Source: http://kraken.slv.cz/7As19/2008
Timestamp: 2018-06-19 13:06:56+00:00

Document:
7As19/2008
è. j. 7 As 19/2008-126
ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Eli¹ky Cihláøové, JUDr. Karla ©imky a JUDr. Jaroslava Hubáèka v právní vìci navrhovatele: T. N., proti veøejnému funcionáøi: J. È., zastoupen JUDr. Eduardem Brunou, Ph.D., advokátem se sídlem Sokolovská 24, Praha 8, v øízení o kasaèní stí¾nosti veøejného funkcionáøe proti rozsudku Krajského soudu v Ostravì ze dne 17. 1. 2008, è. j. 22 Ca 263/2007-100,
I. Rozsudek Krajského soudu v Ostravì ze dne 17. 1. 2008, è. j. 22 Ca 263/2007-100, s e s úèinností ke dni 20. 6. 2008 z r u ¹ u j e a øízení o kasaèní stí¾nosti veøejného funkcionáøe s e s úèinností k tému¾ dni z a s t a v u j e.
II. ®ádnému z úèastníkù se n e p ø i z n á v á náhrada nákladù øízení pøed krajským soudem.
III. Èeská republika-Nejvy¹¹í správní soud j e p o v i n n a do ¹edesáti dnù od právní moci rozhodnutí zaplatit veøejnému funkcionáøi k rukám JUDr. Eduarda Bruny, Ph.D, advokáta, na náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti èástku 4800 Kè.
IV. Navrhovateli s e n e p ø i z n á v á náhrada nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti.
Krajský soud v Ostravì rozsudkem ze dne 17. 1. 2008, è. j. 22 Ca 263/2007-100, rozhodl v øízení zahájeném na základì návrhu podaného navrhovatelem, ¾e veøejný funkcionáø (dále jen stì¾ovatel ) poru¹il povinnost stanovenou v ustanovení § 11 odst. 1 písm. b) zákona è. 159/2006 Sb. (dále jen zákon o støetu zájmù ) tím, ¾e v oznámení o èinnostech, majetku, pøíjmech, darech a závazcích, které uèinil dne 26. 3. 2007 v souvislosti s ukonèením funkce starosty mìsta Vsetín, neuvedl, ¾e má nesplacený hypotéèní úvìr u Komerèní banky, a. s., ve vý¹i 1 388 527,74 Kè s úrokem ve vý¹i 5 033,40 Kè a ulo¾il mu pokutu ve vý¹i 20 000 Kè. V odùvodnìní rozsudku krajský soud konstatoval, ¾e stì¾ovatel byl v dobì do 23. 2. 2007 veøejným funkcionáøem podle ust. § 2 odst. 1 písm. q) zákona o støetu zájmù, nebo» byl zvolen do funkce starosty dne 2. 11. 2006 a na tuto funkci rezignoval dne 23. 2. 2007. Na základì listinných dùkazù, které mìl k dispozici, krajský soud zjistil, ¾e stì¾ovatel èerpal ke dni 23. 2. 2007 u Komerèní banky, a. s. hypotéèní úvìr ve vý¹i 1 388 527,74 Kè s úrokem ve vý¹i 5033,40 Kè. Pokud pak v oznámení o pøíjmech, darech a závazcích ve smyslu § 11 odst. 1 písm. b) zákona o støetu zájmù, které uèinil v souvislosti s ukonèením výkonu funkce starosty, neuvedl, ¾e má nesplacený finanèní závazek pøesahující èástku 100 000 Kè, poru¹il povinnost ulo¾enou mu citovaným ustanovením. Krajský soud v této souvislosti dospìl k závìru, ¾e stì¾ovatel poru¹ením ulo¾ené povinnosti naplnil skutkovou podstatu § 22 odst. 2 písm. a) zákona o støetu zájmù pøedstavující zákonný pøedpoklad pro ulo¾ení pokuty. Dále posuzoval zákonná kriteria, k nim¾ pøihlí¾í soud pøi stanovení vý¹e pokuty. Vycházel pøedev¹ím z úèelu a smyslu zákona o støetu zájmù, jím¾ je zaji¹»ovat transparentnost jednání veøejných èinitelù, umo¾nit obèanùm a médiím lep¹í veøejnou kontrolu volených zástupcù a pøispìt tak k prohloubení dùvìry v politiku a veøejný ¾ivot. Pøesto¾e poru¹ení povinnosti veøejného funkcionáøe stì¾ovatelem bylo prokázáno, nepova¾uje soud záva¾nost tohoto poru¹ení za vysokou, nebo» stì¾ovatelem neuvedený údaj týkající se jeho finanèního závazku vùèi Komerèní bance, a. s. je skuteèností snadno zjistitelnou a dohledatelnou, Krajský soud v¹ak zdùraznil, ¾e existence tohoto finanèního závazku, jako¾ i zákonné povinnosti vyplývající z ust. § 11 odst. 1 písm. b) zákona o støetu zájmù si musel být stì¾ovatel vìdom a jako vrcholný pøedstavitel mìstského zastupitelstva mìl pøíkladnì dbát na splnìní svých zákonných povinností v zákonem po¾adovaném rozsahu. Proto pokuta ulo¾ená odpovídá míøe záva¾nosti poru¹ení zákona i míøe zavinìní veøejného funkcionáøe.
