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Diritto internazionale dei diritti umani e dei conflitti armati: guerra e pace Reati di terrorismo internazionale. Prospettive di repressione. :: Studi per la pace
Terrorismo Hits: 8248
Terrorismo internazionale D.ssa Maria Antonia Di Lazzaro
pubblicato nel luglio 2001
su "Diritto & Diritti" http://www.diritto.it, al quale si rimanda per il copyright
Il terrorismo può essere definito come un metodo di lotta politica fondato sul sistematico ricorso alla violenza, con particolari connotazioni oggettive e soggettive. Dal primo punto di vista esso si distingue per la modalità della condotta, la qualità della persona offesa l'entità del danno e per il suo perdurante effetto nell'ambito dell'assetto sociale. Esso è, infatti, caratterizzato dalla capacità di colpire chiunque appartenga ad una data categoria sociale ed in qualunque momento, secondo imprevedibili logiche di clandestinità e segretezza. Dal punto di vista soggettivo, invece, si contraddistingue per la motivazione ideologica che lo sorregge.
Il concetto di terrorismo
1.1 Difficoltà di individuare una definizione corretta
1.2 Il quid pluris che rende un reato un atto di terrorismo
1.3 Il terrorismo di stato e le altre classificazioni dottrinali
1.4 Terrorismo in tempo di pace e in tempo di guerra
1.5 Terrorismo e guerriglia
1.6 Quando il terrorismo diventa internazionale: le fattispecie
La repressione del terrorismo internazionale: origini e primi sviluppi
2.2 Il problema della depoliticizzazione del terrorismo
2.3 La cd. clausola belga
2.4 La repressione del terrorismo in generale:
a) la convenzione di Ginevra del 1937
2.5 La prevenzione del terrorismo nell'accordo di Ginevra
2.6 La convenzione per la creazione di una corte penale internazionale
2.7 Continua: b) le Nazioni Unite e la lotta al terrorismo
2.8 Osservazioni conclusive
2.9 La repressione settoriale del terrorismo
2.10 Continua: a) il dirottamento di aeromobili
2.11 Condizioni di applicabilità della convenzione dell'Aia sulla capture illicite d'aeronefs
2.12 Continua: b) il sequestro di agenti diplomatici
2.13 Continua: c) il dirottamento di navi
2.14 Elementi comuni delle convenzioni
La convenzione europea per la repressione del terrorismo
3.2 Il procedimento di elaborazione
3.3 Un'osservazione critica
3.4 Le fattispecie di terrorismo depoliticizzate e il conseguente obbligo di estradare
3.5 Deroghe ai precedenti trattati
3.6 La clausola di non discriminazione
3.7 La facoltà di apporre riserve all'obbligo di estradare
3.8 L'obbligo di iudicare in caso di mancata estradizione
3.9 L'obbligo di assistenza giudiziaria
3.10 L'ambito soggettivo di applicazione: il Consiglio d'Europa
3.11 L'accordo di Dublino (4 Dicembre 1979
La ratifica della convenzione di Strasburgo da parte dell'Italia. Il problema del delitto politico
4.2 Origini e ratio del divieto di estradizione per reati politici
4.3 La nozione costituzionale di reato politico
4.4 Il delitto oggettivamente politico
4.5 Il delitto politico in senso soggettivo
4.6 Alcune osservazioni critiche
4.7 Reato politico ed estradizione
4.8 Concezione sostanziale e processuale di reato politico
4.9 Reati politici, terrorismo, estradizione
4.10 Le peculiarità del delitto terroristico rispetto agli altri reati politici
4.11 Osservazioni conclusive
4.12 Sviluppi e prospettive recenti in ambito europeo in tema di estradizione, reati politici e terrorismo
La repressione del terrorismo internazionale negli anni successivi ala convenzione di Strasburgo
5.1 L'impasse del Consiglio d'Europa
5.2 I provvedimenti immediatamente successivi alla convenzione di Strasburgo
5.3 Una conferenza sulla difesa delle istituzioni democratiche
5.4 Le raccomandazioni del Consiglio d'Europa sul terrorismo negli anni '80
5.5 Il problema della sicurezza aerea
