Source: http://revel.unice.fr/psei/index.html?id=1978
Timestamp: 2019-11-11 21:55:23+00:00

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Diplomatie et « débat » du désarmement
Le présent aperçu entend donner une vue d’ensemble de l’année du désarmement, en évoquant : les crises du désarmement (Syrie, Corée du Nord, Iran…) ; les accords ; le « mécanisme » ; la qualité de la diplomatie et du « débat » du désarmement ; et, enfin, le niveau d’adéquation du désarmement au contexte de sécurité internationale. Il est complété par des annexes. S’y ajoutent des annexes et un index.
II. Les crises du désarmement
III. Les traités et accords de désarmement
III.1. Nouveaux accords, négociation en cours, ouverture de négociations, propositions
III.2. Vie des accords existant
III.2.1. Accords universels
III.2.2. Accords régionaux
III.2.3. Accords bilatéraux
IV. Le mécanisme du désarmement
IV.1. La Conférence et la Commission du désarmement
IV.2. L’Assemblée générale
IV.3. Le Conseil de sécurité
IV.4. Vers la convocation d’une 4éme session extraordinaire sur le désarmement. Vers une réforme du Mécanisme du désarmement ?
IV.5. Autres
V. La Diplomatie et le « débat » du désarmement
V.1 Les acteurs
V.2 La substance de la diplomatie
VI. Le désarmement et le contexte de sécurité internationale
1(1) L’année 2017 marque une nouvelle aggravation sur le front de la sécurité internationale et du désarmement. Les crises du désarmement ont renoué avec l’emploi de la force. Contrairement aux apparences, l’adoption du TIAN ne représente pas un progrès du désarmement et la situation des traités continue de se dégrader. Le Mécanisme ainsi que la diplomatie et le « débat » du désarmement sont à l’unisson. Le décalage signalé au cours des années précédentes entre le désarmement et le contexte de sécurité internationale continue de croître.
2L’usage de la force en Syrie, l’amélioration du dossier nord-coréen, le retrait américain de l’accord nucléaire iranien et encore d’autres crises.
3(2) On évoque sous ce titre, non la crise affectant le désarmement dans son ensemble et même l’Arms control, qui dure depuis la seconde moitié des années 1990, après le « moment » de désarmement de 1990/1997, mais les cas, à propos desquels se manifeste une forte tension internationale et existe même parfois le risque de l’emploi de la force. La crise du désarmement impliquant un examen d’ensemble est abordée in fine (v. le n°43) .
4En 2017, le fait majeur est l’usage de la force en Syrie, qui a été renouvelé en 2018. Ce retour à l’emploi de la force pour le désarmement faisait naturellement craindre qu’il se produise aussi contre la Corée du Nord et/ou l’Iran. Cela ne s’est pas passé et paraît toujours improbable. Ces deux autres crises ont connu des évolutions contraires. Après avoir subi une forte aggravation en 2017, la crise nord-coréenne était, en 2018, en nette amélioration. Pour l’Iran l’évolution est inverse. 2018 est marquée par le retrait américain de l’accord de 2015.
5Etant donné l’importance de ces événements, du point de vue du désarmement et, au-delà de celui-ci, on les a développés dans un fait marquant. On évoque rapidement ici les aspects les plus significatifs au titre du désarmement des crises intéressant la Syrie, l’Iran et la Corée du Nord, avant d’aborder les autres crises.
6Le nouvel emploi de la force à deux reprises en Syrie, en contradiction avec le droit international, avec une légitimité politique faible et sans atteindre le résultat affiché puisque l’emploi des armes chimiques n’a pas cessé, est le point qui a le plus retenu l’attention. Ce type de comportement, relève plus d’une contrainte que d’un choix ; les 3 membres permanents occidentaux sont piégés par leur « ligne rouge ». Il est extrêmement dommageable, du point de vue de la sécurité collective, qu’il ramène au temps du veto et oblige les auteurs des frappes à une gestion complexe, pour obtenir un succès, sans par ailleurs porter atteinte aux positions des autres grands acteurs du conflit, en particulier celles de la Russie. Il représente également une incitation très forte à la course aux armements et, plus que tout, pour les Etats qui se sentent menacés, à chercher à se doter, s’ils le peuvent, de l’arme nucléaire, seul véritable moyen de dissuasion et, pour eux, de sécurité.
7En se dotant de l’arme nucléaire, la Corée du Nord le démontre. Elle apporte aussi la preuve que la politique des sanctions ne permet pas d’atteindre son but quand on l’applique à des pays décidés « à manger de l’herbe s’il le faut », pour avoir la bombe salvatrice. Dans l’immédiat, le coup porté au TNP est affaibli par le fait que la dénucléarisation de la péninsule (et non de la Corée du Nord) reste l’objectif affiché. Il n’empêche que la question du « statut » des puissances nucléaires de facto devient une peu plus sérieuse. Malgré les apparences, cette évolution a probablement beaucoup affaibli la capacité des Etats-Unis de peser sur le cours des choses en Corée, au profit des 2 Corée, de la Chine et de la Russie. Il va falloir trouver autre chose que la menace de l’emploi de la force, l’ultimatum et les sanctions, pour progresser vers la paix. Un rapprochement Nord Sud conduisant à une Corée unifiée en possession de l’arme nucléaire serait un coup très dur et peut être mortel pour le TNP. Il est vraisemblable que l’on assisterait alors à plusieurs retraits sur la base de l’article X § 1, car le consensus portant le traité serait gravement atteint.
8Ce n’est pas ce qui s’est passé dans le cas de l’accord nucléaire iranien. Ici un consensus très général existe toujours, appuyé sur les rapports de l’AIEA, attestant que l’Iran respecte l’accord. Le retrait américain se produit, pour des raisons qui ne tiennent ni à la violation de l’accord, ni au changement des circonstances mais à d’autres raisons, notamment au terrorisme et à la politique de l’Iran au Moyen-Orient. Le problème que pose ici la position des Etats-Unis est énorme. Il n’est pas seulement celui de leur crédibilité en tant que partie aux engagements internationaux. Le comportement de Washington pose plus généralement la question de la possibilité même de conclure des accords, puisque dans son approche, on peut s’en retirer dès que cela paraît nécessaire ou utile, en oubliant Pacta sunt servanda. Additionné d’une politique consistant à imposer aux autres Etats de sanctionner l’Iran, ce que Washington ne peut pas faire, faute d’avoir avec ce pays des relations économiques substantielles, ce retrait constitue un sommet du point de vue de la négation du droit international ! On comprend que ce retrait ait porté un coup très dur aux relations transatlantiques. Il est en revanche très étonnant, que rien ne se passe du côté des « Etats conscience » et des Non- Alignés. On préfère manifestement mener une confortable campagne anti-nucléaire, qui prend elle-même quelque liberté – il est vrai bien moindre- avec le droit. Déguiser une déclaration en traité est plus facile que voter une simple résolution (voir le n° 4), critiquant ou condamnant le comportement des Etats Unis !
9La crise en Ukraine n’a pas connu de nouveaux développements significatifs intéressant le désarmement. Mais elle reste très présente dans les travaux des organes du Mécanisme du désarmement, notamment de la Première Commission, où des accusations sont régulièrement lancées par les représentants de Kiev contre Moscou, qui ne manque pas de répondre. Cette crise affecte les travaux du « Mécanisme » et, plus encore, la sécurité européenne.
10En revanche, la crise du désarmement est aussi désormais une crise entre les Etats-Unis et la Russie, à propos de l’application des accords bilatéraux. Les deux Etats et surtout les Etats-Unis s’accusaient mutuellement de violations. Cela se poursuit et s’aggrave puisque la politique de retrait de Washington, dont la première victime fut en 2001 l’accord sur les anti-missiles (traité ABM, partie des accords SALT I), va se très probablement se prolonger, avec l’accord FNI/INF. On ne peut écarter non plus que la crise du désarmement atteigne même les relations entre Occidentaux, spécialement entre les Etats-Unis et les Européens. Cela concerne déjà l’accord nucléaire iranien dont Washington s’est retiré en 2018 et pourrait s’étendre au traité FNI.
11Le TIAN est naturellement l’accord de l’année, mais il s’agit d’un accord très particulier et, lui mis à part, le volet négociations en cours, ouverture de négociations..., est peu fourni. La situation des accords existant évolue peu, qu’il s’agisse des accords universels, régionaux ou bilatéraux ; pour les 2 dernières catégories, elle est même plutôt négative.
12(3) La conclusion du Traité d’interdiction des armes nucléaires (TIAN) est l’évènement de 2017. Mais le TIAN n’est pas un accord comme les autres. Et il n’y a toujours pas de négociation sur l’interdiction de la production des matières fissiles, la prévention de la course aux armements dans l’espace, les garanties de sécurité négative, ou encore l’établissement d’une zone exempte d’armes de destruction massive au Moyen-Orient.
13Le TIAN, un accord pas comme les autres
14(4) Le TIAN a été adopté le 7 juillet 2017, par les 122 pays participant à la Conférence des Nations unies, convoquée à la suite de la décision prise par l’Assemblée générale le 23 décembre 2016 (résolution A/RES/258) de le négocier. La majorité ayant alors décidé de franchir le Rubicon, en ne tenant pas compte de l’opposition à cette négociation, des Etats dotés, et plus généralement de toutes les puissances nucléaires, les choses ont pu aller vite, puisque l’on était entre Etats partageant des vues très proches, ce que l’on nomme une « coalition de volontaires ».
15Mais - nous l’avons déjà souligné1- ce traité est très particulier. Plus que d’un véritable traité, il s’agit d’une Déclaration, d’une résolution à prétention normative, habillée en traité. La majorité anti-nucléaire, sachant très bien que les puissances nucléaires et leurs protégés ne veulent pas de ce traité, a forcé le passage en se servant de l’Assemblée générale des Nations unies. Elle aurait pu se satisfaire d’une résolution mais, jugeant qu’un traité a davantage de portée, elle l’adopte et y énonce les normes qu’elle juge bonnes. Toutefois, ni les puissances nucléaires, ni les Etats couverts par leur dissuasion, n’ont participé à la « négociation » du TIAN. Il est, par consequent, très excessif d’affirmer : « The treaty is the first legally binding international agreement to comprehensively prohibit nuclear weapons »2. Il s’agit là de son objectif mais pas d’un résultat atteint en 2017 ou 2018. Malgré l’opposition très nette des puissances nucléaires, il est possible que le TIAN entre en vigueur. Ses auteurs ont retenu à cet égard, un chiffre (50 ratifications ou adhésions) peu élevé et n’ont, à la différence de ce qui fut fait pour le TICEN, dressé aucune liste de pays dont la présence dans le traité est indispensable, pour qu’il entre en vigueur. Mais même si cela se produit, cela doit être envisagé, le TIAN n’aura toujours qu’un effet très limité sur l’état du droit international. Les armes nucléaires ne seront alors interdites que pour un nombre restreint d’Etats, et surtout pas pour ceux dont leur disparition dépend.
16Les auteurs du traité n’ignorent pas ces limites. Leur objectif d’interdiction s’inscrit dans le temps long. A court et moyen terme, il s’agit de délégitimer les armes nucléaires et de donner davantage de poids normatif à leurs adversaires. C’est dans cette perspective que s’inscrivait l’attribution du prix Nobel de la paix 2017, à ICAN.
17Il est difficile de voir, pour le moment, comment ce volet du dossier nucléaire va évoluer. Il n’est évidemment pas autonome, déconnecté de celui des autres accords nucléaires, notamment le TNP, et de ceux de la course aux armements et de la prolifération, qui évoluent en sens inverse. Parmi les éléments à noter figure certainement l’évolution de la participation au nouveau traité. Pour que l‘effet de délégitimation puisse s’exercer, il faut au minimum que tous les Etats engagés contre les armes nucléaires et en faveur du TIAN y adhèrent. A la fin de 2018, on en reste loin. Le TIAN a été signé par 69 Etats et ratifié seulement par 19 d’entre eux3. L’empressement à ratifier est donc très limité, particulièrement de la part des Etats que l’on peut compter au nombre des puissances. Il n’y en a guère que 2, pour le moment - le Mexique et le Vietnam- et la liste des parties ne comprend pas tous les partisans traditionnels du désarmement nucléaire et de l’interdiction. La marche vers l’entrée en vigueur est particulièrement lente, si on la compare à celle qu’ont connue des traités, issus eux-aussi d’une coalition de volontaires, comme la convention d’interdiction des mines anti-personnel, la convention sur les armes à sous munitions et le traité sur le commerce des armes, Elle est même plus lente que celle que connut le TNP lui-même. Il faut remarquer aussi que la Suisse, qui héberge le CICR et est une référence en matière humanitaire, a décidé en août 2018 de ne pas signer le TIAN, pour le moment. Parmi les 5 Etats européens, qui ont porté, avec quelques autres l’initiative humanitaire, dont le traité est le prolongement, l’Autriche l’a ratifié, l’Irlande l’a signé. Mais Chypre, Malte et la Suède4 ne l’on pas fait. Enfin, l’hostilité des Etats dotés reste élevée. Les 3 Etats dotés occidentaux, le 15 septembre (CD/2103), puis l’OTAN le 20, ont adopté une position négative sur le TIAN. La Russie, particulièrement sensible s’est exprimée en janvier, par la voix de son ministre des affaires étrangères, lors du débat du Conseil de sécurité sur la prolifération5. Enfin les Cinq ont adopté une déclaration commune le 24 octobre 2018, où ils redisant leur engagement vis-à-vis du TNP, et leur hostilité au TIAN. On peut dire, pour le moment, que l’opération TIAN est un échec. La cible tient bon et elle prend très clairement une position commune qui exclut l’entrée dans le droit international positif de l’interdiction des armes nucléaires. « Nous n’avons pas l’intention de signer, de ratifier ou de devenir partie à ce traité. Par conséquent, il n’y aura pas de changement dans les obligations juridiques de nos pays en ce qui concerne les armes nucléaires. Par exemple nous n’accepterions aucune prétention que ce traité reflète ou contribue de quelque manière que ce soit au développement du droit international coutumier »6. En revanche, le camp des partisans de l’interdiction, vigoureux en paroles7, montre sa faiblesse quand il s’agit de prendre des positions juridiquement significatives, qui engagent.
