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Timestamp: 2020-08-13 10:53:12+00:00

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Beneficios por colaborar: Un mecanismo que se consagra contra los ilícitos económicos – La Ley al Día
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Luis Castillo Godoy
La Economía nos enseña que las personas responden a incentivos. En efecto – y más allá de la contraposición entre la visión clásica que postula un homo oeconomicus racional debido a la multiplicidad de necesidades versus la escases de recursos y algunas teorías que señalan que las personas son propensas a emociones que las hacen actuar de manera irracional – los agentes económicos responden a los beneficios que les pueda reportar sus decisiones y acciones.
Esta premisa es considerada por el Derecho Económico a la hora de construir mecanismos que sancionen y, especialmente, detecten y prevengan infracciones a la legislación, consistente en acuerdos de colaboración con quienes cometieron los ilícitos.
En Chile, la primera institución legal de este tipo y dentro del ámbito del Derecho Económico fue la denominada “delación compensada” en materia de Libre Competencia. Y hoy se ha extendido a las facultades de la nueva Comisión para el Mercado Financiero e incluso dentro de la reciente reforma al Derecho del Consumo.
Una de las teorías que sirve para explicar este tipo de mecanismos es la de los juegos.
John von Neumann y Oskar Morgenstern, ambos profesores de la Universidad de Princeton, escribieron, en 1944, el libro titulado “Teoría de juegos y conducta económica”. “La teoría de los juegos busca formalizar la necesidad de tomar en cuenta las reacciones de la contraparte en un proceso de negociación. La teoría muestra que el resultado de la negociación no es el óptimo absoluto para ambas partes sino el óptimo relativo a la expectativa sobre la reacción que cada una de las partes espera de la contraparte”[1].
La teoría de los juegos resulta fundamental en el análisis del comportamiento de los agentes económicos dentro de un mercado oligopólico. Este se caracteriza por la existencia de pocas empresas que producen y ofrecen un determinado bien; situación que termina siendo la regla general en muchos mercados, a diferencia de la competencia perfecta, que queda convertida en un ideal a alcanzar.
Al ser pocos los actores que interactúan en un mercado de este tipo, “(…) un requerimiento fundamental para la toma correcta de decisiones estratégicas de una empresa es evaluar las probables respuestas de los competidores a las alternativas de acción disponibles; además de considerar cómo la empresa espera que tales respuestas afecten los resultados de sus acciones. La teoría de los juegos estudia la toma racional de decisiones de los agentes cuando los resultados de las acciones seleccionadas por cada uno de ellos dependen, al menos en parte, de las acciones elegidas por otros. Es común, entonces, observar gran similitud entre los fenómenos estudiados en la teoría de los juegos y muchas decisiones estratégicas tomadas por las empresas”[2].
Varios economistas avanzaron en el estudio iniciado por Von Neumann y Morgenstern, destacándose el matemático John Forbes Nash. “Nash se enfocó en las estrategias dentro de un juego que conducía a un resultado (un equilibrio Nash) en el cual ninguna de las partes incrementa su resultado esperado al cambiar su estrategia actual. Es decir, el equilibrio Nash ocurre cuando cada una de las partes, actuando de manera independiente, ha agotado todas las medidas ventajosas. (…) Por ejemplo, dos oligopolistas podrían convenir en fijar precios altos iguales, de manera que cada uno pueda obtener una utilidad de monopolio. Tomadas solas, esas estrategias no son un equilibrio Nash, debido a que ambas partes ven una oportunidad para incrementar más sus utilidades ofreciéndoles descuentos de precio secreto a los clientes de la otra parte. (…) Pero las partes en un convenio de precio fijo pueden convertir sus estrategias mutuas de precio alto en un equilibrio Nash mediante amenazas creíbles de represalias por el descuento de precios de la otra parte. (…) De ser así, el resultado inestable del precio alto se convertirá en un equilibrio Nash, debido a que ninguna empresa se atreve a engañar a la otra con la estrategia de precios convenida”[3].
La teoría de los juegos proporciona entonces una visión sobre el comportamiento de los agentes económicos. De esta manera, podemos preguntarnos si dada las circunstancias, las empresas iniciarán conversaciones para llegar a algún acuerdo y dejar de competir, por ejemplo. ¿Les dará resultado? ¿Cuánto durará esa colaboración y de qué dependerá su vigencia?
