Source: https://recht.agrar-info.at/blog/gemeinderegulierung-1819/
Timestamp: 2020-08-10 22:19:41+00:00

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Die regulierte Gemeinde von 1819 | Agrar Tirol
Der dringende Wunsch der erfolgreichen und treuen Tiroler nach Wiederherstellung der traditionellen Rechte und Verhältnisse, sobald die bayrisch-französischen Zwischenherrschaft in Jahr 1814 beseitigt war, blieb in der kaiserlichen Verwaltung in Wien nicht ungehört: Unter anderem wurde im Jahr 1819 die Einteilung der Dorfgemeinden wiederhergestellt, wie diese bis zum Frieden von Schönbrunn im Jahr 1805 bestanden hatte. (Tiroler Gemeinderegulierungspatent 1819 – GRP)
§ 3 GRP ordnete folgendes an:
„Die Einteilung der Gemeinden ist genau wieder so herzustellen, wie sie ehemals unter der k.k. österreichischen Regierung bis zum Jahr 1805 bestanden hat; da diese Einteilung mit dem verjährten Eigentum der Gemeindeglieder über die gemeinschaftlichen Güter und Realitäten vollkommen übereinstimmt, durch die Steuerkataster wesentlich befestigt und durch das alte Herkommen geheiligt wird.“
Der historische Gesetzgeber definiert einen dreifachen Zweck für diese Maßnahme. Die Einteilung der Dorfgemeinden soll
# mit dem verjährten Eigentum der Gemeindeglieder über die gemeinschaftlichen Güter und Realitäten übereinstimmen
# mit dem Steuerkataster und
# mit dem „alten Herkommen“.
Auch wenn die Grenzen der „Agrargemeinde“, der gemeinsame Besitz der Gemeindeglieder an den gemeinschaftlichen Güter und Realitäten, als erstes Motiv für die Wiederherstellung der alten Nachbarschaftsordnungen genannt wird, widmet sich das Gesetz zu allererst der Steuergemeinde und den steuerpflichtigen Bürgern, eben denjenigen Gliedern der Gemeinde, die zu den Gemeindelasten beizutragen haben. (§ 1 GRP 1819) und weiter der politischen Organisation dieser „Steuergemeinde“. Der Bedarf für eine eigenständige Legitimation für die Verwaltung der „gemeinschaftlichen Liegenschaften und Realitäten der Gemeindeglieder„ wurde nicht erkannt.
Die Rechtshistoriker sprechen in solch einem Fall davon, dass die historischen Markgemeinden (= Dorfgemeinden) in Tirol der strengen Rechtslage nach aufgespalten wurden: Die bisherigen politischen Agenden, vermehrt um weitere zugewiesene Staatsaufgaben, wurden einer neu eingerichteten „politischen“ Gemeinde als Einrichtung des Staates organisiert und in ein staatliches Aufsichtssystem eingebunden.
Daneben bestand das gem § 3 GRP 1819 den Gemeindegliedern zugeordnete Eigentum an den „gemeinschaftlichen Liegenschaften und Realitäten“. (GRP = Gemeinderegulierungspatent: Provinzialgesetzgebung von Tirol und Vorarlberg, Band 6, Innsbruck 1823, Nr 168/1819, 755 ff, Die Regulierung der Gemeinden und ihrer Vorstände in Tirol und Vorarlberg betreffend vom 26. Oktober 1819) Dieses Gemeinschaftseigentum bedurfte nicht weniger einer Regelung über die Vertretung un Verwaltung.
Die Entwicklung in der GRP-Gemeinde Miemingerberg zeigt, dass die Stammliegenschaftsbesitzer zumindest dort, wo sie ortschaftsweise getrennte Wald- und Alpungsrechte besaßen, in der ersten Hälfte des 19. Jhdt diese Gemeinschaftsrechte sehr wohl von der politischen Gemeinde zu unterscheiden wussten. Die Rechtsakte, die zur Trennung der GRP-Gemeinde Miemingerberg im Winter 1832/1833 führten, zeigen das deutlich.
Das Vermögen der politischen Gemeinde Miemingerberg wurde dabei in allen Einzelheiten aufgelistet und es bestand dieses aus gemeinschaftlichen Feuerlöschgerätschaften und einem Armenfonds. Schon die 3 Schulen und die 3 Kirchen wurden 3 eigenständigen Seelsorge- bzw Schulbezirken zugeordnet, welche den zu bildenden 3 neuen GRP-Gemeinden Obsteig, Untermieming und Widermieming entsprechen würden. „Kein Seelsorgs- und Schulbezirk hat bisher dem anderen etwas beigetragen, und ebenso wenig das Konkretum der ganzen Gemeinde Miemingerberg zu diesen Institutionen eine Aushilfe geleistet.“ (Bericht des k.k. Kreisamtes im Oberinntal die Regulierung der Gemeinden am Miemingerberg, Landgericht Silz, betreffend vom 28. Dezember 1832, Reisik, Der Raum Obsteig und seine Umgebung (Verlag der Gemeinde Obsteig, Urkunde Nr 17)
Die verschiedenen Gruppen von Stammliegenschaftsbesitzern zuzuordnenden Gemeinschaftsliegenschaften, wie die Alpe Seeben (gem Alpbrief vom 10.11.1696 sind die Stammliegenschaftsbesitzer von Untermieming berechtigt) oder die Alpe Feldern (berechtigt sind gem Markbrief vom 17. August 1778 die Stammliegenschaftsbesitzer von Obermieming), wurden in diesen Dokumenten nicht erwähnt, ebenso wenig die ortschaftsweise gemeinschaftlich bewirtschafteten Wälder, die unverteilten genauso wenig wie die verteilten.
Auch muss man sich vor Augen führen, dass es moderne politische Gemeindegesetze gibt, die überhaupt keine Gesetzesregelung über ein „Gemeindegut“ enthalten. Tirol ist da das beste Beispiel. Tirol war das einzige Kronland, in welchem bereits nach dem Ende der Napoleonischen Kriege ein modernes, politisches Gemeindegesetz in Geltung gesetzt wurde. (Gemeinderegulierungspatent 1819 – GRP 1819; dazu: Leftbar GEMEINDERECHT, Gemeinderegulierung 1819) Dieses Gesetz kennt keine Regelung über ein Gemeindegut; es gibt in diesem Gesetz keine Gesetzesbestimmung, die für die Gemeinschaftsnutzung von Alm, Feld und Wald angewandt werden könnte.
Damit ist aber nicht gesagt, dass der Gesetzgeber des Jahres 1819 die Existenz der Gemeinschaftsliegenschaften, der „Allmendliegenschaften“, übersehen hätte. Das Gegenteil ist der Fall! Bereits in § 3 GRP 1819 werden die Gemeinschaftsgüter der Gemeindeglieder ausdrücklich erwähnt.
Mit dieser Gesetzesbestimmung wurde die Einteilung der Gemeinden damals genau so wieder hergestellt, wie diese vor Abtretung Tirols im Frieden zu Preßburg 1805 an das damalige Königreich Bayern bestanden hatte. Ausdrücklich wird diese Wiederherstellungsanordnung damit begründet, dass diese Einteilung der Gemeinden mit dem „verjährten Eigentum der Gemeindeglieder über die gemeinschaftlichen Güter und Realitäten“ vollkommen übereinstimmte. Die Grenzen für die Gemeinschaftsgüter der Gemeindeglieder sollten in der Regel auch die Grenzen der politischen Gemeindeverwaltung bilden.
A) Aus: Bernd Oberhofer, Von der Gemeinde zur Agrargemeinschaft. Eine kurze Geschichte der Tiroler Gemeinschaftsliegenschaften, in: Kohl/Oberhofer/Pernthaler (Hg), Die Agrargemeinschaften in Tirol, 49ff
Der Kaiser „reguliert“ die Tiroler Gemeinden
1. Tirol in Feindeshand
Nach der Niederlage Österreichs gegen Napoleon musste die Grafschaft Tirol im Frieden zu Preßburg 1805 an den Feind abgetreten werden. Die bayrische Herrschaft beseitigte die Mitwirkungsrechte der Landstände und versuchte Tirol als Provinz eines modernen Zentralstaates umzugestalten. Ein neuerlicher Krieg zwischen Österreich und Frankreich im Jahr 1809 gab den Ausschlag für die Tiroler Freiheitskämpfe. Im Frieden von Schönbrunn am 14. Oktober 1809 musste Kaiser Franz I. erneut förmlich auf Tirol verzichten. Die Tiroler Aufgebote wurden zwei Wochen später am 1. November 1809 besiegt. 1810 folgte die Aufteilung der Grafschaft auf das Königreich Bayern (Nordtirol sowie Südtirol bis Klausen und bis Meran sowie das Pustertal bis Welsberg), das Kaiserreich Frankreich bzw. die von Napoleon geschaffene Provinz Illyrien (das Hochpustertal ab Toblach und Osttirol) und das (napoleonische) Königreich Italien. Als die Grafschaft Tirol 1814 wieder unter die österreichischen Länder der Habsburger eingereiht wurde, mussten Verwaltung und Justiz reorganisiert werden. Dies betraf insbesondere die alte Gerichtseinteilung; die „Gerichte“ waren damals auch Vollzugsbehörden, vergleichbar den heutigen Bezirkshauptmannschaften. „Reorganisation“ war – nach der dringenden Empfehlung des Guberniums für Tirol und Vorarlberg – auch für die Tiroler Gemeinden angeraten. (Ausführlich Beimrohr, Tiroler Heimat 2008, 164)
Mit allerhöchster Entschließung vom 14. August 1819 betreffend die Regulierung der Gemeinden und ihrer Vorstände („Gemeinderegulierungspatent – GRP 1819“) errichtete Kaiser Franz I. eine eigenständige gesetzliche Regelung für Tiroler und Vorarlberger Gemeinden. (Provinzialgesetzgebung von Tirol und Vorarlberg, Band 6, Innsbruck 1823, Nr 168/1819, 755 ff, Die Regulierung der Gemeinden und ihrer Vorstände in Tirol und Vorarlberg betreffend vom 26. Oktober 1819 – GRP 1819) Es wurde eine politische Gemeinde definiert, welche unterste Ebene der staatlichen Verwaltung war und zugleich Steuergemeinde. Als Gemeindeglied dieser politischen Einrichtung war jeder Untertan anerkannt, der aus dem Gemeindegebiet steuerpflichtige Einkünfte lukrierte; dies unabhängig vom Wohnsitz. Die politische Gemeindemitgliedschaft knüpfte nach der gesetzlichen Regelung gerade nicht beim Wohnsitz (modern gesprochen: dem Mittelpunkt der Lebensinteressen) an, sondern eben beim Faktum der steuerpflichtigen Einnahmen aus dem Gemeindegebiet. Die Klarstellung des Gesetzgebers, „die bloße Einwohnung bringt die Eigenschaft eines Gemeindegliedes nicht hervor“, könnte nicht mehr deutlicher sein. (§ 1 GRP 1819 lautet wie folgt: „§ 1. Als Mitglieder einer Gemeinde, welche auch zu den Gemeindelasten beizutragen haben, werden alle diejenigen erklärt, welche in dem Umfange der Gemeinde besteuerte Gründe, oder Häuser, oder Grundzinse udgl eigentümlich, oder pachtweise besitzen und diejenigen, welche in der Gemeinde ein Gewerbe, oder einen Erwerb ausüben. Der Umstand, ob die Gemeindeglieder in der Gemeinde wohnen, oder nicht, begründet keinen Unterschied, und die bloße Einwohnung bringt die Eigenschaft eines Gemeindegliedes nicht hervor.“)
Mit der grundsätzlich demokratischen Konzeption, welche der heutigen politischen Ortsgemeinde schon durch das provisorische Gemeindegesetz 1849 zu Grunde gelegt wurde, hatte dieses Konzept einer staatlichen Einrichtung auf der Ebene des lokalen Siedlungsverbandes nichts gemein. Theoretisch denkbar wäre eine GRP-Gemeinde, welche sich ausschließlich aus auswärtigen Grundbesitzern zusammensetzt. Die fremden Grund bewirtschaftenden Einwohner der Katastralgemeinde hätten unter solchen Bedingungen keinerlei politische Beteiligungsrechte. Als politisches Beteiligungsrecht wurde den „GRP-Gemeindegliedern“ unter anderem das aktive und passive Wahlrecht zu den politischen Gemeindeorganen eingeräumt.
Unter einem wurde mit dem Gemeinderegulierungspatent 1819 die Einteilung der Gemeinden genau so wiederhergestellt, wie diese bis 1805 bestanden hatte, „da diese Einteilung mit dem verjährten Eigentume der Gemeindeglieder über die gemeinschaftlichen Güter und Realitäten vollkommen übereinstimmt, durch die Steuerkataster wesentlich befestigt und durch das alte Herkommen geheiligt wird“. (GRP 1819, § 3 2. Satz) Ausdrücklich wurde angeordnet, dass die Verfügungen der italienischen und der illyrischen Regierungen, welche verschiedene Gemeinden in „Comunen“ zusammengezogen und Güter einzelner Gemeinden in „Comunal-Vermögensmassen“ vereinigt hatten, null und nichtig seien. (GRP 1819, § 4 Abs 1)
2. Wiederherstellung der Agrargemeinden nach altem Herkommen
Das Gemeinderegulierungspatent 1819 definierte eine politische Gemeinde, welche zugleich Steuergemeinde war. Wie schon der Gesetzwerdungsprozess des § 288 ABGB (1811), so zeigt auch das Gemeinderegulierungspatent 1819 (GRP 1819) verschiedene Bedeutungen des Begriffes „Gemeinde“. In § 1 Abs 1 GRP 1819 wird eine Steuergemeinde definiert, deren Mitglieder politische Rechte genießen, wobei die bloße „Einwohnung“ gem § 1 Abs 2 GRP 1819 ausdrücklich für irrelevant erklärt wurde. Aktives und passives Wahlrecht zu den (politischen) Gemeindeorganen besaß derjenige, der auf Gemeindegebiet steuerpflichtige Einkünfte lukrierte – unabhängig vom Wohnsitz. Mitgliedschaft bei mehreren dieser GRP-Gemeinden wurde danach in Kauf genommen. § 2 GRP 1819 legitimierte den Fortbestand von althergebrachten Einkaufsregelungen, wonach der Eintritt in die politische (bzw die Steuer-) Gemeinde von Geldleistungen an die Gemeindekasse abhängig gemacht werden konnte. (Dazu: Jäger, Einkaufsordnungen in Nordtirol, Tiroler Heimat 1999, 193 ff) § 3 und § 4 Abs 1 GRP 1819 beziehen sich der Sache nach auch auf die Agrargemeinden und ihrem Liegenschaftsbesitz: Es wird die Wiederherstellung der Grenzen vor 1805 angeordnet und implizit ein Eigentumserwerb durch Ersitzung „an den gemeinschäftlichen Gütern und Realitäten“ anerkannt. Die weiteren Bestimmungen des GRP 1819 widmen sich ausschließlich der an das steuerpflichtige Einkommen anknüpfenden politischen Gemeinde und deren politischer Repräsentation.
