Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_6-P-16-02
Timestamp: 2019-06-20 07:07:41+00:00

Document:
BVerwG, 6 P 16.02: Mitbestimmungsrecht, Öffentliche Aufgabe, Mitwirkungsrecht, Erlass
Urteil des BVerwG vom 19.05.2003, 6 P 16.02
6 P 16.02
Mitbestimmungsrecht, Öffentliche Aufgabe, Mitwirkungsrecht, Erlass
Mitbestimmungsrecht, Öffentliche Aufgabe, Mitwirkungsrecht, Erlass, Einweisung, Verhütung, Erfüllung, Wirtschaftlichkeit, Gestaltung, Dienstfahrzeug
BVerwG 6 P 16.02 OVG 1 A 2836/00.PVB
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 19. Mai 2003 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundes-verwaltungsgericht Dr. H a h n , Dr. G e r h a r d t , B ü g e und V o r m e i e r
Mit Schreiben vom 11. Juli 1997 übersandte der Beteiligte dem
Antragsteller den Entwurf einer Rahmenweisung für das Führen
von Dienstkraftfahrzeugen durch zivile Angehörige der Bundeswehr als Selbstfahrer mit der Bitte um Zustimmung. In der Folgezeit machte der Antragsteller - zuletzt mit Schreiben vom
11. Dezember 1997 - unter verschiedenen Aspekten ein
Mitbestimmungsrecht geltend und erhob inhaltliche
Einwendungen. Mit Schreiben vom 19. Januar 1998 übersandte der
Beteiligte dem Antragsteller den überarbeiteten Entwurf der
Rahmenweisung für das Führen von Dienstkraftfahrzeugen durch
Soldaten, Beamte und Arbeitnehmer des Geschäftsbereichs des
Bundesministeriums der Verteidigung als Selbstfahrer
(Rahmenweisung) zur Kenntnisnahme. Die Rahmenweisung wurde am
6. Februar 1998 (VMBl S. 109) erlassen; sie hat folgenden
1. Zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit des Dienstbetriebes ist von der Möglichkeit des freiwilligen Selbstfahrens von Dienstkraftfahrzeugen 1) durch Soldaten, Beamte und Arbeitnehmer vermehrt Gebrauch zu machen. Das gilt immer dann, wenn der Einsatz des Dienstkraftfahrzeuges aus Gründen der Wirtschaftlichkeit geboten ist. Für den verstärkten Einsatz von Selbstfahrern haben die Dienststellenleiter und sonst zuständigen Vorgesetzten Sorge zu tragen. Ihnen obliegt es, in geeigneter Weise die Bereitschaft des Personals ihres Zuständigkeitsbereiches zum Selbstfahren zu fördern.
2. Zum Führen eines Dienstkraftfahrzeuges durch Soldaten, Beamte und Arbeitnehmer als Selbstfahrer bedarf es nur der allgemeinen (zivilen) Fahrerlaubnis der entsprechenden Klasse. Um den Einsatz von Selbstfahrern zu erleichtern, ist die Anwendung der für Kraftfahrer der Bundeswehr geltenden militärischen Bestimmungen einschließlich der praktischen Einweisung am Dienstkraftfahrzeug für Selbstfahrer auf das Mindestmaß zu beschränken. Dazu entfallen ab sofort insbesondere folgende Voraussetzungen nach der ZDv 43/1, der ZDv 43/2 und den einschlägigen Besonderen Anweisungen: - die Überprüfung der Eignung von Selbstfahrern in einer Kraftfahrgrundausbildungsstelle, - die Auskunft aus dem Verkehrszentralregister, - die Untersuchung auf Kraftfahrverwendungsfähigkeit, - die einschränkende Bestimmung über den Einsatz von Dienstkraftfahrzeugen, die Zivilkraftfahrer als ständig eingeteilte Kraftfahrer übernommen haben (ZDv 43/2 Nr. 506, Satz 3); diese Bestimmung wird zunächst für die Dauer von zwei Jahren ab Inkrafttreten dieser Weisung ausgesetzt.
4. Mit dem Merkblatt "Hinweise für das Führen eines Dienstkraftfahrzeuges" 2) werden Selbstfahrer über Möglichkeiten von Zusatzversicherungen informiert.
8. Der Hauptpersonalrat ist beteiligt worden. _____________
handelsübliche, nicht geländegängige Personenkraftfahrzeuge mit nicht mehr als acht Sitzplätzen außer dem Führersitz
ZDv 43/2, Anlage 24
___________________ Dienststelle __________________ Ort
___________________ Name, Vorname, PK
Ich habe das Merkblatt "Hinweise für das Führen eines Dienstkraftfahrzeuges" erhalten, dessen Inhalt und insbesondere das Verbot, ein Dienstkraftfahrzeug unter Alkoholoder Betäubungsmitteleinfluss zu führen, zur Kenntnis genommen.
______________________ Datum Unterschrift
Der Antragsteller hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Das Verwaltungsgericht hat
antragsgemäß festgestellt, dass die Rahmenweisung der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt. Auf die Beschwerde des
Beteiligten hat das Oberverwaltungsgericht den erstinstanzlichen Beschluss geändert und den Antrag abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt: Es handele sich bei der Rahmenweisung
nicht um eine Maßnahme zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen im Sinne des § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG. Zwar seien die
Regelungen in Nr. 2 Satz 2, Nr. 3 Satz 1 und Nr. 5 der Rahmen-
weisung objektiv auf Unfallverhütung gerichtet. Dies seien jedoch nur Nebenregelungen der Organisationsmaßnahme Förderung
des Selbstfahrens. Sie enthielten eine die Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle betreffende Regelung, welche die Dienststellenleiter und sonstigen zuständigen Vorgesetzten zu beachten hätten, damit das erwünschte Ziel erreicht werde. Das Ziel,
Förderung des Selbstfahrens, betreffe eine dienstliche Aufgabe.
