Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Ustawa_o_samorzadzie_gminnym_z_komentarzem-ebook/p0406868i040
Timestamp: 2017-10-23 22:34:31+00:00

Document:
Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem [INFOR PL SA] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00375 010974 10764849 na godz. na dobę w sumie
Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem - ebook/pdf
ISBN: 9788374406451 Data wydania:
Praca zbiorowa Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem  Praktyczny komentarz do każdego artykułu  Kluczowe orzecznictwo  Uwzględnia zmiany, które wejdą w życie w 2016 roku Komentarz Kamilla Grobicka-Madej Grupa INFOR PL Prezes Zarządu Ryszard Pieńkowski DYREKTOR CENTRUM RYNKU FINANSÓW PUBLICZNYCH Agata Eichler AUTORZY Kamilla Grobicka-Madej – rozdziały 1 i 4, Longin Mażewski – rozdziały 5 i 6, Kazimierz Pawlik – rozdziały 7 i 10, Agata Sobolewska – rozdziały 2, 3 i 9 REDAKCJA MERYTORYCZNA Renata Maciejczak, Wioletta Kępka REDAKCJA Dorota Majcher KOREKTA Irena Biśta-Kanciała ŁAMANIE Teresa Lewicka-Stefani Druk: Mazowieckie Centrum Poligrafii, Marki © Copyright by INFOR PL SA Warszawa 2015 INFOR PL SA 01-042 Warszawa, ul. Okopowa 58/72 tel. 22 530 43 44 www.infor.pl Biuro Obsługi Klienta 01-042 Warszawa, ul. Okopowa 58/72 tel. 22 212 07 30, infolinia 801 626 666 faks 22 212 07 32 e-mail: bok@infor.pl www.sklep.infor.pl Publikacja jest chroniona przepisami prawa autorskiego. Wykonywanie kserokopii bądź powielanie inną metodą oraz rozpowszechnianie bez zgody Wydawcy w całości lub części jest zabronione i podlega odpo- wiedzialności karnej. ISBN 978-83-7440-645-1 Spis treści Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Rozdział 1 Przepisy ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Ochrona w materii prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Ochrona na gruncie prawa cywilnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Ochrona na gruncie prawa konstytucyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Komentarz Kamilla Grobicka-Madej Rozdział 2 Zakres działania i zadania gminy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Komentarz Agata Sobolewska Rozdział 3 Władze gminy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Komentarz Agata Sobolewska Rozdział 4 Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Komentarz Kamilla Grobicka-Madej Rozdział 5 Mienie komunalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Komentarz Longin Mażewski Rozdział 6 Gminna gospodarka finansowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Komentarz Longin Mażewski Rozdział 7 Związki i porozumienia międzygminne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 Komentarz Kazimierz Pawlik Rozdział 8 (uchylony) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 3 Spis treści Rozdział 9 Stowarzyszenia gmin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 Komentarz Agata Sobolewska Rozdział 10 Nadzór nad działalnością gminną . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 Komentarz Kazimierz Pawlik Rozdział 11 Przepis końcowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 Wykaz aktów prawnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 Wstęp Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym od ćwierć wieku wyznacza ramy samorządności terytorialnej w Polsce. Jej wprowadzenie miało podstawowe znaczenie dla przeprowadzenia gruntownej reformy terytorialnej i samorządowej. Wraz z jej wejściem w życie doszło do uchylenia regulacji dotyczących systemu rad narodowych oraz sądów społecznych, co potwierdzało nowy kierunek, a w praktyce początek samorządności terytorialnej w Polsce, którego podstawowym ogniwem były samorządowe gminy z samodzielnym budżetem, wyodrębnionymi kompeten- cjami, osobowością prawną, odrębnym majątkiem i zagwarantowaną sądową ochro- ną samodzielności. Regulacje ustawy miały i nadal mają znaczenie podstawowe dla określenia miejsca całego samorządu terytorialnego w strukturze władz publicznych, należy bowiem pamiętać, że wraz z wprowadzeniem