Source: https://www.derecho.com/articulos/2002/03/15/poderes-locales-e-integraci-n-europea-perspectiva-institucional-y-normativa-parte-ii/
Timestamp: 2019-06-25 06:28:45+00:00

Document:
Poderes locales e integración europea: perspectiva institucional y normativa (Parte II). | Artículos jurídicos
Derecho	en Comunitario	| 15 marzo 2002
Poderes locales e integración europea: perspectiva institucional y normativa (Parte II).
Rodrigo Caballero Veganzones, Licenciado en Derecho.
Analizadas en el anterior artículo las principales instituciones europeas en las que se representan los intereses locales, pasamos en el presente trabajo a estudiar el marco jurídico en el que se incardina la autonomía local. (Continuación)
2. EUROPA Y LA AUTONOM�?A LOCAL: RELEVANCIA EN EL ORDENAMIENTO JUR�?DICO ESPAÑOL.
2.1 REFERENCIA HISTÓRICA A LAS TEOR�?AS SOBRE LA AUTONOM�?A LOCAL [1]
De forma habitual, para explicar el desarrollo histórico de la domática sobre la autonomía local, se suele seguir el orden de raíces que señaló STERN:
– Teoría francesa del pouvoir municipal.
– Teoría francesa de la descentralización.
– Doctrina alemana de la asociación comunal (VON STEIN):
– Teoría del Local Government inglés.
La idea del pouvoir municipal se gestó en los primeros momentos de la Revolución Francesa, siguiendo las formulaciones de TURGOT, y poniéndose de manifiesto en el artículo 49 de Decreto de Diciembre de 1789: les corps municipaux auront deux èsoeces de fonctions à remplir, les unes propes au pouvoir municipal, les autres propes a l´Administration generale de l´Etat et déléguées per elle aux Municipalités.
Se plantea, de esta forma, el poder municipal como un poder originario y exclusivo del Municipio, pero no opuesto a la soberanía nacional, ya que está vigente una concepción asociativa, y por tanto jurídico-privada del Municipio. el Municipio, al igual que el individuo, tiene un campo de actuación propio, ajeno a las interferencias del Estado (affaires particulieres, principalmente seguridad y salud pública).
La reacción jacobina y la instauración posterior del sistema político napoleónico serían los hechos que configurarían el tradicional modelo centralizado francés. Sólo a finales del siglo XIX retornaría con fuerza la idea de una suerte de poder municipal, de mano de las corrientes descentralizadoras. si bien se referían primordialmente a la estructura jurídico-administrativa del Estado, no dejaban de tener cierta transcendencia política, pues reconociéndose la personalidad jurídica de los Municipios, las autonomías locales suponen, como diría HAURIOU une mainmise directe du peuple sur l´Administration.
La concepción de la autonomía local (Sebstverwaltung) de VON STEIN se refleja en la Städteordnung prusiana de 1808, y pretende que los ciudadanos se impliquen en la vida pública, superando la contraposición entre Estado y sociedad civil. Se pretende superar la tutela excesiva del Estado [2] , convirtiéndose los hasta ahora súbditos en ciudadanos, al tiempo que aparecen nuevos centros de imputación jurídica distintos del Estado.
La teoría del Local Government inglés se enmarca en este contexto histórico, pero no teniendo en cuenta la realidad de las Islas Británicas, sino la interpretación errónea realizada en la incorporación al pensamiento continental que realizó VON GNEIST. La situación inglesa durante la primera mitad del siglo XIX se caracterizaba por la carencia tanto de una estructura ejecutiva interna como de una administración periférica. En esta situación las tareas ejecutivas se confían a los poderes locales que disfrutan además de un amplia grado de autonomía en su cumplimiento. GNEIST, desde una visión marcadamente estatalista, lo entendió como una forma de unir en una sola voluntad estatal los diferentes interese de la sociedad.
También en la Alemania del siglo XIX, desde una perspectiva historicista, GIERKE y PREUST concibieron el Municipio con una personalidad originaria anterior al Estado, pero integrada en él, y que en su seno se convierte en un freno del exceso totalizador y de la quiebra de la libertad. Estado y Corporaciones Locales se encuentran en un plano de igualdad como corporaciones políticas territoriales.
Expuesto lo anterior, podemos afirmar que existe una concepción tradicional de autonomía municipal. sustentada en las doctrinas del pouvoir municipal y de la Sebstverwaltung, que se concreta en al gestión efectiva e independiente de una serie de asuntos, llamados locales, que conforman un núcleo mínimo e inatacable.
Sobre este contenido se articula la idea de garantía institucional de la autonomía local; desde el reconocimiento constitucional de dicha autonomía local, vinculado al principio democrático, nace una protección subjetiva, objetiva e institucional de ese contenido expuesto. Pero sobre eso trataremos más adelante.
La progresiva implantación del Estado Social de Derecho, y la intrerrelación entre los intereses de los diversos niveles territoriales ha propiciado que en los últimos treinta años aparecieran posturas revisoras del concepto clásico de autonomía local.
Así, autores como ROTERS o BURMEISTER [3] obvian la necesidad de un mínimo competencial intangible, y centran sus construcciones en la existencia de un derecho de participación, ya sea como audiencia ya sea como codecisión, en todos aquellos asuntos relevantes para los Entes Locales.
Estos autores han influido mucho en la literatura reciente, pero aunque la idea de la participación ha sido aceptada como complemento a la idea clásica de autonomía local, el conjunto de estas posturas revisoras ha sido fuertemente contestado, manteniéndose la perspectiva tradicional del núcleo intocable de competencias propias. Otra cosa será la delimitación que de ese núcleo se haga en función de las coordenadas que ofrecen los textos legislativos y doctrinales, tema en el que entraremos más adelante.
2.2 LA CARTA EUROPEA DE LA AUTONOM�?A LOCAL.
El primer texto normativo que podemos señalar como antecedente de la Carta Europea de la Autonomía Local (CEAL) es la Carta de Versalles, texto que asumió la primitiva Conferencia de los Poderes Locales de Europa en su primera sesión, en 1957. En este texto hay una clara influencia de la tradicional doctrina francesa que presenta al Municipio como un espacio de libertad preexistente al Estado; al mismo tiempo y en un mismo nivel, se conceptúa la autonomía local como un instrumento de participación ciudadana.
