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Timestamp: 2016-10-26 13:18:02+00:00

Document:
1C_202/2012 (08.01.2014)
1C_202/2012 � � Urteil vom 8. Januar 2014
Eidgen�ssisches Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation, Bundesamt f�r Raumentwicklung,
Baukommission der Einwohnergemeinde Wolfwil,
Bauen ausserhalb der Bauzone; Befehl zur Wiederherstellung des rechtm�ssigen Zustands,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 1. M�rz 2012.
X.________ ist Eigent�mer des Grundst�cks an der Waldegg 2 und 2a (Grundbuch Nr. A.________) in der Gemeinde Wolfwil. Er erwarb es am 5. Dezember 2011 von Y.________. Das nicht landwirtschaftlich genutzte Grundst�ck liegt in der Landwirtschaftszone. Darauf befindet sich neben dem Wohnhaus (Nr. 2) mit frei stehendem Ger�teschuppen ein Nebengeb�ude (Nr. 2a). Bereits vor dem Jahr 1972 stand an der Waldegg 2a ein Schopf mit einer Grundfl�che von 4,0 x 6,0 m. Dieser diente urspr�nglich als H�hnerhaus und danach als Hundezwinger.
Am 19. Juni 2009 stellte Y.________ ein Baugesuch betreffend "Sanierung Waldegg 2a/Anbau Brennholzunterstand". Das Bau- und Justizdepartment des Kantons Solothurn (BJD) erteilte am 11. August 2009 daf�r eine Ausnahmebewilligung gem�ss Art. 24c RPG. Am 18. August 2009 bewilligte die Baukommission der Gemeinde Wolfwil das Bauvorhaben. Die Bewilligung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
Die Baukommission stellte im Dezember 2010 fest, dass die ausgef�hrten Bauarbeiten nicht dem bewilligten Baugesuch entsprechen. Zum selben Schluss kam nach dem Augenschein vom 9. M�rz 2011 das BJD. Anstelle der bewilligten Sanierung habe Y.________ den alten Schopf (Nr. 2a) vollst�ndig abgerissen und durch einen Neubau mit einer Grundfl�che von 6,5 x 6,5 m ersetzt, welcher zur Wohnnutzung bestimmt sei. Im Inneren des Hauses habe er dazu eine Galerie als zus�tzliches Geschoss eingebaut. Das Wesen des urspr�nglichen H�hner- bzw. Hundehauses sei komplett ver�ndert worden. Zudem habe er den urspr�nglichen Ger�teschuppen, der sich unmittelbar neben dem Wohnhaus befunden habe, abgerissen und ohne Bewilligung durch ein "OBI-Fertigh�uschen" ersetzt. Nachdem das BJD zum Schluss gekommen war, beide Bauten k�nnten auch nachtr�glich nicht bewilligt werden, verf�gte es am 5. Mai 2011 die Wiederherstellung des rechtm�ssigen Zustands. Beide Geb�ude seien bis zum 30. Juni 2011 vollst�ndig zur�ckzubauen.
Y.________ und X.________ fochten den Wiederherstellungsbefehl beim Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn an. Dieses hiess die Beschwerde nach durchgef�hrtem Augenschein am 1. M�rz 2012 teilweise gut. In Abweichung von der Verf�gung des BJD liess es das Geb�ude Waldegg 2a unter folgenden Auflagen zu (Ziff. 2) :
�"a) Die vier Fenster in den Stirnseiten des Dachstocks sind zu entfernen; die Holzwand ist jeweils wieder zu schliessen. b) Die Treppe, die auf die Galerie f�hrt, ist zu entfernen. c) Der n�rdlich eingebaute Holzunterstand ist so umzugestalten, dass er auf mindestens zwei Seiten v�llig offen ist. d) Ein weiterer Innenausbau ist untersagt. e) Es darf kein Wasseranschluss erstellt werden. f) Ein Abwasseranschluss darf bloss f�r das Dachwasser erstellt werden."
