter empírico, en el capítulo introductorio se mencionan, si bien de manera bastante marginal, algunos de los pocos desarrollos académicos realizados desde una perspectiva teórica en relación con el concepto de facilitación del comercio. En términos estructurales, este documento contiene seis capítulos substantivos. El primero consiste en una introducción general que es complementada por consideraciones finales que se refieren a como se está viendo en la actualidad la facilitación del comercio en algunos de los principales foros de negociación internacional, cada uno de los cuales es examinado de manera individual y con más detalle en los capítulos posteriores. El segundo se concentra en el seguimiento del tema en el marco multilateral de la Organización Mundial del Comercio (OMC). El tercero hace lo propio con respecto a la Unión Europea (UE). De la misma manera, el cuarto se refiere al Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), mientras que el quinto está dedicado al proceso para constituir el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Por último, el capítulo seis y final está acotado a 510 Facilitación del comercio: un concepto urgente para un tema recurrente los más importantes acuerdos regionales y subregionales de integración económica de la Américas. A diferencia del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), todos los demás están constituidos exclusivamente por países de América Latina o del Caribe. Estos son los cuatro siguientes: el Mercado Común del Sur (Mercosur), la Comunidad Andina de Naciones (CAN), el Mercado Común Centroamericano (MCCA) y la Comunidad de Estados del Caribe (Caricom). Cabe hacer una aclaración con respecto a las siglas utilizadas en el documento. En algunos casos éstas están sólo en inglés y en otros existe su traducción al español. Siempre se optó por esta última, incluso cuando la s igla en inglés es más conocida, la que en tales casos generalmente es también mencionada. Las ocasiones en las que no hubo más alternativa que utilizar las siglas en inglés ocurrieron fundamentalmente en el ámbito de APEC. 611 CEPAL SERIE Comercio internacional N 19 I. Introducción El término facilitación del comercio corresponde a un concepto que todavía está insuficientemente definido y delimitado. Una manera general e indiscutible de entenderlo podría ser que incluya toda acción intencionada, ya sea unilateral o negociada, tendiente a simplificar los procedimientos operacionales y a reducir o eliminar los costos de transacción que afectan a los intercambios y movimientos económicos internacionales, o que los impiden. Luego, en términos amplios, la facilitación del comercio se relacionaría con una gran diversidad de ámbitos referidos a las transacciones internacionales de bienes o servicios, así como al movimiento de capital y de personas, especialmente de negocios. Por lo tanto, es un concepto que podría referirse a cada una de las medidas que pretendan reducir o eliminar cualquier barrera aplicable al comercio o al desplazamiento de factores productivos entre países. En consecuencia, los ámbitos temáticos vinculados a la facilitación del comercio serían muy diversos y se referirían a los asuntos aduaneros; las normas técnicas y estándares de calidad; medidas sanitarias y fitosanitarias; transporte: terrestre, aéreo, marítimo, lacustre, fluvial y ferroviario; valoración aduanera; infraestructura, propiedad intelectual, servicios vinculados al comercio, tributación, reglas de origen; libertad de tránsito; transmisión electrónica de información comercial; atención de hombres de negocios y de pasajeros; procedimientos aduaneros: transparencia, control y simplificación; comercio electrónico; servicios asociados a los pagos y los seguros relacionados con las transacciones internacionales; e 712 Facilitación del comercio: un concepto urgente para un tema recurrente incluso cuestiones arancelarias y no arancelarias. Sin embargo, esta diversidad temática no facilita una comprensión más precisa del término. Así las cosas, una manera de obtener mayor claridad sería recurrir a los avances académicos logrados en relación con la definición sobre facilitación del comercio. Empero, es posible encontrar acepciones teóricas que no coinciden necesariamente al pretender dar cuenta del significado de la facilitación del comercio, dado que enfatizan o excluyen diferentes aspectos temáticos. Por ejemplo, mientras que algunos autores destacan que la definición incluiría solamente los asuntos referidos a las regulaciones técnicas y a los procedimientos aduaneros 1, en otro documento no se incluye lo concerniente a la infraestructura física, a las barreras no arancelarias, así como tampoco a los asuntos de tarifas vinculados con los servicios, las inversiones y la propiedad intelectual. 