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Urteil des OVG Schleswig, 17.06.1997, 2 L 363/95 (Boden)
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OVG Schleswig, 17.06.1997, 2 L 363/95
Titel OVG Schleswig, 17.06.1997, 2 L 363/95
Orientierungssatz Möglichkeiten der Kostenerstattung bei gewässeraufsichtlichen Maßnahmen
Norm WG-SH § 85 Abs. 2
Leitsatz 1. Ein Vorrang des bundesrechtlich geregelten Abfallregimes besteht nur, sofern Maßnahmen aus Gründen gerade der ordnungsgemäßen Entsorgung von Abfällen ergriffen werden sollen. Ist der Anknüpfungspunkt des behördlichen Handelns nicht oder jedenfalls nicht in erster Linie das Gebot der umweltgerechten Entsorgung von Abfällen, sondern die von bestimmten Sachen ausgehende Gefahr für anderweitig geschützte Rechtsgüter, bleibt es bei den für die Abwehr dieser Gefahr maßgebenden rechtlichen Regeln auch dann, wenn die Sachen gleichzeitig - gewissermaßen "zufällig" - Abfälle sind. Geht, es also vorrangig nicht um die Beseitigung eines abfallrechtswidrigen Zustandes, sondern um die Bekämpfung konkreter Gefahren unabhängig von der Abfalleigenschaft der störenden Sache, gelten für die behördliche Zuständigkeit, die zu ergreifenden Maßnahmen und die Verantwortlichkeit für die Gefahrenbeseitigung grundsätzlich die Bestimmungen des jeweils einschlägigen speziellen Ordnungsrechts, z.B. auch des Wasserrechts.
2. Die Befugnis der Untere Wasserbehörde die von Abfallentsorgungsanlagen ausgehenden Gefahren unter wasserrechtlichen Aspekten zu prüfen und gegebenenfalls Maßnahmen gemäß § 110 LWG zu ergreifen, wird jedenfalls durch § 11 Abs. 1 des Abfallgesetzes - AbfG - nicht ausgeschlossen.
Entscheidungsdatum 17.06.1997
Aktenzeichen 2 L 363/95
Die Klägerin wendet sich gegen einen Kostenbescheid, mit dem sie zur Erstattung von Kosten für Grundwasseruntersuchungen herangezogen wird.
Aufgrund einer Genehmigung vom 22. Februar 1968 betrieb die Klägerin im Bereich einer ehemaligen Kiesgrube am Schneckenfeld bei Bösdorf eine Abfalldeponie. Mach der Auflage Nr. 7 des Genehmigungsbescheides oblag der Klägerin, zum Schutze des Grundwassers die Sohle der Kiesgrube mit einer möglichst dicken Lehmschicht zu verdecken sowie entsprechend der Schütthöhe des Mülls an den Wandungen der Grube ebenfalls eine Lehmschürze anzubringen. Die Klägerin nutzte - bis zum Jahre 1973 zusammen mit Umlandgemeinden ? den nordöstlichen Teil der Kiesgrube zum Ablagern von Hausmüll, Papier, Bauschutt, Erdaushub, Klärschlamm, Sperrmüll, Straßenkehricht und pflanzlichen Abfällen. Der südwestliche Teil der Kiesgrube wurde von der Firma T. in Plön als Deponie vornehmlich zum Ablagern von Erdaushub, Bauschutt und Straßenkehricht genutzt. Im Jahre 1979 wurde die Deponie geschlossen. Seitdem wurden von der Klägerin im Rahmen der Rekultivierung, die der Beklagte 1984 genehmigte, Erdaushub, zerkleinerter Bauschutt aus nicht gewerblichen Betrieben oder Unternehmungen, pflanzliche Gartenabfälle und Straßenfegegut in die Deponie eingebracht. Die zunächst allein, der Klägerin erteilte Rekultivierungsgenehmigung wurde später für den. südwestlichen Teil des Geländes erweitert und für diesen Bereich der Firma T. erteilt.
In den Jahren 1985/86 nahm der Beklagte eine Bewertung des Gefährdungspotentials von Altablagerungen im Kreisgebiet vor. Die Altablagerung Schneckenfeld wurde mit am höchsten bewertet und in die erste Bearbeitungspriorität eingeordnet. Zur Begründung wurde in mehreren Aktenvermerken ausgeführt, die hohe Bewertungszahl sei zustande gekommen, weil hier von 1964 bis 1979 sehr große Mengen an Haus- und Gewerbemüll der Stadt Plön und umliegenden Gemeinden in einer ausgebeuteten Kiesgrube abgelagert worden seien, und in unmittelbarer Nähe eine Trinkwasserversorgung für fünf Familien gefährdet gewesen wäre.
