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Timestamp: 2019-05-20 23:19:45+00:00

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BVerwG, 2 C 9.04: Flughafen, Versetzung, Beförderung, Beschränkung
Urteil des BVerwG vom 25.11.2004, 2 C 9.04
2 C 9.04
Flughafen, Versetzung, Beförderung, Beschränkung
Flughafen, Versetzung, Beförderung, Beschränkung, Zugang, Wahlrecht, Kontrolle, Gleichbehandlung, Ausschreibung, Erfüllung
BVerwG 2 C 9.04 Verkündet VG 9 E 956/03 (1) am 25. November 2004
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 19. Januar 2004 wird aufgehoben.
Der Kläger, Polizeiobermeister (Besoldungsgruppe A 8 BBesO) im Bundesgrenzschutz und beim Bundesgrenzschutzamt F.-Flughafen als Kontroll- und Streifenbeamter eingesetzt, bewarb sich um eine der von der Beklagten ausgeschriebenen
Stellen als Entschärfer und Technische Fachkraft (BesGr A 8 - 9 mZ) bei den zum
Grenzschutzpräsidium Nord gehörenden Bundesgrenzschutzämtern H./Flughafen B.
sowie H./Flughafen H. Die Stellenausschreibungen richteten sich an alle Beamten
des mittleren und gehobenen Dienstes im Bundesgrenzschutz. Sie enthielten den
Hinweis, dass eine endgültige Dienstpostenbesetzung die Erfüllung der obligatorischen Anforderungen und den erfolgreichen Abschluss der Verwendungsfortbildung
zum Entschärfer konventioneller Spreng- und Brandvorrichtungen voraussetzt. Es
bewarben sich auf die ausgeschriebenen Stellen bei dem Bundesgrenzschutzamt
H./Flughafen B. 64 Beamte und bei dem Bundesgrenzschutzamt H./Flughafen H.
101 Beamte der Besoldungsgruppen A 7 bis A 9.
Die Beklagte lehnte die Bewerbungen des Klägers mit Bescheid vom 12. Juli 2002
mit der Begründung ab, das für ihn personalwirtschaftlich zuständige Grenzschutzpräsidium Mitte habe nach erfolgter Einzelfallprüfung dessen Abkömmlichkeit nicht
feststellen können, sodass die Bewerbungen des Klägers nicht hätten berücksichtigt
Das Verwaltungsgericht hat die nach erfolglosem Vorverfahren erhobene Klage auf
Neubescheidung der Bewerbungsgesuche abgewiesen. Zur Begründung hat es im
Die Ablehnung der Bewerbungen sei formell und materiell rechtmäßig. Soweit der
Beamte seine Versetzung begehre, habe er lediglich einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung, wobei der Dienstherr die organisatorischen und personalwirtschaftlichen Belange gegen die persönlichen Interessen des Beamten abzuwägen habe, in der Gewichtung der verschiedenen Aspekte jedoch weitgehend frei sei.
Es sei rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Beklagte den personalwirtschaftlichen Erwägungen des Grenzschutzpräsidiums Mitte den Vorrang eingeräumt habe,
weil der Personalfehlbestand beim Bundesgrenzschutzamt F.-Flughafen sehr hoch
und nur zu einem geringen Teil durch Abordnungen ausgeglichen sei. Darüber hinaus habe sich die Sicherheitslage seit dem 11. September 2001 verschärft. Die Einschätzung der Sicherheitslage und der sich daraus ergebende Personalbedarf entziehe sich einer Überprüfung durch die Gerichte. Ein Personalgespräch über die Unabkömmlichkeit des Klägers habe nicht geführt werden müssen; es hätte an den
Schlussfolgerungen des Dienstherrn nichts ändern können. Die Ermessensausübung
verstoße nicht gegen Art. 33 Abs. 2 GG. Der Begriff des Amtes im Sinne dieser Vorschrift sei funktional zu verstehen und richte sich auf die Chancengleichheit bei der
staatsbürgerlichen Beteiligung an der Erledigung der öffentlichen Aufgaben. Dieses
Teilhaberecht sei aber nicht unmittelbar auf einen bestimmten Status gerichtet.