18Le TIAN est présenté de manière plus détaillée, par A Biad, dans une Note d’information. Ce dernier lui a déjà consacré un article : Le traité d’interdiction des armes nucléaires. Un instrument ambitieux à l’avenir incertain, dans l’AFRI 2018. On pourra, également, se reporter à Shannon N. Kile, Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons, SIPRI Yearbook, 2018 et aux présentations qui en sont faites par les principales institutions qui suivent les questions de désarmements, comme la Federation of American Scientists et le Bulletin of the Atomic Scientists ou l’Arms Control Association. Les travaux de la conférence sont rapportés dans A/72/206.
19(5) Des négociations sont toujours attendues, réclamées depuis des années, sur l’interdiction de la production des matières fissiles, la prévention de la course aux armements dans l’espace, les garanties de sécurité négative, ou encore l’établissement d’une zone exempte d’armes de destruction massive au Moyen-Orient. En 2017, les avancées sont restées extrêmement limitées.
20Sur la question de l’interdiction de la production des matières fissiles, l’Assemblée générale avait fait, en 2016, un pas en avant net par rapport au cours des choses antérieur (70/39). Elle avait demandé au Secrétaire général de constituer un groupe d’experts de haut niveau de 25 membres, chargé de l’élaboration du traité interdisant la production des matières fissiles et autres dispositifs explosifs nucléaires. Ce groupe devait travailler en 2017 et 2018, selon le principe du consensus et transmettre un rapport en 2019 à l‘Assemblée, comme à la Conférence du désarmement. Cette dernière n’est donc pas dessaisie. L’Assemblée rappelle qu’elle est importante et pertinente (pré, al 4) – mais elle s’est dotée d’un autre moyen pour faire avancer le dossier (A/RES/71/259). La question a donc été abordée, en 2017, à la fois à la CD et au nouveau groupe d’experts.
21A la CD, le Groupe de travail sur la voie à suivre, créé le 17 février, l’a examinée les 20,22 et 23 juin sous la direction de son président et avec le concours d’un co-animateur, l’ambassadeur d’Allemagne. Ce dernier a établi un rapport sur ces travaux (CD/2105), dont il ressort que si les débats ont été utiles, il n’y a toujours pas de consensus sur l’ouverture d’une négociation et la validité du mandat énoncé par le rapport Shannon (CD/1299, 1995). Il existe un accord unanime pour considérer que la négociation du traité doit commencer, dès que possible, à la CD considérée comme l‘instance la plus appropriée. Mais faute de consensus la négociation ne peut s’ouvrir, il faut poursuivre et amplifier les débats (CD/2105, p 88).
22Les travaux du groupe d’expert se sont déroulés normalement, il a tenu sa session du 31 juillet au 11 août, après des réunions consultatives informelles ouvertes à tous les Etats membres, les 2 et 3 mars et ses travaux doivent se poursuivre en 20189. D’évidence, le démarrage de la négociation reste encore lointain. Le Pakistan reste sur sa position et insiste : « On ne progressera pas dans l’examen des questions connexes à la Conférence du désarmement en changeant de formule ou de cadre, ni en imposant des solutions excluant les principales parties prenantes » (A/C.1/72/PV.8, p 14). Il ne participe d’ailleurs pas au Groupe d’experts et refuse par avance d’en accepter les conclusions et recommandations (A/C.1/72/PV 13, p 17).
23(6) Les questions des garanties de sécurité négatives et de l’espace restent traitées par la seule CD. Elle les a encore abordées en 2017, sans progresser10. Il n’est par ailleurs toujours pas possible d’organiser une conférence en vue de faire du Moyen- orient une zone exempte d’armes nucléaires et l’évolution qui s’est produite depuis au sujet de l’accord nucléaire iranien, ne va pas dans le sens de cette zone.
24La Russie n’a pas émis, en 2017 à la CD, de nouvelle proposition de négocier mais elle a, avec le Vietnam, fait une déclaration dans laquelle les deux pays « ont exprimé leur attachement… à la politique consistant à ne pas déployer en premier d’armes dans l‘espace » (Déclaration commune du 29 juin 2017 CD/2098). Les Etats Unis restent opposés au projet, de la Chine et de la Russie, de traité relatif à la prévention du déploiement d’armes dans l’espace (CD/1985). Aucun progrès vers une éventuelle négociation n’a eu lieu. On est toujours à la recherche d’une formule permettant d’avancer11.
25Sur la question de la zone exempte d’armes nucléaires au Moyen-Orient, voir le n° 18.
26(7) Qu’ils soient universels, régionaux ou bilatéraux, ces accords sont tous, à des degrés divers, dans des situations préoccupantes.
27Conventions intéressant les armes nucléaires
28(8) La liste des parties au traité d’interdiction complète des essais nucléaires ne s’est pas étoffée en 2017. A la fin de l’année, leur nombre stagne à 166. La liste des signataires n’a pas non plus varié. Le traité n’est toujours pas en vigueur. Il manque encore 8 pays de la liste des 44 de l’article XIV, pour atteindre cet objectif.
29Alors que la Corée du Nord procède à son 6e essai, l’universalisation et l’entrée en vigueur restent donc 2 objectifs, sur lesquels malgré les appels et les réunions diverses en ce sens – en 2017, il s’est agi notamment de la 6éme Conférence multidisciplinaire, Science et technologie du 26 au 30 juin, de la conférence du groupe des jeunes pour le TICEN (18-20 octobre) et de la 10e conférence visant à faciliter l’entrée en vigueur du TICEN, dite conférence de l’article XIV, le 30 septembre –, on ne parvient pas à avancer12. On notera que les Etats Unis et la Chine, tout en appuyant la résolution 2310 (2016) du Conseil de sécurité, qui contribue à maintenir un véritable interdit sur les essais (voir notre chronique précédente), ne ratifient pas le traité et restent parmi les pays signataires, avec l’Egypte, l’Iran et Israël. Pour leur part la Corée du nord, l’Inde et le Pakistan ne sont toujours pas signataires. La Commission préparatoire a néanmoins poursuivi ses activités et le système international de surveillance a fonctionné de manière satisfaisante au moment de l’essai nord-coréen du 3 septembre 2017.
30(9) Le processus d’examen du traité de non-prolifération n’a pas été interrompu par l’échec de la 9ème conférence en 2015, les Parties ont tenu la première session du Comité préparatoire de la 10 ème Conférence, du 2 au 12 mai 2017. Intervenant dans un contexte très difficile – les désaccords sur les questions touchant au désarmement nucléaire n’ont peut-être jamais été si nombreux et si profonds -, elle n’a pourtant donné lieu à aucune rupture. 114 Etats parties y ont participé de même que plusieurs organisations internationales et de nombreuses ONG. Le « Résumé factuel » établi par le Président, énonce ces désaccords et les positions des uns et des autres, dans un style soft. Par exemple on lit au § 25 « Des inquiétudes ont été exprimées face à l’amélioration continue de la qualité des armes nucléaires, de leurs systèmes de lancement et des infrastructures connexes, ainsi qu’aux programmes d’investissement visant à les améliorer, à les rénover et à prolonger leur durée de vie. Il a été dit que cette modernisation pourrait inciter à une nouvelle course aux armements et compromettre la valeur attachée à la réduction des arsenaux nucléaires. Les Etats dotés d’armes nucléaires ont quant à eux fait observer que ces mesures de modernisation étaient axées sur la sûreté et la sécurité ». La réalité est celle d’un dialogue de sourds. Mais, au moins pour le moment, cela n’affecte pas le TNP. Le Président le note dans ses Réflexions « Vers 2020… ». Le TNP « continue de revêtir une importance capitale pour ses Etats parties, qui ont réaffirmé leur engagement en sa faveur et en faveur de l’application de ses dispositions » (Réflexion § 1). Il préconise de « veiller à ce que la vitalité et l’intégrité du traité demeurent intactes et faire ce qu’il faut pour continuer à tendre vers son universalisation » (Réflexion 7) et, dans la perspective du 50éme anniversaire de l’entrée en vigueur (2020), de « nous employer à déterminer les domaines dans lesquels des progrès sont possibles, coopérer afin d’avancer dans cette voie et rechercher des compromis là où c’est nécessaire » (Réflexion 8). Le nombre des parties n’a pas changé (19113) ; l’Inde, le Pakistan et Israël restent en dehors du traité et la Corée du Nord n’envisage pas d’y revenir.
31Réitérer l’appel les incitant à y « adhérer rapidement et sans condition en qualité d’Etat non doté d’armes nucléaires », relève de l’incantation14. La crainte très répandue de l’affaiblissement du TNP, comme le rapport des forces entre les Etats dotés et les antinucléaires, favorable aux premiers, devrait faciliter la tenue de la conférence de 2020. Mais au-delà de cette prévision de court terme, le TNP reste fragile. Comme le remarquait l’Egypte « la fiabilité et la viabilité du Traité ont récemment été gravement mis à mal lors de la Conférence d’examen du TNP en 2015 » (A/C1/72/PV/12, p 23).
32(10) En ce qui concerne le système des garanties de l’AIEA, dont le nombre des membres est passé à 169 avec l’adhésion de Saint Vincent et les Grenadines en 201715, il s’appliquait toujours à la même date dans 182 Etats, ayant un accord de garantie en vigueur, 130 d’entre eux ayant aussi un protocole additionnel en vigueur. La situation est donc un peu améliorée par rapport à 2016. La combinaison optimale des mesures qu’elle peut utiliser au titre des AGG et PA, en d’autres termes des garanties intégrées, joue pour 65 Etats contre 57 en 2016. Il y a ici aussi une amélioration. Mais 12 Etats parties au TNP n’ont toujours pas d’AGG en vigueur ; l’Agence ne peut donc, pour eux, tirer aucune conclusion relative aux garanties. Elle applique un Plan d’action destiné à promouvoir la conclusion d’accords de garanties et de protocoles additionnels, actualisé en septembre 2017.
33Les vérifications qui ont intéressé l’Iran et la Syrie en 2017, n’ont pas soulevé de difficulté particulière16. En Corée du nord, la situation reste différente, l’AIEA ne peut toujours y appliquer aucune mesure de vérification. Elle a cependant continué à surveiller les activités nucléaires de la RPDC en utilisant les informations en provenance de sources accessibles, notamment d’images satellitaires17.
34La Convention sur la protection physique des matières nucléaires, rejointe par le Myanmar en 2017, a 155 Parties. Son Protocole additionnel, entré en vigueur en 2016, compte désormais 115 parties. L’Agence a tenu en novembre 2017, une conférence sur la protection physique des matières et installations nucléaires Son but était de contribuer à l’amélioration de la mise en œuvre de la convention et de son amendement, en permettant à ses membres en partageant leurs expériences nationales et de discuter, de façon à améliorer ses recommandations. Et, en septembre, le Conseil des gouverneurs a adopté le Plan sur la sécurité nucléaire pour la période 2018-2021, confirmant que l’AIEA entend poursuivre ses travaux en tant qu’instance mondiale pour le renforcement de la sécurité nucléaire et la lutte contre la menace du terrorisme nucléaire.
35(11) Conventions sur les armes biologiques et chimiques.
36Pour les deux autres conventions relatives aux armes des destruction massive, il reste à atteindre l’universalité. Tous les pays dont la participation est nécessaire pour que ces conventions soient efficaces ne les ont pas encore rejointes. Il subsiste toujours un décalage net entre les deux conventions du point de vue institutionnel. Enfin, ce qui se passe en Syrie, montre bien les limites concrètes que rencontre l’interdiction.
37Le nombre des parties à la Convention d’interdiction des armes biologiques (CAB), s’est accru en 2017, avec la ratification du Samoa, et atteint le chiffre 179 en fin d’année18. Mais les principaux pays récalcitrants (Egypte, Israël, Syrie) restent à distance.
38L’avancée espérée à l’occasion de la 8éme Conférence d’examen, en 2016, n’avait pas eu lieu. Le résultat atteint avait été « minimal » et la convention n’avait pas été renforcée. La Conférence avait toutefois renouvelé l’expérience d’un programme intersessions pour 2017- 2020 et décidé que les Parties se réuniraient chaque année, à partir du 4 décembre, pour essayer de progresser, sur les questions de fond et de procédure avant la prochaine conférence et de trouver un consensus sur un processus intersessions. La réunion des Etats parties, tenue du 4 au 8 décembre 2017, a été positive et a permis d’établir un programme pour 2018-2020. Douze jours seront, chaque année, accordés à ce programme et les réunions annuelles des parties seront précédées de 5 réunions d’experts (rapport de la Réunion des Etats parties BWC/MSP/2017/6). Dans son rapport annuel, l’Unité d’appui à la convention signale qu’elle constaté un regain d’intérêt pour cette dernière (BWC/ MSP/2017/4 §34). Reste à savoir si cette évolution positive permettra prochainement de conforter, comme le souhaitait le Secrétaire général, une « infrastructure multilatérale », qu’il jugeait en décalage par rapport au risque d’attaque biologique (S/PV.7758 du 23 août 2016, p 3). On a progressé sur l’un des principaux points sur lesquels portaient les débats lors de la 8éme conférence d’examen, mais les autres demeurent : la création d’un mécanisme permettant de suivre les évolutions de la science et de la technologie, l’établissement d’une base de données au titre de l’article VII ; la définition de lignes directrices pour les demandes d’assistance du même article ; la question des codes de conduite volontaires pour les biologistes ; le protocole de 1925 ; l’instrument de vérification restant à créer ; un mécanisme de contrôle des exportations ; la création d’unités mobiles biomédicales ; le renforcement du pouvoir de décision des réunions des Etats parties19.
