Source: https://hj.tribunalconstitucional.es/en/Resolucion/Show/25556
Timestamp: 2020-01-27 05:23:12+00:00

Document:
HJ System - Decision: SENTENCIA 2/2018
SENTENCIA 2/2018, de 11 de enero
(BOE (Official State Gazzete) number 34, of 07 February 2018)
ECLI:ES:TC:2018:2
1. Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 21 de abril de 2017, el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 2 [apartado a)], 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 12.1 [primer párrafo in fine], la disposición adicional primera y el inciso final del primer párrafo de la disposición adicional segunda de la Ley 7/2016, de 21 de julio, de medidas extraordinarias contra la exclusión social, de la Comunidad Autónoma de Extremadura, publicada en el “Diario Oficial de Extremadura” núm. 141, de 22 de julio de 2016, y en el “Boletín Oficial del Estado” núm. 192, de 10 de agosto de 2016.
2. Los motivos de impugnación que articula el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad son, en síntesis, los siguientes:
a) Por un lado, se impugnan los artículos 2 [apartado a)], 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10, que forman parte del título II de la Ley 7/2016, que lleva por rúbrica “Universalización de la atención sanitaria en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Extremadura”. El escrito de interposición señala que dichos preceptos incurren en extralimitación competencial porque regulan materias de competencia estatal conforme a los apartados primero, segundo, decimosexto y decimoséptimo del artículo 149.1 CE, pues corresponde únicamente al Estado establecer las fórmulas legales que permitan acceder a la asistencia sanitaria pública a los extranjeros no registrados ni autorizados como residentes en España.
b) Por otro lado, se impugna el artículo 12.1, primer párrafo in fine, que regula la inembargabilidad de las ayudas económicas de apoyo social. El escrito de interposición señala que vulnera el orden de distribución de competencias previsto en el artículo 149.1.6 CE, según el cual corresponde al Estado la competencia exclusiva sobre legislación procesal, “sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas”. La excepción competencial que contempla el “sin perjuicio” no sería de aplicación en el presente caso, porque la Comunidad Autónoma de Extremadura carece de competencia normativa en esta materia.
3. Por providencia de 9 de mayo de 2017, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de su Sección Primera, acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, así como a la Junta de Extremadura y a la Asamblea de Extremadura, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes, así como publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de Extremadura”. La incoación del recurso se publicó en el “Boletín Oficial del Estado” núm. 115, de 15 de mayo de 2017.
4. Por escrito registrado en el Tribunal el 23 de mayo de 2017, la Presidenta del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el proceso y de ofrecer su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC. Otro tanto hizo el Presidente del Senado, mediante escrito registrado el día 24 de mayo de 2017.
5. Por escrito registrado el 9 de junio de 2017, el Letrado de la Asamblea de Extremadura, en nombre y representación de ésta, se personó en el presente recurso a efectos de notificaciones, sin formular alegaciones.
6. Por escrito registrado el 27 de junio de 2017, el Letrado de la Junta de Extremadura, en nombre y representación de ésta, se personó en el presente recurso y formuló diversas alegaciones, que se resumen a continuación:
a) Como cuestión previa se señala que el recurso interpuesto es extemporáneo. Si bien se interpuso en plazo frente a la Ley 7/2016, pues ésta se publicó en el “Diario Oficial de Extremadura” de 22 de julio de 2016 y el recurso se presentó el 21 de abril de 2017, se alega que la referida Ley no es sino el trasunto de la modificación parlamentaria del Decreto-ley 1/2016, de 10 de mayo, de medidas extraordinarias de exclusión social, publicado en el “Diario Oficial de Extremadura” de 11 de mayo de 2017, y cuyos artículos 3 a 10 y 12 vienen a coincidir casi literalmente con la regulación ahora impugnada. Se advierte que el Decreto-ley fue convalidado en la sesión plenaria de la Asamblea de Extremadura de 26 de mayo de 2016, y que el Reglamento de la Asamblea de Extremadura (art. 192) no exige la publicidad oficial del acuerdo de convalidación