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Timestamp: 2016-10-28 18:06:52+00:00

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120 Ia 29944. Extrait de l'arr�t de la IIe Cour de droit public du 25 novembre 1994 dans la cause Association Suisse des Banques de Cr�dit et Etablissements de Financement et consorts contre Grand Conseil et Conseil d'Etat du canton de Neuch�tel (recours de droit public)
Art. 2 Disp. trans. Cst. et art. 31 Cst.; loi sur la police du commerce du canton de Neuch�tel du 30 septembre 1991; r�glement d'ex�cution de la loi sur la police du commerce du canton de Neuch�tel du 4 novembre 1992. Les dispositions neuch�teloises attaqu�es ne sont pas des normes de droit civil, mais des restrictions de droit public au sens de l'art. 6 CC. La l�gislation f�d�rale sur le cr�dit � la consommation n'est pas exclusive; c'est pourquoi les cantons peuvent, conform�ment � l'art. 31 al. 2 Cst., �dicter des dispositions de droit public r�pondant � des buts de police du commerce et de politique sociale (consid. 2). Int�r�t public de prescriptions de droit public prot�geant contre le surendettement; d�finition du surendettement; constitutionnalit� de l'interdiction de renouveler un cr�dit ou d'en octroyer un nouveau avant le remboursement total du cr�dit initial (consid. 3). Constitutionnalit� de l'autorisation cantonale � laquelle est soumis le fait d'octroyer professionnellement des cr�dits � la consommation ou de s'entremettre en vue de la conclusion de tels contrats (consid. 4). Constitutionnalit� de l'obligation de rappeler dans la publicit� l'interdiction d'un surendettement du droit neuch�telois (consid. 5). Faits � partir de page 300
Le 30 septembre 1991, le Grand Conseil du canton de Neuch�tel a adopt� BGE 120 Ia 299 S. 301une loi sur la police du commerce (ci-apr�s: LPC). Dans ses articles 67 � 70, cette loi contient des dispositions sur le cr�dit � la consommation, dont la teneur est la suivante:
"Cr�dit � la consommation
a) d�finition:
On entend par cr�dit � la consommation, au sens de la pr�sente loi, tout pr�t d'argent ou toute autre forme de cr�dit destin� � permettre l'acquisition de biens ou de services de consommation.
1 Le cr�dit � la consommation est interdit lorsqu'il a pour effet de provoquer le surendettement de l'emprunteur.
2 Il y a surendettement lorsque les engagements pris par l'emprunteur exc�dent la part saisissable de ses revenus et de sa fortune.
c) limitation en mati�re de renouvellement:
Il est interdit au pr�teur d'inciter l'emprunteur, directement ou indirectement, � solliciter le renouvellement du cr�dit, ou de l'octroi d'un nouveau cr�dit, tant que le cr�dit initial n'est pas enti�rement rembours�, en capital, int�r�ts et frais.
1 Le cr�dit � la consommation est soumis aux dispositions du concordat intercantonal r�primant les abus en mati�re d'int�r�ts conventionnels, du 8 octobre 1957.
2 Lorsqu'il est pratiqu� professionnellement, il est en outre soumis au r�gime de l'autorisation, conform�ment � l'art. 28, lettre g, de la pr�sente loi.
3 Le Conseil d'Etat arr�te pour le surplus les mesures de contr�le et de
surveillance n�cessaires."
L'art. 28 lettre g LPC soumet � autorisation les activit�s consistant � procurer un cr�dit destin� � la consommation ou � s'entremettre en vue de la conclusion de tels contrats.
Le 4 novembre 1992, le Conseil d'Etat neuch�telois a �dict� un r�glement d'ex�cution de la loi sur la police du commerce (ci-apr�s: RLPC) dont l'art. 12 dispose:
"Cr�dit � la consommation:
1 La publicit� pour le cr�dit � la consommation est soumise �
l'obligation de la clart� et de la v�racit�.
2 Elle doit notamment indiquer en d�tail:
a) le taux de l'int�r�t et les autres prestations exig�es de l'emprunteur; BGE 120 Ia 299 S. 302
b) les conditions de remboursement du cr�dit.
3 Elle doit �galement rappeler que le cr�dit � la consommation est interdit lorsqu'il a pour effet de provoquer le surendettement de l'emprunteur."
Par un m�me acte, l'Association Suisse des Banques de Cr�dit et Etablissements de Financement et douze consorts forment un recours de droit public contre la loi neuch�teloise sur la police du commerce et contre son r�glement d'ex�cution. Ils demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler les art. 68, 69, 70 al. 2 et 28 lettre g LPC ainsi que l'art. 12 al. 2 (en r�alit� al. 3) RLPC. Ils invoquent les art. 2 Disp. trans. Cst. (force d�rogatoire du droit f�d�ral) et 31 Cst. (libert� du commerce et de l'industrie).
