Source: https://www.iberley.es/legislacion/pleno-sentencia-199-2015-24-septiembre-2015-recurso-inconstitucionalidad-5099-2014-interpuesto-cincuenta-diputados-grupos-parlamentarios-socialista-iu-icv-euia-cha-izquierda-plural-union-progreso-democracia-real-decreto-ley-8-2014-4-julio-aprobacion-medidas-urgentes-crecimiento-competitividad-eficiencia-limites-decretos-leyes-falta-acreditacion-presupuesto-habilitante-aprobar-caracter-urgente-preceptos-legales-relativos-empresas-trabajo-temporal-agencias-colocacion-llevanza-registro-civil-registradores-propiedad-mercantiles-voto-particular-23968951
Timestamp: 2019-09-15 05:45:45+00:00

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Pleno. Sentencia 199/2015, de 24 de septiembre de 2015. Recurso de inconstitucionalidad 5099-2014. Interpuesto por más de cincuenta Diputados de los Grupos Parlamentarios Socialista; IU, ICV-EUiA, CHA: La Izquierda plural; y Unión Progreso y Democracia, respecto del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. Límites a los decretos-leyes: falta de acreditación del presupuesto habilitante para aprobar con carácter urgente los preceptos legales relativos a las empresas de trabajo temporal y agencias de colocación, y a la llevanza del Registro Civil por los Registradores de la Propiedad y Mercantiles. Voto particular. | Iberley
Pleno. Sentencia 199/2015, de 24 de septiembre de 2015. Recurso de inconstitucionalidad 5099-2014. Interpuesto por más de cincuenta Diputados de los Grupos Parlamentarios Socialista; IU, ICV-EUiA, CHA: La Izquierda plural; y Unión Progreso y Democracia, respecto del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. Límites a los decretos-leyes: falta de acreditación del presupuesto habilitante para aprobar con carácter urgente los preceptos legales relativos a las empresas de trabajo temporal y agencias de colocación, y a la llevanza del Registro Civil por los Registradores de la Propiedad y Mercantiles. Voto particular., - Boletín Oficial del Estado, de 30-10-2015
Las razones que sustentan este rechazo son dos. En primer lugar, que el decreto-ley exige la concurrencia de un presupuesto habilitante que, aunque existiera en todos los supuestos que el Real Decreto-ley 8/2014 regula, no sería un presupuesto habilitante único, sino una diversidad de ellos, lo que podría haber dado lugar a la aprobación de diferentes decretos-leyes, pero no a la promulgación de uno solo. En segundo lugar, que no existe conexión entre los asuntos regulados en el decreto-ley porque, adoptada por el Gobierno la decisión de dictarlo, se han ido añadiendo asuntos al mismo que, aunque su regulación urgente fuera considerada conveniente, no estaban en modo alguno cubiertos por el presupuesto habilitante causante de la primera decisión, que es el recogido por la exposición de motivos del Real Decreto-ley 8/2014 (apartado I) y el que se expone en el trámite parlamentario de convalidación por la Vicepresidenta del Gobierno, esto es, la ejecución del «Plan de medidas para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, aprobado por el Consejo de Ministros el pasado 6 de junio, que contempla un paquete de medidas respetuosas con el objetivo de saneamiento fiscal, que impulsen el crecimiento y la competitividad presente y futura de la economía y la financiación empresarial». En síntesis, los recurrentes afirman que no todos las disposiciones contenidas en el Decreto-ley impugnado se ajustan al presupuesto habilitante, por lo que el mismo incumple las exigencias del art. 86.1 CE en materia de presupuesto habilitante, por la incorporación de asuntos diversos que no responden a la situación de extraordinaria y urgente necesidad que puede justificar su promulgación.
Realizada esta observación, el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad, pasa a analizar la exposición de motivos del Real Decreto-ley 8/2014. Así se describe, sin realizar otro tipo de valoración, que en el apartado I de la exposición de motivos se vincula la aprobación del Decreto-ley con el plan aprobado por el Consejo de Ministros el 6 de junio, mientras que en el apartado II justifica la adopción de las medidas relativas a la «financiación de la actividad económica» (capítulo I, del título I) en «las dificultades actuales con que se encuentran las PYME españolas», la «necesidad urgente» de incluir la articulación de un programa de garantías del ICO en el Real Decreto-ley, y la modificación legislativa para permitir a las entidades locales concertar operaciones de refinanciación o de sustitución de los préstamos formalizados con el fondo para la financiación de los pagos a proveedores en mejores condiciones financieras, al estar próxima la finalización del período de carencia de la amortización de los préstamos formalizados en la primera fase del mecanismo de pagos a proveedores articulada en el Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero.
Se expone seguidamente el contenido del apartado III de la exposición de motivos, que justifica las medidas de impulso a la actividad económica (capítulo II, título I), en «la importancia de las medidas, en el seno de la actividad económica general del país», criticando en este caso los recurrentes que la motivación del Gobierno no identifica la situación de extraordinaria y urgente necesidad que haya justificado la inclusión de las medidas previstas en este capítulo II del título I en el Decreto-ley, lo que debiera haber sido imprescindible, puesto que alguna de las medidas incluidas no tendrá vigencia efectiva hasta que se cumpla el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la norma.
En cuanto a las medidas incluidas en el título II, todas ellas de la competencia del Ministerio de Fomento, el recurso transcribe, sin realizar observación accesoria alguna, los motivos contenidos en la exposición de motivos para justificar las modificaciones introducidas en el régimen legal de los aeropuertos. Sí detallan los recurrentes sus críticas en relación con la justificación de la regulación de las aeronaves no tripuladas, afirmando que si en este caso la extraordinaria y urgente necesidad se deriva de «la necesidad de dotar de un marco jurídico en condiciones de seguridad que permita el desarrollo de un sector tecnológicamente puntero y con gran capacidad de crecimiento», no tiene sentido que el propio art. 50 del Real Decreto-ley establezca que el mismo será aplicable hasta la entrada en vigor de la disposición reglamentaria prevista en la disposición final segunda, apartado 2, encontrándonos con una norma que no requería de disposición alguna de rango legal, por lo que mucho menos estaría justificada su aprobación mediante decreto-ley. Afirman los recurrentes que similares justificaciones se incluyen en la exposición de motivos para fundamentar la inclusión de algunas, que no todas, las demás modificaciones introducidas en el ámbito portuario, pero sin realizar precisiones ulteriores en relación con esta afirmación.
Respecto de las modificaciones en materia energética (título III), se produce, a decir de esta parte, una auténtica reforma estructural de la normativa reguladora del sector de hidrocarburos, con el sólo e insuficiente argumento de su inclusión en el Decreto-ley que la necesidad genérica de «garantizar la sostenibilidad económica del sistema gasista», que se concreta en relación con las disposiciones sobre eficiencia energética, en «la necesidad de trasponer la Directiva 2012/27/UE, cuyo plazo de trasposición venció el 5 de junio, sin que el Gobierno hasta la fecha se viera urgido a realizar dicha trasposición». Los recurrentes se detienen después en la modificación de la Ley 22/1973,de 21 de julio, de minas, que se justifica en la necesidad de «adaptar el sistema de referencia a las nuevas prescripciones introducidas por el Real Decreto 1071/2007, de 27 de julio, por el que se regula el sistema geodésico de referencia oficial en España», y en la disposición final del Real Decreto-ley 8/2014, que, debido a la complejidad del proceso de adaptación de los derechos mineros españoles a las nuevas referencias cartográficas, habilita al Gobierno para aprobar un Real decreto que desarrolle la aplicación de la modificación del art. 76.2 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, conforme a su nueva redacción. En relación con estas disposiciones, entienden los recurrentes que estamos de nuevo ante una reforma legislativa que, ni cumple con el requisito de extraordinaria y urgente necesidad, por cuanto viene requerido por una norma reglamentaria del año 2007, que además prevé su implantación en 2015, ni precisaba de una norma con rango de ley, especialmente la derogación del precepto del Reglamento de 1978.
Al hilo de las anteriores observaciones, los recurrentes afirman que este Decreto-ley se utiliza para aprobar preceptos que ni siquiera hubieran requerido de normas con rango de ley, como demuestra la disposición final cuarta, que expresamente, y para evitar una congelación normativa, viene a disponer que «las determinaciones incluidas en normas reglamentarias que son objeto de modificación por este real decreto-ley podrán ser modificadas por normas del rango reglamentario correspondiente a la norma en que figuran», y que en su apartado 2 habilita al Gobierno expresamente para «modificar los artículos 63 y 64 y los anexos X (Metodología de cálculo de la retribución de la actividad de distribución) y XI (Metodología de cálculo de la retribución de las actividades de transporte, regasificación y almacenamiento básico) del presente real decreto-ley y al Ministro de Industria, Energía y Turismo a desarrollar el contenido de todos los anteriores».
Pasando a la justificación de la urgencia de las medidas contenidas en el título IV del Real Decreto-ley, los recurrentes afirman que este título, no sólo establece el régimen de implantación del Sistema Nacional de Garantía Juvenil, al que no se refiere esta parte con más detalle, sino que recoge otras medidas, como la ampliación de las actividades permitidas a las empresas de trabajo temporal en relación con la formación para la cualificación profesional y de consultoría y asesoramiento de recursos humanos, que tampoco encuentran una justificación suficiente, al aludir exclusivamente la exposición de motivos de la norma a que «es imprescindible adaptar cuanto antes sus preceptos a los principios de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado».
