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Reglamento de Fraccionamientos Oaxaca
Actividades, GINECO juan.docx
12/10/11 Germán Tenorio Vasconcelos REALIZA SSO CONTROL LARVARIO EN MÁS DE 600 MIL CASAS
Convención Sobre Aviación Civil Internacional (OACI)
Perfil Del Turista y Motivos de Viaje (Australia)
Mensaje del Gobernador Constitucional
E l Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016 es el resultado de un amplio proceso
democrático, donde la participación ciudadana coadyuvó de manera significativa a la ela-
boración de los diagnósticos, la definición de los objetivos y el diseño de estrategias y líneas
de acción que el Gobierno del Estado de Oaxaca habrá de impulsar durante los próximos
seis años, para enfrentar los grandes retos y temas de interés de todos los oaxaqueños, a los cuales
tiene la obligación ética de atender en una forma digna, incluyente, equitativa y sustentable, prin-
cipalmente en lo que toca a los sectores con mayor desventaja social.
De igual forma, en la elaboración del Plan se consideró la opinión y aportación de todos los
actores políticos, económicos y sociales de la entidad: legisladores, autoridades municipales, dele-
gados de las dependencias federales, servidores de la Administración Pública Estatal, académicos
e investigadores, representantes de organizaciones sociales y empresariales, grupos indígenas y de
mujeres, así como ciudadanos en general.
El Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016 es el documento que regirá la política pú-
blica durante la actual gestión y sentará las bases de los programas y proyectos para los próximos
veinticinco años, con el propósito de impulsar desde hoy los cambios estructurales que queremos
en el mañana. No podemos ver a Oaxaca aislado del contexto y de las tendencias a nivel nacional y
global, es por ello que la Visión del Plan, si bien reconoce la historia y los antecedentes inmediatos,
parte del futuro que queremos construir para nosotros y para nuestros hijos, previendo los riesgos
y las oportunidades para mover al estado hacia una nueva trayectoria de desarrollo.
El Plan retoma la concepción amplia de los Derechos Humanos y de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio de la ONU, por lo que hace énfasis en mejorar las condiciones de vida y crear opor-
tunidades de desarrollo en materia de ingreso, empleo, alimentación, salud, educación, justicia,
seguridad, paz social y medio ambiente.
Asimismo, en consonancia con las grandes directrices nacionales, así como con las especificida-
des sociales propias de Oaxaca, el Plan ha establecido cuatro políticas transversales que por su im-
portancia cruzan a todo lo largo de la Administración Pública Estatal: Derechos Humanos, Equidad
de Género, Pueblos Indígenas y Sustentabilidad. A su vez, dichas políticas se consideran de forma
específica dentro de los cuatro ejes principales que agrupan los esfuerzos y señalan los grandes
objetivos de este gobierno: Estado de Derecho, Gobernabilidad y Seguridad; Crecimiento Econó-
mico, Competitividad y Empleo; Desarrollo Social y Humano; y Gobierno Honesto y de Resultados.
Finalmente, en consideración de la gran diversidad y también de las grandes disparidades entre los
distritos, municipios y localidades del estado, el Plan hace un énfasis especial en el Desarrollo Regio-
nal Equilibrado, como un enfoque aglutinador y de coordinación de los esfuerzos de los distintos
actores en el territorio, para superar el aislamiento y los rezagos ancestrales en los que vive gran
parte de la población oaxaqueña, y especialmente los indígenas y afrodescendientes.
Los objetivos del Plan responden a las realidades y necesidades del estado, y terminan de definir-
se en el marco de los principios y valores que los oaxaqueños compartimos, y que debemos forta-
lecer y aplicar para alcanzar nuestras aspiraciones comunes: la corresponsabilidad, la participación,
la equidad, el trabajo, la paz, la justicia, el progreso, la sustentabilidad, la honestidad y el servicio.
Por ello, todas las estrategias y acciones que se deriven del Plan deberán guiarse y ser consistentes
con estos principios y valores.
El Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016 es pues, la convergencia de voluntades y los
acuerdos para el diseño conjunto de las grandes políticas públicas que permitan a los habitantes
de este gran estado lograr, con trabajo y corresponsabilidad, lo que por años hemos anhelado: el
progreso, la justicia y la paz para todos los oaxaqueños.
3.1. La transversalidad de
3.2. Política transversal de
3.3. Política transversal de
3.4. Política transversal de
3.5. Política transversal de
4. Estado de derecho, gobernabilidad y seguridad
4.1. Nueva gobernabilidad
4.2. Colaboración entre
poderes y consolidación de órganos autónomos
4.3. Fortalecimiento del
4.4. Fortalecimiento de
la libre determinación y autonomía indígena
4.5. Certeza jurídica y
4.6. Regularización de
4.7. Seguridad pública y paz
5. Crecimiento económico, competitividad y empleo
5.1. Inversión y fomento
5.2. Empleo productivo y
5.3. Impulso a la
5.4. Ciencia, tecnología e
5.5. Apoyo al desarrollo
5.6. Desarrollo comunitario
5.8. Política industrial y
5.9. Turismo: palanca del
5.10 Abasto y seguridad alimentaria
5.11. Ordenamiento territorial e infraestructuras
democrática y las nuevas
formulación del Plan Estatal
de Desarollo de Oaxaca
2. Visión de gobierno
2.1. El entorno actual
2.2. Megatendencias
2.3. Oaxaca 2011: entre el
pasado y el porvenir
2.4. Visión Oaxaca 2016
2.5. Principios y valores
6. Desarrollo social y humano
6.1. Combate a la pobreza, la
desigualdad y a la marginación
6.2. Educación: factor de
6.3. Arte, cultura y deporte
6.4. Lengua, cultura e
6.5. Oaxaca saludable
6.6. Nuevas realidades y
necesidades sociales: niños, jóvenes, adultos mayores y familias
6.7. Atención a grupos en
6.8. Apoyo a migrantes
7. Gobierno honesto y de resultados
7.1. Transparencia, rendición
de cuentas y combate a la corrupción
7.2. Fortalecimiento de las
finanzas y eficiencia del gasto público
7.3. Gobierno eficaz y
7.4. Profesionalización
y desempeño de los servidores públicos
7.5. Dignificación y nueva
7.6. Coordinación
8. Desarrollo regional
La regionalización como
enfoque de planeación en
El perfil de la nueva
regional para Oaxaca
Anexo 2: Planes
y programas para
instrumentar el Plan
Anexo 3: Previsiones
1.1 La transición democrática y las nuevas oportunidades
El estado de Oaxaca se encuentra inmerso en una profunda tran-
sición política como consecuencia del resultado del proceso elec- toral efectuado durante 2010, en el cual la ciudadanía demandó
un cambio de rumbo en el gobierno, así como en la forma en que éste se relaciona con la sociedad. Con la alternancia, la actual ad- ministración estatal tiene el compromiso ineludible de responder
a las demandas políticas, económicas y sociales que el pueblo de
Oaxaca ha manifestado, así como de atender el imperativo de paz
De esta forma, corresponde a la presente administración trabajar, de forma corres- ponsable con la sociedad, para promover un cambio profundo y con sentido. Dicho
cambio debe implicar la renovación respon- sable de las instituciones; la profundización de los valores y las prácticas democráticas; el desarrollo económico incluyente, social
reconciliación que hagan posible avanzar hacia el desarrollo de
ambientalmente sustentable; así como la
activación de una política social transforma-
En este sentido, la transición abre la oportunidad de instaurar un gobierno comprometido con su propósito; basado en un proyecto ciudadano contrario a cualquier tipo de autoritarismo y opresión; respetuoso de las libertades y los derechos humanos de los oaxa- queños; democrático y tolerante con las expresiones disidentes y con las inconformidades colectivas y, al mismo tiempo, garante de
la legalidad y promotor de la justicia social.
dora, con la capacidad de romper las estruc- turas y círculos que generan y reproducen
la pobreza, la desigualdad y la marginación.
Precisamente estos propósitos de gran al- cance y con visión de futuro son a los que el presente Plan se aboca.
1.2 Marco jurídico de la planeación
En cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 20 y 137 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca y los artículos 6, 22 y 23 de la Ley de Planeación del Estado de Oaxaca, el Titular del Poder Ejecutivo presenta el Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016. En ambos ordenamientos jurídicos se establece la obligatoriedad del Ejecutivo estatal para presentar dicho Plan a la Legislatura Local para su conocimiento, revisión y observaciones correspondientes, en un plazo no mayor a seis meses a partir de la toma de posesión. El Plan se presenta asimismo a la sociedad de Oaxaca, en cumpli- miento del compromiso de retomar sus demandas y aspiraciones así como de impulsar una nueva visión para el progreso del estado.
El Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016 es el documento rector que tiene como
propósito marcar el rumbo y dirigir la gestión del Gobierno del Estado, estableciendo los
objetivos, estrategias y líneas de acción que deberán seguir las diversas dependencias y
entidades de la Administración Pública Estatal durante el periodo de referencia.
El Plan representa el compromiso de este gobierno con los ciudadanos para construir
un Oaxaca próspero y justo, con estabilidad y paz social, en el que existan las mismas
oportunidades para toda la población sin distingo de etnia, género, creencias, posición
económica, ideología o edad. Asimismo, el Plan está diseñado también como un meca-
nismo para fortalecer y consolidar la transparencia y la rendición de cuentas de la gestión
pública, así como su orientación al logro de resultados en favor de la sociedad.
1.3 Proceso para la formulación del Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016
El Plan surge de un ejercicio participativo cuyo propósito fue la ordenación sistemá-
tica de las propuestas que buscan transformar radicalmente la realidad del estado, de conformidad con lo que dictan las normas, principios y objetivos de las Consti- tuciones Federal y Estatal así como de las leyes emanadas de las mismas.
En la elaboración del Plan, se consideraron las demandas ciudadanas más impor- tantes y apremiantes que fueron la base para la formulación del Programa de Go- bierno de la Coalición Unidos por la Paz y el Progreso, el cual se registró ante el Instituto Estatal Electoral el 10 de febrero de 2010. Dicho programa fue resultado de la participación organizada, responsable y proactiva de la sociedad civil, empre- sarios, grupos políticos, especialistas y académicos, en una serie de foros, semina- rios y diversos espacios abiertos para la identificación, discusión y análisis de la pro- blemática que vive la entidad en temas que trastocan los diferentes aspectos de la vida cotidiana de los oaxaqueños. Entre ellos, destacaron el Foro Construyendo la Democracia y la Gobernabilidad en Oaxaca (2006), los foros temáticos convocados por el Foro Ciudadano por la Transición a la Democracia en Oaxaca (2009) y la ini- ciativa ciudadana Diálogos por la Paz, la Democracia y la Justicia en Oaxaca (2010).
Asimismo, el Plan Estatal de Desarrollo retoma los principales planteamientos del Nuevo Pacto Social con Espíritu Juarista, el cual fue resultado de una serie de fo- ros en los que participaron campesinos, obreros, empresarios, maestros, jóvenes, adultos mayores, profesionistas, académicos indígenas, autoridades municipales,
partidos políticos y otros sectores sociales, con el propósito de proponer soluciones
a la problemática identificada en el programa de trabajo de la Coalición, y con ello enriquecerlo.
El resultado de ambos ejercicios de participación democrática — el Programa de Gobierno de la Coalición Unidos por la Paz y el Progreso, y el Nuevo Pacto So- cial con Espíritu Juarista — junto con las propuestas ciudadanas recibidas como respuesta a la convocatoria emitida por el gobernador electo el 17 de agosto de 2010, fueron la base del Programa Preliminar del Gobierno del Estado de Oaxaca 2010-2016, presentado en diciembre de 2010. Dicho Programa es fruto del trabajo colectivo de un grupo muy amplio de ciudadanos comprometidos con el desarrollo del estado, y es a su vez el antecedente más inmediato para la formulación del Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016. Cabe precisar que en este trabajo par-
las o oc
ticiparon más de cinco mil ciudadanos en las mesas de trabajo que se instalaron en
las ocho regiones del estado, y que más de 600 expertos colaboraron en el análisis
o reg one
tuac ción ac
de la situación actual y en el diseño de estrategias para impulsar el desarrollo social,
ico o de Oaxa
económico y político de Oaxaca.
mico y p pol
En el diseño y elaboración del Plan participaron tres grupos de trabajo, los cuales fueron co- ordinados por la Oficina de la Gubernatura: el Grupo de Gran Visión, el Grupo Operativo y el Grupo Redactor. El Grupo de Gran Visión estuvo conformado por los titulares de las entidades y dependencias de la Administración Pública Esta- tal, la Coordinación General de Asesores del C. Gobernador del Estado y la propia Oficina de la Gubernatura, y se encargó de definir la estrate- gia y metodología para la formulación del Plan, la integración de las propuestas de Visión 2016 y de Gran Visión 2035, así como de la validación del documento final.
Para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 14 de la Ley de Planeación del Estado de Oaxaca e iniciar formalmente con la formulación del Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2010-2016, se instaló el Comité Estatal de Planeación (COPLA- DE), el 12 de enero de 2011. Una vez instalado, este comité inició la consulta ciudadana a través de diversos mecanismos:
el desarrollo de 18 foros temáticos regionales; la habilitación del sitio www.planestataldedesarrollo.oaxaca.gob.mx, para difundir la información sobre los trabajos en torno a la formu- lación del Plan así como para recibir y registrar las propuestas sobre políticas, programas y proyectos prioritarios en los for- matos electrónicos diseñados para tales efectos, así como la apertura de líneas telefónicas, incluyendo un número 01 800 sin costo, para atender dudas y registrar propuestas.
Por su parte, el Grupo Operativo estuvo integrado por los ti- tulares y servidores públicos de las entidades y dependencias del Gobierno del Estado, quienes fueron responsables de or-
ganizar los foros temáticos regionales para la participación ciudadana, así como de elaborar los diagnósticos, objetivos, estrategias y líneas de acción del Plan.
Finalmente, el Grupo Redactor estuvo conformado por los coordinadores generales y los responsables técnicos de los ejes temáticos, de la Coordinación de Planeación, así como
de especialistas del Centro de Estudios Estratégicos del Ins- tituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Ciudad de México, tanto en materia de planeación
desarrollo regional como en los aspectos sustantivos de las políticas transversales y los ejes temáticos del Plan.
Los coordinadores generales y los responsables técnicos de los ejes temáticos del Plan desarrollaron los diagnósticos sec-
toriales y transversales y definieron los objetivos, estrategias
y líneas de acción correspondientes. En tanto, el grupo de
especialistas del Tecnológico de Monterrey asumió la capaci- tación de los enlaces y responsables técnicos, la elaboración de las guías metodológicas para los contenidos de los ejes temáticos y las políticas transversales, la revisión y análisis de documentos previos, la propuesta de enfoques analíticos e intervenciones específicas, así como la asesoría complemen- taria para la elaboración de diagnósticos, objetivos, estrate- gias y líneas de acción.
El método de planeación estratégica participativa utilizado para la formulación del Plan permitió dar coherencia, inte- gralidad y orden a la información que derivó de los 18 foros de consulta, y de la serie de documentos previos. Además, durante los trabajos se consideró de manera específica la alineación del Plan con las directrices del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y con los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la Organización de las Naciones Unidas, que dan al Plan un marco más amplio de objetivos, metas y estrate- gias de nivel nacional e internacional.
En el proceso para la formulación del Plan, se contó con la participación comprometida y propositiva de la sociedad ci- vil, incluyendo académicos e investigadores, representantes de organizaciones sociales y empresariales, grupos indíge- nas, de mujeres y ciudadanos en general, así como de le- gisladores, autoridades municipales, delegados federales y servidores públicos estatales.
Con todos los insumos antes mencionados, los coordinado-
res y responsables técnicos, con el apoyo de los especialistas,
propusieron los 37 temas centrales en los que se plasman los
principales compromisos y la agenda de trabajo de la actual
1.4 Descripción de contenidos
La primera sección del Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016 plantea los retos del entorno político, económi- co, social y gubernamental, así como las tendencias globales en los mismos. A partir de ello, no sólo se define la visión de Oaxaca a 2016, sino también una proyección a largo plazo que trasciende a la presente administración. Este diagnósti- co es determinante en la definición de los objetivos y prio- ridades del Gobierno del Estado que se desarrollan en los capítulos subsecuentes.
III. Desarrollo social y humano. Este eje revela detallada- mente las condiciones de vida de la población oaxaque- ña en términos de salud, educación, nutrición, desarrollo cultural, pobreza, desigualdad, marginación y vulnera- bilidad. Asimismo, plantea las estrategias y líneas de acción orientadas a mejorar las condiciones de vida de la población mediante la ampliación de capacidades, el acceso a los servicios públicos básicos y la generación de oportunidades para impulsar el desarrollo humano
Posteriormente, el presente Plan presenta el diagnóstico, los objetivos y las estrategias generales en torno de cuatro problemas que, por su relevancia y naturaleza, impactan en todas las áreas de gobierno y serán atendidas por medio de políticas transversales incorporadas en cada uno de los temas: Derechos Humanos, Equidad de Género, Pueblos In- dígenas y Sustentabilidad.
Los siguientes capítulos contienen los cuatro ejes principales sobre los cuales se enfocarán las actividades de la presente administración:
IV. Gobierno honesto y de resultados. Este eje busca aten- der el compromiso del actual gobierno de impulsar una forma de gobernar democrática, moderna, transparente
y, sobre todo, efectiva, con una clara orientación a resul-
tados. En este sentido, es de la mayor relevancia la exis- tencia de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que permitan evaluar los alcances y resultados que la política gubernamental. Este eje incluye diagnós- ticos, estrategias y líneas de acción en temas como el combate a la corrupción, el fortalecimiento de las finan- zas públicas, la coordinación institucional y la vocación del servicio público en beneficio de la población.
I. Estado de Derecho, gobernabilidad y seguridad. Este eje aborda la problemática principal, las estrategias y las lí- neas de acción asociadas principalmente con la función política y de justicia. Así, entre otros temas, en este eje se aborda la gobernabilidad democrática, la colaboración entre los poderes, el fortalecimiento de la autonomía indígena, el apoyo a los municipios, la procuración de justicia, la resolución de los conflictos agrarios y la segu- ridad pública.
En la búsqueda de un Desarrollo Regional Equilibrado, se presentan las principales características y áreas de oportuni- dad identificadas en cada una de las ocho regiones que con- forman la entidad, con el propósito de perfilar la estrategia general que el Gobierno del Estado seguirá para impulsar políticas públicas promotoras y compensatorias con un en- foque territorial.
Finalmente, el Plan cuenta con tres anexos. En el primero, se presenta el mecanismo de seguimiento y evaluación me- diante el cual se pretende medir tanto el desempeño de las instancias de gobierno involucradas como el resultado de las acciones realizadas con respecto a los principales obje- tivos establecidos en el Plan. El segundo anexo contiene la información correspondiente a los planes regionales y a los programas anuales y especiales que se derivarán del Plan Estatal de Desarrollo de Oaxaca 2011-2016. Por último, el tercer anexo se refiere a las previsiones de recursos para la ejecución de los programas.
II. Crecimiento económico, competitividad y empleo. Este eje se orienta al fomento de la economía oaxaqueña para la atracción de inversiones, la generación de em- pleos y el fortalecimiento a la competitividad. Además, se plantean las estrategias y líneas de acción relativas al fortalecimiento de los sectores económicos estratégicos, la innovación y desarrollo tecnológico, la construcción de infraestructura y la formulación de proyectos comu- nitarios consistentes con los valores e identidad de las culturas originarias, principalmente.
2.1 El entorno actual y sus retos
Oaxaca se ha caracterizado por tener rezagos ancestrales en el
ámbito político, económico y social. En los años recientes, la capa-
cidad del gobierno para aglutinar el esfuerzo social en torno a la
solución de dichos rezagos se ha visto muy limitada, debido al sur-
gimiento de conflictos de diversa índole. Sin embargo, el cambio
democrático ha abierto nuevas formas de hacer política en Oaxaca
y en el país, generando la posibilidad de modificar las estructuras
tradicionales y de establecer una relación distinta entre sociedad y
gobierno, que debe concretarse en torno de una agenda clara de
prioridades y propuestas de política pública.
