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Timestamp: 2020-03-29 11:38:19+00:00

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Aktenzeichen: LVG 20/97 Entscheidungsart: Urteil Entscheidung vom: 13.07.1999
LSA-VerfGG § 41 S 2
LSA-FAG § 3 Abs 2 Nr 5
LSA-FAG § 4 Nr 3
LSA-FAG § 7
LSA-FAG § 11a
LSA-FAG § 13 Abs 1
LSA-FAG § 15
LSA-HaushBeglG 1997
LSA-ÖPNVG § 15
LSA-KiBeG § 11
LSA-KiBeG § 12 Abs 2
Schlagworte Wiedereinsetzung - Frist - Belastung, neue - Gesetz - Änderungsgesetz - Selbstverwaltung - Kernbereich - System - Finanzausgleich - Kostendeckung - Kürzung Schlüssel - Ermessen - Gestaltungsspielraum - Willkürverbot - Bestandsschutz -Verfahrensschritte - Begründung - Methode - Verfahrensgesetz -Angemessenheit -Dualismus - Zuweisung - Konnexitätsprinzip - finanzkraftunabhängig -Aufgabe, übertragene - Aufgabe, neue - Ausgleich, angemessener -Interessenquote - Wirkungskreis, eigener - Wirkungskreis, übertragener -Investitionshilfe - Ergänzungszuweisung
Leitsatz 1.Für unverändert gebliebene oder zugunsten des Betroffenen geänderte Bestimmungen läuft mangels einer (neuen) belastenden Regelung ab Verkündung des Änderungsgesetzes keine neue Jahresfrist.Auch soweit der Gesetzgeber an seinem früheren "System" keine inhaltlichen Änderungen vorgenommen hat, kann dieses nicht aus Anlass eines Änderungsgesetzes erstmals in Frage gestellt werden.2.Das Landesverfassungsgericht hält an seiner Rechtsprechung zu Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf fest:Soweit die danach gebotene Kostendeckungsregelung in dem Gesetz, das die Aufgabe überträgt, unterblieben ist, muss sie nachgeholt werden. Ist dies bis zum In-Kraft-Treten der Übertragung nicht geschehen, wirkt sich der Fehler auf künftige Gesetze aus, die den Finanzausgleich betreffen.Da der Ausgleich nach Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf "finanzkraftunabhängig" zu gewähren ist, muss in die "Angemessenheitsprüfung" auch Eingang finden, welche Finanzmasse noch übrig bleibt, um den allgemeinen Finanzausgleich nach Art. 88 LSA-Verf zu leisten.3.Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf verlangt nicht, einen "Kernbereich" kommunaler Aufgaben anders zu behandeln als einen schwächer geschützten "Randbereich".Die Bestimmung lässt es zu, die Leistungsfähigkeit des Landes zu berücksichtigen.Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf gewährt keinen "Bestandsschutz". Bei veränderten Umständen darf der Landesgesetzgeber frühere, höhere Finanzmassen kürzen.Mit der Verfassung vereinbar ist, eine Teilmasse zu bilden, sofern hierfür ein besonderer Grund besteht. Für Investitionshilfen, welche die Kommunen in die Lage versetzen sollen, Fremdmittel zur Investitionsförderung abzurufen, besteht ein Landesinteresse.4.Art. 88 Abs. 1, 2 LSA-Verf verlangen kein "Verfahrensgesetz" (a. A. für das dortige Landesrecht: StGH BW, Urt. v. 10.5.1999 - GR 2/97 -).
Fundstellen LVerfGE 10, 440; 11, 429 - NVwZ-RR 2000, 1 - LKV 2000, 39
Sonstiges Landkreis
Zitiervorschlag VerfGSA, Urteil vom 13.07.1999 - LVG 20/97 -,
LVG 20/97
Es wird festgestellt, dass Art. 1 § 1 Nr. 4 des Haushaltsbegleitgesetzes 1997 vom 17.12.1996 (LSA-GVBl., S. 416) insoweit gegenwärtig gegen Art. 87 Abs. 3 der Landesverfassung verstößt, als keine besondere Finanzierungsregelung über die Kostendeckung für die Aufgaben des § 3 des Gesetzes zur Gestaltung des Öffentlichen Personennahverkehrs im Land Sachsen-Anhalt vom 24.11.1995 (LSA-GVBl., S. 339) - LSA-ÖPNVG - vorgesehen ist.
Die weitergehende Verfassungsbeschwerde wird verworfen, soweit sie sich gegen Art. 1 § 1 Nr. 5 des Haushaltsbegleitgesetzes 1997 vom 17. Dezember 1996 (LSA-GVBl., S. 416) und § 7 Abs. 2 Nr. 2 des Finanzausgleichsgesetzes vom 31. Januar 1995 (LSA-GVBl., S. 41) richtet; im Übrigen wird sie zurückgewiesen.
Das Land hat dem Beschwerdeführer ein Viertel der außergerichtlichen Kosten zu erstatten.
1.-->Das (Bundes-) "Gesetz über Maßnahmen zur Bewältigung der finanziellen Erblasten im Zusammenhang mit der Herstellung der Einheit Deutschlands, zur langfristigen Sicherung des Aufbaus in den neuen Ländern, zur Neuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs und zur Entlastung der öffentlichen Haushalte (Gesetz zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms - FKPG) vom 23.6.1993 (BGBl I 944) ersetzte das frühere "Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern" i. d. F. d. Bek. v. 28.1.1998 (BGBl I 94), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21.12.1992 (BGBl I 2124) sowie durch Art. 32 FKPG, das lediglich für den Bund und die früheren Länder der Bundesrepublik gegolten hatte, mit Wirkung zum 1.1.1995 (Art. 43 FKPG) durch das "Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (Finanzausgleichsgesetz - FAG)", das auch Regelungen für die neuen Bundesländer enthält (Art. 33 FKPG [BGBl I 977]).
Dies war notwendig geworden, weil der Vertrag vom 18.5.1990 über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen der Deutschen Demokratischen Republik und der Bundesrepublik Deutschland (Verfassungsgesetz vom 21.6.1990 [DDR-GBl Teil I Nr. 34 S. 331] / Gesetz vom 25.6.1990 [BGBl II 518]) - Staatsvertrag - in seinem Art. 31 ("Errichtung eines Fonds ,Deutsche Einheit'") bestimmt hatte, dass die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern mit Wirkung ab 1.1.1995 neu zu regeln seien (Art. 31 § 2 Abs. 2). Der Fonds, der ursprünglich Leistungen an die Deutsche Demokratische Republik vorgesehen hatte (Art. 31 § 2 Abs. 1 Staatsvertrag), unterstützte nach der Maßgabe der Anlage I Kap. IV Sachgeb. B Abschn. II Nr. 1 zum Einigungsvertrag - EV - (BGBl 1990 II 885 = DDR-GBl 1990, Teil I, Nr. 46, S. 1629; Verfassungsgesetz vom 20.9.1990 [DDR-GBl I Nr. 46 S. 1627]) seit Oktober 1990 die neuen Länder.
Das Finanzausgleichsgesetz (des Landes) vom 31.1.1995 (LSA-GVBl., S. 41) - LSA-FAG -, das sich Rückwirkung zum 1.1.1995 beilegte (§ 30 Abs. 1 LSA-FAG) und gleichzeitig die früheren Regelungen über die Gemeindefinanzierungen aufhob (§ 30 Abs. 2 Satz 1 LSA-FAG), gewährte den Kommunen allgemeine Finanzzuweisungen, Sonderzuweisungen und Bedarfszuweisungen (§ 2 Abs. 1), legte fest, dass zur allgemeinen Finanzmasse 45 % der dem Land zufließenden Bundesergänzungszuweisungen gemäß § 11 Abs. 4 FAG(-Bund) gehörte (§ 3 Abs. 2 Nr. 5 LSA-FAG), teilte die Finanzmasse in Teilmassen für den Ausgleich der Sozialhilfelasten, zur Finanzierung allgemeiner Zuweisungen sowie zur Ausstattung eines Ausgleichsfonds auf (§§ 4 Abs. 1; 12 FAG LSA), legte ergänzende Zuweisungen für die Sozialhilfelasten (§ 10 LSA-FAG) und für die Straßenbaulast (§ 11 LSA-FAG) fest und sah vor, dass die Träger der Schülerbeförderung einen pauschalierten jährlichen Zuschuss nach Maßgabe des Haushaltsplans erhielten, mindestens jedoch 75 Mio. DM (§ 13 Abs. 1 LSA-FAG); innerhalb der Vorschriften über die "allgemeinen Zuweisungen" (§§ 5 ff LSA-FAG) bestimmte § 7 LSA-FAG:
§ 7 Bedarfsmeßzahl
(1) Als Bedarfsmeßzahl wird der Rechenwert bezeichnet, der sich aus einer Multiplikation des Hauptansatzes nach Absatz 2 mit dem Grundbetrag nach Absatz 3 ergibt.
1. hinsichtlich der Gemeinden wird als Hauptansatz der Rechenwert bezeichnet, der sich aus der Vervielfältigung der Einwohnerzahl dieser Gemeinde mit dem für sie aus der Anlage zu ermittelnden Vomhundertsatz ergibt;
2. hinsichtlich der Landkreise wird als Hauptansatz der Rechenwert bezeichnet, der sich durch Addition von Dreivierteln der ungewichteten Einwohnerzahl mit dem in Einwohner umgerechneten Flächenanteil (Quadratkilometer x 15) ergibt.
§ 15 LSA-FAG hat(te) den Wortlaut:
§ 15 Verteilung
Die kreisangehörigen Gemeinden erhalten 65 v. H. der Mittel, die kreisfreien Städte 25 v. H. und die Landkreise 10 v. H. Die Verteilung erfolgt jeweils zu 75 v. H. nach der Einwohnerzahl und zu 25 v. H. nach der Fläche. Die Zuweisungen an die Gemeinden dienen auch der Finanzierung von Vorhaben der Verwaltungsgemeinschaften.
Durch Art. 1 § 1 des Haushaltsbegleitgesetzes 1997 vom 17.12.1996 - LSA-HaushBeglG 1997 - wurden zahlreiche Vorschriften des (Landes-)Finanzausgleichsgesetzes von 1995 geändert; in dieser Fassung (Änderungen bei §§ 3, 7 und 13 [bei § 13 nur Zahl] unterstrichen) lauten:
Zuweisungsformen
(1) Das Land gewährt den Kommunen
1. nach Maßgabe dieses Gesetzes Finanzzuweisungen,
2. nach Maßgabe dieses Gesetzes sowie anderer gesetzlicher Vorschriften aufgabengebundene Sonderzuweisungen.
(2) Die Finanzausgleichsmasse soll im Regelfall in Form allgemeiner Zuweisungen, über deren Verwendung die Kommunen in eigener Verantwortung zu entscheiden haben, und nur ausnahmsweise in Form aufgabengebundener Sonderzuweisungen verteilt werden.
(2) Als Finanzausgleichsmasse werden vom Land bereitgestellt:
1. 24 v. H. des Landesanteils am Aufkommen der Einkommensteuer, der Körperschaftssteuer, der Umsatzsteuer, der Zinsabschlagssteuer und der Gewerbesteuerumlage;
2. 23 v. H. des Aufkommens der Landessteuern mit Ausnahme der Feuerschutzsteuer und der Totalisatorsteuer;
3. 23 v. H. der Einnahmen aus dem Länderfinanzausgleich;
4. 23. v. H. der dem Land zufließenden Bundesergänzungszuweisungen gemäß § 11 Abs. 2 des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern vom 23. Juni 1993 (BGBl. I S. 944, 977);
5. 42 v. H. der dem Land zufließenden Bundesergänzungszuweisungen gemäß § 11 Abs. 4 des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern.
Der Landesanteil am Aufkommen der Umsatzsteuer wird um den in § 28 Abs. 1 festgelegten Betrag gekürzt.
Die Finanzausgleichsmasse wird in folgende fünf Teilmassen aufgeteilt:
1. Zuweisungen zum Ausgleich der Sozialhilfelasten gemäß § 10 in einer Höhe von bis zu 7 v. H.,
2. Straßenbaulastzuweisungen gemäß der sich aus § 11 ergebenden Höhe,
3. Investitionshilfen gemäß § 11a in einer Höhe von 5 v. H.,
4. Bedarfszuweisungen gemäß § 12 in einer Höhe von 2,5 v. H.,
5. Allgemeine Zuweisungen gemäß §§ 5 bis 9 in Höhe des nach Abzug der Teilmassen 1 bis 4 verbleibenden Betrags.
2. hinsichtlich der Landkreise wird als Hauptansatz der Rechenwert bezeichnet, der sich durch Addition von 85 v. H. der ungewichteten Einwohnerzahl mit dem in Einwohner umgerechneten Flächenanteil (Quadratkilometer x 15) ergibt.
(1) Städte, Gemeinden und Landkreise erhalten investive Schlüsselzuweisungen zur Ergänzung ihrer investiven Finanzmittel, insbesondere zur Leistung des Eigenanteils bei Verwendung der Mittel nach § 14. Sie dienen der Deckung des Investitionsbedarfs in der kommunalen Infrastruktur und sind dem Vermögenshaushalt zuzuführen.
(2) Soweit die Haushaltslage der Kommune, die investive Schlüsselzuweisungen erhält, oder die Haushaltslage der umlagepflichtigen Kommunen dies erfordert, hat die Kommunalaufsicht eine Ausnahme von Absatz 1 zuzulassen.
(3) Die kreisangehörigen Gemeinden erhalten 65 v. H. der Mittel, die kreisfreien Städte 25 v. H. und die Landkreise 10 v. H. Die Verteilung erfolgt jeweils zu 75 v. H. nach der Einwohnerzahl und zu 25 v. H. nach der Fläche.
(1) Aus dem Ausgleichsstock werden Bedarfszuweisungen zur Bildung oder zum Ausgleich außergewöhnlicher Belastungen und besonderer Härten erbracht.
(2) Dem Ausgleichsstock wird die in § 4 Nr. 5 *) bezeichnete Teilmasse zugewiesen.
(3) Leistungen aus dem Ausgleichsstock können auf Antrag gewährt werden. Antragsberechtigt sind auch rechtlich selbständige kommunale Gemeinschaftseinrichtungen. Sollen Leistungen aus dem Ausgleichsstock dem Ausgleich von Haushaltsfehlbeträgen dienen, ist dem Antrag ein von der Vertretungskörperschaft beschlossenes Haushaltskonsolidierungskonzept beizufügen.
(1) Den Landkreisen und kreisfreien Städten werden jeweils zum 30. Juni eines Jahres pauschale Zuweisungen in Höhe von 40 Mio. DM für die Schülerbeförderung gewährt.
§ 15 LSA-FAG blieb unverändert.
2.-->Wegen der Motive des Gesetzgebers wird für das Ursprungsgesetz von 1995 auf die Gesetzentwürfe der CDU-Fraktion (LT-Drs. 2/78 vom 1.9.1994) sowie der Fraktionen von SPD und Bündnis90/GRÜNE (LT-Drs. 2/251 vom 26.10.1994), den Entschließungsantrag der CDU-Fraktion (LT-Drs. 2/79 vom 1.9.1994), auf die Niederschrift über die erste Lesung (LT-StenBer 2/7 vom 3.11.1994, TOP 8), auf die Beschlussempfehlung des Ausschusses für Inneres (LT-Drs. 2/411 vom 7.12.1994), die Änderungsanträge der CDU-Fraktion vom 13.12.1994 (LT-Drs. 2/432), der Koalitionsfraktionen vom 14.12.1994 (LT-Drs. 2/433), der PDS-Fraktion vom 15.12.1994 (LT-Drs. 2/444), deren Entschließungsantrag vom 15.12.1994 (LT-Drs. 2/445) und auf die Niederschrift über die zweite Lesung (LT-StenBer 2/10 vom 15.12.1994, TOP 7) Bezug genommen.
Für das Haushaltsbegleitgesetz 1997 vom Dezember 1996 wird verwiesen auf
den Gesetzentwurf der Landesregierung vom 11.9.1996 (LT-Drs. 2/2612), die Niederschrift über die erste Lesung (LT-StenBer 2/44 vom 19.9.1996, TOP 2), die Beschlussempfehlung des Ausschusses für Finanzen (LT-Drs. 2/2974neu), die Änderungsanträge der PDS-Fraktion vom 11.12.1996 (LT-Drs. 2/2985), der CDU-Fraktion vom 11.12.1996 (LT-Drs. 2/2993 und 2/2294), der Koalitionsfraktionen vom 12.12.1996 (LT-Drs. 2/2995) und die Niederschrift über die zweite Lesung (LT-StenBer 2/52 vom 12.12.1996, TOP 1).
Wegen der Beratungen im Ausschuss für Inneres wird auf die Niederschriften über die Sitzungen vom 21.9.1994 (Beratung des Ursprungsgesetzes) und vom 23.10. 1996 sowie vom 22.11.1996 (Beratung des Haushaltsbegleitgesetzes 1997) verwiesen.
Ferner wird auf die Antwort der Landesregierung vom 8.11.1994 auf die Große Anfrage der CDU-Fraktion zum "Finanzstatus" des Landes Sachsen-Anhalt (LT-Drs. 2/313; vgl. auch Aussprache vom 15.12.1994 [LT-StenBer 2/10, TOP 2]) Bezug genommen.
3.-->Der Landesgesetzgeber hat durch das Gesetz zur Gestaltung des Öffentlichen Personennahverkehrs im Land Sachsen-Anhalt vom 24.11.1995 (LSA-GVBl., S. 339) - LSA-ÖPNVG - die Landkreise und kreisfreien Städte zu örtlichen Trägern bestimmt; dazu hat das Landesverfassungsgericht entschieden (LVerfG LSA, Urt. v. 17.9.1998 - LVG 4/96 - [LSA-GVBl., S. 1998, S. 473]), § 15 LSA-ÖPNVG sei insoweit nicht mit Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf vereinbar, als er für die Kostenfaktoren des § 15 Abs. 3 LSA-ÖPNVG kein Verfahren zur Bestimmung der Kostenhöhe festlege.
Die nach dem In-Kraft-Treten des Haushaltsbegleitgesetzes vorgenommene Änderung des Gesetzes durch § 16 des Eisenbahngesetzes vom 12.8.1997 (LSA-GVBl., S. 750) ließ diese Übertragung unberührt.