Aunque en un primer momento la Conferencia de los Poderes Locales y Regionales de Europa y la Asamblea del Consejo de Europa pidieron que se formalizara jurídicamente un instrumento de defensa de la autonomía local bajo la forma de un Protocolo Adicional a la Convención Europea de Protección de los Derechos Humanos, el Comité de Ministros rechazó esta opción al considerar que la Convención Europea no afecta más que a los derechos del hombre en tanto que individuo, y no a las entidades creadas por el hombre. finalmente se desarrolló la Carta que ahora pasamos a estudiar, aunque el debate sobre la relación entre autonomía local y derechos humanos no está cerrado.
En 1981 un grupo de expertos redacta un proyecto de Carta en el que cambia la tendencia, pues la autonomía local quedaba articulada expresamente en el marco de general de la administración territorial del Estado. Como ya hemos señalado, BURMEISTER, entre otros, era uno de los miembros de este grupo, cuyo trabajo refleja las consecuencias para el ámbito municipal de la afirmación del Estado Social [4] . la autonomía municipal ya no queda caracterizada como un reducto de libertad frente al Estado, sino como una posibilidad de representación política próxima al ciudadano en los diversos niveles de decisión político-territoriales. Si bien el trabajo de este grupo fue severamente revisado, o cierto es que dejó un poso importante de esta nueva concepción.
La Resolución (1981)126 presenta un proyecto al Comité de Ministros del Consejo de Europa con el ruego de que lo transmita a la Conferencia de Ministros europeos responsables de las Entidades Locales que se celebraría en Lugano, en octubre de 1982, para su dictamen.
Las reticencias de algunos Ministros obligó a hacer algunos ajustes en el Proyecto por parte del Comité Director para las cuestiones regionales y municipales del Consejo de Europa, en colaboración con la Conferencia Permanente de los Poderes Locales y Regionales de Europa. El proyecto definitivo se presentó en la conferencia de Roma (noviembre de 1984) y fue finalmente adoptado por el Comité de Ministros del Consejo de Europa en junio de 1985, abriéndose a firma la Carta Europea de la Autonomía Local el día 15 de octubre de ese mismo año, y entrando en vigor, tras cumplirse la condición de cuatro ratificaciones, el 1 de septiembre de 1988.
2.2.2.1 PRE�?MBULO
En el Preámbulo de la Carta se reflejan las ideas centrales que se manifestarán posteriormente en su parte normativa, principalmente la descentralización del poder y el principio democrático. Siendo las Entidades Locales uno de los pilares fundamentales del régimen democrático, y siendo además en el nivel local donde puede ejercerse más directamente ese principio democrático común a todos los Estados Miembros del Consejo de Europa que es el derecho de los ciudadanos a participar en la gestión de los asuntos públicos, no hay duda de que la defensa y el fortalecimiento de la autonomía local en los diferentes países de Europa representa una contribución esencial para la construcción de una Europa basada en los principios de democracia y de descentralización del poder.
2.2.2.2 PRIMERA PARTE
1. Fundamento constitucional y legal de la autonomía local (art. 2 CEAL).
El artículo 2 de la Carta dispone que el principio de autonomía local debe estar reconocido por la legislación interna de los Estados y, en la medida de lo posible, en la Constitución.
En los textos anteriores a la Carta se señalaba un reconocimiento constitucional de carácter necesario de la autonomía local. Las particularidades de algunos ordenamientos [5] obligó a eliminar esta precisión. Como consecuencia de ésto, se reduce el rango jurídico y las garantías con relación a la autonomía local.
2. Concepto de autonomía local.
Según el artículo 3.1 de la Carta, por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades Locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.
De la interpretación de este precepto, y en sintonía con el Informe Explicativa de la Carta, se deduce:
– Derecho se refiere a la potestad conferida en cuanto que poder público; por su parte la idea de capacidad se refiere al hecho de que ese derecho o potestad debe ir acompañado de los recursos necesarios para su ejercicio.
– El inciso en el marco de la Ley reconoce que ese derecho y esa capacidad sólo pueden ser definidos por el legislador.
– El inciso bajo su propia responsabilidad refuerza la idea de autonomía e indica que las Entidades Locales no deben tener el papel de simples agentes de las autoridades superiores.
– La expresión una parte importante de los asuntos públicos nos indica como la mayor parte de éstos repercute en alguna medida en el nivel local. Se abandonan expresiones como asuntos locales o asuntos propios, que eran muestra de la clásica concepción iusnaturalista de la autonomía local, a la que ya nos hemos referido.
Por su parte, el párrafo segundo del artículo 3 refleja el principio de legitimidad democrática en el que ha de basarse el ejercicio de esta autonomía local. Habla de Asambleas o Consejos integrados por miembros elegidos mediante sufragio libre, secreto, igual, directo y universal. Este apartado también menciona el referéndum y otros mecanismos de participación directa, pero con una eficacia jurídica débil, al supeditarlo al hecho de que este permitido por la Ley nacional.
En este aspecto la Carta supone un retroceso con respecto a textos anteriores [6] , así como una contradicción con el propio Preámbulo de la misma, en cuanto que éste se refiere al derecho de los ciudadanos a participar en la gestión de los asuntos públicos como parte de los principio comunes de los Estados integrantes del Consejo de Europa, derecho que en el nivel local, desde esta perspectiva, se puede y debe ejercer más directamente.
3. Contenido y alcance de la autonomía local(art. 4 CEAL).
El artículo 4 consagra en sus párrafos segundo y tercero los principios de subsidiariedad y descentralización, respectivamente. Las Entidades Locales tienen, dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad. Por tanto podrá tener, en virtud del principio de subsidiariedad, iniciativa en aquellos ámbitos en los que pueda existir un interés o una acción de promoción del interés general de la población de la Entidad Local, aunque tenga una proyección más allá de los límites territoriales.
El principio de descentralización supone que el ejercicio de las responsabilidades públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos. Esta aseveración está ampliamente limitada a causa de la ambigüedad del siguiente inciso: la atribución de una responsabilidad a otra [autoridad] debe tener en cuenta la amplitud o naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía.
Será en el párrafo primero de este artículo 4 donde se trate de perfilar el núcleo competencial básico para las Entidades Locales, garantizado por su presencia en la Constitución o en la Ley. Ésto no impide la eventual atribución de competencias (delegación o transferencia) para fines específicos, de conformidad con la Ley.
Los apartados cuarto, referido al carácter normalmente pleno y completo de las competencias atribuidas a las Entidades Locales, y a la limitación del control de los entes superiores; quinto, sobre la libertad de adaptación del ejercicio de las competencias delegadas a las condiciones locales; y sexto, sobre el derecho de consulta en los procesos de planificación y decisión, sirven para desarrollar y precisar el contenido del primer párrafo de este artículo 4.
