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Timestamp: 2016-10-28 10:33:17+00:00

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94 I 29
94 I 295. Arr�t du 21 f�vrier 1968 dans la cause Blaser et consorts contre Grand Conseil du canton de Neuch�tel.
Referendum l�gislatif. 1. N�cessit� d'un int�r�t actuel et pratique au sort d'un recours de droit public: exception lorsque l'acte attaqu�, qui a d�j� sorti tous ses effets, pourrait se reproduire dans les m�mes conditions (consid. 1). 2. Notion du d�cret de port�e g�n�rale, soumis au referendum, et du d�cret simple, qui n'y est pas soumis. Est un d�cret simple, en droit neuch�telois, celui qui est limit� � un objet particulier et dont la dur�e est �galement limit�e, m�me s'il affecte la situation juridique d'un nombre ind�termin� de personnes (consid. 2). 3. Principe du parall�lisme - ou de la hi�rarchie - des formes: une autorit� ne peut valablement modifier ses actes qu'en respectant la forme utilis�e lors de leur adoption (consid. 3). Faits � partir de page 30
BGE 94 I 29 S. 30
A.- La loi neuch�teloise du 13 d�cembre 1948 sur la fermeture des magasins durant la semaine prescrit � l'art. 1er: "La fermeture des magasins est fix�e � 18 heures 30 du lundi au vendredi et � 17 heures le samedi et la veille des jours f�ri�s l�gaux ne tombant pas sur un dimanche". Selon l'art. 2, sur requ�te �crite des deux tiers au moins des commer�ants d'une m�me branche d'activit� et apr�s avoir consult� les associations d'employ�s int�ress�es, le Conseil communal peut, dans certaines limites, d�roger � la disposition pr�c�dente, soit en particulier: "a) avancer d'une heure au plus ou retarder de deux heures au plus pour tout ou partie de l'ann�e l'heure de fermeture, b) exclusivement pour les magasins de tabac retarder l'heure de fermeture le samedi jusqu'� 20 heures 30 au maximum".
Le 22 novembre 1967, le Grand Conseil neuch�telois a vot� le d�cret suivant, intitul� "D�cret compl�tant la loi sur la fermeture des magasins durant la semaine":
"Article premier. - La loi sur la fermeture des magasins durant la semaine, du 13 d�cembre 1948, est compl�t�e, � titre d'essai, par la disposition suivante:
Article additionnel. - Les magasins sont autoris�s en 1967 � retarder l'heure de fermeture jusqu'� 22 heures un soir par semaine dans les 15 jours pr�c�dant No�l ou Nouvel An.
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Il appartient au Conseil communal de fixer les soirs d'ouverture apr�s consultation des milieux int�ress�s.
Art. 2. - Le Conseil d'Etat est charg� de pourvoir � la promulgation et � l'ex�cution du pr�sent d�cret qui, n'�tant pas de port�e g�n�rale, n'est pas soumis aux formalit�s de referendum."
L'art. 2 du d�cret se r�f�re implicitement � l'art. 39 al. 2 Cst. cant., en vertu duquel les lois et les d�crets de port�e g�n�rale sans caract�re d'urgence sont soumis au referendum facultatif.
B.- Par un recours de droit public, Fr�d�ric Blaser, Charles Roulet et Louis Sidler concluent � l'annulation du d�cret du 22 novembre 1967. Invoquant la violation de leurs droits politiques, ils argumentent en bref comme il suit.
Bien que sa validit� soit limit�e dans le temps, le texte attaqu� contient une r�gle de droit au sens de la loi f�d�rale du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils. En autorisant quiconque exploite un magasin � en retarder la fermeture � certaines conditions, il n'arr�te pas une mesure isol�e, visant un cas particulier, mais formule une disposition de caract�re g�n�ral, qui est soumise en vertu de l'art. 39 al. 2 Cst. cant. aux formalit�s du referendum. D�s lors, c'est en m�connaissance des droits des �lecteurs que le Grand Conseil a soustrait le d�cret du 22 novembre 1967 au scrutin populaire.
Le Grand Conseil s'est �cart� en outre du principe de la hi�rarchie des formes, d'apr�s lequel un acte accept� express�ment ou tacitement par le peuple ne peut �tre modifi� que par un acte adopt� conform�ment � la m�me proc�dure.
