Source: https://svjt.se/svjt/2012/360
Timestamp: 2020-05-29 21:59:56+00:00

Document:
Europadomstolen — vadan och varthän? | SvJT
Europadomstolen — vadan och varthän?
Av ambassadören CARL HENRIK EHRENKRONA
Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna befinner sig i något av en krissituation till följd av den mycket höga ökande målbalansen, ifrågasättande av dess praxis och minskad vilja/förmåga hos en del stater till implementering av domstolens domar. Ett nytt omfattande reformprogram diskuteras.
Den 1 juni 2010 trädde ett antal ändringar av Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (konventionen) i kraft som sammanfattats i ett nytt ändringsprotokoll till konventionen — protokoll 14.1 Protokollet, som antogs av Europarådets ministerkommitté redan år 2004, har i likhet med övriga ändringsprotokoll till konventionen krävt ratificering av samtliga konventionsstater för att träda i kraft. Ratificeringsprocessen i Ryssland drog emellertid av olika skäl ut på tiden och protokollet kom därför inte att ratificeras av Ryssland förrän den 18 februari 2010.
Protokollet utgör ett led i de många reformsträvanden som domstolens ständigt ökande målbalans nödvändiggjort. Vid årsskiftet 2011/2012 uppgick antalet av domstolen oavgjorda mål till drygt 150 000. Siffran ska ställas i proportion till antalet inkommande mål de tre senaste åren — drygt 60 000 mål per år. År 2011 inkom 64 000 nya mål. Trots att antalet av domstolen avgjorda mål ökat markant för 2011, 52 000 jämfört med runt 37 000 mål per år för åren 2009–2010, ökar målbalansen. Av de avgjorda målen är det endast en mindre del som avgörs genom dom — 1500 år 2011 och 2 600 år 2010. Övriga mål är avgjorda genom beslut om avvisning eller avskrivning. Det är fem stater som tillsammans står för den helt övervägande delen av inkomna mål: Ryssland, Turkiet, Italien2, Rumänien och Ukraina. Tillsammans svarar dessa fem stater för över 60 procent av målbalansen.
1 Se lag (2005:816) om ändring i lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, prop. 2004/05:167, 2005/06KU6, som trädde i kraft den 1 juni 2010 (SFS 2010:239). 2 Målen mot Italien rör till helt övervägande del en särskild problematik som Italien, trots ny lagstiftning, inte kommer till rätta med och som medfört konventionsbrott sedan mer än 20 år tillbaka — långsam handläggning i de italienska domstolarna.
Europadomstolen — vadan och varthän? 361
SvJT 2012 Europadomstolen — vadan och varthän? 361 Flertalet domar vari brott mot konventionen konstaterats rör också dessa fem stater samt Polen.3 Domstolen kan som bekant avgöra ett mål genom beslut att inte ta upp klagomålet till prövning, genom beslut om avskrivning eller genom dom. Domar meddelas normalt av en avdelning bestående av sju ledamöter eller av den s.k. ”Grand Chamber” bestående av 17 ledamöter. I mål av enkel beskaffenhet, där det finns en väl etablerad rättspraxis, kan dom meddelas i en sammansättning med endast tre ledamöter.4 Ett mål kan komma under behandling i ”Grand Chamber” antingen efter det att den avdelning på vilken målet lottats beslutat hänskjuta målet dit eller på begäran av part sedan avdelningen dömt i målet.5 Grand Chamber prövningen är i första hand avsedd för mål med stort prejudikatintresse. Det stora flertalet mål — över 90 procent — avgörs genom beslut om att inte ta upp målet till prövning i sak. Det är alltså endast den återstående procentandelen som blir föremål för prövning i sak genom dom. Avvisningsbeslut kan efter ikraftträdandet av protokoll 14 meddelas av ensamdomare.6 Av de mål som tas upp till sakprövning leder förstås inte heller alla till ett konstaterande av konventionsbrott. De höga målbalanserna har medfört att den genomsnittliga handläggningstiden i domstolen numera nått ibland helt absurda nivåer både vad gäller mål som avgjorts genom dom, men också beslut om att inte ta upp ett mål till prövning i sak kan dröja orimligt länge. Ett grundläggande problem är att många av de enskilda individer som anför klagomål hos domstolen har helt orealistiska föreställningar om vad domstolen kan göra för dem inom ramen för konventionssystemet. Domstolen tvingas därför att inom ramen för prövningstillståndsförfarandet befatta sig med alla möjliga problem som människor möter i livet, vilka inte alls behöver ha konventionsrättsliga aspekter.
