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Timestamp: 2019-08-18 18:24:59+00:00

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EX.MO SENHOR MINISTRO DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Assunto: Plano Director Municipal (retoma) e CAMPO DE GOLFE (LICENCIADO PELA CM DE LAGOS MAS EMBARGADO PELO ESTADO) DA SOCIEDADE «ESPICHE- CAMPO DE GOLFE SA»:
POSIÇÃO DA CCDR DO ALGARVE, EM NOME DO ESTADO, FACE À JUSTA PRETENSÃO DE INCLUSÃO DO CAMPO DE GOLFE JÁ CONSTRUÍDO E LICENCIADO no PDM de Lagos em elaboração: viabilização da construção do Campo de Golfe licenciado à Sociedade «Espiche-Campo de Golfe, S.A.» (conforme licença municipal emitida, mas cuja legalidade na altura foi levantada e contenciosidade tem estado pendente, por invocada falta de pedido de parecer à Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional por parte da Câmara Municipal e cuja solução material pode ser definitivamente ultrapassada pelo novo PDM), enquanto simultaneamente se procede à previsão, por proposta do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Lagos, de um campo de golfe, na mesma zona territorial para a empresa «Jardim Original Golfe, Lda».
Referências: Ofício da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de 20.10.2008, n.ºDSGT-2008-001502, face a solicitação da signatária; Outros documentos apreciados: Acta n.º7/1994, 16 de Fevereiro de 1994, e Alvará n.º270, de Junho de 1994, da Câmara Municipal de Lagos; Processo n.ºRD-08.07.03/2-06, 25.19.2006.000005, Entrada n.º NUI-2008-013161-E, Ofícios n.º DSGT-2007-000094, n.º DSGT-2008-001075 e 001175; Ofícios da Urbiteme de 3.10.2007, ref.ª 182/07-CD/CA em resposta ao Ofício camarário n,º33047, de 28.09.2007; Processo Judicial n.º164/01, no recurso contencioso n.º0264/01, da 6.º UO; (ex-3.ª Secção da 6.ª UO; Ex-1.º juízo Liquidatário); of. 30299, Proc.GAP, de 17.9.2008 e Doc. n.º390-DG/2008, de 10.12.2008, proc. 11/2008/41/0, reg.11/2008/101 da DOP com base nos fundamentos da anexa Informação n.º101/08-MGI, de 20/11/2008, reg. 4551 de 30 Set 2008.
V. Excelência afirmou recentemente, de modo natural, o seguinte: «Alteram-se PDM todos os dias pelas razões mais legítimas (…).Tem que haver uma visão dinâmica do PDM. O turismo português só é sustentável se tiver uma fasquia elevada de qualidade» (Professor Doutor Engenheiro NUNES CORREIA, Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território -«Ordenamento do Território», in Expresso, de 31 de Janeiro de 2009, primeiro caderno, p.25).
Acontece que o caso que se passa a expor nem sequer implica uma modificação de nenhum PDM, mas apenas que o PDM de Lagos, neste momento em elaboração, preveja o já construído Campo de Golfe da Espiche SA (no mínimo, pelo menos, dentro do disposto no actual PROT do Algarve, entrado em vigor em 2007, e da legislação sobre a REN em vigor, tal como acaba de acontecer também para o mesmo local, com expresso apoio da CCDR do Algarve em relação a outro novo promotor turístico –apoio que, estranhamente, não acontece em relação à pretensão da empresa signatária), sendo certo que a Espiche-Campo de Golfe SA detém um campo já construído (e aliás com todo um empreendimento imobiliário conexo também licenciado e já construído sem qualquer questionamento da CCDR), resultante de uma licença de construção camarária desse campo de golfe, que a signatária tem desde 1994, embora colocada, posteriormente, em recurso contencioso de declaração de nulidade, contra a Câmara Municipal de Lagos, por –duvidosa- invocação de mera discrepância face ao PROT de 1991, já revogado).
Eis, em síntese, que abaixo se procurará pormenorizar, o que se nos afigura merecer uma séria apreciação pelo Governo, face ao volume de investimentos estrangeiros já feitos pela signatária e paralisados desde há cerca de 15 anos, sendo que o conflito da anterior década, surgido entre o Estado e a Câmara Municipal de Lagos e a consequente paralisia do processo, até ao momento no poder judicial, implicou o não funcionamento desta estrutura turística, com grave repercussão financeira e na imagem da Administração pública portuguesa perante importantes investidores estrangeiros, o que só a oportunidade da elaboração neste momento do PDM permite que seja naturalmente solucionado (nunca existiu nenhum PDM aplicável, pois o anterior de 1995 foi declarado nulo pelo Tribunal Constitucional).
I – FUNDAMENTAÇÃO GENÉRICA DESTA EXPOSIÇÃO E JUSTIFICAÇÃO DA PRETENSÃO DA SIGNATÁRIA
A signatária vem, pois, apresentar as suas considerações, de natureza jurídica e técnica, face à posição desfavorável transmitida recentemente pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional/Estado, em ofício de 20.10.2008 (doc. anexo sob o n.º1), sobre a solicitação de previsão, no Plano Director Municipal em elaboração, de um Campo de Golfe, tendo especialmente presente o seguinte:
(a) não só a desajustada, em si mesma, argumentação em que assenta essa posição desfavorável, como também
(b) a alteração superveniente da normação actualmente aplicável tanto sobre a Reserva Ecológica Nacional como no actual Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve de 2007, e, ainda,
(c) a constatação do desigual tratamento que se daria para a mesma área (doc.s anexos sob os n.º2 e 2A e 10 a 20), e colocando o mesmo tipo de condicionamentos ambientais feita a outro promotor de um campo de golfe, a Jardim Original, com desprezo (?) da anterioridade da pretensão da signatária, embora seja certo que a «existência de dois campos próximos não prejudica nenhum deles, antes pelo contrário cria sinergias de ocupação, pois os golfistas gostam de correr vários campos» e a Espiche SA tem parte imobiliária e apoio que a Jardim Original não tem e também lhe potencia o interesse destes;
assim como, aliás,
(d) o facto de tal Campo da signatária já estar construído e com amplo parque imobiliário de apoio também há muito construído e funcional sem qualquer contestação da CCDR, embora o Campo sujeito na actualidade a apreciação jurisdicional sobre a regularidade da previamente obtida licença emitida pela Câmara Municipal de Lagos, em 1994), face a invocadas normas do anterior Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve (PROTAL1991) e das constantes da versão da legislação do mesmo ano sobre o Regime de licenciamento de operações urbanísticos particulares),
pelo que a pretensão da signatária (que nada justifica que não mereça acolhimento dos órgãos autárquicos de Lagos, especialmente do Sr. Presidente da CML, que a tanto se havia comprometida com a signatária, ao longo do tempo, mas também da própria CCDR que acompanha o procedimento planificador e, embora em termos não vinculativo, dá parecer final),
visa apenas solicitar que se aproveite a elaboração actual do futuro Plano Director Municipal, para finalmente se regularizar as eventuais deficiências do procedimento licenciador anterior (invocadas pelo Estado, mas não reconhecidas pela Câmara Municipal de Lagos), cujos prejuízos de muitos «milhões de contos» não poderiam, aliás, deixar de dever ser ressarcidos pela Administração Pública.
Com efeito, tal como a Jardim Original, também a Espiche SA pode obter, ou melhor, voltar a obter, para o seu campo (recorde-se: de cerca de 25h, pois o restante terreno a ele afecto, totalizando cerca de 90ha, ficou ocupado com mata, arvoredo e vegetação variada) pareceres favoráveis dos organismos do Estado competentes,
(a) quer na área do turismo (Instituto de Turismo de Portugal),
(b) quer da área agrícola (CRANA), pois o seu Campo está em condições de também caber na excepção ao regime da Reserva Agrícola Nacional previstas na alínea i) do n.º2 do artigo 9.º, pois não fez nem necessita de vir a efectivar «alterações irreversíveis da topografia do solo», em termos que não seja «inviabilizada a sua eventual reutilização agrícola», assim como a exigência de as «construções de apoio, incluindo o estacionamento, serem implantadas por construções existentes» (as condições referidas na Acta n.º807/2007, de 15 de Novembro: fls.101 do Proc.Jardim Original: doc. junto com o n.º11); e
(c) tem jus a poder contar com a, sempre prometida e comprometida, actuação do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa no sentido da previsão no futuro Plano Director Municipal, do referido Campo de Golfe e seu funcionamento, nas mesmas condições daquela, independentemente do resultado da sentença do Tribunal sobre o processo antigo metido pelo estado contra a Câmara Municipal de Lagos,
Aliás, basta ler o documento, entrado na Direcção de Assessoria Jurídica e Contenciso da DAF, a 28.3.2007, para se constatar a intenção clara de cumprimento da palavra dada pela CML, como pessoa de bem, e regendo-se pelo princípio da boa fé, onde se diz claramente: «FOI DECIDIDO (PELO SR. PRESIDENTE) QUE A NOSSA PROPOSTA FINAL DO PDM IRÁ INCLUIR UM ‘RESUMO HISTÓRICO´ DO PROCESSO DO CAMPO DE GOLFE DE ESPICHE, BEM COMO A SUA ´ÍNCLUSÃO’ FÍSICA (MESMO CONTRA A VONTADE ORALMENTE EXPRESSA PELA CCDRA)» (doc. anexo n.º6).
O que, aliás, teve seguimento, através de ofício da CML à Urbiteme (cujo «original ficou no proc. de retoma do PDM») de 16.4.2007 (doc.anexo n.º3), assente no estudo jurídico da Direcção de Assessoria Jurídica e Contenciso (DAJC) e seu Historial da caso (doc. anexos n.º4 e 5), onde se diz claramente o seguinte:
Mesmo «no caso de não ser dada razão à Câmara Municipal de Lagos na sede contenciosa (…), poderá optar-se, no âmbito da actividade planificadora que compete aos Municípios, inserir-se tal projecto no PDM proposto, através do mecanismo de planificação idóneo para esse fim: classificação e qualificação do solo» (último §), pois (como se também se refere no § anterior) «Caso não seja reconhecida razão ao entendimento da Câmara Municipal de Lagos em sede de recurso contencioso, esta será a forma idónea para reconhecer os direitos adquiridos no futuro PDM»; e, mais, diz o texto camarário assumido no ofício que é enviado pela CML ao gerente da Urbiteme, em que lhe solicita a inclusão do Campo na proposta de PDM: dado que a «Câmara Municipal de Lagos, enquanto entidade recorrida (no processo pendente no TACL), tem defendido que tais deliberações (de Informação prévia de viabilidade e posterior de licenciamento) são válidas – e convém recordar que as deliberações da Câmara Municipal de Lagos são, actualmente, juridicamente existentes e por isso válidas»,
e assim em consequência,
«tal licenciamento deverá constar dos elementos referidos (‘da proposta do Plano Director Municipal’, como já antes se escrevera no 1.º§) ou na alínea b) ou na alínea c) do ponto 1.º da Portaria n.º 138/2005, de 2 de Fevereiro, e neste caso estará abrangida por uma eventual norma de salvaguarda das situações existentes (a exemplo do que existir no PDM anterior, considerando-se este licenciamento inserido nessa protecção – e por uma questão de coerência relativamente à posição assumida pela Câmara Municipal de Lagos, a proposta de Plano deverá incluir o licenciamento emitido num dos dois elementos referidos, caso aonda não haja sentença transitada em julgado até à apresentação da proposta de plano» (Doc. anexo sob o n.º3: Informação, Assunto: resumo histórico do processo de licenciamento do «Espiche Campo de golfe», 9.4.2007, n.º51/07-AGL, junto no Ofício para a URbiteme, n.º13838, 16.4.2007, Proc. DPGU-Conc.1B/03 -face à informação Jurídica do Departamento de Auditoria e Fiscalização da Divisão de Assessoria e Contencioso-, referido como sendo enviado à Urbiteme em aditamento ao Ofício 13323, de 11.4.2007).
pelo que não se perscrutavam e continuam a não se perscrutar razões para as entidades públicas, designadamente a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve se opor ou mesmo não apoiar essa previsão planificadora, cuja natural oportunidade está precisamente aberta neste momento face ao procedimento em curso de elaboração deste Plano Municipal de Ordenamento do Território.
II - RAZÕES DESTA EXPOSIÇÃO: SITUAÇÃO DA QUESTÃO QUE LEVOU A ESPICHE-CAMPO DE GOLFE, SA, A SOLICITAR A PREVISÃO NO FUTURO PDM DO CAMPO DE GOLFE NA ÁREA HOJE JÁ OCUPADA COMO UM CAMPO DE GOLFE, EMBORA O SEU FUNCIONAMENTO TENHA ESTADO EMBARGADO PELO ESTADO E O LICENCIAMENTO CAMARÁRIO QUE O VIABILIZOU ESTEJA EM APRECIAÇÃO JURISDICIONAL SOBRE A SUA REGULARIDADE FACE À NORMAÇÃO MUITO RESTRITIVA VIGENTE DAQUELA ALTURA.
Esta exposição, tal como a que anteriormente foi dirigida à Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional sobre o tema, em 20.10.2008, deve-se à tomada de conhecimento, através de documentação emitida pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve, de um constatado duplo e desigual comportamento, quer por parte do Estado (CCDR), quer, até ao momento, do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Lagos (doc. anexos sob os n.º1 e 10 a 20).
Esta última entidade, como a mesma pode confirmar e a signatária tem testemunha presenciais:
a)-por um lado, em relação à signatária, assumiu compromissos pessoais, no seguimento de comportamento coerente, quer face à contestação jurisdicional da Câmara ao pedido de impugnação da licença, que fora emitida em meados de 1994 (licença n.º000270 , Vendrige-Compra Venda Cons. Lda, averbado para Espiche Campo de Golfe, SA; reç.prov. alvará de 24.6.94, proc.n.º355, ano 1993, registo n.º579: Doc. anexo n.º7), para a construção do Campo de Golfe da signatária, quer por existir naturalmente uma acção de indemnização contra ela e o Estado, um e outra correndo seus termos na jurisdição competente (a acção compensatória actualmente suspensa e sujeita a actualização que, a seu tempo, se efectivará);
b)-sendo certo que, independentemente da sorte do processo jurisdicional, o facto de poder não ser aproveitada a oportunidade da elaboração em curso do novo Plano Director Municipal (tal como resultava de compromisso assumido pelo Presidente da Câmara Municipal), poderá inviabilizar esta via normal de saída, para se acabar com este contencioso sobre o passado.
O que não acontecerá se, em vez de se obstaculizar, se vier antes viabilizar claramente a construção (já efectivada, ao abrigo de uma licença que ainda não foi invalidada –pelo menos até ao presente, nem por tribunal nem pela CML- e sobre a qual aliás nem sequer já incide nenhum embargo; embora sujeito a um embargo entretanto automaticamente caducado pelo decurso do tempo: artigo 104.º do Decreto-Lei n.º555/99, de 16 de Dezembro[1]), do Campo de Golfe da Sociedade «Espiche-Campo de Golfe, S.A.», quer nos exactos termos que constam da existente licença municipal, acima referenciada, quer, se tal aparecer agora como mais adequado, mesmo que com adaptações que, no novo Plano Director Municipal, se venha a entender como necessárias, face ao Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve de 2007, num procedimento novo de adaptação do anterior;
Esclareça-se, aliás, que, mesmo admitindo a hipótese de o STA poder vir em última instância a declarar no futuro a invalidade da licença obtida face ao requerimento da Espiche SA apresentado no início da década de noventa, tal não só em nada impede a resolução do assunto face a novas normas (tal como o PDM e o novo regime REN) e um novo procedimento, se essa for a vontade de renovação total do procedimento da Espiche SA, como, significando apenas a invalidade da deliberação tida por inválida e do processado anterior desde o momento processual onde se verificou a irregularidade da falta de consulta da CCRA, o que vem obrigar não é a um novo procedimento (com um novo requerimento, um novo projecto e nova instrução em geral), mas a repetir as diligências instrutórias em falta e a consequente deliberação, nada obrigando portanto a novo requerimento nem a repetição de actos tidos como regulares e válidos, e regendo-se a decisão pelo direito vigente à data do requerimento na medida em que lei posterior não mande aplicar a nova; e, de qualquer maneira, no silêncio da lei, aplicam-se as normas mais recentes na medida em que sejam as mais favoráveis à decisão nos termos da pretensão do cidadão, nada justificando que, em desprezo do princípio da economia processual se rejeitasse à base de norma anterior para obrigar à apresentação de um novo requerimento que seria deferido à base de normação mais favorável agora vigente; o único limite, que obrigaria à reformulação da pretensão original, não está na contradição eventual do projecto inicial com o antigo PROTAL1991, mas com o novo regime do PDM em elaboração).