2. a) Les recourants se r�clament tout d'abord du principe de la force d�rogatoire du droit f�d�ral (art. 2 Disp. trans. Cst.). Les dispositions cantonales attaqu�es seraient mat�riellement des normes de droit civil que les cantons n'ont pas la comp�tence d'�dicter en l'absence d'habilitation expresse (art. 5 al. 1 CC en relation avec l'art. 64 Cst.). M�me si on reconnaissait que ces dispositions ont un caract�re de droit public, elles n'en violeraient pas moins le droit civil f�d�ral. La libert� du commerce et de l'industrie (art. 31 Cst.) serait �galement atteinte du fait que les prescriptions entreprises ne respecteraient pas le principe de la proportionnalit�.
b) Le Tribunal f�d�ral v�rifie avec un libre pouvoir d'examen si une r�glementation cantonale est compatible avec l'art. 2 Disp. trans. Cst. (ATF 120 Ia 89 consid. 2b p. 90 et la jurisprudence cit�e). Appel� � proc�der au contr�le abstrait de la constitutionnalit� de prescriptions l�gales ou r�glementaires cantonales, le Tribunal f�d�ral recherche s'il est possible, selon les principes d'interpr�tation reconnus, de donner � la norme entreprise une port�e qui la fasse appara�tre comme conforme � la Constitution. Il n'annule la disposition attaqu�e que si elle ne se pr�te � aucune interpr�tation compatible avec la Constitution; il ne le fait pas si une de ces interpr�tations peut �tre admise de fa�on soutenable (ATF 120 Ia 89 consid. 3a p. 92/93 et la jurisprudence cit�e). Si une r�glementation de port�e g�n�rale appara�t comme d�fendable au regard de la Constitution, dans des situations normales, telles que le l�gislateur pouvait les pr�voir, l'�ventualit� que, dans certains cas, elle puisse se r�v�ler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du BGE 120 Ia 299 S. 303juge constitutionnel au stade du contr�le abstrait des normes; les int�ress�s gardent la possibilit� de faire valoir une inconstitutionnalit� de la r�glementation lors de son application dans un cas particulier (ATF 118 Ia 305 consid. 1f p. 309 et la jurisprudence cit�e).
c) aa) D'apr�s le principe de la force d�rogatoire du droit f�d�ral contenu dans l'art. 2 Disp. trans. Cst., les cantons ne peuvent pas �dicter de r�gle contraire au droit f�d�ral. Ils ne sont pas habilit�s � l�gif�rer dans les domaines r�gl�s exclusivement dans la l�gislation f�d�rale (ATF 120 Ia 89 consid. 2b p. 91; ATF 119 Ia 59 consid. 2a p. 61, 197 consid. 3b p. 203 et 453 consid. 2b p. 456).
Selon l'art. 64 Cst., il appartient � la Conf�d�ration de l�gif�rer dans le domaine du droit civil. Les cantons ne peuvent �dicter des dispositions de droit civil que dans la mesure o� le droit f�d�ral r�serve express�ment ou implicitement la validit� du droit cantonal (ATF 119 Ia 59 consid. 2b p. 61 et la jurisprudence cit�e). En revanche, l'art. 6 CC pr�voit que les comp�tences de droit public des cantons ne sont pas limit�es par le droit civil f�d�ral. Les cantons peuvent, dans l'int�r�t public, �dicter des prescriptions qui compl�tent les r�gles de droit civil. On ne peut d�finir de mani�re g�n�rale jusqu'o� s'�tend le droit public et quelles prescriptions de droit civil forment une r�glementation exhaustive qui exclut toute disposition de droit public cantonal. D'apr�s la jurisprudence, l'adoption de normes cantonales de droit public dans un domaine r�gl� par le droit civil f�d�ral est admissible en vertu de l'art. 6 CC, pour autant que les trois conditions suivantes soient remplies: le l�gislateur f�d�ral n'a pas entendu r�glementer la mati�re de fa�on exhaustive, les r�gles cantonales sont justifi�es par un int�r�t public pertinent et enfin lesdites r�gles n'�ludent pas le droit civil f�d�ral, ni n'en contredisent le sens ou l'esprit (ATF 120 Ia 89 consid. 2b p. 90; 119 Ia 59 consid. 2b p. 61 et la jurisprudence cit�e).
Le l�gislateur neuch�telois n'a pas pr�tendu compl�ter ou modifier les prescriptions du droit civil f�d�ral sur le pr�t de consommation (art. 312 ss CO) par du droit priv� cantonal; il n'y aurait manifestement pas �t� habilit�, � d�faut de comp�tence en la mati�re. Au contraire, les dispositions cantonales attaqu�es, comme le montre d�j� leur forme, c'est-�-dire leur insertion dans une r�glementation sur la police du commerce, posent des limites de droit public au sens de l'art. 6 CC. C'est pourquoi il faut v�rifier si les conditions mentionn�es ci-dessus sont remplies.
