Source: https://www.industrieambiente.it/eow-primi-appunti-sulla-proposta-ronchi-di-modifica-art-184-ter-d-lgs-152-06/
Timestamp: 2020-08-07 01:01:10+00:00

Document:
EOW: primi appunti sulla proposta Ronchi di modifica art. 184-ter D. Lgs. 152/06 - Industrieambiente
Molto si è discusso, negli ultimi tempi, della problematica relativa a EoW, cioè alle condizioni in presenza delle quali un rifiuto cessa di essere tale e, pertanto, non è più soggetto agli obblighi ed ai divieti della relativa disciplina, specie dopo la sentenza n. 1129, pubblicata il 28 febbraio 2018, in cui la quarta sezione del Consiglio di Stato ha stabilito che, in base alla normativa comunitaria ed italiana, in assenza di specifico provvedimento comunitario, spetta solo allo Stato -e non alle Regioni- il potere di determinare la cessazione della qualifica di rifiuto.
Rinviando, anche per richiami, a scritti precedenti 1, sembra sufficiente, ai fini della presente nota, ricordare che attualmente in proposito per il nostro paese provvede l’art. 184-ter D. Lgs 152/06, più volte modificato, e modellato con riferimento all’art. 6 della direttiva sui rifiuti del 2008 (all’epoca vigente). Entrambe le normative indicano alcune condizioni generali per valutare la fine-rifiuto, ma trattasi di condizioni che devono essere rese operative attraverso un provvedimento, comunitario o nazionale, che le recepisca nell’ambito di criteri specifici relativi a singole categorie di rifiuti. Ed è chiarissimo, in proposito che, come ribadito dal Consiglio di Stato, in assenza di criteri comunitari, l’unico provvedimento ammesso dalla legge italiana sono i decreti del Ministero dell’Ambiente di cui al comma 2 dell’art. 184 ter. Il problema si pone in quanto, dopo quasi 9 anni, il Ministero dell’ Ambiente non ha ancora provveduto (salvo pochissimi casi) ad emanare questi decreti, rinviando, per la fase transitoria, ai criteri, molto datati, contenuti in vecchi decreti emanati con finalità diversa.2
Si noti che nel 2017 il Ministero dell’Ambiente, su pressione di alcune Regioni, aveva emanato una circolare in cui demandava genericamente alle Regioni, in sede di rilascio di autorizzazioni, anche EoW. Ma tale soluzione veniva bocciata dal Consiglio di Stato, che, nella sentenza sopra citata, la riteneva giustamente contrastante con la legge.
Resta, quindi, il problema urgente di chiudere il cerchio almeno per i rifiuti non oggetto di specifica normativa EoW in sede comunitaria ed italiana, dopo che è apparso a tutti evidente la totale inutilità della modifica del comma 3 dell’art. 184-ter attuata nell’aprile-giugno 2019 con la cd legge “sbloccacantieri”).
Ed è proprio questo il fine, del tutto condivisibile, che ispira la recentissima proposta, Ronchi ed altri, sostenuta da 56 organizzazioni di imprese, di modifica dell’art. 184-ter. Partiamo, pertanto, dal quadro normativo attuale ridotto all’essenziale mettendo a confronto il testo oggi vigente dell’art. 184-ter (inclusa la modifica dello “sbloccacantieri”), quello della nuova direttiva sui rifiuti del 2018 e il testo della proposta Ronchi.
1) In via preliminare sembra opportuno notare che la proposta Ronchi sostituisce l’art.
1, comma 19 della legge sbloccacantieri che, a sua volta, aveva sostituito il comma 3 dell’art. 184-ter . Tuttavia la proposta non riguarda solo il comma 3 dell’art. 184-ter ma sostituisce tutto l’articolo.
Sarebbe molto più semplice e lineare eliminare il riferimento alla legge sbloccacantieri tout court e stabilire direttamente che “l’art. 184-ter è sostituito dal seguente…….”
