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⭐LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PARA EL DESARROLLO E IMPULSO DEL COMERCIO ELECTRÓNICO EN COLOMBIA
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Beatriz Valverde Márquez
1 Documento Conpes Consejo Nacional de Política Económica y Social República de Colombia Departamento Nacional de Planeación 3620 LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PARA EL DESARROLLO E IMPULSO DEL COMERCIO ELECTRÓNICO EN COLOMBIA Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Departamento Nacional de Planeación DIES STEL, DDE Versión aprobada Bogotá D.C., 9 de Noviembre de 20092 Resumen A través del comercio electrónico el significado de las fronteras geográficas pierde relevancia, gracias al uso de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) 1. En Colombia el aprovechamiento del comercio electrónico no es el mejor, a pesar de avances en indicadores de acceso a infraestructura de comunicaciones. El 44% de la población tiene acceso y son usuarios de Internet y se ha llegado a 93.1 líneas móviles por cada 100 habitantes, mientras que se presenta una bancarización del 55.5% de la población adulta. Dado lo anterior, es necesario crear un ambiente propicio para promover el desarrollo de comercio electrónico como un elemento generador de competitividad empresarial, de crecimiento económico y bienestar general. Clasificación: D311, C311 Palabras Claves: Comercio Electrónico Tecnologías de la Información y las Comunicaciones Banca Móvil Servicios de Logística Seguridad Informática - Propiedad Intelectual - Protección de los Usuarios. 1 Las TIC son definidas por la Ley 1341 de 2009 como el conjunto de recursos, herramientas, equipos, programas informáticos, aplicaciones, redes y medios que permiten la compilación, procesamiento, almacenamiento, transmisión de información como: voz, dato, texto, video e imágenes.3 TABLA DE CONTENIDO I. INTRODUCCIÓN 1 II. ANTECEDENTES 1 III. MARCO CONCEPTUAL 4 IV. DIAGNÓSTICO 7 V. OBJETIVOS 21 VII. ESQUEMA DE SEGUIMIENTO DE LA POLÍTICA 30 VIII. FINANCIAMIENTO 30 IX. RECOMENDACIONES 304 I. INTRODUCCIÓN Este documento somete a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social Conpes, los Lineamientos de Política para la Promoción e Impulso del Comercio Electrónico en Colombia, como una oportunidad para incrementar la productividad y la competitividad de diversos sectores de la economía y el bienestar de la población. II. ANTECEDENTES A. Antecedentes Jurídicos Colombia presenta un importante desarrollo normativo al ser pionero a nivel latinoamericano en contar con una ley que referencia el comercio electrónico y la firma electrónica, e involucra el principio de equivalencia funcional en las operaciones que se hacen por estos medios - Ley 527 de Dicha ley introduce las bases de la validez jurídica y probatoria de los mensajes de datos, los requisitos particulares para la autorización de las entidades de certificación, además de otorgar la facultad a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) para la autorización de la actividad de dichas entidades en el territorio nacional. Su reglamentación, en el ámbito de la firma digital, se adelantó a través del Decreto 1747 de 2000 y su desarrollo a través de la Resolución SIC de , en donde se establecen condiciones y parámetros que deben cumplir las entidades de certificación, tanto abiertas como cerradas, para efectos de autorización, vigilancia y control de sus actividades dentro del mercado digital. En cuanto a la facilitación de transacciones comerciales y racionalización de trámites, y en el marco del Estatuto Tributario, la Ley 223 de 1995 admite la factura electrónica como documento equivalente a la factura tradicional. Con la expedición de la Ley 962 de 2005 se incorpora el principio de neutralidad tecnológica en el uso de la factura y se reglamenta su utilización a través del Decreto 1929 de Ley 527 de 1999, por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones. 3 La Resolución de 2000 se encuentra incorporada en la Circular Única SIC 15 En lo relacionado con los delitos informáticos, la Ley 599 de 2000, por la cual se expide el Código Penal Colombiano, reconoce el bien jurídico del derecho de autor e incorpora conductas relacionadas indirectamente con el delito informático; mientras la Ley 1273 de 2009, tipifica diversos delitos informáticos y sanciona el hurto por estos medios. Por otra parte, en términos de protección de datos, la Ley 1266 de 2008 regula el derecho fundamental al habeas data, consagrado en el artículo 15 de la Constitución Política de Colombia, en relación con la información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países. Además de lo anterior, se resalta el importante desarrollo normativo para promocionar el uso de las TIC de manera transversal. La Ley 1341 de 2009 es el marco general del sector, en la cual se definen los principios y conceptos de la sociedad de la información como referente para la formulación de políticas. Por otra parte, en cuanto a incentivos para el uso del comercio electrónico, se tiene entre otros, el desarrollo del Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP), definido por la Ley 1150 de 2007, y la promoción del Teletrabajo como un instrumento de generación de empleo y autoempleo, de acuerdo a la Ley 1221 de En materia de compromisos internacionales, se resalta la Declaración Ministerial de Doha (2001) de la OMC 4, en donde se estipuló el compromiso