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Timestamp: 2019-12-08 06:09:38+00:00

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12.09.2019 · IWW-Abrufnummer 211115
Bundesverfassungsgericht: Beschluss vom 18.07.2019 – 1 BvL 1/18, 1 BvR 1595/18, 1 BvL 4/18
Auf die Berufung der Vermieterin setzte das Landgericht das Verfahren mit Beschluss vom 7. Dezember 2017 - 67 S. 218/17 - aus und legte dem Bundesverfassungsgericht die Frage vor, ob § 556d Abs. 1 und Abs. 2 BGB in der Fassung des Mietrechtsnovellierungsgesetzes (MietNovG) vom 21. April 2015 (BGBl I S. 610) mit Art. 3 Abs. 1 und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar und daher nichtig sei.
Die Verordnungsermächtigung in § 556d Abs. 2 BGB verletze das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, die bundesstaatliche Kompetenzverteilung und das am Gesamtstaat zu messende Gleichheitsgebot, weil die Ermächtigung dem Verordnungsgeber die freie Entscheidung zum Verordnungserlass zubillige und die Anwendbarkeit der Mietobergrenze damit auch von der politischen Willensbildung in den Ländern abhänge. § 556d Abs. 1 und Abs. 2 BGB könnten nicht verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden, dass der Verordnungsgeber unter Zubilligung eines Beurteilungsspielraums bei Vorliegen eines angespannten Wohnungsmarktes zum Verordnungserlass verpflichtet sei.
Auf die Berufung der Vermieterin setzte das Landgericht das Verfahren mit Beschluss vom 12. April 2018 - 67 S. 328/17 - aus und legte dem Bundesverfassungsgericht erneut die vorgenannte Frage vor (oben Rn. 11). Das Landgericht sei weiterhin davon überzeugt, dass § 556d BGB wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungswidrig sei. Die Verordnungsermächtigung in § 556d Abs. 2 BGB könne auch nicht verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden, dass der Verordnungsgeber bei Vorliegen eines angespannten Wohnungsmarktes in jedem Fall zum Erlass einer Verordnung als Akut-Maßnahme verpflichtet sei. Eine Ungleichbehandlung der Vermieter durch die regional abweichende ortsübliche Vergleichsmiete scheide schließlich nicht schon wegen der regional unterschiedlichen Bedingungen auf den jeweiligen Wohnungsmärkten aus.
1. Nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 GG hat ein Gericht das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen, wenn es ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei seiner Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält. Die Begründung der Vorlageentscheidung muss gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG angeben, inwiefern die Entscheidung des Gerichts in der Sache von der Gültigkeit der Rechtsvorschrift abhängig ist und mit welcher übergeordneten Rechtsnorm die Vorschrift unvereinbar ist. Diesem Begründungserfordernis genügt ein Vorlagebeschluss nur, wenn die Ausführungen des Gerichts erkennen lassen, dass es sowohl die Entscheidungserheblichkeit der Vorschrift als auch ihre Verfassungsmäßigkeit sorgfältig geprüft hat (vgl. BVerfGE 127, 335 [BVerfG 12.10.2010 - 2 BvL 59/06] <355 f.>). Hierfür muss das vorlegende Gericht in nachvollziehbarer und für das Bundesverfassungsgericht nachprüfbarer Weise darlegen, dass es bei seiner anstehenden Entscheidung auf die Gültigkeit der Norm ankommt und aus welchen Gründen es von der Unvereinbarkeit der Norm mit der Verfassung überzeugt ist (vgl. BVerfGE 7, 171 <173 f.>; 105, 61 <67>).
a) Die Vorlagefragen bedürfen der Präzisierung. Nach der Überzeugung des Landgerichts verstößt die Verordnungsermächtigung in § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB gegen Art. 3 Abs. 1 und Art. 80 Abs. 1 GG. Die Mietobergrenze in § 556d Abs. 1 BGB soll dagegen - nach verständiger Auslegung der Vorlagen - zum einen wegen der Ermittlung der höchstzulässigen Miete und zum anderen im Zusammenwirken mit der Ausnahmevorschrift des § 556e Abs. 1 BGB gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Die dementsprechende Anpassung des Prüfungsumfangs darf das Bundesverfassungsgericht selbst vornehmen (vgl. BVerfGE 145, 106 [BVerfG 29.03.2017 - 2 BvL 6/11] <140 f. Rn. 95>).
b) Um die Entscheidungserheblichkeit in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügenden Weise darzulegen, muss das vorlegende Gericht verdeutlichen, dass sich die Beantwortung der gestellten Verfassungsfrage als unerlässlich darstellt, damit es das Ausgangsverfahren fortführen und abschließend entscheiden kann (vgl. BVerfGE 50, 108 <113>). Das setzt Ausführungen dazu voraus, dass und aus welchen Gründen das vorlegende Gericht im Falle der Gültigkeit der für verfassungswidrig gehaltenen Vorschrift zu einem anderen Ergebnis käme als im Falle der Ungültigkeit und wie es dieses Ergebnis begründen würde (vgl. BVerfGE 133, 1 [BVerfG 19.12.2012 - 1 BvL 18/11] <10 f. Rn. 35>). Ist das vorlegende Gericht der Überzeugung, dass die zur Prüfung gestellte Vorschrift den allgemeinen Gleichheitssatz verletzt, reicht es für die Entscheidungserheblichkeit aus, dass die Feststellung der Verfassungswidrigkeit die Chance offenhält, eine für den Beteiligten des Ausgangsverfahrens günstigere Regelung durch den Gesetzgeber zu erreichen (vgl. BVerfGE 121, 108 [BVerfG 17.04.2008 - 2 BvL 4/05] <115>; 122, 151 <173>). Die Entscheidungserheblichkeit ist damit in der Regel schon dann zu bejahen, wenn der Gesetzgeber den Gleichheitsverstoß auf verschiedenen Wegen heilen kann und eine der dem Gesetzgeber möglichen Entscheidungsvarianten das - bis dahin ausgesetzte - Ausgangsverfahren in Richtung einer für den betroffenen Verfahrensbeteiligten günstigen Entscheidung beeinflusst (vgl. BVerfGE 93, 386 [BVerfG 31.01.1996 - 2 BvL 39/93] <395>; 121, 108 <115 f.>). Dem genügen die Vorlagen nicht, soweit ihnen zugrunde liegt, dass § 556d Abs. 1 BGB im Zusammenwirken mit der Ausnahmevorschrift des § 556e Abs. 1 BGB für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens erheblich sei.
