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Timestamp: 2019-08-20 06:07:22+00:00

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﻿ Sentencia 2006-00325 de mayo 30 de 2013
SENTENCIA 2006-00325 DE 30 DE MAYO DE 2013
CONTENIDO:CARGA CONSOLIDADA. COMO EN LA NORMATIVIDAD ADUANERA NO SE ENCUENTRA DEFINICIÓN DE CARGA CONSOLIDADA, LA DIAN HIZO BIEN EN APOYARSE EN LA DOCTRINA EXTRANJERA Y, FUE ASÍ COMO EN SU CONCEPTO 131 DE 2 DE ENERO DE 2004 CONCLUYÓ QUE DE LAS DEFINICIONES EXTRANJERAS, EL ELEMENTO MÁS IMPORTANTE ES QUE LAS MERCANCÍAS SEAN AGRUPADAS EN UN CONTENEDOR O UNIDAD DE CARGA, DE AHÍ QUE LA DEFINICIÓN POR EXCELENCIA A NIVEL MUNDIAL SEA LA DE LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO. CUANDO SE TRATA DE UNA MERCANCÍA CONSOLIDADA EL AGENTE DE CARGA INTERNACIONAL TENÍA LA OBLIGACIÓN DE ENTREGAR A LA AUTORIDAD ADUANERA LOS DOCUMENTOS CONSOLIDADORES, LOS DOCUMENTOS HIJOS QUE AMPARAN LA CARGA CONSOLIDADA Y EL MANIFIESTO DE CARGA CORRESPONDIENTE A LA MISMA, DENTRO DE LAS 24 HORAS SIGUIENTES A LA ENTREGA FÍSICA DEL MANIFIESTO DE CARGA.
TEMAS ESPECÍFICOS:SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, DIAN, PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD, DECOMISO DE MERCANCÍA, CARGA CONSOLIDADA
Sentencia 2006-00325 de mayo 30 de 2013
Ref.: Expediente 2006-00325-01
Actora: Drummond Ltda.
Entra la Sala al estudio de los argumentos expuestos por la actora en el recurso de apelación.
Primero cargo. Definición del término “carga consolidada” contenido en la doctrina extranjera
La actora sostuvo que la definición del término “carga consolidada” acogido por la Organización Mundial de Comercio (OMC) y por la DIAN mediante el Concepto 131 de 30 de diciembre de 2003, no forma parte del ordenamiento jurídico internacional, ni se encuentra publicada en la página web de la organización, por lo cual no podía ser tenido en cuenta por el a quo para definir la presente controversia.
El artículo 1º del Decreto 2685 de 1999 (estatuto aduanero), define el contenedor como “un recipiente consistente en una gran caja con puertas o paneles laterales desmontables, normalmente provistos de dispositivos (ganchos, anillos, soportes, ruedas) para facilitar la manipulación y estiba a bordo de un medio de transporte, utilizado para el transporte de mercancías sin cambio de embalaje desde el punto de partida hasta el punto de llegada, cuya capacidad no sea inferior a un metro cúbico”.