Proti tomuto rozsudku podal stì¾ovatel v zákonné lhùtì kasaèní stí¾nost z dùvodù uvedených v ustanovení § 103 odst. 1 písm. b) a d) s. ø. s. V kasaèní stí¾nosti namítal, ¾e krajský soud nesprávnì postupoval pøi zji¹»ování skutkového stavu, kdy¾ sám ve vìci provedl dokazování, ani¾ by naøídil ústní jednání, v rámci kterého by uvedené listinné dùkazy pøeèetl a dal stì¾ovateli jako úèastníku øízení mo¾nost se k nim vyjádøit. Tímto postupem poru¹il èl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Dále stì¾ovatel poukázal na to, ¾e krajský soud v Ostravì v obdobných vìcech v krátkém èasovém odstupu rozhodl odli¹nì, kdy¾ na rozdíl od této kauzy v rozsudku ze dne 21. 2. 2008, è. j. 22 Ca 356/2007-21, upustil od ulo¾ení pokuty za situace, kdy zároveò konstatoval, ¾e do¹lo k poru¹ení povinnosti veøejného funkcionáøe (soudce) stanovené v ust. § 12 odst. 1 vìta druhá zákona o støetu zájmù, nebo» vùbec nebylo podáno oznámení o èinnostech, majetku, pøíjmech, darech a závazcích. Rozdílným pøístupem v obdobných vìcech se krajský soud dopustil jurisdikèní libovùle. Stì¾ovatel rovnì¾ podotkl, ¾e smyslem zákona o støetu zájmù je zejména veøejná kontrola majetkových pomìrù veøejných funkcionáøù, ale jeho majetkové pomìry jsou ¹iroké veøejnosti dostateènì známé v dùsledku nìkolika kauz, které byly medializovány. Rovnì¾ navrhovatel v ¾alobì poukázal na to, ¾e stì¾ovatel v médiích uvedl, ¾e splácí hypotéku. Jestli¾e tedy stì¾ovatel opomenul uvést do oznámení ze dne 26. 3. 2007 svùj finanèní závazek pøesto, ¾e je veøejnosti znám, domnívá se, ¾e krajský soud mìl k této skuteènosti pøihlédnout a upustit od ulo¾ení pokuty, popø. mìl svým rozhodnutím stanovit náhradní lhùtu ke splnìní této povinnosti. Dále stì¾ovatel upozornil na to, ¾e veøejní funkcionáøi jsou odpovìdni za zavinìné poru¹ení povinností stanovených tímto zákonem, pøièem¾ k otázce jeho zavinìní nebyly krajským soudem provedeny ¾ádné dùkazy a rovnì¾ v odùvodnìní rozsudku se s tím krajský soud nijak nevypoøádal, co¾ zakládá nepøezkoumatelnost rozsudku. Z napadeného rozsudku není patrno, ¾e by krajský soud konkrétnìji zkoumal míru jeho zavinìní, co¾ je podmínka nezbytná pro stanovení vý¹e pokuty, a v této èásti je rozsudek rovnì¾ nepøezkoumatelný pro nedostatek dùvodù. Stì¾ovatel také poukázal na to, ¾e v oznámení, které uèinil v souvislosti s ukonèením funkce èlena vlády v roce 2007, výslovnì pøedmìtný finanèní závazek uvedl, co¾ také svìdèí o splnìní o úèelu zákona o støetu zájmù. Obì uvedená oznámení by mìla být vnímána jako celek, proto¾e se vztahují k jednomu a tému¾ veøejnému èiniteli, který sice zastával rozdílné veøejné funkce, nicménì mìl stejný finanèní závazek. Rovnì¾ k této okolnosti mìl krajský soud pøihlédnout a upustit od ulo¾ení pokuty, popø. stanovit náhradní lhùtu ke splnìní této povinnosti. K odùvodnìní výroku o náhradì nákladù ustanovením § 60 odst. 1 s. ø. s., stì¾ovatel namítal, ¾e chtìjí-li být úèastníci øízení úspì¹ní, musí svou aktivní èinností pøispìt k tomu, aby soud mìl dostatek skutkového materiálu pro své rozhodnutí. Jestli¾e v dané vìci navrhovatel dùkazní povinnost nesplnil, nelze uva¾ovat o jeho úspìchu ve vìci ve smyslu citovaného ustanovení. S ohledem na vý¹e uvedené stì¾ovatel navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud napadený rozsudek zru¹il pro vady øízení a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
Navrhovatel ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedl, ¾e není jeho vinou ani vinou krajského soudu, ¾e stì¾ovatel prohrál spor. Stì¾ovatel si to zavinil sám, výluènì svojí neèinností, ne-li obstrukcí. Argumenty, na nich¾ zakládá svou kasaèní stí¾nost, jsou zalo¾eny na jeho pøedchozí pasivitì. Dále pova¾oval za vhodné pøiblí¾it kontext celého pøípadu a uvedl, ¾e stì¾ovatel byl opakovanì veøejnì upozornìn na nedostatky ve svém pøiznání o èinnostech, majetku, pøíjmech, darech a závazcích, je¾ uèinil v souvislosti se svou rezignací na funkci starosty Vsetína v nìkolika èláncích v Hospodáøských novinách (HN 27. 3. 2007, HN 25. 4. 2007 a HN 15. 8. 2007). Koneènì dne 27. 8. 2007 obdr¾el stejnopis ¾aloby a k jejímu obsahu se nevyjádøil a neposkytl krajskému soudu ¾ádnou souèinnost. Ke stí¾ní námitce týkající se dokazování odkázal na judikaturu ve vìcech azylových (rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, è. j. Azs 103/2005-76). V tomto øízení v¹ak jde o skuteènost (existence hypotéèního úvìru) nespornou, podle stì¾ovatele dokonce obecnì známou, kterou nijak nezpochybòuje. Nebylo proto úèelné ani smysluplné, aby krajský soud naøídil jednání a aby oba úèastníci cestovali do Ostravy kvùli známé a nesporné skuteènosti. Není vinou navrhovatele ani soudu, ¾e stì¾ovatel neposkytl bli¾¹í údaje ke svému obecnì známému a nespornému závazku (tedy tehdej¹í jeho vý¹i a název banky). Poté, co tyto údaje doplnil soud dotazem u banky, stì¾ovatel chce svou pøedchozí