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Timestamp: 2020-05-31 18:50:32+00:00

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BVerfG, Urteil vom 27.04.1959 - 2 BvF 2/58 - openJur
Urteil vom 27.04.1959 - 2 BvF 2/58
BVerfG, Urteil vom 27.04.1959 - 2 BvF 2/58
openJur 2012, 132685
Die §§59 bis 61 des Bremischen Personalvertretungsgesetzes vom 3. Dezember 1957 (BremGBl. S. 161) sind nichtig, soweit sie in den Fällen der Mitbestimmung des Personalrats in personellen Angelegenheiten der Beamten die Entscheidung einer Einigungsstelle vorsehen.
Nach dem Bremischen Personalvertretungsgesetz (BremPVG) vom 3. Dezember 1957 (GBl. S. 161) bedürfen die Dienststellenleiter zu allen Maßnahmen in sozialen und personellen Angelegenheiten der Angehörigen des öffentlichen Dienstes der Zustimmung einer Vertretung der Bediensteten, des Personalrats. Der Personalrat kann auch von sich aus soziale oder personelle Maßnahmen vorschlagen (Initiativrecht). Einigen sich der Dienststellenleiter und der Personalrat nicht, so entscheiden Einigungsstellen, die beim Senat der Freien Hansestadt Bremen und bei den Stadtverwaltungen Bremen und Bremerhaven gebildet werden. Vorsitzender der Einigungsstellen ist grundsätzlich der Präsident der Bremischen Bürgerschaft; je drei Beisitzer werden vom Dienstherrn und vom Gesamtpersonalrat benannt (§60 BremPVG).
Nicht der Mitbestimmung unterliegen die Einleitung dienststrafrechtlicher Maßnahmen und die personellen Angelegenheiten der Dienststellenleiter und ihrer ständigen Vertreter, Bediensteter mit selbständigen Entscheidungsbefugnissen in Personalangelegenheiten, der Richter, Staatsanwälte und leitenden Angestellten der öffentlich-rechtlichen Kreditanstalten (§§54 Abs. 1 Buchst. e, 66 mit §10 Abs. 3 BremPVG).
"Die §§59 bis 61 des Bremischen Personalvertretungsgesetzes vom 3. Dezember 1957 - BremGesBl. S. 161 - sind nichtig."
In der Begründung seines Antrags erklärt der Senat, möglicherweise seien auch die §§52 Abs. 1 Satz 1, 58 Abs. 3 und 65 BremPVG nichtig.
Die zuerst genannten Vorschriften (§§59 bis 61) betreffen die Einigungsstellen, während die weiteren Vorschriften die Mitbestimmung, die grundsätzliche Allzuständigkeit und das Initiativrecht des Personalrats vorsehen.
(2) Sofern der zuständige Senator, der zuständige Dezernent des Magistrats der Stadt Bremerhaven oder der juristische Vertreter der in §1 erwähnten Körperschaften, Anstalten und Stiftungen nicht beteiligt waren, ist vor Anrufung der Einigungsstelle mit diesen zu verhandeln.
(1) Bei jedem der in §1 genannten Dienstherren (öffentliche Arbeitgeber) wird eine ständige Einigungsstelle gebildet.
(2) Für die Einigungsstelle benennen die in Absatz 1 genannten Dienstherren (öffentliche Arbeitgeber) drei Beisitzer. Die Gesamtpersonalräte und die Personalräte der in §1 genannten Körperschaften, Anstalten und Stiftungen benennen ebenfalls drei Beisitzer.
(4) Für die Mitglieder der Einigungsstelle gilt §57 entsprechend.