Die Regelungen zur Verhütung von Dienstunfällen seien davon
nicht trennbar, sodass die Einräumung einer gesonderten Mitbestimmung außer Betracht bleibe. Durch die Rahmenweisung würden
ferner Mitbestimmungsrechte des Antragstellers nach § 75 Abs. 1
Nr. 2, Abs. 3 Nrn. 8, 15 und 16 sowie nach § 76 Abs. 2 Satz 1
Nr. 5 BPersVG nicht ausgelöst.
unter Aufhebung des angefochtenen Beschlusses die Beschwerde des Beteiligten gegen den erstinstanzlichen Beschluss zurückzuweisen und festzustellen, dass die Rahmenweisung des Beteiligten seiner Mitbestimmung unterliegt, "dabei a) Nr. 1 Satz 1 und 2 der Rahmenweisung insbesondere aus § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG, u.a. wegen der erhöhten Beanspruchung der Selbstfahrer, b) Nr. 2 Satz 2 und Satz 3 (1. Spiegelstrich) der Rahmenweisung insbesondere aus § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG, c) Nr. 2 Satz 3 (3. Spiegelstrich) i.V.m. Nr. 3 der Rahmenweisung mit Anlage dazu insbesondere aus § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG, d) Nr. 2 Satz 3 (4. Spiegelstrich) der Rahmenweisung insbesondere aus § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG, e) Nr. 5 der Rahmenweisung insbesondere aus § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG, f) Nr. 6 der Rahmenweisung insbesondere aus § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG, g) Nr. 3 der Rahmenweisung i.V.m. der Anlage insbesondere aus § 75 Abs. 3 Nr. 8 und 11 BPersVG".
unrichtigen Anwendung von Normen des Bundespersonalvertretungsrechts (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG). Er ist
daher aufzuheben; da der entscheidungserhebliche Sachverhalt
geklärt ist, entscheidet der Senat in der Sache selbst (§ 96
Abs. 1 ArbGG i.V.m. § 562 Abs. 1, § 563 Abs. 3 ZPO). Dies führt
zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Beschlusses. Die
umstrittene Rahmenweisung unterliegt der Mitbestimmung des Antragstellers.
1. Der im vorliegenden Verfahren verfolgte Feststellungsantrag
ist zulässig. Seine Neuformulierung in der Rechtsbeschwerdebegründung ist nicht als eine im Rechtsbeschwerdeverfahren unzulässige Antragsänderung anzusehen (vgl. § 81 Abs. 3, § 87
Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2, § 92 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 ArbGG).
Das in den Vorinstanzen verfolgte Begehren, die Mitbestimmungspflichtigkeit der Rahmenweisung feststellen zu lassen, war von
vornherein auf die gerichtliche Überprüfung anhand sämtlicher
in Betracht zu ziehender Mitbestimmungstatbestände gerichtet.
So haben Verwaltungsgericht und Oberverwaltungsgericht - ungeachtet der unterschiedlichen Entscheidungsergebnisse - übereinstimmend ihr Prüfprogramm verstanden. Daran hat sich durch die
Neufassung des Antrages in der Rechtsbeschwerdeinstanz nichts
geändert. Wie die jeweilige Verwendung des Wortes "insbesondere" zeigt, hat der Antragsteller die im Einzelnen genannten
Mitbestimmungstatbestände nicht etwa zum selbständigen Streitgegenstand erhoben (vgl. dazu Beschluss vom 25. August 1986
- BVerwG 6 P 16.84 - Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 46
S. 50 ff.; Beschluss vom 13. August 1992 - BVerwG 6 P 20.91 -
Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 80 S. 87 f.). Mit der Detailformulierung wollte der Antragsteller ausdrücklich nur dem Umstand
Rechnung tragen, dass sich die verschiedenen von ihm für einschlägig gehaltenen Mitbestimmungstatbestände jeweils auf ver-
schiedene Teile der Rahmenweisung beziehen und zudem Mitbestimmungsrechte verschiedener Stärke (uneingeschränkt und eingeschränkt) in Rede stehen. Dies ist unschädlich, weil der geltend gemachte prozessuale Anspruch nicht verändert, sondern allenfalls in zulässiger Weise beschränkt wird (vgl. § 264 Nr. 2
2. Der Antrag ist begründet. Die Rahmenweisung unterliegt der
Mitbestimmung des Antragstellers nach § 75 Abs. 3 Nr. 11, 15
und 16 BPersVG. Weitere Mitbestimmungsrechte stehen ihm nicht
3. Die Mitbestimmung des Antragstellers ist nicht unter dem Gesichtspunkt der Schutzzweckgrenze ausgeschlossen. Darunter versteht das Bundesverfassungsgericht das aus dem demokratischen
Prinzip herzuleitende Gebot, wonach sich die Mitbestimmung des
Personalrats nur auf innerdienstliche Maßnahmen erstrecken und
nur soweit gehen darf, als die spezifischen im Beschäftigungsverhältnis angelegten Interessen der Angehörigen der Dienststelle sie rechtfertigen (Beschluss vom 24. Mai 1995 – 2 BvF
1/92 - BVerfGE 93, 37, 70). Innerdienstlich sind Entscheidungen
im internen Bereich von Regierung und Verwaltung. Durch sie
werden die Beschäftigten in ihren spezifischen Interessen als
Beamte und Arbeitnehmer berührt (a.a.O. S. 68).