bb) Le 1er avril 1994 (c'est-�-dire durant la pr�sente proc�dure de recours) est entr�e en vigueur la loi f�d�rale sur le cr�dit � la BGE 120 Ia 299 S. 304consommation du 8 octobre 1993 (LCC; RO 1994 p. 367). La constitutionnalit� d'un acte cantonal se juge en principe sur la base des circonstances de fait et de droit existant au moment o� il a �t� �dict�. Mais en cas de contr�le abstrait des normes, notamment en cas d'examen d'une loi cantonale, le Tribunal f�d�ral peut aussi tenir compte d'une modification ult�rieure de la situation juridique et, en particulier, prendre en consid�ration le droit sup�rieur nouvellement entr� en vigueur (ATF 119 Ia 460 consid. 4d p. 473 et la jurisprudence cit�e; cf. �galement ATF 120 Ia 126 consid. 3b p. 130 concernant l'interdiction zurichoise des appareils automatiques servant au jeu d'adresse avec mise d'argent, o� la norme sup�rieure - constitutionnelle -, �dict�e ult�rieurement, n'�tait pas encore en vigueur lors du jugement du Tribunal f�d�ral). Comme les recourants ainsi que le canton de Neuch�tel ont pu s'exprimer sur la port�e et l'application de la loi f�d�rale nouvellement entr�e en vigueur, cette derni�re doit �tre prise en consid�ration lors du pr�sent contr�le des normes.
Au cours des d�lib�rations parlementaires relatives � la loi f�d�rale sur le cr�dit � la consommation, la question de savoir si et dans quelle mesure les cantons pouvaient continuer � �dicter leurs propres prescriptions de droit public a donn� lieu � discussion (cf. SCH�BI, Das Bundesgesetz vom 8. Oktober 1993 �ber den Konsumkredit - Entstehungsgeschichte sowie Verh�ltnis zum Obligationenrecht und zur kantonalen Gesetzgebung, in Das neue Konsumkreditgesetz, Berner Bankrechtstag, Berne 1994, vol. I, p. 25, 29 ss, et les r�f�rences aux travaux pr�paratoires). Finalement, une section 7 "Relation avec le droit cantonal" a �t� introduite dans la loi avec la disposition suivante:
1 La Conf�d�ration r�gle les contrats � la consommation de mani�re exhaustive.
2 L'article 73, 2e alin�a du code des obligations et le droit public cantonal sont r�serv�s."
Cette r�glementation confirme les r�gles de comp�tence qui existaient d�j� dans le domaine du cr�dit � la consommation (SCH�BI, op.cit., p. 32; cf. �galement ATF 119 Ia 59 consid. 5f p. 67). Le fait que le droit public cantonal reste r�serv� express�ment et de fa�on g�n�rale dans l'art. 19 al. 2 LCC - ind�pendamment de la r�f�rence � l'art. 73 al. 2 CO (possibilit� d'�dicter des prescriptions de droit public contre les abus en mati�re d'int�r�t conventionnel) - clarifie en quelque sorte la situation BGE 120 Ia 299 S. 305juridique. La r�serve peut �tre comprise en ce sens que le l�gislateur f�d�ral lui-m�me n'a pas r�glement� le cr�dit � la consommation de fa�on exclusive � tous �gards, mais a laiss� ouverte la possibilit� de limitations ult�rieures (sortant du cadre de l'art. 73 al. 2 CO) par le droit public cantonal. En r�alit�, la loi f�d�rale sur le cr�dit � la consommation se borne pour l'essentiel � �tablir des obligations en mati�re d'information et elle ne contient ni taux d'int�r�t maximum ni disposition protectrice mat�rielle visant � emp�cher un surendettement de l'emprunteur; dans cette mesure, la r�glementation f�d�rale (partielle) du cr�dit � la consommation semble n�cessiter ou en tout cas admettre un compl�ment (STAUDER, Konsumkreditrecht - Das Bundesgesetz �ber den Konsumkredit vom 8. Oktober 1993, in AJP/PJA 1994, p. 675, p. 689; SCH�BI, op.cit., p. 32). Le l�gislateur f�d�ral en �tait conscient. Pendant les d�lib�rations relatives � la loi f�d�rale sur le cr�dit � la consommation, le Parlement a encore donn� suite � une initiative du canton de Lucerne, qui demandait aux Chambres f�d�rales d'autres dispositions pour prot�ger les emprunteurs et emp�cher les abus, en particulier l'�tablissement d'un taux d'int�r�t maximum, d'une dur�e maximum et d'un droit de r�vocation (BO 1993 CE 204/205, 396/397, CN 792/793, 2358). Le Conseil national et le Conseil des Etats ont �galement donn� suite, respectivement le 14 d�cembre 1993 et le 3 mars 1994, � une initiative semblable d�pos�e un peu plus tard par le canton de Soleure - taux d'int�r�t annuel maximum de 15%, indication du taux d'int�r�t maximum dans la publicit�, dur�e maximum de 24 mois - (BO 1993 CN 2359/2360; BO 1994 CE 85/86). Une motion Affolter du 14 juin 1989 � laquelle il avait d�j� �t� donn� suite ant�rieurement allait dans le m�me sens (BO 1990 CE 258). De son c�t�, le Conseil f�d�ral a manifest� l'intention d'�laborer d�s que possible un projet de loi visant � une r�glementation f�d�rale globale (BO 1993 CE 395, 703).
