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Timestamp: 2020-04-02 01:07:47+00:00

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BVerfG, 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 - dejure.org
BVerfG, 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83
https://dejure.org/1988,28
BVerfG, 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 (https://dejure.org/1988,28)
BVerfG, Entscheidung vom 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 (https://dejure.org/1988,28)
BVerfG, Entscheidung vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 (https://dejure.org/1988,28)
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Angelegenheit - Selbstverwaltung - Geltungsbereich - Aufgabenentzug - Örtliche Gemeinschaft - Wesensgehalt - Aufgabenverteilung
Angelegenheit; Selbstverwaltung; Geltungsbereich ; Aufgabenentzug ; Örtliche Gemeinschaft ; Wesensgehalt ; Aufgabenverteilung
Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sind diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der (politischen) Gemeinde betreffen (BVerfGE 79, 127, 151 f. [juris Rn. 59];… BVerfG, NVwZ 2018, 140 Rn. 70).
aa) Kommunale Pressearbeit ist begrenzt durch das Erfordernis eines spezifischen Orts- und Aufgabenbezugs; die Gemeinde erlangt aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nur ein kommunalpolitisches, kein allgemeines politisches Mandat (vgl. BVerfGE 79, 127, 147 [juris Rn. 49];… BVerwGE 87, 228, 230 [juris Rn. 20]).
Will er die Aufgabe den Gemeinden gleichwohl entziehen, so kann er dies nur, wenn die den Aufgabenentzug tragenden Gründe gegenüber dem verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilungsprinzip des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG überwiegen; sein Entscheidungsspielraum ist insoweit normativ gebunden (vgl. BVerfGE 79, 127 ).
Dabei muss er nicht jeder einzelnen Gemeinde, auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von Gemeinden, Rechnung tragen (vgl. BVerfGE 79, 127 ).
Auch wenn die Verwaltungskraft der einzelnen Gemeinde grundsätzlich ohne Bedeutung für die Bestimmung der örtlichen Angelegenheiten ist, können die Aufgaben nicht für alle Gemeinden unabhängig von ihrer Einwohnerzahl, Ausdehnung und Struktur gleich sein (vgl. BVerfGE 79, 127 ).
Begründet der Bund im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenzen eine (materielle) Aufgabe, die unter dem Blickwinkel von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft ist, liegt es an den Ländern, die Zuständigkeiten so zu regeln, dass die Direktiven des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewahrt sind (vgl. BVerfGE 79, 127 ).
b) Nicht nur ein Entzug von Aufgaben (vgl. BVerfGE 79, 127), sondern auch eine Aufgabenzuweisung kann in das Recht auf Selbstverwaltung eingreifen, wenn dadurch die Möglichkeit eingeschränkt wird, Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen, die zum verfassungsrechtlich geschützten Aufgabenbestand gehören (vgl. NWVerfGH…, Urteil vom 22. September 1992 - VerfGH 3/91 -, NVwZ-RR 1993, S. 486 [487];… Urteil vom 12. Dezember 1995 - VerfGH 5/94 -, NVwZ 1996, S. 1100;… Urteil vom 9. Dezember 1996 - VerfGH 11, 12, 15, 34 u. 37/95 -, NVwZ 1997, S. 793 f.; RhPfVerfGH…, Urteil vom 16. März 2001 - VGH 88/00 -, NVwZ 2001, S. 912 [914]; SachsAnhVerfG…, Urteil vom 8. Dezember 1998 - LVG 10-97 -, NVwZ-RR 1999, S. 393 [396];… Stober, Kommunalrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl. 1996, § 7 IV 1 b bb;… Waechter, a. a. O., Rn. 149).
Der gemeindliche Wirkungskreis ist universal (BVerfGE 79, 127, 146).
