Source: http://servizi.carabinieri.it/editoria/rassegna-dell-arma/la-rassegna/anno-2008/n-3---luglio-settembre/legislazione-e-giurisprudenza/giustizia-amministrativa
Timestamp: 2020-01-25 15:55:06+00:00

Document:
Forze armate - Carabinieri - Ricorso giurisdizionale avverso la sanzione disciplinare di corpo del richiamo - Non sussiste vizio di legittimità nella forma scritta
Avanzamento ufficiali - Avanzamento a scelta - Scavalcamento - Autonomia dei giudizi valutativi - Legittimità.
Avanzamento ufficiali - Promozioni ufficiali ruolo esaurimento - Decorrenza data nomina - Giorno successivo promozione tenenti colonnelli rispettivi ruoli normali o speciali aventi pari o maggiore anzianità - Legittimità.
Avanzamento ufficiali - Rilevanza sanzioni disciplinari - Ampia valutazione discrezionale delle competenti commissioni - Legittimità.
Cessazione dal servizio - A domanda - Accettazione dimissioni a domanda - Successiva istanza di riammisisone in servizio - Non sussiste.
Procedimento disciplinare - Termini - Natura giuridica - Termine previsto dall’art. 111 d.p.r. n. 3/1957 - Non perentorio.
Sentenze tratte dal sito www.giustizia-amministrativa.it(Massime a cura della Redazione)
T.A.R. per il Lazio, 1^ Sz. bis - Roma, sentenze 29 febbraio 2008, nn. 1901 e 1902 - Pres. Orciulo - Rel. Modica de Mohac - Nobile e Spedicato (Avv. Termentini) c. Ministero della Difesa (Avv. Stato).
È legittimo procedere ad una qualche forma di annotazione ad uso interno degli uffici dai quali il militare dipende, purché essa non si risolva in una trascrizione nel fascicolo personale nello stato matricolare; è facilmente arguibile dalla lettura del successivo art. 63 del citato D.P.R. n. 545 del 1986.
La sanzione disciplinare di corpo del richiamo
Il contenzioso in materia disciplinare ha sempre costituito momento di grande attenzione in quanto il giudicato determina un momento di costruzione interpretativa di norme non sempre felicemente costruite e di chiara attuazione per coloro i quali sono chiamati ad applicare i connessi provvedimenti afflittivi. La vasta fascia di soggetti, non sempre particolarmente attrezzati, cui la legge attribuisce il potere sanzionatorio impone, quindi, una forte chiarezza della disciplina applicativa al fine di prevenire l’adozione di provvedimenti viziati, secondo la tradizionale ripartizione, da profili che inevitabilmente incidono sul consolidamento della sanzione mettendo in discussione l’efficacia dell’autorità chiamata a ripristinare la lesione comportamentale. In tale contesto si registra, in modo sempre più crescente, l’azione del giudice amministrativo che interviene, dopo le previste attività impugnatorie gerarchiche, a verificare il rispetto dei principi di legalità in quanto le sanzioni, a prescindere dalla tipologia, hanno, comunque, una significativa portata sulla progressione di carriera, sull’impiego, etc.
Pertanto, a prescindere dalla diversa capacità afflittiva delle varie sanzioni di corpo, espressamente previste dall’art. 14 della L. n. 382/1978, si registra, nelle varie sedi giustiziali ed amministrative, l’annullamento dei provvedimenti adottati ritenuti violativi del complesso quadro giuridico di riferimento.
2. Coordinate giuridiche del richiamo
Il vecchio regolamento di disciplina militare per l’Esercito del 1929(1) introduceva la parte dedicata alle punizioni disciplinari affermando che esse hanno, soprattutto, valore morale. L’evoluzione dei valori che si registra nella comunità, pur nella immodificabilità dei parametri di base, ha indubbiamente inciso, quanto meno sul modo di percepirli, sul complesso di tali concetti.
La sanzione del richiamo (produce effetti istantanei che si esauriscono nel momento in cui è irrogato), di cui troviamo traccia anche nel citato regolamento (…poteva essere reso più grave mediante la iscrizione del suo motivo sulle carte personali… - art. 573, aspetto obliterato con il D.P.R. del 25 maggio 1962 che ha unificato, in chiave interforze, i provvedimenti sanzionatori per gli appartenenti alle Forze armate) che è ripresa pure nel regolamento di disciplina militare, approvato con Decreto presidenziale del 31 ottobre 1964 (artt. 84, 90 e 97: sono suddivise per i vari ruoli), ha conservato nella vigente disciplina giuridica(2) consistenti caratteri comuni, fra cui quello afferente alla tipologia dei comportamenti perseguibili (lievi mancanze o omissioni causate da negligenza(3)), alla competenza (qualsiasi superiore(4)) alla forma (verbale).
La vera innovazione è costituita, invece, dal secondo comma in cui è soggiunto che il provvedimento, oltre a non comportare alcuna trascrizione sul fascicolo personale(5), non dà nemmeno luogo a particolari forme di comunicazione o pubblicazione. La costruzione giuridica nell’attuale contesto normativo ad una prima analisi potrebbe apparire di semplice e facile applicazione, mentre una ulteriore ponderazione suscita più di qualche perplessità ponendo seri dubbi sulla natura del provvedimento, atteso che di esso non dovrebbe trovarsi traccia nel fascicolo personale. Alcuni studiosi(6) ritengono che si tratti solo di una mera sanzione morale, altri che è inquadrabile fra le misure atipiche ed altri ancora che rientri tra i doveri del superiore. Tale tesi, peraltro datata, non appare convincente in quanto il richiamo rappresenta, invece, una vera e propria sanzione disciplinare (non ci sarebbe stato alcun motivo per tipizzarla con legge) in quanto può avere ripercussioni sullo sviluppo del profilo del militare destinatario. Passiamo, ora, alla trattazione dei vari profili che corredano tale provvedimento e che sono in grado di suffragare adeguatamente il convincimento che attribuisce al richiamo anche valore provvedimentale.
L’art. 15 della L. n. 382/1978, nello stabilire che nessuna sanzione disciplinare di corpo può essere inflitta senza contestazione degli addebiti e senza che siano state sentite e vagliate le giustificazioni addotte dal militare interessato, afferma che anche il richiamo(7) è contornato dalle comuni garanzie procedurali (contradditorio, per l’efficace esercizio del diritto di difesa attraverso la conoscenza dei fatti contestati) prima di essere comminato come espressamente stabilito dal’art. 59 del regolamento di disciplina che ne candisce i ritmi e gli adempimenti a prescindere dal tipo di misura da adottare.
Il successivo art. 63, co. 1 definisce il rimprovero (trascritto, questo sì, nella documentazione personale) quale sanzione dichiarativa con cui sono punite le lievi trasgressioni alle norme della disciplina e del servizio o la recidività nelle mancanze per le quali può essere inflitto il richiamo. In merito, occorre subito evidenziare che il rimprovero, quale provvedimento amministrativo, non è un atto solamente dichiarativo ma anche costitutivo, connesso direttamente a comportamenti violativi che abbiano motivato o possano motivare il richiamo. In tale quadro, la forma scritta di quest’ultimo è sostanzialmente correlata alla necessità di consentire alla linea gerarchica di avere cognizione nel tempo, per poter valutare la gradualità punitiva; talché il profilo formale è elemento richiesto dalla sostanza sanzionatoria ed indispensabile per dimostrare la fondatezza del provvedimento più grave adottato. Inoltre, anche nel contesto dei consolidati principi in tema di procedimento amministrativo è pure necessario garantire al militare sanzionato con il richiamo (è palese la natura affittiva, anche se lieve) la prevista tutela impugnatoria nelle sedi stabilite (prima amministrativa e poi anche giurisdizionale) per la rimozione della pena inflitta. Per tale ragione, riteniamo che l’espressione “… non dà luogo a particolari forme di comunicazione scritta …” necessita di essere raccordata con il sistema normativo, per cui il conseguente provvedimento deve essere noto al destinatario nel suo contenuto completo anche mediante semplice copia in cui sono pure indicate, a norma dell’art. 3, co. 2, L. n. 241/1990, le clausole impugnatorie; questo modus procedendi non appare assolutamente contrastante con la citata disposizione regolamentare, anzi è una forma garantistica e partecipativa atteso che il richiamo inflitto accende un interesse morale ai fini della sussistenza dell’esigenza di coltivare una azione contenziosa. Del resto la lettura completa del regolamento di disciplina militare pone in rilievo che la tecnica di redazione del testo non sempre consente una univoca e chiara interpretazione delle varie disposizioni così ad es. all’art. 21, co. 2 troviamo che nel richiamo occorre usare forma breve ed energica. Questa è una mera formula di esortazione, tipica nella comunità militare, per evitare per il futuro comportamenti lesivi. Tale enunciazione, priva di connotati sanzionatori (non vi è traccia di previa contestazione ed altro), fa dedurre agevolmente che ci troviamo di fronte ad un mero invito che costituisce l’essenza del legittimo esercizio del potere di indirizzo di chi è rivestito di una posizione nella gerarchia.
