Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2006-00262-de-diciembre-2-de-2010?documento=jurcol&contexto=jurcol_9686e930a3ffa0c8e0430a010151a0c8&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-22 09:00:49+00:00

Document:
﻿ Sentencia 2006-00262 de diciembre 2 de 2010
SENTENCIA 2006-00262 DE 02 DE DICIEMBRE DE 2010
CONTENIDO:HABILITACIÓN DE LAS EMPRESAS DE TRANSPORTE. EL SERVICIO DE TRANSPORTE PÚBLICO COLECTIVO DE PASAJEROS A NIVEL MUNICIPAL DEBERÁ PRESTARSE POR EMPRESAS DE TRANSPORTE LEGALMENTE CONSTITUIDAS, PREVIO CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS Y CONDICIONES LEGALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:PÉRDIDA DE LA FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO, TRANSPORTE DE PERSONAS, SERVICIO DE TRANSPORTE PÚBLICO, EMPRESA DE TRANSPORTE, DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Sentencia 2006-00262 de diciembre 2 de 2010
Rad.: 25000 2324 000 2006 00262 01
Actor: Cooperativa de Transportadores de Girardot Ltda. y otro
Demandado: Alcaldía de Girardot
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 30 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negó la objeción del dictamen por error grave propuesta por la parte actora, se declaró no probada la excepción de “carencia de legalidad de los actos administrativos demandados”, y se denegaron las pretensiones de la demanda.
EXTRACTOS: «V. El recurso de apelación
Al sustentar el recurso de apelación, la apoderada de la parte actora calificó de ambigua y contradictoria la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, aduciendo que en sus consideraciones se invoca la aplicación del Decreto 1558 de 1998, expresando luego que como la solicitud fue radicada en el año de 1993, no podía darse aplicación a ese decreto como tampoco al Decreto 170 de 2001.
Se cuestionó igualmente el argumento según el cual el otorgamiento de la habilitación era lo menos que podía hacer la administración para corregir su demora en resolver las solicitudes formuladas por la sociedad Rápido El Carmen Ltda.
Aparte de lo anterior, el recurrente recordó, que de acuerdo con los antecedentes de la actuación administrativa que obran en el proceso, la administración municipal, ya le había concedido a la empresa Rápido El Carmen Ltda. la licencia de funcionamiento para operar el servicio público de transporte público de pasajeros en Girardot, mediante Resolución 09 de 1995, por lo cual tenía la carga de solicitar la habilitación dentro del plazo de 18 meses, previo cumplimiento de los requisitos legales establecidos para tal efecto. No obstante lo anterior, lo cierto es que dicha empresa no allegó la documentación exigida en el término indicado, de conformidad con lo previsto en el Decreto 1558 de 1998, esto es, a más tardar el 5 de febrero de 2000, pues como se puede observar, apenas compareció ante las autoridades administrativas en agosto y septiembre de 2000, de lo cual se deduce la extemporaneidad de la solicitud.
Con la expedición del Decreto 170 de 2001, la empresa tuvo de nuevo la oportunidad de solicitar la habilitación, pues en su artículo 14 se dispuso que las empresas que contaran con licencia de funcionamiento estaban obligadas a presentar una nueva solicitud dentro del término contemplado en el artículo 64 ejusdem, so pena de no poder seguir prestando el servicio inicialmente autorizado. Según la preceptiva de este último decreto, el plazo dispuesto para la presentación de la petición de habilitación era de 12 meses, que expiró el día 6 de febrero de 2002. Además de ello, la empresa transportadora tampoco acreditó el cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 15 del Decreto 170 de 2001.
Finalmente y como elemento nuevo dentro de la discusión, el recurrente expresó que se había violado el derecho a la igualdad al establecerse “... una diferenciación o trato preferencial que no corresponde a un juicio de razonabilidad para eximir a Rápido El Carmen Ltda. de la obligación de solicitar la habilitación dentro de los plazos otorgados en los decretos 170 de 2001 y 1558 de 1998, con la presentación de todos los documentos exigidos” (fl. 26 de este cdno.).
VI. Intervención del tercero interesado
El apoderado de la sociedad Rápido El Carmen Ltda. descorrió el traslado del recurso de apelación, argumentando que declarada la nulidad de la Resolución 35 de 1994, la actuación iniciada en sede administrativa en el año 1993 quedó sin resolver, lo que equivale a decir que al no existir un acto administrativo definitivo, se infiere que la solicitud no había sido atendida aún. En tales circunstancias, correspondía al señor alcalde de Girardot resolver de fondo la petición impetrada por esa sociedad, lo que efectivamente hizo al expedir la Resolución 716 del 5 de septiembre de 2005, confirmada por la Resolución 831 del 8 de noviembre de esa misma anualidad. Reiteró igualmente que en su momento allegó la documentación que el ordenamiento jurídico le exigía con el fin de obtener la habilitación cuya legalidad se controvierte en este proceso.
