Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2008/C-840-08.htm
Timestamp: 2017-11-21 12:05:54+00:00

Document:
C-840-08
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Carlos Arturo Quintana Astro instauró demanda de constitucionalidad en contra del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
De otro lado, el demandante indica que la redacción original de la norma acusada, aprobada por las plenarias, fue inexplicablemente modificada por parte de la comisión accidental de conciliación, lo que a su juicio contraviene las reglas fijadas para la materia por el artículo 161 C.P. Para el ciudadano Quintana Astro, esa redacción original “abría la posibilidad, además de cumplir la meta señalada en la parte general del Plan de Desarrollo, de ponerse al día en la cartera tanto del Régimen Subsidiado de Salud como la adeudada por concepto de la atención de la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda (Oferta). Es decir, la redacción aprobada por las cámaras del Congreso resultaba mucho más eficiente y no vulneraba derechos fundamentales (como se verá más adelante), pues los recursos del FAEP, se podía cubrir la deuda con el régimen subsidiado y con el sistema de oferta en salud, además de no reñir con lo consagrado meses antes en el artículo 12 de la Ley 1222 de 2007. || No obstante lo anterior, y luego de varias y largas discusiones entre los integrantes del Senado y de la Cámara, el Gobierno Nacional, los entes territoriales y los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud dadas en el marco de la aprobación de la Ley 1122 de 2007, y luego, en el marco del Proyecto de Plan de Desarrollo, finalmente el texto del artículo de saneamiento de cartera tomó un rumbo totalmente inesperado a última hora, sin consultarse el proceso democrático ya surtido con anterioridad, por parte de la comisión accidental de conciliación, sin ser nuevamente devuelto a plenaria de la Cámara de Representantes (pues se decidió aprobar el texto del senado), para la aprobación respectiva.”
Por último, la demanda sostiene que la norma objeto de análisis “amenaza la coherencia y unidad el ordenamiento jurídico”. Ello en tanto su contenido no consulta el equilibrio financiero del sistema subsidiado de salud. Al respecto, indica que el contenido de la disposición desconoce los propósitos fijados por la Ley 1122/07, en tanto su redacción final, es contrario a lo señalado en dicha Ley, cuyo artículo 12 no incluye ningún requisito adicional para obtener el pago de las deudas de las que son acreedoras las IPS. Sobre este particular, advierte que la ley del Plan Nacional de Desarrollo está sometida al principio de unidad de materia “de manera rígida”, el cual resulta vulnerado para el caso de la norma acusada, puesto que no guarda armonía con las demás normas del ordenamiento jurídico, en especial el artículo 12 citado.
2. La demanda sostiene, en relación con el aspecto material, que el hecho que la norma faculte a las entidades territoriales para disponer de los recursos ahorrados en el FAEP, para el pago de las deudas contraídas con las EPS-S, siempre y cuando tales obligaciones estén asociadas a deudas con las IPS, adquiridas antes del 31 de diciembre de 2004, afecta el principio de igualdad, puesto que discrimina entre las EPS-S que cumplieron con sus obligaciones con las IPS, incluso haciendo uso de su propio patrimonio y aquellas otras que no honraron las mismas obligaciones. En términos de la demanda, “la norma creó una inequidad, desde el punto de vista de la justicia, en la medida en que pone en dos escenarios diferentes a las EPS-S. En el primer escenario se encuentra las EPS-S que están al día en sus pagos con las IPS, por concepto de la atención de la población pobre y vulnerable en salud, no obstante no haber recibido el pago de tal concepto por parte del ente territorial, teniendo que responder con recursos de sus utilidades, de la administración o de su patrimonio. En el segundo escenario se encuentran las EPS-S que como no recibieron el pago por parte del ente territorial tampoco pagaron a la red de IPS, en detrimento de la atención de los usuarios, pero que a diferencia de las primeras, se ven beneficiadas con la norma pese a su incumplimiento con las IPS y con los usuarios, y en general, con el sistema de salud, pues van a poder cobrar la cartera porque aún le adeudan a las IPS.”
