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Timestamp: 2017-04-24 09:26:05+00:00

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Los retos de las candidaturas independientes - Strategia Electoral
Los retos de las candidaturas independientes 17 diciembre, 2012
Las candidaturas independientes son el reconocimiento del derecho de los individuos a contender por un cargo de elección popular sin el respaldo de un partido político. Es el reconocimiento del derecho de agrupaciones independientes o de personas naturales de presentar sus candidaturas.[1]
En México hasta 2012 los partidos políticos contaban con el monopolio de la postulación de candidatos a cargos de elección popular, pues, el sistema electoral se enfocaba únicamente a los partidos políticos como los únicos facultados para solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular, sin que se reconociera dicha capacidad a los ciudadanos de manera individual.
A partir de casos paradigmáticos como el de Castañeda Gutman en 2006 o el intento masivo de un grupo de ciudadanos encabezados por Manuel Clouthier Carrillo en 2012 de registrarse como candidatos independientes a diferentes cargos de elección popular y, la creciente presión de grupos de ciudadanos debidamente organizados de abrir espacios a nuevas opciones ajenas a los partidos políticos, es que en agosto de 2012 se aprobó una reforma al artículo 35 constitucional a fin de reconocer de manera expresa el derecho de los ciudadanos de ser registrados como candidatos a cargos de elección popular sin necesidad de contar con el respaldo de un partido político.
Por ello, es que las candidaturas independientes en México se deben estudiar en un antes y un después de la reforma constitucional mencionada, pues, es dicha reforma la que establece un parte aguas en la manera de concebir las candidaturas independientes en el sistema electoral mexicano y, que sin duda, lo hará respecto de muchos otros aspectos de la democracia mexicana, pues, el modelo electoral mexicano pasó de ser exclusivamente partidista, a ser mixto.
Previamente a la reforma señalada, la Constitución federal establecía dos escenarios, en el caso de las entidades federativas, las candidaturas independientes están proscritas de manera expresa, sin embargo, en el ámbito federal no existía una disposición similar, por lo que se debía acudir a una interpretación sistemática, armónica y funcional, como un todo, pues considerarlo de manera aislada podría hacerlo disfuncional.
Si bien la Constitución otorgaba a los ciudadanos el derecho a ser votado, su ejercicio se encuentra sujeto a determinadas circunstancias, condiciones, requisitos y términos, los cuales deben ser acordes con la propia Constitución y los estándares internacionales.
En ese sentido, el derecho a ser votado se tenía que entender dentro del modelo electoral mexicano, en el que los partidos en su calidad de organizaciones ciudadanas, son los encargados de hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público. Para ello, tienen acceso a las diferentes prerrogativas a través de las cuales se hace posible el acceso de los candidatos a cargos de elección popular, como son: el financiamiento público; los tiempos en radio y televisión y, la representación ante las autoridades electorales, por mencionar algunas que son indispensables para poder competir en condiciones de equidad en el proceso electoral.
Si bien en la Constitución no se señalaba de manera expresa, en la legislación secundaria sí se establece[2] que los únicos que pueden solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular son los partidos políticos, aunado a que el código regula el proceso únicamente para que los candidatos contiendan a través de los partidos políticos y no de manera independiente, es decir, todas las reglas que rigen el proceso electoral únicamente se entienden a partir de los partidos políticos, y no así para el caso de los candidatos independientes.
Si bien constitucionalmente no se prohibían las candidaturas independientes de manera expresa, lo cierto es que no existía regulación que hiciera posible el registro de dichas candidaturas.
Criterios relevantes sobre candidaturas independientes
Han sido diversos los asuntos en los que diferentes autoridades se han pronunciado respecto a la posibilidad de postular candidatos independientes a cargos de elección popular, hasta ahora, todos ellos en relación con la legislación electoral previa a la reforma constitucional de agosto de 2012. Enumeraré algunos de los que considero de mayor relevancia.
