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Timestamp: 2018-12-12 21:37:30+00:00

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﻿ SENTENCIA C-432 DE SEPTIEMBRE 12 DE 1996
SENTENCIA C-432 DE 12 DE SEPTIEMBRE DE 1996
CONTENIDO:ES CONSTITUCIONAL QUE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS TENGAN ASIGNADA LA FACULTAD DE DECLARAR LA ILEGALIDAD DE LAS HUELGAS
TEMAS ESPECÍFICOS:AUTORIDAD ADMINISTRATIVA, DERECHO DE HUELGA, HUELGA, SINDICATO, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD, PROHIBICIÓN DE HUELGA
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:300 DE DICIEMBRE DE 1996, PÁG.1482
Sentencia C-432 de septiembre 12 de 1996
DECLARACIÓN ADMINISTRATIVA DE ILEGALIDAD
EXTRACTOS: «Texto de la norma acusada. El artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo reza:
“ART. 451.—Declaratoria de ilegalidad. 1. La ilegalidad de una suspensión colectiva o paro colectivo del trabajo será declarada administrativamente por el Ministerio del Trabajo. La providencia respectiva deberá cumplirse inmediatamente y contra ella sólo procederán las acciones pertinentes ante el Consejo de Estado.
2. La reanudación de actividades no será óbice para que el ministerio haga la declaratoria de ilegalidad correspondiente:
3. En la calificación de suspensiones colectivas de trabajo por las causales c y d del artículo anterior, no se tomarán en cuenta las irregularidades adjetivas de trámite en que se haya podido incurrir”.
La demanda presentada por el actor en contra del artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo, se dirige fundamentalmente a cuestionar la constitucionalidad de la autoridad y el procedimiento que en esta norma se establece para la declaratoria de la ilegalidad de la huelga. En este sentido considera que la norma introduce restricciones al derecho a la huelga y, como consecuencia, a los derechos al trabajo y a la libertad de asociación sindical, que no encuentran justificación alguna a la luz de los principios de la Carta.
2.1. El derecho a la huelga en la Constitución de 1991.
— El derecho a la huelga no es un derecho fundamental, puesto que para su ejercicio requiere de reglamentación legal.(1)
(1) Sent. T-443/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
— Sólo puede ejercerse legítimamente el derecho a la huelga cuando se respetan los cauces señalados por el legislador.(2)
(2) Sent. C-473/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
— El derecho a la huelga puede ser objeto de tutela cuando se encuentra en conexión íntima con los derechos al trabajo y a la libre asociación sindical, derechos que sí ostentan carácter de fundamentales.(3)
(3) Sent. ídem.
— El derecho a la huelga solamente puede excluirse en el caso de los servicios públicos esenciales, cuya determinación corresponde de manera exclusiva al legislador(4) o los señalados como tales por el constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes.
(4) Sents. C-110/94, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-473/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-179/94, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
— El derecho a la huelga puede ser restringido por el legislador para proteger el interés general y los derechos de los demás.(5)
(5) Sent. T-443/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
— El derecho a la huelga también puede ser restringido por el legislador cuando de su ejercicio se deriva la alteración del orden público.(6)
(6) Sent. 115/91. CSJ, y C-548/94 C. Const, M.P. Hernando Herrera Vergara.
En el caso de los servicios públicos esenciales, ya la Corte ha indicado que la potestad del legislador está circunscrita por la determinación material del concepto mismo de “servicio público esencial (Sent. C-473/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero), pues se desvanecería el derecho si todo lo que el legislador calificara de cada forma, por ese solo hecho, correspondiera al concepto al que ha querido referirse el constituyente.
“(...) el contenido esencial de un derecho fundamental consiste en aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocible como pertinente al tipo descrito y sin las cuales dejaría de pertenecer a este tipo, desnaturalizándose.
(...) el núcleo esencial del derecho fundamental es aquella parte de su contenido que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De este modo, se rebasa o desconoce el núcleo esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable o lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección”.