§52 Abs. 1 Satz 1
§58 Abs. 3
(1) In personellen Angelegenheiten erstreckt sich das Recht der Mitbestimmung des Personalrates, soweit nicht die in §63 Satz 1 angeführten Einschränkungen gegeben sind, insbesondere auf
1. Das Prinzip der Gewaltenteilung sei verletzt, weil das Bremische Personalvertretungsgesetz personalpolitische Entscheidungen dem Senat entziehe und "außerhalb der vollziehenden Gewalt stehenden Einigungsstellen" überlasse, in denen der Präsident der Bürgerschaft als Vertreter der Legislative den Stichentscheid habe. Dies taste den Wesenskern der Regierungsgewalt an, zumal die Personalräte durch ihre Allzuständigkeit (§52 Abs. 1 Satz 1) und ihr Initiativrecht (§58 Abs. 3) jede Personalangelegenheit zur nach freiem Ermessen zu treffenden und binden den Entscheidung der Einigungsstelle bringen könnten.
3. Das Bremische Personalvertretungsgesetz sei mit §§4, 17, 18, 23, 56 des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG) vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667) und §41 Abs. 2 des Bundesbeamtengesetzes (BBG) unvereinbar. Die Einigungsstellen seien nicht in der Lage, das in diesen Bestimmungen für eine personelle Maßnahme geforderte "dienstliche Bedürfnis" oder sonstige Voraussetzungen (z. B. die demokratische Gesinnung des Bewerbers) zu beurteilen. Auch sei das Recht des Beamten auf vollständige Einsicht in seine Personalakten nicht gewährleistet, da die Vorgänge der Einigungsstellen einer besonderen Geheimhaltungspflicht unterlägen (§§61 Abs. 1 und 4, 57 BremPVG).
4. Nach §90 des Personalvertretungsgesetzes (PVG) des Bundes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) solle hinsichtlich der Beteiligung der Personalvertretungen der Länder eine Regelung angestrebt werden, wie sie für die Bundesbehörden festgelegt sei. Gegen diese Rahmenvorschrift verstoße das Bremische Personalvertretungsgesetz. Das Personalvertretungsgesetz des Bundes sehe in personellen Angelegenheiten der Beamten keine Mitbestimmung vor. Es begrenze die Beteiligung der Personalvertretung auch auf bestimmte innerdienstliche soziale und personelle Angelegenheiten, während das Bremische Personalvertretungsgesetz die Mitbestimmung auf alle sozialen und personellen Fragen erstrecke (§52 Abs. 1) und deren Gegenstand nicht abschließend bestimme (§§63, 65 "insbesondere").
Der Antrag des Bremischen Senats ist gemäß §77 BVerfGG dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und der Bremischen Bürgerschaft mitgeteilt worden. Nur die Bremische Bürgerschaft hat sich geäußert. Sie hält den Antrag für unzulässig, soweit Verletzung der Art. 20, 28 GG geltend gemacht wird. In dem vor dem Bremischen Staatsgerichtshof geführten Verfahren sei über denselben Streitgegenstand bereits unter den Gesichtspunkten der Gewaltenteilung, des Rechtsstaats und der Demokratie rechtskräftig entschieden worden. Insoweit könne das Bundesverfassungsgericht nicht mehr angerufen werden. Im übrigen sei der Antrag unbegründet.
