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Timestamp: 2016-10-26 06:02:47+00:00

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116 Ia 9418. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 30. Mai 1990 i.S. J. gegen St. und B. sowie Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Luzern (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 88 OJ. Qualit� du voisin pour former un recours de droit public (consid. 1). Art. 4 Cst.; droit d'�tre entendu, r�paration du vice. Conditions auxquelles est soumise la r�paration de vices commis au cours de la proc�dure pr�c�dente (consid. 2). Art. 4 Cst., �� 103 et 104 LPA LU; droit d'�tre entendu, inspection locale. Une inspection locale �tant destin�e � �tablir un �tat de fait litigieux, les parties � la proc�dure doivent, en vertu de l'art. 4 Cst., �tre invit�es � y participer. Si elles en sont tenues � l'�cart, la possibilit� qu'elles ont apr�s coup, sur la base du � 104 LPA, de prendre position sur le proc�s-verbal de l'inspection locale ne suffit pas pour satisfaire aux exigences du droit d'�tre entendu (consid. 3). Faits � partir de page 94
Am 24. Februar 1988 erteilte der Stadtrat von Luzern St. und B. die Baubewilligung f�r die Erstellung von zwei Mehrfamilienh�usern in Luzern. Die vom Einsprecher J. hiegegen eingereichte Verwaltungsbeschwerde wies der Regierungsrat des Kantons Luzern mit Entscheid vom 14. Juli 1989 im wesentlichen ab.
Dagegen erhob J. Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Luzern. Dieses hiess die Beschwerde am 14. Dezember 1989 in einem Punkt gut und wies sie im �brigen ab. Das Bundesgericht heisst die staatsrechtliche Beschwerde des J. gut
1. Beim angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts handelt es sich um einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid in einem Baubewilligungsverfahren. Die staatsrechtliche Beschwerde ist somit zul�ssig (Art. 87 OG). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind die Eigent�mer benachbarter Grundst�cke befugt, eine Baubewilligung mit staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten, soweit sie die Verletzung von Bauvorschriften geltend machen, die ausser den Interessen der Allgemeinheit auch oder in erster Linie dem Schutz der Nachbarn dienen. Zus�tzlich m�ssen sie dartun, dass sie sich im Schutzbereich der Vorschriften befinden und durch die behaupteten widerrechtlichen Auswirkungen der Bauten betroffen werden (BGE 112 Ia 89). Diese Voraussetzungen sind hier erf�llt. Indessen ist die staatsrechtliche Beschwerde, abgesehen von hier nicht zutreffenden Ausnahmen, lediglich kassatorischer Natur (BGE 114 Ia 212 mit Hinweisen). Soweit der Beschwerdef�hrer mehr verlangt als die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden. Im �brigen ist aber auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde einzutreten.
2. Der Beschwerdef�hrer machte in seiner Beschwerde an das Verwaltungsgericht Verletzungen des rechtlichen Geh�rs geltend, da der Regierungsrat nicht auf seine Vorbringen eingegangen sei. Das Verwaltungsgericht hat an verschiedenen Stellen festgehalten, dass der Regierungsrat den Anspruch auf rechtliches Geh�r des Beschwerdef�hrers verletzt habe; es hat diese aber im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht als geheilt betrachtet. Der Beschwerdef�hrer ist sinngem�ss der Auffassung, eine solche Heilung sei nicht zul�ssig; dadurch werde er einer Instanz beraubt.
Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren vor Bundesgericht k�nnen nach der Rechtsprechung M�ngel des vorinstanzlichen Verfahrens ausnahmsweise dann geheilt werden, wenn dem Bundesgericht die gleiche Kognition wie der Vorinstanz zusteht (BGE 112 Ib 175 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 114 Ia 314). Es ist aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden, wenn BGE 116 Ia 94 S. 96das Verwaltungsgericht die gleichen Grunds�tze herangezogen hat. Der Regierungsrat �bt als Beschwerdeinstanz volle Kognition aus und �berpr�ft daher nebst der Rechtsanwendung auch die "unrichtige Handhabung des Ermessens" (� 144 Abs. 1 des Gesetzes �ber die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Luzern vom 3. Juli 1972, VRG). Demgegen�ber kann im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht lediglich eine Rechtsverletzung, nicht aber eine unrichtige Handhabung des Ermessens ger�gt werden (� 152 VRG). Zur Beurteilung der Frage, ob das Verwaltungsgericht einen durch den Regierungsrat begangenen Verfahrensmangel heilen konnte, ist somit darauf abzustellen, ob die vom Regierungsrat unbestrittenermassen begangenen Geh�rsverweigerungen reine Rechtsfragen oder aber auch die Aus�bung des Ermessens betrafen.
a) Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, der Regierungsrat habe das rechtliche Geh�r dadurch verletzt, dass er sich mit dem Einwand des Beschwerdef�hrers, er habe sein Grundst�ck im Vertrauen auf einen g�ltigen Gestaltungsplan und auf den darin enthaltenen Ausn�tzungsziffer-Richtwert gekauft, nicht auseinandergesetzt habe. Die Frage, ob ein Grundeigent�mer in seinem Vertrauen in einen Nutzungsplan zu sch�tzen sei, ist eine reine Rechtsfrage, die der entscheidenden Beh�rde kein Ermessen einr�umt. Das Verwaltungsgericht verf�gte demnach in diesem Punkt �ber dieselbe Kognition wie der Regierungsrat; dieser Mangel konnte somit im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht geheilt werden.
b) Dasselbe gilt f�r die weitere im Urteil des Verwaltungsgerichts festgestellte Geh�rsverletzung, die darin bestanden hat, dass sich der Regierungsrat nicht mit dem Einwand auseinandergesetzt hat, bei der Genehmigung des Gestaltungsplanes sei der vorg�ngige Ausbau der Strasse zur Bedingung gemacht worden. Es ging hier um eine Frage der Sachverhaltsfeststellung im Sinne von � 144 Abs. 1 lit. 1 bzw. � 152 lit. a VRG. Auch in diesem Punkt stand beiden Instanzen die gleiche �berpr�fungsbefugnis zu; eine Heilung war demnach ebenfalls m�glich.
c) Schliesslich hat das Verwaltungsgericht darin eine Geh�rsverweigerung erblickt, dass der Regierungsrat die R�ge des Beschwerdef�hrers, das Bauvorhaben sehe �berdimensionierte und unangepasste Terrainver�nderungen vor, welche dem Orts- und Landschaftsbild schadeten, ausser acht gelassen habe. Gem�ss � 5 Abs. 2 des im vorliegenden Fall anwendbaren Baugesetzes f�r die BGE 116 Ia 94 S. 97Einwohnergemeinde Luzern vom 13. Dezember 1966 (sBauG) d�rfen Bauten nicht bewilligt werden, wenn sie das Stadt- oder Landschaftsbild, das Fluss- oder Seeufer wesentlich beeintr�chtigen. Diese �sthetische Generalklausel r�umt den Beh�rden kein Ermessen dar�ber ein, ob eine Baute zu bewilligen sei. Die Frage, ob eine "wesentliche Beeintr�chtigung" des Landschaftsbildes vorliege, ist eine Rechtsfrage. Das Verwaltungsgericht hat dazu ausgef�hrt, den Baubewilligungsbeh�rden stehe bei der Auslegung unbestimmter Gesetzesbegriffe ein Beurteilungsspielraum zu, bei dessen �berpr�fung sich das Gericht Zur�ckhaltung auferlege. Im angefochtenen Entscheid hat es aber diese Zur�ckhaltung ausdr�cklich aufgegeben. Der Beschwerdef�hrer r�gt nicht, diese "Ausdehnung" der Kognition gegen�ber dem Normalfall sei willk�rlich. Das Verwaltungsgericht nahm somit auch in diesem Punkt die gleiche Kognition in Anspruch wie der Regierungsrat, weshalb dieser Verfahrensmangel ebenfalls geheilt werden konnte.