w 1999 roku trójstopniowego podziału terytorialnego Polski większość rozwiązań zawartych w ustawie o samo- rządzie gminnym została przyjęta również w regulacji dotyczącej samorządowych powiatów. Część rozwiązań, m.in. w zakresie kontroli samorządu terytorialnego, funkcjonuje również w przepisach regulujących funkcjonowanie samorządu wo- jewództwa. Dlatego ze względu na zbieżność instytucji prawnych występujących w ustawach samorządowych wiele z tez zawartych w niniejszym opracowaniu z powodzeniem można zastosować do interpretacji ustaw regulujących samorządy powiatowy i wojewódzki. Oddawana Czytelnikom książka jest efektem pracy czwórki autorów. Każdy z nich przygotował, zgodnie z własną specjalizacją, poszczególne rozdziały niniej- szego komentarza, wnosząc do niego wiedzę merytoryczną, lecz przede wszystkim niemałe doświadczenie w sprawach samorządowych, często nabyte właśnie w struk- turach samorządu terytorialnego. Cenną cechą komentarza jest szerokie odwołanie do najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych. Dzięki temu zaintereso- wany Czytelnik z łatwością będzie mógł dotrzeć do orzeczeń, w których szerzej omawiane były interesujące problemy, tym bardziej że orzeczenia te publikowane są w internecie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a dostęp do nich ma charakter otwarty. W komentarzu uwzględniono również najnowsze zmiany wchodzące w życie od 1 stycznia 2016 r., sygnalizując je przy okazji komentowania poszczególnych prze- pisów. Zmiany te – dotyczące przede wszystkim łączenia gmin, wspólnej obsługi 5 Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem oraz związków i porozumień międzygminnych – zostały w treści ustawy graficznie wyróżnione kursywą. Mamy nadzieję, że oddawany komentarz będzie cennym źródłem wiedzy zarówno dla pracowników samorządowych, pracowników administracji rządowej, osób świad- czących obsługę prawną na rzecz organów administracji publicznej, jak i dla szerokie- go grona osób zainteresowanych problematyką samorządu terytorialnego. Kazimierz Pawlik Wykaz skrótów AKTY PRAWNE Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Europejska Karta Samorządu Lokalnego ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny ustawa z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ustawa z 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń ustawa z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela ustawa z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawa z 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych ustawa z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne ustawa z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska ustawa z 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe ustawa z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorzą- dzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ustawa z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach ustawa z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne ustawa z 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach ustawa z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmi- strza i prezydenta miasta ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gmi- nach ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscy- pliny finansów publicznych Konstytucja RP; kon- stytucja, ustawa za- sadnicza EKSL k.c. k.k. k.p.a. k.w. KN KWyb. OP p.p.s.a. p.w.k.p. p.z.p. PE POS PP przepisy wprowadza- jące PS PW PZ ustawa o bezpośred- nim wyborze wójta u.c.p.g. u.d.f.p. 7 Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem AKTY PRAWNE ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ustawa z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ustawa z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektó- rych innych aktów prawnych ustawa z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 ustawa z 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ustawa z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ustawa z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej ustawa z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ustawa z 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkanio- wym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawa z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ustawa z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu prze- strzennym ustawa z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym ustawa z 25 czerwca 2010 r. o sporcie ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych ustawa z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty u.d.i.p. u.d.m. u.d.p. u.d.p.p.w. u.f.p. u.g.k. u.g.n. u.o.a.n. u.o.d. u.o.m. u.o.p. u.o.p.d.k. u.o.pp. u.o.s. u.o.z. u.o.z.t. u.o.zab. u.p.l. u.p.o.l. u.p.s. u.p.społ. u.p.t.z. u.p.z.p. u.r.l. u.s. u.s.d.g. u.s.g.; ustawa u.s.gm. u.s.k.ż. u.s.o. 8 Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem u.s.o.z. u.s.r. u.u.s.t. u.u.w. u.w.t.p.a. u.z.p.z. u.z.w.o.s. u.z.z.d.m. ustawa o dochodach JST rozporządzenie o rejestrze związków międzygminnych rozporządzenie w sprawie granic gmin „Zasady techniki prawodawczej” EFTA GKO NIK NSA RIO SA TK; Trybunał TSUE UE UZP WSA AKTY PRAWNE ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finan- sowanych ze środków publicznych ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ustawa z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomuni- kacyjnych ustawa z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczy- stego w prawo własności nieruchomości ustawa z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciw- działaniu alkoholizmowi ustawa z 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczno- ści lokalnych i regionalnych ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadza- niu ścieków ustawa z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu tery- torialnego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5 paź- dziernika 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków rozporządzenie Rady Ministrów z 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łącze- nia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” INSTYTUCJE Europejskie Porozumienie o Wolnym Handlu Główna Komisja Orzekająca Najwyższa Izba Kontroli Naczelny Sąd Administracyjny regionalna izba obrachunkowa Sąd Apelacyjny Trybunał Konstytucyjny Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej Unia Europejska Urząd Zamówień Publicznych Wojewódzki Sąd Administracyjny 9 Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem BIP JST OZ w zw. zd. INNE SKRÓTY Biuletyn Informacji Publicznej jednostka(i) samorządu terytorialnego oddział zamiejscowy w związku zdanie art. 1 Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem USTAWA z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity) Rozdział 1 Przepisy ogólne Art. 1. 1. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi, z mocy prawa, wspólnotę samorządową. Taką definicję podmiotu samorządu teryto- rialnego zawiera art. 16 ust. 1 Konstytucji RP. Znalazła ona swój wyraz również w art. 1 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. W rozumieniu art. 1 ust. 2 u.s.g., gminą jest twór prawny złożony z dwóch ele- mentów: 1) wspólnoty samorządowej oraz 2) odpowiedniego terytorium. Wspólnota samorządowa stanowi substrat ludzki, a terytorium – substrat rzeczowy gminy. Odpowiada to europejskim standardom samorządu terytorialnego, w szczegól- ności pojęciu społeczności lokalnych, którym posługuje się Europejska Karta Samorzą- du Lokalnego (EKSL) [Szewc i in. 2012, s. 30]. Warto zacząć od przypomnienia, czym jest samorząd. Według ratyfikowanej przez Polskę EKSL, samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnej do kierowania i zarządzania określoną częścią spraw publicznych na własną odpowiedzial- ność i w interesie swych mieszkańców. A więc samorząd to prawo i zdolność społecz- ności lokalnej. Aby samorząd zaistniał, społeczność musi móc, a także umieć i chcieć kierować własnymi sprawami. A to oznacza, że obywatele muszą mieć niezbędne umie- jętności podejmowania właściwych decyzji