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Timestamp: 2016-10-21 16:47:06+00:00

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137 II 16413. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. EJPD gegen Swisslos Interkantonale Landeslotterie (Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
Art. 1 al. 2 LLP, art. 3 al. 1 LMJ; distinction entre les loteries et les autres jeux de hasard; notion de "planification" (loteries "Wingo" et "Ecco"). La loi f�d�rale du 8 juin 1923 sur les loteries et paris professionnels est d�pass�e (consid. 3). La s�curit� du droit ne permet toutefois ni de s'�carter par interpr�tation �volutive de la d�finition de la loterie au titre de jeu de hasard mod�r� ni d'�tendre la notion de "planification": celle-ci exige des lots clairement d�finis ou un plan qui, d'avance, mesure exactement les gains selon le principe du totalisateur (consid. 4). Le jeu "Wingo" ne respecte pas ces conditions (consid. 5). Faits � partir de page 165
Die Interkantonale Lotterie- und Wettkommission (im Folgenden: Comlot) erteilte am 10. September 2007 der "Swisslos Interkantonale Landeslotterie" (im Folgenden: Swisslos) eine Zulassungsbewilligung f�r die Lotterie "Wingo" (heute: "Ecco"). Das Spiel sieht feste Gewinnquoten vor und zeichnet sich durch die M�glichkeit von Mehrfachgewinnen aus: Mit "Wingo" kann der Spieler pro Ziehung max. Fr. 130'000.- gewinnen. Die H�he des "Extra"-Gewinns h�ngt davon ab, welcher Gewinnrang bei "Wingo" erzielt wurde. Bei einer maximalen Anzahl von Teilnahmen pro Ziehung sind insgesamt Fr. 1'130'000.- zu gewinnen. Der Maximalspieleinsatz (5 Teilnahmen an 50 aufeinanderfolgenden Ziehungen) betr�gt Fr. 4'000.- ([5 x 16.-] x 50). Es sollen im Durchschnitt 64,56 % der Spieleins�tze f�r "Wingo" und 65,15 % der Spieleins�tze f�r "Extra" als Gewinn ausgesch�ttet werden. Die Comlot erteilte die Bewilligung unter der Bedingung, dass die Swisslos auf das Spiel "KENO SWISSLOS" verzichte, und mit der Auflage, dass sie "w�hrend der gesamten Dauer der Durchf�hrung von 'Wingo' das Pr�ventionskonzept gem�ss Bewilligungsdossier" umsetze.
Gegen die Verf�gung der Comlot vom 10. September 2007 gelangte das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) an die Rekurskommission Interkantonale Vereinbarung Lotterien und Wetten (im Folgenden: Rekurskommission), welche seine Beschwerde am 12. August 2009 abwies. Entgegen der Auffassung des Departements erf�lle "Wingo" bzw. "Ecco" - so die Rekurskommission - das Erfordernis der "Planm�ssigkeit"; Swisslos habe zureichende Vorkehrungen getroffen, um den Gesamtwert der zu bezahlenden Gewinne und der Verlosungssumme sicherzustellen.
Das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement beantragt vor Bundesgericht, den Entscheid der Rekurskommission aufzuheben BGE 137 II 164 S. 166und das Bewilligungsgesuch der Swisslos vom 17. August 2007 betreffend das Spiel "Wingo" abzuweisen. Das EJPD macht geltend, die Rekurskommission habe den Begriff der Planm�ssigkeit im Sinne von Art. 1 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 8. Juni 1923 betreffend die Lotterien und die gewerbsm�ssigen Wetten (LG; SR 935.51) verkannt.
