Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2018/C-122-18.htm
Timestamp: 2019-01-17 13:09:40+00:00

Document:
C-122-18
Sentencia C-122/18
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de la prevista por el artículo transitorio 10 de la Constitución Política, profiere la siguiente
1. El 31 de octubre de 2017, el ciudadano Carlos Felipe Rojas Flórez presentó acción pública de inconstitucionalidad en contra de la expresión “y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente”, contenida en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”[1].
2. Mediante el auto de 12 de diciembre de 2017, el magistrado ponente resolvió admitir la demanda de la referencia[2]. Así mismo, ordenó la suspensión de los términos procesales, según lo dispuesto por el auto 305 de 2017. El 31 de julio de 2018, mediante el auto 484 de 2018, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió levantar la suspensión de los términos procesales en el presente asunto[3]. En consecuencia, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación y fijar en lista el proceso, a fin de permitir a los ciudadanos participar en el proceso.
3. A continuación se transcribe y subraya la disposición demandada:
4. El demandante señaló que la expresión “y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente”, contenida en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, vulnera el artículo 86 de la Constitución Política, según el cual “[e]n ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución”. En su criterio, la impugnación debe “ser tenida en cuenta como una solicitud que se hace al juez [para] que se continúe con el proceso de tutela en una segunda instancia, regularmente con el fin, en el caso del accionante, de que se amparen sus derechos fundamentales o se amplíe la protección de los mismos, frente al fallo de primera instancia”. En esta medida, dado que la Corte Constitucional resolvió que el término de 10 días, previsto para resolver las acciones de tutela, debía aplicar incluso a “los incidentes de desacato que se presentan dentro de los procesos de tutela, de manera similar, por analogía y aplicación directa de la Constitución, debe la Corte proceder en la presente demanda”. Esto, toda vez que “en ningún caso debe excederse tal término cuando se trata de procesos de tutela, debido a la naturaleza inmediata, especial y preferente”. Así, habida consideración de que el aparte normativo acusado dispone “un término de veinte (20) días para la resolución de la impugnación”, a su juicio, este incurre en una “una violación directa” de la norma constitucional.
5. Así mismo, el demandante advirtió que el término previsto por la norma es irrazonable. En su concepto, “al fijarse el término de diez días en la Constitución, el Constituyente limitó la autonomía legislativa del legislador a lo dispuesto expresamente por el texto constitucional”. Por lo tanto, “no es posible interpretar que la Constitución del 91 le dio al legislador o al Presidente la autoridad arbitraria de disponer de cualquier término para la resolución de las acciones de tutela” o que el término dispuesto por la Constitución aplica “solamente para el trámite procesal de primera instancia, pues el procedimiento sigue teniendo una naturaleza distinta a los demás en cada una de sus dos instancias”.
6. En consecuencia, solicitó que la Corte Constitucional (i) declare la inexequibilidad de la disposición demandada y (ii) “exhorte al Congreso de la República a que legisle sobre el término de la impugnación de los procesos de tutela, respetando el término establecido en el artículo 86 de la Constitución”.
7. Durante el trámite del presente asunto se recibieron 9 escritos de intervención[4]. Todos los intervinientes solicitaron la declaratoria de exequibilidad de la expresión demandada. Como fundamento de su solicitud, expusieron los siguientes 5 argumentos:
7.1. La impugnación no es una nueva solicitud de tutela. Los intervinientes señalaron que no es posible equiparar los términos “‘resolución’ con ‘impugnación’”. Esta es, a su juicio, una lectura “literal y rígida del inciso cuarto del artículo 86 de la Constitución”. En su concepto, admitir, como lo sugiere el demandante, que el término de 10 días para “resolver” la acción de tutela abarca todas las demás etapas procesales, entre ellas, la impugnación, “podría conducir a alegar también que el plazo de diez días regiría para la Corte Constitucional en las decisiones sobre los fallos de tutela que someta a su revisión. Pero admitir esto conduciría a un desconocimiento del sentido otorgado por la Constitución Política de 1991 y por el Decreto 2591 de 1991 a la figura de la revisión por parte de la Corte Constitucional”. Así, concluyeron que la expresión “‘solicitud de tutela y su resolución’ debe entenderse del modo que lo hizo el legislador, como la primera instancia del proceso de tutela’”.
