Source: http://www.docstoc.com/docs/8719300/19962-2001---Manuel-Silvino-Jardim
Timestamp: 2014-08-23 15:31:17+00:00

Document:
19962-2001 - Manuel Silvino Jardim
Parecer CEPAM n&#186; 19.962 Processo FPFL n&#186; 237/01 Interessada: Prefeitura Municipal de S&#227;o Jos&#233; do Rio Preto Sr. Edson Coelho Ara&#250;jo, Prefeito DIREITO FINANCEIRO PERTENCEM AO EXERC&#205;CIO FINANCEIRO AS DESPESAS NELE LEGALMENTE EMPENHADAS, AINDA QUE N&#195;O LIQUIDADAS – TODAVIA, PARA APURA&#199;&#195;O DO RESULTADO PRIM&#193;RIO DO MUNIC&#205;PIO, SER&#195;O COMSIDERADAS SOMENTE AS DESPESAS J&#193; LIQUIDADAS – POSS&#205;VEL INCOMPATIBILIDADE DE DISPOSITIVOS ENTRE A LEI N&#218;MERO 4.320/64 E A LEI COMPLEMNETAR N&#186; 101/00 – Considera&#231;&#245;es.* CONSULTA Consulta a Prefeitura Municipal de S&#227;o Jos&#233; do Rio Preto, atrav&#233;s da Economista, Sra. Em&#237;lia Maria Martins de Toledo Leme, da Comiss&#227;o de Controle de Execu&#231;&#227;o do Or&#231;amento, sobre os procedimentos a serem adotados para um efetivo controle das despesas ante &#224; receita local e mais especificamente questiona se deve tomar por base as despesas empenhadas ou as despesas liquidadas. PARECER O REGIME MISTO seja: Em nosso Pa&#237;s, a contabilidade p&#250;blica adota o regime misto, qual - “De Caixa”, para as receitas efetivamente recebidas; - “De Compet&#234;ncia”, para as despesas legalmente empenhadas, pagas e n&#227;o pagas. &#201; desse teor o artigo 35 da Lei n&#186; 4.320/64, a seguir reproduzido:
Avenida Professor Lineu Prestes, 913 - Cidade Universit&#225;ria - S&#227;o Paulo - SP CEP 05508-900 - Tel. (0xx11) 3811-0300 - FAX (0xx11) 3813-5969 Homepage http://www.cepam.sp.gov.br e-mail:cepam.info@cepam.sp.gov.br
“Art. 35. Pertencem ao exerc&#237;cio financeiro: I – as receitas nele arrecadadas; e II – as despesas nele legalmente empenhadas”. No mesmo sentido, o artigo 50, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal: “Art. 50. .............................................................................................. ............................................................................................... II – a despesa e a assun&#231;&#227;o de compromisso ser&#227;o registradas segundo o regime de compet&#234;ncia, apurando-se, em car&#225;ter complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa” (grifamos). Assim, de pronto, podemos afirmar que todas as despesas legalmente empenhadas no exerc&#237;cio de 2001 v&#227;o onerar a execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria deste exerc&#237;cio, mesmo que venham a ser efetivamente pagas s&#243; em 2002. Como &#233; sabido, as despesas p&#250;blicas passam, principalmente, por quatro est&#225;gios: programa&#231;&#227;o, empenho, liquida&#231;&#227;o e pagamento. A programa&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria da despesa, conjugada com a programa&#231;&#227;o financeira de desembolso est&#227;o previstas nos artigos 47, 48, 49 e 50 da Lei n&#186; 4.320/64, parcialmente alterados pelo artigo 8&#186; da Lei de Responsabilidade Fiscal e objetivam um acompanhamento constante de execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria, evitando que a Administra&#231;&#227;o venha a contrair obriga&#231;&#245;es al&#233;m da sua capacidade de pagamento. J&#225; o empenho, segundo o artigo 58 da Lei n&#186; 4.320/64, “&#201; o ato emanado de autoridade competente que cria ao Estado obriga&#231;&#245;es de pagamento pendente ou n&#227;o de implementa&#231;&#227;o de condi&#231;&#227;o”. E ainda o artigo 60 da citada Lei determina que: “&#201; vedada a realiza&#231;&#227;o de despesa sem pr&#233;vio empenho”. Tamb&#233;m o artigo 61 explicita: “Para cada empenho, ser&#225; extra&#237;do um documento denominado nota de empenho, que indicar&#225; o