3. Evoluzione in dottrina e nel diritto giurisprudenziale
L’entrata in vigore del vigente regolamento di disciplina ha subito formato oggetto di approfondimenti da parte di pochi ma autorevoli studiosi della materia che hanno subito sostenuto che l’adozione del richiamo non deve lasciare traccia in alcun documento interno dell’amministrazione. Per questo motivo si è subito dubitato, in modo rilevante, che esso rappresenti una vera e propria sanzione disciplinare atteso che questa deve produrre nella sfera giuridica del destinatario un qualche effetto nocivo(8). Tuttavia, alcuni autori(9) alla luce di una lettura correlata allo sviluppo legislativo del provvedimento amministrativo hanno modificato orientamento, sostenendo che il richiamo è un motivato invito verbale che, una volta inflitto sì verbalmente, va redatto per iscritto, quindi, comunicato al punito cui deve essere assicurata l’effettività della tutela, assolutamente incomprimibile atteso il chiaro riferimento costituzionale (art. 24). Tale chiave interpretativa di fatto è rimasta poco coltivata nella ampia rete di testi che, specie nell’ultimo periodo, hanno cercato fruttuosamente di approfondire le tematiche proprie del diritto militare, per troppi anni lasciato marginalizzato dagli studiosi del diritto amministrativo perché ritento di modesto rilievo ed importanza. Di contro, il diritto giurisprudenziale ha invece avuto modo di approfondire la questione pervenendo ad approdi che le sentenze in commento hanno, sostanzialmente smentito.
Il Consiglio di Stato, da sempre, ha sostenuto che la formale comunicazione scritta del provvedimento del richiamo concretizza la violazione di legge(10) (art. 14 L. n. 382/1978 e dell’art. 62, co. 2 del RDM). La Sezione Terza dell’alto consesso di giustizia amministrativa ha sempre ribadito che la sanzione del richiamo, essendo sfornita di documentazione ed operando come elemento di giudizio per successive ed eventuali valutazioni - queste sì documentate - del superiore gerarchico non è suscettibile di impugnazione, invece ammissibile qualora il relativo provvedimento sanzionatorio, adottato, ha assunto la forma scritta non consentita dall’ordinamento e perché costituisce il rimedio indispensabile per eliminare la violazione commessa ed il conseguente pregiudizio subito dal militare. Gli stessi Giudici ritengono che, anche a causa della tenuità degli interessi pubblici coinvolti, non è conveniente intraprendere un vero e proprio procedimento amministrativo disciplinare, ma di relegare la lievissima sanzione esclusivamente nella sfera conoscitiva del superiore che l’ha inflitta; da ciò l’assoluta e pura verbalità. Conseguentemente gli stessi hanno ripetutamente sostenuto che l’irrogazione della stessa tramite atto formale non costituisce una semplice superfetazione formalistica, ma una vera e propria violazione delle norme legislative regolamentari. Ciò perché attraverso la comunicazione scritta si perpetua, nei confronti del militare, la conseguenza della sanzione, anche se la stessa non è scritta nello stato matricolare, facendo assumere al provvedimento una valenza diversa e maggiore rispetto a quella voluta dal legislatore facendola uscire dalla sola sfera conoscitiva del superiore che l’ha inflitta, proiettandola verso una cerchia indefinita di destinatari, tra i quali i futuri comandanti diretti del militare, i quali potrebbero essere influenzati nel loro giudizio sullo stesso violando la volontà della legge e le finalità dell’essenza del provvedimento. Recentemente(11), la stessa Sezione ha di fatto riconosciuto legittima la sanzione che è stata oggetto del previo rimedio gerarchico che presuppone la forma scritta della comunicazione, per cui sembra cogliere una qualche rivisitazione sui precedenti nel tempo forniti sulla problematica. Ora i Giudici della Sezione 1^ bis del T.A.R. del Lazio di Roma con le sentenze in commento hanno introdotto significative innovazioni alla lettura interpretativa delle disposizioni legislative e regolamentari, che certamente avranno conseguenze sul piano applicativo. In particolare, i Giudici si sono trovati a delibare - fra l’altro - sulla supposta illegittimità del richiamo (esternazione finale di un giudizio) in forma (appunto) scritta ed hanno sostenuto che l’art. 62 del regolamento di disciplina militare si limita a stabilire che il richiamo - forma di ammonimento con cui vengono punite lievi mancanze o omissioni causate da negligenza - può essere inflitto (da qualsiasi superiore) senza obbligo di rapporto; e che esso non dà luogo a trascrizione nel fascicolo personale ed a particolari forme di comunicazione scritta o pubblicazione. Il nuovo giudicato dell’articolato induce a concludere che non è vietato comunicare l’avvenuta applicazione della sanzione mediante atto scritto (con le note clausole impugnatorie, altrimenti i termini del ricorso gerarchico restano illimitati) ed annotarla (essendo da ritenere vietata - per contro - solamente la trascrizione nel fascicolo personale, intesa come documentazione personale, in modo da evitare che la sanzione incida sullo stato di servizio e sulla carriera del militare). Del resto, il fatto che sia legittimo procedere ad una qualche forma di annotazione ad uso interno degli uffici dai quali il militare dipende - purché, lo si ribadisce chiaramente, essa non si risolva in una trascrizione nello stato di servizio (stato matricolare(12)) - è facilmente arguibile, sostengono i Giudici di prime cure dalla lettura del successivo art. 63 del citato regolamento di cui prima abbiamo fatto cenno. Poiché, infatti, esso prevede espressamente che in caso di recidività delle mancanze punite con il semplice richiamo, può essere comminata la sanzione (più grave) del rimprovero, appare evidente che la prassi di annotare i vari “richiami” al fine esclusivo di consentire (al superiore subentrante o a chi di competenza) di verificare se il militare già “richiamato” sia recidivante, non può essere censurata come illegittima, sottolineando che l’unico limite è insito solo sul divieto della trascrizione a matricola. Diversamente opinando, infatti, l’art. 63 cit. diverrebbe quasi del tutto inapplicabile ed uno strumento pleonastico e inutile al sistema disegnato dal capo II del regolamento di disciplina.
La nuova lettura interpretativa del collegio romano(13), che ha acquisito una rilevante specializzazione nel diritto militare, introduce nella scia della tradizione di una giurisprudenza pretoria creatrice delle regole sostanziali di comportamento(14) una chiara e condivisibile tracciabilità del provvedimento sanzionatorio anche alla luce degli orientamenti giurisprudenziali consolidati in tema di pubblico impiego privatizzato e non. In effetti, se anche il richiamo, pur nella sua lievissima portata, è ricondotto a tutti gli effetti nel sistema dei provvedimenti in qualche modo lesivi della sfera soggettiva, occorrerà attribuirgli tutte le tutele e garanzie, proprie del provvedimento amministrativo sorretto dalle note procedure partecipative. L’innovazione, introdotta in via giurisprudenziale, pone l’esigenza di porre concreti interventi nelle correnti prassi atteso che la competenza diffusa ad irrogare la particolare sanzione potrebbe, nella realtà operativa, far perdere efficacia. Al riguardo, non appare viziata la eventuale formale comunicazione, alla linea gerarchica competente, dell’adottata misura sanzionatoria al fine di consentire nel futuro l’equo vaglio della reiterata violazione del medesimo principio (recidività comportamentale).
Il recente giudicato ha, nella sostanza, conferito al provvedimento una specifica tipicità, eliminando quei presupposti che la facevano ritenere atipica (ed anche inutile!). Appare opportuno ricordare, nella consolidata traccia, sempre di natura giurisprudenziale, che l’adozione della misura non si deve tradurre in un superfluo appesantimento della connessa procedura in quanto il legislatore, avuto riguardo all’ordinamento militare, ha previsto modalità spedite, semplici ed orali, prescrivendo solo per quelle più afflittive moduli formalistici e rigorosi. Infatti, più volte il Consiglio di Stato(15) ha precisato che le procedure per le sanzioni disciplinari di corpo devono essere rapide e semplificate (economicità, efficacia ed oralità), essendo connotate da celerità per cui è sufficiente che vi sia stata la osservanza dei principi generali della L. n. 241/1990, principi che devono essere adattati, peraltro alle caratteristiche del procedimento disciplinare.
(1)- Approvato con R.D. 24 giugno 1929, pubblicato sul Giornale Militare dello stesso anno (circ. n. 514, pubblicazione n. 2917).
(2) - Art. 14, co.1, L. n. 382/1978 ed art. 62, R.D.M. approvato con il D.P.R. n. 545/1986 che lo definisce un ammonimento (nell’800 era inflitta dagli appartenenti al Tribunale dell’esercito solo agli ufficiali ed era annotata nel libretto personale) a non ripetere la violazione, tanto che il successivo grado di sanzione, il rimprovero, può essere inflitto per ripetute violazioni che, per sé, determinerebbero soltanto il richiamo.
(3) - È inflitto da qualsiasi superiore, senza obbligo di rapporto (ha mantenuto, nella sostanza, la struttura del D.P.R. del 1962).