2. 2.1 Das EJPD macht geltend, die Vorinstanz habe die Rechtsprechung zum Erfordernis der Planm�ssigkeit der Lotterie verkannt: Der Veranstalter von Lotterien m�sse sich darauf beschr�nken, das Spiel zu organisieren. Er d�rfe dabei lediglich die von der Gesamtheit der Spieler eingesetzten Gelder nach erfolgter Durchf�hrung des Spiels und nach Massgabe der Resultate unter den Gewinnern verteilen, aber nie selber als Spieler auf- bzw. ins Spiel eintreten, ein eigenes Interesse am Spielausgang haben und damit ein Spielrisiko �bernehmen. Lotterien und Totalisatorenwetten k�nnten gest�tzt auf das Lotteriegesetz nur bewilligt werden, wenn das Spielrisiko ausschliesslich von den Spielern getragen werde. Alle �brigen Gl�cksspiele, bei denen der Spielveranstalter selber ein Spielrisiko (mit)trage, seien durch die Gl�cksspielgesetzgebung verboten, ausser sie w�rden im Rahmen des Bundesgesetzes vom 18. Dezember 1998 �ber Gl�cksspiele und Spielbanken (Spielbankengesetz, SBG; SR 935.52) organisiert. Die Planm�ssigkeit im Sinne des Lotteriegesetzes liege nur vor, wenn der Veranstalter einen exakten Gewinnplan aufstelle oder das Spiel nach dem Totalisatorenprinzip organisiere (Aufteilung des Nettobetrags des Pools auf die Gewinner zu gleichen Teilen). Bei "Wingo" w�rden die Gewinne im Voraus mit festen Quoten bestimmt, womit der einzelne Spieler gegen den Veranstalter spiele und nicht wie beim Totalisatorensystem gegen seine Mitspieler. Das Verhalten des einzelnen Spielers habe keinerlei Einfluss auf die Gewinnchancen bzw. die Gewinnh�he f�r die anderen Spieler; die Aussch�ttungsquoten k�nnten bei den einzelnen BGE 137 II 164 S. 167Ziehungen variieren und somit nicht im Voraus exakt berechnet werden. F�r den Spielveranstalter sei unvorhersehbar, wie viele Spieler in den jeweiligen Gewinnr�ngen von "Wingo" richtige Voraussagen machten; er unterwerfe sich deshalb dem Zufall. Zwar sehe die Swisslos einen Gewinnr�ckstellungsfonds von 2 Mio. Franken als finanziellen Puffer vor, um die mit den geschilderten Umst�nden verbundenen finanziellen Risiken abzudecken. Diese Art von innerer Verkn�pfung einzelner Spiele untereinander zwecks Risikoausgleichs sei den Lotterien und Totalisatorwetten jedoch fremd. "Wingo" funktioniere trotz der M�glichkeit der proportionalen K�rzung der versprochenen Quote bis zum Aufstocken des R�ckstellungsfonds nicht nach dem Totalisatorenprinzip, da diejenigen Aussch�ttungen, die dem Gewinnr�ckstellungsfonds entnommen w�rden, eben nicht dem Totalisator, d.h. den aufsummierten Spieleins�tzen innerhalb eines einzelnen Spiels entstammten, sondern von aussen (letztlich aus dem Verm�gen des Spielveranstalters) dem Spiel zugef�hrt w�rden.
2.2 Die Comlot wendet ein, dass die Ausf�hrungen des EJPD "grunds�tzlich" richtig seien, doch k�nne das Kriterium der Planm�ssigkeit nicht nur mit einem exakten Gewinnplan oder �ber das Totalisatorenprinzip erf�llt werden. Es treffe zu, dass beim Spiel "Wingo" keine exakte Aussch�ttungsquote berechnet werden k�nne, doch sei dies auch nicht n�tig, da die Veranstalterin ihr Risiko anderweitig beschr�nke. Bei "Wingo" seien die Quoten in dem Sinne nicht festbestimmt, als im Reglement proportionale K�rzungen und ein Gewinnr�ckstellungsfonds vorgesehen wurden, womit der Veranstalter sein Spielrisiko aufgrund "vorg�ngiger exakter Berechnungen" ausschliesse. Durch den Vorbehalt der proportionalen K�rzung der Gewinne werde ein Verlust der Veranstalterin nicht nur, wie das EJPD geltend mache, begrenzt, sondern ausgeschlossen. Die Beschwerdegegnerin unterstreicht ebenfalls, dass bei "Wingo" kein Risiko hinsichtlich der Soll-Verbindlichkeit bestehe; mit dem entsprechenden Modell verfolge sie das Ziel, "f�r die Gesch�ftsentwicklung dringend ben�tigte neue Produkte auf den Markt zu bringen". Der Gewinnr�ckstellungsfonds sei f�r die Beurteilung der Planm�ssigkeit irrelevant, da der Ausschluss des Spielrisikos vollumf�nglich �ber den Vorbehalt der proportionalen Gewinnk�rzung erreicht werden k�nne; der Fonds diene lediglich dazu, aus Marketinggr�nden eine allf�llige Gewinnk�rzung zu vermeiden. BGE 137 II 164 S. 168
3. 3.1 Als Lotterie gilt jede Veranstaltung, bei der gegen Leistung eines Einsatzes oder bei Abschluss eines Rechtsgesch�fts ein verm�gensrechtlicher Vorteil als Gewinn in Aussicht gestellt wird, �ber dessen Erwerb, Gr�sse oder Beschaffenheit planm�ssig durch Ziehung von Losen oder Nummern oder durch ein �hnlich auf Zufall gestelltes Mittel entschieden wird (Art. 1 Abs. 2 LG; BGE 135 II 338 E. 3.2.1; BGE 133 II 68 E. 7 S. 74 ff.; BGE 132 II 240 E. 3). Der wesentliche Unterschied zwischen den (kantonalen) Lotterien und den anderen, in den Zust�ndigkeitsbereich des Bundes fallenden Gl�cksspielen liegt in der Planm�ssigkeit des jeweiligen Geldspiels (so Urteil 6S.50/2005 vom 26. Oktober 2005 E. 3 mit Hinweisen).