Las cooperativas que fungen como demandantes reiteraron los mismos argumentos expuestos en la sustentación del recurso de apelación. El apoderado del municipio de Girardot, por su parte, solicitó la confirmación del fallo de primera instancia, reiterando los argumentos expuestos en esa decisión.
El procurador primero delegado ante esta corporación no rindió concepto en este proceso.
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes:
1. Delimitación del objeto de la alzada.
En aplicación de lo dispuesto por el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, la Sala se concentrará en el análisis de los argumentos expuestos por la parte recurrente, a efectos de determinar si la sentencia de primera instancia debe ser confirmada o revocada, decretando, en el segundo de los casos, la nulidad de los actos acusados y el correspondiente restablecimiento del derecho.
Pues bien, tal como quedó consignado en páginas precedentes, los cuestionamientos de la parte recurrente se refieren, en primer término, al desacierto en el que incurrió el a quo, al afirmar que el otorgamiento de la habilitación para prestar el servicio de transporte en el municipio de Girardot, era lo menos que podía hacer la administración para reparar su demora en resolver la petición formulada por la sociedad Rápido El Carmen Ltda.; en segundo lugar, a las contradicciones del tribunal de origen al desarrollar el punto relativo a la aplicabilidad de los decretos 1558 de 1998 y 170 de 2001; en tercer lugar, al hecho de que se haya pasado por alto que la solicitud de habilitación formulada por dicha sociedad se presentó de manera extemporánea y sin el lleno de las exigencias legales; en cuarto lugar, al asimilar la solicitud de constitución y licencia de funcionamiento radicada en el año 1993 a la solicitud de habilitación de que trata el Decreto 170 de 2001; en quinto lugar, al hecho de que el tribunal haya soslayado que la mencionada empresa transportadora contaba con la licencia que le fue conferida por la Resolución 009 de 1995, ratificada posteriormente por la 014 de 1998; y finalmente, al eximir sin fundamento jurídico alguno a la precitada sociedad transportadora del cumplimiento de los requisitos consagrados por el Decreto 170 de 2001.
En cuanto concierne a la alegada violación del derecho a la igualdad, la Sala se abstendrá de hacer un pronunciamiento de fondo, por considerar que se trata de un cargo nuevo que no fue planteado en la demanda. Es bien sabido que la interposición del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, no puede servir de pretexto para traer al debate nuevas acusaciones contra los actos administrativos demandados.
2. Análisis de los cuestionamientos formulados contra la sentencia de primera instancia.
Antes de abordar el análisis de los cuestionamientos planteados en el recurso de alzada, es oportuno transcribir las disposiciones que la parte actora señaló como violadas, esto es, los artículos 209 de la Constitución Política, 3º del Código Contencioso Administrativo, 64 y 14 del Decreto 170 de 2001, y 86 del Decreto 1558 de 1998, y adicionalmente, otras disposiciones conexas y complementarias relativas a la habilitación de las empresas de transporte. De igual modo, se impone precisar los hechos que se demostraron en el curso del proceso. En cuanto a lo primero, las normas considerar son del siguiente tenor:
Constitución Política. Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Código Contencioso Administrativo. Artículo 3º. Principios orientadores. Las actuaciones administrativas se desarrollarán con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción y, en general, conforme a las normas de esta parte primera.
En virtud del principio de imparcialidad las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin ningún género de discriminación; por consiguiente, deberán darles igualdad de tratamiento, respetando el orden en que actúen ante ellos (sic).
Decreto 170 de 2001 “Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros”.
10. Estados financieros básicos certificados de los dos últimos años con sus respectivas notas. Las empresas nuevas solo requerirán el balance general inicial.
4 - 9 pasajeros
10 - 19 pasajeros
14. Duplicado a carbón de la consignación a favor de la autoridad de transporte competente por el pago de los derechos que se causen debidamente registrados por la entidad recaudora (sic).
ART. 64.—Transición. Las empresas que cuenten con licencia de funcionamiento vigente, tendrán 12 meses, contados a partir de la publicación del presente decreto para acreditar los requisitos exigidos para la habilitación.
