Source: https://www.conjur.com.br/2018-abr-13/opiniao-controle-externo-nao-ameacado-pl-74482017
Timestamp: 2018-04-27 08:51:05+00:00

Document:
ConJur - Opinião: Controle externo não está ameaçado pelo PL 7.448/2017
Controle externo não está ameaçado pelo PL 7.448/2017
13 de abril de 2018, 16h18
Por Sérgio Ferraz e Amauri Feres Saad
Em artigo intitulado Projeto de lei ameaça o controle da administração pública, publicado na ConJur em 10 de abril[1], o procurador do Ministério Público junto ao TCU Júlio Marcelo de Oliveira critica fortemente o Projeto de Lei 7.448/2017, recentemente aprovado pela Câmara dos Deputados e pendente de sanção presidencial para tornar-se lei.
Referido projeto, como se sabe, modifica a Lei Federal 4.657/1942, a chamada Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), para introduzir dispositivos que visam aumentar a segurança jurídica nas relações envolvendo a administração pública (incluindo-se os órgãos de controle) e os administrados.
Qualificando-o de “insidioso”, o mencionado procurador argumenta que, se sancionado integralmente, o projeto “enfraquecerá sobremaneira o controle, será fonte de insegurança jurídica e premiará a ineficiência dos gestores públicos, além de apresentar conteúdo que não guarda compatibilidade material com a finalidade da LINDB, que é o de definir princípios de interpretação integradora no ordenamento jurídico brasileiro”.
Não concordamos com a opinião do ilustre procurador junto ao TCU, e fazemo-lo aqui abertamente, pelas razões expostas a seguir.
Primeiramente, é preciso compreender, sem preconceitos, o conteúdo do PL em questão. Não nos parece que, sequer remotamente, ele “enfraqueça” o controle, seja “fonte de insegurança jurídica” ou premie a “ineficiência dos gestores públicos”, sobretudo porque os deveres que impõe já são largamente exigidos pelo sistema jurídico de todos os agentes públicos, quer pertençam eles à administração pública, quer aos órgãos de controle, quer ao Judiciário. Vejamos.
O artigo 20 da LINDB, introduzido pelo PL 7.448/2017, estabelece o dever de que a decisão administrativa, controladora (que também é administrativa) e judicial considere “as consequências práticas da decisão”. Só os tolos e os jacobinos creem cegamente no brocardo fiat justitia et pereat mundus; esquecem-se, ambos, de que, para que a justiça se faça, deve antes haver um mundo. Ou seja: não se trata de transferir ao controlador a responsabilidade do gestor, mas de reconhecer que quem decide é responsável pelas consequências de sua decisão.
Longe de ser uma inovação, tal disposição afina-se com o dever de modulação dos efeitos das decisões judiciais para manutenção da segurança jurídica (cf. artigos 525, parágrafo 13, 535, parágrafo 6º, e 927, parágrafos 3º e 4º, do CPC de 2015; artigo 27 da Lei Federal 9.868/1999) e com o dever administrativo de promover a segurança jurídica (Lei Federal 9784/1999, artigo 2º, caput, entre outras).
No mesmo sentido, o artigo 21 da LINDB, também introduzido pelo PL 7.448/2017, estabelece que a decisão administrativa, controladora ou judicial “deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas”. Nesse caso, trata-se de norma salutar que visa esclarecer o que o agente público que decide pretende, afinal, com a sua decisão.
É um passo além ao dever de motivação dos atos administrativos e das decisões judiciais, ambos consagrados legislativamente (artigo 489 do CPC de 2015; e artigo 50 da Lei Federal 9.784/1999): aquele que decide deve não apenas indicar os pressupostos de fato e de direito que informam a sua decisão, mas também declinar especificamente os efeitos que pretende venham a ser produzidos no mundo dos fatos. Quem acompanha, por exemplo, o funcionamento dos tribunais de contas sabe que não se trata de disposição sem importância: é muito comum que tribunais de contas declarem irregular uma licitação ou contrato administrativo, sem indicar o que acontece a partir dali.
