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Timestamp: 2018-12-11 09:31:54+00:00

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﻿ Sentencia 2012-01906 de noviembre 29 de 2012
SENTENCIA 2012-01906 DE 29 DE NOVIEMBRE DE 2012
CONTENIDO:CADUCIDAD DE ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES CUANDO VERSA SOBRE CONTRATO DE CESIÓN. CUANDO SE TRATA DE CONTRATOS DE CESIÓN DE BIENES INMUEBLES, LA CADUCIDAD PARA ALEGAR UNA CONTROVERSIA CONTRACTUAL SE CUENTA DESDE EL MOMENTO DE LA FECHA DE PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO DE CESIÓN, ES DECIR, LA FECHA DE SUSCRIPCIÓN DE LA ESCRITURA PÚBLICA, PORQUE LO QUE SE ATACA ES EL CONTRATO DE CESIÓN Y NO EL DE PROMESA.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO AL DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL
Sentencia 2012-01906 de noviembre 29 de 2012
Rad.: 11001-03-15-000-2012-01906-00(AC)
Actor: Carlos Enrique Vanegas Garzón
Decide la Sala la acción de tutela presentada por Carlos Enrique Vanegas mediante apoderada judicial contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
El señor Carlos Enrique Vanegas Garzón, mediante apoderada judicial, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó lesionados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al revocar la sentencia de primera instancia dictada dentro de la acción de controversias contractuales iniciada por el hoy accionante contra el municipio de Zipacón.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó: 1) se tutelen los derechos fundamentales invocados; 2) se revoque la sentencia dictada el 16 de agosto de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de la acción de controversias contractuales iniciada por Carlos Enrique Vanegas Garzón contra el municipio de Zipacón; 3) se confirme el fallo proferido por el Juzgado Administrativo de Descongestión de Facatativá el 3 de junio de 2011.
Señala la apoderada del accionante, que el señor Carlos Enrique Vanegas Garzón es propietario de la finca “La Pepita”, ubicada en la Vereda de Pueblo Viejo del municipio de Zipacón.
Indica que por solicitud de la secretaría de planeación municipal fue convencido de dar al municipio, mediante la figura de la cesión, un lote de terreno de 886,70 metros que hace parte de la finca “La Pepita” y que colinda con la cabecera municipal.
Afirma que el 11 de enero de 2006, Carlos Enrique Vanegas suscribió contrato de cesión de un lote de terreno de su propiedad a favor del municipio de Zipacón, el cual se perfeccionó mediante escritura pública 0548 del 15 de marzo de 2006 en la Notaría Segunda del Circuito de Facatativá.
Manifiesta la apoderada que debido a que el municipio de Zipacón incumplió la cláusula sexta del contrato y a que existieron graves vicios que generaban la nulidad del mismo, el señor Carlos Enrique Vanegas Garzón presentó demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales, ante lo cual solicitó que se declarara la nulidad de dicho contrato por estar viciado de nulidad absoluta, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993; y como consecuencia de lo anterior, se ordenara al ente territorial devolver el inmueble a su propietario.
La anterior demanda correspondió por reparto al Juzgado Administrativo de Descongestión de Facatativá, quien mediante sentencia del 3 de junio de 2011 accedió a las pretensiones de la demanda. En dicha decisión se declaró que los contratantes tenían derecho a las restituciones mutuas derivadas de la anulación del negocio. Igualmente, ordenó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Facatativá, la cancelación de la anotación tercera del folio de matrícula inmobiliaria 156-69084, así como del folio adicional abierto con base en dicha anotación.
Señala que en la mencionada sentencia también se condenó al municipio de Zipacón a pagar a favor del accionante, el valor de los cánones de arrendamiento percibidos por el inmueble objeto del contrato, desde el 20 de enero de 2006 hasta la fecha en que se produzca la devolución del mismo.
Indica la apoderada del accionante, que el ente territorial presentó recurso de apelación contra la providencia de primera instancia, alegando la caducidad de la acción.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante fallo del 16 de agosto de 2012 resolvió la apelación, revocando la sentencia dictada por el Juzgado Administrativo de Descongestión de Facatativá, para en su lugar, declarar la caducidad de la acción instaurada.
El tribunal fundamentó su decisión en que el término de caducidad de la acción había comenzado a contar a partir del 20 de enero de 2006 (fecha en que se firmó el contrato de cesión del inmueble), por lo que los dos años para incoar la acción vencían el 20 de enero de 2008, pero que como dicho término se suspendió con la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial (nov. 11/2007), la caducidad de la acción se dio el 25 de abril de 2008.
