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Timestamp: 2019-03-22 06:49:36+00:00

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﻿ SENTENCIA C-1193 DE DICIEMBRE 3 DE 2008
SENTENCIA C-1193 DE 03 DE DICIEMBRE DE 2008
CONTENIDO:EL DERECHO DISCIPLINARIO. RAZÓN DE SER Y CARACTERÍSTICAS. SE DECLARA EXEQUIBLE LA EXPRESIÓN "O NO", CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 106 DE LA LEY 734 DE 2002.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCESO DISCIPLINARIO, PROCESO VERBAL DISCIPLINARIO, NOTIFICACIÓN EN ESTRADO
Sentencia C-1193 de diciembre 3 de 2008
Sentencia C-1193 de 2008
Ref.: Expediente D-7325
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 106 (parcial) de la Ley 734 de 2002
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, acorde con su publicación en el Diario Oficial 44.708 de 13 de febrero de 2002, y se subrayan los apartes acusados:
Diario Oficial 44.708 de 13 de febrero de 2002.
ART. 106.—Notificación en estrado. Las decisiones que se profieran en audiencia pública o en el curso de cualquier diligencia de carácter verbal se consideran notificadas a todos los sujetos procesales inmediatamente se haga el pronunciamiento, se encuentren o no presentes”.
4. El debido proceso a partir de la Constitución Política.
Este, en términos del artículo 29 de la Carta, se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, poniéndose de presente el amplio carácter de este derecho, en cuanto no restringe el debido proceso a los procedimientos en sentido estricto sino que lo hace extensivo a toda clase de actuaciones. Así pues, “... el debido proceso se erige a partir de la actuación individualmente considerada, que a su turno es susceptible de integrarse con otras actuaciones en una suerte de etapas que progresivamente se estructuran al amparo un procedimiento previamente establecido, redundando ulteriormente como presupuesto básico para la adopción de una decisión que resuelva el caso planteado” (10) .
a) El derecho a la jurisdicción, que a su vez implica los derechos al libre e igualitario acceso ante los jueces, a obtener de la rama judicial poder público decisiones motivadas, a impugnar las decisiones judiciales ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo.
b) El derecho al juez natural, identificado este con el funcionar tiene la capacidad o aptitud legal para ejercer la jurisdicción en determinado proceso de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por el legislador entre los miembros de la judicatura.
f) El derecho a la imparcialidad del juez, funcionario que siempre deberá decidir con fundamento en los hechos, de acuerdo con los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas”.
De esa forma, se asegura la prevalencia de las garantías sustantivas y procesales requeridas, la imparcialidad del juzgador y la observancia de las reglas predeterminadas en la ley a fin de esclarecer los hechos investigados, así como la práctica, contradicción y valoración de las pruebas recaudadas y allegadas y la definición de los responsables y sus respectivas sanciones (11) .
Su aplicación en los procesos administrativos ha sido reiterada por esta corporación en diversos fallos, precisándose que quien participe en ellos debe tener la oportunidad de ejercer su defensa, presentar y solicitar pruebas, con la plena observancia de las formas propias que los rija (12) .
5. Razón de ser y características del derecho disciplinario.
“De tiempo atrás esta corporación, siguiendo los criterios que ya había enunciado la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercía la guarda de la Constitución, ha señalado que el derecho sancionador del Estado es una disciplina compleja pues recubre, como género, al menos cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política o “impeachment” (13) .
También ha señalado la jurisprudencia que si bien hay elementos comunes a los diversos regímenes sancionadores es lo cierto que las características específicas de cada uno de ellos exigen tratamientos diferenciales (14) .
En ese orden de ideas, la Corte ha expresado que “entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no solo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no solo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial —como los servidores públicos— o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal” (15) .
