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Timestamp: 2020-08-05 10:53:45+00:00

Document:
Landesrecht BW Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 1. Senat | 1 S 3050/93 | Urteil | Zum Brandschutz für Bundeswehreinrichtungen - Kompetenzen | Langtext vorhanden
Entscheidungsdatum: 19.09.1994
Aktenzeichen: 1 S 3050/93
ECLI: ECLI:DE:VGHBW:1994:0919.1S3050.93.0A
Normen: Art 30 GG, Art 70 GG, Art 73 Nr 1 GG, Art 83 GG, Art 87b GG ... mehr
1. Dem Bund steht als Annex seiner ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz für die Verteidigung die Befugnis zur Regelung des abwehrenden Brandschutzes für Bundeswehreinrichtungen zu.
2. Aus der alleinigen Verwaltungszuständigkeit des Bundes für die Bundeswehrverwaltung folgt seine Verpflichtung, die von Einrichtungen der Bundeswehr ausgehenden Gefahren grundsätzlich selbst abzuwehren.
3. Die Gemeinden in Baden-Württemberg sind nicht verpflichtet, die in § 2 Feuerwehrgesetz Bad-Württ (FeuerwG BW) genannten Aufgaben für Einrichtungen der Bundeswehr wahrzunehmen. Die Regelungen über die Amtshilfe bleiben davon unberührt.
ESVGH 45, 71-74 (Leitsatz und Gründe)
VGHBW-Ls 1994, Beilage 12, B1
DVBl 1995, 365-366 (Leitsatz und Gründe)
EStT NW 1995, 250-251 (Leitsatz und Gründe)
BWVPr 1995, 134-135 (Leitsatz und Gründe)
StädteT 1995, 577-578 (Leitsatz und Gründe)
vorgehend VG Karlsruhe, 16. September 1993, Az: 13 K 11565/91
nachgehend BVerwG, 10. Dezember 1996, Az: 1 C 33/94, Urteil
Die Beteiligten streiten über die Zuständigkeit für den abwehrenden Brandschutz im Bundeswehrdepot
Die Beklagte errichtete in den Jahren 1969 bis 1975 auf der Gemarkung der Klägerin im Ortsteil ein Bundeswehrgerätedepot, das ursprünglich für die Lagerung von Fahrzeugen und Großgeräten vorgesehen war. Im Jahre 1987 wurde eine erdeingedeckte Halle (Halle 22) umgebaut; seither lagern dort ca. 700 t Perchloräthylen. Von Oktober 1989 bis April 1991 wurden drei weitere erdeingedeckte Hallen (Hallen 20, 21 und 23) umgebaut. In diesen Hallen sollen nicht näher bezeichnete Materialien gemäß dem Versorgungsmittelkatalog "Liste der Gefahrstoffe der Bundeswehr" untergebracht werden.
Bereits seit dem Umbau der ersten Halle im Jahre 1987 bemühen sich die Klägerin und die Beklagte um den Abschluß einer Löschhilfevereinbarung, die den abwehrenden Brandschutz für das Depot regeln soll. Diese Verhandlungen scheiterten jedoch, da keine Einigung darüber erzielt werden konnte, wer für den Brandschutz originär zuständig ist.
Am 24.12.1991 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Antrag, festzustellen, daß sie für den abwehrenden Brandschutz für das in P gelegene Bundeswehrdepot nicht zuständig ist. Sie hat vorgetragen, die Klage sei als Feststellungsklage zulässig und begründet. Nicht sie, sondern der Bund sei im Wege der Annexkompetenz für den abwehrenden Brandschutz des Depots in zuständig. Aufgrund des Erlasses des Innenministeriums Baden-Württemberg vom 17.7.1979, der einen Erlaß des Bundesministers des Innern vom 9.1.1979 umsetze, sei bei sicherheitsempfindlichen und besonders brandgefährdeten oder explosionsgefährdeten Objekten, die eine besondere Bedeutung für den Verteidigungsauftrag der Bundeswehr haben, eine Annexkompetenz bejaht worden. Von einer solchen militärspezifischen Gefahr müsse angesichts der eingelagerten Chemikalien ausgegangen werden. Im übrigen könne die Bundeswehr kein Ermessen bei der Ausübung ihrer Annexkompetenz für sich in Anspruch nehmen.