(4) - La locuzione “qualsiasi superiore” introduce una competenza a procedere illimitata nel mondo militare, ove l’unico limite è posto dal principio di gerarchia stabilito dall’art. 12 del R.D.M. laddove la subordinazione è intesa come dipendenza determinata da rapporti gerarchici. Per il militare è prevista come condizione di dipendenza personale che rileva sia sotto il profilo strettamente gerarchico (gerarchia di grado: consiste nella rigida catena di rapporti di subordinazione, determinati solo dal grado rivestito senza riferimento a specifiche posizioni di comando), sia sotto il profilo funzionale (gerarchia di comando: si fonda esclusivamente sulla funzione svolta, prescindendo dalla stretta posizione gerarchica dei gradi).
(5) - La locuzione “fascicolo personale” non trova, nel linguaggio giuridico militare, un chiaro ed univoco riscontro. Infatti, nelle leggi sullo stato e sull’avanzamento non si trova tale espressione lessicale. Ad es.: il soppresso art. 23, co. 1, L. n. 1137/1955 recita che gli ufficiali, ai fini dell’avanzamento, si valutano sulla base degli elementi risultanti dal libretto personale (E.I. e A.M.) ovvero dalle pratiche personali (M.M.); l’art. 33, co. 1, L. n. 212/1983 parla di documentazione personale (ci sembra il linguaggio più appropriato) del personale non direttivo e non dirigente e l’art. 15, co. 1 D.Lgs. n. 490/1997, concernente la nuova normativa sullo stato ed avanzamento degli ufficiali, si parla di documentazione caratteristica e matricolare. La normativa regolamentare sugli impiegati civili dello Stato invece disciplina, nel dettaglio, il fascicolo personale (art. 55, D.P.R. n. 3/1957 ed art. 24, D.P.R. n. 686/1957). Si segnalano questi aspetti che potrebbero apparire, ad un primo esame, marginali, perché si rileva nel diritto militare una perniciosa sedimentazione di disposizioni aventi valore anche di legge, frequentemente incompatibili fra loro, carenti di armonizzazione, talché i giudici costituzionali non hanno mancato di evidenziare come in materia di ordinamento militare ci si trovi di fronte ad un quadro normativo di riferimento caratterizzato da deficit di coordinamento fra le tanti fonti che si sono succeduti nel tempo (cfr. sentenza C. Cost. n. 445/2002). In tale contesto si inserisce l’efficace iniziativa (normativa “taglialeggi”) del Ministero della Difesa di costituire un apposito Comitato Scientifico per il coordinamento delle attività in materia di semplificazione della legislazione, in quanto è dal 1926 che non è affrontato, con approccio sistematico, il settore dell’ordinamento militare (ci sono oltre duemila leggi che attengono la Difesa, la cui area è stata unificata nel 1947).
(6) - Cfr.: E. Boursier Niutta - A. Gentili, Codice di disciplina militare, ed. Arti Grafiche Jasillo - 1991.
(7) - Analoga normativa di settore, concernente il pubblico impiego privatizzato (art. 55, co. 5, D. Lgs. n. 165/2001) esclude con chiarezza la necessità di applicare le consuete garanzie partecipative, delineando il rimprovero verbale come una sanzione che uno actu perficitur. Al riguardo, cfr.: G. Noviello - V. Tenore, La responsabilità e il procedimento disciplinare nel pubblico impiego privatizzato, ed. Giuffrè, Milano - 2002.
(8) - Le argomentate perplessità sono contenute nel volume A. vari, Il nuovo ordinamento disciplinare, ed. CEDAM - 1995.
(9) - Cfr.: A. Romeo - A. Bordignon, Le sanzioni disciplinari nei riguardi del personale militare ed il relativo procedimento amministrativo di accertamento, ed. CEDAM - 1999.
(10) - Pareri della 3^ Sz. del C. di S. n. 1056 del 27 giugno 2000, n. 602 del 16 maggio 2000 e 170 del 23 aprile 2002.
(11) - Parere n. 4232/2005 del 23 gennaio 2007, 3^ Sz. C. di S.
(12) - Recentemente, con D.P.R., è stato approvato il nuovo regolamento sul servizio matricolare per il Corpo della Guardia di finanza, in cui è definito che il servizio matricolare (documento unico matricolare) recepisce tutte le notizie curriculari del personale rilevanti per lo stato giuridico, l’avanzamento, … (D.P.R. n. 265/2007 - G.U.R.I. n. 21/2008).
(13) - Il Presidente del T.A.R. del Lazio, in occasione dell’inaugurazione dell’Anno Giudiziario 2008, ha sottolineato, in tema di centralità dell’organo, come esso sia divenuto “…crocevia degli assetti istituzionali del Paese.”
(14) - Si registra, negli ultimi decenni, la proliferazione che ormai è una tendenza conclamata alla produzione sovrabbondante della normativa secondaria spesso non coordinata, per cui il quid pluris introdotto nell’ordinamento con le varie sentenze del G.A., consente il riaffermarsi della certezza del diritto e dell’ordine giuridico asseritamente ritenuto violato dalla P.A.
(15) - Pareri n. 3057/2002 del 18 febbraio 2003, Sz. 3^ C. di S. e n. 3058/2002 del 18 febbraio 2003, Sz. 3^ C. di S.
Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 2055/2008 (c.c. 15 gennaio 2008), Pres. f.f. Salvatore, Est. Leoni, L. P. c. Ministero Difesa (conf.: T.A.R. Lazio - Roma, sez. I-bis, n. 1125/2006).
In relazione allo scavalcamento in sede di avanzamento a scelta, va rilevato che in materia trova applicazione il principio, più volte affermato dalla giurisprudenza, della “autonomia dei giudizi di avanzamento”, per il quale nulla impedisce che, nell’esercizio dell’ampia discrezionalità di cui dispongono le Commissioni di avanzamento, esse giungano a conclusioni diverse da quelle espresse dai punteggi e dall’ordine delle posizioni di precedenti graduatorie, trattandosi pur sempre del risultato della valutazione effettuata dalla nuova Commissione. Lo scavalcamento, inoltre, può rilevare ai fini di individuare sintomi di contraddittorietà e disparità di trattamento solo quando si sia in presenza di elementi oggettivi e soggettivi assolutamente identici che siano stati sottoposti a valutazione in tempi ravvicinati e riguardino avanzamenti allo stesso grado. (1)
(1) Si legge quanto appreso in sentenza:
“Diritto
L’appellante, generale di brigata dell’Aeronautica, impugna la sentenza del TAR del Lazio, sez. I bis, n. 1125/06, con cui è stato rigettato il suo ricorso avverso la mancata iscrizione nel quadro di avanzamento al grado superiore di generale di divisione per l’anno 2000, essendo stato dichiarato idoneo (3^ posto), ma al di fuori del numero degli iscrivibili in detto quadro.
L’interessato, oltre a criticare la sentenza impugnata per eccesso di potere sia in senso assoluto sia in senso relativo, fa sostanzialmente presente che la valutazione impugnata in I grado si appalesa illegittima, apparendo il punteggio attribuito sproporzionato ai precedenti di carriera ed ai titoli posseduti, anche con riferimento al metro di giudizio meno restrittivo adoperato nei confronti del parigrado L[.] (iscritto in quadro), il quale vanterebbe titoli e precedenti di carriera inferiori. Illegittimo, altresì, sarebbe lo scavalcamento da parte del L[.], rispetto al quale l’appellante aveva sempre ottenuto posizioni più favorevoli e vantava maggiore anzianità
Deduce, inoltre, la violazione dell’art. 23 della L. n. 1137/55, per inadeguatezza del punteggio rispetto ai titoli posseduti.
3. L’appello appare infondato, nei termini che verranno di seguito indicati.
3.1. è noto che il procedimento di avanzamento degli ufficiali delle Forze armate, previsto dalla L. 12/11/1955 n. 1137, non attua uno scrutinio per merito comparativo, ma una promozione a scelta che si compone di tanti autonomi giudizi per quanti sono i partecipanti alla procedura, per cui un raffronto tra i punteggi attribuiti ai candidati è consentito al solo fine di verificare se l’Amministrazione abbia proceduto nei loro confronti con criteri omogenei di giudizio, che possono ritenersi violati unicamente quando la valutazione dei titoli dei vari ufficiali sia inficiata da illogicità e irrazionalità manifesta, tenendo presente che la mancanza di un titolo da parte di uno dei valutandi può essere controbilanciata da altri titoli ritenuti equivalenti o superiori dalla Commissione (Cfr. Cons. St. IV Sez., n. 101/83; n. 1012/91; n. 70/93; n. 690/95 e n. 523/96; 3888/01; 7949/04).
Ciò vale a maggior ragione quando si tratti di avanzamento al grado di ufficiale generale (come nella specie), atteso che i valutandi sono normalmente dotati di ottimi profili di carriera e le cui qualità sono definibili solo attraverso delicate analisi di merito implicanti la ponderazione non aritmetica delle complessive qualità di ciascuno (Cons. St. IV Sez., n. 21 del 1996) e l’esercizio, da parte della C.S.A., di un potere discrezionale ancora più ampio di quello conferito per la promozione a scelta degli altri ufficiali, perché lo scrutinando è apprezzato mediante un giudizio che ne investe la personalità in modo globale ed inscindibile (Cons. St., IV Sez., n. 7241/02; n.4074/02).