5.6 Il "rafforzamento" della convenzione di Strasburgo
5.7 Una risoluzione sull'organizzazione di una conferenza parlamentare per rafforzare le democrazie europee di fronte al terrorismo
5.8 Il summit del Consiglio d'Europa e la lotta al terrorismo
5.9 Tentativi di definizione del terrorismo
5.10 Il problema della prevenzione e repressione del terrorismo
5.11 Le recenti iniziative delle Nazioni Unite in tema di lotta al terrorismo
5.12 La convenzione internazionale per la repressione degli attentati terroristici commessi con sostanze esplosive
5.13 Un progetto di convenzione contro il finanziamento del terrorismo
L'unione Europea e la lotta al terrorismo:
gli atti del Parlamento e del Consiglio
6.2 Le prime risoluzioni del Parlamento europeo relative al terrorismo internazionale
6.3 Un'attenzione particolare al problema dei dirottamenti aerei
6.4 L'Accordo di Dublino: rinvio
6.5 Le risoluzioni del Parlamento europeo sul terrorismo negli anni '80
6.6 Lo spazio giudiziario europeo
6.7 Le risoluzioni relative ai servizi segreti dell'Est
6.8 Intensificazione dell'attività del Parlamento europeo sul problema del terrorismo
6.9 Il problema della sicurezza dei trasporti aerei
6.10 La risoluzione sull'istituzione di Eurogol
6.11 Una risoluzione sul terrorismo e le sue conseguenze in Europa
6.12 La convenzione Europol: a) analisi introduttiva
6.13 Continua: b) le unità nazionali
6.14 Continua: c) il sistema informatizzato di raccolta di informazioni
6.15 Scambio di magistrati o di funzionari di collegamento
6.16 L'istituzione di un repertorio di conoscenze specialistiche nel settore dell'antiterrorismo
6.17 Modifiche al sistema di estradizione
6.18 La procedura semplificata di estradizione
6.19 La convenzione relativa all'estradizione fra gli stati membri dell'unione europea
6.20 L'istituzione di un programma di sostegno per l'Autorità Palestinese
6.21 Un programma d'azione per la lotta alla criminalità internazionale
6.22 L'istituzione di una rete giudiziaria europea
6.23 Un patto di preadesione sulla criminalità organizzata tra gli stati dell'UE e alcuni paesi candidati
6.24 Lotta alla criminalità internazionale
6.25 Iniziative extraeuropee nella lotta al terrorismo
6.26 Il concetto di terrorismo
6.27 Catalogo di misure per la lotta al terrorismo
6.28 Il problema della natura politica del terrorismo
6.29 Osservazioni conclusive
Negli ultimi decenni l'intensificarsi di manifestazioni terroristiche a livello internazionale ha posto l'esigenza di una sempre più stretta collaborazione fra i vari stati progressivamente coinvolti, onde cercare di ridurre un fenomeno che stava assumendo dimensioni veramente preoccupanti.
Oggetto della presente trattazione è, dunque, l'analisi degli strumenti penalistici - preventivi e repressivi - con cui la Comunità Internazionale ha affrontato il problema e cercato di tutelarsi.
Tuttavia, in primo luogo, sarà necessario chiarire il concetto stesso di terrorismo, individuarne fattispecie e classificazioni, mettendo anche in luce le divergenze e le difficoltà incontrate al riguardo dalla dottrina. Non esiste, infatti, attualmente, una definizione legislativa di terrorismo, e ben si comprende come elaborarne una sia tutt'altro che facile, potendo tale fenomeno concretarsi in una molteplicità di atti dalle caratteristiche estremamente variabili.
E' ben vero, del resto, che vi sono alcune fattispecie, le quali tradizionalmente fanno parte del terrorismo - pensiamo al dirottamento di aeromobili - ma, anche di fronte ad esse, non si può a priori escludere che possano essere commesse per finalità anche del tutto diverse.
Ciò che, dunque, rende un reato un atto di terrorismo non è agevole indicarlo: vedremo come la percezione stessa del fenomeno sia non solo soggettiva, ma anche mutevole a seconda del periodo storico e del contesto socio-politico in cui ci troviamo.