7.2. Existe una amplia libertad de configuración del legislador para fijar el término para resolver la impugnación. Los intervinientes indicaron que, en virtud de la libertad de configuración, el legislador “tiene facultad para fijar las etapas de los diferentes procesos y establecer los términos y las formalidades que deben cumplir”. Por esta razón, en su concepto, el artículo transitorio 5 de la Constitución revistió al Presidente de la República de “facultades extraordinarias para (…) reglamentar el derecho de tutela”. En este orden de ideas, a su juicio, en atención a que la Carta no dispuso un término máximo para resolver la impugnación, y en virtud de la libertad de configuración normativa, “la competencia para la fijación de este término (…) radicaba en el Presidente”. Por estas razones, consideraron que el aparte normativo acusado “no contradice la Constitución, sino que, por el contrario, desarrolla y cumple la tarea comprendida en el artículo transitorio 5”.
7.3. El término previsto por la norma es razonable, por cuanto no desconoce la naturaleza preferente y sumaria de la acción de tutela. Los intervinientes manifestaron que la acción de tutela “fue concebida como un mecanismo ágil y eficiente para la protección de los derechos fundamentales (…). De manera que los términos establecidos buscan que se brinde respuesta inmediata a los ciudadanos”. Al respecto, anotaron que la disposición demandada “no desconoce la naturaleza preferente y sumaria que le asiste a la acción de tutela como mecanismo constitucional”. Expusieron 2 argumentos que, a su juicio, permiten demostrar la conformidad de la norma con la disposición constitucional, a saber: (i) “las acciones de tutela, se solucionan de fondo en un término máximo de 10 días, en cuyo tiempo el juez de conocimiento emite un fallo, bien sea en favor del accionante, o en favor del sujeto accionado”; y (ii) el término que dispone para que se profiera fallo de segunda instancia es “igual de apremiante, al que el constituyente determinó en el artículo 86 de la Carta”.
7.4. El término previsto por la norma es proporcional, por cuanto no desconoce la protección inmediata de los derechos fundamentales. En efecto, el término de 20 días previsto por la norma para resolver la impugnación “no es óbice para darle cumplimiento inmediato al fallo” y, por ende, para la protección inmediata de los derechos. Esto, toda vez que la impugnación (i) se concede en efecto devolutivo, por lo cual “no es posible suspender los efectos del fallo hasta tanto decida el ad quem o la misma Corte en la eventual revisión”; y, en todo caso, (ii) el juez de primera instancia mantiene la competencia para verificar el cumplimiento de la sentencia. En tales términos, los intervinientes precisaron que este término “puede tenerse como compatible con el principio de inmediatez previsto en la Constitución, para la protección efectiva de los derechos fundamentales”.
7.5. Además, la razonabilidad y proporcionalidad del término de 20 días para la adopción del fallo de segunda instancia se explica habida cuenta de la naturaleza de esta decisión. En este sentido, señalaron que, en la segunda instancia, el ad quem “debe adoptar una decisión definitiva sobre la cual no proceden recursos ordinarios, pese a que eventualmente la sentencia pueda ser objeto de revisión por parte de la Corte Constitucional” y, por lo tanto, se justifica que disponga de “un término más amplio en comparación con el término que tuvo el juzgador de primer grado, asegurando de esta manera, un nuevo examen más detallado y meticuloso acerca de la conculcación de derechos fundamentales”.
8. El 8 de octubre de 2018, el Procurador General de la Nación rindió concepto en relación con el presente asunto[5]. El Procurador solicitó que se declare la exequibilidad del aparte normativo acusado con base en los siguientes 4 argumentos, a saber: (i) la expresión “‘solicitud’ se refiere a la invocación inicial ante el juez de tutela de una medida de protección de derechos (…), y no se extiende, como lo estima el demandante, al trámite de la impugnación”; (ii) el artículo transitorio 5 de la Constitución “reconoció necesariamente la potestad de configuración normativa al Presidente de la República para diseñar el procedimiento de este mecanismo especial”; (iii) la Constitución no previó un término específico para resolver la impugnación en los procesos de tutela; y, en todo caso, (iv) “la norma acusada no desdibuja el diseño constitucional de una garantía caracterizada por el principio de inmediatez”, por cuanto (a) la impugnación se concede en el efecto devolutivo y (b) el fallo es de inmediato cumplimiento.