El embalaje de una mercancía en esas condiciones hace que la misma sea considerada como “mercancía consolidada”, atendiendo la definición que de la misma ha formulado la OMC y que la Sala acogió en sentencia de 6 de agosto de 2004(1), la cual fue reiterada en sentencia de 20 de enero de 2011(2), según la cual “se entiende por carga unitarizada el sistema empleado para transportar mercancías que siendo embaladas en pequeños grupos, se consolida o agrupa en un solo envase de gran tamaño, con el fin de evitar que las mercancías se destruyan o sean sustraídas con facilidad, y al mismo tiempo, para facilitar su manipuleo y lograr gran rapidez en las operaciones de carga o descarga”. Al respecto, la Sala precisó:
“Al respecto conviene aclarar que en la normativa aduanera no hay definición del concepto de mercancía consolidada, de allí que la DIAN se apoye en la doctrina extranjera, y es así como en su Concepto 131 de 2 de enero de 2004 dice que ante esa circunstancia acude a definiciones como las siguientes: “...”. De la Cámara de Comercio de Valencia, España, que precisa que “Carga consolidada es la actividad de agrupar en un contenedor o unidad de carga, bienes o mercancías de varios exportadores para ser transportadas a un destino específico”; La dada por Bancomext de México, en el sentido de que “es el agrupamiento de mercancías pertenecientes a varios consignatarios, reunidas para ser transportadas en contenedores, siempre que estén amparadas en un mismo documento de transporte”; La de la OMC según la cual “se entiende por carga unitarizada “‘el sistema empleado para transportar mercancías que siendo embaladas en pequeños grupos, se consolida o agrupa en un solo envase de gran tamaño, con el fin de evitar que las mercancías se destruyan o sean sustraídas con facilidad, y al mismo tiempo, para facilitar su manipuleo y lograr gran rapidez en las operaciones de carga o descarga’”. En dicho concepto la DIAN concluye que de esas definiciones el elemento más importante no es el que las mercancías vengan con destino a varios consignatarios. Lo determinante de cada una de las definiciones es que las mercancías sean agrupadas en un contenedor o unidad de carga, de ahí que la definición por excelencia a nivel mundial sea la de la OMC en la que no se considera para nada, como presupuesto de esta actividad, que la mercancía venga dirigida a varios consignatarios” (negrilla fuera de texto).
Como en la normatividad aduanera no se encuentra definición de “carga consolidada”, la Sala reitera que hizo bien la DIAN en apoyarse en la doctrina extranjera y, fue así como en su Concepto 131 de 2 de enero de 2004 concluyó que de las definiciones extranjeras, el elemento más importante es que las mercancías sean agrupadas en un contenedor o unidad de carga, de ahí que la definición por excelencia a nivel mundial sea la de la OMC.
Segundo cargo. Incumplimiento de la obligación prevista en el artículo 96 del Decreto 2685 de 1999 por parte del agente de carga internacional
Corresponde a la Sala determinar si los actos acusados por medio de los cuales la DIAN decomisó la mercancía relacionada en el acta 151 Comex fueron proferidos en legal forma, pues la actora sostiene que la DIAN no podía exigirle al agente de carga internacional el cumplimiento de la obligación consistente en entregar los documentos consolidadores, previsto en el artículo 96 del Decreto 2685 de 1999, toda vez que en el caso presente se trató de una carga no consolidada, respecto de la cual el agente de carga internacional no tiene a cargo dicha obligación.
La DIAN aprehendió y decomisó la mercancía relacionada en el acta 151 Comex, consistente dos cajas que contienen “1 máquina centrífuga marca GEA modelo OSDE 0.01-037160, serial 9031-222291228, con un motor eléctrico marca ABB, modelo M3BT-200MLB-43FFI, serial 0352028510001 con sus siguientes juego de herramientas, accesorios y demás (...)”, porque el agente de carga internacional no entregó el manifiesto de carga consolidada y los documentos de transporte en la oportunidad prevista en el artículo 96 del Decreto 2685 de 1999, incurriendo en la causal de aprehensión señalada en el numeral 1.3 del artículo 502 ibídem.
El tenor de los artículos 96 y 502 numeral 1.3 del Decreto 2685 de 1999 es el siguiente:
“ART. 96.—El manifiesto de carga y los documentos que lo adicionen, modifiquen o expliquen, serán entregados por el transportador a la autoridad aduanera de la jurisdicción del lugar de arribo del medio de transporte, antes de que se inicie el descargue de la mercancía.
1.3. Cuando las mercancías sean descargadas sin que el transportador haya entregado previamente el manifiesto de carga a la autoridad aduanera o, el agente de carga internacional no entregue el manifiesto de la carga consolidada, o cuando el transportador y/o el agente de carga internacional no entreguen los documentos de transporte que les corresponda, dentro de la oportunidad prevista en el artículo 96 del presente decreto.
En relación con las obligaciones del agente de carga internacional, el artículo 105 del Decreto 2685 de 1999 señala dentro de dichas obligaciones, la de entregar a la autoridad aduanera los documentos consolidadores, los documentos hijos que amparan la carga consolidada y el manifiesto de carga correspondiente a la misma, en la oportunidad prevista en el artículo 96 ibídem.
