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Timestamp: 2016-10-28 16:06:02+00:00

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99 Ib 37749. Auszug aus dem Urteil vom 30. November 1973 i.S. Alexander Schoeller & Cie. AG und Maurer gegen Regierungsrat des Kantons Z�rich.
Circulation routi�re, r�clames inadmissibles, �galit� de traitement. 1. Qualit� pour former un recours de droit administratif (consid. 1). 2. L'art. 80 al. 5, 2e phrase, OSR, est compatible avec l'art. 6 LCR (consid. 2). 3. In�galit� de traitement, cons�quences (consid. 5). Faits � partir de page 377
A.- Nach Art. 6 SVG sind im Bereich der f�r Motorfahrzeuge oder Fahrr�der offenen Strassen Reklamen und Ank�ndigungen untersagt, die zu Verwechslung mit Signalen oder Markierungen Anlass geben oder sonst, namentlich durch Ablenkung der Strassenben�tzer, die Verkehrssicherheit beein tr�chtigen k�nnten.
"Sie" (die Tafeln mit den Ank�ndigungen) "d�rfen nicht in dichter Folge aufgestellt, nicht �berm�ssig gross oder aussergew�hnlich auffallend sein. Betriebe ohne direkten Zusammenhang mit Strassenverkehr oder Tourismus d�rfen keine f�r Fahrzeugf�hrer bestimmte Ank�ndigungen verwenden, die aus mehr als 200 m Entfernung gelesen werden k�nnen..."
B.- Die Alexander Schoeller & Cie. AG besitzt einen Fabrikneubau in Volketswil. Als sie darum ersuchte, auf dem Dach ihrer Fabrik die Beschriftung SCHOELLER-PLAST in 1,2 m BGE 99 Ib 377 S. 378hohen, nachts leuchtenden gelben Buchstaben anbringen zu d�rfen, bewilligte der Gemeinderat Volketswil lediglich eine Buchstabenh�he von 0,8 m. Der Bezirksrat Uster und der Regierungsrat des Kantons Z�rich best�tigten auf dem Rekursweg diesen Entscheid. Mittlerweile hatte Leuchtschriftenfachmann Richard Maurer die 120 cm hohe Leuchtschrift angebracht.
Der Regierungsrat st�tzt seinen Entscheid vom 28. Dezember 1972 auf Art. 6 SVG und 80 Abs. 5 SSV sowie auf die von der Interkantonalen Kommission f�r den Strassenverkehr herausgegebenen "Provisorischen Richtlinien f�r die Bewilligung von Reklamen gem�ss Strassenverkehrsgesetzgebung" vom 21. Januar 1971.
C.- Die Firma Schoeller und Richard Maurer f�hren Beschwerde beim Bundesgericht und beim Bundesrat mit den Antr�gen, es sei der Entscheid des Regierungsrates aufzuheben und die Firmenschrift SCHOELLER-PLAST in der bestehenden Ausf�hrung zuzulassen; eventuell sei die Sache an die Vorinstanz zur Abkl�rung der tats�chlichen Verh�ltnisse zur�ckzuweisen.
Aufgrund eines Meinungsaustausches mit dem Bundesrat hat das Bundesgericht die Beurteilung der Beschwerde �bernommen.
Der Regierungsrat des Kantons Z�rich und das Eidg. Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) beantragen Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt den angefochtenen Entscheid im Sinne der Erw�gungen auf.
1. a) Der angefochtene Entscheid ist eine Verf�gung im Sinne von Art. 5 VwG. Der Regierungsrat entschied als letzte kantonale Instanz. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher gem�ss Art. 97 Abs. 1 und 98 lit. g OG grunds�tzlich zul�ssig. Eine Ausnahme im Sinne der Art. 99 bis 102 OG ist nicht gegeben; namentlich trifft Art. 100 lit. 1 OG nicht zu, da diese Bestimmung die Ausnahmen auf dem Gebiet des Strassenverkehrs abschliessend auff�hrt und Entscheide aufgrund von Art. 6 SVG nicht erfasst (BGE 98 I/b 333, Erw. 1).
