Source: http://ospitiweb.indire.it/~costituz/percorsi/bertelli5.htm
Timestamp: 2018-02-21 09:24:13+00:00

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schede (E) a cura del prof. Stefano Bertelli
RITARDI NELL'ATTUAZIONE DELLA COSTITUZIONE
Perché si siano avuti ritardi nell'attuazione della Costituzione si veda alla relazione del prof. De Siervo, specialmente al paragrafo 5. Qui si dà un elenco dei più significativi, indicando le leggi che hanno istituito solo successivamente organi ed enti previsti dalla carta del '48 o che hanno attuato i previsti impegni dello stato.
Non sempre si può considerare ritardo nella attuazione l'emanazione di leggi particolari che danno piena applicazione al dettato dei vari articoli della Costituzione, perché evidentemente le situazioni mutano nel tempo e col passare degli anni (ormai 50) si fanno avanti nuove e maggiori esigenze che impongono un ampliamento e un miglioramento della legislazione ordinaria. Né, d'altra parte, si può effettivamente raggiungere la "piena" attuazione di tutti i valori e princìpi di fondo (si vedano gli artt. 2/11), perché c'è sempre spazio per poter fare di più e di meglio. Nell'attuazione poi dei "diritti sociali" e nel dar corpo agli impegni che lo stato ha assunto con le norme "programmatiche" (si vedano gli artt. 13/54, e in particolare gli artt. 13, 16, 17, 18, 21, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 41, 43, 44, 45, 46 Cost.), anche volendo, è ben difficile raggiungere definitivamente l'obiettivo di una "piena" attuazione. Bisognerà dunque distinguere fra le attuazioni (e quindi i ritardi) nell'istituzione di enti, organi ed istituti giuridici, e quelle che tentano di "realizzare" valori, princìpi, diritti.
Con grave ritardo si istituirono organi costituzionali o di rilievo costituzionale e si attuarono alcuni impegni internazionali. Tali istituzioni e attuazioni si ebbero fra il 1955 e il 1962 durante la presidenza della repubblica di Giovanni Gronchi che, lungi dall'assumere un ruolo "notarile" come custode della costituzione, diede un forte impulso alla sua realizzazione pungolando parlamento e governo ("La Costituzione o la si attua o la si cambia" ebbe più volte a dichiarare), attirandosi così l'accusa di un certo interventismo (cfr. il brano della lettera di G. Gronchi a C. Merzagora del 5/4/1960: "Ora è proprio in questa ricerca che la nostra giovane democrazia deve affrontare la prova del fuoco (senza lasciarsi tentare da nostalgie o da scoramenti, che potrebbero esserle fatali) dando cioè piena attuazione alle norme costituzionali, oppure modificandole con alto senso di responsabilità con chiarezza di impostazioni e dopo sereni e consapevoli dibattiti; non già scegliendo la strada del "frigorifero" che è sinonimo o di ignavia o di leggerezza o di ipocrisia" - sta in Carte Gronchi presso Istituto Luigi Sturzo, Roma, pubblicata ora da Giovanni Cavera "Un conflitto istituzionale dietro la crisi Tambroni. Carteggio Giovanni Gronchi - Cesare Merzagora (Luglio 1960)" in Nuova Storia Contemporanea n. 5/98 pag. 127).
La Corte Costituzionale (cfr. art. 134 Cost.) si insediò effettivamente nel 1956, solo dopo l'emanazione della Legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 e della Legge 11 marzo 1953, n. 87 (anche se era già stata emanata la Legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 dall'Assemblea Costituente prima di sciogliersi).
Il CNEL (Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro - cfr art. 99 Cost.) fu istituito nel 1957 a seguito della L. 5/I/1957 n. 3 (modificata da L. 25/VII/1959 n. 593, poi da L. 20/V/1960 n. 494, ancora da L. 4/XI/1965 n. 1246 e, in ultimo, da L. 30/XII/1986 n. 936).
Il CSM (Consiglio Superiore della Magistratura - cfr. art. 104 Cost.) fu istituito solo nel 1958 a seguito della L. 24/III/1958 n. 195 e del DPR 16/IX/1958 n. 916 (modificati poi da L. 22/XII/1975 n. 695 e da L. 12/IV/1990 n. 74).
Gli artt. 10 e 11 Cost. trovarono attuazione solo nel 1955 quando l'Italia con L. 4/VIII/1955 n. 848 ratificò la CEDU (Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dell'Uomo e delle libertà fondamentali) ed entrò nel Dicembre a far parte dell'ONU, dopo i ripetuti veti dell'URSS al suo ingresso; e nel 1957 quando, dopo il lungo e duro ostruzionismo parlamentare da parte del partito comunista, con L. 14/X/1957 n. 1203 ratificò il Trattato di Roma che istituiva la Comunità Economica Europea (di cui era stata fra i 6 paesi fondatori).
Solo fra il 1962 e il 1968 si comincia ad attuare il secondo comma dell'art. 33 Cost. con le riforme scolastiche della materna (L. 444/68), della elementare (recentemente riformata con L. 148/90), della media (L. 1859/62, poi modificata con L.L. 348 e 517/77). La citata L. 31/XII/1962 n. 1859 attua anche il primo comma dell'art. 34 Cost. (obbligatorietà e gratuità dell'istruzione per almeno 8 anni). Sulla scuola, dalla materna alla superiore, tutte le disposizioni saranno convogliate nel DLgs 16/IV/1994 n. 297 (testo unico), peraltro già in parte modificato.
Solo nel 1967 troverà una prima attuazione la programmazione economica (cfr art. 41 Cost.) con L. 27/II/1967 n. 48, specificata poi con L. 12/VIII/1977 n. 675 sulla politica industriale (solo con L. 10/X/1990 n. 287 - legge antitrust - si tutelerà la concorrenza e il mercato).
Come si è detto [vedi alla voce "Regioni"], solo nel 1970 le Regioni come enti territoriali autonomi (cfr artt. 114, 115, 118, 119, 120 Cost.) diventarono una realtà dopo il lungo e duro ostruzionismo parlamentare da parte del partito liberale, che aveva preso il posto del precedente ostruzionismo comunista. A parte la L. 10/II/1953 n. 62 (legge Scelba sugli organi regionali, poi abrogata), solo con L. 17/II/1968 n. 108 si dettarono norme per le elezioni regionali (la legge elettorale regionale è stata completamente sostituita dalla L. 23/II/1995 n. 43); e solo con L. 16/V/1970 n. 281 si stabilirono provvedimenti finanziari per l'attuazione delle regioni. Le prime elezioni regionali si tennero nel giugno '70, gli statuti furono approvati nel corso del '71, ma solo nella seconda metà degli anni '70 si ebbe la piena operatività e il trasferimento di funzioni con L. 22/VII/1975 n. 382 e DLgs 24/VII/1977 n. 616. Intanto con L. 16/XII/1971 n. 1034, con l'istituzione dei TAR (Tribunali Amministrativi Regionali), si era attuato il secondo comma dell'art. 125 Cost., che è, in parte, una specificazione del primo comma dell'art. 113 Cost.
Sempre nel 1970 si ebbero altre tre leggi fondamentali di attuazione per le quali si deve tener presente la distinzione che si faceva all'inizio. L'attuazione dell'art. 75 Cost., ma anche 138 - 2º c., e 71 - 1º c., si ebbe con L. 25/V/1970 n. 352 sui referendum e l'iniziativa popolare (modificata da L. 22/V/1978 n. 199). Una maggiore "realizzazione" degli artt. 36 (diritti economici del lavoratore), 39 (organizzazione sindacale), 40 (diritto di sciopero) si ebbe con L. 20/V/1970 n. 300, il così detto "Statuto dei lavoratori". A dire il vero l'art. 40 Cost. prevede leggi che regolano il diritto di sciopero, ma forse questa è l'ultima inattuazione perché tali leggi non ci sono, salvo quella che regola lo sciopero degli addetti ai pubblici servizi, peraltro arrivata molto tardi (L. 12/VI/1990 n. 146). Una prima applicazione della seconda frase del primo comma dell'art. 37 si ebbe con DPR 31/XII/1971 n. 1403 (tutela delle lavoratrici madri), mentre la prima frase dello stesso primo comma dovrà attendere la L. 903/77 (parità uomo/donna sul lavoro).
Bisognerà poi aspettare la seconda metà degli anni '70 per avere un altro gruppo di importanti leggi attuative di altri dettati costituzionali.
I due princìpi della capacità contribuitiva e della progressività dei tributi, previsti dall'art. 53 Cost., saranno accolti dalla riforma fiscale del 1973/74: quella delle imposte indirette dall'1/1/73 con i DPR 26/X/1972 n. 633 (istitutivo dell'IVA) e seguenti (modificativi delle imposte di bollo, registro, catastali, di consumo, di fabbricazione, etc), e quella delle imposte dirette dall'1/1/74 con i DPR 29/IX/1973 n. 597 (istitutivo dell'IRPeF) e seguenti. Le norme sulle imposte sui redditi saranno poi convogliate nel TUIR - testo unico - con DLgs 22/XII/1986 n. 217, peraltro già più volte modificato.
L'attuazione dell'art. 3, primo comma (uguaglianza formale), mai pienamente raggiungibile, nel punto in cui vieta le discriminazioni per sesso è stata una delle più tardive. La parità uomo / donna nella famiglia (cfr art. 29 Cost.) si è avuta solo con L. 19/V/1975 n. 151 (riforma del diritto di famiglia); e la parità sul lavoro (cfr art. 37 - 1º c. Cost.) solo con L. 9/XII/1977 n. 903. Ma il principio dell'uguaglianza sostanziale (cfr. art. 3 - 2º comma Cost.), di ancor più difficile attuazione, per cui lo stato non può limitarsi a dichiarare l'uguaglianza, ma deve porre in essere azioni positive perché essa si realizzi veramente, sempre in materia di parità uomo / donna, vedrà un tentativo di realizzazione solo con L. 10/IV/1991 n. 125 (c.d. legge sulle pari opportunità).
Del 1978 è la legge con norme di principio sulle forze armate che attua il 2º e 3º comma dell'art. 52 Cost. (L. 11/VII/1978 n. 382). Ancora del 1978 è la legge di riforma sanitaria che dà attuazione all'art. 32 Cost. (diritto alla salute): L. 23/XII/1978 n. 833 (istituzione del servizio sanitario nazionale ed eliminazione del principio delle casse mutue), più volte modificata (in ultimo da DLgs 502/1992, sostituito poi da DLgs 517/1993). Ancora del 1978 è la L. 29/XII/1978 n. 845 in materia di formazione professionale (150 ore, etc) che attua il secondo comma dell'art. 35 Cost.
Bisognerà attendere la seconda metà degli anni '80 per avere un altro gruppo di leggi attuative di altri dettati costituzionali, in tema di diritto pubblico.
La L. 839/1984 chiarisce il dubbio interpretativo che sorgeva dall'ultimo comma dell'art. 73, come si dovesse intendere cioè quel "subito dopo la promulgazione" a proposito della pubblicazione delle leggi (ora deve intendersi entro 30 giorni) e, d'altra parte, il DPR 28/XII/1985 n. 1092 è il T.U. sulla promulgazione delle leggi.
Ci vorrà l'importante L. 23/VIII/1988 n. 400 per dare piena attuazione all'ultimo comma dell'art. 95 Cost. con la regolamentazione dettagliata dell'attività del governo, della composizione e delle funzioni del consiglio dei ministri, dell'ordinamento della presidenza del consiglio, nonché del potere normativo del governo stesso (cfr artt. 76/77 Cost.).
Solo dopo la revisione (18 Febbraio 1984, ratificata con L. 25/III/1985 n. 121) del Concordato con la Chiesa Cattolica (1929), si avrà l'attuazione della previsione di cui all'art. 8, u.c., Cost. (le intese con le confessioni religiose diverse da quella cattolica): L. 11/VIII/1984 n. 449 (intesa con la Chiesa Valdese-Metodista); L. 22/XI/1988 n. 516 (ratifica dell'intesa del 1986 con la Chiesa Avventista); L. 22/XI/1988 n. 517 (ratifica dell'intesa del 1986 con la Chiesa Pentecostale); L. 8/III/1989 n. 101 (ratifica dell'intesa del 1987 con le Comunità Ebraiche). Nel 1993 si avrà anche l'intesa con la Chiesa Battista.