Das Bundesamt f�r Raumentwicklung (ARE) f�hrt Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt, Ziffer 2 des Entscheids des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben; die Wiederherstellungsverf�gung des BJD sei zu best�tigen; eventuell sei das Verfahren zu neuem Entscheid im Sinne der Erw�gungen zur�ckzuweisen.
In formeller Hinsicht ersuchte das ARE um vorl�ufige Aussetzung des Verfahrens bis zur Kl�rung der Frage, ob X.________ ein reduziertes Baugesuch einreiche, und gegebenenfalls bis zum Entscheid dar�ber.
Mit Verf�gung vom 31. Mai 2012 setzte der Pr�sident der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung das bundesgerichtliche Verfahren vorl�ufig aus. Am 6. M�rz 2013 nahm er das Verfahren wieder auf, nachdem das ARE mitgeteilt hatte, dass mit X.________ keine einvernehmliche L�sung gefunden worden sei.
X.________ verweist in der Vernehmlassung auf die seiner Ansicht nach zutreffenden Erw�gungen des Verwaltungsgerichts und beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen; im �brigen �ussert er sich nicht zur Beschwerde. Y.________ l�sst sich nicht vernehmen. Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das BJD beantragt deren Gutheissung.
Gegen den angefochtenen, kantonal letztinstanzlichen Endentscheid steht die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 ff. BGG). Das ARE ist nach Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG und Art. 48 Abs. 4 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) zur Beschwerde berechtigt, um die �ffentlichen Interessen, insbesondere an der richtigen und rechtsgleichen Anwendung des Bundesrechts, zu wahren (BGE 136 II 359 E. 1.1 S. 362). Da auch die �brigen Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
Das "OBI-Fertigh�uschen" ist nicht Streitgegenstand. Es ist nach dem in diesem Punkt unangefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts vollst�ndig zu entfernen (vgl. Ziff. 3 des Urteilsdispositivs).
Streitig ist dagegen, inwieweit der rechtm�ssige Zustand in Bezug auf das Geb�ude Waldegg 2a (in der Folge: Neubau) wiederherzustellen ist. Die Vorinstanz kommt zum Schluss, es seien nur gewisse R�ckbaumassnahmen n�tig; der Neubau k�nne im �brigen stehen bleiben (vgl. C. oben). Der Beschwerdef�hrer ist demgegen�ber der Ansicht, der Neubau sei - wie vom BJD verf�gt - vollst�ndig zu entfernen.
Die Wiederherstellung des rechtm�ssigen Zustands setzt zun�chst voraus, dass die Baute, wie sie errichtet wurde, nicht bewilligt worden ist und auch nachtr�glich nicht bewilligt werden kann. Die Baute muss somit formell und materiell rechtswidrig sein (vgl. u.a. BGE 123 II 248 E. 4 S. 254).
Es ist unbestritten, dass der Beschwerdegegner 2 den Neubau in Abweichung von der erteilten Baubewilligung erstellte. Ob er unter den gegebenen Umst�nden dennoch davon ausgehen durfte, dass die Beh�rden die erstellte Baute duldeten, ist eine Frage des guten Glaubens. Soweit die Vorinstanz ausf�hrt, das beh�rdliche Verhalten sei insoweit missverst�ndlich gewesen, sind deren Erw�gungen somit beim Vertrauensschutz zu behandeln (dazu E. 4.1 unten).
Der Neubau ist unstreitig nicht zonenkonform. Die Vorinstanz h�lt sodann zu Recht fest, dass f�r die Baute, wie sie errichtet worden ist, auch eine nachtr�gliche Ausnahmebewilligung gem�ss Art. 24 ff. RPG ausser Betracht falle.
Der Ersatz des ehemaligen Hundezwingers durch ein Wohnhaus erfolgte demnach ohne Bewilligung und kann auch nachtr�glich nicht bewilligt werden.
