Source: http://www.carabinieri.it/editoria/rassegna-dell-arma/la-rassegna/anno-2004/supplemento-al-n-3/ii-sessione/verifica-della-validit%C3%A0-e-dell'efficacia-delle-vigenti-sanzioni-disciplinari-di-corpo-e-di-stato
Timestamp: 2020-08-04 00:33:42+00:00

Document:
1. Il doppio regime sanzionatorio
2. La sanzione disciplinare
3. Le sanzioni disciplinari di corpo
4. Le sanzioni disciplinari di stato
Il sistema sanzionatorio disciplinare, nell’ambito dell’ordinamento militare, è tra i più complessi tra quelli adottati dalle pubbliche amministrazioni, sia per i suoi peculiari profili sostanziali, sia per alcuni importanti aspetti procedurali. La prima caratteristica che balza in evidenza è il doppio livello disciplinare che interessa l’appartenente alle Forze Armate e ai Corpi armati dello Stato. Si è ormai radicato nell’ordinamento militare un sistema binario che si fonda da una parte sulla disciplina militare di corpo e dall’altra sulla disciplina di stato giuridico(1).
Questa distinzione costituisce l’espressione della dualità delle competenze da sempre presenti nella gestione del personale militare: quella tecnicomilitare che fa capo ai comandanti ai vari livelli e quella tecnico-amministrativa di pertinenza degli organi centrali della difesa. Il fondamento giuridico di questa dualità risiede (e ancor più risiedeva) nelle diverse fonti che riguardano la disciplina militare di corpo e quella di stato: i regolamenti di disciplina militare (e solo i regolamenti sino al 1978), da una parte, e le molteplici leggi di stato giuridico del personale militare, dall’altra. Le predette fonti della disciplina militare sono state per lungo tempo strutturalmente e ontologicamente differenti e se le leggi di stato giuridico sono sicuramente (lo sono sempre state) fonti del diritto in senso tecnico, i regolamenti di disciplina militare, almeno sino a quello oggi in vigore, sono stati considerati peculiari fonti interne dell’ordinamento militare, senza rilevanza per l’ordinamento giuridico generale(2).
I regolamenti di disciplina militare hanno avuto l’importante funzione di codificare le norme generali che ciascun militare deve osservare per l’ordinato svolgimento della vita e del servizio all’interno del corpo militare di appartenenza. La stessa dizione “disciplina militare di corpo” sta a sottolineare l’esigenza di regolamentare i comportamenti dei singoli in relazione al funzionamento e all’efficienza dell’istituzione militare, strutturata sostanzialmente in distinti corpi. Le leggi di stato giuridico hanno codificato l’esigenza di disciplinare compiutamente i rapporti dei cittadini che volontariamente abbracciavano la carriera militare? ††?e con l’amministrazione militare di appartenenza. Storicamente, infatti, le prime leggi di stato giuridico hanno riguardato gli ufficiali, cioè i quadri dirigenti dell’organizzazione militare, per poi interessare i sottufficiali ed infine gli appartenenti ai ruoli iniziali. La peculiarità consiste ancor oggi nella eventuale duplice configurazione del rapporto giuridico tra cittadino e amministrazione militare, in quanto il rapporto principale si basa sull’attribuzione del grado gerarchico (indipendentemente dalla sua acquisizione su base volontaria od obbligatoria e comprendente tutte le posizioni ordinali della scala gerarchica militare, compresa quella di soldato semplice, comune di ultima classe o aviere), mentre il rapporto eventuale sussiste quando il personale militare si trova in servizio permanente, la posizione giuridica, cioè, con la quale si instaura un vero e proprio rapporto di impiego.
In sostanza, mentre la disciplina militare di corpo si preoccupa del rapporto interno di servizio e dei suoi contenuti, articolati nei diritti e nei doveri dei militari, la disciplina di stato (intesa in senso lato come normativa legislativa) si interessa principalmente dell’aspetto esterno del rapporto di servizio del militare, con particolare riguardo alla sua precisa collocazione nell’ordinamento gerarchico militare (gli aspetti connessi con il grado) e alla sussistenza di un vero e proprio rapporto di impiego (con tutto ciò che concerne la sua costituzione, le sue vicende e la sua cessazione). In definitiva, la disciplina militare di corpo appronta gli strumenti per lo svolgimento del servizio e ne cura il corretto adempimento, la disciplina di stato fornisce la cornice giuridica entro la quale il militare adempie il suo servizio, curando che il legame tra il singolo e l’amministrazione sia correttamente costituito, si mantenga nei limiti del suo legittimo (ed opportuno) svolgimento e venga a cessare in base alle tassative previsioni legislative.
Per la tutela della disciplina militare di corpo, quindi del servizio militare e della disciplina come codice di comportamento del militare, intervengono le specifiche sanzioni disciplinari di corpo; per la tutela del rapporto giuridico basato sul grado e dell’eventuale rapporto di impiego intervengono le sanzioni di stato. Nel primo caso l’interesse pubblico è finalizzato alla corretta osservanza delle norme generali in tema di servizio e di disciplina; nel secondo caso. l’interesse pubblico preminente è alla corretta, legittima ed anche opportuna sussistenza di un rapporto giuridico che lega il singolo all’amministrazione militare, da cui il concetto di appartenente alle Forze Armate, concetto elaborato sia nel diritto amministrativo militare sia nel diritto penale militare. È sul concetto di appartenenza all’organizzazione militare ed alla eventuale necessità di sospendere od interrompere questo legame di appartenenza che giocano il loro ruolo le sanzioni di stato(3).
Il sistema per la verità più che su fondate ragioni di ordine giuridico poggia la sua ragion d’essere sul dato storico, cioè sullo sviluppo storicamente dato dell’amministrazione militare che sin dal principio ha visto accentrata la gestione amministrativa dello strumento militare, compresi gli aspetti inerenti al personale, nelle strutture ministeriali. Solo successivamente sono nati gli stati maggiori, cui sono state trasferite nel tempo le competenze tecniche, connesse specialmente con l’elaborazione della dottrina d’impiego delle unità, e successivamente anche alcune competenze riguardanti la gestione amministrativa. È importante sintomo di questa evoluzione organizzativa il d. lg. n. 264/1997 (uno degli strumenti normativi più importanti nell’ambito della riforma del sistema difesa che ha stabilito il riassetto dell’area centrale del Ministero), nel momento in cui ha determinato il transito dell’attività relativa all’impiego del personale in ambito Forza Armata, sottraendola alla Direzione generale del personale militare.
Il sistema, in sintesi, ha perpetuato questa dicotomia tra gestione amministrativa e gestione operativa del personale (per quest’ultima potremo dire meglio, in termini tradizionali: governo del personale), quasi a voler sottolineare una profonda spaccatura tra aspetti squisitamente giuridici e aspetti etico-militari riguardanti gli appartenenti alle Forze Armate, demandando la competenza della loro cura rispettivamente agli organi burocratici e agli organi di comando. Non a caso sino a tempi recenti si affermava che la disciplina militare di corpo atteneva sostanzialmente alla sfera etica del militare e le stesse sanzioni disciplinari di corpo avevano un valore eminentemente morale. Ma questo profondo iato è stato nel tempo colmato e ci si è resi conto della intrinseca giuridicità della disciplina militare di corpo e degli effetti giuridici delle sanzioni di corpo eventualmente irrogate al militare, di cui ormai nessuno più dubita della natura giuridica di vero e proprio provvedimento amministrativo, al pari delle sanzioni di stato(4).
Se, quindi, la ragione della dicotomia disciplinare nel passato era sostenibile e non priva di una sua pratica utilità, oggi dobbiamo seriamente ripensare l’intero sistema disciplinare militare. È evidente che il doppio livello disciplinare, invece di contribuire alla maggior efficacia ed efficienza dello strumento operativo (in fondo è per questo che esiste un apparato di sanzioni disciplinari), può comportare difficoltà pratiche e non poche perplessità applicative. La sostanziale atipicità dell’illecito disciplinare (al di là delle ipotesi contemplate dall’allegato “C” del Regolamento di disciplina militare che sono tutt’altro che connotate dall’elemento della determinatezza della fattispecie e conseguentemente dalla invocata tassatività) non consente di demarcare in maniera definitiva il confine tra disciplina di corpo e di stato, soprattutto in relazione a quei fatti che sono stati portati a conoscenza dell’autorità giudiziaria. Le leggi di stato giuridico sono talmente laconiche nello stabilire i presupposti della più grave delle sanzioni di stato (la perdita del grado per rimozione) che la stessa elencazione dell’allegato “C” perde gran parte della sua ragion d’essere.
La violazione del giuramento e “altri motivi disciplinari” richiesti dalle leggi di stato giuridico degli ufficiali e dei sottufficiali, per l’eventuale irrogazione della perdita del grado per rimozione (è paradossale che, invece, le leggi di stato giuridico degli appartenenti ai ruoli iniziali dell’Arma dei Carabinieri e della Guardia di finanza contemplino anche un “comportamento comunque contrario alle finalità” delle istituzioni di appartenenza “ o alle esigenze di sicurezza dello Stato”, nel tentativo di definire con maggior concretezza le più gravi violazioni disciplinari meritevoli del massimo della sanzione), appaiono come presupposti giuridici talmente elastici da non poter concretamente costituire la base per una sia pur timida elencazione di fattispecie idonee ad essere ricompresse in quei presupposti. Tutto, in sostanza, è lasciato alla prassi applicativa e alla sensibilità delle autorità competenti, con un ruolo importante svolto dagli organi di giustizia amministrativa, spesso chiamati a verificare la legittimità delle soluzioni adottate dall’amministrazione e a colmare le lacune normative.
Il sistema allora deve necessariamente aggrapparsi al principio di proporzionalità che diviene la linea guida nella demarcazione tra disciplina di corpo e di stato. Il tutto a scapito della celerità, dell’uniformità applicativa e dell’esemplarità dell’azione disciplinare che, seppur abbia ormai i caratteri dell’azione giustiziale, rimane sempre e comunque un fattore determinante dell’azione di comando in ambito militare(5). Per districarsi in questa delicata materia appare allora opportuno ripartire dalle fondamenta, cioè dal valore, etico e pratico, della sanzione disciplinare per ritrovare quella radice comune tra sanzioni di corpo e di stato e verificare se ancor oggi è importante mantenere ferma questa dicotomia o cercare un’altra soluzione, magari più aderente ad uno strumento militare profondamente diverso dal passato.
Un’analisi dell’efficacia e validità del sistema sanzionatorio passa necessariamente attraverso l’analisi dello stesso concetto di sanzione disciplinare. La sanzione disciplinare costituisce lo strumento ultimo a presidio della disciplina, l’extrema ratio in caso di violazione delle regole fondamentali poste dal sistema disciplinare di riferimento. Questa sommaria concettualizzazione potrà apparire non soddisfacente, soprattutto per l’ordinamento militare che è anche (e originariamente) un ordinamento etico, ma è un dato di partenza ineliminabile se non si vuole rimanere su un piano di inutile astrattezza. La sanzione disciplinare militare è sicuramente qualcosa in più della semplice reazione del particolare ordinamento alla prevista (e sostanzialmente prevedibile) violazione delle sue norme fondamentali, non si esaurisce in sostanza nell’esclusivo momento coattivo, che costituisce un dato caratterizzante della stessa regola giuridica.
È indubbio che in senso prettamente giuridico la sanzione disciplinare, in parziale analogia con la sanzione penale, appartiene al sistema delle sanzioni punitive, colpisce cioè l’autore dell’illecito disciplinare al di là di finalità reintegratorie, ripristinatorie o risarcitorie, tipiche di altri tipi di sanzione. La sanzione disciplinare non reintegra la precedente situazione conforme a diritto, né riequilibria gli effetti della violazione per equivalente economico o patrimoniale, se non in senso puramente morale. Nella sua originaria e tutt’oggi prevalente funzione di ristabilimento di un ordine etico la sanzione disciplinare ha sempre trovato una speculare corrispondenza con le sanzioni “premiali”, non a caso previste e disciplinate nello stesso Regolamento di disciplina militare. In questo senso la sanzione disciplinare ha anche, ma non unicamente, una finalità retributiva, con particolare riguardo alla retribuzione morale che esprime una pressante esigenza etica di giustizia distributiva (a ciascuno secondo quanto ha meritato), particolarmente sentita in ambito militare dove il principio gerarchico è attuazione, innanzitutto, di una gerarchia di valori individuali e collettivi.