o derogación, como sí hace el artículo 151.6 del Reglamento del Congreso de los Diputados. El letrado argumenta que, conforme con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el Decreto-ley convalidado se ha integrado con carácter permanente en el ordenamiento jurídico y que los derechos a las prestaciones sanitarias —al menos— de los extranjeros empadronados estaban ya reconocidos en una norma vigente en cuanto no derogada, que no puede ni debe ser impugnada en cuanto que el plazo para ello venció, no existiendo, por otra parte, norma constitucional o legal que establezca un automatismo derogatorio de los decretos-leyes con la entrada en vigor de las leyes tramitadas sucesivamente, al amparo de lo dispuesto en el artículo 86.3 CE o, en este caso, al amparo de lo prevenido en el artículo 33.4 del Estatuto de Autonomía de Extremadura (EAE). Se concluye que, si la norma que confiere el marco regulador fue publicada el 11 de mayo de 2017, el recurso es extemporáneo y, por ello, debe inadmitirse.
b) En segundo lugar, se alega el defectuoso modo en que se habría propuesto el recurso. El recurso se ha planteado por el Abogado del Estado por orden de la Vicepresidenta del Gobierno actuando en suplencia del Presidente del Gobierno, el cual, como se indica en el escrito de interposición, se encontraba en viaje oficial en Sevilla. Se razona que la facultad prevenida en los artículos 162.1 a) CE y concordantes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional tiene naturaleza institucional y, como tal, propia e indeclinable, esto es, no delegable o transferible, sin perjuicio de que, como señala la STC 71/2014, pueda operar la suplencia en cuanto no haya desplazamiento de la competencia. La suplencia regulada en el artículo 13 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, tiene causas tasadas, precisamente para deslindarla de figuras traslativas, entre otras la delegación o la desconcentración, y en el caso presente se basa en la ausencia. El letrado sostiene que la aplicación de la suplencia era, en este caso, difícilmente sostenible porque, a diferencia del supuesto de hecho de la STC 71/2014 en el que el Presidente estaba ausente del territorio nacional, en el presente caso estaba en Sevilla, dentro del territorio estatal en todo el cual el Presidente ejerce sus competencias. Si actos institucionales pueden suscribirse por el Jefe del Estado, con el refrendo del propio Presidente del Gobierno, en lugares tan exóticos como la embajada española ante la República Popular China en Pekín (“Boletín Oficial del Estado” núm. 155, de 29 de junio de 2007, pág. 28201) por considerar que conforme al derecho internacional las embajadas gozan de extraterritorialidad, en términos latos son territorio español, mucho más puede predicarse cuando el Presidente se encuentra en la capital de una Comunidad Autónoma. Si leyes y reales decretos pueden sancionarse en Baqueira Beret o Marivent, sin que hacerlo allí suponga ausencia del titular del acto o del refrendo, difícilmente se puede admitir que firmar la orden de interposición del recurso aceptando la propuesta del Gobierno pueda justificarse en este caso por la ausencia, ya que hemos de entender que la competencia del Presidente del Gobierno se extiende a todos los puntos del territorio nacional. Adicionalmente se alega que el plazo para la impugnación vencía el 22 de abril de 2017, que por ser sábado era inhábil conforme al cómputo procesal, habilitando el día 24 de abril, fecha en la que no se justifica la ausencia, además de todos los días previos para poder formalizar la impugnación.
c) Un tercer bloque de alegaciones versa sobre la asistencia sanitaria dispensable a los extranjeros, que se considera el núcleo esencial de la impugnación.
En tercer lugar, tampoco se comparte la vulneración del artículo 149.1.17 CE por los siguientes motivos. Aun cuando por razones históricas la asistencia sanitaria se incluía dentro del concepto de seguridad social como elemento de su acción protectora, junto con las pensiones, el desempleo y otras, esa unidad conceptual se trunca por ministerio de la Constitución, al diferenciar, por un lado, el régimen público de Seguridad Social (art. 41 CE) y, por otro, el derecho a la salud (art. 43 CE). La aún vigente Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad, relaciona el derecho a la salud, no con el carácter de asegurado al que se accedía por las cotizaciones de los trabajadores y