Source: http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1185785
Timestamp: 2019-03-20 20:13:36+00:00

Document:
Declara el TS que no es exigible licencia urbanística para la instalación y funcionamiento de un establecimiento de pompas fúnebres con servicio de velatorio-tanatorio
EDICIÓN DE 21/02/2019
Casa la Sala la sentencia que declaró ajustada a derecho la resolución que mostraba su disconformidad con la comunicación previa de apertura para la actividad de servicio de pompas fúnebres, por entender que era exigible la licencia urbanística para la actividad de tanatorio.
Para llegar a la conclusión revocatoria de la sentencia de instancia el Tribunal examina si la exigencia de comunicación previa para la iniciación de una actividad como la de autos comprende sólo la realización de actividades administrativas o comerciales correspondientes a dicho servicio; o incluye, asimismo, la apertura de una instalación con destino a velatorio-tanatorio. Entiende que la actividad controvertida se encuentra incluida en el ámbito de aplicación de la Ley 12/2012, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, de la que se desprende que, respecto a la actividad de pompas fúnebres, las administraciones no pueden exigir licencia -salvo que la superficie útil de la instalación supere los límites superficiales previstos en el art. 2 de la Ley-, siendo suficiente y necesaria la comunicación previa a la Administración competente a los solos efectos informativos, y que esa exigencia de comunicación previa incluye también la apertura de instalaciones con destino a velatorio-tanatorio.
Nº de Recurso: 4945/2017
Nº de Resolución: 1479/2018
En Madrid, a 8 de octubre de 2018.
Esta Sala ha visto el recurso de casación seguido bajo el número 4945/2017, que ha sido interpuesto por ““Servicios Protocolarios S.L.L.”“, representada por el procurador don Antonio de Palma Villalón, bajo la dirección letrada de don Ángel Tejedor Martínez, contra la sentencia de fecha 10 de mayo de 2017, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sección Primera, en el recurso contencioso administrativo número 266/2015, habiendo comparecido como parte recurrida el Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza, representado por la procuradora doña Sonia Salas Sánchez y defendido por el letrado don Carlos Navarro del Caho.
PRIMERO.- Por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sección Primera, se dictó sentencia de fecha 10 de mayo de 2017 en el recurso de apelación número 266/2015, interpuesto por la representación procesal de ““Servicios Protocolarios, S.L.L.”“ contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 4 de Zaragoza, con fecha 14 de julio de 2015, en el procedimiento ordinario 308/2014, siendo su parte dispositiva como sigue:
““Desestimar el presente recurso de apelación.
Hacer expresa imposición de las costas del presente recurso a la parte apelante con el límite aludido”“.
SEGUNDO.- Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de ““Servicios Protocolarios S.L.L.”“, presentó escrito de preparación de recurso de casación en los términos previstos en el artículo 89 de la ley reguladora de esta jurisdicción, en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015 TERCERO.- Mediante auto de 6 de septiembre de 2017 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión de los autos originales y del expediente administrativo. Así mismo, la referida Sala emitió opinión sucinta y fundada sobre el interés objetivo del recurso en sentido favorable a la admisión del mismo.
CUARTO.- Recibidas las actuaciones y personadas las partes ante este Tribunal, por la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo se dictó Auto el 21 de diciembre de 2017, acordando:
““1.º) Admitir el recurso de casación n.º 4945/2017, preparado por la representación procesal de Servicios Protocolarios S.L.L contra la sentencia dictada por Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Aragón con fecha 10 de mayo de 2017 en el recurso de apelación n.º 266/2015.
2.º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso de casación que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, y las normas jurídicas que serán objeto de interpretación en sentencia son las respectivamente indicadas en el fundamento de derecho segundo de la presente resolución.
Esto es, la cuestión que precisa ser esclarecida consiste en determinar "si la exigencia de comunicación previa para la iniciación de una actividad de servicio de pompas fúnebres comprende solo la realización de las actividades administrativas o comerciales correspondientes a dicho servicio; o incluye, asimismo, la apertura de una instalación con destino velatorio-tanatorio".
Y, por otra parte, las normas que deberán ser objeto de interpretación son:
"los artículos 2 y 3 de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y determinados servicios, así como el anexo de la misma Ley (epígrafe 979.1)." 3.º) Para la sustanciación del recurso, comuníquese esta resolución a la Sala de instancia y remítanse las actuaciones a la Sección quinta de esta Sala Tercera, a la que corresponde el enjuiciamiento del recurso con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos, dando cumplimiento a lo establecido en los artículos 90.6 y 92.1 de nuestra Ley jurisdiccional.