Mit der Erwägung, dass eine Unvereinbarkeit des § 556e Abs. 1 Satz 1 BGB mit dem allgemeinen Gleichheitssatz den Gesetzgeber insgesamt zu einer Neuregelung der höchstzulässigen Miete bei Mietbeginn veranlassen könne, lässt sich die Entscheidungserheblichkeit ebenfalls nicht ausreichend begründen. Der allgemeine Gleichheitssatz ist grundsätzlich kein Instrument, das es Beteiligten erlaubt, die anderen eingeräumte, sie selbst nicht betreffende Vergünstigung zu bekämpfen und so auf ihre Verfassungsmäßigkeit überprüfen zu lassen (vgl. BVerfGE 110, 274 <303>; 138, 136 <172 f. Rn. 97>). Dementsprechend ist ein vorlegendes Gericht nicht befugt, dem Bundesverfassungsgericht Normen eines Gesetzes zur verfassungsgerichtlichen Kontrolle zu unterbreiten, die Dritte womöglich gleichheitswidrig begünstigen, nicht aber die Beteiligten des Ausgangsverfahrens betreffen (vgl. BVerfGE 138, 136 <172 f. Rn. 97>). Etwas anderes gilt nur, wenn die Dritten gewährte Vergünstigungen für eine gleichheitsgerechte Regelung insgesamt übergreifende Bedeutung haben, die nur einer Gruppe gewährten Vergünstigungen also nach Zahl oder Umfang ein solches Ausmaß erreichen oder nach ihrer strukturellen Bedeutung ein solches Gewicht haben, dass im Falle der Verfassungswidrigkeit der Vergünstigungen die verbleibende Regelung ebenfalls gleichheitswidrig wäre (vgl. BVerfGE 138, 136 [BVerfG 17.12.2014 - 1 BvL 21/12] <173 Rn. 98>). Dazu müsste der Ausnahmevorschrift des § 556e Abs. 1 Satz 1 BGB eine die Bestimmungen über die Mietobergrenze derart prägende Stellung zukommen, dass im Fall ihrer Gleichheitswidrigkeit die Vereinbarkeit der Mietenobergrenze mit dem allgemeinen Gleichheitssatz insgesamt in Frage stünde. Das legt die Vorlage nicht dar.
bb) Im Verfahren 1 BvL 4/18 fehlen hinreichende Darlegungen zur Entscheidungserheblichkeit des § 556e Abs. 1 Satz 1 BGB schon deshalb, weil die Beklagte des Ausgangsverfahrens eine von dieser Ausnahmevorschrift begünstigte Vermieterin ist. Die Vorlage beanstandet danach, der Gesetzgeber habe mit nicht von der Ausnahmevorschrift erfassten Vermietern eine am Ausgangsrechtsstreit nicht beteiligte Personengruppe bei der Gewährung von Begünstigungen außer Acht gelassen. Eine solche Vorlage ist mangels Entscheidungserheblichkeit unzulässig (vgl. BVerfGE 67, 239 [BVerfG 18.07.1984 - 1 BvL 3/81] <243 f.>). Wäre dies anders, könnte ein Gericht vom konkreten Anlass des Rechtsstreits absehen und im Wege einer Vorlage Gesetzesinitiativen zugunsten Dritter sogar dann auslösen, wenn diese selbst im Ausgangsverfahren keine Ansprüche erheben. Das ist weder Aufgabe der Gerichte noch Sinn einer konkreten Normenkontrolle (vgl. BVerfGE 66, 100 [BVerfG 24.01.1984 - 1 BvL 7/82] <106 f.>).
c) Um seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der vorgelegten Vorschriften in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügenden Weise darzulegen, muss das vorlegende Gericht die für seine Entscheidung maßgeblichen Erwägungen nachvollziehbar und erschöpfend mitteilen (vgl. BVerfGE 88, 198 [BVerfG 21.04.1993 - 1 BvL 1/90] <201>; 93, 121 <132>). Der Vorlagebeschluss hat dazu den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab anzugeben, die naheliegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte zu erörtern und sich sowohl mit der einfachrechtlichen als auch mit der verfassungsrechtlichen Rechtslage auseinanderzusetzen. Die in Literatur und Rechtsprechung entwickelten Rechtsauffassungen und insbesondere die maßgebliche Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat er zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 124, 251 [BVerfG 22.09.2009 - 2 BvL 3/02] <260>; 141, 1 <11 Rn. 23>). Zudem muss das vorlegende Gericht die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung erörtern und vertretbar begründen, dass es diese nicht für möglich hält (vgl. BVerfGE 121, 108 [BVerfG 17.04.2008 - 2 BvL 4/05] <117>; 124, 251 <262>). Diesen Anforderungen werden die Ausführungen der Vorlagen zur Verfassungswidrigkeit von § 556d Abs. 1 und Abs. 2 BGB nicht gerecht.
(1) Die Vorlagen legen schon nicht ausreichend dar, dass die von ihnen angenommene Ungleichbehandlung wesentlich gleiche Sachverhalte betrifft. Zwar sehen sie, dass die unterschiedliche Belastung der Vermieter aufgrund örtlich abweichender Gestellungskosten für Wohnraum sowie erzielbarer Marktmieten einer Vergleichbarkeit entgegenstehen könnten. Ihrer Schlussfolgerung, dies gleiche die Belastung der Vermieter nur geringfügig aus, fehlt aber die notwendige tatsächliche Grundlage. Insoweit versäumt es das Landgericht, die Verschiedenheit der von ihm miteinander verglichenen örtlichen Wohnungsmärkte und der auf diesen Wohnungsmärkten ohne Miethöhenregulierung jeweils erzielbaren Miete hinreichend zu erörtern (vgl. dazu LG Berlin, Urteil vom 25. April 2018 - 65 S. 238/17 -, juris, Rn. 45 f.; Hamer/Schuldt, NZM 2018, S.124 <124>). Das vorlegende Gericht ist gehalten, alle tatsächlichen Umstände, die für die Vorlage Bedeutung erlangen können, unter Ausschöpfung der zur Verfügung stehenden Mittel aufzuklären. Dazu muss es in diesem Ausmaß tragfähige Feststellungen treffen, die der verfassungsrechtlichen Beurteilung zugrunde gelegt werden können (vgl. BVerfGE 86, 71 [BVerfG 12.05.1992 - 1 BvL 7/89] <77 f.>; 88, 198 <201>; vgl. auch BVerfGK 10, 171 <176>; 15, 447 <452>). Die Sachaufklärung muss sich insbesondere auch auf solche Umstände erstrecken, auf die das Gericht seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der Vorschrift stützt. Es muss im Rahmen der zumutbaren Aufklärung des Sachverhalts ausgeschlossen sein, dass nach den tatsächlichen Verhältnissen von der vorgelegten Vorschrift nur verfassungsrechtlich unbedenkliche Wirkungen ausgehen (vgl. BVerfGK 15, 447 <452 f.>). Daran fehlt es hier.
(2) Auch mit einer möglichen Rechtfertigung der Ungleichbehandlung durch regional abweichende Bedingungen an den Mietmärkten setzen sich die Vorlagen nicht ausreichend auseinander. Ihre Ausführungen dazu, inwieweit die vom Gesetzgeber in den Blick genommenen einkommensschwachen Haushalte und Durchschnittsverdiener in Gemeinden mit höherer ortsüblicher Vergleichsmiete über ein entsprechend höheres Einkommen verfügen könnten, bleiben ebenfalls ohne hinreichende tatsächliche Grundlage. Unterschiedliche örtliche Gegebenheiten können eine Ungleichbehandlung zwar grundsätzlich rechtfertigen (vgl. BVerwGE 5, 1 <9 f.>; Wollenschläger, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 1, 7. Aufl. 2018, Art. 3 Rn. 72; vgl. auch BVerfGE 1, 14 [BVerfG 23.10.1951 - 2 BVG 1/51] <52 f.>). Die Annahme der Vorlagen, es gebe keine belastbaren Anhaltspunkte, um unter Berücksichtigung unterschiedlicher Gestellungskosten und Marktmieten die vom Landgericht angenommene Spreizung der zulässigen Höchstmiete zu rechtfertigen, beruht aber auf unzureichenden tatsächlichen Feststellungen. Die offenkundig unterschiedlichen Verhältnisse an den Wohnungsmärkten in den verschiedenen Regionen Deutschlands (vgl. Hamer/Schuldt, NZM 2018, S. 124 <124>; Tietzsch/Raabe, WuM 2017, S. 688 <688>), die Abweichungen der durchschnittlichen Kaufkraft (vgl. Fleindl, in: Gsell/Krüger/Lorenz/Reymann, BeckOGK-BGB, § 556d Rn. 12 (1. Juli 2019); Tietzsch/Raabe, WuM 2017, S. 688 <688 f.>) oder örtlich abweichende Wohngeldvorschriften (vgl. Tietzsch/Raabe, WuM 2017, S. 688 <689>) hätten Veranlassung zu weiterer Erörterung gegeben.
