Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv121030.html
Timestamp: 2017-09-26 16:27:05+00:00

Document:
DFR - BVerfGE 121, 30 - Parteibeteilung an Rundunkunternehmen
BVerfGE 78, 101 - Eigentumsrecht von Rundfunkanstalten
BVerfGE 28, 21 - Robenstreit
1. a) Dem Landesgesetzgeber habe die Gesetzgebungskompetenz gefeh ...
2. a) In materieller Hinsicht verstoße § 6 Abs. 2 Nr. ...
1. a) Die angegriffene Regelung sei formell verfassungsgem ...
2. Die Äußerungsberechtigten sind ferner der Auffassun ...
2. § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG ist kein nach Art. 19 Abs. 1 Satz 1 ...
1. a) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsger ...
2. Der Auftrag an den Gesetzgeber, die Rundfunkordnung auszugesta ...
3. Bei der Zulassung von Bewerbern zum Privatrundfunk hat der Ges ...
4. Der Gesetzgeber hat zwar einen weiten Gestaltungsspielraum bei ...
Bearbeitung, zuletzt am 23. Jan. 2017, durch: Dominika Blonski; Fabian Beer; A. Tschentscher
des Zweiten Senats vom 12. März 2008 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 19. September 2007
-- 2 BvF 4/03 --
in dem Verfahren über den Antrag, § 6 Abs. 2 Nr. 4 Gesetz über den privaten Rundfunk in Hessen (Hessisches Privatrundfunkgesetz -- HPRG) vom 25. Januar 1995 (GVBl. I S. 87), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 13. Dezember 2002 (GVBl. I S. 788), insoweit für nichtig zu erklären, als er verbietet, an Unternehmen und Vereinigungen, an denen politische Parteien oder Wählergruppen beteiligt sind, ohne auf sie unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluss ausüben zu können, eine Zulassung zur Veranstaltung privaten Rundfunks zu erteilen, Antragsteller: 1. Herr M. . ., Mitglied des Deutschen Bundestages, und weitere 231 Mitglieder des Deutschen Bundestages -- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Joachim Wieland, Gregor-Mendel-Straße 13, 53115 Bonn.
§ 6 Absatz 2 Nummer 4 Gesetz über den privaten Rundfunk in Hessen (Hessisches Privatrundfunkgesetz -- HPRG) vom 25. Januar 1995 (Gesetz- und Verordnungsblatt I S. 87 ff.), zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 13. Dezember 2002 (Gesetz- und Verordnungsblatt I S. 778), ist nach Maßgabe der Gründe mit Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 in Verbindung mit Artikel 21 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar.
Politische Parteien sind nur vereinzelt an Medienunternehmen beteiligt. Lediglich die Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD), der die Antragsteller angehören, betätigt sich in größerem Umfang im Medienbereich. Dieses Engagement reicht in das 19. Jahrhundert zurück und ist von der Entwicklung der SPD als Partei nicht zu trennen. Dabei spielte auch die -- jedenfalls in den Anfangsjahren -- zurückhaltende bis ablehnende Einstellung der bürgerlichen Presse gegenüber der SPD eine Rolle. Wollte sie als Partei an der öffentlichen Meinungsbildung teilnehmen, war sie gezwungen, dies durch selbst veröffentlichte Publikationen zu tun. Gleichzeitig boten die Zeitungen der SPD einen wichtigen finanziellen Rückhalt. Am Ende der Weimarer Republik verfügte die SPD über ein weit gespanntes Netz von Tageszeitungen mit einer Auflage von 1,2 Millionen.
In der Zeit des Nationalsozialismus wurden namentlich die der Sozialdemokratie zugerechneten Presse- und Druckunternehmen enteignet. Nach dem Zweiten Weltkrieg kam es in Westdeutschland -- jedenfalls zunächst -- nicht zur Rückgabe von Verlagen an die Parteien selbst, sondern zur Erteilung von Lizenzen an Personen, die allerdings in der britischen und in der französischen Zone von den politischen Parteien benannt werden durften. Die faktische wirtschaftliche Beteiligung ließ sich lediglich über Treuhandverträge sichern.
In den 1960er Jahren verlagerte die SPD ihr Medienengagement auf Minderheitsbeteiligungen an noch in ihrem Vermögen befindlichen Presseunternehmen. 1971/1972 nahm die Deutsche Druck- und Verlagsgesellschaft mbH (dd_vg.) ihre Geschäfte auf, in der die über eine Vielzahl von einzelnen Lizenznehmern breit gestreuten Medienbeteiligungen der SPD zusammengefasst und auf den Parteivorstand übertragen wurden (zur historischen Entwicklung: Boll, in: Morlok/v. Alemann/Streit [Hrsg.], Medienbeteiligungen politischer Parteien, 2004, S. 15 [16 ff.]). An der dd_vg. hält die Schatzmeisterin der SPD heute treuhänderisch für die Partei 94,67% der Anteile, die restlichen 5,33% werden von der S. mbH gehalten, deren alleinige Gesellschafterin wiederum die SPD-Schatzmeisterin als Treuhänderin für den SPD-Vorstand ist. Sie wird von einem Aufsichtsrat beraten, dessen Vorsitzende sie zugleich ist.