b) Nach Art. 103 lit. a OG ist zur Beschwerde befugt, wer durch die angefochtene Verf�gung ber�hrt ist und ein schutzw�rdiges Interesse an deren Aufhebung oder �nderung hat.
BGE 99 Ib 377 S. 379Der Beschwerdef�hrer muss durch die angefochtene Verf�gung mehr als irgendein B�rger ber�hrt sein und an ihrer Aufhebung ein eigenes und unmittelbares Interesse haben (GRISEL, Droit administratif suisse, S. 478 f.; GYGI, Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren im Bunde, S. 107 ff.; BGE 98 I/b 70 f. und 99 I/b 106). Dies ist hier bei der Firma A. Schoeller & Cie. AG der Fall. Richard Maurer wird hingegen vom angefochtenen Entscheid nicht unmittelbar betroffen. Zwar mag er als Beleuchtungsfachmann an einer engen Auslegung der verkehrstechnischen Reklamebeschr�nkungen allgemein interessiert sein, doch bedeutet der Entscheid f�r ihn keinen praktischen wirtschaftlichen oder anders gearteten Nachteil (vgl. BGE 99 I/b 106 Erw. 1 a). Er behauptet selber nicht, er m�sse nach den zwischen ihm und der Firma Schoeller massgebenden Rechtsbeziehungen im Falle einer endg�ltigen Verweigerung der Beschriftung einen Teil der Herstellungs- und Montagekosten seinerseits tragen. W�rde man die Legitimation Maurers bejahen, so m�sste man z.B. bei Baubeschwerden auch die beteiligten Unternehmer und Architekten zur Beschwerde zulassen, da sie an der Erteilung der Baubewilligung mittelbar interessiert sind; dies w�rde aber den von Art. 103 lit. a OG gesetzten Rahmen sprengen. Die Beschwerdelegitimation Richard Maurers ist somit nicht gegeben.
2. Art. 6 SVG untersagt im Bereich von Strassen Reklamen und Ank�ndigungen, welche - namentlich durch Ablenkung der Strassenben�tzer - die Verkehrssicherheit beeintr�chtigen k�nnten. Hiezu reichen schon eine potentielle Beeintr�chtigung oder eine entfernte, nicht einmal in der Regel eintretende mittelbare Gef�hrdung aus. Das ergibt sich aus dem Gesetzestext, der alle Ank�ndigungen verbietet, welche die Verkehrssicherheit beeintr�chtigen "k�nnten", und aus der Entstehungsgeschichte: Nach der Botschaft des Bundesrates (BBl 1955 II 1 ff.) soll bei der Beurteilung der Frage, ob die Verkehrssicherheit beeintr�chtigt werde, "ein strenger Massstab angelegt werden".
Art. 80 SSV f�hrt - ohne ersch�pfend zu sein - eine Reihe von Merkmalen an, die Reklamen und andere Ank�ndigungen unter dem Gesichtspunkt von Art. 6 SVG unerlaubt machen. In Abs. 5 wird gesagt, solche Ank�ndigungen d�rften "nicht �berm�ssig gross" sein. Verboten sind Ank�ndigungen von Betrieben ohne direkten Zusammenhang mit Strassenverkehr BGE 99 Ib 377 S. 380und Tourismus an den Fahrzeugf�hrer, "die aus mehr als 200 m Entfernung gelesen werden k�nnen". Die Beschwerdef�hrerin wendet ein, die in Art. 80 Abs. 5 SSV enthaltene Beschr�nkung der Lesbarkeit halte vor Art. 6 SVG nicht stand und d�rfe daher nicht angewendet werden. Vom Bundesrat erlassene Vollziehungsverordnungen zu Bundesgesetzen sind f�r das Bundesgericht nicht schlechthin verbindlich. Das Gericht pr�ft, ob die Vorschriften einer solchen Verordnung mit dem Gesetz vereinbar sind... (BGE 97 I 446 mit Hinweisen).
