Source: https://www.stuklex.fi/fi/vm/2013/vavm20130015
Timestamp: 2020-08-15 08:29:21+00:00

Document:
VaVM 15/2013 vp HE 191/2012 vp | Arkisto | Valiokuntamietinnöt | STUKlex
1. Laki erillisellä päätöksellä määrättävästä ­veron- tai tullinkorotuksesta
VaVM 15/2013 vp HE 191/2012 vp
VaVM 15/2013 vp - HE 191/2012 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi erillisellä päätöksellä määrättävästä veron- tai tullinkorotuksesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi
Eduskunta on 7 päivänä helmikuuta 2012 lähettänyt valtiovarainvaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen eduskunnalle laiksi erillisellä päätöksellä määrättävästä ­veron- tai tullinkorotuksesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi ( HE 191/2012 vp ).
Eduskunnan päätöksen mukaisesti perustuslakivaliokunta (PeVL 17/2013 vp) ja lakiasiain­valiokunta (LaVL 8/2013 vp) ovat antaneet ­asiasta lausunnot, jotka on otettu tämän mietinnön liitteiksi.
erityisasiantuntija Ilkka Lahti , valtiovarainministeriö
johtava lakimies Matti Merisalo , ylitarkastaja Seija Kareinen , Verohallinto
päälakimies Arto Lillman , vt. johtaja Sami Rakshit , Tulli
OTK Dan Helenius , Helsingin yliopisto
hallintoneuvos Matti Halén , korkein hallinto-oikeus
asianajaja, OTT, KTM Ossi Haapaniemi , Suomen Asianajajaliitto
veroasiantuntija Jukka Hakola , Suomen Kuntaliitto
puheenjohtaja Leena Romppainen , Suomen Veroasiantuntijat ry
professori Jaakko Ossa , professori Mikko Vuorenpää , Turun yliopisto
valtionsyyttäjä Mika Illman , valtionsyyttäjä Ritva Sahavirta , Valtakunnansyyttäjän­virasto
korkein ­oikeus
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki erillisellä päätöksellä määrättävästä veron- tai tullinkorotuksesta. Lisäksi esityksessä ehdotetaan muutettavaksi rikoslakia, rikesakkorikkomuksista annettua lakia, verotusmenettelystä annettua lakia, arvonlisäverolakia, varainsiirto­verolakia, ennakkoperintälakia, työnantajan sosiaaliturvamaksusta annettua lakia ja polttoainemaksusta annettua lakia. Lainsäädäntöön ehdotetaan tehtäväksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen niin sanotun ne bis in idem -kiellon eli kahdesti samassa asiassa syyttämisen ja tuomitsemisen kiellon edellyttämät muutokset. Säännökset tulisivat sovellettaviksi luonnollisten henkilöiden, kotimaisten kuolinpesien ja yhtymien verotuksessa.
Hallituksen esityksen tarkoituksena on luoda säädöspohja, jonka perusteella veronkorotus­menettely ja rikosprosessi voidaan sovittaa ­yhteen Euroopan ihmisoikeussopimuksen, EU:n perusoikeuskirjan sekä kansalaisoikeuksia ja ­poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen edellyttämällä tavalla.
Kiellon soveltamisala ei rajoitu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä vain varsinaisiin rikosoikeudellisiin rangaistuksiin vaan ulottuu myös erilaisiin rangaistusluonteisiin hallinnollisiin seuraamuksiin. Veron­korotus ja tullinkorotus ovat tällaisia rangaistusluonteisia hallinnollisia seuraamuksia, ja ne voidaan määrätä teosta, josta voi seurata myös rikosoikeudellinen rangaistus. Tuomioistuimen kanta ilmenee mm. Suomea koskevista ratkaisuista Jussila v. Suomi 23.11.2006 ja Ruotsalainen v. Suomi 16.6.2009 Ihmisoikeustuomioistuin on katsonut Suomea koskevassa ratkaisussaan Jussila v. Suomi 23.11.2006 ­nimenomaisesti, että veronkorotus kuuluu ihmis­oikeussopimuksen 6 artiklan ns. rikoshaaran soveltamisalaan. Samalla se totesi, ettei veroon eikä veronkorotukseen voitu soveltaa artiklan ns. siviilihaaraa. Tämä tukee sitä vakiintunutta kantaa, ettei ­ihmisoikeussopimus koske varsinaista veron määrää­mismenettelyä. .
Ihmisoikeustuomioistuimen tulkintakäytäntö ilmenee vastaavasti meillä korkeimpien oikeuksien ratkaisuissa. Erityisen selvänä tämä on ­näkynyt vuosina 2010—2012, jolloin annetut ratkaisut ovat ohjanneet lainkäyttöä verorikok­sissaLakivaliokunnan lausunnossa on mainittu tältä osin ratkaisut KKO 2010:45, KKO 2010:46, KKO 2010:82, KKO 2011:35, KKO 2011:80, KKO 2011:111, KKO 2012:55, KKO 2012:71, KKO 2012:79 ja KKO 2012:106 sekä KHO 2011:41. ­Korkein hallinto-oikeus on antanut myös ratkaisut KHO 2007:67 ja KHO 2007:68, joissa se on ottanut kantaa siihen, millä edellytyksillä veronkorotusasiassa oli järjestettävä suullinen käsittely.. Tämä on tapahtunut kuitenkin ilman riittävää kansallista lainsäädäntöpohjaa.
Ehdotetun sääntelyn tarkoitusperät liittyvät siis etupäässä Suomen kansainvälisoikeudel­lisiin velvoitteisiin. Muutoksille on kuitenkin edellä todetuin tavoin myös ilmeiset kansalliset tarpeet.