Wie im Pressewesen häufig anzutreffen, sind die Unternehmen, an denen die dd_vg. Anteile hält, nicht allein als Zeitungsverlage tätig. Vielmehr sind diese Unternehmen ihrerseits oft Inhaber von Anteilen an privaten Rundfunkunternehmen, so dass die dd_vg. mittelbar auch an diesen beteiligt ist. Die Medienunternehmen, an denen die dd_vg. beteiligt ist, sind in der Rechtsform der GmbH & Co. KG organisiert; daneben ist es im Rundfunkbereich auch üblich, sich der Rechtsform der GmbH oder gelegentlich auch der Aktiengesellschaft zu bedienen (vgl. Schuler-Harms, in: Morlok/ v. Alemann/Streit [Hrsg.], Medienbeteiligungen politischer Parteien, 2004, S. 29 [32]).
Derzeit hält die dd_vg. zwischen 26% und 100% der Anteile an neun Presseunternehmen, die ihrerseits wieder Anteile an Tochtergesellschaften halten. Insgesamt in acht Bundesländern ist die dd_vg. dadurch mittelbar an Rundfunkunternehmen beteiligt; die Höhe der Beteiligungen reicht von 0,4% bis 12,8%. In Nordrhein-Westfalen sind die Beteiligungen teilweise deutlich höher; jedoch besteht dort die landesrechtliche Besonderheit, dass die Beteiligungen lediglich an Betriebsgesellschaften bestehen, die keinen Einfluss auf das Programm haben und von den Veranstaltergemeinschaften organisatorisch getrennt sind. Eine unmittelbare Beteiligung hat die dd_vg. nur an einem Rundfunkunternehmen, der R. GmbH & Co. KG in Höhe von 9,2% (vgl. zu den Daten die Angaben der dd_vg. im Internet: http://www.ddvg.de/wirueberuns/organigramm/organigramm_januar_2008.pdf und www. ddvg.de/ausgewaehltethemen/ueberblick_ueber_rundfunkbeteiligungen.pdf.).
In Hessen war die dd_vg. mittelbar in Höhe von 2,34% an der R. GmbH & Co. Betriebs KG beteiligt. Diese Beteiligung setzte sich aus unmittelbaren und mittelbaren Beteiligungen von drei Unternehmen zusammen, an denen die dd_vg. ihrerseits unmittelbar Anteile hielt.
Das Hessische Privatrundfunkgesetz (HPRG) regelt, dass die Veranstaltung von Rundfunk einer Zulassung bedarf, die unter bestimmten, in § 6 HPRG näher definierten Voraussetzungen, durch die Hessische Landesanstalt für privaten Rundfunk erteilt wird. Bis zum Jahr 2000 galt das Hessische Privatrundfunkgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. Januar 1995 (GVBl. I S. 87). § 6 HPRG a.F. bestimmte für die Zulassung zur Veranstaltung von Privatrundfunk:
(1) [. . .]
1. [. . .]
5. [. . .]
Am 25. Juli 2000 brachte die Hessische Landesregierung einen umfangreichen Gesetzesentwurf zur Änderung des Hessischen Privatrundfunkgesetzes und des Gesetzes über den Hessischen Rundfunk in den Hessischen Landtag ein (LTDrucks 15/1446). Zu diesem erarbeiteten die Fraktionen der Christlich Demokratischen Union (CDU) und der Freien Demokratischen Partei (FDP) im Hessischen Landtag einen Änderungsantrag, der unter anderem vorsah, dass in den bisherigen § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG nach der Bezeichnung "politische Parteien oder Wählergruppen" der Passus ". . . und von Unternehmen oder Vereinigungen, an denen politische Parteien oder Wählergruppen beteiligt sind, unbeschadet der besonderen Bestimmungen über die Wahlwerbung. Gleiches gilt für Treuhandverhältnisse; diese sind offen zu legen." einzufügen sei (LTDrucks 15/2200). Am 19. Dezember 2000 wurde der Gesetzentwurf mit der vorgeschlagenen Änderung vom Hessischen Landtag mit der Mehrheit der Stimmen von CDU und FDP angenommen. Nach der am 29. Dezember 2000 im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen (GVBl. S. 566) verkündeten Änderung des Hessischen Privatrundfunkgesetzes hat § 6 HPRG nunmehr folgenden Wortlaut:
1. a) Dem Landesgesetzgeber habe die Gesetzgebungskompetenz gefehlt. Es liege keine Regelung des Rundfunkrechts vor, weil eine geringfügige Beteiligung von 2% bis 3% von vornherein nicht geeignet sei, ein Rundfunkunternehmen der betreffenden politischen Partei auszuliefern. Mit der Regelung werde vielmehr eine Veränderung des rechtlichen Status der politischen Parteien bezweckt. Die Gesetzgebungskompetenz für das Parteienrecht sei aber gemäß Art. 21 Abs. 3 GG ausdrücklich dem Bundesgesetzgeber zugewiesen.
