Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-V-353%3Afr
Timestamp: 2016-10-23 03:22:18+00:00

Document:
121 V 35352. Arr�t du 20 mars 1995 dans la cause Office f�d�ral de l'industrie, des arts et m�tiers et du travail contre B. et Tribunal administratif du canton de Neuch�tel
Art. 11 al. 1 et art. 24 al. 2 LACI. - Gain interm�diaire; prise en consid�ration de la perte de gain. Rappel de jurisprudence. - En pr�sence d'un gain interm�diaire, l'indemnit� de ch�mage doit �tre calcul�e uniquement en fonction de la perte de gain, conform�ment � l'art. 24 al. 2 LACI, et ind�pendamment de l'ampleur de la perte de travail. Faits � partir de page 353
BGE 121 V 353 S. 353
A.- a) B. a occup� divers emplois jusqu'au 27 avril 1992, en qualit� de secr�taire. Du 28 octobre 1991 au 27 avril 1992, son gain mensuel assur� se montait � 4'983 francs, alors qu'elle travaillait au service du canton de Neuch�tel pour une dur�e d�termin�e. Sans travail depuis lors, la pr�nomm�e a demand� les indemnit�s de l'assurance-ch�mage.
A partir du 18 mai 1992, l'assur�e a r�alis� un gain interm�diaire mensuel de 2'660 francs en travaillant aupr�s du Centre �cologique S., comme secr�taire; son horaire de travail n'�quivalait cependant qu'� 70% de celui d'un emploi � plein temps. Depuis le 1er janvier 1993, elle a pu augmenter son activit� de 70% � 90%, chez le m�me employeur; son salaire mensuel s'est d�s lors �lev� � 3'709 francs.
b) Par d�cision du 24 mars 1993, la Caisse cantonale neuch�teloise d'assurance contre le ch�mage (la caisse) a consid�r� que B. n'avait subi aucune perte de gain indemnisable au cours du mois de f�vrier 1993.BGE 121 V 353 S. 354
Ult�rieurement, dans une d�cision rendue le 11 mai 1993, la caisse a cependant refus� d'allouer toute indemnit� de ch�mage � partir du 1er janvier 1993, et, le m�me jour, elle a r�clam� � l'assur�e la restitution des indemnit�s d�j� vers�es pour les mois de janvier (837 francs) et de mars 1993 (1'186 francs).
B.- a) B. a recouru tant contre la d�cision du 24 mars que contre celle du 11 mai 1993 devant le D�partement de l'�conomie publique du canton de Neuch�tel, autorit� inf�rieure de recours en mati�re d'assurance-ch�mage (le D�partement), en concluant � leur annulation et au versement des indemnit�s de ch�mage � partir du 1er janvier 1993.
Par d�cision du 13 ao�t 1993, le D�partement a rejet� le recours form� contre la d�cision de la caisse du 11 mai 1993, et class� - en consid�rant qu'il n'avait plus d'objet - le recours que l'assur�e avait interjet� contre la d�cision du 24 mars 1993.
b) Saisi � son tour par l'assur�e, qui demandait derechef l'octroi des indemnit�s litigieuses, le Tribunal administratif du canton de Neuch�tel a - par jugement du 1er d�cembre 1993 - annul� la d�cision du D�partement du 13 ao�t 1993 ainsi que celle de la caisse du 11 mai 1993, et renvoy� la cause � l'autorit� inf�rieure de recours afin qu'elle statue sur le recours dirig� contre la d�cision de la caisse du 24 mars 1993.
C.- L'Office f�d�ral de l'industrie, des arts et m�tiers et du travail (OFIAMT) interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont il sollicite l'annulation, en demandant au Tribunal f�d�ral des assurances de nier le droit de l'intim�e aux indemnit�s de ch�mage � partir du 1er janvier 1993.
L'assur�e intim�e conclut implicitement au rejet du recours. Quant � la caisse de ch�mage et au D�partement, ils renoncent � argumenter plus avant.