Tale ampia discrezionalità non esclude certamente che la valutazione debba essere coerente con i precedenti di ciascun ufficiale e rispondente ad un criterio uniforme per tutti gli esaminati (Cons. St., IV Sez., n. 985/88). Va, tuttavia, tenuto presente, come già ricordato, che gli ufficiali in aliquota per l’accesso ai massimi vertici della dirigenza militare, ai sensi dell’art. 26 co.4 L.n. 1137/55, hanno per definizione precedenti di carriera di notevole spessore, essendo transitati attraverso numerose selezioni.
Avuto riguardo a ciò, la giurisprudenza amministrativa non ha mancato di sottolineare l’esigenza che il sindacato giurisdizionale, pur dovendo colpire le “ingiustizie patenti”, debba anche valutare la consistenza delle ragioni di fondo tenute presenti dall’Amministrazione, la quale è costretta, a volte, a sacrificare, nella severissima selezione dei migliori, ufficiali anche di elevate qualità (Cfr. Tar Lazio, I bis, n. 814/97).
Ciò anche al fine di evitare che decisioni di accoglimento non basate su una necessaria visione complessiva dell’operazione di avanzamento, ma su aspetti analitici isolati e non bene approfonditi, possano condurre, per effetto del meccanismo dell’art. 54 della L.n. 1137/55, ad un accentuato incremento di dipendenti militari di grado elevato, cui è probabile non corrispondano funzioni di comando altrettanto numerose, provocando risultati non rispondenti al principio costituzionale del buon andamento della P.A. che va rispettato anche nell’ordinamento delle Forze armate (cfr. Cons. St. IV Sez. , n. 854/91).
3.2. Alla luce dei criteri soprarichiamati è da escludere che il procedimento impugnato sia inficiato da palesi illegittimità.
Anzitutto, per quanto riguarda il lamentato scavalcamento dell’appellato ad opera del gen. L[.], va rilevato che in materia trova applicazione il principio, più volte affermato dalla giurisprudenza, della “autonomia dei giudizi di avanzamento” (cfr. Cons.St., IV sez., n. 675/97; Ap. n. 5/98).
Derivano da ciò conseguenze determinanti, anche ai fini della valutazione delle censure in esame.
Invero, se le valutazioni di ogni Commissione assumono il carattere della generalità e della esaustività nel senso dianzi indicato, nulla impedisce che, nell’esercizio dell’ampia discrezionalità di cui dispongono, esse giungano a conclusioni diverse da quelle espresse dai punteggi e dall’ordine delle posizioni di precedenti graduatorie, trattandosi pur sempre del risultato della valutazione effettuata dalla nuova Commissione con piena autonomia rispetto alle precedenti e con pari discrezionalità.
Lo scavalcamento, inoltre, può rilevare ai fini di individuare sintomi di contraddittorietà e disparità di trattamento solo quando si sia in presenza di elementi oggettivi e soggettivi assolutamente identici che siano stati sottoposti a valutazione in tempi ravvicinati e riguardino avanzamenti allo stesso grado: nella fattispecie la censura viene, invece, evocata con riferimento a valutazioni effettuate in epoche diverse e con riferimento a selezioni per conseguire gradi diversi (Cons. St. IV Sez., n. 2364/03).
In realtà, occorrono elementi concreti che dimostrino il concreto contrasto dei punteggi attribuiti con i precedenti di carriera del candidato ovvero la palese restrittività della valutazione rispetto ai criteri utilizzati nei confronti degli altri candidati.
In altri termini, l’incoerenza con i precedenti di carriera e la violazione delle regole dell’uniformità del criterio di giudizio debbono emergere dalla documentazione con assoluta immediatezza, dovendo il giudice verificare nel complesso la ragionevolezza del criterio seguito dall’Amministrazione e la concreta attuazione di questo con riferimento al soggetto che ne lamenta il mancato rispetto (cfr. Cons. Stato. IV Sez., n. 623/97; n. 586/06).
Nella fattispecie, ritiene il Collegio che la documentazione personale del ricorrente non presenti elementi tali da far dubitare della congruità del punteggio conseguito.
Mentre è, invero, innegabile che ci si trovi di fronte a due ufficiali che hanno dato prova, nel corso della loro carriera, di essere in possesso delle richieste capacità professionali, tuttavia il ricorrente non appare in grado di evidenziare macroscopici elementi idonei a comprovare che il giudizio della Commissione, valutato con riferimento alle doti professionali globalmente considerate, sia stato troppo benevolo nei riguardi del L[.] ed eccessivamente severo nei suoi confronti.
Né, in sede di giudizio di legittimità, può contestarsi l’eventuale apprezzamento da parte della Commissione, ai fini di incremento di punteggio, di elementi presenti nella documentazione caratteristica dei candidati, risultando tale valutazione riservata alla discrezionalità dell’organo valutatore.
Mancano, cioè, i presupposti per dare validità all’ipotesi che nel caso in esame siano riscontrabili ”ingiustizie patenti”.
Per quanto riguarda, in particolare, il profilo relativo allo svolgimento di incarichi, va rilevato come le censure proposte mirino sostanzialmente a contestare la valutazione operata sugli stessi dal parte della Commissione, non essendo in discussione l’equipollenza degli incarichi rivestiti: ma tali valutazioni rientrano nell’ambito di apprezzamento discrezionale della Amministrazione per dedurne in concreto capacità ed attitudini dei candidati e sfuggono, pertanto, al sindacato del giudice amministrativo.
Analoghe considerazioni valgono per la valutazione sub d) dell’art. 26 L.n. 1137/55 (attitudine ad assumere incarichi del grado superiore) che costituisce per l’Amministrazione giudizio prognostico da esprimere in relazione a concreti elementi desumibili dal servizio svolto dai candidati. Essa, comportando una proiezione in futuro delle capacità dimostrate dall’ufficiale nell’arco dell’intera carriera, anche in relazione a specifici aspetti della personalità connessi agli incarichi del grado superiore, comporta una valutazione altamente discrezionale che coinvolge personali apprezzamenti dei membri della commissione di avanzamento (cfr. Cons. St., IV Sez., n. 3854/01).
Non sono neppure ravvisabili palesi irrazionalità per quanto riguarda il punteggio di merito assegnato al ricorrente.
Esso, invero, di poco inferiore a quello del parigrado promosso non si manifesta in modo immediato come inadeguato al complesso dei suoi titoli né, d’altra parte, l’esame della documentazione caratteristica evidenzia con assoluta immediatezza la violazione della regola dell’omogeneità dei criteri valutativi da parte della Commissione.
Va, al riguardo, di nuovo rammentato che tale esame, in sede di giudizio di legittimità, non deve consistere in analitiche valutazioni dei titoli dei candidati, occorrendo, da un lato, tener conto che la P.A., nell’esercizio del suo potere tecnico-discrezionale, esprime necessariamente un apprezzamento globale dei titoli stessi e, dall’altro, che il giudice non può sconfinare nel merito amministrativo, sostituendo propri criteri di valutazione a quelli utilizzati dall’Amministrazione, ma deve solo accertare se questi ultimi siano palesemente incoerenti, cioè non omogenei, nei confronti dei diversi candidati.
Va, poi, ritenuta la infondatezza della censura di eccesso di potere in senso assoluto. Essa presuppone una figura di ufficiale con precedenti di carriera costantemente eccellenti ed esenti da qualsiasi menda o attenuazione di rendimento, sicché i sintomi di tale vizio possono cogliersi esclusivamente quando nella documentazione caratteristica risulti un livello tanto microscopicamente elevato dei precedenti dell’intera carriera dell’ufficiale da rendere a prima vista del tutto inadeguato il punteggio attribuito (cfr. in termini, Cons. Stato, IV sez., n. 7949/04.
Tale presupposto non ricorre nel caso di specie.
Invero, il suo punteggio, inferiore di soli 10 centesimi di punto rispetto al primo graduato, non si manifesta in modo immediato come inadeguato al complesso dei suoi titoli: la valutazione operata nei suoi confronti corrisponde, invero, al riconoscimento di un ottimo profilo di ufficiale. Ciò premesso, non può tuttavia riscontrarsi nella documentazione caratteristica del medesimo quella assoluta e costante apicalità che sola potrebbe sorreggere l’accoglimento del gravame per eccesso di potere in senso assoluto, né può ragionevolmente sostenersi che il giudizio espresso nei suoi confronti sia affetto da manifesta e macroscopica irrazionalità, attesa, nel corso della carriera, pur in un quadro complessivo di valutazione di un curriculum di grande levatura, la presenza, sia pure sfumata, di flessioni di rendimento, puntualmente individuate dal giudice di primo grado, non solo con riferimento ai primi anni di servizio, che rappresentano punti di criticità non eludibili e che fanno escludere la sussistenza di un quadro di assoluta eccezionalità che solo può far ipotizzare un vizio di valutazione da parte della Commissione stessa (cfr. Cons. Stato, IV Sez., n. 6925/2002).
Alla luce di quanto esposto va, altresì, ritenuta infondata la censura di violazione dell’art. 23 della L.n. 1137/55 per inadeguatezza del punteggio attribuito rispetto ai titoli posseduti.