neèinnost vyu¾ít jako dùvod ke zru¹ení rozsudku. K dal¹í stí¾ní námitce navrhovatel uvedl, ¾e v pøípadì stì¾ovatele jde o aktivního politika, na jeho¾ pravdivém a úplném pøiznání podle zákona o støetu zájmù existuje silný veøejný zájem a takový pøípad nelze mechanicky srovnávat, a nazývat jurisdikèní libovùlí , s pøípadem soudce, který ode¹el do dùchodu, ¾ádnému podezøení nikdy vystaven nebyl a jeho pøiznání bylo èistì formální. Stì¾ovatel, který podle názoru navrhovatele, flagrantnì pomíjel opakovaná upozornìní na neúplnost svého pøiznání, se nyní domáhá, aby mu nebyla ukládána sankce nebo, aby dostal dal¹í lhùtu ke splnìní své povinnosti. Veøejný funkcionáø, a také starosta a senátor nastupující v té dobì do funkce místopøedsedy vlády, je povinen jít pøíkladem v plnìní tìchto povinností. Svým opominutím vnesl zbyteènì nejistotu do vìci jinak nesporné (tj. fakticky zpochybnil existenci hypotéèního závazku, o nìm¾ se pøed tím zmínil v tisku) a svou chybu nenapravil, aè k tomu byl veøejnì vyzýván. O zavinìní stì¾ovatele zde vùbec není sporu. Stì¾ovateli pochopitelnì musela být známa vý¹e jeho vlastní hypotéky, zvlá¹tì je-li podle nìj známa i veøejnosti. U vlastnoruènì vyplnìného dotazníku o vlastních majetkových pomìrech se dost dobøe nelze dopustit nepravdy, nepøesnosti nebo neúplnosti jinak ne¾ zavinìnì. Pokud stì¾ovatel ¾ádá, aby jeho pøiznání ulo¾ené ve Vsetínì bylo vykládáno pouze a jedinì v celku s jeho pøiznáním (jiným, pøi odchodu z jiné funkce) ulo¾eným v Praze, pak by hypotetický zájemce o nahlédnutí do obou pøiznání musel dospìt k závìru, ¾e závazek ve vý¹i 1 388 527,74 Kè zároveò existoval i neexistoval. Krajský soud podle názoru navrhovatele rozhodl je¹tì velmi mírnì, pokud ulo¾il sankci v nejni¾¹í pìtinì mo¾ného rozsahu. Stì¾ovatel zvolil v øízení pøed krajským soudem obranu, která spoèívala v jeho naprosté pasivní rezistenci a spoléhání na dùkazní nouzi. Tato strategie skuteènì mohla být úspì¹ná. Navrhovatel z logických dùvodù (bankovní tajemství) nemìl ¹anci specifikovat, jaká je aktuální vý¹e hypotéèního závazku stì¾ovatele a vùèi jaké bance a evidenèní orgán, který mìl jako první mo¾nost iniciovat øízení se stì¾ovatelem, byl po celou dobu neèinný. Situaci mohl vyøe¹it jedinì aktivní, podle stì¾ovatele aktivistický , jak zdùraznil navrhovatel, pøístup soudu. Krajský soud mohl, jak ho k tomu dle názoru navrhovatele vybízí stì¾ovatel, øíci, ¾e zákon má mezery a chybí øe¹ení. Mohl se schovat za paragrafy, do procesních fint a vyslat tím velmi neblahou zprávu, ¾e nemá smysl se jakkoli pokou¹et o kontrolu veøejných funkcionáøù. Navrhovatel na závìr vyslovuje vysoké uznání krajskému soudu za to, ¾e tak neuèinil.
Nejvy¹¹í správní soud pøedtím ne¾ pøistoupil k vìcnému pøezkoumání napadeného rozsudku, musel posoudit, zda jsou v dané vìci splnìny procesní podmínky s ohledem na pøechodná ustanovení zákona è. 216/2008 Sb., jím¾ se mìní zákon o støetu zájmù, který nabyl úèinnosti dnem vyhlá¹ení, tj. 20. 6. 2008.
Zákon è. 216/2008 Sb. pøinesl do procesní úpravy øízení ve vìcech støetu zájmù zásadní zmìny oproti pøedchozí úpravì. Ve vztahu k projednávané vìci je podstatné, ¾e do¹lo ke zru¹ení zvlá¹tního procesního re¾imu postihování veøejných funkcionáøù za nìkterá poru¹ení zákona o støetu zájmù. Podle úpravy úèinné do 19. 6. 2008 (konkrétnì hlavy IV zákona o støetu zájmù) byli veøejní funkcionáøi odpovìdni za zavinìné poru¹ení povinností stanovených zákonem o støetu zájmù, ne¹lo-li o trestný èin (§ 15 citovaného zákona). O poru¹ení povinností veøejných funkcionáøù stanovených zákonem o støetu zájmù rozhodovaly soudy ve správním soudnictví (§ 16 citovaného zákona). Právní úprava obsa¾ená v zákonì o støetu zájmù tedy vytvoøila zvlá¹tní typ veøejnoprávního deliktu, který nebyl trestným èinem, ale souèasnì nebyl ani pøestupkem nebo jiným správním deliktem. Tento delikt se svojí povahu asi nejvíce blí¾il deliktu disciplinárnímu, nebo» osobou za nìj odpovìdnou byla fyzická osoba ve zvlá¹tním postavení charakteristickém tím, ¾e se významným zpùsobem podílela na výkonu veøejné moci nebo na øe¹ení otázek veøejného zájmu (viz katalog veøejných funkcionáøù v § 2 zákona o støetu zájmù). ©lo o úpravu v èeském právním øádu zcela neobvyklou, podle ní¾ soudy ve správním soudnictví nepùsobily v roli pøezkumného orgánu, který následnì kontroluje na základì ¾aloby zákonnost rozhodnutí orgánu veøejné správy o vinì a sankci za delikt, nýbr¾ o vinì a sankci za delikt samy rozhodovaly, a tedy právo samy nalézaly, podobnì jako tomu bylo v øízení trestním nebo obèanskoprávním. Procesní úprava výkonu takové zvlá¹tní pravomoci správních soudù, jakkoli by na ní samotné jistì a priori nebylo nic protiústavního, v¹ak v podobì, v jaké ji zákonodárce pøijal, zùstala kusá a nejednoznaèná a vyvolávala velké otazníky nad tím, zda je rozumnì aplikovatelná a zda odpovídá ústavním po¾adavkùm na spravedlivý proces.