Esityksen tarkoituksena on siis korjata nämä puutteet veron- ja tullinkorotusten osalta. Yleinen, myös muut hallinnonalat kattavasti huo­mioon ottava sääntely odottaa sen sijaan vielä valmistelua ja on oikeusministeriössä eri selvittelyn alaisenaOikeusministeriön aloitteesta on käynnistetty tutkimushanke, jonka yhtenä tavoitteena on tuottaa ­tutkimustietoa lainvalmistelutyön pohjaksi. Perus­tus­lakivaliokunnan lausunnossa on viitattu tältä osin ­Oikeudenhoidon uudistamisohjelmaan vuosille 2013—2025. Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 16/2013, s. 23..
Perustuslakivaliokunta on katsonut, että laki­ehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Lausunnon perusteluissa on arvioitu kaksoisrangaistavuuden kieltoa laajasti Euroopan ­ihmisoikeussopimuksen velvoitteiden ja ihmis­oikeustuomioistuimen oikeuskäytännön valossa. Kiellon on katsottu merkitsevän ainakin sitä, ­ettei toista prosessia saa yleensä aloittaa, kun samassa asiassa ensimmäisessä prosessissa annettu ratkaisu on tullut lopulliseksi. Oikeuskäytännön perusteella ei sen sijaan näyttäisi olevan ainakaan vielä täysin selvää, katsotaanko ne bis in idem -säännön kieltävän myös toisen prosessin jatkamisen sen jälkeen, kun samanaikaisesti vireillä ollut prosessi on päättynyt lopulliseen ratkaisuun.
Lausunnossa on käsitelty myös valiokunnan aiempaa kaksoisrangaistavuuden kieltoa koskenutta kannanottoa PeVL 9/2012 vp — HE 3/2012 vp, jossa on todettu muun ohessa, ettei kiellon voida katsoa koskevan vain puhtaasti peräkkäisiä menettelyitä, vaan myös saman­aikaisesti vireillä olevia menettelyitä. Valio­kunta on toisaalta korostanut sitä, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö on eräiltä osin vielä kehittymässä. Lausunnossa PeVL 9/2012 vp on omaksuttu kaikkiaan tulkinta, jonka mukaan lopulliseksi jääneen seuraamusmaksun tulee estää samaa tekoa koskevan ­rikossyytteen tuomioistuinkäsittelyn käynnistyminen tai keskeyttää se. Valiokunta on todennut kuitenkin nyt antamassaan lausunnossa, että ­aiempi kannanotto on kohdentunut säädettyyn uuteen lakiin, eikä siitä voida vetää suoria johtopäätöksiä voimassa olevien lakien tulkintaan.
Nyt ehdotetulla sääntelyllä pyritään siihen, että sama asia käsitellään — ja siitä annetaan mahdollinen seuraamus — vain yhdessä menettelyssä. Tarkoitus on, ettei rikosprosessia aloiteta niissä tilanteissa, joissa hallinnollinen seuraamus katsotaan kokonaisarvioinnissa riittäväksi. Vastaavasti hallinnollista veronkorotusta ei määrätä silloin, kun asiaa aletaan käsitellä rikosprosessissa. Valiokunta on pitänyt tällaista ­kaksi rinnakkaista, samaa asiaa koskevaa prosessia estävää menettelysäännöstöä ne bis in idem -kiellon perimmäisen tarkoituksen kannalta hyvin ­perusteltuna. Samalla se on kuitenkin todennut, että sääntelyratkaisun voidaan katsoa menevän osin pidemmällekin kuin ihmisoikeusvelvoitteet tällä hetkellä ehdottomasti vaativat.
Esityksessä on valiokunnan mielestä kysymys ensisijaisesti prosessuaalisesta uudistuksesta, eikä siinä ehdotetun menettelyn käyttöön­ottoa lykkäävällä voimaantulosääntelyllä ole suoraa liityntää kansainvälisissä ihmisoikeus­sopimuksissa turvattuun ns. lievemmän lain ­periaatteeseen. Valiokunta on pitänyt kuitenkin perusteltuna, että uutta menettelysäännöstöä alettaisiin soveltaa mahdollisimman pikaisesti. Samalla valiokunta on uudistanut näkemyksensä, jonka mukaan valtioneuvoston piirissä on syytä selvittää nykyistä yhtenäisemmän yleisen lainsäädännön tarve.
Uuden järjestelmän tulee olla valiokunnan mielestä mahdollisimman selväpiirteinen mutta samaan aikaan siinä on voitava ottaa huomioon sääntelyn kohteen erityispiirteet. Tältä osin lausunnossa on viitattu osin myös veronkorotuksiin kohdistuvaan, pitkälle automatisoituun menettelyyn, joka ei sisällä välttämättä yksittäistapauksellista harkintaa. Nämä näkökohdat on otettu valiokunnan mielestä esityksessä huomioon ­asianmukaisesti.
Ehdotetun sääntelyn keskeisin keino on ­mahdollisuus olla määräämättä veron- tai tullinkorotusta verotuspäätöksen yhteydessä ja ­määrätä se erillisellä päätöksellä vuoden määräajassaKysymyksessä on siis lähtökohtaisesti aina tilanne, johon sisältyy verovelvollisen laiminlyönti tai muu veron- tai tullinkorotuksin sanktioitu teko.. Erityislaki takaisi toimivaltaiselle viranomaiselle näin harkinta-ajan, jonka kuluessa se voi arvioida, tuleeko sanktio määrätä hallinnollisena korotuksena vai onko tapauksesta tehtävä rikosilmoitus. Nykyisin tällaista mahdollisuutta ei siis ole, vaan veron- tai tullinkorotus on ­määrättävä verotuspäätöksen yhteydessä. Juuri tämä on muodostunut ongelmalliseksi ne bis in idem -kiellon kannalta, koska korotusta itsessään pidetään rangaistusluonteisena sanktiona, kuten edellä on jo todettu.