C.- Le 7 d�cembre 1967, le pr�sident de la Chambre de droit public a rejet� la requ�te d'effet suspensif pr�sent�e par les recourants. Sans entendre pr�juger le sort du recours, il consid�re que les objections oppos�es par le Grand Conseil � la demande de suspension ne paraissent pas d�nu�es de tout fondement et que l'application du d�cret en cause ne semble pas devoir l�ser des int�r�ts particuliers ou g�n�raux.
D.- Le Grand Conseil propose le rejet du recours pour les raisons r�sum�es ci-dessous.
Selon que sa port�e est g�n�rale ou non, le d�cret du 22 novembre 1967 est soumis � la proc�dure r�f�rendaire ou y �chappe. Ni la constitution cantonale, ni la loi neuch�teloise du 21 novembre 1944 sur l'exercice des droits politiques ne d�finissent le d�cret de port�e g�n�rale. Il r�sulte toutefois des art. 140 et 141 de cette loi qu'il appartient au Grand Conseil de d�cider de la nature des d�crets qu'il vote. Ainsi, le droit neuch�telois BGE 94 I 29 S. 32ne contient aucune disposition comparable aux art. 4 � 8 de la loi f�d�rale sur les rapports entre les conseils. Il s'ensuit que les r�gles de droit f�d�ral ne s'appliquent pas n�cessairement en l'esp�ce par analogie.
Les travaux qui ont pr�c�d� l'adoption des lois du 23 novembre 1916 et du 21 novembre 1944 sur l'exercice des droits politiques n'�clairent pas la ratio legis. Il faut remonter jusqu'en 1879, soit � l'�poque o� le referendum l�gislatif a �t� introduit dans la constitution neuch�teloise, pour trouver dans les actes parlementaires des indications utiles. Il en ressort que la majorit� de la commission charg�e d'�laborer le nouvel art. 39 al. 2 Cst. cant. n'entendait pas lui attribuer une port�e plus �tendue que celle de la disposition correspondante de la constitution f�d�rale. Au demeurant, les d�bats relatifs � l'art. 39 et � la loi du 14 juillet 1879 sur l'exercice du droit de referendum n'ont pas port� sur la distinction entre les d�crets de port�e g�n�rale et les d�crets simples. Cependant, on peut en d�duire que le Grand Conseil a r�serv� � ce sujet son pouvoir d'appr�ciation.
Il a d'ailleurs us� largement de cette comp�tence, qui ne lui a jamais �t� contest�e. En particulier, sans se heurter � l'opposition des recourants, il a modifi� r�cemment plusieurs textes l�gislatifs par voie de d�cret simple.
Suivant sa jurisprudence, le Tribunal f�d�ral ne s'�carte de l'interpr�tation du droit public cantonal par un Grand Conseil qu'en cas de violation flagrante de la constitution. En l'esp�ce, l'art. 39 al. 2 Cst. cant. n'a pas �t� transgress�. Loin de modifier la loi sur la fermeture des magasins, le d�cret du 22 novembre 1967 se borne � la compl�ter � titre d'essai. Limit� dans le temps et quant � son objet, il n'a pas une port�e g�n�rale.
C'est � tort enfin que les recourants invoquent la loi f�d�rale sur les rapports entre les conseils. Si les cantons sont tenus de r�gler l'exercice des droits politiques conform�ment � l'art. 6 Cst., il n'est en revanche pas n�cessaire qu'ils instituent une proc�dure r�f�rendaire en tous points semblable � celle du droit f�d�ral.
1. Le Grand Conseil ne conteste pas aux recourants leur qualit� d'�lecteurs neuch�telois. A ce titre, ils sont recevables � se plaindre, en vertu de l'art. 85 litt. a OJ, de la l�sion de leurs droits politiques (RO 90 I 173; 89 I 39 consid. 1).
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En principe, seul a vocation pour recourir celui qui a un int�r�t actuel et pratique � l'admission du recours. Le Tribunal f�d�ral renonce toutefois � cette exigence lorsqu'elle fait obstacle au contr�le de la constitutionnalit� d'un acte qui peut se reproduire dans les m�mes conditions (RO 92 I 29; 89 I 264 consid. 5; 87 I 245, avec r�f�rences). En l'esp�ce, le d�cret du 22 novembre 1967 a d�j� sorti tous ses effets. Cependant, si le pr�sent recours �tait d�clar� irrecevable faute d'int�r�t, il devrait en �tre de m�me des recours qui seraient form�s contre des d�crets ult�rieurs identiques. Le Tribunal f�d�ral ne pourrait d�s lors jamais en revoir la constitutionnalit�. Il y a donc lieu d'entrer en mati�re.
