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Timestamp: 2019-09-15 08:23:45+00:00

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Insubordinación normativa: conflicto entre el D.Leg. 688 y el D.S. 003-98-SA
Insubordinación normativa: conflicto entre el…
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Piero Cortina Gonzales
pcortina@er.com.pe
El ser humano desde siempre ha buscado, de manera consciente o no, un escenario de seguridad, de estabilidad física y emocional que le permita no solo seguir desarrollándose, sino además planificarse ante un evento futuro e incierto.
Es ante esta necesidad que el mercado ha respondido con distintos servicios que permiten al usuario prever situaciones de posible indefensión, surgiendo así los contratos denominados “de seguros”, cuya finalidad es responder económicamente ante eventos que resulten dañinos para el contratante a cambio de una contraprestación pecuniaria en favor de la empresa aseguradora.
Esta relación de proporcionar seguridad a cambio de un pago, denominado prima, no es caprichosa y requiere de un cuidado particular, pues las empresas aseguradoras solo podrán expandirse (en beneficio de los asegurados y de la sociedad en general) por el rédito de sus operaciones y esto solo lo lograrán teniendo predictibilidad en sus contratos: mientras más predictibilidad exista para la aseguradora, entonces más bajas serán las primas y, caso contrario, mientras menos predictibilidad exista, las primas serán más caras. Y mientras más bajas sean las primas, más personas podrán acceder a un seguro.
Este criterio de predictibilidad no es autónomo, sino dependerá de la regulación pertinente que permita que los contratos de seguros, obligatorios en este caso, mantengan un escenario de aplicación previamente determinado. Así, la aplicación del seguro mediante la activación de su cobertura solo encontrará sentido cuando las causales de cobertura sean ciertas y claras, precisas y definidas.
A pesar de que la regulación es bastante específica, un fenómeno de insubordinación normativa ha surgido. Esta insubordinación convive entre nosotros, vulnerando todo criterio de coherencia sistémica e interpretación ajustada a Derecho. Nos referimos a lo ocurrido entre el Decreto Legislativo N° 688, Ley de Consolidación de Beneficios Sociales (en adelante, el D. Leg. N° 688) y el Decreto Supremo N° 003-98-SA, Decreto que aprueba las normas técnicas del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (en adelante, el D.S. N° 003-98).
A pesar de que ambos seguros difieren en su objeto de regulación y en su estándar de aplicación, por alguna razón en nuestro medio se está aplicando una suerte de interpretación extensiva entre ellas, generando no pocos casos en los que se condena a las empresas de seguros a cubrir supuestos de invalidez que la ley no solo no prescribe, sino que su aplicación está viciada de inconstitucionalidad.
Para un mejor entendimiento es necesario hacer breve referencia al objeto regulado por cada seguro y, partiendo de ese punto, explicar por qué una interpretación extensiva entre ellos es incorrecta.
El D. Leg. N° 688 regula el denominado Seguro de Vida Ley, el cual se activa solo en los casos en los que esa norma así lo prescribe, constituyéndose una lista cerrada de causales por los que la cobertura se otorga. Estos supuestos de aplicación se encuentran regulados en su artículo 5°, como se indica:
“Artículo 5.- Se considera invalidez total y permanente originada por accidente, la alienación mental absoluta e incurable, el descerebramiento que impida efectuar trabajo u ocupación por el resto de la vida, la fractura incurable de la columna vertebral que determine la invalidez total y permanente, la pérdida total de la visión de ambos ojos, o de ambas manos, o de ambos pies, o de una mano y un pie y otros que se puedan establecer por decreto supremo”.
Como es claro, en principio solo se conciben determinados supuestos de cobertura; sin embargo, a pesar de que nos encontramos ante una lista cerrada, el propio artículo ha prescrito una sola forma de aumentar supuestos de cobertura: la emisión de un decreto supremo que así lo disponga.
Nótese que el que la lista pueda ser ampliada por un decreto supremo no quiere decir que la lista deje de ser cerrada, pues incluso en este caso las causales no quedarán al criterio de los contratantes, sino estrictamente del marco normativo.
