Source: https://tc.vlex.es/vid/sstc-f-stc-53-15355910
Timestamp: 2019-11-13 04:34:12+00:00

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STC 31/1994, 31 de Enero de 1994 - Jurisprudencia - VLEX 15355910
STC 31/1994, 31 de Enero de 1994
Número de Recurso: Recurso de Amparo nº 1.513/1990
1. La vía del recurso de amparo no es la adecuada para la impugnación directa de las Leyes. De la posible inconstitucionalidad de una Ley solo podrá conocer este Tribunal a través del recurso de amparo cuando ello resulte imprescindible para corregir la lesión del derecho fundamental que sea achacable directamente a la aplicación del precepto legal que resulte contrario a la Constitución. Por ello, su conocimiento sobre la disconformidad con la Constitución de la Ley aplicada reviste necesariamente un carácter instrumental respecto a la vulneración concreta e individualizada del derecho fundamental. Sólo si se estimasen los recursos esta Sala tendría que elevar al Pleno la cuestión de inconstitucionalidad del citado artículo para que el mismo, en nueva Sentencia, se pronunciara sobre dicha constitucionalidad (SSTC 206/1990 y 119/1991) [F.J. 4]. 2. Como se concluyó en la STC 206/1990, y ahora es necesario reiterar, «la calificación de la televisión como servicio público es constitucionalmente legítima desde el momento en que el legislador la considera necesaria para garantizar -en términos de igualdad y efectividad- determinados derechos fundamentales de la colectividad». Así pues, configurada genéricamente por el legislador la televisión como un servicio público esencial, cuya prestación en régimen de gestión indirecta requiere, como consecuencia de dicha conceptuación, la previa obtención de una concesión administrativa, y resultando constitucionalmente legítima aquella calificación, decae el que constituía elemento esencial de la argumentación de las demandantes de amparo, pues no puede considerarse contraria a los derechos de libertad de expresión e información reconocidos en el art. 20.1 a) y d) C.E. la necesidad de obtener una concesión administrativa para que los particulares puedan desempeñar la actividad de difusión televisiva de ámbito local mediante cable [F.J. 5]. 3. Por lo que hace a la televisión local por cable, la omisión del legislador en su desarrollo, plasmada en la ausencia de regulación legal del régimen concesional de esa modalidad de televisión, viene de hecho a impedir no ya la posibilidad de obtener la correspondiente concesión o autorización administrativa para su gestión indirecta, sino siquiera la de instar su solicitud, lo que comporta, dentro del contexto de la normativa aplicable, la prohibición pura y simple de la gestión por los particulares de la actividad de difusión televisiva de alcance local y transmitida mediante cable. Precisamente en el vacío legislativo existente, con la consiguiente prohibición de la actividad resultante del mismo, radica el fundamento último de las Resoluciones administrativas impugnadas, en las que se requiere a las recurrentes en amparo el cese en sus emisiones de televisión local por cable y el desmontaje de sus instalaciones por carecer de la concesión administrativa previa para emitir, la cual, como es obvio, no era posible obtener [F.J. 6]. 4. La Constitución, al consagrar el derecho a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproducción [art. 20.1 a) C.E.] y a comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión [art. 20.1 d) C.E.], consagra también el derecho a crear los medios de comunicación indispensables para el ejercicio de estas libertades, si bien es cierto que no se puede equiparar la intensidad de protección de los derechos primarios directamente garantizados por el art. 20 C.E. y los que son en realidad meramente instrumentales de aquéllos, de modo que respecto al derecho de creación de los medios de comunicación el legislador dispone, en efecto, de una mayor capacidad de configuración, debiendo contemplar, al regular dicha materia, otros derechos y valores concurrentes, siempre que no restrinja su contenido esencial. También lo es, asimismo, que en virtud de la configuración, constitucionalmente legítima, de la televisión como servicio público, cualquiera que sea la técnica empleada y el alcance de la emisión, los derechos a comunicar libremente el pensamiento y la información pueden resultar limitados en favor de otros derechos [F.J. 7]. 5. Lo que no puede el legislador es diferir «sine die», más allá de todo tiempo razonable y sin que existan razones que justifiquen la demora, la regulación de una actividad, como es en este caso la gestión indirecta de la televisión local por cable, que afecta directamente al ejercicio de un derecho fundamental como son los reconocidos en el art. 20.1 a) y d) C.E., pues la ausencia de regulación legal comporta, de hecho, como ha ocurrido en los supuestos que han dado lugar a los presentes recursos de amparo, no una regulación limitativa del derecho fundamental, sino la prohibición lisa y llana de aquella actividad que es ejercicio de la libertad de comunicación que garantizan los apartados a) y d) del art. 20.1 C.E., en su manifestación de emisiones televisivas de carácter local y por cable. Ni la «publicatio» de la actividad de difusión televisiva permite, en modo alguno, eliminar los derechos de comunicar libremente el pensamiento y la información (STC 206/1990 y 189/1991) ni, en lo que atañe a derechos fundamentales de libertad, puede el legislador negarlos por la vía de no regular el ejercicio de la actividad en que consisten, pues no es de su disponibilidad la existencia misma de los derechos garantizados «ex Constitutione», aunque pueda modular de distinta manera las condiciones de su ejercicio, respetando en todo caso el límite que señala el art. 53.1 C.E. [F.J. 7]. 6. Como ha señalado reiteradamente este Tribunal, los principios constitucionales y los derechos y libertades fundamentales vinculan a todos los Poderes Públicos (arts. 9.1 y 53.1 C.E.) y son origen inmediato de derechos y obligaciones y no meros principios programáticos, no sufriendo este principio general de aplicabilidad inmediata más excepciones que las que imponga la propia Constitución expresamente o que la naturaleza misma de la norma impida considerarla inmediatamente aplicable (SSTC 15/1982 y 254/1993). Cierto es que cuando se opera con la «interpositio legislatoris» es posible que el mandato constitucional no tenga, hasta que la regulación se produzca, más que un mínimo contenido que ha de verse desarrollado y com pletado por el legislador, pero de ahí no puede deducirse, sin más, que la libertad de comunicación ejercitada por las entidades demandantes de amparo no forma parte del contenido mínimo que consagra el art. 20.1 a) y d) C.E., de modo que deba ser protegido por todos los Poderes Públicos y, en última instancia, por este Tribunal Constitucional a través del recurso de amparo [F.J. 7].
