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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 135 del 04/06/2015
Dictamen : 135 del 04/06/2015
Consultante: León Vásquez Margoth
C-135-2015
Sra. Margoth León Vásquez
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta al oficio SM-264-15 de 17 de abril de 2015, recibido el 13 de mayo de 2015.
Mediante oficio SM-264-15 de 17 de abril de 2015 se nos comunica el acuerdo del Concejo Municipal tomado por artículo V, inciso 2) de la sesión ordinaria del 13 de abril de 2015.
En dicho acuerdo del Concejo se resolvió recibir el criterio de la asesoría legal del Concejo y consultar a la Procuraduría General sobre la procedencia de que la Municipalidad pueda avocarse la competencia del Estado en materia de conservación de la Red Vial Nacional y realizar intervenciones temporales en las rutas nacionales que dan acceso al Cantón de Esparza. Estas intervenciones implicarían realizar obras de mantenimiento y rehabilitación que en principio las debería realizar el Estado. Esto de cara a presuntas omisiones por parte de las autoridades nacionales, específicamente el Consejo Nacional de Vialidad. Relacionado con este punto, se consulta también si para hacer la intervención temporal de una ruta nacional, se requiere de la autorización del Consejo Nacional de Vialidad. Finalmente, se consulta si la Municipalidad puede incluir dentro de su presupuesto ordinario, una partida para realizar obras en una ruta nacional.
Para efectos de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, se adjunta el criterio de la asesoría legal, la cual concluye que para que una Municipalidad puede realizar obras de conservación en rutas de la Red Vial Nacional, ésta requiere autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes por lo que procede sería suscribir el respectivo convenio.
Para atender la consulta, se examinarán los siguientes extremos: a.- La Municipalidad no puede avocarse las competencias del Estado, incluyendo las relacionadas con el mantenimiento de la Red Vial Nacional. b.- En orden a la relación de colaboración entre las Municipalidades y el Estado para el mantenimiento de la Red Vial Nacional, c. Inadmisibilidad de la consulta en relación con el proceso presupuestario.
A. LA MUNICIPALIDAD NO PUEDE AVOCARSE LAS COMPETENCIAS DEL ESTADO, INCLUYENDO LAS RELACIONADAS CON EL MANTENIMIENTO DE LA RED VIAL NACIONAL
La Municipalidad consultante requiere que se determine si los gobiernos locales pueden, en el supuesto de que el Estado omita su deber de mantener las rutas de la red vial nacional o lo haga ineficientemente, avocarse la competencia y realizar intervenciones temporales en las rutas de esa red que sean vitales para el respectivo cantón.
Luego, el consultante explica que estas intervenciones implicarían realizar obras de mantenimiento, por parte de la Municipalidad, en la red vial nacional.
En este sentido, conviene señalar que, por disposición expresa del artículo 1 de la Ley General de Caminos Públicos, N.° 5060 de 22 de agosto de 1972, corresponde al Estado la administración de la Red Vial Nacional.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente ley, los caminos públicos, según su función -con su correspondiente órgano competente de administración- se clasificarán de la siguiente manera:
Específicamente, y de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 2.a de la Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes - N. ° 3155 de 5 de agosto de 1963-, ese Ministerio es el que tiene la competencia para el mantenimiento y conservación de la red vial nacional.
a) Planificar, construir y mejorar las carreteras y caminos. Mantener las carreteras y colaborar con las Municipalidades en la conservación de los caminos vecinales. Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras y caminos existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos. (…)
Luego, debe indicarse que, de conformidad con la Ley de Creación del Consejo de Vialidad, N.°7798 de 30 de abril de 1998, la ejecución de las obras de conservación vial de la Red Vial Nacional, se ejecutan por medio del Consejo Nacional de Vialidad, el cual es órgano desconcentrado máximo del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. A este efecto, el Consejo Nacional de Vialidad debe ajustarse a los programas de la Dirección de Planificación del Ministerio:
Asimismo, debe señalarse que el concepto normativo de conservación vital abarca el conjunto de actividades o intervenciones que tengan por finalidad preservar una determinada red vial. Esto comprende el mantenimiento y la rehabilitación. Se transcribe el concepto de normativo de conservación vial que se encuentra en el artículo 1 de la Ley de Creación del Consejo de Vialidad:
Conservación vial: Conjunto de actividades destinadas a preservar, en forma continua y sostenida, el buen estado de las vías, de modo que se garantice un servicio óptimo al usuario. La conservación comprende actividades tales como el mantenimiento rutinario y periódico, la rehabilitación y el refuerzo de la superficie de ruedo, así como el mantenimiento y la rehabilitación de las estructuras de puentes. La conservación vial no comprende la construcción de vías nuevas ni partes de ellas; tampoco, la reconstrucción ni el mejoramiento de vías. La restauración de vías provocada por emergencias no forma parte de la conservación vial, salvo lo dispuesto por la presente ley como excepción.
