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BOE.es - Documento BOE-A-2016-7907
Documento BOE-A-2016-7907
«BOE» núm. 196, de 15 de agosto de 2016, páginas 60610 a 60630 (21 págs.)
BOE-A-2016-7907
El art. 12.1 y 2 de la Ley 28/2015, se considera inconstitucional porque prevé la aplicación del régimen sancionador de la Ley 28/2015 por el incumplimiento de las normas de calidad alimentaria de las Administraciones competentes, entre ellas, la Generalitat. Por ello, vulnera la doctrina sobre conexión entre la competencia sustantiva y la sancionadora adjetiva, y vacía de contenido el régimen sancionador de la Ley catalana 14/2003. Infringe así los arts. 116.1 a) y b) y 159 EAC.
2. Mediante providencia de 18 de noviembre de 2015, el Pleno, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad del Gobierno de Cataluña contra los arts. 12.1 y 2; 13; 14; 15; 17.1; 19.1 y 2; 20; 22; 23.1 y 2; 24.1, 2, 4 y 5; disposición adicional primera; disposición transitoria única y disposición final quinta de la Ley 28/2015, de 30 de julio, para la defensa de la calidad alimentaria; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de 15 días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes, así como publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
Por tanto, aunque la Ley 28/2015 tiene un objeto más amplio, pues pretende, como dice su art. 1: «establecer la regulación básica en materia de defensa de la calidad alimentaria, incluyendo el régimen sancionador», solo se cuestiona la constitucionalidad de este último. No se pone pues en duda que el Estado, al amparo del art. 149.1.13 CE, que se invoca como título de cobertura de la totalidad de la Ley, pueda dictar las normas sustantivas en relación a los «sistemas de control de la calidad alimentaria» de su título II, que incluyen el control oficial realizado por las autoridades competentes y el autocontrol a realizar por los operadores, con previsiones relativas a las actuaciones de inspección (art. 7), obligaciones de los interesados (art. 8), medidas cautelares (art. 9), autocontrol y trazabilidad (art. 10), y comprobación del autocontrol del operador en cadena alimentaria (art. 11). Tampoco se cuestionan las normas incluidas en el título IV de la Ley 28/2015 sobre cooperación entre Administraciones, ni el resto de disposiciones adicionales y finales de la Ley. El contenido esencial de estas normas, en lo que respecta al control oficial, se dirige a reforzar la función de inspección, que se realizará por funcionarios públicos (a los que se reconoce la condición de agentes de la autoridad) regulando sus atribuciones (entre ellas, la posible adopción de medidas cautelares como la inmovilización de productos y el cierre temporal de instalaciones) y la obligación de colaboración de los afectados. En cuanto al autocontrol, se concreta su contenido mínimo (que exige la existencia de procedimientos documentados de los procesos, plan de muestreo y análisis y procedimiento de trazabilidad) y se enumeran los requisitos que han de cumplir las entidades de inspección o certificación.
Puesto que los preceptos impugnados son de naturaleza sancionadora, hemos de partir de nuestra doctrina en relación con estas normas, en la que hemos reiterado (STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 13): «la conexión existente entre la competencia sobre la materia específica de que se trate y la competencia para establecer el régimen sancionador propio de dicha materia. De esta manera, la competencia del Estado para regular el régimen sancionador en una materia determinada tendrá el alcance que tenga su competencia normativa —básica o de legislación plena— en dicha materia. Correlativamente, ‘las Comunidades Autónomas pueden adoptar normas administrativas sancionadoras cuando, teniendo competencia sobre la materia sustantiva de que se trate, tales disposiciones se acomoden a las garantías constitucionales dispuestas en este ámbito del derecho sancionador (art. 25.1 CE, básicamente), y no introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio (art. 149.1.1)’ (STC 87/1985, de 16 de julio, FJ 8)».
