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Timestamp: 2020-02-28 03:55:04+00:00

Document:
﻿ Auto 2014-00453 de febrero 5 de 2015
AUTO 2014-00453 DE 05 DE FEBRERO DE 2015
CONTENIDO:MEDIDA CAUTELAR- SUSPENSIÓN PROVISIONAL. SE SUSPENDE PROVISIONALMENTE LOS EFECTOS DE LOS ARTÍCULOS 1, 2 Y 3 DE LA RESOLUCIÓN ORGÁNICA 8 DE 3 DE AGOSTO DE 2011, EXPEDIDO POR LA AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, QUE CONSAGRA LA ASIGNACIÓN DE COMPETENCIAS PARA CONOCER PROCESOS ASIGNADOS POR LEY AL AUDITOR GENERAL. LA DECISIÓN SE TOMÓ DEBIDO A QUE DESPOJA AL AUDITOR GENERAL DE LA COMPETENCIA ASIGNADA POR LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY PARA CONOCER PROCESOS SANCIONATORIOS, DE RESPONSABILIDAD FISCAL Y DE JURISDICCIÓN COACTIVA. SE DEBE RECORDAR QUE NO ES POSIBLE QUE UN ACTO ADMINISTRATIVO MODIFIQUE UNA NORMA CONSTITUCIONAL O LEGAL, NI TAMPOCO QUE POR REGLAMENTO SE VIOLE EL PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, MEDIDAS CAUTELARES, RESPONSABILIDAD FISCAL, JURISDICCIÓN COACTIVA
Auto 2014-00453 de febrero 5 de 2015
Ref.: Expediente 2014 00453 00
Actora: María Sandra Morelli Rico
Procede el despacho a resolver la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los artículos 1º, 2º y 3º de la Resolución Orgánica 0008 de 3 de agosto de 2011, “Por la cual se asignan competencias para adelantar indagaciones preliminares, procesos de responsabilidad fiscal, administrativo sancionatorios y de jurisdicción coactiva al interior de la Auditoría General de la República, se crea la Secretaría Común de Procesos Fiscales y se asignan funciones”, expedida por el Auditor General de la República.
La ciudadana María Sandra Morelli Rico, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 137 del CPACA, presentó demanda ante esta corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los artículos 1º, 2º y 3º de la Resolución Orgánica 0008 de 3 de agosto de 2011, “Por la cual se asignan competencias para adelantar indagaciones preliminares, procesos de responsabilidad fiscal, administrativo sancionatorios y de jurisdicción coactiva al interior de la Auditoría General de la República, se crea la Secretaría Común de Procesos Fiscales y se asignan funciones”, expedida por el Auditor General de la República.
La actora, en escrito separado de la demanda, solicita que se decrete la suspensión provisional de los efectos de los artículos 1º, 2º y 3º de la Resolución acusada, por transgredir los artículos 6º, 29, 122, 189, numeral 11, 268 y 274 de la Constitución Política; y 17 del Decreto-Ley 272 de 2000.
A juicio de la actora, el acto acusado desconoce la función asignada al Auditor General de la República por los artículos 274 de la Constitución Política y 17 del Decreto-Ley 272 de 2000, en relación con la determinación de la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal sobre los entes que se encuentran bajo su vigilancia y control, pues asignó la competencia para conocer, tramitar y decidir las indagaciones preliminares, los procesos de responsabilidad fiscal (ordinarios y verbales), los procesos administrativos sancionatorios y los procesos de jurisdicción coactiva, al Director de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva, en primera instancia y al auditor delegado para la vigilancia de la gestión fiscal, en segunda.
Agregó que tal disposición de funciones está reservada al legislador y, por ello, se desconoció de manera manifiesta el principio del juez natural, consagrado en el artículo 29 de la C.P.
Que, adicionalmente, se usurpó de forma grosera la potestad reglamentaria del Presidente de la República prevista en el artículo 189, numeral 11, de la C.P., y la del Contralor General prevista en el artículo 268, numerales 1º y 12, ídem.
La Auditoría General de la República, mediante apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de la medida cautelar e indicó que no se reúnen los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA, para su decreto.
Señaló que no está demostrado el perjuicio irremediable que se ocasiona con la expedición de la Resolución Orgánica 0008 de 3 de agosto de 2011, pues al confrontarla con la Constitución y la ley, no se observa ilegalidad alguna.