1. Le litige porte sur le droit de l'intim�e aux indemnit�s de ch�mage � partir du 1er janvier 1993.
2. a) Selon l'art. 8 al. 1 LACI, l'assur� a droit � l'indemnit� de ch�mage notamment s'il est sans emploi (let. a) et s'il a subi une perte de travail � prendre en consid�ration (let. b). Sous le titre marginal "Perte de travail � prendre en consid�ration", l'art. 11 al. 1 LACI dispose qu'il y a lieu de prendre en consid�ration la perte de travail lorsqu'elle se traduit BGE 121 V 353 S. 355par un manque � gagner et dure au moins deux journ�es de travail cons�cutives. L'art. 5 OACI pr�cise que la perte de travail des assur�s partiellement sans emploi (art. 10 al. 2 let. b LACI) est prise en consid�ration lorsqu'elle s'�l�ve au moins � deux jours entiers de travail en l'espace de deux semaines.
D'apr�s l'art. 10 al. 1 LACI, est r�put� sans emploi celui qui n'est pas partie � un rapport de travail et qui cherche � exercer une activit� � plein temps. En outre, selon l'art. 10 al. 2 let. b LACI, est r�put� partiellement sans emploi celui qui occupe un emploi � temps partiel et cherche � le remplacer par une activit� � plein temps ou � le compl�ter par une autre activit� � temps partiel.
b) Sous le titre "Prise en consid�ration du gain interm�diaire", l'art. 24 LACI, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 1992, dispose ce qui suit:
1 Est r�put� interm�diaire tout gain que le ch�meur retire d'une activit� salari�e ou ind�pendante durant une p�riode de contr�le.
2 L'assur� a droit � 80 pour cent de la perte de gain aussi longtemps que le nombre maximum d'indemnit�s journali�res (art. 27) n'a pas �t� atteint.
c) Par ailleurs, d'apr�s l'art. 16 al. 1 let. e LACI, est r�put� convenable tout travail qui procure au ch�meur une r�mun�ration qui n'est pas inf�rieure � l'indemnit� de ch�mage � laquelle il a droit. Mais, selon l'art. 16 al. 1bis LACI (en vigueur depuis le 1er avril 1993), est r�put� convenable tout travail qui remplit toutes les conditions, � l'exception de l'alin�a premier, lettre e, tant que l'assur� touche des indemnit�s compensatoires conform�ment � l'art. 24 (gain interm�diaire).
3. a) A l'appui de sa d�cision du 24 mars 1993, la caisse de ch�mage a consid�r� que l'indemnit� de ch�mage maximale que l'intim�e aurait pu pr�tendre pour f�vrier 1993 (qui comptait 20 jours ouvrables) se serait �lev�e � 3'674 francs, si l'assur�e n'avait pas r�alis� de gain interm�diaire au sens de l'art. 24 LACI. Or, dans la mesure o� elle avait bel et bien obtenu un gain de 3'709 francs, les conditions d'une BGE 121 V 353 S. 356indemnisation n'�taient pas remplies pour ce mois, ledit gain interm�diaire �tant l�g�rement sup�rieur � celui de l'indemnit� de ch�mage maximale.
Par ailleurs, dans sa seconde d�cision du 11 mai 1993, la caisse a estim� que l'intim�e ne subissait plus de perte de travail � prendre en consid�ration depuis le 1er janvier 1993, du moment qu'elle ne ch�mait pas durant au moins deux jours de travail entiers en l'espace de deux semaines (art. 11 al. 1 LACI; 5 OACI).
b) De son c�t�, le D�partement a consid�r� que la loi est muette, s'agissant des assur�s qui, � l'instar de l'intim�e, exercent une activit� � 90% d'un horaire de travail complet. En l'absence de jurisprudence f�d�rale sur cette question, l'autorit� cantonale s'en est tenue aux directives de l'OFIAMT qui exigent l'application de l'art. 5 OACI, sauf dans le cas pr�vu � l'art. 24 al. 4 LACI (circulaire IC 01.92 no 18 in fine). Aussi la d�cision du 11 mai 1993 devait-elle �tre confirm�e.