En este nuevo entorno, es necesario tener un diagnóstico claro y
profundo que muestre los retos y las oportunidades, para definir
objetivos, estrategias y líneas de acción que señalen el rumbo de la
gestión actual y el legado que se quiere dejar. El propósito de este
capítulo es mostrar el diagnóstico general que informa y sustenta
la Visión de gobierno de la presente administración, y que siente
las bases para la construcción del futuro deseable para Oaxaca.
En materia de desempeño institucional, Oaxaca ha tenido un
resultado general muy deficiente. De acuerdo con los estudios
realizados por el Centro de Investigación y Docencia Económicas
(CIDE), en 2007 Oaxaca ocupó el último lugar entre las 32 entida-
des federativas en materia de transparencia del gobierno en las
evaluaciones al Poder Ejecutivo, y la posición número 30 en las
realizadas al Poder Legislativo. Estos datos son consistentes con
la posición de Oaxaca en el Índice de Información Presupuestal
Estatal del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) para
2010, en el que aparece en el lugar 31. Cabe recordar que una
característica fundamental de un sistema democrático es la ren-
dición de cuentas, y el Estado se ha caracterizado por informar
poco acerca del origen y destino de los recursos públicos, entre
otros aspectos. Asimismo, Oaxaca mostró graves limitaciones y
deficiencias en materia democrática, como lo señala el Índice de
Desarrollo Democrático en México, realizado por la Confederación
Patronal de la República Mexicana (COPARMEX), en el que Oaxaca
se ubicó en el lugar 30 a nivel nacional en el año 2010.
En materia de desarrollo social, los reportes del Consejo Na- cional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CO- NEVAL) identifican a Oaxaca en el cuarto lugar nacional en cuanto a su nivel de pobreza multidimensional. Estos resul- tados son consistentes con los del Índice de Sociedad Inclu- yente, Preparada y Sana, elaborado por el IMCO en 2008 en el cual Oaxaca se encuentra en el último lugar nacional. De acuerdo a este índice, Oaxaca es la entidad federativa con mayores problemas para garantizar el bienestar de su población y para propiciar la formación de capital humano:
es la segunda con mayor población sin estudios superiores, tiene la menor proporción de trabajadores que han recibido capacitación y es el tercero con la mayor tasa de dependen- cia económica. Asimismo, Oaxaca presenta importantes des- igualdades en materia de género, pues el Programa de Na- ciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) la calificó en 2007 con el lugar 29 en el Índice de Desarrollo Relativo al Género.
En términos de desarrollo económico, Oaxaca también pre- senta importantes déficits. De acuerdo a las estimaciones de competitividad del IMCO para el año 2008, la entidad está en el último lugar del índice de mercado de factores eficien- tes, que mide la eficiencia con la cual los mercados de los principales insumos surten a las actividades productivas de
mano de obra, energéticos, recursos financieros y bienes de capital. Los principales problemas identificados en esta ma- teria son sus bajos niveles de productividad laboral y de acti- vos, así como la poca inversión en vivienda. Adicionalmente, Oaxaca ocupa el lugar número 30 en el Índice de Sectores Precursores, que considera la situación de los sectores de transporte, telecomunicaciones y financiero, debido a que tiene el penúltimo lugar en la penetración del sistema finan- ciero y la presencia de la banca comercial.
Finalmente, la entidad también se encuentra rezagada en materia de la capacidad de sus sectores económicos para competir con éxito en la economía global mediante la adap- tación y la innovación, ya que ocupa la posición 30 en el Índice de Sectores Económicos en vigorosa competencia.
Por lo anterior, es urgente iniciar los cambios institucionales en el aparato gubernamental estatal, para que sea capaz de diseñar e implementar políticas públicas que contribu- yan al desarrollo político, económico y social de Oaxaca. Sin los cambios en el seno del gobierno y de su relación con la sociedad, resultará imposible a su vez desplazar las trayec- torias históricas y recientes que mantienen al estado en el subdesarrollo.
2.1.2 Entorno político
La nueva administración en el estado se enfrenta a desafíos importantes en materia de fortalecimiento democrático, go- bernabilidad y representatividad. Ha recibido una herencia política caracterizada por la desatención a las demandas so- ciales, el abuso del poder, la corrupción a todos los niveles, el control de los medios de comunicación, la opacidad y discre- cionalidad del gasto público, las violaciones a los derechos humanos, la exclusión de los pueblos indígenas y grupos vulnerables, así como la agudización de conflictos políticos y sociales.
Entre 2004 y 2006, estallaron graves conflictos entre el go- bierno estatal y diversos grupos sociales, que derivaron en detenciones de dirigentes, asesinatos políticos no esclareci- dos, represión y desalojos violentos a manifestantes en vías públicas, agresiones a periodistas, desaparición de poderes en Ayuntamientos, entre otros hechos, que constituyeron vio- laciones a los derechos fundamentales. Aunado a lo anterior, durante la década pasada, voces muy diversas denunciaron que la ley no era aplicada de manera uniforme e imparcial a toda la ciudadanía, generándose una amplia percepción de ausencia de certeza jurídica y de protección contra abusos de poder. Por ello, hacer de Oaxaca un verdadero Estado de Derecho es uno de los retos más importantes de esta nueva administración, para recobrar la confianza de la ciudadanía en las instituciones.
En materia de la separación de poderes, en Oaxaca el proce- so político se centró en la autoridad del Poder Ejecutivo, en
deterioro del Legislativo y del Judicial, por lo que el primero adquirió diversos espacios y formas de influencia y control extralegal sobre los otros dos. Asimismo, los organismos pú- blicos autónomos del Estado no gozaron de la independencia que les permitiera desempeñarse como contrapesos efectivos del Poder Ejecutivo en el ejercicio de la función pública. En los hechos, éste prácticamente designaba a los titulares y a muchos de los miembros del Instituto Estatal Electoral, el Tri- bunal Estatal Electoral, la Comisión Estatal para la Defensa de los Derechos Humanos, el Instituto Estatal de Acceso a la Información Pública, la Auditoría Superior del Estado y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Así, el Gobierno del Estado debe comprometerse de forma clara e ineludible con la participación ciudadana y el diálogo con los distintos actores sociales, económicos y políticos para la resolución pacífica de los conflictos. Además, debe buscar equilibrios que permitan tener contrapesos efectivos al Poder Ejecutivo, asegurando la representatividad y cerrando espa- cios al abuso de poder para fortalecer la democracia y el Esta- do de Derecho en Oaxaca. La actual administración considera que la conducción de Oaxaca no es una actividad exclusiva del gobierno, sino que en diversos aspectos fundamentales es una tarea compartida con la ciudadanía, los grupos socia- les, los sectores económicos, los pueblos y las comunidades. No se trata sólo de un propósito, sino del reconocimiento cabal de la realidad y las condiciones actuales, para pasar del gobierno del pueblo al gobierno con el pueblo, para la defini- ción y tratamiento de los asuntos públicos.
2.1.3 Entorno económico
La falta de una política nacional de desarrollo regional aunada al deficiente desempeño institucional y de las políticas públicas
estatales, han contribuido a mantener la baja productividad y el rezago relativo en Oaxaca. Lejos de beneficiarse del nuevo
contexto de globalización, el estado se ha rezagado respecto al resto del país, pues ha presentado poca capacidad para atraer
y retener las inversiones productivas.
De acuerdo a datos del Banco Mundial, Oaxaca es uno de los estados con menor productividad por persona, pues el valor de
los bienes y servicios generados es 58% más bajo que en el resto de México. Por su parte, el ITESM, IMCO, el Centro de Capital
Intelectual y Competitividad (CECIC) y la Consultora Aregional, colocan a Oaxaca en los últimos lugares de sus indicadores de
Gráfico 2.1 Posición de Oaxaca en los principales Índices de Competitividad
Centro de Capital Intelectual y Competitividad.
Estos resultados podrían explicarse por varios factores, entre los que destacan los siguientes: insuficiente e inadecuada infra-
estructura económica y social básica, rezagos en la formación de capital humano, deterioro del medio ambiente, excesiva y
deficiente regulación así como gobiernos estatal y municipales ineficientes y opacos. Dichos factores se resumen a su vez en
cuatro efectos fundamentales: mal uso de recursos existentes, altos costos asociados con la actividad económica, escasa espe-
cialización en sectores competitivos y baja capacidad para generar empleos suficientes y de calidad.
Los costos asociados con la actividad económica son muy elevados, especialmente para la comercialización de bienes y servi-
cios, debido a la escasa infraestructura de transporte y su mal estado. En la actualidad, el 60% de las cabeceras municipales
no están conectadas a la red carretera pavimentada, lo que representa uno de los retos más importantes para incrementar la
conectividad en el estado. Los costos de logística, entre los que se incluyen los de transporte, carga/descarga, almacenamiento,
financiamiento de inventario, aranceles, embalaje, distribución, gestión y control, son los principales componentes involucra-
dos en los costos de hacer negocios. Por lo anterior, es necesario ampliar y dar mantenimiento a la red de transporte terrestre
así como mejorar la infraestructura portuaria y aeroportuaria.
Por otro lado, la falta de oportunidades laborales en la enti- dad es una realidad, la informalidad y la precariedad de las ocupaciones son características típicas del mercado de tra- bajo oaxaqueño. De acuerdo a los datos del Instituto Nacio- nal de Estadística y Geografía (INEGI), si bien al cierre de 2010 el número de desempleados en Oaxaca alcanzó casi 33 mil personas, lo que implica una tasa de desempleo relativamen- te baja; esto ocurre porque una cantidad desproporcionada de trabajadores se encuentran en condiciones de subempleo. El crecimiento en el número de trabajadores asegurados al
IMSS ubica al estado en el lugar número 30 a nivel nacional. Además, al primer trimestre de 2010 el porcentaje de ocupa- dos sin acceso a servicios de salud asociados al puesto de tra- bajo se ubicó en 83.8%, 19.5 puntos porcentuales más que el promedio nacional, mientras que la tasa de condiciones críticas de ocupación fue de 16.3%, 4.8 puntos porcentuales por arriba que la generalidad del país. Esto indica que existe un gran rezago en materia de generación de empleos for- males, por lo que deben emprenderse medidas inmediatas y efectivas para empezar a revertir la situación.
Gráfico 2.2 Porcentaje de ocupados sin acceso al servicio de salud asociado al
puesto de trabajo 2005-2010 (tercer trimestre)
Fuente: Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, INEGI.
Gráfico 2.3 Tasa de condiciones críticas de ocupación 2006-2010 (tercer trimestre)
Respecto a la inversión, Oaxaca ocupa el lugar 23 de las 32 entidades federativas en cuanto a la formación bruta de capital fijo por trabajador. Dicha proporción representa apenas el 68% del promedio nacional y se ubica muy por debajo de otros estados comparables en cuanto a sus condiciones y vocaciones económicas, incluso del sur y sureste como Guerrero, Veracruz, Campeche y Chiapas.
Gráfico 2.4 Formación bruta de capital fijo por ocupado (pesos)
Nayarit Colima
Fuente: Censos Económicos 2009, INEGI
En el periodo 2003-2008, el PIB estatal se incrementó a una tasa media anual de 2.5%, al pasar de 113.7 miles de millones de pesos a 128.8 miles de millones de pesos, a precios constantes de 2003, lo cual ha sido insuficiente para generar el número de empleos formales requeridos. Por otro lado, en 2009 el PIB de Oaxaca representó apenas el 1.57% del total nacional, mientras que el PIB per cápita estatal, se ubicó en aproximadamente 47,240 pesos, frente a 101,520 a nivel nacional. En las décadas recientes Oaxaca no ha alcanzado siquiera la mitad del valor promedio nacional en este último indicador, situación que mani- fiesta el rezago en productividad del Estado.
Por otro lado, durante 2010 México captó un 16.6% más de Inversión Extranjera Directa (IED) que en 2009, de acuerdo a datos de la Secretaría de Economía del Gobierno Federal. Sin embargo, al analizar las cifras a nivel de entidad federativa, se observó que mientras en estados como Yucatán, Tlaxcala, Durango, Nuevo León e Hidalgo, la IED se incrementó en más de 160%, en Oaxaca la IED cayó 91.5%, al pasar de 29.2 millones de dólares en 2009 a 2.5 millones de dólares en 2010 1 . Estas diferencias ilustran la magnitud de los retos que tiene Oaxaca en términos de atracción y retención de inversiones.( Gráfico 2.5 )
1 Si bien el sentido del argumento precedente es correcto, cabe señalar que los datos de IED por estado suelen tener un importante sesgo negativo (sub-conteo) hacia los casos como Oaxaca,
pues se toman a partir de las inversiones notificadas, con altas y bajas, al Registro Nacional de Inversiones Extranjeras de la Secretaría de Economía. Dicho registro asigna las inversiones a
las entidades federativas en las que se encuentra registrada la casa matriz de las empresas, y no propiamente aquellas en las que se realizan y materializan directamente las inversiones.
Finalmente, en términos de la estructura productiva, es im- portante anotar que las industrias de derivados del petróleo, alimentos y bebidas, química y de minerales no metálicos, aportan conjuntamente más de 75% del PIB estatal, confor- me a los datos recabados en los Censos Económicos 2009. La mayor parte de esta producción es generada por un nú- mero pequeño de empresas muy grandes, lo que evidencia la concentración de la actividad económica.
Además de considerar el PIB, la estructura económica tam- bién se puede apreciar en función del empleo. De acuerdo a los datos de la ENOE, al tercer trimestre del 2010, el 33% de la Población Económicamente Activa (PEA) ocupada en el es- tado de Oaxaca laboraba en actividades agropecuarias, pero su aportación al PIB estatal es sólo el 12% del total, con lo que se manifiesta la baja productividad del sector. Por otro lado, el 43% de la PEA se ubica en los sectores de servicios y comercio, que son los que mayor número de empleos gene- ran, aunque muchos de éstos sean autoempleos o empleos informales. Por último, en la industria trabaja sólo el 18% de la PEA ocupada del Estado, siendo éste un sector con un importante potencial para la generación de valor agregado y empleos formales, al menos en comparación con los otros dos grandes sectores.
Gráfico 2.5 IED como porcentaje del PIB (%)
Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría de Economía y el INEGI
2.1.4 Entorno social
Oaxaca es una entidad federativa ubicada en el sur-sureste del país con 3.8 millones de habitantes, los cuales repre- sentan el 3.4% de la población nacional. Su geografía ac- cidentada ha representado un reto para el desarrollo de las comunicaciones, la infraestructura y el acceso a los servicios básicos para la población. Aunado a lo anterior, la entidad presenta una elevada dispersión de localidades poco pobla- das a lo largo de su territorio, pues casi el 77% de las locali- dades tiene un tamaño inferior a 250 habitantes.
De acuerdo al INEGI, el 18.7% de las viviendas tienen piso de tierra, 32% cuentan con agua entubada dentro de éstas, el 70.8% con drenaje, el 94.6%, con servicios sanitarios, y el 94.3% con electricidad. (Mapas 2.1 y 2.2)
Mapa 2.1 Porcentaje de viviendas que no disponen de agua entubada
Promedio estatal: 29.8%
Promedio nacional: 8.5%
Menos del 10%: 166 mpios. Más del 10 y menos del 25%: 150 mpios. Más del 25 y menos del 50%: 155 mpios . Más del 50%: 99 mpios.
Mapa 2.2 Porcentaje de viviendas que no disponen de drenaje
Menos del 10%: 96 mpios.
Más del 10 y menos del 25%: 110 mpios.
Más del 25 y menos del 50%: 141 mpios.
Más del 50%: 223 mpios.
Promedio estatal: 28.1%
Promedio nacional: 9.7%
El gasto en salud representa el 12% del presupuesto total del Estado. En la última década, el porcentaje de la población dere- chohabiente a servicios de salud aumentó de 22.6% en 2000 a 56.0% en 2010, lo cual representa 2.1 millones de personas. La población derechohabiente se distribuye de la siguiente forma: 32.6% en el Seguro Popular, 15.1% en el IMSS, 6.1% en el ISSSTE, 2.7% en otro y el 0.9% no especificado.
Gráfico 2.6 Distribución de la población según institución de derechohabiencia
** Incluye seguro médico para una nueva generación
Si bien el 56% de la población oaxaqueña es derechohabiente a servicios de salud, existe una gran disparidad en el acceso a dichos servicios por municipio. Mientras que los municipios en donde se presenta una mayor cobertura en servicios de salud rebasan el 90%, los más rezagados no alcanzan el 2%; 40 municipios de los 570 que tiene el estado concentran el 50.67% del total de la población que tiene acceso a servicios médicos. Cabe destacar que existe una relación proporcional entre la pobla- ción del municipio y la población derechohabiente, ya que estos municipios concentran también el 47.74% de la población total del estado.
Gráfico 2.7 Municipios con mayor o menor porcentaje de población derechohabiente a servicios de salud
Santo Domingo Albarradas Santo Domingo Yodohino
Santa María Peñoles San Francisco Cahuacuá San Pabló cuatro Venados Yutanduchi de Guerrero Oaxaca San Miguel Tilquiápam San Cristobal Lachirioag Santa María Tataltepec Santa Ana Yareni Santo Domingo Tlatayápam San Bartolomé Yucuañe Abejones San Juan Yatzona
Otro de los problemas identificados en el Estado es la des-
nutrición y la obesidad infantil, agravados por la ingesta de
alimentos con alto contenido energético y la poca actividad
física. De acuerdo a la Encuesta Nacional de Salud y Nutri-
ción 2006, se observó que la prevalencia de baja talla y bajo
peso de los niños y niñas menores de cinco años de Oaxaca
se ubicó por arriba del promedio nacional; en el caso de
escolares, la prevalencia de baja talla se ubicó por arriba
de la media nacional. A pesar de que la prevalencia de so-
brepeso y obesidad en escolares fue menor a la prevalencia
media nacional, en Oaxaca uno de cada cinco niños padece
Como resultados generales en materia de nutrición para
distintos grupos de la población se señalan los siguientes
datos: el 20% de niños y niñas menores de 5 años de edad
tienen baja talla; mientras que el 20% de los niños y ni-
ñas en edad escolar y cerca de un 25% de los adolescentes
presentan exceso de peso; es decir, una combinación de
sobrepeso más obesidad. Seis de cada 10 adultos mayores
de 20 años presentan exceso de peso y 60% de este grupo
de población tiene obesidad abdominal. En contraste, una
tercera parte de la población mayor de 50 años de edad en
Oaxaca padece anemia.
En materia de educación, de acuerdo al INEGI la tasa de
alfabetización en la población entre 15 y 24 años de edad
es de 96.6%. Para la población mayor a los 25 años es de
77.9%. El grupo de edad que presenta mayor asistencia es-
colar es de 6 a 11 años con un 95.9%, es decir niños y niñas
que cursan la escuela primaria. El segundo grupo de edad
con mayor asistencia escolar es el de 12 a 14 años con un
95.9%; el tercero es el de 3 a 5 años con 53%; por último
se encuentra la población de 15 a 24 años con un 38.3%.
Es decir, los mayores déficits de cobertura se encuentran en los niveles preescolar, media superior y superior. De hecho, sólo el 14.2% de la población oaxaqueña mayor de quince años cuenta con media superior y el 9.9% con educación su- perior, por lo que existe un gran rezago en esta materia. En este sentido, es necesario tomar acciones inmediatas, pues la falta de escolaridad puede tener repercusiones para las personas que quieran insertarse en el mercado laboral, así como sus ingresos.
Con base en lo anterior, es evidente que la formación de capital humano representa uno de los grandes retos de esta administración. Una condición necesaria para la competi- tividad es contar con capital humano capacitado; es decir, agentes cuyas competencias y habilidades sean capaces de responder a los retos del mercado, entre los que se encuen- tran: 1) acceder a nuevas tecnologías, 2) responder a nuevas formas de trabajo y organización y 3) generar productos con valor agregado que satisfagan el deseo de los consumidores.
