Source: https://rewis.io/urteile/urteil/mbx-21-06-2018-2-kn-117/
Timestamp: 2020-01-18 09:08:21+00:00

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Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht: 2 KN 1/17
Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht : 2 KN 1/17
2 KN 1/17
Die jeweils pauschalierten Zeitstunden für die Fahrstrecken in Nr. 1, Nr. 2, Nr. 3 sowie Nr. 5 der Anlage zu § 3 der Landesverordnung über die Arbeitszeit von Studienleiterinnen und Studienleitern des Instituts für Qualitätsentwicklung an Schulen Schleswig-Holstein (StLAZVO) vom 10. Mai 2016 (NBl. MSB Schl.-H. 2016 S. 105) werden für unwirksam erklärt. Bis zur Neuregelung sind die Zeitstunden für die Fahrstrecken entsprechend dem tatsächlichen Anfall nach § 2 Satz 1 StLAZVO in Ansatz zu bringen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerin zu ¾ und der Antragsgegner zu ¼.
Die Antragstellerin begehrt im Wege des Normenkontrollverfahrens die Feststellung der Unwirksamkeit des § 3 mit der dazugehörigen Anlage der Landesverordnung über die Arbeitszeit von Studienleiterinnen und Studienleitern des Instituts für Qualitätsentwicklung an Schulen Schleswig-Holstein vom 10. Mai 2016 (NBl. MSB
Schl.-H. 2016, S. 105).
Die Antragstellerin ist Beamtin im Schuldienst. Sie ist derzeit als Studienleiterin am Institut für Qualitätsentwicklung an Schulen Schleswig-Holstein (IQSH) eingesetzt. Das IQSH ist eine dem Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur unmittelbar nachgeordnete nicht rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts.
Die Arbeitszeit der am IQSH tätigen Studienleiterinnen und Studienleiter regelte der Erlass des Ministeriums für Bildung und Frauen vom 16. Juli 2009 (III 42 – 3353.03, NBl. MBF Schl.-H. 2009, S. 281). Danach wurden die jeweiligen Tätigkeiten der Studienleiterinnen und Studienleiter pauschal in Arbeitseinheiten wie folgt zeitlich bewertet:
2.1.1 halbtägige Veranstaltung in Aus-, Fort- und Weiterbildung
jeweils 23 Zeitstunden
jeweils 0,37 AE
jeweils 0,66 AE
jeweils 6,5 Zeitstunden
jeweils 0,19 AE
2.3.2 Hausarbeit gemäß
APO II 2009
jeweils 21 Zeitstunden
jeweils 14 Zeitstunden
jeweils 0,60 AE
0, 66 AE
jeweils 0,40 AE
Zugewiesene Aufgaben (z.B. Bildungsstandards, Vergleichsarbeiten, EVIT, Landesfachberatung, Veröffentlichungen)
pauschale Anrechnung ohne Einzelfallnachweis im Umfang von 3 AE
Mit Wirkung zum 1. August 2016 trat dieser Erlass außer und die Landesverordnung über die Arbeitszeit von Studienleiterinnen und Studienleitern des Instituts für Qualitätsentwicklung an Schulen Schleswig-Holstein (im Folgenden: StLAZVO) vom 10. Mai 2016 in Kraft. Nach § 3 StLAZVO gelten für die von den Studienleiterinnen und Studienleitern wahrzunehmenden Tätigkeiten die in der Anlage, welche Bestandteil der StLAZVO ist, dargestellten folgenden Zeitansätze:
halbtägige Veranstaltung in Aus-, Fort- oder Weiterbildung
bei einfacher Fahrstrecke von bis zu 20 km
bei einfacher Fahrstrecke von bis zu 60 km
bei einfacher Fahrstrecke von bis zu 120 km
bei einfacher Fahrstrecke von mehr als 120 km
ganztägige Veranstaltung in Aus-, Fort- oder Weiterbildung
Themenstellung und Beratung
Beurteilung und Anfertigung des Gutachtens
Unterrichtsverpflichtung an der Schule im Umfang von einer Lehrerwochenstunde (Pauschale pro Schulhalbjahr)
zugewiesene Aufgaben (zum Beispiel zentrale Abschlüsse, Bildungsstandards, Fachanforderungen, Vergleichsarbeiten, Landesfachberatung)
Dienstbesprechungen, Mitarbeit in Arbeitskreisen, Fachberatung im Einzelfall, eigene Fortbildung und dergleichen (Pauschale pro Schulhalbjahr)
für Studienleiterinnen und Studienleiter mit einem Abordnungsumfang von über 23 Lehrerwochenstunden
und für teilabgeordnete Studienleiterinnen und Studienleiter mit
einem Abordnungsumfang von
18 - 23 Lehrerwochenstunden
11 - 17 Lehrerwochenstunden
6 - 10 Lehrerwochenstunden
4 - 5 Lehrerwochenstunden
2 - 3 Lehrerwochenstunden.
Die Studienleiterinnen und Studienleiter mit einem Abordnungsumfang von weniger als 5 Lehrerwochenstunden sind von der Verpflichtung freigestellt, an allen Dienstbesprechungen und Fachteamsitzungen teilzunehmen.
Vorausgegangen war dieser Landesverordnung eine Änderung des § 134 Abs. 2 SchulG durch Art. 5 Nr. 8 des Haushaltsbegleitgesetzes 2016 vom 16. Dezember 2015 (GVOBl Schl.-H. 2015, S. 500), mit der dem für Bildung zuständigen Ministerium die Ermächtigung erteilt wurde, durch Verordnung die Arbeitszeit der am Institut für Qualitätsentwicklung tätigen Studienleiterinnen und Studienleiter näher auszugestalten. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die neuere Rechtsprechung des Bundesveraltungsgerichts eine Rechtsgrundlage für die Regelung der Pflichtstunden der Lehrerinnen und Lehrer verlange, was für die Studienleiterinnen und Studienleiter ebenfalls gelten dürfe (vgl. Schl.-H. Landtag Umdruck 18/5067, Anlage 4, Änderungsvorschläge zum Entwurf des Haushaltsbegleitgesetzes 2016, S. 6 f.).
Im Verfahren zur Schaffung der Landesverordnung wurden der örtliche Personalrat der Studienleiterinnen und Studienleiter, der Philologenverband Schleswig-Holstein e.V., der DGB sowie der dbb schleswig-holstein frühzeitig eingebunden.
Ferner wurden im Rahmen des Verfahrens Stichproben zu den Fahrzeiten von 14 Studienleiterinnen und Studienleitern aller Schularten, großer und kleiner Fächer sowie Pädagogik mit „googlemaps“ oder „bingmaps“ durch das IQSH erhoben und dem Verordnungsgeber zur Verfügung gestellt (vgl. hierzu die Auswertungen auf Bl. 115 ff. BA, insbesondere Bl. 118 ff. BA).