Caso Michoacán[3]. En dicho caso un ciudadano buscó ser registrado como candidato independiente a gobernador en el Estado de Michoacán, registro que le fue negado. En un amplio estudio de constitucionalidad y convencionalidad por parte del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se determinó que no era posible otorgarle el registro como candidato independiente, ya que, quien fuera postulado por un partido político en Michoacán para contender en la elección de gobernador, tendría que reunir requisitos legales que, por sí mismos, no se consideran inconstitucionales ni violatorios del derecho internacional, por no considerarse restricciones indebidas, injustificadas, irrazonables o desproporcionadas, sin que se considera la disposición que establece que la solicitud de registro de candidatos sólo la puedan presentar los partidos políticos o la ausencia de previsiones legislativas sobre las candidaturas independientes, por sí mismas, impliquen una vulneración de las normas y principios constitucionales o de los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en México, toda vez que éstos no establecen, en forma alguna, un derecho constitucional o fundamental absoluto de todo ciudadano a ser candidato independiente.
En dicha sentencia se sostuvo que, se pueden distinguir tres tipos o formas de regulación constitucional para la presentación, postulación o propuestas de candidaturas a cargos de elección popular, ya sea que se establezca el derecho exclusivo de los partidos políticos para la postulación de candidatos a cargos de elección popular, la previsión explícita tanto de candidaturas partidistas como de candidaturas independientes o no partidistas, así como la previsión del derecho de los partidos políticos para postular candidatos pero sin contemplar ni proscribir las candidaturas independientes o no partidistas y, por tanto, delegando o confiriendo al legislador ordinario la competencia o atribución para legislar sobre el particular, y que México se ubicaba en el tercer grupo, en cuya Constitución no se establece el llamado monopolio de los partidos políticos para postular candidatos pero tampoco se contempla ni proscribe las candidaturas independientes o no partidistas.
Caso Castañeda Gutman. Para el proceso electoral de 2006, Jorge Castañeda Gutman busco su registro como candidato independiente a la Presidencia de la República. La autoridad administrativa electoral rechazó la solicitud de registro, por lo que, una vez agotadas las instancias internas, acudió a las internacionales aduciendo que se le había denegado el acceso a la justicia y vulnerado su derecho fundamental a ser votado.
Respecto a la violación al derecho a ser votado, la Corte Interamericana señaló que el reconocer el derecho exclusivo de los partidos políticos a registrar candidatos a cargos de elección popular, no vulneraba el derecho a ser votado, siempre y cuando todos los ciudadanos tuvieran las mismas posibilidades de acceder a los cargos de elección popular. Esto es, la obligación positiva del Estado Mexicano consiste en el diseño de un sistema que permita que se elijan representantes para que conduzcan los asuntos públicos, por lo que los sistemas electorales deben organizar y establecer un complejo número de condiciones y formalidades para que sea posible el ejercicio del derecho a ser votado.[4]
SUP-JDC-4880/2011. Similar a los casos anteriores, pero a nivel local, en este precedente en el que un ciudadano del Estado de México solicita su registro como candidato a Gobernador de la entidad, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación sostiene que el artículo 116 constitucional reconoce que los partidos políticos tienen “el derecho exclusivo para solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular”, lo cual implica que no existe vulneración alguna a los derechos político electorales del ciudadano, pues, la exclusividad que tienen los partidos políticos para el registro de los candidatos a cargos de elección popular es una limitación al derecho a ser votado, que se encuentra dentro de los estándares de proporcionalidad y racionalidad que establecen los diversos instrumentos internacionales (Convención Americana de Derechos Humanos y Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos).
Caso Clouthier y otros. A raíz de la reforma constitucional del artículo primero constitucional en junio de 2011, para el proceso electoral llevado a cabo en 2012, diversos ciudadanos, encabezados por Manuel Clouthier Carillo, solicitaron al Instituto Federal Electoral su registro como candidatos independientes a distintos cargos – Presidente, Diputados y Senadores – para lo cual adujeron que el Estado se encontraba obligado a garantizar su derecho a ser votado.
La respuesta de la autoridad administrativa electoral fue negar el registro. La razón se baso en que el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales le otorgaba facultades de registro de manera exclusiva a los partidos políticos, por lo que era un requisito que debía observar dicha autoridad y, que en el caso, no se cumplía. Por tanto, los ciudadanos solicitantes del registro acudieron al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación a efecto de que les garantizara su derecho a ser votado al declarar inconstitucional el precepto del código comicial que otorgaba exclusividad a los partidos políticos para el registro de candidatos y, por ende, les otorgará el registro como candidatos independientes[5].