Ma la finalità retributiva della sanzione disciplinare è soltanto tendenziale ed è in sostanza un’idea guida per l’autorità titolare della potestà sanzionatoria che non ha l’obbligo assoluto di “retribuire” ogni mancanza disciplinare con un’adeguata sanzione, ma esercita un potere discrezionale che può portare a valutazioni e decisioni (congruamente motivate) che non conducono necessariamente all’applicazione di una sanzione (magari giusta quanto si vuole, ma non opportuna o non conveniente per quella circostanza o per quel manchevole). La teoria retributiva ha però contribuito al radicarsi del principio della proporzionalità tra sanzione e illecito disciplinare, recando la necessaria indicazione di un limite massimo alla sanzione disciplinare in relazione al tipo ed alla natura della mancanza commessa. L’autorità competente che irroga una sanzione sproporzionata all’infrazione accertata adotta un provvedimento amministrativo affetto dal tipico vizio di legittimità dell’eccesso di potere.
La sanzione disciplinare, allora, avrà più propriamente una finalità di prevenzione speciale (tanto per utilizzare un lessico penalistico, forse non del tutto calzante ma certamente efficace per illuminare i concetti(6)). Servirà cioè ad impedire che il manchevole possa in futuro commettere ulteriori illeciti disciplinari. Anche qui c’è un nocciolo di verità, ma anche questa volta non possiamo esimerci da un’analisi più approfondita. La sanzione disciplinare in precedenza e per alcuni aspetti ancor oggi ricerca sicuramente l’emenda del manchevole, cioè la sua rieducazione alle regole della disciplina militare e principalmente al senso del dovere. Ciò è ancora valido per la maggior parte delle sanzioni disciplinari di corpo e forse anche per la sospensione disciplinare dal servizio o dalle attribuzioni del grado che, colpendo il militare sia sul piano economico sia sul piano giuridico, tendono ad un suo recupero morale ed etico.
Allora anche la perdita del grado per rimozione, il cui effetto principale è rimuovere l’interessato dal grado gerarchico acquisito e farlo ridiscendere sino al gradino più basso della gerarchia (quello del soldato semplice), esprime una finalità astrattamente rieducativa e di emenda, poiché non reca l’effetto di estromettere il manchevole dal consorzio militare, ma soltanto quello di punirlo nel modo più esemplare possibile. Non a caso se esiste analogia, in quanto ad effetti giuridici, tra perdita del grado per rimozione come sanzione di stato e rimozione come pena militare accessoria, non esiste alcun corrispondente provvedimento disciplinare di stato per la pena militare accessoria della degradazione che importa l’estromissione del condannato dalle forze armate, con contestuale perdita dello stesso status di militare (ancorché l’interessato sia in congedo o in congedo assoluto).
Se poi dall’astratto scendiamo nella concretezza della realtà ci rendiamo conto che la perdita del grado per rimozione per il militare in servizio permanente o in ferma volontaria (e tali saranno tutti i militari in uno strumento completamente professionale) non ha alcun senso di emenda o rieducativo, comportando ope legis anche la cessazione dal servizio permanente o la cessazione anticipata dalla ferma volontaria. L’effetto destitutorio dall’impiego o dal servizio temporaneo della perdita del grado per rimozione non consente o se si preferisce non consentirà più di individuare nella sanzione disciplinare militare, come dato caratterizzante, quindi sempre presente, la finalità rieducativa o di emenda. Continuando a prendere a prestito le nozioni penalistiche in tema di teoria della pena, dobbiamo infine esaminare la possibilità che la sanzione disciplinare abbia una finalità di prevenzione generale, cioè di dissuasione e di persuasione nella commissione delle infrazioni disciplinari. La sanzione disciplinare indubbiamente contribuisce a dissuadere ciascun militare dal commettere mancanze disciplinari, costituendo un efficace deterrente che anche la sociologia militare americana ha messo in evidenza nel valutare la volontà di combattere dei soldati americani durante la Seconda guerra mondiale o in Vietnam.
La sanzione disciplinare tende anche a persuadere ciascun militare circa l’aspetto, moralmente e giuridicamente negativo della violazione delle regole e dei doveri disciplinari. È stato messo in risalto come le teorie della prevenzione generale tendano a concepire il manchevole in una prospettiva meramente strumentale, una prospettiva che in realtà nel consorzio militare è sempre stata presente. L’esemplarità della sanzione disciplinare, come fattore di prevenzione generale, è insita nello stesso concetto di punizione e costituisce quel potente strumento di deterrenza, di cui l’ordinamento militare non può fare a meno. A questo punto siamo arrivati al cuore della questione: che cos’è, ma soprattutto a cosa serve la sanzione disciplinare? La sanzione serve, ma non sempre, a retribuire il manchevole, o meglio ancora: l’aspetto della retribuzione serve a fissare il limite superiore del potere ampiamente discrezionale delle autorità titolari della potestà sanzionatoria.
La sanzione serve anche a rieducare od emendare il manchevole, ma solo quello che può essere in qualche modo recuperato alle regole del consorzio militare, certamente non quello che si vuole allontanare definitivamente. La sanzione serve, e qui senza alcun dubbio, a prevenire la violazione delle regole e dei doveri della disciplina militare, in sostanza a preservare il consorzio militare da ogni tipo di turbativa che rechi danno al servizio e alla disciplina e a conservare l’ordinamento militare nelle sue fondamentali strutture organizzative gerarchiche, funzionali all’efficienza dell’apparato e alla sua capacità di svolgere i suoi compiti istituzionali. Compiti essenziali per l’esistenza e la conservazione dello stesso ordinamento generale statale ed ormai anche internazionale. La sanzione disciplinare allora ha la sua ragione di esistenza principalmente nella capacità di contribuire a dissuadere, e - perché no - anche a persuadere, che la violazione delle regole della disciplina militare inficia la compattezza e la coesione dell’organizzazione militare, quindi la sua possibilità di essere efficace ed efficiente nell’adempimento delle delicate funzioni demandategli.
Il consorzio militare ha come primo dovere quello dell’autotutela, perché è un organismo pubblico servente interessi non propri, di cui non dispone se non indirettamente ed esclusivamente per tutelare e salvaguardare soggetti esterni: siano essi la collettività, o le libere istituzioni, o la Patria o la pace e la sicurezza internazionale. Per dissuadere e persuadere, la sanzione disciplinare deve essere innanzitutto applicabile (possiamo anche dire efficace) e non costituire una mera petizione di principio o la rappresentazione di un male né paventabile né tantomeno irrogabile. La sanzione, inoltre, in quanto strumento amministrativo, deve essere quanto più possibile economica nel prevedere l’utilizzo degli strumenti giuridici per la sua irrogazione ed esecuzione, ciò sia in relazione agli aspetti procedimentali sia con riguardo alle eventuali modalità esecutive. Il procedimento disciplinare, tra l’altro, è deputato a garantire il manchevole, il suo diritto di difesa e la sua partecipazione attiva a tutte le fasi dell’accertamento disciplinare, per il resto deve essere semplice e non costituire un percorso ad ostacoli per il responsabile del suo svolgimento.
L’esecuzione della sanzione non può comportare per l’amministrazione un aggravio in termini di tempo sottratto al servizio o peggio ancora complicazioni amministrative. Il punto è che non soltanto la singola sanzione deve rispondere a queste caratteristiche di funzionalità, ma l’intero sistema sanzionatorio deve ormai essere ripensato in termini di efficienza, economicità ed efficacia per l’amministrazione militare, nel doveroso rispetto della dignità, dei diritti e degli interessi meritevoli di tutela da parte di colui di cui si deve valutare la responsabilità disciplinare in relazione ad una specifica mancanza. La legge di principio sulla disciplina militare e la legge sul procedimento amministrativo hanno riequilibrato la posizione delle parti, in precedenza troppo lesiva delle situazioni giuridiche soggettive del manchevole; qualcosa in più può essere fatto per non rendere deteriore la posizione dell’amministrazione che presenta molti aspetti di criticità in una materia molto delicata. Materia che, a modesto parere di chi scrive, è ancora intimamente connessa con l’essenziale funzione del comando su cui si regge la complessa impalcatura del modello gerarchico funzionale militare. È opportuno, allora, esaminare l’attuale quadro sanzionatorio per valutare se le sanzioni disciplinari tuttora vigenti possano rispondere positivamente alle moderne necessità dell’apparato militare, tra breve completamente professionale.
Le sanzioni disciplinari di corpo previste dalla legge di principio sulla disciplina militare sono quattro: il richiamo, il rimprovero, la consegna e la consegna di rigore. La legge ha profondamente modificato il precedente quadro sanzionatorio, stabilito dal regolamento di disciplina militare del 1964 che, a sua volta, aveva parzialmente corretto, tentando di adeguarlo alla nuova realtà costituzionale, quello introdotto dai precedenti regolamenti di disciplina (al tempo distinti per forza armata)(7). È interessante effettuare qualche notazione circa il precedente sistema sanzionatorio, per capire come e quanto si sia modificato quello attuale(8). Innanzitutto, le sanzioni erano differenziate per le diverse categorie di militari e soltanto il richiamo e il rimprovero solenne erano sanzioni comuni a tutte le categorie di militari. Inoltre, erano previste sanzioni disciplinari anche per i militari in congedo. Le ragioni della differenziazione risiedevano nel diverso stato giuridico di ciascuna categoria di militari (per esempio, l’istituto della libera uscita era previsto solo per i sergenti e gradi corrispondenti ed i militari di truppa).
Il quadro complessivo, però, risultava alquanto complesso e di non agevole applicazione: basti pensare che il regolamento del 1964 contemplava 11 diversi tipi di sanzioni disciplinari, riportate in otto diversi elenchi, per un totale di 34 sanzioni elencate (senza contare le sanzioni disciplinari di stato riportate per completezza nello stesso regolamento di disciplina). La legge di principio ha implicitamente abrogato una lunga serie di sanzioni disciplinari di corpo: gli arresti semplici e gli arresti di rigore (previste per gli ufficiali e i marescialli), la sala di punizione semplice e la sala di punizione di rigore (previste per i sergenti e gradi corrispondenti), la camera di punizione semplice e la camera di punizione di rigore (previste per i militari di truppa), il rimprovero solenne (previsto per tutte le categorie di militari). È evidente come l’apparato sanzionatorio facesse leva soprattutto su un contenuto affittivo paradetentivo (se non proprio detentivo) che caratterizzava molte sanzioni disciplinari di corpo.
Il sistema, però, suscitava parecchie perplessità sia in ordine alla legittimità costituzionale delle sanzioni disciplinari più gravi, in relazione alle concrete modalità previste per la loro esecuzione, sia con riguardo all’efficienza stessa del sistema, eccessivamente articolato e di non agevole gestione per le esigenze infrastutturali connesse (locali da adibire a sale e camere di punizioni) e per l’attività di controllo e di vigilanza richiesta. Tra le vicende più significative di questo periodo basti ricordare quella concernente la possibilità di ricorso giurisdizionale avverso le sanzioni disciplinari di corpo, prima negato poi ammesso dalla giurisprudenza amministrativa. In questo contesto il legislatore del 1978 ha innovato profondamente, anche se la successiva normativa di dettaglio introdotta dal nuovo regolamento di disciplina militare del 1986 non ha colto appieno il cambiamento radicale, riproponendo soluzioni di compromesso che, al di là di ulteriori dubbi (alcuni pretestuosi) di legittimità costituzionale, sollevati in special modo con riguardo alle modalità esecutive della consegna di rigore, non risultano congrue alle stesse ragioni della disciplina, ponendosi addirittura come possibili sintomi di inefficienza del sistema. Più che valutazioni generali è opportuno a questo punto un esame dettagliato della singole sanzioni disciplinari di corpo, iniziando dalle meno gravi.
a. Il richiamo
Il richiamo è espressamente previsto dall’art. 14 della l. n. 382/1978 che si limita a stabilire il carattere verbale dello stesso. L’art. 62 R.D.M. completa ed esaurisce la disciplina legislativa, stabilendo che il richiamo è un ammonimento con cui vengono punite lievi mancanze o omissioni causate da negligenza. Il richiamo, in sostanza, dovrebbe sanzionare esclusivamente mancanze disciplinari colpose di lieve entità(9). L’indicazione normativa costituisce il limite minimo necessario per l’eventuale irrogazione della sanzione (da ciò possiamo dedurre che non possono essere puniti comportamenti che astrattamente configurerebbero mancanze disciplinari, ma non siano né intenzionali, né colposi). Non è detto, invece, che con il richiamo non possano punirsi comportamenti più gravi, in base alle valutazioni discrezionali dell’autorità competente che basa il suo giudizio non solo sulla gravità della mancanza, ma anche sulla personalità del manchevole e i suoi precedenti disciplinari e di servizio.