Die Ausführungen, mit denen die Vorlagen eine dahingehende verfassungskonforme Auslegung der Verordnungsermächtigung im Sinne einer ausreichenden gesetzgeberischen Programmentscheidung allein aufgrund des Wortlauts und eines vermeintlich entgegenstehenden Willens des Gesetzgebers ablehnen, greifen daher zu kurz. Es fehlt insbesondere die gebotene inhaltliche Auseinandersetzung mit der in Literatur (vgl. Lange, DVBl 2015, S. 1551 <1557>; Lehmann-Richter, WuM 2015, S. 204 <205>; Schuldt, Mietpreisbremse, 2017, S. 244 ff.) und Rechtsprechung (vgl. AG Neukölln, Urteil vom 8. September 2016 - 11 C 414/15 -, juris, Rn. 43 ff.; vgl. nunmehr auch LG Berlin, Urteil vom 25. April 2018 - 65 S. 238/17 -, juris, Rn. 28) vertretenen Auffassung, wonach der Verordnungsgeber ungeachtet des Wortlauts des § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB bei Vorliegen eines angespannten Wohnungsmarktes zum Erlass einer Verordnung verpflichtet sein soll.
Die Verfassungsbeschwerde hat keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung im Sinne des § 93a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG (vgl. dazu BVerfGE 90, 22 [BVerfG 08.02.1994 - 1 BvR 1693/92] <24 f.>). Auslegung und Anwendung der als verletzt gerügten Grundrechte sind in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt. Inwieweit diese Maßstäbe auf das Mietrecht Anwendung finden, war mehrfach Gegenstand von Entscheidungen (vgl. BVerfGE 37, 132 [BVerfG 23.04.1974 - 1 BvR 2270/73] <139 ff.>; 38, 348 <357 ff.>; 71, 230 <246 ff.>; 91, 294 <307 ff.>). Die Reichweite des Bestimmtheitserfordernisses aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG mit Blick auf Verordnungsermächtigungen, mittels derer eine gesetzliche Regelung in Kraft gesetzt werden kann, wirft ebenfalls keine klärungsbedürftigen verfassungsrechtlichen Fragen auf (vgl. BVerfGE 78, 249 <272 ff.>).
Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist auch nicht nach § 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt (vgl. dazu BVerfGE 90, 22 [BVerfG 08.02.1994 - 1 BvR 1693/92] <25 f.>). Die Verfassungsbeschwerde hat keine hinreichende Aussicht auf Erfolg. Die mittelbar angegriffenen Bestimmungen über die Miethöhenregulierung verletzen kein Verfassungsrecht. Auch Auslegung und Anwendung dieser Bestimmungen in den mit der Verfassungsbeschwerde unmittelbar angegriffenen Entscheidungen sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
aa) Das nach Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistete Eigentum ist von besonderer Bedeutung für den sozialen Rechtsstaat. Der Eigentumsgarantie kommt im Gefüge der Grundrechte insbesondere die Aufgabe zu, dem Träger des Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern. Das verfassungsrechtlich gewährleistete Eigentum ist durch Privatnützigkeit und grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers über den Eigentumsgegenstand gekennzeichnet. Es soll als Grundlage privater Initiative und in eigenverantwortlichem privatem Interesse von Nutzen sein. Dabei genießt es einen besonders ausgeprägten Schutz, soweit es um die Sicherung der persönlichen Freiheit des Einzelnen geht (BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 23. Mai 2018 - 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 -, Rn. 70 m.w.N.). Zugleich soll der Gebrauch des Eigentums dem Wohl der Allgemeinheit dienen (Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GG; BVerfGE 143, 246 [BVerfG 06.12.2016 - 1 BvR 2821/11] <323 f. Rn. 216>). Vom Schutz des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG umfasst ist das zivilrechtliche Sacheigentum, dessen Besitz und die Möglichkeit, es zu nutzen (BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 23. Mai 2018 - 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 -, Rn. 71 m.w.N.). Dazu gehört es, aus der vertraglichen Überlassung des Eigentumsgegenstands zur Nutzung durch andere den Ertrag zu ziehen, der zur finanziellen Grundlage für die eigene Lebensgestaltung beiträgt (vgl. BVerfGE 79, 292 [BVerfG 14.02.1989 - 1 BvR 308/88] <303 f.>; 101, 54 <75> m.w.N.).
Nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG werden Inhalt und Schranken des Eigentums durch Gesetz bestimmt. Ein solches Gesetz ist § 556d Abs. 1 BGB. Bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums unterliegt der Gesetzgeber besonderen verfassungsrechtlichen Schranken. Der Eingriff im Rahmen der Inhalts- und Schrankenbestimmung in die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten Rechte muss durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sein (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 23. Mai 2018 - 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 -, Rn. 79 m.w.N.). Der Gesetzgeber muss die Freiheitssphäre der Einzelnen mit dem Wohl der Allgemeinheit in ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Orientierungspunkt, sondern auch Grenze für die Beschränkung des Eigentums. Zugleich muss das zulässige Ausmaß einer Sozialbindung auch vom Eigentum selbst her bestimmt werden. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, der Regelungsauftrag des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und die Sozialpflichtigkeit des Eigentums nach Art. 14 Abs. 2 GG stehen in einem unlösbaren Zusammenhang. Dagegen ist die Befugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und Schrankenbestimmung umso weiter, je stärker der soziale Bezug des Eigentumsobjekts ist; hierfür sind dessen Eigenart und Funktion von entscheidender Bedeutung (BVerfGE 143, 246 [BVerfG 06.12.2016 - 1 BvR 2821/11] <324 f. Rn. 218> m.w.N.; stRspr).
Auch soweit rechtsstaatliche Grundsätze gebieten, mietpreisrechtliche Vorschriften nach Inhalt und Voraussetzungen so zu gestalten, dass Vermieter und Mieter in der Lage sind, in zumutbarer Weise die gesetzlich zulässige Miete zu ermitteln (vgl. BVerfGE 37, 132 [BVerfG 23.04.1974 - 1 BvR 2270/73] <142>), ist das Abstellen auf die ortsübliche Vergleichsmiete nicht zu beanstanden. Zwar kann ihre Ermittlung die Vertragsparteien in Gemeinden, in denen kein qualifizierter Mietspiegel aufgestellt ist, vor praktische Schwierigkeiten stellen (vgl. BTDrucks 18/3121, S. 29; vgl. auch AG Neukölln, Urteil vom 8. September 2016 - 11 C 414/15 -, juris, Rn. 65 f.; Börstinghaus, NJW 2018, S. 665 <667>). Eine den Vorgaben der Verfassung entsprechende Anwendung der Regelungen über die ortsübliche Vergleichsmiete ist gleichwohl möglich (vgl. BVerfGE 37, 132 [BVerfG 23.04.1974 - 1 BvR 2270/73] <143>).
