Source: https://www.scribd.com/document/163333533/T-147-96
Timestamp: 2018-07-19 23:30:28+00:00

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T-147-96
Uploaded by Lina A Garcia Muñoz
T-147/96 FOMENTO DE LA INGENIERIA LOCAL-Necesidad de justificación constitucional/TRATAMIENTO DIFERENCIADOOrigen nacional o residencia/PRESUNCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Medidas basadas en factores de discriminación Sólo razones que tengan suficiente fundamento constitucional y que demuestren la legitimidad y la necesidad de un trato diferenciado con base en un factor asociado al origen nacional o a la residencia, pueden en realidad desvirtuar la presunción de inconstitucionalidad que normalmente acompaña a las decisiones generales o particulares de los poderes públicos que hagan uso de tales parámetros con el fin de regular o tratar de manera distinta situaciones aparentemente semejantes. La Corte no desconoce que, excepcionalmente, en algunas materias y en ciertas circunstancias, la residencia pueda tener relevancia constitucional y admitirse como elemento de diferenciación. IGUALDAD DE ACCESO A LA CONTRATACION PUBLICA Residencia como factor de discriminación/IGUALDAD DE OPORTUNIDADES-Residencia del contratista/LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA-Residencia como factor de discriminación El factor de la residencia, en estricto rigor, no tiene ninguna relación con la obra pública. El objetivo que persigue la medida es afectar la libre competencia entre los proponentes, otorgando a las firmas locales, de entrada, una ventaja de dos puntos, independientemente del mérito de sus respectivas propuestas. La relativa barrera que pretende colocar la autoridad local, automáticamente no comporta un mayor nivel de recaudo de impuestos. No está probado que la única forma para mejorar la hacienda municipal e incrementar el empleo, sea mediante la adopción de la medida analizada, la que por lo tanto no es indispensable. En cambio, lo que sí es evidente es que se viola y restringe la igualdad de oportunidades y la libre competencia, sin que un interés superior o un bien de naturaleza constitucional lo justifique. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites respecto igualdad de nacionales/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MERCADO-Naturaleza No obstante que la disposición del pliego de condiciones se apoye en la autonomía territorial, resulta inaceptable, pues un límite de dicha autonomía es la de que a ésta no se recurra con el objeto de alterar la igualdad básica de los nacionales. Si en el campo de la contratación pública se pusieran en vigencia cláusulas y condiciones, so pretexto de que en algunos departamentos o municipios se discrimina a los de otros lugares, pronto se observaría una paulatina fragmentación y feudalización del mercado nacional y de su ámbito económico, lo que sin duda alguna
CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Procedencia excepcional de tutela La Constitución Política dispone la procedencia de la acción de tutela contra los actos y omisiones de las autoridades públicas. no pueden. LICITACION PUBLICA-Trato imparcial a proponentes/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALESIgualdad para contratar con el Estado El estatuto general de contratación pública. con el objeto de asegurar los intereses generales que coinciden con la eficiencia. está llamado a imprimir homogeneidad al procedimiento contractual de las diversas entidades del Estado. vale decir. Por consiguiente. En materia de contratación administrativa. dictado con motivo u ocasión de la actividad contractual vulnera o amenaza un derecho fundamental. Aquí la autonomía territorial. detrimento de la calidad. deberes y libertades constitucionales. la regla general de procedencia no varía. dentro de sus competencias. no es ajena a las entidades territoriales. en consecuencia. aplicación uniforme en el territorio nacional. . no puede una entidad del nivel municipal. desbordar su campo legítimo de acción y desconocer la prevalencia de las políticas y normas adoptadas por las autoridades económicas. erosionar un elemento estructural de una política legislativa unitaria como es la de resguardar la igualdad entre los aspirantes a contratar con el Estado en cualquiera de sus múltiples manifestaciones. Los poderes de ordenación y gestión económica de las entidades territoriales. reducción de la escala de los negocios y deterioro de la fluidez y dinamismo de los agentes económicos. encuentra un límite insuperable. Estas notas exigen que a los proponentes que participan en una licitación se los trate de manera imparcial. sin demostrar un interés legítimo fundado en la Constitución.aparejaría pérdidas. Si un acto administrativo. la acción de tutela procederá siempre que no exista otro medio de defensa idóneo y eficaz para evitar la consumación del perjuicio. que respecto de ellos se mantenga el principio de igualdad. Es esencial preservar como principio general la unidad de mercado que debe respetarse en un Estado como el Colombiano que se proclama unitario. transparencia y objetividad de la actuación pública. ENTIDADES TERRITORIALES-Ordenación y gestión económica La ordenación y gestión de las actividades económicas. pero la pluralidad de competencias no puede ser disfuncional ni desintegradora del espacio económico nacional sobre el cual inciden las autoridades centrales y debe conservar la igualdad entre las personas y garantizar el libre ejercicio de sus derechos. Las variables esenciales de la economía están sujetas al ejercicio de las competencias radicadas en los órganos centrales del Estado y ellas reclaman. en principio.
