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Timestamp: 2019-05-19 12:19:42+00:00

Document:
Documento curso Fac. Derecho UBA 97
Argentina - Intelligence and Security
DE LA INTELIGENCIA ESTRATÉGICA:
Estado del Debate y Proyectos Legislativos
Eduardo E. Estévez¨
Documento preparado para el curso "Fuerzas Armadas y Sociedad en el Mercosur. La Construcción de un Sistema de Seguridad Regional", Departamento de Posgrado, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires.
ELEMENTOS /CICLO DE INTELIGENCIA
EVOLUCIÓN LEGAL EN LA ARGENTINA
CONCEPCIONES EN PERSPECTIVA
UN EJEMPLO EXTRANJERO DE COORDINACIÓN
LA NATURALEZA DEL CONTROL PARLAMENTARIO
TEMAS DE LA POSGUERRA FRÍA
AVANCES LEGISLATIVOS EN LA ARGENTINA
ENFOQUES Y EVOLUCIÓN LEGAL EN OTROS PAÍSES
CONSIDERACIONES PARA EL MERCOSUR
A partir de la caída del Muro de Berlín y como consecuencia de la nueva realidad apareció plasmado en el mundo uno de los debates más interesantes y, por cierto, cruciales: el futuro de la inteligencia. Este debate, que se desarrolla sobre la marcha misma de los acontecimientos, ha involucrado no sólo a los servicios de inteligencia, sino también al ámbito político en general, a los parlamentos -en algunos casos sancionando nuevas legislaciones-, a los sectores académicos. E incluso se ve asiduamente reflejado en los medios periodísticos, lo cual permite que la sociedad también participe e incida.
Tal vez por primera vez en la historia del espionaje -y su denominación más actual, inteligencia- las discusiones sobre cómo debe desarrollarse la actividad trascendieron largamente los ámbitos gubernamentales específicos. Asimismo, a diferencia de otras épocas en que las cuestiones de inteligencia pasaban a ser tema de discusión principalmente a partir de la revelación pública de escándalos, en esta oportunidad de la historia mundial, los ejes argumentales transcurren por la determinación de las necesidades para una imprescindible adaptación a los tiempos.
Las sendas principales hacia la optimización de la función en el marco de una democracia están surcadas por diversas opciones originadas desde las más diversas esferas del quehacer de los países.
Entre la gama de temas de interés, hay uno que por su relevancia y cercanía con el máximo nivel de toma de decisiones de un Estado, ocupa un espacio principal en las reflexiones sobre la materia. Es el análisis estratégico en instancias integradas de información e inteligencia.
La tendencia firme que se manifiesta es el considerar que la actividad de inteligencia debe encuadrarse en un marco legal específico de modo que así existan tanto garantías para la sociedad, así como legitimidad para los organismos de inteligencia en un contexto de suficiente transparencia. Así también se hacen evaluaciones de las áreas de inteligencia desde la valoración de la relación costo-beneficio
En un terreno más práctico, hoy en día, y cada vez más, es de vital importancia para los sistemas de inteligencia el contar con un nivel de coordinación de inteligencia estratégica, eventualmente de un órgano específico, que esencialmente evite la dispersión de los esfuerzos y facilite un adecuado empleo de los medios, orientando la producción de análisis.
El estudio de los temas de inteligencia de sus características, particularidades, efectos e influencia, bien se puede encarar desde varios terrenos. Desde la anécdota (los casos de espionaje, su impacto sobre la política mundial, las fallas de inteligencia, etc.); desde la descripción de la actividad (el ciclo de la inteligencia y sus pautas metodológicas y organizacionales); desde la evolución histórica (en contrapunto con los regímenes políticos vigentes, el estudio de la documentación declasificada, entre otros); desde lo ético (inteligencia y democracia, asumido como un campo de la ciencia política); desde lo legal y su instrumentación (la legislación y el control parlamentario).
Estos terrenos están todavía fértiles y seguramente serán todavía más explorados en virtud de la apertura que se vive globalmente. Según el académico Ernest May, hasta el momento en que se llevaron a cabo las extensas audiencia senatoriales para la confirmación de Robert Gates como titular de la CIA, nada de la información pública disponible había permitido a los estudiosos tener alguna perspectiva de la cultura de producción de las estimaciones de inteligencia.
Aunque resulta una aclaración obvia, corresponde diferenciar por un lado el estudio de la problemática de la inteligencia, y por otro lado, su uso cotidiano, el que resulta restringido evidentemente a los gobiernos.
La misión de la inteligencia es generar conocimiento para anticiparse a las amenazas y asistir a la toma de decisiones. Ello la diferencia de la seguridad que se orienta a la prevención y la acción. Clásicamente se considera la distinción propuesta por el estadounidense Sherman Kent en su obra liminar, en inteligencia positiva e inteligencia de seguridad.
Desde otra óptica, también se puede distinguir inteligencia exterior e interior (doméstica o de seguridad como se la suele denominar en otros continentes). También, vista desde su condición de organización, se suele distinguir a los organismos dedicados a los análisis y evaluaciones, por un lado, y los encargados de la recolección de información.
Las áreas de gobierno que tradicionalmente requieren inteligencia son las relaciones exteriores, la defensa nacional y la seguridad interior. Más recientemente se han agregado nuevos requerimientos incluyendo los asuntos económicos, el terrorismo y el tráfico ilícito de drogas (inteligencia financiera o referida al lavado de dinero es un tópico que en los últimos tiempos motiva debates regionales respecto del rol que le cabe a la inteligencia).
Una definición interesante es aquella considera que la inteligencia estratégica descansa muy fuertemente en la investigación utilizando información de todas las fuentes, tiende hacia el largo plazo así como resulta de alcance más global, y es producida para una audiencia interdepartamental o para el gobierno en cuanto entidad.
En términos generales se sostiene que la inteligencia estratégica nacional brinda el conocimiento y las estimaciones sobre capacidades, vulnerabilidades, intenciones, probables cursos de acción de países u organizaciones amigos, neutrales o adversarios y sobre la situación y amenazas dentro del propio país. El término "estratégico" implica que deben estudiarse las probables acciones y reacciones de los países amigos y adversarios antes de la puesta en práctica de cualquier política. La información requerida no se centra únicamente sobre los intereses conflictivos, sino además en los intereses de cooperación que puedan existir. Estos últimos son claves para encontrar soluciones mutuamente aceptables para las partes en conflicto.
Así como por medio de la inteligencia estratégica se lleva a cabo un cuadro permanente de la situación coyuntural no sólo para detectar las amenazas o enemigos (prevención estratégica, manejo de crisis, producción de estimaciones y escenarios, información sobre los procesos de toma de decisiones de otras potencias, etc), también ella sirve para establecer aquellas oportunidades que puedan beneficiar a los intereses de la Nación en el contexto internacional.
La definición de uso militar dice así: Inteligencia estratégica nacional es el conocimiento de las capacidades y debilidades de los estados y agrupaciones humanas de interés, (incluyendo las del propio país) correspondientes a los distintos factores de poder elaborado al más alto nivel, con la finalidad de satisfacer las necesidades de la conducción estratégica nacional. Abarca el conocimiento integral de todos los componentes del potencial nacional del o de los países involucrados y los aspectos pertinentes del propio país, que puedan influir en las decisiones y resoluciones de política y estrategia nacional.
Por su parte, la inteligencia estratégica militar es aquella que en particular estudia el factor de poder militar de aquellos países que se consideran enemigos u oponentes reales o potenciales, a fin de satisfacer las necesidades de la conducción estratégica militar. Esta actividad podrá abarcar a otros factores de poder, en la medida de su influencia sobre el militar.
Para que pueda comprenderse más cabalmente la orientación hacia el apoyo a la toma de decisones, puede afirmarse que la inteligencia estratégica sirve a diversos niveles; así pueden diferenciarse la estratégica nacional, la departamental y la operacional. Asimismo se destacan las que corresponden al ámbito militar.
Para su aplicación, las doctrinas suelen diferenciar componentes, a saber, científico tecnológico, de transporte y comunicaciones, geográfico, económico, militar, sociológico, político, sobre el narcotráfico, biográfico. Supo haber uno llamado subversivo.
No hay dudas que la inteligencia estratégica es aquella elaborada al más alto nivel, con la finalidad de satisfacer las necesidades de la conducción nacional para el proceso de toma de decisiones. En los países desarrollados ello se asimila casi estrictamente con el marco externo. Históricamente en la Argentina, su producción se ha basado en la integración de los aportes de la totalidad de los productos de los organismos de información e inteligencia de la Nación, sea que ellos se originen en otros organismos y áreas tanto del nivel nacional como del provincial
Ello ha quedado reflejado en algunos conceptos que contenidos en el documento final del Seminario de Estudio sobre "La Inteligencia Estratégica en la Reformulación del Estado" organizado durante 1993 por la Escuela Nacional de Inteligencia de la SIDE, y en el cual participaron un grupo de especialistas provenientes de los ámbitos académico y político. En particular se puede citar lo siguiente:
"La necesidad de contar con esta inteligencia estratégica requiere una profunda reformulación global del sistema de inteligencia o comunidad de inteligencia como parte del Estado Argentino. Por años, el mismo fue ámbito de apetencias sectoriales de facciones políticas en pugna que desvirtuaron su esencia misma. Por ello la actividad de inteligencia significó la búsqueda del control político del adversario, esto es, ella se correspondía con una idea de la Argentina en donde eliminar o excluir al adversario político era la condición de existencia del poder...Al reencontrarse con su misión esencial, la inteligencia comenzará a dejar de lado la concepción amigo-enemigo referente al adversario político interno".
Así también, el informe final de las Jornadas Internacionales sobre el Control y Fiscalización Parlamentaria de los Órganos y Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia incorporó consideraciones de carácter conceptual sobre la inteligencia que merecen citarse:
"La inteligencia es una actividad necesaria del Estado. En tanto política pública requiere de la conducción política del nivel superior; esto significa la necesidad por parte de dicha conducción de fijar los objetivos, trazar las políticas y doctrinas específicas, elaborar los planes y programas y hacer aprobar los presupuestos para el desarrollo de sus actividades.
"Se han identificado distintos criterios en la conceptualización de la inteligencia especialmente en cuanto a su objeto y alcance. También han sido reconocidas diferencias respecto a los regímenes jurídicos y sistemas organizativos de la actividad.
"La Inteligencia Estratégica -en la actualidad- está siendo sometida a una redefinición tanto desde el punto de vista teórico como desde el práctico, que se origina en la experiencia de cada Estado.
"No obstante, se reconocen aspectos comunes relacionados con:
a) Su ubicación al más alto nivel del Estado.
b) Su importancia como instrumento de asesoramiento fundamental para la toma de decisiones y manejo de crisis.
c) Su estrecha vinculación al poder político.
d) Su existencia supone un marco legal regulatorio.
e) Su soporte en una estructura conocida y reconocida.
f) Se reconoce la importancia de contar con políticas o directivas específicas sobre la materia.
g) Debe tener una relación directa con otras políticas de Estado, tales como Defensa Nacional, Seguridad Interior, Relaciones Exteriores y Economía, por señalar algunas; ya que la actividad de Inteligencia no es un fin en sí mismo, sino que es tan sólo un instrumento al servicio de los objetivos del Estado, circunstancia que demanda una planificación previa.
h) La Inteligencia Estratégica se preocupa tanto de los riesgos y/o amenazas, como de las oportunidades que brinda la situación internacional..
"Siendo la Inteligencia Estratégica un instrumento estatal, su proceso y desarrollo se inserta en la planificación general del Estado, de donde se deriva la amplitud y profundidad de su gestión, como también los grados y/o niveles de integración y/o cooperación de los diferentes organismos e instituciones que hacen parte de un Sistema Nacional de Inteligencia."
Es de destacar el valor de estas jornadas en cuanto constituyen una primera muestra del surgimiento de un interés común por debatir entre internacionalmente -en el contexto regional- la forma en que se desenvuelven los servicios de inteligencia en una democracia.
Para ilustrar aún más los propósitos de la inteligencia estratégica, se citan a continuación los siguientes puntos que un informe de la National Defense University de los EE.UU., que data de 1996, describen aquello que los servicios de inteligencia estratégica proporcionan a los decisores en materia de seguridad nacional:
"- Alerta temprana sobre guerra y otros eventualidades que puedan afectar los principales intereses de EE.UU., en particular cuando dichos acontecimientos ocurren en países en donde los diplomáticos y los periodistas encuentran el acceso restringido.
- Información corriente sobre el cumplimiento de los países de los tratados de control de armas y otros.
- Apoyo a los negociadores.
- Apoyo a operaciones militares en marcha o anticipadamente.
- Evaluaciones independientes sobre situaciones y problemas emergentes, incluyendo los desarrollos políticos y económicos en países y regiones claves.
- Acceso a datos sobre tecnologías emergentes (emerging).
- Protección de servicios de inteligencia hostiles y de otros que busquen información clasificada sobre las actividades del gobierno de los EE.UU. (Contrainteligencia).
- La capacidad de llevar a cabo acciones encubiertas -específicamente para influenciar a líderes extranjeros, intervenir en conflictos extranjeros y alterar organizaciones políticas extranjeras- sin dejar evidencias visibles del involucramiento del gobierno estadounidense (las acciones encubiertas difieren de otras actividades de las comunidad de inteligencia en que son un instrumento de la política, designadas para llenar el vacío entre diplomacia y fuerza militar)"
Por su parte, un académico chileno que ha elaborado y presentado ante la Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados de su país un anteproyecto de ley de sistema nacional de inteligencia, consideraba lo siguiente:
"Si aceptamos que el ámbito de la inteligencia se ha ampliado en virtud de los procesos descritos, resulta lógico plantearse que el Estado, y el Gobierno en cuanto decisor, necesita conocer información necesaria para su desarrollo, tales como: las estrategias comerciales de las naciones con las cuales tiene intercambio económico; los procesos políticos internos que se desarrollan en esas naciones a objeto de recomendar a los inversionistas nacionales donde invertir en el exterior y en qué áreas, estableciendo las zonas de riesgo existente y proponiendo los escenarios futuros que deberá enfrentar la Cancillería en los distintos foros internacionales; además el país debe tener capacidad de pronosticar las tendencias y escenarios futuros mediatos e inmediatos que tendrá como consecuencia de sus propias decisiones, de situaciones internas y externas o de decisiones de otros Estados y poder así orientar y/o reorientar las políticas nacionales. Al mismo tiempo, necesita detectar y localizar aquellas amenazas, vulnerabilidades o potenciales conflictos de cualquier naturaleza que puedan surgir al interior del país y posean la potencialidad de poner en riesgo su existencia y estabilidad, como así mismo procurar al Gobierno el conocimiento útil que permita la conducción de situaciones de crisis. También, y como una parte de la labor de inteligencia; necesita identificar y prevenir las amenazas de carácter terrorista o delictual que tengan la capacidad de afectar negativamente la seguridad pública interior o el orden público de la República."