Zákonodárce proto zákonem è. 216/2008 Sb. tuto zvlá¹tní procesní úpravu ze zákona o støetu zájmù odstranil. Správní soudy pøestaly být orgány, které ve vìcech støetu zájmù samy pùsobí jako orgány nalézací, a vrátily se do své obvyklé role orgánù provádìjících soudní kontrolu veøejné správy formou pøezkumu správních rozhodnutí. Delikty veøejných funkcionáøù podle zákona o støetu zájmù ve znìní zákona è. 216/2008 Sb. pøestaly mít specifickou povahu a staly se pøestupky (viz vypu¹tìní hlavy VI z èásti tøetí a zmìny provedené v hlavì VII té¾e èásti zákona o støetu zájmù). Vedle zmìn v procesním re¾imu do¹lo i k výraznému sní¾ení sankcí za pøestupky, které by podle døívìj¹í úpravy obsahovì odpovídaly deliktùm veøejných funkcionáøù podle hlavy VI èásti tøetí zákona, a k nìkterým dal¹ím úpravám hmotného práva.
V této souvislosti nutno zdùraznit, ¾e zákonodárce sice vytvoøil tím, ¾e v pùvodní právní úpravì zalo¾il pravomoc a vìcnou pøíslu¹nost správních soudù k øízením o poru¹ení povinností veøejných funkcionáøù, zvlá¹tní procesní úpravu a zvlá¹tní typ øízení pøed krajskými soudy ve správním soudnictví (by» se jednalo o úpravu kusou a nejednoznaènou), neprovedl v¹ak ¾ádnou výslovnou novelizaci ustanovení o opravných prostøedcích ve správním soudnictví. Lze tedy mít za to, ¾e i ve vìcech poru¹ení povinností veøejných funkcionáøù bylo zásadnì pøípustné proti rozhodnutí krajského soudu podat kasaèní stí¾nost za podmínek stanovených v § 103 a násl. s. ø. s.
Vzhledem k tomu, ¾e zákonem è. 216/2008 Sb. se zásadním zpùsobem zmìnila procesní i hmotnìprávní úprava, musel zákonodárce upravit i pøechodový re¾im, tedy stanovit, co se za úèinnosti nové právní úpravy stane se skutky, které se staly za úèinnosti úpravy staré a které by mohly být posti¾itelné jako delikt, a jak se nalo¾í s øízeními zahájenými za staré úpravy.
Pøechodná ustanovení zákona è. 216/2008 Sb., konkrétnì èl. II) zní:
1. Pøestupkem je té¾ zavinìné poru¹ení povinností veøejného funkcionáøe, pro které mu pøed úèinností tohoto zákona bylo mo¾no ulo¾it pokutu soudem ve správním soudnictví a které je zároveò pøestupkem podle tohoto zákona. 2. Soudní øízení o poru¹ení povinnosti veøejných funkcionáøù zahájená pøed úèinností tohoto zákona, v nich¾ nebylo do dne nabytí úèinnosti tohoto zákona rozhodnuto, se zastavuje dnem úèinnosti tohoto zákona. Navrhovatel je oprávnìn postupovat podle § 13 odst. 7 nebo 8. 3. Doba, po kterou bylo vedeno øízení pøed soudem podle odstavce 2 se nezapoèítává do bìhu lhùty, po jejím¾ uplynutí nelze podle zvlá¹tního zákona pøestupek projednat.
Z citovaného èlánku je patrné, ¾e zákonodárce chce, aby i skutky, je¾ byly posti¾itelné podle døívìj¹í právní úpravy, bylo mo¾né postihnout i za úèinnosti úpravy nové, ov¹em jen za pøedpokladu, ¾e se jednalo také podle nové úpravy o pøestupky podle zákona o støetu zájmù. Sankèní re¾im se pak øídí podle nové právní úpravy, leda¾e by pøedchozí úprava byla pro pachatele pøestupku výhodnìj¹í. Uvedený princip plyne pøímo z èl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, který stanoví, ¾e trestnost èinu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona úèinného v dobì, kdy byl èin spáchán. Pozdìj¹ího zákona se pou¾ije, jestli¾e je to pro pachatele pøíznivìj¹í. Tento princip nachází svùj odraz jak co do definice skutkových podstat, tak co do druhu a vý¹e sankce v ustanovení § 7 odst. 1 a 2 zákona è. 200/1990 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o pøestupcích ). Zákon o støetu zájmù v tomto ohledu nemá zvlá¹tní úpravu a výslovnì odkazuje na subsidiární u¾ití zákona o pøestupcích v § 25 odst. 2 vìtì tøetí. Tolik pøechodový re¾im práva hmotného. Pøechodový re¾im práva procesního pak (bod 2.) pøedev¹ím stanoví, ¾e døívìj¹í meritorní rozhodování správních soudù o vinì a sankci se bez náhrady a bez jakýchkoli výjimek odstraòuje pro pøípady, ¾e øízení ji¾ bylo zahájeno a do dne nabytí úèinnosti zákona è. 216/2008 Sb. v nìm nebylo rozhodnuto. Odstranìní øízení nastává ex lege, a sice jeho zastavením dnem úèinnosti zákona è. 216/2008 Sb., tj. dnem 20. 6. 2008, kdy zákon nabyl úèinnosti. Uvedená zákonná konstrukce skonèení urèitého druhu soudních øízení ze zákona v urèitý jednotnì stanovený den je relativnì neobvyklá, nicménì byla ji¾ zákonodárcem pou¾ita, napø. v § 129 odst. 3 vìtì první s. ø. s., podle ní¾ do¹lo ze zákona k zastavení øízení o odvolání proti rozhodnutí soudu o opravném prostøedku proti rozhodnutí správního orgánu, pøipou¹tìla-li úprava pøedcházejících s. ø. s. takové odvolání a nebylo o nìm rozhodnuto do dne nabytí úèinnosti s. ø. s. Zákonodárce v¹ak souèasnì poskytl úèastníku odvolacího øízení mo¾nost náhradního opravného prostøedku-podle § 129 odst. 3 vìty druhé s. ø. s. mohl úèastník tohoto øízení do 31. ledna 2003, tedy ve speciální lhùtì stanovené pro tuto skupinu pøípadù, podat proti rozhodnutí soudu kasaèní stí¾nost podle s. ø. s.