empresarios, sino como derecho personal. Como consecuencia, la financiación del sistema de salud deja de nutrirse, salvo en un mínimo porcentaje, con las cotizaciones. Desde la Ley 24/1997, de 15 de julio, de consolidación y racionalización del sistema de seguridad social, la sanidad pública no depende a nivel jurídico o económico de la Seguridad Social, pues es el Estado el que asume la financiación de la asistencia sanitaria y quien realiza las transferencias presupuestarias a las Comunidades Autónomas. Por tanto, se concluye que difícilmente puede sostenerse que nos encontremos en presencia de actuaciones de seguridad social, pues el elemento subjetivo no son nacionales, cotizantes o no, sino extranjeros. Por el contrario, la materia concernida es la asistencia social, ámbito en el que Extremadura dispone de competencia (arts. 148.1.20 CE y 8.1.27 EAE), invocando a este respecto la doctrina sentada en la STC 239/2002, de 11 de diciembre. En suma, excluidos de modo radical los extranjeros en las prestaciones sanitarias, no se produce coincidencia subjetiva alguna, sino que son medidas tendentes a evitar la exclusión social y acaso los riesgos de salud pública que puedan derivarse de una nula asistencia sanitaria.
d) Finalmente, se opone a la impugnación del artículo 12 de la Ley 7/2016, por vulneración de la competencia estatal sobre la legislación procesal (art. 149.1.6 CE).
7. Mediante providencia de fecha 10 de enero de 2018, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el 11 del mismo mes y año.
1. El objeto del presente recurso de inconstitucionalidad es analizar la constitucionalidad de los artículos 2 [apartado a)], 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 12.1 [primer párrafo in fine], la disposición adicional primera y el inciso final del primer párrafo de la disposición adicional segunda de la Ley 7/2016, de 21 de julio, de medidas extraordinarias contra la exclusión social, de la Comunidad Autónoma de Extremadura.
Con posterioridad a su impugnación, la Ley 7/2016 ha sido modificada por la Ley 2/2017, de 17 de febrero, de emergencia social de la vivienda de Extremadura, que le ha añadido el artículo 17 bis; modificación que, en todo caso, no afecta a los preceptos impugnados.
2. Antes de entrar a analizar las cuestiones sometidas a la consideración de este Tribunal por el Abogado del Estado debemos abordar los dos defectos procesales que plantea el Letrado de la Asamblea de Extremadura, ya que, de ser atendido cualquiera de ellos, clausuraría cualquier pronunciamiento sobre el fondo.
a) El primer defecto procesal consiste en la extemporaneidad del presente recurso de inconstitucionalidad: extemporaneidad que no se fundamenta en que se hubiera presentado fuera del plazo de nueve meses previsto en el artículo 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), sino en que fue interpuesto frente a una ley que es consecuencia de la tramitación parlamentaria de un decreto-ley, debidamente convalidado por la Asamblea autonómica, cuyos preceptos coinciden casi literalmente —se dice— con los de las disposiciones legales ahora impugnadas. El defecto alegado se acompaña de dos argumentos adicionales: las disposiciones del Decreto-ley convalidado se habrían integrado “con carácter permanente” en el ordenamiento jurídico; y ninguna norma constitucional o legal establece un “automatismo derogatorio” de los decretos-leyes con la entrada en vigor de las leyes tramitadas sucesivamente.
La alegación no puede ser compartida, ni en sus presupuestos de partida ni en la consecuencia que pretende extraerse. En primer lugar, debe señalarse que la Ley 7/2016, de 21 de julio, de medidas extraordinarias contra la exclusión social, no se limita a modificar lo previsto en el Decreto-ley 1/2016, de 10 de mayo, de medidas extraordinarias contra la exclusión social, de forma que las disposiciones de este último quedaran subsistentes en todo lo no modificado por la Ley 7/2016. La consecuencia de aprobarse una nueva norma del mismo rango, mismo título y mismo objeto no puede ser otra que la sustitución de la primera por la segunda, en virtud del criterio lex posterior derogat priori, con independencia del grado de coincidencia material entre una y otra regulación. Esta es la lógica jurídica que subyace a la práctica parlamentaria de tramitar como proyecto de ley el contenido de los decretos-leyes una vez convalidados. Tan evidente resulta la sustitución normativa que se produce entre el Decreto-ley convalidado y la Ley resultante de su tramitación parlamentaria como proyecto de ley que, como ha ocurrido en el presente caso, se suele considerar innecesario disponer expresamente la derogación del Decreto-ley que se sustituye; disposición derogatoria que, en todo caso, no viene exigida por nuestro ordenamiento jurídico pues, de conformidad con lo previsto en el artículo 2 del Código civil, la derogación “se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia sea incompatible con la anterior”.
