Source: https://www.procuraduria.gov.co/guiamp/media/file/Macroproceso%20Disciplinario/Providencias/97-C-310.htm
Timestamp: 2019-05-21 23:47:38+00:00

Document:
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 25-4, 26 inciso primero (parcial), 30-1, y 175 (parcial) de la ley 200 de 1995 - Código Disciplinario Unico -
CULPABILIDAD - Responsabilidad plena
INCREMENTO PATRIMONIAL ILÍCITO DEL SERVIDOR PÚBLICO - Acción disciplinaria / FALTAS GRAVÍSIMAS EN CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO
CAUSALES DE MALA CONDUCTA POR FUNCIONARIOS DE ALTA INVESTIDURA - Tarea legislativa / ACUSACIÓN DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES ANTE EL SENADO - Sujetos pasibles / CAUSALES DE MALA CONDUCTA EN CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO
PENAS EN PROCESO PENAL Y DISCIPLINARIO
SANCIÓN EN MATERIA DISCIPLINARIA Y PENAL - Potestad del legislador para establecerlas / SANCIÓN ACCESORIA DE INHABILIDAD PARA EJERCER FUNCIÓN PÚBLICA / SANCIONES ACCESORIAS EN CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO
REGÍMENES DISCIPLINARIOS ESPECIALES DE MIEMBROS FUERZA PÚBLICA - Facultad legislativa de establecerlos / RÉGIMEN ESPECIAL DE CARÁCTER DISCIPLINARIO - Prevalencia
La facultad del legislador para establecer regímenes especiales de carácter disciplinario aplicables a los miembros de la Fuerza Pública (fuerzas militares y policía nacional), proviene de la misma Constitución. ¿Pero qué significa tener un régimen especial de carácter disciplinario?. Simplemente que existe un conjunto de normas singulares o particulares en las que se consagran las faltas, las sanciones, los funcionarios competentes para imponerlas y el procedimiento o trámite que debe seguir el proceso respectivo, incluyendo términos, recursos, etc., aplicables a un determinado grupo de personas, en este caso a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, que se distinguen de las que rigen para los demás servidores del Estado, debido a la específica función o actividad que les corresponde cumplir. Dicho régimen por ser especial prevalece sobre el general u ordinario, en este caso, sobre el Código Disciplinario Único.
REGÍMENES DISCIPLINARIOS ESPECIALES DE MIEMBROS DE LA FUERZA PÚBLICA - Observancia de principios rectores del Código Disciplinario Único / REGÍMENES DISCIPLINARIOS ESPECIALES DE MIEMBROS DE LA FUERZA PÚBLICA - Procedimiento único
La norma demandada parcialmente, deja vigentes las disposiciones disciplinarias de carácter sustantivo que rigen a la Fuerza Pública y que están contenidas en tales estatutos especiales, disponiendo que éstas deberán aplicarse con observancia de los principios rectores contenidos en el Código Disciplinario Único y siguiendo el procedimiento señalado en el mismo, lo cual no vulnera la Constitución, pues la remisión en estos aspectos no significa desconocimiento del régimen especial. Es que lo que en verdad diferencia los estatutos disciplinarios de las fuerzas militares y de la policía nacional frente a los demás regímenes de esta clase, es la descripción de las faltas en que pueden incurrir sus miembros y las sanciones que se les pueden imponer, precisamente por la índole de las funciones que están llamados a ejecutar, las que no se identifican con las de ningún otro organismo estatal. No sucede lo mismo con el procedimiento que se debe seguir para la aplicación de tales sanciones, pues éste sí puede ser igual o similar al que rige para los demás servidores públicos, de ahí que el legislador haya decidido establecer uno sólo, el consagrado en el Código Disciplinario Unico.
ESTATUTOS ESPECIALES - Inclusión normas generales por legislador / PRINCIPIOS RECTORES DEL PROCESO DISCIPLINARIO - Identificación con independencia del régimen
La existencia de estatutos especiales no impide al legislador incluir en ellos normas que se identifican con las de estatutos de carácter general o remitirse a normas que regulen materias semejantes, por el contrario, si ellas sustentan su contenido la reiteración es pertinente. Los principios rectores del proceso disciplinario - debido proceso, principio de legalidad, principio de favorabilidad, presunción de inocencia, igualdad ante la ley, reconocimiento de la dignidad humana, resolución de la duda en favor del disciplinado, etc.- deben necesariamente identificarse, cualquiera que sea el régimen al que se pertenezca, pues se han instituido para garantizar al servidor público, objeto de investigación, el respeto de sus derechos constitucionales en el adelantamiento del proceso respectivo.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano CARLOS MARIO ISAZA SERRANO, presenta demanda contra los artículos 25-4, 26 inciso primero (parcial), 20-1 y 175 (parcial) de la ley 200 de 1995 - Código Disciplinario Unico -.