ART. 65.—Empresas habilitadas. Las empresas que obtuvieron habilitación en vigencia de los decretos 091 y 1558 de 1998, la mantendrán de manera indefinida, debiendo solamente ajustar el capital pagado o patrimonio líquido conforme a lo dispuesto en el artículo 14 numeral 12 del presente decreto.
PAR.—Las empresas que hayan radicado su solicitud de habilitación en vigencia de los decretos 091 y 1558 de 1998 y que a la fecha de la publicación de este decreto no hayan obtenido pronunciamiento expreso de la autoridad de transporte competente, podrán acogerse a las nuevas condiciones estipuladas en la presente disposición.
ART. 67.—Vigencia. El presente decreto rige a partir de su publicación(5) y deroga en su totalidad el Decreto 1558 de 1998 y demás disposiciones que sean contrarias.
Decreto 1558 de 1998, “Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre colectivo metropolitano, distrital y/o municipal de pasajeros”(6).
Las empresas en funcionamiento mantendrán sus derechos administrativos en lo que se refiere a rutas, horarios y frecuencias previamente otorgadas, siempre que se encuentren cumpliendo con las condiciones de prestación de servicio exigidas y autorizadas.
PAR.—Entiéndese por empresas nuevas aquellas cuya solicitud de habilitación para entrar a prestar el servicio por primera vez, se presenta con posterioridad a la promulgación del Decreto 91 de 1998.
1. Número de afiliación de la empresa a la administradora de riesgos profesionales (ARP), empresa promotora de salud (EPS) y fondo de pensiones y cesantías, de conformidad con las normas legales vigentes.
1. Presentar estructura organizacional de la empresa relacionando la preparación especializada y/o la experiencia laboral del personal administrativo profesional, técnico y tecnológico contratado por la empresa.
4. Demostrar que la empresa cuenta con el 3% de capacidad transportadora mínima de propiedad de la misma, incluyéndose dentro de este los vehículos que estén bajo arrendamiento financiero. En ningún caso podrá ser inferior a un (1) vehículo.
Si la capacidad transportadora autorizada a la empresa se encuentra utilizada a su máximo solamente será exigible el cumplimiento de porcentaje de propiedad de la misma, cuando a la empresa le autoricen nuevos servicios.
PAR.— Las empresas nuevas podrán acreditarán (sic) el requisito señalado en el numeral 5º de este artículo, en un término de tres (3) meses, contados a partir de la ejecutoria de la resolución que habilita la empresa y autoriza los servicios correspondientes.
Con el fin de verificar su cumplimiento, debe adjuntar con (sic) los siguientes documentos:
Para distritos o municipios de más de 1.800.000 habitantes = 1200 smmlv.
Para distritos o municipios entre 900.001 y 1.800.000 habitantes = 900 smmlv.
Para distritos o municipios entre 400.001 y 900.000 habitantes = 700 smmlv.
Para distritos o municipios entre 100.001 y 400.000 habitantes = 500 smmlv.
Para distritos o municipios de menos de 100.001 habitantes = 300 smmlv.
ART. 86.—Las empresas que a la fecha de entrar en vigencia del presente decreto tengan licencia de funcionamiento para prestar el servicio público de transporte contarán con 18 meses para acogerse a esta reglamentación.
Como bien se puede observar, tanto en el Decreto 1558 de 1998 como en el Decreto 170 de 2001, proferidos ambos por el Presidente de la República en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Carta, la Ley 336 de 1996 y la Ley 105 de 1993, se establece de manera expresa que el servicio de transporte público colectivo de pasajeros a nivel municipal deberá prestarse por empresas de transporte legalmente constituidas y debidamente habilitadas, previo el cumplimiento de una serie de requisitos y condiciones en materia de organización y seguridad, y de ciertas exigencias en el campo técnico y financiero establecidas en sus normas.
El primero de los decretos en cita derogó en lo pertinente los decretos 1787 de 1990, 555 de 1991, 439 de 1992, 091 de 1998 y 388 de 1998 y la Resolución 1228 de 1991, que conformaban el marco regulatorio de esta modalidad de transporte, siendo subrogado posteriormente por las normas del Decreto 170 de 2001.
El Decreto 1558 de 1998 consagró un régimen de transición en virtud del cual, las empresas de transporte público terrestre de pasajeros que a la fecha de entrar en vigencia dicho decreto (ago. 6/98), estuvieren amparadas por una licencia de funcionamiento, “contarán con 18 meses para acogerse a esta reglamentación” y dispuso igualmente que tanto las actuaciones administrativas iniciadas antes de esa fecha, como los términos que hubieren empezado a correr y los recursos interpuestos, “continuarán su trámite y se regirán por las disposiciones vigentes en el momento de su radicación”.