Por último, en lo que hace a la parte final del Real Decreto-ley 8/2014, donde se recogen una serie de disposiciones adicionales, transitorias y finales, los recurrentes se limitan a hacer referencia expresa a la medida de aplazamiento de la entrada en vigor y la modificación de la Ley del Registro Civil, que asigna la llevanza del mismo a los Registradores de la Propiedad y Mercantiles que en cada momento tengan a su cargo las oficinas del Registro Mercantil, por razón de su competencia territorial. Ambas medidas se justifican en que «la inminente entrada en vigor de la ley hace completamente imprescindible la utilización de la figura constitucional del Real Decreto-ley, dando respuesta normativa inmediata a una cuestión inaplazable», habida cuenta de la imposibilidad de que entrase en vigor, en los términos aprobados por la Ley 20/2011, la reforma del Registro Civil que tenía una vacatio legis de tres años. Los recurrentes entienden que, en este caso, paradójicamente, se resuelve una cuestión inaplazable, mediante un aplazamiento.
3. El Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Tercera, por providencia de 23 de septiembre de 2014, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por más de cincuenta Diputados de los Grupos Parlamentarios Socialista; IU, ICV-EUiA, CHA: La Izquierda plural; y Unión Progreso y Democracia, contra el Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. A su vez decidió dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes, y, finalmente, publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
Por lo que se refiere a la exposición de motivos, en ella se alude a la decisión adoptada el 6 junio por el Consejo de Ministros que aprobó el plan de «medidas para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, que contempla un paquete de medidas con el objetivo de saneamiento fiscal, que impulsen el crecimiento y la competitividad presente y futura de la economía y la financiación empresarial», siendo el decreto-ley la norma que articula las medidas legislativas necesarias para la ejecución del plan. Todas ellas se dirigen a aumentar la competitividad y fomentar el funcionamiento eficiente de los mercados y mejorar la financiación, así como a optimizar la empleabilidad en el contexto de la superación de una notoria e intensa crisis económica, organizándose las medidas en torno a tres ejes: fomentar la competitividad y el funcionamiento eficiente de los mercados; mejorar el acceso a la financiación; y fomentar la empleabilidad y la ocupación, avanzándose además algunas medidas de la reforma fiscal. El Abogado del Estado se refiere a que el preámbulo del decreto-ley justifica suficientemente la urgencia y necesidad de las medidas adoptadas y transcribe buena parte del mismo, haciéndolo también con la intervención de la Vicepresidenta en el trámite de convalidación del Real Decreto-ley en el Congreso de los Diputados. Sintetizando las ideas contenidas en ambos fragmentos, la Abogacía del Estado afirma que la actual situación económica es la causa para adoptar las medidas contenidas en la norma impugnada, de modo que las mismas puedan ponerse en marcha de manera inmediata para aprovechar el impulso de la recuperación económica.
a) Respecto de las medidas propuestas por el Ministerio de Economía y competitividad, denominadas «medidas de impulso de la actividad económica», el Abogado del Estado sintetiza las mismas refiriéndose a la adaptación del fondo para operaciones de inversión en el exterior de la pequeña y mediana empresa (FONPYME; art. 1), la ordenación del programa de garantías del Instituto de Crédito Oficial (ICO; art. 2), la regulación de las zonas de gran afluencia turística, las normas sobre establecimientos comerciales y liberalización de horarios comerciales (arts. 4 a 7) y la introducción de límites a las tasas de intercambio en operaciones de pago con tarjeta (capítulo III del título I).
Las medidas de eficiencia energética, que regula el capítulo IV del título III, responden a la obligación de incorporar al ordenamiento jurídico español el art. 7 de la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética en lo referente al establecimiento de un sistema de obligaciones de eficiencia energética sobre las empresas comercializadoras de energía, justificándose la urgencia en que, según la metodología de cómputo de ahorros energéticos recogida en la Directiva, cuanto antes se lleven a cabo las actuaciones de mejora de la eficiencia energética, más ahorros derivados de las mismas se podrán contabilizar de cara a la consecución del objetivo vinculante acumulado de ahorro energético, lo que reduce de forma muy significativa el coste de su cumplimiento.
f) Las medidas vinculadas al Ministerio de Hacienda y de Administraciones públicas tienen que ver: con la gestión de préstamos a las entidades locales por el fondo para la financiación de los pagos a proveedores; con el desarrollo de algunas medidas fiscales; con la organización del evento 120 años de la primera exposición de Picasso y, por último, formalizan el presupuesto de la Sección 34 «Relaciones Financieras con la Unión Europea» de anticipos pendientes de aplicar al presupuesto a 31 de diciembre de 2013.
Las razones que justifican la urgente necesidad de la norma, se centran en el hecho de que la ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil, entraba en vigor el 22 de julio de 2014, es decir, tan solo 18 días después de la aprobación del Real Decreto-ley discutido, con lo que la urgencia de la disposición adicional decimonovena -norma específica de prórroga de la entrada en vigor de la Ley del Registro Civil-, resulta indiscutible, ya que la figura del Real Decreto-ley era la única que podía ser utilizada en tan breve tiempo.
e) Y la continuidad en sus funciones, a partir del 22 de julio de 2014, de los Jueces y Magistrados que hasta ese momento tuvieran la condición de encargados del Registro Civil, o de los Secretarios que, por delegación de aquellos, tuvieran la capacidad de certificación, resulta imprescindible, para que no existiese a partir del transcurso de dicha fecha un «vacío funcional o competencial» que impidiera la correcta continuidad de un servicio esencial como el del Registro Civil (disposición adicional vigésima cuarta).
Más allá de lo relativo a la concurrencia del presupuesto habilitante para la regulación expuesta en el Decreto-ley, la Abogacía del Estado responde a las impugnaciones de fondo relativas a la nueva regulación del Registro Civil, referidas al hecho de que la atribución de la llevanza del Registro Civil a los Registradores de la Propiedad y Mercantiles, conlleva poner en manos de «operadores privados» datos sensibles de los ciudadanos, constituyendo esto una afectación por decreto-ley de un derecho regulado en el título I CE. El Abogado del Estado afirmando que el Real Decreto-ley no regula el derecho a la intimidad contenido en el art. 18 CE, pese a recordar que la impugnación material queda superada por la sustitución del Decreto-ley por la Ley 18/2014, entra en el contenido de dicha impugnación, recordando que los registradores no son «sujetos privados», sino que tienen la condición de funcionarios públicos, al ser inamovibles, seleccionados mediante oposición, jerarquizados en función del grado o categoría que les corresponde, siguiendo un sistema de rigurosa antigüedad. En síntesis, el Abogado del Estado rechaza que la medida adoptada por el Decreto-ley suponga la «privatización» del servicio público que presta el Registro Civil, apoyando su afirmación con el pronunciamiento del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2009, que estableció que: «lo único que diferencia a los Registradores de la Propiedad de la mayor parte de los demás funcionarios públicos es que cobran por arancel; pero esto no es suficiente para afirmar que haya gestión privada de un servicio público, ni menos aún que la Administración tenga un margen de apreciación más estrecho al organizar los Registros de la Propiedad que al organizar otros servicios públicos», razón por la que no puede considerarse inconstitucional que los Registradores de la Propiedad y Mercantiles puedan, con absolutas garantías para el ciudadano, y con respecto a la Ley Orgánica de protección de datos, tener atribuido el tratamiento de datos de carácter personal como los que son propios del Registro Civil sin vulneración alguna del artículo 18 de la Constitución.
1. El recurso de inconstitucionalidad 5099-2014, impugna la totalidad del Real-Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, estando fundamentada la demanda en la improcedencia del recurso al decreto-ley para adoptar el conjunto de las medidas acordadas, al entender los recurrentes que no concurre el presupuesto habilitante de la extrema y urgente necesidad, habiendo infringido los condicionantes formales a los que se refiere el art. 86.1 CE. A su vez, se afirma en el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad, que las disposiciones adicionales vigésima a vigésima cuarta, relativas a la llevanza del Registro Civil, no respetan tampoco los límites materiales a que debe sujetarse este tipo normativo, al afectar, restrictivamente, a derechos de los ciudadanos contenidos en el art.18.1 CE. Adicionalmente, los recurrentes afirman que la estructura del Decreto-ley 8/2014, referida a una pluralidad de contenidos normativos cuya regulación por la legislación de urgencia no puede ser reconducible a un único presupuesto habilitante, circunstancia que también consideran lesiva del art. 86.1 CE, limita su capacidad de intervención parlamentaria en la discusión de convalidación del Real Decreto-ley, lo que se traduce en una eventual lesión del derecho contenido en el art. 23 de la Constitución.
a) En cuanto a lo primero, la delimitación precisa del objeto, exige una descripción, al menos somera, del contenido de un decreto-ley, que ha sido denominado «decreto-ley ómnibus», por la heterogeneidad y el alcance expansivo de las medidas que contiene, circunstancia esta que otorga cierta singularidad al pronunciamiento de este Tribunal, y que articula, convirtiéndose en eje fundamental, las causas de impugnación de quienes han hecho uso de su legitimación para interponer el recurso de inconstitucionalidad.