El Tribunal Electoral confirmó la negativa del Instituto Federal Electoral de negar el registro a los ciudadanos. Las consideraciones esencialmente señalaron que, al ser el derecho a ser votado un derecho humano de base constitucional y configuración legal, es constitucional y acorde con los tratados internacionales suscritos y ratificados por México, el artículo 218, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que establece que corresponde exclusivamente a los partidos políticos nacionales el derecho de solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular, no afecta el contenido esencial del derecho a ser votado, dado que se limita a establecer una condición legal, razonable y proporcional para ejercer el derecho de acceso a los cargos de elección popular en condiciones de igualdad.[6]
Finalmente, cabe señalar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, bajo un interpretación funcional de las disposiciones relativas a la función estatal de organizar elecciones libres, auténticas y periódicas, el Poder de Reforma de la constitución ha pretendido, mediante diversas reformas constitucionales en materia política electoral, fortalecer un sistema de partidos políticos plural y competitivos, habida cuenta que éstos constituyen un elemento central en la reproducción del Estado constitucional democrático de derecho.[7]
Después de la reforma El pasado 9 de agosto se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto de reformas y adiciones a diversas disposiciones constitucionales, a través del cual se modifica el contenido del artículo 35 constitucional para permitir las candidaturas independientes, la iniciativa popular y la consulta popular.
El nuevo texto del artículo 35 de la constitución, reconoce el derecho de los ciudadanos a solicitar su registro como candidatos de manera independiente.
Artículo 35.– Son derechos del ciudadano:
Sin embargo, aún es necesario armonizar lo dispuesto en el texto constitucional con el actual sistema electoral, en el cual todo funciona a partir y, en entorno a los partidos políticos, por lo que es de vital importancia emitir la regulación necesaria para la aplicación de las formas de participación ciudadana previstas en la reforma constitucional recientemente publicada.
El legislador deberá redactar una ley o código federal electoral nuevo, en el cual, a partir de los principios constitucionales rectores en materia electoral, se genere equidad, certeza, objetividad e imparcialidad para todos los actores políticos, aquí es donde se deben incluir a las candidaturas independientes, a fin de que las mismas sean viables y tengan posibilidades reales de triunfo en una elección.
La mayor modificación radica en lograr una transformación coherente del actual sistema de partidos políticos, en el que toda la legislación electoral se enfoca en otorgar derechos y prerrogativas a los partidos, a incluir e integrar a los ciudadanos (candidatos independientes) con los mismos derechos y prerrogativas.
Si bien la ley electoral actual cuenta con una amplia regulación en muchos aspectos, que en su caso, podría ser interpretable y aplicable a las candidaturas independientes, considero que es necesario, que de manera expresa, se contemplen los diversos supuestos que he señalado.
El éxito de las candidaturas independientes dependerá de lo clara y precisa que sea la legislación que las regule, pues, en caso de haber lagunas o imprecisiones, las condiciones de la contienda para los candidatos independientes serían desventajosas y generarían una gran incertidumbre jurídica, aunado a que se vulneraría la certeza y equidad de la contienda.
Dichas modificaciones no son menores, e implicarán para el legislador una verdadera ingeniería legislativa y electoral, de manera que al adaptar todo el modelo, a fin de hacer que las candidaturas independientes sean viables y puedan tener posibilidades de éxito, se conserve la lógica del sistema electoral, y se respeten los principios rectores de la materia. Inclusive, podría llegar a plantearse una modificación al diseño actual de las autoridades electorales, pues, las candidaturas independientes tienen implicaciones humanas y operativas que trascienden a todo el sistema electoral.
En ese sentido, enumero algunos aspectos que en mi opinión se deben considerar.
Candidaturas independientes a nivel federal y local: Es deseable que se armonice el artículo 116 constitucional al nuevo texto del artículo 35. El inciso e), fracción IV, del artículo 116 constitucional establece que a nivel estatal “los partidos políticos tienen reconocido el derecho exclusivo para solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular”, texto que deriva de la reforma constitucional de 2007.
