Source: https://svjt.se/svjt/1976/399
Timestamp: 2020-02-17 03:32:17+00:00

Document:
Sverige inför den europeiska domstolen i Strasbourg | SvJT
Den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna i Strasbourg avkunnade i februari i år domar i två uppmärksammade mål som båda rörde skyddet för föreningsrätten på den statliga arbetsmarknaden i Sverige. Målen erbjuder mycket av intresse inte enbart därför att de är de första i vilka mot Sverige riktade klagomål har nått domstolen. Tillsammans med ett i höstas avgjort mål som rörde Belgien (the National Union of Belgian Police case) var de båda svenska målen också de första i vilka domstolen haft att ta ställning till frågor om föreningsfrihet och föreningsrätt. Under målens handläggning belystes både spörsmål av allmän betydelse för tolkningen och tillämpningen av konventionen 4 november 1950 om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna1 och frågor av mer speciellt arbetsrättsligt intresse.
De nu avgjorda målen hade båda sin upprinnelse i tvister mellan svenska staten, företrädd i sin egenskap av arbetsgivare av Statens avtalsverk, och arbetstagarorganisationer på den statliga arbetsmarknaden i Sverige. I båda fallen hade tvisterna blivit prövade av den svenska arbetsdomstolen innan de drogs inför europeiskt forum. Dåvarande SACO och SR hade i det ena väckt talan med påstående att statens vägran att medge retroaktiva lönehöjningar åt medlemmar i organisationer, som anordnatstrejk på den statliga arbetsmarknaden våren 1971, var en kränkning av de enskilda organisationsmedlemmarnas föreningsrätt och ett otillåtet intrång i organisationernas verksamhet. Käromålet hade ogillats av arbetsdomstolen (AD 1971 nr 34). I det andra fallet hade Svenska lokmannaförbundet, ett från de fackliga huvudorganisationerna på den statliga arbetsmarknaden fristående förbund som organiserar omkring en fjärdedel av lokpersonalen hos SJ, hävdat inför arbetsdomstolen att staten är rättsligen skyldig att träffa kollektivavtal med förbundet om dess medlemmars löner och andra anställningsvillkor, förutsatt att enighet uppnås om avtalets innehåll. Till stöd härför hade förbundet anfört förenings- och förhandlingsrättsliga skäl. Även i detta mål hade arbetsdomstolen ogillat talan (AD 1972 nr 5).
Tvisten fördes i det första av de båda fallen vidare till Europarådets kommission för de mänskliga rättigheterna genom att två enskilda organisationsmedlemmar anförde klagomål mot svenska staten och gjorde gällande, att dess vägran att medge retroaktiva lönehöjningar utgjorde ett brott mot art. 11 i den europeiska konventionen. I art. 11 stadgas att envar skall äga rätt till frihet att deltaga i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, däri inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. Även i det andra fallet, som hänsköts till kommissionen genom en klagoskrift från Lokmannaförbundet, var det art. 11 i konven
1 Konventionens text finns återgiven i SvJT 1969 s. 395 ff.
400 Olof Bergqvisttionen som i första hand åberopades. Svenska statens vägran att godta förbundet såsom motpart i kollektivavtal var, menade förbundet, ett åsidosättande av de grundsatser om facklig frihet och rätt för alla att på lika villkor bedriva facklig verksamhet som vunnit konventionens skydd. Den olika behandling i jämförelse med huvudorganisationerna på den statliga arbetsmarknaden, som förbundet utsatts för genom att det inte godtagits av staten som motpart i kollektivavtal, stred enligt förbundet också mot art. 14 i konventionen. Denna artikel innehåller förbud mot diskriminering vid tryggandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen.
Kommissionen slutförde sommaren 1974 sitt undersöknings- och prövningsförfarande med att upprätta sådana rapporter till Europarådets ministerkommitté som åsyftas i art. 31 i konventionen. Såsom föreskrivs i art. 31 innehöll rapporterna utlåtanden i frågan huruvida svenska staten hade brutit mot sina förpliktelser enligt konventionen. Kommissionens svar på denfrågan blev i båda fallen nekande. Klagomålen hade emellertid enligt kommissionens åsikt föranlett så betydelsefulla spörsmål kring konventionens tolkning och tillämpning, att de trots resultatet av kommissionens egen granskning borde underkastas domstolens prövning. Därför utnyttjade kommissionen sin rätt enligt art. 44 och 48 att hänskjuta målen till domstolen. Samtidigt hänsköts av samma skäl det belgiska målet till domstolen.
