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La municipalidad, la contratación a honorarios y la jurisprudencia - PDF
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María del Rosario Natalia Domínguez Crespo
1 La municipalidad, la contratación a honorarios y la jurisprudencia 1 NATURALEZA JURÍDICA DE LA MUNICIPALIDAD Y POSIBILIDADES DE CONTRATACIÓN POR PARTE DE LA MISMA La Municipalidad de Santiago, al igual que todas las municipalidades del país, tiene origen en la Constitución Política de la República y su organización y funcionamiento está regulado en dos Leyes Orgánicas Constitucionales, nos referimos a la Ley Nº , Ley de Bases Generales de la Administración del Estado y a la Ley Nº , Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. La Constitución, en el capítulo XIV Gobierno y Administración Interior del Estado, tiene un título denominado Administración Comunal, en los artículos 118 a 126 bis. Nuestra Carta Fundamental establece La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el concejo. Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna. Una ley orgánica constitucional determinará las funciones y atribuciones de las municipalidades. Dicha ley señalará, además, las materias de competencia municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de los 2/3 de los concejales en ejercicio, o de la proporción de ciudadanos que establezca la ley, someterá a consulta no vinculante o a plebiscito, así como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos. (art. 118, incisos 1º, 4º y 5º) Las municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer órganos o unidades que la ley orgánica constitucional respectiva permita. Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la República, determine la ley orgánica constitucional de municipalidades.. (art. 121) No menos importantes son los artículos 6 y 7 de la Constitución Política que establecen los principios de la supremacía constitucional, legalidad, juricidad y principio de la legalidad de los actos de la administración, respecto a los cuales esta municipalidad está llamada a cumplir en su actuación. Por su capital 1 Minuta preparada en bases a apuntes de los abogados J. A. Viñuela I. y L. Sepúlveda Y. 1
2 importancia se transcribe el artículo 7º que establece: Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma prescrita por la ley. Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes. Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale.. (art. 7º) Por su parte la Ley Nº , en su artículo 1º, inciso 2º, artículo 2º y artículo 15, disponen: La Administración del Estado estará constituida por los Ministerios, las Intendencias, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas públicas creadas por ley.. (art. 1º, inc. 2º) Los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la Constitución y a las leyes. Deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico. Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a las acciones y recursos correspondientes.. (art. 2º) El personal de la Administración del Estado se regirá por las normas estatutarias que establezca la ley, en las cuales se regulará el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones.. ( art. 15) La Ley Nº , en sus artículos 1º y 40º, inciso 1º, disponen: La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad. Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas. (art. 1º) El Estatuto Administrativo de los funcionarios municipales regulará la carrera funcionaria y considerará especialmente el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones, en conformidad con las bases que se establecen en los artículos siguientes.. (art. 40º, inc. 1º) El párrafo 6º de la citada ley, artículos 40 a 49, establecen los lineamientos principales que el ámbito de la contratación de personal por parte de las municipalidades deben cumplir. 2
3 La Ley Nº , Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, establece todo el marco jurídico aplicable a las personas que se desempeñan en una municipalidad. Ello por mandato de la Carta Fundamental y de las leyes orgánicas constitucionales citadas. La posibilidad de contratar a personas para que presten servicios en una municipalidad nace del marco jurídico establecido en esta ley. Dicha norma establece todo el corpus jurídico en la materia. Las formas como alguien puede prestar servicios para una municipalidad contemplan las siguientes modalidades: A) Cargos de planta. B) Cargos a contrata. C) Cargos bajo Código del Trabajo. D) Contratación a honorarios. CARGOS DE PLANTA La Ley N , en su artículo 1, señala "El estatuto administrativo de los funcionarios municipales se aplicará al personal nombrado en un cargo de las plantas de las municipalidades. A