c)-sendo, ainda, de destacar que a questão da legalidade, na versão da Câmara Municipal, ou ilegalidade, na versão do Estado, do Campo de Golfe da signatária, tal como licenciado pelo município, foi na altura levantada (e com contenciosidade que tem estado jurisdicionalmente pendente no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa), por a então Inspecção Geral de Administração do Território considerar que houve esquecimento de efectivação de uma mera formalidade (que teria dado origem ao desconhecimento do Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve de então, de 1991) que foi o não pedido de pareceres à Comissão de Coordenação Regional (CCR) e Comissão Regional de Agricultura do Algarve (CRAA) por parte da Câmara Municipal (embora a desnecessidade deste tenha sido entendida pela Câmara Municipal de Lagos, e daí nunca ter procedido à declaração camarária de nulidade, e, nessa lógica coerente, posteriormente, defendida por ela, junto da Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa).
a)-por outro lado, acontece que se constata agora, como à signatária fora afirmado pelo Sr. Presidente da Câmara Municipal, que a solução material da controvérsia pode ser definitivamente ultrapassada pela previsão deste Campo no novo Plano Director Municipal, mesmo que (como acima já se referiu) com condicionantes semelhantes às que ora constam para o projecto da Jardim Original, Lda, cuja inclusão «única» –estranha em si, não só por aparecer como fruto isolado da «posição favorável transmitida pelo Presidente da Câmara Municipal de Lagos, na reunião realizada nesta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, em 01.07.2008» (sic), junto da CCDR, tal como dos Serviços camarários e Urbitema, como por se situar na mesma área e não ir, pelo menos, acompanhada do pedido camarário de igual solução para o Campo da signatária-;
b)-sendo certo que, de qualquer maneira, tal solução seria inquestionável, quer por razões de anterioridade do seu projecto/Campo, aliás já construído e comprometido camarariamente como licenciamento, quer devido a claro posterior compromisso de resolução no Plano Director Municipal, face às questões paralisantes supervenientes, quer, mesmo que tal não ocorresse, no mínimo, por razões de igualdade de tratamento, a que a Administração está adstrita.
c)- tanto mais que tal desigualdade de tratamento seria tanto mais chocante e juridicamente inaceitável, quanto se constata, por toda a documentação existente, que a previsão do campo constante do licenciamento muito anterior da ora signatária, por tal razão mais se imporia;
d)- e, segundo documentação da entidade elaboradora do novo Plano Director Municipal e da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, o previsão de outro campo da Jardim Original apenas se efectiva por solicitação expressa e empenhada do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Lagos no sentido de viabilizar o campo de golfe desta «Jardim Original Lda»
e)- assim sendo de todo incompreendido o silêncio e consequente total ausência de pedido de previsão do Campo referente à «Espiche-Campo de Golfe, S.A.», mesmo que não houvesse todo o historial anterior, e fosse um mero novo projecto, por estar também situado na mesma zona territorial, com distanciamento de apenas cerca de 100 metros e com os mesmo tipos de problemas de admissibilidade e configuração do –este sim- recente, e sem qualquer compromisso anterior, projecto da «Jardim Original Lda».
Houve um compromisso, expresso e reiterado, de inclusão do Campo de Golfe da Espiche SA no PDM, por Presidente da Câmara Municipal de Lagos, sendo de todo inaceitável no plano jurídico que algumas entidades públicas se refugiem para fugir a tal solução, técnica e legalmente possível, em raciocínios implicando uma falsa questão sobre o facto de decorrer um recurso contencioso (mesmo que o artigo 141.º do CPA ainda vigorasse tal como estipula e não é o caso, face ao novo Código de Processo nos Tribunais Administrativos (v.g., artigo 64.º do CPTA, contrariamente ao que erradamente diz a CCDR, aliás como único argumento para não estar de acordo na inclusão do Campo da Espiche SA no futuro PDM, o que mostra o total sem fundamente jurídico para tal posição), a verdade é que o que esse artigo 141.º interditava era a revogação de decisões anuláveis, após a entrega da contestação da CML, sendo certo que, nem tal artigo se aplicava a situações de invocada nulidade (vide al.a), 1, artigo 129.ºCPA), nem ninguém e muito menos a signatária pretende qualquer revogação da licença de 1994, quando se limita a solicitar a inclusão da previsão do campo no PDM, nem pretende pôr este campo a funcionar à base da licença anterior enquanto o TACL não se pronunciar –embora, findo o embargo por caducidade….) ou em raciocínios implicando uma errada afirmação de inexistência da licença emitida pela CML, em 1994, pois que nem esta –e podia tê-lo feito, se considerasse que tal nulidade existia- nem nenhum tribunal o fez.
Mesmo correndo processo jurisdicional, no que ao dossier do Campo de Glfe da Espiche SA diz respeito, é sabido que, mesmo que a deliberação camarária licenciadora venha a cair por declaração de nulidade, o processo administrativo, intentado na primeira metade da década passada, não desaparece. Pelo contrário, mantém-se, embora ainda aberto, ficando pendente de decisão sem irregularidades, ou seja, voltando atrás no estritamente necessário para colmatar os vícios que o tribunal eventualmente aponte como causa da nulidade; e, por força da legislação urbanística vigente, como processo pendente, passando a prosseguir com aplicação das novas normas, aliás não havendo nenhum PEOT ou PMOT, apenas normas de valor legal, aliás favoráveis à possibilidade do campo, face ao novo regime da REN, sem possibilidade de aplicar directamente o PROTAL1991, por que revogado, o PROTAL2007, porque só aplicável através de um PMOT, v.g., o PDM, mas sem aplicação de nenhum PDM, por que o de 1995 é nulo e o texto retomado não vigora ainda, embora, mal este entre em debate público, o procedimento da Espiche SA, retomado face a eventual declaração de nulidade da deliberação licenciadora, fique automaticamente parado, à espera da futura vigência do PDM, só voltando a correr com esta ou passado um tempo máximo relativamente curto fixado na lei sem que ele entre em vigor (150 dias após o início da discussão pública[2]).
Perante tudo isto, como se pode explicar que não se preveja desde já na elaboração do PDM, a possibilidade de tal Campo de Golfe da Espiche SA
III – CONSIDERAÇÕES INICIAIS CONTRADITADORAS DA POSIÇÃO DA COMISSÃO DE COORDENAÇÃO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Em face da evolução positiva da pretensão da Jardim Original, por força da posição favorável ao projecto, quer do presidente da Câmara Municipal de Lagos, quer da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve, e questionada pela signatária a CCDR sobre o tratamento desigual dado à Espiche-Campo de Golfe, SA, veio ela, em 20.10.2008, respondendo negativamente ao pedido de inclusão do Campo da Espiche SA no futuro Plano Director Municipal de Lagos, actualmente em elaboração, com um conjunto de argumentos que [independentemente do valor que possam ter na apreciação jurisdicional face aos instrumentos legais da altura da concessão da licença do Campo à Espiche SA (e recorde-se que, por um lado, a existir irregularidade, tal se deve à actuação dos poderes públicos que licenciaram o Campo da Espiche SA, e, por outro lado, que em tribunal não corre apenas um processo de eventual invalidação do licenciamento do Campo da Espiche-Campo de Golfe SA, mas também, para o caso de tal invalidação se vir a verificar, um processo de apreciação consequentemente actualizável de indemnização, de muitos «milhões de contos» contra vários), que, pelo menos, da perspectiva da previsão antes já comprometida e agora por nós formalmente solicitada do Campo no futuro PDM, como meio de ultrapassar a polémica passada, mesmo que com adaptações face a condicionantes ainda existentes em face dos novos diplomas entretanto criados e aplicáveis], não colhem em absoluto, como se passa a explicitar:
A)- Ponto um da posição expressa pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional:
Aí se afirma que «não pode cartografar-se projectos e equipamentos que se encontrem em situação irregular»
A CCDR refere, aqui, irregularmente, ilegitimamente, um campo-projecto em «situação irregular» e os Serviços da Câmara Municipal de Lagos e o seu Presidente (influenciados ou «pressionados» pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional?) começaram, por isso, também, recentemente, a traduzir a mesma ideia, referindo, às vezes no mesmo texto, umas vezes que não existe nenhum Campo da Espiche, nem nenhuma licença de Campo e outras que a licença (afinal existente) está suspensa, face ao que importa perguntar: quem declarou a invocada irregularidade do Campo ou da licença?
Como não existe licença, se o Município a emitiu e a signatária pagou as taxas camarárias e detém o respectivo alvará? E, posteriormente, nunca a Câmara Municipal ou o Tribunal Administrativo de Círculo declarou a sua nulidade. Com efeito, quem deliberou ou por força de que norma jurídica se pode considerar que a licença está suspensa?
Sendo estes os únicos argumentos da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional e agora também da Câmara Municipal, mal vai o Estado de Direito em Portugal!
Mas vejamos para já em geral esta abordagem da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional e da Câmara Municipal de Lagos (of. 30299, Proc.GAP, de 17.9.2008 e Doc. n.º390-DG/2008, de 10.12.2008, proc. 11/2008/41/0, reg.11/2008/101 da DOP com base nos fundamentos da anexa Informação n.º101/08-MGI, de 20/11/2008, reg. 4551 de 30 Set 2008), perante certas afirmações produzidas em documentos recentes, emitidos por ambas e notificados oficialmente e, portanto, responsabilizando os presidentes, agentes autores de informações técnicas e jurídicas e a edilidade, pelo seu conteúdo, nos termos da nova Lei n.º 67/2007 de 31 de Dezembro sobre a matéria[3].
PRIMEIRA AFIRMAÇÃO QUE SE CONTESTA:
Contesta-se a rejeição liminar camarária do processo de construção de uma casa de clube (clubhouse), já prevista na licença do campo de golfe da Espiche SA, emitida em 1994 (proc. 393/94 e 58/95), com a fundamentação semelhante a outro tipo de expressões erradas e juridicamente inaceitáveis da CCDR do Algarve, tais como «projectos e equipamentos que se encontrem em situação irregular», de que não existe no local «qualquer projecto de campo de golfe licenciado» (1§, pág. 1/2 e 4 §, pág.2/2, da Informação da Divisão Jurídica do Departamento de Suporte Técnico e Administrativo: of. 30299, do Gabinete do Presidente, de 17.9.2008 e Doc. antes citado n.º390-DG/2008, de 10.12.2008, da DOP e Informação n.º101/08-MGI, de 20/11/2008, reg. 4551 de 30 Set 2008).
SEGUNDA AFIRMAÇÃO QUE SE CONTESTA:
O recurso contencioso, pendente em tribunal, tem «efeito suspensivo» (3 §, pág.1/2 do Ofício n.º30299, Proc.GAP, de 17.9.2008 e Doc. referido da DOP e Informação n.º101/08-MGI, de 20/11/2008, reg. 4551 de 30 Set 2008), com invocação de diploma revogado há cerca de 10 anos (o Decreto-Lei n.º445/91, de 20.11, revogado aliás expressamente pela alínea a) do artigo 129.º do Decreto-Lei n.º555/99, de 16.12[4]), pelo que (face à revogada norma que fundamenta a posição do município), «enquanto o tribunal não proferir decisão, não poderá apreciar este projecto» (5 §, pág.2/2: do mesmo of. 30299, Proc.GAP, de 17.9.2008 e Doc. n.º390-DG/2008, de 10.12.2008, proc. 11/2008/41/0, reg.11/2008/101 da DOP e Informação n.º101/08-MGI, de 20/11/2008, reg. 4551 de 30 Set 2008).
Ora, independentemente de toda a responsabilidade de quem escreve erros juridicamente tão grosseiros e de quem, sendo dirigente, os acolhe e notifica decisões com base neles, ou seja, daí tirando conclusões fundantes de decisões administrativas lesantes dos cidadãos, pretende-se levar ao conhecimento de Vexa este breve comentário, sem (para já qualquer intuito conflitual directo, não deixando embora de estranhar que, a partir de certa altura, tamanha quantidade de argumentos contra o Campo de Espiche SA -que se vão coleccionando e de que este texto parece mero sintoma-, não apenas errados (por negligência grave? Ou mesmo dolo?), mas também desprestigiantes para quem os emite e deles pretende tirar tão obtusas conclusões).
Quanto à afirmação de inexistência de uma licença e de um «projecto de campo de golfe»,
Às situações de impugnação de actos alegadamente nulos ou inexistentes se refere por exemplo (para além de um dos subscritores deste texto, Catedrático em Ciências Jurídico-Políticas e Agregado de Direito Administrativo, Doutor em Direito e Doutor em Ordenamento do Território, Professor FERNANDO CONDESSO[5], e só para citar um livro alheio e de fácil manejo e ampla difusão), MÁRIO AROSO DE OLIVEIRA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, no seu Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos (v.g., p.564-567, em comentário ao artigo 112.º: providências cautelares), dizendo que nestas «situações em que não é líquido, mas apenas possível, a situação de nulidade ou inexistência jurídica» (sobre e exacto alcance destes conceitos, vide, v.g., os comentários ao artigo 50.º dos mesmos autores), «não deve, pois, deixar de se admitir que pode estar perante um acto existente e válido, ou apenas anulável» (p.565, in fine), ou seja, portanto válido ou com ilegalidade de valor relativo (sanável ope legis pelo decurso do tempo ou pelo menos com produção de efeitos apenas ex nunc),
Quanto ao efeito suspensivo da licença e do funcionamento do campo de Golfe, regem os artigos 50.º, n.º2[6] e 112 e ss. [7] do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o primeiro sobre as situações de suspensão automática face a impugnação de actos eventualmente nulos e nos restantes (título V: os processos cautelares), a suspensão ligada a uma providência cautelar dependente de requerimento do impugnante de acto eventualmente nulo, segundo critérios estritos (artigo 120.º, 128.º e 129.º [8]).
Como referem os mesmos autores atrás citados, em trecho, logo a seguir, ao antes citado, na mesma página e livro, a única providência anável ope legis que pode impedir a execução de um acto administrativo válido ou anulével é a suspensão da eficácia. Faz, por isso, faz sentido decretá-la: admitindo que o acto possa ser nulo ou inexistente, mas para o caso de ele não o ser». E acrescenta: «Tanto mais que tradicionalmente, a suspensão da eficácia foi sempre a providência cautelar adequada a evitar as consequências materiais dos actos administrativos, por forma a garantir a utilidade das sentenças de provimento proferidas no processo de impugnação contenciosas desses actos» (ibidem, p.566).
Ora, no caso da polémica jurisdicional sobre a validade ou invalidade da licença, onde está a situação legalmente considerável de suspensão automática? Ou onde foi desencadeado o incidente processual de suspensão? E onde foi Intentado? Intentado por quem? E decidido por quem?
Como qualquer jurista deve conseguir descobrir no direito do urbanismo, o expediente aberto à Administração (fora do processo cautelar de suspensão, se tal se justificar), para paralisar a terminação do campo ou o funcionamento consequente é muito mais fácil, embora temporalmente limitado: a técnica suspensiva é o embargo.
Mas, portanto, aqui, para evitar abusos das autoridades administrativas, e consagrando a melhor doutrina anterior, esta técnica é legalmente tida como provisória, só valendo por período limitado, no caso valeu por 6 meses (n.º2 do artigo 104.º do Decreto-Lei n.º555/99, de 16 de Dezembro[9]), pelo que há muito que a continuação das obras se puderam fazer e o funcionamento do campo começar, o que a Espiche só não efectivou por entender ser melhor aguardar pelo PDM em elaboração, onde em boa fé o campo se incluiria e que em boa fé se pretendia aceitar possíveis adaptações propostas.
Mas repete-se: nada impede que se termine algo que no campo falte construir nem nada impede há muito que se faça legalmente funcionar o campo de golfe, o que não depende da sentença de tribunal nem de autorização da Câmara Municipal de Lagos ou CCDR, pois da sentença – a ser desfavorável à Câmara Municipal de Lagos e reflexamente para a Espiche SA- apenas pode depender o encerramento do campo segundo o permitido pela licença anterior, sem prejuízo de novo licenciamento nos termos da nova normação
A nossa posição contraditadora da CCDR, que pretendemos expressar, é esta:
1.º- É ilegítimo que a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional se substitua ao tribunal e sentencie (em usurpação de poderes constitucionalmente reservados a outro órgão de soberania, que não o Governo e a Administração Pública em geral) que tal Campo foi construído irregularmente ou está irregular, sendo certo que, aliás, tal apreciação está pendente no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, a quem cabe, em Estado de Direito, decidir sobre a existência ou não de tal pretensa irregularidade, sendo certo que o único facto juridicamente constatável é que a Espiche-Campo de Golfe é titular de uma licença e alvará de um Campo de Golfe [cuja irregularidade, até ao momento, não só não foi declarada, como pode nem o ser (a menos que a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional mandasse no tribunal e já tivesse, pois, o conhecimento da futura sentença e, portanto, a garantia absoluta -o que não é possível, face à garantida independência dos tribunais - de que a sua visão das coisas é a que será consagrada pelo juízes nas várias apreciações possíveis: actualmente pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, e, posteriormente, se necessário, pelo Tribunal Central Administrativo Sul e mesmo pelo Supremo Tribunal Administrativo)] e de um direito a forte indemnização, accionado contra o Estado, município de Lagos e, eventualmente, também, contra todos que tenham, com seus pareceres e decisões, dado azo a prejuízos que se acumulam já há 13 anos e que poderão prolongar-se por muito mais tempo, quer pelo embargo e, aliás, há muito, automaticamente, caducado (o que os agentes da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional não têm reconhecido).