El título I, referido al impulso de la actividad económica, recoge medidas relativas: a) a la financiación de la actividad económica, aprobando las cédulas y bonos de internacionalización para las Pymes (capítulo I, arts. 1 a 3); b) al comercio minorista y la unidad de mercado, ampliando las zonas de «gran afluencia turística» (ZGAT) a diez nuevas ciudades en las que se liberalizarán los horarios comerciales para fomentar el turismo de compras, eliminando la autorización administrativa para la apertura de establecimientos comerciales minoristas para adoptar en su lugar el procedimiento integrado para la autorización comercial con una sola autoridad; c) al sector cinematográfico, modificando la Ley del cine para adaptarla a la Ley de garantía de la unidad de mercado (capítulo II, arts. 4 a 8); y d) a la introducción de límites a las tasas de intercambio en operaciones de pago con tarjeta (capítulo III, arts. 9 a 15) al 0,2 por 100 en las tarjetas de débito y al 0,3 por 100 en las tarjetas de crédito, con la prohibición de repercusión sobre los ordenantes.
Dar respuesta aquí a la objeción de la Abogacía del Estado que se acaba de citar exige distinguir entre dos argumentos utilizados por los recurrentes. De un lado, estos afirman que no es posible trasladar la doctrina constitucional sobre las «leyes ómnibus» a un «decreto-ley ómnibus», como el que es objeto del presente recurso, porque el recurso al art. 86 CE, en estos supuestos concretos, exigiría del Gobierno la justificación de la concurrencia de un presupuesto habilitante único y generalmente aplicable a todas las medidas contenidas en la norma, y que no existiría aquí, y porque, a mayor abundamiento, las limitaciones vinculadas al debate de convalidación parlamentaria del decreto-ley, en el caso de una norma heterogénea como esta, supone un ataque contra los derechos contenidos en el art. 23.2 CE. Por otro lado, el recurso de inconstitucionalidad intenta una aproximación al decreto-ley desde el análisis sectorial de cada título de la norma, argumentando, en cada caso, la inexistencia o insuficiencia del presupuesto habilitante, o la falta de conexión de sentido.
La impugnación de normas, lo ha reiterado este Tribunal en buen número de supuestos, «debe ir acompañada con una fundamentación que permita a las partes, a las que asiste el derecho de defensa (en este caso, al Abogado del Estado), así como a este Tribunal que ha de pronunciar Sentencia, conocer las razones por las cuales los recurrentes entienden que las disposiciones cuestionadas vulneran el orden constitucional. Cuando lo que se encuentra en juego es la depuración del ordenamiento jurídico resulta carga de los recurrentes, no sólo abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también colaborar con la justicia del Tribunal mediante un pormenorizado análisis de las cuestiones que se suscitan, por lo cual, si no se atiende esta exigencia, se falta a la diligencia procesalmente requerida. En suma la presunción de constitucionalidad de normas con rango de ley no puede desvirtuarse sin una argumentación suficiente, no siendo admisibles las impugnaciones globales carentes de un razonamiento desarrollado que las sustente» (por todas, STC 101/2013, de 23 de abril, FJ 11).
Por tanto, si bien el Tribunal dará respuesta a los argumentos relacionados con la inconstitucionalidad de la totalidad del Decreto-ley por vulneración del art. 86 CE, basados en la inexistencia de un presupuesto habilitante único y aplicable a la totalidad de las disposiciones que contiene la norma, una vez analizada esta cuestión, y caso de ser descartada la vulneración denunciada, no entraremos a valorar la inconstitucionalidad específica de cada uno de los preceptos del Decreto-ley, sino solo la de aquellos artículos o grupos de artículos respecto de los que se haya levantado adecuadamente la carga de argumentar, de manera suficiente, el motivo impugnatorio, y que son, tal y como se deduce de la lectura de los antecedentes, los siguientes: los preceptos que integran el capítulo II del título I, relativo al comercio minorista y unidad de mercado; el artículo 50 (título II) referido a la operación de aeronaves civiles pilotadas por control remoto; los artículos que conforman los capítulos I, II y IV del título III, (sobre medidas urgentes en el ámbito energético), y el particular el art. 68 (integrado en el capítulo III del título III), relativo a la modificación de la Ley de minas de 1973; el art. 116 relativo a las modificaciones en materia de empresas de trabajo temporal y agencias de colocación; las disposiciones adicionales decimonovena a vigésima cuarta, relativas a la prórroga de la entrada en vigor de la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil, y a la llevanza del Registro por los Registradores de la Propiedad y Mercantiles; la disposición final segunda, de habilitación normativa al Gobierno para la aprobación de un procedimiento para la gestión de los derechos mineros que resulten afectados por el cambio del sistema geodésico de referencia; y la disposición final cuarta que establece que «las determinaciones incluidas en normas reglamentarias que son objeto de modificación por este real decreto-ley podrán ser modificadas por normas del rango reglamentario correspondiente a la norma en que figuran», y que habilita al Gobierno expresamente para «modificar los artículos 63 y 64 y los anexos X (Metodología de cálculo de la retribución de la actividad de distribución) y XI (Metodología de cálculo de la retribución de las actividades de transporte, regasificación y almacenamiento básico) del presente real decreto-ley y al Ministro de Industria, Energía y Turismo a desarrollar el contenido de todos los anteriores».
Siendo lo anterior como se describe, resulta evidente, y así lo refleja nuestra jurisprudencia, (STC 111/1983, de 2 de diciembre, posteriormente reiterada, entre otras, en la STC 178/2004, de 21 de octubre) que una vez se sigue para el decreto-ley la vía prevista en el art. 86.3 CE, de tramitación como proyecto de ley, en el momento en que este sea aprobado quedará «extinguido el Decreto-ley mediante la promulgación de una ley destinada a reemplazarle» (STC 178/2004, FJ 6). Esta novación, que en el caso que nos ocupa, supone la sustitución absoluta del Decreto-ley 8/2014, por la Ley 18/2014, no implica, no obstante, la desaparición del objeto del presente proceso constitucional, en la medida en que el criterio sostenido por este Tribunal (entre otras en las SSTC 111/1983, 182/1997, de 28 de octubre, 31/2001, de 17 de marzo, 189/2005, de 7 de julio, 137/2011, de 14 de septiembre, y 237/2012, de 13 de diciembre) es que la novación o derogación tácita a que se refiere el Abogado del Estado, «no impide controlar si el ejercicio de la potestad reconocida al Gobierno por el art. 86.1 CE se realizó siguiendo los requisitos establecidos en dicho precepto constitucional, pues al hacerlo se trata de velar por el recto ejercicio de la potestad de dictar decretos-leyes, dentro del marco constitucional, decidiendo la validez o invalidez de las normas impugnadas sin atender a su vigencia o derogación en el momento en que se pronuncia el fallo» (STC 137/2011, FJ 12).
Tal y como afirman los recurrentes, el Decreto-ley 8/2014 puede ser denominado «decreto-ley ómnibus», expresión traída desde las «leyes ómnibus», también denominadas por nuestra doctrina «leyes transversales», y que surgieron como leyes de acompañamiento a las de presupuestos generales del Estado o «leyes de medidas», concebidas en nuestro sistema de fuentes como respuesta a la introducción de límites materiales a la elaboración de la Ley de presupuestos (STC 76/1992, de 14 de mayo), para evolucionar después, de manera fundamental, como instrumento de sistematización de la política económica. A las «leyes de medidas» se les imputó, desde su surgimiento (dictamen del Consejo de Estado de 3 de octubre de 1996, dictamen del Consejo Económico y Social 3/1996, o informe del Consejo General del poder Judicial de 15 de octubre de 1997), el mismo vicio que los recurrentes encuentran en el Decreto-ley 8/2014, esto es, la falta de conexión material entre sus preceptos, que hace de la norma un texto difícilmente accesible, y cuya tramitación atenta contra el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y contra el derecho a participar en los asuntos públicos de los parlamentarios conectado al art. 23.2 CE.
Pero las cuestiones citadas fueron abordadas ya por este Tribunal, que ha tenido ocasión de valorar que la heterogeneidad intrínseca de las «leyes ómnibus» no está, per se, constitucionalmente proscrita, por amparar «preceptos en muchas materias y sectores, por muy desaconsejable que tal práctica parezca técnicamente» (STC 102/2012, de 8 de mayo, FJ 2). En la STC 136/2011, de 13 de septiembre, afirmamos que «el dogma de la deseable homogeneidad de un texto legislativo no es obstáculo insalvable que impida al legislador dictar normas multisectoriales, pues tampoco existe en la Constitución precepto alguno, expreso o implícito, que impida que las leyes tengan un contenido heterogéneo. El único límite que existe en nuestro ordenamiento jurídico a las leyes de contenido heterogéneo es el previsto en la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular, que acoge como una de las causas de inadmisión de esa iniciativa ''[e]l hecho de que el texto de la proposición verse sobre materias diversas carentes de homogeneidad entre sí'' [art. 5.2 c)]. Ahora bien, al margen de ese supuesto, el intentar basar la inconstitucionalidad de este tipo de normas en el hecho de no estar previstas en el texto constitucional -como hacen los Diputados recurrentes- supone invertir los términos del debate que debe circunscribirse a comprobar si, de un lado, se encuentran prohibidas; y a si, de otro lado, de no encontrarse prohibidas, sin embargo, sí se encuentran limitadas en su uso o contenido» (STC 136/2011, FJ 3).