In definitiva, dal punto di vista sostanziale, il richiamo non dà luogo a particolari perplessità(10); non a caso molti altri ordinamenti disciplinari contemplano questo tipo di sanzione, ritenendolo congruo al sistema disciplinare di riferimento, di facile ed economica applicazione e sufficientemente capace di efficacia preventiva. Problemi applicativi sorgono con riguardo alla competenza ad infliggere la sanzione e ad alcuni aspetti procedurali. In particolare, l’art. 62 R.D.M., in ossequio ad una tradizione ormai consolidata, stabilisce che la sanzione può essere inflitta da qualsiasi superiore del manchevole (quindi anche da quelli non in linea gerarchica diretta), senza obbligo di rapporto. In dottrina si è anche rilevato che la potestà sanzionatoria diffusa con riguardo all’irrogazione del richiamo costituisce un’importante affermazione in ambito militare del principio di gerarchia in senso stretto, spesso individuato nella formula della “gerarchia personale” o “tra persone”, contrapposta a quella della “gerarchia degli uffici” che caratterizza (o, meglio ancora: caratterizzava) le altre pubbliche amministrazioni civili. Al di là del formale ossequio ad un “antico” principio della disciplina militare, tralatiziamente giunto sino a noi, non pochi sono gli inconvenienti pratici che una simile impostazione normativa ha creato e crea tuttora.
Anche se è chiaro che qualsiasi superiore può infliggere il richiamo esclusivamente per le mancanze colpose di lieve entità (e certamente non per mancanze più gravi), nella realtà - per un distorto uso della discrezionalità e, talvolta, in spregio alle regole della competenza in materia di potestà sanzionatoria - si è ecceduto nell’uso di questo specifico strumento disciplinare. Sin qui, non c’è nulla di particolarmente grave, poiché esistono gli appositi rimedi amministrativi che in questo caso sono i provvedimenti in sede di autotutela dell’annullamento o della modifica dell’atto ritenuto viziato o inopportuno. Il problema è che l’eventuale annullamento in sede di autotutela non sempre spetta al superiore del manchevole, comandante di reparto o comandante di corpo, che, venuto a conoscenza del fatto e del provvedimento irrogato, se non è anche superiore gerarchico diretto di chi ha inflitto il richiamo, non può annullare la sanzione e procedere ex novo, sempre che non siano trascorsi i termini stabiliti per il procedimento in questione.
Si dovrebbe, in linea di principio, chiedere al superiore diretto di chi ha sanzionato un provvedimento di autotutela, per poi procedere nella competenza. Non c’è dubbio che è tutto molto macchinoso e non rispondente alla celerità, all’esemplarità ed all’efficacia dell’azione disciplinare, gravemente compromessa da norme poco accorte. Altro punto critico è quello relativo al fatto che non c’è obbligo di rapporto per quel qualsiasi superiore che ha inflitto il richiamo. La mancanza dell’obbligo del rapporto non significa assolutamente divieto di relazionare i fatti e l’irrogazione della sanzione, ma si è tradotto nella pratica nella frequente mancanza di conoscenza di comportamenti censurabili, per i quali è addirittura intervenuta una sanzione, da parte dei superiori diretti del manchevole(11). Ciò risulta nocivo all’azione di comando e non garantisce neanche la legittimità dell’azione disciplinare esplicata da quel qualsiasi superiore. Senza poi considerare l’assurdità che si potrebbe creare in sede di eventuale ricorso gerarchico del punito, considerando che l’autorità competente a decidere in merito è, ai sensi dell’art. 16 l. n. 382/1978, quella immediatamente superiore a chi ha adottato il provvedimento disciplinare.
L’ammissibilità del ricorso avverso il richiamo, poi, si può pacificamente dedurre dall’art. 63, comma 1 R.D.M., che sancisce la possibilità di punire con il rimprovero anche la recidività delle mancanze per le quali può essere inflitto il richiamo(12). Forse è il caso di abbandonare questa tralatizia formulazione o almeno correggerla, attribuendo la potestà sanzionatoria in tema di richiamo soltanto, indistintamente, ai superiori diretti del manchevole, o attribuendola solo a taluni superiori diretti del manchevole (comandanti di unità o equipollenti o superiori diretti dell’interessato che ricoprono almeno un certo grado o incarico, come avviene per il rimprovero), o obbligando i superiori non in linea gerarchica con il manchevole a redigere comunque un rapporto disciplinare o una relazione informativa. Un’ulteriore importante notazione riguarda la disposizione dell’art. 62, comma 2 R.D.M., per la quale il richiamo non dà luogo alla trascrizione sul fascicolo personale del manchevole, né a particolari forme di comunicazione scritta o a pubblicazione(13).
La ratio della disposizione, almeno nelle intenzioni originarie, risiede tutta nella celerità e nell’oralità del richiamo, tanto più efficace quanto più giunga tempestivamente ad ammonire. Che il richiamo, poi, sia uno strumento creato per rendere agevole l’azione disciplinare e di comando è facilmente desumibile non dal divieto, ma dalla mancanza dell’obbligo di procedere a forme di comunicazione scritta. Ciò non significa assolutamente che, al di là del divieto di trascrizione della mancanza sulle carte personali del manchevole, l’amministrazione deve cancellare ogni traccia scritta dell’avvenuta irrogazione di un richiamo, come se si dovessero eliminare le prove di un misfatto(14). Nonostante possa sembrare tutto così semplice non possiamo sottacere la circostanza che si è creata confusione tra il provvedimento disciplinare del richiamo e quelle forme di comunicazione, anche scritte, ad un singolo militare, Forse è il caso di abbandonare questa tralatizia formulazione o almeno correggerla, attribuendo la potestà sanzionatoria in tema di richiamo soltanto, indistintamente, ai superiori diretti del manchevole, o attribuendola solo a taluni superiori diretti del manchevole (comandanti di unità o equipollenti o superiori diretti dell’interessato che ricoprono almeno un certo grado o incarico, come avviene per il rimprovero), o obbligando i superiori non in linea gerarchica con il manchevole a redigere comunque un rapporto disciplinare o una relazione informativa.
Un’ulteriore importante notazione riguarda la disposizione dell’art. 62, comma 2 R.D.M., per la quale il richiamo non dà luogo alla trascrizione sul fascicolo personale del manchevole, né a particolari forme di comunicazione scritta o a pubblicazione(13). La ratio della disposizione, almeno nelle intenzioni originarie, risiede tutta nella celerità e nell’oralità del richiamo, tanto più efficace quanto più giunga tempestivamente ad ammonire. Che il richiamo, poi, sia uno strumento creato per rendere agevole l’azione disciplinare e di comando è facilmente desumibile non dal divieto, ma dalla mancanza dell’obbligo di procedere a forme di comunicazione scritta. Ciò non significa assolutamente che, al di là del divieto di trascrizione della mancanza sulle carte personali del manchevole, l’amministrazione deve cancellare ogni traccia scritta dell’avvenuta irrogazione di un richiamo, come se si dovessero eliminare le prove di un misfatto(14). Nonostante possa sembrare tutto così semplice non possiamo sottacere la circostanza che si è creata confusione tra il provvedimento disciplinare del richiamo e quelle forme di comunicazione, anche scritte, ad un singolo militare, oggettivi ed in quelli soggettivi, pertinenti alla responsabilità del manchevole, con gli stessi strumenti procedimentali previsti dalla legge e dal regolamento(17).
b. Il rimprovero
Anche il rimprovero è espressamente previsto dall’art. 14 l. n. 382/1978 che si limita a stabilire la necessità che deve essere scritto. Il rimprovero, in sostanza, non è nient’altro che un richiamo scritto che va, quindi, comunicato formalmente all’interessato e trascritto sulle carte personali dello stesso. Con lo stesso, ai sensi dell’art. 63 R.D.M., vengono punite le lievi trasgressioni (intenzionali o colpose) alle norme della disciplina e del servizio o la recidività delle mancanze punite con il richiamo. Il rimprovero, presente in molti altri ordinamenti disciplinari, non presenta alcuna difficoltà di inquadramento giuridico e di applicazione concreta.
c. La consegna
La consegna è prevista anch’essa dall’art. 14 l. n. 382/1978 e consiste, in base alla legge, nella privazione della libera uscita per un massimo di sette giorni consecutivi. La normativa sulla consegna è stata poi dettagliata dall’art. 64 R.D.M. che collega alla sanzione comportamenti inosservanti dei doveri, la recidività delle mancanze e le più gravi trasgressioni alle norme della disciplina e del servizio. In sostanza il limite minimo necessario per l’irrogazione della consegna può essere determinato, alternativamente, dalla violazione dei doveri stabiliti principalmente dal regolamento di disciplina militare (il riferimento è all’intero titolo III), dalla recidività nelle mancanze punite con il rimprovero e nelle più gravi trasgressioni (intenzionali o connotate da colpa grave) alle restanti norme della disciplina e del servizio.
Completano il quadro normativo le disposizioni sulla necessaria comunicazione scritta della mancanza, sulla sua trascrizione nelle carte personali dell’interessato, sull’esecutività del provvedimento dal giorno della comunicazione verbale all’interessato, prevista dall’art. 59, comma 3 R.D.M. e su una particolare, alternativa, modalità di esecuzione per gli ufficiali, i sottufficiali e i militari di truppa ammogliati. Per questi ultimi militari è prevista la possibilità di scontare la consegna nei propri alloggi privati a discrezione dell’autorità che ha irrogato la sanzione disciplinare. Proprio sugli aspetti relativi al contenuto afflittivo della consegna e alle conseguenti modalità di esecuzione emergono non poche perplessità applicative. Qui non si vuole sollevare un problema di costituzionalità con riguardo alle norme di garanzie previste per la libertà personale di cui all’art. 13 Cost. o a quelle contemplate per la libertà di circolazione e soggiorno, di cui all’art. 16 Cost., anche se non pochi autori sono critici in merito alla legittimità di sanzioni disciplinari che sembrano limitare arbitrariamente diritti costituzionalmente garantiti(18).
Senza voler ripercorrere meticolosamente un iter logico giuridico particolarmente complesso e controverso aderiamo, per la libertà personale, alla tesi restrittiva che individua il nucleo essenziale di questa libertà nella tradizionale “immunità dagli arresti” e non nella libertà morale o di autodeterminazione che, se accolta con riguardo alle garanzie di cui all’art. 13 Cost., comporterebbe l’eliminazione dal nostlro ordinamento di numerose leggi che stabiliscono obblighi personali vincolanti senza l’intermediazione dell’autorità giudiziaria(19). Il problema, allora, non è quello di vulnerare un quadro di libertà costituzionalmente garantite, in quanto il militare soggetto alla sanzione della consegna ha l’obbligo di non fruire della libera uscita o quello di permanere “consegnato” nei propri alloggi privati. Ma questo obbligo non può essere accompagnato da misure coercitive (altrimenti si avrebbe una lesione della libertà personale) atte a rendere effettivo l’obbligo stesso. In sostanza, se il militare, ancorché consegnato, esca in libera uscita o si allontani dal proprio alloggio non può essere fermato con la forza o rintracciato e ricondotto manu militari nei luoghi dove deve scontare la punizione. La violazione degli obblighi connessi con l’esecuzione della consegna rileverà ulteriormente sul piano disciplinare e, alla presenza dei presupposti tipici richiesti dalle apposite fattispecie, anche sul piano penale militare (si pensi, eventualmente, alla forzata consegna o alla disobbedienza).