Sentencia citada en: 384 sentencias, 33 artículos doctrinales, 4 resoluciones administrativas
En los recursos de amparo acumulados núms. 1.513/90 y 2.074/90, promovidos, respectivamente, por «Lady Cocinas, S.A.» y «Teledimo, S.A.», representadas por el Procurador de los Tribunales don Federico José Olivares Santiago y asistidas por el Letrado don Carlos Allué Español, contra sendas Resoluciones del Gobierno Civil de Huesca, de 28 de abril de 1989, por las que se requirió a las entidades demandantes el cese en las emisiones de televisión por cable y el desmontaje de sus instalaciones, así como contra las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 20 de julio de 1989, y de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 21 de marzo y 28 de junio de 1990, que las confirmaron. Han sido partes, además, el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente el Magistrado don Alvaro Rodríguez Bereijo, quien expresa el parecer de la Sala.
1. Mediante escrito presentado en este Tribunal el día 15 de junio de 1990, registrado con el núm. 1.513/90, don Federico J. O. S. Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de «Lady Cocinas, S.A.», interpuso recurso de amparo contra la Resolución del Gobierno Civil de Huesca, de 28 de abril de 1989, por la que se le requirió el cese en las emisiones de televisión por cable en la localidad de Sabiñánigo y el desmontaje de su instalación, así como contra las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 20 de julio de 1989, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo frente a la citada Resolución, y de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 21 de marzo de 1990, que confirmó en apelación la anterior Sentencia.
a) La solicitante de amparo es titular de la empresa de Teledistribución «Alto-Aragón de Sabiñánigo» que, desde 1988, venía ejerciendo la actividad de vídeo comunitario o televisión por cable en la localidad de Sabiñánigo, previa autorización municipal para el tendido del cable. En concreto, la referida entidad distribuía a los aparatos conectados mediante cable a sus instalaciones material audiovisual, que incluía producciones cinematográficas y programas culturales, deportivos e informativos de índole local.
En relación con la invocada lesión de los derechos recogidos en el art. 20.1 a) y d) C.E., fundamentó su decisión la Sala en la consideración de que si bien, en principio, la libertad de difundir ideas y opiniones comprende la de crear los medios materiales a través de los cuales su difusión se hace posible, su ejercicio está sometido a indudables limitaciones, entre las que se encuentra la necesidad de no cercenar un igual ejercicio de los mismos derechos por los demás ciudadanos, de manera que la creación de un medio o soporte de difusión no puede impedir la existencia de otros iguales o similares, lo que obliga a una armonización a efectos de distribuir posibilidades técnicas y a la necesidad de contar con las oportunas licencias. En el presente caso, el acto administrativo impugnado, que no es un acto sancionador, sino de trámite, se limita a exigir el cese de las emisiones y desmontaje de las instalaciones en un plazo que ni siquiera se señala y no «incide negativamente en el contenido del derecho fundamental a la libertad de expresión, ni de comunicación, pues éstos no resultan menoscabados por exigencia de requerimientos que hagan posible su correcto desarrollo en armonía con los demás».
a) Se aduce, en primer lugar, la vulneración de los derechos de libertad de expresión y de comunicación reconocidos en el art. 20.1 a) y d) C.E. Argumenta en este sentido la actora que, de acuerdo con la STC 12/1982, el derecho a difundir ideas y opiniones comprende, en principio, el derecho a crear los medios materiales a través de los cuales se hace posible su difusión, aunque entre los límites de tal derecho se establece «la necesidad de no impedir un igual ejercicio de los mismos derechos por los demás ciudadanos, de manera que la creación de un medio o soporte de difusión no debe impedir la creación de otros iguales o similares». En el caso presente debe tenerse en cuenta que los vídeos comunitarios o televisiones locales por cable -que consisten en la emisión de programas desde un magnetoscopio a aparatos de televisión previamente conectados por cable- es enteramente compatible con la recepción de otros vídeos y televisiones por cable, así como con las emisiones televisivas realizadas por ondas o vía satélite, al utilizar un medio físico, como es el cable coaxial, para unir el centro emisor con los aparatos receptores. Así pues, la televisión por cable local es un medio de reproducción que no se sirve de bienes que ofrezcan posibilidades limitadas de utilización y el ejercicio de tal actividad no impide la creación de otros medios similares, ya que, en este sentido, es un medio de características técnicas parecidas a un periódico. Por ello, ante la falta de regulación del medio, el Tribunal Supremo en un principio dio prevalencia al ejercicio de la libertad de expresión (Sentencias de 17 de noviembre de 1986; 21 de febrero de 1987; 6 de marzo de 1987; 7 de marzo de 1987; 10 de marzo de 1987; 13 de marzo de 1987; 21 de abril de 1987 y 10 de julio de 1987), si bien tras la inclusión de la televisión por cable en el monopolio estatal de la televisión y la consiguiente exigencia de concesión administrativa para la prestación indirecta del servicio (art. 25 L.O.T.) ha entendido que tal regulación no coarta la libertad de expresión, con una sencillez argumental de la que da buena muestra la Sentencia impugnada en este proceso de amparo.
En realidad, el Gobernador Civil, al ordenar el cese de las emisiones, ha impuesto una sanción que correspondería a la infracción descrita en el art. 33.2 a) de la L.O.T. («la realización de actividades sin título habilitante»), supuesto en el que el art. 34.3 de la misma Ley permite acordar «la clausura provisional de las instalaciones por un plazo máximo de seis meses como medida de aseguramiento de la eficacia de la resolución definitiva que se adopte». Es claro, pues, que la clausura de una actividad supuestamente ilegal es una sanción administrativa, se adopte o no formalmente como tal, lo que significa que debe respetarse, al menos, la previa audiencia del interesado, lo que en este caso no se ha producido.