1. Art. 20, 28 GG seien schon deshalb nicht verletzt, weil diese Bestimmungen den Ländern einen breiten Spielraum für die Ausgestaltung ihrer Verfassungen beließen. Nach Art. 118 Abs. 1 BremVerf. habe der Senat die Verwaltung nach den Gesetzen und den von der Bürgerschaft gegebenen Richtlinien zu führen. Dies gebe der Bürgerschaft ein deutliches Übergewicht über den Senat. Art. 47 Abs. 2 und 3 BremVerf. sehe, wie der Bremische Staatsgerichtshof allgemeinverbindlich entschieden habe, ein volles Mitbestimmungsrecht im öffentlichen Dienst ausdrücklich vor. Schon aus der Entscheidung des Staatsgerichtshofs ergebe sich, daß das Bremische Personalvertretungsgesetz nicht gegen fundamentale rechtsstaatliche Grundsätze verstoße. Der Grundsatz der Gewaltenteilung sei weder im Grundgesetz noch in den Verfassungen der deutschen Länder rein durchgeführt. Das Hineinwirken des Parlaments in die Regierungsfunktion sei geradezu ein Kennzeichen der parlamentarischen Demokratie. Das Bremische Personalvertretungsgesetz greife nicht in den Wesenskern der Exekutive ein. Personalräte und Einigungsstellen seien Beschlußorgane der Verwaltung. Auch behalte der Senat weiterhin die Führung der Verwaltung. Leitende Beamte der Exekutive seien vom Mitbestimmungsrecht ausgenommen (§§66, 10 Abs. 3 BremPVG). In der Regel werde vorherige Einigung die Anrufung der Einigungsstelle entbehrlich machen. Das rechtsstaatliche Prinzip, die Verantwortlichkeit der Staatsorgane und das demokratische Prinzip seien nicht verletzt. Soweit der Senat an die Entscheidung der Einigungsstellen gebunden sei, entfalle seine Verantwortlichkeit gegenüber dem Parlament. Im übrigen sei das Mitbestimmungsrecht in Wirklichkeit eine Ergänzung der parlamentarischen Kontrolle. Das Parlament sei nur zu einer allgemeinen Überwachung der Exekutive in der Lage, während die Kontrolle im einzelnen durch die Personalvertretungen erfolgen solle. Mitbestimmung im öffentlichen Dienst und parlamentarische Verantwortlichkeit seien nur verschiedene Erscheinungsformen der Demokratie. Auf diesen Erwägungen beruhten auch die Einigungsstellen. Würde bei Meinungsverschiedenheiten die letzte Entscheidung beim Senat liegen, so würde dieser in Wirklichkeit in eigener Sache entscheiden. Daher sei es erforderlich gewesen, hier ein neutrales Kollegium, die Einigungsstelle, ein zu- schalten.
4. Mit den Rahmenvorschriften des Personalvertretungsgesetzes des Bundes sei das Bremische Personalvertretungsgesetz vereinbar. §90 PVG sei eine bloße Sollvorschrift. Aus ihrer Entstehungsgeschichte und der grundsätzlichen Landeszuständigkeit auf dem Gebiet des öffentlichen Dienstes (Art. 30, 70 GG) ergebe sich zudem, daß die Länder einen beträchtlichen Spielraum bei der Ausgestaltung der Beteiligung des Personalrats hätten und nicht an die Bundesregelung gebunden seien.
Der Antrag des Bremischen Senats ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG und §76 Nr. 1 BVerfGG zulässig. Der Antragsteller hält Bestimmungen des Bremischen Personalvertretungsgesetzes wegen sachlicher Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht für nichtig.
2. Die Entscheidung des Bremischen Staatsgerichtshofs vom 3. Mai 1957, nach welcher der Änderungsantrag der SPD-Fraktion der Bürgerschaft zu §59 der Senatsvorlage eines Bremischen Personalvertretungsgesetzes nicht gegen die Bremische Landesverfassung verstieß, steht dem nunmehr durch den Antrag des Bremischen Senats veranlaßten Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht nicht entgegen. Der Prüfungsmaßstab in diesem Verfahren ist nicht derselbe wie im Verfahren vor dem Bremischen Staatsgerichtshof, auch nicht soweit ein Verstoß des Bremischen Personalvertretungsgesetzes gegen Art. 28 und 20 GG geltend gemacht wird.