De forma similar, ya en la STC 82/2013, de 11 de abril, FJ 6, con cita de la STC 34/2013 afirmamos que «como regla general, la competencia para establecer un régimen de infracciones y sanciones administrativas en una materia determinada corresponde a quien la tiene para regularla sustantivamente, de modo que, en la medida en que los fundamentos jurídicos previos hemos reconocido la capacidad del Estado para dictar normas básicas sustantivas en virtud del art. 149.1.13 CE sobre el sector vitivinícola, ello conduce a reconocer que el propio Estado pueda dictar normas básicas sancionadoras en esa materia. Así, en el terreno sancionador es posible declarar básicos preceptos que tipifiquen concretas infracciones y les asignen las correspondientes sanciones, de modo que sean directamente aplicables por el órgano al que corresponda la ejecución».
Por tanto, y dado que, en el presente supuesto, el título estatal que da cobertura a la regulación sustantiva de la Ley 28/2015 es el del art. 149.1.13 CE, la competencia del Estado para regular el régimen sancionador en la materia, tendrá el alcance que resulta de este título competencial. Esta regla competencial ha sido objeto de una exhaustiva interpretación por este Tribunal, habiendo fijado una doctrina que, de forma resumida, se recoge, entre otras, en la STC 6/2014, de 7 de junio, FJ 4.a) en donde afirmamos que «bajo la misma encuentran cobijo tanto las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector concreto, como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector (SSTC 95/1986, de 10 de junio, y 213/1994, de 14 de julio) … el Estado retiene ciertas capacidades en aquellos aspectos sectoriales de la economía que pudieran ser objeto de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas pero que deben acomodarse a las directrices generales mediante las que aquél fija las bases de la planificación económica y coordina la misma. También lo es, sin embargo, que dichas facultades de supervisión no pueden suponer en ningún caso que se desfigure un reparto constitucional y estatutario de competencias en el que las Comunidades Autónomas han recibido importantes responsabilidades en materia económica. Como tantas veces ocurre, y es aún más cierto en estas materias conectadas con la existencia de una mercado único en el que todos los factores del mismo están fuertemente interrelacionados, el diseño del texto constitucional propugna un equilibrio entre los diferentes sujetos constitucionales en presencia, que deberán repartirse facultades sin en ningún caso anular a los otros y teniendo siempre presente la necesidad de cooperación entre ellos».
En todo caso, y como recuerda la STC 5/2016, de 21 de enero, FJ 4: «también hemos advertido que el art. 149.1.13 CE exige una lectura restrictiva, puesto que una excesivamente amplia podría constreñir e incluso vaciar las competencias sectoriales legítimas de las Comunidades Autónomas (SSTC 29/1986, FJ 4; y 141/2014). Así, no toda medida por el mero hecho de tener una incidencia económica puede incardinarse en este título; es preciso que tenga ‘una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general’». En este sentido, «en principio, debe entenderse que excede de lo básico toda aquella ordenación que, por su minuciosidad y detalle, no deja espacio alguno a la competencia autonómica de desarrollo legislativo, produciéndose, en tal caso, por regla general, un resultado de vulneración competencial que priva a lo presentado como básico de su condición de tal» (STC 147/1991, de 4 de julio, FJ 4).
Por lo que se refiere, en concreto, al ámbito material ahora controvertido, hemos señalado que en el sector agropecuario, como en cualquier otro sector económico, «corresponde al Estado, en virtud de su competencia de ordenación general de la economía, establecer las directrices globales de ordenación y regulación del mercado agropecuario nacional … quedando reservada a la Comunidad Autónoma la competencia para adoptar, dentro del marco de esas directrices generales, todas aquellas medidas que no resulten contrarias a las mismas, sino complementarias, concurrentes o neutras de tal forma que estando encaminadas a mejorar las estructuras de la agricultura y ganadería propias no supongan interferencia negativa o distorsión de la ordenación general establecida por el Estado, sino más bien que sean coadyuvantes o inocuas para esta ordenación estatal. (STC 158/2011, de 19 de octubre, FJ 8, con cita de la STC 14/1989, de 26 de enero, FJ 3)» [STC 6/2014, de 7 de junio, FJ 5 a)].
