Source: https://svjt.se/svjt/1984/861
Timestamp: 2020-01-21 05:15:02+00:00

Document:
Den nya sociallagstiftningen — norm-givningsteknik, begreppsbildning och tolkning | SvJT
Den nya sociallagstiftningen — normgivningsteknik, begreppsbildning och tolkning
Av professor GUNNAR BRAMSTÅNG
Något vid sidan men dock i hägnet av 1734 års lag utvecklades under detta århundrade en administrativ rätt, en ekonomi- och politiförvaltningsrätt, som så småningom kom att alltmera berikas av inslag, vilka numera skulle benämnas socialrättsliga. Visst stöd för denna rättsutveckling, som för övrigt redan tidigare tagit sig betydelsfulla uttryck och som under 1700-talet fortsatte att nå fastare former genom hospitalsförordningar, kungl. brev och reglementen för barnhus m. m. samtäven genom normgivning på lägre administrativ nivå, kan framför allt sökas i Rättegångs Balk Cap. 10, 26 § i 1734 års lag samt i den samma år lämnade landshövdingeinstruktionen.1 Hospital, fattigstugor, barnhus med flera kategorier av barmhärtighetsinrättningar kom att ingå i den under 1700-talet, det "ömma hjärtats" tidevarv, förnuftsmässigt organiserade omvårdnadsverksamheten. Upplysningstidens rättighetsideologier, teorierna om samhällsfördraget, ingånget till medborgarnas gemensamma bästa, samt rationalismens praktiska kristendom har bl. a. kommit att prägla utformningen av detta program. Med fasta rötter i denna idémässiga grogrund växte under Carl Johanstiden och Oscar I:s av reformkonservativa och socialliberala tankar präglade epok på privat initiativ fram räddningsinstitut för vanartade gossar och så småningom även för fallna flickor.2 En del av dessa inrättningar kom att inlemmas i det skyddshemssystem som etablerades i samband med tillkomsten av 1902 års barnavårdslagstiftning, den första i sitt slag i vårt land.3
1 Jfr David Nehrman, Inledning till Then Swenska Processum Civilem, Stockholm och Upsala 1751, s. 120 ff, varest uppräknas "några Collegier och Rätter", som upptog mål och tvistigheter, vilka ej tillhörde de allmänna domstolarna.
2 Jfr s.k. Magdalenahem, varav det äldsta inom den protestantiska världen stiftades i London 1758. I Sverige började bortemot 100 år senare Magdalenahemmet "för fallna och ur fängelser frigifna kvinnor intill en ålder af omkring 40 år" i Stockholm sin verksamhet.
3 Beträffande idé- och rättsutveckling på området se allmänt Bramstång, Förutsättningarna för barnavårdsnämnds ingripande mot asocial ungdom, akad. avh. Lund 1964, samt 1809 års regeringsform § 16 och de administrativa frihetsberövandena, Rättshistoriska studier (Serien II) Band 7 med källhänvisningar. En koncentrerad framställning av de ekonomiska bidragsformernas utvecklingshistoria lämnar Stig Jägerskiöld, Allmosa eller socialförsäkring - En socialrättslig skiss, Uppsala 1977.
862 Gunnar Bramstång Sedan 1700-talets hospitals- och barnhusförfattningar samt allmänna debatt på området har idén om en samhällets "plikt" och den sjukes och nödlidandes korresponderande "rätt" att åtnjuta förmånen av vård kontinuerligt kommit till uttryck. Bistånds- och vårdintresset konstrueras fortfarande i våra dagar icke sällan som en naturlig"rätt", vilket med den nyss summariskt tecknade bakgrunden och med beaktande av kontinuiteten på rättsområdet knappast framstår som särdeles förvånande.
Det nuvarande århundradets sociallagstiftning med begynnelsen i 1902 års tidigare antydda barnavårdslagar vilar sålunda på naturrättslig grund. Då det gäller de socialförvaltningsrättsliga tvångsåtgärderna, i synnerhet de administrativa frihetsberövandena, har emellertid rättighetskonstruktionen och den därmed nära sammanhängande förmånsaspekten kommit att brytas mot rättssäkerhetssynpunkter, vilka har accentuerats i synnerhet under inflytande av erfarenheter från diktaturländers sätt att begagna socialvårdens tvångsingripandemöjligheter under tiden före andra världskriget. En något förändrad normgivningsteknik kan inom den svenska socialförvaltningsrätten skönjas med början under 1920-talet. Alltmera eftersträvades en precisering av rekvisiten för olika åtgärder, i synnerhet för tvångsingripanden enligt nykterhetsvårds-, mentalsjukvårds- och barnavårdslagstiftningen. Den med viss hävd i 1700-talets socialvårdsförfattningar vilande vaga begreppsbildningen övergavs till förmån förbeskrivningar och preciseringar samt även andra rättssäkerhetsförstärkningar på det organisatoriska, formella och materiella planet. Denna utveckling har — i varje fall vad utmejsling i förtydligande syfte av åtgärdsrekvisiten beträffar — på ett markant sätt brutits genom våra dagars reformverksamhet på detta fält.