i świadomość ponoszonej odpowiedzialno- ści. A zatem musi istnieć społeczeństwo obywatelskie [Regulski 2013, s. 5–6]. Zgodnie z art. 1 u.s.g., gmina jest nie tylko jednostką podziału terytorialnego pań- stwa, lecz także stanowi związek (korporację) osób zamieszkujących dany teren. Owa wspólnota samorządowa powstaje z mocy prawa, jest więc przymusowym związkiem obywateli. Członkostwo w niej wiąże się z faktem zamieszkania na określonym teryto- rium [Skrzydło 2006, s. 360]. Gminną wspólnotę samorządową tworzy „ogół jej mieszkańców”, a zatem tak- że cudzoziemcy i bezpaństwowcy, a nie jedynie obywatele polscy. Przynależność do gminy ma charakter powszechny i przymusowy. Zamieszkiwanie na jej terenie jest Komentarz Kamilla Grobicka-Madej 11 Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem art. 1 równoznaczne z przynależnością do tej wspólnoty. Nie stanowi warunku uczestnictwa wymóg zamieszkiwania przez określony czas na terenie danej gminy. Członkostwo w gminie powstaje ipso iure, a nie w wyniku złożenia stosownego oświadczenia woli. Trwa przez czas zamieszkiwania na jej terenie i nie zależy od aktywności we wspólno- cie. Nie jest możliwe odmówienie przynależności do tej wspólnoty ani też wykluczenie ze wspólnoty samorządowej przez organy gminy. Członkowie wspólnoty nie mogą podjąć prawnie skutecznej uchwały o jej rozwiązaniu [Ofiarska 2001, s. 24]. Przy definiowaniu pojęcia „członkostwo we wspólnocie samorządowej” niewąt- pliwie pomocny będzie przepis art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na gruncie omawianego zagadnienia przez miejscowość należy rozumieć gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego . Stałego zamieszkania danej osoby w określonym miejscu nie ocenia się wyłącznie według jej zameldowania na pobyt stały, lecz na podstawie faktów świadczących o jej stałym przebywaniu w tej miejscowości1. Członkostwo we wspólnocie samorządowej nie jest również uwarunkowane wpi- sem do stałego rejestru wyborców. Trybunał Konstytucyjny2 stwierdził, że okoliczność wpisania do rejestru wyborców w gminie stanowi czynność formalną, nie jest nato- miast warunkiem przynależności do wspólnoty samorządowej, a tym samym nie po- winna być uważana za przesłankę związanych z tą przynależnością praw wyborczych. Członkowie wspólnoty samorządowej nie mają ustawowego obowiązku aktywnego uczestniczenia w życiu publicznym społeczności lokalnej. Mają natomiast takie prawo [Olejniczak-Szałowska 1996, s. 9]. Jednakże w ramach uczestniczenia w życiu publicznym, według Ewy Olejniczak- -Szałowskiej [1996, s. 8–10], członkowie społeczności samorządowej mają prawo do podejmowania decyzji w sprawach lokalnych oraz współdziałania z organami wspól- noty samorządowej w realizacji zadań publicznych. Gwarancją realizacji powyższego jest prawo obrony interesów indywidualnych lub grupowych przed ich naruszeniem ze strony organów gminy lub innych organów władzy publicznej. Prawo do udziału w podejmowaniu decyzji w sprawach lokalnych przejawia się przede wszystkim na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, jako prawo do bezpośrednie- go, wyłącznego i wiążącego rozstrzygania (demokracja bezpośrednia), które polega na: ■■ swobodnym decydowaniu o składzie personalnym organu stanowiącego gminy (rady gminy) oraz wyborze organu wykonawczego gminy (wójta) w drodze wybo- rów powszechnych, ■■ możliwości decydowania w drodze referendum o odwołaniu wójta (art. 28b u.s.g.), ■■ rozstrzyganiu w drodze referendum w innych sprawach istotnych dla gminy, bę- dącym formą sprawowania władzy realizowaną poprzez głosowanie i stanowiącym filar demokracji bezpośredniej. Po drugie, jako prawo inspirowania wyrażania opinii, sprzeciwu lub zgody, czyli tzw. demokracji pośredniej, wyrażającej się dla przykładu współdziałaniem członków wspólnoty samorządowej z organami gminy. 1 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1054/14. 2 Wyrok TK z 20 lutego z 2006 r., sygn. akt K 9/05. 