Esta afectación del principio de igualdad también se hace presente, en criterio del demandante, para el caso de las facultades que el artículo confiere al Gobierno Nacional. En efecto, la norma establece que éste “podrá disponer, por una sola vez, de los saldos ahorrados por el FAEP a la fecha de expedición de la ley acusada, para asignarlos a los municipios y departamentos que no tengan ahorros en el mismo, pero solo para pagar la deuda con las IPS públicas, lo que nuevamente viola el principio de igualdad, y de paso desconoce el flujo de recursos establecido legalmente dentro del régimen subsidiado de salud. De nuevo cabe preguntarse entonces: ¿por qué si se autoriza el pago de las IPS públicas de la deuda de los municipios sin ahorros en el FAEP, y no la de las EPS-S que sería lo normal para garantizar el flujo de los recursos previamente establecido por Ley?, ¿con qué rasero estableció el H. Congreso de la República a quien se paga y a quién no?”
3. De otro lado, el demandante indica que el Congreso incurrió en una omisión legislativa relativa con la expedición del artículo acusado. Sostiene que la desigualdad identificada en el cargo anterior, omitió establecer un mecanismo para “nivelar o reconocer el saneamiento de la cartera de todo el Régimen Subsidiado, sin requisito alguno, más que los propios contratos de aseguramiento suscritos y registrados en los estados financieros de las entidades.” Para el actor, la inexistencia de ese mecanismo a favor de las EPS-S cumplidas, configura un incentivo perverso para el incumplimiento en el pago a las IPS. Esta omisión, igualmente, no respondía a un principio de razón suficiente, afecta de manera negativa a un grupo de EPS y genera el incumplimiento del deber del legislador de actuar consultando la justicia y el bien común, en los términos del artículo 133 C.P.
Respecto a la censura fundada en las discordancias generadas por las modificaciones realizadas por la comisión accidental de conciliación, el interviniente señala que, contrario a lo sostenido por el demandante, el procedimiento surtido cumplió con las condiciones exigidas por los artículos 161 C.P. y 186 de la Ley 5ª de 1992. En efecto, el articulado conciliado fue sometido al conocimiento de las plenarias y obtuvo la aprobación correspondiente. Agrega que “tampoco es cierto que el texto finalmente aprobado en la Comisión Accidental de Conciliación no hubiera sido publicado debidamente. Lo que sucedió fue que en la Gaceta del Congreso No. 159 de 2007 se transcribió un texto distinto al conciliado, pero esta equivocación después se enmendó en la Gaceta del Congreso No. 233 del 1º de junio de 2007, que publicó la fe de erratas y el texto corregido, con una redacción idéntica a la del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 que ahora se demanda”.
Advierte que “la razón por la cual la norma acusada involucra a las EPS-S, radica en el hecho de que, conforme a la normatividad en materia de Seguridad Social, a ellas corresponde efectuar los pagos a los prestadores de servicios. || En todo caso, la norma no obsta para que las entidades territoriales deban pagar la totalidad de las deudas que tienen con todas las EPS-S, independientemente de si estas deudas están relacionadas con las IPS o no y tampoco inhabilita la aplicación de las normas pertinentes tanto de las EPS-S incumplidas como de las entidades territoriales. || En síntesis, el condicionamiento para el uso de los recursos ahorrados en el FAEP que introduce el literal b) del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007, radica en que dicha diferenciación es necesaria para los recursos efectivamente lleguen al destinatario. De no establecerse dicho condicionamiento, los recursos serían entregados a las EPS, sin que el flujo de recursos permitiera llegar a los prestadores del servicio que, como se repite, son el objetivo del artículo.”
Estima el interviniente, en el mismo sentido, que la norma acusada “establece una fuente y unas condiciones para el pago de la deuda, sin que ello signifique que por ello se está exonerando de responsabilidad a las entidades que han incumplido con las responsabilidades de pago, por lo cual, resalta el interés general de contribuir al funcionamiento de las instituciones prestadoras de servicios de salud, que requieren, por su naturaleza, de capital de trabajo para su operación.”
El interviniente parte del análisis detallado sobre las causas de la mora sistemática de las EPS del régimen subsidiado y de los entes territoriales respecto de los costos de los servicios de salud prestados por las IPS, y las medidas legislativas y administrativas realizadas para hacerle frente a ese incumplimiento. Luego, en relación concreta con la disposición acusada, señala que está en armonía con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, que prevén la necesidad de establecer mecanismos eficaces para el saneamiento de la cartera hospitalaria, estableciéndose las fuentes de financiamiento necesarias para cumplir con ese propósito. En este caso, se consagró que las deudas vigentes a 31 de diciembre de 2004 y registradas en los estados financieros de las EPS-S a diciembre de 2005, podían ser cubiertas a través de los recursos de las entidades territoriales dispuestos en el FAEP y en el Fondo Nacional de Regalías. La norma acusada, en tal sentido, depura la técnica del traslado de recursos ya prevista en la Ley 1122/07, de modo tal que delimita claramente el momento de la deuda y “crea el nexo con la red de prestadores a la cual se debe la EPS del régimen subsidiado. No se trata, entonces, de una medida de saneamiento caprichosa sino que a través de la misma se persigue un efecto positivo en el nivel que se ha visto más perjudicado en la ruptura de esos flujos, a saber, las IPS.”