El artículo 105 del Decreto 2685 de 1999 señala:
“ART. 105.—Son obligaciones del agente de carga internacional, las siguientes:
A su vez, el artículo 104 ibídem señala las obligaciones del transportador, dentro de las cuales también se encuentra la de entregar a la autoridad aduanera el manifiesto de carga, los documentos consolidadores y los documentos hijos, cuando corresponda, dentro de la oportunidad prevista en el artículo 96 del presente decreto. El tenor del artículo 104 es el siguiente:
“ART. 104.—Son obligaciones del transportador en la importación de mercancías al territorio aduanero nacional:
El incumplimiento de la obligación descrita en el literal c) de los artículos 104 y 105 del Decreto 2685 de 1999, por parte del transportador y/o del agente de carga internacional, conlleva a la aprehensión y decomiso de la mercancía.
Sin embargo, el artículo 101 ibídem señala que cuando se trata de transporte marítimo, la responsabilidad del transportador termina con el descargue de la mercancía y a partir del mismo, esta quedará bajo responsabilidad del agente de carga internacional o puerto, según el caso, hasta su entrega al depósito habilitado o su ingreso a la zona franca.
El artículo 101 del Decreto 2685 de 1999 establece lo siguiente:
“ART. 101.—Descargue de la mercancía.
<Artículo modificado por el artículo 9º del Decreto 1198 de 2000. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos aduaneros, la mercancía descargada en puerto o aeropuerto quedará bajo responsabilidad del transportador o del agente de carga, internacional, según sea el caso, hasta su entrega al depósito habilitado, al declarante, al importador o al usuario operador de la zona franca en la cual se encuentre ubicado el usuario a cuyo nombre venga consignado, o se endose el documento de transporte, de acuerdo con lo establecido en este decreto.
Cuando en el contrato de transporte marítimo la responsabilidad para el transportador termine con el descargue de la mercancía, a partir del mismo, esta quedará bajo responsabilidad del agente de carga internacional o puerto, según el caso, hasta su entrega al depósito habilitado al que venga destinada o hasta su ingreso a zona franca”.
Según el aviso de embarque (fl. 173 antecedentes), la mercancía consistente en dos (2) cajas que contenían una máquina centrífuga, fue embarcada el 2 de febrero de 2005 en el puerto de Antwerpen (Bélgica), en el buque Comoros Streem y cuyo agente de carga internacional es Kuehne Nagel (AG & CO) KG, quien se encuentra representada en Colombia por Kuehne Nagel S.A.
Consta en el contrato de transporte marítimo (fl. 171 antecedentes), que la mercancía fue transportada bajo los términos FCL/FCL, abreviaturas en inglés que se usan en el manejo de los contenedores, los cuales significan “Full Container Load” que traducen al español “contenedor completo”(3).
Asimismo se observa que en el manifiesto de carga 192005100000100 (fl. 233 antecedentes), que el agente de carga internacional Kuehne Nagel S.A. entregó de manera electrónica el 14 de febrero de 2005, se indicó que se trataba de un “paquete consolidado”.
Teniendo en cuenta la definición acogida por la Sala en sentencia de 6 de agosto de 2004(4), referida en el cargo estudiado en el acápite anterior, para la Sala no hay duda que en el caso presente se trataba de una mercancía consolidada y que, por lo tanto, el agente de carga internacional tenía la obligación de entregar a la autoridad aduanera los documentos consolidadores, los documentos hijos que amparan la carga consolidada y el manifiesto de carga correspondiente a la misma, dentro de las 24 horas siguientes a la entrega física del manifiesto de carga.
Así las cosas, las pruebas demuestran que el manifiesto de carga 192005100000100 (fl. 233 antecedentes) fue entregado físicamente por el transportador el 11 de febrero de 2005 a las 21:15 horas, junto con el B/L 0020-4353-502.011 de 2 de febrero de 2005 (fl. 230) y el B/L hijo 3711.