Det har i kommissionens verksamhet hittills varit jämförelsevis ovanligt med klagomål av innebörd att fackliga fri- och rättigheter blivit kränkta i strid mot konventionen. Endast i ganska få fall har sådana klagomål behandlats i sak och kommissionens rapporter i de ärendena har inte varit ägnade att särskilt ingående belysa konventionens räckvidd och innebörd på detta område. Inte heller finner man i tillgängliga förarbeten till konventionen särskilt mycket som kan tjäna till ledning. Mot denna bakgrund ärdet inte överraskande att det vid handläggningen hos kommissionen av det belgiska och de båda svenska målen yppades vitt skilda meningar om innebörden av art. 11 och 14. I de svenska målen kom argumentationen att sträcka sig även till grundläggande frågor om principerna för tolkningen av konventionen, ett ämne som för övrigt varit föremål för debatt även i andra under senare år avgjorda mål hos den europeiska domstolen. Ett exempel är domstolens för något år sedan fällda dom i det omtalade fallet Golder, som rörde konventionens art. 6 om envars rätt till prövning inför domstol av civila tvister och anklagelser för brott. I en färgstark dissens i det målet analyserade den brittiske ledamoten av domstolen olika sätt att se på tolkningen av konventionen, med särskild tonvikt på betydelsen för tolkningen av vad de fördragsslutande parterna har avsett att binda sig vid genom sin anslutning till konventionen. Han vände sig med stort eftertryck mot ett tolkningssätt som inte i vederbörlig utsträckning tar hänsyn härtill. Temat återupptogs av samme domare i ett särskilt yttrande som fogades till domen i det belgiska målet, vilket för övrigt till skillnad från de svenska avgjordes av domstolen in pleno. När den domen fälldes i oktober förra året hade parterna i de svenska målen, kommissionen och den svenska regeringen, redan slutfört sina pläderingar vid offentliga förhandlingar inför domstolen i Strasbourg. Den brittiske domaren ansåg sig därför kunna kommentera även vad som då hade sagts om principerna för tolkningen av konventionen. Han ställde sig kritisk till den uppfattningsom på kommissionens vägnar hade framförts av dess ordförande och som
Sverige inför den europeiska domstolen i Strasbourg 401
Den europeiska domstolen 401gick ut på att tolkningen inte bör ha till syfte att fastställa vad som på sin tid varit de fördragsslutande staternas avsikter utan att man istället bör sträva efter att genom en fortgående utveckling fullfölja konventionens ändamål att effektivt skydda den enskildes grundläggande fri- och rättigheter.
Domarna i de båda svenska målen kontrasterar på denna punkt starkt mot den brittiske ledamotens noggranna analys i de tidigare målen. Frågan om metoden för tolkningen av den europeiska konventionen har i själva verket förbigåtts med tystnad. Man kan fråga sig vad som har varit skälet härtill. Kanske har domstolen inte delat den uppfattning om betydelsen av den frågan som parterna hyste när de ställde den under debatt i sin plädering. Kanske har domstolen funnit det riktigast att undvika ställningstaganden av alltför allmän räckvidd, när den ansett dem sakna betydelse för den slutliga utgången i målen. I den fråga om räckvidden av art. 11, som strax skall beröras och för vars avgörande parterna ansåg det allmänna spörsmålet om metoden för konventionstolkningen vara av vikt, inskränkte sig domstolen också till en påfallande knapp motivering. Inte desto mindre är dess avgörande av den frågan intressant och sannolikt av en inte ringa betydelse för den framtida tillämpningen av konventionen.
I svensk rätt är det vanligt att man skiljer mellan det offentligrättsliga begreppet föreningsfrihet, d. v. s. den allmänna medborgerliga rätten att utan hinder eller inblandning av offentlig myndighet sammansluta sig och verka för gemensamma syften i föreningar, och det privaträttsliga begreppet föreningsrätt, använt i arbetsrättsliga sammanhang och då avseende den av 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt skyddade rätten för arbetsgivare och arbetstagare att tillhöra arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation, att utnyttja medlemskapet i sådan organisation och att verka för organisationen eller för att en sådan bildas. Den nya regeringsformen bygger på denna åtskillnad i det att föreskrifterna i 2 kap. 1 § 5. om föreningsfrihet och 2 kap. 2 § om skydd mot tvång att tillhöra förening gäller enbart i förhållandet mellan medborgaren och det allmänna. Rätten att utan intrång av motpart på arbetsmarknaden tillhöra och verka för organisationskyddas inte av grundlagen. Det är bara stadgandet i 2 kap. 5 § RF om rättatt vidtaga fackliga stridsåtgärder, som, osäkert med vilka rättsliga verkningar, gäller även för förhållandet mellan parterna på arbetsmarknaden.