Erweist sich die streitige Baute als widerrechtlich, hat die zust�ndige Beh�rde grunds�tzlich den rechtm�ssigen Zustand herbeizuf�hren. Die Wiederherstellung kann jedoch im Einzelfall ausgeschlossen sein, wenn sie allgemeinen Prinzipien des Verfassungs- und Verwaltungsrechts entgegensteht. Dazu geh�ren namentlich die in Art. 5 Abs. 2 BV festgehaltenen Grunds�tze der Verh�ltnism�ssigkeit und des Schutzes des guten Glaubens (BGE 132 II 21 E. 6 S. 35).
4.1.�Auf den Vertrauensschutz kann sich nach der Rechtsprechung berufen, wer im guten Glauben gehandelt hat, das heisst angenommen hat und unter Anwendung zumutbarer Sorgfalt annehmen durfte, die von ihm erstellte Baute sei rechtm�ssig bzw. stehe mit der Baubewilligung im Einklang (BGE 136 II 359 E. 7.1 S. 365 mit Hinweisen).
4.1.1.�Aus dem vorinstanzlich erstellten Sachverhalt geht deutlich hervor, dass der Beschwerdegegner 2 die streitige Baute in wesentlichen Teilen in Abweichung von den Baugesuchsunterlagen errichtete. Er baute das Haus auf eine Firsth�he von 5,4 m und damit rund einen Meter h�her als bewilligt (vgl. Baugesuch vom 19. Juni 2009 [Schnitt A-A] mit Augenscheinprotokoll vom 9. M�rz 2011). Er ersetzte den Riegelbau mit Zeltdach durch eine reine Holzkonstruktion mit Satteldach, obschon er die Materialisierung und Konstruktion von Fassade und Dach im Baugesuch als "wie bestehend" angegeben hatte. In Abweichung von den Pl�nen schloss er den Holzunterstand auf allen Seiten. Die oberen Fenster auf der Stirnseite des Geb�udes realisierte er um ein Mehrfaches gr�sser als in den Pl�nen festgehalten. Bei der Ausf�hrung des Betonfundaments �berschritt er die bewilligte Grundfl�che um rund einen Drittel. Er isolierte die Aussenwand ohne Erlaubnis gegen Wind und K�lte. Ohne Bewilligung installiert er zudem einen Wasseranschluss. Da die erstellte Baute in diesen Punkten von klaren Vorgaben der Baubewilligung abweicht, erscheint die Annahme berechtigt, der Bauherr habe gewusst oder h�tte bei geh�riger Sorgfalt wissen m�ssen, dass der geschaffene Zustand rechtswidrig war. Es ist dem Beschwerdef�hrer folglich beizupflichten, wenn er festh�lt, der Beschwerdegegner 2 sei insoweit b�sgl�ubig gewesen.
Im �brigen sind die Baubewilligungsunterlagen zwar teilweise mit Unklarheiten behaftet. Namentlich zeigen die Pl�ne im Gegensatz zu den Angaben auf dem Kerndatenblatt des Baugesuchs keine Sanierung des bestehenden Hauses, sondern einen Neubau. Daraus vermag der Beschwerdegegner 2 jedoch nichts zu seinen Gunsten abzuleiten. Die Pl�ne gehen dem Text nur dann vor, wenn sie im streitigen Punkt schl�ssig sind (vgl. BGE 132 II 21 E. 4.1 S. 30). Dies ist hier nicht der Fall. Aus den Grundriss-, Schnitt- und Fassadenpl�nen geht nicht hervor, dass das ehemalige Hundehaus mit Brennholzunterstand in ein Wohnhaus umgenutzt werden sollte. Schwebte dem Beschwerdegegner 2 eine solche Zweck�nderung vor, w�re er aufgrund seiner Mitwirkungspflicht gehalten gewesen, dies in den Pl�nen anzugeben (� 6 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 der Bauverordnung des Kantons Solothurn vom 3. Juli 1978 [KBV; BGS 711.61]). Da er die Bauarbeiten ohne die betreffende Angabe ausf�hrte, kann er sich auch in dieser Hinsicht nicht auf seinen guten Glauben berufen (vgl. ebenso BGE 132 II 21 E. 6.1 S. 35 f.).