Como el artículo 3º del Decreto 2685 de 1999 establece que “serán responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el exportador, el propietario, el poseedor o el tenedor de la mercancía; así mismo, serán responsables de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, el agente de carga internacional, el depositario, intermediario y el declarante, en los términos previstos en el presente decreto” y, el artículo 4º ibídem señala que la obligación aduanera es de carácter personal; para la Sala la DIAN podía exigirle el cumplimiento de la obligación descrita en el artículo 96 al agente de carga internacional, pese a que el transportador haya cumplido con la misma.
El hecho de que la autoridad aduanera exija que el agente de carga internacional deba entregar los documentos consolidadores, los documentos hijos que amparan la carga consolidada y el manifiesto de carga correspondiente a la misma, dentro de las 24 horas siguientes a la entrega física del manifiesto de carga; no es una interpretación exegética, sino un entendimiento cabal de la ley, tanto más de la ley aduanera, que rige una función pública de interés general.
Correspondía a la actora demostrar que en realidad el agente de carga internacional cumplió con la obligación descrita en el artículo 96 del Decreto 2685 de 1999, pues según el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por reenvío del artículo 168 del Código Contencioso Administrativo, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. Dado que la actora no demostró que el agente de carga internacional entregó a tiempo los documentos aludidos, no puede predicarse violación de las normas invocadas en la demanda.
Tercer cargo. Aplicación del silencio administrativo positivo y del principio de favorabilidad
La recurrente sostiene que el tribunal erró al inaplicar el fenómeno del silencio administrativo positivo, por cuanto la DIAN profirió el acto administrativo que decidió de fondo por fuera del término establecido en los artículos 511 y 512 del Decreto 2685 de 1999.
Indicó que comoquiera que existen dos posturas en el Consejo de Estado respecto de la aplicación del silencio administrativo positivo, el tribunal debió aplicar el principio de favorabilidad y acoger la más beneficiosa para la actora.
Corresponde a la Sala determinar si a la luz de los artículos 512 y 519 del Decreto 2685 de 1999 se configuró o no el silencio administrativo positivo alegado por la actora, por cuanto en esta se consideró que el acto que decidió de fondo el asunto administrativo, esto es la Resolución 884 de 22 de julio de 2005, fue proferido por fuera del término establecido para el efecto.
El tenor de los artículos 512 y 519 del Decreto 2685 de 1999 es el siguiente:
“ART. 512.—Acto administrativo que decide de fondo. <Artículo modificado por el artículo 20 del Decreto 4431 de 2004. El nuevo texto es el siguiente:> vencido el término previsto en el inciso primero del artículo 505-1 del presente Decreto o el término previsto en el inciso segundo del artículo 510 sin que se hubiere presentado el documento de objeción a la aprehensión o la respuesta al requerimiento especial aduanero, la autoridad aduanera dispondrá de quince (15) días para decidir de fondo sobre la situación jurídica de la mercancía aprehendida, mediante resolución motivada y de treinta (30) días para expedir el acto administrativo que decida de fondo sobre la imposición de la sanción, la formulación de la liquidación oficial o el archivo del expediente, si a ello hubiere lugar.
PAR.—Dentro de los términos para decidir de fondo no se incluyen los requeridos para efectuar la notificación, la cual se surtirá de conformidad con los artículos 564 y 567 de este decreto” (negrilla fuera de texto).
“ART. 519.—Incumplimiento de términos. <Artículo modificado por el artículo 22 del Decreto 4431 de 2004. El nuevo texto es el siguiente:> los términos para decidir de fondo previstos en el presente capítulo son perentorios y su incumplimiento dará lugar al silencio administrativo positivo. Cuando el procedimiento se haya adelantado para imponer una sanción, se entenderá fallado a favor del administrado. Cuando el procedimiento se haya adelantado para formular una liquidación oficial, dará lugar a la firmeza de la declaración. En los casos de mercancía aprehendida para definición de situación jurídica, dará lugar a la entrega de la misma al interesado previa presentación y aceptación de la declaración de legalización, cancelando los tributos aduaneros a que hubiere lugar y sin el pago de rescate.