Por último, indica que el tratamiento distinto previsto en la norma demandada es justificado, puesto que responde a la focalización de los recursos del FAEP destinados al saneamiento de las deudas al interior del régimen subsidiado de salud. Así, “no es inequitativo entonces que el destinatario final de estos recursos sean las IPS pues, como se ha demostrado, son las que han recibido con mayor intensidad la ruptura en el flujo de recursos y, en general, las que han debido soportar del abuso en la posición de dominio respecto de quienes contratan.”
2.1. Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI
Vencido el término de fijación en lista, el profesor Julio Roberto Piza, director de el Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, presentó concepto técnico, en el que solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la expresión “siempre y cuando tales obligaciones estén asociadas con deudas a las IPS a la misma fecha de corte”, contenida en el literal b. del artículo 45 de la Ley 1151/07.
“Artículo 29. Saneamiento de la Cartera IPS Públicas. Las entidades territoriales también podrán destinar los recursos de que trata el artículo 12 de la Ley 1122 de 2007 al pago de las deudas a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, por concepto de la atención de la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, en los mismos términos y condiciones definidos en dicho artículo”.
“Artículo 46. Saneamiento de Cartera. Los recursos provenientes del FAEP y del ECAT de que tratan los artículos 12 y 43 de la Ley 1122 de 2007, también podrán ser utilizados para la cancelación a la IPS de cuentas por cobrar por servicios de salud prestados a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda con anterioridad al 31 de diciembre de 2005, teniendo en cuenta los criterios de priorización, verificación, soporte y conciliación que determine el Ministerio de la Protección Social”[4].
2. El Ministerio Público sostiene que el cargo por violación del artículo 161 C.P. es infundado, en tanto el informe de conciliación fue debidamente aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes. Sobre el particular, advierte que al leer el Acta No. 46 de 4 de mayo de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso No. 241 de 1° de junio de 2007, se observa que la Plenaria de la Cámara sí aprobó el Acta de Conciliación. En el Acta No. 46 reza: “¿Aprueba la Plenaria el acta de conciliación? Ha sido aprobada, señor Presidente. ¿Con la Fe de Erratas, señor Secretario? Con la Fe de Erratas y los impedimentos. Ha sido aprobado por las mayorías según la Constitución y la Ley”.
El Informe de Conciliación en mención, fue publicado en las Gacetas No. 159 y 160 de 2007 de 3 de mayo de 2007; fue anunciado para ser discutido en la Plenaria de la Cámara en la sesión del 2 de mayo de 2007, según consta en el Acta No. 45 de esa fecha, publicada en la Gaceta No. 288 de 15 de junio de 2007, en la que se lee: “Se cita, viernes 10 de la mañana para votar conciliación, se levanta la sesión”. Y al final se observa: “se convoca para el viernes 4 de mayo a las 10 de la mañana”. En efecto, y como ya se anotó, el 4 de mayo de 2007 el Acta de Conciliación fue aprobada por la Plenaria de la Cámara de Representantes.
3. Del mismo modo, sostiene que el principio de publicidad tampoco fue vulnerado en el trámite legislativo objeto de estudio. Para la Vista Fiscal es indispensable precisar que, si bien en las Gacetas 159 (Senado) y 160 (Cámara) se publicó el texto que correspondía al texto aprobado por la Plenaria de la Cámara, en las Gacetas No. 233 y 224 de 2007 -en las que se publicó el texto definitivo del proyecto de ley- se aclara mediante fe de errata, que hubo un error de trascripción en las Gacetas 159 y 160 de 2007 y que el texto del artículo 45 finalmente aprobado es el que corresponde al aprobado por la Plenaria del Senado, que es el que se envió a sanción presidencial. La fe de errata señala: “FE DE ERRATA Los suscritos miembros de la Comisión de Mediación de Senado y Cámara de Representantes, teniendo en cuenta los errores de transcripción presentados en la Conciliación al Proyecto de ley número 199 de 2007 Senado, 201 de 2007 Cámara, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones – Estado Unitario, Desarrollo para Todos 2006-2010, nos permitimos elaborar Fe de Errata al texto publicado en las Gacetas números 159 de 2007 (Senado) y 160 de 2007 (Cámara), en los siguientes términos: (…)Artículo 46. Se publicó el texto aprobado por la Cámara de Representantes, correspondiendo por decisión de la Comisión Conciliadora el texto aprobado por el Senado de la República”.