3.2 3.2.1 Die Abgrenzung zwischen den Lotterien und den anderen Gl�cksspielen f�llt heute infolge der technischen Entwicklungen und der damit verbundenen Ann�herungen der Spielangebote im Lotto- und Gl�cksspielbereich zusehends schwer. Es werden inzwischen Spiele organisiert, welche die klassischen Einteilungen aufweichen und die Charakteristika verschiedener Spielformen in sich vereinigen, womit die unter das Spielbankengesetz fallenden Aktivit�ten immer weniger aufgrund inhaltlicher oder spieltechnischer Kriterien von jenen Spielen abgegrenzt werden k�nnen, die - wie die Lotterien - in den Zust�ndigkeitsbereich der Kantone fallen. Die Lotteriegesetzgebung aus dem Jahr 1923 ist in verschiedener Hinsicht �berholt.
3.2.2 Die Expertenkommission zur Revision des Lotteriegesetzes stellte bereits im Jahr 2002 fest, es sei generell zu beobachten, dass Lotteriespiele immer schneller und leichter verf�gbar w�rden, h�here Auszahlungsquoten und Gewinne h�tten und vermehrt auf bestimmte Nachfragesegmente ausgerichtet w�rden. Die verst�rkte Nachfrage und die technologische Entwicklung h�tten dazu beigetragen, dass zum Teil Spiele bewilligt worden seien, deren Vereinbarkeit mit dem geltenden Recht zumindest fraglich erscheine. So sei beispielsweise beim Zahlenlotto mit seinen festen Quoten f�r drei oder vier richtige Tipps auf die "strikte Planm�ssigkeit" verzichtet worden. Falls in einem Spiel - zufallsbedingt - eine ungew�hnlich grosse Anzahl von Spielern drei oder vier richtige Tipps haben w�rden, w�re die Veranstalterin gezwungen, aufgrund ihrer angek�ndigten festen Quoten u.U. mehr auszuzahlen, als sie an BGE 137 II 164 S. 169Spieleins�tzen insgesamt eingenommen habe. Diese Situation widerspreche - so die Expertenkommission - dem Wesen der Planm�ssigkeit, die eine exakte Berechenbarkeit bzw. den Ausschluss des Spielrisikos erfordere (EJPD, Erl�uternder Bericht vom 25. Oktober 2002 zum Entwurf eines Bundesgesetzes �ber die Lotterien und Wetten, Ziff. 1.3.2.2, S. 20).