39(12) La situation est différente s’agissant de la convention sur l’interdiction des armes chimiques (CAC). Le cadre relatif aux armes chimiques est sensiblement plus développé, le nombre des parties plus élevé. Il s’est encore accru avec l’accession de la Palestine, passant à 193. Mais l’Egypte, la Corée du Nord, le Sud Soudan et Israël restent en dehors de la convention, ce dernier étant toutefois signataire. Par ailleurs, le risque d’emploi est ici plus élevé et l’emploi est même effectif, en Syrie. Le « tabou », que l’on espérait définitif, a sauté.
40Le rapport de l’OIAC sur l’application de la convention signale pour 2017 des progrès significatifs dans la destruction des stocks restant d’armes chimiques, la vérification de l’industrie chimique, le développement de la coopération internationale, et la lutte contre le terrorisme, Au 31 décembre 2017, 96,29% des armes chimiques de catégorie 1 déclarées, avaient été détruites. Leur destruction s’est achevée en septembre 2017 en Russie. Les Etats Unis devraient y parvenir en 2023 ; ils ont détruit toutes les armes de catégories 2 et 3 et ont atteint 90,58% pour la catégorie 1. En Libye, la destruction des armes de catégorie 2 s’est achevée en novembre 2017 et toutes les armes de cette catégorie ont donc été détruites. L’activité de la Mission d’établissement des faits, sur la destruction des armes chimiques syriennes s’est poursuivie et la relation du Secrétariat avec la Syrie relative à la déclaration initiale de cette dernière également. La Syrie a fourni de nouveaux documents. La mission a aussi produit 3 rapports sur l‘emploi, en septembre 2016, avril et avril 201720. Le Mécanisme d’investigation conjoint OIAS/ONU a poursuivi son activité au sujet des emplois signalés, sans qu’un consensus puisse s’établir sur la validité de ses analyses et les conclusions à en tirer. A la différence de ce qui s’était produit en 2016, il n’a pas été possible d’adapter et même de prolonger son mandat, qui a pris fin le 17 novembre 2017.
41L’OIAC a procédé à 241 inspections, restant ainsi au plus haut niveau de vérification. L’organisation a fêté en 2017, le 20éme anniversaire de l‘entrée en vigueur du traité. Elle a décidé de tenir en 2018, successivement, sa 23éme session (19-20 novembre) et sa 4éme Conférence d’examen (21-30 novembre). 2017 est une année importante pour les armes chimiques puisque, après leur utilisation en Syrie, l’usage de la force s’est produit contre le régime de M Bachar el Assad (voir le n° 2 et notre fait marquant sur les crises). Que ces armes soient à nouveau employées en 2018, montre non seulement qu’il n’y a pas de tabou à cet égard mais aussi que l’interdiction d’emploi a de la peine à s’imposer.
42(13) Conventions associant désarmement et humanitaire. Du fait de l’équipement qui est le leur, en tant que forums conventionnels, ces conventions ont fait l’objet d’une intense activité mais sans résultat très notable.
43Le nombre des parties au traité sur le commerce des armes a continué à croître, il comptait fin 2017 94 Etats parties, après avoir été rejoint par le Honduras, le Kazakhstan et la Palestine21. Aucun de ces Etats ne figure parmi les 20 premiers exportateurs ou importateurs repérés dans les listes du SIPRI. La participation au traité reste également très inégale par régions ; les Etats européens et latino-américains sont de loin les plus nombreux. La troisième réunion des Etats parties s’est tenue du 11 au 15 septembre 2017. Le traité existe, il donne lieu à une activité suivie mais on ne peut pas dire qu’il pèse sur le commerce des armes. Obtenir, sur la base du traité, l’arrêt de fourniture d’armes au motif que les armes vendues servent à commettre des violations graves du droit international humanitaire, risque d’être plus difficile que les ONG portant le traité ne le pensent22.
44La convention sur l’interdiction ou la limitation de l’emploi des armes classiques… produisant des effets traumatiques excessifs ou frappant sans discrimination (1980) et ses protocoles doivent faire face aux développements que connaissent les armements et la conduite des conflits. La convention elle-même compte en 2017 deux Etats parties de plus – l’Afghanistan et le Liban. Elle a connu des difficultés financières qui ont porté préjudice à ses activités. Cependant la Réunion des Hautes Parties contractantes prévue, s’est bien tenue du 22 au 24 novembre. Elle a réaffirmé son attachement à l’adhésion universelle à la convention et à ses protocoles, au respect de leurs dispositions et au mécanisme de contrôle et réitéré l’appel lancé à toutes les parties pour qu’elles soumettent les rapports nationaux requis. Elle a également pris note du rapport du Groupe d’experts gouvernementaux sur les systèmes d’armes létaux autonomes et a décidé qu’il se réunirait à nouveau 10 jours en 2018.
45Ce groupe d’experts gouvernementaux, dont la création était le principal résultat de la 5éme Conférence d’examen, tenue en 2016, a travaillé comme prévu, bénéficiant d’une participation active des grandes puissances, qui ont déposé des documents de travail, exposant leurs politiques nationales et leurs positions. Le groupe, qui a bénéficié aussi de la participation de la société civile, notamment des industriels, a travaillé sur 4 volets -technologie, effets militaires, juridique/éthique et questions transversales. Il réaffirme, dans ses conclusions et recommandations, que la Convention offre un cadre approprié pour traiter la question des nouvelles technologies dans le domaine des systèmes d‘armes létaux autonomes et que le droit international humanitaire « s’applique pleinement à tous les systèmes d’armes, y compris à la mise au point et à l’utilisation potentielle de systèmes d’armes létaux autonomes » (CCW/GGE.1/2017/3 § 16).
46La Conférence d’examen avait aussi décidé de mettre à l’ordre du jour de la réunion des Etats parties prévue en 2017, le protocole III (armes incendiaires). Les préoccupations de plusieurs Parties s’étant à nouveau manifestées au sujet des allégations de plus en plus nombreuses d’emploi d’armes incendiaires contre des civils, la Réunion des HPC a réaffirmé l’importance de ce protocole et décidé de maintenir ce point à l’ordre du jour. Sur la question des mines autres que antipersonnel, où les divergences de vues persistent, elle a chargé le président d’organiser une consultation informelle sur la meilleure manière de les concilier. Pour le reste, elle a inscrit à son ordre du jour un point sur les questions émergentes dans le cadre des objectifs et des buts de la convention.
47Le protocole II modifié (mines, pièges et autres dispositifs), le seul instrument international concernant les engins explosifs improvisés (IED), a bénéficié en 2017 de la participation de 2 nouveaux Etats, l’Afghanistan et le Liban, ce qui porte à 104 le nombre des Parties. Sa 19éme Conférence annuelle s’est réunie le 21 novembre 2017 sans que, en raison des difficultés financières la réunion d’experts qui devait se tenir préalablement ait lieu. Elle a décidé que le groupe d’experts continuerait ses travaux sur les IED et a lancé un appel en faveur de l’adhésion au protocole II modifié (CCW/AP. II/CONF.19/4, annexe 1).
48Les Parties au protocole V (restes explosifs de guerre) sont, après l‘accession de l’Afghanistan, 93. On reste encore plus loin de l’objectif d’universalisation. La 11éme Conférence des Partie s’est tenue le 20 novembre mais, ici aussi, sans que la réunion s’experts prévue puisse avoir lieu.
49(14) La participation à la convention sur les mines antipersonnel est beaucoup plus importante. Les parties, rejointes en 2017 par la Palestine et Sri Lanka, sont désormais 164. Cependant la liste des Etats non parties reste longue et elle évolue peu, s’agissant des Etats les plus importants (Chine, Etats Unis, Russie, Inde, Pakistan, Egypte, Israël, Arabie Saoudite, Syrie notamment)23. Bien que la situation financière soit également difficile, les travaux ont été dans ce cadre plus importants. La 16éme Assemblée des Etats Parties s’est tenue du 18 au 21 décembre 2017. Elle a accordé les prolongations demandées au titre de l’article 5 § 1 (Angola, Equateur, Irak, Thaïlande, Zimbabwe) et a de nouveau, prié l’Ukraine d’en présenter une (rapport final APLC/MSP.16/2017/11).
50Le nombre des Parties des parties à la convention sur les armes à sous munitions a également augmenté en 2017 (Bénin, Madagascar) et il était en fin d’année de 10224. La septième Assemblée des Etats parties, réunie du 4 au 6 septembre 2017, s’est félicitée de cette évolution (rapport final CCM/MSP/2017/12) mais ici aussi, l’universalisation reste un objectif lointain. Il n’est même pas sûr que l’on puisse atteindre l’objectif du plan d’action de Dubrovnik (130 Parties en 2020). On retrouve les mêmes grandes absences qui ont été signalées à propos de la convention sur les mines anti-personnel. La présidence a pris l’initiative, approuvée par l’Assemblée, d’établir un dialogue structuré avec les Etats non parties.
51(15) Autres accords
52La participation à plusieurs autres traités a légèrement évolué en 2017. Le Nicaragua est devenu partie au traité sur l’espace (1967), qui en compte désormais 107. La participation aux traités est un moyen pour la Palestine d’exprimer son existence dans les relations internationales. Elle est également devenue partie à la convention sur l’interdiction de la modification de l’environnement de 1977 (78 parties) et avec d’autres (Bénin, Bosnie, Madagascar et Singapour) à la convention sur l’interdiction du terrorisme nucléaire (114 parties avec l’adhésion du Guatemala en 2018).
53L’érosion des accords européens se poursuit et les accords portant création de zones exemptes d’armes nucléaires n’évoluent pas comme le souhaitent les pays de ces zones.
54(16) Les accords de désarmement/ maîtrise des armements conclus en Europe à la fin de la guerre froide.
55Le traité FCE n’est toujours pas officiellement mort. S’agissant de son évolution/ transformation, la situation du contexte de sécurité européen ne se prête pas à une avancée positive. L’initiative allemande n’a pas eu de suite. On continue du côté américain et atlantique, à entretenir la fiction du traité utile. Cela permet de dénoncer les violations commises par la Russie (v. Compliance With the Treaty on Conventionnal Armed Forces in Europe, Jan. 2018).
56La situation du traité Ciel ouvert/ Open Skies reste beaucoup moins dégradée. Certaines tensions n’ont toutefois pas manqué de se produire en 2017, en relation avec l’Ukraine ou Kaliningrad, entre les Etats Unis et la Russie, mais elles restent limitées (voir 2018 Report on Adherence to and Compliance with Arms Control Agreements et NTI treaties and regimes). Dans ces conditions, l’idée d’apporter des modifications à l’accord, de le moderniser, a peu de chances de se réaliser.
57Contrairement à ce qui était espéré fin 2016, la médiocre situation des traités FCE et Ciel ouvert, n’a pas favorisé l’évolution de la troisième composante des accords européens, le Document de Vienne. Ici aussi des difficultés sont apparues en relation principalement avec la question d’Ukraine.
58Le réseau d’engagements et d‘obligations complémentaires généré par ces trois instruments qui avait accru la prévisibilité, la transparence et la stabilité militaire et réduit le risque de conflits en Europe, est inexorablement en train de s’affaiblir, sans que le Forum pour la coopération en matière de sécurité de l’OSCE parvienne s’y opposer.
59(17) Il y a eu peu de changement s’agissant des traités établissant de zones exemptes d’armes nucléaires. Les 5 traités concernés (Amérique Latine et Caraïbes, Pacifique Sud, Afrique, Asie du Sud-Est et Asie centrale), sont tous en vigueur. Le niveau de participation s’agissant des pays de la zone reste toutefois à compléter pour l’Afrique. Le Niger a rejoint en 2017 le groupe des parties mais plus de 10 Etats africains n’ont pas encore ratifié le traité, dont l’Egypte et le Maroc. L’Espagne n’est toujours pas partie à son protocole 3.
60Pour les protocoles relatifs au non-emploi des armes nucléaires, des évolutions restent toujours à accomplir de la part des Etats Unis au sujet du Pacifique Sud, de l’Afrique et de l’Asie centrale et de la part de tous les cinq à propos de l’Asie du Sud-Est. Leur déclaration commune du 5 de septembre 2016 annonçait qu’ils étaient prêts à signer le protocole de Bangkok mais, bien que les discussions se soient poursuivies avec les pays de la zone, cela ne s’est pas fait. La déclaration adoptée par l’OPANAL, à l’occasion du 50éme anniversaire de la conclusion du traité de Tlatelolco (14 février 1967) posant que les Etats dotés ont assorti leur acceptation du protocole II, de réserves ou interprétations contraires à l’esprit du traité, leur demande de les retirer ou de les réviser25. Les Etats participant à ces zones ont réaffirmé leur engagement à leur égard et en faveur de la non-prolifération et du désarmement nucléaire.
61(18) Bien qu’il bénéficie d’un soutien sans cesse réitéré, le projet de zone exempte d’armes nucléaires et d’autres armes de destruction massive au Moyen-Orient, n’a toujours connu aucune avancée notable. Plusieurs initiatives ont été prises, dans le cadre de la première session du Comité préparatoire de la Conférence d’examen du TNP. La Russie a proposé d’organiser la préparation par consensus de la conférence prévue, de manière qu’elle se tienne « bien avant » la conférence d’examen de 2020. Douze Etats arabes ont demandé que les trois auteurs de la résolution de 1995 et le Secrétaire général de l’ONU préparent l’organisation immédiate de la conférence qui aurait dû se tenir en 2012. L’Egypte a demandé aux trois auteurs de la résolution de 1995 de présenter des « propositions concrètes et constructives visant à l’application de cette résolution, avec effet immédiat »26. De même qu’en 2016, les Etats arabes n’ont pas présenté à la Conférence générale de l’AIEA, comme ils le firent de 2013 à 2015, de projet de résolution sur les capacités nucléaires d’Israël. L’Assemblée générale soutient le projet sur un mode atténué. Dans A/RES/72/24, adoptée sans vote, elle « prie instamment toutes les parties directement intéressées d’envisager sérieusement de prendre d’urgence les mesures concrètes voulues pour donner effet à la proposition » et « invite les pays intéressés à adhérer au TNP ». 72/46, plus précise, qui demande à Israël d’adhérer au TPP comme Etat non doté, a rencontré le vote contre d’Israël, des Etats Unis et du Canada et provoqué plusieurs abstentions (dont celles de l’Allemagne, de la France et du Royaume Uni). Le projet reste donc bloqué27.