En 2005, datos de CONAPO indicaron que el 81% de los municipios mostraba un grado alto y muy alto de margina- ción. Oaxaca era el tercer estado con mayor índice de mar- ginación, superado sólo por Guerrero y Chiapas. Asimismo, el estado presentó muy alto grado de rezago en el Índice de Rezago Social elaborado en 2005 por el CONEVAL. Del mismo modo, las estimaciones del CONEVAL basadas en la ENIGH 2008, señalaron que casi un millón de personas se encuentra en pobreza extrema en la entidad, cifra que re- basa en 17.1 puntos porcentuales a la nacional. Asimismo, mientras en el país el 18.3% de la población no es vulnerable por carencias sociales ni pobre por ingresos, en Oaxaca esta cifra sólo alcanza al 9.4%.
2.1.5 Entorno gubernamental
Algunos de los retos a los cuales se enfrentará la presente administración estatal son la utilización de procedimientos eficientes y transparentes, la co- municación sobre el desempeño gubernamental, la agilización de trámites y servicios ligada a la mejora regulatoria, la rendición de cuentas; así como la im- plementación de una cultura administrativa eficien- te, responsable y honesta que brinde confianza a los ciudadanos oaxaqueños. En 2010, el Tecnológico de Monterrey (ITESM) ubicó a la entidad en la posición 31 dentro de su Índice de Eficiencia Gubernamental, mientras que en el Índice de Gobierno Eficiente y Efi- caz 2008 del IMCO, Oaxaca ocupó el último lugar.
En materia de transparencia y acceso a la información pública gubernamental, se deberá impulsar una cultura de transpa- rencia tanto en las instituciones públicas como en la ciudadanía, el desarrollo de plataformas tecnológicas que faciliten el acceso a la información de manera opor- tuna acompañados de mecanismos de respuesta y atención a las solicitudes de información del ciudadano. Además, se deberá impulsar la capacitación a los ser- vidores públicos para garantizar servicios con calidad, oportunidad y transparencia.
Los procedimientos administrativos y de servicio al público con que operan las instituciones no se han realizado con la mayor eficiencia posible, pues se han detectado requisitos excesivos o de compleja tramitación que requieren una sim- plificación debido a los altos costos que implican, tanto para los usuarios como para la administración pública estatal. En este sentido, resulta necesaria la simplificación regulatoria y la profesionalización de los servidores públicos en todos los niveles, especialmente en los municipios que presentan ma- yor rezago social.
La distribución poblacional así como la diversidad cultural
rigen por usos y costumbres y en ellos se concentra la mayor parte de la población indígena. Cabe señalar que en 88 mu- nicipios con sistemas de usos y costumbres la administración puede ser menor a dos años, lo cual tiene serias implicaciones en términos de la curva de aprendizaje de los servidores pú- blicos municipales y compromete la continuidad y efectividad de las políticas públicas.
Otro de los temas trascendentales en los que se deberá en- focar la presente administración es el diálogo con las comu- nidades y grupos sociales para la resolución de conflictos agrarios dentro del estado, debido a que en 34% de los muni-
en Oaxaca han ocasionado que en el Estado se tengan dos sistemas de gobierno: por partidos y por usos y costumbres. Oaxaca se compone por 570 municipios, de los cuales 418 se
cipios existe este problema. Por ello, es necesario reducir este porcentaje para fomentar la estabilidad social y económica.
Mapa 2.3 Conflictos agrarios en municipios
Con conﬂictos: 194 mpios
Sin conﬂictos: 376 mpios
Fuente: Subsecretaría de Foralecimiento Municipal.
2.1.6 Entorno regional
Las desigualdades regionales en el Estado han sido profundizadas por políticas públicas diseñadas sectorialmente, sin consi- derar su interacción e impacto con condiciones propias de los territorios donde se asientan. El resultado de estas políticas es un proceso de desarrollo desigual en el que los municipios y localidades con mayores potencialidades, generalmente urbanos, absorben los beneficios de la política social y económica estatal y federal.
Ante esta realidad, es necesaria una visión territorial del desarrollo como base de las acciones de gobierno, que se fundamente en los activos, necesidades y actores específicos de las regiones y microrregiones del estado. Cambiar el rumbo de las acciones de gobierno y con ello los procesos de desarrollo regional, implica mejorar los siguientes aspectos:
las potencialidades de los territorios oaxaqueños, considera- dos como espacios donde concurren actores y procesos con
Reconocer que la labor del Gobierno del Estado es estimular
motricidad propia.
Evitar la dispersión geográfica de programas gubernamen-
tales federales y estatales. Las dependencias de los tres nive- les de gobierno han intervenido en las regiones con progra- mas aislados con poco impacto en las poblaciones objetivo.
Incorporar una visión intersectorial de las responsabilidades
Mejorar o construir espacios de coordinación entre los di-
sobre el desarrollo social, económico y humano. Los sectores privado y social han mostrado hace ya varias décadas su ca- pacidad de innovación, pertinencia y eficacia en la resolución de problemas públicos, con lo que el gobierno deja de ser el único o el principal actor en esta esfera.
Ampliar la visión del desarrollo rural para incluir, además
de los temas agrícolas y agrarios, el desarrollo humano y eco-
ferentes niveles de gobierno, entre las dependencias de un mismo nivel de gobierno y con los sectores privado y social. Esto debe promover la planificación conjunta y priorización de las intervenciones que evite duplicidades o desarticulación de las acciones a favor del desarrollo.
pal y microrregional en el ciclo completo de políticas públicas.
Diseñar mecanismos de participación comunitaria munici-
Partiendo de experiencias nacionales e internacionales en la creación de regiones de desarrollo a partir de la asociación de mu- nicipios, es claro que los procesos descritos pueden tener un efecto importante en la calidad del diseño de políticas públicas, la integralidad y secuencialidad de las inversiones que eleven el bienestar de la ciudadanía.
2.2 Megatendencias globales
Si una tendencia se explica como la dirección o la propensión que tiene un elemento a dirigirse hacia un obje- tivo determinado, una megatendencia debe entenderse como la dirección que toman simultáneamente diver- sos aspectos de la sociedad, tales como los cambios tecnológicos y la aparición de nuevos productos, sistemas de producción y preferencias de consumo, que impactan a un segmento significativo de la sociedad por un periodo largo de tiempo. Para detectar estos grandes cambios se deben observar los patrones que están emer- giendo en el comportamiento social, las tecnologías, la economía y los medios de comunicación, entre otros.
Las megatendencias son las grandes fuerzas en el desarrollo humano y tecnológico que afectarán el futuro en todas las áreas de la actividad humana, en un horizonte de diez a quince años. La importancia de la identifica- ción y análisis de las megatendencias radica no sólo en la previsión de los acontecimientos que pueden trans- formar la vida social y los mercados, sino en el potencial de prevenirlos, modificarlos y actuar en consecuencia. Es decir, a partir de la idea del futuro que contempla una megatendencia, podemos no sólo beneficiarnos de sus contribuciones, sino también protegernos de las amenazas que representa y planear sobre cómo obtener el mayor beneficio posible en el entorno actual. La premisa de las megatendencias es que identificando los elementos que sostienen e impulsan su avance se puede construir el futuro.
Por tal motivo, los gobiernos, las instituciones y las empresas deben tomarlas en cuenta para diseñar sus obje- tivos de largo plazo y enfocar sus esfuerzos y recursos ya que ofrecen información sobre los futuros probables a través de sus manifestaciones presentes y, por lo tanto, se convierten en un punto de partida para ver hacia dónde se mueve el mundo. En el caso particular de la planeación de desarrollo regional, la identificación de las megatendencias permite identificar áreas de oportunidad para apuntalar el crecimiento de ciertos sectores de la economía a partir de las ventajas comparativas y competitivas con las que cuenta el territorio.
El análisis de megatendencias ofrece información que permite detectar oportunidades para Oaxaca
en cuando menos las siguientes áreas:
Enfoque hacia el desarrollo regional.
Clusters regionales.
Creación de redes de conocimiento alrededor de los aspectos tecnológicos clave para el desa-
rrollo del estado.
Búsqueda de nuevos productos de alto valor agregado y con un enfoque de largo plazo.
consideramos que cualquier proyecto de desarrollo regional contempla la búsqueda de nuevos
productos de alto valor agregado con enfoque de largo plazo, la mejor forma de obtener informa-
ción sobre productos innovadores y tendencias de mercado es a través de un análisis de megaten-
continuación se presenta un breve análisis de algunas de las megatendencias que son más rele-
vantes en términos de su capacidad de afectar de forma positiva o negativa el desarrollo futuro
de Oaxaca, que fueron seleccionadas en consideración de las características propias del Estado.
Ante estas y otras megatendencias, el gobierno y la sociedad oaxaqueña deben prever sus posibles
efectos positivos y negativos, así como tomar decisiones desde hoy para poder atenderlas o apro-
vecharlas adecuadamente en beneficio del Estado. 2
2 El análisis de las megatendencias aquí presentado se basa en dos estudios del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey: las megatendencias tecnológicas actuales y su
impacto en la identificación de oportunidades estratégicas de negocios, y las megatendencias sociales actuales y su impacto en la identificación de oportunidades estratégicas de negocios.
Grupo de Desarrollo Regional del Tecnológico de Monterrey, 2008.
2.2.1 Consumidor social y ecológicamente consciente.
El consumidor consciente es un comprador sensible de las
repercusiones que sus hábitos de consumo tienen sobre el
desarrollo sostenible de la región donde vive y del mundo en
general. Valora la calidad de vida en términos del respeto al
medio ambiente, la utilización responsable de los recursos
naturales, el cuidado de su salud y el bienestar general de
otros pueblos y reconoce que esta actitud ante la vida pue-
de tener costos económicos adicionales y está dispuesto a
Los detonadores de la aparición de los consumidores ecoló-
gicos están relacionados con la aparición de los siguientes
• Mercadotecnia de bienes orgánicos, amigables con el
medio ambiente y socialmente responsables, la cual en-
fatiza las ventajas para la salud del consumidor de los
productos libres de pesticidas y fertilizantes; así como
la sustentabilidad ambiental, social y económica de las
actividades económicas y de la comunidad que produce
los bienes o servicios. Un aspecto relacionado con este
hecho es el incremento en el consumo de productos
certificados en comercio justo, amigables con el medio
ambiente o con denominación de origen.
• Sistemas de gestión ambiental, que establecen norma-
tividad en materia de cuidado del medio ambiente y re-
mediación de los daños causados a éste.
• Transversalización del enfoque de la sustentabilidad en
las políticas públicas, el cual busca la sustentabilidad no
sólo medioambiental, sino también económica y social.
Este enfoque busca la equidad vertical, es decir, entre
• Aprovechamiento eficiente de los recursos naturales,
el cual fomenta un incremento de la productividad y
la eficiencia como medio para producir más con me-
nos recursos. Ejemplo de este hecho es la búsqueda de
medios de transporte más eficientes que incrementen
la distancia recorrida con menor consumo de combus-
tibles, así como la promoción de medios de transporte
intermedios. Otro ejemplo es el uso de riego tecnifi-
cado que permite tener mayores cosechas con menor
Queda claro que Oaxaca tiene enormes potencialidades en estas tendencias, producto de su diversidad cultural y eco- lógica, y son varias las ventajas comparativas y competitivas que el estado presenta. Entre ellas destaca la agricultura or- gánica, que el estado puede fomentar, mediante créditos, aseguramiento, subsidios, capacitación, asistencia técnica, bienes públicos y la organización de productores especiali- zados, entre otras posibilidades, para abastecer al creciente mercado nacional e internacional.
En este sentido, se deberá promover la adopción de técnicas que permitan incrementar la productividad al mismo tiempo que realicen un aprovechamiento sustentable de los recur- sos naturales, entre los que destacan la agroforestería, riego tecnificado, lombricultura, abonos orgánicos, barreras vivas, reconversión productiva, manejo integral de plagas, manejo de escurrimientos, cosecha de agua, acuacultura, transfor- mación, entre otras. Oaxaca tiene ventajas comparativas de- rivadas de su riqueza cultural y biológica para la producción de productos regionales que pudieran posicionarse mejor en ciertos nichos de mercado.
Además, el turismo ecológico y cultural, asociado a la enor- me riqueza cultural y biológica de Oaxaca, presenta un enor- me potencial para desarrollar diversos proyectos turísticos enfocados a segmentos o nichos de mercado específicos. En las costas puede incrementarse la oferta de turismo ecoló- gico, además del ya existente ligado a la playa; en las zonas indígenas, el turismo cultural y de sanación; y en las zonas desérticas, selváticas y de montaña, el turismo rural y de aventura.
2.2.2 Biotecnología agrícola
La biotecnología es una ciencia multidisciplinaria que utiliza organismos vivos y sus componentes para desarrollar o mo- dificar productos alimenticios, químicos y farmacológicos; busca proteger plantas y animales para incrementar su re- sistencia a factores adversos o aumentar su productividad, además, desarrolla métodos de remediación ambiental o microorganismos para usos específicos.
Algunas oportunidades que se abren a Oaxaca son la co- mercialización de productos con denominación de origen, productos orgánicos certificados en materia ambiental y de comercio justo (mezcal, café, chocolate, chapulines, entre otros); incremento en la disponibilidad y acceso de medios intermedios de transporte, que liberen tiempo a la pobla- ción para actividades productivas, educativas o de esparci- miento y que incrementen su acceso a servicios y mercados; adopción de tecnologías, técnicas y modelos de producción que incrementen la productividad y reduzcan la presión so- bre los recursos naturales (riego tecnificado, estufas solares, estufas ahorradoras de leña, abonos orgánicos, manejo in- tegral de plagas, rotación de cultivos, sistemas fotovoltaicos para el bombeo de agua, entre otros).
También pueden considerarse la adopción del enfoque de servicios ambientales y captura de carbono, aprovechamien- to de la biomasa y de plantas locales como el camote para la generación de biocombustibles (biogás y biodiesel); cuidado de la biodiversidad mediante incentivos para su conserva- ción, construcción y reconversión de hoteles y restaurantes inteligentes y amigables con el medio ambiente; servicios de excursiones temáticas para ecoturistas y turistas culturales; fabricación con certificación orgánica y de trato laboral jus- to de prendas de vestir; promoción de la riqueza cultural y natural oaxaqueña en la red, entre otras.
2.2.3 Cambio demográfico y nuevos tipos de familias
Debido a las modificaciones en los estilos de vida que in- cluyen la mayor participación de la mujer en el mercado la- boral, su desarrollo profesional y la planificación familiar, la tasa de natalidad se ha reducido en las últimas décadas y con ello el crecimiento poblacional. Asimismo, el incremento en la esperanza de vida derivado de avances en la medicina, el aumento de la disponibilidad de alimentos producto de la Revolución verde y los avances en materia de protección social han propiciado que conforme avance el tiempo, una mayor proporción de la población será adulta mayor, incre- mentando también la tasa de dependencia.
Por otro lado, la migración, el aumento de la tasa de divor- cios, de parejas en unión libre y de madres y padres solteros, la redefinición de los roles de mujeres y hombres, el reco-
grupos po-
nocimiento de los derechos de las personas con orien-
taciones sexuales distintas, el incremento
de jubilación, el encarecimiento de rentas, entre otros factores, han redefinido el concepto de familia. Estos
cambios en la dinámica demográfica plantearán retos en términos del diseño de políticas públicas apropia-
das a las necesidades de cada uno de los blacionales.
En el caso particular de Oaxaca, cobran especial
vancia la feminización y envejecimiento de la pobla-
ción rural producto de la migración, por lo cual, se de-
berán diseñar e implementar políticas que
una red de protección para estos grupos poblacionales
cuya vulnerabilidad es mayor a la de otros grupos.
2.2.4 Educación vitalicia
En la actualidad, la velocidad de los cambios en las
preferencias de las personas, de la tecnología y mé-
todos de producción, así como la aparición de nue-
vas ramas del conocimiento; demanda actualización
permanente de las personas a lo largo de la vida,
tanto para mantener la competitividad de los luga-
res en donde trabajan como para su vida cotidiana
Asimismo, la brecha de equidad que existe al interior del
estado también tenderá a incrementarse si son sólo una
minoría los que puedan beneficiarse de una educación de
La tecnología moderna de la informa-
ción, a la vez que
competencias para su utilización, también abre
nuevas oportunidades para llegar a más personas a
mayores distancias, con mayores grados de especia-
calidad a lo largo de la vida. En este sentido, las nuevas tec-
nologías de la educación constituyen una oportunidad para
reducir distintas brechas: la del acceso a la educación para
quienes viven en zonas aisladas y de difícil acceso donde no
existen instructores especializados y la de aquéllos que tu-
vieron acceso a una educación de calidad y los que no lo tu-
vieron, por distintas razones, pero que ya se encuentran in-
tegrados a la fuerza laboral y que ven sus ingresos limitados
por la carencia de ciertos conocimientos y competencias; y
que existe entre los que, por contar con los medios, pue-
lización que puedan satisfacer sus necesidades espe-
cíficas y a mayores
distancias, con menores costos.
den acceder directamente a las fuentes de conocimiento,
sobre los que simplemente carecen de estos medios, pero
cuyo interés los dirige a expandir sus horizontes.
Estas oportunidades representan un reto y una opor-
tunidad para el caso de Oaxaca. Representan un reto
porque si el estado no las aprovecha, su nivel de re-
zago se elevará más si no cuentan con mano de obra
calificada, flexible en sus conocimientos, productiva
Algunas oportunidades que se presentan para Oaxaca son
el incremento de la oferta educativa y la cobertura en nive-
les de educación media superior y superior a distancia, la
alfabetización digital, la educación para adultos presencial
con una población capaz de hacer uso de los me-
a distancia, la capacitación para la vida y el trabajo pre-
dios de información para allegarse de más y mejor
información que le sea útil en su vida cotidiana, ya
sea para facilitar sus tareas o para expandir sus fron-
teras de pensamiento.
sencial y a distancia, la normalización de las lenguas indíge-
nas para elaborar contenidos multimedia apropiados a sus
hablantes, entre otros.
2.2.5 Energías renovables
Consiste en la aplicación de nuevas formas de conversión de la energía empleando recursos naturales renovables para sustituir recursos tradicionales no renovables (combustibles fósiles). Entre estas formas de energía se encuentran la solar, eólica, biomasa y las celdas de combustible (hidrógeno).
Oaxaca tiene un alto potencial para el desarrollo de la ener- gía eólica. La Comisión Federal de Electricidad (CFE) estima que se pueden producir hasta 2,900 MW en las zonas con alta intensidad de viento, cifra que de alcanzarse represen- taría casi el 6% de la capacidad instalada actualmente en el país. Los generadores eólicos de Oaxaca, actualmente, pro- ducen sólo 85 MW, lo cual representa un 0.17% del total de la capacidad instalada con la que cuenta México. Dado que
en La Ventosa se presentan condiciones óptimas para las pruebas, también es posible que, además de instalar los ge- neradores, sea posible avanzar en su mejoramiento debido a que el costo de estos es todavía alto y su generación es baja.
En el caso de producción de combustibles a partir de la bio- masa, a nivel nacional se ha avanzado poco en esta mate- ria y la situación se torna apremiante considerando que, de acuerdo con varios cálculos, las reservas de petróleo podrían agotarse en menos de una década. A la luz de este reto, la diversificación de las fuentes para la producción de energía eléctrica es otro desafío que deriva de él, ya que en la actua- lidad, México obtiene alrededor de tres cuartas partes de su energía eléctrica a partir de combustibles fósiles.