Algo parecido consagró el Decreto 170 de 2001, en cuyas normas se concedió un plazo de 12 meses a las empresas que contaran con licencia de funcionamiento vigente, contados a partir de la publicación de ese acto administrativo, es decir desde el día 5 de febrero de 2001, para que acreditaran el cumplimiento de los requisitos exigidos para obtener la respectiva habilitación. Respecto de las empresas que obtuvieron la habilitación en vigencia de los decretos 091 y 1558 de 1998, el decreto, si bien les otorgó el derecho de mantenerla de manera indefinida, les impuso el deber de ajustar el capital pagado o patrimonio líquido de acuerdo con lo preceptuado en sus normas. En lo que concierne a las actuaciones administrativas ya iniciadas, los términos que hubieren empezado a correr y los recursos interpuestos, “continuarán tramitándose de conformidad con la norma vigente en el momento de su radicación”. Con todo, el parágrafo del artículo 66 fue claro en señalar que las empresas que habiendo radicado su solicitud de habilitación en vigencia de los decretos 091 y 1558 de 1998 y que al 5 de febrero de 2001 no hubiesen obtenido pronunciamiento expreso de la autoridad de transporte competente, “podrán acogerse a las nuevas condiciones estipuladas en la presente disposición”. Como se puede observar, el cumplimiento de las nuevas condiciones y requisitos no tenía un carácter imperativo sino meramente potestativo para tales empresas.
Ahora bien, aparece debidamente acreditado en el proceso que la empresa Rápido El Carmen Ltda. mediante oficios radicados el 20 de abril y el 17 de mayo de 1993, esto es, en vigencia de los Decretos 1787 de 1990, 555 de 1991, 439 de 1992, y de la Resolución 1228 de 1991, solicitó ante las autoridades del municipio de Girardot que le fuera concedida la “autorización previa de constitución y licencia de funcionamiento”, para poder asumir la prestación del servicio público de transporte de pasajeros en los sectores urbano y suburbano de esa entidad territorial, mediante la utilización de microbuses.
Tras divulgarse el contenido de dicha solicitud, las cooperativas que ahora actúan como demandantes en este proceso, manifestaron su frontal oposición al otorgamiento de la mencionada licencia, mediante escritos calendados el 21 y el 26 de julio de 1993, todo lo cual fue ratificado meses más tarde, en escritos del 6 y el 9 de diciembre de esa misma anualidad.
La administración municipal, tras analizar los argumentos expuestos por las cooperativas opositoras, mediante Resolución 02 del 3 de febrero de 1994 decidió denegar dicha oposición, y posteriormente, mediante la Resolución 04 del 3 de febrero de 1994, aclarada por la Resolución 06 del 7 de febrero de ese mismo año, decidió otorgar a la peticionaria la respectiva “autorización previa de constitución”.
Contra dicha determinación las cooperativas en mención interpusieron los recursos de vía gubernativa, siendo desatados mediante la Resolución 010 del 1º de marzo de 1994, proferida por el secretario de tránsito y transportes de Girardot, quien dispuso la revocatoria de todo lo actuado, incluyendo la autorización previa anteriormente mencionada.
La precitada Resolución 010 de 1994, por su parte, fue recurrida en reposición y apelación por la firma afectada. Tras ser confirmada por el secretario de tránsito y transportes de Girardot, el alcalde de ese municipio, en segunda instancia, mediante providencia de agosto 12 de 1994, decretó la revocatoria del acto impugnado y ordenó a las autoridades municipales adelantar el trámite correspondiente a la solicitud formulada por la empresa Rápido El Carmen Ltda., pues consideró que al revocarse dicha determinación, quedaba latente y sin resolver la solicitud inicial, como si la actuación administrativa no se hubiera iniciado, imponiéndose por ende proseguir la actuación administrativa hasta su culminación.
Siguiendo la secuencia de los hechos que aparecen acreditados en el proceso, se advierte que luego de reiniciarse la actuación administrativa y de efectuarse las publicaciones de rigor, las cooperativas tantas veces mencionadas presentaron de nuevo sus objeciones técnicas y jurídicas a la solicitud de autorización previa formulada por la empresa de transporte Rápido El Carmen Ltda., siendo denegadas por el secretario de tránsito y transportes de Girardot, mediante la Resolución 035 del 31 de octubre de 1994, confirmada por el alcalde especial de Girardot mediante providencia sin número dictada el 7 de diciembre de 1994.