Der Landesgesetzgeber hat ferner durch das Gesetz zur Förderung und Betreuung von Kindern in Tageseinrichtungen vom 26.6.1991 (LSA-GVBl., S. 126), geändert durch Gesetz vom 18.7.1996 (LSA-GVBl., S.. 224), erneut geändert durch Art. 2 des Haushaltsbegleitgesetzes 1997 (jetzt: Gesetz zur Förderung und Betreuung von Kindern - KiBeG -), die Gemeinden bei Aufgaben der Jugendhilfe mit Investitionskosten belastet; dazu hat das Landesverfassungsgericht entschieden (LVerfG LSA, Urt. v. 8.12.1998 - LVG 19/97 - [LSA-GVBl., S. 1998, 505]), § 12 Abs. 2 KiBeG sei insoweit mit Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf nicht vereinbar, als weder die Vorschrift selbst, noch § 11 KiBeG ein Verfahren zur Bestimmung der Zuschusshöhe hinsichtlich der Investitionskosten enthalte. Die Verfassungsbeschwerde eines Landkreises hat das Gericht zurückgewiesen (LVerfG LSA, Urt. v. 8.12.1998 - LVG 10/97 - [zur Veröffentlichung bestimmt]). Durch § 1 Nr. 10 Buchst. b) des Gesetzes vom 31.3.1999 (LSA-GVBl., S. 125) wurde § 12 Abs. 2 KiBeG gestrichen.
4.-->Der Beschwerdeführer hat am 30.12.1997 Verfassungsbeschwerde gegen Bestimmungen des allgemeinen Finanzausgleichs erhoben; er macht geltend:
In erster Linie verstoße § 7 LSA-FAG gegen Art. 87 und 88 der Landesverfassung. Insoweit sei die Verfassungsbeschwerde zulässig, weil sie gegen die geänderte Fassung rechtzeitig erhoben worden sei. Außerdem könne sie Gegenstand von Richtervorlagen in Verfahren gegen die jährlichen Bescheide über die dem Landkreis nach dem Finanzausgleichsgesetz zustehenden Leistungen werden. Hilfsweise sei Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, weil der Beschwerdeführer mangels Bestimmbarkeit der anzugreifenden Regelung die Verfassungsbeschwerde nicht rechtzeitig habe einreichen können; insoweit wird wegen der Einzelheiten auf den am 8.4.1999 eingegangenen Schriftsatz des Beschwerdeführers verwiesen. Ganz hilfsweise sei die Einbeziehung auf der Grundlage der §§ 51 Abs. 2; 50; 41 Satz 2 LSA-VerfGG geboten.
§ 7 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG sei schon unverständlich und vernachlässige die Gesetze der Mathematik. Tatsächlich handele es sich um keinen "Näherungswert", sondern um eine mit Hilfe einer Gleichung mit einer Unbekannten errechenbare Größe. Außerdem werde die Verteilung der den Landkreisen zustehenden Finanzmasse nicht aufgaben- und bedarfsorientiert vorgenommen, sondern sie behandele Landkreise mit gleicher Einwohnerzahl wegen des Flächenfaktors willkürlich ungleich. Dieser sei nicht notwendig, weil die allein ins Gewicht fallenden Faktoren (Wegebau bzw. -unterhaltung und Schülerbeförderung) gesondert berücksichtigt würden. Höhere Verwaltungskosten entständen infolge der größeren Fläche nicht, wie eine Vergleichsuntersuchung ergeben habe; solche Kosten müssten außerdem schlüssig und nachprüfbar benannt werden.
Die Aufteilung der Teilmasse für allgemeine Zuweisungen an die Landkreise sei weder von der Regierung erläutert noch von den Abgeordneten erörtert worden. Es hätten auch Modellrechnungen gefehlt. Da die Landkreise nach 1995 hätten feststellen müssen, dass sie sehr viel weniger Zuweisungen erhielten, und vermutet hätten, dies sei auf den "Flächenfaktor" zurückzuführen, hätten sie über das Innenministerium eine Änderung erbeten, die als Maß 80 % der ungewichteten Einwohner und nur das Fünffache der Fläche habe festlegen sollen. Der Landtag habe aber ohne Diskussion die Gesetz gewordene Fassung mit dem bisherigen "Flächenfaktor ,15'" beschlossen.
Verfassungswidrig seien außer § 7:
· die Reduzierung des Anteils in § 3 Abs. 2 Nr. 5 LSA-FAG 96 auf 42 %,
· die Ausweisung der Investitionshilfen als Teilmasse in § 4 Nr. 3 LSA-FAG, was die Teilmasse für die allgemeinen Zuweisungen erheblich reduziere,
· die neue Vorschrift über Schülerbeförderungskosten, welche eine Einbuße von 35 Mio. DM zur Folge habe.
Die Regelungen griffen in die Finanzhoheit der Kommunen ein. Infolge der Kürzungen sei nicht einmal die finanzielle Mindestausstattung gesichert; freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheiten könnten nicht mehr wahrgenommen werden. Der Beschwerdeführer verliere 1.502.000 DM an Einnahmen. Das tatsächliche Haushaltsdefizit habe 1997 6,3 Mio. DM erreicht; selbst wenn bei einer besonders sparsamen Personalbewirtschaftung 2,7 Mio. DM abgezogen würden, verblieben noch 3,6 Mio. DM Defizit. Die freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben machten 2.159.600 DM aus. Wenn die Musikschule, die Volkshochschule, die Fahrbücherei, die Schulbildstelle und kleinere kulturelle Betätigungen aufgegeben würden, könne das Defizit nur auf 2 Mio. DM verringert, aber nicht beseitigt werden.
Im Übrigen seien die Regelungen auch deshalb verfassungswidrig, weil die dem Landkreis übertragenen Pflichtaufgaben nicht abgegolten würden. Das Land erhalte seit der Reform von 1995 mehr Mittel aus dem Finanzausgleich, gebe diese aber nicht angemessen an die Kommunen weiter und vernachlässige, dass Aufgaben des Landes und der Kommunen gleichwertig seien. Die Aufgaben beim Land seien in keinem größeren Umfang gestiegen als bei den Kommunen; nachgewiesen sei auch nicht, dass das Land weniger Spielraum zur Aufgabe freiwilliger Aufgaben habe als die Kommunen.
Ferner habe das Land durch die Regelung über die Investitionshilfen die Finanzmasse für allgemeine Zuweisungen verringert. Es räume mit dieser Ausnahmeregel selbst ein, dass den Kommunen nicht genügend Finanzausstattung zur Verfügung stehe. Auch sei eine Verteilung dieser Teilmasse verfassungswidrig, weil die Landkreise nur 10 % erhielten, obwohl der Gesetzgeber die Quote für die allgemeinen Finanzzuweisungen an die Landkreise im Lauf der Zeit bis auf 30 % erhöht habe.
Der interkommunale Finanzausgleich werde der Verfassung nicht gerecht, er führe zu einer Ungleichbehandlung der Landkreise im Verhältnis zu den anderen Kommunen und vernachlässige, dass die Urfinanzkraft durch den Finanzausgleich nicht nivelliert werden dürfe.
Verfassungswidrig sei auch § 15 LSA-FAG, den das Verfassungsgericht - wie notfalls auch § 7 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG - nach §§ 51 Abs. 2; 50; 41 Satz 2 LSA-VerfGG beanstanden könne, obwohl die Jahresfrist für die Verfassungsbeschwerde abgelaufen sei.
festzustellen, dass §§ 3 Abs. 2 Nr. 5; 4 Nr. 3; 7 Abs. 2 Nr. 2; 11a; 13 Abs. 1; 15 des Finanzausgleichsgesetzes vom 31.1.1995 (LSA-GVBl., S. 41), i. d. F. des ändernden Haushaltsbegleitgesetzes 1997 vom 17.12.1996 (LSA-GVBl., S. 416) mit Art. 87 Abs. 1 bis 3; 88 Abs. 1 der Landesverfassung unvereinbar und daher nichtig sind,
hilfsweise Wiedereinsetzung in die Antragsfrist zu gewähren, soweit auch § 7 Abs. 2 Nr. 2 des Finanzausgleichsgesetzes angegriffen wird.
Die Landesregierung hat wie folgt Stellung genommen:
Die Verfassungsbeschwerde sei nicht zulässig, soweit § 7 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG 1997 angegriffen werde; denn diese Änderung habe den Flächenfaktor gegenüber § 7 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG 1995 abgeschwächt, so dass der Beschwerdeführer durch die Änderung nicht neu belastet sein könne; die Frist für die Verfassungsbeschwerde gegen die Ausgangsregelung sei abgelaufen. § 7 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG 1995 könne nicht in die Verfassungsprüfung einbezogen werden. Das gelte auch für § 15 LSA-FAG 1995, gegen den gleichfalls keine Verfassungsbeschwerde innerhalb der Frist erhoben worden sei; der Verteilungsschlüssel dieser Bestimmung habe zwar einen gewissen Regelungszusammenhang mit § 11a LSA-FAG 1997, ohne dass jedoch ein untrennbarer Zusammenhang zwischen diesen Komplexen bestehe.
Der zulässige Teil der Verfassungsbeschwerde sei unbegründet.
Die Mindestausstattung werde nicht unterschritten. Ursache der Schwierigkeiten beim Beschwerdeführer sei die zu hohe Personalausstattung. Ein Anspruch der Kommunen auf Beibehaltung eines einmal erreichten Finanzausgleich-Standards bestehe nicht. Das Land habe die Mindestgarantie des früheren, aufgehobenen § 29 LSA-FAG 1995 nicht beibehalten können, weil sich die Einnahme-Erwartungen des Landesgesetzgebers nicht erfüllt hätten. Die Finanzausgleichsmasse sei eher bescheiden zurückgeführt worden.
Für die besonderen Investitionshilfezuweisungen bestehe ein sachlicher Grund; es solle erreicht werden, dass insbesondere kleine Kommunen ihre Eigenanteile bei Fördermaßnahmen erbringen könnten. Das diene der gedeihlichen Wirtschafts- und Sozialentwicklung und beeinflusse den Arbeitsmarkt. Das Land wolle nicht hinnehmen, dass Fördermöglichkeiten nicht in Anspruch genommen würden.
Die Gleichwertigkeit von Landes- und Kommunalaufgaben sei beachtet worden. Die Höhe der Landeszuweisungen an die Kommunen werde durch die Finanzkraft des Landes begrenzt. Der Landesgesetzgeber sei bislang von einem Gesamtabgeltungsprinzip für alle Aufgabengebiete ausgegangen, die von den Kommunen wahrzunehmen seien. Das diene der kommunalen Selbstverwaltung mehr als das niedersächsische Prinzip; dieses sei auf Sachsen-Anhalt nicht übertragbar. Auch in Ländern mit ähnlichen Regelungen wie in Niedersachsen hätten sich die jeweiligen Landesverfassungsgerichte nicht der niedersächsischen Lösung angeschlossen.
Das Land habe durch den Garantiebetrag für die Jahre 1995 und 1996 sowie durch Verzicht auf einen Ausgleich zwischen vorläufig und endgültig festgestellter Finanzausgleichsmasse die Gewichte bereits zugunsten der Kommunen verschoben. Im Übrigen sei die Verschuldung des Landes im Vergleich zur kommunalen Verschuldung überproportional gewachsen. § 29 LSA-FAG 1995 sei eine im Bundesgebiet einmalige Regelung zugunsten der Kommunen gewesen. Sie habe auf der unrichtigen Erwartung beruht, das Gesamtsteueraufkommen werde stetig steigen.
Dass die Landkreise bei der Verteilung nach §§ 11a LSA-FAG nur 10 % erhielten, beruhe auf sachgerechten Erwägungen. Grundlage seien statistische Erhebungen über die Bautätigkeiten gewesen. Abweichungen hiervon seien bewusst vorgenommen worden, weil für die Städte und Gemeinden aufgrund ihrer Aufgabenstruktur von einem höheren Investitionsbedarf auszugehen sei; außerdem erhielten die Landkreise über Straßenbaulastzuweisungen gesonderte investive Mittel. Als das Land 1995 den Landkreisanteil gesteigert habe, sei dies mit der Erwartung verbunden gewesen, die kreisangehörigen Gemeinden würden bei der Kreisumlage entlastet werden. Diese Erwartung habe sich nicht erfüllt, so dass die notwendige Entlastung der Gemeinden über die Sonderbestimmung des § 11a LSA-FAG habe vorgenommen werden müssen. In der Gruppe der Landkreise sei die Verschuldung nicht einmal halb so hoch wie in der Gruppe der kreisangehörigen Gemeinden oder derjenigen der kreisfreien Städte.
Die Zuweisungen bei der Schülerbeförderung schließlich seien wegen der finanziellen Englage des Landes sowie deshalb bewusst gekürzt worden, weil die Träger zu Rationalisierungen hätten angehalten werden sollen. Im Übrigen sei niemals eine volle Kostendeckung beabsichtigt gewesen.
Die Verfassungsbeschwerde ist nur teilweise zulässig (1.); soweit sie zulässig ist, hat sie nur teilweise Erfolg (2.).
1.-->Mit der statthaften kommunalen Verfassungsbeschwerde (1.1) kann der Beschwerdeführer die angegriffenen Gesetzesbestimmungen nur zum Teil einer Prüfung unterwerfen (1.2). Soweit die Frist gewahrt ist, sind auch die sonstigen Formalien eingehalten (1.3). Die Anregung, die Prüfung auf andere Bestimmungen des Gesetzes zu erstrecken, ist ohne besondere Formalitäten statthaft, indessen mangels der gesetzlichen Voraussetzungen nicht aufzugreifen (1.4).
1.1-->Das Landesverfassungsgericht ist nach Art. 75 Nr. 7 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt - LSA-Verf - vom 16.7.1992 (LSA-GVBl., S. 600) und §§ 2 Nr. 8; 51 des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht - LSA-VerfGG - vom 23.8.1993 (LSA-GVBl., S. 441), geändert durch Gesetze vom 14.6.1994 (LSA-GVBl., S. 700) und vom 22.10.1996 (LSA-GVBl., S. 332), zur Entscheidung über die kommunale Verfassungsbeschwerde berufen. Sie wird durch das Bundesverfassungsrecht (Art 28 Abs. 2 des Grundgesetzes - GG -) weder formell (vgl. die Subsidiaritätsklausel bei Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG) noch materiell durch Art. 31 GG verdrängt (st. Rspr. seit LVerfG LSA, Urt. v. 31.5.1994 - LVG 2/93 -, LVerfGE 2, 227 [245]); das gilt gerade dann, wenn die Garantien aus Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LSA-Verf weiter reichen als das Bundesrecht (vgl. zur rechtsähnlichen Lage bei Grundrechten auch: BVerfG, Beschl. v. 15.10.1997 - 2 BvN 1/95 -, NJW 1998, 1296 ff).
1.2-->Eine Verletzung durch § 7 Abs. 2 Nr. 2 des Finanzausgleichsgesetzes vom 31.1.1995 (LSA-GVBl., S. 41) - LSA-FAG 1995 -, geändert durch Art. 1 § 1 Nr. 5 des Haushaltsbegleitgesetzes 1997 vom 17.12.1996 (LSA-GVBl., S. 416) - LSA-HaushBeglG 1997 - (das Finanzausgleichsgesetz in der geänderten Fassung im folgenden zitiert mit Jahreszahl), kann der Beschwerdeführer wegen Fristablaufs nicht mehr geltend machen (1.2.1). Im Übrigen ist er unmittelbar teilweise erst durch die von ihm angegriffenen Regelungen betroffen; diese Wirkung dauert an (1.2.2).
1.2.1Die nach §§ 51 Abs. 2; 48 LSA-VerfGG zu wahrende Frist von einem Jahr seit In-Kraft-Treten der gesetzlichen Regelung war für § 7 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG am 30.12.1997 bereits abgelaufen, weil es insoweit auf das Ursprungsgesetz von 1995 und nicht auf das Änderungsgesetz von 1996 ankommt. Das gilt auch dann, wenn für das Ursprungsgesetz, das sich Rückwirkung beigemessen hatte (§ 30 Abs. 1 LSA-FAG 1995), nicht das Datum des In-Kraft-Tretens (1.1.1995), sondern das spätere der Verkündung (2.2.1995: Ausgabe des Gesetzblatts Nr. 6/1995) maßgeblich wäre. Die Änderung enthielt nämlich keine neue Belastung (1.2.1.1); dem Beschwerdeführer steht keine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu (1.2.1.2).
1.2.1.1-->Die Frist des § 48 LSA-VerfGG (i. V. m. § 51 Abs. 2 LSA-VerfGG) wird bereits und nur durch die "erste" Belastung in Lauf gesetzt; das ergibt sich bestätigend aus der Bestimmung des § 49 LSA-VerfGG (i. V. m. § 51 Abs. 2 LSA-VerfGG) über die Begründungspflicht.
Mit dieser Einschränkung greift der Landesgesetzgeber auf das Vorbild der bundesrechtlichen Verfassungsbeschwerde zurück (vgl. etwa: BVerfG, Beschl. v. 11.10. 1988 - 1 BvR 777,882,1239/85 -, BVerfGE 79, 1 [14]). Bei ihr reicht gleichfalls nicht aus, dass der Gesetzgeber eine frühere Regelung ohne eine (neue, nachteilige) Änderung nur "bestätigend" in seinen Willen aufgenommen hat (BVerfG, Beschl. v. 6.6.1989 - 1 BvR 921/85 -, BVerfGE 80, 137 [149], m. w. Nachw.); denn die Fristbegrenzung bei der Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz soll den Betroffenen aus Gründen der Rechtssicherheit daran hindern, die Verfassungsrüge beliebig lange hinauszuschieben (BVerfG, Beschl. v. 5.7.1960 - 1 BvR 232/58 -, BVerfGE 11, 255 [260]; vgl. auch: BVerfG, Urt. v. 17.10.1968 - 2 BvE 2/67 -, BVerfGE 24, 252 [257] zu einer Organklage über Wahlkampfkosten).
Die Jahresfrist gilt selbst dann, wenn eine konkrete Beschwer beim Beschwerdeführer erst nach Ablauf eines Jahres auftritt (BVerfG, Beschl. v. 6.3.1968 - 1 BvR 975/58 -, BVerfGE 23, 153 [164]).
