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Timestamp: 2020-02-27 22:57:20+00:00

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﻿ SENTENCIA T-637 DE JUNIO 15 DE 2001
SENTENCIA T-637 DE 15 DE JUNIO DE 2001
CONTENIDO:DERECHOS DE PARTICIPACIÓN. LA CORTE ANALIZA LOS SIGUIENTES TEMAS: CABILDOS Y FOROS CÍVICOS, PRESERVACIÓN EN DEMOCRACIA PARTICIPATIVAMECANISMOS DE PARTICIPACIÓN, INTERPRETACIÓN EXPANSIVALIBERTAD DE EXPRESIÓN, REGULACIONES DE TIEMPO, MODO Y LUGAR.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA, DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN, MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA, CABILDO ABIERTO, CIUDADANÍA, DERECHO A LA PARTICIPACIÓN, IGUALDAD ELECTORAL DEL CANDIDATO POLÍTICO
REVISTA TUTELA N°:20 DE AGOSTO DE 2001, PÁG.1421
Sentencia T-637 de junio 15 de 2001
SENTENCIA NÚMERO T-637 DE 2001
Ref.: Expediente T-422696
Acción de tutela instaurada por Óscar Fuentes Fernández contra la Alcaldía Municipal de Yumbo, Valle.
— Cabildos y foros cívicos - preservación en democracia participativa.
— Mecanismos de participación – interpretación expansiva.
— Libertad de expresión - regulaciones de tiempo, modo y lugar.
En el proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cali dentro del proceso de tutela instaurado por Óscar Fuentes Fernández contra el alcalde municipal de Yumbo, Valle.
1.4. Con anterioridad a la celebración de dicho evento, el accionante remitió un oficio a la administración municipal en el que solicitaba, en su calidad de candidato a la alcaldía, que se le permitiera “ser escuchado antes de definir los criterios de inversión pública de la próxima vigencia”.
1.7. El accionante adiciona que si el despacho considera improcedente la acción por existir otros medios de defensa, se le conceda como mecanismo transitorio “[…] pues ante la inminencia de la realización del cabildo (mañana martes 19 a las 4:00 pm) se hace necesario un amparo provisional en procura de la eficiencia de la petición presentada” (1) .
(1) Cfr. folio 4.
1.9. En la respuesta proferida, la división de participación comunitaria señala que “[…] por instrucción del señor alcalde, se nos ha orientado no inscribir candidatos a corporaciones o a la alcaldía para participar directamente en el cabildo. Usted puede delegar a la persona que en su nombre pueda intervenir en el mencionado evento" (2) .
Además, de acuerdo con la comunicación allegada por parte de la división de participación comunitaria de la alcaldía, es evidente la intención del alcalde de que los candidatos al concejo municipal o a la alcaldía se abstengan de participar en el cabildo a celebrarse ese mismo día. Con ello, se quiere “[…] evitar que a través de dicha intervención [los candidatos] hagan proselitismo político y de esta manera influir en alguno o algunos de los asistentes para que en las elecciones voten a su favor” (3) .
De esta forma “[…]en el presente caso no se viola el derecho a la igualdad, porque el peticionario como se dijo posee un fuero especial como candidato a la alcaldía municipal, no es un ciudadano común y corriente, es una persona versada en el tema que se va a tratar en el cabildo municipal y de esta manera podría impedir las ideas de otros ciudadanos menos ilustrados sobre el asunto. Además no se tiene conocimiento de que a otro candidato a la alcaldía municipal se le haya concedido la oportunidad de intervenir en el debate, lo que sí daría lugar a la violación al derecho a la igualdad” (4) .
(4) Cfr. folio 11.
El a quo agrega que no se vulnera el derecho a la libertad de expresión porque el accionante puede nombrar un delegado para que lo represente en el cabildo. Tampoco resulta vulnerado el derecho a la participación política porque en el cabildo "[...] sólo se va a escuchar a los ciudadanos del común sobre sus ideas para el presupuesto y el plan de inversiones para el 2001” (5) .
(5) Cfr, folio 11.