3. Die „GRP-Gemeinde 1819“ und ihre innere Ordnung
Das Gemeinderegulierungspatent von 1819 trifft unterschiedliche Regelungen für Steuergemeinden auf dem Land („Landgemeinden“), für kleinere Stadtgemeinden (Kufstein, Rattenberg, Kitzbühel, Hall, Glurns, Vils, Sterzing, Brixen, Bruneck, Lienz, Meran, Klausen, Riva, Ala, Arco, Bregenz, Feldkirch und Bludenz), schließlich für größere Stadtgemeinden (Innsbruck, Trient, Bozen und Rovereto). Für die verschiedenen Gruppen wurden verschiedene Regelungen zur Geschäftsführung und Vertretung vorgesehen.
Für die Landgemeinden wurden an Organen ein Gemeindevorsteher, zwei Gemeindeausschüsse, ein Gemeindekassier und ein Steuereintreiber vorgesehen, welche zu wählen waren. Die Wahl war von den zuständigen Gerichten zu bestätigen; „verwerfliche Individuen“ waren ausgeschlossen. Niemand durfte mehrere Funktionen auf sich vereinigen; Wiederwahl war unbeschränkt zulässig. Gemeindegelder durften mit Steuergeldern nicht vermengt werden. Der Gemeindevorsteher hatte die innere Ordnung aufrechtzuerhalten und Polizeiaufgaben wahrzunehmen; die Ausschüsse hatten ihn dabei zu unterstützen.
Zur Aufrechterhaltung der Sicherheit sollten „Feldwächter“ eingesetzt werden, die dem Gemeindevorsteher unterstanden. Die Rechtsgrundlage, welche die Gemeindeglieder der GRP-Gemeinde 1819 gem § 1 Abs 1 GRP 1819 verbindet, ist das Gesetz selbst. Dieses definiert als Gemeindemitglieder alle diejenigen, welche steuerpflichtige Einkünfte aus dem Gemeindegebiet beziehen. Das Gemeindegebiet hingegen, aus welchem die steuerpflichtigen Einkünfte als Grundlage der Zugehörigkeit zur Steuergemeinde gezogen werden, knüpft bei den Grenzen der wiederhergestellten alten Markgemeinden an. Diese wurden durch die Ausgliederung der politischen Kompetenzen in die neue staatliche Einrichtung, die GRP-Gemeinde 1819, zur reinen Agrargemeinde ohne politisch-soziale Zuständigkeit.
4. Nutzungsberechtigung und die politische Gemeindemitgliedschaft
Neben der politischen (Steuer-)Gemeinde nach Gemeinderegulierungspatent 1819, welcher die politische Vertretung des Siedlungsverbandes und die Wahrung der inneren Sicherheit zugewiesen wurde, bestand die Agrargemeinde, die hinsichtlich der gemeinschaftlichen Güter Befehl und Zwang kraft „altem Herkommen“ gegenüber ihren Mitgliedern ausübte (zB Flurzwang, Alpzwang, Hutzwang usw). Es ist anzunehmen, dass der nach § 5 GRP 1819 zu wählende Gemeindecassier (und die Ausschüsse sowie der Gemeindevorsteher) gem § 9 GRP 1819 bei der Verwaltung des Liegenschaftsvermögens der Agrargemeinde eine Rolle übernahmen. Ungeachtet dessen bliebt die Agrargemeinde im Verhältnis zum Staat Private, weil sie eine privatautonome Gründung der natürlichen Personen des jeweiligen Siedlungsverbandes war und vom Staat beherrscht wurde. Das positive Recht definierte die Agrargemeinde konsequenter Weise als Private und ist es die eigentümliche Entscheidung des Staates selbst, wen der Staat durch den Gesetzgeber als Untertan und somit als Privaten definiert. Der Staat ist der Beherrscher; die Privaten sind die Beherrschten. Dies wurde in § 286 ABGB ausdrücklich in diesem Sinn definiert. (§ 286 ABGB lautet: „Sachen in dem Staatsgebiete sind entweder ein Staats- oder ein Privatgut. Das letztere gehört einzelnen oder moralischen Personen, kleineren Gesellschaften oder ganzen Gemeinden“)
An den Eigentumsverhältnissen der Agrargemeinden wurde mit dem GRP 1819 jedenfalls nichts geändert. Das Gegenteil ist der Fall: Der historische Gesetzgeber in der Person des Landesherrn betonte ausdrücklich das ersessene („verjährte“) Eigentum der Gemeindeglieder „über die gemeinschaftlichen Güter und Realitäten“. (§ 3 Gemeinderegulierungspatent 1819) Aus diesem Grund wurden die Verfügungen der italienischen und illyrischen Regierungen, welche die Nachbarschaftsgüter teils zerrissen, teils in Communen zusammengezogen und zu gemeinschaftlichen Communal-Vermögensmasse vereinigt hatten, rückgängig gemacht und die Wiederherstellung der vormaligen Einteilungen der Gemeinden verfügt. (§ 4 Gemeinderegulierungspatent 1819) Den aus dem französischen Rechtskreis bekannten Tendenzen Gemeinschaftseigentum zu kommunalisieren, wurde eine klare Absage erteilt und die historischen Agrargemeinden in ihrem ursprünglichen Umfang wieder hergestellt.
Der Status als Mitglied der (politischen) GRP-Gemeinde 1819 und die Mitgliedschaft in der Agrargemeinde sind damit zu differenzieren. Die Eigenschaft als Gemeindeglied der GRP-Gemeinde zog die Nutzungsberechtigung an der Gemain keinesfalls automatisch nach sich. (Ofner, Protokolle I, 216. Bezeichnender Weise nimmt das GRP 1819 nicht Bezug auf allfällige Nutzungsrechte der Gemeindeglieder an den Gemainliegenschaften. Den Mitgliedern der Steuergemeinde werden ausschließlich politische Beteiligungsrechte, nicht jedoch Nutzungsrechte an den jeweiligen Gemeindliegenschaften zugestanden. Ein solcher Schritt wäre im übrigen als eklatanter Verstoß gegen Abs 29 des Tiroler Landlibells 1511 anzusehen, den der Kaiser seinen Tiroler Bauern, welche beispielgebend für ganz Europa gegen Napoleon gekämpft hatten, kaum zugemutet hätte)
Bereits oben wurde erläutert, dass die verschiedenen Nutzungsrechte an der Allmende den einzelnen Höfen als Zubehör zugeschrieben waren und somit dem Eigentumsrecht an den Höfen folgten. Wer seine Gemeindemitgliedschaft iSd GRP 1819 nicht aufgrund des Eigentumsrechtes an einem derartigen Hof, einer Stammliegenschaft, herleitete, konnte zwar am öffentlichen Leben der Gemeinde teilnehmen, nicht jedoch an den Gemainnutzungen. Umgekehrt muss die Beteiligung an einer „Gemeinliegenschaft“ auf Gemeindegebiet nicht die Gemeindemitgliedschaft in dieser GRP-Gemeinde 1819 hervorbringen, weil unverteilte Gemeinschaftsliegenschaften nach damaligem Recht nicht zwingend der Grundsteuerpflicht unterlagen. (Beimrohr, Die ländliche Gemeinde in Tirol, Tiroler Heimat 208, 173) Das Erfordernis zur Differenzierung der politischen Gemeindemitgliedschaft und der Mitgliedschaft in einer Agrargemeinde (samt Nutzungsberechtigung) zeigt sich besonders deutlich in Siedlungsverbänden, wo die Gemeinschaftsliegenschaften auf verschiedene Gruppen aufgeteilt waren. Bei welcher der 21 großen Allmendliegenschaften in Umhausen sollte ein Gewerbetreibender Mitglied werden, der sich 1821 in Umhausen ansiedelte und als Steuerzahler die „politischen“ Rechte eines Mitgliedes der GRP-Gemeinde Umhausen besaß?
B) Aus: Helmut Gebhardt, Von der Tiroler Gemeinderegulierung 1819 bis zur TGO 1866 – Zur Geschichte des öffentlich-rechtlichen Gemeindebegriffs, in: Kohl/Oberhofer/ Pernthaler/Raber (Hg), Die Agrargemeinschaften in Westösterreich. Gemeinschaftsgut und Einzeleigentum (2011) Seiten 121ff
Mit dem vorliegenden Beitrag soll die Entwicklung des Gemeinderechts in Tirol in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts dargestellt werden. In räumlicher Hinsicht beschränkt sich die Untersuchung auf die damalige gefürstete Grafschaft Tirol. Obwohl im damals verwaltungsorganisatorisch mit Tirol verbundenen Land Vorarlberg zum Großteil dieselben Rechtsgrundlagen galten, bleibt die spezifische Situation dieses Landes unberücksichtigt. Auch die diesbezüglichen Rechtsentwicklungen in den damaligen übrigen österreichischen Provinzen, die zum Großteil erheblich von der Tiroler Rechtslage abwichen, können hier nicht erörtert werden. Zu den verwendeten Quellen muss angemerkt werden, dass dieser Beitrag weitgehend auf der Grundlage der Rechtsquellen und der Literatur basiert. Auf Archivalien, die sich vor allem im Tiroler Landesarchiv befinden, musste – mit Ausnahme einiger weniger Dokumente – weitestgehend verzichtet werden.
Zeitlicher Ausgangspunkt ist das Jahr 1819, in dem die sogenannte Gemeinde-Regulierungs-Verordnung erlassen wurde, die die Grundlage des Tiroler Gemeinderechts bis zum Jahre 1849 bildete. Um jedoch diese Verordnung von 1819 beurteilen und einordnen zu können, ist es notwendig, einen eingehenden Blick auf die unmittelbare Vorgeschichte zu werfen – nämlich auf Entwicklungen, die in den ersten beiden Dekaden des 19. Jahrhunderts abliefen. Den zeitlichen Abschluss bildet das Jahr 1849, als mit dem provisorischen Gemeindegesetz für das Kaisertum Österreich völlig neue einheitliche Rechtsgrundlagen geschaffen wurden. Nur mehr ausblickhaft werden zum Abschluss die unmittelbar daran anschließenden Entwicklungen im Gemeinderecht bis zum Jahre 1866 beleuchtet. Ausdrücklich betont muss schließlich noch werden, dass der inhaltliche Schwerpunkt der Darstellung bei der Entwicklung der ländlichen Gemeinden liegt – also der Dörfer, die damals offiziell auch als Landgemeinden oder Ruralgemeinden bezeichnet wurden. Weitgehend ausgeblendet bleibt die Entwicklung in den Städten, die zu jener Zeit zwar auch unter den Einheitstypus „Gemeinde“ subsumiert wurden, für die es aber im Detail doch diverse Sonderbestimmungen gab.
II. Tirol zu Anfang des 19. Jahrhunderts
Die gefürstete Grafschaft Tirol, die seit 1363 Teil der habsburgischen Erbländer war, erlebte in den ersten beiden Jahrzehnten des 19. Jahrhunderts einschneidende Umgestaltungen und mehrere umfassende territoriale Einschnitte, die die Grenzen und das Gefüge des Landes tiefgreifend und nachhaltig veränderten. Das Tirol um 1800 und das Tirol ab den Jahren 1814/15 hatten völlig unterschiedliche Grenzen und Strukturen. Am Anfang des 19. Jahrhunderts verfügte die Grafschaft noch über diverse, aus dem Mittelalter und der Frühen Neuzeit herrührende Sonderrechte, die das Land gegenüber den anderen Teilen der Habsburgermonarchie heraushob. Diese Rechte waren in erster Linie im „Landlibell“ von 1511 festgeschrieben und betrafen vor allem den Bereich des Wehrwesens und das politische Mitspracherecht der Bauern, das ansonsten nirgendwo im Habsburgerreich verankert war. (Zu den diesbezüglichen historischen Gründen vgl. insbesondere FORCHER, Tirols Geschichte, S. 52 f., 119 ff.; HEYDENREUTER, Tirol, S. 85 ff.; STAUBER, Zentralstaat, S 33 ff)
Doch die dann folgenden Ereignisse, die zum Großteil durch die Politik und Kriegszüge von NAPOLEON geprägt wurden, führten letztlich zu tiefgreifenden Umwälzungen und hatten letztlich auch Auswirkungen auf die Organisationsstruktur der Tiroler Gemeinden. Bevor auf diese Veränderungen eingegangen wird, ist es zunächst notwendig einen Blick auf die Tiroler Gemeindeorganisation kurz vor diesen entscheidenden Umbrüchen zu werfen.
III. Die Organisation der Tiroler Gemeinden vor 1803
Eine elementare Quelle für die Situation der Tiroler Gemeindeorganisation zu Beginn des 19. Jahrhunderts ist ein sehr umfangreicher Bericht des Innsbrucker Guberniums vom 15. April 1816. (TLA, Gubernium für Tirol und Vorarlberg (= Gubernium), Publicum Zl. 8545 in Zl. 671 ex 1816. Dazu vgl. Beimrohr, Gemeinde, S. 165) Dieses Schreiben, das an die Zentralorganisations-Hofkommission in Wien gerichtet war, versuchte unmittelbar nach der Wiedereingliederung Tirols in die Habsburgermonarchie die äußerst komplexe Situation der Gemeindeorganisation in übersichtlicher und verständlicher Form darzustellen. (Dazu vgl. auch BUNDSMANN, Entwicklung, S. 77 ff)
Vorab sei bemerkt, dass dieser Bericht durchgehend das Wort „Gemeinde“ und damit einen heute durchaus eindeutigen und klar einordbaren Begriff verwendet. Bis zum Ende des 18. Jahrhunderts findet man jedoch in den Tiroler Quellen fast durchgehend das entsprechende Wort mit der Schreibweise „Gemain(d)“. Darunter verstand man von Siedlungsgemeinschaften gemeinsam genutzte und bewirtschaftete Grundstücke – vor allem Wälder, Weiden und Almen – die ansonsten in den rechtshistorischen Darstellungen meist unter dem Begriff der „Allmende“ subsumiert werden. (Dazu vgl. BEIMROHR, Gemeinde, S. 163; BEIMROHR, Besitzrechte, S. 99; STOLZ, Rechtsgeschichte, S. 301. Zur Allmende vgl. SACHERS, Allmende, Sp. 108 ff)
Das Gubernium verwies in seinem Bericht zunächst auf den äußerst „verwirrten Zustand der Sache“, versuchte aber trotzdem in übersichtlicher Form ein strukturiertes Abbild der Situation zu vermitteln. (Zu diesem Bericht vgl. auch die sehr kritische Würdigung bei BEIMROHR, Gemeinde, S. 165) Demnach gab es zunächst einige wenige Gemeinden, die über eine eigenständige Gerichtsbarkeit verfügten, auch in Bezug auf die Verwaltung eigene Strukturen aufwiesen und somit eine herausgehobene Sonderstellung hatten – das waren vor allem die Städte Innsbruck, Bozen, Rovereto und Hall. Alle übrigen Tiroler Gemeinden verfügten über keine eigenständige Gerichtsbarkeit, sondern waren in der Regel jeweils einem Landgericht untergeordnet. Diese Gemeinden wurden wiederum unterteilt in Stadtgemeinden und Landgemeinden. Die Stadtgemeinden, wie z.B. Kufstein, Rattenberg oder Lienz, waren zwar in Justizangelegenheiten den Landgerichten unterstellt, hatten aber in Bezug auf die Verwaltung ein weitgehendes Maß an Eigenständigkeit. Die Spitze der städtischen Verwaltung bildete jeweils ein Bürgermeister, dem rund 12 bis 20 gewählte Magistratsräte zur Seite standen. Daneben gab es in der Regel auch noch einen Kassier und einen Steuertreiber.