Aus der vom Beschwerdeführer hierüber hinaus zitierten Rechtsprechung folgt nichts anderes:
Das Bundesverfassungsgericht hat die Verfassungsbeschwerde gegen eine unverändert gebliebene Steuervorschrift wegen Fristablaufs verworfen, weil die Bestimmung durch Streichung eines Freibetrags an anderer Stelle nicht inhaltlich geändert worden sei (BVerfG, Beschl. v. 23.11.1976 - 1 BvR 150/75 -, BVerfGE 43, 108 [116]). Das entspricht der ständigen Rechtsprechung, welche unverändert gebliebene Gesetzesregelungen nur dann als inhaltlich teilweise neu behandelt, wenn sie durch Zusätze in derselben Bestimmung (BVerfG, Urt. v. 2.11.1960 - 2 BvR 504/60 -, BVerfGE 11, 351 [359 f]) oder durch sich auswirkende Änderungen an anderer Stelle (BVerfG, Urt. v. 15.11.1960 - 2 BvR 536/60 -, BVerfGE 12, 10 [34]) eine andere Bedeutung erlangt haben. Andererseits ist bei einer rechtzeitigen Verfassungsbeschwerde gegen eine Norm unschädlich, dass diese sich auf eine andere Norm bezieht, die unverändert geblieben ist (BVerfG, Beschl. v. 11.10.1977 - 1 BvR 343/73, 83/74, 183,428/75 -, BVerfGE 47, 1 [7]).
Dass nicht jede inhaltliche Änderung die Frist neu in Lauf setzt, sondern dass es sich gerade auch um eine neue Belastung handeln muss, ergibt sich aus der Funktion der Verfassungsbeschwerde. Wie im Bundesrecht (vgl. § 90 Abs. 1 BVerfGG) ist auch bei der landesrechtlichen Verfassungsbeschwerde begriffsnotwendig die Beschwer vorausgesetzt (§§ 47 Abs. 1; 51 Abs. 1 LSA-VerfGG). Die Frist begrenzt die Möglichkeit, eine solche Beschwer geltend zu machen.
Davon geht auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ohne Abweichung aus: Inhaltliche Änderungen bei Wahlrechtsbestimmungen konnten sich als neue Verletzung der Wahlgleichheit darstellen (BVerfGE 11, 351 [358]; 12, 10 [25]); eine spätere Änderung der Vorschrift konnte die Verfassungswidrigkeit erstmalig begründen (BVerfG, Beschl. v. 4.6.1969 - 2 BvR 173,295,659,660,678,729,735,736/66 -, BVerfGE 26, 116 [134]).
Das Bundesverfassungsgericht hat später klargestellt, Ausnahmen von der Regel, dass die Jahresfrist mit In-Kraft-Treten der jeweiligen Bestimmung beginnt, seien außer in den Fällen späterer inhaltlicher Änderung nur anzuerkennen, wenn die angegriffene Vorschrift in ihrer ursprünglichen Fassung "sich mangels eigener konkreter inhaltlicher Regelungen zunächst auf überhaupt niemanden auswirkt und ihre Konkretisierung erst durch den späteren Erlass einer anderen Vorschrift erfährt (BVerfG, Beschl. v. 28.3.1985 - 2 BvR 280/85 -, DÖV 1987, 343). Diese Voraussetzungen sind bei den hier angegriffenen Bestimmungen nicht erfüllt.
Im Abgabenrecht hat das Bundesverfassungsgericht keine inhaltliche Änderung angenommen, wenn lediglich der Verwendungszweck neu beschrieben, die Abgabenpflicht aber nicht geändert, sondern nur neu in den Willen des Gesetzgebers aufgenommen worden ist (BVerfGE 80, 137 [149]).
Der Beschwerdeführer kann sich schließlich nicht auf die Entscheidung zum Kinderexistenzminimum (BVerfG, Beschl. v. 10.11.1998 - 2 BvR 1852,1853/97 -, NJW 1999, 564) stützen. Dass die durch eine Änderung gegenüber einem früheren Rechtszustand besser gestellten Beschwerdeführer gleichwohl zulässigerweise Verfassungsbeschwerde mit der Rüge erheben durften, auch der veränderte Kinderfreibetrag sei zu niedrig, rechtfertigt sich allein dadurch, dass es sich um eine allgemeine Verfassungsbeschwerde nach Erschöpfung des Rechtswegs gehandelt hat, nicht um eine sog. Rechtssatz-Verfassungsbeschwerde, wie sie nach sachsen-anhaltischem Recht allein statthaft ist und hier durchgeführt wird.
Sieht man mit dem Beschwerdeführer gerade in dem Flächenfaktor die unangemessene Belastung, so kann sich dessen Reduzierung (vgl. § 7 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG 1995 und 1997) nicht stärker eingreifend auswirken als die ursprüngliche Regelung, welche der Beschwerdeführer nicht innerhalb der Frist angegriffen hatte. Durch § 7 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG 1997 hat der Gesetzgeber die Auswirkung des Flächenfaktors auf den Berechnungsmodus abgeschwächt und dadurch die dem einzelnen Landkreis auf nicht übergroßer Fläche zustehende Zuweisung tendenziell erhöht, weil der Anteil (von 75 % auf 85 %) heraufgesetzt worden ist, der "ungewichtet" allein auf die Einwohnerzahlen abstellt.
Die nach dem Wortlaut des § 7 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG 1997 bloße Begünstigung der Landkreise mit einer höheren Bevölkerungsdichte (Einwohner pro Fläche) hat auch durch andere Änderungen des Haushaltsbegleitgesetzes keinen neuen und zugleich belastenderen Inhalt als die Ursprungsregelung bekommen. Die von der Verfassungsrechtsprechung anerkannten Voraussetzungen, dass sich Zusätze bei dem im Text unveränderten Wortlaut des Gesetzes oder Änderungen an anderer Stelle auch auf die Auslegung des bisherigen Textes auswirken können (BVerfG, Beschl. v. 2.12.1986 - 1 BvR 1509/83 -, BVerfGE 74, 69 [73]; vgl. oben bereits: BVerfGE 11, 351 [359]: Hinzufügen von "Art. 21 GG" zum bisherigen Begriff "politische Partei"; vgl. auch LVerfG LSA, Urt. v. 23.2.1999 - LVG 8/98 -), liegen bei § 7 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG 1995 nicht vor.
Das gilt auch, soweit durch andere Bestimmungen Kürzungen vorgenommen oder besondere Finanzmassen gebildet werden; denn diese Regelungen beeinflussen die Verteilung nach dem unverändert gebliebenen § 7 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG 1995 nicht, weil sie sich lediglich auf die zu verteilende Masse, nicht aber auf den Maßstab, den Verteilungsschlüssel, auswirken. Die Kürzungen mögen rein faktisch zu Mindereinnahmen führen; die hier allein maßgebliche rechtliche Stellung des § 7 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG im System des Finanzausgleichs hingegen hat zu keiner neuen Belastung geführt.
Die Jahresfrist ist auch nicht mit der Erwägung erneut von dem Änderungsgesetz an zu berechnen, dass der Finanzausgleich einer Anpassungspflicht unterliegt. Das Landesverfassungsgericht folgt nicht der Auffassung des Verfassungsgerichtshofs Brandenburg, soweit aus der materiellen Erwägung, Kostendeckung sei kein sich mit der Übertragung der Aufgabe erledigendes einmaliges Ereignis, sondern ein fortlaufender Prozess, wobei der Schwerpunkt in der laufenden Bewältigung der Aufgabe liege, auch Rückschlüsse auf die Berechnung der formellen Frist gezogen werden (VfGH Bbg, Urt. v. 18.12.1997 - VfG 47/96 -, DÖV 1998, 336 [337]). Die Grundlagen sind nämlich in Sachsen-Anhalt nicht durch jährliche Gemeindefinanzierungsgesetze jeweils neu zu bestimmen, sondern der allgemeine Finanzausgleich nach Art. 88 LSA-Verf unterliegt keiner rein zeitlich bestimmten Anpassung, sondern einer aktuellen dann, wenn sich die Verhältnisse geändert haben. Auch die Pflicht aus Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf, bei Übertragung einer neuen Aufgabe "gleichzeitig" die Kostendeckung für sie zu regeln, entsteht aktuell aus Anlass dieser Übertragung. Werden die durch Art. 87 Abs. 3; 88 LSA-Verf bedingten gesetzlichen Regelungen verändert, so besteht deshalb die Möglichkeit, innerhalb einer nunmehr neu laufenden Jahresfrist eine Überprüfung zu verlangen.
Der Beschwerdeführer kann schließlich gegen die Anwendung der Jahresfrist nicht mit Erfolg einwenden, auch nach deren Ablauf seien noch Vorlagen auf der Grundlage des Art. 75 Nr. 5 LSA-Verf (§ 2 Nr. 6 LSA-VerfGG) und Art. 100 Abs. 1 des Grundgesetzes zulässig; denn Initiator einer solchen Vorlage ist nicht mehr der Beschwerdeführer, sondern das Gericht, welches von der Verfassungswidrigkeit der Regelung überzeugt sein und darlegen muss, dass seine Entscheidung allein von der Frage der Verfassungsmäßigkeit oder -widrigkeit einer bestimmten Norm abhängt.
1.2.1.2-->Dem Beschwerdeführer steht keine Wiedereinsetzung zu.
Überwiegendes spricht dafür, dass der Landesgesetzgeber eine Wiedereinsetzung gegen die Versäumung der Jahresfrist bei (kommunalen und sonstigen) Verfassungsbeschwerden gegen Gesetze bewusst nicht vorgesehen hat.
Weder die Verfassung von Sachsen-Anhalt selbst noch das ausführende Landesverfassungsgerichtsgesetz enthält eine Regelung dazu; §§ 48 und 51 Abs. 2 LSA-VerfGG verlangen nur die Einhaltung der Jahresfrist. Dass über § 33 Abs. 2 LSA-VerfGG auf die Grundsätze der Verwaltungsgerichtsordnung (dann: § 60 VwGO) zurückgegriffen werden darf, ist eher zweifelhaft; denn die von § 33 Abs. 2 LSA-VerfGG vorausgesetzte Lücke ("soweit dieses Gesetz keine Bestimmungen über das Verfahren enthält") dürfte nicht bestehen.
Die Landesregelung über die "Rechtssatz-Verfassungsbeschwerde" gleicht nämlich derjenigen des Bundes. Dort ist (vgl. § 93 Abs. 2 BVerfGG) zwar eine Wiedereinsetzungsmöglichkeit gegen die Versäumung der Monatsfrist des § 93 Abs. 1 BVerfGG nach Verkündung der letzten Entscheidung im Instanzenzug der Fachgerichtsbarkeit vorgesehen, aber gerade nicht gegen die eigenständig geregelte Jahresfrist (§ 93 Abs. 3 BVerfGG) für die Verfassungsbeschwerde gegen Normen. Die erst durch Gesetz vom 2.8.1993 (BGBl I 1442) eingeführte Wiedereinsetzungsbestimmung war rechtspolitisch lange gefordert worden (vgl. insoweit Lechner/Zuck, BVerfGG, 4. Aufl., § 93 RdNr. 49); das Bundesverfassungsgericht hatte nach dem davor geltenden Recht Wiedereinsetzungsfragen nicht erwogen und die Möglichkeit einer "Unterbrechung" durch anwaltliches Ersuchen abgelehnt (BVerfG, Beschl. v. 8.1.1959 - 1 BvR 296/57 -, BVerfGE 9, 109 [111/112, 119]). Das Gericht hat die ähnliche Fristenregelung für die Organklage als "Ausschlussfrist" verstanden und insoweit parallele Erwägungen angestellt wie für die Verfassungsbeschwerden gegen Gesetze (BVerfGE 24, 252 [257]). Angesichts der Systematik des § 93 BVerfGG wird davon auszugehen sein, dass die Regelung des § 93 Abs. 2 BVerfGG nicht auf die Fälle der Rechtssatzbeschwerden übertragen werden kann (so auch Lechner/Zuck, a. a. O., RdNr. 49, wenn auch mit Kritik an dieser gesetzlichen Regelung).
Dies legt nahe, dass der Landesgesetzgeber für seine Rechtssatz-Verfassungsbeschwerden eine nur dem § 93 Abs. 3 BVerfGG gleichende Regelung hat treffen wollen und deshalb bewusst von der Aufnahme einer dem § 93 Abs. 2 BVerfGG entsprechenden Bestimmung abgesehen hat.
Selbst wenn § 33 Abs. 2 LSA-VerfGG den Rückgriff auf § 60 Abs. 1 VwGO zuließe, wäre keine Wiedereinsetzung zu gewähren, weil der Kläger die Jahresfrist gegen die ursprüngliche Regelung des § 7 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG 1995 jedenfalls nicht unverschuldet versäumt hat.
Bereits aus dem eigenen Vortrag des Beschwerdeführers ergibt sich, dass die Landkreise zunächst eine "politische Lösung" über Verhandlungen mit dem Ministerium des Innern eine gesetzliche Änderung erstrebt hatten, die zum Ziel haben sollte, den "Flächenfaktor" zu mindern oder abzuschaffen. Es ist nicht erkennbar, dass beim Beschwerdeführer besondere Umstände vorgelegen haben, die ihn hätten hindern können, gleichsam "sicherheitshalber" und zur Wahrung seiner Rechte gleichwohl rechtzeitig Verfassungsbeschwerde zu erheben. Die von ihm in den Vordergrund gestellte Unverständlichkeit der Bestimmung hätte ein Grund mehr sein müssen, eine Klärung durch das Verfassungsgericht zu verlangen. Der Vortrag speziell zur Wiedereinsetzung bzw. zur höheren Gewalt belegt nicht, dass Stellen des Landes die Landkreise insgesamt oder gerade den Beschwerdeführer davon abgehalten haben, eine gerichtliche Klärung zu erreichen.
1.2.2-->Die Regelungen in Art. 1 § 1 Nrn. 3, 4, 7, 11 LSA-HaushBeglG 1997 enthalten gegenüber dem früheren Zustand neue Belastungen (1.2.2.1); der Beschwerdeführer kann hingegen nur diese und wegen Fristablaufs nicht mehr auch das Verteilungssystem der §§ 3 Abs. 2 Nr. 2; 4 Abs. 1, 3; 13 Abs. 1 LSA-FAG 1995 im Grundsatz in Frage stellen (1.2.2.2). Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist zulässig, obgleich die Höhe der Zuweisungen durch Bescheide konkretisiert wird, die im Verwaltungsrechtsweg angefochten werden können (1.2.2.3).
1.2.2.1-->Verglichen mit der ursprünglichen Regelung des § 3 Abs. 2 Nr. 5 LSA-FAG 1995 kürzt Art. 1 § 1 Nr. 3 Buchst. b), bb) LSA-HaushBeglG 1997 den Anteil der kommunalen Finanzmasse an den Ergänzungszuweisungen aus dem Bund-Länder-Finanzausgleich, ohne dass eine erkennbare Kompensation an anderer Stelle stattfindet.
Verglichen mit § 4 Abs. 1 LSA-FAG 1995 teilt Art. 1 § 1 Nr. 4 LSA-HaushBeglG 1997 durch Neufassung des § 4 LSA-FAG 1997 die Finanzmassen weiter auf. Wie § 4 Nr. 5 LSA-FAG 1997 nunmehr deutlich macht, sollen die Sonderverteilungen auf Kosten der allgemeinen Zuweisungen gehen; vorrangig abgezogen werden damit sowohl die in der Sache unverändert gebliebenen Zuwendungen nach §§ 11, 12 LSA-FAG, aber gerade auch die vom Beschwerdeführer gerügte neue besondere Finanzmasse für Investitionshilfen (Art. 1 § 1 Nr. 7 LSA-HaushBeglG 1997 = § 11a LSA-FAG 1997).
Verglichen mit § 13 Abs. 1 LSA-FAG 1995 schließlich kürzt Art. 1 § 1 Nr. 11 LSA-HaushBeglG 1997 die Pauschale für Schülerbeförderungskosten von ehemals "mindestens 75 Millionen" auf 40 Millionen Deutsche Mark.
Die für das Jahr 1997 getroffenen Regelungen wirken auch gegenwärtig fort, obgleich das Finanzausgleichsrecht erneut, und zwar durch Art. 2 des "Aufnahmegesetzes und Gesetzes zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes" vom 21.1.1998 (LSA-GVBl., S. 10) sowie weiter durch Art. 1 des Haushaltsbegleitgesetzes vom 30.3. 1999 (LSA-GVBl., S. 120) - LSA-HaushBeglG 1999 - geändert worden ist; denn die 1997 entstandenen Belastungen sind nicht zurückgenommen worden. Das gilt auch für die Tabelle in Art. 1 Nr. 2 LSA-HaushBeglG 1999 zur Änderung des § 7 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG.
1.2.2.2-->Diese punktuellen Veränderungen werfen aber nicht die Frage der Verfassungsmäßigkeit auch der unverändert gebliebenen Regelungen auf; denn das Gesamtsystem für die Verteilung ist beibehalten worden. Es beruht auf der Annahme, ohne die vom Landesverfassungsgericht inzwischen auf der Grundlage der Art. 87 Abs. 3; 88 Abs. 1, 2 LSA-Verf verlangte Differenzierung (LVerfG LSA, Urt. v. 17.9.1998 - LVG 4/96 - ["ÖPNVG"]; Urt. v. 8.12.1998 - LVG 19/97 - ["KiBeG"]; beide zur Veröffentlichung vorgesehen) den Finanzausgleich pauschal im Rahmen und weitgehend nach Maßgabe des Landeshaushalts sowie in der Sache einheitlich im wesentlichen durch allgemeine Zuweisungen und lediglich in Ausnahmefällen (Soziallasten, Straßenbau, Schülerbeförderung) durch besondere Abgeltung vornehmen zu können.
Dieses "System" haben der Beschwerdeführer sowie die anderen Landkreise und kreisfreien Städte wie im Übrigen auch die kreisangehörigen Städte und Gemeinden hingenommen, als es durch das Finanzausgleichsgesetz von 1995 geschaffen wurde; keine Kommune hat das System innerhalb der Jahresfrist (§§ 51 Abs. 2; 48 LSA-VerfGG) angefochten.