....... "Artículo 25. Faltas gravísimas. Se consideran faltas gravísimas:
....... "4. El servidor público o el particular que ejerza funciones públicas, que de manera directa o por interpuesta persona obtenga para sí o para otro incremento patrimonial."
....... "Artículo 26. Causales de mala conducta. Las faltas anteriores constituyen causales de mala conducta para los efectos señalados en el numeral 2o. del artículo 175 de la Constitución Política cuando fueren realizadas por los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Contador General, Procurador General de la Nación, Auditor General y miembros del Consejo Nacional Electoral." (lo subrayado es lo demandado)
....... "Artículo 30. Sanciones accesorias. Son sanciones accesorias las siguientes:
........ "Artículo 175. De los regímenes disciplinarios especiales aplicables a los miembros de la fuerza pública. En los procesos disciplinarios que se adelanten contra los miembros de la fuerza pública se aplicarán las normas sustantivas contenidas en sus respectivos estatutos disciplinarios especiales con observancia de los principios rectores y por el procedimiento señalado en este código, cualquiera sea la autoridad que adelante la investigación."
- Para efectos de la interpretación del numeral 4o. del artículo 25 de la ley 200/95, señala el Procurador que éste debe interpretarse en una forma sistemática, especialmente con lo dispuesto en el artículo 34 de la Carta, que sanciona el enriquecimiento ilícito, cuando implique perjuicio para el tesoro público o grave deterioro de la moral social. En consecuencia, atendiendo el contexto dentro del cual se encuentra la norma ha de entenderse que el incremento patrimonial es "aquel que se obtenga indebida e injustificadamente y no aquel otro al que se tiene acceso por medios lícitos." Así las cosas, el simple incremento patrimonial, sin contemplar los elementos subjetivos del dolo o culpa, no tendría cabida en un ordenamiento como el Código Disciplinario Unico, "pues en dicho estatuto se encuentra explícitamente proscrita la responsabilidad objetiva, como puede verificarse mediante la lectura del artículo 14, en cuyo texto se advierte que las faltas disciplinarias sólo son sancionables a título de dolo o culpa. De tal manera que una visión que integre la norma cuestionada a los principios rectores del Estatuto Disciplinario, entre los cuales se cuenta la culpabilidad, permite entender con claridad que lo tipificado como falta gravísima no es precisamente el incremento patrimonial de origen lícito", sino el ilícito.
En esta disposición se cataloga como falta gravísima la siguiente conducta : "El servidor público o el particular que ejerza funciones públicas, que de manera directa o por interpuesta persona obtenga para sí o para otro incremento patrimonial", lo cual es considerado por el actor como violatorio del Preámbulo y del artículo 13 de la Carta, por atentar contra un orden justo y ser una norma desproporcionada e irrazonable, por cuanto el incremento patrimonial puede ser el resultado de la propia remuneración que recibe el funcionario o de circunstancias lícitas ajenas al ejercicio de la función pública. En últimas lo que pide el demandante es que no se sancione disciplinariamente toda clase de incremento patrimonial, sino solamente el injustificado o ilícito. Esta Corporación ha reiterado1 que "el derecho disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual los principios del derecho penal se aplican, mutatis mutandi en este campo, pues la particular consagración de garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se realiza en aras del respeto de los derechos fundamentales del individuo en comento, y para controlar la potestad sancionadora del Estado."
También ha dicho que "uno de los principios esenciales en materia sancionatoria es el de la tipicidad, según el cual las faltas disciplinarias no sólo deben estar descritas en norma previa sino que, además, la sanción debe estar predeterminada".2 Dicho principio está consagrado en nuestra Constitución como parte integrante del debido proceso, pues al tenor del artículo 29 de la Constitución, "nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa".
