Source: http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/josenir-teixeira/a-ojeriza-a-taxa-de-administracao-e-a-possibilidade-de-pagamento-de-custos-indiretos-das-entidades-sem-fins-lucrativos-pelo-poder-publico
Timestamp: 2020-04-03 21:02:30+00:00

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ANO 2018 NUM 410
17/08/2018 23:39:00 | 2687 pessoas já leram esta coluna. | 8 usuário(s) ON-line nesta página
Presenciei recente discussão entre os presidentes de dois Tribunais de Contas – um estadual (TCE) e outro municipal (TCM) - sobre a possibilidade - ou não - de cobrança de taxa de administração por entidades sem fins lucrativos parceiras de entes políticos na gestão de unidades públicas de saúde no modelo de Organização Social.
O assunto relativo à taxa de administração é caro às entidades sem fins lucrativos que se dedicam a auxiliar os governos a cumprir sua finalidade constitucional. Alguns pareceres jurídicos foram elaborados sobre o tema, como, por exemplo, o intitulado “Taxa de administração prevista em contratos de gestão firmados com organizações sociais: típicos instrumentos de fomento público para entidades do terceiro setor”, de 2009, de autoria de Gustavo Justino de Oliveira (Revista de Direito do Terceiro Setor - RDTS - Belo Horizonte, ano 3, n. 5, p. 117-141, jan/jun de 2009). Referido artigo tratou de esquadrinhar o assunto, até em razão do seu ineditismo, à época, o que se pode aferir a partir da observação do seu sumário, assim composto:
1. A consulta – 2. O parecer – 2.1 O conteúdo juridicamente relevante conferido à expressão taxa de administração – 2.1.1 Panorama e evolução da disciplina normativa dos convênios – 2.1.2 O conteúdo jurídico da expressão taxa de administração e relevância da construção conceitual do Tribunal de Contas da União (TCU) 2.2 A inclusão de cláusula permissiva de taxa de administração nos contratos de gestão firmados entre o Estado do Pará e a organização social – 2.3 Premissas para a compreensão da configuração jurídico-normativa dos contratos e gestão das organizações sociais. 2.4 Distinções entre convênios e contratos de gestão – 3. Conclusões
2. A qualificação de Organização Social das entidades sem fins lucrativos
O ministro Gilmar Mendes, do Supremo Tribunal Federal, afirmou que o Direito Administrativo tem passado por grandes alterações que não podem ser compreendidas se analisadas com base na rigidez da dicotomia público-privado. Diz ele que, de fato, o Estado tem se utilizado de instrumentos e mecanismos de gestão inovadores e se informado em princípios próprios do direito privado. (STF, ADIN 1.923)
Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO ressalta que, no panorama atual de reforma e modernização da Administração Pública, faz-se necessário adotar metodologias que propiciem uma gestão mais rápida, econômica e transparente. (BDA, 1996)
José Renato NALINI assevera que a Constituição de 1988 implantou um modelo de democracia participativa, em oposição à democracia representativa, ao prever a participação ativa do Terceiro Setor na concretização dos valores sociais. O constituinte colocou o Estado como mero coordenador das atividades de gestão pública, confiando aos particulares uma maior participação. Afirma ele que a contemporaneidade reclama um Estado Mínimo e subsidiário.
No âmbito dos estados e municípios, serviços novos ou existentes, dos acima mencionados, podem ser repassados para a gestão das entidades sem fins lucrativos (TC-002149/006/02, TCE/SP) que comprovadamente possuírem expertise na respectiva área de atuação em busca do aumento da eficiência, consubstanciada, basicamente, na profissionalização do gerenciamento, baixando custos, agilizando processos e ampliando o atendimento, a depender do que for ajustado contratual e bilateralmente por meio da definição de metas de produção e da forma de financiamento e/ou pagamento das respectivas despesas.
Celso Antônio Bandeira de Mello, ao abordar a natureza dos serviços suscetíveis de serem concedidos, ensina que, por ser serviço público e privativo do Estado, não pode ser transferido à esfera de poderes de um particular. O que se transfere ao particular, nos casos de concessão de serviço público, é somente o exercício da atividade pública. (MELLO, Celso Antonio Bandeira de)
A entidade do Terceiro Setor, que é pessoa jurídica de direito privado, ao se publicizar, legitima-se a firmar parcerias e, por meio delas, executar serviços de administração, operacionalização e gerenciamento de atividades públicas, como saúde, educação e cultura, por meio da assinatura de Contrato de Gestão, acordo operacional pelo qual a Administração Pública entrega à entidade qualificada recursos orçamentários, bens e servidores, eventualmente, para que ela possa cumprir os objetivos tidos por convenientes e oportunos à coletividade (ROCHA, Sílvio Luís Ferreira. 2003), com o atingimento das metas quantitativas e qualitativas previamente ajustadas naquela instrumento jurídico.