a) Die Rahmenweisung ist eine innerdienstliche Maßnahme im vorbezeichneten Sinne. Sie regelt, unter welchen Voraussetzungen
Soldaten, Beamte und Arbeitnehmer im Geschäftsbereich des Beteiligten befugt sind, Dienstfahrzeuge selbst zu führen, anstatt auf die Fahrdienste dafür speziell angestellter Zivilkraftfahrer angewiesen zu sein. Damit verlässt sie den internen
Bereich von Regierung und Verwaltung nicht. Ihre Regelungen berühren die Beschäftigten vielmehr in ihren spezifischen Interessen. Wer für im dienstlichen Interesse notwendige Fahrten
ein Dienstfahrzeug selbst steuern will, etwa weil er sich davon
eine reibungslosere Wahrnehmung seiner Amtsgeschäfte verspricht, kann dies unter im Vergleich zum bisherigen Zustand
erleichterten Voraussetzungen tun. Diese Frage betrifft nicht
die Wahrnehmung des Amtsauftrages selbst. Ob die dem Geschäftsbereich des Beteiligten angehörenden Beschäftigten und Soldaten
bei Fahrten zu dienstlichen Zwecken die Dienstfahrzeuge selbst
steuern oder sich von Kraftfahrern fahren lassen, lässt die Erfüllung der militärischen Aufgaben der Bundeswehr und der darauf bezogenen Aufgaben der zivilen Bundeswehrverwaltung nach
Art. 87 a, 87 b GG unberührt. Ebenso wenig tangiert die Rahmenweisung die Befugnis der Vorgesetzten, in Bezug auf die Wahrnehmung des Amtsauftrages den Beschäftigten und Soldaten fachliche Weisungen bzw. Befehle zu erteilen.
b) Die Rahmenweisung verliert ihren innerdienstlichen Charakter
nicht dadurch, dass zwischen der Regelung des Selbstfahrens und
der Erledigung der Amtsgeschäfte ein Zusammenhang besteht. Für
innerdienstliche Maßnahmen ist auch sonst typisch, dass durch
sie behördenintern die Voraussetzungen für die Wahrnehmung des
Amtsauftrages geschaffen werden (vgl. BVerfG a.a.O. S. 68; ferner Beschluss vom 16. November 1999 - BVerwG 6 P 9.98 -
Buchholz 251.95 § 51 MBGSH Nr. 2 S. 4 f.). Indem die Rahmenweisung dienstintern die Voraussetzungen für das Selbstfahren erleichtert, will sie zugleich die Grundlage für eine effektive
und kostengünstige Wahrnehmung des Amtsauftrages schaffen.
c) Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts regelt
die Rahmenweisung nicht deswegen die Erfüllung des Amtsauftrages, weil sie zugleich die Weisung an die Dienststellenleiter
enthält, das Selbstfahren zu fördern. Denn die Rahmenweisung
erschöpft sich nicht in der Aufforderung des Beteiligten an die
Dienststellenleiter, das Selbstfahren zu fördern. Sie enthält
darüber hinaus ab sofort verbindliche Regelungen, die von den
Beschäftigten des Geschäftsbereichs unmittelbar zu beachten
sind. Daran kann ein Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung
d) Die mit der Rahmenweisung beabsichtigte Förderung des
Selbstfahrens ist entgegen der Auffassung des Oberverwaltungs-
gerichts nicht selbst eine öffentliche Aufgabe. Der durch den
Einsatz von Dienstfahrzeugen erfolgende Transport von Beschäftigten und Soldaten hat im Hinblick auf deren Beitrag zur nach
außen gerichteten Erledigung des Amtsauftrages bloß dienende
Funktion. Auf der behördeninternen Ebene bleibt daher auch die
Frage angesiedelt, ob dieser Transport vorrangig unter Einsatz
von Zivilkraftfahrern oder im Wege des Selbstfahrens realisiert
e) Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass sich die Frage des
Selbstfahrens und die Aufgabenerledigung durch die Dienststelle
im Geschäftsbereich des Beteiligten eindeutig trennen lassen.
Schon deswegen ist den auf Untrennbarkeit abstellenden Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts nicht zu folgen. Sie geben
darüber hinaus Anlass, darauf hinzuweisen, dass es nach der
neueren Senatsrechtsprechung nicht mehr geboten ist, mit Rücksicht auf die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zur
Verantwortungsgrenze (a.a.O. S. 70 ff.) Mitbestimmungstatbestände entgegen ihrem Wortlaut zwecks Herstellung eines verfassungskonformen Ergebnisses restriktiv zu interpretieren (vgl.
Beschluss vom 28. März 2001 - BVerwG 6 P 4.00 - BVerwGE 114,
103, 112 f.; Beschluss vom 3. Dezember 2001 - BVerwG 6 P
12.00 - Buchholz 251.4 § 83 HmbPersVG Nr. 1 S. 7 ff.).
f) Die dem Bundespersonalvertretungsgesetz zugrunde liegende
Systematik enthält keine Anforderungen, die schärfer sind als
diejenigen, die sich aus der Schutzzweckgrenze ergeben, wie sie
vom Bundesverfassungsgericht aus dem demokratischen Prinzip
hergeleitet worden ist. Auch insofern gilt, dass die Mitbestimmung des Personalrats nur ausgeschlossen ist, wenn die in Rede
stehende Maßnahme keinen innerdienstlichen Charakter aufweist.
4. Die Mitbestimmungspflichtigkeit der Rahmenweisung ist nicht
mit Blick auf die Regelung in § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG ausgeschlossen. Nach dieser Vorschrift wirkt der Personalrat mit bei
Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen einer Dienststelle für
die innerdienstlichen, sozialen und persönlichen Angelegenheiten der Beschäftigten ihres Geschäftsbereichs.