En la doctrina (16) se postula, así mismo, sin discusión que la administración o las autoridades titulares de funciones administrativas lo sean de potestad sancionadora y que esta en cuanto manifestación del ius puniendi del Estado está sometida a claros principios generalmente aceptados, y en la mayoría de los casos proclamados de manera explícita en los textos constitucionales. Así, a los principios de configuración del sistema sancionador como los de legalidad (toda sanción debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción específica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los instrumentos sancionatorios), se suman los propios de aplicación del sistema sancionador, como los de culpabilidad o responsabilidad según el caso —régimen disciplinario o régimen de sanciones administrativas no disciplinarias— (juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un delito o falta (17) ), de proporcionalidad o el denominado non bis in idem.
Así mismo dentro del ámbito sancionador administrativo cabe destacar la aceptación de la interdicción de las sanciones privativas de la libertad, la instauración de la multa como sanción prototípica y la necesaria observancia de un procedimiento legalmente establecido (18) .
De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los principios del derecho penal —como forma paradigmática de control de la potestad punitiva— se aplican, a todas las formas de actividad sancionadora del Estado (19) . Sin embargo, en los otros ámbitos distintos al derecho penal dicha aplicación ha de considerar como lo ha señalado reiteradamente la corporación, sus particularidades (C.P., art. 29) (20) .
Dicha especificidad en lo que tiene que ver con el derecho disciplinario ha sido objeto de consideración por esta corporación en numerosas ocasiones (21) , en las que se ha referido particularmente a tres aspectos que, por lo demás, revisten especial importancia para el examen de los cargos planteados por el actor, ellos son (i) la imposibilidad de transportar integralmente los principios del derecho penal al derecho disciplinario, (ii) el incumplimiento de los deberes funcionales como fundamento de la responsabilidad disciplinaria y (iii) la vigencia en el derecho disciplinario del sistema de sanción de las faltas disciplinarias denominado de los números abiertos, o numerus apertus, por oposición al sistema de números cerrados o clausus del derecho penal”.
El derecho disciplinario encuentra especial arraigo en los artículos 124 y 277 de la Constitución, conforme a los cuales le corresponde al legislador determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva. Igual predicamento se puede hacer en relación con los particulares que cumplan funciones públicas, quienes por tal circunstancia asumen atribuciones de autoridad con las responsabilidades correlativas que se deriven al tenor del artículo 6º superior (22) , en concordancia con los artículos 116, 123, 210 y 267 ibídem.
En este orden de ideas el Congreso de la República expidió la Ley 734 de 2002, contentiva del Código Disciplinario Único, determinando como destinatarios de sus mandatos a los servidores públicos, a los particulares que ejerzan funciones públicas o labores de interventoría en los contratos estatales, a los indígenas que administren recursos del Estado, así como a los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria (23) . Se exceptúan expresamente los miembros de la fuerza pública por gozar de un régimen especial (arts. 25, 53, 58 y 224, ib.). Código este que, para su mejor inteligencia y aplicación prevé al tenor de su artículo 21 unas reglas sobre principios e integración normativa, enfatizando así su carácter sistémico a partir del bloque de constitucionalidad (24) y frente a otros estatutos de rango legal que al efecto se señalan.
En virtud del principio democrático, en el ordenamiento jurídico colombiano, el establecimiento de un régimen disciplinario constituye un espacio de libre configuración legislativa, pues es en el campo de la deliberación política, en donde se puede establecer, con mayor precisión, el tipo de conductas que resultan ajenas a la consecución de los fines del Estado, así como la gravedad social de estas conductas y la consecuente intensidad de las sanciones aplicables (25) . En este sentido, ha manifestado la Corte:
“En cuanto a ello hay que decir que el poder legislativo tiene un amplio margen de libertad para establecer el régimen disciplinario y que ese amplio margen es consustancial a un régimen constitucional en cuanto remite la configuración de las reglas de derecho —como supuestos necesarios para la convivencia pacífica— a la instancia del poder público de mayor ascendencia democrática” (26) .