Il 1990 sarà un anno di intensa legiferazione per quanto concerne una più ampia attuazione di dettati costituzionali o la riforma di leggi già vigenti ma bisognose di aggiornamento/ampliamento/miglioramento. Ricordiamone alcune in ordine cronologico:
la L. 19/III/1990 n. 55 (antimafia) attua il secondo comma dell'art. 18 Cost. (precedentemente si era avuta la L. 25/I/1982 n. 17 sulle associazioni segrete);
la L. 8/VI/1990 n. 142 (ordinamento delle autonomie locali) [vedi alla voce "regionalismo politico"] che dà una più ampia attuazione all'autonomia e al decentramento per province e comuni (cfr artt. 5, 128/129 Cost.);
la già ricordata L. 12/VI/1990 n. 146 sullo sciopero degli addetti ai servizi pubblici (cfr art. 40 Cost. ma anche 28, 97/98);
la L. 30/VII/1990 n. 217 sul gratuito patrocinio, che, abrogando un RD del 1923, attua il dettato dell'art. 24 - 3º comma, Cost.;
la L. 7/VIII/1990 n. 241 che, modificando molti procedimenti amministrativi, garantisce il diritto di accesso agli atti e la trasparenza della P.A. (cfr artt. 28, 97/98 Cost.);
la già citata L. 10/X/1990 n. 287 (c.d. antitrust) che realizza in parte l'art. 41 Cost. sull'iniziativa economica.
Poco dopo si sostituiscono importanti leggi restate pressoché immutate dai primi anni del '900 o dal fascismo. Ne citiamo almeno due: la L. 5/II/1992 n. 91, e successivo DPR 12/X/1993 n. 572, che detta nuove norme sulla cittadinanza, abrogando leggi del 1912 e del 1934; il DLgs 1/IX/1993 n. 385, il nuovo testo unico delle norme in materia bancaria e creditizia (cfr art. 47, 1º comma Cost.) che sostituisce la vecchia legge bancaria del '36/'38.
Il secondo comma dell'art. 9 Cost. (tutela del paesaggio e del patrimonio artistico) - ma anche il primo comma dell'art. 32 (diritto alla salute) -, è stato uno dei più "sofferti" per la sua attuazione. Si vedano la L. 13/VII/1966 n. 615 (contro l'inquinamento atmosferico); la L. 10/V/1976 n. 319 (c.d. legge Merli contro l'inquinamento delle acque, più volte modificata, e nel 1994 peggiorata); la L. 431/1985 (sui vincoli paesaggistici); la L. 8/VII/1986 n. 349 (istituzione del ministero dell'ambiente e norme sul "danno ambientale"); la L. 18/V/1989 n. 183 (sulla difesa del suolo); la L. 6/XII/1991 n. 394 (sulle aree protette). Sulle cose di interesse storico-artistico vedi la L. 1552/1961, la L. 292/1969, la L. 8/VIII/1972 n. 487, la L. 1/III/1975 n. 44 che integrano la vecchia L. 1089/1939; si dovrà attendere la L. 14/I/1993 n. 4 (che converte il DL 14/XI/1992 n. 433) per il funzionamento e la tutela di musei e biblioteche.
In questi primi cinquant'anni di vigenza della nostra Costituzione si sono avute anche varie modifiche della stessa con leggi costituzionali. Si rammentano qui solo quelle che hanno modificato il testo di alcuni articoli, in ordine numerico crescente degli articoli stessi. Rispetto al testo all' 1/1/48, il testo vigente all'1/1/98 contiene modifiche ai seguenti articoli:
gli artt. 56 (Camera), 57 (Senato), 60 (Camera e Senato) furono modificati da L. cost. 9/II/1963 n.2;
l'art. 68 (immunità parlamentare) fu modificato da L. cost. 29/X/1993 n.3;
l'art. 79 (amnistia e indulto) fu modificato da L. cost. 6/III/1992 n.1;
l'art. 88 (potere del Presidente della Repubblica di sciogliere le Camere) fu modificato da L. cost. 4/XI/1991 n.1;
gli artt. 96, 134, 135 (nella parte concernente i reati ministeriali) furono modificati da L. cost. 16/I/1989 n.1;
l'art. 131 (numero e nome delle regioni) fu modificato da L. cost. 27/XII/1963 n.3;
l'art. 135 (per la parte che riguarda la composizione della Corte Costituzionale) fu modificato da L. cost. 22/XI/1967 n.2.