In den Jahren 1987 bis 1990 veranlaßte der Beklagte geowissenschaftliche Voruntersuchungen, orientierende Aufschlußbohrungen, eine Umfelduntersuchung und eine Gefährdungsabschätzung sowie im Jahre 1991 Gewässerüberwachungsmaßnahmen. Das Ingenieurbüro E./D. nahm im nordöstlichen Bereich der ehemaligen Deponie eine Probebohrung vor und führte im Abschlußbericht vom 13. November 1990 aus, die in der Altablagerung Schneckenfeld abgeteufte Bohrung zeige zum überwiegenden Teil Hausmüll bis in eine Tiefe von 8.0 m unter GOK, dem zum Teil ein deutlicher, nicht näher zu definierender "Chemie"- Geruch entströme. Die gemäß Auflagen des Kreises unterhalb des Mülls einzubringende dicke Lehmschicht sei bei der Bohrung nicht angetroffen worden. Wasser sei lediglich in Form von Sickerwasserständen beobachtet worden. Umfelduntersuchungen sollten die Wasserverhältnisse im Altablagerungsbereich klären. Gasmessungen im offenen Bohrloch hätten erhebliche Methangasgehalte von bis zu 30% ergeben. Hier bestehe die Besorgnis einer Gasmigration in angrenzende Bereiche. Es wurde die Durchführung von Kontrollmessungen in unmittelbarer Nähe angrenzender Bebauungen empfohlen.
Aufgrund eines im September 1988 abgegebenen Angebotes erteilte der Beklagte der A. GmbH Ende Oktober 1989 den Auftrag, Umfelduntersuchungen zur Gefährdungsabschätzung der Altablagerung Schneckenfeld vorzunehmen. Die Geologie im unmittelbaren Umfeld der Altablagerung wurde daraufhin durch Sondierungsbohrungen erkundet, die geohydrologischen Verhältnisse durch Einrichtung von Grundwasserpegeln geklärt; außerdem wurden Grundwassermeßstellen eingerichtet und Grundwasserproben untersucht. Im Bericht der GmbH zu den Auswirkungen der Altablagerung "Schneckenfeld", Kreis Plön, auf das Grundwasser vom 03. April 1991 wird u.a. ausgeführt, der Flurabstand des oberfIächennahen Grundwasserleiters betrage zwischen ca. 9 m und 17 m. Die Altablagerung, deren maximale Mächtigkeit bei ca. 15 m liegen dürfte, liege vermutlich stellenweise im jährlichen Schwankungsbereich des oberflächennahen Grundwassers. Die Auswertung der Analysenergebnisse der Grundwasserproben aus fünf Brunnen zeige, daß ein Austrag aus der Altablagerung stattfinde. Die nachgewiesenen Veränderungen der Grundwasserbeschaffenheit seien jedoch im wesentlichen auf den südöstlichen Abstrombereich in unmittelbarer Nähe der Altablagerung beschränkt. Im Bereich der übrigen Abstrombrunnen seien keine signifikanten Veränderungen der Grundwasserbeschaffenheit festgestellt worden. Großräumig betrachtet gehe daher von der Altablagerung keine Gefährdung des oberflächennahen Grundwassers aus. Dementsprechend erschienen Maßnahmen, die dazu dienten, den Austrag aus der Altablagerung in das Grundwasser zu vermindern, nicht notwendig zu sein.
Mit Kostenbescheid vom 16. März 1993 stellte der Beklagte der Klägerin für die Grundwasseruntersuchung bzw. überwachung in bezug auf die Altablagerung Schneckenfeld einen Betrag in Höhe von 86.651,22 DM in Rechnung. Zur Begründung wurde u.a. ausgeführt, die Voraussetzungen von § 85 Abs. 2 Landeswassergesetz (LWG) lagen vor, weil die Klägerin gegen § 34 Abs. 2 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) verstoßen habe. Nach dieser Vorschrift dürften Stoffe nur so gelagert, oder abgelagert werden, daß eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften nicht zu besorgen sei. Die vorgenommene Untersuchung der Ablagerungen in der ausgebeuteten Kiesgrube habe ergeben, daß eine Grundwasserstörung bereits eingetreten sei. Die Ablagerungsbereiche der Stadt Plön und der Firma T. seien zwar nicht unmittelbar voneinander zu trennen, die Sickerwasseranalysen ließen jedoch auf einen Einfluß aus der Ablagerung von Hausmüll schließen. Demnach sei es unbillig, die Firma: T. in Anspruch zu nehmen.