QUINTO.- Abierto el trámite de interposición del recurso, se presentó escrito por la representación procesal de ““Servicios Protocolarios, S.L.L.”“, con exposición razonada de las infracciones normativas y/ o jurisprudenciales identificadas en el escrito de preparación, precisando el sentido de las pretensiones que deduce y los pronunciamientos que solicita, para finalizar instando en el suplico la estimación del recurso y la consiguiente anulación de la sentencia impugnada, dictándose otra ““[...] por la que, casando y anulando la Sentencia recurrida ya referenciada, se estime plenamente nuestro recurso en los términos interesados”“.
SEXTO.- Dado traslado para oposición a la parte recurrida, se presentó escrito por la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza quien, con exteriorización de los argumentos que tuvo por convenientes, solicitó que la Sala ““[...] dicte sentencia mediante la cual inadmita o desestime el recurso de casación presentado”“.
SÉPTIMO.- Por providencia de 6 de junio de 2018, no considerándose necesaria la celebración de vista, se señaló para votación y fallo el día 3 de octubre del presente, fecha en la tuvo lugar.
PRIMERO.- Es objeto de impugnación en el presente recurso de casación, la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Sección Primera), el 10 de mayo de 2017, desestimatoria del recurso de apelación tramitado con el número 266/2015 e interpuesto por la mercantil también ahora recurrente, ““Servicios Protocolarios, S.L.L.”“, contra sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Zaragoza, de 14 de julio de 2015, igualmente desestimatoria del recurso contencioso administrativo formulado contra resolución del Coordinador General del Área de Urbanismo, Infraestructuras, Equipamientos y Vivienda del Ayuntamiento de Zaragoza, de 4 de septiembre de 2014, por la que, en delegación de atribuciones de la Alcaldía, desestima el recurso de reposición interpuesto contra otra de 12 de junio de 2014, por la que se muestra disconformidad con la comunicación previa de apertura para la actividad de servicio de pompas fúnebres.
La sentencia recurrida del Tribunal Superior de Justicia, en su fundamento jurídico primero, exterioriza las razones para la solución desestimatoria que en ella se alcanza del recurso de apelación en los siguientes términos:
““La exigencia de licencia urbanística para la actividad de tanatorio.
En primer lugar hemos de indicar que no puede ser de aplicación al caso, la Ley 11/2014 que entró en vigor tras el dictado de los actos recurridos. No obstante hemos de indicar como dice la Administración demandada que tampoco influye en el caso por lo que diremos.
No se discute ni por la representación del Ayuntamiento, ni por la Sentencia que la mera actividad comercial de "pompas fúnebres" está incluida en el epígrafe 979.1 del anexo de la Ley 12/2012 de 26 de diciembre de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios y la Ley 11/2014 de 4 de diciembre de prevención y protección ambiental de Aragón y por lo tanto no es actividad molesta, ni insalubre y por lo tanto no precisaría de licencia, pudiendo ejercerse la actividad tras comunicar a la Administración su inicio por declaración responsable.
La negativa se ha producido porque dentro de esa actividad también se va a desarrollar la relativa a velatorio de cadáveres y tanatorio, lo que conlleva una manipulación de cadáveres, que excede de la mera actividad comercial que cabe ejercitar en establecimientos de pompas fúnebres, que no estén habilitados para tanatorio y velatorio.
Y en este punto se ha de dar la razón a la Administración y a la Sentencia recurrida. En primer lugar el art. 2.1 cuando cita por remisión al anexo aquellas actividades que no necesitan licencia se está refiriendo a establecimientos cuya superficie útil de exposición y venta al público, no sea superior a 750 m2, lo que evidentemente debe excluir toda actividad que no sea meramente administrativa o comercial.
No debemos olvidar que esta actividad, reiteramos tanatorio velatorio y no meramente la actividad comercial o administrativa de pompas fúnebres, no está excluida de clasificación según el Anexo VII de la Ley 7/2006, de 22 de junio, de protección ambiental de Aragón y ha sido entendida por la Comisión Técnica de calificación de Zaragoza como insalubre por riesgo de enfermedades infecto contagiosas (informe de la Comisión de 15 de noviembre de 2012 referido al tanatorio de Camino Las Torres de Zaragoza).