Por su parte, el artículo 41 del Código Contencioso Administrativo prevé que el silencio positivo opera solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, y que se entiende que los términos para decidir comienzan a contarse a partir del día en que se inicia la actuación, tomada esta como la actuación administrativa que, junto con la vía gubernativa, conforman las dos etapas del procedimiento administrativo.
La Sala en sentencia de 8 de noviembre de 2007(5) precisó el alcance de los artículos 512 y 519 del Decreto 2685 de 1999 en cuanto a la ocurrencia del silencio administrativo positivo respecto de la decisión de fondo. Dijo la Sala:
“Sea lo primero y a manera de preámbulo poner de presente que los artículos 512 y 519 dan lugar a inferir que el silencio administrativo positivo respecto de la decisión de fondo puede darse en virtud de dos términos o, lo que es igual, en dos eventos, esto es, por el vencimiento de los 30 días señalado en el artículo 512, y por el de 12 meses contados desde la iniciación de la actuación administrativa, del inciso quinto del artículo 519. Esa situación, en principio, puede ser compleja y merece ser analizada detenidamente, toda vez que si el acto que decide el fondo fuere proferido después de los 30 días que establece el artículo 512, pero dentro de los 12 meses contados a partir de la iniciación del procedimiento administrativo respectivo, de todas formas se daría el silencio administrativo positivo. De otra parte, si se asumiera que el silenció solo tiene ocurrencia bajo el término del artículo 519, inciso 5º, el término señalado en el 512 resultaría inefectivo. La forma de superar esa complejidad entre ambas disposiciones es la de entender que el previsto en el inciso quinto del artículo 519 es un término máximo que cobija todos los previstos en el capítulo XIV del decreto en comento, de los cuales el otro clausurativo es el de 30 días para la decisión de fondo consignado en el artículo 512; mientras que los previstos para las demás diligencias y trámites atrás reseñados tienen, sin perjuicio de su perentoriedad, un carácter meramente procedimental de modo que su incumplimiento solo repercute en la esfera de la responsabilidad disciplinaria del funcionario respectivo, sin que ello de ninguna manera implique la configuración de alguna de las situaciones administrativas referenciadas. De modo que en realidad la regulación bajo estudio ha establecido un término específico para proferir la decisión del fondo y un término global para el mismo efecto, pero contados a partir de puntos de referencia distintos. En ese orden, se hace posible que la decisión de fondo se profiera dentro de los comentados 30 días del artículo 512 pero después de los 12 meses contemplados en el artículo 519, y por ello tenga ocurrencia el silencio administrativo positivo, como igual puede ocurrir en la situación contraria, atrás planteada. De todas formas, esa regulación puede resultar problemática en su aplicación, y ello pudo haber incidido en la nueva modificación que se le introdujo al artículo 519 mediante el artículo 22 del Decreto 4431 de 2004, en la cual desaparece el término de 12 meses que se preveía en el inciso 5º de aquel, habiendo quedado solamente el término del artículo 512, que también fue modificado por el precitado decreto [...].
Se han de precisar, entonces, las condiciones necesarias para que se dé el silencio administrativo positivo por efecto de ese artículo 512, para lo cual se ha retomar la parte pertinente de la norma, pudiéndose observar que el término de 30 días allí señalado es el de que dispone la autoridad aduanera “para expedir el acto administrativo que decida de fondo sobre la imposición de la sanción, el decomiso de la mercancía, la formulación de la liquidación oficial o, el archivo del expediente y la devolución de la mercancía aprehendida”, contados a partir de cualquiera de los siguientes momentos: i) una vez practicadas las pruebas, cuando se recibió respuesta al requerimiento especial aduanero; ii) vencimiento del término de traslado, sin que se hubiere recibido respuesta al requerimiento; iii) o recibido este no se hubieren solicitado pruebas, y iv), se hubieren denegado las pruebas solicitadas. El problema que se trae a esta instancia es el de si para evitar la configuración del silencio administrativo positivo debe darse o no dentro de ese término la notificación de la decisión. La Sala observa que en modo alguno la norma se refiere a la notificación como parte de la actividad que se debe surtir en esos 30 días, sino que claramente se refiere solo a la expedición de la decisión, que al efecto viene a constituir el acto definitivo según lo define el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, esto es, el que pone fin a una actuación administrativa, que decide directa o indirectamente el fondo del asunto. Es pues el acto administrativo que pone fin a la primera etapa del procedimiento administrativo aduanero de que se trate, denominada actuación administrativa en el citado código. Los términos para la notificación están regulados en los artículos 564 y siguientes del citado Decreto 2665 de 1999 y están referidos a después de expedido el acto, de modo que según los comentados artículos 512 y 519, los supuestos del silencio administrativo positivo que puede darse por incumplimiento del término señalado en aquel son i), vencimiento de ese término de 30 días, contados a partir de cualquiera de los eventos antes indicados, y ii) falta de expedición de la decisión de fondo sobre la imposición de la sanción, el decomiso de la mercancía, la formulación de la liquidación oficial o, el archivo del expediente y la devolución de la mercancía aprehendida [...]” (negrilla fuera de texto).
