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﻿ Sentencia 2005-00167 de junio 2 de 2011
SENTENCIA 2005-00167 DE 02 DE JUNIO DE 2011
CONTENIDO:ZONAS COMPATIBLES CON LA MINERÍA DE LA SABANA DE BOGOTÁ. CORRESPONDE AL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL DETERMINAR EN LA SABANA DE BOGOTÁ LAS ZONAS EN LAS CUALES EXISTE COMPATIBILIDAD CON LAS EXPLOTACIONES MINERAS DE ACUERDO CON LO SEÑALADO EN EL ARTÍCULO 61 DE LA LEY 99 DE 1993, NORMA QUE NO HA SIDO DEROGADA NI RESULTA CONTRARIA A LO DISPUESTO EN EL CÓDIGO DE MINAS Y CON FUNDAMENTO EN LA CUAL SE EXPIDIÓ LA RESOLUCIÓN NÚMERO 222 DE 1994 Y SUS MODIFICATORIASLA SABANA DE BOGOTÁ ES UN ECOSISTEMA DE IMPORTANCIA ECOLÓGICA NACIONAL QUE CUENTA CON UNA NORMA ESPECIAL PARA SU MANEJO, Y LA REGLAMENTACIÓN QUE EXPIDA ESTE MINISTERIO A PARTIR DE LO ALLÍ EXPUESTO.
TEMAS ESPECÍFICOS:MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE, PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN, ACTIVIDAD MINERA, RECUPERACIÓN AMBIENTAL
Sentencia 2005-00167 de junio 2 de 2011
Rad.: 11001-03-24-000-2005-00167-01
Actor: Laura Andrea Guillem Gloria
Pretende la actora que se declare la nulidad de la Resolución 1197 de 13 de octubre de 2004, por medio de la cual se establecen las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcillas en la Sabana de Bogotá, se sustituye la Resolución 0813 de 14 de julio de 2004 y se adoptan otras disposiciones, expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
El texto de dicha Resolución, es el siguiente:
por la cual se establecen las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcillas en la Sabana de Bogotá, se sustituye la Resolución 0813 del 14 de julio de 2004 y se adoptan otras determinaciones.
Que el artículo 333 de la Carta Política dispone que la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley. Igualmente consagra que la ley delimitará el alcance de las actividades antes citadas, cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación;
Que asimismo, el inciso 18 de la Ley 99 de 1993, señala como función de este ministerio reservar, alinderar y sus traer las reservas forestales nacionales y reglamentar su uso y funcionamiento;
Que en ese sentido el numeral 2º del artículo 52 ibídem señala que la ejecución de proyectos de gran minería requerirán licencia ambiental, la cual debe ser otorgada por este ministerio;
Que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, el Ministerio del Medio Ambiente mediante la Resolución 0222 del 3 de agosto de 1994 determinó las zonas compatibles en la Sabana de Bogotá con las actividades mineras de prospección, exploración, explotación y beneficio realizado con respecto a los materiales de construcción, en especial canteras, areneras, gravilleras, ladrilleras, chircales y receberas;
Que en ese sentido, es importante señalar que mediante el artículo 9º de la Resolución 0222 de 1994, se dispuso que: “Los municipios de la cuenca alta del río Bogotá y el Distrito Capital, de acuerdo con lo establecido en el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 expedirán la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de la presente resolución”;
Que asimismo, en el artículo 10 ibídem se estableció que: “No se permitirá el establecimiento de nuevas explotaciones mineras en la Sabana de Bogotá, fuera de las zonas delimitadas en el artículo 5º (sic) de la presente resolución”;
b) .las directrices y normas expedidas por las autoridades ambientales para la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica;
Que mediante las resoluciones 249 de 1994, 1277 de 1996 y 0803 de 1999 el Ministerio del Medio Ambiente modificó la Resolución 0222 del 3 de agosto de 1994, especialmente en lo relacionado con los planes de manejo, restauración y recuperación ambiental y los plazos allí señalados;
Que a través de la Resolución 1277 del 26 de noviembre de 1996, con respecto al artículo 7º de la Resolución 0222 de 1994 se señaló lo siguiente:
Que a su vez, en el artículo 5º de la Resolución 803 del 24 de septiembre de 1999 se estableció: “Ordenar la elaboración de un nuevo estudio técnico que revise y redefina las zonas compatibles con la actividad minera para materiales de construcción en la Sabana de Bogotá, establecidas en la Resolución 0222 del 3 de agosto de 1994”;
Que en cumplimiento de lo anterior, se celebró el Convenio Interadministrativo 113 de 1997, entre el Ministerio del Medio Ambiente y Fonade y el contrato de Consultoría 990531 de 1999, suscrito entre Fonade y Prospectos y Estrategias de Desarrollo, Prodea Ltda., cuyo objeto fue la elaboración del estudio a que se refiere el artículo 5º de la Resolución 0803 de 1999;
Que asimismo, es importante tener en cuenta que el artículo 11 de la Ley 685 de 2001 —Código de Minas—, señala que “Para todos los efectos legales se consideran materiales de construcción, los productos pétreos explotados en minas y canteras usados (sic), generalmente, en la industria de la construcción como agregados en la fabricación de piezas de concreto, morteros, pavimentos, obras de tierra y otros productos similares. También, para los mismos efectos, son materiales de construcción, los materiales de arrastre tales como arenas, gravas y las piedras yacentes en el cauce y orillas de las corrientes de agua, vegas de inundación y otros terrenos aluviales;
Que asimismo, mediante la Resolución 0769 del 5 de agosto de 2002 este ministerio dictó una serie de disposiciones para contribuir a la protección, conservación y sostenibilidad de los páramos. Lo anterior con fundamento en el Decreto-Ley 2811 de 1974, Parte VII, título I, capítulos del I al II, que establece y desarrolla los aspectos referidos a los principios generales, las facultades de administración y del uso y conservación del suelo agrícola, concordante con lo consagrado en el numeral 4º del artículo 1º, y numeral 2º del artículo 5º de la Ley 99 de 1993;
Que el ámbito de aplicación de dicho acto administrativo cobija en la cordillera central, donde se encuentra ubicada la Sabana de Bogotá, áreas “desde aproximadamente los 3.000 msnm” y de igual manera dentro de las medidas de protección, conservación, manejo sostenible y restauración de los páramos, se ordenó que las autoridades ambientales regionales elaborarán un estudio sobre el estado actual de los páramos de su jurisdicción y elaborarán e implementarán planes de manejo ambiental para dichos ecosistemas y finalmente se dispuso que en “consideración a las especiales características de los páramos y sus ecosistemas adyacentes, todo proyecto, obra o actividad que se pretenda realizar en los páramos, deberá desarrollarse atendiendo los criterios de zonificación y ordenación ambiental que se definan en el plan de manejo y las estrategias, modelos y alternativas de manejo sostenible que se prevean en el mismo, o según los permitidos por la categoría de manejo bajo la cual se haya declarado”;
Que de acuerdo con lo anteriormente expuesto, y conforme a lo señalado en el artículo 5º de la Resolución 0803 de 1999, las direcciones de desarrollo sectorial sostenible, desarrollo territorial, ecosistemas y el grupo de licencias, trámites y permisos de este ministerio, emitieron concepto (memorando número 2200-3-46828 del 30 de junio de 2004), en relación con las zonas compatibles con la minería en la Sabana de Bogotá;
Que con fundamento en lo anterior, este ministerio mediante la Resolución 0813 del 14 de julio de 2004 procedió a redefinir y a establecer las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y con la minería de arcillas en la Sabana de Bogotá y con base en dicha zonificación, determinó las acciones y actividades a seguir por parte de las autoridades ambientales competentes.