Esta reserva legal en materia disciplinaria, fue estudiada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-037 de 1997. En dicho pronunciamiento, dejó dicho la Corte que las disposiciones jurídicas relativas a la responsabilidad disciplinaria son de competencia exclusiva del legislador ordinario (27) .
En relación con el contenido y alcance del derecho disciplinario, la jurisprudencia constitucional ha señalado que su ámbito de regulación comprende: (i) las conductas que pueden configurar falta disciplinaria; (ii) las sanciones aplicables según la naturaleza de la falta, y (iii) el proceso, o “conjunto de normas sustanciales y procesales que aseguran la garantía constitucional del debido proceso y regulan el procedimiento a través del cual se deduce la correspondiente responsabilidad disciplinaria” (28) .
Ahora bien, según esta corporación el alcance de la potestad de configuración legislativa se guía por las siguientes reglas (29) :
c. Dentro de los márgenes señalados, el legislador se encuentra facultado para: “(i) tipificar (...) las faltas disciplinarias en que puedan incurrir los servidores públicos, su grado de intensidad y las sanciones correspondientes, y (ii) establecer el conjunto de enunciados normativos de orden procesal que regulen la facultad constitucional otorgada a la administración pública para imponer sanciones a todos los servidores que con sus acciones u omisiones, transgredan las normas de conducta relativas al correcto desempeño de las funciones asignadas” (30) , así como (iii) establecer las causales de extinción de la acción o de la sanción penal o disciplinaria.
7.1. El actor demanda la inconstitucionalidad de la expresión “o no” del artículo 106 de la Ley 734 de 2002, alegando que dicha norma viola el preámbulo de la Constitución, el artículo 2º de la misma y el derecho fundamental al debido proceso contemplado en el artículo 29 de la Carta. En su sentir, dado que las decisiones proferidas en diligencias verbales celebradas en el marco de una acusa (sic) disciplinaria, se entienden notificadas a todos los sujetos procesales una vez pronunciadas, se vulnera el derecho de defensa y, por contera, el derecho al debido proceso de aquellos investigados que se encuentren ausentes en el momento de la diligencia y que, por tal motivo, no tendrán oportunidad de recurrirlas aunque les sean desfavorables.
7.2. Como bien lo señalan los intervinientes dentro del presente proceso, para resolver el cargo formulado por el actor contra la norma demandada, la Sala debe considerar que su ámbito de aplicación se relaciona íntimamente con los procesos verbales y especiales ante el procurador, previstos en los artículos 175 y siguientes de la Ley 734 de 2002. Es necesario aclarar que, en relación con dichos procesos, el legislador claramente tuvo a bien establecer que su trámite debía regirse por los principios de la oralidad y publicidad, y que por ende, las audiencias públicas debían ocupar un rol preeminente en su modulación.
Así las cosas, vale traer a colación —dentro de un ejercicio de interpretación sistemática de la disposición demandada— el artículo 177 del Código Disciplinario Único, sobre el procedimiento verbal:
“ART. 177.—Audiencia. Calificado el procedimiento a aplicar conforme a las normas anteriores (31) , el funcionario competente citará a audiencia al posible responsable, para que dentro del término improrrogable de dos días rinda versión verbal o escrita sobre las circunstancias de su comisión. Contra esta decisión no procede recurso alguno...” (resaltado fuera del texto original).
Ciertamente, al existir en la legislación en comento la obligación de que se comunique previamente a las partes la realización de la audiencia, dicha notificación imprime a estas la obligación de concurrir a la vista. La sanción prevista por el legislador para la ausencia injustificada, es precisamente la disposición que el actor demanda; y debe señalar la Corte que no encuentra que tal sanción —la de perder la oportunidad de interponer recursos— resulte desproporcionada en relación con la obligación que se le ha impuesto a la parte, que previamente ha sido notificada de la existencia de la audiencia.