Das Bremische Personalvertretungsgesetz überträgt den Personalvertretungen umfassende Befugnisse, die in ihrer Häufung und Ausgestaltung erheblich weiter gehen als diejenigen, die das Bundespersonalvertretungsgesetz und die Personalvertretungsgesetze anderer Bundesländer kennen. Nach dem Bremischen Personalvertretungsgesetz hat der Personalrat "in allen sozialen und personellen Fragen" der Beamten, Angestellten und Arbeiter "gleichberechtigt mit dem jeweiligen Leiter der Dienststelle mitzubestimmen" (§52 Abs. 1 Satz 1). Alle Maßnahmen auf diesem Gebiet können nur mit Zustimmung des Personalrats getroffen werden. Eine Begrenzung der Beteiligung des Personalrats auf die schwächere Form der "Mitwirkung" kennt das Bremische Personalvertretungsgesetz nicht. Auch die Personalangelegenheiten der Beamten (mit Ausnahme der in §10 Abs. 3 und §66 BremPVG genannten Gruppen) unterliegen der vollen Mitbestimmung (§65). Der grundsätzlich allzuständige Personalrat hat in allen der Mitbestimmung unterliegenden Angelegenheiten eigenes Initiativrecht (§58 Abs. 3) und weite Ermessensfreiheit. Kommt es nicht zu einer Einigung zwischen Personalrat und Dienststellenleiter, so trifft die unter Vorsitz des Präsidenten der Bürgerschaft stehende Einigungsstelle die endgültige Entscheidung (§§59 bis 61), und zwar auf Grund nichtöffentlicher Verhandlung, über welche die Mitglieder Stillschweigen bewahren müssen (§61 Abs. 4 i.V. m. §§57, 68).
c) Welche Angelegenheiten von solchem politischem Gewicht sind, läßt sich nur von Fall zu Fall beurteilen. Hier genügt es festzustellen, daß im heutigen Verwaltungsstaat jedenfalls die Entscheidung über Einstellung, Beförderung, Versetzung und sonstige personelle Angelegenheiten der Beamten erhebliches politisches Gewicht hat. Denn die Zuverlässigkeit und Unparteilichkeit des öffentlichen Dienstes hängt nach wie vor in erster Linie von den Berufsbeamten ab. In der Regel sollen hoheitsrechtliche Aufgaben von Beamten erfüllt werden (Art. 33 Abs. 4 GG, §2 BRRG, §4 BBG, §5 BremBG). Unter der Autorität des Volkes kann der Beamte "sozusagen als Staat Befehle geben, kann das Handeln des Staates realisieren und verfügt dadurch über eine Machtstellung, die mit dem ungeheuren Aufgabenzuwachs des modernen Staats ein großes Ausmaß angenommen hat" (Hans Peters, Das Berufsbeamtentum in der Bundesrepublik Deutschland, in: Deutsche Landesreferate zum IV. Internationalen Kongreß für Rechtsvergleichung in Paris 1954, S. 308). Personelle Maßnahmen haben häufig weitreichende Folgen und staatspolitische Bedeutung. Die Berufung eines fachlich wenig befähigten Beamten kann die Arbeit eines ganzen Verwaltungszweiges auf Jahre hinaus beeinträchtigen oder lähmen, ganz zu schweigen von den Gefahren, die dem Staatswesen durch die Berufung illoyaler oder ungetreuer Beamter entstehen können. Die Personalhoheit über die Beamten ist darum ein wesentlicher Teil der Regierungsgewalt, und die Entscheidung über Personalangelegenheiten der Beamten wird denn auch allgemein als Sache der Regierung betrachtet
Die Grundsätze des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG werden durch das Mitbestimmungsrecht des Personalrats und die Entscheidungsbefugnis der Einigungsstelle in sozialen Angelegenheiten (§§63, 64 BremPVG) nicht verletzt. Es handelt sich dabei nicht um einen wesensmäßig politischen Bereich, der, wie die personalpolitischen Entscheidungen über Beamte, der Regierung vorbehalten bleiben muß.
Aus dem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis des Beamten zum Staat ergeben sich seit jeher besondere Berufspflichten, vor allem Treue und Gehorsam, die schon §2 II 10 PreußALR gefordert hat. Im einzelnen sind die Beamtenpflichten aufgeführt in den Beamtengesetzen des Bundes und der Länder (z. B. BRRG §§35 ff., BBG §§52 ff., BremBG §§53 ff.). Diesen Pflichten des Beamten entspricht sein Recht auf den Schutz und die Fürsorge seines Dienstherrn (z. B. BRRG §§48 ff., BBG §§79 ff., BremBG §§78 ff.). Treue, Pflichterfüllung, unparteiischer Dienst für die Gesamtheit und Gehorsam gegenüber den Gesetzen und den rechtmäßigen Anordnungen des Dienstvorgesetzten haben zur Voraussetzung, daß der Beamte nur Stellen seines Dienstherrn verantwortlich ist, die durch ein hierarchisches Über- und Unterordnungsverhältnis eine Einheit bilden, und daß auch nur diese Stellen zu seiner Beurteilung und zu den Maßnahmen befugt sind, die seine Laufbahn bestimmen.