Insoweit gilt gleichfalls der bereits oben (Rüge zu § 7 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG) klargestellte Grundsatz, dass die Jahresfrist um der Rechtsklarheit willen als "Ausschlussfrist" anzusehen ist und für in ihrem Regelungsgehalt unverändert gebliebene Teile des Gesetzes auch dann zu gelten hat, wenn der Gesetzgeber diese bei Änderungen erneut in seinen Willen aufgenommen hat (BVerfGE 11, 255 [260]; 43, 108 [116]; 80, 137 [149]). Dabei kommt es nicht auf den subjektiven Willen des Gesetzgebers, sondern allein darauf an, ob sich der Inhalt der Regelung geändert hat (BVerfGE 43, 108 [116]; vgl. zur Bedeutung des "subjektiven Willens" des Gesetzgebers auch: LVerfG LSA, Urt. v. 23.2.1999 - LVG 8/98 -, zur Veröffentlichung vorgesehen [Abschn. 1.2.2.1.2 der Entscheidungsgründe]).
Diese "strenge" Rechtsprechung ist auch in neuerer Zeit nicht revidiert worden, wie sich in den Beschlüssen der Kammern zeigt. Die 3. Kammer des 2. Senats hat die Verfassungsbeschwerde gegen Privilegierungen nach dem hessischen Parteiengesetz für verfristet gehalten, obgleich eine Modifizierung bei der Bekanntmachung der Wahlvorschläge vorgenommen worden war (BVerfG, Beschl. v. 28.2.1994 - 2 BvR 1042/93 -, NVwZ-RR 1994, 470 f). Dieselbe Kammer hat bei einer Rüge gegen ein inhaltsgleiche Regelungen ablösendes neues Gesetz verlangt, dass bereits gegen das bisherige fristgerecht Verfassungsbeschwerde erhoben worden war (BVerfG, Beschl. v. 11.5.1994 - 2 BvR 2882/93 -, LKV 1994, 332 f). Die 1. Kammer des 1. Senats hat die Jahresfrist auch einzuhalten verlangt, wenn gerügt wird, der Gesetzgeber habe von Verfassungs wegen ergänzende Bestimmungen zu einer bestehenden Regelung zu erlassen (BVerfG, Beschl. v. 25.8.1998 - 1 BvR 2487/94 -, JURIS).
Das Landesverfassungsgericht schließt sich für die Auslegung der rechtsähnlichen Vorschriften des Landesrechts dieser Rechtsprechung an.
Das "Grundsystem" der Finanzverfassung hat sich nicht geändert.
Bei den besonders angeführten und im Finanzausgleichsgesetz erwähnten "Schülerbeförderungskosten" handelt sich um keine neue Aufgabe i. S. des Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf, weil die Landkreise und kreisfreien Städte schon vor Verabschiedung der Verfassung und deshalb vor In-Kraft-Treten des Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf Träger der Schülerbeförderung waren (vgl. bereits § 71 Abs. 1 Satz 1 des "Schulreformgesetzes für das Land Sachsen-Anhalt (Vorschaltgesetz)" vom 11.7.1991 [LSA-GVBl., S. 165]).
Bei diesem Hintergrund kann sich der Beschwerdeführer auch nicht darauf stützen, er habe bei Verkündung des Finanzausgleichsgesetzes noch nicht mit einer Entwicklung der Verfassungsrechtsprechung rechnen können, welche das "Konnexitätsprinzip" stärker als bisher betone; denn bei den "Schülerbeförderungskosten" hat Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf auch 1995 keine besondere Berücksichtigung verlangt. Dass dies in anderen Fällen einschlägig gewesen wäre, welche das "System" in Frage stellen, ist nicht dargelegt.
Abgesehen davon wird nicht erkennbar, dass der Beschwerdeführer die Verteilungsregelungen insgesamt beseitigen will, weil es dann an einem Ausgleichssystem überhaupt fehlen müsste, ohne dass dem Landesverfassungsgericht kraft Gesetzes die Befugnis eingeräumt ist, gleichsam anstelle des Gesetzgebers ein Ersatz-Verteilungssystem vorzugeben. Vielmehr wird erkennbar, dass der Beschwerdeführer lediglich die neuen Veränderungen abwehren will, die er im wesentlichen aus Gründen des Art. 88 LSA-Verf nicht für vereinbar mit der Verfassung hält.
1.2.2.3-->Für die Verfassungsbeschwerde gegen die Regelungen des Haushaltsbegleitgesetzes 1997 ist die Jahresfrist gewahrt.
Sie wirken auch unmittelbar. Das Bundesverfassungsgericht hat die Verfassungsbeschwerde von Kommunen gegen gesetzliche Regelungen nur dann für unstatthaft gehalten, wenn die gesetzliche Norm noch einer Konkretisierung durch eine Rechtsverordnung bedarf, es hingegen für unschädlich angesehen, wenn sie noch durch Verwaltungsakt konkretisiert werden kann (BVerfG, Beschl. v. 23.6.1987 - 2 BvR 826/83 -, BVerfGE 76, 107 [113]). Würde die Kommune zunächst auf den Verwaltungsrechtsweg verwiesen, dann könnte sie wegen Fristablaufs (§§ 51 Abs. 2; 48 LSA-VerfGG) später keine Kommunalverfassungsbeschwerde mehr erheben; insoweit besteht nach dem Landesrecht eine ähnliche Rechtslage wie nach dem Bundesrecht, nach dem diese Beschwerdeart nur als "Rechtssatz-Beschwerde" und nicht im Anschluss an die fachgerichtliche Prüfung erhoben werden darf (BVerfGE 76, 107 [113], unter Hinweis auf BVerfG, Beschl. v. 15.10.1985 - 2 BvR 1808-1810/82 -, BVerfGE 71, 25 [35 f]). Dieser Rechtsprechung schließt sich das Landesverfassungsrecht an, weil das von ihm zu beurteilende Landesrecht zu einem ähnlichen Ausschluss von der fristgebundenen und ohne jedes fachgerichtliche "Vorverfahren" statthafte Verfassungsbeschwerde führen müsste.
Soweit die Jahresfrist gewahrt ist, sind auch die übrigen formellen Anforderungen erfüllt.
Die gesetzlichen Bestimmungen, welche möglicherweise sein Selbstverwaltungsrecht verletzen, hat der Beschwerdeführer konkret benannt.
Über den Wortlaut des § 51 Abs. 1 LSA-VerfGG hinaus, der die Regelung des § 2 Nr. 8 LSA-VerfGG und letztlich des Art. 75 Nr. 7 LSA-Verf wiederholt, beschränkt sich der Prüfungsmaßstab nicht auf Art. 87 LSA-Verf, sondern schließt die materielle Regelung des Art. 88 LSA-Verf ein; denn der Wortlaut umschreibt nur das "Recht auf Selbstverwaltung" i. S. der Art. 2 Abs. 3; 87 LSA-Verf als Sammelbegriff und zitiert die zentralen Verfassungsstellen. Sachlich einbezogen sind aber umfassend alle finanzrechtlichen Garantien, also auch diejenigen des Art. 88 LSA-Verf, wie dies in ähnlicher Weise bei Fragen der Gebietsreform für die formelle Garantie des Art. 90 LSA-Verf gilt (vgl. dazu: LVerfG LSA, Urt. v. 31.5.1994 - LVG 2/93 -, LVerfGE 2, 227 [250/251]; Urt. v. 31.5.1994 - LVG 1/94 -, LVerfGE 2, 273 [291]).
1.4-->Zwar kann der Beschwerdeführer - wie er zutreffend eingeschränkt hat - keine Kontrolle des § 15 LSA-FAG 1997 mehr verlangen, weil die Regelung durch das Haushaltsbegleitgesetz 1997 unverändert geblieben und zuvor nicht innerhalb der Jahresfrist des § 48 LSA-VerfGG (i. V. m. § 51 Abs. 2 LSA-VerfGG) angefochten worden ist; das schließt aber die Anregung nicht aus, das Gericht möge die Frage der Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschrift im Rahmen der durch § 41 Satz 2 LSA-VerfGG i. V. m. §§ 51 Abs. 2; 50 LSA-VerfGG erweiterten Kompetenz in eine im Übrigen zulässige Kontrolle einbeziehen. Eine solche Anregung setzt nur eine zulässige Verfassungsbeschwerde voraus und ist sonst an keine eigenen formellen Voraussetzungen gebunden.
Gleiches gilt für die Hilfsanregung, auf diesem Weg auch § 7 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG 1997 zu prüfen.
Keiner der beiden Anregungen ist indessen nachzugehen; denn in beiden Fällen wären die Grenzen des § 41 Satz 2 LSA-VerfGG überschritten, weil weder § 7 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG noch § 15 LSA-FAG "aus den gleichen Gründen" verfassungswidrig sein können wie andere zulässigerweise zur Kontrolle gestellte Bestimmungen.
Obgleich die Quoten des § 15 S. 1, 2 LSA-FAG 1995 denjenigen des § 11a Abs. 3 LSA-FAG 1997 (= Art. 1 § 1 Nr. 7 LSA-HaushBeglG 1997) entsprechen, handelt es sich um unterschiedliche Regelungen; denn sie verteilen Zuwendungsmassen, die in einem faktischen (Investitionsförderung), nicht aber in einem rechtlichen, ein "System" bildenden Zusammenhang zueinander stehen. Die Investitionshilfen nach § 11a LSA-FAG 1997 können - soweit dies durch sachliche Gründe für speziell diese Regelung gerechtfertigt wird - von Verfassungs wegen nach anderen Maßstäben verteilt werden, als dies für die Investitionen selbst gilt, deren Verteilungsmodus eigenständig auf seine Sachlichkeit geprüft werden muss.
Die Reichweite eines "Systems" begrenzt zugleich die Reichweite der Entscheidungsbefugnis nach § 41 Satz 2 LSA-VerfGG (vgl. zu einem solchen Zusammenhang: LVerfG LSA, Urt. v. 27.10.1994 - LVG 14,17,19/94 -, LVerfGE 2, 345 [373 ff]).
Ähnliches gilt für § 7 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG 1995.
Auch wenn § 11a Abs. 3 Satz 2 LSA-FAG 1997 einen "Flächenfaktor" enthält, ist dieser doch seinem Wortlaut nach schon nicht mit demjenigen des § 7 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG 1995/1997 identisch. Unabhängig davon müssten sich verfassungsrechtliche Bedenken bei § 11a Abs. 3 Satz 2 LSA-FAG 1997 mangels eines "Systemverbunds" beider Vorschriften auch nicht auf § 7 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG 1995/1997 auswirken; denn § 7 Abs. 2 Nr. 2 LSA-FAG betrifft den Anteil der Landkreise an allgemeinen Zuweisungen, § 11a Abs. 3 Satz 2 LSA-FAG hingegen regelt einen Sonderfall.
§§ 7 Abs. 2 Nr. 2; 15 S. 1, 2 LSA-FAG 1995 können auch nicht deshalb nach § 41 Satz 2 LSA-VerfGG in die Prüfung einbezogen werden, weil sie Teil des "Finanzausgleichssystems" sind; denn nicht dieses wird vom Beschwerdeführer angegriffen, sondern nur einzelne Teile davon. Auf dieser Grundlage kann eine Entscheidung über §§ 7, 15 LSA-FAG nur in Betracht kommen, wenn ein Einzelangriff auf eine konkrete Regelung Auswirkungen auf das gesamte Finanzausgleichssystem hätte und deshalb auch §§ 7, 15 LSA-FAG beträfe. Das ist indessen nicht der Fall, wie sich unter Abschnitt 2 ergeben wird.
2.-->Die eingeschränkt zulässige Verfassungsbeschwerde ist nur teilweise begründet.
Erfolg hat die gegen Art. 1 § 1 Nr. 4 LSA-HaushBeglG 1997 (= § 4 LSA-FAG neu) erhobene Rüge insoweit, als die Aufteilung der Finanzausgleichsmasse Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf nicht hinreichend Rechnung trägt (2.1). Im Übrigen ist sie unbegründet (2.2).
2.1-->§ 4 LSA-FAG 1997 enthält keine vollständige Berücksichtigung aufgabenbezogener kommunaler Kosten und bedarf jedenfalls für die Aufgaben des öffentlichen Nahverkehrs einer ergänzenden Regelung.
Die Verfassung von Sachsen-Anhalt verlangt - "dualistisch" - neben dem allgemeinen Finanzausgleich (Art. 88 Abs. 2 LSA-Verf) die besondere Abgeltung von Kosten (Art. 87 Abs. 3 Satz 3 LSA-Verf), die bei den Kommunen aus Anlass der Übertragung neuer Aufgaben entstehen (2.1.1). Soweit die gebotene Kostendeckungsregelung in dem Gesetz unterblieben ist, das die Aufgabe überträgt, muss sie "zeitnah" nachgeholt werden; anderenfalls wirkt sich der Fehler auf künftige Gesetze aus, die den Finanzausgleich betreffen (2.1.2). Aus Anlass einer Verfassungsbeschwerde gegen ein solches Gesetz müssen jedenfalls die Aufgabenübertragungen berücksichtigt werden, die fristgerecht und mit Erfolg mit einer Verfassungsbeschwerde angefochten worden sind (2.1.3).
2.1.1-->Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf einerseits und Art. 88 Abs. 1, 2 LSA-Verf andererseits regeln Teile der kommunalen Finanzausstattung jeweils normativ selbständig (2.1.1.1). Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf verlangt nicht, dass der Gesetzgeber ein bestimmtes Verfahren einhält (2.1.1.2). Er muss lediglich im Ergebnis eine "angemessene" Lösung finden und darf das Eigeninteresse der Kommune an der Aufgabenwahrnehmung berücksichtigen (2.1.1.3).
2.1.1.1-->Das Landesverfassungsgericht hält an seiner in den Urteilen zum Gesetz über den öffentlichen Nahverkehr (LVerfG LSA, Urt. v. 17.9.1998 - LVG 4/96 -) und zum Kinderbetreuungsgesetz (LVerfG LSA, Urt. v. 8.12.1998 - 19/97 -) vertretenen Auffassung fest, dass Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf eine gegenüber Art. 88 LSA-Verf eigenständige Regelung trifft, die einen "einheitlichen" kommunalen Finanzausgleich mit einer nicht sichtbaren Einrechnung von Kostenanteilen lediglich in allgemeine Zuweisungen ausschließt.
Für diese Auffassung spricht außer dem Wortlaut, der bei Gelegenheit der Übertragung von Aufgaben ("dabei") eine Entscheidung über die Deckung der Kosten verlangt (Art. 87 Abs. 3 Satz 2 LSA-Verf), die systematische Behandlung der Kommunalfinanzen an drei unterschiedlichen Stellen: Während der eigentliche (horizontale) kommunale Finanzausgleich durch Art. 88 Abs. 2 LSA-Verf geregelt ist, legt Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf dem Land die Verpflichtung auf, den Kommunen Finanzmittel zur Verfügung zu stellen, damit sie ihren Aufgaben gerecht werden können (vertikaler Finanzausgleich); demgegenüber enthält Art. 87 LSA-Verf, in dem sich die "Konnexitätsregelung" findet, nähere Bestimmungen über die Eigenverantwortlichkeit (Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf), über die zunächst einmal selbstbestimmte Aufgabenwahrnehmung (Art. 87 Abs. 2 LSA-Verf) und sodann über die Ermächtigung, Aufgaben zur Pflicht zu machen (Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf). Insoweit konkretisiert Art. 87 Abs. 1 bis 3 LSA-Verf Inhalt und Grenzen der durch Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf garantierten kommunalen Selbstverwaltung, die der Aufsicht des Landes unterliegt (Art. 87 Abs. 4 LSA-Verf).
Die "Kostenregelungspflicht" des Art. 87 Abs. 3 S. 2, 3 LSA-Verf steht dabei im unmittelbaren Zusammenhang mit der Ermächtigung des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 LSA-Verf für das Land, den Kommunen Aufgaben im eigenen Wirkungskreis zur Pflicht zu machen oder ihnen der Natur nach staatliche Aufgaben zur eigenen Wahrnehmung zu übertragen.
Der Wortlaut des Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf und die Systematik der Art. 87, 88 LSA-Verf entsprechen dem Willen des Verfassungsgebers, wie aus den Motiven deutlich wird.
Art. 77 Abs. 5 des Entwurfs der Fraktion Bündnis90/Grüne (LT-Drs. 1/78 vom 9.1.1991) verband mit der Ermächtigung, den Kommunen Aufgaben zu übertragen, die Verpflichtung, die Bereitstellung der "erforderlichen Mittel" zu regeln.
Ähnliche "Konnexitätsanordnungen" finden sich im Art. 56 Abs. 3 des Entwurfs der Fraktionen der CDU und der FDP (LT-Drs. 1/253 vom 8.3.1991) und im Art. 68 Abs. 3 des Entwurfs der Fraktion der SPD (LT-Drs. 1/260 vom 12.3.1991), hier ergänzt um die Bestimmung, dass ein "angemessener Ausgleich" der Mehrkosten vorzusehen sei.
Im sog. "Gemeinschaftsentwurf" aller im Landtag vertretenen Fraktionen (LT-Drs. 1/1334 vom 1.4.1992) - GemE - waren die heute in getrennten Regelungen vorgenommenen Finanzbestimmungen zwar in einem Artikel (Art. 87 GemE) zusammengefasst; aber auch dort verknüpfte Art. 87 Abs. 4 GemE die Aufgabenübertragung mit der Regelung über die Kosten und verlangte einen "angemessenen" Ausgleich.
Noch deutlichere Hinweise geben die Beratungen im Verfassungsausschuss:
In der Sitzung vom 15./16.5.1991 (LVerfMaterialien, Bd. 1, S. 293 ff) waren sich die "Berater" über die Notwendigkeit eines besonderen Kostenausgleichs für übertragene Aufgaben einig (Prof. Dr. Starck, a. a. O., S. 334; Wiechert, a. a. O., S. 334 f; Prof. Dr. Schneider, a. a. O., S. 335). Der Ausschussvorsitzende (Dr. Höppner, SPD) betonte darüber hinaus, er verstehe die Verbindung der Kostenregelung mit der Aufgabenübertragung so wie die (damalige) Regelung in der Geschäftsordnung des Landtags, dass ein finanzwirksamer Antrag nur gestellt werden dürfe, wenn auch gesichert werde, wie das Geld zu erbringen sei (a. a. O., S 336). Eine ähnliche Regelung enthält inzwischen die Verfassung mit Art. 96 Abs. 1 LSA-Verf im Verhältnis von Landesregierung zu Landtag: Beschlüsse des Landtags, die mehr Kosten verursachen, müssen eine Deckungsregelung enthalten.