3.2.3 Die Expertenkommission schlug vor, Lotterien neu als Gl�cksspiele im Sinne von Art. 3 Abs. 1 SBG zu umschreiben, die (a.) ausserhalb von Spielbanken durchgef�hrt werden, (b.) die innerhalb eines bestimmten Zeitraums stattfinden, (c.) an denen mehrere Spielerinnen und Spieler teilnehmen und (d.) bei denen mindestens ein Teil der Gewinne so aufgeteilt wird, dass der Gewinn einer Teilnehmerin oder eines Teilnehmers die Gewinnh�he oder die Gewinnchancen der anderen reduziert oder reduzieren kann. Sie begr�ndete die Neufassung der Definition damit, dass der bisherige Lotteriebegriff, welcher neben den konstitutiven Elementen des allgemeinen Gl�cksspielbegriffs (Einsatz, Zufall, Gewinn) vor allem auf die sog. Planm�ssigkeit abstelle, zu eng geworden sei. Einige der heute angebotenen Spiele von Grossveranstalterinnen erf�llten das Kriterium der Planm�ssigkeit (Faustformel: "Ausschluss des Spielrisikos der Veranstalterin durch vorheriges Festlegen eines genauen Gewinnplanes") nicht mehr. Die Planm�ssigkeit werde deshalb zugunsten des neuen Lotteriemerkmals der "wechselseitigen Abh�ngigkeit der Gewinnchancen oder -h�hen f�r die beteiligten Spieler im Rahmen eines bestimmten Spiels aufgegeben. Die Spieler sollen mit ihren Eins�tzen eine "Schicksalsgemeinschaft" bilden, wobei jenen Spielern, denen das Gl�ck hold ist, nach der Ziehung oder Gewinnermittlung alle oder zumindest ein Teil der Gewinne zufliessen, "was die Gewinnchancen oder die Gewinnh�he der verbliebenen Spieler schm�lert oder ganz zu Null werden l�sst" (EJPD, Erl�uternder Bericht, a.a.O., S. 30). Dieser Entwurf wurde in der Vernehmlassungsphase mehrheitlich kritisch aufgenommen, weshalb der Bundesrat am 18. Mai 2004 beschloss, die Arbeiten zur Revision des Lotteriegesetzes zu sistieren. Er ging damit auf ein Ersuchen der kantonalen Fachdirektorenkonferenz Lotteriemarkt und Lotteriegesetz ein, die im Gegenzug zusicherte, die bestehenden wichtigsten Missst�nde und M�ngel im Lotterie- und Wettbereich mittels einer interkantonalen Vereinbarung rasch selber zu beheben (Bericht des EJPD vom 15. Mai 2008 �ber die Situation im Lotterie- und Wettbereich, S. 1). BGE 137 II 164 S. 170
3.3 Am 10. September 2009 ist die Volksinitiative "F�r Geldspiele im Dienst des Gemeinwohls" eingereicht worden. Der Bundesrat will dieser einen direkten Gegenentwurf gegen�berstellen. Im Unterschied zur Initiative schl�gt er neu eine umfassende konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes im gesamten Bereich der Geldspiele vor; zur Vermeidung von Kompetenzkonflikten zwischen Bund und Kantonen will er ein Koordinationsorgan schaffen. Die Kompetenzabgrenzung soll dadurch erleichtert werden, dass die Verfassung auf den Lotteriebegriff und das bislang die Lotterie "charakterisierende Kriterium der Planm�ssigkeit" verzichtet. Die Kantone werden auf Verfassungsebene f�r die Bewilligung und Beaufsichtigung jener Geldspiele zust�ndig erkl�rt, an denen eine unbegrenzte Zahl Personen teilnehmen k�nnen, die an mehreren Orten angeboten werden und die derselben Zufallsziehung oder einer �hnlichen Prozedur unterliegen. Dem Gesetzgeber wird es nach dem bundesr�tlichen Gegenentwurf allerdings auch k�nftig freistehen, auf das Kriterium der Planm�ssigkeit abzustellen, "sollte sich dies als sinnvoll erweisen, was beispielsweise bei den 'Kleinlotterien' der Fall sein k�nnte" (Botschaft des Bundesrats vom 20. Oktober 2010 zur Volksinitiative "F�r Geldspiele im Dienste des Gemeinwohls", in: BBI 2010 7961 ff., dort 7999).
4. 4.1 Ob "Wingo" als "planm�ssig" organisierte Lotterie gelten kann oder nicht, ist im Rahmen des geltenden Rechts, an welches das Bundesgericht gebunden ist (vgl. Art. 190 BV), zu beantworten, auch wenn es gem�ss dem Expertenbericht vorgekommen sein soll, dass die kantonalen Bewilligungsbeh�rden den Begriff der Planm�ssigkeit bei �hnlichen Spielen bereits bisher grossz�giger verstanden haben als das EJPD. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen m�glich, so muss nach der wahren Tragweite gesucht werden unter Ber�cksichtigung aller Auslegungselemente. Abzustellen ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, die der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt. Das Bundesgericht hat sich bei der Auslegung von Erlassen stets von einem Methodenpluralismus leiten lassen und hat nur dann allein auf den Wortlaut abgestellt, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige L�sung ergab. Sind mehrere Interpretationen denkbar, soll jene gew�hlt werden, welche die verfassungsrechtlichen Vorgaben BGE 137 II 164 S. 171am besten ber�cksichtigt (vgl. BGE 136 II 149 E. 3 S. 154 mit Hinweisen).
