Source: https://www.epi.sk/odborny-clanok/zakladne-principy-legislativy.htm
Timestamp: 2019-11-15 00:22:07+00:00

Document:
Ekonomické právne informácie - Základné princípy legislatívy
Autorka sa vo svojom príspevku zameriava na prehľad vybraných základných princípov legislatívnej činnosti s poukazom na problematické aspekty ich dodržiavania. Ide o princípy týkajúce sa pravidiel legislatívnej techniky, právneho jazyka, novelizácií právnych predpisov, ako aj formulácie dôvodovej správy či pripomienok v rámci pripomienkového konania v legislatívnom procese návrhu právneho predpisu. Obsahom príspevku sú aj možné alternatívy zdokonalenia legislatívneho procesu z hľadiska legislatívnych pravidiel tvorby právnych predpisov.
Autori: JUDr. Žaneta Surmajová
Dátum publikácie: 25. 2. 2015
Prameň: Magister Officiorum / Magister Officiorum - 2014 / Magister Officiorum - 2/2014
Oblasti práva: Ústavné právo
Základným predpokladom vytvorenia vyváženého a stabilného právneho poriadku a jeho efektívneho fungovania sú zrozumiteľne, jednoznačne a jednotne formulované texty právnych predpisov, ktoré následne umožnia bezproblémovú aplikáciu a interpretáciu právnych noriem v nich obsiahnutých. To znamená, že spôsob vyjadrenia určitej, právnou normou regulovanej skutočnosti by mal umožňovať jej adresátom jednoduché a jednoznačné poznanie vôle zákonodarcu.
Tento nežiaduci stav je čiastočne spôsobený aj zanedbávaním, prehliadaním, podceňovaním či priamym nedodržiavaním základných princípov legislatívnej činnosti. Cieľom tohto príspevku je prehľad vybraných základných princípov legislatívnej činnosti s poukazom na ich nedodržiavanie, ako aj možné alternatívy zdokonalenia legislatívneho procesu z hľadiska legislatívnych pravidiel tvorby právnych predpisov.
V súčasnosti existujú dva osobitné dokumenty, a to Legislatívne pravidlá vlády Slovenskej republiky schválené uznesením vlády SR z 25. mája 2010 v znení neskorších zmien a doplnení a Legislatívne pravidlá tvorby zákonov č. 19/1997 Z. z. Legislatívne pravidlá vlády SR upravujú postup pri tvorbe zákonov, ktorých návrhy podáva vláda SR Národnej rade SR a tiež proces prípravy, predkladania a prerokúvania nariadení vlády a ostatných vykonávacích predpisov. Legislatívne pravidlá tvorby zákonov určujú spôsob tvorby ústavných zákonov a zákonov pre navrhovateľov, ktorými sú poslanci Národnej rady SR alebo výbory Národnej rady SR. Tieto dva dokumenty obsahujú úpravu rovnakých inštitútov a legislatívno-technické pokyny tvoria prílohu k obom uvedeným dokumentom.
Aj napriek skutočnosti, že obidva dokumenty obsahujú úpravu rovnakých inštitútov, spôsob uplatňovania pravidiel legislatívnej techniky na úrovni vládnej a na úrovni parlamentnej sa líši. V praxi sa často stáva, že vo fáze pripomienkovania a prerokovania návrhu zákona na úrovni vládnej sú k ustanoveniam návrhu zákona vznesené legislatívno-technické pripomienky, ktoré predkladateľ návrhu zákona akceptuje a zapracuje. V ďalšej fáze legislatívneho procesu návrhu zákona, a to pri jeho prerokovaní na úrovni parlamentnej, sú k návrhu zákona vznesené ďalšie legislatívno-technické pripomienky a mnohé z nich sú často vznesené k tým ustanoveniam, konkrétne k tým istým pojmom či úpravám, ktoré boli spracované a upravené podľa pripomienok na vládnej úrovni. Problémom je, že ide o pripomienky požadujúce uplatnenie iného, tiež akceptovateľného spôsobu použitia pravidiel legislatívnej techniky. Legislatívnu prax v tomto smere sa doposiaľ nepodarilo zjednotiť, aj napriek prebiehajúcim diskusiám. Tieto rozdielne spôsoby uplatnenia legislatívnej techniky nemožno vo všeobecnosti považovať za nesprávne, sú akceptované a bežne používané. Problémom však je výsledná nejednotnosť ich použitia v právnych predpisoch. Ďalším dôležitým sprievodným faktorom uvedeného problému je časové hľadisko. Ak by sa zjednotil spôsob uplatňovania pravidiel legislatívnej techniky, dosiahla by sa aj úspora času, a to z dôvodu, že sa konkrétny návrh zákona nebude pripravovať jedným spôsobom použitia legislatívnej techniky a následne upravovať v zmysle iného spôsobu použitia legislatívnej techniky.