4) Solamente en el caso en el que el investigado disciplinariamente se ausente sin excusa, debe asumir la carga procesar prevista en el ordenamiento en estos casos; carga consistente en que no podrá presentar recursos contra las decisiones que allí se tomen. Empero, esta carga es proporcionada porque, en el evento descrito, el disciplinado inculpe con un deber que ha surgido desde el momento en el que fue enterado de la realización de la audiencia.
Adicionalmente, es necesario reiterar aquí que el legislador goza de libertad de configuración normativa para establecer si, en el trámite de un proceso, los recursos de reposición y apelación pueden instaurarse tanto en la audiencia como con posterioridad a ella (32) .
1. Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la constitucionalidad de la expresión “o no”, contenida en el artículo 106 de la Ley 734 de 2002, por violación del preámbulo y del artículo 2º de la Constitución Política, por ineptitud sustancial de la demanda.
2. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado de violación del artículo 29 de la Constitución Política, la expresión “o no”, contenida en el artículo 106 de la Ley 734 de 2002.
(10) Sentencia C-549 de 2007.
(11) Ver las sentencias C-053 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-259 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara.
(12) Ver la Sentencia C-467 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(13) Sentencia 51 de la Corte Suprema de Justicia, del 14 de abril de 1983, M.P. Manuel Gaona Cruz, citada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-214 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(14) Ver Sentencia C-827 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, S.V. magistrados Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araújo Rentería.
(15) Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Esta orientación, de otra parte, coincide con líneas doctrinarias generalmente aceptadas, como pone de presente Ramón Parada cuando expresa que en materia penal el principio imperante debe ser el de reserva absoluta de ley mientras que en materia sancionatoria administrativa debe imperar el principio llamado de “cobertura legal” que “solo exige cubrir con ley formal una descripción genérica de las conductas sancionables y las clases y cuantías de las sanciones, pero con la posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria la descripción pormenorizada de las conductas ilícitas es decir la tipicidad. Obra citada en la nota 17.
(16) Santamaría Pastor, Juan Alfonso. Principios de derecho administrativo. Volumen II. Ed. Centro de Estudios Ramón Areces. Madrid. Tomo II. Segunda edición. 2000.
(17) Ver Parada Vásquez, Ramón. Derecho administrativo. Tomo I Marcial Pons. Madrid 1996. Morell Ocaña, Luis. Curso de derecho administrativo. Tomo II “La actividad de las administraciones públicas. Su control administrativo y jurisdiccional”. Arandazi. Madrid. 1996.
(18) Ver Sentencia C-827 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, S.V. magistrados Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araújo Rentería.
(19) Sentencia C-1161 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(20) Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-195 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-280 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-827 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, S.V. magistrados Rodrigo escobar Gil y Jaime Araújo Rentería.
(21) Al respecto ver la síntesis efectuada en la Sentencia C-181 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra SPVI de los magistrados Jaime Córdoba Triviño, Eduardo Montealegre Lynett y Álvaro Tafur Galvis. Ver igualmente entre otras las sentencias C-708 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-155 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-373 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño SPV de los magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett.
(22) Sentencias C-558 de 2001, SU-166 de 1999 y C-037 de 2003, entre otras.
(23) En concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998.
(24) Sentencia C-067 de 2003.
(25) Sentencia C-884 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
(26) Sentencias C-391 de 2002 y C-884 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
(29) Sentencias C-290 de 2008 y C-884 de 2007.
(30) Sentencia C-819 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), tomando a su vez referencias de las sentencias C-341 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-430 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-095 de 1998 (M.P. Hernando Herrera Vergara) y C-014 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
(31) Se refiere la norma al artículo 175 de la Ley 734 de 2002.
(32) Sentencia C-803 de 2000.

References: ARTÍCULO 106
 artículo 106
 artículo 29
 artículo 6
 artículo 21
 artículo 106
 artículo 2
 artículo 29
 artículo 177
 artículo 106
 artículo 2
 artículo 29
 artículo 106
 artículo 38
 artículo 175