Per ciò che concerne, invece, gli strumenti elaborati dalla Comunità internazionale, ricordiamo il ruolo centrale della Convenzione di Strasburgo del 27 Gennaio 1977, primo approccio globale al problema. Già diversi anni prima, per la verità, gli Stati avevano iniziato la loro cooperazione in materia, ma, come vedremo meglio in seguito, nella maggior parte dei casi si trattò di convenzioni monografiche, occupandosi ciascuna di una singola fattispecie di reato e che, dunque, affrontarono la questione in modo settoriale ed inadeguato.
In epoca più recente sarà poi interessante analizzare la posizione e il ruolo dell'Unione Europea, concentrando in particolare l'attenzione sugli atti del parlamento e del consiglio relativi al problema del terrorismo, nonché sulle ultime iniziative elaborate, a questo riguardo, dal Consiglio d'Europa e dalle Nazioni Unite.
Il terrorismo costituisce un fenomeno estremamente complesso, da anni oggetto di analisi dibattiti dottrinali e congressi, ma del quale non è stata ancora elaborata una definizione soddisfacente e universalmente accettabile. Le difficoltà nascono principalmente dal fatto che le attività criminose in cui esso può concretarsi e le finalità cui può tendere sono molteplici ed eterogenee, per cui non è agevole individuarne gli elementi essenziali. Inoltre, i pur numerosi testi normativi che vi si riferiscono, non ci offrono un valido aiuto al riguardo, in quanto, o definiscono il fenomeno in termini tautologici, ed estremamente generici, o non lo definiscono affatto- atteggiamento, quest'ultimo che, se da un lato può essere vantaggioso, considerata l'estrema variabilità del fenomeno, di per sé difficilmente inquadrabile in una rigida e necessariamente restrittiva disposizione di legge, dall'altro e inevitabilmente, è fonte di numerose incertezze.
Tenteremo, dunque, in questo primo capitolo, di ripercorrere l'evolversi del concetto di terrorismo, che procede parallelamente all'insuccesso delle organizzazioni nazionali ed internazionali nell'offrire validi strumenti preventivi e repressivi.[1] Le manifestazioni terroristiche, infatti, spesso non esauriscono la loro portata all'interno di un unico ordinamento statuale, ma assumono rilevanza internazionale, ciò che può dipendere o da fattori meramente eventuali- quali la fuga all'estero del reo-, o dal compimento di attività intrinsecamente dotate di carattere internazionale- pensiamo al sequestro di cittadini stranieri o al dirottamento di navi[2]. Tuttavia, prima di addentrarci in questa ulteriore, complessa questione, - quando e in che modo il terrorismo assume rilevanza internazionale -, è d'uopo chiarirne un'altra: quali sono, cioè, i fattori che influiscono sul reato conferendogli natura terroristica.
Due appaiono, anzitutto, gli elementi costantemente presenti nel terrorismo: la politicità del fenomeno e il ricorso sistematico alla violenza organizzata.
Il terrorismo è, dunque e in primo luogo, un fatto politico, alla base del quale vi è sempre una motivazione di carattere ideologico.
Esso si caratterizza, inoltre, per una condotta particolarmente efferata, tale da indurre in uno stato di panico e di disarticolazione l'intero corpo sociale, creando al tempo stesso una notevole sfiducia verso le istituzioni, le quali nella maggior parte dei casi, si trovano impreparate ad affrontare il fenomeno.
Il terrorismo può, dunque, essere definito come un metodo di lotta politica fondato sul sistematico ricorso alla violenza[3], con particolari connotazioni oggettive e soggettive[4]. Dal primo punto di vista esso si distingue per la modalità della condotta, la qualità della persona offesa l'entità del danno e per il suo perdurante effetto nell'ambito dell'assetto sociale. Esso è, infatti, caratterizzato dalla capacità di colpire chiunque appartenga ad una data categoria sociale ed in qualunque momento, secondo imprevedibili logiche di clandestinità e segretezza[5]. Dal punto di vista soggettivo, invece, si contraddistingue per la motivazione ideologica che lo sorregge.
Alla base, dunque, vi è non tanto la politica, quanto l'ideologia, potendosi avere manifestazioni terroristiche che non si inseriscono in alcuna strategia politica, ma mai prive di finalità ideologiche[6].