Die Beklagte hat zur Begründung ihres Klageabweisungsantrags ausgeführt: Die Aufgabe des Brandschutzes sei der Gefahrenabwehr zuzuordnen und unterliege damit grundsätzlich der Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz der Länder. Für die Aufgabe des Brandschutzes könne sich eine Zuständigkeit des Bundes aufgrund einer Annexkompetenz nur insoweit ergeben, als die spezifischen Erfordernisse der Bundeswehr, etwa wegen des militärischen Geheimnisschutzes, der Durchführung des militärischen Auftrags oder wegen eines speziellen militärischen Risikos, die Erfüllung dieser Aufgabe durch Bundesfeuerwehren gebieten würden. Dies sei bei dem Depot im nicht der Fall. Es handle sich bei den eingelagerten Materialien um Stoffe, die auch in größeren Mengen bei Industrie und Handel gelagert würden.
Durch Urteil vom 16.9.1993 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. In den Entscheidungsgründen ist ausgeführt: Die Klage sei zwar als Feststellungsklage zulässig, aber nicht begründet. Die Länder seien für den Bereich der Gefahrenabwehr zuständig. Das Landesfeuerwehrgesetz übertrage den Aufgabenbereich des Brandschutzes auf die Gemeinden, eine Kompetenz des Bundes sei nicht gegeben. Auch eine Annexkompetenz komme nicht in Betracht. Es sei nicht unabdingbar, daß die Bundeswehr den Brandschutz in dem Depot in übernehme. Von den im Depot gelagerten Chemikalien gehe kein militärspezifisches Risiko aus.
Gegen das ihr am 25.11.1993 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 16.12.1993 Berufung eingelegt, zu deren Begründung sie vorbringt: Die Brandschutzzuständigkeit des Bundes ergebe sich aus einer Annexkompetenz zu Art. 73 Nr. 1, Art. 87 b GG. Die gemeindeeigene Feuerwehr habe keinerlei rechtliche Möglichkeiten, die Besonderheiten des jeweiligen Depots in Erfahrung zu bringen oder durch entsprechende vorbeugende Maßnahmen und Anordnungen auf die Gefahrenlage in einem Bundeswehrdepot Einfluß zu nehmen. Aber selbst wenn man ein zusätzliches "militärspezifisches Kriterium" fordern wolle, so sei dies gegeben.
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 16.9.1993 - 13 K 11565/91 - zu ändern und festzustellen, daß sie für den abwehrenden Brandschutz für das in gelegene Bundeswehrdepot nicht zuständig ist.
Zur Begründung vertieft sie ihr Vorbringen aus der ersten Instanz und trägt ergänzend vor: Die Länder seien nicht gehindert, ihre generelle Zuständigkeit für den abwehrenden Brandschutz in den Liegenschaften der Bundeswehr wahrzunehmen. Die Landesvorschriften über den vorbeugenden Brandschutz seien sämtlich in bundeswehreigene Vorschriften und Erlasse umgesetzt worden. Anläßlich der jährlich durchgeführten Brandverhütungsschauen könne sich die städtische Feuerwehr informieren. Es könne also keine Rede davon sein, daß die Feuerwehr der Klägerin vor eine unübersichtliche Situation gestellt werde. Im übrigen läge ein besonderes militärspezifisches Gefahrenpotential nicht vor. Dieses sei nur dort anzunehmen, wo es vergleichbare Risiken im zivilen Bereich nicht gebe. Aufgrund einer veränderten sicherheitspolitischen Lage sei die Annahme eines erhöhten Gefahrenpotentials durch Terror- oder Sabotageakte nicht realistisch. Die Bundeswehr könne die Gefahr, die von ihren jeweiligen Einrichtungen ausgehe, am besten beurteilen.