2 Asimismo, fuentes alternativas han planteado de manera diferenciada la facilitación del comercio de la del transporte. 3 Entonces, los avances conceptuales en relación con la facilitación del comercio, pese a ser interesantes e insustituibles, todavía no llegan a ser lo suficientemente precisos y consistentes entre ellos como para ayudar a clarificar y a enriquecer la observación de la realidad. Por lo tanto, la mera discusión teórica puede ser inagotable si se mantiene en la abstracción y no va acompañada de una visión empírica sobre las necesidades reales que existen hoy respecto a facilitar el comercio, así como de las posibilidades, ya sean tecnológicas como de voluntad política, que pueden permitir negociar y determinar medidas concretas, factibles y adecuadas, para ser aplicadas, por ejemplo, a nivel mundial o regional. Luego, una salida complementaria más pragmática consistiría en observar el mundo fáctico, para considerar las distintas acepciones que existen sobre el término facilitación del comercio en algunos de los principales diferentes foros comerciales de negociación, ya sean multilaterales, hemisféricos, regionales o subregionales. Esto parece importante porque un hallazgo importante del presente trabajo es haber constatado que, en cada una de las instancias de este tipo que en él se examinan, se han desarrollado definiciones propias y conceptos operacionales específicos con respecto a la facilitación del comercio. Evidentemente que esta situación responde a sus respectivos intereses y mandatos, así como a sus particulares necesidade s, posibilidades, tiempo de existencia, objetivos y acuerdos ya alcanzados. Por ejemplo, como se verá en el capítulo IV del presente documento, en el Foro de Cooperación Económica Asia -Pacífico (APEC), establecido recién en 1989 y que se encuentra todavía en una fase de definición de su identidad, conceptualmente es difícil distinguir en el seno de este organismo la facilitación del comercio de la liberalización del comercio, incluidos también los aspectos referidos a las barreras arancelarias. Un caso que contrasta con el anterior es el que se examina en el capítulo III de este documento, que se refiere a la Unión Europea (UE). No obstante que aquí se trata de un proceso de Patrick A. Messerling (Institut d Etudes Politiques) & Jamel Zarrouk (Arab Monetary Fund) (1999), Trade Facilitation: Technical Regulations and Customs Procederes, 13 September. Documento presentado a la Conferencia de la OMC y del Banco Mundial (BM) sobre los países en desarrollo a propósito de la Ronda del Milenio de la OMC, Ginebra, de septiembre de Véase Brian Rankin Staples (1998), Trade Facilitation, draft, October 19. Véase Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (1979), El papel de la CEPAL en la facilitación del comercio y el transporte, (E/CEPAL//1064), marzo. Documento presentado al Decimoctavo período de sesiones, realizado en La Paz, Bolivia, del 18 al 26 de abril de Esta diferenciación entre facilitación del comercio y del transporte también es compartida por diversos documentos de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (CEPE). 813 CEPAL SERIE Comercio internacional N 19 integración iniciado hace ya más de cuatro décadas y que ha sido sumamente exitoso en la conformación de un mercado común, y tal vez por esa misma razón, hacia adentro no tiene incorporado el término facilitación del comercio, ya que ha lo largo de su existencia ha ido tomando diversos aspectos temáticos de este concepto y trabajando un sistema de reglas para lograr progresivamente la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas. Pero siempre la normativa interna correspondiente de la UE, que se ha caracterizado por poseer una dinámica interesante, compleja y eficiente, ha tenido su propio nombre, y en ella nunca se hace mención explícitamente al término facilitación del comercio, pero sin duda en su trasfondo se ha tenido en mente tal idea. De hecho, el único