U¾ije-li zákonodárce zákonné konstrukce zastavení øízení ze zákona k urèitému jednotnì stanovenému dni, tedy mechanismem, který je zcela mimo vùli úèastníka øízení a který nezohledòuje konkrétní okolnosti pøípadu, zejména chování úèastníka øízení, a to, zda rozhodující orgán patøiènì rychle a bez prùtahù postupoval v øízení pøedtím, ne¾ do¹lo k jeho zastavení, musí dbát na to, aby v souladu s principem ochrany legitimního oèekávání byl úèastníku øízení co nejménì sní¾en standard jeho procesní ochrany. V opaèném pøípadì by se zákonná úprava mohla dostat do rozporu s ústavnì zaruèeným právem na spravedlivý soudní èi jiný právní proces, jak je zakotveno v èl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Podobnì lze argumentovat i v souvislosti s mezinárodními závazky Èeské republiky: Fyzické èi právnické osoby nemají zásadnì právo na to, aby existoval urèitý minimální poèet opravných prostøedkù v rámci urèitého procesního øízení. Z èl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochranì lidských práv a základních svobod ve znìní protokolù è. 3, 5 a 8 (vyhlá¹ena pod è. 209/1992 Sb., dále jen Úmluva ) v¹ak vyplývá, ¾e ka¾dý, proti nìmu¾ bylo vzneseno trestní obvinìní ve smyslu uvedeného èlánku, má právo, aby o oprávnìnosti tohoto obvinìní rozhodl nezávislý a nestranný soud zøízený zákonem. Trestním obvinìním ve smyslu èl. 6 odst. 1 Úmluvy je nepochybnì i øízení, je¾ mù¾e iniciovat k tomu pøíslu¹ný orgán veøejné moci anebo i kdokoli jiný na základì ¾aloby, kterou podá ve veøejném zájmu (viz § 17 odst. 2 a 3 zákona o støetu zájmù ve znìní úèinném do 19. 6. 2008), jeho¾ smyslem a úèelem je postihovat urèité delikty stíhané ve veøejném zájmu a v nìm¾ mù¾e být tomu, kdo je stíhán, ulo¾ena penì¾itá sankce, a to i velmi citelná. Stanoví-li tedy zákonodárce v urèité právní úpravì, ¾e uvedené trestní obvinìní budou projednávat soudy v dvojinstanèním øízení ve správním soudnictví, pøièem¾ pøinejmen¹ím první instance bude vìc posuzovat meritornì, nemù¾e následnì standard procesních prostøedkù, jej¾ takto definoval, ve vztahu ke konkrétnímu bì¾ícímu øízení podstatnì zhor¹it. Jinak by toti¾ poru¹il ustanovení èl. 13 Úmluvy, nebo» by v takovém pøípadì øízení pøed správními soudy nebylo lze pova¾ovat za úèinné právní prostøedky nápravy pøed národním orgánem , jejich¾ existenci Úmluva pro práva a svobody jí chránìné, tedy i pro øízení ve vìci trestních obvinìní , vy¾aduje.
Z vý¹e uvedených úvah vyplývá, ¾e pøechodné ustanovení èl. II bodu 2. zákona è. 216/2008 Sb. nutno vykládat tak, aby u bì¾ících øízení byl zmìnou procesního re¾imu oproti døívìj¹ímu stavu co nejménì omezen standard ochrany procesních i hmotných práv, která jsou pøedmìtem øízení nebo kterých se úèastník mù¾e domáhat v øízení.
První výkladovou alternativou je, ¾e by se èl. II. bod 2. zákona è. 216/2008 Sb. vykládal tak, ¾e dnem úèinnosti tohoto zákona se automaticky zastavuje øízení o kasaèní stí¾nosti stì¾ovatele a Nejvy¹¹í správní soud tuto skuteènost deklaruje svým usnesením k uvedenému rozhodnému dni, ani¾ by to mìlo jakkoli vliv na pøedcházející øízení pøed krajským soudem a rozsudek, jen¾ je výsledkem tohoto øízení. Uvedená výkladová alternativa v¹ak neobstojí s ohledem na vý¹e uvedené po¾adavky na výklad pøechodných ustanovení zákona è. 216/2008 Sb. Je tomu tak proto, ¾e automatismem rozhodnutí o zastavení øízení, které by zcela pominulo existenci, a pøípadnou vykonatelnost a jiné dùsledky, rozhodnutí krajského soudu, by se tak vylouèila mo¾nost jeho pøezkumu. Rozhodnutí krajského soudu by se tak fakticky dodateènì stalo rozhodnutím vydaným v jednoinstanèním øízení, jeho¾ pøezkum v øízení v rámci obecného soudnictví by byl vylouèen. To znamená nepochybné zhor¹ení standardu ochrany práv stì¾ovatele oproti právnímu stavu pøed úèinností zákona è. 216/2008 Sb., a proto je tøeba takový výklad odmítnout.