Konventionsändringarna i protokoll 14 är avsedda att bidra till att komma till rätta med målbalansen och det ökande antalet inkommande mål. Kriterierna för att medge sakprövning av ett klagomål har stramats upp. Ett nytt kriterium har införts av innebörd att det krävs att den klagande lidit avsevärt men av det påstådda konventionsbrottet för att klagomålet ska tas upp till prövning i sak7. Avsikten är att domstolen med stöd av detta kriterium i större utsträckning ska kunna avvisa rent triviala mål enligt principen de minimis non curat praetor. Införandet av detta kriterium var inte okontroversiellt och kompromissen blev att avvisningsbeslut på denna grund får meddelas endast
3 Se domstolens egen statistik på www.echr.coe.int. En viss nedgång i målbalansen har kunnat iakttas under hösten 2011 då målbalansen sjönk för första gången i domstolens historia från 160 000 i september 2011 till 150 000 mål vid årsskiftet 2011/2012. 4 Artikel 28 § 1(b). 5 Artiklarna 26, 30-31 samt 43. 6 Artikel 27. 7 Artikel 35 § 3 (b).
362 Carl Henrik Ehrenkrona SvJT 2012 såvida inte respekten för de mänskliga rättigheterna enligt konventionen och dess protokoll kräver sakprövning och att frågan vederbörligen prövats av nationell domstol. Domstolens möjlighet att verka för förlikningsuppgörelser mellan klaganden och den berörda staten har stärkts.8 Men protokollet upptar också ändringar som inte har direkt betydelse för problemet med målbalansen och domstolens handläggningstider. Således ger protokollet en rättslig grund för att möjliggöra Europeiska Unionens anslutning till konventionen och till dess övervakningssystem.9 Mandattiden för domare har förlängts från sex till nio år, dock utan möjlighet till omval.10 Verkställighetsinstitutet har skärpts och ministerkommittén har getts möjlighet att hänskjuta en verkställighetsfråga till domstolens prövning om den finner att en stat inte respekterat sina skyldigheter enligt en dom.11 Domstolen har också internt rationaliserat sina arbetsmetoder för att kunna hantera måltillströmningen med förhållandevis goda resultat. Den möjlighet som protokoll 14 gett för ensamdomare att fatta beslut om avvisning av ogrundade klagomål mål har redan bidragit till en snabbare avverkningstakt. Likaså möjligheten att i enklare mål döma i tredomarsits. Den samlade bedömningen har dock sedan lång tid varit att ändringarna enligt protokoll 14 dock inte är tillräckliga för att komma till rätta med domstolens problem.
Ytterligare reformförslag – Interlaken och Izmir
Vid två högnivåkonferenser om domstolens framtid, den första i Interlaken vintern 2010 och den andra i Izmir våren 2011, diskuterades ytterligare åtgärder för att komma till rätta med problematiken.12 Till dessa hör
− introducerandet av en ansökningsavgift för den som vill anföra klagomål vid domstolen, − införande av straffavgifter för den som återkommer till domstolen med upprepade klagomål som är uppenbart ogrundade, − skyldighet att låta sig biträdas av ombud inför domstolen, − ytterligare uppstramning av prövningstillståndskriterierna, − större diskretionär möjlighet för domstolen att avgöra vilka mål som ska tas upp till prövning i sak och inte, − åtgärder för att effektivisera prövningstillståndsförfarandet (filtrering), − åtgärder för att förhindra förekomsten av klagomål som rör samma rättsliga frågeställning som domstolen redan dömt över, s.k. repetitiva mål, och
8 Artikel 39. 9 Artikel 59. 10 Artikel 23. 11 Artikel 46. Bestämmelsen har ännu inte tillämpats, vilket sammanhänger med den politiska försiktighet som råder i ministerkommittén i dess roll som övervakare av att domstolens domar verkställs. Det lämpliga i att låta ministerkommittén ha den rollen kan diskuteras. 12 Interlaken Declaration 19 februari 2010 resp. Izmir Declaration 27 april 2011, se www.coe.int.
Europadomstolen — vadan och varthän? 363
SvJT 2012 Europadomstolen — vadan och varthän? 363 − effektivisering av övervakningen av verkställigheten av domstolens domar.
En åtgärd som också diskuteras men som kanske inte primärt syftar till att komma till rätta med målbalanserna är att ge domstolen möjlighet att avge rådgivande yttranden till nationella domstolar i konventionsfrågor.