Es entspricht hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums, daß über Personalangelegenheiten eines Beamten in der Regel allein die ihm vorgesetzten Dienstbehörden entscheiden, die in einem hierarchischen Über- und Unterordnungsverhältnis stehen. Die Alleinzuständigkeit der Dienstbehörden in personellen Angelegenheiten der Beamten ist in allen Beamtengesetzen als Regel aufgestellt (vgl. z. B. §3 BBG, §4 BremBG).
Die Mitbestimmung des Personalrats und die Entscheidungsbefugnis der Einigungsstelle in personellen Angelegenheiten der Beamten würden das bisherige öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis des Beamten von Grund auf verändern. Soweit §§59 bis 61 BremPVG in den personellen Angelegenheiten der Berufsbeamten in den Fällen der Mitbestimmung des Personalrats die Entscheidung einer Einigungsstelle vorsehen, sind sie daher mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums nicht vereinbar.
3. Der Bremische Senat ist der Auffassung, das Bremische Personalvertretungsgesetz verstoße gegen die Rahmenvorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes. §90 PVG lautet:
Schon aus dem Wortlaut geht hervor, daß hier nur die Beteiligung von Personalvertretungen bindend vorgeschrieben ist, nicht aber, ob und inwieweit diese mitbestimmen oder mitwirken. §90 Halbs. 2 ("angestrebt") bedeutet "lediglich eine allgemeine Empfehlung an den Landesgesetzgeber, also weniger als einen allgemeinen Programmsatz" (Grabendorff/Windscheid, Personalvertretungsgesetz, 1955, Anm. 2 zu §90, S. 313).
Der Antragsteller befürchtet, nach dem Bremischen Personalvertretungsgesetz könne das Mitbestimmungsrecht in sozialen und personellen Angelegenheiten den vom Bundespersonalvertretungsgesetz gezogenen Rahmen sprengen. §90 PVG sehe die Beteiligung der Personalvertretungen nur in innerdienstlichen sozialen und personellen Angelegenheiten vor, §52 BremPVG stelle dagegen dem Personalrat die Aufgabe, in allen sozialen und personellen Fragen mitzubestimmen. Der Katalog der dem Mitbestimmungsrecht unterliegenden Gegenstände in den §§63 ff. BremPVG sei nicht abschließend. Der Personalrat könne in Bremen also auch entgegen §90 PVG in außerdienstlichen sozialen und personellen Angelegenheiten mitbestimmen, und die Einigungsstelle könne über solche, auch die Allgemeinheit berührende Fragen bindende Beschlüsse fassen, z. B. über Verkehrstarife, Wohnungsbauzuschüsse, Fragen der Sozialversicherung, Preisgestaltung, Steuerpolitik u.a.m.
Das Bremische Personalvertretungsgesetz nötigt indessen nicht zu einer so weitgehenden Auslegung. Die in §§63, 64 BremPVG genannten sozialen Angelegenheiten sind innerdienstliche, sie entsprechen nämlich im wesentlichen den auch im Bundespersonalvertretungsgesetz und den anderen Landespersonalvertretungsgesetzen aufgezählten sozialen Angelegenheiten. Das Wort "insbesondere" vor den Katalogen der §§63 und 65 deutet die Richtung der möglichen Gegenstände der Beschlußfassung an. Wenn §52 bestimmt, der Personalrat habe "in allen sozialen und personellen Fragen gleichberechtigt mit dem jeweiligen Leiter der Dienststelle mitzubestimmen", so hat das offensichtlich den Sinn, daß der Personalrat in allen ihm obliegenden Fragen mit dem Dienststellenleiter gleichberechtigt ist, nicht aber, daß aus dem dienstlichen Bereich fallende Angelegenheiten von ihm behandelt werden dürfen. Bei solcher bundesrechtskonformer Auslegung erweisen sich die aus §90 PVG hergeleiteten Bedenken wegen der Gegenstände der sozialen und personellen Mitbestimmung nach dem Bremischen Personalvertretungsgesetz nicht als begründet.
