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Dictamen : 170 del 01/08/2000
Texto Dictamen 170
C-170-2000
San José, 1 de agosto del año 2000
Ing. José Joaquín Acuña Mesén
Con la aprobación del Procurador General, me refiero a la solicitud planteada mediante oficio Nº PE 779, de 11 de julio del año 2000, suscrito por su persona, de conformidad con los acuerdos de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, según consta en los artículos IV de la sesión Nº 067-98 del 16 de septiembre de 1998 y XVII de la sesión Nº 087-99 del 1º de diciembre de 1999.
En lo que interesa, se manifiesta en el oficio señalado:
"…Conforme lo ordena el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, me permito remitirle el expediente administrativo debidamente certificado, para la declaratoria de la Nulidad Absoluta Evidente y Manifiesta de los actos que dieron origen al traspaso de una parcela del IDA a los señores XXX y XXX, incumpliéndose los requisitos y procedimientos de selección de beneficiarios." (El énfasis es nuestro).
II. IMPOSIBILIDAD DE PRONUNCIAMENTO POR VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO
A. El objeto de examen en este procedimiento administrativo
PRIMERO. Según comunicación hecha por la Secretaría General de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario Según, de 22 de septiembre de 1998, de conformidad con el artículo IV del acta de la sesión Nº067-98, celebrada el 16 de septiembre de 1998, la Junta Directiva tomó un acuerdo expresando, en lo que interesa:
"…CON LA FINALIDAD DE EVITAR UN PERJUICIO GRAVE O DE IMPOSIBLE O DIFICIL REPARACION A LOS ITNERESES INSTITUCIONALES, CON FUNDAMENTO EN EL ARTICULO 148 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA SE SUSPENDE LA EJECUCION DEL ACUERDO TOMADO POR ESTA JUNTA DIRECTIVA EN EL ARTÍCULO 20, DE LA SESIÓN 64-98, DE FECHA 2 DE SEPTIEMBRE DE 1998, DADO QUE EL MISMO PRESENTA APARENTES VICIOS DE NULIDAD QUE DEBEN DE ANALIZARSE POR PARTE DE LA ADMINISTRACION.
SE INSTRUYE AL SEÑOR PRESIDENTE EJECUTIVO…PARA QUE NOMBRE UN ORGANO DIRECTOR CON LA FINALIDAD DE QUE INVESTIGUE LA VERDAD REAL DE LOS HECHOS QUE MOTIVARON EL ACUERDO SUSPENDIDO Y SI SE CUMPLIÓ A CABALIDAD CON LOS PROCEDIMIENTOS ESTABLECIDOS EN LAS LEYES Y REGLAMENTOS DEL INSTITUTO PARA TALES EFECTOS Y ASÍ SENTAR LAS RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS, DISCIPLINARIAS Y CIVILES (EN CUANTO PROCEDAN), DE LAS PERSONAS INVOLUCRADAS, PARA LO CUAL SE DEBE SEGUIR EL PROCESO Y OTORGAR EL DERECHO DE DEFENSA A LOS ADMINISTRADOS XXX Y XXX…
DE LA INFORMACION RECABADA POR EL ORGANO DIRECTOR Y DE PREVIO AL DICTADO DEL ACTO FINAL, SE DEBE DAR TRASLADO A LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA PARA QUE ESTA EMITA CRITERIO CON RESPECTO A LO ACTUADO, DE CONFORMIDAD CON LO ESTABLECIDO POR EL ARTICULO 173…" (F.10 fte. El énfasis con negrita es nuestro.).
SEGUNDO. Con resolución dictada a las quince horas del 8 de febrero de 1999, el Órgano Director dispuso, en lo que interesa:
"…se tiene por abierto el PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO, para averiguar la verdad real de los hechos que motivaron el acuerdo de
Junta Directiva número 20, de la sesión 64-98 de fecha 2 de setiembre de 1998, para determinar si se cumplió con los procedimientos establecidos en las Leyes y Reglamentos del Instituto de Desarrollo Agrario para tales efectos. Igualmente, para determinar si es procedente declarar la nulidad del acuerdo mencionado…" (Folio 18 fte. El énfasis con negrita es nuestro)
TERCERO. Según comunicación hecha por la Secretaría General de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, de 26 de abril de 1999, de conformidad con el artículo XVI del acta de la sesión Nº027-99, celebrada el 14 de abril de 1999, la Junta Directiva acordó, en lo que interesa:
"… INCLUIR COMO PARTE DE LA TAREA DEL ORGANO DIRECTOR, EL AVERIGUAR LA VERDAD REAL DE LOS HECHOS QUE MOTIVARON EL ACUERDO DE JUNTA DIRECTIVA Nº 02 DE LA SESION 90-98, DE FECHA 02 DE DICIEMBRE DE 1999, MEDIANTE EL CUAL SE AUTORIZO A SEGREGAR Y TRASPASAR LA PROPIEDAD A LOS SEÑORES XXX Y XXX LA PARCELA 86-1 DEL ASENTAMIENTO BATÁAN ZONA NORTE Y SI SE CUMPLIO A CABALIDAD CON LOS PROCEDIMIENTOS ESTABLECIDOS EN LAS LEYES Y REGLAMENTOS DEL INSTITUTO PARA TALES EFECTOS, PARA ASI ESTABLECER LAS EVENTUALES RESPONSABILIDADES DEL CASO, POR LAS SIGUIENTES RAZONES:
LA JUNTA DIRECTIVA ES UN ORGANO DE DESARROLLO DE POLITICAS INSTITUCIONALES Y NO UN ORGANO TECNICO.