Agrega que es necesario distinguir entre la discrecionalidad de las autoridades y su arbitrariedad. En consecuencia, afirma que "[...] la no inscripción del candidato como participante del cabildo obedeció precisamente a la facultad discrecional de la autoridad convocante, sin que se advierta arbitrariedad. Al fin y al cabo, el debate electoral, susceptible por cierto, no permite mayores liberalidades por parte de los mandatarios que actualmente ejercen el poder político” (6) .
(6) Cfr. folio 20.
Por último, respecto de la vulneración del derecho a la participación política, el ad quem afirma que “[…] la mera circunstancia de negarse la presencia del accionante en el cabildo, no le estaba disminuyendo o coartando la participación en la discusión presupuestal pues tenía y tiene muchos otros mecanismos alternos para proponer sus inquietudes” (7) .
(7) Cfr. folio 20.
De acuerdo con los hechos reseñados, procede la Corte Constitucional, a establecer si se vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, a la libertad de expresión y a la participación política del accionante por la decisión de la alcaldía municipal de Yumbo de prohibirle tomar parte, en razón a su condición de candidato a dicha alcaldía, en el cabildo abierto para definir los criterios que habrían de regir la elaboración del presupuesto y el plan de inversiones para la vigencia fiscal de 2001.
3.0. Comentario previo.
Tercero, como el foro ciudadano convocado ha sido denominado "cabildo abierto” es necesario indagar por las características de esta institución.
3.1. La democracia participa implica una redefinición de la ciudadanía.
"Para fortalecer la democracia participativa, ¿vota por la convocatoria de una asamblea nacional con representación de las fuerzas sociales, políticas y regionales de la Nación, integrada democrática y popularmente para reformar la Constitución Política de Colombia?” (8) (negrilla fuera del texto).
(8) Artículo 2º del Decreto 927 de 1990.
3.1.3. Con la Constitución de 1991 se inició constitucionalmente el tránsito de la democracia .representativa a la participativa. Esta nueva concepción de nuestra democracia implica un cambio trascendental del sistema político, cuya primera y más clara manifestación se encuentra en la manera como se comprende al ciudadano como tal. En la democracia representativa liberal clásica, se tenía una visión del ciudadano según la cual su papel se limitaba a elegir a quienes sí tenían el conocimiento y las capacidades suficientes para hacerse cargo de los asuntos del Estado. En palabras de Montesquieu: "El pueblo es admirable para elegir aquellos a quienes debe confiar una parte de su autoridad, pero ¿sabrá conducir un asunto, conocer los lugares, las ocasiones, los momentos y aprovecharse de ellos? No, no lo sabrá. La gran ventaja de los representantes es que son capaces de discutir los asuntos. El pueblo en modo alguno lo es, lo que constituye uno de los graves inconvenientes de la democracia. El pueblo no debe entrar en el gobierno más que para elegir a sus representantes, lo que está muy a su alcance” (9) .
(9) Esprit des lois, livre II, chap. 2. op. cit., vol. I, p. 15. Al respecto ver Bernard Manin. Príncipes Du Gouvernement Représentatif. Calmann-Lévy. París, 1989.
Esto se manifiesta en varios artículos de la Carta sobre participación en escenarios diferentes al electoral, a los cuales se hará referencia posteriormente. Pero aun en éste, el tradicional de la democracia liberal, los ciudadanos no votan sólo para elegir, sino también para decidir.
En la democracia participativa el pueblo no sólo elige sus representantes, por medio del voto, sino que tiene la posibilidad de intervenir directamente en la toma de ciertas decisiones, así como la de dejar sin efecto a modificar las que sus representantes en las corporaciones públicas hayan adoptado, ya sea por convocatoria o por su propia iniciativa, y la de revocarle el mandato a quienes ha elegido.
En síntesis: la participación concebida dentro del sistema democrático a que se ha hecho referencia, inspira el nuevo marco sobre el cual se estructura el sistema constitucional del Estado colombiano. Esta implica la ampliación cuantitativa de oportunidades reales de participación ciudadana, así como su recomposición cualitativa en forma que, además del aspecto político electoral, su espectro se proyecte a los planos de lo individual, familiar, económico y social (10) .
(10) Sentencia C-180 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara (en dicha sentencia, la Corte Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 92/1992 Senado – 282/1993 Cámara, "por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana", que se convirtió en la Ley 134 de 1994).