Esto queda aún más claro con el clásico juego denominado dilema de los prisioneros: “dos delincuentes son detenidos e incomunicados entre sí. Se sospecha que han participado en un delito cuya pena es de diez años, pero no se tienen pruebas, de modo que sólo se les puede culpar con seguridad de un delito menor, cuya pena es de dos años. Cada uno de los prisioneros recibe además la promesa de que, si proporciona pruebas para culpar al otro del delito mayor, su pena se verá reducida a un año; en caso de que ambos confiesen, la pena para ambos será de cinco años. Evidentemente, ambos ganarían si ninguno confesara, circunstancia en que ambos se enfrentarían a una pena de dos años; no obstante, cada uno de ellos tiene presente los incentivos del otro a confesar y reducir su pena de un año, por lo que ambos acabarían confesando, enfrentándose a una pena de cinco años. En definitiva, el dilema del prisionero ilustra muchas circunstancias de la vida real y muestra que la cooperación es difícil incluso cuando implica una mejora en la situación de los dos participantes en el juego”[4].
Es así que el Derecho recoge esta teoría para construir un mecanismo que tienda a romper los acuerdos consistentes en dejar de competir o cometer cualquier otro acto prohibido por la ley.
Casos en la legislación chilena.
La delación compensada en materia de libre competencia.
La Ley N° 20.361 de 2009 introdujo modificaciones al DL N° 211 que fija normas para la defensa de la libre competencia, dentro de las cuales instauró la DELACIÓN COMPENSADA. Como atributos, el Mensaje del proyecto de esta ley[5] señaló que la experiencia nacional e internacional había demostrado que investigar y sancionar a los denominados carteles duros resultaba complejo y con escasos resultados, principalmente por la dificultad de obtener información eficaz respecto de quiénes participaron en la gestación o actividad del mismo. Frente a ello, un mecanismo que incentiva a revelar antecedentes en otros países era la delación compensada o leniency, de eficacia comprobada en nuestro país en la lucha contra el narcotráfico y que, por la gravedad de ciertas conductas que atentan contra el sistema de mercado, era conveniente replicar. De esta manera, con el debido fundamento del tribunal, “podrá eximirse completamente de la multa a quien ha revelado antecedentes que permiten evitar en forma preventiva las consecuencias y daños que habría provocado un ilícito cuyo descubrimiento fue posible principalmente en virtud de tal revelación”. Esto constituía, según el Mensaje, un “puente de plata” desde la sanción a su exención, basado en una política orientada principalmente a la eficacia de la detección temprana de un ilícito que puede provocar significativos daños en un mercado. Este beneficio “representa en todos los casos un estímulo para que el ilícito pueda ser descubierto y evite que se siga cometiendo o, en ciertas situaciones, puede incluso llegar a desarticular su perpetración cuando aun no produce efectos”. Finalmente, el Ejecutivo señaló que ante la previsible mayor eficacia de este instrumento, era conveniente aumentar las multas frente a los hechos, actos o convenciones que impidan, restrinjan o entorpezcan la libre competencia, de manera que se disuada a las empresas de ejecutar tales prácticas y, principalmente, constituyese un incentivo adicional para el sujeto que está en condiciones de beneficiarse por las declaraciones o entrega de antecedentes eficaces para la investigación.
El Mensaje anterior hacía referencia a la legislación contra el narcotráfico. En efecto, la Ley N° 20.000 de 2005, que sanciona el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, en su artículo 22, establece como circunstancia atenuante de responsabilidad penal, la cooperación eficaz que conduzca al esclarecimiento de los hechos investigados o permita la identificación de sus responsables; o sirva para prevenir o impedir la perpetración o consumación de otros delitos de igual o mayor gravedad contemplados en esta ley. Dicho artículo entiende por cooperación eficaz el suministro de datos o informaciones precisas, verídicas y comprobables, que contribuyan necesariamente a los fines señalados anteriormente.