4. Auf Grund der institutionellen Garantie der Selbstverwaltung haben die Gemeinden das Recht, "alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln" (Art. 28 Abs. 2 GG). Zum Recht der Selbstverwaltung gehört auch die Personalhoheit. Gesetzliche Beschränkungen der Personalhoheit der Gemeinden sind aber mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar, wenn sie den Wesensgehalt der gemeindlichen Personalhoheit unangetastet lassen (vgl. BVerfGE 1, 167 [175]; 7, 358 [364]; BVerwGE 6, 19 ff. [24 ff.]). Die Einigungsstellen, die das Bremische Personalvertretungsgesetz für die Gemeindeverwaltungen von Bremen und Bremerhaven vorsieht, sind, ebenso wie die Personalräte, nicht Landesorgane, sondern Organe der Gemeinden. Soweit ein Eingriff in die Selbstverwaltung der Stadt Bremerhaven gerügt wird, ist zu beachten, daß die Personalräte in der Verwaltung der Stadtgemeinde Bremerhaven (§1 BremPVG), der Gesamtpersonalrat "für die Stadtgemeinde Bremerhaven" (§48 Abs. 1 Satz 2 BremPVG) gebildet werden. Auch die Einigungsstelle ist "bei" der Stadtgemeinde Bremerhaven errichtet, und die sechs Beisitzer sind Bedienstete der Stadt Bremerhaven (§60 Abs. 1 und 2 BremPVG).
Schon im Hinblick auf die besonderen Verhältnisse des Bremer Stadtstaates verstößt es nicht gegen Art. 28 Abs. 2 GG, daß der Präsident der Bremer Bürgerschaft Vorsitzender der Einigungsstelle ist. Denn in Bremen ist die Verflechtung zwischen Staats- und Kommunalverwaltung enger als in großräumigeren Ländern. Die Freie Hansestadt Bremen bildet einen aus den Gemeinden Bremen und Bremerhaven zusammengesetzten "Gemeindeverband höherer Ordnung" (Art. 143 Abs. 2 BremVerf.). Die Bremische Verfassung (Art. 148, 149) und das Ortsgesetz für die Stadt Bremerhaven vom 14. November 1947 (BremGBl. S. 291) schalten Landesorgane auch in kommunalen Angelegenheiten ein; z. B. ist der Präsident der Bürgerschaft des Landes zugleich Bürgerschaftspräsident der Stadt Bremen. Auch kann sich das Land Bremen über die allgemeine Aufsicht hinaus "Einwirkungsmöglichkeiten vorbehalten, die die Inanspruchnahme der örtlichen Mittel und Dienstkräfte für überörtliche Aufgaben sichern und die einheitliche Verwaltungsdurchführung in den beiden Städten Bremen und Bremerhaven gewährleisten sowie die Berücksichtigung besonderer staatspolitischer Interessen bei der Aufgabenerfüllung wahren" (§91 Abs. 2 Buchst. b des Bremerhavener Ortsgesetzes).
5. Demnach waren die §§59 bis 61 BremPVG wegen Verstoßes gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und Art. 33 Abs. 5 GG für nichtig zu erklären, soweit sie in den Fällen der Mitbestimmung des Personalrats in personellen Angelegenheiten der Beamten die Entscheidung einer Einigungsstelle vorsehen. Dagegen sind mit dem Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht vereinbar die Bestimmungen des Bremischen Personalvertretungsgesetzes über das Mitbestimmungsrecht des Personalrats und die Entscheidung einer Einigungsstelle in personellen Angelegenheiten der Angestellten und Arbeiter sowie in sozialen Angelegenheiten aller öffentlichen Bediensteten des Landes Bremen und der Stadtgemeinden Bremen und Bremerhaven.
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