Conforme a esta definición puede señalarse como núcleo esencial del derecho de huelga, la facultad que tienen los trabajadores de presionar a los empleadores mediante la suspensión colectiva del trabajo, para lograr que se resuelva de manera favorable a sus intereses el conflicto colectivo del trabajo. Esta facultad, claro está, no es absoluta. El punto es que la huelga constituye un mecanismo cuya garantía implica el equilibrar las cargas de trabajadores y empleadores en el marco del conflicto colectivo de trabajo. Las restricciones al derecho de huelga deberán tener en cuenta este propósito, de modo que si bien tal derecho puede ser limitado con el fin de proteger otros de mayor jerarquía (v. gr. los derechos fundamentales); o el interés general (bajo la forma del orden público, por ejemplo), el poder que la Constitución pretende reconocer a los trabajadores no puede quedar desfigurado.
2.2. El poder de policía y la función de policía administrativa.
Como ya lo ha señalado esta corporación, el concepto de policía dentro de nuestro sistema jurídico se refiere no sólo al órgano especializado al que se le atribuye este nombre, sino también al poder jurídico de tomar decisiones encaminadas a limitar los derechos con miras a impedir alteraciones del orden público. En este sentido se ha afirmado que la policía administrativa “en términos generales puede ser definida como el conjunto de medidas coercitivas utilizables por la administración para que el particular ajuste su actividad a un fin de utilidad pública y lograr de esa manera la preservación del orden público”.(7) Por el contrario, “las fuerzas de policía tienen una misión de ejecución material, siendo sus funcionarios agentes de ejecución, que no realizan actos jurídicos, sino operaciones materiales”.(8)
(7) Sent. C-024/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Adicionalmente se distingue entre lo que sería el poder de policía propiamente dicho, que implica la expedición de normas generales y abstractivas que regulan la actividad de los particulares, y la función de policía, que se presenta como una derivación del poder de policía y que se manifiesta en la expedición de actos jurídicos concretos de aplicación de las normas de policía. El poder y la función de policía, a su vez, se distinguen de la actividad de policía, que es pura ejecución material de las normas y actos que surgen del ejercicio del poder y la función de policía.(9)
(9) CSJ Sent. abr. 21/82, M.P. Manuel Gaona Cruz.
También se ha pronunciado la Corte respecto de los límites que deben observarse en el ejercicio del poder de policía dentro de un Estado social de derecho, como el colombiano. Al respecto ha dicho:
“1. Siendo autoridad administrativa (policía administrativa) (...) la policía está sometida al principio de legalidad puesto que afecta libertades y derechos; 2. Toda medida de policía debe tender a asegurar el orden público; por tanto, encuentra su limitación allí donde comienzan las relaciones estrictamente privadas; 3. La policía sólo debe adoptar las medidas necesarias y eficaces para la conservación y restablecimiento del orden público. La adopción del remedio más enérgico —de entre los varios posibles— ha de ser siempre la última ratio de la policía, lo cual muestra que la actividad policial en general está regida por el principio de necesidad, expresamente consagrado en el artículo 3º del “Código de conducta para funcionarios encargados de aplicar la ley”, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas por Resolución 169/34 del 17 de diciembre de 1979, que establece que las autoridades sólo utilizarán la fuerza en los casos estrictamente necesarios; 4. Igualmente, las medidas de policía deben ser proporcionales y razonables en atención a la circunstancias y al fin perseguido: debe entonces evitarse todo exceso innecesario. Así pues, los principios de proporcionalidad y razonabilidad que rigen todas las actuaciones de la administración pública adquieren particular trascendencia en materia de policía; 5. Directamente ligado a lo anterior, la extensión del poder de policía está en proporción inversa al valor constitucional de las libertades afectadas. Eso explica que en ciertas materias —como la regulación de los sitios públicos— el poder policial sea mucho más importante que en otros ámbitos de la vida social, como el derecho a la intimidad y a la inviolabilidad del domicilio; 6. El poder de la policía se ejerce para preservar el orden público pero en beneficio del libre ejercicio de las libertades y derechos ciudadanos. No puede entonces traducirse en una supresión absoluta de las libertades; 7. Así mismo debe recordarse especialmente en esta materia la regla, por otra parte general a toda actividad administrativa, de la igualdad de los ciudadanos ante la ley. El ejercicio del poder de policía no puede traducirse en discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la población, puesto que todas las personas “recibirán la misma protección y trato de las autoridades (C.P. 13); 8. Igualmente opera la máxima de que la policía debe obrar contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejercite legalmente sus derechos”.(10)
(10) Sent. C-024/94, Op. Cit.