La delación compensada se encuentra establecida en el artículo 39 bis del DL 211. Señala este artículo que el que intervenga en acuerdos o prácticas concertadas entre competidores (colusión), podrá ser eximido de la sanción de disolución de la persona jurídica y obtener una exención o reducción de la correspondiente multa, en su caso, cuando aporte a la Fiscalía Nacional Económica antecedentes que conduzcan a la acreditación de dicha conducta y a la determinación de los responsables. La norma agrega que para acceder a uno de estos beneficios, se deben cumplir los siguientes requisitos: i) proporcionar antecedentes precisos, veraces y comprobables que representen un aporte efectivo a la constitución de elementos de prueba suficientes para fundar un requerimiento ante el Tribunal; ii) abstenerse de divulgar la solicitud de estos beneficios hasta que la Fiscalía haya formulado el requerimiento u ordene archivar los antecedentes de la solicitud, salvo que la Fiscalía autorice expresamente su divulgación, y iii) poner fin a su participación en la conducta inmediatamente después de presentar su solicitud. Para acceder a la exención de la disolución o multa, en su caso, quien intervenga en la conducta deberá ser el primero que aporte los antecedentes a la Fiscalía; en tanto, para acceder a una reducción, quien intervenga en la conducta deberá aportar antecedentes adicionales a los presentados por el primero que haya acompañado antecedentes a la Fiscalía, siendo la rebaja de la multa un beneficio solo al segundo que haya aportado antecedentes y no podrá ser superior al 50% del monto de la multa que se habría aplicado. En tanto, el artículo 63 agrega en este caso, la exención de responsabilidad penal por el delito de colusión para quien primero hayan aportado a la Fiscalía Nacional Económica los antecedentes.
De acuerdo a lo señalado por María Fernanda Juppet y Joaquín Morales, los objetivos de esta “herramienta investigativa” son: i) ser un estímulo para los agentes que han participado en el acuerdo a fin de dar a conocer su existencia y proveer pruebas sobre la ocurrencia del ilícito; ii) permitir a las agencias gubernamentales evitar su comisión en el futuro; iii) posibilidad de desarticular un acuerdo antes que se concrete y por lo tanto, antes de la generación de sus efectos en el mercado; y iv) desincentivar la comisión de estos acuerdos, debido al aumento de los riesgos de descubrimiento, prueba y sanción de la conducta anticompetitiva[6].
La colaboración del presunto infractor en el mercado financiero.
La Ley N° 21.000 de 2017 creó la Comisión para el Mercado Financiero (CMF), la que vino a suceder a la Superintendencia de Valores y Seguros. La CMF tiene como finalidad velar por el correcto funcionamiento, desarrollo y estabilidad del mercado financiero, facilitando la participación de los agentes y promoviendo el cuidado de la fe pública. La CMF es considerada como un servicio público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que mediante su relación con el Ministerio de Hacienda tiene vinculación con el Presidente de la República. La dirección superior de la Comisión está a cargo del Consejo, lo que resulta una novedad, quedando atrás la figura única de un Superintendente. Dicho Consejo se encuentra compuesto por un Presidente y cuatro miembros, que deben cumplir con requisitos de experiencia y conocimientos técnicos en la materia. La CMF cuenta además con una unidad de investigación responsable de la instrucción de los procedimientos sancionatorios, a cargo de un funcionario denominado fiscal, que es nombrado por el Consejo mediante el proceso de selección de altos directivos públicos.
La nueva normativa en comento, que vino a reemplazar el DL N° 3.538, instauró la denominada COLABORACIÓN DEL PRESUNTO INFRACTOR. Dispone su artículo 58 que el que incurra en una conducta sancionable por la Comisión podrá acceder a una reducción de hasta el 80% de la sanción pecuniaria, cuando se auto denunciare aportando antecedentes que conduzcan a la acreditación de los hechos. En el caso de una infracción que involucrare a dos o más responsables, el primero en auto denunciarse podrá acceder a una reducción del 100%; en cambio los restantes sólo podrán acceder a una reducción de hasta el 30%, siempre que aporten antecedentes sustanciales y adicionales a los ya presentados por el primer denunciante. Asimismo, se aplicará la pena inferior en uno o dos grados a la señalada por la ley al delito, a la persona a quien la Comisión le hubiere concedido la reducción del 100% de la sanción pecuniaria. Excepcionalmente se le puede reconocer la extinción de la responsabilidad penal según sea el caso. Los beneficios indicados no obstan a la persecución de las responsabilidades civiles que tuvieren lugar. La acción de indemnización de perjuicios correspondiente podrá ser interpuesta ante el tribunal civil competente, y se tramitará de acuerdo al procedimiento sumario.