Finalmente, debe tenerse presente -y esto es un tema que resulta una parte sustancial del debate en torno a la reformulación de los sistemas de inteligencia- la siguiente distinción: que hay una información que necesita ser reunida por organismos de inteligencia para los fines que ella persiga según la definición y las prioridades que se determinen a nivel político, y que existe otra información que puede recolectarse por los diversos mecanismos estatales de obtención de información -de ministerios u otras dependencias-, la cual no necesariamente debe derivar hacia la producción de inteligencia. Según la manera en que se manifieste esta distinción será la forma que adquiera la estructura de área de inteligencia, y de ello también se desprenderá la concepción doctrinaria que abrigue la misma.
Los elementos que tradicionalmente constituyen el ciclo de la inteligencia son: dirección, obtención de información, procesamiento y análisis de la información, distribución y uso.
Mediante el proceso de planeamiento y dirección se fijan los objetivos enunciados por las autoridades políticas que a su vez determinan la política y las estrategias que orientan el esfuerzo de inteligencia. Esquemáticamente puede decirse que la política de inteligencia resulta de los requerimientos de inteligencia del Poder Ejecutivo; la definición de los objetivos del área de inteligencia y de cada uno de sus cmponentes; la fijación de un presupuesto; el diseño por ley de una estructura del sistema nacional de inteligencia; la existencia de una eficaz dirección por parte del Ejecutivo, así como de un control parlamentario; la legislación específica del área.
La etapa de obtención de información -originada ya sea de fuentes públicas, secretas y por medios técnicos- de interés para la producción de inteligencia requiere de la adecuada orientación y precisión de las direcciones del esfuerzo de obtención, en donde el rol de las autoridades del Poder Ejecutivo -en particular los pertenecientes a las áreas de relaciones exteriores, de defensa y de seguridad interior- resulta esencial, pues es el nivel que establece prioridades, solicita la información, y asegura que existan los mecanismos y medios para obtenerla. Al titular de máximo órgano de inteligencia a su vez le corresponde identificar las necesidades de información de los decisores y traducirlas en prioridades de obtención
Mediante la etapa de procesamiento se refina la información obtenida para su posterior análisis, se registra clasifica y archiva, y, mediante la evaluación de la misma, se determina su pertinencia, veracidad y confiabilidad.
Es en la etapa de análisis que se transforma la información básica en el producto terminado: la inteligencia. Ello requiere analistas con juicio, intuición, amplio conocimiento de los adversarios, aliados y neutrales, de los asuntos de interés, y bien actualizados sobre la situación
Se pueden mencionar tres factores que hacen a la relevancia de del análisis: el requerimiento de los decisores políticos de un tema en particular; la disponibilidad de los análisis en el momento apropiado; la existencia de algún nexo entre los dos primeros factores.
Los problemas que habitualmente afectan al análisis son un énfasis excesivo en la producción de inteligencia para la coyuntura en detrimento del largo plazo, la tendencia organizacional a presionar para obtener un consenso sobre as posiciones respecto de los asuntos bajo análisis y excesivo énfasis en el análisis descriptivo.
Se distinguen dos posiciones sobre aquello que puede esperarse del análisis de inteligencia. Una de ellas sostiene que la principal función del analista es alertar y establecer las condiciones del mundo en base a hechos evidenciables disponibles; ésta es una aproximación empírica (esta es la posición sustentada por Sherman Kent). La otra posición considera que, además de esas funciones, el análisis debe considerar y evaluar puntos de vista y políticas alternativas y, estimar los efectos posibles de la propia política exterior; esta aproximación considera indispensable la utilización de la teoría política para entender los fines y la dinámica de los procesos y por lo tanto, el curso de los eventos (esta posición ha sido formulada por el estadounidense Willmore Kendall en su artículo de la revista World Politics de julio de 1949).
La tarea entonces radica en definir el tipo de análisis y de analistas que se necesitan para una mejor inteligencia. Al respecto, se ha sostenido la coordinación centralizada de los análisis provenientes de todas las agencias con responsabilidades analíticas, necesaria como es, puede, sin embargo, fortalecer el peor enemigo del buen análisis, el prejuicio; y asimismo, se afirma que ello debe examinarse teniendo presente que los efectos de cualquier esquema o práctica organizacional depende sustancialmente de las circunstancias en las que se desenvuelve.
El estudio de la legislación en materia de inteligencia se ve limitado por la existencia de una variedad de normas secretas o reservadas sobre las cuales sólo se conoce, a veces, su descripción básica. De todos modos, a lo largo de estos años de democracia y con motivo de los debates legislativos sobre defensa nacional, seguridad interior e inteligencia, el panorama se ha ido esclareciendo.
- Sobre la Inteligencia de Estado
En 1946 nace el órgano llamado Coordinación de Informaciones de la Presidencia de la Nación (creada por decreto 337/46, firmado por el Presidente J.D. Perón) con un claro enfoque hacia lo interno y en particular hacia lo Estatal, cuya misión fue luego ampliada por el decreto 11.183/54.
Otras normas sin precisiones concretas serían :
- Decreto 24.201 (fecha??) Constituye la Coordinación de Informaciones del Ministerio de Guerra.
- Decreto "S" N� 3.063 (fecha??) Crea la Coordinación de Informaciones de Estado
- Decreto "S" N� 15.078/51 Sobre la creación del Servicio de Informaciones de Estado.
Según un trabajo de carácter público realizado por una comisión redactora (decreto "S" 6.084/?), titulado "Teoría de la Información de Estado" (indicado como parte primera de la doctrina nacional de informaciones de Estado), la información de estado enfoca todos los problemas de la conducción política de la Nación, en la paz y en la guerra, y adscribe al concepto de información total que debería servir de guía para la interpretación del contenido del trabajo.
La ley 13.234 de Organización del País para tiempo de Guerra, constituye una de las normas que cobra significación para el desarrollo de dicha doctrina. Asimismo, y según la misma, la seguridad interna del Estado estaba a cargo, principalmente, del Ministerio del Interior, del Consejo Federal de Seguridad. Este había sido creado en 1951, por la ley 14.071. A modo de referencia histórica cabe recordar que en septiembre de 1951 se dictó la ley 14.062 que declaró el Estado de Guerra Interno.
Más adelante el trabajo citado expresa que "...en la paz, la actividad informativa responde alas necesidades emergentes de la preparación y ejecución del Plan de Gobierno y a las previsiones existentes para la confección y la constante actualización de los estudios bases correspondientes al Plan de Guerra; en la guerra para la mejor orientación en la dirección y conducción de la misma".
Una clara muestra del enfoque global de la actividad de inteligencia que en aquella época en realidad se orientaba mayormente hacia lo interno es el siguiente: " La información de Estado constituye una de las bases sobre la cual se estructura todo �plan estatal�. Por lo debe ser permanente, previsora y netamente ofensiva. Solo así, la información de estado podrá dar al Poder Ejecutivo Nacional el sentido de las posibilidades de la Nación en lo interno, como en lo externo".
El decreto 776/56 es el que establece la Secretaría de Informaciones de Estado.
El decreto 2.985/61 encarga a la citada Secretaría la planificación, dirección y supervisión de las acciones contra el comunismo y otros extremismos.
El decreto-ley 4.500/63 amplía la función informativa de la Secretaría de Informaciones de Estado a la de producir inteligencia de interés para la seguridad de la Nación para la conducción de los asuntos de Estado y para la acción contra el comunismo" (norma derogada por la ley "S" 20.195/73).
La ley "S" N� 20.195/73, sancionada y promulgada el 28 de febrero de 1973 durante el Gobierno del Gral. Lanusse, contiene la misión, funciones, personal, y otros aspectos de la Secretaría de Inteligencia de Estado (SIDE). Su norma reglamentaria es el decreto "S" N� 1.792/73, que data del 9 de marzo de 1973.
- Sobre la Central Nacional de Inteligencia
El nacimiento de la Central Nacional de Inteligencia (CNI) está anclado a la legislación en materia de Defensa Nacional. Es así que la ley N� 16.970 de 1966 estableció la CNI bajo la dependencia directa e inmediata del Presidente de la Nación.
El artículo 25 de la ley establecía como competencia de la Central Nacional de Inteligencia (su titular tenía rango de secretario de Estado y era miembro del Consejo Nacional de Seguridad):
"a) realizar y centralizar las actividades de inteligencia necesarias al planeamiento de la política y estrategia nacional inherentes a la seguridad nacional;
b) proporcionar inteligencia estratégica centralizada y evaluada al Consejo Nacional de Seguridad;
c) formular la doctrina nacional de inteligencia;
d) correlacionar y evaluar la información concerniente a su adecuada difusión a los ministros, Comandos en Jefe, Secretarios de Estado, y Gobiernos de Provincia;
e) mantener enlace técnico funcional con los organismos de inteligencia e información de los ministerios, Comandos en Jefe, Secretarías de Estado y Gobiernos de Provincia".
En 1973, la ley 20.194 incorpora a la antes mencionada norma el artículo 25 bis en el que se detallaban las competencias de la CNI y le autoriza la realización de las actividades de inteligencia necesarias para el "Sistema Nacional de Planeamiento y Acción para la Seguridad"
Mediante el decreto "S" N� 1.793/73, firmado el 9 de marzo de 1973 por el Gral. A. Lanusse, se reglamentan los artículos 25 y 25 bis de la ley 16.970. Contiene precisiones varias sobre la Central Nacional de Inteligencia, incluyendo su integración, competencias, funciones, composición de la Junta Colegiada, facultades privativas de su jefe y de los miembros. Asimismo incluye un glosario de términos como anexo.
Ya durante la etapa democrática iniciada en 1983, el Gobierno busca la jerarquización de la CNI. Es así que el decreto "S" N� 1.917/ 86, que firmara el Presidente Alfonsín el 21 de octubre de 1986, reglamenta nuevamente los artículos 25 y 25 bis de la ley N� 16.970, deroga el Decreto "S" N� 1.793/73 y modifica algunos contenidos del Decreto "S" N� 3.401/79.
La ley 16.970 fue derogada por la Ley N� 23.554 de Defensa Nacional.
Posteriormente, decreto N� 1.759/87 vuelve a reglamentar aspectos de la CNI, es también firmado por el Presidente Alfonsín el 3 de noviembre de 1987, derogando el decreto antes citado ("S" N� 1.917/86).
Aunque no hay certezas, habría una nueva norma que gobierna a la CNI (decreto "S" N� ???) dictada por el Presidente C. Menem, que dataría de 1991.
- Sobre Inteligencia Militar
En cuanto a normativa referida a la inteligencia militar resulta significativo el aporte de la ley 23.554 de Defensa Nacional, aprobada por el Congreso en 1988, que en su artículo 15 establece lo siguiente:
"El organismo de mayor nivel de inteligencia proporcionará la información y la inteligencia necesarias nivel de la estrategia nacional de la defensa. La producción de inteligencia estratégica en el nivel estratégico militar estará a cargo del organismo de inteligencia que se integrará con los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas y que dependerá en forma directa e inmediata del Ministro de Defensa.
"Las cuestiones relativas a la política interna del país no podrán constituir en ningún caso hipótesis de trabajo de organismos de inteligencia militares."
- Sobre Inteligencia para la Seguridad Interior
Durante el período democrático se observó un verdadera y rápida evolución, tanto normativa como estructural, en cuanto a las estructuras de inteligencia interior y su conexión con la seguridad.
Es el decreto N� 83/89 el que dispone la creación de un Consejo de Seguridad, integrado entre otros por el Secretario de Inteligencia de Estado y el Jefe del Estado Mayor Conjunto y de los E.M. Generales de las fuerzas. Su misión consistía en asesorar al Presidente sobre la
articulación de las tareas de inteligencia operativa, entre otros aspectos. Firmado por el Presidente Alfonsín el 25 de enero de 1989, luego del episodio terrorista de La Tablada.
Vinculado a lo anterior aparece el decreto N� 327/89, también firmado durante la gestión radical (10 de marzo de 1989). Su artículo 4� crea el Comité de Seguridad Interior. En lo relativo a inteligencia, el artículo 7 dice:
"Frente a la situación prevista en el art. 1ro. del presente decreto, el Presidente de la Nación podrá instruir a los organismos integrantes del Sistema nacional de Inteligencia, por intermedio del Presidente de la CNI, para que le presten colaboración en las tareas que resulten necesarias para prevenir y neutralizar aquella actividad, aunque no formen parte de su cometido específico, sin perjuicio de la limitación señalada en el art. 15, último párrafo, e la ley N� 23.554 ".
El decreto N� 392/90, firmado por el Presidente Menem el 26 de febrero de 1990, modifica el decreto N� 327/89, suprimiendo el Consejo de Seguridad. A su vez faculta al Comité� de Seguridad Interior a requerir la colaboración de los organismos integrantes del Sistema Nacional de Inteligencia (artículo 4).
La Ley N� 24.059/92 de Seguridad Interior, sancionada el 18 de diciembre de 1991 y promulgada el 6 de enero de 1992. Crea la Dirección Nacional de Inteligencia Interior aparece como producto de la necesidad de contar con inteligencia para la seguridad interior.