Modificación integral al COFIPE: Se debe modificar el COFIPE de manera integral, prácticamente expedir un código electoral nuevo de forma que la regulación sea armónica y no contemple únicamente algunos temas. No soy partidario de crear una ley de candidaturas independientes, ello puede complicar más el ejercicio de las mismas, pues, podría no ser compatible con el COFIPE.
Solicitud y registro de candidatos independientes: Establecer de manera clara y puntual los requisitos que deberán cumplir quienes deseen ser candidatos independientes a algún cargo de elección popular. La documentación que deberán presentar y el apoyo ciudadano que tengan que conseguir a fin de acreditar cierta representatividad, los cuales deberá ser razonables a fin de hacer viables las candidaturas, sin que se vuelvan un instrumento de abuso para algunos.
Acceso a radio y televisión: Prever una nueva forma de distribución de tiempos en radio y televisión, en la que se incluya a cada uno de los candidatos a cargos de elección popular a nivel local y federal. Se deberá contemplar que cada candidato tenga sus propios tiempos en radio y televisión y, que se pauten dentro del ámbito territorial que corresponda.
Publicidad en espacios públicos: Es de suma importancia regular detalladamente la colocación de pendones, mantas, espectaculares, pinta de bardas y demás propaganda electoral que se realice en espacios públicos. En campañas electorales anteriores ha sido un tema objeto de controversia, por lo que considero que sumando los candidatos postulados por los partidos políticos y los independientes puede ser un verdadero caos, de ahí que considere deba ser objeto de regulación.
Financiamiento: Ahora no sólo los partidos políticos recibirán financiamiento público, sino también los candidatos independientes, lo cual tendrá un costo adicional al que actualmente se prevé. Regular de manera específica los montos que a cada candidato (a presidente, diputado, senador y, cargos locales) tendrá derecho por financiamiento público y privado.
Fiscalización de los recursos: Los candidatos independientes se deberán someter al régimen de fiscalización que rige a los partidos políticos. Será necesario que lleven un estricto control respecto de ingresos y egresos de campaña, así como, que presenten informes periódicos. Establecer nuevos plazos para la fiscalización de los recursos y, nuevas sanciones en casos de rebase de topes de gastos de campaña e irregularidades en el manejo del dinero de las campañas. Una fiscalización más rigurosa.
Coaliciones o candidaturas comunes: Aunque podría parecer poco probable que dos candidatos independientes buscarán coaligarse o postular una candidatura común, se debe establecer si esto es posible y, en caso de permitirlo, bajo qué condiciones.
Representación en los órganos colegiados de la autoridad administrativa electoral: Los candidatos independientes deberán contar con representación ante los órganos colegiados de la autoridad administrativa electoral – consejos distritales, locales y general del IFE y, sus similares a nivel local – para lo cual es necesario que se prevea si cada candidato tendrá su propio representante, lo que podría generan una situación inmanejable o, lo más razonable, que exista un representante general de los candidatos independientes, en cuyo caso se deberá determinar el método de designación del mismo.
Representación ante las mesas directivas de casilla: Contemplar la representación de los candidatos independientes ante las mesas directivas de casilla. Se debe considerar la dificultad de aquellos que se postulen para la Presidencia de la República, el senado o una gubernatura, pues, tendrán el reto de generar una estructura para cubrir el mayor número de mesas directivas de casilla.
Vigilancia de los listados nominales de electores: Los partidos tienen derecho a acceder y revisar el padrón electoral, así como, a hacer las observaciones correspondientes. Se debe definir bajo qué condiciones los candidatos independientes podrán acceder al padrón, revisarlo y hacer las observaciones que estimen pertinentes.
Condiciones para las precampañas y campañas electorales: Regular las condiciones de la competencia a efecto de que los candidatos independientes participen bajo los mismos parámetros de manera equitativa. Establecer la posibilidad o no, de que realicen precampaña. Prever los topes de gastos de precampaña y campaña, respectivamente, así como la posibilidad de contar con espacios y condiciones suficientes para llevar a cabo una contienda en condiciones de igualdad.
Participación de los candidatos independientes en los debates. Contemplar la participación de los candidatos independientes en los debates que organicen las autoridades electorales.