Dessa förslag kräver konventionsändringar. Än så länge finns dock inte någon politisk samsyn om vad som bör göras konkret. Den Europarådskommitté som har ansvaret bl.a. för att bereda konventionsändringar, Styrkommittén för mänskliga rättigheter (CDDH) och som består av konventionsexperter från samtliga Europarådets medlemsstater, håller f.n. på att utvärdera de olika åtgärderna och hur de skulle kunna genomföras. Europarådets ministerkommitté skall inom kort erhålla en rapport med resultatet av denna utvärdering.
Orsaker till målbalansen
Det finns olika uppfattningar om anledningen till att den situation uppstått som staterna och domstolen nu måste hantera.
När Europarådet bildades år 1949 bestod organisationen av 10 medlemsstater från det gamla Västeuropa: Sverige, Norge, Danmark, Storbritannien, Irland, Nederländerna, Belgien, Luxemburg, Frankrike och Italien. Det var dessa stater som antog Europakonventionen år 1950 och som enades om den särskilda övervakningsmekanism som skrevs in i konventionen för att tillse att konventionsstaterna respekterade sina åtaganden enligt konventionen. Medlemskretsen har därefter successivt vidgats genom att fler och fler stater upptagits som medlemmar av organisationen. Som ett villkor för detta har bl.a. gällt att den nya staten också tillträder konventionen. Efter Sovjetunionens fall år 1989 och upplösningen av det gamla Östblocket kom medlemskretsen att utvidgas radikalt. Som en följd bl.a. av detta genomgick också övervakningssystemet en radikal förändring genom protokoll 11 till konventionen, vilket väsentligen innebar att den domstol som hade inrättats 1950 nu skulle fungera på permanent basis med heltidsanställda domare och att domstolen gavs behörighet att pröva klagomål från var och en som gjorde gällande att hans/hennes rättigheter enligt konventionen blivit kränkta av en konventionsstat. Den kommission som enligt det ursprungliga övervakningssystemet inrättats för att avgöra vilka mål som skulle tas upp till prövning i sak och eventuellt hänskjutas till domstolens prövning avskaffades. Denna förändring trädde i kraft år 1998.13 Redan vid tiden då denna konventionsändring förhandlades fram kunde man iaktta en kraftig ökning
13 Om protokoll 11 införlivad med 1994 års lag år 1998 (SFS 1998:712), se bl.a. Ehrenkrona i SvJT 1995 s. 439 med där gjorda litteraturhänvisningar, Hans Danelius i Festskrift till Stig Strömholm 1997, sid. 199 ff., Elisabeth Palm i Festskrift till Fredrik Sterzel 1999, sid. 229 ff.
364 Carl Henrik Ehrenkrona SvJT 2012 av antalet klagomål med en kraftig ökning av målbalansen som följd och redan då bedömdes reformen som otillräcklig.
Konventionssystemet omfattar idag 47 stater, vilket innebär att domstolen har jurisdiktion över mer än 800 miljoner människor. Det är självfallet befogat att ställa sig frågan om det överhuvudtaget är realistiskt att tro att man kan vidmakthålla ett system med rätt till prövning i en internationell domstol med jurisdiktion över så många människor med rätt att anföra klagomål direkt till domstolen över påstådda brott mot konventionen. Samtidigt är det just den enskilda klagorätten i syfte att erhålla ett för staterna rättsligt bindande avgörande som varit signum för det europeiska systemet för övervakning av den enskildes rättigheter på fri- och rättighetsområdet.
Det är uppenbart att utvidgningen av antalet stater bidragit till de nuvarande problemen. Men saken måste förstås ses i ett större politiskt sammanhang. Det är lika uppenbart att utvidgningen av medlemsstatskretsen också har bidragit till en ökad kunskap om och respekt för de mänskliga rättigheterna och för rättsstatens principer i medlemsstaterna från det gamla Östblocket. I flera av dessa finns dock allvarliga och grundläggande problem med att kunna leva upp till konventionens krav och till rättsstatens principer. Men som framgår av domstolens praxis finns en hel del konventionsproblem också i de gamla västliga demokratierna. Samtidigt finns kritiker som menar att en alltför ”aktivistisk” rättstillämpning bidragit till att generera fler mål.