6. Recibidas de la Sala Tercera del Tribunal Supremo y de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia las actuaciones judiciales solicitadas, la Sección, por nueva providencia de 7 de febrero de 1991, acordó, de conformidad con lo previsto en el art. 52.1 LOTC, dar vista de las mismas a la parte recurrente, al Abogado del Estado y al Ministerio Fiscal, por plazo común de veinte días, para que presentasen las alegaciones que estimasen pertinentes.
c) Por último, en cuanto a la alegada quiebra del art. 24.2 C.E., por falta de audiencia previa en el procedimiento sancionador, para el Ministerio Fiscal no resulta evidente el carácter de sanción administrativa de la medida adoptada, pues con ella se trata tan sólo de garantizar el cumplimiento de una normativa de rango legal, relativa en este caso a la falta inicial de los requisitos exigidos por el ordenamiento para la emisión, siendo cosa distinta a la sanción por incumplimiento de las normas que dan origen al ius puniendi, como así se deduce de la STC 181/1990. En cualquier caso, consta en autos que la actora formuló alegaciones en el expediente administrativo, en concreto en el acta de inspección. Así pues, además de que, por otra parte, la audiencia no tiene necesariamente que ser previa (STC 181/1990, fundamento jurídico 6.), pudo llevarse a cabo, de todas formas, en el mismo procedimiento administrativo, así como, dada la posibilidad de recurso, en las dos instancias de la vía judicial la recurrente en amparo pudo alegar lo que estimó pertinente en defensa de sus intereses, como efectivamente hizo.
a) En relación con la denunciada vulneración del art. 24.2 C.E., sostiene que la Resolución impugnada no impone ninguna sanción, sino que constituye expresión de una actividad de inspección (art. 31.1 y 2 L.O.T.) llevada a cabo para garantizar el cumplimiento de la normativa vigente, de modo que la actividad desarrollada por la Administración es previa a la iniciación, en su caso, de cualquier procedimiento sancionador. Si el requerimiento fuere incumplido podría iniciarse el pertinente pro cedimiento sancionador, adoptándose como medida cautelar, si se estimase conveniente, la de clausurar provisionalmente las instalaciones por un plazo máximo de seis meses (art. 34.3 L.O.T.).
Sin embargo, en el presente caso ni siquiera consta que el procedimiento sancionador se hubiera iniciado, como se destaca en el fundamento jurídico 6. de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón. En este sentido, en la STC 181/1990, de 15 de noviembre, se pone de manifiesto que la revocación de la licencia municipal que autoriza la emisión no tiene naturaleza sancionadora cuando se adopta por no darse las condiciones a las que se supeditó su otorgamiento (fundamento jurídico 4.), no habiéndose privado en este supuesto a la entidad recurrente del título habilitante para la transmisión, que, por otra parte, nunca existió. De cualquier forma, la entidad interesada ha podido impugnar la Resolución del Gobernador Civil, primero, a través del recurso contencioso-administrativo y, después, recurriendo en apelación ante el Tribunal Supremo, por lo que ha podido servirse del procedimiento legalmente previsto para alzarse frente a una Resolución administrativa que no le favorece. Carece, pues, de fundamento la invocada lesión del art. 24.2 C.E.
En la STC 12/1982, ya se expresa, en relación con los derechos fundamentales reconocidos en el art. 20.1 a) y d) C.E., que comprenden «el derecho de crear soportes o instrumentos de comunicación», si bien el derecho a comunicar libremente y sin injerencias es un derecho primario, mientras que el derecho a crear soportes o instrumentos es un derecho derivado, no gozando este último de la misma intensidad de protección que el derecho primario a la libre expresión y a la libre información. La posición del legislador democrático no es igual cuando se trata de dictar normas sobre el núcleo de los derechos del art. 20.1 a) y d) C.E., que cuando se trata del derecho derivado de crear soportes o instrumentos de comunicación, pues en este segundo caso le asiste una extensa facultad de configurar el derecho, ponderando diversos bienes constitucionales y estableciendo objetivos de «política de derechos fundamentales» en una perspectiva global o institucional bajo el criterio -para decirlo con la Corte Suprema de los EE.UU., Red. Lion Breadcasting Co.Vs. Federal Communications Commission, 359 US. 367- de que lo más importante es el derecho de los telespectadores y oyentes y no el de los radiodifusores. En la citada Sentencia tres tipos de límites posibles del derecho a crear soportes o instrumentos de comunicación libre de sonidos e imágenes no permanentes mediante ondas electromagnéticas se mencionan: el primero, no impedir un igual ejercicio de los mismos derechos por los demás ciudadanos; el segundo, la utilización de un bien que ha de ser calificado como de dominio público, el espectro de frecuencias (STC 12/1982; 26/1982); y, el tercero, la disciplina internacional de la radiocomunicación (SSTC 12/1982; 26/1982; 44/1982). Todo este conjunto de circunstancias fue lo que llevó a este Tribunal a concluir que «la configuración de la televisión como servicio público, aunque no sea una afirmación necesaria en nuestro orden jurídico-político, se encuentra dentro de los poderes del legislador» (STC 12/1984), y, correlativamente, que «la llamada televisión privada (...) no está necesariamente impuesta por el art. 20 C.E. (...) su implantación no es una exigencia constitucional, sino una decisión política».