[si veda il testo vigente della costituzione]
Nell'ultimo trimestre del 1999 sono state approvate altre modifiche che sono entrate in vigore nei primi giorni del 2000 :
l'art.48 adesso prevede il voto (politico) per il rinnovo del Parlamento anche per i cittadini italiani residenti all'estero. Nell'art. 48 Cost., appunto, dopo il secondo comma è inserito il seguente: "La legge stabilisce requisiti e modalità per l'esercizio del diritto di voto dei cittadini residenti all'estero e ne assicura l'effettività. A tal fine è istituita una circoscrizione Estero per l'elezione delle Camere, alla quale sono assegnati seggi nel numero stabilito da norma costituzionale e secondo criteri determinati dalla legge." .
Tale modifica è stata approvata, in seconda votazione, il 30/6/99 dalla Camera dei deputati e il 29/9/99 dal Senato, con maggioranza assoluta ma inferiore ai due terzi. Pertanto è stata pubblicata, senza promulgazione, sulla GU n°232 del 2/10/99 affinché nei successivi tre mesi un quinto dei componenti di una camera, o 500.000 elettori, o 5 consigli regionali, potessero proporre referendum. Ciò non è avvenuto e pertanto è stata promulgata come L.cost. 17/I/2000 n.1 e pubblicata su G.U. n.15 del 20/1/2000. Per la sua efficacia occorrerà però un'ulteriore L.cost. per stabile i seggi ed una L.ord. per l'attuazione nei dettagli, nonché, forse, un regolamento esecutivo. E' la prima volta che si modifica un articolo contenuto nella Prima Parte della Costituzione.
l'art.111 che prevede norme fondamentali sulla giurisdizione (in particolare sull'obbligo di motivazione delle sentenze e sulla ricorribilità contro di esse) vede ora premessi cinque commi, prima del vecchio primo comma, con le regole del "giusto processo", particolarmente in materia penale : "La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge.
La legge regola i casi in cui la formazione della prova non ha luogo in contraddittorio per consenso dell'imputato o per accertata impossibilità di natura oggettiva o per effetto di provata condotta illecita."
Tale modifica è stata approvata in via definitiva il 29/9/1999, in seconda lettura, dal Senato e il 10/11/1999, in seconda lettura, dalla Camera dei deputati quasi all'unanimità, e quindi la riforma non poteva essere sottoposta a referendum. E' stata promulgata come L.cost. 23/XI/1999 n.2 e pubblicata sulla G.U. n.300 del 23/12/1999.
gli artt. 121, 122, 123, 126, che riguardano le Regioni, sono stati profondamente modificati:
i poteri regolamentari sono stati sottratti al Consiglio regionale e affidati alla Giunta regionale la cui politica è diretta dal Presidente della Giunta (Presidente della Regione) che ne è responsabile (art. 121);
il sistema elettorale regionale non è più stabilito da legge nazionale ma da legge regionale. Il Presidente della Giunta (il Presidente della Regione) è eletto a suffragio universale e diretto, a meno che lo statuto stabilisca diversamente. E' lui che nomina e revoca i componenti della Giunta (assessori regionali) (art. 122);
gli statuti delle regioni ordinarie non sono più approvati con legge (nazionale) ordinaria, ma con legge regionale, senza apposizione del visto da parte del Commissario del Governo. In tale statuto ciascuna regione determina la sua "forma di governo" (sic ! ) e i princìpi generali di organizzazione e funzionamento (art.123);
sono mutati i motivi per lo scioglimento del Consiglio regionale. Il Consiglio può sfiduciare la Giunta. In ogni caso, per qualsiasi motivo venga meno il Presidente della regione, si dimette anche la Giunta e si scioglie il Consiglio regionale (art.126).
Tali modifiche sono state approvate il 10/11/1999 in seconda lettura dalla Camera e il 12/11/1999 in seconda lettura dal Senato a larghissima maggioranza (superiore a 2/3) e quindi la riforma non poteva essere sottoposta a referendum. La legge costituzionale in questione è stata promulgata come L.cost. 22/XI/1999 n.1 e pubblicata sulla G.U. n.299 del 22/12/1999.