Art. 33 Abs. 2 GG verbürge zwar ein Gleichheitsrecht, der Anspruch auf Gleichbehandlung setze indes voraus, dass sich diejenigen, die das Recht für sich reklamierten, in einer vergleichbaren Lage befänden. Unter diesem Aspekt sowie wegen der
Treuebindung des Beamten nach Art. 33 Abs. 4 GG seien die jeweils unterschiedlichen Belange des Dienstherrn zu berücksichtigen. Daher könne ein Dienstherr das
Recht auf Zugang zu einem öffentlichen Amt jeweils und in dem Umfang einschränken, wie dies zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben erforderlich und angemessen sei. Den Kriterien der Eignung, fachlichen Leistung und Befähigung komme
insoweit nur die Bedeutung zu, eine sachlich und fachlich motivierte Beschränkung
des staatsbürgerlichen Gleichbehandlungs- und Teilhaberechts zu rechtfertigen, also
ungeeignete oder im Vergleich zu anderen Bewerbern weniger geeignete Personen
von der tatsächlichen Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben berechtigterweise aus-
schließen zu können. Art. 33 Abs. 2 GG benenne Kriterien, die nach Maßgabe gesetzlicher Entscheidungen oder organisationspolitischer Entschließungen eines
Dienstherrn zur Beschränkung des Zugangsrechts führen könnten. Danach sei der
Ausschluss des Klägers vom Auswahlverfahren vor Eintritt in diese Stufe der Auswahl wegen der hinreichend begründeten Unabkömmlichkeit bei seiner Beschäftigungsdienststelle in F. rechtlich nicht zu beanstanden.
Hiergegen richtet sich die Sprungrevision des Klägers. Er rügt die Verletzung materiellen Rechts und beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 19. Januar 2004 sowie die Bescheide der Beklagten vom 12. Juli 2002, vom 22. Januar 2003 und
vom 24. März 2003 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über die Bewerbungsgesuche des Klägers vom 28. April 2002 neu zu entscheiden.
Die Revision des Klägers ist mit der Folge der Zurückverweisung der Sache an die
Vorinstanz zur erneuten Verhandlung und Entscheidung begründet.
Die Sprungrevision ist zulässig. Das Verwaltungsgericht hat sie im Urteil zugelassen;
hieran ist der Senat gebunden (§ 134 Abs. 2 Satz 2 VwGO). Der Kläger hat die Zustimmung der Beklagten zur Sprungrevision mit der Revisionsschrift vorgelegt (§ 134
Abs. 1 Satz 1 und 3 VwGO).
Die Klage ist als Verpflichtungsklage statthaft (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Einer
isolierten Anfechtung der ablehnenden Bescheide bedarf es nicht, weil dem Aufhebungsbegehren keine eigene prozessuale Bedeutung zukommt (vgl. Urteil vom
21. Mai 1976 - BVerwG 4 C 80.74 - BVerwGE 51, 15 <23>).
Der Kläger hat einen Anspruch auf erneute Entscheidung über seine Bewerbungsgesuche, weil das Verwaltungsgericht die Klage zu Unrecht mit der Begründung abgewiesen hat, die Bewerbungen des Klägers um die Dienstposten beim Bundesgrenzschutzamt Flughafen H. oder beim Bundesgrenzschutzamt Flughafen B. hätten
schon wegen der Unabkömmlichkeit auf seinem damaligen Dienstposten beim Bundesgrenzschutzamt F.-Flughafen unberücksichtigt bleiben dürfen. Vielmehr war die
Beklagte gehalten, auch den Kläger in das Auswahlverfahren einzubeziehen, das
nach den Maßstäben des Art. 33 Abs. 2 GG durchzuführen war.
