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Funzione Legislativa - Cassazione Penale 24/07/2017 N° 36769 - Legge semplice
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Funzione Legislativa – Cassazione Penale 24/07/2017 N° 36769
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Testo completo della Sentenza Funzione legislativa – Cassazione penale 24/07/2017 n° 36769:
CORTE DI CASSAZIONE, SEZ. VI PENALE – SENTENZA 24 luglio 2017, n.36769 – Pres. Rotundo – est. Corbo
1. Con sentenza emessa il 27 gennaio 2017, il Giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Milano ha deciso il non luogo a procedere nei confronti di V.L.G. in ordine al reato di corruzione per l’esercizio della funzione, per essere le condotte a lui ascritte insindacabili, in virtù della clausola d’immunità prevista dal combinato disposto della art. 68 Cost., comma 1, L. n. 140 del 2003, art. 3, comma 1, art. 40 Statuto del Consiglio d’Europa, artt. 14 e 15 Accordo generale sulle immunità del Consiglio d’Europa e artt. 3 e 5 Protocollo addizionale.
La contestazione elevata dal Pubblico ministero addebita all’imputato di avere, con più azioni esecutive del medesimo disegno criminoso, commesse fino al (OMISSIS), indebitamente ricevuto per sè e per terzi somme di denaro per un totale complessivo di Euro 2.390.000,00 dall’esponente politico dell’Azerbaijan A.E., componente del Parlamento di quello Stato e dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa, e di altri esponenti politici azeri, ‘per l’esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, asservendo la propria funzione pubblica ad interessi privati e del Governo dell’Azerbaijan’. Secondo l’accusa, il V. avrebbe agito ‘rivestendo funzioni di pubblico ufficiale, quale membro eletto della Camera dei Deputati e sedendo, in tale qualità, all’Assemblea del Consiglio d’Europa – P.A.C.E. quale rappresentante del Parlamento italiano (incarico rivestito dal 2008 al 27.06.2013)’. Sempre secondo l’addebito, il V., in cambio della remunerazione indebita, avrebbe posto in essere diverse condotte, tra le quali quelle consistite nell’assicurare il proprio sostegno alle posizioni politiche dell’Azerbaijan, e nel compiere attività politica volta ad orientare le votazioni del proprio gruppo parlamentare in senso contrario all’approvazione del cd. rapporto Straesser avente ad oggetto le condizioni dei prigionieri politici in Azerbaijan, posto in votazione il 23 gennaio 2013; in questo modo, l’imputato avrebbe violato i doveri di fedeltà, correttezza ed onestà derivanti anche dalla Risoluzione n. 1903 adottata dall’Assemblea del Consiglio d’Europa, che, in particolare, ai punti 5.5, 11 e 12, impone di non utilizzare il proprio ufficio per il proprio o altrui guadagno privato e di non accettare o richiedere compensi destinati ad incidere sulla propria condotta di membro dell’Assemblea Parlamentare.
2. Ha presentato ricorso per cassazione avverso la sentenza indicata in epigrafe il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Milano, articolando due motivi, preceduti da una premessa sui fatti oggetto dell’imputazione, sulla ricostruzione giuridica operata nella sentenza impugnata e sulla fattispecie di cui all’art. 318 c.p. anche in relazione alla sua riferibilità a condotte poste in essere da membri del Parlamento 2.1. Il ricorso illustra, innanzitutto, l’esito delle indagini.
Premette che il V., parlamentare italiano appartenente alla Camera dei Deputati fino al 14 marzo 2013, è stato, tra il 29 settembre 2008 ed il 27 giugno 2013, prima ‘membro supplente’ e poi ‘membro effettivo’ dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa (PACE), rivestendo anche, fino al 27 giugno 2013, la carica di Presidente del gruppo Europeo del Partito Popolare. Rappresenta, inoltre, che le indagini hanno accertato l’esistenza di due accrediti tra il 27 dicembre 2012 ed il 19 marzo 2013, per una somma complessivamente pari ad Euro 400.000,00, in favore della società L.G.V. s.r.l. della quale l’imputato era amministratore unico e la moglie socia nella misura del 100 % del capitale, nonchè ulteriori bonifici versati sui conti della ‘Fondazione Novae Terrae’, della quale il medesimo imputato era rappresentante legale, per complessivi 1.255.000,00, erogati tra il 17 dicembre 2012 ed il 10 giugno 2014.
Aggiunge, ancora, che, all’esito dell’analisi delle mail rinvenute sui personal computer dell’indagato e del suo commercialista, è emersa la riferibilità dei bonifici all’attività svolta dal V. nel periodo dal 2011 al 2013 presso l’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa per agevolare gli interessi del governo azero; inoltre, le erogazioni economiche sono risultate provenire da conti intestati a società riconducibili a cittadini azeri alimentati in buona parte da denaro proveniente da società pubbliche dell’Azerbaijan operanti nel settore della telefonia.
Il ricorso, poi, espone il contenuto della sentenza impugnata. Questa, in particolare, osserva che: a) il nucleo centrale della fattispecie di cui all’art. 318 c.p. è costituto dall’asservimento della funzione pubblica; b) per effetto della disciplina dettata dallo Statuto del Consiglio d’Europa, dall’Accordo generale sulle immunità del Consiglio d’Europa e dal Protocollo addizionale del Consiglio d’Europa, il parlamentare nazionale designato come rappresentante dello Stato italiano presso l’Assemblea del Consiglio d’Europa gode di immunità di contenuto sostanziale identico a quello posto a garanzia dell’attività di ogni appartenente alla Camera dei Deputati o al Senato della Repubblica; c) le attività addebitate in contestazione al V. rappresentano tutte un’esplicazione diretta della funzione parlamentare e sono come tali insindacabili; d) in conseguenza di tale insindacabilità, ‘pare impossibile attribuire a qualsiasi condotta di cui sopra il significato di una manifestazione dell’asservimento della funzione pubblica all’interesse privatistico’, e, quindi, ‘l’impedimento, in ragione dell’immunità, alla verifica processuale della pubblica funzione rende inutile la celebrazione del dibattimento’.
