Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Rocznosc_i_wieloletniosc_w_finansach_publicznych-ebook/p02034643i020
Timestamp: 2018-03-20 23:41:25+00:00

Document:
Roczność i wieloletniość w finansach publicznych [Urszula Kinga Zawadzka-Pąk, Eugeniusz Ruśkowski, Janusz Stankiewicz] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00178 008048 12015919 na godz. na dobę w sumie
Roczność i wieloletniość w finansach publicznych - ebook/pdf
Autor: Urszula Kinga Zawadzka-Pąk, Eugeniusz Ruśkowski, Janusz Stankiewicz Liczba stron:
ISBN: 978-83-264-7542-9 Data wydania: 2017-09-13
'Roczność i wieloletniość to postulaty prawidłowości, na których winny być oparte procesy zarządzania finansami publicznymi, w tym procesy planowania budżetowego. Dyskusja naukowa nt. roczności i wieloletniości w finansach publicznych nabrała dużej dynamiki w okresie ostatnich kilku lat z uwagi na zaburzenia fiskalne, które skutkowały gwałtownym spadkiem regularnych dochodów fiskalnych i wzrostem deficytu i długu w finansach publicznych. Monografia ma charakter nowatorski, obejmuje bowiem pogłębione badanie budżetów i procedur budżetowych licznej grupy państw w okresie ostatnich kilkunastu lat, z uwzględnieniem najnowszej dyrektywy Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r.'
'Aspekt wydłużenia horyzontu planowania finansowego w sektorze finansów publicznych i sposobu realizacji tego zadania stanowi jeden z kluczowych współczesnych problemów stawianych przed odpowiedzialnymi za politykę fiskalną i, co zrozumiałe, przed badaczami zajmującymi się finansami publicznymi. Jego właściwe rozstrzygnięcie wymaga refleksji teoretycznej, praktycznego wprowadzenia i wypróbowania nowych rozwiązań, a następnie ich weryfikacji. Istotna tu jest efektywna współpraca pomiędzy nauką i praktyką. Badania wykorzystujące przykłady międzynarodowe wybitnie rozszerzają możliwości rozbudowy teorii oraz skracają czas niezbędny do sprawdzenia i ewentualnej rewizji konkretnych rozwiązań'.
ROCZNOŚĆ I WIELOLETNIOŚĆ W FINANSACH PUBLICZNYCH redakcja naukowa Eugeniusz Ruśkowski Eugeniusz Ruśkowski Janusz Stankiewicz Marcin Tyniewicki Urszula K. Zawadzka-Pąk Warszawa 2014 Projekt został sﬁ nansowany ze środków Narodowego Centrum Nauki przyznanych na podstawie decyzji numer DEC-2011/01/B/HS5/03357 Stan prawny na 1 sierpnia 2014 r. Recenzent Prof. dr hab. Teresa Lubińska Dr hab. Marta Postuła, prof. Akademii Leona Koźmińskiego Wydawca Grzegorz Jarecki Redaktor prowadzący Ewa Fonkowicz Opracowanie redakcyjne Ewa Wiater Łamanie JustLuk Łukasz Drzewiecki, Justyna Szumieł, Krzysztof Drzewiecki Układ typograﬁ czny Marta Baranowska Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl P(cid:202)(cid:189)(cid:221)(cid:187)(cid:131) I(cid:254)(cid:144)(cid:131) K(cid:221)(cid:174)(cid:141)(cid:257)(cid:187)(cid:174) © Copyright by Eugeniusz Ruśkowski, Janusz Stankiewicz, Marcin Tyniewicki, Urszula Kinga Zawadzka-Pąk ISBN 978-83-264-3397-9 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer SA Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl Spis treści Spis treści Wykaz skrótów / 7 Wprowadzenie / 11 Część I Roczność i wieloletniość w finansach publicznych Unii Europejskiej i wybranych krajów europejskich Rozdział 1 Unia Europejska / 17 Rozdział 2 Republika Białorusi / 43 Rozdział 3 Republika Czeska / 55 Rozdział 4 Republika Francuska / 67 Rozdział 5 Republika Litewska / 89 Rozdział 6 Rzeczpospolita Polska / 109 Rozdział 7 Federacja Rosyjska / 122 Rozdział 8 Republika Słowacka/ 135 5 Konkluzje / 263 Rozdział 9 Ukraina / 148 Rozdział 10 Węgry / 161 Rozdział 11 Wielka Brytania / 175 Część II Wybrane problemy szczegółowe w świetle wyników badań Rozdział 1 Ewolucja relacji między zasadą roczności i zasadą wieloletniości w finansach publicznych oraz możliwości ich dalszego rozwoju w wybranych krajach europejskich / 193 Rozdział 2 Wieloletnie planowanie finansowe państwa w Polsce na tle wybranych krajów europejskich / 211 Rozdział 3 Budżetowanie zadaniowe a programowanie wieloletnie finansów publicznych / 233 Rozdział 4 Dyrektywa Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich – jej rola w upowszechnianiu zasady wieloletniości w finansach publicznych oraz problemy interpretacyjne i praktyczne / 249 Konkluzje / 263 Summary / 269 Bibliografia / 275 Autorzy / 287 6 Wykaz skrótów Wykaz skrótów Akty prawne dyrektywa Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżeto- wych państw członkowskich (Dz. Urz. UE L 306 z 23.11.2011, s. 41) kodeks budżetowy Federacji Rosyjskiej – Biu- dżietnyj kodieks Rossijskoj Fiedieracii ot 31 ijulja 1998 g., nr 145–FZ Konstytucja Federacji Rosyjskiej przyjęta dnia 12 grudnia 1993 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) Konstytucja Republiki Słowacji z dnia 1 wrześ- nia 1992 r. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 paź- dziernika 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz. Urz. UE L 298 z 26.10.2012, s. 1, z późn. zm.) rozporządzenie Rady (UE, Euratom) nr 1311/2013 z dnia 2 grudnia 2013 r. okre- ślające wieloletnie ramy finansowe na lata 2014–2020 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, s. 884) 7 dyrektywa 2011/85/UE KB FR Konstytucja FR Konstytucja RP Konstytucja RS rozporządzenie nr 966/2012 rozporządzenie nr 1311/2013 Wykaz skrótów rozporządzenie 1466/97/WE TFUE TUE u.f.p. ustawa č. 218/2000 Sb. ustawa č. 250/2000 Sb. ustawa LOLF ustawa organiczna o programowaniu rozporządzenie Rady nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordyna- cji polityk gospodarczych (Dz. Urz. UE L 209 z 2.08.1997, s. 1, z późn. zm.) Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 47) Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsoli- dowana Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 13) ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finan- sach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) czeska ustawa o regułach budżetowych i zmia- nie niektórych ustaw – zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla) czeska ustawa o regułach budżetowych budże- tów terenowych – zákon č. 250/2000 Sb., o roz- počtových pravidlech územních rozpočtů francuska ustawa organiczna nr 2001-692 o ustawach finansowych z dnia 1 sierpnia 2001 r. (JORF nr 177 z 2 sierpnia 2001 r.) francuska ustawa organiczna nr 2012-1403 z dnia 17 grudnia 2012 r. o programowaniu i zarządzaniu finansami publicznymi (JORF nr 294 z 18 grudnia 2012 r.) Inne AME Analizy BAS BSP CSR Annually Managed Expenditure (wydatki za- rządzane roczne) Analizy Biura Analiz Sejmowych Białostockie Studia Prawnicze Comprehensive Spending Reviews (całościowe przeglądy wydatków) 8 Wykaz skrótów DBP DELs DNB EWG FK FR Departmental business plans (ministerialne plany biznesowe) Departamental Expenditure Limits (ministe- rialne limity wydatków) dochód narodowy brutto Europejska Wspólnota Gospodarcza Finanse Komunalne Federacja Rosyjska MFW Międzynarodowy Fundusz Walutowy MOP (ILO) Międzynarodowa Organizacja Pracy (Interna‑ tional Labour Organization) MTBF Medium Term Budget Frameworks (średnioter- minowe ramy budżetowe) MTEF Medium Term Expediture Frameworks (śred- nioterminowe ramy wydatkowe) MTFF Medium Term Fiscal Frameworks (średnioter- NPM OBR OECD ONZ PAP PF PKB PSAs RAP RGPP UE minowe ramy fiskalne) Nowe Zarządzanie Publiczne Office for Budget Responsibility (Agencja Odpo- wiedzialności Budżetowej) Organizacja Współpracy Gospodarczej i Roz- woju Organizacja Narodów Zjednoczonych Projet annuel de performance (roczny plan re- zultatów) perspektywa finansowa produkt krajowy brutto Public Service Agreements (umowy o świadcze- nia publiczne) roczny raport rezultatu Całościowy Przegląd Polityk Publicznych Unia Europejska UGW Unia Gospodarcza i Walutowa VAT Value ‑Added Tax 9 Wykaz skrótów WE Wspólnota Europejska WPF WPFP Wieloletni Plan Finansowy Państwa wieloletnia prognoza finansowa Zesz. Nauk. WSEI ZSRR Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Ekonomii i Innowacji w Lublinie Związek Socjalistycznych Republik Radzie- ckich 10 Wprowadzenie Wprowadzenie Prezentowany materiał jest monograficznym opracowaniem prob- lemu roczności i wieloletniości w finansach publicznych w Europie. Jest on jednym z wyników badań naukowych, prowadzonych w ramach problemu badawczego NCN 2011/01/B/HS5/03357, finansowanych przez Narodowe Centrum Nauki1. W zasadzie przez cały XX w. finanse publiczne krajów europej- skich opierały się na zasadzie jednoroczności budżetu, mimo że nauka postulowała wprowadzenie w zamian lub obok niej zasady wielolet- niego planowania finansowego. W niektórych krajach europejskich wprowadzano eksperymentalne rozwiązania w tym zakresie, wydłu- żające okres planowania budżetowego (finansowego) powyżej jednego roku, kończące się z reguły niepowodzeniem. Pozytywne rezultaty w tym zakresie zaczęły przynosić dopiero doświadczenia licznych krajów z końca XX w. i początku nowego milenium. Początkowo po- legały one na wzmacnianiu rocznego budżetu fragmentarycznymi, wieloletnimi planami finansowymi (np. w zakresie finansowania in- westycji, ograniczania długu publicznego), potem zaś na opracowy- waniu całościowych, wieloletnich planów finansowych, różnorodnie powiązanych z rocznym budżetem. Około 2010 r. można więc było zasadnie mówić o wzmacnianiu zasady roczności budżetu zjawiskiem wieloletniości w finansach publicznych. Dlatego problemem nauko- wym prowadzonych badań była odpowiedź na pytanie, czy zjawisko wieloletniości planowania finansowego w Europie ma charakter trwały oraz czy będzie ono nabierać charakteru zasady prawnej, konkuren- cyjnej lub wzmacniającej wobec zasady jednoroczności budżetu? Jako hipotezę badań przyjęto, że wieloletniość w planowaniu finansowym 1 Prowadzonych przez zespół w składzie: E. Ruśkowski (kierownik projektu), J. Stankiewicz, M. Tyniewicki i U.K. Zawadzka ‑Pąk. 11 Wprowadzenie ma charakter trwały, wzmacniający, a nie konkurencyjny wobec zasady jednoroczności budżetu, oraz że w coraz szerszym zakresie będzie przybierała postać zasady prawnej. Przeprowadzone badania potwier- dziły tę hipotezę, zaś jej dodatkowym wzmocnieniem było wydanie dyrektywy Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wy- mogów dla ram budżetowych państw członkowskich (Dz. Urz. UE L 306 z 23.11.2011, s. 41), zobowiązującej te kraje do jej implementacji do dnia 31 grudnia 2013 r. Badania przeprowadzono w organach Unii Europejskiej oraz w wybranych dziesięciu krajach europejskich. Poza studiami teoretycz- nymi oraz analizą ewolucji systemu prawnego, przedmiotowe bada- nia objęły także faktyczne kształtowanie się zasady roczności budżetu i wieloletniości planowania finansowego w tych podmiotach. Rzutuje to na redakcję prezentowanej monografii, w