Erityislaki kattaa teot ja laiminlyönnit, joista toimivaltainen viranomainen voi määrätä veron- tai tullinkorotuksen luonnolliselle henkilölle, kotimaiselle kuolinpesälle tai tuloverolain () 4 §:ssä tarkoitetulle yhtymälle. Laki soveltuisi lisäksi silloin, kun korotus määrätään muulle verovelvolliselle, jonka verosta luonnollinen henkilö on vastuussa verovastuuta koskevien säännösten nojalla. Soveltamisala koskisi siis tilanteita, joissa hallinnollinen ja rikosoikeudellinen sanktio kohdistuvat samaan henkilöön. Näin ei ole asian­laita esimerkiksi osakeyhtiöissä, joiden osalta ne bis in idem -kielto ei siis yleensä tule sovellettavaksi. Tämä rajaa tapausjoukkoa ratkaisevasti; esimerkiksi vuonna 2011 Verohallinnon tekemästä noin 400 rikosilmoituksesta puolet koski osakeyhtiöitä. Kaksoisrangaistavuuden mahdollisuus koski siis puolta tapausjoukosta. — Vastaavasti Tullissa kiellon alaisia tapauksia oli vuonna 2010 noin 300. Kysymys on siis rajallisesta tapausjoukosta mutta verovelvollisten kannalta tärkeästä oikeusperiaatteesta.
Uusi menettely ja sen suoma harkintamahdollisuus edellyttävät toimivaa viranomaisyhteistyötä. Tämä koskee niin yhteistoimintaa eri viranomaisten kesken kuin päätöksentekoa saman viranomaisen sisällä. Valiokunta katsoo kuitenkin, ettei tämä edellytä erillistä säännöstä erityislakiin, kuten lakivaliokunta on esittänyt harkittavaksi. Toiminnalle on jo olemassa vakiintuneet muodot, ja niitä voidaan sekä tulee kehittää edelleen hallintolain () 10 §:ssä säädetyn viranomaisten yhteistyövelvoitteen pohjalta. Tiedonkulkua ja joustavaa menettelyä helpottaa lisäksi se, että ­Verohallinto ja Tulli ovat kumpikin tahollaan yksi viranomainen, jonka toimialueena on koko maa.
Valiokunta puoltaa siis esitystä ja pitää ehdotettua erityislakia sekä rikoslakiin ja eräihin muihin lakeihin esitettyjä muutosehdotuksia lähtökohtaisesti perusteltuina. Esitys selkiinnyttää oikeustilaa ja antaa viranomaisten toiminnalle selvät puitteet. Samalla se poistaa sen sattuman­varaisuuden, joka on heijastunut nykyiseen käytäntöön ja jossa kiellon sovellettavuuden kannalta on ollut ratkaisevaa, missä vaiheessa veron- tai tullin­korotus on tullut lopulliseksi. ­Lisäksi joissakin tapauksissa on syntynyt turhaa epäselvyyttä siitä, voiko verovelvollinen saada ja millä toimen­piteillä oman verotuksensa lopulliseksi.vrt. KKO 2012:79, jossa syytettä ei voitu tutkia enää, kun verovelvollinen oli maksanut hänelle maksuunpannut verot korotuksineen ennen syytteen vireille­tuloa ja ilmoittanut, ettei hän aio hakea muutosta. Verotuksessa noudatetaan toisaalta yleisesti periaatetta, jonka mukaan verot on maksettava muutoksen­hausta huolimatta. Tämä sääntö sisältyi ennen nimenomaisena verotuslain (482/1958) 112 §:n 2 momenttiin. Veronmaksulla ja verotuksen lopullisuudella ei siten ole yleisesti keskinäisvaikutusta. Kun kaksoisrangaistavuuden kielto ulotetaan nyt ehdottomana myös samanaikaisesti vireillä oleviin menettelyihin, sanktion lopullisuudella ei enää ole merkitystä.Hallituksen esityksen perusteluihin on jäänyt tältä osin tahaton virhe, s. 17, kohta 2.1 Lain tarkoitus. Ehdotettu sääntely parantaa oikeustilaa siten myös tältä osin.
Esitys on saanut lähtökohtaisesti hyväksyvän vastaanoton myös valiokunnan asiantuntija­kuulemisessa. Esitetyt huomiot ovat pääosin samoja, joihin perustuslaki- ja lakivaliokunta ovat kiinnittäneet huomiota ja joiden osalta ne ovat esittäneet muutosehdotuksia. Asiantuntijakuulemisessa on tuotu lisäksi esiin aihepiiriä läheisesti sivuavia yleisiä kysymyksiä, kuten selvit­tämisvelvol­lisuus verotarkastuksessa, tarkasta­jien huolel­lisuusvelvollisuus tai luottamuksensuoja. Näitä ei ole kuitenkaan mahdollista eikä tarkoituksenmukaista käsitellä tässä yhteydessä. Vuoropuhelua on kuitenkin syytä jatkaa viranomaisten ja verovelvollisten kesken, jotta menettelysäännöt ja toimintatavat olisivat mahdollisimman selviä kaikille osapuolille.
Valiokunta käsittelee seuraavassa lausunto­valiokuntien esittämiä muutosehdotuksia, jotka liittyvät poikkeussääntöön asian uudelleen tutkinnasta, mahdollisuuteen luopua toimenpiteistä, ehdotettua ankaroittamisperustetta sekä kysymystä lakien voimaantulosta. ­Lakiehdotuksiin 4—9 sekä yksityisestä huvialuksesta suoritettavasta polttoainemaksusta annettuun lakiin () ehdotettua muutosta on perusteltu vain yksityiskohtaisissa perus­teluissa.
