Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/20632
Timestamp: 2020-02-23 04:41:10+00:00

Document:
Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 8 janvier 2020 à 10h05
Réunion du 8 janvier 2020 à 10h05
Nous examinons la proposition de loi visant à créer un droit à l'erreur des collectivités locales dans leurs relations avec les administrations et les organismes de sécurité sociale, présentée par Hervé Maurey, Sylvie Vermeillet, et plusieurs de leurs collègues. Le groupe Union Centriste (UC) s'est saisi avec opportunité de ce sujet porteur pour les maires. La commission des lois a désigné Philippe Bonnecarrère sur ce texte.
Monsieur le président, ce sens de l'opportunité que vous prêtez au groupe Union centriste répond au vôtre, puisque vous avez choisi d'examiner en ce début d'année une proposition de loi visant à créer un droit à l'erreur pour les collectivités territoriales, ce qui est une façon de nous rappeler que nous sommes perfectibles et de nous inviter à commettre le moins d'erreurs possible cette année.
Il faut donc maintenant que chaque rapporteur définisse le champ de son texte ? Il me semble pourtant que celui-ci est défini par le texte lui-même et son objet. Cet exercice me semble redondant, et ne vise qu'à fournir une sorte de paratonnerre contre les amendements qui ne seraient pas reçus. Nous devrions avoir une vision plus ouverte de ces dispositions et ne pas nous rendre victimes de cette interprétation.
Notre rapporteur met ainsi en oeuvre une procédure qui est appliquée avec constance depuis l'année dernière à l'initiative du président du Sénat après délibération de la Conférence des Présidents, dans lequel tous les groupes sont représentés, et qui consiste à ouvrir autant qu'il est possible le dépôt d'amendements en explicitant le champ au sein duquel ceux-ci seront recevables. La présentation faite par notre rapporteur montre d'ailleurs à quel point ce champ est vaste.
Il s'agit en effet d'expliciter et non de définir. Imaginez le bonheur complet du rapporteur : il représente déjà le Sénat et la Nation, et, par cet exercice, il reçoit de surcroît une petite parcelle d'onction constitutionnelle !
La Conférence des Présidents a délibéré et je continue à penser ce que je pense.
Sur ce sujet, il me semble que la commission et son rapporteur disposent également d'une sorte de droit à l'erreur.
Cela ne saurait se produire car il ne peut y avoir de question prioritaire de constitutionnalité (QPC) dans cette circonstance. Le respect de la procédure législative ne fait pas partie des « droits et libertés que la Constitution garantit » visés à l'article 61-1 de la Constitution.
Le texte peut-être soumis au Conseil constitutionnel avant sa promulgation !
Jean-Yves Leconte fait allusion à un amendement concernant les Français de l'étranger qu'il avait déposé sur le projet de loi Engagement et proximité, et dont il regrette que le champ d'application du texte n'ait pas permis d'en admettre la recevabilité, alors même que l'Assemblée nationale a pu en débattre.
Sur le fond, je suis d'accord avec vous, monsieur le président, mais tout dépend de l'interprétation qui est faite. Nous avions ainsi décidé que la question de savoir s'il devait ou non y avoir une photo sur un bulletin de vote relevait de la loi, alors que l'article 45 a été opposé à un amendement relatif à l'utilisation des trois couleurs bleu-blanc-rouge sur les circulaires électorales. À ce sujet, un décret récent a d'ailleurs repris mot pour mot l'amendement que j'avais déposé. Quant à moi, je ne vois pas la différence entre ces dispositions au regard de l'article 45.
En matière de recevabilité, le travail accompli par nos rapporteurs, avec l'assistance de nos administrateurs, consiste généralement à admettre le plus grand nombre possible d'amendements. Au reste, mon cher collègue, je pense que votre amendement pouvait poser problème au niveau de la recevabilité au titre de l'article 41 relatif au domaine de la loi comme de l'article 45 de la Constitution.
Je tiens seulement à apporter une nuance à la proposition présentée. Bien entendu, il peut être tout à fait normal que des situations soient régularisées dans l'esprit du droit à l'erreur. Néanmoins, placer des collectivités territoriales sur le même plan que des personnes privées me heurte quelque peu. S'il faut soutenir les petites communes, je crains que, s'agissant des grands services juridiques et financiers des régions ou des départements, cela ne conduise à en déresponsabiliser les hauts fonctionnaires.
