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Die Privilegierung stromintensiver Letztverbraucher auf dem beihilferechtlichen Prüfstand
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1 Abschlussarbeiten am Institut für Europäische Studien (AIES-online) Nr. 14 Die Privilegierung stromintensiver Letztverbraucher auf dem beihilferechtlichen Prüfstand von Christoph Rheinschmitt Juni 2014
2 Christoph Rheinschmitt ist Absolvent des Studienganges Europa-Studien mit sozialwissenschaftlicher Ausrichtung. Der hier vorliegende Text stellt die überarbeitete Fassung seiner Bachelorarbeit dar, die an der Jean-Monnet-Professur für Europäische Integration erarbeitet und von Prof. Dr. Matthias Niedobitek und Prof. Dr. Ludwig Gramlich betreut wurde. Impressum Herausgeber: Institut für Europäische Studien Anschrift: TU Chemnitz, Institut für Europäische Studien, Thüringer Weg 9, Chemnitz Erscheinungsort: Chemnitz
3 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis... IV A. Einleitung... 1 B. Die Regulierung der Stromwirtschaft... 5 I. Die Schaffung eines wettbewerbsorientierten Elektrizitätsbinnenmarktes Europäische Vorgaben Umsetzung in nationales Recht... 9 II. Die Förderung von Strom aus erneuerbaren Energien Europäische Vorgaben Umsetzung in nationales Recht III. Zwischenzusammenfassung C. Gesetzliche Ausnahmeregelungen für stromintensive Letztverbraucher I. Das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) Der EEG-Ausgleichsmechanismus Die EEG-Umlage Der Besondere Ausgleichsmechanismus für stromintensive Unternehmen und Schienenbahnen a) Anspruchsvoraussetzungen bis b) Anspruchsvoraussetzungen ab Auswirkungen der Besonderen Ausgleichsregelung auf die EEG-Umlage Zwischenzusammenfassung II. Die Stromnetzentgeltverordnung (StromNEV) Der StromNEV-Belastungsausgleich Befreiung von den Netzentgelten im Spiegel der Rechtsprechung 2012 bis I
4 3. Wiedereinführung eines individuellen Netzentgeltes in der StromNEV a) Anspruchsvoraussetzungen b) Einführung einer physikalischen Komponente Zwischenzusammenfassung III. Die Rolle des Bundesamtes für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle und die Rolle der Bundesnetzagentur bei der Privilegierung stromintensiver Letztverbraucher Zuständigkeiten des Bundesamtes für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle Zuständigkeiten der Bundesnetzagentur D. Vereinbarkeit mit dem europäischen Beihilferecht I. Die Beihilfekontrolle der Europäischen Union Beihilfebegriff Das Wirkungsprinzip II. Das Verbot staatlicher Beihilfen gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV Begünstigung a) Ausgangspunkt b) Anwendung auf die Besondere Ausgleichsregelung c) Anwendung auf das individuelle Netzentgelt Selektivität a) Ausgangspunkt b) Anwendung auf die Besondere Ausgleichsregelung c) Anwendung auf das individuelle Netzentgelt Verfälschung des Wettbewerbs a) Ausgangspunkt b) Anwendung auf die Besondere Ausgleichsregelung c) Anwendung auf das individuelle Netzentgelt Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten a) Ausgangspunkt b) Anwendung auf die Besondere Ausgleichsregelung II
5 c) Anwendung auf das individuelle Netzentgelt Staatlichkeit der Mittel a) Ausgangspunkt b) Anwendung auf die Besondere Ausgleichsregelung aa) Die Belastung des öffentlichen Haushalts unter Verwendung staatlicher Mittel bb) Hilfsweise: Die Zurechenbarkeit zum staatlichen Bereich c) Anwendung auf das individuelle Netzentgelt aa) Die Belastung des öffentlichen Haushalts unter Verwendung staatlicher Mittel bb) Hilfsweise: Die Zurechenbarkeit zum staatlichen Bereich Zwischenzusammenfassung E. Schlussfolgerungen I. Fazit II. Ausblick F. Literatur- und Dokumentenverzeichnis I. Literaturverzeichnis II. Dokumentenverzeichnis III
6 Abkürzungsverzeichnis aa andere Ansicht ABl. Amtsblatt der Europäischen Union Abs. Absatz AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union a. F. alte Fassung Art. Artikel ARegV Anreizregulierungsverordnung AusglMechV Ausgleichsmechanismusverordnung AusglMechAV Ausgleichsmechanismus-Ausführungsverordnung BAFA Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle BGBl. Bundesgesetzblatt BGH Bundesgerichtshof BMWi Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie BMU Bundesumweltministerium BNetzA Bundesnetzagentur BR-Drs. Bundesrat, Drucksachen BT-Drs. Deutscher Bundestag, Drucksachen C Case ct/kwh Cent pro Kilowattstunde DVBl. Deutsches Verwaltungsblatt EE Erneuerbare Energien EEG Erneuerbare-Energien-Gestz EEWärmeG Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz EG Europäische Gemeinschaft EnWG Energiewirtschaftsgesetz EU Europäische Union EuGH Gerichtshof der Europäischen Union IV