Der Zweck von Art. 6 SVG liegt offensichtlich im Schutz der Verkehrssicherheit vor st�renden Einwirkungen vor allem optischer Natur. Diesem Zweck hat auch die Vollziehungsverordnung des Bundesrates zu dienen. Dagegen schreibt das Gesetz dem Bundesrat nicht den Gebrauch bestimmter Mittel vor, sondern r�umt ihm hier einen weiten Ermessensspielraum ein. Das Bundesgericht hat sich darum nicht dar�ber auszusprechen, ob die in der Verordnung getroffene L�sung zur Erreichung des gesetzlichen Zweckes am besten geeignet sei, da es nicht sein Ermessen an die Stelle jenes des Bundesrates setzen kann. Dagegen kann es pr�fen, ob die in der Verordnung gegew�hlten Mittel �berhaupt geeignet seien, jenem Zweck zu dienen (BGE 94 I 396 f. Erw. 3).
Danach fragt sich, ob der Bundesrat in Art. 80 Abs. 5 SSV mit der Begrenzung der Lesbarkeitsentfernung ein geeignetes Mittel zum Schutze der Verkehrssicherheit gew�hlt hat. Es leuchtet ein, dass die Gefahr der Ablenkung der Fahrzeugf�hrer und damit die Beeintr�chtigung der Verkehrssicherheit umso gr�sser ist, je auff�lliger und grossr�umiger die Ank�ndigungsschriften sind. Das Bestreben, Gr�sse und Auff�lligkeit der Reklamen und damit ihren Ablenkungseffekt zu begrenzen, muss daher als taugliches Mittel zum Schutze der Verkehrssicherheit anerkannt werden. Zu er�rtern bleibt noch die Vorschrift �ber die Begrenzung der Lesbarkeit gerade auf 200 m Entfernung als allgemeine und oberste Limite. Man kann sich fragen, ob nicht eine elastischere und differenziertere L�sung vorzuziehen gewesen w�re. Sie w�re indessen nach der Natur der Sache wohl auf grosse Schwierigkeiten gestossen. Zudem hat das Bundesgericht ja lediglich zu pr�fen, ob die in der Ausf�hrungsverordnung getroffene L�sung an sich geeignet ist, dem gesetzgeberischen Zweck zu dienen. Das aber ist auf alle F�lle zu bejahen.
Die Beschwerdef�hrerin bestreitet, dass die maximale Schrifth�he ein geeignetes Kriterium f�r die Wahrung der Verkehrssicherheit sei. Das Gegenteil k�nne sogar der Fall sein: je kleiner eine Schrift sei, umso schwerer sei sie lesbar, umso st�rker und l�nger werde daher die Aufmerksamkeit des Lesenden beansprucht und in umso gef�hrlicherer Weise k�nne er vom �brigen Verkehrsgeschehen abgelenkt werden. Richtig an diesem Einwand ist, dass eine Reihe von Faktoren die Verkehrsgef�hrlichkeit mitbestimmen. Es kann jedoch nicht bestritten werden, dass die Lesbarkeitsentfernung und damit die Schriftgr�sse einen bedeutenden Faktor darstellen. Art. 80 Abs. 5 SSV schreibt nicht kleine Schriften vor, sondern begrenzt die Schrift auf eine Lesbarkeit aus 200 m Entfernung. Jedenfalls l�sst sich mit guten Gr�nden die Auffassung des Bundesrates vertreten, der Nutzen einer solchen Lesbarkeitsbeschr�nkung �berwiege gegen�ber ihren Nachteilen. Art. 80 Abs. 5 Satz 2 SSV hat somit vor Art. 6 SVG Bestand.
5. Die Beschwerdef�hrerin r�gt eine rechtsungleiche Behandlung, weil im Gebiet des Kantons Z�rich Eigen- und Fremdreklamen in fast un�bersehbarer Zahl installiert worden seien und polizeilich geduldet werden, obschon sie den Vorschriften des Art. 80 SSV in auffallender Weise widerspr�chen. So habe der Gemeinderat Volketswil noch w�hrend des Rekursverfahrens dem Migros-Genossenschaftsbund vier �bergrosse - mindestens 3 x 3 m messende - M auf seinen Lagerh�usern In Zumikon bewilligt. Es gebe in Volketswil noch weitere �hnliche Beispiele.
