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Timestamp: 2020-06-01 13:34:38+00:00

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Sentencia nº 1725 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 11 de Noviembre de 2008 - Jurisprudencia - VLEX 283322151
Número de Expediente: 08-1171
Expediente Nº 08-1171
Mediante decisión del 5 de agosto de 2008, la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, declinó en esta Sala Constitucional el conocimiento del recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos por la abogada I.Z. de Ramírez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 55.865, actuando en representación del ciudadano D.B.R., titular de la cédula de identidad N° 4.905.907, contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y contra la resolución N° 01-00-000196 del 15 de agosto de 2007, emanada de la Contraloría General de la República.
Por auto del 17 de septiembre de 2008, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado M.T. Dugarte Padrón, quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
El 17 de abril del 2008, la abogada I.Z. de Ramírez, actuando en representación del ciudadano D.B.R., interpuso ante la Sala Político Administrativa recurso de nulidad por inconstitucionalidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y contra la resolución N° 01-00-000196 del 15 de agosto de 2007, emanada de la Contraloría General de la República.
Mediante decisión del 15 de mayo de 2008, el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa admitió el recurso de nulidad ejercido.
El 5 de agoto de 2008, la Sala Político Administrativa dictó sentencia mediante la cual acordó declinar el conocimiento de la presente causa en esta Sala Constitucional, ello en virtud de que “…la pretensión de nulidad interpuesta por el recurrente no se limita al acto administrativo de efectos particulares que le impuso la sanción de inhabilitación por un lapso de tres (3) años, sino también el dispositivo normativo que le sirve de fundamento, esto es, el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, acción cuyo conocimiento está reservado a la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, por mandato expreso del numeral 5 del artículo 336 de la Constitución de la República de Venezuela, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 5, numeral 6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela”.
Mediante oficio N° 2959 del 13 de agosto de 2008, la Sala Político Administrativa remitió a esta Sala Constitucional el presente expediente del cual se dio cuenta el 17 de septiembre de 2008.
La parte recurrente ejerce “Recurso de nulidad por inconstitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal que sirvió de fundamento para la imposición de la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un período de tres años al ciudadano D.B.R., quien mediante Oficio No. 08-01-1401 del 04 de octubre de 2007, fue notificado en fecha 19 de octubre de 2007 de la Resolución No. 01-00-000196 de fecha 15 de agosto de 2007, en virtud del auto decisorio de fecha 04 de septiembre de 2006, suscrito por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República en el cual fue declarado responsable en lo administrativo e impuesto de una sanción de multa por la cantidad de QUINIENTOS CUARENTA Y DOS MIL SETECIENTOS BOLÍVARES CON CERO CÉNTIMOS (Bs. 542.700,00)...”.
Indica que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, es contrario a la disposición constitucional contenida en el artículo 65 de la Constitución de 1999, que exige una sentencia condenatoria para que proceda la inhabilitación de un ciudadano, para ejercer sus derechos políticos.
En este sentido, argumenta que ninguna norma legal puede inhabilitar a ciudadanos para ocupar cargos de elección popular, porque, en todo caso, la inhabilitación podría aplicarse a los cargos de naturaleza “administrativa” previstos en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pero nunca a los de elección popular, dado que esa inhabilitación debe darse por un juicio.
Precisa igualmente que, “la resolución que contiene la sanción de inhabilitación fue ciertamente dictada con fundamento en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (artículo 122 de la derogada Ley de la Contraloría General de la República) y los vicios de nulidad que se le imputan al acto sublegal derivan, precisamente, de que aplicó una norma legal supuestamente inconstitucional”.
Por último, indica la necesidad del otorgamiento de una “medida cautelar de suspensión de efectos”, para que no se le limite ilegítimamente para ejercer cargos de elección popular.
En primer término, debe esta Sala determinar su competencia para sustanciar y decidir el asunto sometido a su examen, consistente en la acción de nulidad ejercida conjuntamente con solicitud cautelar contra la norma contenida en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.347 del 17 de diciembre de 2001 y contra la resolución N° 01-00-000196 del 15 de agosto de 2007, emanada de la Contraloría General de la República. Con tal propósito, debe atenderse al régimen competencial previsto en la Constitución, texto normativo que recoge las competencias procesales de esta Sala, y -en particular- lo dispuesto en el artículo 336.1, cuyo tenor es el siguiente:
En el precepto constitucional transcrito, se encuentran recogidas las facultades conferidas por el Constituyente a esta Sala, como órgano de control de la constitucionalidad de los actos, actuaciones y omisiones de los órganos que integran el Poder Público.
