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﻿ Sentencia 2012-00156 de octubre 9 de 2014
SENTENCIA 2012-00156 DE 09 DE OCTUBRE DE 2014
CONTENIDO:IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - SERVICIO NOTARIAL. EL SERVICIO NOTARIAL ES FUNCIÓN PÚBLICA Y SERVICIO PÚBLICO GRAVADO CON EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO, PUES EN CALIDAD DE SERVICIO CORRESPONDE A UNA ACTIVIDAD ANÁLOGA A LAS PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 36 DE LA LEY 14 DE 1983.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, SERVICIO NOTARIAL, ICA, IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO, CONTRIBUYENTE DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO, CLASES DE CONTRIBUYENTE DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO, OBLIGACIONES DEL CONTRIBUYENTE DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO, ELEMENTOS DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO, CAUSACIÓN DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO
Sentencia 2012-00156 de octubre 9 de 2014
Radicación: 66001-23-31-000-2012-00156-01 [20416]
Demandante: Luis Fernando Jaramillo Duque
Demandada: Municipio de Dosquebradas-Risaralda
Asunto: Acción de simple nulidad —ICA— servicio de notarías
Bogotá, D.C. nueve de octubre de dos mil catorce.
La demandante controvierte la legalidad del aparte “servicios de notarías” del artículo 2º del Acuerdo 26 de 1º de septiembre de 2006, proferido por el Concejo Municipal de Dosquebradas-Risaralda.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandada, corresponde a la Sala analizar (i) si la autoridad territorial tiene la competencia para determinar servicios gravados con el impuesto de industria y comercio, adicionales a los previstos en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983 y (ii) si los “servicios de notarías” pueden ser catalogados como actividades de servicio sujetos al impuesto de industria y comercio.
Al respecto se advierte que sobre el tema de la facultad impositiva de los entes territoriales y, concretamente, frente a la sujeción del servicio de notarías al impuesto de industria y comercio, esta Sección(8) ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse y en esta oportunidad reiterará su criterio, como pasa a exponerse.
Facultad impositiva de las entidades territoriales
La Constitución Política de Colombia de 1991 mantuvo los principios de legalidad tributaria y autonomía de las entidades territoriales consagrados en la Constitución de 1886, así mismo, otorgó a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales la potestad de establecer los diferentes aspectos de la obligación tributaria.
El artículo 287 de la Carta dispuso que las entidades territoriales tienen autonomía para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de las funciones a su cargo.
Conforme al artículo 287 de la Constitución es expresión de la autonomía el reconocimiento de las facultades que poseen las entidades territoriales para gobernarse por autoridades propias, ejercer competencias específicas acordes con la libertad de gestión de sus intereses, y administrar sus propios recursos, sea que estos provengan de los tributos que establezcan o de la participación en las rentas nacionales, con el propósito de atender a la realización de los cometidos que se les han asignado” (Subrayas fuera de texto)(9).
Por su parte, el artículo 338 de la Constitución consagra que en tiempo de paz, solo el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales o Distritales pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales. A su vez, la norma dispuso que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
Del precepto en comento es pertinente realizar una interpretación armónica con lo previsto en los artículos 1º, 150 numeral 12, 287 numeral 3º, 300 numeral 4º y 313 numeral 4º de la Constitución, lo que permite inferir que en materia tributaria las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales y Distritales no gozan de plena autonomía, toda vez que su potestad impositiva está enmarcada en los parámetros que fije la Constitución y la ley(10).
En este punto debe precisarse que, en materia de facultad impositiva de los entes territoriales, el criterio actual de la Sala quedó plasmado en la sentencia de 9 de julio de 2009, Exp. 16544(11), en la que se indicó lo siguiente:
“Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Carta Política de 1991 se mantuvieron los principios de legalidad tributaria y de autonomía de las entidades municipales consagrados en la anterior Constitución, al disponer en el artículo 338:
(...) (Subrayas fuera de texto).