Die Rahmenweisung ist eine Verwaltungsanordnung. Dieser Begriff
beschreibt in seiner personalvertretungsrechtlichen Bedeutung
jede Regelung, welche die Dienststelle in Wahrnehmung ihrer
Aufgaben und Rechte als Dienstherr oder Arbeitgeber gegenüber
allen ihren Beschäftigten, jedenfalls aber gegenüber einer unbestimmten Anzahl ihrer Beschäftigten trifft, ohne dass es auf
ihre Form ankommt (vgl. Beschluss vom 6. Februar 1987 - BVerwG
6 P 9.85 - BVerwGE 77, 1, 2). Die Rahmenweisung enthält hinsichtlich der Voraussetzungen des Selbstfahrens eine allgemeine, an alle Beschäftigten und Soldaten im Geschäftsbereich des
Beteiligten gerichtete Regelung. Sie betrifft deren innerdienstliche Angelegenheiten, wie oben unter 3. ausgeführt wurde.
b) Die Beschränkung der Beteiligung auf ein Mitwirkungsrecht in
§ 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG besagt nicht, dass beim Erlass von
Verwaltungsanordnungen Mitbestimmungsrechte des Personalrats
nach §§ 75, 76 BPersVG ausscheiden.
aa) Eine dahingehende systematische Überlegung wird durch gegenläufige systematische Erwägungen widerlegt. Die Mitbestimmungstatbestände in § 75 Abs. 3 und § 76 Abs. 2 Satz 1 BPersVG
erfassen, wie namentlich die dort vorgesehene Möglichkeit von
Dienstvereinbarungen zeigt, auch abstrakt-generelle Regelungen.
Einige Mitbestimmungstatbestände - wie diejenigen über Beurteilungsrichtlinien (§ 75 Abs. 3 Nr. 9 und § 76 Abs. 2 Satz 1
Nr. 3 BPersVG) und Auswahlrichtlinien (§ 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8
BPersVG) - sind darauf sogar ausdrücklich beschränkt. Diese
Mitbestimmungstatbestände würden weitgehend oder vollständig
entwertet, wenn sie bei Erlass einer Verwaltungsanordnung durch
das Mitwirkungsrecht nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG stets verdrängt würden. Dieser Effekt wäre noch verstärkt, wenn man
- was nach der zitierten Senatsrechtsprechung nahe liegt - in
den Begriff der Verwaltungsanordnung auch konkret-generelle Regelungen einbezieht.
Nach § 58 des Personalvertretungsgesetzes (PersVG) vom 5. August 1955, BGBl I S. 477, sollte die Dienststelle, wenn sie
Verwaltungsanordnungen für die innerdienstlichen sozialen oder
persönlichen Angelegenheiten der Bediensteten ihres Geschäftsbereiches erlassen wollte, dem für diesen Bereich zuständigen
Personalrat die Entwürfe rechtzeitig mitteilen und mit ihm beraten. Mit dieser Regelung wollte der Gesetzgeber die allgemeinen Aufgaben der Dienststelle und des Personalrats gegenüber
den Bediensteten im Vorhinein erleichtern (BTDrucks 2/1189
S. 8). Als allgemeine Aufgabe des Personalrats war diejenige
nach § 57 Abs. 1 Buchst. b PersVG gemeint, nämlich da-rüber zu
wachen, dass die zugunsten der Bediensteten geltenden Verwaltungsanordnungen durchgeführt werden. Um eine Einschränkung der
speziell normierten Mitbestimmungsrechte ging es dem Gesetzgeber dabei mithin nicht.
Solches verfolgte er auch nicht mit der Regelung in § 78 Abs. 1
Nr. 1 BPersVG. Im Gegenteil war ihm bei der Neufassung an der
Anhebung des bisherigen Beratungsrechts auf das Niveau des Mitwirkungsrechts und damit an einer Rechtsverbesserung zugunsten
des Personalrats gelegen (vgl. BTDrucks 7/176 S. 34 zu § 75).
Freilich hat der Gesetzgeber auch zum Ausdruck gebracht, dass
die Mitwirkungstatbestände sich auf Angelegenheiten erstrecken
sollten, in denen die Verantwortung dem Dienststellenleiter
auch nicht teilweise abgenommen werden kann. Ob dem eine entsprechende verfassungsrechtliche Beurteilung zugrunde liegt und
ob der Gesetzgeber im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens, in welchem die Mitwirkungstatbestände zum erheblichen
Teil zu Mitbestimmungstatbeständen verstärkt wurden (vgl.
BTDrucks 7/1339 S. 36 f. zu § 75; 7/1373 S. 5 zu § 69), daran
festgehalten hat, kann auf sich beruhen. Jedenfalls ist der
geltenden Rechtslage der eindeutige Wille des Gesetzgebers, die
Beteiligung des Personalrats bei der Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen auf ein Mitwirkungsrecht zu begrenzen, ungeachtet dessen zugrunde zu legen, dass das demokratische Prinzip
insoweit ein wenn auch eingeschränktes Mitbestimmungsrecht gestattet (vgl. zur Zugehörigkeit dieser Angelegenheit zur Mitbestimmungsgruppe b: BVerfG a.a.O. S. 72). Indes bleibt es auch
für den Mitwirkungstatbestand nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG
bei dem Grundsatz, dass dadurch die allgemeine Aufgabe des Personalrats gestärkt werden soll, über die Einhaltung der zugunsten der Beschäftigten geltenden Verwaltungsanordnungen zu wachen (§ 68 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG). Dies lässt spezielle Mitbestimmungsrechte unberührt, die im Hinblick auf den Erlass einer
Verwaltungsanordnung zum Zuge kommen.
cc) Nach alledem kommt das Mitwirkungsrecht bei der Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen für innerdienstliche, soziale
und persönliche Angelegenheiten dort zum Zuge, wo deren Inhalt
von speziellen Mitbestimmungsrechten nicht erfasst wird. Da-rüber hinaus kann es in den Fällen eingreifen, in denen eine
Verwaltungsanordnung nur in Teilaspekten Mitbestimmungsrechte
berührt; es verbleibt dann im Übrigen bei einem Mitwirkungsrecht. Hingegen kommt es nicht darauf an, ob die Verwaltungsanordnung ähnlich wie eine Einzelmaßnahme unmittelbar eine mitbestimmungspflichtige Angelegenheit regelt; eine dahingehende Abgrenzung der Beteiligungsrechte des Personalrats im Zusammenhang mit § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG trägt der dargestellten Gesetzessystematik und Entstehungsgeschichte nicht Rechnung
(ebenso bereits zu § 84 HmbPersVG: Beschluss vom 24. April 2002
- BVerwG 6 P 3.01 - BVerwGE 116, 216, 218 f.).