Il ricorso, a questo punto, esamina la fattispecie di cui all’art. 318 c.p. e la sua riferibilità a condotte poste in essere da membri del Parlamento. Rileva che, secondo la giurisprudenza, oggetto del reato di corruzione non sono i singoli atti, ma la condotta considerata nel suo complesso, quando realizza un costante asservimento all’interesse privato; in particolare, la riforma del 2012, ha eliminato ogni riferimento agli ‘atti’, spostando l’accento sull’esercizio delle ‘funzioni o dei poteri’ e sottolineato il rilievo di tutti i comportamenti che violano i doveri di fedeltà, imparzialità ed onestà. Osserva, inoltre, che l’art. 357 c.p. individua come pubblici ufficiali coloro i quali ‘esercitano una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa’, che l’art. 67 Cost. impone un fondamentale dovere di autonomia del parlamentare nello svolgimento delle sue funzioni e che l’art. 54 Cost., comma 2, prescrive ai cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche di adempierle con disciplina ed onore. Segnala, poi, che l’ipotesi della corruzione del membro del Parlamento è stata espressamente considerata dalla Corte costituzionale, nella sentenza n. 379 del 1996, e dalla giurisprudenza di legittimità, in questo caso con riferimento all’attività legislativa svolta da un consigliere regionale (Sez. 6, n. 21117 del 30/11/2005, dep. 2006, Castiglione, Rv. 234495).
2.2. Con il primo motivo, il ricorrente lamenta contraddittorietà e manifesta illogicità della motivazione della sentenza impugnata, nonchè erronea ricostruzione dell’imputazione.
Si deduce che la sentenza impugnata esamina in modo parziale ed incompiuto i fatti indicatori dell’asservimento enucleati nel capo di imputazione. Si osserva che, ‘in realtà, l’imputazione descrive una prima forma di condotta di corruzione più generale ed ampia, vale a dire ‘l’asservimento della propria funzione pubblica ad interessi privati e del Governo dell’Azerbaijan’, (…) del quale le condotte elencate rappresentano una forma (parziale) di specificazione’. Si aggiunge che il delitto di cui all’art. 318 c.p. è reato di mera condotta, il quale si perfeziona alternativamente con l’accettazione della promessa o con la ricezione dell’utilità indebita, ed in relazione al quale, dopo la riforma del 2012, è scomparso ogni riferimento alla ‘retribuzione’. Si rileva che, pertanto, il giudice ‘avrebbe dovuto prendere in considerazione non solo le condotte elencate nell’imputazione, ma anche il fatto stesso dell’avvenuto accordo intercorso tra corrotto e (governo) corruttore e la promessa, da parte del parlamentare italiano di porre in essere una serie indeterminata di azioni a vantaggio dello stato azero, oggetto di mercimonio della pubblica funzione’. In altri termini, ‘la dizione asservimento della propria funzione pubblica ad interessi privati e del Governo dell’Azerbaijan esprime anche la fase del patto corruttivo e delle singole elargizioni illecite (…)’.
2.3. Con il secondo motivo, il ricorrente lamenta violazione ed erronea applicazione dell’art. 68 Cost., comma 1, e della normativa richiamata sulla immunità del componente dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa (L. n. 140 del 2003, art. 3, comma 1, art. 40 Statuto del Consiglio d’Europa, artt. 14 e 15 Accordo generale sulle immunità del Consiglio d’Europa e artt. 3 e 5 Protocollo addizionale).
Si deduce che l’immunità prevista dall’art. 68 Cost. copre esclusivamente l’estrinsecazione della funzione parlamentare, la quale deve essere definita anche alla luce dell’evoluzione storica dell’istituto di guarentigia. Si premette che l’art. 68 Cost., nella sua formulazione originaria, aveva un ambito esteso che vietava persino la sottoposizione a procedimento penale dei parlamentari e l’esecuzione di pena detentiva per effetto di condanna penale irrevocabile, senza autorizzazione a procedere della Camera di appartenenza, salvo il caso che il membro del Parlamento fosse stato colto nell’atto di commettere un delitto per il quale era obbligatorio il mandato o l’ordine di cattura. Si rileva, poi, che la riforma costituzionale del 1993 ha mutato l’assetto delle garanzia ‘nella consapevolezza che il fondamento della immunità è l’esigenza di garantire l’indipendenza delle Camere e dei singoli deputati, nel rispetto del più generale principio di libertà di espressione proclamato dall’art. 21 Cost., e non anche quello di consentire al Parlamentare di usufruire dell’immunità concessa dalla Carta Costituzionale per obiettivi che non siano connessi al suo status’.