4.2 4.2.1 Das Bundesgericht f�hrte in BGE 99 IV 25 ff. unter Hinweis auf die Entstehungsgeschichte des Lotteriegesetzes aus, dass das Element der Planm�ssigkeit in Art. 1 Abs. 2 LG dazu diene, die Lotterie von den anderen Gl�cksspielen abzugrenzen. Da auch diese eine gewisse Planm�ssigkeit voraussetzten, m�sse der Begriff "ein Mehreres enthalten, um als Merkmal zur Unterscheidung der Lotterie vom Gl�cksspiel zu wirken und zudem neben den anderen Tatbestandselementen des Art. 1 LG selbst�ndige Bedeutung haben zu k�nnen" (E. 5a S. 32). In BGE 85 I 177 ff. habe das Bundesgericht das Wesen des Plans darin gesehen, dass er zum Voraus genau die Gewinne bestimme, die zuerkannt w�rden, was beim Gl�cksspiel nicht der Fall sei. Auch in den parlamentarischen Beratungen sei darauf hingewiesen worden, dass der Veranstalter einer Lotterie "genau" wissen m�sse, dass im Endeffekt eben f�r ihn ein Gewinn resultiere. Die Chancen seien in einem "genau aufgestellten Plan" mit einem Resultat zu verteilen, welches das Gewinnergebnis "auf die M�hle des Veranstalters" leite. Sobald dieser sich ebenfalls dem unbedingten Zufall unterwerfe, sei das Spiel keine Lotterie mehr. Die Planm�ssigkeit der Lotterie liege deshalb - so BGE 99 IV 25 E. 5a S. 33 weiter - darin, dass der Veranstalter aufgrund exakter Berechnung sein eigenes Spielrisiko ausschliesse, sich also nicht dem Zufall unterwerfe, was mit Wahrscheinlichkeitsrechnungen nicht erreicht werden k�nne, da sie nur Versuche darstellten, "den Zufall so gut als m�glich einzugrenzen".
4.2.2 In BGE 123 IV 175 ff. hielt das Bundesgericht fest, dass das Merkmal der Planm�ssigkeit "unter anderem und jedenfalls dann gegeben" sei, "wenn der Veranstalter Art und Umfang der in Aussicht gestellten Gewinne von vornherein festlegt und damit sein eigenes Risiko ausschliesst, sich also nicht dem Zufall unterwirft". Die Planm�ssigkeit betreffe nicht unmittelbar die Frage von Einnahmen und Ausgaben bzw. von Gewinn und Verlust, sondern die Frage des Spielrisikos, d.h. des Zufalls. Auf welche Art das Spielrisiko ausgeschlossen werde, h�nge wesentlich auch "von der Art der Veranstaltung" ab. Bei einer w�chentlich veranstalteten Zahlenlotterie seien dazu andere Massnahmen erforderlich als bei einem Wettbewerb (BGE 123 IV 175 E. 2c). Diese Rechtsprechung hat das Bundesgericht noch j�ngst best�tigt: Nach BGE 132 IV 76
BGE 137 II 164 S. 172liegt die Planm�ssigkeit vor, "wenn der Veranstalter sein eigenes Spielrisiko ausschliesst, sich also nicht dem Zufall unterwirft" (E. 4.2.1; Urteil 6S.50/2005 vom 26. Oktober 2005 E. 3). Gem�ss BGE 133 II 68 ff. ist die "Planm�ssigkeit" gegeben, wenn ein Plan besteht, der zum Voraus genau die Gewinne bestimmt, die vom Veranstalter zuerkannt werden, sodass dieser sein eigenes Risiko ausschliessen kann. Das sei der Fall, wenn er die H�he der angebotenen Geldbetr�ge oder Waren begrenze; verspreche er jedem Teilnehmer einen Preis, ohne deren Zahl im Voraus bestimmen zu k�nnen, laufe er hingegen Gefahr, bedeutende Betr�ge entrichten zu m�ssen, ohne sie vorher festlegen zu k�nnen. In diesem Fall fehle es an der Planm�ssigkeit; ebenso wenn die Risikobestimmung lediglich aufgrund einer Wahrscheinlichkeitsrechnung erfolge (E. 7.2).