Adiciona la apoderada, que uno de los magistrados que componen la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca salvó voto en la anterior decisión, al considerar que no había operado el fenómeno jurídico de la caducidad, ya que el término debía contarse a partir de la fecha en que se perfeccionó el contrato, es decir, que fue el 15 de marzo de 2006.
A juicio de la parte demandante, en la providencia proferida en segunda instancia dentro del proceso ordinario, se declara de manera incorrecta la caducidad de la acción, pues el término de dicho fenómeno jurídico debía contarse a partir de la fecha en que se transfirió la propiedad del bien inmueble y no desde la fecha en que se firmó el contrato de cesión.
Asimismo, manifiesta la apoderada que la posición acogida por la Sala Mayoritaria en la decisión acusada, resulta vulneradora de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del actor, ya que recorta el plazo para presentar la demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales.
Mediante providencia del 11 de octubre de 2012, se ordenó la notificación a las partes accionadas y se puso en conocimiento la admisión de la demanda de tutela a los terceros interesados en las resultas del proceso (fls. 63-64).
Surtidas las comunicaciones de rigor, no se hizo ninguna manifestación por los interesados sobre los hechos de la presente tutela.
La Sala es competente para conocer de la presente acción ejercida contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1382 de 2000, el cual establece reglas para el reparto de la acción de tutela.
“cuando se omite la práctica o consideración de pruebas decisivas,(1) las pruebas existentes se valoran de manera contra-evidente,(2) se consideran pruebas inadmisibles(3) o cuando la valoración resulta abiertamente contraria a los postulados constitucionales. Empero, tal como lo sostuvo la corporación en la Sentencia T-025 de 2001,(4) las pruebas omitidas o valoradas indebidamente, “deben tener la capacidad inequívoca de modificar el sentido del fallo”, de suerte que si las pruebas en cuestión no son determinantes para la decisión, al juez de tutela le está vedado entrar a analizar la valoración que de ellas hizo el juez”.
En otros de los apartes de la sentencia anterior, se efectúa la distinción entre el debido proceso de alcance constitucional del simplemente legal para referir que el primero de ellos comprende no solamente las garantías previstas en el artículo 29 de la Constitución Política. sino agrupa todos los derechos constitucionales fundamentales:
La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos fundamentales compromete la actuación de “cualquier autoridad pública” (C.P., artículo 86) incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos y sus respectivos órganos de cierre.
Finalmente es pertinente destacar, que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que había sostenido que la acción de tutela es improcedente para controvertir decisiones judiciales,(6) rectificó su posición mediante la sentencia del 31 de julio de 2012,(7) en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, observando los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia, parámetros que esta Subsección con anterioridad al fallo antes señalado viene aplicando en los términos arriba expuestos(8).
Corresponde a la Sala establecer si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor Carlos Enrique Vanegas Garzón, al declarar la caducidad de la acción de controversias contractuales iniciada por él contra el municipio de Zipacón.
En síntesis, la parte accionante solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al revocar la sentencia de primera instancia y declarar de oficio la caducidad de la acción, sin que dicho fenómeno jurídico se haya configurado.
Aclarado lo anterior, resalta la Sala aspectos relevantes de la providencia de segunda instancia proferida dentro de la acción de controversias contractuales iniciada por el señor Carlos Enrique Vanegas Garzón contra el municipio de Zipacón (Cundinamarca).
• Sentencia del 16 de agosto de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 367-379, cdno. anexo 1).
En la providencia en comento, el tribunal revocó la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Facatativá el 3 de junio de 2011, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; para en su lugar, declarar de oficio la caducidad de la acción de controversias contractuales instaurada por el señor Carlos Enrique Vanegas Garzón contra el municipio de Zipacón.
Para llegar a la anterior conclusión, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca analizó en primer lugar lo manifestado por el Juez de Primera Instancia sobre este punto, quien consideró que el término de caducidad debía empezar a contarse a partir de la fecha de registro de la escritura pública 0548 del 15 de marzo de 2006, del contrato denominado “cesión de un lote de terreno de propiedad de Carlos Enrique Vanegas a favor del municipio de Zipacón, el cual se realizó el 7 de abril de 2006, ya que a su juicio en esa fecha se perfeccionó el contrato.
Indica el tribunal, que no comparte la decisión adoptada por el a quo, toda vez que como las pretensiones de la demanda se dirigen a atacar la promesa suscrita el 11 de enero de 2006, debe contarse la caducidad de la acción a partir de la fecha prevista en dicho documento para firmar la escritura pública, es decir, el 20 de enero de 2006, por lo que de acuerdo a lo previsto en el literal e) del numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción interpuesta por el señor Carlos Enrique Vanegas caducaba el 20 de enero de 2008.