Dans ces conditions, on ne peut pas dire que la l�gislation f�d�rale existant en mati�re de pr�t de consommation (art. 312 ss CO ainsi que LCC) ne laisse aucune place � des dispositions cantonales de droit public comme celles qui sont ici en question. Le l�gislateur f�d�ral lui-m�me a consid�r� au contraire, comme le montre la suite donn�e aux propositions susmentionn�es, que sa r�glementation avait besoin de compl�ments, notamment quant � la protection de l'emprunteur contre le surendettement. Cependant, tant qu'il ne fait pas usage de ses comp�tences l�gislatives, fond�es sur les art. 31sexies ou 64 Cst. et qu'il n'existe aucune r�glementation f�d�rale topique exclusive, les cantons peuvent, pour leur BGE 120 Ia 299 S. 306part, conform�ment � l'art. 31 al. 2 Cst., �dicter des dispositions de droit public r�pondant � des buts de police du commerce et de politique sociale; dans cette mesure, il existe une comp�tence concurrente de la Conf�d�ration et des cantons (RHINOW, Commentaire de la Constitution f�d�rale de la Conf�d�ration suisse, n. 35 ss ad art. 31sexies).
cc) Pour savoir quelle place le droit f�d�ral laisse � une r�glementation cantonale telle que celle qui est en cause ici, chaque disposition doit faire l'objet d'un examen particulier. En m�me temps, il convient de v�rifier si la restriction en question est compatible avec la libert� du commerce et de l'industrie �galement invoqu�e (art. 31 Cst.). Les limites apport�es � ce droit fondamental doivent reposer sur une base l�gale, �tre justifi�es par un int�r�t public pr�pond�rant et respecter les principes de la proportionnalit� et de l'�galit� devant la loi (ATF 119 Ia 59 consid. 6a p. 68; ATF 118 Ia 175 consid. 1 p. 177).
3. a) D'apr�s l'art. 68 al. 1 LPC, le cr�dit � la consommation est interdit lorsqu'il a pour effet de provoquer le surendettement de l'emprunteur. Il y a surendettement lorsque les engagements pris par l'emprunteur exc�dent la part saisissable de ses revenus et de sa fortune (art. 68 al. 2 LPC).
b) Dans la mesure o� les recourants attaquent l'interdiction du surendettement comme telle, en pr�tendant que le soi-disant risque de surendettement serait minime, leur argumentation n'est pas pertinente. Il n'est pas contest� que le commerce du cr�dit � la consommation est li� � des risques importants pour les emprunteurs insouciants et socialement faibles. Il est conforme � un int�r�t public reconnu de politique sociale de s'opposer � ce qu'un large cercle de la population s'endette de mani�re exorbitante par des cr�dits � la consommation exc�dant sa capacit� �conomique (ATF 119 Ia 59 consid. 5f p. 67 et consid. 6b p. 68). Un tel objectif est compatible aussi bien avec l'art. 31 Cst. qu'avec les r�glementations f�d�rales sp�cifiques (cf. consid. 2c/bb).
Que les pr�teurs eux-m�mes aient int�r�t � ne pas octroyer de cr�dits qui ne peuvent �tre recouvr�s, vu le surendettement, et qu'ils s'y efforcent ne remet pas en question l'int�r�t public de prescriptions protectrices de droit public � ce sujet. Il en va de m�me du fait qu'apparemment presque tous les �tablissements de cr�dit sont reli�s � une centrale d'information en mati�re de cr�dit, aupr�s de laquelle sont enregistr�s les op�rations de cr�dit effectu�es par les �tablissements raccord�s et, le cas �ch�ant, les incidents n�gatifs s'y rapportant. M�me si, sur la base des indications des recourants, on admettait que seule une petite partie des emprunteurs BGE 120 Ia 299 S. 307(environ 0,5%) donne lieu � des poursuites pour le remboursement de leur cr�dit, l'exp�rience montre cependant que beaucoup d'individus et de familles sont excessivement charg�s par des cr�dits � la consommation; par cons�quent, ils ne peuvent plus remplir leurs obligations, sinon � l'�gard des �tablissements de cr�dit, du moins dans d'autres domaines comme les imp�ts, les primes de caisse-maladie, les loyers; ils doivent alors r�duire leurs d�penses d'entretien au minimum vital pendant tout un temps pour assainir leur situation financi�re. De telles situations menacent aussi l� o� des cr�dits � la consommation peuvent �tre contract�s pour rembourser d'autres dettes d�j� existantes. Le fait que l'emprunteur potentiel sur�value souvent ses possibilit�s financi�res ressort d�j� du pourcentage �lev� des refus de cr�dits soit 60% (pour la nouvelle client�le), respectivement 34% (pour l'ensemble de la client�le), mentionn�s par les recourants eux-m�mes. Ensuite, on ne saurait partir de l'id�e que tous les �tablissements de cr�dit font toujours preuve, lors de l'octroi de cr�dits � la consommation, d'une prudence et d'une retenue pareilles � celles que le recours d�peint comme habituelles dans la profession.