Den Widerspruch der Klägerin wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 11. Juni 1993, ergänzt durch Bescheid Vom 12. Juli 1993, zurück. Darin wurde u.a. ausgeführt, eine unbefugte Gewässerbenutzung der Klägerin liege nicht vor, da es an einem zielgerichteten Verhalten mangele und eine Einleitungserlaubnis für das zielgerichtete Versickern von Sickerwasser in den Untergrund im Rahmen der Müllplatzgenehmigung vom 22. Februar 1968 nicht erteilt worden sei. Im Gegenteil sei eine Auflage der Wasserbehörde in den damaligen Bescheid aufgenommen worden, nach der Vorkehrungen zum Schutz vor Grundwasserverseuchung zu treffen gewesen seien. Daß diese Vorkehrungen getroffen worden seien werde nicht in Abrede gestellt. Dies sei aber nicht Grundlage des Tätigwerdens der Wasserbehörde. Hier liege vielmehr ein Verstoß gegen eine wasserrechtliche Vorschrift - § 34 Abs. 2 WHG - vor. Die durchgeführte Untersuchung habe ergeben, daß eine Grundwasserstörung bereits eingetreten sei. Der Schlußfolgerung, daß keine Gefährdung des oberflächernahen Grundwassers von der Altablagerung ausgehe könne aus ordnungsrechtlicher Sicht nicht gefolgt werden. Die aus der Gefährdungsabschätzung ermittelte Priorität habe darüber hinaus zu konkreten Maßnahmen, nämlich der Untersuchung der Grundwasserbeeinträchtigung, Anlaß gegeben. Hierbei handele es sich nicht um Gefahrenabwehrmaßnahmen, sondern um Gefahrenermittlungsmaßnahmen. Deren Kosten könnten gemäß § 85 Abs. 2 LWG dem Verursacher auferlegt werden. Eine Mitverantwortung anderer Gemeinden, deren Abfälle in der Abfallentsorgungsanlage entsorgt worden seien, könne nicht, hergeleitet werden, da nur die Klägerin für den Betrieb verantwortlich gewesen sei. Ebenfalls fehle es an einer Mitverantwortung des Beklagten bei der Altablagerungsuntersuchung und der Bewältigung von Altlasten. Bei der Störerauswahl habe auch die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit für die Inanspruchnahme der Klägerin gesprochen. Dabei sei aber auch zu berücksichtigen gewesen, daß das Gefährdungspotential des von der Klägerin eingebrachten Materials für die Verursachung von wesentlich größerer Bedeutung sei als die Einbringung von unbelastetem Bauschutt und Gartenabfällen.
Am 14. Juli 1993 hat die Klägerin Klage beim Verwaltungsgericht erhoben. Zur Begründung hat sie geltend gemacht, daß die Voraussetzungen des § 85 Abs. 2 LWG nicht vorlägen. Die Deponie sei von ihr, der Klägerin, aufgrund einer abfallrechtlichen Genehmigung betrieben worden. Es gehe daher um die Behandlung eines abfallrechtlich ordnungsgemäßen Zustandes. Die Frage, wer die Kosten einer Gefahrenerforschung, zu tragen habe, sei daher allein nach den Bestimmungen des Abfallrechts zu beantworten, nicht dagegen nach den vom Beklagten aufgeführten wasserrechtlichen Bestimmungen. Der Beklagte habe aber schon selbst festgestellt, daß der hier allein anzuwendende § 10 Abs. 2 Abfallgesetz (AbfG) nicht durchgreife, weil keine Maßnahmen im Rahmen der Stillegung der Abfalldeponie angeordnet worden und entsprechende Anordnungen jetzt nicht mehr möglich seien. Der strenge Maßstab des § 34 Abs. 2 WHG werde durch die Regelung des § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AbfG gelockert. Anderenfalls dürften derartige Deponien gar nicht mehr genehmigt werden.
Die Klägerin hat weiter vorgetragen, daß eine andere Rechtsgrundlage für die Geltendmachung von Kosten nicht ersichtlich sei. Aber auch bei einer Anwendbarkeit des § 85 Abs. 2 LWG sei das Ermessen vom Beklagten nicht ordnungsgemäß ausgeübt worden. So habe er seinen Ermessensspielraum überhaupt, erst nach Erlaß der Verfügung erkannt und in dem ergänzenden Bescheid vom 12. Juli 1993 die Begründung nachgeschoben.
Die Klägerin hat beantragt, die Bescheide des Beklagten vom 16. März 1993, 11. Juni 1993 und 12. Juli 1993 aufzuheben.
Zur Begründung hat der Beklagte - wie schon in den angefochten Bescheiden ausgeführt, daß die Voraussetzungen für eine Heranziehung der Klägerin zu den Kosten der Gewässerüberwachung vorlägen, weil die Klägerin gegen § 34 Abs. 2 WHG verstoßen habe. Die Annahme einer Verletzung wasserrechlicher Bestimmungen durch die Klägerin werde nicht durch die abfallrechtliche Genehmigung zum Betrieb der Abfallbeseitigungsanlage ausgeschlossen. Eine derartige "Legalisierungswirkung" ansonsten ordnungswidrigen Verhaltens könne aus der Genehmigung nicht abgeleitet werden, insbesondere sei mit Ihr keine pauschale Risikoverlagerung auf die Genehmigungsbehörde verbunden. Auf keinen Fall würden Überschreitungen der Grenzen der Genehmigung legalisiert. So liege der Fall aber hier, da die Klägerin gegen die Auflage Nr. 7 im Genehmigungsbescheid verstoßen habe, indem die dort geforderte gewässerschützende Lehmschicht vor der Ablagerung von Abfällen nicht in die Kiesgrube eingebracht worden sei. Die Auswahl unter den mehreren in Betracht kommenden Störern sei ermessensfehlerfrei vorgenommen worden.