Zwar kann eine regulierte Miete die Nachfrage von Wohnungssuchenden in den betroffenen Regionen weiter ansteigen lassen, weil neben einkommensstarken Wohnungssuchenden auch solche mit geringeren Einkommen als Mieter infrage kommen. Es liegt auch nahe, dass Vermieterinnen und Vermieter mit Blick auf die Bonität in der Regel die einkommensstärksten Bewerberinnen und Bewerber auswählen werden, mit der Folge, dass sich die Chancen auf eine bezahlbare Wohnung für einkommensschwächere Wohnungssuchende bei gleichbleibendem Angebot an Mietwohnungen nicht erhöhen (vgl. LG Berlin, Urteil vom 29. März 2017 - 65 S. 424/16 -, juris, Rn. 42; ebenso Blankenagel/Schröder/Spoerr, NZM 2015, S. 1 <17>; Leuschner, NJW 2014, S. 1929 <1930>). Letztlich kann auch nicht ausgeschlossen werden, dass einzelne Eigentümer aufgrund der durch die Miethöhenregulierung verringerten Ertragsaussichten von der Wiedervermietung von Wohnungen Abstand nehmen und dadurch das Angebot an Mietwohnungen weiter sinken könnte (vgl. Schuldt, Mietpreisbremse, 2017, S. 72, 209).
Die Regelung sieht zudem vor, dass verschlechterte Ertragserwartungen der Vermieter nicht dazu führen, dass zukünftig Pläne für den Neubau von Wohnraum nicht mehr oder nur in geringerem Umfang verfolgt werden. § 556f Satz 1 BGB nimmt nach dem 1. Oktober 2014 erstmals genutzte und vermietete Wohnungen dauerhaft von der Anwendung des § 556d BGB aus. Das verbleibende Risiko, dass ein infolge der Miethöhenregulierung langfristig geringeres Mietniveau über seinen Eingang in die ortsübliche Vergleichsmiete mittelbar Einfluss auf die Neubautätigkeit haben kann (vgl. Leuschner, NJW 2014, S. 1929 <1931>), führt nicht dazu, dass die Eignung der Regelung zur Erreichung legitimer Ziele entfällt.
(c) Die Regelung in § 556d Abs. 1 BGB ist auch erforderlich, um die angestrebten Ziele zu erreichen. Die Erforderlichkeit ist erst dann zu verneinen, wenn ein sachlich gleichwertiges, zweifelsfrei gleich wirksames, die Grundrechte weniger beeinträchtigendes Mittel zur Verfügung steht, um den mit dem Gesetz verfolgten Zweck zu erreichen (vgl. BVerfGE 116, 202 [BVerfG 11.07.2006 - 1 BvL 4/00] <225>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 23. Mai 2018 - 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 -, Rn. 94). Das Bundesverfassungsgericht prüft dabei nicht, ob der Gesetzgeber die beste Lösung für die hinter einem Gesetz stehenden Probleme gefunden hat, denn der Gesetzgeber verfügt insoweit über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl. BVerfGE 103, 293 [BVerfG 03.04.2001 - 1 BvL 32/97] <308>; 116, 202 <225>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 23. Mai 2018 - 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 -, Rn. 94).
(d) Die Miethöhenregulierung in § 556d Abs. 1 BGB ist Vermieterinnen und Vermietern auch zumutbar. Dazu ist zwischen der Schwere des Eingriffs einerseits und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe abzuwägen. Die Regelung muss die Grenze der Zumutbarkeit wahren und darf die betroffenen Eigentümerinnen und Eigentümer nicht übermäßig belasten (vgl. BVerfGE 83, 1 [BVerfG 17.10.1990 - 1 BvR 283/85] <19>; 126, 112 <152 f.>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 23. Mai 2018 - 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14 -, Rn. 95). Auch bei Schaffung privatrechtlicher Vorschriften muss der Gesetzgeber den betroffenen Interessen der Beteiligten so weit wie möglich Geltung verschaffen (vgl. BVerfGE 37, 132 [BVerfG 23.04.1974 - 1 BvR 2270/73] <140 f.>; 71, 230 <246 f.>).
Für die Ausgestaltung zwingender mietrechtlicher Vorschriften bedeutet dies: Der Gesetzgeber muss bei solchen Regelungen sowohl die Belange des Mieters als auch die des Vermieters in gleicher Weise berücksichtigen. Das heißt freilich nicht, dass sie zu jeder Zeit und in jedem Zusammenhang dasselbe Gewicht haben müssten. Eine einseitige Bevorzugung oder Benachteiligung steht aber mit den verfassungsrechtlichen Vorstellungen eines sozialgebundenen Privateigentums nicht in Einklang (vgl. BVerfGE 37, 132 [BVerfG 23.04.1974 - 1 BvR 2270/73] <141>; 71, 230 <247>; ebenso BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 10. August 1992 - 1 BvR 605/92 -, juris, Rn. 10). Die von Art. 14 Abs. 1 GG gezogenen Grenzen wären jedenfalls dann überschritten, wenn die Miethöhenregulierung auf Dauer zu Verlusten für den Vermieter oder zu einer Substanzgefährdung der Mietsache führte (vgl. BVerfGE 71, 230 [BVerfG 04.12.1985 - 1 BvL 23/84] <250>; 91, 294 <310>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 3. April 1990 - 1 BvR 268/90 u.a. -, NJW 1992, S. 1377 <1378>).
(aa) Im Rahmen der Abwägung ist daher zunächst zu berücksichtigen, dass die Eigentumsgarantie dem Grundrechtsträger einen Freiraum im vermögensrechtlichen Bereich erhalten und dem Einzelnen damit die Entfaltung und eigenverantwortliche Gestaltung seines Lebens ermöglichen soll (vgl. BVerfGE 68, 193 [BVerfG 31.10.1984 - 1 BvR 35/82] <222>; 104, 1 <8>). Geschützt ist auch die Freiheit, aus der vertraglichen Überlassung des Eigentums zur Nutzung durch andere den Ertrag zu ziehen, der zur finanziellen Grundlage für die eigene Lebensgestaltung beiträgt (vgl. BVerfGE 101, 54 <75>). Soweit das Eigentum die persönliche Freiheit des Einzelnen im vermögensrechtlichen Bereich sichert, genießt es einen besonders ausgeprägten Schutz (BVerfGE 143, 246 [BVerfG 06.12.2016 - 1 BvR 2821/11] <341 Rn. 268> m.w.N.). Zu berücksichtigen ist insoweit, dass § 556d Abs. 1 BGB unterschiedslos private Vermieter und andere Vermieter, etwa Wohnungsunternehmen, deren Eigentum nur in geringem Maße der persönlichen Freiheit eines Einzelnen dient, erfasst.