2.2.6 Globalización de las economías nacionales y regionales
La globalización es un proceso que ha integrado a las socie- dades y economías del planeta, debido a la liberalización del comercio, el movimiento de capitales, la migración, las nue- vas tecnologías de comunicación y los medios de transporte más rápidos y eficientes, entre otras dinámicas. En teoría, la globalización hace que los productos y la fuerza de trabajo fluyan de donde son baratos hacia donde son valiosos, por lo que el comercio mundial debería reducir las diferencias en productividad entre los países y eventualmente también en los ingresos y estándares de vida de la población.
En los hechos, la globalización ha tenido resultados mixtos. Para algunos países las expectativas se han cumplido, como sucede con muchos de la región Asia-Pacífico que han incre- mentado notablemente su ingreso y bienestar; sin embargo, en algunos de ellos—como China y México—la globalización también amplió las divergencias entre las regiones que se insertaron en ella y que quedaron al margen. Algunos de los factores que explican los resultados positivos son: la existen- cia de un Estado de Derecho funcional y un ambiente insti- tucional favorable para los negocios, que brindan certidum- bre y promueven las inversiones; las políticas para aumentar la calidad y el logro educativos, así como para ampliar el ac- ceso a la salud, que desarrollan capital humano y propician la transferencia tecnológica y la provisión de infraestructura eficiente de comunicaciones y transportes, que integra los territorios y abre puertas al comercio.
Por otro lado, inicialmente la globalización representó un estancamiento e incluso un declive de la calidad de vida para muchos países de África y del centro y sur de Asia, aunque los datos muestran que recientemente algunos de ellos han acelerado sus tasas de crecimiento. Esto se asocia funda- mentalmente con la expansión de la demanda de China e India por recursos naturales; la relocalización de industrias de bajo valor agregado del este asiático, aprovechando la abundancia de mano de obra más barata pero cada vez más calificada; la consolidación de Estado de Derecho en estados fallidos, así como de la expansión de la infraestructura por- tuaria y ferrocarrilera, con la consecuente disminución de los costos y tiempos de transporte. En buena medida, estos mismos factores también ayudan a explicar las divergencias regionales al interior de algunos países.
Considerando la experiencia internacional, queda claro que la globalización trae consigo oportunidades y retos muy relevantes para Oaxaca. Las principales oportunidades son similares a que tienen los países africanos y centro y sura- siáticos que han experimentado altas tasas de crecimiento recientemente: acceso privilegiado al Océano Pacífico, con el potencial de ser impulsada por el crecimiento de la región Asia-Pacífico, así como abundancia de recursos naturales y de mano de obra. Para detonar estas potencialidades ha- ría falta consolidar el Estado de Derecho y las instituciones oaxaqueñas, impulsar una política educativa agresiva que
compense rápidamente las carencias y expandir la infraes- tructura portuaria y de transporte al interior de Oaxaca, así como infraestructura productiva que brinde soporte a una posible relocalización de industrias.
2.3 Oaxaca 2011: entre el pasado y el porvenir
Los retos que vienen del pasado y las oportunidades que se proyectan al porvenir implican un gran compromiso para el gobierno estatal. Las demandas se acumulan y las exi- gencias se hacen cada vez con más urgencia e impaciencia.
Al mismo tiempo, el futuro ha dejado de ser lo que solía ser, pues si bien antes era comúnmente apreciado como una esperanza, hoy se considera como una auténtica cons- trucción social.
crecimiento para iniciar luego un auténtico “despegue” del conjunto de los sectores sociales y actividades económicas.
La segunda noción ve al desarrollo como una carrera, en la cual aunque los corredores que van atrasados hagan su mejor esfuerzo, los que van adelantados tienden a conser- var sus posiciones e incluso las brechas, porque ellos tam- bién se esfuerzan. Así, a pesar de que en los países o re- giones atrasadas haya cambios y avances graduales, por sí mismos son insuficientes para alcanzar niveles de desarro- llo y bienestar adecuado. Para romper con esta dinámica, lo importante no es mantener el paso o correr más rápido sino dar genuinos “saltos”, brincando precondiciones y etapas con estrategias centradas en ciertos sectores eco- nómicos con potencial competitivo o en aspectos sociales clave, aunque en otros persistan algunos desbalances que se irán corrigiendo gradualmente.
La experiencia exitosa reciente de naciones como Corea y Singapur, de regiones como Emilia Romagna en Italia y el País Vasco en España, así como de estados como Ceará en Brasil y Kerala en la India, por mencionar sólo algunas de las más conocidas; ponen de manifiesto que el subdesarro- llo de ayer no es un destino inevitable para mañana y que no hay trayectorias en lo económico, en lo político y en lo social que no se puedan romper cuando un pueblo se de- cide realmente a cambiarlas. A pesar de venir de contextos muy distintos, en todos estos casos el denominador co- mún es que lograron grandes avances en muy poco tiempo gracias al compromiso de su gente y sus líderes con un proyecto de progreso.
Al analizar los cambios en las trayectorias de desarrollo de estos casos exitosos, se pueden apreciar dos patrones di- ferentes, asociados a condiciones y decisiones específicas distintas. El primero parte de una concepción del desarrollo por etapas, similar a la línea o ciclo de la vida humana, en la cual para salir del subdesarrollo es indispensable pasar por un periodo de transición en el que se construyen las precondiciones para resolver las restricciones que man- tienen a la sociedad y la economía en bajo crecimiento o estancamiento. Dichas precondiciones incluyen el fortaleci- miento del Estado de Derecho, el cambio de las actitudes tradicionales y localistas, la ampliación de la infraestructu- ra de transporte, la especialización del trabajo y la acumu- lación de capital físico y humano. La transición puede du- rar entre de una a dos generaciones, pues implica cambios graduales pero consistentes que acaban por desbloquear el
Los ejemplos y la reflexión son relevantes para Oaxaca porque implican tomar decisiones de política distintas, aunque no ne- cesariamente incompatibles. En algunos aspectos es posible que se deba ser gradualista, como en el impulso de algunos cambios culturales y actitudinales o en el tratamiento de cier- tas actividades económicas tradicionales, pues forzar avances puede ser inviable o al menos cuestionable. En otros aspec- tos, no existe más opción que dar genuinos saltos, como pue- de ser el caso de la gobernabilidad, la educación y la salud, la infraestructura productiva y las actividades con potencial y demanda crecientes, entre otras. Las opciones conllevan be- neficios y riesgos distintos que se deben valorar adecuada- mente, pero al final se trata siempre de una decisión y lo peor que se puede hacer es no decidir, dejando que la inercia defi- na lo que le correspondería hacer a la sociedad y al gobierno.
Oaxaca está hoy en una verdadera encrucijada, ante un mo- mento histórico en todo el sentido de la palabra. Se puede continuar con las mismas formas de pensar y de actuar de manera colectiva que han privado por décadas y segura- mente se obtendrán los mismos resultados, o se puede op- tar por un camino distinto y nuevo, construido a partir del cambio de cada uno de los oaxaqueños. Los grandes cam- bios colectivos se construyen a partir de pequeños cambios individuales y hoy es posible agrupar éstos en torno de un anhelo común. Con respeto y reconocimiento a las diferen- cias propias de una democracia, es indispensable desarro- llar consensos básicos, esenciales, para dirigir los esfuerzos hacia un proyecto de progreso propio.
Derivado del encuentro con los ciudadanos, grupos y comu- nidades así como de la voluntad de escuchar todas las voces en los procesos de consulta para la elaboración del presente Plan, se ha construido la imagen de un futuro posible y de- seable para el cierre de la actual administración. La Visión Oaxaca 2016 resume las grandes aspiraciones de la socie- dad oaxaqueña y los principales propósitos de su gobierno; representa el destino al que se quiere y se puede llegar, si se decide hoy cambiar de rumbo y si cada uno se compro- mete cotidianamente con hacer lo que le corresponde, con aportar sus ideas, talento y trabajo para construir un Oaxaca mejor para todos.
2.4 Visión Oaxaca 2016
Oaxaca es un estado con paz social y estabilidad política, basadas en la corresponsabilidad entre gobernantes y go- bernados, así como en una participación ciudadana amplia
se construye a través del respeto a los derechos de todas las personas, grupos y comunidades, en el que los conflictos se resuelven con el diálogo y los acuerdos, dentro de un marco de tolerancia y legalidad que consolida diariamente la certe- za jurídica y la seguridad.
Oaxaca es reconocido a nivel nacional e internacional por sus avances en la defensa y el respeto a los derechos humanos,
reconocimiento y la respuesta efectiva a las demandas de los pueblos y comunidades indígenas, así como por la sustenta- bilidad de sus medios de vida. Estas materias son ocupación cotidiana del gobierno y de la sociedad; en torno a ellas se han establecido nuevas relaciones políticas, económicas y sociales entre los actores y sectores del estado, cimentando, así, un cambio cultural y una mejor convivencia.
Oaxaca es un estado de trabajo y progreso, con una econo- mía creciente basada en la competitividad y el uso racional de los recursos naturales, que genera cada vez más empleos dignos y mejor pagados. El desarrollo de las infraestructu- ras, el ordenamiento territorial, el clima para hacer nego- cios y los apoyos gubernamentales fomentan la inversión en todas las regiones y en todos los sectores productivos, especialmente en aquellos con mayor potencial y ventajas
para desarrollar cadenas de valor, incorporar innovaciones tecnológicas, desarrollar la economía social y promover un crecimiento regional y comunitario más equilibrado.
Oaxaca es un modelo de compromiso social para abatir los niveles de pobreza, desigualdad y marginación de su pobla- ción. Los pilares del desarrollo social y humano del Estado son la ampliación de la infraestructura y los servicios básicos en los municipios y comunidades con mayores desventajas, la mejora de calidad y eficiencia terminal de la educación, la prevención oportuna y atención eficaz de las principales en- fermedades, así como el apoyo a los grupos vulnerables y a los migrantes. Además, en la entidad se respeta y preserva la diversidad cultural de los pueblos indígenas y se atienden las nuevas realidades y necesidades de los niños, jóvenes, adul- tos mayores y las mujeres, mejorando así las oportunidades de las personas y el bienestar de las familias oaxaqueñas.
Oaxaca tiene un gobierno transparente y honesto, que cum- ple cabalmente sus funciones, ejerce bien su gasto, rinde cuentas a la ciudadanía y atiende las demandas de la socie- dad con oportunidad, eficacia y sensibilidad. La administra- ción pública estatal es moderna y eficiente, con un cuerpo de servidores públicos profesional y con una nueva cultura de servicio, ofreciendo buenos resultados en favor de la so- ciedad oaxaqueña.
4. Paz. Es la conciliación de los conflictos políticos y socia-
les mediante el diálogo y la apertura que logren generar
confianza y solidaridad entre los diferentes sectores de
la sociedad oaxaqueña, en búsqueda de la certidumbre y
estabilidad para alcanzar el progreso y el bienestar. Es la
generación de un ambiente de respeto, tolerancia y apoyo,
en donde la reconstrucción del tejido social y la solución
pacífica de las controversias prevalezcan sobre el encono
y la violencia, garantizando la integridad y los derechos de
todos los involucrados en un ambiente de respeto a las ins-
5. Justicia. Es dar a cada quien lo que le corresponde, en consideración de sus legítimos derechos. Es trabajar para que todas las personas, comunidades y pueblos de Oaxaca tengan acceso efectivo al sistema jurisdiccional y reciban un tratamiento igual ante la ley, sin privilegios ni prebendas pero atendiendo a sus particularidades cultura- les y sociales. La justicia se debe convertir en una práctica cotidiana y en un elemento fundamental para lograr una convivencia ordenada y consolidar el Estado de Derecho.
6. Equidad. Es la búsqueda de la justicia social, como
compromiso de la sociedad y del gobierno para asegurar
a todos los oaxaqueños el respeto a sus derechos, con-
diciones de vida dignas y oportunidades de realización, sin diferencias por su condición económica, cultural o de género. Entraña la obligación de que las políticas públi- cas se orienten al desarrollo humano y social, para aba- tir la pobreza, la desigualdad, la marginación y la vul- nerabilidad que afectan a gran parte de la población.
7. Trabajo. Es el esfuerzo de los oaxaqueños como base para el avance económico, el cambio social y la realización personal y comunitaria. El trabajo crea, produce, libera
y dignifica, por lo que es necesario orientar el talento, la
fuerza y el espíritu de lucha que caracteriza al pueblo de Oaxaca, hacia la generación de la riqueza, los empleos y las oportunidades que son indispensables para su bien- estar. Para el gobierno significa afanarse diariamente en dar el servicio y los resultados que la ciudadanía merece y demanda; para las personas y los grupos, implica desarro- llar capacidades y enfocarse en crear los beneficios econó- micos y sociales que puedan luego repartirse y disfrutar- se conforme a los derechos y al esfuerzo de cada quien.
2.5 Principios y valores compartidos
1. Corresponsabilidad. Es la responsabilidad compartida entre gobernantes y gobernados, donde cada uno reco- noce que los efectos de sus acciones deben ser compati- bles con el bien común. Implica que el gobierno tiene la obligación de representar dignamente y velar por los inte- reses de los ciudadanos y que éstos no son sólo electores y demandantes del gobierno sino además observantes de la ley y actores de la realidad pública.
2. Legalidad. Se entiende como la voluntad expresa de gobernantes y gobernados de apegar sus actos al marco de la ley, para mantener una convivencia pacífica y orde- nada en beneficio de todos. El ejercicio del poder público debe estar sometido a la voluntad de la ley y no a la vo- luntad de las personas y las personas deben respetar los derechos y las libertades de los demás.
3. Participación. Se refiere al derecho y responsabilidad de las personas, grupos, comunidades y pueblos de invo- lucrarse en la toma de decisiones públicas. La participa- ción es fundamental en la democracia, pues implica la in- teracción continua entre los distintos actores para lograr acuerdos y consensos que satisfagan las necesidades de la sociedad; para ello, el gobierno debe establecer meca- nismos institucionales adecuados de forma tal que todas las voces sean escuchadas, respetando la diversidad de visiones políticas, sociales y culturales en un ambiente de tolerancia y pluralidad.
8. Progreso. Es el avance en los niveles de bienestar, cre-
cimiento económico y desarrollo cultural y político de
Oaxaca, para satisfacer las necesidades y lograr la calidad
y formas de vida a las que aspiramos los oaxaqueños. Es la
búsqueda y el trabajo continuo de la sociedad y el gobier-
no por más y mejores oportunidades para las personas,
familias, comunidades, pueblos y regiones, a través del
capital humano y social, la inversión, la competitividad y
las instituciones, que permitan construir hoy y heredar a
las generaciones futuras un estado más fuerte y próspero.
9. Sustentabilidad. Es la capacidad de satisfacer las ne-
cesidades de la actual generación sin sacrificar la de las
futuras generaciones, a través de una gestión equilibrada
del desarrollo en sus dimensiones social, económica y am-
biental. Involucra adecuar las reglas, actitudes, conductas
y tecnologías para impulsar y consolidar el aprovecha-
miento racional de los recursos naturales y culturales de
los oaxaqueños, donde las acciones de todos produzcan
resultados benéficos que pueden sostenerse en el tiempo.
10. Honestidad. Es expresarse y comportarse con verdad
y justicia, viviendo y actuando conforme a lo que es ético
y correcto. Para el gobierno establece un compromiso con
la transparencia, la rendición de cuentas, el combate a
la corrupción, la eficiencia operativa, el servicio público
y la eficacia en sus resultados; para la ciudadanía, signi-
fica asumir su deberes cívicos, cumplir sus obligaciones
públicas y respetar la ley y las instituciones; para ambos,
implica construir una nueva relación de confianza y co-
laboración, por el bien común de todos los oaxaqueños.
3.1 La transversalidad de las políticas públicas
La transversalidad como necesidad política y organizativa surge de la interacción entre la diversidad y la creciente com- plejidad de la realidad social, por un lado, y de las exigencias y limitaciones de la técnica, la tecnología y las estructuras organizativas, por el otro.
Las administraciones públicas se organizan sobre la base de estructuras fuertemente formalizadas, verticales y definidas por sistemas técnicos especializados y complejos como lo pueden ser la sanidad, el urbanismo, la educación, la de- fensa, la seguridad y otros. No obstante, cada vez más a menudo, aparecen objetivos políticos y sociales, referencias territoriales o segmentos de población que fuerzan al sector público a adoptar visiones, ópticas de trabajo o referencias estructurantes en su intervención que no se ajustan a las divisiones clásicas de la organización y que requieren de nuevas respuestas organizativas o nuevas formas de trabajo.
La estructura organizativa clásica no es capaz de resolver el reto organizativo que presentan, fundamentalmente, dos tipos de situaciones cada vez más prioritarias en la acción pública. Por un lado, la aparición de demandas sociales o políticas públicas que no forman parte de la misión o de las competencias de una sola parte de la estructura orgá- nica vertical de la corporación, sino que implican a toda la organización o a una parte significativa. Por otro lado, la ne- cesidad de disponer de una visión integrada de determina- dos segmentos de población considerados como prioritarios desde el punto de vista de la acción pública.
Entre las temáticas que se han orientado hacia la perspectiva transversal en busca de solución a su necesaria integración en la estructura orgánica pública, más allá del discurso po- lítico, pueden resaltarse la política de igualdad de género, la pobreza, la participación ciudadana, la sustentabilidad medioambiental, la gestión de la diversidad y la seguridad. Desde el punto de vista de los segmentos de población, des- de hace tiempo, se está recurriendo a la perspectiva trans-
versal en la gestión de la relación y de las políticas dirigidas
a colectivos que se encuentran en situación de debilidad o discriminación en más de un aspecto (mujeres, personas mayores, jóvenes, entre otros).
La transversalidad es un concepto e instrumento organizati- vo que tiene como función aportar capacidad de actuación
a las organizaciones con relación a algunos temas por los
que la organización clásica no resulta adecuada. Responde
a necesidades de diseño de la organización y a necesida-
des de gestión. La transversalidad intenta dar respuestas organizativas a la necesidad de incorporar temas, visiones, enfoques públicos y problemas objetivos, a las tareas de la organización que no encajan en una sola de las estructuras organizativas verticales. Pero además, intenta, que todas es- tas estructuras verticales compartan sinérgicamente la con- secución de un objetivo común que no es específico de cada una de ellas en particular. 1
En el caso de Oaxaca, el Gobierno del Estado ha establecido un compromiso claro con la transversalidad de cuatro políti- cas públicas, que por su trascendencia cruzan a todo lo lar- go de la Administración Pública Estatal: Derechos Humanos, Equidad de Género, Pueblos Indígenas y Sustentabilidad. A su vez, dichas políticas se consideran de forma específica dentro de los cuatro ejes principales que agrupan los es- fuerzos y señalan los grandes objetivos de este gobierno, señalando la amplia interacción que se espera tengan estas políticas transversales con el conjunto de las políticas públi- cas. En las secciones subsecuentes, se detallan los concep- tos, problemáticas y propuestas más importantes asociadas
a las políticas transversales.
1 Serra, A. La gestión transversal: expectativas y resultados, IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, 2-5 nov.
3.2 Política transversal de derechos humanos
Los derechos humanos en un Estado democrático, son un pilar fundamental, pues permiten a la sociedad participar en las decisiones del gobierno y exigir, de ellos el respeto a su dignidad. Todo régimen que se precie de ser democrático debe, en consecuencia, tener como prioridad en su agenda de gobierno la promoción, defensa y respeto irrestricto a los derechos humanos.
Lo que hoy entendemos como derechos humanos es produc-
to de diversas transformaciones sociales ocurridas a lo largo
de la historia, ya que en buena medida, las luchas y manifes- taciones gestadas en la búsqueda del reconocimiento de las libertades fundamentales han orientado la definición de las condiciones necesarias, internacionalmente aceptadas, para asegurar la dignidad humana de las personas y de la identifi- cación cada vez más específica y clara, de quiénes y bajo qué principios y parámetros deben garantizarla.
