Source: http://retro.lagen.nu/dom/nja/2010s690
Timestamp: 2019-05-25 02:58:54+00:00

Document:
NJA 2010 s. 690 ( NJA 2010:73) | Lagen.nu
En tillståndsdom av miljödomstol har överklagats enbart av sökanden, som yrkar ändring i ett av tillståndsvillkoren. Vid bifall till ett sådant överklagande har Miljööverdomstolen ansetts kunna göra sådana ytterligare ändringar i domen som har samband med den bifallna ändringen och rör samma del av den överklagade domen.
Koncessionsnämnden för miljöskydd lämnade genom beslut den 5 oktober 1973 tillstånd enligt miljöskyddslagen att vid Cementa AB:s fabriksanläggningar, stenbrott och hamn i Degerhamn bedriva verksamhet för tillverkning och hantering av cement intill en maximal produktion av 310 000 ton/år. Genom beslut den 20 december 1995 lämnade koncessionsnämnden tillstånd att i cementugnarna 3 och 4 vid bolagets cementfabrik i Degerhamn utnyttja specifika bränslen i angivna kvantiteter. Bolagen gavs genom beslut den 3 april 1998 tillstånd att ersätta ett av dessa bränslen med två andra.
Cementa AB ansökte vid Växjö tingsrätt, miljödomstolen, om tillstånd enligt MB bl.a. att vid bolagets anläggning i Degerhamn i Mörbylånga kommun bedriva tillverkning av cement intill en mängd av 400 000 ton per år, att vid anläggningen för tillverkning av cement förbränna avfall, inklusive farligt avfall, intill en högsta mängd om 111 000 ton per år samt att bedriva hamnverksamhet vid egen industrihamn som medger trafik med fartyg med en bruttodräktighet av minst 1 350.
Bolaget föreslog bl.a. följande villkor.
11. Buller från verksamheten skall begränsas så att det inte överstiger följande riktvärden för ekvivalent ljudnivå vid bostäder:
55 dB (A) vardagar dagtid (kl. 07-18)
45 dB (A) vardagar nattetid (kl. 22-07)
50 dB (A) övrig tid
Den momentana ljudnivån på grund av buller från verksamheten får vid bostäder inte överstiga 55 dB (A). Villkoret förutsätter en genomförandetid till den 31 december 2010.
Miljödomstolen (rådmannen Marianne Nilsson, miljörådet Bertil Varenius samt de sakkunniga ledamöterna Kerstin Kellerman och Tommy Sernelid ) lämnade i deldom den 12 juni 2007 tillstånd till den sökta verksamheten. För tillståndet skulle gälla bl.a. följande villkor.
7. Buller från verksamheten, med undantag för sådant buller som beror på fartygskonstruktion, skall begränsas så att det inte ger upphov till högre ekvivalent ljudnivå vid bostäder än 55 dB (A) vardagar dagtid (kl. 07-18), 45 dB (A) vardagar nattetid (kl. 22-07) och 50 dB (A) övrig tid. Den momentana ljudnivån, såvitt beror på verksamheten, får vid bostäder nattetid inte överstiga 55 dB (A). Immissionsnivåerna gäller som riktvärden* fram till den 31 december 2010 och därefter som gränsvärden**.
* Med riktvärde avses ett värde som, om det överskrids, skall föranleda bolaget att vidta åtgärder så att värdet kan hållas.
** Med gränsvärde avses ett värde som aldrig får överskridas.
I fråga om igångsättningstid förordnade miljödomstolen följande. Den tidigare tillståndsgränsen (310 000 ton/år) skall ha överskridits och de nya bränslen och råvaror samt nya anläggningsdelar som omfattas av detta tillstånd skall ha kommit i bruk senast två år efter det att denna dom vunnit laga kraft. I annat fall förfaller tillståndet i ej ianspråktagna delar.
Cementa AB överklagade i Svea hovrätt, Miljööverdomstolen, och yrkade att Miljööverdomstolen, med ändring av miljödomstolens deldom, skulle besluta bl.a. att
a) villkor 7 skulle ändras på så sätt att immissionsnivåerna skulle gälla som riktvärden även efter den 31 december 2010,
e) kravet på överskriden kvantitet skulle strykas under rubriken igångsättningstid
Länsstyrelsen i Kalmar län och Naturvårdsverket medgav Cementas yrkanden avseende punkterna a och e. Dock ansåg Naturvårdsverket att det avseende punkten a, villkor 7, borde förtydligas att ett överskridande av riktvärdet snarast möjligt skulle föranleda bolaget att vidta åtgärder så att värdet kunde hållas.
Mörbylånga kommun medgav Cementas yrkande avseende punkten a. Kommunen hade inte några synpunkter avseende Cementas övriga yrkanden.
Till utveckling av sin talan tillade parterna utöver vad de hade anfört vid miljödomstolen i huvudsak följande.
För externt industribuller gäller de riktvärden som anges i Naturvårdsverkets allmänna råd (SNV RR 1978:5 rev. 1983). Naturvårdsverket har även arbetat fram ett nytt förslag till allmänna råd, som för närvarande befinner sig i remissfasen. Både det gällande allmänna rådet och det nya förslaget anger bullernivåer som riktvärden och inte som gränsvärden. Vidare är det olämpligt att föreskriva gränsvärden för buller. Detta då det är svårt att med god säkerhet mäta ljudnivån från verksamheten eftersom externa störningskällor, över vilka verksamhetsutövaren inte råder, bidrar till den totala ljudnivån. Slutligen kan nämnas att de specifika omständigheter som förelåg i de rättsfall som miljödomstolen använt som stöd för föreskrift av gränsvärde inte föreligger i nu aktuellt mål. De i villkoret föreskrivna bullernivåerna ska därför gälla som riktvärde även efter den 31 december 2010.
Cementa styr inte själv över kvantiteten producerad cement utan det är bl.a. marknadens efterfrågan som är avgörande för när produktionen kommer att överstiga 310 000 ton/år. Tillståndets giltighet ska därför inte vara beroende av den angivna kvantiteten. De miljömässiga förbättringar som tillståndet innebär kommer att ske oavsett vilken produktionsmängd som är aktuell.
Bullerstörningar är en typ av miljöpåverkan vars effekter på den omgivande miljön inte är bestående. Ett enstaka överskridande av ett begränsningsvärde avseende buller, t.ex. vid driftstörning av en fläkt, innebär inte en sådan miljöstörning som motiverar straffansvar. Ett begränsningsvärde för buller bör därför normalt vara utformat som ett riktvärde.