Si osserva, a questo punto, che precise indicazioni in tal senso provengono dalle sentenze della Corte costituzionale n. 120 del 2004 e n. 219 del 2003. La sentenza n. 120 del 2004 ha precisato che, nella sua elaborazione giurisprudenziale, ‘è enucleabile un principio, che è possibile oggi individuare come limite estremo della prerogativa dell’insindacabilità, e con ciò stesso delle virtualità interpretative astrattamente ascrivibili all’art. 68: questa non può mai trasformarsi in un privilegio personale, quale sarebbe una immunità dalla giurisdizione conseguente alla mera ‘qualità’ di ‘parlamentare”. La sentenza n. 219 del 2003 ha precisato che ‘ciò che rileva, ai fini dell’insindacabilità, è il collegamento necessario con le funzioni del Parlamento, cioè l’ambito funzionale entro cui l’atto si iscrive’, e che ‘alla stregua dell’equilibrato sistema di valori tracciato dalla Costituzione, garanzia e funzione sono inscindibilmente legate tra loro da un nesso che, reciprocamente, le definisce e giustifica: soltanto l’effettivo e concreto esercizio delle attribuzioni parlamentari ammette un’area di insindacabilità, a salvaguardia delle prerogative del Parlamento; così come, all’inverso, è solo e nei limiti di tale fondamentale esigenza che opera l’ambito della guarentigia costituzionale’.
Si rappresenta, quindi, che, nella vicenda in esame, l’aspetto rilevante è ‘la indebita compromissione della funzione pubblica realizzata dall’imputato in occasione dell’illecito accordo negoziale concluso con il Governo Azero per orientare l’esercizio del voto proprio e del gruppo parlamentare che presiedeva all’interno dell’Assemblea PACE’. Si precisa, invero, che oggetto di contestazione ‘non è il voto nè le valutazioni politiche a fondamento dello stesso, bensì l’accordo illecito che si cela dietro il voto e, in particolare, la compravendita della funzione parlamentare (…1’. Si tratta, in altri termini, di una condotta che si pone al di fuori di una prerogativa irrinunciabile da parte del singolo proprio perchè prevista, secondo quanto rilevato dalla sent. n. 9 del 1970 della Corte costituzionale, in favore dello svolgimento libero e regolare della funzione della Camera di appartenenza, ‘anche contro atteggiamenti del suo componente che vulnererebbero l’essenza stessa della garanzia’. In questa prospettiva, è possibile richiamare proprio la sentenza n. 379 della Corte costituzionale, secondo la quale si collocano al di fuori del perimetro delle immunità parlamentari ‘ad esempio (…) episodi di lesioni, minacce, furti ai danni di parlamentari, corruzione, ecc.’; detta decisione, tra l’altro, sottolinea che ‘sono coperti da immunità non tutti i comportamenti dei membri delle Camere, ma solo quelli strettamente funzionali all’esercizio indipendente delle attribuzioni proprie del potere legislativo, mentre ricadono sotto le regole del diritto comune i comportamenti estranei alla ratio giustificativa dell’autonomia costituzionale delle Camere’, e che il criterio discretivo tra atti funzionali ed atti extrafunzionali è fornito dalla ‘qualificazione degli atti come interna corporis offerta dai Regolamenti parlamentari’. Allo stesso modo, nella giurisprudenza di legittimità, si è evidenziato che ‘nell’esercizio di un’attività amministrativa discrezionale, ed in particolare della pubblica funzione legislativa, non può ipotizzarsi il mercanteggiamento della funzione, nemmeno qualora venga concretamente in rilievo che la scelta discrezionale non sia stata consigliata dal raggiungimento di finalità istituzionali e dalla corretta valutazione degli interessi collettività, ma da quello prevalente di un privato corruttore’ (sez. 2, n. 21117 del 30/11/2005, dep. 2006, Castiglione, Rv. 234495). Analogamente, in dottrina, si rileva che la garanzia di cui all’art. 68 Cost. attiene prevalentemente, se non esclusivamente, all’area delle opinioni politiche in senso stretto, e che, in tale ambito, l’abuso della funzione parlamentare sarebbe integrato ogniqualvolta l’atto politico sia solo apparentemente riconducibile alla funzione pubblica.
3. Hanno presentato memoria, nell’interesse dell’imputato, gli avvocati Alessandro Pistochini e Pulitanò Domenico, quali difensori di fiducia del medesimo, articolando le loro osservazioni in quattro punti, concernenti, nell’ordine, le motivazioni della sentenza impugnata, l’infondatezza delle censure del ricorso relative alla violazione delle norme sulle immunità parlamentari, l’infondatezza delle censure del ricorso relative al vizio di motivazione e l’irrilevanza delle funzioni menzionate nel capo di imputazione.
3.1. Quanto alle motivazioni della sentenza impugnata, si osserva, innanzitutto, che, come ha condivisibilmente rilevato il giudice milanese, la prova dell’asservimento della funzione pubblica, su cui si incentra il reato di cui all’art. 318 c.p., richiede la prova non solo della prestazione data o promessa, ma anche di ulteriori ‘fatti indicatori dell’asservimento’. Si rileva, poi, che non è specificazione dell’addebito, ma mera ripetizione dell’accusa di asservimento della funzione, il richiamo all’assicurazione di prestare il proprio sostegno alle posizioni dello Stato dell’Azerbaijan dietro versamento di somme di denaro; non sono inoltre specificazioni dell’addebito, ma mere qualifiche giuridiche le parti del capo di imputazione che riferiscono della violazione dei doveri previsti dalla P.A.C.E. (Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa). Si deduce, inoltre, che, correttamente, il giudice ha ritenuto di dover escludere la rilevanza di condotte non descritte nel capo di imputazione quali ‘fatti indicatori dell’asservimento’, stante l’assenza di qualunque contraddittorio in proposito.
3.2. Quanto alla infondatezza delle censure esposte in riferimento alla violazione delle norme sulle immunità parlamentari, si evidenzia che il ricorso muta completamente il discorso rispetto all’imputazione. Precisamente, il ricorso del Pubblico ministero, nell’ammettere l’irrilevanza del voto espresso dall’imputato in occasione del rapporto Straesser o in altri momenti di interesse del Governo dell’Azerbaijan, ovvero ancora la sua attività politica volta ad orientare le votazioni del gruppo parlamentare di appartenenza, ha riconosciuto che dette condotte sono insindacabili perchè coperte da immunità parlamentare. In questo modo, però, l’accusa assume un oggetto assolutamente generico, limitandosi a parlare di un ‘asservimento della funzione, negoziato col governo azero’.