4.3 Nach Auffassungen in der j�ngeren Doktrin bezweckt das Kriterium der Planm�ssigkeit, in �bereinstimmung mit dieser Rechtsprechung, das Risiko des Gl�cksspiels f�r den Veranstalter auszuschliessen, indem zum Vornherein "sicher" und "abschliessend" festgelegt wird, welche Leistungen er zu erbringen hat, sodass er kein Spielrisiko tr�gt. Der Plan soll das Risiko des Spiels, d.h. den Zufall, f�r den Veranstalter absch�tzbar machen und die f�r ihn damit verbundenen finanziellen Risiken beschr�nken bzw. ausschliessen. Das wirtschaftliche Risiko, dass nicht alle Lose verkauft werden k�nnen, tr�gt er indessen weiter. Die zentrale planm�ssige Ziehung verschafft dem Spieler Klarheit und soll zu einer spielinh�renten Moderation der Spiellust beitragen: Der Lottospieler weiss zum Vornherein, dass die Gewinne festgelegt sind und niemand erhalten kann, was ein anderer bereits gewonnen hat. Es besteht in dem Sinn eine Spielgemeinschaft, als die Beteiligten sich an einem �ber eine bestimmte Zeit ablaufenden gemeinsamen Spiel beteiligen, �ber dessen Ausgang durch eine zentrale Ziehung entschieden wird, welche die Gewinne f�r alle plangem�ss verteilt. Zwischen den Gewinnen der einzelnen Spieler besteht eine notwendige Interdependenz. Die doppelte Schutzwirkung (f�r Veranstalter und Teilnehmer) l�sst die Lotterie als moderates Gl�cksspiel erscheinen (vgl. L�ONOR PERR�ARD, Monopole des loteries et paris en Suisse: �tat des lieux et perspectives, 2008, S. 16 ff.; CLAUDE ROUILLER, Jeux de loteries et paris sportifs professionnels, RDAF 2004 I S. 434).
4.4 Trotz der dargelegten ver�nderten Umst�nde (vgl. vorstehende E. 3) rechtfertigt es sich nicht, aufgrund einer geltungszeitlichen BGE 137 II 164 S. 173Sicht von diesem Verst�ndnis der Lotterie und des Begriffs der Planm�ssigkeit abzuweichen bzw. diesen hier weiterzuentwickeln: Das Kriterium der Planm�ssigkeit vermag den Lotteriebegriff von den anderen Gl�cksspielen um Geld mit Blick auf die Vielzahl der Spielm�glichkeiten nur so lange abzugrenzen, als es konstant und rechtssicher gehandhabt wird. Zwar w�re methodisch eine Abweichung von der bisherigen (auf Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck beruhenden) Auslegung m�glich, doch m�ssten sich hierf�r die gesellschaftlichen Realit�ten derart ge�ndert haben, dass sich der urspr�ngliche Normsinn bei gleichbleibendem Verst�ndnis nicht mehr verwirklichen liesse (BGE 125 II 192 E. 3g). Dies ist nicht der Fall: Bei der Unterscheidung der Lotterien von den (anderen) Gl�cksspielen aufgrund des Kriteriums der Planm�ssigkeit geht es um die Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Kantonen, weshalb die ver�nderten Umst�nde dieses Verh�ltnis betreffen m�ssten, d.h. sie m�ssten die eine oder die andere K�rperschaft nicht mehr als geeignet erscheinen lassen, die ihr vom Gesetzgeber anvertraute Aufgabe zu l�sen. Solche ver�nderte Umst�nde sind hier nicht ersichtlich; ver�ndert haben sich das spielerische Umfeld und die spielerischen Bed�rfnisse, was die Kompetenzabgrenzung nicht ber�hrt. Das Bed�rfnis der Rechtssicherheit und der Transparenz gebietet deshalb, am bisherigen Abgrenzungsverst�ndnis, wonach das Kriterium der Planm�ssigkeit den Ausschluss des eigenen Spielrisikos des Veranstalters verlangt, festzuhalten. Eine blosse Reduktion des (Gesch�fts)Risikos gen�gt hierf�r nicht, denn jeder Anbieter von Gl�cksspielen oder Buchmacherwetten trifft �ber R�ckstellungen und aufgrund von Wahrscheinlichkeitsberechnungen geeignete Massnahmen, um sein Risiko