Invero, in sede di avanzamento degli ufficiali (specie per i gradi più elevati (come nel caso di specie), il giudizio operato dalla commissione superiore è la risultanza di una valutazione complessiva, nella quale assumono indivisibile rilievo gli elementi personali e di servizio emersi nei confronti dell’ufficiale, cosicché non è possibile scindere i singoli elementi per poi assumere che uno di essi, isolatamente considerato, sia sufficiente a sorreggere il giudizio complessivo; pertanto, la conclusiva valutazione con la quale l’Amministrazione ha dato peso e significato alla complessiva personalità ed attività dell’interessato costituisce apprezzamento di merito non sindacabile in sede giurisdizionale (cfr. Cons. St., IV Sez., n. 4568/01; n. 1681/01; n. 1328/97; n. 7949/04, già citate).
In definitiva, l’apprezzamento dei titoli dei partecipanti, da effettuarsi nell’ambito di un giudizio complessivo ed inscindibile, non ha specifica autonomia, potendo la mancanza di qualche titolo da parte di taluno degli scrutinandi essere controbilanciata, ai fini del giudizio globale, dal possesso dei titoli diversi valutati come equivalenti dalla Commissione superiore di avanzamento (Cfr., fra le altre, Cons. St., IV Sez., n. 1196/99; N. 495/98; n. 397/98).
Discende, da quanto esposto, che sussistono precise limitazioni al sindacato giurisdizionale esercitabile in materia dal giudice amministrativo.
Come hanno affermato la Corte di cassazione (Cass. S.U. n. 91/97) ed il Consiglio di Stato si deve negare al giudice amministrativo il potere di entrare nel merito delle valutazioni della commissione di avanzamento per gli ufficiali delle forze armate, dovendo il giudizio essere limitato ad una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri seguiti in sede di scrutinio; di talché è escluso ogni sindacato di merito sui giudizi di avanzamento degli ufficiali che sono soggetti al sindacato di legittimità entro limiti assai ristretti, condizionati dal rispetto dovuto alla valutazione squisitamente discrezionale demandata istituzionalmente alla Commissione superiore di avanzamento.
Ciò vale a maggior ragione, come si è detto, quando si tratti di avanzamento al grado di ufficiale generale (come nella specie), atteso che i valutandi sono normalmente dotati di ottimi profili di carriera e le cui qualità sono definibili solo attraverso delicate analisi di merito implicanti la ponderazione non aritmetica delle complessive qualità di ciascuno (Cons. Stato, IV Sez., n. 21 del 1996) e l’esercizio, da parte della Commissione superiore di un potere discrezionale ancora più ampio di quello conferito per la promozione a scelta degli altri ufficiali, perché lo scrutinando è apprezzato mediante un giudizio che ne investe la personalità in modo globale ed inscindibile.
Tale ampia discrezionalità non esclude certamente che la valutazione debba essere coerente con i precedenti di ciascun ufficiale e rispondente ad un criterio uniforme per tutti gli esaminati (Cons. Stato., IV Sez., n. 6522/02). Va, tuttavia, tenuto presente, come già ricordato, che gli ufficiali in aliquota per l’accesso ai massimi vertici della dirigenza militare, ai sensi dell’art. 26 co.4 L.n. 1137/55, hanno per definizione precedenti di carriera di notevole spessore, essendo transitati attraverso numerose selezioni.
Sono, quindi, apprezzabili solo quelle palesi aberrazioni che, per la loro manifesta irrazionalità, rivelino il cattivo uso del potere amministrativo ”sì da far ritenere che i punteggi siano frutto di elementari errori ovvero il risultato di criteri impropri, volti al raggiungimento di finalità estranee a quelle della scelta dei soggetti più idonei alle funzioni del grado superiore da conferire” (cfr. in termini, Cons. St., IV Sez., n. 256/99).
Inoltre, l’abnormità e l’incoerenza della valutazione, in contrasto con i precedenti di carriera e la violazione delle regole di tendenziale uniformità del criterio di giudizio, debbono emergere dall’esame della documentazione con assoluta immediatezza (cfr. Cons. St., IV Sez., n. 1196/99 cit.; n. 495/98 cit.; n. 397/98 cit.).
Alla luce dei principi soprarichiamati sono da respingere le ragioni di appello fatte valere dal L[.], ritenendo il Collegio che la documentazione personale del ricorrente non presenti elementi tali da far dubitare della congruità del punteggio conseguito.”
Cons. Stato, sez. IV, sent. 7 aprile 2008, n. 1492 (c.c. 4 marzo 2008), Pres. f.f. Maruotti, Est. Romeo, Ministero Difesa c. E. L. (conf.: T.A.R. Lazio - Roma, sez. I-bis, n. 9088/2002).
L’art. 3, comma 3 bis, della legge n. 224/1986, che prevede la promozione al grado di tenente colonnello degli ufficiali dei ruoli ad esaurimento con effetto dal giorno successivo a quello della promozione al medesimo grado dell’ufficiale di pari grado, avente pari o maggiore anzianità, appartenente al rispettivo ruolo normale o speciale, con ogni conseguenza in ordine al trattamento economico, contiene una disposizione non di carattere transitorio. (1)
“Fatto e diritto
Il TAR per il Lazio, con la sentenza di cui si chiede la riforma, ha accolto il ricorso dell’odierno appellato, volto alla declaratoria del diritto alla promozione al grado di tenente colonnello con effetto dal giorno successivo a quello della promozione al medesimo grado dell’ufficiale di pari grado, avente pari o maggiore anzianità, appartenente al rispettivo ruolo normale o speciale, con ogni conseguenza in ordine al trattamento economico.
In proposito, il TAR ha statuito che l’art. 3, comma 3 bis, della legge n. 224/1986 contiene una disposizione non di carattere transitorio sia per l’avanzamento al grado di maggiore sia per quello di Tenente Colonnello, non essendo ostativo a tale interpretazione il sopravvenuto d. lgs. n. 490 del 1997 (artt. 39 e 70), perché l’art. 71 di questo decreto ha fatto salvi gli effetti prodotti ed i rapporti giuridici sorti sulla base della normativa in vigore sino al 31 dicembre 1997.
2. Con il gravame in esame, il Ministero della Difesa ha chiesto la riforma della sentenza impugnata, deducendo che sarebbe errato l’orientamento giurisprudenziale (condiviso dal TAR) della vigenza a tempo indeterminato del menzionato art. 32, comma 3 bis, della legge 224 del 1986.
3. L’appellato si è costituito nella presente fase del giudizio, sostenendo l’infondatezza del gravame alla luce dell’ormai consolidato indirizzo giurisprudenziale sul punto.
4. L’appello, trattenuto in decisione all’udienza del 4 marzo 2008, è infondato.
La Sezione condivide e fa proprio il proprio consolidato orientamento (cfr. dec. n. 441/2008), dal quale non vi è motivo di discostarsi, per il quale non ha carattere transitorio il beneficio previsto all’art. 32, comma 3 bis, della legge n. 224 del 1986.
Questo articolo (introdotto dall’art. 13 della legge n. 404 del 1990) ha operato una distinzione fra requisiti per l’ammissione agli scrutini e decorrenza delle promozioni ed ha consentito la promozione degli ufficiali dei ruoli ad esaurimento con decorrenza dal giorno successivo alla promozione dei parigrado in servizio permanente effettivo, se più favorevole rispetto alla promozione per anzianità di cui al primo e secondo comma del medesimo articolo, fatto salvo in ogni caso il giudizio di idoneità.
Tale sistema di promozione è alternativo a quello previsto dai primi due commi del cit. art. 32, è vigente a tempo indeterminato, non ha efficacia transitoria e si inserisce in un contesto normativo mirante ad una progressiva e tendenziale equiparazione degli ufficiali di complemento dei ruoli ad esaurimento agli ufficiali dei ruoli normali e speciali in s.p.e.
Il beneficio previsto dal menzionato comma 3 bis opera esclusivamente in sede di ricostruzione della carriera degli ufficiali dei ruoli ad esaurimento, presupponendo in ogni caso l’adozione del provvedimento di promozione all’esito del relativo giudizio di idoneità, seguito dal relativo provvedimento di promozione (autoritativo perché incidente sullo status del militare), benché retrodatato agli effetti giuridici ed economici: tale retrodatazione costituisce l’essenza del beneficio in oggetto.
Prima di tale momento, l’ufficiale vanta solo una aspettativa soggettiva, qualificabile in termini di interesse legittimo, ed in caso di inerzia o ritardo dell’amministrazione nel procedere al giudizio di idoneità, potrà attivare i consueti rimedi previsti dall’ordinamento.
All’applicazione in questo senso della normativa in esame non è di ostacolo la sopravvenienza del d. lgs. 30 dicembre 1997 n. 490, che, agli artt. 39 e 70, ha modificato il regime delle promozioni ai gradi in questione, altresì escludendo l’applicazione del comma 3 bis dell’art. 32; ciò perché l’art. 71 dello stesso d. lgs. n. 490 del 1997 dispone, in via transitoria, che “le disposizioni del presente decreto si applicano a decorrere dal 1° gennaio 1998” (comma 1), mentre “sono fatti salvi gli effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti sulla base delle norme sull’avanzamento in vigore fino al 31 dicembre 1997” (comma 2).