(bb) Die Befugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und Schrankenbestimmung geht auf der anderen Seite umso weiter, je mehr das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und in einer sozialen Funktion steht (vgl. BVerfGE 143, 246 [BVerfG 06.12.2016 - 1 BvR 2821/11] <341 f. Rn. 268>). Das trifft auf die Miethöhenregulierung in besonderem Maße zu. Eine Wohnung hat für den Einzelnen und dessen Familie eine hohe Bedeutung (vgl. BVerfGE 37, 132 [BVerfG 23.04.1974 - 1 BvR 2270/73] <141>; 38, 348 <370>; 95, 64 <84 f.>). Zwar gilt dies bei Mietbeginn nur abgeschwächt, weil Wohnungssuchende ihren privaten Lebensmittelpunkt noch nicht in der Mietwohnung genommen haben und sich daher jedenfalls nicht auf ein Besitzrecht als vermögenswerte Rechtsposition berufen können (vgl. insoweit BVerfGE 89, 1 [BVerfG 26.05.1993 - 1 BvR 208/93] <5 ff.>). Abhängig ist das Gewicht ihrer Belange zudem von ihrer tatsächlichen Aussicht auf zumutbaren Wohnraum in anderen Stadtvierteln. Aber auch in nachgefragten Stadtvierteln sind große Teile der Bevölkerung auf Mietwohnungen unausweichlich angewiesen (vgl. BVerfGE 38, 348 <370>). Ebenso ist das Wohnumfeld ein Gesichtspunkt, den der Gesetzgeber berücksichtigen darf. Zudem ist Wohnraum generell abhängig von Grund und Boden und damit auch auf angespannten Wohnungsmärkten nicht beliebig reproduzierbar (vgl. Gsell, WuM 2017, S. 305 <306>; vgl. auch BVerfGE 95, 64 <85>).
Zu berücksichtigen sind darüber hinaus die durch die Miethöhenregulierung mittelbar erfassten Interessen von Mietern in bestehenden Mietverhältnissen. Ihr Besitzrecht an der gemieteten Wohnung wird durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützt (vgl. BVerfGE 89, 1 [BVerfG 26.05.1993 - 1 BvR 208/93] <5 ff.>). Zwar sind sie auf den Schutz durch die Miethöhenregulierung nur in geringerem Umfang angewiesen, weil ihren Interessen grundsätzlich durch die gesetzlichen Regelungen zur ordentlichen Kündigung und die Regulierung der Mieterhöhung im laufenden Mietverhältnis in verfassungsrechtlich angemessener Weise (vgl. BVerfGE 37, 132 [BVerfG 23.04.1974 - 1 BvR 2270/73] <141 ff.>; 71, 230 <249 f.>; 89, 1 <8 f.>) Rechnung getragen wird. Der Gesetzgeber ist aber bei mietrechtlichen Regulierungen nicht darauf beschränkt, die Belange der jeweiligen Mieter zu schützen. Er kann sich vielmehr auch auf das darüber hinausgehende gesellschaftspolitische Interesse an einer durchmischten Wohnbevölkerung in innerstädtischen Stadtvierteln berufen. Als langfristige Folge der Verdrängung einkommensschwächerer Mieter aus stark nachgefragten Stadtvierteln droht eine Aufteilung der Wohnbevölkerung auf einzelne Stadtteile nach wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit (vgl. Gsell, WuM 2017, S. 305 <308>). Mit Blick auf diese, durch spätere Maßnahmen nur schwer zu beseitigenden Folgen einer Verdrängung einkommensschwächerer Mieter aus einzelnen Stadtvierteln kommt der von der Gesetzentwurfsbegründung angestrebten Verhinderung der Gentrifizierung (vgl. BTDrucks 18/3121, S. 19) als Gemeinwohlbelang ebenfalls Gewicht zu.
Bei der Abwägung der betroffenen Belange, insbesondere des Eigentums als Sicherung der Freiheit des Einzelnen im persönlichen Bereich einerseits und des Eigentums in seinem sozialen Bezug sowie seiner sozialen Funktion andererseits, verfügt der Gesetzgeber, angesichts des Umstands, dass sich grundrechtlich geschützte Positionen gegenüberstehen, über einen weiten Gestaltungsspielraum. Dieser wird durch die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Verhältnisse geprägt (vgl. BVerfGE 143, 246 [BVerfG 06.12.2016 - 1 BvR 2821/11] <341 Rn. 268>). Insbesondere kann der Gesetzgeber die jeweiligen Verhältnisse und Umstände auf dem Wohnungsmarkt berücksichtigen (vgl. BVerfGE 91, 294 [BVerfG 22.11.1994 - 1 BvR 351/91] <310>) und dabei den unterschiedlich zu gewichtenden Interessen bei einer Miethöhenregulierung im Bereich von Bestandsmieten einerseits und Wiedervermietungsmieten andererseits Rechnung tragen. Die Grenzen dieses Gestaltungsspielraums überschreitet die in § 556d Abs. 1 BGB gefundene Regelung nicht.
(α) Die Eigentumsgarantie gebietet nicht, einmal ausgestaltete Rechtspositionen für alle Zukunft in ihrem Inhalt unangetastet zu lassen. Der Gesetzgeber kann im Rahmen der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums einmal geschaffene Regelungen nachträglich verändern und fortentwickeln (vgl. BVerfGE 58, 300 [BVerfG 15.07.1981 - 1 BvL 77/78] <351>; 143, 246 <342 Rn. 269>), auch wenn sich damit die Nutzungsmöglichkeiten bestehender Eigentumspositionen verschlechtern. Die Abänderung kann durch Gründe des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sein (vgl. BVerfGE 143, 246 [BVerfG 06.12.2016 - 1 BvR 2821/11] <342 Rn. 269>). Die Gründe, die für einen solchen Eingriff sprechen, müssen so schwerwiegend sein, dass sie Vorrang vor dem Vertrauen des Eigentümers auf den Fortbestand seiner Rechtsposition haben, die durch den Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG innewohnenden Bestandsschutz gesichert wird (vgl. BVerfGE 42, 263 <294 f.>; 143, 246 <342 Rn. 269>).
Zwar tragen Vermieterinnen und Vermieter für die von der Miethöhenregulierung betroffenen Wohnungen hohe, häufig kreditfinanzierte Investitionskosten, die sich über Mieteinnahmen nur über einen langen Zeitraum rentieren können und insoweit auf Langfristigkeit angelegt sind (vgl. Schuldt, Mietpreisbremse, 2017, S. 57 f. m.w.N.). Auf dem sozialpolitisch umstrittenen Gebiet des Mietrechts müssen Vermieterinnen und Vermieter aber mit häufigen Gesetzesänderungen rechnen und können nicht auf den Fortbestand einer ihnen günstigen Rechtslage vertrauen (vgl. BVerfGE 71, 230 [BVerfG 04.12.1985 - 1 BvL 23/84] <252>). Ihr Vertrauen, mit der Wohnung höchstmögliche Mieteinkünfte erzielen zu können, wird durch die Eigentumsgarantie nicht geschützt, weil ein solches Interesse seinerseits vom grundrechtlich geschützten Eigentum nicht umfasst ist (vgl. BVerfGE 37, 132 [BVerfG 23.04.1974 - 1 BvR 2270/73] <142>; 71, 230 <250>; 91, 294 <310>; 100, 226 <242 f.>).
Der Erlass einer Verordnung nach § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB enthebt Mieterinnen und Mieter davon, bei Berufung auf die Mietobergrenze im Einzelfall das Vorliegen einer Wohnraummangellage nachweisen zu müssen. Der zugrundeliegende Regelungsmechanismus wahrt zugleich das Vermieterinteresse an deren gerichtlicher Überprüfbarkeit. Liegen die Voraussetzungen für den Verordnungserlass - wozu in materieller Hinsicht auch das Vorliegen eines angespannten Wohnungsmarkts gehört - von Anfang an nicht vor, ist die auf der Verordnung beruhende Miethöhenregulierung im Verhältnis zwischen Vermieter und Mieter unanwendbar, was ein Vermieter vor den Zivilgerichten durchsetzen kann (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 24. Juni 2015 - 1 BvR 1360/15 -, Rn. 11).
