Source: http://derechocompetencia.blogspot.com/2016/05/tribulaciones-autonomicas-frente-las.html
Timestamp: 2017-10-22 00:58:28+00:00

Document:
COMPETENCIA Y REGULACIÓN : Tribulaciones autonómicas frente a las restricciones públicas de la competencia (II)
1.1 La solución catalana (2010): los servicios funerarios en el Ayuntamiento de Solsona.
El expediente se inició por una denuncia de 15 de enero de 2010 de la FUNERARIA SOLSONÉS, S.L. contra el Ayuntamiento de Solsona. Según la denuncia, el Ayuntamiento de Solsona estaría promocionando los servicios funerarios municipales en detrimento del único competidor en la localidad (la denunciante), obstaculizando por diversas vías la actividad de FUNERARIA SOLSONÉS, S.L. incluyendo el cobro de exacciones fiscales arbitrarias y discriminatorias que gravan a las funerarias privadas y no a las públicas [véase Resolución del TCDC de la ACCO de 30 de septiembre de 2010 (13/2009, Ayuntamiento de Solsona, ponente A. Gibert)].
Este caso presenta cierta similitud con el resuelto con imposición de 500.000€ de multa al Ayuntamiento de Hospitalet del Llobregat [RTCDC de la ACCO de 25 de noviembre de 2014, 40/2011, Servicios Funerarios del Llobregat, ponente A. Matas)]. Aquí, sin embargo el Ayuntamiento de Solsona solicitó la terminación convencional del expediente, comprometiéndose al cese de cualquier conducta anticompetitiva y en particular a “[d]ar una nueva redacción y contenido al anexo de la ordenanza fiscal municipal, de la cual haría falta eliminar o sustituir todos los conceptos que la Dirección General de la ACCO considera anticompetitivos por ser discriminatorios” (FD3.B de la Resolución)”.
Para el TCDC “la modificación de la ordenanza fiscal propuesta por el Ayuntamiento de Solsona objeto de los compromisos enunciados en el fundamento jurídico tercero elimina las condiciones de ejercicio de la actividad de prestación de servicios funerarios que se han considerado discriminatorias y favorece que las empresas funerarias que operen en el municipio de Solsona tengan la posibilidad de competir en igualdad de condiciones” (FD 4º de la Resolución).
La modificación de la citada norma debió realizarse en el plazo de 60 días hábiles desde la notificación de la resolución, considerando “que los compromisos del Ayuntamiento de Solsona de abrir el uso del tanatorio a las funerarias privadas mediante el pago de una cantidad regulada en una ordenanza municipal, de manera que se permita el acceso en condiciones de uso regladas y no discriminatorias a una infraestructura cada vez más esencial para la prestación de servicios funerarios, no sólo resuelven los efectos sobre la competencia derivados de la conducta objeto del expediente, sino que también constituyen un precedente ejemplarizante para la Administración local y las empresas del sector, sobre todo por medio de la divulgación de la resolución de terminación convencional a la que la ACCO contribuirá, no sólo haciéndola pública, como debe hacer de acuerdo con la normativa reguladora, sino también mediante otras posibles actuaciones en el ámbito de la promoción de la competencia” (FD5º de la Resolución).
En sede de vigilancia del cumplimiento de la resolución del TCDC de 30 de septiembre de 2010 se comprobó que “si bien el Ayuntamiento de Solsona ha cumplido formalmente con la eliminación de las tasas que discriminaban negativamente las funerarias privadas, en la práctica ha mantenido, al menos parcialmente, una conducta anticompetitiva al cobrar una tasa no recogida en la Ordenanza Reguladora; tasa de la cual no existe evidencia de cobro en los servicios funerarios ofrecidos directamente por el Ayuntamiento” [FD4º de la resolución de 17 de julio de 2012 (V13/2009 Ayuntamiento de Solsona, ponente A. Matas)]. Ello motivó la continuación del procedimiento de vigilancia, que se cerró finalmente un año más tarde (Resolución de 24 de julio de 2013 (V13/2009bis Ayuntamiento de Solsona, ponente A. Matas).
