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La politica economica di Ezio Vanoni negli anni del centrismo
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Renata Beretta
1 Studi e Note di Economia Anno XII, n , pagg La politica economica di Ezio Vanoni negli anni del centrismo ANTONIO MAGLIULO* Ezio Vanoni ( ) was a leading politician of the so-called Italia centrista, the decade He was for five years Minister of Finance and then Minister of Treasury and Budget. He contributed to important measures of economic policy: the custom and fiscal reforms, the constitution of Cassa per il Mezzogiorno (a public institution established to support the development of the South) and Eni (a public firm established to exploit energy resources), and he conceived a long term plan to ensure a stable growth. The historiography stressed the shortage of economic strategy by governments during the Italia centrista. On the contrary, this reaserch, focusing on Vanoniʼs policy, intends to show the effort of the ruling class that steered the country in the postwar period to implement an appropriate strategy for the Italian economy. (JEL Code: B20, N44) 1. Introduzione Nella storia dellʼitalia repubblicana, il centrismo conserva lʼimmagine di unʼetà di mezzo: un periodo un poʼ grigio, offuscato e quasi schiacciato dalle due fiorenti primavere della Costituente e del primo centro-sinistra. Gli stessi storici dellʼeconomia italiana si sono chiesti se i governi centristi perseguirono unʼesplicita strategia di politica economica o furono piuttosto vittime della mutevole congiuntura. Il centrismo inizia ufficialmente il 23 maggio 1948 con la formazione del V governo De Gasperi e termina simbolicamente lʼ11 giugno 1958 con la conclusione della seconda legislatura repubblicana. Il IV governo De Gasperi si caratterizzò infatti più per la decisione, assunta nel maggio 1947, di estromettere le sinistre dalla compagine governativa che non per lʼesplicita adozione di una nuova alleanza politica mentre i governi della terza legislatura furono attratti dalla prospettiva del centro-sinistra. Il decennio centrista è politicamente spaccato in due, con la prima legislatura dominata da De Gasperi e la seconda sconvolta dalla sua scomparsa e * Dipartimento di scienze economiche, Università di Firenze, Via delle Pandette 9. antonio. Una precedente versione di questo lavoro è stata presentata al Convegno «Ezio Vanoni tra economia, cultura, politica e finanza» che si è svolto a Salerno/Amalfi nei giorni ottobre Ringrazio un anonimo referee per una serie di approfondite osservazioni. La responsabilità di quanto scritto rimane ovviamente soltanto mia.2 78 Studi e Note di Economia, Anno XII, n segnata dalla frenetica sequenza di cinque governi in cinque anni. In questo periodo la giovane repubblica italiana approda ad un modello bipolare che vede contrapposti un centro che aspira ad essere riformista e una sinistra che si proclama rivoluzionaria. I governi centristi sostenuti da una maggioranza composta da democristiani, liberali, repubblicani e socialdemocratici approvano alcune riforme (doganale, agraria e fiscale), avviano lʼintervento straordinario nel Mezzogiorno e, per la prima volta, varano una politica di programmazione economica che mira alla piena occupazione e alla riduzione del divario tra nord e sud. Un periodo forse meno grigio di quello che appare. Ezio Vanoni è un protagonista del centrismo degasperiano e post-degasperiano. Ministro delle Finanze ininterrottamente per cinque anni, è anche Ministro del Bilancio e ad interim del Tesoro. Predispone la riforma doganale, quella tributaria, concorre a fondare la Cassa per il Mezzogiorno e ad istituire lʼeni, presenta lo «Schema decennale di sviluppo» che porta il suo nome. Qual è la politica economica di Vanoni? Persegue un disegno unitario o soccombe alla mutevole congiuntura? Nel V e VI governo De Gasperi, Vanoni assume quasi il profilo del tecnico che contribuisce a realizzare la politica economica