12 art. 1 Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem Członkowie wspólnoty samorządowej mają również prawo do artykułowania i popierania swoich interesów grupowych i indywidualnych oraz prawo do ochrony tych interesów w drodze postępowania sądowoadministracyjnego (art. 101 i art. 101a u.s.g.), czyli zaskarżenia aktów organów gminy lub zaskarżenia bezczynności organów gminy w wykonywaniu obowiązków nakazanych prawem albo przez podejmowanie działań prawnych lub faktycznych z naruszeniem prawa osób trzecich3. Przyznanie grupie mieszkańców inicjatywy uchwałodawczej, przy braku przepisów regulu- jących tę kwestię oraz w świetle wykładni systemowej ustawy o samorządzie gmin- nym i wspólnotowego charakteru jednostek samorządu terytorialnego, mieści się w granicach obowiązującego prawa, a tym samym prawa tego nie narusza4. Jednym z najistotniejszych elementów pojęcia „gmina” jest terytorium tej jednos- tki. Wynika to z charakteru samorządu terytorialnego. W przypadku tego typu samo- rządu to terytorium poszczególnych jednostek, a w szczególności przebieg ich granic, decyduje o przynależności do korporacji skupiającej mieszkańców konkretnej gminy [Bukowski i in. 2005, s. 66]. Gmina, podobnie jak państwo, nie może istnieć bez terytorium. Stąd, w razie cał- kowitego podzielenia obszaru gminy na dwie lub więcej nowych gmin, dotychczasowa gmina traci byt prawny. Terytorium gminy jest obszar objęty granicami ustalonymi przez Radę Ministrów w trybie i na zasadach, o których mowa w art. 15 ust. 2 Kon- stytucji RP i w art. 4 u.s.g. [Szewc i in. 2012, s. 39–40]. Terytorium wskazuje na ścisłe powiązanie gminy z zasadniczym podziałem terytorialnym (administracyjnym) kraju, tj. limituje liczbę gmin i wyznacza właściwość miejscową organów gmin w sprawach administracyjnych, umożliwia powiązanie składników mienia komunalnego z kon- kretną gminą itp. Cały obszar Polski jest podzielony między gminy. Nie ma takiej części terytorium Polski, która nie należałaby do konkretnej gminy [Chmielnicki 2013, s. 34]5. W granicach swojego terytorium gmina (organy) sprawuje władztwo zadanio- we, administracyjne, finansowe czy też personalne . W granicach i na podstawie przepisów prawa samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych stanowiących jej własność. Organy gminy nie mogą jednak decydować o przebiegu jej granic. Rada gminy ma wyłącznie kompetencje do zaini- cjowania procedury i złożenia w tym przedmiocie wniosku. Samo zaś wyznaczenie granic należy do Rady Ministrów . W granicach swojego terytorium gmina sprawuje władztwo publiczne, w szcze- gólności stanowi powszechnie obowiązujące przepisy prawne, zwane aktami prawa miejscowego, ustala zasady ładu przestrzennego oraz podatki i opłaty lokalne, określa kierunki rozwoju społeczno-gospodarczego itp. W tym zakresie jest, z uwzględnie- niem ograniczeń ustawowych, suwerenna. Terytorium nie należy natomiast do niej w sensie prywatnoprawnym. Z tego punktu widzenia władają nim różne podmioty prawa cywilnego: gmina (grunty komunalne), Skarb Państwa, państwowe samorządo- we i prywatne osoby prawne oraz osoby fizyczne. Różne są też tytuły i formy prawne 3 Wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 9/14. 4 Wyrok NSA z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1887/13. 5 Zob. też: Krawczyk R.P.: Glosa do wyroku NSA z 17 marca 1995 r., sygn. akt SA/Lu 2302/94. Komentarz Kamilla Grobicka-Madej 13 Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem art. 2 tego władania (własność, wieczyste użytkowanie, prawa rzeczowe ograniczone, posia- danie itp.) [Szewc i in. 2012, s. 39]. Art. 2. 1. Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. 2. Gmina posiada osobowość prawną. 3. Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. Wykonywanie przez gminę zadań publicznych na własną odpowiedzialność oznacza, że jako jednostka samorządu terytorialnego, działając na swoim terenie, jest ona suwerenna, a jej uprawnienia w tym zakresie mogą być ograniczane tylko przepisami ustaw. Zadania publiczne realizowane są w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Konsekwencją faktu posiadania przez gminę osobowości prawnej jest jej zdolność do czynności prawnych dokonywanych, zgodnie z art. 38 k.c., za pośrednictwem organów w sposób przewidziany w ustawie i w statucie gminy. Oso- bowość prawną posiada gmina jako taka, czyli to gmina posiada mienie i dysponuje majątkiem, gminie służy domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań publicznych, to gminie przekazane są określone zadania własne, to ona prowadzi go- spodarkę finansową i może tworzyć jednostki organizacyjne, zawierać porozumienia, tworzyć związki i stowarzyszenia, i to gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, a gminę – jako osobę prawną – reprezentuje wójt6. Osobowość prawną przyznaje gminie Konstytucja RP, stwierdzając w art. 165 ust. 1, że gmina zyskuje osobowość prawną z mocy prawa z chwilą jej powstania. W związku z tym – podobnie jak każda inna osoba prawna – może być podmiotem praw i obo- wiązków oraz podejmować czynności o charakterze cywilnoprawnym. Posiada zatem zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych. Przyznanie gminie osobowości prawnej uzasadnione jest w szczególności odrębnością majątkową gminy (mienie gminne), samodzielnością finansową oraz potrzebą występowania w obrocie praw- nym we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność [Zieliński 2003, s. 26]. Osobowość prawna jednostki samorządu terytorialnego jest rękojmią samorządno- ści gminy. W przeciwieństwie do organów państwowych, których osobowość prawna jest stopiona z osobowością państwa, gmina może wchodzić z organami państwowymi w stosunki charakterystyczne dla dwóch równorzędnych jednostek organizacyjnych. Możliwość nawiązania stosunków prawnych z organami państwa stwarza gminie od- rębna podmiotowość prawa. Podmiotowość tę zapewnia osobowość prawna [Zieliński 2003, s. 26]. W literaturze wyrażany jest pogląd, że samodzielność i jej gwarancje stanowią jeden z kluczowych problemów samorządowego charakteru gminy i jej organów. Splata się tu szereg istotnych zagadnień prawnych, zarówno natury ustrojowej – pozy- cja poszczególnych podmiotów, kompetencja organów, wzajemne stosunki organów 6 Uchwała NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12; wyrok WSA w Warszawie z 5 lutego 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1493/12. 14 art. 2 Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem samorządowych i rządowych, jak i proceduralnej – formy i środki ochrony, tryb postę- powania i charakter kontroli nad tą grupą stosunków prawnych. Jest to zagadnienie wieloaspektowe, nasuwające szereg pytań teoretyczno-prawnych, legislacyjnych, jak i dotyczących praktyki stosowania przyjętych rozwiązań ustawowych. Po pierwsze, jak należy rozumieć samodzielność gminy, jakie elementy ją wyznaczają i jakie są jej granice. Po drugie – jakie są gwarancje jej nienaruszalności, co stanowi przedmiot tej ochrony. Po trzecie – jakimi środkami samodzielność ta może być chroniona i komu powierza się tę ochronę. Po czwarte – jakiego typu uprawnienia przysługują sądom administracyjnym. Po piąte wreszcie – czy formy ochrony są wystarczające i skuteczne, tzn. czy w dostateczny sposób gwarantują samodzielność [Rabska 1991, s. 46]. Zygmunt Niewiadomski, zastanawiając się nad istotą samorządu terytorialnego, swoje rozważania kończy następującą konkluzją: samorząd terytorialny jawi się jako wyodrębniony w strukturze państwa, powstały z mocy prawa, związek lokalnego społeczeństwa, powołany do samodzielnego wykonywania administracji państwowej, wyposażony w materialne środki umożliwiające wykonywanie nałożonych nań zadań. Z faktu wyodrębnienia związku samorządowego, znajdującego wyraz w przyznanej osobowości prawnej, wynika jego niezależność od innych części aparatu państwo- wego, a w konsekwencji możliwość kształtowania własnej, wewnętrznej organizacji, wyborów organów przedstawicielskich oraz uprawnienia do stanowienia prawa lo- kalnego. Z kolei z faktu wykonywania administracji państwowej wynika możliwość stosowania przezeń władztwa administracyjnego