Por su parte, la competencia autonómica exclusiva sobre agricultura y ganadería, en el subsector agroalimentario, se recoge en el art. 116 EAC, a cuyo tenor corresponde a esta Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de agricultura y ganadería, «respetando lo establecido por el Estado en el ejercicio de las competencias que le atribuye el art. 149.1.13 y 16 de la Constitución»; esta competencia incluye, entre otras facetas, la «regulación y el desarrollo de la agricultura, la ganadería y el sector agroalimentario» (apartado a); y «la regulación y la ejecución sobre la calidad, trazabilidad y las condiciones de los productos agrícolas y ganaderos, así como la lucha contra los fraudes en el ámbito de la producción y la comercialización agroalimentarias» (apartado b). Esta competencia, como ya dijimos en la STC 85/2015, de 30 de abril, FJ 2, debe ser entendida respetando las competencias exclusivas del Estado ex art. 149.1.13 y 16 CE como declaró la STC 31/2010, de 28 de junio, FFJJ 59 y 64.
4. A partir de lo dicho, como ya se ha señalado, la recurrente no cuestiona la competencia del Estado para dictar normas básicas de ordenación global en materia de calidad alimentaria al amparo del art. 149.1.13 CE. Tampoco cuestiona que tengan este carácter los preceptos sustantivos relativos a las funciones de inspección en este ámbito, los sistemas de autocontrol que deben articular los operadores y las entidades de inspección y certificación. Lo que discute es que, al amparo de dicho título competencial, se pueda establecer un régimen sancionador que la actora califica de «completo y cerrado».
Al analizar los fines de la Ley, lo primero que se ha de señalar es que, tanto las normas sustantivas como el régimen sancionador incluido en la Ley 28/2015 objeto de este recurso, pretenden, como dice el mismo art. 1 de la Ley 28/2015, «dar cumplimiento a la obligación establecida en el art. 55 del Reglamento (CE) núm. 882/2004, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales…». Este Reglamento, a su vez, como dice su art. 1: «…establece normas generales para la realización de controles oficiales a fin de comprobar el cumplimiento de las normas orientadas en particular a: a) prevenir, eliminar o reducir a niveles aceptables los riesgos que amenazan directamente o a través del medio ambiente a las personas y los animales; b) garantizar prácticas equitativas en el comercio de piensos y alimentos y proteger los intereses de los consumidores, incluidos el etiquetado de piensos y alimentos y otras modalidades de información al consumidor» y, en su art. 55, dispone que «los Estados miembros establecerán las normas sobre las sanciones aplicables a las infracciones de la legislación en materia de piensos y alimentos y de otras disposiciones comunitarias sobre la protección de la salud animal y el bienestar de los animales y tomarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación. Las sanciones establecidas deberán ser eficaces, proporcionadas y disuasorias». El preámbulo del Reglamento 882/2004 parte así, como consideraciones iniciales, de la premisa de que «los piensos y los alimentos deben ser seguros y salubres» y de que «los Estados miembros deben velar porque se cumplan la legislación sobre piensos y alimentos…y hacer el correspondiente seguimiento» de forma que «para ello deben organizarse controles oficiales».