LAS FUNCIONES QUE SE LE ENCOMIENDAN A ESTA JUNTA DIRECTIVA SON LAS DE DESARROLLAR LOS OBJETIVOS GENERALES QUE LE CORRESPONDEN A ESTA INSTITUCION COMO TAL.
LA JUNTA DIRECTIVA SE FUNDAMENTA UNICAMENTE EN LAS RECOMENDACIONES PREVIAS DE LOS ORGANOS TECNICOS QUE CONFORMAN LA INSTITUCION.
…" (F.52 fte.. El énfasis con negrita es nuestro).
CUARTO. Con oficio NºPE-464-99, de 3 de mayo de 1999, el Presidente Ejecutivo comunicó al Órgano Director:
"Para los efectos consiguientes, les hago llegar el acuerdo XVI tomado en la Sesión del 14 de abril de 1999, que la investigación debe incluir no solo las acciones y medios utilizados por los mencionados señores con los cuales resultaron adjudicatarios, sino que también deberá incluir la investigación sobre la eventual responsabilidad de los funcionarios que indujeron a la Junta Directiva a tomar los acuerdos ilegales o anómalos según sea el caso." (Folio 53 fte.. El énfasis es nuestro)
QUINTO. Mediante resolución de las dieciséis horas del 14 de mayo de 1999, el Órgano Director consideró y dispuso:
"De conformidad con lo establecido en el artículo 306 de la Ley General de la Administración Pública y en atención al Acuerdo de Junta Directiva número 16, de la sesión 27-99, celebrada el día 14 de abril de 1999, y en razón de existir identidad de objeto, causa y partes se amplía el procedimiento ordinario 01-99, para averiguar la verdad real de los hechos que motivaron el acuerdo de Junta Directiva número 2, de la sesión 90-98 , de fecha 2 de diciembre de 1999, mediante la cual se autorizó a segregar y traspasar en propiedad a los señores XXX y XXX, la parcela 86-1 del Asentamiento Batáan Zona Norte y si se cumplió a cabalidad con los procedimientos establecidos en las Leyes y Reglamentos del Instituto para tales efectos. Igualmente, para determinar si es procedente declarar la nulidad del acuerdo mencionado…" (F.58 fte. El énfasis es nuestro)
SEXTO. Con resolución dictada a las ocho horas del día once de agosto de mil novecientos noventa y nueve, el Órgano Director señaló hora y fecha para la audiencia oral considerando y decidiendo, en lo que interesa:
"1-Que nuestra Junta Directiva por medio de acuerdo, número 20, de la sesión 64-98, de fecha 2 de septiembre de 1998, autorizó adjudicar, segregar y traspasar la parcela 94 del Asentamiento Batán Individual, con una medida de 37 Ha. 1047,63 m2 a los señores XXX, cédula XXX y XXX, cédula XXX, libre de limitaciones dado que según acuerdo tienen 11 años de posesión.
2- Que la misma Junta en acuerdo número 4, de la sesión 67-98, celebrada el día 16 de setiembre de 1998, ordenó suspender la ejecución del mencionado acuerdo, dado que consideró que el mismo podría tener vicios de Nulidad y a su vez ordenó a la Presidencia Ejecutiva nombrar un Órgano Director para que averiguara la verdad real de los hechos con respecto a si se cumplió o no con los procedimientos establecidos en las leyes y reglamentos que regulan la materia y recomendar la anulación de dicho acuerdo, en caso de proceder.