Den 1 januari 1982 trädde våra nya sociallagar i kraft, nämligen socialtjänstlag 19 juni 1980 (nr 620; i det följande betecknad SoL), lag 19 juni 1980 med särskilda bestämmelser om vård av unga (nr 621; LVU) samt lag 17 december 1981 om vård av missbrukare i vissa fall (nr 1243; LVM). Desa lagar ersätter lag om socialhjälp 4 januari 1956 (nr 2; SHjL), barnavårdslag 29 april 1960 (nr 97; BvL) samt lag om nykterhetsvård 27 juli 1954 (nr 579; NvL), vilka i sin tur förelöptes av äldre författningar. Med vissa modifikationer i fråga om missbrukarvården kan i enlighet med det föregående hävdas, att det sociala biståndsområdet har genomgått en långvarig samt från idé- och rättshistorisk synpunkt intressant utveckling. Det är delvis mot bakgrund av denna process vi nu skall betrakta dagens svenska sociallagstiftning med tyngdpunkten förlagd till de nyss nämnda, nya lagarna.
I jämförelse med sina tidigare angivna föregångare företer SoL,
Den nya sociallagstiftningen — norm-givningsteknik, begreppsbildning och tolkning 863
Den nya sociallagstiftningen 863LVU och LVM vissa skiljaktigheter bl. a. vad den vid tillkomsten nyttjade normgivningstekniken beträffar. I synnerhet betonas denna skillnad av normgivaren själv i fråga om SoL och den äldre SHjL. Med normgivningstekniken sammanhänger givetvis nära den begreppsbildning som kännetecknar de färska lagstiftningsprodukterna till viss skillnad från de äldre. Vad bevis- och lagtolkningsproblem angår kanvisserligen å ena sidan sägas, att dessa i stort sett är desamma för denäldre och för den nuvarande lagstiftningens vidkommande. A andrasidan åter kan konstateras, att den moderne sociallagstiftarens normgivningsteknik och begreppsapparat befinnes ägnad att föra i dagen och framtvinga ställningstagande till spörsmål, som tidigare ingalunda varit okända och odebatterade men som genom den "nya" normgivningstekniken och begreppsbildningen samt normgivarens bakomliggande intentioner har kommit att få förstärkt aktualitet och betydelse.
Låt oss då först fästa uppmärksamheten vid en normgivningsteknik, som i föregående utvecklingsskeden ej har varit okänd inom socialförvaltningsrätten men som sedermera av rättssäkerhetsskäl har kommit att betraktas med misstro för att under de senaste decennierna slutligen återuppstå såsom ett proklamerat nytänkande, nämligen ramlagstiftningen! Med en "ramlag" torde helt allmänt menas en författning, som innehåller ett relativt fåtal preciserade regler samt följaktligen lämnar ett tämligen stort utrymme åt frihet att ordna verksamheten efter konkreta förutsättningar och behov. Några exempel på författningar, som med större eller mindre fog brukar benämnas "ramlagar" må i korthet presenteras.
Från den formella sidan — det allmänna förvaltningsförfarandet —kan såsom exempel på ramlagstiftning hämtas förvaltningslagen 4 juni 1971 (nr 291; FL), som avser att bilda en fast stomme i förvaltningsmyndigheternas beslutsfattande verksamhet. Kommunallagen 21 april 1977 (nr 179; KomL), som inrymmer bestämmelser rörande den kommunala organisationen och förfarandet samt primär- och landstingskommunernas kompetens, erbjuder ytterligare material till belysning av ramlagstiftningen inom förvaltningsrätten. Hälsoskyddslagen 9 december 1982 (nr 1080) innehåller endast ett fåtal materiella föreskrifter om hälsoskyddet, medan kompletterande bestämmelser till skydd mot sanitära olägenheter skall meddelas dels av regeringen, dels med dennas bemyndigande av kommunerna. Stundom betecknas utlänningslagen 5 juni 1980 (nr 376) som en ramlag.
På socialförvaltningsrättens område må blicken fästas vid hälso och sjukvårdslagen 30 juni 1982 (nr 763), som är synnerligen knapphändig i fråga om hälso- och sjukvårdens närmare organisation. Me-
864 Gunnar Bramstångningen är, att landstingskommunerna skall äga betydande frihet att utforma organisationen efter lokala förhållanden. I vissa hänseenden skall lagen även kompletteras genom föreskrifter, lämnade av regeringen och socialstyrelsen.
SoL plägar benämnas en "målinriktad ramlag". Ramlagskaraktären kommer, enligt vad ovan allmänt framskymtat, till uttryck därigenom, att få bestämda regler lägger hämsko på kommunernas frihet att ordna socialtjänsten inom respektive lokala kompetensområden. Att lagen säges vara "målinriktad" innebär, att den i avsevärd utsträckning anger målen ("övergripande" mål samt "delmål") förverksamheten i stället för att i detalj reglera dess utformning. Kommunernas frihet att organisera och bedriva socialtjänstverksamheten skall sålunda utövas med bestämda mål i sikte. De s. k. övergripande målen anges i 1 § SoL, portalparagrafen. "Samhällets socialtjänst skall", heter det här bl. a., "på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet".