Por su parte, el preámbulo de la Ley 28/2015 concreta sus fines destacando la trascendencia del sector alimentario «en términos sociales, económicos y medio ambientales» y su «carácter estratégico, tanto en España como en toda la Unión Europea». Alude, en cuanto al régimen sancionador, a sus antecedentes legislativos, contenidos en el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, parte de cuyo objeto inicial (como las infracciones sanitarias) se encuentra hoy regulado en otras normas, y señala que «en aras de la seguridad jurídica y debido a la necesidad de un nuevo marco sancionador con valor y efectividad actual, así como la necesidad de establecer un marco normativo unitario que sea de aplicación a todo el territorio nacional y asegure un tratamiento uniforme a todos los operadores incluidos en el ámbito de aplicación se ha considerado necesario elaborar la presente ley». También menciona la unidad de mercado y las libertades de establecimiento y circulación así como la existencia de «múltiples y dispares normas autonómicas», por lo que dice: «articula un sistema armónico que viene a constituir un mínimo denominador común en que quepan los diferentes intereses respectivos en la materia en cada una de las comunidades autónomas» y «transita en la senda de la homogeneización en el trato de las empresas alimentarias en todo el territorio español desde el punto de vista del control de claridad y de la aplicación del régimen sancionador».
A tales efectos, el art. 3 de la Ley 28/2015 recoge, como fines de la Ley, los siguientes: «a) Contribuir a generar un alto nivel de confianza en los productos alimenticios mediante los necesarios procedimientos para defender su calidad; b) Proporcionar condiciones leales en el marco de su actividad entre los operadores de la cadena alimentaria; c) Proteger los derechos de los operadores de la industria alimentaria y de los consumidores, garantizando el cumplimiento del principio general de veracidad y demostrabilidad de la información que figure en el etiquetado de los productos alimenticios; d) Contribuir a la unidad de mercado y a la competitividad, además de a la transparencia y claridad del sector alimentario español; e) Garantizar la coordinación del control ejercido sobre la calidad alimentaria por las autoridades competentes; f) Vigilar que los procesos de elaboración y transformación de los productos alimenticios se ajusten a la normativa vigente en la Unión Europea; g) Establecer la necesaria colaboración con la industria alimentaria para abordar cuestiones que afecten a los objetivos de esta ley».
En relación con el cumplimiento de las obligaciones de Derecho comunitario, hemos declarado (por ejemplo, en la STC 58/2015, de 18 de marzo, FJ 2) que «el reparto interno de competencias no viene prejuzgado por el Derecho comunitario europeo que, salvo excepción, reconoce a los Estados miembros plena autonomía para ordenar la organización interna y el procedimiento destinado al desarrollo y ejecución del Derecho europeo conforme a las propias normas nacionales». Ello no supone desconocer que cuando, como en este caso, en el marco de un Reglamento de la Unión Europea, se trata de reducir a niveles aceptables los riesgos asociados a la comercialización de piensos y alimentos, estableciendo un sistema de controles oficiales, reforzado con un sistema de sanciones, la configuración de ese sistema sancionador a nivel nacional, a partir de unas bases o líneas directrices comunes, podrá contribuir a la consecución de los objetivos propuestos.
Cabe señalar que, en las SSTC 87/1985 y 136/1991, en las que enjuiciamos la constitucionalidad de normas sancionadoras autonómicas por recoger sanciones distintas de las previstas en el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio (antecedente normativo del régimen sancionador ahora cuestionado), partimos ya de la existencia de un régimen sancionador unitario estatal en materia agroalimentaria, aunque no nos pronunciáramos expresamente sobre su cobertura competencial. Así, en el fundamento jurídico 1 de la STC 136/1991, dijimos que el art. 149.1.1 CE, como «límite a la normación sancionadora autonómica», implica que, aunque la legislación autonómica «pueda modular tipos y sanciones, al hacerlo no debe romper la unidad fundamental del esquema sancionatorio».
Las consideraciones anteriores apuntan a que no cabe excluir a priori la aprobación por el Estado de normas sancionadoras básicas en el ámbito que nos ocupa. De hecho, la propia recurrente admite implícitamente esta posibilidad pues, aunque impugna la mayoría de los preceptos de la Ley 28/2015 incluidos en el título III sobre «régimen sancionador», no recurre todos ellos. Así, no se recurren: el artículo 16 sobre «concurrencia de infracciones»; el artículo 17, apartados 2 a 7 sobre «responsabilidad por las infracciones»; el artículo 18 sobre «medidas complementarias»; ni el artículo 21 sobre «graduación de las sanciones».