Que tampoco es posible sostener que de no acceder a la medida precautelativa, los efectos de la sentencia sean nugatorios, si se tiene en cuenta que se trata del examen de legalidad de un acto administrativo fundamentado en los mandatos constitucionales y legales, y de ahí que solo a través del adelantamiento de todas las etapas del proceso judicial, se conocerá su ajustamiento al ordenamiento jurídico.
En cuanto a las funciones de la Auditoría General de la República, advirtió que el Decreto-Ley 272 de 2000 le asignó la competencia de ejercer vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General y de las contralorías departamentales y, en desarrollo de dicho precepto, la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva tiene la potestad de adelantar las actuaciones administrativas sancionatorias, los procesos de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva, “de conformidad con las disposiciones que al efecto dicte el Auditor General”, según se dispone en el artículo 25 ídem.
Que, por tanto, la división de competencias al interior de la entidad no contradice la Constitución ni la ley y, por el contrario, es esta última la que la faculta para distribuir sus tareas a fin de conocer, tramitar y decidir las indagaciones preliminares, los procesos de responsabilidad fiscal, los procesos administrativos sancionatorios y los procesos de jurisdicción coactiva.
Los apartes acusados de la Resolución 0008 de 2011, son del siguiente tenor:
“Auditoría General de la República
RESOLUCIÓN ORGÁNICA 0008 DE 2011
Por la cual se asignan competencias para adelantar indagaciones preliminares, procesos de responsabilidad fiscal, administrativo sancionatorios y de jurisdicción coactiva al interior de la Auditoría General de la República, se crea la Secretaría Común de Procesos Fiscales y se asignan funciones.
El Auditor General de la República, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, especialmente las conferidas en el numeral 14 del artículo 17 del Decreto-Ley 272 de 2000, y
4. De la solicitud de recusación o declaratoria de impedimento formulados con ocasión del trámite de las indagaciones preliminares, los procesos de responsabilidad fiscal, administrativo sancionatorios y de jurisdicción coactiva”.
Por su parte, las normas que se estiman infringidas prevén:
“Inciso modificado por el artículo 4º del Acto Legislativo 1 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:” Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por narcotráfico en Colombia o en el exterior”.
“ART. 268.—El Contralor General de la Republica tendrá las siguientes atribuciones:
12. Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial”.
Decreto-Ley 272 de 2000.
“ART. 17.—Funciones del Auditor General de la República. Son las siguientes:
11. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma”.
La suspensión provisional como medida cautelar en la Ley 1437 de 2011
La suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos es una de las medidas cautelares que contempla el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (L. 1437/2011), para garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.
En términos del artículo 231 ídem, para que proceda dicha medida por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, se exige que la violación alegada surja del análisis del acto demandado y su confrontación directa con las normas superiores invocadas como vulneradas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud(1).
Análisis del despacho.
Mediante la resolución demandada, el Auditor General de la República asignó la competencia para conocer, tramitar y decidir las indagaciones preliminares, los procesos de responsabilidad fiscal (ordinarios y verbales), los procesos administrativos sancionatorios y los procesos de jurisdicción coactiva, al Auditor Delegado para la Vigilancia de la Gestión Fiscal y al Director de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva.
Para la actora, en síntesis, el acto acusado debe ser suspendido debido a que despoja al Auditor General de la competencia asignada por la Constitución y la ley para conocer procesos sancionatorios, de responsabilidad fiscal y de jurisdicción coactiva. Advierte que no es posible que un acto administrativo modifique una norma constitucional o legal, ni tampoco que por reglamento se viole el principio de reserva legal.
Para resolver, observa la Sala Unitaria que, de conformidad con el artículo 274 de la Constitución Política, la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República se ejerce por el Auditor General. Sobre las contralorías departamentales, distritales y municipales, el constituyente defirió su regulación a la ley(2).
Acerca del control fiscal que ejerce la Auditoría, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-499 de 1998(3), señaló lo siguiente:
“La vigilancia fiscal, conforme a la norma constitucional antes citada, se realiza mediante un control financiero, de gestión y de resultados enmarcado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.