Nach diversen Gesprächen und Überarbeitungen der Fahrzeitenpauschalen sowie der Zeiten für die Vor- und Nachbereitungszeit von Veranstaltungen übersandte das Ministerium für Bildung den Entwurf der Landesverordnung an 26 Verbände zur Stellungnahme bis zum 15. April 2016. In der beigefügten Begründung ist u.a. Folgendes angeführt:
Zu § 2: „Da Studienleiterinnen und Studienleiter i.d.R. nicht über einen festen Arbeitsplatz im IQSH verfügen, ist eine Teilnahme am regulären Zeiterfassungssystem des IQSH nicht umsetzbar. Daher ist vorgesehen, dass die Arbeitszeit weiterhin durch Tätigkeitsnachweise belegt wird (Nr. 5 der „Festlegungen und Regelungen des IQSH zur Studienleiterarbeitszeit vom Oktober 2009).“
Zu § 3: „Wie bisher werden den Tätigkeiten der Studienleiterinnen und Studienleiter pauschale Zeitansätze zugewiesen. Im Sinne einer größeren Transparenz sind die in der Anlage genannten Zeitansätze nach den einzelnen Bestandteilen der Tätigkeiten aufgeschlüsselt.“
Zu den einzelnen Zeitansätzen heißt es u.a.:
Zu Nummer 1: (…)
„Vor- und Nachbereitungszeit:
Da der Aufwand für die Vor- und Nachbereitung einer Veranstaltung in der Lehrkräfteausbildung Parallelen zu dem Aufwand für die Vor- und Nachbereitung von Unterricht im Schuldienst aufweist, ist eine Anpassung der Zeitansätze sachgerecht. Grundlage der Neuberechnung ist die Mehrarbeitsvergütungsverordnung, aus der sich ergibt, dass auf eine Zeitstunde Unterricht 1,22 Zeitstunden für die Vor- und Nachbereitung entfallen. Für eine 4-stündige Veranstaltung ergibt sich dadurch eine Vor- und Nachbereitungszeit von 5 Stunden. Daneben erhalten Studienleiterinnen und Studienleiter anders als Lehrkräfte im Schuldienst, weiterhin eine Arbeitspauschale für Dienstbesprechungen, Mitarbeit in Arbeitskreisen etc (s. Nummer 8.).
Anrechenbare Fahrzeit:
Derzeit werden 3 Stunden für eine Gesamtstrecke von bis zu 160 km (einfache Entfernung von bis zu 80 km) als Fahrzeit anerkannt. Für den mittleren Gesamtfahrweg von 80 km wird demnach eine Durchschnittsgeschwindigkeit von nur 27 km/h (80 km/3 Std.) zu Grunde gelegt. Da diese Geschwindigkeit nicht realistisch ist, ist eine Anpassung der Pauschalen erforderlich. Die im Verordnungsentwurf enthaltenen Pauschalen gehen je nach Entfernung von einer durchschnittlichen Geschwindigkeit zwischen 40 und 70 km/h aus und sind zudem mit vier Unterteilungen differenzierter. Damit werden die unterschiedlichen Wegstrecken und die dafür benötigte Fahrzeit angemessener berücksichtigt.
Zu Nummer 2: (…)
„Die Vor- und Nachbereitungszeit beträgt bisher 12 Stunden. Sie soll wie in der Begründung zu Nr. 1. beschrieben angepasst werden. Für ganztägige Veranstaltungen führt dies zu einer Vor- und Nachbereitungszeit von 10 Stunden.
Bisher sind für eine 8-stündige Veranstaltung in der Lehrkräfteausbildung insgesamt in Abhängigkeit von der Entfernung zwischen 23 und 24 Zeitstunden als Arbeitszeit anrechenbar. Zukünftig werden zwischen 18,5 und 22,5 Stunden anrechenbar sein.“
Nach Auswertung der übersandten Stellungnahmen der beteiligten Verbände wurde die Verordnung am 10. Mai 2016 von der Ministerin für Schule und Berufsbildung ausgefertigt und im Nachrichtenblatt des Ministeriums für Schule und Berufsbildung des Landes Schleswig-Holstein in der Ausgabe Nr. 5/2016 vom 27. Mai 2016 verkündet (NBl. MSB Schl.-H. 2016, 105). Darauf wurde im Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein, Ausgabe Nr. 9, vom 30. Juni 2016 hingewiesen (GVOBl Schl.-H. 2016, S. 416).
Gegen die Arbeitszeitregelung legte die Antragstellerin am 6. April „Widerspruch“ ein.
Am 9. Mai 2017 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO gestellt.
Sie ist der Auffassung, dass sie i.S.d. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt sei. Die angegriffene Regelung verstoße gegen die aus Art. 33 Abs. 5 GG folgende Fürsorgepflicht des Dienstherrn und sei deshalb unwirksam. Als Studienleiterin am IQSH sei sie auch unmittelbar von dieser Regelung betroffen.
Die in Art. 33 Abs. 5 GG enthaltene Fürsorgepflicht werde durch die Festlegung einer Obergrenze für die regelmäßige Arbeitszeit konkretisiert. Es solle dadurch eine übermäßige zeitliche Beanspruchung oder Überlastung der Beamtinnen und Beamten, die zu gesundheitlichen Folgeerscheinungen führen könne, vermieden werden. Die regelmäßige Arbeitszeit der Beamten des Landes Schleswig-Holstein dürfe nach § 60 Abs. 1 Landesbeamtengesetz (LBG) 41 Stunden pro Woche nicht überschreiten. Für hauptamtliche Studienleiterinnen wie sie – die Antragstellerin –, gelte dies Regelung ebenfalls. Die Absenkung der Zeitansätze gegenüber der Vorgängerregelung durch § 3 StLAZVO sei willkürlich, weil nicht sachgerecht begründet. Es sei ersichtlich, dass die Zeitansätze insgesamt abgesenkt worden seien. Dies gelte für die halb- und ganztäglichen Veranstaltungen, und aufgrund der Änderungen der Fahrzeitenpauschalen gelte dies auch für die Zeiten der Ausbildungsberatung und der Staatsprüfungen. Die Zeitansätze für die Hausarbeit in Nr. 2.3. Arbeitszeitregelung 2009 und der Anlage zu § 3 StLAZVO ließen sich nicht vergleichen. Dies gelte auch für die zugewiesenen Aufgaben (Nr. 6 StLAZVO) sowie für die Zeitansätze für Dienstbesprechungen (Nr. 8 der Anlage zu § 3 StLAZVO).
Diese Absenkungen seien nicht nachvollziehbar, da hinsichtlich der Neufestsetzung der Zeitansätze auch keine Erhebungen zu den Arbeitszeiten oder Fahrzeiten veröffentlicht worden seien. Die Absenkung der Zeitansätze führe dazu, dass dieselbe Arbeitsleistung innerhalb kürzerer Zeiträume erbracht werden solle. Dies sei aus ihrer Sicht jedoch nicht möglich. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass die Studienleiterinnen und Studienleiter am IQSH bisher weniger als die für den öffentlichen Dienst durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit von 41 Zeitstunden aufgewendet haben. Die Neuregelung führe daher zwangsläufig zu einer dauerhaften Überschreitung dieser durchschnittlichen Arbeitszeit.
Das Zustandekommen der Regelung genüge zudem nicht den vom Bundesverfassungsgericht vorgegebenen Anforderungen an ein transparentes und sachgerechtes Verfahren, welches der prozeduralen Dimension des Art. 33 Abs. 5 GG Rechnung tragen solle. Insoweit verweist sie auf das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 9. Juni 2015 (Az.: 5 KN 148/14). Der Gesetzgeber sei insbesondere verpflichtet, einschlägiges Entscheidungsmaterial heranzuziehen, aufzubereiten und eine Abwägung zwischen den betroffenen widerstreitenden Interessen, durchzuführen. Er habe sich in dem zu regelnden Bereich sachkundig zu machen, verfügbare empirische Daten zur Kenntnis zu nehmen und zwischen potentiell von der Regelung betroffenen Rechtsgütern abzuwägen. Dies gelte erst recht für Rechtsverordnungen. Demnach habe der Verordnungsgeber die tatsächlichen Grundlagen für die Ausübung seiner Einschätzungsprärogative in einem transparenten und nachvollziehbaren Verfahren sorgfältig und nachvollziehbar zu ermitteln. Daran fehle es; es seien keine empirischen Erhebungen der tatsächlichen Belastung der Studienleiterinnen und Studienleiter am IQSH im Vorwege des Erlasses der Neuregelung durchgeführt worden.