V praxi sa tento problém prejavuje tak, že konkrétne ministerstvo poverené vypracovaním návrhu zákona, prípadne novelizáciou pôvodného zákona vypracuje návrh zákona v súlade s Legislatívnymi pravidlami vlády SR. Po ukončení medzirezortného pripomienkového konania a po prerokovaní návrhu zákona v Legislatívnej rade vlády SR predkladateľ návrh zákona upraví podľa vznesených legislatívno-technických pripomienok, ktoré je potrebné akceptovať, pretože aj správnosť navrhovaného uplatnenia spôsobu legislatívnej techniky nemožno poprieť.
Po schválení návrhu zákona vládou SR a po postúpení návrhu zákona do druhého čítania v Národnej rade SR vypracuje k návrhu zákona stanovisko Legislatívny odbor Kancelárie Národnej rady SR. Ten uplatní k návrhu zákona pripomienky spočívajúce v inom spôsobe uplatnenia pravidiel legislatívnej techniky. Avšak argumentácia, že predmetné znenie bolo upravené podľa pripomienok na úrovni vládnej, neobstojí, pretože opäť ide o tiež štandardne používaný spôsob uplatnenia pravidiel legislatívnej techniky.
Východiskom predmetného problému by bola komparácia, zosúladenie a prepojenie legislatívnych pravidiel vlády SR a legislatívnych pravidiel Národnej rady SR do jedného celku, optimalizácia a inovácia legislatívnej techniky a jej spresnenie a zjednoznačnenie za účelom dosiahnutia jednotného používania jej pravidiel. Očakávaným prínosom ingerencie uvedeného princípu je v neposlednom rade aj predchádzanie nerešpektovania, nedodržiavania či obchádzania základných legislatívno-technických požiadaviek pri tvorbe právnych predpisov.
V záujme komplexnosti právnej úpravy by náležitosti obsiahnuté v jednom právnom predpise mali byť sústredené v tomto právnom predpise. Cieľom je predísť situáciám, keď časť úpravy, ktorá systematicky patrí do určitého právneho predpisu, je obsahom iného právneho predpisu a tým tento právny predpis nepriamo novelizuje.
Ďalším problematickým aspektom súvisiacim s nepriamou novelizáciou je časté nepochopenie, čo v skutočnosti nepriama novelizácia je a jej zamieňanie s priamou novelizáciou. Na základe vykonaného náhodného prieskumu o tejto skutočnosti svedčia okrem iného aj mnohé odborné články, či dokonca rozhodnutia súdov. Zákon, ktorým sa v samostatnom novelizačnom článku menil iný zákon štandardným spôsobom, teda priamou novelou, je označovaný ako nepriama novela. K zamieňaniu s nepriamou novelizáciou často dochádza aj v prípade prílepkov, t. j. novelizácií nesúvisiacich právnych predpisov v rámci ďalších novelizačných článkov.
Cieľom v tejto oblasti by malo byť zvýšenie dôrazu na zvyšovanie odborného povedomia legislatívcov v tejto oblasti. Dôsledné dodržiavanie tohto zákazu si totiž vyžaduje legislatívne zručnosti, rozhľad a vnímanie komplexnosti, konzistentnosti a súvzťažnosti právneho poriadku, a to vedené snahou o ich zachovanie.
Podľa § 3 ods. 2 zákona č. 270/1995 Z. z. o štátnom jazyku Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov sa zákony, nariadenia vlády a ostatné všeobecne záväzné právne predpisy vydávajú v štátnom jazyku v jeho kodifikovanej podobe. Kodifikovaná podoba štátneho jazyka je schválená opatrením Ministerstva kultúry SR z 8. apríla 2008 č. MK 1501/2008-10/5088 o vyhlásení kodifikovanej podoby štátneho jazykaDostupnosť na internete: http://old.culture.gov.sk/umenie/ttny-jazyk/umenie/ttny-jazyk/kodifikan-prruky/untitled2 (4 kodifikačné príručkyPravidlá slovenského pravopisu. Bratislava, Veda, vydavateľstvo Slovenskej akadémie vied, 3. vydanie, 2000. Krátky slovník slovenského jazyka. Bratislava, Veda, vydavateľstvo Slovenskej akadémie vied, 4. vydanie, 2003. Kráľ, Á.: Pravidlá slovenskej výslovnosti. Bratislava, Slovenské pedagogické nakladateľstvo, 3. vydanie, 1996. Ružička, J. a kolektív: Morfológia slovenského jazyka. Bratislava, vydavateľstvo Slovenskej akadémie vied, 1966.).