Más allá de la afirmación anterior, el Tribunal ha profundizado en la cuestión planteada, avanzando en la idea de que las leyes ómnibus o leyes transversales (STC 132/2013, d 5 de junio, FJ 1), no son, por el mero hecho de su compleja estructura interna, lesivas de precepto constitucional alguno. La STC 132/2013, de 5 de junio, resume nuestra jurisprudencia en la materia, recurriendo a lo resuelto en las SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, 176/2011, de 8 de noviembre, y 209/2012, de 14 de noviembre, y afirmando que: a) no existe ningún óbice, desde «el punto de vista constitucional que impida o limite la incorporación a un solo texto legislativo, para su tramitación conjunta en un solo procedimiento, de multitud de medidas normativas de carácter heterogéneo»; b) el contenido heterogéneo de las leyes de medidas fiscales, administrativas y del orden social «no modifica su naturaleza de ley ordinaria, ni, por ende, altera su relación con las demás normas que integran el Ordenamiento jurídico», porque no alteran el sistema de fuentes establecido por nuestra Constitución; c) las leyes ómnibus no tienen por qué atentar contra el principio democrático consagrado por nuestra Constitución (art. 1.1), ya que este impone que la formación de la voluntad de las Cortes Generales se articule «a través de un procedimiento cuyos rasgos estructurales ha prescrito el texto constitucional» y en el que opera el «principio mayoritario y, por tanto, la consecución de una determinada mayoría como fórmula para la integración de voluntades concurrentes»; d) este tipo de leyes tampoco infringen de forma automática el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), porque tienen un objeto que, «aunque heterogéneo, está perfectamente delimitado en el momento de presentación del proyecto al Congreso de los Diputados, teniendo todos sus eventuales destinatarios (operadores jurídicos y ciudadanos) conocimiento del mismo mediante su publicación en el ''Diario Oficial de las Cortes Generales'' , como finalmente tienen conocimiento del texto definitivo mediante su inserción en el ''Boletín Oficial del Estado'' »; e) y, por último, para que una eventual lesión de las reglas de procedimiento parlamentario por una ley de este tipo, sea constitucionalmente relevante, es preciso acreditar que el alcance de tal lesión era de tal magnitud que hubiese alterado, «no de cualquier manera, sino de forma sustancial, el proceso de formación de la voluntad de una Cámara, habiendo afectado, en consecuencia, al ejercicio de la función representativa inherente al estatuto del parlamentario»(STC 132/2013, FJ 1, y jurisprudencia allí citada).
Pues bien, vista la doctrina expuesta, este Tribunal no encuentra objeción alguna para aplicarla a la hora de resolver la impugnación de un «decreto-ley ómnibus», partiendo, como hacíamos en aquellos pronunciamientos, del reconocimiento de que, si bien el Decreto-ley impugnado puede ser expresión de una deficiente técnica normativa, en este caso desarrollada por el Gobierno en ejercicio de las potestades legislativas que le concede la Constitución en el art. 86 CE, hemos de limitarnos a realizar un juicio de constitucionalidad sobre la norma, porque no nos compete efectuar un control sobre su calidad técnica, del mismo modo que hemos afirmado, que no poseemos tal facultad en relación con el análisis de la perfección técnica de las leyes [SSTC 109/1987, de 29 de junio, FJ 3 c); 226/1993, de 8 de julio, FJ 4; 226/1993, de 8 de julio, FJ 5, y 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 4].
Como decíamos en relación con las leyes de contenido híbrido, y trasladando aquella doctrina al ámbito de los decretos-leyes, la Constitución no contempla otros límites materiales para la elaboración de estos últimos, que los contenidos en el párrafo 1 del art. 86 CE, y que se refieren a la interdicción de regular, mediante decreto-ley, cuestiones que afecten «al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general». Si puede deducirse de la jurisprudencia previamente citada que las leyes de contenido heterogéneo son un continente constitucionalmente admisible, aunque técnicamente mejorable, para recoger medidas diversas de política económica, también puede aceptarse la existencia de decretos-leyes transversales, que actúen como disposición en que se contenga una política económica de urgencia; eso sí, en los términos y con los límites que el presupuesto habilitante reflejado en el art. 86.1 CE impone. Dicho de otro modo, nada se opone en el texto constitucional a que un decreto-ley contenga medidas normativas de carácter heterogéneo, siempre que las mismas no afecten a las materias que le están constitucionalmente vedadas a dicho tipo de fuente.
En relación con la concurrencia del presupuesto habilitante, que se conforma como un límite jurídico de la actuación normativa mediante decreto-ley (STC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 6), el Tribunal debe controlar su aplicación al caso concreto, pero sin que esa fiscalización, que debe limitarse a un examen externo, pueda sustituir el juicio político sobre la concurrencia del presupuesto que corresponde efectuar al Gobierno (titular constitucional de la potestad legislativa de urgencia) y al Congreso (titular de la potestad de convalidar, derogar o tramitar el texto como proyecto de ley). Dicho en otros términos, el Tribunal debe controlar que el juicio político realizado por el Gobierno, que elabora el decreto-ley, y por la mayoría del Congreso de los Diputados, que lo convalida, no desborda los límites de lo manifiestamente razonable, pero «el control jurídico de este requisito no debe suplantar a los órganos constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los Reales Decretos-Leyes» (SSTC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 5, y 1/2012, de 13 de enero, FJ 6).
Nuestra jurisprudencia también viene afirmando que la Constitución ha adoptado «una solución flexible y matizada respecto del fenómeno del real decreto-ley que, por una parte, no lleva a su completa proscripción en aras del mantenimiento de una rígida separación de los poderes, ni se limita a permitirlo de una forma totalmente excepcional en situaciones de necesidad absoluta, de modo que la utilización de este instrumento normativo se estima legítima ''en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para la gobernación del país, que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta'' (STC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5)» (STC 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 3).
Por tanto, asumiendo que el control que corresponde al Tribunal es externo, jurídico y no de oportunidad política ni de excelencia técnica, y que ha de ser flexible, en coherencia con el reconocimiento constitucional del decreto-ley, para no invalidar de forma innecesaria, ni sustituir el juicio político sobre la concurrencia del presupuesto que corresponde efectuar al Gobierno y al Congreso de los Diputados «en el ejercicio de la función de control parlamentario (art. 86.2 CE)» (STC 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 4), debemos realizarlo acudiendo, en primer término, a la comprobación de que el titular constitucional de la potestad legislativa de urgencia ha definido la concurrencia del presupuesto habilitante, de forma explícita y razonada. Para realizar tal comprobación, puede acudirse, como reitera nuestra doctrina, a la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la misma (por todas SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 4; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4; 137/2003, de 3 de julio, FJ 3, y 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 4).
En segundo término, debe valorarse «que exista una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto y las medidas que en el Decreto-ley se adoptan (STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3), de manera que estas últimas guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar» (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3). Para valorar la existencia de la conexión de sentido hemos de analizar, de un lado, el contenido, y, de otro, la estructura de las disposiciones incluidas en el Real Decreto-ley controvertido (STC 12/2015, de 5 de febrero, FJ 3).
En este contexto, y como recordábamos en la reciente STC 183/2014, de 6 de noviembre, «generalmente, hemos venido admitiendo el uso del decreto-ley en situaciones que hemos denominado como ''coyunturas económicas problemáticas'' , para cuyo tratamiento representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que subvenir a ''situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes.'' (SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6; y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8)» (STC 183/2014, FJ 4).
Por tanto, y por más que pueda hablarse de la existencia de una global situación de urgencia o de necesidad, vinculada a lo que este Tribunal ha denominado como «coyunturas económicas problemáticas», en los supuestos en que existe la previsión de un conjunto de medidas diversas para afrontar esa coyuntura, bien se puede exigir al Gobierno que exponga razonadamente los motivos que ha tenido en cuenta para incluir cada bloque de medidas en el decreto-ley, optando por sacarlas de la órbita de un eventual proyecto de ley específico. Por tanto, frente a lo sostenido por los recurrentes, la valoración de la concurrencia del presupuesto habilitante en un decreto-ley transversal, pasa por verificar que la motivación relativa a la existencia de dicho presupuesto, no es una vaga motivación genérica, sino que se refiere, expresamente, a cada precepto o grupo de preceptos, con el objetivo de exteriorizar las razones que justifican la inclusión de esas medidas en un decreto-ley. Solo de este modo, quien está llamado a ejercer el control sobre el Decreto-ley puede tener presentes «las situaciones concretas y los objetivos gubernamentales que han dado lugar a la aprobación de cada uno de los Decretos-leyes enjuiciados» (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).
