Source: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/c-853-05.htm
Timestamp: 2020-03-30 14:05:43+00:00

Document:
C-853-05
SANCION DISCIPLINARIA-Concepto
MEDIDAS CORRECTIVAS-Concepto
DERECHO ADMINISTRATIVO CORRECCIONAL Y DERECHO PENAL-Diferencias
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Presupuestos
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Elementos
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Flexibilización razonable de la descripción típica
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Facultad para establecer sanciones por infracción de disposiciones sobre encaje monetario
SUPERINTENDENCIA DE VALORES-Facultad para imponer multas por realización de operaciones no representativas de la situación del mercado
NORMAS DE REENVIO-Condiciones para que sea constitucional/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Habilitación a la autoridad para incluir conductas no descritas o imponer sanciones distintas a las establecidas/REGLAMENTO AERONAUTICO-Atribución de la autoridad administrativa para fijar criterios en la imposición de sanciones
En ejercicio de la cláusula general de competencia el Congreso puede acudir a la figura del reenvío de normas siempre que ella sea clara y se refiera a un texto o textos definidos. Pero, es claro que si dicha remisión habilita a la autoridad para cambiar el procedimiento establecido, para incluir conductas no descritas o para imponer sanciones distintas, sí se viola el principio de legalidad y por contera la reserva de ley toda vez que el legislador ordinario estaría haciendo un traslado indefinido e ilimitado de su potestad legislativa, frente al juzgamiento de particulares, a personas naturales o jurídicas del sector aeronáutico. El primer inciso del artículo 55 de la Ley 105 de 1993 contempla sin duda la figura de la remisión, justamente cuando señala que las infracciones sancionables son aquellas violaciones a los reglamentos aeronáuticos y a las demás normas que regulan las actividades propias del sector. Sin embargo, en el parágrafo demandado lo que hizo el legislador fue atribuirle a la autoridad administrativa la facultad de fijar criterios para la imposición de las sanciones. Ahora bien, si se hace una lectura aislada del parágrafo objeto de demanda, esto es, desconociendo las previsiones hechas por el legislador en el resto del artículo 55, podría llegarse a la conclusión que el mismo es contrario a la Carta Política, justamente por desconocer el principio de legalidad. Empero, analizado el parágrafo dentro del contexto en el que se encuentra -el artículo 55- se advierte que se dirige tan sólo a complementar la actividad legislativa a través de la fijación de unos criterios para perfeccionar el procedimiento punitivo. De la lectura íntegra del artículo en comento se concluye que en efecto el legislador estableció los elementos mínimos del principio de legalidad. Si bien dejó al reglamento aeronáutico la fijación de los criterios para la imposición de las sanciones contempladas en la norma, es claro que dichos criterios no pueden ser otros que los referidos a aspectos técnicos propios del sector aeronáutico, puesto que los jurídicos fueron reseñados en la ley. En esa medida, no existe un traslado indefinido e ilimitado a la autoridad administrativa por parte del legislador.
REGLAMENTO AERONAUTICO-Clases de sanciones
REGLAMENTO AERONAUTICO-Circunstancias que atenúan la sanción
REGLAMENTO AERONAUTICO-Procedimiento para la aplicación de las sanciones
REGLAMENTO AERONAUTICO-Medidas preventivas inmediatas
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL-Fijación de criterios técnicos del reglamento aeronáutico/REGLAMENTO AERONAUTICO-Debe preservar la reserva de ley en las conductas reprochables/REGLAMENTO AERONAUTICO-Debe respetar el debido proceso y principio de legalidad
Es absolutamente admisible que la fijación de los criterios técnicos se haya confiado a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, pues la especificidad, complejidad y variabilidad de los mismos exigen que sea una autoridad especializada en la materia y con amplio conocimiento en temas de transporte aéreo la que, a través de reglamentos aeronáuticos, se encargue de establecerlos. Con todo, si bien resulta constitucionalmente admisible que la ley haya deferido a la autoridad administrativa la facultad para establecer los aspectos técnicos, ello no implica que tal atribución sea ilimitada. En efecto, la regulación que se haga sobre el tema en los reglamentos aeronáuticos debe consultar las exigencias constitucionales propias del derecho sancionador y respetar el debido proceso y el principio de legalidad. Así, se debe preservar la reserva de ley en la descripción de las conductas reprochables; el reglamento debe ser preexistente a la conducta y debe definir con absoluta claridad los criterios técnicos a imponer, sujetándose en todo caso a la ley. No son admisibles los criterios ambiguos o indeterminados y es imprescindible que se tengan en cuenta siempre los bienes jurídicos a proteger en el ámbito aeronáutico. En esta misma dirección, el reglamento deberá precisar el tipo de sanción -obviamente dentro de las señaladas en la ley- que corresponde a cada conducta reprochable.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Fernando Abello España demandó el parágrafo del artículo 55 de la Ley 105 de 1993 “por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”.
