Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/rizeni-pred-soudem-podminky-rizeni-dolozeni-opravneni-zastupovat-zmocnitele.p3852.html
Timestamp: 2019-11-19 18:51:24+00:00

Document:
Řízení před soudem: podmínky řízení; doložení oprávnění ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
3860/2019
č. 1773/2009 Sb. NSS.
Jaroslav V. proti Ministerstvu dopravy o záznam bodů v registru řidičů, o kasační stížnosti žalobce.
Otázce doložení plné moci k návrhu na zahájení řízení ve správním soudnictví se Nejvyšší správní soud věnoval v rozsudku ze dne 31. 5. 2006, čj. 2 Afs 162/2005-66. Krajský soud zde v situaci chybějící plné moci vyzval k jejímu doložení nikoliv zmocněnce, nýbrž přímo žalobce, tedy zmocnitele. Když ten na výzvu k doložení plné moci nereagoval, soud žalobu odmítl. Nejvyšší správní soud usnesení krajského soudu zrušil. Argumentoval tím, že krajský soud se měl „
vzhledem ke zcela jasným a zřetelným náznakům, že stěžovatel vskutku zastoupen je a chce být a že nedoložení plné moci je s vysokou pravděpodobností technickým či administrativním pochybením na straně zástupce stěžovatele – pokusit věc vyjasnit i přímo s JUDr. B.
[tj. advokátem, jenž žalobu podal – pozn. NSS]
a vyzvat i jeho, a nejen stěžovatele samotného, k doložení plné moci
“. V jednom z navazujících rozhodnutí, kde zmocněnec doložil k podanému odporu proti příkazu pouze zmocnitelem nepodepsanou plnou moc a správní orgán vyzval k odstranění této vady zmocnitele (rozsudek ze dne 14. 1. 2016, čj. 4 As 267/2015-24), Nejvyšší správní soud vysvětlil, že v prvé řadě musí správní orgán vždy oslovit údajného zmocněnce, neboť „
v případě, kdyby účastník řízení s tvrzeným zmocněncem skutečně uzavřel smlouvu o zastoupení, avšak správní orgán by požadoval doplnění vadné plné moci výlučně od účastníka řízení, nebylo by splněno jeho očekávání, že s ním správní orgán bude komunikovat jen prostřednictvím zmocněnce
“. Obdobné skutkové okolnosti hodnotil Nejvyšší správní soud se stejným závěrem i v rozsudku ze dne 22. 6. 2016, čj. 1 As 34/2016-35.
Nejvyšší správní soud nicméně následně podstatu případu řešeného pod sp. zn. 2 Afs 162/2005 poněkud opomíjel a aplikoval citované závěry
i na situace, v nichž krajský soud neúspěšně vyzýval k doložení chybějící plné moci údajného zmocněnce. Soud využíval pro odůvodnění svých rozhodnutí kritérium vysoké pravděpodobnosti existence zmocnění zmíněné ve výše citovaném rozsudku, avšak dovozoval z něj nutnost oslovit v případě nečinnosti (pravděpodobného) zmocněnce též zmocnitele. V následném rozsudku ze dne 29. 9. 2011, čj. 4 As 27/2011-37, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „[j]
iž samotná skutečnost, že zástupce, který je advokátem (je tedy vázán svými zákonnými povinnostmi, vyplývajícími v dané souvislosti zejména z § 16 odst. 2 a § 17 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, a na základě nich pravidly profesionální etiky advokátů, takže je vysoce nepravděpodobné, že by žalobu podal jménem někoho, kým by k tomu nebyl zmocněn), podá za určitou osobu žalobu, která obsahuje řadu informací i detailního charakteru (zejména obsah napadených správních rozhodnutích) a úkony, jež shora uvedený advokát v řízení činil (komunikace se soudem, např. zaplacení soudního poplatku na základě výzvy městského soudu), více než naznačuje, že zástupce skutečně jedná za zastoupeného stěžovatele na základě plné moci a že se u zástupce nejedná o třetí osobu, která s procesním vztahem stěžovatele a žalovaného nemá nic společného a se kterou tedy soud nemá proč vstupovat v kontakt. Městský soud se proto za této situace (kdy advokát stěžovatele na výzvu soudu k doložení plné moci nereagoval) mohl a měl obrátit přímo na stěžovatele, zjistit, zda skutečně vztah zastoupení mezi ním a stěžovatelem existuje, jak to obsah žaloby zcela zřetelně naznačuje, a pokud ano, pokusit se v součinnosti se stěžovatelem toto postavit zcela najisto opatřením plné moci k zastupování