nome do credor, a especifica&#231;&#227;o e a import&#226;ncia da despesa, bem como a dedu&#231;&#227;o desta do saldo da dota&#231;&#227;o pr&#243;pria”. Portanto, o empenho &#233; um dos atos mais importantes da Administra&#231;&#227;o P&#250;blica, pois garante e assegura o pagamento ao fornecedor e prestador do servi&#231;o; se o administrador p&#250;blico perceber ao longo do exerc&#237;cio financeiro que n&#227;o ter&#225; condi&#231;&#245;es de realizar a despesa autorizada no or&#231;amento, porque a receita n&#227;o est&#225; acompanhando as previs&#245;es or&#231;ament&#225;rias, dever&#225;, por ato pr&#243;prio e nos montantes necess&#225;rios, limitar os empenhos para evitar que ao final do exerc&#237;cio restem despesas a pagar sem a devida provis&#227;o financeira; ali&#225;s, o artigo 9&#186; da Lei de Responsabilidade Fiscal &#233; muito claro nesse sentido. De outro lado, a liquida&#231;&#227;o ou o processamento est&#227;o claramente definidos no artigo 63, da Lei n&#186; 4.320/64, a seguir reproduzido: “Art. 63. A liquida&#231;&#227;o da despesa consiste na verifica&#231;&#227;o do direito adquirido pelo credor, tendo por base os t&#237;tulos e documentos comprobat&#243;rios do respectivo cr&#233;dito. &#167; 1&#186;. Essa verifica&#231;&#227;o tem por fim apurar: I – a origem e o objeto do que se deve pagar; II – a import&#226;ncia exata a pagar; III – a quem se deve pagar a import&#226;ncia, para extinguir a obriga&#231;&#227;o. &#167; 2&#186;. A liquida&#231;&#227;o da despesa, por fornecimentos feitos ou servi&#231;os prestados, ter&#225; por base: I – o contrato, ajuste ou acordo respectivo; II – a nota de empenho; III – os comprovantes da entrega do material ou da presta&#231;&#227;o efetiva do servi&#231;o”. Portanto, a liquida&#231;&#227;o ou o processamento da despesa &#233; uma fase que “antecede” o pagamento, com o objetivo de se verificar se os servi&#231;os e bens contratados com os fornecedores foram entregues dentro das especifica&#231;&#245;es.
De outro lado, o “pagamento” &#233; exatamente a &#250;ltima fase do est&#225;gio da despesa e, obviamente, para fins de execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria &#233; a mais importante, pois, como j&#225; comentado, despesa legalmente empenhada e devidamente liquidada n&#227;o pode ser cancelada. Assim, paga ou n&#227;o, tal despesa integrar&#225; o balan&#231;o de execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria. Nesse sentido, entendemos que a despesa legal e corretamente empenhada deva ser o par&#226;metro para o planejamento da execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria equilibrada, pois como comentado, as fases da liquida&#231;&#227;o e pagamento s&#227;o conseq&#252;&#234;ncia de uma decis&#227;o de gastos tomada por ocasi&#227;o do empenho. Apenas para refor&#231;ar nosso entendimento, tomemos como exemplo o fornecedor que, atendendo a dispositivo contratual, entregou um determinado bem no final do exerc&#237;cio, e o &#243;rg&#227;o p&#250;blico, que recebeu a mercadoria, precisa verificar se ela atende &#224;s especifica&#231;&#245;es constantes no contrato e para isso necessita de alguns dias. Neste caso, estamos diante do procedimento de “liquida&#231;&#227;o” da despesa que antecede o pagamento e que s&#243; se completar&#225; no in&#237;cio do exerc&#237;cio seguinte. O mesmo acontece, por exemplo, com a folha de pagamento do m&#234;s de dezembro, que s&#243; ser&#225; “processada” e paga no dia 5 do m&#234;s de janeiro do ano seguinte. Claro que os servidores prestaram seus servi&#231;os no m&#234;s de dezembro e, portanto, o empenho dessas despesas de pessoal, obrigatoriamente, devem onerar a execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria do exerc&#237;cio financeiro encerrado em 31 de dezembro. Ali&#225;s, o artigo 36 da Lei n&#186; 4.320/94 esclarece esta quest&#227;o, nos seguintes termos: “Art. 36. Consideram-se restos a pagar as despesas empenhadas mas n&#227;o pagas at&#233; o dia 31 de dezembro, distinguindose as processadas das n&#227;o processadas” (grifo nosso). Portanto, &#233; para atender a casos como os citados acima que a legisla&#231;&#227;o prev&#234; a conta “restos a pagar”. Entretanto, em nosso Pa&#237;s, a criatividade (para n&#227;o dizer irresponsabilidade) dos administradores p&#250;blicos n&#227;o tem limite e, ultimamente, tem prosperado uma nova forma de “empr&#233;stimo compuls&#243;rio”, que, embora ilegal, &#233; amplamente tolerada pela complac&#234;ncia dos Tribunais fiscalizadores e das autoridades respons&#225;veis pela instaura&#231;&#227;o da a&#231;&#227;o penal, prevista no Decreto-Lei n&#186; 201/67. Trata-se do financiamento de d&#233;ficits or&#231;ament&#225;rios anuais atrav&#233;s da aplica&#231;&#227;o de “calote” a fornecedores de bens e servi&#231;os e, &#224;s vezes, at&#233; os pr&#243;prios servidores, ou seja: empenha-se e gasta-se mais do que sabidamente se poderia
gastar e deixam-se para o exerc&#237;cio seguinte a “liquida&#231;&#227;o” e o pagamento de sal&#225;rios e contas referentes ao exerc&#237;cio encerrado. &#201; claro que o empenho deve ser efetivado, obedecendo &#224; legisla&#231;&#227;o e ao bom senso e &#233; por isso que os &#167;&#167; 2&#186; e 3&#186; do artigo 60 da Lei n&#186; 4.320/64 permitem o empenho por estimativa e o empenho global de despesas sujeitas a parcelamento. Se considerarmos que o maior percentual de gastos municipais &#233; composto pela folha de pagamento, bem como pelos contratos de presta&#231;&#227;o de servi&#231;os de natureza cont&#237;nua, al&#233;m das despesas com telefone, &#225;gua, energia el&#233;trica, combust&#237;vel, juros da d&#237;vida fundada, e que tais gastos podem ser perfeitamente previs&#237;veis e empenhados por estimativa, desde o in&#237;cio do exerc&#237;cio, ficar&#225; muito mais f&#225;cil planejar e programar os gastos restantes. &#201; claro tamb&#233;m que nos contratos de “servi&#231;os” ou de “obras”, que ir&#227;o ultrapassar este exerc&#237;cio, s&#243; dever&#227;o ser empenhados no exerc&#237;cio atual os valores referentes &#224;s parcelas que ser&#227;o efetivamente conclu&#237;das at&#233; 31/12/2001. &#201; este o sentido do artigo 7&#186;, &#167; 2&#186;, inciso III, da Lei federal n&#186; 8.666/93, abaixo reproduzido: “Art. 7&#186;. ............................................................................................... ............................................................................................... &#167; 2&#186; - As obras e os servi&#231;os somente poder&#227;o ser licitados quando: ............................................................................................... III – houver previs&#227;o de recursos or&#231;ament&#225;rios que assegurem o pagamento das obriga&#231;&#245;es decorrentes de obras ou servi&#231;os a serem executados no exerc&#237;cio financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma” (grifamos). PROGRAMA&#199;&#195;O OR&#199;AMENT&#193;RIA E FINANCEIRA A Lei de Responsabilidade Fiscal define alguns instrumentos de previs&#227;o e planejamento e outros de avalia&#231;&#227;o e controle, da execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria e financeira. Assim, o artigo 8&#186; da LRF determina que o Poder P&#250;blico, em at&#233; trinta dias, estabelecer&#225; a programa&#231;&#227;o financeira e o cronograma de execu&#231;&#227;o mensal de desembolso, nos termos em que dispuser a LDO municipal.