Añadimos a la Sentencia de este Tribunal de 12 de julio de 2013 a la que se refiere la apelada, la Sentencia de 19 de enero de 2016, que se refería a licencia ambiental de tanatorio en el Ayuntamiento de Jaca y la Sentencia de 22 de abril de 2016, que versaba sobre licencia ambiental de tanatorio para el Ayuntamiento de Zuera, para refrendar el criterio municipal relativo a que esta actividad de tanatorio velatorio, que no puede quedar definida exclusivamente por el epígrafe de pompas fúnebres, está sometida a licencia ambiental, por lo que cualquiera que sea la normativa que utilicemos hemos de concluir con la conformidad a derecho del acto recurrido”“.
Y frente a ella se interpone el recurso de casación que nos ocupa, admitido por auto de la sección primera de esta sala, de 21 de diciembre de 2017, en el que en el apartado 2 de su parte dispositiva se dice que ““[...] la cuestión que precisa ser esclarecida consiste en determinar "si la exigencia de comunicación previa para la iniciación de una actividad de servicio de pompas fúnebres comprende solo la realización de las actividades administrativas o comerciales correspondientes a dicho servicio; o incluye, asimismo, la apertura de una instalación con destino velatorio-tanatorio"““ y que ““[...] las normas que deberán ser objeto de interpretación son: "los artículos 2 y 3 de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y determinados servicios, así como el anexo de la misma Ley (epígrafe 979.1)"““.
SEGUNDO.- Delimitado en los términos precedentemente expuestos el ámbito de nuestro enjuiciamiento, parece oportuno recordar que la inexigibilidad previa de licencia prevista en el artículo 3 de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, para el inicio y desarrollo de las actividades comerciales y servicios contemplados en el artículo 2 de dicho texto legal, se contrae, por así ordenarlo el indicado artículo 2, única y exclusivamente a actividades comerciales minoristas y para la prestación de determinados servicios previstos en el anexo de la ley, realizados a través de establecimientos permanentes, situados en cualquier parte del territorio nacional, y cuya superficie útil de exposición y venta al público no sea superior a 750 metros cuadrados.
Con respecto a esas actividades y servicios las administraciones públicas o las entidades del sector público no pueden exigir licencia, siendo suficiente y necesaria la comunicación previa a la administración competente a los solos efectos informativos.
Así resulta de los citados artículos 2 y 3 de la Ley 12/2012, que bajo los títulos ““Ámbito de aplicación”“ e ““Inexigibilidad de la licencia”“, rezan así:
Artículo 2: ““1. Las disposiciones contenidas en el Título I de esta Ley se aplicarán a las actividades comerciales minoristas y a la prestación de determinados servicios previstos en el anexo de esta Ley, realizados a través de establecimientos permanentes, situados en cualquier parte del territorio nacional, y cuya superficie útil de exposición y venta al público no sea superior a 300 metros cuadrados.
2. Quedan al margen de la regulación contenida en el Título I de esta Ley las actividades desarrolladas en los mencionados establecimientos que tengan impacto en el patrimonio histórico-artístico o en el uso privativo y ocupación de los bienes de dominio público”“.
Artículo 3: ““1. Para el inicio y desarrollo de las actividades comerciales y servicios definidos en el artículo anterior, no podrá exigirse por parte de las administraciones o entidades del sector público la obtención de licencia previa de instalaciones, de funcionamiento o de actividad, ni otras de clase similar o análogas que sujeten a previa autorización el ejercicio de la actividad comercial a desarrollar o la posibilidad misma de la apertura del establecimiento correspondiente.
2. Tampoco están sujetos a licencia los cambios de titularidad de las actividades comerciales y de servicios.
En estos casos será exigible comunicación previa a la administración competente a los solos efectos informativos.
4. La inexigibilidad de licencia que por este artículo se determina no regirá respecto de las obras de edificación que fuesen precisas conforme al ordenamiento vigente, las cuales se seguirán regulando, en cuanto a la exigencia de licencia previa, requisitos generales y competencia para su otorgamiento, por su normativa correspondiente”“.
Por servicios de pompas fúnebres, recogidos en el anexo de la Ley 12/2012 como actividades incluidas en su ámbito de aplicación (agrupación 97 de servicios personales, epígrafe 979.1), se viene entendiendo en la actualidad, también al tiempo de promulgación de la Ley, diversas prestaciones que se desarrollan en honor o en atención a un difunto, como pueden ser, entre otras, la vela del muerto, su preparación previa, las ceremonias de misa y entierro, la incineración, gestión de permisos mortuorios, esquelas y condolencias, etc.