Obdobně, ovšem bez podrobnějšího vysvětlení, vyznívá též rozsudek ze dne 17. 1. 2012, čj. 2 As 115/2011-45, podle nějž „[o]
dstranění takového odstranitelného nedostatku podmínky řízení
[tj. nedoložení plné moci k žalobě – pozn. NSS]
lze žádat jak od označených žalobců, tak i od označeného zástupce. Projevil-li zástupce v tomto směru nezodpovědnost, neznamená to, že soud mohl přímo přistoupit k odmítnutí žaloby, aniž vyžádal odstranění pochybností o zastoupení od žalobců, v jejichž možnostech toto odstranění rovněž bylo. Pokud tak neučinil, jedná se o vadu, která mohla mít (a také měla) vliv na rozhodnutí soudu ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Naproti tomu existuje i druhá linie rozsudků, podle nichž naopak postačuje vyzvat k předložení plné moci jen samotného zmocněnce. Tyto rozsudky se od výše citovaných rozhodnutí pokoušejí odlišit. Např. v rozsudku ze dne 30. 9. 2015, čj. 2 As 181/2015-34, Nejvyšší správní soud řešil situaci, v níž zmocněnec předložil pouze nepodepsanou plnou moc a na výzvu k doložení řádné plné moci nereagoval. Soud uvedl, že jedině v případě vysoké pravděpodobnosti tvrzeného zastoupení lze „
přiznat právům účastníka přidanou ochranu v podobě doručování výzvy k prokázání zastoupení samotnému zmocniteli
“. Musí jít ovšem o okolnosti výjimečné, nikoliv o „
okolnosti, které jsou běžnou či požadovanou součástí podání ve věci – označení věci a účastníků i popis skutkových okolností nebo dosavadního procesního vývoje
“. Stejně tak ve svém následném rozsudku ze dne 25. 11. 2015, čj. 2 As 215/2015-72, v němž byla skutková situace obdobná (jen šlo o plnou moc k podání odporu proti příkazu), druhý senát uvedl, že závěry obsažené ve výše citovaných rozsudcích čj. 2 As 110/2015-42 a čj. 4 As 27/2011-37 platí jen „
za situace, kdy se jevila existence vztahu zastoupení mezi žalobcem a jeho zmocněncem jako vysoce pravděpodobná
“, zatímco v daném případě takováto situace nenastala (obdobně viz rozsudky ze dne 14. 1. 2016, čj. 7 As 275/2015-41, ze dne 27. 10. 2015, čj. 6 As 117/2015-29).
S ohledem na kasační námitku dovolávající se praxe Ústavního soudu [vyřešení zkoumané právní otázky Ústavním soudem by bránilo předložení věci rozšířenému senátu (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 2. 2. 2017, čj. 5 As 140/2014-76, bod 20 a násl.)], zkoumal předkládající senát také judikaturu Ústavního soudu. Nenašel však žádné rozhodnutí, v němž by se Ústavní soud výslovně zabýval tím, komu adresovat výzvu k předložení chybějící plné moci. Nejvíce se řešenému tématu blíží nález ze dne 15. 1. 2015, sp. zn. II. ÚS 3144/14, v němž však Ústavní soud pouze konstatoval, že „[k]
aždý, kdo v řízení vystupuje jako zástupce účastníka, má procesní povinnost své oprávnění doložit již (nejpozději) při prvním úkonu, který ve věci učinil (srov. § 32 odst. 1 o. s. ř.). Nesplní-li tuto povinnost a vystupuje-li tedy jako zmocněnec účastníka, aniž by předložil plnou moc, jde o nedostatek podmínky řízení, který lze odstranit.