Podle druhé výkladové alternativy bude s rozhodnutím krajského soudu napadeným kasaèní stí¾ností nalo¾eno v souladu s obecnou intencí zákonodárce, jak byla vyjádøena v nové úpravì postihu veøejných funkcionáøù v pøípadech støetu zájmù, tj. v pøechodných ustanoveních (èl. II) zákona è. 216/2008 Sb. Touto intencí bylo odstranit dosavadní velmi neobvyklou procesní úpravu, a to i ve vztahu k øízením dosud neskonèeným, a vytvoøit novou úpravu, je¾ by ve v¹ech podstatných parametrech odpovídala standardnímu pøestupkovému øízení, jak je upravuje i øada dal¹ích právních pøedpisù. Znamená to tedy, ¾e na øízení pøed krajským soudem, a i pøed Nejvy¹¹ím správním soudem, se bude pøi aplikaci pøechodných ustanovení èl. II bodu 2. zákona è. 216/2008 Sb. pohlí¾et jako na jeden celek. Nejvy¹¹í správní soud proto zastaví øízení o kasaèní stí¾nosti v souladu s tímto ustanovením ke dni úèinnosti citovaného zákona a souèasnì zru¹í kasaèní stí¾ností napadený rozsudek krajského soudu, ani¾ by vìcnì zkoumal jeho správnost. Øízení pøed správními soudy tak bude vèetnì v¹ech svých dùsledkù, tj. zejména právní moc a vykonatelnost kasaèní stí¾ností napadeného rozsudku krajského soudu, odstranìno, jak to èl. II bodu 2. zákona è. 216/2008 Sb. po¾aduje. Na stì¾ovatele je tedy nutno hledìt, jako by nikdy nebylo rozhodnuto o tom, ¾e by se dopustil deliktu ve smyslu pøedchozí úpravy podle zákona o støetu zájmù a jako by mu nikdy nebyla ulo¾ena ¾ádná sankce.
V souladu s touto výkladovou alternativou Nejvy¹¹í správní soud v daném pøípadì postupoval, a proto rozsudek krajského soudu s úèinností ke dni 20. 6. 2008 zru¹il a øízení o kasaèní stí¾nosti stì¾ovatele s úèinností k tému¾ dni zastavil.
Nejvy¹¹í správní soud podotýká, ¾e uvedený postup není ¾ádnou procesní klièkou, která by stì¾ovateli bez dal¹ího zajistila neposti¾itelnost za jednání, kterého se mohl v minulosti dopustit a které by naplòovalo znaky pøestupku podle nové úpravy. Ostatnì na tyto pøípady pamatuje pøechodné ustanovení v èl. II bodu 3. zákona è. 216/2008 Sb., podle kterého se doba, po kterou bylo vedeno øízení pøed soudem, nezapoèítává do bìhu lhùty, po jejím¾ uplynutí nelze pøestupek projednat. Tato lhùta je, jak plyne z ustanovení § 20 odst. 1 vìta pøed støedníkem zákona o pøestupcích, roèní a zaèíná bì¾et spácháním pøestupku. Zákon o støetu zájmù zvlá¹tní úpravu nemá, a je tedy na místì subsidiární u¾ití zákona o pøestupcích. To znamená, ¾e pokud navrhovatel vyu¾ije svého práva a podá podle ustanovení § 13 odst. 7 zákona o støetu zájmù v nyní úèinném znìní oznámení o podezøení, ¾e stì¾ovatel poru¹il své povinnosti podle zákona o støetu zájmù, nebude se doba od zahájení øízení pøed krajským soudem do jeho skonèení a doba od zahájení øízení pøed Nejvy¹¹ím správním soudem do úèinnosti zákona è. 216/2008 Sb. poèítat do bìhu lhùty, v ní¾ lze pøestupek projednat. Pro urèení poèátku bìhu lhùty mù¾e být nepochybnì významné, ¾e stì¾ovatel podal oznámení o jiných vykonávaných èinnostech, oznámení o majetku nabytém v prùbìhu výkonu funkce a oznámení o pøíjmech, darech a závazcích podávaná veøejným funkcionáøem podle zákona støetu zájmù dne 26. 3. 2007.
Vzhledem k tomu, ¾e rozsudek krajského soudu byl s úèinností k 20. 6. 2008 zru¹en a øízení o kasaèní stí¾nosti s úèinností k tému¾ dni zastaveno, Nejvy¹¹í správní soud se nezabýval, a ani nemohl zabývat, meritem kasaèní stí¾nosti, nebo» k tomu by byl oprávnìn, jen pokud by neexistoval dùvod k zastavení øízení daný zákonem è. 216/2008 Sb.
V intencích vý¹e uvedených úvah rozhodl Nejvy¹¹í správní soud i o nákladech øízení. V první øadì nutno podotknout, ¾e pro tyto úèely nelze odhlédnout od intence zákonodárce, kterou vyjádøil v zákonì è. 216/2008 Sb., tj. odstranit jejich zastavením ta øízení pøed správními soudy, je¾ bì¾ela podle døívìj¹í právní úpravy. Úèastníci øízení tedy procesnì nezavinili zastavení øízení. K nìmu do¹lo z vùle zákonodárce, zcela mimo jejich vùli a bez toho, aby výsledek øízení mohli jakkoli ovlivnit. Pøi úvahách o nákladech øízení je tedy nutno zohlednit, ¾e úèastníci øízení vynalo¾ili náklady na nì marnì, a to vinou zákonodárce, který v prùbìhu soudního øízení zmìnil jeho pravidla.
Obecnì platí pøi zastavení øízení, jak stanoví § 60 odst. 3 vìta první s. ø. s., ¾e ¾ádný z úèastníkù nemá právo na náhradu nákladù øízení, bylo-li øízení zastaveno. Uvedené ustanovení v¹ak nelze ve vìci úèastníkù pou¾ít, proto¾e by nezohlednilo okolnost, ¾e k zastavení øízení do¹lo v dùsledku zmìny zákonné úpravy, zcela mimo vùli úèastníkù øízení. ®ádné jiné ustanovení s. ø. s. náhradu nákladù øízení za takové procesní situace neupravuje.