7 EuG Europäisches Gericht EVU Elektrizitätsversorgungsunternehmen GA Generalanwalt GasNEV Gasnetzentgeltverordnung GWh Gigawattstunde GWh/a Gigawattstunde pro Jahr i.v.m. in Verbindung mit LG Landgericht lit. littera (lat. Buchstabe) kwh Kilowattstunde KWKG Kraftwärmekopplungsgesetz Mrd. Milliarden n. F. neue Fassung Nr. Nummer OLG Oberlandesgericht ÖSG Ökostromgesetz Rn. Randnummer Rs. Rechtssache SA Schlussanträge Slg. Sammlung StromEinspG Stromeinspeisegesetz StromNEV Stromnetzentgeltverordnung StromNZV Stromnetzzugangsverordnung TWh Terawattstunde ÜNB Übertragungsnetzbetreiber VNB Verteilernetzbetreiber V
8 A. Einleitung Der Deutsche Bundestag verabschiedete im Jahr 2011 mehrere Gesetze, die Teil eines ganzen Energiepakets waren. Dazu zählen Regelungen, die stromintensive Letztverbraucher mithilfe von Umlageverfahren und Befreiungen vor steigenden Energiekosten schützen sollen. Die Entlastungen zielen auf die Stärkung bzw. Erhaltung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der stromintensiven Unternehmen ab. 1 Um dieses Ziel zu erreichen, hat der Gesetzgeber das Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (im Folgenden: Erneuerbare-Energien-Gesetz EEG) 2 und die Verordnung über die Entgelte für den Zugang zu Elektrizitätsversorgungsnetzen (im Folgenden: Stromnetzentgeltverordnung StromNEV) 3 novelliert. 4 Die sogenannte Besondere Ausgleichsregelung für stromintensive Unternehmen und Schienenbahnen (im Folgenden: Besondere Ausgleichsregelung) gemäß 40 ff. EEG i.v.m. 3 der Verordnung zur Weiterentwicklung des bundesweiten Ausgleichsmechanismus (im Folgenden: Ausgleichsmechanismusverordnung AusglMechV) 5 ermöglicht es in diesem Zusammenhang anspruchsberechtigten Unternehmen und Schienenbahnen, beim Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (im Folgenden: BAFA) eine reduzierte EEG-Umlage zu beantragen. Im Evaluierungsbericht der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (im Folgenden: Bundesnetzagentur BNetzA) zur AusglMechV wird dazu ausgeführt, dass die privilegierten Unternehmen im Jahr 2012 zwar 18 Prozent des Gesamtstromverbrauchs verursachten, aber lediglich für einen Anteil von 0,3 Prozent am gesamten Umlagebetrag aufkommen. 6 Daraus ergibt sich, dass 2,5 Mrd. Euro zusätzlich von den nicht-privilegierten Endverbrauchern getragen werden mussten. 7 Diese Mehrkosten werden auf die EEG-Umlage aufgeschlagen, die für das Jahr 2014 auf 6,24 Cent pro 1 Vgl. Buchmüller / Schnutenhaus, EWeRK 4/2011, S. 132 ff., BGBl. I 2008/2074, zuletzt geändert durch Art. 5 des Gesetzes vom , BGBl. I BGBl. I 2005/2225, zuletzt geändert durch Art. 1 u. 2 der Verordnung vom , BGBl. I Relevant ist darüber hinaus auch die Regelung des 13 Abs. 4a EnWG zu Vereinbarungen zwischen Letztverbrauchern und Übertragungsnetzbetreibern über freiwillige Ab- und Zuschaltungen von Lasten einschließlich der Vergütung, die im Folgenden nicht betrachtet wird. 5 BGBl. I 2009/ Bundesetzagentur (Hrsg.), Evaluierungsbericht der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen zur Ausgleichsmechanismuserordnung, S Vgl. ebd. 1
9 Kilowattstunde (im Folgenden: ct/kwh) gestiegen ist. 8 Im Jahr 2010 lag sie im Vergleich dazu noch bei 2,05 ct/kwh und hat sich somit innerhalb von vier Jahren verdreifacht. 9 Die Europäische Kommission (im Folgenden: Kommission) vermutet in dieser Maßnahme eine rechtswidrige Beihilfe und hat am eine beihilferechtliche Prüfung der Besonderen Ausgleichsregelung angekündigt. 10 Neben der Besonderen Ausgleichsregelung ergibt sich eine Ungleichbehandlung der Endverbraucher aus der Vereinbarung von individuellen Netzentgelten und der bis 2013 gültigen Befreiung von den Netzentgelten für anspruchsberechtigte Letztverbraucher gemäß 19 Abs. 2 Satz 2 StromNEV. Diese Regelungen führten für das Jahr 2013 zu einer Ausweisung von entgangenen Erlösen durch die Netzbetreiber in Höhe von 805 Millionen Euro, die durch Umlegung auf nicht-privilegierte Endverbraucher ausgeglichen wurden. 11 Die Netzentgeltbefreiung war in den Jahren 2012 und 2013 Gegenstand juristischer Auseinandersetzungen. Das Oberlandesgericht (im Folgenden: OLG) Düsseldorf erklärte die Befreiung für stromintensive Unternehmen von den Netzentgelten gemäß 19 Abs. 2 Satz 2 StromNEV am für verfassungswidrig und nichtig. 