Examinant ensuite la question sous l'angle de l'art. 16 al. 1bis LACI, le D�partement a estim� que le renvoi op�r� par cette disposition � l'art. 24 LACI subordonnait �galement l'octroi d'indemnit�s � la r�alisation des conditions pr�vues par les art. 11 al. 1 LACI et 5 OACI. Selon lui, l'assur� n'aurait - d'apr�s l'art. 16 al. 1bis LACI - l'obligation d'accepter une activit� qui lui procure un revenu inf�rieur aux indemnit�s de ch�mage que s'il remplit toutes les conditions d'octroi des indemnit�s compensatoires au sens de l'art. 24 LACI. En l'occurrence, si la place de travail que l'intim�e occupe � 90% lui avait �t� assign�e par l'office du travail de sa commune de domicile, l'assur�e aurait �t� en droit de la refuser, dans la mesure o� son taux d'activit�, sup�rieur � 80% mais n'atteignant pas 100%, emp�chait l'application de l'art. 24 LACI.
c) Les premiers juges, quant � eux, sont d'avis que le raisonnement de la caisse et de l'autorit� inf�rieure de recours d�nature la notion de gain interm�diaire. D'une part, ils estiment que l'on ne saurait assimiler un assur� sans emploi qui trouve une activit� salari�e � temps partiel dont il retire un gain interm�diaire, � un travailleur partiellement sans emploi au sens de l'art. 10 al. 2 LACI. D'autre part, la Cour cantonale admet, en se r�f�rant � GERHARDS (Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. I, p. 136 no 21 et p. 138 no 29), que les jours pendant lesquels l'assur� exerce une activit� destin�e � r�aliser un gain interm�diaire doivent �tre consid�r�s comme des jours ch�m�s, car l'art. 24 LACI pr�voit l'indemnisation en tenant compte des gains retir�s d'une activit� salari�e BGE 121 V 353 S. 357ou ind�pendante durant une p�riode de contr�le, � la seule condition qu'il soit inf�rieur au gain assur�.
Selon les juges cantonaux, la pratique pr�conis�e par l'administration conduit � des r�sultats in�quitables, que le l�gislateur n'a pas voulu. En effet, en travaillant � 70% d'un horaire de travail � temps plein, l'intim�e percevrait son salaire mensuel de 2'660 francs, augment� de l'indemnit� de ch�mage s'�levant � 1'858 francs (80% de la perte de gain [4'983 francs - 2'660 francs]), soit une somme mensuelle totale de 4'518 fr. Par contre, en travaillant davantage, en l'occurrence � 90%, l'assur�e ne toucherait, selon le point de vue de l'administration, que son salaire de 3'709 francs et subirait ainsi une perte de gain de 1'274 francs (4'983 francs - 3'709 francs). En outre, les premiers juges ont consid�r� que la r�gle de l'art. 24 al. 4 LACI n'entrait pas en ligne de compte en l'esp�ce, car l'intim�e n'exerce pas une activit� � plein temps.
Par ailleurs, la Cour cantonale a jug� cette pratique administrative encore plus critiquable � la lumi�re du nouvel art. 16 al. 1bis LACI, car elle revient � exclure du champ d'application de cette disposition l�gale tous les ch�meurs qui, � l'instar de l'intim�e, ont eu la possibilit� de se faire engager dans un emploi proche d'un plein temps (entre 80% et 100%). Sous cet angle �galement, le recours de l'assur�e est bien fond�.
d) De son c�t�, l'OFIAMT soutient, dans son recours, qu'il existe une "zone grise" dans la l�gislation, s'agissant des emplois dont la r�mun�ration se situe en de�� de l'indemnit� de ch�mage mais dont la dur�e repr�sente 81 � 99% d'un emploi � plein temps. Ces emplois ne peuvent - selon l'autorit� f�d�rale de surveillance - donner droit � des indemnit�s compensatoires en vertu de l'art. 24 LACI.
En effet, all�gue l'OFIAMT, si l'on admettait l'application de l'art. 24 LACI dans un tel cas, il faudrait �galement l'admettre pour tous les travailleurs dont l'horaire de travail est modifi� dans le sens d'une diminution minime des heures de travail, mais dont la r�mun�ration subit une baisse plus importante. Cela reviendrait � faire abstraction de la condition d'une perte de travail atteignant un certain seuil, �nonc�e aux art. 8 al. 1 let. b et 11 al. 1 LACI. En l'occurrence, conclut l'OFIAMT, les dispositions l�gales sont suffisamment claires pour que l'on puisse en d�duire que cette limitation - bien que choquante en l'esp�ce - r�pond � la volont� du l�gislateur exprim�e � l'art. 24 al. 4 LACI. On ne saurait donc consid�rer que la loi pr�sente une lacune sur ce point.