Razonamientos que se prolongan en las SSTC 74/1982 y 79/1982. En relación con la primera de las citadas Sentencias, la indivisibilidad del problema de la llamada televisión privada determina -a juicio del Abogado del Estado- la extensión de la conclusión a la que se llega en la STC 12/1982 también para la televisión por cable y para la televisión radiada de alcance local. Con ello, el derecho a crear instrumentos de radiodifusión refuerza su faceta institucional como medio para alcanzar un resultado acorde con el pluralismo democrático, pues se trata de que el sistema de radiodifusión responda en su conjunto a las exigencias constitucionales partiendo de la situación existente. La necesaria intervención organizadora del legislador sobre «la llamada televisión privada» presupone la desconfianza en que las libres fuerzas del mercado sean capaces, por sí solas, de producir un resultado congruente con los imperativos constitucionales del art. 20 C.E. El legislador democrático debe preservar lo primario (la libre comunicación, el «acceso a la palabra» de todos los grupos socialmente significativos, la circulación del máximo de opiniones e informaciones diversas) aun con sacrifico de lo secundario (libre creación y funcionamiento de instrumentos de radiodifusión). Por ello, su intervención ha de caracterizarse por la búsqueda de un punto de equilibrio entre los centros portadores de interés constitucionalmente protegidos para lograr su ordenada composición, con la vista puesta en el óptimo funcionamiento de los canales de comunicación. En esta línea, la STC 79/1982 niega que pueda invocarse «una actuación inicialmente libre» -como entonces se pretendió y ahora se pretende- cuando se trata de un servicio público (servicios de telecomunicaciones) y éste se funda en la idea, entre otras, de la limitación del medio por razones tecnológicas y la utilización de bienes de posibilidades reducidas de utilización. La publicatio, la declaración como servicio público de la radiodifusión, puede llegar a ser una técnica que permita la distribución de un recurso limitado (frecuencias radioeléctricas) entre los aspirantes de forma objetiva, adecuada y, sobre todo, conforme a las exigencias constitucionales, tanto por lo que hace al principio de igualdad como por lo que mira al art. 20 C.E.
En este contexto, no puede extrañar la afirmación de que la declaración de la actividad de radiodifusión y televisión como servicio público no supone, por sí sola, un obstáculo para la gestión por los particulares de esa actividad, ni la ausencia de tal declaración representaría sin más la existencia de un derecho preestablecido a inscribir y reservar, en el correspondiente Registro, frecuencias determinadas de radio y televisión en favor del particular que lo solicitase (STC 106/1986, fundamento jurídico 3.; AATC 994/1986; 138/1987). Asímismo, en la STC 181/1990 se recuerda que los derechos del art. 20 C.E. no son absolutos e ilimitados, sino que, por el contrario, su ejercicio está sujeto tanto a límites expresos constitucionalmente como a otros que puedan fijarse para proteger o preservar otros derechos o bienes constitucionalmente protegidos. Todo ello ha llevado a determinar en la STC 206/1990, que «respecto del derecho de creación de los medios de comunicación, el legislador dispone, en efecto, de mucha mayor capacidad de configuración, debiendo contemplar al regular dicha materia otros derechos y valores concurrentes, siempre que no restrinja su contenido esencial. La ampliación del ámbito de la televisión privada no significa el reconocimiento de un derecho directo a emitir, y, desde luego, del art. 20 C.E. no nace directamente un derecho a exigir, sin más, el otorgamiento de frecuencias para emitir, aunque sólo sea a nivel local. Ni tampoco es constitucionalmente exigible que la regulación legal o la actuación administrativa en la materia sólo tenga como único límite el número máximo de frecuencias que las posibilidades técnicas permitan otorgar».
Así pues, la técnica del servicio público no sólo no es incompatible con los derechos fundamentales, sino que en ocasiones puede servir para el aseguramiento institucional de estos derechos, esto es, para lograr un grado o nivel de realización práctica de los derechos fundamentales superior al que podría obtenerse confiando en la dinámica del mercado. Cierto es, sin embargo, que cuando un servicio público tiene conexión relevante con un derecho fundamental, las exigencias de éste se convierten en máximas de organización del servicio. La actividad de emitir programas de televisión no es, desde luego, una actividad meramente económica atendidas sus evidentes facetas informativas y culturales, pero es también una actividad económica. Si tal actividad estuviera abierta a la libre concurrencia, prácticamente todos cuantos se dedicaran a la misma habrían de organizarse empresarialmente. No hay duda, pues, de que el art. 1.2 del E.R.T. y art. 2.1 de la L.O.T. tienen claro fundamento en el art. 128 C.E., precepto que es la base constitucional para excluir la libre iniciativa económica privada de determinadas esferas de actividad («recursos o servicios esenciales»), estableciendo, en su caso, las normas para que el acceso de empresarios privados a esa actividad se efectúe mediante unos procedimientos de selección jurídicamente ordenados con que se atribuye una posición de derecho público (así, la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de Televisión Privada).
Examinando los aspectos específicos del presente recurso de amparo, esto es, la validez constitucional desde el punto de vista del art. 20 C.E. de que la Ley considere como televisión a las emisiones de vídeo comunitario cuando los cables atraviesen la vía pública (art. 25.2 L.O.T.), el problema que se plantea es esencialmente el mismo que se suscita en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2.528/89. A juicio del Abogado del Estado, el alcance de la publicatio no parece que incurra en violación alguna de los derechos fundamentales, una vez propuesta la legitimidad general de la reserva estatal en materia de televisión. Para ello, el criterio legal delimitador debería comportar una desfiguración esencial o una extensión abusiva, irrazonable o desproporcionada de la actividad de televisión, lo que no cree que ocurra en este caso. La trasmisión de imágenes tiene relevancia general cuando se realiza a favor de sujetos jurídicamente diferenciados o cuando tiene una mínima proyección territorial, superior al ámbito ordinario de un solo sujeto (en este caso la localidad de Sabiñánigo). Estos criterios son jurídicamente razonables y son los que en definitiva se encuentran en el precepto legal: las vías públicas delimitan ordinariamente el ámbito propio de un solo sujeto o de una comunidad civil de varios; cuando se sobrepasa tal ámbito existe, sin duda, una proyección o relevancia superior a la actividad de autoorganización de un solo sujeto, cualificado además el límite por su carácter público sustitutivo (la titularidad pública); desde esa perspectiva el límite es razonable y proporcionado a la finalidad de la publicatio, por lo demás constitucionalmente legítimo.
Asimismo, la pretendida inconstitucionalidad del art. 25.2 de la L.O.T., en lo demás, ni se justifica ni resulta relevante en el supuesto considerado en el que ni siquiera ha existido, antes de la inspección, solicitud de la pertinente concesión para la gestión indirecta del servicio público de telecomunicación.
d) Finalmente, la relación con la denunciada infracción del art. 20.5 C.E., manifiesta el Abogado del Estado que la recurrente no determina en virtud de qué circunstancias asimila el pretendido cierre de la emisora al secuestro de los medios de información, no habiéndose producido ni lo uno ni lo otro.