Durch Urteil vom 05. Oktober 1985 hat das Verwaltungsgericht die angefochtenen Bescheide aufgehoben, soweit in ihnen ein Betrag von mehr als 79.903,74 DM festgesetzt worden ist, und im übrigen die Klage abgewiesen. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt, die angefochtenen Bescheide seien rechtswidrig, soweit die Klägerin zu den Kosten der geowissenschaftlichen Voruntersuchungen und der orientierenden Aufschlußbohrungen herangezogen worden ist, denn diese Maßnahmen seien vom Beklagten allein aufgrund allgemeiner Erfahrungen mit Abfalldeponien und dabei auftretenden Gefahren für die Gewässer durchgeführt worden. Die dafür entstandenen Kosten in Hohe von insgesamt 6.747,48 DM könnten nicht gemäß § 85 Abs. 2 LWG auf die Klägerin abgewälzt werden, sondern seien von der Allgemeinheit zu tragen. Im übrigen lägen jedoch die Voraussetzungen dieser Vorschrift vor, so daß. der Beklagte zu Recht die Kosten der von ihm durchgeführten Maßnahmen zur Gefahrerforschung im Bereich der Altablagerung Schneckenfeld von der Klägerin erstattet verlange. Die Klägerin habe zwar das Tätigwerden der Wasserbehörde nicht durch eine unbefugte Gewässerbenutzung veranlaßt, weil es an einem zielgerichteten Einleiten von Stoffen in das Grundwasser fehle. Sie habe jedoch durch einen Verstoß gegen wasserrechtliche Bestimmungen zu den Gewässeraufsichtsmaßnahmen Veranlassung gegeben. Zum einen habe sie die allgemeine Bestimmung des § 1a Abs. 2 WHG nicht beachtet, indem sie der Auflage Nr. 7 im Genehmigungsbescheid vom 22. Februar 1968 nicht entsprochen habe. Deswegen habe ein Austrag aus den genehmigten Ablagerungen in das Grundwasser gelangen können, der die Eigenschaft des Grundwassers nachteilig verändert habe. Gleichzeitig sei in dem festgestellten Verhalten der Klägerin ein Verstoß gegen die für das Grundwasser geregelte Spezialvorschrift des § 34 Abs. 2 WHG zu erblicken.
Der Erhebung der Kosten von der Klägerin stehe nicht entgegen, daß nach Auffassung des Gutachters im Gutachten vom 03. April 1991 zunächst Maßnahmen, die dazu dienten, den Austrag aus der Altablagerung zu vermindern, nicht notwendig seien. Auf eine Bestätigung des durch das Verhalten der Klägerin ausgelösten Verdachts eines Verstoßes gegen wasserrechtliche Bestimmungen komme es nicht an. Denn derartige Kosten könnten sogar dann geltend gemacht werden, wenn eine Beeinträchtigung des Grundwassers letztlich nicht festgestellt werden könne, der der Gewässeraufsicht unterliegene Grundstücksinhaber aber zu den Untersuchungen Anlaß gegeben habe, indem er durch sein Verhalten die objektiven Voraussetzungen geschaffen habe, aufgrund derer bei der zuständigen Behörde die berechtigte Einschätzung entstanden sei, daß eine Schädigung wasserrechtlicher Schutzgüter mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu besorgen sei. Diese Voraussetzungen seien hier gegeben, da die orientierenden Aufschlußbohrungen ergeben hätten, daß die in der Genehmigung geforderte Lehmschicht von der Klägerin nicht eingebracht worden sei und so die Gefahr des Eindringens von Sickerwässern in das Grundwasser bestanden habe.
Entgegen der Auffassung der Klägerin stünden der Geltendmachung der Kosten nicht vorrangige abfallrechtliche Bestimmungen oder die erteilte abfallrechtliche Genehmigung entgegen. Von einem Vorrang des Abfallrechts gegenüber wasserrechtlichen Bestimmungen könne nur ausgegangen werden, soweit die dafür zuständige Behörde die Einhaltung abfallrechtlicher Bestimmungen zu überwachen habe. Daran fehle es hier.
Die Klägerin könne der Forderung des Beklagten auch nicht mit Erfolg das Argument entgegenstellen, die Ablagerungen seien aufgrund einer, abfallrechtlichen Genehmigung erfolgt, von der eine "Legalisierungswirkung" ausgehe. Eine solche Wirkung könne allenfalls angenommen werden, soweit die Wirkung der Genehmigung selbst reiche, d.h. soweit sich der Genehmigungsinhaber innerhalb der Grenzen der Genehmigung bewege. Sofern - wie hier -eine Überschreitung der Grenzen der Genehmigung infolge der Nichtbefolgung einer Auflage festzustellen sei, könne der Pflichtige die Genehmigung nicht den wasserrechtlichen Konsequenzen aus der Überschreitung der Genehmigung entgegengehalten. Insoweit bestehe kein Anlaß mehr für eine Freistellung von den strengen Anforderungen des Gewässerschutzes, da eine solche Handlungsweise nicht mehr dem Wohl der Allgemeinheit, entspreche.
Schließlich habe der Beklagte das ihm zustehende Auswahlermessen fehlerfrei ausgeübt. Er habe zu Recht den Umstand ausschlaggebend sein lassen, daß die Klägerin eher in der Lage sein dürfte, die geforderten Kosten zu tragen, als die in finanziellen Schwierigkeiten befindliche Firma T. Für eine vorrangige Inanspruchnahme der Klägerin spreche zudem, daß die festgestellten Austräge aus dem Abfall in das Grundwasser vorwiegend vom Hausmüll ausgingen, für dessen Ablagerung allein die Klägerin über eine Genehmigung verfügt habe. Eine etwaige Mitverursachung der Verunreinigung durch die Umlandgemeinden, die zeitweise ihre Abfälle auf den von der Klägerin betriebenen Teil der Deponie verbracht hätten, habe vom Beklagten außer Betracht gelassen werden dürfen, da insoweit eine Verantwortlichkeit allein die Klägerin als Betreiberin der Anlage und Inhaberin der Genehmigung treffe.