Chiarito questo punto così delicato non si può dire che tutto sia felicemente risolto. Se l’applicazione della consegna non comporta particolari problematiche per il personale che è ancora soggetto all’istituto della libera uscita (tolto il personale di leva in futuro non saranno molti ancora obbligati alle regole della libera uscita) ben diverso è il discorso per il personale militare, ormai la stragrande maggioranza, per il quale non ha più alcun senso la privazione della libera uscita. Allora, per dare un significato concreto alla sanzione della consegna, si dovrebbe sempre applicare la modalità sostitutiva di cui all’art. 64, comma 4. R.D.M. Ma, poi, chi controlla che il punito osservi l’obbligo di permanere nei propri alloggi? E con quali modalità si può effettuare un simile controllo in un alloggio privato? Si può farlo anche in orario notturno? E sul piano amministrativo come si deve considerare un militare consegnato nel proprio alloggio? Insomma, è possibile formulare una serie di interrogativi a cui non è facile dare una rispostla univoca.
Ma a ben vedere questo tipo di domande, forse, sono più pertinenti alla consegna di rigore, per la quale è prevista la modalità alternativa, per i militari non accasermati, di scontarla nel proprio alloggio. Non si capisce, infatti, come il regolamento di disciplina militare possa aggravare indebitamente una sanzione il cui contenuto afflittivo è stabilito dalla stessa legge (la sola privazione della libera uscita)(20). Si avrebbe, in sostanza, l’effetto paradossale di rendere più gravosa una sanzione pensata - in sostanza - soltanto per i militari che fruiscono di libera uscita, cioè tutti coloro cui è applicabile l’art. 45 R.D.M. Questi ultimi, in definitiva, godrebbero di spazi di libertà maggiore (l’intero ambiente militare), mentre gli altri sarebbero costretti a permanere in spazi oggettivamente più ridotti, con maggiori ristrettezze in termini di servizi e di fruibilità di beni(21). Una lettura del genere non è concretamente praticabile e svilisce la stessa differenza tra la consegna e la consegna di rigore per il personale non accasermato. Quest’ultimo, in sostanza, subirebbe la stessa punizione (tranne che per la durata) sia che gli venisse inflitta la consegna sia che gli venisse irrogata la consegna di rigore, con buona pace dei principi di proporzionalità, di ragionevolezza e di uguaglianza.
Un’ultima domanda allora si impone: ma l’amministrazione militare che interesse ha ad irrogare ancora una simile punizione, se poi la sua esecuzione comporterebbe più oneri che effetti positivi, se non quello di trascrivere una sanzione nelle carte personali dell’interessato? La prassi applicativa è illuminante sulla linea seguita dall’amministrazione militare e sul pragmatismo dei comandanti competenti che raramente ricorrono alla modalità sostituiva dell’esecuzione della consegna. Ma, allora, se la consegna è ormai (e lo sarà ancor di più) concretamente svuotata dei suoi tipici contenuti afflittivi, qual è ormai la sua caratteristica saliente? Essa ha ancora una specifica efficacia di emenda o rieducativa, nel momento in cui non viene più effettivamente scontata? E qual è la sua specifica efficacia preventiva generale rispetto al rimprovero scritto? Le domande che abbiamo, retoricamente, posto hanno indubbiamente una carica provocatoria, ma più di ogni altra considerazione critica sono illuminanti sull’attuale validità ed efficacia della sanzione della consegna.
d. La consegna di rigore
La consegna di rigore è prevista, come le altre sanzioni, dall’art.14 l. n. 382/1978, e comporta il vincolo di permanere, fino ad un massimo di 15 giorni, in un apposito spazio dell’ambiente militare o nel proprio alloggio per i militari non accasermati. La legge, inoltre, prescrive che questa sanzione può essere irrogata esclusivamente dal comandante di corpo. L’art. 65 R.D.M. specifica il contenuto della sanzione, esplicita i presupposti per la sua irrogazione e stabilisce le modalità esecutive della stessa. In particolare, viene precisato che il vincolo di permanenza, oltre agli appositi locali dell’ambiente militare che devono, comunque, avere caratteristiche analoghe a quelle degli altri locali, può riguardare sia l’alloggio privato sia l’alloggio di servizio. Il comandante di corpo, inoltre, può discrezionalmente far scontare, per particolari ragioni di disciplina, la punizione ai militari non accasermati nell’apposito spazio dell’ambiente militare, così come può, per particolari motivi di servizio, far scontare la consegna di rigore con le stesse modalità previste per la consegna.
Per quanto riguarda i presupposti, il regolamento di disciplina, in ossequio al disposto della legge, contiene - in un apposito allegato - un’elencazione dei comportamenti che possono essere sanzionabili con la consegna di rigore, oltre a stabilire che con questa sanzione possono essere puniti fatlti previsti come reato militare, per i quali il comandante di corpo non ritenga, ai sensi dell’art. 260 c.p.m.p., di richiedere il procedimento penale e, genericamente, altri fatti che abbiano determinato un giudizio penale. La legge, e nel dettaglio il regolamento, prevedono anche una speciale procedura per l’irrogazione di questa sanzione, la quale costituisce un procedimento disciplinare tipico, dove emergono come tratti caratteristici la possibilità per il manchevole di avvalersi di un difensore e il parere, obbligatorio ma non vincolante, di una commissione. Questa in termini estremamente sintetici l’ultima, e più grave, sanzione disciplinare di corpo. Anche per la consegna di rigore emergono non poche perplessità, in parte analoghe a quelle già viste trattando della consegna, in parte ancor più consistenti in ragione delle peculiari modalità esecutive della sanzione e delle connesse problematiche applicative(22).
Non si vuole ripercorre, né sollevare nuovamente, questioni di costituzionalità( 23), elegantemente esposte in sede dottrinale(24), ma che per ora non hanno per nulla scalfito la normativa in esame. Il problema più pregnante è sicuramente quello dell’efficacia della sanzione. Dobbiamo preliminarmente sottolineare come la consegna di rigore costituisca presupposto per la cessazione d’autorità dal servizio permanente per gli appartenenti ai ruoli iniziali delle forze di polizia ad ordinamento militare. La legge 1° febbraio 1989, n. 53, ha introdotto nelle leggi nn. 833 e 1168 del 1961, rispettivamente riguardanti i militari della Guardia di finanza e dell’Arma dei carabinieri la possibilità che oltre allo scarso rendimento si possa cessare dal servizio permanente anche per gravi, reiterate mancanze disciplinari che siano state oggetto di consegna di rigore. Al di là di questo importante ma settoriale aspetto (non è prevista un’analoga norma per le altre categorie di militari), la consegna di rigore presenta gli stessi problemi di carattere giuridico-amministrativo e - sostanzialmente - di opportunità: non può, infatti, non rilevarsi che l’eventuale permanenza obbligatoria negli appositi locali dell’ambiente militare costituisce un obbligo di servizio (con tutte le conseguenze del caso), in quanto il militare è a disposizione dell’amministrazione con le relative, eventuali implicazioni penali e disciplinari previste dalla normativa vigente (si può anche affermare, estremizzando, che in questo caso il militare stia svolgendo un vero e proprio servizio particolare, regolato da consegna).
Proprio l’aspetto connesso con il servizio elimina i maggiori dubbi di costituzionalità della normativa, come ha insegnato antica ed autorevole dottrina (il riferimento è a Vittorio Bachelet)(25). Chiarito questo punto, sorge immediata una domanda: che interesse ha l’amministrazione a far scontare la consegna di rigore secondo le particolari modalità previste dalla normativa? La eventuale esecuzione di questa sanzione secondo le predette modalità, in ossequio alle finalità delle sanzioni disciplinari, tuttora ritenute prevalenti, di emenda e di prevenzione speciale (tutte - comunque - da verificare in concreto), vale gli eventuali costi amministrativi? Ma più di ogni altra si pone un’ulteriore domanda che coglie perfettamente l’aspetto della opportunità: è rispondente alla moderna sensibilità disciplinare una simile sanzione? Anche per le modalità alternative che interessano i militari non accasermati si pongono le stesse perplessità, poiché anche in questo caso il militare che deve permanere nel proprio alloggio, è indubbiamente a disposizione dell’amlministrazione militare per motivi di servizio, ma con quale trattamento giuridico-amministrativo?
Se poi analizziamo gli aspetti relativi alla “vigilanza” sui militari puniti è bene sgombrare subito il campo da equivoche interpretazioni ed affermare risolutivamente che la vigilanza in questione non può che tradursi in una normale attività di controllo, senza alcun potere coattivo o forzosamente ripristinatorio che si porrebbe in insanabile contrasto con la normativa costituzionale. Allora, a cosa serve tutto questo armamentario normativo? Non c’è dubbio che ha prevalso la saggezza e il buon senso dei comandanti di corpo che hanno costantemente preferito far scontare la consegna di rigore, alternativamente, secondo le modalità prescritte per la consegna, cioè con la semplice privazione della libera uscita, quando ciò sia praticabile. Non riproponiamo le stesse perplessità che suscita l’art. 64, comma 4, R.D.M. in tema di modalità alternativa per la consegna, ma è chiaro che in fin dei conti - almeno per il personale non accasermato - la consegna e la consegna di rigore rimangono sanzioni solo nominalmente differenti e il cui contenuto afflittivo si risolve in una semplice declamazione. Allora che senso ha ormai declamare il “rigore”? Al di là della loro trascrizione matricolare(26) cosa rimarrà della consegna e della consegna di rigore con un personale militare completamente volontario?
e. Gli aspetti procedimentali
Per gli aspetti procedimentali solo poche notazioni. In primo luogo, la “scoperta” della fase degli accertamenti preliminari, una volta stabilito che il procedimento disciplinare inizia dalla comunicazione delle contestazioni al manchevole, ha creato non poche perplessità in merito ai termini massimi di durata di questo fase prodromica, che si potrebbe definire come speciale procedimento di accertamento della mancanza disciplinare (mentre ben sappiamo che il procedimento disciplinare mira ad accertare la responsabilità del manchevole in ordine alla commissione di una infrazione disciplinare constatata). Il Consiglio di Stato chiamato in una occasione ad esprimersi su questa tematica ha affermato, in un suo parere, che in mancanza di termini stabiliti dall’amministrazione competente (il regolamento di disciplina, in effetti, a tal proposito parla esclusivamente di “senza ritardo”) deve applicarsi la normativa generale che prevede la durata massima del procedimento in 30 giorni(27).
L’interpretazione giurisprudenziale, in realtà, sembra non stabilire la necessità di termini perentori per la fase degli accertamenti preliminari, ma individua, nell’indicazione dei 30 giorni, un termine meramente sollecitatorio. Questa particolare prospettiva appare, peraltro, in linea con le finalità della fase degli accertamenti preliminari, durante la quale l’amministrazione ha l’esigenza di effettuare le necessarie acquisizioni istruttorie, cioè deve procedere al puntuale accertamento del fatto da cui scaturisce l’incolpazione disciplinare(28). Il tempo necessario all’amministrazione per concludere questa fase è allora strettamente connesso con la gravità della condotta e con la complessità degli accertamenti sul fatto sottoposto al vaglio disciplinare. Su questa linea interpretativa si pongono anche alcune recenti pronunce dei Tar(29), tra le quali deve essere ricordata in particolare quella del Tar Veneto, la quale, in presenza di circolari amministrative (relative al Corpo della Guardia di finanza) che fissano in trenta giorni la fase degli accertamenti preliminari, ha affermato che tale termine, in relazione appunto alle finalità degli accertamenti in argomento, “non può essere inteso che come sollecitatorio”(30).