Je félicite à mon tour le rapporteur, dont le travail est très documenté sur le plan théorique comme sur les conséquences pratiques du dispositif proposé.
Monsieur le président, vous avez parfaitement résumé l'esprit de ce texte : que les collectivités territoriales soient traitées avec égards.
L'amendement COM-1, tendant à rédiger l'article unique de la proposition de loi, est présenté par M. le rapporteur.
Mes chers collègues, nous en venons à l'examen du rapport d'Agnès Canayer sur la proposition de loi, présentée par Hervé Marseille, Bruno Retailleau et plusieurs de nos collègues, relative à la déclaration de naissance auprès de l'officier d'état civil du lieu de résidence des parents. Ce texte est l'expression d'une réflexion qui, au-delà du groupe de l'Union Centriste, intéresse des membres d'autres groupes, dont le groupe Les Républicains.
Présentée par Hervé Marseille et cosignée par plus de quatre-vingts de nos collègues issus de différents groupes, cette proposition de loi permettrait aux parents qui le souhaitent de déclarer la naissance d'un enfant dans la commune de domiciliation de l'un d'eux. Pour cela, elle vise à modifier le premier alinéa de l'article 55 du code civil qui prévoit actuellement : « Les déclarations de naissance sont faites dans les cinq jours de l'accouchement, à l'officier de l'état civil du lieu. » Les parents pourraient déclarer la naissance au lieu de l'accouchement ou, à condition de produire une attestation écrite de leur accord, sur le lieu de domicile de l'un d'eux. Une mention du lieu de l'accouchement serait inscrite à l'acte. Par ailleurs, la proposition de loi porte à huit jours le délai de déclaration.
En Indre-et-Loire, la commune de La Haye, qui a vu naître le philosophe, s'appelle désormais Descartes !
La mesure proposée a déjà été plusieurs fois envisagée : elle a fait l'objet d'une proposition de loi de Pierre Laffite et Guy-Pierre Cabanel en 1999 ; d'une autre, en 2003, soutenue par Robert Badinter ; puis d'une autre présentée en 2013 par notre collègue Philippe Dominati.
S'agissant de la fiabilité des registres d'état civil, le texte ne neutralise pas le risque de double enregistrement des actes. Le système électronique COMEDEC - Communication électronique des données de l'état civil -, qui permet de sécuriser la vérification des données d'état civil, devrait également être généralisé pour assurer la fiabilité du dispositif, ce qui ne semble pas envisageable en l'état.
À vous entendre rappeler le nombre de propositions de loi déposées au fil des ans et la qualité de leurs auteurs, on s'étonnerait presque que ce problème lancinant n'ait pas encore trouvé de solution. Moyennant les améliorations que vous proposez, il me paraîtrait heureux que le Sénat adopte cette proposition de loi, si possible unanimement. Il s'agirait là d'un acte politique fort.
Au risque de paraître conservateur, pour moi, les faits sont les faits : le lieu de naissance a un sens et ne peut être remplacé sous prétexte que les naissances devraient être mieux réparties sur le territoire.
Ce texte semble comporter de bonnes idées. J'ai cependant quelques questions. Que se passe-t-il quand les deux parents ne résident pas dans la même commune ? Quel lieu de résidence est alors choisi ? Il nous faut bien réfléchir avant de faire évoluer le droit : on risque de compliquer la vie des généalogistes et, surtout, de brouiller l'identité d'un certain nombre de personnes dans les décennies à venir.
Je ne suis pas sûr que l'on mesure tous les effets induits par ce texte. Le lieu de naissance est un élément fondamental de l'identité des individus : il figure dans le code civil et constitue un fait juridiquement établi auquel on a recours tout au long de la vie, opposable aux tiers. Cette identité doit être protégée bien au-delà de la déclaration de naissance initiale.
J'inscris mon propos dans le droit-fil des deux précédentes interventions. J'aimerais exprimer mon embarras au nom de mon groupe.
Je suis plutôt favorable à cette proposition de loi. Pour moi, la déclaration de naissance n'est que la notification d'un événement. En outre, j'ai compris l'inverse de mon collègue Richard : le lieu de naissance devrait bien figurer sur l'acte. Si mon interprétation est la bonne, je considère que le texte va dans le bon sens, eu égard aux motivations que vient d'énumérer Mme le rapporteur.