Ahora bien, debe advertirse que ya en el dictamen C-004-2004 de 7 de enero de 2004, se indicó que en el tanto la administración y conservación de la Red Vial Nacional son una competencia nacional del Ministerio de Obras Públicas, entonces, las municipalidades carecen de potestades sobre las obras que se realicen en esa Red. Se transcribe, en lo conducente, el dictamen C-004-2004:
En el artículo 1° de la Ley General de Caminos Públicos se clasifican los caminos públicos, según su función y de acuerdo al órgano competente para administrarlos. Dicha norma establece las siguientes distinciones:
"RED VIAL NACIONAL: Corresponde su administración al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el cual la definirá según los requisitos que al efecto determine el Poder Ejecutivo, por vía de acuerdo. Esta red estará constituida por las siguientes clases de caminos públicos:
RED VIAL CANTONAL: Estará constituida por los siguientes caminos públicos, no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la Red Vial Nacional:
b) Calles locales: Vías públicas incluídas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificada como travesías urbana de la red vial nacional.
En concordancia con dicha disposición, en la Ley N° 7798 (Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad, del 30 de abril de 1998) se define la Red Vial Nacional como el conjunto de carreteras nacionales determinadas por el Consejo Nacional de Vialidad, con sustento en los estudios técnicos respectivos. Por su parte, el artículo 4 de esa Ley, en su inciso a) establece como uno de los objetivos del CONAVI:
"a) Planear, programar, administrar, financiar, ejecutar y controlar la conservación y la construcción de la red vial nacional, en concordancia con los programas que elabore la Dirección de Planificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes."
En consonancia con lo allí establecido, el artículo 5 inciso f), le otorga al Consejo de Administración del Consejo Nacional de Vialidad, entre otras, la competencia de "Aprobar las vías que integran la red vial nacional."
Tenemos entonces, que de acuerdo con la normativa citada, los caminos públicos, según su función, se clasifican como parte de la Red Vial Nacional o de la Red Vial Cantonal. Dentro de la primera categoría se encuentran todas las carreteras clasificadas como nacionales, las cuales de acuerdo a la letra de la Ley, están bajo la administración del MOPT, a través del CONAVI, órgano adscrito a ese Ministerio de conformidad con el artículo 3 de la citada Ley N° 7798. Entre tanto, la Red Vial Cantonal se encuentra a cargo de las municipalidades respectivas. En ese orden de ideas, siendo que la administración de la Red Vial Nacional es una competencia propia del MOPT, las municipalidades no tienen potestad de control sobre las obras realizadas sobre las carreteras que conforman dicha red.
De lo anterior se sigue que las Municipalidades carecen de potestades para intervenir, realizando obras de mantenimiento o rehabilitación, en las rutas de la Red Vial Nacional.
Debe insistirse. La conservación y mantenimiento de la Red Vial Nacional es una competencia que la Ley atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y que ejecuta a través de uno de sus órganos desconcentrados.