Si este Tribunal ha exigido que, cuando se denuncia la vulneración del presupuesto de hecho habilitante respecto, no de la totalidad de un decreto-ley, sino únicamente en relación con uno o alguno de sus preceptos, ha de analizarse la concurrencia de la necesaria justificación ad casum de la «extraordinaria y urgente necesidad» en relación con los preceptos concretamente impugnados (SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6; 170/2012, de 4 de octubre, FJ 5, y 29/2015, de 19 de febrero, FJ 3), la lógica que conduce a tal exigencia no supone, a sensu contrario, que la impugnación en su conjunto de un decreto-ley demande analizar la existencia de un presupuesto habilitante común, sino que tal lógica conduce a analizar el grado de proximidad y de vinculación que existe entre la justificación relativa a la adopción del decreto-ley, y las medidas a que esa justificación se refiere.
Por lo demás, y sin perjuicio de nuestro pronunciamiento ulterior sobre la concurrencia del presupuesto habilitante, en relación con cada uno de los artículos del Decreto-ley 8/2014 a los que hemos circunscrito el objeto del recurso, tanto la exposición de motivos del decreto-ley, como el discurso de la Vicepresidenta del Gobierno en el trámite de convalidación en el Congreso de los Diputados («Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados» núm. 212 de 10 de julio de 2014), apuntan una justificación genérica que se proyecta sobre la totalidad de la norma impugnada.
Así la exposición de motivos alude al hecho de que los indicadores positivos de la economía, relativos a la primera mitad del año 2014, «son una muestra de la necesidad de profundizar en las reformas emprendidas para favorecer la recuperación económica y la creación de empleo. Reformas que continúan centrándose en corregir desequilibrios y mejorar la competitividad. Dentro de las reformas para la mejora de la competitividad es donde se enmarca el Plan de medidas para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, aprobado por el Consejo de Ministros el pasado 6 de junio, que contempla un paquete de medidas respetuosas con el objetivo de saneamiento fiscal, que impulsen el crecimiento y la competitividad presente y futura de la economía y la financiación empresarial. A través de este Real Decreto-ley se adoptan las medidas legislativas de carácter urgente necesarias para la ejecución del Plan citado además de otras medidas. Todas ellas están dirigidas a aumentar la competitividad y fomentar el funcionamiento eficiente de los mercados y mejorar la financiación, así como a mejorar la empleabilidad.»
Por su parte, la Vicepresidenta del Gobierno afirmaba en sede parlamentaria «que España ha vivido una situación de extraordinaria y urgente necesidad desde que comenzó la crisis, y ahora es de extraordinaria y urgente necesidad encarar la recuperación, al menos lo es para los parados, para los jóvenes, para los autónomos, para los comerciantes, para los que ven que las grandes cifras macroeconómicas están mejorando pero temen que la recuperación no les llegue cuando merecen: lo antes posible, señorías».
6. De acuerdo con la doctrina constitucional expuesta, y habiendo desestimado las impugnaciones planteadas por los recurrentes respecto de la necesidad de un presupuesto habilitante general y común para los decretos-leyes transversales, debemos examinar seguidamente si, en lo atinente a los preceptos del Decreto-ley 8/2014 a los que hemos circunscrito el objeto del recurso de inconstitucionalidad, concurre la justificación y conexión de sentido del presupuesto habilitante de la «extraordinaria y urgente necesidad» exigido por el art. 86.1 CE. A este respecto debemos precisar que el análisis de la concurrencia de la justificación y existencia del presupuesto habilitante responde al modo en que los recurrentes estructuran su demanda. Esta no identifica de forma precisa, en la mayoría de los casos, los preceptos respecto de los cuales considera que no concurre el presupuesto habilitante, o su justificación, sino que agrupa los artículos en bloques temáticos, del mismo modo que lo hace la propia norma en su exposición de motivos y la memoria de análisis del impacto normativo, y del mismo modo que, después, el Abogado del Estado responderá al recurso de inconstitucionalidad. La profusión de preceptos impugnados impone, en este caso concreto, una sistemática de este tipo, en la que el análisis que ahora cumple hacer se refiera bien a preceptos concretos allí donde los recurrentes hayan procedido a realizar dicha singular identificación, bien a bloques de preceptos identificables por existir una consonancia temática entre los mismos y agruparse en capítulos o títulos determinados del Decreto-ley. Afrontar un análisis literal de cada precepto nos hubiera obligado a ser más exigentes con la carga argumentativa de los recurrentes, lo que nos hubiera llevado a restringir aún mucho más el objeto de este recurso de inconstitucionalidad, dejando sin respuesta muchas de las cuestiones apuntadas por los recurrentes.
Respecto de la consideración general, relativa a la falta de justificación de la situación de extraordinaria y urgente necesidad, no podemos coincidir con la afirmación de los recurrentes. La exposición de motivos del Decreto-Ley se refiere las modificaciones normativas contenidas en este capítulo afirmando que las mismas pretenden el desbloqueo del sector de la distribución comercial, fundamentalmente mediante la liberalización de horarios y el desarrollo del procedimiento integrado para la autorización comercial, asegurando que esas medidas traen causa y persiguen como objetivo la mejora del empleo y de las ventas, y alegando que ese objetivo justifica que se adopten con carácter de urgencia para coadyuvar a la mejora de la actividad económica general del país. La Vicepresidenta del Gobierno afirmaba en sede parlamentaria, en el curso del trámite de convalidación del Decreto-ley, reforzando la misma justificación, que la dinamización del comercio exige aprovechar todas las oportunidades que ofrece «nuestro potencial y nuestro atractivo turístico, y si el turismo crece -como lo está haciendo- tenemos que aprovechar las oportunidades para rentabilizarlo», especificando en su intervención que sacar partido a la incipiente recuperación justifica la adopción urgente de las medidas propuestas. Dice literalmente: «aprovechar la oportunidad que suponen cifras como estas nos exige seguir avanzando en la flexibilización de las actividades comerciales», refiriéndose entonces a la simplificación de trámites en este ámbito. Por tanto, la individualización de la situación de urgencia se produce y se identifica con la necesidad de maximizar los efectos de una situación económica a la que el Gobierno valora como positiva, tras la crisis precedente. La conexión de sentido, por tanto, se cumple también, al vincularse las medidas al aprovechamiento de los efectos de lo que el Gobierno considera una incipiente recuperación económica.
Por su parte, en el trámite de convalidación, la Vicepresidenta del Gobierno afirmó que «para dinamizar el comercio en España hay que aprovechar todas las oportunidades que ofrecen nuestro potencial y nuestro atractivo turístico, y si el turismo crece -como lo está haciendo- tenemos que aprovechar las oportunidades para rentabilizarlo. Eso es lo que pretendemos con este decreto-ley, ampliar los umbrales para la consideración de zonas de gran afluencia turística, que serán determinadas por las comunidades autónomas en los municipios con más de 100.000 habitantes y una alta ocupación hotelera, y permitir una mayor libertad horaria en el comercio para lograr el máximo rendimiento del creciente turismo de compras. Quiero recordar únicamente que en 2013 los turistas extranjeros que visitaron España gastaron la cifra récord de 50.000 millones de euros, lo que supone casi más del 10 por 100 del año anterior, y que este año, hasta mayo, el gasto turístico ha crecido más de un 9 por 100 respecto al mismo periodo del año anterior. Aprovechar la oportunidad que suponen cifras como estas nos exige seguir avanzando en la flexibilización de las actividades comerciales, por eso también incorporamos en este real decreto-ley nuevas medidas de simplificación de trámites en este ámbito».
En último término, la memoria de análisis de impacto normativo afirma que «la situación económica en la que se encuentra España obliga a adoptar medidas que favorezcan su reactivación», siendo la liberalización de horarios comerciales una contribución a la dinamización del sector comercial, una contribución que precisa ser inmediatamente actuada, «por la premura y la necesidad de contribuir a mejorar la normativa reguladora de las ZGAT para favorecer la inmediata reactivación de las ventas, en particular en lo que a consumo turístico se refiere, como consecuencia del incremento de visitantes que se han registrado a lo largo del ejercicio 2013».
7. El art. 50 del Real Decreto-ley, referido a la operación de aeronaves civiles, pilotadas por control remoto, y conocidas como «drones», establece en su apartado 1, que «hasta tanto se produzca la entrada en vigor de la disposición reglamentaria prevista en la disposición final segunda, apartado 2, las operaciones de aeronaves civiles pilotadas por control remoto quedan sujetas a lo establecido en esta disposición», entendiendo los recurrentes que este reconocimiento de que el reglamento posee el rango normativo suficiente para regular esta materia, supone un afirmación implícita de lo innecesario del Decreto-ley.
Los argumentos que exterioriza el Gobierno en relación con el presupuesto habilitante en la exposición de motivos de la norma son los siguientes: «Las razones de extraordinaria y urgente necesidad para establecer el marco jurídico aplicable a las operaciones de las aeronaves civiles pilotadas por control remoto se derivan de la necesidad de dotar de un marco jurídico en condiciones de seguridad que permita el desarrollo de un sector tecnológicamente puntero y con gran capacidad de crecimiento, en particular teniendo en cuenta que en el actual contexto económico resulta necesario establecer medidas que permitan diversificar la actividad económica y potenciar la actividad industrial, en beneficio de la economía y el empleo. Al respecto es relevante, por ejemplo, que en Francia en dos años desde la regulación de la actividad cuentan con más de 600 empresas habilitadas para operar estas aeronaves. Es asimismo de extraordinaria y urgente necesidad establecer este marco jurídico para potenciar la competitividad de la industria española, poniéndola en plano de igualdad con otros Estados de nuestro entorno que ya han abordado la regulación del sector o están en proceso de regulación. Adicionalmente, por razones de extraordinaria y urgente necesidad, es preceptivo dotar de un marco jurídico a un sector que carece de disposiciones específicas. Resulta necesario, por tanto, garantizar la seguridad de las operaciones aéreas y de las personas y bienes subyacentes. Es por tanto extremadamente urgente establecer un marco jurídico que permita la operación de estas aeronaves en condiciones de seguridad y su control por la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, en evitación de riesgos de seguridad que pueden provocar accidentes o incidentes de aviación». Por su parte la memoria de análisis de impacto normativo se manifiesta en términos casi idénticos.