4. Protección de los límites territoriales de las Entidades Locales (art. 5 CEAL).
Establece este precepto un deber de consulta previa a las Entidades Locales afectadas, haciendo referencia a un posible referéndum, pero de forma vacía, ya que se habilitará allá donde la legislación lo permita.
Este precepto es importante ,desde un punto de vista dogmático, en relación con la garantía subjetivo-institucional de los Entes Locales, y desde un punto de vista práctico, en cuanto afecta a los diversos intentos de concentración municipal que se han llevado a cabo, con diversa fortuna, en los Estados europeos [7] , para hacer así frente a los problemas ocasionados por el minifundismo municipal.
5. Adecuación de las estructuras y medios administrativos a los cometidos de las Entidades Locales (art. 6 CEAL).
Se prevé, con independencia de otra disposiciones más generales creadas por la ley, la capacidad de autoorganización administrativa de las Entidades Locales, para así adaptar las estructuras administrativas a sus necesidades específicas y a fin de permitir una gestión eficaz.
6. Condiciones del ejercicio de responsabilidades en el nivel local (art. 7 CEAL)
El Estatuto de los cargos deberá garantizar su independencia (libre ejercicio de su mandato), así como la compensación financiera o retribución adecuada y suficiente respecto a sus funciones. Las incompatibilidades que pudieran originar esos cargos sólo pueden regularse por Ley o por los principios jurídicos fundamentales.
7. Control administrativo de los actos de las Entidades Locales (art. 8 CEAL).
El eje de este precepto está en la distinción entre control de legalidad de los actos de las Entidades Locales, y control de oportunidad, cuyo ejercicio se admite de forma residual, respecto de las competencias cuya ejecución de haya delegado a las Entidades Locales.
El párrafo tercero introduce el principio de proporcionalidad entre la amplitud de la intervención de la autoridad de control y la importancia de los interese que pretende salvaguardar.
8. Recursos financieros de las Entidades Locales.
La suficiencia financiera es uno de los elementos fundamentales de la autonomía local, de la capacidad efectiva para gestionar una parte importante de los asuntos públicos que señala el artículo 2 de la Carta. el fundamento normativo lo encontramos en los tres primeros párrafos del artículo 9, que establecen el derecho a unos recursos propios suficientes, en el marco de la política económica nacional, recursos que deberán ser proporcionales a las competencias previstas en la Constitución o en la Ley. Se exige además que una parte de los recursos financieros proceda de ingresos o impuestos propios que, dentro de los límites de la Ley, estarán bajo la regulación establecida por la propia Entidad Local.
En el resto de este artículo se establecen otros principios complementarios: evolutibilidad y adaptabilidad de los recursos con relación al coste efectivo del ejercicio de las competencias (p. 4); compensación financiera de las Entidades más débiles (p. 5); consulta sobre las modalidades de adjudicación de los recursos redistribuidos (p. 6); no asignación, en la medida de lo posible, de subvenciones afectadas a la realización de proyectos específicos(p. 7); y derecho de acceso al mercado nacional de capitales (p. 8).
9. Derecho de asociación de las Entidades Locales (art. 10 CEAL).
Este derecho se establece en diversas vertientes: asociación para la realización de tareas de interés común (p. 1); derecho a integrarse en asociaciones para la protección y promoción de interese comunes, o en asociaciones internacionales de Entidades Locales [8] ; cooperar con Entidades Locales de otros Estados (p. 3). Se ha omitido, en este último sentido, la mención que hacia el primitivo proyecto de Carta al Convenio-Marco Europeo sobre Cooperación Transfronteriza [9] .
10. Protección legal de la autonomía local (ART. 11 CEAL).
Obliga este precepto a que las Entidades Locales dispongan de una vía de recurso jurisdiccional para asegurar el libre ejercicio de sus competencias y el respeto a los principios de autonomía local.
2.2.2.3 SEGUNDA PARTE
Contiene disposiciones que matizan las compromisos suscritos por los Estados firmantes de la Carta . las partes se obligan a vincularse con, al menos, veinte apartados de la Primera Parte, de los cuales diez como mínimo deberán ser elegidos de entre los siguientes artículos: 2, 3.1-2, 4.1-2 y 4, 5, 7.1, 8.2, 9.1-3, 10.1, y 11. Posteriormente los compromisos podrían ser ampliados.
A priori, la Carta se extiende a todas la Entidades Locales, aunque los Estados pueden, en el momento del depósito de los instrumentos de ratificación, hacer las matizaciones que consideren necesarias, y también, en un momento futuro, las ampliaciones que considere oportunas.
No se establece ningún sistema de control o vigilancia del cumplimiento de los preceptos de la Carta; simplemente hay una obligación de transmisión al Secretario General del Consejo de Europa de la información relativa a las disposiciones legislativas u otras medidas que hubieran llevado a cabo los Estados con el fin de adaptarse a los términos de la Carta.. Esta debilidad intrínseca del contenido de la Carta fue manifestada en la Conferencia de Barcelona sobre la Carta Europea de la Autonomía Local, celebrada en 1992. Allí TORNOS MAS en su ponencia, luego recogida en las conclusiones finales de dicho encuentro, proponía el establecimiento de otras formas de control [10] .
Este autor es consciente de que una técnica de control fuerte de la Carta no sería aceptada por los Estados, ya que incidiría directamente en el diseño de la estructura territorial del poder, pudiendo suponer incluso la anulación de leyes estatales. Ante la posible carencia de medios jurisdiccionales suficientes en el ámbito interno, propone un enjuiciamiento y fiscalización de la conducta de los Estados a través de informes previos y de denuncias a posteriori realizadas por órganos independientes con autoridad técnica. Junto a ésto, se desarrollaría una garantía de tipo preventivo, consistente en el condicionamiento de la admisión de nuevos miembros en el Consejo de Europa a la aceptación de los principios de la Carta, justificado en que la autonomía local es una institución que está en la base misma de la estructura democrática del poder.
Los controles técnicos los realizarían dos nuevos órganos, creados por un Protocolo Adicional:
– Un Comité Permanente, formado por un representante de cada Estado, que, principalmente, recibirían información sobre los proyectos legislativos en materia local para, a la vista de ellos, elaborar informes y recomendaciones en los supuestos de ataque a la autonomía local; además realizaría un informe anual sobre los textos examinados.
– Un Comité de Expertos, compuesto por 5 o 7 miembros, elegido por el Comité de Ministros dentro de una lista propuesta por la Asamblea Parlamentaria, que actuaría siempre a instancia de parte, pudiendo dirigirse al mismo sólo las asociaciones municipales más representativas de los respectivos países; emitiría informes puntuales y otro anual valorando globalmente la actitud de los Estados en la materia.