3. Inexistência de óbice legal à obtenção de lucro pelas entidades sem fins lucrativos
As entidades sem fins lucrativos - e todas as pessoas jurídicas, na verdade - estão sujeitas a três situações financeiras decorrentes da sua atuação: ou elas obtêm lucro (superávit), amargam prejuízo (déficit) ou empatam receitas e despesas. Não há quarta opção.
Graciano Pinheiro de SIQUEIRA (Direito notarial e registral avançado, RT, 2014) comunga da mesma opinião, ao afirmar:
Quando as entidades não recebem verbas de órgãos públicos ou entes políticos estamos diante de convênios - bilaterais, por definição - nos quais não necessariamente há o envolvimento de repasse e/ou pagamento de valores. O acordo de cooperação previsto pela Lei n. 13.019/14, no artigo 2º, VIII-A, trata justamente do relacionamento de parceria realizado entre o poder público e as entidades (chamadas por tal lei de organizações da sociedade civil) “que não envolvam a transferência de recursos financeiros”.
O Supremo Tribunal Federal decidiu que a imunidade tributária constitucional de entidades sem fins lucrativos que atuam na assistência social, educação e saúde, abrange as instituições que desenvolverem atividades voltadas aos hipossuficientes e também aquelas que obtêm lucro com a prestação de serviços ao cobrarem daqueles que têm recursos. Eis trecho de tal decisão: (ADIN 2028)
[...] No preceito, cuida-se de entidades beneficentes de assistência social, não estando restrito, portanto, às instituições filantrópicas. Indispensável, é certo, que se tenha o desenvolvimento da atividade voltada aos hipossuficientes, àqueles que, sem prejuízo do próprio sustento e o da família, não possam dirigir-se aos particulares que atuam no ramo buscando lucro, dificultada que está, pela insuficiência de estrutura, a prestação do serviço pelo Estado. Ora, no caso, chegou-se à mitigação do preceito, olvidando-se que nele não se contém a impossibilidade de reconhecimento do benefício quando a prestadora de serviços atua de forma gratuita em relação aos necessitados, procedendo à cobrança junto àqueles que possuam recursos suficientes. [...] Em síntese, a circunstância de a entidade, diante, até mesmo, do princípio isonômico, mesclar a prestação de serviços, fazendo-o gratuitamente aos menos favorecidos e de forma onerosa aos afortunados pela sorte, não a descaracteriza, não lhe retira a condição de beneficente. Antes, em face à escassez de doações nos dias de hoje, viabiliza a continuidade dos serviços, devendo ser levado em conta o somatório de despesas resultantes do funcionamento e que é decorrência do caráter impiedoso da vida econômica. [...]
Houvesse impossibilidade legal ou fática de obtenção de lucro pelas entidades sem fins lucrativos no desenvolvimento de atividades-meio para que o resultado operacional seja investido nas suas atividades-fim elas não teriam razão para existir
4. A conceituação de taxa de administração.
O Tribunal de Contas da União conceituou taxa de administração como sendo a remuneração supostamente devida à entidade conveniada pelo gerenciamento das atividades previstas no convênio, calculada na forma de um percentual sobre o total do montante de recursos públicos repassado. (TCU, Acórdão nº 235/03 – Plenário)
[...] se não há norma legal que defina o que é despesa administrativa, pior é defini-la ‘a posteriori’ e mais, não aceitá-la em detrimento da norma que não trata esta condição coma excepcionalidade.
[...] somando-se a tudo isso, não há ementas de julgados da Corte do TCU até o ano de 2010 que tratem das matérias relativas à despesa administrativa em convênios com entidades privadas sem fins lucrativos.
As entidades precisam sobreviver do desenvolvimento de suas próprias atividades. Veja-se, por exemplo, que a Lei n. 9.790/99 (artigo 1º, § 1º) é clara ao prever que aquelas qualificadas com o título de OSCIPs – Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - podem sobreviver dos vínculos jurídicos que possui com a administração pública. Prevê tal diploma legal:
§ 1o Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa jurídica de direito privado que não distribui, entre os seus sócios ou associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, bonificações, participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o exercício de suas atividades, e que os aplica integralmente na consecução do respectivo objeto social. (grifei)
Ora, como poderiam existir “excedentes operacionais ... auferidos mediante o exercício de suas atividades” se não houvesse a possibilidade de a receita ser maior que a despesa, gerando, consequentemente, resultado financeiro?