A pesar de no existir una única conceptualización acerca de
los derechos humanos, organismos como la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Hu- manos, han propuesto tratar el concepto desde una mirada integral que permita ubicar sus principales componentes:
Tradicionalmente se han englobado a los derechos huma-
nos en una categorización de generaciones para distinguir
los derechos civiles y políticos (primera generación), de los
derechos económicos, sociales y culturales (segunda genera-
ción), y los derechos colectivos (tercera generación).
Dentro de los Civiles y Políticos podemos encontrar el dere- cho a la vida, el derecho a la integridad personal, el derecho
la libertad y seguridad personal, el derecho a no ser des-
aparecido, el derecho al debido proceso legal, el derecho a
la intimidad, el derecho a la libertad de opinión, expresión e
información, el derecho a la libertad de reunión, asociación
y libertad sindical, el derecho a votar, el derecho a ser ele-
gido, el derecho a participar en los asuntos públicos, entre
Dentro de los derechos económicos, sociales y culturales podemos encontrar el derecho al trabajo, el derecho a la
salud, el derecho a la educación, el derecho a la alimenta- ción, el derecho a un nivel de vida adecuado, el derecho a
la vivienda, el derecho a la cultura y el derecho a un medio
“Los derechos humanos son la suma de los derechos individua- les y colectivos inherentes a todas las personas, sin distinción de sexo, edad, nacionalidad, origen, religión, lengua, orienta- ción sexo-afectiva o cualquier otra característica. Se establecen y proclaman con el objetivo principal de garantizar la dignidad humana de las personas, lo que significa que todas y todos, sin distinción, tenemos acceso a un desarrollo y bienestar plenos durante todas las etapas y aspectos de nuestra vida”. 2
El concepto anterior nos permite ubicar en un mismo plano,
los derechos individuales y los colectivos, aún cuando en su naturaleza o esencia, los primeros consideran a la persona
como el principal sujeto titular del derecho, y los segundos,
a los grupos o colectividades con necesidades especiales de
atención y derechos específicos reconocidos, por ejemplo los pueblos indígenas, las mujeres, las personas con disca- pacidades, migrantes, niñas, niños y adolescentes, personas con VIH/SIDA, personas con preferencia sexual y de género
distinta a la heterosexual, adultos mayores, entre otras.
Por otra parte, los derechos colectivos contemplan el dere- cho a la libre determinación, el derecho al desarrollo, el de-
recho a las tierras, territorios y recursos naturales, el derecho
a la consulta, el derecho a la participación y el derecho al consentimiento previo, libre e informado, los derechos de las mujeres y los derechos de los grupos en situación de vulnerabilidad y discriminación.
A pesar de que los primeros están basados en el concepto
de no injerencia del Estado, y los dos restantes, en la exigen- cia de la intervención del Estado para que adopte medidas positivas, actualmente se reconoce de forma generalizada,
que para que los derechos humanos se hagan efectivos, los Estados y la comunidad internacional deben adoptar medi- das destinadas a crear las condiciones y los marcos jurídicos necesarios para el ejercicio de los derechos humanos en su conjunto. 3
2 OACNUDH, FLACSO. et. al., Políticas públicas y presupuestos con perspectiva de derechos humanos, México, 2010, pág. 11. La definición se basa en lo establecido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos consultada en [http://www.un.org/es/documents/udhr/index.shtml#ap], abril 2011.
3 Derechos Humanos. Manual para parlamentarios, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y Unión Parlamentaria. No. 8-2005.
Los derechos humanos, poseen cuatro características funda- mentales que deben ser tenidas en cuenta para asegurar su respeto, protección y garantía:
• Obligación de proteger: “la obligación de proteger [los derechos humanos] exige al Estado prevenir violaciones a estos derechos por parte de terceros” 5.
• Obligación de garantizar: significa el deber de adoptar las medidas necesarias que permitan a todas las perso- nas el goce pleno y efectivo de los derechos humanos. La obligación de garantizar requiere que el Estado adopte las medidas legislativas, administrativas, presupuesta- rias, legales y de otra índole, adecuadas para lograr la plena efectividad de dichos derechos. 6
• Obligación de promover: se entiende como la obliga- ción del Estado para adoptar medidas que incluyan, en- tre otras, la formación, educación e información de los derechos humanos que contribuyan a la mejora de los grupos más vulnerados en la exigencia al Estado.
• Obligación de reparar: “[entraña] la posibilidad de re- curso a una autoridad nacional sea judicial, administrati- va, legislativa o de otra índole en caso de vulneración de un derecho. Toda persona que afirma que sus derechos no han sido respetados debe, por consiguiente, tener la posibilidad de presentar un recurso efectivo ante un órgano nacional competente, facultado para proporcio- nar reparación y para hacer que sus decisiones se apli- quen”. 7
La situación de derechos humanos en México y en particular
en el estado de Oaxaca se ha documentado en diagnósti- cos, informes y recomendaciones de organismos nacionales
e internacionales, en los que se ha dado cuenta de distintas
problemáticas relacionadas con la violación a los derechos civiles y políticos, derechos económicos, sociales y cultura- les, derechos de las mujeres y derechos de los pueblos in- dígenas 8 .
• Son universales: lo que significa que son aplicables a todas las personas sin distinción alguna. Este principio puede concebirse como la característica principal, ya que establece que el reconocimiento a todas las personas debe darse sin considerar ningún tipo de condición o diferencia cultural, social, económica o política.
• Son inalienables: a nadie se le puede cancelar o des- tituir los derechos humanos, y al mismo tiempo, nadie puede renunciar a ellos, puesto que son inherentes a las personas desde el momento de su nacimiento. Existen circunstancias excepcionales frente a éste principio, por ejemplo, las personas que se encuentran privadas de la libertad por cometer algún delito habiéndose hallado culpable frente a los tribunales competentes.
• Son indivisibles e interdependientes: los derechos hu- manos están relacionados entre sí, de tal forma que para ejercer plenamente determinado derecho será indispen- sable la intervención de otro(s). En este mismo sentido, la violación de uno de ellos afecta directa o indirecta- mente el ejercicio de otro u otros. Además, estas carac- terísticas permiten señalar que no existe jerarquía entre los derechos humanos, no hay uno más importante que otro, por lo que no puede privilegiarse el cumplimiento de uno en detrimento de otro. 4
Descritas las características anteriores, es relevante identifi- car que los Estados cuentan con una serie de obligaciones en materia de derechos humanos:
• Obligación de respetar: ninguno de los órganos per- tenecientes al Estado, en cualquiera de sus niveles e independientemente de sus funciones, debe violentar los derechos humanos, ni por medio de acciones ni de omisiones.
4 Políticas Públicas y Presupuestos con Perspectivas de Derechos Humanos. Manual Operativo para Funcionarias y Funcionarios Públicos. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
México, Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C. Gesoc, Agencia para el Desarrollo, A.C., Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos (OACNUDH).
5 ONU, Directrices de Maastricht sobre violaciones a los DESC, punto 6.
6 Corte IDH, Caso Velázquez Rodríguez, Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C, núm. 4, párrafo 166.
7 OACNUDH y Unión Interparlamentaria, Derechos Humanos: Manual para parlamentarios núm 8-2005, p. 15.
8 Un ejemplo de estos documentos son el Diagnóstico sobre la situación de los derechos humanos en México, elaborado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos en México en el 2004 y el Informe del Relator Especial sobre los Derechos de los Pueblos elaborado en 2003, después de su visita a México.
La situación de vulnerabilidad de los derechos humanos a nivel nacional se hace patente, tan sólo si se consideran las 876 recomendaciones emitidas por organismos internacio-
nales del Sistema de Naciones Unidas, como del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Dichas recomenda- ciones se desglosan en la siguiente gráfica:
Gráfico 3.2.1 Recomendaciones emitidas por Organismos Internacionales al Estado Mexicano hasta el 2011
Fuente: Sistema de Naciones Unidas y Sistema Interamericano de Derechos Humanos
De las recomendaciones anteriores, específicamente al Esta- do de Oaxaca, se le han emitido 84, la mayoría de ellas rela- tivas a derechos de las mujeres, niños y pueblos indígenas 9.
Oaxaca, existen dos instancias a nivel nacional a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, y el número de reco- mendaciones que ha emitido al estado de Oaxaca, en un recuento general desde el año de 1990 hasta el año 2011, encontramos que existen 136 recomendaciones emitidas, de las cuales, en su mayoría fueron al Poder Ejecutivo (Gobierno del Estado, a los Ayuntamientos Municipales) y a la Procura- duría General de Justicia. 10
Por su parte las instancias encargadas de dar seguimiento y trámite a las recomendaciones, el seguimiento a la violación de los derechos humanos y lo que respecta al panorama de la situación de los derechos humanos en el estado de
Gráfico 3.2.2 Número de recomendaciones emitidas por la CNDH a autoridades del estado de Oaxaca de 1990 al 2011
Fuente:CNDH
9 Información tomada de la Compilación de Recomendaciones efectuada por la Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2011. 10 Información tomada Compilación de Recomendaciones efectuadas por la CNDH y CDDHO.
Gráfico 3.2.3 Autoridades a quienes ha emitido recomendaciones la CNDH (porcentaje)
Por otro lado, a nivel estatal, la Comisión Estatal para la Defensa de los Derechos Humanos, como organismo encargado de la tramitación de las quejas por violaciones a derechos humanos, en los últimos tres años, ha incrementado tanto el número de expedientes como el número de recomendaciones, lo que muestra el aumento de quejas que se han interpuesto por parte de la sociedad.
Gráfico 3.2.4 Recomendaciones y Quejas, transmitido por la Comisión Estatal para la Defensa de los Derechos Humanos 2008-2010
Expedientes de Queja iniciados
La materia de las quejas que motivaron las 50 recomendaciones de 2010, según la propia CDDH-OAX, se divide en las siguientes categorías:
Gráfico 3.2.5 Violaciones específicas más recurrentes año 2010 ( porcentaje)
va o inadecuada
Según datos de 2010 reportados por la Comisión para la Defensa de los Derechos Humanos de Oaxaca, las principales autoridades señaladas como responsables de las violaciones a derechos humanos, son:
Gráfico 3.2.6 Autoridades a quienes se emitieron recomendaciones en el 2010
3.2.3 Políticas públicas con perspectiva de derechos hu- manos
La necesidad de incluir la perspectiva de derechos humanos en las políticas públicas y los presupuestos, radica en dos importantes razones: la primera es que los alcances y metas del ejercicio público estén enfocadas en garantizar la digni- dad humana (de esta forma se podrían evitar violaciones a los derechos humanos y obtener resultados más eficaces, con respecto a la atención de los problemas de la agenda pública); el segundo, es que los estados cumplan con sus compromisos, adquiridos por medio de los estándares inter- nacionales en materia de derechos humanos, y que lleven a cabo medidas y acciones de forma transversal para eliminar los actos de discriminación y/o exclusión que se generan o que se pudieran llegar a generar desde las distintas institu- ciones y funcionarios o funcionarias públicas.
enfoque de derechos humanos también provee elemen-
tos para evaluar las políticas, programas y acciones guberna-
mentales, teniendo como referencia los principios y estánda- res internacionales aceptados en la materia. La perspectiva
de derechos humanos en las políticas públicas constituye
una visión integral, que considera todas las etapas del ciclo de las políticas, y concierne tanto a los procesos como a los resultados, además de la forma de las intervenciones para atender los problemas públicos.
Las obligaciones de los estados relacionadas con la asigna- ción de recursos públicos (y la racionalización en la toma de decisiones y su ejecución) se ubican en el contexto de la obligación de cumplir y/o garantizar los derechos humanos.
En efecto, si bien puede decirse que los estados han tendido
a considerar los derechos humanos como un tema relacio-
nado mayormente con la promulgación de normas y leyes; es ineludible señalar que, a partir de la legislación y los com- promisos internacionales signados, el cumplimiento de los derechos humanos requiere que el Estado adopte aquellas medidas ejecutivas, administrativas y presupuestales necesa-
rias, adecuadas y suficientes para garantizarlos.
a. Los recursos presupuestarios deben asignarse de tal manera que aseguren “… la satisfacción de, por lo
menos, los niveles esenciales de cada uno de los de- rechos” 11 . Este principio debe considerarse prioritario
y preferencial al momento de elaborar el presupuesto, por encima de cualquier otra disposición.
b. Máximo uso de recursos disponibles 12 . Este principio implica que los estados deben realizar los esfuerzos ne- cesarios y, más aún, demostrar que los están llevando
a cabo, para cumplir y garantizar los derechos huma-
nos, mediante la utilización de todos los recursos que tengan a su alcance. La no utilización máxima de los recursos disponibles constituye en sí misma una vulne- ración a los derechos por parte del Estado, además de que “para que cada Estado pueda atribuir su falta de cumplimiento de las obligaciones mínimas a una falta de recursos disponibles, debe demostrar que ha reali- zado todo esfuerzo para utilizar todos los recursos que están a su disposición en un esfuerzo por satisfacer, con carácter prioritario, esas obligaciones mínimas” 13.
c. Realización progresiva de los derechos y no retroceso 14 . Este principio exige al Estado asignar los recursos ade- cuados para el avance progresivo en el cumplimiento de los derechos, de acuerdo con el de máxima utilización de recursos disponibles. Este principio reconoce que la plena efectividad de todos los derechos humanos, so- bre todo los económicos, sociales y culturales, no podrá lograrse en un breve periodo de tiempo. Sin embargo, obliga al Estado a que, de manera progresiva y lo más rápido posible, avance hacia la plena realización de los derechos por medio de la movilización de los recursos monetarios necesarios.
d. No discriminación e igualdad 15 . Este principio (en el contexto de las obligaciones de los estados en materia de derechos humanos y su impacto en las políticas pú- blicas y los presupuestos) busca asegurar que los recur- sos presupuestarios sean asignados mediante criterios de equidad, de manera tal que promuevan la igualdad entre mujeres y hombres y otros grupos que se encuen- tran en situación de discriminación y/o exclusión.
A continuación se detallan los principios y lineamientos que
rigen la actuación y la asignación presupuestal de los Esta-
dos, en materia de cumplimiento de los derechos humanos:
11 Observación General número 3 del PIDESC, párrafo 10.
12 PIDESC, art. 2; Observación General 3 del PIDESC, Directrices de Maastricht, par. 10, Disponibilidad de recursos.
13 Observación General número 3 del PIDESC, Párrafo 9 y 10
14 PIDESC Art. 2, par. 1; Observación General 3 del PIDESC, par. 9, 10, 11 y 12, Directrices de Maastricht, par. 8, sobre “Margen de discreción” y par. 9 sobre “Niveles mínimos esenciales”.
Ver también la Observación General 9 del PIDESC sobre la “Aplicación interna del pacto”.
15 PIDESC Art. 2, par. 2, CEDAW, Directrices de Maastricht, par. 12
principio de transversalidad e integralidad alude a la
obligación del Estado de considerar que los derechos humanos son indivisibles, universales e interdependien- tes, lo cual implica que la perspectiva debe permear to- das las estructuras gubernamentales.
Transparencia y rendición de cuentas 16 . Este principio dicta que durante todas las fases del proceso presu- puestario (formulación, discusión y aprobación, ejer- cicio del gasto, evaluación y fiscalización) debe existir información disponible para evaluar la asignación y
ejercicio de los recursos, bajo los principios y considera- ciones de la perspectiva de derechos humanos. La infor- mación presupuestal debe ser clara, asequible, oportu- na, consistente, detallada y en formatos que propicien
análisis, por parte de una diversidad de usuarios con
diferentes perfiles educativos y socioeconómicos y que
posean diversas necesidades de información.
Participación ciudadana. Todas las fases del proceso
presupuestal y de las políticas públicas deben ofrecer
a las personas interesadas la oportunidad de formar
parte en las decisiones, así como recoger y valorar sus propuestas. Un proceso presupuestal y políticas públi- cas en las que se incluya la participación efectiva de la sociedad, pueden derivar en la formulación de mejores propuestas, ya que reflejan de manera más consistente las necesidades y preocupaciones de las personas.
Una vez descritos los principios anteriores, se puede señalar que existen dos formas de incluir la perspectiva de derechos humanos en las políticas públicas y presupuestos. Por un lado, se tiene la opción de transversalizar la perspectiva de derechos humanos en cada uno de los programas guberna- mentales; y por otro, establecer un programa específico de derechos humanos.
La transversalidad refiere a la incorporación en el conjunto de la acción estatal en las políticas públicas que se diseñen, presupuesten, implementen, monitoreen y evalúen, buscan- do garantizar el cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia de Derechos Humanos. La elaboración de un pro- grama de derechos humanos, permite a su vez, la instrumen- tación de una serie de actividades enfocadas directamente
para respetar, proteger, y garantizar los derechos humanos. La construcción de un programa lleva implícitamente la pre- visión de un presupuesto que permita tanto la construcción como la implementación y evaluación del programa.
La aplicación de esta política en sus vertientes transversal y programática, es una vía para construir el camino, que de forma conjunta y corresponsable (gobierno y sociedad civil), lleve progresivamente al cumplimiento de las obligaciones internacionales, en materia de derechos humanos y, por tanto, a la plena garantía y realización de los derechos de todas las personas en Oaxaca. Al mismo tiempo, representa una oportunidad para incorporar los principios de derechos humanos tanto en las políticas públicas como en las activi- dades gubernamentales, de esta manera, los fines públicos persiguen lo mismo que los derechos humanos: garantizar una vida digna y desarrollo pleno para todas las personas.
En Oaxaca, también es fundamental impulsar procesos que construyan una relación de corresponsabilidad con la sociedad civil y establezcan lazos de confianza y comunica- ción, efectivos para la atención de las cuestiones públicas a través del enfoque de derechos humanos. Aquellos casos que requieran especial atención, deberán ser atendidos con particular eficiencia y eficacia, apelando a la construcción de procesos de reconciliación social.
3.2.4 Objetivos y estrategias
Garantizar efectivamente los derechos humanos de todas las personas y comunidades en el Estado de Oaxaca, como premisa fundamental para la consolidación de la democra- cia y el desarrollo político, económico, social y cultural en la entidad.
Estrategia 1.1 Elaboración de un diagnóstico estatal 17 de derechos humanos, considerando los estándares emanados del derecho internacional de los Derechos Humanos, con la participación de la sociedad civil, instituciones académicas, Comisión Estatal de Derechos Humanos, Poder Ejecutivo, Ju- dicial y Legislativo, contando con la asesoría técnica de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
Directrices de Maastricht, par. 15 (f).
La elaboración de un diagnóstico y programa de derechos humanos para la entidad es un compromiso adquirido a nivel nacional mediante el Acuerdo Nacional de Derechos Humanos entre la Secretaría de Gobernación y las Entidades Federativas, publicado en el DOF en 2004, y el consecuente Anexo de Ejecución número 13/09 firmado por el Gobierno del Estado Oaxaca en 2009 (disponible: http://compilacion.ordenjuridico.gob.mx/listDependenciabeta.php?busquedaf=Texto+a+buscar&HCat=tipo&idDep=2&idPoder=1&idGrupo=2&idDepUp= 0&Old_busquedaf=&x=8&y=11(. Desde la perspectiva internacional, la elaboración de planes de acción es resultado de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de 1993 y de su consecuente Declaración y Programa de Acción.
Estrategia 1.2 Elaboración de un Programa Estatal de Dere- chos Humanos en el Estado de Oaxaca, con la participación de la sociedad civil, instituciones académicas, Comisión Estatal de Derechos Humanos, Poder Ejecutivo, Judicial y Legislativo, contando con la asesoría técnica de la Oficina del Alto Comi- sionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
Estrategia 1.3 Diseño, implementación y seguimiento de ac- ciones preventivas, de atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres, a nivel estatal y municipal.
Estrategia 1.4 Capacitación a los cuerpos de seguridad pública y procuración de justicia del Estado para el respeto irrestricto de los derechos humanos.
Estrategia 1.5 Impulso y coordinación de actividades y meca- nismos de protección, promoción y defensa de los derechos de los indígenas y grupos vulnerables.