9. Le corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional resolver el siguiente problema jurídico: ¿la expresión “y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente”, contenida en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, vulnera el artículo 86 de la Constitución, al disponer un término superior a 10 días para resolver la impugnación en los procesos de tutela?
10. La Corte Constitucional considera que la expresión demandada es exequible. Dicho aparte normativo no desconoce el artículo 86 de la Constitución Política, por cuanto el término de 20 días previsto para proferir el fallo de segunda instancia (a) no es óbice para que las solicitudes de tutela se resuelvan en 10 días y (b) es, en todo caso, razonable y proporcional.
11. De un lado, el artículo 86 de la Constitución Política dispone que “en ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución”. Por su parte, el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991 prevé que “dentro de los diez días siguientes a la presentación de la solicitud el juez dictará fallo”, el cual, si bien es susceptible del recurso de impugnación, es de “cumplimiento inmediato”, según el artículo 31 ibídem. En tales términos, para la Sala resulta claro que el aparte demandado, al prever el término de 20 días para que se profiera el fallo de segunda instancia en los procesos de tutela, no impide que las solicitudes de tutela se resuelvan en 10 días y que las sentencias impugnadas se cumplan inmediatamente, por lo tanto, no desconoce el artículo 86 de la Constitución Política.
12. De otro lado, lo cierto es que la expresión normativa “y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente”, prevista por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, resulta razonable y proporcional. La razonabilidad y la proporcionalidad de dicho término se fundan en (i) la competencia del legislador para regular la acción de tutela, (ii) las finalidades constitucionalmente legítimas que persigue dicho término y su idoneidad y, además, (iii) en que dicho término no menoscaba la protección inmediata de los derechos fundamentales.
13. Primero, el legislador tiene la competencia para definir las reglas procesales de la acción de tutela. En virtud del artículo 152.1 de la Constitución Política[6], el legislador “regulará (…) [d]erechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección”. En consecuencia, “le corresponde evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que integran cada proceso judicial”[7]. Así mismo, con fundamento en lo previsto por el artículo transitorio 5.b de la Constitución Política[8], esta amplia libertad de configuración del legislador se extiende al diseño de las reglas procesales de la acción de tutela. Sin embargo, “ese margen, aunque amplio, no es absoluto”[9]. La acción de tutela fue diseñada como “un instrumento apto para obtener la ‘protección inmediata’ de los derechos fundamentales, en un proceso ‘preferente y sumario’”[10]. Esta naturaleza preferente y sumaria impide al legislador diseñar reglas procesales que “alteren el carácter preferente de los procesos constitucionales”[11] o desconozcan “el derecho a obtener del juez de tutela decisiones que ofrezcan ‘protección inmediata’ a los derechos fundamentales”[12].
14. En esta medida, en lo que se refiere al diseño de los medios de impugnación, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que el legislador “debe abstenerse de crear instrumentos de impugnación que impacten la celeridad del amparo susceptible de alcanzarse en un proceso de tutela, por la vía de posponer la protección oportuna de los derechos (…) [y] de rodear los procesos (…) con regulaciones que dificulten irrazonablemente el acceso a la justicia, o que interfieran en el derecho a una administración de justicia efectiva”[13]. De esta manera, es claro que el legislador, en el marco de su amplia libertad de configuración, debe regular los medios de impugnación “conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la definición de las normas”[14].
15. En tales términos, la Sala advierte que el Presidente de la República contaba con la facultad de fijar el término para resolver la impugnación en los procesos de tutela, tal como lo hizo en la norma demandada. Esto es así, en atención a que (i) el artículo 86 de la Constitución Política no dispuso el término para el trámite de la impugnación y (ii) el legislador tiene la competencia para definir el procedimiento de la acción de tutela, según lo previsto por los artículos 152.1 y transitorio 5.b de la Constitución Política.