2) Il testo attualmente vigente dell’art. 184-ter risulta modellato, come già detto, in base alla direttiva sui rifiuti del 2008 e pertanto è del tutto evidente che esso deve, comunque, essere riformulato sulla base della nuova direttiva del 2018, recependo innanzi tutto l’obbligo (nuovo) che EoW avvenga sulla base di “criteri dettagliati”, i quali devono contenere alcuni requisiti analiticamente elencati nel comma 2 dell’art. 6, stabiliti a livello comunitario o, in assenza, nazionale; criteri che devono garantire “l’applicazione uniforme” delle condizioni di cui al comma 1 in tutti gli Stati della UE, nonché un elevato livello di protezione dell’ambiente e della salute umana e agevolare l’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali.
Contenuti ed obbligo che, nel comma 4 della direttiva, vengono richiamati espressamente anche qualora, in assenza di criteri a livello di Unione o a livello nazionale, gli Stati membri decidano “caso per caso”.
3) E’ in questo quadro normativo che deve essere valutata la possibilità che su EoW vi sia una competenza regionale caso per caso. Possibilità che attualmente, per l’Italia, in base alla formulazione oggi vigente dell’art. 184-ter, deve essere esclusa, così come giustamente confermato dal Consiglio di Stato. Ma, se si modifica l’art. 184-ter tale possibilità può essere prevista, anche se come opzione secondaria (in caso di assenza di intervento dello Stato), senza porsi in contrasto con la normativa comunitaria.
La migliore conferma viene dalla recente sentenza della Corte europea di giustizia (Corte UE, seconda sezione, 28 marzo 2019, causa C-60/18) la quale, se da un lato ribadisce che, qualora uno Stato ha adottato una normativa nazionale “ in forza della quale, qualora non sia stato definito alcun criterio a livello dell’Unione per la determinazione della cessazione della qualifica di rifiuto per quanto riguarda un tipo di rifiuti determinato, la cessazione di tale qualifica dipende dalla sussistenza per tale tipo di rifiuti di criteri di portata generale stabiliti mediante un atto giuridico nazionale ”, l’art. 6, comma 4 della direttiva comunitaria non consente al detentore di un rifiuto “di esigere l’accertamento della cessazione della qualifica di rifiuto da parte dell’autorità competente dello Stato membro o da parte di un giudice di tale Stato membro”; dall’altro, sembra lasciare aperta la possibilità di una diversa soluzione qualora venga modificata la legge nazionale con riferimento all’art. 6, comma 4 della direttiva. Infatti, “ risulta dalla formulazione dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/98 che gli Stati membri possono prevedere la possibilità di decisioni relative a casi individuali, in particolare sulla base delle domande presentate dai detentori della sostanza o dell’oggetto qualificati come « rifiuti », ma possono anche adottare una norma o una regolamentazione tecnica relativa ai rifiuti di una determinata categoria o di un determinato tipo di rifiuti…”.3
4) Se, a questo punto, pur riservandoci un approfondimento, leggiamo la proposta Ronchi, appare evidente che essa provvede a recepire la nuova direttiva e, soprattutto, introduce nella nostra normativa i requisiti da inserire nei (nuovi) “criteri dettagliati”. Ed anche quando, riformulando la legge italiana, prevede, in assenza di interventi dello Stato, una competenza delle Regioni “caso per caso”, essa non appare in contrasto con la direttiva.
5) A nostro sommesso avviso, tuttavia, per essere completamente conforme alla sostanza della normativa comunitaria, essa dovrebbe chiarire esplicitamente che la possibilità di intervento regionale è solo residuale, in quanto l’opzione primaria prevista dalla direttiva, in assenza di criteri comunitari, fa riferimento allo Stato. In altri termini, deve essere chiaro che per EoW di regola occorre rifarsi a criteri generali e dettagliati espressi dalla Ue o dallo Stato e che, in loro assenza, la possibilità di intervento regionale, caso per caso, sussiste solo come possibilità del tutto secondaria e transitoria; soprattutto perché una parcellizzazione regionale, caso per caso, in sede operativa crea fondati pericoli sul rispetto di quella “uniformità” che la Ue richiede espressamente agli Stati membri insieme ad una valutazione (altrettanto uniforme) circa i possibili effetti negativi sull’ambiente e sulla salute umana. Né, a questo proposito, sembra sufficiente l’accenno, nella proposta Ronchi, al Registro nazionale delle autorizzazioni con funzione informativa. Occorre che, su ogni autorizzazione regionale emessa caso per caso, vi sia un controllo immediato (con possibilità di intervento e di modifica) da parte dello Stato per evitare disparità e pericoli per ambiente e salute. E questo deve valere anche per le autorizzazioni caso per caso già rilasciate dalle Regioni (in contrasto con la legge italiana attualmente in vigore)4.