Por lo que hace a la primera cuestión, concurre en este caso la justificación de la extraordinaria y urgente necesidad, basada en la perentoriedad de las condiciones de utilización de los drones, en la necesaria regulación de esa utilización, para evitar situaciones que pongan en riesgo la seguridad aérea, así como en la necesidad de conseguir tanto el desarrollo y crecimiento económico del sector como el de la actividad industrial vinculada a los drones. Las medidas adoptadas suponen: la necesidad de identificación de todos los drones, y de inscripción en el registro de matrícula de aeronaves y de posesión del certificado de aeronavegabilidad cuando excedan los 25 kgs. al despegue; la previsión de los requisitos mínimos para la realización de actividades aéreas de trabajos técnicos o científicos por los drones o vuelos experimentales -únicas reguladas por el Decreto-ley-; y la previsión de los requisitos exigibles a los pilotos de drones, parecen ir todas ellas encaminadas, directa y efectivamente, a definir un entorno de navegabilidad de este tipo de aeronaves más seguro, para sí mismas y para terceros, lo que permita un mínimo e incipiente desarrollo económico del sector. Ninguna de las medidas incluidas en el art. 50 del Real Decreto-ley excede este estrecho margen, dejándose la regulación completa al futuro reglamento.
En lo relativo a la segunda cuestión, concerniente a una improcedente elevación de rango, debe recordarse aquí, lo que dijimos en la STC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 5, al referirnos a la posibilidad de regular, mediante decreto, el contenido llevado a un decreto-ley, y reconocer que si bien «a primera vista tal posibilidad puede constituir un indicio de la inexistencia de un supuesto de extraordinaria y urgente de necesidad, desde una perspectiva constitucional debe partirse, como hemos reconocido en otras ocasiones, de que nuestro sistema de fuentes no contempla reservas de reglamento, lo cual implica que a la ley no le está vedada la regulación de materias atribuidas anteriormente al poder reglamentario [por todas, SSTC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 21 b); 73/2000, de 14 de marzo, FJ 15; y 104/2000, de 13 de abril, FJ 9]. Aunque en la mayoría de supuestos nos hemos referido a leyes formales, esta doctrina también nos ha llevado en el pasado a aceptar la posibilidad de que los decretos-leyes eleven y congelen el rango normativo de materias que anteriormente estaban deslegalizadas (STC 60/1986, de 20 de mayo, FJ 2)». El art. 50 del Real Decreto-ley 8/2014, no congela el rango del régimen jurídico de las aeronaves civiles pilotadas por control remoto, sino que mantiene la suficiencia del rango reglamentario, limitándose a afrontar la urgencia de la necesidad de regulación con el texto del decreto-ley, elevando el rango única y exclusivamente de modo transitorio, y en tanto el Gobierno desarrolle reglamentariamente las previsiones de ese artículo 50. Por tanto, si el Tribunal no pone obstáculos constitucionales a la congelación de rango por medio del recurso al decreto-ley de materias que anteriormente estaban deslegalizadas, con menor motivo se rechazará esta opción, cuando la misma tiene una duración limitada en el tiempo y, además, afecta a materias previamente no reguladas -como esta-, con lo que, ni siquiera puede apuntarse a la deslegalización de las mismas.
Por lo que hace a las medidas destinadas a liberalizar el mercado de los gases licuados del petróleo contenidas en el capítulo I del título III del Decreto-ley, la exposición de motivos realiza la siguiente justificación relativa a la concurrencia del presupuesto habilitante: «En el momento actual, dado que el mercado de los gases licuados del petróleo envasados cuenta con un colectivo de consumidores ubicados en zonas de difícil acceso y consecuentemente con falta de alternativas energéticas, y el suministro en envases con carga igual o superior a 8 kilogramos e inferior a 20 kilogramos va dirigido a un colectivo dónde existen consumidores de marcado carácter social, se considera de extraordinaria y urgente necesidad la actualización de los términos de la obligación de suministro a domicilio de GLP envasado para asegurar que todos los consumidores de este tipo de envases que lo soliciten tengan a su disposición gases licuados del petróleo envasados suministrados en su propio domicilio». En términos prácticamente idénticos se manifiesta la memoria de análisis de impacto normativo.
Esta regulación se identifica con un proceso de liberalización del mercado de la energía, concretamente con el vinculado a la comercialización de los gases licuados del petróleo, es decir gas butano y gas propano. El Tribunal ha reconocido reiteradamente «la relevancia, desde la perspectiva del art. 86.1 CE, de la ordenación de los procesos que se desarrollan en el sector energético» (SSTC 170/2012, de 4 de octubre, FJ 6; 233/2012, de 13 de diciembre, FJ 2, y 39/2013, de 14 de febrero, FJ 8). Así «la importancia del sector energético para el desarrollo de la actividad económica en general determina que su ordenación, introduciendo reformas en el mismo a fin de mejorar el funcionamiento de los distintos subsectores que lo integran, sea susceptible de constituir una necesidad cuya valoración entra dentro del ámbito de atribuciones que corresponde al Gobierno, al que corresponde apreciar cual es el momento o la coyuntura económica más apropiada para adoptar sus decisiones en este caso dirigidas a introducir un mayor grado de liberalización de las actividades en el sector petrolero, circunstancia que puede hacer necesaria la aprobación de disposiciones legislativas provisionales y de eficacia inmediata como las contenidas en un decreto-ley excluyendo que se trate de un uso abusivo o arbitrario de dicha facultad» (STC 39/2013, de 14 de febrero, FJ 8).
El capítulo II se refiere al mercado del gas natural, y la justificación de la urgencia en regular el sector se cifra en la necesidad de garantizar la sostenibilidad económica del sistema gasista, y se expresa literalmente en los términos siguientes: «En consecuencia, se hace necesaria una reforma del régimen retributivo del sector de gas natural basado en el principio de la sostenibilidad económica del sistema gasista y el equilibrio económico a largo plazo, que tenga en consideración las fluctuaciones de la demanda, el grado de desarrollo de las infraestructuras gasistas existentes en la actualidad sin menoscabo del principio de retribución adecuada de las inversiones en activos regulados ni de la seguridad de suministro. Por todo lo expresado anteriormente, la adopción del conjunto de medidas que a continuación se describen reúnen las características de extraordinaria y urgente necesidad exigidas por el artículo 86 de la Constitución, derivadas de la necesidad de garantizar la sostenibilidad económica del sistema gasista, y cuya vigencia inmediata es imprescindible para que puedan tener la eficacia que se pretende».
En sentido concurrente, la Vicepresidenta del Gobierno sostiene en el discurso previo a la convalidación del Decreto-ley por el Congreso que «se está generando un incipiente déficit de tarifa que es necesario corregir con urgencia para evitar situaciones como la que encontramos en el sector eléctrico, en que el déficit tarifario estaba fuera de control. La deuda era de más de 23.000 millones de euros y hubiera crecido a ritmo de 10.500 millones anuales de no haber tomado medidas. Señorías, mejor corregir el déficit de tarifa del gas ahora, cuando es pequeño, que como ha pasado en la legislatura: 23.000 millones de euros de déficit tarifario. Ahora son 800 millones de euros los que se pueden alcanzar a finales de año. Por eso hay que ponerle solución ahora, no a finales de año, y evitar que volvamos a generar un sector difícilmente sostenible en el futuro». La memoria, por su parte, insiste en que las medidas propuestas se aplicarán desde el momento de entrada en vigor del Real Decreto-ley, con el objetivo de contención del déficit durante el periodo regulatorio, al menor coste posible para el consumidor, y estableciendo el principio de sostenibilidad económica y financiera del sistema gasista.
Allí, vinimos a determinar que «este Tribunal ha reconocido, con la perspectiva del art. 86.1 CE, la relevancia de la ordenación de los procesos que se desarrollan en el sector energético (SSTC 170/2012, de 4 de octubre, FJ 6; 233/2012, de 13 de diciembre, FJ 2, y 39/2013, de 14 de febrero). Así, en la STC 39/2013, de 14 de febrero, FJ 8, señalábamos, con relación a la concurrencia del presupuesto habilitante para la utilización de un real decreto-ley, que ''la importancia del sector energético para el desarrollo de la actividad económica en general determina que su ordenación, introduciendo reformas en el mismo a fin de mejorar el funcionamiento de los distintos subsectores que lo integran, sea susceptible de constituir una necesidad cuya valoración entra dentro del ámbito de atribuciones que corresponde al Gobierno, al que corresponde apreciar cual es el momento o la coyuntura económica más apropiada para adoptar sus decisiones en este caso dirigidas a introducir un mayor grado de liberalización de las actividades en el sector petrolero, circunstancia que puede hacer necesaria la aprobación de disposiciones legislativas provisionales y de eficacia inmediata como las contenidas en un decreto-ley excluyendo que se trate de un uso abusivo o arbitrario de dicha facultad'' (STC 170/2012, FJ 6). Este último pronunciamiento se realizó con relación a unas disposiciones cuya finalidad era la liberalización de las actividades en el subsector del petróleo, pero el mismo criterio se aplicó en la STC 39/2013, de 14 de febrero, a las medidas incluidas en el Real Decreto-ley 4/2006, de 24 de febrero, por el que se modifican las funciones de la Comisión Nacional de Energía, dirigida a extender la autorización administrativa a ciertas operaciones de concentración, y por ello también se puede aplicar ahora al Real Decreto-ley 14/2010, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico».