Na hipótese do contrato administrativo julgado “irregular”, o ser irregular pode suscitar um sem-número de consequências possíveis, que vão desde a simples rejeição das contas do agente público até a devolução de valores pagos. Estabelecer que o tribunal de contas tem o dever de explicitar quais as consequências de suas decisões não limita as suas competências de controle. Muito pelo contrário, o que faz é tornar o seu exercício mais transparente e, perdoe-se a redundância, mais consequente. E isto, com a devida vênia, não machuca ninguém.
O artigo 22 da LINDB, introduzido pelo PL 7.448/2017, determina que o julgador, na esfera administrativa, controladora ou judicial, tem o dever de considerar “os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados”. Ora, que reclamação verdadeira pode ser levantada contra tal norma?
Acaso não deve o julgador considerar a realidade e as vicissitudes enfrentadas pelo sujeito de sua decisão? Limita, mutatis mutandis, o controle jurisdicional a norma do artigo 926, parágrafo 2º, do CPC de 2015, segundo a qual “[a]o editar enunciados de súmula, os tribunais devem ater-se às circunstâncias fáticas dos precedentes que motivaram sua criação”? (Não consta que tal argumento tenha ocorrido a qualquer processualista em face de tal norma do atual CPC).
O dever, fixado no artigo 23 da LINDB, introduzido pelo PL 7.448/2017, de estabelecer um regime de transição em caso de decisão que introduza nova interpretação ou orientação sobre norma de conteúdo indeterminado, tem de ser celebrado como um inegável avanço. Não é incomum que tribunais de contas considerem irregulares licitações ou contratos administrativos formulados em atendimento à jurisprudência da própria corte de contas.
Em tais casos, como penalizar o agente público que se conduziu prestigiando a jurisprudência da corte de controle externo? Ou ainda: como suspender ou invalidar, pura e simplesmente, atos ou contratos que, ao tempo de sua prática, eram regulares segundo a orientação então vigente da própria corte de contas? Em tais casos, é obrigatório ao tribunal de contas estabelecer um regime de transição. Como? Preservando o que foi praticado e estabelecendo recomendação para que, nos próximos atos ou contratos, conforme o caso, a administração se atenha ao novo posicionamento da corte.
Novamente, longe de ser uma novidade, tal postura já é obrigatória aos órgãos de controle, por força do princípio da segurança jurídica, de estatura constitucional (artigo 5º, XXXVI) e legal (o já citado artigo 2º da Lei Federal 9.784/1999), e da vedação às decisões-surpresa, especialmente disciplinada no CPC de 2015 (artigos 9º e 10, c/c artigo 15). Atendente à mesma constelação de valores, é a norma do artigo 24 da LINDB, segundo a qual devem ser preservadas as situações constituídas em conformidade com as orientações gerais vigentes ao tempo de sua prática.
De nota, e igualmente importante, é o artigo 25 da LINDB, introduzido também pelo PL 7.448/2017, que prevê a possibilidade de ajuizamento, pela administração pública, de ação declaratória de validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, seguindo o rito aplicável à ação civil pública, cuja sentença fará coisa julgada com eficácia erga omnes. Tal pretensão, sob o presente ordenamento jurídico, já é plenamente possível; o que muda com o PL 7.448/2017 é apenas e tão-somente o rito. A sua expressa consignação no PL em questão pode estimular o agente público, convencido da legalidade da sua atuação, a buscar o pronunciamento judicial que propicie a segurança necessária à sua atuação.