Vhodným opatřením soudu k odstranění uvedených nedostatků plné moci je zpravidla výzva adresovaná označenému zmocněnci účastníka (popř. účastníku samotnému), aby ve stanovené lhůtě (jde o lhůtu soudcovskou) předložil písemnou plnou moc nebo plnou moc s úředně ověřeným podpisem anebo aby k udělení plné moci došlo ústně do protokolu. Jestliže přes výzvu soudu nebudou odstraněny uvedené nedostatky plné moci (v prokázání oprávnění k zastupování účastníka), soud řízení zastaví (srov. § 104 odst. 2 o. s. ř. a komentář k § 104), bylo-li zahájeno podáním, které učinil za účastníka tento
‚zmocněnec‘;
v ostatních případech soud v řízení pokračuje a jedná přímo s účastníkem (stejně, jako kdyby označeného zmocněnce nikdy neměl).
Předkládající senát byl přesvědčen, že pro pěstování subtilních konceptů typu „
míra pravděpodobnosti existence zmocnění
“ není místo (o tom, jak málo stačí, aby Nejvyšší správní soud vyhodnotil zastoupení jako vysoce pravděpodobné, svědčí kromě některých výše citovaných rozhodnutí např. také rozsudky ze dne 7. 8. 2014, čj. 10 As 151/2014-33, či ze dne 19. 8. 2015, čj. 3 As 139/2014-32). Takováto těžko uchopitelná vodítka vnášejí do procesního postupu soudu značnou míru nejistoty, jež obecně není žádoucí a není ani nutná. Jedná se o jednoduchý procesní krok, a nikoliv o posouzení složité hmotněprávní otázky, které by vyžadovalo individuální zohlednění okolností každé posuzované kauzy.
Podá-li určitá osoba ve správním soudnictví žalobu či jiný návrh na zahájení řízení za jiného, aniž by doložila řádnou plnou moc pro jeho zastupování, postačí, když krajský soud vyzve k odstranění tohoto nedostatku samotného zmocněnce (tj. toho, kdo jménem jiného návrh učinil). Neodstraní-li údajný zmocněnec na výzvu soudu vytýkaný nedostatek, krajský soud návrh odmítne pro nedostatek podmínek řízení [§ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]; ledaže je návrh podepsán též samotným účastníkem řízení. V takovém případě soud v řízení dále postupuje, jakoby účastník zastoupen nebyl. Soud je povinen obrátit se s výzvou k doložení existence zmocnění vedle zmocněnce též na zmocnitele (tj. účastníka řízení) v případě, že zjevně není v silách zmocněnce, aby nedostatek plné moci sám odstranil. To může nastat např. tehdy, když účastník řízení zmocní ke svému zastupování osobu, která jej před soudem zastupovat nemůže (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2010, čj. 1 Afs 62/2010-61, či výše citovaný nález ÚS sp. zn. I. ÚS 151/94), zvolí si nepřípustně dva zmocněnce (srov. výše citované usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 2 Cdon 1007/96) nebo když soud vyhodnotí předloženou plnou moc ve vztahu k danému řízení jako příliš úzce formulovanou nebo neurčitou (srov. obdobně SVIRÁKOVÁ, I.
K problematice plných mocí
. Daně a právo v praxi 10/2014, viz Příklad 9).