Såsom en del remissorgan understrukit, måste dylika målsättningar betraktas som synnerligen allmänt formulerade och till innebörden knappast fullt klara. Det rör sig i stor utsträckning om s.k. honnörsord, flitigt men ej fullt entydigt begagnade i politiska debatter och liknande sammanhang men på senare tid alltmera gångbara även i enskilda författningstexter. Slagordskaraktären och den diffusa innebörden medför, att deras handlingsdirigerande effekt icke torde böra överskattas, åtminstone vad den vardagliga, praktiska rättstillämpningen beträffar. I rättspolitiska diskussioner däremot synes dylika begrepp äga en betydligt säkrare hemortsrätt.
I anmärkningsvärd omfattning bygger 1 § SoL på den begreppsbildning som återfinnes i RF 1 kap 2 §. Detta s.k. målsättningsstadgande betraktas icke som rättsligt bindande utan närmast som en programförklaring. Samma synsätt torde vara motiverat vad SoL:s portalstadgande beträffar. En under remissbehandlingen från skilda hållrest invändning är, att enskilda författningstexter ej bör belastas med deklarationer av sådan allmän innebörd som plägar återfinnas i statsförfattningstexter (och internationella dokument) samt åsyftar statlig verksamhet överhuvudtaget, icke blott enskilda områden därav. Visst skulle väl exempelvis jämlikhet, solidaritet och trygghet från vissa synpunkter kunna ses som eftersträvansvärda mål även för trafikregleringen. Enligt min mening möter dock betänkligheter mot att förse vägtrafikkungörelsen l december 1972 (nr 603) eller en innehållsmässigt motsvarande, ny trafiklag med en dylik portalparagraf. Normgivarens målinriktningsomsorger kan icke drivas till ren beskäftighet utan risk för att löjet alltför hårt utmanas.
Den nya sociallagstiftningen — norm-givningsteknik, begreppsbildning och tolkning 865
Den nya sociallagstiftningen 865 Regler om tvångsingripande gentemot barn och ungdom samt (vuxna) missbrukare lämnas i LVU respektive LVM. Dessa författningar torde i allmänhet anses sakna (egentlig) ramlagskaraktär. Fråga är emellertid, vad man vill inlägga i det förvisso icke entydiga och kristallklara begreppet "ramlag", där gränserna emot annan, från lagstiftarens sida medvetet elastisk normgivning i form av något olikartat konstruerade generalklausuler kan te sig svårbestämbara. Helt oberoende av detta i sammanhanget föga relevanta definitionsspörsmål må utan svårighet konstateras, att begreppsbildningen i de båda till SoL anslutande tvångslagarna präglas av en från rättssäkerhetssynpunkt stundom besvärande vaghet (som även måste anses ägnad att hämma effektiviteten), varom ytterligare i det följande. Behovet av vägledning får av denna anledning sägas vara påtagligt; låt vara iskilda hänseenden mer eller mindre omfattande. Anmärkas bör, att verksamheten jämlikt såväl LVU som LVM skall bedrivas under hänsynstagande till de allmänna målsättningar som tillhandahålles i SoL (jfr 1 § LVM). De båda tvångslagarna ingår i socialtjänstsystemet och avses fylla speciella funktioner inom detta. Anknytningspunkterna mellan dem och den grundläggande SoL är många. Svårfrånkomligt är, att ramlagsideologien bakom sistnämnda lag har kommit att påverka formuleringen av LVU och LVM i en uttunnande riktning.
Den vid tillkomsten av SoL, LVU och LVM nyttjade normgivningstekniken har medfört en vag begreppsbildning, i synnerhet då det gäller formuleringen av de grundläggande materiella rekvisiten. Medan 12 § SHjL anknöt den obligatoriska socialhjälpen till bl. a.rekvisiten minderårighet, ålderdom, sjukdom, lyte eller eljest bristande kropps- eller själskrafter, proklamerar dess efterföljare, SoL, i 6 § den enskildes "rätt" till bistånd av socialnämnden (SoN) för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Under det att den tidigare lagtexten uppbyggdes enligt schemat grundläggande rekvisit, övriga begränsande rekvisit (bl. a. behovsrekvisit) och rättsföljd, innehåller den nuvarande en rättighetskonstruktion, knuten till en behovsbedömning. Sistnämnda operation, driven efter riktlinjer, som (i tämligen nära anslutning till den tidigare texten i 12 § SHjL) tillhandahålles i lagmotiven, i socialstyrelsens allmänna råd, i rättspraxis samt i doktrin, leder till konstaterande av "rättighetens" existens eller non-existens. Det närmare innehållet av den vid positiv utgång fastslagna "rätten" blir sedan beroende bl. a. av de konkreta resurserna i biståndssökandens vistelsekommun. Med den av normgivaren nyttjade konstruktionen kan rättstillämpningen i vissa fall resultera i att en principiell biståndsrätt
866 Gunnar Bramstångvisserligen befinnes föreligga men att denna till följd av resursknapphet icke låter sig realiseras, i varje fall icke på önskvärt sätt. Sådana tänkbara konsekvenser synes vara väl ägnade att blotta rättighetskonstruktionens ovedersägliga svagheter. Denna lovar genomgående betydligt mera än den vid ett närmare rättskällestudium visar sig mäktigatt hålla. Frigjort från behovsbedömningen saknar begreppet "rätt tillbistånd" totalt ett materiellt innehåll — och därmed enligt min mening egentligt existensberättigande. Även som framställningstekniskt hjälpmedel framstår rättighetsbegreppets roll här, såsom flerstädes inom den offentliga rätten, som ytterst dubiös samt snarare ägnad att vilseleda den enskilde än att klargöra dennes position i förhållande tilldet allmänna. Ej heller rättstillämparen förefaller särdeles betjänt av vaga rättighetskonstruktioner, diffus terminologi eller svepande textformuleringar i övrigt på känsliga rättsområden.