Contra a letra clara da lei, e a paralisação da sua exploração –lembre-se que o Campo estava já praticamente pronto a funcionar na data do embargo estatal-;, quer no futuro, e isto quer ocorra a eventual declaração de irregularidade, de que fala a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, quer o tribunal de decida pela validade da sentença.
2.º - Desde já, se refere, independentemente do escrito neste ponto, dado o sentido geral da posição juridicamente errada da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, ainda agarrada ao direito processual anteriormente vigente, que não é verdade que face ao processo jurisdicional nos Tribunais Administrativos, as entidades da Administração pública não possam seguir soluções, referidas à licença passada ou em termos de licença futura, que solucionem a questão em apreciação jurisdicional –é aliás nesta expectativa de uma solução administrativa, dados os fortes direitos indemnizatórios em presença neste processo, que julgamos poder explicar-se o facto de, apesar dele estar há anos na secretária do julgador, este vir protelando a sentença; com efeito toda a doutrina jusadministrativa reconhece -face a disposições directas ou argumentos a contrario- o novo Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que hoje os assuntos pendentes de solução jurisdicional, mesmo nas fases e tempo em que o processo fica já preparado para decisão jurisdicional, pese embora a desadequação em parte do Código do Procedimento Administrativo, podem ser solucionados pelas entidades públicas envolvidas.
Mas, de qualquer modo, aqui não se pretende uma posição que interfira com o anterior procedimento, cuja decisão final, a licença, está em apreciação de validade nos tribunais, mas, diferentemente, prever a possibilidade de o campo estar previsto quer para o caso de sentença favorável quer para o caso de, sendo desfavorável, se poder iniciar um procedimento novo que, sem irregularidades como aquelas que o Estado/CCDR apontou anteriormente ao procedimento/licenciamento anterior, e assim, da mesma maneira que a Jardim Original, se possa regularmente obter outra licença, que nada terá que ver, neste caso, com a que está em apreciação em tribunal).
Ou seja, a pendência de um processo jurisdicional não impede a procura e decisões que ultrapassem a conflitualidade que lhe deu origem, contrariamente do que resulta, directa ou indirectamente, da argumentação da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional.
3.º-Mas se é verdade que se fosse uma licença pacificamente aceite (não «irregular», na linguagem da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional), seria natural que fosse, à partida, cartografada, também, no Plano Director Municipal, e, aliás, mesmo que se julgasse que pudesse vir a ser jurisdicionalmente declara como «irregular», igualmente seria natural que, à cautela, face à ainda não resolução jurisdicional da questão, se previsse a possibilidade desse Campo funcionar, em ordem a permitir, mesmo que, neste caso, com alterações face a condicionantes que fossem impostas e não consideradas na licença original anterior, permitindo a sua regularização, sendo caso disso, dado quer o facto de o campo estar de facto já construído, quer as fortes indemnizações que, se a regularização futura não ocorresse, recairia sobre as várias entidades e agentes envolvidos com responsabilidade no licenciamento, se a licença actual não vingar jurisdicionalmente, quer as hipóteses de novo enquadramento normativo, desde logo face à legislação sobre a REN (independentemente de que se refere no ponto 4 do texto de Dezembro de 2008 da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, todo ele relacionado com o regime legal de 1995), quer a disponibilidade que a pretensão da Espiche, após a viabilização da Jardim Original e aliás já manifestada à Câmara Municipal de Lagos em 2005, com ou sem irregularidade do passado eventualmente cometida por poderes públicos licenciadores e não na execução do projecto pela signatária - recorde-se- estar e continuar disponível para alterações que viabilizem sem mais polémica e perda de tempo e dinheiro, pareceres favoráveis dos vários entes públicos implicáveis, tal como fez e ocorreu com a Jardim Original, o funcionamento futuro do campo de Golfe da Espiche SA;
B)- Ponto 2.1 da posição expressa pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional:
A única questão substantiva que desencadeou o processo jurisdicional de apreciação da eventual irregularidade da licença emitida pela Câmara Municipal L, tem que ver com as antigas alíneas a) e b) do n.º2 do artigo 13.º do PROTAL1991, questão que, mesmo que permitisse a interpretação dada pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional –e só ao tribunal cabe decidir sobre tal- hoje, como se refere aliás nos pontos 5 e 6 da resposta da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, são perfeitamente passíveis de serem ultrapassadas em futuro Plano Director Municipal, cujo processo de elaboração (e não mera retoma do anterior, designadamente devido a várias alterações legislativas posteriores) desde 2002, está em curso, face ao novo Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve recentemente entrado em vigor e ao novo Regime REN , tal como aliás a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional e a Câmara Municipal de Lagos consideram que o foi no projecto Jardim Original.
É, pois, indiferente ao debate, toda a argumentação sobre a inviabilidade de um Campo na área em causa, à base do Plano Director Municipal de Lagos, com entrada em vigor em 1995 (Resolução do Conselho de Ministros n.º28/95, 3.4), quer porque tal ocorreu posteriormente ao licenciamento, quer porque é um Plano nulo e de todo ineficaz e portanto não invocável para nenhum efeito (O Tribunal Constitucional (TC) declarou-o nulo, o que significa que fora de qualquer salvaguarda expressa do TC quanto a ineficácia geral retroactiva, de nada serve invocá-lo para nenhum efeito sendo pois de todo despropositado falar nele como amiúde a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional faz; dado que –repete-se- não se tratou de mera anulação, como pretende a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, v.g., ponto 1 do ofício enviada ao advogada da Espiche em resposta à carta deste de 20.10.2008, ref.ª Of. N.ºDSGT-2008-001547).
Com esta pretensão de solucionar a questão com a previsão da possibilidade do Campo no futuro Plano Director Municipal, em formulação pela Urbiteme, não se trata de saber o que previa o PROTAL1991, a que se refere o ponto 4.1. do texto da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional em análise crítica, pois para a inclusão da previsão futura de tal Campo de Golfe não importa o que dizia o Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve anterior, mas o que diz o PROTAL2007, que é aquele a que se obriga o futuro Plano Director Municipal, e neste âmbito o que serve para justificar a viabilização de tal inclusão do Campo da Jardim Original também pode servir para o funcionamento futuro da Campo da Espiche SA, pois esta -no caso da Câmara Municipal Lagos perder o processo jurisdicional sobre a regularidade da licença que emitiu- manifesta disponibilidade para o viabilizar em novo processo com as condicionantes que resultem do actual enquadramento, tal como se permitiu que beneficiasse a Jardim Original. Ou o Plano Director Municipal nulo de 1995 mas o que os poderes públicos querem ou não que se preveja no futuro Plano Director Municipal, quer quanto ao Campo da jardim Original (já «incluído», até cartografado, que é mais do que previsto como passível de existir e tanto não pretende a Espiche SA, bastando a previsão dessa área com um possível destino que possa viabilizar o seu Campo de Golfe, ou seja, que não feche essa hipótese mas também para a complique para além daquilo que foram as condiconantes, emcondições de igualdade, a que obedeceu o deferimento do campo da Jardim Original), quer quanto portanto ao da Espiche SA, ainda nem sequer previsto como hipótese, mesmo que sujeito às condições legais em vigor actualmente, que é o que está em causa: ou seja, o que se pretende não é saber o que diz o Plano Director Municipal nulo de 1995, mas o que dirá o Plano Director Municipal válido que aí vem. E isto não só em si mesmo, mas também tendo presente o princípio da igualdade de tratamento face ao procedimento havido com o campo da Jardim Original.
C)- ponto 7 da posição expressa pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional:
O facto de no passado ter havido, mesmo que o tribunal venha a entender que era necessário, precedência de pareceres da Coordenação de Coordenação Regional do Algarve relativamente à localização do campo da Espiche SA, nem da Direcção Regional do Ambiente do Algarve, quanto à afectação dos recursos hídricos, -e recorde-se, mesmo que se entenda que era necessário, tal não se deveu a facto imputável à Espiche SA, mas apenas à Câmara Municipal de Lagos- nada interessa ao pedido de mera previsão, nas condições legalmente hoje permitidas, de eventual funcionamento futuro do construído Campo da Espiche SA.
Quanto a estas questões de não solicitação de pareceres, sempre se dirá que a ciência jurídica obriga a desvalorizar as questões formais e procedimentais na medida em que o objectivo substancial não tenha ficado em causa ou, mesmo que se entenda que fica face à interpretação da inaplicação e interdição absoluta das alíneas de exigência material a e b do n.º 2 do artigo 13.º do PROTAL1991, apesar disso se constate que as interdições então previstas sofreram uma alteração normativa com um enquadramento que permite que, em vez de um impedimento ao funcionamento de um acampo no local, o mesmo afinal possa existir e funcionar, efectivadas que sejam certas cautelas (v.g., sistema de captação de águas na ETAR, etc.) e adaptações do projecto já licenciado, que os interessados estejam dispostos a efectivar e assim se constate que tais exigências deixaram de ter supervenientemente a relevância que na altura eventualmente se aceite que tivessem.
Quanto aos últimos parágrafos do texto, não se trata de assinalar nenhum compromisso da Administração para o local, mas prever as condições, face ao quadro normativo e nos mesmos termos que o previsto para viabilizar o projecto da Jardim Original, em que Espiche (caso a Câmara Municipal de Lagos ganhe o processo jurisdicional que a opõe à Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, ou o perca e com isso fique inviabilizado o campo, tal como consta dos termos da licença efectivada em 1994), poderá regularmente (e sem mais conflitos entre Câmara Municipal de Lagos/Espiche SA, Réus no processo e Estado/ Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, promotores do mesmo) fazer funcionar o campo já construído, mesmo que tal fique sujeito a alterações, segundo os parâmetros que se entenda razoável e igualitariamente consagrar no futuro Plano Director Municipal –repete-se: nos termos das novas normas vigentes-, aplicadas segundo os mesmos critérios já aplicados ao campo da Jardim, designadamente a obtenção dos vários pareceres favoráveis (questões de procedimento) e mesmo eventuais modificações de fundo (questões substantivas).
De qualquer modo, a signatária não esquece que o actual presidente da Câmara Municipal L se comprometeu pessoalmente a «incluir o campo de golfe da sociedade Espiche, em Barão de São João», sendo certo que a vontade das entidades municipais, Câmara Municipal e Assembleia Municipal, é decisiva para esse objectivo. Com efeito, não podem ós órgãos autárquicos desculpar-se com a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, pois se esta pode dificultar a coisas, a verdade é que, como aconteceu com o processo da Jardim Original, a vontade autárquica é decisiva, sendo certo a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional só abusa das suas capacidades legais de intervenção no sentido de impor a sua visão planificadora, quando nota debilidades e indecisões no querer dos titulares órgãos do poder local.
Não se pode esquecer que a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional e a Comissão de Acompanhamento, no âmbito estritamente normativo do Plano Director Municipal, por um lado, não só não têm poderes de pronúncia para além da verificação do seu respeito pelas normas jurídicas em vigor [e mesmo assim com poderes relativamente «bloqueadores» apenas em relação às que se imponham taxativamente, além de que o Governo pode sempre não seguir nessa linha da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, mesmo que haja inconformidade/incompatibilidade, ou seja ilegalidade originária, com outros Planos, designadamente o Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve e planos sectoriais)] e no âmbito da análise das razões em que o município pretenda assentar certas soluções não devidamente justificadas no plano técnico, como, por outro lado, mesmo assim, as suas posições não são realmente bloqueantes das soluções pretendidas pelo município, qualquer que seja o seu fundamento, dado que o parecer final a elaborar pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional não é vinculativo (artigo 78.º do DL n.º380/99, de 22.9, com a redacção do DL n.º316/2007, de 19.9[10]), como aliás a própria Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional reconhece em carta dirigida ao Advogado da «Espiche SA» (vide, § 4 do doc. informativo da CCDR em anexo sob o n.º21).
Repete-se: o que se pretende não é que se legalize o campo de Golfe da espiche SA, tal como ele está licenciado desde meados de 1994, o que eventualmente pode não vir a ser imposto em futura sentença jurisdicional, mas, independentemente disso, que se defina «para a área em causa, a possibilidade de criação de um campo de golfe ou o estabelecimento de uma categoria de espaço que viabilize de alguma forma a sua concretização», na expressão do Chefe de Divisão de Planeamento e Desenvolvimento da Câmara Municipal de Lagos, embora a propósito da pretensão da Jardim Original –e, por isso, com mais valor ao ser invocado pela Espiche, que nada mais pretende que tratamento igual à daquela ou, pelo menos, este minimalista, que os serviços camarários haviam proposto como aceitável para aquela, embora menos favorável do que a solução que a final obteve, mas que a signatária aceita como suficiente.
IV - A SOLICITAÇÃO DA SIGNATÁRIA E A QUESTÃO DO DIFERENTE TRATAMENTO DOS CASOS E SUA ANÁLISE JURÍDICA
O pedido camarário, constante do ofício n.º 33047, de 28.9.2007 (doc. anexo com o n.º12), dando instruções para a inclusão de terrenos que se encontram na mesma localização dos terrenos da signatária e exactamente com a as mesmas características, como Campo de Golfe no futuro Plano Director Municipal, precisamente no sítio de Matos Brancos, Espiche, a favor da promotora «Jardim Original-Golfe, Lda», diz expressamente e com grande clareza o seguinte:
1.º- Os terrenos em causa estão «numa das principais áreas estratégicas definidas para o concelho», e haviam merecido oposição da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional por razões ligadas às condicionantes REN e RAN, sendo certo que o projecto de futuro Plano Director Municipal, aplicando o artigo 32.º do PROTAL, já prevê em geral os «requisitos e critérios para a implantação de campos de golfe (ponto 2.1. da Resposta da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional), chamando à atenção que tal inclusão poderá chocar por poder ser questionado em face da «possibilidade de construção de outros campos de golfe», dado que esta inclusão, ligada a «um forte interesse do município, por razões que se prendem com o desenvolvimento do turismo no concelho», vai «no sentido de aligeirar a sua aprovação» (ponto 2.4.Conclusões)
Entre as razões da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional para dar parecer favorável pesou essencialmente a posição do presidente da Câmara Municipal de Lagos, na defesa da inclusão do Campo, diz-se no parecer em que a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional mudou a sua posição anteriormente desfavorável.
Ora, face a esta postura da Câmara Municipal de Lagos, a signatária solicitou explicações sobre a diferença de comportamentos das Entidades públicas na matéria, pois se é verdade que a Jardim original, iniciando recentemente um procedimento de licenciamento de um campo de golfe no local, tendo já conseguido pareceres favoráveis das entidades necessárias e a inclusão na proposta de Plano Director Municipal, e a signatária, presa à futura decisão sobre a validade ou não da licença aprovada pela Câmara Municipal para a construção de um campo na mesma área, está paralisada na obtenção de pareceres, que pelos vistos seriam agora favoráveis, dado que acontece com a Jardim original, vê-se objecto da não inclusão nesse Plano Director Municipal.
E aqui está a questão.
Lendo o ofício-resposta da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, aí se argumenta que é a situação irregular dos equipamentos da signatária que não permitiria cartografa-los.
Mas o Tribunal já disse que era irregular? Ou a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional já não respeita o poder judicial e condena por si antecipadamente?
E porque haveria a ESPICHE ficar prejudicada na possibilidade de obter uma nova licença de um campo de golfe à base das novas normas, no caso de o Tribunal vir a invalidar a licença camarária anterior?
E porque haveria a Jardim Original merecer um favorecimento, quando a Espiche já tem um campo construído e uma licença anterior, que só não lhe permite funcionar com ele, por eventuais erros procedimentais a que é completamente alheia?
Ou seja, a Espiche não tem um mero projecto. Projecto tem-no a Jardim Original.
A Espiche tem um licenciamento efectivado pela Câmara Municipal, em apreciação judicial, onde a Câmara Municipal se tem sempre pronunciado pela sua legalidade, mesmo face à legislação então vigente, e que mesmo que viesse a ser declarado invalido, não deixa de poder aspirar, face à nova legislação da REN e PROTAL 2007, a preencher, tal como a Jardim Original, as condições necessárias para ser aprovado em novo procedimento pós-judicial.
Porque então não cartografá-lo, tal como o campo da Jardim Original, ou pelo menos prever a sua possibilidade no Plano Director Municipal, como hipótese a apreciar no futuro mesmo com condicionantes, até porque se a Câmara Municipal perder o processo em tribunal e como tal a signatária não vier, por esse efeito ou por licenciamento posterior, a poder ter aí a funcionar o seu campo, muitos «milhões de contos» terão que ser pagos pelas entidades públicas responsáveis pelos prejuízos ocasionados.
V- O PROCEDIMENTO DECISÓRIO DA JARDIM ORIGINAL
Neste aspecto, não será despiciendo analisar com mais pormenor o procedimento decisório da Jardim Original
Vejamos, pois, o mais sinteticamente possível, a factualidade dos projectos em presença:
O caso do Campo de Golfe para a Jardim Original, Lda, pode resumir-se nestes termos:
A)- Entrado na Câmara Municipal sob o título de Processo de «Assuntos de Natureza Diversa n.º 06/2007/81», havia sido iniciado na Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, em algures de 2006, como requerimento «de autorização prévia de localização» (face ao disposto no artigo 9.º do DL n.º 317/97, de 25 de Novembro, referente apenas a equipamentos desportivos e não a instalações turísticas).