Luego, debe señalarse que las municipalidades carecen de una potestad de avocarse las competencias del Estado. Esto en el tanto, es conocido y notorio, de un lado, que el Estado es el sujeto mayor del ordenamiento y que tiene una condición de superioridad sobre cualquier otro ente a lo interno del país y, del otro lado, porque, precisamente, la avocación es solamente procedente allí donde exista una relación jerárquica entre quien tiene originariamente la competencia y quien la avoca. (Ver Gordillo, Agustin. Los órganos del Estado. En: http://www.gordillo.com/pdf_tomo1/capituloXII.pdf)
Debe insistirse. Las Municipalidades no gozan, de ninguna manera, de una condición jerárquica en relación con el Estado por lo que sería improcedente reconocerle a los gobiernos locales un poder de tutelar, mucho menos asumir de alguna forma, el ejercicio de las competencias del Estado, pues en el sistema de la Constitución, reiteramos, el Estado es el sujeto mayor del ordenamiento y las municipalidades son entes menores de carácter territorial. Así sería un contrasentido que un ente menor pudiese avocarse competencias del ente mayor del país. Sobre la condición de superioridad del Estado y la naturaleza de las municipalidades como entes menores de carácter territorial, conviene citar la sentencia de la Sala Constitucional N.° 13381-2006 de las 9:00 horas del 8 de setiembre de 2006 – que reitera el voto Nº 9289-2002 de las 15:12 horas del 24 de setiembre del 2002:
La Constitución Política determina el tipo de organización administrativa que existe en el país. El artículo 168 dispone claramente que para los efectos de la Administración Pública “…el territorio nacional se divide en provincias, éstas en cantones y los cantones en distritos”. El artículo 169 establece que “…La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal…”. Por otra parte, de conformidad con el artículo 2° de la Constitución Política, la soberanía reside en “la Nación” y el Estado ejerce esa soberanía sobre todo el territorio nacional, por delegación del pueblo. Desde el punto de vista jurídico, la soberanía alude a esa condición de superioridad que tiene el Estado sobre cualquier otro poder, a lo interno y a lo externo. Hacia lo interno, significa que el Estado es soberano respecto de los otros entes u órganos que existen y actúan dentro del territorio. En este sentido, en la sentencia Nº 2002-09289 de las 15:12 horas del 24 de setiembre del 2002 la Sala señaló:
“I.- Dentro de los Estados modernos el concepto de soberanía reviste un matiz distinto al que tradicionalmente se esbozaba. Clásicamente se concebía a la soberanía como aquél poder que reside, exclusivamente, en la Nación, concepto –este último- que derivado de la doctrina Francesa, es sinónimo de pueblo (sea el conjunto de las generaciones pasadas, presentes y futuras del país), confiriéndole a la soberanía un matiz cultural y, además, político. Actualmente, dicho concepto, en virtud del principio democrático de representación popular esbozado en el artículo 9 de la Constitución, evolucionó, constituyéndose en una potestad que no solamente reside en la Nación, sino que es ejercida con poder coactivo físico y jurídico por el gobierno. Dicha situación coloca sobre la mesa el tema de la supremacía de la potestad de gobierno como un componente de la soberanía estatal, la cual se impone internamente sobre los ordenamientos y sujetos existentes dentro de su territorio. A lo dicho, debe agregarse, entonces, que el ejercicio de la soberanía interna del Estado costarricense, al estar sujeto jurídicamente a la potestad de gobierno, ergo del pueblo, debe entenderse también sujeta a los principios, derechos y garantías constitucionales que rigen en la República, y a los tratados y convenios internacionales que se encuentren suscritos e incorporados a nuestro ordenamiento constitucional.”
Estos dos principios, unidad del Estado y soberanía estatal, constituyen los límites al ámbito de desarrollo de la autonomía de los entes locales.
Por otra parte y desde el punto de vista subjetivo, la Administración Pública es el conjunto de entes al cual el ordenamiento jurídico ha atribuido la función de administrar. De conformidad con nuestro ordenamiento jurídico, la Administración Pública está formada por el Estado (ente público mayor), y un conjunto de entes menores creados a partir de un acto de imperio del primero. Entre los entes menores se encuentran algunos de carácter territorial (municipalidades) y otros de carácter institucional (instituciones autónomas y semiautónomas).
Así la conclusión en este punto es que las municipalidades no pueden avocarse las competencias que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y el Consejo Nacional de Vialidad tienen en materia de conservación y mantenimiento de la Red Vial Nacional.
No obstante, conviene apuntar que la Ley faculta a las municipalidades a colaborar con el Estado en materia de conservación y mantenimiento de la Red Vial Nacional previa autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
B. EN ORDEN A LA RELACIÓN DE COLABORACIÓN ENTRE LAS MUNICIPALIDADES Y EL ESTADO PARA EL MANTENIMIENTO DE LA RED VIAL NACIONAL
Sin perjuicio de lo expuesto hasta este punto, importa señalar, sin embargo, que las Municipalidades sí pueden cooperar y colaborar con el Estado en el mantenimiento de la Red Vial Nacional cuando algunas de sus rutas incidan en el bienestar general del respectivo cantón.