Der Regierungsrat begr�ndet diese Ungleichheit zum Teil damit, dass die Werbung mit Reklameschriften sich schnell entwickelt habe und ihre Ausw�chse erst h�tten erfasst werden k�nnen, als sie "signifikant" vorlagen. Ausserdem h�tten die Beh�rden zun�chst jene Angelegenheiten erledigen m�ssen, mit denen sie aktuell befasst waren; die h�ngigen Verfahren h�tten sie nicht bis zur Bereinigung aller nicht konformen F�lle sistieren k�nnen. In neuerer Zeit habe sich die Praxis pr�zisiert, versch�rft und auf die 80 cm festgelegt. Es wird jedoch nicht bestritten, dass auch in j�ngster Zeit noch �berdimensionierte Schriften bewilligt worden sind.
Nach Auffassung des EJPD k�nnen Firmennamen ohne werbende Aufschriften oder blosse Markenzeichen den Reklamen nicht in jeder Beziehung gleichgestellt werden, da sie das BGE 99 Ib 377 S. 382Auffinden einer Firma f�r den motorisierten Verkehr erleichterten und somit einem verkehrstechnischen Bed�rfnis entspr�chen. Die Firmenanschrift SCHOELLER-PLAST sei jedoch eine Eigenreklame, die nicht aus mehr als 200 m Entfernung lesbar sein d�rfe.
Es ist zu pr�fen, ob die behauptete unterschiedliche Behandlung gegeben ist und ob allenfalls hief�r sachliche Gr�nde bestehen.
a) Der Regierungsrat gibt zu, dass im Kanton Z�rich die in Art. 80 Abs. 5 SSV enthaltene allgemeine Lesbarkeitsbeschr�nkung auf 200 m nicht durchwegs eingehalten wird. Eine fr�here largere Praxis bleibt hier unbeachtlich, da eine sachlich begr�ndete Praxis�nderung oder -versch�rfung nicht gegen das Gebot der rechtsgleichen Behandlung verst�sst (BGE 89 I 90 /91, mit Hinweisen). Besonderes Gewicht haben jedoch die in letzter Zeit bewilligten oder geduldeten Tatbest�nde. In diesen F�llen haben sich die Beh�rden zur Rechtfertigung ihrer Praxis auf die "Provisorischen Richtlinien" berufen, die von der Interkantonalen Kommission f�r den Strassenverkehr - einer Unterkommission der kantonalen Polizeidirektorenkonferenz - ausgearbeitet worden sind. Die Richtlinien verfolgen das Ziel, in der Anwendung der bundesrechtlichen Bestimmungen auf dem Gebiete der Strassenreklame eine einheitliche Praxis der kantonalen Beh�rden zu erreichen. Sie sind rechtlich nicht verbindlich, doch kann man sie als Auslegungshilfe von einigem sachlichen Gewicht und als Ausdruck einer in Gang kommenden �bereinstimmenden beh�rdlichen Praxis betrachten.
Auch die Richtlinien haben sich indessen an den Rahmen der bundesrechtlichen Bestimmungen zu halten. Dies ist hier nicht der Fall: Die Richtlinien weichen von Art. 80 Abs. 5 SSV insofern ab, als sie Reklamezonen innerorts ausscheiden (Ziff. 231, 511 und 512) und Vorschriften �ber "Eigenreklamen" und "Warenreklamen" aufstellen (Ziff. 221 und 222). Unter den Eigen- und Warenreklamen d�rfen n�mlich "Firmenname und Signet" aus mehr als 200 m Entfernung lesbar sein (Ziff. 531 und 532); "Fremdreklamen" (Ziff. 223) geniessen dieses Vorrecht nicht. Der Regierungsrat begr�ndet das Gr�ssenprivileg der Firmennamen damit, dass hier das private Interesse gegen�ber dem �ffentlichen �berwiege. Diese Auffassung ist unrichtig, denn die von der SSV gesch�tzte Verkehrssicherheit hat zweifellos ein gr�sseres Gewicht als das Interesse des privaten BGE 99 Ib 377 S. 383Betriebsinhabers an einer �berdimensionierten Ausf�hrung des Firmennamens oder Signetes. Zudem ist der Grundsatz von Art. 80 Abs. 5 SSV genau umschrieben und kennt keine Ausnahme von der Beschr�nkung der Lesbarkeit auf 200 m.