In den Städten existierte außerdem schon seit Jahrhunderten der Begriff des Bürgers, worunter man privilegierte Stadtbewohner verstand, denen das Bürgerrecht verliehen wurde, mit dem auch politische Mitwirkungsrechte verbunden waren. Dem gegenüber standen die Einwohner, die zwar das Aufenthaltsrecht hatten, aber ansonsten keine weiteren Rechte besaßen. (Dazu vgl. BUNDSMANN, Entwicklung, S. 83)
Die weitaus größte Zahl der Gemeinden fiel schließlich in die Kategorie der „Rural- und Dorfsgemeinden“. Sie unterstanden nicht nur in Bezug auf die Zivil- und Strafgerichtsbarkeit völlig den Landgerichten, sondern unterlagen auch bezüglich ihrer Verwaltung der landgerichtlichen Aufsicht und Kontrolle. Hinsichtlich der inneren Verwaltungsorganisation gab es bei den einzelnen Gemeinden „eine große Verschiedenheit“, die eher „ das Werk des Herkommens und der Gewohnheit, als einer systematischen Einrichtung war“. Trotz dieser Unterschiede gab es in den Landgemeinden jeweils eine Person, die die Verwaltung leitete bzw. koordinierte und meist als Dorfschreiber oder Vorsteher betitelt wurde. Diesem zur Seite standen einige gewählte Vertrauensmänner, die man als Ausschüsse bezeichnete. Daneben gab es in den meisten Gemeinden auch noch einen Kassier und einen Steuertreiber, die die staatlichen Steuern einzuheben und letztlich an den landgerichtlichen Gerichtskassier weiterzuleiten hatten. Bezüglich der Bestellung und der Kompetenzen dieser Amtsträger existierten jedoch beträchtliche Unterschiede.
In manchen Teilen Tirols gab es außerdem noch Gemeindeverbände – sogenannte Anwaldschaften – bestehend aus fünf bis acht Gemeinden, die von einem Anwald oder Ammann geleitet wurden und dem die einzelnen Dorfvorsteher untergeordnet waren. Bei diesen Anwaldschaften gab es zudem Gerichtsverpflichtete, die gerichtliche Aufträge zu erledigen hatten.
Die Gemeindestruktur in Tirol war also sehr uneinheitlich. Während die Städte durchorganisierte Körperschaften waren, die in die staatliche Administration eingebunden waren, wiesen die Landgemeinden unterschiedliche Strukturen auf und agierten großteils noch weitgehend autonom. Sie waren vor allem bäuerlich geprägte Wirtschaftsgemeinden, die die gemeinsamen Interessen der Bewohner verfolgten und noch nicht völlig in den Staatsapparat integriert waren. Trotzdem darf dabei nicht übersehen werden, dass auch die Landgemeinden seit der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts zunehmend unter staatlichen Einfluss gerieten. Nicht nur die Landgerichte, sondern vor allem auch die seit 1754 in Tirol eingerichteten Kreisämter hatten dafür Sorge zu tragen, dass die staatlichen Anordnungen umgesetzt wurden und entwickelten zunehmend „eine Art von Vormundschaftsführung über die Gemeinden“. (WOPFNER, Bergbauernbuch, 2. Bd., S. 377)
Eine durchgehende Definition eines öffentlich-rechtlichen Gemeindebegriffes war noch nicht vorhanden und bereitete auch den Zentralstellen immer wieder Probleme. So musste etwa das zur Grundsteuerregulierung ergangene Hofdekret vom 18. September 1784 konzedieren, dass häufig nicht feststellbar sei, ob und zu welcher Gemeinde jedes Grundstück gehöre. Man hat sich deshalb damit beholfen, sich an der für die Militärkonskription entworfenen Häusernummerierung zu orientieren. Demnach wurden jene Häuser, die innerhalb eines bestimmten Nummernabschnittes lagen, als eine Gemeinde betrachtet. Das wurde dann auch in eine Verordnung von Kaiser Joseph II. vom 2. November 1784 übernommen, wo allerdings noch zusätzlich festgehalten wurde, dass mindestens 40 bis 50 Häuser in so einem Konskriptionsabschnitt enthalten sein mussten, um als Gemeinde betrachtet zu werden. (Wörtlich wurde darin festgehalten: „Es ist daher für gut befunden worden, sich an die bei der Militärkonskripzion in Ansehung der Hausnumerirung beobachtete Ordnung zu halten, und ienen Umfang der Häuser und Gründe, welcher unter dem Anfang und Schluße eines Numerierungsabschnittes begriffen ist, als eine Gemeinde zu betrachten.“ Hofverordnung vom 2. November 1784, KROPATSCHEK, Handbuch, 6. Bd., 1786, S. 67 ff. Dazu vgl. BROSCH, Siedlungsgeschichte, S. 224; BUNDSMANN, Entwicklung, S. 79)
Trotzdem gab es aber dann doch schon staatliche Eingriffe in das Rechtsleben der Tiroler Gemeinden. So erließ das Innsbrucker Gubernium am 31. Oktober 1785 eine „Verordnung in Betreff der Gemeindkassen und Rechnungen“. Wegen der vielfach festgestellten „Unordnung“ und teilweiser „Erarmung mancher Gemeinden“ wurden diverse Vorschriften zur Rechnungslegung für die Gemeindekassiere festgelegt. Die jährliche Hauptrechnung war nach fixen Kriterien zu erstellen und dem zuständigen Kreisamt zur „Superrevision“ vorzulegen. Die Gemeinden unterlagen also ab diesem Zeitpunkt einer staatlichen Finanzkontrolle. (TLA, Gub. Verordnungen, 31. 10. 1785. Dazu vgl. WÖRZ, Gesetze und Verordnungen in Bezug auf die Kultur des Bodens, 2. T., 2. Abt., S. 495 f) Zwei Jahre später erfolgte eine weitere Maßnahme zur Kontrolle der Gemeinden. Am 1. Mai 1787 ordnete das Gubernium an, dass die Abhaltung von Gemeindeversammlungen nur nach Genehmigung und Beaufsichtigung durch die zuständige Gerichtsobrigkeit zulässig war. Bei diesen Gemeindeversammlungen musste jeweils ein Gerichtsbeamter als Kontrollorgan anwesend sein. (TLA Gub. 1789, Publ. 14.826. Dazu vgl. STAUBER, Zentralstaat, S. 212) Am 3. Februar 1795 wurde zudem eine „Polizei-Ordnung für die Gemeinde-Vorsteher in Tirol“ erlassen, die insgesamt 19 Sicherheitsregeln festlegte, die „ein jeder Gemeinde-Vorsteher, Anwald, Riegler, Dorfmeister oder Geschworner zu besorgen hat“. Diese reichten vom Verbot des Tabakrauchens, über diverse Bauvorschriften bis hin zur Evidenthaltung von Fremden. (Sr. k.k. Majestät Franz des Ersten politische Gesetze und Verordnungen für die Oesterreichischen, Böhmischen und Galizischen Erbländer. 6. Bd., Wien 1816. S. 98)
IV. Die Eingliederung von Brixen und Trient 1803/04
Der erste Umbruch in der Entwicklung des Landes Tirol zu Anfang des 19. Jahrhunderts erfolgte in den Jahren 1803/04. Unmittelbar davor hatte NAPOLEON die europäische Staatenwelt bereits nachhaltig erschüttert und 1801 auch die linke Rheinseite – und damit einen wichtigen Teil des Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nation – unter seine Herrschaft gebracht. Im Rahmen des Reichsdeputationshauptschlusses – einem Reichsgesetz, das am 25. Februar 1803 vom Reichstag verabschiedet wurde – reagierte man auf diese territorialen Verluste mit einer tiefgreifenden inneren Umgestaltung des Reiches. Viele kleinere Reichsstädte sowie die bisher kirchlich geführten Reichsterritorien wurden neuen Landesherren zugeteilt. Davon profitierte auch die Habsburgermonarchie bzw. Tirol. Denn die beiden bisherigen Hochstifte Trient und Brixen, in denen bis dahin Bischöfe als Landesherren agierten, wurden der gefürsteten Grafschaft Tirol zugeschlagen. (Zu den historischen Hintergründen vgl. FORCHER, Tirols Geschichte, S. 119)
Die entscheidenden Weichenstellungen waren jedoch schon in den Wochen vor diesem förmlichen Beschluss vorgenommen worden. Bereits am 7. November 1802 hatte der Tiroler Gouverneur Ferdinand Graf BISSINGEN im Namen von Kaiser FRANZ II. die Hochstiftsgebiete von Trient und Brixen in Besitz genommen. Mit kaiserlichem Patent vom 4. Februar 1803 wurde dann die Säkularisation und administrative Eingliederung formell angeordnet. (Seiner k.k. Majestät Franz des Zweyten politische Gesetze und Verordnungen für die Oesterreichischen, Böhmischen und Galzischen Erbländer.19. Bd., Wien 1806. S. 44 f) Darin wurde festgehalten, dass alle Einrichtungen und Amtsinhaber bis zu einer anderweitigen Entscheidung ihre Funktionen behalten. In der Folge wurde eine „Commissione amministrativa per il Distretto Trentino“ eingerichtet, die die Verwaltungsbezirke (Kreise) im Süden Tirols neu festlegte. Diese Neuorganisation trat schließlich am 1. März 1804 in Kraft und brachte auch die Errichtung einer provisorischen kaiserlichen Behörde in Trient, die sowohl die Aufgaben eines Gerichtshofes als auch eines Kreisamtes wahrzunehmen hatte. (Stauber, Zentralstaat, S. 33)
Doch die Angleichung des Behördenapparates war damit noch längst nicht abgeschlossen, wobei insbesondere die Eingliederung des Bistums Trient erhebliche Probleme bereitete, da dort sehr verworrene Zustände herrschten und viele persönliche Interessen zu berücksichtigen waren. (BUNDSMANN, Entwicklung, S. 49 f) Zur Situation der Gemeinden in den beiden ehemaligen geistlichen Fürstentümern ist zu sagen, dass es im Bereich des Hochstiftes Brixen keine ausgebildeten Gemeindestrukturen gab. Auch auf dem Territorium von Trient waren Gemeinden nur rudimentär vorhanden. (BUNDSMANN, Entwicklung, S. 79)
V. Tirol kommt zu Bayern 1805/06
Die Säkularisation von Trient und Brixen war noch längst nicht völlig abgeschlossen, als zu Ende des Jahres 1805 der nächste Einschnitt in der Geschichte Tirols erfolgte. Nachdem das Land im Laufe des Dritten Koalitionskrieges von bayerischen und französischen Truppen besetzt worden war, musste Kaiser FRANZ nach der verheerenden Niederlage in der Schlacht von Austerlitz im nachfolgenden Friedensvertrag von Pressburg, der am 26. Dezember 1805 unterzeichnet wurde, empfindliche Gebietsverluste für die Habsburgermonarchie akzeptieren. Davon waren nicht nur die vorderösterreichischen Besitzungen und Venetien betroffen, sondern auch Tirol, das an das gleichzeitig zum Königreich erhobene Bayern abgetreten werden musste. (Das nun bayerische Tirol umfasste damals nicht nur das heutige Bundesland Tirol und die autonome Provinz Südtirol, sondern auch das Gebiet der heutigen Provinz Trient sowie Ampezzo und Buchenstein in der Provinz Belluno. Nicht zu Tirol gehörten damals das Brixental sowie Teile des Zillertals und das Defereggental, die zum Fürstentum Salzburg gehörten und damit an die Habsburgermonarchie fielen. Vorarlberg, das seit1782 mit Tirol verwaltungsmäßig verbunden war, wurde im April 1806 von Tirol getrennt und der bayerischen Provinz Schwaben und später dem bayerischen Illerkreis angegliedert. Heydenreuter, Tirol unter dem bayerischen Löwen, S. 103 und 107; STAUBER, Zentralstaat, S. 358 ff.; DÖRRER, Verwaltungssprengel, S. 85. Zu den einzelnen Maßnahmen der Angliederung Tirols an Bayern vgl. BUNDSMANN, Entwicklung, S. 88 ff; HAMM, Integrationspolitik, S. 91 ff. Zur allgemeinen historischen Entwicklung vgl. FORCHER, Tirols Geschichte, S. 122; LECHTHALER, Geschichte, S. 108)
Im Königreich Bayern, das unter der Herrschaft von König MAXIMILIAN I. stand, fanden bald darauf große staatliche Umwälzungen statt, die vor allem von Staatsminister Maximilian von MONTGELAS (Maximilian Carl Joseph Franz de Paula Hieronymus Graf von Montgelas (1759 – 1838) war von 1799 bis 1817 zunächst Außen-, später auch Finanz- und Innenminister. Zu dessen Wirken vgl. etwa WEIS, Montgelas) vorangetrieben wurden und auch die Gemeindeorganisation tangierten. Bayern hatte – ähnlich wie Tirol – ebenfalls vom Reichsdeputationshauptschluss von 1803 profitiert und unzählige Territorien, die zuvor von geistlichen und auch weltlichen Autoritäten beherrscht wurden und völlig unterschiedliche Strukturen aufgewiesen hatten, in sein Staatsgebilde integriert. Die nötigen Anpassungs- und Zentralisierungsprozesse, die zum Ziel hatten, einheitliche Staatseinrichtungen zu schaffen, waren damals noch voll im Gange und erforderten viele allgemeine Anordnungen.