Le but du l�gislateur neuch�telois visant � lutter par des prescriptions de droit public contre le surendettement des emprunteurs n'est contestable ni sous l'angle de l'art. 2 Disp. trans. Cst. ni sous celui de l'art. 31 Cst.
c) Il reste � examiner si l'art. 68 al. 2 LPC donne du surendettement une d�finition admissible au regard du droit constitutionnel. D'apr�s cette disposition, les engagements pris par l'emprunteur ne peuvent pas exc�der la part saisissable de ses revenus et de sa fortune.
aa) Les recourants qualifient cette r�glementation de "fonctionnellement impropre" � emp�cher un surendettement. Pour pouvoir d�terminer la part saisissable des revenus et de la fortune d'un emprunteur potentiel, les �tablissements de cr�dit devraient pouvoir effectuer le calcul du minimum vital comme un office de poursuites dans la proc�dure de saisie et �tablir exactement l'ensemble des actifs et des passifs. Cela obligerait � soumettre les �ventuels emprunteurs � un questionnaire pr�cis en particulier sur les passifs; comme le raccordement � la centrale d'information en mati�re de cr�dit n'est pas obligatoire, ceux-ci ne pourraient pas tous �tre connus � coup s�r, m�me en ce qui concerne les dettes existantes. Aucun consommateur n'accepterait, lors de la demande d'un petit cr�dit, un tel "interrogatoire" qui irait bien au-del� des renseignements habituellement obtenus aujourd'hui. En outre, contrairement BGE 120 Ia 299 S. 308aux fonctionnaires des offices de poursuites (cf. art. 91 LP), les �tablissements de cr�dit n'auraient aucun moyen juridique d'obliger le d�biteur � donner des informations v�ridiques sur l'�tat de ses revenus et de sa fortune. Ils en seraient r�duits � v�rifier les informations obtenues de l'emprunteur potentiel.
En plus, la d�finition du surendettement figurant � l'art. 68 al. 2 LPC serait objectivement absurde. En effet, la demande de cr�dit � la consommation est provoqu�e par le manque de liquidit�s, indispensables pour faire face � certains engagements ou satisfaire certains besoins courants; il s'agit en quelque sorte d'utiliser par anticipation les revenus futurs. De toute fa�on, pour le bailleur de fonds, le cr�dit et sa garantie ne se fondent pas sur les actifs actuels du d�biteur, mais sur ses revenus � venir. Par cons�quent, l'octroi d'un cr�dit � la consommation - pour autant que l'on prenne en consid�ration l'endettement global et non seulement les arr�rages mensuels - impliquerait, par d�finition, un surendettement, car l'endettement r�sultant de l'ensemble des cr�dits d�passe �videmment les actifs existants et les revenus du mois courant. Mais, la situation comptable appara�t diff�rente si les revenus futurs du d�biteur sont pris en consid�ration. La r�glementation l�gale de l'art. 68 al. 2 LPC serait tout � fait obscure sur ce point. Elle exigerait des �tablissements de cr�dit quelque chose d'impossible, en ce sens qu'on ne pourrait pas d�terminer sur la base du texte de loi ce que lesdits �tablissements devraient faire pour emp�cher un surendettement.
bb) Le Conseil d'Etat neuch�telois ne s'est pas autrement exprim� sur ces critiques. Il faut accorder aux recourants qu'il serait souhaitable que l'application d�taill�e de la norme de l'art. 68 al. 2 LPC soit r�gl�e par une ordonnance pour en supprimer les �ventuelles obscurit�s. Cette disposition est en effet assez vague. On peut cependant lui donner une interpr�tation plausible, que les recourants eux-m�mes consid�rent en principe comme applicable: les engagements mensuels r�sultant d'un contrat de cr�dit � la consommation doivent ne pas empi�ter sur le minimum vital au sens du droit de la poursuite, c'est-�-dire ne pas d�passer la part saisissable des revenus et de la fortune. Les �tablissements de cr�dit peuvent normalement calculer le minimum vital de l'emprunteur potentiel, car il d�pend de facteurs sch�matiques qui peuvent �tre d�termin�s, respectivement v�rifi�s, � moindres frais (Conf�rence des pr�pos�s aux poursuites et faillites de Suisse in BlSchK 51/1987 p. 232 ss et 57/1993 p. 239/240). Plus les revenus de l'emprunteur potentiel sont �lev�s, plus le BGE 120 Ia 299 S. 309montant disponible, et par cons�quent les possibilit�s d'obtenir du cr�dit, sont ordinairement grands. Il semble en principe juste de limiter les possibilit�s de cr�dit en fonction des disponibilit�s futures de l'emprunteur. Il n'est contraire ni aux r�glementations qui existent dans ce domaine en droit f�d�ral ni au principe de proportionnalit�, contenu dans celui de la libert� du commerce et de l'industrie, de devoir tenir compte du minimum vital du droit des poursuites (comme vu ci-dessus), en �tablissant un cr�dit � la consommation, c'est-�-dire en fixant l'engagement mensuel en r�sultant.