La Resolución administrativa impugnada, previa su fiscalización por la jurisdicción contencioso-administrativa, no supone el secuestro de ningún medio de información, pues ni se ha concitado el tipo de información emitida, ni se ha prohibido la emisión de una determinada información, por lo que la infracción del art. 20.5 C.E. no se acredita. No ha existido, tampoco, intervención inmediata de la autoridad administrativa que haya determinado la clausura de la emisora, ya que la Resolución se limita a requerir a la recurrente que «en el plazo más breve posible, cese en las emisiones y proceda al desmontaje de las citadas instalaciones». Ni, en fin, se ha producido la clausura de las instalaciones como medida cautelar en un procedimiento sancionador (art. 34.1 L.O.T.).
10. Mediante escrito presentado en este Tribunal el día 7 de agosto de 1990, registrado con el núm. 2.074/90, don Federico J. O. S. Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de «Teledimo, S.A.», interpuso recurso de amparo contra la Resolución del Gobierno Civil de Huesca, de 28 de abril de 1989, por la que se le requirió el cese de las emisiones de televisión por cable en la localidad de Monzón y el desmontaje de su instalación, así como contra las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 20 de julio de 1989, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo frente la citada Resolución, y de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 28 de junio de 1990, que confirmó en apelación la anterior Sentencia.
a) Se aduce, en primer lugar, la vulneración de los derechos de libertad de expresión y de comunicación reconocidos en el art. 20.1 a) y d) C.E. Argumenta en este sentido la actora que, de acuerdo con la STC 12/1982, el derecho a difundir ideas y opiniones comprende, en principio, el derecho a crear los medios materiales a través de los cuales se hace posible su difusión, aunque entre los límites de tal derecho se establece «la necesidad de no impedir un igual ejercicio de los mismos derechos por los demás ciudadanos, de manera que la creación de un medio o soporte de difusión no debe impedir la creación de otros iguales o similares». En el caso presente debe tenerse en cuenta que los vídeos comunitarios o televisiones locales por cable -que consisten en la emisión de un programa desde un magnetoscopio a aparatos de televisión previamente conectados por cable- es enteramente compatible con la recepción de otros vídeos y televisiones por cable, así como de las emisiones televisivas realizadas por ondas o vía satélite, al utilizar un medio físico, como es el cable coaxial, para unir el centro emisor con los aparatos receptores. Así pues, la televisión por cable local es un medio de reproducción que no se sirve de bienes que ofrezcan posibilidades limitadas de utilización y el ejercicio de tal actividad no impide la creación de otros medios similares, ya que, en este sentido, es un medio de características técnicas parecidas a un periódico. Por ello, ante la falta de regulación del medio, el Tribunal Supremo en un principio dio prevalencia al ejercicio de la libertad de expresión (Sentencias de 17 de noviembre de 1986; 21 de febrero de 1987; 6 de marzo de 1987; 7 de marzo de 1987; 10 de marzo de 1987; 13 de marzo de 1987; 21 de abril de 1987 y 10 de julio de 1987), si bien tras la inclusión de la televisión por cable en el monopolio estatal de la Televisión y la consiguiente exigencia de concesión administrativa para la prestación indirecta del servicio (art. 25 L.O.T.) ha entendido que tal regulación no coarta la libertad de expresión, con una sencillez argumental de la que da buena muestra la Sentencia impugnada en este proceso de amparo.
En realidad, el Gobernador Civil, al ordenar el cese de las emisiones, ha impuesto una sanción que correspondería a la infracción descrita en el art. 33.2 a) de la L.O.T. (la realización de actividades sin título habilitante»), supuesto en el que el art. 34.3 de la misma Ley permite acordar «la clausura provisional de las instalaciones por un plazo máximo de seis meses como medida de aseguramiento de la eficacia de la resolución definitiva que se adopte». Es claro, pues que la clausura de una actividad supuestamente ilegal es una sanción administrativa, se adopte o no formalmente como tal, lo que significa que debe respetarse, al menos, la previa audiencia del interesado, lo que en este caso no se ha producido.
15. Recibidas de la Sala Tercera del Tribunal Supremo y de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón las actuaciones judiciales solicitadas, la Sección, por nueva providencia, de 24 de octubre de 1991, acordó, de conformidad con lo previsto en el art. 52.1 LOTC, dar vista de las mismas a la parte recurrente, al Abogado del Estado y al Ministerio Fiscal, por plazo común de veinte días, para que presentasen las alegaciones que estimaran pertinentes.
Por su parte, el Fiscal ante el Tribunal Constitucional y el Abogado del Estado evacuaron el trámite conferido mediante escritos registrados, respectivamente, con fecha 11 y 20 de noviembre de 1991, en los que reiteran sustancialmente las alegaciones formuladas en el recurso de amparo núm. 1.513/90, de las que se ha dejado constancia en los apartados 8 y 9 de estos antecedentes, dándolas por reproducidas al objeto de evitar reiteraciones innecesarias. Terminan sus escritos interesando se dicte Sentencia denegando el amparo solicitado.
Sin embargo, como señalan tanto el Abogado del Estado como el Ministerio Fiscal, no puede reconocerse que las medidas adoptadas en este caso por la autoridad gubernativa (cese de las emisiones y desmontaje de las instalaciones) tuvieran, en rigor, carácter de sanción. Este carácter sería predicable de tales medidas si hubieran obedecido al incumplimiento de las obligaciones derivadas de la relación jurídica originada por la concesión administrativa para emitir; concesión de la que en el presente supuesto carecían las demandantes de amparo. Así lo entendieron los órganos jurisdiccionales que conocieron de la causa en la vía judicial previa, y así, también, se ha venido a indicar por este Tribunal para supuestos en cierto modo análogos al ahora considerado (SSTC 144/1987; 181/1990; 119/1991). Es de advertir, sin embargo, la peculiaridad del presente supuesto, pues dada la imposibilidad de otorgar la concesión o autorización administrativa debido, precisamente, a la omisión por el legislador de una regulación de las emisiones de televisión de ámbito local por cable, es claro que los actos administrativos impugnados privan a los recurrentes del ejercicio de un derecho fundamental, lo que reviste de un cierto efecto sancionador en sentido lato a las medidas administrativas acordadas. Pero en todo caso, aun si se aceptara en este punto la tesis de las entidades actoras, tampoco podría prosperar la denunciada vulneración de los derechos reconocidos en el art. 24.2 C.E., pues tuvieron la oportunidad de ser oídas y de ella hicieron uso, efectivamente, en el mismo procedimiento administrativo, ya que, según consta en las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón «la actora formuló alegaciones incorporadas al acta de inspección», así como posteriormente en la vía judicial, lo que priva de toda consistencia a su queja constitucional.