4.1.2.�Auch das Verhalten der Beh�rden im Nachgang zur Baubewilligung war nicht geeignet, beim Bauherrn eine Vertrauensposition zu schaffen. Die Baukommission wies den Beschwerdegegner 2 bei der Bauabnahme von Anfang Dezember 2010 darauf hin, die erstellte Baute entspreche nicht der Baubewilligung. Sie forderte ihn innert Wochenfrist auf, ein nachtr�gliches Baugesuch einzureichen. Am 9. M�rz 2011 f�hrte das BJD einen Augenschein durch, verweigerte dem Beschwerdegegner 2 rund zwei Monate sp�ter die nachgesuchte Ausnahmebewilligung und verf�gte gleichzeitig die Wiederherstellung des rechtm�ssigen Zustands. In Anbetracht dessen kann nicht von einer jahrelangen beh�rdlichen Duldung gesprochen werden. Daran �ndert entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nichts, dass die Baukommission dem Beschwerdegegner 2 am 19. August 2009 eine Baubewilligung erteilte, die unangefochten in Rechtskraft erwuchs. Was dieser baute, weicht von der Bewilligung ab; daf�r ist ihm, wie dargelegt (E. 4.1.1), b�ser Glaube vorzuwerfen. Ob er auf die Rechtsg�ltigkeit der Verf�gung vertrauen durfte, ist unter diesen Umst�nden unerheblich.
Der Beschwerdegegner 2 ist in Bezug auf die Unzul�ssigkeit der streitigen Baute demnach b�sgl�ubig gewesen. Diesen Vorwurf hat auch der Beschwerdegegner 1 als dessen Rechtsnachfolger gegen sich gelten zu lassen (vgl. u.a. Urteil 1C_337/2008 vom 18. November 2008 E. 3.3). Gr�nde des Vertrauensschutzes stehen der Wiederherstellung nicht entgegen.
Umstritten ist im Weiteren, ob die Behebung des rechtswidrigen Zustands verh�ltnism�ssig ist.
5.1.�Ein Wiederherstellungsbefehl erweist sich dann als unverh�ltnism�ssig, wenn die Abweichung vom Gesetz gering ist und die ber�hrten �ffentlichen Rechtsg�ter den Schaden, der dem Eigent�mer durch die Wiederherstellung entst�nde, nicht zu rechtfertigen verm�gen. Auf den Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit kann sich auch ein Bauherr berufen, der nicht gutgl�ubig gehandelt hat. Er muss aber in Kauf nehmen, dass die Beh�rden aus grunds�tzlichen Erw�gungen, namentlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzm�ssigen Zustands erh�htes Gewicht beimessen und die dem Bauherrn allenfalls erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse ber�cksichtigen (BGE 132 II 21 E. 6.4 S. 39 f. mit Hinweisen).
5.1.1.�Die Trennung des Baugebietes vom Nichtbaugebiet stellt eines der grundlegendsten Prinzipien des Raumplanungsrechts des Bundes dar (vgl. Art. 75 BV; Art. 1 und 3 RPG; BGE 136 II 359 E. 9 S. 368; 111 Ib 213 E. 6b S. 225). Im Lichte dieses wichtigen raumplanerischen Anliegens ist auch Art. 24c RPG auszulegen (vgl. BGE 127 II 215 E. 3a S. 218). Gest�tzt auf diese Bestimmung bewilligte der Kanton die Erneuerung und teilweise Erweiterung des Hundezwingers. In einer Gesamtbetrachtung setzt Art. 24c Abs. 2 RPG voraus, dass der Umfang, die �ussere Erscheinung und die Zweckbestimmung der urspr�nglichen Baute in den wesentlichen Z�gen gewahrt bleibt (Art. 42 Abs. 1 RPV; BGE 127 II 215 E. 3a S. 218).