Naturvårdsverkets uppfattning beträffande frågan när begränsningsvärden ska uttryckas som gränsvärden respektive riktvärden framgår av verkets yttrande till Miljööverdomstolen den 20 september 2007 i mål M 1303-07. Av yttrandet framgår bl.a. följande. Bedömningen av om begränsningsvärden i slutliga villkor ska uttryckas som gränsvärde, riktvärde eller på annat sätt måste bero på omständigheterna i det enskilda fallet. Rättssäkra villkorsformuleringar måste eftersträvas. Den omständigheten att det föreligger ett stort skyddsbehov talar för föreskrift av gränsvärde. Omständigheter såsom att bristande rättssäkerhet kan befaras uppstå till följd av svårigheter att kontrollera villkoret, att det bedöms oproportionerligt ingripande att verksamheten måste stängas vid ett överskridande eller att en åtalsanmälan bedöms som oproportionerligt ingripande i förhållande till överskridandet talar för föreskrift av riktvärde. Villkorskonstruktioner med begränsat accepterande av överskridanden kan vara lämpliga då det bedöms dels bli orimligt kostsamt att förebygga enstaka överskridanden och dels då skyddsbehovet kan tillgodoses även om enstaka överskridanden tillåts.
Enligt Naturvårdsverket är skyddsbehovet i aktuellt mål inte så starkt att det är motiverat att föreskriva gränsvärden avseende buller.
Naturvårdsverket delar Cementas uppfattning att igångsättningstiden inte bör kopplas till att en viss del av den tillståndsgivna produktionen har överskridits.
Det är mycket svårt att mäta buller på ett sådant sätt att det säkert går att avgöra att bullerbidraget kommer från en viss anläggning. Det är dessutom straffbelagt att överskrida ett gränsvärde. Kommunen delar därför Cementas uppfattning att de i villkoret föreskrivna bullernivåerna bör gälla som riktvärden även efter den 31 december 2010.
Miljööverdomstolen (hovrättslagmannen Ulf Bjällås , miljöråden Anna-Lena Rosengardten och Rolf Svedberg, hovrättsrådet Henrik Runeson samt tf. hovrättsassessorn Li Brissmo ) anförde följande i dom den 6 februari 2009.
Villkor 7 - buller
Den fråga som är aktuell i detta mål gäller hur begränsningsvärdena för buller i det tillståndsvillkor som miljödomstolen meddelat ska utformas när det gäller tiden från och med år 2011. Ska de utformas som gränsvärden eller som riktvärden? Länsstyrelsen och miljödomstolen har olika uppfattningar och det yttrande som Naturvårdsverket har hänvisat till i målet väcker frågor av principiell natur. Frågan om ett begränsningsvärde ska utformas som ett gränsvärde eller som ett riktvärde har också nyligen varit föremål för Miljööverdomstolens bedömning i målen M 1303-07 och M 3792-07 (domar den 29 januari 2009). För att kunna ta ställning till frågan inleder Miljööverdomstolen med några allmänna utgångspunkter för villkorsskrivning samt en redovisning av bakgrunden till den hittillsvarande användningen av riktvärden. Därefter redovisar Miljööverdomstolen de huvudsakliga principer som enligt domstolens mening bör gälla för den fortsatta användningen av begränsningsvärden i villkor. Slutligen kommer Miljööverdomstolen in på frågan om hur bullret från bolagets verksamhet bör regleras.
Vid tillståndsprövningen ska tillståndsmyndigheten ta ställning till vilka skyddsåtgärder och vilka begränsningar i verksamheten som behövs från miljösynpunkt och som är skäliga att kräva (2 kap. 3 och 7 §§ MB). Dessa försiktighetsmått anges som villkor i den dom eller det beslut som tillståndsmyndigheten meddelar. Villkoren kan uttryckas på olika sätt. Ofta innehåller villkoren någon typ av begränsningsvärden (22 kap. 25 § 6) som anger hur stora utsläppen av förorenande ämnen får vara eller vilken belastning på miljön som är acceptabel. Begränsningsvärdet anger således inte vilka konkreta åtgärder som tillståndshavaren ska vidta utan denne får själv välja vad som ska göras för att klara värdet. Tillståndshavaren är skyldig att följa villkoren och denna skyldighet är straffsanktionerad enligt 29 kap. 4 § 2. En överträdelse av villkoren kan också medföra att tillståndet återkallas (24 kap. 3 § första stycket 2).
MB innehåller inga bestämmelser om hur ett begränsningsvärde ska utformas. Begreppen gränsvärde och riktvärde förekommer inte i MB, utan tillståndsmyndigheten får anses ha frihet att utforma begränsningsvärdet på det sätt som anses lämpligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Som en allmän utgångspunkt för all villkorsskrivning gäller emellertid att tillståndshavaren ska ha rättsliga och faktiska förutsättningar att klara de krav som villkoret innebär. Det betyder att tillståndsmyndigheten när den fastställer begränsningsvärdet måste ha klart för sig att det finns konkreta åtgärder att vidta i form av skyddsåtgärder eller begränsningar i verksamheten. Tillståndsmyndigheten måste också bilda sig en uppfattning om kostnaderna för dessa åtgärder. Nyttan av dessa ska sedan ställas mot kostnaderna och ligga till grund för den avvägning som ska göras enligt 2 kap. 7 §.
Ett villkor måste också vara så utformat att det inte råder någon tvekan om vad som krävs av tillståndshavaren. Det ska gå att objektivt fastställa när en överträdelse har skett. Vikten av klara och tydliga villkor har understrukits av HD i rättsfallet NJA 2006 s. 310. Målet gällde ett villkor som ställde krav på en tillståndshavare att ha ”dokumenterad kunskap” i vissa avseenden om de kemikalier som fick användas. Efter att ha konstaterat att villkoret hade ett angeläget syfte anförde HD följande:
Villkoret i Miljööverdomstolens dom inger betänkligheter från denna synpunkt. I uttrycket ”dokumenterad kunskap” saknas varje precisering beträffande kvalitet och kvantitet. Tillståndshavaren kan inte av villkoret utläsa hur djupgående kunskaper som krävs eller hur de skall vara dokumenterade. Det går alltså inte att av villkoret konstatera om en överträdelse har begåtts.
I förarbetena till MB finns några uttalanden som gäller användningen av riktvärdesbegreppet (prop. 1997/98:45 del 1, s. 171 f.). Lagstiftarens utgångspunkt är att riktvärden som huvudregel endast bör komma ifråga vid prövotidsförordnanden där slutliga villkor ska fastställas senare.
Fram till år 1981 gällde att enskild eller allmän rätt skulle ha kränkts för att ett överskridet villkor skulle kunna leda till ett straffrättsligt ansvar för tillståndshavaren. Genom att slopa det s.k. kränkningsrekvisitet blev villkoren direkt straffsanktionerade. Något ytterligare moment behövde alltså inte tillkomma för straffbarhet (utöver de subjektiva momenten). Samtidigt med att detta rekvisit togs bort infördes också en skyldighet för tillsynsmyndigheterna att verka för att överträdelser av miljöskyddslagen beivrades.
Som en konsekvens av dessa lagändringar började en del begränsningsvärden i tillståndsvillkoren att formuleras som riktvärden. Riktvärdet formulerades då som ett värde som, om det överskreds, skulle med föra en skyldighet för tillståndshavaren att vidta åtgärder så att villkoret kunde hållas. Riktvärdet ansågs åtgärdsinriktat och straffsanktionen var knuten till underlåtenheten att vidta åtgärder när ett begränsningsvärde överskreds. Denna konstruktion gav tillståndshavaren en möjlighet att vidta åtgärder och därmed undvika att direkt göra sig skyldig till brott när ett värde i ett villkor överskreds. Själva syftet med riktvärdeskonstruktionen var således att komma förbi att den straffbara handlingen knöts till det överskridna villkorsvärdet utan i stället till underlåtenheten att vidta åtgärder vid ett överskridande. Därmed öppnades också en möjlighet för tillsynsmyndigheten att avvakta med att ta ställning till om anmälan till åtal skulle göras eller ej.
I Koncessionsnämndens praxis användes inte riktvärden om det var osäkert om en tillståndshavare kunde klara ett visst villkorsvärde. I sådana fall tillämpades i stället ett prövotidsförfarande. De begränsningsvärden som inte angavs gälla som riktvärden ansågs som gränsvärden utan att det särskilt angavs. Gränsvärdet definierades således inte, utan begränsningsvärdet i villkoret ansågs vara en tillräckligt tydlig beskrivning av vad tillståndshavaren skulle klara. Enligt Koncessionsnämndens praxis skulle gränsvärden prioriteras framför riktvärden (se Bjällås- Rahmn, Miljöskyddslagen 2 uppl. s. 123 ff.).
Den praxis som utvecklats under de tio år som MB varit ikraft skiljer sig från den praxis som Koncessionsnämnden tillämpade på miljöskyddslagens tid, och den skiljer sig markant från vad lagstiftaren gett uttryck för i förarbetena till MB. Riktvärden används nu frekvent och i olika situationer, och inte enbart vid prövotidsförfaranden. Någon enhetlig uppfattning om när riktvärdeskonstruktionen ska användas tycks inte finnas hos myndigheterna enligt vad Miljööverdomstolen uppfattat; det illustreras bl.a. av vad som framkommit i detta mål och andra mål hos Miljööverdomstolen (se domar den 29 januari 2009 i målen M 1303-07 samt M 3792-07).
Numera anges oftast i tillstånden om ett begränsningsvärde gäller som ett gränsvärde eller ett riktvärde, gränsvärdet definieras som ett värde som aldrig får överskridas och riktvärdet som ett värde som, om det överskrids, ska leda till åtgärder. Genom att ställa dessa definitioner mot varandra ger definitionen av riktvärdet intrycket att det är tillåtet att överskrida värdet om man bara vidtar någon åtgärd för att undvika ett upprepande. För både gränsvärden och riktvärden gäller naturligtvis att begränsningsvärdet inte får överskridas. Riktvärdeskonstruktionen som sådan ger inte svar på frågan inom vilken tid tillståndshavaren ska börja vidta åtgärder eller inom vilken tid åtgärderna ska ha sådan effekt att värdet innehålls. Konstruktionen kan inte anses så konkret och exakt att det objektivt går att konstatera om en överträdelse har begåtts. Riktvärdeskonstruktionen uppfyller därmed inte det krav på rättssäkerhet som följer av att tillståndsvillkor är förenade med stränga sanktioner.
De krav på rättssäkerhet som sålunda gör sig gällande när ett villkor fastställs innebär att det inte får råda någon tvekan om innebörden av villkoret, varken från tillståndshavarens sida, som har att följa villkoret, eller från tillsynsmyndighetens sida som har att kontrollera efterlevnaden (26 kap. 1 §). Även tillståndsmyndigheten måste ha klart för sig innebörden av villkoret och den kontroll som behövs för att kunna göra avvägningarna enligt 2 kap. 3 och 7 §§ . Villkoren måste formuleras med dessa utgångspunkter, annars är risken att systemet med tillståndsprövning och villkorsskrivning inte får den styrande effekt det är avsett att ha, och att det på nytt uppstår den situation som rådde i slutet på 1970-talet, då begränsningsvärdena i många fall uppfattades som målsättningar och efterlevnaden var dålig (SOU 1978:80 s. 100 f. och prop. 1980/81:92 s. 50, 54).