“Se debe tener en cuenta que la operación eficiente de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Públicas será una premisa fundamental y este principio, también, se aplicará a aquellas IPS públicas donde las condiciones del mercado no permiten su supervivencia a partir de la venta de servicios a los diferentes pagadores. Para lograr una mayor eficiencia de los recursos se fortalecerá la gestión de las entidades territoriales en el manejo de la Red de Prestadores Públicos, garantizando el acceso, calidad, eficiencia y sostenibilidad financiera de las instituciones públicas y de la Red. Para el efecto las entidades territoriales deben viabilizar y adoptar el plan de organización de la red de prestadores de servicio de salud, previo concepto favorable del Ministerio de la Protección Social y del Departamento Nacional de Planeación. Gaceta del Congreso No. 32 de 8 de febrero de 2007).”
“Para la mayor eficiencia en el uso de los recursos, se requerirá fortalecer la gestión de las entidades territoriales en el manejo de la red de prestadores públicos. Entre dichas acciones se destacan: la implementación de nuevos mecanismos de contratación y pago; la consolidación de los sistemas de referencia y contra referencia de pacientes dentro de las redes de servicios de acuerdo con la capacidad resolutiva de cada punto de atención; la implementación de auditorias clínicas y de cuentas. El MPS promoverá el fortalecimiento de la tecnología informática que permita la consolidación de las redes de prestación de servicios de salud, el mejoramiento de la capacidad de gestión de las direcciones territoriales de salud y las IPS públicas y la adopción y monitoreo de los componentes del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad. A su vez, culminará el Programa de Reorganización, Rediseño y Modernización de Redes de Prestación de Servicios de Salud, con base en la evaluación intermedia del programa; y fortalecerá los procesos de seguimiento y evaluación a la implementación de la política de prestación de servicios con énfasis en los aspectos de sostenibilidad financiera y mejoramiento de la calidad y eficiencia.
El DNP, en coordinación con el MPS y MHCP, elaborará una propuesta que permita una solución estructural en el flujo de los recursos. Para el efecto se considera necesario que el SGSSS cuente con un esquema que permita estandarizar los procesos y procedimientos, así como disponer de reglas claras de contratación y pago entre los agentes. El mecanismo debe facilitar que operen los flujos financieros en un mercado donde interactúa un número significativo de agentes oferentes y demandantes de servicios. Para 2007 se deberá aplicar la verificación de habilitación a por lo menos el 40% de los servicios de las IPS públicas y privadas y en 2008 a por lo menos el 70%. Adicionalmente, para el cuatrienio deberá contar con 200 IPS y 5 aseguradoras capacitadas y preparadas para la acreditación y adopción del componente de auditoria para el mejoramiento de la calidad. Se acreditarán 8 IPS en 2007 y 10 en 2008. Las instituciones deben orientarse al logro de niveles óptimos de calidad, como los establecidos por el Sistema Único de Acreditación, que contribuyan al mejoramiento de la gestión y eficiencia institucional. Para favorecer su consecución se propone la adopción de un sistema de incentivos que estimule aquellos actores del SGSSS que demuestren avances significativos en materia de calidad.”
Conforme a lo expuesto, la Vista Fiscal considera que la distinción realizada por la norma entre las EPS-S y las IPS, contrario a lo afirmado por el actor, no es una diferenciación discriminatoria, en la medida en que, primero, el precepto acusado no tiene como finalidad el saneamiento de la cartera de las EPS del régimen subsidiado, sino el saneamiento de la cartera de las IPS y, además, el objeto de esta medida diferenciadora es razonable por cuanto “la problemática que afronta la red hospitalaria implica que además de las medidas estructurales necesarias para el correcto funcionamiento del mismo (entre las cuales se encuentra incluida la normalización de la cartera de las EPS), se acuda a mecanismos de corto plazo que permitan la viabilidad de las Instituciones Prestadoras de Salud”[8], que son finalmente las que atienden las necesidades de los usuarios en el área de la salud, lo cual es fundamental para garantizar la vida digna y la integridad física de las personas.