Wegen weiterer Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, die dem Senat vorliegenden Akten der Beklagten sowie die Akten des erstinstanzlichen Verfahrens einschließlich der dem einstweiligen Rechtsschutzverfahren zugrundeliegenden Akten (Az: 13 K 10781/91) Bezug genommen.
Die zulässige Berufung der Klägerin ist begründet; denn das Verwaltungsgericht hat die mit der Berufung weiter verfolgte Feststellungsklage zu Unrecht abgewiesen.
Auch der Senat geht von der Zulässigkeit des Feststellungsbegehrens aus und verweist insoweit auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts (§ 130 b VwGO).
Die negative Feststellungsklage ist auch begründet. Die Klägerin ist nicht für den abwehrenden Brandschutz für das in gelegene Bundeswehrdepot zuständig.
Zwar muß die Stadt mit ihrer Gemeindefeuerwehr grundsätzlich die ihr nach § 2 Feuerwehrgesetz Baden-Württemberg - FwG - (i.d.F. v. 10.2.1987 (GBl. S. 105), geändert durch Gesetz vom 8.5.1989 (GBl. S. 142)) zugewiesenen Aufgaben auf dem gesamten Gebiet der Gemeinde erfüllen. Denn das Land Baden-Württemberg hat die Aufgabe der speziellen Gefahrenabwehr bei Bränden und öffentlichen Notständen mit dem Landesfeuerwehrgesetz auf die Gemeinden übertragen. Danach ist es Aufgabe der Gemeinde, auf ihre Kosten eine den örtlichen Verhältnissen entsprechende leistungsfähige Feuerwehr aufzustellen und zu unterhalten (§ 3 FwG).
Die im Regelfall gegebene Länderzuständigkeit für die allgemeine Gefahrenabwehr, zu der der Brandschutz gehört, besteht jedoch nur, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt (Artn. 30, 70, 83 GG). Eine derartige Abweichung vom Regelfall liegt hier vor. Für den (abwehrenden) Brandschutz bei bundeswehreigenen Liegenschaften ist der Bund zuständig.
Der Bund hat zum einen die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit für die Verteidigung (Art. 73 Nr. 1 GG), die als Annexkompetenz die Befugnis umfaßt, das Recht der Gefahrenabwehr für diesen Bereich zu regeln (1.). Zum anderen hat er die Aufgaben der Gefahrenabwehr wegen der ihm zustehenden Verwaltungskompetenz wahrzunehmen (Art. 87 b GG) (2.).
1. Wie das Bundesverfassungsgericht wiederholt entschieden hat, sind für die Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenz Normen, die der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in einem bestimmten Sachbereich dienen, jeweils dem Sachbereich zuzurechnen, zu dem sie in einem notwendigen Zusammenhang stehen. Die Gesamtheit der Normen, die der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dienen, bildet keinen selbständigen Sachbereich im Sinne der grundgesetzlichen Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeit zwischen Bund und Ländern. Die Ordnungsgewalt kann als Annex des Sachgebiets erscheinen, auf dem sie tätig wird; die Zuständigkeit zur Gesetzgebung in einem Sachbereich umfaßt dann auch die Regelung der Ordnungsgewalt (Polizeigewalt) in diesem Sachbereich. Soweit der Bund ein Recht zur Gesetzgebung auf einem bestimmten Lebensgebiet hat, muß er demnach auch das Recht haben, die dieses Lebensgebiet betreffenden spezialpolizeilichen Vorschriften zu erlassen (BVerfGE 8, 143 (149 ff.)). Danach steht dem Bund für die Verteidigung, für die er die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit hat, die Ordnungsgewalt zu, zu der der abwehrende Brandschutz gehört. Die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes erfaßt dabei nicht nur die Verteidigung im engen Sinne. Unzutreffend ist insbesondere die Auffassung, "Verteidigung" umfasse nur die Maßnahmen, die Abwehr von Angriffen anderer Staaten auf die Bundesrepublik dienen (vgl. von Münch, RdNr. 12 zu Art. 73, in: von Münch, GGK, Bd. 3, 3. Aufl.). Das Sachgebiet "Verteidigung" bezieht sich vielmehr auch auf die Logistik der Bundeswehr und ihre Ausrüstung. Danach fallen unter Art. 73 Nr. 1 GG unter anderem auch die Befriedigung des Sachbedarfs der Streitkräfte. Diese umfaßt das Beschaffungs-, Instandsetzungs-, Lager-, Unterkunfts- und Liegenschaftswesen einschließlich des dazugehörenden Kassen- und Rechnungswesens (vgl. von Münch, a.a.O., RdNr. 8 zu Art. 87 b).