De krav som ställs på en tillståndshavare i fråga om skyddsåtgärder och begränsningar kan formuleras på olika sätt i villkor. De kan exempelvis uttryckas som krav på att en viss teknik ska tillämpas samtidigt som det ställs krav på underhåll och drift. I många fall är det emellertid lämpligt att formulera villkorskraven som begränsningsvärden som ger uttryck för vad en åtgärd (t.ex. produktionsförändringar eller installation av reningsutrustning) ska klara i form av minskade utsläpp, utan att åtgärden för den skull anges i villkoret. En sådan villkorsformulering ger tillståndshavaren möjlighet att själv välja sättet för att klara värdena. På det sättet ger de tillståndshavaren en önskvärd flexibilitet och lägger inte hinder i vägen för teknikutveckling. Det finns således i många fall fördelar med att konstruera ett villkor med begränsningsvärde i stället för att ange vilken åtgärd som ska vidtas. Begränsningsvärden tillämpas också i EG-rätten. I exempelvis IPPC-direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) förutsätts också att begränsningsvärden fastställs (artikel 9.3).
Som Naturvårdsverket lyft fram i sitt yttrande är förutsättningarna för utförandet av kontrollen ofta avgörande för innebörden av villkor och det gäller särskilt kontrollen av begränsningsvärden. Vissa typer av utsläpp innebär en sådan risk för påverkan att kontinuerlig mätning är nödvändig. Ibland kan kontrollen fordra så kostsamma och komplicerade insatser, att det med hänsyn till risken för miljöpåverkan och de tekniska förutsättningarna inte är rimligt att genomföra kontrollen annat än under korta tider med långa mellanrum. Ofta finns det ett samband, så att det fordras en mer omfattande kontroll när det gäller villkor som reglerar förhållanden som är av stor betydelse för människors hälsa eller miljön, än när det gäller villkor som inte har denna betydelse. Närmare föreskrifter om kontrollen kan på det sättet ge den nödvändiga nyanseringen av villkorens betydelse i sakligt hänseende.
Direktivet utgår således från att villkor med begränsningsvärden kombineras med villkor om hur de ska följas upp. Direktivet har i den delen implementerats i svensk rätt genom 22 kap. 25 § första stycket där följande föreskrivs.
En dom som innebär att tillstånd lämnas skall i förekommande fall innehålla bestämmelser om
Naturvårdsverket har i det yttrande som verket hänvisat till valt att inte utveckla alternativ till att formulera begränsningsvärden med riktvärden och gränsvärden, men har ändå pekat på möjligheten att minska risken för rättsosäkerhet genom att föreskriva när och hur villkorsefterlevnaden ska kontrolleras.
Cementa har i detta mål yrkat att immissionsvärdena för buller även efter utgången av år 2010 ska gälla som riktvärden. Det gäller både de ekvivalenta ljudnivåerna och momentanvärdet. Vilka värden som ska gälla fram till utgången av år 2010 har inte överklagats och är därför inte föremål för Miljööverdomstolens prövning.
Med tillämpning av de principer som Miljööverdomstolen redovisat ovan, bör begreppet gränsvärde utgå ur villkoret. Det behöver inte ersättas med något annat begrepp, utan det framgår tillräckligt klart att värdena ska innehållas. Ramarna för kontrollen av villkoret bör dock anges.
Det är i detta mål fråga om högre bullernivåer än vad som brukar godtas för nyetablerade industrier. Av den bullerutredning som ingick i underlaget till miljödomstolens deldom framgår att bolaget åtminstone vid tiden för utredningen (maj 2005) inte klarade de bullernivåer som nu föreskrivits i villkoret. Enligt utredningen fordrades åtgärder vid fjorton bullerkällor till en kostnad av över 1 miljon kronor för att klara nivån 45 dB(A) nattetid vid bostäder. Efter utgången av år 2010 ska åtgärder vara vidtagna som innebär att de föreskrivna villkorsvärdena med säkerhet kan klaras.
Mot den bakgrunden finner Miljööverdomstolen att bullernivån bör kontrolleras minst en gång per år. Tillsynsmyndigheten kan besluta om ytterligare mätning/beräkning.
Cementa har i ansökan uppgivit att man avser att kontrollera bullret genom immissionsmätningar. Samtidigt har bolaget hos Miljööverdomstolen pekat på förekomsten av externa bullerkällor som bolaget inte råder över. I ansökans bullerutredning har bullernivåerna vid bostäder bestämts dels genom immissionsmätningar och dels genom närfältsmätningar och beräkningar. De två metoderna ger resultat som överensstämmer väl med varandra. Miljööverdomstolen finner därför att Cementa bör ges möjlighet att välja vilken av metoderna som ska användas vid kontrollen.
Ekvivalentvärdena bör i detta fall beräknas med de tidsperioder som anges i villkoret som bas.
Innebörden av momentanvärdet i villkoret bör vara att Cementa samtidigt med kontrollen av de ekvivalenta bullernivåerna ska kartlägga vilka typiska bullerhändelser som verksamheten kan ge upphov till nattetid och genom åtgärder säkerställa att de inte ger högre momentana bullernivåer än 55 dB(A). Sådana arbetsmoment som kan förutses ge högre nivåer får inte utföras nattetid.
Skulle kontrollen visa att ett värde överskridits åligger det tillståndshavaren att vidta de åtgärder som behövs för att klara villkoret. För tillsynsmyndigheten gäller i en sådan situation att den ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse (26 kap. 1 §). Tillsynsmyndigheten får sedan själv bedöma vilken eller vilka åtgärder som behövs (se t.ex. 26 kap. 9, 17-18 §§ och 24 kap. 3 §). Anser tillsynsmyndigheten att det går att objektivt verifiera att villkorsvärdet överskridits ska tillsynsmyndigheten dessutom anmäla överträdelsen till polis- eller åklagarmyndigheten (26 kap. 2 §).
Mot bakgrund av vad bl.a. Cementa anfört finner Miljööverdomstolen att kravet på överskriden kvantitet ska strykas i texten under rubriken ”Igångsättningstid”.
Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens deldom endast på följande sätt.
2. Villkor 7 ändras så att orden ”och därefter som gränsvärden” i villkorets sista mening utgår. I villkoret införs ett nytt andra stycke med följande lydelse.