Inconformes con las determinaciones anteriores, tanto la Cooperativa de Transportadores de Girardot Ltda. como la Cooperativa de Transportadores Atanasio Girardot Ltda., cada una por su parte, procedieron a demandar tales actos ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
En el entretanto, el secretario de tránsito y transporte de Girardot, invocando las disposiciones de la Resolución 035 del 31 de octubre de 1994 y la decisión sin número dictada por el alcalde municipal el 7 de diciembre de ese mismo año, así como el Decreto de delegación 018 de 1994, profirió la Resolución 009 de fecha 31 de marzo de 1995, “Por la cual se otorga calificación y licencia de funcionamiento a una empresa de transporte público colectivo municipal de pasajeros”, teniendo como beneficiaria de la misma a la empresa Rápido El Carmen S.A.
En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Cooperativa de Transportadores de Girardot Ltda., el aludido tribunal de origen, mediante sentencia fechada el 12 de junio de 1997, Expediente 5628, magistrado ponente: doctora Olga Inés Navarrete, y posteriormente el Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de abril de 1998, Expediente 4750, consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, declararon y confirmaron, en ese mismo orden, la nulidad de la Resolución 035 del 31 de octubre de 1994 y del acto proferido por el alcalde de Girardot el 7 de diciembre de ese mismo año, por haber sido dictados por el secretario de tránsito de Girardot sin tener competencia para ello. A manera de restablecimiento del derecho, en el primero de los fallos se dispuso: “[...] la alcaldía de Girardot procederá en relación con las oposiciones presentadas por la actora y a las que se refiere (sic) los actos declarados nulos, de conformidad con la parte motiva del fallo”, en donde se afirmó que
“[...] comoquiera que la declaratoria de nulidad conlleva en este caso al restablecimiento automático de la situación que la actora tenía para antes de la expedición de los actos, la Sala resolverá que como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos vigentes a la fecha de la expedición de los declarados nulos y ante la ausencia de este se decida la actuación administrativa por parte del alcalde de Girardot en forma directa en relación con las oposiciones presentadas por la parte actora, a que se refieren los actos declarados nulos” (la negrilla es de la Sala).
Por otra parte, en el proceso adelantado por la Cooperativa de Transportadores Atanasio Girardot Ltda., el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia fechada el 16 de julio de 1998, Expediente 5544, magistrado ponente: doctor Ernesto Rey Cantor, declaró igualmente la nulidad de la Resolución 035 del 31 de octubre de 1994, dictada por el secretario de tránsito y transportes de Girardot; en tanto que el Consejo de Estado, mediante sentencia del 25 de marzo de 1999, Expediente 5250, consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa, declaró probada la excepción de cosa juzgada, ordenó estarse a lo resuelto en la Sentencia del 2 de abril de 1998 antes mencionada y se inhibió de proferir un pronunciamiento de mérito en ese asunto.
Así las cosas y habiendo adquirido firmeza las providencias judiciales anteriormente aludidas y comoquiera que el alcalde de Girardot aún no les había dado estricto cumplimiento, la empresa Rápido El Carmen Ltda. reiteró la solicitud radicada en el año 1993, mediante escritos radicados el 14 de agosto y el 3 de octubre del año 2000, que la administración municipal jamás resolvió.
Posteriormente, mediante oficio radicado el 23 de marzo de 2001 por el gerente de la empresa Rápido El Carmen Ltda. ante el alcalde municipal de Girardot, en donde luego de hacer referencia la actuación administrativa y a las decisiones judiciales antes mencionadas, formuló la siguiente petición:
En síntesis, la jurisdicción contenciosa declaró la nulidad de un acto administrativo por la causa de falta de competencia del funcionario que lo expidió, pero no la nulidad de la actuación administrativa que se adelantó con relación a la solicitud presentada por Rápido El Carmen, por lo cual el funcionario competente, en este caso usted señor alcalde, debe proceder a continuar con el proceso administrativo a partir de la decisión que se adopte frente a las oposiciones presentadas por las empresas cooperativas opositoras, como lo ordena el mismo Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Señor alcalde, por todas las razones de hecho y de derecho expresadas anteriormente, de manera respetuosa y de conformidad con las normas que regulan la materia, SOLICITO A SU DESPACHO SE AUTORICE A LA EMPRESA QUE REPRESENTO, RÁPIDO EL CARMEN LTDA., LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE EN LA CIUDAD DE GIRARDOT, solicitud que como quedó claro se ha surtido a cabalidad de conformidad con el trámite legal que señalan las disposiciones pertinentes dentro de las diferentes etapas e instancias administrativas y contencioso administrativas, [...]” (la mayúscula es propia del texto).