62(19) La convention de Kinshasa, convention de l'Afrique centrale pour le contrôle des armes légères et de petit calibre, de leurs munitions et de toutes pièces et composantes pouvant servir à leur fabrication, réparation et assemblage, adoptée en 2010, est entrée en vigueur le 8 mars 2017. Cependant, la RD Congo et le Rwanda ne sont pas encore parties.
63En revanche la participation à la convention interaméricaine contre la fabrication et le trafic illicites d'armes à feu, de munitions, d'explosifs et d'autres matériels connexes de 1997 n’a pas évolué, les Etats Unis, le Canada n’y sont toujours pas parties. Il en va de même pour la convention interaméricaine sur la transparence de 1999, à laquelle cette fois le Canada est partie.
64L’avenir paraît sombre, pour les accords entre les Etats-Unis et la Russie.
65(20) La mise en œuvre de l’accord New START s’est poursuivie. Les données échangées sur les moyens respectifs, en octobre 2017, font état des chiffres suivants
Chiffres à atteindre en fév. 2018
Missiles déployés (ICBM, SLBM) et bombardiers lourds
Têtes nucléaires sur vecteurs déployés
Lanceurs d’ICBM SLBM et bombardiers lourds déployés et non déployés
66Les deux Etats se sont beaucoup rapprochés des chiffres à atteindre en février 2018. Il n’y a pas eu d’échange d’accusation d’atteinte à la stabilité stratégique (V. Report on Implementation of The New START Treaty 2018). L’objectif sera donc atteint, mais le traité doit prendre fin en février 2021, à moins que les parties décident de le prolonger de 5 ans, possibilité qu’il prévoit. Par ailleurs les armes qu’il concerne ne représentent qu’une partie des arsenaux des deux pays ; restent les stocks d’armes non déployées ou en cours de démantèlement et les armes non-stratégiques. Il y a donc matière à prolongation, à extension du champ des réductions, voire à des réductions plus importantes. L’année 2017 a pris fin, sans que les 2 puissances donnent d’indication claire sur l’avenir. Mais celui-ci est très incertain. Evoquant l’avenir de New START et du désarmement nucléaire, le représentant de la Russie disait : « Nous ne sommes pas opposés à l’examen d’une telle option (la prolongation de 5 ans du traité), mais nous avons besoin pour cela d’un partenaire désireux de collaborer. De façon générale, il faut reconnaître que la situation internationale n’est absolument pas propice à l’examen de nouvelles réductions d’armes nucléaires en raison de toute une série de facteurs négatifs. L’un d’entre eux est la mise en place unilatérale d’un système mondial de défense antimissile, un projet qui a déjà beaucoup contribué à une fragilisation du climat général en Europe. La même chose est en train de se produire en Asie, du fait notamment du déploiement par les États-Unis d’un système antimissile balistique THAAD en République de Corée et du projet d’implan­tation du système américain Aegis Ashore au Japon. (…). De nouvelles mesures dans le domaine du désar­mement nucléaire s’avèrent également plus difficiles en raison de la probabilité croissante du déploiement d’armes dans l’espace » (A/C.1/PV.4, p 4). L’Assemblée générale a lancé un appel en faveur de la poursuite des réductions (72/50 § 9).
67Les craintes émises dans la précédente chronique, demeurent. Elles sont même confortées par l’aggravation du dossier des INF/FNI. Le renouvellement, et plus encore la poursuite de ce désarmement - après 2021, date d’expiration de l’accord -, proposée par B Obama et refusée par la Russie, paraît plus que jamais incertaine.
68(21) S’agissant du traité FNI/ INF, les accusations réciproques de violation s’étaient poursuivies en 2016 et la réunion, pour la première fois, de la Commission spéciale de vérification en novembre, n’avait permis de résoudre aucune des difficultés. Cela n’avait conduit, ni à un retrait ni à une suspension de l’accord, ni à une décision le mettant en danger, mais l’inquiétude grandissait. La situation a continué à se détériorer en 2017, année du 30éme anniversaire du traité. Les accusations du côté américain se sont précisées. Washington a identifié le missile de croisière terrestre incriminé (SSC-8)28 et a même lancé en fin d’année un programme de recherche et développement d’un missile de croisière terrestre et prévu le financement de systèmes défensifs adaptés. Les accusations américaines sont toujours contestées par la Russie, qui accuse elle-même les Etats-Unis de violer le traité (système MK-41). Une nouvelle réunion de la Commission spéciale de vérification en décembre n’a permis aucun progrès. On craignait donc en fin d’année, que l’absence de confiance entre Moscou et Washington et le peu d’intérêt d’un côté comme de l’autre, pour sauver l’accord INF, ne provoque sa fin rapide et n’ait des conséquences néfastes au niveau de l’alliance atlantique et de l’OTAN, qui affichait fin 2017 sa préoccupation à propos du système de missiles russe. On envisageait même un effet de boule de neige, aboutissant à la fin de l’Arms control entre les Etats-Unis et la Russie et à une nouvelle compétition, marquant un vrai retour en arrière29.
69(22) « Mécanisme » est le terme utilisé par l’Assemblée générale des Nations unies comme titre, de la IVème partie du Document final qu’elle adopta en 1978 lors de sa 10e session extraordinaire (ou première session spéciale sur le désarmement), pour désigner les organes de délibération et de négociation en la matière. A l’époque, le « mécanisme » du désarmement fut revitalisé, notamment par la réforme du Comité du désarmement, prédécesseur de l’actuelle Conférence du même nom. Ainsi défini le « mécanisme » se compose de la Conférence du désarmement, de la Commission du désarmement, de la Première Commission et de l’Assemblée elle-même. Le fonctionnement de ce « mécanisme » est considéré comme un « marqueur » de la bonne santé du désarmement. Il est en crise depuis une vingtaine d’années et il est question depuis longtemps de le « revitaliser ».
70Mécanisme, sans les guillemets, sert à désigner, dans une acception plus large, l’ensemble des institutions, relevant ou non des Nations unies, qui traitent actuellement du désarmement. Cela couvre pour les Nations Unies, le Secrétariat, le Conseil de sécurité et la CIJ. En dehors des Nations unies, cela vise d’autres organisations comme l’AIEA ou d’autres organisations universelles, des organisations régionales comme l’OSCE, l’ASEAN, la LEA ou la CELAC et les organisations du désarmement (OIAC par exemple) qui se sont installées dans le paysage du désarmement. Il est important également de ne pas omettre les Conférences d’examen et les réunions des Etats parties des traités de désarmement dont l’activité a pris une ampleur considérable, ainsi que les Conférences organisées ad hoc, comme celles qui ont eu lieu sur l’impact humanitaire des armes nucléaires ou la sécurité nucléaire. Les groupes de fournisseurs comme diverses initiatives relatives à la prolifération sont également à considérer.
71Dans le cadre de ce suivi annuel, on considère normalement l’état du « mécanisme » au sens de la Première session extraordinaire du désarmement et souligne les principaux autres éléments marquants, éventuellement repris dans d’autres rubriques de cette chronique ou dans ses annexes.
72(23) Le « Mécanisme » avait vécu, en 2016, une année importante dans la mesure où, le blocage à la Conférence du désarmement se poursuivant, le Rubicon fut franchi à la 71éme session, avec la décision de l’Assemblée de convoquer en 2017 une Conférence des Nations unies pour négocier un traité d’interdiction des armes nucléaires. Pour la Conférence du désarmement, la perspective de son contournement par un « Nouveau Forum » qui s’était éloignée en 2015, était donc « actée ». Comme cela était prévisible, le TIAN a vu le jour en juillet 2017, non par l’extérieur, non en dehors du « Mécanisme » mais au-dedans, grâce à l’Assemblée générale elle-même. Cela n’a pas provoqué de nouveau dommage pour la CD mais son blocage persiste toujours. Même si la Commission du désarmement a connu un début d’amélioration, il est clair que le Mécanisme établi en 1978 est toujours en crise. Cela explique que l’on songe toujours à le modifier, voire à fonder un nouveau mécanisme, puisqu’on progresse enfin sur la question de la convocation d’une quatrième session extraordinaire sur le désarmement (72/49).
73Le Blocage de la Conférence du désarmement se maintient, mais la Commission du désarmement a enfin produit de nouvelles recommandations.
74(24) A la Conférence du désarmement, le message transmis par le Secrétaire général, début 2017, était très différent de celui de 2016. Il n’était plus question de marginalisation, au contraire. Il rappelait à la Conférence son rôle, unique : « The world looks to you as the sole multilateral disarmament negotiating body…”. Cependant, malgré la création d’un « groupe de travail sur la voie à suivre », aucun miracle ne s’est produit. Dans un contexte défavorable et en voie d’aggravation, la Conférence ne peut toujours commencer aucune nouvelle négociation et, à plus forte raison, ne peut produire aucun nouvel accord de désarmement. Elle n’est toujours pas parvenue à s’entendre sur un programme de travail30. Elle reste intéressante toutefois, par les initiatives qui y sont prises et le débat qui s’y produit. Elle n’est pas menacée, surtout après les débuts difficiles du TIAN, car à défaut de produire du désarmement, elle incarne, la possibilité de le faire, au plan planétaire, par le consensus, voie difficile mais seule voie qui vaille (le document CD/2112 contient le rapport de la CD pour 2017)31. En 2017, la Chine et la Russie s’y sont à nouveau montrées bien présentes. La première y a présenté une « Stratégie de coopération internationale sur le cyberespace » (CD/2092). La seconde, avec l’aide du Vietnam, y a affiché son « engagement » sur le non-déploiement en premier d’armes dans l’espace (CD/2098)32. La Conférence du désarmement reste concurrencée, sur la question de l’interdiction des matières fissiles par le Groupe d’experts de haut niveau créé fin 2016 par la résolution 71/25933.
75(25) La Commission du désarmement est l’« organe subsidiaire délibérant spécialisé » de l’Assemblée, dont le rôle consiste à conduire des « délibérations approfondies sur des questions précises de désarmement » afin « d’aboutir à la formulation des recommandations concrètes… dans la mesure du possible adoptées par consensus ». Elle occupe en principe une place importante dans le « mécanisme » du désarmement. Elle n’avait pas donné plus de résultat en 2016, qu’en 2014 et 2015. Si on avait pu noter que l’ambiance s’améliorait, la distance séparant les positions sur le désarmement nucléaire était si considérable que, malgré les appels au réalisme et à la modération, une avancée paraissait hautement improbable, au moment même où la majorité anti-nucléaire imposait le TIAN.
76La Commission a pourtant enfin adopté de nouvelles recommandations, par consensus. Elles ne concernent évidemment pas le désarmement nucléaire et la non-prolifération des armes nucléaires, thème de travail de son groupe de travail numéro 1, mais celui du groupe 2 – « mesures de confiance concrètes dans le domaine des armes classiques ». Il semble que, dans un moment très difficile, on ait éprouvé le besoin de montrer que l’on est encore capable de travailler ensemble et de s’accorder. Le document issu de cet effort de consensus est le 17éme adopté par la Commission. 16 documents de ce genre avaient été adoptés entre 1978 et 1999. Il est le premier à voir le jour depuis le début des années 2000. Il ne frappe évidemment pas par son audace ou son originalité. On ne peut pas dire que l’institution que le Secrétaire général adjoint et Haut Représentant du désarmement qualifie d’« unique instance universelle de délibération » (A/CN.10/PV.362, p 2) soit vraiment revitalisée. On notera également que sur les « mesures de transparence et de confiance relatives aux activités spatiales aux fins de la prévention d’une course aux armements dans l’espace », des discussions informelles ont eu lieu, qui laissaient présager un prochain examen par la Commission.
77Le désarmement nucléaire demeure sa grande priorité.
78(26) Resté stable, en 2014 et 2015, le nombre des résolutions (R) et décisions (D) adoptées par l’Assemblée générale avait nettement augmenté en 2016. Il y avait 57 résolutions et 6 décisions en 2014, 55 et 6 en 2015 ; on en comptait respectivement 64 et 5 à la 71éme session. En 2017, on assiste au mouvement inverse, avec 10 résolutions en moins (54 résolutions et 7 décisions). La répartition très inégale des résolutions et décisions, selon les thèmes du désarmement que traite la Première Commission, demeure, comme la nette priorité du désarmement nucléaire. La part de ce que, par imitation du vocabulaire financier, on peut appeler la « volatilité » des résolutions de l’Assemblée générale (nombre de résolutions non reprises d’une année sur l’autre, de résolutions plus anciennes reprises en 2017, et de résolutions nouvelles) est toujours élevée.
79Le point d’orgue de la 71éme session avait été, indubitablement, le vote de la résolution 71/258 décidant l’organisation, en 2017, d’une Conférence des Nations unies pour négocier un traité d’interdiction des armes nucléaires. Le grand moment de 2017 a été l’adoption de ce traité le 7 juillet. L’Assemblée s’est évidemment félicitée de l’événement. Le considérant comme une « contribution essentielle au désarmement nucléaire », elle a invité tous les Etats à le signer et à le ratifier (notamment 72/31, également 72/39 § 22). Son ordre du jour concernant le désarmement nucléaire s’est enrichi d’un nouveau point intitulé « Traité sur l’interdiction des armes nucléaires ».