En la Carta de 1991 se pasa de la democracia representativa a la democracia participativa. Ello implica que los administrados no se limitan a votar cada cierto tiempo sino que tienen una injerencia directa en la decisión, ejecución y control de la gestión estatal en sus diversos niveles de gobierno. En este sentido, con el fin de permitir el tránsito de una democracia representativa a una democracia participativa, la Constitución creó los mecanismos para que ésta se lleve a cabo, y amplió los campos de intervención de los ciudadanos en las decisiones políticas para que su resultado sea real y efectivo (11) .
(11) Sentencia T-469 de 1992; M.P. Alejandro Martínez Caballero (en dicha sentencia, la Corte Constitucional confirmó el fallo proferido por el juez de instancia, en el que se negó la tutela interpuesta por varias personas contra la decisión de la Registraduría Nacional de anular su inscripción como votantes para las elecciones locales en varios municipios del Meta, con base en el incremento injustificado de votantes que se observó en tales municipios).
3.1.6. En la democracia participativa no sólo se valora más al ciudadano sin que, en razón a ello, el sistema político puede alcanzar mayores niveles de eficiencia. Un Estado en el que los ciudadanos cuentan con el derecho de tomar parte de forma directa en las decisiones a adoptar, de controlar los poderes públicos, de calificar los resultados obtenidos para exigir responsabilidad política, es un Estado en el que probablemente se logrará satisfacer en más alto grado las necesidades de sus asociados. Dentro de ese espíritu, el artículo 2º de la Carta Política enuncia como fin primordial del Estado el de “servir a la comunidad”.
Así la eficacia del Estado no depende ni exclusiva ni primordialmente de la capacidad técnica de la administración pública —la cual es en todo caso fundamental y valorado expresamente por el artículo 209 y concordantes de la Carta— sino de la eficacia de la participación, o, para usar el lenguaje del artículo 2º de la Carta, de "la efectividad" del principio de la participación (C.P., art. 1º y art. 2º), de los derechos de participación (C.P., art. 40 y concordantes) y de los deberes cívicos de participación (C.P., art. 95, num. 5º, y concordantes). La efectividad de la participación no se aprecia sólo por su impacto en la opinión de los líderes o en su elección —como sucedería en una democracia representativa— sino ante todo por su virtualidad para construir ciudadanos activos, conscientes y comprometidos, así como para que éstos incidan de manera directa, sin intermediarios, en la toma de las decisiones que los afectan. Ello es importante porque la efectividad de un foro ciudadano —como el convocado en este caso— no depende de que los candidatos dirijan a los ciudadanos o traduzcan sus peticiones en programas políticos, sino en que los ciudadanos tenga la posibilidad de deliberar en su condición de pares y de influir, por sí mismos, en la orientación y diseño de los planes y programas de la administración.
3.2.1. Es por ello que la participación política fue regulada por el constituyente de 1991 de forma minuciosa, sin que ello represente una enunciación taxativa de los mecanismos, las instituciones y los escenarios de participación. Así, en el Preámbulo de la Carta, se indica que “El pueblo de Colombia en ejercicio de su poder soberano [...], dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo […] decreta, sanciona y promulga la siguiente Constitución Política de Colombia”.
La filosofía de la democracia participativa se manifiesta en el artículo 1º de la Carta ("Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria [...] democrática y participativa [...]"), en el 2º ("Son fines esenciales del Estado: […] facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación […]"), en el 3º (“La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece"), en el 40 (“Todo ciudadano tiene el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo ese derecho puede: […] 2. Tomar parte en las elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática, [...]") y en el 103, que enuncia los mecanismos de participación en los siguientes términos: "Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará".