której po odrębnych cha- rakterystykach roczności i wieloletniości finansów publicznych Unii Europejskiej i badanych krajów przedstawiono wybrane problemy me- rytoryczne, dające podstawę do wyciągnięcia wniosków końcowych (sformułowania konkluzji). Co do zasady, prezentowany materiał uwzględnia stan prawny i faktyczny aktualny na koniec 2012 r. Implementacja dyrektywy 2011/85/UE do końca 2013 r. stworzyła jednak w omawianym zakresie nową sytuację w krajach Unii Europejskiej. O jej aspektach, opartych na fragmentarycznych materiałach, sygnalizujemy także w przed- miotowym opracowaniu2. Ta nowa sytuacja prawna i faktyczna, po- wstała po implementacji powoływanej dyrektywy, wymaga podjęcia odrębnych badań naukowych dla pogłębienia i weryfikacji wniosków zawartych w niniejszej monografii. Powstanie przedmiotowej monografii było możliwe dzięki wy- siłkowi organizacyjnemu i merytorycznemu licznych kolegów z róż- nych ośrodków europejskich, za który chcemy im serdecznie po- dziękować. Nie jesteśmy w stanie wymienić wszystkich imiennie, dlatego wskażemy tylko niektórych z nich, zachowując kolejność al- fabetyczną prezentowanych krajów. Serdeczne podziękowania kieru- jemy do: doc. L. Abramchik z Uniwersytetu J. Kupały w Grodnie, doc. P. Mrkývka z Uniwersytetu Masaryka w Brnie oraz M. Kozieła z Uni- 2 Materiały w tym zakresie, autorstwa członków zespołu badawczego oraz konsul- tantów badań z wybranych krajów, zostaną zaprezentowane w Białostockich Studiach Prawniczych 2014, nr 16. 12 Wprowadzenie wersytetu Technicznego w Ostrawie, C. Riou z Uniwersytetu Paryż 1 Pantheon -Sorbonne, doc. B. Sudavičiusa z Uniwersytetu Wileńskiego, dr. A. Paula z Państwowego Uniwersytetu w Woroneżu, doc. M. Sidaka z Uniwersytetu Comeniusa w Bratysławie, doc. O. Ilnytskyi i doc. P. Mo- stovyy z Lwowskiego Uniwersytetu Państwowego im. I. Franko oraz dr. G. Kecső z Eőtvős Loránd University w Budapeszcie. Istotne znaczenie dla ostatecznego kształtu prezentowanej monografii miały także uwagi jej recenzentów wydawniczych: prof. dr hab. T. Lubińskiej i dr hab. M. Postuły, prof. ALK. Autorzy monografii serdecznie dziękują za ich różnorodność i wszechstron- ność, dającą możliwość ponownej analizy struktury pracy oraz tez w niej zawartych. Białystok, czerwiec 2014 r. Redaktor naukowy prof. zw. dr hab. Eugeniusz Ruśkowski 13 Część I Roczność i wieloletniość w finansach publicznych Unii Europejskiej i wybranych krajów europejskich Rozdział 1. Unia Europejska Marcin Tyniewicki Rozdział 1 Unia Europejska 1.1. Wprowadzenie Dla finansów publicznych zarówno całej Unii Europejskiej, jak i krajów członkowskich, lata 2008–2009 były niezwykle istotne. Za- początkowały bowiem ciągle trwający okres stagnacji gospodarki eu- ropejskiej, a w niektórych latach pojawiło się nawet zjawisko recesji, którego potwierdzeniem był spadek produktu krajowego brutto (PKB), np. w roku 2009 w wysokości 4,3 , czy w roku 2012 – 0,4 . Także prognozy Komisji Europejskiej do końca roku 2015 nie są zbyt opty- mistyczne, choć zauważalna jest tendencja niewielkiego ożywienia (zob. tabela nr 1). Ponadto „pełzającej” stagnacji towarzyszy wzrost bezrobocia, które od roku 2012 w całej Unii przekracza 10 , a w strefie euro oscyluje wokół 12 . Także prognozy w tym zakresie nie przewi- dują diametralnej zmiany (tabela nr 2). Tabela 1. Wzrost realnego PKB w Unii Europejskiej i strefie euro w latach 2007–2015 (w procentach) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 UE– 27/28 strefa euro 3,0 2,8 0,5 0,4 –4,3 1,8 –4,2 1,8 1,6 1,6 –0,4 0,1 1,6 –0,7 –0,4 1,2 2,0 1,7 Źródło: Europe in figures. Eurostat yearbook 2012, Luxembourg 2012, s. 41; European Eco‑ nomic Forecast. Spring 2014, European Economy 2014, nr 3, s. 15–16. 17 Część I. Roczność i wieloletniość w finansach publicznych… Tabela 2. Stopa bezrobocia w Unii Europejskiej i strefie euro w latach 2007–2015 (w procentach) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 UE- 27/28 strefa euro 7,2 7,6 7,1 7,6 9,0 9,6 9,6 9,7 10,4 10,8 10,5 10,1 10,1 10,1 11,3 12,0 11,8 11,4 Źródło: Europe in figures. Eurostat yearbook 2012, s. 245; European Economic Forecast. Autumn 2012, European Economy 2012, nr 7, s. 23; European Economic Forecast. Spring 2014, s. 20. Słabnąca kondycja gospodarek poszczególnych państw członkow- skich nie tylko wynikała z globalnego kryzysu finansowego, lecz także była spowodowana nadmierną nierównowagą w budżetach krajowych i rosnącym zadłużeniem publicznym. Powszechne są już opinie, szcze- gólnie dotyczące strefy euro, iż boryka się ona z permanentnym kryzy- sem zadłużenia (zob. tabela nr 3). W wielu krajach osiągnął on znaczne rozmiary, nawet kilkukrotnie przekraczające maksymalny poziom 60 PKB, który został ustanowiony w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i uznany za budżetowe kryterium konwergencji. Przy- kładowo w latach 2012–2013 dług publiczny w następujących krajach członkowskich wyniósł (lub był szacowany) odpowiednio na pozio- mach: Grecja – 156 i 175,2 PKB; Irlandia – 117,6 i 123,3 PKB; Włochy – 127,0 i 131,4 PKB, Portugalia – 123,6 i 123,0 PKB1. Tabela 3. Bilans i dług sektora general government do PKB w Unii Europejskiej i strefie euro w latach 2007–2015 (w procentach) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 –0,9 –2,4 –6,9 –6,5 –4,5 –3,9 –3,3 –2,6 –2,5 –0,7 –2,1 –6,4 –6,2 –4,1 –3,7 –3,0 –2,5 –2,3 58,9 62,5 74,8 80,0 82,5 86,7 88,9 89,5 89,2 66,4 70,1 79,9 85,3 87,2 92,7 95,0 96,0 95,4 Saldo sektora – UE Saldo sektora – strefa euro Dług publiczny sektora – UE Dług publicz- ny sektora – strefa euro Źródło: Europe in figures. Eurostat yearbook 2012, s. 61; European Economic Forecast. Spring 2014, s. 24. 