BGE 121 V 353 S. 358
L'OFIAMT all�gue enfin que l'institution du gain interm�diaire ne devrait en r�gle g�n�rale pas trouver application lorsqu'un ch�meur retrouve un emploi correspondant au degr� d'occupation recherch�, ainsi qu'� l'activit� exerc�e pr�c�demment. Quand la r�mun�ration per�ue dans la nouvelle activit� se situe non seulement en de�� du gain assur� mais encore de l'indemnit� de ch�mage, de sorte qu'elle n�cessite l'intervention de l'assurance-ch�mage, il est hautement vraisemblable que le gain n'est pas conforme aux usages professionnels et locaux, comme l'exige l'art. 24 al. 3 LACI. Or, c'est pr�cis�ment dans ces situations que se cr�ent les distorsions entre les situations pr�vues par le l�gislateur et un cas tel que celui qui se pr�sente en l'esp�ce.
N�anmoins, le recourant estime que dans le cas particulier la r�tribution de l'intim�e, pour une activit� � 90%, est conforme aux usages professionnels et locaux, eu �gard aux importantes diff�rences de salaire existant dans les emplois de secr�taire. Or, du moment que le l�gislateur n'a pas r�gl� une telle situation (exceptionnelle), puisque une perte de gain doit imp�rativement se traduire par une perte de travail minimale (art. 11 al. 1 LACI), le droit de l'intim�e aux indemnit�s de ch�mage doit �tre ni� � partir du 1er janvier 1993, car elle ne subit plus depuis cette date une perte de travail d'au moins deux jours en l'espace de deux semaines, comme l'exige la loi.
4. a) Dans deux arr�ts de principe (ATF 120 V 502, 233), le Tribunal f�d�ral des assurances s'est prononc� sur la port�e du nouvel art. 24 LACI, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 1992 (Voir aussi GERHARDS, Zwischenverdienst, SZS 1994 pp. 331 ss, et SPIRA, Prise en consid�ration du gain interm�diaire, RSA 1995 pp. 15-16).
Analysant les travaux pr�paratoires de cette nouvelle norme l�gale, le tribunal a consid�r� que la volont� du l�gislateur �tait d'admettre qu'en mati�re de gain interm�diaire, l'indemnit� de ch�mage se calcule en fonction de la perte de gain subie, quelle que soit la dur�e de la perte de travail en cause, et non pas en fonction de la perte de travail, comme l'art. 11 LACI le pr�voit. En d'autres termes, toutes les formes d'activit�s lucratives qui �taient qualifi�es par le pass� de travail � temps partiel (art. 18 al. 1 en liaison avec les art. 22 sv. LACI), de gain interm�diaire (ancien art. 24 LACI), ou de travail de remplacement (ancien art. 25 LACI), tombent d�sormais sous le coup du nouvel art. 24 LACI. Il s'ensuit que les m�thodes de calcul de l'indemnit� expos�es dans les arr�ts ATF 112 V 229 et 237 n'ont d�sormais plus cours.BGE 121 V 353 S. 359
Par ailleurs, � l'exception du cas pr�vu � l'art. 24 al. 4 LACI, la nouvelle r�glementation en mati�re de gain interm�diaire ne prend plus en compte aucune limite temporelle, en dehors de celle du d�lai-cadre. D�s lors, les �l�ments d'appr�ciation - al�atoires - qui �taient contenus dans l'ancien droit (le caract�re provisoire et pr�caire de l'activit� exerc�e) et qui donnaient lieu � des difficult�s d'application, ne doivent plus �tre pris en consid�ration lors de l'application du nouvel art. 24 LACI.
b) Cela �tant, si durant la p�riode de contr�le en cause, un assur� accepte un travail dont la r�mun�ration n'est pas r�put�e convenable au sens de l'art. 16 LACI, il a droit � l'indemnisation de sa perte de gain en vertu de l'art. 24 al. 1 et 3 LACI. En revanche, si pendant cette m�me p�riode, l'assur� exerce une activit� lucrative r�put�e convenable, qui lui procure d�sormais un revenu correspondant au moins � celui de l'indemnit� de ch�mage, on ne se trouve plus en pr�sence d'un gain interm�diaire au sens de l'art. 24 LACI. Quant au point de savoir si une activit� doit �tre qualifi�e de convenable ou non, en particulier eu �gard au salaire offert, il s'appr�cie en fonction d'un rapport de travail d�termin�.