80La conclusion de ce traité ne marque pas l’arrêt du combat anti-nucléaire. L’objectif, très loin d’être atteint, reste l’élimination totale ou complète des armes nucléaires et un monde exempt de ces armes. A la 72éme session, tous les grands thèmes classiques de l’Assemblée ont été repris – réduction du danger nucléaire, conséquences humanitaires…, agir dans l’unité …, vers un monde exempt d’armes nucléaires…, impératifs éthiques…, suite donnée à l’avis de 1996, désarmement nucléaire, convention sur l’interdiction de l’utilisation…, faire avancer la négociation…. La résolution 72/31 demande que l’effort soit poursuivi après l’adoption du TIAN (§§ 6 et 10). Dans 72/38, l’Assemblée énonce sa résolution de « parvenir à une convention globale sur l’interdiction de la mise au point, de l’essai, de la fabrication, du stockage, du prêt, du transfert, de l’emploi d’armes nucléaires et sur leur destruction et d’adopter au plus tôt une telle convention internationale » (Pré, al 2). Dans 72/58, elle demande à tous les Etats « d’engager des négociations multilatérales afin de parvenir sans tarder au désarmement nucléaire dans tous ses aspects, sous un contrôle international strict et efficace, y compris dans le cadre du traité sur l’interdiction des armes nucléaires » (§ 2). La principale mesure en ce sens, à court terme, va être la Conférence de haut niveau pour faire le point sur le désarmement nucléaire que l’Assemblée a décidé de convoquer du 14 au 16 mai 2018 (72/251 § 5). Il est vraisemblable qu’une pression forte va s’exercer sur les Etats dotés dans le cadre de la conférence d’examen du TNP, pour qu’ils acceptent de rendre des rapports plus substantiels et des mesures du type réduction de la disponibilité opérationnelle des armes nucléaires (voir 72/29). Mais on peut penser que beaucoup va dépendre du succès du TIAN, pour le moment très limité.
81Si le courant antinucléaire le voulait, il pourrait à nouveau s’affranchir du consensus comme base du démarrage de la négociation et décider de convoquer une nouvelle conférence pour négocier la convention globale espérée. Même si cela peut paraître improbable, la menace plane ; cela se perçoit à la lecture de certaines positions des Non-alignés (v. position exprimée par l’Indonésie A/C.1/72/PV.10, p 13).
82L’activité de l’Assemblée est examinée de manière plus approfondie, sous l’angle de la diplomatie et du débat du désarmement, dans les annexes 4, 5, 6 et 7.
83(27) 2017 Confirme que le Conseil de sécurité est devenu un acteur de premier rang dans la diplomatie du désarmement.
84Le Conseil s’est beaucoup occupé de la Corée du Nord en 2017. Les efforts accomplis par celle-ci, pour se doter de la dissuasion nucléaire se sont intensifiés, provoquant de la part du Conseil l’adoption de 4 résolutions - 2345 le 23 mars, 2371 le 2 août, 2375 le 11 septembre et 2397 le 22 décembre 2017 - portant condamnation et renforcement d’un régime de sanctions déjà lourd. Cela n’a pas empêché Pyongyang de franchir la ligne, comme d’autres le firent auparavant, mais sans le même obstacle. Le Conseil de sécurité et ses membres permanents, très investis cette fois, ne sont pas parvenus à l’en empêcher. Que feront-ils désormais ?
85Le Conseil n’a pas adopté de nouvelle résolution au sujet de l’Iran, mais il a suivi l’application de l’accord nucléaire iranien - le Plan global d’action commun approuvé par sa résolution 2231 (2015) -, grâce aux rapports de l’AIEA et à ceux du Secrétaire général (S/2017/ 595 et 1030). Les débats sur l’Iran ont permis d’afficher les positions par rapport au projet américain de retrait (par exemple 7990éme séance, le 29 juin 2017). Le plan était, fin 2017, à la « croisée des chemins »34.
86S’agissant de la Syrie, la Russie et la Chine ont opposé leur veto à un projet présenté le 28 février par les 3 membres permanents occidentaux, visant à sanctionner des responsables syriens pour avoir commandité ou organisé l’emploi d’armes chimiques. Le chef du Mécanisme conjoint d’enquête OIAC- ONU a présenté le 7 novembre 2017 un rapport imputant aux autorités syriennes l’attaque du 4 avril à Khan Cheikhounn (S/2017/904 et S/2017/905). Ce rapport, qui justifiait a posteriori les frappes américaines, a été très controversé et les divergences entre les membres permanents ont provoqué la fin du mécanisme conjoint d’enquête. Le 16 novembre un projet des Etats Unis a été contré par un veto de la Russie, la Chine s’abstenant, et un projet de la Bolivie qui avait l’appui de la Russie et de la Chine, n’a pas obtenu la majorité requise. Et, le 17 novembre, un projet japonais a fait l’objet d’un autre veto de la Russie, la Chine s’abstenant à nouveau35. Le Mécanisme établi par la résolution 2235 (2015) a donc pris fin. Le Conseil continue toutefois de recevoir les rapports de l’OIAC concernant la poursuite de la destruction des installations syriennes, en application de sa résolution 2118 (2013)36.
87La question des crises du désarmement est développée dans un fait marquant : Des « pics » dans les crises du désarmement.
88Même s’il n’a pas adopté de nouvelle résolution à ce propos, le Conseil de sécurité n’a pas perdu de vue sa résolution 1540 (2004). Engagé dans une démarche qui se veut plus efficace, depuis le vote de 2325 (2016), il suit régulièrement son application37. Il suit également la question des armes légères et de petit calibre38 et a adopté à l’unanimité le 30 juin la résolution 2365 (2017) sur la lutte anti-mines et la réduction de la menace représentée par les engins explosifs et, peu après, est revenu sur la question à propos du terrorisme et du respect des embargos avec 2370 (2017), également adoptée à l’unanimité le 2 août.
89Au-delà des actions menées par les forces et missions de paix, notamment en 2017 en Colombie et en RD Congo, et des embargos sur les armes, le Conseil de sécurité est donc bien, de plus en plus, un acteur important dans le champ du désarmement, en particulier nucléaire. Ce point, souligné dans notre précédente chronique, est confirmé en 2017. Le cas de la Syrie indique une limite de l’entente entre les membres permanents, qui perdure toutefois au sujet de la Corée, sur le TNP et le désarmement nucléaire dans le cadre onusien. Mais l’évolution du dossier nord-coréen montre que le pouvoir des Cinq, quoique considérable, ne parvient pas à faire obstacle à la réalisation d’une priorité jugée absolue par un acteur d’envergure pourtant limitée, mais très déterminé. La question, qui concerne aussi les autres puissances nucléaires non comptées parmi les Etats dotés, est donc ouverte de savoir ce que sera la suite.
90Il n’est pas inutile de remarquer que l’Assemblé soutient le Conseil, non seulement sur la question de Corée mais plus généralement, puisqu’elle demande aux Etats « d’appliquer intégralement » ses résolutions 1540 (2004) et 2325 (2016) (72/50 § 29). Toutefois, le Mouvement des Non-alignés « souligne la nécessité de veiller à ce que toute action du Conseil de sécurité ne porte pas atteinte à la Charte des Nations Unies, aux traités multilatéraux existants relatifs aux armes de destruction massive, aux organisations internationales créées dans ce domaine et aux fonctions, pouvoirs et rôles de l’Assemblée générale. Le Mouvement des pays non alignés met en garde contre le fait que le Conseil de sécurité continue d’user de son autorité pour définir les dispositions législatives dont les États Membres ont besoin pour appliquer ses décisions. À cet égard, le Mouvement des pays non alignés souligne que la question de l’acquisition d’armes de destruction massive par des acteurs non étatiques devrait être examinée par l’Assemblée générale de manière non discriminatoire et sans exclusive, en tenant compte des vues de tous les États Membres » (A/C.1/72/PV.14, p 23).
91(28) Le Groupe de travail à composition non limitée sur la 4éme SSOD, que l’Assemblée avait décidé de convoquer en 2010 (65/66), puis pour lequel elle avait prévu en 2015 (70/551) de tenir en 2016 une session d’organisation, s’est réuni en 2016 et 2017. Il est parvenu à adopter par consensus des recommandations sur les objectifs et l’ordre du jour de la future 4éme SSOD. L’Assemblée s’en est félicitée, a fait sien son rapport et ses recommandations et a encouragé à « poursuivre les consultations sur les prochaines étapes menant » à la convocation de cette nouvelle session spéciale sur le désarmement (72/ 49). La 4éme SSOD n’est donc pas encore convoquée, mais les choses bougent à ce sujet. Les documents émis dans ce cadre font référence au mécanisme. Il est donc envisageable que cette question fasse prochainement l’objet d’un nouvel examen d’ensemble. Evoquant le mécanisme établi en 1978, le Secrétaire général de la Conférence du désarmement affirmait le 11 octobre 2017 devant la Première Commission : « Les relations entre les organes délibérants, les organes de négociation et l’Assemblée générale avaient été soigneusement calibrées. Aujourd’hui, il existe un sentiment généralisé que cet équilibre a été rompu et doit être réévalué » (A/C.1/PV.10, P 5). Sur la CD, il ajoutait : « le moment est venu pour nous d’examiner réellement si la configuration actuelle de la Conférence est aujourd’hui davantage un obstacle qu’un véhicule pour la promotion du désarmement » (Ibid., p 6). On voit que le besoin de plus de désarmement et d’un mécanisme plus efficace est fortement ressenti. Mais aucun mécanisme ne donnera de résultat réel si le contexte reste défavorable comme cela est le cas. Le temps n’est plus au désarmement, il est devenu celui de la course aux armements.
92Alors que les positions deviennent de plus en plus discordantes et le désarmement conflictuel, le besoin de ne pas seulement s’affronter mais de se retrouver pour afficher un minimum de consensus, pourrait aboutir à la convocation de cette 4éme session. Mais, à supposer que ce soit le cas, on ne doit pas s’attendre à un document final tel que celui de 1978 et à un mécanisme transformé, devenu miraculeusement productif. Qu’il s’agisse de maîtrise des armements, de désarmement ou de mesures de confiance et de sécurité, rien ne se fera sans besoin ressenti et partagé. A partir de là, un accord peut être assez vite trouvé. Aucun mécanisme ne produira d’accord véritable qui ne soit pas voulu par les acteurs concernés. Le Mécanisme de 1978 a vu le jour dans un contexte favorable. Il a été productif pendant une période, maintenant révolue. Le temps présent est davantage – la politique américaine le montre- celui de défaire que celui de faire des accords.
93(29) La CIJ. Son avis de 1996, reste très présent dans l’argumentation anti-nucléaire et fait toujours l’objet d’une résolution « Suite donnée… », de l’Assemblée (71/58, 72/58). Mais le juge était, en 2017, en dehors de la diplomatie du désarmement. Il pourrait y revenir, à la suite de la requête introduite par l’Iran contre les Etats-Unis, le 16 juillet 2018. Cette requête est relative aux sanctions rétablies le 8 mai, après le retrait américain du Plan global d’action commun (accord nucléaire iranien). La Cour a déjà ordonné des mesures conservatoires dans son ordonnance du 10 octobre 2018.
94(30) Les sommets sur la sécurité nucléaire.
95Depuis le dernier sommet, les 31 mars et 1er avril 2016, le dossier de la sécurité nucléaire a été repris principalement par l’AIEA, mais au moins s’agissant du terrorisme, le Conseil de sécurité est très présent. Par ailleurs, le Groupe de contact sur la sécurité nucléaire, créé sur la base de la Déclaration commune sur les mesures à prendre pour renforcer la sécurité nucléaire mondiale, adoptée lors du sommet de 2016, prolongement de la « famille sherpa », veille. Y participent les 3 Etats dotés occidentaux, la Chine, Israël et l’Inde mais pas la Russie, absente du sommet de 2016. Ce groupe a pour tâche de faciliter la coopération et de maintenir l’engagement en faveur de la sécurité nucléaire (voir nscontactgroup.org).
96Le processus des conférences sur l’impact humanitaire des armes nucléaires, qui a largement participé à l’évolution conduisant au TIAN, n’a toujours pas connu de nouveau développement en 2017. Il reste présent dans les travaux de l’Assemblée via les références qu’y font certaines résolutions, en particulier 72/30. De plus 2017 l’a célébré, avec l’attribution du prix Nobel de la paix à ICAN (International Campain to Abolish Nuclear Weapons), qui a joué dans ce processus un rôle important.
97L’activité des Groupes de fournisseurs se maintient également, voir l’annexe 1.
98(31) Après deux années, 2013 et 2014, où la part du « débat » fut importante (conférences d’Oslo et de Nayanit puis de Vienne), le retour de la dynamique anti-nucléaire dans le « Mécanisme », effectué en 2015, avait remis au premier plan la diplomatie. Le paysage des acteurs était redevenu plus classique en 2016. Il l’est resté en 2017. La substance de la diplomatie reste également celle de l’affrontement, essentiellement sur le nucléaire. Cette indication valable, pour les crises et le Conseil de sécurité, l’est surtout à l’Assemblée générale, dont les travaux sont le principal objet des développements qui suivent.
99Les grands acteurs du désarmement restent les Etats, individuellement ou en groupes, en premier lieu, dans l’affrontement sur le nucléaire, les Non-alignés et les Etats dotés. Les ONG et la société civile sont passés au second plan.
100Les Non-alignés et les Etats dotés
101(32) Les Cinq Etats dotés restent, comme le montre leur Déclaration du 24 octobre 2018, très unis dans leur hostilité vis-à-vis du TIAN et face à l’offensive anti-nucléaire, qui se poursuit. L’analyse de leurs votes montre que non seulement la Russie mais aussi la Chine sont entrées dans le camp du « non » et l’on doit ajouter que les autres Etats possédant l’arme nucléaire les suivent, à des degrés très divers (voir l’analyse des votes à l’annexe VI)39.