12 Die Kommission gab in einer Pressemitteilung am selben Tag bekannt, eine beihilferechtliche Prüfung der sogenannten 19-Umlage 13 einzuleiten. 14 Die Bundesregierung überarbeitete daraufhin die StromNEV im Jahr 2013, indem die Netzentgeltbefreiung aus der Verordnung gestrichen und durch ein individuelles Netzentgelt ersetzt wurde. Das Ziel war die Beseitigung von Rechtsunsicherheiten, die sich aus den Gerichtsurteilen und aus dem Kommissionsverfahren ergeben hatten. Die 8 Vgl. Übertragungsnetzbetreiber 50Hertz, Amprion, TenneT und TransnetBW (Hrsg.), EEG-Umlage 2014 beträgt 6,24 Cent pro Kilowattstunde, Pressemitteilung, Vgl. Bardt / Niehues / Techert, Die Förderung erneuerbarer Energien in Deutschland, S Neben der Besonderen Ausgleichsregelung prüft die Kommission in diesem Verfahren auch das Grünstromprivileg der Elektrizitätsversorgungsunternehmen. Vgl Kommission (Hrsg.), Staatliche Beihilfen: Kommission eröffnet eingehende Prüfung der Förderung stromintensiver Unternehmen durch Teilbefreiung von EEG-Umlage, Pressemitteilung, Vgl. o.v., Weniger Unternehmen beantragen Rabatte auf Netzentgelte, Artikel in: Süddeutsche Zeitung, Vgl. OLG Düsseldorf, Beschluss vom , AZ. VI-3 Kart 65/12 (V). 13 Forysch, Susanne, Stromkosten in Deutschland: Befreiungen von Netzentgelten und vom EEG der Status Quo, Vortrag auf ecotrialog 5: Jammern über den hohen Strompreis ist out neue Trampelpfade um die Stromkosten im Datacenter zu senken sind in, Hamburg, Vgl. Kommission (Hrsg.): Staatliche Beihilfen: Kommission leitet eingehende Prüfung potenzieller Beihilfen für von Netzentgelten befreite große Stromverbraucher in Deutschland ein, Pressemitteilung,
10 Genehmigung eines solchen individuellen Netzentgeltes wird mittlerweile vom Letztverbraucher gegenüber der Regulierungsbehörde, also der BNetzA, angezeigt. Von dieser Entwicklung ausgehend wird in der vorliegenden Arbeit eine beihilferechtliche Prüfung der Besonderen Ausgleichsregelung und des individuellen Netzentgeltes durchgeführt. Der Umfang der privilegierenden Regelungen führt zu einer spürbaren Diskriminierung der nichtbegünstigten Letztverbraucher und lässt eine eingehende Untersuchung relevant erscheinen. Da beide Regelungen in beihilferechtlicher Hinsicht strittig sind, bietet sich eine verbundene Betrachtung der Ausnahmetatbestände von EEG und StromNEV an. Dabei ist zu prüfen, ob die bestehenden Ausnahmetatbestände für anspruchsberechtigte Letztverbraucher im EEG und der StromNEV mit dem europäischen Beihilferecht vereinbar sind. Beihilfen im Sinne von Art. 107 Abs. 1 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden: AEUV) 15 sind dann verboten und mit dem Binnenmarkt unvereinbar, wenn sie zugleich a) staatlich sind oder aus staatlichen Mitteln gewährt werden, b) durch die Begünstigung c) bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige d) den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und e) den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Bei der Prüfung der Tatbestandsmerkmale ist insbesondere die Untersuchung der Staatlichkeit der Mittel problematisch. An dieser Stelle liegt der Schwerpunkt der Arbeit. Die Prüfung der Staatlichkeit lässt die entscheidenden Rückschlüsse auf die Ausgangsfrage zu, ob die Privilegierung bestimmter Letztverbraucher zulässig ist oder eine rechtswidrige Beihilfe darstellt. Die Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Union (im Folgenden: EuGH) ist unter beihilferechtlichen Gesichtspunkten jedoch vielschichtig und widersprüchlich. 16 In seinen Urteilen zeichnen sich zwei grundlegende Rechtsprechungslinien ab. Einerseits stellte der EuGH darauf ab, dass Beihilfen im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV unmittelbar oder mittelbar aus staatlichen Mitteln stammen müssen 17 und verneinte das Vorliegen einer Beihilfe 15 ABl. Nr. C 306, S. 1, ber. ABl Nr. C 111, S. 56 und ABl Nr. C 290, S Vgl. Ekardt / Steffenhagen, JbUTR 2011, 319 ff., Vgl. EuGH, Urteile vom , verb. Rs. C-72/91 und C-73/91, Sloman Neptun, Slg. 1993, I-887, Rn. 19; vom , Rs. C-189/91, Kirsammer-Hack, Slg. 1993, I-6185, Rn. 16; vom , verb. Rs. C-52/97, C-53/97 und C-54/97, Viscido, Slg. 1998, I-2629, Rn. 15; vom , Rs. C-200/97, Ecotrade, Slg. 1998, I-7907, Rn