Dentro del mismo bloque temático, la disposición final segunda del Real Decreto-ley 8/2014, otorga habilitación normativa al Gobierno para la aprobación de un procedimiento para la gestión de los derechos mineros que resulten afectados por el cambio del sistema geodésico de referencia, entendiendo los recurrentes que la habilitación realizada, apoya, una vez más, el hecho de que el decreto-ley era innecesario, al bastar una norma reglamentaria para afrontar la regulación en él contenida. Exactamente el mismo reproche es el que se hace a la disposición final cuarta, con carácter genérico, aunque vinculándose la argumentación a la que se desarrolla en relación con la disposición final segunda, al prever aquella, de un lado, que «las determinaciones incluidas en normas reglamentarias que son objeto de modificación por este real decreto-ley podrán ser modificadas por normas del rango reglamentario correspondiente a la norma en que figuran» (apartado 1), y, de otro, que «se habilita al Gobierno a modificar los artículos 28 y 29 y los anexos X (Metodología de cálculo de la retribución de la actividad de distribución) y XI (Metodología de cálculo de la retribución de las actividades de transporte, regasificación y almacenamiento básico) del presente real decreto-ley y al Ministro de Industria, Energía y Turismo a desarrollar el contenido de todos los anteriores» (apartado 2).
Por lo que hace al art. 68 y a la disposición final segunda, la exposición de motivos afirma que «la extraordinaria y urgente necesidad de la modificación se debe a que la disposición transitoria segunda del citado Real Decreto 1071/2007, de 27 de julio, establece que toda la cartografía y bases de datos de información geográfica y cartográfica producida o actualizada por las Administraciones Públicas debe compilarse y publicarse conforme a lo que se dispone en ese Real Decreto a partir del 1 de enero de 2015 y a que toda la cartografía se está realizando con una base geodésica que no se va a poder utilizar a partir de la referida fecha, con lo cual el sector minero debe conocer cuanto antes la modificación que se va a producir dado que la misma provoca cambios reales en la zona adjudicada cuando se otorgan derechos mineros respecto a la zona que se otorgaría sino se produjeran los cambios que se aprueban en este Real Decreto-ley».
Viendo que la justificación del presupuesto habilitante concurre, y que parece haber conexión de sentido entre el motivo y la medida adoptada -la aplicación inmediata de los cambios en el sistema de referencia geodésica- este Tribunal ha de limitarse a responder a las objeciones relativas a la previsibilidad de la medida, contenida en una norma de 2007. A este respecto, nos hemos pronunciado ya en diversas ocasiones, afirmando que «la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad de una medida puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su origen en la previa inactividad del propio Gobierno siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación, pues ''lo que aquí debe importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran (STC 11/2002, de 17 de enero, FJ 6)'' (STC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 8). Aplicando este criterio ha de admitirse que el Preámbulo de la norma impugnada incluye justificación suficiente que indica la necesidad de dar respuesta inmediata a una situación de naturaleza excepcional, esto es un cambio de suma importancia en materia de gestión los derechos mineros, y en otros ámbitos a los que afecta la modificación en relación con el sistema de referencia geodésica. Por tanto el argumento de los recurrentes, en relación con este particular, ha de ser desestimado.
Por otro lado, es preciso dar respuesta a las alegaciones relativas al «exceso» de rango del Decreto-ley, para regular las materias expuestas. A este respecto, ya hemos dicho en el fundamento jurídico 7, que no existe en nuestro derecho la denominada reserva reglamentaria, y, en consecuencia, no hay impedimento constitucional para que una norma de rango legal -incluido el decreto-ley- pueda entrar en la regulación de materias que en principio no se encuentran reservadas a la ley (por todas, STC 120/2014, de 17 de julio, FJ 8). Admitimos, por tanto, la aptitud del decreto-ley para abordar una regulación que podría haberse incluido en una norma reglamentaria, en la medida en que, el alcance de la reforma relativa al sistema cartográfico no hace impensable la conveniencia de contener la misma en una norma con rango de ley, asumiendo que, de este modo, efectivamente el sector minero conocerá esta modificación a la brevedad, pudiendo prepararse parar aplicarla efectivamente, a partir del 1 de enero de 2015, lo que justifica, además, la falta de inmediatez efectiva de la medida adoptada, que exige de adaptaciones técnicas, por parte del sector, que requieren de tiempo para su adecuada implementación.
Por último, el capítulo IV del título III se refiere a determinadas medidas de eficiencia energética. La exposición de motivos del Real Decreto-ley, que reproduce en parte los argumentos contenidos en la memoria y a los que nos referiremos después afirma que «para poder realizar lo antes posible medidas de eficiencia energética al menor coste posible es necesario contar con recursos económicos suficientes en el Fondo Nacional de Eficiencia que permita poner en marcha esas medidas a gran escala, siendo del máximo interés general la implantación con la mayor urgencia del sistema de obligaciones que permitirá dotar al Fondo con dichos recursos. De entre las opciones valoradas para acometer medidas tempranas de ahorro energético a gran escala, la implantación de un sistema de obligaciones para aportación a un Fondo Nacional de Eficiencia se presenta como la opción que permite disponer en el menor plazo posible de los recursos necesarios para emprender medidas de eficiencia energética que lleven a una contabilización temprana de ahorros de cara al cumplimiento de los objetivos de la Directiva de la forma más económicamente eficiente.»
Por su parte la memoria afirma, e insistirá en ello la exposición de motivos de la norma, que «el Proyecto de Real Decreto-ley objeto de este informe, tiene su razón en la obligación de incorporar al ordenamiento jurídico español el artículo 7 de la Directiva 2012/27//UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, en lo referente al establecimiento de un sistema de obligaciones de eficiencia energética.» El mismo documento afirma que, según la metodología de cómputo de ahorros energéticos recogida en la Directiva, «cuanto antes se lleven a cabo las actuaciones de mejora de la eficiencia energética, mas ahorros derivados de las mismas se podrán contabilizar de cara a la consecución del objetivo vinculante acumulado de ahorro energético, lo que reduce de forma muy significativa el coste de su cumplimiento, siendo por tanto de interés general la puesta en marcha del sistema de obligaciones con la mayor urgencia. De ahí deriva la necesidad de tramitación de la trasposición del artículo 7 de la Directiva de Eficiencia Energética mediante Real Decreto-ley».
La lectura de los anteriores argumentos basta para entender que, frente a lo alegado por los recurrentes, existe en este caso una justificación de la existencia del presupuesto habilitante que, por lo demás, no se limita a referirse a la necesidad de transponer la Directiva comunitaria por haber concluido el plazo de trasposición, tal y como afirma la demanda. Hemos de recordar que nuestra doctrina sostiene que «el recurso al decreto-ley como cauce de incorporación al ordenamiento interno del Derecho de la Unión Europea por la mera razón de que hubiera transcurrido el plazo de transposición, sin mayores precisiones, no se adecuaría al presupuesto habilitante de la urgente y extraordinaria necesidad, por lo que constituiría un uso abusivo de una facultad excepcional conforme a la Constitución española como es la legislación de urgencia y conduce a un reforzamiento de la posición institucional del poder ejecutivo en detrimento de la del legislativo» (STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 9). De nuevo en este caso, es el impacto económico de las medidas adoptadas el argumento expreso susceptible de conformar una necesidad cuya valoración entra dentro del ámbito de atribuciones del Gobierno. Esa valoración es realizada en la memoria y justifica de forma razonablemente suficiente el ahorro económico que, por vía directa y por vía indirecta, van a suponer las medidas adoptadas, por lo que la conexión de sentido parece existir en este caso, como en el resto de los ámbitos materiales cuya regulación afronta el título III.
9. Los recurrentes refutan las modificaciones en materia de empresas de trabajo temporal y agencias de colocación (art. 116, incluido en el capítulo III, del título IV), reiterando su queja sobre la justificación insuficiente de la concurrencia del presupuesto habilitante, tesis que rebate el Abogado del Estado acudiendo a los argumentos de la exposición de motivos, que se refieren a la necesidad perentoria de «llevar a cabo las modificaciones en la normativa reguladora de las empresas de trabajo temporal y las agencias de colocación porque es imprescindible adaptar cuanto antes sus preceptos a los principios de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado», suponiendo el eje de tal adaptación la nueva redacción del art. 2 de la Ley 14/1994, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal, que plasma uno de los principios básicos de la Ley de unidad de mercado, el de eficacia nacional de las autorizaciones.