2.2.2.4 TERCERA PARTE
Son disposiciones genéricas, habituales en los Convenios surgidos del Consejo de Europa, sobre firma, ratificación, entrada en vigor, etc.
2.3 LA AUTONOM�?A LOCAL EN EL ORDENAMIENTO JUR�?DICO ESPAÑOL
La Constitución española incardina el régimen de la Administración Local dentro del Título VIII, relativo a la organización territorial del Estado. Es un tratamiento breve, reflejado en los artículos 137 (Capítulo I Principios generales), y 140 a 142 (Capítulo II De la Administración Local), debido a que el texto de 1978 dedica mayor atención al problema regional y autonómico.
Los principios básicos del régimen local, contenidos en la Constitución, son:
– La declaración de autonomía local (art. 137 y 140 CE).
– El reconocimiento de Corporaciones Públicas Territoriales y de su tipología básica (Municipios, Provincias e Islas; art. 140 y 141 CE).
– El carácter representativo de esas Corporaciones, cuyo gobierno se desarrolla bajo el principio representativo democrático, con excepción de los supuestos de democracia directa (concejo abierto; art. 140 y 141 CE).
– El principio de suficiencia de las Haciendas Locales.
De entre estos principios destaca, evidentemente, el de autonomía local, que en el artículo 137 aparece como un principio general vertebrador de la organización territorial del Estado, y sobre el que estamos concentrando nuestro estudio.
La autonomía local recogida en la Constitución española ha sido entendida doctrinal y jurisprudencialmente como una garantía institucional. el concepto de garantía institucional fue elaborado por el alemán C. SCHMITT, ante las carencias de la Constitución de Weimar de 1919, que no preveía ninguna técnica de protección de entre otras, la autonomía local con relación a los posibles excesos del legislador. para SCHMITT, la Constitución, al consagrar el derecho a la autonomía de los Municipios y de las Agrupaciones Municipales, garantiza la institución misma de la autonomía local, que como tal no puede ser suprimida, y todas las leyes que por su contenido material la supriman o la priven de su contenido esencial son inconstitucionales. El contenido esencial de la autonomía local viene determinado por la imagen social e histórica de ésta.
La teoría de la garantía institucional, aun con críticas, ha sido aceptada en nuestro país. La STC 32/1981 recoge esta doctrina señalando que las instituciones garantizadas son elementos arquitecturales indispensables del orden constitucional, cuya configuración institucional concreta corresponde al legislador ordinario, con el límite del núcleo esencial que la Constitución garantiza. Este núcleo no es un ámbito concreto de competencias, sino la preservación de una institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar.
En España se habla del carácter bifronte de la legislación de régimen local, a causa de la confluencia del título competencial estatal del 149.1.18ª CE (bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, en el que se fundamenta la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local) y el título autonómico del 148.1.2ª CE. Sin entrar en este momento a valorar el efecto de la STC 214/1989 sobre la LRBRL, lo cierta es que desde la lectura conjunta de la LRBRL y de la CE, se puede analizar el contenido de la autonomía local en nuestro ordenamiento. Este contenido se estructura en una garantía subjetiva, una garantía objetiva, y una garantía institucional.
El contenido subjetivo incide en la propia existencia de los Entes Locales; no se establece una concreta e inamovible planta municipal en nuestro país, sino que se determina la existencia como tal de la institución municipal, provincial o insular (garantía subjetivo-institucional), que se configuran como corporaciones de carácter territorial, con personalidad jurídica propia, y caracterizadas por su funcionamiento democrático.
el contenido objetivo de la autonomía local viene determinado por el artículo 137, que atribuye a los Entes Locales la autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Se abandona el postulado clásico del pouvoir municipal, que se basa en la diferencia entre asuntos locales y no locales, y surge, en contraposición, un derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses (art. 2.1 LRBRL), directriz que debe respetar el legislador sectorial, ya sea estatal o autonómico.
Desde estos planteamientos iniciales, el Capítulo III del Título II de la LRBRL incide sobre las competencias del Municipio. Encontramos un principio de legitimación general o, como lo llama ENTRENA, un círculo de capacitación, en el artículo 25.1, al afirmar que el Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal. El artículo 25.2 enumera materias (seguridad en lugares públicos, ordenación del tráfico, protección civil, urbanismo, etc) en las que, al advertirse su conexión con el interés municipal, el legislador sectorial deberá tener esta circunstancia en cuenta, determinando un concreto grado de participación municipal. El artículo 26, referido a los servicios de prestación obligatoria, puede ser interpretado como la consagración de un núcleo de competencias propias [11] .
Por tanto, en nuestro sistema no hay, a priori, y antes de la integración de la Carta Europea de la Autonomía Local, un núcleo de competencias atribuidas directamente a los Entes Locales. Sí encontramos, en cambio, una cláusula general de competencia, siempre que interpretemos el artículo 25.1 LRBRL, como propone la doctrina, obviando el inciso en el ámbito de sus competencias, que, en tro caso, vaciaría de contenido el precepto en cuestión. Para las competencias delegadas, la base legal la encontramos en el artículo 27.
Hay también un aspecto puramente institucional en el concepto de autonomía local garantizado por la Constitución, que se refiere al ejercicio por los Municipios bajo su propia responsabilidad de las funciones encomendadas. Implica un ámbito de libertad que se manifiesta en una garantía de una posición jurídica subjetiva frente a los ataques a esa autonomía, y en la atribución de las potestades características correspondientes a la Administración Pública. Este aspecto institucional conlleva que, permitiéndose la existencia de controles sobre los Entes Locales, éstos sean regulados de forma estricta y plantados como controles de legalidad. Sólo serán controles de oportunidad, de forma excepcional, en cuanto puedan incidir en los intereses generales o se refieran a competencias delegadas (STC 4/1981).
Como visión general, esta es la situación normativa de la autonomía local en el ordenamiento español. Ya hemos indicado que la idea de garantía institucional no es plenamente aceptada. Adolece de ser siempre un control a posteriori y de la vaguedad de la vinculación del contenido esencial a la imagen histórico-social de la autonomía local [12] . La Carta Europea de la Autonomía Local, a la que ahora nos referiremos de nuevo, ayuda a reforzar el sentido de la autonomía local en nuestro ordenamiento, cubriendo las lagunas expresadas.
2.4 LA CARTA EUROPEA DE LA AUTONOM�?A LOCAL ANTE EL ORDENAMIENTO JUR�?DICO ESPAÑOL
2.4.1 ENTRADA EN VIGOR
La Carta Europea de la Autonomía Local fue firmada por España el 15 de octubre de 1985, siendo aprobada y ratificada el 20 de enero de 1988, y publicada el 24 de febrero de 1989, entrando así en vigor en nuestro país el 1 de marzo de 1989.