3. Der Beschwerdef�hrer macht - wie schon vor Verwaltungsgericht - geltend, das Baudepartement, welches den Entscheid des Regierungsrates instruierte, habe einen Augenschein durchgef�hrt, ohne die Parteien dazu einzuladen. Er habe bereits im Verfahren vor dem Regierungsrat geltend gemacht, das Bauvorhaben sei mit der �sthetischen Generalklausel von � 5 Abs. 2 sBauG, wonach der Stadtrat die Ausf�hrung von baulichen Anlagen zu untersagen hat, die das Stadt- oder Landschaftsbild, das Fluss- oder Seeufer wesentlich beeintr�chtigen, nicht vereinbar. Zur Abkl�rung dieser Frage sei die Durchf�hrung eines Augenscheins mit den Parteien erforderlich. Da das Baudepartement die Besichtigung der �rtlichkeiten allein vorgenommen habe, sei � 103 Abs. 1 VRG sowie der Anspruch auf rechtliches Geh�r (Art. 4 BV) verletzt worden; zudem verstosse dieses Vorgehen gegen die publizierte Praxis des Verwaltungsgerichts zu � 103 Abs. 1 VRG. Das Gericht h�tte daher den regierungsr�tlichen Entscheid aufheben und die Sache zur korrekten Durchf�hrung eines Augenscheines an den Regierungsrat zur�ckweisen m�ssen. Da es diesen Schluss nicht gezogen habe, verletze es seinerseits Art. 4 BV. Im �brigen sei die Argumentation des Verwaltungsgerichts in sich widerspr�chlich. W�hrend es einerseits richtig ausf�hre, der Beschwerdef�hrer mache geltend, bei einem korrekt durchgef�hrten Augenschein h�tte er den Regierungsrat auf die effektiv neuralgischen Punkte hinweisen k�nnen, argumentiere es an anderer Stelle, es sei nicht einzusehen und werde vom Beschwerdef�hrer nicht BGE 116 Ia 94 S. 98dargetan, inwiefern ein korrekt durchgef�hrter Augenschein ein anderes Resultat h�tte bringen k�nnen.
Der letzten R�ge des Beschwerdef�hrers kann nicht gefolgt werden. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid lediglich die Auffassung des Beschwerdef�hrers wiedergegeben, er h�tte bei Anwesenheit am Augenschein den Regierungsrat auf neuralgische und kritische Punkte hinweisen k�nnen. Dieses Argument hat das Verwaltungsgericht schliesslich im Urteil verworfen: Der Beschwerdef�hrer habe nicht dargetan und es sei auch nicht einzusehen, inwiefern der Augenschein zu einem andern Resultat h�tte f�hren k�nnen. Weshalb diese Erw�gung in sich widerspr�chlich sein sollte, ist nicht ersichtlich. Eine andere Frage ist, ob sie in materiell-rechtlicher Hinsicht vor der Verfassung standh�lt. Dies ist im folgenden zu untersuchen.
a) Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Geh�r wird zun�chst durch die kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben; erst wo sich dieser Rechtsschutz als ungen�gend erweist, greifen die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden bundesrechtlichen Minimalgarantien Platz. Zun�chst ist demnach zu untersuchen, ob die Beh�rden gegen � 103 Abs. 1 VRG verstossen haben. Das Bundesgericht pr�ft dabei die Anwendung und Auslegung des kantonalen Rechts lediglich unter dem beschr�nkten Gesichtswinkel der Willk�r (BGE 115 Ia 10; BGE 113 Ia 3, je mit Hinweisen).
Gem�ss � 103 VRG sind die Parteien grunds�tzlich berechtigt, am Augenschein teilzunehmen und Erl�uterungen zu geben (Abs. 1). Ist der Gegenstand des Augenscheins indessen allgemein zug�nglich, so kann ihn die Instruktionsinstanz zu ihrer Orientierung besichtigen, ohne die Parteien zu benachrichtigen (Abs. 3). Das Baudepartement hat als Instruktionsinstanz unbestrittenermassen einen Augenschein ohne Parteien durchgef�hrt. Das Verwaltungsgericht hat dazu festgehalten, die rechtlichen M�glichkeiten, einen Augenschein mit oder ohne Parteien durchzuf�hren, seien weniger gross, als aus � 103 VRG, speziell aus Abs. 3, eventuell entnommen werden k�nnte. Soweit der Augenschein Beweismittelcharakter habe, somit zur Aufkl�rung eines umstrittenen Sachverhaltes diene, leite die Rechtsprechung bereits aus Art. 4 BV einen Rechtsanspruch der Parteien auf Teilnahme am Augenschein ab. Wenn der Sachverhalt zwar nicht streitig sei, die Beh�rde einen allgemein zug�nglichen Augenscheinsgegenstand zu ihrer Orientierung besichtige und dabei neue Sachverhalts-Feststellungen treffe, die f�r die Beurteilung erheblich erschienen, sei der BGE 116 Ia 94 S. 99Geh�rsanspruch dann als gewahrt anzusehen, wenn sich die Parteien nachher zum Beweisergebnis vernehmen lassen k�nnten. Ob ein Bauvorhaben das Stadt- und Landschaftsbild oder das Fluss- und Seeufer im Sinne von � 5 sBauG wesentlich beeintr�chtigten, sei eine Frage der rechtlichen W�rdigung, nicht der Sachverhaltsabkl�rung. Allerdings k�nnten auch Sachverhaltsmomente, auf die bei dieser W�rdigung abzustellen sei, umstritten sein, zu deren Kl�rung daher ein Augenschein mit Beweismittelcharakter, d.h. mit den Parteien vorzunehmen sei. Inwiefern dies vorliegend h�tte der Fall sein sollen, lege der Beschwerdef�hrer nicht dar und sei auch sonstwie nicht einzusehen. Da der Augenschein somit nur der Orientierung der Instruktionsinstanz �ber die allgemein zug�nglichen �rtlichen Verh�ltnisse gedient habe, sei es zul�ssig gewesen, die Besichtigung ohne Parteien im Sinne von � 103 Abs. 3 VRG vorzunehmen. Die Instruktionsinstanz habe dabei einige Sachverhalts-Feststellungen �ber die Einsehbarkeit und Gr�sse sowie die Bauart von Nachbargeb�uden getroffen, die unbestrittenermassen Beweismittelcharakter h�tten; es sei daher richtig gewesen, dar�ber ein Protokoll abzufassen und dieses den Beteiligten zur Einsicht- und Stellungnahme zu unterbreiten.