de establecer un marco favorable al comercio electrónico en los países, la formulación de un plan de trabajo con este propósito y la no imposición de aranceles aduaneros para las transmisiones electrónicas. Por su parte, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD 5 por sus siglas en inglés), a mediados de 2009 estableció recomendaciones para el comercio electrónico en países de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). En este mismo marco, la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (UNCITRAL 6 por sus siglas en inglés), definió lineamientos específicos para la utilización de las comunicaciones electrónicas en los contratos internacionales. En este sentido, el país ha reconocido la importancia del comercio electrónico como motor de crecimiento en diversos tratados de libre comercio 7, en los que se establecen las mismas reglas aplicables 4 Los compromisos con la OMC son de obligatorio cumplimiento para sus países miembros. 5 Brinda recomendaciones no obligatorias para el país. 6 UNCITRAL brinda recomendaciones que no son vinculantes para los países. 7 Actualmente se encuentra vigente el Tratado de Libre Comercio con Chile, Triángulo Norte y México, y en proceso de ratificación el TLC con USA, Canadá y EFTA, y en negociación el TLC con la Unión Europea. 26 de la Organización Mundial del Comercio (OMC) 8 arancelaria 9. y resaltan compromisos en materia normativa y A nivel latinoamericano, el Gobierno Nacional es signatario del Compromiso de San Salvador, aprobado en la Segunda Conferencia Ministerial sobre la Sociedad de la Información de América Latina y el Caribe. Esta declaración comprende una serie de metas relacionadas con la construcción de un entorno propicio para las sociedades de la información, en donde se incluye el diseño y ejecución de políticas que fomenten el buen desarrollo del comercio electrónico, incluida la educación a los proveedores y consumidores sobre sus respectivos derechos y obligaciones. B. Antecedentes de Política El Plan Nacional de Desarrollo Estado Comunitario: Desarrollo para Todos adoptado mediante Ley 1151 de 2007, definió como prioridad el desarrollo de las transacciones electrónicas en aras de brindar mayor eficiencia y transparencia en los mercados. En este mismo sentido, y siguiendo los lineamientos del documento Colombia Visión 2019 II Centenario 10, el Ministerio de TIC formuló el Plan Nacional de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (Plan Nacional de TIC): Colombia en Línea con el Futuro , en donde se reconoce la importancia del comercio electrónico para la comunidad, las empresas y el Gobierno. De manera complementaria, a pesar que desde el año 2000 se ha incluido el comercio electrónico como un tema transversal en las políticas de telecomunicaciones como es el caso de los documentos Conpes , , y , aún no se tienen lineamientos de política específicos en la materia. Además de lo anterior, el Gobierno Nacional viene jugando un papel importante en la promoción de la contratación pública electrónica. El documento Conpes , recomendó el desarrollo del Sistema Integral de Contratación Electrónica SICE como una herramienta tecnológica que integra los sistemas de información existentes y opera como sistema de información para la vigilancia de la 8 En el marco del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios GATS. 9 Se destaca la excepción de aranceles aduaneros para los productos digitales dictada en los TLCs con USA y Chile. 10 Documento Sectorial Avanzar hacia una sociedad mejor informada 11 Agenda de Conectividad, Lineamientos de política para reformular el Programa Compartel de telecomunicaciones, Política Nacional de Competitividad y Productividad, Política Nacional Logística, Política de Contratación Pública para un Estado Gerencial,7 contratación estatal. Por último, el Decreto 1151 de 2008, que reglamenta parcialmente la Ley 962 de 2005, contiene lineamientos para facilitar las relaciones de los particulares con la Administración Pública y define las fases de Gobierno en Línea para consolidar una política de e-democracia. III. MARCO CONCEPTUAL El comercio electrónico es una modalidad de comercio que utiliza medios electrónicos para la transacción de bienes y servicios en un mercado nacional y global, donde las fronteras geográficas pierden su significado. De acuerdo con la Comunidad Europea 16 se considera como comercio electrónico: el pedido electrónico de bienes y servicios que se entregan a través de canales tradicionales como el correo o los servicios de mensajería (comercio electrónico indirecto); el pedido en línea; el pago y la entrega de bienes y servicios intangibles, como programas informáticos, revistas electrónicas, servicios recreativos y de información (comercio electrónico directo); las transferencias electrónicas de fondos; la compra y venta de acciones; los conocimientos de embarque; las subastas comerciales; los diseños y proyectos conjuntos; la prestación de servicios en línea; la contratación pública; la comercialización directa al consumidor y los servicios posventa. En Colombia, la Ley 527 de 1999 define el comercio electrónico como toda relación de índole comercial 17, sea o no contractual, estructurada a partir de la utilización de uno o más mensajes de datos 18 o cualquier medio similar. De esta manera, el comercio electrónico puede adelantarse a través de los diferentes agentes que intervienen: i) Comercio Electrónico entre Empresas (B2B, por sus siglas en inglés): Configura la relación comercial entre empresas. En esta modalidad se pueden dar cotizaciones, negociación y pagos por medio de redes de datos. 