Man kan ställa frågan cm inte även art. 11 i den europeiska konventionen, med dess regler om skydd för mötesfriheten och föreningsfriheten, tar sikte enbart på förhållandet mellan enskilda och offentlig myndighet i de stater som bundit sig vid att iaktta konventionens regler. Flera skäl talar för en sådan tolkning. Konventionens syfte är att garantera enskilda medborgare vissa grundläggande fri- och rättigheter gentemot den offentliga maktutövningen i de anslutna staterna. Möjligen kan sådana bestämmelser i konventionen som art. 2 om rätten till livet, art. 3 om förbud mot tortyr och art. 4 om förbud mot slaveri sägas medföra skyldighet för staterna att skydda den enskilde mot angrepp även av annan enskild. Men därifrån är steget långt till en tolkning av konventionen enligt vilken konventionsstaterna är skyldiga att utforma även sin privaträttsliga lagstiftning på ett sådant sätt, att t. ex. enskildas yttrandefrihet, mötesfrihet och föreningsfrihet skyddas mot angrepp av andra enskilda. Svårigheten att överblicka konsekvenserna av en sådan tolkning är uppenbar, inte minst när det gäller skyddet för fackliga
26—Svensk Juristtidning 1976
402 Olof Bergqvistfri- och rättigheter. Även inom kretsen av Europarådets medlemsstater, med deras demokratiska grundsyn och gemensamma uppfattning om nödvändigheten av respekt för de grundläggande fri- och rättigheterna, finns mot bakgrunden av skilda traditioner och erfarenheter olikheter i sättet att se på de fackliga rörelsernas uppgift och verksamhetsbetingelser och olika uppfattningar om hur rättsreglerna på arbetsmarknaden bör vara utformade. I vissa länder har samhället gripit djupt in i arbetsmarknadens förhållanden och genom ingående lagstiftning skapat normer för de fackliga organisationernas verksamhet. På vissa håll har det ansetts nödvändigt att den vägen motverka facklig splittring eller upplösning genom regler som förbehåller vissa, i lagens mening representativa organisationer rätten att förhandla och träffa kollektivavtal, med återverkningar på andra sammanslutningars rätt och faktiska möjligheter att bedriva sin verksamhet. I vissa länders rättssystem har frågorna om den enskildes skydd mot det egna kollektivet spelat en mer framskjuten roll än i andra. I länder där det framvuxit en i sig själv demokratisk, stark och enad facklig rörelse har å andra sidan samhälleliga ingripanden kunnat undvaras och lagstiftningen tilldelats en mer begränsad uppgift.
Dessa skillnader i olika länders förhållanden har på det internationella fältet återspeglats i återhållsamhet vid utformningen av konventioner och andra internationella aktstycken. Principen om föreningsfrihet, eller med andra ord om rätten att utan hinder eller inblandning av offentlig myndighet bedriva verksamhet i organisationer, har otvetydigt slagits fast i flera internationella dokument på fri- och rättighetsområdet. När det däremot gällt andra aspekter av det rättsliga skyddet för facklig verksamhet, i synnerhet skyddet i förhållandet till motparten på arbetsmarknaden, har staternas internationella åtaganden varit mera försiktigt utformade. Ett exempel är ILO-konventionerna om föreningsfrihet och skydd för organisationsrätten (nr 87) och om tillämpningen av principerna för organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten (nr 98). I den förra av dessa konventioner, som i sina väsentliga delar tar sikte på förhållandet mellan den enskilde och offentlig myndighet, slås reservationslöst fast att arbetstagare och arbetsgivare skall, utan någon som helst åtskillnad, äga rätt att utan därtill i förväg inhämtat medgivande bilda organisationer efter sitt fria skön, ävensom att utan andra förbehåll än dem vederbörande organisations stadgar uppställer, ansluta sig till sådana organisationer. I konventionen nr 98 har staterna åtagit sig att ge arbetstagarna tillfredsställande skydd mot åtgärder med avseende på deras anställningsförhållanden, som är av organisationsfientlig art, och att, där så är erforderligt, vidta efter landets förhållanden lämpade åtgärder för att uppmuntra och främja utvecklandet och utnyttjandet i största möjliga omfattning av anordningar för frivilliga förhandlingar mellan arbetsgivare och arbetsgivarorganisationer, åena, och arbetstagarorganisationer, å andra sidan, i syfte att åvägabringa en reglering av anställningsvillkoren genom kollektivavtal. En liknande försiktighet kännetecknar stadgandena om föreningsrätt och förhandlingsrätt i den europeiska sociala stadgan av 1961. I dess art. 6 förbinder sig de fördragsslutande parterna, för att säkerställa arbetstagares och arbetsgivares rätt att förhandla kollektivt, att främja gemensamma överläggningar mellan arbetstagare och arbetsgivare, att där så är erforderligt och lämpligt främja ett förfarande för frivilliga förhandlingar mellan å ena sidan arbets-
Sverige inför den europeiska domstolen i Strasbourg 403
Den europeiska domstolen 403givarna eller deras organisationer och å andra sidan arbetstagarnas organisationer i syfte att uppnå en reglering av arbetsvillkoren genom kollektivavtal, och att erkänna arbetstagarnas och arbetsgivarnas rätt att tillgripa kollektiva åtgärder i händelse av intressekonflikter, däri inbegripet strejk, om inte annat följer av förpliktelser enligt gällande kollektivavtal.
