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Timestamp: 2018-05-22 20:38:52+00:00

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Jovisogi
1. Departament d’Economia AplicadaTrabajo de investigación del Programa de doctorado en Economia Aplicada La política de vivienda en España en el contexto de auge y crisis del sector residencial. Análisis de la actuación pública en materia de vivienda en el inicio del s.XXI Alumno: José Vte. Soler Gironés Tutora: Aurora Pedro Bueno
2. Índice1. Introducción .............................................................................................................. 42. Objetivo y contenido del trabajo ............................................................................... 52.1. Objetivos................................................................................................................ 52.2. Contenidos y fuentes de información utilizadas .................................................... 93. Análisis y evaluación de las políticas públicas ....................................................... 123.1. El análisis de las políticas públicas ..................................................................... 123.1.1. Concepto de políticas públicas......................................................................... 123.1.2. Marcos de referencia para el análisis de políticas públicas ............................. 133.1.3. Fases del análisis de las políticas públicas....................................................... 153.1.4. Metodologías y procedimiento de análisis de políticas públicas ..................... 173.1.5. Enfoques teóricos en el análisis de políticas públicas ..................................... 183.2. Evaluación de políticas públicas.......................................................................... 203.2.1. Conceptos generales de la evaluación de políticas públicas ............................ 203.2.2. Enfoques y objetivos de la evaluación económica de políticas públicas ......... 233.2.3. Consideraciones sobre la evaluación de políticas públicas.............................. 253.2.4. La evaluación de políticas públicas en el caso de la política de vivienda ....... 263.3. El análisis y evaluación de la política de vivienda: nuevos enfoques teóricosdesde la sostenibilidad .................................................................................................... 304. Introducción a la política pública de vivienda. Visión general ............................... 354.1. Justificaciones teóricas de la intervención pública en el mercado residencial .... 354.2. Qué se entiende por política pública de vivienda ................................................ 374.2.1. El problema de la vivienda .............................................................................. 384.2.2. La política de vivienda en el contexto del Estado de Bienestar ....................... 404.2.3. Objetivos de la política pública de vivienda .................................................... 424.3. Instrumentos y marco institucional de política de vivienda en España ............... 444.3.1. Los Planes de Vivienda.................................................................................... 444.3.2. Los beneficios fiscales ..................................................................................... 464.3.3. La política urbanística ...................................................................................... 474.3.4. La regulación del mercado privado de alquiler de viviendas .......................... 484.3.5. La intervención en el mercado financiero e hipotecario .................................. 505. El mercado residencial durante el periodo 1998-2009 ............................................ 525.1. Caracterización del periodo de auge en el ciclo residencial ................................ 53 1
3. 5.1.1. Auge de los niveles de precios y oferta de vivienda ........................................ 545.1.2. Análisis de las variables explicativas del comportamiento de la demanda devivienda ...........................................................................................................................565.1.3. Análisis de las condiciones generales de financiación .................................... 585.1.4. Las expectativas de revalorización como explicación a la intensidad del augeresidencial. ...................................................................................................................... 605.1.5. La accesibilidad a la vivienda .......................................................................... 615.2. Consecuencias de la fase alcista del ciclo residencial ......................................... 625.2.1. El ajuste en el nivel general de precios de la vivienda y el stock de viviendassin vender........................................................................................................................ 635.2.2. Los niveles de endeudamiento derivados del ciclo residencial expansivo ...... 645.3. Consideraciones finales ....................................................................................... 666. Análisis de los instrumentos de política de vivienda durante el periodo ................ 696.1. Los Planes de Vivienda ....................................................................................... 696.1.1. Aspectos relevantes del sistema de protección contenido en los Planes deVivienda...........................................................................................................................696.1.2. Cambios significativos en las condiciones generales de los Planes de Viviendaanalizados ....................................................................................................................... 726.1.3. Análisis estadístico de los Planes de Vivienda analizados .............................. 746.1.4. Algunas consideraciones sobre los Planes de Vivienda como instrumento depolítica de vivienda......................................................................................................... 816.2. Los beneficios fiscales ......................................................................................... 836.2.1. Análisis del tratamiento fiscal en el acceso a la vivienda en el ámbito estatal 846.2.2. Análisis del tratamiento fiscal en el acceso a la vivienda en el ámbitoautonómico ..................................................................................................................... 876.2.3. Análisis estadístico........................................................................................... 886.2.4. Algunas consideraciones sobre los efectos los beneficios fiscales .................. 896.3. La política urbanística ......................................................................................... 906.3.1. El régimen de valoración del suelo .................................................................. 916.3.2. La regulación de los Patrimonios Públicos de Suelo ....................................... 926.3.3. La regulación de suelo destinado a vivienda protegida ................................... 936.4. Intervención en el mercado privado de alquiler .................................................. 946.4.1. La regulación del mercado de alquiler ............................................................. 946.4.2. Otras medidas de intervención pública en el mercado del alquiler ................. 96 2
4. 6.5. Intervención en el mercado financiero e hipotecario........................................... 977. El gasto público relacionado con la política de vivienda ...................................... 1007.1. El gasto público directo ..................................................................................... 1007.2. El gasto fiscal .................................................................................................... 1037.3. El gasto público total ......................................................................................... 1057.4. El gasto social en la política de vivienda........................................................... 1067.5. Importancia del gasto público en materia de vivienda con relación al PIB ...... 1078. Algunas propuestas de reforma de los instrumentos de política de vivienda........ 1098.1. Algunas justificaciones sobre la necesidad de las reformas .............................. 1128.2. Propuestas de reforma de los instrumentos de política de vivienda .................. 1149. Conclusiones ......................................................................................................... 117Bibliografía ................................................................................................................... 124Legislación ................................................................................................................... 130 3
5. 1. IntroducciónLa vivienda es uno de los aspectos más relevantes desde una perspectiva económica ysocial de las sociedades occidentales actuales. Por una parte la vivienda constituye unode los elementos que contribuyen de manera destacable tanto a la seguridad económicacomo a la integración social de la ciudadanía. Además, la producción y provisión de losservicios económicos asociados a la vivienda constituyen uno de los sectoreseconómicos de importante aportación a la producción de una economía.La relevancia que la vivienda tiene sobre el conjunto de la sociedad queda patente conel análisis de la economía española en los últimos años, ya que para entender ladiversidad y complejidad económica en España desde finales del s.XX hasta laactualidad. Tanto el último ciclo económico expansivo como la posterior y actual crisiseconómica tienen especial relación con la vivienda.Es por ello que la vivienda representa un campo central de análisis e investigacióneconómica motivado por varias razones. El coste que representa para los hogares lasatisfacción de esta necesidad básica, los agentes y mecanismos mediante los cuáles seproveen dichos servicios, la importancia de la vivienda sobre el conjunto de sectoreseconómicos presentes en una economía, los aspectos y elementos económicos quedescriben el denominado “problema de la vivienda”, el grado o nivel de intervenciónpública existente en una sociedad para asegurar la disponibilidad de vivienda para elconjunto de la ciudadanía, la evaluación sobre el conjunto de políticas públicasderivadas de dicha intervención, etc. constituyen algunos de los campos de estudio einvestigación económica en esta materia. En este trabajo se abordan las cuestiones mássignificativas que afectan desde una perspectiva económica a la vivienda y a la políticapública en dicha materia, acotando el periodo temporal de estudio entre finales del s.XXy la actualidad. 4