Bristande implementering och kritik mot praxisutvecklingen
Men det är i dagsläget inte bara måltillströmningen och målbalansen som skapat problem. Enligt konventionen är en konventionsstat skyldig att respektera en dom som meddelats mot staten och genomföra de åtgärder som domen kräver14. Det kan vara alltifrån att utge skadestånd som domstolen dömt ut till en klagande, till att genomföra lagstiftning för att förhindra en upprepning av konventionsbrottet eller till att ge upprättelse till den enskilde på annat vis. I vissa fall kan krävas att en klagande som sitter frihetsberövad friges, att han/hon beviljas resning, att egendom återställs till klaganden m.fl. konkreta åtgärder. I senare domstolspraxis har domstolen också ställt uttryckliga krav på att sådana åtgärder vidtas enligt principen restitutio in integrum även om denna princip inte tillämpas fullt ut. Staterna har också i en del domar direkt ålagts att lagstifta för att komma till rätta med ett konventionsproblem15. Härigenom har domstolens domar kommit att på ett mer direkt sätt ingripa i staternas interna rättsordningar. Inte minst i mål av det sist nämnda slaget kan iakttas en ökad bristande re-
14 Artikel 46 p. 1 15 Se t.ex. målet XenidesArestis mot Turkiet dom 22 december 2005, målet Hutten Czapaska mot Polen, dom 19 juni 2006, målet Fatullayev mot Azerbajdzjan, dom 22 april 2010, målet Greens och MT mot Storbritannien, dom 23 november 2010 m.fl.
Europadomstolen — vadan och varthän? 365
SvJT 2012 Europadomstolen — vadan och varthän? 365 spekt för domstolens avgöranden i vissa medlemsstater. I vissa fall saknas helt enkelt politisk vilja att efterkomma en dom. I andra fall saknas förmåga, t.ex. ekonomiska resurser, att verkställa en dom. I några fall kan det röra sig om att man helt enkelt inte accepterar domstolens konventionstolkning och de konsekvenser denna får. En del stater accepterar inte domstolens rättspraxis sedd som en helhet utan anser sig endast var skyldiga att vidta de åtgärder som följer av domen i det enskilda fallet mot staten ifråga. Kritikerna menar att domstolen i vissa mål har utvecklat en konventionstolkning som går långt utöver vad konventionen föreskriver och vad staterna underkastat sig då man tillträdde konventionen. En sådan diskussion fördes för övrigt i Sverige redan på 1980-talet när domstolen underkände att beslut i flera typer av förvaltningsärenden avgjordes av regeringen eller annan förvaltningsmyndighet som sista instans utan möjlighet för den enskilde att få saken prövad i domstol16. Detta har lett till den diskussion som f.n. förs om huruvida domstolen i tillräcklig omfattning respekterar den subsidiaritetsprincip på vilken konventionssystemet vilar, en fråga som togs upp i slutdeklarationerna från de båda ovan nämnda konferenserna. I diskussionen framhålls ofta att domstolen inte får bli en ”fjärde instans” för omprövning av avgöranden som träffats av nationella instanser också i fall då dessa är välgrundade. Denna fråga är särskilt känslig eftersom den direkt rör domstolens egen rättstillämpning och där kritik och ifrågasättande kan ses som en inblandning i domstolens dömande verksamhet.
Det är uppenbart att domstolen har spelat en betydelsefull roll för skyddet för de mänskliga rättigheterna i Europa sedan dess tillkomst. Dess rättspraxis uppmärksammas inte bara i Europa utan också i andra delar av världen, särskilt i stater som USA och Canada och av deras högsta dömande instanser. I sin praxis har domstolen flyttat fram positionerna på flera viktiga områden. Respekten för rätten till livet och tortyrförbudet har t.ex. ansetts innebära krav på att staterna genomför effektiva utredningar för att komma till rätta med mord och tortyrbrott och lagföra gärningsmännen. Kroppslig bestraffning av barn har ansetts stå i strid med förbudet mot inhuman och förnedrande behandling i artikel 3. Homosexuellas och HBT-personers rättigheter har skyddats mot diskriminering liksom vad gäller respekten för den personliga integriteten. Praxis har bidragit till att påskynda avkriminalisering av homosexuella handlingar mellan vuxna i flera konventionsstater. Journalisters och medias yttrandefrihet har givits starkt skydd, särskilt i deras roll som granskare av den politiska makten. Förenings- och religionsfriheten har tydligt definierats. I praxis har situationen för etniska minoriteter och särskilt utsatta grupper som romerna uppmärksammats och deras rättigheter skyddats mot
16 Se bl.a. målen Sporrong-Lönnroth mot Sverige, dom 23 september 1982, målet Pudas mot Sverige, dom 27 oktober 1987, målet Allan Jacobsson mot Sverige, dom 25 oktober 1989 m.fl. samt Ds Ju 1986:3.