Eine besondere Kostenregelung außerhalb der sonstigen Verfassungsbestimmungen über die Finanzverfassung der Kommunen zu treffen, hat ein Vorbild im Bund-Länder-Verhältnis (Art. 104a Abs. 2, 3 GG). Sie dort, wo sie nach diesem Vorbild in den Landesverfassungen konzipiert worden ist, als eigenständige Regelung zu behandeln, entspricht dem Ergebnis der neueren wissenschaftlichen Diskussion zur kommunalen Finanzgarantie (vgl. etwa: Schoch/Wieland, Finanzierungsverantwortung für gesetzgeberisch veranlasste kommunale Aufgaben, S. 38 f, 161; Henneke, z. B. in: Aufgabengerechte Finanzausstattung der Landkreise als Grundlage der kommunalen Selbstverwaltung, LKV 1993, 365 [366 f]; Schwarz, Finanzverfassung und kommunale Selbstverwaltung, ["Studien und Materialien zur Verfassungsgerichtsbarkeit", Band 67], S. 124 ff, 142 ff [zur nieders. Landesverfassung]; Mückl, Finanzverfassungsrechtlicher Schutz der kommunalen Selbstverwaltung ["Schriften zum deutschen und europäischen Kommunalrecht", Band 9], S. 80 f, 201 ff, 213 [dort auch zu Sachsen-Anhalt]).
Dass Entscheidungen anderer Länderverfassungsgerichte den "Konnexitätsgrundsatz" und damit eine "dualistische Finanzgarantie" unterschiedlich streng handhaben, dürfte auch davon abhängig sein, wie das jeweilige Landesrecht die Aufgabenverteilung zwischen Land und Kommunen gestaltet hat. Je weniger streng zwischen "eigenem" und "übertragenem" kommunalen Wirkungskreis unterschieden wird, desto eher wird eine Finanzregelung unabhängig vom Wortlaut als weniger "dualistisch" verstanden werden können und einen einheitlichen Finanzausgleich nicht hindern; das gilt besonders für die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen (VfGH NW, Urt. v. 15.2.1985 - 17/83 -, OVGE 38, 301 [304/305]; Urt. v. 6.7.1993 - VerfGH 9,22/92 -, OVGE 43, 252 [254/255]; Urt. v. 9.7.1998 - VerfGH 16/96, 7/97 -, NWVBl. 1998, 390 [393/394], dort in Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des Nieders. Staatsgerichtshofs; vgl. schließlich VfGH NW, Urt. v. 1.12.1998 - VerfGH 5/97 -, sowie neuerdings ["monistische" Aufgabenstruktur]: StGH BW, Urt. v. 10.5.1999 - GR 2/97 -, UrtAbdr, S. 28).
Die schon durch die Landesverfassung selbst vorgenommene Unterscheidung zwischen "selbst-" und "fremdbestimmten" Aufgaben der Kommunen (vgl. Art. 87 Abs. 2, 3 LSA-Verf) hat ihre deutliche Entsprechung in den unterschiedlichen Regelungen über die Finanzgarantien einerseits im Art. 88 LSA-Verf und andererseits im Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf gefunden. Wie ergänzend durch das einfache Landesrecht deutlich wird (vgl. §§ 4, 5, 77 der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt vom 5.10.1993 [LSA-GVBl., S. 568], inzwischen zuletzt geändert durch Gesetz vom 26.4.1999 [LSA-GVBl., S. 152] - LSA-GO - und §§ 4, 5 der Landkreisordnung für das Land Sachsen-Anhalt vom 5.10.1993 [LSA-GVBl., S. 598], zuletzt geändert durch Gesetz vom 26.4.1999 [LSA-GVBl., S. 152] - LSA-LKO -: Trennung eines "eigenen" von einem "übertragenen" Wirkungskreis) steht die Verfassungslage in Niedersachsen der sachsen-anhaltischen näher als diejenige von Nordrhein-Westfalen oder Baden-Württemberg. Die von einer ähnlichen Aufgabenverteilungs-Grundlage ausgehende Rechtsprechung des Nieders. Staatsgerichtshofs (besonders deutlich bei: NdsStGH, Urt. v. 25.11.1997 - StGH 14/95 u. a. -, NdsVBl 1998, 43 = DÖV 1998, 382 = DVBl 1998, 185 [dort mit Anm. Kirchhof]; vgl. DVBl 1998, 185 [186 l. Sp.]) ist deshalb Anlass für das Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalts gewesen, sich ihr anzuschließen (bestätigend für Brandenburg: VfGH Bbg, Urt. v. 18.12.1997 - VfGBbg 47/96 -, DÖV 1998, 336 ff = LKV 1998, 195; für eine "besondere" Pflicht zu einem "Mehrlastenausgleich" auch: StGH BW, Urt. v. 5.10. 1998 - GR 4/97 -, DÖV 1999, 73 [75], einschränkend [nur wenn zuvor ein anderer Verwaltungsträger zuständig war]: StGH BW, Urt. v. 10.5.1999 - GR 2/97 -, UrtAbdr, S. 28; vgl. i. Ü. zum Zusammenhang von Aufgaben-Verteilungsregelung und Finanzsystem: Mückl, a. a. O., S. 80 f; Schwarz, a. a. O., S. 79 ff, 135 ff; Henneke, Landesverfassungsrechtliche Finanzgarantien der Kreise und Gemeinden, Der Landkreis 1999, 147 [150 f]).
Die Unterschiede in der Reichweite des sog. "Konnexitätsprinzips" (in Niedersachsen nur Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis [Art. 57 Abs. 4 der Nieders. Verfassung], in Sachsen-Anhalt auch Pflichtaufgaben des eigenen Wirkungskreises [Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf]) sind dabei nicht von Bedeutung; denn das Gemeinsame und deshalb auch Vergleichbare beider Verfassungen ist, dass die Verpflichtung zur Kostendeckungsregelung immer auch so weit reichen soll wie die Ermächtigung zur Aufgabenübertragung.
2.1.1.2-->Art. 87 Abs. 3 Satz 3 LSA-Verf gebietet lediglich im Ergebnis, dass der Ausgleich angemessen ist, legt damit aber nicht auch einzelne Verfahrensschritte fest.
Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf verlangt allerdings, dass dieses Ergebnis mittels eines formellen Gesetzes erzielt werden muss; das folgt aus dem Zusammenhang der Kostendeckungsregelung ("dabei" im Art. 87 Abs. 3 Satz 2 LSA-Verf) mit der Ermächtigungsform ("durch Gesetz" bei Art. 87 Abs. 3 Satz 1 LSA-Verf). Die Aufgabenübertragung setzt ein (formelles) Gesetz und damit die Befassung des Landtags voraus (ebenso Reich, LSA-Verf, Art. 87 RdNr. 3 [S. 293]; Mahnke, LSA-Verf, Art. 87 RdNr. 10; so auch für Niedersachsen: NdsStGH, DVBl 1998, 185 [186 r. Sp.]; vgl. ferner für Brandenburg: VfGH Bbg, LKV 1998, 195 [196], m. w. Nachw. für andere Verfassungen). Aufgabenübertragung und Kostendeckung sind durch Art. 87 Abs. 3 Satz 2 LSA-Verf wegen dieser Verknüpfung von demselben Organ zu bewältigen (anders offenbar Reich, a. a. O., RdNr. 4, der eine Kostenregelung durch Verordnung für denkbar hält, wenn diese nur zeitgleich mit dem Aufgabenübertragungsgesetz in Kraft trete). Anders kann auch der "Warnfunktion" des Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf nicht genügt werden, bei Gelegenheit der Aufgabenübertragung die Kostenfrage zu bedenken (vgl. dazu bereits: LVerfG LSA, Urt. v. 17.9.1998 - LVG 4/98 -).
Weder Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf selbst noch andere Regelungen der Verfassung verlangen aber, dass dieses Ziel auf einem bestimmten, von Verfassungs wegen vorgeschriebenen Weg erreicht wird. Dem bisherigen Verfassungsverständnis ist es fremd, den Gesetzgeber in seinem Verfahren mehr als durch die allgemeinen Regeln zu binden. Es entspricht der Funktion des Parlaments auch bei der Gesetzgebung, sich innerhalb der ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Vorgaben autonom nur an seine Regeln zu binden und sein Verfahren selbst zu bestimmen (ebenso, ablehnend zu einer Begründungspflicht, unter ausdrücklicher Unterscheidung zwischen gesetzesausführender Ermessensverwaltung und Gesetzgebung: BVerfG, Urt. v. 27.5.1992 - 2 BvF 1,2/88, 1/89, 1/90 -, BVerfGE 86, 148 [212, 248]: zum Bund-Länder-Finanzausgleich). Auf die gegenteilige Ansicht des Staatsgerichtshofs Baden-Württemberg (StGH BW, Urt. v. 10.5.1999 - GR 2/97 -, UrtAbdr, S. 38 ff) ist an dieser Stelle deshalb nicht einzugehen, weil das Gericht von einer "monistischen" Aufgabenstruktur ausgeht (StGH BW, a. a. O., S. 28) und weil sich ihm deshalb prozedurale Fragen bei der Frage der "Konnexität" nicht stellen.
Auch das dem "Angemessenheitsprinzip" des Art. 87 Abs. 3 Satz 3 LSA-Verf zu entnehmende Gebot, die Kosten übertragener Aufgaben "nachvollziehbar" und für die Kommune "sichtbar" zu machen (vgl. dazu für die entsprechende Regelung in Art. 57 der Nieders. Verfassung auch NdsStGH, DVBl 1998, 185 [186 r. Sp.]), verlangt keine besonderen Verfahrensschritte, bei denen Fehler eigenständig eine Regelung zu Fall bringen könnten, die materiell den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, sondern bewirkt lediglich, dass das Ergebnis der Prüfung im Gesetz festgeschrieben und dadurch den Kommunen finanzielle Planungssicherheit eingeräumt werden muss (vgl. dazu bereits: LVerfG LSA, Urt. v. 17.9.1998 - LVG 4/96 -, sowie Urt. v. 8.12.1998 - LVG 19/97 -; ebenso für Art. 57 Nieders. Verfassung: NdsStGH, DVBl. 1998, 185 [188 l. Sp.]).
Der Gesetzgeber ist schließlich frei in der Methode, die Kostendeckung angemessen zu regeln (so bereits: LVerfG LSA, Urt. v. 17.9.1998 - LVG 4/96 -). Notwendig ist es deshalb nicht, für jede einzelne neu übertragene Aufgabe den denkbaren Kostenaufwand präzise zu ermitteln (so auch NdsStGH, DVBl 1998, 185 [186 r. Sp.]; kritisch insoweit Kirchhof, DVBl 1998, 190 [Urteils-Anmerkung]), sondern ihm ist zu gestatten, den mutmaßlichen Aufwand aufgrund verlässlicher Grunddaten prognostisch zu schätzen (ebenso im Ansatz StGH BW, DÖV 1999, 73 [75]). Wird eine Ausgleichsregelung im Zusammenhang mit dem Finanzausgleich getroffen, so erscheint nicht ausgeschlossen, die Ausgleichsleistungen für mehrere Aufgaben in "Sammelbeträgen" zusammenzuführen (im Ergebnis ebenso: NdsStGH, DVBl. 1998, 185 [186]).
Durch Art. 87 Abs. 3 Satz 1 LSA-Verf vorgegeben ist allerdings für die Aufgaben, welche den Kommunen zur Pflicht gemacht werden, dass sie eine "Eigenverantwortung" bei der Erfüllung behalten. Dies hat Auswirkungen auf die Methode der Kostendeckung für Art. 87 Abs. 3 S. 2, 3 LSA-Verf. Diese darf nicht dazu führen, dass die Kommunen "reine Zahl- und Abrechnungsstellen" des Landes werden. Auch bei den staatlichen Aufgaben, bei denen das Land weisungsberechtigt ist (Art. 87 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 LSA-Verf), werden wegen dieser Abhängigkeiten in der Sachentscheidung Modalitäten der Ausgleichsgewährung den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit genügen und die Selbständigkeit der Kommunen als Gebietskörperschaften wahren müssen.
2.1.1.3-->In der Sache hat der Gesetzgeber einen durch den Begriff der "Angemessenheit" (Art. 87 Abs. 3 Satz 3 LSA-Verf) umschriebenen Gestaltungsspielraum, der nach den üblichen, für die Tätigkeit des Gesetzgebers geltenden Kriterien ("Systemgerechtigkeit", "Willkürverbot", "Sachgerechtigkeit", "Tauglichkeit von Tatsachenmaterial"; vgl. insoweit: LVerfG LSA, Urt. v. 31.5.1994 - LVG 2/93 -, LVerfGE 2, 227 [246]; Urt. v. 31.5.1994 - LVG 1/94 -, LVerfGE 2, 323 [338 ff]; vgl. ferner: VfGH NW, OVGE 42, 252 [254 f]; StGH, DÖV 1999, 73 [75]; BayVfGH, Entschdg. v. 12.1.1998 - Vf. 24-VII-94 -, BayVBl 1998, 204/237 [208]) überprüfbar ist. Das darf nicht mit einem "freien Ermessen" gleichgesetzt werden, in welchem Umfang sich das Land an Kosten beteiligt (insoweit warnend: Henneke, LKV 1993, 365 [367]), sondern der Gesetzgeber schuldet eine sachgerechte Abwägung.
Angesichts des klaren Wortlauts ("angemessen") ist der Auffassung Wendts (Wendt, Finanzierungsgesetzgebung für gesetzgeberisch veranlasste kommunale Aufgaben, in Burmeister, "Verfassungsstaatlichkeit" - Festschrift für Klaus Stern zum 65. Geburtstag, S. 603 [623]) nicht zu folgen, es sei gleichwohl ein "voller" Ausgleich geschuldet, und eine Gestaltungsfreiheit habe der Gesetzgeber allein bei der Auswahl seiner Methode. Die Auslegung des Art. 87 Abs. 3 Satz 3 LSA-Verf, wie sie bislang vorgenommen worden ist (LVerfG LSA, Urt. v. 17.9.1998 - LVG 4/96 -; Urt. v. 8.12.1998 - LVG 19/97 -), respektiert den Wortlaut und stellt ferner in Rechnung, dass jedes Land frei ist, den Umfang der Erstattungspflicht gegenüber den Kommunen zu regeln. Eine "Vorgabe" durch die Finanzierungsregelung des Grundgesetzes (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG: "Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung") besteht insoweit genauso wenig, wie die Regelung des Art. 104a GG übertragbar ist (vgl. dazu immerhin auch: Wendt, a. a. O., S. 613, 615; ebenso: StGH BW, Urt. v. 10.10.1993 - GR 3/93 -, ESVGH 44, 1 [3 f]). Das Landesverfassungsgericht hält deshalb an seiner bisherigen Auffassung fest.
Ob eine solche für Art. 87 Abs. 3 S. 2, 3 LSA-Verf notwendige Abwägung überhaupt stattgefunden hat, unterliegt zwar nicht als Verfahrensschritt, wohl aber in der Sache der verfassungsgerichtlichen Kontrolle.
Bei seiner Beurteilung, was i. S. des Art. 87 Abs. 3 Satz 3 LSA-Verf "angemessen" ist, darf der Gesetzgeber auch berücksichtigen, mit welcher Quote das Interesse der Kommune zu bewerten ist, die Aufgabe eigenständig wahrnehmen zu können (sog. "Interessenquote"; vgl. dazu bereits: LVerfG LSA, Urt. v. 8.12.1998 - LVG 19/97 -; ebenso: NdsStGH, DVBl. 1998, 185 [188 l. Sp.]; VfGH Bbg, DÖV 1998, 336 [337]).
Das Bewertungsergebnis ist als Teil des Abwägungsergebnisses zur "Angemessenheit" gesetzlich niederzulegen (vgl. bereits oben bei Nr. 2.1.1.2 dieses Urteils).
Bei seiner Abwägung muss der Gesetzgeber in Rechnung stellen, dass der Ausgleich nach Art. 87 Abs. 3 S. 2, 3 LSA-Verf allein auf die Aufgabenübertragung bezogen werden darf und deshalb - "finanzkraftunabhängig" - ohne Rücksicht auf die Leistungsfähigkeit einzelner Empfängerkommunen zu gewähren ist. Das schließt es nicht aus, die allgemeine Leistungskraft aller Kommunen in die Bewertung einzubeziehen. Eine solche Betrachtung ist insbesondere deshalb angezeigt, weil sich höhere Ausgleichsleistungen nach Art. 87 Abs. 3 S. 2, 3 LSA-Verf auf die Größe der Finanzmasse auswirken können und sich auch fast immer auswirken werden, die nach Art. 88 LSA-Verf für den Kommunen für ihre eigenen Aufgaben zur Verfügung gestellt werden muss (vgl. zu dieser Problematik bereits: NdsStGH, DVBl. 1998, 186 [186 r. Sp., 188 l. Sp.]; VfGH Bbg, DÖV 1998, 336 [337]; Inhester, Kommunaler Finanzausgleich im Rahmen der Staatsverfassung [= Münsterische Beiträge zur Rechtswissenschaft, Bd. 117], Duncker & Humblot, Berlin 1998, S. 157 f). Dies bedingt, dass die Entscheidung über die "Angemessenheit" i. S. des Art. 87 Abs. 3 Satz 3 LSA-Verf nicht ohne Rücksicht auf die Pflicht aus Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf getroffen werden kann, genügend Finanzmittel an die Kommunen weiterzugeben oder ihnen entsprechende Quellen zu erschließen, die es erlauben, die eigenen Aufgaben ebenfalls "angemessen" zu erfüllen.
2.1.2-->Art. 87 Abs. 3 Satz 2 LSA-Verf schreibt nicht vor, an welcher Stelle Bestimmungen über die Kostendeckung zu treffen sind; das entspricht der überwiegend vertretenen Auffassung zu ähnlichen Verfassungsbestimmungen auch anderer Länder (vgl. Henneke, LKV 1993, 365 [367]; Schoch/Wieland, a. a. O., S. 163; Schwarz, a. a. O., S. 133; Wendt, a. a. O., S. 623; a. A.: Mückl, a. a. O., S. 211). Das Wort "dabei" legt nicht den Ort der Regelung fest, sondern hat eine ausschließlich zeitliche Dimension (so auch Reich, a. a. O., Art. 87 RdNr. 4); das folgt aus dem Sinnzusammenhang mit dem Begriff "gleichzeitig" in derselben Bestimmung.