De angivna ekvivalentnivåerna ska från och med år 2011 minst en gång per år kontrolleras antingen genom immissionsmätningar eller genom närfältsmätningar och beräkningar. Då ska också typiska bullerhändelser som riskerar att nattetid ge höga momentana ljudnivåer kartläggas. Ekvivalentvärdena ska baseras på den tidsperiod som anges i villkoret.
7. Texten under rubriken ”Igångsättningstid” ändras till följande lydelse.
De nya bränslen och råvaror samt nya anläggningsdelar som omfattas av detta tillstånd ska ha kommit i bruk senast två år efter det att denna dom vunnit laga kraft. I annat fall förfaller tillståndet.
Cementa AB överklagade och yrkade bifall till sin talan i Miljööverdomstolen avseende villkorspunkten 7 samt att andra stycket i den villkorspunkten skulle undanröjas eller, i andra hand, att frågan om hur kontrollen av immissionsnivåerna för buller skulle fastställas i slutligt villkor skulle återförvisas till miljödomstolen för ny handläggning (punkten 2 i Miljööverdomstolens domslut).
Bolaget yrkade vidare att förordnandet om igångsättningstid (punkten 7 i Miljööverdomstolens domslut) skulle ges följande lydelse. ”De nya bränslen och råvaror samt nya anläggningsdelar som omfattas av detta tillstånd ska ha kommit i bruk senast två år efter det att denna dom vunnit laga kraft. I annat fall förfaller tillståndet i ej ianspråktagna delar.”
Bolaget yrkade också viss ändring beträffande en annan villkorspunkt.
HD meddelade prövningstillstånd beträffande dels frågan om huruvida Miljööverdomstolens ändring av villkor 7 för tillståndet utgjort ett rättegångsfel med hänsyn till att enbart Cementa AB överklagat miljödomstolens dom, dels punkten 7 i Miljööverdomstolens domslut.
Frågan om meddelande av prövningstillstånd rörande målet i övrigt förklarade HD vilande.
Länsstyrelsen i Kalmar län framställde i svarsskrivelse ett alternativt yrkande avseende utformningen av villkorspunkten 7 och medgav under förutsättning att detta inte bifölls Cementa AB:s yrkande angående andra stycket i villkorspunkten 7.
Länsstyrelsen avstod från att ange någon inställning till bolagets yrkande om ändring av punkten 7 i Miljööverdomstolens domslut. Det alternativa yrkandet avsåg att villkorspunkten 7 skulle ges följande utformning.
”Buller från verksamheten får efter den 31 december 2013 inte ge upphov till högre ekvivalent ljudnivå utomhus vid bostäder än vad som anges nedan. Om buller från verksamheten vid kontroll överstiger nedanstående värden ska åtgärder vidtas och en ny kontroll genomföras inom sex månader från det att den första kontrollen utfördes. Vid den uppföljande kontrollen får nedanstående värden inte överskridas.
- 55 dB(A) vardagar måndag-fredag kl. 07.00-18.00
- 45 dB(A) kl. 22.00-07.00
- 50 dB(A) övrig tid
Högsta momentana ljudnivå mellan kl. 22.00-07.00 får inte överstiga 55 dB(A).
Efterlevnaden ska kontrolleras genom antingen immissionsmätning eller nätfältsmätning och beräkning. Behovet av mätningar avgörs i samråd med tillsynsmyndigheten.
Lossning av kol är tills vidare undantaget från ovanstående krav.”
Naturvårdsverket angav som sin inställning att Miljööverdomstolens ändring av villkorspunkten 7 inte utgjort rättegångsfel.
Mörbylånga kommun hänvisade till sitt yttrande i Miljööverdomstolen.
Miljööverdomstolen avgav yttrande när det gällde frågan om igångsättningstid.
Föredraganden, rev. sekr. Lars Olsson, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande dom.
Punkterna 1-6 innehåller en redogörelse för miljödomstolens och Miljööverdomstolens avgöranden i aktuella delar.
Har Miljööverdomstolens ändring av villkor 7 utgjort ett rättegångsfel?
7. Enligt 20 kap. 3 § första stycket MB ska vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol tillämpas på miljödomstol och Miljööverdomstolen samt vid HD:s prövning av mål som avses i MB, om inte annat följer av balken eller annan lag. Av bestämmelsens andra stycke följer att förvaltningsprocesslagens bestämmelser i vissa, nu inte aktuella, fall ska tillämpas i miljödomstolarna samt vid överklaganden till Miljööverdomstolen.
8. Av intresse bland de regler som gäller tvistemål i allmän domstol är nu i första hand 17 kap. 3 § RB. Den bestämmelsen är i avsaknad av annan reglering i frågan tillämplig vid Miljööverdomstolens prövning. Eftersom det är fråga om ett indispositivt mål ska endast första meningen tillämpas. Enligt denna får domstolen inte döma över annat eller mera än vad part i behörig ordning yrkat.
9. Vid överklagande så bestämmer alltså klagandens i behörig ordning framställda yrkanden ramen för prövningen av saken. Av 50 kap. 4 § första stycket punkt 2 RB, som också nu är tillämplig, framgår att ett överklagande ska innehålla uppgift om vilken del av domen som överklagas och den ändring som yrkas. Enligt 23 kap. 1 § MB gäller de tidsfrister för överklagande som anges i 50 kap. 1 och 2 §§ samt 52 kap. 1 § RB.
10. I fråga om villkor 7 bestämde miljödomstolen vilka begränsningsvärden för buller som ska gälla och Cementa AB yrkade endast att Miljööverdomstolen skulle ändra villkoret på så sätt att de av miljödomstolen angivna immissionsnivåerna ska gälla som riktvärden även efter den 31 december 2010. Yrkandet lämnades utan bifall.
11. Frågan är om den ändring av villkoret som Miljööverdomstolen dock beslutade om genom tillägg av ett andra stycke kan anses ha gått utöver vad Cementa AB yrkade. En utgångspunkt när ställning tas till denna fråga är miljödomstolens utformning av domslutet i övriga nu relevanta delar. Enligt villkor 15 i domslutet ska det finnas ett kontrollprogram med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod. Vidare överlät miljödomstolen under rubriken ”Delegerade frågor” åt tillsynsmyndigheten att fastställa ytterligare villkor i fråga om kontroll m.m. Miljödomstolens dom överklagades inte i dessa delar.