A partir de lo expuesto, podemos ya analizar el art. 12 de la Ley 28/2015 sobre «principios generales» del régimen sancionador, también recurrido. Los apartados 1 y 2 de este precepto, se impugnan solo en cuanto anuncian que las infracciones y sanciones que la Ley recoge en los artículos siguientes podrán ser aplicables por incumplimiento de las normas autonómicas. Se afirma que, de esta forma, se deja vacío de contenido el régimen sancionador autonómico incluido en la Ley catalana 14/2003. El tenor de los apartados 1 y 2 del art. 12 de la Ley 28/2015 es el siguiente:
«1. El incumplimiento de lo dispuesto en la legislación alimentaria de aplicación que recoge la normativa de calidad alimentaria de obligado cumplimiento dictada por las Administraciones competentes en cada sector y la normativa horizontal aplicable, así como los preceptos recogidos en esta ley, será considerado infracción administrativa, que se calificará como leve, grave o muy grave de acuerdo con la tipificación de infracciones realizada en este título.
2. Las sanciones aplicables a las infracciones serán las establecidas en este título en función de su calificación».
Puesto que ya hemos declarado la inconstitucionalidad de los arts. 13, 14 y 15, el art. 12.1 de la Ley 28/2015, en la medida en que se remite a las infracciones tipificadas en la Ley (recogidas en los preceptos anulados), es inconstitucional y nulo. Por tanto, la nulidad afecta al inciso «de acuerdo con la tipificación de infracciones realizada en este título». Por idénticos motivos la declaración de inconstitucionalidad y nulidad se extiende también al inciso «en la presente ley», del artículo 17.1 in fine.
6. El art. 19.1 y 2 de la Ley 28/2015 se impugna porque, a juicio de la actora, contiene unas determinaciones muy detalladas sobre las multas coercitivas que regula, estableciendo «cantidades, porcentajes y plazos concretos». Por ello, afirma que el precepto no se ajusta al concepto de bases y vacía la competencia de la Generalitat sobre el régimen sancionador en el ámbito alimentario.
«1. Cuando el interesado no cumpla la obligación personalísima establecida en la presente ley o lo haga de forma incompleta, podrán imponerse multas coercitivas a fin de que se cumpla íntegramente la obligación, en los supuestos previstos en el artículo 99.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
2. En el caso de incumplimiento de la obligación, las multas coercitivas se impondrán con una periodicidad de al menos tres meses hasta el cumplimiento total de la sanción a que se refieran».
El precepto, que no se reproduce íntegramente en aras de la brevedad, contempla en su apartado 1, una horquilla para las sanciones que se pueden imponer por la «autoridad competente en su ámbito correspondiente» de: hasta 4.000 € para las infracciones leves; entre 4.001 y 150.000 € para las graves y 150.001 y 3.000.000 € para las muy graves. Añade, en el apartado 1.d): «La sanción que se imponga en ningún caso podrá ser inferior en su cuantía al beneficio ilícito obtenido por la comisión de las infracciones».
En cuanto a las sanciones accesorias, el apartado 2 del art. 20, dispone que «el órgano competente para resolver podrá imponer como sanción accesoria alguna de las siguientes medidas: a) Medidas de corrección, seguridad o control que impidan la continuidad en la producción del daño. b) Decomiso de los productos no identificados o de las mercancías, productos, envases, etiquetas u otros elementos no conformes. c) Clausura temporal, parcial o total, de la empresa sancionada por un periodo máximo de cinco años. d) La retirada del mercado del producto falsificado, cuando la infracción se refiera a falsificación del producto por sustitución de la especie, variedad o raza».