Gegen die ihr am 01. November 1995 zugestellte Entscheidung ist die Berufung der Klägerin vom 21. November 1995 gerichtet. Zur Begründung trägt die Klägerin vor, daß die Annahme des Verwaltungsgerichts, sie, die Klägerin, habe dem Beklagten durch einen Verstoß gegen wasserrechtliche Bestimmungen Veranlassung zu den Gewässeraufsichtsmaßnahmen gegeben, nicht zutreffe. Es sei bereits zu bezweifeln, ob die Auflage Nr. 7 in der Genehmigung vom 22. Februar 1968 angesichts ihrer Unbestimmtheit wirksam gewesen sei. Unabhängig davon könne nicht davon ausgegangen werden, daß die Auflage nicht erfüllt worden sei. Die vom Beklagten veranlaßten Bohrungen hätten an den Entnahmestellen zwar keine "eingebauten" Lehmschichten ergeben, wohl aber eine natürlich gewachsene lehmhaltige Schicht, die aus damaliger Sicht der Parteien, die auch vom Beklagten zumindest bis zum Zeitpunkt der Klageerhebung geteilt worden sei, den geforderten Grundwasserschutz geboten habe und biete. Der Beklagte sei zumindest bis in das Klagverfahren hinein der Auffassung gewesen, daß die bereits vorhandene lehmhaltige Schicht im Deponiegrund den von ihm geforderten Gewässerschutz erfülle, was auch tatsächlich der Fall sei. Selbst wenn man sich im Ergebnis dieser Feststellung zu den objektiven Verhältnissen nicht anschließen würde, gelange man nicht zu dein vom Verwaltungsgericht festgestellten Ergebnis, daß sie, die Klägerin, durch eine Verletzung wasserrechtlicher Vorschriften dem Beklagten Veranlassung zur Durchführung von Maßnahmen gegeben habe, die Gesamtkosten in Höhe von noch 79.903,74 DM verursacht hätten. Tatsächlich seien auch diese Maßnahmen aufgrund der allgemeinen Erfahrungen mit alten Abfalldeponien und dabei auftretenden Gefahren für die Gewässer im Rahmen des vom Beklagten kreisweit aufgelegten Programmes durchgeführt worden. Bei Prüfung der Frage, ob die Wahrscheinlichkeit einer Wasserbeeinträchtigung bestehe, habe das Verwaltungsgericht nicht auf das Urteil der für die Wasserwirtschaft Verantwortlichen abgestellt, sondern im Ergebnis seine eigene Prognose (ex ante) anstelle der abweichenden Prognose des Beklagten gesetzt. Der Beklagte habe erstmals im Verwaltungsstreitverfahren eine Verletzung wasserrechtlicher Vorschriften angeführt.
Die Klägerin beantragt, das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 6. Kammer vom 05. Oktober 1995 zu ändern und die Bescheide des Beklagten vom 16. März 1993, 11. Juni 1993 und 12. Juli 1993 insgesamt aufzuheben.
Der Beklagte verteidigt - soweit die Klage abgewiesen worden ist - das angefochtene Urteil. Im Hinblick auf das Vorbringen der Klägerin macht er geltend, daß die Auflage Nr. 7 in der Deponiegenehmigung selbst, dann Bestandskraft erlangt habe, wenn man diese Nebenbestimmung für zu unbestimmt halte, denn jedenfalls sei. sie nicht nichtig. Die Klägerin habe aufgrund der Auflage wissen können, daß sie überhaupt eine Lehmschicht habe einbringen müssen und daß diese Lehmschicht in der Lage sein sollte, Grundwasserströme und Sickerwässer weitgehend abzuhalten. Es sei rechtlich unerheblich, daß im Widerspruchsbescheid nicht ausdrücklich auf diese Gesichtspunkte eingegangen worden sei. Tatsache sei, daß die fehlende Lehmschicht habe besorgen lassen, daß kontaminiertes Wasser aus der Ablagerung austrete. Diese Gefahrenprognose habe sich aufgrund der Untersuchungsergebnisse des Ingenieurbüros E./D. folgern lassen. Gefahrerforschungsmaßnahmen seien aus den dargelegten Erkenntnissen dringend erforderlich gewesen. Im Hinblick auf die Altablagerung Schneckenfeld habe es nahegelegen, daß die Altablagerung undicht sei und durch Sickerwasser das Grundwasser beeinträchtige. Diese Gefahr eines Schadens für die Gewässer sei prognostiziert worden. Genau aus diesem Grund seien dann die Untersuchungen des Grundwassers im Abstrombereich vorgenommen worden. Diese Untersuchungen seien gerade nicht im Rahmen, der kreisweit durchgeführten Untersuchung aller Deponien vorgenommen worden, sondern zielten speziell auf die Altablagerung Schneckenfeld. Entscheidend sei gewesen, daß aufgrund der Beschaffenheit der Altablagerung die Gefahr bestanden habe, daß das Grundwasser verunreinigt würde. Dies sei nach der Aufschlußbohrung durch das Ingenieurbüro E./D. durch den Abschlußbericht vom 13. November 1990 bekanntgewesen. Das Ingenieurbüro habe ausdrücklich die Umfelduntersuchungen empfohlen, um Gefährdungen des Wassers abzuwenden.