En bref, selon cette jurisprudence, un ch�meur partiel ne saurait pr�tendre des indemnit�s de ch�mage, lorsque le revenu qu'il tire de son activit� lucrative d�pendante et r�siduelle satisfait aux conditions d'un travail convenable, et notamment exc�de le montant de l'indemnit� maximale (80% de la perte de gain prise en consid�ration) qu'il pourrait toucher en cas de ch�mage complet (ATF 120 V 502 consid. 8c et ATF 120 V 233 consid. 5c).
5. a) En l'esp�ce, � partir du 1er janvier 1993, l'intim�e a continu� � exercer son activit� lucrative de secr�taire � temps partiel, mais avec un horaire de travail r�duit de 10% seulement. Elle a donc le statut de ch�meuse partielle, le revenu qu'elle tire de cette activit� constituant un gain interm�diaire au sens de l'art. 24 LACI (ATF 120 V 502 consid. 8a-b; ATF 120 V 233 consid. 5a-b).
b) S'agissant du salaire mensuel que l'intim�e retire de son activit� lucrative (3'709 francs), le recourant consid�re, en comparant ce revenu � celui d'une activit� exerc�e � plein temps, qu'il est inf�rieur d'environ 18% � celui que l'assur�e gagnait jusqu'au 27 avril 1992.
Ce mode de calcul, consistant � comparer (par extrapolation) le revenu th�orique d'une activit� � plein temps avec un ancien salaire effectif ne peut �tre confirm�, car il ne trouve aucun appui dans la loi. En effet, si le salaire de 3'709 francs est conforme aux usages professionnels et BGE 121 V 353 S. 360locaux, comme l'admet l'OFIAMT, cela signifie que l'intim�e subit une perte de gain effective de 1'274 francs (4'983 francs - 3'709 francs), soit environ 25% du salaire qu'elle touchait jusqu'au 27 avril 1992 et non pas une perte th�orique de seulement 18%.
c) Par ailleurs, on l'a vu au consid. 4a ci-dessus, il r�sulte clairement de la nouvelle r�glementation du gain interm�diaire que l'indemnit� due � un assur� en vertu de l'art. 24 al. 2 LACI doit �tre calcul�e uniquement en fonction de la perte de gain et ind�pendamment de l'ampleur de la perte de travail, ce qui constitue une d�rogation � l'art. 11 al. 1 LACI. En bonne logique, cela signifie donc que la pr�tendue "zone grise" dont parle l'OFIAMT dans son recours n'existe pas. En effet, est seule d�cisive l'�tendue de la perte de gain subie, m�me si la perte de travail n'atteint pas le minimum fix� par l'art. 11 al. 1 LACI, comme c'est le cas en l'esp�ce.
Sur le principe, le droit de l'intim�e aux indemnit�s de ch�mage doit par cons�quent �tre reconnu, cette derni�re pouvant pr�tendre la compensation de sa perte de gain effective, jusqu'� concurrence de 80% de celle-ci. Le recours de l'OFIAMT est mal fond�.
6. Aux termes du dispositif de l'arr�t attaqu�, la cause est renvoy�e au D�partement de l'�conomie publique, pour qu'il statue sur le recours de B. dirig� contre la d�cision de la Caisse cantonale neuch�teloise d'assurance contre le ch�mage du 24 mars 1993, relative � l'indemnisation du ch�mage subie par l'assur�e en f�vrier 1993 (supra, consid. 3a).