In sintesi, se il superiore gerarchico è quello competente ad infliggere la sanzione procederà - senza ritardo e, comunque, in termini congrui - a for- mulare le contestazioni, in caso contrario dovrà far constatare la mancanza al trasgressore, eventualmente procedere alla sua identificazione e fare rapporto senza ritardo allo scopo di consentire una tempestiva instaurazione del procedimento disciplinare. Il problema non si pone con le altre e numerose forme di comunicazione informale provenienti da soggetti che non sono superiori gerarchici e che, quindi, non hanno il potere di rilevare mancanze disciplinari a carico di militari, ma possono soltanto sollecitare un tipo di accertamento del genere che spetterà al titolare della potestà disciplinare. Quest’ultimo, quando, dall’esame delle notizie informali a lui giunte e a seguito di autonomi accertamenti, rileverà eventualmente la commissione di una mancanza disciplinare è da allora che dovrà, sempre senza ritardo, procedere alla formulazione delle contestazioni. Una seconda notazione riguarda l’oralità del procedimento disciplinare(31).
Per questo aspetto nessuna questione tecnica, soltanto la constatazione che ci troviamo di fronte a qualcosa a metà strada tra mito e feticcio, ritenuta necessaria in ossequio alla sanzione del richiamo, ma talvolta causa di imbarazzo (e poca trasparenza) da parte dell’amministrazione, costretta in sede contenziosa ad acrobazie logiche e probatorie. Sarebbe il caso di ripensare il dogma dell’oralità. Un’ulteriore notazione riguarda una certa prassi relativa al procedimento per l’irrogazione della consegna di rigore, cioè quella di invitare il manchevole a nominare un difensore di fiducia, fissando il massimo grado gerarchico di quest’ultimo, avendo il comandante di corpo già nominato la commissione di disciplina (si tenga presente che il difensore non può essere di grado superiore al membro più elevato in grado della commissione)(32).
La prassi ci sembra inopportuna e poco corretta sul piano di stretto diritto, poiché nessuna norma obbliga il comandante di corpo a nominare preliminarmente la commissione e poi a ricevere la nomina del difensore (o a nomilnarlo d’ufficio). Non si può arguire tale obbligo dalla disposizione delle norme all’interno del regolamento di disciplina, dove viene riportato prima l’art. 67, inerente alla commissione consultiva e dopo l’art. 68 concernente il militare difensore. I principi del giusto procedimento, quello del diritto alla difesa e della partecipazione procedimentale non possono essere elusi da una lettura formalistica e irragionevole del testo regolamentare(33). Il manchevole deve essere libero di nominare il suo militare difensore di fiducia (con il solo limite strutturale che quest’ultimo non può essere di grado superiore al comandante di corpo); in ciò sta la reale garanzia del diritto alla difesa, autorevolmente espressa dalla stessa Corte costituzionale quando ha ritenuto illegittima la possibilità di scelta del difensore esclusivamente nell’ambito dello stesso corpo od ente, come era stabilito dall’art. 15, 2° comma, l. n. 328/1978. In sintesi, i comandanti di corpo dovrebbero preliminarmente invitare il manchevole a nominare il militare difensore e sulla base di questa indicazione procedere alla nomina della commissione di disciplina.
L’ultima notazione concerne il problema della terzietà del titolare della potestà sanzionatoria, posto da recenti pronunce giurisprudenziali, nel momento in cui quest’ultimo si presenta come parte offesa del comportamento disciplinarmente rilevante(34). Un principio generale, difficilmente confutabile, impone al responsabile del procedimento di evitare situazioni di incompatibilità che rileverebbero sul piano della legittimità del procedimento e del provvedimento finale, in quanto sintomi di eccesso di potere. Basterebbe, come peraltro suggerito dal giudice amministrativo, una modifica normativa che attribuisse la potestà, in questo caso, all’organo gerarchico immediatamente superiore cui verrebbe temporaneamente conferita la qualifica di comandante di reparto o di corpo del manchevole.
a. Gli aspetti sostanziali
Le sanzioni disciplinari di stato non differiscono sostanzialmente, in quanto a contenuto ed effetti giuridici, dalle analoghe sanzioni previste per le altre categorie di pubblici dipendenti. La finalità principale di queste sanzioni è l’allontanamento d’autorità dell’interessato dal consorzio militare temporaneamente o in maniera definitiva. Solo nel primo caso si può parlare, in senso lato, di finalità di emenda e di rieducazione militare, mentre è chiaro che la sanzione espulsiva mira esclusivamente a tutelare l’amministrazione militare, allontanando colui che si ritiene non meritevole di rivestire qualsiasi grado gerarchico. È importante però sottolineare alcune peculiarità di queste sanzioni. Le sanzioni sospensive (la sospensione dall’impiego o dal servizio per i militari delle categorie in servizio permanente e la sospensione dalle funzioni del grado per i militari delle categorie in congedo) incidono sul trattamento economico e sullo stesso stato giuridico. Nel primo caso si ha una riduzione della controprestazione economica da parte dell’amministrazione, mentre per il secondo aspetto si ha una detrazione di anzianità pari al periodo di sospensione superiore almeno ad un mese (per gli ufficiali il calcolo della detrazione di anzianità è più complesso, incidendo sull’anzianità relativa).
Le misure sospensive, da non confondere con la sospensione precauzionale e con quella penale (militare), hanno in sostanza un doppio contenuto afflittivo che in prospettiva de iure condendo potrebbe anche scindersi, prevedendo l’autonoma sanzione di stato della detrazione di anzianità che senza incidere sugli aspetti economici (e previdenziali) abbia efficacia esclusivamente sullo stato giuridico con riguardo alla disciplina del grado e dell’avanzamento (il militare sospeso non può essere inserito nelle aliquote di avanzamento e la detrazione di anzianità incide sul conteggio dei periodi minimi di permanenza nel grado). Oltre alle sanzioni sospensive abbiamo anche una sanzione che estingue completamente alcune situazioni soggettive inerenti allo stato giuridico ed eventualmente, qualora esistente, anche il rapporto di impiego o di servizio del militare con l’amministrazione di appartenenza.
Tale sanzione è la perdita del grado per rimozione. La perdita del grado per rimozione è la più grave sanzione disciplinare prevista per il personale militare, sia in attività di servizio sia in congedo. Dobbiamo tener presente che la perdita del grado può intervenire anche per cause estranee all’ambito disciplinare. In effetti, diverse - per presupposti e per natura giuridica - sono le ipotesi di perdita del grado (per dimissioni volontarie, d’autorità, per cancellazione dai ruoli, per condanna penale), ma solo quella connessa con la rimozione ha natura disciplinare. In generale, la perdita del grado comporta che il militare cui venga applicata, qualunque grado rivesta, ridiscenda nella posizione di soldato semplice o di comune di ultima classe, se appartenente alla Marina militare. La perdita del grado, quale ulteriore effetto giuridico ope legis, comporta altresì la cessazione dal servizio permanente o la cessazione da eventuale ferme o rafferme contratte, a seconda delle diverse posizioni di stato giuridico del militare.
È evidente che, al di là della perdita della posizione gerarchica raggiunta con il grado conseguito nello svolgimento della carriera, la rimozione come maggiore contenuto affittivo comporta la destituzione del militare che viene conseguentemente collocato in congedo(35). Per tali motivi la perdita del grado per rimozione, comportante il predetto effetto destitutorio, non potrà mai avvenire automaticamente, a seguito di una condanna penale, ma sarà sempre applicata dall’amministrazione militare competente attraverso uno specifico procedimento disciplinare di accertamento delle responsabilità(36). Sia la natura della sanzione, che incide sullo stato giuridico e sull’eventuale rapporto di impiego del militare, sia il particolare procedimento disciplinare collegato distinguono la perdita del grado per rimozione (e le sanzioni disciplinari sospensive) dalle altre sanzioni disciplinari previste nell’ordinamento militare. Come già accennato, il differente contenuto affittivo di queste sanzioni, ma soprattutto la diversa strutturazione del procedimento disciplinare di accertamento costituiscono gli elementi di specificità dei due sistemi.
È anche evidente che qui, a differenza della minaccia della consegna o ancor di più della consegna di rigore, ciò che viene declamato dalle norme corrisponde esattamente a ciò che viene eventualmente applicato (la sospensione, la perdita del grado, la destituzione), per cui l’efficacia preventiva, più generale che speciale, è massima nelle sanzioni disciplinari di stato. Si potrebbe in futuro immaginare una scissione tra effetti giuridici incidenti sullo stato giuridico (la perdita del grado) ed effetti destitutori (il collocamento in congedo), in modo da disporre di una sanzione di stato meno grave consistente nella cessazione dal servizio permanente (senza la perdita del grado), in analogia a quanto già esiste per i militari in ferma o rafferma, per i quali è prevista come sanzione di stato, la cessazione - anticipata - dalla ferma o dalla rafferma. È opportuna, in effetti, una maggiore gradualità delle sanzioni per consentire all’amministrazione uno spettro di scelte più ampio e più adeguato alle diverse circostanze disciplinarmente rilevanti. Un’ultima notazione riguardante gli aspetti sostanziali è relativa a fattispecie di stato giuridico che presentano analogie con le sanzioni disciplinari di stato.
La notazione più che altro è utile per sgombrare il campo da qualche perplessità classificatoria. In effetti, esistono alcune fattispecie di cessazione dal servizio permanente o di perdita del grado che sembrano avere un contenuto disciplinare, almeno in senso lato. Ci riferiamo, da una parte, alla non idoneità agli uffici del grado (per gli ufficiali e i sottufficiali) e dello scarso rendimento (per i sottufficiali e gli appartenenti ai ruoli iniziali), dall’altra alle attività moralmente incompatibili con lo stato di ufficiale, di cui all’art. 70, 1° comma, lett. c), l. n. 113/1954. Le prime ipotesi, se accertate, comportano la cessazione dal servizio d’autorità, l’ultima, qualora verificata (ma non si capisce come e in base a quali presupposti) comporta la perdita del grado e gli eventuali effetti destitutori. Queste situazioni non sono legate a specifici comportamenti disciplinarmente rilevanti, tranne - forse - l’ultima, ma per giurisprudenza consolidata vanno accertate attraverso un procedimento paradisciplinare, cioè con la contestazione di specifici addebiti e l’acquisizione di eventuali memorie o scritti difensivi.
Molte perplessità suscita la fattispecie di attività moralmente incompatibili con lo stato di ufficiale di cui non si riesce a trovare traccia nella giurisprudenza e non risultano ipotesi di concreta applicazione. Le perplessità riguardano soprattutto la definizione del parametro della moralità (o di una moralità media) che dovrebbe discriminare in termini di compatibilità, la concreta possibilità di un accertamento procedimentale di situazioni di moralità incompatibile e, in primo luogo, gli strumenti di tutela la disposizione dell’interessato da utilizzare di fronte ad una pronuncia di incompatibilità morale (cosa dovrebbe e potrebbe sindacare il giudice di fronte ad un simile provvedimento impugnato?). Allora, anche qui, ci troviamo di fronte a qualcosa di praticabile concretamente per la tutela dell’amministrazione militare o a uno strumento talmente imperfetto che la sua utilizzazione potrebbe ritorcersi contro la stessa amministrazione? Vale la pena declamare ancora perdite del grado e conseguenti cessazioni dal servizio d’autorità per qualcosa di non facilmente afferrabile dal punto di vista giuridico? E sul piano dell’uguaglianza, solo gli ufficiali devono possedere una moralità media compatibile con il loro stato?
b. Gli aspetti procedimentali
Le sanzioni disciplinari di stato scontano dubbi e perplessità circa la loro validità ed efficacia sul piano procedimentale. Le leggi di stato giuridico regolamentano il procedimento disciplinare di stato ad un livello di dettaglio inusuale per una legge (si veda soprattutto la precisa elencazione della procedura da seguire in sede di commissione di disciplina), ma comprensibile in relazione alla necessità di approntare adeguate garanzie per il manchevole, affatto sconosciute nella disciplina militare di corpo al tempo in vigore(37). Le principali leggi di stato giuridico, infatti, datano 1954 e 1961, sono state adottate cioè quando ancora era vigente il regolamento di disciplina militare (per l’Esercito) del 1929, per il quale le giustificazioni dell’interessato non erano necessarie e la punizione veniva intimata, come fosse un ordine gerarchico. Le leggi, però, hanno interpretato la partecipazione procedimentale e le garanzie di difesa in modo piuttosto formale, prevedendo una serie di procedure minuziosamente regolate, soprattutto in relazione alle attività delle commissioni (consigli per gli ufficiali) di disciplina.