Estrategia 1.6 Impulso y realización de actividades de difu- sión, promoción y divulgación de los derechos humanos en diversos sectores de la sociedad, con especial énfasis en servi- dores públicos del Gobierno de la Entidad, relacionados con los servicios de educación pública, salud, cultura, juventud, muje- res, adultos mayores, entre otros.
3.3 Política transversal de equidad de género
Uno de los principales propósitos del presente gobierno es el compromiso por la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. Hacer efectivo el principio constitucional de igualdad significa orientar esfuerzos y llevar a cabo acciones para erradi- car las brechas políticas, sociales, económicas y culturales entre las personas por razones de género. La igualdad de género no es sólo un objetivo con derecho propio, sino también un cami- no que contribuye al éxito de las propuestas del presente Plan.
Por ello y en congruencia con los acuerdos y convenciones in- ternacionales a los que México se ha adherido para elaborar políticas públicas de igualdad y de equidad de género, así como con el Tercer Objetivo de Desarrollo del Milenio, el Gobierno del Estado de Oaxaca adopta los mecanismos e instrumentos recomendados y asume la estrategia de dotar de perspectiva de género las políticas, programas, proyectos y presupuestos gubernamentales. 18
18 Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer
(CEDAW/1992, Nueva York); Cuarta Conferencia Mundial Sobre la Mujer. (Beijing, 4 a 15 de septiembre de 1995); Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la
violencia contra las mujeres (Convención de Belem Do Pará, Brasil, 4 de junio de 1994).
Esta estrategia conocida como transversalidad de género, se estableció en la IV Conferencia Internacional de la Mujer celebrada en Beijing, China, en 1995; señala que los go- biernos deberían promover una política activa y visible para que, antes de que se tomen las decisiones, se realice un análisis de los efectos producidos en mujeres y hombres respectivamente.
El objetivo central de los compromisos y estrategias antes mencionados, es lograr que el principio de igualdad de oportunidades y equidad de género se incorpore como una corriente principal que cruce todas las esferas y niveles de la gestión pública con el fin de contribuir al desarrollo y al aprovechamiento de sus resultados.
En Oaxaca, el proceso hacia la equidad de género ha tenido avances fundamentales, como los que se plasmaron en la reforma al artículo 3° de la Ley de Planeación del Estado de Oaxaca, realizada en 2004:
Para los efectos de esta ley se entiende por planeación estatal del desarrollo con equidad de género, la ordenación racional y sistemática de acciones que con base en el ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Local, en materia de regulación y promoción de la actividad social, económica, política y cultu- ral, tienen como propósito la transformación de la realidad del estado y la igualdad de oportunidades entre hombres y muje- res, de conformidad con las normas, principios y objetivos que las constituciones federal y estatal y las leyes correspondientes establecen. A través de la planeación se fijarán objetivos, me- tas, estrategias y prioridades; se asignarán recursos, respon- sabilidades y tiempos de ejecución, se coordinarán acciones, se garantizará información desagregada por sexo, grupos de edad y tipos de localidad y se evaluarán los resultados.
Lo anterior significa que el presente Plan Estatal de Desarro- llo debe incorporar la perspectiva de género con el fin de analizar y posibilitar la implementación de acciones institu- cionales para abatir los problemas y factores asociados a la desigualdad entre hombres y mujeres. Este enfoque es un importante reto gubernamental, pero sin duda, es también una oportunidad para contribuir a romper el conjunto de barreras culturales y educativas, de discriminación e insegu- ridad, así como las restricciones que inhiben el ejercicio ple- no de derechos y el desarrollo del potencial que representa la aportación de las mujeres al progreso de Oaxaca.
En ese sentido, el presente gobierno considera que es funda- mental y prioritario atender la problemática de la violencia de género que afecta no sólo la convivencia familiar sino
también los espacios de trabajo, la salud, el ámbito público
y la vida social. La desigualdad, la discriminación y la insegu- ridad son retos que deben ser superados a través de la am- pliación de oportunidades para participar en la vida pública
y política de la entidad; en consecuencia, una de las áreas
sensibles es fortalecer la participación ciudadana y el ejerci- cio pleno de derechos políticos y electorales de las mujeres
Atender las brechas educativas, abatir la mortalidad mater-
na, prevenir el aumento de cáncer cervicouterino y de mama
así como la osteoporosis, disminuir los rezagos en salud re-
productiva, aumentar la seguridad social y la educación de
las mujeres, son aspectos prioritarios que requieren de una
política de atención con enfoque de género. De igual mane-
ra, es indispensable incluir la participación de las mujeres en
los procesos de planeación y toma de decisiones que deter-
minan el desarrollo de sus comunidades y regiones.
Por ello, es imprescindible trazar objetivos de política pú-
blica transversales, que faciliten las complementariedades y
sinergias entre los distintos actores y permitan una mayor
flexibilidad en el tratamiento de los problemas y las deman-
das sociales. En tanto que la visión transversal de género
considera las desigualdades entre hombres y mujeres, y
entre mujeres de distintas inscripciones socioeconómicas y
regionales, en materia política, económica, social y cultural,
las propuestas de género deberán estar presentes en todos
los ejes temáticos que comprende el presente Plan.
La ruta para la transversalidad supone un proceso de par- ticipación activa en diferentes dimensiones, que implica la sensibilización y el conocimiento para construir acuerdos sobre el quehacer frente al reto de la equidad. Es un pro- ceso que debe iniciarse de arriba hacia abajo; es decir, la responsabilidad recae primero en las estructuras de direc- ción o de decisión, y se comparte progresivamente en los niveles operativos de la administración. Desde el punto de vista gubernamental, este enfoque moderniza la gestión y el conjunto de la administración pública.
La transversalidad es posible si existe la voluntad política de las autoridades para construir consensos y dar legitimidad a
las demandas de género, si existe la capacidad técnica para hacerla posible, si se establecen alianzas estratégicas con di- versos actores políticos, sociales y económicos relevantes; y de manera fundamental, si se asignan recursos adecuados para las acciones a emprender, aunado a la capacitación del personal encargado de las mismas. Con ello, se asienta un compromiso claro para satisfacer las necesidades y deman- das de género.
3.3.2. Diagnóstico
de los cuales en promedio 22.3% tiene jefatura femenina (240 mil 561 hogares), y en 270 municipios se registran por- centajes de 25% o más hogares encabezados por mujeres. Asimismo, de 2000 a 2010 descendió la población casada de 46% a 41%; aumentó la unión libre de 9% a 13%, y la población viuda, separada o divorciada presenta una ten- dencia a incrementarse; de hecho, el porcentaje de mujeres viudas triplica hoy al de hombres. Finalmente, otro dato im- portante es que 16.4% de la niñez oaxaqueña vive sólo con su madre y 0.9% sólo con el padre, mientras que 5.1% no vive con ninguno de los padres.
3.3.2.1 Aspectos demográficos
3.3.2.2 Salud
La población total de Oaxaca que arroja el Censo 2010 ela- borado por INEGI, es de 3 millones 801 mil 962 personas, de las cuales 1 millón 982 mil 954 son mujeres, es decir, el 52% de la población del estado. La tasa de fecundidad en Oaxaca en promedio es de 1.9 hijos por el total de mujeres de 14 a 49 años de edad, comparativamente con un 2.4 de hijos en 2000. Este promedio, sin embargo, presenta tendencias más altas en municipios con bajo Índice de Desarrollo Humano.
El bienestar físico y emocional de la sociedad enfrenta ries-
gos de manera distinta para hombres y mujeres. Siguiendo
las directrices para el cumplimiento de las Metas del Mile- nio, el Gobierno del Estado atenderá de manera prioritaria
el mejoramiento de la salud femenina, con un claro enfoque
de género que reconozca sus características y necesidades particulares.
Dentro de los datos demográficos del Censo 2010 interesa
destacar que el nuevo indicador de Saldo Neto Migratorio arroja que en los últimos cinco años emigraron de Oaxaca hacia el interior del país 11 mil 283 mujeres y 7 mil 268 hombres, es decir 61% del total de migrantes al interior del país fueron mujeres. En cuanto a migración internacional, aunque el perfil nacional muestra que hay un regreso de los migrantes del extranjero, en los últimos diez años el registro de la población oaxaqueña que emigró aumentó de 7 mil personas a casi de 43 mil.
La emigración ha modificado la estructura poblacional. De acuerdo al Censo 2010, se aprecia que en el periodo 2000- 2010 la población menor de 15 años disminuyó de 38% a 31% del total; la población en edad laboral (15-64 años) au- mentó de 56% a 60%; y la población en edad avanzada que representaba el 6%, es ahora de 7.8%. A pesar de que los datos para el estado muestran un aumento en la población en edad laboral, la mayoría de las personas que emigran se encuentran en este estrato, con las consecuencias en la pérdida de fuerza laboral y capital humano. Oaxaca ocupa el 7° lugar dentro de principales entidades de origen de la migración. La migración, por tanto, tiene importantes reper- cusiones en la vida familiar y la composición de los hogares. En 2010 se contabilizaron 934 mil 471 hogares en Oaxaca,
En este sentido uno de los principales problemas es la mor- talidad materna. En Oaxaca la razón de mortalidad materna por cada 100 mil nacidos vivos fue de 74.2 en el año 2006, 19 mientras que para 2008, el número de defunciones registra- das fue de 103.2, siendo la tasa más alta del país.
Además de los factores de pobreza que se vinculan con
el problema y en particular, las deficiencias en el acceso
a los servicios de salud en Oaxaca, la mortalidad materna
se relaciona también con características de desigualdad de género. Por ejemplo, en algunos casos, las mujeres pueden enfrentar barreras de acceso a la atención especializada y preventiva por cuestiones como el consentimiento de su pareja masculina o de algún otro miembro de la familia. Adicionalmente, en ciertos contextos culturales algunas mujeres pueden no procurar la atención de los servicios de salud por sentirse tratadas irrespetuosamente o de for- ma poco digna por los profesionales, especialmente si son hombres. Además, en ciertas comunidades existen creen- cias y tabúes con respecto al rol de las mujeres durante el embarazo y el parto que restringen el acceso y la motiva- ción, para recurrir a la atención externa.
A diferencia de otras entidades donde más de 80% de las
mujeres atienden sus partos en hospitales o clínicas, en
19 SINAIS. http://sinais.salud.gob.mx/indicadores/basicos/indicadores2006.pdf
Oaxaca las mujeres accedieron a estos servicios de salud so- lamente en un 55% en el año 2006. Por su parte, 58% de las mujeres en edad fértil eran, en 2006, usuarias de métodos anticonceptivos en la entidad, cobertura menor al promedio nacional (70.8%). 20
Para el Gobierno del Estado de Oaxaca existen algunas pre- ocupaciones adicionales muy importantes en términos de políticas públicas en salud para las mujeres. La primera se refiere a la prevención y atención al cáncer –especialmente al cervicouterino– con una incidencia de 19.6 muertes por cada 100 mil mujeres de 25 años en adelante, registrada en 2006, superando el promedio nacional de 17, así como al de mama, con una incidencia de 10.8.
La segunda preocupación se relaciona con el embarazo tem- prano en adolescentes. En Oaxaca, el porcentaje de naci- mientos registrados de madres menores de 20 años es de 17%, cifra ligeramente más alta que el promedio nacional. 21 El embarazo temprano limita las oportunidades de desarro- llo de la mujer, por lo que se considera un aspecto que debe ser atendido desde distintos enfoques, tanto en el ámbito educativo como en las conductas culturales que aún preva- lecen en algunas regiones oaxaqueñas.
Respecto al embarazo temprano, conviene señalar que esta problemática tiene estrecha relación con la mortalidad in- fantil, que en México es de 24 por cada mil nacidos en pro- medio y para Oaxaca es de 37.1. La reducción de la morta- lidad infantil es la 4° Meta del Milenio, mortandad asociada
cios de salud, y a las condiciones en las que nacen los niños
las condiciones de pobreza o de falta de acceso a los servi-
niñas, así como con la edad y educación de sus madres.
Los nacimientos ubicados en categorías de riesgo reproduc- tivo, vinculados tanto con la edad como con los intervalos intergenésicos y el número de partos, aumentan las proba- bilidades de muertes infantiles; a su vez, ello depende de la situación socioeconómica de la mujer, de su estado de salud y de la libertad para decidir el número de hijos que de- sea procrear, entre otros factores. El Banco Mundial (2003) ha planteado incrementar de uno a tres años la escolaridad promedio de las madres con el fin de reducir la mortalidad infantil alrededor del 15%, mientras que un incremento si- milar de la escolaridad en los padres lograría sólo un 6% de reducción. 22
20 INEGI/UNIFEM, Las mujeres en Oaxaca: estadísticas sobre desigualdad de género y violencia contra las mujeres, México, 2008
21 SSA. Salud México. Información para la rendición de cuentas, citado en INEGI/UNIFEM, Las mujeres en Oaxaca: estadísticas sobre desigualdad de género y violencia contra las mujeres, México, 2008.
22 World Bank (2003) Gender Equality & The Millennium Development Goals. Gender and Development Group, The World Bank.
7 GOBIERNO HONESTO Y DE RESULTADOS
De acuerdo a datos de la Secretaría de Salud de Oaxaca, en el estado se registran 2 mil 300 abortos por año;
se considera que por cada aborto registrado existen cuatro no registrados, lo cual equivale a una cifra aproxi- mada de 9 mil 200 abortos clandestinos al año, la mayoría de los cuales se realizan en condiciones insalubres
e inseguras. Se infiere que la gran mayoría de los abortos resultan de embarazos no deseados, por lo que es necesario ampliar y mejorar la educación sexual y en salud reproductiva hacia los adolescentes.
Por otro lado, un tercer problema de salud a mencionar es la osteoporosis, pues aunque es una enfermedad que afecta tanto a hombres como a mujeres, éstas son más propensas a desarrollarla durante la menopau-
sia, a raíz de la disminución en la producción de estrógenos. Estudios realizados en 2008 por la Asociación Mexicana de Metabolismo Óseo y Mineral (AMMOM) y de la Secretaría de Salud revelaron que en México 5.4 millones de mexicanas padecen osteoporosis, de las cuales de entre el 72% y el 80% desconocen que tienen
la enfermedad. Cabe señalar que la osteoporosis es irreversible y puede causar daños severos en la movilidad,
afectando directamente la calidad de vida de las mujeres, especialmente las de la tercera edad.
3.3.2.3 Educación
En lo que toca a la educación es importante resaltar que, a pesar de que hay más niñas que niños en edad
preescolar asistiendo a la escuela, el porcentaje sigue siendo muy bajo: 52% niños y 54% niñas. La proble- mática se acentúa en zonas rurales y entre la población indígena, donde la escasa infraestructura educativa
o las diferencias culturales dificultan la asistencia a las escuelas de educación preescolar.
En Oaxaca 94% de la población entre 6 y 14 años asiste a la escuela, este dato es parejo para ambos sexos, cumpliendo así con el 2° Objetivo del Milenio que se refiere a la enseñanza universal de la primaria; ello po- dría estar relacionado con el subsidio otorgado por el Programa Oportunidades.
El Censo 2010 señala que en conjunto, la brecha educativa entre mujeres y hombres se ha reducido de manera significativa, el promedio de escolaridad de la población de 15 años y más es de 6.6 grados para
las mujeres y de 7.3 para los hombres. La problemática sin embargo es que por cada diez alumnos de 15 a 24 años, sólo cuatro asisten a la escuela. Este rezago educativo está acentuado en las localidades rurales, siendo el porcentaje de 56% para las mujeres y 52% para los hombres. 23
Entre la población adulta, los rezagos educativos continúan siendo más marcados para las mujeres: 23.5% de las mujeres de 15 años en adelante es analfabeta, mientras que la cifra correspondiente para los hombres es de 14.5%. 24 El Censo 2010 señala que en promedio por cada 100 oaxaqueños hay
16 que no saben leer. Aunque disminuyó la tasa, hay más
mujeres analfabetas que hombres. La diferencia entre sexos es de 8% sin considerar rangos de edad. Pero en edades de
45 a 59 años es el doble de analfabetismo para las mujeres.
3.3.2.4 Participación social y política
En Oaxaca la participación y tendencia de ocupación de car- gos de representación política aún se encuentra limitada; en 2007 fue de 98% hombres y 1.6% mujeres. El porcentaje de ayuntamientos en donde se nombraron síndicas fue de 0.2%, siendo el porcentaje nacional de 1.5%; y de regidoras fue de 7%, comparativamente con 27% nacional. 25 La rela- ción de diputados por cada diputada nombrada es de 2.5.
De acuerdo con datos del Instituto Estatal Electoral de Oaxa- ca del proceso electoral de 2010, de los 570 ayuntamien- tos, fueron electas 17 mujeres para el cargo de Presidentas Municipales –cinco más que en el trienio anterior-; hay 15 diputadas de 42: ocho de mayoría relativa, seis plurinomi- nales y una suplente. Ello muestra un avance limitado en la incorporación de mujeres en cargos públicos, sin embargo este proceso deberá fortalecerse en la presente administra- ción, considerando que, tanto en la cantidad de población y como en la de electores registrados, las mujeres tienen una proporción incluso levemente superior a la de los hombres.
La tendencia porcentual de mujeres funcionarias o en pues-
tos directivos del sector público, privado y social hasta 2004
era de 37.5% de mujeres y 62.5% de hombres. 26 En el pe-
riodo 2007-2008, la relación de jueces por cada jueza nom-
brada es de 1.4 y de magistrados por cada magistrada es
de 3.2. 27
23 INEGI/UNIFEM Op. cit.
25 INAFED, www.inafed.gob.mx (2007).
26 INEGI, Encuesta Nacional de Empleo (2004).
27 INEGI/ UNIFEM Op. cit,.
La participación política y la toma de decisiones de las
mujeres está relacionada con los modelos de organización
jurídica y política de los municipios y comunidades del es-
tado. De los 418 municipios que se rigen por normas de
derecho consuetudinario, en 78% de ellos, las mujeres son
nombradas en diversos cargos o servicios comunitarios (co-
mités escolares, de salud, festivos); sin embargo, en algu-
nos municipios las mujeres encuentran restricciones para el
ejercicio pleno de sus derechos. En 1995 se contabilizaron
municipios (17%) en donde las mujeres no ejercían el
sufragio y en 64 municipios aunque las mujeres votaban,
no ejercían ningún cargo. 28
Una actualización basada en un registro de información
levantada en 390 municipios de usos y costumbres, revela
que el ejercicio de voto, el nombramiento en cargos públi-
cos o la obligatoriedad de servicios comunitarios o tequios
depende en buena medida del estatus marital de la mujer
de la migración masculina. En 43 municipios de usos y
costumbres, principalmente de la Sierra Norte y los Valles
Centrales, ninguna mujer ejerce el voto y en 16 no todas las
mujeres, solamente las viudas. En 132 municipios se acepta
que la mujer asuma el tequio por su esposo ausente, en
se han nombrado mujeres en cargos del Comisariato
Agrario, en 24 municipios las mujeres han sustituido a sus
esposos en cargos dentro del Ayuntamiento, por citar al-
gunas estadísticas. 29
En términos de participación e incidencia de las mujeres en
toma de decisiones de los gobiernos municipales, es im-
portante señalar que en la actualidad se viven una serie de
cambios asociados a los requerimientos técnicos, financieros
administrativos que implica la gestión municipal, así como
en el perfil de quienes están ocupando cargos de gobierno.
En los municipios de usos y costumbres, por ejemplo, la exi-
gencia creciente de la gestión y las capacidades requeridas
para la misma está modificando los valores y las trayectorias
tradicionales de servicio comunitario para ocupar los cargos
de gobierno, debido a los perfiles de mayor especialización
formal requeridos. Adicionalmente, en contextos de alta mi-
gración masculina, las mujeres están ocupando creciente-
mente cargos de autoridad.