En klassisk tvistefråga kring tolkningen av europakonventionen är huruvida och i vad mån konventionen medför förpliktelser inte enbart för staterna utan även för enskilda rättssubjekt inom deras jurisdiktion. Kring denna fråga har vuxit fram en omfattande litteratur och flera olika åsiktsriktningar har utbildats. Så mycket är dock alldeles klart som att konventionen inte gör det möjligt för enskild klagande att få klagomål mot annan enskild prövade av kommissionen eller domstolen; enbart klagomål mot konventionsstat tas upp till prövning. Men frågan om konventionens tilllämplighet på enskildas handlande kan ändå komma upp, i första hand i länder där konventionen i sig själv betraktas som nationell rätt. Helt nära denna fråga ligger det redan antydda spörsmålet, huruvida konventionen på det sättet har betydelse för de rättsliga förhållandena mellan enskilda rättssubjekt att den innebär en skyldighet för de anslutna staterna att inrätta sina nationella rättsregler så, att enskilda därigenom skyddas mot angrepp från andra enskilda i strid mot de grundsatser som kommit till uttryck i konventionen.
Såvitt gäller föreningsrättens område hävdade svenska regeringen inför domstolen i Strasbourg att detta inte är fallet. Mot bakgrund inte minst av hur hithörande frågor har behandlats i andra internationella sammanhang saknas enligt regeringens ståndpunkt tillräckligt stöd för att det mycket allmänt hållna stadgandet om föreningsfrihet i europakonventionens art. 11 innehåller något annat eller mera än ett skydd mot direkt inblandning av lagstiftande, rättstillämpande eller verkställande offentlig myndighet i fackliga organisationers verksamhet; föreningsrätten i privaträttslig mening omfattas överhuvud inte av art. 11. Regeringen gjorde inför domstolen en genomgång av tidigare avgöranden av kommissionen, praxis vid tillämpningen av bl. a. ILO-konventionerna och förarbeten till olika internationella dokument och hävdade att man av detta material måste dra slutsatser i samma riktning. I sammanhanget lade regeringen särskilt storvikt vid den allmänna frågan om vilka principer som bör tillämpas vid tolkningen av konventionen, när tolkningsfrågan ytterst har kommit att gälla huruvida ett komplicerat och svåröverskådligt privaträttsligt område överhuvud omfattas av konventionen. Regeringen pekade på hur svårt det måste vara att på ett rimligt och tillräckligt säkert sätt ge ett innehåll åt konventionens allmänt hållna stadganden när ledning för bedömningen i realiteten helt saknas i konventionen själv och när det inte heller är möjligt att falla tillbaka på ett enhetligt mönster i konventionsstaternas nationella rätt.