Su artículo 16 dice que a través de dicho órgano, el ministro del Interior "ejercerá la dirección funcional y coordinación de las actividades de los órganos de información e inteligencia de la Policía Federal como también de los pertenecientes a la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argentina, en estos últimos casos exclusivamente a los efectos concernientes a la seguridad interior....". Más adelante, la norma establece el control parlamentario mediante la creación de una Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia (artículo 33). El Título VII contiene su misión y facultades.
La Ley de Seguridad Interior fue motivo de reglamentación mediante el decreto N� 1.273/92, que fuera firmado por el Presidente Menem el 21 de julio de 1992. Esta norma detalla las atribuciones del Ministerio del Interior en materia de inteligencia, mediatizadas a través de la Subsecretaría de Seguridad Interior creada por la mencionada ley. Las mismas comprenden, según el artículo 5 inciso 6 del decreto reglamentario,
" a) el planeamiento, la determinación de prioridades y la elaboración y formulación de requerimientos para la obtención y reunión de información y producción de inteligencia, así como la determinación y coordinación de actividades.", entre otras.
Asimismo establece que la Dirección de Inteligencia Interior (artículo 16 de la ley) "...constituirá el órgano a través del cual el Ministro del Interior ejercerá la dirección funcional y coordinación de la actividad de los órganos de información e inteligencia de la Policía Federal Argentina, como también de los pertenecientes a la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argentina, en estos últimos casos exclusivamente a los efectos concernientes a la seguridad interior, y de los existentes a nivel provincial de acuerdo a los convenios que se celebren.", y que "...Estará integrada por personal superior de Policía Federal Argentina, Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina, Policías Provinciales y los funcionarios que fueran necesarios."
Por su parte, el artículo 12 del citado decreto de reglamentación fija para la Dirección de Inteligencia Interior lo siguiente:
"1 - La Dirección Nacional de Inteligencia Interior estará a cargo de un funcionario designado por el Ministro del Interior, a propuesta del Subsecretario de Seguridad Interior, de quien dependerá orgánicamente.
"2 - Para el cumplimiento de las funciones que la Ley le asigna, la Dirección Nacional de Inteligencia Interior constituirá un organismo de carácter permanente , que para su funcionamiento se integrará con personal en actividad de la Prefectura Naval Argentina, Gendarmería Nacional, Policía Federal Argentina y Policías Provinciales que adhieran al sistema, capacitado en inteligencia, en cantidad y jerarquía por institución que la Subsecretaría de Seguridad Interior determine, así como por aquellos funcionarios con especialización en inteligencia que sean necesarios.
"El personal policial y de seguridad, de inteligencia, aludido mantendrá su situación de revista, dependencia orgánica, administrativa y presupuestaria de la fuerza a que pertenece, en tanto que funcionalmente dependerá de la Subsecretaría de Seguridad Interior.
"La designación correspondiente será efectuada por el titular de la Fuerza de Seguridad respectiva, con noticia al Ministro de Defensa.
"El personal superior de las Policías Provinciales será designado por Resolución de la autoridad de la provincia respectiva, con noticia al Ministro de Defensa.
"El Ministerio del Interior podrá solicitar los reemplazos y/o relevos del personal designado, de considerarlo conveniente.
"3- La Dirección Nacional de Inteligencia Interior constituirá el órgano a través del cual el Ministro del Interior ejercerá las facultades que le son conferidas en el artículo 8 inciso 2 de la Ley, con los alcances previstos en el artículo 5 inciso 6
apartados (a), (b) y (c) de la presente reglamentación.
"Para el cumplimiento de su misión asistirá al Ministro del Interior, a través de la Subsecretaría de Seguridad Interior en la coordinación y dirección funcional de los órganos de inteligencia de la Gendarmería Nacional, Prefectura Naval Argentina, Policía Federal Argentina y Policías Provinciales adheridas al sistema de seguridad interior.
"Podrá mantener relación con aquellos organismos extranjeros a los fines que se considere necesario o conveniente.
"4 - La Dirección Nacional de Inteligencia Interior tendrá a su cargo la realización de actividades derivadas de las facultades atribuídas al Consejo de Seguridad Interior según los términos del artículo 10 inciso (e) de la Ley, cuando así el cuerpo lo dispusiere."
Más recientemente, el decreto N� 1.410/96, del 3 de diciembre de 1996, relativo a los objetivos, responsabilidades y acciones correspondientes a la Secretaría de Seguridad Interior (ahora reintegrada al Ministerio del Interior) y sus dependencias, hace mención en su anexo 2 a la inteligencia.
- Otras normas conexas
Una serie de normas (decretos o decretos-leyes) gobiernan aspectos tales como el personal de inteligencia, los gastos reservados, las escuchas telefónicas.
También son destacables el decreto "S" N� 3.401/79, firmado el 28 de diciembre de 1979, contiene la Doctrina de Inteligencia Estratégica Nacional, que fuera modificado por el decreto 1.917/86 de la administración Alfonsín..
De interés también para la inteligencia estratégica cabe mencionar el decreto (público) N�. 1.536/91 que fuera firmado por el Presidente Menem, y en el cual se reconoce a la Escuela Nacional de Inteligencia (ENI, instituto dependiente de la SIDE) como el instituto de máximo nivel de la especialidad en el país.
En lo que respecta a los "gastos reservados", las dos normas legales que actualmente tienen vigencia son el decreto-ley "S" 5.315/56 y la ley "S" 18.302. Las jurisdicciones que resultan autorizadas a ejecutar dichos gastos son fijadas por la ley de presupuesto.
En cuanto a las escuchas telefónicas debe mencionarse el decreto N� 1.801/92 que data del 29 de septiembre de 1992 y fue firmado por el Presidente Menem. El mismo establece que la Dirección de Observaciones Judiciales de la ENTEL (en liquidación) pasa a depender de la SIDE.
- Situación Actual de la Función
En términos presupuestarios, la SIDE ejecuta el programa 16 Información e Inteligencia. Este es descripto de la siguiente manera: "La Secretaría de Inteligencia de Estado es el Organismo que tiene por misión realizar actividades informativas y producir inteligencia de Estado para la Seguridad Nacional"
Según se informa en un documento oficial de carácter público, los logros de la SIDE en cumplimento de las instrucciones presidenciales y del titular de la cartera para el año 1995 se resumen así:
"- Intensificación de la producción y difusión de inteligencia, priorizando el esfuerzo de dirección entre las principales amenazas que plantea la nueva realidad internacional y los problemas globales, tales como terrorismo internacional, narcotráfico, criminalidad organizada y actividad delictiva en el campo científico-tecnológico.
"-Incremento de la cooperación e interacción con otros organismos de inteligencia y otras agencias internacionales que, hasta el presente, han permitido alcanzar logros muy importantes en el ámbito de actuación del organismo. En tal sentido, se establecieron relaciones institucionales con servicios de inteligencia y organismos de seguridad de países con los cuales anteriormente no se mantenía dicho tipo de acercamiento, particularmente para la realización de intercambio informativo susceptible de contribuir al accionar contra el terrorismo internacional.
"-Dinamización de las relaciones funcionales con otras áreas del gobierno nacional vinculadas al quehacer de la Secretaría, con la finalidad de mejorar la aptitud y eficacia propias, y de contribuir al desarrollo de actividades de las convergentes en objetivos comunes.
"-Adecuación de la estructura orgánico-funcional de la Secretaría, acorde a los cambios emergentes de las transformaciones sustanciales en el campo internacional y a las disposiciones derivadas de la reforma del Estado, a los efectos de optimizar el rendimiento de los recursos materiales y humanos del organismo.
"-Cumplimiento de las actividades coadyuvantes al logro de los objetivos seleccionados para contribuir con el programa de gobierno nacional para el período 1995/1999.
"Simultáneamente, la Central Nacional de Inteligencia ha continuado realizando regularmente sus funciones de orientación y coordinación del Sistema Nacional de Inteligencia y procurando el perfeccionamiento profesional del personal en el campo de la inteligencia estratégica, especialmente sobre los temas sustanciales del ámbito internacional y las problemáticas globales con incidencia en el ámbito nacional."
En el informe abarcativo del año 1996, que es esencialmente similar al precedentemente citado, se agrega respecto de la Central Nacional de Inteligencia, que ésta ha intensificado el desarrollo de un programa de estudio prospectivo de mediano y largo plazo, relacionado principlmente con el análisis de: tráficos ilícitos, terrorismo internacional, tecnologías sensitivas, seguridad internacional, estrategias globales. Asimismo se menciona que se ha incrementado la colaboración con otros organismos, especialmente el Poder Judicial.
Se pueden describir dos enfoques principales en materia de estructuras de los sistemas de inteligencia. Uno de ellos hace énfasis en la centralización tanto de la dirección como de las operaciones. El otro propone una descentralización a nivel operativo con especialización, y una coordinación en la dirección.
Mientras que el primero abriga la idea de un único organismo de inteligencia abarcativo de todo, el segundo asegura una clara distinción entre inteligencia exterior e interior, y según en grado der especialización, entre inteligencia civil y militar. Este último ha tenido amplia difusión en el mundo, en particular en países europeos. Bien se puede afirmar que muchos países han transitado desde la primera hasta la segunda concepción de sistema de inteligencia.
En la actualidad, una manera acotada y adecuada de entender a la inteligencia interior, es considerarla una actividad vinculada a la protección del orden constitucional con nexos con puntuales con la seguridad interior.
Estos aspectos son analizados en detalle en el documento de conclusiones del Seminario llevado a cabo en la ENI con participantes del Poder Legislativo, del ámbito periodístico y del Poder Ejecutivo, ya mencionado con anterioridad en el presente trabajo. Por su riqueza conceptual las transcribimos textualmente:
"Para regular la interacción entre los diversos órganos y organismos que desarrollan la actividad de inteligencia en un Estado moderno y que contribuyen desde sus ámbitos específicos a la inteligencia estratégica suelen ser empleados (no siempre en forma correcta) diversos conceptos, como sistema, comunidad y programa.
"En esta actividad, debe establecerse claramente la diferencia entre sistema y comunidad de inteligencia. El primer concepto presenta un mayor grado de interacción y subordinación jerárquica a una autoridad central, mientras que el segundo se refiere más a la coordinación de tareas de oportunidad, sin relaciones o subordinaciones jerárquicas. En ambas alternativas, que cuentan con numerosos adherentes, existen relaciones funcionales establecidas.
"Los programas se relacionan, tanto con el sistema, como con la comunidad de inteligencia, porque toda estructura orgánica y su régimen funcional deben orientarse a los principales objetivos que impone la acción de gobierno. Sin embargo, cabe consignar que la estructura no debe permitir que se creen vacíos temáticos, que luego son irrecuperables.....
"...Finalmente, debe consignarse la existencia de un amplio debate referido a centralización o descentralización de las actividades de dirección, análisis y reunión en inteligencia estratégica. Hay quienes opinan que puede centralizarse la dirección, descentralizarse la reunión y coordinar el análisis, según el caso y en su ámbito de actuación. Asimismo, tanto el concepto de sistema, como el de comunidad de inteligencia, hacen, en definitiva, que cada uno ejecute a su nivel y en su ámbito lo que tiene asignado, con disminución del gasto.
"Cabe señalar que el concepto de descentralización no implica desorden o caos. Todos los organismos deben tener en claro su competencia y las relaciones de coordinación y dependencia, orgánicas y/o funcionales. Esto implica una concepción de ejecución descentralizada.
"En síntesis, resulta importante aunar opiniones en torno de la centralización y/o descentralización y del sistema-comunidad, elementos claves en el diseño de un proyecto de inteligencia estratégica, adecuado a los múltiples desafíos que enfrenta nuestro país en las postrimerías de este siglo.
"Respecto a otros niveles de inteligencia, inferiores a la inteligencia estratégica, deben establecerse objetivos y límites definidos a las actividades de inteligencia interior e inteligencia exterior. La primera debe dedicarse a la contrainteligencia y a anticipar actividades dirigidas a alterar el orden constitucional, atentar contra las autoridades legalmente constituidas y sustituirlas por medios ilegales. La segunda, con mayor amplitud, debe percibir y detectar los riesgos y oportunidades políticas, económicas y sociales en la interacción internacional".
UN EJEMPLO EXTRANJERO DE COORDINACION
- La creación del National Inteligence Council en los EE.UU.
En los Estados Unidos, la preocupación por la inteligencia estratégica quedó claramente evidenciada a través de normativa de reciente aprobación.
En efecto, el 24 de Octubre de 1992, el Congreso estadounidense sancionó el Acta de Organización de la Inteligencia de 1992 . En uno de sus artículos se establece las características que la "inteligencia nacional" debe tener: ser independiente de consideraciones políticas, y estar basada en todas las fuentes disponibles a la comunidad de inteligencia.
El proyecto de ley que fuera base del Acta citada nace luego de un amplio y concienzudo debate en las dos comisiones de inteligencia del Congreso estadounidense, sobre la base de los similares proyectos presentados por el Senador Boren y el Representante McCurdy respectivamente. En dichos debates se contó con la participación de un sinnúmero de destacadas personalidades vinculadas directa o indirectamente a la actividad y el estudio de la inteligencia, las cuales aportaron sus opiniones en las audiencias públicas convocadas al efecto durante los primeros meses del año 1992.
En los fundamentos del proyecto de ley denominado National Security Act of 1992 (H.R. 4165), uno de los antecedentes del acta citada inicialmente, se explicitaban tres mecanismos para asistir las responsabilidades en materia de estimaciones y análisis. El primero de ellos correspondía al Consejo de Inteligencia Nacional (National Intelligence Council - NIC), estructura encargada de producir las "estimaciones nacionales". Se decía allí que "la intención es que el consejo sirva como la 'voz' primaria y sustantiva de la comunidad de inteligencia en términos de satisfacer los requerimientos de los consumidores dentro del gobierno. Creando al Consejo por ley le dará permanencia y mayor estatura dentro del gobierno"
Es de destacar que con la sanción del Acta se le otorgó jerarquía legal al citado NIC, órgano que ya tenía existencia previa desde hacía unas décadas atrás. El texto correspondiente del Acta dice así:
"Artículo 103:.... (b) Consejo de Inteligencia Nacional
1) (A) Se establece dentro del ámbito de la Oficina del Director de Inteligencia Central el Consejo de Inteligencia Nacional. El Consejo estará compuesto por analistas senior de la comunidad de inteligencia e importantes especialistas tanto del sector público como del privado que serán nombrados por el Director de Inteligencia Central a quién se reportarán y se desempeñarán a su discreción.