zu minimieren und das Zufallselement auszugleichen. Das Spielrisiko kann im Rahmen des geltenden Rechts - eine andere gesetzliche Regelung vorbehalten, welche die vom Gesetzgeber allenfalls den heutigen Verh�ltnissen angepasste Wertentscheidung wiedergibt (vgl. BGE 136 II 291 E. 5.3.2) - nicht anderweitig beschr�nkt werden als durch einen detaillierten Gewinn- oder Trefferplan, d.h. eine klare Vorgabe der Preise, oder aber deren Beschr�nkung in einem auf dem Totalisatorenprinzip beruhenden Gewinnplan (gepoolte Eins�tze pro Spiel und Gewinnaussch�ttung des Nettobetrags nach Abzug von Aufwand und Take- out). Der Gewinn des einen Lotteriespielers muss regelm�ssig die Chance des anderen auf einen solchen beeinflussen. Jackpotsysteme auf der Gewinnseite sind dabei aber nicht von vornherein BGE 137 II 164 S. 174 ausgeschlossen, soweit sie im Rahmen des Take-outs eines moderaten Gl�cksspiels auf eine n�chste Spielrunde �bertragen werden.
5. 5.1 "Wingo" sprengt - wie das EJPD zu Recht einwendet - diesen Rahmen: Es wird grunds�tzlich zu festen Quoten gespielt, was eher dem Buchmacher- als dem Totalisatorenprinzip entspricht. Solche Gl�cksspiele und Wetten sind nach dem geltenden Lotteriegesetz unzul�ssig (vgl. Art. 33 und 34 LG) - dies unabh�ngig davon, ob, wie die Comlot und die Beschwerdegegnerin geltend machen, diese im Ausland angeboten werden d�rfen oder nicht. Zwar hat das Bundesgericht ausgef�hrt, dass die Art, in der das Spielrisiko ausgeschlossen wird, auch vom Typ der Veranstaltung abh�ngt; bei einer w�chentlich veranstalteten Zahlenlotterie k�nnten andere Massnahmen erforderlich sein als bei einem Wettbewerb (BGE 123 IV 175 E. 2c). Daraus kann aber nicht geschlossen werden, dass das vorliegend zu beurteilende System, welches das Risiko begrenzt, jedoch nicht im Sinne der Rechtsprechung ausschliesst, den Anforderungen des Begriffs der Planm�ssigkeit gen�gt: "Wingo" sieht eine Ziehung alle f�nf Minuten vor und dies an sieben Tagen pro Woche, womit wegen des Spielrhythmus nicht mehr gesagt werden kann, es sei moderat. Im Rahmen der einzelnen Ziehung (zufallsgesteuerte Ermittlung des Gewinns nach Einsatz der Leistung vor erneutem Einsatz), auf die es im Gl�cksspielbereich regelm�ssig ankommt (vgl. BGE 136 II 291 E. 5.2.1; vgl. Art. 29 der Verordnung des EJPD vom 24. September 2004 �ber �berwachungssysteme und Gl�cksspiele [SR 935.521.21]), f�hren die festen Quoten dazu, dass die Veranstalterin ihr Risiko nicht mehr absch�tzen kann. Sie ist unter Umst�nden verpflichtet, mehr auszusch�tten, als sie als Spielsumme eingenommen hat. Der Ausgleich erfolgt gest�tzt auf eine Wahrscheinlichkeitsrechnung �ber die hohe Anzahl von Ziehungen. Die angegebenen Auszahlungsquoten beruhen als Durchschnittswerte auf Wahrscheinlichkeits�berlegungen ("Gesetz der grossen Zahlen"). Dies gen�gt den in der Rechtsprechung festgelegten Voraussetzungen jedoch nicht, zumal an den einzelnen Ziehungen regelm�ssig nicht die gleichen Spieler beteiligt sind, womit das von der Expertenkommission ins Auge gefasste Kriterium der "Schicksalsgemeinschaft" unter den Teilnehmern an den einzelnen Ziehungen weitgehend entf�llt. Das Bundesgericht hat das geltende Recht anzuwenden; soll dieses ge�ndert werden, weil es nicht mehr den heutigen Bed�rfnissen oder �konomischen Interessen entspricht, BGE 137 II 164 S. 175hat dies unter Abw�gung aller Aspekte im demokratischen Gesetzgebungsverfahren und nicht �ber eine Anpassung der Rechtsprechung zu geschehen (vgl. BGE 134 II 223 E. 4.2 S. 234).