máxime si aquél se origina en la violación del derecho fundamental a la igualdad de trato sin discriminaciones. Ref.y de la correlativa suspensión provisional -.Igualdad en el acceso a la contratación pública .: Expediente T-83897 Actores: Carlos Eduardo Robledo Gómez y Orlando Castañeda Fierro Temas: . ha pronunciado EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION .Residencia del contratista como factor de discriminación .Presunción de inconstitucionalidad de las medidas que se basen en factores de discriminación prohibidos por la Constitución . EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional.Principio de unidad de mercado y autonomía territorial . integrada por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz. se puede controvertir el vicio constitucional que pueda gravitar sobre los pliegos de condiciones en los que se sustenta la adjudicación y que naturalmente no deja de proyectarse sobre la misma.ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Cláusula discriminatoria en pliego de condiciones/SUSPENSION PROVISIONAL-Cláusula discriminatoria en pliego de condiciones A través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que adjudica o declara desierta la licitación . Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo.Condiciones que debe reunir la suspensión provisional como mecanismo de protección judicial de los derechos fundamentales Magistrado Ponente: Dr.
en el tramo comprendido entre la Unidad Residencial "Los Cedros" y el Centro de Diagnóstico Automotor de Risaralda. Los proponentes que no acrediten lo referido tendrán un puntaje de cero (0) puntos en este numeral (l). 4. cuyo sitio de residencia o localización de sede principal sea el Municipio de Pereira. En el documento constitutivo del consorcio. 2.19.1.l) del citado pliego establecía: "Se dará un puntaje equivalente a dos (2) puntos a aquellos proponentes. El mismo 15 de agosto de 1995. en el mencionado acto administrativo se adoptaron los respectivos pliegos de condiciones. entre otras: . se designó como representante legal del mismo al Ingeniero Carlos Eduardo Robledo Gómez.2. El numeral 2. decidieron conformar el Consorcio DYCCASTAÑEDA con el fin de licitar y contratar con el INDUVAL de Pereira las obras objeto de la Licitación Pública N° 001 de 1995. ordenó someter a licitación pública (N° 001 de 1995) la contratación de las obras civiles para la apertura.y el Ingeniero Orlando Castañeda Fierro. oriundos de la ciudad de Manizales y residentes en la misma. sean personas naturales o jurídicas. construcción. Para efectos (sic) las personas naturales demostrarán tal condición mediante certificado de vecindad expedido por la Secretaría de Gobierno del Municipio de Pereira y las personas jurídicas mediante certificado de Cámara de Comercio.la siguiente SENTENCIA En el proceso de tutela T-83897 adelantado por CARLOS EDUARDO ROBLEDO GOMEZ y ORLANDO CASTAÑEDA FIERRO contra el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO Y VALORIZACION DE PEREIRA -INDUVALANTECEDENTES 1. con un mínimo de seis (6) meses anteriores a la apertura de (sic) licitación. Ingeniero Carlos Eduardo Robledo Gómez. pavimentación y obras complementarias de la segunda calzada de la Avenida Sur. En consorcios o uniones temporales el representante legal debe acreditar residencia de acuerdo a lo referido para obtener puntaje". De igual forma. El 15 de agosto de 1995. 3. la compañía Diseños y Construcciones Ltda -representada por su Gerente. Mediante Resolución N° 124 de agosto 11 de 1995. el Ingeniero Robledo Gómez dirigió una comunicación escrita al Director del INDUVAL en la cual le solicitaba. el Instituto de Desarrollo Urbano y Valorización de Pereira -INDUVAL-.
I."Eliminar el otorgamiento de dos (2) puntos para los proponentes residentes en el Municipio de Pereira. estableciendo requisitos que no son objetivos y que sólo pretenden eliminar de entrada a los ofertantes de Pereira. comparto plenamente la posición del memorialista. que ha visto como en otras ciudades se ha tratado en forma abiertamente discriminatoria a los ingenieros de Pereira. 6.19.' Ahora bien. En lo relativo a la solicitud de supresión de los dos puntos adicionales para los residentes de Pereira. el Subdirector Jurídico del INDUVAL rindió su concepto acerca de las solicitudes elevadas ante esa entidad por el Consorcio DYC-CASTAÑEDA. El 24 de agosto de 1995. a través del oficio N° 000650. el Subdirector Jurídico opinó: "En lo pertinente al numeral 2.).. pues ésta (ley 80. Mediante oficio No DC-091-95. tal estímulo se convierta en una discriminación . 5. claras y completas que permitan la confección de ofrecimientos de la misma índole. b) se definirán reglas objetivas. genera empleo y de alguna manera aporta al desarrollo del municipio.R. En los pliegos de condiciones o términos de referencia: a) se indicarán los requisitos objetivos necesarios para participar en el correspondiente proceso de selección..19. Igualmente pretendemos incentivar de alguna manera a la ingeniería de la ciudad que paga impuestos.21 (sic) de los pliegos de condiciones que se refiere a otorgar dos (2) puntos a los proponentes con residencia en el Municipio de Pereira. como se dijo antes. aseguren una escogencia objetiva y eviten la declaratoria de desierta de la licitación o concurso. justas. hemos considerado que con dicho parámetro de calificación. el Director del INDUVAL respondió al representante legal del Consorcio DYCCASTAÑEDA. pues tal tratamiento. no es otra cosa que aceptar las recomendaciones de la Asociación de Ingenieros del Risaralda (A. artículo 24. sin que. de ninguna manera estamos violentando la Constitución o la ley. numeral 5) lo autoriza cuando dice: '5.21 (sic) de los pliegos de condiciones que se refiere a otorgar dos (2) puntos a los proponentes con residencia en el Municipio de Pereira. otorgando a algunos proponentes ventajas que no están contempladas en la Constitución Colombiana". lo que se pretende con los dos puntos que se otorgarán a los oferentes que residan en el Municipio de Pereira. en los siguientes términos: "En lo pertinente al numeral 2. se constituye en una discriminación que no ampara la ley y de contera viola el principio de igualdad que consagra el artículo 13 de la Constitución Nacional". porque se está limitando la oportunidad de trabajo a los ciudadanos colombianos en su territorio.