Das EJPD rechtfertigt das Gr�ssenprivileg damit, dass Firmennamen ohne werbende Aufschriften oder blosse Markenzeichen dem motorisierten Verkehr das Finden einer Firma erleichterten. Dass auch Firmennamen und Signete unter den allgemeinen Begriff der "Ank�ndigungen" (Art. 6 SVG und Art. 80 SSV) fallen, kann indessen nicht bezweifelt werden, denn der Begriff "Ank�ndigung" ist weiter gefasst als der Begriff "Reklame". Als Ank�ndigungen sind alle Hinweise anzusehen, durch die eine m�gliche Kundschaft angesprochen wird, auch wenn sie keinen bestimmten Verkaufsgegenstand oder keine bestimmte Firma nennen; der weitere Begriff "Ank�ndigung" umfasst immer auch den engeren der "Reklame" (Entscheid des Bundesrates vom 5. Oktober 1970 i.S. Neon-Haller, Erw. 3). Solange Art. 80 Abs. 5 SSV in Kraft ist, bleibt kein Raum f�r das in den Richtlinien vorgesehene Firmennamen- und Signetprivileg.
Daraus folgt, dass der Migros-Genossenschaftsbund in Volketswil durch die Bewilligung von mehr als 2 m hohen, nachts leuchtenden Signeten M im Hinblick auf Art. 80 Abs. 5 SSV unrechtm�ssig beg�nstigt worden ist. Die Stellungnahme des Regierungsrates l�sst darauf schliessen, dass der genannte Fall nicht der einzige seiner Art ist, sondern dass die Z�rcher Beh�rden in Anwendung der Richtlinien noch f�r weitere Firmennamen und Signete Ausnahmen bewilligt haben (z.B. RANK XEROX in Bachenb�lach, 3 m hoch).
b) Aus diesen Feststellungen ergibt sich, dass die R�ge, im Kanton Z�rich w�rden dem Art. 80 SSV widersprechende Beschriftungen bewilligt und geduldet, berechtigt ist. Daraus folgt indessen noch nicht, dass die Beschwerdef�hrerin hinsichtlich ihrer Leuchtschrift SCHOELLER-PLAST gleich - d.h. ebenfalls gesetzwidrig - zu behandeln ist.
Das Bundesgericht hat wiederholt ausgef�hrt, der Grundsatz der Gesetzm�ssigkeit der Verwaltung gehe in der Regel der R�cksicht auf gleichm�ssige Rechtsanwendung vor, und der Umstand, dass das Gesetz in andern F�llen nicht oder nicht richtig angewandt worden sei, gebe dem B�rger grunds�tzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend vom Gesetz BGE 99 Ib 377 S. 384behandelt zu werden (BGE 98 I/a 161 f., mit Hinweisen; 99 I/b 290 Erw. 3 c). Es hat diesen Grundsatz dahingehend eingeschr�nkt, dass er lediglich gelte, wenn nur in einem einzigen oder in einigen wenigen F�llen eine abweichende Behandlung dargetan sei. Wenn dagegen die Beh�rden die Aufgabe der in andern F�llen ge�bten gesetzwidrigen Praxis ablehnten, k�nne der B�rger verlangen, dass diese widerrechtliche Beg�nstigung, die dem Dritten zuteil werde, auch ihm gew�hrt werde.