La cuestión suscitada, sin embargo, no presenta tampoco mayor consistencia toda vez que falla la calificación como secuestro, a los efectos del art. 20.5 C.E., de lo ordenado por las Resoluciones administrativas impugnadas, pues sólo una injustificada licencia del lenguaje, desprovista de toda base jurídica, podría equiparar aquellas Resoluciones con el secuestro de un medio de información. A este respecto basta con señalar que «no cabe calificar de secuestro una actuación que no se dirige contra publicaciones o grabaciones o cualquier otro soporte de una comunicación determinada, esto es, de un mensaje concreto, sino contra el instrumento capaz de difundir, directamente o incorporándolos a un soporte susceptible a su vez de difusión, cualquier contenido comunicativo» (STC 144/1987, fundamento jurídico 3.). En definitiva, lo que se arguye por las entidades actoras es que los requerimientos efectuados por el Gobierno Civil de Huesca, por carecer aquéllas de la preceptiva autorización para emitir, violan el derecho a que las publicaciones y grabaciones no sean objeto de secuestro si no es por orden judicial y ese derecho no ha sido afectado por las Resoluciones contra las que se dirigen las demandas de amparo, pues la autoridad gubernativa se ha limitado a requerir a las recurrentes que cesasen en su actividad de emisión por faltar los requisitos administrativos habilitantes para su realización; requisitos que debieron cumplirse antes del inicio de las emisiones.
Antes de cualquier otra consideración, ha de recordarse, en relación con los alegatos dedicados a la posible inconstitucionalidad del art. 25.2 de la L.O.T., que la vía del recurso de amparo no es la adecuada para la impugnación directa de las Leyes. De la posible inconstitucionalidad de una Ley sólo podrá conocer este Tribunal, a través del recurso de amparo, cuando ello resulte imprescindible para corregir la lesión del derecho fundamental que sea achacable directamente a la aplicación del precepto legal que resulte contrario a la Constitución. Por ello, su conocimiento sobre la disconformidad con la Constitución de la Ley aplicada reviste necesariamente un carácter instrumental respecto a la vulneración concreta e individualizada del derecho fundamental. Esto así, debe limitarse este Tribunal en este tipo de proceso a examinar las resoluciones administrativas y judiciales impugnadas en cuanto tales y a determinar si las mismas han lesionado los derechos fundamentales de las recurrentes reconocidos en el art. 20 C.E. Sólo si se estimasen los recursos y se considerase que el origen de la lesión de los derechos fundamentales por aquellas Resoluciones estuviera en la aplicación del citado art. 25.2 de la L.O.T., esta Sala tendría que elevar al Pleno la cuestión de inconstitucionalidad del citado artículo para que el mismo, en nueva Sentencia, se pronunciara sobre dicha constitucionalidad (SSTC 206/1990, fundamento jurídico 5.; 119/1991, fundamento jurídico 4.).
Asimismo, ha de señalarse, frente a la construcción argumental de las demandantes de amparo, que la exigencia de concesión administrativa para la gestión indirecta de la televisión por cable de alcance local no es consecuencia de su calificación como actividad de televisión, sino de la configuración de ésta como servicio público esencial de titularidad estatal. Ninguna relevancia ofrece desde la perspectiva de los derechos recogidos en el art. 20.1 C.E., el que en la noción legal de televisión se englobe, en razón del contenido en que la actividad consiste, la televisión por cable, que, contra lo que se afirma en las demandas de amparo, ya aparecía calificada, con independencia de su alcance, como actividad televisiva en el art. 1.4 del Estatuto de la Radio y la Televisión, sin que, por otra parte, aquella noción suponga, en modo alguno, una ruptura o quiebra del concepto de televisión comúnmente utilizado en otros ordenamientos jurídicos y en los textos internacionales; como así resulta, por lo demás, de que las mismas recurrentes en amparo definan como televisión la actividad que desarrollaban. Bajo el alegato expuesto, lo que realmente se pretende es cuestionar la consideración como actividades de difusión distintas la televisión mediante cable de alcance local y las emisiones o transmisiones de imágenes a las que se refiere el art. 25.3 de la L.O.T. y que resultan excluidas del concepto de televisión. Al respecto ha de recordarse, como ya se dijo en la STC 189/1991, que la conexión con redes exteriores, el empleo del dominio público y la extensión de las emisiones o transmisiones más allá del ámbito establecido en el citado art. 25.3 de la L.O.T. son condiciones suficientes para diferenciar una y otra actividad de difusión, así como para someterlas a regímenes jurídicos distintos por tratarse de actividades, relaciones o ámbitos perfectamente diferenciados con arreglo a criterios objetivos (fundamento jurídico 4.).