che altri hanno tracciato. Fa propria la «linea Pella». La sceglie, silenziosamente e implicitamente. Si astiene dalla polemica che intorno ad essa divampa nel paese e nella Democrazia Cristiana. Non si schiera, ma di fatto concorre a realizzarla: nel V De Gasperi procurando le risorse finanziare necessarie per abbattere il deficit pubblico, nel VI De Gasperi varando la duplice riforma doganale e tributaria. Nel VII governo De Gasperi, Vanoni assume lʼinterim del Tesoro. Ed esce allo scoperto. Da un lato esplicita la propria adesione alla linea Pella, dallʼaltro contribuisce ad aggiornarla. Il tecnico assume il profilo dello statista. Nei governi post-degasperiani, Vanoni si spende interamente, fino alla prematura e drammatica scomparsa avvenuta il 16 febbraio 1956, per realizzare un programma decennale di sviluppo equilibrato dellʼeconomia italiana. Il saggio ripercorre questa linea ascendente 1. 1 La storiografia sullʼitalia dellʼimmediato dopoguerra è molto ampia. Mi limito ad indicare alcune opere di riferimento. Sulla storia politica del centrismo, cfr. Malgeri F., La stagione del centrismo. Politica e società nellʼitalia del secondo dopoguerra ( ), Rubbettino, Sulla storia economica, cfr. Zamagni V., Dalla periferia al centro. La seconda rinascita economica dellʼitalia / , Il Mulino, 1993, cap. XI; Castronovo V., Storia economica dʼitalia. DallʼOttocento ai giorni nostri, Einaudi, 1995, cap. V; Fanfani T., Scelte politiche e fatti economici dal secondo dopoguerra ai nostri giorni, Giappichelli, 1998, parti I e II. Sulla storia della politica economica, cfr. Bottiglieri B., La politica economica dellʼitalia centrista ( ), Edizioni di Comunità, 1984 e, in una prospettiva più ampia, Barucci P., Ricostruzione, pianificazione, Mezzogiorno, Il Mulino, 1978; Roggi P., Scelte politiche e teorie economiche in Italia nel quarantennio repubblicano, Giappichelli, 1987; Barca F., a cura di, Storia del capitalismo italiano, Donzelli, 1997; Graziani A., Lo sviluppo dellʼeconomia italiana, Boringhieri, Anche la storiografia su Vanoni è molto ampia. Mi limito a segnalare: Vanoni E., La politica economica degli anni degasperiani. Scritti e discorsi politici ed economici, a cura di P. Barucci, Le Monnier, 1977; Magliulo A., Ezio Vanoni. La giustizia sociale nellʼeconomia di mercato, Edizioni Studium, 1991; Vigna G., Ezio Vanoni. Il sogno della giustizia fiscale, Rusconi, 1992; Forte F., Ezio Vanoni. Lʼeconomia pubblica come scienza dellʼamore della patria, Banca Popolare di Sondrio, 2003.3 A. Magliulo - La politica economica di Ezio Vanoni negli anni del centrismo Il V Governo De Gasperi: la linea Pella e la politica fiscale di Vanoni Roma, Camera dei Deputati, 1 giugno 1948: Alcide De Gasperi si alza sul banco della presidenza per leggere il discorso di presentazione del suo V governo. Sono passati circa due anni e mezzo da quel 10 dicembre 1945 in cui si era costituito il suo primo gabinetto. I governi degasperiani avevano compiuto la grande scelta di aprire lʼeconomia italiana proiettandola nellʼincipiente processo di cooperazione internazionale e di integrazione europea. Quasi subito era emersa la comune consapevolezza che, dopo i tristi anni dellʼautarchia, lʼeconomia italiana, per struttura e natura, era destinata ad entrare nel grande mercato europeo e mondiale. LʼItalia, da sola, non avrebbe mai potuto assicurare ai propri abitanti un adeguato tenore di vita. Troppo grande la sproporzione tra popolazione e risorse: un paese povero di capitali e ricco soltanto di forza lavoro. Obbligato ad importare beni primari e costretto a procurarsi, con le esportazioni ed i prestiti internazionali, le valute necessarie. Alla fine del 1945 il Ministero per la Costituente istituisce una Commissione Economica incaricata di redigere una serie di rapporti sulle principali questioni economiche del paese. Vengono ascoltati operatori ed esperti. La prima, cruciale, scelta di politica economica è la partecipazione dellʼitalia agli accordi