In tale contesto, appare comunque abbastanza avanzata la disciplina legislativa, sia in relazione alla necessità di sentire obbligatoriamente le giustificazioni dell’interessato sia con riguardo alla previsione di un difensore (con almeno il grado di ufficiale) nella fase procedimentale dinanzi alle commissioni di disciplina. Bisogna innanzitutto rilevare che se anche ogni legge di stato giuridico contempla in proprio, in apposito titolo, la cosiddetta disciplina di stato, al di là di alcune differenze lessicali e di attribuzioni di competenze in merito all’azione disciplinare, le normative sono sostanzialmente omogenee, sia in relazione al tipo di sanzioni sia con riguardo allo svolgimento del procedimento disciplinare. Ciò consente di effettuare un esame comparato della normativa valido per tutte le categorie di militari. Per quel che concerne il procedimento disciplinare, vengono contemplate due distinte fasi, la prima necessaria, l’inchiesta formale (denominata accertamento disciplinare per gli appartenenti ai ruoli iniziali delle forze di polizia ad ordinamento militare), la seconda eventuale, la commissione (o il consiglio per gli ufficiali ) di disciplina. L’inchiesta formale è quella fase del procedimento disciplinare di stato che costituisce il complesso degli atti diretti all’accertamento di una infrazione disciplinare per la quale può essere irrogata al militare una sanzione di stato.
Le norme stabiliscono che l’inchiesta formale comporta la contestazione degli addebiti ed indicano con precisione le autorità titolari dell’azione disciplinare, cioè competenti a decidere di sottoporre un militare al procedimento disciplinare in questione, nominando un ufficiale inquirente. Queste stesse autorità, al termine dell’inchiesta formale, sono competenti a decidere l’archiviazione del procedimento, qualora si accerti l’insussistenza dell’infrazione o la mancanza di responsabilità dell’inquisito, se proporre al Ministero competente l’applicazione di una sanzione sospensiva nei confronti del manchevole o, infine, il deferimento dell’inquisito davanti ad una commissione (consiglio ) di disciplina, qualora si ritenga quest’ultimo passibile della sanzione della perdita del grado per rimozione, si ritenga - cioè - responsabile di atti incompatibili con lo stato giuridico acquisito. Chiusa l’inchiesta, quindi, l’aultorità titolare dell’azione disciplinare può decidere di aprire una fase ulteriore con il deferimento del militare davanti ad una commissione di disciplina. Esistono regole tassative sulla composizione delle commissioni di disciplina, sulle incompatibilità dei componenti e sulla possibilità di ricusazione, per una sola volta, di un membro della commissione.
Le commissioni di disciplina sono organi collegiali costituiti ad hoc e prevedono, quindi, un presidente ed un segretario. Il presidente è chiamato a dirigere i lavori della commissione, disciplinando le varie attività e regolando gli interventi dei convenuti. Le norme di legge sono molto precise sulla scansione logico temporale delle varie fasi del procedimento dinanzi alle commissioni di disciplina e stabiliscono il tipo di giudizio demandato alle stesse e le modalità concrete attraverso le quali si deve pervenire alla deliberazione. Quest’ultima, per espressa previsione, consta di una votazione, a scrutinio segreto, attraverso la quale ogni membro della commissione manifesta il suo giudizio, positivo o negativo (cioè semplicemente con un si o con un no), sulla circostanza che il manchevole sia meritevole o meno di conservare il grado. Le leggi, in sintesi, prevedono un giudizio apodittico, espresso a maggioranza assoluta, che viene immediatamente registrato in un apposito verbale compilato dal segretario della commissione, letto e firmato da tutti i membri, senza la possibilità di formulare proposte in merito al tipo di sanzione eventualmente da applicare al manchevole. La lettura testuale delle leggi di stato giuridico e le disposizioni applicative introdotte con la predetta circolare n. 457 del 15 settembre 1955 hanno ingenerato una prassi costante per la quale le commissioni di disciplina non motivano il loro giudizio.
Il giudizio in argomento, peraltro, costituisce un elemento obbligatorio, ma non vincolante, per l’autorità demandata ad adottare o meno la sanzione della perdita del grado per rimozione, cioè il provvedimento finale. In effetti, in precedenza il ministro, ora il direttore generale della Direzione Generale per il Personale Militare del Ministero della difesa o il Comandante generale della Guardia di finanza, possono discostarsi dal giudizio della commissione, applicando una sanzione meno grave rispetto alla perdita del grado per rimozione, o non applicando alcuna sanzione, o anche decidendo di punire il militare anche se la commissione ha giudicato lo stesso meritevole di conservare il grlado(38). Orbene, recenti sentenze di alcuni Tribunali amministrativi regionali hanno messo in crisi la procedura della commissione consistente nel verbalizzare esclusivamente il risultato del verdetto senza motivazione. È evidente come la fase dinanzi alla commissione di disciplina sia posta ad ulteriore garanzia dell’incolpato ed a supporto della fase decisoria dell’autorità ministeriale competente che motiverà il suo provvedimento finale anche in base al giudizio della commissione di disciplina(39).
Al fine di rendere questa ulteriore fase del procedimento disciplinare la più equa ed imparziale possibile, il legislatore, ben conscio che un organo collegiale costituito all’interno di un ordinamento fortemente gerarchizzato come quello militare possa essere sensibile a particolari condizionamenti, ha introdotto - come correttivo - la votazione segreta. Non potendo garantire a ciascun membro un’autonomia ed indipendenza strutturale, in quanto la particolare funzione non esonera dagli obblighi della disciplina militare e dalla subordinazione gerarchica, ha voluto preservare la sua autonomia ed indipendenza di giudizio garantendone la segretezza. In effetti, il presidente della commissione non è soltanto un primus inter pares, il cui voto è equivalente a quello degli altri membri, ma è anche e soprattutto l’ufficiale più alto in grado (e secondo le leggi di stato giuridico deve essere almeno un ufficiale superiore), mentre il segretario è necessariamente l’ufficiale meno alto in grado o con minore anzianità di grado.
In questo contesto la votazione segreta lascia libero ciascun membro di decidere secondo coscienza, sulla base degli elementi emersi in sede di inchiesta formale e delle giustificazioni addotte dall’incolpato durante tutto il procedimento disciplinare. Altro importante elemento del sistema è costituito dall’oggetto della votazione che è semplicemente una domanda espressamente formulata dal legislatore in base alla quale ciascun membro è chiamato soltanto a pronunciarsi con un si o con un no, in quanto deve giudicare se l’incolpato “…[sia] meritevole di conservare il grado?”. Innanzitutto, possiamo affermare che il giudizio espresso dalle commissioni di disciplina non è un parere in senso tecnlico. Il giudizio dalle commissioni di disciplina previsto dalle leggi del 1954/1961 è un atto di valutazione formulato sulla base non di parametri giuridici o tecnici, ma esclusivamente sulla ritenuta o meno conformità del comportamento del manchevole ai quei principi etico - militari che ancor oggi caratterizzano la professione del militare e ne accentuano la specialità rispetto ad altri settori della pubblica amministrazione, anche con riferimento a quelli in regime pubblicistico.
Non c’è dubbio che nell’intenzione del legislatore il giudizio dovesse rivestire questa connotazione di moralità militare che soltanto soggetti che vivono all’interno del medesimo contesto etico possono apprezzare con cognizione e valutare oggettivamente. E per meglio esprimere questa valutazione di conformità etica si è ritenuto di salvaguardare la particolare sensibilità di ciascun membro assicurandone la segretezza del giudizio. A rafforzare la specificità di questo tipo di giudizio le leggi hanno addirittura formulato il quesito al quale ciascun membro deve dare una risposta in termini categorici, negativi o positivi, senza possibilità di risposte articolate o diverse dall’uniche prospettabili: l’essere meritevole o meno di conservare il grado. Lo stesso quesito è inequivocabilmente formulato per suscitare una risposta sul piano etico-militare, soprattutto nel momento in cui chiama i membri della commissione ad esprimere appunto un giudizio di meritevolezza, che non è propriamente un giudizio giuridico o tecnico, ma è sostanzialmente un giudizio di opportunità sulla circostanza che il militare incolpato debba o meno ancora rivestire il grado acquisito.
Proprio la pronuncia sulla meritevolezza della conservazione del grado chiarisce che questo tipo di giudizio non è un vero e proprio parere sulla specifica vicenda disciplinare che ha coinvolto l’incolpato, ma è una complessa valutazione che riguarda, oltre la specifica vicenda, un più penetrante apprezzamento della figura del militare incolpato con particolare riferimento all’insieme delle sue doti morali, militari e di caratterle che ne evidenziano il particolare status connesso appunto con il grado rivestito(40). Un giudizio, quindi, apodittico e non motivato, lasciato interamente ad una valutazione di opportunità, e per questo un giudizio che costituisce un atto endoprocedimentale privo, per se stesso, della capacità (idoneità) di giustificare un provvedimento sfavorevole per l’interessato che l’autorità ministeriale (oggi più propriamente quella dirigenziale generale competente) non può adottare con un semplice richiamo al giudizio negativo della commissione di disciplina.
Il problema della motivazione del provvedimento finale, in effetti, ricade interamente sull’autorità competente ad adottare la sanzione della perdita del grado per rimozione(41). Ed è, infine, significativo che una specifica norma, presente in tutte le leggi di stato giuridico, attribuisce all’autorità competente ad adottare il provvedimento finale la possibilità di discostarsi dal giudizio della commissione, anche a sfavore dell’incolpato, nei casi di particolare gravità. In sostanza, è chi può infliggere la sanzione che deve congruamente motivare le sue scelte, soprattutto nel momento in cui decide per un provvedimento sfavorevole. Il giudizio della commissione, allora, si conferma come un elemento di ponderazione necessario in un campo dove i principi etici e le regole dell’onore militare hanno (ancora) una rilevanza considerevole, un elemento la cui previsione costituisce un ulteriore momento di garanzia per l’incolpato(42). In effetti, le leggi nell’attribuire - originariamente - al Ministro la potestà sanzionatoria in merito all’irrogazione della perdita del grado per rimozione, hanno tenuto ben presente che una decisione in stretto diritto poteva risultare eccessivamente penalizzante per chi, oltre alle regole giuridiche, conforma il suo comportamento ad un particole codice etico.
Un codice di cui soltanto coloro che ne condividono i precetti possono apprezzarne la valenza almeno scusante in termini di responsabilità militare. In questo senso, un giudizio positivo delle commissioni di disciplina, sta a significare che nella sostanza quel codice etico è stato rispettato e la figura del militare ne esce militarmente integra, seppur permangano responsabilità specifiche, comunque sanzionabili in modo meno grave, che però non sono tali da provocare un giudizio che ritenga il militare non meritevole di conservare il grado. In sintesi, le commissioni nell’esprimere il loro giudizio si assumono una responsabilità soprattutto morale delle eventuali conseguenze; il titolare della potestà sanzionatoria, tenendo conto di questo elemento in qualche modo spurio per una valutazione di stretto diritto, deve assumersi la responsabilità giuridica della decisione finale, nel rispetto dei principi generali del procedimento amministrativo, tra cui principalmente quello della motivazione.
Quest’ultima autorità non potrà mai decidere con un semplice rinvio al giudizio delle commissioni, senza indicare i presupposti e le ragioni giuridiche della sua decisione. Si può discutere se un tipo di giudizio del genere abbia ancora un senso nel mutato quadro delle regole della disciplina militare, ma è un problema di discrezionalità del legislatore, certamente non di illegittimità del procedimento disciplinare di stato. Si può discutere, soprattutto, in termini di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, se vale ancora la pena di conservare un procedimento disciplinare così complesso e strutturato su troppe fasi (inchiesta, commissione, decisione finale) alcune delle quali riproducono gli stessi passaggi rituali. Ma è evidente che sono considerazioni de iure condendo che nulla tolgono all’attuale validità della normativa sul piano giuridico. E, per ultimo, si può discutere se anche per le altre organizzazioni militari, oltre al Corpo della Guardia di finanza, non debba riservarsi la decisione finale ai responsabili di Forza Armata, Capi di Stato Maggiore e Comandante Generale dell’Arma dei Carabinieri, che esercitano la funzione di comando delle rispettive Forze Armate.