102Toutefois les Cinq sont par ailleurs divisés ou divergent sur plusieurs points importants, qu’il s’agisse des crises (Syrie, Iran, Corée du Nord) ou de questions de désarmement, comme l’espace notamment. Entre les 3 Occidentaux et la Russie, l’édifice du désarmement bâti en Europe (FCE, FNI) est en train de se défaire. Le point nouveau très important, s’agissant des relations entre les Cinq est la divergence américaine à propos de l’accord nucléaire iranien. Washington se retire, mais les quatre autres membres permanents du Conseil de sécurité tiennent à rester dans l’accord, avec l’Allemagne. De plus, étant donné la position des Etats-Unis sur les sanctions, dont ils entendent imposer l’application à leurs alliés, cet épisode marque une véritable rupture entre Washington et les Européens, unis cette fois, ce qui n’était pas le cas au moment de la guerre d’Irak en 2003.
103Du côté occidental, les Etats Unis de D Trump sont en vedette car très engagés dans les crises. Les deux autres Etats dotés sont nettement en retrait, bien qu’actifs dans ces mêmes crises et se différenciant à propos de l’Iran. Du côté Occidental, en général sur la sellette, il arrive que l’on prenne l’offensive. C’est ce qu’ont fait les Etats-Unis (72/32), la Pologne (72/43), le Canada (72/513). Le Japon, sur 72/50 qui intéresse le nucléaire, est décalé par rapport à la position occidentale et l’Allemagne, sur 72/54, exprime une position européenne sur les armes à sous munitions.
104Comme en 2016, la Chine et la Russie se sont signalées par une diplomatie active. Cela concerne les trois crises. Pékin s’est par ailleurs distinguée en présentant le 1er mars 2017 sa stratégie de coopération sur le cyberespace (texte in CD/2092). Moscou, avec l’aide du Vietnam, a affiché son « engagement » sur le non-déploiement en premier d’armes dans l’espace (CD/2098). La Russie a aussi porté 72/27 et, avec la Chine, 72/250. Elle trouve un relais, avec la Biélorussie (72/23). Moscou reste dans une relation particulière, héritée de la guerre froide, avec Washington, mais avec la fin progressive des accords bilatéraux, il est possible qu’elle se termine au cours des années prochaines.
105L’affrontement dominant, sur la question du désarmement nucléaire, reste très présent, dans tout le mécanisme, les acteurs continuent de s’ordonner par rapport à lui. A cet égard, il est important de souligner que, pour le moment au moins, les Cinq et leurs proches restent unis sur l‘attitude à l’égard du TIAN. Ceci est particulièrement net s’agissant des Occidentaux, avec le cas particulier des « Neutres/Non alignés » de l’UE/PSDC (voir sur ce point l’annexe 6.)
106(33) Les Non-alignés demeurent très en faveur du désarmement nucléaire, avec un discours très critique à l’égard des Etats dotés et un engagement fort pour la poursuite de la dynamique favorable à l’élimination complète des armes nucléaires. Cela se constate dans leurs prises de position à la CD, à la Commission du désarmement ou à la Première Commission.
107Les Non-alignés ont été très présents comme à l’habitude dans le débat à la Première Commission, - ils s’y sont exprimés plusieurs fois, encore par la voix de l’Indonésie, lors du débat général et dans les débats thématiques - avec une position dure sur le désarmement nucléaire, accusant les Etats dotés du « non-respect de leurs obligations juridiques et des engagements sans équivoque qu’ils ont souscrits », niant que l’approche graduelle qu’ils défendent ait donné le moindre résultat « concret et durable » et surtout disant : « La non-prolifération tire sa légitimité de l’objectif plus large du désarmement nucléaire. Œuvrer en faveur de la non-prolifération uniquement, tout en ignorant l’obligation de procéder au désarmement nucléaire, est à la fois contreproductif et non viable ». Le Mouvement « condamne vigoureusement toutes les limitations ou restrictions aux exportations vers les pays en développement de matières, d’équipements et de technologies nucléaires à des fins pacifiques, conformément aux dispositions des traités multilatéraux pertinents, et appelle à leur levée immédiate » et surtout., il « réaffirme de nouveau l’inviolabilité des activités nucléaires pacifiques et souligne que toute attaque ou menace d’attaque, y compris par le biais des technologies de l’information et des communications, contre des installations nucléaires pacifiques – en activité ou en construction – fait courir un grand danger aux êtres humains et à l’environnement et constitue une grave violation des principes énoncés dans la Charte des Nations Unies, du droit international et des résolutions de la Conférence générale de l’Agence internationale de l’énergie atomique ». (Déclaration de l’Indonésie au nom du Mouvement, séance 2, pp 8 et 9). Pour les Non alignés, le désarmement nucléaire ne relève pas des seuls Etats dotés et autres puissances nucléaires, ils affirment la « validité absolue de la diplomatie multilatérale dans les domaines du désarmement, de la non-prolifération et de la sécurité internationale » (ibi, p 11), principe que l’on retrouve. Le multilatéralisme est également un « principe clef », pour l’Union européenne (A/C.1/72/PV. 2, p 24).
108Les Non -alignés forment les gros bataillons qui viennent appuyer les résolutions anti-nucléaires. Il leur arrive aussi, même si cela reste marginal, de prendre position contre l’un, d’entre eux (72/35 et l’Inde, 72/513 et le Pakistan). Ils sont à l’origine de 3 résolutions 72/21, 72/48 et surtout 72/251. Cette résolution est, du point de vue des Etats dotés, l’une des plus dangereuses, puisqu’elle s’inscrit dans la ligne de la convention globale sur le désarmement nucléaire. Et il n’est pas sans intérêt de noter que la majorité qui l’a appuyée a fortement baissé de la 71 à la 72éme session, passant de 143 à 114. Comme les nombres des votes contre et des abstentions sont restés stables (30 et 14 et 30 et 15), une trentaine d’Etats, ont choisi de ne pas participer au vote. On peut se demander si du côté des Non-alignés aussi n’apparaît pas une division entre les durs et un groupe, nettement moins nombreux, d’Etats moins jusqu’au-boutistes. D’autres résolutions sont portées par des pays appartenant au groupe : l’Iran et 72/29, la Birmanie pour 72/38, l’Inde pour 72/41 et 72/59, la Malaisie (72/58), l’Afrique du Sud (72/37), la Birmanie (72/38).
109(34) Parmi les apôtres du désarmement nucléaire, hors du groupe des Non-alignés, l’Autriche se distingue toujours. Elle est à l’origine de 72/ 30 et 72/31. Elle est au nombre des pays qui ont porté le TIAN et le seul des Etats européens à l‘avoir ratifié. Pour elle, ce traité est « extrêmement novateur en matière de désarmement nucléaire et (qui) constitue une étape majeure, essentielle vers l’instauration d’un monde exempt d’armes nucléaires (A/C.1/72/PV 3, p 17).
110Trois des groupes militants sur le nucléaire, la Coalition pour un nouvel ordre du jour, le Groupe pour la levée de l’état d’alerte, l’Initiative pour la non-prolifération et le désarmement, ont participé aux débats de la Première Commission. La position de la Coalition pour une nouvel ordre du jour est assez proche de celle des Non-alignés : « Il est fondamental de garder à l’esprit que le TNP a été adopté et prolongé indéfiniment, sur la base d’un grand compromis. Les États dotés de l’arme nucléaire se sont engagés juridiquement à poursuivre le désarmement nucléaire et à le réaliser, et en retour, les États non dotés de l’arme nucléaire se sont engagés juridiquement à ne pas mettre au point de telles armes. La présomption de la possession indéfinie d’armes nucléaires est contraire à l’objet et au but du TNP » (A/C.1/72/PV.2, p 22). Les Etats dotés engagés dans une nouvelle course aux armements et obnubilés par la nécessaire modernisation de leur arsenal ne devraient pas ignorer cette remarque. Elle est très pertinente parce qu’elle rappelle ce qui est au cœur du TNP et de la non-prolifération et surtout attire l’attention sur le fait qu’il existe un risque élevé que les Etats non dotés, dont une partie au moins avait la capacité de se doter de la bombe et y a renoncé, pourraient en venir à penser que le TNP représente in fine une sorte de grande berne. Partant de là certains – on pense au Japon, à l’Egypte ou au Brésil – pourraient à leur tour choisir la dissuasion. Si tel était le cas, les Cinq seraient débordés et le régime de la non-prolifération ne résisterait pas.
112(35) Les BRICS continuent, en tant que groupe, à rester absents de la diplomatie du désarmement. La diversité de leurs situations - certains possèdent l’arme nucléaires, deux étant des Etats dotés, les autres non – l’explique. Ils sont en revanche présents et actifs, voire très actifs, à titre individuel et se regroupent, on l’a vu, à deux (Russie, Chine). Ils sont même tous les 5 dans le groupe de pays portant 72/250. Ils font partie à la fois des puissances établies et des puissances montantes.
113En dehors des principaux groupes classiques, peu de pays portent une résolution. C’est toutefois le cas du Pakistan (72/35) et du Mexique (72/39).
114Parmi les groupes d’Etats régionaux habitués du « Mécanisme » (Etats arabes, d’Afrique etc…), c’est probablement celui des Etats arabes, qui s’est encore le plus manifesté, essayant une fois de plus, de pousser, mais toujours sans résultat, le projet de zone exempte d’armes nucléaires et de destruction massive au Moyen-Orient. Une résolution, portée par l’Egypte, a néanmoins été adoptée en ce sens (72/67). Ce groupe fait porter la responsabilité de l’échec aux Etats-Unis, au Royaume-Uni et au Canada qui ont, en 2015 au moment de la Conférence d’examen du TNP de 2015, « brisé le consensus international » (A/C.1/72/PV.2, p 18). Le Brésil a, de son côté, porté 72/43 sur l’hémisphère et ses zones adjacentes exempts d’armes nucléaires (72/45). On note aussi, parmi les Européens, la présence du groupe des 5 Etats nordiques (Danemark, Finlande, Islande, Norvège, Suède).
115(36) Les Organisations de désarmement ont une place de choix dans les travaux du Mécanisme.
116A la Première Commission, après le débat général, au début des débats thématiques, a lieu un échange de vue de « haut niveau » entre le/la Haut(e) représentant(e), le Secrétaire général de la CD et les représentants des organisations de désarmement (AIEA, OIAC, OTICEN) sur la « Situation actuelle dans le domaine de la maîtrise des armements et du désarmement et le rôle des organisations internationales dotées de mandats en la matière ». L’OPANAL essayait depuis 3 ans, mais en vain, de s’y faire admettre, de se faire reconnaître. Avec un fort appui de ses membres, en particulier du Brésil, elle a atteint son objectif, malgré une opposition assez ferme de la part du Royaume Uni et d’autres Etats. Londres ne considère pas que l’OPANAL soit une organisation internationale (A/C.1/72/PV.4, p 1)40.
117(37) Pour les organisations régionales, on retrouve les habitués (UNASUR, CELAC, ASEAN…) et bien évidemment l’UE. Si l’OTAN ne se manifeste toujours pas, l’OTSC a été très présente en 2017. La Biélorussie a présenté le 10 octobre, devant la Première Commission, au nom de ses membres, une déclaration conjointe concernant la garantie de la stabilité à l’échelle mondiale (A/C.1/72/PV.8, pp 28-30).
118L’OTAN n’a pas fait de même, mais elle reste une instance importante de consultation et de décision pour ses membres, notamment mais pas exclusivement sur les questions européennes (FCE, Ciel ouvert, FNI notamment)41. Le Sommet de Bruxelles, en juillet 2018 a notamment réaffirmé l’attachement des alliés aux TNP et au traité FNI, tout en appelant la Russie, objet de leurs préoccupations à y répondre et à engager le dialogue à cet égard avec les Etats-Unis.
119Dans la diplomatie générale du désarmement, elle est toutefois nettement en arrière de l’UE.
120Celle-ci est toujours, avec ses Etats membres, un participant très actif dans la diplomatie du désarmement, en 2017, aussi bien à l’Assemblée générale et à la Première Commission, qu’à la Conférence du désarmement, au Conseil de sécurité et dans les principales autres enceintes du désarmement (v. not. Annual progress report on the implementation of the European Union strategy against the proliferation of weapons of mass destruction (2017)). Elle s’intéresse à tous les aspects du désarmement, en particulier outre les armes de destruction massive, les armes conventionnelles, les exportations d’armements et la sécurité de l’espace. Si, assez souvent les positions de ses membres sont communes ; elle doit toujours compter, en matière nucléaire, avec des divergences importantes chez les Neutres/Non-alignés.
121(38) La place de la société civile et des ONG n’est plus ce qu’elle était au moment des conférences sur l’impact humanitaire.
12266 ONG, dont ICAN Autriche, ont participé à la Conférence pour la négociation du TIAN, mais sans droit de vote (voir liste A/CONF.229/2017/INF/4). Sauf le cas particulier des conventions associant le désarmement et les considérations humanitaires, elles n’accèdent pratiquement pas à la diplomatie et au processus producteur des normes. Leur place demeure relativement marginale, dans le Mécanisme. Cela est toujours confirmé à la Première Commission. Les ONG se sont exprimées dans un cadre informel pendant 90 minutes, le 10 octobre 2017. Les PV de séance n°s 8 et 9 correspondants, ne donnent pas leurs interventions. Il faut, pour les avoir et savoir quelles ONG ont participé, se reporter aux informations données Reaching Critical Will.