3.3. Quanto alla infondatezza delle censure esposte in riferimento al vizio di motivazione, si deduce che il mutamento d’impostazione effettuato nel ricorso del Pubblico ministero incide anche sul piano probatorio: le condotte coperte da immunità parlamentare, proprio per effetto della guarentigia, sono ‘non valutabili come prove’. Si aggiunge, incidentalmente, che il V., nell’esercizio delle sue funzioni, ha votato contro la richiesta di negare la competenza della P.A.C.E. ad adottare una definizione di prigioniero politico e che questa decisione, assunta proprio con il voto decisivo dell’imputato, ha evitato di bloccare la deliberazione sul rapporto Straesser; inoltre, il V., anche dopo l’uscita dalla P.A.C.E., ha proseguito nell’attività politica e culturale in relazione al mondo dell’Azerbaijan. In ogni caso, comunque, ‘precluso il riferimento alle imputazioni specifiche relative ai modi di esercizio della funzione, l’ipotesi generica di asservimento della funzione resta priva, ad un tempo, di contenuti e di base probatoria’.
3.4. Quanto alla irrilevanza delle funzioni menzionate nel capo di imputazione, si deduce che ‘la qualifica di membro della P.A.C.E. non vale a reggere un’accusa di corruzione passiva’.
Si rileva, poi, che non è sufficiente nemmeno richiamare la funzione di parlamentare nazionale rivestita dall’imputato: a differenza di quanto tenta di sostenere il Pubblico ministero, ‘in seno alla P.A.C.E., V.L. non svolgeva la funzione di Parlamentare Italiano, bensì quella di membro di un organismo pubblico internazionale’. Si osserva che l’imputato sedeva nella P.A.C.E. come membro della P.A.C.E., e che, a norma dell’art. 25, lett. a), dello Statuto del Consiglio d’Europa, ‘L’Assemblea Consultiva si compone di Rappresentanti di ciascun membro eletti dal suo Parlamento o designati secondo una procedura da questo stabilita, riservata la facoltà del governo di ciascun Membro di fare nomine completive quando il Parlamento non segga o non abbia stabilito la procedura per tale caso. Ogni rappresentante dev’essere cittadino del Membro che rappresenta. Egli non può essere nello stesso tempo membro del Comitato dei Ministri’. Si desume, in conseguenza di tale dato normativo, che ‘la qualità di parlamentare dello Stato membro è un titolo di legittimazione, condizione di legittimità dell’elezione a membro della P.A.C.E.’. Si aggiunge che i membri italiani nella P.A.C.E. non hanno vincoli di rappresentanza dello Stato italiano e sono portatori di indirizzi politici liberamente scelti, come conferma la Risoluzione n. 1490 del 2006 della P.A.C.E., laddove chiarisce che i membri dell’Assemblea godono ‘di uno specifico sistema di immunità Europeo che è indipendente da ogni immunità nazionale di cui ciascun membro può godere’ e ‘hanno, indipendentemente dai Parlamenti degli Stati membri, un mandato ad eseguire specifiche funzioni parlamentari derivanti dall’applicazione del Trattato di Londra del 5 maggio 1949’. Si segnala, infine, che una riprova di questi rilievi è fornita dal fatto che ‘la qualifica e l’attività di V.L. nel Parlamento italiano non sono mai state considerate, in nessuno degli atti contenuti nel fascicolo processuale’, e, come tali, non hanno avuto alcun rilievo per la costruzione dell’ipotesi d’accusa.
In primo luogo, deve valutarsi se l’imputazione, per come formulata dal Pubblico ministero nella richiesta di rinvio a giudizio, possa riferirsi anche solo ‘al fatto stesso dell’avvenuto accordo intercorso tra corrotto e (governo) corruttore e la promessa, da parte del parlamentare italiano di porre in essere una serie indeterminata di azioni a vantaggio dello stato azero, oggetto di mercimonio della pubblica funzione’.
Non deve essere, invece, scrutinata alcuna questione circa la correttezza di valutazioni prognostiche in fatto, in relazione alla sostenibilità dell’accusa in giudizio con riferimento alla sussistenza di un accordo tra il V. e gli esponenti politici dell’Azerbaijan, avente ad oggetto l’esercizio della funzione svolta dall’imputato in cambio di dazioni o promesse di dazioni non dovute: la sentenza impugnata, infatti, ha escluso di poter procedere ad una qualsivoglia disamina concernente le concrete condotte in contestazione in via preliminare, in conseguenza del ravvisato divieto di sindacato giurisdizionale in ordine alle stesse.
Come si è detto, occorre valutare se l’imputazione, per come formulata dal Pubblico ministero nella richiesta di rinvio a giudizio, possa riferirsi anche solo ‘al fatto stesso dell’avvenuto accordo intercorso tra corrotto e (governo) corruttore e la promessa, da parte del parlamentare italiano di porre in essere una serie indeterminata di azioni a vantaggio dello stato azero, oggetto di mercimonio della pubblica funzione’.