(B) El Director prescribirá los requisitos de seguridad adecuados para el personal designado del sector privado como una condición de sus servicios para el Consejo a fin de asegurar la protección de las fuentes y los métodos de inteligencia, evitando, en lo posible, indebidos requisitos intrusivos que el Director considere innecesarios para este fin.
2) El Consejo deberá:
(A) producir las estimaciones de inteligencia nacional para el gobierno e inclusive cuando el Consejo considere oportuno, las opiniones alternativas de otros sectores de la comunidad de inteligencia; y
(B) asistir de otra manera al Director a llevar a cabo las responsabilidades descriptas en el inciso (a)
3) Dentro de las áreas respectivas de especialidad y bajo las directivas del Director, los miembros del Consejo serán los asesores senior de inteligencia de la comunidad de inteligencia con el fin de representar las opiniones de la comunidad de inteligencia dentro del gobierno.
4) El Director pondrá a disposición del Consejo el personal necesario para permitir a este último cumplir con sus responsabilidades conforme este inciso y tomará las medidas adecuadas para asegurar que el Consejo y su personal satisfagan las necesidades de los funcionarios que diseñan las políticas y de otros consumidores de inteligencia.
5) Cuando sea oportuno, los jefes de las áreas de la comunidad de inteligencia deberán brindar al Consejo el apoyo, inclusive la preparación de análisis de inteligencia, que requiera el Director."
Al incluir al NIC dentro de la oficina del DCI -que actúa como Director de Inteligencia Central y de la CIA- (inciso b(1)(A) del Acta), se lo coloca en un lugar imparcial, alejado de las presiones intrainstitucionales de las agencias de inteligencia. Cabe recordar que en el proyecto Boren/McCurdy dicho consejo figuraba bajo la órbita del DNI Adjunto/Análisis y Estimaciones, es decir, en un tercer nivel.
Los entes que antecedieron al NIC datan de los tiempos en que se instauró la Agencia Central de Inteligencia. En efecto, entre 1947 y 1973 la comunidad de inteligencia contó con el Board of National Estimates (Mesa de Estimaciones Nacionales) que era asistido por un staff de redactores conocido como la Office of National Estimates. Este esquema de trabajo fue posteriormente reemplazado por el concepto del National Intelligence Officer (la traducción más ajustada sería: funcionario responsable de inteligencia nacional).
Ese último esquema, según su propio diseñador, se elaboró para asumir, entre otras, las responsabilidades de la anterior Mesa de Estimaciones Nacionales en cuanto a producción de las 'estimaciones nacionales de inteligencia', las especiales, y otras evaluaciones de interés del Director de la CIA preparadas para el Presidente y para el resto de los miembros del Consejo de Seguridad Nacional.
Actualmente, la tarea principal del NIC es llevar adelante la coordinación de las estimaciones de la CIA, la Agencia de Inteligencia para la Defensa, las áreas de inteligencia de las cuatro fuerzas armadas, la Oficina de Inteligencia del Departamento de Estado, y las unidades de inteligencia del Tesoro, del FBI y del Departamento de Energía.
- El enfoque de Joseph Nye sobre el NIC
Es harto interesante el artículo titulado "Peering into the Future" que Joseph S. Nye Jr. publicara en la tan influyente y prestigiosa revista "Foreign Affairs" (Julio/Agosto 1994). El interés en sus puntos de vista emana de la condición de Presidente del Consejo de Inteligencia Nacional (NIC), de haber luego actuado como Secretario Asistente para Asuntos de Seguridad Internacional en el Departamento de Defensa, en ambos casos durante la administración del Presidente Bill Clinton, y en definitiva de su condición de académico de alto prestigio en materia de relaciones internacionales.
A modo de premisa en épocas de replanteo, el catedrático de Harvard sentenciaba que "la eliminación de la principal fuente de análisis no departamental de la comunidad -de inteligencia- debilitaría las estimaciones". Una segunda premisa que puede extraerse como una fuente de orientación que proponía Nye es la siguiente: "La tarea (del NIC)...es no tanto predecir el futuro como ayudar a los decisores a pensar sobre el futuro".
Nye mencionaba un estudio comparado realizado para analizar la calidad de las estimaciones, y concluía observando que se presentaban informaciones que no se podían leer en los medios de prensa y centradas en asuntos de largo plazo.
Para evitar las posiciones optimistas o pesimistas que surgen a nivel departamental, la mejor solución, puntualizaba Nye, son "puntos de vista múltiples que sean reunidos en un lugar de modo tal que los decisores políticos ver las fuentes de las diferencias y realizar sus propias evaluaciones"
Atendiendo que una gran variedad de problemas afectan el bienestar general, lo cual supone que los decisores necesitan inteligencia más diversa, Nye comentaba que el NIC ha creado un nuevo cargo: el funcionario responsable de inteligencia nacional para cuestiones globales y multilaterales. Asimismo, para hacer frente a la incertidumbre reinante el NIC incrementó el énfasis en la construcción de escenarios alternativos; "...En vez de usar palabras vagas tales como 'posiblemente� o 'baja pero significativa probabilidad', cuando es factible, las estimaciones presentan juicios de probabilidad como porcentajes numéricos or "BETTER ODDS". Aunque aceptaba que ésta es una aproximación controvertida, el entonces titular del NIC entendía que de ese modo los decisores estarán mejor servidos por el órgano analítico.
Aunque podría ser visto como una pérdida de tiempo, defiendió la utilización de escenarios improbables pues éstos "ayudan a alertar a los decisores sobre contingencias de baja probabilidad pero de alto impacto respecto de las que pueden planear acciones".
Los beneficios que así sobrevendrían para el área de inteligencia consistirían en mantenerse al corriente sobre "indicadores oscuros sobre los que deberían obtener información". Describía también que "...Las estimaciones comienzan con una sección que destaca las suposiciones y terminan, cuando es apropiado, con una sección que destaca las incertidumbres"; esta configuración de las presentaciones también derivaría en beneficios tanto para los decisores como para el área de inteligencia.
Se suelen describir dos enfoques sobre el perfil que puede adoptar la actividad de control parlamentario sobre la actividad de inteligencia.
Ello está ligado al debate entre quienes priorizan la eficacia de la inteligencia -y de la seguridad interior- y entre quienes privilegian las actitudes y conductas de apego a la ley y a los valores democráticos. Este debate, por cierto de difícil resolución, signará tácitamente las discusiones internas en el seno de una comisión parlamentaria sobre el desenvolvimiento de la actividad de control que se proponga.
Los "outsiders" (políticos, asesores, expertos no vinculados con las áreas de inteligencia) suelen preocuparse más por el apego a la ley y a los valores democráticos que observen los organismos de inteligencia. En cambio, la preocupación de los "insiders" (funcionarios, profesionales del área) pasa por la eficacia. Pero entre éstos no necesariamente hay uniformidad de criterio. Existen diferencias observables según el nivel de jerarquía o el organismo de pertenencia.
Desde el mismo debate es posible analizar también la relación entre fuentes de información (abiertas y encubiertas) y los productos del ciclo de inteligencia. También aquel es inherente a la distinción entre inteligencia interior (actividades de inteligencia llevadas a cabo en el territorio nacional y sobre ciudadanos) e inteligencia exterior (actividad de inteligencia realizada en el extranjero).
Según el especialista canadiense Peter Gill, se torna evidente que se requiere diferenciar dimensiones separadas para eficacia, por un lado, y para el apego a la ley y a los valores democráticos, por otro. La primera dimensión se puede caracterizar como teniendo una perspectiva de corto plazo, desde la óptica del "insider" que hace énfasis en el valor de las fuentes encubiertas en vez de las abiertas. Está más relacionada con lo operacional. Visualiza a los mecanismos de control (ejecutivos o legislativos) como un factor que inhibe las operaciones.
La segunda dimensión se caracteriza por tener una perspectiva de largo plazo, desde la óptica del "outsider" que realza el valor de las fuentes abiertas y prefiere la producción de inteligencia estratégica. Visualiza a los mecanismos de control externo como valorables, dado que aumentan la legitimidad de las agencias de inteligencia.
Cada una de las dos dimensiones descriptas sirve de orientación a dos enfoques o modelos distintos para la actividad de control legislativo. Uno es el "control institucional" y el otro se denomina "control investigativo".
El control institucional se basa fundamentalmente en una relación cooperativa entre el Legislativo y el Ejecutivo en donde el propósito principal del control se orienta hacia el mejoramiento de las funciones de la inteligencia. En este esquema se tratan de evitar las controversias y deflacionar conflictos, aunque el riesgo es que la comisión que adhiera al enfoque en cuestión pase de una actitud de comprensión y apoyo al Ejecutivo a una de mera dependencia del mismo.
El control investigativo se sustenta en la existencia de una relación de adversarios entre el Legislativo y el Ejecutivo; el propósito principal es en este caso la realización de investigaciones, en muchos casos de tono agresivo, dirigidas a detectar problemas, abusos y errores. Las controversias y los antagonismos son aquí moneda corriente. Los aliados principales de una comisión que elija este enfoque son los medios de prensa y la opinión pública.
Como es de suponer, ninguno de los enfoques es absoluto, lo cual significa que ellos conviven en porcentajes variables según el énfasis que se le desee imprimir a cada uno como producto de una decisión política de la comisión.
En el caso argentino, el debate antes descripto y su manifestación en los enfoques mencionados ya estuvieron presentes durante la elaboración del reglamento interno de la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Organos y Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia del Congreso.
Siguiendo la letra y el espíritu de la ley 24.059 (de su título VII) emana que las responsabilidades de la comisión abarca la realización de actividades de fiscalización, control y de investigación tanto antes, durante y como a posteriori de la ocurrencia de hechos que sean de competencia de la misma. Será la decisión política que resulte de la convivencia entre los miembros de la Comisión -que a su vez representan a los partidos de mayor representación en el Congreso-, de los pesos y contrapesos dentro del Parlamento y entre éste y la esfera Ejecutiva, la que en definitiva determine el enfoque que asuma en la tarea de control.
Cuando se analiza el futuro de la inteligencia ineludiblemente se llega a los replanteos que los diversos países se encuentran encarando, en particular resulta de interés (debido a las abundancia de publicaciones) aquello que ocurre en los EE.UU.. Cabe decir, que atendiendo a sus distintas experiencias, cada país, en sus propias circunstancias, va dando forma a su área de inteligencia, o al menos correspondería que lo hiciese, lo cual, atendiendo a los cambios en el mundo, abre un abanico de nuevas perspectivas internacionales para la función.
Entre las primeras reflexiones sobre el futuro de la inteligencia se encuentra un artículo de George Carver, ex agente de inteligencia estadounidense, que tal vez más citas ha tenido en la literatura académica, En él Carver sostiene que la atención de la comunidad de inteligencia debía comenzar a centrarse en los siguientes aspectos:
la dinámica de la política en Europa del Este;
las actitudes, políticas y comportamientos de la nueva Alemania;
el monitoreo del cumplimiento de tratados de control de armamentos, en especial por parte de los Soviéticos (en ese entonces todavía existía la Unión Soviética);
la proliferación de las capacidades en materia de armas nucleares, químicas y biológicas en los países del Tercer Mundo junto con los misiles balísticos y otros sistemas de armas;
el monitoreo de otras áreas regionales potencialmente conflictivas, lo cual supone la reescritura de las "ecuaciones de indicaciones y alertas";
un reposicionamiento de lo económico en las temáticas de interés de la inteligencia;
el monitoreo y, en lo posible, anticipación de nuevos desarrollos tecnológicos;
en lo referido a las temáticas del medio ambiente, la verificación del cumplimiento de acuerdos internacionales, la vigilancia de accidentes por derrame de petróleo, de la deforestación en diversas zonas del planeta;
el terrorismo y la interdicción del tráfico de drogas, desde luego;
los problemas que bien pueden provenir del Sur, tales como las migraciones;
los desafíos conceptuales y organizacionales que todo este nuevo panorama, en donde se superponen y confunden diferentes esferas, supone para la inteligencia.
Este trabajo abrió el debate todavía inconcluso sobre los nuevos requerimientos en este novedoso período de la historia. A pesar de haber sido escrito antes de disolución de la Unión Soviética, es representativo del enfoque favorable a un profundo replanteo de la función de inteligencia.
Por su parte, Paul Munstermann, Vicepresidente del Bundesnachrichtendienst (BND, Servicio de Inteligencia Exterior) de Alemania, consideraba que los aspectos esenciales que permitirán que los organismos de inteligencia estén en posición de proveer a los gobiernos del alerta temprana necesaria para eludir amenazas y crisis, eran : reestructuración orientada al futuro, adaptabilidad metodológica, entrenamiento calificado y reforzamiento de la orientación y presencia en lo internacional. Definíua que en el futuro, el rol de los organismos nacionales de inteligencia se orientará a lograr seguridad a través de paz y libertad.
Desde una perspectiva alemana, Friedrich Thelen decía en 1991 que avizoraba un futuro en el cual la cooperación entre servicios de inteligencia de distintos países se manifestará en temas tales como el tráfico de drogas y el terrorismo internacional. Mencionaba también la cuestión de las exportaciones ilegales de armas y el uso de sistemas satélites para obtener información. Sobre estos últimos consideraba que los Estados pequeños podrían llegar a asociarse para explotarlos, por ejemplo, para la observación de crisis regionales.
Otra opinión de interés es la del Almirante Stansfield Turner, ex jefe de la CIA durante el gobierno de James Carter. En un meduloso trabajo que sin embargo no alcanzaba a proponer una agenda específica para el futuro de la inteligencia, el Almirante se esfuerzó por exponer los grandes temas de interés. En particular llama la atención sobre el papel de la esfera económica como amenaza a la seguridad nacional estadounidense; también consideraba que la necesidad de inteligencia militar disminuirá y que el Congreso tenía la obligación de reformar la legislación en materia de inteligencia.