ámbito de la facilitación del comercio en el que todavía se esperan lograr avances importantes entre los socios de este organismo corresponde a las aduanas, y responde asimismo a ese nombre y no a la facilitación del comercio. Como paradoja, o quizá precisamente porque esto es lo que ha ocurrido hacia adentro en la UE, este organismo ha sido el miembro más entusiasta para que en materia de facilitación del comercio en la OMC se disponga de una normativa amplia y vinculante para todos los países que constituyen dicha institución multilateral. También la tendencia actual es que en los acuerdos comerciales existentes o en proceso de negociación entre la UE y sus socios de otras regiones se mencione expresamente el concepto de facilitación del comercio. Con todo, como se verá en el capítulo V del presente documento, en materia de facilitación del comercio la experiencia del ALCA difiere absolutamente del caso de la UE y de APEC. En efecto, aunque el primero de los organismos mencionados en rigor constituirá fundamentalmente una zona de libre comercio y sólo a partir del año 2005, ya ha establecido cerca de veinte medidas específicas, si bien no vinculantes, sobre facilitación de negocios, las que comenzaron a ser aplicadas en el Las principales de estas disposiciones se refieren a asuntos aduaneros. Estas normas están operando de manera paralela al proceso negociador global, que está enfocado principalmente hacia los temas de acceso a mercados. Está programado que las negociaciones correspondientes concluyan antes del año Por otra parte, como se observará en capítulo II y siguiente de este documento, que corresponde a la OMC, no obstante que algunos de sus miembros han sostenido hasta hace poco una postura ambiciosa en términos de establecer negociaciones más completas sobre facilitación del comercio, sobre todo tomando en cuenta que en dicho organismo multilateral este término fue introducido como tal formalmente en 1996 en la Conferencia Ministerial de Singapur, en la siguiente Reunión Ministerial de 2001 (Katar) se determinó que en el mediano se avanzará en negociar medidas nuevas exclusivamente relacionadas con aspectos referidos a la simplificación de los procedimientos aduaneros en frontera, lo cual constituye ya de por sí un avance trascendente. Paralelamente, se reforzaría la normativa ya existente que está vinculada a varios de los otros ámbitos temáticos que forman parte de un concepto amplio de facilitación del comercio, como son, por ejemplo, la libertad de tránsito, los derechos y formalidades referentes a la importación y a la exportación, y a la publicación y aplicación de los reglamentos comerciales. En conclusión, la experiencia de los organismos examinados en los capítulos anteriormente descritos muestra que: No existe una concepción única del concepto facilitación del comercio en el plano operativo de las negociaciones internacionales, ya que prácticamente cada una de estas entidades tiene una definición propia. Asimismo, el avance comparativo de sus normativas al respecto es bastante desigual entre ellas. En sus respectivos desarrollos, la mayoría de estas instituciones ha incorporado normativas que se refieren tanto sustantiva como nominalmente a diversos aspectos 914 Facilitación del comercio: un concepto urgente para un tema recurrente puntuales y parciales que forman parte de un concepto amplio de facilitación del comercio, aunque este último término no haya sido nunca nombrado explícitamente, si bien en el substrato de cada una de estas disposiciones está implícita la idea o el objetivo de simplificar y de hacer más fluidas las relaciones económicas internacionales entre los países. Que la secuencia temática de las normativas respectivamente creadas en las diversas organizaciones ha sido variable y derivada de la voluntad política existente y de las necesidades específicas más apremiantes en cada caso. Por lo tanto, no ha habido necesariamente una correspondencia temporal en los avances propios de cada uno de los procesos. Esta conclusión tiene las siguientes excepciones: Dada la existencia histórica del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), el primer ámbito que se incorporó al nivel mundial para facilitar el comercio fue la reducción o eliminación de las barreras arancelarias y, posteriormente, la preocupación por disminuir los obstáculos no vinculados a las