[17] Soudní řád správní obsahuje právní úpravu zastoupení v § 35. Uvedené ustanovení mj. stanoví, že „[ú]
častník, který nemá procesní způsobilost, musí být v řízení zastoupen zákonným zástupcem
Účastník může být zastoupen advokátem, popřípadě jinou osobou, která vykonává specializované právní poradenství podle zvláštních zákonů, týká-li se návrh oboru činnosti v nich uvedených. V určitých zvláštních případech může být zastoupen též právnickou osobou vzniklou na základě zvláštního zákona, k jejímž činnostem uvedeným ve stanovách patří ochrana před diskriminací nebo poskytování právní pomoci uprchlíkům nebo cizincům. Navrhovatel může být zastoupen též odborovou organizací, jejímž je členem. Účastník se může dát zastoupit také fyzickou osobou, která má způsobilost k právním úkonům v plném rozsahu. Soud takové zastoupení usnesením nepřipustí, není-li taková osoba zřejmě způsobilá k řádnému zastupování, nebo zastupuje v různých věcech opětovně.
[18] „
V téže věci může mít účastník jen jednoho zástupce. Zástupce musí jednat osobně, nestanoví-li tak zvláštní zákon výslovně jinak“
(§ 35 odst. 8 s. ř. s.).
[19] V řízení před Nejvyšším správním soudem musí být stěžovatel „
zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie
“ (§ 105 odst. 2 s. ř. s.).
[20] Nedostatky zastoupení, resp. postup při jejich odstraňování soudní řád správní neupravuje komplexně, a proto je na základě § 64 s. ř. s. nutno přiměřeně použít příslušná ustanovení občanského soudního řádu. Podle § 32 odst. 1 o. s. ř. „[k]
aždý, kdo v řízení vystupuje jako zástupce účastníka, popřípadě jako jeho další zástupce, musí své oprávnění doložit již
[nejpozději]
při prvním úkonu, který ve věci učinil
[21] Nedoložením oprávnění zastupovat vzniká pochybnost, zda zástupce skutečně vykonává v řízení práva osoby, za jejíhož zástupce se označil, a chybí tak jedna z podmínek řízení. Závěr, že doložení plné moci zástupce je nutnou podmínkou řízení i pro oblast správního soudnictví, potvrdil rozšířený senát v usnesení ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS, v němž uvedl, že „[v]
e správním soudnictví jsou podmínky řízení vnímány jako takové podmínky, za nichž soud může rozhodnout ve věci samé; jejich nedostatek tedy brání soudu vydat
rozhodnutí (srov. § 103 o. s. ř. podpůrně za použití § 64 s. ř. s.). Jsou chápány jako podmínky přípustnosti procesu jakožto celku, přičemž se upínají k procesním úkonům stran či soudu.
Teorie procesního práva i soudní praxe řadí mezi podmínky řízení na straně soudu především pravomoc, příslušnost, na straně účastníků řízení způsobilost být účastníkem řízení, procesní způsobilost, popřípadě též plná moc zmocněnce v případě zastoupení
“. V soudním řízení správním je totiž stejně jako v řízení civilním třeba zajistit, aby procesní úkony ve věci nečinil někdo, kdo k tomu není oprávněn.
[23] Povinnost tento nedostatek podmínek řízení odstranit, tj. doložit „
oprávnění účastníka zastupovat
“, je nutno vyložit tak, že je to zástupce účastníka řízení, který musí soudu deklarovat oprávnění činit v řízení procesní úkony. Zpravidla se tak děje předložením plné moci jako průkazu předtím uzavřené dohody o zastupování mezi účastníkem řízení a jeho zástupcem. Byla-li tedy žaloba podána zmocněncem jménem zmocnitele (procesní úkon byl zjevně činěn za jiného), je zákonnou povinností zmocněnce doložit soudu své oprávnění zmocnitele zastupovat. Pokud tuto zákonnou povinnost zmocněnec přes výzvu soudu nesplní, pak je soud oprávněn žalobu odmítnout pro nedostatek podmínek řízení, aniž by byl povinen vyzývat ke splnění této povinnosti vedle zmocněnce i samotného zmocnitele.

References: soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 § 16
 § 17
 zákona č. 85
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 § 32
 soud 
 § 104
 § 104
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 § 35
 Soud 
 § 64
 § 32
 soud 
 § 103
 § 64
 soud