Für die Gemeinden wurde zunächst durch zwei Verordnungen vom Dezember 1806 sowie Dezember 1807 nur festgelegt, dass die Gemeindeaufsicht dem Generallandeskommissariat, das dem neu geschaffenen Ministerium des Innern unterstand, oblag. Bei dieser Behörde gab es dazu einen eigenen Kurator und ein Rechnungskommissariat. (Verordnungen vom 29. 12. 1806 und 30. 12. 1807, Königlich-Baierisches Regierungsblatt, 1807, S. 50 und 1808, S. 210. Dazu vgl. WÖRZ, Gesetze und Verordnungen in Bezug auf die Kultur des Bodens, 2. T., 2. Abt., S. 496 f.; WEISS, Integration, S. 87 f)
Ein wichtiger Schritt war dann die am 1. Mai 1808 erlassene Verfassung für das Königreich, die nicht nur Grundrechte absicherte, sondern auch eine parlamentarische Mitwirkung durch die „Nationalrepräsentation“ einführte. („Constitution für das Königreich Baiern“. Königlich-Baierisches Regierungsblatt, 1. Bd., 1808, XXII. Stück, Sp. 985 – 1000. Abgedruckt bei DIPPEL, Verfassungen, S. 7 – 13. Dazu vgl. SCHMID, Die bayerische Konstitution; WEISS, Integration, S. 100 f) Formell bedeutete das für Tirol, dass damit die aus dem Mittelalter und der Frühen Neuzeit stammende landständische Verfassung Tirols außer Kraft trat. Viele Tiroler sahen darin eine aufoktroyierte Konstitution einer Fremdherrschaft, die letztlich mit ein Auslöser für den Tiroler Volksaufstand des Jahres 1809 war. Freilich übersieht man dabei manche Fortschritte dieses Dokuments, wie etwa die erstmalige verfassungsrechtliche Verankerung von Grundrechten. (HAMM, Integrationspolitik, S. 131 ff.; FORCHER, Tirols Geschichte, S. 125)
Ohne auf diese Fragen und die Hintergründe der „Constitution für das Königreich Baiern“ näher einzugehen, ist für unsere Zwecke festzuhalten, dass in diesem Verfassungsdokument auch die Grundsätze der Staatsverwaltung festgeschrieben wurden, die die Unterteilung des Landes in Kreise vorsah – mit jeweils einem General-Kreis-Kommissär an der Spitze. Dieser übte auch die Aufsicht auf die Landgerichte aus, denen zugleich die Lokalpolizei unterstand. Und schließlich wurde ausdrücklich normiert, dass für „eine jede städtische und Ruralgemeinde wird eine Localverwaltung angeordnet werden“. (Dritter Titel, § 4 und 5, Verfassung von 1808)
VI. Die bayerischen Gemeinde-Edikte von 1808
Nach dieser in der Verfassung allgemein formulierten Zielvorgabe wurden bereits wenige Monate später die ausführenden Anordnungen getroffen. Zunächst erfolgte am 28. Juli 1808 die Verlautbarung des „Organischen Edikts über die Bildung der Gemeinden“, in dem die allgemeinen Grundsätze der Gemeindeorganisation enthalten waren. Königlich-Baierisches Regierungsblatt 1808, Sp. 2789 – 2798) Zwei Monate später wurden dann mit dem „Edikt über das Gemeinde-Wesen“ vom 24. September 1808 in insgesamt 138 Paragrafen in aller Ausführlichkeit die konkreten Bestimmungen für die Organisation der Gemeinden geschaffen. (Koniglich-Baierisches Regierungsblatt 1808, Sp. 2405 – 2460. Zu den Inhalten der Edikte und zum Folgenden vgl. BUNDSMANN, Entwicklung, S. 145 ff; HAMM, Integrationspolitik, S. 114 ff.; HEFFTER, Selbstverwaltung, S. 107; NACHBAUR, Ständen, S. 22 f.; SEYDEL, Staatsrecht, 1. Bd., S. 251 ff.; WEISS, Integration, S. 100 ff)
Die Gemeinden verloren damit weitgehend ihre Eigenständigkeit und Selbstverwaltung und wurden nach französischem Vorbild zu staatlichen Einrichtungen umfunktioniert und als Einheitsgemeinden in die zentral gesteuerte Administration integriert. (Das französische Vorbild wurde jedoch nicht hundertprozentig übernommen; insbesondere wurden die zentralistischen Maßnahmen nicht mit der gleichen Konsequenz umgesetzt. Dazu vgl. WEISS, Integration, S. 92 ff.; BECKER, Selbstverwaltung, S. 215 f. Zur französischen Entwicklung vgl. WOLLMANN, Entwicklungslinien, S. 193 ff) Demnach wurde das Königreich Bayern in insgesamt 15 Kreise eingeteilt – mit je einem General-Kreis-Kommissär an der Spitze, der als Chef der Kreisdirektion fungierte. Diese waren dem Staatsministerium in München unterstellt. Das ehemalige Tirol wurde dabei in drei Kreise aufgeteilt: der Innkreis mit der Hauptstadt Innsbruck, der Eisackkreis mit dem Zentrum in Brixen sowie der Etschkreis mit dem Hauptort Trient. (Zur neuen Kreiseinteilung und den untergeordneten Landgerichten vgl. BUNDSMANN, Entwicklung, S. 98 f.; DÖRRER, Verwaltungssprengel, S. 110; Heydenreuter, Tirol unter dem bayerischen Löwen, S. 109 ff.; STAUBER, Zentralstaat, S. 290 f.; STOLZ, Geschichte, S. 37)
Diesen Kreisen untergeordnet waren die Landgerichte, die auch als Zwischenstufe der Verwaltung dienten und denen wiederum die einzelnen Gemeinden als unterste Verwaltungsebene unterstanden. Die Gemeinden sollten vor allem „zur Vereinfachung und Erleichterung der Staats-Verwaltung“ beitragen. Dabei war man sich der Tatsache bewusst, dass bis dahin in den einzelnen bayerischen Landesteilen und damit auch in den ehemaligen Tiroler Gebieten sehr unterschiedliche Arten von Gemeinden existierten – „selbst der Begriff der Gemeinden war in einer und derselben Provinz vieldeutig“. Außerdem fürchtete man, dass die Umsetzung der neuen Gemeindeorganisation da und dort auf Hindernisse stoßen könnte und appellierte an die Einsicht der lokalen Amtsträger.
Organisatorisch unterschied man zunächst zwei Kategorien von Gemeinden: auf der einen Seite die Städte und größeren Märkte und andererseits die kleineren Märkte und Dörfer, die auch als Ruralgemeinden bezeichnet wurden. Die Gemeindegrenzen sollten sich auf jeden Fall mit den fast gleichzeitig errichteten Steuerdistrikten decken, allerdings sollten dabei weitgehend bereits bestehende Grenzen und gewachsene Strukturen Berücksichtigung finden. Außerdem war auch auf eine Übereinstimmung mit den Schuldistrikten und Pfarrsprengeln zu achten.
Gemäß den §§ 3 bis 6 des Gemeinde-Ediktes konnte Mitglied einer Gemeinde nur sein, wer ein besteuertes Grundstück innerhalb der Gemeindegrenzen hatte oder ein besteuertes Gewerbe ausübte – und zwar nur dann, wenn gleichzeitig auch der ständig Wohnsitz in der Gemeinde lag. Nicht dazu zählten alle übrigen Gemeindebewohner (Inleute und Miet-Bewohner). Nur die Gemeinde-Mitglieder hatten politische Mitwirkungsrechte, die sie auf Gemeinde–Versammlungen ausüben konnten. Diese Versammlungen konnten Beschlüsse fassen und Organe bzw. Vertreter zur Verwaltung der Gemeinde wählen (§ 59).
Bei der Gemeindeverwaltung unterschied man zwischen der Polizei-Verwaltung und der Administration des Gemeinde-Vermögens. Bei der Polizei-Verwaltung ging man von einem damals noch üblichen sehr weiten Polizeibegriff aus, der nicht nur den Bereich der Sicherheitspolizei einschloss – also die Sorge um die Ordnung und Sicherheit – sondern den weiten Sektor der inneren Verwaltung, womit ganz allgemein die Umsetzung der königlichen Verordnungen einher ging. Deshalb umschloss dieser Polizeibegriff verschiedenste Angelegenheiten – von der Armen- und Gesundheitsfürsorge, über die Lebensmittelkontrolle, die Aufsicht auf die Dienstboten, das Unterrichtswesen, bis hin zur Vorsorge für Unglücksfälle. (Instruktion der Gemeinde-Vorsteher, §§ 40 ff) Diese Polizei-Verwaltung wurde in den Rural-Gemeinden durch einen Gemeinde-Vorsteher ausgeübt, der auf drei Jahre von der Gemeinde-Versammlung zu wählen und vom Gericht zu bestätigen war. Für diese Gemeinde-Vorsteher gab es eine eigene ausführliche Instruktion mit insgesamt 113 Paragrafen, die als Anhang dem Gemeinde-Edikt beigefügt war. (Zur Stellung dieser Gemeindevorsteher als polizeiliche Organe vgl. auch FRIED, Gemeinde, S. 26; HAMM, Integrationspolitik, S. 122) In den Städten und Märkten waren für die Polizeiverwaltung Bürgermeister und Polizeidirektoren oder Polizeikommissäre vorgesehen. Den Gemeinden wurde auch aufgetragen, diverse Register zu führen, wie insbesondere das Gemeindebuch, in dem die Gemeindegrenzen und das gesamte Gemeindeeigentum einzutragen waren. Daneben waren aber auch ein Grundbuch sowie ein Zivil-Standesregister anzulegen.
Der zweite Sektor der Gemeindeverwaltung – nämlich die Verwaltung des Gemeindevermögens sowie sämtlicher Einnahmen und Ausgaben (§§ 113 – 122) – konnte in den Ruralgemeinden entweder durch den Gemeinde-Vorsteher oder durch einen eigens gewählten Verwalter administriert werden. In den größeren Märkten und Städten war jedenfalls ein eigener Beamter zu bestellen. Für die Handhabung dieser finanziellen Angelegenheiten gab es genaue Richtlinien, die vor allem eine genaue Rechnungskontrolle durch das General-Kreis-Kommissariat vorsahen. Damit sollte ein ganz zentraler Punkt der Reform erfüllt werden. Denn der Zentralstaat beanspruchte für sich das Steuermonopol und wollte auch in allen anderen finanziellen Dingen eine unmittelbare Kontrolle und Aufsicht ausüben, damit die Bevölkerung nicht durch zu hohe Gemeindeabgaben belastet wird und dann vielleicht nicht mehr bereit ist, die staatlichen Steuern im vollen Umfang zu entrichten. (HAMM, Integrationspolitik, S. 124 f.; WÖRZ, Gesetze und Verordnungen in Bezug auf die Kultur des Bodens, 2. T., 2. Abt., S. 497)
Dazu muss an dieser Stelle erwähnt werden, dass das Gemeinde-Edikt zwischen dem Gemeindegut, dem Gemeindevermögen und den Gemeindegründen unterschied. Das Gemeindegut (§§ 15 bis 19) war unveräußerliches Eigentum der Gemeinde und bestand zunächst aus Gebäuden, Wegen, Brücken, Brunnen, Löschgeräten und allen sonstigen Gegenständen, die zur Versorgung der Allgemeinheit dienten. Auch Stiftungen und Anstalten, die der Religionsausübung, dem Unterricht und der Wohltätigkeit dienten, fielen im weiteren Sinn unter die Kategorie des Gemeindegutes und standen damit unter der Oberaufsicht der Gemeinde. Das Gemeindevermögen (§§ 20 bis 24) diente hingegen nicht unmittelbar allgemeinen Zwecken, deshalb bestand diesbezüglich auch kein allgemeines Nutzungsrecht; die Erträge des Gemeindevermögens waren allerdings zur Bestreitung der Gemeinde-Bedürfnisse bestimmt. Schließlich gab es noch die Gemeindegründe (§§ 25 bis 31), worunter Güter verstanden wurden, die zwar der Gemeinde gehörten, die aber nur von einzelnen Gemeindegliedern benützt wurden. Das Ausmaß der Nutzung an diesen großteils unkultivierten Grundstücken wurde „nach dem zufälligen Bedürfnisse eines jeden Einzelnen bemessen“ (§ 27). Daneben konnten auch die Kultur-Gesetze – also agrarrechtliche Vorschriften – sowie Polizei-Gesetze diesbezügliche Anordnungen enthalten. Es war auch möglich diese Gründe zu veräußern oder unter den Gemeindeglieder zu verteilen. Die Erlöse aus Veräußerungen dienten zur Bezahlung von Gemeindeschulden.
Alles in allem war damit ein deutlicher Bruch in der Entwicklung der Gemeinden eingeleitet worden. Es gab nun verbindliche organisatorische Strukturen, die für ganz Bayern einheitlich gestaltet waren. Außerdem legte man eine umfassende staatliche Kontrolle und Aufsicht fest. Die Gemeinden verloren damit ihr seit dem Mittelalter überliefertes Eigenleben sowie ihre weitgehende Autonomie und wurden in das Korsett der Staatsverwaltung integriert. Damit wurden sie zu Ortsgemeinden umgestaltet, wie sie in ähnlicher Form heute noch existieren. (Heydenreuter formuliert dies so: „Damit war die moderne politische Gemeinde entstanden, freilich zunächst ohne Selbstverwaltungsrecht.“ Heydenreuter, Tirol unter dem bayerischen Löwen, S. 116. Dazu vgl. auch HIERETH, Gerichts- und Verwaltungsorganisation, S. 25, BUNDSMANN, Entwicklung, S. 151; KÖFLER, Tiroler Gemeinde, S. 12) Für Ulrich NACHBAUR markiert diese Reform jedenfalls auch für Tirol und Vorarlberg „den Ausgangspunkt einer modernen Gemeindeorganisation und nicht erst das Revolutionsjahr 1848/49“. (NACHBAUR, Ständen, S. 23. Ähnliche Argumentation auch bei FAHRENSCHON, Bayern, S. 25)
Die Umsetzung der neuen bayerischen Gemeindeorganisation sollte nicht schlagartig, sondern mit Bedacht und in mehreren Schritten erfolgen. Nach den Bestimmungen des Organischen Edikts vom 28. Juli 1808 war für die erste Phase eine Frist von einem Jahr vorgegeben – also bis zum Spätsommer bzw. Herbst des Jahres 1809. (Art. III des Organischen Edikts über die Bildung der Gemeinden. Königlich-Baierisches Regierungsblatt 1808, Sp. 2789 – 2798) Bis dahin sollten vor allem die Landgerichte und General-Kreis-Kommissariate der Regierung einen ausgearbeiteten Plan für die Gemeindegrenzen bzw. Gemeindeeinteilung vorlegen. Erst im Anschluss daran sollte in einer zweiten Phase die eigentliche Implementierung der Gemeindeorganisation in Angriff genommen werden. In der Praxis zeigte sich jedoch bald, dass diese Aufgabe nicht in so kurzer Zeit zu bewältigen war; und so wurde im April 1809 angeordnet, dass diese ursprünglich festgesetzte Frist von einem Jahr auf unbestimmte Zeit verlängert wurde. (Königlich-Baierisches Regierungsblatt 1809, Sp. 665. Dazu vgl. HAMM, Integrationspolitik, S. 117; WEISS, Integration, S. 145)
An dieser Stelle muss erwähnt werden, dass fast gleichzeitig in Bayern auch eine neue Gerichtsorganisation eingeführt wurde. Am 24. Juli 1808 erging das „Organische Edikt über die allgemeine Gerichtsverfassung im Königreiche Baiern“. (Kundgemacht am 24. 8. 1808 im Regierungsblatte) Als Gerichtstypen auf der unteren Ebene waren nur mehr Stadtgerichte, Landgerichte und Patrimonialgerichte vorgesehen, denen die Appellationsgerichte als mittlere Instanz übergeordnet waren. Die Patrimonialgerichte wurden in der Folge neu reguliert und waren letztlich nur mehr für das nicht streitige Verfahren sowie einige wenige strafrechtliche Angelegenheiten zuständig. (Für die Patrimonialgerichte wurden am 8. 9. 1808 und 10. 8. 1812 spezielle Edikte erlassen) Im bayerischen Tirol existierten dann fünf Stadtgerichte (Innsbruck, Brixen, Bozen, Trient, Rovereto) und die bereits mit 21. November 1806 eingerichteten 24 Landgerichte. Die Landgerichte dienten also nicht nur der Justizpflege, sondern auch als Zwischeninstanz der allgemeinen Verwaltung. Lediglich die Finanzadministration war den Rentämtern übertragen. (Dazu vgl. BUNDSMANN, Entwicklung, S. 103 ff.; DÖRRER, Verwaltungssprengel, S. 107; HAMM, Integrationspolitik, S. 139 ff.; MAGES-KOMPILLAN; Justizverwaltung, S. 51 ff; STAUBER, Zentralstaat, S. 278 f)