En este sentido, conviene señalar que el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos establece, de forma expresa, que con previa autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, las municipalidades pueden colaborar en la ejecución de las obras de conservación de los caminos de la Red Vial Nacional:
Artículo 2º.- Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. Las carreteras y caminos públicos únicamente podrán ser construidos y mejorados por el Ministro de Obras Públicas y Transportes. Sin embargo, con previa autorización de dicho Ministerio, las municipalidades y las instituciones descentralizadas del Estado, que tengan funciones relacionadas con la construcción de vías públicas, podrán ejecutarlas directamente o a través de terceros. Tratándose de caminos nuevos o ampliaciones, las partes interesadas solicitarán al Ministerio los estudios y recomendaciones técnicas de rigor, debiendo, en este caso, indicar los recursos económicos de que disponen para realizar. Cumplido este requisito, el Ministerio deberá pronunciarse, dentro de los seis meses siguientes a la fecha de recibo de la solicitud. De no pronunciarse dentro de este término los interesados podrán realizar las obras, sin que le Ministerio pueda excluirse de sus programas de mantenimiento y mejoramiento.
En efecto, conviene señalar que, en términos generales, entre las municipalidades y el Estado, existe una relación de coordinación y colaboración implícita, pues los intereses de carácter nacional coexisten a la par de la autonomía municipal. Por lo que a pesar de que las competencias entre la administración nacional y las municipalidades deben estar claramente definidas y delimitadas - a fin de garantizar la armónica aplicación de la política gubernamental –estatal y municipal-, lo cierto es que existe un deber de colaboración y cooperación entre el Estado – amén de las instituciones autónomas – y las municipalidades en orden a garantizar el bien común. Por ser pertinente, se transcribe el dictamen C-449-2007 de 17 de diciembre de 2007:
Ahora bien, para efectos del asunto consultado debe indicarse que a la par de las competencias “locales”, propias de las municipalidades, se encuentran las competencias de carácter nacional que deben ser ejercidas por el Estado aún en el ámbito territorial de las municipalidades. Son, entonces, tanto los legisladores como los jueces quienes definen lo "local" y, por ende, el ámbito de intereses y servicios que las corporaciones municipales están llamadas a administrar (Véase en este sentido las sentencias de la Sala Constitucional, números 6706-93, de las 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993; 4681-97, de 14:42 horas del 14 de agosto de 1997; y 2806-98, de 14:30 horas del 28 de abril de 1998).
Las competencias nacionales, emanación directa de los intereses de carácter nacional, existen y coexisten a la par y en respeto de la autonomía municipal. Los intereses nacionales pueden ser también locales y viceversa, pero su administración debe estar claramente definida a fin de garantizar la armónica aplicación de la política gubernamental –estatal y municipal-.
Lo local y lo nacional no puede ni debe ser objeto de contradicción. Por el contrario, de lo que se trata es de garantizar su simbiosis en aras del bien común. En este sentido la Sala Constitucional declaró la adecuación del artículo 7 del Código Municipal a la Carta Fundamental, al establecer la necesaria coordinación que debe existir entre las municipalidades y la Administración para el ejercicio de las competencias nacionales en el ámbito municipal.
Luego, debe advertirse que el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos establece, en lo particular, que esta relación de cooperación entre municipalidades y el Estado existe en materia de mantenimiento de las vías públicas. Al respecto, conviene citar lo señalado por la resolución N.° 5445-1999 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999:
XVII.- DEL MANTENIMIENTO DE LOS CAMINOS PÚBLICOS. Señala el accionante, que el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos, número 5060, de veintidós de agosto de mil novecientos setenta y dos y sus reformas, atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la construcción y mejora de los caminos públicos, incluidos los vecinales, de interés local. La norma impugnada dispone, según texto dado por Ley número 6312, de doce de enero de mil novecientos setenta y nueve, en lo que interesa:
"Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. Las carreteras y caminos públicos únicamente podrán ser construidos y mejorados por el Ministerio de Obras Públicas Y Transportes. Sin embargo, con previa autorización de dicho Ministerio, las municipalidades y las instituciones descentralizadas del Estado, que tengan funciones relacionadas con la construcción de vías públicas, podrán ejecutarlas directamente o a través de terceros."