Efter 1965 års förhandlingsrättsreform tillämpas inom den offentliga sektorn av den svenska arbetsmarknaden i grundläggande hänseenden samma rättsregler som på den privata arbetsmarknaden. Löner och allmänna anställningsvillkor bestäms i kollektivavtal, den offentlige arbetsgivaren och arbetstagarorganisationerna har rätt att vidta kollektiva stridsåtgärder för att genomdriva sin ståndpunkt i avtalsförhandlingarna och lagen om förenings- och förhandlingsrätt gäller även för den offentliga delen av arbetsmarkna-
404 Olof Bergqvistden. De klagomål som riktades mot staten i de båda här aktuella tvisterna kunde inte heller bedömas efter andra arbetsrättsliga regler än dem som gäller för hela arbetsmarknaden. Mot den bakgrunden hävdade svenska regeringen att klagomålen överhuvud inte kunde prövas enligt art. 11 i den europeiska konventionen; de gällde privaträttsliga frågeställningar som faller utanför art. 11 vare sig klagomålen riktas mot en offentlig arbetsgivare, stat eller kommun, eller det är en privat arbetsgivare som påstås ha kränkt föreningsrättens grundsatser. Ett sätt att uttrycka denna tanke, men inte det enda, är att säga att klagomålen riktade sig mot svenska staten i dess egenskap av arbetsgivare, men inte mot staten såsom utövare av offentlig makt, och att art. 11 inte berör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Kärnfrågan var såsom framgått dock inte huruvida staten skall anses ha uppträtt såsom arbetsgivare eller i någon annan egenskap, när retroaktiva lönehöjningar inte medgavs vissa arbetstagare efter strejkerna våren 1971 och när Lokmannaförbundet vägrades kollektivavtal, utan huruvida art. 11 i europakonventionen innehåller normer enligt vilka det kan bedömas om statens handlande i dessa fall var i en eller annan mening att betrakta såsom ett otillåtet angrepp på klagandenas fackliga rättigheter.
Kommissionen hade för sin del kommit fram till att svenska statens förfaranden gentemot klagandena i princip kunde underkastas prövning enligt konventionen. Avgörande för kommissionens resultat på denna punkt var uppfattningen att konventionens stadgande om skydd för föreningsfriheten måste, för att vara meningsfullt och överhuvud ägnat att bereda enskilda arbetsgivare och arbetstagare ett effektivt skydd för verksamheten i organisationer, innefatta ett skydd även gentemot andra parten på arbetsmarknaden, åtminstone för de grundläggande betingelserna för facklig verksamhet. Art. 11 kan visserligen inte uppfattas som ett slags sammanfattning av ett helt arbetsrättsligt regelsystem, vilken skulle kunna utgöra grund för avgörande av i princip varje uppkommande tvist med föreningsrättslig anknytning. Men det finns, hävdade kommissionen, vissa "organic rights", t. ex. rätten att förhandla i kollektiva former om avtal, vilka ter sig som en nödvändig förutsättning för all meningsfull facklig verksamhet. Det är sådana rättigheter som måste antagas vara skyddade av art. 11, vare sig fråga är om angrepp genom myndighets handlande eller de angrips av någon annan.
När kommissionen beslöt att hänskjuta målen till domstolens prövning med motiveringen, att viktiga frågor om tolkningen och tillämpningen av konventionen hade kommit upp, var det såvitt man kan se främst dessa meningsskiljaktigheter mellan kommissionen och regeringen om omfattningen av art. 11 och de därmed sammanhängande frågorna kring metoden för konventionstolkningen som åsyftades. I kommissionen hade för övrigt en minoritet stannat för en ståndpunkt i fråga om innebörden av art. 11, som kan sägas ligga någonstans emellan kommissionsmajoritetens och regeringens.
Domstolen valde emellertid som nämnts att inte ägna dessa frågor någon närmare utförd analys. I sina domskäl, som för övrigt ansluter nära till domen i det belgiska målet där frågan om räckvidden av art. 11 inte på samma sätt ställdes på sin spets, tar domstolen inledningsvis upp frågan huruvida konventionen binder anslutna stater inte enbart som utövare av of-
Sverige inför den europeiska domstolen i Strasbourg 405
Den europeiska domstolen 405fentlig makt utan även i deras egenskap av arbetsgivare. Domstolen hänvisar på denna punkt till att konventionen inte på något ställe, inte heller i art. 11, gör någon uttrycklig åtskillnad mellan konventionsstaternas funktioner som utövare av offentlig makt och deras ansvar i egenskapen av arbetsgivare. Härtill kommer, påpekar domstolen, att art. 11 i sitt andra moment innehåller regler som klart utvisar att staterna är skyldiga att respektera sina anställdas mötesfrihet och föreningsfrihet, med de undantag som kan följa av att lagliga inskränkningar får göras i de nämnda rättigheternas utövande för medlemmar av de väpnade styrkorna, polisen eller den statliga förvaltningen. På dessa grunder drar domstolen slutsatsen att art. 11 binder konventionsstaterna i deras egenskap av arbetsgivare, vare sig staternas förhållande till de statsanställda är att bedöma efter offentligrättsliga eller efter privaträttsliga regler. Domstolen tillägger att den när detta tolkningsresultat är nått inte behöver ta under övervägande den omständigheten, att klagandena synes åtminstone till vissa delar ha vänt sig emot svenska staten såsom utövare av offentlig myndighet. Inte heller finns, säger domstolen, någon anledning att gå in på frågan om tillämpligheten av art. 11, direkt eller indirekt, på förhållandet mellan enskilda stricto sensu.