La solución catalana ha sido seguida al menos en dos ocasiones, precisamente en materia funeraria, por el Tribunal de Defensa de la Competencia de Castilla y León en sus procedimientos contra el Ayuntamiento de León y la Mancomunidad municipal de Servicios funerarios de León y su alfoz [resolución de 19 de noviembre de 2012 (TDC/SAN/4/2012, SERFUNLE, ponente L. Gabriel), en la que SERFUNLE, S.A. asume el compromiso de “proponer a la Mancomunidad” los cambios reglamentarios, y contra el Ayuntamiento de Fuenteaguinaldo- Salamanca [resolución de 30 de noviembre de 2015 (RDC/SAN/7/2015, ponente Mª C. Mantero)].
1.2. La alternativa vasca (2012): los servicios farmacéuticos en residencias de personas mayores en el País Vasco.
La solución catalana se ha perfeccionado y ha recibido una “vuelta de tuerca adicional” en la versión que ha confeccionado la Autoridad Vasca de Competencia (AVC).
En efecto, a partir de una denuncia de dos empresas farmacéuticas (PHARMAZAZPI, S.L. Y SERVICIOS INTEGRALES DE FARMACIA (S.I.F.) S.COOP.] presentada el 9 de mayo de 2009, la autoridad vasca de defensa de la competencia (a la sazón el TVDC, luego la AVC) conoció un acuerdo firmado por los Colegios Oficiales de Farmacéuticos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, de las tres Diputaciones forales y del Departamento de Salud del Gobierno Vasco sobre la dispensación de los medicamentos en las residencias de personas mayores (Acuerdo de modificación del Concierto por el que se fijan las condiciones para la ejecución de la prestación farmacéutica y la colaboración sanitaria con el Departamento de Sanidad a través de las oficinas de farmacia de 28 de Octubre de 2008).
El convenio (y un compromiso de colaboración ulterior entre los firmantes) establecían que la dispensación de los medicamentos de fabricación industrial en esas residencias se realizase en exclusiva por oficinas de farmacia que contasen con medios propios. Adicionalmente las farmacias se comprometían a aplicar un descuento del 7% en la facturación de algunos de los medicamentos dispensados. A cambio, el Departamento de Salud se comprometía a no desarrollar el reglamento que previera la dispensación por otros operadores. La aplicación del Convenio daba lugar a un cierre del mercado de dispensación de los medicamentos de fabricación industrial en residencias para mayores, impidiendo la participación en el mercado de otros agentes que no fueran oficinas de farmacia y para las farmacias sin medios propios.
En cierto modo, los problemas de fondo que suscita el caso son similares a los que se planteaban en RCNC de 14 de abril de 2009 (639/08 Colegio de Farmacéuticos Castilla La Mancha, ponente J. Costas) que comentamos aquí, confirmada por STS de 9 de Marzo de 2015 (ponente E. Calvo Rojas, STS 800/2015 - ECLI:ES:TS:2015:800). Sobre el mismo caso véase RCNMC de 25 de septiembre de 2014, S/DC/0514/14 Turno Rotatorio de Farmacias, sin ponente) y el sobre caso murciano, RCNC de 29 de abril de 2015, SAMUR 01/14, Farmacias, sin ponente).
El primer pronunciamiento de la autoridad vasca sobre el tema fue –en cierto modo- fallido: la resolución del Tribunal Vasco de Defensa de la Competencia de 28 de febrero de 2012 (5/2010 Servicios Farmacéuticos Residencias, ponente J.L. Crucelegui) declaró la caducidad del expediente, al haber transcurrido el período máximo de dieciocho meses que el artículo 36 de la LDC prevé para la decisión del expediente.