En efecto, la Corte Constitucional(12) respecto del artículo 338 de la Carta ha sostenido:
De acuerdo con lo anterior, para la Sala es claro que el artículo 338 de la Constitución Política señala la competencia que tienen los entes territoriales para que, a través de sus órganos de representación popular, determinen los presupuestos objetivos de los gravámenes de acuerdo con la ley, sin que tal facultad sea exclusiva del Congreso, pues de lo contrario se haría nugatoria la autorización que expresamente la Carta les ha conferido a los Departamentos y Municipios en tales aspectos”.
En consecuencia, en materia tributaria la facultad de los entes territoriales, no es ilimitada, pero a partir de la autorización general del legislador, pueden señalar los elementos de los tributos de conformidad con las pautas dadas por la ley, cuando esta no los haya fijado directamente.
Impuesto de Industria y Comercio - actividad de servicio
Tratándose del impuesto de industria y comercio, la Ley 14 de 1983 reguló el impuesto de industria y comercio, como un gravamen de carácter municipal que recae sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicios que se realizan en los distritos especiales y en los municipios, ya sea en forma permanente o transitoria, y en establecimientos de comercio abiertos o no al público.
El artículo 36 de la Ley 14 de 1983 define las actividades de servicio gravadas, así:
Son actividades de servicios las dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias de las siguientes o análogas(13) actividades: expendio de bebidas y comidas; servicio de restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles, amoblados, transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales como el corretaje, la comisión, los mandatos y la compra-venta y administración de inmuebles; servicios de publicidad, interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquerías, portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecánica, automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cine y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que contenga audio y vídeo, negocios de montepíos y los servicios de consultoría profesional prestados a través de sociedades regulares o de hecho.
La Corte Constitucional al resolver sobre la exequibilidad de la expresión “o análogas”, contenida en la norma transcrita(14), advirtió que la enunciación de las actividades de servicios que hace el artículo 36 de la Ley 14 de 1983, no es taxativa, por lo que la calificación de las actividades “análogas” a las enumeradas en tal disposición corresponde hacerla a los Concejos Municipales como ente facultado constitucionalmente para crear impuestos de acuerdo con lo establecido por la ley(15).
En la misma oportunidad, la Corte manifestó que las actividades de servicios análogas a las consagradas por el legislador en el artículo 36 de la Ley 14 de 1984 son determinables, pues debe tratarse de servicios que guarden similitud o semejanza con los enunciados en la mencionada disposición.
Conforme a tales precisiones, debe concluirse que el legislador en la Ley 14 de 1983 fijó los elementos del impuesto de industria y comercio y dejó a los concejos municipales la calificación de las actividades de servicio análogas a las citadas en el artículo 36, pues se reitera, no se trata de una enunciación taxativa.
El servicio que prestan los notarios es de carácter público, según lo consagra el artículo 131 de la Constitución Política. La Corte Constitucional, al resolver sobre la exequibilidad de los numerales 6º y 7º del artículo 133 del Decreto 960 de 1970(16), reiteró que la prestación de dicho servicio apareja el cumplimiento de una función pública” y destaca lo siguiente:
Esta función de dar fe es además claramente de interés general por cuanto establece una presunción de veracidad sobre los documentos y los hechos certificados por el notario, con lo cual permite un mejor desarrollo de la cooperación social entre las personas, en la medida en que incrementa la seguridad jurídica en el desenvolvimiento de los contratos y de las distintas actividades sociales...’(17).
En síntesis, las principales notas distintivas del servicio notarial, tal como se expuso en la Sentencia C-1508/2000, son: (i) es un servicio público, (ii) de carácter testimonial, iii) que apareja el ejercicio de una función pública, (iv) a cargo normalmente de los particulares en desarrollo del principio de descentralización por colaboración y (v) a los cuales se les otorga la condición de autoridades”.
De acuerdo con lo anterior, la actividad notarial es un servicio público y constituye una función pública que implica el ejercicio de la fe notarial(18). La función fedante es competencia del Estado, desarrollada por particulares que, aunque ejercen tal función, no son servidores públicos(19).