los alcaldes sólo les serán aplicables las normas relativas a los deberes y derechos y la responsabilidad administrativa. Los funcionarios municipales a contrata estarán sujetos a esta ley en todo lo que sea compatible con la naturaleza de estos cargos." CARGOS A CONTRATA Por otra parte el artículo 2 de la Ley N , en su inciso segundo señala que "la dotación de municipalidades podrá comprender cargos a contrata...". De lo ya, brevemente expuesto, es fácilmente colegir, que las municipalidades, conjuntamente con los funcionarios nombrados en cargo de planta, pueden contemplar la posibilidad de contar con los llamados funcionarios a contrata, los que tendrán el carácter de transitorios. Dichos funcionarios, como reiteradamente lo ha sostenido la Contraloría General de la República en sus dictámenes y la jurisprudencia de los tribunales de justicia, son funcionarios públicos, toda vez que los empleos a contrata son empleos públicos. Así entendido, y en relación con lo dispuesto en el artículo 1 del referido cuerpo legal, estos funcionarios a contrata, al igual que el resto de los funcionarios de planta, se rigen por esta ley, en todo aquello que sea compatible con la naturaleza del cargo que se ocupe. 3
4 Entendiendo que los funcionarios a contrata son funcionarios públicos, específicamente municipales, significa, como se ha dicho que se rigen por un estatuto especial, cuyo origen está en un régimen de derecho público preestablecido unilateral y objetivamente por el Estado. El vínculo que une a este funcionario con el municipio, y que nace con su nombramiento, NO ES DE NATURALEZA CONTRACTUAL, SINO LEGAL Y REGLAMENTARIA, POR LO QUE NO CABE APLICARLE LAS DISPOSICIONES QUE SE REFIEREN A LOS CONTRATOS DE TRABAJO. De esta forma el desempeño de la función municipal impone a quien se incorpora a sus cuadros administrativos una serie de deberes y obligaciones, otorgándoles también, una serie de derechos o facultades. Contempla, asimismo esta normativa la forma que estos funcionarios se incorporan al servicio y las causales de cesación de sus funciones. De lo anterior, y en virtud de lo dispuesto en los artículos 1 y 6 de su Ley Orgánica, la Contraloría General de la República, es el organismo que tiene competencia exclusiva, para informar los asuntos que se refieran al Estatuto Administrativo, como también vigilar su correcto cumplimiento. TRABAJADORES REGIDOS POR EL CÓDIGO DEL TRABAJO En el artículo 3º se contemplan las únicas posibilidades que establece nuestro ordenamiento jurídico para que las municipalidades puedan contratar bajo la modalidad del Código del Trabajo, dicha norma dispone: "Quedarán sujetos a las normas del Código del Trabajo, las actividades que se efectúen en forma transitoria en municipalidades que cuenten con balnearios u otros sectores turísticos o de recreación." A continuación el inciso segundo dispone que "el personal que se desempeñe en servicios traspasados desde organismos o entidades del sector público y que administre directamente la municipalidad se regirá también por las normas del Código del Trabajo." Así establecido podemos decir con propiedad que la ley ha autorizado a las municipalidades la celebración de contratos de trabajo sólo respecto de dos situaciones, a saber: 1. Actividades transitorias en municipalidades que cuenten con balnearios u otros semejantes y, 2. Personal de servicios traspasados del sector público. Específicamente en lo que se refiere a los trabajadores de la salud y educación. (Corresponden a la Dirección de Salud Municipal y la Dirección de Educación Municipal) 4
5 Por lo tanto, no existe ninguna otra posibilidad para el municipio, por expresa disposición de la ley, para contratar a personas por la vía de la celebración de un contrato de trabajo. CONTRATACIÓN A HONORARIOS En el artículo 4º, se establecen la posibilidad de contratos a honorarios. La norma citada señala textualmente: "Podrán contratarse sobre la base de honorarios a profesionales y técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias, cuando deban realizarse labores accidentales y que no sean habituales de la municipalidad; mediante decreto del alcalde. Del mismo modo se podrá contratar, sobre la base de honorarios, a extranjeros que posean título correspondiente a la especialidad que se requiera." Su inciso segundo, agrega que "además, se podrá contratar sobre la base de honorarios, la prestación de servicios para cometidos específicos, conforme a las normas generales." Por último el inciso tercero establece que "las personas contratadas a honorarios se regirán por las reglas que establezca el respectivo contrato y no les serán aplicables las disposiciones de este estatuto." Que así establecido, los contratos de honorarios que suscribe la