Något annorlunda ter sig förhållandet inom vissa centrala delar av civilrätten, där ett av ålder nyttjat, stabilare rättighetsbegrepp kan väl försvara sin funktion såsom just ett framställningstekniskt hjälpmedel med ett inarbetat idéinnehåll. I socialförvaltningsrättsliga sammanhang åter, där den i SoL:s, LVU:s och LVM:s motiv samt i socialstyrelsens allmänna råd så accentuerade men knappast tillräckligt genomtänkta och preciserade helhetsbedömningen förutsättes spela en viktig roll, synes en rättighetskonstruktion mera ägnad att appellera till känslor än att främja ett realistiskt betraktande av regelsystemet i relation till kommunernas varierande resurser.
Införandet av ett rättighetsbegrepp av förevarande slag i SoL:s text föranleder sålunda invändningar av både formell och materiell natur. I 6 § är fråga om en "rätt", vars eventuella existens fastställes efter en behovsbedömning och som realiseras med hänsyn till kommunens resurser. I 7 § 2 st. in fine framträder en rättighet av något annorlunda skepnad och karaktär. "Socialnämnden skall", stadgas det, "i sin verksamhet främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning".
Vad för slags "rätt" är det här fråga om, och på vilken grund kan rättigheten tänkas vila? Av ordet "främja" framgår, att det rör sig omen redan existerande rättighet. Först och främst finnes anledning att spörja, var i rättssystemet (utanför SoL) den står att återfinna. Därnäst inställer sig frågan om dess natur, utkrävbarhet och praktiska betydelse.
Ett studium av RF 1 kap. 2 § 2 st. ger vid handen, att det "skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning". Proklamationen ingår i ett s. k. målsättningsstadgande, som icke kan betraktas som rättsligt bindande utan närmast utgör en
Den nya sociallagstiftningen — norm-givningsteknik, begreppsbildning och tolkning 867
Den nya sociallagstiftningen 867programförklaring. Väl att märka förutsättes även i detta statsrättsliga sammanhang, att de angivna "rättigheterna" redan existerar. I motiven till SoL lämnas förklaringen, att dessa "rättigheter" skulle låta sig härledas ur de i l § fastställda, övergripande målen demokrati, jämlikhet, trygghet och solidaritet.4 För egen del finner jag den uppfattningen betydligt mera närliggande, att det rör sig om beståndsdelar av traditionell klassisk naturrättslära, enligt vilken positiva nyttigheter alltid på något sätt skulle kunna utkrävas. Rättigheter av denna natur ligger i och för sig utanför den positiva rättsordningen men har numera formellt anknutits till denna medelst rättsligt oförbindande proklamationer.
I praktiskt hänseende innebär 7 § SoL ett åliggande för SoN att genom diverse olika åtgärder biträda vid arbetsanskaffning, arbetsutbildning m. m. samt på skilda sätt främja bostadsförsörjningen. Någon utkrävbar "rätt" till arbete etc. föreligger med ett verklighetsbetonat åskådningssätt uppenbarligen ej. Hänvisningen till ett naturrättsligt regelsystem (som för övrigt i viss mån har kodifierats i internationella dokument) kan dock få betydelse i ideologiskt och psykologiskt hänseende. Att vissa vådor är förenade med en dylik lagskrivningsteknik har redan i det föregående påpekats. Resonemangen kring "rätten till arbete, bostad och utbildning" torde utgöra skolexempel, belysande och bestyrkande den enligt mitt förmenande närmast självfallna inställningen att ett (mer eller mindre preciserat) åliggande för samhällsorgan åtminstone icke generellt är ägnat att grunda en motsvarande "rätt" till prestation för den enskildes vidkommande.
Ett samlat studium av SoL:s rättighetskonstruktioner resulterar med nödvändighet i skepsis och kritik gentemot den nyttjade lagskrivningstekniken, vilken i korthet innebär, att naturrättsliga idéföreställningar terminologiskt har knutits till en betydligt njuggare positiv rätt — samt ytterst till en tämligen bister verklighet i form av ansträngd samhällsekonomi och relativ, mer eller mindre kännbar resursknapphet inom kommunal socialvård. Från juridisk synpunkt framstår dylika konstruktioner enligt min mening som helt onödiga och följaktligen umbärliga, medan de från ideologisk, psykologisk och icke minst politisk synpunkt stundom kan visa sig värdefulla — men tillika äventyrliga, därest de enskildas förväntningar icke kommer att infrias. För egen del vill jag hävda, att rättighetsbegreppet bör nyttjas med återhållsamhet samt först efter omsorgsfulla överväganden. Lättbegripliga, verklighetsbetonade termer förtjänar att prioriteras; lagstiftaren bör icke genom en yvig flora av rättighetsetiketter riskera att lova mera än vad samhället realistiskt betraktat mäktar hålla.