Al amparo de los artículos 12 y 13 de ka Carta, España hizo constar los siguientes extremos:
a) Declaración: España aplicará la Carta en todo el territorio del Estado en relación con las colectividades contempladas en la legislación española de régimen local y previstas en los artículos 140 y 141 de la Constitución.
En principio, se podría dudar sobre si esta Declaración se refiere a las colectividades recogidas en ambos bloques normativos a la vez, o en u otro indistintamente. De esto depende la extensión de la eficacia de la Carta a las Entidades Locales menores del artículo 3.2 a) LRBRL, que no aparecen recogidas en el texto constitucional, al contrario de lo que ocurre con Municipios, Provincias, Islas y Agrupaciones o Asociaciones de Municipios (art. 140 y 141 CE, y 3.1 y 3.2 b-d) LRBRL). La doctrina opta por la extensión a todas las entidades señaladas, ya que en caso contrario resultaría inútil la referencia del Instrumento de ratificación a la legislación española de régimen local.
b) Reserva: El Reino de España únicamente no se considera vinculado por el apartado 2 del artículo 3 de la Carta en la medida en que el sistema de elección directa en ella previsto haya de ser puesto en práctica en la totalidad de las colectividades incluidas en el ámbito de aplicación de la misma.
Esta Reserva pretende salvar la aplicación de este precepto con relación a las Diputaciones Provinciales y a los Entes Locales no obligatorios, de carácter asociativo, cuyos órganos de gobierno responden a un sistema de elección indirecta en la que participan los miembros de los órganos de gobierno municipales. Hecha esta salvedad, el artículo 3.2 CEAL mantiene toda su vigencia.
2.4.2 LA CARTA EN EL ORDENAMIENTO ESPAÑOL
2.4.2.1 LA CARTA COMO TRATADO INTERNACIONAL
Obtenida la preceptiva autorización de las Cortes (art. 94.1e) CE), y tras su publicación, la Carta Europea de la Autonomía Local, como Tratado Internacional válidamente celebrado, forma parte del ordenamiento jurídico español (art. 96 CE). Tiene en España valor y fuerza de ley, siendo de hecho equivalente a una ley interna. De todos modos es evidente que aunque la CEAL y la LRBRL tienen un ámbito material en gran medida coincidente, hay algunas diferencias en su posición jurídica como consecuencia de la aplicación de los principios generales que rigen las fuentes del Derecho.
Aunque ambas normas tienen la naturaleza y la fuerza de leyes estatales, el específico tratamiento procesal al que está sometida la Carta como Convenio internacional, la defiende frente a eventuales invasiones de cualesquiera otro tipo de normas legales cuyo ámbito operativo se circunscribe a bloques de materias diferentes o separadas [13] . Este tratamiento procesal específico es el que surge de la aplicación de las normas generales del Derecho Internacional Público con respecto as la modificación, suspensión o derogación de los Tratados, y produce una suerte de congelación material, reforzada además por el hecho de que la CEAL es lex posterior con respecto a la LRBRL.
La Carta mantiene una relación de superioridad con el legislador autonómico. Éste no puede alegar en ningún caso extralimitación o injerencia en competencias autonómicas, pues la recepción de la CEAL se fundamenta en un título competencial exclusivamente estatal: relaciones internacionales. Las Comunidades Autónomas deben cumplir lo contenido en la Carta, considerada ésta como un convenio internacional según la doctrina de la STC 58/1982.
La Carta se impone directamente en lo que sea de aplicación directa, siendo de aplicación obligada para los poderes públicos (art. 9 y 117.1 CE). En las materias non-self executing(a pesar de la dificultad de deslindar estos conceptos), tanto Estado como Comunidad Autónoma están obligados a adoptar las medidas precisas para no incurrir en responsabilidad internacional.
2.4.2.2 BLOQUE DE LA CONSTITUCIONALIDAD
Visto todo lo anterior, se deduce que la CEAL participa cuando menos de la peculiar posición ordinamental que puede atribuirse a la LRBRL. Por eso hay que tener en cuenta que esta ley es la cabecera de un entero grupo normativo, el Régimen Local. Además es la norma que configura los límites de la autonomía local, que no es más, según el diseño de la jurisprudencia constitucional, que la legalmente determinada, salvando siempre el respeto a la garantía institucional de la misma.
En definitiva, la LRBRL, a pesar del efecto de la STC 214/1989, que trata de eliminar la pretensión de superioridad ordinamental que e hace explícita en su Exposición de Motivos, forma parte del bloque de la constitucionalidad al que hace alusión el art. 28.1 LOTC, como se muestra en la propia STC 214/1989, en otras como la STC 27/1987, o en la jurisprudencia del Tribunal Supremo [14] .
Como consecuencia de lo anterior, podemos afirmar que también la CEAL forma parte del bloque de la constitucionalidad, convirtiéndose en un parámetro para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitución de una ley, disposición o acto con fuerza de ley del Estado o de las Comunidades Autónomas.
Esta vinculación entre Constitución y CEAL se puede plantear de una forma todavía más reforzada, como a continuación pasamos a ver.
2.4.2.3 LA CARTA Y LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
Anteriormente hemos advertido como, durante el proceso de elaboración de la CEAL, se discutió su concreción como un Protocolo Adicional al Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), postura que fue rechazada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa, al considerar que el CEDH se refería exclusivamente a los derechos del individuo.
Si, consecuentemente, consideramos que los titulares de la autonomía local son las Entidades Locales, lo cierto es que existiría una relación entre el contenido de la Carta y aquellos derechos fundamentales cuya titularidad no se predica exclusivamente de los individuos, como sería el derecho de asociación (asociación de Entidades Locales; art. 10 CEAL) o el derecho a la tutela judicial efectiva (recurso jurisdiccional para asegurar el libre ejercicio de las competencias locales o el respeto a los principios de la autonomía local; art. 11 CEAL). Se deduce que en estas materias la CEAL sería uno de los acuerdos internacionales a los que alude el 10.2 CE como criterio de interpretación de las normas relativas a los derechos fundamentales.
Un importante grupo de autores ha vinculado la autonomía local al derecho a participar en los asuntos públicos (art. 23 CE), intentando construir así un mecanismo que permita el recurso a la justicia constitucional ante injerencias indebidas en la autonomía local. Esta vinculación entre autonomía local y principio democrático, en su vertiente de participación de la ciudadanía en los asuntos públicos está presente claramente como fundamento ideológico en la CEAL, de forma que ésta serviría para reforzar los planteamientos de esa construcción. Pero en la realidad, nuestro Tribunal Constitucional ha rechazado tajantemente esta posibilidad (ATC 269/1983).
La carencia de un mecanismo de protección jurídico-constitucional de la autonomía local (a diferencia de los que sucede en otros países como Alemania o Austria) es lo que late detrás de estas posturas. Veremos más adelante hasta que punto esta situación puede llegar a variar con el paquete de medidas legislativas adoptadas en 1999 en cumplimiento del Pacto Local, y en concreto con la LO 7/199 de reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
2.5 VISIÓN COMPARATIVA E INTEGRADORA DE LA LRBRL Y DE LA CEAL
1. Fundamento de la autonomía local.
El Derecho español cumple la exigencia contenida en el artículo 2 de la Carta Europea de la Autonomía Local relativa a la necesidad de reconocimiento de la autonomía local en la legislación interna de los Estados y, en la medida de los posible, en la Constitución. Otra cosa es que se discuta en nuestra literatura si el desarrollo jurisprudencial y legislativo de dicha autonomía se ha producido de tal forma que asegure o no el respeto a dicha autonomía.
Tal y como señalamos en otro momento, los artículos 137 y 140 a 142 de la Constitución se ha interpretado como una garantía institucional de la autonomía local. Esto implica un contenido mínimo infranqueable para mantener así una imagen recognoscible de la institución, con independencia de que los contornos de su configuración queden en manos del legislador básico. La legislación básica también pretende seguir el principio de autonomía (art. 1 LRBRL), que se concreta en la actuación bajo su propia responsabilidad de los Entes Locales (art. 7.2 LRBRL).
No es sencillo determinar si la LRBRL recoge un concepto de autonomía local similar al del art. 3.1 CEAL (derecho y capacidad para ordenar una parte importante de los asuntos públicos). La autonomía es entendida en la CEAL como una potestad normativa (ordenar) y como una potestad administrativa (gestionar).
Ciertamente, el elemento de gestión está adecuadamente presente en nuestra Ley, como puede apreciarse en los artículos 1 (gestión con autonomía de los asuntos propios) y 4 (potestades administrativas que corresponden a los Municipios en se calidad de Administración Pública Territorial). Ahora bien, es más difícil construir desde la literalidad de esta Ley una potestad normativa derivada directamente del concepto de autonomía, y con la misma intensidad que el concepto de gestión. Aunque esta potestad normativa se podría intentar referir directamente desde la autonomía local recogida constitucionalmente, los planteamientos de la jurisprudencia constitucional no facilitan esa construcción. Por eso resulta importante en este ámbito realzar la eficacia de la CEAL, que nos permite realizar una lectura más comprometida de nuestra normativa a favor de la autonomía local.
Por otro lado, aunque la LRBRL aluda al derecho de los Entes Locales a intervenir en los asuntos que afectan al círculo de sus intereses (art. 2.1), desechando el concepto clásico de asuntos locales, es evidentemente más amplia la formulación de la CEAL sobre la ordenación y gestión de una parte importante de los asuntos públicos. En el fondo apreciamos como nuestra Ley está próxima a los postulados de autores como BURMEISTER, mientras que la CEAL, aunque sin seguir las clásicas concepciones sobre la autonomía local (pouvoir municipal), trata de defender un ámbito competencial propio para los Entes Locales. Una interpretación integradora de ambas normas redundaría en beneficio de una ampliación del contenido de la autonomía local.
3. Límites territoriales de las Entidades Locales.
El artículo 5 de la CEAL prevé un derecho previo de consulta de las Entidades Locales en los supuestos de modificación de los límites territoriales. Aunque esta materia cae dentro del ámbito competencial autonómico(art. 148.1.3º CE), el art. 13.1 LRBRL establece como criterio básico, además de la audiencia de los Municipios afectados, un dictamen preceptivo del Consejo de Estado o del órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, y la información del proceso a la Administración General del Estado.
El referéndum como trámite previo allá donde la legislación lo permita, al que alude el artículo 5 CEAL, no aparece en nuestra legislación básica, pero tampoco se encuentra totalmente prohibido. Según RODR�?GUEZ �?LVAREZ [15] , habría una vinculación de tal forma que este criterio lege ferenda debe ser tenido en cuenta obligatoriamente en futuras modificaciones legales; con una interpretación más radical se podría afirmar que la vía del referéndum, aunque sea simplemente consultivo, es obligatoria).
4. Potestad autoorganizativa de los Entes Locales.
Esta potestad a la que se refiere el art. 6.1 CEAL aparece en principio ampliamente asumida por la LRBRL, que en su artículo 4.1a) la atribuye expresamente a los Entes Locales Territoriales. Pero la interpretación del TC del artículo 20 LRBRL en la Sentencia 214/1989 ha restringido mucho este ámbito, al invertir el orden de prevalencia inicialmente previsto por el legislador. Tras este pronunciamiento queda consagrado que los Entes Locales están vinculados en cuanto a su organización, complementaria a la prevista en la LRBRL, por las previsiones del legislador autonómico.
No ha dejado de suscitar críticas esta afirmación, ya que, desde un punto de vista fáctico, se deja sin la posibilidad a los Entes Locales de realizar algún desarrollo normativo en esta materia, agotada por dos niveles de regulación anterior (estatal y autonómico); desde un punto de vista dogmático hay que señalar que la potestad autoorganizativa y su expresión en los mecanismos organizativos correspondientes (Ordenanzas, Reglamentos,) no deriva de la Ley, estatal o autonómica, sino que lo hace directamente de la autonomía recogida en la Constitución [16] . Como estamos viendo, y así lo destaca S�?NCHEZ GOYANES [17] , la doctrina del Constitucional se ha desarrollado sobre una línea muy restrictiva para la autonomía local.
5. Cooperación y asociación.
Con respecto a la cooperación y a las asociación previstas por la CEAL en su artículo 10, nuestra legislación básica hace diversas precisiones a lo largo de su articulado.
Podemos señalar como la LRBRL prevé en sus artículos 57 y 87 la cooperación voluntaria de los Entes Locales con otros Entes Locales o con las Administraciones de las Comunidades Autónomas o del Estado, tanto para fines de interés común, como para la realización de los servicios locales. Esta cooperación se puede explicitar bajo diversas formas, tales como convenios administrativos o consorcios públicos.
Para le ejecución en común de obras y servicios determinados de su propia competencia, el artículo 44 reconoce el Derecho de los Municipios de asociarse en Mancomunidades.