§ 3 mit der dazugehörigen Anlage der Landesverordnung über die Arbeitszeit von Studienleiterinnen und Studienleitern des Instituts für Qualitätsentwicklung an den Schulen Schleswig-Holstein vom 10. Mai 2016 (NBl. MSB Schl.-H. 2016, S. 105) für unwirksam zu erklären.
Er ist der Auffassung, die angegriffene Regelung verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Die Rechtsverordnung sei sowohl formell als auch materiell rechtmäßig.
§ 3 StLAZVO beruhe auf einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigung und halte sich in deren Grenzen. Die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit für schleswig-holsteinische Beamte betrage gemäß § 60 Abs. 1 LBG im Durchschnitt 41 Stunden in der Woche. Hinsichtlich der Arbeitszeit der am IQSH tätigen Studienleiterinnen und Studienleiter bestehe die Besonderheit, dass ihre Arbeitszeit einerseits die Anwesenheit an bestimmten Veranstaltungen in der Aus-, Fort- und Weiterbildung erfordere, andererseits aber auch wesentliche Anteile eigenverantwortlicher Vor- und Nachbereitung sowie Fahrzeiten beinhalte. Dies sei durch den Gesetzgeber anerkannt worden, indem er in § 134 Abs. 2 des Schleswig-Holsteinischen Schulgesetzes (SchulG) eine eigene Verordnungsermächtigung zur näheren Ausgestaltung der Arbeitszeit der Studienleiterinnen und Studienleiter geschaffen habe. Der Verordnungsgeber habe im Rahmen des ihm zustehenden Regelungsspielraums entschieden, den jeweiligen Aufgaben der Studienleiterinnen und Studienleiter pauschale Zeitansätze zuzuordnen. Dies beruhe auf sachlichen Gründen, die in einem transparenten Verfahren ausführlich erläutert worden seien. Es seien auf der Grundlage dieses Verfahrens noch Anpassungen zum Vorteil der Studienleiterinnen und Studienleiter aufgenommen worden. Verfügbare Daten und Informationen seien bei der Ermittlung der neuen Arbeitszeit pauschal berücksichtigt worden.
Gegenüber dem alten Erlass enthalte die Verordnung geänderte pauschale Arbeitszeitansätze für die Vor- und Nachbereitungszeit von Veranstaltungen und die Fahrten. Insoweit habe eine Überprüfung ergeben, dass die dafür gewählten Zeitansätze unangemessen hoch gewesen seien und daher die Arbeitszeitregelung neu zu fassen sei. Für alle anderen Tätigkeiten seien die Arbeitszeitpauschalen unverändert beibehalten worden.
Da der Aufwand der Studienleiterinnen und Studienleiter für die Vor- und Nachbereitung mit dem Aufwand der Lehrkräfte im Schuldienst in wesentlicher Hinsicht vergleichbar sei – denn in beiden Fällen sei eine Wissensvermittlung adressatengerecht zu konzipieren und methodisch didaktisch zu fundieren, um danach systematisch zu reflektieren, ob und in welchem Maße dies gelungen sei –, habe auf die für Lehrer geltenden Zeiten zurückgegriffen werden können. Zur Festsetzung der Pauschale sei deshalb auf eine Berechnung anhand der Landesverordnung über die Gewährung von Mehrarbeitsvergütung für Schleswig-Holsteinische Beamtinnen und Beamte (Mehrarbeitsvergütungsverordnung - MVergVO) zurückgegriffen worden. Der sich daraus ergebende Zeitfaktor von 1,22 Zeitstunden sei auch für die Vor- und Nachbereitungszeit der Studienleiterinnen und Studienleiter herangezogen worden. Im Übrigen würde sich dieselbe Stundenzahl für die Vor- und Nachbereitung auch dann ergeben, wenn als Berechnungsfaktor die Jahresarbeitszeit im Verhältnis zur durchschnittlichen wöchentlichen Pflichtstundenzahl herangezogen werden würde. Eine entsprechende Kontrollberechnung sei vom Hauptpersonalrat der Lehrkräfte und dem örtlichen Personalrat der Studienleiterinnen und Studienleiter des IQSH erbeten und diesen zur Verfügung gestellt worden (Bl. 373 f. d. BA.).
Die zur Berechnung der Zeiten für die Fahrten in dem Erlass vom 16. Juni 2009 angenommenen Durchschnittsgeschwindigkeiten seien nicht realistisch gewesen. In einem intensiven Dialog mit den Spitzenorganisationen der Gewerkschaften unter Einbindung des Hauptpersonalrates der Lehrkräfte und des örtlichen Personalrates der Studienleiterinnen und der Studienleiter des IQSH sei das in der Verordnung geregelte Modell aufgenommen worden. Diesem lägen folgende Erwägungen zu Grunde:
Die Studienleiterinnen und Studienleiter führen zu unterschiedlichen Orten (i.d.R. zu den Schulen ihrer Lehrkräfte im Vorbereitungsdienst), woraus sich verschiedene Wegstrecken ergäben. Die Festlegung von Pauschalen sei sachgerecht und für die einzelnen nicht unbillig, da sowohl Strecken im unteren als auch im oberen Bereich der von der Pauschale abgedeckten Wegspanne gefahren würden. Die bisherige Einteilung in nur zwei Pauschalen sei jedoch zu grob gewesen. Denn sowohl für eine Fahrstrecke von 5 km als auch für eine Fahrstrecke von 160 km seien gleichermaßen drei Stunden Arbeitszeit gewährt worden. Als maximale mögliche Wegstrecke seien 380 km angenommen worden – dies entspreche beispielsweise der Strecke Geesthacht - Flensburg - Geesthacht –, und es sei bei der Neuregelung der höchstmögliche Ansatz von vier auf viereinhalb Stunden für besonders lange Wegstrecken erhöht worden.
Der Leiter der Abteilung für Ausbildung des IQSH habe für eine Stichprobe die gefahrenen Strecken erfasst und über „bingmaps“ die benötigte Fahrzeit ermittelt. Aus dieser Stichprobe habe sich über alle Fahrstrecken hinweg eine durchschnittliche Geschwindigkeit von 70 km/h ergeben. Es sei allerdings davon auszugehen, dass bei kurzen Wegstrecken, die häufig innerorts zurückgelegt werden, nur eine geringere Geschwindigkeit möglich sei als bei langen Wegstrecken, die häufig über Landstraßen und Autobahnen führten. Daher sei diese Geschwindigkeit nur für die Berechnung der Arbeitszeitpauschale für die längste Wegstrecke herangezogen worden. Für die ersten drei Pauschalen mit kürzeren Wegstrecken seien geringe Geschwindigkeiten von 40, 50 bzw. 60 km/h zu Grunde gelegt worden. Erfahrungsgemäß sei davon auszugehen, dass für die meisten Fahrten der Studienleiterinnen und Studienleiter die zweite Pauschale zur Anwendung komme, daher sei der sich in dieser Pauschale rechnerisch ergebende Wert von 1,6 Stunden auf 2 Stunden aufgerundet worden.
§ 3 StLAZVO nebst Anlage verstoße auch nicht gegen die Fürsorgeplicht. Eine übermäßige zeitliche Beanspruchung der Beamtinnen und Beamten sei nicht gegeben. Der Verordnungsgeber sei sich bewusst gewesen, dass die Arbeitszeit der Studienleiterinnen und Studienleiter in die allgemeine beamtenrechtliche Arbeitszeitregelung eingebettet sei. Er habe seinen Regelungsspielraum mit Blick auf diesen Orientierungsrahmen zulässig durch die Festlegung der gestaffelten pauschalen Zeitansätze für die Aufgabenerfüllung genutzt. Es sei den Studienleiterinnen und Studienleitern zumutbar, die Vor- und Nachbereitung von Veranstaltungen durch die eigene Arbeitsorganisation so zu gestalten, dass diese Tätigkeit auch im Rahmen der jetzt reduzierten Arbeitszeitpauschale ordnungsgemäß erbracht werde. Dem Einwand der Antragstellerin, durch neue Strukturen in der Lehrerausbildung habe sich die Belastung vergrößert, sei zu entgegnen, dass Arbeitsinhalte immer einem Wandel unterworfen seien. Diese Änderungen verlangten zwar eine Anpassung, dieses Anpassungserfordernis zähle aber zum typischen Beruf gerade von Pädagogen.
Der Normenkontrollantrag ist, soweit er sich gegen Nr. 1, 2, 3 und 5 der Anlage zu § 3 StLAZVO richtet, zulässig und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Im Übrigen ist er unzulässig bzw. unbegründet.
I. Der Antrag ist ursprünglich nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 5 des Schleswig-Holsteinischen Ausführungsgesetzes zur VwGO (AGVwGO) statthaft gewesen. Nunmehr folgt seine Statthaftigkeit aus § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 67 des Gesetzes zur Bereinigung des Landesrechts im Bereich der Justiz vom 17. April 2018 (GVOBl Schl.-H. 2018, S. 231).
Der Antrag vom 9. Mai 2017 ist fristgerecht binnen eines Jahres seit Bekanntmachung der Rechtsvorschrift nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden. Die Landesverordnung über die Arbeitszeit von Studienleiterinnen und Studienleitern des Instituts für Qualitätsentwicklung an Schulen Schleswig-Holstein ist nach Art. 46 Abs. 2 LVerf SH i.V.m. § 143 Satz 1 SchulG am 27. Mai 2016 im Nachrichtenblatt des für Bildung zuständigen Ministeriums verkündet worden. Auf sie wurde unter Angabe der Stelle ihrer Verkündung und des Tages ihres Inkrafttretens nachrichtlich im Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein am 30. Juni 2016 hingewiesen.
Die Antragstellerin ist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auch antragsbefugt, dies aber nur hinsichtlich ihrer Angriffe gegen Nr. 1, 2, 3 und 5 der Anlage zu § 3 StLAZVO.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann jede natürliche oder juristische Person einen Antrag im Normenkontrollverfahren stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind keine höheren Anforderungen zu stellen als an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO; ausreichend ist, wenn die Antragstellerin hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass sie durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird (stRspr., vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2011 - 4 CN 1.10 -, juris, Rn. 12 sowie Urteil vom 30. April 2004 - 4 CN 1.03 -, NVwZ 2004, 1120).
Die Antragstellerin ist als Studienleiterin am IQSH von der Regelung des § 3 StLAZVO unmittelbar betroffen. Seit dem 1. August 2016 bemisst sich ihre Arbeitszeit als Studienleiterin am IQSH auf Grundlage der in der Anlage zu § 3 StLAZVO dargestellten Zeitansätze. Sie hat in genügender Weise behauptet, dass die Änderungen der Pauschalen in den Nummern 1, 2, 3 und 5 sie in ihren Rechten aus § 60 Abs. 1 LBG iVm dem Willkürverbot aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzen könnte. Die Nummern 4, 6, 7 und 8 der Anlage zu § 3 StLAZVO hingegen werden von der Antragstellerin nicht substantiiert angegriffen. Sie wendet sich lediglich gegen die Änderungen der Zeitansätze für die Vor- und Nachbereitungszeit in Nr. 1 und 2 sowie der Fahrzeitenpauschalen in Nr. 1, 2, 3 und 5 der Anlage zu § 3 StLAZVO und die sich – nach ihrer Auffassung – daraus ergebene Überschreitung der wöchentlichen durchschnittlichen Arbeitszeit.
Ohne dass es darauf noch ankommt, merkt der Senat noch Folgendes an:
Soweit sich die Antragstellerin außerdem auf eine Verletzung der Fürsorgepflicht aus Art. 33 Abs. 5 GG beruft, ist die Möglichkeit einer Verletzung offensichtlich und eindeutig nicht gegeben (vgl. zur Offensichtlichkeit BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2011 - 4 CN 1.10 -, juris, Rn. 12). Die Fürsorgepflicht stellt zwar einen hergebrachten Grundsatz dar, den der Dienstherr nicht nur zu berücksichtigen, sondern auch zu beachten hat. Dieser Grundsatz verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten gegen unberechtigte Anwürfe in Schutz zu nehmen, ihn entsprechend seiner Eignung und Leistung zu fördern und bei seinen Entscheidungen die wohlverstandenen Interessen des Beamten in gebührender Weise zu berücksichtigen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 1976 - 2 BvR 841/73 -, BVerfGE 43, 154-197, Rn. 30). Einen hergebrachten Grundsatz, der besagt, dass die regelmäßige durchschnittliche Arbeitszeit eines Beamten eine bestimme Wochenstundenzahl nicht überschreiten darf, existiert indes nicht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Oktober 1994 - 2 NB 2.94 -, juris, Rn. 7). Es steht grundsätzlich im Organisationsermessen des Dienstherrn, die Arbeitszeit der Beamten festzulegen. Dieses Ermessen findet seine Grenze namentlich in dem hergebrachten Grundsatz der Fürsorge. Der Dienstherr darf die Wochenarbeitszeit insbesondere nicht auf ein Maß festlegen, das die Beamten übermäßig belastet oder gar geeignet ist, ihre Gesundheit zu gefährden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. Januar 2008 - 2 BvR 398/07 -, juris). Eine übermäßige Überlastung oder gar Gesundheitsgefährdung macht die Antragstellerin jedoch nicht einmal ansatzweise geltend. Sie rügt einzig die willkürliche Überschreitung der landesrechtlich geregelten durchschnittlichen wöchentlichen Arbeitszeit von 41 Stunden.
Soweit sie eine Verletzung von prozeduralen Garantien aus Art. 33 Abs. 5 GG rügt und auf eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 9 Juni 2015 (5 KN 148/14 -, 5 KN 162/14 -, 5 KN 164/14 -, juris) verweist, scheiden solche Verfahrensgarantien vorliegend bereits mangels einer Möglichkeit einer Verletzung des Art. 33 Abs. 5 GG aus. Darüber hinaus lassen sich die vom Bundesverfassungsgericht in seinen Entscheidungen zur Professoren- (vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 -, juris) und Richterbesoldung (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 -, BVerfGE 139, 64-148) sowie zum „Hartz-IV-Regelsatz“ (vgl. BVerfG, Urteil vom 09. Februar 2010 - 1 BvL 1/09 -, juris) hergeleiteten prozeduralen Dimensionen von Grundrechten oder grundrechtsähnlichen Rechten nicht auf den Verordnungsgeber übertragen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Dezember 2016 - 2 B 5.16 -, juris, Rn. 12). Die Regelungsbefugnis des Verordnungsgebers ist nämlich von vornherein nach Inhalt, Zweck und Ausmaß vom Gesetzgeber vorgegeben und begrenzt (vgl. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 45 Abs. 1 der LVerf SH). Auf diese Weise verbleibt die wesentliche Entscheidungsbefugnis beim Gesetzgeber, der sich den entsprechenden prozeduralen Anforderungen auch nicht im Wege der Delegation entledigen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Dezember 2016, a.a.O., Rn. 14).