16. Segundo, el término de 20 días previsto por el aparate normativo acusado para resolver la impugnación persigue finalidades constitucionalmente legítimas y es una medida idónea para alcanzarlas. La Sala advierte que disponer un término de 20 días para resolver la impugnación es adecuado, en tanto es expedito, célere y ágil, para asegurar las finalidades constitucionalmente legítimas que persigue el trámite de impugnación del fallo de tutela, tales como garantizar (i) el debido proceso en el trámite de segunda instancia[15] y (ii) la corrección de la decisión. La primera, relativa garantizar los derechos de defensa, contradicción y segunda instancia, de las partes en la acción de tutela, esto es, que tengan la oportunidad de aportar pruebas y controvertirlas, así como de recurrir la decisión del juez de primera instancia. La segunda, que la decisión de segunda instancia se profiera tras recaudarse y valorarse los elementos necesarios que le permitan llegar al convencimiento respecto de la situación litigiosa, para lo cual el ad quem “puede de oficio solicitar informes, ordenar la práctica de pruebas, cotejar el acervo probatorio con la demanda y el fallo del a-quo, en fin desplegar todas las actuaciones necesarias”[16], según lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991[17]. Justamente la actividad probatoria en el trámite de la impugnación del fallo de primera instancia fortalece la certeza de las premisas empíricas del caso y, por lo tanto, contribuye a la corrección de la decisión[18].
17. Estas finalidades devienen, además de legítimas, imperiosas, habida cuenta de que la sentencia que resuelve la impugnación (i) finaliza el trámite de instancias dentro de los procesos de tutela, (ii) no es susceptible de recursos judiciales y, en todo caso, (iii) la revisión por parte de la Corte Constitucional es eventual y no obligatoria.
18. Finalmente, el término de 20 días previsto por el aparate normativo acusado para resolver la impugnación no menoscaba la protección inmediata de los derechos fundamentales. La Corte advierte que el término previsto por la disposición acusada no afecta en modo alguno la celeridad del amparo ni la protección inmediata de los derechos fundamentales. Esto es así, por cuanto (i) la decisión de primera instancia, que se profiere “dentro de los diez días siguientes a la presentación de la solicitud”, es de inmediato cumplimiento y (ii) la impugnación, de presentarse y tramitarse, se concede en el efecto devolutivo.
18.1. La decisión que se profiere en primera instancia es de inmediato cumplimiento. Como se señaló en el párr. 10, en atención a lo dispuesto por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la impugnación deberá presentarse dentro de los 3 días siguientes a la notificación del fallo, “sin perjuicio de su cumplimiento inmediato”. Esto significa que, a pesar de la impugnación, las decisiones de primera instancia son de obligatorio e inmediato cumplimiento[19], por lo que “proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora”[20]. Es más, el accionante puede solicitar ante el juez de primera instancia el cumplimiento o el desacato, a fin de asegurar las “garantías conferidas a los ciudadanos en sede de tutela”[21].
18.2. La impugnación se concede en el efecto devolutivo. La jurisprudencia constitucional ha señalado de manera uniforme que la impugnación debe concederse en el efecto devolutivo[22]. Por lo tanto, las órdenes impartidas por el juez de primera instancia son de obligatorio cumplimiento al margen de si se interpuso recurso de impugnación. Así, en nada afecta la garantía de la protección inmediata de los derechos fundamentales que la impugnación sea resuelta en un término de 20 días, por cuanto, mientras se resuelve la impugnación, “la providencia que pone fin al proceso produc[e] todos los efectos a los que está destinada”[23].
19. En este orden de ideas, la Corte considera que el término de 20 días para resolver la impugnación no afecta en modo alguno la protección inmediata de los derechos fundamentales ni la naturaleza preferente y sumaria de la acción de tutela y, a la vez, permite que se materialicen los derechos al debido proceso, de defensa, de contradicción y el principio de doble instancia. Tal como se señaló en el párr. 10, materialmente el término de 10 días previsto por la Constitución sí se cumple y, en todo caso, la impugnación no sacrifica la protección inmediata de los derechos fundamentales, habida consideración de que se trata de un término expedito, célere y ágil que no impide el cumplimiento inmediato del fallo de primera instancia.
20. Además, con base en las anteriores razones, la Corte constata la irrazonabilidad de la pretensión del demandante, relativa a que la Corte fije el término de 10 días para resolver la impugnación, tal como lo hizo en relación con el incidente de desacato mediante la sentencia C-367 de 2014. En esa oportunidad, dado que el desacato guarda relación con la “eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por los tutelantes”[24], y que el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 no previó un término para resolver el incidente, la Corte concluyó que dicha omisión afectaba la garantía de protección inmediata de los derechos fundamentales, y, por lo tanto, determinó que este trámite se adelantara en un término no superior a 10 días. Por el contrario, el aparte normativo sub examine sí previó un término preciso para resolver la impugnación en los procesos de tutela, el cual, como se analizó, no desconoce la naturaleza preferente y sumaria del proceso de la acción de tutela ni menoscaba la protección inmediata de los derechos fundamentales.