Que seul le minimum vital de l'emprunteur - et non ses dettes d�j� existantes ou �ventuelles - soit compris dans le calcul de l'�tendue du cr�dit autoris� (cf. � ce sujet AMONN, Grundriss des Schuldbetreibungs- und Konkursrechts, Berne 1993, 5e �d., p. 185 ss), bien qu'il puisse en r�sulter un surendettement, peut appara�tre comme une lacune; elle ne saurait cependant remettre en question la constitutionnalit� de cette r�glementation. Pour autant que les passifs consistent en cr�dits de consommation d�j� existants, l'interdiction d'un deuxi�me cr�dit figurant � l'art. 69 LPC trouve application. Le fait de n�gliger �ventuellement certains passifs favorise au surplus la libert� contractuelle, en permettant des cr�dits plus �lev�s que ne l'aurait autoris� une estimation selon le but de la loi. C'est aux �tablissements de cr�dit de tirer parti, dans leur pratique de cr�dit, de cette "lacune" de la loi, dans leur int�r�t bien compris. A vrai dire, il serait souhaitable que l'autorit� comp�tente �dicte une r�glementation d'ex�cution concr�tisant le principe de l'art. 68 LPC, qui prenne en consid�ration la situation et les possibilit�s pratiques des �tablissements de cr�dit pour la d�termination du minimum vital. L'absence d'une telle r�glementation ne fait cependant pas appara�tre comme inconstitutionnelle la prescription de l'art. 68 LPC. Ce qui est d�terminant pour la pr�sente proc�dure de contr�le des normes, c'est que la disposition l�gale en cause puisse �tre interpr�t�e d'une mani�re conforme � la Constitution et directement appliqu�e - m�me si c'est avec une certaine ins�curit�.
Sur ce point, le recours de droit public n'appara�t pas fond� car, malgr� son ind�termination, la prescription attaqu�e n'est pas contraire aux art. 1 CP et 4 Cst.
cc) Dans leur argumentation, les recourants consid�rent que les dispositions de la loi sur la police du commerce en mati�re de cr�dit � la consommation seraient aussi valables, de mani�re g�n�rale, pour le d�couvert des comptes salaire. Le Conseil d'Etat neuch�telois n'a apparemment pas pris position sur ce point. La d�finition du cr�dit � la BGE 120 Ia 299 S. 310consommation figurant � l'art. 67 LPC est certes large, mais il n'en r�sulte pas imp�rativement que le simple d�couvert tol�r� de comptes salaire tombe sous le coup de la loi. Toutefois, dans la mesure o� l'ouverture d'un compte doit seulement permettre � son titulaire de se voir accorder des cr�dits � quelques fins que ce soit, on ne peut pas exclure d'embl�e que des limitations de droit public au cr�dit � la consommation ne puissent s'appliquer (cf. � ce sujet les r�glementations diff�rentes des art. 6 al. 2 et 10 LCC et STAUDER, op.cit., p. 679 ss). Au surplus, la lettre des dispositions litigieuses, pr�vues normalement pour des contrats de cr�dit � la consommation, ne permet pas de savoir si et dans quelle mesure elles pourraient aussi s'appliquer � des rapports de cr�dit en dehors de ce domaine. Sur ce point �galement, il n'y a aucune raison d'intervenir dans le cadre du contr�le abstrait des normes, d'autant plus que le recours se r�f�re avant tout au cas du d�couvert tol�r� de comptes salaire qui, a priori, ne devrait pas tomber sous le coup de la loi en question.
d) Selon l'art. 69 LPC, il est interdit au pr�teur d'inciter l'emprunteur, directement ou indirectement, � solliciter le renouvellement du cr�dit, ou l'octroi d'un nouveau cr�dit, tant que le cr�dit initial n'est pas enti�rement rembours� en capital, int�r�ts et frais.
Les recourants font tout d'abord valoir que la port�e de l'interdiction d'inciter l'emprunteur "directement ou indirectement" � renouveler son cr�dit ou � s'en faire octroyer un nouveau serait obscure. Une norme prohibitive de ce genre ne serait pas applicable. De toute fa�on, les interdictions de renouveler un cr�dit ou d'en obtenir un deuxi�me ne r�pondraient pas � un int�r�t public. Elles auraient plut�t des cons�quences n�gatives pour les consommateurs; l'emprunteur serait en effet amen� � demander par pure pr�caution un cr�dit plus �lev� que strictement n�cessaire, du fait que la conclusion ult�rieure d'un deuxi�me cr�dit serait emp�ch�e par la loi. En outre, ce ne serait pas le nombre des cr�dits mais le montant de l'endettement global qui serait d�terminant pour l'existence d'un surendettement. Limiter la possibilit� de renouveler un cr�dit ou d'octroyer un deuxi�me cr�dit au client d'une banque remplissant correctement ses obligations pour ses autres engagements en mati�re de cr�dit empi�terait de fa�on tout � fait inappropri�e et par cons�quent inadmissible sur la libert� contractuelle.