II. Der Antrag ist, soweit er sich gegen die Änderungen der Vor- und Nachbereitungszeiten für Veranstaltungen nach Nr. 1 und 2 der Anlage zu § 3 StLAZVO richtet, unbegründet. Die Regelungen des § 3 StLAZVO mit dessen Anlage sind formell rechtmäßig und beruhen auf einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage (1). Nr. 1 und 2 der Anlage zu § 3 StLAZVO verstoßen auch in materieller Hinsicht nicht gegen höherrangiges Recht (2. a). Ein Verstoß gegen höherrangiges Recht liegt indes in Bezug auf die von der Antragstellerin gerügten Fahrzeitenpauschalen in Nr. 1, 2, 3 und 5 der Anlage zu § 3 StLAZVO vor (2. b). Insoweit ist der Antrag begründet.
1. a. Gegen die formelle Rechtmäßigkeit des § 3 StLAZVO sowie dessen Anlage bestehen keine Bedenken. Das Ministerium für Schule und Berufsbildung war nach § 134 Abs. 2 SchulG für die nähere Ausgestaltung der Arbeitszeit der am IQSH tätigen Studienleiterinnen und Studienleiter durch Verordnung zuständig (Art. 36 LVerf SH i.V.m. der Geschäftsverteilung der Landesregierung vom 16. Juni 1992 in der Fassung der Bekanntmachung vom 7. Oktober 2014 ). Die Verordnung wurde auch nach Art. 46 Abs. 2 LVerf SH von der zuständigen Stelle – der Ministerin des Ministeriums für Schule und Berufsbildung – ausgefertigt und im Nachrichtenblatt des für Bildung zuständigen Ministeriums nach Art. 46 Abs. 2 iVm § 143 Satz 1 SchulG verkündet. Nach § 143 Satz 2 SchulG ist unter Angabe der Stelle ihrer Verkündung und des Tages ihres Inkrafttretens nachrichtlich im Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein hingewiesen worden.
Es hat eine Beteiligung der Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften und Berufsverbände i.S.d. § 93 Abs. 1 und 3 LBG stattgefunden. Eine Beteiligung nach § 53 BeamtStG war hingegen nicht notwendig, weil dieser zum einen nur bei der Vorbereitung von gesetzlichen Regelungen zur Anwendung kommt und zum anderen die Regelung der Arbeitszeit nicht das Statusrecht der Beamtinnen und Beamten betrifft. § 93 Abs. 1 LBG scheint hinsichtlich seines Wortlauts über die Regelung des § 53 BeamtStG hinauszugehen, weil eine Beteiligung der Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften und der Berufsverbände bei der „Gestaltung des Beamtenrechts“ vorgesehen ist. Eine Beschränkung auf das Statusrecht und auf gesetzliche Regelungen wie in § 53 BeamtStG scheint nicht gegeben. Inwieweit diese Auslegung zutrifft, was aufgrund des Verweises auf § 53 BeamtStG in der amtlichen Überschrift zweifelhaft ist, kann wegen der Beteiligung der Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften und Berufsverbände dahinstehen.
b. § 3 StLAZVO beruht auch auf einer nach Inhalt, Zweck und Ausmaß (vgl. Art. 45 Abs. 1 LVerf SH und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) hinreichend bestimmten gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Die Landesverordnung über die Arbeitszeit von Studienleiterinnen und Studienleitern des Instituts für Qualitätsentwicklung an Schulen Schleswig-Holstein nennt – dem Zitiergebot des Art. 45 Satz 3 LVerf SH entsprechend – als Ermächtigungsnorm § 134 Abs. 2 SchulG. Danach kann das für Bildung zuständige Ministerium durch Verordnung die Arbeitszeit der am Institut tätigen Studienleiterinnen und Studienleiter näher regeln.
Die Ermächtigung des § 134 Abs. 2 SchulG zur Regelung der Arbeitszeit von Studienleiterinnen und Studienleiter beim IQSH ist im Zusammenhang mit der allgemeinen beamtenrechtlichen Regelung des § 60 LBG zu sehen. Nach § 60 Abs. 1 LBG darf die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit von Beamtinnen und Beamten im Durchschnitt 41 Stunden nicht überschreiten. Diese Regelung gilt auch für die verbeamteten Lehrerinnen und Lehrer, die als Studienleiterinnen und Studienleiter hauptamtlich oder (teil)abgeordnet tätig sind. Vor diesem Hintergrund hat der Gesetzgeber der Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts entsprechend, wonach das Rechtsstaat- und Demokratieprinzip des Grundgesetzes den Gesetzgeber verpflichtet, die wesentlichen Entscheidungen selbst zutreffen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Oktober 1981 - 1 BvR 640/80 -, juris, Rn. 45), alles Wesentliche, insbesondere die Durchschnittsarbeitszeit selbst geregelt.
Der Verordnungsgeber wird begrenzt durch diese Regelung des § 60 Abs. 1 LBG über § 134 Abs. 2 SchulG zum Erlass von Regelungen über die Arbeitszeit der Studienleiterinnen und Studienleiter ermächtigt. Dies umfasst alle Regelungsmaterien, die herkömmlicherweise zur Arbeitszeit zählen. Hierzu gehören auch Regelungen über die Anrechnung der Arbeitszeit.
Schließlich mussten im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zu § 134 Abs. 2 SchulG nicht die Spitzenverbände nach § 93 LBG, § 53 BeamtStG beteiligt werden. § 53 BeamtStG ist bereits mangels einer statusrechtlichen gesetzlichen Regelung nicht einschlägig. Da § 134 Abs. 2 SchulG lediglich zum Erlass einer Verordnung ermächtigt, liegt auch keine für § 93 LBG erforderliche „Gestaltung des Beamtenrechts“ vor.
2. Die Regelungen zur Vor- und Nachbereitungszeit für Veranstaltungen in Nr. 1 und 2 der Anlage zu § 3 StLAZVO verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht (a), die in Nr. 1, 2, 3 und 5 der Anlage zu § 3 StLAZVO geregelten Fahrzeitenpauschalen sind hingegen mit höherrangigem Recht nicht vereinbar (b).