La norma en cuestión atribuye al Estado -entendido como un todo, sea la entidad superior jurídicamente organizada, con personalidad y responsabilidad propias, que le corresponde la representación política de la colectivad nacional- la propiedad de las carreteras y caminos públicos, pero de seguido reconoce la jurisdicción de las municipalidades al atribuirle la propiedad de las calles de su jurisdicción. Sin embargo, en lo que se refiere a la manutención y reparación de las vías públicas, la función debe ser entendida en relación con lo dispuesto en el artículo 2 inciso a) de la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que dice:
"El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto:
a) Planificar, construir y mejorar las carreteras y caminos. Mantener las carreteras y colaborar con las Municipalidades en la conservación de los caminos vecinales."
Queda en evidencia que no se trata de quitarle competencias ni atribuciones a las municipalidades, sino más bien de la debida coordinación que debe existir con las dependencias públicas, a fin de que los intereses y servicios locales no se contrapongan con los nacionales, en tanto el mantenimiento de la red vial nacional no implica la administración ni la regulación de las mismas; por este motivo tampoco resulta inconstitucional, en los términos impugnados, esta disposición.
Específicamente, debe reiterarse, que el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos prevé que, previa autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, las municipalidades puedan colaborar en el mantenimiento de la Red Vial Nacional cuando sea de interés para la buena administración de los intereses locales.
Así las cosas, debe nuevamente advertirse que las municipalidades no pueden avocarse la competencia del Estado en materia de mantenimiento y conservación de la Red Vial Nacional, pero sí pueden colaborar con esta tarea, previa autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
C. NO ES ADMISIBLE PRONUNCIARNOS SOBRE LA MATERIA RELACIONADA CON EL PROCESO PRESUPUESTARIO.
Aparte de los extremos ya analizados, la municipalidad consultante requiere que se extienda criterio sobre si puede incluir dentro de su presupuesto ordinario, una partida para realizar obras en una ruta nacional.
Luego, es claro que este extremo de la consulta se refiere directamente a materia presupuestaria y se relaciona con el manejo de fondos públicos, lo cual entra en un campo en el que la Contraloría General de la República ejerce una competencia exclusiva y excluyente. Al respecto, conviene transcribir lo dicho en el dictamen C-71-2014 de 4 de marzo de 2014:
Ahora bien, respecto al tema que se nos consulta debemos señalar que la interrogante se encuentra directamente relacionada con materia presupuestaria y con el manejo de fondos públicos, lo cual entra en un campo en el que la Contraloría General de la República ejerce una competencia exclusiva y excluyente, tema sobre el cual hemos indicado lo siguiente:
Bajo ese contexto, en virtud de que el asunto sometido a pronunciamiento gira en torno al manejo de fondos públicos y si se requiere o no autorización por parte de la Contraloría (contratación en la adquisición de bienes con fondos públicos proporcionados por esa Municipalidad al Centro Agrícola Cantonal de Corredores), es la Contraloría la competente (competencia exclusiva y prevalente) para pronunciarse sobre el particular.” (Dictamen C-402-2005 del 2005).
“ La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)” (Las negritas no corresponden al original).” (Dictamen C-339-2005 del 30 de setiembre del 2005)
Así las cosas, de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es la Contraloría General la encargada de ejercer la función asesora en materia presupuestaria, dentro de la cual se encuentra el tema objeto de la consulta planteada.
Así las cosas, debe señalarse que el extremo de la presente consulta, referente a si la municipalidad puede incluir dentro de su presupuesto ordinario una partida para realizar obras en una ruta nacional, es inadmisible.
Con fundamento en lo expuesto, se concluye que las municipalidades no pueden avocarse la competencia del Estado en materia de mantenimiento y conservación de la Red Vial Nacional, por lo que no pueden realizar reparaciones o rehabilitaciones en la Red Vial Nacional no autorizadas por el Estado.
No obstante, en virtud del principio de cooperación y colaboración interinstitucional, las municipalidades sí pueden colaborar con el mantenimiento y conservación vial, previa autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
Finalmente, se indica que el extremo de la presente consulta, referente a si la municipalidad puede incluir dentro de su presupuesto ordinario una partida para realizar obras en una ruta nacional, es inadmisible por tratarse de una materia sobre la cual, la Contraloría General ejerce una competencia excluyente y prevalente.

References: artículo 4
 artículo 1

Artículo 1
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 3
 artículo 168
 artículo 169
 artículo 2
 artículo 9
 artículo 2

Artículo 2
 artículo 7
 artículo 2
 resolución 
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2