De la lectura de estos cánones constitucionales y teniendo en cuenta los principios de transparencia y moralidad que deben regir la función pública (arts. 122 y 109 CP), es fácil concluir que la norma demandada es fiel desarrollo de dichos mandatos y, al igual que la que tipifica el delito de enriquecimiento ilícito, son disposiciones en las que "se refleja el interés que le asiste al Estado no sólo de legitimar la adquisición de la propiedad, sino además de sanear la Administración pública, cuyo patrimonio se ve afectado por la conducta indebida de aquellos servidores que por el ejercicio de su cargo incrementan de manera injustificada su propio peculio con grave detrimento de la moral social."3
Por otra parte, el artículo 14 del Código Disciplinario Unico, del cual forma parte la norma impugnada, dispone que "En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa." Lo cual está acorde con la Constitución, que también "proscribe las formas de responsabilidad objetiva * y exige un derecho penal de culpabilidad, pues el hecho punible, para ser sancionable, debe ser imputable a la persona como obra suya no sólo de manera objetiva (autoría material) sino también subjetiva (culpabilidad), en cuanto sujeto dotado de dignidad y libertad (CP.arts 1 y 16)"4 La culpabilidad es la misma responsabilidad plena, la cual comporta un juicio de exigibilidad en virtud del cual se le imputa al servidor estatal la realización de un comportamiento disciplinario contrario a las normas jurídicas que lo rigen, dentro de un proceso que se ha de adelantar con la observancia de las reglas constitucionales y legales que lo regulan, garantizando siempre un debido proceso y el ejercicio pleno del derecho de defensa que le asiste al imputado.
No cree la Corte que deba extenderse en otras consideraciones pues dada la similitud que guarda la conducta prevista en la norma demandada en cuanto a su fundamento constitucional, finalidad y contenido con el delito de enriquecimiento ilícito de los servidores públicos, los argumentos que expuso la Corte en dicha oportunidad para declarar su exequibilidad resultan aplicables, y a ellos se remite. Es oportuno observar que quien hace de ponente en el proceso bajo examen, dejó consignado un salvamento de voto a propósito de la sentencia C-319/96, que se ocupó del enriquecimiento ilícito en sus dos modalidades. Aunque su criterio sobre el punto no ha variado, en acatamiento a lo decidido por la Corporación acoge su doctrina, pero procederá a consignar una aclaración de voto, reiterativo de la tesis sustentada en el proceso referido.
Finalmente, es pertinente anotar que el hecho de que la conducta a que alude la norma impugnada se identifique con el delito de enriquecimiento ilícito, ello no es causal de inconstitucionalidad, pues la acción disciplinaria es independiente de la penal, según lo establece el artículo 2o. inciso segundo de la ley 200 de 1995, cuya constitucionalidad fue declarada por esta Corporación en sentencia C-244/96. En virtud de lo expuesto, la Corte declarará exequible el numeral 4o. del artículo 25 de la ley 200 de 1995, en forma condicionada, esto es, en el entendido de que el incremento patrimonial a que alude este precepto es el obtenido en forma injustificada o indebida o ilícita.
No comparte la Corte el criterio del actor pues dicha norma debe interpretarse a la luz de los cánones constitucionales y, a pesar de ser evidente que adolece de fallas en su redacción, de ella no se deriva la conclusión invocada. La calificación de mala conducta que se vincula a las faltas "gravísimas" cuando son cometidas por cualesquiera de los funcionarios públicos que allí se mencionan, no tiene ninguna relación con el fuero constitucional instituido en favor de algunos altos dignatarios del Estado para efectos de su investigación y juzgamiento, ni mucho menos significa que los servidores públicos que no gozan de fuero constitucional lo adquieran. El fuero constitucional, como lo ha afirmado la Corte, "no es un privilegio y se refiere, de manera específica, al cumplimiento de un trámite procesal especial, cuyo propósito es el de preservar la autonomía y la independencia legítimas de aquellos funcionarios a los que ampara. Por ello, es posible que como consecuencia de su naturaleza -proceso especial-, algunas de las medidas que se adopten en ellos no correspondan con los procedimientos ordinarios, sin que ello implique discriminación alguna, o desconocimiento de disposiciones constitucionales, pues es la propia Carta la que concibe el fuero especial que cobija a los altos funcionarios del Estado."5