En segundo lugar, frente a lo que parece sostener el Letrado de la Asamblea de Extremadura, en los procesos de control de normas que se desarrollan en la jurisdicción constitucional no existe una doctrina equivalente a la del acto confirmatorio, con la pretendida consecuencia de que una disposición que no hubiese sido impugnada en plazo ya no podría ser recurrida en el futuro si fuera reproducida o incorporada a una nueva norma. Una doctrina semejante es absolutamente rechazable, no solo porque no sería compatible con la función nomofiláctica o de depuración del ordenamiento jurídico de leyes inconstitucionales encomendada a este Tribunal (SSTC 102/1995, de 26 de junio, FJ 2, y 90/1994, de 17 de marzo, FJ 2), sino también porque implicaría reconocer a las normas de rango legal no impugnadas en plazo la capacidad de derogar implícitamente la Constitución.
b) El segundo defecto procesal consiste en la falta de legitimación de la Vicepresidenta del Gobierno, en su calidad de Presidenta del Gobierno en funciones al actuar en ausencia del Presidente del Gobierno, para interponer este recurso de inconstitucionalidad, en cuanto que no cabría aplicar el régimen de suplencia a un supuesto en que, como ocurre en el presente caso, el Presidente del Gobierno se encontraba dentro del territorio nacional o, subsidiariamente, cuando al titular del órgano todavía le quedaban días hábiles para poder interponer el recurso. En otras palabras, la única modalidad de ausencia que podría fundamentar legítimamente la aplicación del régimen de suplencia y la consiguiente interposición del recurso de inconstitucionalidad por la Presidenta del Gobierno en funciones sería la que sitúa al Presidente del Gobierno temporalmente fuera de España o bien, subsidiariamente, la que se proyecta sobre todos los días hábiles subsiguientes a su ausencia.
Esta alegación tampoco puede compartirse en ninguna de sus dos variantes. Debemos comenzar recordando que en la STC 71/2014, de 6 de mayo, FJ 2, este Tribunal tuvo ocasión de pronunciarse con cierta extensión sobre la incidencia del régimen de suplencia del Presidente del Gobierno en su facultad para interponer el recurso de inconstitucionalidad. Entonces afirmamos que “la suplencia se caracteriza por el ejercicio meramente temporal, accidental, de las funciones atribuidas a un órgano por una persona física distinta de la del titular, sin que se produzca por tanto el desplazamiento de la competencia a un órgano distinto” y que “no resulta equivalente a la delegación, ni tampoco constituye un supuesto de transmisión de la competencia, pues en definitiva el órgano que actúa sigue siendo el mismo”, y concluimos “en caso de suplencia por ausencia temporal del Presidente del Gobierno, es el mismo órgano el que actúa, es el mismo órgano el que, en este caso, interpone el recurso de inconstitucionalidad”.
Así pues, es evidente, con arreglo a la citada STC 71/2014, que la Presidenta del Gobierno en funciones por ausencia temporal del Presidente del Gobierno está plenamente legitimada para interponer el recurso de inconstitucionalidad. Ahora bien, lo que el Letrado de la Asamblea de Extremadura plantea no es tanto una falta de legitimación en abstracto como una incorrecta aplicación del régimen de la suplencia, al entender que solo es posible cuando el titular del órgano se encuentra en el extranjero o bien cuando la ausencia se prolonga hasta la finalización del plazo de interposición del recurso.
3. El presente recurso de inconstitucionalidad es exclusivamente competencial. Los motivos de impugnación se articulan en el escrito de interposición y se contestan en el escrito de alegaciones atendiendo a los preceptos sobre los que recaen. Nuestro enjuiciamiento seguirá la misma pauta. Así, en este fundamento jurídico analizaremos los motivos de impugnación que se dirigen frente a los artículos 2 [apartado a)], 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 y, por conexión, las disposiciones adicionales primera y segunda (inciso final del primer párrafo), todos de la Ley 7/2016; y en el siguiente fundamento se abordará el artículo 12.1, primer párrafo in fine, de la misma Ley.