En esta ocasión, la Sala mantiene la posición anteriormente expuesta y entiende que para que no se configure el silencio administrativo positivo previsto en el artículo 519 del Decreto 2685 de 1999, es necesario que el acto administrativo que decide de fondo se expida dentro del término legal sin que en este caso sea necesaria la notificación dentro de dicho término.
Cabe precisar que esta situación relativa a la configuración del silencio administrativo positivo es diferente a la de la prescripción de la facultad sancionatoria de la administración, evento en el cual dentro de dicho término debe no solo proferirse el acto que impone la sanción, sino que incluso debe llevarse a cabo su notificación.
El 5 de abril de 2005, la DIAN profirió el auto de pruebas 0013 (fl. 153) y el 10 de junio del mismo año cerró el término probatorio mediante Auto 00050 (fl. 160), el cual fue notificado por estado fijado el 13 de junio de 2005 y desfijado el 15 de junio siguiente, conforme lo establece el artículo 566 del Decreto 2685 de 1999, cuyo tenor es el siguiente:
“ART. 566.—Notificación por estado. La notificación por estado se practicará un día después de proferido el acto, mediante la inserción en el estado del número y fecha del acto que se notifica, nombres de las partes que estén identificadas, la clase de proceso, un resumen de la decisión, fecha del estado y firma del funcionario.
El estado se fijará por el término de tres (3) días en un lugar visible de la respectiva administración de aduanas, según el caso”.
En ese orden, los 30 días con que contaba la DIAN para proferir la decisión de fondo transcurrieron entre el día 16 de junio y el 29 de julio de 2005.
El acto que decidió el fondo del asunto con la orden de decomiso de la mercancía fue expedido el 22 de julio de 2005 (fl. 164).
Lo anterior demuestra que el acto acusado fue expedido dentro del término establecido en la ley y, por tanto, no se configuró el silencio administrativo positivo que reclama la actora.
CONFÍRMASE la sentencia de 22 de julio de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
(1) Expediente 2002-0281, actora: IBM de Colombia S.A., M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
(2) Expediente 1999-02246, actora: Eduardo Botero Soto & Cía. Ltda., M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
(3) http://www.englishdictionaryonline.org
(4) Expediente 2002-0281, actora: IBM de Colombia S.A., M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
(5) Expediente 2003-1855, actora: Gestion Trans S.A. SIA, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

References: artículo 1
 artículo 96
 artículo 96
 artículo 96
 artículo 502
 artículo 96
 artículo 105
 artículo 96
 artículo 105
 artículo 104
 artículo 96
 artículo 104
 artículo 101
 artículo 101
 artículo 9
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 96
 artículo 96
 artículo 177
 artículo 168
 Resolución 
 artículo 20
 artículo 505
 artículo 510
 resolución 
 artículo 22
 artículo 41
 artículo 512
 artículo 519
 artículo 512
 artículo 519
 artículo 519
 artículo 512
 artículo 512
 artículo 519
 artículo 519
 artículo 22
 artículo 512
 artículo 512
 artículo 50
 artículo 519
 artículo 566