S prihliadnutím na rešpektovanie kodifikovanej podoby štátneho jazyka pri tvorbe právneho predpisu nie je vždy úplne možné vyhnúť sa použitiu cudzieho slova, ktoré nezodpovedá kodifikovanej spisovnej podobe. Problémom však je, že cudzie slová sa v právnych predpisoch používajú často aj v prípadoch, kedy ich použitie nie je opodstatnené či nevyhnutné a sú vhodne nahraditeľné slovenským ekvivalentom. Pritom nejde o také slová, ktoré síce majú cudzí pôvod, avšak ich používanie sa ustálilo natoľko, že sa stali prirodzenou súčasťou právnej terminológie.
Problémom je, že sa text smernice či nariadenia v znení zodpovedajúcom prekladu do slovenského jazyka jednoducho preklápa do textu právneho predpisu. Deje sa tak bez náležitej starostlivosti o právnu terminológiu a tieto nedostatky sa prejavujú v jazykovej úrovni celého právneho poriadku. Vzhľadom na skutočnosť, že na pôde Európskej únie každoročne pribúda zhruba 5 000 strán legislatívnych aktov, zabezpečovanie prekladov predstavuje kontinuálny proces. V tejto rovine sa vyžaduje posilnenie spolupráce medzi právnikmi a lingvistami.
Postulát zrozumiteľnosti právneho predpisu vyplýva aj z judikatúry Ústavného súdu SR: „S uplatňovaním princípu právnej istoty sa spája nielen požiadavka po všeobecnej platnosti, trvácnosti, stabilite, racionalite a spravodlivom obsahu právnych noriem a ich dostupnosti občanom (publikovateľnosť), no rovnako aj požiadavka predvídateľnosti konania orgánov verejnej moci (právna istota), ktorej základom je jednoznačný jazyk a zrozumiteľnosť právnych noriem (požiadavka, aby priemerný občan dokázal porozumieť obsahu právnej normy). Požiadavka po jednoznačnom jazyku a zrozumiteľnosti právnych noriem, najmä zakazujúcich určité druhy správania, teda významne znižuje nebezpečenstvo ich svojvoľného a diskriminačného uplatňovania výkonnou mocou.“ (Nález Ústavného súdu SR z 11. marca 1999, PL. ÚS 15/1998).
V nadväznosti na požiadavku zrozumiteľnosti a presnosti právnych predpisov je nevyhnutné dbať na to, aby právne inštitúty obsiahnuté v právnych predpisoch boli definované terminologicky jednotne a aby boli pomenované rovnakými právnymi pojmami. To znamená, že terminológia použitá v právnom predpise musí byť súladná s terminológiou používanou v iných právnych predpisoch, pričom sa musí rešpektovať v právnom poriadku ustálený význam slov.
Ak sa právnou reguláciou pri tvorbe právneho predpisu vytvára nový právny inštitút alebo sa používa pojem, ktorý právny poriadok nepozná, je potrebné, aby sa definíciou vymedzil jeho obsah. Rovnako je nevyhnutné zabezpečiť, aby sa definovaním významu pojmu v právnom predpise predišlo interpretačným sporom o jeho obsahu a tým aj následnej nejednotnej aplikácii.
Za tým účelom by sa mali určiť presné pravidlá pre tvorbu legálnych definícií. Definíciou sa má vymedziť obsahový význam pojmu, ktorý je neznámy, teda pojmu, ktorý právny poriadok nepozná. Musí platiť požiadavka, že neznáme nemôže byť definované neznámym. To znamená, že na vysvetlenie určitého pojmu nemožno použiť iný pojem, ktorého význam a obsah sú tiež neznáme. Rovnako nevhodné je použitie neurčitých a vágnych pojmov na vymedzenie významu pojmu. Definícia nesmie byť príliš úzka ani príliš široká. To znamená, že pojem, ktorý sa definíciou definuje, a slová, ktorými sa tento pojem definuje, majú mať totožný rozsah. Pri formulácii definície je tiež potrebné rešpektovať požiadavky zrozumiteľnosti, presnosti a jednoznačnosti.
Nedostatkom legislatívnej praxe súvisiacim s legálnymi definíciami je, že okrem vymedzenia samotného pojmu obsahujú aj pravidlá správania. Dôraz je potrebné klásť aj na systematiku zaraďovania legálnych definícií v textoch právnych predpisov. Dôsledne je potrebné rešpektovať legálne definície pojmov v iných právnych predpisoch a vyhnúť sa definovaniu pojmu vo vykonávacom predpise, ak ide o pojem, ktorý sa používa v zákone.