Weiterhin vertritt der Beklagte die Auffassung, daß die Genehmigung des Müllplatzes vom 22. Februar 1968 die Verantwortlichkeit der Klägerin nach dem Landeswassergesetz nicht ausschließe. Zum einen sei die Klägerin der Auflage zu ihrer Genehmigung, die Sohle abzudichten, nicht nachgekommen. Zum anderen sei das Abfallgesetz nicht bei Gefahren, die unabhängig von der Abfalleigenschaft auftreten, die vorrangige Eingriffsnorm. Bei den Bohrungen im Abstrombereich der Altablagerung sei es um die Bekämpfung konkreter Gefahren für das Grundwasser und das Oberflächenwasser gegangen. Daß diese Gefahr von einer unter Umständen nach Abfallrecht zu beurteilenden Ablagerung ausgegangen sei, sei zweitrangig. Für die Anwendbarkeit des Landeswassergesetzes spreche auch, daß wasserrechtliche Belange bei der Genehmigung der Anlage keine Rolle gespielt hätten. Seinerzeit sei lediglich eine Beteiligung der Wasserbehörde vorgeschrieben gewesen. Inhaltliche Anforderungen an den Gewässerschutz seien nicht gestellt worden. Eine Konzentrationswirkung der Genehmigung wie bei einer Planfeststellung nach dem Abfallgesetz sei nicht vorgesehen. Darüber hinaus erlaube die Genehmigung nicht solche Gefährdungen, die bei Genehmigungserteilung objektiv nicht erkennbar gewesen seien.
Die Verwaltungsvorgänge des Beklagten einschließlich der im Rahmen des Verwaltungsverfahrens eingeholten Gutachten haben vorgelegen; auf sie und die Schriftsätze der Beteiligten wird wegen der weiteren Einzelheiten Bezug genommen.
Die zulässige Berufung der Klägerin ist begründet. Der Kostenbescheid des Beklagten vom 16. März 1993 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Juni 1993 mit Ergänzung vom 12. Juli 1993 ist insgesamt aufzuheben, denn er ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin dadurch in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist daher zu ändern und der Bescheid insgesamt aufzuheben.
Als Rechtsgrundlage für den Kostenbescheid kommt allein § 85 Abs. 2 des Wassergesetzes des Landes Schleswig-Holstein (Landeswassergesetz - LWG -) in der Fassung der Bekanntmachung vom 07. Februar 1992 (GVOBl. S. 81) in Betracht. Nach dieser Vorschrift kann die Wasserbehörde Kosten, die in Wahrnehmung der Aufgaben der Gewässeraufsicht entstanden sind, demjenigen auferlegen, der das Tätigwerden der Wasserbehörde durch eine unbefugte Benutzung oder durch eine Verletzung von Pflichten nach dem Wasserhaushaltsgesetz, dem Landeswassergesetz oder einer aufgrund dieser Gesetze erlassenen Verordnung veranlaßt hat. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen nicht vor.
Allerdings steht der Anwendung dieser Bestimmung - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - nicht entgegen, daß die durchgeführten Untersuchungen, um deren Kostenerstattung es geht, (eventuelle) Auswirkungen einer ehemaligen Abfallentsorgungsanlage betreffen. Nach der Rechtsprechung des Senats besteht; ein Vorrang des bundesrechtlich geregelten Abfallregimes nur, sofern Maßnahmen aus Gründen gerade der ordnungsgemäßen Entsorgung von Abfällen ergriffen werden sollen. Ist der Anknüpfungspunkt des behördlichen Handelns nicht oder jedenfalls nicht in erster Linie das Gebot der umweltgerechten Entsorgung von Abfällen, sondern die von bestimmten Sachen ausgehende Gefahr für anderweitig geschützte Rechtsgüter, bleibt es bei den für die Abwehr dieser Gefahr maßgebenden rechtlichen Regeln auch dann, wenn die Sachen gleichzeitig - gewissermaßen "zufällig" - Abfälle sind. Geht, es also vorrangig nicht um die Beseitigung eines abfallrechtswidrigen Zustandes, sondern um die Bekämpfung konkreter Gefahren unabhängig von der Abfalleigenschaft der störenden Sache, gelten für die behördliche Zuständigkeit, die zu ergreifenden Maßnahmen und die Verantwortlichkeit für die Gefahrenbeseitigung grundsätzlich die Bestimmungen des jeweils einschlägigen speziellen Ordnungsrechts, z.B. auch des Wasserrechts (Urt. v. 19.01.1993 2 L 78/92 -, NVwZ-RR 1994, 75, 76). Die Befugnis des Beklagten, als untere Wasserbehörde die von Abfallentsorgungsanlagen ausgehenden Gefahren unter wasserrechtlichen Aspekten zu prüfen und gegebenenfalls Maßnahmen gemäß § 110 LWG zu ergreifen, wird jedenfalls durch § 11 Abs. 1 des - 1991 noch geltenden - Abfallgesetzes - AbfG - nicht ausgeschlossen (vgl. Kunig / Schwermer / Versteyl, Abfallgesetz, Kommentar, 2. Aufl., § 11 Rdnr. 8).
