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Timestamp: 2019-05-21 09:15:44+00:00

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L’esistenza di forme di collegamento tra le concorrenti ad una medesima gara non costituisce prova certa della violazione delle regole poste a tutela della correttezza della procedura, perfino in presenza di un gruppo societario deve affermarsi l’indipen
In tema di collegamento, formale o sostanziale fra imprese partecipanti alla stessa procedura ad evidenza pubblica, merita di essere segnalata la sentenza numero 12736 del 20 novembre 2006 del Tar Lazio, Roma:
< Le situazioni di collegamento tra imprese costituiscono quindi, significativi indizi circa l’esistenza di un medesimo centro di interessi. Le ipotesi di collegamento tipizzate dall’art.2359 c.c. risultano particolarmente significative ai fini che interessano in questa sede.
Gli altri casi di collegamento sostanziale tra imprese non sono disciplinati espressamente dalla legge, ragione per cui la giurisprudenza ha individuato, caso per caso, gli elementi utili per poter concludere nel senso che le imprese siano riconducibili ad un medesimo centro di interessi (
Questo Collegio ritiene che tale modo di operare non abbia alternative e debba costituire una regola generale, poiché le fattispecie concrete riconducibili alla figura del collegamento sostanziale possono essere le più varie e, quindi, è inutile – oltre che inopportuno – tentare di individuare regole valide in ogni caso. L’unica regola da tenere presente è quella che impone di prendere in considerazione soltanto elementi oggettivi di riconoscibilità del collegamento sostanziale>
< L’alterazione della par condicio dei concorrenti e la violazione dei principi di concorrenza e di segretezza dell’offerta possono ritenersi provate qualora ricorrano elementi di fatto dai quali possano trarsi indizi gravi, precisi e concordanti, che inducano a ritenere verosimile, secondo l’id quod plerumque accidit, che si sia verificato un inquinamento della gara e quindi una violazione del principio di segretezza dell’offerta>
< la violazione dei principi indicati comporta il pericolo concreto di pregiudicare la correttezza della procedura e cioè il rischio che – all’esito della gara – non sia individuato il miglior contraente per la pubblica amministrazione. Si tratta di un rischio, appunto, e come tale va preso in considerazione sotto il profilo probatorio, perché il bene coinvolto – la correttezza della gara pubblica e la reale concorrenza tra le imprese – va tutelato ex ante, nel momento in cui è messo in pericolo, senza attendere che si verifichi una sua lesione concreta.>
nella particolare fattispecie sottoposta ai giudici romani:
< Gli elementi che hanno indotto la Commissione a pronunciare l’esclusione della società ricorrente dalla procedura di gara sono i seguenti:
Ö le medesime imprese sono state escluse per collegamento sostanziale dalle precedenti gare svoltesi nel 2002 e bandite dalla stessa stazione appaltante;
Ö nella gara in questione le imprese citate si sono limitate ad eliminare gli elementi materiali comuni riscontrati nelle offerte presentate nelle gare precedenti;
Ö risultano perdurare forme di collegamento sostanziale tra le imprese riconducibili ad un unico centro di interessi, in violazione di quanto previsto dal bando integrale di gara e dal Patto di integrità allegato al bando. >
<Nel caso di specie, il Collegio ritiene che tali circostanze possano indurre a ritenere esistente un collegamento sostanziale tra le imprese escluse, tale da far presumere violati i principi di segretezza delle offerte e di par condicio dei concorrenti e, conseguentemente, da mettere in pericolo la correttezza della gara>
N NOME DEL POPOLO ITALIANO Anno
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE N. ********
PER IL LAZIO – SEZIONE III Anno
***************** COMPONENTE, relatore
************** COMPONENTE
sul ricorso n. 1507/06 Reg. Gen., proposto dalla società *** Impianti s.r.l. in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti **********à e ******************* ed elettivamente domiciliata in Roma, L. Messico n. 7;
l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato e per legge domiciliata presso la medesima in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
il Comune di Milano in persona del sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti *****************, ******************* e ************* e presso lo studio di quest’ultimo elettivamente domiciliato in Roma, Via Cicerone, n. 28;
Impresa Leoni s.r.l. Manutenzioni Edili;
– del provvedimento dell’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici che dispone la pubblicazione nel casellario informatico dell’annotazione che la ricorrente era stata esclusa da gara d’appalto del Comune di Milano per collegamento sostanziale;
– della determinazione della commissione della gara di appalto n. 90/2005 indetta dal Comune di Milano, di esclusione della ricorrente dalla gara per collegamento sostanziale con altra impresa concorrente;
– della nota n. 1269224 del 27-12-2005 con cui il comune comunica all’Autorità di Vigilanza l’esclusione della ricorrente;
– del provvedimento di estremi ignoto di aggiudicazione della gara all’Impresa *****;
– del bando di gara e del patto di integrità allegato, nelle parti in cui si prevede l’esclusione delle imprese concorrenti dalla gara per collegamento sostanziale;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici e del Comune di Milano;
Vista l’ordinanza cautelare n. 1325/06 con cui è stata accolta la domanda di sospensione dell’efficacia del provvedimento di annotazione nel casellario informatico;
Vista l’ordinanza cautelare n. 2952/06 con cui è stato disposta l’esecuzione della ordinanza citata.
Uditi alla pubblica udienza del 21 giugno 2006, relatore il consigliere *********, gli avvocati delle parti come da verbale di udienza;
Con ricorso ritualmente notificato la società *** Impianti s.r.l. impugna gli atti di gara del Comune di Milano (bando di concorso e patto di integrità allegato, nonché esclusione dalla gara e approvazione delle risultanze di gara) per l’affidamento dei lavori per interventi di emergenza e razionalizzazione degli immobili di proprietà comunale in carico al settore biblioteche, anno 2005, in seguito ai quali è stata esclusa per collegamento sostanziale ad altra impresa partecipante, nonchè il provvedimento dell’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici con cui è stata disposta l’iscrizione nel casellario informatico di annotazione relativa alla predetta esclusione.
Nei confronti dei provvedimenti impugnati deduce la violazione di legge e l’eccesso di potere sotto vari profili.
La società istante premette in fatto che il Comune di Milano aveva escluso *** Impianti ed ** s.n.c, da alcune gare del 2002, par vari indizi di collegamento (uffici presso lo stesso edificio a San Donato Milanese, cauzioni richieste contestualmente ) tra i quali vi era l’asserita partecipazione del Sig. ***, ovvero di uno dei due soci di R.T. s.n.c. al capitale di *** Impianti S.r.l, e aveva confermato tali esclusioni anche dopo essere stata posta a conoscenza della inesistenza di tale partecipazione "ritenendo tale elemento ininfluente ai fini delle decisione".
Avverso tali provvedimenti era stato proposto ricorso al TAR Lombardia che, con sentenza n. 3714/03, accoglieva il gravame, sotto il profilo dell’impossibilità per il comune di escutere le cauzione per motivi diversi da quelli previsti dalla legge, non entrando nel merito della sussistenza del preteso collegamento sostanziale.
Anche l’impresa asseritamene collegata, la **., ricorreva al TAR Lombardia ed otteneva una sentenza favorevole che annullava il provvedimento impugnato relativamente all’escussione della cauzione; la sentenza precisava, tuttavia, in un excursus, che gli elementi valutati dal comune sarebbero tali da far presumere la violazione dei principi di segretezza delle offerte e della par condicio dei concorrenti.
Resistono al ricorso l’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici e il comune di Milano.
All’odierna udienza, uditi i difensori della ricorrente, dell’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici e del Comune di Milano, il ricorso è passato in decisione.
Con il primo motivo la società ricorrente lamenta di essere stata esclusa, dalla commissione di gara nella seduta del 10 maggio 2005, unitamente all’impresa **. s.n.c., per violazione del principio di segretezza a seguito dell’accertamento, da parte della stazione appaltante, dell’esistenza di un collegamento sostanziale idoneo ad alterare la serietà ed indipendenza delle offerte presentate.
La società ricorrente deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 10, comma 1 bis della legge n. 109/94, dell’art. 75 del d.P.R. n. 554/99 e dell’art. 2359 c.c., richiamando uno specifico precedente della Sezione, sentenza n. 4170/05, che in relazione ad una fattispecie analoga, si era pronunciata in modo difforme rispetto ad un orientamento giurisprudenziale consolidato in materia.
La questione verte sulla possibilità di applicare in via analogica il comma 1 dell’art. 10 della legge Merloni, nel senso di ritenere sanzionabili, con l’esclusione automatica, situazioni diverse da quelle contemplate dall’art. 2359 del codice civile.
La società ricorda che vi è, però anche un secondo indirizzo giurisprudenziale, volto a salvaguardare la correttezza delle gare pubbliche, che ammette la possibilità per la stazioni appaltanti di escludere le imprese in situazione di “collegamento sostanziale”, precisando che tale collegamento deve essere dimostrato da una puntuale prova dell’esistenza di un centro decisionale unico.
In siffatta prospettiva invoca, comunque, l’accoglimento del ricorso ritenendo non sufficientemente dimostrato, né provata l’esistenza di un reale collegamento con l’impresa ** s.n.c.
Deduce, inoltre, l’eccesso di potere sotto vari profili denunciando l’illegittimità del comportamento del comune di Milano che ha escluso l’istante dalla gara senza dimostrare la sussistenza di un collegamento con l’altra impresa.
Deduce, infine, l’illegittimità derivata degli atti adottati successivamente.
Prima di esaminare le censure proposte il Collegio rappresenta che l’orientamento espresso con la citata sentenza n. 4170/05, minoritario rispetto all’orientamento prevalente nella giurisprudenza, è stato disatteso dal giudice di appello che ha riformato la sentenza suddetta, in accoglimento del gravame dell’Autorità di Vigilanza.
Il Consiglio di Stato, sezione IV, con la sentenza n. 6212/06, ha respinto la tesi proposta con la citata sentenza di primo grado sull’assunto di base per cui “la liceità della situazione di collegamento tra imprese sul piano societario, delle logiche di mercato, della concorrenza, non preclude una differente valutazione normativa sul piano degli indicati principi pubblicistici di partecipazione alle pubbliche gare laddove siano ravvisabili elementi di fatto idonei a far presumere una non consentita condivisione della fase di formazione dell’offerta e, quindi, l’alterazione della regolarità della procedura.”
Il Consiglio, quindi, disattende la prospettazione principale della sentenza del TAR, ritenendo che le norme in materia di collegamento sostanziale, applicate dalla stazione appaltante e dall’Autorità di Vigilanza, rispondano ad una logica autonoma rispetto a quella delle norme poste a tutela della libertà di iniziativa economica.
La sezione, pertanto, ritiene necessario adeguarsi alla pronuncia del Consiglio di Stato.
L’impugnato bando di gara del Comune di Milano prescriveva a pena di esclusione che nella domanda di partecipazione le imprese concorrenti dichiarassero, tra l’altro, “l’inesistenza di forme di controllo con altre imprese concorrenti ai sensi dell’art. 2359 c.c. nonché l’inesistenza di situazioni di collegamento e/o di collegamento sostanziale con altre imprese concorrenti, quali ad esempio la non comunanza con altre imprese concorrenti del legale rappresentante/ titolare / amministratori / soci / direttori tecnici / procuratori con poteri di rappresentanza” e stabiliva l’esclusione delle imprese che si trovassero nelle predette situazioni; l’allegato patto di integrità, che le imprese concorrenti dovevano sottoscrivere, conteneva la dichiarazione “di non trovarsi in situazioni di controllo o di collegamento (formale e/o sostanziale) con altri concorrenti e che non si è accordata e non si accorderà con altri partecipanti alla gara”.
In applicazione di tali clausole, la commissione di gara ha disposto l’esclusione della società ricorrente per collegamento sostanziale con la società ***********, partecipante alla stessa gara, desumibile, ad avviso della commissione, dalle precedenti esclusioni del 2002 (queste avvenute per identità o somiglianze delle modalità di preparazione delle buste contenenti i plichi, delle dichiarazioni di partecipare alla gara come imprese singole, dell’autenticazione delle certificazioni SOA, delle modalità di rilascio delle polizze fideiussorie, del numero di telefono risultante dalla carta intestata, nonché da intrecci tra soci, amministratori e direttori tecnici).
La difesa della resistente Amministrazione evidenzia che il Comune di Milano ha proceduto all’esclusione dell’impresa, oltre che sulla base del collegamento esistente già nel 2002, anche alla luce della sentenza del TAR Lombardia n. 3400/05.
Il provvedimento è, infine, motivato sulla base della mancata modifica delle partecipazioni proprietarie e delle cariche sociali.
L’istante rappresenta che come allora, il comune e la commissione di gara, hanno compiuto una valutazione errata e contraria allo stato di fatto che vede, invece, modificate le partecipazioni proprietarie e le cariche sociali, dal momento che il sig. ***, rappresentante legale della R.T. s.n.c., e socio della *** Impianti, aveva, in realtà, ceduto le proprie quote con atto notarile regolarmente registrato.
Il Collegio, in primo luogo, ritiene necessario affrontare il problema relativo all’individuazione degli elementi probatori sulla base dei quali la stazione appaltante può affermare la violazione dei principi di segretezza e par condicio e può emettere il provvedimento di esclusione.
Per quanto riguarda, in modo specifico, le ipotesi di collegamento sostanziale, il Collegio ribadisce che il collegamento tra imprese non comporta, di per sé, necessariamente la nascita di un autonomo centro di interessi, poiché in astratto le società collegate mantengono la propria personalità giuridica e la propria autonomia (cfr. Cass. 2 febbraio 1988 n. 957; 3 agosto 1991 n. 8532; 29 novembre 1993 n. 11801). E’ noto, altresì, che il collegamento è un fenomeno diffuso, realizzato al fine di utilizzare il potenziale economico di varie imprese. E’ altrettanto noto, però, che le situazioni di collegamento agevolano il prodursi di effetti distorsivi sulle gare pubbliche – anche se non arrivino ad integrare fattispecie di reato quale la turbata libertà degli incanti –, potendo determinare alterazioni della procedura ad evidenza pubblica sotto i profili della trasparenza e della correttezza.
Le situazioni di collegamento tra imprese costituiscono quindi, significativi indizi circa l’esistenza di un medesimo centro di interessi. Le ipotesi di collegamento tipizzate dall’art.2359 c.c. risultano particolarmente significative ai fini che interessano in questa sede.
Gli altri casi di collegamento sostanziale tra imprese non sono disciplinati espressamente dalla legge, ragione per cui la giurisprudenza ha individuato, caso per caso, gli elementi utili per poter concludere nel senso che le imprese siano riconducibili ad un medesimo centro di interessi (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 28 febbraio 2000, n. 1056; sez. V, 2 luglio 2001, n. 3605; TAR L’Aquila 20 aprile 1998, n. 556; TAR Piemonte, sez. II, 22 gennaio 1998, n. 31 e 18 dicembre 1998, n. 600; TAR Napoli, sez. I, 30 maggio 2000, n. 1699; TAR Trentino Alto Adige, 1 marzo 2001, n. 164).
Questo Collegio ritiene che tale modo di operare non abbia alternative e debba costituire una regola generale, poiché le fattispecie concrete riconducibili alla figura del collegamento sostanziale possono essere le più varie e, quindi, è inutile – oltre che inopportuno – tentare di individuare regole valide in ogni caso. L’unica regola da tenere presente è quella che impone di prendere in considerazione soltanto elementi oggettivi di riconoscibilità del collegamento sostanziale (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 28 febbraio 2000, n. 1056; sez. V, 2 luglio 2001, n. 3605; TAR L’Aquila 20 aprile 1998, n. 556).
Pertanto, l’esistenza di forme di collegamento tra le concorrenti ad una medesima gara non costituisce prova certa della violazione delle regole poste a tutela della correttezza della procedura. Perfino in presenza di un gruppo societario deve affermarsi l’indipendenza e l’autonomia sul piano giuridico di ciascuna società, poiché ogni impresa mantiene la sua soggettività e l’esistenza del gruppo non implica il formarsi di una soggettività distinta (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 12 gennaio 1999, n. 16).
L’alterazione della par condicio dei concorrenti e la violazione dei principi di concorrenza e di segretezza dell’offerta possono ritenersi provate qualora ricorrano elementi di fatto dai quali possano trarsi indizi gravi, precisi e concordanti, che inducano a ritenere verosimile, secondo l’id quod plerumque accidit, che si sia verificato un inquinamento della gara e quindi una violazione del principio di segretezza dell’offerta.
Ciò si può ragionevolmente ritenere se le offerte provengano da un medesimo centro decisionale o, comunque, provengano da due o più imprese collegate e sussistano elementi tali da far ritenere che si tratti di offerte previamente conosciute, anche se non concordate dalle partecipanti.
In sostanza, la violazione dei principi indicati comporta il pericolo concreto di pregiudicare la correttezza della procedura e cioè il rischio che – all’esito della gara – non sia individuato il miglior contraente per la pubblica amministrazione. Si tratta di un rischio, appunto, e come tale va preso in considerazione sotto il profilo probatorio, perché il bene coinvolto – la correttezza della gara pubblica e la reale concorrenza tra le imprese – va tutelato ex ante, nel momento in cui è messo in pericolo, senza attendere che si verifichi una sua lesione concreta. E’, del resto, evidente che sarebbe molto difficile garantire una restituito in integrum nel caso in cui il bene indicato fosse stato leso, se si considera che l’annullamento e la rinnovazione della gara comporterebbero, comunque, effetti negativi sotto i profili dell’economicità e della speditezza dell’azione amministrativa.
Passando all’esame del caso di specie occorre osservare che il bando di gara prevede l’esclusione dalla gara per “.. violazione del principio della segretezza delle offerte (art.75 del R.D. 23/5/1924 n. 827)” per “le imprese concorrenti fra le quali esistono forme di controllo o di collegamento ai sensi dell’art.2359 c.c. o situazioni di collegamento sostanziale”.
Per le considerazioni sopra espresse, la legittimità di tale clausola potrebbe essere posta in dubbio ove essa sottintendesse l’automaticità dell’esclusione al ricorrere (tra l’altro) di qualunque forma di collegamento. Ma, nel caso di specie, l’esclusione è stata disposta a causa della violazione del principio di segretezza – del quale la stazione appaltante si è fatta carico di dare dimostrazione attraverso l’esame degli elementi indiziari emersi in sede di esame delle offerte – e non semplicemente a causa della mera esistenza di forme di controllo e collegamento di cui all’art.2359 c.c..
Secondo quanto stabilito dal medesimo bando con riferimento alla “documentazione”, ogni concorrente ha presentato “a pena di esclusione”, a corredo dell’offerta, copia del “…Patto di integrità sottoscritto dal legale rappresentante dell’impresa concorrente ovvero dai legali rappresentanti delle imprese concorrenti in caso di ATI come da modello allegato al presente bando”. Con la sottoscrizione di tale documento, tra l’altro, l’impresa concorrente ed il Comune di Milano si sono impegnati a “.. conformare i propri comportamenti ai principi di lealtà, trasparenza e correttezza ..” oltre che a non assumere condotte corruttive. L’impresa partecipante alla gara, inoltre, sottoscrivendo il Patto si è impegnata a “.. segnalare al Comune di Milano qualsiasi tentativo di turbativa, irregolarità o distorsione nelle fasi di svolgimento della gara .., da parte di ogni interessato o addetto o di chiunque possa influenzare le decisioni relative alla gara ..” ed ha dichiarato “di non trovarsi in situazioni di controllo o di collegamento (formale e/o sostanziale) con altri concorrenti” e che “.. non si è accordata e non si accorderà con altri partecipanti alla gara…”.
Dal tenore degli atti indicati emerge chiaramente che l’Amministrazione comunale ha preso in considerazione ipotesi di esclusione ulteriori rispetto a quelle di cui all’art. 10, comma 1 bis, l.n. 109/94, facendo riferimento a principi generali (lealtà, trasparenza, correttezza, dovere di non accordarsi con altri partecipanti alla gara per limitare la concorrenza) richiamati nel Patto di integrità. E, alla stregua dei criteri sopra enunciati, anche nel caso di specie non può disconoscersi il potere del Comune di disporre l’esclusione dalla gara in applicazione dei principi generali di segretezza delle offerte e di par condicio dei concorrenti (come sopra precisato).
Come emerge dagli atti, la Commissione di gara ha ritenuto violato il principio di segretezza avendo riscontrato elementi idonei ad alterare la serietà e l’indipendenza delle offerte presentate dalle imprese *** e R.T.
Gli elementi che hanno indotto la Commissione a pronunciare l’esclusione della società ricorrente dalla procedura di gara sono i seguenti:
le medesime imprese sono state escluse per collegamento sostanziale dalle precedenti gare svoltesi nel 2002 e bandite dalla stessa stazione appaltante;
nella gara in questione le imprese citate si sono limitate ad eliminare gli elementi materiali comuni riscontrati nelle offerte presentate nelle gare precedenti;
risultano perdurare forme di collegamento sostanziale tra le imprese riconducibili ad un unico centro di interessi, in violazione di quanto previsto dal bando integrale di gara e dal Patto di integrità allegato al bando.
Nel caso di specie, il Collegio ritiene che tali circostanze possano indurre a ritenere esistente un collegamento sostanziale tra le imprese escluse, tale da far presumere violati i principi di segretezza delle offerte e di par condicio dei concorrenti e, conseguentemente, da mettere in pericolo la correttezza della gara.
In tal senso depongono gli elementi e le circostanze di fatto presi in considerazione dalla commissione di gara, che ha desunto il persistere di una situazione di collegamento sostanziale già accertata in occasione di precedenti procedure in ragione delle evenienze emerse in tali occasioni.
La ricorrente, al riguardo, contesta la veridicità di tali elementi di fatto, e si sofferma sull’avvenuta modifica dell’assetto proprietario, ritenendo inoltre che le sentenze del TAR Lombardia relative alle precedenti fattispecie non possano essere prese a riferimento poiché non si sono pronunciate espressamente sul punto dell’esistenza del collegamento sostanziale.
Le argomentazioni non sembrano convincenti, in quanto la persistenza di forme di collegamento non può ritenersi esclusa dall’eliminazione delle identità materiali, determinate dalla cessione delle quote da parte del sig. ***, che avevano connotato la partecipazione delle imprese alle gare precedenti, tanto non è stato dimostrato da parte della ricorrente che sia mutato sostanzialmente l’assetto degli interessi che in precedenza aveva comportato la dimostrazione dell’esistenza di un unico centro decisionale.
In difetto di nuove e concrete differenze, l’esistenza di una situazione di collegamento sostanziale tra le imprese considerate si presentava, per la commissione di gara, come un dato di fatto risultante dai precedenti accertamenti e non superato dalla semplice rimozione degli elementi materiali comuni.
Ciò, alla luce dell’esame complessivo delle circostanze emerse in sede di gara, induce il Collegio a ritenere ragionevole il sospetto, sorto in capo alla stazione appaltante, circa la riferibilità delle offerte ad un centro decisionale comune e conforta le conclusioni raggiunte dalla commissione di gara che ha ritenuto necessario escludere le imprese al fine di evitare che fosse messa in pericolo la regolarità della gara.
La connessa violazione dei principi di serietà, autonomia e segretezza delle offerte è da ritenersi condizione sufficiente per estromettere dalla gara i concorrenti collegati, anche se l’esclusione comporta un restringimento del numero dei partecipanti, poiché l’interesse alla regolarità della gara prevale sull’interesse ad avere un’ampia partecipazione alla stessa.
Conclusivamente il Collegio respinge il ricorso siccome infondato.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 21 giugno 2006.
***************** ESTENSORE

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 Cass.