Così come, se pure si può ancora tollerare che, per il periodo transitorio, si faccia ancora riferimento ai vetusti decreti del 1998 e del 2002 sulla semplificazione, occorre prevedere per il Ministero dell’ ambiente l’obbligo di aggiornarli al più presto.
6) In conclusione e per completezza, allego una proposta da me formulata a febbraio 2019 per la introduzione di un comma 3bis nel testo dell’art. 184-ter allora vigente5.
3 bis Qualora si tratti di rifiuti non previsti dai decreti di cui al comma precedente, nelle more dell’adozione di uno o più decreti di cui al comma 2, i criteri specifici di cui al comma 1 possono essere stabiliti per il singolo caso, nel rispetto delle condizioni indicate nel comma 1, tramite autorizzazioni rilasciate ai sensi degli articoli 208, 209 e 211 e delle disposizioni contenute nel titolo III-bis della parte seconda del presente decreto, tenendo conto dei valori limite per le sostanze inquinanti e di tutti i possibili effetti negativi sull’ambiente e sulla salute umana.
Tali criteri garantiscono un elevato livello di protezione dell’ambiente e della salute umana, agevolano l’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali e includono:
Le autorizzazioni di cui sopra devono essere trasmesse entro 20 giorni dal rilascio al Ministero dell’ambiente, il quale provvede a controllare il rispetto delle condizioni di cui ai commi precedenti, adottando gli eventuali provvedimenti necessari a garantire una applicazione uniforme in tutto il territorio nazionale. “
“Quanto alle autorizzazioni già rilasciate dalle Regioni (da ritenersi illegittime ai sensi della sentenza Consiglio di Stato) si potrebbe sancire per legge che restano valide per 6 mesi, con obbligo di immediata trasmissione al Ministero dell’Ambiente, il quale, entro 6 mesi, provvede a confermarle, controllando il rispetto delle condizioni di cui ai commi precedenti ed apportando alle stesse, se necessario, le modifiche eventuali atte a garantire una applicazione uniforme in tutto il territorio nazionale.
Infine, si potrebbe, contestualmente, istituire una apposita commissione presso il Ministero dell’Ambiente, con il compito di coadiuvarlo in questa materia e di predisporre con urgenza i decreti governativi di cui al comma 2, provvedendo gradualmente alla sostituzione di quelli oggi ancora vigenti per la fase transitoria”.
TESTO ATTUALE DOPO GIUGNO 2019
2. L’operazione di recupero puo’ consistere semplicemente nel controllare i rifiuti per verificare se soddisfano i criteri elaborati conformemente alle predette condizioni.
I criteri di cui al comma 1 sono adottati in conformita’ a quanto stabilito dalla disciplina comunitaria ovvero, in mancanza di criteri comunitari, caso per caso per specifiche tipologie di rifiuto attraverso uno o piu’ decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400. I criteri includono, se necessario, valori limite per le sostanze inquinanti e tengono conto di tutti i possibili effetti negativi sull’ambiente della sostanza o dell’oggetto.