Cierto es, como se señala en las demandas de amparo, que este Tribunal tiene declarado desde la STC 12/1982, y reiterado posteriormente en otras resoluciones, que «no hay inconveniente en entender que el derecho de difundir las ideas y opiniones comprende, en principio, el derecho de crear medios materiales a través de los cuales la difusión se hace posible» (fundamento jurídico 3.; también, SSTC 7/1982, fundamento jurídico 3.; 181/1990, fundamento jurídico 3.; 206/1990, fundamento jurídico 6.; 119/1991, fundamento jurídico 5.). Ahora bien, también hemos dicho que si éste es el principio general en nuestro ordenamiento, aquel derecho no es absoluto y presenta indudables límites, debiendo compaginarse con la protección de otros bienes jurídicos constitucionalmente relevantes (SSTC 12/1982, fundamento jurídico 3.; 74/1982, fundamento jurídico 2.; 181/1990, fundamento jurídico 3.; ATC 1.325/1987). Ahondando en esta línea, «no se puede equiparar -dijimos en la STC 206/1990- la intensidad de protección de los derechos primarios directamente garantizados por el art. 20 C.E. y los que son en realidad meramente instrumentales de aquéllos. Respecto al derecho de creación de los medios de comunicación, el legislador dispone, en efecto, de mucha mayor capacidad de configuración, debiendo contemplar al regular dicha materia otros derechos y valores concurrentes, siempre que no restrinja su contenido esencial» (fundamento jurídico 6.; STC 119/1991, fundamento jurídico 5.). Así, en relación con la radiodifusión y la televisión señalamos, en las últimas Sentencias citadas, que «plantean, al respecto, una problemática propia y están sometidas en todos los ordenamientos a una regulación específica que supone algún grado de intervención administrativa, que no sería aceptable o admisible respecto a la creación de otros medios. El Convenio Europeo de Derechos Humanos, en su art. 10.1, último inciso, refleja esta peculiaridad al afirmar que el derecho de libertad de expresión, opinión y de recibir o comunicar información o ideas no impide que los Estados sometan a las empresas de radiodifusión o televisión a un régimen de autorización previa» (fundamentos jurídicos 6. y 5., respectivamente).
Es en el marco descrito donde se incardina la configuración de la televisión como servicio público esencial, calificación que deriva del ordenamiento jurídico del sector globalmente considerado, en el que la televisión está declarada servicio público sin distinción del medio técnico que utilice ni de los contenidos que transmita y esa declaración, como hemos dicho en la STC 12/1982, «aunque no sea una afirmación necesaria en nuestro ordenamiento jurídico político se encuentra dentro de los poderes del legislador» (fundamento jurídico 3.). Así se establece en el Estatuto de la Radio y la Televisión (art. 1.2) y en la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones (art. 2.1), y por lo que se refiere concretamente a la televisión propagada por cable, ha sido calificada por el legislador como servicio de difusión (art. 25.2 L.O.T.) y por ello como servicio público esencial de titularidad estatal (art. 2.1 L.O.T.).
Como se concluyó en la STC 206/1990, y ahora es necesario reiterar «la calificación de la televisión como servicio público es constitucionalmente legítima desde el momento en que el legislador la considera necesaria para garantizar -en términos de igualdad y efectividad- determinados derechos fundamentales de la colectividad» (fundamento jurídico 6.). Así pues, configurada genéricamente por el legislador la televisión, como un servicio público esencial, cuya prestación en régimen de gestión indirecta requiere, como consecuencia de dicha conceptuación, la previa obtención de una concesión administrativa, y resultando constitucionalmente legítima aquella calificación, decae el que constituía elemento esencial de la argumentación de las demandantes de amparo, pues no puede considerarse contraria a los derechos de libertad de expresión e información reconocidos en el art. 20.1 a) y d) C.E., la necesidad de obtener una concesión administrativa para que los particulares puedan desempeñar la actividad de difusión televisiva de ámbito local mediante cable.
6. La calificación de la televisión como servicio público ciertamente no es, en absoluto, «una etiqueta que una vez colocada sobre el medio, permita cualquier regulación de la misma, ya que hay en juego derechos subjetivos -los de comunicar libremente el pensamiento y la información- que la publicatio limita y sacrifica en favor de otros derechos, pero que no puede en modo alguno eliminar» (STC 206/1990, fundamento jurídico 6.). En este sentido, este Tribunal, en más de una ocasión, ha señalado alguna de las condiciones que hacen constitucionalmente legítima la regulación de esa actividad como servicio público. Así, con referencia en general a los medios de comunicación, ha dicho que «para que se produzcan dentro del orden constitucional tienen ellos mismos que preservar el pluralismo» (SSTC 12/1982, fundamento jurídico 6.; 206/1990, fundamento jurídico 6.) y, por lo que respecta a la televisión privada, que en su organización han de respetarse «los principios de libertad, igualdad y pluralismo, como valores fundamentales del Estado» (SSTC 12/1982, fundamento jurídico 6.; 205/1990, fundamento jurídico 6.); habiendo manifestado también que este Tribunal no puede dejar de ser sensible a las tendencias tanto de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos como a las de otros Tribunales Constitucionales Europeos que han evolucionado en los últimos años estableciendo límites más flexibles y ampliando las posibilidades de gestión de una televisión privada (STC 206/1990, fundamento jurídico 6.).
Es de resaltar, a los efectos de los presentes recursos de amparo, que el legislador, al contemplar la gestión por los particulares del servicio de televisión, sólo ha regulado expresamente hasta el momento la emisión de cobertura nacional por medio de ondas hertzianas, no habiendo desarrollado la modalidad de televisión por cable, y, más concretamente, la de alcance local. En efecto, la Ley 10/1988 sobre Televisión Privada, a la luz de su contenido legal, únicamente puede entenderse como Ley de esa modalidad de televisión privada de ámbito nacional y no de la de todas las posibles formas de gestión indirecta de la misma, pues no contempla una regulación global de la gestión por los particulares de la televisión como servicio de difusión, ni siquiera de todas las modalidades técnicamente posibles de televisión privada, con distinto alcance y mediante diversos soportes tecnológicos; y es tan sólo una ordenación parcial del acceso a un medio o soporte tecnológico, entre todos los posibles, de la actividad televisiva.