Por último. contra la decisión del Director del INDUVAL de Pereira. En opinión de la apoderada de los peticionarios.l) de los pliegos de condiciones. (3) se adopten las medidas necesarias para que INDUVAL no vuelva a incurrir en actuaciones discriminatorias. convocada por el INDUVAL. en razón de la negativa de esa Institución en modificar el numeral 2.1. ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Risaralda. por lo tanto. en la cual esa Dirección se negaba a modificar el numeral 2. en el presente caso.1.contraria al deber de selección objetiva postulado en el artículo 29 de la Ley 80 de 1993 y al derecho fundamental de acceder al trabajo en condiciones de igualdad.19. requiere de desarrollo legal para su plena efectividad. no se había demostrado vulneración o amenaza alguna del derecho al trabajo. El 29 de agosto de 1995. 8. dirigida al representante legal del Consorcio DYC-CASTAÑEDA.1. a través de apoderada judicial. el Tribunal Contencioso Administrativo del Risaralda rechazó por improcedente la tutela interpuesta por el consorcio DYC-CASTAÑEDA. para manifestarle su intención de no participar en la Licitación Pública N° 001 de 1995. (2) ordenar la reapertura del proceso licitatorio sin que. éste no es uno de aquellos derechos catalogados como de aplicación o protección inmediata y. esta vez. La Corporación Judicial consideró que.l) en los pliegos de condiciones. De igual modo. la ventaja de dos puntos concedida a los residentes en el Municipio de Pereira. el Consorcio anunció su decisión de buscar la protección de los derechos fundamentales conculcados.2. . La apoderada de los actores solicitó: (1) declarar la nulidad de la Licitación Pública N° 001 de 1995 convocada por el INDUVAL de Pereira. El juzgador de primera instancia señaló que. los señores Carlos Eduardo Robledo Gómez y Orlando Castañeda Fierro. contenida en la comunicación N° 000650 de agosto 24 de 1995.2. Por providencia de septiembre 8 de 1995.l) de los pliegos de condiciones de la Licitación Pública N° 001 de 1995. figure el numeral 2. a través de "otros procedimientos". 9. el Tribunal anotó que el artículo 77 de la Ley 80 de 1993 contempla "un medio eficiente de acceso a la administración de justicia para que se defina judicialmente el enfrentamiento de intereses que se advierte". El representante legal del Consorcio DYC-CASTAÑEDA se dirigió al Director del INDUVAL.19. por los pliegos de condiciones de la Licitación Pública N° 001 de 1995. el 28 de agosto de 1995. 7.19. interpusieron acción de tutela. establece una discriminación -basada en "factores afectivos y de interés particular".2.que impida el concurso de personas naturales o jurídicas de otras ciudades en la licitación de marras". de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el derecho al trabajo.