Uusi menettely lähtee siis siitä, että toimivaltaisen viranomaisenToimivaltaisia viranomaisia olisivat Verohallinto, Tulli ja Liikenteen turvallisuusvirasto. valinta sitoo paitsi sitä it­seään myös muita viranomaisia. Verottaja ei voisi tehdä siten rikosilmoitusta samasta asiasta, josta se on jo määrännyt veronkorotuksen. Vastaavasti syyttäjä ei voi nostaa syytettä eikä tuomioistuin antaa tuomiota siinä asiassa. Poikkeuksen muodostaisivat kuitenkin tilanteet, joissa veronkorotuksen määräämisen jälkeen on saatu näyttöä uusista tai vasta esiin tulleista tosiseikoista. Asiasta esitetään säädettäväksi erityislain 3 §:ssä ja rikoslaissa.
Ehdotettu sääntely perustuu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan 2 kappaleseen. Sen perusteella 1 kappaleen ­sisältämä ne bis in idem -kielto ei estä ottamasta juttua uudelleen tutkittavaksi asianomaisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti, jos on näyttöä uusista tai vasta esiin tulleista tosiseikoista tai jos aiemmassa prosessissa on tapahtunut sellainen perustavaa laatua oleva virhe, joka voisi vaikuttaa lopputulokseen. Kysymys on siis kaikkiaan poikkeuksellisesta asian uudelleen käsittelystä tilanteessa, jossa menettely osoittautuu jälkikäteen olennaisesti vakavammaksi kuin aluksi arvioitiin.
Perustuslakivaliokunta on todennut ihmis­oikeustuomio­istuimen oikeuskäytännön perusteella, että poikkeussäännös mahdollistaa ainakin kansalliset säännökset ylimääräisestä muutoksenhausta myös vastaajan vahingoksi. Edellytyksenä on myös silloin, että lainvoimaisen ratkaisun syrjäyttämiseksi on erityiset perusteet. Uutena näyttönä ei voi vedota vastaajan vahingoksi esimerkiksi sellaisiin seikkoihin, jotka olisi voitu tai pitänyt esittää aikaisemmassa menettelyssä.
Hallituksen esityksessä on lähdetty toisaalta siitä, että ­veronkorotus otetaan huomioon asian uudessa rikosoikeudellisessa käsittelyssä rangaistusta lieventävänä seikkana rikoslain 6 luvun 7 §:n mukaisesti. Perustuslakivaliokunta on pitänyt kuitenkin selvempänä sellaista sääntelyä, jossa veronkorotusta koskeva päätös poistetaan ennen asian käsittelyä rikosoikeudellisessa menettelyssä. Tämä voidaan tehdä valiokunnan mielestä muunkinlaisessa kansallisen lainsäädännön mukaisessa menettelyssä kuin erillisessä ylimääräisessä muutoksenhakumenettelyssä. Tältä osin harkinta­valta on jätetty valtiovarainvaliokunnalle.
Lakivaliokunta on todennut puolestaan, että esitetyt näkökohdat edellyttävät muutoksia erityislakiin sekä rikoslakiin ehdotettuihin säännöksiin. Sen mielestä veronkorotuksen poistamisesta, sen edellytyksistä ja tarkemmasta ­menettelystä on perusteltua säätää erityislaissa. Rikosprosessin selkeys edellyttää lisäksi, että veronkorotus­päätös poistetaan ja että poistamisen kynnys ­sidotaan mm. olennaisuuskriteeriin. Rikoslain säännös uudelleen tutkinnasta tulee sitoa vuorostaan erityislain sääntelyyn niin, että syytteen nostaminen on mahdollista vain, kun samassa asiassa määrätty veronkorotus on poistettu erityislain nojalla. Näin vältytään asian päällekkäiseltä sääntelyltä.
Koska veron- tai tullinkorotus voidaan poistaa myös muunlaisessa menettelyssä kuin ylimääräisessä muutoksenhakumenettelyssä, joustavinta on, että toimivaltainen viranomainen poistaa sen hallinnollisella oikaisupäätöksellä. Valiokunta ehdottaa siis, että veronkorotus poistetaan noudattaen soveltuvin osin, mitä asianomaisessa laissa on säädetty viranomaisen aloitteesta tapahtuvasta ­verotuksen tai veron oikaisusta verovelvollisen hyväksi. Veronkorotus voitaisiin poistaa, vaikka oikaisun edellytykset puuttuisivat.
Valiokunnan mielestä olisi johdonmukaisinta, jos veronkorotus poistettaisiin siinä vaiheessa, kun viranomainen tekee rikos­ilmoituksen uuden olennaisen näytön perusteella. Tämä lienee myös käytännössä usein mahdollista.
Asian uudelleen käsittelyyn voi liittyä kuitenkin materiaalisesti varsin vaikeita kysymyksiä, mm. milloin kyseessä on sama asia"Sama asia" on määritelty esityksessä ja erityislain 2 §:n 6 momentissa ihmisoikeussopimuksen sisältöä vastaavaksi. Sillä tarkoitetaan tekoa tai laiminlyöntiä, jossa tapauksen tosiseikat ovat samat tai olennaisilta osiltaan samat. — Vastaavaa määrittelyä ei ole muiden maiden lainsäädännössä.. Tältä osin esitutkinnassa on mahdollista saada lisäselvitystä sinänsä olennaiselle uudelle näytölle. Veronkorotusta ei siis olisi perusteltua poistaa aina jo rikosilmoitusvaiheessa. Mahdollisuus käsitellä asia uudelleen on merkityksellinen myös verovelvollisten yhdenvertaisen kohtelun kannalta. Lisäksi intressit voivat olla yksittäistapauksissa merkittäviä. Valiokunta ehdottaa näillä perusteilla, että veronkorotus poistettaisiin viimeistään ennen syytteen vireillepanoa.
Valiokunta pitää lisäksi perusteltuna säätää myös siitä, ettei veronkorotuksen poistamista koskevaan päätökseen saa hakea muutosta. Tämä on käytännössä välttämätöntä, jotta menettely voi edetä johdonmukaisesti ja kohtuullisessa ajassa. Päätös ei sisällä myöskään asiaratkaisua, joka edellyttäisi itsenäistä muutoksen­hakumahdollisuutta. Verovelvolliselle ei synny muutoinkaan sellaista oikeussuojan tarvetta, jota ei voitaisi tyydyttää yleisessä tuomioistuimessa käynnistyvässä prosessissa. Muutoksenhakukielto takaisi myös sen, ettei verovelvollinen voisi itse vaikuttaa prosessilajin valintaan.
Valiokunta toteaa lopuksi, ettei uusien seikkojen perusteella tapahtuva asian uudelleen käsittely ole käytännössä määrällisesti merkittävä ongelma. Pääosa esimerkiksi välittömän verotuksen rikosharkintaimpulsseista tulee vero­tarkastuksesta, eikä useimmissa tapauksissa ole määrätty aikaisemmin veronkorotusta. Tarkastustoimenpiteitä voidaan kohdistaa ylipäänsä vain poikkeuksellisesti kertaalleen tutkittuihin verokausiin verotusmenettelyssä jo nykyisin noudatettavien oikeusturvatakeiden vuoksi. ­Tarkastuksen aluksi tutkitaan aina, estävätkö ­aikaisemmat verotustoimenpiteet ja selvitykset uusien verotuspäätösten tekemisen verovelvol­lisen vahingoksi.
Asiasta säädettäisiin rikoslaissa. Lisäksi erityislaissa säädettäisiin erikseen määrättävästä veronkorotuksesta näissä tilanteissa. Veron­korotus voitaisiin määrätä vuoden määräajan estämättä 90 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.
Valiokunta ei pidä myöskään ongelmallisena sitä, ettei menettelyn kokonaiskestolle ole esitetty enimmäisaikaa, koska 90 päivän sääntö tullee vain harvoin sovellettavaksi. Esimerkiksi Verohallinnon vuosina 2011—2012 tekemät rikos­ilmoitukset johtivat kaikki esitutkintaan, ja toiminnan voidaan olettaa terästyvän viranomaisyhteistyön uusien menettelytapojen myötä.
Valiokunta kiinnittää lopuksi huomiota ns. ­tehokkaan katumisen mahdollisuuteen verotuksessa, vaikka esitys ei sisälläkään sitä koskevia ehdotuksia. Kysymys on järjestelmästä, jota on käytetty ja käytetään yhä yleisesti veroparatiisijärjestelyistä aiheutuvien verovuotojen torjunnassa.
Ajatuksena on kannustaa verovelvollisia ­ilmoittamaan salassa pidetyt ulkomaiset sijoitukset verottajalle ja palauttamaan niistä saadut tulot verotuksen piiriin. Samalla ulkomaille kätketty varallisuus voidaan palauttaa osaksi Suomen kansantaloutta. Vastikkeeksi tarjotaan yleensä tavallista lievempiä sanktioita, esimerkiksi vapautusta veronkorotuksesta ja/tai mahdollisuutta välttyä rikossyytteiltä. Edellytyk­senä on kuitenkin se, että ilmoitus tapahtuu oma-aloitteisesti ja ennen kuin verottaja on ruvennut selvittämään asiaa. Kysymys ei saa olla myöskään rikollisella toiminnalla hankituista varoista. Itse tulo verotetaan tavanomaiseen tapaan ja verot maksuunpannaan viivästysseuraamuk­sineen ja mahdollisine veronkorotuksineen.
Järjestelmä voi olla pysyvä, kuten Ruotsissa ja Norjassa, tai määräaikainen, kuten Tanskassa, Saksassa, Ranskassa tai Yhdistyneessä ­kuningaskunnassa. Määräaikaisia ohjelmia on ollut käytössä Euroopan ulkopuolella mm. ­Yhdysvalloissa ja Australiassa.
Tehokkaan katumisen ohjelmat ovat tuoneet merkittäviä verotuottoja niitä käyttäneille maille. Esimerkiksi Ruotsissa tätä kautta on kertynyt vuosina 2010—2013 (kesäkuun loppuun) noin 150 milj. euroa 4 200 verovelvolliseltaTiedot on kerätty ylitarkastaja Hannu Kuortin artikkelista Tehokas katuminen verotuksessa — verotulojen lisääjä vai veromoraalin murentaja? Verotus 4/2013, s. 385—400.. Lisäksi ohjelmilla on voitu varmistaa ilmoitettujen tulojen oikeamääräinen verotus myös jatkossa. Itse menettely on tarjonnut nopean ja ylivoimaisen kustannustehokkaan tavan jäljittää varoja, jotka olisivat muutoin jääneet mitä todennäköisimmin edelleen piiloon.
Valiokunta pitää perusteltuna selvittää järjestelmän käyttöönoton edellytyksiä myös Suomessa. Ajankohta esimerkiksi määräaikaiselle kokeilulle voisi olla juuri nyt suotuisa, koska paine veroparatiisisijoituksia kohtaan on kasvanut mm. uusien tietojenvaihtosopimusten myötä. Selvittelyn yhteydessä tulisi myös arvioida, voitaisiinko tehokkaan katumisen tapauksissa luopua vastavuoroisesti rikosoikeudellisista toimista. Se edellyttäisi käytännössä mahdollisuutta luopua toimenpiteistä myös silloin, kun salattu tulo täyttää määrällisesti törkeän veropetoksen tunnusmerkistön. Valiokunta ehdottaa lausumaa asian selvittämisestä (Valiokunnan lausuma­ehdotus).
Lakivaliokunta on pitänyt hallituksen esitystä ongelmallisena niin rangaistuksen mittaamista koskevan sääntelyn kuin rikoslain yleisen systema­tiikan kannalta. Tuomioistuimen pitäisi ensinnäkin rakentaa rangaistuksen ankaruutta koskeva arvionsa osaksi siihen, mistä se olettaa vastaajan vapautuneen. Toisaalta, rikoslain 6 luvun 5 §:ssä säädetään yleisesti rangaistuksen koventamisperusteista. Säännös koskee kaikkia rikoslain erityisen osan rikoksia, eikä rikoslaki tunne yksittäistä rikosta koskevaa rangaistuksen mittaamis- tai ankaroittamisperustetta.
Valtiovarainministeriö on puoltanut edelleen hallituksen esitykseen sisältyvää alkuperäistä ehdotusta. Perusteena on ennen muuta se, ettei tosiasiassa ole selvyyttä, onko veronkorotus otettu huomioon rangaistusta mitattaessa ja ­miten se on mahdollisesti vaikuttanut rangaistustasoon. Hallinnollinen seuraamus on voitu määrätä myös rikosoikeudellisen käsittelyn jälkeen.
Valiokunta pitää samalla tärkeänä sitä tahto­tilaa, että rangaistustason tulee säilyä ennallaan uudistuksen jälkeenkin. Sen varmistamiseksi ­viranomaiset voivat esittää oikeudenkäynnissä selvitystä myös vallitsevasta korotustasosta.
Valiokunta pitää lisäksi perusteltuna arvioida uudelleen myös se vaihtoehto, että veron- tai ­tullinkorotus otettaisiin jatkossa huomioon osana rikosprosessissa määrättävää rangaistusta. Tämä on sinänsä mahdollista, koska ne bis in idem -kielto ei estä samassa menettelyssä määrättäviä rinnakkaisia seuraamuksia, vaikka niillä olisikin rangaistuksen luonne.
Malli oli esillä myös veronkorotuksen ja rikosoikeudellisen seuraamuksen yhteensovittamista selvitelleessä työryhmässä Veronkorotuksen ja rikosoikeudellisen seuraamuksen yhteensovittaminen, Valtiovarainministeriön julkaisuja 31/2011.. Työryhmä ei esittänyt kuitenkaan sen käyttöönottoa erisuuntaisten näkemysten vuoksi, mutta valtiovarainministeriö on puoltanut sitä. Se varmistaisi tavoitteen säilyttää nykyinen rangaistustaso myös jatkossa. Valiokunta painottaa tätä näkökulmaa nyt eritoten, jos erityisestä ankaroittamisperusteesta luovutaan valiokunnan edellä ehdottamin tavoin.
Lainmuutosten on tarkoitus tulla voimaan mahdollisimman pian, rikesakkorikkomuksista annetun lain muutos kuitenkin samaan aikaan kuin rikesakkorikkomuksista annettu uusi laki. Uutta menettelyä sovellettaisiin lain voimaantulo­päivänä ja sen jälkeen tapahtuneisiin tekoihin ja laiminlyönteihin.
Molemmat lausuntovaliokunnat ovat kiireh­tineet uuden menettelyn käyttöönottoa, koska näköpiirissä oli pitkä siirtymävaihe ennen kuin lakien vaikutukset olisivat toteutuneet täysi­määräisesti. Valiokunnat ovat pitäneet mahdollisena muuttaa voimaantulosääntelyä niin, että uutta menettelyä sovellettaisiin kaikkiin niihin ta­pauksiin, joissa veronkorotus määrätään lain voimaantulon jälkeen. Merkitystä ei sen sijaan olisi sillä, milloin teko tai laiminlyönti on tapahtunut.
Lausunnoissa on käsitelty myös sitä välitilaa, joka näytti syntyvän lausuntojen antoaikana vallinneen oikeus- ja viranomaiskäytännön perusteella, kun prosessin lopullisuudella oli vielä ratkaiseva merkitys kaksoisrangaistuskiellon ar­vioinnissa. Lausunnoista käy ilmi, että vallinnutta käytäntöä olisi voitu jatkaa ainakin siltä osin, kuin se kohdistui lain voimaantullessa rikosprosessissa käsiteltävinä oleviin tapauksiin. Kysymys ei ollut valiokuntien mielestä lievemmän lain soveltamistilanteesta, koska uudistus on ennen kaikkea prosessuaalinen. Lievemmän lain periaatteen tausta-ajatuksenahan on antaa epäillylle uuden lain suoma etu tilanteessa, jossa suhteutuminen teon moitittavuuteen on muuttunut. Lakivaliokunta on todennut nimenomaisesti, ­ettei ­tilanne hallituksen esityksessä ole ­tämä.
Tarve ottaa välitilan tapaukset huomioon johtuu ennen muuta siitä, että viranomaiset eivät ole voineet — eivätkä edelleenkään voi — sovittaa yhteen hallinnollisia ja rikosoikeudellisia sanktioita ennen uuden lain voimaantuloa. Tämä ­tulisi ottaa huomioon voimaantulosääntelyssä. Ilman sitä vireillä olevissa jutuissa jo määrätty veronkorotus estäisi asian enemmän käsittelyn rikosprosessissa.
Korkein oikeus muutti lausuntojen antamisen jälkeen tekemässään päätöksessä KKO 2013:59Ratkaisu on tehty korkeimman oikeuden vahvennetussa jaostossa ja siitä on äänestetty. tulkintaansa siitä, milloin verovelvolliselle määrätty veronkorotus ­estää samaan veronkorotukseen liittyvän veropetosta koskevan syytteen tutkimisen. Se katsoi, että jos viranomainen on käyttänyt veronkorotusta koskevaa päätösvaltaa, syytettä samaan tekoon perustuvasta veropetosrikoksesta ei enää voida nostaa tai sen käsittelyä jatkaa. Muuttunut tulkinta tarkoittaa siis sitä, että ne bis in idem -kieltoa sovelletaan ehdottomana rinnakkaisissa prosesseissa jo nyt ennen uuden lain voimaantuloa vireillä oleviin tapauksiin.
Ratkaisu on merkinnyt käytännössä sitä, että osa syyttäjistä on jo peruuttanut vireille nosta­miansa syytteitä. Lisäksi näyttää ilmeiseltä, että myös muut vireillä olevat syytteet perutaan, jos oikeustilassa ei tapahdu muutoksia. ­Tapauksia on valtakunnansyyttäjäviraston mukaan vajaat 200, ja ne koskevat kaikki törkeitä vero­petoksia.
Tilanne on poikkeuksellinen lainsäätäjälle; perustuslakivaliokunnan kanta olisi sallinut noudattaa vuosina 2010—2012 omaksuttua tulkintalinjaa myös ennen uuden lain voimaantuloa vireillä olevissa tapauksissa. Lakivaliokunta on pitänyt tätä perusteltuna. Se vastaa myös hallituksen esityksen lähtökohtaa ja valtiovarainvaliokunnan omaa näkemystä ja tahtoa. Ihmisoikeustuomioistuimen linja ei sekään ole tältä osin ­yksiselitteinen. Oma kysymyksensä on, missä määrin muuttunut oikeus­tila johtaa vahingonkorvauskanteisiin valtiota vastaan — seuraamukseen, joka näyttää valiokuntien lausuntojen valossa perusteettomalta.
Kuten todettu, nykyinen käytäntö on ajanut jo ohi lainsäätäjän. Jotta säännös olisi kuitenkin mahdollisimman joustava, valiokunta ehdottaa lausuntoja vastaavaa muutosta erityislain ja ­rikoslain voimaantulosäännöksiin. Jos samasta teosta tai laiminlyönnistä on jo määrätty veronkorotus ennen lakien voimaantuloa, sovelletaan tekoihin ja laiminlyönteihin lakien voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Soveltamisessa otetaan kuitenkin aina huomioon, mitä voimassa oleva oikeustila korkeimman oikeuden ja ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön valossa edellyttää.
Veron- tai tullinkorotus on siis tarkoitus määrätä myös jatkossa yleensä verotus- tai tullauspäätöksen yhteydessä. Valiokunta pitää tätä tarkoituksenmukaisena verotuksen yleisen ilmoitusvelvollisuuden turvaamiseksi ja tehokkaan verojärjestelmän ylläpitämiseksi. Myös ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, että hallintoviranomainen voi määrätä veronkorotuksen, kunhan päätöksestä voidaan valittaa ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan edellytykset täyttävään tuomioistuimeenJanosevic v. Ruotsi 23.7.2002.. Jatkossa on kuitenkin entistäkin tärkeämpää se, että päätöksestä ilmenee selvästi, minkä toisseikkojen perusteella veronkorotus on määrätty, tai peruste, jonka nojalla se on jätetty määräämättä. Tällä on merkitystä mm. silloin, kun arvioidaan mahdollisuutta nostaa syyte uusien tosiseikkojen perusteella.
Valiokunta on edellä ehdottanut lausumaa, joka koskee mahdollisuutta määrätä veronkorotus rikosprosessissa. Kun veronkorotusta on toisaalta tarve arvioida myös yleisesti, valiokunta ehdottaa otettavaksi nämä molemmat näkö­kohdat huomioon lausumassa (Valiokunnan lausumaehdotus).
Valiokunta esittää teknistä kor­jausta momentin sanamuotoon.
3 §:n 1 momentissa täsmennettäisiin niitä kriteereitä, joiden perusteella rikosilmoitus voitaisiin tehdä. Toimivaltainen viranomainen voisi tehdä veronkorotuksen määräämisen jälkeen samasta asiasta rikosilmoituksen vain, jos se on saanut näyttöä uusista tai vasta esiin tulleista olen­naisista tosiseikoista niin, että veronkorotusta ei olisi määrätty alun perinkään sen perusteella vaan asia olisi siirretty rikosprosessissa käsiteltäväksi. Lisäksi edellytetään, ettei uusi näyttö ole jäänyt huomiotta viranomaisesta johtuvasta syystä.
3 §:n 3 momentissa säädettäisiin siitä menettelystä, jolla veronkorotus poistetaan. Veron­korotus poistettaisiin noudattaen soveltuvin osin, mitä asianomaisessa laissa on säädetty viranomaisen aloitteesta tapahtuvasta verotuksen tai veron oikaisusta verovelvollisen hyväksi. Veronkorotus voitaisiin poistaa, vaikka oikaisun edellytykset puuttuisivat.
Valiokunta on katsonut edellä, että uutta menettelyä voidaan ja tulisi soveltaa kaikkiin niihin tapauksiin, joissa veronkorotus tulee määrättäväksi lain voimaantulon jälkeen. Merkitystä ei siis olisi sillä, milloin itse teko on tehty. Vastaavasti, jos samasta teosta tai laiminlyönnistä on määrätty veronkorotus jo ennen lain voimaan­tuloa, tekoihin ja laiminlyönteihin sovellettaisiin lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Valiokunta ehdottaa tätä koskevaa muutosta 9 §:n 2 momenttiin.
Säännös koskee veron- ja tullinkorotuksen suhdetta veropetokseen ja verorikkomukseen. Valiokunta ehdottaa, että säännöstä tarkennetaan perustuslakivaliokunnan ja laki­valiokunnan lausunnoissa edellytetyin tavoin. Muutosehdotukset kohdistuvat näin sekä 1 että 2 momenttiin. Lisäksi ankaroittamisperustetta koskeva 3 momentti tulisi poistaa kokonaan.
Pykälän 1 momentissa säädetään niistä edellytyksistä, joiden nojalla veropetoksista ja verorikkomuksista voidaan jättää rikosilmoitus tekemättä, esitutkinta toimittamatta, syyte ajamatta sekä rangaistus määräämättä. Näistä toimen­piteistä voidaan luopua eräin lisäedellytyksin silloin, kun veron- tai tullinkorotus harkitaan riittäväksi seuraamukseksi.