16 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, Las relaciones de índole comercial comprenden, sin limitarse a ellas, las siguientes operaciones: toda operación comercial de suministro o intercambio de bienes o servicios; todo acuerdo de distribución; toda operación de representación o mandato comercial; todo tipo de operaciones financieras, bursátiles y de seguros; de construcción de obras; de consultoría; de ingeniería; de concesión de licencias; todo acuerdo de concesión o explotación de un servicio público; de empresa conjunta y otras formas de cooperación industrial o comercial; de transporte de mercancías o de pasajeros por vía aérea, marítima y férrea, o por carretera. (Literal b) artículo 2º, Ley 527 de 1999) 18 Entendido como la información generada, enviada, recibida, almacenada o comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares, como pudieran ser, entre otros, el Intercambio Electrónico de Datos (EDI), Internet, el correo electrónico, el telegrama, el télex o el telefax, (Literal a) artículo 2º, Ley 527 de 1999) 48 ii) iii) iv) Comercio Electrónico entre Empresas y Consumidores (B2C, por sus siglas en inglés): Se enmarca entre las empresas y el consumidor final, donde este último puede obtener información, interactuar y en algunas ocasiones realizar pagos en línea. Comercio Electrónico entre Empresas y Gobierno (B2G, por sus siglas en inglés), y entre Consumidores y Gobierno (C2G, por sus siglas en inglés): En este tipo de comercio, el Gobierno busca mejorar su relación con los ciudadanos y las empresas mediante una oferta de bienes y servicios por vía electrónica que incluyen compras públicas, trámites y pagos. Comercio Electrónico entre Consumidores (C2C, por sus siglas en inglés): En éste intervienen sólo consumidores o personas naturales. Elementos y entorno del comercio electrónico En la Figura 1 se presenta un esquema conceptual del entorno, los agentes y los efectos del comercio electrónico. En desarrollo de lo anterior, se identifica que un entorno óptimo de comercio electrónico debe complementar dos aspectos fundamentales: i) una adecuada cobertura y acceso a la infraestructura de comunicaciones 19 y ii) un marco regulatorio y normativo claro y neutral, que facilite la interacción de los agentes de la cadena como las empresas, consumidores y operadores de logística. Figura 1. Elementos y entorno del comercio electrónico Entorno Agentes Infraestructura de comunicaciones, Operadores de redes y servicios de comunicaciones (Internet banda ancha, telefonía fija y móvil, dispositivos, ISPs) Políticas y Regulación - Tributación - Propiedad Intelectual - Seguridad Empresas, Empresas, Gobierno, Logística Gobierno, Consumidor Consumidor Comercio Electrónico Efectos Competitividad Crecimiento Económico Fuente: Elaboración DNP 19 Acceso a servicios de comunicaciones como Internet de banda ancha, telefonía móvil y dispositivos (Celulares y PCs). 59 En cuanto al marco regulatorio, la confianza de los usuarios se fortalece principalmente, de acuerdo a los desarrollos en seguridad, propiedad intelectual y régimen de impuestos: La protección y seguridad se enfoca en contar con i) seguridad tecnológica y ii) seguridad normativa y regulatoria. El Parlamento Europeo ha reconocido que la falta de confianza en la seguridad y la protección de las transacciones y los pagos constituye el peligro más importante para el futuro del comercio electrónico 20. La propiedad intelectual corresponde a los derechos reconocidos por la Ley, que resultan de la actividad intelectual en campos artísticos, literarios, científicos e industriales, dentro de lo cual encontramos: derecho de autor (obras literarias, artísticas y científicas), los derechos conexos (interpretaciones, ejecuciones, fonogramas y emisiones de los organismos de radiodifusión) y propiedad industrial (patentes de invención, modelos de utilidad, diseños industriales, marcas, lemas, nombres y enseñas comerciales e indicaciones geográficas). El paso de lo físico a lo virtual ha configurado nuevos retos a los autores y titulares de derecho de autor y prestaciones protegidas por los derechos conexos, en la medida en que es posible acceder a las obras literarias y artísticas y prestaciones de manera rápida y expedita. En materia de impuestos, en la actualidad se abordan desde dos perspectivas a nivel mundial: i) establecer un régimen especial aplicable del impuesto de valor agregado a algunos servicios prestados por vía electrónica 21, y ii) no discriminación entre el comercio convencional y el comercio electrónico. La primera óptica es aplicada en la Unión Europea y la segunda en Estados Unidos. Desde la segunda perspectiva, la discusión en torno a la creación de nuevos tributos específicos a esta modalidad de comercio, indica que éstos no resultan necesarios, puesto que el hecho económico es el mismo, independientemente del medio utilizado. Por otra parte, se evidencia la importancia que tiene cada uno de estos agentes en el esquema de comercio electrónico. Es necesario, que las empresas incorporen las TIC en su modelo de negocios mediante estrategias que le permitan establecer una relación eficiente con sus proveedores y clientes; que los consumidores hagan un uso responsable de las TIC asegurándose de tener prácticas seguras, protegiendo su identidad y datos, y en general, buenos usos del Internet; y por último, el engranaje de la 20 Resolución del Parlamento Europeo sobre comercio internacional e Internet Directiva 2002/38/CE de la Comunidad Europea. 