monetari di Bretton Woods. Il dubbio sorge sulla natura degli accordi. Che cosʼè Bretton Woods? È il ritorno sostanziale allʼautomatismo aureo o lʼinizio di una politica di cooperazione internazionale? I governi nazionali dovranno sottostare al vincolo esterno che impone la flessibilità dei prezzi per preservare la stabilità dei cambi o potranno attuare una politica economica attiva orientata alla stabilità delle economie interne? Dovranno adattare il mercato nazionale alle mutevoli condizioni del mercato mondiale o potranno, col concorso della Banca Mondiale e del Fondo Monetario Internazionale le due istituzioni create a Bretton Woods perseguire obiettivi di crescita interna allentando il vincolo esterno? Intorno a questi interrogativi la Commissione si divide. I liberali interpretano gli accordi monetari come un sostanziale ritorno allʼoro, un regime aureo soltanto un poʼ più elastico rispetto a quelli del passato. I paesi in deficit commerciale possono ottenere aiuti finanziari dagli organismi sovranazionali, possono svalutare discrezionalmente la valuta fino al limite del 10% e, in presenza di non meglio definiti squilibri fondamentali, possono anche modificare (aggiustare) la parità cambiaria con gli altri partners. Ma se tutto ciò non fosse sufficiente, dovrebbero attivare il classico processo deflazionistico che, attraverso una riduzione di salari e prezzi, ristabilisce lʼequilibrio esterno della bilancia dei pagamenti. I cattolici interpretano gli accordi monetari come lʼavvio di una nuova politica di cooperazione internazionale. Francesco Vito, autorevole economista dellʼuniversità Cattolica di Milano, ritiene che gli organismi sovranazionali abbiano la funzione di assistere i governi nazionali nel difficile compito di raggiungere una posizione di equilibrio esterno senza interrompere i processi4 80 Studi e Note di Economia, Anno XII, n espansivi orientati allʼequilibrio interno. Infine, Costantino Bresciani Turroni, interrogato come Presidente del Banco di Roma, ma influente economista neoclassico, offre una originale lettura. Nel lungo periodo, la stabilità dei prezzi e la stabilità dei cambi sono obiettivi inconciliabili. O lʼuno o lʼaltro. Bretton Woods sceglie la stabilità dei cambi e cioè la stabilità del potere dʼacquisto esterno della moneta. Tuttavia, nel breve periodo, i due obiettivi possono essere compatibili. LʼItalia dovrebbe accumulare un fondo di riserve valutarie per finanziare temporanei disavanzi commerciali senza dover ricorrere alla svalutazione o alla deflazione. I due obiettivi della stabilità dei prezzi e della stabilità dei cambi diventano allora compatibili. Dichiara Bresciani: «In breve periodo possono essere raggiunti contemporaneamente; ricorrendo allʼespediente di accumulare riserve possiamo superare certi periodi temporanei di sconquasso nella bilancia dei pagamenti attingendo alle riserve, lasciando stabili i cambi mentre restano stabili i prezzi interni» 2. La Commissione Economica, nel Rapporto finale presentato allʼassemblea Costituente, esprime il seguente parere. Primo, Bretton Woods instaura un regime monetario elastico che tuttavia non esclude il processo deflazionistico di adeguamento delle economie interne allʼandamento del mercato mondiale: «Ed invero, la concessione di crediti a breve scadenza non elimina il processo deflazionistico necessario a ripristinare quellʼequilibrio della bilancia dei conti internazionali, che è intimamente connesso alla differenza esistente tra prezzi interni e prezzi esterni. Non è pensabile, insomma, un equilibrio della bilancia dei conti, senza quellʼaltalena di prezzi, che ne rappresenta il supporto» 3. Secondo, allʼitalia conviene sottoscrivere gli accordi monetari perché il vantaggio di spezzare lʼisolamento supera lo svantaggio di sottoporsi al vincolo esterno: «Nonostante il complesso dei vincoli che lʼadesione al Fondo comporta, si ritiene che i vantaggi siano maggiori degli svantaggi» 4. Nel marzo del 1947 lʼassemblea Costituente