En cualquier caso, dado que los hechos no estaban prescritos, la AVC incoó un nuevo expediente sancionador, que dio lugar a la resolución del Consejo de la AVC de 4 de Septiembre de 2014 (10/2012, Servicios Farmacéuticos Residencias 2, sin ponente). Esta resolución cierra el procedimiento sancionador sin sanción, aceptándose entre otros compromisos, el que consiste en la adopción en el plazo de dos años por el Departamento de Salud del País Vasco de un Decreto que desarrolle la Ley vasca 11/1994, de Ordenación Farmacéutica y organice de la prestación farmacéutica para residencias de personas mayores (según el ¶32 de la resolución “El compromiso de impulsar el desarrollo reglamentario del artículo 27 de la Ley vasca 11/1994 mediante la aprobación de un Decreto resuelven de manera clara e inequívoca los problemas de competencia detectados. Dicho Decreto, que regulará la ordenación y prestación farmacéutica en los centros sociosanitarios, tendrá como objeto garantizar el libre acceso de los posibles operadores del sector al mercado de la prestación de servicios farmacéuticos a las residencias de personas mayores. Además, fomentará la competencia entre ellos. Pese a que el referido Decreto no tiene prevista su aprobación y puesta en marcha hasta finales de 2015, este CVC entiende que las conductas ya llevadas a cabo por los sujetos pasivos del expediente durante la tramitación de este procedimiento acreditan, por un lado, que la competencia será garantizada durante el período de transición gracias a las medidas transitorias previstas –destacando entre todas la modificación urgente del Concierto– y, por otro, que los compromisos pueden implementarse de manera rápida y efectiva.”
El compromiso asumido por el Departamento de Salud del País Vasco se detalla en el Anexo a la resolución:
“A) Impulsar el desarrollo reglamentario del artículo 27 de la Ley 11/1994, de 17 de junio, de Ordenación farmacéutica del País Vasco mediante la aprobación de un Decreto que regule cuestiones relativas a materias de ordenación y prestaciones farmacéuticas en los centros sociosanitarios en el que se establecerá finalmente la reorganización de la prestación farmacéutica de conformidad con los criterios establecidos en el artículo 6 del Real Decreto Ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones.”
Su redacción desarrolla de manera exhaustiva cuál debe ser el contenido de la regulación que ha de adoptar el Gobierno vasco, imponiendo el respeto al libre acceso al mercado y la libre competencia como uno de los principios rectores de la misma:
“El Decreto deberá respetar la normativa de competencia.A tal fin garantizará el libre acceso al mercado de los posibles operadores del sector y la libre competencia entre los mismos dentro de los márgenes establecidos por la Ley en este sector regulado.Este Decreto incorporará los requisitos a cumplir por los centros sociosanitarios en materia de ordenación y prestación farmacéutica, y comprenderá entre otros los siguientes aspectos tanto en lo relativo a los servicios de farmacia como a los depósitos de medicamentos:- Ámbito de aplicación.- Modelo de prestación farmacéutica en centros sociosanitarios.- Funciones y actividades propias de atención farmacéutica.- Medios humanos adscritos.- Requisitos técnicos de infraestructura y de localización.- Procedimientos de control.”
Finalmente, el compromiso incluye una descripción de la metodología y el proceso que se seguirá para la adopción del Decreto (incluyendo un cronograma orientativo de los pasos a seguir) y en el que se incluye, destacadamente, la remisión del proyecto de Decreto a la AVC se entiende que para que ésta informe al respecto (“en aras de facilitar el seguimiento de los compromisos presentados por las partes en el curso del expediente sancionador”).
A primera vista, las soluciones seguidas por la ACCO y la AVC orillan los problemas jurídicos que planteaban las condenas a la Consejería Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía y a la Consellería de Infraestructuras y Transporte de la Comunidad Valenciana por la CNC (a los que hacíamos referencia en la primera parte de esta entrada); ambas proporcionan una alternativa original para afrontar las restricciones públicas a la competencia derivadas del ejercicio de potestades públicas. Aunque el ejercicio de esas potestades públicas sea manifiestamente desviado, e incluso pueda calificarse de ilegal, la CNMC y las autoridades autonómicas no pueden hacer nada que no sea emplear la herramienta impugnatoria de las normas o actos administrativos de los que se deriva la restricción a la competencia.
Lo anterior puede no ser muy efectivo, pues la sentencia dictada en los respectivos procedimientos administrativos llegará tarde, cuando la intervención pública anticompetitiva haya desplegado ampliamente sus efectos negativos en el mercado. Por ello, al margen de consideraciones jurídicas más enjundiosas sobre qué hacer con las autoridades públicas que introducen esas restricciones (lo cual puede ser clave para disuadirlas de hacerlo en el futuro), la solución ideada por la ACCO y la AVC en los casos comentados proporciona una respuesta inmediata al problema.