L'interdiction de contracter, pendant la dur�e d'un contrat de cr�dit � la consommation d�j� conclu, d'autres engagements de ce genre en mati�re de cr�dit appara�t en principe comme un moyen propre � parer au BGE 120 Ia 299 S. 311surendettement. L'obligation de rembourser le cr�dit � la consommation existant avant de conclure un nouveau cr�dit emp�che efficacement la conclusion t�m�raire de nouveaux engagements. Cette r�glementation aide en outre � appliquer la limitation du montant du cr�dit figurant � l'art. 68 LPC, qui pose des probl�mes en cas de coexistence de plusieurs contrats de cr�dit � la consommation se chevauchant dans le temps. Le fait que la r�glementation contest�e puisse parfois amener � demander par pr�caution un cr�dit plus �lev� que strictement n�cessaire, pour ne pas entrer en conflit avec l'interdiction du deuxi�me cr�dit, ne remet pas en question sa constitutionnalit�. M�me la relative ind�termination de l'interdiction de solliciter "directement ou indirectement" le renouvellement du cr�dit ou l'octroi d'un nouveau cr�dit n'appara�t pas contraire � la Constitution.
4. a) D'apr�s les art. 70 al. 2 et 28 lettre g LPC, le fait d'octroyer professionnellement des cr�dits � la consommation ou de s'entremettre en vue de la conclusion de tels contrats n�cessite une autorisation cantonale qui n'est d�livr�e qu'� une personne physique (art. 29 LPC) et doit �tre p�riodiquement renouvel�e (art. 30 LPC).
b) Les recourants voient l�-dedans une mesure tracassi�re et inutile qu'aucun besoin de police ne justifierait et qui irait � l'encontre du principe de la proportionnalit� et par l�-m�me de l'art. 31 Cst.
En g�n�ral, le l�gislateur cantonal appr�cie librement s'il convient de soumettre � autorisation des activit�s industrielles qui sont associ�es � certains risques pour le public, respectivement les cocontractants. La r�glementation en question ici intervient dans le cadre des limites fix�es par l'art. 31 Cst.
Le fait que les �tablissements de cr�dit recourants disposent d'une autorisation d'exploitation en vertu de l'art. 3 de la loi f�d�rale sur les banques et les caisses d'�pargne du 8 novembre 1934 (LB; RS 952.0) ne s'oppose pas � ce qu'ils soient soumis � l'obligation d'obtenir une autorisation cantonale suppl�mentaire. Le contr�le f�d�ral exerc� sur les banques vise avant tout � prot�ger les cr�anciers bancaires (CHRISTOPH M�LLER, Die Bewilligung zum Gesch�ftsbetrieb einer nach schweizerischem Recht organisierten Bank, th�se Zurich 1977, p. 49). La r�glementation cantonale ici en cause tend au contraire � prot�ger les int�r�ts des emprunteurs et � les pr�server du surendettement.
Quand les cantons sont autoris�s � �dicter des normes autonomes de ce genre - poursuivant un autre but que les prescriptions f�d�rales -, ils doivent aussi pouvoir en principe pr�voir les mesures de contr�le et de protection BGE 120 Ia 299 S. 312jug�es n�cessaires � leur ex�cution, comme l'obligation d'avoir une autorisation. En imposant une telle obligation, l'autorit� cantonale comp�tente peut agir plus efficacement contre les �tablissements de cr�dit � la consommation (respectivement contre les personnes physiques juridiquement concern�es par l'autorisation) qui ne respecteraient pas les limites fix�es, qu'elle ne pourrait le faire gr�ce au seul recours aux organes de poursuite p�nale. Par ailleurs, la r�glementation attaqu�e du canton de Neuch�tel n'appara�t pas inconstitutionnelle du simple fait que d'autres cantons connaissent des r�gimes plus lib�raux. Ce qui est d�terminant, en fin de compte, pour juger du respect du principe de la proportionnalit�, ce sont les conditions auxquelles l'autorisation n�cessaire peut �tre accord�e et retir�e. A ce sujet, le recours de droit public ne contient pas d'arguments pertinents. Il n'est pas d�montr� en particulier que l'autorisation requise serait subordonn�e � des conditions strictes d�nu�es de pertinence ou disproportionn�es de toute autre mani�re. Le recours de droit public doit �tre rejet� � cet �gard.