“(...) a nivel nacional es exclusiva del Presidente de la República, según el artículo 189.4 superior, estándole entonces vedado al Congreso ejercer este tipo de competencias. Igualmente, a nivel de las entidades territoriales, los cuerpos colegiados carecen de la función de policía, mientras que las autoridades ejecutivas unipersonales sí gozan de ella. Así, los gobernadores —art. 303— y los alcaldes —315.2—, ejercen la función de policía”.
2.3. El sometimiento de la administración a la legalidad.
Tal como se explicó en párrafos anteriores, la función de policía debe desarrollarse dentro del marco de la legalidad. Asegurar que este límite no sea franqueado es el fin último de gran parte de las normas del derecho administrativo y también es el objetivo que se pretende lograr cuando se establece la posibilidad de someter a revisión jurisdiccional las decisiones de la administración. Dentro de este propósito, se exige a la administración observar la motivación de sus actos, su publicidad, la garantía del derecho de defensa dentro del procedimiento que conduce a la decisión, la coherencia entre la motivación y la decisión, y la proporcionalidad, razonabilidad y oportunidad de la misma, entre otras. Así mismo, se requiere que quien toma la decisión esté específicamente autorizado para hacerlo (lo que remite al problema de la competencia, tanto en su ámbito territorial y temporal, como de contenidos).
Es que las actuaciones de la administración tienen que proteger y garantizar los derechos fundamentales de los administrados, pues tal función no es sólo competencia de los jueves sino también de las distintas autoridades administrativas. De no ser así se violaría la intención del constituyente de que la administración debe velar por la preservación de los derechos fundamentales.
2.4. La garantía del derecho de defensa dentro del procedimiento administrativo.
En la medida en que el ejercicio de la función de policía comporta la aplicación de normas que limitan derechos de los asociados, dentro del procedimiento que conduce a la decisión administrativa, se exige la notificación a los posibles afectados y se abre la posibilidad de que participen en el procedimiento previo para defender sus intereses. En efecto, tanto para el caso de las actuaciones administrativas iniciadas por petición de un particular, como para el de las que son iniciadas de oficio, el Código Contencioso Administrativo exige que se efectúe una citación a los posibles interesados, el deber de comunicar la actuación iniciada de oficio y la publicidad (arts. 15, 15, 28).
La garantía del derecho de defensa es ampliada en los artículos 34 y 35 del mismo código, en los que se establece la autorización para pedir y decretar pruebas de oficio o a petición del interesado; allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales; la oportunidad que tienen los interesados para expresar sus opiniones; y la obligación de la administración de motivar la decisión.
2.5. La vía gubernativa como garantía de la administración.
Para los administrados, esta garantía se concreta de dos formas: 1. Les permite acudir ante el mismo funcionario que expidió el acto (recurso de reposición o ante su superior jerárquico (recurso de apelación), con el fin de que lo revise, modifique o revoque, de ser el caso (CCA, art. 50 ); y 2. Se suspende el carácter ejecutorio del acto mientras se resuelven los recursos interpuestos (CCA, art. 64).
2.6.1. La facultad administrativa de declarar la ilegalidad de la huelga.
El artículo del Código Sustantivo del Trabajo que es objeto de demanda, establece como función del Ministerio del Trabajo, la declarar la ilegalidad de la huelga. El actor considera al respecto que al entregarse esta facultad a un órgano de la administración, se está restringiendo indebidamente el derecho de los trabajadores a la huelga, puesto que, por tratarse de un derecho, la decisión correspondiente debería ser competencia de las autoridades jurisdiccionales y no de las administrativas.