Asumiendo que las demandas de información han crecido, los expertos estadounidenses Bruce Berkowitz y Allan E. Goodman propusieron una agenda para enfrentar los desafíos emergentes. Entre los desafíos señalaban: el monitoreo del resto del mundo -incluso de países amigos y aliados-, las nuevas amenazas militares, los conflictos de baja intensidad y los nuevos desafíos no militares a la seguridad nacional -competitividad económica, terrorismo y corrupción, tendencias en materia poblacional, economía internacional y problemas de la naturaleza-. Sus recomendaciones específicas para acomodar la comunidad de inteligencia de su páís al mundo actual eran las siguientes:
- revisar las misiones y tareas de la comunidad para así abrir un nuevo derrotero;
- separar el presupuesto de inteligencia del Departamento de Defensa e incrementar la autoridad del Director de Inteligencia Central;
- mejorar las relaciones entre productores y usuarios de inteligencia -especialmente teniendo en cuenta las posibilidades que brindan las tecnologías de la información-
- mantener la integridad de la inteligencia, es decir, evitar la politización y asegurar la presencia de diversidad de puntos de vista e las materias de análisis;
- mejorar la capacidad de análisis político, con especial énfasis en los aspectos vinculados a la democratización;
- incorporar nuevo personal a la comunidad y tener acceso a juicio experto, provenga éste de donde provenga.
El catedrático Loch Johnson, daba su perspectiva sobre varios de los temas que resultan de preocupación para la inteligencia, destacando su papel en las cuestiones del medio ambiente. Dice Johnson que "..mofándose de la idea de tener a agentes de la CIA gateando por entre las montañas de la Patagonia para contar el número de conejos ciegos (víctimas de la apertura de la capa de ozono sobre la Argentina, según entienden algunos ecologistas) los funcionarios de inteligencia expresan generalmente una fuerte reserva en torno a las misiones medioambientales...". El Profesor sugería al respecto que los países líderes del mundo comenzaran a trabajar en pos de la creación de una "Agencia de Inteligencia Ambiental de las Naciones Unidas". En el entendimiento de que ello demandará años en concretarse, recomendaba que tanto los Estados Unidos como otros países compartieran sus capacidades satelitales de vigilancia con la ONU, e incluso con los ecologistas del sector privado.
En definitiva, el advenimiento de la posguerra fría ha generado toda una nueva serie de desafíos. Seguidamente se mencionarán otros temas que se suman a la agenda.
- Las más recientes tendencias
El extinto ex director de la CIA, William Colby, reconoció la necesidad de apreciar cinco revoluciones en el área de inteligencia de los EE.UU.:
- la primera se refería al análisis centralizado;
- la segunda se anclaba en la tecnología;
- una tercera era el control (parlamentario);
- la cuarta estaba referida a una mayor difusión de la información;
- y la quinta la denomina la privatización de la inteligencia.
Temas como la irrupción de las sectas (término a veces vago) y el avance tecnológico también aparecen en algunas agendas de inteligencia. Asimismo, se observa un profuso interés en el valor que la inteligencia artificial, es decir las aplicaciones informáticas, adquiere para las tareas de los servicios de inteligencia frente a los delitos transnacionales.
En materia de inteligencia económica en la Argentina, el aporte conceptual más sugestivo originado desde el ámbito político corresponde al que brinda un documento propiciado por el titular de la UCR, Dr. Rodolfo Terragno, dentro de un capítulo titulado "Boom exportador". En el mismo se sostiene lo siguiente:
" En lo inmediato, y en el contexto de una firme contribución argentina a la liberalización del mercado mundial, es necesario, por un lado:
a) Utilizar al máximo el margen de maniobra que, a los fines de una legítima política arancelaria, conceden las normas de la OMC y los compromisos asumidos en el marco del Mercosur.
b) Sancionar medidas anti-dumping eficaces, que impidan la importación de subsidios ajenos.
c) Prevenir y sancionar el contrabando.
Por otro lado, se debe desarrollar en el Estado una capacidad de inteligencia económica que permita detectar y efectuar el seguimiento de todos subsidio, directo o indirecto, que beneficie en origen a los productos que ingresan al mercado argentino."
Un debate que recientemente incorporado a raíz de la proliferación de operaciones de paz y va generado creciente interés, es el rol de la inteligencia en las Naciones Unidas, y más particularmente aquella requerida para las operaciones militares.
Por un lado se observa una sensibilidad a no sólo a la idea de que la ONU tenga una oficina dedicada a la producción de inteligencia sino incluso una aversión a propio término (la doctrina lo reemplaza por el de "información").
Por otro lado hay quienes entienden que las operaciones de paz, por su propia esencia y ante la necesidad de conocer los bandos en pugna, sus capacidades e intenciones, necesitan contar con adecuada inteligencia, con inteligencia militar.
Reconocen la pertinencia de inteligencia estratégica para el Secretario General, la Asamblea y el Consejo de Seguridad, así como también de inteligencia para los niveles operacional (los cuarteles generales de las diversas fuerzas ONU desplegadas), y para los niveles tácticos (las unidades que ejecutan en el terreno las operaciones de paz).
De los tres niveles se considera que el problema radica en la inteligencia operacional pues dadas las diversas nacionalidades de sus integrantes, en la actualidad se observan improvisación, cortocircuitos, falta de intercambio de datos, etc., en las llamadas "secciones de información militar".
Finalmente un nuevo desafío que se ha incorporado a la agenda es la llamada guerra informática (o de información) estratégica: (en ingles es conocida como strategic information warfare, cyberwar, ....) Por ello se entiende al uso ofensivo o defensivo de la información y de los sistemas de información para explotar, corromper o destruir la información y los sistemas de información del adversario, protegiendo los propios. tales acciones están pensadas para lograr ventajas sobre adversarios militares o en el campo de los negocios.
Más detallada resulta la definición de trabajo aceptada por el Information Resource Management College de la National Defense University que dice así:
"La Guerra basada en la Informática es una aproximación al conflicto armado enfocado en la administración y uso de la información en todas sus formas y a todos los niveles para lograr una ventaja militar decisiva especialmente en ambientes conjuntos y combinados....es tanto de naturaleza ofensiva como defensiva - abarcando desde medidas que prohiban al enemigo hacer uso de la información hasta las medidas correspondientes para asegurar la integridad disponibilidad e interoperatividad de los recursos informativos de los aliados."
La definición concluye expresando que "...aunque es en última instancia de naturaleza militar, la Guerra basada en la Informática también se lleva a cabo en los terrenos político, económico y social y es aplicable sobre la totalidad del contexto de l seguridad nacional, de paz a guerra y de "cabo a rabo". Finalmente agrega que esta nueva dimensión se centra en las necesidades de comando y control del comandante utilizando las más avanzadas tecnologías de la información tales como entornos sintéticos para dominar el campo de batalla".
En el mismo orden, resultan de gran interés las conclusiones que se bosquejaron para la esfera de inteligencia en un trabajo reciente de la Rand Corporation sobre el porvenir de este nuevo tipo de situación:
"Por una serie de razones, los métodos tradicionales de reunión y análisis de inteligencia pueden ser de limitada utilidad para afrontar los desafíos de la inteligencia ante la guerra informática (o de información) estratégica. Los blancos de reunión son difíciles de identificar; la asignación de los recursos de inteligencia resulta difícil debido a la rápida naturaleza cambiante de la amenaza; y los sets de vulnerabilidades y blancos no resultan aún bien comprendidos. En suma, los EE.UU. pueden tener dificultades para identificar potenciales adversarios, sus intenciones y capacidades. Una implicancia de ello es que dentro de la comunidad de inteligencia, y entre ésta y otras entidades, se necesitan nuevas relaciones organizacionales. Una reestructuración de roles y misiones también puede ser necesaria."
En el ejercicio que fue motivo del trabajo de la RAND -para el cual convocaron a funcionarios de diversas áreas y niveles- el debate sobre este devenir estuvo "centrado en la necesidad de alguna estructura interagencias que permitiera una reunión y análisis �coordinado� de las fuentes externas e internas versus el deseo de preservar las fronteras entre inteligencia exterior y seguridad interior (domestic law enforcement )"
Aunque las reformas de fondo todavía siguen pendientes en el área de inteligencia en la Argentina, existen claros indicadores legislativos que permiten afirmar que las semillas del cambio ya están en condiciones favorables para germinar.
Contrariamente a lo que podría suponerse, dichos indicadores no nacieron desde una posición pos-guerra fría, hecho que revela la percepción sobre la necesidad de un cambio se encuentra presente. Ya desde antes y durante los debates de la Ley de Defensa aprobada en 1988, el tema de la inteligencia estuvo presente en los anales legislativos. La mencionada ley finalmente estipuló en su artículo 15 que:
"El organismo de mayor nivel de inteligencia proporcionará la información y la inteligencia necesarias a nivel de la estrategia nacional de la defensa.
Las cuestiones relativas a la política interna del país no podrán constituir en ningún caso hipótesis de trabajo de organismos de inteligencia militares."
Asimismo, en el artículo 46 se hablaba sobre la necesidad de contar con varios anteproyectos legislativos, entre ellos, uno dedicado al sistema nacional de información e inteligencia, que a su vez contemplase el control parlamentario. Como complemento y para reafirmar la intención del legislador, el artículo 47 decía que: "Hasta tanto se sancione y promulgue la ley pertinente los organismos de inteligencia mantendrán la misión, integración y funciones determinadas por el Poder Ejecutivo Nacional."
Con posterioridad, en 1992, la Ley de Seguridad Interior creó la Dirección de Inteligencia Interior dentro de la órbita del Ministerio del Interior y también dió vida legal a una Comisión Bicameral de Fiscalización de Órganos y Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia habilitada para el ejercicio del control parlamentario.
- Los primeros avances hacia una legislación
Habiendo citado ya los aspectos vinculados a la inteligencia estratégica y a la estratégica militar que figuran en la Ley 23.554 de Defensa Nacional y también el aporte normativo que en lo atinente a inteligencia interior y a control parlamentario estipuló la Ley de Seguridad Interior, corresponde estudiar la evolución del debate legislativo específicamente centrado en la función de inteligencia.
A lo largo de estos 14 años se han presentado un significativo número de proyectos que pretendían llevar orden y cambio a las estructuras de inteligencia gubernamentales. Algunos de ellos estaban restringidos a ciertos aspectos de la actividad, mientras que otros abarcaban la totalidad del área.
En 1986 un proyecto de ley del Senador Julio Amoedo (Expte. 400-S-86) propuso que la CNI en tanto organismo coordinador de "las actividades de todos los organismos de inteligencia..", proveyese inteligencia estratégica e información general y particular al Presidente de La Nación y a los organismos que se determine en la reglamentación.
También cabe recordar un proyecto del Diputado J. Manzano (PJ) que proponía la creación de una Escuela Nacional de Inteligencia Estratégico-Militar y de una Escuela Nacional de Inteligencia para la Preservación Democrática de la Paz Interna. También preveía la creación de una Comisión Parlamentaria Mixta de Fiscalización de los Órganos de Inteligencia (expte. 3008-D-86)
En 1990, mediante un proyecto de ley, los diputados de la UCR Alfredo Orgaz y V. de Martino, ahondaban en la misión, funciones y organización de la SIDE a la que definían como "el organismo técnico que tiene por misión realizar actividades referentes a información, inteligencia y contrainteligencia en los ámbitos correspondientes, para contribuir a la acción de gobierno del Poder Ejecutivo Nacional y a la preservación del sistema constitucional" , facultándolo a actuar en los ámbitos externo e interno.(expte 1282-D-90).
Un proyecto fundamental para la profundización del debate parlamentario fue el que presentaran en junio de 1990 varios diputados de la UCR encabezados por el Diputado V. Bisciotti: Ley Orgánica de Información e Inteligencia.(expte.983-D-90)
Este proyecto de ley de inteligencia buscaba sentar las bases para la conducción y control político del área de inteligencia , limitando a sólo tres el número de servicios de inteligencia con medios propios de reunión de información, uno para cada cartera: Interior, RR.EE. y Defensa. Desde la órbita presidencial, un Comité de Coordinación de Información e Inteligencia fijaría el presupuesto total del área, las prioridades de trabajo, y llevarí a cabo el análisis estratégico. El proyecto incluyó un importante número de definiciones doctrinarias en el entendimiento que es necesario.
Una de las claves de la iniciativa era la clara y estricta distinción entre inteligencia interna y externa, de allí que se establecían tres organismo de reunión en cada ministerio citado. Se buscaba así la jerarquización de la inteligencia exterior y que el abandono del espionaje político interno. Se contemplaban la protección de los derechos del ciudadano mediante mecanismos de control judicial. También se preveía que el ejercicio del control parlamentario estuviera a cargo de dos comisiones, una en Diputados y otra en el Senado, ambas con amplias facultades.
En la iniciativa radical la inteligencia estratégica nacional era definida como el conocimiento de las capacidades, vulnerabilidades e intenciones de los estados extranjeros que resulten de interés, elaborado al más alto nivel con la finalidad de satisfacer las necesidades de la conducción nacional.
Seguidamente se citan otras definiciones de interés:
"Inteligencia estratégica militar: es el conocimiento de las capacidades, vulnerabilidades y probables cursos de acción en materia militar de aquellos países extranjeros respecto de los cuales existan hipótesis de conflicto y de guerra, así como de los ambientes geográficos de interés para el mejor empleo del poder militar propio, determinados por las autoridades constitucionales.
"Inteligencia para la protección del orden constitucional: es el conocimiento resultante de procesar informaciones relativas a individuos u organizaciones cuya actuación este orientada a cambiar o modificar el orden democrático constitucional o sustituir o atentar contra las autoridades designadas de acuerdo con este, por medios ilegales.
"Inteligencia de seguridad interior: es el conocimiento resultante de procesar informaciones relativas a individuos, grupos u organizaciones, cuyo accionar configure delitos federales que atenten contra la seguridad interior."
Otra iniciativa de envergadura fue el Proyecto de ley sobre el Sistema Nacional de Inteligencia, originalmente presentado el senador Eduardo Vaca (PJ) en 1991 (expediente 0729-S-91), reproducido luego en 1993.