Per quanto poi, più specificatamente, riguarda la condotta, si potrebbe obiettare che l'efferatezza e l'uso di tecniche particolarmente cruente possono essere presenti in qualunque altro tipo di reato, non necessariamente di stampo terroristico. Tali elementi, tuttavia, assumono in quest'ultimo caso una connotazione particolare, trattandosi spesso di manifestazioni simboliche, quasi fini a se stesse, o comunque realizzate più per impressionare l'opinione pubblica, che per ottenere risultati concreti. Di qui l'importanza dell'uso della stampa e dei mezzi di comunicazione di massa. I terroristi, infatti, fin dall'inizio, si prefiggono di ottenere la massima risonanza possibile delle loro gesta, dando così adito a quella che è stata definita l'eterogenesi dei fini, per cui l'atto è compiuto non tanto per quello che realizza in sé, quanto perché la stampa ne parli ed esso si trasformi in un detonatore propagandistico dell'ideologia[7] [8].
Abbiamo così individuato un altro elemento che contribuisce a distinguere il terrorista dal delinquente comune. Quest'ultimo, infatti, solitamente non ha alcun interesse a rendere partecipe l'opinione pubblica del proprio atto, al contrario del primo per cui la pubblicizzazione delle azioni compiute ha importanza determinante. In mancanza di ciò, l'atto rimarrebbe totalmente sterile[9].
Fin qui abbiamo considerato il terrorismo commesso da singoli individui o da gruppi, ma non dobbiamo dimenticare che ne esiste anche un altro tipo: il terrorismo di stato, cioè un regime di terrore istituito da un determinato governo. Più in particolare, noi possiamo distinguere tre tipi di terrorismo di stato: un primo, governativo, si verifica quando uno stato usa metodi terroristici contro la popolazione per mantenere il potere o instaurare una dittatura. Un secondo, esterno, consiste nell'attuare rappresaglie ad azioni contrarie a leggi internazionali contro un altro stato per ritorsione ad azioni terroristiche che là sono state preparate. Una terza forma, più sottile, si esprime, infine, in complicità, da parte di alcuni governi nei confronti di atti terroristici[10].
Siamo così entrati nell'ambito di un'altra, complessa problematica, quella concernente le classificazioni del terrorismo elaborate dalla dottrina. In particolare, Sottile[11] ha inquadrato il fenomeno entro tre diverse categorie: dal punto di vista soggettivo egli distingue il terrorismo di diritto comune- atti in cui il metodo dell'esecuzione è il terrore, ma il cui movente non è politico o sociale -, il terrorismo sociale - che mira alla realizzazione di un'ideologia per l'organizzazione di una collettività o di un Paese -, e il terrorismo politico - in cui il movente e lo scopo sono di ordine politico, in quanto l'azione è diretta contro lo stato e i suoi organi.
Dal punto di vista esecutivo si distingue, invece il terrorismo diretto, che si verifica quando l'azione mira direttamente allo scopo, e indiretto, nel quale rientrano, ad esempio, le facilitazioni concesse al terrorista per raggiungere il luogo dell'attentato.
Infine, è necessario tenere presente che il terrorismo non deve essere isolato dal contesto in cui è commesso, in particolare a seconda che ci si trovi in tempo di pace o di guerra. Di qui la distinzione tra terrorismo assoluto e relativo: nel primo caso si tratta di violazioni gravi dei diritti umani, come tali interdetti in entrambe i casi. Nel secondo caso si tratta invece di atti che rientrano nei normali costumi di guerra, dunque vietati solo in tempo di pace[12].
Quest'ultima distinzione ci conduce ad un'ulteriore considerazione: il terrorismo non va confuso con la guerriglia. Si tratta, com'è intuitivo, di due fenomeni affini, spesso collegati, ma che occorre tenere ben distinti. In primo luogo il terrorismo non si uniforma ai costumi di guerra, potendo essere perpetrato anche da singoli individui o piccoli gruppi carenti di adeguata organizzazione. In ogni caso, anche quando, in ambito terroristico, si parla di organizzazione, è ovvio che questa, per le sue già accennate caratteristiche di clandestinità e di segretezza, non può essere equiparata a quella presente in una guerra classica. Il terrorismo può, comunque, costituire la fase iniziale di una lotta armata, e trasformarsi, solo in un secondo momento, in guerriglia.