Die Frage, ob die Untersuchung der Auswirkungen stillgelegter Abfallentsorgungsanlagen auf die Schutzgüter des § 2 Abs. 1 Satz 2 AbfG auf Kosten des ehemaligen Betreibers jedenfalls dann abschließend durch § 21 des Abfallwirtschaftsgesetzes für das Land Schleswig-Holstein (Landesabfallwirtschaftsgesetz LAbfWG -) vom 06. Dezember 1991 (GVOBl. S. 640) geregelt ist, wenn Untersuchungsobjekt allein die Anlage selbst ist (vgl. hierzu OVG Schleswig, Beschl. v. 2.1.09.1993 4 M 76/93 -), kann hier offenbleiben, weil diese Vorschrift, erst nach Durchführung der Maßnahmen; um deren Kosten es hier geht, in Kraft getreten ist. Das seinerzeit noch geltende Ausführungsgesetz zum Abfallbeseitigungsgesetz (AG-AbfG) vom 25. November 1973 (GVOBl. S. 407) enthielt keine entsprechende Regelung.
Der Senat teilt ferner die Auffassung des Verwaltungsgerichts, daß eine Pflicht zur Kostenerstattung gemäß § 85 Abs. 2 LWG nicht von vornherein aufgrund der "Legalisierungswirkung" der abfallrechtlichen Genehmigung vom 22. Februar 1968 entfällt. Freilich dürfte das dann anzunehmen sein, wenn die Abfallbeseitigung innerhalb der Grenzen einer Zulassung (Planfeststellung oder Genehmigung) i.S.v. § 7 AbfG vorgenommen und Nebenbestimmungen i.S.v. § 8 AbfG eingehalten worden wäre(n). Unter diesen Voraussetzungen wäre gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AbfG der öffentliche Belang des Gewässerschutzes gewahrt, so daß insoweit ein Vorrang des Abfallrechts gegenüber dem Wasserrecht anzunehmen wäre (vgl. Urt. des Senats, a.a.O.). Fraglich ist jedoch, ob diese Legalisierungswirkung auf Genehmigungen übertragbar ist, die - wie hier - vor dem Inkrafttreten des Abfallgesetzes erteilt wurden und bei denen wasserrechtliche Belange unter Umständen nicht umfassend geprüft wurden. Dem braucht jedoch nicht weiter nachgegangen zu werden, weil der Klägerin hier vorgehalten wird, die dem Grundwasserschutz dienende Auflage Nr. 7 zur Genehmigung (Einbringung einer Lehmabdichtung) nicht eingehalten zu haben. Sofern dieser Vorwurf zutreffen sollte, läge jedenfalls eine Verletzung von Pflichten nach dein Wasserhaushaltsgesetz (Verstoß gegen § 34 Abs. 2 WHG) vor, so daß deswegen eine Kostenerstattung nach § 85 Abs. 2 LWG grundsätzlich in Betracht käme.
Es kann jedoch offenbleiben, ob Sohle und Wandungen in der ehemaligen Kiesgrube mit einer das Grundwasser abschirmenden Lehmschicht versehen sind, denn eine Erstattung der noch im Streit befindlichen Kosten für die von der A. GmbH durchgeführten Untersuchungs- und Überwachungsmaßnahmen kann der Beklagte nach § 85 Abs. 2 LWG schon deshalb nicht verlangen, weil die Klägerin das Tätigwerden der Wasserbehörde nicht "durch eine unbefugte Benutzung oder durch eine Verletzung von Pflichten ... veranlaßt" hat. Im Polizeirecht wird der Begriff "Veranlasser" bei der Abgrenzung zwischen unmittelbarer und mittelbarer Verursachung einer Gefahr verwendet. Veranlasser einer Polizeiwidrigkeit ist, wer sie nicht selbst unmittelbar verursacht, sondern nur den Anlaß für ihre Verursachung bildet (Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl., S. 314). Trotz der Verwendung des Wortes "veranlaßt" in § 85 Abs. 2 LWG kann nicht angenommen werden, daß danach nur der mittelbare Verursacher zur Kostentragung verpflichtet sein soll. Vielmehr spricht der Zweck der Vorschrift, die Kostenlast der Gewässeraufsicht auf jene zu verlagern, die gegen wasserrechtliche Pflichten verstoßen, dafür, daß sowohl unmittelbare als auch mittelbare Verursacher einer Gefahr erfaßt werden sollen. Die damit verbundene Erweiterung des Kreises der polizeipflichtigen Personen wird aber durch eine Verknüpfung zwischen dem Tätigwerden der Wasserbehörde und der unbefugten Gewässerbenutzung bzw. der Verletzung wasserrechtlicher Pflichten wieder eingeschränkt. Zur Kostentragung ist nicht (schon) derjenige verpflichtet, der die Amtshandlung veranlaßt hat (vgl. zu einer derartigen Regelung BayVGH, Urt. v. 02.06.1995 22 B 93.875 -, BayVBl. 