tarifas, haciendo que la normativa correspondiente sea más clara y transparente para evitar un uso proteccionista de ella. Considerando que la OMC es un organismo multilateral que cuenta con normas vinculantes, necesariamente da la pauta de los temas que deben ser seguidos por sus países miembros. De hecho y en consecuencia, en la actualidad se está asociando al nivel mundial la facilitación del comercio a la simplificación de los procedimientos aduaneros en frontera. En cualquier caso, cabe aclarar que no obstante que tanto el GATT como la OMC son organismos multilaterales que si bien enfatizan la necesidad de que exista una cierta uniformidad en términos temáticos a sus países miembros, no constituyen entidades autoritarias porque en su seno las resoluciones y las agendas de negociación se proponen de manera unánime y consensual por parte de todos sus integrantes, por lo que en definitiva su normativa llega a reflejar un nivel de madurez compartido internacionalmente con respecto a la aceptación de una necesidad y de una forma universal su resolución más adecuada. Esto es válido no únicamente en relación con la liberalización comercial arancelaria y no arancelaria, que sólo fue posible que surgiera al nivel multilateral por ser un objetivo que también era sentido y seguido por los acuerdos de integración existentes, y que asimismo formaba parte de opciones na cionales unilaterales de política económica. Igual cosa sucede con respecto a la presente discusión internacional referida a la facilitación del comercio, actualmente acotada a facilitar los procedimientos comerciales. En efecto, la simplificación de los procedimientos aduaneros en frontera constituye una problemática que de una u otra manera comienza a ser abordada con interés por todos los acuerdos de integración hoy existentes, incluidos los regionales y subregionales de las Américas, que son examinados en el capítulo VI del presente documento. Como se mencionó anteriormente, estos acuerdos son el TLCAN, el Mercosur, la CAN, el MCCA y la Caricom. No obstante ello, comparativamente los avances obtenidos al respecto hasta ahora en cada uno de estos organismos son bastante disímiles. La idea de facilitar el comercio e incluso el uso del mismo término no representan fenómenos nuevos, ni siquiera en su aplicación exclusiva a los asuntos aduaneros. 4 Por otra parte, también es claro que la facilitación del comercio, aún entendida sólo como la simplificación, racionalización y eliminación de procedimientos y controles aduaneros innecesarios, ha sido mirada tradicionalmente como una actividad de carácter menor en la estructura jerárquica de la política comercial y en el 4 10 Ni siquiera en el ámbito latinoamericano, porque la necesidad de facilitar el comercio en América Latina ya se hizo presente en 1928, con ocasión de la Sexta Conferencia Internacional de Estados Americanos, donde se aprobaron dos resoluciones sobre simplificación y normalización de trámites aduaneros y formalidades portuarias.15 CEPAL SERIE Comercio internacional N 19 mundo de los negocios internacionales. Esto resulta una paradoja porque justamente se trata hacer más eficientes los trámites comerciales y de inversión, de reducir la documentación, y de centralizar, automatizar y armonizar la información necesaria. Con todo, la atención que se le ha concedido a este tema ha tenido una importancia variable pero felizmente creciente en el tiempo. Al respecto, la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (CEPE) es explícita en señalar que esta percepción ha mejorado de manera progresiva durante los últimos años. 5 Esto ha sido posible en parte debido a los avances ya logrados en materia de eliminar las barreras arancelarias y las no arancelarias más tradicionales que han afectado históricamente a las transacciones mundiales. En efecto, estos desarrollos han generado condiciones que han permitido la presencia de un mayor interés por enfrentar la necesidad de simplificar los procedimientos aduaneros, lo que no sólo ha ocurrido en los organismos de integración que realizan negociaciones comerciales, sino que también este tema ha pasado a formar parte de manera más substantiva y actualizada en las agendas de trabajo varias organizaciones internacionales 6, entre las cuales cabe destacar el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organización de las Naciones Unidas, la