Para acceder a los beneficios, se deben cumplir los siguientes requisitos: i) proporcionar antecedentes precisos, veraces y comprobables que representen una contribución efectiva a la constitución de elementos de prueba suficientes para fundar el oficio de cargos; ii) abstenerse de divulgar la solicitud de este beneficio hasta que se haya emitido la resolución sancionatoria u ordenado archivar los antecedentes del caso; iii) haber puesto fin a su participación en la conducta antes de presentar su solicitud; iv) no haber sido el organizador o líder de la conducta ilícita, ni haber coaccionando a los demás a participar en ella; v) no haber sido sancionado previamente por infracciones a las leyes y a la normativa cuya fiscalización corresponde a la Comisión; y vi) contribuir efectivamente a la investigación en el marco del proceso penal que lleve adelante el Ministerio Público por los mismos hechos.
Un interesante debate surgió en el Segundo Informe de la Comisión de Hacienda del Senado durante la discusión del proyecto de esta ley[7]. Algunos Senadores plantearon la observación sobre que el artículo analizado parecía descansar sobre la premisa de que sólo sea una persona la que pueda auto denunciarse, en circunstancias que es posible que sean más de una las que lo hagan.
En ese sentido, la Coordinadora Legislativa del Ministerio de Hacienda, doña Macarena Lobos, señaló que “el propósito es que aun tratándose de un colectivo, sea solo una la persona que acceda a la reducción completa de la sanción pecuniaria, pues de otro modo se estaría dando una especie de incentivo a la concertación para auto denunciarse. Se busca, en definitiva, que sea una la persona que ponga fin a la conducta infraccional y entregue información relevante, gatille la investigación y, a la postre, reciba los principales beneficios”.
En tanto, la Coordinadora de Mercado de Capitales del Ministerio de Hacienda, doña Bernardita Piedrabuena, sostuvo que “la fórmula que el Ejecutivo propone parte de la base de que las personas acuerdan, tácita o expresamente, cometer una infracción. Ese concierto dura hasta que uno de ellos decide romper ese pacto, pues, como es lógico, no operará un nuevo acuerdo entre ellos para auto denunciarse, pues lo conveniente será continuar cometiendo el ilícito en conjunto. Esta ruptura justifica, desde la perspectiva de la teoría de juegos en economía, que sólo sea el primero en salir del acuerdo el que reciba todos los beneficios de su colaboración”.
Sin embargo, los Senadores persistieron con sus dudas. Se razonó que lo relevante era el primer acto en el que se entrega la información, con prescindencia del número de personas que concurren a él.
En una sesión posterior, la Coordinadora Legislativa del Ministerio de Hacienda presentó una minuta sobre regulación comparada en materia de delación compensada.
Sostuvo que “el éxito de un sistema de fiscalización en materia financiera no descansa solamente en la fortaleza de sus órganos de fiscalización o en la severidad nominal de sus sanciones. La experiencia recomienda que la regulación debe permitir que la fiscalización admita que distintos agentes que participan en el mercado de valores provean la información necesaria en la detección de infracciones”.
Agregó que el beneficio con la total inmunidad en favor únicamente del primer sujeto en acudir a la autoridad con la información relevante para la detección y sanción de los hechos infraccionales, se explicaba por una serie de razones, destacándose las siguientes: i) “Si se permitiere beneficiar a más de un sujeto, se pierde la dinámica de ´carrera´ o ´competencia´ por acceder al beneficio máximo”; ii) “Admitir que dos o más sujetos concurran concertadamente como ´primeros colaboradores´, desvirtúa la institución del beneficio por colaboración, puesto que los deja en una posición de manipular el tiempo en que proporcionan la información (pudiendo retrasar la labor de investigación y sanción) y el contenido de la misma (por ejemplo, la entrega de antecedentes errados o incompletos a la autoridad que conduzcan a una defectuosa calificación jurídica de la infracción)”.
En tanto, la total inmunidad del primer delator no implica que los colaboradores subsecuentes no puedan recibir beneficios. Los colaboradores subsecuentes permiten, según las palabras de la Coordinadora Legislativa, i) corroborar la veracidad de la información aportada por el primer colaborador; y, ii) robustecer la evidencia reunida para acreditación de la infracción. En consecuencia, “cada una de las figuras encuentra coherencia con el sistema de colaboración eficiente con la autoridad en su labor fiscalizadora”.