El elemento común de la solución vasca y catalana para luchar contra las restricciones a las restricciones a la competencia introducidas por los poderes públicos a través de normas reglamentarias es la terminación convencional (artículos 52 de la LDC y 39 del Reglamento de Defensa de la Competencia). Frente a la controvertida (y discutible) condena a las Administraciones públicas responsables de la introducción de prácticas anticompetitivas utilizado por la CNC en sus RCNC S/314/10 Puerto de Valencia y S/0167/09 Productores de uva y mosto de Jerez, la AVC y la ACCO llegaron a un acuerdo con las Administraciones en cuestión para que reformaran las normas que provocaban los problemas de competencia. El modelo catalán constituye una primera aproximación al pacto como remedio frente a la intervención pública que distorsiona la competencia; la alternativa vasca avanza más en la misma dirección y es la expresión máxima de la vía pacticia, que lleva al límite los compromisos asumidos por los poderes públicos.
Es verdad que ni la ACCO ni la AVC podrían forzar a las autoridades locales o municipales a adoptar una normativa reglamentaria con un contenido respetuoso con la competencia (aunque se trate de una exigencia que quepa extraer fácilmente de la normativa constitucional –art. 103.1 de la Constitución Española- y de la legislación sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria, que ha de respetar la LDC, véanse v. gr., arts. 23.1 y 2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno). Eso escapa de sus competencias. Sin embargo, nada impide que consigan, por la vía que sea (la terminación convencional en estos dos casos; en cambio, el ex-presidente de la CNC, Luis Berenguer abogaba por una vía preventiva e informal, más silenciosa, que puede ser también eficaz, pero que es menos transparente) que dichas autoridades voluntariamente reformen sus normas (o las adopten en el caso del Gobierno vasco) siguiendo los dictados de las autoridades autonómicas. Igualmente, con carácter preventivo y con antes de la adopción de cualquier normativa potencialmente restrictiva de la competencia (ex ante) una manifestación de esta opción se encuentra en la intervención de las autoridades competencia (Dirección de Promoción de la CNMC y autonómicas autonómicas) en el proceso de elaboración de las normas con sus informes previos [algo que, por cierto, en relación con los mercado de los servicios funerarios y mortuorios en Cataluña referido más arriba (supra 1.1), la ACCO ha realizado en su reciente informe de 14 de Abril de 2016 (OB 24/2016, Ordenanza de servicios funerarios de Manresa), en el que efectúa una valoración, desde una óptica de competencia, del texto refundido de la Ordenanza reguladora de los servicios funerarios del municipio de Manresa].
Seguramente se trata de una solución heterodoxa [el compromiso asumido por los poderes públicos (autonómicos en un caso y locales en otro) supone un acuerdo sobre el ejercicio de una potestad pública y no se si alguien cuestionará que eso sea posible], pero que puede funcionar y, desde luego, es preferible a no hacer nada.
Los únicos problemas que la solución empleada por la ACCO y por la AVC pueden plantear tienen que ver con el eventual incumplimiento del compromiso asumido por la administración (local o autonómica) de ejercer sus potestades reglamentarias de determinada manera en un plazo concreto de tiempo. ¿Qué pueden hacer las autoridades de competencia en tal caso? Se dirá que entonces se activan los mecanismos ordinarios de vigilancia del acuerdo y las eventuales sanciones frente a dicho incumplimiento, pero eso supone regresar –al menos parcialmente- al problema inicial de las limitaciones de la defensa de la competencia para atajar convenientemente por la vía sancionadora algunas intervenciones públicas de corte anticompetitivo.
En suma, como esta nota ha intentado poner de relieve, las autoridades catalana (ACCO) y vasca (AVC) de defensa de la competencia han ideado una solución heterodoxa para afrontar las restricciones públicas a la competencia derivadas del ejercicio de potestades públicas a través de normas reglamentarias que distorsionaban las condiciones de libre competencia en el mercado. Aunque esas normas fueran impugnables ante los Tribunales por contravenir la LDC (ex arts. 13.2. LDC y 5.4 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia), la ACCO y la AVC han empleado la vía convencional para conseguir que los poderes públicos depuren los aspectos y efectos anticompetitivos de sus normas. Una solución audaz que puede ser eficaz para mejorar el funcionamiento competitivo de los mercados locales y autonómicos.

References: Resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 36
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 27
 artículo 27
 artículo 6
 Real Decreto