5.2 Hieran �ndert - entgegen der Ansicht der Vorinstanzen - auch Ziffer 12.5 des Spielreglements f�r "Wingo" nichts: Danach wird ein allenfalls fehlender Gewinnbetrag dem Gewinnr�ckstellungsfonds von 2 Millionen Franken entnommen, sollte ein Ziehungsergebnis dazu f�hren, dass im Einzelfall nicht alle Gewinne aus den get�tigten Eins�tzen honoriert werden k�nnen. Reichen die Summe der Eins�tze und der Gewinnr�ckstellungsfonds nicht aus, um alle Gewinne zu finanzieren, werden die Gewinnsummen angepasst, indem die auszubezahlenden Gewinnbetr�ge dem zur Verf�gung stehenden Betrag (Summe aus get�tigten Eins�tzen und Gewinnr�ckstellungen) entsprechend proportional gek�rzt werden. In beiden F�llen wird der Gewinnr�ckstellungsfonds anschliessend wieder mit einem Abzug von 5 % des Einsatzes jeder Ziehung bis zum Betrag von 2 Mio. Fr. ge�ufnet. Dies ver�ndert indessen die Zuf�lligkeit des von der Veranstalterin eingegangenen Risikos nicht. Sie finanziert den Gewinnr�ckstellungsfonds vor, dessen Inhalt im schlimmsten Fall vollumf�nglich f�r sie verlorengehen kann. Zwar soll der Fonds �ber ordentliche Abz�ge von 5 % auf den Eins�tzen aller Spieler finanziert bzw. refinanziert werden (vgl. Ziff. 12.2). Er entsteht damit aber erst �ber mehrere Ziehungen hinweg, was den zul�ssigen Rahmen des geltenden Rechts sprengt. Zwar k�nnen die Gewinnsummen in der einzelnen Ziehung auch reduziert werden; aber selbst in dieser Situation wurde der Anteil des verwendeten Ausgleichsfonds mit Geldern ge�ufnet, die nicht aus dem Spieleinsatz der konkreten Ziehung stammen. Das EJPD weist zu Recht darauf hin, dass in diesem Fall der Einsatz in zuk�nftigen Spielen zugunsten fr�herer �berm�ssiger Gewinne reduziert werden muss, womit keine Verteilung des Einsatzes der tats�chlich an der konkreten n�chsten Ziehung beteiligten Spieler erfolgt und die Gewinnaussch�ttungen dieses Spiels vom Ausgang der vorherigen Ziehungen abh�ngig gemacht werden. Bei "Wingo" tritt der Einzelspieler bei einer Gesamtsicht deshalb nur noch indirekt gegen die anderen Spieler an. In erster Linie spielt er im Buchmachersystem gegen die Veranstalterin, die sich ihr Risiko im Umfang von 2 Mio. Fr. teilweise durch Dritte - die Teilnehmer an anderen Ziehungen - abgelten l�sst. Dies ist mit dem historischen Begriff der Planm�ssigkeit und dessen Beschr�nkungswirkung f�r Veranstalter und Spieler nicht vereinbar. Es erscheint BGE 137 II 164 S. 176auch zweifelhaft, ob bei einer Lottoveranstaltung mit Ziehungen alle f�nf Minuten an sieben Tagen pro Woche bei einem m�glichen Maximaleinsatz von Fr. 4'000.-tats�chlich noch von einem "moderaten" Geldspiel gesprochen werden kann.
Art. 29 der Verordnung des EJPD vom 24. September 2004 �ber �berwachungssysteme und Gl�cksspiele [SR 935.521.21]

References: Art. 1
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 Art. 1
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 Art. 190
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 Art. 33
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 Art. 29
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Art. 29