La Constitución establece también diversos mecanismos de participación de los ciudadanos en aspectos tales como los colegios profesionales (el art. 26 de la C.P. señala: "Las profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios. La estructura interna y el funcionamiento de éstos deberán ser democráticos. La ley podrá asignarles funciones públicas y establecer los debidos controles"), las organizaciones sindicales y otras organizaciones sociales y gremiales (el art. 39 de la C.P. indica: "La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos"), la administración de las empresas por parte de los trabajadores (C.P., art. 57 establece: "La ley podrá establecer los estímulos y los medios para que los trabajadores participen en la gestión de las empresas"), el acceso a la propiedad accionaria (C.P., art. 60 indica: "El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad. Cuando el Estado enajene su participación en una empresa, tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones, y ofrecerá a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria. La ley reglamentará la materia" y el 64, por su parte, señala: "Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa [...]"), la educación (C.P., art. 68, dice: "La comunidad educativa participará en la dirección de las instituciones de educación"), la universidad (según el art. 69 C.P. "Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado"), el control de calidad de bienes y servicios (el art. 78 de la C.P. señala: "El Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones, que les conciernen. Para gozar de este derecho las organizaciones deben ser representativas y, observar procedimientos democráticos internos), las decisiones relativas al medio ambiente (el art. 79 de la C.P. indica: "Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo"), la aplicación de las normas (el art. 87 de la C.P. establece: "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido"), la planeación económica (el art. 340 de la C.P. establece: "Habrá un consejo nacional de planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. El consejo tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del plan nacional de desarrollo) y la prestación de los servicios públicos, entre otros (el art. 369 de la C.P. señala: "La ley determinará los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio").
El principio de democracia participativa no sólo permea el ejercicio del poder público y social, sino que además penetra ámbitos de la vida privada anteriormente excluidos de la regulación estatal. En efecto, la participación en la vida política, cívica y comunitaria del país es elevada al estatus de deber constitucional de la persona y del ciudadano (C.P., art. 95-5).
La breve relación anterior de las normas constitucionales sobre las que se edifica la democracia participativa, es suficiente para comprender que el principio democrático que la Carta prohija es a la vez universal y expansivo. Se dice que es universal en la medida en que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación de poder social. El principio democrático es expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el conflicto social lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción.
El principio de participación democrática expresa no sólo un sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y libertades así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición del destino colectivo (12) .
(12) Sentencia C-180 de 1994.
3.3. El cabildo abierto como mecanismo de participación ciudadana expresamente regulado.
3.3.1. Ahora bien, el foro de deliberación de ciudadanos en este caso ha sido determinado "cabildo abierto". Como cada institución de la democracia participativa tiene un perfil definido y dentro de él el papel de los ciudadanos, el sentido de su participación y los efectos de su intervención son diferentes, es preciso analizar si el foro convocado por la alcaldía de Yumbo es realmente un "cabildo abierto" y, si no lo es, de qué mecanismo de participación se trata.
3.3.2. Historia del cabildo abierto en Colombia.
3.3.2.1. El cabildo abierto, la institución política sobre la que se habría de edificar el movimiento emancipatorio a lo largo de la toda la América Hispánica, encuentra su origen, en opinión de algunos, en tiempo de los iberos: “Según cuenta San Isidoro de Sevilla, los primitivos pobladores de España se reunían en las encrucijadas de los caminos, a toque de trompeta, para discutir allí los problemas de interés común que les afectaban” (13) .
(13) Tapia, Francisco Xavier, Cabildo abierto colonial. Editorial Cultura Hispánica; Madrid, 1966, pág. 9.
Cuando los invasores germánicos llegan a Iberia, ya entrado el siglo V, traen e implantan en España la costumbre de permitir a los vecinos de las ciudades y aldeas reunirse en los que se conoce como “asambleas de los vecinos”, las cuales se podían celebrar tanto en campos como en la ciudad y a las que podían asistir todos los ciudadanos libres.
Esta costumbre, que se pierde con la invasión árabe, se va recuperando en los lugares reconquistados (14) . En cuanto una plaza era liberada, los mismos soldados que se establecían en las ciudades organizaban el gobierno local. De esta manera fue como el concilium o asamblea judicial comenzó a existir. Poco a poco el concilium se fue haciendo más poderoso. Hacia el siglo X el concilium cambia su nombre por concejo abierto, o asamblea general de los vecinos. Las reuniones del concejo abierto tenían lugar todos los domingos, después de la Misa Mayor, costumbre que habría de pasar a América con el nombre de cabildo abierto (15) .
(14) Hinojosa, Eduardo. Estudios sobre la historia del derecho español. Madrid, 1913.
(15) No se incluye en esta breve descripción una reseña de las formas de deliberación comunitaria practicada por los pueblos indígenas, cuya importancia ha sido apreciada por la Constitución.