5. Algumas normas jurídicas que proíbem a previsão da cobrança de taxa de administração e decisões que ratificam tal posição
I - realização de despesas a título de taxa de administração, de gerência ou similar; [...] (gr)
I - realizar despesas a título de taxa de administração, de gerência ou similar; (gr)
Artigo 1º - Fica vedada, no âmbito da Pasta, a retenção de valores, a título de taxas de administração, ou assemelhados, dos repasses financeiros devidos, às Organizações Sociais de Saúde, em função da execução de contratos de gestão, sejam aqueles destinados ao custeio ou a investimentos. (sic) (gr)
[...] 9.2. com base no art. 47 da Lei 8.443/1992, converter os presentes autos em Tomada de Contas Especial e ordenar a citação do Município de Foz do Iguaçu/PR, com fundamento no art. 12, inciso II, do mesmo diploma legal, em decorrência do desvio de finalidade na aplicação de recursos do Sistema Único de Saúde destinados ao atendimento ambulatorial e hospitalar de média e alta complexidade, para que, no prazo de 15 dias, apresente alegações de defesa ou recolha aos cofres do Fundo Nacional de Saúde os valores indevidamente transferidos à [...] para custear despesas administrativas de sua sede, localizada no estado de São Paulo, a título de fomento público à organização social, conforme a seguir discriminado: [...] (gr)
[...] Esta E. Corte já decidiu que a cobrança da referida taxa para a execução do convênio descaracteriza a formação de vínculo de cooperação entre as partes, configurando ganho econômico não permitido para instrumento da espécie (TC’s2617/007/07 e 1675/002/08, sob a relatoria do Conselheiro Dimas Eduardo Ramalho). Ademais, apesar de terem alegado tratar-se de despesas administrativas (custos operacionais), não trouxeram qualquer documentação que comprovasse que as mesmas estavam atreladas à execução do convênio. Assim, voto no sentido da regularidade da prestação de contas dos recursos repassados pela Prefeitura Municipal de Araraquara à Fundação de Apoio à Ciência, Tecnologia e Educação no exercício de 2011, no valor R$ 42.000,00 (quarenta e dois mil reais), e da irregularidade do valor de R$ 4.200,00 (quatro mil e duzentos reais), repassado a título de taxa administrativa, condenando a beneficiária a devolvê-lo, devidamente atualizado, de acordo com a variação do índice IPC-FIPE até a data do efetivo recolhimento. Fica a Entidade suspensa para novos recebimentos, enquanto não regularizar a situação perante este Tribunal. (gr) (TCE/SP, TC – 000781/010/12)
6. A contribuição do artigo 56 da Lei n. 12.873/13 com o debate
Art. 56. As entidades privadas filantrópicas e as entidades sem fins lucrativos podem repassar às suas mantenedoras recursos financeiros recebidos dos entes públicos, desde que e xpressamente autorizado no instrumento de transferência, observados a forma e os limites estabelecidos no instrumento de transferência e na legislação, quando houver.
A redação do artigo se inicia com redundância desnecessária e imperfeição técnica, pois entidades privadas e entidades sem fins lucrativos encerram a mesma ideia e natureza jurídica de associação, conforme previsto no artigo 44, I, do Código Civil.
O adjetivo filantrópicas se refere ao substantivo filantropia e não tem o condão de criar nenhuma pessoa de natureza jurídica distinta da associação, tratando-se de mera circunstância diferenciadora da entidade que se pode dar, por exemplo, a partir da obtenção de títulos públicos, como o CEBAS - Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social -, que no passado (até 2001) se chamava CEFF – Certificado de Entidade de Fins filantrópicos. Este é apenas ângulo que pode ser utilizado para analisar a redação do artigo 56, dentre outros que poderiam ser aqui cogitados.
O legislador não previu a hipótese legal de que uma mesma entidade pudesse ser qualificada como Organização Social por mais de um ente político de forma concomitante. Tanto é verdade que as centenas de leis municipais e estaduais que tratam deste assunto preveem particularidades e situações que somente seriam passíveis de ser atendidas localmente, como a transferência do patrimônio a uma entidade sediada no seu âmbito geográfico e político, no caso da extinção da instituição, e a publicação do balanço no Diário Oficial editado por aquele ente político.
Afirma-se isso porque, contrariamente à previsão da lei federal de Organizações Sociais - n. 9.637/98 - o artigo 56 da Lei n. 12.873/13, ao que tudo indica, parte da premissa da necessária criação de uma filial para que esta dependência fiscal faça o repasse de recursos financeiros às suas mantenedoras.