Il limite temporale del 1° gennaio 1998 deve intendersi riferito alla circostanza della cessazione del c.d. “impedimento s.p.e.”; tale soluzione, oltre che suffragata dalla lettera della legge, contempera da un lato l’interesse dell’amministrazione a non vedersi imposto in via automatica l’onere di promozione dell’ufficiale appartenente ai ruoli ad esaurimento, dall’altro sterilizza gli effetti negativi del decorso del tempo necessario per il completamento della procedura di nomina, in favore degli ufficiali in questione, che in base al sistema vigente, godevano di una aspettativa qualificata ex lege alla retrodatazione della nomina a tenente colonnello fin dal 2 gennaio 1994.
L’appello va, pertanto, respinto.”
Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 2403/2008 (c.c. 7 aprile 2008), Pres. f.f. Salvatore, Est. Aureli, Ministero Difesa c. F. R. (rif. parz.: T.A.R. Lazio - Roma, sez. I-bis, 14 aprile 2007, n. 3090).
La tenuità di una sanzione disciplinare nel giudizio di avanzamento a scelta degli ufficiali, non può essere stabilita in astratto, in base cioè al catalogo delle sanzioni previste dalla norma dell’ordinamento militare per le violazioni dei doveri d’ufficio. Va osservato a tal proposito che ciò che può apparire una colpa tenue, pur compiuta da un militare, con un comportamento che ha violato i doveri del suo ufficio, ben può non essere tale nell’ambito di una valutazione effettuata nel procedimento di che trattasi, giacché volto a verificare, comparativamente, se l’ufficiale abbia le qualità morali per vedersi conferire il grado superiore. Sotto tale angolazione del resto hanno rilievo poteri dell’amministrazione che, com’è noto, se non sono riconducibili tout court al merito amministrativo, sono però senz’altro da ricomprendere nell’ambito di una discrezionalità assai ampia, come tale sindacabile in questa sede di legittimità solo in presenza di manifesta illogicità ed irrazionalità. (1)
Il .giudice di primo grado ha accolto il motivo del ricorso proposto dal ten. col F[.] concernente l’illegittimità della mancata iscrizione in quadro, per l’eccesso di potere in senso relativo, e per l’effetto ha annullato tutti gli atti impugnati.
In tale vizio sarebbe incorsa la C.s.a. nel procedere alla comparazione, ai fini del giudizio d’avanzamento al grado di colonnello per l’anno 2002, del ten.col. F[.]e con i pari gradi D[.] e C[.].
La Sezione, addivenendo all’esame delle censure proposte dall’Amministrazione appellante, ritiene che l’appello debba essere accolto solo in parte, in ragione degli argomenti che vengono di seguito esposti.
Ed invero, non possono anzitutto essere accolte le censure che l’Amministrazione appellante rivolge alla parte della sentenza impugnata che ha ritenuto illegittimo il giudizio espresso dalla C.s.a. sulle qualità morali e di carattere, sulla capacità professionale e sulle qualità culturali e intellettuali del Ten. col. F[.], apparendo fondati, ad avviso della Sezione, gli argomenti del primo giudice poiché mossi da corrette premesse d’ordine giurisprudenziale.
In particolare, la sentenza impugnata appare convincente nella parte in cui ha rilevato l’applicazione disparitaria dei criteri elaborati dalla stessa C.s.a. per esaminare i titoli, relativi alle suddette categorie di valutazione, posseduti dai parigrado D[.] e C[.], e tradottasi, a causa di un metro di giudizio non uniforme, nell’emanazione ingiustificata di giudizi non positivi verso il ten. col. F[.].
Il che ha determinato una differenza nel punteggio di merito ed un notevole distacco in graduatoria del F[.] (162°) rispetto ai predetti due parigrado (D[.] 13°; C[.] 24°), che non hanno ricevuto piena conferma dall’esame delle schede di valutazione effettuato dal giudice di prime cure.
A tal proposito, la Sezione condivide, in particolare, quanto sottolineato nella sentenza impugnata, in ordine all’inconferenza del principio, già invocato dall’amministrazione in primo grado, ed in questa sede riproposto, secondo cui la C.s.a., nel giudizio di avanzamento a scelta procede ad una comparazione della situazione professionale complessiva relativa ai singoli candidati, sindacabile soltanto con la deduzione dell’eccesso di potere in senso assoluto che è ravvisabile nei limiti della palese illogicità e manifesta ingiustizia, talché non possono aver rilievo, quand’anche in ipotesi corrette, differenti valutazioni che attengano solo ad aspetti specifici, riguardanti le doti ed i precedenti di carriera di ciascuno di essi.
Ed invero, è bene chiarire che nel sindacato sul vizio dell’eccesso di potere in senso relativo, al giudicante è consentito verificare “a posteriori” le valutazioni dalla C.s.a., al fine di stabilire se nel giungere a detta comparazione, gli specifici precedenti rilevanti professionalmente, la cui conoscenza e ponderazione è ad essa propedeutica, siano stati correttamente definiti o non abbiano piuttosto dato luogo alla “rottura dell’uniformità del criterio di giudizio impiegato” nei confronti del candidato non inserito in quadro.
Tanto si è verificato nel caso del ten.col. F[.], come emerge dall’analisi comparativa delle schede di valutazione, e dei rapporti informativi, che descrivono i suoi precedenti di carriera.
In coerente applicazione delle precedenti considerazioni, deve, in particolare, ritenersi correttamente accertato dal primo giudice, il travisamento dei fatti correlato alle “capacità professionali” del ten. col. F[.], che ha avuto rilievo determinante nella sua esclusione dal novero degli ufficiali “più meritevoli”.
Cadendo in errore, la C.s.a. ha, invero, ritenuto che in tutti i documenti caratteristici, il ten. col F[.] non abbia riportato note di elogio aggiuntive alla massima qualifica finale di “eccellente”, ripetutamente conseguita nel grado.
L’analisi che il primo giudice ha effettuato utilizzando un metodo d’indagine corretto e rispettoso degli stessi criteri di giudizio applicati dalla C.s.a, ha dimostrato,invece, che il F[.] è in una situazione analoga, a quella del parigrado D[.] e migliore di quella del parigrado C[.], avendo riportato espressioni elogiative in ben otto schede di valutazione.
Né appare sostenibile, secondo la contraria opinione dell’amministrazione appellante, che il giudice di prime cure sia caduto in errore sul reale contenuto della scheda n.69, relativa al ten. col F[.].
In effetti, in tale scheda, l’espressione di compiacimento a favore del ten.col. F[.], pur dopo l’intervento amputativo effettuato del primo revisore sul testo del compilatore, è rimasta, ed è quella di “vivissimo compiacimento” che sorregge il giudizio finale di “eccellente”.
Analoghe discrasie ed incongruenze di giudizio, come posto in evidenza dal giudice di primo grado, sono emerse nell’esame delle schede relativamente alle “qualità morali e di carattere”, salvo quanto si dirà in seguito, e alle “qualità culturali ed intellettuali” del ten.col. F[.].
A prescindere da quanto già osservato in merito alle caratteristiche del sindacato sull’eccesso di potere in senso relativo, appare ora corretto aggiungere che non porta a rimuovere la condivisione, nella parte qui in esame, delle argomentazioni spese dal primo giudice, l’esposizione analitica dei titoli di merito di cui sono in possesso gli anzidetti parigrado D[.] e C[.], effettuata dall’appellante amministrazione.
Si tratta di profili di cui la S.c.a. ha evidentemente tenuto conto nell’attribuire ad essi punteggi positivi.
Contemporaneamente, però, per effetto della non corretta lettura della documentazione caratteristica personale, ovvero di un illogico parametro valutativo del suo profilo, secondo la compiuta e qui condivisa ricognizione effettuata dal primo giudice, è stato penalizzato il ten. col F[.] nell’elaborazione del giudizio sui risultati da esso conseguiti in ordine agli anzidetti profili professionali, come emergenti nelle schede di valutazione.
Alla luce dei rilievi che precedono ed in ragione del conseguente rigetto delle argomentazioni rivolte dall’amministrazione alla parte fin ora esaminata della sentenza impugnata, la sezione ritiene che ricorrano le condizioni affinché la C.s.a. rivaluti, nei limiti che emergono da quanto sin ora detto, e salvo quanto si dirà in seguito, la posizione del ten.col. F[.], atteso l’indubbio interesse di quest’ultimo ad ottenere non soltanto l’inserimento in quadro ma, in via subordinata, anche ad acquisire un punteggio di merito ed una posizione in graduatoria migliori.
Può passarsi all’esame delle censure proposte dall’amministrazione nei confronti della seconda parte della sentenza impugnata, nella quale è stato negato rilievo alle “ombre morali” riguardanti il ten. col F[.].
La sezione ritiene che esse debbano essere accolte.
Il giudice di primo grado nell’affrontare la questione, da lui stesso ritenuta “nodale”, delle rilevanza del precedente disciplinare del ten. col F[.], ai fini della definizione delle doti morali in suo possesso, ha concluso nel senso dell’illegittimità del rilievo ad esso attribuito dalla C.s.a. evidenziando aspetti sia di carattere procedurale che sostanziale.
Il ten. col. F[.] è stato sanzionato disciplinarmente con un “rimprovero” per fatti accertati in sede penale.