Ante esta posibilidad de la ampliación de supuestos, ha surgido la idea (aplicada indiscriminadamente) de que el D.S. N° 003-98-SA ha ampliado las causales de cobertura del Seguro de Vida Ley al contener un nuevo concepto referido a la invalidez permanente (como lo hace el ya citado artículo 5°), pero ahora desde una perspectiva distinta: la invalidez permanente será aquella por la que el sujeto ha sido afectado por lo menos en dos tercios de discapacidad, como se señala en el artículo 18°.2.2, que a la letra prescribe:
“18.2.2. Invalidez Permanente
La aseguradora pagará, como mínimo, una pensión vitalicia mensual equivalente al 70% de su remuneración mensual al asegurado que, como consecuencia de un accidente de trabajo o enfermedad profesional amparado por este seguro, quedara disminuido en su capacidad de trabajo en forma permanente en una proporción igual o superior a los dos tercios”.
Es esta confusión, entre lo que cada regulación contempla como “invalidez permanente”, que ha generado una mala práctica interpretativa, pues los jueces y los tribunales administrativos han entendido que el concepto de invalidez permanente recogido por el D.S. 003-98 es aplicable al D. Leg. N° 688, ampliando así los supuestos de cobertura del Seguro de Vida Ley de una manera arbitraria.
Decimos que estamos ante una interpretación incorrecta por las siguientes razones:
(i) Criterio del estándar de aplicación de Seguro de Vida Ley.
(ii) Criterio de que una norma con rango de ley no puede ser desnaturalizada por una norma jerárquicamente inferior.
(iii) Criterio de lista cerrada
I. DEL ESTÁNDAR DE APLICACIÓN DE SEGURO DE VIDA LEY
Si bien ambas regulaciones mantienen un supuesto de invalidez permanente, esto no quiere decir que ambos supuestos mantengan el mismo estándar de aplicación. Es decir, si por un lado el Seguro de Vida Ley se aplica bajo un parámetro determinado, no necesariamente comparte el parámetro del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo.
Recordemos que el Seguro de Vida Ley mantiene supuestos cerrados de aplicación que buscan otorgar cobertura a aquella persona que ya no pueda realizar actividad alguna, no solo en el ámbito laboral, sino en el propio desarrollo de su vida existencial; es decir, es un espectro más amplio de valoración y para ello se deben de considerar supuestos de aplicación que así lo contemplen (justamente como los del artículo 5°: descerebramiento, fractura incurable de la columna vertebral, amputación de por lo menos dos extremidades, etc).
En cambio, el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo concibe a la invalidez permanente solo desde el ámbito laboral riesgoso y que tenga como causa un accidente laboral.
A partir de lo mencionado es fácil poder diferenciar el estándar de aplicación de cada regulación: mientras el Seguro de Vida Ley requiere de supuestos de invalidez permanente que imposibiliten toda actividad del sujeto que ha sufrido un desmedro en su integridad física (siempre invalidez física), el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo no exige tan nivel de gravedad, sino solo que se acredite un nivel de discapacidad igual o mayor a los dos tercios.
Es cierto que pueden darse casos en los que el supuesto del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo coincida con las causales del Seguro de Vida Ley, pero esto no siempre será así. No es lo mismo que una persona se accidente realizando una labor considerada riesgosa y sufra un menoscabo del 67% de invalidez permanente que le impedirá desarrollarse laboralmente, con un caso de fractura permanente de la columna vertebral o de amputación de las dos extremidades inferiores, que implicará una perturbación a la propia existencia del sujeto.
II. UNA NORMA CON RANGO DE LEY NO PUEDE SER CONTRADICHA POR UNA NORMA JERÁRQUICAMENTE INFERIOR
Es de conocimiento que en todo ordenamiento existe una prelación normativa que sirve para identificar qué normas, de entre tantas, van a primar sobre otras. En ese escenario es necesario tener en cuenta que mientras un decreto legislativo es una norma con rango de ley, un decreto supremo no lo es, por lo que este no podrá contravenir a aquel.
Si esto es así, y de hecho es así, no es correcto que un decreto supremo desnaturalice lo prescrito por un decreto legislativo. Imaginemos, solo por poner un ejemplo didáctico, que mediante un decreto legislativo se limite las importaciones en un valor máximo de diez mil soles anuales a cada persona natural, pero posteriormente se emita un decreto supremo que amplíe ese límite y que lo modifique hasta la suma de cien mil soles. Otra vez: un decreto supremo no pude contravenir una norma con rango de ley.
Es esto lo que está ocurriendo con el Seguro de Vida Ley y el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo: mientras una norma con rango de ley establece que el supuesto mínimo de cobertura se otorgará en casos en donde se haya truncado toda posibilidad de desarrollo normal a las personas afectadas, una norma de rango inferior dispone que podrá aplicarse el mismo seguro en casos de menor gravedad, cambiando –como hemos visto en el numeral anterior– no solo el estándar de aplicación, sino también la naturaleza de la regulación.
III. CRITERIO DE LISTA CERRADA
Hemos visto en un inicio que el listado de causales por los que se puede aplicar el Seguro de Vida Ley es uno de naturaleza cerrada. Que estemos ante una lista cerrada no solo quiere decir que los privados (la aseguradora o el asegurado) no la puedan cambiar por su sola voluntad, sino quiere decir que estamos ante un listado que el ordenamiento ha valorado como especial y permanente. Pensar de manera distinta implicaría contravenir la propia noción de seguro, ya que los alcances de las coberturas deben entenderse de forma literal, evitando así un desequilibrio técnico entre el riesgo asumido por la aseguradora y la prima establecida1.
Si bien las causales de cobertura del Seguro de Vida Ley no son inmodificables, es por ello que el D. Leg. N° 688 permite la ampliación del artículo 5° por medio de un decreto supremo, esto no significa que la modificación pueda realizarse libremente por cualquier decreto supremo, sino que la ampliación deberá ser necesariamente expresa.
La consecuencia práctica de esto es que el decreto supremo que amplíe los supuestos deba estar estrictamente dirigido a hacerlo y tener una fórmula manifiesta de modificación a fin de no dejar a la libre interpretación de los operadores jurídicos la creación de nuevas causales de cobertura, pues si esto fuera así –nuevas causales producto de la interpretación– se rompería la naturaleza de lista cerrada que en su momento el legislador quiso otorgarle a la regulación y peor aún, como hemos dicho, por una norma que no tiene rango de ley.
Pero no todo está perdido, existen también pronunciamientos atinados respecto a este tema, en donde se ha interpretado que el artículo 5° no puede ser ampliado arbitrariamente y que debe respetarse su naturaleza de lista cerrada, incluso en un tiempo en donde el D.S. N° 003-98 ha se encontraba vigente:
“14. En tal sentido, la norma es clara al indicar los supuestos taxativos que pueden ser considerados como causal de invalidez total y permanente para la cobertura del Seguro de Vida Ley, por lo que esta Sala no puede hacerla extensiva a supuestos distintos a los señalados en la norma y únicamente corresponde analizar si la invalidez que padece el Sr. Téllez se encuentra en alguno de los supuestos amparables en la cobertura del mencionado seguro legal; lo contrario, implicaría una transgresión al principio de legalidad que se encuentra sometido toda autoridad administrativa2”.
La labor interpretativa de los operadores jurídicos siempre debe ser libre, pero no puede sobrepasar los límites que la propia ley impone, llegar a una conclusión contraria no solo traería consecuencias negativas para el mercado de seguros (el alza de las primas sería inminente ante el amplio riesgo asumido por las aseguradoras), sino que se transgrede el propio sistema normativo. En estos casos una mayor delimitación significa una mayor seguridad.
Recordemos que la Ley N° 29946, Ley del Contrato de Seguro, dispone la interpretación literal del contrato:
“Artículo IV. En la interpretación del contrato de seguro se aplican las reglas siguientes:
Séptima. La cobertura, exclusiones y, en general, la extensión del riesgo así como los derechos de los beneficiarios, previstos en el contrato de seguro, deben interpretarse literalmente”.
Resolución N° 1658-2014/SPC, caso en el que el afectado incluso había sufrido un 69% de invalidez producto de un accidente laboral, pero que eso no impedía su posterior desarrollo existencial.

References: artículo 5
 artículo 5
 artículo 18
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5

Resolución