oraz podległość nadzorowi państwa [za: Paziewska 2011, s. 36]. Istota samodzielności gminy polega na tym, że w ramach obowiązującego porząd- ku prawnego gmina we własnym zakresie (sama), bez dyktatu zewnętrznego i odgór- nych poleceń, decyduje o wszystkich sprawach lokalnych, w szczególności o swoim ustroju, lokalnym porządku prawnym, podatkach i opłatach lokalnych, przeznacze- niu mienia komunalnego i zasadach korzystania z obiektów publicznych, zagospoda- rowaniu przestrzennym, zakresie podejmowanych inwestycji, kolejności, sposobach i środkach ich realizacji, a także o związanych z tym nakładach finansowych i rzeczo- wych. Inaczej mówiąc, samodzielność gminy oznacza, że w granicach wynikających z ustaw nie jest ona podporządkowana czyjejkolwiek woli oraz że w tych granicach podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie własną wolą, wyrażo- ną przez jej organy pochodzące z wyboru. A zatem, samodzielność ta wynika z granic określonych przez ustawy, precyzyjnie ustalających zakres przedmiotowy7, w którym samodzielność ta obowiązuje. Tak więc zakres i treść tej samodzielności można ustalić dopiero za pomocą wykładni odniesionej do konkretnej sytuacji [Szewc i in. 2012, s. 47–48]. Samodzielność gminy nie oznacza jednak pełnej niezależności, z uwagi choćby na zasadę praworządności (art. 2 Konstytucji RP) wymaga jednolitego stosowania pra- wa w całym państwie. Samodzielność samorządu nie ma charakteru bezwzględnego, ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność jego jednostek. Samodziel- ność samorządu nie może być jednak zniesiona w całości lub w części przesądzającej 7 Ustawa o samorządzie gminnym w wielu przepisach wprost wskazuje na gminę jako wykonawcę zadań i kom- petencji (przykładowo art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 40, art. 43, art. 51, art. 64, art. 84). Komentarz Kamilla Grobicka-Madej 15 Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem art. 2 o jej istocie. Zgodnie z orzecznictwem TK8, ingerencja ustawodawcy w samodzielność samorządu wymaga od strony formalnej zachowania rangi ustawowej przepisów wkraczających w sferę konstytucyjnie chronionej samodzielności oraz dochowania koniecznej precyzji w zupełności sformułowań, tak aby ograniczenia samodzielności gmin nie mogły być interpretowane rozszerzająco [Złakowski 2011, s. 13]. Jak to podkreślił TK,9 samodzielność gmin jest wartością chronioną, lecz nie ab- solutną. Ochrona tej wartości nie może wykluczać, znosić całkowicie albo w istotnej części prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie. Samodzielność ta polega m.in. na działaniu samorządu w ramach ustaw, co należy rozumieć także i w ten sposób, iż celem ustaw ograniczających samodzielność samorządu – w tym zwłaszcza gmin jako jednostek podstawowych (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP) – musi być stworzenie ram prawnych, w których ta samodzielność w państwie jednolitym by się realizowała. Nie narusza zasady samodzielności ograniczenie wynikające z ustawy, jeżeli znaj- duje ono uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania, uczestnicząc w sprawowaniu wła- dzy publicznej w granicach przyznanej im przez ustawodawcę i prawem chronionej samodzielności. To oznacza, że samodzielność ta może podlegać ograniczeniom wynikającym z ustaw. Według orzecznictwa TK, swoboda regulacyjna prawodaw- cy podlega ograniczeniom zarówno formalno-proceduralnym, jak i materialnym. W aspekcie formalnym gwarancją samodzielności jest możliwość wprowadzania zaka- zów wyłącznie w formie ustawy. Gwarancja ta stanowi o niezależności samorządu od administracji rządowej. W aspekcie materialnym ingerencja ustawodawcy musi znaj- dować uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach, dla ochrony których ustawodawca wprowadza ograniczenie swobody działalności samorządu. Ingerencja ustawodawcy nie może też być nadmierna, tzn. nie może wykraczać poza granice niezbędne dla ochrony interesu publicznego10. Samodzielność komunalna ukształtowana została w sposób klasyczny. Ma