Organización Mundial de Aduanas (OMA) y la Conferencia de la Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). Por otra parte, cabe destacar que la preocupación de algunas de estas entidades por dicho tema es bastante antigua. Sólo para dar algunos pocos ejemplos, cabe destacar que ya en 1953 se fundó la actual OMA. 7 Otro hito significativo sucedió en 1961 en el seno de la CEPE, cuando se creó un grupo de trabajo sobre simplificación y unificación de documentos sobre comercio exterior, con el objeto de facilitar los procedimientos oficiales relacionados con las transacciones externas, actividad que ha continuado desarrollándose fructíferamente. Posteriormente surgieron las interesantes y complementarias actividades que al respecto comenzaron a trabajarse en la UNCTAD. 8 También es interesante señalar que en la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (CEPAL) éste ha sido un tema de permanente actualidad desde agosto de 1975, cuando comenzó a publicarse periódicamente y de manera oficial el Boletín FAL (facilitación del comercio y el transporte en América Latina y el Caribe). 9 Huelga decir que cada uno de estos organismos ha realizado aportes significativos dentro de las materias propias que abordan y que tienen relación con un sentido amplio de facilitación del comercio, de la misma manera que varias otras entidades, casi todas las cuales son mencionadas más adelante en el texto del presente documento, con sus respectivas y principales contribuciones en materia de facilitación del comercio. Ciertamente que la mayor preocupación por mejorar la eficiencia de los procedimientos y trámites comerciales se deriva en parte de un estudio reciente realizado por la UNCTAD, el cual señala que en promedio una transacción aduanera puede llegar a involucrar a treinta partes distintas; Para mayores detalles véase la página ix del documento titulado Trade Facilitation Recommendations: Trade Data Elements Directory, Volume III, Organización de las Naciones Unidas, CEPE, New York and Geneva, Véase Brenda A. Jacobs, Powell, Golstein, Frazer & LLP (2000), Washington,Facilitación comercial acapara primer plano, documento que puede ser bajado directamente de la siguiente página internet: (http://wwww.bobbin.com/bobbingroup/labobina/may00/facil.html). La cual originalmente se llamó Consejo de Cooperación Aduanera. Al respecto, véase el documento de la OMC, cuya sigla es G/C/W/80/Rev.1, que fuera publicado el 22 de septiembre de Más detalles del inicio del trabajo realizado por estas dos últimas instituciones mencionadas en relación con este tema pueden verse en el documento información sobre facilitación del comercio, nota de las secretarías de la CEPE y la UNCTAD, facilitación del comercio, (TRADE/WP.4/INF.91), 3 de enero de Luego de 26 años de existencia ininterrumpida, el Boletín FAL de la CEPAL, que es una publicación institucional de difusión para todo público, ya supera al número de 182 ediciones, las cuales pueden ser vistas en la siguiente página internet: (www.eclac.cl). 1116 Facilitación del comercio: un concepto urgente para un tema recurrente requerir cuarenta documentos diferentes, doscientos datos de información, varios de los cuales son repetidos incluso varias decenas de veces y casi todos los restantes a lo menos en alguna oportunidad; y subir los costos de transacción de una operación de comercio exterior en un valor cercano al 10% del precio internacional del producto. Además la misma institución mencionada ha afirmado que la transparencia aduanera no es lo suficientemente adecuada a las necesidades actuales, así como que tampoco es eficiente, clara y fluida la relación entre los funcionarios oficiales y los agentes comerciales privados, lo que afecta especialmente a los países en desarrollo, pero en particular a sus medianas y pequeñas empresas. 