En la sentencia del 13 de agosto de 1999(20) se consideró, con fundamento en la Sentencia C-741 de 1998, que el servicio notarial estaba gravado con el impuesto de industria y comercio:
Si bien la anterior decisión fue proferida respecto de la normativa que rige el impuesto de industria y comercio en el Distrito Capital, la Sección en sentencia del 5 de diciembre de 2003, Exp. 13911, M.P. Ligia López Díaz, decidió no anular la expresión “otras actividades de servicios no incluidas en otros grupos”, código 325, contenida en el artículo 38 del Decreto 306 de 1996 del municipio de Pereira, para lo cual reiteró la sentencia del 13 de agosto de 1999, antes transcrita, e indicó lo siguiente:
“Al margen de lo anterior, y si bien no es materia de decisión en el presente proceso la no sujeción al impuesto de industria y comercio de los servicios notariales alegada por el accionante, la Sala encuentra pertinente reiterar el criterio según el cual se ha considerado que los servicios notariales están gravados con el impuesto de industria y comercio, porque como se dijo antes, independientemente de la naturaleza del servicio y de quien lo presta, están gravadas con dicho impuesto todas las actividades de servicios, salvo que hayan sido expresamente excluidas por la ley o exoneradas por el Acuerdo Municipal[2](21)” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
En la misma línea jurisprudencial, la sentencia del 27 de mayo de 2010(22), que ahora se reitera, la Sala negó la nulidad contra apartes del artículo 51 del Acuerdo 44 del 2001, expedido por el Concejo Municipal de Tuluá (Valle), que fijó la tarifa del impuesto de industria y comercio para el servicio de notaría. En este mismo sentido, se pronunció la Sección en la sentencia del 21 de agosto de 2014(23).
De acuerdo con lo anterior, la Sala reitera que el servicio notarial es función pública y servicio público, gravado con el impuesto de industria y comercio, pues en calidad de servicio, corresponde a una actividad análoga a las previstas en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983.
En el sub examine, el artículo 56 del Decreto 205 de marzo 28 de 2006(24), compilatorio del Estatuto Tributario de Dosquebradas —que es objeto de adición por la disposición acusada— definió la actividad de servicio como hecho generador del impuesto de industria y comercio, así:
“ACTIVIDADES DE SERVICIOS: Son actividades de servicios las dedicadas a satisfacer las necesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias de las siguientes o análogas actividades: Expendio de bebidas y comidas, servicio de restaurante, cafés, hoteles, casa de huéspedes, moteles, amoblados, transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial tales como el corretaje, la comisión, los mandatos y la compraventa y administración de inmuebles, servicios de publicidad, interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquerías, servicio de portería, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecánicas, automoviliarias y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cine, arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que contengan audio y video, negocio de montepíos y los servicios de consultoría profesional prestados a través de sociedades regulares o de hecho”.
De lo anterior se observa que el municipio de Dosquebradas optó por gravar las actividades de servicios y, para el efecto, no solo hizo referencia a las actividades que consideró gravadas, sino que también aludió a la expresión “análogas”.
Conforme a las precisiones hechas, la Sala advierte que la actividad notarial encuadra en la definición del artículo 56 del Decreto 205 de marzo 28 de 2006, además, tratándose del hecho generador del impuesto, el Concejo Municipal es la autoridad competente para definirlo, dentro de los límites que fije el legislador.
Así, el servicio prestado en las notarías, el cual encuadra en la definición de actividad de servicio, es gravado y, por ello, la autoridad municipal fijó la tarifa correspondiente.
Con fundamento en lo anterior, resulta del caso precisar que contrario a lo señalado por el a quo, si bien la norma enuncia las actividades de servicio, tal condición no impide que el concejo municipal establezca las actividades análogas a las descritas en la norma, dentro de los términos consagrados en la Constitución y la ley, como en efecto lo hizo el concejo municipal de Dosquebradas-Risaralda.
En esas condiciones, el texto de la disposición demandada “servicios de notarías” no debe ser anulado porque el servicio que prestan las notarías constituye una actividad de servicio que no se opone a la norma superior y su alcance debe ser entendido e interpretado de acuerdo con las normas que consagran el impuesto de industria y comercio.