Si bien nuestra doctrina ha dicho en ocasiones que la utilización por el Gobierno de su potestad legislativa extraordinaria debe circunscribirse a situaciones de fuerza mayor o de emergencia, y la valoración de la existencia de esas situaciones conlleva «la concurrencia de ciertas notas de excepcionalidad, gravedad, relevancia e imprevisibilidad que determinen la necesidad de una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido para la tramitación parlamentaria de las leyes, bien sea por el procedimiento ordinario o por el de urgencia» (por todas, STC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 10), también hemos dicho que «la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad de una medida puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su origen en la previa inactividad del propio Gobierno siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación, pues ''lo que aquí debe importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran'' (SSTC 11/2002, de 17 de enero, FJ 6, y 68/2007, de 28 de marzo, FJ 8, por todas)» (STC 183/2014, de 6 de noviembre, FJ 6).
La exposición de motivos del Decreto-ley refiere que «la profundización en la modificación del modelo organizativo, así como los cambios que son necesarios en la competencia para la llevanza del Registro Civil a los que se alude en el apartado siguiente, hacen ineludible la extensión del periodo para la entrada en vigor de la norma por el tiempo necesario para asegurar el correcto funcionamiento del nuevo sistema. La inminente entrada en vigor de la ley hace completamente imprescindible la utilización de la figura constitucional del Real Decreto-ley, dando respuesta normativa inmediata a una cuestión inaplazable».
La memoria de análisis de impacto normativo, por su parte, afirma que: «el largo periodo de vacatio legis de la Ley 20/2011, de 21 de julio, ya anticipaba las dificultades que habría que abordar para la puesta en funcionamiento del nuevo modelo de Registro Civil, para el que sería necesaria la creación de nuevas infraestructuras materiales, así como una compleja gestión de personal en todos los órdenes, además de dificultades de naturaleza presupuestaria. La mejor solución para vencer aquellas dificultades se ha considerado que esa la atribución de su llevanza, de forma gratuita a un cuerpo de funcionarios preparado para asumirla». Y añade: «Al tratarse la siguiente norma de una modificación de una ley, no cabe otra opción que llevar a cabo la regulación proyectada mediante norma con rango de ley. Como se ha dicho con anterioridad, dada la premura de la entrada en vigor de la ley 20/2011 de 21 de julio, concurren las suficientes razones de urgencia y necesidad para la utilización del a figura constitucional del Decreto-ley».
Pero es que, además, el contenido y aplicación concreta del nuevo sistema de llevanza del Registro Civil quedan condicionados a un futuro desarrollo normativo del decreto-ley, tal y como se establece en la disposición adicional vigésima segunda, que insta al Gobierno a que promueva, «en el plazo más breve posible, las modificaciones de la Ley 20/2011, de 21 de julio, necesarias para su adecuación a la llevanza del Registro Civil por los Registradores de la Propiedad y Mercantiles que en cada momento tengan a su cargo las oficinas del Registro Mercantil, incluyendo las reglas de competencia para la inscripción de los hechos y actos que deban acceder al Registro Civil y el régimen del personal al servicio de la Administración de Justicia destinado actualmente en el Registro Civil». Este desarrollo, intentado en el «Proyecto de Ley de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil», que se presentó el 12 de junio de 2014, no se ha concretado hasta la fecha. Ello supone que no sería posible justificar la urgencia o la necesidad de la regulación impugnada ni siquiera en la necesidad inminente de poner en marcha el procedimiento destinado a transferir la gestión del Registro Civil de la sede jurisdiccional en que ahora se ubica, a la que configuren los Registradores de la Propiedad y Mercantiles, puesto que un tal procedimiento requiere, para su puesta en marcha, del desarrollo legislativo que prevé la disposición adicional vigésima segunda, un desarrollo que, insistimos, aún no ha sido concretado, como tampoco han tenido reflejo reglamentario las previsiones del Decreto-ley en este ámbito.
11. Finalmente, y haciendo en este caso referencia a la alusión de los recurrentes a la preservación de sus derechos de participación política como diputados ex art. 23.2 CE, y que tratamos aquí por su estrecha relación con la tramitación procesal de la convalidación del decreto-ley (art. 86.2 CE), hemos de recordar que, si bien este Tribunal ha reconocido que el derecho de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (art. 23.2 CE) incorpora, como garantía añadida, el derecho de los parlamentarios y de los grupos en que se integran a ejercer sus funciones en condiciones de igualdad y dentro de la legalidad parlamentaria, el ius in officium es un derecho de configuración legal, «en el sentido de que compete básicamente a los Reglamentos de las Cámaras fijar y ordenar los derechos y atribuciones que a los parlamentarios corresponden, de modo que una vez creados los derechos y facultades de los parlamentarios, se integran en su status representativo. Igualmente, se ha puesto de manifiesto que cualquier infracción del estatuto del parlamentario en la Cámara no representa, por sí sola, una lesión del derecho fundamental, toda vez que únicamente poseen relevancia constitucional aquellos derechos o facultades que pertenezcan al núcleo de la función representativa parlamentaria, por lo que sólo cabe apreciar vulneración del art. 23.2 CE si los propios órganos de las Asambleas impiden o coartan ilegítimamente su práctica o adoptan decisiones jurídicamente reprobables que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad de los representantes» (STC 119/2011, de 5 de julio).
Visto en estos términos, puede decirse que el trámite de convalidación del decreto-ley contemplado en el art. 86.2 CE es ejercicio de la función de control parlamentario (SSTC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 2, y 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3), y por tanto puede considerarse integrado en el ius in officium, eso sí, en los términos previstos en el art. 151 del Reglamento del Congreso de los Diputados, que prevé expresamente, en su apartado 2, que «un miembro del Gobierno expondrá ante la Cámara las razones que han obligado a su promulgación y el debate subsiguiente se realizará conforme a lo establecido para los de totalidad», y en el apartado 3, que «concluido el debate, se procederá a la votación, en la que los votos afirmativos se entenderán favorables a la convalidación y los negativos favorables a la derogación». Por tanto, la exigencia de los recurrentes, de estimar necesario un debate en profundidad del contenido del decreto-ley, con cada uno de los Ministros que, por el ámbito material del decreto-ley, hayan podido intervenir en la elaboración del mismo, o de entender limitadas sus facultades de examen, deliberación y enmienda, no se cohonesta con el diseño de la facultad de control reglamentariamente previsto en los supuestos de convalidación de decretos-leyes.
Como ya dijimos en la STC 129/2013, de 4 de junio, «el principio democrático consagrado por nuestra Constitución (art. 1.1 CE) impone que la formación de la voluntad se articule a través de un procedimiento en el que opera el principio mayoritario y, por tanto, la consecución de una determinada mayoría como fórmula para la integración de voluntades concurrentes [SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 5; 176/2011, de 8 de noviembre, FJ 2 c); y 209/2012, 14 de noviembre, FJ 2]. Por otra parte, hemos declarado que el derecho fundamental del art. 23.2 CE es un derecho de configuración legal, y que esa configuración corresponde a los Reglamentos Parlamentarios, a los que compete regular y ordenar los derechos y atribuciones que ostentan sus miembros (STC 27/2000, de 31 de enero, FJ 4)» (FJ 10). Todo lo cual nos lleva a desestimar la alegación de los recurrentes, porque las facultades que reclaman como integrantes de su ius in officium, sencillamente no están reconocidas como tales en el Reglamento Parlamentario. No se ha dado en este caso infracción alguna de la legalidad parlamentaria que haya provocado una lesión del art. 23.2 CE, porque no existe cobertura legal alguna para las pretensiones de los recurrentes. La intervención que estos pretenden en relación con la discusión de fondo sobre el contenido del decreto-ley no se da en el trámite de convalidación, sino, en su caso, en el de tramitación como proyecto de ley del texto del Decreto-ley, una tramitación que en este caso, concurriría, abriendo a los recurrentes la posibilidad de enmienda, discusión y modificación del texto.
Voto particular que formulan la Magistrada doña Adela Asua Batarrita y los Magistrados don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan Antonio Xiol Ríos a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5099-2014
1. El art. 86.1 habilita al Gobierno para que, en caso de extraordinaria y urgente necesidad, dicte disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de decretos-leyes con una serie de limitaciones materiales. En los últimos años, han sido muy numerosas las ocasiones en que el Gobierno ha acudido a este tipo de disposiciones legislativas y, consecuentemente, este Tribunal ha tenido la oportunidad de pronunciarse en muy diversas ocasiones sobre la interpretación en torno a los límites derivados del art. 86.1 CE, sea en lo relativo a la necesidad de un control más exigente de la concurrencia del presupuesto habilitante -la extraordinaria y urgente necesidad-, sea para velar por el respeto riguroso de los ámbitos materialmente vedados a los decretos-leyes, y señaladamente la prohibición de afectación a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos.
Madrid, a veinticuatro de septiembre de dos mil quince.-Adela Asua Batarrita.-Fernando Valdés Dal-Ré.-Juan Antonio Xiol Ríos.-Firmado y rubricado.

References: Real Decreto 
 Real decreto 
 artículo 18
 artículo 50
 artículo 50
 artículo 86
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 7
 artículo 7