Por su parte, el ex Superintendente de Valores y Seguros, señor Carlos Pavez, reseñó lo ocurrido en Estados Unidos “a partir de la dictación de la Ley Dodd-Frank, en el año 2010. La Comisión de Valores emite un informe anualmente sobre el programa de soplones (the whistle blower), con el detalle de todos los casos que se han detectado gracias a la colaboración de los mismos agentes o de terceros que han tomado conocimiento de estas infracciones. Allí, destacó, no hay ningún ejemplo de entrega de antecedentes por parte de un colectivo, se trata siempre de personas individuales que se acercan a aportarlos y que se desligan del grupo de personas que participa en una infracción, obviamente persiguiendo el incentivo ofrecido por el legislador”.
La colaboración sustancial en el derecho del consumo.
Finalmente y como último ejemplo, nos encontramos con la COLABORACIÓN SUSTANCIAL establecida en la ley sobre protección de los derechos del consumidor, tras la reforma a la que fue objeto en virtud de la Ley N° 21.081 de 2018. El nuevo artículo 24, para la determinación del monto de las multas señaladas en la ley, dispone en su parte pertinente:
“Se considerarán circunstancias atenuantes:
c) La colaboración sustancial que el infractor haya prestado al Servicio Nacional del Consumidor antes o durante el procedimiento sancionatorio administrativo o aquella que haya prestado en el procedimiento judicial. Se entenderá que existe colaboración sustancial si el proveedor contare con un plan de cumplimiento específico en las materias a que se refiere la infracción respectiva, que haya sido previamente aprobado por el Servicio y se acredite su efectiva implementación y seguimiento”.
La gran diferencia de este caso con los anteriores es que el premio, consistente solo en una atenuante, se otorga a aquel infractor que hubiese llevado a cabo acciones preventivas, específicamente la implementación de sistemas o planes de cumplimiento al interior de su organización.
Durante la discusión en el Senado del proyecto de ley[8], el Senador señor Felipe Harboe señaló que es “importante la referida indicación porque, más allá de incorporar la definición que objetiviza qué se entiende por ´colaboración sustancial´, consagra un reconocimiento a la existencia de un plan de cumplimiento por parte de las empresas (compliance). Es decir, si cada empresa se organiza adecuadamente para evitar acciones de infracción a la Ley del Consumidor, el sistema se lo va a reconocer. Ello se va a entender como una colaboración sustancial y, por tanto, se va a aplicar como atenuante. Esto es una innovación. Además, muchas leyes en esta materia a nivel internacional contemplan tal concepto. Por otro lado, los estándares de cumplimiento al interior de las empresas debieran tender a mejorar con esta norma”.
Una de las principales y reiteradas críticas a los sistemas de beneficios por colaboración o delaciones compensadas es la incoherencia que resultaría el premiar al infractor de alguna norma por el hecho de auto denunciarse y aportar antecedentes a la autoridad, eximiéndolo de responsabilidad y sanción. Se estaría creando un incentivo perverso, se argumenta, en el sentido de que se sabe de antemano que ante la comisión de una infracción, que en materia económica puede reportar cuantiosos beneficios pecuniarios, se puede salir ileso por el solo hecho de llegar ante el fiscalizador confesando el acto y entregar información al respecto. Incluso que crearía una nefasta percepción de arreglos celebrados “entre gallos y medianoche” por poderosos grupos económicos y la autoridad pública.