610 cadena corre por cuenta de los operadores logísticos 22, pues con la aplicación de servicios diseñados para el comercio electrónico logran generar mayor credibilidad. Para finalizar el marco conceptual, el crecimiento económico está dado por la generación de oportunidades de empleo, especialmente en las pequeñas y medianas empresas, así como de oportunidades para promover la competitividad, las inversiones en innovación y el crecimiento de la industria en general 23. De acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo en lo referente a costos, el comercio electrónico trae consigo una reducción cercana al 15% para el usuario final y del 20% en el aprovisionamiento de las empresas, costos relacionados con la búsqueda, transacción, tiempo e ineficiencia en los procesos, entre otros. IV. DIAGNÓSTICO Colombia viene superando barreras en infraestructura de conectividad. Sin embargo requiere mejorar aspectos de aprovechamiento de las TIC y reconocer la importancia de articular sus agentes, en especial los servicios de logística 24. En lo referente a conectividad, el mundo 25 cuenta en la actualidad con 429,2 millones de conexiones a Internet de banda ancha, de las cuales 27,1 millones se ubican en América Latina. En materia de crecimiento de conexiones de banda ancha, el mundo registró en 2008 un crecimiento 26 del 25%, América Latina creció un 51.5%, mientras que Colombia alcanzó una tasa del 69,8%, lo cual representa una penetración de usuarios de Internet de 44 por cada 100 habitantes. Lo anterior clasifica al país por encima del promedio regional. (Figura 2). 22 Los operadores logísticos deben adaptar su modelo de negocios al comercio electrónico, tomando en cuenta sus servicios basados en TIC, sistemas integrados de información, el almacenamiento, control de inventario de mercancías, tarifas, gestión de devoluciones y rastreo del envío, entre otros. 23 Directiva 2000/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo 24 Incluye los servicios especializados tanto al interior (enfocados a la planificación de órdenes, pedidos de materias primas, gestión del espacio de almacenamiento e inventarios), como al exterior (relacionados con la gestión y distribución de productos) de las empresas. 25 Point Topic, Internet Worldstat, CRC, Cofetel Corte Marzo de Tomando como base el número de conexiones del tercer trimestre de11 Figura 2. Penetración de Usuarios de Internet por cada 100 habitantes en la región 2008 Fuente: Internet Worldstat, CRC, Cofetel. Datos a diciembre de 2008 En cuanto a telefonía móvil, el avance obtenido en materia de cobertura de población ha sido igualmente significativo: Colombia llegó a los 93.1 abonados 27 por cada 100 habitantes en septiembre de 2009, lo cual representa un crecimiento del 12,6% en el último año. Se destaca la evolución reciente del Internet móvil, que de acuerdo al reporte trimestral de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC), registró un incremento de suscriptores de Internet superior al 56% entre abril y junio de En el entorno móvil, se resaltan las aplicaciones ofrecidas en la actualidad sobre las redes móviles de comunicaciones tales como la banca móvil. En este sentido, se aprecia el dinamismo que se está generando en el país, en cuanto a la oferta de nuevos servicios y en el papel tan importante que está presentando la penetración de los servicios de telecomunicaciones. De acuerdo con cifras de la Superintendencia Financiera 28, entre enero y junio de este año se efectuaron a través de dispositivos móviles transacciones frente a de igual lapso del año anterior. Teniendo en mente la masificación de las TIC, el Gobierno Nacional estableció la exención de IVA desde el año 2006 para computadores de bajo costo 29, esto ha tenido un impacto positivo sobre la penetración de computadores, la cual ha evolucionado de 5,8% en el 2006 al 12,8% en junio de No obstante, aún persiste una limitada masificación de estos dispositivos, lo cual se convierte en un obstáculo para el uso de Internet a nivel unipersonal y por ende para la realización de transacciones electrónicas. 27 Corresponde a líneas activas de telefonía móvil. III trimestre de 2009, SIC. 28 Informe de Transacciones y Operaciones, Superfinanciera, Por debajo de 82 UVT, para 2009 el valor en pesos es de $ Ley 1111 de12 De la misma manera, en los indicadores internacionales Colombia presentó mejoría en el 2008, aunque permanece en una posición media a nivel mundial. En materia de preparación para aprovechar las TIC en el crecimiento económico, el Índice de la Preparación para la Interconexión 30 clasifica a Colombia en una mejora en el ranking de países, pasando en 2007 de una posición relativa 31 del 52% a una del 47% en A pesar de lo anterior, las cifras de usos y aprovechamiento en Colombia y su comparación con otros países de América Latina podrían ser mejores. De acuerdo con el DANE 32, en el 2008 en Colombia sólo el 10,9% de los usuarios de Internet lo utilizaron para realizar banca electrónica, el 5,9% para comprar bienes y servicios y el 3,2% para transacciones con el Gobierno, lo cual es relativamente bajo comparado con Brasil, líder actual de la región 33 (Cuadro 1): Cuadro 1. Utilización de Internet 2008 % Usuarios Internet Colombia Brasil Compra de productos o servicios 5,9 17 Banca Electrónica 10, Transacciones con el Gobierno 35 3, Fuente: DANE Gran Encuesta Integrada de Hogares, CETIC Pesquisa de TIC. En cuanto a las compras por Internet no se tiene información del total negociado a nivel latinoamericano. Sin embargo en la modalidad B2C, de manera indicativa y a pesar de no tener estudios complementarios de la competencia, de acuerdo al estudio Informe sobre comercio electrónico (B2C) en América Latina 2008, en Colombia el gasto de comercio electrónico B2C representa tan sólo el 0,12% del PIB, por debajo del promedio latinoamericano 37. (Figura 3). 