La representante judicial insistió en la violación del derecho de acceso al trabajo en condiciones de igualdad de oportunidades de sus poderdantes. de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional. El juzgador de segunda instancia consideró que. Por último. según reiterada jurisprudencia de esa Corporación. 12. el fallador de segunda instancia señaló que "la existencia de medios de defensa judicial en el presente caso para solicitar la nulidad de la licitación es evidente.10. Mediante oficio fechado el 21 de marzo de 1996.1. En resumen. Mediante auto de marzo 15 de 1996. la impugnante señaló que. la Sección Quinta del Consejo de Estado observó que el plazo para la presentación de los pliegos de condiciones vencía el 28 de agosto de 1995 y la acción de tutela fue interpuesta el 29 de agosto de 1995. el Director del INDUVAL puso en conocimiento de la Sala de Revisión lo siguiente: (1) la Licitación .l) de los pliegos de condiciones de la mencionada licitación.19. el derecho al trabajo sí puede ser protegido a través de la acción de tutela.2. de la Sala de lo Contencioso Administrativo. 11. confirmó la decisión adoptada por el Tribunal Contencioso Administrativo del Risaralda. y manifestó que el trato contrario al principio de igualdad fue puesto en evidencia en un concepto de la Oficina Jurídica del INDUVAL de Pereira. La Sección Quinta. la acción no era procedente como quiera que. sino la modificación de la negativa del Director del INDUVAL en suprimir el numeral 2. en el presente caso. por lo que por este aspecto la acción resulta igualmente improcedente". sólo a través de la acción de tutela se podrían restablecer plenamente los derechos vulnerados en razón del trato discriminatorio producido por las actuaciones del INDUVAL. del Consejo de Estado. lo cual indica que el daño ya estaba consumado al momento de solicitar el amparo constitucional. no se justificaba la procedencia de una acción contencioso-administrativa. La apoderada de los actores impugnó el anterior pronunciamiento judicial al considerar que. toda vez que lo que se pretendía no era ni una reclamación de perjuicios ni la contradicción del objeto de la Licitación Pública N° 001 de 1995. Por otra parte. las personas jurídicas carecen de legitimación para interponer este tipo de acción. mediante sentencia de octubre 5 de 1995. en la medida en que en el presente proceso de tutela el actor era una persona jurídica (consorcio DYC-CASTAÑEDA). que nunca fue acogido por la Dirección del mencionado Instituto. construcción y pavimentación de la segunda calzada de la Avenida Sur del Municipio de Pereira. toda vez que la firma decidió no presentar propuesta alguna dentro de la Licitación Pública N° 001 de 1995. Por último. la Sala Tercera de Revisión decretó una serie de pruebas tendentes a determinar el estado del proceso contractual por medio del cual el INDUVAL sometió a la Licitación Pública N° 001 de 1995 la contratación de las obras civiles y complementarias para la apertura.
que no podía ser cumplido por el consorcio. En primer término.P. la entidad pública demandada sostiene que la medida está en consonancia con el artículo 24. pero que en ningún caso las personas jurídicas son titulares de la acción de tutela. de conformidad con la naturaleza del derecho fundamental es posible que su . en razón de que su director se abstuvo de eliminar un parámetro de la fórmula de adjudicación de una licitación pública relativa a la construcción de una de las calzadas de una avenida de dicha ciudad. en el pliego de condiciones se reservan dos puntos para los proponentes residentes en el municipio. busca estimular a las firmas de ingeniería local que. Antes de entrar en el fondo. por lo tanto. viola el derecho a la igualdad de oportunidades laborales (C. art. la que además resulta improcedente dada la existencia “de medios judiciales en el presente caso para solicitar la nulidad de la licitación”. Ciro Angarita Barón). Por su parte. representa una forma de discriminación por razón del origen y. En su providencia agrega que el daño se encuentra consumado. la pretensión del demandante podía resolverse a través de las medidas establecidas en el artículo 77 de la Ley 80 de 1993. M. aparte de sufrir discriminaciones en otras ciudades. la firma Invercón Ltda (contrato estatal de obra pública N° 03 de 1995) y la firma Conacón S. Dr. puede ser objeto de protección a través de la acción de tutela en su condición de derecho fundamental.. (contrato estatal de obra pública N° 04 de 1995).Pública N° 001 de 1995 fue adjudicada mediante Resolución N° 161 de octubre 13 de 1995. 25). (2) fueron favorecidos en la adjudicación el Consorcio Delgado-Botero (contrato estatal de obra pública N° 02 de 1995). En efecto. establecimiento público del orden municipal.P. En su concepto. sentencia T406 de 1992. art. discrimina en contra de los no residentes y de las sociedades que no tengan sede en la ciudad de Pereira. el derecho al trabajo no es de aplicación inmediata y su efectividad estaría sujeta al respectivo desarrollo legal. En segundo término. así no se incluya en la lista del artículo 85 de la C. 2. 13 y 25). (3) hasta la fecha se ha ejecutado el 50% de la obra. la Corte se ve en la necesidad de rectificar los criterios que se exponen en las sentencias reseñadas. Se advierte que en este aspecto el pliego de condiciones.A. FUNDAMENTOS 1. A juicio del Tribunal. no concedió la protección solicitada. El consorcio DYC-Castañeda entabló una acción de tutela contra el Instituto de Desarrollo Urbano y Valorización de Pereira . 3.P. que conoció en primera instancia de la acción de tutela. numeral 5 de la Ley 80 de 1993. La Sección Quinta del Consejo de Estado confirmó la sentencia anterior. contribuyen con el pago de impuestos y la creación de puestos de trabajo.Induval -.P. que puede tornarse decisiva en el momento de la adjudicación del contrato. el derecho al trabajo (C. El Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda. categoría ésta que no se limita a los derechos de aplicación inmediata (Corte Constitucional. La diferencia de trato. Según el demandante el anotado puntaje. y.