Possibilidade de cobrança de valores para pagamento de custos indiretos
[...] iii. Não obstante o conteúdo jurídico da taxa de administração ter sido cunhado para servir aos propósitos dos convênios, o conteúdo jurídico da taxa de administração, nos moldes previstos pelo Estado do Pará, em contratos de gestão firmados com organizações sociais, é plenamente válido, pois se encontra de acordo com a vigente regulamentação dos convênios no âmbito federal, principalmente o previsto na Portaria Interministerial nº 127/08, art. 39, parágrafo único; (grifei)(Gustavo Justino de Oliveira, ob. cit. p. 141)
Diante deste cenário entendemos que a cobrança pura e simples de taxa de administração nos convênios firmados com a Administração Pública é prática vedada pelo ordenamento pátrio, por configurar desvio de finalidade e remuneração da entidade conveniada. (grifei) (Marcelo Ricardo Escobar)
A ilegalidade das taxas de administração em contratos sustenta-se no argumento de que o preço pago deve ser justo, sendo que, se a remuneração é obtida por meio de um percentual calculado sobre uma base qualquer, não se pode ter certeza de que signifique um padrão aceitável. Essa exegese de sólido esforço intelectual deve ser homenageada, pois há densidade jurídica em sua construção. Ocorre que tenho dúvidas acerca dessa conclusão, pois se assim o for, o BDI, verbi gratia, poderia ser considerado ilegal, pois nada mais é do que o percentual relativo às despesas indiretas que incide sobre a composição de custos diretos, vez que é exigido que esses custos incorporem todos os encargos - mobilização/desmobilização da obra, administração da obra, administração central, encargos financeiros, etc. - que oneram os serviços a serem executados. É, pois, uma projeção que não necessariamente reflete os precisos custos incorridos. O estabelecimento dos preços nos contratos de gestão deve ser analisado à luz do inciso III do parágrafo único do art. 26 da Lei nº 8.666/93, que busca o preço justo da aquisição, aferido pela comparação com os preços praticados no mercado. Nesse sentido, se o valor pago pela Administração estiver condizente com os de mercado, nada obstante englobe eventual taxa de administração - que remunera os encargos operacionais da organização social, não percebo ilegalidade nessa composição de preços. Não é a denominação das parcelas componentes do preço que impõe sua ilegalidade, ou não, mas a discrepância do valor com os valores praticados pela Administração. [...] (gr) (FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby)
Alternativamente à maculada denominação de taxa de administração e à própria natureza jurídica desta cunharam-se outras expressões e posturas governamentais em relação ao assunto. É mais adequado falar-se em taxa de fomento, CCC - Central de Custo Compartilhado, CCC - Custo Corporativo Centralizado, ou expressão que o valha, por ocasião da previsão de tal circunstância nos instrumentos jurídicos de regência de relacionamentos.
II - não ultrapassem quinze por cento do valor do objeto;
§ 2º Quando a despesa administrativa for paga com recursos do convênio ou do contrato de repasse e de outras fontes, a entidade privada sem fins lucrativos deverá apresentar a memória de cálculo do rateio da despesa, vedada a duplicidade ou a sobreposição de fontes de recursos no custeio de uma mesma parcela da despesa.
§ 2º Para os casos de ressarcimento de despesas entre órgãos ou entidades da administração pública federal, poderá ser dispensada a formalização de termo de execução descentralizada.
“ De outro bordo, questão bastante discutida nas parcerias com o terceiro setor refere-se à possibilidade de aplicação dos recursos públicos em despesas de custeio diversas daquelas diretamente relacionadas ao objeto do ajuste. Trata-se da polêmica questão dos custos indiretos, que podem assumir a forma de despesas administrativas e taxa de administração. O tema é de grande importância para o terceiro setor, já que muitas entidades dependem exclusivamente de repasses do Poder Público para o desempenho de suas atividades sociais e para sua própria subsistência.
Nesse sentido, é forçoso concluir que, além das com obras, reformas, equipamentos e instalações, também as despesas administrativas desvinculadas do objeto imediato da parceria podem ser pagas com recursos provenientes do Poder Público, desde que previstas no Plano de Trabalho e instrumentais à consecução da avença. (grifei) (Fabrício Motta, Fernando Borges Mânica, Rafael Arruda Oliveira (Coord.), 2018)
Vê-se, portanto, que é plenamente possível - e imprescindível - utilizar recursos públicos para pagar as despesas havidas pelas entidades sem fins lucrativos, mesmo as indiretas e que possam não ter relação com o objeto da parceria, num primeiro momento, desde que as instituições façam-nas constar de forma pormenorizada, detalhada e clara nas planilhas que instruirão suas propostas financeiras e que posteriormente comprovem documentalmente que as verbas foram gastas exatamente da forma planejada ou que haja explicação plausível e justificável para não tê-lo feito, eventualmente.