366 Carl Henrik Ehrenkrona SvJT 2012 olika former av diskriminering. Innebörden av vad som ligger i begreppet rättvis rättegång inför en opartisk och oberoende domstol har definierats. Krav på respekt för grundläggande rättssäkerhetsprinciper har ställts upp på flera länder ifrån Central- och Östeuropa där ett synsätt som varit förhärskande i rättssystemen i de gamla kommunistiska staterna ibland dröjt sig kvar på vissa områden, t.ex. åklagarens roll i processen.
Men denna praxisutveckling har också innefattat många kontroversiella avgöranden på flera rättspolitiskt känsliga områden som kan röra grundläggande värderingar i ett samhälle. Domstolen har inte tvekat att tolka och tillämpa konventionen i ljuset av samhällsutvecklingen och ändrade moraliska värderingar i konventionsstaterna med tillämpning av det som brukar kallas den dynamiska tolkningens princip. Dit hör t.ex. synen på homosexualitet och HBT-personer, religionens ställning i samhället och i skolundervisningen, principen om barnets bästa och staternas rätt att i detta syfte göra intrång i rätten till skydd för familj- och privatliv, miljö- och grannelagsrättsliga tvister och dessas relevans för skyddet för ”hemmet”, äganderättsskyddet. Kontroversiellt är också immigranters och asylsökandes rättigheter särskilt när de ställs mot intresset av att skydda samhället mot terroristbrott, fängelseintagnas rättigheter samt yttrande- och pressfrihetens gränser m.fl.17 Den stora målbalansen har också medfört problem för domstolen att hålla ihop en enhetlig och konsekvent rättspraxis. Domstolen dömer som nämnts normalt på flera avdelningar med sju ledamöter i varje. Och det finns en del exempel på att avdelningarna avviker från tidigare praxis utan att målet hänskjuts till Grand Chamber som ska ansvara för praxisutvecklingen. För en domstol av detta slag är det självfallet helt avgörande för trovärdigheten att praxis är enhetlig och konsekvent. Konventionspraxis är idag mycket omfattande och det är en svårbemästrad uppgift att fastställa vilka slutsatser den nationelle rättstillämparen eller lagstiftaren egentligen kan dra med tillräcklig grad av säkerhet.18
Särskilt om utlänningsmål
Ett särskilt område som utsatts för kritik av rättstillämpningen är migrations- och asylmål. Sådana mål prövas i första hand under artikel 3 (skyddet mot tortyr och omänsklig behandling) och under artikel 8 (skyddet för privat- och familjelivet). Asylprocessen och frågor om
17 För information om relevanta avgöranden hänvisas utöver till domstolens egen rättsfallssamling HUDOC till kommentaren till konventionen i den svenska Karnov. 18 Enbart genom att följa Hans Danelius rättsfallsreferat av domstolens domar i denna tidskrift inser man detta problem, varvid man ska vara medveten om att dessa referat endast omfattar ett urval domar som av författaren till referaten bedömts ha ett särskilt intresse för svenska jurister eller som annars är av särskilt intresse.
Europadomstolen — vadan och varthän? 367
SvJT 2012 Europadomstolen — vadan och varthän? 367 uppehållstillstånd till utlänningar faller i princip inte inom konventionens tillämpningsområde. Men en verkställighet av ett avvisnings- utvisningsbeslut kan medföra kränkning av konventionen om det anses att utlänningen löper en beaktansvärd risk att utsättas för tortyr eller omänsklig behandling i det land han tvingas återvända till. Likaså om han/hon löper risk att utsättas för dödsstraff eller bli dödad.19 Ett avvisningsbeslut kan också anses innefatta brott mot artikel 3 på rent humanitära grunder om beslutet anses innebära omänsklig behandling. Om en avvisning/utvisning innebär att utlänningen avskärs från kontakten med sin familj på ett sådant sätt att fortsatt kontakt omöjliggörs kan beslutet också anses stå i strid med artikel 8. Antalet fall där frågor av dessa slag reses har ökat dramatiskt på senare år. Här intar klagomålen mot Sverige en ledande, och kanske inte helt smickrande, plats även om antalet fällande domar är mycket begränsat i förhållande till antalet klagomål som anhängiggörs. I senare praxis vad gäller mål om utlämning eller mål där utlänningen efter ett återvändande kan förväntas bli lagförd för brott i hemlandet, har domstolen också prövat om utlänningen kan förväntas få en rättvis rättegång inför en opartisk oberoende domstol i enlighet med kriterierna i artikel 6.20 I mål av detta slag tillämpar domstolen närmast regelmässigt en regel i sina rättegångsregler, Rule 39, som ger domstolen möjlighet att begära att den utvisande staten avvaktar med att verkställa ett avvisnings/utvisningsbeslut till dess domstolen prövat om beslutet är förenligt med konventionen. En sådan begäran om inhibition riktas oftast till staterna inför en omedelbart förestående verkställighet av avvisnings/utvisningsbeslutet. I sin praxis har domstolen slagit fast att underlåtenhet att respektera en sådan begäran från domstolen innebär brott mot artikel 34, skyldigheten för staten att inte hindra en klagande från att på ett effektivt sätt kunna nyttja sin rätt att anföra klagomål till domstolen.21 Målbalansen har medfört att det kan ta mycket lång tid — flera år — efter det att en begäran om inhibition riktats till svarandestaten till dess att domstolen avgör målet i sak eller beslutar att avvisa klagomålet som uppenbart ogrundat eller på annan grund. Instrumentet har av enskilda klagande kommit att användas som ett sätt att förhindra verkställigheter av lagakraftvunna avvisnings/utvisningsbeslut som man inte vill acceptera. En klagande uppnår därmed ett uppskov med verkställigheten som kan sträcka sig över år även om det i slutändan — som i de flesta fall — visar sig att klagomålet är ogrundat.