1 Report on public finance in EMU 2013, European Economy 2013, nr 4, s. 19. 18 Rozdział 1. Unia Europejska Instrumenty, które miały przeciwdziałać nadmiernej nierówno- wadze i zadłużeniu publicznemu, tj. procedura nadmiernego deficytu oraz Pakt Stabilności i Wzrostu, okazały się nieskuteczne2. Zmusiło to Unię Europejską do podjęcia działań w celu ich reformy, a także chodzi- ło o zmiany w funkcjonowaniu nadzoru budżetowego nad państwami członkowskimi, również spoza strefy euro. W 2011 r. przyjęto pakiet legislacyjny sześciu aktów prawnych3, poprzez który z jednej strony zreformowano Pakt Stabilności i Wzrostu, z drugiej – wzmocniono koordynację polityki budżetowej i nadzór budżetowy, m.in. poprzez wprowadzenie procedur dotyczących monitorowania, zapobiegania i korygowania zakłóceń równowagi makroekonomicznej w państwach członkowskich. Przy czym należy zauważyć, że wzmocnienie nadzoru budżetowego przebiegało bardziej intensywnie w krajach, które przyję- ły wspólną walutę euro, w 2013 r. bowiem dodatkowo uchwalono dwa akty prawne, które odnoszą się tylko do krajów z tej grupy4. 2 Zob. szerzej P.J. Lewkowicz, M. Tyniewicki, Ocena unijnych i krajowych regula‑ cji prawnych ograniczających dług publiczny (w:) H. Litwińczuk (red.), Prawo europej‑ skie – 5 lat doświadczeń w polskim prawie finansowym, Warszawa 2011 i powoływana tam literatura. 3 Przyjęty pakiet sześciu aktów prawnych potocznie określany jest jako „sześ- ciopak” i składają się na niego: 1) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1173/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefie euro (Dz. Urz. UE L 306 z 23.11.2011, s. 1); 2) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1174/2011 z dnia 16 li- stopada 2011 r. w sprawie środków egzekwowania korekty nadmiernych zakłóceń równowagi makroekonomicznej w strefie euro (Dz. Urz. UE L 306 z 23.11.2011, s. 8); 3) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1175/2011 z dnia 16 li- stopada 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych (Dz. Urz. UE L 306 z 23.11.2011, s. 12); 4) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 li- stopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekono- micznej i ich korygowania (Dz. Urz. UE L 306 z 23.11.2011 r., s. 25); 5) rozporządzenie Rady (UE) nr 1177/2011 z dnia 8 listopada 2011 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia proce- dury nadmiernego deficytu (Dz. Urz. UE L 306 z 23.11.2011, s. 33); 6) dyrektywa Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich (Dz. Urz. UE L 306 z 23.11.2011, s. 41). 4 Przyjęte dwa akty prawne potocznie są określane jako „dwupak” i są to: 1) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 473/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie wspólnych przepisów dotyczących monitorowania i oceny projektów planów budżetowych oraz zapewnienia korekty nadmiernego defi- 19 Część I. Roczność i wieloletniość w finansach publicznych… 1.2. Obowiązujące regulacje dotyczące finansów publicznych Unii Europejskiej, ze szczególnym uwzględnieniem zasady roczności i wieloletniego planowania finansowego Na wstępie należy zaznaczyć, że regulacje dotyczące finansów pub- licznych w Unii Europejskiej posiadają zróżnicowany zakres i charak- ter. Wynika to ze specyfiki systemu prawnego, który jest podstawą jej funkcjonowania, co w konsekwencji przekłada się na niejednorodny za- kres prawa finansowego (w tym prawa budżetowego) Unii Europejskiej5. Na mocy art. 47 Traktatu o Unii Europejskiej (wersja skonsolido- wana Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 13) Unia została wyposażona w osobowość prawną, a więc jest odrębnym bytem prawnym (związ- kiem publicznoprawnym), oraz posiada tzw. władztwo publicznopraw- ne, objawiające się m.in. tym, że stanowi ona własny porządek prawny. Porządek ten ma specyficzny charakter i składają się na niego określone akty prawne, stanowiące również podstawy funkcjonowania budżetu ogólnego Unii Europejskiej. Budżet ten stanowi odrębny od budżetów państw członkowskich fundusz publiczny, aczkolwiek z nimi powią- zany. Wyposaża się go w ustalone dochody, z których te najważniejsze (podstawowe) określa się jako zasoby własne (zob. art. 311 TFUE). Na tej podstawie można stwierdzić, że Unia posiada nie tylko autonomię ustrojową, lecz także autonomię finansową. Reasumując, te przepisy prawne, które są podstawą jej funkcjono- wania w sferze finansowej, a więc stanowiące o jej własnych finansach publicznych, zaliczane są do tzw. prawa finansów Unii Europejskiej, jako jednej z części prawa finansowego Unii6. cytu w państwach członkowskich należących do strefy euro (Dz. Urz. UE L 140 z 27.05.2013, s. 11); 2) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 472/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru gospodarczego i budżetowego nad państwami członkowskimi należącymi do strefy euro dotkniętymi lub za- grożonymi poważnymi trudnościami w odniesieniu do ich stabilności finansowej (Dz. Urz. UE L 140 z 27.05.2013, s. 1). 