Para cumplir a cabalidad con las misiones que la Constitución Política le ha asignado (C.P., arts. 267 y 268), la Contraloría General de la República requiere de los recursos y bienes públicos necesarios para su funcionamiento eficiente. Por estos motivos, esta entidad ha sido incluida en la ley orgánica del presupuesto como uno de los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación (D. 111/96, art. 3º). De este modo, la Contraloría, en cuanto administra, ejecuta, gasta y adquiere recursos públicos como cualquier otro organismo estatal, realiza una gestión fiscal que debe ceñirse a las normas constitucionales y orgánicas presupuestales respectivas.
El cumplimiento de los fines del Estado (C.P., art. 2º) y la exigencia constitucional de manejar con diligencia y probidad los dineros públicos (C.P., art. 209), implican que la gestión fiscal que lleve a cabo la Contraloría General de la República no quede exenta de vigilancia. En efecto, el hecho de que, según las normas constitucionales, esta entidad sea el máximo órgano de control fiscal en la organización estatal colombiana, no significa que la gestión fiscal que realiza con los recursos públicos que le asigne el presupuesto general de la Nación, no sea susceptible de la misma vigilancia fiscal a que están sujetos todos los otros organismos y entidades del Estado.
Aunque la norma constitucional no especifica en qué términos debe desarrollarse la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República por parte del auditor, la vigencia del principio de legalidad y de los principios de moralidad y probidad en el manejo de los recursos y bienes públicos impone concluir que la anotada vigilancia debe producirse con la misma intensidad y de conformidad con los mismos principios que regulan el control fiscal que la Contraloría General de la República realiza frente a las restantes entidades y organismos del Estado. Si ello es así, la auditoría a que se refiere el artículo 274 de la Constitución Política debe contar con todas aquellas garantías de autonomía que el estatuto superior depara a los órganos que llevan a cabo la vigilancia de la gestión fiscal en Colombia para la realización de sus funciones” (resaltado fuera del texto).
Por su parte, el Decreto-Ley 272 de 2000, al determinar la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la República, dispuso en el artículo primero, que es un organismo de vigilancia de la gestión fiscal, dotado de autonomía jurídica, administrativa, contractual y presupuestal, el cual está a cargo del auditor, de que trata el artículo 274 de la Constitución Política.
En relación con las funciones del auditor, el citado decreto consagró las siguientes:
8. Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra los funcionarios o exfuncionarios de las entidades vigiladas que hubieren causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado.
9. Constituirse por sí mismo o por intermedio de abogado, en representación de los intereses de la Nación, como sujeto procesal dentro de los procesos penales que se adelanten contra funcionarios o exfuncionarios de las entidades sometidas a su vigilancia, y contra los funcionarios o exfuncionarios de la Auditoría General de la República.
12. Ejercer la vigilancia de la gestión fiscal, en forma excepcional, sobre las cuentas de las contralorías municipales y distritales, sin perjuicio del control que les corresponde a las contralorías departamentales.
20. Designar el funcionario que adelantará las investigaciones disciplinarias internas a que haya lugar, de conformidad con lo establecido en la Ley 200 de 1995” (resaltado fuera de texto).
De las funciones asignadas por la citada norma, se destacan las de los numerales 11 y 14, en virtud de las cuales, el Auditor General está encargado de “establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma” y de “Asignar a las distintas dependencias y funcionarios de la Auditoría General de la República las competencias y tareas necesarias para el cabal cumplimiento de las funciones constitucionales y legales”.
Ahora bien, a través del acto acusado, el auditor delegó la función de “conocer, tramitar y decidir las indagaciones preliminares, los procesos de responsabilidad fiscal (ordinarios y verbales), los procesos administrativos sancionatorios y los procesos de jurisdicción coactiva”; esto es, la de establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, para la cual fue investido directamente por el Decreto-Ley 272, expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el numeral 2º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000, lo cual aparece, a primera vista, contradictorio de la norma superior en que se fundamenta la resolución acusada, pues si el Decreto-Ley 272 de 2000 fijó en las dependencias de la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva y de la Auditoría Delegada para la Vigilancia de la Gestión Fiscal, la función de “adelantar las actuaciones administrativas” en materia sancionatoria, de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva (arts. 23 y 25), ello no significa que tales dependencias estén revestidas de la facultad de establecer la responsabilidad, como sí lo previó expresamente el legislador para el Auditor General de la República.