Es beeinträchtigt das Vermietereigentum auch nicht unzumutbar, dass der Verordnungsgeber nach § 556d Abs. 2 Satz 2 BGB den räumlichen Geltungsbereich der Miethöhenregulierung auf Teile einer Gemeinde beschränken kann. Zwar orientiert sich die Mietobergrenze an der ortsüblichen Vergleichsmiete, die nach § 558 Abs. 2 Satz 1 BGB gemeindebezogen ermittelt wird. Diese bestimmt aber nicht den Anwendungsbereich der Miethöhenregulierung, sondern bildet lediglich einen am angestrebten Normalzustand (vgl. BVerfGE 38, 348 <360 f.>) orientierten Maßstab für die höchstzulässige Miete. Im Übrigen hält sich die Möglichkeit, die Miethöhenregulierung auf Teile einer Gemeinde zu beschränken, innerhalb der mit der gesetzlichen Regelung verfolgten Ziele. Für die angestrebte Durchmischung der Wohnbevölkerung ist es ohne Bedeutung, ob ausreichender Wohnraum in anderen Stadtvierteln zur Verfügung steht. Auch die Belange von Wohnungssuchenden würden nicht angemessen berücksichtigt, wenn sie auf Mietwohnungen verwiesen werden, die außerhalb nachgefragter Gemeindeteile liegen. Eine Wohnung bildet den Lebensmittelpunkt der Einzelnen und ihrer Familien und soll nicht allein der Befriedigung elementarer Lebensbedürfnisse, sondern auch der Freiheitssicherung und der Persönlichkeitsentfaltung dienen (vgl. BVerfGE 89, 1 [BVerfG 26.05.1993 - 1 BvR 208/93] <6>). Das umfasst auch die Lage der Wohnung, etwa in Bezug auf die Entfernung zu kulturellen Einrichtungen, Schulen, Einkaufsmöglichkeiten und Naherholungsgebieten oder die Erreichbarkeit mit öffentlichem Nahverkehr. Nichts Anderes gilt für die von der Miethöhenregulierung mittelbar geschützten Bestandsmieter auf nachgefragten Wohnungsmärkten. Endet das bestehende Mietverhältnis, unterliegen ihre Interessen bei der Suche einer neuen Wohnung im bisherigen Stadtviertel jedenfalls einem den übrigen Wohnungssuchenden vergleichbaren Schutz.
(δ) § 556d Abs. 1 BGB schränkt die Nutzungsmöglichkeiten von Wohneigentum nicht unzumutbar ein. Die ortsübliche Vergleichsmiete sichert dem Vermieter einen am örtlichen Markt orientierten Mietzins, der die Wirtschaftlichkeit der Wohnung regelmäßig sicherstellen wird (vgl. BVerfGE 37, 132 [BVerfG 23.04.1974 - 1 BvR 2270/73] <142>). § 556d Abs. 1 BGB entkoppelt die höchstzulässige Miete insofern nicht von der am unregulierten Markt erzielbaren Miete.
(3) Die Regulierung der Miethöhe in § 556d Abs. 1 BGB greift schließlich auch nicht in die Eigentumssubstanz der Vermieter ein. Ein solcher Eingriff liegt nicht bereits vor, wenn aus einem Eigentumsobjekt nicht mehr die höchstmögliche Rendite erzielt werden kann (vgl. BVerfGE 71, 230 [BVerfG 04.12.1985 - 1 BvL 23/84] <250>; 100, 226 <242 f.>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 3. April 1990 - 1 BvR 268/90 u.a. -, NJW 1992, S. 1377). Jedenfalls dauerhafte Verluste für den Vermieter oder eine Substanzgefährdung der Mietsache (vgl. BVerfGE 91, 294 [BVerfG 22.11.1994 - 1 BvR 351/91] <310>) oder der Wegfall jeder sinnvollen Nutzungsmöglichkeit (vgl. BVerfGE 100, 226 [BVerfG 02.03.1999 - 1 BvL 7/91] <243>) sind nicht ersichtlich.
b) § 556d Abs. 1 BGB verletzt auch Art. 2 Abs. 1 GG nicht. Die Freiheit der Vertragsparteien, im Rahmen einer vertraglichen Vereinbarung die Gegenleistung nach ihren Vorstellungen auszuhandeln (vgl. BVerfGE 103, 89 [BVerfG 06.02.2001 - 1 BvR 12/92] <100>; 114, 73 <89 f.>), erfasst zwar auch Vermieter von Wohnraum, die zivilrechtlich nicht Eigentümer der Mietwohnungen sind und deswegen nicht bereits durch die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt werden. Darüber hinaus schützt sie Wohnungssuchende, die sich durch ihre Bereitschaft, eine hohe Miete zu zahlen, Vorteile auf dem Wohnungsmarkt verschaffen wollen (vgl. Blankenagel/Schröder/Spoerr, NZM 2015, S. 1 <24>; Leuschner, NJW 2014, S. 1929 <1932>). § 556d Abs. 1 BGB hält sich aber innerhalb der Schranken der verfassungsmäßigen Rechtsordnung und wahrt insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Insoweit gilt nichts anderes als im Rahmen des Art. 14 GG (oben Rn. 52 ff.).
Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen (BVerfGE 148, 147 [BVerfG 10.04.2018 - 1 BvL 11/14] <183 Rn. 94>). Auch bei der inhaltlichen Festlegung von Eigentümerbefugnissen und -pflichten ist der Gesetzgeber an den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden (vgl. BVerfGE 143, 246 [BVerfG 06.12.2016 - 1 BvR 2821/11] <341 f. Rn. 268> m.w.N.).
(1) Art. 3 Abs. 1 GG verwehrt dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (vgl. BVerfGE 138, 136 [BVerfG 17.12.2014 - 1 BvL 21/12] <180 Rn. 121 f.>; 139, 285 <309 Rn. 71>; stRspr).
(2) Nach diesem Maßstab ist die Ungleichbehandlung hier über das Willkürverbot hinaus an strengeren Verhältnismäßigkeitserfordernissen zu messen. Die regional abweichende ortsübliche Vergleichsmiete und die daraus folgenden Unterschiede bei der zulässigen Miethöhe wirken sich jedenfalls auf die Ausübung der grundrechtlich geschützten Eigentumsgarantie vor allem der Vermieter aus. Betroffen ist darüber hinaus die Freiheit beider Mietvertragsparteien, die Miethöhe im Rahmen einer vertraglichen Vereinbarung nach eigenen Vorstellungen auszuhandeln (vgl. BVerfGE 103, 89 [BVerfG 06.02.2001 - 1 BvR 12/92] <100>; 114, 73 <89 f.>).
(3) Den danach zur Anwendung kommenden Rechtfertigungsanforderungen genügt § 556d Abs. 1 BGB. Die Ungleichbehandlung knüpft an ein der Art nach sachlich gerechtfertigtes Unterscheidungskriterium an. Das Abstellen auf die ortsübliche Vergleichsmiete soll die Marktbezogenheit der regulierten Miethöhe und damit die Wirtschaftlichkeit der Vermietung sicherstellen. Dies ist angesichts dessen, dass die auf den jeweiligen Wohnungsmärkten vorherrschenden Bedingungen regionalen Abweichungen unterliegen (vgl. LG Berlin, Urteil vom 25. April 2018 - 65 S. 238/17 -, juris, Rn. 45 f.; Tietzsch/Raabe, WuM 2017, S. 688 <688 f.>; Fleindl, in: Gsell/Krüger/Lorenz/Reymann, BeckOGK-BGB, § 556d Rn. 12 (1. Juli 2019)) sachgerecht, denn genau diese Abweichungen berücksichtigt die an der regional abweichenden ortsüblichen Vergleichsmiete orientierte höchstzulässige Miete (vgl. BTDrucks 18/3121, S. 16, 19).