En tiempos coloniales, el cabildo abierto pierde paulatinamente gran parte de su significado, mientras que el cabildo ordinario conserva el suyo. “En los territorios coloniales de Indias, al igual que en la metrópoli, se registran en la legislación dos clases de cabildos: los cabildos ordinarios y los cabildos abiertos. Pero a pesar de esta doctrina legal, el estudio histórico de la realidad de nuestras ciudades coloniales pone de relieve que la reunión de los llamados cabildos abiertos sólo tuvo lugar en circunstancias excepcionales o en pueblos o lugares de densidad de la población muy exigua, sin que el estado actual de las investigaciones históricas sobre esta materia permita formular por el momento apreciaciones más concretas” (16) .
(16) Ots Capdequi, José María. Historia del derecho español en América y del derecho indiano. Biblioteca Jurídica Aguilar; Madrid, 1969, pág. 151.
El cabildo abierto se utilizó en la fundación y traslado de ciudades, en la elección de algunos cargos oficiales, en asuntos de carácter religioso y también en temas tributarios. Por su parte, los cabildos ordinarios o cerrados, que estaban reservados para los regidores y demás magistrados municipales y que eran administrados bajo la presidencia de los alcaldes ordinarios o de los alcaldes mayores o corregidores en las ciudades donde existían estos últimos funcionarios, se encargaban del manejo de buena parte de los asuntos públicos regulares (17) .
(17) Ots Capdequi, José María. El Estado español en Indias, 1986, pág. 62.
“En el acta de independencia del 20 de julio se lee esta significativa frase: "… en virtud de haberse juntado el pueblo en la plaza pública…". Se afirma, pues, el hecho político que condiciona el cabildo abierto: la presencia en las plazas mayores de las capitales americanas y de las villas ilustres, de un pueblo que ha reasumido su soberanía en virtud de la desaparición del monarca español a raíz de la crisis de la dinastía peninsular suscitada por Napoleón Bonaparte” (18) .
(18) Nieto Areta, Luis Eduardo. Economía y cultura en la historia de Colombia. Editorial Oveja Negra, Medellín, 1973, pág. 33.
En aquella histórica tarde del 20 de julio, cuando la revuelta de los oligarcas estaba fracasada, cuando Acevedo luchaba desesperadamente en el cabildo y el Virrey y sus consejeros se limitaban a aguardar la realidad de este fracaso, José María Carbonell realizó uno de los actos más trascendentales de nuestra historia: acompañado de un grupo de estudiantes y amigos se encaminó a los arrabales de Santafé, a las míseras barriadas de extramuros, donde habitaban en guaridas millares de artesanos, de mendigos, de indios y mulatos, de gentes desesperadas y míseras, y las invitó, con su extraordinaria elocuencia, a trasladarse al centro de la ciudad para solicitar no una junta de notables, sino un cabildo abierto. “Don José María Carbonell —dice el "Diario Político"— joven ardiente y de una energía poco común, sirvió a la patria en la tarde y en la noche del 20 de modo poco común; corría de taller a taller, de casa en casa; sacaba gentes y aumentaba la masa popular... Carbonell ponía fuego por su lado al edificio de la tiranía, y nacido con una constitución sensible y enérgica tocaba en el entusiasmo y se embriagaba con la libertad que renacía entre sus manos. ¡Dichoso si no hubiera padecido vértigos políticos y cometido imprudencias!”.
Hacia las siete de la noche, en la pacífica y casi tranquila Santafé, comenzó a oírse un rumor sordo, el rumor de las multitudes en marcha, de las multitudes que desde las afueras de San Victorino y los arrabales de Egipto, Belén y las Cruces avanzaban hacia el centro de la ciudad. Montoneras de hombres y mujeres, ''la hez del pueblo'', como decían los oligarcas, entraban así en el camino de la historia, se preparaban a cumplir la cita que les había dado Carbonell y a decidir —ellos los míseros, ellos los oprimidos, los plebeyos, la gleba irredenta—, el conflicto en el que habían fracasado los magnates criollos los ''descendientes de don Pelayo'', los patricios acaudalados del Reyno. “Los ánimos —dice el ‘Diario Político’— parecían que tomaban nuevo valor con las tinieblas. Olas de pueblo armado refluían de todas partes a la plaza principal; todos se agolpaban al Palacio y no se oye otra voz que ¡Cabildo abierto! ¡Junta!” (19) .