1995, 760 761), sondern die Veranlassung muß durch die im Tatbestand des § 85 Abs. 2 LWG genannten weiteren Merkmale bewirkt worden sein. Dementsprechend wird ein Tätigwerden im Sinne dieser Regelung (nur dann) veranlaßt, wenn jedenfalls ein begründeter Verdacht auf unbefugte Gewässerbenutzung und/oder Verletzung wasserrechtlicher Pflichten bestand und für das Handeln der Wasserbehörde (mit)ursächlich war. Diese Rechtsauffassung liegt ersichtlich auch dem Urteil des Senats vom 30.01.1995 zum Verfahren 2 L 48/91 zugrunde. In jenem Verfahren wandte sich der Kläger gegen die Heranziehung zu Kosten VOR Sondierungsmaßnahmen. Der Senat bejahte das Vorliegen der Voraussetzungen des § 85 Abs. 2 LWG und führte u.a. aus, die durchgeführten Ermittlungen hätten Tatsachen ergeben, die den begründeten Schluß zuließen, daß der Kläger gegen wasserrechtliche Bestimmungen verstoßen habe und infolgedessen eine Grundwassergefährdung nicht auszuschließen gewesen sei (ZUR 1995, 98, 99). Dagegen genügt es nach § 85 Abs. 2 LWG nicht, daß stillgelegte Abfallentsorgungsanlagen auf mögliche Gefahren hin untersucht werden und sich erst nachträglich die Verletzung wasserrechtlicher Pflichten des ehemaligen Betreibers herausstellt. Dementsprechend hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Kostenbescheid zutreffend aufgehoben, soweit es um die Kosten der geowissenschaftlichen Voruntersuchungen (1987) und der Aufschlußbohrungen (1990) geht. Die Begründung des Verwaltungsgerichts, die Klägerin habe diese Kosten nicht i.S.v. § 85 Abs. 2 LWG veranlaßt, trifft gleichermaßen für die noch im Streit befindlichen Kosten zu. Anders ist die Rechtslage lediglich dann, wenn die Untersuchungen Verdachtsmomente für einen Verstoß gegen wasserrechtliche Pflichten und daraus resultierende Gefahren ergeben und dies zum Anlaß für weitere Tätigkeiten - der Wasserbehörde genommen wird (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 12.09.1991 1A 11081/90 -, DÖV 1992, 270, 271), So liegt es hier nicht.
Die sich aus dem über die Aufschlußbohrungen gefertigten Abschlußbericht vom 13. November 1990 ergebende Vermutung, daß die Deponie nicht mit einer Lehmschicht abgesichert worden ist, war für den Beklagten kein Beweggrund für die Durchführung von Um-felduntersuchungen zur Gefährdungsabschätzung und für die Anordnung weiterer Überwachungsmaßnahmen. Das folgt für die im Jahre 1990 entstandenen Kosten in Höhe von 73.371,54 DM bereits daraus, daß bei Auftragsvergabe (im wesentlichen Ende Oktober 1989) von der Nichterfüllung der Auflage Nr. 7 der Deponiegenehmigung noch nichts bekannt war. Zwar wurden die im Jahre 1991 durchgeführten Überwachungsmaßnahmen in Auftrag gegeben, nachdem der Bericht vom 13. November 1990 dem Beklagten vorlag. Im übrigen ergibt sich aber sowohl aus der vom Beklagten verwaltungsintern vorgenommenen "Zusammenfassung der Ergebnisse der Untersuchungen und der Überwachung der Altablagerung Schneckenfeld" als auch aus der Begründung des Widerspruchsbescheides, daß der Beklagte nicht das Fehlen der Lehmschicht, sondern die in den Voruntersuchungen ansonsten gewonnenen Erkenntnisse zum Anlaß genommen hat, weitere Untersuchungen durchführen zu lassen. Im Widerspruchsbescheid vom 11. Juni 1993 wurde noch betont, daß keine unbefugte Gewässerbenutzung vorliege und nicht in Abrede gestellt werde, daß die Klägerin die in der Müllplatzgenehmigung geforderten Vorkehrungen zum Schutz vor Grundwasserverseuchung getroffen habe. Der Vorwurf des Verstoßes gegen wasserrechtlichen Pflichten wurde erstmals im Klageverfahren erhoben. Damit ist der Tatbestand des § 85 Abs. 2 LWG nicht erfüllt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Nebenentscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren gemäß §13 Abs. 2 GKG auf 79.903,74 DM festgesetzt.

References: § 85
 § 110
 § 11
 § 85
 § 34
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 § 10
 § 34
 § 2
 § 85
 § 34
 § 85
 § 1
 § 34
 § 85
 § 110
 § 11
 § 11
 § 2
 § 21
 § 85
 § 7
 § 8
 § 2
 § 34
 § 85
 § 85
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 § 85
 § 85
 § 85
 § 85
 § 85
 § 154
 § 167
 § 132
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