Evidentemente, sería deseable que las entidades territoriales estuvieran al día con todas sus obligaciones, pues como se sabe, la crisis del sistema está dada por una cadena de incumplimientos[9]: “1) En el régimen subsidiado, las ARS justifican los retrasos en los pagos a los prestadores en razón a la mora en el pago de la prima del régimen subsidiado por parte de las entidades territoriales, utilizando como pretexto lo dispuesto en el parágrafo del artículo segundo del Decreto 882 de 1998, quienes a su vez justifican las demoras por los retrasos en los pagos desde el nivel nacional; 2) Los pagos que las aseguradoras deben realizar a las IPS no están normalizados o no existen procesos y procedimientos claros; algunas aseguradoras no pagan las facturas parcialmente, así un porcentaje importante de las mismas esté debidamente justificado.”[10]
3. Estos asuntos fueron resueltos recientemente por la Corte en la sentencia C-624 del 25 de junio de 2008, que declaró la exequibilidad del literal b), inciso primero, del artículo 45 de la Ley 1151/07. En efecto, la Sala señaló que el actor cuestionaba “la constitucionalidad del literal b del artículo 45 de la Ley 1151 de 2007 por ser contrario al principio de igualdad (Art. 13 de la C. P.) y a la garantía de los derechos adquiridos (Art. 58 de la C. P.). Sostiene que el precepto acusado establece un trato diferenciado no justificado al señalar que las entidades territoriales –municipios y departamentos- sólo pueden disponer de los recursos ahorrados en el FAEP para pagar las obligaciones contraídas con las EPS de régimen subsidiado asociadas a las deudas contraídas por éstas últimas entidades con las IPS antes del 31 de diciembre de 2004 y excluir la posibilidad que los recursos en cuestión sean destinados a pagar obligaciones vigentes entre las entidades territoriales y las EPS de régimen subsidiado que no estén asociadas a obligaciones pendientes con las IPS anteriores a la fecha en cuestión.|| Alega que el trato diferenciado carece de justificación porque los entes territoriales deben seguir un mismo procedimiento para contratar con las EPS de régimen subsidiado y que dichos contratos tienen una misma finalidad: el aseguramiento de la prestación del servicio público de salud a la población del régimen subsidiado, e igualmente que las deudas contraídas por las entidades territoriales con estas entidades todas tiene la misma naturaleza y deben ser pagadas todas “en las mismas condiciones y términos”.
“Como ha reconocido la jurisprudencia constitucional la igualdad cumple un triple papel en nuestro ordenamiento constitucional por tratarse simultáneamente de un valor, de un principio y de un derecho fundamental[11]. Este múltiple carácter se deriva de su consagración en preceptos de diferente densidad normativa que cumplen distintas funciones en nuestro ordenamiento jurídico. Así, por ejemplo, el preámbulo constitucional establece entre los valores que pretende asegurar el nuevo orden constitucional la igualdad, mientras que por otra parte el artículo 13 de la Carta ha sido considerado como la fuente del principio fundamental de igualdad y del derecho fundamental de igualdad. Adicionalmente existen otros mandatos de igualdad dispersos en el texto constitucional, que en su caso actúan como normas especiales que concretan la igualdad en ciertos ámbitos definidos por el Constituyente[12].
5. Según lo expuesto, la sentencia C-624/08 señaló que el literal b. de la norma acusada incorporaba una diferenciación respecto de las EPS del régimen subsidiado. En efecto, permite que los municipios y departamentos hagan uso de los recursos ahorrados en el FAEP para el pago de las deudas contraídas con las EPS-S, bajo la condición que se trate de obligaciones asociadas a deudas con las IPS a 31 de diciembre de 2004. Este mandato legislativo prevé un tratamiento favorable para las EPS-S con obligaciones en mora con las instituciones prestadoras de salud, quienes tendrían acceso a las fuentes de financiamiento previstas en la disposición demandada, posibilidad de la que quedaban excluidas las demás EPS-S. No obstante, esta discriminación no era injustificada sino que, antes bien, respondía a un fin constitucionalmente legítimo y deseable, habida cuenta la relación entre el saneamiento de la cartera hospitalaria –previsto dentro de las finalidades del Plan Nacional de Desarrollo – y la garantía de los derechos constitucionales cuya eficacia depende de la adecuada prestación del servicio de atención en salud a la población pobre afiliada al régimen subsidiado. Por lo tanto, hacía parte de las competencias constitucionales del legislador establecer medidas excepcionales, como es la utilización por una sola vez de los recursos del FAEP, para asumir dicha contingencia, que ponía en riesgo cierto los derechos de los usuarios.