Gemäß Art. 33 Abs. 2 GG hat jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und
fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt. Der Leistungsgrundsatz wird durch Art. 33 Abs. 2 GG unbeschränkt und vorbehaltlos gewährleistet
(BVerfG, Kammerbeschluss vom 2. April 1996 - 2 BvR 169/93 - NVwZ 1997, 54
<55>). Die Vorschrift dient zum einen dem öffentlichen Interesse an der bestmöglichen Besetzung der Stellen des öffentlichen Dienstes; dessen fachliches Niveau und
rechtliche Integrität sollen gewährleistet werden. Zum andern trägt Art. 33 Abs. 2 GG
dem berechtigten Interesse des Beamten an einem angemessenen beruflichen Fortkommen dadurch Rechnung, dass er ein grundrechtsgleiches Recht auf rechtsfehlerfreie Einbeziehung in die Bewerberauswahl begründet (sog. Bewerbungsverfahrensanspruch; vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 24. September 2002 - 2 BvR 857/02 -
NVwZ 2003, 200 <201>; BVerwG, Urteile vom 25. August 1988 - BVerwG 2 C
51.86 - BVerwGE 80, 123 <124>, vom 25. April 1996 - BVerwG 2 C 21.95 -
BVerwGE 101, 112 <114> und vom 28. Oktober 2004 - BVerwG 2 C 23.03 -
Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung des Bundesverwaltungsgerichts
vorgesehen> jeweils m.w.N.).
Art. 33 Abs. 2 GG enthält keine Einschränkungen, die den Geltungsbereich des Leistungsgrundsatzes relativieren. Belange, die nicht im Leistungsgrundsatz verankert
sind, können deshalb als immanente Grundrechtsschranke bei der Besetzung öffentlicher Ämter nur Berücksichtigung finden, wenn ihnen ebenfalls Verfassungsrang
eingeräumt ist. Soweit es nicht um die Abwendung einer unmittelbar drohenden Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Verwaltung geht, also nur um den optimierenden Ausgleich mit anderen verfassungsgeschützten Interessen, bedarf es
zudem einer gesetzlichen Grundlage. Diese muss ihrerseits dem Zweck des Art. 33
Abs. 2 GG Rechnung tragen, d.h. ernsthaften Gefährdungen der Leistungsfähigkeit
des öffentlichen Dienstes vorbeugen (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 2. April
1996 - 2 BvR 169/93 - a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 2004 - BVerwG 2 C
23.03 - a.a.O.).
Eine Verpflichtung der Beklagten auf die leistungsbezogenen Auswahlkriterien des
Art. 33 Abs. 2 GG ergibt sich allerdings nicht schon deshalb, weil Dienstposten bei
einer Behörde zu besetzen waren, bei der die meisten Bewerber nicht beschäftigt
waren. Vielmehr können sich diejenigen Bewerber nicht unmittelbar auf Art. 33
Abs. 2 GG berufen, mit denen die Stellen durch eine bloße Änderung des Aufgabenbereichs, eine Umsetzung, eine Abordnung oder eine den Status nicht berührende
Versetzung besetzt werden. Nach ständiger und gefestigter Rechtsprechung des
2. und 6. Revisionssenats sowie des Wehrdienstsenats des Bundesverwaltungsgerichts haben Interessenten für einen Dienstposten, auf den sie ohne Statusänderung
umgesetzt oder versetzt werden wollen, grundsätzlich keinen Anspruch auf eine Auswahl nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung. Denn aus der Organisationsfreiheit des Dienstherrn folgt sein Recht, zwischen Umsetzung, Versetzung und