O pedido de apreciação pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional limita-se ao disposto no DL n.º 317/97, de 25 de Novembro, referente apenas a equipamentos desportivos e não a instalações turísticas
B)-Posições da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional
a)-Ofício da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional n.º DSGT-2007-000095, com registo na Câmara Municipal de Lagos em 12.3.2007
Segundo consta do Ofício da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional n.º DSGT-2007-000095, com registo na Câmara Municipal L em 12.3.2007, com assunto referido como «pedido de informação prévia para a construção de um campo de golfe e de um Hotel-Apartamento-Montes Brancos-Luz-Lagos-Jardim Original-Golf, Lda», a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional considerou que se reveste, «do ponto de vista do ordenamento e do ambiente» (parte final do §6), «de uma intervenção relevante no território, requerendo nessa perspectiva a necessidade de vir a ter enquadramento em instrumentos municipais de gestão territorial, de entre os quais o Pano Director Municipal, e com respeito pelos objectivos estratégicos deste último, aspecto que compete a essa Câmara municipal avaliar» (§5), pelo que apela à elaboração urgente pelo município de um Plano Director Municipal que permita enquadrar todas estas situações territorialmente relevantes.
b)- Ofício da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional n.º DSGT-2008-001075, sem data
Segundo consta do Ofício da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional n.º DSGT-2008-001075, sem data, mas situável em 2007, constante de fls.43 a 45 do processo da Jardim Original, reportando-se e resumindo parecer desfavorável transmitido em 28.2.2007, com referência ao Of. n.º DSGT-2007-000094 (referido na pág. 43 do processo camarário Jardim Original, mas que não se encontra no mesmo), refere:
α)-Sobre o regime de uso do solo (fls 43-44)
-toda a área está na RAN;
-duas partes estão na REN («cabeceiras das linhas de água», a norte e «zonas ameaçadas pelas cheias», a sul);
-o projecto ao ocupar área superior a 25ha, pelo que está inviabilizado pelo novo PROTAL;
Tudo isto não permitindo, segundo a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, as acções pretendidas pela Jardim Original, face aos seguintes diolomas por ela citados expressamente: Decreto-Lei n.º 93/90, de 19.3; Portaria 554/90, de 17.7; Resolução do Conselho de Ministros n.º154/95, de 25.11.
β)- Sobre instrumentos de planeamento (parte final fls.44 e início fls. 45)
O PROTAL2007, em vigor, não viabiliza o projecto da Jardim Original em face da área a ocupar, que não pode ser nem inferior a 5ha nem superior a 25ha (ora tem nem mais nem menos do que três vezes mais do que é possível:79ha), embora tal Plano admita em solo rural, em solo rural, a construção de unidades «hoteleiras» isoladas (de categoria não inferior a três estrelas), desde que previstas no Plano Director Municipal, passível de ser complementado com campos de golfe, enquanto empreendimentos turísticos, e tais unidades apareçam associadas em solo rural, a certas temáticas, tais como, v.g., o desporto.
Mas, apesar disso, a pretensão em causa, mesmo assim, poderia ser viabilizada através da previsão, num Plano Municipal de Ordenamento do Território, v.g., o Plano Director Municipal em elaboração, de um Núcleo de Desenvolvimento Turístico na área em causa.
γ)- Apreciação lapidar apresentada em termos de valor absoluto
Mesmo assim, a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional não deixa de, no penúltimo parágrafo de fls.44, referir que o projecto da Jardim Original tem impacto significativo no território podendo colocar irreversivelmente em risco o futuro Plano Director Municipal de Lagos, o que significa que esta entidade estatal declara admitir uma pretensão individual viabilizadora de campos de golfe, mesmo que tal tenha um impacto significativo em termos de ordenamento do território e do ambiente.
δ)- Reformulação do projecto e previsão no Plano Director Municipal
A posição negativa da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional abre-se pois à admissão da previsão no Plano Director Municipal, ao referir, nos segundos parágrafos de fls 44 e 45, que tal é aceitável nas condições seguintes:
- a aprovação ficar dependente quer de alterações consequentes ao mesmo, quer (apesar de afirmar que o projecto tem «impactos significativos no território»), de futura previsão no Plano Director Municipal ou previsão de um «Núcleo de Desenvolvimento Turístico», em Plano Municipal de Ordenamento do Território específico que abranja a área do Campo.
B)-Ofício da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional n.º DSGT-2008-001175, em resposta a requerimento da Jardim Original de 5.6.2008 (fls 123-124 proc.da Jardim Original)
Segundo consta do Ofício da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional n.º DSGT-2008-001175, em reacção a solicitação reapreciativa de 5.6.2008, fica tudo resolvido, passando a posição da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional a ser de «autorização prévia de localização» do campo de golfe, com o seguinte e único fundamento: «face à posição favorável transmitida pelo presidente da Câmara Municipal de Lagos, na reunião realizada na Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, em 01.07.2008», no «âmbito da audiência prévia», e meramente acompanhada (em verdade nem sequer estritamente «condicionada», na medida em que a necessidade de parecer favorável da Comissão de Reserva Agrícola já resultava da lei e se consta que ele ocorre com invocação de norma excepcional –al.i do n.º2 do artigo 9.º do DL n.º196/89, de 14.7: acta n.º807/2007, junta a fls. 101 do proc. Jardim Original ) apenas com várias orientações (respeito pelo Plano da respectiva Bacia hidrográfica) e «conselhos» sobre a origem e esforço para um consumo mínimo da água de rega, contactos com as Águas do Algarve para eventual utilização águas residuais tratadas pelas ETAR,S e junção de minutas para pedirem título de autorização para usar as águas do furo já existente na propriedade
C)- POSIÇÕES DA URBITEME
Em resposta ao pedido do Presidente da Câmara Municipal para a Urbiteme incluir o Campo de Golfe solicitado pela Jardim Original Lda no Plano Director Municipal, esta responde nestes termos:
-O campo situar-se-ia «numa das principais áreas estratégicas definidas para o concelho», e sendo um equipamento particular, existem outros terrenos mais adequados para o efeito; e além disso «não fará sentido explicitar em Plano Director Municipal este tipo de pretensões isoladas».
D)- Posição da signatária quanto ao futuro licenciamento do campo de golfe de Jardim Original::
a)- Não discutimos estas posições de princípio efectivadas pela Urbiteme (das quais se constata que, tal com o a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, também esta entidade que elabora a proposta do futuro Plano Director Municipal só incluiu o campo da Jardim Original por pressão inultrapassável do Presidente da Câmara Municipal de Lagos; pois o que se contesta é a verificação de que, por parte da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, da Urbiteme e da Câmara Municipal de Lagos, acabam por operar com dois pesos e duas medidas, uma excessivamente beneficiadora da «Jardim Original» e outra que nem sequer admite a hipótese mesmo condicionada para a Espiche SA, o que juridicamente permitiria, se o quiser fazer, a esta última impugnar o Plano Director Municipal nos tribunais competentes, em ordem à invalidação o futuro Plano Director Municipal, que assim não teria melhor sorte que o de 1995, dado o desprezo frontal de dois princípios jurídicos fundamentais, aliás de base constitucional: o «princípio da igualdade de tratamento dos administrados» e o «princípio da justa ponderação dos interesse relevantes» sejam interesses públicos sejam privados, a levantar considerar na sua elaboração), enquanto vector essencial do princípio da imparcialidade (v.g. por todos, FREITAS DO AMARAL, Diogo -Curso de Direito Administrativo. Vol.II, Coimbra: Almedina, 2001, p.144-145; REBELO DE SOUSA, Marcelo –Direito Administrativo Geral: Introdução e princípios gerais. Tomo I, Lisboa: Dom Quixote, 2004, p.209-210; FERNANDO CONDESSO –Direito do Urbanismo. Lisboa: Quid Juris, 1999, p. 242 a 244).
b)- Tal como não discutimos o facto de a excepção ao regime geral da RAN, para a criação de campos de golfe, neste caso da Jardim Original, só poderem funcionar e viabilizar um parecer favorável «desde que não impliquem alterações irreversíveis da topografia do solo (…)» (al.i , 2.ª parte, artigo 9.º do Regime da RAN), quando a própria Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional havia referido expressamente nos pareceres anteriores ao último, de mudança de posição, que (pelo contrário) ele implicava alterações irreversíveis.
c)- Mas contestamos argumentos errados que aparecem em documentos camarários de Lagos (v.g., doc.s anexos sob os n.º8 e 9, a propósito de pedido de reconstrução de casa existente na área do Campo de Golfe da Espiche SA, nas Informações da DJ do DSTA de 20.11.2008 e da DOP de 10.12.2008), segundo os quais, por um lado, a existência de um processo jurisdicional impede uma solução através de novo procedimento urbanístico embora à base das novas normas e das vigentes na altura do anterior licenciamento em apreciação no tribunal, o que é legalmente incorrecto e pelo contrário faz ganhar sentido, sobretudo tendo presente a demora da jurisdição em tomar uma decisão, com todos os prejuízos que tal implica, e que aliás, se a decisão for desfavorável ao Município, não deixam de recair sobre o município que possa ter licenciado o Campo em apreço com eventuais irregularidade, o que o deveria ser o primeiro interessado em convencer a Espiche a resolver a questão através de novo procedimento.
Ora, para viabilizar um novo procedimento com êxito, importa precisamente que a Câmara Municipal proponha e a Assembleia Municipal aprove a previsão de tal Campo no Plano Director Municipal em elaboração
d)-Tal como contestamos outros argumentos, errados porque assentes em conceitos e enquadramentos jurídicos completamente errados (tais como: a Espiche não tem licença de campo de golfe; ou: o efeito suspensivo do processo contencioso sobre a licença tem implicações na aprovação do futuro PDM; ou: os termos em que pretende justificar que o licenciamento de reconstrução de ruínas fica impedido devido ao processo jurisdicional , etc.) usados pela Câmara Municipal de Lagos, v.g. cujo fundamento não cai nas razões de indeferimento do art.º 24 do DL 555/99, de 16.12, independentemente da, em parte errada fundamentação teleológica, constante do texto do representante da própria signatária), usados não só na imprensa, como nos mesmas Informações dos serviços e notificados ou seja cobertos pelo Presidente da Câmara Municipal de Lagos, segundo os quais, para justificar o indeferimento liminar do requerimento antes referido (sem respeito aliás dos limites do indeferimento dispostos no artigo 76.º (Deficiência do requerimento inicial, e que só admite indeferimento liminar em caso de não identificação do requerente ou ininteligibilidade do pedido) e artigo 83.° (Questões que prejudiquem o desenvolvimento normal do procedimento, e que apenas admite tal indeferimento sem instrução e sem a devida fundamentação final, fáctica e jurídica concreta, se existirem questões que realmente prejudiquem o desenvolvimento normal do procedimento ou impeça a tomada de decisão sobre o seu objecto, sobretudo em face da constatação de incompetência do órgão administrativo, caducidade do direito que se pretende exercer, ilegitimidade dos requerentes ou apresentação de pedido para além do prazo legal.
Claro que isto sem prejuízo da possibilidade legal de suspensão do procedimento para aguardar a decisão jurisdicional de questões prejudiciais, o que é questão distinta do indeferimento liminar, e que, no caso exigiria a demonstração legal da absoluta dependência da viabilidade do licenciamento solicitado face ao resultado do processo jurisdicional, o que tratando, não de uma construção original mas de mera reconstrução de anterior edifício não parece ser o caso.
De qualquer modo, o que aqui importa referir e aparece neste texto para justificar tal indeferimento é que «no local não existe nenhum projecto de Campo de Golfe licenciado, porque o «recurso contencioso … tem efeito suspensivo».
Por um lado, o efeito suspensivo dos antigos recursos e actuais acções especiais de impugnação não tem que ver com tal e segundo é falso que o licenciamento, embora polemizado com base em possível irregularidade de actuação camarária, tenha feito que a licença não seja licença, pois esta polémica apenas significa que tal licença, que existe [(uma vez que nenhuma autoridade com poder para a declarar nula o fez), tal como o campo de golfe também existe (Campo cuja construção ela viabilizou)], é passível de poder vir a ser objecto de declaração da sua nulidade ( se não existisse, como explicar que exista um processo cujo única finalidade é precisamente fazer com que possa deixar de existir; tanto que existe que está em curso tal processo, que pode precisamente terminar por a manter – coisa totalmente diferente do que dizem os argumentos camarários. Não acham?
d)- E, sobretudo, também afirmamos que o campo de golfe que a Espiche SA construiu obedece ou facilmente se pode adaptar a tais exigências do PROTAL2007, constante do artigo 32.º do seu regulamento e dos pontos 2.3.2.2 (p.4968), 2.3.5. (p.4987), 4.8 (p.5015-5016) e ter continuamente e continuar a poder ter, naturalmente, declaração de interesse turístico, por parte da Direcção-Geral do Turismo.
Com efeito, o Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve de 2007, sobre campos de golfe:
1.º- Começa por se situar o PROTAL2007 sobre os campos de golfe no Algarve: «instalações desportivas especializadas», de «grande importância no modelo turístico da Região, afirmando o Algarve como um destino mundial de golfe», devendo ter-se presente «a importância estratégica destes equipamentos do ponto de vista turístico, a sua relevância para a economia regional, o contributo para a diversificação da oferta turística, o efeito atractivo sobre turistas com elevado poder de compra e o seu papel no combate à sazonalidade», embora tudo isto dependa «em muito da qualidade da oferta do alojamento turístico» (§ 1 a 4 do Ponto 2.3.2.2., DR.n.º149, de 3.8, p.4968).
Ora, em geral a Espiche SA, sociedade de capitais estrangeiros e com outros empreendimentos de vulto nestes sectores, pode garantir não só a qualidade de tal oferta como a canalização de correntes de elevado poder de compra para o seu campo do Algarve
2.º- Refere a necessidade de se garantir a qualidade e a sustentabilidade dos campos de golfe e estabelecimentos associados, apontando como requisitos a complementaridade funcional com alojamento muito próximo já existente ou a existir (al a do Ponto 2.3.5, p.4987).
Ora, a Espiche SA já possui alojamentos complementares.
3.º- Considera que a sua justificação concreta depende da análise sobre a sustentabilidade futura, o que deve ter-se presente «face ao elevado investimento que implicam e à desejável proximidade de alojamento», implicando «uma área total de construção variável mas significativa», e «acessibilidade aos mesmos, que não deverá implicar uma deslocação superior a trinta minutos». (§ 4, in fine, e § 5).
4.º- Não limita o n.º de campos (em finais de 2007, existiam apenas na Região 31 campos de golfe em funcionamento: indicado a p. 4968, quando o Plano de Turismo espanhol de finais da década anterior implicou uma opção de viragem com evolução hiperbólica neste domínio, propiciando muitas centenas de campos só na Andaluzia, sem contar noutras áreas), antes opta por fixar critérios de aceitabilidade da sua construção (Ponto 2.3.5)
Ora, estas orientações, já a Espiche SA se preocupara por implementar estes critérios, sem prejuízo da disponibilidade, sempre manifestada, de continuar a efectivar quaisquer modificações que os poderes públicos entendam ou venham no futuro a entender mais adequados.
5.º- Considera que em certos casos os campos de golfe podem «representar uma mais- valia ambiental, se integrados em projectos de recuperação de áreas degradadas«, a que se deve equiparar áreas construídas e neste momento inutilizadas,
Ora, este é o caso do campo de golfe já construído e infuncional da Espiche SA, que paira como um fantasma, em contínua degradação (§ 6, in fine, do Ponto 2.3.2.2., p.4968).
6.º- E, quanto à salvaguarda dos recursos hídricos, aponta normas orientadoras para controlar a poluição difusa, adoptando-se «boas práticas» nos campos de golfe (Ponto 4.8, al.s j) e z, ae), DR.n.º149, de 3.8, p.5015 e 5016).
Ora, a Espiche SA sempre se preocupou e, aliás, sempre declarou estar disponível para todas as adaptações que no futuro os poderes públicos considerem pertinentes.
VI - A POLÉMICA SOBRE O LICENCIAMENTO DE 24.6.1994, DE QUE A COMISSÃO DE COORDENAÇÃO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL, A DESPROPÓSITO, SE SERVE PARA EMITIR POSIÇÃO DESFAVORÁVEL À PREVISÃO DO CAMPO DE GOLFE DA SOCIEDADE ESPICHE- CAMPO DE GOLFE, LDA E AS POSIÇÕES ANTERIORES DA CÂMARA MUNICIPAL DE LAGOS: A DECISÃO CAMARÁRIA ANTERIOR SOBRE O CAMPO DE GOLFE DA «ESPICHE- CAMPO DE GOLFE, S.A.» E A POSTERIOR E REITERADA POSIÇÃO DA CÂMARA MUNICIPAL NA SUA MANUTENÇÃO E COMPROMISSO DE RESOLUÇÃO
A polémica sobre o licenciamento de 1994, apesar de a pretensão actual da signatária, de mera previsão no Plano Director Municipal da possibilidade da «instalação» (já lá está e estava quando foi embargado) e funcionamento futuro de um campo de golfe [(como infra-estrutura desportiva-turística que é, seja em complemento de unidade hoteleira seja como parte de núcleo de desenvolvimento turístico ou qualquer outra solução viabilizadora -face a mais flexível normação actual; ou mesmo a alterações normadoras futuras eventualmente ainda mais flexíveis), ao jeito do previsto no projecto de campo da Jardim Original), que só isso se solicita que seja previsto na proposta de Plano Director Municipal, em nome designadamente do princípio da igualdade de tratamento dos promotores interessados, princípio constitucional fundamental inultrapassável nas actuações das Administrações públicas],
de qualquer modo [dado que o conteúdo da Resposta da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional à signatária é todo ele fundamentado em repetição de razões passadas, que se prendem com argumentos referentes à pretensa irregularidade da anterior licença camarária, (aliás contestada pela Câmara Municipal de Lagos, a quem -em articulação/apoio da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional - cabe a elaboração do Plano Director Municipal), e ainda em apreciação pelos tribunais], não deixa de se acrescentar o que se passa a sintetizar (embora sem qualquer interesse para a pretensão de previsão, nessa área, de um campo de golfe no futuro Plano Director Municipal, porque isso depende, não de eventuais erros de entidades públicas no passado ou de normas interditadoras ou condicionadoras do passado, e portanto não do contencioso sobre o passado e a legislação então vigente, mas apenas de uma opção actual da Administração Pública.
Sobre o passado (embora, como se disse, a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional e a Câmara Municipal de Lagos o refiram a despropósito quando se trata da elaboração do futuro Plano Director Municipal), temos, no entanto, a dizer o seguinte:
A)- os procedimentos camarários de licenciamento
1.Foi apresentado requerimento para informação prévia de licenciamento (em 17.7.1992, ao abrigo do Decreto-Lei n.º445/1991, de 20.11), de projecto de implantação de um campo de golfe em terrenos com área de 90ha (só cerca de 25ha de campo; o resto, arvoredo e mata) e respectiva remoção de terrenos, o qual mereceu deliberação camarária positiva, em 16.12.1992 (Acta n.º50/1992), notificada em 31.12.1992.
2.De seguida, foi apresentado, dentro do prazo de um ano, legalmente previsto como de resolução vinculada por parte do município à deliberação informativa dada, (em 22.12.1993; doc. n.º193, registo de entrada 579, Livro 48, Proc. n.º 355/93, Câmara Municipal Lagos), o requerimento de licenciamento do projecto de construção de campo de golfe, nos exactos termos exigidos pela deliberação sobre a informação prévia, ao abrigo do Decreto-Lei n.º445/1991, de 20.11, então vigente.
3.Este requerimento de licenciamento mereceu aprovação, em 16 de Fevereiro de 1994 (Acta n.º7/1994), tendo sido expedido o Alvará n.º270, em Junho de 1994.
4.Da posse do licenciamento e respectivo título portador de eficácia, as obras de adaptação do terreno começaram imediatamente e em 3.5.1995 (Relatório da CCR do Algarve, no processo de contra-ordenação n.ºDOT-51/33) estavam, tal como estão, praticamente terminadas, embora sem terem começado a funcionar dado o embargo entretanto operado, com todos os fabulosos prejuízos económicos, que tal paralisia implicou, continua e continuará a implicar para os investidores estrangeiros, proprietários do terreno do Campo de Golfe aí construído ao abrigo de tal alvará, pagas que foram as devidas taxas.
B)-A legislação aplicável na altura
5.Portanto, a legislação urbanística e ambiental, com eventual aplicação a ponderar, era o Decreto-Lei 448/91, de 29.11 (alíneas a) e b) do artigo 3.º), Decreto-Lei 445/91, de 20.11 (Regime Jurídico dos Loteamentos e Operações Particulares: alínea a), in fine, do n.º 1 do artigo 1.º; n.º 2 do artigo 53.º, alterado pelo Decreto-Lei 250/94, de 15.10), o PROTAL1991 e Regime Jurídico do Domínio Público Hídrico.
C)-O contencioso com o Estado na década de noventa
6.O contencioso com o Estado, que paralisou o funcionamento do campo de golfe, já construído, embora na altura embargado, e apenas dependente de licença de construção de edifício de apoio (que, aliás, já existe, dependendo apenas da sua reconstrução e autorização de utilização para fim diferente, relacionado com o apoio aos golfistas: v.g., doc. camarário n.º9), prende-se, essencialmente, com o saber-se «se teria de existir parecer prévio de outras entidades, nomeadamente da DRAA» (pág.3 do despacho saneador do Mmo juiz),
7. Ou seja, saber-se se a Câmara Municipal podia ou não licenciar a construção do Campo de Golfe no lugar de Matos Brancos, Espiche, freguesia de Barão de S. João, Lagos, sem ter solicitado previamente um parecer prévio da então DRAA.
8.Acontece que sempre a Câmara Municipal entendeu, quer na fase endoprocedimental, quer posteriormente, que o licenciamento deste campo de golfe da Espiche SA não exigia tal parecer prévio às decisões em causa.
9. Mas, mesmo que o exigisse, a verdade é que pode, mesmo assim, entender-se que tal não pode merecer a consequência pretendida pelo recurso administrativo em apreço.
D)- A posição camarária justificativa do licenciamento de 1994
10.Nos termos expressos no processo deliberativo favorável, declara-se que tal deferimento resulta de o projecto satisfazer, atentas as disposições do PROTAL e demais legislação aplicável, todas as «preocupações (urbanísticas e ambientais), expressas pela Câmara Municipal, designadamente as atinentes à ‘sensibilidade e características naturais do sítio, em termos de protecção (recursos hídricos, manto vegetal, topografia’».
11.E este respeito absoluto das normas urbanísticas e ambientais, designadamente do Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve e legislação pertinente, consta do Relatório do próprio Inspector da CCR do Algarve -entidade de Administração desconcentrada do Estado, e, portanto, organicamente independente do Município-, com despacho de 15.1.1997).
12.E, para o efeito do licenciamento, a Direcção Regional do Ambiente do Algarve licenciou então à empresa a abertura de três furos de pesquisa e captação de água subterrânea para rega (Doc.s a fls. 206-208 do Relatório CCR do Algarve)
13. E, aliás; quanto a esta DRAA, houve, ainda, um parecer favorável ao projecto, propondo ao Governo o superveniente desembargo das obras (inf. n.º523/2000, DRH, de 30.11.2000);
14..Neste aspecto, e, contrariamente ao que resulta da posterior posição contenciosa, constata-se documentalmente que o Estado havia sido consultado.
15.Com efeito, Direcção-Geral do Ordenamento do Território, entidade cuja competência precedera a da DRAA e CCR do Algarve, deu um parecer favorável ao projecto.
16.E esta mesma DRAA havia sido consultada, previamente ao licenciamento, sobre o projecto.
17. E, aí, o Estado, em parecer (já dado anteriormente sobre o projecto deste Campo de Golfe), responde positivamente nos seguintes termos condicionadores que a Espiche SA respeitou: deve limitar-se ao mínimo o emprego de adubos azotados e matéria orgânica e situar-se a mais de 50 metros da fossa séptica ou nitreira (fls 367 a 369 do Vol.III deste processo contencioso).
E)- A factualidade relacionada com o Campo de Golfe
18. A área do campo de golfe construído pela Espiche SA localiza-se já em Área adjacente a uma Zona de Ocupação Turística, definida e cartografada no art.º13 do anterior PROTAL1991, entretanto entrado em vigor.
19.Isto, embora também apareça como integrada na área classificada como «Zona de Protecção aos Sistemas Aquíferos», mas a verdade é que não estava classificada e cartografada como área adjacente de cursos de água, nos termos e para os efeitos previstos na legislação respectiva.
F)- O direito face à legislação então vigente e ao novo PROTAL2007 e Plano Director Municipal em preparação
20.Com referimos, se a legislação urbanística e ambiental, com eventual aplicação a ponderar, era o Decreto-Lei 448/91, de 29.11 (alíneas a) e b) do artigo 3.º), Decreto-Lei 445/91, de 20.11 (RJLOP: alínea a), in fine, do n.º 1 do artigo 1.º; n.º 2 do artigo 53.º, alterado pelo Decreto-Lei 250/94, de 15.10), o PROTAL1991 e RJDPH, parece que o Município teria agido bem no licenciamento em causa.
21.E, a latere, recorde-se que, de qualquer modo, bem ou mal, quanto ao passado, havendo hoje maneira de resolver a questão pela via da possibilidade no Plano regional e possível previsão no futuro Plano Director Municipal, o que, aliás, também se comprova pela própria viabilização de um novo campo de golfe de Jardim Original, ao lado dos terrenos onde foi construído este do signatário, não se compreenderia que agora não se aproveitasse a oportunidade para o fazer.
22. Como o Presidente da Câmara Municipal, aliás, se comprometeu expressamente com a signatária, e a CML propôs à Urbiteme que efectivasse, em 16.4.2007 (doc. integrado no processo de retoma do PDM), face à informação jurídica e despecho dos seus Serviços Técnicos.
23. Terminando, assim, com toda esta polémica jurídica, a que, mesmo que pudesse ao Estado assistir razão, só a Câmara deu origem, pois, na nossa opinião, dado o volume de investimentos e os prejuízos brutais que qualquer contencioso com o Estado iria continuar a provocar, mesmo na mínima dúvida que houvesse era de ter, no anterior procedimento licenciador, procedimentalmente, consultado o Estado,
para evitar este imbróglio que perdura há mais de quinze anos, com todos os referidos prejuízos inerentes.
G)-A posição da edilidade no licenciamento do Campo da Espiche SA
24.Isto, embora a signatária compreenda a posição jurídica da Câmara Municipal de Lagos e tenha como adquirido a afirmação sobre a não ilegalidade, pois:
a)-A infundada polémica à volta do Decreto-Lei n.º448/91, de 29.4
25.Quanto ao Decreto-Lei 448/91, de 29.11: a ilegalidade de falta de consulta do Estado pressuporia que o projecto configurasse operação de loteamento ou obra de urbanização, o que não era o caso;
b)-A infundada polémica à volta do Decreto-Lei n.º445/91, de 20.11
26.Quanto ao Decreto-Lei 445/91, de 20.11: uma eventual ilegalidade pressuporia que se tratasse de «trabalhos que, não possuindo natureza exclusivamente agrícola, impliquem alteração da topografia local», o que, sendo o caso assumido pelo promotor e Câmara Municipal, em verdade até o é embora por razões de significado relativo, porquanto a «área destinada a trees, fairways e campos de treino corresponde a cerca de 23% da área total do terreno e, por outro lado, os movimentos de terras necessários e efectuados foram diminutos, face à área do campo, pois que os volumes respeitantes a escavações e aterros são, respectivamente, de 4284m3 e 3438m3,
sendo impossível alterar significativamente, com estes valores, a topografia local» com aquela dimensão global (Resposta de 7 de Março de 1996, da Câmara Municipal, ao relatório elaborado no processo de inquérito do Inspector-Geral do IGAT).
c)- A infundada polémica à volta do PROTAL1991
27.Quanto ao PROTAL1991: a ilegalidade pressuporia a exigência, sob pena de anulabilidade, da consulta da Administração estadual, sobre a viabilidade da criação do campo de golfe no terreno considerado; e sob pena de nulidade, a consulta prévia da CCRA, apenas no caso de o projecto visar a «construção de grandes infra-estructuras» (n.º1 do artigo 40.º), dado não haver Plano Director Municipal em vigor (alínea a), n.º3 do art.º40 do PROTAL1991);
d)- A infundada polémica à volta dos PMOT, REN e RAN
28.Com efeito, os Planos Municipais do Ordenamento do Território, tal como a Reserva Agrícola Nacional e a Reserva Ecológica Nacional são indiferentes a este procedimento licenciador, em face do momento em que foi apresentado o respectivo requerimento, por serem normas posteriores.
29.O Plano Director Municipal (Plano Director Municipal: figura territorialmente abrangente entre os PMOT) e a RAN são inaplicáveis, quanto às condicionantes do Plano Director Municipal (entretanto anulado pelo Tribunal Constitucional), no plano agrícola, que exigiriam consulta à Comissão da RAN, pois só posteriormente ao licenciamento e início das «obras», se dá a aprovação, ratificação, publicação e entrada em vigor do Plano Director Municipal de Lagos (ratificado pela Resolução Câmara Municipal n.º28/95 de 3 de Abril: I.ª Série do D.R. 79/95), que prevê «Áreas agrícolas prioritárias e a defender» e «Áreas agro-florestais de protecção»;
30.A REN era inaplicável, pois só em 25 de Novembro de 1995, se dá a publicação e entrada em vigor da REN local (Carta aprovada por Resolução do Conselho de Ministros n.º155/95, publicada no DR, I Série), abrangendo o território em causa: Resolução 155/95, publicada no DR, I.ª S., de 25 de Novembro de 1995.
e)- A infundada polémica à volta da legislação sobre águas
31.E só em 1997, ocorre a entrada em vigor da Lei da Protecção de Águas contra a Poluição, o Decreto-Lei n.º235/97, de 3 de Setembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º68/99, de 11 de Março.
32.De qualquer modo, nenhum ataque pode existir à protecção dos aquíferos por impermeabilização dos solos e usos de químicos poluentes da água subterrânea.
33.Do projecto, constata-se que não há (não houve, porque já estava feito quando foi intentado recurso jurisdicional) a efectivação de obras que tenham criado a impermeabilização de grandes superfícies de solo (al.b); nem a utilização intensiva de fertilizantes e pesticidas (al.a); nem lançamentos de efluentes (al.c.).
34.Ou seja, nunca esteve nem está em causa a ofensa a valores que eram protegidos pelo anterior PROTAL1991 e condicionadores do projecto, segundo o parecer do Estado.
35.Quanto ao regime da REN (Decreto-Lei 93/90, de 19.3 (REN), sempre se acrescenta ao já antes referido o seguinte: alterado pelo Decreto-Lei 213/92, de 12.10), esta não impedia o licenciamento, nem exigia aprovação prévia por parte da DRARN/CRAA.
36.Com efeito, além do mais, à data, nem a área estava regulamentada, nem a zona estava cartografada e classificada para impedir o licenciamento de obras, nem aparecia nos anexos referidos na lei, para exigir a necessidade de prévia aprovação estadual,
37.Pelo que não se impunha pronúncia endoprocedimental obrigatória do Estado.
38.Sendo a sua situação jurídica actual, definida posteriormente ao licenciamento, irrelevante para a apreciação a apreciação do licenciamento em causa.
H)- O infundado em geral da invocação de incumprimento camarário de exigências formais e substantivas
39.A questão jurídica relevante, a colocar (n.º1 do art.º 52.º do Decreto-Lei 445/91) em ordem à solução final do caso, é esta: estando em causa uma «zona de protecção ambiental», qualificada autonomamente como zona de protecção aquífera, protegida pelo PROTAL1991, então em vigor, com «carácter imperativo», isso significava que não era possível nenhum licenciamento camarária, sem consulta prévia ao Estado, de tal modo que, a efectivar-se, este acto administrativo era inválido? Obviamente que não.
40.Apenas e ainda uma breve apontamento prévio, não era despicienda a questão de saber a que tipo de procedimento de licenciamento municipal estava sujeito este concreto projecto de criação do campo de golfe, à base da legislação em vigor.
41.É que, rejeitada qualquer ilegalidade, face à legislação do RJDPH e PROTAL1991, fica-nos a questão do enquadramento a dar à ausência de consulta à CCR do Algarve, por parte da Câmara Municipal, face ao disposto no n.º1 do artigo 32.º do Decreto-Lei 445/91, sendo certo que, se se entender que a instalação implicava obrigatoriamente uma operação de licenciamento caracterizável como de loteamento, a questão teria de ser analisada em termos diferentes.
42.Ora, diz-nos a alínea a) do artigo 3.º do Decreto-Lei 448/91, de 29.11, sobre loteamentos e urbanizações, que tal só ocorreria se se tratasse de «acções que tenham como objecto ou por efeito a divisão em lotes (…), de um ou vários prédios, desde que, pelo menos um dos lotes se destine imediata ou subsequentemente a construção urbana», realizada «em áreas classificadas pelos planos municipais de ordenamento do território como urbanos, urbanizáveis ou industriais» (artigo 8.º), aqui sem prévio parecer da CCRA,
43. Ou, não havendo plano e, porque uma tal operação fora de território com plano permissivo ou fora de área já em si urbana, mesmo sem plano, conduziria a uma urbanização de facto, ou seja, à transformação futura de um território em urbano à revelia de um plano físico, ou seja, sem prévia definição com «co»-decisão estadual, com imposição, então, de um parecer prévio, vinculativo, da CCR do Algarve (artigo 40.º). De todo, é inaplicável este diploma.