Este proyecto, aunque definía la inteligencia, no la vinculaba a lo estratégico, hacía referencia a la construcción "inteligencia para la conducción superior del Estado".
Con un enfoque centralizador detallaba la composición, misión, funciones y asesoramientos del máximo organismo de inteligencia, creaba un Gabinete de Análisis Superior -para elaborar apreciaciones de inteligencia, propuesta ciertamente muy interesante porque estaría abierta a expertos no pertenecientes ni al gobierno ni al área de inteligencia-. Asimismo establecía un Programa de Inteligencia Estratégica Nacional. El proyecto justicialista también contenía especificaciones para la protección de los derechos del ciudadano mediante mecanismos de control judicial , y sobre el ejercicio del control parlamentario a través de una comisión en el Senado a la que no se le atribuyeron facultades para realizar investigaciones .
El proyecto del Senador Vaca reformaba la Central Nacional de Inteligencia, que además de un consejo permanente, uno asesor y el Gabinete de Análisis Superior, contaría con tres subsecretarías: de inteligencia sectorial; de coordinación de inteligencia; y una administrativa y técnica.
Sin embargo, omitía fijar la misión y las funciones de los servicios que hoy conforman el Sistema; y no contaba con definiciones doctrinarias, las que resultan necesarias para guiar las actividades del área. El proyecto prevía sí la distinción entre inteligencia militar e inteligencia de Estado pues reconocía la necesidad de que el Ministerio de Defensa dispusiera lo ya previsto en la Ley 23.554 en lo referido al organismo de inteligencia conjunto. En definitiva, el proyecto conservaba la actual estructura y una SIDE que mantenía tanto la inteligencia exterior como la interior, similar a las estructuras que se encuntran vigentes en naciones como Egipto, Grecia, Omán, Polonia, o Zaire.
También cabe recordar una tercer iniciativa parlamentaria de la misma época, el Proyecto de ley sobre el régimen jurídico orgánico y funcional para un sistema de Inteligencia (expediente 3701-D92, Diputado Luis U. Uriondo, PJ)
De los tres proyectos mencionados, los encabezados por los legisladores Bisciotti y Vaca, respectivamente, gozaron de mayor apoyo y fueron los más difundidos.
Además de los proyectos mencionados, se han presentado diversos proyectos vinculados con el tema de inteligencia, más específicamente con los controles sobre la misma:
- Ley de Control de Información e Inteligencia, Diputado V. Bisciotti -UCR- (mandato cumplido 10/12/93) y otros; data de Febrero de 1993.
- Ley sobre el Tratamiento Legislativo de "Gastos Reservados", Diputado R. Baglini -UCR- (mandato cumplido 10/12/93); data de Diciembre de 1993: Jesús Rodríguez, 1995.
- Ley de Creación del Comisionado Parlamentario para Asuntos de Inteligencia, Diputado A. Berhongaray -UCR-, junio de 1994.
- Ley de Regulación de los Gastos Reservados, Diputado Jesús Rodríguez -UCR-, diciembre de 1995
Los mismos pueden entenderse como elementos a ser tenidos en cuenta durante el debate en torno a la legislación de inteligencia. Cada uno de ellos contiene elementos complementarios a los tres proyectos de ley mencionados en primer término. Se agrega como anexo a este trabajo un listado más extenso sobre los proyectos legislativos.
- El debate entre el oficialismo y la oposición parlamentarias
Estas circunstancias configuraron un marco en donde el debate sobre la ley de inteligencia resultó protagónico. Los antecedentes de tratamiento consensuado de los proyectos de ley de Defensa y de Seguridad Interior permitían presumir que el devenir del debate sería, seguramente azaroso pero con similares características.
Durante 1993 el Proyecto de ley del Senador Vaca fue puesto informalmente a consideración del PEN y como producto de ello, surgió una segunda versión del proyecto de ley. La mencionada versión fue considerada por las diversas comisiones del Senado con jurisdicción en el tema logrando su despacho favorable. En negociaciones previas con la oposición (UCR), el despacho de comisión fue motivo de diversas modificaciones, las que debido a que no se correspondieron con la propuestas mínimas del radicalismo, provocó que la bancada de ese partido votara por la negativa en la votación en particular en agosto de 1994. El proyecto logró media sanción (expte. CD 83-94, en Trámite Parlamentario N� 90, 7 Sept. 94).
A continuación se exponen la principales propuestas efectuadas por los legisladores de la UCR que fueron aceptadas por el PJ luego de las frustradas sesiones para aprobar dictamen de comisión:
- La Comisión Senatorial de Inteligencia prevista en el dictamen se convirtió en Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia -ya prevista en la ley 24.059 de Seguridad Interior, Título VII-. (art. 21)
- Se ampliaron las facultades de la Comisión Parlamentaria a la elaboración y fiscalización del uso de los créditos presupuestarios del Sistema Nacional de Información e Inteligencia (tanto de los fondos públicos como de los Reservados) (art. 21)
- Se permitía a los legisladores que integran la Comisión Bicameral a participar, a través de representantes, en el Consejo Permanente de la Comunidad de Inteligencia a los efectos de darle una mayor eficiencia y agilidad a la referida Comisión Parlamentaria. (art. 12)
- La Comisión Bicameral también participaría en la elaboración y propuesta del Programa Nacional de Inteligencia Estratégica (art.10)
- En el artículo 17, que habla sobre la inteligencia sectorial (o más específicamente de la interna), se propusio una cláusula que representa un verdadero límite a eventuales desbordes de los organismos de inteligencia que desnaturalizan su función, como ha
ocurrido en el pasado: "QUEDA PROHIBIDA LA OBTENCIÓN DE INFORMACIÓN Y/O LA PRODUCCIÓN DE INTELIGENCIA SOBRE LOS CIUDADANOS POR EL SOLO HECHO DE SU RAZA, FE RELIGIOSA U OPINIÓN POLÍTICA, O DE SU ADHESIÓN A PRINCIPIOS DE MOVIMIENTOS SINDICALES, COOPERATIVOS, ASISTENCIALES, CULTURALES, ASÍ COMO POR LA LEGITIMA ACTIVIDAD QUE DESARROLLEN COMO PERTENECIENTES A ORGANIZACIONES QUE ACTÚEN LEGALMENTE EN LOS SECTORES INDICADOS."
- Se derogaba la ley secreta 20.195 y las leyes del personal civil de inteligencia, debiendo el PEN remitir al Congreso los proyectos respectivos dentro de los 6 meses para su tratamiento en el parlamento. (art. 31)
Seguidamente se citan las propuestas principales realizadas por el bloque de Senadores de la UCR y que no fueron aceptadas por sus pares del PJ, las cuales constituyeron las disidencias centrales con el oficialismo:
- No aceptación del rango de Ministro que otorga el proyecto al Secretario de Inteligencia (art. 9)
- Acuerdo del Senado para la designación del Secretario de Inteligencia. (art. 9)
- En cuanto a las sanciones Penales se propuso una cláusula que reprima con prisión de 2 a 6 anos el funcionario o empleado de los órganos u organismos del sistema nacional de información e inteligencia que viole las disposiciones establecidas en el articulo 25 del proyecto. Ello significa crear una figura agravada al delito de Violación del Secreto (Libro II título IX, capítulo II del Código Penal).
- Se propuso un artículo nuevo para efectuar una estricta selección de personal: "no podrá ser funcionario o empleado de ningún órgano u organismo de inteligencia quien por su conducta y vida publica no proporcione adecuadas garantías de respeto a la Constitución nacional y de adhesión a los principios democráticos que informan al estado argentino."
- Se propuso un artículo nuevo para limitar el accionar sobre cuestiones de política interna como hipótesis de trabajo: "queda prohibida la realización de actividades u operaciones de inteligencia destinadas a influir de cualquier modo en el proceso
político interno del país, en su opinión publica, ciudadanos individuales, medios de difusión o en asociaciones o agrupaciones no ilegales de cualquier tipo."
- La incorporación de las definiciones doctrinarias (contenidas en le proyecto Bisciotti) destinadas a establecer límites en el desarrollo de actividades de inteligencia militar, contrainteligencia, etc.
- La estricta separación de organismos encargados de reunión de inteligencia exterior, por un lado y de inteligencia interior, por otro.
El proyecto de ley con media sanción del Senado estableció que la Secretaría de Inteligencia sería el organismo de mayor nivel del sistema nacional de información e inteligencia. Citamos los artículos correspondientes al Título 1, Principios Básicos, que dan una idea del objetivo que perseguía:
"Artículo 2.- A los fines de la presente ley defínese com inteligencia a la actividad de reunión de información, su procesamiento y el producto resultante que permite disponer a la conducción del Estado del conocimiento necesario para optimizar la toma de decisiones.
"Artículo 3.- El Programa de Inteligencia Estratégica Nacional para la Conducción Superior del Estado es la exposición del plan de determinación, distribución, orden y coordinación de las actividades de inteligencia necesarias para la conducción estratégica nacional.
"Artículo 5.- El Presidente de la Nación ejerce la dirección superior, coordinación y control general de la política en materia de información e inteligencia. Le corresponde, asimismo, impartir las instrucciones que considere necesarias para la organización y el funcionamiento de las actividades conducentes a los fines contemplados por la presente ley.
"Artículo 6.- Establécense como propósitos básicos a alcanzar en el ámbito del Sistema Nacional de Información e Inteligencia los siguientes:
a) Estructurar organismos de carácter técnico funcionalmente estables;
b) Lograr la integración al Sistema Nacional de Información e Inteligencia de todos los entes del Estado que produzcan información e inteligencia.
c) Establecer un mecanismo eficiente que posibilite el adecuado uso del producto inteligencia por todos los niveles de conducción del Estado que lo requieran para su gestión;
d) Asegurar que la ejecución de las actividades de inteligencia sean efectuadas por los organismos y órganos de inteligencia y órganos de información que integran el Sistema Nacional de Información e Inteligencia, dentro de los límites de jurisdicción y competencia asignados a cada uno de ellos, procurando el mayor nivel de coordinación posible.
Los artículo 13 y 14 del proyecto con media sanción detallaban las funciones del Consejo con el cual contaría el Secretario de Inteligencia y las del Gabinete de Análisis Superior:
"Artículo 13.- Las funciones del Consejo Permanente de la Comunidad de Inteligencia, y de sus integrantes, son las siguientes:
a) Participar en la elaboración del Programa de Inteligencia Estratégica Nacional;
b) Participar en la formulación de los requerimientos de inteligencia que resulten necesarios en función del Programa de Inteligencia Estratégica Nacional, así como de aquellos otros que el Presidente determine especialmente y en la elaboración, en ambos casos, de los planes de obtención correspondientes;
c) Entender en la elaboración, asistir en la aprobación y participar en la difusión de la inteligencia estratégica nacional;
d) Entender en la elaboración de las pautas de control de gestión, en lo inherente al cumplimiento del Programa de Inteligencia Estratégica Nacional, de los organismos y órganos de inteligencia y órganos de información integrantes del Sistema Nacional de Información e Inteligencia allí representados;
e) Entender en la ejecución de las actividades de inteligencia que sean coordinadas para el nivel nacional por el Secretario de Inteligencia, dentro de los respectivos ámbitos de actuación e integrar las comisiones de trabajo que se determinen;
f) Formular requerimientos para satisfacer necesidades del ámbito específico de su actividad;
g) Asistir al Secretario de Inteligencia dando opinión fundada, proponiendo temas y realizando los aportes de inteligencia estratégica de su competencia, sea por propia iniciativa o cumplimentando sus requerimientos;
h) Solicitar convocatoria del Consejo Permanente de la Comunidad de Inteligencia o inclusión de un tema específico al Secretario de Inteligencia;
i) Participar en la orientación, coordinación y enlace de los distintos organismos y órganos del Sistema Nacional de Información e Inteligencia;
j) Participar en la formulación de la Doctrina de Inteligencia Estratégica Nacional.
"Artículo 14.- Del Secretario de Inteligencia dependerá directamente un Gabinete de Análisis Superior (G.A.S.) al que corresponderá entender en la elaboración de informes especiales que aquél le requiera, para cuya preparación utilizará los
Trabajos de Base del Sistema vinculados con los intereses nacionales involucrados.
Dicho Gabinete de Análisis Superior estará integrado exclusivamente por especialistas del máximo nivel que podrán o no pertenecer a órganos u organismos de Sistema y cuya nómina no podrá superar las treinta personas."
Haciéndose eco de las discrepancias expresadas en el Senado de la Nación en el momento de sancionarse el proyecto, varias iniciativas fueron presentadas en la Cámara de Diputados planteando modificaciones sustanciales al proyecto proveniente del Senado:
- Ley de Inteligencia Nacional, Diputado Jesús Rodríguez (UCR) y otros (expte. 4131-D-94)
- Ley de Información e Inteligencia, Diputado A. Berhongaray (UCR) y otros (expte. 4121-94)
- Ley de Información e Inteligencia de Estado, Diputado Carlos A. Alvarez (Frepaso) (expte 4085-D-94)
Los dos primeros proyectos mencionados se publicaron en el T. P. No. 111 del 6 de Octubre de 1994 y tomaban en cuenta los antecedentes de otras iniciativas de ley de legisladores de la bancada de la UCR, encabezados por el Diputado (m..c.) V. Bisciotti (exptes. 983-D-90 y 4865-D-92).
Los aspectos comunes que fundamentaban las discrepancias principales y consiguientes propuestas formuladas desde los legisladores de la UCR para modificar el proyecto de ley con media sanción del Senado (basado como se dijo, en el texto propiciado por el Senador Vaca) eran los siguientes:
- Una discrepancia fundamental era la que expresa que el proyecto con media sanción sigue manteniendo un esquema altamente concentrado -o centralizado- del área de inteligencia, similar al existente hoy en la SIDE.
- En contraposición con la centralización del Proyecto Vaca, desde la UCR se bregaba por la especialización de la inteligencia y su clara distinción entre interna y externa bajo dependencia ministerial, es decir, una descentralización por ámbito de actuación y nivel de dependencia y control - ministerial diferenciado de las funciones de inteligencia exterior, interior y para la defensa, estableciendo un organismo en cada caso- lo cual se consideraba mejoraría significativamente el esquema previsto en el proyecto original
- Dentro de la misma línea de razonamiento antes bosquejada, desde el radicalismo se consideraba imprescindible un órgano de coordinación de inteligencia sin medios propios de obtención de información, es decir que no sea "operativo", pero que sea el responsable de la elaboración del presupuesto del sistema nacional de inteligencia. Se entendía así que quedaba reservado para el Presidente de la Nación la dirección, responsabilidad y coordinación de la política de inteligencia y el control de la efectiva aplicación de la misma.
- Desde la UCR se rechazaba el criterio de un secretario de Estado de Inteligencia con rango Ministerial y se reclamaba que exista acuerdo del SENADO para la designación del mismo.
- Se sostenía que un activo control legislativo de los gastos reservados por función, actividad o programa, y no sólo por jurisdicción, sería un paso de alta significación para impulsar un verdadero control parlamentario sobre la inteligencia.
- Al respecto, en los proyectos radicales se aumentaban las atribuciones previstas en el proyecto Vaca para la comisión encargada del control (una bicameral), e incluso se propuso que exista una comisión de inteligencia en cada una de las Cámaras legislativas.
- Se ha planteó la trascendencia que tendría la incorporación al texto de la ley de una serie de definiciones de carácter doctrinario. El objeto es establecer un marco mucho más preciso en cuanto a qué es la inteligencia y así facilitar la dirección, coordinación y los controles sobre el sistema de inteligencia Dichas definiciones están contenidas en todos los proyectos de ley radicales. La incorporación de las mismas al Proyecto Vaca fue primeramente aceptada e incluso transcriptas a la penúltima versión de trabajo del Senador Vaca, aunque finalmente fueron desechadas, quedando el compromiso político de tratarlas en Diputados.
- En los proyectos de ley de la UCR se proponía una cláusula para efectuar una estricta selección de personal de modo que proporcionen adecuadas garantías de respeto a la Constitución nacional y de adhesión a los principios democráticos que informan al estado argentino.
- Asimismo se propone otra cláusula para que se limite el accionar de los organismos de inteligencia sobre cuestiones de política interna.
- En los proyectos radicales se establece que las diversas medidas de interceptación sean satisfechas por medio dela Dirección de Observaciones Judiciales (hoy bajo dependencia de la SIDE) que funcionará en la órbita del Poder Judicial.
- También los radicales sostienen que se debe retornar al esquema de coordinación de la inteligencia para la seguridad interior previsto en la Ley 24.059, violado a partir de la creación de la cuestionada Secretaría de Seguridad y Protección a la Comunidad.
A pesar de los esfuerzos realizados, las disidencias entre oficialismo y oposición que no pudieron superarse, llevaron a que un texto superador del proyecto con media sanción del Senado no pudiera ser finalmente consensuado en la Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados, y así, el 10 de diciembre de 1995 el proyecto con media sanción del Senado pasara a archivo.
Queda entonces pendiente una ley que reforme y ordene un sistema de inteligencia y supere el que actualmente existe, que se ha quedado en el tiempo. La "cuestión de la inteligencia", más precisamente su adaptación a un sistema democrático en vías de consolidación, es un tema pendiente desde 1983, al menos desde las posiciones asumidas públicamente por los principales partidos políticos.
La situación actual queda reflejada en las recomendaciones presentadas en abril de 1997 por la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia al Poder Ejecutivo que tomaran estado público y que en lo que respecta a inteligencia versaban sobre lo siguiente:
"- actualizar la ley de inteligencia para reemplazar a la profusa normativa en muchos casos secreta;
- contar con un "Plan de Inteligencia estratégica nacional" que constituya un ordenador del sistema para contribuir a una jerarquización de la tarea de inteligencia;
- potenciar el rol de la Central Nacional de Inteligencia como elemento centralizador de todas las actividades del sistema;
- un mayor control de los fondos asignados a la SIDE."
Asimismo, en las conclusiones y recomendaciones formuladas por la Comisión Bicameral Especial de Seguimiento de la Investigación de los Atentados a la Embajada de Israel y al edificio de la AMIA, se brega por una pronta sanción de una ley de inteligencia.
En los Estados Unidos, el debate parlamentario sobre las reestructuración del área de inteligencia se remonta hacia ya más de 50 años. En efecto puede precisarse que se inicia luego del desastre de Pearl Harbour en donde se toma conciencia de la necesidad de lograr una mayor coordinación del esfuerzo, hasta entonces atomizado, de los diversos organismos entre ellos el OSS que se creó para hacer frente a la situación de la Segunda Guerra Mundial. Es así que en 1947, mediante una ley el Acta de Seguridad Nacional, se estableció la CIA.
En la década del 70 se reinicia en debate y se presentan en las Cámaras legislativas dos grandes proyectos de ley en 1978 (Acta de Reorganización y Reforma de la Inteligencia Nacional) y 1980 (Acta de Inteligencia Nacional) que por su envergadura , profundidad y amplitud fueron motivo de largos debates en las comisiones de inteligencia, entonces de reciente creación, y finalmente fueron desechados.
Por ejemplo, en 1978 uno de los expositores convocados expresaba, en un escrito titulado "Creer en las leyes y no en �hombres honorables�" , que la cuestión básica radica en si el sector de inteligencia puede operar efectivamente dentro de los límites del sistema constitucional Americano. En vista de que el propósito de la capacidad de inteligencia estratégica es defender la Constitución de los EE.UU y el estilo de vida que promete, la única alternativa lógica es requerir por ley que las agencias de inteligencia operen dentro de los principios de gobierno limitado"
Como subproductos de estos esfuerzos se presentaron varios proyectos que finalmente fueron aprobados:
- Acta de Vigilancia de la Inteligencia Externa de 1978
- Acta de Control de Inteligencia de 1980
- Acta de Protección de Información Clasificada (1980)
- Acta de Protección de Identidades de Inteligencia de 1982
Sin embargo, el gobierno del área de inteligencia quedó reservado a las normas dictadas por el Poder Ejecutivo, las "executive orders":
- la antecesora fue la N� 11.095 del Presidente Gerald Ford, en 1976
- en 1978 la N� 12.036 firmada por el Presidente Carter.
- en 1981 la N� 12.333 del Presidente Reagan.
Durante los años 1987 y 1991 otra corriente de debate legislativo se instaló en el Capitolio a raíz del escándalo Iran-contras. Luego de varias vicisitudes, incluyendo un veto del Presidente Bush, el Congreso logró sancionar una ley que afianzaba significativamente el control parlamentario, en particular en lo referido a las operaciones encubiertas.
En 1992 retornó un nuevo impulso para la reestructuración. Luego de interesantes debates en las comisiones se sancionó en Octubre de ese año la llamada Acta de Organización de la Inteligencia de 1992 que plasmó un nuevo esquema de conducción superior de la comunidad de inteligencia, definiéndose con mayor claridad las responsabilidades del Secretario de Defensa en materia del programa de inteligencia exterior.
A partir de 1995 se plantea nuevamente la discusión sobre el futuro de la inteligencia. Con tal motivo se conformaron varios grupos de trabajo, tanto en el gobierno como en la esfera académica. En particular se pueden mencionar los siguientes informes:
1. Commission on the Roles and Capabilities of the United States Intelligence Community, Preparing for the 21st Century: An Appraisal of U.S. Intelligence (Washington, D.C.: Government Printing Office, March 1996)
2. U.S. House of Representatives, Permanent Select Committee on Intelligence, IC21: Intelligence Community in the 21st Century -- staff study (Washington, D.C.: Government Printing Office, April 9, 1996)
3. Council on Foreign Relations, Making Intelligence Smarter: The Future of U.S. Intelligence -- Report of an Independent Task Force (New York, 1996)
De lo propuesto por la Comisión de Inteligencia de la Cámara de Representantes se presentó un proyecto de ley; su objeto consistía en lograr un mejoramiento en la administración y las operaciones de las actrividades de inteligencia, mediante la instauración de una aproximación más corporativa sobre inteligencia de modo de mejorar la Comunidad con vistas al siglo 21. Su informe, el IC21: The Intelligence Community in the 21st Century, resulta de una riqueza conceptual y junto con los otros dos trabajos mencionados, constituyen una clara muestra del grado de profundización del debate en la materia
En el contexo de este debate, el coronel estadounidense y ex analista de la CIA John Gentry (conocido por haber preparado un informe sobre el futuro de la inteligencia) sostiene que lo más importante es ver a la inteligencia como un todo. Precisa que, a su juicio, los problemas son una pobre performance - por ejemplo la detección de Aldrich Ames-, una pobre utilización de la inteligencia -líderes políticos solicitando resultados no razonables de la inteligencia, crítica que incluye al Congreso-, problemas de índole institucional -debilidad burocrática del director de inteligencia y predominio de Defensa-, pobre liderazgo -cuando ya fuese en la CIA o en la Casa Blanca no había un fuerte sentido de integridad y misión, los resultados resultaban escasos-
Como solución para tales problemas, recomienda lo siguiente: adecuar la capacitación dentro de las agencias de inteligencia para alcanzar estándares más altos; organizar las estructuras más pequeñas o tácticas; mejorar el entendimiento de los funcionarios de nivel intermedio -que duran en el cargo un promedio de 22 meses- sobre la temática inteligencia y sus usos, simplificándola ; se necesita mejorar el control parlamentario; asimismo, se requiere reducir la influencia de Defensa sobre la inteligencia.
El ex analista recomienda eludir un error: que la inteligencia fue creada para afrontar la Guerra Fría, ya que la Unión Soviética nunca fue la razón de ser de su existencia. Una buena organización de inteligencia debe cambiar con el tiempo. Los problemas de la inteligencia de los EE.UU.fueron internos. Ellos no se debieron ni a la existencia de la Unión Soviética, ni a su desaparición.
En GRAN BRETAÑA existe reciente legislación abarcativa de la comunidad de inteligencia. La Intelligence Services Act de 1994 contiene secciones dedicadas al Secret Intelligence Service, a su titular ; al GCHQ (Government Communications Headquarters), y su director ; autorizaciones para determinadas acciones; a las emisión de órdenes en general y en especial aquellas ligadas al Security Service, sus procedimientos y duración ; a las autorizaciones para acciones fuera de las islas Británicas ; al Comisionado y la investigación de quejas; y al Intelligence and Security Committee órgano político dedicado al control de los tres servicios citados antes.
Es importante citar la Security Service Act de 1989, una ley que por primera vez coloca al MI5, el Security Service creado en 1909, bajo un contexto normativo mediante el que se fijan la atribuciones de su director general, se habilita a que lleve a cabo ciertas actividades bajo órdenes emanadas del secretario de Estado, las que estarían bajo supervisión de un Comisionado; también se establece el procedimiento para investigaciones y para la recepción de quejas sobre el comportamiento del servicio.
En cuanto al MI6, el Secret Intelligence Service, que data de 1911 con la misión de llevar adelante el espionaje en el exterior, tiene su papel definido en la actualidad en la Intelligence Services Act 1994 : "obtener y proveer información relativa a las aaciones o intenciones de personas fuera de las Islas Británicas y llevar a cabo otras tareas relativas a aquellas con relación a los intereses de seguridad nacional".
En CANADÁ, que desde 1984 cuenta con un organismo de inteligencia (Canadian Security Intelligence Service -CSIS) creado por ley y que remplazara al Servicio Secreto de la Real Policía Montada -luego de un gran escándalo-, no existía una instancia estable de elaboración de inteligencia estratégica. Es así que en 1989 la Comisión de parlamentaria de inteligencia, recomendaba en un informe que "el Parlamento examinase la viabilidad y mérito de establecer una institución similar a la Oficina Nacional de Evaluaciones de Australia", organismo éste que a juicio de los miembros de la Comisión constituía un modelo apropiado.
Actualmente ello ha evolucionado. En efecto, el capítulo titulado "Asesorando al Gobierno" del informe público 1995 del Servicio se detalla lo siguiente:
"El análisis estratégico se propone desarrollar evaluaciones de inteligencia comprehensivas y políticamente relevantes y pueden abarcar un vasto rango de intereses vitales canadienses y políticas futuras. Los analistas estratégicos se seleccionan en base a su conocimiento autorizado y detallado sobre áreas especializadas y su habilidad para anticipar y analizar cuestiones de potencial interés para el decisor político
Las evaluaciones de inteligencia del servicio (CSIS) se muestran tanto como documentos separados, como en conjunción con evaluaciones de otras agencias de la comunidad canadiense de inteligencia. Estos son publicados colectivamente por el Comité de Asesoramiento de Inteligencia que es interdepartamental, bajo los auspicios de la Oficina del Privy Council."
El BRASIL, se encuentra en un proceso de cambio hacia la creación de un organismo federal de informaciones que reemplace a la Secretaría de Asuntos Estratégicos (Senador Tuma, abril de 1995, Jornadas Internacionales sobre el Control y Fiscalización Parlamentaria de los Órganos y Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia)
Resulta de interés destacar aquí algunos párrafos de un discurso del Secretario de Asuntos Estratégicos de la Presidencia de la República del Brasil, Ronaldo Mota Sardenberg, en la Apertura del III Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos de Río de Janeiro el 14 de Octubre de 1996.
"...Podemos afirmar que en el Brasil predomina una visión moderna de Estrategia, volcada al uso de los medios disponibles, de forma innovadora, de modo de poder alcanzar, en el largo plazo, fines precisos, destinados a transformar la sociedad nacional y hacerla más fuerte, más justa y capaz de superar las desigualdades. Poe ese camino, se entrena al país para ejercer su papel como motor de prosperidad en nuestra región, América del Sur, que es una zona de paz y estabilidad en la comunidad de las naciones.
"...El Mercosur, pues, no es, ni anhela ser, un megabloque. Por un lado, le falta la magnitud necesaria, por otro no está estructurado en términos hegemónicos. Pero el Mercosur es una fuerte realidad regional y subrregional."