Neste particular n&#227;o existem “modelos”, “tabelas” ou “quadros” predefinidos e, portanto, cabe aos setores de controle de execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria de cada Munic&#237;pio desenvolverem seus sistemas pr&#243;prios de controle em fun&#231;&#227;o do grau de complexidade das contas p&#250;blicas locais. Em nossa avalia&#231;&#227;o, dever&#227;o existir no m&#237;nimo quatro tipos de programa&#231;&#227;o e acompanhamento ao longo do exerc&#237;cio: a) um espec&#237;fico para a receita “por fonte” de recursos, levando em considera&#231;&#227;o as sazonalidades de alguns tributos ( a exemplo do IPTU) e de algumas transfer&#234;ncias (a exemplo da cota-parte do IPVA); b) um para o “empenho” das despesas, cotejado com as dota&#231;&#245;es or&#231;ament&#225;rias; c) um outro para a “liquida&#231;&#227;o” das despesas, comparativamente &#224; despesa empenhada; d) e um fluxo de pagamentos ou fluxo de caixa que leve em considera&#231;&#227;o n&#227;o s&#243; a execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria deste exerc&#237;cio (despesas empenhadas e liquidadas, mas tamb&#233;m a execu&#231;&#227;o extraor&#231;ament&#225;ria. Este ser&#225;, a nosso ver, o maior problema das atuais Administra&#231;&#245;es que, quase sem exce&#231;&#227;o, “herdaram” um consider&#225;vel volume de “restos a pagar”, sem a correspondente disponibilidade de caixa. Assim, em muitos casos, o Munic&#237;pio dever&#225; obter um “super&#225;vit” de execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria para poder honrar os “restos a pagar” de exerc&#237;cios anteriores que n&#227;o constam no or&#231;amento deste exerc&#237;cio, mas ir&#227;o constar no balan&#231;o de execu&#231;&#227;o financeira. AS METAS FISCAIS PREVISTAS NA LRF A Lei de Responsabilidade Fiscal define a obrigatoriedade da elabora&#231;&#227;o do anexo de metas fiscais, que ser&#225; anexo obrigat&#243;rio na LDO e cujo conte&#250;do est&#225; detalhado no artigo 4&#186;, &#167;&#167; 1&#186; e 2&#186;, da referida Lei. De outro lado, a LRF instituiu novos instrumentos de avalia&#231;&#227;o e acompanhamento, como a demonstra&#231;&#227;o e avalia&#231;&#227;o do cumprimento das metas fiscais em audi&#234;ncia p&#250;blica (art. 9&#186;, &#167; 4&#186;); o relat&#243;rio resumido de execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria (arts. 52 e 53); e o relat&#243;rio de gest&#227;o fiscal (arts. 54 e 55). Ao definir o tratamento dado &#224;s despesas, a LRF ora trabalha com o conceito de despesa liquidada, comparada com a dota&#231;&#227;o para o
exerc&#237;cio, conforme o artigo 52, inciso I, letra “b”; ora trabalha com os conceitos de despesa empenhada e liquidada, conforme o artigo 52, inciso II, letra “b”. Tamb&#233;m os modelos de relat&#243;rios a serem preenchidos pelos Munic&#237;pios, definidos pela Portaria MF n&#186; 471, de 19 de setembro de 2000, utilizam o conceito de despesa liquidada para a apura&#231;&#227;o dos balan&#231;os or&#231;ament&#225;rios bimestrais e os conceitos de despesa empenhada e de despesa liquidada para os demonstrativos das despesas por fun&#231;&#227;o e programa. Todavia, o formul&#225;rio utilizado para apurar o resultado prim&#225;rio, previsto no anexo de metas fiscais e no artigo 53, inciso III, considera unicamente o conceito de despesas liquidadas e, portanto, o que nos parece, este ser&#225; o crit&#233;rio a ser fiscalizado pelos &#243;rg&#227;os competentes. Apesar de respeitarmos os crit&#233;rios