El 9 de agosto de 2005 la empresa en cuestión radicó el oficio visible a folio 211 del cuaderno de anexos de la demanda, con el cual, además de reiterar la solicitud anteriormente mencionada, se complementó la documentación inicialmente presentada, allegando el certificado de existencia y representación legal de la empresa, la relación del personal que conforma la nómina de empleados; las hojas de vida; la certificación de los contratos de vinculación de los vehículos del parque automotor y sus propietarios; la descripción y diseño de los colores distintivos; la tabla de los fondos de reposición de los vehículos afiliados a la empresa; el programa de revisión y mantenimiento preventivo del parque automotor; los estados financieros y declaraciones de renta de los dos últimos años y certificación del capital pagado y patrimonio líquido; copia de las pólizas de seguros de responsabilidad contractual y extracontractual; y fotocopia del recibo de consignación de los derechos exigidos para ese tipo de trámites.
Como epílogo de lo dicho hasta aquí, el alcalde de Girardot profirió la Resolución 716 del 5 de septiembre de 2005, posteriormente confirmada por la Resolución 831 del 8 de noviembre de 2005, en virtud de la cual se otorgó a la empresa Rápido El Carmen Ltda. la habilitación deprecada “para prestar el servicio público terrestre automotor colectivo municipal de pasajeros”, cuya legalidad ha sido puesta en tela de juicio en el presente proceso.
Descrito como queda el accidentado y engorroso trámite administrativo que antecedió a la expedición de los actos administrativos demandados, caracterizado por las innumerables vicisitudes y tropiezos anteriormente relacionados, entra la Sala a considerar los argumentos en los cuales se sustenta el recurso de alzada.
Con respecto a la afirmación que el recurrente le atribuye al a quo, según la cual el otorgamiento de la habilitación era lo menos que podía hacer la administración para reparar su demora en resolver la petición formulada por la sociedad Rápido El Carmen Ltda.; la Sala debe señalar que luego de revisar detenida y minuciosamente el texto de esa providencia, no encuentra en ella una afirmación en tal sentido. Lo anterior la lleva a considerar que dicha objeción carece de fundamento, siendo atribuible a un error de interpretación del apoderado de las cooperativas demandantes.
En lo que concierne a la supuesta contradicción que quedó plasmada en el fallo apelado en relación con la aplicabilidad de los decretos 1558 de 1998 y 170 de 2001, la Sala considera que la misma es inexistente. Si se revisan con detenimiento los argumentos en ella expuestos, se puede constatar cómo el tribunal insiste en señalar que la actuación administrativa promovida por la empresa Rápido El Carmen Ltda. en el año 1993, no fue resuelta de manera oportuna por la administración, lo cual explica que al entrar a regir el Decreto 1558 de 1998 y posteriormente el Decreto 170 de 2001, esa empresa haya allegado nuevos documentos para ajustar su solicitud a las nuevas exigencias normativas, viendo frustradas o postergadas sus expectativas por las actuaciones erráticas y la morosidad de las autoridades municipales.
A este respecto es pertinente agregar, que los decretos 1558 de 1998 y 170 de 2001, además de consagrar un régimen de transición, establecieron unos términos perentorios aplicables a las empresas que al momento de entrar a regir tales decisiones, contaban con una licencia o habilitación para prestar el servicio público de transporte público colectivo de pasajeros, para dar cumplimiento a ciertas exigencias y condiciones.
Ciertamente, mientras el artículo 86 del Decreto 1558 de 1998(7) les concedía un término de 18 meses para acogerse a la nueva reglamentación, el artículo 64 del Decreto 170 de 2001(8) hizo lo propio, al concederles un plazo de 12 meses para acreditar los requisitos establecidos para la obtención de la respectiva habilitación.
A juicio de la Sala, los términos anteriormente aludidos no eran aplicables a la sociedad Rápido El Carmen Ltda. y por lo mismo no resulta acertado hablar de “extemporaneidad”, pues no puede afirmarse que al momento de entrar en vigencia tales disposiciones, esa empresa transportadora fuese titular de una licencia o habilitación para asumir la prestación de ese servicio público en el municipio de Girardot.