Dentro del marco de la citada ley. puedan de manera autónoma identificar sus necesidades y realizar sus intereses propios. El medio empleado para alcanzar la finalidad aludida. corresponde a una finalidad plausible y que por sí misma no atenta contra la Constitución ni la ley. Es evidente que si la Carta excluye la diferenciación de trato sustentado en el origen nacional. deben sujetarse. plasmado en la Ley 80 de 1993. La autonomía de las entidades descentralizadas del orden municipal se encuentra directamente referida a la autonomía de las entidades territoriales. 287). un determinado puntaje positivo por ése sólo hecho y el cual podría ser determinante en el momento de escoger el proponente. Para los efectos del análisis de la proporcionalidad de la medida. El fomento de la ingeniería local. La Corte considera pertinente. se pregunta la Corte si resulta legítimo que en el pliego de condiciones de una licitación pública.P. 4. consistente en reservar una puntaje en el pliego de condiciones en favor de los proponentes que residan en el municipio. En este sentido. las autoridades locales en punto a la contratación pública. deben ser ponderados con mayor rigor en vista de que la Constitución prohibe expresamente en el artículo 13 la discriminación por razones de origen nacional o familiar. fórmulas de adjudicación en los pliegos de condiciones de las licitaciones de obras públicas que consagren. art. la autoridad territorial busque estimular la ingeniería local y que para ello se apele a establecer un puntaje determinado en favor de los proponentes que acrediten tener residencia o sede de sus negocios en el municipio que acomete la obra pública.P. sentencia T-411 de 1992. por ende.titularidad pueda predicarse de una persona jurídica y. en las distintas etapas y actos del procedimiento contractual. puede ser idóneo para obtener dicho propósito. Alejandro Martínez Caballero. pues mejora la calificación general de las firmas de ingeniería “nativas” y les otorga una ventaja que puede eventualmente resultar decisiva a la hora de decidir la adjudicación. al estatuto general de contratación de la administración pública. Dr. M. En cumplimiento de este mandato constitucional. . las cuales gozan de ésta para la gestión de sus intereses. desde el punto de vista doctrinal. tanto su finalidad como el medio empleado. “dentro de los límites de la Constitución y la ley” (C. sin perjuicio de lo que más adelante se disponga sobre la procedencia de la tutela. dar respuesta al problema que plantea el demandante sobre el alcance de la autonomía de una entidad pública descentralizada y la posibilidad de que ésta pueda servir de fundamento suficiente para establecer. de todo lo cual se beneficia el municipio y sus habitantes. entre otras). unilateralmente. existe un espacio amplio para que las entidades territoriales y los entes pertenecientes a su órbita de acción. entre otras normas. en dicho evento será procedente el ejercicio de la acción de tutela (Corte Constitucional. en favor de los residentes en el municipio. en atención a su aporte fiscal y a la generación de empleo.
13). en el presente caso. superior del que se produciría en el evento de que un proponente no residenciado en el municipio resultara adjudicatario de la licitación. art. la discriminación entre nacionales. Sólo razones que tengan suficiente fundamento constitucional y que demuestren la legitimidad y la necesidad de un trato diferenciado con base en un factor asociado al origen nacional o a la residencia. pese a que una firma externa la lleve a cabo. La relativa barrera que pretende colocar la autoridad local. De otro lado. Dado que la utilización o señalamiento de un factor discriminatorio explícitamente rechazado por la Constitución. El factor de la residencia. en algunas materias y en ciertas circunstancias. de entrada. automáticamente no comporta un mayor nivel de recaudo de impuestos. pueden en realidad desvirtuar la presunción de inconstitucionalidad que normalmente acompaña a las decisiones generales o particulares de los poderes públicos que hagan uso de tales parámetros con el fin de regular o tratar de manera distinta situaciones aparentemente semejantes. no tiene ninguna relación con la obra pública. otorgando a las firmas locales. No está probado que la única forma para mejorar la hacienda municipal e incrementar el empleo. sin que un interés superior o un bien de naturaleza constitucional lo justifique. por lo tanto. no desconoce que.P. pues un límite de dicha autonomía es la de que a ésta no se recurra con el objeto de alterar la igualdad básica de los nacionales (C. debe ir más allá de la mera verificación de la racionalidad o razonabilidad de la medida.razón que aduce el director . Si en el campo de la contratación pública se pusieran en vigencia cláusulas y condiciones del tenor de la analizada. una ventaja de dos puntos. resulta inaceptable. la que por lo tanto no es indispensable. La Corte. el juicio constitucional en estos casos deberá ser más exigente. en estricto rigor. El objetivo que persigue la medida es afectar la libre competencia entre los proponentes. art.P. lo que sí es evidente es que se viola y restringe la igualdad de oportunidades (C. lo cual en todo caso podría ocurrir si pese a la ventaja inicial éste último supera en más de dos puntos a las firmas que se acogen a dicho beneficio. hasta el punto de que se concibe como situación existente con antelación a la misma licitación. la residencia pueda tener relevancia constitucional y admitirse como elemento de diferenciación. independientemente del mérito de sus respectivas propuestas. inclusive de una manera más perentoria. art. excepcionalmente.. induce a temer que se persiga por la autoridad pública la perpetración de una discriminación.. 13) y la libre competencia (C. so pretexto de que en algunos departamentos o municipios se discrimina a los de otros lugares . sea mediante la adopción de la medida analizada.P. no desvirtúan la presunción de inconstitucionalidad que cabe predicar del indicado tratamiento diferenciado.está igualmente descartada. En cambio. no puede negarse que la construcción de la obra de suyo puede generar oportunidades de empleo en el lugar. No obstante que la disposición del pliego de condiciones se apoye en la autonomía territorial. 333). Los argumentos esgrimidos por Induval. esto es.