Im Streit liegt eine nicht zonenkonforme Baute, deren Volumen um �ber einen Drittel vergr�ssert wurde. Anstelle des urspr�nglichen Riegelbaus mit Zeltdach steht heute eine reine Holzkonstruktion mit Satteldach. Das ehemalige Hundehaus wurde in ein Geb�ude umgewandelt, dessen w�rmeisoliertes, zweist�ckiges Inneres zur Wohnnutzung bestimmt ist. Der Neubau weicht damit in Umfang, �usserer Erscheinung und Zweckbestimmung deutlich von der abgerissenen Baute ab. Entgegen der vorinstanzlichen Auffassung handelt es sich hierbei nicht um geringf�gige Abweichungen vom Erlaubten. Der Neubau verletzt vielmehr von Grund auf den Identit�tsgrundsatz und widerspricht damit gewichtigen Interessen der Raumplanung.
5.1.2.�Unter dem Gesichtspunkt der Verh�ltnism�ssigkeit fragt sich im Weiteren, ob der vom Beschwerdef�hrer beantragte Totalabbruch erforderlich ist, um die auf dem Spiel stehenden raumplanerischen Grunds�tze zu wahren. Die Vorinstanz verf�gt im Wesentlichen eine teilweise �ffnung des Holzunterstandes sowie die Entfernung mehrerer Fenster und untersagt den weiteren Innenausbau des Neubaus. F�r deutliche Abweichungen vom Identit�tsgrundsatz sieht sie hingegen vom Befehl zur Wiederherstellung ab. Zu nennen sind das Volumen, die Materialisierung und das w�rmeisolierte, zu Wohnzwecken bestimmte Innere des Hauses. Auch nach Vornahme der von der Vorinstanz verf�gten R�ckbaumassnahmen bliebe das Haus nach objektiven Gesichtspunkten bewohnbar. Ein entsprechendes Nutzungsverbot, wie es die Vorinstanz erw�gt, w�re sodann mit erheblichen Vollzugsschwierigkeiten verbunden (vgl. Urteil 1C_157/2011 vom 21. Juli 2011 E. 5.4). Eine mit den zentralen Anliegen des Raumplanungsrechts im Einklang stehende Nutzung gew�hrleisten die von der Vorinstanz verf�gten Massnahmen nicht. Der rechtm�ssige Zustand wird nur durch die vollst�ndige Beseitigung des Neubaus erreicht.
5.1.3.�Dem Totalabbruch stehen auf Seiten der Beschwerdegegner im Wesentlichen Verm�gensinteressen entgegen. Gest�tzt auf die Akten hat das Geb�ude einen Versicherungswert von rund Fr. 50'000.-- und belaufen sich die Abbruchkosten auf ungef�hr Fr. 20'000.--. Diese Verm�gensg�ter wiegen zwar nicht leicht. Der Beschwerdegegner 2 hat diese Investitionen jedoch in Kenntnis der Rechtswidrigkeit des Bauvorhabens get�tigt und demnach auf eigenes Risiko gehandelt. Diesen Vorwurf hat auch der Beschwerdegegner 1 gegen sich gelten zu lassen (vgl. E. 4.1.2). Wie der Beschwerdef�hrer zutreffend festh�lt, kommt der Wiederherstellung des rechtm�ssigen Zustands f�r rechtswidrig erstellte Bauten ausserhalb der Bauzone besonderes Gewicht zu (vgl. BGE 136 II 359 E. 6 S. 364). Unter diesen Umst�nden wiegen die privaten die �ffentlichen Interessen bei Weitem nicht auf.
W�gt man die auf dem Spiel stehenden Interessen gesamthaft gegeneinander ab, erweist sich die vollst�ndige Wiederherstellung des rechtm�ssigen Zustands als verh�ltnism�ssig.
Die Beschwerde ist somit begr�ndet und die Wiederherstellungsverf�gung des BJD im Ergebnis zu best�tigen. Demnach ist das Geb�ude Waldegg 2a vollst�ndig zu beseitigen.