123La liste des ONG ayant participé aux travaux de la Première Commission en 2017 (72éme session), est la suivante : BioWeapons Prevention Project, Campaign to Stop Killer Robots, Cluster Munition Coalition, Control Arms, Human Rights Clinic at Columbia Law School, Human Rights Watch, International Action Network on Small Arms, International Campaign to Abolish Nuclear Weapons (ICAN), International Campaign to Ban Landmines, International Network on Explosive Weapons, International Peace Research Association, Lawyers Committee on Nuclear Policy, Nuclear Age Peace Foundation, Women's International League for Peace and Freedom.
124Ont également participé aux travaux de la Commission- mais leurs déclarations ont été reproduites dans le PV de la 12 éme séance, la Satellite Industry Association, l’Union of concerned Scientists, Airbus Defense and Space et le Project Ploughshares. Comme d’habitude, le CICR est un cas à part. Il fait partie des acteurs bien établis du désarmement et son intervention est reproduite au PV de la 9éme séance (A/C.1/72/PV.9, pp 6-8).
125A la Conférence du désarmement, il n’y a pas eu en 2017 de nouveau forum informel, comme ce fut le cas, en 2015 et 2016. Toutefois, le Secrétaire général de la Conférence a considéré que cette participation des ONG était très positive et affirmé : « je continuerai de plaider pour une coopération formalisée plus transparente et plus constructive entre la Conférence du désarmement, la société civile et d’autres parties prenantes » (A/C.1/72/PV.10, p7) .
126(39) Parmi les acteurs négatifs, les cibles, les menaces considérées comme les plus pressantes, la vedette est encore nettement allée à la Corée du Nord. La Syrie a également été une cible majeure des Occidentaux. L’une et l’autre se sont défendues et ont contre attaqué42. Les terroristes sont moins présents dans les préoccupations exprimées dans le mécanisme. L’Iran n’est évidemment pas une cible puisque Washington est nettement isolé dans sa position très négative à son égard. Téhéran insiste sur le fait qu’il exécute ses obligations et sur la nécessité des respecter les accords conclus (A/C.1/72/PV.8, p 2).
127La crise d’Ukraine n’a pas connu d’évolution positive, les sanctions demeurent et les relations entre l’OTAN et la Russie, qui est, en ce cas, la cible, ont continué de se détériorer. Kiev n’a jamais manqué une occasion de dénoncer la Russie, provoquant chaque fois une riposte de Moscou, que ce soit à la CD, à la Première Commission ou à la Commission du désarmement. Cette affaire fragilise Moscou et crée dans ses relations avec les pays européens, un obstacle difficile à surmonter.
128(40) Les groupes de fournisseurs, les organisations de désarmement, les conférences d’examen et les réunions des Etats parties aux traités de désarmement sont devenus des acteurs importants du désarmement, en même temps que des forums, des lieux de diplomatie, pour les acteurs primaires. Leurs activités sont présentées dans les annexes 1 et 2.
129(41) Elle est plus que jamais faite d’affrontement. C’est le cas avec les crises du désarmement (voir n°2 et Des « pics » dans les crises du désarmement). C’est le cas à l’Assemblée générale, où l’offensive anti-nucléaire se poursuit après le TIAN, malgré le refus persistant des Etats dotés. En principe, ceux-ci gardent toujours la main grâce au Conseil de sécurité, mais ils sont divisés et désormais, l’efficacité de leur contrôle en matière de prolifération des armes nucléaires et plus généralement des armes de destruction massive fait question, ce qui ouvre des perspectives inquiétantes.
130Le refus du TIAN
131Comme on l’a vu, le TIAN a été rapidement négocié et adopté en juillet 2017. L’Assemblée l’a bien accueilli, à sa 72éme session. La liste des documents de l’année 2017 doit indubitablement compter le TIAN, que l’on peut à plusieurs titres, en particulier parce qu’il est une transgression, considérer comme « historique » mais on doit y ajouter la Déclaration émise par les Cinq Etats dotés, le 24 octobre 2018, dans laquelle, réaffirmant leur engagement à l’égard du TNP, ils disent une nouvelle fois leur opposition au TIAN, en des termes très explicites, du point de vue juridique : « Nous n’avons pas l’intention de signer, de ratifier ou de devenir partie à ce traité. Par conséquent, il n’y aura pas de changement dans les obligations juridiques de nos pays en ce qui concerne les armes nucléaires. Par exemple nous n’accepterions aucune prétention que ce traité reflète ou contribue de quelque manière que ce soit, au développement du droit international coutumier »43. Le refus des Cinq est on ne peut plus clair. Mais il ne suffit pas. Il était connu, attendu, on peut dire intégré dans la stratégie -une stratégie de long terme- de l’adversaire antinucléaire. Et celle-ci se poursuit.
132La poursuite de l’offensive anti-nucléaire
133Malgré ce net refus, l’offensive pour l’élimination complète des armes nucléaires se poursuit.
134Si aucune des négociations qui sont réclamées depuis des années n’a démarré, toutes les résolutions anti-nucléaires adoptées à la 71éme session ont été reprises à la 72éme session, sauf 71/53 sur la réduction du niveau de disponibilité opérationnelle des armes nucléaires, qui obéit à une périodicité bisannuelle. Face à cette offensive, qui frappe en premier lieu les Etats dotés occidentaux et leurs alliés et proches, on voit que, pour le moment, le « non » ne faiblit pas et même que les Etats dotés et, plus largement les puissances nucléaires, se rapprochent dans le « non » (voir annexe 7, la situation défensive).
135Ce que sera l’adhésion au TIAN reste encore indéterminé comme ce qui va se passer lors de la conférence d’examen du TNP, en 2020. Selon ce qui adviendra, on ne peut exclure, un nouveau franchissement des limites et que la majorité antinucléaire se décide, en reproduisant ce qui a été fait pour le TIAN, à écrire enfin et à adopter la convention globale sur l’élimination des armes nucléaires tant attendue, dans laquelle elle pourrait préciser ce qu’elle exige des Etats dotés et des puissances nucléaires de facto et établir un calendrier. Cette éventualité ne peut être écartée, mais un point demeure : cette majorité n’a pas de véritable levier pour imposer sa volonté. Les propos des Non-alignés, évoquant les grands équilibres du TNP laissent planer la menace d’un retrait, d’une remise en cause du traité, mais cette menace n’est pas crédible, puisque sa réalisation signifierait la négation du but poursuivi par le mouvement- l’élimination des armes nucléaires.
136Divergences et oppositions entre les puissances nucléaires
137(42) L’affrontement principal au sujet du nucléaire, entre les partisans du « pour » et veux du « contre », qui tout en souscrivant à l’objectif de l’élimination des armes nucléaires estiment que celle-ci n’est pas possible autrement que de manière graduelle et en tenant compte du maintien de la stabilité stratégique, ne doit pas faire oublier les autres. Celui qui met aux prises les puissances nucléaires est devenu très complexe et s’est aggravé. L’obsession de la montée en puissance de la Chine qui affecte Washington, pousse les Etats-Unis à l’intensification de la course aux armements et à se libérer des entraves établies par voie conventionnelle. Après le traité ABM, c’est le traité FNI qui est désormais menacé. Or les divergences et les oppositions entre les membres permanents, très visibles dans les crises de Syrie, de Corée du nord et d’Iran, affectent la capacité des Cinq de continuer à contenir la prolifération et à préserver et adapter les grands régimes relatifs aux armes de destruction massive. On a signalé, en 2016, que les Cinq avaient renforcé le contrôle du Conseil de sécurité, c’est à dire leur contrôle, sur la prolifération nucléaire et des armes de destruction massive. L’édifice construit (1540 (2004) et 2325 (2016)) demeure. Mais on doit s’interroger sur la réalité du contrôle des Cinq.
138A cet égard, le fait que la Corée du Nord ait franchi la ligne et se soit dotée d’une certaine capacité de dissuasion nucléaire constitue une évolution très préoccupante à la fois parce que les Cinq, qui y avaient tous intérêt et ont essayé, ne sont pas parvenus à l’empêcher et parce qu’il est susceptible d’avoir un effet d’engrenage, poussant des Etats plus importants, on peut même penser au Japon, à revenir sur leur choix de n’être pas une puissance militaire dotée d’armes nucléaires. Un tel choix, qui en déclencherait d’autres, emporterait le TNP. L’évolution du dossier iranien pousse également, d’une autre manière, en défaveur du TNP. Si en jouant le jeu que réclame le respect du traité, on n’arrive pas à être considéré comme un Etat normal, devant être traité comme les autres, comment ne pas parvenir à la conclusion qu’il serait bien plus rentable de suivre l’exemple nord-coréen ? Même si la pression des Etats-Unis est énorme, la division des Cinq, quatre d’entre eux restant dans l’accord nucléaire iranien tandis que les Etats-Unis s’en retirent, constitue une limite et un facteur de légitimation pour Téhéran. L’Iran, se trouve probablement en situation de pouvoir résister aux sanctions et, en même temps, très incité à se doter au plus vite de la dissuasion. S’il parvenait à imiter la Corée du Nord, comment croire qu’il ne serait pas aussitôt suivi, par d’autres Etats de la région, la Turquie, l’Arabie Saoudite et l’Egypte notamment ? La fin du TNP est sans doute entrée dans le champ des possibles. Cela ouvre des perspectives inquiétantes !
139Des perspectives inquiétantes
140(43) Elles intéressent le TNP, mais vont aussi au-delà. S’agissant de la prolifération, la capacité de contrôle construite par les Cinq, dépend de leur entente. Le jeu du veto l’affecte immédiatement, tout comme le non-respect de cette faculté d’empêcher, établie par la Charte44. Or les Cinq sont nettement affaiblis par leur division en 2 camps, celui des Occidentaux et celui que forment la Russie et la Chine. D’autant plus affaiblis que ces 2 camps sont eux-mêmes divisés. Les crises ont montré qu’ils ne disposent, vis-à-vis des Etats tendant à s’affranchir du TNP ou des autres régimes relatifs aux armes de destruction massive, ni d’un véritable pouvoir de dissuasion ni même d’une capacité de coercition efficace.
141En même temps que la position des Cinq s’affaiblit, les handicaps affectant les autres Etats nucléaires (ENDAN), Israël, l’Inde, le Pakistan et la Corée du Nord, diminuent. Ils ne sont pas reconnus juridiquement comme dotés mais le sont de facto, au moins pour les 3 premiers, comme puissances nucléaires. S’ils ne sont pas dans le TNP, celui-ci ne peut les ignorer. Qui peut croire que ces Etats renonceront aux armes nucléaires, si les Cinq ne le font pas aussi ? Le dossier de la prolifération/non-prolifération, c’est-à-dire aussi la diplomatie intéressant ce secteur du désarmement, a évolué et est devenu nettement plus complexe. Il ne s’agit plus seulement, à partir d’une position juridiquement solide et très légitime, de faire obstacle à des velléités et à des tentatives d’accès à l’arme nucléaire, avec en toile de fond le sort de l’Irak de Saddam Hussein, ce qui détermina par exemple M. Kadhafi à abandonner le nucléaire. La position des Etats dotés est, du point de vue de sa légitimité, nettement affaiblie. Prétendre que l’on respecte l’objectif du désarmement tout en modernisant est difficilement acceptable. Et, à moins que le TIAN s’avère être un échec, il leur sera de plus en plus difficile de tenir contre la pression antinucléaire sans faire de concessions. Mais quelles concessions faire ? La question est rendue plus difficile par le fait qu’elles doivent concerner aussi les autres puissances nucléaires. Et celles-ci peuvent bloquer des évolutions que les Etats dotés accepteraient45. Enfin, dans la vaste redistribution de la puissance en cours, à laquelle le nucléaire va contribuer, comment certains parmi les Etats ayant accepté de rester non dotés, ne s’interrogeraient-ils pas sur la nécessité de remettre en cause ce choix ? Il sera difficile dans ces conditions de faire de la conférence de 2020 un succès.
142Au-delà du TNP, on peut être inquiet pour le patrimoine conventionnel constitué pendant la guerre froide et après, et pour le cours que pourrait prendre la diplomatie du désarmement.
143Les considérations que l’on vient d’émettre paraissent étrangères aux préoccupations des Non-alignés et plus généralement des pays anti-nucléaires, y compris européens. Pourtant s’il est vrai que le désarmement est l‘affaire de tous et relève par nature du multilatéral, il est illogique de laisser s’éteindre des accords régionaux ou bilatéraux qui intéressent la sécurité générale et de ne pas tenter de contraindre les initiatives unilatérales excessivement perturbatrices. Pourtant les menaces pesant sur le traité FNI comme le retrait américain de l’accord nucléaire iranien ne provoquent aucune réaction à l‘Assemblée générale.
144La diplomatie du désarmement, prisonnière de l’impératif de l’élimination des armes nucléaires et de la conclusion pour y parvenir de nouveaux accords, laisse péricliter certains accords établis. Elle s’engage ainsi sur une voie dangereuse. De leur côté les grandes puissances, particulièrement les Etats-Unis, parviennent de moins en moins à préserver et à gérer leur part d’intérêt commun. Il est à craindre, non seulement une remise en cause du TNP, mais aussi moins de coopération au Conseil de sécurité, entre les membres permanents et que le « mécanisme » du désarmement tourne de plus en plus à vide, la diplomatie du désarmement tendant à s’en éloigner pour revenir à des négociations directes entre les principales puissances, afin de construire, quand le moment sera venu, un autre Arms control.
145En 2016, le basculement dans la troisième phase de la crise du désarmement évoquée dans la précédente chronique, dépendant de l’état des relations entre les Etats dotés, avait été comme suspendu. En 2017, il semble que le basculement ait eu lieu.
146(44) Comme les efforts de règlement pacifique, de maintien de la paix et de la sécurité collective, le désarmement peut et doit être rapporté au contexte de sécurité actuel. Est-il en phase, bien adapté, c’est à dire efficace ? Les Etats tiennent-ils leurs engagements, donne- t-il les résultats espérés, le mécanisme joue-t-il son rôle ? On ne peut éluder ce type de question, en général peu ou pas du tout abordé. Comme c’était le cas pour les années précédentes, le moment du désarmement à l’étude, l’année 2017, reste en net décalage par rapport au contexte. On peut même dire que le décalage s’accroît.