Que con el objeto de dar claridad y precisión a los fundamentos constitucionales y legales con los que cuenta el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para determinar las zonas compatibles con la minería en la Sabana de Bogotá, así como el alcance de dicha norma, su obligatoriedad, y para dar claridad a aspectos tales como los criterios ambientales aquí señalados, la validez de la Resolución Ejecutiva 076 de 1977 del Ministerio de Agricultura, el derecho a la libre empresa, los derechos adquiridos y demás aspectos que se relacionan con el tema que nos ocupa, este despacho procederá citar una serie de jurisprudencias y conceptos de las Altas Cortes del país sobre la materia, donde se brinda total claridad sobre dichos asuntos.
“Es el caso del artículo 61 de la Ley 99 de 1993, a través del cual el legislador, en desarrollo de las competencias que le atribuyó el Constituyente, y especialmente del principio consagrado en el artículo 8º de la C.P., declaró a la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal. Tal determinación presupone una decisión de carácter técnico, que implica que el legislador, con plena capacidad para hacerlo, reconoce esos recursos como esenciales para la conservación y preservación del ecosistema nacional, y que en consecuencia, asume su protección y preservación, como asunto de su directa competencia, pues es su responsabilidad salvaguardar un patrimonio que es de la Nación, sin que ello signifique que pueda despojar a los respectivos municipios de la facultad que el Constituyente les otorgó, en materia de reglamentación sobre esas materias.
Así, al producir normas sobre la materia, el legislador deberá hacerlo de manera tal que sus disposiciones contribuyan a la protección de la diversidad e integridad del medio ambiente, y a garantizar la conservación de áreas de especial importancia ecológica, tal como lo ordena el artículo 79 de la C.P.; de igual manera, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 superior, el Estado deberá sentar, en las respectivas normas legales, las bases que le permitan planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar la realización de procesos de desarrollo sostenible, para lo cual deberá diseñar políticas de cobertura nacional y regional, que permitan impulsar el manejo y aprovechamiento planificado de los recursos naturales, previniendo y controlando los factores de deterioro ambiental.
Es clara entonces la legitimidad que le asistía al Congreso de la República para expedir la Ley 99 de 1993, a través de la cual desarrolló, entre otros, el principio consagrado en el ya citado artículo 8º de la Constitución, y para consagrar en el artículo 61 de la misma como bienes de interés ecológico nacional, a la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos, declaración que quiso hacer efectiva con las disposiciones adoptadas en los incisos segundo y tercero del mismo artículo, que otorgan funciones específicas al Ministerio del Medio Ambiente y a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, dirigidas a garantizar la destinación que se prevé para los mismos y su conservación y preservación, sin que tales disposiciones puedan ser acusadas de interferir o anular la facultad reglamentaria de esos municipios, en materia de uso de suelos y protección del patrimonio ecológico, las cuales, dadas las características e importancia de dichos bienes sobre el ecosistema nacional, se someten a las disposiciones de la misma ley, y a la que expida el Gobierno Nacional, a través del Ministerio del Medio Ambiente, lo cual se ajusta plenamente al mandato del artículo 287 de la C.P.
Se materializa, en este precepto legal, la intervención del Estado en lo relacionado con la explotación de recursos naturales y el uso del suelo, a las que se refiere expresamente el artículo 334 superior, haciendo armónico el desarrollo del artículo 8º de la Constitución que le ordena a las personas y al Estado proteger las riquezas naturales de la Nación, con los objetivos, también a tribuidos al Estado, de garantizar e impulsar un desarrollo económico sostenido, que a tiempo que garantice el bienestar general, preserve ese patrimonio esencial conformado por las riquezas naturales y el medio ambiente. Y no podía ser de otra manera, dada la relación estrecha de dependencia que existe entre procesos de desarrollo económico, recursos naturales y medio ambiente.
Asimismo, resulta de suma importancia señalar que conforme a la Sentencia C-339 de 2002 del siete (7) de mayo de dos mil dos (2002) de la Corte Constitucional, Magistrado Ponente: Jaime Araújo Rentería mediante la cual se declaró exequible el Código de Minas, salvo algunas expresiones, entre otros aspectos sostiene:
En la Constitución de 1991 la defensa de los recursos naturales y medio ambiente sano es uno de sus principales objetivos (arts. 8º, 79 y 80 de la Constitución), comoquiera que el riesgo al cual nos enfrentamos no es propiamente el de la destrucción del planeta sino el de la vida como la conocemos. El planeta vivirá con esta o con otra biosfera dentro del pequeño paréntesis biológico que representa la vida humana en su existencia de millones de años, mientras que con nuestra estulticia sí se destruye la biosfera que ha permitido nacer y desarrollarse a nuestra especie estamos condenándonos a la pérdida de nuestra calidad de vida, la de nuestros descendientes y eventualmente a la desaparición de la especie humana.
Desde esta perspectiva la Corte ha reconocido el carácter ecológico de la Carta de 1991, el talante fundamental del derecho al medio ambiente sano y su conexidad con el derecho fundamental a la vida (art. 11 cfr. sents. T-092/93, M.P. Simón Rodríguez Rodríguez y C-671/2001, M.P. Jaime Araújo Rentería), que impone deberes correlativos al Estado y a los habitantes del territorio nacional.
Nuestra Constitución provee una combinación de obligaciones del Estado y de los ciudadanos junto a un derecho individual (arts. 8º, 95 num. 8º y 366). Es así como se advierte un enfoque que aborda la cuestión ambiental desde los puntos de vista ético, económico y jurídico: Desde el plano ético se construye un principio biocéntrico que considera al hombre como parte de la naturaleza, otorgándoles a ambos valor. Desde el plano económico, el sistema productivo ya no puede extraer recursos ni producir desechos ilimitadamente, debiendo sujetarse al interés social, al ambiente y al patrimonio cultural de la Nación; encuentra además, como límites el bien común y la dirección general a cargo del Estado (arts. 333 y 334). En el plano jurídico el derecho y el Estado no solamente deben proteger la dignidad y la libertad del hombre frente a otros hombres, sino ante la amenaza que representa la explotación y el agotamiento de los recursos naturales; para lo cual deben elaborar nuevos valores, normas, técnicas jurídicas y principios donde prime la tutela de valores colectivos frente a valores individuales (arts. 67 inc. 2º, 79, 88, 95 num. 8º).
Mientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas —quienes a su vez están legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectar lo y deben colaborar en su conservación—, por la otra se le impone al Estado los deberes correlativos de:
Nuestra alimentación proviene de la diversidad biológica, los combustibles fósiles son subproducto de ella, las fibras naturales también. El agua que tomamos y el aire que respiramos están ligados a ciclos naturales con gran dependencia en la biodiversidad, la capacidad productiva de los suelos depende de su diversidad biológica, y muchos otros servicios ambientales de los cuales depende nuestra supervivencia. Desde la perspectiva biológica, la diversidad es vital, porque brinda las posibilidades de adaptación a la población humana y a otras especies frente a variaciones en el entorno. Así mismo, la biodiversidad es el capital biológico del mundo y representa opciones críticas para su desarrollo sostenible. Ministerio del Medio Ambiente y Departamento de Planeación Nacional. Política Nacional de Biodiversidad.