Ciò posto non sembra, anzitutto, alla Sezione possa concordarsi con la sentenza impugnata nell’avviso secondo il quale l’amministrazione di tale precedente non avrebbe dovuto tener conto, in relazione al possesso delle qualità morali e di carattere dell’ufficiale, ed in definitiva ai fini della progressione in carriera, posto che la vicenda avrebbe esaurito tutte le sue conseguenze nella deputata sede disciplinare.
E ciò, sembra di capire, da un lato per la tenuità della sanzione inflitta e dall’altro per la possibilità di intendere la lettera di cui al comma 3° dell’art.75 del d.P.R. n.545 del 1985, nel senso che la sanzione rimane un fatto storico i cui effetti non possono incidere, per il futuro, nella sfera giuridico professionale dell’interessato.
Al riguardo, questo giudice non ritiene, anzitutto, di potersi sottrarre dall’evidenziare che la tenuità della sanzione disciplinare non può, come vorrebbe il primo giudice, essere stabilita in astratto, in base cioè al catalogo delle sanzioni previste dalla norma dell’ordinamento militare per le violazioni dei doveri d’ufficio da parte dell’ufficiale.
Va osservato a tal proposito che ciò che può apparire una colpa tenue, pur compiuta da un militare, con un comportamento che ha violato i doveri del suo ufficio, ben può non essere tale nell’ambito di una valutazione effettuata nel procedimento di che trattasi, giacché volto a verificare, comparativamente, se l’ufficiale abbia le qualità morali per vedersi conferire il grado superiore.
Sotto tale angolazione del resto hanno rilievo poteri dell’amministrazione che, com’è noto, se non sono riconducibili tout court al merito amministrativo, sono però senz’altro da ricomprendere nell’ambito di una discrezionalità assai ampia, come tale sindacabile in questa sede di legittimità solo in presenza di manifesta illogicità ed irrazionalità, nella fattispecie tuttavia per nulla ravvisabile.
Dal che, sgombrato il campo dall’ininfluenza della detta sanzione in ragione della sua ritenuta tenuità, discende la possibilità di escludere che i suoi effetti rilevino solo per il passato, posto che il tenore testuale della norma sopra citata,al contrario,appare chiara nell’elidere soltanto “ogni efficacia retroattiva”, consentendo, quindi, che il provvedimento sanzionatorio possa coinvolgere anche gli sviluppi professionali dell’ufficiale e quindi quelli del ten. col F[.].
Né appare corretto esprimere la preoccupazione, secondo quanto sottolineato dal primo giudice, che in questo modo l’ufficiale viene penalizzato da una ri-valutazione della propria condotta, senza che nel procedimento de quo gli venga tuttavia, assicurata alcuna garanzia partecipativa.
Si tratta in effetti di un argomento con il quale si pretende di operare la riduzione del procedimento di avanzamento a scelta del militare ad un procedimento disciplinare, pur nella totale e riconosciuta diversità dei loro fini, da cui non è consentito trarre assimilazioni improprie. Ha ritenuto, inoltre, il primo giudice che la C.s.a. non avrebbe dovuto tener conto del precedente disciplinare citato, per la ragione che esso non aveva alcuna evidenza nella documentazione caratteristica ed in particolare nel foglio matricolare del ten. col F[.].
L’osservazione del primo giudice sul punto è completata dalla considerazione che dai verbali della C.s.a., non risulta neppure che detto precedente disciplinare sia stato acquisito presso il superiore gerarchico del ten. col F[.] avvalendosi dei poteri previsti dal comma 3 dell’art.15 del d.lgs. n.490 del 1977.
è un punto fermo nella presente controversia che la valutazione di tale precedente disciplinare da parte della C.s.a. vi sia stata, posto che, per ammissione dello stesso giudice di prime cure, essa appare come il motivo determinante a cui ricondurre l’ “abissale” differenza di punteggio di merito rispetto agli altri due predetti graduati nonché l’“enorme”, distanza di posizione in graduatoria da essi del ten. col F[.].
Ciò posto, va sottolineato l’arresto riveniente dalla più recente giurisprudenza di questa Sezione, che nel delineare i poteri della C.s.a. ha avvertito la necessità di precisare che i documenti e le notizie riguardanti l’ufficiale all’inserimento in quadro di cui essa può tener conto, sono tutti i documenti e tutte le notizie, purché “legalmente” acquisiti.
(sent.n. 2115/2005).
Tuttavia, se si indaga la ratio di tale orientamento, ci si avvede che il suo fondamento si ritrova nella necessità di evitare che gli ampi poteri della C.s.a. non si traducano, in violazione di elementari esigenze di giustizia, in poteri di accertamento o di indagine esercitati senza possibilità di controllo.
Nel caso in esame tale esigenza tuttavia non si pone, poiché, come sottolineato dall’Amministrazione appellante, è assolutamente pacifico, avendolo ammesso lo stesso ten. col F[.], che egli abbia subito due processi penali, e due procedimenti disciplinari, uno dei quali è stato interrotto, inerendo alla stessa condotta di cui s’è occupato l’altro, conclusosi con la sanzione del “rimprovero”.
L’oggettiva esistenza di tale vicenda disciplinare, ad avviso della Sezione, pone quindi la C.s.a. al riparo da rilievi mossi dalla sentenza in merito alla legittimità dello scrutinio di detto precedente disciplinare nel procedimento de quo e, per quanto già osservato,all’incidenza da esso avuta nel punteggio di merito come nella posizione in graduatoria del ten. col F[.].
In conclusione, ribadito quanto già rilevato in ordine alla disomogenea applicazione del criterio valutativo concernente le doti e le qualità professionali del ten. Col. F[.], vanno invece accolte le censure dedotte dall’Amministrazione appellante riguardanti la parte della sentenza impugnata relativa alla rilevanza attribuita dalla C.s.a. al procedimento disciplinare a cui il medesimo è stato assoggettato.
L’appello deve in conclusione essere accolto nei limiti di cui in motivazione, con conseguente riforma parziale della sentenza impugnata.”
Cons. Stato, sez. IV, sent. 7 aprile 2008, n. 1477 (c.c. 11 dicembre 2007), Pres. Vacirca, Est. Leoni, P.S. c. Ministero Difesa (conf.: T.A.R. Campania - Napoli, sez. I, sent. n. 1931/2001).
Le disposizioni in tema di riammissione in servizio nell’Arma dei carabinieri non si applicano al personale comunque cessato dal servizio permanente. (1)
“1. La questione per cui è causa riguarda il maresciallo dei Carabinieri S[.] P[.], che, presentata la domanda di cessazione dal servizio permanente ai sensi dell’art. 34 della L.n. 599/54, aveva poi fatto richiesta di riammissione in servizio in data 26/4/99, successivamente alla emissione del provvedimento di accettazione delle dimissioni, datato 18/3/99, ma avendo tuttavia dichiarato di voler permanere in servizio entro il 1/4/99, termine di decorrenza del collocamento in congedo. E’ indubbio che il dipendente pubblico possa revocare le dimissioni dall’impiego, ma il tema in discussione in questa sede riguarda il termine entro il quale tale facoltà può essere esercitata.
A tale riguardo deve essere prima definito il rapporto tra il provvedimento di accettazione delle dimissioni da parte dell’Amministrazione e la conoscenza di esso da parte del dipendente.
La Sezione, sulla questione in argomento, non si è espressa in modo univoco. Secondo un primo orientamento la natura recettizia del provvedimento di accettazione, come di tutti gli atti con effetti negativi sul destinatario, non impedirebbe la revoca della domanda di collocamento a riposo, se antecedente alla comunicazione del provvedimento dell’amministrazione (dec. n. 7421/2005). Viceversa, secondo un altro orientamento il carattere perfetto del provvedimento dell’amministrazione di accettazione delle dimissioni impedirebbe, con l’estinzione del rapporto d’impiego, ogni possibilità di revoca (dec. n. 3027/2006) e in questo senso si è espressa anche la decisione impugnata. Con riferimento alla controversia in esame, l’appellante ha richiamatola natura recettizia dell’atto costitutivo della cessazione dal servizio e la conseguente possibilità di revoca fino a quando l’accettazione non sia stata comunicata e, comunque, l’aver rappresentato la volontà di permanere in servizio entro la data fissata per il collocamento in congedo.
L’assunto, sotto entrambi i profili dedotti, non può essere condiviso.
Sotto un primo aspetto, osserva la Sezione che la controversia all’esame, diversamente dai precedenti giurisprudenziali richiamati, si è svolta antecedentemente al mutamento di quadro legislativo introdotto con la L. n. 15 dell’11 febbraio 2005, modificativa della L. n. 241/1990, il cui art. 21 bis avverte che”Il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso …”.
Con tale norma si è confermato, per via legislativa, l’orientamento secondo il quale la conoscenza del provvedimento ad effetti negativi sul destinatario (nella fattispecie in esame collegati all’accettazione delle dimissioni) è essenziale e non può che avvenire attraverso la sua effettiva comunicazione.
Peraltro, come si è detto, il procedimento segnato dagli atti qui in discussione si è svolto tutto secondo la precedente normativa, sicché non può giovare al ricorrente l’affermazione, in via legislativa, dell’ orientamento da lui invocato.