(19) Liévano Aguirre, Indalecio. Los grandes conflictos de nuestra historia. Ediciones Tercer Mundo; Colombia, 1968.
3.3.3. Legislación y jurisprudencia acerca del cabildo abierto.
3.3.3.1. La Ley 134 de 1994 efectuó la reglamentación de los mecanismos de participación, incluido el cabildo abierto. De acuerdo con el artículo 9º de la misma: “El cabildo abierto es la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad".
Ahora bien, el artículo 9º del proyecto, en desarrollo del artículo 103 superior, define la figura del cabildo abierto como una reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad. El “interés” a que alude la norma, desde luego, enfatiza la especial relación que entre el sujeto y el asunto debe existir y que concita su pertenencia, por razón de la residencia, a la respectiva localidad o municipio.
Su propósito esencial, como así lo quiso el constituyente de 1991 y lo pretende la norma que se revisa, es ampliar los escenarios de participación de los ciudadanos y en concreto, que la comunidad política de manera directa y pública, intervenga y decida acerca de los asuntos propios de la respectiva población. Derecho que ejerce la comunidad ante sus respectivos representantes de elección popular —concejales o miembros de las juntas administradoras locales— participando y discutiendo los asuntos de interés para la colectividad. En este sentido, la norma encaja dentro del ordenamiento constitucional (20) .
(20) Sentencia C-180 de 1994.
3.4. El foro convocado por el alcalde de Yumbo no era un cabildo abierto.
La actividad que promovió y realizó el alcalde municipal de Yumbo no correspondió a una sesión del concejo, como lo establece el artículo 9º de la Ley 134, sino a una reunión a la que el alcalde invitó a la población para que expresara sus opiniones sobre el orden de prioridades que debían tener los gastos a ejecutar en la vigencia fiscal de 2001.
En la Sentencia C-180 de 1994, en la que se declaró la exequibilidad del inciso final del artículo 1º de la Ley 134 de 1994 (21) que reconoce la validez de los mecanismos de participación diferentes a los reglamentados en dicha norma, esta corporación afirmó:
(21) El artículo 1º de la Ley 134 de 1994 señala: “Objeto de la ley. La presente ley estatutaria de los mecanismos de participación del pueblo regula la iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; la consulta popular, del orden nacional, departamental, distrital, municipal y local; la revocatoria del mandato, el plebiscito y el cabildo abierto.
“Establece las normas fundamentales por las que se regirá la participación democrática de las organizaciones civiles.
“La regulación de estos mecanismos no impedirá el desarrollo de otras formas de participación ciudadana en la vida política, económica, social, cultural, universitaria, sindical o gremial del país ni el ejercicio de otros derechos políticos no mencionados en esta ley” (negrilla fuera de texto).
El inciso final de esta disposición, por su parte, señala que la regulación de estos mecanismos no impedirá el desarrollo de otras formas de participación ciudadana en la vida política, económica, social, cultural, universitaria, sindical o gremial del país, ni el ejercicio de otros derechos políticos no mencionados en la ley (22) .
(22) Sentencia C-180 de 1994.
Además la evolución histórica del cabildo abierto lleva naturalmente a que en el imaginario colectivo éste sea identificado con la reunión de ciudadanos libres, convocados por la autoridad, un líder o autoconvocados, para deliberar sobre un asunto de interés para la comunidad. El que haya sido denominado equivocadamente “cabildo abierto” no le resta protección constitucional ni eficacia.
En efecto, como se desprende de la breve reseña histórica anterior, el cabildo abierto es una de las formas que puede tomar una reunión de ciudadanos libres. Caben muchas otras. En este caso la que se llevó a cabo fue una especie de "foro ciudadano municipal" convocado por el alcalde en su condición de representante directamente elegido por la mayoría de ciudadanos del municipio. La finalidad del foro no era electoral sino administrativa porque su objeto era aportarle al alcalde elementos de juicio sobre las prioridades del proyecto de presupuesto y del plan de inversiones. Su función no era decisoria sino consultiva. Su dinámica era la de un diálogo horizontal entre ciudadanos igualmente libres en el cual deliberarían entre sí de manera directa y sin intermediarios.