Esta situación revela la conservación de la biodiversidad como un objetivo esencial para la sociedad en general, siendo responsabilidad prioritaria de todas las instituciones del Estado armonizar su protección con los objetivos de crecimiento económico y desarrollo de la actividad minera. Por sí sola la diversidad biológica representa un valor económico incalculable, si se tiene en cuenta que en Colombia se encuentra el 10% de la biodiversidad mundial, a pesar de representar únicamente el 0.7% de la superficie continental mundial (bid). Este nuevo esquema en las relaciones entre el hombre y la naturaleza, hace que el tema ambiental, aun en el campo jurídico, no pueda mirarse aislado del proceso económico o únicamente enfocado frente a un sector de la producción.
Es un hecho evidente que la industria extractiva produce una gran cantidad de desechos y desperdicios. El proceso de transformación de grandes masas de materiales para el aprovechamiento de los minerales útiles deja forzosamente materiales residuales que deterioran el entorno físico de la región en la cual se adelantan las labores afectando el paisaje y los suelos agrícolas. En los Estados Unidos de Norteamérica por lo menos 48 sitios, Superfund, (sitios de limpieza de residuos peligrosos, financiados por el gobierno federal) fueron anteriormente operaciones mineras. Resulta especialmente ilustrativo el estudio realizado por el Environmental Law Institut Mecanismos para regular el impacto ambiental de la minería en los Estado Unidos: Capítulo V del libro, Consideraciones de un régimen jurídico ambiental para la minería en Argentina. Estudio Analítico número 5. 1995. Sobre el impacto ambiental ocasionado con la extracción de minerales:
Cada vez que un mineral es extraído de la superficie o del subsuelo, un elemento estructural es removido. A menos de que sean controladas cuidadosamente, las técnicas superficiales de extracción pueden causar inestabilidad en las pendientes y erosión del suelo. En el caso de la minería del subsuelo, la capa superficial del sitio explotado puede moverse y/o hundirse en un movimiento geológico conocido como hundimiento. En la superficie, esto puede causar sumideros u hoyos. Debido al colapso del estrato y las fracturas dentro de las rocas del estrato, el agua superficial puede filtrarse a través de la cavidad de la mina y disminuir el nivel de agua freática. Los niveles de agua freática pueden además ser interrumpidos o eliminados. El bombeo necesario para mantener el área de extracción limpia durante las operaciones mineras puede disminuir los niveles de agua freática. Estos esquemas de flujo distorsionados no pueden ser mejorados necesariamente durante la recuperación.
El drenaje de la mina ocasionado por la sobrecarga de explosivos u otros materiales removidos para tener acceso al mineral, puede contener sedimento, metal y sulfuro. El drenaje ácido de la mina se da cuando la pirita se descompone por medio de la exposición al oxígeno y agua atmosféricos. El agua ácida, en cambio, puede ocasionar la colación de metales pesados de las rocas a su alrededor. La contaminación del agua causada por el drenaje ácido o la contaminación metalúrgica, puede ocurrir al mismo tiempo de la extracción y continuar filtrándose desde las minas, túneles, y “jales” por cientos de años, después de que la extracción ha finalizado.
El proceso utilizado para producir mineral concentrado de carbón o mineral metálico, puede crear o contribuir a la contaminación del agua. Algunas sustancias químicas como el cianuro de sodio, ácidos y otras soluciones, son utilizadas para separar el mineral concentrado de los minerales metálicos. Los “jales”, residuos generados como resultado de la concentración de mineral, a menudo pueden contener estos químicos y de esta manera contribuir a la contaminación de los acuíferos cercanos y aguas superficiales. Los compuestos de sulfuro y metales en las pilas de residuos, pueden también generar contaminación del agua. Además, la acumulación de “jales”, puede ser una fuente de polvo factible de ser dispersado por el viento.
La fundición, el proceso que separa los metales deseados de otros materiales, puede producir contaminación atmosférica por medio de la dispersión de gas y polvo del metal pesado. Las emisiones pueden contener dióxido de sulfuro, arsénico, plomo, cadmio y otras sustancias tóxicas. El sulfuro produce precipitaciones ácidas que consecuentemente deterioran los ecosistemas de los lagos y bosques. Alrededor de las operaciones fundidoras incontroladas, existen “zonas muertas” donde la tierra permanece árida. Además, el residuo generado por las fundidoras, la escoria, es rico en silicato de calcio. Otras preocupaciones ambientales relacionadas con la minería incluyen la contaminación por el ruido de las explosiones y otras operaciones mineras, destrucción de hábitat, pérdida de la productividad de la tierra y deterioro visual del paisaje.
Dentro de este contexto es necesario conciliar el grave impacto ambiental de la minería con la protección de la biodiversidad y el derecho a un medio ambiente sano, para que ni uno ni otro se vean sacrificados. Es aquí donde entra el concepto del desarrollo sostenible acogido en el artículo 80 de nuestra Constitución y definido por la jurisprudencia de la Corte como un desarrollo que satisfaga las necesidades del presente, sin comprometer la capacidad de que las futuras generaciones puedan satisfacer sus propias necesidades. Sentencia C-671 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería, refiriéndose al documento de la Comisión sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Nuestro Futuro Común. (El Informe Brundtland). Oxford University Press, 1987.
“La Constitución Política de Colombia, con base en un avanzado y actualizado marco normativo en materia ecológica, es armónica con la necesidad mundial de lograr un desarrollo sostenible, pues no sólo obliga al Estado a planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales sino que además, al establecer el llamado tríptico económico determinó en él una función social, a la que le es inherente una función ecológica, encaminada a la primacía del interés general y del bienestar comunitario. Del contenido de las disposiciones constitucionales citadas se puede concluir que el Constituyente patrocinó la idea de hacer siempre compatibles el desarrollo económico y el derecho a un ambiente sano y a un equilibrio ecológico”. Sentencia C-519 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
ART. 34.—Zonas excluibles de la minería.
c) Las zonas de reserva forestal. Con lo anterior se pretende la protección de la biodiversidad, de acuerdo con la gran importancia de Colombia a nivel mundial como lo reconoció la Corte cuando analizó el tema. Sentencia C-519 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. La Corte precisa que además de las zonas de exclusión previstas en esta ley, pueden existir otras, ya declaradas con anterioridad o que se declaren en el futuro por la autoridad ambiental.
Se hace necesario para la Corte señalar que la autoridad minera tiene el deber de colaborar con la autoridad ambiental, pero que este deber de colaboración no limita ni condiciona el ejercicio de la competencia de la autoridad ambiental quien es la que puede establecer las zonas de exclusión; por esta razón en la parte resolutiva se condicionará la exequibilidad del inciso 2º del artículo 34 de la Ley 685 de 2001” (subrayado fuera de texto).
Por otra parte, mediante sentencia de fecha diez (10) de junio de dos mil cuatro (2004) de la Sección Quinta, Sala de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado, Consejero Ponente: Doctor Darío Quiñones Pinilla, acción de cumplimiento, se expresó lo siguiente:
“En el asunto sub júdice se pretende el cumplimiento de los artículos 33, 34 y 35 de Ley 685 de 2001, “con preferencia a los artículos 5º, 7º y 10 de la Resolución 222 de 1994 del Ministerio del Medio Ambiente”. En efecto, el demandante manifestó que las autoridades demandadas vienen aplicando el acto administrativo pese a que el nuevo Código de Minas reguló el tema de manera diferente y, por lo tanto, lo derogó, por lo que solicita que se aplique la ley con preferencia a lo regulado en dicha resolución. Efectivamente, de acuerdo con las intervenciones de los demandados, el tribunal consideró que la Ley 685 de 2001 no derogó ni tácita ni expresamente la Resolución 222 de 1994, por lo que debe aplicarse. Por su parte, en la impugnación, el demandante insiste en que; el Código de Minas derogó expresamente la Resolución 222 de 1994, en cuanto reguló las zonas reservadas, excluidas y restringidas para la protección del ambiente”.
“El acto administrativo trascrito define las zonas aptas para la explotación minera en la Sabana de Bogotá. En otras palabras, a diferencia del Código de Minas cuya aplicación es general, ese acto es especial porque está limitado exclusivamente a la Sabana de Bogotá. No podía ser diferente, pues la Resolución 222 de 1994 fue expedida por el Ministerio del Medio Ambiente en desarrollo de las facultades conferidas por el artículo 61 de la Ley 99 de 1993.
Ello muestra, entonces, que dicho acto administrativo no pugna con el Código de Minas, así este regule la materia”...
De otra parte, es evidente que la Ley 685 de 2001 no derogó ni expresa ni tácitamente la Resolución 222 de 1994 ni la norma en que esta se fundamenta. Por el contrario, cuando el artículo 34 del Código de Minas dispuso que no podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente, sencillamente aclara que la reglamentación preexistente produce efectos jurídicos. De igual manera, como el artículo 35 de la Ley 685 de 2001 señaló que existirán zonas de minería restringida, en aquellos lugares que sean autorizados en las normas locales sean definidas por las autoridades competentes, entendidas estas también las autoridades ambientales, mineras y las encargadas de cuidar el patrimonio arqueológico, histórico y cultural, tal y como fue señalado por la Corte Constitucional en Sentencia C-339 de 2002, es lógico concluir que las normas específicas para una determinada zona o localidad resultan compatibles con el Código de Minas y, por ende, deben interpretarse armónicamente (subrayado fuera de texto).
4.3. En este punto, sólo resta mencionar que no se violan los artículos constitucionales mencionados por el actor (trabajo, propiedad, derechos adquiridos), si, como consecuencia de una decisión de una autoridad ambiental que, acudiendo al principio de precaución, con los límites que la propia norma legal consagra, procede a la suspensión de la obra o actividad que desarrolla el particular, mediante el acto administrativo motivado, si de tal actividad se deriva daño o peligro para los recursos naturales o la salud humana, así no exista la certeza científica absoluta. Una teórica discusión jurídica en materia ambiental, sobre cuáles derechos prevalecen, la resuelve la propia Constitución, al reconocer la primacía del interés general, bajo las condiciones del artículo 1º. Al señalar que la propiedad privada no es un derecho absoluto, sino que “es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica” (art. 58, inc. 2º). Además, señala la Constitución, que el Estado debe prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados, (art. 80). Asimismo, establece dentro de los deberes de la persona y del ciudadano la obligación de “proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano” (art. 95, ord. 8º) (subrayado fuera de texto).
No se viola tampoco el debido proceso por el hecho de que el derecho de defensa y contradicción se ejerza después de tomar la medida de precaución, pues, ante la inminencia de un hecho que amenace o pueda afectar gravemente el medio ambiente, no es posible adelantar toda una actuación administrativa previa. Tampoco se violan los derechos adquiridos, en razón de que cuando un derecho adquirido se encuentra enfrentado a un derecho ambiental de naturaleza colectiva, si el primero pone en peligro la conservación o sostenibilidad del segundo, siempre la autoridad deberá proteger este último. Dice el señor Procurador que “lo mismo ocurre, con el test de ponderación que habrá de realizar la autoridad cuando ha de tomar una medida preventiva que ordene la suspensión de una obra o de una actividad, en la medida en que ella siempre va a afectar el derecho al trabajo de quienes laboran en ella, pero ello no puede ser una excusa suficiente y razonable para que la autoridad ambiental no privilegie el derecho ambiental de naturaleza colectiva, cuando la motivación de la medida preventiva sea la de garantizar la sostenibilidad del mismo y evitar los daños irremediables a que puede someter esa actividad al ecosistema y con ello la vida” (fl. 133) (subrayado fuera de texto).Por su parte, ha sostenido el Consejo de Estado, Sección Primera en sentencia del 12 de agosto de 1999, Expediente 5500, Consejero Ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa, en materia de derechos adquiridos ha señalado:
En la misma providencia de la Corte Constitucional antes citada se dijo que “La propiedad, en tanto que función social, puede ser limitada por el legislador, siempre y cuando tal limitación se cumpla en interés público o beneficio general de la comunidad, como, por ejemplo, por razones de salubridad, urbanismo, conservación ambiental, seguridad, etc.; el interés individual del propietario debe ceder, en estos casos, ante el interés social (…). En efecto, no hay duda de que en virtud de su función social urbanística la propiedad está sometida a una serie de limitaciones legales que afectan básicamente su uso” (subrayado fuera de texto);
Que de otra parte, el mismo Consejo de Estado mediante sentencia de fecha 24 de octubre de 2002, C.P. Doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Referencia Expediente 4027, en relación con los derechos adquiridos en materia ambiental, retomó lo expuesto en la sentencia antes citada al señalar:
▪ Validez de la Resolución Ejecutiva 076 de 1977 del Ministerio de Agricultura.
Que mediante sentencia de fecha 30 de enero de 2004, la Sección Primera, Sala de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado, Consejera Ponente Olga Inés Navarrete Barrero, en relación la Resolución Ejecutiva 076 del 31 de marzo de 1977 expedida por el Ministerio de Agricultura, mediante la cual se aprobó el Acuerdo 30 de 1976 expedido por el Inderena señaló que:
“Inderena mediante el Acuerdo 30 del 30 de septiembre de 1976 expedido por su junta directiva, declaró área de reserva forestal protectora a la zona denominada “Bosque Oriental de Bogotá”, ubicado en la jurisdicción de dicho distrito, sin perjuicio de la competencia de las dependencias distritales. Inderena delegó en la CAR, sus funciones “en la administración y manejo de las áreas de reserva forestal a que se refiere este acuerdo” (art. 5º). El acuerdo fue aprobado por el Gobierno Nacional mediante la Resolución 76 del 30 de marzo de 1977 (Diario Oficial 34.777, el 3 de mayo de 1977)”.
Las disposiciones reglamentarias del uso y funcionamiento de las áreas que integran reservas forestales nacionales, constituyen normas de superior jerarquía que deben ser tenidas en consideración por los municipios y distritos en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial, lo mismo que las disposiciones sobre límites, administración o sustracción de las reservas forestales expedidas por las corporaciones autónomas regionales o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción (art. 10.1, lits. b) y c)) (subrayado fuera de texto).
“Asimismo debe observarse que la Ley 99 de 1993, declara a la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos, como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria debe ser la agropecuaria y forestal. El legislador prevé que la CAR otorgue licencia ambiental y el Distrito Capital expida la reglamentación del uso del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones superiores que en lo nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente (L. 99/93, art. 61). Sin embargo, la función de “reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran la reserva forestal en los cerros orientales de Bogotá es competencia del Ministerio del Medio Ambiente por tratarse de reserva del orden nacional (art. 5º.18. ibíd.)”.
▪ Frente a los instrumentos administrativos de manejo y control ambiental.
Que mediante sentencia de fecha 26 de febrero de 1998 proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la nulidad del Decreto 883 de 1997, se señaló que conforme a lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993, este ministerio cuenta con la atribución de expedir normas ambientales en relación con actividades que puedan generar directa o indirectamente daños ambientales o de definir y regular los instrumentos y mecanismos para el control de factores de deterioro ambiental, sin necesidad de acudir ni a la ley, ni al reglamento para ese efecto.
Por lo anterior, es clara la facultad del Ministerio de Ambiente de establecer instrumentos administrativos de manejo y control para prevenir, corregir, compensar y manejar los factores de deterioro y los impactos ambientales negativos que generan cierto tipo de actividades, en este caso las explotaciones mineras, como lo son por ejemplo los planes de manejo, recuperación o restauración ambiental, a los que se venía haciendo alusión en la Resolución 0222 de 1994 y sus modificatorias.
Es de anotar, que al momento de la expedición de la Resolución 0222 de 1994 y sus modificatorias, se encontraba vigente el Decreto 1753 de 1994, el cual en su artículo 38 consagraba el régimen de transición, bajo el cual se establecieron como instrumentos administrativos de tipo ambiental los denominados planes de manejo ambiental y a los planes de restauración o recuperación ambiental; los cuales hoy día mantienen su validez, en virtud de la facultad que le ha sido asignada a este ministerio conforme a lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993.
▪ Obligatoriedad de pronunciamiento.
▪ De la confianza legítima.
Que con relación al tema de la confianza legítima, la Corte Constitucional, sostiene en la Sentencia C-108 de 2004, Magistrado Ponente, Doctor Alfredo Beltrán Sierra, lo siguiente:
“2.2 En efecto, como lo sostiene el demandante el artículo 58 de la Constitución Política garantiza la propiedad privada y los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Con todo, en el presente asunto, mal se puede acudir a la teoría de los derechos adquiridos pues dicha noción requiere como uno de sus elementos básicos que el derecho adquirido haya entrado al patrimonio de una persona natural y jurídica y que haga parte de él, requisito este que obviamente no se puede predicar de los bienes de uso público, como lo son las calles y vías públicas. El artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 define el espacio público en los siguientes términos: “Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de intereses individuales de los habitantes”. Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal, como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva; para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes o similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan por consiguiente zonas para el uso o el disfrute colectivo”.
Si bien frente a la recuperación del espacio público no es posible invocar derechos adquiridos, ello no significa que frente a situaciones jurídicas consolidadas los administrados se encuentren desamparados frente al Estado, con lo cual se desconocería el principio de la confianza legítima, que este tribunal constitucional ha reconocido como constitucionalmente relevante, en tanto constituye una proyección del principio de la buena fe, que debe gobernar las relaciones entre administración y administrado. Como lo ha sostenido esta corporación, con el principio de la confianza legítima, “se pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (C.P., art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política”.
Como vemos, la “confianza legítima” no constituye un límite a la posibilidad de que el legislador derogue una normatividad anterior, pues la persona no goza de un derecho adquirido sino de una situación revocable, esto es, de una mera expectativa que goza de una cierta protección, por cuanto existían razones que justificaban la confianza del administrado en que la regulación que lo amparaba se seguiría manteniendo. Sin embargo, es claro que la protección de esa confianza legítima, y a diferencia de la garantía de los derechos adquiridos, no impide que el legislador, por razones de interés general, modifique las regulaciones sobre un determinado asunto, por lo cual mal puede invocarse este principio para solicitar la inexequibilidad de una norma que se limitó a suprimir un beneficio de fomento (Sent. C-478/98, M.P. Alejandro Martínez Caballero)”.
“La organización administrativa del Estado reposa sobre el principio del interés general. Es claro que la contraposición entre los intereses puramente particulares de los individuos aisladamente considerados, y los intereses generales, pues lo colectivo debe primar sobre lo individual, y lo público sobre lo privado. Así lo consagran de manera expresa los artículos 1º y 63 de la Constitución Política de Colombia. El principio del interés general a su vez determina el contenido y campo de aplicación del principio de la confianza legítima. Pues en él, la confianza legítima encuentra su más claro límite. En tal sentido lo señaló el Tribunal Europeo de Justicia en sentencia de 16 de mayo de 1979: “al estudiar el conflicto que surgió entre el principio de la confianza legítima y el interés público, a lo cual determinó que .en caso de enfrentamiento el interés público tendrá primacía sobre la confianza legítima... (Sent. T-617/95, M.P. Alejandro Martínez Caballero)”.
Que mediante memorando 2200-I3-78195 del 7 de octubre de 2004 la Dirección de Desarrollo Sectorial Sostenible remitió a la oficina asesora jurídica a través del cual se realizó la evaluación técnica elaborada por los funcionarios del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de las direcciones de: desarrollo sectorial sostenible, desarrollo territorial, ecosistemas, de la oficina asesora jurídica y del grupo de licencias, permisos y trámites, con el propósito de definir zonas compatibles con la actividad minera (ZCAM) en la Sabana de Bogotá.
▪ Ley 99 de 1993, artículo 61.
▪ Ley 685 de 2001, artículos 34 y 35.
▪ Resolución 076 de 1977 (reserva de la sabana y cerros orientales).
Mediante Resolución Ejecutiva 76 del 31 de marzo de 1977, el Ministerio de Agricultura aprobó el Acuerdo 30 de 1976 del Inderena por el cual se declararon dos reservas forestales: una protectora en el artículo 1º (cerros orientales) y otra protectora-productora en el artículo 2º (cuenca alta del río Bogotá). La primera para un área específica delimitada en la resolución y la segunda —la zona de reserva forestal protectora-productora— establecida para áreas por encima de la cota 2.650 msnm y con pendientes iguales o superiores al 100%.
▪ Resolución 769 de 2002 sobre conservación y sostenibilidad de páramos.
Corresponde a la cota de 3.000 msnm establecida para protección de ecosistemas de páramo en la cordillera oriental.
▪ Acuerdo 16 de 1998 sobre la ronda del río Bogotá-CAR.
▪ Resolución 222 de 1994, Resolución 1277 de 1997 y Resolución 803 de 1999.
Con base en la facultad establecida en el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 el Ministerio del Medio Ambiente (hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) expidió el 3 de agosto de 1994 la Resolución 222, mediante la cual estableció las zonas compatibles para las explotaciones mineras de materiales de construcción en la Sabana de Bogotá y dictó otras disposiciones referentes al manejo ambiental de las explotaciones existentes por fuera de estas zonas compatibles, con o sin título minero. En 1996 se emitió la Resolución 1277 con el fin de dar claridad respecto a los materiales minerales objeto de la zonificación y estableció plazos y procedimientos para la presentación de los planes de manejo y/o planes de recuperación o restauración ambiental a los que se refería el artículo 7º de la Resolución 222 de 1994.
▪ Ley 357 de 1997.
▪ Resolución 813 de 2004.
Esta información permite revaluar las posibles áreas compatibles con minería dado que se actualizó la información de referencia usada para la determinación de las unidades de potencial usadas por Prodea que fue la base para la elaboración de la Resolución 813/04.
▪ Zonas con predominio de pasturas (áreas con predominio de potreros de pastos manejados, áreas con predominio de pastos tradicionales y áreas con pastos y cultivos temporales).
▪ Zona (unidad de uso) que corresponde a un patrón de uso dominado por potreros con pasturas mejoradas, con parches de lotes donde se rotan diferentes cultivos.
▪ Zona (unidad de uso) que presenta un patrón de uso dominado por la planicie aluvial del río Bogotá en donde se presentan pastos manejados con parches de cultivos.
▪ Un sector donde predominan parches de zonas donde se cultiva intensamente el suelo en ciclos largos de producción. Se localizan en la parte plana donde predomina el cultivo de zanahoria, maíz, papa y arveja.
▪ El otro sector con un patrón de uso definido geográficamente, se presenta en parches de cultivo donde predominan las hortalizas en una matriz de pastos. Se presenta como una franja homogénea que se extiende al noroccidente de Bogotá, en inmediaciones del municipio de Chía.
Se distribuyen desde los 3.000 m, y hasta los 3.200 m, de altitud en la zona de intervención de los ecosistemas de páramo o zonas de importancia ambiental como productoras de agua. El patrón de uso en estas zonas de relieve fuerte y condiciones medioambientales extremas por temperatura, responde a dos situaciones:
▪ Zonas de predominio de pastos: Predominan a partir de los 3.000 msnm en la zona de influencia de los páramos representativos de la región. Corresponden a grandes extensiones de pasto kikuyo con parches de bosque natural en donde se desarrolla ganadería extensiva principalmente.
▪ Zonas de predominio de pastos y cultivos temporales: Se presentan como parches de cultivos de papa, arveja y trigo con predominio de la papa en una matriz de pasto kikuyo y sectores de vegetación de pajonales, es decir, zonas de cobertura vegetal intervenida en pastos y/o cultivos identificados en el mapa de uso. El patrón de uso muestra áreas de gran intervención de los ecosistemas alto andinos, dado el tamaño de las unidades de uso en las zonas próximas a los páramos de la región. Se observa al sur de Bogotá, con un patrón de uso representado por grandes parches homogéneos en la cuenca del río Chisacá y Tunjuelito en Usme.
Las áreas en las cuales se asienta esta formación así como la muy húmedo montano, han tenido programas de adecuación a través de vías (carreteables) y redes de energización, con lo que se han hecho accesibles a la sociedad humana, con su consecuente afectación.
Se refiere a suelos distribuidos en paisajes de relieve amplio en pendiente donde en general existen limitantes medioambientales y edáficas que restringen el uso sólo a algunos sistemas de producción, según el clima ambiental y condiciones de humedad. Las zonas de mayor pendiente son aptas sólo para cobertura protectora o protectora productora bajo esquemas de sistemas forestales de explotación limitada; las áreas de pendiente por debajo del 50% que presentan sectores mecanizables pero con severas restricciones edáficas, pueden ser utilizadas con énfasis proteccionista en arreglos agrosilvoforestales, agroforestales y silvopastoriles o sistemas de cultivo denso con prácticas intensivas de conservación de suelos.
Se distribuyen entre los 2.600 - 3.000 msnm. En áreas con precipitación entre los 1.000 - 2.000 mm/año y sectores con precipitaciones hasta los 1.000 mm/año, en sectores de paisajes de planicies fluviolacustres, valles aluviales, terrazas, formas coluviales y laderas de montañas donde el relieve presenta pendiente hasta el 12%, con suelos mecanizables y condiciones edáficas que permiten el desarrollo de cualquier especie de plantas sin manejos especiales.
La legislación ambiental actual (L. 99/93, L. 357/97 aprobatoria de Convención Ramsar), protege de manera específica los humedales. En este marco el parágrafo 1º del artículo 26 y artículos 27 y 28 del Decreto Distrital 619 de 2000, establece:
▪ Consideraciones hidrogeológicas relacionadas con la determinación de zonas compatibles con la actividad minera.
— Bogotá-Sabana: Un territorio Posible. CEDE-Cámara de Comercio de Bogotá. Bogotá, 1998.
— Análisis Geográficos Plioceno y Cuaternario del Altiplano de Bogotá y alrededores Número 24. IGAC. Bogotá, 1995.
▪ Ingeominas
▪ Gobernación de Cundinamarca.
Estudio general de suelos y zonificación de tierras (depto. Cundinamarca-IGAC) Mapa de suelos y mapa de capacidad de uso de la tierra, Bogotá 2000.
AIRm Son tierras aptas para la implementación de agrosistemas intensivos en áreas mecanizables con restricciones medio ambientales mínimas Incompatible
AIRs Aptitud de tierras para agrosistemas pecuarios en áreas mecanizables con restricciones medioambientales severas Compatible
APRs Aptitud de tierras para agrosistemas pecuarios con énfasis protector en áreas con restricciones medioambientales severas Restricción
CBP Aptitud de tierras para bosque protector Incompatible
CBP-APRS Aptitud de tierras para bosque protector y/o agrosistemas con énfasis protector en áreas con restricciones medioambientales severas Restricción
CP Aptitud de tierras para la preservación de los ecosistemas y escenarios paisajísticos locales Restricción
H2 Importancia ecológica: Embalses y lagunas naturales Incompatible
Bosques: producción - protección (Bn, Bs y Bm) Incompatible
AIH Alta importancia hidrogeológica y baja productividad Incompatible
si existe bosque
A-MIH Alta a media importancia hidrogeológica y alta productividad Incompatible
3.4. Resolución 76 de 1977.
Con respecto a la cota 2.650 y pendiente mayor a 45 grados, se analizaron de las planchas suministradas por el IGAC y referidas en la bibliografía presentada en el numeral 2.7 como avance del contrato con este ministerio, las zonas consideradas como compatibles con la actividad minera en la Resolución 222 de 1994 y aquellas en las que se ha venido desarrollando actividad minera en el área del Distrito Capital, en zonas donde están concentradas, con el fin de evitar la dispersión de la actividad, y armonizarla ambientalmente.
3. Se establecieron las zonas de pendiente mayor de 100% en las áreas de la Resolución 222 de 1994 y en las zonas urbanas de tradición minera y se superpuso al resultado anterior; para las demás áreas de la sabana se consideró como límite de la actividad minera la cota 2.650 msnm, hasta tanto se cuente con esta información del IGAC y se efectúe la evaluación respectiva.
7. Se incluyó la cota 3.000 msnm de acuerdo a la Resolución 769 de 2002 como limitante.
Asimismo, estima este despacho necesario aclarar que si bien para la expedición del acto administrativo que modificara o sustituyera la Resolución 0222 de 1994 y sus modificatorias, se venía adelantando un proceso de acercamiento y análisis del tema con la participación de las autoridades ambientales regionales (CAR, DAMA y Corpoguavio), los municipios de la Sabana de Bogotá y las autoridades mineras, cuyos argumentos e insumos se han tenido y se tendrán en cuenta, no es menos cierto que a la luz de las normas, las directrices brindadas por las altas cortes del país, las consideraciones aquí expuestas, el conocimiento del área y la información técnico-ambiental con la que se cuenta al respecto, es este ministerio el ente facultado por la ley para determinar las zonas compatibles con la minería en la Sabana de Bogotá, con prevalencia de los aspectos ambientales que son nuestra razón de ser y del interés general sobre el particular, como se ha expresado a lo largo del presente acto administrativo.
De acuerdo con lo anterior, este ministerio a través de la presente resolución procederá a establecer las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcillas en la Sabana de Bogotá, a sustituir la Resolución 0813 del 14 de julio de 2004 y a adoptar las determinaciones que se requieran para ese efecto.
ART. 1º—Establecimiento de zonas compatibles. Declarado NULO por el Consejo de Estado mediante Fallo 30987 de 2010. Establecer las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcillas en la Sabana de Bogotá, que se encuentran en los siguientes municipios: Bogotá, D.C., Bojacá, Cajicá, Chía, Chocontá, Cogua, Cota, Cucunubá, El Rosal, Facatativá, Funza, Gachancipá, Guasca, Guatavita, La Calera, Madrid, Mosquera, Nemocón, Sesquilé, Sibaté, Soacha, Sopó, Subachoque, Suesca, Tabio, Tausa, Tenjo, Tocancipá, Villapinzón y Zipaquirá.
PAR. 3º—Declarado NULO por el Consejo de Estado mediante Fallo 30987 de 2010. No se podrán autorizar nuevas actividades de exploración y/o explotación de materiales de construcción y de arcillas, en zonas diferentes a las señaladas en el presente artículo.
1º. Páramos y subpáramos.
2º. Bosques alto-andinos.
3º. Cuerpos de agua y sus rondas hídricas.
4º. Valles de inundación.
5º. Zonas de recarga de acuíferos y acuíferos.
6º. Zonas de nacederos o manantiales.
7º. Microcuencas abastecedoras de acueductos o de agua utilizada en proyectos existentes con fines agropecuarios, forestales o agroindustriales.
8º. Zonas en las que existan especies de flora o fauna silvestres endémicas, amenazadas o en peligro de extinción.
9º. Áreas de reserva forestal declaradas en la Resolución Ejecutiva 76 del 31 de marzo de 1977 del Ministerio de Agricultura.
PAR.—En los anteriores casos, las autoridades ambientales competentes deberán excluir o restringir estas zonas frente a las solicitudes que se le presenten.
ART. 3º—Declarado NULO por el Consejo de Estado mediante Fallo 30987 de 2010. Escenarios y transición. De acuerdo con el análisis de la actividad minera de materiales de construcción y de arcillas, y su manejo ambiental en la zona de interés ecológico nacional declarada en el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, para efectos de la presente resolución se definen los siguientes escenarios o situaciones que corresponden a las zonas intervenidas o no con la actividad minera y que cuentan o no con título, permiso u otra autorización minera y ambiental, que requieren ser manejadas adecuadamente.
PAR. 3º—En cualquiera de los escenarios planteados en el presente artículo, en los cuales no se hayan presentado previamente los planes de manejo ambiental o los planes de manejo, recuperación o restauración ambiental; la autoridad ambiental competente procederá a fijar los términos de referencia para ese efecto en un término que no podrá exceder de tres (3) meses contados a partir de la publicación del presente acto administrativo. Los interesados contarán con el término de seis (6) meses para presentar dichos planes. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la presentación de estos, la autoridad ambiental competente deberá efectuar su pronunciamiento.
ART. 5º—De la actualización. En los casos que se estime pertinente, la autoridad ambiental competente podrá solicitar la actualización de los planes de manejo ambiental y de los plan de manejo, recuperación o restauración ambiental, PMRRA.
ART. 7º—Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación en el Diario Oficial, sustituye la Resolución 0813 del 14 de julio de 2004 y demás disposiciones que le sean contrarias…”.
El problema jurídico a dilucidar consiste en establecer si la entidad demandada al regular sobre las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcillas de la Sabana de Bogotá, desconoció preceptos contenidos en la Constitución Política y en la ley en materia de protección del medio ambiente, en particular, de dicha zona especial y si agravó la situación ambiental de la misma.
La Constitución Política en su artículo 58, consagra la prevalencia del interés general sobre el particular e igualmente señala que la propiedad tiene una función social y ecológica.
El artículo 29 de la Carta, que la actora considera violado, señala que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
El artículo 79 ídem, dispone “Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”.
El artículo 80 ibídem, reza “El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir reparación de los daños causados…”.
Considera la actora que las disposiciones constitucionales mencionadas, fueron violadas por la Resolución 1197 de 2004.
No explica la actora el alcance del concepto de la violación del artículo 29 de la Carta Política, pues no menciona cuál es el debido proceso que la entidad demandada no siguió o que se le cercenó, y fundamenta básicamente su argumento en que el lenguaje utilizado no es comprensible y los ciudadanos no lo pueden entender, para defender sus intereses.
Sobre el particular la Sala prohíja la sentencia de 16 de diciembre de 2010 (Exp. 2004-00327 01, Magistrado Ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno), en la cual se refirió a la acción de nulidad impetrada contra la Resolución 0813 de 14 de julio de 2004 “por la cual se redefinen y establecen las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y se definen y establecen las zonas compatibles con la minería de arcillas en la Sabana de Bogotá, se sustituyen las resoluciones 0222 de 1994, 249 de 1994, 1277 de 1996 y 0803 de 1999 y se adoptan otras determinaciones”, expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
En esa oportunidad se alegó que dicha resolución desconocía, entre otras, el artículo 29 de la Constitución Política y 61 de la Ley 99 de 1999. Dijo la Sección, al respecto:
“Considera la Sala que el hecho de que la norma demandada utilice un lenguaje técnico para referenciar las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcillas en la Sabana de Bogotá, no vulnera las normas mencionadas por el demandante, por cuanto es la ley misma la que permite el uso de dicho lenguaje al prescribir en el artículo 29 del Código Civil que:
Adicionalmente, el artículo 34 de la Ley 685 de 2001, como estaba vigente para la época en que se expidió la resolución atacada señalaba:
“Artículo 34: “Zonas excluibles de la minería. No podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente y que, de acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia, expresamente excluyan dichos trabajos y obras.
Las zonas de exclusión mencionadas serán las que se constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional y zonas de reserva forestales. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad minera, en aquellas áreas de interés minero” (negrilla fuera del texto).
De las normas anteriores se deriva claramente, no solo la posibilidad de utilizar un lenguaje técnico en las normas legales, el cual deberá tomarse, en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte, esto es los expertos cuya intervención resiente el demandante, sino que el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial está obligado a delimitar geográficamente las zonas excluibles de la minería (resalta la Sala).
La Sala acoge aquí lo señalado en la providencia que admitió la demanda y denegó la suspensión provisional, cuando manifestó:
“Para la Sala, las expresiones coordenadas y polígono no constituyen el empleo de idioma extranjero, sino de terminología técnica. En efecto, de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Vigésima Segunda Edición 2001, la coordenada es la que se aplica a las líneas que sirven para determinar la posición de un punto y de los ejes y planos a que se refieren aquellas, en tanto que la coordenada polar es la longitud del radio vector comprendido entre el punto y el polo y el ángulo formado por dicho radio con la línea recta llamada eje polar.
Por su parte, la expresión “polígono”, de acuerdo con el mismo diccionario, entre otras acepciones, corresponde a la porción de plano limitado por líneas rectas; unidad de terreno delimitada para distintos fines, como, entre otros, la planificación industrial.
De tal manera que si nos atenemos al sentido conceptual de las referidas expresiones, aplicado a la materia objeto de estudio, bien pueden entenderse que el acto acusado está señalando las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción de arcillas en la Sabana de Bogotá, dentro de un plano delimitado por polígonos y coordenadas que, obviamente, requiere la intervención de expertos; empero, se repite, ello per se no implica la violación de la norma superior transcrita”.
Además, como lo señaló la entidad demandada, las zonas compatibles se describen mediante coordenadas planas, para que geográficamente puedan ser claramente delimitadas, para lo cual se utilizaron las que reposan en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, no siendo ello contrario al debido proceso.
Por lo anterior no prospera el cargo de violación al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta.
En cuanto a los cargos de violación de los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, antes transcritos, se tiene que la actora los fundamenta en que no se convocó a la comunidad para adoptar la decisión; que se desconocieron otras disposiciones, pone como ejemplo al municipio de Tabio y que no se tuvo en cuenta que predominan las normas ambientales.
En relación con estos cargos, resalta la Sala que la resolución acusada es un acto de carácter general, que no fue expedido arbitrariamente y consultó diversas fuentes. A folio 89 del expediente, reposa el documento “Concepto - sustitución de la Resolución 813 de 2004” (fol. 82), elaborado por las direcciones de desarrollo sectorial sostenible, de desarrollo territorial y de ecosistemas y otras oficinas del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo, en el cual se lee que para la expedición del mismo se tuvieron en cuenta: el estudio contratado con la empresa Prodea; la información de la CAR e Ingeominas; las observaciones de estos últimos y del DAMA, el Ministerio de Minas y Energía, la gobernación de Cundinamarca, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, los gremios y algunos sectores de la sociedad civil, que propusieron la sustitución de la Resolución 813 de 2004, en relación con las zonas compatibles con la actividad minera en la Sabana de Bogotá, de manera que sí se contó con la comunidad, en su mayoría calificada (fls. 23 a 31).
Además, la parte demandada manifestó que posteriormente se realizaron visitas técnicas al terreno, se hizo un censo minero ambiental, donde se consideraron los aspectos mineros, ambientales, geológicos y socioeconómicos de la Sabana de Bogotá y se realizó una fase de concertación, consistente en la elaboración de un documento justificando la redefinición de las zonas compatibles establecidas en la Resolución 222 de 1994, al cual se le anexó la propuesta para cada municipio de la sabana y un mapa de títulos mineros, lo cual fue presentado a las respectivas alcaldías, para que formularan las observaciones que consideraran pertinentes; realizó una presentación y efectuó un ajuste basado en los resultados de la concertación.
De lo anterior se dejó constancia en el “Documento informe final - actualización de la zonificación de las áreas compatibles con la actividad minera en la Sabana de Bogotá y su incorporación en los procesos de ordenamiento territorial” (fls. 242 a 334), en el cual se lee:
“Fase de concertación
1. Se elaboró un documento técnico explicando el objetivo, antecedentes y justificación para la redefinición de las zonas compatibles...
2. Se realizó la presentación personal y la radicación del documento anterior en la respectiva alcaldía, con el fin de que cada municipio realizara las observaciones pertinentes mediante una contrapropuesta de acuerdo con su plan de ordenamiento territorial.
3. Posteriormente, se realizó la primera presentación del informe final en el Ministerio del Medio Ambiente a los municipios y a Minercol con el fin de recoger las primeras inquietudes e interrogantes en las zonas propuesta.
4. Se realizó una segunda presentación… a los gremios de industriales del sector minero…
1. En esta fase se realizaron los ajustes a las zonas compatibles basados en los resultados de la concertación con los municipios (para algunos mediante acuerdos en reuniones y actas suscritas conjuntamente) sobre los conceptos de las autoridades ambientales y los gremios de industriales” (resalta la Sala).
Advierte la Sala que la actora se limita a expresar que las normas ambientales predominan y que el acto acusado no es proteccionista ni previsivo. De una lectura del texto de la resolución acusada se observa que en ella, en la parte de descripción ambiental de la Sabana de Bogotá, se hace relación al uso del suelo y cobertura vegetal, refiriéndose a las áreas agropecuarias, zonas con predominio de potreros para cultivos temporales, zonas donde predominan cultivos, páramos, subpáramos, tierra fría, bosque arbóreo y natural, áreas rurales sin cobertura vegetal, cobertura hídrica, artificial o vegetal; se identificaron seis categorías de aptitud, se hizo referencia a los ecosistemas, la hidrología, la hidrogeología, etc., y, finalmente, se establecieron las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y arcillas, de manera que todo indica que se ha hecho un estudio que garantiza la protección del medio ambiente, sin que la actora lo haya desvirtuado.
El artículo 1º de la Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”, consagra los principios generales sobre los cuales se debe formular la política ambiental del país; esta misma ley señala que los páramos, subpáramos, los nacimientos de agua, y otros suelos serán de protección especial.
Los numerales 8º y 12 del artículo 1º en comento, que la actora considera violados, disponen:
“8. El paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido…
12. El manejo ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, será descentralizado, democrático y participativo”.
El artículo 51 que la actora indica como violado, reza:
“ART. 51.—Competencia. Las licencias ambientales serán otorgadas por el Ministerio del Medio Ambiente, las corporaciones autónomas regionales y algunos municipios y distritos, de conformidad con lo previsto en esta ley.
En la expedición de las licencias ambientales y para el otorgamiento de los permisos, concesiones y autorizaciones se acatarán las disposiciones relativas al medio ambiente y al control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico expedidas por las entidades territoriales de la jurisdicción respectiva”.
Los artículos 61 de la Ley 99 de 1993 y 2º y 6º del Decreto 216 de 2003, otorgaron facultades al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y en dichas normas se sustenta el acto acusado. Su tenor literal, es el siguiente:
— Ley 99 de 1993:
“ART. 61.—Declárase la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal.
Los municipios y el Distrito Capital, expedirán la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente”.
Como ya se advirtió, la expedición de la resolución acusada consultó otras fuentes y autoridades en la materia, entre ellas las respectivas alcaldías, quienes tuvieron la oportunidad de intervenir y discutir el asunto.
Es de tener en cuenta que la competencia que al Ministerio del Medio Ambiente le otorga el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, se circunscribe a determinar las zonas en las cuales existe compatibilidad en las explotaciones mineras; si bien esta disposición establece que la región tendrá como destinación prioritaria las actividades agropecuarias y forestales, ello no significa que dicha destinación sea exclusiva. Además, la explotación requiere obligatoriamente de licencia ambiental, con lo cual se garantiza en la realidad que el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, entre ellos el paisaje, esté efectivamente protegido y controlado, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 49 y siguientes de la Ley 99 de 1993.
— Decreto 216 de 2003:
“ART. 2º—Funciones. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, además de las funciones que le establece las leyes 99 de 1993 y 489 de 1998, ejercerá las siguientes:
“ART. 6º—Funciones de despacho del ministro. Son funciones del despacho del Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, además de las señaladas en la Constitución Política y las leyes 99 de 1993 y 489 de 1998, las siguientes:
12. Otorgar o negar licencias ambientales, y velar por el recaudo y administración de los servicios de evaluación y seguimiento de la licencia ambiental y otras autorizaciones ambientales de competencia del ministerio”.
A juicio de la Sala las disposiciones transcritas le dan suficiente soporte al acto acusado y el hecho de que se hubieran incluido municipios que antes no estaban en el estudio de zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y arcilla, no puede per se ser violatorio de las normas ambientales, ni “agravar” la situación ambiental, como lo afirma la actora, por demás, sin elemento probatorio alguno que respalde tal afirmación.
Lo expuesto demuestra que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial tenía competencia para expedir la Resolución 1197 de 2001 y que las razones aducidas por la actora para que se decrete su nulidad, no desvirtúan la presunción de legalidad de que está revestida aquella, por lo que la Sala negará las pretensiones de la demanda.
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 2 de junio de 2011».

References: ARTÍCULO 61
 RESOLUCIÓN 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 333
 artículo 52
 artículo 61
 Resolución 
 artículo 9
 Resolución 
 artículo 61
 artículo 10
 artículo 5
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 7
 Resolución 
 artículo 5
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 5
 Resolución 
 artículo 11
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 5
 artículo 5
 Resolución 
 Resolución 
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 artículo 61
 artículo 8
 artículo 79
 artículo 80
 artículo 8
 artículo 61
 artículo 287
 artículo 334
 artículo 8
 artículo 80
 artículo 34
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 artículo 61
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 artículo 34
 artículo 35
 artículo 1
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 artículo 5
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 artículo 38
 artículo 5
 artículo 58
 artículo 5
 artículo 61
 Resolución 
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 artículo 1
 artículo 2
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 artículo 61
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 artículo 7
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 artículo 26
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 Resolución 
 artículo 61
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 Resolución 
 artículo 58
 artículo 29
 artículo 79
 artículo 80
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 artículo 29
 Resolución 
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 artículo 29
 artículo 29
 artículo 34
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 artículo 29
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 artículo 1
 artículo 1
 artículo 51
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 artículo 61
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