6. 2. Objetivo y contenido del trabajo 2.1. ObjetivosEl objetivo de esta investigación es analizar y evaluar la política pública de vivienda enEspaña desde finales de los años 90 hasta finales de la primera década del s.XXI. Paraello se estudia el contexto económico general en el cual ha tenido lugar esta políticapública, se analiza y describe el problema de la vivienda, como primera fase de análisisde toda política pública, y posteriormente se evalúan los instrumentos y resultados quecomponen esta política pública, como son: los Planes de Vivienda, los beneficiosfiscales en materia de acceso a la vivienda, la política urbanística, las medidas deintervención en materia de regulación el mercado de alquiler privado de viviendas y laintervención en el mercado financiero e hipotecario. Con respecto al contextoeconómico en el cual se desarrollan estos instrumentos particularmente se estudia elciclo residencial del mercado de vivienda que ha tenido lugar durante estos años, con elobjetivo de establecer posibles relaciones entre dicho ciclo y la política de viviendadesarrollada.Para definir el objetivo de este trabajo se han considerado las investigaciones realizadassobre la política de vivienda en España hasta principios de los años 90 (Pedro, A.,2000), así como durante la última década del s.XX (Leal, J., 2005). Partiendo lasconclusiones de estas dos investigaciones, este trabajo pretende valorar si durante elperiodo de referencia del mismo la política de vivienda en ha experimentado algúncambio sustancial, o si por al contrario se han mantenido las mismas pautas en aquelloque se refiere a los objetivos planteados por la política pública de vivienda, así como ala efectividad en sus instrumentos implementados para abordar la resolución delproblema que da sentido a toda política pública. Además, en el presente trabajo seanaliza las diferentes acepciones, condicionantes y perspectivas que han determinado,durante el periodo de estudio elegido, el problema de la vivienda, para evaluar en quégrado este problema ha variado.En primer lugar, de dichas investigaciones se puede extraer una primera conclusión quela política de vivienda en España ha estado tradicionalmente excesivamente vinculada alciclo residencial. Es por ello que en las fases alcistas del mercado residencial, la política 5
7. de vivienda no ha evitado los efectos negativos del mismo, fundamentalmente enaquello relativo al incremento en las dificultades económicas para el acceso a lavivienda. Ello se debe a la subordinación de la política de vivienda al crecimientoeconómico proporcionado por el sector de la construcción residencial. Por otra parte,estas investigaciones plantearon la necesidad de un cambio profundo en los mecanismosde intervención pública en materia de política de vivienda, es decir, en los instrumentosque la definen. A modo de síntesis, las anteriores investigaciones cuestionaban elsistema de protección en materia de vivienda como el adecuado para garantizar elderecho a la vivienda por parte de la ciudadanía.Este cuestionamiento se basaba en la crítica, en términos de eficiencia y equidad, a lossiguientes instrumentos de política de vivienda: los Planes de Vivienda, la política debeneficios fiscales, la política urbanística y la regulación del mercado privado dealquilerCon respecto a los Planes de Viviendas las críticas se centraban en: • Las viviendas protegidas destinadas a la venta representaban el núcleo principal de este instrumento de política de vivienda, hecho que dificulta el acceso a la vivienda por parte de los hogares con menores recursos, relevando un escaso carácter social de esta actuación en materia de política de vivienda • Las figuras de protección presente en los Planes de Vivienda favorecen la propiedad como régimen predominante en la tenencia de los hogares, hecho que en cierto modo reduce la responsabilidad permanente de las Administraciones Públicas en su objetivo de facilitar y mejorar las condiciones de alojamiento del conjunto de la población • Del conjunto de actuaciones contenidas en estos Planes es destacable la ausencia del alquiler como régimen de tenencia objeto de protección • La falta de mecanismos de control por parte de las Administraciones Públicas que eviten uso indebido de las Viviendas Protegidas, en especial en la adquisición de estas viviendas por parte de hogares de rentas medias e incluso altas. Además, esta ausencia de control también se observaba en la asignación de las viviendas protegidas por parte de la iniciativa privada, que era quién en mayor medida proveía este tipo de viviendas, atendiendo a criterios de escasa equidad social. Por último, los casos de sobreprecio en las transacciones de 6
8. vivienda protegida también representaban un elemento pernicioso del sistema de protección en materia de acceso • Los instrumentos de subsidiación de intereses y de acceso a la financiación cualificada excluye a los hogares con menores rentas, ya que las entidades que conceden dicha financiación privilegian a los hogares con solvente capacidad de pago. Los límites de renta del hogar para poder acceder a las viviendas en propiedad son tan elevados que gran parte de la población puede acogerse a este tipo de ayudas. Ello genera problemas de asignación eficiente y equitativa de los beneficios contenidos en los Planes de Vivienda.Por lo que se refiere a la política de beneficios fiscales, las críticas se centraron en lossiguientes términos: • Su diseño era social y económicamente regresivo, ya que los hogares que mayoritariamente podían beneficiarse de este instrumento de política de vivienda eran aquellos hogares que podían acceder a la compra de una vivienda, hecho que supone tanto un ahorro previo como la posibilidad de acceder a financiación ajena. Esta política fiscal no tenía establecidos límites en la renta declarada por parte de los hogares que podían acogerse a estos beneficios, con los efectos regresivos que ello implicaba • Además se generaban inequidades entre hogares con los mismos niveles de renta declarada, pero que accedían a su vivienda principal en diferente régimen de tenencia, ya que esta política fiscal beneficiaba en mayor medida a los hogares que accedían a su vivienda principal en propiedad que a aquellos que lo hacían en alquiler. • A pesar que esta política fiscal decía estar orientada a reducir el coste global de adquisición de la vivienda, estos beneficios fiscales contribuyeron al incremento general de los precios de vivienda, dada la posibilidad de capitalización de los mismos por parte de la oferta de viviendasEn tercer lugar, y con relación a la política urbanística, las críticas apuntadas fueron: • En el diseño de este instrumento de política de vivienda, y a pesar de conocer que el mercado del suelo era un mercado imperfecto, donde las variables de precio y cantidades no funcionaban de la forma que establece la economía 7
9. convencional o neoclásica, las Administraciones Públicas implícitamente daban por hecho que era la carestía del suelo disponible para la edificación residencial la causante de incrementos en los precios en este mercado, y a su vez incrementos en el nivel general del precio de la vivienda. • La política urbanística en España se basaba en principios desarrollistas, es decir, priorizando la creación de nueva ciudad y espacios urbanos en contraposición de la reutilización y renovación del espacio urbano existente. Además las Administraciones Públicas españolas, en un claro ejemplo de excepcionalidad con relación a otras tradiciones legislativas en materia de urbanismo, cedían la iniciativa en el desarrollo y construcción de la ciudad a agentes privados, ya fueran éstos los propietarios de suelo o promotores privados • Los instrumentos legales diseñados para el desarrollo de la política urbanística no eran eficaces en el objetivo de garantizar la socialización de las plusvalías generadas por la acción urbanística. Esta socialización de dichas plusvalías hubiera permitido disponer de recursos económicos y urbanísticos para desarrollar una política de vivienda encaminada a garantizar el acceso a la vivienda en condiciones dignas y económicamente sostenibles. • El diseño de la política urbanística en su conjunto no estaba relacionada con coherencia con otros instrumentos de política de vivienda, especialmente con los Planes de Vivienda.Con respecto las medidas de intervención en el mercado de alquiler privado, lasinvestigaciones consideradas detectaron un sistema dual entre contratos de alquiler conalta protección para el inquilino y otro liberalizado en las variables fundamentales deeste tipo de regulación. Además, el mercado de alquiler privado de viviendas estabacaracterizado por su estrechez, es decir, la existencia de problemas relacionados unaoferta insuficiente, de escasa calidad en las viviendas del parque residencial en alquilery por la incertidumbre en la resolución de conflictos entre propietarios e inquilinos.Por último, estas investigaciones concluían que el conjunto de instrumentos de lapolítica de vivienda no evitaban, más bien al contrario, los problemas del modeloresidencial español. Estos problemas eran: los constantes incrementos de precio de lavivienda con un fuerte componente especulativo, el predominio y fomento de laconstrucción de nuevas viviendas a pesar del creciente fenómeno de las viviendas vacías 8
10. y la infrautilización del parque residencial, el elevado endeudamiento privadorelacionado con la adquisición de viviendas por parte de los hogares, la utilización delos procesos de revalorización de la vivienda como instrumento de fomento del propiociclo residencial y la propiedad como régimen extremadamente predominante en loshogares españoles.Una vez analizado el ciclo residencial, el problema de la vivienda y los instrumentos depolítica de vivienda y su grado de efectividad a lo largo del periodo de referencia, estetrabajo también tiene por objetivo plantear en qué medida pueden ser necesarioscambios en el actual diseño del conjunto de la política de vivienda, y por consiguienteen los instrumentos que las Administraciones Públicas tengan implementados. 2.2. Contenidos y fuentes de información utilizadasLos contenidos de este trabajo son, en primer lugar, el marco teórico general entorno alos conceptos más relevantes del análisis y evaluación de las políticas públicas.Entendiendo la política de vivienda como política pública se describe qué se entiendepor política pública, es decir conceptos, marcos de referencia, fases de análisis,metodologías utilizadas y los principales enfoques teóricos. Además, se realiza unrepaso detallado en la fase de evaluación de políticas públicas, considerando losprincipales enfoques de esta fase del análisis de políticas públicas, qué se entiende porevaluación, qué instrumentos existen para realizar dicha evaluación, así como lasparticularidades propias de la evaluación de la política de vivienda.Una vez establecido el marco teórico del trabajo se describe en el siguiente apartado enqué consiste la política pública de vivienda, aportando las justificaciones teóricasexistentes en la literatura para su existencia. Junto con estas justificaciones se describen,desde un punto de vista teórico, los instrumentos clásicos diseñados para el desarrollode la misma.En los siguientes aparatados, partiendo del enfoque teórico previo, se realiza un análisisy evaluación del conjunto de la política de vivienda durante el periodo de referencia deeste trabajo, así como del ciclo residencial ocurrido en España, para establecer losrasgos principales del mismo, y establecer posibles conexiones con la evolución de los 9
11. instrumentos de política de vivienda. Para el análisis de la política de viviendadesarrollada se estudian los siguientes aspectos: • Es importante destacar que en el inicio del periodo estudiado tienen lugar una serie de cambios normativos sustanciales relacionados con estos instrumentos de política de vivienda que serán el punto de partida del análisis, tanto cualitativo como cuantitativo, del trabajo propuesto • Con respecto a los Planes de Vivienda se estudian los comprendidos entre los años 1998-2001, 2002-2005, 2005-2008 y el actualmente en vigor 2009-2012. Por una parte se estudian las variables más significativas de estos Planes de Vivienda, como son objetivos financiados, tipología de las actuaciones protegibles, financiación acogida a los Planes de Vivienda, tipos de interés aplicados en los mismos, precios máximos de venta de la vivienda protegida, etc. Por otra, se analizan los cambios normativos que hayan podido modificar algunos aspectos esenciales de este instrumento de política pública de vivienda, como por ejemplo en tipología de la actuaciones contenidas en los Planes, en las condiciones socioeconómicas exigidas a los hogares que se beneficien de este instrumento, metodología del cálculo de las ayudas, etc. • El estudio, análisis y evaluación de la política de beneficios fiscales relacionados con la vivienda se inicia con el análisis de la reforma del Impuesto de la Renta de las Personas Físicas que tuvo lugar en 1998. Posteriormente se repasan los cambios normativos desde esta fecha que han afectado a este tipo de política. Además se analizan los datos estadísticos más significativos de este instrumento de política de vivienda. Considerando tanto los Planes de Vivienda como los beneficios fiscales, este trabajo analiza y evalúa además el gasto público que estos instrumentos han generado para las Administraciones Públicas, tanto en su magnitud como en su tipología • La política urbanística durante el periodo de referencia de este estudio y su relación con el conjunto de la política pública en materia de vivienda experimentó un sensible cambio normativo en 1998, mediante la reforma de la legislación estatal en materia de suelo con la Ley 6/1998 de Régimen del Suelo y Valoraciones. Es a partir de este significativo cambio normativo cuando se analizan los detalles más relevantes de este instrumento de política de vivienda, 10
12. examinando los efectos de esta modificación legislativa en los instrumentos urbanísticos que tienen mayor relación con la política de vivienda. Estos instrumentos urbanísticos son los Patrimonios Públicos de Suelo, y las reservas urbanísticas destinadas a la construcción de viviendas protegidas • En cuarto lugar, se analiza la situación del mercado de alquiler privado de viviendas durante el periodo de referencia, así como los aspectos normativos que afectan a la regulación de este mercado con la entrada en vigor de la Ley 19/2009 de medidas de fomento y agilización procesal del alquiler. • Por último, se estudian los aspectos más relevantes en materia de intervención en los mercados financiero e hipotecario, así como los derivados de los mecanismos públicos implementados para la valoración de inmuebles.Tras la revisión de los instrumentos de la política de vivienda, se analiza una variableclave en toda política pública como es la incidencia de la misma desde el punto de vistadel gasto público generado. En este apartado se estudia el gasto público en viviendadesde sus distintas tipologías: gasto directo, indirecto y social en vivienda, relacionandoestas magnitudes con el PIB para estimar la importancia de esta política de vivienda.Posteriormente, en este trabajo se analizan algunas propuestas realizadas durante elperiodo de referencia de modificación y reforma tanto de los objetivos de la política devivienda como de sus instrumentos. Por último, las conclusiones del trabajo pretendenofrecer respuestas a los objetivos previamente establecidos, apoyándose en el análisis yevaluación de los instrumentos de política de vivienda y la situación actual del problemade vivienda. 11
13. 3. Análisis y evaluación de las políticas públicas 3.1. El análisis de las políticas públicasEl análisis de las políticas públicas tiene por objeto centrarse en los problemas públicos,y en los instrumentos que articulan las distintas administraciones públicas para intentarresolverlos. Uno de los aspectos más relevante para el análisis de las políticas públicases indagar el porqué un problema público es considerado como tal, para la sociedad ypara los poderes públicos. El análisis de políticas públicas es objeto de estudio delconjunto de ciencias sociales, como la economía, la sociología, la ciencia política, lasciencias de la educación y la pedagogía, la psicología o el trabajo social. Estas cienciassociales, y utilizando el análisis de políticas públicas, dan lugar a estudiar ámbitos másconcretos de la acción pública relacionados con cada una de ellas. 3.1.1. Concepto de políticas públicasEl análisis de las políticas públicas abarca el estudio del conjunto de aspectos queinciden y aportan conocimiento entorno a la acción pública ante determinadasrealidades. Entre ellas destacan varias (Perez Sanchez, M., 2005): • Cuál son los problemas existentes en la sociedad, la magnitud y diferentes perspectivas de los mismos, así como a qué población afecta • Cuál es la dinámica entre los diferentes agentes sociales existentes y activos en una sociedad en relación a un determinado problema social, y cuál es su respuesta, implicación y participación en el proceso de construcción de una determinada política pública • Cuáles son los objetivos que son planteados en toda política pública, su grado de coherencia con la magnitud del problema y la probabilidad que dichos objetivos sean satisfechos • Cuáles son los instrumentos puestos a disposición de una política pública y su tipología (humanos, presupuestarios, organizativos)El análisis de las políticas públicas es eminentemente práctico y con aplicacionesconcretas, es decir, debe dar respuestas a realidades concretas a los problemas públicos,mediante las consiguientes políticas públicas desarrolladas. Por ello, este análisis debe 12
14. de ser de utilidad para que las administraciones públicas pueda desarrollar iniciativascon el objetivo de solucionar realidades problemáticas. (Bustelo, M. 2001).El análisis de las políticas públicas ha ido aumentando su campo de análisisfundamentalmente por el incremento de la complejidad implícita en las sociedades,hecho que además afecta a los problemas sociales, que se relacionan y entrelazan entreellos. En cierto modo, el avance en el análisis de las políticas públicas ha derivado deestudiar cómo y porqué se toman determinadas decisiones públicas en materia dedesarrollo de políticas públicas a un análisis de políticas públicas que pretende conocercómo se ejecutan las políticas públicas diseñadas, los posibles cambios en las mismasfruto de presiones externas a los ámbitos de decisión, los efectos en la sociedad y elproblema que dio lugar a la política pública concreta, y en resumen, a su evaluaciónglobal de toda las facetas necesarias para la existencia de una política pública (Bustelo,M. 2001).A la hora de estudiar cuáles son los elementos centrales de todo análisis de políticaspúblicas, las preguntas previas que requieren de un proceso de investigación son(Gomà, R. y Subirats, J., 1998): • Cuál es el grado de intervención pública en la resolución de los problemas de toda sociedad, basándose para ello en posicionamientos ideológicos de menor o mayor intervención pública en el ámbito privado de las decisiones, así como en distintos modelos de Estado del Bienestar. • Cómo se determina el poder en una sociedad, observando el grado de participación de los actores existentes, así como las características del modelo o régimen político imperante en términos de democracia • Cómo se determina el bienestar social o público, si en tanto agregación de preferencias individuales de aquello considerado como óptimo o deseable, o si por el contrario existe un ámbito político necesario para determinar las preferencias sociales que no pueden ser expresadas individualmente 3.1.2. Marcos de referencia para el análisis de políticas públicasTodo análisis de política pública puede contextualizarse en dos ámbitos de referencia,como son el análisis “de las políticas públicas” y el análisis “para las políticas públicas” 13
15. (Grau, M. y Mateos, A. 2002). El primero se basa en determinar los mecanismossociales y políticos mediante los cuales determinados problemas son consideradosproblemas públicos, formando parte de la agenda pública, que derivan en una serie deiniciativas que activan recursos públicos y por último, estas iniciativas acciones sonevaluadas. Con ello, el análisis de las políticas públicas se puede afirmar que describeuna política pública analizada, es decir, responde a un carácter descriptivo de la misma,y que en la tradición científica en el campo del análisis de políticas públicas ha derivadoen el policy making. En segundo lugar, el análisis “para las políticas públicas” estábasado mediante instrumentos cuantitativos y teorías políticas, buscando el objetivo derealizar afirmaciones para una mejora de las decisiones públicas. Desde esta perspectivael análisis de políticas públicas ofrece una visión prescriptita, en cierto modo de cómodebería ser la política analizada en cuestión, dando lugar en la tradición científica aldenomindado policy analysis. No obstante, estos enfoques, descriptivo y prescriptivodel análisis de políticas públicas, debe ser sido integrado en todo análisis para poderofrecer respuestas a la resolución de los problemas que las políticas públicas pretendenabordar. Fruto de ello, se puede establecer las distintas tipologías de estudios queabordan el análisis de políticas públicas, como son (Perez Sanchez, M., 2005): • Estudios sobre el contenido de las políticas públicas: en ellos se describe el origen de una determinada política pública, cuáles han sido sus fases, así como los resultados de las mismas. • Estudios sobre el proceso de las políticas públicas: analizan los mecanismos mediante los cuáles una determinada realidad social se convierte en objeto de diseño de determinadas políticas públicas, considerando los factores sociales, económicos, históricos, etc. que determinan el contexto que propicia toda política pública. • Estudios sobre los productos de las políticas públicas: esta tipología de análisis de políticas públicas pretende conocer los motivos que explican las diferencias en intensidad presupuestaria y de dotación de recursos de las diferentes políticas públicas, considerando para ello las variables del contexto en el que se determinan dichas políticas, como económicas, sociales, culturales, tecnológicas, etc. 14
16. • Estudios de evaluación de las políticas públicas: son estudios con una doble vertiente, tanto descriptivos como prescriptivos, y analizan fundamentalmente el impacto de la política pública analizada. • Información para los creadores de políticas públicas y propuestas de mejora en el proceso: pretenden ofrecer información relevante, tanto cuantitativa como cualitativa a las instancias públicas responsables de la implementación de toda política, con el objeto de una mejora en el diseño de la misma. Conjuntamente con éstos, también se pueden considerar como análisis de políticas públicas aquellos estudios que ofrecen mejoras y cambios en el diseño operativos de las instancias públicas encargadas de desarrollar una política pública determinada. 3.1.3. Fases del análisis de las políticas públicasEl objetivo del análisis de políticas públicas es el de estudiar los procesos de generacióny desarrollo de estas políticas, es decir, analizar porqué un problema público es definidocomo tal, mediante qué mecanismos estos problemas pasan a formar parte de la agendapública, bajo qué premisas se adoptan las decisiones que conforman la concreción de laspolíticas públicas, cómo se realiza la evaluación de las políticas públicas diseñadas, etc.Para ello el análisis de políticas públicas utiliza el enfoque de fases, es decir, en quépartes está estructurada toda política pública. Estas fases son (Grau, M. Y Mateos, A.2002): • Definición e identificación del problema. En esta fase se pretende responder a cuál o cuáles son los problemas que dan sentido a la acción pública, las causas del mismo así como a quién afecta dicho problema. También se analiza en qué medida el problema que se ha identificado puede evolucionar de no ser abordado por ninguna política pública. • Consideración del problema en la agenda pública de los problemas. Una vez definido el problema, el análisis de políticas públicas estudia los mecanismos mediante los cuales éste se introduce en la agenda pública. Para conocer e identificar el problema que con posterioridad abordará la política pública particular es necesario considerar los elementos y factores que determinan la visualización de una determinada realidad social o económica como problema, como por ejemplo los grupos de presión, la aparición de nuevas realidades 15
17. sociales, la tarea de investigadores sociales, etc. Es importante destacar la idea, tanto en la definición e identificación, como en la consideración del problema en la agenda pública de todo problema que éste es un concepto y una realidad construida subjetivamente, fundamentalmente por los actores participantes en este proceso, donde los valores e intereses de estos agentes permiten que sea reconocido, tanto por parte de la sociedad en general como por parte de la propia administración pública, y consecuentemente derive en la formulación de determinadas acciones públicas.• Formulación de las acciones públicas y su posterior legitimización ante la sociedad. Para abordar el problema, el análisis de políticas públicas plantea cuáles son las alternativas posibles para abordar y resolver el problema público, estimando los costes y efectos positivos que de cada acción se pudieran derivar. La formulación de políticas públicas requiere el establecimiento de objetivos que han de ser satisfechos por las acciones contenidas en una política pública en concreto, así como la comparativa entre las posibles medidas que podrían abordarse. Para conocer los fundamentos en los cuáles está basada toda elaboración de políticas públicas existen diferentes perspectivas claves: aquella que se basa en el principio de racionalidad plena de los agentes implicados en el proceso para dicha elaboración (perspectiva racionalista); aquella que considera diferentes limitaciones de racionalidad en los agentes participantes en el proceso de elaboración de políticas públicas (perspectiva de racionalidad limitada), y aquella considera que la interacción entre los agentes implicados en la misma es la que explica esta fase de toda política pública (perspectiva incrementalista).• Elección, implementación y desarrollo de las acciones y decisiones públicas. Del conjunto de opciones que pueden ser puestas en marcha, el proceso de elección, atendiendo a criterios de eficiencia y viabilidad, es una de las fases más relevantes del análisis de políticas públicas. Con ello se asignan responsabilidades, recursos y acciones concretas que permiten la acción práctica de la política pública. Esta elección deriva además del estudio en términos de oportunidad política y técnica de todas las acciones públicas• Valoración y evaluación de los efectos e impactos de las acciones. Mediante la evaluación se pretende responder al grado de efectividad de las políticas públicas en función de los objetivos previamente establecidos. También, 16
18. mediante la valoración y evaluación de las políticas públicas se establecen pautas de mejora al diseño inicial de dichas políticas.Para analizar cada una de las fases que componen las políticas públicas por lo tanto esnecesario tener en consideración el papel y la dinámica de los diferentes aspectos quecondicionan dichas políticas, como son agentes o actores que participan en la definicióndel problema, tipología de las instituciones existentes en el contexto social y políticoque determinan cada acción o política en cuestión, los mecanismos de decisión elegidos,el papel de la participación de aquellas instituciones o colectivos afectados por lasacciones públicas, los mecanismos de evaluación dispuestos y los planteamientoideológicos imperantes o predominantes en la política pública. Para ello, el análisis depolíticas públicas ofrece un enfoque de estudio de cada una de las fases en las que sedescompone cada política pública, no obviando además la necesidad de observar demanera globalmente integrada el conjunto de dichas fases. 3.1.4. Metodologías y procedimiento de análisis de políticas públicasEl análisis de políticas públicas aporta información y resultados sobre los hechos que laspropician, sobre los valores implícitos en toda política pública y sobre el conjunto deacciones diseñadas. Para ello, el análisis de políticas públicas se sirve de tresperspectivas, como son la empírica, donde se refleja y describe cuáles son las causas yconsecuencias de una determinada política pública, la evaluativa, que analiza cuál es elvalor en términos sociales de la existencia políticas públicas concretas, y normativa, queofrece posibles alternativas a las políticas públicas analizadas junto conrecomendaciones para abordar la necesidad de la resolución de un determinadoproblema público.Derivados de estas perspectivas, los procedimientos y metodologías utilizados en elanálisis de políticas públicas son el seguimiento, que genera información sobre lascausas y consecuencias de la política estudiada; el pronóstico, que intenta estimar yanticipar los efectos de una medida a implementar; evaluación, que valora tanto depolíticas realizadas como de aquellas que todavía no se han llevado a la práctica;recomendaciones, que ofrece posibles alternativas en materia de una determinadapolítica para obtener unos resultados esperados; la estructuración de problemas, que 17
19. jerarquiza el conjunto de problemas a los que toda política pública pretende darrespuesta, asociándose además el conjunto de alternativas a implementar; y la deducciónde problemas, metodología que ofrece deducir en qué medida los problemas pueden serpotencialmente resueltos en función de cada una de las medidas de política pública(Bustelo, M., 2001). 3.1.5. Enfoques teóricos en el análisis de políticas públicasTodo análisis de políticas públicas intenta dar respuesta a las cuestiones centrales queaborda este análisis, como por ejemplo, qué determina la variación de una determinadapolítica, cuál es el grado de democracia que conlleva una determinada política, o porqué los resultados de una misma política pública puede ser distintos en diferentes paíseso regiones.Los enfoques teóricos en cuanto a la ciencia política y el papel del Estado en el análisisde políticas más relevantes en el análisis de políticas públicas pueden agruparse encinco grandes grupos (Meny, I. y Thoenig, J., 1992). Para estos enfoques, las políticaspúblicas son variables dependientes de una serie de condicionantes (políticos,económicos, sociales) que cada uno de ellos considera los relevantes en el análisis.El primer enfoque prioriza al individuo como eje a partir del cual se construyen lasnecesidades que las políticas públicas atienden. Es el denominado Public Choice,estableciendo que los agentes políticos actúan de igual modo que los agenteseconómicos. La base teórica del comportamiento del individuo, tanto político comoeconómico, será el de satisfacción de sus intereses y de maximización de sus utilidades.Además, los individuos son considerados racionales, hecho que les permite conocerperfectamente tanto intereses como la satisfacción de los servicios que les puedanproveer las políticas públicas. Por lo tanto, el Estado, como agente que implementa yformula las políticas públicas es concebido de un modo funcionalista, es decir, paraatender a las demandas personales planteadas por los individuos, que operan entérminos de eficiencia y racionalidad en sus decisiones.En segundo lugar, el Welfare Economics, que coincide en la racionalidad económica delos agentes, tanto privados como públicos, como eje para el análisis de las políticas 18
20. públicas. No obstante, este enfoque teórico considera la imposibilidad de determinarcorrectamente el conjunto de demandas sociales, ya que el mecanismo de mercadopuede presentar dificultades para este propósito. Para ello, el Estado debe intervenir conel objetivo de asegurar la racionalidad y eficiencia en la elección de las demandas ydecisiones sociales, a la vez que determina estas demandas por la imposibilidad deagregar demandas individuales para obtener las del conjunto de la sociedad.En tercer lugar, existen un grupo de teorías que plantean el análisis de políticas públicasconsiderando al Estado como una institución que sirve para satisfacer los intereses dedeterminados grupos o clases sociales establecidos en una sociedad. Son los análisisneomarxistas aquellos que se basan en esta concepción de teoría política, donde elEstado mediante la articulación e implementación de políticas públicas favorece losintereses del capital, evidenciando cierta falta de autonomía en las decisiones del propioEstado. Los análisis de políticas públicas realizados bajo este enfoque teórico se centranen los resultados de las mismas y en los mecanismos mediante los cuales el Estado escondicionado y subordinado a intereses particulares.El enfoque denominado pluralismo o corporatismo se basa en el análisis de grupossociales, que actúan como grupos de interés y presión en el proceso político quedetermina al Estado y las políticas públicas. La tarea y objetivo del Estado según esteenfoque es de organizar y validar a cada grupo social para la participación en laconformación de una determinada política pública.El neoinstitucionalismo es el enfoque teórico que explica el análisis de políticaspúblicas según los actores e instituciones presentes en cada faceta de toda políticapública. Las instituciones son las herramientas existentes en toda sociedad mediante lascuales son solucionados los problemas de información e intercambio, facilitándose losacuerdos entre distintos actores sociales. El entramado de instituciones y actoresdeterminan las políticas públicas, que están acorde a las relaciones y pactos sociales quese dan en una sociedad ante un determinado problema social, cuya consideración comotal viene definida por estas instituciones y actores. 19
21. 3.2. Evaluación de políticas públicasLa evaluación de políticas públicas, tal y como se ha descrito anteriormente, es una delas fases en las que se descompone el análisis de políticas públicas. En este apartado seanalizan con mayor profundidad los aspectos más relevantes de esta fase, que sirven demarco teórico para el presente trabajo. 3.2.1. Conceptos generales de la evaluación de políticas públicasLa evaluación de políticas públicas forma parte de una de las fases en que consiste elanálisis de políticas públicas. Esta fase se compone del conjunto de instrumentos ymetodologías de análisis de políticas públicas que permiten investigar acerca del gradode eficacia de las intervenciones públicas en la sociedad, la coherencia con los objetivosplanteados y el impacto sobre el problema social que dio lugar a una determinadapolítica pública. El estudio y evaluación de las políticas públicas pretende valorar enqué medida las diferentes alternativas de estas políticas satisfacen la consecución delogros previamente establecidos. Desde el ámbito de las ciencias sociales, la evaluaciónes la aplicación del conocimiento científico a los resultados de determinadas políticaspúblicas (Souto, M, 2006).Además, la evaluación de políticas públicas puede centrar su objeto en cada una de lasfases en la que se descompone toda política pública, es decir, puede evaluarse cómo seconsideró un determinado problema social, cuáles fueron los mecanismos que dieronlugar a una determinada política pública y cómo ésta se implementó, y por último cuálesson los resultados e impactos del conjunto de acciones públicas en la realidad social enla toda política pública incide (Pérez-Durante Bayona, I., 2008). Con ello se planteacomo enfoque metodológico que la evaluación adopte una perspectiva integral delconjunto de aspectos, normas, recursos, juicios de valor, etc. que condicionan y definenla política pública concreta que se evalúa. Este enfoque integral de la evaluación depolíticas públicas sobre las fases de diseño, planeamiento, puesta en marcha yresultados permite a su vez un proceso de retroalimentación que está dirigido a ajustar ymejorar las acciones públicas evaluadas. 20
22. Por ello, es relevante entender la evaluación de la política pública como una fase másdel conjunto de etapas en que se compone el análisis de políticas públicas. Lajustificación inicial de la existencia de una determinada política pública es la existenciade un problema, que mediante la formulación de una serie de acciones en materia deintervención trata de resolver las consecuencias de la problemática diagnosticada. Eneste sentido, las evaluaciones pueden centrarse en la formulación y el diseño de lapolítica pública, analizando en qué consiste el problema que la política pretenderesolver e investigando sobre los procesos políticos y sociales que crean dicha políticapública. La toma de decisiones políticas que pone en práctica una política públicadeterminada, junto con la implementación del conjunto de iniciativas que la hacenposible son el eje de análisis del proceso de evaluación. Ello permite, por una parte, laposibilidad de implementar cambios durante el periodo de vigencia de la políticapública, y por otra la obtención de los resultados al final de la intervención (RothDeubel, A; 2006). En este sentido se puede establecer una diferencia entre el análisisestricto de las políticas públicas y la evaluación de las mismas. El análisis de laspolíticas públicas pretende ser un análisis prospectivo del conjunto de la políticapública, aportando información sobre los efectos estimados de toda acción pública,mientras que la evaluación de políticas públicas se enfoca en los efectos que hagenerado toda política pública. Con ello, durante el desarrollo del análisis y evaluaciónde políticas públicas se considera que no es conveniente establecer limitaciones a lospropósitos de ambos enfoques, integrando la evaluación de las políticas públicas ya enprimera fase de todo análisis. (Bustelo, M., 2001).El objetivo transversal de toda evaluación de política pública es generar informaciónobjetiva al conjunto de agentes, técnicos y políticos, de la relación entre los costes y losbeneficios alcanzados de las diferentes políticas desarrolladas. Además los aspectos delegalidad, legitimidad y transparencia exigen a las Administraciones Públicas laobligación de impulsar acciones de validación de los resultados obtenidos de laintervención pública. Los criterios de la evaluación de políticas públicas son lapertinencia, eficacia, eficiencia, coherencia, impacto, equidad y sostenibilidad.En primer lugar, el criterio de pertinencia de la política actúa en el sentido de consideraren qué medida los instrumentos de política diseñados se adecuan a los objetivos de estapolítica, mientras que la eficacia mide el grado en que se logran los objetivos diseñados 21
23. de la política pública. Por otra parte, la eficiencia estima en qué medida la utilización derecursos avala el esfuerzo para conseguir dichos objetivos. Es decir, por lo tanto, laeficacia, efectividad y eficiencia son los conceptos transversales que describen todaevaluación de políticas públicas. Por otra parte la relevancia analiza en qué medida laestrategia de acción de la política pública se adecua a los objetivos de la misma. Juntocon estos criterios, el análisis que aborda la evaluación debe considerar otros queenfoques como la coherencia de los instrumentos en los que se define una política, yaque es posible que la aportación de estos instrumentos al objetivo final de la políticapública sea contrapuesta. Otro de las cuestiones que toda evaluación debe interiorizar esel impacto de las políticas públicas en otros ámbitos de los que inicialmente incide cadapolítica pública. Por último un elemento relevante para la evaluación es el análisis querealiza de la política pública en términos de sostenibilidad. La sostenibilidad introduceen la evaluación aspectos transversales como el social o ambiental (Villora Mendieta,M., 2006; Feinstein, O.; 2007).En la actualidad la evaluación de políticas tiene estrecha relación con el concepto degobernanza, entendiendo gobernanza como la actividad de las AdministracionesPúblicas destinada a conocer, visibilizar y organizar las preferencias sociales entorno alos problemas sociales. En este marco, el ámbito público ya no tiene el objetivo dedirigir y diseñar las políticas públicas de manera unilateral, sino más bien debe articularespacio de consenso entre otros actores públicos relevantes y actores del ámbitoprivado, a través de mecanismos de participación horizontal. Por lo tanto la evaluaciónde políticas públicas en el ámbito de la gobernanza puede ser un instrumento parafacilitar y propiciar los procesos de participación, asociación, coordinación y resoluciónde los conflictos que se generan ante determinados problemas sociales y laimplementación subsiguiente de determinadas políticas públicas (Aguilar, L.F. yBustelo, M., 2010; Zapico-Goñi, E., 2010).Si la evaluación es utilizada por el conjunto de actores implicados en una determinadapolítica pública en este contexto de gobernanza, esta fase del análisis de políticaspúblicas podrá mejorar el diseño, implementación y responsabilidad por parte de todoslos actores implicados, estimulará la participación de estos actores, regenerará demanera permanente el mapa de problemas, actores y prioridades que la acción públicapretende abordar. Esta evolución en los objetivos y características de la evaluación de 22
24. políticas públicas en el contexto de la gobernanza ha derivado en la denominada NuevaGestión Pública, donde la acción pública está condicionada por la creciente importantede los agentes privados en la sociedad y por consiguiente en el diagnóstico y resoluciónde los problemas sociales, y por dificultades financieras y fiscales. La Nueva GestiónPública considera que las políticas públicas deben dar respuesta al desarrollo económicoy social, mediante la mejora de la calidad de los servicios públicos que de tales políticaspúblicas se derivan, y en un marco de descentralización política y administrativa (GardeRoca, J.A., 2006). 3.2.2. Enfoques y objetivos de la evaluación económica de políticas públicasPara entender la importancia de la evaluación económica es preciso considerar lasdiferentes aplicaciones que tanto técnicas cuantitativa como cualitativas han tenido enlos criterios de este tipo de evaluaciones. En cierto modo se puede afirmar que enfunción de la rama de la ciencia económica que se considere, las técnicas elegidas o másidóneas serán unas u otras. La integración tanto de análisis cualitativos comocuantitativos permite mejorar los resultados de la evaluación económica. Además, en elactual contexto económico y social, la evaluación del conjunto de políticas públicasadquiere mayor relevancia, dadas las restricciones presupuestarias y los efectos socialesy económicos derivados de esta situación económica.En una primera aproximación, las evaluaciones económicas siguen un esquema enfunción del objetivo que pretenden lograr. Así se pueden encontrar evaluaciones cuyoobjetivo sea la determinación de qué necesidades materiales o financieras son las que seenfrenta una determinada política, hecho que condicionará la estructura, diseño, fuentesestadísticas y enfoques metodológicos de la evaluación. Estas evaluaciones se realizanprincipalmente en el momento previo al diseño de una determinada política económica.En cambio una evaluación económica puede tener un propósito de generar informaciónsobre los resultados que una determinada política está obteniendo durante el proceso deejecución, permitiéndose reajustes en el diseño en función de los mismos. Por último,existen evaluaciones económicas que su objetivo es el estudio de los resultadosobtenidos por una determinada política tras la finalización de ésta, aportando 23
25. conclusiones dentro del balance general que toda política pública debe incorporar(Planas Miret, I. , 2005)Una de las evaluaciones económicas más desarrolladas en el campo del análisis de laacción pública es el control del gasto público, que analiza la cuestión sobre el destino delos recursos presupuestarios, en el sentido de conocer en qué grado se han beneficiadolos beneficiarios previamente establecidos. A su vez, estas evaluaciones determinan siexiste una correcta distribución entre los objetivos y recursos disponibles de las distintasunidades de gestión e implementación de cada política. Para completar los resultados deeste tipo de evaluaciones no tan solo se relacionan la cantidad de costes necesarios parael desarrollo de determinada política con los resultados obtenidos, sino que incorporanaspectos relacionados con la calidad de los servicios o bienes que la política provee,cómo se estructura la ejecución de la política pública, y posibles mecanismos de mejoraen la gestión ante disfunciones observadas. Este tipo de evaluaciones han visto como elprincipio de legalidad ha derivado en su incorporación sistemática al conjunto deacciones requeridas en toda política pública (Adán Carmona, J.M; 2007).Previamente al análisis de las metodologías en materia de evaluación económica esnecesario establecer las diferentes concepciones sobre el concepto de eficiencia. Laeficiencia puede ser técnica, productiva, económica y en la calidad de los resultadosofrecidos por la política pública. La diferencia entre eficiencia técnica y productiva es lacontraposición de la maximización de los resultados obtenidos por la política públicacon los recursos públicos disponibles o con los costes que se estiman necesarios para laimplementación de dicha política, respectivamente. Por el contrario, la eficienciaeconómica es aquella que valora en qué medida se pueden aportar un mayor número debienes o servicios públicos pero que el coste social en el que se incurra sea menor. Ladeterminación del concepto de coste social lleva aparejados una serie de juicios de valorque deberán ser a su vez objeto de atención, ya que una misma política podrá sereconómicamente eficiente o no según qué se entienda por coste social.Las evaluaciones económicas también pueden diferenciarse cuando se consideran losenfoques tradicionales de toda evaluación, es decir, los costes de la acción pública conla eficacia, beneficios, y utilidad. Es decir, la evaluación económica relaciona el costede la acción política con los beneficios obtenidos, con la eficacia y efectividad de losresultados de la política, y por último con la utilidad de los logros alcanzados. Para ello, 24
26. la evaluación económica construye indicadores para estimar estos enfoques. Elresultado son las metodologías de evaluación económica de coste-eficacia, coste-beneficio y coste-utilidad. La diferencia entre las dos primeras metodologías es launidad de medida en la que se ofrecen los resultados de una política pública. Mientrasque el coste-beneficio cuantifica estos resultados en valores monetarios, la eficaciaofrece la valoración de la evaluación mediante valores cuantitativos no monetarios. Elproblema fundamental que se encuentra en esta metodología es la dificultad detransformar los resultados de una determinada política pública en unidades monetarias.El coste-utilidad es una alternativa a esta dificultad, ya que esta metodología ofrece losresultados mediante indicadores en términos de utilidad para los beneficiarios, mediantejuicios de valor previamente consensuados (Planas Miret, I., 2005).Además es relevante destacar que las evaluaciones económicas han desarrolladomodelos de análisis de las políticas públicos atendiendo a criterios como la equidad y lasostenibilidad. En primer lugar, las políticas públicas generan efectos redistributivostanto en renta como en riqueza, y ello es necesariamente analizable con diferentesconceptos de equidad (territorial, de género). Por otra parte la sostenibilidad es unelemento necesario para la evaluación económica, por ejemplo desde perspectivas lafinanciación y la fiscalidad pública. 3.2.3. Consideraciones sobre la evaluación de políticas públicasLa gestión de la política pública es un elemento crucial para analizar los criteriosrelevantes en materia de evaluación de políticas, en especial la eficiencia del gastopúblico. Esta gestión viene determinada por el diseño institucional y la existencia decontrol del gasto. Es decir, el diseño institucional en el que se estructura el conjunto deAdministraciones Públicas puede no es neutral al grado de eficiencia de las políticaspúblicas. . En este sentido procesos de descentralización pública en las decisiones sobrepolítica pública, como la reciente descentralización autonómica en España, puedeincidir en una mejora de la eficiencia, derivada de una mejor adecuación del propiodiseño de los instrumentos de la política pública a la realidad local o territorial encuestión. 25
27. Relacionada con la anterior, un elemento que puede condicionar la eficiencia de laspolíticas pública en un contexto de descentralización es que éste no vaya aparejado conla asunción de equivalentes competencias fiscales por parte de las AdministracionesPúblicas que reciben la competencia en materia de política pública.La información sobre el problema que la política pública en cuestión de la que disponenlos departamentos públicos de diseño de las políticas públicas, así como el ciclo políticopueden condicionar el grado de eficiencia de las políticas públicas. Por otra parte lacreciente participación en el desarrollo de determinadas políticas públicas de agentesprivados, que por ejemplo al participar en la provisión de un bien o servicio que sederiva de la existencia de una política pública puede ser relevante a la hora de estimar laeficiencia de dicha acción pública. Además la introducción tanto en el diseño, provisióny financiación de mecanismos de mercado, como por ejemplo el pago de determinadoservicio público, es un elemento que puede modificar la eficiencia del gasto público.Los niveles de eficiencia del conjunto de las políticas públicas están íntimamenteasociados al nivel presupuestario de las Administraciones Públicas Por ello, tantosituaciones de variaciones de este nivel como el establecimiento de mecanismos decontrol pueden propiciar cambios significativos en la eficiencia de las políticas públicas.Estos aspectos son clave para la evaluación conjunto del conjunto de instrumentos depolítica de vivienda, dada la estructura del marco competencial que los determina, asíotros elementos institucionales y económicos que inciden en el grado de cumplimientode los enfoques de la evaluación de la política pública. 3.2.4. La evaluación de políticas públicas en el caso de la política de viviendaLas políticas de vivienda, que son objeto de estudio de este trabajo, son evaluadas comotoda política pública. Los enfoques metodológicos fundamentales de la evaluación paramedir el grado de cumplimiento de los resultados son los basados en la eficiencia yequidad. La razón es que la intervención pública en la economía, y también la políticade vivienda, se justifican en estos mismos principios. El supuesto de partida de lapolítica pública de vivienda es que el mercado como proveedor único de viviendas 26
28. incurre en una serie de ineficiencias e inequidades. Es por ello que la evaluación de lasesta política pública debe analizar si todos los instrumentos diseñados al efecto reducentanto posibles ineficiencias e inequidades generadas en el mercado de la vivienda.La política de vivienda se compone de una serie de instrumentos de intervención, comoson en términos generales, la regulación del propio mercado de vivienda, la intervenciónen el mercado financiero y el establecimiento de determinados impuestos ysubvenciones.El enfoque de la eficiencia en la evaluación de las políticas públicas viene determinadopor la ausencia de condiciones de competencia perfecta en el mercado de la vivienda.Esta evaluación deberá analizar en qué medida los fallos del mercado que se dan en elmercado de vivienda son mitigados. Además, también la evaluación económica de estaspolíticas podrá considerar si los instrumentos de política de vivienda son a su vezgeneradores de ineficiencias, por ejemplo, si los estímulos económicos que genera enlos agentes económicos generan en éstos la toma de decisiones de producción yconsumo ineficientes desde la perspectiva económica. Las condiciones de eficiencia quese evalúan se encuentran en distintos ámbitos del mercado de la vivienda: producción deviviendas, oferta de alquileres, mercado financiero, nivel de consumo de los serviciosde vivienda, etc.La evaluación sobre la eficiencia de la política de vivienda puede evaluarse también entérminos del tamaño y cantidad de stock de vivienda. Puede ocurrir que diversosinstrumentos de política de vivienda generen ineficiencias, como por ejemplo elsobredimensionamiento del parque de viviendas o la infrautilización del mismo.La evaluación en términos de equidad de la política pública de vivienda se aborda desdelas dos perspectivas de equidad, como son equidad horizontal y vertical. Las políticas devivienda son instrumentos de intervención que afectan a la distribución de la renta, ypor lo tanto es necesario evaluar en qué grado los instrumentos de intervencióndiseñados son equitativos en los dos términos anteriores. La evaluación en términos deequidad horizontal deberá analizar el tratamiento igualitario a los hogares que seencuentran en el mismo nivel económico. En cambio, la evaluación en términos deequidad vertical deberá estudiar en qué medida se benefician, mediante el 27
29. establecimiento de las ayudas o subsidios en materia de acceso a la vivienda, loshogares de menor nivel económico.La evaluación en términos de equidad permite el análisis basado en la contribución dela política de vivienda a la cohesión social. La resolución de los problemas relacionadoscon la exclusión en el acceso a la vivienda es uno de los objetivos de la política devivienda. Para evaluar en qué términos esta política contribuye a la inclusión social delos hogares con mayores dificultades de acceso, tanto los instrumentos de políticapública como la propia evaluación deberá determinar cuál es el nivel mínimo o exigiblea esta política en términos de alojamiento y acceso del conjunto de la población.La evaluación de los instrumentos de política de vivienda deberá a su vez analizarcuáles son los mecanismos de transferencia de los beneficios contenidos en ellos, simediante transferencias públicas en efectivo o en especie, ya que los resultados entérminos de eficiencia y equidad pueden ser distintos.Por último, junto con la eficiencia y equidad como elementos de la evaluacióneconómica de la política de vivienda, otro criterio también debe ser estudiado. Es lacontribución de la política de vivienda al objetivo de la política económica de laestabilización macroeconómica. La política de vivienda también puede considerar comoun instrumento de intervención contracíclico.Tal y como se ha señalado anteriormente la evaluación económica de la política de lavivienda debe realizarse al conjunto de instrumentos de intervención diseñados a talefecto. Para el caso de esta política pública en España algunos instrumentos de políticade acceso a la vivienda que se han evaluado en los términos anteriores son: laintervención en el alquiler de viviendas y la fiscalidad según el régimen de tenencia dela vivienda.La intervención pública en el alquiler de viviendas puede ejercitarse mediante ayudasdestinadas a los inquilinos y a través del control en el establecimiento de los precios delalquiler (De Mesa, L. y Valiño, A., 2001; Lopez Garcia, M.A., 2003). Con relación a laprimera medida, esta pretende estimular a la demanda de este tipo de vivienda paralograr niveles de consumo más eficientes. El problema asociado a este tipo de medidas 28
30. es la probable existencia de comportamientos monopolísticos por parte de la oferta, quea través de la capitalización de estas ayudas mediante el incremento de los precios delalquiler pueden invalidar este tipo de medidas. La evaluación en término de equidaddebe responder a si estas ayudas tienen alguna limitación en términos de renta del hogarpara poder beneficiarse de ellas. En segundo lugar, el control de los precios puederepresentar problemas de eficiencia y equidad. Mediante el control del establecimientodel precio de alquiler también se pretende una redistribución de la renta, desde lospropietarios hacia los inquilinos. La imposibilidad de la oferta de establecer incrementosde los precios debidos a este control puede reducir la cantidad ofertada en el mercado, oque esa oferta sea de vivienda con niveles de calidad deficientes. Ello puede repercutirnegativamente sobre las condiciones de eficiencia en tanto y cuanto esta reducción deoferta incrementa el poder de los oferentes ante un mismo nivel de demanda.La política de beneficios fiscales relacionados con el acceso a la vivienda es uno de losinstrumentos de este tipo de políticas más analizados. El diseño de este instrumentopuede determinar la elección del régimen de tenencia de la vivienda habitual de loshogares. Las dificultades de acceso a la propiedad por parte de los hogares son lanecesidad de niveles de ahorro previo para satisfacer los gastos de la adquisición asícomo una parte del precio de la vivienda, y disponer de capacidad de acceso a lafinanciación ajena. Es probable que los hogares con menores niveles de renta, nodispongan de dichos ahorros previos y que no sean admitidos en el mercado financierospor la solvencia estimada por parte de los oferentes de crédito. Ello dificulta el accesoresidencial vía adquisición de la vivienda habitual. Si los beneficios fiscales asociadosal acceso a la vivienda privilegian este régimen de tenencia se puede incurrir ensituaciones de inequidad. Además estos beneficios fiscales pueden incurrir enineficiencias, ya que al igual que con las ayudas directas al alquiler, mediante lacapitalización de estos beneficios los precios de la vivienda pueden incrementarse. Porotra parte, estos beneficios fiscales generan un coste fiscal para el sistema derecaudación público, que ha de ser analizado en los términos generales de la evaluacióneconómica de la política pública de acceso.Más recientemente, la evaluación de políticas públicas ha venido determinadas no tantopor los anteriores elementos, sino centrada en cuestiones de la satisfacción del acceso ala vivienda entendido éste como un derecho fundamental en toda sociedad. Este tipo de 29
31. evaluaciones (Palacios García, J. y Vinuesa Angulo, A., 2010) ponen el acento en lasdisfunciones de los instrumentos de política de vivienda tradicionales, ya queconsideran que estos instrumentos no favorecen el acceso a la vivienda en condicionesdignas, en términos de sostenibilidad económica y social. Por ello, estas evaluacionesabogan por cambios tanto en los instrumentos de política de vivienda, es decir en eldiseño e implementación de estos instrumentos de acción pública en la agenda pública,así como en un enfoque alternativo en cuanto al problema de la vivienda. 3.3. El análisis y evaluación de la política de vivienda: nuevos enfoques teóricos desde la sostenibilidadUna vez contextualizado y definido el marco teórico de este trabajo de investigación,cabe aportar cuáles son los enfoques más novedosos, desde la perspectiva teórica, a lahora de analizar y evaluar la política de vivienda. Estos enfoques cabe entenderlos comolas propuestas de futuras líneas de análisis y evaluación a abordar en posterioresinvestigaciones o artículos académicos.El análisis y evaluación de la política de vivienda, desde una perspectiva tradicional,establecía, de manera sintética, las siguientes pautas: • Medición del problema de acceso a la vivienda libre, mediante, por ejemplo, el cálculo de distintos índice de accesibilidad • Medición de la intensidad de los instrumentos de política de vivienda, mediante el cómputo del número de viviendas protegidas construidas, así como el volumen de gasto público en política de vivienda • Colateralmente, para el conocimiento del parque residencial existente, evaluaba, principalmente mediante Censos de Población y Vivienda, el uso de las viviendas, en función de su destino (principales, secundarias, vacías) o de su régimen de tenencia (propiedad, alquiler, otros) • Por último, los criterios económicos aplicados en el análisis y evaluación eran la efectividad, eficiencia y equidad de las acciones públicas en esta materia. 30
32. No obstante, y tal como se analiza y evalúa a lo largo del presente trabajo deinvestigación, es probable evidenciar una serie de elementos, en términos deinsostenibilidad, del actual marco institucional la política pública de vivienda. Para ellose propone ampliar y complementar mediante nuevos enfoques el conjunto de fases delanálisis de la política de vivienda, que se basan en los siguientes parámetros (BruquetasCallejo, M., Moreno Fuentes, F.J., Walliser Martinez, A., 2005); Fariña Tojo, J., yNaredo, J.M (dir), 2010): • La integralidad de las políticas de vivienda, es decir, en su diseño la política de vivienda debe integrarse en el proceso de decisión política que afecte a otras intervenciones públicas, como la política urbana, la política de cohesión social, la política de promoción del empleo, etc. • La participación, y su análisis, de los agentes sociales en el diagnóstico e instrumentos de política de vivienda. La participación debe basarse en los principios de la democracia participativa y en la rendición de cuentas ante la sociedad de los instrumentos de política de vivienda. • La sostenibilidad como eje rector de estas políticas de vivienda, desde amplias perspectivas como la sostenibilidad fiscal, urbana, ambiental, y especialmente la sostenibilidad social • La necesidad de nuevas fuentes de información que ayuden a satisfacer los anteriores condicionantesEllo se deriva de una serie de documentos que aportan las claves y elementos para, enprimer lugar, una revisión en los mecanismos de establecimiento del problemaresidencial. En segundo lugar, la política de vivienda en aquello relativo a los agentesparticipantes en el diagnóstico e implementación de iniciativas públicas tiene queresolver la complejidad y mayor presencia de agentes sociales implicados en dichapolítica. La participación social en el conjunto de fases en las que se compone todoanálisis de políticas públicas es un requisito indispensable para establecer los nuevosenfoques e instrumentos de política de vivienda. Dicha participación social debe ser elreflejo de la red social existente en una determinada realidad urbana o territorial,propiciándose intercambios de información y perspectivas tanto sobre los problemasresidenciales como de las políticas a implementar. Posteriormente, los principios 31
33. rectores de toda política, en el contexto actual, debe responder a los retos de lasostenibilidad, considerando ésta desde una visión amplia y poliédrica. En concreto, lasostenibilidad en las políticas públicas debe dar respuesta a la sostenibilidad tantoeconómica, ambiental, de gobernanza y fundamentalmente social (Pareja Eastaway, M.,2009). Por último, los cambios en los enfoques del análisis y evaluación de la políticapública deben atender a la necesidad de adecuar la intervención pública en esta materiaa los nuevos escenarios sociales, económicos y ambientales que las sociedadesoccidentales tienen ante sí, fruto del proceso de globalización.Estos enfoques más innovadores profundizan en la idea de desarrollar el concepto desostenibilidad social en el análisis y evaluación de las políticas públicas. En el caso delas políticas de vivienda, y en estrecha relación con el conjunto de las políticasurbanísticas, la sostenibilidad social cabe entenderla mediante criterios de actuaciónpública en materia de cohesión social (Fariña Tojo, J., y Naredo, J.M (dir), 2010). Estoscriterios de fomento de la cohesión social se fundamentan en los siguientes principios:fomento del asociacionismo, participación en el diseño de las políticas por parte deentidades sin ánimo de lucro, estímulo de la complejidad y la mixtificación social, elfomento del sentimiento de pertenencia al espacio urbano por parte de sus ocupantes yestímulo especial en el favorecimiento en el acceso a la vivienda.Para ello, el ámbito territorial de estudio del conjunto de fases en las que se compone elanálisis de las políticas públicas de vivienda es recomendable situarlo en espaciosterritoriales como las ciudades y los barrios (Bruquetas Callejo, M., Moreno Fuentes,F.J., Walliser Martinez, A., 2005). Es, en este sentido, el ámbito de la ciudad y delbarrio el eje espacial central del diagnóstico del problema residencial, y del diseño eimplementación de los instrumentos de política de vivienda. En este aspecto esfundamental el cambio de la escala de análisis, situándose en los espacios más concretosde toda realidad social, económica y urbana, como son los barrios, distritos y ciudades.En concreto, el análisis y evaluación del problema de la vivienda no debe ser fruto deun análisis generalista y homogéneo, sino que debe centrarse en la diversidad de lasrealidades sociales y espaciales existentes, es decir, no serán válidos unos determinadosinstrumentos de política de vivienda para todas las diversas realidades sociales yurbanas. Relacionando tanto el problema residencial y su definición con la anteriormención a la lucha frente a la exclusión social y residencial, la definición de losproblemas residenciales deben de superar el reduccionismo la ausencia o dificultad del 32
34. acceso a la vivienda, sino debe de abordarse la amplitud de problemáticas relacionadascon la vivienda, como por ejemplo la vulnerabilidad social y residencial, lagentrificación o elitización de un determinado amplio urbano, las relaciones entrefragmentación social y segregación urbana consecuencia de determinadas pautas delmodelo residencial existente en una ciudad o barrio, etc. Y con respecto a la necesidadde implementar nuevas dinámicas participativas, ésta ha de ser un requisitoindispensable para establecer los nuevos enfoques e instrumentos de política devivienda en el conjunto de fases en las que ha de componerse todo análisis de políticaspúblicas. Dicha participación social debe ser el reflejo de la red social existente en unadeterminada realidad urbana o territorial, propiciándose intercambios de información yperspectivas tanto sobre los problemas residenciales como de las políticas aimplementar.En términos de sostenibilidad social es clave analizar los distintos sistemas de viviendaexistentes en cada realidad territorial, por las evidentes conexiones entre el concepto dedesarrollo sostenible, entendido éste de manera amplia, el proceso de globalizacióneconómica y las consecuencias en materia de polarización social observadas (ParejaEastaway, M., 2009). A su vez, esta polarización social tiene diferencias en suintensidad y caracterización en función de los modelos de protección social o debienestar existentes en cada sociedad. Y es este marco, el de la protección social, el quepermite conectar políticas de vivienda tendentes a conseguir asegurar el principio desostenibilidad social que permita evitar exclusión o polarización social. En términos desostenibilidad social es necesario integrar además dos aspectos contemporáneos quecondicionan la relación entre sostenibilidad social y políticas de vivienda, como son losde la inseguridad en la tenencia de la vivienda derivada del incremento en los procesosde desahucios, y la financiación pública de las políticas de cohesión social de a raíz dela actual crisis fiscal y económica (Consejo Económico y Social de España, 2010). Entérminos de sostenibilidad social se establecen unos determinados parámetros entre loscuáles no siempre están incluidos los aspectos residenciales, evaluando la mismamediante indicadores relacionados con la cantidad y calidad del empleo, la igualdad degénero y la educación. No obstante, la propuesta de modelo sostenible residencial estáincluida bajo el conjunto de indicadores que analizan la sostenibilidad ambiental,definiendo este modelo residencial según el porcentaje de viviendas en alquiler sobre el 33