3. Nelle more dell’adozione di uno o più decreti di cui al comma 2, continuano ad applicarsi, quanto alle procedure semplificate per il recupero dei rifiuti, le disposizioni di cui al decreto del Ministro dell’ambiente 5 febbraio 1998, pubblicato nel supplemento ordinario n. 72 alla Gazzetta Ufficiale n. 88 del 16 aprile 1998, e ai regolamenti di cui ai decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio 12 giugno 2002, n. 161, e 17 novembre 2005, n. 269. Le autorizzazioni di cui agli articoli 208, 209 e 211 e di cui al titolo III -bis della parte seconda del presente decreto per il recupero dei rifiuti sono concesse dalle autorità competenti sulla base dei criteri indicati nell’allegato 1, suballegato 1, al citato decreto 5 febbraio 1998, nell’allegato 1, suballegato 1, al citato regolamento di cui al decreto 12 giugno 2002, n. 161, e nell’allegato 1 al citato regolamento di cui al decreto 17 novembre 2005, n. 269, per i parametri ivi indicati relativi a tipologia, provenienza e caratteristiche dei rifiuti, attività di recupero e caratteristiche di quanto ottenuto da tale attività. Tali autorizzazioni individuano le condizioni e le prescrizioni necessarie per garantire l’attuazione dei princìpi di cui all’articolo 178 del presente decreto per quanto riguarda le quantità di rifiuti ammissibili nell’impianto e da sottoporre alle operazioni di recupero. Con decreto non avente natura regolamentare del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare possono essere emanate linee guida per l’uniforme applicazione della presente disposizione sul territorio nazionale, con particolare riferimento alle verifiche sui rifiuti in ingresso nell’impianto in cui si svolgono tali operazioni e ai controlli da effettuare sugli oggetti e sulle sostanze che ne costituiscono il risultato, e tenendo comunque conto dei valori limite per le sostanze inquinanti e di tutti i possibili effetti negativi sull’ambiente e sulla salute umana. Entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del decreto di cui al precedente periodo, i titolari delle autorizzazioni rilasciate successivamente alla data di entrata in vigore della presente disposizione presentano alle autorità competenti apposita istanza di aggiornamento ai criteri generali definiti dalle linee guida».
(art. 1 comma 19 legge 55/2019 sbloccacantieri)
4. Un rifiuto che cessa di essere tale ai sensi e per gli effetti del presente articolo e’ da computarsi ai fini del calcolo del raggiungimento degli obiettivi di recupero e riciclaggio stabiliti dal presente decreto, dal decreto legislativo 24 giugno 2003, n 209, dal decreto legislativo 25 luglio 2005, n. 151, e dal decreto legislativo 120 novembre 2008, n. 188, ovvero dagli atti di recepimento di ulteriori normative comunitarie, qualora e a condizione che siano soddisfatti i requisiti in materia di riciclaggio o recupero in essi stabiliti. 5. La disciplina in materia di gestione dei rifiuti si applica fino alla cessazione della qualifica di rifiuto. 4. Un rifiuto che cessa di essere tale ai sensi e per gli effetti del presente articolo e’ da computarsi ai fini del calcolo del raggiungimento degli obiettivi di recupero e riciclaggio stabiliti dal presente decreto, dal decreto legislativo 24 giugno 2003, n 209, dal decreto legislativo 25 luglio 2005, n. 151, e dal decreto legislativo 120 novembre 2008, n. 188, ovvero dagli atti di recepimento di ulteriori normative comunitarie, qualora e a condizione che siano soddisfatti i requisiti in materia di riciclaggio o recupero in essi stabiliti. 5. La disciplina in materia di gestione dei rifiuti si applica fino alla cessazione della qualifica di rifiuto. DIRETTIVA N. 851 DEL 30 MAGGIO 2018
a) materiali di rifiuto in entrata ammissibili ai fini dell’operazione di recupero
b) immette un materiale sul mercato per la prima volta dopo che cessa di essere considerato un rifiuto, provvede affinché il materiale soddisfi i pertinenti requisiti ai sensi della normativa applicabile in materia di sostanze chimiche e prodotti collegati. Le condizioni di cui al paragrafo 1 devono essere soddisfatte prima che la normativa sulle sostanze chimiche e sui prodotti si applichi al materiale che ha cessato di essere considerato un rifiuto.
PROPOSTA RONCHI
Il comma 19 dell’articolo 1 della legge 14 giugno 2019 n.55, di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 18 aprile 2019 n. 32, è sostituito dal seguente:
19. L’articolo 184-ter del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152 è sostituito dal seguente:
a. la sostanza o l’oggetto è destinata/o a essere utilizzato per scopi specifici;b. esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto;
c. la sostanza o l’oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti;
d. l’utilizzo della sostanza o dell’oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana.