Así, en lo que respecta al control concentrado de la constitucionalidad, como una de las manifestaciones o instrumentos de la justicia constitucional, a la Sala Constitucional se le ha conferido la potestad de tutelar la conformidad con el M.T.N. de los actos emanados del Poder Público en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley.
Correlativamente, el artículo 5.6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia dispone:
Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, mediante el ejercicio del control concentrado de la constitucionalidad. La sentencia que declare la nulidad total o parcial deberá publicarse en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, determinando expresamente sus efectos en el tiempo.
Sobre la base de los preceptos jurídicos transcritos, se observa que en el presente caso se demanda la nulidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por tanto, esta Sala acepta la declinatoria de competencia que le realizara la Sala Político Administrativa y declara su competencia para conocer del presente recurso, basado en denuncias de inconstitucionalidad, por cuanto le corresponde el conocimiento de las acciones por las cuales se pretenda la declaratoria de invalidez de las leyes nacionales. Así se decide.
Ahora bien, la parte actora solicitó, además de la nulidad de ese precepto legal, la nulidad de la Resolución N° 01-00-000196 del 15 de agosto de 2007 emitida por el Contralor General de la República, mediante la cual le impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.
La posibilidad de plantear, en un mismo proceso, la acumulación de pretensiones de nulidad de normas legales conjuntamente con la nulidad de actos de rango sublegal resultó posible, bajo la vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con el artículo 132 de esa Ley, y lo es ahora, desde la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, con fundamento en el artículo 5, numeral 50 de ésta, que dispone, como competencia genérica de todas las Salas según la afinidad con la materia debatida, “Conocer de los juicios en que se ventilen varias acciones conexas, siempre que al tribunal esté atribuido el conocimiento de alguna de ellas”.
Así lo ha establecido esta Sala en sentencias Nos. 2794 y 2795 del 27 y 28 de septiembre de 2005, 1452 del 3 de agosto de 2004 y 723 del 5 de abril de 2006. En tales casos, la Sala ha invocado los precedentes dictados durante la vigencia del artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para dejar en claro que la acumulación de pretensiones procede siempre que el acto sublegal se haya dictado en ejecución directa del acto legal cuya nulidad también se planteó, es decir, siempre que la Ley que se impugnó sea la base legal del acto sublegal cuya nulidad se acumula con aquélla.
En el caso de autos, el acto administrativo sancionatorio cuya nulidad se solicitó fue ciertamente dictado con fundamento en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y los vicios de nulidad que se le imputan al acto sublegal derivan, precisamente, de que aplicó una norma legal supuestamente inconstitucional. En consecuencia, por cuanto se cumple con los supuestos de procedencia para la acumulación de pretensiones, la Sala asume, también, la competencia para conocer de la pretensión de nulidad de la Resolución N° 01-00-000196 del 15 de agosto de 2007, que dictó el Contralor General de la República. Así se decide.
Efectuado el anterior pronunciamiento, esta Sala pasa a revisar los presupuestos de admisibilidad de la pretensión anulatoria y, con tal propósito, observa:
La apoderada judicial del recurrente imputa a la norma legislativa impugnada la violación del artículo 65 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto la misma exige -en su criterio- una sentencia condenatoria para que proceda la inhabilitación de un ciudadano para el ejercicio de sus derechos políticos.
En razón del conocimiento de su propia actividad jurisdiccional, esta Sala observa que contra dicha norma legislativa, ya se han ejercido ante esta Sala otros recursos procesales tendentes a anular sus efectos jurídicos. En tal sentido, debe destacarse que el control objetivo de la constitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, ya ha sido efectuado por esta Sala en las sentencias Nros. 1.265 del 5 de agosto de 2008, caso: “Ziomara del S.L.G.”; 1.266 del 6 de agosto de 2008, caso: “Nidia G. deA.” y 1.270 del 12 de agosto de 2008, caso: “Myriam R.D., E.R.G. y F.D.L.G.”, cuyas motivaciones comprenden un análisis de esta norma articulado al conjunto de principios constitucionales y legales que estructuran el sistema sancionatorio en el ámbito administrativo, así como el alcance de la potestad sancionatoria del Contralor General de la República y la correcta aplicación de la disposición impugnada en los procedimientos administrativos dirigidos a establecer las penas accesorias, una vez determinada la responsabilidad administrativa de un funcionario público.
Así, en las anteriores decisiones, respecto de la denuncia concreta a la alegada violación al artículo 65 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Sala dejó sentado lo siguiente:
La sanción de ‘inhabilitación’ para el ejercicio de funciones públicas, entonces, una limitación válida y no contraria a la Constitución, que en modo alguno subvierte lo previsto en los artículos 42 y 65 de la Constitución ni la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 23), toda vez que regula una situación distinta a la prevista en tales normas y no implica el desconocimiento de los derechos políticos del sancionado vinculados con la ciudadanía.
Así, el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal tiene por objeto garantizar la probidad, idoneidad e imparcialidad de los ciudadanos que van a ingresar y/o desempeñar la función o cargos públicos; y, como ya se mencionó, tanto la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela como la Convención Americana sobre Derechos Humanos, permiten la restricción legal de estos derechos, ya que no son absolutos e ilimitados, sino que como se indicó supra deben ser desarrollados bajo ciertos parámetros y poseen ciertas limitantes. Lo establecido en los artículos 42 y 65 constitucionales, no excluye la posibilidad de que, mediante ley, se pueda establecer la inhabilitación para el ejercicio de una función o cargo público, dotando de potestades a un órgano administrativo strictu sensu, perteneciente a una rama del Poder Público -antes con autonomía funcional,- como es, en este caso, la Contraloría General de la República.
Por lo expuesto, debe esta Sala desestimar el argumento de inconstitucionalidad respecto de la alegada violación a las disposiciones contenidas en los artículos 42 y 65 constitucionales, expuesta tanto por los demandantes originales como por los terceros coadyuvantes; y así se declara
. (Vid. Sentencia de la Sala N° 1.270/2008).
La reseña jurisprudencial anterior, que abarca el análisis de la denuncia que sirven de sustento a la expuesta por la parte recurrente en el presente caso, permite concluir a esta Sala que es inoficioso dar trámite a un juicio de nulidad dirigido a cuestionar una disposición legislativa cuya constitucionalidad ha sido reconocida por decisiones anteriores dictadas por esta Sala Constitucional. De allí que, concluye la Sala que en el presente caso ha operado un decaimiento del objeto en la presente demanda de nulidad, y así se decide.
Por lo que respecta a la nulidad del acto administrativo de efectos particulares contenidos en la Resolución N° 01-00-000196 del 15 de agosto de 2007, emanada de la Contraloría General de la República; la Sala encuentra que al ajustarse a la Carta Magna la norma que sirvió de fundamento al mismo (es decir, al no verificarse el vicio de ausencia de base legal), no puede entrar a su análisis de manera autónoma sin que ello implique invadir las competencias de la jurisdicción contencioso administrativa, por tratarse de un acto de rango sublegal, el cual -se insiste- sin la previa determinación de la inconstitucionalidad de su fuente normativa directa, mal pueden ser conocidos por esta instancia constitucional, tal como ya ha sido por la Sala en fallos precedentes, en particular el N° 825/2004. Así se declara.
Finalmente, considera la Sala inoficioso cualquier análisis sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, en virtud del carácter accesorio que ésta ostenta respecto del juicio de nulidad que funge como principal, así se decide.
PRIMERO: ACEPTA la declinatoria de competencia que le realizara la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia.
SEGUNDO: Su COMPETENCIA para conocer del recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos por la abogada I.Z. de Ramírez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 55.865, actuando en representación del ciudadano D.B.R., titular de la cédula de identidad N° 4.905.907, contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y contra la resolución N° 01-00-000196 del 15 de agosto de 2007, emanada de la Contraloría General de la República
TERCERO: EL DECAIMIENTO DEL OBJETO en el presente recurso de nulidad.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 11 días del mes de Noviembre de dos mil ocho (2008). Años: 198° de la Independencia y 149° de la Federación.
Exp. 08-1171
El Magistrado P.R. Rondón Haaz manifiesta su disentimiento respecto del fallo que antecede, razón por la cual, de conformidad con el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, expresa su voto salvado en los siguientes términos:
1. La mayoría sentenciadora declaró la inadmisión de la demanda de nulidad que se intentó contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por cuanto se habría verificado un decaimiento del objeto de la demanda de nulidad por inconstitucionalidad.
No es suficiente, para la desestimación de nuevas pretensiones de nulidad, el señalamiento de que la Sala declaró sin lugar otra demanda de nulidad contra la misma norma jurídica. En anteriores oportunidades la Sala ha actuado de acuerdo con esta postura, tanto así que, luego de la sentencia n.° 1265/08, la Sala dictó las sentencias n.° 1266 y 1270/08 en las que se analiza nuevamente la constitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, a la luz de otras demandas.
Según esta tesis, la existencia de un pronunciamiento previo acerca de una norma equivaldría a una causal de inadmisibilidad de la demanda, lo cual contradice la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y el Derecho Comparado en atención a la reversibilidad de los pronunciamientos constitucionales que desestimen la declaratoria de nulidad de una norma, como garantía del principio de supremacía constitucional, lo que le permitiría, incluso, la reconsideración de sus propias doctrinas frente a argumentos de nulidad que antes hubieren sido desestimados, como única manera de que la ciencia del Derecho avance en armonía con la sociedad.
2. Ahora bien, por cuanto en esta oportunidad la mayoría de la Sala sostiene de nuevo la opinión que recogió en sus decisiones 1265, 1266 y 1270/08, el salvante ratifica todas y cada una de las consideraciones que se manifestaron en sus votos salvados a esos tres veredictos, que expresan las razones por las cuales el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal es inconstitucional y conculca el derecho fundamental a la defensa y al debido procedimiento previo, viola el principio de tipicidad de las sanciones administrativas, agravia el principio non bis in idem e injuria el derecho fundamental al desempeño de funciones públicas y al ejercicio de cargos de elección popular que recogieron los artículos 42 y 65 de la Constitución y el artículo 23.2 de la Contención Americana sobre Derechos Humanos, todo lo cual debió ser declarado en esas oportunidades.
En esta ocasión, quien se aparta del criterio mayoritario considera pertinente la cita de su criterio disidente sobre el tema que se planteó en esta causa, lo cual se hace a continuación:
1. La mayoría sentenciadora desestimó el alegato de violación al derecho a la defensa y al debido procedimiento y consideró que el procedimiento administrativo que se sigue ante la Contraloría General de la República y que culmina con la declaración de responsabilidad administrativa ofrece todas las garantías al particular para la defensa de sus derechos e intereses frente a la sanción que, posteriormente a esa declaratoria, podrá imponer el Contralor General de la República de acuerdo con el artículo 105 que se impugnó, en tanto que “… se trata de la manifestación en dos actos administrativos de la misma potestad sancionatoria, lo cual configura lo que la doctrina denomina «procedimiento complejo»”, de modo que “no transgrede el derecho constitucional al debido procedimiento, el cual necesariamente debe cumplirse para establecer la responsabilidad administrativa. Las sanciones que corresponden a la declaratoria de responsabilidad administrativa no ameritan un nuevo procedimiento porque estas son consecuencias del acto que declara la responsabilidad administrativa”; “procedimiento de declaración de responsabilidad, en donde el administrado contó con todas las garantías pertinentes y desde el inicio del procedimiento estaba en conocimiento que de demostrarse o determinarse la responsabilidad administrativa las consecuencias sancionatorias son las contenidas en el varias veces mencionado artículo 105.” Para llegar a tales conclusiones, se ratificó el fallo n.° 1.266 de 06 de agosto de 2008.
Al respecto, el concurrente reitera, por su parte, la opinión divergente que expresó con relación al veredicto que se citó:
Queda así expresado el criterio del Magistrado que rinde este voto concurrente.
Decisión nº Sent.Int.Nº209-2012 de Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Tributario de Caracas, de 29 de Octubre de 2012
Decisión de Tribunal Segundo de Primera Instancia en Funciones de Control de Sucre (Extensión Cumaná), de 4 de Febrero de 2009

References: artículo 105
 resolución 
 artículo 105
 resolución 
 artículo 105
 artículo 336
 artículo 5
 artículo 105
 Resolución 
 artículo 105
 artículo 65
 artículo 146
 resolución 
 artículo 105
 artículo 105
 resolución 
 artículo 336
 artículo 5
 artículo 105
 Resolución 
 artículo 132
 artículo 5
 artículo 132
 artículo 105
 Resolución 
 artículo 65
 artículo 105
 artículo 65
 artículo 105
 Resolución 
 artículo 105
 resolución 
 artículo 20
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 23
 artículo 105
 artículo 105

Decisión nº