[si riproducono qui i nuovi testi]
Infine, a partire dalla metà degli anni '80 sentendosi l'esigenza di ristrutturare con profonda revisione la seconda parte della Costituzione ("riforme istituzionali") si è dato vita a ben tre "Commissioni Bicamerali" (la "bicamerale" è una "commissione" non permanente composta da una cinquantina fra deputati e senatori) col compito di varare una proposta di modifica della seconda parte della Costituzione ("Ordinamento della Repubblica"). Dal nome dei loro presidenti ricordiamo la commissione "Bozzi" che lavorò negli anni 1984/85; la commissione "De Mita - Iotti", istituita con L. cost. 1/1993, che lavorò nell'undicesima legislatura (inizio '93 / metà '94); la commissione "D'Alema", istituita con L. cost. 24/I/1997 n. 1, che ha presentato una prima bozza il 30/6/1997 (plc n. 3931) e una seconda bozza il 4/11/1997 (plc n. 3931 A). Su quest'ultima, a differenza dei due casi precedenti, era iniziata la prima discussione/approvazione il 26/1/1998 alla Camera dei deputati, la quale al 30/4/1998 aveva approvato il Titolo I della Seconda Parte "Ordinamento federale della Repubblica" (artt. 55/63) e, al 15/5/1998, aveva approvato gli artt. 64/69 (alcuni di quelli riguardanti il Presidente della Repubblica). Naturalmente il testo approvato alla Camera sarebbe dovuto passare al Senato, poi di nuovo alla Camera, e ancora al Senato (cfr art. 138 Cost.) e infine al vaglio di un referendum popolare (cfr L. cost. 1/97) prima di essere definitivo.
Ma, come detto più volte, le forze politiche non hanno trovato un accordo di fondo per proseguire sulla via delle riforme istituzionali. A parte il nodo della giustizia, la rottura è avvenuta sul "presidenzialismo" o ciò che avrebbe dovuto essere. Così il processo si è bloccato quando, il 9/6/98, il presidente della Bicamerale ha chiesto al presidente della Camera di togliere il plc 3931A dall'ordine del giorno dei lavori.
Per le riforme costituzionali resta pur sempre la strada indicata dall'art. 138 Cost., anche se alcuni partiti, o loro esponenti (in verità in minoranza), tornano a proporre di dar vita ad una Assemblea Costituente.
I testi di molte delle leggi a contenuto giuspublicistico (costituzionale ed amministrativo) citate sono contenuti in:
VALORI FONDANTI DEL PATTO COSTITUZIONALE
Per sapere quali siano o debbano essere considerati tali, vedi, oltre a tutta la relazione "Il quadro storico-giuridico e i princìpi ispiratori della Costituzione" del prof. Ugo De Siervo e le finestre aperte sulle parole calde di essa (specialmente al punto B), anche, sempre in questo ipertesto, la relazione "I princìpi fondamentali fra rigidità e riforma della Costituzione" del prof. Stefano Merlini, nonché, naturalmente, gli artt. 1/12 ("Principi fondamentali") e gli artt. 13/54 ("Diritti e doveri dei cittadini") della nostra Costituzione, non oggetto di proposta di riforma.
Infine per un approfondimento di diritto costituzionale, e, più in generale, pubblico, si indicano alcuni manuali universitari e di scuola media superiore.
un agile volume di cultura costituzionale e di riflessione sui princìpi fondamentali di un ordinamento giuridico è quello di Gustavo Zagrebelsky: Il diritto mite. Legge, diritti, giustizia - Torino, Einaudi, 1992.
per i testi delle costituzioni (vigenti - ovviamente - alla data di pubblicazione dei volumi) si possono consultare le seguenti raccolte:
Mistroni Roberta (a cura di): Cittadini d'Europa. Dodici costituzioni a confronto [contiene riassunti tematici e schemi comparativi delle costituzioni dei paesi dell'UE a 12] - Milano, Elemond, 1994

References: art. 134
 art. 99
 art. 104
 art. 41
 art. 29
 art. 37
 art. 3
 art. 40
 art. 47
 art. 138