En el supuesto enjuiciado, tal como resulta de la sentencia recurrida y no se discute, los servicios contemplados en la comunicación previa no se limitan a una actividad comercial o administrativa sino que incluyen las propias de tanatorios y velatorios definidos en el diccionario de la RAE, los primeros, como edificios en el que son depositados los cadáveres durante las horas que preceden a su inhumación o cremación, y los segundos, como lugar en dónde se vela a una persona que ha muerto, más concretamente lugar en dónde los familiares y amigos acompañan a una persona fallecida hasta su entierro o incineración.
Las actividades que se realizan en los indicados establecimientos, como con acierto puntualiza la sentencia recurrida, no están excluidas de licencia ambiental en el anexo VII de la Ley autonómica 7/2006, de 22 de junio, de protección ambiental, ley cuyos objetivos o finalidades, añadimos nosotros, previstas en el artículo 3, parecen resultar incompatibles con la falta de control previo que supone la inexigibilidad de licencia en los términos del artículo 3 de la Ley estatal 12/2012. Pero es de advertir así mismo que tampoco esas actividades propias de los tanatorios y de los velatorios se incluyen, al menos expresamente, en los anexos II, III y VI de la citada ley autonómica, en los que se contemplan, respectivamente, aquellos proyectos para los que se exige necesariamente la evaluación del impacto ambiental (artículo 24.4 de la ley), para los que esa exigencia rige solo cuando lo decida el órgano ambiental competente (artículo 24.2) y para aquellos otros en los que es suficiente la autorización ambiental integrada (artículo 40).
Al hilo de lo expuesto parece oportuno indicar que la enumeración del anexo del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, es simplemente enunciativa y de carácter abierto, no taxativa, de modo que ha de entenderse incluida en él cualquiera concreta actividad que esté integrada en las definiciones del artículo 3 de la indicada norma reglamentaria, y que, como se dice en la sentencia recurrida, la actividad de tanatorio fue calificada como insalubre por riesgo de enfermedades por la Comisión Técnica de Calificación de Zaragoza.
Y es que ya merezcan las actividades propias de un tanatorio o de un velatorio la calificación de molesta o insalubre (en sentencia de esta Sala de 12 de diciembre de 2012, dictada en el recurso de casación 2675/1995, se estima correcto que la actividad que se desarrolla en una sala de velatorios se califique de actividad molesta, en consideración a que la necesidad de instalar aparatos de ventilación y refrigeración, como la existencia de un local de reunión, con horario especial, ““[...] son circunstancias que incluso por si solas justifican la calificación de la actividad como molesta, al exigir el control de los ruidos a fin de evitar o paliar las molestias que por ello, puedan soportar los vecinos, por medio de las oportunas medidas correctoras”“), lo cierto es que al tratarse de actividades clasificadas para las que es exigible una especial cautela en su autorización, puede ofrecer dudas la aplicación del régimen de inexigibilidad de licencia de la Ley 12/2012.
Dejemos constancia de la sensibilidad o preocupación de la que hace gala el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas al regular el emplazamiento de éstas y distancias (artículos 4, 5, 15 y 20) y el procedimiento de solicitud de licencia ( artículos 29 y siguientes), en particular, al prever en el artículo 30 la apertura de trámite de información pública, en el artículo 34 la comprobación de las instalaciones tras la obtención de la licencia y en el artículo 36 la subsanación de deficiencias, para afirmar, al igual que hacíamos al referirnos a la finalidad de la Ley 7/2006, que la inexigibilidad de la licencia previa en el ámbito de actividades clasificadas parece estar reñida con la sensibilidad de referencia.
Lo cierto es que la Ley 12/2012, al contemplar la actividad de pompas fúnebres como no sometida a la necesidad de licencia previa, sin distinción de los diferentes servicios que abarca, impide considerar, como con error se realiza en la sentencia recurrida, que los servicios de pompas fúnebres previstos en la ley son los administrativos y comerciales con exclusión de los demás, consideración la de instancia no justificada por la previsión legal de que el establecimiento no tenga una superficie útil de exposición y venta al público no superior a 750 m2, en cuanto ni un establecimiento de pompas fúnebres tiene por finalidad, al menos exclusiva, la exposición y venta, ni cabe inferir que la limitación supone la imposibilidad de la actividad de velatorio y tanatorio.