5 C. Kosikowski, Finanse i prawo finansowe Unii Europejskiej, Warszawa 2014, s. 172–173; M. Tyniewicki, Scope and definition on the budget law of the European Union (w:) M.V. Kareseva (Sentsova) (red.), Tax and budget law: modern problems of property relations, Voronezh 2012, s. 419–425. 6 C. Kosikowski, Finanse i prawo finansowe…, s. 77, 172–173. 20 Rozdział 1. Unia Europejska Z drugiej strony Unia Europejska to także organizacja międzyna- rodowa, a stanowione przez nią normy prawne są kierowane również do państw członkowskich. Wśród tych przepisów będą te, których przedmiotem regulacji są finanse publiczne. W ten sposób Unia na- rzuca więc pewne finansowe rozwiązania państwom członkowskim. Przykładem tego typu działalności prawotwórczej są regulacje zobo- wiązujące państwa członkowskie do nieprzekraczania deficytu bu- dżetowego i długu publicznego odpowiednio ponad poziom 3 i 60 . Ta grupa przepisów stanowi drugą część prawa finansowego Unii Eu- ropejskiej, określanego w literaturze jako unijne prawo finansowe7. Reasumując, należy stwierdzić, że prawo finansowe Unii Europej- skiej jest złożone z norm różnorodnych zakresowo, w zależności od tego, kto jest ich adresatem. Autor natomiast, wskazując poniżej podsta- wowe źródła prawa finansowego w Unii, skupi się na tych, które regulują jej własne finanse, czyli głównie dotyczące jej systemu budżetowego, a jego kluczowym elementem jest budżet ogólny Unii Europejskiej. Problematyka finansów Unii Europejskiej dosyć szeroko została uregulowana w prawie traktatowym, głównie w Traktacie o funkcjo- nowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 47). Poświęcono jej bowiem odrębny tytuł II „Posta- nowienia finansowe” w części VI tego Traktatu od art. 310 do art. 325. Uwzględniono w nich następujące zagadnienia: – zasady dotyczące budżetu ogólnego Unii Europejskiej (art. 310 i 313 TFUE), w tym zasadę roczności wynikającą z art. 310 ust. 1 i 2 oraz art. 313 TFUE; – dochody budżetu ogólnego, określane jako zasoby własne (art. 311 TFUE); – wieloletnie planowanie finansowe w Unii Europejskiej, których instrumentem są wieloletnie ramy finansowe, określane także jako perspektywa finansowa (art. 312 TFUE); – procedura uchwalania budżetu ogólnego, jego wejście w życie oraz związaną z nim problematykę dokonywania wydatków (art. 314–316 TFUE); – zasady wykonywania budżetu przez Komisję we współpracy z państwami członkowskimi (art. 317 TFUE); – procedury składania sprawozdań z wykonania budżetu ogólnego oraz udzielania absolutorium (art. 318–319 TFUE); 7 Tamże, s. 173. 21 Część I. Roczność i wieloletniość w finansach publicznych… – zwalczanie nadużyć finansowych (art. 325 TFUE); – inne kwestie szczegółowe (art. 322–324 TFUE). Z kolei we wcześniejszym tytule I „Postanowienia instytucjonal- ne”, w sekcji siódmej poświęconej Trybunałowi Obrachunkowemu, w art. 287 TFUE uregulowano problematykę kontroli budżetowej realizowanej przez ten organ i przedstawianie przez niego rocznych sprawozdań dotyczących tej kontroli. Problematyka finansów publicznych została również uwzględ- niona w Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 327 z 26.10.2012, s. 1) (Euroatom). Tu należy zauważyć, że pomimo odrębnej osobo- wości prawnej tej Wspólnoty, jej dochody i wydatki objęte zostały budżetem ogólnym Unii Europejskiej, o czym wprost stanowi art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie za- sad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz. Urz. UE L 298 z 26.10.2012, s. 1, z późn. zm.). W powoływanym traktacie kwestiom finansowym poświęcono tytuł IV „Szczegóło- we postanowienia finansowe”, tj. art. 171–183a, choć większa części z nich została uchylona, ze względu na wskazany fakt objęcia zakre- sem budżetu unijnego. Natomiast przepisy utrzymane w mocy doty- czą głównie podstawowych zasad budżetowych oraz wyodrębnienia tzw. budżetów operacyjnego i badawczo-inwestycyjnego Euratomu. Wśród tych zasad w art. 171 ust. 1 powołanego traktatu wskazana została zasada roczności. W mniejszym zakresie kwestie budżetowe znalazły swoje miejsce w Traktacie o Unii Europejskiej. Kluczowy tu jest art. 41 TUE, który stanowi o wydatkach administracyjnych i operacyjnych w związku z realizacją wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Powyższe przepisy są rozwijane i uszczegóławiane w aktach prawa wtórnego. Ich katalog jest dosyć rozbudowany i ze względu na ramy niniejszego opracowania poniżej zostaną wymienione tylko te podsta- wowe i najważniejsze. Można skategoryzować je według następujących obszarów tematycznych: 1. Przepisy regulujące zasady budżetowe, w tym kluczową z punktu widzenia analizowanej w niniejszym rozdziale problematyki za- sadę roczności oraz wyjątki od niej. Ponadto w grupie tej znala- zły się przepisy dotyczące szeroko pojętej procedury budżetowej. 22 Rozdział 1. Unia Europejska W szczególności obejmują one procesy uchwalania i wykonywa- nia budżetu, sprawozdawczość i kontrolę budżetową, czynności z zakresu udzielania absolutorium, przekazywanie dotacji oraz realizację zamówień publicznych: – rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Eu- ratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólne- go Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002; – rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 1268/2012 z dnia 29 października 2012 r. w sprawie zasad stosowania rozpo- rządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 w sprawie zasad finansowych mających zastosowa- nie do budżetu ogólnego Unii (Dz. Urz. UE L 362 z 31.12.2012, s. 1); – rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 1271/2013 z dnia 30 września 2013 r. w sprawie ramowego rozporządzenia fi- nansowego dotyczącego organów, o których mowa w art. 208 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Eura- tom) nr 966/2012 (Dz. Urz. UE L 328 z 07.12.2012, s. 42). 