10 No obstante esto, es ampliamente compartida la idea de que la facilitación del comercio podría llegar a beneficiar a todos las partes involucradas en los procesos económicos nacionales e internacionales, ya sean personeros públicos o de negocios. En consecuencia, se trata de un ámbito temático que también debería ser estudiado al nivel de un país individual. El mayor interés por me jorar la eficiencia de los procedimientos aduaneros también obedece a las nuevas posibilidades que se han generado como consecuencia de la actual revolución tecnológica. En efecto, ésta, al permitir la utilización de medios electrónicos inmediatos para la transmisión mundial de información comercial, así como también la realización instantánea de negocios internacionales, facilita un mejor desarrollo del proceso económico de globalización mundial, caracterizado básicamente por un sistema de producción más competitivo y atomizado geográficamente, una rápida movilidad de los flujos financieros y de las personas de negocios, una mayor dinámica de los servicios y de las inversiones externas, y una exigencia de calidad y de estándares técnicos más homogénea de los bienes transados internacionalmente. Por último, es importante destacar que la importancia que ha adquirido hasta ahora el tema de la facilitación de los procedimientos aduaneros será todavía y necesariamente mayor desde ahora hacia el futuro. Esta afirmación radica en el hecho de que los controles de distinto tipo a que son sometidos en frontera todos los movimientos internacionales, incluidos los de seguridad, están incrementándose y haciéndose más complejos al nivel mundial, como consecuencia de los lamentables hechos terroristas acontecidos en la segunda mitad del año En definitiva, los costos económicos de las transacciones externas están en una escalada ascendente, incluidos los asociados a los tiempos requeridos para la realización de tales operaciones. Luego, parece bastante imperativa la necesidad tomar medidas de diversa índole y en varios niveles de manera urgente, con el fin de enfrentar más eficientemente los trámites exigibles en las condiciones presentes. En caso contrario, podrían aumentar los riesgos y las secuelas de una eventual recesión económica, así como también verse amenazado el grado de desarrollo que ha alcanzado el proceso de globalización. Finalmente, cabe consignar que tanto la facilitación del comercio en general como la simplificación de los procedimientos aduaneros en frontera, ya sea que se trate de aplicar medidas multilaterales, regionales o de cualquier otro nivel, siempre que éstas no vayan a convertirse en letra muerta, necesariamente van en desembocar en último término en el plano nacional. Esto exige reformas o transformaciones estructurales en el funcionamiento institucional y orgánico del aparato público, capacitación profesional de los funcionarios gubernamentales correspondientes y utilización de modernos equipos electrónicos de trabajo de alto costo. Esta realidad muestra que sin una adecuada, coherente, coordinada y eficiente cooperación técnica y financiera, por parte de los organismos internacionales pertinentes, no será posible la creación de las capacidades 10 Para mayores detalles véase la siguiente página internet, publicada en diciembre de 1999: (http://www.wto.org/wto/seattle/english/about_e/15facil_e.htm). 1217 CEPAL SERIE Comercio internacional N 19 imprescindibles para que los países económicamente menos avanzados puedan incorporar tales normativas e incrementar su nivel de desarrollo beneficiándose de ellas. Huelga decir que esta afirmación también es válida para prácticamente todas las naciones latinoamericanas y caribeñas. Evidentemente que esto no es ventajoso para los intereses y el desarrollado de los países más industrializados, ni tampoco para el crecimiento de la economía mundial en su conjunto. De ahí la importancia de que en la OMC se siga avanzando en el estudio y la negociación de normas internacionales sobre la facilitación del comercio, pero incorporando progresivamente aspectos vayan pareciendo necesarios al respecto, distintos del aduanero, que es donde hoy se está poniendo principalmente el foco. 1318 19 CEPAL SERIE Comercio internacional N 19 II. La facilitación del Comercio en el marco multilateral de la Organización Mundial del Comercio (OMC) A. Síntesis Por primera vez, la facilitación del comercio fue introducida como concepto en la OMC en 1996 en la Conferencia Ministeria l de Singapur, donde se determinó la realización de trabajos exploratorios y analíticos para evaluar si procedería establecer normas sobre esta materia en el seno del organismo. 