5. Die Rahmenweisung unterliegt mit ihren Regelungen in Nr. 2
Satz 2, Nr. 3 Satz 1 sowie der Anlage der Mitbestimmung des Antragstellers nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG.
Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat ein Mitbestimmungsrecht bei Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen. Nach Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Vorschrift muss die
beabsichtigte Maßnahme darauf abzielen, das Risiko von Dienstunfällen zu mindern (vgl. Beschluss vom 18. Mai 1994 - BVerwG
6 P 27.92 - Buchholz 251.0 § 79 BaWüPersVG Nr. 16 S. 4; Beschluss vom 8. Januar 2001 - BVerwG 6 P 6.00 - Buchholz 250
§ 75 BPersVG Nr. 102 S. 23).
a) Nr. 2 Satz 2, Nr. 3 Satz 1 sowie die Anlage der Rahmenweisung enthalten eigenständige Regelungen im Bereich der Unfallverhütung. Sie legen fest, dass der Selbstfahrer vor Fahrtantritt auf einem ihm nicht bekannten Kraftfahrzeugtyp eingewiesen sein und dass er eine schriftliche Erklärung abgeben muss,
die ihm unter anderem vor Augen führt, dass er das
Dienstkraftfahrzeug nur führen darf, wenn er sich
gesundheitlich dazu in der Lage fühlt, und dass das Verbot,
ein Dienstkraftfahrzeug unter Alkohol- und
Betäubungsmitteleinfluss zu führen, strikt einzuhalten ist.
Anhand dieser Regelungen wird deutlich, dass sich die
Rahmenweisung im Bereich der Unfallverhütung nicht darin
erschöpft, gemäß ihrer Nr. 2 Satz 3 die weitergehenden
Anforderungen der ZDv 43/1, 43/2 sowie der Besonderen
Anweisungen für das militärische Kraftfahrwesen zu beseitigen
und im Übrigen auf die Weitergeltung dieser Vorschriften Bezug
zu nehmen. Die Regelungen zur Einweisung und zur
Selbstfahrererklärung enthalten vielmehr eine grundlegende
richtlinienartige Festlegung, die der Ausfüllung durch die in
Nr. 7 der Rahmenweisung vorgesehenen Durchführungsweisung
bedarf. Die Durchführungsweisung für den Einsatz von
Selbstfahrern ohne Fahrerlaubnis der Bundeswehr vom
3. Dezember 1998 (abgedruckt im Bundeswehrkalender unter
Abschnitt F 56 b), die in ihren Nrn. 5 und 6 zur Erklärung des
Selbstfahrers und zur Einweisung auf der Grundlage der
Rahmenweisung die Regelungen in den oben genannten älteren
Verwaltungsvorschriften ersetzen oder modifizieren, bestätigt
diese Einschätzung.
b) Die Mitbestimmungspflichtigkeit nach § 75 Abs. 3 Nr. 11
BPersVG entfällt nicht deshalb, weil der vorrangige Zweck der
Rahmenweisung ausweislich ihrer Nr. 1 die Verbesserung der
Wirtschaftlichkeit des Dienstbetriebes ist. Allerdings unterliegen Maßnahmen des Dienststellenleiters, die in erster Linie
andere Zwecke verfolgen und sich nur mittelbar auf den Unfallschutz auswirken, nicht dem Mitbestimmungsrecht des Personalrats (vgl. Beschluss vom 17. Juli 1987 - BVerwG 6 P 3.84 -
Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 51 S. 15; Beschluss vom 18. Mai
1994 a.a.O.). In dieser Hinsicht können indes die Maßstäbe für
die Beurteilung einer Einzelmaßnahme nicht unverändert auf die
Bewertung einer Verwaltungsvorschrift übertragen werden, die
unter verschiedenen Aspekten Regelungen trifft, von denen eine
oder mehrere den Unfallschutz betreffen. In einem solchen Fall
ist die Mitbestimmungspflichtigkeit nach § 75 Abs. 3 Nr. 11
BPersVG jedenfalls dann zu bejahen, wenn die die Unfallverhütung bezweckende Teilregelung nicht nur von untergeordneter
So liegt es hier. Will der Dienststellenleiter unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten das Selbstfahren der
Beschäftigten fördern, dann wird damit zugleich wegen der mit
dem Führen von Kraftfahrzeugen stets verbundenen Unfallgefahr
die Frage nach einer angemessenen Unfallverhütung aufgeworfen.
Die Notwendigkeit einer entsprechenden Regelung liegt in der
Natur der zu regelnden Sachmaterie begründet. Es handelt sich
dabei nicht nur um einen nachrangigen Teilaspekt der
Gesamtregelung. Dass die Bestimmungen der Rahmenweisung zur
Einweisung und Selbstfahrererklärung auf die Unfallverhütung
abzielen und damit die in § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG
vorausgesetzte Finalität enthalten, ist nicht zweifelhaft.
c) Die Teilregelungen in Nr. 2 Satz 3 Spiegelstriche 1 und 3
der Rahmenweisung sind nicht nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG
mitbestimmungspflichtig. Diese Regelungen erschöpfen sich in
der Abschaffung bisher geltender Unfallverhütungsvorschriften.