Finalmente, la Sala considera necesario referirse al parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012(25), que dispuso lo siguiente:
PAR. 2º—Ningún acto notarial ni de registro podrá ser gravado con impuestos, tasas o contribuciones municipales o departamentales, con excepción del Impuesto de Registro autorizado por la Ley 223 de 1995 y las que lo modifiquen o adicionen (Negrillas fuera de texto).
La Sala precisa que la norma transcrita no tiene aplicación para el caso concreto, pues los actos notariales y sujetos a registro, son diferentes a los ingresos que las notarías perciben en virtud de todos los trámites que los ciudadanos realizan ante ellas, a los que no se les aplica la exclusión de gravámenes contenida en la norma transcrita, teniendo en cuenta su alcance, pues una cosa es que no puedan gravarse con tributos locales los actos sujetos a registro, por ejemplo, una escritura pública de compraventa de un inmueble y otra, muy distinta, el ejercicio de la actividad notarial, que constituye un servicio gravado con el impuesto de industria y comercio, en los términos de las normas tributarias y de la jurisprudencia de esta Sección y que se reiteró en esta providencia.
Por las razones expuestas, se dará prosperidad al recurso interpuesto por la parte demandada, razón por la cual se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda.
1. REVÓCASE la sentencia del 30 de mayo de 2013 del Tribunal Administrativo de Risaralda. En su lugar,
(8) Sentencia del 27 de mayo de 2007, Exp. 17324, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, criterio reiterado en la sentencia del 21 de agosto de 2014, Exp. 18338, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
(9) C-495 de 1998.
(10) Sentencia de 25 de marzo de 2010, Exp. 16428, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia (E).
(11) M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
(12) C-413 de 1996.
(13) Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional. Sentencia C-220 del 16 de mayo de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(14) Artículo subrogado por el artículo 199 del Decreto 1333 de 1986 en el que aparece la misma expresión que fue declarada exequible en la misma Sentencia C-220/96.
(15) Sentencia de 23 de julio de 2009, Exp. 16684, reiterada el 18 de marzo de 2010, Exp. 17239, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
(16) Sentencia C-1212 de 21 de noviembre de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(17) Sentencia C-741/98, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(18) En la sentencia citada la Corte aclara que “A diferencia de las normas citadas (D. 2163/70, leyes 29/73 y 588/2000) el artículo 1º del Decreto 960/70 señala expresamente que “el notariado es una función pública que implica el ejercicio de la fe pública o notarial. La fe pública o notarial otorga plena autenticidad a las declaraciones emitidas ante el Notario y a lo que este exprese respecto de los hechos percibidos por él en el ejercicio de sus funciones, en los casos y con los requisitos que la ley establece”.
(19) En este sentido, entre otras, las sentencias de 13 de agosto de 1999, Exp. 9306, C.P. Delio Gómez Leyva (C.E.) y C-741/98 y C-399/99, M.P. Alejandro Martínez Caballero (C. Const.).
(20) Exp. 9306, M.P. Delio Gómez Leyva.
(21) Sentencias de agosto 13 de 1999, Exp. 9306 C.P. Delio Gómez Leyva, de septiembre 1º de 1995, Exp. 6026 C.P. Consuelo Sarria Olcos, entre otras.
(22) Exp. 17324, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
(23) Exp. 18338, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas
(24) “POR EL CUAL SE COMPILA EL ACUERDO 37 DE 2002, ACUERDO 18 DE 2003, ACUERDO 3 DE 2004, ACUERDO 13 DE 2004, ACUERDO 37 DE 2004, ACUERDO 10 DE 2005, ACUERDO 40 DE 2005, ACUERDO 45 DE 2005 Y EL ACUERDO 6 DE 2006”.
(25) “Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones”.

References: ARTÍCULO 36
 artículo 2
 artículo 36
 artículo 287
 artículo 287
 artículo 338
 artículo 338
 artículo 338
 artículo 338
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 131
 artículo 133
 artículo 38
 artículo 51
 artículo 36
 artículo 56
 artículo 56
e contrario
 artículo 15
 artículo 199
 artículo 1