Pøesto v¹ak je v právním státì nepøedstavitelné, aby zákon pøipustil, ¾e dojde k zastavení øízení, av¹ak úèastníci øízení, jejich¾ procesní postup byl v souladu se zákonem, ponesou náklady tohoto øízení, které vynalo¾ili, ani¾ mohli skuteènost, ¾e se øízení zastaví, jakkoli ovlivnit. Takový výklad ustanovení s. ø. s. o nákladech øízení by byl v rozporu se zásadou, ¾e právní regulace je v právním státì pøedvídatelná alespoò natolik, ¾e zmìní-li se v prùbìhu urèitého øízení jeho pravidla v dùsledku zmìny zákona, nebudou to soukromé osoby (jako úèastníci øízení), kteøí ponesou náklady takové zmìny. Lze tedy konstatovat, ¾e v s. ø. s. chybí pøíslu¹né ustanovení, které by na vìc bylo mo¾no pou¾ít v souladu s ústavním principem vý¹e vylo¾eným. Rovnì¾ chybí v pøechodných ustanoveních zákona è. 216/2008 Sb., která pouze upravují zastavení øízení, pøièem¾ o vypoøádání nákladù v nìm vzniklých mlèí. Zároveò nutno konstatovat, ¾e ani jinde v právním øádu neexistuje ustanovení, na základì nìho¾ by bylo lze úèastníkùm øízení marnì vynalo¾ené náklady nahradit. Zejména tak nelze uèinit postupem podle § 7 a násl. èi podle § 13 a násl. è. 82/1998 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon è. 82/1998 Sb.). Rozsudek krajského soudu nebyl zru¹en pro jeho nezákonnost, nýbr¾ v dùsledku zastavení øízení o kasaèní stí¾nosti proti tomuto rozsudku, pøièem¾ k zastavení øízení do¹lo ex lege, a sice v dùsledku zmìny zákona o støetu zájmù, nikoli proto, ¾e by zde podmínky pro zastavení øízení byly ji¾ v dobì vydání rozsudku krajského soudu. Stejnì tak nelze øízení pøed krajským soudem a pøed Nejvy¹¹ím správním soudem pova¾ovat za nesprávné úøední postupy. Oba soudy postupovaly zcela v mezích svých pravomocí a øídily se pøíslu¹nými procesními pøedpisy (zákonem o støetu zájmù a s. ø. s.).
Jak ji¾ bylo vý¹e uvedeno, v právním øádu nelze najít ustanovení, podle nìho¾ by bylo mo¾no úèastníkùm vynalo¾ené náklady nahradit, zároveò v¹ak vzhledem k vý¹e popsanému po¾adavku pøedvídatelnosti právní regulace nelze pøipustit, aby nahrazeny nebyly. Dále se lze domnívat, ¾e zákonodárce pøi vytváøení pøechodných ustanovení zákona è. 216/2008 Sb. opomnìl stanovit pravidlo ohlednì nákladù øízení pøi jeho zastavení. Uvedenou situaci lze proto øe¹it analogickým pou¾itím toho ustanovení o nákladech øízení, které je svojí povahou dané situaci nejbli¾¹í. Takovým ustanovením je § 60 odst. 8 s. ø. s., který stanoví, ¾e jsou-li pro to dùvody zvlá¹tního zøetele hodné, mù¾e soud pøiznat úèastníkovi, který mìl ve vìci alespoò èásteèný úspìch, právo na náhradu nákladù øízení i v tìch pøípadech, kdy tento zákon stanoví, ¾e ¾ádný z úèastníkù nemá na náhradu nákladù øízení právo.
Jakkoli nelze u ¾ádného z úèastníkù øízení hovoøit o tom, ¾e by mìl ve vìci alespoò èásteèný úspìch, nutno pøesto mít za to, ¾e v jejich vzájemném pomìru øízení skonèilo nerozhodnì , tj. zastavením øízení bez toho, aby bylo s koneènou platností rozhodnuto, kdo z nich je ve vìci samé úspì¹ný. V tomto smyslu lze nerozhodný výsledek sporu pova¾ovat za situaci analogickou èásteènému úspìchu ve vìci, jak o nìm hovoøí § 60 odst. 8 s. ø. s. Dùvodem zvlá¹tního zøetele hodným, pro který je na místì pøiznat úèastníkùm jimi vynalo¾ené náklady øízení, je èinnost zákonodárce, v dùsledku ní¾ se tyto náklady staly marnými, ani¾ by bylo mo¾no øíci, ¾e jeden z úèastníkù je vynalo¾il procesnì úspì¹nì a druhý procesnì neúspì¹nì a ani¾ by bylo lze komukoli z úèastníkù vytknout, ¾e by je vynalo¾il neúèelnì.