30 The Global Information Technology Report, Foro Económico Mundial, Posición relativa definida como el porcentaje de países que superó a Colombia en la muestra de países de cada año en la estimación. 32 DANE, Gran Encuesta Integrada de Hogares Indicadores Básicos de TIC, DANE, Pesquisa de TIC Domicílios e Usuarios, CETIC, No obstante, de acuerdo con el borrador de Resultados de Monitoreo del Gobierno en Línea en Colombia 2008, el 31% de los ciudadanos manifestó haberse relacionado con el Estado a través de canales electrónicos, el 28% que realizaron algún trámite o solicitaron servicios a través de estos canales con una efectividad del 95%. 36 Ibid, base: Población mayor a 16 años. 37 En cuanto a las ventas a nivel latinoamericano a través de comercio electrónico, el gasto total B2C ascendió a USD$ millones. VISA. 913 Figura 3. Participación del gasto en comercio electrónico como % del PIB Fuente: América Economía Intelligence, 2008 Aunque no se cuenta con cifras adicionales en temas de comercio, se puede concluir que Colombia pasa por un momento ideal para potenciar el uso y aprovechamiento de las TIC. En este sentido, el país mostró crecimiento en la presencia de mercados electrónicos dedicados al B2C y B2B, al pasar de 70 tiendas virtuales en agosto de 2007 a 430 en junio de 2008, de acuerdo con cifras presentadas por la industria. A. Problema Central A pesar de existir diversas iniciativas normativas y de política en el país en torno al comercio electrónico, y los avances generados a nivel de infraestructura de telecomunicaciones, su desarrollo aún es bajo de acuerdo a las cifras presentadas, lo cual representa un costo de oportunidad basado en el aprovechamiento de las TIC en términos de crecimiento económico y competitividad. B. Efectos del problema central De acuerdo a lo reconocido por la OCDE, el comercio electrónico proporciona ganancias de eficiencia en la economía al reducir costos de intermediación. Bajo esta premisa, un bajo aprovechamiento de comercio electrónico implicaría mayores costos para la economía colombiana, lo cual configura pérdidas a nivel de competitividad. 1014 C. Ejes Problemáticos Se identifican tres (3) ejes problemáticos: i) debilidades en percepción y aprovechamiento del comercio electrónico, ii) debilidades en el entorno normativo y existencia de barreras regulatorias y iii) limitada oferta de servicios por parte de los agentes que hacen parte de la cadena de valor del comercio electrónico. i. Debilidades en la percepción y aprovechamiento del comercio electrónico A través del Plan Nacional de TIC, se han venido desarrollando estrategias para la apropiación y el uso adecuado de estas tecnologías. En este sentido, el proceso de consolidación del programa Gobierno en Línea constituye un esfuerzo orientado a este logro, así como los programas Compartel para MiPymes, MiPyme Digital, la formación en TIC para empresarios, los talleres de alfabetización digital y el programa Ciudadano Digital. (Cuadro 2). Cuadro 2. Algunos resultados de los programas Min TIC Programas Resultados Principales Inversión* Agenda de Conectividad Estrategia de Gobierno en Línea funcionarios de Gobiernos Territoriales capacitados en Gobierno en Línea funcionarios públicos capacitados en apropiación de TIC 92 entidades del orden nacional vinculadas a la Intranet Gubernamental entidades territoriales vinculadas al proyecto Gobierno en Línea Territorial 5 cadenas de trámites automatizadas 95,5 Mipymes Digitales Mipymes beneficiadas con soluciones tecnológicas de productividad 7,6 Programa Compartel Mipymes beneficiadas con conectividad. 17,9 Fuente: Ministerio de TIC, SIGOB corte julio de 2009 Miles de millones de pesos beneficiadas con capacitación. Así mismo, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo adelanta proyectos que estimulan la utilización intensiva de las TIC en procesos empresariales y comercio exterior, el cual se ha promovido por la implementación de la Ventanilla Única de Comercio Exterior, cuyo número de usuarios asciende a y registró pagos electrónicos superiores a 10 mil millones de pesos en De la misma manera, se promovió la automatización de la fuerza comercial de 200 pequeñas y medianas empresas en el Proyecto CRM-Pymes, mientras a través del Programa de Transformación Productiva se buscará mayor transformación en sectores ya establecidos en el país con estándares de clase mundial. 