Beförderung zu wählen. Die Ausübung dieses Rechts steht im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn (vgl. Urteile vom 25. Januar 1967 - BVerwG 6 C 58.65 -
BVerwGE 26, 65, vom 7. März 1968 - BVerwG 2 C 11.64 - Buchholz 232 § 54 BBG
Nr. 1, vom 13. Februar 1969 - BVerwG 2 C 114.65 - Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 11,
vom 27. Mai 1975 - BVerwG 2 A 4.72 - Buchholz 232 § 26 Nr. 16, vom 30. November
1978 - BVerwG 2 C 24.77 - Buchholz 232 § 26 Nr. 19, vom 22. Mai 1980 - BVerwG
2 C 30.78 - BVerwGE 60, 144, vom 28. November 1991 - BVerwG 2 C 41.89 -
BVerwGE 89, 199 <201 m.w.N.>, vom 1. Juni 1995 - BVerwG 2 C 20.94 - BVerwGE
98, 334, vom 12. Juni 1996 - BVerwG 1 WB 21.95 - Buchholz 236.1 § 10 SG Nr. 15
sowie Beschlüsse vom 31. Januar 1974 - BVerwG 6 B 3.74 - Buchholz 237.6 § 31
NdsLBG Nr. 1, vom 26. Januar 1994 - BVerwG 6 P 21.92 - BVerwGE 95, 73 <84
m.w.N.> und vom 20. August 2003 - BVerwG 1 WB 23.03 - Buchholz 236.1 § 3 SG
Nr. 32). Von dieser Rechtsprechung ist das Bundesarbeitsgericht abgewichen, ohne
das nach § 10 RSpEinhG i.V.m. § 11 Abs. 2 VwGO gebotene Verfahren eingeleitet
zu haben (vgl. Urteile vom 11. August 1998 - 9 AZR 155/97 - BAGE 89, 300 <302>
und vom 5. November 2002 - 9 AZR 451/01 - BAGE 103, 212). Auf die Divergenz zur
Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts kommt es vorliegend jedoch nicht an,
weil sich die Beklagte durch Wahl und Ausgestaltung des Verfahrens zur Besetzung
der vakanten Stelle selbst verbindlich darauf festgelegt hat, den Leistungsgrundsatz
nach Art. 33 Abs. 3 GG zu beachten.
Das zuständige Grenzschutzpräsidium Nord hat sich entschlossen, die vakanten
Dienstposten beim Flughafen H. Interessenten in einem Amt der Besoldungsgruppe
A 7 bis A 9 zu übertragen, und hat die Stellen entsprechend ausgeschrieben. Damit
hat es sich entschieden, die Dienstposten auf der Grundlage eines Auswahlverfahrens nach den Vorgaben des Art. 33 Abs. 2 GG zu besetzen, und sich auf die Auslese festgelegt. Den ausgewählten Beamten sollten die Stellen endgültig übertragen
werden, wenn sie sich bewährt, insbesondere die erforderliche Verwendungsfortbildung erfolgreich absolviert haben würden. Insoweit kann dahinstehen, ob die ausgeschriebenen Dienstposten mit der Bewertung "A 8 bis A 9 mit Zulage" auch für den
Kläger mit einem Amt nach der Besoldungsgruppe A 8 "Beförderungsdienstposten"
waren, die schon deshalb nach dem Leistungsgrundsatz zu besetzen waren (vgl. Urteil vom 16. August 2001 - BVerwG 2 A 3.00 - BVerwGE 115, 58 <59 f.>). Gemäß
§ 12 Abs. 2 Satz 1 BLV darf nämlich ein Beförderungsamt erst verliehen werden,
wenn die Voraussetzungen des § 11 BLV erfüllt sind. Nach Satz 1 dieser Vorschrift
hat der Beamte seine Eignung für einen höher bewerteten Dienstposten in einer Erprobungszeit nachzuweisen (vgl. auch § 12 Abs. 2 Nr. 4 BRRG). Da nur der erfolgreich Erprobte die Chance der Beförderung hat, wird die Auswahl für Beförderungsämter vorverlagert auf die Auswahl unter den Bewerbern um einen "Beförderungsdienstposten".