Auf die für Hochzonung kommunaler Aufgaben maßgebliche, allerdings das Abfallrecht betreffende Rastede-Entscheidung (BVerfGE 79, 127 ff.) geht es zumindest am Rande ein.
aa) Art. 28 Abs. 1 und Abs. 2 GG konstituieren die Gemeinden als einen wesentlichen Bestandteil der staatlichen Gesamtorganisation; sie sind ein Teil des Staates, in dessen Aufbau sie integriert und mit eigenen Rechten ausgestattet sind (vgl. BVerfGE 79, 127 ; 83, 37 ).
Die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers ist dabei umso enger und die verfassungsgerichtliche Kontrolle umso intensiver, je mehr die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden als Folge der gesetzlichen Regelung an Substanz verliert (vgl. BVerfGE 79, 127 ).
Das bloße Ziel der Verwaltungsvereinfachung oder der Zuständigkeitskonzentration - etwa im Interesse der Übersichtlichkeit der öffentlichen Verwaltung - scheidet als Rechtfertigung eines Aufgabenentzugs aus; denn dies zielte ausschließlich auf die Beseitigung eines Umstandes, der gerade durch die vom Grundgesetz gewollte dezentrale Aufgabenansiedlung bedingt wird (vgl. BVerfGE 79, 127 ).
Der Staat ist daher zunächst darauf beschränkt sicherzustellen, dass die Gemeinden ihre Angelegenheiten nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit erfüllen; dass andere Aufgabenträger in größeren Erledigungsräumen dieselbe Aufgabe insgesamt wirtschaftlicher erledigen könnten, gestattet - jedenfalls grundsätzlich - keinen Aufgabenentzug (vgl. BVerfGE 79, 127 ).
Für die Kreise fehlt es an einer solchen Verbürgung (vgl. BVerfGE 79, 127 [147]); jedoch wird auch ihnen herkömmlich kraft Landesrechts, bezogen auf ihren Bereich, Allzuständigkeit gewährt.
Nach der Rastede-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 79, 127 ff.) dürften die Kreise keine klassischen örtlichen Angelegenheiten subventionieren.
Der Verwaltungsgerichtshof folge mit seiner Auslegung des Art. 28 Abs. 2 GG dem Rastede-Beschluß des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 79, 127 ff.).
Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises sind Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder zu ihr einen besonderen Bezug haben und dort zum Nutzen der Gemeindeeinwohner zu befriedigen sind (vgl. BVerfGE 79, 127 ).
Auf die Verwaltungskraft der Gemeinde kommt es bei der Bestimmung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft nicht an (vgl. BVerfGE 79, 127 ).
Er muß den Bürgern eine wirksame Beteiligung an den Angelegenheiten ihres Gemeinwesens ermöglichen (vgl. BVerfGE 79, 127 ; 82, 310 ) und die Gemeinden zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben befähigen (vgl. BVerfGE 91, 228 [BVerfG 26.10.1994 - 2 BvR 445/91]).
Kernbestand und Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung dürfen nicht angetastet werden (vgl. BVerfGE 22, 180 ; 56, 298 m.w.N.; 79, 127 ; 91, 228 ; stRspr).
Der Umfang des durch die Verfassung gegen jede gesetzliche Schmälerung gesicherten Kernbereichs ist unter besonderer Berücksichtigung vor allem der geschichtlichen Entwicklung und der verschiedenen historischen und regionalen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung zu bestimmen (vgl. BVerfGE 22, 180 ; 26, 228 [BVerfG 19.06.1969 - 1 BvR 353/67]; 59, 216 [BVerfG 12.01.1982 - 2 BvR 113/81]; 76, 107 [BVerfG 23.06.1987 - 2 BvR 826/83]; 79, 127 ; 91, 228 ; stRspr).
Verwaltungsvereinfachung, Zuständigkeitskonzentration, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der öffentlichen Verwaltung rechtfertigen keinen Aufgabenentzug (vgl. BVerfGE 79, 127 ).
Allzuständigkeit wie den Gemeinden kommt ihnen zwar von Verfassungs wegen nicht zu (vgl. BVerfGE 79, 127 ).