3-Que la Junta Directiva del Instituto, por medio del acuerdo número 5, de la sesión 90-98, de fecha 2 de diciembre de 1998, autorizó a adjudicar , segregar y traspasar la parcela 86-1 del Asentamiento Batán Zona Norte, con una medida de 37 Ha. 1047,63 metros cuadrados, a los señores XXX, cédula XXX y XXX, Cédula XXX, la cual aparentemente corresponde a la misma parcela indicada en el punto 1 anterior, con lo cual se irrespetó el acuerdo de suspensión anterior, lo cual fue motivado aparentemente por el señor CASTILLO DIAZ en su condición de Director Regional.
4-Que el anterior acuerdo fue ejecutado por la Licda. Xinia Mayela Campos, Notaria del Instituto y presentado al Registro Público, generándose un título de propiedad a favor de los citados señores.
5-Dado lo anterior, la misma junta Directiva, por medio del acuerdo 16, de la sesión 27-99, de fecha 14 de abril de 1999, ordenó incluir como parte de la tarea del Órgano Director, el averiguar la verdad Real de los Hechos que motivaron el acuerdo citado en el punto 3 y así establecer las responsabilidades del caso.
6-En el caso de la señora XXX y XXX, se les atribuye el que, aparentemente, se beneficiaron, además de aportar documentación aparentemente incorrecta en los expedientes de titulación correspondientes, lo cual puede acarrear el decretar la nulidad del acto que les otorgó beneficios sobre el inmueble de marras y las responsabilidades civiles y penales, según sea el caso. En cuanto al señor XXX, se le atribuye el no cumplir con los procedimientos establecidos por las leyes para estos casos, lo cual trajo un aparente mal otorgamiento de un título de propiedad, el no contar con los documentos idóneos para corroborar la información y el aparente incumplimiento de un acuerdo de Junta Directiva que ordenó la suspensión de la titulación de una parcela a favor de los señores antes mencionados, lo cual le puede acarrear las sanciones administrativas que eventualmente establezca la Presidencia…" (Folios 90 y siguientes con numeración regresiva. El énfasis es nuestro).
SEPTIMO. En oficio NºDAJ-677-99, el Lic. Carlos E. García Anchía, en su condición de Director de Asuntos Jurídicos y con oportunidad de la solicitud de criterio hecha por la Junta Directiva, expuso su análisis sobre la situación substanciada en estos autos administrativos. Consideró, en e interesa:
"…los dos acuerdos tomados por la Junta Directiva número 20, de la sesión 64-98, de fecha 2 de septiembre de 1998 y el 5, de la sesión 90-98, de fecha 2 de diciembre de 1998, fueron inducidos a error, por lo cual son absolutamente nulos pues los mismos fueron tomados sin seguir los procedimientos establecidos y violando las regulaciones que sobre el particular tiene el Instituto..." (Folios 138 y siguientes, con numeración regresiva. El énfasis es nuestro).
Y, concluyó, en consecuencia:
"…Como se puede observar de lo indicado ambos acuerdos de Junta Directiva son absolutamente nulos, realidad que es evidente y manifiesta y por tanto nuestra Junta Directiva debe proceder a tomar una cuerdo para que el Organo Director, con fundamento en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, proceda a ampliar el expediente y siguiendo el debido proceso y el derecho de defensa, informe a las partes involucradas sobre las nulidades indicadas, para que estas se pronuncien al respecto y una vez hecho esto se pueda enviar el expediente a la Procuraduría General de la República para que esta brinde criterio sobre el particular…." (Ibidem.)
OCTAVO. Según comunicación de la Secretaría General de la Junta Directiva, el acuerdo 20, tomado en la sesión Nº64-98, de 2 de septiembre de 1998, en lo que interesa dice:
"…SE AUTORIZA ADJUDICAR, SEGREGAR Y TRASPASAR UNA DEL ASENTAMIENTO BATAÁN INDIVIDUAL, SITO EN BATAÁN, MATINA, DE LA PROVINCIA DE LIMON, REGION HUETAR ATLÁNTICA, POR REUNIR LOS POSEEDORES LAS CONDICIONES Y REQUISITOS LEGALES EXIGIDOS EN LA LEY 2825 (LEY DE TIERRAS Y COLONIZACION) DE 14 DE OCTUBRE DE 1961, PARA QUE SE LES EXTIENDA EL CORRESPONDIENTE TITULO SUPLETORIO DE DOMINIO.
NOMBRE CEDULA HA/A/M2 PARCELA 94
XXX, XXX…
2- EL COSTO POR CONCEPTO DE TIERRA, MEDIDA Y TITULACION SERA DE ¢24.365,00…" (folios 34 y 35 fte.)