Das Differenzierungskriterium der regional abweichenden ortsüblichen Vergleichsmiete ist im verfassungsrechtlichen Sinn auch geeignet und erforderlich, einen hinreichenden Bezug zur regional unterschiedlichen Marktmiete herzustellen und damit auch die Wirtschaftlichkeit der Vermietung sicherzustellen. Zwischen der wirtschaftlichen Verwertbarkeit einer Mietwohnung und der ortsüblichen Vergleichsmiete besteht ein hinreichender sachlicher Bezug. Die an den Gegebenheiten des örtlichen Wohnungsmarktes orientierte Vergleichsmiete stellt die Wirtschaftlichkeit der Vermietung zu dieser Miete regelmäßig sicher (vgl. BVerfGE 37, 132 [BVerfG 23.04.1974 - 1 BvR 2270/73] <142>). Auch im Geltungsbereich des § 556d Abs. 1 BGB fehlt es ihr nicht an einem hinreichenden Bezug zur Marktmiete. Da sie nach § 558 Abs. 2 BGB anhand der für vergleichbaren Wohnraum in den letzten vier Jahren vereinbarten Mieten ermittelt wird, spiegeln ihre regionalen Abweichungen vielmehr die regionalen Abweichungen der Marktmiete wider. Diesen Marktbezug verliert die ortsübliche Vergleichsmiete angesichts des um 10% zulässigen Aufschlags, der zeitlichen und räumlichen Beschränkungen sowie der Geltungsausnahmen der Miethöhenregulierung auch für die Geltungsdauer der Miethöhenregulierung nicht.
Zwar tritt bei einer Vermietung zur privaten Vorsorge im Gegensatz zur unternehmerischen Nutzung die Bedeutung des Eigentums für die Freiheit der Einzelnen stärker hervor (vgl. BVerfGE 143, 246 [BVerfG 06.12.2016 - 1 BvR 2821/11] <351 Rn. 297>). Doch auch insoweit ist die vom Gesetzgeber gewählte Gleichbehandlung gerechtfertigt. Mit Blick auf die mit der Miethöhenregulierung verfolgten Ziele besteht ein sachlicher Grund. Um die Verdrängung einkommensschwächerer Bevölkerungsgruppen aus nachgefragten Stadtvierteln wirksam zu verhindern und Wohnungssuchenden aus diesen Bevölkerungsgruppen dort weiterhin die Anmietung einer Wohnung zu ermöglichen, ist die gewählte Maßnahme auch geeignet und erforderlich, die mit der Miethöhenregulierung verbundene Dämpfung der Mieten unterschiedslos und ungeachtet der wirtschaftlichen Bedeutung der Mieteinnahmen für den Vermieter anzuwenden. Die gleiche Behandlung führt nicht zu einer im Ergebnis nicht mehr angemessenen Belastung privater Vermieter. § 556d Abs. 1 BGB sichert dem Vermieter eine am örtlichen Markt orientierte Miete, die die Wirtschaftlichkeit der Wohnung jedenfalls regelmäßig sicherstellen wird (vgl. BVerfGE 37, 132 [BVerfG 23.04.1974 - 1 BvR 2270/73] <142>). Dabei ist eine unzumutbare Beeinträchtigung solcher privater Vermieter, die ihren Lebensunterhalt durch Vermietung erwirtschaften, schon vor dem Hintergrund der nur befristeten Geltung der Miethöhenregulierung nicht zu besorgen.
Auch diese Ungleichbehandlung ist am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu messen. Den für eine Rechtfertigung erforderlichen Sachgrund bilden die in der Gesetzentwurfsbegründung angeführten Bestandsschutzerwägungen (vgl. BTDrucks 18/3121, S. 29 f.). Auch im Hinblick auf Differenzierungsziel und Ausmaß der Ungleichbehandlung erscheint § 556e Abs. 1 Satz 1 BGB angemessen. Zwar darf ein Vermieter nicht ohne weiteres darauf vertrauen, nach Beendigung eines bestehenden Mietverhältnisses auch im nachfolgenden Mietverhältnis eine gleich hohe Miete erzielen zu können (vgl. BGHZ 207, S. 246 <267 f. Rn. 57>; Artz, MDR 2015, S. 549 <551>; Tietzsch/Raabe, WuM 2017, S. 688 <691>). Der Gesetzgeber darf die Investitionssicherheit von Vermietern aber über diesen Umfang hinaus schützen. Kann angespannten Wohnungsmärkten dauerhaft nur durch Sicherstellen ausreichenden Wohnraums wirksam begegnet werden, ist es sachgerecht, die kurzfristig wirkende Miethöhenregulierung derart auszugestalten, dass die Vermietung von Wohnraum nicht langfristig wirtschaftlich unattraktiv wird. Dass bestehende Mieten nicht abgesenkt, sondern lediglich unangemessene Mietanhebungen bei Wiedervermietung verhindert werden (vgl. BTDrucks 18/3121, S. 29 f.), ist auch mit Blick auf die gesetzgeberischen Ziele der Miethöhenregulierung angemessen. Der Verdrängung von Bevölkerungsgruppen aus nachgefragten Stadtvierteln wirkt schon die bloße Fortgeltung der bestehenden Miethöhe bei Wiedervermietung entgegen. Dem Zugang zu bezahlbaren Wohnraum für einkommensschwächere Bevölkerungsgruppen steht § 556e Abs. 1 Satz 1 BGB jedenfalls nicht entgegen. Zwar beschränkt er den Marktzugang zu als angemessen erachteten Bedingungen auf solche Wohnungen, die bereits zuvor zu diesen Bedingungen vermietet worden sind. Zugleich schafft er aber einen angemessenen Ausgleich mit den Interessen der Vermieter an Planungssicherheit hinsichtlich ihrer Mieteinnahmen. Die Anknüpfung der höchstzulässigen Miete an die ortsübliche Vergleichsmiete kann zudem sichern, dass auch auf einem angespannten Mietmarkt Wohnungen vorhanden sind, die zu einer unterhalb der zulässigen Mietobergrenze liegenden Miete vermietet werden.
3. Die Beschränkung der Ausnahmeregelung des § 556f Satz 1 BGB auf nach dem 1. Oktober 2014 erstmals genutzte und vermietete Wohnungen verstößt ebenfalls nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Dem Gesetzgeber ist es durch Art. 3 Abs. 1 GG nicht verwehrt, zur Regelung bestimmter Lebenssachverhalte Stichtage einzuführen, obwohl jeder Stichtag unvermeidlich gewisse Härten mit sich bringt (vgl. BVerfGE 122, 151 <178>; 126, 369 <399>). Voraussetzung ist allerdings, dass die Einführung eines Stichtags überhaupt notwendig und die Wahl des Zeitpunkts orientiert am gegebenen Sachverhalt vertretbar ist (vgl. BVerfGE 123, 111 [BVerfG 12.05.2009 - 2 BvL 1/00] <128>; 126, 369 <399>). Beide Voraussetzungen liegen vor.