Zwischen dem im dargelegten Sinne zu verstehenden Sachgebiet "Verteidigung", für das der Bund die Gesetzgebungskompetenz hat, und dem Brandschutz als Ausfluß des Sicherheits- und Ordnungsrechts besteht auch der vom Bundesverfassungsgericht geforderte notwendige Zusammenhang (vgl. BVerfGE 3, 407 (433); 8, 143 (149); 87, 374 (386 ff.)). Die Sicherheit ist immanente Voraussetzung dafür, daß Verteidigung wirkungsvoll stattfinden kann. Sicherheit bedingt Abwehr möglicher Gefahren (BVerwG, Urt. v. 3.3.1994 - 4 C 1.93 -; vgl. Gerhard Großmann, Bundeswehrsicherheitsrecht, 1981, Teil 2, Kap. 2, RdNr. 80) und damit auch möglicher Brandgefahren.
Der Bund hat von dieser Gesetzgebungskompetenz bislang keinen Gebrauch gemacht. Aus dieser Untätigkeit folgt jedoch nicht, daß die Länder zur gesetzlichen Regelung der Gefahrenabwehr im Bereich der Verteidigung befugt sind. Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Verteidigung einschließlich der Annexkompetenz für den (abwehrenden) Brandschutz läßt landesgesetzliche Regelungen in diesem Bereich nicht zu. Folgerichtig - wenn auch nach Ansicht des Senats nur deklaratorisch - bestimmt etwa das Gesetz über den Brandschutz und die Hilfeleistung im Saarland vom 30.11.1988 (Amtsbl. S. 1410, ber. Amtsbl. 1989 S. 1397) in § 26 Abs. 2, daß auf die Anlagen der Bundeswehr die Vorschriften des Saarländischen Brandschutzgesetzes keine Anwendung finden (vgl. auch § 47 Abs. 2 des Hessischen Brandschutzhilfeleistungsgesetzes v. 5.10.1970, GVBl. I S. 585, zuletzt geändert durch Ändg. v. 10.3.1988, GVBl. I S. 79). Besitzt somit der Landesgesetzgeber nicht die Befugnis zur Regelung des (abwehrenden) Brandschutzes für Einrichtungen der Verteidigung, so ist § 2 FwG dahingehend auszulegen, daß die Gemeinden nicht verpflichtet sind, die dort genannten Aufgaben auch für Einrichtungen der Verteidigung wahrzunehmen. Dies führt allerdings nicht dazu, daß diese Aufgabe unerledigt bleibt.
2. Aus Art. 87 b GG ergibt sich, daß dem Bund die alleinige Verwaltungszuständigkeit für den gesamten Bereich der Bundeswehr zusteht. Damit entfällt jegliche Zuständigkeit eines anderen Verwaltungsträgers. Diese Zuständigkeit des Bundes bedeutet, daß er verpflichtet ist, Gefahren, die von Einrichtungen der Bundeswehr ausgehen, grundsätzlich selbst abzuwehren. Er ist für die Sicherheit der Anlagen der Bundeswehr verantwortlich. Seine Verpflichtung bezieht sich nicht nur auf den vorbeugenden (baulichen) Brandschutz, die er selbst bejaht, sondern auch auf den hier umstrittenen abwehrenden Brandschutz. Dabei bleibt es ihm überlassen, in welcher Art und Weise er diese Aufgabe erfüllen will.