a) Los artículos 2 [apartado a)], 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 forman parte del título II de la Ley 7/2016, cuya rúbrica es “Universalización de la atención sanitaria en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Extremadura”, y detallan el alcance de esa universalización, las prestaciones asistenciales y farmacéuticas incluidas, los requisitos exigidos para solicitar el acceso, el procedimiento, la asignación de centro y de médico y los supuestos de exclusión. Y las disposiciones adicionales primera y segunda (inciso final del primer párrafo), impugnadas por conexión, se refieren a las “situaciones especiales de atención primaria” y la “evaluación y seguimiento” del cumplimiento de los objetivos de la Ley.
Por lo que respecta al alcance subjetivo, el artículo 2 establece en su letra a) que las acciones y medidas previstas en la Ley se articulan mediante “[l]a cobertura sanitaria de personas extranjeras que no tengan la condición de aseguradas ni de beneficiarias del Sistema Nacional de Salud, a través de la emisión de una tarjeta identificativa personal de acceso al sistema extremeño de salud y dentro de las competencias de la Comunidad Autónoma de Extremadura”. En el mismo sentido, el artículo 3 dispone que el objeto de la Ley es “garantizar el acceso a las prestaciones sanitarias a aquellas personas extranjeras no registradas, ni autorizadas como residentes en España y con residencia efectiva en la Comunidad Autónoma de Extremadura, que no tengan la condición de aseguradas ni de beneficiarias del Sistema Nacional de Salud, previsto en el artículo 3.5 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, y que no puedan exportar el derecho a cobertura sanitaria en el sistema nacional de salud (SNS) desde sus países de origen, ni exista un tercero obligado a pago”.
b) El problema planteado en el presente recurso de inconstitucionalidad ya ha sido resuelto por este Tribunal en la STC 134/2017, de 16 de noviembre, en la que nos pronunciamos acerca de si en el Sistema Nacional de Salud, establecido para todo el territorio del Estado, el derecho de acceso a la cartera de prestaciones sanitarias debe tener el mismo nivel de cobertura subjetiva, doctrina que ha sido reiterada en la STC 145/2017, de 14 de diciembre, FJ 2.
“[A] la hora de delimitar, conforme al mencionado sistema de bases, quién tenga derecho a la prestación sanitaria, las diferentes Comunidades Autónomas, en cuanto administraciones sanitarias que tienen a su cargo el desarrollo normativo y la función ejecutiva de la prestación sanitaria, hayan de adecuar necesariamente sus regulaciones a los conceptos de asegurado y de beneficiario en la forma y con los límites configuradores que establece aquella normativa estatal básica, de tal manera que no puedan extender el ámbito subjetivo de la relación prestacional más allá de los límites que configura el art. 3 de la Ley 16/2003, en la redacción operada por el art. 1.1 del Real Decreto-Ley 16/2012, que únicamente contempla como supuesto residual, al margen de los determinados por los conceptos de asegurado y beneficiario, el de la suscripción de un convenio especial en el que, de modo individual, quién pretenda obtener el acceso a la prestación de asistencia sanitaria, deba concertarlo con la administración sanitaria correspondiente mediante el pago de una contraprestación o cuota (art. 3.5 de la Ley 16/2003, en la redacción introducida por el art. 1.1 del Real Decreto-Ley 16/2012).
Por tanto, la normativa básica estatal cierra toda posibilidad a las normas autonómicas de desarrollo para configurar un sistema de acceso a las prestaciones sanitarias que no atienda a los conceptos de asegurado o de beneficiario que han establecido las bases recogidas en el tantas veces citado art. 3 de la Ley 16/2003, a excepción del supuesto residual de la suscripción del convenio especial previsto en el apartado 5 del citado precepto.”
Tal como afirmamos en la STC 134/2017 y reiteramos en la STC 145/2017, la determinación de la condición de asegurado y beneficiario del Sistema establecida en el artículo 3 de la Ley 16/2003, cumple la doble exigencia de ser formal y materialmente básica, pues se encuentra recogida en una norma con rango de ley y tal determinación ha sido considerada por la doctrina de este Tribunal como materialmente básica (entre otras, SSTC 136/2012, de 19 de junio, FJ 5, y 63/2017, de 25 de mayo, FJ 4).