Il para�t d�s lors utile, par �conomie de proc�dure, d'attirer l'attention des parties sur les �l�ments suivants:
a) S'agissant du cas particulier du mois de f�vrier 1993, qui ne comptait que 20 jours ouvrables, la Cour de c�ans a r�cemment jug� qu'il fallait �galement tenir compte de la r�gle de l'art. 40a OACI lors de la comparaison de l'indemnit� de ch�mage avec le gain assur�, lorsque les hasards du calendrier aboutissent � des solutions in�quitables (ATF 121 V 51, ainsi que l'arr�t non publi� OFIAMT c. F. du 13 mars 1995). En particulier, le Tribunal f�d�ral des assurances a consid�r� ce qui suit dans l'arr�t F.:
aa) Sous le titre marginal "Conversion du gain mensuel en gain journalier", l'art. 40a OACI dispose en effet que "le gain journalier se d�termine en divisant le gain mensuel par 21,7"; quant � l'indemnit� journali�re, elle �quivaut d'apr�s l'art. 22 al. 1 LACI - dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 mars 1993 - aux 80% du gain assur� journalier. Ainsi, BGE 121 V 353 S. 361une saine comparaison exige que ce facteur soit �galement pris en compte lors de la d�termination de l'indemnit� journali�re.
Dans ces conditions, lorsqu'il s'agit de d�terminer si le gain interm�diaire r�alis� par un assur� travaillant � temps partiel est inf�rieur ou non � l'indemnit� � laquelle il aurait droit (cf. art. 16 al. 1 let. e LACI), l'indemnit� journali�re doit �tre compar�e avec le gain journalier dont il est question � l'art. 40a OACI, ce dernier �tant lui-m�me calcul� en divisant le salaire mensuel par 21,7. D�s lors, en se r�f�rant aux principes expos�s ci-dessus au consid. 3b, on doit admettre que si le gain journalier est inf�rieur � l'indemnit� journali�re, on se trouve �galement en pr�sence d'un gain interm�diaire, de sorte que les conditions permettant de compenser la diff�rence sont remplies au sens de l'art. 24 al. 2 et 3 LACI. A l'inverse, si le gain journalier est sup�rieur � l'indemnit� journali�re, il ne s'agit pas d'un gain interm�diaire.
bb) Cette solution pr�sente d'une certaine mani�re l'avantage de mettre sur pied d'�galit� les assur�s r�mun�r�s mensuellement avec ceux qui per�oivent un salaire horaire. Elle s'accorde du reste avec la lettre et l'esprit des art. 21 LACI et 40a OACI, dans la mesure o� un ch�meur n'a nullement droit � une indemnit� de ch�mage repr�sentant 80% de son salaire assur�, mais bien � une indemnit� journali�re �quivalant � 80% du salaire journalier assur�.
Au demeurant, dans un arr�t non publi� B. du 27 ao�t 1985, la Cour de c�ans avait consid�r� que l'art. 40a OACI n'est pas contraire � la loi.
b) C'est ainsi que dans l'affaire F. pr�cit�e, le salaire mensuel de l'assur� intim� se montait � 6'509 francs, ce qui correspond � un gain journalier assur� de 299 fr. 95 (6'509 fr. : 21,7); l'indemnit� journali�re s'�l�ve donc � 239 fr. 95 (80% de 299 fr. 95). L'intim� r�alisait un gain interm�diaire de 4'882 fr. 60 � la suite de la r�duction de son horaire de travail, ce qui �quivaut � un gain journalier brut de 225 francs (4'882 fr. 60 : 21,7).
Ce montant de 225 francs �tant inf�rieur � celui de l'indemnit� journali�re (239 fr. 95), le Tribunal f�d�ral des assurances a jug� que pour le mois de f�vrier 1993, l'assur� avait droit � la compensation de la diff�rence entre le salaire assur� et son gain interm�diaire, conform�ment � l'art. 24 al. 2 et 3 LACI.
Art. 11 al. 1 et art. 24 al. 2 LACI,
art. 24 al. 4 LACI suite... ,
art. 10 al. 1 LACI,
art. 10 al. 2 LACI,
art. 25 LACI,
art. 21 LACI

References: Art. 11
 art. 24
in fine
 art. 11
 art. 16
 art. 8
 art. 24
 art. 22
 art. 24
 art. 25
 art. 24
 ATF 
 art. 24
 ATF 
 ATF 
 art. 16
 art. 21

Art. 11
 art. 24

art. 24

art. 10

art. 10

art. 25

art. 21