Eine Bestätigung findet diese Rechtsauffassung darin, daß eine (polizeirechtliche) Inanspruchnahme der Bundeswehr durch die Standortgemeinde rechtlich nicht möglich ist, weil hiermit in den hoheitlichen Tätigkeitsbereich der Bundeswehr eingegriffen würde (BVerwGE 29, 52; OVGE 12, 340). Die Feuerwehr der Stadt hat keine rechtlichen Möglichkeiten, durch entsprechende vorbeugende Maßnahmen und Anordnungen auf die Gefahrenlage im Bundeswehrdepot Einfluß zu nehmen. Sie kann - aufgrund der Privilegierung der Bundeswehr in § 69 Abs. 4 LBO Baden-Württemberg - im bauordnungsrechtlichen Verfahren auch keine Auflagen machen. Auch ist ihr rechtlich die Anordnung bestimmter Einrichtungen oder einer Betriebsfeuerwehr verwehrt. Hinzu kommt, daß die Feuerwehr der Stadt auch nicht berechtigt ist, die Besonderheiten des jeweiligen Depots festzustellen. Daß die Bundeswehr sie im Regelfall freiwillig über die Beschickung eines Depots informiert, ist dabei rechtlich unerheblich. Es ist daher auch wegen der fehlenden rechtlichen Informations- und Einflußmöglichkeit zweckmäßig, daß die Bundeswehr selbst den Brandschutz sicherstellt. Die Zuständigkeitsvorschriften dienen vor allem einem zweckmäßigen und wirksamen Aufgabenvollzug (BVerwGE 87, 181, 186).
Die Brandschutzzuständigkeit des Bundes gilt - entgegen der Auffassung der Beklagten - für sämtliche Anlagen der Bundeswehr und nicht nur für den von ihr mit Erlaß des Bundesministers des Innern vom 9.1.1979 (Az: ZV 2 - 750 390 - 2/16) anerkannten militärspezifischen Bereich, d.h. für Anlagen und Einrichtungen, die besondere Gefahren aufweisen, die sich aus der Besonderheit der betrieblichen Anlage und des Betriebsablaufs ergeben. Würde die Brandschutzzuständigkeit auf die Anlagen beschränkt, die eine "besondere Bedeutung für den Verteidigungsauftrag haben", würde dies bei Depoteinrichtungen wie in dazu führen, daß die Brandschutzzuständigkeit wechseln würde: Je nach Art der eingelagerten Gerätschaften oder Materialien läge sie einmal beim Bund oder bei der Gemeinde. Daß ein solcher Wechsel der Brandschutzzuständigkeit, der einem wirksamen Brandschutz entgegensteht, praktisch vorkommt, zeigt sich am Beispiel des Bundeswehrdepots in für das die Beklagte in der Vergangenheit ihre eigene Verantwortlichkeit auch für den abwehrenden Brandschutz angenommen hat.
Eine Zuständigkeit dar Stadt für den abwehrenden Brandschutz ergibt sich auch nicht aus einer - grundsätzlich möglichen - Vereinbarung zwischen dem Land Baden-Württemberg und der Bundesrepublik Deutschland über die Übernahme der Aufgabenerfüllung durch die Länder im Bereich des abwehrenden Brandschutzes. Denn eine solche ist nicht geschlossen worden; insbesondere ergibt sich eine wirksame Vereinbarung auch nicht dadurch, daß das Land Baden-Württemberg mit Erlaß vom 17. Juli 1979 (GABl. S. 868) den Erlaß des Bundesministers des Innern vom 9. Januar 1979 den Gemeinden mitgeteilt hat. Denn hieraus ist nicht auf einen bindenden Vertragswillen des Landes zu schließen. Die Regelungen über die Amtshilfe bleiben davon unberührt.
Die Revision war zuzulassen, da die entschiedenen Rechtsfragen grundsätzliche Bedeutung haben (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
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References: § 2
 Art. 73
 Art. 87
 § 2
 Art. 73
 Art. 73
 Art. 87
 § 26
 § 47
 § 2
 Art. 87
 § 69