1115 A pesar de estas iniciativas, de acuerdo con un estudio adelantado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) 38 y los indicadores básicos de TIC del DANE 39, se encuentran diferentes tipos de limitantes para el desarrollo del comercio electrónico tanto en el sector empresarial como en la comunidad en general. En cuanto al sector empresarial, se encuentra que desconocen en gran parte las ventajas de la incorporación de estrategias de comercialización basadas en TIC. En efecto, el 58% de las empresas medianas con acceso a Internet no consideran importante tener una estrategia corporativa para las actividades comerciales realizadas por Internet, pues desconocen las ventajas que les representa su implementación, situación que se acentúa en las pequeñas empresas, de las cuales el 63% expresan esta posición. Esta circunstancia se refleja en parte en el rezago de número de registros de dominio 40.co 41. Mientras Colombia cuenta 5,8 dominios por cada habitantes, países como Brasil ya superan 88, España 216,6 y Chile 148. Esto se debe a la falta de iniciativas y al costo del mismo, el cual también presentan diferencias marcadas en la región 42. La situación no es diferente en el caso de los dominios genéricos de primer nivel 43, presentando Colombia registros que no superan los , que implica 10,7 dominios por cada habitantes, mientras que España ya supera los 270,8 y Brasil los 25,3. Lo anterior se acentúa por la percepción general de desconfianza en el comercio electrónico e inquietudes sobre temas como la seguridad y la privacidad. Por ejemplo, en el tema de seguridad, el 20% de los usuarios de Internet de la encuesta del DNP del manifestaron que tendrían más incentivos para realizar compras por Internet si existieran mecanismos para hacer las transacciones más seguras y el 35% manifiesta que no lo hacen por desconfianza en los sistemas o formas de pago que ofrece Internet. Adicionalmente, se parte de la premisa que la comunidad busca mayor certeza sobre resolución de conflictos y reclamaciones. Esta situación se presenta principalmente en los servicios públicos, dado que el 21,3% de los usuarios de Internet le gustaría poder generar sus reclamaciones desde la Web. Al respecto, se ha considerado por parte del Departamento Nacional de Planeación a través del Programa 38 Consultoría para identificar los determinantes del desarrollo del comercio electrónico en Colombia y recomendar lineamientos de política. Unión temporal Universidad Sergio Arboleda-Corporación Colombia Digital-Datexco en contrato para el DNP Módulos en la Encuesta de Calidad de Vida y Gran Encuesta de Hogares. 40 Nombre alfanumérico único utilizado para identificar un sitio web en Internet 41 Dominio de nivel superior de código de país (cctld) que indica que el país donde fue creado es Colombia. 42 En Colombia el registro se encuentra alrededor de USD$ 80 y Brasil solo asciende a USD$15 43 Estadísticas de WebHosting.Info que contemplan los TLD.com,.net,.org,.info y.biz. 44 Ibid 1216 Nacional de Servicio al Ciudadano, que es necesario fortalecer el canal virtual de atención a la ciudadanía, tema que además ha sido señalado por el Gobierno Nacional como un objetivo transversal para incrementar la confianza de los ciudadanos en la Administración, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 2623 de 2009 mediante el cual se crea el Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano. En lo correspondiente al Gobierno, a través del Programa Gobierno en Línea 45 se ha logrado a julio de 2009 la publicación en Internet de la información de trámites y 409 servicios en el Portal del Estado Colombiano Actualmente, 156 trámites y 221 servicios de la administración pública nacional se pueden hacer totalmente en línea. Así mismo, se ha avanzado en la transparencia en la contratación pública con la implementación del Portal Único de Contratación en el cual se ha publicado durante el año 2009 la información de procesos de contratación por un valor de 22,5 billones de pesos. Lo anterior constituye un paso más hacia el funcionamiento eficiente del Estado, prestando mejores servicios y ampliando las posibilidades de contratación mediante el aprovechamiento de las TIC. Todo esto ha posibilitado el desarrollo de trámites más ágiles en materia de comercio exterior y contratación pública, entre los cuales se destacan cadenas de trámites como la Ventanilla Única de Comercio Exterior, el Sistema Electrónico para la Contratación Pública 46 y el Sistema Centralizado de Consultas de Información. Por último, si bien en Colombia se han implementado sistemas de información que recolectan, agrupan y analizan precios, su difusión a través de una plataforma de fácil acceso a los consumidores no es amplia. El Sipsa, - Sistema de Información de Precios del Sector Agropecuario, es un servicio prestado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, que lleva el registro de los precios de los productos agrícolas en las plazas mayoristas de las principales ciudades del país, mientras que la Confederación Colombiana de Consumidores cuenta con un sistema estadístico de información de precios de los principales productos de consumo de las familias. Sin embargo, la información obtenida por medio de los dos sistemas mencionados no es difundida de forma ágil, rápida y flexible. 