En el caso de la declaración de la ilegalidad de la huelga, es particularmente claro que la intervención administrativa, no es más que el desarrollo de la función de policía que la Constitución ha radicado en esta rama del poder público. En efecto, todos los elementos que se han esbozado como característicos de esta función se encuentran presentes en este caso: se trata de una restricción de un derecho fundamental en un caso concreto; dicha restricción se basa en la regulación que de la materia ha hecho el legislador; y el objetivo de la actividad administrativa es impedir la alteración del orden público que podría surgir cuando se subvierten los cauces que el legislación ha fijado para el desenvolvimiento del conflicto.
En el caso de la declaración de la ilegalidad de la huelga, además, los límites dentro de los cuales puede actuar la administración son bastante restringidos, lo que hace que la decisión ostente más el carácter de reglada que de discrecional. Las causales que pueden servir de sustento a la determinación están claramente indicadas en el artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo, que no ha sido impugnado, y ninguna de ellas incluye un término que pueda considerarse como totalmente indeterminado (no hay ninguna que señale, por ejemplo, que la huelga podrá ser declarada ilegal cuando implique la alteración del “orden público”).
2.6.2. La garantía del derecho de defensa.
Según el actor, dentro del procedimiento que lleva a la a la declaración de la ilegalidad de la huelga, no se observa el derecho de defensa de los posibles afectados, debido a su carácter administrativo y no judicial.
Debe quedar claro, sin embargo, que esto no significa una concesión desmedida a la administración, un privilegio a la “razón de Estado”, en contra del derecho de los administrados a la huelga. En primer lugar, porque sin importar lo drásticas que puedan ser las consecuencias de la decisión administrativa, las condiciones iniciales pueden ser restablecidas si la jurisdicción determina que la decisión no consulta el marco de legalidad. Además, debe recordarse que para evitar los posibles excesos del empleador al momento de despedir a quienes hubieran participado en la huelga, se establece la vigilancia del Ministerio del Trabajo sobre el proceso.(11)
(11) Las siguientes son las normas que delimitan este proceso:
Decreto Reglamentario 2164 de 1969, art. 1º: establece la intervención del Ministerio del Trabajo una vez se declara la ilegalidad del paro para impedir que sean despedidos los trabajadores que hasta ese momento hicieron una cesación pacífica del trabajo pero no por su voluntad (intervención pasiva en la huelga). Sin embargo, el patrono puede despedir a todos aquellos que continúen con el paro una vez notificados de la declaratoria de ilegalidad.
— Trabajadores que participaron pasivamente en el paro
a) No pueden ser despedidos si una vez declarada la ilegalidad vuelven a trabajar.
b) Pueden ser despedidos si insisten en el paro.
— Trabajadores que lideraron el paro
a) Pueden ser despedidos siempre, una vez declarada la ilegalidad de la huelga.
Resolución 1064 de 1969, Mintrabajo, art. 1º: una vez enterado de la ilegalidad, el patrono debe presentar al Ministerio de Trabajo la lista de los trabajadores que pretende despedir.
Resolución 032 de 1977, Mintrabajo, art. 6º: recibida la lista presentada por el patrono, deberán adelantarse todas las diligencias probatorias necesarias para esclarecer los hechos materia de investigación.
No se restringe indebidamente el derecho a la huelga, y por esta vía los derechos al trabajador y de asociación sindical, cuando se radica en la administración la facultad para determinar cuándo una suspensión colectiva de labores es ilegal, puesto que esta decisión no es más que el desarrollo de la función de policía que la Constitución encarga a la rama ejecutiva del poder público.
(Sentencia C-432 de septiembre 12 de 1996. Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz).

References: artículo 451
 artículo 451
 artículo 3
 Resolución 
 artículo 189
 artículo 450

Resolución 

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