Mot bakgrund av de principiella invändningar som restes av svenska regeringen mot en tolkning av art. 11, som innebär att överväganden av i princip rent arbetsrättslig natur dras in under konventionen, kan det te sig förvånande att domstolen lät sig nöja med en så knapphändig och formellt betonad analys av tolkningsfrågan som denna. Argumentet att konventionen inte någonstädes gör en uttrycklig åtskillnad mellan statens funktioner som utövare av offentlig myndighet och som arbetsgivare är ju egentligen inte starkare än iakttagelsen att art. 11 inte gör någon sådan åtskillnad, eftersom det knappast funnits anledning att göra den på någon annan punkt i konventionen. Och i konstaterandet att art. 11 inte gör någon sådan distinktion synes inte ligga mer än att ordalagen i artikeln inte utesluter den mera vidsträckta tolkningen, något som knappast satts i fråga. Motsatsslutet av artikelns andra stycke kan diskuteras, eftersom stycket inte säger mer än att statsanställda i princip skall äga rätt till samma föreningsfrihet som andra arbetstagare och inte i och för sig underbygger slutsatsen att art. 11 gäller förhållandet mellan den statlige arbetsgivaren och de statsanställda i vidare mån än den i övrigt gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Betydelsen av detta sätt att ta ställning till frågan om räckvidden av art. 11 är dock slutligen beroende av vilka normer för förhållandet mellan den statlige arbetsgivaren och de statsanställda som domstolen funnit ligga i art. 11, ensam eller läst tillsammans med art. 14.
Det skulle föra för långt att här i detalj gå in på hur domstolen har utfört sin analys av den frågan. Några översiktliga uppgifter får räcka.
Domstolen har först ställt sig frågorna vilka fackliga rättigheter som ligger i art. 11 och huruvida någon sådan rättighet har blivit åsidosatt i de båda föreliggande fallen. Prövningen genomförs till en början på det sätt som har blivit det vanliga efter domstolens omtalade — men även omdiskuterade — avgörande i det s. k. belgiska språkmålet 1968, med bortseende från det moment i klagomålen vari klagandena tagit fasta på att de behandlats olika i jämförelse med andra. Diskriminationsaspekten är en fråga om tillämpningen av art. 11 och 14 i konventionen lästa tillsammans.
406 Olof Bergqvist I fråga om innebörden av art. 11 har domstolen, synbarligen under intryck av kommissionens argumentation om vissa "organic rights", velat fastslå att vad konventionen skyddar är den grundläggande rätten för fackliga organisationer att bedriva facklig verksamhet i syfte att ta tillvara sina medlemmars intressen. Art. 11, yttrar domstolen i Lokmannaförbundets mål, säkerställer inte någon rätt för fackliga organisationer, eller deras medlemmar, att bli behandlade på något särskilt sätt av staten. Artikeln innehåller inte något om att staten skulle vara skyldig under någon given förutsättning att sluta kollektivavtal med organisation som begär det. En sådan rätt, som för övrigt inte har säkerställts i alla konventionsstaternas nationella rättssystem, kan inte heller betraktas som oundgängligen nödvändig för ett effektivt utnyttjande av föreningsfriheten. Vad art. 11 säkerställer, fortsätter domstolen med ordalag som lånats från domen i det belgiska fackföreningsmålet, är rätten att överhuvud bedriva facklig verksamhet, och staterna är skyldiga att både tillåta och möjliggöra sådan verksamhet. Detta innebär enligt domstolens mening, förklaras det, att fackligt organiserade arbetstagare har rätt att begära att deras fackliga organisation skall "be heard". Vid säkerställandet av denna rätt har den enskilda konventionsstaten dock rätt att välja mellan olika lämpliga medel. Slutande av kollektivavtal är ett sådant medel, men det finns andra. Mot bakgrunden av de rättigheter som ostridigt tillkommer Lokmannaförbundet enligt svensk rätt, bland dem rätten enligt 1936 års lag att förhandla, kan statens vägran under senare år att träffa kollektivavtal med förbundet inte betraktas som ett brott mot art. 11.
I målet om de retroaktiva lönehöjningarna för domstolen ett resonemang av i princip samma innebörd. Även där blir resultatet, att klagandena inte kan anses ha blivit berövade sin av art. 11 skyddade rätt att genom sina organisationer verka för att ta tillvara sina fackliga intressen.