Confusioni tra i due termini, tuttavia ve ne sono state e ve ne saranno, con tutta probabilità, anche in futuro, ciò che dipende, in larga misura, dall'uso improprio che dei due termini viene fatto dai mass-media. In particolare, se, come spesso avviene, noi indichiamo con il termine terrorismo tutte le attività politiche che fanno ricorso a metodi estremamente violenti, esso cessa di essere un utile strumento di analisi, diventando piuttosto, a causa del suo forte impatto emotivo, un abile strumento di manipolazione dell'opinione pubblica[13].
Siamo così giunti alla seconda questione da affrontare in questo primo capitolo: chiarire quando e in che modo un atto terroristico assume rilevanza internazionale.
Il terrorismo internazionale è, generalmente, un reato di tipo politico, e, come tale, è considerato un illecito sui generis, cioè un'infrazione di tipo speciale. Esso si verifica quando lo scopo, i mezzi, il luogo, l'autore, la vittima, la preparazione, la consumazione e gli effetti dell'azione riguardano Paesi differenti[14].
E' soprattutto a partire dagli anni '70 che si è verificato un incremento di attività terroristiche di carattere internazionale. Accanto a quelle tradizionali - attentati contro pubblici edifici o alla vita di persone politiche -, solo eventualmente dotate di rilevanza internazionale, in ragione della fuga all'estero del reo o della diversa cittadinanza tra soggetto attivo e passivo, si sono vieppiù diffuse nuove forme di terrorismo, dotate di un intrinseco rilievo internazionale. Pensiamo, in particolare, al dirottamento di aeromobili o di navi, o ancora, al sequestro di agenti diplomatici. In tutti questi casi risultano lesi non solo gli interessi degli stati concretamente colpiti, quali lo stato dell'autore dell'aggressione o dei membri dell'equipaggio, ad esempio, ma gli interessi dell'intera Comunità internazionale alla sicurezza del trasporto aereo e marittimo e al buon funzionamento delle relazioni diplomatiche[15]. Si possono così individuare due distinti gruppi di fattispecie costituenti il terrorismo internazionale. Il primo comprende in pratica tutti o quasi i reati previsti dal nostro codice penale i quali, ricorrendone le condizioni, possono assumere rilevanza internazionale, mentre in caso contrario, e normalmente, esauriscono la loro portata a livello nazionale. Il secondo comprende invece reati che, per le loro caratteristiche intrinseche, assai di rado rimangono confinati all'interno di un unico stato, coinvolgendo più spesso la Comunità internazionale nel suo complesso.
Note al I CAPITOLO
[1] PISAPIA, Terrorismo: delitto politico odelitto comune?, in Giust. Pen. 1975 p. 258 ss.
[2] PANZERA, voce Terrorismo, (dir.int), in Enc. Dir. vol. XLIV, p 370 ss..
[3] SPOLITI, Spunti sulla figura del delitto terroristico in Giust. Pen. 1980 p 310 ss.
[4] RONCO, voce Terrorismo in Nov.Dig.It. p 752 ss.
[5] BOUTHOUL, La guerra, tr. it , Roma, 1975 Appendice terza: Il terrorismo, p. 173
[6] RONCO,op. cit p. 754 ss.
[7] FERRI, Il silenzio-stampa nei rapimenti e sulle operazioni terroristiche in Giust. Pen. 1979 p 502 ss.
[8] Sul ruolo dei mass-media per il terrorismo cfr. anche DE NIGRIS SINISCALCHI, Mass-media e terrorismo: problemi giuridici in Riv Pol. 1979 p 455 ss.
[9] PISAPIA, op. cit. p.263
[10] PISAPIA, op. cit.p. 261 ss.
[11] SOTTILE, Le terrorisme international, in Recueil des cours de l'Acadèmie de droit international de la Haye,1938 III pp 87 ss
[12] DAVID, Le terrorisme en droit international (Definition incrimination repression) in Reflexion sur la definition et la repression du terrorisme Actes du colloque de l'Universite Libre de Bruxelles,1974 p. 105 ss.
[13] JOXE IL terrorismo, concetto buono per ogni occasione Le Monde Diplomatique Aprile 1996
[14] PISAPIA, op.cit .p. 261 ss.
[15] PANZERA, op.cit.p. 371 ss
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