3.5. La protección del derecho a la participación política en una democracia participativa en el caso concreto.
3..5.1. Corresponde entonces a la Corte Constitucional establecer si la prohibición del alcalde respecto de quienes tuvieran la condición de candidatos a la alcaldía o al concejo municipal de participar en el foro público que tuvo lugar el 19 de septiembre de 2000 en el municipio de Yumbo, vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, a la expresión y a la participación política del accionante.
El derecho a la participación, ha sido reconocido por la Carta Política como un derecho fundamental. Lo anterior significa que toda persona, particularmente todo ciudadano, tiene la facultad constitucional de intervenir en la actividad pública, ya sea como sujeto activo de ella, es decir como parte de la estructura gubernamental y administrativa del Estado, ya sea como sujeto receptor de la misma, interviniendo, mediante el sufragio en la elección de los gobernantes, participando en las consultas populares, teniendo iniciativa legislativa, interponiendo acciones en defensa de la Constitución o la ley, actuando como miembro de partidos o movimientos políticos, o aun elevando peticiones a las autoridades y obteniendo la pronta respuesta de ellas (23) .
(23) Sentencia C-089a de 1994: M.P. Vladimiro Naranjo Mesa (en dicha sentencia, la Corte Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad de varios artículos contenidos en el Decreto 1680 de 1991 “Por el cual se reorganiza el departamento administrativo de la Presidencia de la República”).
El fundamento constitucional de la prohibición es la democracia participativa misma, cuya efectividad debe ser garantizada por todas las autoridades públicas (C.P., art. 2º). En este caso, el funcionamiento efectivo de un "foro ciudadano" exige evitar que su naturaleza cívica sea interferida por los factores de índole electoral para asegurar que se mantenga inalterada la naturaleza horizontal de la deliberación ciudadana que caracteriza este tipo de foros.
3.5.5. En el caso que se revisa, la Corte encuentra que la finalidad perseguida es legítima e imperiosa. La razón por la que el alcalde de Yumbo prohibió que quienes tuvieran la condición de candidatos a la alcaldía o al concejo no podrían participar en el cabildo que habría de realizarse el 19 de septiembre de 2000 en el municipio, era la de evitar que este espacio, que había sido promovido con el ánimo de conocer el pensamiento de la población acerca de las prioridades en el gasto para la vigencia fiscal de 2001, fuese utilizado para propósitos diferentes, por ejemplo, hacer proselitismo político, por lo que la finalidad para la cual había sido convocado se vería desnaturaIizada.
Como ya se señaló en este fallo, el cabildo referido no era un cabildo abierto, tal como fue definido este mecanismo de participación en la Ley 134 de 1994. Es un mecanismo de naturaleza diferente, no reglamentado explícitamente por las normas pero ajustado al concepto mismo de democracia participativa en tanto que espacio democrático de participación ciudadana —muy similar al cabildo abierto tal como se le conoció en algún momento de la historia nacional—, convocado por el alcalde de Yumbo para recibir la opinión de los ciudadanos, iguales entre sí, sobre un tema específico.
Se trata, pues, de un mecanismo de participación que obedece a la esencia de la democracia participativa en tanto que su objetivo era el de incorporar a los ciudadanos en la formación de opinión pública sobre el tema a discutir, es decir, el de permitir que por medio del diálogo entre iguales, los asistentes al cabildo tuvieran conocimiento de lo que ellos mismos podrían esperar y reclamar de la administración municipal en un tema que, como el gasto público, es determinante para las condiciones de vida de la población. En palabras del juez penal municipal de Yumbo, “sólo se va a escuchar a los ciudadanos del común sobre sus ideas para el presupuesto y el plan de inversiones para el 2001”.
3.5.7. Quienes tenían la condición de candidatos a la alcaldía o al concejo no se encontraban ni se hubieran podido encontrar en la misma situación respecto del resto de ciudadanos. Para los ciudadanos que no tenían tal condición el cabildo era un espacio público para el diálogo entre iguales sobre un asunto público y esa era la percepción que de ellos habrían de tener entre sí. Por el contrario, los candidatos, en razón de su condición de aspirantes a recibir el respaldo de los ciudadanos, no habrían sido percibidos por los demás como iguales.