La Disposición Adicional 5ª de la Ley autoriza a los Entes Locales a constituir asociaciones de ámbito estatal o autonómico para la protección y promoción de sus intereses. La asociación de ámbito estatal de mayor implantación será la que designe los representantes de la Administración Local en la Comisión Nacional de la Administración Local (art. 117 LRBRL); como sabemos, en España esa asociación es la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP).
No hay ninguna asociación a la asociación den el ámbito internacional de los Entes Locales. Se impone por tanto, directamente, el derecho de asociación internacional del 10.2 CEAL. En el ámbito europeo la asociación más importante de este carácter, en la que se integra la FEMP, es el Consejo de los Municipios y las Regiones de Europa (CMRE), y en el plano internacional, la International Union of Local Authorities (IULA).
Tampoco hay referencia en la legislación estatal a la cooperación internacional de los Entes Locales, por lo que en principio, no existirían las condiciones eventualmente previstas en la Ley a las que alude el artículo 10.3 CEAL. Existe una cobertura legal en el Convenio-Marco de Cooperación Transfronteriza entre Comunidades o Autoridades Territoriales, hecho en Madrid el 21 de mayo de 1980, y ratificado por España el 10 de julio de 1990. España ha ratificado este Convenio subordinando su aplicación a la celebración de acuerdos interestatales con el otro Estado Parte afectado. Así, el 10 de marzo de 1995, se firma con Francia el tratado sobre Cooperación Transfronteriza entre Entidades Territoriales para facilitar la aplicación del Convenio de Madrid.
La cooperación internacional de carácter no transfronterizo debemos entenderla amparada en el art. 10.3 CEAL, a pesar de la ausencia de mecanismos legales de concreción. De este modo resulta más libre de controles este tipo de cooperación.
6. Alcance de la autonomía local. Competencias locales.
La exigencia de un señalamiento constitucional o legal de unas competencias propias de los Entes Locales (art. 4.1 CEAL) puede entenderse cumplida si consideramos como tales los servicios de prestación obligatoria del art. 26 LRBRL. Bien sabemos que esta postura es discutible, de forma que encontramos autores, como S�?NCHEZ GOYANES [18] , que proponen incluir un artículo 140.2 en la Constitución con un listado de competencias propias, de forma similar a lo que sucede con las Comunidades Autónomas y con el Estado. Además, es muy difícil identificar estos servicios mínimos obligatorios, cuyo significado fundamental es de gestión o actividad meramente prestacional, con una potestad normativa o, según los términos del art. 3.1 CEAL, con un derecho y una capacidad efectiva de ordenar una parte importante de los asuntos públicos.
En cuanto a la asignación de competencias es apreciable la diferencia entre los principios de descentralización y subsidiariedad del art. 4.2-3 CEAL, y la técnica de la LRBRL. Ya hemos adelantado como para ENTRENA se desarrollan tres círculos, uno de capacitación (art. 25.1 LRBRL), otro de participación (art. 25.2 LRBRL), y otro de protección (art. 26 LRBRL). La LRBRL no asegura que las competencias que se atribuyen sobre la base del art. 25.2 lo sean en calidad de propias; de hecho, normalmente opera la delegación. Y nuestra Ley determina que sólo las competencias propias se ejercen en régimen de autonomía y bajo su propia responsabilidad (art. 7.2).
Por el contrario, la Carta Europea de la Autonomía Local habla de la ordenación y gestión de una parte importante de los asuntos públicos bajo su propia responsabilidad (art. 3.1 CEAL); que evidentemente es un pronunciamiento más amplio que el de la Ley.
La previsión de 4.4 CEAL, sobre el carácter normalmente pleno y completo de las competencias, no se encuentra recogida en la Ley, pues es conocido que nuestro sistema administrativo, incluso con la relación al Estado y a las CC.AA., que tienen un régimen competencial mucho más preciso que el de los Entes Locales, pretende potenciar las técnicas de coordinación y cooperación interadministrativa en las competencias compartidas. A esta situación reconduce el inciso final (limitada sólo en el ámbito de la Ley) de este precepto de la CEAL.
Por otro lado, la libertad de adaptación en el ejercicio de competencias delegadas (art. 4.5 CEAL) sí aparece recogida, en el art. 7.3 LRBRL. Los derechos de consulta, información, etc. aparecen recogidos en esta Ley y en otras normativas sectoriales (así, en el Capítulo II del Título V, relativo a las relaciones interadministrativas, o los artículos 117 y 118, que crean la Comisión Nacional de la Administración Local).
7. Control de los actos de las Entidades Locales.
El sistema español de control de las Administraciones Locales responde a las fórmulas del art. 8 CEAL. Corresponde a los Tribunales el ejercicio del control de legalidad de la actividad de los Entes Locales (competencias propias; art. 6.2 LRBRL). Las otras Administraciones Territoriales pueden impugnar ante los tribunales los acuerdos municipales que pudieran incurrir en una infracción del Ordenamiento Jurídico (art. 63 y 65), aunque existen otros mecanismos previos de carácter informativo y conciliatorio (art. 64 y 65).
En las competencias compartidas, y así lo vemos especialmente en el ámbito urbanístico, se abre la posibilidad de intervención de las CC.AA.. En el control de legalidad y también con relación a los elementos supralocales. Con respecto al control de las competencias delegadas, permitido por la Carta, la LRBRL lo regula en los artículos 7.3 y 27.1-2. Sobre esta materia incide la Resolución nº 12 de 1998 del Comité de Ministros del Consejo de Europa Sobre el control de la acción de los Entes Locales [19] , que supone un pronunciamiento a favor de la distinción entre el control jurisdiccional, de legalidad, y el control político de oportunidad, de carácter democrático. Por un lado pretende que se desarrolle una presunción de competencias propias; por otro lado, pretende que el poder del Juez no sea tal como para sustituir el juicio de oportunidad en un acto, juicio que preferiblemente debería recaer en la Administración que tutela. Lo contrario, que en definitiva supone una restricción de los poderes de tutela, produce el efecto indeseado de que los entes superiores realizan amplias reservas competenciales a su favor y en perjuicio de los Entes Locales.
8. Los recursos financieros de las Entidades Locales.
El artículo 142 CE proclama el principio de suficiencia financiera de la Administración Local, que ha de ser interpretado, siguiendo un criterio sistemático, como autonomía financiera. esta materia es objeto de regulación en el Título VIII de la LRBRL y en la Ley de Haciendas Locales 38/1988.
De una manera genérica y formal se puede afirmar que nuestra legislación responde a los principios de la Carta [20]. Pero desde una perspectiva práctica, es patente la necesidad de encontrar soluciones a los problemas financieros de las Entidades Locales, que se demuestran en su creciente nivel de endeudamiento.