Ist die Beschwerde in diesem Sinne gutzuheissen, bleibt zu kl�ren, an wen sich der Beseitigungsbefehl richtet und innert welcher Frist der rechtm�ssige Zustand wiederherzustellen ist.
7.1.�Das BJD richtete die Beseitigungsverf�gung vom 5. Mai 2011 an den Beschwerdegegner 2 in seiner Position als Bauherr und damaliger Eigent�mer. Am 5. Dezember 2011 ver�usserte dieser das streitbetroffene Grundst�ck an den Beschwerdegegner 1. Entsprechend trat letzterer dem vorinstanzlichen Prozess als Beschwerdef�hrer bei. Das Verwaltungsgericht hob den Beseitigungsbefehl am 1. M�rz 2012 auf und verf�gte reformatorisch bestimmte R�ckbaumassnahmen. Dabei liess es offen, wer letztlich dazu verpflichtet ist, den rechtm�ssigen Zustand wiederherzustellen. Als m�gliche Verf�gungsadressaten kommen hier sowohl der Beschwerdegegner 2 als Bauherr und Verhaltensst�rer wie auch der Beschwerdegegner 1 als heutiger Eigent�mer und Zustandsst�rer in Frage (vgl. BGE 107 Ia 19 E. 2a S. 23). Der Entscheid dar�ber, wer zur Wiederherstellung konkret zu verpflichten ist, steht im pflichtgem�ssen Ermessen der zust�ndigen Verwaltungsbeh�rde (a.a.O. E. 2b S. 24 f.). In diesem Sinne ist die Sache an das BJD zu neuem Entscheid zur�ckzuweisen (Art. 107 Abs. 2 Satz 2 BGG; u.a. Urteil 1D_11/2007 vom 27. Februar 2008 E. 6, nicht publ. in: BGE 134 I 56).
7.2.�Die von der Vorinstanz verf�gte Wiederherstellungsfrist ist am 31. Oktober 2012 abgelaufen. Auch diesbez�glich ist die Sache an das BJD zur�ckzuweisen, um eine neue, nach den Umst�nden angemessene Frist festzusetzen.
In diesem Sinne ist der R�ckweisungsantrag des Beschwerdef�hrers gutzuheissen.
8.1.�Die Beschwerde ist danach gutzuheissen. Ziffer 2 des angefochtenen Entscheids ist aufzuheben. Das Geb�ude Waldegg 2a ist vollst�ndig, das heisst einschliesslich der Bodenplatte, zu entfernen. Im �brigen ist die Sache zu neuem Entscheid im Sinne der Erw�gungen (vgl. E. 7) an das BJD zur�ckzuweisen.
8.2.�Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die privaten Beschwerdegegner die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es sind keine Parteientsch�digungen zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Der Beschwerdef�hrer hat den vorinstanzlichen Kostenentscheid nicht angefochten. Somit er�brigt sich eine Neuverteilung der Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens (vgl. Art. 67 BGG; dazu u.a. Urteil 5A_309/2013 vom 4. November 2013 E. 7; Thomas Geiser, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 6 zu Art. 67).
Die Beschwerde wird gutgeheissen und Ziffer 2 des Entscheids des Verwaltungsgerichts vom 1. M�rz 2012 aufgehoben. Das Geb�ude Waldegg 2a ist vollst�ndig, einschliesslich der Bodenplatte, zu entfernen. Im �brigen wird die Sache zu neuem Entscheid im Sinne der Erw�gungen an das Bau- und Justizdepartement zur�ckgewiesen.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Baukommission der Einwohnergemeinde Wolfwil, dem Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn und dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 24
 Art. 89
 Art. 48
 BGE 
 Art. 24
 Art. 5
 BGE 
 BGE 
 Art. 75
 Art. 1
 BGE 
 Art. 24
 BGE 
 Art. 24
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 67
 Art. 67