En ese contexto, la Sala debe manifestar, que si bien a lo largo de los años se dictaron distintas resoluciones dentro de la actuación administrativa promovida por la sociedad Rápido El Carmen Ltda., de manera alguna se puede afirmar que la misma fuese titular de una licencia o habilitación para asumir la prestación del servicio de transporte en Girardot, pues los actos administrativos proferidos por el alcalde y por la secretaría de tránsito y transportes del municipio, o bien fueron revocados por la propia administración, o bien perdieron su fuerza ejecutoria al desaparecer el fundamento normativo que les servía de sustento, esto es, al decretarse la nulidad de la Resolución 035 del 31 de octubre de 1994.
Como es bien sabido, el numeral 2º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo(9) es claro al disponer que los actos administrativos pierden su fuerza ejecutoria al desaparecer sus fundamentos fácticos o jurídicos. En el asunto bajo examen, ese fenómeno operó al devenir inejecutable la licencia que había sido otorgada mediante la Resolución 009 de 1995, expedida por el secretario de tránsito y transportes de Girardot, al quedar en firme la sentencia de segunda instancia dictada por el honorable Consejo de Estado el 2 de abril de 1998, Expediente 4750, consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, que vino a confirmar la nulidad de la Resolución 035 del 31 de octubre de 1994 y del acto proferido por el alcalde de Girardot el 7 de diciembre de ese mismo año, declarada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante Sentencia del 12 de junio de 1997, Expediente 5628, magistrada ponente doctora Olga Inés Navarrete.
Expresado de otra manera, lo cierto es que para el día 6 de agosto de 1998, fecha en la cual entró a regir el Decreto 1558 de ese mismo año por haber sido publicado en el Diario Oficial 43357, ya había operado el fenómeno del decaimiento de la Resolución 009 de 1998, pues desde el mes de abril de ese mismo año, había quedado ejecutoriada la sentencia dictada por el Consejo de Estado que confirmó, como ya se dijo, la nulidad de los actos municipales antes aludidos, decretada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Así las cosas, resulta a todas luces indiscutible que al momento de entrar a regir el Decreto 1558, la sociedad Rápido El Carmen Ltda. no era titular de ninguna licencia o habilitación y por lo mismo, no le era aplicable el término consagrado en el artículo 86 del Decreto 1558 de 1998.
Tras la anulación de la Resolución 035 del 31 de octubre de 1994 y de la decisión sin número proferida por el alcalde de Girardot, esa empresa transportadora mediante escritos radicados el 14 de agosto y el 3 de octubre del año 2000, tuvo a bien reiterar ante las autoridades municipales competentes la solicitud que había formulado años atrás, ajustando su petición a las nuevas exigencias y condiciones establecidas por el Decreto 1558 de 1998. Sin embargo y como queda dicho, la administración jamás hizo un pronunciamiento al respecto.
Estando ya en vigencia el Decreto 170 de 2001, la empresa Rápido El Carmen Ltda. mediante oficio radicado el 23 de marzo de 2001 volvió a insistir en su pretensión ante el alcalde municipal de Girardot, solicitándole el cumplimiento a los fallos proferidos por la justicia administrativa y allegando la documentación necesaria para ajustarse a las nuevas exigencias y requisitos establecidos en ese estatuto.
La Sala estima pertinente poner de relieve, aún a riesgo de ser reiterativa, que el parágrafo del artículo 66 del Decreto 170 de 2001 dispuso que las empresas que hubiesen radicado su solicitud de habilitación en vigencia del régimen anterior, sin haber obtenido un pronunciamiento de fondo por parte de las autoridades competentes, “podrán acogerse a las nuevas condiciones estipuladas en la presente disposición”, que fue precisamente lo que hizo la sociedad Rápido El Carmen al radicar el oficio fechado el 23 de marzo de 2001. Nótese que para ello el parágrafo en comento no estableció término alguno ni consagró de manera perentoria la obligación de adaptar las solicitudes en curso a la nueva normatividad. En ese orden de ideas, no es ajustado a la verdad afirmar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca haya eximido a la precitada sociedad transportadora, sin fundamento jurídico alguno, de los deberes y obligaciones impuestos por el Decreto 170 de 2001.
Por último, carece de fundamento jurídico la acusación referida a la equivocada asimilación que hizo el a quo, al entender en los actos demandados que la solicitud de licencia radicada en el año 1993, equivale o corresponde a una solicitud de habilitación.