aa) Die angegriffene Norm sei unverhältnismäßig. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beanspruche auch für gesetzliche Regelungen zur Ausgestaltung der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG garantierten Freiheit des Rundfunks Geltung. Als legitimes Regelungsziel komme zwar die Vorsorge gegen die Beherrschung des privaten Rundfunks oder eines privaten Rundfunkveranstalters durch eine politische Partei in Betracht. Der Ausschluss auch geringfügigster indirekter Beteiligung einer politischen Partei an Medienunternehmen sei aber nicht erforderlich, um eine Beherrschung zu verhindern. Entsprechende Gefahren bestünden bei Beteiligungen von weniger als 3% mit Sicherheit nicht. Jeder Ausschluss eines potentiellen Veranstalters vom privaten Rundfunk führe zu einer Beschränkung der Meinungsvielfalt. Deren Förderung sei aber gerade wesentlicher Gehalt des Ausgestaltungsauftrags nach Art. 5 Abs. 1 GG.
aa) Die Unternehmen seien in ihrer Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG betroffen, weil sie die Zulassung zur Veranstaltung von Rundfunk verlören. Das einschränkende Gesetz sei formell verfassungswidrig. Überdies handle es sich nicht um ein allgemeines Gesetz im Sinne von Art. 5 Abs. 2 GG, sondern um ein Sondergesetz gegen die Beteiligung von Parteien an privaten Rundfunkunternehmen.
b) Es liege auch kein Einzelfallgesetz im Sinne von Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG vor. Ob sich politische Parteien an Rundfunkunternehmen beteiligen dürften, sei eine Grundsatzfrage des deutschen Medienrechts, auch wenn derzeit lediglich eine Partei davon betroffen sei. § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG sei eine generell-abstrakte Regelung. Allenfalls handele es sich um eine -- verfassungsrechtlich unproblematische -- Anlassgesetzgebung.
aa) Die verfassungsrechtlichen Funktionen von Parteien und Rundfunk seien strukturell inkompatibel. Den Medien komme ei ne Vermittlungs- und Kontrollfunktion zu; sie seien ständiges Verbindungs- und Kontrollorgan zwischen dem Volk und seinen gewählten Vertretern und erfüllten damit die verfassungsrechtlich vorausgesetzte politische Funktion einer faktischen "vierten Gewalt" im demokratischen Staat. Auch den Parteien sei eine öffentliche Aufgabe zugewiesen, die ebenfalls durch eine spezifische Vermittlungs- und Transformationsfunktion gekennzeichnet sei. Diese je charakteristischen Funktionen seien jedoch nicht gleichgerichtet, sondern stünden in einem ganz spezifischen -- Distanz fordernden -- Verhältnis zueinander. Die Funktionswahrnehmung der Parteien sei Gegenstand publizistischer Vermittlung und Kontrolle, also Substrat der publizistischen Aufgabe. Die Mittlerstellung des Rundfunks gerate in Gefahr, wenn die Parteien als die maßgeblichen politischen Akteure selbst zu Rundfunkbetreibern würden.
Die angegriffene Regelung erfahre ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung auch aus dem Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks. Die Distanz des Rundfunks zum Staat und den in ihm wirksamen politischen Kräften -- den Parteien -- werde nur konsequenter verwirklicht, als dies bei solchen Regelungen der Fall sei, die auf ein Abhängigkeits- oder Beherrschungskriterium abstellten. Das Gebot der Staatsferne schließe auch den Schutz gegen subtile Mittel indirekter Einwirkung ein. Auf die allgemeine Charakterisierung der Parteien als einerseits im Gesellschaftlichen wurzelnde, andererseits aber in den Bereich institutionalisierter Staatlichkeit hineinwirkende Kräfte komme es hier nicht entscheidend an. Wichtiger erscheine, dass sich der Standort der Parteien je nach Kontext und Blickwinkel der jeweiligen Fallkonstellation unterschiedlich darstellen könne. Aus dem hier einschlägigen Blickwinkel des Rundfunks mit seiner charakteristischen Vermittlungs- und Kontrollfunktion ließen sich die Parteien jedoch von der staatlichen Sphäre nicht sinnvoll abtrennen. Das Bundesverfassungsgericht habe auch im Fall gesicherter Außenpluralität Parteien unter dem Gesichtspunkt der Staatsferne von der Veranstaltung von Rundfunk ausgeschlossen. Das Gebot individueller Staatsfreiheit jedes einzelnen Rundfunkveranstalters als persön liche Zulassungsvoraussetzung stehe dauerhaft selbständig neben dem Gebot der Vielfaltsicherung. Ein Anspruch auf Zulassung zum privaten Rundfunk könne auch nicht aus der verfassungsrechtlich beanstandungsfreien Repräsentanz der Parteien in Aufsichtsgremien des öffentlichrechtlichen Rundfunks abgeleitet werden. Denn die Mitglieder der Aufsichtsgremien seien insoweit Sachwalter der Allgemeinheit, nicht Interessenvertreter ihrer jeweiligen Organisationen.
bb) Zu dem Vortrag der Antragsteller nimmt die Hessische Landesregierung wie folgt Stellung: Die Rundfunkfreiheit werde nicht verletzt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei die Rundfunkfreiheit eine dienende Freiheit und bedürfe der Ausgestaltung durch den Gesetzgeber. Die angegriffene Vorschrift sei kein Grundrechtseingriff, sondern eine freiheitsgewährleistende Ausgestaltungsregelung. Bei deren Prüfung stehe dem Gesetzgeber ein größerer Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu. Das Bundesverfassungsgericht thematisiere lediglich die Geeig netheit bezogen auf legitime rundfunkrechtliche Ziele. Eine originäre subjektiv-rechtliche Rundfunkveranstalterfreiheit bestehe nicht. Selbst wenn man diese unterstellte, wäre sie ihrem Wesen nach wegen der erörterten Inkompatibilität nicht auf die Parteien anwendbar.
Bezogen auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sei bereits fraglich, ob Bagatellbeteiligungen politischer Parteien überhaupt vom Schutz bereich der Rundfunkfreiheit erfasst würden. Bagatellbeteiligungen seien in der Regel gerade nicht geeignet, die Programmgestaltung zu bestimmen und damit die eigene Auffassung über den Rundfunk öffentlich zur Geltung zu bringen.
a) Aus Art. 73 Nr. 7 GG a.F. (jetzt Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG) kann keine Kompetenz des Bundes für Regelungen in Bezug auf Parteien als Veranstalter von Rundfunk abgeleitet werden. Diese Norm verleiht nicht die Kompetenz zur Regelung der Veranstaltung und der inneren Organisation der Veranstalter von Rundfunksendungen, sondern lediglich die zur Regelung des sendetechnischen Bereichs des Rundfunks (vgl. BVerfGE 12, 205 [225 ff.]; 114, 371 [385]).
aa) Art. 21 Abs. 3 GG bestimmt, dass Bundesgesetze "das Nähere" regeln. Hieraus folgt ein Regelungsauftrag für diejenigen Bereiche, die für die Parteien im Zuge ihrer Mitwirkung bei der politischen Willensbildung des Volkes bedeutsam sind. Reichweite und Grenzen der Gesetzgebungskompetenz nach Art. 21 Abs. 3 GG ergeben sich aus dem Umfang der in Art. 21 Abs. 1 und 2 GG statuierten Inhalte, der mit Blick auf die dort gelegten Grundlagen des Parteienrechts weit zu verstehen ist (vgl. Morlok, in: Dreier, GG, 2. Aufl. 2006, Art. 21 Rn. 161: Grundlagen des Parteienrechts in erheblicher Breite, insoweit "Sonderrecht für Parteien"; Streinz, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, 5. Aufl. 2005, Art. 21 Rn. 254). Die Gesetzgebungsbefugnis umfasst insbesondere die Befugnis zur Konkretisierung des Parteibegriffs und zur Regelung der Rechtsstellung der Parteien im Rechtsverkehr und im gerichtlichen Verfahren; ferner die innere Ordnung und die Rechnungslegungspflicht, das Verfahren und den Vollzug des Parteiverbots (vgl. H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Loseblatt Stand August 2005, Art. 21 Rn. 139). Unter die Gesetzgebungskompetenz des Art. 21 Abs. 3 GG fallen ferner Bestimmungen, mit denen die Rolle der Parteien in ihrer Vermittlungsfunktion zwischen Volk und Staatsorganen ausgestaltet wird.
2. § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG ist kein nach Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG verbotenes Einzelfallgesetz. Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG, dessen Anwendbarkeit unterstellt werden kann (vgl. BVerfGE 25, 371 [399]), verbietet grundrechtseinschränkende Gesetze, die nicht allgemein sind, sondern nur für den Einzelfall gelten. Die Anforderung, dass das Gesetz allgemein zu sein hat, ist dann erfüllt, wenn sich wegen der abstrakten Fassung des gesetzlichen Tatbestandes nicht absehen lässt, auf wie viele und welche Fälle das Gesetz Anwendung findet (vgl. BVerfGE 10, 234 [242]; 99, 367 [400]). Dass der Gesetzgeber einen konkreten Fall vor Augen hat, den er zum Anlass seiner Regelung nimmt, verleiht dieser noch nicht den Charakter des Einzelfallgesetzes, wenn sie nach der Art der in Betracht kommenden Sachverhalte geeignet ist, unbestimmt viele weitere Fälle zu regeln (vgl. BVerfGE 7, 129 [150 f.]; 10, 234 [243 f.]; 13, 225 [229]; 24, 33 [52]; 99, 367 [400]).
1. a) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts enthält Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Auftrag zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit, der auf eine Ordnung zielt, die sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet (vgl. BVerfGE 57, 295 [319]; 73, 118 [152 f.]; 90, 60 [88]; 114, 371 [387 ff.]; 119, 181 [214]). Die Ausgestaltung dieser Ordnung ist Aufgabe des Gesetzgebers, der dabei einen weiten Spielraum, auch für Differenzierungen insbesondere nach der Regelungsart und Regelungsdichte, vorfindet (vgl. BVerfGE 12, 205 [262 f.]; 57, 295 [321 f., 325 f.]; 83, 238 [296, 315 f.]; 90, 60 [94]; 114, 371 [387]).
Die Erweiterung der Übertragungskapazitäten aufgrund der neueren technischen Entwicklungen sowie die weitreichende Verknüpfung der Medien untereinander, insbesondere auch die Verbreitung von Rundfunkprogrammen über das Internet, stellen den Gesetzgeber zwar vor neue Herausforderungen. Wie das Bundesverfassungsgericht wiederholt betont (vgl. etwa BVerfGE 57, 295 [322 f.]; 114, 371 [388]) und zuletzt in seinem Urteil vom 11. September 2007 (BVerfGE 119, 181 [214]) begründet hat, sind aber die Anforderungen an die gesetzliche Ausgestaltung der Rundfunkordnung zur Sicherung der Rundfunkfreiheit im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG durch die Entwicklung von Kommunikationstechnologie und Medienmärkten nicht überholt.
a) Unter Berücksichtigung der gegebenen Möglichkeiten ist im Rundfunk grundsätzlich eine gleichgewichtige Vielfalt der Meinungen im Gesamtangebot des Sendegebietes zu gewährleisten (vgl. BVerfGE 74, 297 [327]; 83, 238 [324]; 114, 371 [387]). In einer dualen Rundfunkordnung, in der öffentlichrechtliche und privatwirtschaftliche Veranstalter nebeneinander stehen, muss der Gesetzgeber dafür sorgen, dass die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Vielfalt in der Berichterstattung im Ergebnis durch das Gesamtangebot aller Veranstalter erfüllt werden (vgl. BVerfGE 73, 118 [157]; 83, 238 [296 f.]). Dabei vertraut er hinsichtlich der Teile des Rundfunks, die privat finanziert werden, zur Sicherung dieser Vielfalt grundsätzlich auf Marktprozesse. Allerdings sind programmbegrenzende und vielfaltsverengende Zwänge zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 114, 371 [387 f.]; 119, 181 [217 ff.]).
Zur Sicherung der Vielfalt gehört auch die Vermeidung einseitigen Einflusses auf die öffentliche Meinungsbildung infolge der Zusammenballung publizistischer Macht (vgl. BVerfGE 57, 295 [323]; 73, 118 [160]; 95, 163 [172]; 97, 228 [258]; 114, 371 [389]); der Rundfunk soll nicht einer oder einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert werden (vgl. BVerfGE 73, 118 [153]). Hierbei muss bereits Gefahren begegnet werden, da einmal eingetretene Fehlentwicklungen sich -- wenn überhaupt -- nur bedingt und nur unter erheblichen Schwierigkeiten rückgängig machen lassen (vgl. BVerfGE 57, 295 [323]; 73, 118 [160]; 95, 163 [173]).
Dass die Parteien nicht mit dem Staat in eins zu setzen sind, hat das Bundesverfassungsgericht vor allem im Zusammenhang mit Verfassungsfragen der Parteienfinanzierung betont (vgl. BVerfGE 85, 264 [283, 287 f.] sowie BVerfGE 107, 339 [361]). Art. 21 GG hat die Parteien zwar als verfassungsrechtlich notwendige Instrumente für die politische Willensbildung des Volkes anerkannt und sie in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erhoben (vgl. BVerfGE 20, 56 [100]; 73, 40 [85]). Die Garantie einer grundsätzlich staatsfreien und offenen Meinungs- und Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen wehrt jedoch wegen der verfassungsrechtlich vorgesehenen Tätigkeit der politischen Parteien jede staatlich-institutionelle Verfestigung der Parteien ab und verbietet ihre Einfügung in den Bereich der organisierten Staatlichkeit (vgl. BVerfGE 107, 339 [361]).
bb) Die Parteien weisen verglichen mit anderen gesellschaftlichen Kräften eine besondere Staatsnähe auf. Sie sind ihrem Wesen nach auf die Erlangung staatlicher Macht ausgerichtet und üben entscheidenden Einfluss auf die Besetzung der obersten Staatsämter aus. Die Parteien beeinflussen die Bildung des Staatswillens, indem sie in die staatlichen Institutionen hineinwirken, vor allem durch Einflussnahme auf die Beschlüsse und Maßnah men von Parlament und Regierung (vgl. BVerfGE 3, 19 [26]; 14, 121 [133]; 20, 56 [99, 101]; 44, 125 [145 f.]; 52, 63 [83]; 107, 339 [358 f.]). Hierbei kommt es zu personellen Überschneidungen zwischen politischer Partei und Staatsorgan. Der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks ist vom Gesetzgeber daher grundsätzlich auch bei der Beteiligung von politischen Parteien an der Veranstaltung und Überwachung von Rundfunk zu beachten (vgl. BVerfGE 73, 118 [165 f.]).
Bezogen auf den hier vor allem interessierenden Willensbildungsprozess kommt den Parteien eine besondere Vermittlungsfunktion zu (vgl. H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Loseblatt März 2001, Art. 21 Rn. 166), die sich nicht nur von unten nach oben vollzieht. Vielmehr kommt es auch zu einer Rückkopplung zwischen Staatsorganen und Volk durch die Parteien. Politisches Programm und Verhalten der Staatsorgane wirken auf die Willensbildung des Volkes ein und sind selbst Gegenstand seiner Meinungsbildung (vgl. BVerfGE 85, 264 [284 f.]; 91, 276 [285 f.]; Ossenbühl, BayVBl 2000, S. 161 [163 f.]). Der Einfluss der Parteien, die im Parlament die Mehrheit bilden, lässt sich vom staatlichen Einfluss kaum unterscheiden (vgl. BVerfGE 73, 118 [165]). Das Bundesverfassungsgericht hat daher schon früher entschieden, der Ausschluss der Parteien und der von ihnen abhängigen Unternehmen, Personen und Vereinigungen als Rundfunkveranstalter sei unter dem Gesichtspunkt der Staatsferne und Überparteilichkeit des Rundfunks nicht zu beanstanden (vgl. BVerfGE 73, 118 [190]).
Auch Parteien können sich auf Grundrechte berufen. Parteien sind Träger aller Grundrechte, die gemäß Art. 19 Abs. 3 GG ihrem Wesen nach auf sie anwendbar sind (vgl. BVerfGE 84, 290 [299]; H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Loseblatt März 2001, Art. 21 Rn. 186; Ipsen, in: Sachs, Grundgesetz, 4. Aufl. 2007, Art. 21 Rn. 45 f.; Maurer, Staatsrecht I, 5. Aufl. 2007, § 11 Rn. 41; ders., JuS 1991, S. 881 [883]; Grimm, in: HdbVerfR, 2. Aufl. 1994, § 14 Rn. 30; Henke, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblatt September 1991, Art. 21 Rn. 218), und zwar unabhängig von ihrer Rechtsfähigkeit (vgl. BVerfGE 3, 383 [391]). Sie können die Verletzung ihrer Grundrechte mit der Verfassungsbeschwerde abwehren (vgl. BVerfGE 7, 99 [103 f.]; 47, 198 [223]; 84, 290 [299]; 111, 54 [81]). Nur dann, wenn sie durch Maßnahmen anderer Verfassungsorgane des Bundes in ihrem verfassungsrechtlichen Status nach Art. 21 GG betroffen sind, steht für die Verfolgung nur der Weg des Organstreits gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG zur Verfügung (vgl. BVerfGE 1, 208 [223 ff.]; 4, 27 [30 f.]; 20, 119 [128 ff.]; 73, 40 [65]; 84, 290 [298]; 85, 264 [284]).
Parteien können sich ebenso wie auf die Meinungsfreiheit (vgl. BVerfGE 90, 241 [246 ff.]) grundsätzlich auch auf die Rundfunkfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG berufen (Nieders. Staatsgerichtshof, DVBl 2005, S. 1515 [1517]; Ipsen, in: Sachs, GG, 4. Aufl. 2007, Art. 21 Rn. 45; Kunig, in: Isensee/Kirchhof [Hrsg.], HdbStR III, 3. Aufl. 2005, § 40 Rn. 92; Angelov, Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit politischer Parteien, 2006, S. 334 f.). Die Kommunikationsfreiheiten aus Art. 5 Abs. 1 GG ergänzen die besondere, durch den Mitwirkungsauftrag des Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG geprägte Funktion der Parteien. Die Parteien sind dabei mehr als ein Sprachrohr des Volkes, sie werden auch als Mittler tätig: Sie sammeln die auf politische Macht und deren Ausübung gerichteten Meinungen, Interessen und Bestrebungen, gleichen sie in sich aus, formen sie und versuchen, ihnen auch im Bereich der staatlichen Willensbildung Geltung zu verschaffen (vgl. BVerfGE 20, 56 [101]; 44, 125 [145 f.]; 47, 130 [140]). Politisches Programm und Verhalten der Staatsorgane wirken auf die Willensbildung des Volkes ein und sind selbst Gegenstand seiner Meinungsbildung (vgl. BVerfGE 20, 56 [114]; 44, 125 [139 f.]; 73, 40 [85]; 85, 264 [285]). Innerhalb dieses von den Parteien vermittelten mehrdimensionalen Prozesses steht es den Parteien frei, ob und, wenn ja, welcher Medien sie sich zur Erfüllung dieses Auftrags innerhalb der verfassungsrechtlich gesetzten Grenzen bedienen wollen (vgl. Angelov, Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit politischer Parteien, 2006, S. 166 f., 340).
Gegen eine Berücksichtigung der grundrechtlichen Position der Parteien bei der Zulassung zum Privatrundfunk kann auch nicht geltend gemacht werden, dass eine strukturelle Unvereinbarkeit von politischen Parteien und Rundfunk bestehe. Zwar kommt dem Rundfunk eine besondere Kontrollfunktion gegenüber staat lichem Handeln zu. Doch ist diese lediglich eine der vielfältigen Aufgaben des Rundfunks; sie ist zudem im Bereich des privaten Rundfunks nicht von jedem Rundfunkunternehmen gleichermaßen zu gewährleisten (vgl. BVerfGE 73, 118 [159 f., 171]). Schließlich ist auch die Funktion des Rundfunks nicht dadurch gefährdet, dass vereinzelt politische Parteien Kapitalbeteiligungen an Rundfunkunternehmen besitzen, ohne auf die Programmgestaltung Einfluss zu nehmen (vgl. Reffken, Politische Parteien und ihre Beteiligungen an Medienunternehmen, 2007, S. 299 ff.).
b) Der Gesetzgeber macht von seiner Ausgestaltungsbefugnis jedenfalls dann in zulässiger Weise Gebrauch, wenn er den Par teien die unmittelbare oder mittelbare Beteiligung an privaten Rundfunkunternehmen insoweit untersagt, als sie dadurch bestimmenden Einfluss auf die Programmgestaltung oder die Programminhalte nehmen können.
aa) Die Parteien können sich gegenüber gesetzlichen Bestimmungen, durch die sie von der Beteiligung an einem Rundfunkveranstalter ausgeschlossen werden, auf den Schutz der Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG berufen. Die objek-tivrechtlichen Verpflichtungen des Rundfunkgesetzgebers dienen auch der Sicherung der grundrechtlichen Position der Rundfunkveranstalter im Rahmen der vom Gesetzgeber zulässigerweise geschaffenen Rundfunkordnung (vgl. BVerfGE 97, 298 [313] m.w.N.). Die Beteiligung an einem Rundfunksender kann darüber hinaus dem Funktionsbereich der Parteien nach Art. 21 Abs. 1 GG zugeordnet werden, weil sich ihnen in Rundfunkunternehmen eine Möglichkeit zur Mitwirkung an der politischen Meinungsbildung bietet. Insoweit ist nicht entscheidend, ob eine Partei nach ihrer subjektiven Vorstellung die Beteiligung an einem Rundfunksender lediglich als reine Kapitalanlage betrachtet und auf jegliche Mitwirkung in der Gesellschafterversammlung verzichtet oder von vornherein auf die inhaltliche Einflussnahme besonderen Wert legt, denn die Art und Weise der Wahrnehmung der Interessen kann sich jederzeit ändern (vgl. Schindler, Die Partei als Unternehmer, 2006, S. 20). Betroffen sind die Parteien schließlich auch in ihrer Finanzierungsfreiheit bei der Beschaffung und Verwendung der eigenen Mittel (vgl. H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Loseblatt März 2001, Art. 21 Rn. 277).
Neben den Parteien sind auch Rundfunkveranstalter und Bewerber mit Parteibeteiligung durch § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG in ihrem Recht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG berührt. Bewerbern um eine Rundfunklizenz darf danach keine Zulassung erteilt werden, wenn Parteien Gesellschaftsanteile unmittelbar oder mittelbar halten. Bereits zugelassene Rundfunkunternehmen können nicht mit einer Verlängerung der stets befristeten Erlaubnis rechnen. Schließlich haben Rundfunkunternehmen, denen nach Inkrafttreten von § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG eine rundfunkrechtliche Zulassung erteilt wird und an denen sich später -- auch mittelbar, etwa über einen Zeitungsverlag -- eine Partei beteiligt, mit dem Widerruf der Zulassung nach § 11 Abs. 4 Nr. 1 HPRG zu rechnen, weil eine Zulassungsvoraussetzung nachträglich entfällt.
Die Freiheit der öffentlichen und privaten Meinungsbildung hat hohes Gewicht. Sie ist für ein demokratisches Gemeinwesen schlechthin konstitutiv. Bei der Bestimmung und Gewichtung von Gefahren für die Verwirklichung der Rundfunkfreiheit und der Festlegung der für ihre Herstellung und Erhaltung zu wählenden Mittel hat der Gesetzgeber einen Einschätzungs- und Ermessensspielraum. Er kann bei der Wahrnehmung seiner Gewährleistungsfunktion für die Verwirklichung der Rundfunkfreiheit nicht darauf verwiesen werden, spürbare Störungen der Meinungsvielfalt oder erhebliche Beeinträchtigungen der Staatsfreiheit abzuwarten, bevor er regelnd und begrenzend tätig wird. Er muss im Rahmen seiner Ausgestaltungsverantwortung bereits entsprechenden Gefahren effektiv begegnen können, weil einmal eingetretene Fehlentwicklungen -- wenn überhaupt -- nur bedingt und nur unter erheblichen Schwierigkeiten rückgängig gemacht werden können (BVerfGE 57, 295 [323]). Die Bestimmung des dazu Erforderlichen unterliegt dabei in weiten Grenzen der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers.
Rundfunkveranstalter und Bewerber mit Parteibeteiligung werden durch § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG ebenfalls in ihrem Recht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG betroffen. Soweit den Medienunterneh men und Zulassungsbewerbern der Widerruf oder die Versagung der Zulassung droht, wird ihnen die Möglichkeit zur Ausübung der Rundfunkfreiheit vollständig genommen und damit schwerwiegend auf ihre rundfunkrechtliche Position eingewirkt. Das Gewicht des Eingriffs erhöht sich dadurch, dass Versagung und Widerruf der Zulassung schon an die mittelbare Beteiligung von Parteien anknüpfen. Gerade bezogen auf geringfügige Beteiligungen können sich die betroffenen Unternehmen nur mit außerordentlichem Aufwand und wohl nicht mit letzter Sicherheit dagegen schützen, dass, etwa bei mehrfach gestuften Beteiligungsverhältnissen, nicht doch eine mittelbare Minimalbeteiligung einer Partei vorliegt. Statuarisch können die Gesellschafter von Rundfunkunternehmen zwar regeln, dass juristische Personen ihre internen Beteiligungsverhältnisse offenlegen und sich verpflichten, keine Gesellschaftsanteile an Parteien oder Gesellschaften mit Parteibeteiligung zu übertragen; doch stößt dies mit Blick auf die schon erwähnte Möglichkeit mehrfach gestufter Beteiligungen bei durchgerechneten minimalen Anteilen an tatsächliche Grenzen. Diese Anforderungen würden die Unternehmen erheblich in ihrer wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit, vor allem bei der Aufbringung von Eigenkapital, einschränken, weil als Gesellschafter nur noch natürliche und juristische Personen in Betracht kämen, die bereit und in der Lage wären, diese Garantien abzugeben. Da der Versagungstatbestand nicht an Versäumnisse des Rundfunkunternehmens anknüpft, wäre dieses auch nicht vor nachteiligen Folgen durch das Bestehen stiller Beteiligungen und verdeckter Treuhandverhältnisse geschützt.
Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass das Prinzip der Staats freiheit und Überparteilichkeit des Rundfunks schon für den Staat selbst nicht als ein striktes Trennungsgebot zu verstehen ist, sondern wegen des gesetzgeberischen Ausgestaltungsvorbehalts, der Entsendung von Vertretern in die rundfunkrechtlichen Aufsichtsgremien und der weiteren von der Rechtsprechung unbeanstandet gelassenen Einflussmöglichkeiten eher als ein System der Staatsferne zu betrachten ist (B. II. 2. b). Auch wenn der Gesetzgeber nicht gehalten ist, sich bei der Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit an der unteren Grenze der ihm möglichen Zurückdrängung staatlichen Einflusses auf den Rundfunk zu bewegen, kann das Bestreben, die Parteien zur Vermeidung allenfalls geringfügigster abstrakter mittelbarer Einflussmöglichkeiten gänzlich von der Beteiligung an Rundfunkunternehmen auszuschließen, keinen überragenden Stellenwert haben.
Fehlende Veröffentlichung von Minderheitsbeteiligungen -- wie auch von mittelbaren Beteiligungen -- kann sich erheblich auf die öffentliche und individuelle Meinungsbildung auswirken. Vielen Rezipienten wird die (mittelbare) Parteibeteiligung nicht bekannt sein, und sie können diesen Umstand nicht in die Bewertung des Programmangebots einfließen lassen. Für die Beurteilung eines Programmangebots kann es von Bedeutung sein, ob und inwieweit eine Partei an einem Rundfunkunternehmen beteiligt ist.
Ähnlich wie bei den Freundeskreisen in den Aufsichtsgremien des öffentlichrechtlichen Rundfunks ist nicht auszuschließen, dass sich Interessenverbünde bei Gesellschaftern im privaten Rundfunk herausbilden. Daher kann es geboten sein, auch geringfügige Beteiligungen in die Veröffentlichungsregelungen einzubeziehen. Dies ermöglicht dem Nutzer eine eigenständige Beurteilung der jeweiligen Einflussnahmemöglichkeiten. In diesem Zusammenhang ist auch von Bedeutung, dass Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG für Parteien ein besonderes Veröffentlichungsgebot statuiert hat. Aufgrund der besonderen Staatsnähe der Parteien ist es daher gerechtfertigt, auch bei geringfügiger Beteiligung an privaten Rundfunkunternehmen, die Beteiligungsverhältnisse von Parteien offen zu legen.
Da § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG gegen die Rundfunkfreiheit verstößt, bedarf es keiner Entscheidung mehr darüber, ob die Regelung auch weitere Grundrechte verletzt (vgl. Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge [Hrsg.], Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Kommentar, Loseblattsammlung, Stand 20. Lfg., Juni 2001, § 76 Rn. 68). Insbesondere kann offen bleiben, ob Art. 12 GG neben Art. 21 GG für politische Parteien Anwendung findet. Denn soweit die Berufsfreiheit im zu beurteilenden Fall einschlägig wäre, würde die angegriffene Norm jedenfalls auch dieses Recht verletzen.
Entgegen der Ansicht der Hessischen Landesregierung ist eine verfassungskonforme Auslegung der angegriffenen Norm derart, dass unter Beteiligung im Sinne von § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG nur solche Beteiligungen zu verstehen seien, von denen eine relevante Gefahr publizistischer Beeinflussung tatsächlich ausgehe, nicht möglich. Eine verfassungskonforme Auslegung von Normen kommt dann in Betracht, wenn der Wortlaut der Norm mehrere Auslegungsmöglichkeiten eröffnet und der klar erkennbare Wille des Gesetzgebers nicht entgegen steht (vgl. BVerfGE 98, 17 [45]; 101, 312 [329]). Dies ist angesichts des eindeutigen Wortlauts des § 6 Abs. 2 Nr. 4 HPRG nicht der Fall.
Hassemer, Broß, Osterloh, Di Fabio, Mellinghoff, Lübbe-Wolff, Gerhardt, Landau

References: § 6
 § 6
 Art. 19
 § 6
 Art. 2

§ 6
 § 6
 § 6
 § 6
 § 6
 Art. 21
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 19
 Art. 5
 Art. 19
 § 6
 Art. 5
 Art. 73
 Art. 73
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 § 6
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 5
 Art. 5
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 19
 Art. 21
 Art. 21
 § 11
 § 14
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 93
 Art. 5
 Art. 21
 § 40
 Art. 5
 Art. 21
 Art. 5
 Art. 21
 Art. 21
 § 6
 Art. 5
 § 6
 § 11
 § 6
 Art. 5
 Art. 21
 § 6
 § 76
 Art. 12
 Art. 21
 § 6
 § 6