Lo anterior, teniendo en cuenta la sentencia del Consejo de Estado, según la cual a juicio del tribunal, se ha indicado que cuando el contrato sometido a análisis lo constituye una promesa para celebrar otro acuerdo negocial, la caducidad de la acción debe contarse a partir de la fecha estipulada por las partes para elevar a escritura pública el contrato prometido.
Igualmente señala el tribunal, que en el caso bajo estudio, el término de caducidad se suspendió por la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial el 11 de diciembre de 2007, y de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, el plazo de 3 meses venció el 11 de marzo de 2008, por lo que se reanudó el término restante, cumpliéndose su vencimiento el 25 de abril de 2008, es decir, que para la fecha de presentación de la demanda (mayo 2/2008) la acción ya había caducado.
Expuesto lo anterior, la Sala procederá a determinar si se presentó una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados por el accionante.
Se advierte que el actor considera que en el presente caso el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al declarar de oficio la caducidad de la acción, la cual según dicha corporación inició a contar a partir de la fecha en que debió elevarse el contrato de cesión a escritura pública (ene. 20/2006) de acuerdo a lo acordado en la promesa de cesión suscrita el 11 de enero de 2006; cuando en realidad la escritura pública se firmó el 15 de marzo de 2006 y se registró el 7 de abril del mismo año, es decir, fue en dicha fecha que se perfeccionó el contrato.
Encuentra la Sala que en efecto el tribunal accionado al proferir el fallo de segunda instancia incurrió en un error, toda vez que aunque afirmó que de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 39(9) y 41(10) de la Ley 80 de 1993, el contrato estudiado debía elevarse a escritura pública por afectar el dominio de un bien inmueble, concluyó que en el caso concreto, como las pretensiones de la demanda se dirigían a atacar la promesa suscrita el 11 de enero de 2006, el término de caducidad de la acción contemplada en el literal e), numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo,(11) debía empezar a contarse a partir de la fecha en que se pactó en dicho documento que se iba a firmar la escritura pública, y no la fecha en que efectivamente se suscribió.
A juicio de la Sala, la anterior posición resulta equívoca, toda vez que pese a que se suscribió el contrato de promesa el 11 de enero de 2006, surgiendo desde este momento algunas obligaciones para las partes, el contrato de cesión solo se perfeccionó en la fecha en que se elevó a escritura pública.
Quiere decir lo anterior, que el tribunal desconoció las normas referidas al perfeccionamiento del contrato estatal cuando se afecta el dominio sobre un bien inmueble, pues en el presente caso como el contrato celebrado era de “cesión de un lote de terreno de propiedad de Carlos Enrique Vanegas Garzón a favor del municipio de Zipacón (Cundinamarca)” debía elevarse a escritura pública, tal y como en efecto ocurrió, pues de acuerdo a lo probado en el expediente el 15 de marzo de 2006 se firmó la escritura pública 0548.
Concluye la Sala, que la corporación accionada al declarar la caducidad de la acción no tuvo en cuenta que en el presente caso no se está discutiendo la validez del contrato de promesa, sino del contrato de cesión celebrado entre el señor Carlos Enrique Vanegas Garzón y el municipio de Garzón, y por tanto, la caducidad de la acción debía contarse a partir de la fecha en que se suscribió la escritura pública, pues como ya se indicó, el literal e) del numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que cuando se está pidiendo la nulidad absoluta del contrato se debe tener en cuenta como fecha para el conteo de este fenómeno jurídico, el perfeccionamiento del mismo, el cual, como ya se ha dicho y demostrado, ocurrió para el caso el 15 de marzo de 2006.
Por otra parte, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca fundamenta su decisión en la sentencia del Consejo de Estado de 4 de diciembre de 2006, Radicado interno 15117, en la cual se señala lo siguiente:
La jurisprudencia de la Sección Tercera ha determinado, reiteradamente, que para establecer el momento a partir del cual debe contabilizarse el término para la caducidad de la acción contractual, debe distinguirse entre los contratos que requieren de liquidación y aquellos que no la necesitan. En aquellos contratos en que la ley no exige la liquidación, el término de caducidad empezará a contabilizarse a partir de la fecha de su terminación, bien sea que esta se produzca de manera normal o anormal; mientras que en los contratos en que sí la requieren, el cómputo se hará a partir de la fecha en que se efectúe la correspondiente liquidación. Pero comoquiera que los contratos sometidos a examen lo constituyen dos promesas de compraventa, los mismos no corresponden a aquellos contratos que deberían someterse al procedimiento de la liquidación, pero en ellos sí se establece un plazo que corresponde a aquel en el cual debe cumplirse la obligación de hacer, consistente en el otorgamiento de la escritura pública de venta, según los mandatos del numeral 3º del artículo 89 de la Ley 153 de 1887, indispensables para la validez misma de la promesa de contrato. De conformidad con lo prescrito por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en la forma en que fue modificado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989, a cuyo tenor las acciones relativas a contratos “caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirven de fundamento”, sucede entonces, que en el caso examinado, para contabilizar el inicio del término el (sic) caducidad de la acción, deberá tenerse como fecha el 21 de septiembre de 1990, por ser esta la pactada por las partes para otorgar las escrituras públicas correspondientes y porque la no concurrencia del municipio, en la fecha y hora indicadas, a fin de cumplir la obligación referida, indudablemente constituye el hecho que sirvió de fundamento a los demandantes para incoar la acción contractual (...)”.