Diese Einschr�nkung ist im vorliegenden Fall f�r den gegenw�rtigen Zeitpunkt massgebend. Da der Regierungsrat in keiner Weise zu erkennen gibt, dass er seine gesetzwidrige Praxis aufgeben will, sondern in seiner Vernehmlassung die "Provisorischen Richtlinien" auch in Zukunft als f�r ihn massgebend ansieht, verlangt der Grundsatz der Rechtsgleichheit, dass der Beschwerdef�hrerin die gleiche widerrechtliche Behandlung zuteil wird. F�r die Zukunft ist zu unterscheiden: Lehnt es der Regierungsrat nach wie vor ab, den gesetzm�ssigen, von Art. 6 SVG und Art. 80 SSV geforderten Zustand wiederherzustellen, und privilegiert er die Firmennamen und Signete weiterhin, muss er auch die fragliche Beschriftung SCHOELLER-PLAST weiterhin dulden. L�sst er hingegen die andern, aufgrund von Art. 80 SSV unzul�ssigen Ank�ndigungen - insbesondere die �berdimensionierten Firmennamen und Signete - entfernen bzw. ab�ndern (Art. 81 Abs. 1 Satz 2 SSV), so kann und muss er auch die Beschriftung der Beschwerdef�hrer beseitigen bzw. �ndern lassen.
c) Immerhin erscheint es nicht als ausgeschlossen, dass einer von der gesetzlichen Ordnung abweichenden Gleichbehandlung auch dann, wenn die obgenannten Voraussetzungen erf�llt sind, gewichtige �ffentliche Interessen entgegenstehen k�nnten. Im vorliegenden Fall geht es um Vorschriften, die der Verkehrssicherheit dienen. Man kann sich fragen, ob der Schutz der Verkehrssicherheit dem Gebot der Rechtsgleichheit unter Umst�nden nicht vorgehen m�sste. Denn es w�re nicht unbedenklich, diesem Gebot den Vorrang zu geben, wenn damit eine ernstliche Gef�hrdung des Lebens oder der Gesundheit von Menschen in Kauf genommen werden m�sste. Es besteht jedoch kein Grund anzunehmen, dass dieser Fall hier gegeben ist. Der Regierungsrat erkl�rt im angefochtenen Entscheid selber, "dass die Schrift SCHOELLER-PLAST an ihrem heutigen Standort kaum, jedenfalls in viel geringerem Masse verkehrsgef�hrdend BGE 99 Ib 377 S. 385wirke, als dies andere bestehende Ank�ndigungen tun, von denen die Rekurrenten zahlreiche �berzeugende Beispiele genannt haben". Der Anspruch der Beschwerdef�hrerin auf Gleichbehandlung muss also nicht einem �bergeordneten Rechtsgut weichen.
d) Sch�tzt das Bundesgericht eine rechtsgleiche, aber bundesrechtswidrige Behandlung eines B�rgers, so ist es angezeigt, den Entscheid nicht nur dem zur Vernehmlassung eingeladenen Departement, sondern auch dem Bundesrat zur Kenntnis zu bringen. Er ist zum Entscheid zust�ndig, ob die nicht rechtgleich angewandte Bestimmung der SSV abzu�ndern oder ob sie rechtsgleich durchzusetzen ist (Art. 102 Ziff. 2 BV).
97 I 446,
89 I 90
art. 6 LCR,
Art. 80 Abs. 5 SSV,
Art. 80 SSV,
Art. 97 Abs. 1 und 98 lit. g OG,
Art. 100 lit. 1 OG,
Art. 80 Abs. 5 Satz 2 SSV,
Art. 81 Abs. 1 Satz 2 SSV,
Art. 102 Ziff. 2 BV

References: Art. 6
 BGE 
 Art. 6
 Art. 5
 Art. 97
 Art. 99
 Art. 100
 Art. 6
 Art. 103

BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 103
 Art. 6

Art. 80
 Art. 6
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 Art. 80
 Art. 6
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 Art. 80
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 6
 Art. 80
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 Art. 80
 Art. 80
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 Art. 80
 Art. 80
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 Art. 6
 Art. 80
 Art. 80
 BGE 

art. 6

Art. 80

Art. 80

Art. 97

Art. 100

Art. 80

Art. 81

Art. 102