Uno de los principales problemas del desarrollo municipal
es precisamente la ausencia de un enfoque de género para
captar y atender las necesidades y demandas diferenciadas
entre mujeres y hombres. Esto se debe, entre otras causas,
Instituto Estatal Electoral de Oaxaca/Centro de Investigaciones y Estudios Superiores de
Antropología Social (CIESAS). Catálogo Municipal, 1997.
Proyecto Mujeres, usos y costumbres, Coord. María Cristina Velásquez/Fundación Ford
y Frente Chatino de la Sierra A.C. 2004/Informes.
a que las mujeres participan de forma limitada y desigual en los procesos de consulta, planeación y toma de decisiones
a nivel municipal debido a la falta de reconocimiento por
parte de los hombres o a que no existen los mecanismos adecuados para incorporar a las mujeres en estos procesos, esto con independencia del régimen político y electoral.
En ese sentido, las recomendaciones internacionales y nacio- nales para impulsar mecanismos de adelanto de las mujeres, como son las Instancias Municipales de la Mujer o Comi- siones y Enlaces de Género en los municipios, tienen como propósito transversalizar las políticas de género y gestionar acciones con perspectiva de género para la planeación, or- ganización, ejecución y control de programas y proyectos, en los que se busca conciliar intereses de mujeres y hom- bres, eliminar las brechas de género y promover la igualdad de oportunidades.
En Oaxaca, ya se cuenta con 44 Instancias Municipales de la
Mujer en igual número de municipios, instaladas con el apo- yo del Instituto Nacional de las Mujeres; sin embargo, esto representa sólo 7.7% del total de municipios en la entidad,
y muchas de las ya creadas requieren fortalecerse debido
a que no cuentan con los recursos suficientes y adecuados para su operación. 30
3.3.2.5 Justicia y seguridad
Entre los obstáculos más importantes que impiden la parti- cipación de las mujeres en la toma de decisiones tanto en la esfera privada como pública es la violencia que se ejerce so- bre ellas. Por violencia contra la mujer se entiende cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como privado. 31
La violencia contra la mujer es una grave manifestación de la desigualdad que atenta contra los derechos humanos, las garantías individuales y las oportunidades de desarrollo de
las personas. Es un problema de carácter socio-estructural, que está en la base de las relaciones de género, asociadas
a los roles sexuales tradicionales dentro del hogar y fuera
de él. La violencia contra la mujer no se justifica de forma alguna, y constituye una de las principales preocupaciones sociales, pues ha dejado de ser considerado un asunto de familia para ser tratado como un problema prioritario de la
30 Estadísticas del Instituto de la Mujer Oaxaqueña, 2011.
31 Definición de la Convención de Bélem do Pará.
En el ámbito privado las tendencias derivadas de la ENDIREH 2006 para Oaxaca indican que de las mujeres casadas o uni- das en pareja, 46 %, han sido objeto de violencia por parte de su pareja a lo largo de su relación. 32 Destaca la violencia psicológica entre 82% de las encuestadas, le siguen la vio- lencia económica con 57%, física con 52% y sexual en 19%.
Del total de mujeres que han sufrido violencia, 28% son ca- sos de violencia extrema, que pone en riesgo la integridad física y psicológica. Los hechos violentos entre las parejas son raramente denunciados, especialmente porque la ma- yoría de los maltratos psicológicos o económicos no dejan huellas visibles. Sólo 15% ha denunciado los hechos y las que no lo hacen es porque la agresión no tuvo importancia y el agresor “tiene derecho” (45.6%), por “miedo a involu- crar a los hijos” (42.7%), por “vergüenza a que la familia se entere” (33.6%) o por “falta de confianza en las autori- dades” (19.8%).
En la entidad oaxaqueña de cada 100 mujeres que son violentadas por su esposo o pareja, 27 también son vícti- mas de agresiones por parte de familiares (padres, madres, hermanos, cuñados). Finalmente, 65 de cada 100 mujeres divorciadas, separadas o viudas, vivieron algún episodio de violencia mientras duró su relación; una cuarta parte de ellas reportan agresiones por parte de su ex pareja después de terminada la relación y sólo 52% logró arreglos legales económicos principalmente para la manutención de hijos.
En el ámbito público, 24% de las oaxaqueñas han sufrido algún incidente de violencia comunitaria de índole sexual, porcentaje por debajo de la media nacional que es de 40%. De este grupo, 32% fue abusada sexualmente y casi todas fueron intimidadas. El tipo de agresor que más frecuente- mente declaran las entrevistadas, hace referencia a personas desconocidas en 85% de los casos, lo que indica un proble- ma de seguridad pública.
Oaxaca ocupa el primer lugar nacional en violencia escolar. De cada 100 oaxaqueñas 23 han padecido algún incidente de violencia escolar como humillaciones, agresiones físicas, propuestas de tipo sexual a cambio de calificaciones, fue- ron obligadas a tener relaciones sexuales o fueron objeto de castigos por negarse a estas pretensiones. El 74% de los agresores fueron las mismas autoridades escolares.
32 INEGI. Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares (ENDIREH), 2006.
3.3.2.6 Desarrollo económico
De acuerdo con el INEGI, en 2007 la tasa de participación económica femenina en la entidad era de 42.5%, ligera- mente mayor al promedio nacional (41.4%). La tasa de desempleo es casi similar para las mujeres (1.8%) que para los hombres (1.5%). Sin embargo, las mujeres si- guen realizando la mayor parte del trabajo no remune- rado, tanto para el mercado, como el que comprende las actividades domésticas. En 2006, 24% de la población ocupada femenina no recibía ingresos por su trabajo. 35
Los resultados del Censo 2010 indican que en Oaxaca hay un millón 94 mil mujeres mayores de 12 años. De éstas, sólo 562 mil 528 (51%) son consideradas en la Población Económicamente Activa. 36 En la metodolo- gía censal, el trabajo en el hogar no se considera como una actividad económica, a pesar de su evidente con- tribución al sustento de las familias y a la formación de los hijos.
En términos laborales, del total de las mujeres ocupadas, 26% han sufrido algún tipo de violencia en su centro de trabajo, ci- fra por debajo del promedio nacional (30.1%), la mayoría sufrió discriminación y en menor medida, acoso –humillaciones y agre- siones físicas o sexuales–. La situación de discriminación más frecuente es por pagos y prestaciones inferiores a lo que recibe un hombre y pruebas de embarazo. Destacan las dependencias públicas y los talleres o fábricas como los espacios con mayor incidencia de violencia.
Finalmente, un grave problema para la seguridad de las muje- res es el feminicidio, que hasta ahora es tipificado en el Código Penal como homicidio doloso contra las mujeres. Los datos oficiales indican que en 2009 se registraron 64 casos, mientras que en 2010, el registro fue de 48. 33 La tasa de mortalidad por presuntos homicidios por sexo (2006) es 30 hombres y 4 mujeres por cada 100 mil habitantes, y 38% de los homicidios de mujeres ocurrieron en el hogar, a diferencia de un 7% en el caso de los hombres. 34
33 Fiscalía para la Atención de Delitos de Violencia de Género. Procuraduría General de Justicia del Estado de Oaxaca.
34 INEGI. Mujeres y Hombres en México, 2008. Con datos de SSA. Salud: México 2006. Información para la rendición de cuentsa
35 INMUJERES. Cálculos con datos de INEGI. Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, segundo trimestre de 2007.INEGI/UNIFEM Op. cit.
36 Esto es, se trata de mujeres de 12 años y más que trabajaron o buscaron trabajo en la semana de referencia del levantamiento del Censo.
Entre las principales razones de la menor participación fe- menina en la PEA se encuentra la dificultad para armonizar y hacer compatibles el trabajo remunerado y el cuidado de la familia, lo cual a su vez se asocia a los roles tradicionales de género en el hogar. Así, el promedio de horas dedicadas al trabajo doméstico es muy desigual entre los sexos, pues las mujeres dedican en promedio 42.4 horas a la semana a estas actividades y los hombres sólo 9.3 horas. 37
El índice de feminización del trabajo indicaba que en 2007, por cada 100 hombres había 237 mujeres trabajando en servicios personales, 123 en actividades comerciales, 115 en oficinas, 11 en trabajos industriales y 89 como profesionis- tas, técnicas y trabajadoras del arte. 38
hogares, de las cuales 56 mil son mujeres y sólo 5 mil son hombres. 39 Estos datos se amplían si se considera que Oaxa- ca abastece el mercado de trabajadoras del hogar en ciu- dades como el Distrito Federal, Guadalajara o Monterrey. La situación es relevante porque las trabajadoras del hogar frecuentemente viven problemas graves de respeto hacia sus derechos humanos, carecen de contratos y prestaciones, y sufren discriminación, explotación laboral y malos tratos. La mayoría de ellas son mujeres originarias de comunidades indígenas, sus niveles educativos son bajos y sus oportuni- dades de desarrollo son limitadas.
Al respecto, hay que señalar que la inserción laboral de las mujeres es posible en buena medida por el desplazamiento de las actividades del hogar hacia otras mujeres. La labor de trabajadora doméstica es considerada la cuarta ocupación en la que se emplean las mexicanas.
En particular, destaca el hecho de que en Oaxaca más de
61 mil personas se dedican a servicios personales y en los
37 INMUJERES. Plan Nacional para la Igualdad entre mujeres y hombres. PDF.
39 Estadísticas del Instituto de la Mujer Oaxaqueña.
En lo que toca al trabajo de las mujeres en el campo, su perfil laboral está mayor- mente sujeto a la vida del hogar y a actividades de traspatio no remuneradas, ade- más enfrentan serias limitaciones para autoemplearse y desarrollar sus capacidades
y habilidades de forma tal que puedan insertarse adecuadamente en la economía
local. Una de estas limitaciones es la desigualdad en el acceso y control de los re- cursos productivos (tierra, tecnología, agua, crédito), situación que las desapodera y restringe sus libertades y autonomía más allá de lo económico.
En cuanto a la seguridad sobre el patrimonio, sólo 17% de quienes poseen dere- chos agrarios ejidales son mujeres, mientras que en el caso de los posesionarios
y avecindados la cifra es de 30%; por otro lado, sólo 14% de mujeres campesinas
tienen acceso al crédito rural, comparado con el 25% de los hombres. Por otro
lado, en el ámbito urbano y semiurbano, las mujeres frecuentemente abandonan
su empleo, reducen su jornada laboral a tiempo parcial, renuncian a puestos que demanden mayor tiempo, o limitan sus estudios y su desarrollo profesional, por- que no cuentan con una red social o mecanismos institucionales como guarderías
o estancias que las apoyen en el cuidado de los hijos pequeños, especialmente los que no van a la escuela.
En la entidad, las asimetrías en el mercado de trabajo suelen revelarse claramente en
la desigualdad de los ingresos por salarios: por ejemplo, las mujeres profesionistas
ocupadas en actividades para el mercado ganan en promedio menos que los hom- bres, ya que éstas perciben 42.9 pesos por hora, mientras que los hombres ganan 50.7 pesos por hora. Entre otros motivos, esta diferencia se asocia con menor expe- riencia laboral acumulada, jornadas de trabajo más cortas, una mayor concentración en carreras y puestos con sueldos menores, pero horarios más adecuados al cuidado de la familia, como las de maestras, enfermeras y trabajadoras sociales. 40 En turno, estas explicaciones destacan la importancia de desarrollar mecanismos institucio- nales y cambios culturales que permitan a las mujeres elegir con mayor libertad las opciones laborales y de desarrollo profesional que prefieran, sin perjuicio de su rol como madres.
Finalmente, el crecimiento de sectores y actividades económicas como las manufac- turas ligeras, el turismo, el comercio y los servicios, ha propiciado la participación de las mujeres en la vida empresarial oaxaqueña y abre oportunidades para acrecentarla hacia el futuro. Además de los negocios a nivel individual y familiar, otra alternativa para las mujeres son las empresas sociales, entre los que destacan los giros de con- fección, artesanías, servicios de hospedaje y restaurantes, entre otros. 41
40 Véase: Rendón, Teresa, 2003. Empleo, segregación y salarios por género. En Enrique de la Garza y Carlos Salas, coordina-
dores, La situación del trabajo en México, México, DF: Plaza y Valdés.
41 FONAES. www.fones.gob.mx
3.3.2.7 Índice de Desarrollo Relativo al Género
El Índice de Desarrollo Relativo al Género (IDG) 42 en el Es- tado de Oaxaca implica una pérdida en desarrollo humano que ha sido calculada en alrededor de 1.76% sobre el valor del Índice de Desarrollo Humano, atribuible a la desigualdad entre hombres y mujeres. Estas cifras destacan la situación de las mujeres en Oaxaca, presenta importantes diferencias respecto de los hombres: por ejemplo, la tasa de alfabetiza- ción es de 76% para las mujeres y de 86% para los hombres, y la tasa de matriculación (de primaria a licenciatura) es de 68% y 72% respectivamente.
Sin embargo, la brecha más importante que se aprecia en el IDG es la de ingresos provenientes del trabajo: las mujeres ganan, en promedio, 2 mil 275 dólares, mientras que los hombres 5 mil 801, lo que significa que ellas ganan alrede- dor del 39.0% de lo que ganan los hombres. En conjunto, estos indicadores sintetizados en el IDG colocan a la entidad en el lugar número 31 en relación al conjunto de entidades del país, ligeramente arriba de Chiapas.
42 Este índice se construye sobre la base del Índice de Desarrollo Humano pero diferen
ciado por sexo cada componente (esperanza de vida al nacer, tasa de analfabetismo
y matrícula e ingresos). lNEGI/UNIFEM Op. cit.
3.3.3 Objetivos y estrategias
Incorporar la perspectiva de equidad de género en todas las esferas de la gestión pública estatal, a través estrategias
y acciones para sensibilizar a los servidores públicos y a la
ciudadanía en general sobre los problemas de desigualdad entre los sexos así como para disminuir las brechas existen- tes en los ámbitos político, económico, social y cultural, a fin de crear las condiciones que garanticen la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en el ejercicio de sus derechos.
Estrategia 1.1 Desarrollo de políticas públicas proactivas y temporales en educación, seguridad social, empleo y em- prendimiento, que aceleren el proceso de disminución de brechas y de igualación de oportunidades entre los sexos.
Estrategia 1.2 Identificación y atención oportuna de pro- blemas de salud asociados específicamente con las mujeres,
a través de acciones preventivas, de difusión, de capacita- ción y equipamiento, entre otras.
Estrategia 1.3 Adecuación del marco legal e institucional de procuración de justicia en el estado, para crear y forta- lecer mecanismos adecuados que protejan efectivamente la integridad física, la dignidad, el patrimonio y los derechos de las mujeres.
Estrategia 1.4 Formación y capacitación permanente de los servidores públicos estatales y municipales, que promueva actitudes y conductas sensibles al género en el trato con los ciudadanos.
Estrategia 1.5 Impulso a la participación e inclusión política de las mujeres a través de la defensa de sus derechos y la for- mación de capacidades para su adecuada participación en las diversas dependencias y entidades del gobierno estatal.
Estrategia 1.6 Fortalecimiento y consolidación de la cultura de la equidad y no discriminación, para transformar patro- nes de conducta a través de mecanismos adecuados para la promoción, comunicación y difusión de los derechos de las mujeres.
Estrategia 1.7 Establecimiento de instancias municipales de género e instalación de oficinas o enlaces a nivel estatal que propicien una transversalidad en la perspectiva de género que se articule con la administración pública local, para pro- poner, monitorear y evaluar proyectos y acciones específicas en la materia.
Estrategia 1.8 Implantación de sistemas de información desagregada por sexo y otras características relevantes aso- ciadas, particularmente en lo que se refiere a padrones de beneficiarios y usuarios de servicios por grupos de edad, ubi- cación geográfica, identidad cultural y condiciones de vulne- rabilidad, para proponer programas y proyectos con enfoque de género cuando sean pertinentes.
Estrategia 1.9 Impulso a los presupuestos sensibles al géne- ro, que permitan visualizar que en las diferentes etapas de programación, presupuesto, aprobación, ejecución y evalua- ción de las políticas públicas, están presentes las necesidades, intereses y derechos de las mujeres y de los hombres, valo- rando el impacto diferenciado que tiene el ejercicio del gasto.
3.4 Política transversal de pueblos indígenas
El compromiso del Gobierno del Estado de garantizar que todos los oaxaqueños cuenten con las oportunidades para vivir la vida que decidan, con total dignidad y en el ejercicio pleno de su libertad, exige que se dé una alta prioridad a la atención de la problemática de los pueblos indígenas y que se plantee como una política transversal para toda la adminis- tración pública estatal. Los rezagos de la población indígena en términos de hacer efectivos sus derechos políticos, socia- les, económicos y culturales han limitado la construcción de los fundamentos y condiciones básicas para lograr su pleno desarrollo, con respeto a su identidad, normas de convivencia y formas de organización.
El Gobierno del Estado reconoce que las distintas formas de
vida enriquecen la comprensión que una sociedad tiene de sí misma, en el marco de su pluralidad. El artículo 2º de la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Oaxaca expresa que:
El Estado de Oaxaca tiene una composición étnica-plural sus- tentada en la presencia mayoritaria de sus pueblos y comuni- dades indígenas cuyas raíces culturales e históricas se entre- lazan con las que constituyen la civilización mesoamericana; hablan una lengua propia; han ocupado sus territorios en for- ma continua y permanente; en ellos han construido sus cultu-
ras específicas, que es lo que los identifica internamente y los diferencia del resto de la población del Estado. Dichos pueblos
y comunidades tienen existencia previa a la formación del es-
tado de Oaxaca y fueron la base para la conformación política
y territorial del mismo.
En México y en Oaxaca las políticas públicas viven la transi- ción de un ideal de Estado homogéneo a un ideal de Estado plural, en el que se reconoce la pluralidad de culturas y el derecho de cada una a desarrollarse, manifestarse y buscar la realización de los planes de vida de su población dentro de su marco de creencias y valoraciones, tratando de evitar con ello la extinción de lenguas y la desaparición de diversas prácticas y saberes propios de las culturas.
Desde la década de los noventa, los gobiernos federal y esta- tal tomaron medidas legales e institucionales para proteger
la diversidad cultural. Entre estas se encuentran las reformas
a los artículos 1º, 2°, 4°, 18 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; las reformas a los artícu- los 12 y 113 de la Constitución del Estado Libre y Soberano
de Oaxaca; la promulgación de la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Oaxaca y la creación de la Secretaría de Asuntos Indígenas. Las reformas
a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
incluyen la aprobada en 1992, en la cual se reconoció la composición pluricultural de la nación, así como la reforma de 2001, con la que se profundizó este reconocimiento y se
garantizaron derechos lingüísticos, culturales, de autonomía
y libre determinación a los pueblos indígenas.
Oaxaca se compone por un gran número de pueblos indíge- nas, cada uno con una cosmovisión, lengua, conocimientos, valores, costumbres y formas de organización propias. De acuerdo con el Censo 2010 del INEGI, es una de las entida- des con mayor proporción de población de tres años y más
hablante de alguna lengua indígena, al ser este porcentaje de 33.8% de la población. 43 Éste es el principal criterio uti- lizado para la identificación de la población indígena, pero también existen otros como la autoadscripción, que se defi- ne como el reconocimiento que hace la población de perte- necer a una etnia, con base en sus concepciones y afiliacio- nes. Así, ocurre que aun no siendo hablantes de una lengua materna indígena, las personas comparten modos de vida
y relaciones activas en el marco de las identidades étnicas.
Considerando otros criterios, como la tenencia colectiva de
la tierra (comunal y ejidal), o los municipios que electoral-
mente se rigen bajo normas de derecho consuetudinario, la población indígena representa una proporción aún mayor. 44 Cabe señalar que en Oaxaca la mayoría de hablantes de al- guna lengua indígena también habla español; sin embargo,
el 14.3% de ellos son monolingües. 45
43 INEGI (2011) Principales resultados Censo de Población y Vivienda 2010, http://www.censo2010.org.mx/
44 Conforme a la forma de elección y nombramiento de las autoridades municipales, desde el año de 1998 a la fecha, 418 municipios de los 570 que existen en la entidad, han acogido el régimen normativo propio (usualmente llamado “usos y costumbres”) para nombrar a sus autoridades.