“Artículo 29. Saneamiento de Cartera IPS Públicas: Las entidades territoriales también podrán destinar los recursos de que trata el artículo 12 de la Ley 1122 de 2007 al pago de las deudas de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, por concepto de la atención de la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, en los mismos términos y condiciones, en los mismos términos y condiciones definidos en dicho artículo”[19]
Sin embargo, este artículo fue excluido del informe de ponencia para primer debate en comisiones conjuntas. Al respecto, los ponentes indicaron en el pliego de medicaciones que no incluirían “el artículo 29 del proyecto inicial. Sin embargo, el Congreso considera importante continuar con la discusión de la iniciativa a lo largo del trámite de este proyecto, en procura de una mayor ilustración.”[20]
13. En ejercicio de las competencias previstas en los artículos 341 C.P. y 23 de la LOPD, el Gobierno Nacional, a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público, se pronunció acerca de la ponencia radicada para segundo debate. En este documento, el Ejecutivo propuso modificar el artículo 46 citado, a fin de realizar una “aclaración en la redacción de este ar­tículo, con el propósito de esclarecer que es necesario que se diferencie adecuadamente tanto las fuentes de recursos como sus usos. En este sentido, la política de mejoramiento de la gestión financiera de las ins­tituciones hospitalarias públicas con enfoque de cartera, señala que las posibles alternativas de financiamiento para el manejo de esta temática den la posibilidad de dar un tratamiento similar a las demás entidades territoriales que no son productoras ni manejan regalías, pero sujetas a la existencia de espacio fiscal dentro del Marco de Gasto de Mediano Plazo.”[21]. Para cumplir este objetivo, puso a consideración de las plenarias una redacción distinta del artículo 46 de la ponencia para segundo debate:
• Modifíquese el artículo 46, “Saneamiento de Cartera”, el cual quedaría así:
“Los municipios y departamentos que hayan realizado ahorros en el Fondo Nacional de Ahorro y Estabilización Petrolera – Faep de que trata la Ley 209 de 1995, podrán disponer, por una sola vez, de los sal­dos ahorrados a la fecha de expedición de la presente ley, con el fin de destinarlos exclusivamente:
a) Al pago de las deudas contraídas antes del 31 de diciembre de 2005, originadas en las deudas de las entidades territoriales con las instituciones prestadoras de servicios de salud – IPS, por concepto de la atención de la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, debidamente registradas contablemente en los estados finan­cieros de las IPS a diciembre de 2006;
b) Al pago de las deudas contraídas antes del 31 de diciembre de 2004 con las Administradoras del Régimen Subsidiado – ARS (Hoy EPS del régimen subsidiado) siempre y cuando tales obligaciones estén aso­ciadas a deudas con las IPS a la misma fecha de corte y se encuentren debidamente registradas en los estados financieros de dichas entidades a 31 de diciembre de 2005. Las entidades encargadas de los giros de las fuentes de recursos aquí señaladas podrán realizarlos directamente a las IPS de acuerdo con el procedimiento que establezca el Gobierno Nacional.
Con la misma finalidad del literal a) del presente artículo, el Gobier­no Nacional podrá disponer, por una sola vez, de los saldos ahorrados a la fecha de expedición de la presente ley por el Fondo Nacional de Regalías en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera – Faep, de que trata la Ley 209 de 2005, para asignarlos a los municipios y depar­tamentos que no tengan ahorros en el Faep.