PARÁGRAFO. El reglamento aeronáutico fijará los criterios para la imposición de las sanciones de que trata el presente artículo”.
Afirma que conforme lo ha señalado la jurisprudencia constitucional[1], los principios que rigen en materia penal -entre ellos el de legalidad- no son aplicables con la misma rigidez al proceso administrativo, como en efecto lo es el contemplado en los reglamentos aeronáuticos.
El poder del Estado se traduce en una serie de atribuciones, facultades o competencias que se radican en cada una de las ramas del poder y que se materializan en la existencia de distintas funciones, que constituyen el instrumento para el cumplimiento de los cometidos estatales[2]. Una de las manifestaciones del poder del Estado es precisamente el sancionador, en sus modalidades: punitivo, contravencional o policivo, disciplinario, correccional o correctivo, y tributario.
En ese orden, la jurisprudencia ha resaltado la exigencia “que la sanción esté contemplada en una norma de rango legal -reserva de ley-, sin que ello sea garantía suficiente, pues, además, la norma que la contiene debe determinar con claridad la sanción, o por lo menos permitir su determinación mediante criterios que el legislador establezca para el efecto. Igualmente, ha de ser razonable y proporcional, a efectos de evitar la arbitrariedad y limitar a su máxima expresión la discrecionalidad de que pueda hacer uso la autoridad administrativa al momento de su imposición. En otros términos, la tipificación de la sanción administrativa resulta indispensable como garantía del principio de legalidad”[3].
No obstante, las garantías que rigen el debido proceso si bien son aplicables al derecho sancionador correctivo, lo cierto es que ello no tiene lugar con la misma severidad que en el derecho penal[4]. La rigurosidad en el derecho penal es mayor debido a que no solo su campo de aplicación es más amplio, pues está dirigido a todo el conglomerado social, sino que se compromete el derecho fundamental a la libertad de la persona. El derecho administrativo correccional, por su parte, va dirigido a un grupo determinado de personas y está orientado a sancionar el incumplimiento de determinadas reglas preestablecidas, dirigidas al mantenimiento de ciertas condiciones que hacen efectivo el servicio, pero que no restringen derechos fundamentales, en cuanto las sanciones consisten, en la generalidad de los casos, en multas, suspensiones y restricciones, que pueden ser operativas o de utilización de bienes y servicios.
Uno de los principios del debido proceso es el de legalidad[5] que garantiza a las personas que van a ser objeto de sanción conocer con anticipación las conductas que son reprochables y las sanciones que habrán de imponerse. Dicho principio otorga seguridad jurídica y hace efectivos los derechos de las personas implicadas.
La Corte ha señalado que el principio de legalidad exige “(i) que el señalamiento de la sanción sea hecho directamente por el legislador; (ii) que este señalamiento sea previo al momento de comisión del ilícito y también al acto que determina la imposición de la sanción; (iii) que la sanción se determine no sólo previamente, sino también plenamente, es decir que sea determinada y no determinable. Obviamente, esto no impide que el legislador diseñe mecanismos que permitan la gradación de la sanción, como el señalamiento de topes máximos o mínimos”[6].
En efecto, el principio de legalidad está integrado por tres elementos esenciales: la lex praevia, la lex scripta y la lex certa. La lex praevia exige que la conducta y la sanción antecedan en el tiempo a la comisión de la infracción, es decir, que estén previamente señaladas; la lex scripta, en materia de ius puniendi, significa que los aspectos esenciales de la conducta y de la sanción estén contenidas en la ley, y la lex certa alude a que tanto la conducta como la sanción deben ser determinadas de forma que no hayan ambigüedades[7].
Ahora bien, el principio de legalidad -como ya se afirmó- se aplica con menor rigidez en el derecho administrativo sancionador por cuanto éste busca hacer efectiva la actuación de la administración[8]. Sin embargo, ello no obsta para exigir la tipicidad de las conductas reprochables, una sanción predeterminada y un procedimiento que asegure el derecho de contradicción[9].
En efecto, el legislador debe indicar el procedimiento para aplicar la sanción y, con miras a garantizar el principio de tipicidad, debe determinar las conductas que son objeto de sanción. Sin embargo, no es exigible en este campo el parámetro propio del derecho penal “por cuanto la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados y la teleología de las facultades sancionadoras en estos casos, hacen posible también una flexibilización razonable de la descripción típica, en todo caso, siempre erradicando e impidiendo la arbitrariedad y el autoritarismo, que se haga prevalecer los principios de legalidad y de justicia social, así como los demás principios y fines del Estado, y que se asegure los derechos constitucionales, los intereses legítimos y los derechos de origen legal o convencional de todas las personas”[10].
Esa flexibilización ha llevado a la Corte ha admitir que la forma típica pueda tener un carácter determinable, siempre que la legislación o el mismo ordenamiento jurídico establezcan criterios objetivos que permitan razonablemente concretar la hipótesis normativa[11]. Lo anterior permite a la administración tener cierto grado de movilidad para cumplir de manera eficiente y eficaz sus cometidos constitucionales, sin que con ello se desconozca el principio de legalidad.
Ahora bien, conviene recordar que en aplicación de los señalados criterios esta Corporación encontró ajustada a la Constitución la facultad otorgada a la Junta Directiva del Banco de la República para establecer las sanciones imponibles a los establecimientos de crédito por la infracción de disposiciones sobre encaje monetario[12]. Consideró que el principio de legalidad no se proyecta en todos los regímenes punitivos con la misma intensidad y que en ese caso no se estaba frente a “un régimen sancionatorio penal, ni al régimen administrativo disciplinario, sino a un régimen de sanciones en el ámbito de la acción económica del Estado para el cumplimiento del mandato especifico de los artículos 371, 372 y 373 de la Constitución”. Finalmente, concluyó “que la ley ha señalado elementos básicos dentro de los cuales la Junta Directiva del Banco de la República, como autoridad constitucional reguladora en materia monetaria, cambiaria y crediticia, debe precisar el tipo sancionatorio que será aplicado por la Superintendencia Bancaria –con sujeción a los principios y reglas que orientan en la Constitución y en la ley la aplicación de las sanciones-, quedando así salvaguardado el principio de tipicidad de la sanción, aspecto éste previo a la posibilidad de aplicación, con cumplimiento del principio formulado en el artículo 29 constitucional. Y por ello no cabe hablar, como lo pretende el demandante, de delegación por el legislador de una función que le es exclusiva, a favor del Banco de la República o de otra autoridad estatal”.
En otra oportunidad, la Corte encontró que no se desconoció el principio de legalidad con la facultad concedida a la Comisión Nacional de Valores, hoy Superintendencia de Valores, para imponer multas a quienes directamente o por interpuesta persona realicen operaciones que no sean representativas en la situación del mercado[13]. Afirmó que tal expresión a pesar de tratarse de un concepto indeterminado, “puede ser determinable de manera razonable, acudiendo a la remisión y a los criterios también consagrados en las normas acusadas. (…) las disposiciones acusadas contienen un marco dentro del cual la Superintendencia de valores puede, de manera razonable, concretar o precisar el alcance de la prohibición de realizar operaciones que no sean representativas de las condiciones del mercado, utilizando para ello criterios técnicos. (…) Como lo han señalado algunos intervinientes, la mencionada expresión “operaciones no representativas de las condiciones de mercado”, tiene un carácter técnico y con posibilidades de ser cambiante por ser desarrolladas especialmente en el ámbito del mercado de valores. (…) Por lo tanto, si bien las normas demandadas utilizan un concepto indeterminado, operaciones no representativas del mercado, bien puede ser determinado por la correspondiente entidad, a través de la expedición de resoluciones, las cuales minimizan el eventual carácter vago o indeterminado de la expresión, de forma tal que el operador jurídico cuenta con criterios precisos para ejercer la actividad de adecuación”.
Al respecto, la Corte considera importante recordar que el acto de remitir consiste en “indicar en el texto de la ley proferida otro lugar distinto, que puede ser dentro de la misma norma u otro texto cualquiera, donde consta lo que atañe al punto tratado”[14] y que ello por sí mismo, aunque riñe con la técnica legislativa, no genera una inexequibilidad.
En efecto, en ejercicio de la cláusula general de competencia el Congreso puede acudir a la figura del reenvío de normas siempre que ella sea clara y se refiera a un texto o textos definidos. Así mismo, para que una remisión sea ajustada a la Constitución no se requiere que ella se refiera a un texto legal en sentido estricto o formal, pues son admisibles las remisiones hechas a otra norma del orden jurídico[15].
En el primer inciso del artículo 55 se determina con claridad el sujeto activo de la infracción, que está integrado por los particulares y las personas naturales o jurídicas relacionadas con el sector aeronáutico; y la conducta sancionable, constituida por la violación de los reglamentos aeronáuticos y las demás normas que regulan las actividades de dicho sector, tales como los convenios internacionales vigentes en materia de aviación civil[16].
