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Timestamp: 2016-10-28 06:38:53+00:00

Document:
vertr. durch den Pr�sidenten, Ferdinand Keiser, W�chselacher 41, 6370 Stans,
vertr. durch den Pr�sidenten a.i., Hanspeter Odermatt, St. Klararain 1, 6370 Stans,
Unterschutzstellung des Direktorenhauses in Ennetb�rgen,
Am 21. M�rz 2005 reichte die X.________ AG als Eigent�merin der Liegenschaft Ennetb�rgenstrasse 53, Parzelle Nr. 114, Grundbuch Ennetb�rgen, ein Baugesuch f�r den Abbruch des bestehenden Wohnhauses und den Neubau von zwei Dreifamilienh�usern ein. Das Gesuch wurde am 23. M�rz 2005 im Amtsblatt publiziert
Zuvor hatte die Fachstelle f�r Denkmalpflege dem Gemeinderat Ennetb�rgen mit Schreiben vom 25. Februar 2005 mitgeteilt, sie betrachte das zum Abbruch vorgesehene Direktorenhaus als "in hohem Mass schutzw�rdig" und seine Erhaltung f�r den Denkm�lerbestand des Kantons Nidwalden als "unabdingbar". Am 21. M�rz 2005 stellte die kantonale Kommission f�r Denkmalpflege der zust�ndigen Bildungsdirektion den Antrag, �ber die Liegenschaft eine vorsorgliche Schutzmassnahme zu erlassen. Die Bildungsdirektion kam diesem Anliegen am 24. M�rz 2005 nach.
Nach einem Augenschein vor Ort am 11. April 2005 stellte die Kommission f�r Denkmalpflege dem Regierungsrat den Antrag auf Erlass einer definitiven Schutzverf�gung. Nachdem der Regierungsrat am 17. Mai 2005 einen offiziellen Augenschein im Beisein der kantonalen Denkmalpflege, der Bauherrschaft, der Gemeinde Ennetb�rgen, der Genossenschaft Buochs und der Nachbarn durchgef�hrt hatte, entschied er mit Beschluss Nr. 354 am 24. Mai 2005, das Wohnhaus Ennetb�rgenstrasse 53 nicht unter Schutz zu stellen. Dieser RRB wurde gem�ss Verteiler der Eigent�merin, dem Bundesamt f�r Kultur, Heimatschutz und Denkmalpflege, dem Gemeinderat Ennetb�rgen, der Baudirektion, der Bildungsdirektion, dem Amt f�r Raumplanung, der Kommission f�r Denkmalpflege, der Fachstelle f�r Denkmalpflege und dem Amt f�r Kultur er�ffnet.
Mit Schreiben vom 7. Juni 2005 ersuchte der Historische Verein Nidwalden (HVN) bei der Staatskanzlei um Informationen �ber den Stand des Unterschutzstellungsverfahrens. Gleichentags setzte ihn die Staatskanzlei �ber den Inhalt des RRB Nr. 354 vom 24. Mai 2005 in Kenntnis und teilte dem HVN mit, die Beschwerdefrist beginne f�r ihn ab Empfang dieser Mitteilung zu laufen. Daraufhin erhoben der HVN und der Nidwaldner Heimatschutz Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden. Dieses wies die Beschwerde mit Urteil vom 20. Februar 2006 ab.
Gegen dieses Urteil erheben der Historische Verein Nidwalden und der Nidwaldner Heimatschutz mit Eingabe vom 8. Juni 2006 staatsrechtliche Beschwerde. Sie beantragen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Gew�hrung der aufschiebenden Wirkung. Weiter ersuchen sie darum, die Bauherrin anzuweisen, Abbrucharbeiten oder Zerst�rungen des Objekts bis zum bundesgerichtlichen Entscheid zu unterlassen. Diese Anordnung sei superprovisorisch zu erlassen.