12. En annan utgångspunkt är att lagstiftaren valt att i 11 kap. 25 § andra stycket MB, som i fjorton olika punkter anger vad en tillståndsdom m.m. i tillämpliga delar ska innehålla, skilja mellan bestämmelser om kontroll m.m. (punkt 3) och bestämmelser om villkor om begränsningsvärden m.m. (punkt 6). I paragrafens tredje stycke ges dessutom möjlighet för miljödomstolen att överlåta åt tillsynsmyndigheten att fastställa villkor av mindre betydelse. Som framgått använde sig miljödomstolen av denna möjlighet till delegation.
13. Vid bedömningen av vilken ram för prövningen som gäller för processen bör hänsyn också kunna tas till vilket samband som ett framställt yrkande har med andra delar av det överklagade avgörandet. Sambandet kan exempelvis vara sådant att en ändring i enlighet med yrkandet förutsätter även en ändring av en annan del av domen. Sådana samband finns emellanåt mellan olika villkor och mellan tillstånd och villkor men torde oftare finnas mellan olika delar av ett villkor. I fall där dylika samband existerar skulle det beroende på omständigheterna i övrigt kunna motiveras att prövningen avser även annat eller mera än vad som uttryckligen yrkats. En för utsättning för detta är dock, med undantag för uppenbara fall, att domstolen ger parterna tillfälle att yttra sig innan frågan avgörs.
14. Vad Miljööverdomstolen nu har bestämt genom att i villkor 7 införa ett nytt stycke innebär sammanfattningsvis en precisering av vad som redan fått sin reglering genom det av miljödomstolen bestämda villkor 15 och har även betydelse för vad den åt tillsynsmyndigheten delegerade rätten att fastställa ytterligare villkor i fråga om kontroll innebär. Ingen hade fört talan mot miljödomstolens dom i dessa delar.
15. Vidare innebar Miljööverdomstolens avgörande att Cementa AB:s yrkande avseende utformningen av villkor 7 lämnades utan bifall. Redan på grund av detta kan det gjorda tillägget av stycke två inte anses ha ett sådant samband med bolagets yrkande som gör att det ändå skulle kunna rymmas inom ramen för prövningen. Inte heller med något av de övriga yrkanden som framställdes i målet har den ändring som Miljööverdomstolen gjorde ett sådant samband.
16. HD finner att Miljööverdomstolens dom innebär att domstolen, när det gäller det i villkor 7 införda andra stycket, i strid med 17 kap. 3 § RB dömt över annat än vad part i behörig ordning yrkat. Den fråga som har ställts i prövningstillståndet ska besvaras i enlighet med detta.
17. Prövningstillstånd ska meddelas beträffande Cementa AB:s överklagande också i övrigt såvitt avser införandet av ett nytt stycke i villkor 7 i tillståndet. Felet bör rättas till i HD.
Punkten 7 i Miljööverdomstolens domslut
18. Som Miljööverdomstolen har anfört i sitt yttrande är det fråga om en felskrivning. Även i denna del bör bolagets yrkande bifallas genom att felet rättas till i HD.
19. Länsstyrelsens först i svarsskrift framställda yrkande avseende utformningen av villkor 7 kan inte tas upp till prövning och ska därför avvisas.
20. HD finner inte skäl att meddela prövningstillstånd i den del i övrigt där frågan därom har förklarats vilande.
HD avvisar det av Länsstyrelsen i Kalmar län framställda yrkandet avseende utformningen av villkor 7 i tillståndet.
HD förklarar att vad Miljööverdomstolen under punkten 2 i sitt domslut har bestämt om att i villkor 7 i tillståndet införa ett nytt stycke har utgjort ett rättegångsfel med hänsyn till att enbart Cementa AB hade överklagat miljödomstolens dom.
HD meddelar prövningstillstånd beträffande Cementa AB:s överklagande också i övrigt såvitt avser införandet av ett nytt stycke i villkor 7 i tillståndet.
HD ändrar på det sättet Miljööverdomstolens dom att vad domstolen under punkten 2 i sitt domslut har bestämt om att i villkor 7 i tillståndet införa ett nytt stycke upphävs samt att vad domstolen under punkten 7 har bestämt om lydelsen av andra meningen av texten under rubriken ”Igångsättningstid” ska ersättas med ”I annat fall förfaller tillståndet i ej ianspråktagna delar”.
HD meddelar inte prövningstillstånd i övrigt i den del frågan därom har förklarats vilande. Miljööverdomstolens dom i den delen står därför fast.
HD (justitieråden Leif Thorsson, Severin Blomstrand, Gudmund Toijer, referent, Stefan Lindskog och Ingemar Persson) meddelade den 29 december 2010 följande dom.
1. Frågan är i första hand vilken omfattning som Miljööverdomstolens prövning ska ha, när verksamhetsutövaren ensam har överklagat en tillståndsdom och yrkat ändring i ett visst villkor som miljödomstolen har ställt upp för tillståndet.
2. I detta fall har miljödomstolen lämnat bolaget tillstånd att i Mörbylånga kommun tillverka cement, bedriva hamnverksamhet och förbränna avfall. Miljödomstolen förenade tillståndet med ett villkor om begränsning av buller från verksamheten (villkorspunkten 7). Domstolen bestämde såväl ekvivalenta som momentana immissionsnivåer och förordnade att de skulle gälla som riktvärden fram till den 31 december 2010 och som gränsvärden därefter. Med riktvärde avsågs ett värde som, om det överskreds, skulle föranleda bolaget att vidta åtgärder så att värdet kunde hållas, medan gränsvärde avsåg ett värde som aldrig fick överskridas. Miljödomstolen förordnade också (under andra punkter i domslutet) att aktuellt kontrollprogram skulle finnas och överlät enligt 22 kap. 25 § MB åt tillsynsmyndigheten att fastställa ytterligare villkor, bl.a. i fråga om kontroll.