Begränsar man sig till detta avsnitt av analysen kan kanske sägas, att domstolens synsätt i praktiken inte skiljer sig i alltför påtaglig grad från den mening som hävdades av den svenska regeringen. Domstolen har visserligen funnit att art. 11 i princip är bindande för staterna även i deras egenskap av arbetsgivare. Men inom den ramen kräver domstolen inte mer än att de grundläggande betingelserna för organiserad facklig verksamhet säkerställs, med frihet för staterna att välja de medel härför som med hänsyn till nationella förhållanden ter sig lämpligast. Med denna tillämpning av art. 11 är innebörden alltså inte att de internationella organen med bräckligt stöd i konventionen går djupt in i de enskilda staternas arbetsrättsliga system.
Detta intryck förtas emellertid i viss mån av de överväganden som domstolen har gjort när den härefter ställt sig frågan huruvida det har skett kränkningar av art. 11 och 14 i förening.
I det nyss nämnda belgiska språkmålet, som gällde anordnandet av franskspråkig undervisning i vissa nederländsktalande kommuner i Belgien, har domstolen slagit fast riktlinjer för tillämpningen av diskrimineringsförbudet i art. 14. Av artikelns ordalydelse framgår att diskrimineringsförbudet enligt konventionen inte är generellt utan begränsat till de fri- och rättigheter som behandlas i konventionen. Enligt vad domstolen har förklarat i språkmålet är det emellertid inte nödvändigt att det i det enskilda fallet har förekommit ett handlande från den ifrågavarande statens
Sverige inför den europeiska domstolen i Strasbourg 407
Den europeiska domstolen 407sida som utgör en fristående kränkning av någon annan artikel i konventionen. Det kanske vanligaste exemplet för klargörande av denna distinktion knyter an till art. 6. Denna artikel i konventionen, som handlar om rätten till domstolsprövning, förpliktar inte staterna att införa ett tvåinstanssystem i sitt domstolsväsende, men om en stat inrättar en appellationsdomstol får rätten att föra talan till denna domstol inte på ett diskriminerande sätt förvägras vissa personer eller grupper. Tillämpat på det fallet ter sig synsättet också rimligt nog. Kanske är det dock en annan sak att sträcka ut detta sätt att tillämpa art. 14 till andra områden, såsom t. ex. föreningsrätten där ju just diskriminationsaspekten spelar en viktig och ofta avgörande roll vid den rättsliga bedömningen. Risken är då, och frågan är om inte domstolens avgöranden i de här aktuella målen visar det, att man på denna väg kommer nära ett allmänt diskrimineringsförbud på ett visst område och i varje fall att man i realiteten kommer in på en bedömning även i detalj av konventionsstaternas arbetsrättsliga system. Den belgiska språkmålsdomens tes på denna punkt har inte heller lämnats utan kritik, såsom framgår inte minst av den brittiske domstolsledamotens särskilda yttrande i den belgiska fackföreningsdomen.
I språkmålet slog domstolen också fast att den likabehandlingsprincip, som givits uttryck i art. 14, skall anses kränkt om åtskillnader som görs inte har en objektiv och godtagbar grund. Huruvida en sådan grund föreligger måste bedömas med hänsyn till ifrågavarande åtgärds syften och verkningar och med beaktande av de principer som normalt tillämpas i demokratiska samhällen. En olikhet i behandlingen vid utövandet av en i konventionen garanterad rättighet måste inte endast ha ett legitimt ändamål utan art. 14 är också kränkt om det klart framgår att det inte finns några rimliga proportioner mellan de medel som används och det mål som man vill uppnå.
Dessa principer för tillämpningen av art. 14 har kommit till användning även i de båda svenska målen.
I Lokmannaförbundets mål konstaterar domstolen att art. 11 överlämnar åt konventionsstaterna att själva ta ställning till om kollektivavtal bör träffas med arbetstagarnas organisationer. Eftersom i Sverige träffandet av kollektivavtal har valts som en form för utövandet av facklig verksamhet, har frågan dock en sådan anknytning till det grundläggande skyddet i art. 11 för rätten till facklig verksamhet, att diskrimineringsförbudet i art. 14 blir tillämpligt. Domstolen finner emellertid, att den skillnad som gjorts i behandlingen på denna punkt av Lokmannaförbundet i jämförelse med huvudorganisationerna på den statliga arbetsmarknaden står i överensstämmelse med de normer som fastställts i det belgiska språkmålet. En avgörande aspekt, som också framhölls av den svenska regeringen, är att det måste betraktas som legitimt att göra en skillnad mellan representativa organisationer och andra. Den statlige arbetsgivaren har ett berättigat intresse i att organisationsväsendet på arbetstagarsidan inte blir i alltför hög grad splittrat. Svenska staten har enligt domstolen fullföljt sitt syfte i detta avseende på ett godtagbart och objektivt sätt; domstolen säger sig inte ha anledning att tro att staten haft "other and ill-intentioned designs in the matter". Inte heller har kravet på rimliga proportioner mellan medel och mål blivit åsidosatt.