En consecuencia, al no atender al criterio de lo básico establecido en la norma estatal, los artículos 2 a) y 3 de la Ley 7/2016 deben declararse inconstitucionales y nulos por vulneración del artículo 149.1.16 CE. Igualmente y por idéntico motivo deben declararse inconstitucionales y nulos los artículos 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 y la disposición adicional primera, ya sea por determinar las concretas prestaciones sanitarias a las que, en contravención de las bases estatales, tendrían acceso las personas mencionadas en los artículos 2 a) y 3, ya por establecer normas instrumentales para regular dicho acceso o evaluarlo. En cambio, no procede declarar la inconstitucionalidad y nulidad del —también impugnado— inciso “así como la posible utilización inadecuada del acceso al Sistema Extremeño de Salud” del párrafo primero de la disposición adicional segunda, pues una vez depurada la Ley 7/2016 de los aspectos que contradicen las bases estatales, su previsión no plantea ya tacha de inconstitucionalidad alguna.
4. El otro precepto impugnado es el artículo 12.1, primer párrafo in fine, que establece la inembargabilidad de unas ayudas extraordinarias de apoyo social para contingencias.
a) El Abogado del Estado señala que la previsión de la inembargabilidad de las referidas ayudas vulnera el orden de distribución de competencias previsto en el artículo 149.1.6 CE, según el cual corresponde al Estado la competencia exclusiva sobre legislación procesal, sin que sea aplicable la excepción relativa a “las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas”.
b) Comenzaremos indagando si la norma impugnada puede considerarse, como aduce el Letrado autonómico, una inocua reiteración de una norma procesal general.
Si bien la doctrina de este Tribunal ha establecido que “la mera reiteración de reglas procesales generales en la legislación autonómica no hace buena, sin más, una tal previsión” (SSTC 71/1982, FJ 20, y 173/1998, de 23 de julio, FJ 16), esta proscripción de la reiteración o reproducción de normas procesales por el legislador autonómico (leges repetitae) no es absoluta, y hemos admitido la reiteración cuando solo persigue dotar de sentido o inteligibilidad al texto normativo aprobado por el Parlamento autonómico dentro de sus competencias (STC 47/2004, FJ 8).
c) Constatado que no es una mera reiteración de normas procesales generales, queda comprobar si la norma impugnada constituye ejercicio de la competencia procesal autonómica. De acuerdo con el artículo 149.1.6 CE, la legislación procesal constituye una competencia general del Estado y la competencia atribuida a las Comunidades Autónomas por ese precepto constitucional es de orden limitado, pues está circunscrita a “las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas”.
En la STC 47/2004, de 25 de marzo, este Tribunal tuvo ocasión de pronunciarse con detenimiento sobre el alcance de la competencia autonómica en el ámbito procesal y la metodología que debe seguirse para enjuiciar las controversias competenciales en este ámbito.
Por un lado, el Tribunal se pronunció sobre el alcance de esa competencia autonómica en estos términos: “La competencia asumida por las Comunidades Autónomas al amparo de la salvedad recogida en el artículo 149.1.6 CE no les permite, sin más, introducir en su ordenamiento normas procesales por el mero hecho de haber promulgado regulaciones de Derecho sustantivo en el ejercicio de sus competencias, esto es, innovar el ordenamiento procesal en relación con la defensa jurídica de aquellos derechos e intereses que materialmente regulen, lo que equivaldría a vaciar de contenido o privar de todo significado a la especificidad con que la materia procesal se contempla en el artículo 149.1.6 CE, sino que, como indica la expresión ‘necesarias especialidades’ del citado precepto constitucional, tan sólo pueden introducir aquellas innovaciones procesales que inevitablemente se deduzcan, desde la perspectiva de la defensa judicial, de las reclamaciones jurídicas sustantivas configuradas por la norma autonómica en virtud de las particularidades del Derecho creado por la propia Comunidad Autónoma, o, dicho en otros términos, las singularidades procesales que se permiten a las Comunidades Autónomas han de limitarse a aquéllas que, por la conexión directa con las particularidades del Derecho sustantivo autonómico, vengan requeridas por éstas” (STC 47/2004, FJ 4).