2. En vertu de l'art. 39 al. 2 Cst. cant., "les lois sont soumises � l'adoption ou au rejet du peuple, si la demande en est faite par 6000 �lecteurs. Il en est de m�me des d�crets qui sont d'une port�e g�n�rale et n'ont pas un caract�re d'urgence". Selon son art. 2, le d�cret attaqu�, "n'�tant pas de port�e g�n�rale, n'est pas soumis aux formalit�s de referendum". Les droits politiques des recourants ont donc �t� viol�s si, contrairement � la clause qu'il contient, le d�cret du 22 novembre a une port�e g�n�rale au sens de l'art. 39 Cst. cant. C'est par cons�quent sur ce point qu'il convient d'abord de se prononcer.
Lorsque, comme en l'esp�ce, il est saisi d'un recours en vertu de l'art. 85 litt. a OJ, le Tribunal f�d�ral examine librement l'application du droit constitutionnel cantonal. Il en va de m�me � l'�gard des lois cantonales qui pr�cisent le contenu et l'�tendue du droit de vote. Mais le d�cret du 22 novembre 1967 �manant de la plus haute autorit� cantonale, le juge doit s'imposer une certaine r�serve, sans se confiner cependant sur le terrain de l'arbitraire (RO 93 I 318 consid. 4; 92 I 355 consid. 3; 91 I 271 consid. 2 et 318 consid. 3).
a) Le Grand Conseil fait �tat des travaux pr�paratoires de l'art. 39 Cst. cant., adopt� en votation populaire les 28 et 29 juin 1879. Il se r�f�re notamment aux discussions de la commission du Grand Conseil et aux d�bats de cette derni�re autorit� elle-m�me. Certes, le Tribunal f�d�ral recourt dans chaque cas aux proc�d�s d'interpr�tation qui lui paraissent les plus ad�quats � d�gager le sens et la port�e d'une norme, sans n�cessairement faire abstraction de la m�thode historique. Cependant, en l'esp�ce, il n'est pas n�cessaire d'examiner plus pr�cis�ment si et dans quelles conditions il se justifie de tenir BGE 94 I 29 S. 34compte des opinions �mises au cours des travaux pr�paratoires. En effet, les d�lib�rations auxquelles le Grand Conseil se reporte, qui remontent � pr�s d'un si�cle, ne sont rien moins qu'explicites. Il en ressort seulement que le Parlement neuch�telois entendait introduire dans le droit public cantonal les institutions de d�mocratie semi-directe qu'avait adopt�es le constituant f�d�ral. Il semblerait donc qu'� l'arr�t� f�d�ral de port�e g�n�rale corresponde le d�cret de port�e g�n�rale, l'un comme l'autre �tant soumis, sauf clause d'urgence, au referendum facultatif. Toutefois, la notion d'arr�t� f�d�ral de port�e g�n�rale est rest�e des plus controvers�es jusqu'� l'adoption de la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils (RO 74 I 254 et les r�f�rences � la doctrine). Il est par cons�quent pratiquement exclu de d�finir par voie de comparaison la notion de d�cret de port�e g�n�rale.
Les travaux pr�paratoires montreraient en outre qu'en attribuant � ses actes la qualit� de loi ou de d�cret avec ou sans port�e g�n�rale, le Grand Conseil conserve un certain pouvoir d'appr�ciation et de d�cision. Sans qu'il soit n�cessaire de trancher la question, il est certain que le Grand Conseil n'est pas absolument libre dans l'exercice de ce pouvoir. Cela est si vrai que l'autorit� l�gislative a d�fini elle-m�me ce qu'il fallait entendre par loi et par d�cret dans la loi qu'elle a vot�e le 21 novembre 1944 sur l'exercice des droits politiques.
b) C'est en effet au regard de cette loi qu'il convient d'examiner la nature du d�cret attaqu�. Elle dispose, � son art. 138 al. 2, qu'"une loi est une disposition l�gislative d'ordre g�n�ral et sans limite de temps. Le d�cret est limit� � un objet particulier ou dans le temps". Sans doute l'art. 138 ne donne-t-il pas la d�finition du d�cret de port�e g�n�rale; mais il n'est pas n�cessaire de la rechercher. En d�niant � son acte du 22 novembre 1967 le caract�re de d�cret de port�e g�n�rale, le Grand Conseil lui a implicitement conf�r� celui de d�cret simple. Il suffit donc d'examiner si l'acte incrimin� satisfait aux crit�res formul�s par l'art. 138 al. 2 pr�cit� pour le d�cret simple; si c'est bien le cas, l'art. 2 du d�cret ne viole pas les droits politiques garantis par la constitution neuch�teloise (cf. RO 74 I 255; 76 I 25).