La disciplina di stato, più che quella di corpo, in uno strumento militare completamente professionale avrà un’importanza strategica nella gestione del personale e non si capisce perché i massimi responsabili militari debbano rinunciare alla potestà sanzionatoria in un settore così delicato, demandando decisioni discrezionali, che implicano una certa dose di scelte basate sull’opportunità, ad un organo tecnico quanto loro ma sostanzialmente avulso dal contesto militare, in senso stretto.
(*) - Tenente Colonnello dei Carabinieri, insegnante titolare della cattedra di diritto militare presso la Scuola Ufficiali Carabinieri.(1) - Sulla dualità del sistema disciplinare militare, vedi: A. SIMONCELLI, Sanzioni di stato e di corpo. Procedimenti disciplinari, in V. POLI - V. TENORE (a cura di), I procedimenti amministrativi tipici e il diritto di accesso nelle Forze armate, Milano, Giuffrè, 2002, 238- 324; S. VAGNONI, Le responsabilità nelle amministrazioni statali e negli enti locali, Milano, Giuffrè, 1991, 195-226. (2) - Sul problema delle fonti del diritto disciplinare, vedi: E. BOURSIER NIUTTA - A. ESPOSITO, Elementi di diritto disciplinare militare: la disciplina di corpo, Roma, Laurus Robuffo, 20022, 33-51.(3) - Il differente piano su cui operano le sanzioni di corpo e di stato è messo in evidenza dalla dottrina, vedi: A. SIMONCELLI, Sanzioni di stato e di corpo, cit., 241-243; A. ROMEO - A. BORDIGNON, Le sanzioni disciplinari nei riguardi del personale militare ed il relativo procedimento di accertamento, Padova, Cedam, 1999, 5-7 e 71-72; C. MALINCONICO, “Disciplina militare”, in DIG. - DISC. PUBBL., V, Torino, Utet, 1990, 287-288.(4) - Ancora, recentemente, si afferma che le sanzioni di corpo “hanno precipuo valore morale”, anche se subito dopo si precisa che “un diverso orientamento giurisprudenziale è peraltro rivolto ad ammettere , anche per le sanzioni di corpo, rilevanza giuridica così da formare oggetto di tutela giurisdizionale”: S. VAGNONI, Le responsabilità nelle amministrazioni, cit., 198. Vedi, inoltre: D. BORTOLOTTI, Disciplina militare - I) diritto amministrativo, in ENC. GIUR., XI, Roma, Treccani, 1989, 3. Sull’evoluzione giuridica della disciplina militare, per tutti: A. INTELISANO, Introduzione ai principi della disciplina militare, in S. RIONDATO (a cura di), Il nuovo ordinamento disciplinare delle Forze Armate, Padova, Cedam, 19952, 1-28.(5) - La prospettiva esclusivamente giustiziale è propugnata da chi contesta l’inquadramento dell’azione disciplinare nell’ambito dell’azione di comando, ritenendola uno strumento per il cosiddetto governo del personale. Con particolare enfasi viene affermato “come tale concezione risenta fortemente di una visione (ed impostazione) dell’ordinamento militare, ormai superata, che faceva del militare (a qualsiasi livello) una proprietà dell’amministrazione, oggetto più che soggetto di diritti e la disciplina quale strumento di coercizione per l’attuazione della volontà del capo”; così: E. BOURSIER NIUTTA - A. ESPOSITO, Elementi di diritto disciplinare, cit., 99. Forse è il caso di intendersi sul concetto di azione di comando o su una sua moderna prospettiva, nella quale possa rientrare, seppur parzialmente, anche l’azione disciplinare.(6) - Per gli approfondimenti in tema di teoria della pena, di cui partano le seguenti riflessioni sulle finalità della sanzione disciplinare, tra i tanti: A. PAGLIARO, Principi di diritto penale: parte generale, Milano, Giuffrè, 20038, 669-687; G. MARINUCCI - E. DOLCINI, Diritto penale: parte generale, Milano, Giuffrè, 2002, 3-15; T. PADOVANI, Diritto penale, Milano, Giuffrè, 20026, 285- 292; F. MANTOVANI, Diritto penale, Padova, Cedam, 20014, 762-810.(7) - Sull’evoluzione storica del sistema sanzionatorio di corpo: E. BOURSIER NIUTTA - A. ESPOSITO, Elementi di diritto disciplinare, cit., 22-24. (8) - La prospettiva è quanto mai stimolante ed utile, tant’è che ha costituito una chiave di lettura e d’interpretazione di diversi commentari di norme disciplinari. Per tutti: E. BOURSIER NIUTTA - A. GENTILI, Codice di disciplina militare, Roma, Jasillo, 1991.(9) - Cfr.: E. BOURSIER NIUTTA - A. ESPOSITO, Elementi di diritto disciplinare, cit., 91.(10) - È pur vero che qualche autore abbia sollevato dubbi sull’attuale natura di sanzione del richiamo, proprio in base alla normativa regolamentare: A. SIMONCELLI, Sanzioni di stato e di corpo, cit., 247; L. M. FLAMINI, Art. 62 - Richiamo, in S. RIONDATO (a cura di), Il nuovo ordinamento disciplinare, cit., 403-406. In particolare quest’ultimo autore classifica il richiamo come misura disciplinare atipica, escludendone la natura di sanzione di corpo. (11) - Si è correttamente rilevato che l’art. 62 R.D.M. “non fa riferimento a ‘forme di comunicazione’ tra uffici, bensì a ‘forme di comunicazione’ all’interessato, sicché non si vede su quale dato positivo possa poggiare la ritenuta impossibilità di ‘lasciare traccia’ in qualsiasi atto d’ufficio”; così: E. BOURSIER NIUTTA - A. ESPOSITO, Elementi di diritto disciplinare, cit., 90. (12) - Non si può condividere l’impostazione dottrinale che configura il richiamo come interna corporis privo di rilevanza esterna; così: A. SIMONCELLI, Sanzioni di stato e di corpo, cit., 247. Al di là del fatto che non si capisce cosa si vuole significare con il riferimento agli interna corporis è indubbio che, sia pur per aspetti molto relativi, il richiamo abbia la possibilità di produrre propri effetti giuridici. (13) - C’è addirittura chi propone uno strano compromesso e afferma che, “alla luce delle nuove regole di principio sul procedimento amministrativo (l. n° 241/1990), … il richiamo, una volta inflitto verbalmente, va redatto per iscritto quindi comunicato al punito”; così: A. ROMEO - A. BORDIGNON, Le sanzioni disciplinari nei riguardi del personale militare, cit., 72-73. (14) - Si è espressamente affermato che “il richiamo non deve lasciare traccia in alcun documento del carteggio d’ufficio”: A. SIMONCELLI, Sanzioni di stato e di corpo, cit., 247. Stesso assunto è stato sostenuto in precedenza da: L. M. FLAMINI, Art. 62, cit., 403. Si è anche rilevato che “è luogo comune, nell’ambiente militare, che l’inflizione del richiamo non possa essere documentata né possa dar luogo ad alcuna traccia negli atti d’ufficio”, replicando che “non sembra corretto ritenere che dell’inflitto richiamo non possa esservi traccia, ancorché in via incidentale, negli atti d’ufficio”; così: E. BOURSIER NIUTTA - A. ESPOSITO, Elementi di diritto disciplinare, cit., 89-90. (15) - Sugli equivoci dottrinali, perpetuati tuttora, che creano questa confusione tra atti di diversa natura è significativa l’affermazione che vede nel potere di richiamo di cui all’art. 62 R.D.M. “una modalità di attuazione del dovere proprio del superiore di indirizzare e vigilare l’attività dei subordinati”; così: A. SIMONCELLI, Sanzioni di stato e di corpo, cit., 247. Il predetto autore aderisce pienamente alla tesi formulata in precedenza da: L. M. FLAMINI, Art. 62, cit., 404. L’assunto, nella sua sostanza, sembra rifarsi a precedente dottrina che, nella vigenza del precedente regolamento di disciplina militare, inquadrava il richiamo in un potere correttivo e non punitivo del superiore; così: G. LANDI, Premesse costituzionali ed amministrative, in G. LANDI - V. VEUTRO - P. STELLACCI - P. VERRI, Manuale di diritto e procedura penale militare, Milano, Giuffrè, 1976, 85. Maggior chiarezza è espressa da chi afferma che “diversa dalla sanzione in esame è l’esortazione a maggior diligenza che può essere fatta dal superiore gerarchico per invitare il dipendente a maggior cura nello svolgimento delle proprie mansioni o a maggior prudenza e riflessione negli assunti e nei comportamenti”; così: E. BOURSIER NIUTTA - A. ESPOSITO, Elementi di diritto disciplinare, cit., 89. (16) - Si veda, ad esempio: Tar Lazio, Sez. II, sent. 14 ottobre 1986, n. 2054, in FORO AMM., 1987, I, 670: si legga la relativa massima: “Le semplici esortazioni all’ufficiale sottoposto riconducibili al rapporto gerarchico e consistenti in inviti a maggior prudenza e riflessione negli assunti e nei comportamenti non sono interpretabili come surrettizie forme di rimprovero o di sanzioni atipiche e non sono suscettibili perciò di ammissibile impugnativa da parte dell’esortato”. Di tutt’altro avviso: Cons. Stato, Sez. III, parere del 18 febbraio 2003, n. 3053, in DIRITTO MILITARE, III, n. 1-2, 2003, 166-168, per il quale l’atto di invito di un superiore gerarchico “ad evitare in futuro comportamenti lesivi del buon andamento del servizio”, invece di rientrare, come sostenuto dall’amministrazione, nell’ambito dell’esercizio legittimo dell’azione di comando, “in realtà, al di là della formula usata (invito anziché richiamo), … ha tutti i caratteri quanto meno della più lieve delle sanzioni disciplinari, se non addirittura del rimprovero”. (17) - Cfr.: Cons. Stato, Sez. IV, sent. 10 marzo 2004 (c.c.19 dicembre 2003), n. 1157: si legga la relativa massima: “Nessuna sanzione disciplinare di corpo, ivi compreso il richiamo, può essere inflitta senza contestazione degli addebiti e senza che siano state acquisite e vagliate le giustificazioni addotte dal militare interessato. ... A conclusione del giudizio disciplinare instaurato per la comminatoria della sanzione disciplinare del rimprovero ed all’esito della valutazione delle giustificazioni fornite dall’interessato, l’autorità competente può disporre l’irrogazione della sanzione disciplinare del richiamo, nel rispetto della sua natura intrinsecamente orale; si legga un importante passo della sentenza: “…la sanzione disciplinare del richiamo che, in ogni caso, pur essendo connotata dal carattere dell’oralità (art. 14, comma 2, l. n. 382 del 1978; art. 62, comma 2, d.P.R. n. 545 cit.), deve essere comminata, per espressa ed univoca volontà della legge, previo svolgimento del procedimento disciplinare scandito secondo i ritmi e gli adempimenti imposti dall’art. 59, d.P.R. n. 545 cit.”