En efecto, el art. 20.1 de la Ley 28/2015, establece una cuantía mínima de las sanciones, en función de la gravedad de la infracción, que parte de cero en las infracciones leves y regula horquillas sucesivas, de considerable amplitud. Por ello, no podemos compartir la afirmación de la recurrente según la cual la cuantía mínima de las sanciones es tan alta que impide la graduación por la Comunidad Autónoma y tampoco apreciamos vaciamiento de la competencia sancionadora autonómica. Como ya dijimos en el fundamento jurídico 32 de la STC 102/1995, de 26 de junio, refiriéndonos al régimen sancionador básico establecido en la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de espacios naturales protegidos y, en concreto, a la escala cuantitativa para las multas que se preveía en dicha Ley: «hemos llegado en ocasiones anteriores a la doble conclusión de que tales límites máximos y mínimos de las sanciones no sólo pueden tener carácter básico (STC 227/1988) sino que además, por lo mismo, ‘no vacían de contenido la competencia legiferante al respecto’ de las Comunidades Autónomas (STC 385/1993)».
«Por razones de ejemplaridad o en caso de reincidencia en infracciones de naturaleza análoga o acreditada intencionalidad en la infracción, la autoridad que resuelva el expediente podrá acordar la publicación de las sanciones impuestas como consecuencia de lo establecido en esta ley.
La publicación de las referidas sanciones se realizará como máximo en el plazo de tres meses a contar desde la notificación de la firmeza de la resolución».
«1. Con independencia de las sanciones impuestas, las autoridades competentes podrán proponer en su ámbito competencial, para las infracciones graves y muy graves, la supresión, cancelación o suspensión total o parcial de toda clase de ayudas oficiales, tales como créditos, subvenciones y otros que hubiere solicitado o solicitase en el futuro la empresa sancionada, en un plazo de cinco años. La citada autoridad competente decidirá a este respecto de acuerdo con las circunstancias que, en cada caso, concurran, incluyendo el tiempo que se mantendrá dicha supresión, cancelación o suspensión.
2. En los casos de infracciones graves y muy graves, la autoridad competente para imponer la sanción, con independencia de la misma, inhabilitará a las empresas u operadores sancionados para contratar con las Administraciones públicas, total o parcialmente, durante un plazo de cinco años».
Por tanto, el inciso final del art. 23.2 de la Ley 28/2015, «durante un plazo de cinco años», es inconstitucional y nulo.
«1. Las infracciones y sanciones muy graves prescribirán a los seis años, las graves a los cuatro años, y las leves a los dos años.
5. Caducará la acción para perseguir las infracciones cuando, conocida por la Administración la existencia de una infracción y finalizadas las diligencias dirigidas al esclarecimiento de los hechos, que en el caso de un acta con toma de muestras se considerará la fecha del boletín de análisis inicial, hubiera transcurrido más de un año sin que la autoridad competente hubiera ordenado incoar el oportuno procedimiento».
La Generalitat de Cataluña considera que los plazos de prescripción de las infracciones y sanciones previstos en el art. 24.1 de la Ley 28/2015, invaden sus competencias al ir más allá de lo señalado en la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC), que establece unos plazos mínimos, sin perjuicio de lo que dispongan las leyes sectoriales. Frente a este razonamiento, siendo cierto que el Estado, en ejercicio de su competencia de regulación del procedimiento administrativo común ex art. 149.1.18 CE reguló en el art. 132 LPC, unos plazos de prescripción de las infracciones y sanciones aplicables en defecto de previsión expresa «en las leyes que las establezcan», ello no obsta a que esas leyes a que se remite la norma procedimental básica, puedan ser estatales o autonómicas, lo que estará en función de la titularidad de la competencia en cada caso.