a. Die Bestimmungen zur Vor- und Nachbereitungszeit in Nr. 1 und 2 der Anlage zu § 3 StLAZVO verstoßen nicht gegen § 60 Abs. 1 LBG i.V.m. dem Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG. Danach muss der Verordnungsgeber bei Regelungen zur Arbeitszeit der Studienleiterinnen und Studienleitern die für alle Beamtinnen und Beamten geltende höchstzulässige Arbeitszeit nach § 60 Abs. 1 LBG beachten und darf durch seine Regelungen nicht bewirken, dass Studienleiterinnen und Studienleiter eine höhere wöchentliche durchschnittliche Arbeitszeit als andere Beamte aufweisen. Bei der Ausgestaltung der Arbeitszeit für die Studienleiterinnen und Studienleiter ist allerdings – wie bei der Tätigkeit der Lehrerinnen und Lehrer – zu berücksichtigen, dass ihre Arbeitszeit insgesamt nicht exakt messbar ist. Ihre Arbeitszeit ist durch ein hohes Maß an Eigenverantwortlichkeit gekennzeichnet und kann daher nur grob pauschalierend geschätzt werden (zu den Pflichtstunden von Lehrern stRspr. vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 2004 - 2 BN 1.03 -, juris, Rn. 2 und Urteile vom 23. September 2004 - 2 C 61.03 -; juris, Rn. 12; OVG Schleswig, Urteil vom 5. Mai 1995 - 3 L 726/94 -, juris 25; VGH Kassel, Beschluss vom 8. August 2000 - 1 N 4694/96 -, juris, Rn. 37). Diese ist bei den Studienleiterinnen und Studienleitern umso weniger exakt zeitlich messbar, als die hierfür aufzuwendende Arbeitszeit von der Anzahl der zu betreuenden Lehrerinnen und Lehrer im Vorbereitungsdienst, der Schulform und Schulfächer, deren zugewiesenen Schulen (und daher der Fahrzeit), dem Hintergrund der auszubildenden Lehrkräfte (Quereinsteiger oder „klassisch“ ausgebildet), aber auch den individuellen Fähigkeiten und Erfahrungen der einzelnen Studienleiterinnen und -leiter abhängig ist.
Vor diesem Hintergrund ist es zulässig, wenn sich der Verordnungsgeber für eine Regelung entscheidet, nach der die Arbeitszeit der Studienleiterinnen und Studienleiter anhand von pauschalen Zeitangaben bemessen wird. Allerdings muss bei der Festlegung dieser Zeiten der Rahmen der von § 60 Abs. 1 LBG vorgegebenen durchschnittlichen wöchentlichen Arbeitszeit von 41 Stunden, die für alle (verbeamteten) Lehrerinnen und Lehrer gelten, beachtet werden (s. oben 1 b, vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 2004 - 2 BN 1.03 -, juris, Rn. 2). In diesem Sinne ist die pauschale Festlegung von Zeiteinheiten, aus denen sich die Arbeitszeit der Studienleiterinnen und Studienleiter ergibt, in die allgemeine beamtenrechtliche Arbeitszeitregelung „eingebettet“.
Innerhalb dieses Rahmens besteht für den Dienstherrn ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Gestaltungsspielraum. Für die Beantwortung der Frage, ob die Arbeitsleistung der Studienleiterinnen und Studienleiter über den Rahmen der für die Beamten allgemein geltenden Regelungen hinausgeht, kommt es nicht auf die Ansicht der einzelnen Lehrkraft selbst darüber an, welcher Zeitaufwand zur Bewältigung ihrer Aufgaben notwendig und zweckmäßig ist, sondern allein auf die durch den Dienstherrn geforderte Arbeitsleistung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 1989 - 2 NB 2.89 -, juris, Rn. 3). Der Dienstherr bestimmt, welche Anforderungen in zeitlicher, aber auch qualitativer Hinsicht an den Arbeitsaufwand zu stellen sind (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 14. Juli 2003 - 6 A 2040/01 -, juris, Rn. 14). Die Festlegung der Zeiteinheiten für die Tätigkeiten der Studienleiterinnen und Studienleiter hat deshalb in generalisierender – objektiv typisierender – Weise zu erfolgen (vgl. zu Lehrern BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 2004, aaO, Rn. 2), bei der die individuelle Arbeitsbelastung der einzelnen Studienleiterin bzw. des einzelnen Studienleiters außer Betracht zu bleiben hat; denn diese wird maßgeblich von der persönlichen Befähigung und Erfahrung, von selbst gestellten Anforderungen und anderen Umständen des Einzelfalls bestimmt.
Mit der Festsetzung von pauschalen Zeiteinheiten für die jeweiligen Tätigkeiten der Studienleiterinnen und Studienleiter bringt der Dienstherr demnach seine Einschätzung zum Ausdruck, dass diese generalisierend und pauschal betrachtet, dem Arbeitsaufwand entspricht, den jeder Beamte im Jahresdurchschnitt wöchentlich zu bewältigen hat. Die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich in diesem Fall auf eine Evidenzkontrolle dahingehend, dass diese Einschätzung des Dienstherrn nicht offensichtlich fehlsam, insbesondere nicht willkürlich sein darf, d.h. es darf keine Arbeitsleistung abverlangt werden, die bei der gebotenen objektiven typisierenden Betrachtung den aufgezeigten zeitlichen Rahmen schlechthin nicht einhalten kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 2004, aaO, Rn. 2). Dabei hängt die Frage, ob sich die vom Dienstherrn jeweils gewählte Art der Konkretisierung im Rahmen seines pflichtgemäßen Ermessens hält, nicht nur von einer rechtlichen, sondern insbesondere auch von einer tatsächlichen Würdigung und Abwägung der für die Entscheidung maßgebenden Umstände ab (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. August 1992 - 2 B 90.92 -, juris, Rn. 4).
Gemessen an diesen Maßstäben stellen sich die geänderten Pauschalen für die Vor- und Nachbereitung von Veranstaltungen in Nr. 1 und 2 der Anlage zu § 3 StLAZVO nicht als sachwidrig dar. Der vom Verordnungsgeber zugrunde gelegte Faktor zur Bestimmung der Vor- und Nachbereitungszeit von Veranstaltungen nach § 5 Abs. 2 MVergVO ist nicht willkürlich. Die Mehrvergütungsverordnung hat für die Bestimmung der Mehrarbeit der Lehrer einen objektiven Maßstab zur Bestimmung der Arbeitszeit aller Lehrer unabhängig von den Schulformen und den jeweiligen Pflichtunterrichtsstunden aufgestellt. Dass die Zielrichtung der Mehrarbeitsvergütungsverordnung ein finanzieller Ausgleich für angeordnete Mehrarbeit von Lehrern ist, ist unerheblich. Denn der finanzielle Ausgleich hat entsprechend der geleisteten Mehrarbeit zu erfolgen, welche sich – wie aus § 3 Abs. 1 Nr. 3 MVergVO ersichtlich – anhand der regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit bestimmt.
Ein Rückgriff auf das sich aus § 5 Abs. 2 MVergVO ergebene Verhältnis von Unterrichtsverpflichtung und sonstigen Tätigkeiten der Lehrkräfte ist auch nicht deshalb willkürlich, weil die Tätigkeiten von Studienleiterinnen und Studienleitern einerseits und von Lehrerinnen und Lehrern andererseits unterschiedlich sind, denn diese Tätigkeiten und der dafür benötigte Zeitaufwand mögen zwar nicht gleich sein, sind aber vergleichbar. Der Aufwand von Lehrerinnen und Lehrern bei der Vor- und Nachbereitung von Unterrichtsstunden hängt wie bei den Studienleiterinnen und Studienleitern von der Schülerzahl, deren Wissenstand sowie der eigenen Erfahrung ab. Zudem vermitteln Lehrerinnen und Lehrer ähnlich den Studienleiterinnen und Studienleitern Wissen didaktisch aufbereitet. Soweit die Antragstellerin meint, Studienleiterinnen und Studienleiter müssten bei ihrer Wissensvermittlung stetig auf dem neuesten wissenschaftlichen Stand sein und für sie neue Gebiete erschließen – beispielsweise das digitale Lernen – gilt dies für Lehrkräfte an Schulen gleichermaßen. Auch diese müssen neue Lehrmethoden umsetzen und sich solche vorab erarbeiteten. Ihre Arbeit sollte neueste Entwicklungen ebenfalls berücksichtigten. Ihr Adressat ist indes – anders als bei den Studienleiterinnen und Studienleitern – nicht (immer) hochmotiviert und verfügt über keine Hochschulausbildung. Darüber hinaus hat der Verordnungsgeber einen (etwaig) höheren Zeitaufwand bei der Vor- und Nachbereitung der Veranstaltungen der Studienleiterinnen und Studienleiter berücksichtigt, indem sie nach Nr. 8 der Anlage zu § 3 StLAZVO für weitere Tätigkeiten wie Dienstbesprechungen, Arbeitskreise etc. zusätzlich einen Zeitausgleich erhalten, während bei Lehrern solche außerschulischen Tätigkeiten mit zur Vor- und Nachbereitungszeit zählen.