b) Diese Auslegung von � 103 VRG gen�gt den Anforderungen von Art. 4 BV an die Gew�hrung des rechtlichen Geh�rs nicht. Dieses dient einerseits der Sachaufkl�rung, andererseits stellt es ein pers�nlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu geh�rt insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu �ussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisantr�gen geh�rt zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu �ussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 115 Ia 11 E. b mit Hinweisen). Der Anspruch auf rechtliches Geh�r gr�ndet in der Auffassung, dass der B�rger in einem staatlichen Verfahren nicht blosses Objekt sein darf, sondern Prozessubjekt ist und in dieser Eigenschaft durch aktives Mitwirken seine Rechte zur Geltung bringen kann (ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 129). Dient die Ortsbesichtigung wie im vorliegenden Fall dazu, einen streitigen, unabgekl�rten Sachverhalt festzustellen, so m�ssen die am Verfahren Beteiligten auf Grund von Art. 4 BV zum Augenschein beigezogen werden.
BGE 116 Ia 94 S. 100Ein solcher Augenschein darf nur dann unter Ausschluss einer Partei erfolgen, wenn sch�tzenswerte Interessen Dritter oder des Staates oder eine besondere zeitliche Dringlichkeit dies gebieten, oder wenn der Augenschein seinen Zweck �berhaupt nur dann erf�llen kann, wenn er unangemeldet erfolgt (BGE 113 Ia 83 E. a mit Hinweisen). Eine Ausnahme vom Grundsatz, dass die Parteien zu einem Augenschein beizuziehen sind, w�re h�chstens im Rahmen eines erstinstanzlichen Verfahrens denkbar, wenn den Beteiligten im anschliessenden Einsprache- oder Rechtsmittelverfahren die M�glichkeit offensteht, die Durchf�hrung eines Augenscheins mit den Parteien zu verlangen (vgl. dazu unver�ffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 21. September 1989 i.S. Baugenossenschaft R. c. Regierungsrat des Kantons Z�rich, E. 3).
Der Regierungsrat hatte in seinem Beschwerdeentscheid die Frage beurteilt, ob die geplanten Bauten das Stadt- oder Landschaftsbild bzw. das Seeufer wesentlich beeintr�chtigten. Der Beschwerdef�hrer hat im Verlaufe des Verfahrens vor dem Regierungsrat beantragt, bez�glich der Landschafts-Beeintr�chtigung im Sinne von � 5 sBauG einen Augenschein gem�ss � 103 Abs. 1 VRG - somit unter Mitwirkung der Parteien - durchzuf�hren. Es kann daher nicht von vornherein davon ausgegangen werden, der Sachverhalt sei unbestritten gewesen oder h�tte sonst keiner Abkl�rung bedurft. Wie das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid richtig ausf�hrt, k�nnen auch Sachverhaltsmomente, auf die bei der rechtlichen W�rdigung abzustellen ist, umstritten sein. Der Beschwerdef�hrer vertrat vor dem Regierungsrat die Meinung, die Bauten st�nden in �sthetischer Hinsicht in Widerspruch zu � 5 sBauG. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts bestand - sowohl auf Grund des Parteiantrages im Beschwerdeverfahren aber auch auf Grund des Untersuchungsgrundsatzes (� 37 VRG) - durchaus Anlass, einen formellen Augenschein im Sinne von � 103 Abs. 1 VRG durchzuf�hren. Die Verwendung der am Augenschein gewonnenen Erkenntnisse im regierungsr�tlichen Entscheid zeigt den Beweismittelcharakter dieser Besichtigung. Dies hat das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid denn auch selbst best�tigt, indem es ausf�hrte, die Instruktionsinstanz habe anl�sslich des Augenscheins einige