Y, según la comunicación, también de la Secretaría, de 7 de diciembre de 1998, consta en el artículo V del acta de la sesión 090-98, de 2 de diciembre de 1998, el acuerdo que, en lo que interesa dice:
"…ADJUDICAR, SEGREGAR Y TRASPASAR CUARENTA Y UNO LOTES Y PARCELAS DE LOS ASENTAMIENTOS BATAN ENTREGA 53, CASTRO LAND ENTREGA 53, CIELO AMARILLO ENTREGA 53, EL PEJE ENTREGA 53, VESTA SURUY ENTREGA 11, LAS PALMAS ENTREGA 4, MIRAFLORES ENTREGA 53, VISTA DE MAR 1 ENTREGA 53, SITO EN VARIOS DE LA PROVINCIA DE LIMON, REGION HETAR ATLANTICA, POR REUNIR LOS POSEEDORES LAS CONDICIONES Y REQUISITOS LEGALES EXIGIDOS EN LA LEY 2825 (LEY DE TIERRAS Y COLONIZACION) DE 14 DE OCTUBRE DE 1961, PARA QUE SE LES EXTIENDA EL CORRESPONDIENTE TITULO SUPLETORIO DE DOMINIO.
ASENTAMIENTO BATAAN VARIOS SECTORES:
NOMBRE CEDULA HA/A/M2 PARCELA
XXX, XXX, 63 86-1
y XXX, XXX…
…". (Folios 37 y siguientes, con numeración regresiva).
NOVENO. Según comunicación de la Secretaría de Junta La Junta Directiva, de 13 de diciembre de 1999, consta en el artículo XVII del acta de la sesión Nº087-99, celebrada el 1º de diciembre de 1999, en lo que interesa:
"…DE CONFORMIDAD CON EL OFICIO DAJ-677-99, SUSCRITO POR LA DIRECCCION DE ASUNTOS JURIDICOS, CON FECHA 23 DE NOVIEMBRE DE 1999, SE ACUERDA: SOLICITAR AL ORGANO DIRECTOR ENCARGADO DEL PROCEDIMIENTO ORDINARIO 01-99, SEGUIDO CONTRA EL SEÑOR MALAQUIAS CASTRILLO DIAZ Y LOS ADMINISTRADOS XXX Y XXX, CON FUNDAMENTO EN EL ARTICULO 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA, PROCEDER A AMPLIAR EL EXPEDIENTE Y SUIENDO EL DEBIDO PROCESO Y EL DERECHO DE DEFENSA, INFORMAR A LAS PARTES INVOLUCRADAS SOBRE LAS NULIDADES ABSOLUTAS, EVIDENTES Y MANIFIESTAS, EN LOS ACTOS QUE DIERON ORIGEN A LA TITULACION DE UNA PARCELA, A NOMBRE DE LOS SEÑORES XXX Y XXX EN GOSHEN DE BATÁAN, PARA QUE ESTAS SE PRONUNCIEN AL RESPECTO Y UNA VEZ HECHO ESTO SE PUEDA ENVIAR EL EXPEDIENTEA LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPUBLICA PARA QUE BRINDE CRITERIO SOBRE EL PARTICULAR.
COMUNÍQUESE, ACUERDO FIRME." (Folio 139 fte. El énfasis con negrita es nuestro).
DECIMO. Con resolución dictada a las ocho horas del 27 de enero del año 2000, el Órgano Director del Procedimiento dio traslado a los administrados XXX y XXX, así como al funcionario XXX, en los términos siguientes:
"…por el plazo de 15 días hábiles, para que emitan las manifestaciones que estimen convenientes y así puedan ejercer su derecho de defensa sobre las nulidades absolutas, evidentes y manifiestas acotadas por la Dirección de Asuntos Jurídicos en oficio DAJ 677-99, de los actos que dieron origen a la titulación de una parcela a nombre de XXX Y XXX, así como de los demás antecedentes que constan en el expediente de marras, como acto previo a enviar el expediente a la Procuraduría General de la República, para lo que en derecho corresponda. A dichas personas se les previene para que dentro del plazo de tres días hábiles, contados a partir del día siguiente de la notificación de la presente, deben señalar lugar, dentro del perímetro de la Ciudad de San José o un fax para recibir notificaciones…" (Folio 140 fte. .El énfasis es nuestro).