La contestazione si riferisce testualmente al ‘delitto di cui agli artt. 81 cpv. e 318 c.p., perchè con più azioni esecutive del medesimo disegno criminoso, rivestendo funzioni di pubblico ufficiale, quale membro eletto dalla Camera dei Deputati e sedendo, in tale qualità, all’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa – P.A.C.E. quale rappresentante del Parlamento italiano (incarico rivestito dal 2008 al 27.06.2013), per l’esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, asservendo la propria funzione pubblica ad interessi privati e del Governo dell’Azerbaijan, indebitamente riceveva, per sè e per terzi soggetti, somme di denaro per un totale complessivo di Euro 2.390.000,00 dall’esponente politico azero S.E., componente del Parlamento della Repubblica dell’Azerbaijan e dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa, dal suo collaboratore (non meglio identificato) M.M. e da altri esponenti politici azeri non meglio identificati; in particolare ponendo in essere, tra le altre, le seguenti condotte: (…)’.
Così strutturata, l’imputazione, pure sotto il profilo letterale, indica, come fatto costituente l’addebito, la ricezione di somme di denaro da parte del V., nelle vesti di pubblico ufficiale, già solo in funzione del successivo esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, quindi in via programmatica rispetto ad esso; l’addebito, pertanto, non implica, necessariamente, l’effettivo compimento di attività dell’ufficio, quali quelle poi specificate ed esemplificate, ‘tra le altre’, nel prosieguo della descrizione delle condotte, e, pertanto, a maggior ragione, prescinde anche dal contenuto di queste ultime e da una valutazione delle stesse.
In effetti, già Sez. 6, n. 19189 del 11/01/2013, Abbruzzese, Rv. 255073, pronunciata subito dopo la riformulazione dell’art. 318 c.p. per effetto della L. 6 novembre 2012, n. 190, art. 1, comma 75, lett. f), ha chiarito che la nuova fattispecie ‘ha sostituito alla precedente causale del compiendo o compiuto atto dell’ufficio, oggetto di ‘retribuzione’, il più generico collegamento, della ‘dazione o promessa di utilità’ ricevuta o accettata, all’esercizio (non temporalmente collocato, e, quindi, suscettibile di coprire entrambe le situazioni già previste nei due commi del precedente testo dell’articolo) delle funzioni o dei poteri del pubblico ufficiale o dell’incaricato di pubblico servizio (…), così configurando, per i fenomeni corruttivi non riconducibili all’area dell’art. 319 c.p., una fattispecie di onnicomprensiva ‘monetizzazione’ del munus pubblico, sganciata in sè da una logica di formale sinallagma (…)’. Successivamente, Sez. 6, n. 49226 del 25/09/2014, Chisso, Rv. 261353, ha sottolineato che, per effetto della riforma, ‘dalla rubrica nonchè dal testo dell’art. 318 cod. pen. è scomparso ogni riferimento all’atto dell’ufficio e alla sua retribuzione e, a seguire, ogni connotazione circa la conformità o meno dell’atto ai doveri d’ufficio e, ancora, alla relazione temporale tra l’atto e l’indebito pagamento’, con la conseguenza che, ai fini della configurabilità del reato di corruzione per l’esercizio della funzione, è possibile ‘prescindere dal fatto che tale esercizio assuma carattere legittimo o illegittimo’, nè è ‘necessario accertare l’esistenza di un nesso tra la dazione indebita ed uno specifico atto dell’ufficio’. Nel medesimo senso, in seguito, si è espressa, in particolare, Sez. 6, n. 40237 del 07/07/2016, Giangreco, Rv. 267634, secondo la quale, nel ‘nuovo’ art. 318 cod. pen. ‘viene meno ogni riferimento all’atto d’ufficio ed alla sua compravendita e, per l’effetto, anche al rapporto temporale tra lo stesso e la sua retribuzione. Il nucleo centrale della disposizione diviene l’esercizio della funzione pubblica, svincolato da ogni connotazione ulteriore e per il quale vige il divieto assoluto di qualsivoglia retribuzione da parte del privato’.
Tali considerazioni, peraltro, trovano piena rispondenza nelle elaborazioni dottrinali, le quali, anch’esse già subito dopo l’entrata in vigore della L. n. 190 del 2012, hanno evidenziato come la riformulata fattispecie di cui all’art. 318 c.p. si riferisce specificamente al ‘pubblico ufficiale (di livello importante) pagato in vista di una sua generica disponibilità’, e, quindi, a prescindere dal concreto compimento di specifici atti o attività.
Ed infatti, la fattispecie di cui all’art. 318 c.p. si distingue da quella di cui all’art. 319 c.p., perchè è quest’ultima che sanziona la corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio: solo la figura delittuosa di cui all’art. 319 c.p. richiede un sindacato riguardante il contenuto dell’atto; l’ipotesi prevista dall’art. 318 c.p., invece, si limita a postulare che la dazione o promessa di dazione indebita rivolta al pubblico ufficiale abbia ad oggetto ‘l’esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri’, senza null’altro aggiungere. In questo senso, precise sono le indicazioni della giurisprudenza di legittimità, secondo la quale l’art. 318 c.p. attiene a ‘quelle situazioni in cui non sia noto il finalismo del (…) mercimonio (della funzione) o in cui l’oggetto di questo sia sicuramente rappresentato da un atto dell’ufficio’, essendo invece applicabile l’art. 319 c.p., ‘quando la vendita della funzione sia connotata da uno o più atti contrari ai doveri d’ufficio’ (cfr., specificamente, Sez. 6, n. 3043 del 27/11/2015, dep. 2016, Esposito, Rv. 265619, in motivazione, ma anche, tra le altre, Sez. 6, n. 8211 del 11/02/2016, Ferrante, Rv. 266510).
E’ utile aggiungere, ancora, che, come osservano concordemente la dottrina e la giurisprudenza (cfr., in particolare, Sez. 6, n. 40237 del 07/07/2016, Giangreco, Rv. 267634, in motivazione), la ‘nuova’ fattispecie di cui all’art. 318 c.p. unifica corruzione antecedente e corruzione susseguente e sanziona allo stesso modo qualsiasi caso di dazione o promessa per l’esercizio delle funzioni, anche se la dazione o la promessa siano successive al compimento dell’atto dell’ufficio.