Gleichzeitig mit der Einladung zur Vernehmlassung verf�gte das Bundesgericht superprovisorisch, dass bis zum Entscheid �ber das Gesuch um aufschiebende Wirkung alle Vollziehungsarbeiten zu unterbleiben h�tten. Abbruch- und Zerst�rarbeiten seien zu unterlassen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden schliesst sinngem�ss auf Abweisung der Beschwerde. Zum Gesuch um aufschiebende Wirkung �ussert es sich nicht. Die X.________ AG als Bauherrin und Beschwerdegegnerin beantragt, das Gesuch um aufschiebende Wirkung sei abzuweisen. In der Sache selbst stellen sowohl der Regierungsrat des Kantons Nidwalden wie auch die Beschwerdegegnerin den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit �berhaupt darauf eingetreten werden k�nne.
Nach Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdef�hrung B�rgern (Privaten) und Korporationen bez�glich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie pers�nlich treffende Erlasse oder Verf�gungen erlitten haben. Gem�ss st�ndiger Rechtsprechung kann mit staatsrechtlicher Beschwerde lediglich die Verletzung in rechtlich gesch�tzten Interessen ger�gt werden; zur Verfolgung bloss tats�chlicher Vorteile oder zur Geltendmachung allgemeiner �ffentlicher Interessen steht die staatsrechtliche Beschwerde nicht zur Verf�gung (BGE 120 Ia 110 E. 1a S. 111). Die Legitimation bestimmt sich im bundesgerichtlichen Verfahren ausschliesslich nach Art. 88 OG. Unmassgeblich ist daher grunds�tzlich, ob ein Beschwerdef�hrer im kantonalen Verfahren Parteistellung hatte (BGE 120 Ia 165 E. 1a S. 166).
Hingegen geht es nicht an, dass auf dem Umweg �ber die R�ge der Verletzung von Verfahrensvorschriften dem Richter materielle Fragen zur Pr�fung vorgelegt werden. Ein in der Sache nicht legitimierter Beschwerdef�hrer kann deshalb weder die Beweisw�rdigung kritisieren, noch geltend machen, die Begr�ndung sei materiell unzutreffend, noch die Tatsache r�gen, dass seine Antr�ge wegen Unerheblichkeit oder aufgrund antizipierter Beweisw�rdigung abgelehnt wurden. Die Beurteilung dieser Fragen kann von der Pr�fung der materiellen Sache nicht getrennt werden. Auf eine solche hat der in der Sache selbst nicht Legitimierte keinen Anspruch (Urteil 1P.321/1994 des Bundesgerichts vom 3. Februar 1995 E. 2a; BGE 120 Ia 157 E. 2a/bb S. 160; 118 Ia 232 E. 1a S. 234 f.).
1.2 Der HVN und der Nidwaldner Heimatschutz sind nach diesen Grunds�tzen nicht zur Beschwerdef�hrung in der Sache selbst legitimiert. Sie vertreten beide ausschliesslich �ffentliche Interessen, zu deren Wahrnehmung die staatsrechtliche Beschwerde nicht zur Verf�gung steht. Die in Art. 12 des Bundesgesetzes �ber den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) enthaltene Beschwerdebefugnis gilt im staatsrechtlichen Verfahren nicht (Urteil 1P.321/1994 vom 3. Februar 1995 E. 2b; BGE 117 Ib 35 E. 4a S. 41), abgesehen davon, dass beide Vereine keine gesamtschweizerischen Organisationen sind. Soweit sich die Beschwerde gegen die materielle W�rdigung der verweigerten Unterschutzstellung wendet, ist demzufolge nicht darauf einzutreten. Dagegen sind die Beschwerdef�hrer im Sinne der zitierten Rechtsprechung aufgrund ihrer Parteistellung im kantonalen Verfahren dazu legitimiert, die Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend zu machen. Auf die R�gen der Verletzung des rechtlichen Geh�rs und der formellen Rechtsverweigerung ist demnach grunds�tzlich einzutreten, zumal die �brigen Sachurteilsvoraussetzungen erf�llt sind.
2.1 Die Beschwerdef�hrer machen unter anderem eine Verletzung des rechtlichen Geh�rs geltend. Das Verwaltungsgericht habe zwar festgestellt, dass der Regierungsrat sie zu Unrecht nicht ins Unterschutzstellungsverfahren einbezogen habe, daraus aber nicht die richtigen Konsequenzen gezogen. Ihrer Ansicht nach h�tte diese W�rdigung von Amtes wegen zur Aufhebung des regierungsr�tlichen Entscheids und R�ckweisung der Angelegenheit zur korrekten Durchf�hrung des Verfahrens f�hren m�ssen.
2.2 Im vorinstanzlichen Verfahren haben die Beschwerdef�hrer nicht den Standpunkt vertreten, sie h�tten bereits in den Entscheidfindungsprozess bei der Unterschutzstellung mit einbezogen werden m�ssen. In ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 20. Juni 2005 hatten sie lediglich beantragt, der Regierungsrat sei anzuweisen, in Zukunft beschwerdef�hige Entscheide kommunaler und kantonaler Beh�rden entweder im Nidwaldner Amtsblatt zu publizieren oder den beschwerdeberechtigten Organisationen schriftlich mitzuteilen. Dieses Begehren war im Umstand begr�ndet, dass die Beschwerdef�hrer erst auf Nachfrage hin vom ablehnenden Regierungsratsbeschluss Kenntnis erhalten hatten und darum die urspr�ngliche Beschwerdefrist nicht einhalten konnten. In diesem Zusammenhang vertritt das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid u.a. die Auffassung, der Regierungsrat h�tte s�mtlichen Betroffenen die Gelegenheit geben m�ssen, sich zur beantragten Massnahme schriftlich zu �ussern und ihnen im Anschluss daran einen begr�ndeten Entscheid zustellen m�ssen. Als Betroffene erachte es zumindest all jene Personen und Organisationen, welche nach dem Gesetz �ber den Schutz der Kulturdenkm�ler vom 4. Februar 2004 (Denkmalschutzgesetz, DSG/NW; NG 322.2) beschwerdelegitimiert seien. Den Beschwerdef�hrern sei darin zuzustimmen, dass das Wissen um den Vorfall Voraussetzung sei f�r die Wahrnehmung des gesetzlich verb�rgten Beschwerderechts. Eine �hnliche Publikationsregelung k�nne auch dem NHG entnommen werden. Unter diesen Umst�nden sei nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdef�hrer ihre Eingabe erst am 20. Juni 2005 beim Gericht eingereicht h�tten.
2.3 Das Verwaltungsgericht hatte mithin diesbez�glich einzig zu beurteilen, ob die Beschwerdefrist eingehalten war. Die zitierten Erw�gungen stehen in direktem Zusammenhang mit der Problematik der Fristwahrung, nicht mit der Stellung der Beschwerdef�hrer im Unterschutzstellungsverfahren: Zur Diskussion stand, ob der Regierungsrat seinen Entscheid h�tte publizieren m�ssen, um beschwerdelegitimierten Drittbetroffenen die M�glichkeit einzur�umen, rechtzeitig Beschwerde dagegen einzulegen. War jedoch deren Einbindung in die vorhergehende Entscheidfindung gar nie Prozessthema, musste sich das Verwaltungsgericht auch in der Folge nicht dazu �ussern. Eine Verletzung des rechtlichen Geh�rs ist zu verneinen.
Weiter r�gen die Beschwerdef�hrer eine formelle Rechtsverweigerung, weil das Verwaltungsgericht entgegen der klaren Regelung in Art. 29 des Gesetzes �ber die Organisation und das Verfahren der Gerichte vom 28. April 1968 (Gerichtsgesetz, GerG/NW; NG 261.1) seine Kognition willk�rlich auf die Pr�fung einer Rechtsverletzung im Sinn von Art. 90 der Verordnung �ber das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege vom 8. Februar 1985 (Verwaltungsrechtspflegeverordnung, VRPV/NW; NG 265.1) beschr�nkt habe.