É claro que, com tal expediente, a atividade dos órgãos de controle externo pode ser afetada pela decisão judicial que declare a validade da atuação administrativa; mas tal situação, sobre já ser possível na atualidade, decorre da própria natureza das cortes de contas: como tais órgãos possuem natureza administrativa, suas decisões naturalmente cedem em face do pronunciamento judicial. A nova lei não amesquinha as competências das cortes de contas. Se há algum culpado, é o Constituinte de 1988, que, nos artigos 70 a 75, fixou um regime não jurisdicional para as atividades de controle interno e externo.
Por fim, destaque-se ser um truísmo da teoria da administração que toda organização tende a atuar para maximizar o seu poder, sendo corolário de tal ideia o fato de que nenhuma organização abre mão, com facilidade, do poder que tenha, ou julgue ter. A partir dessa verdade inegável é que se devem compreender as críticas dirigidas ao PL 7.448/2017. Tal projeto de lei, que esperamos venha a ser sancionado integralmente pelo presidente da República, amolda-se integralmente ao modelo constitucional de controle externo, sobre o qual um dos signatários já escreveu:
“Os tribunais de contas, importantíssimos órgãos auxiliares do poder legislativo na tarefa de controle externo da execução orçamentária, não possuem, assim como nunca possuíram, competência constitucional para substituírem-se à Administração Pública, refazendo escolhas e decisões a cargo deste poder. Também nunca possuíram, como ainda não possuem, competência constitucional para substituírem-se ao poder que auxiliam, elaborando as normas gerais e abstratas, assim como os atos individuais e concretos que regem as premissas de sua atuação. Igualmente, nunca foram, nem são capazes de igualarem-se ao poder judiciário, produzindo decisões sobre as quais não caiba qualquer revisão ou recurso”[2].
O controle externo, repisemos, não se encontra ameaçado pelo PL 7.448/2017, a menos que, sobre tal atividade, se entenda algo diferente do que dispõe a Constituição Federal.
[1] https://www.conjur.com.br/2018-abr-10/projeto-lei-ameaca-controle-administracao-publica. Acesso em 12.04.2018.
[2] SAAD, Amauri Feres. "O controle dos tribunais de contas sobre os contratos administrativos". In: Celso Antônio Bandeira de Mello, Sergio Ferraz, Sílvio Luis Ferreira da Rocha e Amauri Feres Saad (coordenadores). Direito Administrativo e liberdade: estudos em homenagem a Lúcia Valle Figueiredo. São Paulo: Malheiros, 2014, pp. 59-131.
Amauri Feres Saad é advogado, consultor jurídico, professor de Direito Administrativo da Faculdade de Direito do Instituto de Direito Público de São Paulo (IDP-SP) e doutor e mestre em Direito Administrativo pela PUC-SP. Membro efetivo e secretário-geral da Comissão de Direito Administrativo do Instituto dos Advogados de São Paulo (Iasp) e fundador e presidente da Associação Paulista de Direito Administrativo (APDA).
Revista Consultor Jurídico, 13 de abril de 2018, 16h18
Fundamentar é preciso!
ARIMATHEA FERNANDES (Serventuário) 14 de abril de 2018, 11h06
Sem a devida motivação e fundamentação, o controle externo auxiliado pelo TCU não pode imputar responsabilidade objetiva ao gestor-agente público mesmo que este cause indesejáveis e eventuais danos ao erário ou a terceiros ou ao erário, mas apenas em caso de dolo ou culpa (CF, 37, 6 ); não pode sancionar o gestor sem analisar as questões de fato antecedentes e consequentes, a fim de aferir se havia inexigibilidade de conduta diversa ao agente; não pode proferir decisões que não atendam o disposto no art. 489 do CPC, aplicável tanto às decisões judiciais quanto às dos tribunais de contas, por força do art. 15 do CPC, ainda que alguns não queiram.
TCU deve controlar fundação do BB que repassa recursos do banco

References: artigo 20
 artigo 27
 artigo 2
 artigo 21
 artigo 50
 artigo 22
 artigo 926
 artigo 23
 artigo 2
 artigo 15
 artigo 24
 artigo 25