Por tanto, de acuerdo con nuestra consolidada doctrina, no basta con que la norma procesal autonómica represente una innovación o una mejora de la legislación procesal para una Comunidad Autónoma, si no viene justificada por una especialidad del derecho sustantivo autonómico (en este sentido SSTC 123/1988, de 23 de junio, FJ 2; 47/2004, FJ 15; 243/2004, de 16 de diciembre, FJ 6; 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 e); 31/2010, de 28 de enero, FJ 27, y 21/2012, de 16 de febrero, FFJJ 7 y 9). Le corresponde al legislador autonómico o, en su defecto, a quienes asuman la defensa de la Ley en su caso impugnada, ofrecer la suficiente justificación sobre la necesidad de alterar las reglas procesales comúnmente aplicables, cuando menos siempre que del propio examen de la Ley no se puedan desprender o inferir esas “necesarias especialidades” (SSTC 127/1999, de 1 de julio, FJ 5; 47/2004, FJ 4, y 21/2012, FJ 7). Teniendo presente que la necesidad a que se refiere la cláusula competencial del artículo 149.1.6 CE “no puede ser entendida como absoluta, pues tal intelección del precepto constitucional dejaría vacía de contenido y aplicación la habilitación competencial que éste reconoce en favor de las Comunidades Autónomas” (STC 47/2004, FJ 5).
1º Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 2 [apartado a)], 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10, el inciso “Estas ayudas tienen el carácter de inembargables” del párrafo primero del artículo 12.1 y la disposición adicional primera de la Ley 7/2016, de 21 de julio, de medidas extraordinarias contra la exclusión social, de la Comunidad Autónoma de Extremadura.
1. Voto particular que formulan los Magistrados don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la Magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2002-2017.
No compartimos lo argumentado en el fundamento jurídico 3 ni la consecuente declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 2 a), 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, y 10 y las disposiciones adicionales primera y segunda, impugnadas por conexión. En cuanto el objeto común de este bloque de preceptos es la regulación de la universalización de la asistencia sanitaria en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Extremadura, las razones de nuestra discrepancia son las mismas que han quedado detalladamente expuestas en el Voto particular formulado a la STC 134/2017, de 16 de noviembre, al que nos remitimos.
2. Voto particular que formula el Magistrado don Antonio Narváez Rodríguez en relación con la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2002-2017.
BOE (Official State Gazzete) number and date [Num, 34 ] 07/02/2018
Type and record number Recurso de inconstitucionalidad 2002-2017
Date of the decision 11/01/2018
Se enjuicia la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley 7/2016, de 21 de julio, de medidas extraordinarias contra la exclusión social, de la Comunidad Autónoma de Extremadura, que regulan: a) la extensión de la cobertura sanitaria a sujetos no incluidos en el Sistema Nacional de Salud y b) la declaración de inembargabilidad de unas ayudas extraordinarias de apoyo social para contingencias.
Se estima parcialmente el conflicto. Por un lado, en aplicación de la doctrina sentada en la STC 134/2017, de 16 de noviembre, se declara la inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos que regulan un sistema de acceso a las prestaciones sanitarias que no atiende a los conceptos de asegurado o beneficiario que se establecen en la normativa básica estatal en la materia, contenida en la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, que cumple la doble exigencia de ser formal y materialmente básica.
Por otro lado, en aplicación de la doctrina sentada en la STC 47/2004, de 25 de marzo, se declara la inconstitucionalidad y nulidad del inciso que establece la inembargabilidad de unas ayudas extraordinarias de apoyo social para contingencias, al no encontrarse amparado en la competencia autonómica en materia procesal. La norma autonómica contiene una modificación de la regla general sobre inembargabilidad de los bienes, que vulnera la competencia estatal sobre legislación procesal. Se desestima el conflicto en todo lo demás.