Per di più, nella fattispecie, intervenuta nel difficile momento di blocco pensionistico, si sono accavallati atti e relative sconfessioni degli stessi, che rendono complessa la situazione da decifrare. Possono, tuttavia, individuarsi alcuni punti fermi, cui agganciare la decisione. Date per premesse le vicende relative agli anni 1997 e 1998, caratterizzate dall’alternanza di dimissioni e revoche in relazione all’evolversi della legislazione pensionistica, si perviene al D.M. del 26/2/99, con cui il ricorrente viene collocato in congedo a decorrere dal 1/4/99, provvedimento comunicatogli con messaggio del 22/3/99, con cui fra l’altro gli viene richiesto se intenda rinunciare al congedo stesso.
Ne segue la dichiarazione di rinuncia al congedo da parte dell’interessato in data 30/3/99, cui il giorno dopo segue la conferma di voler essere posto in congedo.
In data 26/4/99, cessate le ragioni di ordine familiare che avevano indotto il P[.] a confermare la richiesta di congedo, il medesimo chiede la riammissione in servizio, ma la relativa istanza viene rigettata in data 22/7/1999, ostandovi l’art.8, comma 4, del D.Lgs. 12/5/95 n. 198, a norma del quale le disposizioni in tema di riammissione in servizio nell’Arma dei carabinieri non si applicano al personale comunque cessato dal servizio permanente. Tale era la condizione del P[.], non rilevando eventuali manifestazioni di volontà del medesimo espresse non formalmente o in forme improprie in data antecedente alla decorrenza del collocamento in congedo (in tal senso era la dichiarazione in data 6/10/2000 del Comandante del ricorrente).
Ne consegue l’infondatezza del proposto gravame.”
Cons. Stato, sez. IV, sent. 7 aprile 2008, n. 1484 (c.c. 22 gennaio 2008), Pres. Vacirca, Est. Mele, C. A. c. Ministero Difesa (conf. parz.: T.A.R. Lazio - Roma, sez. I-bis, 11 maggio 2007, n. 4313).
Il termine di venti giorni tra la comunicazione e la riunione della Commissione di disciplina, contemplato dall’art. 111 d.P.R. n. 3/1957, non è un termine perentorio, in quanto dalla sua inosservanza non è prevista alcuna conseguenza e, in particolare, non è disposta né la nullità del procedimento né la decadenza dell’Amministrazione dall’azione disciplinare. (1)
Giudizio della commissione di disciplina - Reformatio in pejus - Casi di particolare gravità - Valutazione discrezionale dell’autorità decidente - Legittimità.
In caso di reformatio in pejus di un giudizio della commissione di disciplinare per l’esistenza di casi di particolare gravità, è evidente che la individuazione degli stessi è vicenda di notevole discrezionalità, rimessa, in quanto tale, all’Amministrazione procedente e sulla quale, salvo casi di macroscopica illogicità, il giudice della legittimità non può entrare (peraltro, nella fattispecie, il fatto concerneva una vicenda di droga che sicuramente, per gli aspetti della sua concreta manifestazione, poteva essere considerata fra i casi di particolare gravità). (1)
“Appellante è il caporal maggiore A[.] C[.], il quale impugna la sentenza indicata in epigrafe, con cui il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha rigettato un ricorso dallo stesso proposto in quella sede giudiziaria avverso un provvedimento di perdita del grado per rimozione per motivi disciplinari.
Rileva l’appellante di essere stato condannato ad una pena di un anno e quattro mesi di reclusione a seguito di sentenza patteggiata per detenzione di sostanze stupefacenti e che, in conseguenza di ciò, era sottoposto ad un procedimento disciplinare, ove, nonostante il parere favorevole a conservare il grado espresso dalla Commissione di disciplina, il direttore generale irrogava la sanzione della perdita del grado.
1) Violazione dell’art. 111 del d.P.R. n. 3 del 1957, degli artt. 97 e 24 Cost., violazione del diritto di difesa e del giusto procedimento; e ciò per il mancato rispetto del termine di venti giorni tra la comunicazione e la data della riunione della Commissione di disciplina, che invece ha avuto luogo solo a distanza di sette giorni;
2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 della legge 7 febbraio 1990, n. 19, difetto di istruttoria, violazione dei principi di adeguatezza, proporzionalità e gradualità della sanzione disciplinare, violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 e dell’art. 97 Cost., violazione del principio di trasparenza, nonché carenza di motivazione ed arbitrarietà manifesta; per essere mancata un’autonoma valutazione dei fatti da parte dell’Amministrazione, specialmente in ordine ai problemi personali e familiari che avevano condizionato in quel torno di tempo l’esistenza dell’appellante;
3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 75 della legge n. 599 del 1954, dell’art. 97 Cost., violazione del giusto procedimento e del contraddittorio, violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, carenza della motivazione, violazione e falsa applicazione dell’art. 9 della legge n. 19 del 1990, nonché arbitrarietà, illogicità, contraddittorietà e perplessità; e ciò in quanto l’Amministrazione può discostarsi anche a sfavore del soggetto inquisito dalla proposta della Commissione di disciplina soltanto in presenza di ipotesi di particolare gravità, che naturalmente vanno puntualmente motivate, cosa che nella specie non c’è stata;
4) Questione di legittimità costituzionale dell’art. 75 della legge n. 599 del 1954, per contrasto con l’art. 3 Cost., relativamente alla vicenda per cui, mentre l’articolo in parola, applicabile all’appellante, prevede la possibilità che l’Amministrazione si discosti anche “in malam partem” nei confronti delle proposte della Commissione di disciplina, ciò non è previsto per altre categorie di dipendenti pubblici (impiegati civili dello Stato, vice brigadieri e militari della Guardia di finanza, vice brigadieri e militari dell’Arma dei carabinieri);
5) Contraddittorietà, irragionevolezza, illogicità manifesta, difetto di istruttoria, violazione del principio di gradualità e di quello di proporzionalità, violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 e dell’art. 97 Cost., carenza di motivazione ed arbitrarietà; in quanto il ricorrente, ben due mesi dopo il passaggio in giudicato della sentenza di condanna è stato promosso caporal maggiore scelto.
L’Amministrazione intimata si costituisce in giudizio e resiste all’appello, chiedendone la reiezione.
L’appellante presenta una successiva memoria illustrativa.
All’udienza pubblica del 22 gennaio 2008, la causa, previa discussione, è spedita in decisione.
La presente è una sentenza parziale, in quanto la stessa decide soltanto sui motivi primo, secondo, terzo e quinto dell’appello. Il quarto motivo, con separata ordinanza ha dato luogo, invece, alla trasmissione alla Corte costituzionale della questione di legittimità costituzionale dell’art. 75 della legge n. 599 del 1954.
I motivi primo, secondo, terzo e quinto di cui all’appello sono infondati.
L’infondatezza del primo motivo di gravame è collegata con il fatto che il termine di venti giorni tra la comunicazione e la riunione della Commissione di disciplina non è un termine perentorio, in quanto dalla sua inosservanza non è prevista discendere alcuna conseguenza e, in particolare, non è disposta né la nullità del procedimento né la decadenza dell’Amministrazione dall’azione disciplinare.
In ogni caso, poi, l’appellante ha partecipato alla seduta della Commissione di disciplina e le sue difese si sono dimostrate compiute ed efficaci, tanto da ottenere un risultato parzialmente positivo in quella sede, per cui è dimostrato “per facta” che la vicenda non gli ha procurato in concreto alcuna lesione.
Il secondo motivo è infondato in fatto, in quanto il provvedimento irrogativo della sanzione contiene una sua motivazione in ordine alla gravità del fatto e, sebbene faccia riferimento alla sentenza penale, non si appiattisce esclusivamente sulla stessa ma dà della vicenda sottostante una sua autonoma valutazione.
Relativamente al terzo motivo dell’appello, concernente il fatto dell’esistenza di casi di particolare gravità, è evidente che la individuazione degli stessi è vicenda di notevole discrezionalità, rimessa, in quanto tale, all’Amministrazione procedente e sulla quale, salvo casi di macroscopica illogicità il giudice della legittimità non può entrare; peraltro, nella specie, il fatto concerneva una vicenda di droga che sicuramente, per gli aspetti della sua concreta manifestazione, poteva essere considerata fra i casi di particolare gravità.
Del resto, il direttore generale ha motivato adeguatamente il ricorrere delle circostanze che inducevano a ritenere la vicenda tra quelle ascrivibili ai casi di particolare gravità.
Infine, relativamente al quinto motivo dell’appello, l’infondatezza dello stesso è ravvisabile in una questione temporale.
Infatti, al momento in cui il ricorrente in primo grado è stato promosso caporal maggiore scelto, ancora l’Amministrazione non aveva avuto concreta notizia della sentenza passata in giudicato, o quanto meno la notizia non era giunta all’Ufficio preposto, per cui la vicenda stessa appare irrilevante.
Il quarto motivo di gravame, come si è detto, è oggetto di separata ordinanza, con la quale sono stati trasmessi gli atti alla Corte costituzionale.
In conclusione, con la presente sentenza parziale vengono rigettati i quattro motivi di ricorso esaminati.”

References: art. 63
 art. 573
 art. 63
 art. 63
 Art. 14
 art. 62
 art. 23
 art. 24
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 32
 art. 32
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
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 sentenza 
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 sentenza 
 sentenza 
 art. 21
 sentenza 
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