ona różne aspekty, m.in.: ■■ organizacyjny i personalny (własne organy i struktury, prawo do obsadzania stano- wisk w administracji komunalnej, przedsiębiorstwach, zakładach i innych instytu- cjach samorządowych), ■■ administracyjny (własne kompetencje do stanowienia przepisów administracyj- nych i do sprawowania władztwa administracyjnego w formach indywidualnych – w ramach upoważnień ustawowych), ■■ ekonomiczny (zasoby majątkowe, w tym uprawnienia właścicielskie i środki finan- sowe), ■■ polityczny (wolne wybory oparte na kryterium interesu lokalnego, a nie na dyle- matach rangi ogólnopaństwowej). Tak określona samodzielność gminy – jako podmiotu zdecentralizowanej admini- stracji publicznej i jako osoby prawnej – podlega ochronie sądowej [Kulesza 1995, s. 7]. 8 Wyrok TK z 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97. 9 Wyrok TK z 20 marca 2007 r., sygn. akt K 35/05. 10 Wyrok TK z 4 maja 1998 r., sygn. akt K. 38/97; wyrok TK z 9 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 21/01. 16 art. 2 Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem Gminy podlegają szerokiej ochronie sądowej. Przedmiotowo obejmuje ona: 1) ustrój gminy – ponieważ ukonstytuowanie organów gminy należy do wyłącznych uprawień samorządowych bez ingerencji organów administracji państwowej. Za- wieszenie organów gminy w czynnościach może być dokonane w trybie nadzoru tylko w określonym ustawowo przypadku i może być zaskarżone, 2) przyznane w ustawie kompetencje – co wyraża się w tym, że tylko ustawa może przyznać prawo decydowania w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym in- nym organom oraz w nienaruszalności uchwał organów gminy podejmowanych zgodnie z prawem, 3) uprawnienia do nabycia mienia komunalnego . Dla ochrony samodzielności zastosowana została powszechnie obowiązująca kon- strukcja zaskarżenia do sądu administracyjnego. Ochrona w materii prawa administracyjnego W artykule 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. wskazano, że na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego przysługuje skarga do sądu administra- cyjnego. Sąd administracyjny jest zatem gwarantem samodzielności gminy [Rabska 1991, s. 49]. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może ona być – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu po- stępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi JST wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on „bronił” interesu jednostki samo- rządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi JST właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej – niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia – wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy są- dowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani też legitymowa- nym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego11. Ochrona na gruncie prawa cywilnego Podstawowym instrumentem sądowej ochrony samodzielności JST jest prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a ponadto powództwo cywilne do sądu powszechnego [Jagoda 2014, s. 12]. Artykuł 165 Konstytucji RP jest źródłem prywatno- prawnej podmiotowości jednostek samorządu terytorialnego. Gminy w obrocie cywil- noprawnym, zwłaszcza w zakresie prawa własności i praw majątkowych, powinny być 11 Uchwała NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03. Komentarz Kamilla Grobicka-Madej 17
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Ustawa_o_samorzadzie_gminnym_z_komentarzem-ebookRO/p0406868i040" target="_blank" title="Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem [INFOR PL SA] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem [INFOR PL SA] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>

References: art. 1
 Art. 1
 art. 16
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 25
 art. 1
 art. 101
 art. 15
 art. 4
 art. 2
 Art. 2
 art. 38
 art. 165
 art. 2
 art. 2
 art. 3
 art. 5
 art. 6
 art. 7
 art. 9
 art. 10
 art. 40
 art. 43
 art. 51
 art. 64
 art. 84
 art. 2
 art. 2
 art. 5