3.5.8. La limitación al derecho de participación del accionante no es desproporcionada. La afectación a su derecho es menor ya que sólo se le impidió asistir personalmente a un foro que duraría un día y que tendría como objeto un asunto ajeno a la contienda electoral y porque el candidato disponía de todos los demás foros propios de la democracia representativa para comunicar su mensaje y conseguir el apoyo electoral. Frente a una afectación menor de su derecho, se aprecia la protección de algo altamente valorado en una democracia participativa: la existencia y funcionamiento de espacios de deliberación ciudadana de orden cívico, sin efectos electorales pero de profundas implicaciones republicanas, espacios que se desnaturalizarían con la participación de candidatos electorales. El derecho a la participación electoral de un candidato no puede interferir en el derecho a la participación cívica de una comunidad, de manera autónoma y sin intermediarios.
En conclusión, la prohibición fijada por el alcalde de Yumbo busca una finalidad legítima e imperiosa, a través de un medio necesario, que no es desproporcionado. Ello es razón suficiente para considerarla compatible con la Constitución en cuanto no viola el derecho a la participación de un ciudadano el accionante.
3.5.9. No encuentra la Corte tampoco una vulneración por parte del alcalde de Yumbo del derecho a la igualdad del accionante. El accionante no se encuentra en el mismo plano que los demás ciudadanos que no aspiraban a ser elegidos. Su condición de candidato es relevante respecto del cabildo ya que éste carece de dimensiones electorales y es un foro cívico. Al no estar igualmente situado respecto del cabildo, no se ve por qué deba recibir el mismo trato que los ciudadanos que no son candidatos ni funcionarios.
Además, si bien es cierto que la Constitución no establece un criterio expreso sobre el punto, también lo es que la medida impuesta por el alcalde es adecuada para preservar la naturaleza del foro ciudadano de deliberación. El medio utilizado fue adecuado porque excluyó de la posibilidad de participar sólo a aquellos que, en razón de su condición de personas electoralmente significativas podían convertir el foro ciudadano en escenario proselitista. La preservación de este espacio, en su calidad de espacio ciudadano de deliberación, quedó así garantizada, lo cual hubiese sido imposible si quienes tenían pretensiones proselitistas hubieran podido asistir.
Es importante señalar, por último, que el accionante contaba con medios alternativos para dar a conocer su pensamiento sobre las prioridades del gasto público para la vigencia fiscal de 2001. La Carta Política protege los derechos de quienes participan de las contiendas electorales, garantiza la aplicación de los principios y valores constitucionales en las mismas y promueve que todos los candidatos cuenten con igualdad de oportunidades para dar a conocer sus propuestas.
3.6. La visión negativa del proselitismo político que expresa el juez de primera instancia.
3.6.1. En el caso que se revisa, la Corte encuentra que el juez de primera instancia considera que sería negativa la participación de los candidatos a la alcaldía y al concejo de ese municipio en el cabildo que habría de tener lugar el 19 de septiembre de 2000, pues este espacio de participación democrática podría ser utilizado por parte de los candidatos para "[...] influir en alguno o algunos de los asistentes para que en las elecciones voten a su favor" (24) (fl. 10), además de que uno de los propósitos del cabildo era permitir que los ciudadanos del común expresaran su opinión sobre el tema a tratar, lo cual no sería posible si se permitiera el acceso a los candidatos, quienes tenían mayor conocimiento sobre el particular.
(24) Cfr. folio 10.
En consecuencia, se decide que no se vulneran los derechos a la participación política, a la igualdad y a la libre expresión de un candidato electoral cuando el mandatario local prohíbe, de manera general, neutral e imparcial, a quienes están formalmente inscritos como aspirantes a un cargo de elección popular, tomar parte en foros cívicos convocados para consultar la opinión de los ciudadanos sobre asuntos ajenos a la contienda electoral.
1. CONFIRMAR, por las razones expuestas, la sentencia de segunda instancia proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cali mediante la cual se decidió CONFIRMAR el fallo impugnado dictado por el Juzgado Penal Municipal de Yumbo, Valle.
Magistrados: Manuel José Cepeda Espinoza—Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil.

References: Artículo 2
 artículo 2
 artículo 209
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 9
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 artículo 103
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 artículo 1
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