Parágrafo 2°. En todo caso los recursos de que trata el presente ar­tículo se utilizarán una vez las entidades territoriales hayan adoptado los mecanismos de saneamiento de cartera, en los términos y condicio­nes definidos por el Conpes”.[22]
Para la jurisprudencia constitucional, el principio de consecutividad encuentra concreción en la ejecución de actos materiales del Congreso, que garanticen que cada uno de los contenidos de la iniciativa sea objeto de los debates previstos en la Constitución, como requisito ineludible para que puedan obtener estatus legal. Así, se ha resaltado que “las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni deferir su competencia a otra célula legislativa con el fin de que en posterior debate sea considerado un determinado asunto. En efecto, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad”.[23]
“Artículo 46. Saneamiento de cartera. Los recursos provenientes del FAEP y del ECAT de que tratan los artículos 12 y 43 de la Ley 1122 de 2007, también podrán ser utilizados para la cancelación a la IPS de cuentas por cobrar por servicios de salud prestados a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda con anterioridad al 31 de diciembre de 2005, teniendo en cuenta los criterios de priorización, verificación, soporte y conciliación que determine el Ministerio de la Protección Social.
Parágrafo: Con el fin de cumplir con lo establecido en presente artículo, se deberán realizar las actividades presupuestales que sean necesarios. (sic).”
Proyecto de ley número 199 de 2007 Senado, 201 de 2007 Cámara, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010. Por Secretaría se da lectura al Informe de Mediación que acordaron las Comisiones Accidentales designadas por los Presidentes de ambas Corporaciones, para estudiar las discrepancias surgidas en la aprobación del Proyecto de ley número 199 de 2007 Senado, 201 de 2007 Cámara, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010.
Los suscritos miembros de la Comisión de Mediación de Senado y Cámara de Representantes, teniendo en cuenta los errores de transcripción presentados en la Conciliación al Proyecto de ley número 199 de 2007 Senado, 201 de 2007 Cámara, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones – Estado Unitario, Desarrollo para Todos 2006-2010, nos permitimos elaborar Fé de Errata al texto publicado en las Gacetas números 159 de 2007 (Senado) y 160 de 2007 (Cámara), en los siguientes términos:
Artículo 46. Se publicó el texto aprobado por la Cámara de Representantes, correspondiendo por decisión de la Comisión Conciliadora el texto aprobado por el Senado de la República.”[28]
Parágrafo 2°. En todo caso, los recursos de que trata el presente artículo se utilizarán, una vez las entidades territoriales hayan adoptado los mecanismos de saneamiento de Cartera, en los términos y condiciones definidos por el Conpes.”[29]
Debe anotarse, igualmente, que el texto del artículo 46 sobre saneamiento de cartera es idéntico al aprobado por la plenaria del Senado de la República en segundo debate, como se puede verificar en la Gaceta del Congreso 224 del 30 de mayo de 2007, que contiene el “Texto definitivo aprobado en sesión plenaria del Honorable Senado de la República, los días 2 y 3 de mayo de 2007 al Proyecto de Ley número 199 de 2007 Senado, 201 de 2007 Cámara, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo e inversiones Estado Comunitario Desarrollo para Todos 2006-2010”[30]
“Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute):
Dando cumplimiento a la Ley 5ª como no los pidió el doctor, se cierra la discusión ¿Aprueba la Plenaria el acta de conciliación?
¿Con la Fe de Erratas, señor Secretario?
Con la Fe de Erratas y los impedimentos. Ha sido aprobado por las mayorías según la Constitución y la Ley.”[32]
PRIMERO: ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-624 del 25 de junio de 2008 y, en consecuencia declarar EXEQUIBLE el artículo 45 de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010” por los cargos de inconstitucionalidad material propuestos en la demanda.
TERCERO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 45 de la Ley 1151/07, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, por los cargos de inconstitucionalidad del procedimiento legislativo, estudiados en esta sentencia.