Conviene ahora indicar que el Título I de la Ley 12/2012, en el que se incluyen los artículos 2 y 3 que hemos trascrito, tienen carácter básico. Así se expresa en la disposición final decimoprimera al decir ““La presente Ley, se dicta al amparo de lo dispuesto en las reglas 1.ª, 13.ª, 14.ª, 16.ª y 18.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, el establecimiento de las bases y la coordinación de la actividad económica, Hacienda General, legislación sobre productos farmacéuticos, así como el establecimiento de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas”“.
Y conviene también indicar que en el preámbulo o exposición de motivos de la citada Ley 12/2012, tras hacer una exposición de la evolución legislativa y una especial referencia a que ““Posteriormente, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, incorporó a la citada Ley 7/1985, de 2 de abril, los artículos 84 bis y 84 ter, estableciendo con carácter general la inexigibilidad de licencia u otros medios de control preventivos para el ejercicio de actividades, salvo que resultase necesario para la protección de la salud o seguridad públicas, el medioambiente o el patrimonio histórico-artístico, o cuando requiriesen de un uso privativo y ocupación del dominio público pero, en todo caso, condicionando su exigibilidad a un juicio de necesidad y proporcionalidad”“, nos dice a continuación lo que sigue: ““Mediante esta Ley se avanza un paso más eliminando todos los supuestos de autorización o licencia municipal previa, motivados en la protección del medio ambiente, de la seguridad o de la salud públicas, ligados a establecimientos comerciales y otros que se detallan en el anexo con una superficie de hasta 300 metros cuadrados. Se considera, tras realizar el juicio de necesidad y proporcionalidad, que no son necesarios controles previos por tratarse de actividades que, por su naturaleza, por las instalaciones que requieren y por la dimensión del establecimiento, no tienen un impacto susceptible de control a través de la técnica autorizatoria, la cual se sustituye por un régimen de control ex post basado en una declaración responsable”“.
Es en efecto conveniente hacer mención a la disposición final decimoprimera y a la exposición de motivos de la ley en cuanto, a su tenor, mal puede invocarse en oposición a la previsión que contiene de inexigibilidad de licencia previa ni la Ley autonómica 7/2006, de protección ambiental de Aragón, ni, también por razones de jerarquía normativa, el Reglamento de Actividades Clasificadas.
Conforme a lo expuesto, la respuesta a la cuestión formulada en el auto de admisión del recurso no puede ser otra, ajustándonos a la forma en que se plantea, que la siguiente: la exigencia de comunicación previa para la iniciación de una actividad de servicio de pompas fúnebres no solo comprende la realización de las actividades administrativas o comerciales correspondientes a dicho servicio sino que incluye también la apertura de instalaciones con destino a velatorio-tanatorio, respuesta que para resolver realmente el debate supone, en consideración a lo razonado, que una instalación de pompas fúnebres que incluya los servicios de velatorio-tanatorio se rige por la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, no siendo por ello necesario para su inicio y desarrollo la obtención de licencia previa, salvo que la superficie útil de la instalación supere los límites superficiales previstos en su artículo 2.
TERCERO.- La aplicación de la doctrina expuesta al caso de autos, una vez acreditado en el expediente (folios 8 y 60 a 64) que la instalación no supera la superficie establecida en el artículo 2 de la Ley 12/2012, conduce a casar y dejar sin efecto la sentencia de instancia y, con estimación del recurso contencioso-administrativo, a anular, por disconforme a derecho, la resolución administrativa impugnada.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido, de acuerdo con la interpretación de las normas establecidas en el fundamento de derecho segundo:
PRIMERO.- Haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de ““Servicios Protocolarios S.L.L.”“, contra la sentencia de fecha 10 de mayo de 2017, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sección Primera, en el recurso contencioso administrativo número 266/2015.
SEGUNDO.- Casar y dejar sin efecto dicha sentencia de instancia y, con estimación del recurso contenciosoadministrativo, anular la resolución impugnada.
Jose Manuel Sieira Miguez Octavio Juan Herrero Pina Juan Carlos Trillo Alonso Wenceslao Francisco Olea Godoy Cesar Tolosa Tribiño PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Juan Carlos Trillo Alonso, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
Legislación: Familia profesional Textil, Confección y Piel

References: resolución 
 artículo 89
 resolución 
 resolución 
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 2

Artículo 2

Artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 30
 artículo 34
 artículo 36
 artículo 149
 artículo 2
 artículo 2
 resolución 
 resolución