Der verfassungsrechtliche Zuständigkeitsvorrang der Gemeinden wird jedoch durch die den Kreisen nach Maßgabe des jeweiligen Landesrechts im Rahmen ihres überörtlichen Aufgabenbereichs übertragenen Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben nicht beseitigt oder verdrängt (vgl. BVerfGE 58, 177 [BVerfG 06.10.1981 - 2 BvR 384/81]; 79, 127 ).
Eine solche "Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion" der Kreise ist ein wesentlicher Zweck dieser Gemeindeverbände (vgl. BVerfGE 58, 177 [BVerfG 06.10.1981 - 2 BvR 384/81]; 79, 127 ).
An den überkommenen Umfang der Kreistätigkeit und die Funktion der Kreise als die kreisangehörigen Gemeinden verbindende überörtliche Selbstverwaltungskörperschaften knüpft Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG an (vgl. BVerfGE 52, 95 [BVerfG 24.07.1979 - 2 BvK 1/78]; 79, 127 ).
Dessen Gebot, daß das Volk nicht nur in den Ländern und Gemeinden, sondern auch in den Kreisen eine demokratisch gewählte Vertretung haben muß, trägt gerade der "gegebene Tatsache" Rechnung, "daß die Landkreise kraft Landesrechts vielfach Zuständigkeiten innehaben, die sich einer Allzuständigkeit annähern" (BVerfGE 79, 127 ).
Das Grundgesetz hat zwar "nicht darüber hinaus angeordnet, daß sie Allzuständigkeit auch haben sollen"; es hat jedoch auf das "gewachsene Gewicht und den tatsächlichen Umfang der Kreistätigkeit" mit der Garantie der eigenverantwortlichen Selbstverwaltung und der Anordnung einer Volksvertretung "reagiert", statt den vorgefundenen umfassenden landesrechtlichen Zuständigkeitsbereich einzuschränken (vgl. BVerfGE 79, 127 ).
Dies folgt schon aus dem notwendigerweise generellen Charakter der zu treffenden Regelung (vgl. BVerfGE 79, 127 ; 91, 228 ).
Entsprechendes gilt, wenn die Kommune auf Veranlassung des Bundesverfassungsgerichts eine Beschwerde beim Landesverfassungsgericht erhebt (vgl. BVerfGE 79, 127 ).
Für die örtliche Ebene der Gemeinden fordert Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG eine mit wirklicher Verantwortlichkeit ausgestattete Einrichtung der Selbstverwaltung, durch die den Bürgern eine wirksame Teilnahme an den Angelegenheiten des Gemeinwesens ermöglicht wird (vgl. BVerfGE 79, 127 ; 91, 228 ).
a) Dabei setzt zunächst der Kernbereich des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG dem Gesetzgeber eine Grenze (vgl. BVerfGE 1, 167 ; 22, 180 ; 26, 172 ; 79, 127 ).
Zu ihm gehört aber die Befugnis, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch Gesetz bereits anderen Trägern öffentlicher Verwaltung übertragen sind, ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen (vgl. BVerfGE 79, 127 ).
Eine Aufgabe mit relevantem örtlichen Charakter darf der Gesetzgeber den Gemeinden nur aus Gründen des Gemeininteresses entziehen (vgl. BVerfGE 79, 127 ).
Unterschiede zwischen Selbstverwaltungsaufgaben und Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises mögen dabei eine Rolle spielen; in keinem Fall darf jedoch ausgeschlossen werden, dass die Gemeinden im Bereich ihrer inneren Organisation individuell auf die besonderen Anforderungen vor Ort durch eigene organisatorische Maßnahmen reagieren können (vgl. BVerfGE 79, 127 ; 91, 228 ).
Dagegen ist er in seiner Zuordnung weitgehend frei, wenn eine Aufgabe keinen oder keinen relevanten örtlichen Charakter besitzt; sie fällt dann von vornherein nicht in den Gewährleistungsbereich des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. BVerfGE 79, 127 ; 110, 370 ).
Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sind dabei diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der (politischen) Gemeinde betreffen (BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 - BVerfGE 79, 127 ).
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 § 7
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