Diese Neuorganisierung der Gemeinden – wie auch die übrigen Behördenreformen – betrafen also nicht nur Tirol, sondern das gesamte Königreich Bayern. In weiten Teilen des Königreiches stießen die Gemeindeedikte aus vielschichtigen Gründen auf Widerstand und Skepsis. In den Landgemeinden war man vor allem nicht begeistert, dass künftig nicht nur die alt eingesessenen Bauern als vollwertige Gemeindebürger galten, sondern auch die bloßen Hausbesitzer und Gewerbsleute ohne Grund und Boden. Diese Bevölkerungsgruppen konnten nun auch bezüglich der Gemeindegründe mitbestimmen, wodurch die alte „Gmain“ als Wirtschaftsgenossenschaft obsolet wurde. (WEISS, Integration, S. 112 f)
Auch in Tirol war das ein wesentlicher Kritikpunkt und verstellte den Blick auf die durchaus vorhandenen Fortschritte der Gemeindeorganisation. Viele empfanden diese Neuerungen als zu abrupt, zu ungewohnt und vor allem als von außen aufoktroyierte Maßnahmen. Zudem gelang es den Beamten kaum, für Verständnis in der Bevölkerung zu werben. All das trug dazu bei, dass diese Behördenreformen – neben den vielen anderen unbeliebten bayerischen Reformmaßnahmen – zu einem Mitauslöser für den Tiroler Volksaufstand des Jahres 1809 wurden. (Zur damaligen allgemeinen Entwicklung vgl. FORCHER, Tirols Geschichte, S. 123 ff.; LECHTHALER, Geschichte, S. 108 ff)
VII. Das dreigeteilte Tirol – Bayern, Italien, Illyrien
Nach der Niederschlagung des Tiroler Volksaufstandes erfolgte der nächste folgenschwere Einschnitt in der Geschichte Tirols. Das besiegte Land wurde nach den Bestimmungen des Pariser Vertrags vom 28. Februar 1810 aufgeteilt zwischen Bayern, den direkt zu Frankreich gehörigen „Illyrischen Provinzen“ im heutigen Osttirol und Kärnten sowie dem Königreich Italien, das die südlichen Tiroler Landesteile erhielt. (Dazu vgl. BUNDSMANN, Entwicklung, S. 129; Stauber, Zentralstaat, S. 34. Zur Situation des Gemeindewesens in dieser Zeit vgl. auch TLA, Gubernium, Publicum Zl. 8545 in Zl. 671 ex 1816, Bericht des Guberniums vom 15. 4. 1816)
Im bayerischen Teil Tirols musste als Folge der neuen Grenzziehungen die Verwaltungsorganisation modifiziert werden. Da der Etschkreis und Teile des Eisackkreises verloren gegangen waren, wurde mit 23. September 1810 festgelegt, dass die Tiroler Gebiete einheitlich im Innkreis mit dem General-Kreis-Kommissariat in Innsbruck zusammengefasst werden. (Dabei kam es allerdings auch zu einigen Grenzverschiebungen. So musste das Gebiet um Reutte an den Illerkreis sowie die Umgebung Kitzbühels an den neu errichteten Salzachkreis, der im Wesentlichen die damals an Bayern angegliederten Gebiete des Fürstentums Salzburg umfasste, abgetreten werden. Andererseits wurde das Zillertal in den Innkreis integriert. DÖRRER, Verwaltungssprengel, S. 111; Heydenreuter, Tirol unter dem bayerischen Löwen, S. 110 ff) Außerdem wurden in der Folge auch die Sprengeleinteilung der Landgerichte modifiziert und neue Gerichtsstandorte geschaffen, sodass es letztlich im bayerischen Teil Tirols insgesamt 32 Landgerichte gab. (BUNDSMANN, Entwicklung, S. 130 f.; DÖRRER, Verwaltungssprengel, S. 119 ff.; MAGES-KOMPILLAN, Justizverwaltung, S. 58 f)
In welchem Umfang die neue bayerische Gemeindeorganisation umgesetzt wurde, ist nicht ganz eindeutig zu beantworten. Erste organisatorische Maßnahmen wurden jedenfalls in den Städten vorgenommen. So wurden zum Beispiel Polizeikommissäre in Innsbruck, Bozen und Rovereto eingesetzt, die nicht nur für Sicherheitsbelange zuständig waren, sondern auch für die allgemeine Staatsverwaltung. (HAMM, Integrationspolitik, S. 118 ff) In den kleineren Gemeinden wurde die Umsetzung nicht mit großer Vehemenz betrieben. Vieles scheiterte auch in der praktischen Durchführung; so bereitete allein schon die Auswahl der Gemeindevorsteher in den bäuerlich geprägten Regionen große Probleme. Viele Bauern konnten zwar etwas lesen und schreiben, doch sie waren kaum in der Lage die vielfältigen Anforderungen eines Verwaltungsorgans zu erfüllen, das in der Lage sein musste, staatliche Vorschriften, Steuerlisten, Rechnungen und vieles mehr korrekt umzusetzen. (HAMM, Integrationspolitik, S. 123 f)
Es gab zwar zu Anfang des Jahres 1811 kurzzeitig die Überlegung, in den Tiroler Gebieten Bayerns vorerst die Gemeindebildung zu sistieren, doch die Zentralstellen in München sprachen sich wegen der befürchteten Beispielwirkung für das übrige Bayern vehement dagegen aus. (WEISS, Integration, S. 178) Deshalb sind in vielen Bereichen der allgemeinen Gemeindeaufsicht und insbesondere in den Sektoren Gemeindefinanzen bzw. kommunale Vermögensverwaltung – also in durchaus wichtigen Feldern gemeindlicher Selbstverwaltung – zweifellos erste Maßnahmen gesetzt worden, die freilich nicht überall auf Verständnis stießen, wie etwa aus einem Bericht des Landgerichtes Kufstein aus dem Jahre 1812 hervorgeht. (BUNDSMANN, Entwicklung, S. 151 f. HAMM, Integrationspolitik, S. 124)
Tatsache ist jedenfalls, dass die Umsetzung sogar in den altbayerischen Gebieten Schwierigkeiten bereitete – und zwar nicht, weil das neue Modell der Gemeindeorganisation ganz allgemein auf Widerstand stieß, sondern weil vor allem die Festlegung der Gemeindegrenzen große Probleme bereitete und sich in die Länge zog. Denn nach den Vorgaben der beiden Gemeinde-Edikte sollten die Gemeindegrenzen an die bereits bestehenden Sprengel der Pfarrämter und der Schulverwaltung sowie der Steuerdistrikte angepasst werden. Das stellte sich in der Realität allerdings als sehr schwierig heraus, da hier unterschiedlichste Interessen berücksichtigt werden mussten. Aus all diesen Gründen wurde die Gemeindereform im Jahre 1813 in ganz Bayern vorläufig gestoppt. (VOLKERT-BAUER, Handbuch, S. 92, WEISS, Integration, S. 145; KNEMEYER, Beginn, S. 149)
Innerhalb des Königreichs Italien wurde für die Administration der ehemaligen südlichen Tiroler Landesteile ein eigenes „Dipartimento dell’Alto Adige“ eingerichtet – mit einem Präfekten an der Spitze, dem wiederum fünf Distrikte (Trient, Cles, Bozen, Rovereto und Riva) untergeordnet waren. Im Bereich der Justizorganisation, die sich weitgehend am französischen Vorbild orientierte, wurden zwei Zivil- und Strafgerichtshöfe in Trient und Bozen eingerichtet, denen insgesamt 20 Friedensgerichte untergeordnet waren. (BUNDSMANN, Entwicklung, S. 153 ff.; MAGES-KOMPILLAN, Justizverwaltung, S. 61 f.; STAUBER, Zentralstaat, S. 330)
Im Bereich der Gemeinden kam es zu weitreichenden Zusammenlegungen, wobei darauf geachtet wurde, die alten Gemeinden nicht zu zerschneiden, sondern sie einem zentralen Hauptort anzugliedern. Letztlich wurde im gesamten Departement die Zahl der Gemeinden halbiert – von ursprünglich 414 auf 213. Die Gemeinden (Comuni) wurden je nach Größe in drei Klassen eingeteilt. Die Gemeindeverwaltung besorgten in den Gemeinden der ersten Klasse ein Podestà (= Bürgermeister) und sechs Savi. In den mittelgroßen Kommunen waren dafür ein Podestà und vier Savi und schließlich in den kleineren Gemeinden ein Sindaco und zwei Anzianen eingesetzt. Daneben gab es noch zwischen 25 und 100 Gemeinderäte, die vor allem die finanzielle Gebarung zu kontrollieren hatten. Zudem existierte eine Generaldirektion für das Gemeindewesen, die in Mailand angesiedelt war und die Gemeinden strengstens kontrollierte. (BUNDSMANN, Entwicklung, S. 155 f.; STAUBER, Zentralstaat, S. 330 f)
Die Illyrischen Provinzen, denen vor allem Osttirol unterstand, waren ein recht eigentümliches Gebilde, das bis Krain, Kroatien und Dalmatien reichte. Illyrien, das aus einer Militär- sowie sechs Zivilprovinzen bestand, war also aus verschiedenen Territorien gebildet worden und unterstand direkt dem Kaiser NAPOLEON. (Zur Einteilung der Provinzen vgl. Die Illyrischen Provinzen, S. 283 ff) An der Spitze stand ein Generalgouverneur, dem ein Generalintendant für Finanzen und Zivilverwaltung sowie ein Kommissär für das Justizwesen zugeordnet waren. Osttirol war Teil der Provinz Kärnten und zerfiel in drei Kantone mit Sitz in Lienz, Sillian und Windisch-Matrei. Die Kantone besorgten sowohl die allgemeine Verwaltung wie auch das Gerichtswesen. Auf der untersten Ebene gab es in Osttirol 14 Arrondissements. Das waren Großgemeinden, die sich aus mehreren kleineren Gemeindeeinheiten gebildet hatten. In den Arrondissements mit mehr als 5.000 Einwohnern amtierte ein Maire (Bürgermeister) mit zwei Adjoints (Stellvertreter), während in den kleineren Arrondissements ein Syndic und ein Supleant eingesetzt waren. (BUNDSMANN, Entwicklung, S. 157 f.; BEIMROHR, Gemeinde, S. 164)
VIII. Die Wiedereingliederung in die Habsburgermonarchie
Auf Grund des Kriegsverlaufs räumten Franzosen und Italiener bereits im Laufe des Oktober 1813 das Gebiet des Departments; und so konnte bereits im November 1813 vom „provisorischen Landeschef“ Anton Leopold von ROSCHMANN die Verwaltung der bisherigen italienischen und illyrischen Gebiete im Namen des österreichischen Kaisers FRANZ I. übernommen werden. Der bayerische Teil Tirols wurde dann ein halbes Jahr später – mit 26. Juni 1814 – an das Habsburgerreich angegliedert. (Heydenreuter, Tirol unter dem bayerischen Löwen, S. 222 f) Zu berücksichtigen ist auch, dass unmittelbar darauf auch frühere salzburgische Gebiete im Brixental, Zillertal und in der hinteren Iselregion an die Grafschaft Tirol fielen.
Die Reorganisation des Behördenapparates musste demgemäß schrittweise durchgeführt werden und sollte letztlich über zwei Jahre dauern. Die Justizverwaltung wurde zunächst im Jahre 1814 durch das „provisorische Justiz-Einrichtungs-Edict“ reorganisiert – mit dem Appellationsgericht in Innsbruck als obere Instanz. Den Abschluss bildete schließlich das Patent vom 14. März 1817, mit dem die 50 Patrimonialgerichte und 44 landesfürstlichen Gerichte eingerichtet wurden. (Provinzialgesetzsammlung von Tirol und Vorarlberg, Band 4/1, Innsbruck 1824, Nr. 51/1817; enthält einen Anhang, in dem die zugehörigen Gemeinden angeführt sind. Diese genaue Auflistung findet sich auch bei MAGES-KOMPILLAN, Justizverwaltung, S. 74 ff. Dazu vgl. auch BEIMROHR, Gemeinde, S. 163; BEIMROHR, Besitzrechte, S. 98)
An dieser Stelle soll bereits darauf hingewiesen werden, dass in den Jahren 1824 bis 1835 schrittweise die Patrimonialgerichte aufgelöst wurden und dadurch auch die Sprengeleinteilung der Landgerichte modifiziert werden musste. Letztlich umfassten die Landgerichte jeweils zwischen rund 3.000 bis etwa 15.000 Bewohner und übten die Gerichtsbarkeit in den leichteren Straf- und Zivilsachen aus. In Tirol gab es um 1840 insgesamt 69 Landgerichte. (Eine genaue Auflistung findet sich bei MAGES-KOMPILLAN, Justizverwaltung S. 82 f. Dazu vgl. auch STOLZ, Geschichte der Verwaltung Tirols, S. 119 f)
Im Bereich der politischen Verwaltung amtierte bis 1. Mai 1815 eine „provisorische Regierung“, die dann vom Landesgubernium und den sechs Kreisämtern (Imst, Schwaz, Bruneck, Bozen, Trient, Rovereto) abgelöst wurde. (EGGER, Geschichte, 3. Bd., S. 859 f.; Stauber, Zentralstaat, S. 34)
Mit der Wiedereingliederung knüpfte man allerdings nicht in allen Punkten an den Zustand wie er sich bis 1805 darstellte an, sondern berücksichtigte auch die inzwischen eingetretenen Veränderungen. Tirol wurde demnach nicht mehr zu den gleichen Bedingungen in die Habsburgermonarchie integriert, sondern musste vor allem auf verfassungsrechtlicher Ebene eine entscheidende Veränderung akzeptieren. Die alte Tiroler Landesverfassung mit dem Landlibell von 1511, die von den Bayern 1808 formell beseitigt worden war, wurde nicht wieder hergestellt und war damit endgültig beseitigt worden. Stattdessen erließ Kaiser FRANZ am 24. März 1816 „aus besonderer Gnade“ eine neue Verfassung. Der offizielle Titel lautete zwar „Herstellung der ständischen Verfassung in Tyrol“ (Die Verfassung wurde veröffentlicht in PGS 1816, Nr. 28, S. 127 – 134, und in der Provinzial-Gesetzsammlung von Tyrol und Vorarlberg für das Jahr 1816. 3.Bd., 1. T., Innsbruck 1823, Nr. 46, S. 399 – 413), doch in Wirklichkeit war dies keine Wiederherstellung der alten Zustände. Die Stände mussten empfindliche Einschnitte hinnehmen, ihnen blieb kaum mehr als das Petitionsrecht und das Recht, ihre ständischen Beamten zu ernennen. Letztlich büßte Tirol damit seine ehemalige Sonderstellung ein und wurde zu einem gleichgestellten Glied des damaligen habsburgischen Staatswesens herabgestuft. Dementsprechend sprach man in offiziellen Dokumenten auch nicht mehr vom „Land Tirol“, sondern fast durchwegs nur mehr von „Provinz“. (So lag nunmehr das alleinige Besteuerungsrecht beim Kaiser. Außerdem wurde das Amt des Landeshauptmannes, wie schon seit Maria Theresia gehandhabt, mit dem Amt des Landes-Gouverneurs vereinigt. Die Auswahl der Person war allein dem Kaiser vorbehalten. Und schließlich hatte das Land künftig auch zur Verteidigung der Gesamtmonarchie beizutragen. Dazu vgl. auch FORCHER, Tirols Geschichte, S. 143 f.; HAMM, Integrationspolitik, S. 345 ff)
Auch auf vielen weiteren Ebenen kehrte man nicht zu den Verhältnissen vor 1805 zurück, sondern berücksichtigte durchaus, dass sich viele während der bayerischen, aber auch der italienischen bzw. französischen Herrschaft eingeführten Reformen als sinnvoll und fortschrittlich erwiesen hatten. Das erstreckte sich auf verschiedenste Bereiche – vom Steuer-, Finanz- und Zollwesen, über die Land- und Forstwirtschaft, das Verkehrs- und Postwesen, bis hin zu einer teilweise besseren Organisation der Verwaltung. Für unsere Zwecke lässt sich bereits an dieser Stelle festhalten, dass letztlich auch das System der staatlichen Kontrolle der Gemeindeverwaltung in das neue Tirol übernommen wurde. (STAUBER, Zentralstaat, S. 276 f.; Heydenreuter, Tirol unter dem bayerischen Löwen, S. 223 f)
An dieser Stelle muss auch darauf hingewiesen werden, das nach der Wiedereingliederung Tirols in die Habsburgermonarchie auch das in der Zwischenzeit eingeführte ABGB aus dem Jahre 1811 von Bedeutung wurde, denn mit 1. Juli 1815 erfolgte dessen Inkraftsetzung in Tirol und Vorarlberg. (Patent vom 21. Jänner 1815. JGS Nr. 1127, S. 257 f) In dieser Privatrechtskodifikation ist auch an mehreren Stellen von den Gemeinden die Rede, wobei die entscheidenden Bestimmungen bis heute in Geltung stehen. So unterscheidet § 286 hinsichtlich der Eigentumsverhältnisse das Staatsgut vom Privatgut, wobei Letzteres nicht nur einzelnen oder „moralischen Personen“ sowie kleineren Gesellschaften gehören kann, sondern auch den Gemeinden. Bezüglich der Gemeinden wird außerdem klar unterschieden zwischen dem Gemeindegut, das dem Gebrauch jedes einzelnen Gemeindemitglieds dient, und dem Gemeindevermögen, dessen Einkünfte zur Bestreitung der Gemeindeauslagen dienen. Ausdrücklich wird dann aber im § 27 darauf hingewiesen, dass bei den Gemeinden nicht nur eine privatrechtliche Dimension zu berücksichtigen ist, sondern dass die politischen Gesetze bestimmen, „in wie fern Gemeinden in Rücksicht ihrer Rechte unter einer besonderen Vorsorge der öffentlichen Verwaltung stehen“. ZEILLER spricht in seinem Kommentar von „unter öffentlicher Authorität zu gemeinnützigen Zwecken verbundenen Gemeinden, wie die der Städte, Märkte, Dörfer oder die geistlichen Gemeinden“, die eine „besondere, durch politische Gesetze und Statuten bestimmte Verfassung“ haben. Beim Abschluss von Rechtsgeschäften mit Gemeinden sollte daher beachtet werden, „ob und in wie weit dieselben oder ihre Vorsteher in der Verwaltung des Vermögens eingeschränkt oder begünstiget seyn“. (ZEILLER, Commentar, 1. Bd., S. 132 f., dazu vgl. KOHL, Forstservitutenablösung, S. 123; OGRIS-OBERHOFER, Privateigentum, S. 157 f)
IX. Die Vorarbeiten zur Gemeinderegulierung
Für die nötigen Anpassungen und Umorganisationen im Bereich der Verwaltung gab es eine eigene Zentralorganisationshofkommission in Wien, die zusammen mit dem Gubernium in Innsbruck die Maßnahmen koordinierte. Diese Zentralorganisationshofkommission gab dann auch den Anstoß zur Regulierung des Gemeindewesens. Am 7. Februar 1815 beauftragte sie die Landesstelle in Innsbruck, die damals noch als provisorische Regierung amtierte und erst ab Mai 1815 wieder als Gubernium organisiert war, mit einer Bestandsaufnahme der Gemeindeorganisation in den verschiedenen Landesteilen Tirols und Vorarlbergs. Außerdem sollte die Landesstelle auch Vorschläge bezüglich der künftigen Gestaltung der Gemeindeeinrichtungen vorlegen. (Diese Beauftragung und der im Folgenden genannte Bericht des Guberniums vom 15. April 1816 finden sich im TLA, Gubernium, Publicum Zl. 8545 in Zl. 671 ex 1816)
Das Gubernium, das in dieser Phase natürlich mit vielfältigen organisatorischen Problemen und Aufgaben betraut war, lieferte ein Jahr später einen sehr umfangreichen und ausführlichen Bericht an die Zentralorganisationshofkommission ab. Dieser „Bericht uiber die Regulierung der Gemeinden, ihrer Vorstände und ihrer obrigkeitlichen Verwaltung in Tyrol und Vorarlberg“ vom 15. April 1816 enthielt zunächst eine Beschreibung des Gemeindewesens in Tirol und Vorarlberg vor 1805. Darin wurde versucht, in übersichtlicher Form die Situation zu schildern. Dazu wurde zwar manches zusammengefasst und in eine strukturierte Form gebracht, doch es wurde auch deutlich gemacht, dass es keineswegs völlig einheitliche Strukturen gab, sondern im Detail durchaus Unterschiede in der Gemeindeorganisation, wobei ausdrücklich darauf verwiesen wurde, dass es eben keine systematische Organisation gab, sondern vieles auf altem Herkommen und Gewohnheit beruhte. Im zweiten Teil des Berichts finden sich dann die bereits im Detail erwähnten Veränderungen, die ab 1805 unter den verschiedenen Regierungen vorgenommen wurden, als Tirol kein Bestandteil des Habsburgerreiches war.
Anschließend folgte im Bericht eine Beschreibung des damaligen Ist-Zustandes des Gemeindewesens. Darin wurde deutlich gemacht, dass auf Grund der in den Jahren davor erfolgten Landesteilungen und Fremdherrschaften eine großteils sehr unterschiedliche Situation in den verschiedenen Landesteilen gegeben war. In den bis vor kurzem bayerischen Regionen Tirols waren die Gemeinden sowohl in gerichtlichen als auch in politischen Angelegenheiten nach wie vor den Landgerichten untergeordnet, was durch das Justizorganisationsedikt vom 12. August 1814 bestätigt worden war. Eine Ausnahme bestand nur für die Stadt Innsbruck, wo im Juli und August 1814 ein Stadtgericht sowie ein Magistrat eingerichtet worden waren. Im Bereich der Vermögensverwaltung der Gemeinden herrschten überhaupt sehr verworrene Zustände; denn teilweise wurden weiterhin die diesbezüglichen bayerischen Vorschriften herangezogen, teilweise gab es aber auch eine recht willkürliche Rechtsanwendung.
Auch in den vormals italienischen Gebieten Tirols war durch das Edikt vom 12. August 1814 die damals bestehende Justizorganisation mit den Friedensgerichten prinzipiell belassen worden. Diese Friedensgerichte waren weiterhin auch in Verwaltungsangelegenheiten den Gemeinden (Comuni) übergeordnet. Nur in gewissen Angelegenheiten waren die Kreisämter als Oberbehörden zuständig. Auch die in den Gemeinden eingesetzten Verwaltungsorgane (Podestà und Sindaco) übten weiterhin ihr Amt aus. Nur in den Städten Bozen, Trient und Rovereto waren inzwischen wieder Magistrate eingerichtet worden.
Hingegen war im ehemals illyrischen Teil Tirols die zuvor bestandene Organisation mit Kantonen und Arrondissements beseitigt worden. An deren Stelle lebten die Gemeinden in ihrer vor 1805 bestandenen Form mit einem Gemeindevorsteher an der Spitze wieder auf. In dieser Region waren außerdem mit Organisationsedikt vom 26. März 1814 zwei Landgerichte in Lienz und Sillian sowie Exposituren in Windisch-Matrei, Innichen und Ampezzo eingerichtet worden, die auch die Gemeindeaufsicht besorgten.
Für die ehemals italienischen und illyrischen Gebiete war zudem bereits am 1. März 1814 ein politisches Organisations-Edikt erlassen worden, das prinzipiell die damals bestehende Gemeindeorganisation beließ und nur einige wenige Modifikationen festlegte. So wurden die Gemeinden und insbesondere deren Vermögensverwaltung den Kreisämtern unterstellt. Die Gemeinden hatten außerdem Verzeichnisse ihres Vermögens sowie der Schulden vorzulegen und bei finanziellen Engpässen Grundstücke zu verkaufen oder Steuerzuschläge einzuführen. (WÖRZ, Gesetze und Verordnungen in Bezug auf die Kultur des Bodens, 2. T., 2. Abt., S. 500 f)
Die Frage der Gemeindefinanzen bzw. Gemeindeschulden war damals nicht nur in den ehemals italienischen und illyrischen Teilen, sondern in ganz Tirol ein offenbar sehr brennendes Problem, das man mit einer ganzen Reihe von Gesetzen und Verordnungen in den Griff zu bekommen versuchte. Ausgangspunkt war die Hofkommissionsverordnung vom 29. August 1815, die vorsah, dass der Abbau der Gemeindeschulden nicht nur Sache der einzelnen Gemeinden war, sondern dass darüber hinaus auch das ganze Land beizutragen hatte. In den Jahren danach ergingen diverse Verordnungen, die finanzielle Fragen der Gemeinden zum Gegenstand hatten. (Eine genaue Auflistung dieser Verordnungen findet sich bei WÖRZ, Gesetze und Verordnungen in Bezug auf die Kultur des Bodens, 2. T., 2. Abt., S. 501 ff)
Die Gemeinden wurden also vor allem in finanziellen Fragen noch stärker unter staatliche Aufsicht gestellt und mit diversen Kontrollmechanismen versehen. Die Frage der Gemeindefinanzen, die ja faktisch zeitgleich in Diskussion stand, war damit sicher auch ein wesentlicher Faktor, der letztlich für die notwendige Vereinheitlichung der Tiroler Gemeindeorganisation sprach. Das Gubernium empfahl jedenfalls in seinem Bericht vom April 1816, diesen „höchst mangelhaften und zum Teil sogar verwirrten Zustand der Sache“ baldigst zu beseitigen und eine einheitliche gesetzliche Regelung zu treffen. Dazu wurde im vierten Teil des Berichts ein wohl durchdachter Gesetzesvorschlag gemacht, dessen Regelungen zum Großteil wörtlich in das Gemeinde-Regulierungs-Patent von 1819 übernommen wurden. Man kann also bereits an dieser Stelle festhalten, dass die einzelnen Paragraphen des Patents von 1819 auf diesen Ideen und Vorschlägen des Guberniums beruhten.
Es gab nur wenige Punkte, die letztlich nicht im Patent von 1819 aufschienen. Zum Einen sprach sich das Gubernium im Jahre 1816 noch dafür aus, zwischen den Gemeinden und den Landgerichten mit den sogenannten „Anwaldschaften“ eine mittlere Ebene der Gemeindeaufsicht einzuziehen, die es in Teilen Tirols ja schon seit langem gab. Demnach sollten jeweils mehrere „Untergemeinden“ zu einer Anwaldschaft als „Hauptgemeinde“ vereinigt werden, die vor allem hinsichtlich der allgemeinen obrigkeitlichen Aufsicht, der Polizei und Sicherheit sowie bezüglich der Steuereinhebung Kompetenzen übernehmen sollte, um auch die Landgerichte von diesen Dingen zu entlasten. Doch dieser Vorschlag wurde dann im Laufe der weiteren Entwicklung fallen gelassen und damit nicht realisiert. Ein weiterer wesentlicher Bereich, der schließlich im Patent von 1819 fehlte, waren die organisatorischen Regelungen für die größeren Städte Innsbruck, Trient, Bozen und Rovereto sowie spezielle Bestimmungen für einige weitere Städte, auf die deshalb hier nicht weiter eingegangen werden soll.
Dieser Bericht des Guberniums wurde also am 15. April 1816 verfasst und der Zentralorganisationshofkommission in Wien vorgelegt. Diese wies dann mit Verordnung vom 31. August 1816 das Gubernium an, diesen Bericht bzw. Vorschlag zu adaptieren und insbesondere auch das Einvernehmen mit dem Innsbrucker Appellationsgericht herzustellen, vor allem hinsichtlich der richterlichen Amtshandlungen der Gemeindevorstände. Da zeitgleich auch die Neuorganisierung der Tiroler Gerichtsorganisation im Gange war, trat dann eine mehrmonatige Verzögerung ein. Doch mit Patent vom 14. März 1817, das oben schon kurz erwähnt wurde, erfolgte die definitive Einteilung der Patrimonialgerichte und landesfürstlichen Gerichte. Bei der Aufzählung der einzelnen Gerichte wurden jeweils auch namentlich die Gemeinden angeführt, die dem Gericht zugeordnet waren.
Da den Gerichten auch wesentliche Aufgaben im Rahmen der Gemeindeorganisation zugedacht waren, waren damit wichtige Voraussetzungen für das weitere Vorgehen geschaffen worden. Das Gubernium reagierte dann recht rasch und verfertigte am 5. April 1817 seinen zweiten Bericht an die Zentralorganisationshofkommission. (TLA, Gubernium, Publicum Zl. 21.147/1817 in Zl. 671/1816. Bericht des Gubernium vom 5. April 1817) In den meisten Punkten folgte dieses Schreiben dem ersten Bericht aus dem Jahr davor. Nur an wenigen Stellen gab es auch Abweichungen bzw. neue Vorschläge. Neu war jedenfalls die Einteilung in vier Abschnitte, die später auch in die Verordnung von 1819 übernommen wurde; allerdings mit teilweise veränderten Begriffen. Während man hier zum Beispiel noch von „Ruralgemeinden“ sprach – also die Bezeichnung aus dem bayerischen Edikt übernahm – wurden diese später durchgehend als „Landgemeinden“ bezeichnet. An den Anwaldschaften, die bereits im Vorschlag aus 1816 enthalten waren, hielt man ebenso fest wie an den detaillierten organisatorischen Bestimmungen für die größeren Städte.
X. Die Gemeinde-Regulierungs-Verordnung von 1819
Es dauerte im Anschluss noch mehr als zwei Jahre, bis die Vorschläge des Guberniums vom April 1817 schließlich in der zweiten Jahreshälfte 1819 zu einer gesetzlichen Regelung führten. Nachdem bereits Kaiser FRANZ am 14. August 1819 mit allerhöchster Entschließung seine Genehmigung als alleiniger absolutistischer Gesetzgeber erteilt hatte, wurden die Bestimmungen im Oktober 1819 veröffentlicht. Aus den durchgesehenen Materialien geht nicht eindeutig hervor, warum es zu dieser zeitlichen Verzögerung kam. Man kann hier nur diverse Vermutungen anstellen. Wahrscheinlich verursachten einige Sachbereiche noch Diskussionen, die dann später nicht in die Verordnung aufgenommen wurden, wie die Frage der Anwaldschaften und die Regelungen für die größeren Städte. Nicht ganz ohne Bedeutung dürften auch die damaligen wirtschaftlichen Bedrängnisse des Landes Tirols gewesen sein – mit Missernten und Hungersnöten, die besonders im Jahre 1817 einen traurigen Höhepunkt erreichten und damit dringendere Maßnahmen notwendig machten. (Zur allgemeinen damaligen Tiroler Situation vgl. LECHTHALER, Geschichte, S. 122)
Eine gewisse Rolle spielte auch das Grundsteuerpatent („Einführung eines neuen Grundsteuer-Systems“ vom 23. 12. 1817. PGS Nr. 162/1817), das erst zu Ende des Jahres 1817 – nämlich am 23. Dezember 1817 – für die deutschen und italienischen Provinzen der Monarchie – nicht aber für Tirol – erlassen wurde. An dieser Stelle muss kurz eingefügt werden, dass sich das Grundsteuersystem in Tirol lange Zeit von dem der übrigen Habsburgermonarchie unterschied. In Tirol galt seit 1775 ein unter MARIA THERESIA angelegter Kataster, der eine einheitliche Besteuerung der Grundstücke aller Stände – also des Adels, der Bürger und der Bauern – brachte. Dieser Kataster war unterteilt nach den einzelnen Gemeinden und galt bis zum Jahre 1856. Erst 1869 wurde das Tiroler Grundsteuersystem dem im übrigen Österreich angeglichen. (Die ab 1775 festgesetzte direkte Grundsteuer wurde auch als Rustikal- oder Glebelsteuer bezeichnet. Daneben gab es noch die Dominikal- oder Adelssteuer für grundherrliche Besitzungen, für die es einen eigenen Kataster gab. Dazu vgl. STOLZ, Geschichte, S. 160 ff.; STOLZ, Rechtsgeschichte, S. 327; LINDEN, Grundsteuerverfassung, 1. T., S. 130 – 155)
Obwohl also das Grundsteuerpatent von 1817 für Tirol keine direkte Bedeutung hatte, sind die darin enthaltenen mehrfachen Verwendungen des Gemeindebegriffes durchaus von Interesse, spiegelt sich doch damit im nahen zeitlichen Konnex zur Regelung des Tiroler Gemeinderechts die grundsätzliche Auffassung des Gesetzgebers im damaligen absolutistischen Staat wider.
Dieses Grundsteuerpatent baute in wesentlichen Teilen auf den Vorarbeiten durch die seinerseits nicht umgesetzte Steuerregulierung Kaiser JOSEPHS II. aus dem Jahre 1785 auf. (Das Steuer-Regulierungs-Patent vom 20. April 1785 wurde durch das „Patent über die landesfürstliche Grundsteuer, und die herrschaftlichen Urbarialfordernisse“ vom 10. 2. 1789 in Kraft gesetzt. KROPATSCHEK, Handbuch, 17. Bd., S. 153 ff. Tirol war damals allerdings von der Geltung ausgenommen. Ein Jahr später setzte Kaiser LEOPOLD II. dieses Steuersystem jedoch wieder außer Kraft. Dazu vgl. HELLBLING, Verfassungs- und Verwaltungsgeschichte, S. 309 f. und 321) Damit sollte vor allem eine solide Basis für die Staatsfinanzen gesichert und eine Steuergerechtigkeit erreicht werden, die sich an den wirtschaftlichen Erträgen auf Grund einer korrekten Vermessung der Grundstücke mit der Anlegung eines Katasters zu orientieren hatte. (Zum damaligen System der Grundsteuer vgl. KREMER, Darstellung, 1. T., S. 121 ff.. Dazu vgl. auch BALTL-KOCHER, Österreichische Rechtsgeschichte, S. 184 f. Zum Tiroler System der Grundsteuer vor 1817 vgl. LINDEN, Grundsteuerverfassung, 1. T., S. 130 ff) Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass in dem Steuerpatent an genau vier Stellen der Begriff „Gemeinde“ vorkommt. Später hat man dann in diesem Kontext immer von „Katastralgemeinde“ gesprochen, doch hier ist eben durchwegs nur von „Gemeinde“ die Rede. So werden in der Präambel dieses Patents die „Provinzen, Kreise, Districte und Gemeinden“ genannt, und dadurch die Gemeinden als eine Untereinheit der allgemeinen staatlichen Verwaltungsstruktur angesprochen. Als Grundlage für die Vermessung der einzelnen Grundstücke und die Anlegung des Katasters wird dann im § 9 festgelegt, dass „für jede Gemeinde eine eigene Mappe“ anzulegen ist, in die alle Grundflächen mit den Eigentümern und ihrer topographischen Lage einzutragen sind. Als Gemeinde verstand man dabei jeden „Körper, welcher nach der bestehenden politischen Eintheilung unter dieser Benennung bekannt ist“. (KREMER, Darstellung, 2. T., S. 103)
Da die Fertigstellung des Katasters nicht unverzüglich möglich war, wurde stattdessen mit 1. Mai 1819 vorläufig ein Grundsteuer-Provisorium eingeführt, das allerdings ebenfalls nicht für Tirol galt. („Einführung des Grundsteuer-Provisoriums“. Ministerial-Schreiben vom 1. 5. 1819. PGS Nr. 64/1819) In den diesbezüglichen Ausführungsvorschriften findet sich jedoch mehrfach neben dem Begriff „Gemeinde“ auch die Bezeichnung „Steuer-Gemeinde“. („Instruction für die Provinzial-Commission, welche zur Ausführung des mit der Circular-Verordnung vom 1. May 1819 bestimmten Grundsteuer-Provisoriums aufgestellt ist“. PGS, 47. Bd., Anhang, Nr. 1/1819, S. 465 ff.. Während z.B. im § 23 noch von der „Gemeinde“ die Rede ist, wird in § 38 (S. 482) und im beiliegenden Formular A. (S. 484) jeweils die Bezeichnung „Steuer-Gemeinde“ verwendet) Gleichzeitig waren auch spezielle Organe für die Grundsteuer-Regulierung vorgesehen. Neben einer Provinzial-Kommission und einer Steuerbezirks-Obrigkeit war jeweils auch ein eigener „Gemeinde-Vorstand“ einzurichten, der aus einem Gemeinde-Vorsteher und sechs Ausschussmännern zu bestehen hatte. („Belehrung für die Steuerbezirks-Obrigkeiten zur Ausführung der Vorschriften des Circulars vom 1. May 1819.“ PGS, 47. Bd., Anhang Nr. 3/1819, S. 537 ff. Die Einrichtung des Gemeinde-Vorstandes ist im § 20 geregelt)
Im engen zeitlichen Konnex zur Erlassung der Tiroler Gemeinde-Regulierungs-Verordnung wurde in diesen Rechtsvorschriften also mehrfach der Begriff der Gemeinde verwendet, ohne allerdings eine allgemeine Definition dieses Begriffs anzugeben. Dazu waren die Verhältnisse in den einzelnen Provinzen der Habsburgermonarchie zu unterschiedlich. In den meisten Provinzen fungierte ja noch die Grund- oder Gutsherrschaft als administrative Ebene zwischen den staatlichen Kreisämtern und den im Grundsteuerpatent genannten Gemeinden.
Für Tirol und Vorarlberg wurde dann aber im Oktober 1819 eine Rechtsnorm erlassen, die klare Regelungen für die Gemeinden einführte. Mit „Gubernial-Circulare“ vom 26. Oktober 1819 wurde jedenfalls diese neue Vorschrift unter dem Titel „Die Regulirung der Gemeinden, und ihrer Vorstände in Tyrol und Vorarlberg betreffend“ kundgemacht. (Provinzialgesetzsammlung von Tirol und Vorarlberg, 6. Bd., Innsbruck 1823, Nr. 168/1819, S. 755 – 777) Nachfolgend versah man diese Rechtsnorm mit verschiedenen Titeln und Bezeichnungen. In den offiziellen Verlautbarungen sprach man meist kurz von „Gubernial-Circular“ oder von der „Circular-Verordnung“, ansonsten aber auch von „Gemeinde-Regulativ“, „Gemeinde-Regulierungs-Patent“, „Hauptpatent über die Organisation der Gemeinden“, „Gemeindeordnung“ oder „Gemeindegesetz“.
Zunächst kann man festhalten, dass diese Vorschrift weitgehend den aus den Jahren 1816 und 1817 gemachten Vorschlägen des Guberniums folgte. Großteils wurden die Formulierungen wörtlich übernommen, nur an wenigen Stellen erfolgten kurze Ergänzungen, Anpassungen und sprachliche Neuformulierungen. Völlig neu war die übersichtliche Gliederung der Rechtssätze in insgesamt 30 Paragraphen. (Zum allgemeinen Inhalt des Gesetzes vgl. BEIMROHR, Gemeinde, S. 166)
Das Ziel war die Beseitigung der bis dahin teilweise erheblichen Unterschiede der Gemeindeorganisation in den verschiedenen Regionen der Provinz und die Schaffung einer einheitlichen staatlichen Vorschrift, die für alle Tiroler und Vorarlberger Gemeinden Geltung haben sollte – von den Kleinstgemeinden, über die Städte, bis hin zur Hauptstadt Innsbruck. Man entschied sich also bereits damals im Grundsatz für das Prinzip der Einheitsgemeinde, das im Zuge der Revolution von 1848 vom Liberalismus auch für das gesamte Kaisertum Österreich angestrebt wurde. Damit sollten die überkommenen Sozialstrukturen auf dem Land überwunden und auch die Städte und Märkte aus dem ausschließlichen Einflussbereich der landesfürstlichen Verwaltung befreit werden. Stattdessen sah man eine einheitliche kommunale Struktur vor, die vor allem mit weitgehender Selbstverwaltung verbunden war. (Zu Definition und Entwicklung der Einheitsgemeinde vgl. OBERNDORFER, Gemeinderecht, S. 42) Damit wurden auch wesentliche Elemente der bayerischen Gemeindereform von 1808 übernommen. (NACHBAUR, Auswirkungen, S. 421)
Die gesamte Verordnung ist in vier große Abschnitte gegliedert. Während die ersten vier Paragraphen für alle Gemeinden Geltung hatten, finden sich in den daran anschließenden drei Kapiteln spezielle Regelungen für die drei Kategorien von Gemeinden – nämlich für die Landgemeinden (§§ 5 – 18), die kleineren Stadtgemeinden (§§ 19 – 29) und schließlich die größeren Stadtgemeinden (§ 30). Eine Unterteilung der Gemeinden in verschiedene Kategorien war ja auch im bayerischen Gemeindeedikt von 1808 enthalten. Während man dort nur zwischen den Ruralgemeinden und den Städten unterschied, wurden hier die Städte also noch weiter differenziert, wobei man an dieser Stelle aber gleich anmerken kann, dass die Kategorie der größeren Städte nur für die vier Städte Innsbruck, Trient, Bozen und Rovereto vorgesehen war. Allerdings legte der § 30 für diese Städte nur fest, dass für die Stadtverwaltung der dortigen Magistrate Regelungen festgesetzt werden, die noch zu erlassen sind. Konkretes wurde also für diese größten Städte der Provinz in dieser Rechtsnorm noch nicht festgelegt. (Einige Städte – wie etwa Meran – wehrten sich sehr vehement, letztlich aber vergeblich, gegen die Beseitigung ihrer Sonderstellung und die Einführung der Gemeinde-Verordnung. GREITER, Stadtverwaltung Merans, S. 37 f)
1. Die allgemeinen Bestimmungen
Die ersten vier Paragraphen stehen unter der Überschrift „I. Von der künftigen Gemeinderegulirung überhaupt“, bilden also den ersten Abschnitt und galten für alle drei Kategorien von Gemeinden. Zunächst findet sich im § 1 eine Definition über die Qualifikation als Mitglieder der Gemeinde, „welche auch zu den Gemeindelasten beyzutragen haben“. Dies waren an erster Stelle jene Personen, die im Gemeindegebiet besteuerte Grundstücke oder Häuser besitzen – und zwar entweder als Eigentümer oder auch als Pächter. § 1 knüpft aber nicht nur an Haus- oder Grundbesitz an, sondern bezieht auch jene ein, „welche in der Gemeinde ein Gewerbe, oder einen Erwerb ausüben“. Damit wurde ein Bruch mit alten Tiroler Traditionen vollzogen, die bisher ja nur Grundbesitzer als vollwertige Gemeindeglieder ansahen und in den ländlichen Gemeinden faktisch die Alleinherrschaft der bäuerlichen Besitzer garantierten. Nunmehr waren auch Handwerker ohne Grundbesitz und sogar Taglöhner sowie Dienstboten, sofern sie in der Gemeinde einen Erwerb ausübten, gleichberechtigte Mitglieder der Gemeinde. (WOPFNER, Bergbauernbuch, 2. Bd., S. 381)
Das waren Regelungen, wie sie in ähnlicher Form auch im bayerischen Gemeindeedikt von 1808 vorgesehen waren. Während aber das bayerische Edikt diejenigen Haus- oder Grundbesitzer, die auswärts ihren Wohnsitz hatten, die Eigenschaft als Gemeinde-Mitglied absprach, war im zweiten Absatz des § 1 ausdrücklich formuliert, dass der Umstand, „ob die Gemeindeglieder in der Gemeinde wohnen, oder nicht“ keinen Unterschied macht. Damit war es auch möglich, dass man auch in mehreren Gemeinden gleichzeitig Gemeindemitglied sein konnte. (Ausdrücklich wurde dieser Umstand auch in einem späteren Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes bestätigt. BUDWINSKI, Erkenntnisse, XIX. Jg., 1895, Nr. 8760, S. 788)
Die Beifügung „welche auch zu den Gemeindelasten beyzutragen haben“ könnte man auch in der Weise interpretieren, dass daneben noch weitere Gemeindemitglieder vorgesehen waren, die eben nicht zu den Gemeindelasten beitragen müssen, weil sie nicht der Grund- bzw. der Gewerbesteuer unterliegen. In diesem Sinne ließe sich auch der letzte Satz des § 1 einordnen, der ausdrücklich festlegte: „die bloße Einwohnung bringt die Eigenschaft eines Gemeindegliedes nicht hervor“. Diese Formulierung wäre gar nicht notwendig, wenn es nicht andere Gemeindemitglieder gebe. Außerdem ist diese Festlegung an sich keine wirkliche Besonderheit, findet sich in ähnlicher Form auch im Provisorischen Gemeindegesetz von 1849 bei der Definition von Fremden (§ 17) und auch noch bis heute in den Meldevorschriften (Stichwort Haupt- und Nebenwohnsitz).
Aus dem bisher Gesagten lässt sich folgern, dass die Gemeindeglieder, wenn sie zusammenhielten und sich einig waren, es weitgehend in der Hand hatten, die Aufnahme neuer Gemeindeglieder zu ihrem Vorteil zu steuern bzw. zu verhindern. Durch die Nichtübertragung von besteuerten Gründen oder Häusern in das Eigentum oder in die Pacht war es möglich lästige Personen fernzuhalten. Zwar konnte man auch noch durch die Erteilung einer Gewerbeberechtigung durch das Kreisamt zum Gemeindeglied werden. Doch die politische Behörde hatte dabei auch Rücksicht auf das Wohl der Gemeinde zu nehmen, womit Bewerber wegen bestehender Interessensgegensätze verhindert werden konnten. (Zu diesem Aspekt vgl. WÖRZ, Gesetze und Verordnungen über das Domizil, S. 70 f)
§ 2 legte zudem fest, dass über die in weiten Teilen Tirols und Vorarlbergs bestehende alte Gewohnheit der „wahlmäßigen Aufnahme, und der Einkaufung der Gemeindeglieder“ gesetzlich noch zu entscheiden sein wird. Neben den Haus- und Grundbesitzern sowie den Gewerbetreibenden war also weiterhin auch gedacht, durch ausdrückliche Aufnahme weitere Gemeindeglieder in den Gemeindeverband zu integrieren.
Entsprechend dem Vorschlag des Guberniums wurde in § 3 festgelegt, dass „die Eintheilung der Gemeinden“ wieder so herzustellen ist, wie sie bis zum Jahre 1805 bestanden hat. Damit wurden die Gemeindegrenzen bzw. der Umfang der einzelnen Gemeindegebiete angesprochen. Das Gesetz verwies dabei ausdrücklich darauf, dass diese Einteilung „durch das alte Herkommen geheiligt wird“. Hier hatten sich ja vor allem in den ehemals italienischen und illyrischen Gebieten Tirols durch die Einrichtung von Großgemeinden (Comuni) teilweise erhebliche Veränderungen ergeben, die nun endgültig wieder beseitigt werden sollten, was im folgenden § 4 auch ausdrücklich erwähnt wird. (Auch im § 18 wird die Auflassung der Comunen und ihrer Amtsträger (Syndiker, Sekretäre) nochmals ausdrücklich erwähnt. Gemäß dem zweiten Absatz des § 4 konnte die bestehende Gemeindeeinteilung als Übergangslösung vorübergehend noch aufrecht erhalten werden, wenn Verträge mit Steuereinhebern bestanden und zwar bis zum Ende der Vertragsdauer) Außerdem wird hier diesbezüglich auch bestimmt, dass die Güter der einzelnen Gemeinden, die im Zuge dieser Zusammenlegungen zu gemeinschaftlichen Kommunalvermögen vereinigt worden waren, wieder auf die einzelnen Gemeinden aufzuteilen waren.
Daneben werden ausdrücklich noch zwei Argumente für die Beibehaltung bzw. Wiederherstellung der alten Gemeindegrenzen ins Treffen geführt. Einerseits wird auf die Übereinstimmungen mit der Einteilung des Steuerkatasters hingewiesen, und schließlich findet sich in § 3 noch der Hinweis, dass „diese Eintheilung mit dem verjährten Eigenthume der Gemeindeglieder über die gemeinschaftlichen Güter und Realitäten vollkommen übereinstimmt“.
2. Bestimmungen für die Landgemeinden
Im II. Abschnitt der Verordnung (§§ 5 – 18) finden sich die organisatorischen Regelungen für die Landgemeinden. Demnach waren für jede Landgemeinde bestimmte ausdrücklich benannte Organe vorgesehen, die von den Gemeindegliedern aus ihrer Mitte zu wählen waren: ein Gemeindevorsteher, zwei Gemeindeausschüsse, ein Gemeindekassier und ein Steuertreiber (§ 5). Dabei war es die Pflicht jedes Gemeindegliedes, eines dieser Ämter für mindestens ein Jahr zu übernehmen. Die Gemeinde war jedoch bei der Auswahl dieser Amtsträger nicht ganz frei in ihrer Entscheidung, denn es bestand ein Kontroll- bzw. Vetorecht des übergeordneten Gerichts. Die gewählten Personen benötigten nämlich eine offizielle Bestätigung durch das jeweilige landesfürstliche oder Patrimonial-Gericht, dem die Gemeinde untergeordnet war (§ 6). Das Gericht konnte dabei „verwerfliche Individuen“ überhaupt von diesen Funktionen ausschließen. Außerdem war eine Verlängerung der Amtsperiode nur nach gerichtlicher Genehmigung möglich (§ 11).
Die Aufgaben der einzelnen Amtsträger waren stichwortartig umschrieben. Demnach hatte der Gemeindevorsteher „die Ordnung und die Polizei handzuhaben“ (§ 8). Die beiden Gemeindeausschüsse waren gehalten, ihn dabei zu unterstützen und im Falle der Abwesenheit oder Krankheit zu vertreten. Aufgabe des Gemeindekassiers war die Verwaltung des Gemeindevermögens. Dabei unterlag er aber der Kontrolle durch den Vorsteher und die zwei Ausschüsse (§ 9). Bezüglich der Vermögensverwaltung enthielt das Zirkular keine so detaillierten Vorschriften, wie sie das bayerische Edikt von 1808 aufzuweisen hatte. Diesbezüglich verwies die Gemeindeordnung allerdings ausdrücklich auf die schon erwähnte Verordnung betreffend der Gemeindekassen vom 31. Oktober 1785, die ja genaue Regelungen zur Rechnungskontrolle und eine Superrevision durch das Kreisamt vorsah. (Im § 5 lit. c) des Patents wird ausdrücklich erwähnt, dass diese Verordnung von 1785 mittels Gubernial-Zirkulare vom 3. April 1816, Zl. 7624, noch einmal verlautbart worden war) Im § 14 war noch zusätzlich festgeschrieben, dass die Gemeinden bezüglich des eigenen Vermögens und der Belastungen „unter der unmittelbaren Leitung der Landgerichte“ standen.
Als viertes Amt war für jede Gemeinde auch ein Steuertreiber vorgesehen. Dieser konnte laut § 10 entweder aus den Reihen der Gemeindeglieder gewählt werden. Es war aber auch zulässig einen „kautionierten Steuereinheber“ vertraglich anzustellen. Aufgabe dieses Amtsträgers war es, die staatlichen Steuern innerhalb der Gemeinde einzuheben und abzuführen. Die Steuergelder durften dabei nicht mit den übrigen Gemeindegeldern vermengt werden. Dieser Steuertreiber stand unter der Kontrolle und Aufsicht des Gemeindevorstandes und der Gemeindeausschüsse, die dessen rechtmäßige Tätigkeit gegenüber den Steuerbehörden zu bestätigen hatten. (Mit 1. November 1824 trat in Tirol die neue Steuer-Einhebungs- und Exekutions-Ordnung vom 3. Oktober 1822 in Kraft, die genauestens die Modalitäten für die kautionierten Steuereinheber und dessen Kontrolle festlegte. Dazu vgl. LINDEN, Grundsteuerverfassung, 2. T., S. 265 – 296, und hier besonders Art. 43 auf S. 274)
Neben diesen Amtsträgern, die in der Regel aus den Reihen der Gemeindeglieder gewählt wurden, waren gemäß §§ 12 und 13 in jeder Gemeinde je nach Größe auch einige Feldwächter anzustellen. Das waren polizeiliche Organe, die auf Anordnung des Gemeindevorstehers tätig wurden und vor allem die Gärten, Felder sowie Wiesen zu bewachen und auch sonst zur Entdeckung „verdächtigen Gesindels“ und zur Handhabung der öffentlichen Sicherheit beizutragen hatten. Die Entlohnung dieser Feldwächter konnte laut § 13 entweder in Geld, Naturalien, „Emolumenten“ – also schwankenden Nebeneinkünften – und schließlich auch durch „Theile von Gemeindegrundstücken“ erfolgen. Damit wurde übrigens deutlich angesprochen, dass die Gemeinden damals bereits über Gemeindevermögen – also vor allem auch Liegenschaften – verfügten.
Während die bisher genannten Organe in jeder Gemeinde vorhanden sein mussten, konnten gemäß den §§ 15 bis 17 bei Bedarf daneben noch „Gerichtsanwälde“ oder „Gerichtsverpflichtete“ eingestellt werden – und zwar in jenen Gemeinden, die vom Gerichtssitz zu weit entfernt lagen oder auf Grund von regelmäßig wiederkehrenden Elementar-Ereignissen – also etwa durch beständige Straßensperren im Winter – vom Gericht abgeschnitten waren. Diese Gerichtsanwälde waren von den Gerichten zu bestellen und hatten rechtspflegerische Aufgaben, die in einer eigenen Instruktion enthalten waren. Im Regelfall sollten zu diesem Amt die jeweiligen Gemeindevorsteher herangezogen werden.
3. Bestimmungen für die kleineren Stadtgemeinden
Der dritte Abschnitt der Verordnung (§§ 19 – 29) enthielt organisatorische Vorschriften für insgesamt 15 ausdrücklich genannte kleinere Stadtgemeinden Tirols. (Diese im § 19 erwähnten Städte waren: Kufstein, Rattenberg, Kitzbühel, Hall, Glurns, Vils, Sterzing, Brixen, Bruneck, Lienz, Meran, Klausen, Riva, Alla und Arco. Daneben sind noch die Vorarlberger Städte Bregenz, Feldkirch und Bludenz genannt) Im Vergleich zu den Landgemeinden war für diese Städte eine umfassendere und spezifischere Organisation vorgeschrieben. Demnach war in jeder Stadt ein politisch-ökonomischer Magistrat mit Kanzleipersonal und Dienern einzurichten, der von einem Bürgermeister geführt wurde, dem wiederum vier Magistratsräte zur Unterstützung beizustellen waren. (Die konkrete Einrichtung dieser Magistrate sollte gemäß § 29 in jeder Stadt durch ein spezielles Dekret erfolgen) Daneben waren jeweils auch ein Vermögensverwalter (Kämmerer) sowie ein Steuertreiber einzusetzen. Die Auswahl dieser Organe oblag einem Gremium von Wahlmännern, deren Zahl je nach Größe der Stadt zwischen 12 und 20 lag. Diese Wahlmänner waren zuvor in einer Versammlung der Gemeindeglieder zu wählen. Bei Bedarf konnten in diesen Städten noch ein Stadtschreiber, der bei der Vermögensverwaltung mitzuarbeiten hatte, und ein Stadtbaumeister, dem die Überwachung von Bauarbeiten oblag, angestellt werden. Ebenso wie bei den Landgemeinden hatten das zuständige Gericht und auch das Kreisamt diverse Aufsichts- und Kontrollrechte.
Bei einer Gesamtbewertung dieser Gemeinde-Regulierungs-Verordnung 1819 lässt sich zunächst festhalten, dass die Vorschriften im Vergleich zu den heutigen Gemeindeordnungen natürlich noch in weiten Bereichen rudimentär und unvollständig waren. Es fehlten wichtige Regelungselemente, wie etwa eine Definition des Gemeindebegriffes, eine deutliche Umschreibung des Gemeindevermögens, klare Abgrenzungen des Wirkungsbereiches der Gemeinden sowie eine detaillierte Beschreibung der Aufgaben der Amtsträger.
Diese fehlenden Elemente konnten aber teilweise durch andere damals schon bestehende rechtliche Regelungen in verschiedenen Bereichen ergänzt werden. So gab es etwa bereits sehr detaillierte Vorschriften bezüglich der Armenversorgung durch die Gemeinden. Das Gubernial-Dekret vom 20. November 1817 hatte nämlich ausdrücklich den Kreisämtern aufgetragen „die Gemeinden durch die Ortsobrigkeiten zu verhalten, daß sie ihre Armen pflichtmäßig unterstützen“. (Provinzial-Gesetzsammlung 1817, 2. T., S. 1159. Dazu vgl. WÖRZ, Gesetze und Verordnungen in Bezug auf die Kultur des Bodens, 2. T., 2. Abt., S. 562) Auch im Rahmen der Finanzierung des Schulwesens waren ausdrücklich auch den Gemeinden Beiträge auferlegt worden. (Zum Beispiel durch das Gubernial-Dekret vom 5. Juni 1819. Dazu vgl. WÖRZ, Gesetze und Verordnungen in Bezug auf die Kultur des Bodens, 2. T., 2. Abt., S. 529 f) Es gab also daneben noch eine Reihe von Rechtsvorschriften, die gemeinderechtliche Bestimmungen enthielten und die mit berücksichtigt werden müssen.
Besonders hervorzuheben ist aber insbesondere die Tatsache, dass es damit im Jahre 1819 erstmals einheitliche staatliche Regelungen für alle Tiroler Gemeinden gab. Auf diese Weise lag Tirol in diesem Bereich weit vor den übrigen Provinzen der Habsburgermonarchie, wo es bis 1848 keine vergleichbare allgemeine Norm für das Gemeindewesen geben sollte. (Dazu vgl. MAYRHOFER, Handbuch, 2. Bd., S. 420; HOKE, Österreich, S. 370 f) Die Gestaltung der inneren Organisation stand nicht mehr im Belieben der einzelnen Gemeinden, sondern war verpflichtend festgelegt. Bei der Auswahl der einzelnen Gemeindeorgane gab es zwar wesentliche Mitspracherechte der Gemeindeglieder, doch daneben bestanden auch Kontroll- bzw. Aufsichtsrechte der landesfürstlichen Gerichte bzw. Kreisämter. Besonders streng überwacht wurde die Vermögensverwaltung der Gemeinden, für die es schon seit langem staatliche Vorschriften gab.
Obwohl die Gemeindeaufgaben nur sehr unzureichend und unvollständig umschrieben sind, lässt sich feststellen, dass den Gemeindeorganen nicht nur die Wahrnehmung von Angelegenheiten oblag, die im ausschließlichen Interesse der Gemeinde lagen. Es werden nämlich auch Obliegenheiten genannt, die im allgemeinen staatlichen Interesse lagen und den Amtsträgern der Gemeinde übertragen waren, wie die Einhebung der staatlichen Steuern sowie insbesondere diverse polizeiliche Aufgaben. Dabei ging es nicht nur um Materien, die man heute unter dem Begriff der Ortspolizei subsumieren könnte – also die Verfolgung von Störern der örtlichen Ordnung und Ruhe. (Zum Begriff der Ortspolizei vgl. GIESE, Sicherheitspolizeirecht, S. 31 f) Denn – wie schon erwähnt – hatten die Feldwächter auch zur Entdeckung – also Ausforschung – und Festhaltung verdächtiger Personen sowie ganz generell zur „Handhabung der öffentlichen Sicherheit“ beizutragen. Das waren Tätigkeiten, die im allgemeinen staatlichen Interesse lagen. Da es aber damals in den ländlichen Regionen noch keinen organisierten staatlichen Sicherheitsapparat gab, wurden diese Aufgaben teilweise an die Gemeinden übertragen.
Es lässt sich also festhalten, dass nach heutigen Begriffen mit der Tiroler Gemeinde-Regulierungs-Verordnung 1819 Gebietskörperschaften, mit einer gesetzlich exakt vorgeschriebenen Organisationsstruktur errichtet wurden. Sie hatten zwar das Recht auf Selbstverwaltung, unterlagen aber auch der staatlichen Aufsicht und Kontrolle. Neben der Besorgung von eigenen Angelegenheiten waren ihnen auch übertragene Wirkungsbereiche zugeordnet worden. Diese Grundtendenzen entsprachen sehr weitgehend den bereits in den bayerischen Gemeindereformen aus dem Jahre 1808 sichtbaren Prinzipien. Man kann also auf keinen Fall mehr von einer Korporation von Liegenschaftseigentümern sprechen, die nur nach privatrechtlichen Grundsätzen gestaltet war. Vielmehr war die Organisation der Gemeinden nach dieser Verordnung klar öffentlich-rechtlich ausgestaltet. Ausdrücklich in diese Richtung argumentiert auch Otto STOLZ, der darin „ein erhebliches Mass von Selbstverwaltung“ erblickt, das aber unter Aufsicht der politischen Verwaltung ablief. Deshalb habe das Provisorische Gemeindegesetz von 1849, mit dem eine derartige Selbstverwaltung auch für die übrigen Teile der Monarchie eingeführt wurde, „für Tirol keine wesentlichen Änderungen“ gebracht. (STOLZ, Rechtsgeschichte, S. 486 f) Und auch Wilfried BEIMROHR sieht in der Tiroler Verordnung von 1819 ausdrücklich die „Geburtsstunde der „modernen“ Gemeinde“. (BEIMROHR, Besitzrechte, S. 98) Es lässt sich also sogar behaupten, dass damit die große österreichische Gemeindereform von 1849 für Tirol bereits vorweg genommen wurde.
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 § 286
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 § 38
 § 20
 § 30
 § 1
 § 1
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 § 18
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 § 5
 § 14
 § 10
 Art. 43
 § 13
 § 19
 § 29