I det andra målet för domstolen ett liknande resonemang. Här rörde
408 Olof Bergqvistdet sig, som i någon mån redan framgått, om genomförandet på den statliga arbetsmarknaden av vad som har brukat kallas principen att "strejk bryter retroaktivitet", eller med andra ord det av arbetsgivarsidan tillämpade bruket att motsätta sig retroaktiv tillämpning av kollektivavtal som tillkommit efter facklig strid. Om behörigheten från föreningsrättslig synpunkt av denna princip som sådan tvistades det inte i målet. Och tillämpningen av principen på den statliga arbetsmarknaden våren 1971 har enligt domstolen inte stått i strid med art. 11 och 14, uttolkade enligt de av domstolen fastställda kriterierna.
Domstolens avgöranden i dessa delar av målen väcker åtskilliga frågor även för den som menar att det slutliga resultatet är riktigt och nödvändigt. Det kan framför allt synas tvivelaktigt om domstolen hade bort öppna vägen för framtida tillämpningssvårigheter genom att inlåta sig på en sådan vansklig prövning av enskilda fall, som nödvändiggörs av att domstolen ansett sig böra tillämpa sitt tidigare sätt att se på art. 14. I mål om kränkning av föreningsrätten kan komma att åberopas omfattande, komplicerat och nationellt betonat utredningsmaterial och den rätta bedömningen av sådant material kan uppenbarligen bli en mycket svår uppgift för domstolen. Detsamma torde gälla i fråga om bedömningen av de särskilda förutsättningar för konventionsstaternas handlande, som kan föreligga i nationellrätt. Svårigheterna belyses i sin mån av de nu fällda avgörandena. I Lokmannaförbundets mål förekom under förhandlingarna en omfattande och för den utomstående säkert mycket svårbedömbar diskussion i frågan, huruvida Statens avtalsverk varit konsekvent i sitt urval av motparter i kollektivavtal, liksom rörande vilka krav som bör ställas på sådan konsekvens mot bakgrund av att innehållet i kollektivavtal ytterst alltid måste vara en fråga om parternas fackliga styrka. Ett exempel är också målet om de retroaktiva lönehöjningarna, där det för klagandena var en kärnfråga huruvida staten hade av föreningsrättsliga skäl varit skyldig, för att kunna vägra att utge retroaktiva lönehöjningar till medlemmarna i SACO och SR och till utomstående deltagare i strejker som anordnats av dessa organisationer, att behandla oorganiserade arbetstagare på delar av arbetsmarknaden där SACO och SR var representativa på samma sätt. Med det sätt att se på föreningsrätten, som är det vanliga i svensk arbetsrätt, finns onekligen vissa möjligheter att försvara klagandenas uppfattning att en sådan skyldighet skall anses föreligga. Arbetsdomstolen behandlade frågan mycket ingående och betraktade den i princip som en fråga, huruvida den omständighetenatt staten inte hade behandlat oorganiserade på samma sätt som SACO- och SR-medlemmarna kunde tas till intäkt för att staten hade i det aktuella fallet ett sådant föreningsrättskränkande syfte som det tala som i 3 § i 1936 års lag. I Strasbourgdomstolens analys av art. 11 och 14 i konventionen har däremot tillämpats ett synsätt som i själva verket synes ligga ganska långt från vad som var kärnpunkten i klagandenas ståndpunkt. Domstolen nöjde sig nämligen med att konstatera att det funnits skäl att till fullföljande av "principen strejk bryter retroaktivitet", vägra retroaktiva lönehöjningar åt strejkdeltagare och medlemmar i organisationer som anordnat strejk, men att principens fullföljande inte motiverat samma behandling av bl. a. oorganiserade.
Domarna i de båda målen innehåller sålunda mycket av intresse och åtskilliga punkter som är värda diskussion. Det skall inte minst bli intressant
Sverige inför den europeiska domstolen i Strasbourg 409
Den europeiska domstolen 409att se om kommissionen och domstolen i sin fortsatta praxis kommer att med tillämpning av art. 14 enligt de hittills fastställda kriterierna gå in i en med nödvändighet vansklig sakprövning av enskildas påståenden om kränkning av föreningsrätten, eller om någon annan väg kommer att väljas.

References: domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 § 5
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 

Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 

Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen