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1. Premessa. di Massimo Basilavecchia, Lorenzo Del Federico e Franco Osculati - PDF
1. Premessa. di Massimo Basilavecchia, Lorenzo Del Federico e Franco Osculati
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1 Il finanziamento delle Regioni a statuto ordinario mediante tributi propri e compartecipazioni: basi teoriche ed evidenza empirica nella difficile attuazione dell art. 119 della Costituzione di Massimo Basilavecchia, Lorenzo Del Federico e Franco Osculati Sommario 1. Premessa. 2. La potestà legislativa delle regioni a statuto ordinario in materia tributaria. 3. Il coordinamento finanziario ed il problema delle materie imponibili. 4. La prudenza delle istituzioni e gli orientamenti della Corte costituzionale. 5. Un surrettizio regime transitorio. 6. I principi del sistema tributario e la supplenza interpretativa. 7. I tributi propri. Per una scelta in senso realmente autonomista. 8. Alcune considerazioni di sintesi. 9. Decentrare in quantità e qualità. Criteri non convergenti e difficili equilibri. 10. Gettiti ad alto potenziale. I tributi propri derivati e le compartecipazioni. 11. Gettiti mirati, differenze e sperimentazioni. I tributi propri «autonomi». 12. Conclusioni. 1. Premessa I temi finanziari e tributari hanno fortemente caratterizzato il lungo e sofferto percorso politico-istituzionale che ha portato alla riforma del Titolo V, di cui alla legge costituzionale n. 3 del Prima facie è sembrato che uno dei pilastri della riforma fosse costituito dalla riscrittura dell art. 119 e dal potenziamento dell autonomia finanziaria delle Regioni, delle Province, dei Comuni e delle Città metropolitane. Tuttavia l art. 119 risulta molto prudente nell articolare il nuovo assetto. Sul piano delle garanzie la norma non indica qualità e quantità delle risorse, limitandosi a rappresentare un mero quadro di riferimento, che potrà essere riempito dalla legislazione ordinaria in prospettiva più o meno federalista, a se-2 670 Le Istituzioni del Federalismo conda delle opzioni di fondo esercitate dallo Stato e dalle regioni nell ambito delle loro rispettive potestà legislative, esclusive e concorrenti che siano. Di certo però i nuovi artt. 117 e 119 hanno superato la pregressa angusta logica della potestà legislativa delle regioni in materia finanziaria e tributaria come potestà meramente attuativa. Il potenziamento dell autonomia tributaria è stato attuato mediante l eliminazione dei limiti costituzionali posti dal vecchio art. 119, cui si è affiancato il conferimento della potestà legislativa direttamente dalla Costituzione. Si è quindi assistito ad una sorta di decostituzionalizzazione della materia sul piano formale, cui conseguono ampi margini di manovra rispetto ai quali tuttavia lo Stato, le autonomie locali e la Corte costituzionale tendono ad assumere un atteggiamento dilatorio. L articolato dibattito che ha accompagnato l entrata in vigore del nuovo Titolo V, la lunga e sterile fase di implementazione del nuovo sistema finanziario delle autonomie locali, ed i restrittivi orientamenti della giurisprudenza costituzionale, rendono quindi evidente l opportunità di una riflessione costruttiva sull estensione della potestà legislativa delle regioni in materia tributaria, sul concetto operativo di «tributi ed entrate propri» e soprattutto sui criteri di ripartizione delle materie imponibili fra Stato ed autonomie locali ( 1 ). (1) Siamo entrati ormai in una fase di attuazione, non più procrastinabile, soprattutto dopo la chiusura il fallimento della ulteriore iniziativa riformatrice, nota come devolution ; pertanto allo Stato non resta che affrontare in modo costruttivo e pragmatico il sistema istituzionale del Titolo V ed in particolare, ai nostri fini, dell art. 119, sia pure con le ben note luci ed ombre. In argomento assumono particolare rilievo i contributi editi nel n. 1/2006 della Rivista di diritto finanziario e scienza delle finanze: A. MALOCCHI, G. MURARO, Verso l attuazione del federalismo fiscale, p. 3; E. CARUSO, A. FONTANA, F. PETRINA, L. RICCI, Sintesi dei principali documenti prodotti dall Alta Commissione di Studio per la definizione dei meccanismi strutturali del federalismo fiscale, p. 8; G. VITALETTI, Il sistema tributario nel contesto federalista: le proposte dell Alta Commissione, p. 52, con commenti di E. GIARDINA e A. PEDONE; P. GIARDA, Competenze regionali e regole di finanziamento: qualche riflessione sul federalismo fiscale in Italia, p. 94, con commenti di D. FAUSTO e A. ZANARDI; V. PATIRIZII, C. RAPALLINI, G. ZITO, I Patti di stabilità interni, p. 136, con commenti E. ESPA, G. PISAURO.3 L autonomia finanziaria e tributaria delle Regioni La potestà legislativa delle regioni a statuto ordinario in materia tributaria. Per quanto riguarda l estensione della potestà legislativa delle regioni a statuto ordinario ( 2 ) in materia tributaria, e del ruolo dei principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, non si può che partire dal dato comunemente acquisito, secondo cui nello stato federale l istituzione dei tributi è attuata a livello degli enti territoriali che lo compongono. Tuttavia nel nuovo assetto costituzionale le connotazioni federaliste, molto forti nel contesto generale della riforma del Titolo V, risultano piuttosto attenuate per quanto attiene l autonomia tributaria delle regioni e degli enti locali. Un ruolo limitativo è ancora significativamente svolto proprio dal coordinamento della finanza pubblica. Nel riparto delle potestà legislative il secondo comma dell art. 117 Cost. individua le materie nelle quali lo Stato ha potestà esclusiva, ponendo tra queste il sistema tributario e contabile dello Stato, nonché la perequazione delle risorse finanziarie; il terzo comma individua le materie di potestà legislativa concorrente fra Stato e regioni, tra cui spicca l armonizzazione dei bilanci pubblici ed il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; in tutte le materie di legislazione concorrente la potestà legislativa spetta alle regioni, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato; tale limite dei principi fondamentali non opera invece per la potestà legislativa esclusiva delle regioni, prevista dal quarto comma in riferimento ad ogni materia non Sull ultima iniziativa riformatrice, cfr. A. DI PIETRO, Federalismo e devoluzione nella recente riforma costituzionale: profili fiscali, in Rass. trib., 2006, p In prospettiva del tutto autonoma, e fortemente alternativa, cfr. le proposte formulate da AA.VV., Per lo sviluppo. Un federalismo fiscale responsabile e solidale, a cura di A. ZANARDI, Bologna, 2006, dal cui capitolo IV è tratto il presente studio. (2) In questa sede si affronta esclusivamente la problematica attinente alle regioni a statuto ordinario; sulle regioni a statuto speciale cfr. per tutti G. MACCIOTTA, Competenze e finanziamento delle Regioni a statuto speciale e delle forme di autonomia differenziata, in Per lo sviluppo. Un federalismo fiscale responsabile e solidale cit., p. 151.4 672 Le Istituzioni del Federalismo espressamente riservata alla legislazione dello Stato. Per quanto attiene ai tributi propri delle regioni e degli enti locali non esiste alcuna riserva allo Stato, per cui la potestà legislativa appartiene esclusivamente alle regioni, fermo restando che la legge regionale deve riservare un adeguato margine decisionale alla potestà regolamentare degli enti locali non solo per quanto riguarda la scelta di istituire o meno il tributo, ma anche per la sua disciplina. Ovviamente in tale ottica si fa riferimento ai tributi propri autonomi, cioè istituiti direttamente dalla legislazione regionale, e non ai meri tributi propri derivati ( 4 e 7 ); inoltre si ipotizza la legittimità di interventi legislativi da parte delle regioni anche in mancanza della legge sui principi del coordinamento ( 3 e 6). Rispetto al passato l attuale assetto dell autonomia finanziaria e tributaria delle regioni è ben diverso da un punto di vista formale, ove si consideri la nuova ripartizione della potestà legislativa, ma dal punto di vista sostanziale il coordinamento della finanza pubblica resta fortemente caratterizzato dal predominio della finanza statale. È ancora lo Stato che istituisce un fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale (art. 119, comma 3), esercitando una potestà legislativa esclusiva (art. 117, comma 2, lett. e); è ancora lo Stato che assegna alle autonomie locali risorse aggiuntive ed interventi speciali per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale (art. 118, comma 5). V è poi da considerare l opportuna salvaguardia di matrice solidaristica posta dall art. 117, comma 2, lettera m), che riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale».5 L autonomia finanziaria e tributaria delle Regioni Il coordinamento finanziario ed il problema delle materie imponibili L attuale mancanza della legge dello Stato sui principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario pone subito due fondamentali questioni: - la legittimità dell esercizio della potestà legislativa delle regioni in tema di tributi regionali e locali; - in prospettiva la legittimità di limitazioni, da parte della legge statale sui principi, alla tipologia dei suddetti tributi. In merito è già intervenuta decisamente la Corte costituzionale, condizionando fortemente l esercizio della potestà legislativa delle regioni, congelata sino a quando verrà emanata la legge sui principi di coordinamento ( 5), tuttavia in questa sede si prospetta egualmente quell opzione interpretativa, di evidente matrice autonomistica, che aveva caratterizzato la fase i- niziale del dibattito ( 3 ). Del resto è auspicabile che la Corte, anche in ragione della grave situazione di stallo venutasi a creare, giunga a rivedere il suo orientamento. In linea teorica il coordinamento finanziario è quanto mai opportuno ove si considerino i vincoli comunitari derivanti dal patto di stabilità e crescita stipulato fra gli Stati membri dell Unione europea; ovviamente anche l autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali deve inserirsi armonicamente nell ambito dei rigorosi limiti derivanti da tali vincoli comunitari, che integrano la costituzione materiale nazionale, e da ultimo hanno assunto esplicito rilievo ex art. 117, comma 1 ( 4 ). Inoltre la ripartizione della materia imponibile tra i vari livelli di Governo, comunitario, nazionale, regionale e locale, incontra intrinseci limiti nella salvaguardia dei principi ex art. 53 della Costituzione, su cui tradizionalmente si fonda la stessa (3) F. GALLO, Prime osservazioni sul nuovo art. 119 della Costituzione, in Rass. trib., 2002, p. 585; ID., Federalismo fiscale e ripartizione delle basi imponibili tra Stato, regioni ed Enti locali, ibidem, 2002, p. 2007; ID., Quando l attuazione del federalismo fiscale?, in Riv. dir. trib., 2003, I, p. 387; L. DEL FEDERICO, Orientamenti di politica legislativa regionale in materia di tributi locali, in Fin. loc., 2003, p (4) A. CARINCI, Autonomia tributaria delle regioni e vincoli del Trattato dell Unione europea, in Rass. trib., 2004, p6 674 Le Istituzioni del Federalismo potestà impositiva dello Stato. Nel nuovo testo dell art. 119 il coordinamento della finanza pubblica non è più di tipo verticale, ma di tipo circolare, ancorché permanga in termini sostanziali, ma non più formali, una priorità della finanza dello Stato. Questa induce a pensare che le regioni abbiano potestà legislativa soltanto per tassare quelle materie imponibili rientranti nella sfera delle proprie competenze legislative (principio di continenza), ovvero che non risultino già occupate dalla finanza statale (per le quali risulta spesso evidente la superfluità di un apposita legge di coordinamento). Tuttavia entro tale ambito, già alquanto angusto, le regioni non potrebbero essere ulteriormente compresse. Invero nel sistema attuale la potestà legislativa viene conferita alle regioni direttamente dalla Costituzione. Lo Stato ha potestà legislativa concorrente con le regioni per attuare il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, ma la mancata emanazione dell apposita legge non può certo procrastinare all infinito l esercizio della potestà esclusiva delle regioni in materia di tributi regionali e locali. La mancata emanazione della legge statale sui principi del coordinamento (di cui peraltro non si rinviene esplicita previsione negli artt. 117 e 119) esprimerebbe semplicemente la scelta del legislatore statale di rinuncia ad elaborare una vera e propria legge fondamentale di settore. Si tratterebbe di una rinuncia infausta, foriera di infinite problematiche di ordine costituzionale e finanziario, che tuttavia risulterebbe legittima. D altro canto la stessa Corte costituzionale in assenza della legge sui principi ritiene inibito l esercizio della potestà legislativa delle regioni in materia tributaria, ma non paventa conseguenze di sorta in termini di illegittimità di tale inerzia. Accettare l idea che le regioni possano legiferare in materia tributaria anche in mancanza della auspicabile (ancorché non indispensabile) legge generale sui principi, può dar luogo a variegate perplessità (avvalorate dalla Corte costituzionale - 4), e comporta il rischio che si perpetui il pernicioso fenomeno del diritto finanziario annuale, con rinvio alle susseguentisi leggi finanziarie, per quanto riguarda il contingente coordinamento7 L autonomia finanziaria e tributaria delle Regioni 675 della finanza pubblica; inoltre si renderebbe necessaria una difficile supplenza interpretativa della giurisprudenza e della dottrina, per quanto riguarda l identificazione dei principi del sistema tributario. 4. La prudenza delle istituzioni e gli orientamenti della Corte costituzionale La sentenza 26 gennaio 2004, n. 37 ( 5 ) della Corte costituzionale ha sancito una singolare situazione di quiescenza oltretutto di durata indeterminata in cui viene a trovarsi, nella parte relativa all autonomia impositiva, la riforma del Titolo V, disapplicata dalla giurisprudenza, trascurata dai vari Governi che si sono succeduti, non particolarmente apprezzata neppure dalle autonomie locali che, a parte la contestazione giudiziaria degli atti statali ritenuti lesivi dell autonomia, non hanno mostrato di voler occupare i territori dell imposizione, la riforma del 2001, quanto meno nella parte tributaria, ha assunto quella natura «programmatica» che sembrava definitivamente ripudiata, come categoria autonoma, per la generalità delle norme costituzionali. Nonostante tale convergenza «istituzionale» in un atteggiamento ostile alle innovazioni, che ha ispirato interpretazioni in larga parte apertamente in contrasto con la lettera delle norme, dall analisi di queste ultime, secondo le chiavi di lettura emerse nella dottrina tributaristica, emerge la possibilità di una positiva attuazione del nuovo dettato costituzionale che, senza compromettere indiscusse esigenze di razionalità e di unitarietà complessiva del sistema tributario nazionale, valorizzi finalmente quella autonomia tributaria uscita compressa dalla riforma tributaria degli anni settanta e per contro fortemente invocata nell auspicio pressoché unanime degli studiosi e delle parti politiche ( 6 ). Un tentativo di attuazione rapida si rende d altra (5) In Riv.dir.trib., 2004, II, p. 215, con nota di C. SCALINCI, Riserva di legge e primato della fonte statale nel sistema delle autonomie fiscali. (6) F. GALLO, L autonomia tributaria degli enti locali, Bologna 1979; M. BERTOLIS- SI, L autonomia finanziaria regionale, Padova 1983; G. TREMONTI, G. VITALETTI, Il8 676 Le Istituzioni del Federalismo parte indispensabile, per chi ritenga ancora valide le ragioni di un decentramento ampio delle scelte di politica tributaria (e, se si vuole, anche di una limitata, e virtuosa, competizione fiscale tra le autonomie), anche in considerazione del fatto che dal 2001, paradossalmente, l autonomia tributaria degli enti locali ha subito compressioni numerose e significative, tuttavia giustificate dalla Corte costituzionale (sentenze 26 settembre 2003, n. 296 e n. 297 ( 7 ) e 15 ottobre 2003, n. 311 ( 8 ), oltre alla già citata n. 37 del 2004, cui si deve la ricostruzione più compiuta della fase transitoria del nuovo sistema ( 9 )) in una logica di «ultrattifederalismo fiscale. Autonomia municipale e solidarietà sociale, Bari, 1994; AA.VV., L autonomia finanziaria degli enti locali territoriali, Roma-Milano, 1994; Relazione finale dei lavori della Commissione di studio per il decentramento fiscale coordinata da F. Gallo, Proposte per la realizzazione del federalismo fiscale, I, in Il fisco, allegato al n. 21 del maggio 1996; F. TUNDO, Contributo allo studio dell autonomia tributaria dei comuni, Padova, 2002, p. 183; L. DEL FEDERICO, L autonomia finanziaria e tributaria delle regioni: riforma costituzionale e principi generali, in AA.VV., Gli studi di settore come strumento di politica federalista. Il ruolo della regione, Milano, 2003, p. 48; S.F. COCIANI, L autonomia tributaria regionale, Milano 2003; L. ANTO- NINI, La vicenda dell autonomia finanziaria regionale: dal vecchio al nuovo art. 119 della Costituzione, in Le Regioni, 2003, p. 11; A. BRANCASI, L autonomia finanziaria degli enti territoriali: note esegetiche sul nuovo art. 119 Cost., ibidem, p. 41; F. PICA, Del federalismo fiscale in Italia, Napoli, 2004; L. PERRONE, La sovranità impositiva tra autonomia e federalismo, in Riv. dir. trib., 2004, I, ( 7 ) In Riv.dir.trib. 2004, II, 169, con nota di S.F. COCIANI, Olimpiadi, automobili e tartufi: due strani casi di riqualificazione di tributi regionali propri; sulla prima sentenza; si veda anche L. ANTONINI, La prima giurisprudenza costituzionale sul federalismo fiscale: il caso dell IRAP, in Riv.dir. fin., 2003, II, p. 99. ( 8 ) In Rass. trib., 2003, p. 2053, con commenti, riguardanti anche le sentenze 296 e 297 dello stesso anno, di M.A. GRIPPA SALVETTI, La legittimità costituzionale di modifiche regionali a leggi statali, e di E. COVINO, Deroghe regionali alle leggi statali tra garanzie per il contribuente e conflitto di competenze. (9) L orientamento è stato poi conservato sostanzialmente nella giurisprudenza successiva: con la sentenza 19 luglio 2004, n. 241, in GT Riv. giur. trib., 2004, p. 115, con nota di N. PENNELLA, Legittima la delega statale al Governo per la soppressione graduale dell IRAP, nonché, sempre in tema di IRAP, con le successive pronunzie: 14 dicembre 2004, n. 381, in Giur. Cost., 2004, 4211, con nota di A. BRANCASI, In tema di finanza delle autonomie alcune questioni dall esito relativamente scontato; cfr. altresì le recenti: sent. 29 dicembre 2004, n. 431, in Dir. prat. trib., 2005, II, p. 242; sent. 23 dicembre 2005, n. 455, ivi, 2006, II, p. 170; ord. 7 aprile 2006, n. 148, ivi, 2006, II, p. 626; sent. 14 aprile 2006, 155, ivi, 2006, II, p In materia di spesa, analogo orientamento è presente ad es. nella sentenza 14 novembre 2005, n. 417, in Riv. dir. fin. sc. fin., 2006, II, p. 27, con nota di M. BARBERO, Il problematico coordinamento della finanza pubblica. In relazione a tale orientamento, è apparsa implicitamente innovativa, pur nell ade-9 L autonomia finanziaria e tributaria delle Regioni 677 vità» del sistema anteriore alla riforma, preservato da interventi modificativi che si temevano disparati e disomogenei. Con tali sentenze, in estrema sintesi, si è chiarito: a) che i tributi anteriori alla riforma, istituiti e disciplinati da norme statali, ancorché con gettito riservato alle autonomie locali, non possono essere mai considerati tributi propri di queste ultime; b) che lo Stato rimane anche dopo la riforma del Titolo V «signore e padrone» della sorte di tali tributi: li può modificare, ancorché sia previsto un potere normativo integrativo da parte dell ente locale, li può abrogare, salvo il limite del non poter sopprimere, senza sostituirli, spazi di autonomia già riconosciuti (sentenza 37/2004, e, soprattutto, sentenza 241/2004, che ha riconosciuto legittima la legge delega 80/2003, nella parte in cui prevedeva la graduale soppressione dell IRAP); pertanto, va escluso un potere di intervento delle autonomie locali sulla disciplina di tali tributi, se non nei limiti precostituiti dalla disciplina statale; c) che il nuovo sistema delle competenze non può avviarsi, se non previa fissazione di (nuovi) principi di coordinamento da parte della legge statale (cui vengono attribuiti poteri di scelta anche su ambiti che in verità sembrerebbero già toccati in modo esaustivo dalla normativa costituzionale, legittimando preventivamente, quindi in qualche modo incoraggiandole, anche scelte applicative molto prudenti); d) che la scelta tra due o tre livelli di intervento normativo sul sistema tributario locale deve considerarsi riservata alla legge sui principi di coordinamento. Se tali sono i presupposti individuati dalla giurisprudenza della Corte per procedere all attuazione, e se essi rivelano una lettura prudente e sostanzialmente restrittiva del nuovo assetto, tuttavia non del tutto vincolante dato che la maggiore o minore portata dell autonomia viene affidata alla legislazione sui principi di coordinamento, nell elaborazione delle proposte appare preferibile assumere una visione di partenza più ampia, che vasione alle precedenti sentenze, la decisione 13 gennaio 2006, n. 2, in Dir. prat. trib., 2006, II, p. 473, con commento di E. DE MITA, che ha ammesso l istituzione di un addizionale regionale IRPEF progressiva pur confermandone l inerenza ad un tributo statale.10 678 Le Istituzioni del Federalismo lorizzi il senso della riforma costituzionale e quindi assegni all azione delle autonomie locali oggi del tutto equiordinate allo Stato un ruolo pregnante, tale da consentire alle stesse, mediante la leva fiscale, non solo lo svolgimento delle funzioni essenziali, ma anche l esercizio di una politica economica autonoma, nei limiti consentiti dai vincoli di bilancio che interessano l intero complesso della finanza pubblica. Una più o meno accentuata pressione fiscale, una più o meno ampia gamma di prestazioni pubbliche offerte a livello locale, segneranno il discrimine tra le diverse visioni del ruolo delle autonomie locali e della loro incidenza sull economia e sulla società del territorio. In tale ottica, per la migliore attuazione della riforma sembra corretto e proficuo riconoscere un ruolo ampio alla potestà normativa regionale, impostando le linee di un sistema sostanzialmente binario: il sistema dei tributi statali, da un lato, i sistemi dei tributi regionali e locali, dall altro. Il primo è disciplinato ovviamente solo da normativa di rango primario o secondario, nel rispetto dell art. 23 Costituzione statale; i secondi, disciplinati da fonti statali (che fissano solo principi fondamentali del coordinamento), da leggi regionali unanimemente riconosciute in grado di soddisfare, al pari di quelle statali, la riserva di cui al citato art. 23 che completano la disciplina di coordinamento e «stabiliscono» (secondo la terminologia dell art. 119 Costituzione) tributi propri e tributi attribuiti alla gestione degli altri enti locali, infine da fonti regolamentari e statutarie di competenza di questi ultimi, con le quali si integra (nel modo che si dirà) la disciplina dei tributi di loro «competenza» (anche se istituiti con legge regionale). L art. 117 si mostra obiettivamente impermeabile a qualunque tentativo di fondare, in ordine al secondo sistema, una competenza normativa statale ulteriore rispetto alla fissazione di principi fondamentali di coordinamento: esso assegna infatti alla legge statale i soli tributi erariali, riservando di conseguenza alle regioni la competenza legislativa in ordine al complesso delle entrate non statali. Di più, appare decisivo che la stessa funzione normativa di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario sia concepita (coerentemente con la pari11 L autonomia finanziaria e tributaria delle Regioni 679 dignità che gli enti pubblici hanno in base al nuovo art. 114) come concorrente, e nel suo ambito è pertanto riservata allo Stato solo la fissazione dei principi fondamentali (un esempio concreto di principio fondamentale è stato individuato dalla Corte costituzionale nella sentenza 26 gennaio 2005, n. 30 ( 10 ), a proposito della riscossione dei crediti tributari di modesta entità), mentre è di competenza regionale l individuazione di norme più analitiche, destinate a completare il raccordo tra le finanze e i sistemi tributari dello Stato, delle regioni, delle altre autonomie locali ( 11 ). Appaiono quindi contrastanti con il dato normativo che potrà non essere condiviso, ma che certo non merita sul punto accuse di scarsa chiarezza nelle scelte sia l ipotesi di una legislazione regionale destinata ad operare in situazione di esplicita sub-primarietà come se nulla fosse cambiato e come tale pesantemente condizionata da leggi quadro statali già abbastanza dettagliate, sia, a maggior ragione, quella di una riserva statale in ordine alla disciplina dei tributi sub regionali, tale da condizionare, o addirittura escludere, il livello normativo regionale ( 12 ). (10) In Il fisco, 2005, I, p (11) Sul nuovo riparto della potestà normativa in materia tributaria, cfr.: A. GIOVAN- NINI, Normazione regionale in materia tributaria, in Rass. trib., 2003, p. 1165; A. FANTOZZI, Riserva di legge e nuovo riparto della potestà normativa in materia tributaria, in Riv. dir. trib., 2005, p. 3; C. PREZIOSI, I nuovi poteri tributari delle autonomie locali, ibidem, p. 557; F. GALLO, Ancora in tema di autonomia tributaria delle regioni e degli Enti locali nel nuovo Titolo V della Costituzione, in Rass. trib., 2005, p. 1033; A. GIOVANARDI, L autonomia tributaria degli enti territoriali, Milano, 2005; T. VENTRE, La fiscalità locale dopo la riforma costituzionale, Napoli, 2005, p. 63; M.C. FREGNI, Riforma del titolo V della Costituzione e federalismo fiscale, in Rass. trib., 2005, 683; G. SELICATO, La nuova autonomia degli enti territoriali, in Dir. prat. trib., 2005, I, p. 1177; per una lettura particolarmente restrittiva cfr.: A. MORRONE, La potestà tributaria degli enti locali nell ordinamento costituzionale, in Trib. loc. reg., 2005, p. 26; G. TESAURO, Le basi costituzionali della fiscalità regionale e locale, in Fin. loc., 2005, p. 13. (12) In questa logica di apertura sembra muoversi la sentenza 2 dicembre 2004, n. 372, in G.U. 9 dicembre 2004 (passata inosservata forse perché relativa all approvazione di uno Statuto regionale), la quale, pur conservando formalmente una sostanziale continuità con le precedenti pronunzie, ammette la scelta della Regione per soli due livelli di normazione sui tributi locali e riserva alla legge statale solo la partecipazione alla fissazione dei principi fondamentali di coordinamento, peraltro, in caso di inerzia perdurante del legislatore statale, ammettendone la fungibilità con quelli già desumibili dall ordinamento vigente.12 680 Le Istituzioni del Federalismo Queste conclusioni sono confermate dalla constatazione, o- biettiva, che nessuna delle nuove disposizioni del Titolo V e- splicita nuovi limiti, in ordine alla materia imponibile destinata ad entrare nel sistema tributario statale ed in quello regionalelocale, ulteriori rispetto ai principi costituzionali già operanti. Ciò consentirebbe, in astratto, nell ipotesi estrema, e inevitabilmente sulla base di una previa legislazione di coordinamento, un possibile concorso di forme impositive sulla stessa materia imponibile, legittimerebbe l individuazione nella legislazione regionale di prelievi senza alcun limite pregiudiziale che non sia quello, ineludibile, del razionale criterio di collegamento del prelievo al territorio regionale. 5. Un surrettizio regime transitorio Se si condivide l analisi precedente, l attuazione dell autonomia tributaria potrebbe assumere contorni molto ampi, e condurre in prospettiva alla formazione di sistemi regionali anche significativamente diversi l uno dall altro. Il passaggio, peraltro, sarebbe in ogni caso graduale; l argine elevato dalla Corte costituzionale, consente di tenere in piedi l attuale sistema impositivo regionale e locale, tutto costruito su tributi statali attribuiti a regioni ed enti locali, fino alla fissazione di quei principi fondamentali del coordinamento da parte dello Stato: di fatto, è stata così surrettiziamente (ma forse opportunamente) introdotta quella fase transitoria, della quale il testo costituzionale non reca traccia. Tra l altro, l esperienza di questi anni rende assai poco realistica l ipotesi di un esasperato ricorso alla fiscalità da parte delle regioni quale strumento di politica economica, né in funzione incentivante, né in senso rigoristico: non si dovrebbe assistere, in buona sostanza, ad un esasperazione della concorrenza fiscale regionale, né ad eccessi di imposizione che renderebbero inevitabili, al di là dell offerta di servizi pubblici, tentativi di delocalizzazione delle attività produttive e la contrazione degli investimenti di imprese e privati sul territorio: insomma, è ragionevole ritenere13 L autonomia finanziaria e tributaria delle Regioni 681 che un coordinamento di base tra i diversi sistemi fiscali locali sarà nella realtà delle cose. Va comunque garantita un accorta legislazione di principio sul coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. La densità dei suoi contenuti rappresenterà la scelta politica che, in definitiva, «riempirà» una delle possibili opzioni lasciate aperte dalla decostituzionalizzazione della materia. Al riguardo, va inoltre considerata la necessità di costruire un autonomia tributaria compatibile con il criterio, indicato nell art. 119, relativo alla perequazione delle capacità fiscali. Questo criterio costituisce un limite in relazione alla necessità di definire un sistema di tributi propri in grado di essere perequati. Ciò, tuttavia, implica la necessaria conformazione uniforme delle caratteristiche basilari (base imponibile, soggetti passivi, aliquota minima di riferimento per la perequazione) di ciascun tributo proprio da perequare ( 13 ). 6. I principi del sistema tributario e la supplenza interpretativa Tuttavia, nella prospettiva della persistente inerzia del legislatore statale, e quindi dell inevitabile supplenza interpretativa, si può tentare di identificare alcuni dei principi del sistema tributario alla luce dei quali ritenere già oggi praticabile l esercizio della potestà legislativa delle regioni in materia di tributi propri (cfr. anche in tal senso l art. 1, comma 3, della l. n. 131/2003, cd. La Loggia). Si pensi: a) a tutti i principi, attinenti alla finanza pubblica desumibili dall ordinamento comunitario e dall ordinamento internazionale (art. 117, comma 1), ad es. alla tutela delle fondamentali libertà economiche nel mercato unico ed al principio di non discriminazione, al principio chi inquina paghi, al principio di proporzionalità, al divieto di doppia imposizione, ecc.; (13) V. CERIANI, Federalismo, perequazione, tributi, in Rass. trib., 2002, p. 1664; G. MACCIOTTA, A. ZANARDI, Il sistema perequativo delle Regioni, in Per lo sviluppo. Un federalismo fiscale responsabile e solidale, cit., p. 126.14 682 Le Istituzioni del Federalismo b) ai principi posti dalla Costituzione, desumibili dagli artt. 14 (inviolabilità del domicilio ai fini fiscali), 20 (divieto di specifici gravami fiscali sugli enti religiosi), 23 (riserva di legge), 53 (capacità contributiva, progressività ecc.), 75 (divieto di referendum in materia tributaria), 81 (bilancio e divieto di istituire nuovi tributi); c) al principio di continenza (desumibile dagli artt. 117 e 119), secondo cui le regioni hanno potestà legislativa per tassare quelle materie imponibili rientranti nella sfera delle proprie competenze legislative ( 14 ); d) ai principi del sistema finanziario delle autonomie locali, posti, sia pure programmaticamente, dagli artt. 119 e 120; e) ai principi generali estrapolati dalla legislazione ordinaria, ad es. per quanto riguarda: - l indisponibilità dell obbligazione tributaria, salve le procedure di accertamento con adesione e di conciliazione giudiziale; - la tipologia dei provvedimenti di accertamento, di liquidazione ecc.; - la struttura e la funzione della decadenza, della prescrizione, ecc. In merito si rendono opportune alcune puntualizzazioni. In linea di principio non pone problemi di sorta il principio di legalità ex art. 23 Costituzione, applicabile analogamente alla normativa dello Stato così come a quella delle regioni. Viceversa assume particolare interesse l art. 120 Costituzione, anch esso coinvolto nella riforma del Titolo V. La nuova formulazione della norma conferma l originaria impostazione, secondo cui la regione non può istituire dazi d importazione o esportazione o transito tra le regioni, né adottare provvedimenti che ostacolino la libera circolazione delle persone e delle cose, ovvero limitino l esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale. Nel porre un limite specifico la norma conferma indirettamente ed implicitamente la sussistenza di una potestà legislativa regionale in materia tributaria, da svolgersi nell ambito dei principi fondamentali, senza necessità di ulteriori vincoli. Se così non fosse, e (14) F. GALLO, Prime osservazioni sul nuovo art. 119, cit.; ID., Federalismo fiscale e ripartizione delle basi imponibili, cit.; L. DEL FEDERICO, Orientamenti di politica legislativa regionale in materia di tributi locali, cit.15 L autonomia finanziaria e tributaria delle Regioni 683 cioè se allo Stato competesse necessariamente fissare la tipologia dei tributi regionali, la disposizione in esame avrebbe dovuto avere come destinataria la legge statale. L avere, invece, posto il divieto direttamente alla legge regionale indica che l imposizione del dazio, sarebbe senz altro rientrata, in mancanza della disposizione in esame, nella potestà legislativa regionale, senza necessità d intermediazione della legge statale, fermi restando i vincoli derivanti dall ordinamento comunitario. 7. I tributi propri. Per una scelta in senso realmente autonomista Per contro, nell auspicata ipotesi che si dia corso alla elaborazione possibilmente unitaria - dei principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, il legislatore a- vrà a disposizione un ampia gamma di opzioni, molte delle quali possono determinare sicuramente la costruzione di un sistema tributario non eccessivamente frazionato, nel quale la potestà normativa regionale sia in misura più o meno ampia condizionata dalla preventiva legislazione statale, nella consapevolezza, però, che giuridicamente quest ultima deve pur sempre essere costruita in forma di (e con contenuti non esorbitanti da quelli propri di una) legislazione su «principi fondamentali». Da un lato, stante la sostanziale decostituzionalizzazione della materia, il legislatore ordinario potrebbe spaziare dal federalismo fiscale competitivo al federalismo fiscale cooperativo, con le relative molteplici varianti. Le scelte di fondo sono rimesse alla legge generale sui principi del coordinamento, decisamente valorizzata dalla Corte costituzionale. Dall altro, è probabile che, se lo Stato ha legislazione esclusiva sul suo sistema tributario (il che è ovvio), e se l autonomia tributaria delle regioni e degli enti locali non ha specifiche garanzie in ordine alla qualità e quantità dei tributi (il che costituisce una delle peculiarità del nuovo art. 119), in termini sostanziali (anche e soprattutto in mancanza della legge di coordinamento) restino disponibili per il sistema tributario delle autonomie locali solo16 684 Le Istituzioni del Federalismo quelle materie imponibili rispondenti al principio di continenza, ed altresì quelle che non sono già tassate nel sistema tributario dello Stato. Alla finanza statale compete quindi sulle materie imponibili una sorta di «prelazione» rispetto alla finanza territoriale. Risulta così evidente la centralità del così detto principio di continenza, in virtù del quale per un verso l oggetto del tributo regionale o locale (la materia imponibile) deve essere ricompreso nell ambito delle materie e degli interessi la cui cura è devoluta alla potestà legislativa delle regioni, e per altro verso in tali materie non sono ammissibili ingerenze impositive da parte dello Stato (la «prelazione» non potrebbe mai comprimere il principio di continenza). In senso evolutivo, tuttavia, va osservato che, solo se, nella redazione dei principi di coordinamento, si procederà nel senso di valorizzare l ampiezza delle competenze normative regionali, troverà soluzione la problematica individuazione dei «tributi propri», i soli oggi contemplati dall art. 119, in uno a compartecipazioni e perequazione. Come rilevato dalla giurisprudenza costituzionale ( 3), un tributo non è mai «proprio» dell ente locale, quando la sua disciplina normativa deriva dalla legge statale. Occorre quindi, perché si realizzi la prospettiva dell art. 119 riformato e vi siano tributi propri delle autonomie regionali e locali, che i principi del coordinamento non siano previsione del tutto puntuale dei singoli tributi applicabili in sede locale; la normativa di principio dovrà arrestarsi alla configurazione di massima (al più potrebbe essere ipotizzabile un catalogo astratto di prelievi, identificati nei loro contenuti essenziali, a disposizione dell ente regionale o locale) delle forme di imposizione praticabili dalla normativa regionale, lasciando poi a quest ultima discrezionalità di «stabilire e istituire» un tributo che, a questo punto, anche la Corte, senza smentire se stessa, potrebbe considerare «proprio» dell autonomia locale. Insomma, la condizione per continuare a mantenere in vita, anche a regime, quelli che convenzionalmente si possono definire come tributi propri derivati dalla legislazione statale, è che l identificazione del tributo avvenga in sede di principi fonda-17 L autonomia finanziaria e tributaria delle Regioni 685 mentali di coordinamento (è l unica sede riservata alla legislazione statale) e che a livello regionale o locale vi sia un sufficiente margine di manovra sulla disciplina di dettaglio, ma anche, in via del tutto astratta, la possibilità di adottare o meno il tributo compreso nel catalogo: in sostanza, la previsione dei principi non dovrebbe essere del tutto coercitiva rispetto all autonomia della regione o dell ente locale (restando impregiudicata la discrezionalità del legislatore del coordinamento di includere comunque l archetipo del tributo nel calcolo della capacità fiscale). Se i principi di coordinamento non venissero così limitati, infatti, si costruirebbero tributi ancora una volta non propri ma attribuiti, secondo uno schema non più conforme alla previsione di cui all art. 119 riformato e alla sopravvenuta definizione di tributo proprio, fornita dalla Corte ( 15 ). Con l adozione di uno schema più elastico, nella redazione della struttura del prelievo in sede di principi di coordinamento, sarebbe possibile conservare nel nuovo sistema quelle forme impositive oggi portanti, delle quali è del tutto ragionevole immaginare la sopravvivenza. Anche nel caso di sovrimposte e addizionali a tributi erariali una soluzione equilibrata potrebbe riservare ai principi di coordinamento la fissazione di alcuni limiti essenziali alla potestà impositiva (sub)regionale, consentendo che una normazione integrativa sia poi concepita dalla fonte regionale. Una soluzione di questo tipo, ad esempio, potrebbe essere utile nell eventualità di una sostituzione dell IRAP, non essendo pensabile, da un lato, che le singole regioni decidano autonomamente e in solitudine come provvedere in merito, ma non essendo neppure conforme alla nuova ripartizione di competenze una paternalistica scelta imposta dallo Stato, che privi di qualsiasi autonomia l ente. Esiste poi il problema dei rapporti tra legge regionale e potestà normativa delle altre autonomie, come noto dotate solo di potere regolamentare (ai sensi dell art. 4 comma 5 della legge (15) Cfr. A. URICCHIO, Tributi regionali propri e impropri alla luce della riforma del Titolo V della Costituzione e della giurisprudenza della Corte costituzionale, in Fin. loc., 2006, p. 24.18 686 Le Istituzioni del Federalismo /2003, il potere normativo s intende spettante anche a comunità montane e Unioni di comuni). Pare inconcepibile assumere che, nel passaggio della competenza normativa dallo Stato alla Regione, possa determinarsi una compressione dell autonomia normativa già oggi riconosciuta agli enti locali dal TUEL e dall art. 52 del d.lgs. 446/97 (per un apertura verso la tutela delle autonomie, Corte costituzionale 30/2005), piuttosto che un ulteriore sviluppo. Anche se di matrice regionale, la legge regolatrice di tributi propri dell ente locale dovrebbe, nel rispetto dell art. 23 Costituzione, fissare la tipologia di prelievo disciplinando la sola struttura del tributo (fatto imponibile, aliquota massima, soggetti passivi) o, al più, contenere una disciplina più completa, applicabile in via residuale solo in mancanza di esercizio di potere regolamentare da parte dell ente locale. 8. Prime considerazioni di sintesi Rispetto ai modelli attuativi del federalismo fiscale desumibili dalla sentenza 37/2004, esistono valide ragioni per proporre un ampia autonomia impositiva regionale (più o meno limitata, quanto alla materia imponibile, in funzione delle opzioni indicate in precedenza), e un self restraint statale circa i principi di coordinamento. Questi ultimi, che probabilmente sarebbe utile impostare congiuntamente in relazione sia alla finanza pubblica (in particolare, ai meccanismi perequativi), sia alla struttura del sistema tributario, dovrebbero riconoscere l esistenza di un sistema statale e di sistemi regionali, e garantirne l omogeneità strutturale (anche al fine di non rendere eccessivamente complessa l individuazione della capacità fiscale, da porre a base dei trasferimenti perequativi); la competenza normativa regionale dovrebbe essere valorizzata, come fonte privilegiata della disciplina dei tributi di tutte le autonomie locali, e nel contempo contenuta, al fine di preservare uno spazio di autonomia normativa, da esprimere mediante statuti e regolamenti, a comuni e province. Ciò consentirebbe di realizzare la previsione dell art. 119 di tributi propri conformi ai principi fondamentali, e nel19 L autonomia finanziaria e tributaria delle Regioni 687 contempo dovrebbe sostituire un nuovo modello (di rapporti tra norme) più elastico e rispettoso dell autonomia, ma non meno efficiente quanto a unitarietà, alla sorpassata soluzione dei tributi disciplinati dallo Stato ma devoluti, quanto al gettito, all autonomia locale. 9. Decentrare in quantità e qualità. Criteri non convergenti e difficili equilibri Disegnare un sistema tributario che rispecchi compiutamente il Titolo V è compito non da poco, prima di tutto per gli importi coinvolti. Secondo l ISAE, l applicazione del Titolo V, pur se condotta in modo da evitare duplicazioni di spesa tra i diversi livelli di governo, richiede di far fronte ad una spesa pubblica locale quantificabile (calcolando sui dati del 2004) attorno al 21% del PIL (vecchia serie), per un importo di circa 283 miliardi di euro (inclusa la totalità delle spese per l istruzione). Il dato attuale si colloca attorno al 15,5% (213 miliardi, dei quali 131 riferibili alle amministrazioni regionali; si vedano le tabelle 1 e 2). Ancora più significativo si presenta il mutamento nel campo delle entrate. TAB. 1. Conto economico consolidato delle amministrazioni locali. Milioni di euro a prezzi correnti Uscite complessive Uscite correnti Uscite in conto capitale Entrate complessive Entrate correnti di cui: Imposte indirette Imposte dirette Trasferimenti da enti pubblici Fonte: CORTE DEI CONTI, Relazione sulla gestione finanziaria delle regioni, deliberazione n. 14/2006, p. 15.20 688 Le Istituzioni del Federalismo TAB. 2. Conto economico consolidato delle amministrazioni regionali. Milioni di euro a prezzi correnti Uscite complessive Uscite correnti Uscite in conto capitale Entrate complessive Entrate correnti di cui: Imposte indirette Imposte dirette Trasferimenti da enti pubblici Fonte: CORTE DEI CONTI, Relazione sulla gestione finanziaria delle regioni, deliberazione n. 14/2006, p. 19. Dato che l art. 119 non ammette trasferimenti dallo Stato diversi dai perequativi, le entrate tributarie locali, comprese le compartecipazioni, dovrebbero aumentare di circa 11 punti di PIL ( 16 ). Specificamente per le regioni, le uscite di bilancio aggiuntive si avvicinano al 7% del PIL (circa 95 miliardi). Tali importi, come avverte l ISAE, rappresentano un tetto massimo di decentramento stimato in base ad una serie di assunzioni plausibili, tra le quali sono particolarmente rilevanti il completo trasferimento alle regioni della spesa per istruzione e l ipotesi di corrispondenza fra nuove competenze legislative e competenze amministrative. Le entrate regionali, in ogni caso, comprendono gli introiti della perequazione verticale che, alimentata da imposte nazionali, ridimensiona la pressione fiscale regionale necessaria alla copertura di un determinato livello di spesa. A sua volta, la perequazione assume un ampiezza più o meno estesa a seconda della maggiore o minore variabilità territoriale dei gettiti dei tributi propri utilizzabili. Anche nelle ipotesi più caute, dunque, occorre muovere ver- (16) ISAE, L attuazione del Federalismo. Rapporto 2006, Roma, 2006, cap. 3. Con riferimento al PIL nuova serie le due percentuali scendono a 20.4 e a 15.4. Vedere altro
CAPITOLO I L AUTONOMIA FINANZIARIA DELLE REGIONI E DEGLI ENTI LOCALI SOMMARIO: 1. Il concetto di autonomia finanziaria. 2. Il federalismo fiscale. 2.1. Le regioni a statuto speciale. 2.2. Le regioni a Dettagli Esame delle proposte di legge C.5 ed abb. (Disposizioni in materia di rappresentanza e rappresentatività sindacale)
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 art. 53
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