As circunstâncias que impedem as entidades possuírem recursos próprios
Não é rara a exigência de entes políticos e órgãos públicos que as entidades sem fins lucrativas que com eles pretendam firmar parcerias possuam patrimônio ou recursos próprios oriundos de fontes que não apenas os tesouros estatais. Ora, isso não é possível a centenas de entidades que vivenciaram situações diferentes daquelas acima mencionadas ao longo da sua existência e que não permitiram a construção de retaguarda financeira e nem foram aquinhoadas com doações, não possuindo, portanto, nenhum patrimônio constituído e nem outras fontes de recursos - próprios - para sua subsistência, a não ser a advinda do relacionamento com o poder público.
Curitiba publicou, em junho de 2018, edital (Prefeitura de Curitiba. PA n. 01-045264/2018. Autorização n. 1234/2018. Item 15.8) de chamamento para entidades sem fins lucrativos qualificadas por tal município como organizações sociais que tivessem interesse em firmar parceria na gestão de unidades de saúde públicas e, “para assegurar a plena execução do ajuste”, exigiu que elas prestassem garantia na forma de “caução em dinheiro ou títulos da dívida pública” “correspondente a 5% do valor global do contrato”, o que importaria em aproximadamente R$1.000.000,00 (um milhão de reais). Ora, como as entidades podem caucionar tal valor se elas fossem proibidas de ter margem de lucro/superávit nos negócios realizados com o poder público? Como elas podem acumular patrimônio financeiro para caucionar o exigido se não for com o resultado (receita menos despesa) oriundo da realização das suas atividades-meio? Se isso não é viável, inclusive juridicamente, como é que a entidade vencedora daquele certame terá condições de ser proprietário de R$ 1 milhão livres, desimpedidos e disponíveis para depositar em caução nos cofres do município de Curitiba?
As atividades desenvolvidas pelas entidades que compõem o Terceiro Setor complementam as realizadas pelo Estado, que não consegue, sozinho, cumprir a contento as obrigações que lhe foram impostas pela Constituição Federal, muito menos com a qualidade exigida pelos cidadãos. Em vários casos, tais atividades têm a função de substituir o Estado no desenvolvimento de determinados serviços, pois este se mostra ausente, omisso ou inerte, em razão da precariedade de sua organização, atuação ou mesmo respeito por parte da sociedade daquele poder constituído. Agindo assim, as entidades sem fins lucrativos atuam na promoção da cidadania em suas diversas facetas, vertentes e conceitos, propiciando e contribuindo com a sociedade para ratificar garantias que são inerentes à dignidade da pessoa humana e constituem-se em direitos fundamentais previstos e assegurados pela Constituição Federal. (TEIXEIRA, Josenir, 2011)
Isso não quer dizer, todavia, que as entidades não possam ter todos os custos indiretos - os diretos são previstos nos instrumentos jurídicos que regem a parceria - incorridos para alcançar o objetivo combinado ressarcidos, reembolsados e/ou indenizados pelos seus parceiros, inclusive e principalmente públicos, visando o pagamento das despesas operacionais várias que devem estar minimamente estimadas, indicadas, retratadas e detalhadas de forma clara na planilha de preços da proposta financeira a ser apresentada desde o primeiro momento em que ela se dispuser a participar de chamamento público para firmar parceria com entes políticos. Tais custos indiretos devem ter relação intrínseca com as atividades desenvolvidas para se atingir o objetivo da parceria e/ou prestação de serviços pactuada e que delas decorram.
OLIVEIRA. Gustavo Justino de. Taxa de administração prevista em contratos de gestão firmados com organizações sociais: típicos instrumentos de fomento público para entidades do terceiro setor”. In: Revista de Direito do Terceiro Setor - RDTS - Belo Horizonte, ano 3, n. 5, p. 117-141, jan/jun de 2009.
TEIXEIRA, Josenir. A indevida utilização da formação do Conselho de Administração das Organizações Sociais federais pelos Estados e Municípios. In: Revista de Direito do Terceiro Setor - RDTS - ano 6, n. 12, p. 125-153, jul/dez 2012. Belo Horizonte: Fórum, 2012.
Ver video 338 Josenir Teixeira (SP)
Prorrogação do prazo para pagamento de tributos federais, calamidade pública e coronavírus: salvação individual ou marcha da insensatez nas finanças públicas? 999

References: artigo 2

Artigo 1
 artigo 56
 artigo 44
 artigo 56
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