Inclusión del “candidato independiente” en la boleta electoral: El Código Electoral regula de manera clara los elementos y parámetros que debe contener la boleta electoral, sin embargo, ellos se deberán modificar a efecto de que se puedan contener los nombres de cada uno de los candidatos independientes que se postulen en las respectivas elecciones. En este caso, si bien la boleta contiene los emblemas de los partidos, será necesario señalar si los candidatos independientes podrán insertar algún emblema o fotografía que los identifique.
Escrutinio y cómputo en la casilla: Establecer claramente la manera de contabilizar los votos a favor de cada uno de los candidatos independientes. La posibilidad de que las actas sean firmadas por los representantes de los candidatos independientes, así como la entrega de una copia de estas a los mismos.
Cómputos municipales, distritales y locales, según se trate: Se deberán ajustar las disposiciones correspondientes a fin de garantizar el derecho al voto de los candidatos independientes, así como la participación de los representantes.
Nuevo escrutinio y cómputo: Valdría la pena revisar las causales de nuevo escrutinio y cómputo, para que en caso de que no se hubieren contado votos a favor de algún candidato independiente y este se encontrara debidamente registrado, se realizará un nuevo escrutinio y cómputo. También prever la participación de los representantes de los candidatos independientes en todo el nuevo escrutinio y cómputo.
Faltas administrativo electorales: El sistema sancionador electoral debe contemplar de manera expresa a los candidatos independientes dentro las hipótesis previstas como faltas administrativas, así como las sanciones que correspondan.
Legitimación en medios de impugnación relativos a resultados electorales: Actualmente no todos los medios de impugnación pueden ser promovidos por ciudadanos o candidatos, si bien, el Tribunal Electoral ha ampliado la legitimación en algunos medios de impugnación para que puedan ser presentados por ciudadanos, lo deseable sería que de manera expresa se les otorgue legitimación a los candidatos independientes a fin de que puedan impugnar cualquier acto relacionado con el proceso electoral. Ello implicaría una modificación a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral
Ajustes a la fórmula de representación proporcional: Será necesario contemplar, en la fórmula de representación proporcional, que para calcular la votación nacional emitida se excluyan no sólo los votos nulos y de candidatos no registrados, sino también los de candidatos independientes, pues, de acuerdo con la lógica de la fórmula actual, estos no deberán considerarse para el cálculo de escaños que le corresponde a cada partido por dicho principio.
Ejercicio del cargo: También será necesario modificar otras legislaciones a fin de permitir que aquellos candidatos independientes que obtengan el triunfo en los comicios electorales accedan y ejerzan el cargo para el que fueron electos con plenitud de facultades. Como ejemplo, será necesario ajustar la Ley Orgánica del Congreso de la Unión y aquellos relacionados, a fin de establecer si los candidatos independientes pueden conformar grupos parlamentarios entre ellos, si tendrán presupuesto propio y, bajo qué condiciones integraran las comisiones legislativas, entre otras.
Cabe señalar que también se tendrán que ajustar los reglamentos vigentes que ha expedido la autoridad administrativa electoral, a fin de contemplar las candidaturas independientes.
[1] Diccionario Electoral del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, México, 2003, pp. 133.
[2] A pesar de que existe una reforma constitucional a fin de permitir las candidaturas independientes, la legislación secundaria no ha sido modificada.
[3] Ver sentencia SUP-JDC-37/2001, de 25 de octubre de 2001.
[4] Cfrt. Caso Castañeda Gutman vs Estados Unidos Mexicanos, sentencia de 6 de agosto de 2008, párr. 157.
[5] Ver SUP.JD-494/2012, SUP-JDC-597/2012 y SUP-JDC-612/2012, entre otros.
[6] Consultar jurisprudencia 11/2012 de rubro CANDIDATURAS INDEPENDIENTES. SU EXCLUSIÓN EN EL SISTEMA ELECTORAL FEDERAL NO VULNERA DERECHOS FUNDAMENTALES.
[7] Consultar la acción de inconstitucionalidad 61/2008 y sus acumuladas, así como la jurisprudencia 59/2009 de rubro CANDIDATURAS INDEPENDIENTES, CIUDADANAS O NO PARTIDARIAS. AL NO EXISTIR EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ALGUNA BASE NORMATIVA EXPRESA EN RELACIÓN CON AQUÉLLAS, EL LEGISLADOR ORDINARIO FEDERAL NO PUEDE REGULARLAS.
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