Asimismo, en la STC 148/2011, de 28 de septiembre, declaramos inconstitucional un precepto autonómico que fijaba un plazo de prescripción de determinadas infracciones graves, por diferir de, regulado en la legislación estatal del sector eléctrico que, en esa misma Sentencia, consideramos de carácter básico. En concreto, en el fundamento jurídico 11 de la STC 148/2011, declaramos que «por lo que respecta al plazo de prescripción de las infracciones ya hemos establecido (SSTC 102/1995, de 26 de junio, FJ 32; y 124/2003, de 19 de junio, FJ 8) que ha de tenerse en cuenta que el legislador estatal, cuando estableció los principios de la potestad sancionadora de las Administraciones públicas en el ejercicio de la competencia exclusiva que la Constitución le reconoce ex art. 149.1.18, defirió, en principio, su regulación a posteriores previsiones legales. En el presente caso, el art. 67 de la Ley del sector eléctrico ha establecido un plazo de prescripción de tres años para las infracciones graves, regla que tiene carácter básico, con fundamento en las competencias estatales sobre el sector eléctrico, en la medida en que establece un plazo de prescripción para las infracciones muy graves que no puede ser acortado por las Comunidades Autónomas. A ello ha de añadirse que la reducción de los plazos de prescripción respecto a los previstos por el legislador básico estatal supone una reducción del nivel sancionador establecido por la ley estatal en beneficio del infractor, lo que resulta constitucionalmente improcedente (STC 196/1996, de 28 de noviembre, FJ 2)».
Aun con mayor contundencia, en la STC 102/1995 precitada, FJ 32, dijimos que «el señalamiento de los plazos de prescripción de las infracciones, acomodados a su gravedad, conviene a la seguridad jurídica y, sobre todo, la uniformidad en esta materia procura la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales cuya garantía, en su dimensión normativa, sólo puede conseguirse mediante la regulación de sus condiciones básicas (art. 149.1.1 CE.)».
«El régimen sancionador por los incumplimientos de la normativa aplicable en materia de clasificación de canales de vacuno, porcino, derivada del artículo 10 del Reglamento (UE) núm. 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) núm. 922/72, (CEE) núm. 234/79, (CE) núm. 1037/2001 y (CE) núm. 1234/2007, será el establecido en esta disposición».
El preámbulo de la Ley 28/2015 afirma, a este respecto, que «se hace necesario establecer un régimen de infracciones y sanciones específico en este ámbito, para el caso de ganado vacuno y porcino», «para garantizar el correcto cumplimiento de las disposiciones recogidas en la normativa comunitaria y en aras de una mayor transparencia comercial y seguridad jurídica de los operadores» lo que, sigue diciendo: «no resulta necesario para el ganado ovino y caprino, al no ser, por el momento, obligatoria su aplicación en España».
Delimitado así el problema, las infracciones tipificadas en los apartados 2, 3 y 4 de la disposición que nos ocupa, de forma similar a lo que hemos apreciado en relación con los arts.13, 14 y 15 de la Ley, tienen un carácter específico y detallado que excede del contenido propio, genérico y mínimo, de una regulación básica y a la vez, en muchas ocasiones, no parecen guardar conexión alguna con el régimen sustantivo recogido en la Ley 28/2015. Si bien no reproducimos estos preceptos dada su extensión, su mera lectura permite constatar la referida falta de conexión y que su exhaustividad es tal que no deja margen para el ejercicio de la competencia autonómica en la materia. Así, se tipifican en ellos todo tipo de actuaciones irregulares relacionadas con el faenado de la canal, su marcado, su presentación y su clasificación. El apartado 2 e) de la disposición, llega incluso a cuantificar el número de errores en el peso o clasificación de la canal, detectados en la visita de inspección, que permitirán apreciar la concurrencia de errores que se tipifica como infracción leve. También tipifican como infracción, de modo similar a lo ya dicho sobre los artículos 14 y 15, la reiteración en la comisión de faltas de gravedad menor, indicando su número y el plazo.
Por tanto, los apartados 2, 3 y 4 de la disposición adicional primera de la Ley 28/2015, son inconstitucionales en cuanto exceden la competencia estatal básica del art. 149.1.13 CE e invaden la competencia que corresponde a la Generalitat de Cataluña ex art.116 EAC.