6. Premesso che il reato di cui all’art. 318 c.p. è configurabile anche in presenza di un mero accordo tra pubblico ufficiale (o incaricato di pubblico servizio) e privato avente ad oggetto l’indebita negoziazione dell’esercizio di pubbliche funzioni, indipendentemente dal concreto svolgimento di queste ultime, e che, in ogni caso, quando ha come termine di riferimento specifici atti, non implica alcuna valutazione, e, quindi, alcun sindacato in ordine al contenuto degli stessi, occorre esaminare la questione se l’attività svolta dal Membro del Parlamento e del Membro dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa sia qualificabile come attività svolta da un pubblico ufficiale o da un incaricato di pubblico servizio rilevante a norma dell’art. 318 c.p..
In questo senso si esprime chiaramente la dottrina, la quale ha osservato che l’inserimento della ‘funzione legislativa’ nel testo della disposizione di cui all’art. 357 c.p., che fissa la nozione di pubblico ufficiale, elimina ogni dubbio, tanto più che detta locuzione è stata puntualmente riproposta dal legislatore alla L. 26 aprile 1990, n. 86, art. 17, quindi in epoca successiva all’entrata in vigore della Costituzione Repubblicana.
In questo senso, inoltre, incidentalmente, ma chiaramente, si è espressa anche la Corte costituzionale, con sentenza n. 379 del 1996, allorchè ha espressamente ipotizzato la configurabilità del reato di corruzione in relazione all’attività dei Membri del Parlamento italiano (cfr. la precisazione contenuta nel p. 8., ultimo periodo, di tale pronuncia).
Peraltro, in dottrina, vi è stato chi ha precisato che la funzione legislativa attiene in modo specifico alla produzione legislativa e non qualifica pertanto tutte le attività svolte all’interno delle Camere. In questa prospettiva, vi è chi ha esemplificato che le attività esercitate dai Parlamentari nella Commissione di vigilanza Rai sono da ritenere appartenenti alla funzione amministrativa; altri, poi, ha specificamente preso in esame le attività di controllo e di indirizzo politico, per rappresentare che le stesse non sarebbero riconducibili nè alla funzione legislativa, per l’assoluta diversità di contenuto, nè alla funzione amministrativa, in quanto connaturate allo specifico ruolo di rappresentanza politica.
Tenendo conto di questi rilievi, può osservarsi, innanzitutto, in linea generale, che l’attività non strettamente connessa ad un procedimento legislativo svolta dal Parlamentare nell’esercizio delle sue funzioni, quand’anche fosse da ritenere non qualificabile come attività esercitata da un pubblico ufficiale, sarebbe comunque sussumibile nell’ambito del ‘pubblico servizio’. Invero, a norma dell’art. 358 c.p., comma 2, ‘per pubblico servizio deve intendersi un’attività disciplinata nelle stesse forme della pubblica funzione, ma caratterizzata dalla mancanza dei poteri tipici di quest’ultima, e con esclusione di mansioni di ordine e della prestazione di opera meramente materiale’. Questo essendo il dato normativo, deve ritenersi che l’attività di controllo e di indirizzo politico svolta dai Membri del Parlamento, in quanto disciplinata, almeno in parte, direttamente dalla Costituzione, e sicuramente rispondente alla suprema gestione della ‘cosa pubblica’, è, quanto meno, ‘un’attività disciplinata nelle stesse forme della pubblica funzione’, a maggior ragione, anzi, se si considera che quest’ultima, a norma del precedente art. 357 c.p., comma 1, non è solo quella amministrativa, ma quella ‘legislativa, giudiziaria o amministrativa’.
Può inoltre aggiungersi che il riferimento dell’art. 358 c.p., comma 2, al limite negativo delle mere ‘mansioni di ordine e della prestazione di opera meramente materiale’ induce a ritenere che l’attività svolta da un Membro del Parlamento nell’esercizio delle funzioni non possa essere riduttivamente qualificata come svolta da persona incaricata di un pubblico servizio, ma debba essere ricompresa nell’ambito dell’esplicazione della pubblica funzione. In particolare, il riferimento alla ‘funzione legislativa’ non sembra potersi reputare confinato al solo svolgimento dell’attività di produzione normativa in senso stretto, ma appare predicabile, come espressione di sintesi, a tutte le attività tipicamente e storicamente connesse all’attività dei Membri del Parlamento, in quanto l’art. 357 c.p., comma 1, risulta ripetere la classica tripartizione del Montesquieu dei poteri pubblici in potere legislativo, potere esecutivo e potere giudiziario.
6.2.1. E’ bene premettere che la soluzione appena indicata non discende dalla previsione di cui all’art. 10 della Convenzione penale sulla corruzione, sottoscritta a Strasburgo il 27 gennaio 1999, proprio su impulso del Consiglio d’Europa, e ratificata dalla Repubblica italiana in forza della L. 28 giugno 2012, n. 110. E’ vero che questa disposizione, rubricata ‘Corruzione di membri di assemblee parlamentari internazionali’, recita: ‘Ciascuna Parte adotta i provvedimenti legislativi e di altro tipo che si rivelano necessari per configurare in quanto reato in conformità al proprio diritto interno, gli atti di cui all’art. 4, quando vi è coinvolto qualsiasi componente di un’assemblea parlamentare o di un’organizzazione internazionale o sovranazionale di cui la Parte è membro’, e che l’art. 4, attraverso il rinvio agli artt. 2 e 3, ha riguardo alla corruzione attiva e alla corruzione passiva riferibile al ‘componente di un’assemblea pubblica nazionale che esercita poteri legislativi o amministrativi’. Tuttavia, da un lato detta disposizione ha, già per come formulata, un contenuto programmatico; dall’altro, la natura programmatica e non immediatamente precettiva della previsione appena citata è ancor di più evidente se si considera che, in relazione ad essa, la Repubblica italiana ha dichiarato che si riserva il diritto di non criminalizzare gli atti di cui all’art. 4 della Convenzione che coinvolge i membri persone di un’assemblea parlamentare di un’organizzazione internazionale di cui l’Italia è membro.
Inoltre, la qualifica di pubblico ufficiale del Membro del Parlamento italiano che sia anche Membro dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa non discende nemmeno dalle previsioni di cui all’art. 322-bis c.p.. Ed infatti, le ipotesi di cui al primo comma fanno riferimento a ben precise istituzioni internazionali o sovranazionali, sicuramente diverse dal Parlamento del Consiglio d’Europa. La ipotesi di cui al secondo comma, poi, a prescindere da ogni altra considerazione, non richiamano affatto la fattispecie incriminatrice di cui all’art. 318 c.p. (e nemmeno quella di cui all’art. 319 c.p.).
6.2.2. In realtà, l’attività del Rappresentante italiano nell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa è qualificabile, a norma degli artt. 357 e 358 c.p., come attività svolta da un pubblico ufficiale, o, quanto meno, da un incaricato di pubblico servizio (qualità comunque rilevante ai fini della configurabilità del reato di corruzione per l’esercizio della funzione ex art. 320 c.p.), proprio perchè detto Rappresentante, pure in relazione a quello specifico contesto, svolge anche le funzioni di Membro del Parlamento italiano.
Lo Statuto del Consiglio d’Europa, nel disciplinare l’Assemblea Consultiva, dal 1994 Assemblea Parlamentare, prevede, all’art. 25, in particolare, che: -) l’Assemblea ‘si compone di Rappresentanti di ciascun Membro, eletti dal suo Parlamento o designati secondo una procedura da questo stabilita (…)’; -) ‘Il mandato dei rappresentanti in tale modo designati incomincia all’apertura della sessione ordinaria successiva alla loro designazione e cessa soltanto all’apertura della sessione ordinaria seguente o d’una sessione ordinaria successiva, salvo il diritto dei Membri di fare nuove designazioni in seguito a elezioni parlamentari’; -) un Rappresentante può essere privato del mandato anche durante una sessione, purchè l’Assemblea sia consenziente; -) ‘Ciascun rappresentante può avere un supplente autorizzato a sedere, parlare e votare in suo luogo’. All’art. 26, poi, è prevista la ripartizione numerica dei seggi tra i diversi Stati Membri.
Il Regolamento interno dell’Assemblea, previsto dall’art. 28 dello Statuto, contiene numerose disposizioni su nomina e attività dei Rappresentanti degli Stati Membri, e sulle ‘Delegazioni nazionali’.
Per quanto attiene alla nomina, il Regolamento prevede che i Rappresentanti ed i supplenti sono ‘eletti nel Parlamento nazionale o federale, ovvero designati tra i membri del Parlamento nazionale o federale’ (art. 6.1), e che ‘le delegazioni nazionali devono essere composte in modo da assicurare un’equa rappresentanza dei partiti o gruppi politici esistenti nei loro Parlamenti’ e ‘comprendere membri del sesso sotto-rappresentato in percentuale almeno uguale a quella che conta il loro Parlamento’ (art. 6.2). Il rispetto di questi criteri è inoltre assicurato dal potere riservato ad almeno dieci membri dell’Assemblea, appartenenti ad almeno cinque delegazioni nazionali, di contestare le elezioni o designazioni, in particolare, anche allorchè le delegazioni parlamentari nazionali non sono ‘composte in modo da assicurare una equa rappresentanza dei partiti o gruppi politici esistenti nei loro Parlamenti’ (art. 7.1, lett. b).
Per quanto attiene alla durata e allo svolgimento del mandato, il Regolamento prevede, in particolare, che i Rappresentanti ed i supplenti scadono all’apertura della sessione ordinaria successiva (art. 10.2), debbono essere rinnovati entro sei mesi dalle elezioni politiche nazionali (art. 10.3), e, in caso di decesso o dimissioni, possono essere provvisoriamente sostituiti ‘da un altro Rappresentante o Supplente della stessa nazionalità, in attesa di una nuova designazione da parte della delegazione nazionale interessata’ (art. 10.4). Inoltre, i Rappresentanti possono anche essere sostituiti dai ‘Supplenti regolarmente designati dalla delegazione nazionale’ (art. 11.1 e 11.2); in tal caso, ‘Nel firmare il registro in luogo di un Rappresentante, il Supplente impedisce al Rappresentante che sta sostituendo di votare e (…) di fungere da Supplente ad hoc per altri Rappresentanti assenti’ (art. 11.3).