Dass dies seinerseits der Unfallverhütung dient, ist nicht ersichtlich (vgl. dazu OVG Münster, PersR 2001, 25, 26). Der
Schutzzweck des Mitbestimmungstatbestandes gebietet im vorliegenden Fall schon deswegen keine abweichende Beurteilung, weil
bereits das hier zuerkannte Mitbestimmungsrecht dem
Antragsteller die Gelegenheit eröffnet, im Zusammenhang mit
dem Fördern des Selbstfahrens die Fragen der Unfallverhütung
im Rahmen des Mitbestimmungsverfahrens einer umfassenden
Klärung zuzuführen. Sollte dieses - etwa auf der Ebene der
Einigungsstelle - ergeben, dass an bislang geltenden
Anforderungen ganz oder teilweise festgehalten werden sollte,
so ist der Beteiligte im Rahmen der ihm obliegenden Umsetzung
(§ 74 Abs. 1 BPersVG) durch die vorherige Aufhebung der
Regelungen nicht gehindert, diese wieder einzuführen.
6. Die Rahmenweisung unterliegt mit ihrer Regelung in Nr. 5
der Mitbestimmung des Antragstellers nach § 75 Abs. 3 Nr. 15
BPersVG.
Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat ein Mitbestimmungsrecht bei der Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des
Verhaltens der Beschäftigten. Es handelt sich dabei um einen
einheitlichen Mitbestimmungstatbestand. Dieser erstreckt sich
auf die Gesamtheit der allgemeinen Verhaltensmaßregeln, die
das Miteinander der Beschäftigten und den Gebrauch der ihnen
von der Dienststelle zur Verfügung gestellten Gegenstände ordnen. Ausgenommen sind Regelungen, mit denen die Erbringung der
den Beschäftigten obliegenden Arbeitsleistungen konkretisiert
wird (vgl. Beschluss vom 13. August 1992 - BVerwG 6 P 20.91 -
a.a.O. S. 89; Beschluss vom 7. Juli 1993 - BVerwG 6 P 4.91 -
Buchholz 250 § 92 BPersVG Nr. 4 S. 6).
a) Nr. 5 der Rahmenweisung regelt, unter welchen Voraussetzungen die Mitnahme von Personen durch Selbstfahrer zulässig ist.
Die Bestimmung gehört damit zu den Verhaltensmaßregeln, die
das Miteinander der Beschäftigten im Zusammenhang mit dem
Gebrauch von Dienstfahrzeugen ordnen.
b) Wie dargelegt wurde, handelt es sich bei der Rahmenweisung
um eine innerdienstliche Maßnahme. Nichts anderes gilt für die
Teilregelung in Nr. 5. Dass die Mitnahme von Personen durch
den Selbstfahrer einen dienstlichen Grund verlangt, bedeutet
nicht, dass die Dienstpflichten von Selbstfahrer und Mitfahrer
in Bezug auf die Wahrnehmung der Amtsaufgaben konkretisiert
werden. Diese werden nicht durch die Art und Weise berührt,
wie der Mitfahrer zum Ort seiner Diensthandlung gelangt.
7. Die Rahmenweisung unterliegt mit ihrer Regelung in Nr. 2
Satz 3 Spiegelstrich 4 der Mitbestimmung des Antragstellers
nach § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG.
Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat ein Mitbestimmungsrecht bei der Gestaltung der Arbeitsplätze. Dabei ist unter
Arbeitsplatz der räumliche Bereich zu verstehen, in dem der
Beschäftigte tätig ist, und seine unmittelbare Umgebung.
Darunter fällt die Anordnung der Arbeitsmittel und der
Arbeitsgegenstände, mit denen der Beschäftigte an diesem
umgrenzten Ort seine Arbeitsleistung erbringt. Der
Arbeitsplatz muss nicht in einem bestimmten Gebäude liegen
oder stationär sein; er kann sich auch im Freien oder in einem
Fahrzeug befinden und darüber hinaus in der Weise beweglich
sein, dass der Beschäftigte an verschiedenen Orten die ihm
zufallende Arbeitsleistung erbringen muss. Der Zweck der
Vorschrift besteht darin, durch eine menschengerechte
Gestaltung des Arbeitsplatzes die schutzwürdigen Belange des
Beschäftigten zu wahren. Zu diesen schutzwürdigen Belangen
gehört die Ausstattung mit Geräten und Einrichtungsgegenständen (vgl. Beschluss vom 15. Dezember 1978
- BVerwG 6 P 13.78 - Buchholz 238.3 A § 76 BPersVG Nr. 1
S. 12 f.; Beschluss vom 17. Juli 1987 - BVerwG 6 P 6.85 -
BVerwGE 78, 47, 49; Beschluss vom 16. Dezember 1992 - BVerwG
6 P 29.91 - Buchholz 250 § 75 Nr. 83 S. 107).
Das Dienstfahrzeug, welches einem Zivilkraftfahrer zur ständigen Benutzung zugewiesen ist, gehört zu seinem Arbeitsplatz.
Es ist der Arbeitsgegenstand, mit welchem der Berufskraftfahrer seine Arbeitsleistung erbringt. Der so definierte Arbeitsplatz wird durch die Regelung in Nr. 2 Satz 3 Spiegelstrich 4
der Rahmenweisung umgestaltet. Nach der zuvor geltenden Bestimmung in Nr. 506 Satz 3 der ZDv 43/2 sollten Selbstfahrer
solche Kraftfahrzeuge, die ein Zivilkraftfahrer als ständig
eingeteilter Kraftfahrer übernommen hatte, nur einsetzen, wenn
dieser Zivilkraftfahrer nicht zur Verfügung stand. Diese Regelung ist durch Nr. 2 Satz 3 Spiegelstrich 4 der Rahmenweisung
zunächst für zwei Jahre und sodann durch weiteren im
Februar 2000 ergangenen Erlass des Beteiligten bis auf
weiteres ausgesetzt worden. Durch die Neuregelung wird der
ständige Zugriff des Zivilkraftfahrers auf das ihm zugewiesene
Fahrzeug eingeschränkt. Er kann nunmehr nicht damit rechnen,
die ihm obliegende Dienstleistung immer mit dem Fahrzeug zu
erbringen, mit dessen Gebrauch er vertraut ist. Zudem ist die
Neuregelung geeignet, den Verschleiß der Fahrzeuge zu erhöhen,
die nunmehr auch von solchen Beschäftigten genutzt werden, die
mit ihrem Gebrauch nicht oder weniger vertraut sind. Dies kann
wiederum beim Zivilkraftfahrer zu einer stärkeren Belastung im
Zusammenhang mit der Nutzung des Fahrzeuges und den darauf
bezogenen dienstlichen Pflichten führen. Ob die durch die
Neuregelung erzeugte potentielle Mehrbelastung letztlich
zumutbar ist, ist keine Frage des Bestehens des
Mitbestimmungsrechts, sondern von den Beteiligten im Rahmen
des Mitbestimmungsverfahrens zu klären.