Ces crit�res sont, d'une part, la limitation � un objet particulier, d'autre part, la limitation dans le temps. Or, il appara�t clairement que le d�cret du 22 novembre 1967 leur est conforme. Tout d'abord, l'ouverture des magasins jusqu'� 22 heures BGE 94 I 29 S. 35n'�tait autoris�e qu'� deux occasions, plus pr�cis�ment une fois par semaine pendant la quinzaine pr�c�dant No�l 1967 ou Nouvel An 1968; circonscrit aussi �troitement, l'objet du d�cret doit �tre tenu pour particulier. Ensuite, l'acte incrimin� a sorti tous ses effets avant le 1er janvier 1968: sa dur�e �tait donc limit�e. Il est vrai qu'il affectait la situation juridique d'un nombre ind�termin� de personnes et qu'� ce titre, il formulait une norme g�n�rale; cependant, il convient de faire remarquer que, dans sa d�finition du d�cret, le droit public neuch�telois ne fait pas mention de ce dernier crit�re. L'acte attaqu� peut d�s lors �tre consid�r� comme un d�cret simple au sens de l'art. 138 al. 2 de la loi sur l'exercice des droits politiques; il n'�tait donc pas soumis au referendum institu� par l'art. 39 al. 2 Cst. cant., dont les recourants invoquent par cons�quent � tort la violation. Le premier moyen du recours est ainsi mal fond�.
c) A vrai dire, pour interpr�ter l'art. 39 al. 2 Cst. cant., les recourants se r�f�rent �galement � la loi f�d�rale du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils. Ils font valoir que, parmi les diff�rentes esp�ces d'arr�t�s f�d�raux de port�e g�n�rale que cette loi �num�re, il en est une qui, suivant la d�finition qu'en donne l'art. 6 al. 1, se rapproche du d�cret neuch�telois de port�e g�n�rale; cette disposition pr�voit que "les actes l�gislatifs de dur�e limit�e qui contiennent des r�gles de droit doivent �tre �dict�s sous forme d'arr�t� f�d�ral de port�e g�n�rale". Par r�gle de droit, il faut entendre "toutes les normes g�n�rales et abstraites qui imposent des obligations ou conf�rent des droits aux personnes physiques ou morales, ainsi que celles qui r�glent l'organisation, la comp�tence ou les t�ches des autorit�s ou fixent une proc�dure" (art. 5 al. 2 de la loi pr�cit�e).
En l'esp�ce, le d�cret attaqu�, affectant la situation d'un nombre ind�termin� de personnes, formulait une norme g�n�rale. En revanche, il n'est pas certain que la r�gle qu'il a �dict�e ait �t� abstraite; le nombre de situations auxquelles il devait s'appliquer n'�tait pas, en effet, ind�termin�, puisqu'il ne visait que deux cas, dans une p�riode pr�cis�ment limit�e. D'ailleurs, m�me si le d�cret du 22 novembre 1967 satisfaisait aux deux crit�res pos�s par la loi f�d�rale, il ne devrait pas pour autant �tre qualifi� de d�cret de port�e g�n�rale, la loi f�d�rale ne s'appliquant pas en mati�re cantonale, f�t-ce par analogie.
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3. Reprochant au Grand Conseil d'avoir d�rog� � une loi soumise au referendum facultatifpar un acte qui, lui, y �chappait, les recourants se pr�valent d'une violation du principe du parall�lisme - ou de la hi�rarchie - des formes.
a) En vertu du principe de la l�galit�, toute autorit� est li�e par ses actes aussi longtemps qu'elle ne les a pas abrog�s ou modifi�s (RO 74 I 17; 76 IV 52; 87 I 258; 91 I 278 consid. 7; JAA XXIX, no 176, p. 317; XXX, no 28, p. 59, et no 124, p. 208). Les justiciables doivent en effet �tre assur�s qu'elle applique � tous la m�me norme, et qu'il ne puisse y �tre d�rog� que dans les cas que la norme pr�voit elle-m�me. Toutefois, s'il �tait loisible � l'autorit� de revenir sur ses actes par n'importe quelle voie, le principe de la l�galit� risquerait d'�tre �lud�. Aussi, conform�ment � la r�gle du parall�lisme des formes, l'autorit� ne revise-t-elle valablement ses actes que selon la forme dans laquelle ils ont �t� adopt�s.