11 insbesondere bei Preisregelungen. 18 In anderen Urteilen hat er darauf hingewiesen, dass es sich bereits aus dem Wortlaut des Art. 107 Abs. 1 AEUV ergebe, dass staatliche Beihilfen nicht nur solche sind, die aus staatlichen Mitteln finanziert worden sind. 19 Auf dieser Grundlage entstand in der Literatur ein Meinungsstreit über die Auslegung des Tatbestands der Staatlichkeit der Mittel. Während die einen eine teleologische Auffassung favorisieren, die sich am Sinn und Zweck der Norm orientiert, die darin bestehen, Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden 20, plädieren andere für eine grammatikalische Auslegung, wonach nur staatliche Mittel als solche eine unzulässige Beihilfe bilden können. 21 Dieser Streit wurde vorerst durch das wegweisende Urteil im Fall PreussenElektra 22 aus dem Jahr 2001 beendet. In diesem Urteil wurde ein auf einem Gesetz beruhender Ausgleichsmechanismus, der durch Mindestpreisvergütung und Abnahmeverpflichtung gekennzeichnet war, als Regulierung des Privatrechtsverkehrs betrachtet, die keine staatliche Beihilfe darstellt. 23 Inzwischen hat der EuGH auch bei ähnlichen, energiewirtschaftlichen Förder- und Ausgleichssystemen Beihilfen festgestellt und auf diese Weise die Auslegung des Beihilferechts weiterentwickelt. 24 Entscheidend ist daher in der vorliegenden Untersuchung, ob es sich bei der Besonderen Ausgleichsregelung und dem individuellen Netzentgelt um bloße Preisregelungen handelt, die zu Mittelverschiebungen innerhalb des Privatrechtsverkehrs führen und somit beihilferechtlich zulässig sind, oder ob die durch die Ausnahmetatbestände verursachten und umgelegten Mehrkosten staatlich auferlegte Abgaben bilden und somit als staatliche Mittel rechtswidrige Beihilfen darstellen. Diese beihilferechtliche Problematik im Bereich des Energierechts, die sich sowohl in Deutschland als auch in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union (im Folgenden: EU) aufgetan hat, geht im Kern auf die von europäischer Ebene angestoßene Harmonisierung der 18 Vgl. EuGH, Urteile vom , Rs. 82/77, Van Tiggele, Slg. 1978, 25, Rn. 23/25; vom , Rs. C- 379/98, PreussenElektra, Slg 2001, I-2099, Rn EuGH, Urteil vom , Rs. 290/83, Kommission / Frankreich, Slg. 1985, 439, Rn Vgl. Heidenhain, in: ders. / Soltész / Montag / et. al., 4, Rn. 19 ff.; Koenig / Kühling, EuZW 1999, S. 517 ff., Vgl. Koenig / Kühling/ Ritter, EG-Beihilfenrecht, S. 122; Soltész, EuZW 1998, 747 ff., 751; Bührle, Gründe und Grenzen des EG-Beihilfenverbots, S. 281, Schneider, EU-Kompetenzen einer Europäischen Energiepolitik, S Vgl. EuGH, Urteil vom , Rs. C-379/98, PreussenElektra, Slg 2001, I Vgl. ebd., Rn Vgl: EuGH, Urteile vom , Rs. C-206/06, Essent Netwerk Noord u.a., Slg. 2008, I-5497; vom , Rs. C-262/12, Vent De Colère, noch nicht in der Sammlung veröffentlicht. 4
12 nationalen Energiemärkte zurück. Im Folgenden wird daher zunächst in Kapitel B ein Überblick über die wesentlichen Verordnungen und Richtlinien gegeben. Sie ermöglichen es, die nationalen Regelungen in einen übergeordneten Europäisierungsprozess einzuordnen. Davon ausgehend werden in Kapitel C die Funktionsmechanismen, insbesondere auch die Finanzierungsmodalitäten, der Besonderen Ausgleichsregelung und des individuellen Netzentgeltes erläutert. In diesem Zusammenhang werden auch die Befugnisse der BNetzA und des BAFA beleuchtet, die Aufschluss über die staatliche Intervention bei der Privilegierung stromintensiver Letztverbraucher geben können. Die konkrete Ausgestaltung dieser Mechanismen ist für die anschließende beihilferechtliche Bewertung in Kapitel D auf der Grundlage von einschlägigen Entscheidungen des EuGH von Bedeutung. Erst dadurch wird es möglich, die Mittel entweder als staatliche Mittel einzustufen oder sie von solchen abzugrenzen. B. Die Regulierung der Stromwirtschaft Der Begriff Regulierung beschreibt auf abstrakte Weise direkte, hoheitliche Eingriffe in das Marktgeschehen, die regelmäßig mit Marktversagen begründet werden. Der Hoheitsträger versucht hierbei unter Berücksichtigung des allgemeinen Interesses das Verhalten der Marktteilnehmer durch regulatorische Vorgaben zu steuern, um dadurch festgelegte, definierte Ziele zu erreichen. 25 Das folgende Kapitel gibt einen Überblick über den Hintergrund und die Entwicklung der geltenden Normen, die den Energiemarkt und somit die Stromwirtschaft regulieren. 25 Vgl. Duden Wirtschaft von A bis Z: Grundlagenwissen für Schule und Studium, Beruf und Alltag. 5. Aufl. Mannheim: Bibliographisches Institut Lizenzausgabe Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung
13 I. Die Schaffung eines wettbewerbsorientierten Elektrizitätsbinnenmarktes 1. Europäische Vorgaben Der zersplitterte Energiemarkt innerhalb der EU und somit auch die Stromwirtschaft unterlagen insbesondere in den zurückliegenden zwei Jahrzehnten regulatorischen Eingriffen, die maßgeblich von europäischer Ebene initiiert wurden. Das Ziel war dabei die Schaffung eines europaweit einheitlichen Energiebinnenmarktes. 26 Die Idee, einen gemeinsamen Markt in Europa zu schaffen, fand ihren ersten Niederschlag bereits im Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft im Rahmen der Römischen Verträge von Ein solcher Markt hätte allerdings nur als Wettbewerbsmarkt funktioniert, der die Gleichberechtigung aller Teilnehmer garantiert hätte. 28 Der Energiemarkt wies indes Besonderheiten auf, die zu der Annahme führten, dass hier kein Wettbewerb möglich wäre. 29 Die Struktur war historisch geprägt durch lokale, abgeschottete Versorgungsgebiete. 30 Die lokalen Versorger mussten ihren Konkurrenten keinen Zugang zu ihrem Netz gewähren. Zwischen diesen Versorgungsgebieten herrschte folglich kein Wettbewerb. 31 Vor allem das Kernstück der Stromwirtschaft, das Leitungsnetz, wurde als natürliches Monopol angesehen. 32 Vor diesem Hintergrund fiel der Energiebereich zunächst nicht explizit in den Zuständigkeitsbereich der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Dieser Zustand änderte sich, als in den AEUV ein eigener Titel zur Energie eingeführt wurde. 33 Die Europäische Gemeinschaft (im Folgenden: EG) konnte ihre Zuständigkeit für den Energiesektor und insbesondere die Stromwirtschaft jedoch bereits vorher über die Geltendmachung der Grundfreiheiten, insbesondere der Warenverkehrsfreiheit, und die 26 ABl Nr. L 27, S. 20, Erwägungsgrund Vgl. Koopmann, in: Germer / Loibl, S. 51, Rn Vgl. ebd. 29 Vgl. Mengers, in: Germer / Loibl, S. 25, Rn Vgl. Grunwald, Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S Vgl. ebd. 32 Vgl. Koopmann, in: Germer / Loibl, S. 51, Rn Art. 194 AEUV. 6
14 Durchsetzung der Wettbewerbsregeln, speziell des Beihilferechts, ableiten. 34 In erster Linie bedienten sich die europäischen Rechtsetzer des Art. 95 EG (jetzt Art. 114 AEUV), um mithilfe der Instrumente des Sekundärrechts in Form von Richtlinien und Verordnungen die Verwirklichung des Binnenmarktes durchzusetzen. 35 Spätestens mit Erlass der Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie von wurde deutlich, dass die Europäische Gemeinschaft in die Energiemärkte der Mitgliedstaaten aktiv eingreift. Mit dieser Richtlinie strebte die EG eine Liberalisierung der Stromwirtschaft, mithin die Verwirklichung eines wettbewerbsorientierten Elektrizitätsmarkts 37 zur Vollendung des Energiebinnenmarkts 38 an. 39 Die Ziele der Richtlinie waren die Abschaffung von Handelshemmnissen, die Schaffung von Wettbewerb, die Gewährleistung der Versorgungssicherheit und die Berücksichtigung des Umweltschutzes. 40 Wichtige Bestandteile der Strombinnenmarktrichtlinie zur Verwirklichung dieser Ziele waren die Einführung von Wettbewerb auf der Erzeugerebene durch die Schaffung eines Zugangs für Dritte zum Versorgungsnetz und das Ende der Gebietsschutzverträge. 41 Der Netzzugang sollte entweder auf vertraglicher oder regulatorischer Basis erfolgen. 42 Eine weitere Maßgabe der Richtlinie zur Steigerung des Wettbewerbs war das buchhalterische Unbundling, also die Entflechtung von Erzeugung, Übertragung, Verteilung und sonstigen Aktivitäten innerhalb integrierter Elektrizitätsunternehmen durch Schaffung von getrennten Konten. 43 Auf diese Weise sollte eine Monopolstellung der Übertragungsnetzbetreiber (im Folgenden: ÜNB) verhindert werden. Die Strombinnenmarktrichtlinie wurde durch die Strommarktbeschleunigungsrichtlinie vom 34 Vgl. Koopmann, in: Germer / Loibl, S. 51, Rn Vgl. ebd., S. 60, Rn ABl Nr. L 27, S ABl Nr. L 27, S. 20, Erwägungsgrund ABl Nr. L 27, S. 20, Erwägungsgrund Grundlegende Schritte zur Errichtung eines Energiebinnenmarktes wurden bereits mit der Richtlinie 66/162/EWG über die Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs auf dem Gebiet der selbstständigen Berufstätigkeiten der Zweige Elektrizität, Gas, Wasser und sanitäre Dienste, mit der Einheitlichen Europäischen Akte von 1987 mit Vorschriften über den Binnenmarkt und der Richtlinie 90/547/EWG über den Transport von Elektrizitätslieferungen über große Netze vollzogen. Vgl. Grunwald, Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S Vgl. Mengers, in: Germer / Loibl, S. 28, Rn Vgl. ebd. 42 Vgl. ebd.; Koopmann, in: Germer / Loibl, S. 61, Rn Vgl. Koopmann, in: Germer / Loibl, S. 61, Rn