Auch wenn die Verfassung bei Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf kein "Junktim" zwischen Aufgabenübertragung und Kostendeckungsregelung statuiert (a. A. Schwarz, a. a. O., S. 131; anders wohl auch [Regelung im selben Gesetz erforderlich]: Mückl, a. a. O., S. 211), wie es Art. 14 Abs. 3 GG für die Entschädigung bei Enteignungen festlegt, verlangt aber bereits der Wortlaut des Art. 87 Abs. 3 Satz 2 LSA-Verf, dass eine anderweitige Regelung (etwa in einem Finanzausgleichsgesetz, für eine solche Möglichkeit auch Schwarz, a. a. O., S. 131) jedenfalls zum selben Zeitpunkt in Kraft tritt wie die Aufgabenübertragung (so vor allem Reich, a. a. O., RdNr. 4).
Der Gesetzgeber, der eine Aufgabe überträgt und für keine Kostendeckung gesorgt hat, verletzt von dem Zeitpunkt an Art. 87 Abs. 3 Satz 2 LSA-Verf, zu welchem die Aufgabenübertragung in Kraft treten soll. Mangels einer "Junktimklausel" führt dies zwar nicht schon zur Nichtigkeit der Aufgabenübertragung, hat aber zur Folge, dass das Gesetz defizitär ist, dass die unterbliebene Regelung nachgeholt werden muss und dass die Übertragung insoweit teilweise ("schwebend") unwirksam ist (so bereits: LVerfG LSA, Urt. v. 17.9.1998 - LVG 4/96 -).
Dem Gesetzgeber obliegt es deshalb, bei Gelegenheit der nächsten Schaffung oder Änderung einer Finanzierungsregelung - das ist regelmäßig das Finanzausgleichsgesetz oder ein dieses änderndes Begleitgesetz zum Landeshaushalt - die bislang unterlassene Kostendeckungsregelung nachzuholen, sofern er nicht das Übertragungsgesetz selbst nachbessert oder ausdrücklich eine Regelung in einem anderen Gesetz trifft (so im Ergebnis auch: NdsStGH, DVBl. 1998, 185 [186 r. Sp.]).
Solange die erforderliche Ergänzung unterbleibt, wirkt sich der Verstoß gegen Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf auf alle folgenden Finanzausgleichs- oder Änderungsgesetze aus, die keine den Ansprüchen des Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf genügende Regelung enthalten.
Das teilweise unwirksame Gesetz kann nicht vom Verfassungsgericht ergänzt werden, das sonst in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers eingreifen würde. Das "gesetzgeberische Unterlassen" verletzt zwar die Verfassung (vgl. zu ähnlichen Fällen aus der Vergangenheit etwa: BVerfG, Beschl. v. 29.1.1969 - 1 BvR 26/66 -, BVerfGE 25, 167 [188] <zum Gleichstellungsgebot des Art. 6 Abs. 5 GG>; vgl. ferner die Übergangsregelung des Art. 117 Abs. 1 GG zur Anpassung des Rechts an Art. 3 Abs. 2 GG); gerade durch konkretisierenden Richterspruch kann das Unterlassen aber nur sanktioniert werden, wenn das Verfassungsgebot so bestimmt ist, dass es vom Richter angewendet werden kann (Jülicher, Die Verfassungsbeschwerde gegen Urteile bei gesetzgeberischem Unterlassen [Schriften zum Öffentlichen Recht, Band 183], Duncker & Humblot, Berlin, 1972, S. 36).
2.1.3-->Maßgeblich für einen Verstoß gegen Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf ist nicht, in welchem Umfang Kostendeckungsregelungen aus Anlass der Übertragung jeweils neuer Aufgaben noch ausstehen, sondern es reicht aus, dass das Gesetz über den öffentlichen Nahverkehr innerhalb der Jahresfrist der §§ 51 Abs. 2; 48 LSA-VerfGG angefochten worden war und dass diese Verfassungsbeschwerde zum (wie ein Gesetz verkündeten Teil-)Erfolg geführt hatte. Eine den Anforderungen des Art. 87 Abs. 3 S. 2, 3 LSA-Verf entsprechende nachträgliche Kostendeckungsregelung enthält das Haushaltsbegleitgesetz 1997 nicht. Da die Pflicht, für eine solche Regelung zu sorgen, bereits mit In-Kraft-Treten des § 3 des Gesetzes zur Gestaltung des Öffentlichen Personennahverkehrs im Land Sachsen-Anhalt - LSA-ÖPNVG - vom 24.11.1995 (LSA-GVBl., S.. 339), geändert durch Gesetz vom 12.8.1997 (LSA-GVBl., S. 750), am 1.1.1996 (vgl. § 18 LSA-ÖPNVG) jedenfalls für die Teile entstanden war, durch welche Aufgaben schon übertragen worden waren (vgl. insoweit die Ausnahmeregelung durch § 11 ÖPNVG), bestand die Ergänzungspflicht aktuell noch am 1.1.1997, als das Haushaltsbegleitgesetz 1997 in Kraft trat, weil bis zu diesem Zeitpunkt keine den Anforderungen des Art. 87 Abs. 3 S. 2, 3 LSA-Verf genügende Regelung getroffen worden war und auch später (durch das ÖPNVG-Änderungsgesetz) bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung über diese kommunale Verfassungsbeschwerde nicht getroffen worden ist.
Für das Entstehen dieser Pflicht ist unerheblich, dass das Urteil über die im Jahr 1996 eingegangene Verfassungsbeschwerde erst im Jahr 1998 verkündet worden ist; denn die Pflicht entsteht "verschuldensunabhängig" und setzt nicht voraus, dass die an der Gesetzgebung mitwirkenden Stellen das Defizit kannten oder hätten kennen müssen.
Ungeachtet der Varianten, die von Verfassungs wegen geschuldete Kostendeckungsregelung für den öffentlichen Nahverkehr in jenem Gesetz oder durch ein anderes Gesetz zu regeln, erweist sich jedenfalls mangels solcher Bestimmung an anderer Stelle die Aufteilung der Finanzmassen durch Art. 1 Nr. 4 LSA-HaushBeglG 1997 (= § 4 LSA-FAG 1997) als nicht vereinbar mit Art. 87 Abs. 3 S. 2, 3 LSA-Verf.
Soweit keine besonderen Teilmassen gebildet worden sind, soll die Restmasse nach § 4 Nr. 5 LSA-FAG 1997 ohne weitere Binnendifferenzierung Zuweisungen dienen, die nach dem allgemeinen Verteilungsschlüssel (§§ 5 bis 9 LSA-FAG 1995/1997) auf die Kommunen verteilt werden.
Offen bleibt dabei, in welchem Umfang es sich um Zuweisungen auf der Grundlage des Art. 88 LSA-Verf bzw. des Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf handelt, und nicht entschieden ist ferner, wie hoch das Land die "Interessenquote" der jeweiligen Kommunen für die jeweiligen Aufgaben bemisst.
Zwar kann der Gesetzgeber seiner Pflicht aus Art. 87 Abs. 3 S. 2, 3 LSA-Verf auch dadurch nachkommen, dass er eine besondere, neue Finanzmasse zum Zweck der Kostendeckungen bildet. Das Gericht kann ihn dazu aber nicht verpflichten.
Auf die Frage, ob (zusätzlich) eine gleichartige Pflicht in Bezug auf das Änderungsgesetz 1996 zur Kinderbetreuung, das noch durch das Haushaltsbegleitgesetz 1997 geändert worden war, bestanden hat, kommt es nicht an, weil diese inzwischen durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Förderung und Betreuung von Kindern in Tageseinrichtungen vom 31.3.1999 (LSA-GVBl., S. 125) erfüllt worden ist.
2.2-->Im Übrigen bleibt die Verfassungsbeschwerde erfolglos.
Die Kürzungen bei der Finanzmasse verstoßen nicht gegen Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf (2.2.1); die Verfassung verlangt auch - entgegen der nach Schluss der mündlichen Verhandlung in dieser Sache bekannt gewordenen Entscheidung des Staatsgerichtshofs Baden-Württemberg - kein besonderes "Verfahrensgesetz" (2.2.2).
2.2.1-->Verfassungswidrig sind die Kürzungen weder jeweils im einzelnen (2.2.1.1) noch in ihrer Gesamtheit (2.2.1.2).
2.2.1.1-->Der Gesetzgeber durfte den Anteil an den Bundesergänzungszuweisungen kürzen (2.2.1.1.1), eine Teilmasse für "Investitionshilfen" bilden (2.2.1.1.2) und die Schülerbeförderungskosten neu regeln (2.2.1.1.3).
2.2.1.1.1-->Art. 1 § 1 Nr. 3 Buchst. b), bb) LSA-HaushBeglG 1997, der den Anteil der Finanzmasse an den dem Land zufließenden Bundesergänzungszuweisungen von ursprünglich 45 % (§ 3 Abs. 2 Nr. 5 LSA-FAG 1995) auf 42 % (§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LSA-FAG 1997) herabgesetzt hat, verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.
Ohne Bedeutung bleibt, dass inzwischen durch Art. 1 Nr. 1 Buchst c) LSA-HaushBeglG 1999 eine weitere Reduzierung auf 39 % (§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LSA-FAG 1999) vorgenommen worden ist; denn dieses Gesetz ist nicht Gegenstand der Verfassungsbeschwerde. Die Einbeziehung dieser Kürzung in die Prüfung durch Antragsänderung wäre nicht sachdienlich gewesen, weil sie einen im Übrigen nicht erforderlichen Erörterungsaufwand für das Haushaltsbegleitgesetz 1999 allein wegen § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LSA-FAG 1999 erfordert hätte. Für die Rechtslage zum 1.1.1997 hat die Regelung des Art. 1 LSA-HaushBeglG 1999 keine (rückwirkende) Bedeutung.
Die Kürzung auf 42 % verstößt nicht gegen Bundesrecht.
Das Grundgesetz behandelt im Verhältnis von Bund zu Ländern die Kommunalfinanzen als Teil der Länderfinanzen (vgl. besonders: Art. 104a Abs. 4; 106 Abs. 3 Satz 1, Abs. 5, 7, 9; 107 GG); die besondere Erwähnung von Kommunalfinanzen neben den Länderfinanzen in einzelnen Regelungen (vgl. etwa: Art. 105 Abs. 3; 106 Abs. 6, Abs. 8; 107 Abs. 2 GG) ändert daran nichts, wie sich insbesondere aus Art. 106 Abs. 9 GG ergibt (BVerfG, Urt. v. 4.3.1975 - 2 BvF 1/72 -, BVerfGE 39, 96 [109]; BVerfGE 86, 148 [215]; so auch: Pieroth in Jarass/Pieroth, GG, 4. Aufl., Art. 106 RdNr. 11, mit Art. 30 RdNr. 6; Sachs, GG, Art. 106 RdNr. 18).
Die durch § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LSA-FAG 1997 erfassten "Bundesergänzungszuweisungen" sind die Finanzmittel, welche der Bund auf der Grundlage des Art. 107 Abs. 2 S. 1, 3 GG leistungsschwachen Ländern gewährt, ohne auch zu bestimmen, in welchem Umfang solche Mittel an die Kommunen weiterzureichen sind. Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG (2. Halbs.) verlangt nur, dass Finanzkraft und Finanzbedarf der Kommunen "zu berücksichtigen" sind. Damit ist weder ausgeschlossen, Ergänzungszuweisungen nur anteilig weiterzureichen, noch untersagt, sie als Teil einer (Landes-)Finanzmasse zu behandeln, die ihrerseits dazu dient, die Kommunen mit hinreichenden Finanzmitteln auszustatten (Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf) oder einen Finanzausgleich (Art. 88 Abs. 2 LSA-Verf) zu leisten.
Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG regelt die Finanzverfassung der Kommunen nur allgemein und sagt nichts über den Inhalt und die Auslegung der Regelungen des Art. 107 GG aus.
Auch einfaches Bundesrecht (§ 11 des Finanzausgleichsgesetzes 1995 = Art. 33 des Gesetzes zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms - FKPG - vom 23.6.1993 [BGBl I 944, 977]) bindet das Land nicht, die ihm zufließenden Finanzmittel in bestimmtem Umfang an die Kommunen weiterzugeben.
Die Kürzung verstößt nicht gegen Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf.
Die Verfassungsbestimmung gewährt keinen unmittelbaren Anspruch auf die Gewährung eines bestimmten Anteils der eigenen oder vom Bund zugewiesenen Landesmittel, sondern legt nur fest, dass die Kommunen insgesamt über Finanzmittel verfügen können müssen, die es ihnen ermöglichen, ihre Aufgaben angemessen zu erfüllen. Aus Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf lässt sich deshalb insbesondere kein "Bestandsschutz" dergestalt herleiten, dass eine einmal in bestimmter Höhe gewährte Zuweisung nicht gekürzt oder entzogen werden darf.
Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf ist auch nicht dahin zu verstehen, dass die nötigen Finanzmittel solche sein müssen, die aus Einnahmen des Landes stammen und den Kommunen lediglich zugewiesen werden; der Verfassung wird auch und mit Rücksicht auf die Selbstbestimmung der Kommunen sogar eher dadurch genügt, dass das Land durch seine Gesetzgebung Grundlagen schafft, welche die Kommunen ermächtigen, Einnahmen selbst zu erzielen (vgl. Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf). Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf schränkt die Auslegung des Begriffs "Finanzmittel" i. S. des Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf nicht ein, sondern legt einen Teil des Instrumentariums fest, mit dem das Land für hinreichende Mittel bei den Kommunen i. S. des Art. 87 Abs. 1 LSA-Verf "sorgen" kann.
Ob Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf durch eine singuläre Kürzung von Mitteln verletzt wird, kann nur in einer Gesamtschau beurteilt werden, bei welcher die sonstigen Einnahmequellen berücksichtigt werden (dazu unten Nr. 2.2.1.2).
Art. 1 § 1 Nrn. 4, 7 LSA-HaushBeglG 1997 (§§ 4 Nr. 3; 11a LSA-FAG 1997) verstoßen weder dem Grund nach (2.2.1.1.2.1) noch mit der Verteilungsregelung des § 11a Abs. 3 LSA-FAG 1997 (2.2.1.1.2.2) gegen die Landesverfassung.
2.2.1.1.2.1-->Das Land durfte mit §§ 4 Nr. 3; 11a Abs. 1 LSA-FAG 1997 eine Teilmasse von 5 % des Finanzmassenvolumens als Investitionshilfe ausweisen, obwohl die Finanzmittel für die Zwecke des Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf um diese Summe geschmälert werden; denn dafür bestand ein sachlicher Grund.
Die Teilmasse dient dazu, finanzschwache Kommunen in die Lage zu versetzen, die der Förderung des sog. "Aufbaus Ost" dienenden Fremdmittel abzurufen.
Umfang und Zweck dieser Mittel sind durch Bundesrecht festgelegt, ohne dass die Landesgesetzgebung darüber ergänzend verfügen könnte. Über die Zweckbindung des § 3 des Investitionsförderungsgesetzes Aufbau Ost (= Art. 35 FKPG [BGBl. 1993 I 944, 982]) - InvFördG AO - hinaus legt § 5 Abs. 1 InvFördG AO fest, dass sich der Bund an den Finanzhilfen für die Vorhaben nur zu 90 % beteiligt und dass die Länder diesen Anteil lediglich mindern dürfen.
§§ 14 Abs. 1, 3; 15 LSA-FAG 1995 stellen diese Mittel lediglich zur Verfügung und bestimmen eine quotenmäßige Zuweisung in pauschalierter Form. Durch § 14 Abs. 1 LSA-FAG 1995 ("aus den Mitteln") ist klargestellt, dass es sich nicht um Landesmittel handelt, sondern um die Weitergabe von Bundesmitteln.
Auf dieser Grundlage will § 11a Abs. 1 LSA-FAG 1997 erreichen, dass die Mittel der Teilmasse nach § 4 Nr. 3 LSA-FAG 1997 bevorzugt dazu verwendet werden, den Eigenanteil der Kommunen zu bilden.
Daran, dass die Kommunen die Förderungsmittel abrufen können, besteht ein eigenes Landesinteresse deshalb, weil die durch § 3 InvFördG AO genannten Maßnahmen auch die Infrastruktur des Landes insgesamt verbessern. Das bringt das Bundesrecht auch durch § 1 InvFördG AO zum Ausdruck, wonach Unterschiede in der Wirtschaftskraft der Länder insgesamt durch Wachstumsförderung ausgeglichen werden sollen, wobei das Bundesrecht Vorhaben des Landes und der Kommunen als gleich geeignet ansieht, diese Ziele zu erreichen.
Eher für die Vereinbarkeit mit den Grundsätzen des Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf als dagegen streitet, dass § 11a Abs. 2 LSA-FAG 1997 eine Ausnahme von dem Ziel des § 11a Abs. 1 LSA-FAG 1997 vorsieht; denn dadurch wird erreicht, dass der Anteil an der Teilmasse des § 4 Nr. 3 LSA-FAG 1997 den Kommunen wieder zufließt, wenn sie nicht in der Lage sind, von den Investitionsmitteln des "Aufbaus Ost" Gebrauch zu machen. Damit kommt § 11a Abs. 2 LSA-FAG 1997 gleichsam die Funktion einer "Härteregelung" zu, welche die Ausgrenzung des § 4 Nr. 3 LSA-FAG 1997 relativiert.
2.2.1.1.2.2-->Auch die Verteilungsregelung des § 11a Abs. 3 LSA-FAG 1997 ist nicht zu beanstanden. Sie hält sich in den Grenzen, die das Verfassungsrecht dem Gesetzgeber bei der Gestaltung einräumt. Dazu gehört auch, die erhobenen Zahlen über Bautätigkeiten als Prognosematerial zu gewichten.
Der Beschwerdeführer kann dies nicht erfolgreich mit seiner Rechnung in Bezug auf die Krankenhausfinanzierung widerlegen; denn das Krankenhausfinanzierungsprogramm ist nach § 2 Abs. 2 InvFördG AO lediglich Teil der Förderung, welche durch §§ 1, 3 InvFördG AO erreicht werden soll.