Las variables esenciales de la economía están sujetas al ejercicio de las competencias radicadas en los órganos centrales del Estado y ellas reclaman. La ordenación y gestión de las actividades económicas. producido por el Instituto de Desarrollo Urbano y Valorización de . adoptado por la ley. encuentra un límite insuperable. en cabeza de autoridades nacionales. en todo caso. erosionar un elemento estructural de una política legislativa unitaria como es la de resguardar la igualdad entre los aspirantes a contratar con el Estado en cualquiera de sus múltiples manifestaciones. 5.P. en consecuencia. transparencia y objetividad de la actuación pública. pronto se observaría una paulatina fragmentación y feudalización del mercado nacional y de su ámbito económico. vale decir. el crédito. En el caso sub judice se controvierte la procedencia de la acción de tutela contra el acto administrativo de apertura de la licitación pública No 001 de 1996. con mayor razón debe respetarse en un Estado como el Colombiano que se proclama unitario (C. Sin perjuicio de conservar la esfera legítima de autonomía territorial. rasgo que también se proyecta en la vida económica del país. sin perjuicio de las particularidades locales.de la entidad pública demandada -. como lo pone de presente la atribución de las principales competencias de orden presupuestal. El estatuto general de contratación pública. detrimento de la calidad. del manejo de la moneda. lo que sin duda alguna aparejaría pérdidas. es esencial preservar como principio general la unidad de mercado que. 1). aplicación uniforme en el territorio nacional. de planificación y dirección de la economía.. Estas notas exigen que a los proponentes que participan en una licitación se los trate de manera imparcial. desbordar su campo legítimo de acción y desconocer la prevalencia de las políticas y normas adoptadas por las autoridades económicas. que respecto de ellos se mantenga el principio de igualdad. no pueden. Aquí la autonomía territorial. deberes y libertades constitucionales. está llamado a imprimir homogeneidad al procedimiento contractual de las diversas entidades del Estado. pero la pluralidad de competencias no puede ser disfuncional ni desintegradora del espacio económico nacional sobre el cual inciden las autoridades centrales y debe. en principio. Los poderes de ordenación y gestión económica de las entidades territoriales . si con ahínco se ha querido mantener en estados federales. sin demostrar un interés legítimo fundado en la Constitución. amén de las atribuciones del Congreso en lo que se refiere a la expedición de leyes en todos los ramos. Por consiguiente. no es ajena a las entidades territoriales. reducción de la escala de los negocios y deterioro de la fluidez y dinamismo de los agentes económicos.las que de paso participan en la elaboración de las políticas generales a través de los mecanismos previstos para la elaboración del plan nacional de desarrollo -. los cambios y el ahorro privado. con el objeto de asegurar los intereses generales que coinciden con la eficiencia. conservar la igualdad entre las personas y garantizar el libre ejercicio de sus derechos. art. no puede una entidad del nivel municipal. dentro de sus competencias.
En los procesos contractuales conducentes a la realización de una obra pública. ordenar su paralización y la reactivación ulterior de un procedimiento ajustado a la Constitución y a la ley. En materia de contratación administrativa. dictado con motivo u ocasión de la actividad contractual vulnera o amenaza un derecho fundamental. del Consejo de Estado. tiene a su disposición la acción contractual de que trata el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo. cualesquiera sea la naturaleza de aquéllos. la que sólo procede una vez perfeccionado el correspondiente contrato. Corresponde a la Corte determinar si existe un medio judicial ordinario que pueda servir al propósito de amparar efectivamente el derecho fundamental a la igualdad cuandoquiera que se vulnere en la etapa precontractual como consecuencia de la existencia y aplicación de cláusulas discriminatorias contenidas en el pliego de condiciones. la persona afectada fácilmente puede verse enfrentada a la consumación de la respectiva lesión.Pereira. que la nueva ley sobre contratación administrativa. contra el numeral 2. De conformidad con la doctrina sentada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. suprimió la distinción que anteriormente se hacia entre los actos separables del contrato (atacables a través de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho) y los actos contractuales (contra . siempre que se trate de proteger un derecho fundamental y carezca el afectado de otro medio de defensa judicial. más concretamente. si el medio ordinario de protección judicial se revela inidóneo e ineficaz para proteger el derecho fundamental a la igualdad. la acción de tutela procederá siempre que no exista otro medio de defensa idóneo y eficaz para evitar la consumación del perjuicio.19. proferidos por la Sección Tercera. representado en la construcción de la obra y en la inversión de recursos del erario. Ejecutada la obra resultará fácticamente imposible restablecer el derecho a la igualdad. de la Sala de lo Contencioso Administrativo. como el que ocupa la atención de la Corte. vulnera el derecho del consorcio y de sus miembros de acceder. En este punto son categóricos los Autos de enero 17 y marzo 10 de 1994. al proceso de contratación estatal a que dicha licitación da lugar. Se afirma. salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Si un acto administrativo.2 1) residencia que. El legislador y el Juez Administrativo han reconocido que en una etapa de ejecución avanzada. en condiciones de igualdad. el cual teóricamente puede ser quebrantado en la etapa precontractual. contentivo del pliego de condiciones de la citada licitación y. El artículo 86 de la Constitución Política dispone la procedencia de la acción de tutela contra los actos y omisiones de las autoridades públicas. en las providencias citadas. la regla general de procedencia no varía. a juicio del demandante. no consultaría el interés público. la persona que estime que un derecho suyo ha sido conculcado con ocasión de la expedición del pliego de condiciones.