Sobre la necesidad de que sea el legislador quien predetermine o describa claramente los comportamientos que constituyen causal de mala conducta como garantía plena del principio de tipicidad y legalidad, dijo la Corte al declarar inexequible el aparte del artículo 259 de la ley 5/92, que autorizaba a las Cámaras para calificar como de mala conducta la no presentación oportuna de informes por parte de los funcionarios responsables: "en este caso este requisito (principio de tipicidad) no se cumple por cuanto la calificación como mala conducta de un determinado comportamiento de un funcionario no viene predeterminada por la ley sino que está sujeta a la discreción de las Cámaras, que ex post facto pueden calificar la conducta del funcionario de mala conducta. Nótese en efecto que la norma no define la omisión como mala conducta sino que simplemente señala que ésta puede ser calificada como tal por las Cámaras. De esa manera no sólo se violan los principios de legalidad e igualdad en el campo disciplinario sino que el Congreso se atribuye funciones disciplinarias de otros órganos, pues no le corresponde a ese cuerpo representativo calificar disciplinariamente la conducta concreta de un servidor público que no le está jerárquicamente subordinado sino que su atribución es la de definir, de manera general, la ley disciplinaria. Por ello la Corte declarará inexequible la atribución de las Cámaras de calificar en concreto la conducta de un determinado funcionario como de mala conducta."6
En razón de lo expuesto, la Corte procederá a declarar exequible solamente lo impugnado del artículo 26 de la ley 200 de 1995, por no infringir la Constitución. d. El aparte acusado del numeral 1o. del artículo 30 de la ley 200/95
Sin embargo, es conveniente aclarar al actor que en la ley 190 de 1995, solamente dos artículos consagran inhabilidades : el artículo 5 en su inciso segundo y el artículo 17. En el primero se instituye una inhabilidad de tres años para el empleado público que haya ocultado información o aportado documentación falsa para sustentar lo reseñado en la hoja de vida. Y en el segundo se establece una inhabilidad para ejercer funciones públicas aplicable a los servidores estatales a que alude el inciso 1o. del artículo 123 de la Constitución, que sean condenados por delitos contra el patrimonio del Estado. Estas disposiciones ya fueron objeto de pronunciamiento por parte de esta Corte, así: en la sentencia C-631/96, con ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell, se declaró exequible el inciso segundo del artículo 5 de la ley 190/95, "bajo el entendido de que la inhabilidad allí prevista constituye una sanción accesoria que debe ser impuesta a través del correspondiente proceso penal o disciplinario". Y en la sentencia C-038/96, con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, se declaró inexequible el aparte del artículo 17 de la misma ley, que dice: "sin perjuicio del derecho de rehabilitación que contempla el Código de Procedimiento Penal y en concordancia con el inciso final del artículo 28 de la Constitución Política."
La existencia de estatutos especiales no impide al legislador incluir en ellos normas que se identifican con las de estatutos de carácter general o remitirse a normas que regulen materias semejantes, por el contrario, si ellas sustentan su contenido la reiteración es pertinente. Los principios rectores del proceso disciplinario - debido proceso, principio de legalidad, principio de favorabilidad, presunción de inocencia, igualdad ante la ley, reconocimiento de la dignidad humana, resolución de la duda en favor del disciplinado, etc.- deben necesariamente identificarse, cualquiera que sea el régimen al que se pertenezca, pues se han instituído para garantizar al servidor público, objeto de investigación, el respeto de sus derechos constitucionales en el adelantamiento del proceso respectivo. Como lo que pretende el demandante es que se elimine el régimen especial y, en consecuencia, se aplique la totalidad de las normas del Código Disciplinario Unico a los miembros de la Fuerza Pública, basta recordar, como ya se expuso en párrafos anteriores, que es la misma Constitución la que autoriza al legislador para expedir el régimen especial disciplinario aplicable a los miembros de la Fuerza Pública ; y que el legislador, de acuerdo con una política preestablecida, goza de autonomía y cierta discrecionalidad para describir las conductas que constituyen falta disciplinaria, las sanciones imponibles y el procedimiento que ha de seguirse para su aplicación, siempre y cuando con este comportamiento no vulnere normas superiores. Ante estas circunstancias mal podría el legislador desconocer la Constitución y ordenar la abolición del citado régimen especial.
ANTONIO BARRERA CARBONELL Presidente. JORGE ARANGO MEJIA Magistrado. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado. CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado. HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado. FABIO MORON DIAZ Magistrado. VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado. MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General.
(Corte Constitucional. Sentencia C-310 de junio 25 de 1997. Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Díaz)
Nos remitimos - en lo pertinente - a los argumentos expuestos a propósito de la sentencia C-319 de 1996, los que reiteramos en el presente caso.
(Corte Constitucional. Aclaración de voto a la Sentencia C-310 de junio 25 de 1997. Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Díaz)

References: resolución 
 artículo 175
 artículo 25
 artículo 34
 artículo 14
 artículo 13
 artículo 29
 artículo 14
 artículo 2
 artículo 25
 artículo 259
 artículo 26
 artículo 30
 artículo 5
 artículo 17
 artículo 123
 artículo 5
 artículo 17
 artículo 28
 resolución