Es cierto, como lo señala el artículo 14 del decreto en mención, que el auditor puede asignar “a las distintas dependencias y funcionarios de la Auditoría General de la República” las tareas necesarias para el cumplimiento de sus funciones, pero considerar que en virtud de ello puede delegar el ejercicio de la gestión fiscal, para que sean las dependencias del organismo las que conozcan en primera y segunda instancia de los procesos de responsabilidad fiscal, procesos administrativos sancionatorios y de jurisdicción coactiva, es sin duda un desprendimiento de las funciones constitucionales y legales que inspiraron la consagración de la figura del auditor en el artículo 274 superior.
Deriva de lo anterior que, un primer examen del acto acusado, de cara a las normas que se invocan como fundamento de la medida cautelar, evidencia que, en principio, el Auditor General de la República ya no conocería de los procesos de responsabilidad fiscal, procesos administrativos sancionatorios y de jurisdicción coactiva que le atribuyó directamente la ley, lo que sin duda representa una radical remoción de sus funciones como encargado de la Auditoría General de la República.
Ahora bien, la Corte Constitucional, en diferentes sentencias de constitucionalidad sobre las normas de funcionamiento de la Auditoría General de la República, entre las cuales se destaca la C-1339 de 2000(4), encontró que las funciones relacionadas con la adopción de la planta de personal, provisión de empleos, distribución de cargos, conformación de grupos internos de trabajo, concejos y comités asesores, son consustanciales con la autonomía jurídica y administrativa que se le reconoce a todo órgano de control, con la salvedad de que “debe tenerse en cuenta que la conformación de grupos internos de trabajo, no debe entenderse como atribución en cabeza del auditor para modificar la estructura administrativa interna, ni mucho menos la planta de personal, omitiendo los requisitos de ley”.
No obstante, esa distribución organizativa que ha sido adoptada mediante la resolución acusada, no puede reemplazar o contradecir la función de la gestión fiscal que ha sido encomendada, se reitera, por la Constitución y la ley al Auditor General y no a sus delegados o dependencias de la entidad.
De manera que se impone para la Sala Unitaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 231 del CPACA acceder a la solicitud de la medida cautelar, consistente en la suspensión provisional de los efectos de los artículos 1º, 2º y 3º de la Resolución Orgánica 0008 de 3 de agosto de 2011, “Por la cual se asignan competencias para adelantar Indagaciones preliminares, procesos de responsabilidad fiscal, administrativo sancionatorios y de jurisdicción coactiva al interior de la Auditoría General de la República, se crea la Secretaría Común de Procesos Fiscales y se asignan funciones”, expedida por el Auditor General de la República.
No se requiere caución, por tratarse de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo.
1. DECRÉTASE la suspensión provisional de los efectos de los artículos 1º, 2º y 3º de la Resolución Orgánica 0008 de 3 de agosto de 2011, “Por la cual se asignan competencias para adelantar indagaciones preliminares, procesos de responsabilidad fiscal, administrativo sancionatorios y de jurisdicción coactiva al interior de la Auditoría General de la República, se crea la Secretaría Común de Procesos Fiscales y se asignan funciones”, expedida por el Auditor General de la República.
2. Tiénense a la doctora Martha Cecilia Galindo Mendoza, como apoderada de la Auditoría General de la República, de conformidad con los documentos obrantes a folios 19 y siguientes del cuaderno de medidas cautelares.
Consejera: María Elizabeth García González
(1) “ART. 231.—Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”.
(2) Al respecto, el artículo 10 de la Ley 330 de 1996, preceptúa: “La vigilancia de la gestión fiscal de las contralorías departamentales será ejercida por la Auditoría ante la Contraloría General de la República”.
(4) M. P. Antonio Barrera Carbonell.

References: RESOLUCIÓN 
 Resolución 
 artículo 137
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 29
 artículo 189
 artículo 268
 artículo 231
 Resolución 
 artículo 25
 Resolución 

RESOLUCIÓN 
 artículo 17
 artículo 4
 artículo 231
 resolución 
 artículo 274
 artículo 274
 artículo 274
 artículo 1
 resolución 
 artículo 14
 artículo 274
 resolución 
 artículo 231
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 10