21. Con base en las anteriores consideraciones, la expresión “y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente”, contenida en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, no vulnera el artículo 86 de la Constitución. Por lo tanto, la Corte Constitucional declarará su exequibilidad.
Declarar EXEQUIBLE la expresión “y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente”, contenida en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
[1] Fls. 1-9.
[2] Fls. 29-32.
[3] Fls. 105-106.
[4] Se presentaron las siguientes intervenciones: (i) Universidad de Manizales (fls. 55-56); (ii) Universidad Externado de Colombia (fls. 60-65); (iii) Instituto Colombiano de Derecho Procesal (fls. 66-69); (iv) Universidad Sergio Arboleda (fls. 70-77); (v) Universidad de Cartagena (fls. 78-81); (vi) Universidad de La Sabana (fls. 83-86); (vii) Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia –UPTC– (fls. 95-98); (viii) Defensoría del Pueblo (fls. 100-104); y (ix) Ministerio de Justicia y del Derecho (fls. 134-142).
[5] Fls. 144-150.
[6] Constitución Política, artículo 152.1: “Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: (…) a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección”.
[7] Sentencia C-738 de 2006.
[8] Constitución Política, artículo transitorio 5: Revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para: (…) b. Reglamentar el derecho de tutela”. Cfr. Sentencia C-284 de 2014.
[9] Sentencia C-284 de 2014.
[10] Sentencia C-284 de 2014. Cfr. Sentencias T-939 de 2005, T-162 de 1997, C-018 de 1993, y los autos 287 de 2010, 089 de 2010 y 270 de 2002.
[11] Sentencia C-284 de 2014. Cfr. Sentencias C-886 de 2004, C-215 de 1999 y C-155A de 1993.
[12] Sentencia C-284 de 2014. Cfr. Sentencia C-155A de 1993.
[13] Sentencia C-284 de 2014. Cfr. Sentencias C-713 de 2008 y C-788 de 2002 y C-736 de 2002.
[14] Sentencia C-227 de 2009. Cfr. Sentencias C-091 de 2017, C-496 de 2015, C-738 de 2006, C-670 de 2004, C-736 de 2002, C-642 de 2002, C-1104 de 2001, entre otras.
[15] Cfr. Sentencia T-661 de 2014.
[16] Sentencia T-512 de 2011.
[17] El juez de segunda instancia “podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas”.
[18] Cfr. Auto 096 de 1996: ““El trámite propio de la acción de tutela es breve, sumario e informal, pero ello no autoriza al fallador para adoptar su decisión sin recaudar el material probatorio que sirva de sustento a su criterio sobre los hechos deducidos y a la valoración que de ellos se haga. Si bien es cierto, se indica que el juez “tan pronto llegue al convencimiento respecto de la situación litigiosa, podrá proferir el fallo, sin necesidad de practicar las pruebas solicitadas”, ello no significa que se pueda conceder o negar la protección pedida sin que medie prueba, por lo menos sumaria, de los hechos alegados o de aquellos que sean relevantes para fundar el fallo”.
[19] Cfr. Sentencias C-367 de 2014, T-939 de 2005, T-037 de 1997 T-315 de 1994 y T-577 de 1993.
[20] Decreto 2591 de 1991, artículo 27.
[21] Sentencia T-512 de 2011.
[22] Sentencias T-577 de 1993, T-068 de 1995, T-559 de 1995, T-162 de 1997 y Auto 132 de 2012.
[23] Sentencia C-367 de 2014.
[24] Sentencia C-367 de 2014.

References: artículo 32
 artículo 86
 artículo 32
 artículo 86
 resolución 
 resolución 
 artículo 86
 artículo 86
 artículo 86
 artículo 32
 artículo 86
 artículo 86
 artículo 86
 artículo 29
 artículo 31
 artículo 86
 artículo 32
 artículo 152
 artículo 86
 artículo 32
 artículo 31
 artículo 52
 artículo 32
 artículo 86
 artículo 32
 artículo 152
 artículo 27