Die Beklagte hat sich im Rahmen des ihr zustehenden Organisationsermessens dafür
entschieden, in die Auswahl auch Umsetzungs- und Versetzungsbewerber unterschiedslos einzubeziehen. Obgleich sich der Amtsbegriff des Art. 33 Abs. 2 GG nur auf
das Statusamt erstreckt, hat diese Entscheidung zur Folge, dass die Beklagte nicht nur
die Beförderungsbewerber, sondern auch die Versetzungsbewerber in das an den
Maßstäben des Art. 33 Abs. 2 GG auszurichtende Auswahlverfahren einzubeziehen hat
(vgl. Beschluss vom 20. August 2003 - BVerwG 1 WB 23.03 - Buchholz 236.1 § 26
Nr. 19 m.w.N.). Zwar haben Interessenten für einen Dienstposten, auf den sie ohne Statusveränderung versetzt werden wollen, grundsätzlich keinen Anspruch auf eine Auswahl nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung. Vielmehr hat der Dienstherr
ein in seiner Organisationsfreiheit begründetes Wahlrecht zwischen Umsetzung, Versetzung und Beförderung, dessen Ausübung im pflichtgemäßen Ermessen der für den
Dienstherrn handelnden Behörden steht (vgl. Beschlüsse vom 26. Januar 1994
- BVerwG 6 P 21.92 - BVerwGE 95, 73 <84> und vom 20. August 2003 - BVerwG 1 WB
23.03 - a.a.O. jeweils m.w.N.). Entschließt sich der Dienstherr im Rahmen seines Organisationsermessens jedoch für ein Auswahlverfahren, an dem sowohl Beförderungsbewerber als auch "reine" Umsetzungs- oder Versetzungsbewerber unterschiedslos teilnehmen, beschränkt er durch diese "Organisationsgrundentscheidung" (vgl. Beschluss
vom 20. August 2003 - BVerwG 1 WB 23.03 - a.a.O.) seine Freiheit, die Stellen durch
Versetzungen oder Umsetzungen zu besetzen, und ist aus Gründen der Gleichbehandlung gehalten, die sich aus Art. 33 Abs. 2 GG ergebenden Auswahlkriterien nicht nur
auf die Beförderungsbewerber, sondern auf sämtliche Bewerber anzuwenden. Ein unter
den Bedingungen des Art. 33 Abs. 2 GG in Gang gesetztes Auswahlverfahren darf
nachträglichen Einschränkungen nur aus Gründen unterworfen werden, die den Anforderungen des Art. 33 Abs. 2 GG gerecht werden. Die eine Selbstverpflichtung begründende Organisationsgrundentscheidung ist auch von den Gerichten solange zu beachten, wie sie von dem Dienstherrn nicht geändert worden ist.
Der Anspruch des Klägers auf Einbeziehung in das Auswahlverfahren ist nicht wegen
des vom Verwaltungsgericht festgestellten erhöhten Personalbedarfs bei der Dienststelle, bei der er beschäftigt ist, eingeschränkt. Zwar ist die Funktionsfähigkeit des
Staates und seiner Einrichtungen - hier: des Bundesgrenzschutzes - ein verfassungsrechtliches Schutzgut, das auch eine Beschränkung des Bewerbungsverfahrensanspruches nach Art. 33 Abs. 2 GG zu rechtfertigen vermag. Ein verstärkter Personalbedarf bei einer einzelnen Dienststelle stellt die Funktionsfähigkeit des Verwaltungsbereichs in aller Regel jedoch nicht in Frage, dies insbesondere dann nicht, wenn die
Möglichkeiten eines dienststellenübergreifenden (überörtlichen oder überregionalen)
Ausgleichs nicht erschöpfend in Anspruch genommen werden.