. (18) - Sul punto, con particolare efficacia: E. BOURSIER NIUTTA - A. ESPOSITO, Elementi di diritto disciplinare, cit., 93-96. (19) - Sul punto, per tutti: A. PACE, Problematica delle libertà costituzionali: parte speciale, Padova, Cedam, 20022, 169-209. (20) - Si parla anche di illegittimità della previsione per contrasto con l’art. 14, 4° comma, l. n. 382/1978; così: A. ROMEO - A. BORDIGNON, Le sanzioni disciplinari nei riguardi del personale militare, cit., 74. (21) - Non sembra convincente la spiegazione che tende - giustamente - ad escludere, per la consegna scontata nelle predette modalità alternative, una perversa natura di misura cautelare restrittiva della libertà personale, cioè una specie di arresti domiciliari, basandosi sull’assunto che in tali casi “è una scelta dell’interessato e non già l’atto dell’autorità a determinare la situazione di presunta maggior afflittività per il punito”; così: L. M. FLAMINI, Art. 64 - Consegna, in S. RIONDATO (a cura di), Il nuovo ordinamento disciplinare, cit., 414-415. Scegliere tra il permanere consegnato in caserma o scontare la mancanza nel proprio alloggio (presumibilmente con il proprio nucleo familiare) non è realisticamente una libera scelta anche se comportante una presunta maggior afflittività. (22) - Cfr.: E. BOURSIER NIUTTA - A. ESPOSITO, Elementi di diritto disciplinare, cit., 93-96. (23) - “Annoso ed assai dibattuto problema”: A. SIMONCELLI, Sanzioni di stato e di corpo, cit., 250. Molti autori definiscono la consegna e la consegna di rigore sanzioni restrittive della libertà personale, complicando notevolmente il dibattito circa la loro eventuale legittimità costituzionale. In particolare, vedi: E. BOURSIER NIUTTA - A. ESPOSITO, Elementi di diritto disciplinare, cit., 93-96; A. ROMEO - A. BORDIGNON, Le sanzioni disciplinari nei riguardi del personale militare, cit., 71-72; D. BORTOLOTTI, Disciplina militare, cit., 3. (24) - Il problema in sede dottrinale si è posto con la ormai nota tesi di Giuliano Vassalli dell’illegittimità costituzionale delle sanzioni disciplinari il cui contenuto affittivo è sostanzialmente detentivo per contrasto con l’art. 13 Cost: G. VASSALLI, La libertà personale nel sistema delle libertà costituzionali, in Scritti giuridici in memoria di Piero Calamandrei, V, Padova, Cedam, 1958, 378 ss. La replica alla tesi di Vassalli è giunta per mano di Vittorio Bachelet che, nel fine di servizio delle misure disciplinari, ha individuato la ragione del mancato contrasto tra le stesse e la norma di cui all’art. 13 Cost: V. BACHELET, Disciplina militare e ordinamento giuridico statale, Milano, Giuffrè, 1962, 201 ss. Per maggiori approfondimenti sia consentito rinviare a: F. BASSETTA, Lineamenti di diritto militare, Roma, Laurus Robuffo, 2002, 168-175. (25) - Su questa impostazione è concorde gran parte della dottrina, in particolare: A. SIMONCELLI, Sanzioni di stato e di corpo, cit., 250; E. BOURSIER NIUTTA - A. ESPOSITO, Elementi di diritto disciplinare, cit., 93-96.; L. M. FLAMINI, Art. 65 - Consegna di rigore, in S. RIONDATO (a cura di), Il nuovo ordinamento disciplinare, cit., 418-419. (26) - È questo l’aspetto maggiormente afflittivo, già messo in evidenza dalla dottrina per il rimprovero e ormai rinvenibile esclusivamente anche per la consegna e la consegna di rigore; vedi: A. SIMONCELLI, Sanzioni di stato e di corpo, cit., 248. (27) - Si tratta di: Cons. Stato, Sez. III, parere dell’11 aprile 2002, n. 1883, in DIRITTO MILITARE, II, n. 2-3, 2002, 201-203. Per un puntuale commento dottrinale: S. BRUNO, Il termine per gli accertamenti preliminari prodromici al procedimento disciplinare militare di corpo, in RASSEGNA DELL’ARMA DEI CARABINIERI, LI, n. 1, gennaio-marzo 2003, 29-49. (28) - In quest’ottica, è significativa la posizione dell’Arma dei Carabinieri espressa con propria circolare del 4 giugno 2003. (29) - Cfr.: T.A.R. Friuli - Venezia Giulia, sent. 26 maggio 2003, n. 188 (c.c. 19 marzo 2003), per la quale: “...se ritardo nella contestazione v’è stato, come ammesso del resto dalla difesa erariale, questo non vizia il procedimento con riferimento alla particolare situazione e alla necessità di acquisizioni istruttorie (cfr., da ult., Cons. Stato - Sez. IV, 27 marzo 2002, n. 1728; T.A.R. Puglia - Bari, Sez. I, 17 maggio 2001, n. 1753)”. (30) - Cfr.: T.A.R. Veneto, Sez. I, sent. n. 2267/2004 (c.c. 20 maggio 2004). (31) - Sulla questione, con particolare efficacia: E. BOURSIER NIUTTA - A. ESPOSITO, Elementi di diritto disciplinare, cit., 126-127. (32) - Sulla questione, con la sollevazione di seri dubbi di costituzionalità per la prassi che fissa anticipatamente al manchevole il grado massimo che può rivestire il militare difensore: E. BOURSIER NIUTTA - A. ESPOSITO, Elementi di diritto disciplinare, cit., 135-139. (33) - Proprio in tema di effettività della difesa nel procedimento disciplinare di corpo per l’irrogazione della consegna di rigore dobbiamo registrare un importante intervento della Corte costituzionale, sent. 5 febbraio 1992, n. 37. In proposito: R. NANIA, Spunti in tema di potere disciplinare e diritto alla difesa, in GIUR. COST., XXXVII, fasc. 2, marzo-aprile 1992, 1513- 1516. (34) - Si tratta di: Tar Emilia-Romagna, Sez. Parma, sent. 11 febbraio 2002 (c.c. 22 gennaio 2002), n. 83. (35) - Bisogna sottolineare che l’effetto primario della perdita del grado per rimozione è il ridiscendere per intero la scala gerarchica dalla posizione sino allora acquisita a quella di base. L’effetto primario prescinde dalla circostanza che il militare di qualsiasi categoria e di qualsiasi grado sia in attività di servizio o sia in congedo. L’effetto ulteriore, che riguarda unicamente i militari in attività di servizio attivo (in servizio permanente, in ferma o in rafferma), è l’interruzione del rapporto di impiego o di servizio con conseguente collocazione in congedo. Non è corretto, allora, qualificare questa sanzione di stato come “rimozione dall’impiego”, come diretta traduzione nell’ordinamento militare della destituzione contemplata nel pubblico impiego civile. Per questo equivoco: A. ROMEO - A. BORDIGNON, Le sanzioni disciplinari nei riguardi del personale militare ed il relativo procedimento amministrativo di accertamento, Padova, Cedam, 1999, 16 ss. (36) - È bene precisare che esiste anche una rimozione, quale pena militare accessoria contemplata dall’art. 29 c.p.m.p., che consegue alla condanna per reclusione militare inflitta per durata superiore a tre anni. Questo tipo di rimozione comporta per il condannato la privazione perpetua del grado e lo fa discendere alla condizione di soldato semplice o di militare di ultima classe. In caso, quindi, di applicazione di questa pena accessoria, l’amministrazione è vincolata alle determinazioni del giudice penale che, in astratto, incidono esclusivamente sulla collocazione gerarchica del condannato, ma non comportano, di per sé, la cessazione dal servizio dello stesso (cfr.: Corte cost., sent. n. 363/1996). Quest’ultima, invece, è contemplata come effetto ulteriore della perdita del grado dalle varie leggi di stato giuridico dei militari, quindi può essere adottata esclusivamente a seguito di procedimento disciplinare instaurato dall’amministrazione competente. Sul punto: D. BRUNELLI - G. MAZZI, Diritto penale militare, Milano, Giuffrè, 19982, 177 ss. (37) - Sul procedimento disciplinare di stato, vedi in particolare: F. BREGLIA, Lo stato degli ufficiali, cit., 270-317; E. BOURSIER NIUTTA, Brevi riflessioni su aspetti procedurali della disciplina militare di stato, in RIV. POL., L, fasc. VII, luglio 1997, 449-462; A. ROMEO - A. BORDIGNON, Le sanzioni disciplinari nei riguardi del personale militare, cit., 21-69; A. Simoncelli, Sanzioni di di stato e di corpo. Procedimenti disciplinari, in V. POLI - V. TENORE (a cura di), I procedimenti amministrativi tipici e il diritto di accesso nelle Forze armate, Milano, Giuffrè, 2002, 294- 324; B. BURATTI - C. PELLEGRINI, Il procedimento disciplinare di stato per il personale militare, in RIV. G.D.F., LI, n. 6, novembre-dicembre 2002, 2491-2520. (38) - Ovviamente, è un sistema ben diverso da quello concepito per gli impiegati civili dello Stato e disciplinato agli artt. 78 ss. del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3. Basti pensare che la commissione di disciplina in quel contesto, ai sensi dell’art. 114 d.P.R. n. 3/1957, propone la sanzione da applicare con deliberazione motivata, stesa dal relatore e firmata dal presidente, dall’estensore e dal segretario. (39) - Proprio perché dovrebbe essere di supporto al provvedimento finale dell’autorità centrale il giudizio della commissione di disciplina, oltre a rivestire la forma scritta per espressa disposizione di legge, deve essere motivato per sua stessa natura. In questi termini: A. ROMEO - A. BORDIGNON, Le sanzioni disciplinari nei riguardi del personale militare, cit., 40-41. (40) - Che il giudizio debba costituire una valutazione complessiva della figura del militare e che, dovendo solo dichiarare se lo stesso sia meritevole o meno di conservare il grado, non richiede alcuna motivazione, è antico e autorevole insegnamento, il quale non poco ha influito sulla prassi applicativa delle leggi di stato giuridico. In proposito: F. BREGLIA, Lo stato degli ufficiali, cit., 313-314. (41) - La giurisprudenza non senza qualche imbarazzo affronta il problema della natura giuridica del giudizio delle commissioni di disciplina e della conseguente mancanza di motivazione. Il Consiglio di Stato è generalmente dell’avviso che il giudizio espresso da questo organo collegiale non rientra né nella categoria dei pareri vincolanti, né in quella di atti a contenuto decisorio, ma costituirebbe un “mero verdetto” di esclusiva valenza endoprocedimentale. In proposito: Cons. Stato, Sez. IV, sent. n. 3036/2003 (ud. 10 dicembre 2002). Anche i Tar esprimono, in parte, lo stesso orientamento, definendo il giudizio in questione come atto interno al procedimento disciplinare, non vincolante per l’autorità titolare della potestà sanzionatoria, né, pertanto, determinante ai fini dell’irrogazione della perdita del grado per rimozione, la cui impugnazione deve ritenersi assorbita da quella del provvedimento finale. In proposito: Tar Veneto, Sez. I, sent. n. 178/2001 (ud. 21 dicembre 2000). Altre volte si preferisce teorizzare diversamente, affermando che il giudizio delle commissioni di disciplina sia comunque fornito di motivazione, almeno per relationem, desunta dagli atti emergenti dall’inchiesta formale, con particolare riguardo alla relazione riepilogativa e al rapporto finale dell’ufficiale inquirente (o accertatore). In proposito: Tar Veneto, Sez. I, sent. 4656/2003 (ud. 29 maggio 2003); Tar Trentino Alto Adige, Sez. Bolzano, sent. n. 152/2000 (ud. 1° dicembre 1999). Per un quadro più completo della giurisprudenza in materia di motivazione delle sanzioni disciplinari, si veda: A. SIMONCELLI, Sanzioni di stato e di corpo, cit., 321-323. (42) - In questi termini si è, da antica data, insegnato che il giudizio delle commissioni di disciplina non costituisce una decisione, “ma sebbene soltanto un parere …, ossia propriamente una manifestazione di opinione”. In questo contesto ogni decisione finale spetta all’autorità centrale e soltanto il provvedimento da questa adottato deve essere motivato. In proposito: F. BREGLIA, Lo stato degli ufficiali, cit. 314-316. Più recentemente, si è sottolineato il valore di proposta obbligatoria ma non vincolante del giudizio della commissione di disciplina, da cui l’autorità titolare della potestà sanzionatoria può sempre discostarsi; si veda: A. ROMEO - A. BORDIGNON, Le sanzioni disciplinari nei riguardi del personale militare, cit., 57-60.

References: e contrario
 Art. 62
 Art. 62
 Art. 62
 art. 62
 Art. 64
 Art. 65