Si bien es cierto que al momento de radicarse la solicitud inicial por parte de la sociedad Rápido El Carmen Ltda., las normas vigentes en ese momento(10) no consagraban de manera expresa la figura de la “habilitación”, en el sentido de “permisión, licencia o autorización” subyacente en los artículos 9º y 10 del Decreto 1558 de 1998(11) y 12 del Decreto 170 de 2001(12), la Sala considera que las voces “licencia” y “habilitación”, son empleadas de manera equivalente, pues en últimas se refieren a las autorizaciones que deben impartir las autoridades de transporte competentes, para que una empresa se considere que puede asumir legalmente la prestación del servicio de transporte público colectivo municipal de pasajeros. Así lo dispone el artículo 11 de la Ley 336 de 1996:
El Gobierno Nacional fijará las condiciones para el otorgamiento de la habilitación, en materia de organización y capacidad económica y técnica, igualmente, señalará los requisitos que deberán acreditar los operadores, tales como estados financieros debidamente certificados, demostración de la existencia del capital suscrito y pagado, y patrimonio bruto, comprobación del origen del capital aportado por los socios, propietarios o accionistas, propiedad, posesión o vinculación de equipos de transporte, factores de seguridad, ámbito de operación y necesidades del servicio”.
Por virtud de lo anterior, la Sala considera que el hecho de que la sociedad Rápido El Carmen Ltda. no haya empleado en el oficio radicado el 23 de marzo de 2001 la expresión “habilitación” sino la de “licencia”, no significa en modo alguno que la administración haya incurrido en una falsa motivación al proferir las resoluciones 716 y 831 de 2005, pues no se puede desconocer que en últimas, la verdadera pretensión de dicha empresa no era otra distinta a la de poder asumir, con la anuencia de las autoridades, la prestación del servicio de transporte público colectivo de pasajeros en los sectores urbano y suburbano del municipio de Girardot, previa verificación del cumplimiento de los requisitos y condiciones establecidos por el ordenamiento jurídico.
Si bien es innegable que el vocablo “habilitación” no aparece utilizado en el oficio del 23 de marzo de 2001, mal podría la administración haber entendido que al insistir en que se le otorgara la licencia para poder asumir la prestación del servicio de transporte, no estuviese hablando de lo mismo. Asumir una posición en sentido contrario, resultaría privilegiar la prevalencia de las formalidades externas sobre el derecho sustancial, en contravía de lo que establece la Constitución Política de Colombia en su artículo 228.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, la Sala habrá de confirmar en todas sus partes la sentencia apelada.
1. CONFIRMAR en todas sus partes, la sentencia del 30 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negó la objeción del dictamen por error grave propuesta por la parte actora, se declaró no probada la excepción de “carencia de legalidad de los actos administrativos demandados”, y se denegaron las pretensiones de la demanda.
(5) El Decreto 170 de 2001, fue publicado en el Diario Oficial 44318, de 5 de febrero de ese mismo año.
(6) El Decreto 1558 de 1998, fue publicado en el Diario Oficial 43357, de 6 de agosto de ese mismo año. Fue derogado por el Decreto 170 de 2001.
(7) ART. 86.—Las empresas que a la fecha de entrar en vigencia el presente decreto tengan licencia de funcionamiento para prestar el servicio público de transporte contarán con 18 meses para acogerse a esta reglamentación.
(8) ART. 64.—Transición. Las empresas que cuenten con licencia de funcionamiento vigente, tendrán 12 meses, contados a partir de la publicación del presente decreto para acreditar los requisitos exigidos para la habilitación.
(9) ART. 66.—Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:
(10) Los decretos 1787 de 1990, 555 de 1991, 439 de 1992, Resolución 1228 de 1991.
(11) Decreto 1558 de 1998. Artículo 9º. El servicio de transporte público colectivo municipal de pasajeros será prestado por empresas de transporte legalmente constituidas y debidamente habilitadas [...].
(12) Decreto 170 de 2001. Artículo 12. Habilitación. Las empresas legalmente constituidas, interesadas en prestar el servicio público de transporte terrestre colectivo de pasajeros en el radio de acción metropolitano, distrital y municipal deberán solicitar y obtener habilitación para operar.

References: Resolución 
 artículo 14
 artículo 64
 artículo 15
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 357
 Resolución 
 Artículo 209
 Artículo 3
 artículo 14
 resolución 
 artículo 189
 Resolución 
 artículo 66
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 86
 artículo 64
 Resolución 
 artículo 66
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 86
 Resolución 
 artículo 66
 artículo 11
 artículo 228
 Resolución 
 Artículo 9
 Artículo 12