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO A LA SENTENCIA C-840 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA
[6] Gaceta No. 288 de 15 de junio de 2007
[7] Gaceta No. 271 de 13 de junio de 2007
[11] La jurisprudencia constitucional se ha ocupado de diferenciar tanto en razón de su estructura normativa como en el sentido de su fuerza vinculante los valores, los principios y los derechos fundamentales. En la sentencia T-406 de 1992 se propone por primera vez la distinción entre valores y principios constitucionales, basada fundamentalmente en el grado de eficacia y aplicabilidad, al respecto se dijo: “Los valores son normas que establecen fines dirigidos en general a las autoridades creadoras del derecho y en especial al legislador; los principios son normas que establecen un deber ser específico del cual se deriva un espacio de discrecionalidad legal y judicial. La diferencia entre principios y valores no es de naturaleza normativa sino de grado y, por lo tanto, de eficacia. Los principios, por el hecho de tener una mayor especificidad que los valores, tienen una mayor eficacia y, por lo tanto, una mayor capacidad para ser aplicados de manera directa e inmediata, esto es, mediante una subsunción silogística. Los valores, en cambio, tienen una eficacia indirecta, es decir, sólo son aplicables a partir de una concretización casuística y adecuada de los principios constitucionales. De manera similar, la diferencia entre principios y reglas constitucionales no es de naturaleza normativa sino de grado, de eficacia. Las normas, como los conceptos, en la medida en que ganan generalidad aumentan su espacio de influencia pero pierden concreción y capacidad para iluminar el caso concreto” (negrillas originales). Posteriormente en la sentencia T-881 de 2002 con ocasión del examen del papel que cumple la dignidad humana en el ordenamiento jurídico, se hace una diferenciación entre el papel de los principios y de los derechos fundamentales a partir de la función que cumplen y no en razón de su estructura, pues si bien se reconoce que tanto los derechos fundamentales como los principios son mandatos de optimización directamente aplicables, los primeros permitirían la apertura de nuevos ámbitos de protección y abrirían la posibilidad de “concretar con mayor claridad los derechos fundamentales”.
[13] Cfr. Markus González Beilfuss. Tribunal Constitucional y reparación de la discriminación normativa, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2000, p. 21 y s.s.
[15] Cfr. Markus González Beilfuss, op. cit., pág. 31 y s.s.
[18] En efecto, el artículo 6º de la Ley 1151/07 establece los principales programas de inversión que ejecutará el Gobierno Nacional en el periodo 2006-2010. Dentro de ellos se prevé un componente relacionado con la “Reducción de la Pobreza y la Promoción del Empleo y la Equidad”, el cual versa, entre otros aspectos, sobre el sistema de protección social. Para este caso específico, se plantea dentro de las metas la universalización del aseguramiento, por medio de la implementación de determinadas estrategias. Una de ellas es el “incremento de la afiliación al régimen contributivo y actualización del plan de beneficios. Esto implicará, entre otras, reducir la evasión y elusión de aportes al régimen contributivo, a través de la implementación universal de la planilla integrada de aportes y la interoperabilidad de los Sistemas y Registros de Información de Aportantes (RUA), afiliados (RUAF) y el Sisbén; incrementar, hasta medio punto, el aporte de cotizaciones a cargo del empleador al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) a partir de 2007; y transformar los recursos de subsidio de oferta a demanda a partir de esa misma fecha. Igualmente, se promoverá el adecuado flujo de recursos y el saneamiento de la cartera de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, de acuerdo a los lineamientos del Conpes.” (Subrayas fuera de texto). En consecuencia, a partir de las consideraciones consignadas en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, se demuestra que la implementación de mecanismos para el saneamiento del pasivo hospitalario, como los que plantea la norma acusada, hacen parte del plan de inversiones públicas en tanto proyecto de inversión.
[19] Cfr. Gaceta del Congreso 32 de 2007, página 23.
[20] Cfr. Gaceta del Congreso 87 de 2007, página 3.
[21] Cfr. Gaceta del Congreso 154 de 2007, página 6.
[23] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-801/03.
[25] Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-688/02 y C-951/01.
[26] Sobre el concepto de discrepancia, la Corte ha sostenido que “no todas las diferencias entre los textos aprobados en una y otra cámara constituyen discrepancias. Por ello, en cada caso debe analizarse el contenido material de las disposiciones para determinar si existen diferencias relevantes o verdaderos desacuerdos que justifiquen la integración de una comisión accidental. La Corte considera que los problemas de transcripción o gramaticales, que en nada inciden en el contenido material de la norma, no constituyen discrepancias” Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-371/00 y C-551/03.
[27] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-198/02.
[28] Cfr. Gaceta del Congreso 271/07. Página 9.
[29] Ibídem. Página 44.
[30] Cfr. Gaceta del Congreso 224/07, página 29.
Señor Presidente someta a consideración y votación de la Plenaria el acta de conciliación del proyecto de ley por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo.”
[32] Cfr. Gaceta del Congreso 241/07, página 26.

References: artículo 241
 artículo 45
 artículo 161
 artículo 12
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 artículo 133
 artículo 45
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 artículo 13
 artículo 12
 artículo 29
 artículo 46
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 artículo 111

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 artículo 6