Ustanovení § 60 odst. 8 s. ø. s. dopadá na vypoøádání nákladù øízení mezi úèastníky, v øízeních podle s. ø. s., tedy typicky tehdy, kdy jedním z úèastníkù øízení je soukromá osoba a druhým správní orgán, èili souèást státu. V soudním øízení podle zákona o støetu zájmù v¹ak správní orgán úèastníkem øízení nemusí být. Tak je tomu i v daném pøípadì, v nìm¾ do¹lo k zahájení øízení na návrh soukromé osoby. Jakkoli veøejný funkcionáø, tedy osoba, proti ní¾ návrh smìøoval, se nachází ve zvlá¹tním postavení z titulu toho, ¾e zastává urèitou ústavní funkci, a proto podléhá re¾imu zákona o støetu zájmù, v tomto soudním øízení je osobou, proti které je vedeno sankèní øízení, nikoli osobou, která by vykonávala státní moc èi reprezentovala vykonavatele státní moci. Stát tedy není v soudním øízení podle zákona o støetu zájmù vùbec reprezentován v pozici úèastníka øízení. Analogii § 60 odst. 8 s. ø. s. tedy nutno chápat tak, ¾e pro úèely náhrady nákladù øízení bude Èeská republika, tedy subjekt, kterému je pøièitatelné jednání v¹ech státních orgánù, tedy i jednání orgánù moci zákonodárné, je¾ vyústilo v pøijetí zákona è. 216/2008 Sb., vta¾ena do øízení, aè ona sama ani ¾ádná z jejích organizaèních slo¾ek jeho úèastníkem není. Tím, komu musí být ulo¾ena povinnost k náhradì nákladù øízení, je tedy Èeská republika jednající v daném pøípadì tou svojí organizaèní slo¾kou, u ní¾ se soudní øízení o vìci skonèí a která zároveò rozhoduje i o nákladech øízení, tedy Nejvy¹¹ím správním soudem. Uvedené øe¹ení nejen ¾e nejlépe odpovídá povaze vìci, ale má svoji urèitou obdobu v jiném soudním øízení zvlá¹tního typu, a sice v øízení o urèení lhùty k provedení procesního úkonu podle § 174a zákona è. 6/2002 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o soudech a soudcích ). V tomto øízení stát není úèastníkem øízení, nebo» tím je (jen) navrhovatel (viz § 174a odst. 4 vìta první zákona o soudech a soudcích). Je-li v¹ak navrhovatel procesnì úspì¹ný, stát, aè není úèastníkem øízení, nese náklady øízení (§ 174a odst. 7 vìta druhá citovaného zákona). Zákonodárce zde zohledòuje skuteènost, ¾e procesní úspìch navrhovatele znamená, ¾e stát zpùsobil urèité prùtahy v øízení, a ¾e tedy navrhovatel oprávnìnì vynalo¾il náklady na obranu pøed tìmito prùtahy. Obdobnì Nejvy¹¹í správní soud ve vìci navrhovatele a veøejného funkcionáøe musí zohlednit skuteènost, ¾e tito zcela v souladu se zákonem a úèelnì vynalo¾ili v soudním øízení urèité náklady, které se v dùsledku následné èinnosti zákonodárce, tedy státu, staly marnými.
Podle ustanovení § 60 odst. 8 s. ø. s. u¾itého per analogiam a za pou¾ití ustanovení § 110 odst. 2 vìta druhá s. ø. s., které stanoví, ¾e rozhodl-li Nejvy¹¹í správní soud souèasnì o odmítnutí návrhu, zastavení øízení nebo o postoupení vìci, rozhodne i o nákladech øízení, které pøedcházelo zru¹enému rozhodnutí krajského soudu, by navrhovateli i stì¾ovateli (veøejnému funkcionáøi) pøíslu¹elo právo na náhradu nákladù, které by vynalo¾ili v øízení pøed krajským soudem, jeho¾ rozsudek Nejvy¹¹í správní soud zru¹il. Nebylo v¹ak dùvodu jim je pøiznat, nebo» ani jeden z nich takové náklady nevynalo¾il.
V øízení o kasaèní stí¾nosti vynalo¾il stì¾ovatel náklady v souvislosti se zastoupením advokátem. Se zøetelem na vý¹e uvedenou argumentaci Nejvy¹¹í správní soud pøiznal stì¾ovateli právo na jejich náhradu, a to odmìnu za dva úkony právní slu¾by (pøevzetí pøípadu a pøíprava zastoupení a podání kasaèní stí¾nosti) 2 x 2100 Kè podle § 7 bod 5, § 9 odst. 3 písm. f) a § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlá¹ky è. 177/1996 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù a náhrada hotových výdajù 2 x 300 Kè podle § 13 odst. 3 citované vyhlá¹ky, celkem tedy 4800 Kè.
Navrhovateli by rovnì¾ v øízení o kasaèní stí¾nosti pøíslu¹elo právo na náhradu nákladù øízení, ale jeliko¾ mu ¾ádné nevznikly, Nejvy¹¹í správní soud mu toto právo nepøiznal.
Ohlednì soudních poplatkù za návrh na zahájení øízení pøed krajským soudem (èástka 5000 Kè zaplacená navrhovatelem) a za kasaèní stí¾nost (èástka 3000 Kè zaplacená stì¾ovatelem) nutno poznamenat, ¾e pøi zastavení øízení o kasaèní stí¾nosti, o nìm¾ bylo rozhodnuto bez jednání, se vrací soudní poplatek podle ustanovení § 10 odst. 3 vìtou první a odst. 5 zákona è. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. To platí i pro vrácení poplatku zaplaceného v øízení pøed krajským soudem, byl-li rozsudek krajského soudu zru¹en rozhodnutím Nejvy¹¹ího správního soudu a øízení zastaveno. O vrácení obou poplatkù v¹ak rozhoduje krajský soud (§ 4 odst. 3 citovaného zákona a také usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 23. 10. 2003, è. j. 6 As 25/2003-40, publikované pod è. 110/2004 Sb. NSS). Proto Nejvy¹¹í správní soud o vrácení poplatkù rozhodnout nemohl a v této vìci tak bez zbyteèného prodlení uèiní krajský soud.

References: soud 
 soud 
 soud 
 § 11
 soud 
 § 2
 soud 
 § 11
 soud 
 § 22
 soud 
 soud 
 soud 
 § 11
 § 103
 soud 
 soud 
 § 12
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 60
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 2
 § 103
 § 13
 § 7
 § 25
 § 129
 § 129
 soud 
 § 17
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 20
 § 13
 soud 
 soud 
 § 60
 § 7
 § 13
 § 60
 soud 
 § 60
 § 60
 § 60
 § 174
 § 174
 soud 
 § 60
 § 110
 soud 
 soud 
 soud 
 § 7
 § 9
 § 11
 § 13
 soud 
 § 10
 soud 
 soud