45 Gobierno en Línea contempla cinco fases: Información, interacción, transacción, transformación y democracia. En la actualidad, las entidades del orden nacional ya implementaron las dos primeras, mientras las de orden territorial la primera. Las cinco fases deberán estar implementadas el 1º de diciembre de 2010 para las entidades nacionales, y el 1º de diciembre de 2012 para las territoriales, en cumplimiento del Decreto 1151 de En la actualidad hay publicidad de las contrataciones estatales en cumplimiento del Decreto 2474 de17 ii. Debilidades en normatividad específica y existencia de barreras regulatorias Aunque el desarrollo normativo existente permite el aprovechamiento de los medios electrónicos, se han identificado obstáculos, desconocimiento de las normas y algunos vacíos que generan desconfianza en la utilización del comercio electrónico, en particular, lo relacionado a protección al consumidor, seguridad, derecho de autor en el entorno digital y protección de datos personales. Vacíos en la normatividad de protección al consumidor en aspectos de comercio electrónico La protección al consumidor se rige por el Decreto de 1982, el cual está diseñado para el ámbito de las transacciones físicas y también se aplica al medio virtual, dando lugar a confusiones por parte de los consumidores que realizan transacciones a través de medios electrónicos. Las condiciones de compra, los medios de pago, la tecnología y la logística de un ambiente digital tienen particularidades que deberían tener un tratamiento diferencial. Es necesario enfatizar, que en el comercio electrónico los requerimientos de protección al consumidor se relacionan de manera específica con los mecanismos de defensa en las ventas a distancia, la incertidumbre en la calidad e idoneidad de los productos, la publicidad engañosa por medios electrónicos, la responsabilidad de los agentes de la cadena y el cumplimiento de las ofertas en línea, entre otros. Una limitación adicional a la protección al consumidor se encuentra en las transacciones transfronterizas, dado que el país no pertenece a ninguna red o convenio internacional que facilite la solución de estos conflictos. Baja utilización de la firma y la factura electrónica La firma digital y la firma electrónica son formas de identificación personal en el contexto digital, que pueden ser empleadas para cumplir funciones de identificación, de la integridad de un mensaje de datos y el no repudio del mismo. La firma electrónica es el concepto genérico a través del cual se identifica un firmante asociado a un mensaje de datos y se entiende su aprobación al contenido del mismo, mientras la firma digital es una especie de firma electrónica Por el cual se dictan normas relativas ala idoneidad, la calidad, las garantías, las marcas, las leyendas, las propagandas y la fijación pública de precios de bienes y servicios, la responsabilidad de sus productores, expendedores y proveedores, y se dictan otras disposiciones. 48 La firma electrónica es un género que incluye la firma digital. 1418 En Colombia, la firma electrónica es reconocida por la ley para la identificación de empresas y ciudadanos por medios electrónicos. Sin embargo, la ley sólo otorga a la firma digital 49 atributos jurídicos como la presunción de intención del suscriptor de acreditar el mensaje y ser vinculado al mismo. Este tipo de firma permite, en la legislación colombiana, el manejo del riesgo de suplantación de identidad y de alteración de información. Si bien, esta herramienta es reconocida en la actualidad por sus altos estándares de seguridad, puede resultar limitada en el largo plazo de acuerdo a los cambios tecnológicos y su neutralidad. En el país, la firma digital es un procedimiento que utiliza la tecnología de Infraestructura de Clave Pública (PKI, por sus siglas en inglés 50 ) con organismos certificadores. El uso de la firma digital ha sido obligatorio en la realización de diferentes actividades tanto en el ámbito del sector público como el privado, entre las que se encuentran el envío de información a las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera, la Superintendencia Nacional de Salud, la Superintendencia de Sociedades y a las Sociedades de Intermediación Aduaneras, Usuarios Aduaneros Permanentes y Usuarios Altamente Exportadores. A pesar de que el país presenta una tendencia creciente en materia de certificación digital 51, cabe anotar que en la actualidad existen sólo dos entidades autorizadas bajo la figura de certificación abierta, que cumplen el proceso reglamentado por el Decreto 1747 de Sin embargo, los precios registrados para obtener los certificados digitales para las personas, entidades o empresas, son considerados relativamente altos en comparación de otros países de América Latina como por ejemplo Chile 52, lo cual puede representar un costo de oportunidad en materia de utilización de esta herramienta para las Mipymes. Por otra parte, se resalta la gestión de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacional (DIAN) que ofrece la presentación de declaraciones tributarias y aduaneras, así como el diligenciamiento de recibos de pago, a través de servicios informáticos electrónicos, sin perjuicio de prever el pago por canales electrónicos. La DIAN se encuentra autorizada como entidad certificadora cerrada por la Superintendencia de Industria y Comercio, para emitir certificados de firma digital que avalen las transacciones con esta entidad. A la fecha ha emitido certificados. 49 Para su definición bajo la normatividad colombiana ver el artículo 2 de la Ley 527 de Este es un conjunto de elementos que, mediante la utilización de un par de llaves criptográficas almacenadas en el certificado digital logran: identificar a quien se envía una comunicación, impedir que terceras personas puedan observar mensajes que se envían y alterar información enviada por medios electrónicos e impide la negación del envío. 51 Para el primer periodo de 2009, existían en el país certificados digitales vigentes emitidos por medio de Certicámaras. 52 En el 2008 el valor de un certificado digital en Colombia variaba de USD$ 270 a USD$ 875, lo cual se contrasta por ejemplo con Chile en donde los precios oscilan entre los USD$ 80 y USD$19 En relación con el sistema de facturación electrónica, el Gobierno Nacional ha dado un avance significativo con el Decreto 1929 de y la Resolución DIAN del mismo año. De esta manera, se pasó de un (1) autorizado para la emisión de este tipo de facturas en el período , a 65 en 2009 y generando acuerdos de expedición y aceptación de facturas electrónicas entre personas naturales y jurídicas. No obstante el incremento en el uso de la factura electrónica y con el fin de impulsar el uso masivo de la misma por parte de las micro, pequeñas y medianas empresas, se encuentra la necesidad de revisar el Decreto 1929 de 2007, el cual exige la certificación del proceso de facturación con certificación ISO 9001:2000 o la norma que la sustituya o adicione. Esta medida tiene el objeto de asegurar la aplicación de los principios de autenticidad e integridad a lo largo del proceso, sin perjuicio de la posibilidad prevista de adelantar el proceso a través de terceros. Sin embargo, para medianos, pequeños y microempresarios se contabilizan costos agregados considerables que podrían representar una barrera para su uso. Niveles reducidos de seguridad La seguridad en el ámbito del comercio electrónico está definida en términos: i) tecnológicos y ii) normativos y regulatorios. Con respecto a los aspectos tecnológicos, resulta relevante que se establezcan parámetros de seguridad apropiados para el manejo de la información tanto en los sistemas de información, bases de datos y en las redes, así como para las personas jurídicas y/o naturales. De esta manera, se garantizaría estándares mínimos a nivel tecnológico que generarían confianza en las relaciones comerciales por Internet, así como buenas prácticas en el entorno Web. En este aspecto, por ejemplo la Ley 1328 de 2009 dispone que las entidades financieras deben contar con los medios electrónicos y controles idóneos para brindar eficiente seguridad a las transacciones, a la información confidencial de los consumidores financieros y a las redes que la contengan. Por su parte, en el tema normativo y regulatorio, el Código Penal expedido con la Ley 599 de y la Ley 1273 de regulan el concepto de delito informático. La expedición de esta última ha 53 Deroga el Decreto 1094 de 1996 e incorpora la neutralidad tecnológica en cuanto a mecanismos, tecnología para efectos de servicios que implementen el proceso de facturación. 54 Por la cual se expide el Código Penal. 55 Por medio de la cual se modifica el Código Penal, se crea un nuevo bien jurídico tutelado - denominado de la protección de la información y de los datos - y se preservan integralmente los sistemas que utilicen las tecnologías de la información y las comunicaciones, entre otras disposiciones. 1620 configurado un avance significativo en la tipificación de esta clase de delitos. No obstante, la legislación actual no contempla delitos como la publicidad engañosa y el spam, entre otros. Por otra parte, desde el punto de vista gubernamental, la seguridad informática en la utilización de medios electrónicos es un tema estratégico y transversal en materia de defensa, de justicia y de seguridad nacional. En este sentido, Colombia tiene compromisos internacionales para implementar nuevas prácticas en seguridad informática 56 y el Gobierno Nacional está en proceso de formulación de una política de ciberseguridad que incluye la respuesta efectiva al delito informático y fortalecimiento institucional y jurídico. De esta manera, el país ha avanzado en la consolidación del Equipo de Respuesta a Incidentes de Seguridad Cibernética Nacional (CSIRT), el que se constituye como parte fundamental para la investigación, prevención y atención de esta clase de delitos. Desconocimiento del derecho de autor en el entorno digital En materia de derecho de autor, el Gobierno Nacional cuenta con una plan de acción para la adecuación del sistema de propiedad intelectual a la competitividad y productividad nacional, aprobado a través de documento Conpes 3533 de Adicionalmente existen importantes avances en cuanto a la normatividad aplicable en el entorno digital y a la suscripción de los principales tratados en esta materia. Este es el caso del tratado de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual - OMPI sobre Derecho de Autor y sobre Interpretación, Ejecución y Fonogramas, conocidos como los Tratados Internet. Estos tratados fueron adoptados en la legislación interna a través de las leyes 565 de 2000 y 545 de 1999, respectivamente, y han aclarado que en el entorno digital se aplican las normas establecidas para el entorno analógico. No obstante, se percibe bajo conocimiento de esta normatividad y su apropiación en el nivel nacional por parte de los usuarios de la red en el entorno digital. Dado lo anterior, se encuentra una necesidad de promoción de la normativa existente y su aplicación al entorno digital. Protección de datos personales Por otra parte, es importante recalcar la importancia que tiene la protección de datos personales en generar confianza en los usuarios para el uso de medios electrónicos. El país cuenta con la Ley Estatutaria 1266 de 2008 sobre habeas data, la cual contiene disposiciones generales para el manejo de información 56 Estrategia Interamericana de la OEA adoptada en el 2004 por la Asamblea General de este organismo [Resolución AG/RES 2004] para combatir las amenazas cibernéticas. 17 Mostrar más
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