9. Protección jurisdiccional de la autonomía local.
La legislación española se corresponde con el artículo 11 CEAL, que prevé que los Entes Locales deben disponer de una vía de recurso para asegurar el libre ejercicio de sus competencias y el respeto a los principios de la autonomía local, aunque siempre se ha criticado la insuficiente plasmación legal de este criterio.
Con respecto a los actos normativos infralegales de las entidades territoriales superiores, el art. 63.2 LRBRL legitima a las Entidades Locales Territoriales para la impugnación de aquellos actos que lesionen su autonomía, tal y como esta resulta garantizada en la Constitución y en la Ley, y por extensión, en la Carta Europea de la Autonomía Local. La vía jurídica se encuentra en el art. 19.1 e) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, 29/1998.
Pero dado que la garantía institucional de la autonomía local lo es frente a las normas con rango y fuerza de ley, es aquí donde hay que observar si existen lagunas en nuestro sistema. Hasta fechas muy recientes, atendiendo a la literalidad del sistema de numerus clausus de los artículos 162.1 a) CE y 32 LOTC (según la interpretación iniciado por el ATC 6/1981), los Entes Locales no podían acceder a la Justicia Constitucional en defensa de su autonomía. Sólo existía la vía indirecta, y prácticamente imposible, de los artículos 63.3 y 119 LRBRL, por los que la Comisión Nacional de la Administración Local puede solicitar a los órganos legitimados que interpongan el correspondiente recurso de inconstitucionalidad.
Esta situación ha variado, ya que dentro del paquete de medidas legislativas conocidas como Pacto Local, se ha introducido una reforma de la LOTC, mediante la LO 7/1999.
Se incorpora al Título IV de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional un nuevo Capítulo IV (art. 75 bis a 75 quinque), bajo el nombre De los conflictos en defensa de la autonomía local [21] , pretendiendo superar así las carencias del sistema de protección de la autonomía local, lo que redundará en ahondar en la descentralización territorial. Confía la doctrina además en que con este nuevo conflicto el Tribunal Constitucional desarrolle una línea jurisprudencial más precisa y favorecedora de la autonomía local.
En todo caso, esta crítica también ha recibido muchas críticas, pues se prevé que se instrumentalice políticamente el juego de los mínimos para la legitimación para plantear el conflicto [22] .
[1] Vid. CARRO FERN�?NDEZ-VALMAYOR, El debate sobre la autonomía municipal, RAP, nº 147, 1998.
[2] Recordemos el sentido de la evolución de la idea de Estado en la literatura alemana del siglo XIX.
[3] Este fue miembro del grupo de expertos que realizó el proyecto inicial, posteriormente revisado, de Carta Europea de la Autonomía Local
[4] Vid. S�?NCHEZ MORÓN, La autonomía local: antecedentes históricos y significado constitucional, Madrid, Ed. Civitas, 1990; pp. 97 y ss.
[5] Sería el caso de las peculiaridades constitucionales británicas, o de las competencias sobre el régimen local que en Alemania recaen en los Länder.
[6] Cada vecino, consciente de sus obligaciones como miembro de la Comunidad, debe poder contribuir al desarrollo de la misma y participar activamente en la vida local, y al Municipio corresponde suministrarle los medios al efecto. Principio n.º 1 de la Carta de Versalles.
[7] Para observar el caso alemán., vid. SOSA WAGNER, DE MIGUEL GARC�?A, Creación, supresión y alteración de términos municipales. Ed. Instituto de Estudios de la Administración Local, Madrid, 1987; pp. 107 y ss.
[8] Ésto debe ser reconocido por cada Estado, constituyendo más bien un desiderata.
[9] Vid. CLOTET I MIRÓ, La cooperación internacional de los Municipios en el marco del Consejo de Europa. Ed. Civitas, Madrid,1992; pag. 239.
[10] Vid TORNOS MAS, Por un sistema de control de la autonomía local (y Anexo); REALA, nº 255-256. 1992.
[11] Sin embargo esta apreciación es discutible y discutida, ya que puede plantearse como pura obligación municipal.
[12] Esta crítica también ha sido señalada por la doctrina alemana, que esta buscando posibles test de referencia. V. CARRO, op. cit..
[13] Vid. GARC�?A DE ENTERRIA, Curso de Derecho Administrativo, Vol. I, página 139
[14] En contra AJA en Configuración constitucional de la autonomía local, en AA.VV. (dir. FONT I LLOVET) Informe sobre el Gobierno Local. MAP, Madrid, 1992; p. 60. A su juicio el hecho de que la LRBRL forme parte del llamado bloqu3e de la constitucionalidad no permite usarla como parámetro de referencia para enjuiciar la constitucionalidad de leyes sectoriales; sólo sirve con relación al desarrollo autonómico de la legislación del régimen local.
15] Vid. RODR�?GUEZ �?LVAREZ, La Carta Europea de la Autonomía Local: su significado en el ordenamiento jurídico español. Ed. Bayer, Barcelona,1996; pag. 127.
[16] En este sentido, vid. Voto Particular del magistrado D�?EZ EIMIL
[17] Vid. S�?NCHEZ GOYANES, La potestad normativa del Municipio español. Ed. El Consultor de los Ayuntamientos, Madrid, 2000; pp. 36 yss.
[18] Vid. S�?NCHEZ GOYANES, op. cit. pag. 37.
[19] PELLISÉ DE URQUIZA, Los Entes Locales en la construcción europea y su representación a nivel mundial en AA.VV. (dir. FONT I LLOVET) Anuario del Gobierno Local 1998; pp. 453 y ss
[20] CLOTET i MIRÓ, op. cit. pag. 252.
[21] VID. GARCIA ROCA, Defensa de la autonomía local ante el tribunal constitucional, INAP; Madrid, 1997. Con posterioridad al Pacto Local, El nuevo conflicto en defensa de la autonomía local, en la revista Justicia Administrativa (Ed. Lex Nova), número extraordinario, 2000 y la bibliografía allí citada.
[22] Art 75 ter: 1. Están legitimados para plantear estos conflictos: a) El Municipio o Provincia que sea destinatario único de la ley. b) Un número de Municipios que supongan al menos un séptimo de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo un sexto de la población oficial del ámbito territorial correspondiente. c) Un número de Provincias que supongan al menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo la mitad de la población oficial. […].

References: artículo 49
 Resolución 
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 9
 artículo 137
 artículo 137
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 26
 artículo 25
 artículo 27
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 4
 artículo 20
 artículo 10
 artículo 44
 artículo 10
 artículo 140
 Resolución 
 artículo 142
 artículo 11