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partie 3/3 :legitime defense collective en droit international - Maître A. MOUHEB
Publié le 8 mai 2009 par amine mouheb
Amine Mouheb
Adrijana Hanušić 6 mai 2009
III. La primauté de la Charte des Nations Unies
La Charte, et plus précisément l'article 51, va se retrouver en concurrence avec deux éléments, tout en assurant sa primauté à leur égard.
Tout d'abord, considérant que les conditions d'exercice de la légitime défense sont trop strictes, certains Etats vont tenter de faire admettre l'existence d'un droit à la légitime défense en dehors de la Charte et n'étant donc pas soumis aux mêmes conditions. (A)
D'autre part, de nombreux traités d'assistance mutuelle en matière militaire ont été rédigés suite à l'entrée en vigueur de la Charte, et prévoient eux aussi l'exercice d'un droit de légitime défense. Ceux-ci vont néanmoins devoir se soumettre à la Charte. (B)
A. La primauté sur la conception coutumière du droit à la légitime défense
L'article 51 de la Charte évoque un droit à la légitime défense qui est naturel. On peut donc considérer que ce droit existe également en dehors de la Charte, et que les Etats non membres de l'ONU peuvent aussi en bénéficier.
Cette idée a été confortée par la jurisprudence Nicaragua de la CIJ qui démontre que le droit à la légitime défense a un caractère coutumier. C'est d'ailleurs la conformité à ce seul aspect coutumier du droit à la légitime défense que la Cour examinera pour savoir si le comportement des Etats-Unis en l'espèce y était conforme.
De ce caractère coutumier du droit à al légitime défense, certains Etats ont déduit qu'il y avait un droit à la légitime défense prévu par la Charte, et un droit situé en dehors de la Charte, avec des conditions d'exercice plus souples, et qui pouvait donc jouer si les conditions du premier n'étaient pas satisfaites.
En fait cela reviendrait, pour les Etats membres de l'ONU, à appliquer l'article 51 seulement quand ils le voudraient, pouvant déroger à ses conditions à tout moment sur le fondement d'un droit naturel à al légitime défense. C'est impensable dans un système de sécurité collective, et il a été fermement affirmé par la doctrine que les Etats membres de l'ONU doivent se soumettre aux conditions de l'article 51 qui est leur seule voie d'invocation de la légitime défense.
L'autorisation de recourir sous conditions à la légitime défense n'a de sens que si le recours simple à la force est interdit. Puisque cette interdiction ne prend vraiment tout son sens qu'avec l'adoption de la Charte, on peut en déduire que c'est aussi le cas de la légitime défense, et on peut donc douter de l'existence d'un droit à la légitime défense antérieur à la Charte, juridiquement parlant en tout cas.
Il est vraisemblable que par « droit naturel », on entendait en fait « droit fondamental », et pas droit remontant à une ère antérieure à l'adoption de la Charte. On pourrait éventuellement invoquer la naissance d'un droit coutumier entre le pacte Briand Kellog de 1928 qui interdisait tout recours à la force et la Charte de 1945 posant des restrictions à la légitime défense. Ce laps de temps paraît cependant trop court à Joe Verhoeven pour donner naissance à une coutume.
L'article 103 de la Charte énonce la prévalence des obligations issues de la Charte sur les obligations des Etats membres issues de tout autre accord. Malgré l'emploi explicite du terme « accord », des auteurs se sont demandés si cet article ne pouvait pas aussi être lu comme consacrant la primauté de la charte sur le droit coutumier, rendant alors impossible l'invocation du droit « naturel » à la légitime défense. Jean-Marc Thouvenin a fait un commentaire de cet article 103, et il affirme que les travaux préparatoires montrent que la restriction était voulue, et donc qu'a priori, cette primauté de la Charte ne vaudrait pas pour le droit non conventionnel.
Cependant d'après lui, même si l'article 103 ne joue pas en la matière, la Charte prime quand même sur le droit conventionnel qui lui est antérieur en vertu du principe lex posterior lex priori derogat. Inversement, les normes coutumières apparues après l'adoption de la Charte semblent pouvoir primer sur celle-ci. La CIJ elle-même a consacré la « révision » coutumière de l'article 12 par l'Assemblée Générale dans son arrêt de 2004 sur le Mur. La coutume postérieure peut donc l'emporter sur la Charte.
Il aurait cependant fallu, pour que le droit à la légitime défense soit coutumièrement modifié, une pratique uniforme des Etats allant dans le sens d'une réforme du droit de la légitime défense tel qu'envisagé par l'article 51. Certes depuis 1945 certains Etats, parfois même avec l'accord de certains autres, ont invoqué un concept de légitime défense fondé non pas sur l'article 51 mais sur un concept coutumier plus large, et ont ainsi mené des opérations de force qui n'étaient pas des réponses à une attaque armée. Cependant cette pratique n'a pas été suffisamment suivie pour modifier l'article 51. Celui-ci supplante donc le droit coutumier de la légitime défense en ce qui concerne les Etats membres de l'ONU.
La charte prime également sur les autres accords internationaux, et notamment sur les accords de défense collective.
B. La primauté sur les accords de défense collective
Par le passé, des Etats pouvaient conclure des traités d'assistance mutuelle, amis à vocation offensive. Depuis l'interdiction du recours à la force, ce genre de traité est interdit.
L'article 51, en reconnaissant aux autres Etats membres le droit d'aider un Etat victime d'une agression à se défendre, parle de la légitime défense collective, mais en fait il s'agit plutôt de la défense collective d'un autre Etat que de légitime défense. D'après Hans Kelsen, la légitime défense collective n'existe vraiment que dans le cas où des traités militaires l'organisent : quand il y a automatisme de la réaction, quand tous les membres de l'alliance se considèrent comme attaqués si un seul d'entre eux l'est. C'est par exemple le cas du Pacte de Rio de 1947, ou encore du Traité de Bruxelles de 1948.
C'est peut-être sur cette analyse que se fondent les traités de légitime défense collective, qui se sont multipliés dès le début de la guerre froide à l'initiative des deux grandes super puissances de l'époque. Ces traités ont souvent été considérés comme contraires à la charte des Nations Unies, notamment par les pays du Tiers Monde ou les Non Alignés. De tels accords semblaient en effet inutiles si la lettre de la Charte était respectée. Mais c'est justement parce que dès le début, les Etats ont pensé que l'ONU en pourrait pas remplir sa mission, qu'on a assisté à cette pactomania.
Des Traités comme le traité de l'atlantique ou le Pacte de Manille pourraient être considérés comme relevant de l'article 53 de la Charte car établissant des organisations régionales. Ces organisations ont certes un rôle à jouer dans le maintien de la paix, mais leurs actions sont soumises à l'autorisation préalable du Conseil de Sécurité, alors que l'exercice de la légitime défense ne suppose pas cette autorisation. Par conséquent les traités de défense collective préfèrent se fonder sur l'article 51 qui est moins contraignant.
Les accords de défense font en fait toujours allusion à la Charte, de façon plus ou moins floue. En ce qui concerne l'OTAN, par exemple, dès l'article 1er, la primauté de la Charte est rappelée : les parties doivent s'abstenir d'agir d'une façon qui sera incompatible avec les buts des Nations Unies. L'article 5 quant à lui concerne l'exercice du droit de légitime défense collective. En cas d'agression d'un Etat membre, la riposte est automatique, mais les mesures alors prises doivent être communiquées au Conseil de Sécurité exactement comme n'importe quelle mesure prise dans l'exercice de la légitime défense en vertu de l'article 51.
Le Pacte de Varsovie est construit sur le même modèle : son article premier prévoit aussi d'agir en toute occasion en conformité avec la Charte, et son article 4 prévoit l'assistance de tout Etat partie agressé. On peut cependant avoir l'impression que le Pacte de Varsovie est plus respectueux de la charte de l'ONU et de sa primauté que le traité de Washington, dans la mesure où le Pacte de Varsovie prévoit que ce droit s'exercera conformément à l'article 51, alors que le traité de Washington mentionne juste que le droit à la légitime défense est reconnu par l'article 51.
Le Pacte de Varsovie prévoit également que toute mesure prise devra être mentionnée au Conseil de Sécurité, et les deux traités prévoient que les Etats sont déchargés de leur compétence dès que le Conseil de Sécurité prend les mesures nécessaires.
Le premier pacte de ce genre était le Pacte de Rio conclu en 1947, et il a inspiré tous les autres.