11 Si bien todavía no hay una definición operacional muy precisa con relación a este concepto en el ámbito de esta organización, a partir de esa fecha se han llevado a cabo diversas actividades al respecto. Por ejemplo, la elaboración de documentos y la realización de reuniones formales e informales. Por otro lado, aparte de los delegados de los países de la OMC, en estas reuniones participaron representantes de otros organismos internacionales y de empresas privadas. Con la reciente cuarta Conferencia Ministerial de la OMC, que tuvo lugar en Doha, Qatar, en noviembre de 2001, el organismo multilateral tiene un cambio cualitativo importante con respecto a la facilitación del comercio, al pasar a una fase siguiente al proceso exploratorio y analítico anterior. 11 La OMC es también conocida por su sigla en inglés que es WTO (World Trade Organization). 1520 Facilitación del comercio: un concepto urgente para un tema recurrente En efecto, en Doha se establece con claridad el calendario para negociar dicho tema, pero específicamente lo acotado a la simplificación de los procedimientos aduaneros en frontera. Además, se acuerda iniciar la revisión de algunos artículos ya existentes que están relacionados con normativas vinculadas a un concepto amplio de facilitación del comercio. Complementariamente, se define explícitamente el compromiso de otorgar la asistencia técnica adecuada a los países en desarrollo y a los menos adelantados en estas materias. B. Creación, antecedentes y breve caracterización de la OMC La OMC fue creada en 1995 y en la actualidad pertenecen a ella 142 miembros. Su antecesor es el GATT, cuyo primer texto data de 1947 y que fuera firmado en esa misma ocasión por las 23 partes contratantes que lo fundaron. El GATT tuvo varias modificaciones a través del tiempo como consecuencia de la realización de diversas rondas negociadoras. La última de éstas, denominada Ronda Uruguay, fue concluida en 1994 y dio origen al texto del GATT de 1994, que es el que está actualmente vigente y que sólo se refiere al comercio internacional de bienes, al igual que el GATT de Es importante destacar que si bien el GATT de 1994 forma parte integrante de la OMC, ésta abarca también otros Acuerdos que resultaron de la Ronda de Uruguay, entre los cuales se incluyen los que se refieren al comercio internacional de servicios y a los aspectos de la propiedad intelectual relacionados con el comercio. 12 La OMC constituye, principalmente en términos de su estructura orgánica, funcionamiento e identidad jurídica, una institución mucho más compleja, moderna y eficiente que el GATT que la precedió. En síntesis, la OMC se caracteriza porque su normativa entraña compromisos vinculantes para todos sus miembros. Tales compromisos están sujetos a un sistema de solución de diferencias, que se ha transformado en un mecanismo conocido por su rigor y eficacia. Las tres Conferencias Ministeriales de la OMC realizadas antes de la última, ya mencionada, tuvieron lugar respectivamente en Singapur en 1996, en Ginebra en 1998, y en Seattle en Las Conferencias Ministeriales son la máxima instancia de decisiones de la OMC. C. La introducción del concepto facilitación del comercio en la OMC Como concepto propiamente tal, la facilitación del comercio fue introducida en el programa de trabajo de la OMC por primera vez en 1996 en la Conferencia Ministerial de Singapur, mediante un mandato específico que definieron los Ministros. Éste fue encomendado para su cumplimiento al Consejo del Comercio de Mercancías (CCM) de la OMC. Dicho mandato determina la realización de trabajos exploratorios y analíticos sobre la simplificación de los procedimientos que rigen el comercio, aprovechando los trabajos de otras organizaciones internacionales pertinentes, con objeto de evaluar si procede establecer normas de la OMC en esta materia. Paralelamente, mediante la Declaración Ministerial de Singapur se crearon tres grupos de trabajo para hacerse cargo de un igual número de temas nuevos que son inversiones, competencia y compras gubernamentales. Es importante destacar que en la OMC la creación de un Grupo de Aparte de los textos oficiales del GATT-OMC, si se desea consultar un estudio analítico interesante y bastante completo al respecto se sugiere ver: Bernard Hoekman and Michel Kostecki, From GATT to WTO, The Political Economy of the Word Trading System, Oxford University Press, Oxford, Esta lectura adicional podría ser complementada con Business Guide to the Word Trading System, Second edition, International Trade Centre (ITC) UNCTAD-WTO, Commonwealth Secretariat, Geneva, 1999. Mostrar más
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