Une grande partie des Français ont un fort attachement à la commune. Pour autant, cette appartenance à la commune est un peu mythifiée et cette proposition de loi véhicule une vision datée de la famille, « fixée » dans le temps long sur une seule commune, qui ne correspond plus aux réalités familiales.
Je partage beaucoup de ce qui a été dit, notamment les arguments de notre collègue Alain Richard. Le lieu de naissance est fixe, le lieu d'habitation des parents peut changer et le rattachement à une commune peut être très éphémère. Quid des arrondissements à Lyon ou à Paris ? Pourra-t-on choisir un arrondissement différent de celui où l'on est né ?
Notre débat est très riche et intéressant. Le lieu de la naissance est important, car il permet d'attester l'accouchement, à un lieu et une heure donnés. Il convient de ne pas faire disparaître ces éléments d'état civil qui attestent une réalité, une identité, et qui permettent d'établir la réalité de la filiation.
Il s'agissait aussi de réduire les risques.
Oui, cela a été décidé dans un souci de sécurité sanitaire. Jusqu'alors, le lieu de naissance coïncidait avec le domicile et il a cessé massivement d'y coïncider à partir de 1977. Il s'en est suivi une concentration des naissances dans des communes moins nombreuses.
Je suis globalement favorable à cette proposition de loi, mais je ne retiens pas l'argument de revitalisation des campagnes. Aujourd'hui, à travers son bulletin municipal, le maire peut parfaitement faire valoir les résultats de sa politique d'attractivité. Dans le sud de l'Aveyron, la densité de certains cantons est inférieure à celle du Sahel, et les maires savent faire valoir les naissances dans leur commune.
Le lieu de naissance est indiscutable. La proposition de loi fait peser un risque de discrimination sociale : si les parents dont l'enfant est né à la maternité de Roubaix ont le choix, certains choisiront certainement de faire figurer Lambersart ou Marcq-en-Baroeul, ce qui passerait pour plus distingué !
La proposition de loi modifie, en quelque sorte, le guichet de déclaration, mais ne modifie pas le lieu de naissance, qui reste attesté par le certificat délivré par les maternités.
Je comprends la démarche des auteurs de la proposition de loi. En Suisse, à votre naissance, l'état civil mentionne effectivement la commune dans laquelle étaient domiciliés vos parents. Mais cela s'explique surtout par le fait que vous restez rattaché à cette commune toute votre vie, notamment en cas de situation d'indigence. Nous n'allons peut-être pas jusqu'au bout de nos réflexions.
Je suis cosignataire de cette proposition de loi. Il me semble juste de restituer à la ruralité ce qui lui appartient et, si elles sont adoptées, ces dispositions fourniront des éléments d'analyse particulièrement intéressants. Cette proposition de loi va dans le bon sens pour le monde rural qui a besoin de rayonner à nouveau.
Je tiens à remercier notre rapporteur ainsi que les collègues qui ont cosigné la proposition de loi et qui ont participé à ce débat. Ramenons ce texte à sa juste mesure : il ne s'agit que d'offrir une faculté.
Je remercie notre rapporteur. Le groupe du RDSE votera cette proposition de loi, qui devrait redonner le moral aux maires qui n'enregistrent que des décès dans leur commune. Dans le Cantal, nous comptons deux maternités pour 246 communes, soit 244 communes sans maternité. La double mention me semble importante.
C'est une bonne idée, mais l'écriture d'un texte équilibré est délicate. Nous aurions eu besoin d'une étude d'impact. Tous les points n'ont pas été examinés. Quel lieu de naissance devra être indiqué sur les documents administratifs ? L'article 56 du code civil prévoit que l'obligation de déclaration de la naissance de l'enfant repose sur les maternités : comment les maternités s'acquitteront-elles de cette obligation dans le cadre des nouvelles dispositions ? Je suggère qu'une mission d'information soit constituée sur ce sujet, car la proposition de loi modifie trop profondément nos règles d'état civil vieilles de plusieurs siècles. La proposition de loi ne concerne pas que le monde rural : à Strasbourg, le centre obstétrical est situé à Schiltigheim. Je note qu'on meurt aussi de moins en moins à domicile, et de plus en plus à l'hôpital.
Je partage vos préoccupations. Par ses amendements, Mme le rapporteur prendra en compte les objections que vous soulevez.