8. Die Rahmenweisung unterliegt mit ihrer Regelung in Nr. 3
und der Anlage nicht der Mitbestimmung des Antragstellers nach
§ 75 Abs. 3 Nr. 8 bzw. § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BPersVG.
Nach diesen Vorschriften hat der Personalrat ein Mitbestimmungsrecht beim Inhalt von Personalfragebogen. Darunter ist
ein Erhebungsbogen zu verstehen, der Fragen nach der Person,
den persönlichen Verhältnissen, dem beruflichen Werdegang, den
fachlichen Kenntnissen und sonstigen Fähigkeiten eines Bewerbers oder Beschäftigten enthält. Die formularmäßige Erhebung
von personenbezogenen Daten fällt nur dann unter den
Mitbestimmungstatbestand, wenn der Arbeitgeber dadurch
Erkenntnisse über die Beschäftigten gewinnt, die ihm noch
nicht bekannt sind (vgl. Beschluss vom 2. August 1989
- BVerwG 6 P 5.88 - Buchholz 251.0 § 79 BaWüPersVG Nr. 9
S. 8 f.; Beschluss vom 22. Dezember 1993 - BVerwG 6 P 11.92 -
Buchholz 251.2 § 85 BlnPersVG Nr. 6 S. 11).
Die Selbstfahrererklärung gemäß Nr. 3 und Anlage der
Rahmenweisung ist schon deswegen kein Personalfragebogen, weil
damit keine Fragen beantwortet werden. Sie erschöpft sich
vielmehr in einer Belehrung des Beschäftigten durch die
Dienststelle über die Voraussetzungen, unter welchen die
Fahrten vom Selbstfahrer angetreten werden dürfen.
9. Die Rahmenweisung unterliegt mit ihrer Nr. 1 Sätze 1 und 2
nicht der Mitbestimmung des Antragstellers nach § 76 Abs. 2
Satz 1 Nr. 5 BPersVG.
Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat ein Mitbestimmungsrecht bei Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung und
Erleichterung des Arbeitsablaufs.
a) In Bezug auf diejenigen Beschäftigten, die bislang nicht
Selbstfahrer waren, fehlt es in Nr. 1 der Rahmenweisung bereits an einer Maßnahme im Sinne von § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5
bzw. § 69 Abs. 1 BPersVG. Eine Maßnahme liegt nur vor, wenn
das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine
Änderung erfahren. Dies ist hier nicht der Fall. Wie Nr. 1
Satz 1 der Rahmenweisung ausdrücklich betont und in Nr. 3
Satz 2 und der Anlage wiederholt wird, lässt die beabsichtigte
Förderung des Selbstfahrens den Grundsatz der Freiwilligkeit
unberührt. Wer daher bisher nicht bereit oder nicht in der Lage war, ein Dienstfahrzeug selbst zu führen, muss sein
Verhalten nicht ändern.
b) Für diejenigen Beschäftigten und Soldaten, die schon bisher
von der Möglichkeit des Selbstfahrens Gebrauch gemacht haben,
stellt der in Nr. 1 der Rahmenweisung formulierte Grundsatz
ebenso wie dessen Konkretisierung in den folgenden Bestimmungen zwar eine Maßnahme im Sinne von § 69 Abs. 1, § 76 Abs. 2
Satz 1 Nr. 5 BPersVG dar, weil das Selbstfahren nunmehr unter
erleichterten Voraussetzungen zulässig ist. Gleichwohl ist bereits der objektive Tatbestand des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5
Alternative 1 BPersVG nicht erfüllt. Die Hebung der Arbeitsleistung muss mit der erhöhten Inanspruchnahme des betroffenen
Beschäftigten verbunden sein, wobei diese in gesteigerten
körperlichen Anforderungen oder in einer vermehrten geistig-psychischen Belastung bestehen kann (vgl. Beschluss vom
13. Juni 1997 - BVerwG 6 P 1.95 - Buchholz 250 § 76 BPersVG
Nr. 36 S. 13 f.; Beschluss vom 28. Dezember 1998 - BVerwG 6 P
1.97 - BVerwGE 108, 233, 236). Für diejenigen Beschäftigten
und Soldaten, die schon bisher von der Möglichkeit des Selbstfahrens Gebrauch gemacht haben, ist es aber mit keiner zusätzlichen Belastung verbunden, wenn das Selbstfahren nunmehr
unter erleichterten verfahrensmäßigen Voraussetzungen
c) Für diese Beschäftigten greift auch § 76 Abs. 2 Satz 1
Nr. 5 Alternative 2 BPersVG nicht ein. Eine Erleichterung des
Arbeitsablaufs liegt hier nach Sinn und Zweck des
Mitbestimmungstatbestandes nicht vor. Dieser ist - wie auch
der rechtssystematische Zusammenhang mit Alternative 1 der
Vorschrift belegt - darauf gerichtet, die von der Maßnahme
Betroffenen vor Überlastung oder Überbeanspruchung zu
schützen. Deswegen muss die rationellere Gestaltung des
Arbeitsablaufs typischerweise zu einer höheren Beanspruchung
der daran beteiligten Beschäftigten führen (vgl. Beschluss vom
15. Dezember 1978 - BVerwG 6 P 13.78 - Buchholz 238.3 A § 76
BPersVG Nr. 1 S. 15). Eine solche Mehrbelastung ist aber
ausgeschlossen, wenn die Beschäftigten und Soldaten von der
schon bisher genutzten Möglichkeit des Selbstfahrens nunmehr
unter erleichterten verfahrensmäßigen Voraussetzungen Gebrauch
10. Die Rahmenweisung unterliegt mit ihrer Regelung in Nr. 6
Satz 1 Nr. 8 BPersVG.
Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat ein Mitbestimmungsrecht beim Erlass von Richtlinien über die personelle Auswahl
bei Einstellungen, Versetzungen, Umgruppierungen und Kündigungen. Unter Auswahlrichtlinien sind Grundsätze zu verstehen,
die für eine Mehrzahl von personellen Entscheidungen positiv
oder negativ vorwegnehmend festlegen, welche Kriterien im
Zusammenhang mit den zu beachtenden fachlichen und
persönlichen Voraussetzungen und sozialen Gesichtspunkten in
welcher Weise zu berücksichtigen sind (vgl. Beschluss vom
5. September 1990 - BVerwG 6 P 27.87 - Buchholz 250 § 76
BPersVG Nr. 20 S. 14; ferner BAG, Beschluss vom 27. Oktober
1992 - 1 ABR 4/92 - BAGE 71, 259, 270).
Nr. 6 der Rahmenweisung enthält derartige Grundsätze nicht,
und die Regelung ergänzt auch nicht solche bereits anderweitig
geltenden Grundsätze. Die Regelung legt nicht selbst fest,
dass die Bereitschaft zum Selbstfahren ein bei der Auswahl von
Bewerbern zu beachtender Gesichtspunkt sein kann, und schon
gar nicht unternimmt sie es, das Gewicht dieser Bereitschaft
im Verhältnis zu anderen Auswahlkriterien zu bestimmen. Sie
erschöpft sich vielmehr darin, sicherzustellen, dass diese Bereitschaft überhaupt festgehalten wird, und setzt dabei voraus, dass sie für die Auswahlentscheidung unter Umständen von
Bedeutung sein kann, insbesondere bei Dienstposten, die Mobilität bei der Wahrnehmung der Dienstgeschäfte erfordern.
Letzteres ist aber unabhängig davon selbstverständlich, ob das
den Einstellungsbehörden nach den rechtlichen Vorgaben
verbleibende Auswahlermessen durch Auswahlrichtlinien im Sinne
von § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG ausgefüllt wird oder
nicht. Nr. 6 der Rahmenweisung hat für die Auswahl die
Bedeutung einer Verfahrensbestimmung, welche die tatsächlichen
Voraussetzungen dafür schafft, dass die Bereitschaft zum
Selbstfahren als Auswahlkriterium unter Umständen eine Rolle
Allerdings ist Gegenstand des Mitbestimmungsrechts nach § 76
Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG nicht nur die Festlegung aller,
mehrerer oder einzelner Entscheidungskriterien, sondern auch
das Verfahren, in dem das Vorliegen dieser
Entscheidungsvoraussetzungen festgestellt wird (vgl. Beschluss
vom 5. September 1990 a.a.O. S. 15). Dabei handelt es sich
aber nur um eine Annexkompetenz, die nur eingreift, wenn
materielle Auswahlkriterien festgelegt werden. Dies ist aber,
wie dargelegt, nicht der Fall.
11. Ein Mitbestimmungsrecht aus § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG
steht dem Antragsteller offensichtlich nicht zu. Die Rahmenweisung enthält an keiner Stelle ausdrücklich oder sinngemäß
eine arbeitszeitbezogene Regelung, die von diesem
Mitbestimmungstatbestand erfasst wird. Dass die Zulassung des
Selbstfahrens arbeitszeitrechtliche Fragen aufwirft, ist
unerheblich, solange eine entsprechende Folgeregelung
12. Der Senat hat sich im Ausspruch auf die Wiederherstellung
des erstinstanzlichen Tenors beschränkt. Die Benennung der zum
Zuge kommenden Mitbestimmungstatbestände im Tenor scheidet
aus, weil diese nicht Streitgegenstand geworden sind, wie oben
unter 1. dargelegt wurde. Die Benennung der
mitbestimmungspflichtigen Teile der Rahmenweisung ist
gleichfalls nicht geboten. Aus den Gründen dieses Beschlusses
ergibt sich, hinsichtlich welcher Mitbestimmungstatbestände
die Rahmenweisung mitbestimmungspflichtig ist und auf welche
Teile der Rahmenweisung sich dies jeweils bezieht. Damit steht
zugleich fest, dass der Antragsteller im Rahmen des
nachzuholenden Mitbestimmungsverfahrens seine Zustimmung zur
Rahmenweisung nur aus Gründen verweigern kann, die in diesen
Mitbestimmungstatbeständen angelegt sind.
Sachgebiet: nein BVerwGE:
Beschluss des 6. Senats vom 19. Mai 2003 - BVerwG 6 P 16.02
I. VG Köln vom 15.03.2000 - Az.: VG 33 K 2820/98.PVB - II. OVG Münster vom 20.09.2002 - Az.: OVG 1 A 2836/00.PVB -

References: § 75
 § 75
 § 76
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 § 75
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 § 75
 § 76
 § 75
 § 93
 § 562
 § 563
 § 81
 § 87
 § 92
 § 75
 § 75
 § 264
 § 75

Art. 87
 § 51
 § 83
 § 78

§ 78
 § 75
 § 76
 § 76
 § 78
 § 58
 § 57
 § 78
 § 75
 § 75
 § 69
 § 78
 § 78
 § 84
 § 75
 § 79

§ 75
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 § 75
 § 75
 § 75
 § 75
 § 92
 § 75
 § 76
 § 75

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 § 79
 § 85
 § 76
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 § 69
 § 69
 § 76
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