19 Jfr utlänningslagen ( 2005:716) 12 kap. 1 §. 20 Se t.ex. målet Ahorugeze mot Sverige, dom 27 oktober 2011 och målet Othman (Abu Quatada) mot Storbritannien, dom 17 januari 2012. 21 Se t.ex. målet Mamatkulov och Maskarov mot Turkiet, dom 4 februari 2005, målet Aoulmi mot Frankrike, dom 17 januari 2006, målet ben Khemais mot Italien, dom 24 februari 2009 m.fl.
368 Carl Henrik Ehrenkrona SvJT 2012 Domstolens sakprövning i dessa mål innefattar i praktiken en regelrätt överprövning av de nationella besluten och av de omständigheter som legat till grund för dessa. Men inte sällan åberopas nya omständigheter inför domstolen som inte kunnat prövas av de nationella domstolarna. Domstolen har kritiserats för att agera som en ”fjärde instans” i dessa mål (ibland som en första instans då den dömt över omständigheter som aldrig prövats av de nationella domstolarna). Det kan ifrågasättas om domstolen i denna typ av mål upprätthåller det krav på uttömmande av inhemska rättsmedel som enligt artikel 35 gäller generellt som en förutsättning för att domstolen ska kunna pröva ett klagomål. Detta kan förklaras av att det i domstolen kan finnas en uppfattning av innebörd att det i denna typ av mål står så mycket på spel för den enskilde att kravet inte kan upprätthållas lika strikt som i andra typer av mål — även om detta aldrig klart utsagts i domstolens beslut. Inhibition begärs regelmässigt innan någon prövning skett av om inhemska rättsmedel uttömts. Framställningarna om inhibition blev under hösten 2010 och början av 2011 så talrika, bl.a. i mål mot Sverige, att det blev uppenbara problem för domstolen att hantera dem rent praktiskt. Saken föranledde en unik åtgärd — ett offentligt uttalande från domstolens president vari han bl.a. erinrade om skyldigheten att respektera domstolens framställningar om inhibition men han underströk också att domstolen inte är en europeisk överklagandeinstans för migrations- och asylmål som avgjorts av nationella instanser.22
Granskning av domarkandidater
Utvecklingen på senare år har medfört att det uppstått tvivel om huruvida de domare som utses alltid uppfyller de kvalitetskriterier som konventionen anger.23 Ledamöter i domstolen väljs av Europarådets Parlamentariska Församling (PACE) på förslag av medlemsstaterna. Varje land representeras av en domare. Domstolen består alltså idag av sammanlagt 47 ledamöter. Då en ny domare ska utses för ett land åligger det staten att nominera tre personer av vilka PACE därefter väljer en.24 En del exempel på utnämningar på senare år har lett till att Europarådets ministerkommitté i samråd med domstolen hösten 2010 beslöt att inrätta en särskild rådgivande panel med uppgift att granska kvalifikationerna hos de kandidater som en stat önskar nominera.25 Förebilden är ett motsvarande system för utnämning av domare i EU-domstolen. Panelen består av sju ledamöter som ska vara eller ha varit medlemmar av medlemsstaternas högsta domstolar, tidigare domare i internationella domstolar, Europadomstolen inbegripen, eller jurist med allmänt erkänd kompetens. De utses av minister-
22 Se pressrelease från domstolens president den 11 februari 2011, www.echr.coe.int. 23 Artikel 21. 24 Artikel 22. 25 CM/res (2010)26 antagen den 10 november 2010.