147Le contexte international de sécurité, élément du temps long, est depuis des années, caractérisé par la redistribution en cours de la puissance, entre les puissances installées et les pays émergents. Cela correspond à des dépenses militaires élevées, une course aux armements intense, des situations instables, à un niveau relativement haut de conflictualité violente ou non (mer de Chine, Asie du Sud, Europe, Moyen Orient, Afrique du Nord et Sahel…) et à la crise du désarmement, depuis le milieu des années 1990. En 2017 l’évolution du contexte s’accentue : la redistribution de la puissance se poursuit comme la course aux armements ; sous la nouvelle administration américaine, elles s’intensifient. Le niveau de conflictualité ne faiblit pas ; les crises du désarmement demeurent et s’aggravent, l’usage de la force est de retour ; les désaccords entre les grandes puissances se tendent davantage. Ce contexte reste globalement défavorable à un progrès du désarmement susceptible d’affecter les puissances établies et les puissances montantes. Il ne concorde toujours pas avec le projet d’une nette accélération du désarmement nucléaire au nom de l’éthique et de considérations humanitaires et met au premier rang les considérations d’équilibre stratégique. Il va dans le sens de la préservation de la liberté des puissances, de s’adapter. Le TIAN est totalement décalé par rapport à cette réalité.
148Mis à part le franchissement de la ligne par la Corée du Nord, rien dans le dossier désarmement 2017 n’affecte de manière notable ce besoin de liberté et ne réduit la capacité d’action et de réaction des puissances, établies ou en voie d’affirmation. L’ouverture de la négociation d’interdiction des armes nucléaires et son aboutissement avec la conclusion du traité d’interdiction expriment une révolte à contre-courant, qui n’a pas l’énergie suffisante, cela se voit fin 2017 et en 2018, pour renverser ou infléchir le cours des choses.
149Ce coup de force, résultat de l’exacerbation de la passion antinucléaire, trop longtemps frustrée, a incité les grands à présenter face à lui, un front uni de refus. Mais il n’est pas assez puissant pour les obliger à modérer leurs divergences et leurs conflits et à prendre le chemin d’un désarmement progressif. Les grands restent libres. On fait grand cas des nouvelles technologies de l’information et des communications (TIC), des systèmes d’armes létaux autonomes (SALA), des cyber attaques, des biotechnologies, des drones dans un contexte d’instabilité géopolitique croissante et de conflits régionaux aggravés. Mais la course aux armements est beaucoup plus vaste et générale et d’autres questions majeures de sécurité beaucoup plus classiques - les dépenses militaires, le déploiement de la puissance (alliances, bases militaires…), l’espace… ne sont toujours pas réellement à l’ordre du jour (voir le tableau en annexe 8).
150L’énergie favorable au désarmement est concentrée sur un point, le nucléaire, où elle ne peut donner de résultat véritable. Elle ne se dirige toujours pas là où elle pourrait, peut-être, donner de meilleurs résultats et, en tout cas, ouvrir un nouveau champ à la diplomatie. Cette focalisation sur l’interdiction et l’élimination des armes nucléaires, cette exigence de mesures actuellement « non négociables » et que leurs partisans ne peuvent imposer, écarte la possibilité d’ouvrir des négociations plus modestes sur le niveau d’alerte, l’approche progressive ou encore la vérification,
151pourraient sans doute améliorer la stabilité stratégique et encadrer la modernisation des arsenaux nucléaires en cours.
152La crise du désarmement s’accélère, les avancées que l’on notait au titre de 2016, paraissent dépassées, par une dynamique très inquiétante, probablement porteuse de la troisième phase de la crise du désarmement qui dure depuis le milieu des années 1990. Dans cette 3éme phase, non seulement on ne parvient plus à conclure d’accord nouveau pour améliorer le cadre juridique existant mais c’est ce cadre lui-même qui s’effrite. Cette tendance était perceptible au cours des années précédentes, notamment en 2016, avec la suspension par la Russie de l’accord sur le plutonium militaire. Elle touche en 2017, avec le nucléaire iranien, à un accord, d’une toute autre portée symbolique et l’annonce de la remise en cause du traité INF est peut-être plus inquiétante encore. En elle-même, la guerre froide l’a montré, la course aux armements n’est pas incompatible avec l’arms control, voire avec le désarmement mais dans certaines de ses phases, cette incompatibilité existe, et pousse certaines au moins des puissances concernées, à se dégager des entraves acceptées par voie d’accords.
153En exigeant trop, les partisans du désarmement se trompent de cibles et contribuent à aggraver l’évolution défavorable de la diplomatie du désarmement. On veut espérer que la conférence d’examen du TNP, en 2020, sera sinon un succès, du moins un non-échec et que cet accord, justement considéré comme central sera préservé, mais on doit aussi dire que le cours des choses laisse entrevoir le contraire.
1 Voir dans PSEI n° 9, notre étude, Traité d’interdiction des armes nucléaires, US Nuclear Posture Review 2018… Observations sur les développements du dossier nucléaire.
2 Ce que font SN Kile et T Erästö dans leur Overview du Nuclear disarmament, arms control and non-proliferation, pour le SIPRI Yearbook 2018.
3 Autriche, Costa Rica, Cuba, Gambie, Guyane, îles Cook, Mexique, Nicaragua, Nouvelle Zélande, Palau, Palestine, Saint Marin, Saint Siège, Samoa, Thaïlande, Uruguay, Vanuatu, Venezuela, Vietnam.
4 La Suède a réservé sa position sur la signature en attendant les conclusions d’un rapport, que comme la Suisse, elle a commandité.
5 Voir par exemple la déclaration du ministre Lavrov lors de la 8160 e séance du Conseil de sécurité le 18 janvier 2018, pp 10-11.
6 Déclaration des trois Occidentaux, du 15 septembre 2017, dont le contenu est repris dans le document du P 5 du 24 octobre 2018.
7 Voir encore la déclaration de l’OPANAL à l’occasion de la Journée pour l’élimination totale des armes nucléaires du 26 septembre 2017 (CD/2113).
8 Le rapport établi par la Birmanie sur les réunions informelles à propos de cette question (2106) confirme et complète le document 2105.
9 Outre ceux des 5 membres permanents, le groupe est compte d’experts des pays suivants : Algérie, Argentine, Australie, Brésil, Canada, Colombie, Egypte, Allemagne, Inde, Indonésie, Japon, Mexique, Maroc, Pays-Bas, Pologne, Corée du sud, Sénégal, Afrique du sud et Suède.
10 Voir les documents CD/2100 (espace), CD/2105 et 2106 (garanties).
11 Voir le résumé des débats établi par le Chili (CD/2100) et ses recommandations.
12 Et l’appel lancé à cette occasion par la Belgique, l’Irak et le Secrétaire général de l’OTICEN.
13 Le SIPRI donne le chiffre 192. Il tient compte du fait que le retrait de la Corée du Nord n’est pas généralement accepté.
14 L’Inde n’a pas manqué de rappeler que la question de son adhésion comme Etats non doté « ne se pose pas » (A/C1.72/PV.11, p 5).
15 Et 170 en 2018 avec l’adhésion de la Grenade.
16 Cependant l’AIEA attend toujours des informations de la Syrie sur le site de Dair Alzour.
17 Voir à cet égard son rapport 2017 (A/73/315) §§ 86-92.
18 Le nombre des parties est fin 2018 de 182. Sont devenus parties en 2018 la Palestine, Nioué et le République centrafricaine.
19 A la Première Commission Cuba a rappelé la nécessité de doter la convention d’un protocole, juridiquement contraignant (A/C.1/PV.3, p 15).
20 Voir S/2017/380
21 Le nombre des Etats participant au traité est fin 2018, de 100. L’ont rejoint en 2018 : Brésil, Cameroun, Chili, Guinée Bissau, Mozambique, Surinam. Le traité est en vigueur à l’égard de 97 Etats ; l’entrée en vigueur ne se produira pour certains que dans les premiers mois de 2019.
22 Voir à cet égard la pratique britannique citée par UN Disarmament Yearbook 2017, II, p84.
23 La question de l’universalisation est suivie de près, voir le rapport présenté par le Président de la 16 é Assemblée APLC/MSP.16/WP.8.
24 Il a continué à croître en 2018 (Gambie, Namibie, Sri Lanka).
25 Des réserves ou interprétations de même type ont été faites également au sujet des protocoles accompagnant les traités de Rarotonga, Pelindaba, Bangkok et Semipalatinsk. Le nombre des Etats ayant accepté les amendements apportés par les résolutions 267, 268 et 269 de l’OPANAL au traité de Tlatelolco s’est accru en 2017 du Honduras. La question de ;la modification ou du retrait des déclarations interprétatives a de nouveau été soulevées par le représentant de l’OPANAL devant la Première Commission (A/CN.1/72/PV.9, p 3).
26 NPT/CONF.2020/PC. I/WP.27. Les documents russe et arabe ont le numéro 31 et 30.
27 Sa situation est inchangée fin 2018.
28 V. 2018 Report on Adherence to and Compliance With Arms Control, Nonproliferation, and Disarmament Agreements and Commitments.
29 Voir S. N Kile, Russian-United Stats nuclear arms control, SIPRI Yearbook 2018. On sait que, depuis, le Président Trump a annoncé, le 20 octobre 2018, que les Etats-Unis allaient se retirer du traité FNI, provoquant une réaction très négative de la part de Moscou et suscitant une condamnation très générale ?
30 Le rapport adopté le 14 septembre ne contient ni résumé des débats ni recommandations. Pour avoir une idée des travaux il faut se reporter aux rapports du président et des co-facilitateurs du groupe de travail sur la voie à suivre (CD/ 2100, CD/2102, CD 2105 et CD 2106 et aux compte- rendus des séances donnés.
31 Le Représentant permanent adjoint de la France faisait utilement remarquer, le 31 janvier 2017, que « la frontière entre discussions et négociations est perméable » et il ajoutait que :« La Conférence du désarmement est certes l’unique instance multilatérale de la communauté internationale pour les négociations dans le domaine du désarmement. Mais c’est aussi l’unique instance d’échanges sur des sujets techniques permettant de circonscrire les difficultés et de préparer le terrain en vue de futurs accords politiques ».
32 Le mot engagement est sans doute trop fort, c’est la raison pour laquelle nous employons les «… » . Le texte fait référence à la menace du déploiement et à l’absence d’instrument pour l’écarter et énonce : « Dans ce contexte, les Présidents russe et vietnamien ont exprimé l’attachement de leurs deux pays à la politique consistant à ne pas déployer en premier d’armes dans l’espace, et ont appelé tous les pays dotés de capacités dans l’espace à suivre leur exemple ».
33 Certains Etats demandent encore l’élargissement de la Conférence, par exemple Chypre (A/C.1/72/PV.7, p 5, 9 octobre 2017).
34 Comme le disait à la 8151éme séance du Conseil le Secrétaire général adjoint aux affaires politiques.
35 Voir les comptes-rendus des séances du Conseil S/PV.8105 et 8107.
36 Par exemple S/2017/469 et 916.
37 Voir par exemple ses 7900 et 7985éme séances.
38 V. Séance 8140 du 18 décembre 2017.
39 L’Inde a précisé sa position devant la Première Commission : « L’Inde n’a pas participé à la conférence qui a abouti à l’adoption du Traité sur l’interdiction des armes nucléaires, ce traité ne crée donc aucune obligation pour l’Inde. Nous continuons d’être liés uniquement aux traités auxquels l’Inde a donné son consentement souverain. Nous sommes toutefois disposés à travailler avec ses signataires au sein des instances de désarmement afin de réduire le rôle et l’utilité sur le plan militaire des armes nucléaires, d’interdire leur utilisation en toute circonstance et de les éliminer au niveau mondial, sous contrôle international. Par ailleurs, sans préjuger de la priorité que nous accordons au désarmement nucléaire, nous sommes prêts à appuyer l’ouverture de négociations au sein de la Conférence sur un traité interdisant la production de matières fissiles sur la base du mandat énoncé dans le document CD/1299) » (A/C.1/72/PV.7, p 4).
40 Le Royaume-Uni ne considère pas que l’OPANAL soit une organisation internationale (A/C.1/PV.4, p 1), voir aussi la position des Etats-Unis PV.5, p 2. La question a été réglée le 5 octobre (PV.5, p 8) en faveur de la demande de l’OPANAL.
41 Voir sur le site www.nato.int/cps/fr/natohq/topics, la fiche Maîtrise des armements, désarmement et non- prolifération à l’OTAN.
42 Voir notamment pour la Syrie le PV de la 7éme séance et pour la Corée du nord celui de la 6éme séance.
43 Le texte anglais, un peu différent, est le suivant: « We will not support, sign or ratify this Treaty. The TPNW will not be binding on our countries, and we do not accept any claim that it contributes to the development of customary international law; nor does it set any new standards or norms”.
44 La Charte va d’ailleurs au-delà du « droit de veto », évolution coutumière, qui constitue une déformation de l’action collective. Pour agir, le Conseil de sécurité doit, selon la Charte, recueillir « un vote affirmatif de 9 de ses membres dans lequel sont comprises les voix de tous les membres permanents » (art 27, § 3).
45 C’est le cas par exemple s’agissant de la production des matières fissiles.
Jean-françois Guilhaudis, « Diplomatie et « débat » du désarmement », paru dans PSEI, Numéro 11 Paix et Sécurité Européenne et Internationale, Chronique Désarmement 2017, Diplomatie et « débat » du désarmement, mis en ligne le 07 mars 2019, URL : http://revel.unice.fr/psei/index.html?id=1978.

References: in fine
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 § 25
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 §34
 § 16
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 § 9
 § 22
 § 5
 § 29
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 § 3