Eine vorherige Untersuchung der Arbeitszeit der Studienleiterinnen und Studienleiter als solche war vor diesem Hintergrund nicht notwendig. Die zeitlichen Änderungen der Vor- und Nachbereitungszeit sind nachvollziehbar. Zudem hängt der jeweilige Zeitaufwand für eine Vor- und Nachbereitungszeit von der jeweiligen Studienleiterin und bzw. dem jeweiligen Studienleiter und dessen Erfahrungen und Fähigkeiten ab. Dass der Dienstherr eine zeitliche Vorgabe für die Vor- und Nachbereitungszeit von Veranstaltungen gibt, liegt in seinem Ermessen. Es ist aufgrund obiger Ausführungen nicht ersichtlich, dass es für die Studienleiterinnen und Studienleiter schlechthin nicht möglich ist, binnen dieser Zeit, Veranstaltungen vor- und nachzubereiten.
Eine weitere Verletzung höherrangigen Rechts nicht vor (vgl. hierzu die Ausführungen zur Zulässigkeit oben unter I.).
b. Nr. 1, 2, 3 und 5 der Anlage zu § 3 StLAZVO verstoßen indes gegen § 60 Abs. 1 LBG i.V.m. dem Willkürverbot aus Art. 3 Abs. 1 GG soweit sie die als Arbeitszeit anrechenbaren Fahrzeiten für die Studienleiterinnen und Studienleiter pauschalisieren.
Es ist zunächst nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber die Fahrzeiten zu den jeweiligen Veranstaltungsorten nicht exakt erfasst, sondern hierfür Pauschalen festsetzt (vgl. hierzu auch die Ausführungen unter 2. a), weil diese zum einen ebenfalls von jeweilig unterschiedlichen Fahrstrecken abhängen und zum anderen aufgrund des damit verbundenen erheblichen Verwaltungsaufwands ein sachlicher Grund für das Nichterfassen der einzelnen Fahrten vorliegt. Entscheidet sich der Verordnungsgeber allerdings dafür, die Fahrzeiten der Studienleiterinnen und Studienleiter, welche er als Arbeitszeit ansieht, pauschal in Ansatz zu bringen, müssen die von ihm zugrunde gelegten Streckenpauschalen auf nachvollziehbaren, empirischen Grundlagen beruhen, die eine ausreichende Aussage zu den durchschnittlichen Fahrzeiten der Studienleiterinnen und Studienleiter ermöglichen. Die auf Grundlage dieser empirisch ermittelten Daten festgelegten Pauschalen dürfen nicht dazu führen, dass sie auch bei durchschnittlicher Betrachtungsweise von den Studienleiterinnen und Studienleitern schlechthin nicht einzuhalten sind.
Gemessen an diesen Maßstäben reichen die vorliegenden Erhebungen zu den durchschnittlichen Fahrzeiten der Studienleiterinnen und Studienleiter nicht aus. Es ist bereits keine repräsentative Zahl an Studienleiterinnen und Studienleitern zur Bestimmung der durchschnittlichen Fahrstrecken und Fahrzeiten ausgewählt worden. Die Fahrwege der 14 ausgewählten Studienleiterinnen und Studienleiter reichen bei einer Anzahl von ca. 400 Studienleiterinnen und Studienleitern und ca. 11.000 Fahrten im Jahr nicht aus, um eine realitätsnahe Aussage über die durchschnittliche Dauer der Fahrten treffen zu können, selbst wenn bei der Auswahl der Studienleiterinnen und Studienleiter die sog. großen und kleinen Fächer und Pädagogik über ein Schulhalbjahr berücksichtigt worden sind.
Darüber hinaus sind keine „echten“ Fahrzeiten abgefragt worden, sondern Erhebungen der Fahrzeiten mittels „googlemaps“ bzw. „bingmaps“ durchgeführt worden. Diese sind unzureichend bzw. nicht aussagekräftig. Die Fahrzeiten anhand von „googlemaps“ bzw. „bingmaps“ zu erheben, ist zwar als solches nicht zu beanstanden. Denn der Verordnungsgeber kann dabei auf die (zeitlich) kürzeste Strecke zurückgreifen; er ist nicht an den tatsächlich gefahrenen (Um-)Weg von Studienleiterinnen oder Studienleitern gebunden. Den vorgelegten Unterlagen lässt sich jedoch weder entnehmen, zu welchen Uhrzeiten noch an welchen Tagen (mehrere?) die Erhebungen durchgeführt worden sind. Für eine aussagekräftige Erhebung ist eine Erfassung der Fahrzeiten der Studienleiterinnen und Studienleiter über einen längeren Zeitraum notwendig. Nur so ist gewährleistet, dass einmalige oder auch dauerhafte Verkehrsereignisse berücksichtigt werden. Der Senat sieht es darüber hinaus als erforderlich an, einen Zeitpuffer für das Suchen von Parkplätzen einzubeziehen.
Die Pauschale zu den Fahrzeiten berücksichtigt ferner die öffentlichen Verkehrsmittel nicht ausreichend. Erhebungen hierzu liegen den Wegstreckenpauschalen überhaupt nicht zugrunde. Vielmehr wäre eine Fahrt mit den öffentlichen Verkehrsmitteln derzeit über die allgemeinen Fahrpauschalen abgegolten, welche diese Fahrten zeitlich jedoch nicht erfassen. Soweit der Verordnungsgeber hierzu ausführt, dass die Schulen im ganzen Land verteilt seien und Studienleiterinnen und Studienleiter diese kaum mit den öffentlichen Verkehrsmitteln erreichen könnten, schließt dies nicht aus, dass eine solche Nutzung erfolgt.
Der Hinweis in der mündlichen Verhandlung auf die Einzelfallregelung in § 6 StLAZVO, nach der Studienleiterinnen und Studienleiter, die den öffentlichen Nahverkehr nutzten, ihre Fahrzeiten geltend machen könnten, überzeugt nicht. Zwar liegt es im Beurteilungsspielraum des Verordnungsgebers, eine Einzelfallregelung durch Abrechnung der tatsächlich aufgewendeten Fahrzeit für Nutzer des öffentlichen Nahverkehrs zu schaffen. § 6 StLAZVO stellt eine solche Einzelfallregelung indes nicht dar. Dem steht die eindeutige Regelung des § 3 StLAZVO mit dessen Anlage entgegen, wonach die Arbeitszeit - und darin inbegriffen die Fahrzeiten – als Pauschalen erfasst werden. Diese Regelung ist abschließend, was einen Rückgriff auf die Einzelfallregelung des § 6 StLAZVO ausschließt. Ein Verweis in der Anlage zu § 3 StLAZVO auf § 6 StLAZVO o.ä. ist nicht vorgesehen. Ein solcher Rückgriff im Falle einer Überschreitung im Einzelfall stünde zudem der pauschalen Erfassung von Arbeitszeit denklogisch entgegen, weil der Verordnungsgeber mit der Schaffung der Pauschalen eine Einzelfallabrechnung gerade abgelehnt hat. Bestätigt wird diese Auslegung durch Nr. 6 der Anlage zu § 3 StLAZVO, wonach eine Einzelfallabrechnung nur für zugewiesene Aufgaben vorgesehen ist. Dies zeigt, dass der Verordnungsgeber eine Einzelfallerfassung von Arbeitszeit nach dem tatsächlichen Anfall anerkennt, allerdings nur in den in Nr. 6 geregelten Fällen. Im Umkehrschluss bedeutet die Regelung, dass dies für alle anderen Fälle nicht möglich sein soll.