44.Ora, a matéria em apreço, referente a licenciamento por alteração da topografia local (embora, no caso, como se constata pelo projecto e pela percepção visual, dadas as características do terreno, era um projecto sem grande alteração do terreno; o problema é mais de relva, rega e seus condicionamentos pelas questões ambientais envolventes ….), estava regulada pelo Decreto-Lei 445/91, de 20.11, alterado pelo art.º1 (objecto de licenciamento) do Decreto-Lei 29/92, de 5 Setembro (alínea a) do n.º 1)
45.Acontece que a invocada invalidade, no caso de mero licenciamento de «construção», resultaria de o parecer da CCRA dever ser obrigatoriamente solicitado pela Câmara Municipal, numa redacção menos cogente do que a referente ao regime do loteamento, pois, se no caso de loteamento ou urbanização, inexistindo PMOT, é a própria lei que impõe directamente a consulta, já aqui, no caso do regime jurídico de licença de construção (no caso, alteração de relevo do terreno), tal só se impõe se a Câmara Municipal dever consultar, por força de outras normas especiais, outras entidades (estaduais), pois diz o diploma: «cujos pareceres, autorizações ou aprovações condicionem a informação a prestar» pela Câmara Municipal: n.º1 do artigo 32.º do Decreto-Lei445/91).
46.Portanto, a questão da eventual ilegalidade resolve-se na análises de outros diplomas, que possam impor tal consulta prévia.
47.Ora, os diplomas em causa [a que, pela matéria tratada, poderia reportar-se, neste caso concreto, o n.º1 do artigo 52.º do Decreto-Lei 445/91, sobre «licenciamento de construção», que rege a nulidade do licenciamento, e que (além das nulidades decisórias que violem o disposto em plano regional de ordenamento do território: alínea b»), refere o pedido de «pareceres, autorizações ou aprovações» que sejam «legalmente exigíveis»: alínea a] são o do RJDPH e o PROTAL1991 (n.º1 do artigo 40).
48.Acontece que, nem o diploma legal sobre o domínio público hídrico nem o regulamento estatal sobre ordenamento do território, o PROTAL1991 (que, aliás, também em nada, poderiam ser ofendidos com o projecto), impunham tal consulta ao Estado, fosse à DRA do Algareve (cuja competência legal sucedera entretanto à Direcção-Geral dos Recursos Naturais), fosse à CCR do Algarve.
49.Não era, pois, necessário um parecer prévio da DRAA, segundo o disposto no Decreto-Lei 468/71, de 5.11, que consagra o RJDPH (regime dos terrenos incluídos no domínio público hídrico), alterado Decreto-Lei 89/87, 26.2 (artigo 14.º, n.º 8; artigo 15.º, n.º6).
50.Com efeito, o n.º8 do artigo 14.º (zonas ameaçadas pelas cheias) diz o seguinte: «A aprovação de planos ou ante-planos de urbanização e de contratos de urbanização, bem como o licenciamento de operações de loteamento urbano ou de quaisquer obras ou edificações, relativos a áreas contíguas a cursos de água que não estejam ainda classificadas como zonas adjacentes, carecem de parecer vinculativo da Direcção-Geral do Recursos Naturais, quando estejam dentro do limite da maior cheia conhecida ou de uma faixa de 100m, para cada lado da linha da margem do curso de água, quando se desconheça aquela limite».
51.É claro que só se estivessem classificadas como zonas adjacentes, o que não é o caso, é que estariam sujeitas ao seu regime (dizendo-se: «São nulos e de nenhum efeito todos os actos ou licenciamento que desrespeitam o regime referido nos números anteriores»: n.º6 do art.º15), nesta legislação produzida em 1971 e 1987.
52.Não havendo cominação de nulidades para a falta de parecer estadual nesta matéria,
53.Sendo certo que será essencialmente com a nova cultura criada posteriormente nos domínios do planeamento territorial, ambiente, defesa do património cultural, recebida depois da adesão à CEE, que as preocupações estaduais levaram ao acentuar das sanções jurídicas para as infracções às normas criadas nestas matérias.
54.De qualquer modo, importa referir duas coisas: por um lado, as obras integrados no projecto do campo não se encontram em área contígua a «curso de água», nos termos previstos no artigo em análise;
55.E referir, por outro lado, que tanto assim é que, obrigando-se o Estado a classificar tais áreas como «zonas adjacentes» («áreas contíguas a cursos de água que não estejam ainda classificadas como zonas adjacentes»), não o fez, por tal não ser o caso, ao elaborar o PROTAL1991, que é um regulamento da sua autoria, nem o impôs no Plano Director Municipal de Lagos de 1995, posterior à lei em causa e, aliás, posterior ao próprio licenciamento, e que embora sendo da autoria do município, foi sujeito a ratificação governamental, precisamente para permitir a exigência da sua adequação às normas vigentes, e onde tal deveria ter, naturalmente, assento, se relevante, por razões materiais e temporais, se se tratasse da situação subsumível à legislação referida.
56.Portanto, quanto à questão do regime de protecção dos recursos hídricos, dos cursos de água, a consulta à DRAA não é imposta expressamente por uma norma constante da Lei do Regime Jurídico do Domínio Público Hídrico (n.º8 do artigo 14.º),
57.E isto porquanto apenas estão aqui em causa intervenções («A aprovação de planos ou ante-planos de urbanização e de contratos de urbanização, bem como o licenciamento de operações de loteamento urbano ou de quaisquer obras ou edificações»), relativas a «áreas contíguas a cursos de água» («que não estejam ainda classificadas) com suas «zonas adjacentes», quando estejam «dentro do limite da maior cheia conhecida»
58.Ou, ainda, «de uma faixa de 100 m, para cada lado da linha de margem do curso de água, quando se desconheça aquele limite».
59.Mas faixa esta que, em termos de ratio legis, o legislador aponta com tal extensão, tendo presente não os fios de água, mas na previsão de possíveis situações ainda não classificadas com grandes correntes de águas, o que não é o caso.
60.Além de que, de qualquer modo, a imposição de consulta ao Estado, segundo este regime referente aos cursos de água, tem que ver com intervenções em terrenos na faixa costeira, em zonas ameaçadas pelas cheias, o que não é o caso.
61.Portanto, não havia obrigação camarária de consulta, porquanto o terreno não integra, no domínio público marítimo, a faixa costeira, nem integra zonas ameaçadas pelas cheias.
62.Sendo assim, mesmo que não classificadas as zonas e, portanto, preventivamente objecto de preocupação e assim protegíveis através de parecer da DGRN/DRAA, tal exigência não abrange a situação sub-judice.
63.Não era, pois, necessário a Câmara Municipal consultar o Estado em matéria de águas.
I)- O Parecer favorável da DGOT
64.Mas, apesar disso, diga-se, no entanto, que o Estado foi consultada directamente pelo promotor do campo de golfe, através das DGOT, que deu parecer favorável, entidades cuja competência, como se referiu, precedera a da DRAA e CCRA,
J)- O Parecer favorável da DRAA
65.E esta mesma DRAA, que havia sido efectivamente consultada previamente sobre o projecto deste campo de golfe, limitou-se a indicar, em parecer, portanto dado anteriormente sobre ele, que o mesmo devia limitar ao mínimo o emprego de adubos azotados e matéria orgânica e situar-se a mais de 50 metros da fossa séptica ou nitrerira (fls 367 a 369 do Vol.III deste processo contencioso),
66.O que significa um parecer favorável da então DRAA do Algarve, condicionado ao cumprimento desta exigência, o que promotor respeitou e a Câmara Municipal verificou e fez cumprir.
L)-A não desconformidade com o regulamento do PROTAL
67.E quanto à questão da imposição de aprovação do projecto, face ao disposto no PROTAL, também tal não se verificava porquanto as «obras» não estavam sujeitas a tal aprovação da CCRA, sem que tal significasse ofensa ao disposto na alínea a), 3 do n.º1 do artigo 40.º do Decreto Regulamentar n.º11/1991, de 2.3 (PROTAL1991).
68.Contestamos quer a possível exigência de aprovação quer a irregularidade substantiva do projecto com este Regulamento estatal:
69.É o n.º 1 do artigo 40.º (Empreendimentos e grandes infra-estruturas) que vem exigir que sejam submetidos a prévia «aprovação» da CCRA, com o «fim de se verificar a sua compatibilidade com o PROT-Algarve»1991, «Os empreendimentos, obras ou acções, de iniciativa pública ou privada, que, pela sua dimensão ou natureza, tenham implicações significativas na ocupação, uso ou transformação do solo, designadamente construção de grandes infra-estruturas, obras com fins exclusivamente agrícolas ou florestais, vias de comunicação e seus acessos, obras indispensáveis de defesa do património cultural».
70.Ora, seja como for, de qualquer modo, as obras a realizar nunca poderiam ser classificáveis no conceito de «empreendimentos e grandes infra-estruturas», pois é óbvio que as obras em causa não têm dimensão ou natureza adequada a ter tais implicações significativas.
71.E, quanto ao regime substantivo, disciplinado pelo PROTAL1991, que, de qualquer modo, se fosse infligido, ao não ser considerado pela Câmara Municipal, poderia implicar invalidade?
72.O campo não está em zona interdita em absoluto à sua existência,
73.O que se conclui tendo presente a disciplina sobre as «zonas de protecção aos sistemas aquíferos» (alínea a) do n.º4 do artigo 7) que (n.º1 do artigo 13.º) «são constituídas por áreas em que, devido à natureza do solo e do substrato geológico e às condições de morfologia do terreno, a infiltração das águas apresenta condições favoráveis, contribuindo assim para a alimentação de aquíferos de significativa produtividade e com água de boa qualidade, e onde os mecanismos de purificação hídrica do solo e do subsolo não asseguram uma protecção eficaz».
74.Portanto, o objectivo da interdição, que se prende apenas com obras significativas, ou com a utilização significativa de adubos ou de impermeabilizações significativas, é o de contribuir para que seja posta em causa a alimentação de aquíferos de significativa produtividade e (+) com água de boa qualidade, ou seja, muito produtivos de água e desde que essa água seja boa.
75.Mas, para além de o campo não traduzir eventos significativos (e de tais águas, aliás, até já estarem contaminadas para além do aceitável para poderem ter uso humano), essa mesma interdição também admite excepções, em face de outros valores, também, excepcionalmente consideráveis, mesmo que condicionadas, desde que salvaguardadas as preocupações em causa, segundo a óptica do próprio regulamentador estadual.
76.Além de que as zonas de protecção dos sistemas aquíferos, a que pretende reportar-se o PROTAL1991, não são quaisquer umas, sendo protegíveis apenas as que contribuem para a «alimentação de aquíferos de significativa produtividade c e com água de boa qualidade».
77.E não vem, seguramente, provado que sejam as do terreno em causa.
78.Pelo contrário. Pelo que antes se deixou descrito e pela comprovada degradação química de origem agrícola, aliás já na época muito generalizada em todo o país, e que aí já ocorria na altura do licenciamento;
79.E, de qualquer modo, mesmo que assim não fosse, acontece que este projecto nunca implicaria infiltração de nitratos e uma impermeabilização de grande área do terreno em termos interditos pelo PROTAL1991.
80.E, além disso, o artigo 13.º do PROTAL1991, que trata do regime de interdição de actividades e projectos, permite-os no âmbito de projectos turísticos, como é o caso (primeira parte do n.º2 do artigo 13.º e artigo 23.º).
81.E, mesmo em geral quanto a outras actividades, ele não as proíbe por princípio.
82.Expressamente e apenas proíbe «o desenvolvimento de actividades e a realização de obras ou acções», na estrita medida em que «causem deterioração do meio ambiente ou reflexos na qualidade e quantidade das águas subterrâneas».
83.Proíbe-o designadamente através da (a) utilização intensiva de produtos químicos e orgânicos, em especial fertilizantes azotados e pesticidas, mesmo que para fins agrícolas, (b) realização de obras de que resulte a impermeabilização de grandes superfícies de solo ou (c) actividades que impliquem o lançamento de efluentes que, pelo seu vulto ou natureza, envolvam risco de contaminação.
84.Aliás, segundo o projecto aprovado e que já estava e se mantém em fase final de instalação, o mesmo não afecta as quantidades nem qualidades das águas locais, nem a morfologia do solo, como o demonstra os estudos efectuados;
85.Sendo muito mais prejudicial a esses objectivos ecológicos, a agricultura intensiva tradicional de produção de fruta ou de vinho, tradicional e permitida no local apesar do PROTAL1991, que ao seu redor já há muito contaminou todo o solo e aguas subterrâneas.
86.Aliás, como referido, há muito anos, que os nitratos existentes na zona comportavam valores máximos que inutilizam o terreno como zona de protecção, já nada havendo a proteger, sendo até certo que por isso, ela já deixou de ser área de captação de água para consumo público, que é feita em Odiáxere, tudo devido á agricultura, o que retira base à qualquer argumentação sobre este ponto.
87.Ora, nunca aí tinham sido antes nem o foram até hoje proibidas actividades agrícolas com uso de nutrientes;
M)- O tratamento de situações diferentes na mesma área territorial
88.E, mais do que isso: na mesma zona, como comprova a Câmara Municipal (artigo 19.º e ss. das suas alegações) já existe uma grande urbanização resultante de alvará de loteamento n.º11/96, de 1996,
89.Ou seja, foi aí licenciado, posteriormente ao licenciamento de alteração da topografia da signatária, mas, mais do que isso, com uma impermeabilização do terreno, aqui sim, claramente significativa,
90.Tal como agora foi viabilizado o projecto do campo de golfe da Jardim Original
91.O que demonstra que, na relatividade ponderativa dos valores presentes em conflito, designadamente de desenvolvimento económico-social, a interpretação destes conceitos vagos, embora não sendo fácil de fazer, o que não pode permitir são tratamentos interpretativos desiguais para situações semelhantes.
N)-As preocupações ambientais das Espiche SA
92.Neste caso, no plano do receio de agressão aos aquíferos, constata-se que, nos green e tees, componentes de campo de golfe que mais água consome, não são usados, nem as técnicas modernas o exigiriam, água nem químicos,
93.E isto porque realmente já na altura podiam e podem tecnicamente ser construídos em relvas sintéticas, ou em circuito fechado e, no caso, só os fairways usam água, o que significa portanto uma quantidade mínima desta, sem qualquer implicação desreguladora de caudais ou contaminadora.
O)-Efeitos putativos e desrazoabilidade da invalidação em si e em face do princípio da realização da materialidade subjacente ao dispositivo normativo
94. Dito tudo isto, apesar de se ter concluído que não era exigida qualquer aprovação não camarária ou consulta a entidade do Estado, não deixa de se afirmar inaceitável, no plano dos princípios de direito, uma invalidação actual da licença, mesmo que se entendesse diferentemente a questão da inexistência da consulta.
95.Ou seja, mesmo que se entendesse de modo diferente sobre a legalidade do licenciamento camarário, em momento de jurisdição segundo um enquadramento com o mínimo de justiça do caso concreto, sempre importaria colocar a questão da razoabilidade e justiça de sanção jurídica tão pesada.
96.Com efeito, seria uma sanção invalidante para a qual o promotor do campo de golfe em nada contribuiu, fazendo-se o particular «sofrê-la» em relação a assunto que já perdura ao longo de quase duas décadas, desde 1994, ou seja, a de noventa do século passado e a primeira, quase esgotada, deste século, durante a qual o campo de golfe, se construiu.
97.É incontestável que se tratou de uma Iniciativa e «construção», perfeita em boa fé, porque se tratou de um campo licenciado pelo município, objecto de procedimento de licenciamento regularmente introduzido, com estudos exigidos e produzidos, com alterações segundo orientações da Câmara Municipal, Universidade do Algarve e Estado.
98.E, finalmente, objecto de um licenciamento que criou confiança na acção pública da administração (para o volumoso investimento e aposta em Portugal), que, por isso, foi sendo preparado e tem estado instalado, aguardando o fim de um conflito inter-Administrações.
P)-A inimputabilidade da Espiche SA pelas invocadas eventuais irregularidades da conduta camarária
99.O particular viu-se enredado na polémica entre o Estado e a Câmara Municipal de Lagos sem culpa no meio.
100.Mas, de qualquer modo, se é verdade que a partir de há já algum tempo, com a instauração de um recurso jurisdicional anulatório em que pretendia uma consequência invalidante no Tribunal Administrativo de Círculo, em relação à licença do Campo de Golfe, e portanto se conhecia a instabilidade sobre o futuro, não é menos verdade que tal instabilidade não deixou de implicar em si os mesmos efeitos de esgotamento inicial de volumosos investimentos e perdas de proventos extraordinariamente significativos.
101.E implicou, também, posteriormente, até ao momento, esse permanente empate de investimentos que não puderam ter ocupação alternativa noutro país.