Sin embargo, la doctrina es clara en destacar las bondades de esta institución. El doctor en economía Aldo González señala: “En forma esquemática los beneficios de este tipo de programa son tres: (i) Desestabilización de carteles existentes. (ii) Disuasión de formación de nuevos carteles. (iii) Reducción de costos del proceso persecutorio. Sobre el primer tipo de efecto, la evidencia muestra que los programas de amnistía han sido altamente efectivos en dejar al descubierto carteles que operaban por años y sobre los cuales no había indicios de su existencia (…). Sin duda que la fuerte desestabilización inhibe la colusión pues es poco probable que las empresas estén dispuestas a entrar en un juego en el cual queden al descubierto y sean además sancionadas. (…) [En tanto,] la delación compensada por la vía de la mejor calidad de las pruebas estaría incrementando los castigos en vez de reducirlos lo cual reforzaría la hipótesis del efecto disuasivo de tales programas. (…) [Finalmente] la mejor calidad de la evidencia, hace más fácil constituir un caso de actuación ilegal ante los tribunales, lo cual debiera traducirse en menores tiempos de litigación y al mismo tiempo, en una más baja posibilidad de error en la sentencia. (…) En los casos descubiertos bajo los programas de amnistía, la evidencia disponible no deja duda alguna respecto a la existencia de un cartel. En contrapartida, los casos sancionados solo en base al comportamiento de las empresas, siempre dejan espacio para la plausibilidad de hipótesis de comportamiento competitivo”[9].
Podríamos decir que el legislador hace un verdadero análisis de costo de oportunidad: prefiere otorgar un beneficio al infractor que se auto denuncia, evitando de esta manera que se sigan produciendo los graves efectos del acto en perjuicio del mercado. Y de paso, permite que los órganos fiscalizadores adquieran mayor conocimiento para detectar la comisión de estos ilícitos.
Por otro lado, el beneficio se obtiene cumpliendo una serie de requisitos establecidos en la ley, no quedando en absoluto al arbitrio de la autoridad. Incluso esta, en aras de la transparencia, ha dictado procedimientos que establecen cómo debe actuar en estos casos, tales como la “Guía Interna sobre Delación Compensada en Casos de Colusión” dictada por la Fiscalía Nacional Económica en 2017[10], o la “Política sobre Colaboración del Presunto Infractor” acordada por el Consejo de la CMF en 2018[11].
Vemos cómo entonces los mecanismos de beneficios por colaborar, en sus distintas variantes y denominaciones en la legislación, se consagran como una respuesta frente a los ilícitos económicos. Teoría y práctica los explican y justifican, tomando el Derecho elementos de Economía para su construcción. Como dice el profesor Augusto Parra, “(…) los términos económicos, las categorías del análisis económico, el razonamiento económico, invaden al Derecho y la legislación, y éste se los apropia o los integra con sus propias exigencias técnicas así como con los demás factores que configuran la norma jurídica, guiado no por el simple afán de eficiencia, sino por el más elevado y noble de la justicia”[12].
[1] Massad A., Carlos: “Mis clases de economía y algo más”. Editorial Universitaria, 2012, p. 211.
[2] Tarjizán, Jorge y Paredes, Ricardo: “Organización Industrial para la Estrategia Empresarial”. Pearson Educación de Chile Ltda., 2012, p. 235.
[3] Brue, Stanley y Grant, Randy: “Historia del pensamiento económico”. Cengage Learning, 2009, pp. 358 y 359.
[4] Ridao, María Luisa, en: “Diccionario de Teoría Económica”. Ecobook, Editorial del Economista (Luis Palma Martos, coordinador), 2010, pp. 64 y 65.
[5] Véase la Historia de la Ley, en https://www.bcn.cl/historiadelaley/nc/historia-de-la-ley/4696/
[6] Juppet, María Fernanda y Morales, Joaquín: “La colusión en Chile. Análisis doctrinario y jurisprudencial”. Thomson Reuters. 2018, pp. 111 y 112.
[7] Véase la Historia de la Ley, en https://www.bcn.cl/historiadelaley/nc/historia-de-la-ley/6130/
[8] Véase la Historia de la Ley, en https://www.bcn.cl/historiadelaley/nc/historia-de-la-ley/7577/
[9] González, Aldo: “La Delación Compensada o Amnistía en la Lucha Anti-Carteles”, 2007, en http://www.econ.uchile.cl/uploads/publicacion/8ca92c23-e188-4d46-9845-306999ffc174.pdf
[10] Véase en http://www.fne.gob.cl/wp-content/uploads/2017/10/Guia_Delacion_Compensada.pdf
[11] Véase en http://www.cmfchile.cl/portal/principal/605/articles-25180_recurso_1.pdf
[12] Parra Muñoz, Augusto: “El Derecho Económico”. Editorial Confinsur, 2018, p. 21.

References: artículo 22
 artículo 39
 artículo 63
 artículo 58
 resolución 
 artículo 24