Europadomstolen — vadan och varthän? 369
SvJT 2012 Europadomstolen — vadan och varthän? 369 kommittén i samråd med Europadomstolens president. Innan staterna formellt överlämnar sin nomineringslista till PACE skall listan underställas panelen för granskning. Om panelen har invändningar ska dessa delges den berörda staten på konfidentiell basis. Denna information ska på motsvarande vis delges PACE. Panelen har dock bara en rådgivande funktion.26
Fortsatta reformtankar
Situationen karaktäriseras nu på flera håll som att domstolen befinner sig i en allvarlig förtroendekris. Kombinationen av att domstolen inte förmår avgöra sina mål inom rimliga tider och av att en viss minskad respekt för dess avgöranden kan iakttas i vissa fall är illavarslande. Till detta kommer att staterna inte förmår samla sig kring mer radikala förslag om vad som krävs för att avhjälpa situationen. Under sitt innevarande ordförandeskap i Europarådets ministerkommitté har Storbritannien gett prioritet åt domstolsfrågorna och fortsatt reformering av domstolen, kortsiktigt och långsiktigt.27 Ett seminarium om domstolen med europeiska experter på konventionen anordnat av britterna i Wilton Park hösten 2011 tog upp frågan om vad som långsiktigt kan/bör göras för att säkerställa att domstolen förblir en auktoritativ uttolkare av konventionen och för skyddet för de mänskliga rättigheterna i Europa.28 I seminariet deltog också brittiska domare och ministrar. Det fanns en samsyn om diagnosen av problemen som de skisserats ovan liksom att det väsentliga nu var att ge domstolen möjlighet att fokusera på de allvarligaste konventionsproblemen, dvs. på de grövsta konventionsbrotten och på de frågor som reser allvarliga problem av konstitutionell art. Frågan var hur man bäst uppnår detta. Vikten av att säkerställa en implementering av konventionsåtagandet på nationell nivå underströks. Om önskvärdheten av detta rådde förstås allmän enighet, men enigheten var lika stor om att detta var ett önsketänkande inom överskådlig tid vad gäller ett stort antal stater. Bland de mer radikala förslag som kom upp kan nämnas att helt ta bort den enskilda klagorätten och istället utveckla domstolen till ett organ med enda uppgift att ge rådgivande yttranden till nationella domstolar. Svårigheten av att hålla ihop praxis med 47 domare gav upphov till förslag om att reducera antalet domare. Domstolen kunde i en sådan mer begränsad sammansättning tydligare ges rollen av en ren europeisk prejudikatinstans för konventionstolkningsfrågor. Kon-
26 Ministerkommittén förväntas också inom kort att anta särskilda riktlinjer till staterna för nominering av domarkandidater. 27 Just i Storbritannien har kritiken mot praxisutvecklingen i brittiska mål varit omfattande, såväl i vissa media som i parlamentsdebatten och den brittiske premiärministern valde att vid sitt besök hos Europarådet i januari 2012 att helt ägna sitt anförande till domstolen och det man såg som allvarliga problem i domstolens dömande verksamhet. 28 Undertecknad som leder den särskilda arbetsgrupp i Europarådets ministerkommitté som ansvarar för reformarbetet vad gäller konventionen och domstolen deltog.
370 Carl Henrik Ehrenkrona SvJT 2012 ventionstolkningen måste dock i första hand göras av de nationella domstolarna (subsidiaritetsprincipen) och de nationella rättstillämpande myndigheterna. Subsidiaritetsprincipen ansågs behöva ges en starkare ställning i konventionssystemet och tydligt skrivas in i konventionen. Tanken är här att domstolen ska avstå från att pröva frågor som blivit föremål för noggrann prövning i de nationella domstolarna med hänvisning till relevant konventionspraxis såvida inte det nationella avgörandet ändå anses uppenbart stridande mot konventionen. Detta låter sig väl sägas men torde kräva att det verkligen framgår av de nationella domstolarnas domar att sådana överväganden gjorts genom att de tydligt redovisas i domskälen. Det räcker då inte med svepande skrivningar av typen ”vad som sägs i Europakonventionen föranleder inte någon annan bedömning” eller dylikt vilket man alltjämt kan se i svenska domar och beslut. Att domstolen inte får bli en slags fjärde instans som omprövar bevisning och sakomständigheter framhölls från flera håll. Förlikningsinstitutet ansågs behöva stärkas ytterligare. Det diskuterades om domstolen — i stället för dagens system — bör ges full diskretion att avgöra vilka mål som bör tas upp till sakbehandling enligt modell av U.S. Supreme Court. Förslag väcktes också om att helt avskaffa eller kraftigt begränsa skadeståndsregeln i artikel 41, som enligt mångas bedömning är en anledning till många ogrundade klagomål på områden som knappast utgör kärnskyddet för de mänskliga rättigheterna och som i värsta fall uppmanar till missbruk av klagorätten. Rätten till skadestånd skulle kunna begränsas till de allra grövsta konventionsbrotten. Regeln i artikel 41 innebär f.ö. inte en rätt att erhålla skadestånd vid alla typer av konventionsbrott. Regeln ger domstolen en möjlighet att utdöma skadestånd till en klagande, men den har i senare domstolspraxis kommit att tilllämpas närmast automatiskt vid fastställande av ett konventionsbrott. Det grundläggande syftet med konventionen har aldrig varit att en enskild ska få ekonomisk ersättning för alla typer av konventionsbrott.29 Ministerkommitténs roll som övervakare av att domstolens domar verkställs behöver förstärkas — eventuellt genom att införa böter för stater som underlåter att göra detta inom rimlig tid.30 Men inte heller om dessa förslag finns någon egentlig samsyn.