Le Tribunal f�d�ral en a d�j� jug� ainsi dans plusieurs arr�ts. Le l�gislateur ne peut notamment s'�carter d'une loi sujette au referendum par un d�cret qui y est soustrait (RO 30 I 722 consid. 3; 50 I 232). L'autorit� l�gislative ne saurait d�l�guer ses comp�tences � l'autorit� ex�cutive, en l'habilitant � s'�carter de la l�gislation en vigueur, que par un texte soumis au referendum (RO 88 I 33; cf. RO 93 I 333 consid. 3). Etant normative, l'interpr�tation authentique doit, sauf disposition constitutionnelle contraire, emprunter la forme pr�vue pour la r�gle interpr�t�e (RO 33 I 630 consid. 3; 70 I 8 consid. 5 et 6). C'est donc un principe d'une jurisprudence ferme, sinon abondante, qu'une norme ne peut �tre modifi�e ou abrog�e que par un acte de rang �gal ou sup�rieur (RO 87 I 360; 89 I 275 consid. 17).
b) En droit public neuch�telois, toute loi ou tout d�cret de port�e g�n�rale sont d�f�r�s au vote populaire, si 6000 �lecteurs au moins en font la demande (art. 39 al. 2 Cst. cant.; art. 138 de la loi sur l'exercice des droits politiques). D�s lors, d'apr�s le principe du parall�lisme des formes, ces actes l�gislatifs ne peuvent �tre revis�s que par des actes �galement sujets au referendum. En l'esp�ce, la loi neuch�teloise du 13 d�cembre 1948 fixe la fermeture des magasins durant la semaine � 18 heures 30, et le samedi � 17 heures (art. 1er); des d�rogations peuvent �tre accord�es � certaines conditions par le Conseil communal (art. 2). En autorisant l'ouverture jusqu'� 22 heures, le d�cret du Grand Conseil du 22 novembre 1967 a manifestement modifi� la loi. Peu importe que cette modification n'ait BGE 94 I 29 S. 37�t� introduite qu'� titre d'essai et qu'elle n'ait �t� applicable qu'� deux reprises; elle n'en d�rogeait pas moins � la r�glementation l�gale. Prenant cette mesure par un d�cret simple, acte non soumis au referendum, le Grand Conseil neuch�telois n'a pas respect� le principe du parall�lisme des formes et, par l�, a port� atteinte aux droits politiques des recourants.
c) Il ne fait aucun doute que les r�gles de droit dont le d�cret attaqu� s'est �cart� sont de nature l�gislative au sens de l'art. 138 al. 2 de la loi sur l'exercice des droits politiques. Il n'est donc pas n�cessaire de d�cider si un texte adopt� sous la forme d'une loi ou d'un d�cret de port�e g�n�rale, mais qui aurait pu rev�tir celle d'un d�cret simple, peut �tre modifi�e par un acte soustrait au referendum.
4. Il n'importe que le Grand Conseil ait d�j� vot� � plusieurs reprises des d�crets simples modifiant des textes l�gaux et qu'il estime exercer ainsi une comp�tence qu'il fait d�river des art. 140 et 141 de la loi sur l'exercice des droits politiques. La r�gle du parall�lisme des formes est une r�gle de droit f�d�ral, dont l'autorit� cantonale ne peut s'�carter.
5. Il ressort des consid�rants pr�c�dents que le second moyen des recourants est bien fond�. Le d�cret attaqu� ayant d�j� sorti tous ses effets, il ne se justifie cependant plus de l'annuler. Il suffit bien plut�t de constater qu'il a viol� les droits politiques des recourants. Les textes du m�me genre que le Grand Conseil voterait ult�rieurement dans des conditions semblables seraient expos�s � un sort identique.
Admet le recours et constate que le d�cret attaqu� a viol� les droits politiques des recourants.
92 I 355 suite... ,
87 I 258,
91 I 278,
89 I 275

References: Art. 2
 art. 140
 art. 4
 art. 39
 art. 2
 art. 138
 art. 138
 art. 140