Esityksessä on otettu huomioon, että tällainen tilanne voi syntyä myös uuden näytön perusteella veronkorotuksen määräämisen jälkeen. Säännöksessä käytetään sen vuoksi ilmaisua "odotettavissa oleva tai määrätty veron- tai tullinkorotus". Valiokunta ehdottaa, että säännöstekstistä poistetaan ilmaisu "määrätty", koska syytteen vireillepano ja käsittely tuomio­istuimessa on mahdollista vain, kun aikaisemmin määrätty veronkorotus on poistettu. Koska säännöksen perusajatus ei edellytä ylipäänsä ­veron- tai tullinkorotuksen tarkempaa määrit­telyä, valiokunta ehdottaa, että myös ilmaisu "odotettavissa oleva" poistetaan.
Pykälän 2 momentissa säädetään veron- tai tullinkorotuksen aiheuttamasta estovaikutuksesta ja siitä, milloin asian rikosoikeudellinen käsittely on mahdollista uuden näytön perusteella. Valiokunta ehdottaa, että säännökseen lisätään vaatimus uuden näytön olennaisuudesta sekä ­siitä, että aiemmin määrätty veron- tai tullin­korotus on poistettu.
Säännös koskee veron- ja tullinkorotuksen suhdetta salakuljetukseen ja tulliselvitysrikokseen. Valiokunta ehdottaa, että säännöstä tarkennetaan perustuslakivaliokunnan ja lakivaliokunnan lausunnoissa edellytetyin ­tavoin. Muutosehdotukset vastaavat edellä rikoslain 29 luvun 11 §:n 1 ja 2 momenttiin ehdotettuja tarkennuksia.
Pykälässä säädetään verotusta koskevan tiedonantovelvollisuuden laiminlyönnistä ja yrityksestä sekä 2 momentissa veroviranomaisen mahdollisuudesta jättää asia ­ilmoit­tamatta syyttäjälle. Myös tätä säännöstä on tarkoitus yhdenmukaistaa ja viitata jatkossa rikoslain 29 luvun 11 §:ään. Valiokunta ehdottaa, että momentin muotoilua tarkennetaan lakivaliokunnan esittämin tavoin, kuten edellä.
Pykälässä säädetään verorikkomuksesta ja ennakkoperintärikkomuksesta ja 3 momentissa tilanteista, joissa toimenpiteistä voidaan luopua. Valiokunta ehdottaa, että ­momentin muotoilua tarkennetaan lakivalio­kunnan esittämin tavoin, kuten edellä.
Valiokunta pitää muutosehdotusta perustel­tuna ja ehdottaa sitä koskevaa tarkennusta 2 momenttiin.
Hallituksen esityksessä ei ole ehdotettu muutoksia yksityisestä huvialuksesta suoritettavasta polttoainemaksusta annettuun lakiin (). Muutostarve on kuitenkin vastaava kuin edellä polttoainemaksusta annetussa laissa. Lakivaliokunta on ehdottanut sen vuoksi, että rangaistussäännöksiä koskevaan lain 29 §:ään lisätään uusi 2 momentti, jossa dekriminalisoinnista säädettäisiin samalla tavoin kuin edellä polttoainemaksusta annetun lain 32 §:n 2 momentissa. Ehdotus vastaa myös Tullin kantaa asiassa.
että 3. lakiehdotus ­hyväksytään muuttamattomana,
että 1., 2., ja 4.—9. lakiehdotus hyväksytään muutet­tuina (Valiokunnan muutos­ehdotukset),
että hyväksytään kaksi lausumaa ­(Valiokunnan lausumaehdotukset).
Toimivaltainen viranomainen voi tehdä veronkorotuksen määräämisen jälkeen samasta asiasta rikosilmoituksen vain, jos se on saanut näyttöä uusista tai vasta esiin tulleista olen­naisista tosiseikoista niin, että veronkorotusta ei olisi määrätty alun perinkään sen perusteella vaan asia olisi siirretty rikosprosessissa käsiteltäväksi. Lisäksi edellytetään, ettei uusi näyttö ole jäänyt huomiotta viranomaisesta johtuvasta syystä.
Edellä 4, 5, 7 ja 9 §:ssä tarkoitetussa rikos­asiassa voidaan jättää ilmoitus tekemättä, esitutkinta toimittamatta, syyte ajamatta tai rangaistus määräämättä (poist.), jos (poist.) veron- tai tullinkorotus harkitaan riittäväksi seuraamukseksi. Asiaa arvioitaessa otetaan huomioon teon tai laiminlyönnin vakavuus ja toistuvuus, odotettavissa oleva rangaistus, ­tekoon tai laiminlyöntiin liittyvän veron tai tullin määrä, (poist.) veron- tai tullinkorotuksen suuruus sekä verovelvolliselle teosta tai laiminlyönnistä mahdollisesti aiheutuneet muut seuraukset.
1. Eduskunta edellyttää, että valtio­varainministeriö arvioi veron- ja tullinkorotusta koskevan sääntelyn kehittämistarpeita yleisesti ja suhteessa ne bis in idem -kiellon asettamiin rajoituksiin.
2. Eduskunta edellyttää, että valtio­varainministeriö selvittää yhdessä ­oikeusministeriön kanssa mahdollisuuden ottaa käyttöön nimenomaisesti ­verotuksessa sovellettava tehokasta ­katumista koskeva erityissäännös myös Suomessa.

References: KKO 
 KKO 
 KKO 
 KKO 
 KKO 
 KKO 
 KKO 
 KKO 
 KKO 
 KKO 
 KKO 
 tuomioistuin 
 KKO