Zu den Aufgaben des Bundesgrenzschutzes gehören die Gefahrenabwehr auf den
Flughäfen sowie die Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs (vgl. BVerfG,
Urteil vom 28. Januar 1998 - 2 BvF 3/92 - BVerfGE 97, 198 <214>). Beide Aufgaben
sind zum Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter zwingend erforderlich. Die
Feststellungen des Verwaltungsgerichts lassen indessen nicht die Schlussfolgerung
zu, dass der Bundesgrenzschutz seine Aufgaben am Flughafen F. nicht mehr erfüllen
kann, wenn der Kläger und eventuell auch weitere Bedienstete von dort wegversetzt
würden. Nach den tatrichterlichen Feststellungen bestand im Zeitpunkt der letzten
Verwaltungsentscheidung in dieser Behörde ein hoher Personalbedarf, der durch
Abordnungen nur zum Teil ausgeglichen werden konnte. Zudem hat die Beklagte auf
die Verschärfung der Sicherheitslage seit den Ereignissen am 11. September 2001 in
New York hingewiesen. Diese Feststellungen begründen keine Gefährdung des dem
Bundesgrenzschutzamt F.-Flughafen übertragenen Auftrages. Vielmehr lässt sich
daraus nur entnehmen, dass der Dienstbetrieb zwar beeinträchtigt gewesen sein
mag, jedoch nicht mit der Folge schwerwiegender Defizite. Auch ist nicht festgestellt,
dass die Möglichkeiten personeller Ausgleichsmaßnahmen erschöpfend in Anspruch
genommen wären.
Der Bewerbungsverfahrensanspruch des Klägers scheitert nicht bereits daran, dass
er in dem vorsorglich durchgeführten Auswahlverfahren nach seinem Eignungs-, Befähigungs- und Leistungsprofil keine hinreichende Rangstelle für die in Bremen und
in Hannover zu besetzenden Dienstposten erreicht hat. Denn der Kläger hat die ordnungsgemäße Durchführung dieses Verfahrens in Abrede gestellt und das Verwaltungsgericht hat zu diesem Auswahlverfahren keine tatsächlichen Feststellungen
getroffen, die eine revisionsgerichtliche Beurteilung seiner Rechtmäßigkeit erlauben.
Demzufolge kann der Senat nicht darüber befinden, ob der geltend gemachte Anspruch auf erneute Entscheidung über die Bewerbung nicht mehr besteht, weil der
Kläger bereits nach den Kriterien der Bestenauslese zu Recht unberücksichtigt
Wegen dieser fehlenden tatrichterlichen Feststellungen kann der erkennende Senat
über die Revision nicht entscheiden; die Sache muss deshalb zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an die Vorinstanz zurückverwiesen werden. Das Verwaltungsgericht wird das nachgeschobene Auswahlverfahren im Rahmen eines wertenden Vergleichs zwischen den Bewerbern aus verschiedenen Besoldungsgruppen zu
überprüfen haben, um beurteilen zu können, ob die dem Kläger zugeordnete Rangstelle im Verhältnis zu sämtlichen Mitbewerbern entsprechend seinem Leistungs-,
Eignungs- und Befähigungsprofil zutreffend ist.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 4 000 € festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 2, § 73 Abs. 1 Satz 1 GKG a.F., § 72 Nr. 1 GKG).
Verfassungsrecht Beamtenrecht Fachpresse: nein
Ausschreibung eines Dienstpostens; Auswahlverfahren; Bewerbungsverfahrensanspruch; Leistungsgrundsatz; Organisationsfreiheit des Dienstherrn; Wahlrecht des Dienstherrn zwischen Umsetzung, Versetzung und Beförderung; Bindung des Dienstherrn an den Leistungsgrundsatz auch bei "reinen" Umsetzungs- und Versetzungsbewerbern durch "gemischte" Ausschreibung; maßgeblicher Entscheidungszeitpunkt zur Beurteilung des Leistungsvergleichs; Amtsbegriff des Art. 33 Abs. 2 GG; Funktionsfähigkeit des Bundesgrenzschutzes als verfassungsrechtliches Schutzgut; verstärkter Personalbedarf.
Urteil des 2. Senats vom 25. November 2004 - BVerwG 2 C 9.04
I. VG Frankfurt am Main vom 19.01.2004 - Az.: VG 9 E 956/03 (1) -

References: Art. 33

Art. 33
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Art. 33
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Art. 33
 Art. 33
 § 54
 § 26
 § 26
 § 26
 § 10
 § 31
 § 3
 § 10
 § 11
 Art. 33
 Art. 33

§ 12
 § 11
 § 12
 Art. 33
 Art. 33
 § 26
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 33
 § 73
 § 72
 Art. 33