35. total del parque y la inversión en rehabilitación sobre el total de inversión enconstrucción (Consejo Económico y Social de España, 2010).Una propuesta integradora en términos de evaluación de políticas públicas de viviendaen el marco integral anteriormente descrito es el aportado por el Observatorio de laSostenibilidad en España. El contexto de la sostenibilidad se encuadra en el ámbitourbano mediante el establecimiento de una serie de indicadores sobre sostenibilidadurbana, y en concreto el relacionado con las cuestiones relacionadas con la vivienda esaquel que permite evaluar el uso eficiente del stock de vivienda, mediante la ratioviviendas principales/viviendas no principales (Jiménez Herrero, L. M. (dir.), 2008).Por otra parte, en su informe anual, el Observatorio de la Sostenibilidad en Españadefine la sostenibilidad como una lógica de análisis y evaluación de diferentes ámbitos,como son: dimensión económica, social, cultural, institucional o de gobernanza, globaly ambiental/territorial. Para ello establece una serie de indicadores que permiten evaluarel fenómeno de la sostenibilidad y del desarrollo sostenible de manera integrada en elcontexto residencial (Jiménez Herrero, L. M. (dir.), 2011). La propuesta mencionada esaquella denominada “Mercado Local de Vivienda”, integrando en el ámbito local lapropuesta realizada de indicadores en la dimensión social. Los mercados locales devivienda así planteados son ámbitos territoriales asimilables a los barrios o distritosurbanos. Estableciéndose éste el ámbito de estudio y análisis de la sostenibilidad socialen materia de vivienda, y de las políticas de vivienda a aplicar, cabría entoncesdesarrollar instrumentos de suministro y obtención de información estadística según lapropuesta de indicadores de la dimensión social. Esta dimensión social viene explicadamediante indicadores relacionados con la demografía, la cohesión social y el empleo. 34
36. 4. Introducción a la política pública de vivienda. Visión generalLa política pública de vivienda es una de las políticas públicas que constituyen elconjunto de mecanismos de intervención pública en las decisiones privadas para lasatisfacción de las necesidades sociales y económicas en la sociedad. En este apartadose realiza una aproximación a las justificaciones teóricas en materia de intervención enel mercado residencial. Posteriormente se analiza en qué consiste la política pública devivienda y cuáles son sus objetivos, contextualizándola con las diferencias existentes enlos grados de intervención que derivan en diferentes concepciones del Estado deBienestar. Relacionándose con los objetivos de esta política pública se analiza en quéconsiste el denominado “problema de la vivienda”, y cuáles son algunas de lasrealidades que describen dicho problema. Por último se describen los instrumentos de lapolítica de vivienda en España. 4.1. Justificaciones teóricas de la intervención pública en el mercado residencialLa justificación teórica de la necesidad que las distintas Administraciones Públicasintervengan en el mercado residencial se basa en dos aspectos centrales. Por una parte,en el mercado de producción y provisión de viviendas los mecanismos propios de lateoría de la competencia perfecta de mercado, tanto por aquellos relativos a lainformación sobre el precio y cantidad, como de ajuste en la cantidad de equilibrio noson los adecuados por las características específicas de este mercado. Es decir, elmercado de la vivienda no es eficiente, en tanto y cuanto el ajuste entre oferta ydemanda puede no encontrase en el nivel de viviendas adecuado, con discrepancias enfunción del territorio y sin asegurar una distribución equitativa de la vivienda (TrillaBellart, C., 2001). En este sentido es destacable el hecho que un determinado nivel deequilibrio en el mercado residencial se sitúe en niveles inferiores a la demanda social,ya que es probable que los niveles de precios de la vivienda en el mercado libre seancompatibles con la existencia de demanda de vivienda no solvente a ese nivel deprecios. Con respecto a este último elemento, el uso y disfrute de la vivienda constituyeun elemento central de la cohesión social y del desarrollo personal a nivel individual(Cuyas Palazón, M., 2009). Además, el acceso a la vivienda es uno de los ejes centrales 35
37. en la creación de la ciudad, así como de la dinámica económica y social de las regiones(Sánchez de Madariaga, I., 2009). Por otra parte para entender la intervención de lasAdministraciones Públicas en el mercado residencial es necesario considerar laimportancia por una parte del sector de construcción de viviendas en el conjunto de laeconomía.Por lo tanto, la intervención pública en el mercado de la vivienda se puede resumir enlos siguientes aspectos (Pedro, A., 2000; Fernández Carbajal, A., 2004):• Los relacionados con crecimiento económico, bajo condiciones óptimas de eficiencia y productividad. Las propias características del sistema de producción y promoción de vivienda genera considerables efectos sobre el conjunto de la economía, como por ejemplo su importancia en la producción agregada en una economía o en la ocupación, por el efecto multiplicador que el nivel de actividad del sector residencial genera sobre el conjunto de la economía.• Los relacionados con la justicia distributiva. La vivienda, como bien o servicio es considerado como un bien preferente y necesario, es decir, su consumo es esencial para el desarrollo de una vida digna por parte de la ciudadanía• Los relacionados con la corrección de fallos de mercado existentes tanto en la producción como en la comercialización de la vivienda. Por una parte, cuando se analiza el mercado residencial se detectan una serie de fallos de mercado, fundamentalmente de asignación y nivel de producción. Es decir, por ejemplo es posible que la disponibilidad en el mercado libre en función de las variables de precios y cantidades de vivienda no se adecuen a la consideración anterior de bien preferente y necesario. Por otra parte, el análisis del sector residencial permite detectar posibles escenarios no competitivos, en el sentido de la posible existencia de comportamientos monopolísticos u oligopolíticos, en especial por parte de la oferta de vivienda.• Además, en la disponibilidad de vivienda son determinantes otra serie de recursos económicos esenciales, como el suelo y la financiación. Estos recursos pueden no ser ofrecidos en los niveles necesarios para una óptima oferta de viviendasPor lo tanto, y según los planteamientos anteriores, las justificaciones de la intervenciónpública se resumen en:• Atendiendo a eficiencia, productividad y sostenibilidad de la economía, la política 36
38. pública de vivienda debe contribuir a lograr o mantener niveles adecuados de actividad y empleo en el subsector de la construcción de viviendas, contribuyendo a asegurar los inputs en materia de suelo y financiación requeridos• Atendiendo a la equidad social y prevención de la exclusión social, la política pública de vivienda debe favorecer el acceso a la vivienda digna por parte de la población, es especial a los colectivos sociales con mayores dificultades económicas, corrigiendo posibles ineficiencias o fallos de los mercados de vivienda 4.2. Qué se entiende por política pública de viviendaPara describir en qué consiste la política de vivienda, en primer lugar cabe plantear lacuestión central sobre el problema residencial que pretende resolver dicha política.Desde la perspectiva del favorecimiento del acceso a la misma, el problema residencialal que se enfrentan las diferentes Administraciones Públicas ha variado sensiblemente.Durante buena parte del s.XX el problema de la vivienda se explicaba por la escasadisponibilidad de vivienda, en cantidades y calidades adecuadas. Desde finales del s.XXel problema residencial se centra, por una parte de la necesidad de renovación yrehabilitación urbana, y por otra en la dificultad en el acceso a la vivienda por suelevado coste económico en la adquisición o alquiler, a pesar de la existencia desuficiente oferta de viviendas (Pedro, A., 2000)La política de vivienda que se deriva de la intervención pública desde mediados dels.XX se basa en asegurar y favorecer el alojamiento de la mayoría de los hogares,mediante diferentes instrumentos de política pública, como por ejemplo, elestablecimiento de subvenciones para el pago de la adquisición o el alquiler de lavivienda principal, control de los precios de los alquileres del mercado privado,legislación en materia de regulación del mercado de alquiler, garantizar la financiaciónpara la producción de viviendas mediante subsidiaciones de los tipos de interés, laconstrucción de vivienda pública, etc. 37
39. 4.2.1. El problema de la viviendaTal y como se ha descrito en el marco teórico de este trabajo, el análisis del problemaque aborda toda política pública, en este caso la política de vivienda, es la fase inicial ya su vez central en el análisis y evaluación las políticas públicas. Es por ello que en esteapartado se analizan cuáles son los condicionantes que pueden explicar el problema dela vivienda. Por otra parte, el marco de referencia conceptual para la definición ydescripción del llamado “problema de la vivienda” durante el periodo analizado en estetrabajo de investigación es que este problema debe entenderse como problema deacceso, en condiciones socioeconómicas sostenibles, a la vivienda por parte de lapoblación (Fundación FOESSA, 2008; López Hernández, I. y Rodríguez López, E.,2010). Para ello es necesario desarrollar una serie de aspectos que permitan conocer yestimar la realidad poliédrica de este problema. Los elementos que han condicionado, yque a su vez describen el problema de la vivienda así entendido durante el periodo dereferencia de este trabajo son (Inuerrieta Beruete, A., 2007; Fuentes Castro, D., 2009;Matea, Mª de los Llanos, 2006; Vinuesa Angulo, J. et al., 2008; Rodríguez López, J.,2009): • El incremento del coste de la vivienda libre, que afecta a los índices de accesibilidad de acceso a la vivienda, es decir, el número de salarios anuales del hogar equivalentes al precio de la vivienda, o el porcentaje de la renta mensual del hogar que se destina al pago de la cuota hipotecaria o a la renta de alquiler • La consideración del suelo como un bien producido en un mercado oligopolista, cuyo desarrollo y creación es fruto, en el caso español, mayoritariamente por parte de la iniciativa privada. Ello ha derivado en incrementos de los precios del suelo, cuyas plusvalías han sido apropiadas por los propietarios o promotores. Estos incrementos en los precios del suelo son consecuencia del incremento de las expectativas de los agentes en el precio de la vivienda que se acaban construyéndose en dicho suelo • El predominio de la propiedad como régimen de tenencia de la vivienda principal, ya que fruto de las políticas de vivienda desarrolladas hasta y durante el periodo analizado, la vivienda en propiedad es la opción predominante como régimen de tenencia en España. Ello se explica por los incrementos constantes del precio de la vivienda, los estímulos de potentes instrumentos de políticas 38
OBSERVATORI DESC: INTRODUCCION A LAS POLITICAS PUBLICAS EUROPEAS DE VIVIENDA;...

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