5. a) L'art. 12 al. 3 RLPC exige que la publicit� faite pour le cr�dit � la consommation rappelle qu'un tel cr�dit est interdit lorsqu'il a pour effet de provoquer le surendettement de l'emprunteur.
b) Les recourants y voient une limitation, disproportionn�e et discriminatoire pour leur branche, apport�e � la libert� du commerce et de l'industrie. Dans leur premier m�moire compl�mentaire, ils font valoir en outre que la mati�re en cause serait r�gl�e exclusivement par la loi f�d�rale contre la concurrence d�loyale du 19 d�cembre 1986 (LCD; RS 241; modification du 18 juin 1993, RO 1994 p. 375).
c) D'apr�s l'art. 3 lettre l LCD, agit de fa�on d�loyale celui qui "omet, dans des annonces publiques en mati�re de cr�dit � la consommation, de d�signer clairement sa raison de commerce ou de donner des indications claires sur le montant net du cr�dit, le co�t total du cr�dit et le taux annuel effectif global". Cette r�glementation institue, sur le plan f�d�ral, une obligation de d�claration minimum lors d'annonces publiques de petits cr�dits; elle n'exclut pas des exigences sup�rieures du droit cantonal ou concordataire (STREULI-YOUSSEF, Unlautere Werbe- und Verkaufsmethoden (Art. 3 UWG), in Schweizerisches Immaterialg�ter- und Wettbewerbsrecht, publi� sous la direction de Von B�ren et David, B�le 1994, vol. V/1, Lauterkeitsrecht, p. 77, p. 111/112). La r�vision de cette disposition, adopt�e le 18 juin 1993 dans le cadre du projet Swisslex, a permis d'adapter ces normes minimums aux directives du droit europ�en BGE 120 Ia 299 S. 313(cf. Message I sur l'adaptation du droit f�d�ral au droit de l'EEE du 27 mai 1992 in FF 1992 V 1, 180), sans cependant supprimer la possibilit� d'�dicter des dispositions cantonales allant plus loin.
d) D�s lors, il faut seulement v�rifier si la prescription cantonale contest�e viole l'art. 31 Cst. Les recourants ne font pas valoir qu'elle manquerait de la base l�gale n�cessaire. Reste � examiner si l'obligation de rappeler dans la publicit� l'interdiction de surendettement du droit cantonal r�pond � un int�r�t public et respecte le principe de la proportionnalit�. Tel ne serait pas le cas si, m�me dans une publicit� par voie d'affiches qui se r�f�re simplement par la raison sociale ou le logo � l'existence d'un �tablissement de cr�dit � la consommation d�termin�, on devait faire une r�f�rence �crite � l'interdiction de surendettement en vigueur dans le canton de Neuch�tel. La r�glementation entreprise peut cependant donner lieu � une interpr�tation d�fendable, � savoir que la r�f�rence litigieuse n'est obligatoire que si la publicit� en cause contient une d�claration �crite d�taill�e sur le cr�dit � la consommation offert. Si tel est le cas, il ne semble pas d�raisonnable ni disproportionn� d'exiger des entreprises de cr�dit concern�es qu'elles rappellent aux int�ress�s potentiels les limites du commerce du cr�dit � la consommation existant dans le canton de Neuch�tel.
L'ex�cution d'une telle obligation pourrait, il est vrai, se heurter � des difficult�s, vu que la port�e des m�dias utilis�s pour la publicit� peut d�passer les fronti�res cantonales. Mais cela ne suffit pas � remettre en question la constitutionnalit� d'une telle disposition. Ce sont d'ailleurs des probl�mes semblables que rencontre l'application de restrictions mat�rielles de droit public apport�es au commerce du cr�dit � la consommation, que quelques cantons ont �dict�es en toute l�galit� et dont les possibilit�s d'ex�cution sont limit�es en raison de l'exigu�t� de leur territoire et de la mobilit� des cocontractants (cf. au sujet du soi-disant "tourisme de l'emprunt" K�NDGEN, Zur neuen Konsumkreditgesetzgebung, in Aktuelle Rechtsprobleme des Finanz- und B�rsenplatzes Schweiz, publi� sous la direction de Nobel, Berne 1994, p. 31, p. 36 et 46/47). On doit admettre le morcellement juridique (regrettable) existant aujourd'hui dans ce domaine, vu la l�gislation f�d�rale en vigueur.
Ainsi, le recours de droit public n'appara�t pas non plus fond� dans la mesure o� il s'en prend � l'art. 12 al. 3 RLPC.
art. 68 al. 2 LPC,
art. 64 Cst. suite... ,
art. 68 LPC,
art. 73 al. 2 CO,
art. 69 LPC,
art. 19 al. 2 LCC,
art. 68 al. 1 LPC,
art. 67 LPC,
art. 6 al. 2 et 10 LCC,
art. 29 LPC,
art. 30 LPC

References: Art. 2
 art. 31
 art. 68
 art. 2
 ATF 
 ATF 
 L'article 73
 ATF 
 art. 31
 art. 31
 ATF 
 art. 91
 art. 1
 art. 6
 art. 70

art. 68

art. 64

art. 68

art. 73

art. 69

art. 19

art. 68

art. 67

art. 6

art. 29

art. 30