En un apartado de su discurso dedicado al pensamiento estratégico, el Secretario de Asuntos Estratégicos de la Presidencia hacía referencia a los Escenarios alternativos (2005/2020):
"... Dentro de este complejo cuadro interno e internacional donde los procesos de globalización y de regionalización coexisten en tensión dialéctica con las fuerzas de la desintegración, el pensamiento estratégico debe procurar ver escenarios de largo plazo, más allá de los fenómenos y circunstancias coyunturales. Conforme a lo anunciado por el Presidente de la República en su mensaje leído en el inicio de esta sesión de apertura, está en curso un proceso de preparación de escenarios alternativos para el país, con vistas al año 2020, para aservir de referencia para nuestra inserción estratégica en el próximo siglo.
"...En efecto, desde el primer semestre de este año, la Secretaría de Asuntos Estratégicos, atendiendo la orientación presidencial, promueve consultas junto a representantes de los medios gubernamentales y académicos para la obtención de recursos relevantes para la puesta de escenarios nacionales de amplio espectro. Teniendo por horizonte temporal el año 2020, con corte en el año 2005 para la verificación del proceso, los estudios en curso procuran analizar las tendencias de largo plazo en las dimensiones económica, social, político-institucional, cultural, ambiental, espacial y científico-técnico, sobre un paño de fondo mundial de polaridades variables y competencia sistémica."
En CHILE se ha iniciado un debate parlamentario sobre un nuevo Sistema Nacional de Inteligencia. En un informe de la "Comisión de Espionaje" de la Cámara de Diputado de Chile, de 1993, se hablaba sobre la necesidad de establecer un sistema de inteligencia
Aunque no vinculada con la inteligencia estratégica, corresponde mencionar que por una ley de 1993 se creó la Dirección de Seguridad Pública e Informaciones en el Ministerio del Interior (ley 19.212 del 30 de Abril de 1993) Su artículo 2� establece que actuará:
"..en lo relativo a las conductas terroristas y aquellas que puedan constituir delitos que afecten el orden público o la seguridad pública interior. Para cumplir este objetivo, dispondrá además, de las informaciones que le proporcionarán las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública."
Según el especialista ya citado, "...Chile no cuenta con información de inteligencia de tipo integral por la sencilla razón que no la produce" ; los niveles políticos no acceden a toda la información se carece de una instancia de coordinación, y ni el Ministerio secretaría general de la Presidencia ni el Consejo de Seguridad nacional tienen relación con la inteligencia.", y agrega que "...no cuenta con un sistema de inteligencia que contemple los niveles Políticos Estratégico y Nacional. a su vez, en el nivel estratégico sólo se encuentran los Servicios de Inteligencia institucionales de las Fuerzas Armadas y de Orden."
La Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados se ha abocado a analizar el proyecto de ley sobre Bases Generales de los Servicios de Inteligencia en Chile que ese organismo elaborara para ser enviado al Ejecutivo y cumplir, de esa manera, con los requerimientos constitucionales. A tal fín citó a los jefes de inteligencia de las Fuerzas Armadas, y anteriormente convocó y escuchó a los ministros del Interior y de Defensa, a los jefes de inteligencia de Carabineros y de la Policía de Investigaciones, como también al director de Seguridad Pública, Mario Papi.
Los objetivos básicos de la norma propuesta resultan ser: abarcar el conjunto de la actividad de inteligencia, en la actualidad dispersa; abarcar tanto la inteligencia externa como la interna; fijar los límites para dichas actividades; establecer un sistema de control, en particular de índole parlamentario; proteger los derechos de las personas; considerar una nueva modalidad de inteligencia destinada a resguardar la seguridad económica. La iniciativa apunta a atender las realidades del globalismo, en donde se hace necesario conocer las capacidades e intenciones de otros Estados así como estar al tanto de todo aquello que pueda atentar contra la seguridad interior.
Según la información periodística local, "...Se trata, en suma, de un proyecto bien concebido y que otorga al proceso destinado a reunir la información que el país requiere, la importancia que merece en un mundo altamente globalizado y tecnificado"
En el PERÚ, por decreto-ley N� 25635 se aprobó el Sistema de Inteligencia Nacional como parte del Sistema de Defensa Nacional. Está conformado por: el Servicio de Inteligencia Nacional, los Órganos de Inteligencia del Sector Defensa, los Órganos de Inteligencia de los Ministerios del Interior, Relaciones Exteriores, Economía y Finanzas y Educación; y Los Órganos de Inteligencia de los otros Ministerios, Organismos Públicos, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Dicho Decreto Ley fue promulgado el 23 de Julio de 1992, durante la vigencia del Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional.
Recientemente el 29 de abril de 1996, un bloque político parlamentario (Frente Nacional de Trabajadores Campesinos, de tendencia nacional) ha presentado en la Comisión de Defensa Nacional y Orden Interno, un proyecto de ley introduciendo modificaciones a la normativa vigente en el entendimiento "Que el actual gobierno de la Nación, está en manos de autoridades elegidas democráticamente, lo que hace necesario dictar los correctivos legales, que generen la concordancia requerida entre el Estado de Derecho y las normas jurídicas que nos rigen."
La norma antes referida, dice en su artículo 3o que "La Inteligencia es producida para el Presidente de la República en su calidad de Presidente del Consejo de Defensa Nacional ...". los autores del proyecto sostienen que "...debe precisarse que la responsabilidad política de su manejo, se halla dentro de la esfera del Ministerio de Defensa".
El proyecto entonces modifica el artículo 7o del Decreto Ley N� 25.635, según el siguiente texto:
"Artículo 7o.- El Servicio de Inteligencia Nacional "SINA", es el organismo central y rector del Sistema de Inteligencia Nacional. Tiene rango Ministerial y se encarga de producir, integrar, dirigir, coordinar, controlar y realizar, en los niveles a que se refiere el artículo 4o actividades de inteligencia y contrainteligencia requeridas por la Seguridad y la Defensa Nacional. La responsabilidad política de su manejo corresponde al Ministerio de Defensa; empero, funcionalmente depende del Presidente de la República".
Si han sido interesantes los ejemplos anteriores, mucho más resultará conocer las recientes realidades que se han venido produciendo en SUDAFRICA en su "National Intelligence", que como consecuencia de la instauración de la democracia viene encarando un proceso de transformación de las estructuras y la filosofía del sector.
Mediante el Acta de Inteligencia Estratégica Nacional (Acta 39 de 1994) se creó el National Intelligence Coordinating Committee (NICOC), una comisión de coordinación encabezada por el Viceministro de Inteligencia y los jefes de los servicios civiles y militares y el titular de servicio de investigación criminal. La tarea abarca la coordinación de la inteligencia producida por sus miembros y producir y difundir informes sobre temas de inportancia estratégica nacional. Para ello cuenta con una mesa de estimaciones, con comisiones provinciales de inteligencia y varias comisiones funcionales. Informa al Presidente, al Gabinete, y a una Comisión del Gabinete para asuntos de seguridad e inteligencia.
Existen dos organismos civiles de inteligencia: el National Intelligence Agency y el South African Secret Service. El primero se encarga de la inteligencia interna y la contrainteligencia. El Secret Service se dedica a inteligencia relacionada con amenazas de exterior, oportunidades y otras cuestiones que puedan afectar los intereses del país.
En lo que respecta a los controles, en el Poder Ejecutivo se cuenta con el Ministro de Justicia e Inteligencia, el ya mencionado Viceministro de Inteligencia quien rinde cuentas al Gabinete por intermedio de la Comisión del Gabinete para asuntos de seguridad e inteligencia.
En el terreno parlamentario existe una comisión, el Joint Standing Committee on Intelligence, normada mediante el Acta de Contrrol de los Servicios de Inteligencia (Acta 40 de 1994), que se encuentra facultada a ordenar investigaciones sobre las actividades de la comunidad de inteligencia.
Un Inspector General para Inteligencia designado por � de los legisladores de ambas Cámaras, tiene acceso ilimitado a las estructuras de inteligencia. Por su parte el Auditor General y la comisión parlamentaria de gastos del Estado llevan adelante el monitoreo de los presupuestos de inteligencia.
En la actualidad hay una suerte de superposición de foros diversos en donde se tratan temas de defensa, seguridad regional, seguridad interior e inteligencia. A veces ello ocurre bajo una misma esfera de trabajo lo cual en algunos casos no sólo no contribuye a jerarquizar cada uno de dichos temas -que requieren un tratamiento diferenciado- sino a ir en sentido contrario de las disposiciones legales vigentes en los países.
A modo de recomendación -o más bien aspiración-, para la esfera regional, se puede proponer que en las legislaciones futuras, se incluya taxativamente aspectos similares en cuanto a inteligencia estratégica, ubicación del área en la estructura gubernamental, controles ejecutivos y parlamentarios que sean funcionales.
Porque resulta imprescindible tener presentes reflexiones como la siguiente:
"...Los Estados latinoamericanos requieren con urgencia un Sistema Nacional de Inteligencia con capacidades y objetivos claros para la asesoría del Ejecutivo. Su creación o reforma no puede ser el simple resultado de una reacción y tampoco puede construirse mirando el pasado. Igualmente es erróneo plantear un sistema de inteligencia reducido solamente al combate del terrorismo, pues ello es una tarea policial. La inteligencia se preocupa de los escenarios y problemas futuros (y no del pasado) y para ello aporta conocimiento útil a quienes deben tomar decisiones."
Como se expresara a lo largo del trabajo, la tendencia a la readecuación de las áreas de inteligencia ya comienza a plasmarse en América del Sur. En tal sentido, caben mencionar las propuestas contenidas en el informe final de las Jornadas Internacionales sobre el Control y Fiscalización Parlamentaria de los Órganos y Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia de abril de 1995 (citadas anteriormente):
"Se ha coincidido que la conformación de una Inteligencia Estratégica regional inevitablemente demandará un esfuerzo gradual y progresivo, como resultado de la evolución en cada Estado parte.
"La dinámica de los procesos de integración regional, exige una respuesta y un mayor compromiso para avanzar en esquemas de Seguridad, Defensa e Inteligencia, acordes a la nueva realidad.
"La existencia de riesgos u oportunidades, está asociada a la percepción que cada país tenga de su propia posición en el entorno regional, estimándose que dicha definición es materia de la confluencia de una voluntad política y de la profundización de los procesos de integración. En este contexto los esquemas de cooperación en los diferentes niveles de la inteligencia de cada país constituyen un elemento válido y necesario."
Finalmente, citando unas frases publicadas oportunamente que son perfectamente aplicables a las realidades de la región, "....Las superposiciones en ámbitos de actuación y la duplicación de acciones no serán resueltos con retoques. Para lograr la eficacia que los tiempos y la sociedad reclaman, para revertir la tendencia competitiva, atomizadora e inflacionaria de "servicios" y evitar la dilución de presupuestos y esfuerzos, para lograr excelencia en las apreciaciones, se precisa una ley que jerarquice la especialización, fije pautas doctrinarias, mejore la coordinación, el análisis y los controles..... La inteligencia post-guerra fría implica así abordar cambios conceptuales, de estructuras y procedimientos. La reforma del Estado no puede excluirla."
PROYECTOS DE LEY SOBRE
INFORMACION E INTELIGENCIA
1 - PROYECTOS SOBRE EL SISTEMA DE INTELIGENCIA
Ley Orgánica de Información e Inteligencia, Diputado V. Bisciotti (UCR) y otros (expte.983-D-90)
Ley del Sistema Nacional de Inteligencia, Senador E. Vaca (PJ), (expte 0729-S-91)
Ley del Sistema Nacional de Inteligencia, Diputado Luis Uriondo (PJ), (expte 3701-D-92)
Ley de Información e Inteligencia de Estado, Diputado C.A. Alvarez (Frepaso) (expte 4085-D-94)
Ley de Inteligencia Nacional, Diputado Jesús Rodríguez (UCR) y otros (expte. 4131-D-94)
Ley de Información e Inteligencia, Diputado A. Berhongaray (UCR) y otros (expte. 4121-94)
Proyecto de ley con media sanción del Senado: Ley de Inteligencia Nacional (expte.58-S-94 en Trámite Parlamentario No. 90 del 7 de septiembre de 1994., H.C. Diputados)
2 - OTROS PROYECTOS CONEXOS
Ley sobre la Central Nacional de Inteligencia, Senador Julio Amoedo (PJ) (Expte. 400-S-86)
Ley de Preservación de los derechos individuales ante los organismo de inteligencia, Diputado J.L. Manzano (PJ) (expte. 3008-D-86)
Régimen de la Secretaría de Inteligencia de Estado, Diputados Alfredo Orgaz y V. de Martino (UCR) (expte 1282-D-90).
Ley de Control de Información e Inteligencia, Diputado V. Bisciotti (UCR) expte. 4865-D-92)
Ley sobre el Tratamiento Legislativo de "Gastos Reservados", Diputado R. Baglini (UCR- expte. 4031-D-93); reproducido por el Diputado Jesús Rodríguez en 1995.
Ley de Creación del Comisionado Parlamentario para Asuntos de Inteligencia, Diputado A. Berhongaray -UCR-, (expte. 1155-D-94).
Proyecto de Ley - Derogación de las normas que regulan los Gastos Reservados, Diputado C. A. Alvarez (Frepaso) y otros (expte. 5268-D-95).
Ley de Regulación de los Gastos Reservados, Diputado Jesús Rodríguez (UCR) y otros (expte. 5505-D-95).
Ley sobre Protección de la Privacidad con relación a la actividad de inteligencia, Senador A. Berhongaray, (expte. S-1849/95).
Ley por la cual se incorporan diversos incisos y un artículo al Estatuto para el Personal Civil de Inteligencia de Estado y de las Fuerzas Armadas, Senador A. Berhongaray, (expte. S-1184/97).
Ley de Protección de la Privacidad y las Comunicaciones (incorpora modificaciones a los Códigos Penal y Procesal Penal de la Nación), Diputado Jesús Rodríguez (UCR) y otros (expte. 2611-D-97).

References: artículo 25
 artículo 25
 artículo 15
 artículo 4
 artículo 7
 artículo 16
 artículo 5
 artículo 12
 Resolución 
 artículo 8
 artículo 5
 artículo 10
 artículo 15
 artículo 46
 artículo 47
 artículo 17
 artículo 13
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 7
 artículo 4