Ohne dass es noch darauf ankommt, merkt der Senat an, dass die in Nr. 1, 2, 3 und 5 der Anlage zu § 3 StLAZVO niedergelegte Fahrpauschale von 0,5 Stunden für einen einfachen Fahrweg von bis 20 km darüber hinaus bereits auf Grundlage der derzeitigen Erhebungen sachwidrig ist. Schon nach den Erhebungen des IQSH zu den Fahrzeiten der 14 Studienleiterinnen und Studienleiter konnte diese Pauschale nicht eingehalten werden. Bei einer Studienleiterin, die vorwiegend einfache Fahrstrecken bis 20 km fuhr, ergab sich nämlich eine durchschnittliche einfache Fahrstrecke von 17 km mit einer Dauer von durchschnittlich 48 Minuten. Zeigen die ermittelten Durchschnittsfahrzeiten bereits, dass Fahrstrecken nicht binnen des vorgegebenen Zeitrahmens gefahren werden können, ist eine Pauschale sachwidrig. Zwar mag es zutreffen, dass ein kurzer Fahrweg von 2 km – für welchen ebenfalls 0,5 Zeitstunden gewährt werden – einen längeren Fahrweg von 19 km ausgleichen kann. Gleiches mag gelten, wenn ein Studienleiter bzw. eine Studienleiterin nicht nur kurze Strecken, sondern auch längere Strecken fährt und diese Zeiten, den Zeitverlust der kurzen Strecken ausgleichen – bspw. wenn bei einer einfachen Fahrt von 21 km ein Ausgleich von zwei Stunden erfolgt. Dies muss sich allerdings nachweislich aus den erhobenen Fahrzeiten ergeben. Zudem bestehen auch Zweifel hinsichtlich der Pauschale bei einfacher Fahrstrecke von mehr als 120 km. Anders als der Beklagte meint, ist eine Höchststrecke nicht festgelegt. Die Strecke Geesthacht-Flensburg-Geesthacht würde beispielsweise über den von dem Beklagten als maximale Wegstrecke angegeben Fahrweg von 380 km liegen (nach „googlemaps“ würde zudem diese Fahrt in einfacher Richtung mit mindestens 204 km eine Zeit von 2 Stunden 25 Minuten beanspruchen).
3. Nach alledem stellen sich die in Nr. 1, 2, 3, und 5 der Anlage zu § 3 StLAZVO geregelten Fahrzeitenpauschalen als nicht mit höherrangigen Recht vereinbar dar und sind insoweit unwirksam. Im Übrigen sind die Regelungen des § 3 und der Anlage zu § 3 StLAZVO – soweit sie zur Prüfung gestellt worden sind – nicht zu beanstanden.
Die Unwirksamkeit der Regelungen zu den Fahrzeitenpauschalen in Nr. 1, 2, 3 und 5 der Anlage zu § 3 StLAZVO führt jedoch zu keiner Gesamtnichtigkeit des § 3 StLAZVO, weil die übrigen Tätigkeitspauschalen unabhängig von den Fahrzeitenpauschalen bewertet werden können. Die übrigen Regelungen in der Anlage sowie § 3 StLAZVO selbst haben eine eigenständige Bedeutung und sich nicht untrennbar mit den Zeitansätzen für Fahrten verbunden. Ein hinreichend sicher bestehender hypothetischer Wille des Verordnungsgebers zur Teilaufrechterhaltung ist ebenfalls anzunehmen (vgl. zur Teilnichtigkeit BVerwG, Beschluss vom 28. August 2008 - 9 B 40.08 -, juris, Rn. 13 sowie Beschluss vom 18. Juli 1989 - 4 N 3.87 -, juris, Rn. 20).
Die Unwirksamkeit der Fahrzeitenpauschalen hat zur Folge, dass eine Regelung zur Abrechnung dieser Zeiten als Arbeitszeit nicht existiert. Der vorherige, die Arbeitszeit regelnde Erlass vom 16. Juli 2009 – III 42 – 3353.03 ist mit Wirkung vom 1. August 2016 außer Kraft getreten. Um einen für die Studienleiterinnen und Studienleiter schlechthin unerträglichen Zustand zu verhindern, hat der Senat deshalb weiterhin ausgesprochen, dass bis zu einer Neuregelung durch den Verordnungsgeber die Fahrzeiten der Studienleiterinnen und Studienleiter nach § 2 StLAZVO tatsächlich in Ansatz zu bringen sind (vgl. zu dieser Möglichkeit BVerwG; Urteil vom 28. Mai 2008 - 2 C 12.07 -, juris, Rn. 17 unter Verweis auf BVerwG, Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 -, juris). Die Regelung der Art und Weise des Nachweises der Arbeitszeit in Bezug auf die Fahrzeiten – ob durch Fahrtenbuch o.Ä. – bleibt nach § 2 StLAZVO dem IQSH und dem für Bildung zuständigen Ministerium vorbehalten.
Entsprechend § 47 Abs. 5 Satz 3, § 183 VwGO bleiben die auf der für unwirksam erklärten Norm beruhenden, nicht mehr anfechtbaren Verwaltungsakte unberührt; die Vollstreckung aus ihnen ist jedoch unzulässig (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Juli 1978 - 7 N 1.78 -, juris, Rn. 10).
Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe nach § 132 Abs. 2, § 191 VwGO und § 127 BRRG nicht vorliegen.
6 B 3743/18 ()
2 MB 2/18 ()
12 A 67/18 ()

References: § 3
 § 2
 § 3
 § 3
 § 134
 Art. 5
 § 2
 § 3
 § 47
 § 47
 Art. 33
 Art. 33
 § 60
 § 3
 § 3
 § 3
 Art. 33

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§ 3
 § 60
 § 134

§ 3
 § 3
 § 47
 § 5
 § 47
 § 67
 § 47
 Art. 46
 § 143
 § 47
 § 3
 § 47
 § 42
 § 3
 § 3
 § 60
 Art. 3
 § 3
 § 3
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 33
 Art. 80
 Art. 45
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 134
 Art. 46
 Art. 46
 § 143
 § 143
 § 93
 § 53
 § 93
 § 53
 § 53
 § 53
 § 3
 Art. 45
 Art. 80
 Art. 45
 § 134
 § 134
 § 60
 § 60
 § 60
 § 134
 § 134
 § 93
 § 53
 § 53
 § 134
 § 93
 § 3
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 § 3
 § 60
 Art. 3
 § 60
 § 60
 § 3
 § 5
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 § 5
 § 3
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 § 60
 Art. 3
 § 6
 § 6
 § 3
 § 6
 § 3
 § 6
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 2
 § 2
 § 47
 § 183
 § 132
 § 191
 § 127