La norma autonómica no introduce una especialidad, sino que modifica, ampliándola, una categoría jurídica relevante en el ámbito procesal y, por tanto, regulada por el derecho procesal general: la de los bienes inembargables. Esa ampliación no se conecta de forma directa con una peculiaridad del derecho sustantivo de la Comunidad Autónoma. La representación procesal de la Asamblea de Extremadura no ha ofrecido justificación alguna de la eventual necesidad de una especialidad procesal en este ámbito con respecto a las normas procesales generales. Esa necesidad tampoco se deduce de la propia normativa impugnada que, en suma, no puede considerarse amparada en la competencia autonómica en materia procesal [FJ 4].
La normativa básica estatal cierra toda posibilidad a las normas autonómicas de desarrollo para configurar un sistema de acceso a las prestaciones sanitarias que no atienda a los conceptos de asegurado o de beneficiario que han establecido las bases estatales, recogidas en el art. 3 de la Ley 16/2003, a excepción del supuesto residual de la suscripción del convenio especial previsto en el apartado 5 del citado precepto (STC 134/2017) [FJ 3].
La determinación de la condición de asegurado y beneficiario del Sistema establecida en el art. 3 de la Ley 16/2003 cumple la doble exigencia de ser formal y materialmente básica, pues se encuentra recogida en una norma con rango de ley y tal determinación ha sido considerada por la doctrina del Tribunal como materialmente básica (SSTC 134/2017 y 145/2017) [FJ 3].
Para dilucidar si una norma procesal autonómica constituye o no una «necesaria especialidad» procesal, excepción que encuentra legitimidad constitucional en el artículo 149.1.6 CE: primero, ha de determinarse cuál es el derecho sustantivo autonómico que presenta particularidades; segundo, hay que señalar respecto de qué legislación procesal estatal se predican las eventuales especialidades de orden procesal incorporadas por el legislador autonómico; y, finalmente, ha de indagarse si entre las peculiaridades del ordenamiento sustantivo autonómico y las singularidades procesales incorporadas por el legislador autonómico en la norma impugnada existe una conexión directa tal que justifique las especialidades procesales (STC 47/2004) [FJ 4].
Artículo 12.1 párrafo 1 in fine (anula)
Artículo 149.1.2, ff. 1, 3
Artículo 149.1.6, ff. 1, 4
Artículo 149.1.16, ff. 1, 3, VP II
Artículo 605, f. 4
Artículo 607, f. 4
Artículo 3.3 (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012 de 20 de abril), f. 3
Artículo 3.4 (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012 de 20 de abril), f. 3
Artículo 3.5 (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril), f. 3
Artículo 3.6 (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012 de 20 de abril), f. 3
Artículo 9.24, VP II
Decreto-ley de la Junta de Extremadura 1/2016, de 10 de mayo. Medidas extraordinarias contra la exclusión social
Artículo 2 a), ff. 1, 3, VP I, VP II
Artículo 3, ff. 1, 3, VP I, VP II
Artículo 4, ff. 1, 3, VP I, VP II
Artículo 5, ff. 1, 3, VP I, VP II
Artículo 6, ff. 1, 3, VP I, VP II
Artículo 7, ff. 1, 3, VP I, VP II
Artículo 8, ff. 1, 3, VP I, VP II
Artículo 9, ff. 1, 3, VP I, VP II
Artículo 10, ff. 1, 3, VP I, VP II
Artículo 12 párrafo 1, f. 4
Artículo 12.1 párrafo 1 in fine, ff. 1, 3, 4
Artículo 17 bis (redactado por la Ley de la Asamblea de Extremadura 2/2017, de 17 de febrero), f. 1
Disposición adicional primera, ff. 1, 3, VP I, VP II
Disposición adicional segunda, VP I
Disposición adicional segunda, párrafo 1 in fine, ff. 1, 3
Ampliación de prestaciones de la Seguridad SocialAmpliación de prestaciones de la Seguridad Social, f. 3
Asistencia sanitariaAsistencia sanitaria, f. 3
Inembargabilidad de bienes y derechosInembargabilidad de bienes y derechos, f. 4

References: in fine
 artículo 149
 artículo 12
in fine
 artículo 149
 artículo 34
 artículo 88
 artículo 151
 artículo 86
 artículo 33
 artículo 13
 artículo 149
 artículo 12
in fine
 artículo 17
 artículo 33
 artículo 2
 artículo 12
in fine
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 149
 artículo 12
in fine
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 12
 artículo 149

Artículo 12
in fine

Artículo 149

Artículo 149

Artículo 149

Artículo 605

Artículo 607

Artículo 3

Artículo 3

Artículo 3

Artículo 3

Artículo 9

Artículo 2

Artículo 3

Artículo 4

Artículo 5

Artículo 6

Artículo 7

Artículo 8

Artículo 9

Artículo 10

Artículo 12

Artículo 12
in fine

Artículo 17
in fine