Le Traité de Bruxelles de 1948 prévoit également l'usage de la légitime défense collective conformément à la Charte. A la différence des autres Traités cependant, celui-ci est plus précis quant à sa propre valeur par rapport à la Charte. En effet son article 6 stipule que : « Le présent Traité ne porte pas attente aux obligations résultant pour les Hautes Parties Contractantes des dispositions de la Charte des Nations Unies. Il ne sera pas interprété comme affectant en rien le pouvoir et le devoir du Conseil de Sécurité, en vertu de la Charte, d'agir à tout moment de la manière qu'il juge nécessaire pour maintenir ou rétablir al paix et la sécurité internationales. » L'aspect militaire de cet accord ne va cependant pas durer longtemps et va fusionner en 1950 avec l'OTAN.
En ce qui concerne la condition de l'attaque armée, il faut noter que contrairement au pacte de Rio, le Traité de l'Atlantique ne parle pas explicitement d'une agression de la part d'un Etat. Cela dit, on sait que le Traité doit être compatible à la charte de l'ONU, ce qui implique une interprétation du premier faite à la lumière de la seconde. On ne peut donc pas se servir du Traité de Washington pour ouvrir de nouveaux cas de légitime défense en dehors de ceux que la Charte prévoit ou tolère.
En fait la légitime défense collective de ces traités a été rarement évoquée. Ainsi par exemple l'article 5 du Traité de Washington est activé pour la première fois le 12 septembre 2001, et ce n'est même pas sur ce fondement que les Etats-Unis vont lancer leurs opérations, parce qu'ils préfèreront garder les coudées franches que leur laisse l'article 51.
C'est aussi suite à ces attentats que les membres du Pacte de Rio ont souhaité en réactiver les dispositions, ce qui a également été refusé par les Etats-Unis. Il est à noter que ce pacte n'avait pas été activé lorsque le Royaume Uni avait attaqué l'Argentine à l'occasion de la guerre des Malouines.
L'article 103, on l'a déjà dit, prône la primauté de la charte sur tous les autres accords internationaux. On se trouve ici exactement dans l'hypothèse envisagée. Il y a d'ailleurs dans les traités des allusions plus ou moins explicites à cet article.
Puisque la Charte prime de toutes façons pour les Etats parties à la fois au traité d'alliance militaire et à la charte des Nations Unies, cet article 103 est surtout intéressant pour les Etats qui seraient membres du traité mais pas de l'ONU. Ne peut-on pas en effet considérer qu'ils sont soumis aux dispositions de la Charte alors même qu'ils ne l'ont pas ratifiée? Et qu'en est-il alors de l'effet relatif des traités? La question est principalement théorique compte tenu de l'universalité de l'ONU.
Il faut encore noter qu'un traité d'assistance mutuelle, s'il crée un devoir de légitime défense collective, ne diminue pas pour autant la possibilité d'exercer le droit de légitime défense collective tel que prévu par la Charte. Ainsi, un Etat peut porter secours à un Etat partie au traité sans attendre que le mécanisme prévu par celui-ci ne joue.
On en a un exemple avec le Pacte de Rio qui permet une réponse à une agression à deux niveaux : chaque partie prenant individuellement des mesures à la demande de l'Etat partie attaqué, et un organe de l'OEA qui peut décider de mesures collectives.
Désormais, des organisations de légitime défense collective comme l'OTAN sont entrées dans la catégorie des organismes régionaux au sens de l'article 53 de la Charte, et exercent de plus en plus des missions de maintien de la paix. Par conséquent, on ne peut plus distinguer entre organisations. Il faut opérer la distinction opération par opération pour savoir si on a affaire à une opération de maintien de la paix ou de légitime défense, avec toutes les conditions différentes que cela implique.
Ce qui est décisif, c'est le but de l'opération : s'agit-il seulement de repousser une attaque (article 51) ou aussi d'entreprendre par la force des tâches qui vont au-delà d'un tel objectif (chapitre VII ou VIII). Il peut y avoir superposition des deux aspects, mais la question de l'autorisation préalable du Conseil de Sécurité reste fondamentale.
Adrijana Hanušić strasbourg le : 6 mai2009
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L'article 51
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L'article 103
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 l'article 51
 l'article 51
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L'article 51
 l'article 53
 l'article 51
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