DECIMO PRIMERO. Con resolución dictada a las ocho horas del 1ºde junio del año 2000, el Órgano Director del Procedimiento resolvió, en lo que interesa:
"…Transcurrido el término otorgado a los administrados para que procedieran a realizar las manifestaciones que estimaran convenientes y ejercieran el derecho de defensa que la Ley les otorga y siendo únicamente los administrados XXX Y XXX realizaron observaciones. Este Órgano Director avala en todos sus extremos el criterio externado por el Licenciado Carlos Enrique García Anchía, Director de Asuntos Jurídicos del Instituto, mediante oficio DAJ-677-99, de fecha 23 de noviembre de 1999, mediante el cual se establece que existe una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en todos los actos que dieron como resultado la titulación de una parcela a favor de los administrados antes indicados, la cual se inscribió en el Registro Público, partido de Limón, bajo el Folio Real 83.826-001 y 002…". (Folio 144 fte.. El énfasis es nuestro).
B. Inobservancia del debido proceso substantivo
Se puede comprobar en los autos administrativos que, en relación con el ejercicio de la potestad prevista en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, desde antes de la apertura del procedimiento se definió como objeto del mismo la irregularidad de los actos que llevaron a los acuerdos que presuntamente se quiere declarar lesivos en sede administrativa; fue casi en la conclusión del procedimiento cuando se decidió "ampliar" este para que se examinara propiamente la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los acuerdos.
Sin embargo, aunque el procedimiento se "amplió" se puede corroborar en el mismo expediente que, respecto a las nulidades dichas lo único que se hizo fue dar una mera audiencia y que, tampoco en esta oportunidad se hizo la intimación en la forma debida, simplemente se dice que los acuerdos 20 y 5, tomados en las sesiones ya indicadas, padecen de nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
Un derecho fundamental dentro de la garantía compleja del debido proceso es el derecho a la intimación. Este derecho es un presupuesto esencial e indispensable para el ejercicio del derecho a la defensa.
Para garantizar el debido proceso es preciso que la persona eventualmente afectada sea informada con claridad y precisión sobre lo que constituye el objeto de investigación pues ello es lo que determina el ámbito del ejercicio de su derecho a la defensa y la forma y contenido que esta debe tener. Este imperativo no se satisface simplemente con la calificación de que el acto o los actos administrativos que se pretenden anular padecen de nulidades absoluta evidente y manifiesta (sobre el carácter indispensable de la intimación puede consultarse, entre otras fuentes, el dictamen de la Procuraduría General de la República, NºC-049-99, de 5 de marzo de 1999, el cual adjuntamos).
Esta exigencia, cuyo cumplimiento lo exige la garantía del Debido Proceso no se cumplen en la especie.
Se puede notar fácilmente que la "intimación" que se hace a la Licda. XXX y al Dr. XXX desde el inicio del procedimiento fue muy genérica y que, en todo caso, expresamente estuvo referida, a los actos que llevaron a los acuerdos sin incluir estos como objeto del presunto reproche de ilegalidad, con excepción de la intimación (siempre genérica) en relación con el acuerdo Nº5 (denominándolo con el número 2, aunque, además, cuando esta se hizo su examen no había sido incluido en el ámbito de la competencia del Órgano Director). Tanto es así que mediando criterio del Asesor Jurídico y, mediante acuerdo, la Junta decide extender el examen a dichos acuerdos.
Pero, igualmente, cuando se dio traslado a los nuevos cargos, se hizo remitiendo a los administrados al documento en el que consta el criterio del Asesor Jurídico, sin especificar cuáles son los presuntos vicios de nulidad o por qué es que se presume que los acuerdos padecen de nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
Finalmente, se puede corroborar que el Órgano Director, aunque asumió como nueva tarea la investigación sobre la nulidad absoluta evidente y manifiesta de los acuerdos ya dichos, se limitó a dar un plazo de quince días para que los interesados se refirieran a esos presuntos vicios y no sólo no hizo una intimación correcta sino que, además, no dio la oportunidad de la audiencia oral y privada, exigida mediante los artículos 308 y 309 de la Ley General de la Administración Pública.
En consecuencia, no es posible emitir el pronunciamiento requerido en esta oportunidad; sin perjuicio de proceder a ello cuando se enderece el procedimiento, corrigiendo los vicios señalados, y según lo que eventualmente corresponda de conformidad con los autos.
Finalmente, debemos llamar la atención en cuanto al tiempo transcurrido, ya que han pasado casi dos años desde que se tomó el primer acuerdo de adjudicación y se decidió abrir el procedimiento administrativo.
De conformidad con el Ordenamiento Jurídico y, específicamente con los artículos: 11, 33 y 41 de la Constitución Política y 173 y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, no procede dictar el pronunciamiento sobre la existencia de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas.

References: artículo 173
 ARTÍCULO 20
 resolución 
 resolución 
 artículo 306
 resolución 
 artículo 173
 resolución 
 resolución 
 artículo 173