Bilden blir kanske inte så ljus utan väcker många frågor. Är det överhuvudtaget möjligt att upprätthålla ett effektivt system för övervakning av konventionsförpliktelserna över ett så stort geografiskt om-
29 Det finns de som befarar att EU-anslutningen kan tänkas medföra en ny typ av klagomål i vilka stora bolag och koncerner försöker att utmana åtgärder vidtagna med stöd av EU-rätten, vilka medför stora ekonomiska konsekvenser för bolagen, för att få prövat om dessa är konventionsenliga. 30 I takt med att antalet domar ökat har också målbalansen i ministerkommittén ökat. F.n. ligger drygt 10 000 mål där i avvaktan på beslut i verkställighetsfrågan, varav ca 1600 kan betraktas som kontroversiella i verkställighetshänseende.
Europadomstolen — vadan och varthän? 371
SvJT 2012 Europadomstolen — vadan och varthän? 371 råde som det utvidgade Europa med så disparata rättskulturer och olika standard på skyddet för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå och som täcker mer än 800 miljoner människor med rätt att anföra klagomål till en internationell domstol? Blir konsekvensen av de nuvarande problemen att domstolen successivt förlorar sin relevans som auktoritativ uttolkare av Europakonventionen? Kommer EUdomstolen med stöd av EU:s egen stadga om skydd för de mänskliga rättigheterna att ta hand om skyddet för de mänskliga rättigheterna inom EU och Europadomstolen lämnas att hantera mål i stater som inte är EU-medlemmar? Finns kanske medlemsstater i Europarådet som egentligen helst ser en sådan försvagning av domstolens roll? Kommer den anslutning av EU till konventionssystemet i Strasbourg, varom beslutats i Lissabonfördraget och som f.n. är föremål för förhandlingar, verkligen vid rätt tidpunkt?31 Några entydiga svar på dessa frågor finns naturligtvis inte. Men de illustrerar vilka utmaningar domstolen och medlemsstaterna har att tackla inom den närmaste framtiden. Om det system som satts upp enligt konventionen skall fungera, med domstolen som den yttersta garanten för att upprätthålla respekten för de grundläggande fri- och rättigheterna i Europa, måste domstolen koncentrera sin rättstilllämpning på de tunga konventionsbrotten, som medfört att människor utsatts för allvarliga övergrepp utan möjlighet till upprättelse och utan att ha fått någon seriös prövning av sin sak i hemlandet, liksom på grundläggande strukturella problem av konstitutionell art i konventionsstaterna.Om man vill att systemet skall förbli rättsligt och politiskt relevant måste nog detta ske med bibehållandet av den enskilda klagorätten som princip, även om endast ett fåtal fall kan bli behandlade i sak. Det blir staternas och domstolens gemensamma uppgift att finna lösningar till hur detta bäst kan åstadkommas.32
31 Några egentliga förhandlingar om anslutningen mellan EU och Europarådetsmedlemsstater har egentligen aldrig kommit till stånd på grund av interna motsättningar inom EU om hur ett förslag från EU till medlemsstaterna bör utformas. 32 En uppföljningskonferens till Interlaken och Izmir-konferenserna kommer att anordnas av britterna i Brighton i april 2012. Tanken är därvid att se hur man går vidare med reformarbetet och kanske försöka enas kring principerna för mer radikala konventionsändringar än de som diskuterats i Interlaken och Izmir.
SvJT 2012 s. 360

References: domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 § 1
 § 3
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 domstolen