está comprendiendo. Esa categoría única encuentra su desarrollo lógico y su respaldo en la nueva ley. Consejero Ponente. únicamente pueden ser demandados a través del contencioso contractual. sin embargo. A este respecto. concomitantes o posteriores a su celebración y ejecución. todos los actos que se produzcan con ocasión de un contrato administrativo (anteriores. y entiende que la denominación legal 'actividad contractual' es una manifestación de la actividad administrativa del Estado que comprende la totalidad de las actuaciones administrativas que giran en torno del contrato. salvedad hecha del acto de adjudicación.A.. Carlos Betancur Jaramillo.) c) Por consiguiente. la cual le asigna al acto contractual una sola vía judicial posible de control. Auto de enero 17 de 1993.C.. (. y a una sola acción contenciosa: la contractual. conviene remitirse a lo expuesto por el Consejo de Estado en los siguientes términos: "La locución 'con motivo u ocasión de la actividad contractual' permite esa categoría única. pueden ser impugnados a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C. sean ellas antecedentes. tanto los previos al contrato como los posteriores a su celebración y los está sometiendo a todos ellos a un recurso único por la vía gubernativa: el de reposición. se aparta de dicha interpretación (la del actor) y participa de las ideas expuestas por el señor Consejero Sustanciador en el auto recurrido. a todos los actos.A. cuando el artículo 77 de la ley se refiere a 'los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual'.los que únicamente cabía la acción contractual consagrada en el artículo 87 del C. Sección Tercera. que en virtud de lo dispuesto por la Ley 80 de 1993. salvo que 1 Consejo de Estado.. A partir de la vigencia de la Ley 80 de 1993. . porque para nadie es un secreto que esa actividad se inicia con la apertura del proceso selectivo y continúa hasta el vencimiento del contrato o hasta la liquidación definitiva del mismo. concomitantes o posteriores). adjudicación y declaratoria de desierta de la licitación. El aserto anterior fue posteriormente reiterado por la misma Sección Tercera del Consejo de Estado: "La Sala. salvo los actos de calificación y clasificación de proponentes. bajo una denominación única.C. sólo será pasible de la acción de nulidad y restablecimiento regulada en el artículo 85 del mencionado código"1. según el caso. el cual.C.A. por mandato del mismo artículo 77. o sea la acción contractual regulada en el artículo 87 del C.).
solamente se podrán impugnar con posterioridad a dicha celebración. sino por personas legitimadas. se está dando a entender que no podrán ser impugnados. Juan de Dios Montes Hernández. la Corporación reiteró su doctrina en los siguientes términos: "d) En consonancia con lo anterior y teniendo en cuenta que la acción contractual parte del supuesto de la celebración del contrato. la Sección Tercera señaló: "Al someter a todos los actos dictados con motivo u ocasión de la actividad contractual a una sola acción. El tribunal asevera que el mecanismo judicial se encuentra consagrado en el 2 Consejo de Estado. 45 de la Ley 80). Empero. Auto de marzo 10 de 1994. los contratos administrativos no son susceptibles de suspensión provisional. consideran que existe un medio de defensa judicial. Aunque se habla de personas legitimadas. pero siempre bajo la égida de la misma acción" (negrilla fuera de texto). El Tribunal Administrativo de Risaralda y la sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. se entiende con la salvedad de la acción de nulidad absoluta del contrato que podrá instaurarse por cualquier persona (art. En tratándose de un contrato de obra pública. tres en total. . conjuntamente con el contrato o. con las excepciones vistas. Consejero Ponente. para entonces es probable que resulte fáctica y jurídicamente imposible restablecer el derecho o evitar la consumación del daño. el Consejo de Estado estableció que la acción contractual sólo procedía contra los actos producidos con ocasión de la actividad contractual a partir del perfeccionamiento del contrato. Sin embargo. ya que no se concibe una acción de este tipo sin la existencia del mismo. En los pronunciamientos citados. puedan ser impugnados por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho"2. al cual puede apelarse con el objeto de prevenir la consumación del perjuicio originado en la lesión de los derechos fundamentales. a partir del perfeccionamiento del contrato. 77). como es bien sabido." En el Auto de marzo 10 de 1994. el actor debería esperar el perfeccionamiento del contrato para poder solicitar judicialmente el restablecimiento de su derecho a participar en igualdad de condiciones en la mencionada licitación. De aplicarse al caso presente la tesis expuesta. la contractual. en principio.excepcionalmente la propia ley haya permitido que ciertos actos. dicho medio. Así en el Auto de enero 17 de 1994. ninguna de las sentencias bajo revisión señala en forma explícita cuál es. sólo la suspensión provisional de su ejecución podría evitar la lesión consistente en la virtual discriminación al momento de la escogencia del contratista. con independencia de él (parágrafo 2° art. Sin embargo. concretamente. Sección Tercera. es claro que los actos previos a él.