15 aufgehoben, um das Ziel der Wettbewerbsschaffung auf dem Energiebinnenmarkt, das bislang nur schleppend erreicht wurde, zu beschleunigen. 45 Zentraler Bestandteil dieser Richtlinie war das Unbundling der Netzbetreiber auf allen Ebenen in buchhalterischer, informationeller, organisatorischer und gesellschaftsrechtlicher Hinsicht, sodass die Bereiche Erzeugung, Verteilung und Versorgung nicht durch dieselbe unternehmerische Einheit bewerkstelligt werden. 46 Weitere wichtige Vorgaben waren die Pflicht zur Bildung einer staatlichen Regulierungsbehörde und die freie Versorgerwahl durch die Endverbraucher. 47 Die Verordnung über die Netzzugangsbedingungen für den grenzüberschreitenden Stromhandel vom sollte durch die Förderung eines stärkeren Stromhandels der Mitgliedstaaten zur Verwirklichung des Binnenmarktes beitragen. Die Verordnung traf daher Bestimmungen über einen zu schaffenden Ausgleich zwischen den Übertragungsnetzbetreibern und den Netznutzungsentgelten. 49 Für die Überwachung der Einhaltung der Verordnung wurde die nationale Regulierungsbehörde bestimmt. 50 Die bisherigen Regelungen wurden im Jahr 2009 durch eine dritte Richtlinie und eine zweite Verordnung ersetzt. Das vorrangige Ziel der Richtlinie über den Elektrizitätsbinnenmarkt vom war die eigentumsrechtliche Entflechtung der Netzbetreiber und sollte über die rechtliche und funktionale Entflechtung gemäß der Richtlinie 2003/54/EG 52 hinausgehen. Die Verordnung vom über die Netzzugangsbedingungen für den grenzüberschreitenden Stromhandel 53 hob die Vorgänger-Verordnung vom auf. Hiermit wurde auf die noch als unzureichend erachteten Verbindungskapazitäten reagiert. 54 Zur Intensivierung des grenzüberschreitenden Stromhandels sah die Verordnung insbesondere die Schaffung eines 44 ABl Nr. L 176, S Vgl. Mengers, in: Germer / Loibl, S. 29, Rn Vgl. ebd.; Grunwald, Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S Vgl. Koopmann, in: Germer / Loibl, S. 63, Rn. 14; Grunwald, Das Energierecht der Europäischen Gemeinschaften, S ABl Nr. L 176, S ABl Nr. L 176, S.6, Art. 3 und ABl Nr. L 176, S. 11, Art ABl Nr. L 211, S ABl Nr. L 211, S. 56, Erwägungsgrund ABl Nr. L 211, S ABl Nr. L 211, S. 15, Erwägungsgrund 4. 8
16 Verbunds europäischer Übertragungsnetzbetreiber 55 und die Etablierung eines europäischen Netzes der Übertragungsnetzbetreiber vor. 56 In diesem Zusammenhang wurde auch eine europäische Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden geschaffen, deren Sitz in Ljubljana (Slowenien) ist Umsetzung in nationales Recht Die Umsetzung der europäischen Richtlinien in nationales Recht führte zu Reformen des Gesetzes über die Elektrizitäts- und Gasversorgung (im Folgenden: Energiewirtschaftsgesetz EnWG), das ursprünglich im Jahr 1935 eingeführt wurde. 58 Die Entstehung des EnWG diente dem Zweck, eine sichere, billige und staatlich kontrollierte Versorgung mit Energie, also auch mit elektrischer Energie, zu gewährleisten. 59 Es enthielt Regelungen zur leitungsgebunden Anschluss- und Versorgungspflicht. 60 Die Umsetzung der Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie führte zu einer grundlegenden Reform und zur Verabschiedung des EnWG Mit dieser Reform sollte die Liberalisierung des Energiemarktes in Deutschland umgesetzt werden. 62 Eine wesentliche Änderung betraf die Aufhebung der rechtlich abgesicherten Versorgungsgebiete, in dessen Folge sich die Märkte für Drittanbieter öffneten. 63 Das Gesetz auferlegte den Netzbetreibern daher, den Netzzugang diskriminierungsfrei zu verhandeln, das Unbundling durchzuführen, eine eigene Betriebsabteilung für ÜNB und eine eigenständige Verwaltung für das Verteilnetz einzuführen und den Wettbewerb um die Netze zu eröffnen und durchzusetzen. 64 Die für die leitungsgebundene Energiewirtschaft zuständigen Verbände und die 55 European Network of Transmission System Operators for Electricity (ENTSO). 56 ABl Nr. L 211, S. 19, Art. 4 und ABl Nr. L 211, S RGBl. I S Vgl. Dorß, in: Germer / Loibl, S. 69, Rn Vgl. Mengers, in: Germer / Loibl, S. 23, Rn. 5; Dorß, in: Germer / Loibl, S. 69, Rn BGBl. I 1998/ Vgl. Germer, in: ders. / Loibl, S. 48, Rn Vgl. Dorß, in: Germer / Loibl, S. 72, Rn Vgl. Mengers, in: Germer / Loibl, S. 32, Rn