Los Reglamentos Aeronáuticos[17], al desarrollar la ley, disponen que es objeto de reproche la violación a las normas contenidas en (i) los convenios internacionales sobre aviación civil en que Colombia sea parte y sus anexos, (ii) en el Libro Quinto, Parte Segunda del Código de Comercio y (iii) de manera especial en dicho reglamento. Según el reglamento las infracciones pueden ser o bien de orden técnico -las relacionadas con acciones u omisiones que atenten contra la seguridad aérea o lesionen o pongan en peligro la seguridad operacional de las aeronaves, o de las personas o cosas a bordo de estas o en la superficie- o bien de orden administrativo -las relacionadas con acciones u omisiones que constituyan violación a cualquier norma reguladora del sector aeronáutico, diferentes de aquellas atentatorias contra la seguridad aérea-.
Así, en los Reglamentos Aeronáuticos aparece que dentro de las circunstancias que atenúan la sanción están (i) la buena conducta anterior y (ii) presentarse voluntariamente ante la autoridad aeronáutica para informar sobre la falta. Dentro de las circunstancias que agravan la sanción se contemplan (i) haber cometido la falta para ejecutar u ocultar otra, (ii) la preparación ponderada del hecho, (iii) obrar con complicidad de otro, (iv) aprovechar una situación de calamidad o infortunio, (v) hacer más nocivas las consecuencias de la falta o generar situación de peligro con dichas consecuencias, (vi) no evitar ni neutralizar las consecuencias de la falta o no tomar medidas inmediatas para evitar su repetición, cuando estas procedan, y (vii) la reincidencia[18].
Consideró igualmente el legislador que cuando se trate de infracciones detectadas en flagrancia, cuya realización atente contra la seguridad aérea o aeroportuaria, las autoridades aeronáuticas deben adoptar medidas preventivas inmediatas para neutralizar la situación de peligro creada, las cuales deben incluir medidas de conducción y retiro de personas y bienes. Tales medidas se encuentran señaladas en los Reglamentos Aeronáuticos[19], y pueden ser (i) la suspensión del ejercicio de algún privilegio contemplado en el correspondiente permiso (de operación o funcionamiento) o licencia (de personal aeronáutico), (ii) la suspensión de actividades de vuelo de alguna aeronave, (iii) la remoción de cualquier aeronave o equipo en los aeropuertos, o (iv) la suspensión de trabajos de mantenimiento, reparación o alteración sobre aeronaves o partes, hasta tanto haya cesado la situación de riesgo.
Es absolutamente admisible que la fijación de los criterios técnicos se haya confiado a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, pues la especificidad, complejidad y variabilidad de los mismos exigen que sea una autoridad especializada en la materia y con amplio conocimiento en temas de transporte aéreo la que, a través de reglamentos aeronáuticos[20], se encargue de establecerlos.
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-853 DE 17 DE AGOSTO DE 2005.
Con el debido respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo el voto en relación con la declaración de exequibilidad del parágrafo del artículo 55 de la Ley 105 de 1993, que se hizo en la sentencia aludida.
Esencialmente fundo este salvamento de voto en la consideración según la cual atribuir al reglamento aeronáutico la potestad de fijar los criterios para la imposición de las sanciones administrativas a particulares, personas naturales o jurídicas relacionadas con el sector por violación de reglamentos aeronáuticos y las demás normas que regulan esas actividades, es violatorio, de manera abierta, de la garantía constitucional del debido proceso que tanto para los procesos judiciales como para las actuaciones administrativas consagra el artículo 29 de la Constitución. La definición de las sanciones por faltas administrativas no puede desconocer el principio de reserva de ley. El legislador no puede conforme a la Carta trasladar al ejecutivo esa función, y además, sin ningún límite ni material ni temporal como se hace en el parágrafo del artículo 55 de la Ley 105 de 1993, demandado en este proceso. Por eso salvo el voto.
[1] Cita la Sentencia C-921 de 2001.
[2] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-214 del 28 de abril de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[3] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-564 del 17 de mayo de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[4] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-597 del 6 de noviembre de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[5] Sobre el principio de legalidad se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-597 de 1996, ya citada, y C-921 del 29 de agosto de 2001 (M.P. Jaime Araujo Rentería).
[6] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-475 del 18 de mayo de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[7] Al respecto se puede consultar la Sentencia C-333 del 29 de marzo de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[8] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-406 del 4 de mayo de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[9] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-099 del 11 de febrero de 2003.
[10] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-406 de 2004, ya citada.
[12] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-827 del 8 de agosto de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[13] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-406 de 2004, ya citada.
[14] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-710 del 5 de julio de 2001.
[16] Numeral 7.1.1.1. de los Reglamentos Aeronáuticos.
[17] Numeral 7.1 2.
[18] Numeral 7.1.4.
[19] Numeral 7.2.1.10.
[20] El artículo 1782 del Código de Comercio dispone que le corresponde a la autoridad aeronáutica dictar los reglamentos aeronáuticos.

References: artículo 55
 artículo 55
 artículo 55
 artículo 55
 artículo 29
 artículo 55
 artículo 55
 artículo 29
 artículo 55
 artículo 1782