Demonštratívne výpočty sú v našom právnom poriadku pomerne rozšírené a ponechávajú aplikáciu ustanovení právneho predpisu na úvahe a interpretácii príslušného subjektu. Za účelom predchádzania nejednotnej aplikácie a interpretácie právnych predpisov a tiež z dôvodu právnej istoty ich adresátov je nevyhnutné umožniť použitie demonštratívnych výpočtov len v primerane nevyhnutnej miere.
Z hľadiska aplikácie právneho predpisu majú poznámky pod čiarou svoj význam, a preto ich používanie nemožno úplne vylúčiť. Cieľom však je nepreťažovať text právneho predpisu poznámkami pod čiarou v kontexte, v ktorom neprinášajú žiadnu informačnú hodnotu. Pri formulácii textu právneho predpisu je nevyhnutné použitie poznámky pod čiarou náležite zvážiť, uvádzať konkrétne ustanovenia odkazovaného právneho predpisu a v neposlednom rade ustanoviť jednoznačné a jednotné pravidlá spôsobu ich používania.
Na vykonanie jedného zákona je niekedy vydané množstvo podzákonných právnych predpisov. Z dôvodu nedôslednej kontroly pri formulácii zrušovacích ustanovení sa stáva, že sa opomenie ten-ktorý vykonávací predpis v nich uviesť. Nemožno vynechať ani skutočnosť, že niekedy je jeho opomenutie zámerom, pretože predkladateľ tak robí v úmysle, že sa tento vykonávací predpis bude aplikovať až do okamihu jeho nahradenia novým vykonávacím predpisom. V dôsledku tohto postupu sa niekedy jeho adresáti týmto predpisom naďalej riadia a postupujú v súlade s jeho obsahom. Súvisiacim aspektom tohto nedostatku je aj absencia právnej úpravy v prípade, že je na vykonanie nového zákona potrebné vydať vykonávací predpis, no zodpovedný rezort k jeho vydaniu nepristúpil a tak vykonávací predpis, ktorý bol vydaný na vykonanie zrušeného zákona, má dopĺňať chýbajúcu právnu úpravu.
Aj napriek skutočnosti, že derogácia právnych predpisov nie je častým problémom v legislatívnej praxi, je nevyhnutné posilniť dôslednú kontrolu a zabezpečenie výslovného zrušenia všetkých právnych predpisov, ktoré boli vydané na vykonanie zákona, k zrušeniu ktorého dochádza. Nedostatok exaktnosti vyjadrenia derogačných vzťahov sa premieta aj do nepresnosti právnych informačných systémov, ktoré si vyžadujú detailnú adresnosť derogácie.
V súčasnosti je pre legislatívny proces príznačné nerešpektovanie významu dôvodovej správy. Pri tvorbe právneho predpisu sa formulácii jej textu nevenuje náležitá pozornosť, respektíve minimálna. Zodpovedne, náležite a podrobne vypracovaná dôvodová správa sa vyskytuje len ojedinele. Pri mnohých návrhoch zákonov odôvodnenie určitého ustanovenia obsahuje len jednoduché skopírovanie jeho znenia, bez jeho ďalšieho rozpracovania. Následne sa adresát právneho predpisu či príslušný orgán aplikujúci právo, ktorý hľadá v dôvodovej správe dovysvetlenie či podpornú argumentáciu, k očakávanému a požadovanému zisteniu nedopracuje.
Napriek jednoznačne určeným pravidlám možno niekedy vysloviť pochybnosti o napĺňaní účelu pripomienkového konania. Jednotlivé rezorty návrhom zákonov v pripomienkovom konaní nevenujú prílišnú pozornosť. Zhruba posúdia obsah návrhu zákona a v prípade, že sa na prvý pohľad netýka ich vecnej pôsobnosti, neuplatnia žiadne pripomienky. V dôsledku nedôsledného prístupu k pripomienkovému konaniu niekedy príslušný rezort zistí, že sa ho návrh zákona týka, až v okamihu, keď je tento návrh zákona už predložený na rokovanie vlády SR, a tak musí príslušný minister na rokovaní vlády SR uplatniť pripomienky, ktoré mohli byť vyriešené v rámci medzirezortného pripomienkového konania.
Ďalším nedostatkom je kvalitatívne hľadisko vznesených pripomienok. V súčasnej legislatívnej praxi sa stráca vecný a legislatívno-technický charakter pripomienok a často sú formulované len ako všeobecné vyjadrenie názoru, nesúhlasu či akejsi filozofie, bez konkrétneho návrhu na zlepšenie textu právneho predpisu. Alebo pripomienky vychádzajú z jednotlivého ustanovenia bez toho, aby reflektovali nadväzujúcu úpravu na inom mieste v zákone. Tak sa vyhodnotenie pripomienky zameriava len na vysvetlenie toho, čo by pri zvýšenej pozornosti čítania textu návrhu zákona bolo zrejmé.
Súvisiacim problémom v tejto oblasti je tiež spôsob akéhosi obchádzania povinnosti uskutočniť rozporové konania v prípade, ak bola vznesená zásadná pripomienka. Legislatívne pravidlá určujú obligatórne prípady uskutočnenia rozporového konania. Ak je uplatnená zásadná pripomienka a príslušný predkladateľ návrhu právneho predpisu túto pripomienku vôbec akceptovať nechce, uskutoční sa rozporové konanie. Ide o situáciu štandardnú. V praxi sa však stáva, že predkladateľ predmetnú právnu úpravu či ustanovenie, ktorého sa zásadná pripomienka týka, upraví úplne iným spôsobom, v inom zmysle. Text rozporného ustanovenia návrhu právneho predpisu teda už nezodpovedá v plnom rozsahu zneniu, ktoré bolo predmetom rozporu. Následne pripomienku vyhodnotí ako čiastočne akceptovanú bez toho, aby uskutočnil rozporové konanie. Na Portáli právnych predpisov zásadná pripomienka vyhodnotená ako čiastočne akceptovaná už nie je považovaná za predmet rozporu. Znenie ustanovenia je síce iné než pôvodné, ale spôsob prepracovania vôbec nesúvisí s výhradami subjektu, ktorý uplatnil zásadnú pripomienku.
Pokiaľ ide o druhy právnych predpisov, Ústava SR explicitne hovorí o ústavných zákonoch, zákonoch, nariadeniach vlády SR a všeobecne záväzných právnych predpisoch. To znamená, že jednotlivé druhy všeobecne záväzných právnych predpisov Ústava SR výslovne neurčuje a ich konkretizácia je ponechaná zákonu o Zbierke zákonov. Podľa § 1 zákona č. 1/1993 Z. z. o Zbierke zákonov Slovenskej republiky druhmi všeobecne záväzných právnych predpisov ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy sú vyhlášky, výnosy a opatrenia.
Z hľadiska všeobecne záväzných právnych predpisov ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy základný rozdiel medzi vyhláškou na jednej strane a výnosom a opatrením na strane druhej je jednak rozdiel vo všeobecnosti právnej úpravy a tiež v tom, že kým vyhláška sa v Zbierke zákonov SR vyhlasuje uverejnením jej úplného znenia, výnos a opatrenie môžu byť publikované v Zbierke zákonov dvojakým spôsobom, a to uverejnením oznámenia o ich vydaní alebo uverejnením ich úplného znenia, ak to ustanoví osobitný zákon.
Za problematický aspekt možno považovať to, že z právnej úpravy nevyplýva žiadny rozdiel medzi výnosom a opatrením, čo vyvoláva pochybnosti o opodstatnenosti súčasnej existencie obidvoch druhov týchto všeobecne záväzných právnych predpisov. Splnomocňovacie ustanovenia zákonov na vydanie vykonávacích predpisov prevažne obsahujú všeobecnú formuláciu spočívajúcu v splnomocnení na vydanie všeobecne záväzného právneho predpisu bez bližšej konkretizácie jeho druhu. To znamená, že je ponechané na príslušnom subjekte s legislatívnou právomocou, či predmet právnej úpravy upraví vyhláškou alebo výnosom či opatrením. Táto skutočnosť môže v praxi vyvolať stav, keď právna úprava je širšia a mala by byť vyhlásená uverejnením jej úplného znenia, no príslušný subjekt si zvolí formálne jednoduchší spôsob prostredníctvom uverejnenia oznámenia o jej vydaní.
čl. 6, 10 Uznesenia č. 19/1997 Z. z.
§ 1, § 2 a § 3 z. č. 1/1993 Z. z.
§ 3 ods. 2 zákona č. 270/1995 Z. z.
čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 3 Ústavy SR
Autor: JUDr. Žaneta Surmajová
1/1993 Z. z. Zákon o Zbierke zákonov SR

References: § 3
 § 1

čl. 6

§ 1
 § 2
 § 3

§ 3

čl. 1
 čl. 2