17 bedeutendsten (gewerblichen) Energieverbraucher/Netznutzer 65 verhandelten den vorgeschriebenen, diskriminierungsfreien Netzzugang. Die Ergebnisse flossen in die Verbändevereinbarungen für Strom und Gas ein. In der Verbändevereinbarung VV II plus-strom vom wurden Fragen zum Netzzugang und zur Entgeltbildung geklärt. 66 Die Beschleunigungsrichtline ist im Zweiten Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts umgesetzt worden. Mit der Umsetzung der Richtlinie in deutsches Recht wurde die Entflechtung zur Trennung des Netzbetriebes von den übrigen Tätigkeiten durchgesetzt. In der Folge mussten rechtlich selbstständige Netzbetreiberunternehmen gegründet werden. 68 Die Festlegung der Netznutzungsentgelte unterlag nunmehr der Ex-ante-Genehmigung der Regulierungsbehörde, der BNetzA. 69 Der von den Verbänden verhandelte Netzzugang wurde aufgehoben und durch einen regulierten ersetzt. 70 Mit dieser Novelle wurden Verordnungsermächtigungen in das Gesetz aufgenommen und daraufhin unter anderen die Verordnung über den Zugang zu Elektrizitätsversorgungsnetzen (im Folgenden: Stromnetzzugangsverordnung StromNZV) 71 und die StromNEV geschaffen, durch die der Netzzugang und die Entgeltregelung zukünftig reguliert werden. Die Umsetzung der dritten Richtlinie zum Elektrizitätsbinnenmarkt bezüglich der eigentumsrechtlichen Entflechtung führte dazu, dass die zuvor gegründeten, rechtlich selbstständigen Netzbetreiberunternehmen als Tochterunternehmen der Energieversorgungsunternehmen verkauft wurden. Beispielsweise wurde das Netzbetreiberunternehmen transpower stromübertragungs GmbH, ein Tochterunternehmen der E.ON AG, vom niederländischen Stromnetzbetreiber TenneT Holding übernommen. 72 In Deutschland gibt es nunmehr vier ÜNB: TenneT, 50Hertz Transmission, Amprion und 65 Dorß, in: Germer / Loibl, S. 73, Rn Vgl. Mengers, in: Germer / Loibl, S. 32, Rn BGBl. I 2005/ Vgl. Dorß, in: Germer / Loibl, S. 77, Rn Vgl. Mengers, in: Germer / Loibl, S. 33, Rn Vgl. Dorß, S. 33, S. 79, Rn BGBl. I 2005/2243, zuletzt geändert durch Art. 5 der Verordnung vom , BGBl. I Vgl. TenneT (Hrsg.), Mehr als hundert Jahre Stromübertragung. Informationen zur Firmengeschichte online abrufbar unter URL: (letzter Zugriff ). 10
18 TransnetBW. Die Regelungen zur Entflechtung wurden 2011 im EnWG umgesetzt. 73 II. Die Förderung von Strom aus erneuerbaren Energien 1. Europäische Vorgaben Während die Europäische Gemeinschaft bestrebt war, einen wettbewerbsorientierten Energiebinnenmarkt zu etablieren, verfolgte sie gleichzeitig das Ziel, die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen zu fördern. Mit der Erneuerbare-Energien-Richtlinie vom wurden die Mitgliedstaaten aufgefordert, Strom aus erneuerbaren Energien vorrangig anzuschließen. 75 Diese Richtlinie wurde durch die zweite Erneuerbare-Energien-Richtlinie vom geändert und aufgehoben. Diese zweite Richtlinie zielte insbesondere auf die Festlegung verbindlicher, nationaler Ziele für den Gesamtanteil von Energie aus erneuerbaren Quellen am Bruttoendenergieverbrauch ab. Die Zielvorgabe für den Gesamtanteil der EU liegt demnach für das Jahr 2020 bei 20 Prozent. Für Deutschland ergibt sich ein Zielwert von 18 Prozent. 77 Diese Ziele beziehen sich auf den gesamten Bruttoendenergieverbrauch und damit auf alle Energiesektoren (Strom, Kraftstoffe/Verkehr, Wärme/Kälte). 78 Die Wahl der Förderinstrumente zur Zielerreichung steht den Mitgliedstaaten frei Umsetzung in nationales Recht Die Verpflichtungen aus der ersten Erneuerbare-Energien-Richtlinie wurden über das EEG 2004 in nationales Recht umgesetzt. 80 Die Förderung von Strom aus erneuerbaren Energien wird in 73 BGBl. I 2011/ ABl Nr. L 283, S ABl Nr. L 283, S. 37, Art ABl Nr. L 140, S ABl Nr. L 140, S. 46, Tabelle in Anhang ABl Nr. L 140, S. 17, Erwägungsgrund ABl Nr. L 140, S. 28, Artikel Vgl. Dorß, in: Germer / Loibl, S. 89, Rn