Zwar enthält sie ihrem Wortlaut nach keine Regelung, die bestimmt, woran die Landesregierungen ihre Entscheidung über den Erlass oder Nichterlass einer Rechtsverordnung ausrichten sollen. Dies hindert jedoch für sich genommen nicht, die Verordnungsermächtigung im Sinne einer ausreichenden gesetzgeberischen Programmentscheidung verfassungskonform auszulegen. Eine verfassungskonforme Auslegung darf zwar nicht dazu führen, dass der eindeutige gesetzgeberische Wille überspielt (vgl. BVerfGE 118, 212 <234>) und der normative Gehalt des zu beurteilenden Gesetzes damit grundlegend neu bestimmt wird (vgl. BVerfGE 130, 371 [BVerfG 14.03.2012 - 2 BvQ 16/12] <398>; 147, 253 <325 Rn. 151>). Insoweit ausgeschlossen ist sie aber nur dann, wenn sie zu dem Gesetzeswortlaut und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers in Widerspruch tritt (vgl. BVerfGE 118, 212 <234>; 130, 371 <398>). Ein solcher ist der Gesetzentwurfsbegründung jedoch nicht zu entnehmen.
Insbesondere hat der Senat von Berlin eine Erstreckung der Verordnung auf das gesamte Berliner Stadtgebiet und ihre Befristung auf die höchstmögliche Dauer von fünf Jahren als erforderlich ansehen dürfen. Auch insoweit steht ihm ein vom Gesetzgeber delegierter Gestaltungs- und Einschätzungsspielraum zu (vgl. BVerfGE 38, 348 <363>; 53, 135 <145>; 56, 298 <318>), der seinen Grund und zugleich Grenze in der jeweiligen gesetzlichen Ermächtigungsnorm findet (vgl. BVerfGE 53, 135 [BVerfG 16.01.1980 - 1 BvR 249/79] <145>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 14. April 2016 - 1 BvR 243/16 -, Rn. 14). Er ist im Übrigen erst überschritten, wenn nach den dem Verordnungsgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf bisher gemachte Erfahrungen eindeutig feststellbar ist, dass die alternativ in Betracht kommende Maßnahme mit geringerer Eingriffswirkung die angestrebten Ziele sachlich gleichwertig erreicht (vgl. BVerfGE 102, 197 [BVerfG 19.07.2000 - 1 BvR 539/96] <218 f.>; 105, 17 <36>; 115, 276 <309>). Das ist hier nicht der Fall.
bb) Der Senat von Berlin durfte die Befristung der Verordnung auf die höchstmögliche Dauer von fünf Jahren als erforderlich ansehen. Die Festlegung der Geltungsdauer setzt eine Prognose des Verordnungsgebers über die zukünftige Entwicklung des Berliner Wohnungsmarktes voraus. Eine auf einer solchen Prognoseentscheidung beruhende Rechtsverordnung ist je nach Zusammenhang anhand unterschiedlicher Maßstäbe zu überprüfen, die von einer Evidenz- über eine Vertretbarkeitskontrolle bis hin zu einer intensivierten Inhaltskontrolle reichen können. Im Einzelnen sind dabei die Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, die Möglichkeiten des Verordnungsgebers, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und die Beachtung der betroffenen Rechtsgüter maßgebend (vgl. BVerfGE 50, 290 <332 f.>; 106, 1 <16 f.>). Die Komplexität des Berliner Wohnungsmarktes und die darauf beruhenden Schwierigkeiten, zukünftige Entwicklungen sicher einzuschätzen, sprechen dafür, es bei der der festgelegten Geltungsdauer zugrundeliegenden Prognoseentscheidung bei einer Vertretbarkeitskontrolle zu belassen (vgl. BVerfGE 50, 290 <332 f.>; 53, 135 <145>; 106, 1 <16 f.>). Dafür genügt es, wenn der Verordnungsgeber die ihm zugänglichen Erkenntnisquellen ausschöpft, um die voraussichtlichen Auswirkungen seiner Regelung so zuverlässig wie möglich abschätzen zu können und einen Verstoß gegen Verfassungsrecht zu vermeiden (vgl. BVerfGE 50, 290 <333 f.>). Dem trägt die Annahme des Berliner Senats, die zu erwartende Bevölkerungszunahme in Berlin könne mittelfristig nach den vorliegenden Daten nicht durch den Neubau von Wohnungen ausgeglichen werden, so dass zum Erzielen der beabsichtigten Wirkung die höchstmögliche Geltungsdauer auszuschöpfen war (vgl. Abschnitt A. a) Nr. 3.2 der Verordnungsbegründung vom 28. April 2015 - StadtUm IV A 36 / IV A 4 -), hinreichend Rechnung.
cc) Die Mietenbegrenzungsverordnung ist auch im Hinblick darauf erforderlich, dass ein gleich wirksames, die Grundrechte aber weniger beeinträchtigendes Mittel zur Erreichung der verfolgten Ziele nicht ersichtlich ist (vgl. zum Maßstab BVerfGE 116, 202 [BVerfG 11.07.2006 - 1 BvL 4/00] <225>). Eine solche Kontrolle ist aus Gründen des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes geboten, in der Ermächtigungsnorm angelegt (vgl. § 556d Abs. 2 Satz 7 BGB) und entspricht dem Willen des Gesetzgebers, der eine Mietpreisbegrenzungsverordnung nur als vorübergehende und gegenüber nachhaltigeren Maßnahmen der Wohnungsmarktförderung nachrangige Maßnahme verstanden wissen wollte (vgl. BTDrucks 18/3121, S. 15 f.). Die in Betracht kommenden Maßnahmen der Förderung des sozialen Wohnungsbaus, einer aktiven kommunalen Liegenschaftspolitik, der Unterstützung privater Wohnbautätigkeit oder der Schaffung generationen- und altersgerechten Wohnraums (vgl. BT-Drucks 18/3121, S. 15) können ihre Wirkung indes nur mittel- und langfristig entfalten. Sie stehen daher der Erforderlichkeit der auf fünf Jahre befristeten Berliner Mietenbegrenzungsverordnung nicht entgegen.
5. Die mit der Verfassungsbeschwerde unmittelbar angegriffenen Gerichtsentscheidungen verstoßen nicht gegen Grundrechte oder grundrechtsgleiche Rechte der Beschwerdeführerin. Zwar sind die Gerichte von Verfassungs wegen gehalten, die gesetzgeberische Abwägung der gegenseitigen Rechte und Pflichten von Mietern und Vermietern zu beachten und nicht durch die Gesetzesanwendung einseitig zu Lasten einer Partei zu verändern (vgl. BVerfGE 37, 132 [BVerfG 23.04.1974 - 1 BvR 2270/73] <145 f.>; 49, 244 <249>; 53, 352 <357 f.>). Dass Amtsgericht oder Landgericht bei der Anwendung der gesetzlichen Vorschriften über die Miethöhenregulierung diese Vorgaben nicht in dem gebotenen Umfang beachtet hätten, ist aber weder dargelegt noch sonst ersichtlich.
RechtsgebietMietpreisbremse	VorschriftenArt. 2 Abs. 1 GG, Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG, Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 100 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 GG, § 80 Abs. 2 S. 1 BVerfGG, § 81a BVerfGG, § 556d Abs. 1 BGB, § 556d Abs. 2 BGB

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 § 93
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 Art. 14
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Art. 3
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