3. Domen överklagades enbart av bolaget, som yrkade ändring i vissa tillståndsvillkor. I fråga om villkorspunkten 7 yrkade bolaget att immissionsnivåerna skulle gälla som riktvärden även efter den 31 december 2010. Miljööverdomstolen fann att användningen av begreppen gränsvärde och riktvärde borde utmönstras i villkor som innehåller begränsningsvärden och att villkoren i stället borde preciseras genom att kontrollen av dem fastställs. Domstolen anförde att det ska kunna objektivt fastställas, när en överträdelse har skett. Miljööverdomstolen - som konstaterade att tiden fram till utgången av år 2010 inte omfattades av överklagandet - ändrade därför bullervillkoret på så sätt att det efter årsskiftet 2010/11 inte längre var fråga om ett gränsvärde. Något annat begrepp angavs inte i stället och av villkorets ordalydelse framgick därmed enbart att fråga var om ett begränsningsvärde; efter vad som anfördes i domskälen var det ändå klart att ”värdena ska innehållas”. Vidare tillfördes villkorspunkten 7 ett nytt stycke om kontroller av följande lydelse: ”De angivna ekvivalentnivåerna ska från och med år 2011 minst en gång per år kontrolleras antingen genom immissionsmätningar eller genom närfältsmätningar och beräkningar. Då ska också typiska bullerhändelser som riskerar att nattetid ge höga momentana ljudnivåer kartläggas. Ekvivalentvärdena ska baseras på den tidsperiod som anges i villkoret.”
Omfattningen av Miljööverdomstolens prövning
4. Frågan är då vilken omfattning som Miljööverdomstolens prövning ska ha i den aktuella situationen.
5. I mål som har inletts i miljödomstol ska Miljööverdomstolen i processuellt hänseende tillämpa RB:s regler för tvistemål i allmän domstol, om inte något annat följer av MB eller annan lag. Detta framgår av 20 kap. 3 § första stycket MB. Tilläggas kan att bestämmelsen i MB från och med den 2 maj 2011 ersätts av 4 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. I mål där mark- och miljödomstol är första instans tilllämpas då vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol, om inte annat föreskrivs i 2010 års lag eller annan lag. Det betyder att RB:s regler för tvistemål ska tillämpas även framdeles i sådana mål, om det inte finns några särbestämmelser, såsom i 21-23 kap. MB (prop. 2009/ 10:215 s. 205).
6. De särbestämmelser, som gäller för processen i Miljööverdomstolen som andra instans, tar inte sikte på den nu aktuella frågan, som därmed är att bedöma enligt RB:s regler. Av dessa följer att överklagandet kan begränsa prövningen i högre rätt till en del av målet och till vissa av de frågor som miljödomstolen haft att avgöra. Detta går tillbaka på regeln i 17 kap. 3 § om att domstolen inte får döma över annat eller mera än vad part i behörig ordning har yrkat. Reglerna innebär också att det redan i ett tidigt skede av överrättsprocessen ska klarläggas - och kunna bedömas av parter och andra intressenter - vilka delar av miljödomstolens dom som har överklagats och vilka delar som har vunnit laga kraft (50 kap. 4 § första stycket 2, 7 § och 25 § andra stycket RB). Vad som är hänförligt till den överklagade delen av målet får dock i ett miljörättsligt sammanhang inte tolkas alltför snävt. I det hänseendet finns det anledning att beakta följande.
7. MB förutsätter att tillståndsprövningen bygger på en avvägning mellan olika intressen, och de processuella reglerna bör tolkas mot denna bakgrund. Den särskilda utredningsskyldighet som har lagts på miljödomstolarna har visserligen inte någon motsvarighet för Miljööverdomstolen (22 kap. 11 § andra stycket jämfört med 23 kap. 7 § MB). Men det finns bestämmelser som även för Miljööverdomstolen kompletterar vad som gäller enligt RB, såsom 22 kap. 12 § MB om utredning genom sakkunnig och 25 § samma kapitel om innehållet i en tillståndsdom. Av betydelse är också att lagakraftvunna domar i ansökningsmål gäller mot alla. Den materiella rättskraften är således inte begränsad till parterna i målet, något som har ansetts innebära att 17 kap. 3 § RB inte är tillämplig på miljödomstolens prövning av själva tillståndsfrågan, se 24 kap. 1 § MB och prop. 1997/98:45 del 2 s. 251. (Jfr också 24 kap. 5 § om samband mellan villkor, exempelvis för luftutsläpp, som meddelats för olika delar av en verksamhet; även prop. 2004/05:129 s. 96 och s. 161.)
8. Det förhållandet att ett överklagande har begränsats hindrar inte att Miljööverdomstolen beaktar hur ett bifall skulle påverka avvägningen mellan olika intressen i tillståndsdomen eller bedömer om tillståndet och de uppställda villkoren sammantaget skulle bli mindre väl fungerande eller motsägelsefulla. Det måste finnas ett utrymme för Miljööverdomstolen att inom ramen för ett helt eller partiellt bifall överväga andra ändringar än sådana som en överklagande part i strikt mening har yrkat, om det behövs för att bifallet ska få vad Miljööverdomstolen anser vara ett lämpligt innehåll. Utrymmet är emellertid begränsat till sådana ändringar som har ett rättsligt eller sakligt samband med den yrkade ändringen och kan sägas röra samma del av målet och betraktas som en följd av överklagandet. Vid den avgränsningen finns det skäl att göra skillnad, inte bara mellan tillåtligheten som sådan och villkoren, utan också mellan villkoren inbördes, om de rör olika verkningar eller effekter för verksamheten eller miljön.
9. Att Miljööverdomstolens prövning av processuella skäl kan vara begränsad till vissa delar av den överklagade domen innebär inte i sig att prövningen inom denna ram i materiellt hänseende ska vara av annan art än i miljödomstolen. Miljööverdomstolen måste sålunda - inte minst mot bakgrund av tillståndsdomars verkningar mot andra än parterna - kunna göra en avvägning mellan alla berörda intressen, också om dessa inte har kommit till uttryck i överklagandet, och därvid tillämpa den materiella lagstiftningen, exempelvis de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB (jfr prop. 2009/10:215 s. 165).
10. Av det i punkt 8 sagda följer att det i normalfallet inte finns något utrymme för Miljööverdomstolen att, samtidigt med ett helt avslag av klagandens yrkande, göra en ändring i miljödomstolens dom ens om den kan hänföras till den överklagade delen av målet. En sådan ändring förutsätter - i vart fall som huvudregel - att det vid miljödomstolen har förekommit något sådant rättegångsfel eller att det annars föreligger något sådant förhållande som högre rätt ska beakta även utan yrkande (jfr 50 kap. 26 § RB).
11. Om Miljööverdomstolen överväger en ändring, som kan motiveras av ett bifall till överklagandet men som inte tas upp av klaganden, ska parterna ges möjlighet att yttra sig i frågan.
Miljööverdomstolens prövning av bullervillkoret i detta fall
12. Frågan är då hur Miljööverdomstolens prövning av bullervillkoret ska bedömas i detta fall. Bolagets överklagande avsåg utformningen av själva begränsningsvillkoret och dess rättsliga följder (villkorspunkten 7). Miljööverdomstolens ändring tog emellertid inte sikte direkt på det villkoret utan avsåg i stället kontrollen av bullernivåerna. Detta var en fråga som miljödomstolen hade hänvisat till verksamhetsutövarens kontrollprogram eller delegerat till tillsynsmyndigheten att reglera och därmed inte närmare bestämt genom domen.
13. I mer formell mening finns det en skillnad mellan bestämmelser om kontroll och villkor om begränsningsvärden (jfr 22 kap. 25 § första stycket 3 och 6 samt tredje stycket MB om innehållet i en tillståndsdom). Materiellt finns det dock ett samband mellan dessa båda förhållanden eller med andra ord mellan själva begränsningen av en viss miljöpåverkan och kontrollen av att fastställda värden för denna påverkan inte överskrids. Det framstår som sakligt befogat att dessa båda frågor ska kunna behandlas i ett sammanhang, och de får i processuellt hänseende anses höra till samma del av målet.
14. Det kan därför finnas ett utrymme för Miljööverdomstolen att vid ett överklagande av ett begränsningsvillkor om buller behandla också frågan om kontroll av det villkoret. I förevarande fall har det emellertid inte skett som ett led i prövningen av bolagets överklagande. Visserligen har Miljööverdomstolen tagit bort begreppet gränsvärde i bullervillkoret för tiden efter årsskiftet 2010/11, vilket var vad bolaget hade yrkat. Detta är emellertid följden av att Miljööverdomstolen har anlagt ett annat synsätt på utformningen av begränsningsvillkor än vad miljödomstolen har gjort. Det är således klart att värdena i bullervillkoret även enligt Miljööverdomstolen ”ska” innehållas efter den 31 december 2010 eller således att bolagets överklagande har avslagits. Ändringen av bestämmelserna om kontroll får därmed anses ligga utanför den begränsning som överklagandet inneburit.
15. Miljööverdomstolens ändring av villkorspunkten 7 i tillståndet har sålunda utgjort ett rättegångsfel med hänsyn till att enbart bolaget hade överklagat miljödomstolens dom. Den fråga som har ställts i prövningstillståndet ska besvaras i enlighet med detta.
16. Prövningstillstånd ska meddelas när det gäller bolagets överklagande också i övrigt avseende villkorspunkten 7. Det bör ankomma på Miljööverdomstolen att bedöma bolagets överklagande i den delen mot bakgrund av vad HD har anfört om den omfattning som prövningen har. Miljööverdomstolens dom bör därför undanröjas och målet visas tillbaka för bedömning av bolagets överklagande till den del som det avser villkorspunkten 7.
17. Länsstyrelsen har framställt sitt yrkande i HD först i svarsskrivelsen. Det ska därför avvisas.
18. När det gäller igångsättningstiden har bolaget yrkat ett klargörande av att tillståndet kan förfalla bara i de delar som eventuellt inte tas i anspråk. Som Miljööverdomstolen anfört i sitt yttrande har på denna punkt skett en felskrivning som bör korrigeras. Med hänsyn till att målet ska återförvisas beträffande villkorspunkten 7, bör det emellertid återförvisas också i fråga om igångsättningstiden, detta för att startpunkten för tiden ska kunna anpassas till målets slutliga avgörande.
19. HD finner inte skäl att meddela prövningstillstånd i den del i övrigt där frågan om detta har förklarats vilande.
HD avvisar Länsstyrelsens i Kalmar län yrkande här.
HD förklarar att Miljööverdomstolens ändring av villkorspunkten 7 i tillståndet har utgjort ett rättegångsfel med hänsyn till att enbart Cementa AB hade överklagat miljödomstolens dom.
HD meddelar prövningstillstånd beträffande Cementa AB:s överklagande också i övrigt såvitt avser villkorspunkten 7.
HD undanröjer punkten 2 i Miljööverdomstolens domslut och återförvisar målet till Miljööverdomstolen för fortsatt handläggning av Cementa AB:s överklagande avseende villkorspunkten 7.
HD undanröjer också punkten 7 i Miljööverdomstolens domslut och återförvisar målet till Miljööverdomstolen för fortsatt handläggning av frågan om igångsättningstid.
HD meddelar inte prövningstillstånd i den del i övrigt där frågan om detta har förklarats vilande. Miljööverdomstolens dom står därmed fast i den delen.
Mål nr: T 1115-09.
T1115-09
20 kap. 3 § miljöbalken (1998:808)
4 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar (beslutad att träda i kraft den 2 maj 2011)
MÖD 2014:36: Bullervillkor för vindkraftverk-----Den omständigheten att kommunen efter mark- och miljödomstolens dom återtagit sin tillstyrkan till en vindkraftetablering har inte ansetts kunna beaktas i Mark-...

References: § 6
 § 2
 HD 
 HD 

HD 
 HD 
 HD 
 domstolen 
 domstolen 
 HD 
 HD 

HD 

HD 

HD 

HD 
 domstolen 
 domstolen 

HD 

HD 
 Domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 HD 
 HD 
 HD 

HD 

HD 

HD 

HD 

HD 

HD 

MÖD 2014