102.É verdade que não é de hoje, de repente, que se colocou a questão da subsistência da licença, podendo duvidar-se se isso dispensaria apontar claramente para a aplicação da teoria do acto putativo,
103.Este é apenas um exemplo de problemas que, em nome desses princípios de direito elementar e do Estado de Justiça, têm levado a ponderar soluções e flexibilização aplicativa de certas normas de sancionamento jurídico, capazes de evitar tais consequências
104.Toda esta questão da invalidação tem levado a doutrina mais abalizada, também em Portugal, a partir de cláusulas constitucionais e princípios gerais de direito, a criar institutos de flexibilização que, sem negar a invalidade congénita, onde eventualmente exista, permite passar por cima dela, não admitindo a sua valorização, invalidante do acto administrativo, ou a sua consideração na decisão final.
105.Um dos institutos parte da teoria dos efeitos putativos, por decurso de um tempo longo após o acto nulo, o que o legislador até já prevê expressamente no n.º3 do artigo do Código do Procedimento Administrativo, reproduzindo um princípio já amplamente admitido anteriormente pela ciência jurídica.
106.Segundo ela, deve dar-se relevância a meras situações de facto, mesmo que nulas, não tirando as consequências que desta nulidade resultaria; e, antes, mantendo tudo como se de decisão administrativa válida se tratasse: no caso, estando-se perante um projecto licenciado por uma entidade pública, mesmo que fosse tido como nulo, dado que foi logo realizado e até ao momento não destruído, e tudo há mais de 10 anos (AMARAL, D.F. do; CAUPERS, João et alteri –Código do Procedimento Administrtivo anotado. Coimbra: Almedina, 2001; MARCELO CAETANO –Curso de Direito Administrativo. Coimbra: Almedina, 1996), tal permitiria concluir pela decisão da não destruição actual campo do instalado, ao abrigo da licença em causa, independentemente da eventual nulidade originária da mesma, a que não poderia atribuir-se já relevância jurídica.
107.Com efeito, diz expressamente o n.º 3 do artigo 134.º, sobre o Regime da nulidade), que tal «não prejudica a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito».
108.E, mesmo para quem possa não considerar estar-se perante um caso que imponha, segundo os princípios gerais, designadamente o da boa fé, a produção de efeitos putativos, outra solução existe em termos de justo julgamento da matéria, embora só válida para incumprimentos de aspectos formais e já não para ilegalidades materiais, ou seja, com fundamentação mais limitada do que a do efeito putativo, embora resultando de uma adaptação do mesmo pensamento para o momento endoprocedimental, entendimento e solução aqui plenamente aplicável, apesar da falta de consulta do Estado (se se entendesse ter havido, embora sem pela nossa por nossa parte se admitir tal), a não se entender ter havido ofensa de normas materiais sobre o licenciamento aplicáveis, como não pode entender-se.
109.Trata-se de construção da ciência do direito a partir da cláusula do Estado de Direito e do princípio da boa fé, hoje consagrado expressamente na Constituição e Código do Procedimento Administrativo. Construção sem ligação a questões temporais (ou seja, de normal eficácia endoprocedimeental), a invocar em qualquer momento: ou para evitar a não decisão positiva de uma pretensão por parte da Administração Pública, ou, jurisdicionalmente, a declaração de invalidade de um dado acto desta. Trata-se do princípio, da materialidade subjacente.
110.Segundo o qual seria atentatório, desde logo, do principio da boa fé, que (como afirma, por exemplo, o Professor Diogo Freitas do Amaral, no seu Curso de Direito Administrativo, volume II, Almedina, 2001, pagina 136), também «procura assegurar a conformidade material – e não apenas formal – das condutas ao objectivo do ordenamento jurídico»), se valorizassem argumentos formais, quando o objectivo visado pela sua exigência, na norma em causa (impedir qualquer decisão camarária materialmente ilegal) não ficou em causa, não se mostra de facto materialmente agredido, pois se revela preenchido por outra via, a cuidadosa actuação da entidade com poder decisório, que apesar de não apoiada num dado parecer, evitou na mesma qualquer ilegalidade material.
111.Pois o denominado princípio da primazia da materialidade subjacente permite cobrir todas as situações em que as exigências formais, apesar de desrespeitadas, não devam em justiça implicar uma decisão negativa, nomeadamente (e independentemente da importância de tais exigências, se, de facto –e isto é que é relevante na construção técnica do princípio- as finalidades que a forma protege, não ficaram em causa.
112.Sobre esta irrelevância na prática (apesar do que diga a norma, na sua natural formulação de previsão abstracta das situações), de exigências formais incumpridas, para evitar decisões que a lei impõe como negativas ou invalidações de decisões que, tomadas, seriam ilegais, por razões de vício formal, mesmo que tais exigências estejam consagradas em leis, quando a ratio legis se cumpra, com a afirmação desse princípio da materialidade subjacente, e sobre a correcção da Administração ou do julgador evitarem decisões assentes na falta de formalidade sem consequências materiais essenciais na decisão final a tomar ou tomada, entendido como não submissão rígida dos casos a decidir às proposições legais tidas por aplicáveis, poderiam citar-se muitos outros autores, no direito, doutrina e jurisprudência comparada, e, desde logo, em Portugal, MENEZES CORDEIRO (Da boa fé no direito civil, II, página 1234 e ss, página 1252 e ss); DAVID DUARTE (Procedimentalização, Participação E Fundamentalização, pagina 331), CONDESSO, Fernando –Direito Administrativo: Relatório sobre o conteúdo, programa e métodos do ensino do directo administrativo. Policopiado. Lisboa: ISCSP, 2005, e, no estrangeiro, desde logo v.g., FREDERICO CASTILLO BLANCO (La Proteccion de Confianza en el Direcho Administrativo, Madrid, 1998).
113.Não há aqui um prejuízo pela não intervenção do Estado e designadamente naquela fase do procedimento, porquanto a própria Câmara Municipal, por lei, não ficava dispensada de verificar toda a conformidade do projecto com o direito aplicável (como se pudesse entregar pura e simplesmente ao Estado o zelar pela legalidade, caso pedisse parecer, autorização ou aprovação, lavando daí as suas mãos).
114.Ela esta e continuava obrigada a verificar e cumprir no processo decisório as normas legais aplicáveis ao caso, mesmo sem indicação de qualquer informação negativa do Estado (e até mesmo com informação positiva deste, se distraída face à lei, apesar de o parecer só ser vinculativo se fundado na lei).
115.Ou seja, devendo decidir negativamente se existisse ilegalidade, quer o Estado a invocasse ou não; o que significa que ao ter licenciado o projecto é porque o considerou conforme à legislação vigente, e de facto deste processo jurisdicional também não pode resultar comprovada nenhuma ilegalidade material da decisão.
116.Não há, aqui, aliás, qualquer essencialidade formal perdida pela inexistência de intervenção do Estado, até porque o Estado também se pronunciara sobre a questão central do que seria o parecer aliás favorável porque o projecto se adaptou ao que o Estado directamente e anteriormente havia dito o promotor do projecto, não sendo em boa fé aceitável que o Estado, que afinal se pronunciou, tendo dito antes algo viabilizador do projecto com certas condições, depois, consultado directamente pela Câmara Municipal, o viesse desdizer, cumpridas que foram as condições.
117. Portanto, não era necessária a consulta ou aprovação do projecto por parte de entidade do Estado, designadamente não se impunha parecer da DRAA e da CCRA sobre a viabilidade do pedido de informação prévia e consequente pedido de licenciamento; e nem a Lei sobre o RJDPH nem o PROTAL1991 impediam materialmente a Câmara Municipal de licenciar o projecto; e, mesmo que assim não fosse, sempre a justiça e o direito exige, no caso sub judice, a manutenção do projecto efectivado e a possibilidade da sua exploração, nos termos revistos e possibilitados pelas deliberações referentes ao seu licenciamento do início da década de noventa do século passado.
Ora, e tal como se escreveu na Informação jurídica dos Serviços Jurídicos da CML, Of. 13838, de 16.4.2007 (constante do proc. de retoma do PDM, transcrito em parte a fls.3 desta exposição),
perante tudo quanto se acaba de referir sobre este tema, não pode deixar de se considerar que, a ser seguida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa esta leitura do caso (aliás expressamente defendida pela Câmara Municipal de Lagos, de improcedência do recurso jurisdicional, impondo-se a manutenção do status quo, tal como resulta do conteúdo da deliberação camarária da altura), tal aconselha a, lógica e cautelarmente, prevendo-se como uma das probabilidades tal hipótese, não deixar, pelo menos, de se prever no Plano Director Municipal a possível localização do Campo no local onde já fora licenciado e construído há muitos anos; mas, mesmo que a licença venha a ser declarada inválida, a mais elementar justiça quanto à Espiche SA e economia de dinheiros públicos, face ao direito a volumoso montante indemnizatório, não deixam igualmente de implicar, embora neste caso apenas dentro dos parâmetros da normatividade actual, que se preveja já a possibilidade desse campo neste PMOT em elaboração.
VII - O ESTADO DA QUESTÃO ADMINISTRATIVA NESTE MOMENTO E A OPORTUNIDADE JURÍDICA DE RESOLUÇÃO DO PROBLEMA
Mas melhor que todos estes argumentos, e até seria desnecessário recordá-los, porque os argumentos da Câmara no mesmo sentido na defesa do campo da signatária são públicos e constam de processos administrativos e judiciais, que a própria Câmara Municipal sempre expressou perante a Administração Estadual e o Tribunal.
Por quê, pois, agora, este tratamento da CCDR e do Município de Lagos?
Por quê há-de a CCDR forçar, mesmo contra possibilidades legais e planificadoras de solução do caso, a capacidade deste Município de compensar os imensos prejuízos (aliás, sempre seria à custa de dinheiros dos contribuintes)?
É isso que quer? Obrigar o Estado a pagar, face ao embargo e eventual não declaração de invalidade da licença, ou, se declarada tal invalidade, obrigar a CML a pagar tais montantes indemnizatórios, caso a CML venha a perder o processo judicial de impugnação da licença emitida por ela, cujo único fundamento invocado é um erro procedimental do município?
Importa recordar que, sem renúncia da signatária a indemnizações ou acordo nesse sentido com as entidades públicas, de qualquer modo, sempre haverá, mais ou menos, por uma ou outra razão, contra a CML ou contra o Estado, condenação jurisdicional com base em responsabilidade indemnizatória face ao licenciamento realmente efectivado.
É isso, que se quer? Quando, face às revisões da planificação territorial se podia ultrapassar toda esta situação, empenhando-se no seu enquadramento, eventualmente com alguma alteração futura do projecto tal como fora licenciado anteriormente e projectado, o poderia evitar em acordo com a signatária, pois se o Município de Lagos não pagar a bem, pagarão os cofres do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, que -na parte indemnizatória que não couber ao próprio Estado- logo desencadearão o processo estatal de ressarcimento à edilidade, nos termos da actual reforma da legislação processual administrativa (artigo 172.º do CPTA)?
A CCDR e o município preferem privilegiar outro projecto e prejudicar o funcionamento do Campo que a CML anteriormente, bem ou mal, licenciou, não emendando neste momento a mão?
Significa isto que tem capacidade de compensar os imensos prejuízos (aliás, sempre seria à custa de dinheiros dos contribuintes)?
É isso que quer? Pagar tais montantes indemnizatórios, caso venha a perder-se o processo judicial de impugnação da licença emitida pela Câmara Municipal, cujo único fundamento invocado é um erro procedimental do município?
E que, de qualquer modo, sempre implicaria responsabilidade indemnizatória face ao licenciamento realmente efectivado?
É isso, quando face às revisões da planificação territorial podia ultrapassar toda esta situação, empenhando-se no seu enquadramento, eventualmente com alguma alteração do projecto tal como foi licenciado e projectado?
VIII - A PRETENSÃO CAUTELAR DA EMPRESA SIGNATÁRIA
1.º- Repete-se, resumindo, o que já antes se afirmou:
Aqui não se pretende uma posição que interfira com o anterior procedimento, cuja decisão final, a licença, está em apreciação de validade nos tribunais, mas, diferentemente, prever a possibilidade de o campo estar previsto quer para o caso de sentença favorável quer para o caso de, sendo desfavorável, se poder iniciar um procedimento novo que, sem irregularidades como aquelas que o Estado/CCDR apontou anteriormente ao procedimento/licenciamento anterior, e assim, da mesma maneira que a Jardim Original, se possa regularmente obter outra licença, que nada terá que ver, neste caso, com a que está em apreciação em tribunal).
2.º-A Espiche- Campo de Golfe, SA reafirma que a única pretensão que, com esta exposição visa, é a seguinte:
Que a proposta de Plano Director Municipal, em elaboração pela Câmara de Lagos, a aprovar pela Assembleia Municipal de Lagos, nos termos do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22.9, contenha uma solução que preveja a possibilidade de esta sociedade poder implementar o seu projecto de Campo de Golfe (mesmo que adaptações) no terreno objecto do seu licenciamento pela Câmara Municipal de Lagos, em 1995, e onde, face a tal licença prévia, o mesmo já foi construído (embora ainda sem funcionar, por invocadas irregularidades da referida licença, face à versão anterior do PROTAL de 1991).
O que a Espiche- Campo de golfe pretende e justamente julga, em si mesmo e em termos de igualdade de tratamento, dever ocorrer,
é que se preveja, no Plano Director Municipal de Lagos, actualmente em elaboração, a possibilidade de um campo de golfe,
definindo-se, para o efeito, para a área já ocupada por obras de construção do actual campo, face a licenciamento anterior (independentemente da regularidade ou não das condutas procedimentais anteriores da Câmara Municipal de Lagos, a que é alheia), que é propriedade sua,
a possibilidade de criação de um campo de golfe ou o estabelecimento de uma categoria de espaço que viabilize, de alguma forma, a sua concretização,
mesmo que, neste caso com alterações, sendo caso disso, face a condicionantes que venham aí a ser impostas e que, eventualmente, não tenham sido consideradas na altura do licenciamento original anterior,
permitindo-se, assim, a sua regularização,
dado o facto de o campo estar de facto já construído,
ser alheia à causa da situação de impedimento à funcionalidade do campo referido,
a sua construção ter implicado dispêndios financeiros volumosos que se mantêm improdutivos e
a normação actual conter tal possibilidade, mesmo que condicionada a certas cautelas de defesa do ordenamento do território e do ambiente que se entenda pertinentes.
Assim, Senhor Ministro,
Acabamos de dirigir ao Senhor Presidente da Câmara Municipal de Lagos solicitação no sentido de solicitar à Urbiteme que inclua a previsão do Campo de Golfe da Espiche SA na proposta de PDM em retoma e ao Senhor Presidente da CCDR do ALGARVE, entidade dependente de VExa uma petição no sentido de alterar a sua posição desfavorável à mesma pretensão, cuja razão de ser e sentido passamos a sintetizar nos aspectos relevantes:
1. Não se desconhece o papel também importante da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve/MAOT na elaboração da proposta do PDM de Lagos, dado que lhe cabe acompanhar e apoiar este procedimento, o que propicia amplos espaços de interferência e influência, na prática mais decisivos do que parece resultar da lei (como está a acontecer neste caso), tendo presente a sua postura de conformação permanente da proposta e designadamente a formulação do parecer exterior ao município, independentemente do carácter não vinculativo deste face à Câmara Municipal e à aprovação final pela Assembleia Municipal,
2.Tendo presente que a posição original da CML era de inclusão da Campo de Golfe da Espiche SA na proposta (quer para respeitar eventual sentença de não declaração de nulidade da licença camarária de 1994, mantendo e permitindo o funcionamento do Campo nos termos já licenciados, quer para ultrapassar o impasse, face à oportunidade aberta por nova normação, se eventualmente tal sentença a declarasse nula) e que após a influência e posição que nos foi recentemente comunicada e à CM de Lagos, esta entidade não está mantendo a mesma posição, apesar de ser essa a posição há muito comprometida e aliás a adoptada para o projecto de outro promotor de uma Campo no mesmo local (da Jardim Original).
Por tudo isto, e mais que acima se expôs em pormenor, vem solicitar-se a reponderação da posição anteriormente tomada pela CCDR do Algarve, no sentido desta entidade do MAOT manifestar à respectiva edilidade a sua não oposição à previsão solicitada, na proposta de Plano Director Municipal em elaboração, ou seja, da possibilidade de um campo de golfe nos terrenos, onde o mesmo foi construído pela Espiche-Campo de Golfe, SA, à base de licenciamento camarário anterior, pois, se não ocorrer uma futura invalidação da licença, neste caso tal servirá apenas para não criar uma incongruência entre o futuro PDM e o cumprimento futuro de sentença jurisdicional (senão a sentença mantém um Campo já existente validamente desde 1994, o que a sentença vem apenas confirmar, e o PDM de Lagos, apesar de aprovado posteriormente neste século XXI, nem sequer o prevê, o que significaria que passaria a existir legalmente à revelia de PDM posterior); e, se ele foi construído com base numa licença que vier a ser declarada ilegal, ou seja, se vier a ocorrer no futuro a sua ilegalização, face a eventual sentença declarativa da nulidade da licença, ou seja, se uma futura sentença vier a declarar inválida a licença camarária anterior, então, neste caso, tal previsão no futuro PDM permitirá viabilizar, à base das novas normas jurídicas e deste PMOT, um novo procedimento legal, que permita aproveitar (mesmo neste caso já com adaptações face ao Campo construído), quanto no passado aí se efectivou, com grandes dispêndios de dinheiros investidos e até mesmo propiciar um possível acordo de renúncia às fortes indemnizações que, de qualquer maneira, a signatária sempre teria direito contra a licenciadora Câmara Municipal de Lagos (e Estado, que embargou o referido Campo).