Je partage les observations de notre collègue Thani Mohamed Soilihi. Les services d'état civil, présents dans toutes les communes de France, sont bien gérés et ne devraient pas être bouleversés par ces nouvelles dispositions. Cette proposition de loi est une initiative intéressante et positive, notamment au regard des personnes qui veulent témoigner de leur ancrage dans un territoire, les « somewhere », pour reprendre l'expression du journaliste britannique David Godhart, par opposition aux « anywhere »...
J'aime beaucoup Roubaix, mais je comprends que l'on puisse trouver plus chatoyant d'être né ailleurs. On aura alors deux lieux : le lieu de naissance et le lieu de déclaration de la naissance. On entre dans une logique de déconnexion du réel, à l'oeuvre aussi dans le mariage et dans la mort. C'est chatoyant et séduisant sur le principe, mais réfléchissons bien à toutes les conséquences pratiques.
Je suis favorable à la proposition de loi. La déclaration sera un bon moyen d'améliorer la connaissance par les maires de leur population et de les sortir de leur pessimisme. Les habitants pourront aussi demander leur acte de naissance là où ils habitent, et non plus à la grande ville avec laquelle ils n'ont pas véritablement de lien. Quant à la question des frères et soeurs, en cas de déménagement de la famille, il y a déjà des lieux de naissance différents.
Il faut rappeler la portée de cette proposition de loi : la faculté qu'elle couvre ne concernera que quelques naissances et sera optionnelle. En cas de domiciles distincts des parents, il faudra un accord entre eux - c'est l'objet de l'un de mes amendements. Le lieu de naissance restera le lieu effectif de la naissance, l'endroit où la mère a accouché de l'enfant. Le lieu de déclaration simplifiera les démarches et favorisera l'attachement entre la famille et son territoire.
L'amendement COM-3 prévoit que, à défaut de domicile commun des parents, si les parents produisent un document écrit attestant leur accord à l'officier de l'état civil du lieu de domicile de l'un d'eux, l'enfant peut y voir sa naissance déclarée ; à défaut, la naissance sera déclarée au lieu de naissance.
L'amendement COM-4 vise à supprimer plusieurs coordinations, afin de distinguer très clairement le lieu de naissance du lieu de déclaration.
L'amendement COM-1 rectifié ter prévoit qu'il est possible d'utiliser le « ñ » dans les prénoms inscrits à l'état civil. Il vise à prévenir les décisions d'officiers d'état civil et de justice qui refusent l'utilisation du signe diacritique tilde dans les prénoms. Le texte de la proposition de loi ne comporte pas de dispositions relatives aux prénoms ; ses dispositions concernent non pas le contenu des déclarations de naissance, mais leurs modalités. Dans ces conditions, je propose qu'il soit déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
Nous sommes face à un vrai sujet. On nous oppose souvent qu'il s'agirait d'une disposition réglementaire. Or je constate que M. Laurent Nuñez, secrétaire d'État auprès du ministère de l'intérieur, en bénéficie. Les décisions de justice sont contradictoires et saugrenues : certaines ont accepté le prénom Fañch, d'autres non.
Vous nous avez convaincus.
J'apporte mon soutien à l'inscription du tilde dans la liste des signes diacritiques de la langue française. Il ne s'agit pas de modifier une circulaire, mais l'article 57 du code civil. Il est étonnant que l'on doive dépenser autant d'énergie sur un sujet à la fois aussi bénin et important, car ce tilde donne de la majesté à un prénom comme Fañch.
Ayant moi-même un signe diacritique sur mon prénom, le umlaut, je soutiens cette démarche.
Je partage l'avis de mes collègues. Si l'ordonnance de Villers-Cotterêts le prévoit, il appartient au patrimoine linguistique français. Au demeurant, l'article 45 me semble inopérant, car il s'agit ici de la rédaction des actes de naissance, qui ont bien un lien direct avec le texte. Je demande donc un vote de la commission sur la recevabilité de cet amendement.
L'argumentaire du rapporteur en faveur de l'irrecevabilité de cet amendement me semble juridiquement imparable. Mais en matière de recevabilité, il appartient en effet à la commission d'apprécier. Je soumets donc la recevabilité de cet amendement au vote.
Je note que par cette décision de recevabilité, le champ de la proposition de loi s'en trouve modifié d'autant.
Le groupe socialiste et républicain s'abstiendra sur le vote de la proposition de loi.

References: l'article 61
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 41
 l'article 45
 l'article 55
 L'article 56
 l'article 45
 l'article 57
 l'article 45