45 INEGI 2010 Censo de Población y Vivienda
La gran diversidad cultural de Oaxaca se evidencia en el
reconocimiento en la legislación estatal de los siguientes
pueblos indígenas: Amuzgo, Cuicateco, Chatino, Chinante-
co, Chocholteco, Chontal, Huave, Ixcateco, Mazateco, Mixe,
Mixteco, Nahuatl, Triqui, Zapoteco y Zoque. De igual forma,
las comunidades afrodescendientes, aun sin tener reconoci-
miento constitucional, comparten realidades y aspiraciones
similares a los pueblos indígenas y nutren la diversidad cul-
tural oaxaqueña.
La población indígena en Oaxaca es predominantemente
rural. De hecho, la entidad tiene una de las menores pro-
porciones de población urbana en México, ya que el 52.7%
de los oaxaqueños residen en localidades de 2,500 o menos
habitantes, lo que implica una gran dispersión poblacional
en pequeñas comunidades. Territorialmente, los pueblos y
comunidades indígenas comprenden la mayor parte de la
entidad; constituyen 1,537 núcleos agrarios, de los cuales
702 son comunidades, que representan el 65.44% del terri-
torio estatal y 835 son ejidos, con una superficie correspon-
diente al 17.52%.
Es importante destacar que en los territorios indígenas se
asienta una gran riqueza en términos de biodiversidad. En
este aspecto, México es uno de los cinco países megadiver-
sos y Oaxaca es una de las entidades con mayor acervo na-
tural del país. En la cosmovisión de muchas culturas indíge-
nas, se concibe una forma de relación del ser humano con
el medio ambiente que favorece el respeto y la convivencia
armónica con la diversidad biológica, y en ellas existen co-
nocimientos tradicionales que favorecen la salvaguarda de
tal diversidad. Sin embargo, muchas de estas concepciones,
prácticas y saberes tradicionales se han ido perdiendo o co-
rren el riesgo de extinguirse; las enormes carencias que viven muchos grupos indígenas los conducen a una sobreexplota- ción ambiental con fines de subsistencia.
3.4.1.1 Entorno político
Uno de los principales problemas que han vivido los pueblos y comunidades indígenas ha sido la dificultad para ejercer de forma efectiva y plena sus derechos por diferentes cau- sas, entre las que destacan la ausencia o deficiencia de los mecanismos para garantizar su participación en condiciones de libertad, la inconsistencia entre las formas y métodos de representación respecto de sus propios sistemas de organi- zación social y comunitaria y el reconocimiento de la libre determinación y autonomía.
En Oaxaca no se ha ejercido con plenitud el derecho a la participación de los indígenas, principalmente porque la es- tructura de organización y representación política está ba- sada en la participación individual o a través de partidos o agrupaciones formalmente establecidas, sin incluir la parti- cipación de los pueblos y comunidades como sujetos colec- tivos culturalmente diferenciados. La existencia de lagunas e indefiniciones de la legislación estatal en la materia hace ne- cesario promover una reforma que incorpore los principios establecidos en el artículo 18 de la Declaración de las Na- ciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas:
Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adop- ción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus dere- chos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a man- tener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones.
Para la actual administración estatal es de suma importancia hacer de la participación de los pueblos indígenas un princi- pio fundamental en la concepción, planeación, ejecución y evaluación de las medidas administrativas y normativas, pla- nes, proyectos y acciones que afecten el ámbito económico, social, cultural o ambiental de los pueblos y comunidades
indígenas, de modo que éstos sean actores decisorios de su propio desarrollo. Para ello, es necesario definir estrategias y establecer mecanismos adecuados que posibiliten el ejerci- cio real de este derecho. Es necesario mejorar y consolidar las formas de interacción entre los pueblos y comunidades indígenas, el Estado y la sociedad en su conjunto. Para ello, se debe fomentar la par- ticipación efectiva de los indígenas en la toma de decisiones sobre los asuntos que les conciernen, así como en las políti- cas públicas que se diseñen para su atención, siempre en el marco del reconocimiento y respeto a su derecho a la libre determinación.
El derecho a la libre determinación es reconocido tanto en la legislación estatal y nacional como en los convenios a ni- vel internacional. Si bien este derecho se puede ejercer de diversas maneras, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca establece que la forma concreta para ejercer la libre determinación es como autonomía. En la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Oaxaca, la autonomía se entiende como:
forma que éste pueda darse de forma armónica, con ape- go a la identidad cultural, incorporando la cosmovisión de cada pueblo indígena y fomentando los valores de la co- munalidad, entendida como la lógica con la que funciona la estructura social y la forma en que se define y articula la vida social. 46 La autonomía comunitaria y municipal es reconocida por la ley y las políticas públicas; no obstante, su reconocimiento pleno, mediante acciones legislativas, ejecutivas y jurisdic- cionales que la fortalezcan, está aún pendiente.
Para el ejercicio de la libre determinación es esencial el dere- cho de los pueblos indígenas a utilizar sus propios sistemas normativos, en el marco que les establece la ley. Dichos sis- temas se entienden como el conjunto de normas, procedi- mientos, autoridades y principios comunitarios sustentados en la tradición, que regulan la organización de los pueblos y comunidades indígenas y sirven también para resolver pro- blemas internos de la comunidad, o incluso entre autorida- des de distintos municipios indígenas.
Uno de los medios trascendentales para este fin es el res- peto al principio de consulta respecto a las medidas legis- lativas o administrativas que pudieran afectarles directa o indirectamente. Las partes deben establecer un diálogo que les permita hallar soluciones adecuadas en una atmósfe- ra de respeto recíproco con buena fe, y una participación plena y equitativa. Las consultas requieren tiempo y un sis- tema eficaz de comunicación entre las partes interesadas. Los pueblos indígenas deben poder participar mediante sus representantes libremente elegidos y sus instituciones con- suetudinarias o de otra índole.
La expresión de la libre determinación de los pueblos y co- munidades indígenas como partes integrantes del estado de Oaxaca, en consonancia con el orden jurídico vigente, para adoptar por sí mismos decisiones e instituir prácticas propias relacionadas con su cosmovisión, territorio indígena, tierra, re- cursos naturales, organización sociopolítica, administración de justicia, educación, lenguaje, salud y cultura.
En virtud de lo anterior, los pueblos y comunidades indíge- nas tienen el derecho a decidir y establecer libremente el curso de su desarrollo económico, social y cultural, de tal
46 Para entender con mayor precisión los modos de vida de los pueblos y comunidades indígenas, es importante retomar el concepto de comunalidad. Su aplicación específica para el
Estado de Oaxaca contempla cuatro elementos fundamentales: el territorio comunal; el tequio, o trabajo colectivo al servicio de la comunidad; el poder al servicio de la comunidad,
que se expresa en la asamblea comunitaria y el sistema de cargos y, las fiestas comunales. A su vez, estos elementos son atravesados por otros de la cultura, como la lengua, cosmovi-
sión, religiosidad, conocimientos y tecnologías, convirtiendo a la comunalidad en un proceso cíclico permanente. Véase: Maldonado Alvarado, Benjamín. La comunalidad indígena. 2da.
Ed.2003, Centro INAH Oaxaca, México.
3.4.1.2 Entorno económico
La vida de la población indígena en Oaxaca se desenvuelve principalmente en comunidades, en las cuales los pueblos indígenas concretan sus formas de organización y cultura. Por ello, es necesario partir de la comunidad al pensar en el desarrollo para los pueblos indígenas.
La apertura de los mercados internacionales agrícolas, la des- articulación de las cadenas productivas y mercados locales, así como la disminución de los apoyos al campo en México, entre otros factores, han contribuido al estancamiento de la economía de los pueblos y comunidades indígenas y la migración de sus miembros en busca de oportunidades de trabajo. Por otro lado, muchos de los proyectos públicos y privados que se han impulsado en los territorios indígenas han tenido escasos o nulos beneficios para los pueblos y co- munidades.
En este sentido, es necesario promover el desarrollo eco- nómico de los pueblos indígenas por medio del fomento a actividades económicas que sean consistentes con sus prác- ticas comunitarias, sus valoraciones culturales y con el uso sustentable de los recursos naturales, con el fin de superar sus rezagos económicos y respetar, a la vez, sus derechos culturales. En estos procesos, es necesario impulsar especial- mente el empoderamiento de las mujeres indígenas dentro y fuera de sus comunidades, pues frecuentemente han sido marginadas o excluidas de las oportunidades y beneficios del desarrollo.
Aunado a lo anterior, la participación de los pueblos y co- munidades indígenas oaxaqueñas en la concepción e imple- mentación de planes y proyectos de desarrollo, hasta ahora ha sido escasa y deficiente. Los pueblos y comunidades indí- genas tienen derecho a participar activamente en la elabo- ración y ejecución de las políticas, estrategias y acciones que inciden sobre su desarrollo económico y social, y para ello se deben establecer las medidas legales y administrativas que lo hagan posible.
47 PNUD (2010) Informe sobre Desarrollo Humano de los Pueblos Indígenas en México.v
3.4.1.3 Entorno social
Los pueblos indígenas se caracterizan por tener un mayor rezago en indicadores sociales y económicos respecto a las comunidades no indígenas del país. De acuerdo con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la población indígena tiene un IDH de 11.3% menor que el de la población mexicana no indígena. En el caso espe- cífico del ingreso, la brecha de desigualdad es del 17%. 47
El grado de escolaridad de la población indígena está por debajo del promedio estatal, pues éste es de 4.74 años frente a 6.5 para la población en general. Esta cifra repre- senta cerca de la mitad de grados escolares de la media nacional, que es de 8.3 años (INEGI, 2009). El porcentaje de población indígena sin educación básica concluida as- ciende a 76.5%, cifra superior al porcentaje estatal que es de 69.5%.
Adicionalmente, Oaxaca es uno de los estados con mayo- res tasas de mortalidad en menores de cinco años en Méxi- co; el 35% de las defunciones infantiles se presentan en 53 de los 58 municipios con menor Índice de Desarrollo Hu- mano, siendo estos municipios en su mayoría, indígenas. Una de las principales causas de la mortalidad es la desnu- trición. De acuerdo a la Encuesta Nacional de Alimentación
y Nutrición en el Medio Rural 2005 48 del Instituto Nacional de Nutrición y Ciencias Médicas Salvador Zubirán (INCM- NZS), la prevalencia de desnutrición crónica (baja talla para la edad) en menores de cinco años en familias que hablan alguna lengua indígena en Oaxaca es de 32.2%.
Estos problemas tienen sus orígenes en diversas condicio- nes, tanto históricas como estructurales, entre las que se encuentran la carencia de infraestructura social, la discri- minación y exclusión de los pueblos indígenas y la falta de acceso a la justicia, entre otras. Además, uno de los retos que enfrenta el gobierno en la entidad es proveer servicios básicos de educación, salud e infraestructura que sean sensi- bles a las creencias, conocimientos y prácticas de los pueblos indígenas o, aun mejor, que sean diseñados en colaboración con ellos mismos, con el fin de que sean fácilmente interiori- zados y, por lo tanto, utilizados en las comunidades.
Uno de los principales problemas de la educación es la ca- rencia de un modelo educativo intercultural congruente con las realidades culturales, lingüísticas y económicas de los pueblos indígenas. A pesar de la extensa normatividad ge- nerada sobre la educación indígena intercultural, en Oaxaca aún no se ha desarrollado una estrategia ni una estructura educativa adecuada a las necesidades específicas de los pue- blos indígenas.
En el sistema educativo prevalece la visión homogénea de la realidad nacional, al no incorporar la pluriculturalidad en la educación. Un ejemplo de ello es que el material de lectura en variantes y lenguas indígenas de Oaxaca es escaso. Ade- más, la educación secundaria en Oaxaca tiene una cobertura del 80% de la demanda, pero es atendida por secundarias generales, técnicas y telesecundarias, todas ellas concebidas para población no indígena.
48 INCMNSZ (2005) Encuesta Nacional de Alimentación y Nutrición en el Medio Rural
(ENAL) 2005, Estado de Oaxaca, http://www.nutricionenmexico.org.mx/encuestas/
enal_2005_oax.pdf
Ante este reto, el gobierno de Oaxaca asume la responsabili- dad de impulsar planes de estudio con un enfoque intercul- tural, con el propósito de que la educación que se imparta desarrolle las potencialidades de los pueblos originarios a partir de su lengua, sus raíces culturales y características so- cioeconómicas y políticas, en un plano de igualdad y respeto con el resto de la sociedad.
Con relación a las condiciones de la política de salud en la entidad, existe el riesgo de que los conocimientos de la me- dicina tradicional de los pueblos indígenas desaparezcan o no sean plenamente aprovechados. Uno de los principales problemas que se enfrenta es que los médicos tradicionales no cuentan con reconocimiento de sus saberes en el campo de la medicina institucional; tampoco cuentan con legaliza- ción, inclusión en las acciones de salud, infraestructura dig- na para el ejercicio de su profesión, ni apoyos en el área de capacitación e investigación. Además, hay escasez de presu- puesto para la medicina tradicional, lo cual afecta la conser- vación de estos saberes y conocimientos, ya que no existe sistematización de la información ni apoyo a sus actividades médicas. Esto merece especial atención si se considera que, en muchos casos, los médicos tradicionales son los únicos actores de la atención a la salud en comunidades de muy alta marginación y extrema pobreza.
En la actualidad la cobertura de la medicina tradicional con- templa 20 organizaciones regionales, que abarcan 809 mé- dicos indígenas tradicionales, de los cuales 315 son hombres
y 494 mujeres; 332 hierberas y hierberos; 234 parteros y par- teras; 165 curanderos y curanderas; 44 hueseros y hueseras,
y 9 sobadoras y sobadores (Consejo Estatal de Médicos Tra- dicionales del Estado Oaxaca, 2011).
Otro fenómeno que afecta el entorno social de Oaxaca es la migración. Las condiciones de pobreza y marginación en que se encuentran muchas regiones indígenas han impul- sado la migración a otros estados del país y a los Estados Unidos.
Estas condiciones expresan la necesidad de construir un en- foque intercultural para el diseño e implementación de po- líticas sociales, relacionadas tanto con la atención de nece- sidades como nutrición, educación, salud e infraestructura social, como con problemáticas, como el trabajo infantil y la equidad de género, de tal forma que mejoren las condicio- nes sociales, valoradas éstas desde una significación cons- truida en conjunto con las creencias y cosmovisiones de las comunidades indígenas.
3.4.1.4 Entorno cultural
La lengua es una condición fundamental para la existencia de cualquier cultura. A través de ella se revela la identidad cultural y se transmiten los conocimientos tradicionales y la cosmovisión de las diferentes culturas. Desafortunadamen- te, actualmente muchas lenguas indígenas se encuentran en riesgo de desaparición, poniendo en peligro concepciones, entendimientos, saberes y conocimientos.
La posibilidad de extinción de lenguas indígenas y de asimi- lación o erradicación de culturas representa una amenaza para el conjunto de la humanidad en su comprensión sobre el mundo, por lo que conviene implementar mecanismos que protejan el derecho a la vida de las distintas culturas, en el entendido de que éstas son dinámicas y sujetas a trans- formaciones.
Actualmente, algunas lenguas se encuentran en muy alto peligro de desaparecer por la asimilación cultural. De acuer- do con el Atlas de las Lenguas en Peligro en el Mundo, ela- borado por la UNESCO, México era en 2009 el quinto país con más lenguas amenazadas, con 144 lenguas en peligro.
En Oaxaca, se encuentran cinco familias lingüísticas, lo que la convierte en la entidad más rica en términos lingüísticos
y culturales de México; sin embargo, de acuerdo al Censo
2010 del INEGI, 49 se ha observado una disminución de la población que habla algunas de las principales lenguas indí- genas en Oaxaca, como las lenguas zapotecas, las lenguas chinantecas y el mazateco, por lo que es importante generar condiciones propicias para la protección y el fortalecimiento de las culturas y sus lenguas.
A pesar de ser una nación culturalmente diversa, las insti-
tuciones y las políticas públicas hasta ahora no han podido impulsar un auténtico espíritu de pluriculturalidad en Méxi- co. La Declaración Universal de la UNESCO sobre Diversidad Cultural, en su artículo 2, expresa que:
En nuestras sociedades cada vez más diversificadas, resulta indispensable garantizar una interacción armoniosa y una vo- luntad de convivir de personas y grupos con identidades cultu- rales a un tiempo plural, variado y dinámico. Las políticas que favorecen la integración y la participación de todos los ciuda- danos garantizan la cohesión social, la vitalidad de la sociedad civil y la paz. Definido de esta manera, el pluralismo cultural constituye la respuesta política al hecho de la diversidad cultu- ral. Inseparable de un contexto democrático, el pluralismo cul- tural es propicio para los intercambios culturales y el desarro- llo de las capacidades creadoras que alimentan la vida pública.
Dichos intercambios culturales deben entenderse en un sen-
tido amplio para incluir no sólo manifestaciones culturales
como la lengua, la gastronomía o la educación, sino el fo-
mento de un diálogo auténtico entre los pueblos y comu-
nidades indígenas, la sociedad y el Estado, que permita la
49 INEGI (2011) Principales resultados Censo de Población y Vivienda 2010, http://www.censo2010.org.mx/
3.4.1.5 Mujeres indígenas
comprensión y el enriquecimiento mutuo en aspectos como las nociones de desarrollo, los sistemas normativos y las for- mas de organización.
De igual forma, la comunicación con enfoque indígena in- tercultural promueve el reconocimiento del derecho de los pueblos y comunidades indígenas a la administración y ejer- cicio de los medios de comunicación para el fortalecimiento y desarrollo de la cultura propia y de otros pueblos.
En Oaxaca existen numerosas iniciativas de comunicación por parte de los pueblos indígenas. Estos medios de infor- mación representan y fortalecen la cultura, defienden los de- rechos, informan con responsabilidad y cimientan el sentido de comunidad. Estos medios llenan el vacío que dejan los medios de comunicación convencionales que no reflejan la riqueza cultural de los pueblos.
Desde la riqueza cultural de Oaxaca emerge la necesidad de hacer de la interculturalidad una realidad, para lo cual son necesarias políticas multisectoriales que modifiquen y ade- cuen el orden jurídico, los programas y acciones educativas, las políticas y proyectos de desarrollo, los servicios de salud, entre otros.
Dentro de las prácticas socioculturales particulares de las distintas comunidades culturales puede haber concepciones distintas del rol de género dentro de la sociedad. A pesar de ello, la política estatal reconoce los derechos fundamentales de las mujeres, por lo que el derecho a la libre determinación de las distintas comunidades culturales está sujeto al reco- nocimiento de los derechos de las mujeres.
El ejercicio de la autonomía de los pueblos indígenas no pue-
de traducirse en ningún caso en la violación de los derechos de las mujeres. Éstas padecen una mayor discriminación debido a su condición de mujeres, de indígenas y, muchas veces, de pobres. En general, enfrentan menores oportuni- dades económicas, políticas, de empleo, educación, acceso
servicios sociales, acceso a la justicia, y de acceso a la tierra
a otros recursos productivos.
En lo que toca a los pueblos indígenas, los indicadores socia- les suelen ser más alarmantes para las mujeres que para los hombres. Un caso ejemplar, por su naturaleza e implicacio- nes, es que el número de mujeres monolingües rebasa por mucho el número de hombres con esa característica, al haber en México 636 mil de las primeras y 371 mil de los segundos.
Las mujeres indígenas también padecen condiciones pre- ocupantes en el acceso a la justicia y en su participación política. El 39.9% de las mujeres casadas o unidas que ha- blan lengua indígena en Oaxaca fueron violentadas por su esposo o pareja a lo largo de su relación. De esas mujeres, el 80.4% manifest�

References: artículo 14
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 18
 artículo 2