adotados pelo Minist&#233;rio da Fazenda, somos obrigados a discordar deles, pois est&#227;o sendo comparadas dota&#231;&#245;es or&#231;ament&#225;rias com despesas liquidadas, o que pode levar a grandes equ&#237;vocos de avalia&#231;&#227;o, especialmente ao longo do exerc&#237;cio, embora, no encerramento deste, os valores de despesas empenhadas tendam a ser iguais &#224;s despesas liquidadas. Todavia, se prevalecer este entendimento de que somente as despesas liquidadas &#233; que ser&#227;o computadas para fins de apura&#231;&#227;o das metas fiscais, esta situa&#231;&#227;o poder&#225; provocar diverg&#234;ncias, pois o balan&#231;o de execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria, segundo os preceitos da Lei n&#186; 4.320/64, considera como despesas do exerc&#237;cio, aquelas legalmente empenhadas (art. 35, inciso II), ainda que n&#227;o liquidadas. CONCLUS&#195;O Ante todo o exposto, conclu&#237;mos: a) O empenho de despesa &#233; o ato que cria para o Poder P&#250;blico uma determinada obriga&#231;&#227;o de pagamento, pendente ou n&#227;o de implemento de condi&#231;&#227;o. b) De outro lado, ao adotar o regime de compet&#234;ncia para as despesas, o legislador atribuiu ao empenho uma import&#226;ncia fundamental, pois despesas regularmente empenhadas neste exerc&#237;cio, ainda que venham a ser liquidadas e pagas somente no in&#237;cio do pr&#243;ximo exerc&#237;cio, ir&#227;o onerar a execu&#231;&#227;o or&#231;ament&#225;ria deste exerc&#237;cio. c) Todavia, para fins de controle do atendimento das metas fiscais, bem como dos resultados nominal e prim&#225;rio, previstos na Lei de ResAvenida Professor Lineu Prestes, 913 - Cidade Universit&#225;ria - S&#227;o Paulo - SP CEP 05508-900 - Tel. (0xx11) 3811-0300 - FAX (0xx11) 3813-5969 Homepage http://www.cepam.sp.gov.br e-mail:cepam.info@cepam.sp.gov.br
ponsabilidade Fiscal, dever&#225; ser utilizado o conceito de despesa liquidada, conforme as instru&#231;&#245;es constantes na Portaria MF n&#186; 471, de 19/10/00 (Anexo III). d) Assim, poderemos ter, ao final do exerc&#237;cio, dois valores distintos de despesas: um valor constitu&#237;do por todas as despesas empenhadas e que constar&#227;o no balan&#231;o or&#231;ament&#225;rio e outro valor constitu&#237;do pelas despesas empenhadas e j&#225; liquidadas, que constar&#227;o no relat&#243;rio de apura&#231;&#227;o do resultado prim&#225;rio, que &#233; um dos itens componentes do anexo de metas fiscais. Esperamos que, com o passar do tempo, os &#243;rg&#227;os controladores das contas p&#250;blicas unifiquem esta quest&#227;o, apontando um &#250;nico crit&#233;rio para as despesas. &#201; o que pensamos, s.m.j. S&#227;o Paulo, 30 de mar&#231;o de 2001 MANUEL SILVINO JARDIM T&#233;cnico Master III - Advogado
De acordo, encaminhe-se. ANTONIO RICCITELLI Coordenador da Unidade de Produ&#231;&#227;o de Pareceres e Informa&#231;&#245;es Jur&#237;dicas (*) Parecer elaborado em 22/3/01. UPPIJ/gtn/evn.
21592-2002 - Manuel Silvino Jardim
20598-2001 - Manuel Silvino Jardim
19688-2000 - Manuel Silvino Jardim
19818-2001 - Manuel Silvino Jardim
20656-2001 - Manuel Silvino Jardim
20266-2001 - Manuel Silvino Jardim
20197-2001 - Manuel Silvino Jardim
20660-2001 - Manuel Silvino Jardim
20175-2001 - Manuel Silvino Jardim
25044-2006 - Manuel Silvino Jardim

References: artigo 35
 artigo 50
 artigo 8
 artigo 58
 artigo 60
 artigo 61
 artigo 9
 artigo 63
 artigo 36
 artigo 60
 artigo 7
 artigo 8
 artigo 4
 artigo 52
 artigo 52
 artigo 53