19 Deutschland jedoch nicht erst seit dieser Gesetzesänderung von staatlicher Seite forciert, sondern bereits seit über 20 Jahren. 81 Mit dem Gesetz über die Einspeisung von Strom aus erneuerbaren Energien in das öffentliche Netz (im Folgenden: Stromeinspeisungsgesetz StromEinspG) 82 aus dem Jahr 1990 hat der deutsche Staat versucht, den Anteil der erneuerbaren Energien am Stromverbrauch zu erhöhen. Das StromEinspG hat Netzbetreiber und Energieversorgungsunternehmen (im Folgenden: EVU) erstmalig dazu verpflichtet, Strom aus erneuerbaren Energien vorrangig abzunehmen und zu Mindestpreisen zu vergüten. 83 Das StromEinspG wurde im Jahr 2000 durch das EEG 84 abgelöst. Es bezweckt vor dem Hintergrund des Klima- und Umweltschutzes eine nachhaltige Entwicklung der Energieversorgung. Dieser Zweck schließt die Senkung volkswirtschaftlicher Kosten der Energieversorgung, die Schonung fossiler Energieressourcen und die Weiterentwicklung von Technologien zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien ein. 85 Das Ziel ist es, auf diese Weise den Anteil der erneuerbaren Energien an der Stromversorgung spätestens bis zum Jahr 2020 auf 35 Prozent und bis zum Jahr 2050 auf 80 Prozent zu heben. 86 Momentan beläuft sich der Wert von erneuerbaren Energien an der Bruttostromerzeugung auf rund 20 Prozent. 87 Um diese Ziele zu erreichen, wird der Ausbau der erneuerbaren Energien mittels eines zivilrechtlichen Förderansatzes basierend auf Einspeisetarifen und der Verpflichtung von Privatrechtssubjekten besonders beschleunigt. 88 So verpflichtet das EEG die Netzbetreiber, Anlagen zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien und Grubengas vorrangig an ihr Netz anzuschließen 89, den dort erzeugten Strom vorrangig abzunehmen, zu übertragen und zu verteilen 90. Den Anlagenbetreibern erwächst daraus ein Vergütungsanspruch 91. Die zweite Erneuerbare-Energien-Richtline vom wurde durch das Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2009/28EG zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren 81 Vgl. Bardt / Niehues / Techert, Die Förderung erneuerbarer Energien in Deutschland, S BGBl. I 1990/ Vgl. Moser, Verfassungs- und europarechtliche Schranken für das Erneuerbare-Energien-Gesetz, S BGBl. I 2000/ Abs. 1 EEG Abs. 2 Nr. 1 und 4 EEG. 87 Vgl. Bardt / Niehues / Techert, Die Förderung erneuerbarer Energien in Deutschland, S Vgl. Oschmann, Neues Recht für Erneuerbare Energien, NJW 2009, 263 ff., Abs. 1 S. 1 EEG Abs. 1 EEG Abs. 1 EEG. 12
20 Quellen (im Folgenden: Europarechtsanpassungsgesetz Erneuerbare Energien EAG EE) 92 umgesetzt. Entsprechend den Vorgaben wurde ein elektronisches Register für Herkunftsnachweise für Strom aus Erneuerbaren Energien im EEG eingeführt. 93 Weiterhin sollen Gebäude der öffentlichen Hand ab 2012 bei Neubau oder Renovierung eine Vorbildfunktion für die Nutzung Erneuerbarer Energien einnehmen. Um diese Vorgabe umzusetzen, wurden zahlreiche Änderungen im Gesetz zur Förderung Erneuerbarer Energien im Wärmebereich (im Folgenden: Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz EEWärmeG) vorgenommen. 94 Die geforderte Implementierung von Förderinstrumenten für Erneuerbare Energien war nicht mehr erforderlich. Deutschland hat in diesem Bereich durch die Entwicklung des Förderansatzes für Energien aus erneuerbaren Quellen im StromEG und EEG im Laufe der letzten Jahre eine Vorreiterrolle innerhalb der EU eingenommen. 95 III. Zwischenzusammenfassung Das Ziel des von europäischer Ebene angestoßenen Harmonisierungsprozesses ist die Schaffung und Vollendung eines europäischen Energiebinnenmarktes, der auf Versorgungssicherheit, Umweltschutz und Wettbewerb ohne Handelshemmnisse basiert. Diese Ziele werden mit diskriminierungsfreien Versorgungsnetzzugängen und der Trennung von Erzeugung, Verteilung und Versorgung von Elektrizität auf allen Ebenen verfolgt. Zur Überwachung und Durchsetzung dieses Liberalisierungsprozesses haben die Mitgliedstaaten nationale Regulierungsbehörden eingerichtet. In Deutschland führten die Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie von 1996, die Elektrizitätsbinnenmarktbeschleunigungsrichtlinie von 2003 und die 3. Richtlinie über den Elektrizitätsbinnenmarkt von 2009 zu weitgehenden Reformen des EnWG in den Jahren 1998, 2005, In Bezug auf den vorliegenden Untersuchungsgegenstand ist insbesondere die EnWG-Reform aus dem Jahr 2005 hervorzuheben. Im Zuge dieser Reform wurde die StromNEV 92 BGBl. I 2011/ Art. 1 EAG EE. 94 Art. 2 EAG EE. 95 Vgl. Bundesministerium für Umwelt (BMU) (Hrsg.), Umsetzung der Richtlinie 2009/28/EG durch das Europarechtsanpassungsgesetz Erneuerbare Energien - EAG EE - Hintergrundinformationen zu dem Kabinettsbeschluss vom , S
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