Per quanto attiene al ruolo ed alle funzioni delle Delegazioni nazionali, le quali sono formate dai ‘Rappresentanti e Supplenti designati dai Parlamenti nazionali di ciascuno Stato membro’ (art. 17), è importante segnalare, innanzitutto, che le stesse hanno una funzione decisiva per l’elezione dei venti Vice-Presidenti dell’Assemblea, posto che ‘Nessun Rappresentante o Supplente può essere eletto Vice-Presidente se la sua candidatura non è stata proposta per iscritto dal presidente della rispettiva delegazione nazionale’ (art. 15.3), e per la formazione della Commissione Permanente, competente, tra l’altro, in tema di fissazione delle date delle sessioni ordinarie e di preparazione degli ordini del giorno, in quanto alla stessa partecipano anche tutti i Presidenti delle delegazioni nazionali o, in loro assenza, un Membro della delegazione regolarmente designato (art. 16.3); inoltre, il Comitato Misto tra Comitato dei Ministri ed Assemblea vede come Rappresentanti di quest’ultima, i membri dell’Ufficio di Presidenza ed un Rappresentante per ciascuna delegazione parlamentare di Stati membri non rappresentati nell’Ufficio di Presidenza (art. 55.2). Numerosi poteri, poi, spettano ai Rappresentanti in quanto appartenenti alle Delegazioni nazionali: precisamente, con riferimento alle proposte di raccomandazione o di risoluzione (art. 24.2), alla richiesta di rinvio dei dibattiti in Assemblea (art. 32.2), alla richiesta di verifica del numero legale in Assemblea (art. 41.2), alla presentazione di dichiarazioni scritte (art. 53.1), non è sufficiente che l’iniziativa sia assunta da un numero minimo di Rappresentanti, ma occorre anche che questi appartengano ad un numero minimo di Delegazioni nazionali. Ancora, le composizioni delle Commissioni (art. 43.2, 43.3, 43.5, 43.8 e 43.9), e ad eventuali Sottocommissioni (art. 48.2), sono stabilite, in misura determinante, sulla base delle appartenenze alle singole Delegazioni nazionali; se, poi, ‘una delegazione nazionale ha, nel corso di un anno parlamentare, un livello medio di partecipazione alle riunioni di una Commissione inferiore al 33 %’, non solo ‘scattano’ segnalazioni interne agli organi dell’Assemblea, ma ‘Il Presidente dell’Assemblea lo segnala al presidente del Parlamento nazionale coinvolto e all’Ufficio di Presidenza dell’Assemblea’ (art. 43.10).
Ai fini della definizione del ruolo dei Rappresentanti eletti o designati dagli Stati membri, infine, può essere utile considerare anche che il Regolamento prevede la concessione dello ‘status’ di ‘Invitato Speciale’ (art. 59) di ‘Osservatore’ (art. 60) e di ‘Partner per la Democrazia’ (art. 61), ai ‘Parlamenti nazionali degli Stati non membri del Consiglio d’Europa’, stabilendo inoltre che la relativa richiesta di status ‘è indirizzata al Presidente dell’Assemblea Parlamentare dal Presidente del Parlamento interessato’.
I Regolamenti delle due Camere del Parlamento italiano, a loro volta, attribuiscono uno specifico ruolo alle ‘delegazioni parlamentari’ presso organismi internazionali.
In particolare, il Regolamento della Camera dei Deputati, alla quale apparteneva il V., all’art. 125, dopo la previsione di cui al comma 1, relativa al ‘deferimento’ alle Commissioni competenti per materia delle ‘risoluzioni o raccomandazioni approvate da assemblee internazionali alle quali partecipano delegazioni della Camera’, riconosce, al comma 2, primo periodo, una specifica funzione a ciascun ‘componente della delegazione della Camera’, disponendo che ‘Su richiesta del Governo, di un rappresentante di Gruppo o di un componente della delegazione della Camera, la Commissione apre sul documento un dibattito limitato ad un oratore per Gruppo.’.
Gli elementi normativi precedentemente indicati evidenziano una stretta compenetrazione tra le funzioni di Rappresentante italiano nell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa e di Membro del Parlamento italiano. A questo proposito, infatti, la qualità di Membro del Parlamento italiano quale presupposto di nomina, lungi dal costituire mera condizione di legittimazione soggettiva, come sostenuto dalla difesa, è circostanza che deve essere considerata in combinazione con: -) i tempi di durata del mandato di Rappresentante, collegati alla durata della vita della Camera di appartenenza; -) l’esigenza di assicurare, nella nomina dei Rappresentanti, la ‘fedele’ rappresentatività dei partiti e dei gruppi politici esistenti in ciascun Parlamento nazionale; -) la possibilità di sostituzione del Rappresentante con un Supplente designato dalla delegazione nazionale anche per ragioni temporanee; -) la commisurazione dei poteri esercitabili dal singolo Rappresentante all’appartenenza alla delegazione nazionale; -) il ruolo riconosciuto all’interno dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa alle delegazioni nazionali in quanto tali e ai singoli Rappresentanti in quanto esponenti di queste ultime; -) lo stretto raccordo tra Presidente dell’Assemblea Parlamentare e Presidente del Parlamento nazionale interessato in caso di inadeguata partecipazione della delegazione nazionale alle riunioni delle Commissioni; -) gli specifici poteri che il Regolamento della Camera dei Deputati assegna nominativamente ai componenti della delegazione presso le assemblee internazionali. La convergenza di tutti questi elementi induce a concludere che il Membro del Parlamento italiano, quando svolge le funzioni di Rappresentante o di Supplente nell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa, in realtà esercita simultaneamente entrambe le funzioni.
Nè tale conclusione può essere messa in dubbio in ragione della libertà di autodeterminazione del Rappresentante presso l’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa e dall’assenza di vincoli di mandato derivanti dal suo rapporto con la Camera di appartenenza: il Deputato o il Senatore, anche quando agisce nel Parlamento italiano, si autodetermina con la più ampia libertà possibile, posto che, a norma dell’art. 68 Cost., ‘Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincoli di mandato’.
consiglio-deuropa

References: sentenza 
 Sentenza 
 SENTENZA 
 sentenza 
 art. 68
 art. 3
 art. 40
 sentenza 
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 art. 3
 art. 40
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 sentenza 
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 sentenza 
 art. 1
 art. 318
 art. 17
 sentenza 
 art. 357
 art. 320