2. Przepisy regulujące system dochodów budżetu ogólnego Unii Eu- ropejskiej: – decyzja Rady z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie systemu za- sobów własnych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 163 z 23.06.2007, s. 17); – rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1150/2000 z dnia 22 maja 2000 r. wykonujące decyzję 2007/436/WE, Euratom w sprawie systemu zasobów własnych Wspólnych Europejskich (Dz. Urz. UE L 130 z 31.05.2000, s. 1, z późn. zm.); – rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1287/2003 z dnia 15 lip- ca 2003 r. w sprawie harmonizacji dochodu narodowego brutto w cenach rynkowych (rozporządzenie DNB) (Dz. Urz. UE L 181 z 19.07.2003, s. 1); – rozporządzenie Rady (EWG, Euratom) nr 1553/89 z dnia 29 maja 1989 r. w sprawie ostatecznych jednolitych warunków poboru środków własnych pochodzących z podatku od warto- ści dodanej (Dz. Urz. UE L 155 z 7.06.1989, s. 9, z późn. zm.). 3. Przepisy regulujące wieloletnie planowanie finansowe w Unii Eu- ropejskiej: 23 Część I. Roczność i wieloletniość w finansach publicznych… – rozporządzenie Rady (UE, Euratom) nr 1311/2013 z dnia 2 grudnia 2013 r. określające wieloletnie ramy finansowe na lata 2014–2020 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, s. 884); – porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 2 grudnia 2013 r. pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w spra- wie dyscypliny budżetowej, współpracy w kwestiach budżeto- wych i należytego zarządzania finansami (Dz. Urz. UE C 373 z 20.12.2012, s. 1). 4. Przepisy z zakresu kontroli finansowej i ochrony interesów finan- sowych Unii Europejskiej: – konwencja sporządzona na podstawie artykułu K.3 Trakta- tu o Unii Europejskiej, o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE C 316 z 27.11.1995, s. 49, z późn. zm.); – rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z 23.12.2005, s. 1); – decyzja Komisji z dnia 28 kwietnia 1999 r. ustanawiająca Eu- ropejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) (Dz. Urz. UE L 136 z 31.05.1999, s. 20, z późn. zm.). 1.3. Zasada roczności w ujęciu historycznym a geneza wieloletniego planowania finansowego w Unii Europejskiej 1.3.1. Historyczny rozwój planowania wieloletniego w Unii Europejskiej Mając na uwadze aspekt planowania finansowego w Unii Europej- skiej, zasada roczności do końca lat 80. miała dominujące znaczenie pomimo wielu modyfikacji i reform systemu budżetowego Wspólnot Europejskich. Nie oznacza to bynajmniej, że nie można wskazać na pewne instytucje, w których okres programowania wykraczał poza jeden rok budżetowy. Jedną z takich instytucji były prognozy finansowe, których podsta- wę prawną stanowiła decyzja Rady z dnia 21 kwietnia 1970 r. dotyczą- ca kilkuletnich prognoz finansowych (Dz. Urz. WE L 94 z 28.04.1970, 24 Rozdział 1. Unia Europejska s. 23). Zgodnie z art. 1 wskazanej decyzji w celu usytuowania budżetu Wspólnot w ramach kilkuletniego planu finansowego Komisja, po za- opiniowaniu przez Komitet ds. Polityki Budżetowej, corocznie przygo- towywała prognozę finansową obejmującą trzy kolejne lata budżetowe oraz wskazywała Wspólnocie następstwa finansowe obowiązywania rozporządzeń i decyzji, jak również propozycji przedstawionych Radzie przez Komisję. Prognozy te były zgodne w zakresie pierwszego roku z przygotowywanym projektem budżetu na kolejny rok budżetowy8. Prognozy przygotowywała Komisja począwszy od 1971 r. (pierw- sze ustalono na lata 1971–1973), aczkolwiek nie zawsze regularnie. Przykładowo nie objęły one roku 1974, kolejne bowiem przyjęto na okres 1975–1977 r., oraz roku 1982, kiedy to prognozy dotyczyły okre- su 1983–1985 r. Z funkcjonowania prognoz wynikało wiele proble- mów. O ile mniej istotnym było szacowanie kwot w nich zawartych, o tyle poważne trudności występowały w kwestii zgodności z rocznym budżetem. Szczególnie kwestia zachowania zgodności wielkości środ- ków z ostatniego roku, który obejmowały prognozy, mogła poważnie zagrozić wykonaniu budżetu9. Początkowo, tj. do 1979 r., trzyletnie prognozy nie stanowiły szczególnego zainteresowania Parlamentu i Rady, z większą uwagą analizował je Komitet Polityki Ekonomicznej. Sytuacja ta się zmie- niła, gdy dochody własne Wspólnot zaczęły być niewystarczające dla pokrycia wydatków budżetowych10. Do instrumentów wieloletniego planowania finansowego zaliczyć należy również kilkuletnie programy wspólnotowe dotyczące finanso- wania określonych przedsięwzięć w ówczesnej Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej i w państwach członkowskich, na wzór dzisiejszych pro- jektów finansowanych z unijnych funduszy (w tym z funduszy struk- turalnych). Przykładowo rozporządzeniem Rady (EWG) nr 724/75 z dnia 18 marca 1975 r. ustanawiającym Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (Dz. Urz. WE L 73 z 21.03.1975, s. 1) powołano Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, któremu jednocześnie zarezerwowano środki na trzy kolejne lata. Z kolei w 1977 r. Rada Europejska ponownie ustaliła pulę środków, która miała być wydatkowana z tego Funduszu przez następny trzyletni okres. Pewną regułą było już ustalanie przez 8 D. Strasser, The Finances of Europe, Luxembourg 1992, s. 185. 