Así las cosas, hay que cuestionarse, por lo que se refiere a la televisión local por cable, si una virtual prohibición de esa modalidad de televisión, como consecuencia de la omisión del legislador, está justificada y tiene un fundamento razonable y, por consiguiente, si es constitucionalmente legítima, pues ya ha tenido ocasión de advertir este Tribunal, y es necesario reiterarlo nuevamente, que una legislación que impida, al no preverla, «la emisión de televisión de alcance local y mediante cable podría ser contraria, no sólo al art. 20 C.E., tal y como ha sido interpretado por este Tribunal, sino también a los derechos y valores constitucionales cuya garantía justifica para el legislador la configuración de la televisión como servicio público, con la consiguiente vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad consagrado en el art. 9.3 de la Constitución» (STC 189/1991, fundamento jurídico 3.). En los casos ahora contemplados, a diferencia del supuesto que fue objeto de la STC 206/1990, el examen de esa omisión del legislador respecto a la televisión local por cable resulta posible y necesario para la resolución de los presentes recursos de amparo, ya que la pretensión de las sociedades demandantes es que se les reconozca el derecho a la actividad de difusión televisiva de carácter local y por cable, cuya satisfacción, en razón del soporte tecnológico empleado, no requiere la atribución directa de frecuencias y potencias a efectos de emitir, lo que, sin duda, no resultaría posible obtener en una Sentencia de amparo (STC 12/1982, fundamento jurídico 2.; 206/1990, fundamento jurídico 8.).
Pero lo que no puede el legislador es diferir sine die, más allá de todo tiempo razonable y sin que existan razones que justifiquen la demora, la regulación de una actividad, como es en este caso la gestión indirecta de la televisión local por cable, que afecta directamente al ejercicio de un derecho fundamental como son los reconocidos en el art. 20.1 a) y d) C.E., pues la ausencia de regulación legal comporta, de hecho, como ha ocurrido en los supuestos que han dado lugar a los presentes recursos de amparo, no una regulación limitativa del derecho fundamental, sino la prohibición lisa y llana de aquella actividad que es ejercicio de la libertad de comunicación que garantizan los apartados a) y d) del art. 20.1 C.E., en su manifestación de emisiones televisivas de carácter local y por cable. Ni la publicatio de la actividad de difusión televisiva permite en modo alguno eliminar los derechos de comunicar libremente el pensamiento y la información (STC 206/1990, fundamento jurí dico 6. ; 189/1991, fundamento jurídico 3.) ni, en lo que atañe a derechos fundamentales de libertad, puede el legislador negarlos por la vía de no regular el ejercicio de la actividad en que consisten, pues no es de su disponibilidad la existencia misma de los derechos garantizados ex Constitutione, aunque pueda modular de distinta manera las condiciones de su ejercicio, respetando en todo caso el límite que señala el art. 53.1 C.E.
Como ha señalado reiteradamente este Tribunal, los principios constitucionales y los derechos y libertades fundamentales vinculan a todos los Poderes Públicos (art. 9.1 y 53.1 C.E.) y son origen inmediato de derechos y obligaciones y no meros principios programáticos, no sufriendo este principio general de aplicabilidad inmediata más excepciones que las que imponga la propia Constitución expresamente o que la naturaleza misma de la norma impida considerarla inmediatamente aplicable (SSTC 15/1982, fundamento jurídico 9.; 254/1993, fundamento jurídico 6.). Cierto es que cuando se opera con la interpositio legislatoris es posible que el mandato constitucional no tenga, hasta que la regulación se produzca, más que un mínimo contenido que ha de verse desarrollado y completado por el legislador (SSTC 15/1982, fundamento jurídico 8.; 254/1993, fundamento jurídico 6.), pero de ahí no puede deducirse sin más que la libertad de comunicación ejercitada por las entidades demandantes de amparo no forma parte del contenido mínimo que consagra el art. 20.1 a) y d) C.E., de modo que deba ser protegido por todos los Poderes Públicos y, en última instancia, por este Tribunal Constitucional a través del recurso de amparo.
El legislador ha demorado, hasta el presente, el desarrollo de la televisión local por cable con el consiguiente sacrificio del derecho fundamental. En efecto, dada la escasa complejidad técnica de la regulación de su régimen concesional en atención al soporte tecnológico empleado para la emisión y la ilegalidad sobrevenida que la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones supuso para una actividad que con anterioridad había recibido alguna cobertura jurídica por parte de la jurisprudencia (entre otras, Sentencias del T.S. de 17 de noviembre y 11 de diciembre de 1986; 21 de febrero, 6, 7, 10 y 13 de marzo, 21 de abril y 10 de julio de 1987), la prohibición absoluta que para las emisiones televisivas de carácter local y por cable implica la ausencia de regulación legal sin razones que lo justifiquen constituye un sacrificio del derecho fundamental desproporcionado respecto a los posibles derechos, bienes o intereses a tener en cuenta, que, en razón de la publicatio de la actividad de difusión televisiva, podrían dar cobertura suficiente a una limitación, pero en ningún caso a una supresión de la libertad de comunicación. Puesto que dichas emisiones, dado el soporte tecnológico empleado, no suponen el agotamiento de un medio escaso de comunicación, ya que difícilmente puede ser estimable la vía pública en este supuesto como un bien escaso, ni implican, por sí y ordinariamente, restricciones al derecho de expresión de los demás, toda vez que la existencia de una red local de distribución no impide el establecimiento de otras. Por ello, sin negar la conveniencia de una legislación ordenadora del medio, en tanto ésta no se produzca, no cabe, porque subsista la laguna legal, sujetar a concesión o autorización administrativa -de imposible consecución, por demás- el ejercicio de la actividad de emisión de televisión local por cable, pues ello implica el desconocimiento total o supresión del derecho fundamental a la libertad de expresión y de comunicación que garantiza el art. 20.1 a) y d) C.E.
Otorgar el amparo solicitado por «Lady Cocinas, S.A.» y por «Teledimo, S.A.», y, en consecuencia:
1. Reconocer a las recurrentes su derecho a la libertad de expresión y de comunicación que garantizan los apartados a) y d) del art. 20.1 C.E.
2. Restablecerlas en la integridad de su derecho fundamental y anular las Resoluciones del Gobierno Civil de Huesca, de 28 de abril de 1989, por las que requirió a las entidades demandantes el cese en las emisiones de televisión local por cable y el desmontaje de sus instalaciones, así como las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 20 de julio de 1989, y de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 21 de marzo y 28 de junio de 1989, que las confirmaron.
STSJ Castilla-La Mancha 642/2005, 6 de Mayo de 2005
STSJ Murcia 1295/2007, 5 de Noviembre de 2007
STC 146/2000, 29 de Mayo de 2000

References: e contrario
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