3.1 Gem�ss Art. 28 Abs. 2 GerG/NW obliegt dem Verwaltungsgericht ferner (neben der Beurteilung von Verm�gensstreitigkeiten, welche in Abs. 1 von Art. 28 geregelt wird) die Rechtsprechung in allen Verwaltungssachen, soweit die Gesetzgebung eine Angelegenheit nicht in die endg�ltige Zust�ndigkeit des Landrates, des Regierungsrates oder einer unabh�ngigen, vom Landrat gew�hlten Rekursbeh�rde legt. Art. 29 Abs. 2 GerG/NW sieht sodann vor, dass das Verwaltungsgericht Beschwerden gem�ss Art. 28 Abs. 2 GerG/NW mit dem Recht der freien �berpr�fung beurteilt, sofern gem�ss der Gesetzgebung vor dem Verwaltungsgericht nicht nur Rechtsverletzungen geltend gemacht werden k�nnen. Demgegen�ber k�nnen gem�ss Art. 90 VRPV/NW mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur Rechtsverletzungen geltend gemacht werden; �berschreitungen oder Missbrauch des Ermessens gelten als Rechtsverletzung.
Es fragt sich, wie diese beiden - auf den ersten Blick widerspr�chlichen - Bestimmungen im Verh�ltnis zueinander auszulegen sind.
3.2 Nach den allgemeinen Regeln der Gesetzesauslegung muss das Gesetz in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verst�ndnismethode ausgelegt werden. Auszurichten ist die Auslegung auf die ratio legis, die zu ermitteln dem Gericht bzw. dem zur Entscheidung berufenen Organ allerdings nicht nach ihren eigenen, subjektiven Wertvorstellungen, sondern nach den Vorgaben des Gesetzgebers aufgegeben ist (eingehend zur Auslegungsmethodik BGE 128 I 34 E. 3b S. 40 f.).
3.3 Das Verwaltungsgericht vertritt im angefochtenen Entscheid die Meinung, entgegen dem Wortlaut von Art. 29 Abs. 2 GerG/NW sei es im Beschwerdeverfahren lediglich zur Rechtskontrolle befugt. Es sei ihm grunds�tzlich verwehrt, einen Entscheid der Verwaltung in Bezug auf die Aus�bung des Ermessens zu �berpr�fen, namentlich werde in das pflichtgem�ss ausge�bte Ermessen nicht eingegriffen. Erg�nzend f�hrt das Verwaltungsgericht im bundesgerichtlichen Vernehmlassungsverfahren aus, aus dem Prinzip der Gewaltenteilung ergebe sich, dass die Verwaltung gleich der Rechtsprechung Gesetzesvollziehung und damit Rechtsanwendung vornehme. Damit die Verwaltung ihre Aufgabe erf�llen k�nne, m�sse es ihr in bestimmten F�llen �berlassen sein, selber zu entscheiden, ob, wann und wie sie handeln solle. Der Gesetzgeber gestehe deshalb der Verwaltung bestimmte Ermessensbereiche zu. In Bezug auf die massgeblichen kantonalen Normen zieht das Verwaltungsgericht in Erw�gung, als neuere Bestimmung gehe Art. 29 Abs. 2 GerG/NW, der auf einem Landsgemeindebeschluss vom 25. April 1993 beruht, der Regelung in Art. 90 VRPV/NW aus dem Jahr 1985 vor. Demnach gelte es zu ermitteln, welchen Beurteilungsspielraum dem Verwaltungsgericht nach Art. 29 Abs. 2 GerG/NW zukomme. Der Gesetzgeber verwende den Begriff der "freien �berpr�fung" im Verh�ltnis zur �berpr�fung von blossen "Rechtsverletzungen", woraus sich schliessen lasse, der Gesetzgeber habe dem Verwaltungsgericht auch eine umfassende Ermessenspr�fung zugedacht. In Ber�cksichtigung der Gewaltentrennung k�nne es aber nicht Sinn einer gerichtlichen Ermessenspr�fung sein, das richterliche Ermessen an Stelle desjenigen der Verwaltung zu setzen. In das pflichtgem�sse ausge�bte Ermessen werde nicht eingegriffen; nur eine fehlerhafte Ermessensaus�bung solle �berpr�ft, bzw. unter Umst�nden abge�ndert werden.
3.4 Diese Auslegung ist keineswegs willk�rlich, sondern widerspiegelt eine in der verwaltungsgerichtlichen Rechtspflege bekannte Regelung der Kognitionsbefugnis. Den Verwaltungsgerichten steht - mindestens im Bereich der nachtr�glichen Verwaltungsgerichtsbarkeit - in vielen F�llen nur eine Rechts-, keine Ermessenskontrolle zu. Die Beschr�nkung der �berpr�fungsbefugnis ergibt sich auch aus der Tatsache, dass die Verwaltungsgerichte den Verwaltungsbeh�rden, deren Verf�gungen sie �berpr�fen, nicht hierarchisch �bergeordnet sind (siehe zum Ganzen Ulrich H�felin/Georg M�ller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Z�rich 2002, RN 1930 S. 400). Solche Kognitionsregelungen finden sich zum Teil sowohl auf Bundes- (vgl. Art. 104 lit. a OG), wie auch auf kantonaler Ebene (so etwa � 50 Abs. 1 des z�rcherischen Gesetzes �ber den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 24. Mai 1959 [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG/ZH; LS 175.2]; Art. 80 lit. b des bernischen Gesetzes �ber die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Mai 1989 [VRPG/BE; BSG 155.32]).
Auch wenn es daneben Verfahrensordnungen gibt, welche dem Gericht eine freie Pr�fungsbefugnis einr�umen (siehe etwa Art. 37 des Bundesgesetzes �ber das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 [VGG] i.V.m. Art. 49 lit. c VwVG), zeigen die erstgenannten Beispiele doch, dass die Auslegung des Verwaltungsgerichtes einer verbreiteten Praxis entspricht und damit nicht verfassungswidrig ist. Die Beschwerdef�hrer zeigen keine Gr�nde auf, welche das Vorgehen des Verwaltungsgerichts als unhaltbar erscheinen liessen. Namentlich legen sie nicht rechtsgen�glich - etwa mit einem einschl�gigen Hinweis auf die Materialien - dar, dass der Gesetzgeber mit der Regelung von 1993 klar eine abweichende Absicht verfolgt h�tte.
3.5 Hinzu kommt, dass Art. 29 Abs. 2 GerG/NW im Zusammenhang mit der freien �berpr�fung ausdr�cklich den Vorbehalt einer anderslautenden gesetzlichen Regelung macht. Art. 90 VRPV/NW, welcher vom Landrat erlassen wurde, kommt sicherlich Gesetzescharakter zu. Es kann nicht entscheidend sein, dass das j�ngere Gerichtsgesetz unbesehen der �lteren Bestimmung der VRPV/NW vorgehen m�sste. Die Interpretation seiner �berpr�fungsbefugnis, wie sie das Verwaltungsgericht vorgenommen hat, ist demzufolge verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Daraus ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdef�hrer vor Bundesgericht kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 OG). Sie haben die private Beschwerdegegnerin f�r das Verfahren vor Bundesgericht angemessen zu entsch�digen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Die Beschwerdef�hrer haben die private Beschwerdegegnerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren unter solidarischer Haftbarkeit mit Fr. 2'000.-- zu entsch�digen.

References: Art. 88
 Art. 88
 BGE 
 Art. 12
 BGE 
 Art. 29
 Art. 90
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 29
 Art. 28
 Art. 90
 BGE 
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 90
 Art. 29
 Art. 104
 Art. 80
 Art. 37
 Art. 49
 Art. 29
 Art. 90