De facto, a única coisa que a signatária pretende e se solicita de VExa é que a CCDR não se oponha a que seja levada avante (como é natural e de justiça em si e por razões não apenas de igualdade com o tratamento dado a outrem, mas até de anterioridade de projecto e de investimentos já efectivados), a posição já anteriormente comprometida com a Espiche-Campo de Golfe SA e mesmo oficiada pela Câmara Municipal de Lagos, tal como se pode comprovar, por exemplo, através do Ofício da Câmara Municipal de Lagos à Urbiteme, cujo «original ficou no proc. de retoma do PDM» (que aqui se anexa como doc. n.º3: Informação, Assunto: Resumo Histórico do Processo de Licenciamento do «Espiche Campo de golfe», 9.4.2007, n.º51/07-AGL, junto no Ofício para a Urbiteme, n.º13838, 16.4.2007, Proc. DPGU-Conc.1B/03).
Junta: uma Procuração e os seguintes vinte e um documentos emitidos por entidades públicas:
Doc.n.º1: Ofício n.ºDSGT-2008-001502 (proc. N.ºDSGT/AT/2001/44375) da CCDR da Algarve, de 13.11.2008, em resposta a pedido de informação da Espiche SA, de 20.12.2008, sobre inserção cartográfica do Campo de Golfe na proposta de PDM em elaboração
Doc.s n.º2 e 2A: Plantas da área em questão referente aos campos de golfe (Montes Brancos, Luz, Lagos)
Doc.n.º3: Ofício n.º 13838, da Câmara Municipal de Lagos à Urbiteme, mandando incluir Campo de Golfe da Espiche na proposta do PDM, de 16.4.2007,
Doc.n.º4: Informação Jurídica da Divisão de Assessoria Jurídica e Contencioso da DAE, de 9.4.2007, n.º 51/07-AGL
Doc.n.º5: Doc. da CML com Resumo Histórico sobre o Campo da Espiche
Doc.n.º6: Doc. dos serviços do presidente, de 28.3.2007, informando a DAJC da decisão do presidente de incluir o Campo de Golfe da Espiche SA na proposta de PDM
Doc.n.º7: Doc. referente ao alvará de construção do Campo da Espiche SA
Doc.n.º8: Informação da Divisão de Obras Particulares, de 10.12.2008, n.º390-DG/2008
Doc.n.º9: Informação da DSTA/Div. Jurídica, de 20.11.2008, n.º101/08-MGL (anexa à anterior)
Doc.n.º10: Ofício da CCDR à Jardim Original, DSGT-2008-001175, sobre pedido de informação prévia
Doc.n.º11: Acta da RAN n.º807/2007
Doc.n.º12: Ofício n.º 33047, da Divisão Administrativa, Secção de Licenciamento de Obras, com Despacho do Presidente da CM de Lagos para a Urbiteme, de 28.9.2007
Doc.n.º13: Ofício n.º 33046, de 28.9.2007, para a Jardim Original, informando do envio pela CML à Urbiteme do pedido de previsão do campo no PDM
Doc.n.º14: Informação dos Serviços da Divisão de Planeamento e Desenvolvimento, de 5.4.2007, n.º 47-AH/2007
Doc.n.º15: Ofício n.º30299, Proc.GAP, de 17.9.2008
Doc.n.º16: Ofício de 5.5.2007 enviado à Jardim Original, da CCDR: DSGT-2008-000490
Doc.n.º17: Informação da Divisão de Planeamento e Desenvolvimento da CM de Lagos, de 18.12.2007, n.º176-AH/2007
Doc.n.º18: Ofício da CCDR n.º DSGT-2007-000095, de 28.2.2007 (proc. N.º RD-08.07.03/2-06, 25.19.2006.00005, entrada n.º2006-102418-E), dirigido à CML, com entrada no SLOP, a 2.3.2007, registo 119, com parecer sobre o pedido de informação prévia da Jardim Original,
Doc.n.º19: Posição da Divisão de Planeamento e Desenvolvimento da CM de Lagos, de 12.7.2207, n.º49-AH/2007, sobre a solicitação da Jardim Original de incluir o seu projecto de campo de golfe no PDM
Doc.n.º20: Ofício da CCDR, de 13.7.2007, à Jardim Original sobre o pedido de Informação prévia: n.ºDSGT-2007-001075
Doc. n.º 21: Doc. informativo da CCDR, de 16.12.2008 (DSGT-2008-001547, proc. N.ºPDM-08.07/1-83 DSGT/PDM/2002/45355, entrada n.º021593) sobre os poderes limitados desta entidade periférica do Estado no âmbito dos PMOT
Pela Espiche-Campo de Golfe SA, Apartado 477, Lagos:
(Professor Fernando dos Reis Condesso, Catedrático da UTL-ISCSP e Agregado em Ciências Jurídico-Políticas, Doutor em Direito, Doutor em Ordenamento do Território, Professor Convidado do IST (PG da FUNDEC) e da Faculdade de Arquitectura de Lisboa (Mestrado DUPEP) Catedrático Visitante do Instituto de Ciencias Medioambientales da Universidad Complutense de Madrid)
(Professor Doutor Lúcio Lourenço Pimentel, advogado)
(Dr. Avelino, advogado)
(Manuel Correia, Administrador Delegado da Espiche-Campo de Golfe, SA,
Parque Industrial «O Infante», n.º32, 1.º, 8600-256 Odiaxere)
[1] Como refere o preâmbulo do DL 555/99, de 16.12: «Merece especial destaque a este propósito o reconhecimento da natureza provisória do embargo de obras, cuja função é a de acautelar a utilidade das medidas que, a título definitivo, reintegrem a legalidade urbanística violada, incluindo nestas o licenciamento ou autorização da obra. Procura-se assim evitar o prolongamento indefinido da vigência de ordens de embargo que, a pretexto da prossecução do interesse público, consolidam situações de facto que se revelam ainda mais prejudiciais ao ambiente e à qualidade de vida dos cidadãos do que aquelas que o próprio embargo procurava evitar». Artigo 104.º (Caducidade do embargo): «1-A ordem de embargo caduca logo que for proferida uma decisão que defina a situação jurídica da obra com carácter definitivo ou no termo do prazo que tiver sido fixado para o efeito. 2-Na falta de fixação de prazo para o efeito, a ordem de embargo caduca se não for proferida uma decisão definitiva no prazo de seis meses, prorrogável uma única vez por igual período».
[2] Artigo 117.º (Suspensão de concessão de licenças): «1-Nas áreas a abranger por novas regras urbanísticas constantes de plano municipal ou especial de ordenamento do território ou sua revisão, os procedimentos de informação prévia, de licenciamento e de autorização ficam suspensos a partir da data fixada para o início do período de discussão pública e até à data da entrada em vigor daqueles instrumentos de planeamento. 2 - Cessando a suspensão do procedimento, nos termos do número anterior, o pedido de informação prévia, de licenciamento ou de autorização será decidido de acordo com as novas regras urbanísticas em vigor. 3 - Caso as novas regras urbanísticas não entrem em vigor no prazo de 150 dias desde a data do início da respectiva discussão pública, cessa a suspensão do procedimento, devendo nesse caso prosseguir a apreciação do pedido até à decisão final de acordo com as regras urbanísticas em vigor à data da sua prática. 4 - Não se suspende o procedimento nos termos do presente artigo quando o pedido tenha por objecto obras de reconstrução ou de alteração em edificações existentes, desde que tais obras não originem ou agravem desconformidade com as normas em vigor ou tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação. 5 - Quando haja lugar à suspensão do procedimento nos termos do presente artigo, os interessados podem apresentar novo requerimento com referência às regras do plano colocado à discussão pública, mas a respectiva decisão final fica condicionada à entrada em vigor das regras urbanísticas que conformam a pretensão. 6 - Caso o plano seja aprovado com alterações ao projecto a que se refere o número anterior, o requerente pode, querendo, reformular a sua pretensão, de idêntica possibilidade dispondo o requerente que não tenha feito uso da faculdade prevista no mesmo número.
[3] O novo regime de direito público sobre a responsabilidade civil extracontratual por danos resultantes do exercício de funções públicas consta da Lei n.º 67/2007 de 31 de Dezembro[3] e aplica-se com uma abrangência que inclui os titulares de órgãos, sejam membros do executivo sejam membros da assembleia municipal, funcionários, agentes públicos e trabalhadores em geral[3], por danos decorrentes de acções ou omissões adoptadas no exercício das funções administrativa e por causa desse exercício. Esta responsabilidade pela culpa individualizável (artigo 4.º) assenta no conceito de responsabilidade por facto ilícito (art.º 8.º), segundo o qual os titulares de órgãos e agentes são responsáveis pelos danos que resultem de acções ou omissões ilícitas, por eles cometidas com dolo ou com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se encontravam obrigados em razão do cargo. A questão a colocar consiste em saber quando se deve considerar que uma dada acção ou omissão desses titulares de órgãos ou agentes é ilícita. Ora, são ilícitos todos os comportamentos, quer quando violam normas jurídicas vigentes (regras ou princípios) de qualquer natureza, sejam supranacionais de aplicação directa, sejam de fonte nacional (constitucionais directamente aplicáveis e exequíveis de per si, e legais ou regulamentares) ou em que infrinjam regras de ordem técnica ou deveres objectivos de cuidado, sempre que de tal resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos, quer quando a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos resulte do funcionamento anormal do serviço (n.º 3 do artigo 7.º). A culpa deve ser apreciada pela diligência e aptidão que seja razoável exigir, em função das circunstâncias de cada caso, de um titular de órgão ou agente zeloso e cumpridor. E nestas situações, o direito de regresso por parte das entidades públicas que paguem os montantes indemnizatórios, o direito de regresso por parte das entidades públicas que paguem os montantes indemnizatórios, contra autarcas e funcionários passou agora a dever ser obrigatoriamente exercido (artigo6.º). Vide, v.g., CONDESSO, Fernando dos Reis
-O Novo Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado, seus Órgãos de Soberania e outras Entidades Públicas. (Lei n.º67/2007, de 31 de Dezembro). 85 páginas. Lições aos Cursos de Ciência Política e de Administração Pública do ISCSP-UTL e de Direito, da UI, Lisboa, Ano lectivo 2007/2008.
[4] Artigo 129.º(Revogações):«São revogados: a)O Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro; (…)», etc..
[5] CONDESSO, Fernando dos Reis -Direito Administrativo (sumários desenvolvidos e lições). 483 páginas. Ano lectivo 2005/2006, Lisboa; -Direito administrativo I: Noções fundamentais de direito administrativo geral. Fundamentos políticos e constitucionais de Administração pública e do direito administrativo. Constituição e controlo das funções política, legislativa, executiva e jurisdicional. Características, crise e evolução do direito administrativo. Direito público e privado. Ramos de direito e direito administrativo. Teoria geral das fontes de direito e direito administrativo. Noções fundamentais sobre a justiça administrativa. 555 páginas, Lisboa, 2007. Lições aos alunos de Ciência Política, Administração Pública do ISCSP, UTL, e de Direito da UM e UI; -Regime Administrativo e Justiça Administrativa. Autonomia do Direito Administrativo e Jurisdição Administrativa. Princípio constitucional da tutela judicial efectiva e de interdição de indefesa. Noções fundamentais sobre direito judiciário e processual administrativo. Lisboa, 2007, 201 páginas; -«Princípios Gerais da Actividade Administrativa». Revista Política Social, ISCSP, UTL, Lisboa.Entregue em Junho 2008, publicação no próximo número; -«O novo directo judiciário e processual administrativo português». 46 págs. Para publicação na Revista de la Facultad de Derecho. Universidad Complutense de Madrid. Admitido; -Direito Autárquico.Lições aos alunos do Mestrado de Gestão Autárquica do Mestrado de Gestão e Administração Pública do ISCSP, Anos lectivos:1992 a 2005, Prelecções em pós-graduações sobre o tema, da UM e UNEX. Policopiadas, Lisboa, 2008.
[6] Artigo 50.º (Objecto e efeitos da impugnação):«1-A impugnação de um acto administrativo tem por objecto a anulação ou a declaração de nulidade ou inexistência desse acto. 2-Sem prejuízo das demais situações previstas na lei, a impugnação de um acto administrativo suspende a eficácia desse acto quando esteja apenas em causa o pagamento de uma quantia certa, sem natureza sancionatória, e tenha sido prestada garantia por qualquer das formas previstas na lei tributária».
[7] Artigo 112.º (Providências cautelares): «1-Quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou onservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo. 2-Além das providências especificadas no Código de Processo Civil, com as adaptações que se justifiquem, nos casos em que se revelem adequadas, as providências cautelares a adoptar podem consistir designadamente na: a) Suspensão da eficácia de um acto administrativo ou de uma norma».
[8] Artigo 120.º (Critérios de decisão): «1-Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas: a) Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente; b) Quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito; c) Quando, estando em causa a adopção de uma providência antecipatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente. 2-Nas situações previstas nas alíneas b) e c) do número anterior, a adopção da providência ou das providências será recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências. 3-As providências cautelares a adoptar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente. 4-O tribunal pode, ouvidas as partes, adoptar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas quando tal se revele adequado a evitar ou a atenuar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente e seja menos gravoso para os demais interesses, públicos ou privados, em presença. 5-No caso de os prejuízos para o interesse público ou para terceiros serem integralmente reparáveis mediante indemnização pecuniária, as providências destinadas a evitar ou a atenuar a lesão podem consubstanciar-se na prestação de garantia por uma das formas previstas na lei tributária. 6-Na falta de contestação da autoridade requerida ou da alegação de que a adopção das providências cautelares pedidas causa grave lesão ao interesse público, o tribunal julga verificada a inexistência de tal lesão, salvo quando ela seja manifesta ou ostensiva. 7-Quando no processo principal esteja apenas em causa o pagamento da quantia certa, sem natureza sancionatória, as providências cautelares são adoptadas, independentemente da verificação dos requisitos previstos no n.º 1, se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária. Artigo 128.º (Proibição de executar o acto administrativo): «1-Quando seja requerida a suspensão da eficácia de um acto administrativo, a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento, não pode iniciar ou prosseguir e execução, salvo se, em resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público. 2-Sem prejuízo do previsto na parte final do número anterior, deve a autoridade que receba o duplicado impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados procedam ou continuem a proceder à execução do acto. 3-Considera-se indevida a execução quando falte a resolução prevista no n.º 1 ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta. 4-O interessado pode requerer ao tribunal onde penda o processo de suspensão da eficácia, até ao trânsito em julgado da sua decisão, a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida. 5 - O incidente é processado nos autos do processo de suspensão da eficácia. 6-Requerida a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, o juiz ou relator ouve a autoridade requerida, no prazo de cinco dias, tomando de imediato a decisão. Artigo 129.º (Suspensão da eficácia do acto já executado):«A execução de um acto não obsta à suspensão da sua eficácia quando desta possa advir, para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender, no processo principal, utilidade relevante no que toca aos efeitos que o acto ainda produza ou venha a produzir».
[9] Artigo 104.º(Caducidade do embargo):«1-A ordem de embargo caduca logo que for proferida uma decisão que defina a situação jurídica da obra com carácter definitivo ou no termo do prazo que tiver sido fixado para o efeito.2-Na falta de fixação de prazo para o efeito, a ordem de embargo caduca se não for proferida uma decisão definitiva no prazo de seis meses, prorrogável uma única vez por igual período».
[10] Artigo 78.º (Parecer final da comissão de coordenação regional): «1-Concluída a versão final, a proposta de plano director municipal é objecto de parecer da comissão de coordenação regional. 2 - O parecer da comissão de coordenação regional incide sobre a conformidade com as disposições legais e regulamentares vigentes, bem como sobre a articulação e coerência da proposta com os objectivos, princípios e regras aplicáveis no município ou municípios em causa, definidos por quaisquer outros instrumentos de gestão territorial eficazes».

References: artigo 9
 artigo 104
 artigo 141
 artigo 64
 artigo 141
 artigo 129
 artigo 129
 artigo 112
 artigo 50
in fine
 artigo 104
 artigo 13
 artigo 13
 artigo 32
 artigo 9
 artigo 9
 artigo 9
 artigo 76
 artigo 83
 artigo 32
in fine
in fine
 artigo 3
in fine
 artigo 1
 artigo 53
 artigo 3
in fine
 artigo 1
 artigo 53
 artigo 40
 artigo 32
 artigo 3
 artigo 32
 artigo 52
 artigo 40
 artigo 15
 artigo 14
 artigo 14
 artigo 40
 artigo 40
 artigo 7
 artigo 13
 artigo 13
 artigo 13
 artigo 23
 artigo 134
 Artigo 104
 Artigo 117
 artigo 7
 Artigo 129
 Artigo 50
 Artigo 112
 Artigo 120
 Artigo 128
 Artigo 129
 Artigo 104
 Artigo 78