Sachverhalts-Feststellungen �ber die Einsehbarkeit und Gr�sse sowie die Bauart von Nachbargeb�uden getroffen, die unbestrittenermassen Beweismittelcharakter gehabt h�tten. Die Parteien h�tten deshalb zum Augenschein eingeladen werden m�ssen. Dass ihnen BGE 116 Ia 94 S. 101nachtr�glich gest�tzt auf � 104 VRG die M�glichkeit einger�umt wurde, zum Augenscheinsprotokoll Stellung zu nehmen, kann diesen Mangel nicht heilen. An der bundesgerichtlichen Praxis, wonach die Parteien grunds�tzlich das Recht haben, an Augenscheinen teilzunehmen und �berdies sich zum Ergebnis des Beweisverfahrens zu �ussern (BGE 113 Ia 83; vgl. ferner GEORG M�LLER in Kommentar BV, Art. 4 Rz. 106), ist festzuhalten. Das Verwaltungsgericht h�tte aus diesen Gr�nden auch im Zusammenhang mit der Besichtigung der �rtlichkeiten eine Verletzung des rechtlichen Geh�rs feststellen m�ssen.
c) Zu pr�fen bleibt schliesslich, ob auch dieser Mangel allenfalls durch das Verwaltungsgericht geheilt wurde. Das Gericht hat - �ber die Begr�ndung des Regierungsrates hinaus - darauf hingewiesen, dass vorliegend � 5 sBauG nur untergeordnete Bedeutung habe, da die zul�ssige Nutzung des Grundst�cks der Beschwerdegegner bereits in einem Sondernutzungsplan festgelegt sei. Es gehe nicht an, durch die Generalklausel wieder zu verbieten, was durch detaillierte Bauvorschriften ausdr�cklich als gesetzlich erlaubt bezeichnet worden sei. Die �sthetik-Generalklausel d�rfe in solchen F�llen nur noch in Extremsituationen dazu f�hren, das gem�ss Detailvorschriften erlaubte Bauvolumen zu verbieten. Der Regierungsrat h�tte sich unter diesen Voraussetzungen darauf beschr�nken k�nnen zu pr�fen, ob allenfalls eine Extremsituation im Sinne dieser Praxis bestehe.
Diese rechtlichen Ausf�hrungen sind nicht willk�rlich. Soweit das Verwaltungsgericht damit aber geltend machen wollte, einem Augenschein habe von Anfang an gar kein Beweismittelcharakter zukommen k�nnen, da sich der rechtserhebliche Sachverhalt allein aus den Akten ergeben habe, kann ihm nicht gefolgt werden. Es ist jedenfalls an Hand von � 5 sBauG zu pr�fen, ob nicht eine erhebliche Beeintr�chtigung im Sinne eines "Extremfalles" vorliegt. Nachdem der Beschwerdef�hrer mit Nachdruck geltend gemacht hatte, durch die geplanten Bauten w�rde � 5 sBauG verletzt, h�tte die instruierende Beh�rde gest�tzt auf � 53 VRG abkl�ren m�ssen, ob ein "krasser Fall" im Sinne der vom Verwaltungsgericht erw�hnten Rechtsprechung vorliege. Das Bauvorhaben soll an einem exponierten Hang in Luzern zu stehen kommen. Daher h�tte sich auch bei einer untergeordneten Bedeutung von � 5 sBauG die Durchf�hrung eines Augenscheines zur Abkl�rung des rechtserheblichen Sachverhaltes als notwendig erwiesen. Diese Auffassung vertraten denn sowohl das Baudepartement als auch BGE 116 Ia 94 S. 102das Verwaltungsgericht, haben doch beide Instanzen einen Augenschein - allerdings ohne Beteiligung der Parteien - durchgef�hrt.
d) Zusammenfassend ergibt sich, dass zu Unrecht kein Augenschein unter Wahrung s�mtlicher Parteirechte durchgef�hrt worden ist. Der dem Beschwerdef�hrer aus Art. 4 BV fliessende Anspruch auf rechtliches Geh�r wurde dadurch verletzt. Aufgrund der formellen Natur dieses Anspruchs f�hrt seine Verletzung ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides (BGE 115 Ia 10; BGE 111 Ib 135).
�� 103 et 104 LPA,

References: Art. 88
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