Sin embargo, considera la Sala que el anterior precedente no resulta aplicable al caso bajo estudio, ya que los supuestos de hecho y de derecho son diferentes, pues la demanda en este asunto se dirige a lograr la nulidad del contrato de cesión, y no del contrato de promesa; por lo que el tiempo de caducidad debe contarse a partir de la fecha de perfeccionamiento del contrato de cesión, es decir, la fecha de suscripción de la escritura pública.
Lo expuesto resulta contrario a lo que ocurre en el precedente citado, en el que se debe contabilizar el término de caducidad, por tratarse de un contrato de promesa, desde la fecha en que debió elevarse la escritura.
Teniendo en cuenta lo considerado, a juicio de la Sala el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al proferir la sentencia acusada incurrió en vía de hecho, puesto que tomó para el conteo de la caducidad, una fecha que no correspondía, por lo que se tutelará el derecho fundamental al debido proceso del señor Carlos Enrique Vanegas Garzón.
Como consecuencia de lo anterior, se dejará sin efectos la sentencia del 16 de agosto de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de la acción de controversias contractuales presentada por el Carlos Enrique Vanegas Garzón contra el municipio de Zipacón (Cundinamarca); y se ordenará al tribunal que profiera una nueva providencia dentro del mismo asunto, teniendo en cuenta lo aquí considerado.
1. TUTÉLASE el derecho fundamental al debido proceso de Carlos Enrique Vanegas Garzón, por las razones expuestas en esta providencia.
2. DÉJESE SIN EFECTOS la sentencia del 16 de agosto de 2012, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de acción de controversias contractuales iniciado por el hoy accionante contra el municipio de Zipacón (Cundinamarca), con Radicación 2008-00216.
3. ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que en el término de 20 días contados a partir del recibo del expediente referido, dicte nueva sentencia dentro del proceso de controversias contractuales iniciado por el hoy accionante contra el municipio de Zipacón (Cundinamarca), teniendo en cuenta los lineamientos que sobre el particular se expresaron en esta providencia.
4. Por secretaría remítase el expediente contentivo de la acción de controversias contractuales al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia.
Magistrados: Gerardo Arenas Monsalve—Bertha Lucia Ramírez de Páez—Víctor Hernando Alvarado Ardila.
(6) Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 enero 1992, r AC - 009, Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 enero 1992, r AC - 016, Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 febrero 1992, r AC - 015, Luis Eduardo Jaramillo]. 4) 27 enero 1993, r AC-429, Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 junio 2004, e 2000-10203-01, Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 noviembre 2004. e 2004-0270-01, Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 junio 2006, e 2004-03194-01, Ligia López Díaz. 8) 16 diciembre 2009, e 2009-00089-01, Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.
(8) Entre otras, de esta Subsección pueden consultarse la siguiente providencias: 1) 28 agosto 2008, e 2008-00779-00, Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 octubre 2009, e 2009-00888-00, Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3), 22 octubre 2009, e 2009-00889-00, Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 febrero 2010, e 2009-01268-00, Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 febrero 2010, e 2009-01082-01, Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 mayo 2010, e 2010-00293-00, Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 junio 2011, e 2010-00540-00, Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 noviembre 2011, e 2011-01218-00, Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 febrero 2012, e 2011-01581-00, Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 febrero 2012, e 2011-01741-00, Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 marzo 2012, e 2012-00250-00, Gerardo Arenas Monsalve.
(9) “ART. 39.—De la forma del contrato estatal. Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública, con excepción de aquellos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles y, en general, aquellos que conforme a las normas legales vigentes deban cumplir con dicha formalidad.
(10) “ART. 41.—Del perfeccionamiento del contrato. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y este se eleve a escrito.
(11) “ART. 136.—Caducidad de las acciones.
e) “Literal condicionalmente EXEQUIBLE”. La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento. Si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años, contados a partir de su perfeccionamiento. En ejercicio de esta acción se dará estricto cumplimiento al artículo 22 de la ley “por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia””.

References: artículo 44
 artículo 29
 artículo 86
 artículo 136
 artículo 21
 artículo 136
 artículo 136
 artículo 89
 artículo 136
 artículo 23
 artículo 22