municipalidad normalmente tienen una cláusula del siguiente tenor: "Se deja expresa constancia que don (a) XX, no es dependiente ni empleado de la Municipalidad, no adquiere tal carácter por este convenio, que realizará su labor sin vínculo de subordinación o dependencia con respecto a la Municipalidad, que actuará en su carácter de prestador de servicios independiente y no tiene derecho a ningún otro pago fuera de los expresados precedentemente." Esta cláusula es parte de las "reglas del contrato", a que se refiere el inciso tercero del artículo 4, la que forma parte de los Contrato de honorarios, que las partes firman en señal de conocimiento y aceptación. En consecuencia, se ha establecido que la prestación de estos servicios, no constituirá bajo ninguna forma relación laboral regida por el Código del Trabajo, excluyendo expresamente los elementos que la forman. También es común que se contenga una cláusula del siguiente tenor: Se deja expresamente establecido, atendida la naturaleza de este contrato, que son competentes para conocer y fallar las contiendas que se originen con ocasión de su incumplimiento, los tribunales ordinarios de justicia de competencia civil de la ciudad en que se suscribe el presente contrato.. COROLARIO DE TODO LO ANTERIOR 5
6 NO ES POSIBLE, NI ENTENDIBLE, DESDE NINGÚN PUNTO DE VISTA, QUE TRIBUNALES DEL TRABAJO SE AVOQUEN A CONOCER MATERIAS QUE LEYES ESPECIALES DE DERECHO PÚBLICO Y DE CARÁCTER ESTATUTARIO, DE MANERA EXPRESA, HAN DEJADO FUERA DE SU COMPETENCIA; COMO LO ES LA CORRECTA APLICACIÓN DE LAS NORMAS RELATIVAS A LA CESACIÓN DE FUNCIONES DE CARGOS MUNICIPALES, SEA DE PLANTA, CONTRATA O A HONORARIOS. Por lo tanto, el término de un contrato a honorarios existente entre la I. Municipalidad de Santiago y un particular, no es de competencia de los Juzgados de Letras del Trabajo, no existe posibilidad de invocar nulidad de despido y despido injustificado, pago de cotizaciones provisionales, feriado legal, etc., pues estas materias están reguladas en el Código del Trabajo, cuerpo normativo que no es aplicable en la especie por mandato constitucional y legal expreso, como asimismo, ninguna clase de indemnización de carácter laboral o previsional por tal concepto. Rigen el Estatuto Administrativo de estos funcionarios (Ley N ) por leyes civiles ordinarias y por su contrato, y no por las normas de un trabajador contratado en virtud del Código del Trabajo. En tal sentido un tribunal laboral es incompetente para conocer de esta materia, pues los problemas de relevancia jurídica que se presenten con ocasión del contrato quedan entregadas a la justicia civil. Que a mayor abundamiento, el artículo 1 del Código del Trabajo dispone en su inciso 2 que "estas normas no se aplicarán, sin embargo, a los funcionarios de la administración del Estado, centralizada y descentralizada..., siempre que dichos funcionarios o trabajadores SE ENCUENTREN SOMETIDOS POR LEY A UN ESTATUTO ESPECIAL". Agrega su inciso tercero que dichos funcionarios, se sujetarán a las normas de este Código en los "ASPECTOS O MATERIAS NO REGULADOS EN SUS RESPECTIVOS ESTATUTOS, SIEMPRE QUE ELLAS NO FUEREN CONTRARIAS A ESTOS ULTIMOS". Por tanto, un tribunal laboral es incompetente para conocer de estas materias, ya que como se ha dicho, las partes de consuno han excluido expresamente este contrato del ámbito de las relaciones laborales y lo anterior tiene su fundamento en disposiciones de Derecho Público, como son las leyes , y , citadas. En consecuencia, NO ESTAMOS EN PRESENCIA DE UNA MATERIA LABORAL, NO PUDIENDO ENTRAR A CONOCER Y A JUZGAR LOS 6
7 TRIBUNALES CON DICHA COMPETENCIA, DE CONFORMIDAD A LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 420 DEL REFERIDO CUERPO LEGAL. Criterio, como el precedente aparece recogido por la sentencia RIT Nº O del Segundo Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, en que una persona que tenía contrato a honorarios con la Municipalidad la demandó pretendiendo prestaciones laborales; en el recurso de casación en el fondo ROL Nº de la Corte Suprema de Jusiticia; y en general criterio que aparece recogido por las Cortes de Apelaciones y por la Excma. Corte Suprema, conociendo de materias de casación. Recientemente el 1º Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, en la causa RIT O , con fecha 18 de junio del presente, acogió la excepción de incompetencia alegada por la municipalidad en que se sostenía que el tribunal laboral no era competente para conocer de una demanda interpuesta por una persona cuyo contrato a honorarios terminó por decisión de la autoridad. Santiago, junio de

References: artículo 7
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 15
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 1
 ARTÍCULO 420