«1. El Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agro-alimentaria, no será de aplicación a los aspectos regulados en el ámbito de esta ley, excepto los artículos 15 y 16, que seguirán aplicándose en tanto se desarrolle reglamentariamente la presente ley.
2. En tanto no se desarrolle un procedimiento sancionador propio, se aplicará el procedimiento general regulado en el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora».
Para resolver este punto del recurso, hemos de tener en cuenta que el Real Decreto 1945/1983, lleva en este aspecto más de treinta años vigente, sin que haya sido recurrido. De hecho, este Tribunal lo ha aplicado, sin entrar a analizar su constitucionalidad, en las SSTC 87/1985 y 136/1991 citadas. Ello no obstante, hemos declarado que el recurso de inconstitucionalidad «es un recurso abstracto dirigido a la depuración del ordenamiento» por lo que «el hecho de que una norma reproduzca otra norma anterior no recurrida no impide la impugnación de la primera» (STC 108/2014, FJ 2, con cita de otras anteriores).
En definitiva, nuevamente apreciamos una extralimitación competencial por parte del Estado en este punto, al ser el contenido de las normas cuya vigencia reitera en la disposición transitoria única.1 de la Ley 28/2015 tan amplio, que vacía la competencia de la Generalitat de Cataluña del art. 116.1 EAC. Por ello, se declara inconstitucional el inciso «excepto los artículos 15 y 16, que seguirán aplicándose» de la disposición citada.
Estamos ante una previsión en la que el legislador estatal contempla la aplicación supletoria de su propia normativa, en materia de procedimiento sancionador, en un ámbito, el agroalimentario, en el que la competencia legislativa y de ejecución (sin perjuicio del respeto a las bases estatales) corresponde a la Generalitat de Cataluña. Ello supone que incumbe a ésta la regulación del procedimiento sancionador correspondiente, sin perjuicio de que haya de ajustarse al «procedimiento administrativo común», cuya configuración es de exclusiva competencia estatal (art. 149.1.18 CE).
Hemos declarado a este respecto que «el Estado no puede dictar normas con eficacia meramente supletoria, en materias sobre las cuales carece de todo título competencial; el legislador estatal no puede apoyarse en la regla de la supletoriedad para dictar tales normas, por no constituir una cláusula universal atributiva de competencias» sin perjuicio de que, en la medida en que la legislación autonómica ofrezca lagunas «los aplicadores del Derecho deberán integrarlas de conformidad con las reglas usuales de interpretación, incluida la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal del art. 149.3, in fine, CE. Pero la supletoriedad resultará predicable, por disponerlo así la Norma fundamental, de las normas dictadas válidamente por el Estado en materias de su competencia» (STC 118/1996, FFJ 6 y 7 con cita de otras anteriores, reiterada en SSTC 109/2004, FJ 8, y 139/2011, FJ 4).
1.º Declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso «de acuerdo con la tipificación de infracciones realizada en este título» del art. 12.1.; los arts. 13, 14 y 15; el inciso «en la presente ley» del art. 17.1.; el segundo párrafo del art. 19.1; el párrafo cuarto del art. 22; el inciso «durante un plazo de cinco años» del art. 23.2; los apartados 2, 3 y 4 de la disposición adicional primera; el inciso «excepto los artículos 15 y 16, que seguirán aplicándose» de la disposición transitoria única, apartado 1 y el apartado 2 de la misma disposición transitoria única de la citada Ley.
DICTADA en el Recurso 6014/2015 (Ref. BOE-A-2015-12566).
DECLARA inconstitucionales y nulos los arts. 13 a 15; disposición adicional 1.2 a 4; y lo indicado de los arts. 12.1, 17.1, 19.1, 23.2 y disposición transitoria única de la Ley 28/2015, de 30 de julio (Ref. BOE-A-2015-8563).

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 16
 artículo 17
 artículo 18
 artículo 21
 artículo 17
in fine
 artículo 99
 artículo 10
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
in fine