Als offenkundig sachwidrig erscheint der Verteilungsmaßstab des § 11a Abs. 3 LSA-FAG 1997 zudem deshalb nicht, weil er demjenigen des § 15 LSA-FAG 1995 gleicht, den die Kommunen, darunter der Beschwerdeführer, für die eigentliche Verteilung der Mittel des "Aufbaus Ost" bis zur Einführung der speziellen Investitionshilfe hingenommen hatten. Gesichtspunkte, welche diese Verteilung als von vornherein sachwidrig erscheinen lassen, sind nicht vorgetragen oder ersichtlich.
Das gilt auch, soweit § 11a Abs. 3 LSA-FAG einen "Flächenfaktor" (gleichlautend wie bei § 15 LSA-FAG) enthält. Die vom Beschwerdeführer gegen § 7 LSA-FAG 1995/1997 vorgebrachte Rüge, es fehle an einem sachlichen Grund, greift hier nicht durch; denn es handelt sich um keine allgemeine Verteilung der Mittel, sondern um Hilfen für den besonderen Investitionsabruf. Dass ein denkbarer Mehrbedarf für insbesondere Straßen bereits durch § 11 LSA-FAG abgegolten wird, kann allenfalls für die allgemeine Verteilung nach § 7 LSA-FAG von Bedeutung sein, nicht aber für den Sonderbedarf, für den es an einer dem § 11 LSA-FAG entsprechenden Detailregelung fehlt.
Dass für die Investitionshilfe ein anderer, dem Beschwerdeführer günstigerer Maßstab verfassungsrechtlich zulässig wäre, führt nicht dazu, ihn auch für geboten zu halten.
2.2.1.1.3-->Die durch Art. 1 § 1 Nr. 11 Buchst. a) LSA-HaushBeglG 1997 vorgenommene Kürzung der Mittel für die Schülerbeförderung (§ 13 Abs. 1 LSA-FAG 1997) ist nicht an Art. 87 Abs. 3 S. 2, 3 LSA-Verf zu messen, weil es sich um keine "neue" Aufgabe i. S. dieser Verfassungsbestimmung gehandelt hat (vgl. oben Nr. 1.2.2.2).
Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf gewährt keinen "Bestandsschutz" (vgl. oben Nr. 2.2.1.1).
Der Gesichtspunkt, die Kürzung habe auch bewirken sollen, dass die Träger der Schülerbeförderung angehalten würden, Kosten zu sparen, ist sachgerecht. Er ist insbesondere mit der Garantie kommunaler Selbstverwaltung vereinbar (Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 LSA-Verf), weil die Kürzung keinen unmittelbaren Einfluss auf die vom jeweiligen Träger der Schülerbeförderung zu veranlassenden Maßnahmen nimmt und weil auch nicht "landesweit" bestimmte Strategien gleichsam vorgeplant werden.
2.2.1.2-->Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf ist auch nicht verletzt, wenn man die oben erörterten Maßnahmen zusammengerechnet und als Gesamtminderung der den Landkreisen als Gruppe zustehenden Finanzmittel beurteilt. Dabei muss die Minderung bei den Schülerbeförderungskosten außer Ansatz bleiben, weil sie nicht rechnerischer Teil der Zuweisungen sind, sondern laut Überschrift vor § 13 LSA-FAG 1997 ein Ausgleich ausschließlich für diese Aufgabe "außerhalb der Finanzausgleichsmasse" vorgenommen werden soll.
Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf verlangt nicht, einen "Kernbereich" kommunaler Aufgaben anders abzugelten als einen davon unterschiedenen "Randbereich" (2.2.1.2.1). Die Verpflichtung aus Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf wird zwar durch die Leistungsfähigkeit des Landes begrenzt; Landes- und Kommunalaufgaben sind aber als gleichwertig zu behandeln (2.2.1.2.2). Die durch das Haushaltsbegleitgesetz vorgenommenen Kürzungen verstoßen nicht gegen diese Grundsätze (2.2.1.2.3).
2.2.1.2.1-->Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf verpflichtet das Land einheitlich, für eine "aufgabenbezogene" finanzielle Grundausstattung zu sorgen und differenziert nicht nach einem "Kernbereich" und Aufgaben im Übrigen. Die gegenteilige, in der Literatur geäußerte Ansicht (vgl. Henneke, Begrenzt die finanzielle Leistungsfähigkeit des Landes den Anspruch auf eine aufgabenangemessene Finanzausstattung?, DÖV 1998, 330 [334]; derselbe, Der Landkreis 1999, 147 [163]), der "Kernbereich" erfordere eine bessere Finanzausstattung als der "Randbereich", findet in der Landesverfassung keine Stütze. Ein Rückgriff für die Auslegung des Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf auf Art. 87 Abs. 1, 2 LSA-Verf (vgl. Henneke, LKV 1993, 365 [367]), aus dem bereits eine Finanzierungsgarantie herzuleiten sei, scheidet aus, weil die Landesverfassung die Garantie kommunaler Selbstverwaltung an unterschiedlichen Stellen, und dabei unter systematischer Trennung der Inhalte regelt: Enthält Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf die allgemeine Garantie, so verhält sich Art. 87 LSA-Verf zu den Aufgaben und Art. 88 LSA-Verf zur Finanzierung. Die Durchbrechung dieses Systems durch Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf hat die Funktion, die besonderen Kosten der übertragenen und Pflicht-Aufgaben vom eigentlichen (horizontalen und vertikalen) Finanzausgleich zu trennen und selbständig zu regeln.
Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf macht die Finanzierung nicht davon abhängig, in welchem Umfang es die "Kernbereichsgarantie" (aus Art. 28 Abs. 2 GG sowie gleichbedeutend aus Art. 2 Abs. 3; 87 Abs. 1 LSA-Verf) dem Landesgesetzgeber gestattet, der Kommune Aufgaben zu entziehen oder sie ihr zu belassen, sondern enthält eine "einheitliche" Finanzgarantie für die von der Kommune jeweils zu erfüllenden Aufgaben. Dazu gehören prinzipiell alle (nicht pflichtigen) Aufgaben des eigenen Wirkungskreises i. S. des Art. 87 Abs. 2 LSA-Verf, aber auch solche Pflichtaufgaben oder Aufgaben nach Weisung, die nicht "neu" nach Art. 87 Abs. 3 Satz 1 LSA-Verf auf die Kommunen übertragen worden sind oder deren Übertragung nicht durch den Landes-, sondern bereits durch den Bundesgesetzgeber vorgenommen worden ist (vgl. insoweit bereits: LVerfG LSA, Urt. v. 8.12.1998 - LVG 10/97 -; Urt. v. 8.12.1998 - LVG 19/97 -; vgl. ferner: NdsStGH, DVBl 1998, 185 [186]; VfGH NW, Urt. v. 9.12. 1996 - 38/95 -, DÖV 1997, 348; StGH BW, ESVGH 44, 1 [2]).
Eine hiervon zu trennende und zu bejahende Frage ist, ob eine angemessene Finanzausstattung zum Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 GG; vgl. auch Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf) rechnet (so etwa Mückl, a. a. O., S. 75; Wendt, "Verfassungsstaatlichkeit", a. a. O., S. 609; vgl. dazu besonders bereits Schoch/Wieland, a. a. O., S. 176, 177 ff). Dieser bundesstaatlichen Vorgabe des Art. 28 Abs. 2 GG genügt Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf indessen.
Mit dem Nieders. Staatsgerichtshof (DVBl 1998, 185 [186]) und dem Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 25.3.1998 - BVerwG 8 C 11.97 -, BVerwGE 106, 280 [286]) ist zwar davon auszugehen, dass es die finanzielle Eigenverantwortlichkeit verlangt, über ausreichende Finanzmittel zu verfügen, welche es ermöglichen, die kommunalen Aufgaben zu erfüllen. Dies bedeutet aber nicht auch, dass eine "Mindestausstattung" vom Land absolut, ohne jede Rücksicht auf seine eigenen Aufgaben zu gewähren ist (vgl. insoweit bereits die Einschränkung bei NdsStGH, DVBl 1998, 185 [186/187]).
2.2.1.2.2-->Das Land kann Kürzungen im Ansatz damit rechtfertigen, der bisherige Standard an Zuweisungen über den Finanzausgleich könne nicht mehr gehalten werden, weil keine ausreichende Leistungsfähigkeit des Landes (mehr) bestehe. Dies gilt unabhängig davon, ob eine im Übrigen verfassungsgemäße Kürzung auch Auswirkungen auf "Kernbereichsaufgaben" haben könnte.
Das folgt trotz der Selbstverwaltungsgarantie für einen eigenen Wirkungskreis (Art. 28 Abs. 2 GG) aus der bundesstaatlichen Gliederung in Bund und Länder (Art. 30 GG), der auch für die bundesstaatliche Finanzverfassung nicht durchbrochen wird (Art. 106 Abs. 9 GG). Soweit Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG eine Finanzgarantie für Selbstverwaltungskörperschaften enthält, beeinflusst diese die Regelungen über die Kommunalfinanzen nicht dahin, dass die Länder verpflichtet wären, zunächst einmal für eine umfassende Finanzausstattung der Kommunen zu sorgen und notfalls ihre eigenen Aufgaben zu vernachlässigen. Verlangt aber das Grundgesetz nicht, die Kommunen mit Vorrang zu behandeln, und sieht es sie gerade auch bei der Finanzverfassung als Teil der Länder an, dann würde eine aus Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG hergeleitete Verpflichtung, den Kommunen eine allein an deren Aufgaben orientierte Ausstattung zu sichern, entweder den Ländern - bei Wahrung ihrer eigenen Aufgabengarantie (Art. 30 GG) - etwas Unmögliches abfordern oder doch ihnen wenigstens abverlangen, ihre Befugnisse aus Art. 30 GG zurückzunehmen.
Mit Rücksicht auf die bundesstaatliche Ordnung wird denn auch überwiegend die Leistungsfähigkeit des Landes als Grenze der Finanzierungsverpflichtung angesehen (vgl. etwa: NdsStGH, Beschl. v. 15.8.1995 - StGH 2,3,6-10/93 -, DVBl 1995, 1175 [1177]; NdsStGH, DVBl 1998, 185 [186]; VfGH NW, Urt. v. 16.12.1988 - 9/87 -, OVGE 40, 300 [303]; BayVfGH, Entschdg. v. 27.2.1997 - StGH 2,3,6-10/93 -, BayVBl 1997, 303 [304]; Entschdg. v. 12.1.1998 - Vf. 24-VII-94 -, BayVBl 1998, 207/237 [237]; StGH BW, Urt. v. 10.5.1999 - GR 2/97 -, UrtAbdr, S. 37; kritisch, jedenfalls gegenüber einem umfassenden Landesvorbehalt: Henneke, DÖV 1998, 330 [331]).
Soweit das Bundesverwaltungsgericht die Grundlagen aufgabenadäquater Finanzausstattung beschreibt (BVerwGE 106, 280 [286]), die Inhalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG sind, handelt es sich um einen Bestand, in welchen der Landesgesetzgeber nicht "eingreifen" darf (BVerwG, a. a. O.). Dass dieser "Mindeststandard" normalerweise zu gewähren ist, schließt aber den besonderen "Vorbehalt der Landesfinanzen" nicht aus, weil die Kommunen Teil des Landes sind, dem sie angehören.
Die Grenze eigener Leistungsfähigkeit gestattet es dem Landesgesetzgeber, wie sich selbst in den Grenzen des Art. 99 Abs. 2, 3 S. 1 LSA-Verf auch den Kommunen in den Grenzen des § 65 LSA-LKO und § 100 Abs. 2 LSA-GO eine Verschuldung zuzumuten.
Andererseits zwingt sowohl die Selbstverwaltungsgarantie für Sachsen-Anhalt (Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf) als auch vor allem die Vorgabe durch Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG zu einer einschränkenden Auslegung des Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf insoweit, als das Land nicht völlig frei darin sein kann, in welchem Umfang es seinen eigenen staatlichen Aufgaben Gewicht auf Kosten der Kommunen beimisst, sondern es hat von einer Gleichwertigkeit und Gleichgewichtigkeit staatlicher und kommunaler Aufgaben auszugehen. Durch diesen Grundsatz ist der Gestaltungsraum des Landesgesetzgebers begrenzt (ebenso bereits für das dortige Landesrecht: NdsStGH, DVBl 1998, 185 [187]; vgl. ferner bes.: Schoch/Wieland, a. a. O., S. 180; Henneke, DÖV 1998, 330 [334, 335]; Mückl, a. a. O., S. 72).
Der Gesetzgeber hat zu berücksichtigen, dass die Finanzierungsgarantie des Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf die Kommunen in den Stand setzen soll, eigenverantwortlich ihre Aufgaben zu bestimmen und zu erfüllen. Das setzt im Grundsatz voraus, dass die Kommunen in der Lage sein sollen, gerade auch freiwillige Aufgaben zu übernehmen (Wendt, "Verfassungsstaatlichkeit", a. a. O., S. 609; Mückl, a. a. O., S. 71). Die durch Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf vorausgesetzte Gleichwertigkeit wird nicht erst missachtet, wenn der Landesgesetzgeber die Grenze der "Erdrosselung" kommunaler Selbstverwaltung noch nicht überschritten hat (so zu Recht Wendt, a. a. O., S. 609), sondern bereits dann, wenn Aufgaben des Landes ohne sachlichen Grund höher bewertet worden sind. Nur in diesem Rahmen hat der Landesgesetzgeber die Möglichkeit einer autonomen Bewertung.
Da Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf nicht nur durch Zuweisungen von Finanzmitteln genügt wird, sondern auch durch gesetzgeberische Regelungen, welche die Kommunen in den Stand setzen, eigene Einnahmen zu erzielen, darf der Landesgesetzgeber auch in Rechnung stellen, wie weit solche Möglichkeiten ausgeschöpft worden sind oder werden können.
2.2.1.2.3-->Der Landesgesetzgeber war durch die Verfassung grundsätzlich nicht gehindert, Kürzungen vorzunehmen, die sich auch auf die Zuweisungen an die Landkreise auswirken.
Obwohl die sog. "Bestandsgarantie" des Jahres 1995 (§ 29 LSA-FAG 1995) vor allem als Mittel der Planungssicherheit für die Kommunen verstanden worden war (Landkreistag, Schreiben vom 1.11.1996 an Ausschuss für Inneres, S. 1; vgl. auch Städte- und Gemeindebund Sachsen-Anhalt, Schreiben vom 22.10.1996, S. 6, 8), war sie von Verfassungs wegen nicht geboten; auch verlangten verfassungsrechtliche Grundsätze des Vertrauensschutzes nicht, sie zu erhalten. Es handelte sich vielmehr um einen politisch erzielten Kompromiss, der rechtlich zur vollen Verfügung des Landesgesetzgebers gestanden hat.
Die Auflösung der "Bestandsgarantie" erscheint nicht als "willkürlich", weil sie in der 2. Lesung des Haushaltsbegleitgesetzes 1997 vom 12.12.1996 mit mangelnder finanzieller Leistungsfähigkeit des Landes infolge steigender Ausgaben und einer nicht erfüllten Einnahmeerwartung gerechtfertigt worden ist (Berichterstatter des Ausschusses für Inneres, Abg. Dr. Kupfer [CDU], LT-StenBer 2/52, TOP 1, S. 3858; vgl. dazu auch die Beiträge des Finanzministers [Schaefer, SPD], in der 2. Lesung [a. a. O., S. 3862] sowie bereits in der 1. Lesung des Gesetzentwurfs [vom 19.9.1996, LT-StenBer 2/44, TOP 2, S. 3396 ff). Dass die Einnahmen Ende 1996 gegenüber 1995 tatsächlich erheblich gesunken waren, wurde im parlamentarischen Verfahren und in diesem Prozess nicht angezweifelt.
Es ist auch nicht erkennbar, dass entweder überhaupt keine Abwägung stattgefunden hat oder dass dabei die verfassungsrechtliche Stellung der Kommunen im Verhältnis zum Land verkannt worden ist. Die Tätigkeit insbesondere des Ausschusses für Inneres belegt vielmehr, dass die ursprünglichen Vorstellungen der Landesregierung, deutlicher zu kürzen, aufgefangen worden sind und zu einem Kompromiss zwischen den Interessen des Landes und denen der Kommunen geführt hat (vgl. Berichterstatter in der 2. Lesung [a. a. O., S. 3858]).
Auch wenn die Kommunen das Land wiederholt gemahnt haben, stärker zu sparen, und zwar insbesondere bei dessen Personalkosten (Schreiben beider Kommunalverbände, a. a. O.), belegt dies noch keine verfassungswidrige Vernachlässigung der Kommunalbelange durch den Landesgesetzgeber; denn die Einsparmöglichkeiten sind vom Landtag deutlich in die Abwägung eingestellt worden (vgl. 1. Lesung des Haushaltsbegleitgesetzes: Abg. Dr. Bergner [CDU], LT-StenBer. 2/44, S. 3403 ff; Dr. Fikentscher [SPD], a. a. O., S. 3410 ff, Dr. Sitte [PDS], a. a. O., 3415 ff; Tschiche [Bündnis90/Grüne], a. a. O., S. 3419 f, Ministerpräsident [Dr. Höppner, SPD], a. a. O., S. 3421 ff; vgl. auch 2. Lesung: Finanzminister [Schaefer, SPD], LT-StenBer. 2/52, S. 3862 ff, 3867; Abg. Dr. Bergner [CDU], a. a. O., S. 3867 ff, 3889, Dr. Sitte [PDS], a. a. O., S. 3873 ff, 3876; Leppinger [SPD], a. a. O., S. 3880 f).
Der Landesgesetzgeber durfte ferner in Rechnung stellen, in welchem Umfang einerseits das Land und andererseits die Kommunen verschuldet sind. Die Grenze seiner Gestaltungsbefugnis ist erst überschritten, wenn das Land erkennbar keinen Sparwillen zeigt. Dann würde eine darauf beruhende Verschuldung nicht mehr zur Rechtfertigung für Einschnitte bei den Kommunen taugen können; denn in einem solchen Fall müsste die Gleichgewichtigkeit der Landes- und Kommunalinteressen als gestört angesehen werden.
Die Berechnungen des Beschwerdeführers mögen zwar belegen, dass seine gegenwärtigen Einnahmen (einschließlich der Zuwendungen aus dem Landeshaushalt) nicht ausreichen, um alle Pflichtausgaben abzudecken und hinreichend Möglichkeiten für freiwillige Aufgaben zu belassen; daraus lässt sich aber keine "landesweit" gleiche Situation begründen. Außerdem muss der Beschwerdeführer die ihm gesetzlich zustehenden Möglichkeiten (vgl. § 16 LSA-FAG: Kreisumlage) ausschöpfen, die Teil der Mittel des Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf sind, um für eine hinreichende Ausstattung zu sorgen; und er muss wie das Land im Übrigen eine Verschuldung in Kauf nehmen, weil die finanzielle Ausstattung unter dem Vorbehalt der Leistungsfähigkeit des Landes insgesamt steht.
Die vom Staatsgerichtshof Baden-Württemberg offen gelassene Frage, ob es auf die Verhältnisse gerade des Beschwerdeführers oder aller Landkreise ankommt (StGH BW, Urt. v. 10.5.1999 - GR 2/97 -, UrtAbdr., S. 35), ist jedenfalls für Sachsen-Anhalt abstrakt-generell zu beantworten (ebenso, für Nordrhein-Westfalen: VfGH NW, Urt. v. 1.12.1998 - VerfGH 5/97 -, DÖV 1999, 300 [301]): Maßgeblich ist die Lage bei der Gruppe, welcher der Beschwerdeführer angehört. Das folgt nicht nur daraus, dass der Finanzausgleich durch Gesetz, also eine über den Einzelfall hinausreichende Regelung, zu leisten ist, sondern ergibt sich zudem aus dem Inhalt sowohl des ursprünglichen Finanzausgleichsgesetzes 1995 als auch seiner Änderungen 1997. Die Zuweisungen aus der Finanzausgleichsmasse sind am "normalen Bedarf" orientiert. Das belegt die Ausnahmeregelung des § 12 LSA-FAG 1997; sie sieht Bedarfszuweisungen aus Anlass besonderer Belastungen oder Härten vor (Absatz 1) und hebt ausdrücklich den Sonderfall hervor, dass eine einzelne Kommune unabweisbare Ausgabeverpflichtungen nicht mehr erfüllen kann (Absatz 4).
2.2.2-->Die Verfassungsmäßigkeit des (vertikalen [Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf] und horizontalen [Art. 88 Abs. 2 LSA-Verf]) Finanzausgleichs ist nicht davon abhängig, dass das Finanzausgleichsgesetz Verfahrensregelungen enthält oder dass außerhalb des Finanzausgleichsgesetzes ein "Verfahrensgesetz" geschaffen worden ist. Die gegenteilige, vom Staatsgerichtshof Baden-Württemberg für das dortige Landesrecht vertretene Auffassung (StGH BW, Urt. v. 10.5.1999 - GR 2/97 -, UrtAbdr., S. 38 ff) lässt sich auch in Ansehung der vom Gericht in Bezug genommenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Ausstrahlung von Grundrechten auf das jeweilige Verfahren (BVerfG, Beschl. v. 20.12.1979 - 1 BvR 385/77 -, BVerfGE 53, 30 ff; Beschl. v. 8.2.1983 - 1 BvL 20/81 -, BVerfGE 63, 131 ff; Urt. v. 15.12.1983 - 1 BvR 209,269,362,420,440,484/83 -, BVerfGE 65, 1 ff; Beschl. v. 17.4.1991 - 1 BvR 419/81, 213/83 -, BVerfGE 84, 34 ff; insbes.: BVerfG, Urt. v. 22.2.1994 - 1 BvL 30/88 -, BVerfGE 90, 60 ff) für Sachsen-Anhalt weder aus der Verfassung selbst noch aus allgemeinen Grundsätzen herleiten.
Die Landesverfassung enthält für die Finanzgarantien des Art. 88 Abs. 1, 2 LSA-Verf ebenso wenig wie bei Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf (vgl. dazu bereits oben Nr. 2.1.1.2 der Entscheidungsgründe) einen ausdrücklichen Verfahrensvorbehalt. Allein für Gebietsänderungen legt Art. 90 LSA-Verf als materielle Grenze das "Gemeinwohl" (Satz 1) fest und setzt formell auch eine "Anhörung" voraus (Satz 2). Mit diesen beiden Vorbehalten will das Landesverfassungsrecht den Vorgaben des Art. 28 Abs. 2 GG genügen (vgl. zu "Gemeinwohl" und "Anhörung": BVerfG, Beschl. v. 27.11.1978 - 2 BvR 165/75 -, BVerfGE 50, 50 [50 f]). Die sachliche wie die formelle Voraussetzung für Gebietsänderungen hat das Bundesverfassungsgericht dem Kernbereich zugeordnet und dem historischen Bestand der kommunalen Selbstverwaltung zugerechnet (BVerfGE 50, 50 [50]); es hat die Grenzen zugleich als durch das Rechtsstaatsprinzip vorgegeben angesehen (BVerfGE 50, 50 [51]). Deshalb hat das Landesverfassungsgericht bereits früher erwogen, ob Art. 90 LSA-Verf eigenständige Regelungen enthält oder nicht nur klarstellt, was eigentlich bereits zum Wesen der Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf gehört (vgl. etwa bei: LVerfGE 2, 227 [246]). Jedenfalls ist nicht einmal bei einem Gesetzesvorbehalt wie dem des Art. 90 Satz 2 LSA-Verf ein besonderes "Verfahrensgesetz" verlangt, wenn nur die Anhörung selbst durchgeführt worden ist (LVerfGE 2, 227 [251 ff]).
Ähnliche Vorgaben wie für die Anhörung bei Gebietsreformen (dazu BVerfGE 50, 50 f) hat das Bundesverfassungsgericht für den kommunalen Finanzausgleich nicht gemacht. Sie ließen sich auch schwerlich in gleicher Weise historisch als Bestand feststellen und deshalb dem Kernbereich der Selbstverwaltung i. S. des Art. 28 Abs. 2 GG oder hier des Art. 2 Abs. 3 LSA-Verf zurechnen. Eher im Gegenteil hat das Bundesverfassungsgericht gerade aus Anlass eines (Bund-Länder-)Finanzausgleichs den Bundesgesetzgeber für autonom gehalten, sein Verfahren zu bestimmen und ihm insbesondere keinen Begründungszwang auferlegt (BVerfGE 86, 148 [212, 241], unter Hinweis auf BVerfG, Urt. v. 24.6.1986 - 2 BvF 1,5,6/83, 1/84, 1,2/85 -, BVerfGE 72, 330 [396 f]), sondern lediglich das gefundene Ergebnis überprüft; dabei hat das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich festgestellt, aus materiell-rechtlichen Bindungen des Finanzausgleichsgesetzgebers könnten keine verfahrensrechtlichen Erfordernisse abgeleitet werden, sondern es komme allein darauf an, ob die gesetzgeberische Entscheidung im Ergebnis den materiellen Anforderungen genüge (BVerfGE 86, 148 [212], zum Länderfinanzausgleich II).
Selbst wenn unterstellt würde, alle oder jedenfalls einzelne Grundrechte der Landesverfassung (Art. 3 Abs. 1; 4 ff LSA-Verf) hätten über ihre klassische "Abwehr-"Bedeutung hinaus einen "objektiv-rechtlichen" Gehalt, der den Staat verpflichtete, "sich schützend und fördernd vor die darin genannten Rechtsgüter zu stellen" (BVerfGE 53, 30 [57] zu Art. 2 Abs. 2 GG im Fall "Mühlheim-Kärlich"; vgl. auch Minderheitsvotum Simon/Heußner - insoweit nicht abweichend - bei BVerfGE 53, 69 [71 ff]), könnte dieser Gesichtspunkt nicht ohne Weiteres auf das Verhältnis zwischen Land und Kommunen übertragen werden. Der Staatsgerichtshof Baden-Württemberg begnügt sich damit, festzustellen, die vom Bundesverfassungsgericht für die Grundrechte entwickelten Grundsätze müssten auch für die institutionelle Garantie der kommunalen Selbstverwaltung gelten (StGH BW, a. a. O., S. 44 f). Sein weiterer Gesichtspunkt, nachträglicher verfassungsrechtlicher Schutz könne nicht gewährt werden und müsse deshalb "in den Prozess der Entscheidungsfindung vor[..]verlager[t]" werden (StGH BW, a. a. O., S. 45), kann jedenfalls nicht mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts begründet werden; denn dieses hatte sich mit einer reinen "Ergebniskontrolle" begnügt (BVerfGE 86, 148 [212]), obgleich es einzelne Bestimmungen der Finanzausgleichsregelung nur für unwirksam und nicht für nichtig gehalten sowie ausdrücklich bemerkt hatte, dies geschehe vor allem deshalb, weil die bereits abgeschlossenen Haushaltsperioden nicht mehr rückabgewickelt werden sollten (BVerfGE 86, 148 [279]).
Auch die einzelnen Fälle, welche der Staatsgerichtshof Baden-Württemberg für seine Auffassung in Anspruch nimmt, hält das Landesverfassungsgericht weder für eine "Vorgabe" des Bundesverfassungsrechts, noch lassen sie seiner Auffassung nach für Sachsen-Anhalt das gleiche Ergebnis zu wie für Baden-Württemberg:
Im atomrechtlichen Verfahren (BVerfGE 53, 30 ff) ging es letztlich um eine Ausweitung des Rechtsschutzes. Das Gericht hatte im Atomverfahrensrecht bereits Regelungen vorgefunden, für die nur streitig war, ob sie mit der damals herrschenden Auffassung lediglich (objektiv) als Verfahrenssicherung verstanden werden oder ob sie auch (subjektiv) die Rechte der Beteiligten schützen sollten; allein in diesem Zusammenhang (Umfang rechtlicher Rügemöglichkeiten) finden sich die zitierten Ausführungen zum Einfluss der Grundrechte auf das Verfahren (BVerfGE 53, 30 [65]). Das wird besonders deutlich bei der abweichenden Meinung, die im Ansatz der Senatsansicht folgt, aber schon für den vorläufigen Rechtsschutz die Effektivität der Verfahrensregeln stärker betont sehen wollte (BVerfGE 53, 69 [79, 82]).
Das Verfahren über eine presserechtliche Gegendarstellung (BVerfGE 63, 131 ff) betraf eine Abwägungsentscheidung in der Sache. An der zitierten Stelle (BVerfGE 63, 131 [143]) befasst sich der (1.) Senat unter Bezugnahme auf die atomrechtliche Entscheidung zu "Mühlheim-Kärlich" mit vorhandenem Presse(verfahrens)recht und prüft es und seine Durchsetzbarkeit aus der Sicht des "Verletzten" sowohl am Maßstab einerseits des Persönlichkeitsrechts (Art. 2 Abs. 1; 1 Abs. 1 GG) als auch andererseits des als konkurrierend verstandenen Presserechts (Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG).
Im Datenschutzurteil (BVerfGE 65, 1 ff) forderte der (1.) Senat an der zitierten Stelle (BVerfGE 65, 1 [44]) deshalb eine (nicht vollständig vorhandene) gesetzliche Regelung, weil ein Eingriff in die zuvor definierte "informationelle Selbstbestimmung" nur durch Gesetz möglich sei. Es handelt sich in Wahrheit um die "materielle" gesetzliche Konkretisierung dessen, was dem Individuum wegen seiner Gemeinschaftsbezogenheit zugemutet werden darf.
Ähnlich wie eben beim "Volkszählungsgesetz" handelte es sich auch beim Prüfungsfall (BVerfGE 84, 34 ff) eher um eine materielle Frage. Zur Beurteilung stand nämlich, wie weit es mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) vereinbar ist, Hürden aufzubauen, gegen die nicht in vollem Umfang "effektiver Rechtsschutz" gewährleistet war. An der zitierten Stelle (BVerfGE 84, 34 [45 f]) beruft sich das Bundesverfassungsgericht zwar auf den Umfang des Grundrechtsschutzes und dessen Bedeutung auch für Verfahrensregelungen, macht aber deutlich, dass es den Beschwerdeführern nicht um das eigentliche Verfahren ging, sondern um die Leistungsbewertung (BVerfGE 84, 34 [46]) und damit um die Frage, ob sie in ihrem Berufsweg durch eine "schlechte Bewertung" in der Sache Nachteile erleiden.
In dem noch am ehesten vergleichbaren Fall des Rundfunkstaatsvertrags (BVerfGE 90, 60 ff) schließlich ging es dem (1.) Senat darum, mehrere verschiedenartige Interessenlagen auszugleichen und dabei vor allem die Einflussnahme des Staates auf den Rundfunk zu begrenzen: Er wollte vermeiden, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk in seiner Konkurrenzsituation, in welcher seine Werbeeinnahmen sanken und seine Ausgaben stiegen (vgl. BVerfGE 90, 60 [101]), bei den Gebühreneinnahmen in eine "sachwidrige" Abhängigkeit vom Staat geriet; die Gefahr sah der Senat darin, dass der Staat, der zwar Vorgaben über die Rundfunkgesetzgebung machen darf, auch die Gebührenfestsetzung zum Anlass nehmen könnte, "Rundfunkpolitik" zu betreiben, ohne dass man das der Gebühr später ansehen werde (vgl. BVerfGE 90, 60 [94 f]). Andererseits wollte der Senat auch den Rundfunkteilnehmer vor überhöhten Gebühren schützen (vgl. BVerfGE 90, 60 [102 f]). Um diese unterschiedlichen Interessen zum Ausgleich zu bringen, hielt es das Bundesverfassungsgericht für notwendig, ein Verfahren zu verlangen, das einerseits der Finanzbedarfsschätzung der Anstalten größere Bedeutung beimisst, den Staat auf Neutralität verpflichtet und die Kontrolle über die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit als rein fachliche Prüfung ausgestaltet.
Die vom Staatsgerichtshof Baden-Württemberg zitierten Einzelpassagen (BVerfGE 90, 60 [95, 96, 102]) müssen in diesen Gesamtzusammenhang gestellt werden. Vergleichbar ist dann allein, dass das Bundesverfassungsgericht im Rundfunkrecht ein Spannungsverhältnis von Programmfreiheit der Rundfunkanstalten und finanzieller Gewährleistungspflicht des Staates (BVerfGE 90, 60 [99]) beschrieben hat, das Ähnlichkeiten mit kommunaler Autonomie und Finanzierungspflicht des Staates bei Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf hat; unvergleichbar ist aber der Hintergrund im Übrigen. Eine "Interessen-Pluralität" wie diejenige zwischen öffentlich-rechtlichem Rundfunk (Art. 5 Abs. 1 GG) und privaten Anbietern (Art. 5 Abs. 1; 12 Abs. 1; 14 Abs. 1 GG) einerseits, dem Verbraucher (Art. 2 Abs. 1; 20 Abs. 3 GG) und dem Staat andererseits liegt bei den Finanzausgleichsfragen nicht vor; hier geht es - in einem "eindimensionalen" Verhältnis - allein darum, dass die Kommunen vom Land in den Stand gesetzt werden, ihre Aufgaben i. S. des Art. 88 Abs. 1 GG "angemessen" erfüllen zu können.
Die Unvergleichbarkeit der zitierten, vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Einzelfälle mit dem kommunalen Finanzausgleich, wie er für Sachsen-Anhalt durch einerseits Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf und andererseits Art. 88 Abs. 1, 2 LSA-Verf geregelt ist, lässt keinen "allgemeinen Grundsatz" zu, der gebieten könnte, es bedürfe zur Ausfüllung des materiellen Verfassungsrechts eines vom Landesgesetzgeber zu erlassenden "Verfahrensgesetzes". Dessen Fehlen müsste zudem selbst dann zur Verfassungswidrigkeit des Finanzausgleichs führen, wenn die Kommunen in der Sache ausreichend mit Zuwendungen versehen worden sind und die Verfassung "materiell" gar nicht verletzt ist.
Das Landesverfassungsgericht teilt zudem den Ansatz nicht, jegliche Kontrollentscheidung greife unzulässigerweise in einen weiteren Gestaltungsraum des Landesgesetzgebers oder sogar in die Autonomie der Kommunen ein (StGH BW, a. a. O., S. 39); denn ein "Gestaltungsspielraum" kann nur bestehen, soweit die Verfassung ihn dem Gesetzgeber einräumt, nicht aber über durch die Verfassung ("materiell") gezogene Grenzen hinaus. Auf die Grenzen zu achten und bei Grenzüberschreitungen einzugreifen, ist Pflicht des Verfassungsgerichts. Der Gestaltungsraum ist außer durch die allgemeinen Grundsätze (vgl. bereits oben bei Nr. 2.1.1.2 der Entscheidungsgründe) bei Art. 87 Abs. 3 LSA-Verf dadurch begrenzt, dass eine Kostendeckungsregelung gesondert durch Gesetz zu treffen und dabei die "Interessenquote" zu bestimmen ist, sowie bei Art. 88 Abs. 1 LSA-Verf vor allem dadurch, dass die Gleichwertigkeit der Landes- und der Kommunalaufgaben beachtet werden muss.
Selbst wenn es ein "Verfahrensgesetz" gäbe, müsste dies - wollte es der Verfassung genügen - die Entscheidungskompetenz dem Landesgesetzgeber überlassen; außerdem könnte es die anschließende verfassungsrechtliche Kontrolle keinesfalls ersetzen. Zudem ist nicht ersichtlich, dass bei der Vorbereitung des Gesetzesbeschlusses etwa die Behörden der Kommunalaufsicht (vgl. StGH BW, a. a. O., S. 46), die der Regierung verantwortlich sind, größere Unabhängigkeit besitzen und deshalb walten lassen können, als die Mitglieder eines Landtagsausschusses.
Soweit der Beschwerdeführer mit der Verfassungsbeschwerde durchdringt, werden seine Kosten erstattet; diesen Anteil bewertet das Gericht mit einem Viertel.

References: § 41
 § 3
 § 4
 § 7
 § 11
 § 13
 § 15
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 § 11
 § 12
 Art. 87
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 Art. 88
 Art. 1
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 § 7
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 § 11
 § 29
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 Art. 75
 Art. 93
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 § 48
 § 51
 § 49
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 Art. 75
 Art. 100
 § 33
 § 60
 § 33
 § 93
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Art. 77
 Art. 56
 Art. 68
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 Art. 6
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 Art. 106
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 Art. 30
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 § 65
 § 100
 Art. 28
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 Art. 2
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 Art. 88
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 Art. 87
 Art. 88
 Art. 87
 Art. 88