3. Qualora tali criteri dettagliati non siano stati stabiliti a livello di Unione europea ai sensi del comma 2, sono definiti attraverso uno o più decreti, dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400. Essi includono:
a. i materiali di rifiuto in entrata ammissibili ai fini dell’operazione di recupero;
b. i processi e le tecniche di trattamento consentiti;
c. i criteri di qualità per i materiali di cui è cessata la qualifica di rifiuto ottenuti dall’operazione di recupero in linea con le norme di prodotto applicabili, compresi, se necessario, i valori limite per le sostanze inquinanti;
d. i requisiti affinché i sistemi di gestione dimostrino il rispetto dei criteri relativi alla cessazione della qualifica di rifiuto, compresi il controllo di qualità, l’automonitoraggio e l’accreditamento, se del caso;
e. un requisito relativo alla dichiarazione di conformità.
6. E’ istituito presso il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare il Registro nazionale delle autorizzazioni caso per caso rilasciate ai sensi del comma 5. A tal fine le autorità competenti al momento del rilascio trasmettono copia di tali autorizzazioni caso per caso al Ministero dell’Ambiente della tutela del territorio e del mare. Il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare assicura, tramite strumenti elettronici, l’accesso alle informazioni di tale Registro nazionale relative alle autorizzazioni rilasciate caso per caso e ai risultati delle verifiche eseguite dalle autorità di controllo.
7. Nelle more dell’adozione di uno o più decreti di cui al comma 3, continuano ad applicarsi le disposizioni di cui ai decreti del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio in data 5 febbraio 1998, 12 giugno 2002 n. 161 e 17 novembre 2005 n. 269. Restano fermi i decreti ministeriali pubblicati e le autorizzazioni rilasciate in materia di cessazione della qualifica di rifiuto alla data di entrata in vigore della presente disposizione che saranno rivalutate dalle autorità competenti in sede di rinnovo o riesame ai sensi delle presenti disposizioni.
Si rinvia per tutti a AMENDOLA,Codice ambiente, quando un rifiuto cessa di essere tale, in Ambiente e sicurezza sul lavoro 2011, n. 3, pag. 62 e segg. ;Fine rifiuto dopo recupero: quando si verifica veramente?, inindustrieambiente.it, ottobre 2016; End of Waste e Consiglio di Stato: solo lo Stato può intervenire sulla cessazione della qualifica di rifiuto , in www.lexambiente. it, marzo 2018; End of waste, recupero di rifiuti e Consiglio di stato. Chiariamo le responsabilità in www.rivistadga.it n. 3, 2018
Cfr il comma 3 dello stesso articolo il quale stabilisce che nelle more, per la fase transitoria, continuano ad applicarsi le disposizioni di cui ai decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio in data 5 febbraio 1998, 12 giugno 2002, n. 161, e 17 novembre 2005, n. 269 e l’art. 9-bis, lett. a) e b), del decreto-legge 6 novembre 2008, n. 172, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 dicembre 2008, n. 210; decreti ormai obsoleti, predisposti per l’applicazione di procedure semplificate e che non riguardano tutti i rifiuti.
Si noti che la Corte in questa sentenza fa ovviamente riferimento alla direttiva del 2008, la quale, tuttavia, viene sostanzialmente confermata, per questa parte, dalla nuova direttiva. In dottrina, cfr., anche per richiami, AMENDOLA, Rifiuti con codici a specchio, fanghi di depurazione contaminati e cessazione della qualita’ di rifiuto (eow). La corte europea si schiera con la Cassazione e con il Consiglio di Stato, in lexambiente, 19 aprile 2019.
anche per evitare ulteriori disparità di trattamento, In proposito, cfr le recentissime “Indicazioni alle Autorità competenti per una uniforme applicazione delle norme relative alla “cessazione della qualifica del rifiuto” in seguito all’entrata in vigore della l. n. 55/2019” con cui , il 23 settembre 2019, la regione Lombardia ha stabilito che le autorizzazioni da essa rilasciate caso per caso sono “pienamente conformi alle direttive comunitarie”; dimenticando che, se pure questa possibilità non è esclusa dalle direttive, tuttavia esse sono certamente in contrasto con la legge di recepimento nazionale di queste direttive oggi vigente (art. 184-ter D. Lgs 152/06), che ha ritenuto (a nostro avviso, giustamente) di non utilizzare questa opzione; così come correttamente confermato dalla nota sentenza del Consiglio di Stato
AMENDOLA, Rifiuti, EoW e soluzione tampone, in lexambiente. it, 8 febbraio 2019
Autore Gianfranco Amendola

References: art. 184
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza