Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr-FR/Resolucion/Show/23405
Timestamp: 2020-06-04 02:53:35+00:00

Document:
Système HJ - Décision: SENTENCIA 92/2013
SENTENCIA 92/2013, de 22 de abril
ECLI:ES:TC:2013:92
1. . El día 2 de agosto de 2011 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria al que se acompaña, junto con el testimonio del recurso contencioso-administrativo ordinario núm. 1997-1998, el Auto de 22 de julio de 2011 en el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición adicional a que se ha hecho mención en el encabezamiento de esta Sentencia.
c) Por providencia de 4 de julio de 2011, la Sala, con suspensión del plazo para dictar resolución, acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal por el término común de diez días sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto a la disposición adicional sexta de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril, por la que se modifica la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y del régimen urbanístico del suelo de Cantabria, “por si pudiera adolecer dicha normativa de falta de competencia de la Comunidad Autónoma para alterar la legislación básica sobre el sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración al ser competencia exclusiva del Estado conforme al art. 149.1.18 de la Constitución, así como para introducir una causa de suspensión en el procedimiento de ejecución judicial no previsto por la normativa procesal cuya competencia es igualmente exclusiva del Estado conforme al art. 149.1.6 de la Constitución. Todo ello en relación con los arts. 24.1, 106.1, 117 y 118 del texto constitucional”.
e) El órgano judicial dictó el Auto de 22 de julio de 2011 planteando la cuestión de inconstitucionalidad en relación con, literalmente, “la disposición adicional sexta de la Ley de Cantabria 2/2011, de 4 de abril, por la que se modifica la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y del Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, en relación con los procedimientos de indemnización patrimonial en materia urbanística por falta de competencia de la Comunidad Autónoma para alterar la legislación básica sobre el sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración al ser competencia exclusiva del Estado conforme al art. 149.1.18 de la Constitución, así como para introducir una causa de suspensión en el procedimiento de ejecución judicial no previsto por la normativa procesal cuya competencia es igualmente exclusiva del Estado conforme al art. 149.1.6 de la Constitución. Todo ello en relación con los arts. 24.1, 106.1, 117 y 118 del texto constitucional.”
En la misma providencia se acordó dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.3 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes; al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, así como al Gobierno y al Parlamento de Cantabria, por conducto de sus respectivos Presidentes, al objeto de que pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes, y publicar la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de Cantabria”.
Comienza el Abogado del Estado por no cuestionar el juicio que sobre la aplicabilidad ratione temporis de la disposición adicional 6 realiza el órgano judicial, pues, en la medida en que resulta tan razonable como la tesis contraria, ha de ser respetado tanto por las partes como por el Tribunal Constitucional. Seguidamente afirma que el núcleo de la cuestión se encuentra en el párrafo quinto del apartado 4, en el que el legislador prohíbe la ejecución del pronunciamiento demolitorio contenido en una Sentencia “firme y definitiva” mientras no se haya establecido el importe de la indemnización en el procedimiento de responsabilidad patrimonial “y se haya puesto a disposición del perjudicado”. Tal precepto, además de estar en contradicción con lo dispuesto en los arts. 18.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) y 105 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), vulnera la competencia exclusiva estatal sobre legislación procesal (art. 149.1.6 CE), establecida para salvaguardar la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales según doctrina constitucional. Tal uniformidad quedaría comprometida si se reconociese a los legisladores regionales la facultad de dejar suspendida sine die la ejecución de un pronunciamiento contenido en una Sentencia contencioso-administrativa firme, supeditando el ejercicio de la potestad judicial de ejecutar (art. 117.3 CE), la obligación de cumplir las Sentencias firmes (art. 118 CE) y el derecho fundamental a la ejecución (art. 24.1 CE) no sólo a la previa tramitación y resolución de un procedimiento administrativo, sino incluso a la fáctica disponibilidad de fondos suficientes para pagar la indemnización. Por lo demás la inconstitucionalidad alcanzaría también al apartado 5 de la disposición adicional sexta en la medida en que, con carácter claramente subordinado, prevé la obligación de comunicar a los órganos judiciales el inicio de la tramitación del procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial, cuyo objeto no puede ser otro que indicar al órgano judicial que debe suspender la ejecución del pronunciamiento demolitorio.
También apoya el Abogado del Estado la denuncia de inconstitucionalidad de la norma por vulneración de la competencia exclusiva estatal sobre el sistema de responsabilidad de las Administraciones (art. 149.1.18 CE). Recuerda que la doctrina constitucional que cita ha admitido que las Comunidades Autónomas puedan establecer supuestos indemnizatorios, siempre que, naturalmente respeten las normas básicas estatales. Pero este no es el caso de la norma regional cuestionada, puesto que el hecho generador de la responsabilidad está recogido en la norma estatal general y sectorial [arts. 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC), 35 d) del texto refundido de la Ley del suelo y 44.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones], sino que la inconstitucionalidad vendría como consecuencia de separarse el legislador autonómico de la regulación de uno de los elementos esenciales de la responsabilidad establecido en la norma estatal, cual es el requisito de que el daño sea efectivo. Al permitir que se indemnice antes de que se produzca la demolición efectiva se están indemnizando daños no actuales sino futuros, separándose así de la regla establecida en el art. 139.2 LPC con carácter básico al amparo de la competencia exclusiva del estado ex art. 149.1.18 CE. Tal vulneración, puntualiza el Abogado del Estado, ha de entenderse directa y no mediata, pues con independencia de cuál sea la opción del legislador acerca del concepto “lesión que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos”, se encuentra fuera del alcance del legislador autonómico.
Seguidamente recuerda el Ministerio Fiscal cuáles han sido los criterios seguidos por la doctrina constitucional para enjuiciar la competencia autonómica para establecer especialidades procesales ex art. 149.1.6 CE, tras lo cual avanza que el análisis de la cuestión suscitada debe determinar primero cuál es el derecho sustantivo de Cantabria para el que se establecen especialidades procesales; en segundo lugar respecto de qué norma procesal estatal se predica la especialidad de la norma impugnada; y, finalmente, habrá que indagar si tal especialidad está justificada en razón de resultar necesaria a la vista del derecho sustantivo cántabro. Pues bien, la disposición adicional sexta cuya constitucionalidad se cuestiona establece el derecho de los particulares a ser indemnizados por las Administraciones públicas de la Comunidad Autónoma de Cantabria de toda lesión que sufran como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en materia urbanística “en los términos de la legislación estatal”, lo cual no supone especialidad alguna y, consecuentemente, no justifica la introducción de una especialidad procesal como lo es la previsión de la norma cuestionada de condicionar la efectiva demolición de las obras declaradas ilegales por Sentencia firme a que se haya determinado la existencia de responsabilidad patrimonial y se haya puesto la indemnización a disposición del interesado. Por lo demás, razona el Fiscal, el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Cantabria no incluye entre sus competencias la de dictar normas en materia procesal como sí lo contemplan otros Estatutos de Autonomía como el de Cataluña o el de Galicia.
“Disposición adicional sexta. Tramitación de los expedientes en materia responsabilidad patrimonial derivada de actuaciones en materia urbanística
5. La Administración que tramite un expediente de responsabilidad patrimonial que tenga por objeto una lesión producida como consecuencia de actuaciones administrativas declaradas ilegales que determinen el derribo de edificaciones, deberá comunicar el inicio de la sustanciación de dicho expediente al órgano judicial encargado de la ejecución de la sentencia.”
4. Centrada la cuestión a resolver en la pretendida vulneración de la competencia estatal exclusiva sobre legislación procesal (art. 149.1.6 CE) por el párrafo 5 del apartado cuarto de la disposición adicional sexta cuestionada por el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, bueno será recordar la doctrina constitucional sobre el reparto competencial en esta materia, últimamente recogida en la STC 21/2012, de 16 de febrero. En ella, sirviéndonos de la STC 47/2004, de 25 de marzo, la resumíamos en los siguientes términos: “en primer lugar, que la atribución al Estado de la competencia exclusiva sobre legislación procesal responde a la necesidad de salvaguardar la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales [SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 20; 83/1986, de 26 de junio, FJ 2; 173/1998, de 23 de julio, FJ 16 c)]; en segundo lugar, que la competencia asumida por las Comunidades Autónomas al amparo de la salvedad recogida en el art. 149.1.6 CE no les permite, sin más, introducir en su ordenamiento normas procesales por el mero hecho de haber promulgado regulaciones de Derecho sustantivo en el ejercicio de sus competencias, esto es, innovar el ordenamiento procesal en relación con la defensa jurídica de aquellos derechos e intereses que materialmente regulen, lo que equivaldría a vaciar de contenido o privar de todo significado a la especificidad con que la materia procesal se contempla en el art. 149.1.6 CE, sino que, como indica la expresión ‘necesarias especialidades’ del citado precepto constitucional, tan sólo pueden introducir aquellas innovaciones procesales que inevitablemente se deduzcan, desde la perspectiva de la defensa judicial, de las reclamaciones jurídicas sustantivas configuradas por la norma autonómica en virtud de las particularidades del Derecho creado por la propia Comunidad Autónoma, o, dicho en otros términos, las singularidades procesales que se permiten a las Comunidades Autónomas han de limitarse a aquéllas que, por la conexión directa con las particularidades del Derecho sustantivo autonómico, vengan requeridas por éstas (SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 20; 83/1986, de 26 de junio, FJ 2; 121/1992, de 28 de septiembre, FJ 4; 127/1999, de 1 de julio, FJ 5), correspondiendo al legislador autonómico o, en su defecto, a quienes asuman la defensa de la ley en su caso impugnada, ofrecer la suficiente justificación sobre la necesidad de alterar las reglas procesales comúnmente aplicables por venir requeridas por las particularidades del Derecho sustantivo autonómico, salvo que del propio examen de la Ley se puedan desprender o inferir esas ‘necesarias especialidades’ (STC 127/1999, de 1 de julio, FJ 5).” [STC 47/2004, de 25 de marzo, FJ 4; doctrina reiterada en las SSTC 243/2004, de 16 de diciembre, FJ 6, y 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 e)].
Igualmente, la referida STC 47/2004, en su fundamento jurídico 5, aporta las premisas en que ha de descansar el entendimiento de la salvedad competencial “necesarias especialidades”, señalando que la primera operación jurídica ha de ser la de determinar cuál es en este caso el Derecho sustantivo autonómico, “pues solamente a las particularidades que presente tal Derecho se les reconoce por el constituyente capacidad para justificar, en su caso, una normación autonómica específica en el orden procesal. El segundo estadio de nuestro análisis consistirá en señalar respecto de qué legislación procesal estatal, y por tanto general o común, se predican las eventuales especialidades de orden procesal incorporadas por el legislador… Finalmente, habremos de indagar si entre las peculiaridades del ordenamiento sustantivo … y las singularidades procesales incorporadas por el legislador … en la Ley impugnada, existe una conexión directa tal que justifique las especialidades procesales, es decir, que las legitime como ‘necesarias’ en los términos de la cláusula competencial del art. 149.1.6 CE, teniendo presente que la necesidad a que ésta se refiere no puede ser entendida como absoluta, pues tal intelección del precepto constitucional dejaría vacía de contenido y aplicación la habilitación competencial que éste reconoce en favor de las Comunidades Autónomas’.”
5. En el presente supuesto tanto el Parlamento como el Gobierno de Cantabria consideran que la constitucionalidad de la norma impugnada no deriva de que introduzca una especialidad material que justifique un régimen procesal singular, sino que sostienen que el legislador autonómico no ha hecho sino ordenar el procedimiento a seguir cuando en ejecución de Sentencias firmes o actos administrativos ha de demolerse una edificación, insertando en dicho procedimiento los trámites para la determinación de la responsabilidad patrimonial en que pudiera haber incurrido la Administración urbanística y su satisfacción. Se trataría por tanto de una norma que tendría cobertura constitucional en sus competencias en materia de organización administrativa, urbanismo, vivienda y asistencia y bienestar social, dejando intactas las potestades de ejecución del órgano judicial y, consecuentemente, sin constituir especialidad procesal alguna. Del mismo parecer, en cuanto a que en la disposición impugnada no se introduce especialidad material alguna, son el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal. El primero recuerda que el supuesto generador de la responsabilidad se encuentra ya recogido en los arts. 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común; 35 d) del texto refundido de la Ley de suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, y 44.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones; y el Ministerio Fiscal pone de relieve que, a tenor de lo dispuesto en el apartado 1 de la disposición adicional sexta, la responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de los servicios públicos se reconoce “en los términos de la legislación estatal”.
Así, en la temprana STC 67/1984, de 7 de junio, con ocasión de enjuiciar una denuncia de vulneración del derecho a la intangibilidad de las resoluciones judiciales firmes en el seno de una ejecución de Sentencia dictada en materia urbanística, tuvimos ocasión de pronunciarnos sobre la naturaleza de la actividad desenvuelta por la Administración al ejecutar una Sentencia del orden contencioso-administrativo. Afirmamos entonces en el fundamento jurídico 3 que una interpretación constitucionalmente conforme de la legalidad preconstitucional entonces vigente (Ley jurisdiccional de 1956) permite afirmar que “A) [E]s obligado para la Administración que hubiera dictado el acto o disposición objeto del recurso, la ejecución de la Sentencia recaída (art. 118 de la Constitución). B) [l]a ejecución de la Sentencia corresponde, en principio, al órgano que hubiere dictado el acto o disposición objeto del recurso (art. 103 de la LJCA), debiendo interpretarse esta competencia no como la atribución de una potestad, sino como la concreción del deber de cumplir lo decidido por las Sentencias y resoluciones firmes —que constituye en cada caso una obligación para la Administración—, y de prestar la colaboración requerida por los Jueces y Tribunales en sus resoluciones firmes dictadas en ejecución de Sentencias (art. 118 de la Constitución)”. Señalando más adelante en esta resolución que, cuando la Sentencia se incumpla por la Administración, el órgano judicial deberá adoptar las medidas que considere procedentes para el cumplimiento de lo mandado, precisamente porque “desde la perspectiva constitucional que ahora interesa debe señalarse que corresponde exclusivamente al mismo [al órgano judicial] hacer ‘ejecutar lo juzgado’ de acuerdo con las Leyes (art. 117.3 de la Constitución) y requerir las colaboraciones que estime precisas (art. 118 de la misma)”.
La misma concepción jurisdiccional de la actividad desarrollada en la ejecución de Sentencias condujo a desestimar la aducida vulneración del derecho a la inviolabilidad del domicilio en la STC 160/1991, de 18 de julio. Rechazamos entonces que la demolición de ciertas edificaciones llevada a cabo por la Administración tras la desestimación de un recurso contencioso-administrativo sobre expropiación de viviendas para la construcción de un embalse, precisase autorización judicial específica. A tal efecto afirmábamos que “no estamos, por tanto, ante una actividad de la Administración de ejecución forzosa de sus propios actos amparada en el privilegio de la denominada autotutela administrativa, sino ante la ejecución de resoluciones judiciales firmes que autorizaron a la Administración a desalojar y derribar las viviendas expropiadas conforme a Derecho. Se trata, pues, de ejecución de Sentencias -y no de actos administrativos-, que en principio corresponde al órgano que hubiere dictado el acto o disposición objeto del recurso (art. 103 LJCA), debiendo interpretar esta competencia, tal y como hemos declarado, no como la atribución de una potestad, sino como la concreción del deber de cumplir lo decidido por la Sentencia (STC 67/1984).” Y lo mismo cabe apreciar en la STC 92/1989, de 27 de abril, en la cual justificamos la anulación de ciertas resoluciones administrativas no expresamente impugnadas porque se insertaban en el acto de ejecución de Sentencia objeto directo del recurso de amparo, “siendo aplicable al caso la doctrina de las SSTC 67/1984 y 160/1991, según la cual debe interpretarse esta competencia (de ejecución de sentencias) ‘no como la atribución de una potestad, sino como la concreción del deber de cumplir lo decidido por la Sentencia’”.
De lo anterior se deduce que en el sistema constitucional que deriva de los arts. 117.3 y 118 CE, corresponde a los Juzgados y Tribunales, con carácter exclusivo, la función de ejecutar lo juzgado “en todo tipo de procesos”, esto es, también en los procesos contencioso-administrativos, rompiéndose así con situaciones precedentes en las que la Administración retenía la potestad de ejecución. De este modo, mientras que, cuando de la ejecución de un acto administrativo se trata, la Administración ejercita potestades propias de autotutela administrativa que le permiten llevar a efecto sus propias determinaciones, cuando se encuentra dando cumplimiento a una resolución judicial, su actuación se justifica en la obligación de cumplir las Sentencias y demás resoluciones judiciales (art. 118 CE), así como en el auxilio, debido y jurídicamente ordenado, a los órganos judiciales para el ejercicio de su potestad exclusiva de hacer ejecutar lo juzgado (art. 117.3 CE).
Estimar parcialmente la presente cuestión de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los siguientes apartados de la disposición adicional sexta de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y del régimen urbanístico del suelo de Cantabria, introducida por el art. 2 de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril:
Type et numéro d'enregistrement Cuestión de inconstitucionalidad 4596-2011
Fecha de resolución 22/04/2013
Planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en relación con el artículo 2 de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril, por la que se modifica la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y del régimen urbanístico del suelo de Cantabria, en relación con los procedimientos de indemnización patrimonial en materia urbanística.
Competencias sobre legislación procesal y régimen jurídico de las Administraciones públicas: nulidad del precepto legal autonómico que supedita la ejecución de sentencias a la previa resolución de un expediente de responsabilidad patrimonial de la Administración.
Se cuestiona la constitucionalidad del precepto de la Ley de ordenación territorial y del régimen urbanístico del suelo de Cantabria que condiciona la demolición de obras declaradas ilegales a la finalización del procedimiento de determinación de la responsabilidad patrimonial de la Administración; al establecimiento del importe de indemnización y a su efectiva puesta a disposición del perjudicado.
La Sentencia estima parcialmente la cuestión pues la previsión autonómica, cuando se refiere a la ejecución de resoluciones judiciales introduce un trámite ajeno a la propia ejecución de sentencias que implica su suspensión o aplazamiento sin que tal regulación obedezca a particularidad alguna del derecho sustantivo autonómico que requiera de tal “especialidad procesal” invadiéndose la competencia estatal exclusiva sobre legislación procesal.
Pese a que también se cuestiona la introducción de un supuesto de responsabilidad patrimonial, la Sentencia no se pronuncia sobre esta cuestión puesto que la duda constitucional planteada no supera el juicio de relevancia por falta de conexión con la cuestión concreta que se dirime en el proceso a quo.
La norma cuestionada invade la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal, ex art. 149.1.6 CE, al introducir un trámite de determinación de la eventual responsabilidad patrimonial en que pudiera haber incurrido la Administración urbanística ajeno a la propia ejecución de la Sentencia, por lo que procede declarar su inconstitucionalidad y nulidad [FJ 6].
Es incompatible con la reserva estatal en materia de legislación procesal, ex art. 149.1.6 CE, que el legislador autonómico establezca una causa de suspensión o aplazamiento de la ejecución de las Sentencias que han de ejecutarse mediante el derribo de edificaciones, máxime cuando condiciona la efectividad de la demolición a la resolución del expediente de responsabilidad patrimonial y al pago de la indemnización, de suerte que la ejecución de la Sentencia termina por escapar del control judicial, único competente para hacer ejecutar lo juzgado, ex 117.3 CE [FJ 6].
Corresponde a los Juzgados y Tribunales, ex arts. 117.3 y 118 CE, la función de ejecutar lo juzgado, por lo que la Administración, cuando se encuentra dando cumplimiento a una resolución judicial, no está ejecutando un acto administrativo amparado en la autotutela administrativa sino que su actuación se justifica en la obligación de cumplir las resoluciones judiciales y de auxilio a los órganos judiciales para el ejercicio de dicha función (SSTC 67/1984, 160/1991) [FJ 5].
Doctrina sobre la distribución de competencias en materia de legislación procesal, ex art. 149.1.6 CE (SSTC 71/1982, 21/2012) [FJ 4].
Disposición adicional sexta, apartado 4 párrafo 5 tan sólo en cuanto se refiere a los procesos de ejecución de resoluciones judiciales (anula)
Disposición adicional sexta, apartado 5 (anula)
Disposición adicional sexta (redactada por la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril)
Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril. Modifica la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria, en relación con los procedimientos de indemnización patrimonial en materia urbanística
Artículo 118, ff. 1, 5
Artículo 149.1.6, ff. 1, 2, 4, 6
Artículo 42.5 e), f. 1
Disposición adicional sexta (redactada por la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril), ff. 1 a 3
Disposición adicional sexta, apartado 1 (redactada por la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril), f. 5
Disposición adicional sexta, apartado 4 (redactada por la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril), ff. 3, 7
Disposición adicional sexta, apartado 4 párrafo 1 (redactada por la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril), f. 1
Disposición adicional sexta, apartado 4 párrafo 5 (redactada por la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril), ff. 1, 3, 4, 7
Disposición adicional sexta, apartado 5 (redactada por la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2011, de 4 de abril), ff. 1, 3, 7
Artículo 35 d), f. 5
Competencias en materia de legislación procesalCompetencias en materia de legislación procesal, ff. 4 a 6
Expediente de responsabilidad patrimonialExpediente de responsabilidad patrimonial, f. 6
Suspensión de ejecución de sentenciaSuspensión de ejecución de sentencia, f. 5

References: resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 2
 resolución 
 resolución 
 resolución 

Artículo 118

Artículo 149

Artículo 42

Artículo 35