4 Prop. 1979/80 Del A, s. 140.
56—43-170 Svensk Juristtidning
868 Gunnar Bramstång Även den unges liksom missbrukarens (objektivt bedömda) intresse av tvångsingripande i vissa situationer har stundom ansetts konstituera vad som kommit att benämnas en "subjektiv offentlig rättighet".5 Ett dylikt åskådningssätt kommer visserligen ej till uttryck i respektive lagtexter men påträffas mer eller mindre explicit i lagmotiv och litteratur. Varje resonemang om en förment "rätt" till tvångsvård förefaller mig av olika skäl förfelat, i all synnerhet som en på 6 § SoL grundad, frivillig "rätt" skall kunna aktualiseras genom den enskildes begäran eller samtycke (jfr l § l st. LVU samt 2 § LVM).
Den mest iögonfallande skillnaden (på det mera principiella planet) mellan å ena sidan LVU och LVM samt å andra sidan dessa författningars närmaste föregångare, BvL och NvL, består i att de grundläggande ingripande rekvisiten i de nuvarande författningarna företer enbetydligt diffusare gestaltning än fallet var i de föregående. I 25 § a) BvL talades om misshandel och annan i fysiskt eller psykiskt hänseende hälsofarlig, till hemmet lokaliserad behandling av den unge samt att dennes (sociala) utveckling äventyrades till följd av föräldrars eller andra fostrares olämplighet som fostrare eller bristande förmåga att fostra honom. I den nya lagstiftningens motsvarighet, l § 2 st. l p. LVU, heter det, att vård skall beredas den unge, om brister i omsorgen om honom eller något annat förhållande i hemmet medför fara för hans hälsa eller utveckling. Rekvisitens uttunning framträder icke minst vid ett jämförande studium av förutsättningarna för ingripande på grund av brister i den unges eget beteende. Medan 25 § b) BvL innehöll de grundläggande rekvisiten brottslig gärning, sedeslöst levnadssätt, underlåtenhet att efter förmåga ärligen försörja sig samt missbruk av rusdrycker eller narkotiska medel, påträffas il § 2 st. 2 p.LVU blott rekvisiten "brottslig verksamhet" och "missbruk av beroendeframkallande medel". Såväl den äldre som den nya lagens enumeration avslutas med en (vid ett närmare påseende tämligen stramt formulerad) generalklausul, "annan jämförlig anledning" respektive numera "något annat därmed jämförbart beteende". Den nya lagstiftningens betydligt knapphändigare katalog över preciserade beteendeavvikelser medför ökade tillämpningssvårigheter i skilda hänseenden. Underlaget för analogiska operationer har reducerats. I lagmotiven anges såsom exempel på "något annat därmed jämförbart beteende" dels prostitution dels enstaka allvarligt brott.6 Att prostitution kan betraktas som artskild från brottslig verksamhet torde vara obestridligt. Men hur förhåller det sig med jämförbarheten? Är vidare "enstaka allvarligt brott" verkligen artskilt från brottslig verksamhet?
5 Se Bramstång, tidigare a. a. 1964, s. 59 med hänvisningar.
6 Tidigare a. prop., s. 583.
Den nya sociallagstiftningen — norm-givningsteknik, begreppsbildning och tolkning 869
Den nya sociallagstiftningen 869Och är i så fall en hållbar, adekvat jämförelse (analogi) här möjlig? Utrymme torde lämnas åt starkt delade meningar, grundade på en argumentation pro et contra.
Socialstyrelsen synes i någon mån ha observerat de i det närmast föregående antydda svårigheterna. "Av departementschefens sista exempel (prostitution) framgår även", framhåller styrelsen, "att det inte behöver vara fråga om ett beteende som är jämförbart med brott eller missbruk som företeelser. Snarare synes jämförbarheten hänföra sig till den grad av fara för hälsan eller utvecklingen som beteendet skapar"7
Socialstyrelsens försök till tillrättaläggande bär en omisskännlig prägel av harmonikonstruktion. Uppfattningen att icke — såsom lagtexten klart ger vid handen — själva beteendet utan den därav följande faran för den unges hälsa eller utveckling skulle tillmätas avgörande betydelse vid generalklausulens tillämpning leder till närmast absurda konsekvenser. Fästes nämligen uppmärksamheten i första hand vid faresituationen torde utan större svårighet kunna konstateras, att vissa former av socialt tolerabel yrkesutövning synes vara förenade med en tämligen höggradig fara för vederbörandes liv och hälsa. Drages följdriktigt konsekvenserna av socialstyrelsens resonemang måste som resultat därav följa, att ingripande enligt LVU skulle kunna drabba exempelvis en ung, lovande cirkusartist (trapetskonstnär el. dyl.). Rättstillämparen synes göra klokast i att hålla fast vid lagtextens ordalydelse samt bör följaktligen vid en analogisering tillmäta den unges beteende avgörande betydelse. Socialstyrelsens försök att genom en harmonikonstruktion läka en av LVU:s svårfrånkomliga defekter är ägnat att åskådliggöra vådan av knapphändiga och diffusa författningstexter, beledsagade av motivuttalanden, som icke befinnes i stånd att framkalla den rätta övertygelsen.
Lagstiftarens avsikt synes ha varit, att LVU:s tillämpningsområde i stort sett skall motsvara vad som kunde hänföras under 25 § BvL. Den företagna urvattningen av lagtexterna har emellertid ingalunda gjort dessa mera lättillämpade; förhållandet visar sig raskt vara det motsatta.
I fråga om LVM däremot synes en viss åtstramning av ingripande området i förhållande till 15 § NvL ha varit åsyftad. Författningstextens formulering präglas emellertid av mindre pregnans än tidigare. Till skillnad från NvL (jfr 1 § 2 st.) saknar LVM en definition avdet diffusa och mångtydiga begreppet "missbruk"; en sådan tillhandahålles ej heller i SoL. Att ett centralt och till innebörden på intet sätt oomtvistat begrepp i den nya sociallagstiftningen sålunda har lämnats odefinierat måste betecknas som en avsevärd brist, ägnad att
7 Allmänna råd 1981: 2, s. 43; kurs. här.
870 Gunnar Bramstångmotverka och äventyra såväl rättssäkerheten i traditionell bemärkelse8 som effektiviteten inom rättsområdet.
Den s. k. generalindikationen i 2 § LVM kräver fortgående missbruk av alkohol eller narkotika, trängande vårdbehov samt andra insatsers otillräcklighet. Dessa rekvisit sammanställda måste rimligen förutsätta, att den enskilde är beroende av alkohol eller narkotika. En dylik bundenhet, betingad av ett bakomliggande starkt begär, markerades i 15 § NvL genom uttrycket "hemfallen åt alkoholmissbruk". Denna hävdvunna, av doktrinen ingående behandlade term9 har genom den nya missbrukarlagen förvisats till lagmotiven, men dess betydelse vid tillämpningen torde kvarstå relativt oförminskad.
För ett tvångsingripande jämlikt LVM fordras, att jämte generalindikationen minst en av de i 3 § angivna specialindikationerna befinnes vara uppfylld. Vid formuleringen av de sistnämnda framträder omsorgen om den enskilde missbrukarens person (individskyddsaspekten) som det dominerande motivet, medan 15 § NvL utformadesfrämst med tanke på samhällsskyddet. Blott i ett hänseende har sistnämnda aspekt kommit till klart uttryck i den nya lagens ingripande rekvisit, nämligen genom lokutionen, att den enskilde till följd av missbruket kan befaras komma att allvarligt skada "någon närstående". Den närmare innebörden av det citerade uttrycket har blivit föremål för meningsskiljaktigheter under remissbehandlingen och kan icke anses fullständigt klarlagd genom distinkta motivuttalanden. Anmärkas bör, att lagstiftaren av vissa motivuttalanden samt en företagen utvidgning av tillämpningsområdet för 31 kap. 2 § BrB att döma synes benägen att vidga möjligheterna att bereda rattfyllerister LVM vård samt därigenom tillgodose samhällsskyddsaspekten i större utsträckning än själva lagtexten synes medgiva. De befarade tillämpningssvårigheterna härvidlag har understrukits i remissutlåtanden från de juridiska fakulteterna.
Individskadeaspektens påtagliga förgrundsposition vid formuleringen av LVM har medverkat till att ingripande rekvisiten har blivitvagare och följaktligen kräver ökad omsorg vid tillämpningen, varom ytterligare i det följande. Dessförinnan må emellertid några allmänna,
8 Rättssäkerhetsbegreppets besvärande deklinering och eo ipso förminskade användbarhet behandlas bl. a. av Hans Ragnemalm, Yttrandefriheten och integriteten, s. 51 f, i "Om våra rättigheter", antologi utgiven av Rättsfonden, Uppsala 1980. Jfr begreppsglidning hos Frank Orton, Rättssäkerhet och effektivitet, SvJT 1983 s. 556, där "rättssäkerheten" får beteckna snabbheten i förfarandet, medan i "effektiviteten" inbegripes avgörandenas kvalitet! Se slutligen såsom exempel på ifrågavarande begreppsförfall Niklas Bruun och Thomas Wilhelmsson, Rätten, moralen och det juridiska paradigmet, SvJT 1983 s. 701 ff, i synnerhet s. 707 f.
9 Se Bramstång, Missbruk och hemfallenhet, Lund 1975.
Den nya sociallagstiftningen — norm-givningsteknik, begreppsbildning och tolkning 871
Den nya sociallagstiftningen 871sammanfattande synpunkter på den vid tillkomsten av den nya sociallagstiftningen lanserade normgivningstekniken presenteras.
Fördelarna med ramlagstiftningsmetoden och den därmed nära sammanhängande vagheten i fråga om begreppsbildning anses vanligen bestå i ökad smidighet, flexibilitet och anpassningsförmåga. Även vissa nackdelar följer emellertid med nödvändighet av den angivna normgivningstekniken. För det första riskeras en varierande och osäker rättstillämpning, vilket av legalitets- och objektivitetsskäl (jfr RF 1 kap. 1 § 3 st. samt 9 §) i all synnerhet ter sig äventyrligt inom området för myndighetsutövning (jfr 3 § 1 st. FL). För det andra följer av det nyss anförda förhållandet ett behov av stabilisering genom andra styrmedel än själva författningstexten. Lagmotiven får med en elastisk författningstext vidgad betydelse, vilket väl belyses vid ett studium av den nya sociallagstiftningens vidlyftiga förarbeten. Iögonfallande är, att det förhållandevis omsorgsfullt utmejslade innehållet i de äldre texterna — se härvidlag 12 § SHjL, 25 § BvL samt 15 § NvL numera i anmärkningsvärd omfattning har förpassats till motiven bakom 6 § SoL, 1 § 2 st. LVU samt i viss mån 2 och 3 §§ LVM. Lagmotivens ställning och betydelse som vägledande rättskälla skall här ej närmare utvecklas; antydas må blott en med "lagstiftning genom motiv" sammanhängande svårighet, som i en nära framtid kan bliva nog så kännbar. Föråldras nämligen innehållet i en någorlunda deskriptivt formulerad författningstext, kan denna med hjälp av ett relativt smidigt fungerande lagstiftningsmaskineri bringas till harmoni med tidsutvecklingens krav. Är däremot själva texten i stort sett intetsägande och därigenom möjlig att anpassa till de mest skiftande förhållanden, medan dirigeringen av rättstillämpningen har anförtrotts åt de betydligt fylligare lagmotiven, uppkommer problemet att med bibehållande av den diffusa texten kunna verksamt eliminera de föråldrade motivens styrningseffekt. Att ändra eller modifiera räckvidden av uttalanden i lagförarbetena ter sig i normgivningstekniskt hänseende icke fullt så okomplicerat som vissa författare synes vilja föreställa sig.10
Förutom genom lagmotiven åstadkommes enligt den nya sociallagstiftningen en viss komplettering och styrning medelst regeringens förordningsmakt. På några punkter bemyndigas nämligen regeringen att lämna närmare föreskrifter, vilket har skett genom socialtjänstförordningen 25 juni 1981 (nr 750). Den högsta tillsynen över socialtjänsten i riket utövas av socialstyrelsen, som jämlikt 67 § SoL utfärdar allmänna råd till ledning för sociallagarnas tillämpning. En viss grad av enhet-
10 Exemplifierande må hänvisas till Gunnar Krantz i SvJT 1984 s. 19.
872 Gunnar Bramstånglighet kan, förmodar Strömberg, troligen åstadkommas genom dessa allmänna råd samt genom kommunalt samarbete inom ramen för Kommunförbundet. Även förvaltningsdomstolarnas praxis kan så småningom, antager samme författare, bidraga till en stabilisering av sociallagarnas tillämpning.11 Som jag i ett flertal skilda sammanhangpåvisat12, kännetecknas emellertid tidigare rättspraxis på området aven sådan instabilitet, att alltför stora förväntningar knappast börställas på sistnämnda form av homogeniserande verksamhet.
In summa kan vid ramlagstiftning och försvagad begreppsbildning uppkomma ett betydande behov av dirigering vid sidan av den bräckliga grundval som en svepande lagtext erbjuder. Från effektivitetssynpunkt blir av denna anledning vinsten måhända icke fullt så stor som vid ett första, ytligt påseende kunnat påräknas. Därtill kommer problem, hänförliga till bevisning och lagtolkning, vilka enligt min bestämda mening gradvis stegras, allt eftersom den grundläggande författningstexten urvattnas. En om bristande förtrogenhet med rättsområdet vittnande missuppfattning är, att de antydda svårigheterna skulle avtaga eller rentav elimineras genom summarisk lagreglering och svävande formuleringar. Erfarenheterna ger dock med önskvärd tydlighet vid handen, att det alls icke förhåller sig så.
Frågan om nyttjad normgivningsteknik och begreppsbildning låter sig betraktas även med hänsyn till den primärkommunala kompetensen. Bistånd åt enskilda kommunmedlemmar anses ej kunna lämnas med stöd av KomL:s allmänna kompetensregel (1 kap. 4 §) utan kräver alltsedan de första kommunalförordningarnas tillkomst år 1862 stöd i specialförfattning.13 Den kommunala socialvården tillhör sålunda av relativ ålder den specialreglerade kommunala förvaltningsverksamheten. Genom den luftiga rättighetskonstruktionen i 6 § SoL tilldelas onekligen på ifrågavarande område primärkommunerna en vidsträckt kompetens, som dessa kan utnyttja i en tämligen varierande omfattning. Erforderligt författningsunderlag tillhandahölls visserligen även av den äldre socialvårdslagstiftningen men i mera preciserade former, där i vart fall den grundläggande lagtexten gav snävare utrymme åt kommunal självbestämmanderätt och åt variationer i skilda riktningar. Vid bedömning av kommunernas reella frihet måste emellertid enligt det föregående också andra styrmedel noga uppmärksammas. Den genom 6 § SoL förlänade vida befogenhetsramen beskäres genomde sistnämnda i icke obetydlig mån på den lokala självbestämmande
11 Håkan Strömberg, Speciell förvaltningsrätt, 7 uppl. Lund 1983, s. 139.
12 Bl. a. i tidigare a. a. 1975, s. 41.
13 Håkan Strömberg, Kommunalrätt, 10 uppl. Arlöv 1983, s. 42 samt flerstädes i den övriga kommunalrättsliga litteraturen.
Den nya sociallagstiftningen — norm-givningsteknik, begreppsbildning och tolkning 873
Den nya sociallagstiftningen 873rättens bekostnad men till fördel för objektivitet, homogenitet och stabilitet på ett från opinionssynpunkt känsligt och uppmärksammat förvaltningsområde.
Enhetliga beviskrav och en för det totala rättsområdet gemensam lagtolkningsstil låter sig näppeligen upprätthållas vid tillämpningenav SoL, LVU och LVM. Biståndsåtgärder jämlikt SoL, baserade påden enskildes fria vilja och samarbetsanda (begäran eller samtycke), hänföres enligt den förvaltningsrättsliga systematiken till kategorien gynnande förvaltningsakter, medan tvångsingrepp i den personliga integriteten med stöd av LVU och LVM rubriceras som betungande sådana. Ingen tidigare sociallagstiftning har så emfatiskt som den nuvarande velat accentuera de frivilliga biståndsåtgärdernas företräde samt tvångsåtgärdernas undantagsposition. En ny och positiv människosyn, frigjord från auktoritetstänkande och förmyndarmentalitet, säges ha kommit till uttryck i den nya sociallagstiftningen och genomsyrar densamma. Vissa konsekvenser måste enligt mitt förmenande dragas av detta påstått förändrade åskådningssätt, därest icke normgivarens nog så klart uttalade principiella intentioner helt skall komma på skam genom rättstillämpningen.
Bevisbördan, som i fall av frivilliga biståndsåtgärder lämpligen kan fördelas mellan den enskilde och de sociala myndigheterna (jfr bl. a. 3 och 50 §§ SoL), åvilar i fråga om tvångsåtgärder i princip det allmänna. Bevisstyrkekraven bör rimligen icke obetydligt skärpas, då fråga blir om ingripande utan eller oberoende av samtycke. Bevisvärderingen kräver, allmänt betraktat, vid betungande förvaltningsakter större omsorg än vid gynnande.
Valet av lagtolkningsstil innebär ett praktiskt ställningstagande, baserat icke på intuition utan på en omsorgsfull analys och värderingav de olika argument som kan anföras för och emot ett val av den ena eller den andra metoden. Utan att vilja upprepa den härvidlag tidigare presterade, tämligen ingående argumentationen anser jag en måttfull utvidgning (extension) rekommendabel, då tveksamhet uppstår i fråga om tillämpligheten av 6 § SoL. Det tillåtna utrymmet fören dylik liberalitet i förhållande till enskild biståndssökande begränsas i första hand av den numera i RF 1 kap. 9 § grundlagfästa objektivitetsprincipen, som innebär, att likartade fall skall behandlas enhetligt.
Vid tvångsåtgärder med stöd av LVU eller LVM åter rekommenderas i tveksamma gränsfall nyttjandet av en begränsande (restriktiv) tolkningsstil. Skälen för denna ståndpunkt, tidigare utförligt redovisade14, har genom den nya sociallagstiftningens emfatiska framhä-
14 Se bl. a. Bramstång, tidigare a. a. 1975, s. 39 ff.
874 Gunnar Bramstångvande av frivillighet, samförståndsanda, en ny människosyn och hänsynstagande till den personliga integriteten vuxit sig allt starkare. Tvång bör reserveras för strängt avgränsade undantagssituationer, på det att den samlade socialtjänstreformens ledstjärna, frivilligheten, ej må riskera att fördunklas genom löslig bevisning och grumliga tolkningsoperationer. Den anbefallda tolkningsstilen synes väl förenlig med legalitetsgrundsatsen (lagbundenhetens princip), som, inskriven i RF 1 kap. 1 § 3 st., framfor allt manar till försiktighet och återhållsamhet inom området för de betungande förvaltningsakterna.
Avslutningsvis må framhållas, att arvet från 1700-talet icke har varit betydelselöst, då det gäller socialförvaltningsrättens utveckling. Naturrättsliga föreställningar och synsätt går, låt vara med delvis förändrat idéinnehåll, igen i den moderna sociallagstiftningen. Svepande formuleringar samt anknytningen till ett i författningstext (eller andra skriftliga källor) icke närmare fixerat behov av bistånd i en eller annan form har ingalunda varit de båda föregående århundradena främmande på detta då framväxande rättsområde. Naturrättsliga föreställningar i modern tappning saknar dock den fasta förankring i gudstro eller i tillit till det mänskliga förnuftet som i dessa tidigare utvecklingsskeden tedde sig naturvuxen. Den naturrättslärde David Nehrman Ehrenstråle var under sina uppehåll på sitt säteri Säby en flitig besökare av och en givmild donator till Bäckaby kyrka.15 Hur det i jämförliga hänseenden förhåller sig med dagens företrädare för naturrätten inom den svenska socialpolitiken, socialvården och socialförvaltningsrätten vill jag skonsamt låta vara osagt. Genom att ikläda sig en 1700-talskavaljers habit habillé och även språkdräkt inträder dagens aktörer ingalunda automatiskt i dennes föreställningsvärld. Ett studium av rätts-, idé- och allmän kulturhistoria, en analys av arvet från det förgångna, belyser visserligen kontinuiteten men fäster även den nutida juristens uppmärksamhet vid nödvändigheten av att iakttaga distinktioner, föranledda av utveckling och förändringar i tidsatmosfären.
15 Hugo Fröderberg i "Bäckaby - en smålandssockens historia", Växjö 1975, s. 53 ff. Se även a. a. s. 25.

References: § 16
 § 2
in fine
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 3
 § 1
 § 2
 § 3