9 Tamże. 10 Tamże. 25 Część I. Roczność i wieloletniość w finansach publicznych… Radę Wspólnot Europejskich pułapów finansowych w wieloletnich pro- gramach dotyczących polityki rolnej i energii11. Do 1988 r. programy te jednak nie były powiązane z wieloletnimi planami finansowymi, bo tych ostatnich w istocie nie było. Zasadnicza część gospodarki finan- sowej Wspólnot oparta była wyłącznie na budżecie rocznym. Samodzielne ustalanie wysokości pułapów finansowych przez Radę dla programów wieloletnich było źródłem konfliktu z Parlamen- tem Europejskim, który sprowadzał się głównie do rozgraniczenia władzy legislacyjnej i władzy budżetowej. Kompetencje legislacyjne przysługiwały wówczas tylko Radzie, która uchwalała rozporządze- nia i decyzje – często bez obowiązku uzyskania opinii Parlamentu – dotyczące tworzenia programów wieloletnich i z jednoczesnym określeniem wysokości środków finansowych. W efekcie procedura uchwalania budżetu rocznego, w której brał udział Parlament, sprowa- dzała się do akceptacji kwot wcześniej już przyznanych, a tym samym następowało ograniczenie jego kompetencji budżetowych12. Rozwią- zanie konfliktu nastąpiło poprzez przyjęcie wspólnej deklaracji z dnia 30 czerwca 1982 r.13, zgodnie z którą pułapy finansowe wynikające z istniejących już regulacji będą uznawane, a działania polegające na tworzeniu nowych przepisów ustanawiających kolejne pułapy miały być zaniechane ze względu na wagę procedury uchwalania budżetu. Reguła ta, mając na uwadze przyszłe zobowiązania, była przestrzegana przez Radę, a jeżeli już wprowadzała nowe kwoty zobowiązań, to miały one charakter „szacunkowych”, które następnie były autoryzowane dla każdego roku w ramach procedury budżetowej14. W kontekście wieloletniego planowania finansowego wspólna de- klaracja z dnia 30 czerwca 1982 r. była o tyle istotna, że zapoczątkowała przyjmowanie przez trzy instytucje – Parlament, Radę i Komisję – porozumień międzyinstytucjonalnych (interinstitutional agreements – IIA) dotyczących dyscypliny budżetowej i usprawnienia procedury budżetowej, które właśnie miały za zadanie rozwiązywać spory kom- petencyjne. Pierwsze z porozumień zostało zawarte dnia 29 czerwca 1988 r. i co istotne – zawierało pierwszy wieloletni plan finansowy, 11 Tamże, s. 208. 12 Tamże. 13 Joint declaration of the European Parliament, the Council and the Commission of 30 June 1982 on various measures to improve the budgetary procedure (Dz. Urz. WE C 194 z 28.07.1982, s. 1). 14 D. Strasser, The Finances…, s. 209. 26 Rozdział 1. Unia Europejska określany jako perspektywa finansowa15. Porozumienie stanowiło element pakietu legislacyjnego, realizującego program reform gospo- darczych zaproponowanych przez Komisję Europejską określanych jako Pakiet Delorsa. W szczególności dotyczył on polityki spójności, funduszy strukturalnych oraz finansowania budżetu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Wprowadzono wówczas m.in. tzw. czwarte źródło dochodów – bezpośrednią składkę członkowską. Wspomniana perspektywa obowiązywała w latach 1988–1992 i posiadała formę tabeli wraz z określonymi priorytetami (celami) ogólnymi łącznie z kwotami środków, które miały stanowić źródła finansowania tych celów i były rozpisane na okres pięcioletni z przy- pisaniem kwot w każdym kolejnym roku. Pod względem charakteru prawnego porozumienie międzyinstytucjonalne zawierające wieloletni plan finansowy Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej nie posiadało podstaw traktatowych, ponieważ – co już podkreślał autor – wynika- ło z potrzeby skoordynowania działań legislacyjnych i budżetowych oraz usprawnienia procedury przyjmowania budżetu rocznego. Wo- bec tego można stwierdzić, iż negatywne skutki funkcjonowania za- sady roczności zdeterminowały potrzebę wprowadzania do finansów publicznych ówczesnych Wspólnot Europejskich rozwiązań z zakresu wieloletniego planowania. Perspektywa 1988–1992 była początkiem sformalizowania wie- loletniego planowania finansowego w dzisiejszej Unii Europejskiej, aczkolwiek do roku 2009 planowanie takie znajdowało się poza ra- mami traktatowymi. Jednak od 1993 r. kolejne perspektywy były już przyjmowane na okresy siedmioletnie, co było związane z kolejnymi reformami systemu finansowego Europejskiej Wspólnoty Gospodar- czej wynikającymi z II Pakietu Delorsa16: 1) perspektywa finansowa 1993–1999 zawarta w porozumieniu mię- dzyinstytucjonalnym z dnia 29 października 1993 r.17; 2) perspektywa finansowa 2000–2006 zawarta w porozumieniu mię- dzyinstytucjonalnym z dnia 6 maja 1999 r.18; 15 Interinstitutional agreement on budgetary discipline and improvement of the budgetary procedure (Dz. Urz. WE L 185 z 15.07.1998, s. 33). 16 European Union Public Finance, Luxembourg 2008, s. 51 i n. 17 Interinstitutional agreement of 29 October 1993 on budgetary discipline and improvement of the budgetary procedure (Dz. Urz. WE C 331 z 7.12.1993, s. 1). 