la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado observa que en el presente caso es evidente la existencia de medios de defensa judicial para solicitar la nulidad de la licitación. pues la procedencia de tal suspensión no tiene relación con un monto determinado sino con la demostración así sea sumaria de la existencia de perjuicios. A su turno. como es el que contiene el pliego de condiciones. Por esta misma razón.artículo 77 de la ley 80 de 1993. Si contra los actos administrativos expedidos en la etapa precontractual sólo procede la acción de controversias contractuales. no es suficiente. No obstante. la acción de tutela debería considerarse la única vía judicial expedita e idónea para proteger los derechos fundamentales violados o amenazados durante la etapa precontractual. para el fallador de segunda instancia existe la posibilidad de solicitar la nulidad de la licitación.. Dicho medio de defensa resulta idóneo para garantizar los derechos fundamentales comprometidos. De lo contrario. dado que al amparo de la citada acción podrá solicitarse. el medio judicial indicado por el Consejo de Estado sólo puede reputarse idóneo en la medida en que la protección del derecho fundamental quebrantado sea susceptible de producirse antes de que se perfeccione el respectivo contrato .". las condiciones de eficacia que se requieren para que el otro medio de defensa . salvo respecto del acto que declara desierta o adjudica la licitación. debe entenderse que las sentencias estudiadas hacen relación a esta última alternativa. y agrega: "(.a través de la sentencia o de la suspensión provisional -. tal y como lo señala la sentencia objeto de revisión. en casos como el presente. así como la suspensión provisional del acto acusado pliego de condiciones . por lo tanto. la acción de controversias contractuales no reúne. En este sentido. En suma. como quiera que la confrontación debe necesariamente tomar en consideración la situación concreta en la que se proyecta la violación. la suspensión provisional de los actos que adjudican o declaran desierta la licitación y. como único mecanismo oportuno y eficaz para evitar la consumación del perjuicio derivado de la violación de un derecho fundamental en el curso del procedimiento contractual. 77 ley 80 de 1993).a través de un medio cuya eficacia desplaza la procedencia de la acción de tutela. que puede ser impugnado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (art. lo mismo que el objeto y alcance del derecho fundamental comprometido con la acción o la omisión del Estado o de sus agentes.) sin que sea de recibo el aspecto de la poca cuantía de los perjuicios. toda vez que el daño desde el punto de vista constitucional del derecho a participar en una licitación pública en igualdad de condiciones se agota completamente con la celebración y ejecución del contrato. el simple cotejo literal entre el texto de la norma superior y el acto. de aquellos en los cuales éstos se apoyan. para efectos de solicitar la suspensión provisional del acto acusado. la suspensión provisional debe resultar eficaz como medio de protección del derecho fundamental cuya violación se reclama.. vinculada a la naturaleza de la lesión constitucional analizada. para lo cual este mecanismo procesal deberá resolverse de manera expedita y admitirse que una especie de perjuicio surge de la mera lesión del derecho fundamental. Adicionalmente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado Ponente CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General . la Sala Tercera de Revisión. máxime si aquél se origina en la violación del derecho fundamental a la igualdad de trato sin discriminaciones. proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.judicial pueda desplazar a la acción de tutela en aras de la protección oportuna del derecho fundamental a la igualdad.CONFIRMAR. con miras a que se surta la notificación de esta providencia. presuntamente conculcado por el acto administrativo que adopta los pliegos de condiciones. R E S U E LV E PRIMERO. notifíquese. SEGUNDO.LÍBRESE comunicación al Tribunal Administrativo de Risaralda. según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. no resulta procedente la acción de tutela. se puede controvertir el vicio constitucional que pueda gravitar sobre los pliegos de condiciones en los que se sustenta la adjudicación y que naturalmente no deja de proyectarse sobre la misma. comuníquese. Cópiese. De acuerdo con lo expuesto. DECISION En mérito de lo expuesto. A través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que adjudica o declara desierta la licitación . cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.. la sentencia de octubre 5 de 1995.y de la correlativa suspensión provisional -.. sólo por las razones señaladas en la presente providencia.
D.C. a los diecisiete (17) días del mes de abril de mil novecientos noventa y seis (1996) ). .(Sentencia aprobada por la Sala Tercera de Revisión. en la ciudad de Santa Fe de Bogotá..
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