18 Porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 6 maja 1999 r. między Parlamen- tem Europejskim, Radą oraz Komisją w sprawie dyscypliny budżetowej i poprawy procedury budżetowej (Dz. Urz. WE C 172 z 18.06.1999, s. 1, z późn. zm.). 27 Część I. Roczność i wieloletniość w finansach publicznych… 3) perspektywa finansowa 2007–2013 zawarta w porozumieniu mię- dzyinstytucjonalnym z dnia 17 maja 2006 r.19 Od 2006 r. perspektywy finansowe przyjęto również określać jako wieloletnie ramy finansowe20. Już po zmianach wprowadzonych przez traktat lizboński w 2009 r., w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Euro- pejskiej znalazł się odrębny rozdział, składający się z jednego art. 312 i zatytułowany „Wieloletnie ramy finansowe”, przez co usankcjono- wano problematykę wieloletniego planowania finansowego prawem traktatowym. Istotny jest również fakt, że kolejne perspektywy zgod- nie z art. 312 ust. 2 tego traktatu mają być przyjmowane w formie rozporządzeń Rady, czego przykładem jest obecna perspektywa na lata 2014–2020, zawarta w rozporządzeniu nr 1311/2013. W dalszym ciągu uchwalane są porozumienia międzyinstytucjonalne, które co prawda regulują niektóre kwestie dotyczące ram wieloletnich, ale samych ram w porozumieniach się już nie umieszcza21. 1.3.2. Czasowa perspektywa planowania wieloletniego Okres planowania wieloletniego w Unii Europejskiej jest powo- dowany przyczynami historycznymi i był związany ze wspomnianą I reformą Delorsa. Do roku 1988, o czym była już mowa, wielolet- nie programy finansowane z funduszy EWG (z budżetu rocznego) obowiązywały przez różne okresy. Akty prawne, które te programy powoływały i określały zasady ich funkcjonowania, miały charakter epizodyczny, tzn. były uchwalane na kilkuletnie okresy. Brakowało na- tomiast powiązania programów ze źródłami ich finansowania właśnie w perspektywie kilkuletniej, co powodowało, że każdorazowo w ra- mach rocznej procedury budżetowej musiano zatwierdzać kwotę środ- ków przeznaczoną na finansowanie danego programu w określonym roku. Kluczowe znaczenie I reformy Delorsa objawiało się tym, że po- 19 Porozumienie międzyinstytucjonalne pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie dyscypliny budżetowej i należytego zarządzania finansami (Dz. Urz. UE C 139 z 14.06.2006, s. 1, z późn. zm.). 20 A. Baas, 1982–2007: 25 Ans d’Accords Interinstitutionnels Budgétaires, Euro- pean Business Law Review 2007, vol. 18, issue 6, s. 1291. 21 Zob. porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 2 grudnia 2013 r. pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie dyscypliny budżetowej, współ- pracy w kwestiach budżetowych i należytego zarządzania finansami. 28 Rozdział 1. Unia Europejska stanowiono powiązać i jednocześnie pogodzić procedurę legislacyjną dotyczącą tych programów z procedurą budżetową zatwierdzającą na nie środki. Było to źródłem konfliktów pomiędzy Radą i Parlamentem Europejskim, o czym była już mowa. W ramach przyjętego wówczas rozwiązania postanowiono okreś- lić wysokość finansowania tych programów w perspektywie wielo- letniej, którą ustalono na pięć lat, co też zrodziło potrzebę tworzenia wieloletnich planów finansowych. Wynikało to z faktu, że skoro wie- loletnie programy miały obowiązywać przez pięć lat, także na ten sam okres powinno się dokonywać planowania finansowego. Reasumując, od 1988 r. nastąpiła koordynacja (synchronizacja) programowania budżetowego w zakresie pułapu środków na programy wieloletnie z programowaniem legislacyjnym, tzn. uchwalaniem aktów na ściśle określony czas. W drugiej z kolei perspektywie finansowej na lata 1993–1999 wy- dłużono okres planowania finansowego do siedmiu lat i na ten sam okres ustanowiono programy. Natomiast w roku 2005, podczas prac nad perspektywą na kolejny okres, pojawiały się postulaty powrotu do pięcioletniego planowania, a jednym z argumentów było jego po- wiązanie z długością kadencji Parlamentu i Komisji, które wynoszą właśnie pięć lat22. Ostatecznie propozycja ta nie została zaakceptowana. Obecnie koordynacja planowania finansowego i legislacyjnego jest w dalszym ciągu przestrzegana. Najpierw przyjmowane są siedmiolet- nie ramy finansowe, a następnie przygotowywany jest pakiet legislacyj- ny składających z aktów, które będą podstawą prawną funkcjonowania programów wieloletnich finansowanych w oparciu o te ramy. 1.4. Zasada roczności a wieloletnie planowanie finansowe Unii Europejskiej. Stan obecny 1.4.1. Funkcjonowanie zasady roczności w finansach publicznych Unii Europejskiej Zasada roczności należy do traktatowych zasad budżetowych, jej źródłami są bowiem odpowiednie przepisy Traktatu o funkcjonowa- 22 A. Baas, 1982–2007: 25 Ans d’Accords…, s. 1291. 29
Autor: Urszula Kinga Zawadzka-Pąk, Eugeniusz Ruśkowski, Janusz Stankiewicz
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Rocznosc_i_wieloletniosc_w_finansach_publicznych-ebookRO/p02034643i020" target="_blank" title="Roczność i wieloletniość w finansach publicznych [Urszula Kinga Zawadzka-Pąk, Eugeniusz Ruśkowski, Janusz Stankiewicz] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Roczność i wieloletniość w finansach publicznych [Urszula Kinga Zawadzka-Pąk, Eugeniusz Ruśkowski, Janusz Stankiewicz] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>

References: art. 47
 art. 311
 art. 310
 art. 325
 art. 310
 art. 313
 art. 287
 art. 7
 art. 171
 art. 171
 art. 41
 art. 208
 art. 1
 art. 312
 art. 312