ratifica la partecipazione dellʼitalia agli accordi monetari di Bretton Woods 5. È lʼultima decisione condivisa dalle forze politiche della liberazione ed è la prima grande scelta di politica economica 2 Ministero per la Costituente, Rapporto della Commissione Economica Presentato allʼassemblea Costituente, III, Problemi monetari e commercio estero, II Appendice alla Relazione (Interrogatori, Questionari, Monografie), «Interrogatorio del prof. Costantino Bresciani-Turroni Presidente del Banco di Roma (28 marzo 1946, in Roma)», Istituto Poligrafico dello Stato, 1946, p Ministero per la Costituente, Rapporto della Commissione Economica Presentato allʼassemblea Costituente, III, Problemi monetari e commercio estero, I Relazione, Istituto Poligrafico dello Stato, 1946, p Ibid., p La stessa filosofia viene ribadita nella relazione ministeriale che accompagna il disegno di legge: «Ciò, peraltro, non significa che i Paesi vengono ad essere sottratti alle esigenze che impongono il ripristino dellʼequilibrio della bilancia dei pagamenti internazionali e quindi ai processi di espansione e contrazione monetaria necessari per ristabilire lʼequilibrio fra i prezzi interni e quelli esteri», Assemblea Costituente, Disegno di Legge presentato dal Presidente del Consiglio dei Ministri di concerto con altri ministri, Partecipazione dellʼitalia agli Accordi firmati a Bretton Woods, New Hampshire, U.S.A., il 22 luglio 1944 dai rappresentanti delle Nazioni Unite, per la costituzione del Fondo monetario internazionale e della Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo Seduta del 21 febbraio 1947, pp. 4-5.5 A. Magliulo - La politica economica di Ezio Vanoni negli anni del centrismo 81 dellʼitalia repubblicana. Una scelta che apre un processo decisionale. LʼItalia entra nella comunità economica internazionale e si impegna a rispettarne le regole. Il 31 maggio 1947 si forma il IV governo De Gasperi, dal quale sono estromesse le sinistre. I liberali occupano i dicasteri chiave: Einaudi al Bilancio, Del Vecchio al Tesoro e Merzagora al Commercio estero. Ma il dossettiano Fanfani va al Ministero del Lavoro. Fino ad allora De Gasperi aveva dovuto fronteggiare la critica delle due sinistre quella interna capeggiata da Dossetti e quella esterna di socialisti e comunisti che lo accusavano di aver delegato ai liberali la gestione della politica economica. Nel suo IV gabinetto, De Gasperi estromette i socialcomunisti, rafforza la presenza di liberali e dossettiani, e promuove Pella alle Finanze 6. Il 5 giugno 1947 il Segretario di Stato americano, il generale Marshall, annuncia un piano di aiuti per la ricostruzione dellʼeuropa. LʼItalia, dopo aver aderito agli accordi monetari di Bretton Woods, si prepara a partecipare agli organismi comunitari che dovranno gestire la ripartizione dei fondi del Piano Marshall. Il 22 settembre, a Parigi, sedici paesi firmano un risoluzione comune. Il 16 aprile dellʼanno successivo, sempre a Parigi, nasce lʼorganisation Européenne de Coopération Economique (Oece), un organismo comunitario al quale gli Stati Uniti demandano il compito di gestire i fondi dellʼeuropean Recovery Program (Erp) attivando, di fatto, il processo di integrazione europea. Il 30 ottobre 1947 ventitré paesi, tra cui lʼitalia, siglano a Ginevra il General Agreement on Tariffs and Trade, un accordo multilaterale che avvia un processo di graduale liberalizzazione degli scambi commerciali. Il nuovo ordine mondiale poggia su tre pilastri: un sistema monetario internazionale a base aurea, un regime commerciale di tendenziale libero scambio, un processo di parziale integrazione economica dei paesi europei. Il governo italiano sa che il primo obbligo contratto con la comunità internazionale è la stabilizzazione monetaria. Lʼinflazione supera ormai la soglia del 100%. Nellʼestate del 1947 il neoministro del Bilancio e Governatore della Banca dʼitalia, Luigi Einaudi, vara una manovra monetaria restrittiva che nel giro di pochi mesi riporta lʼinflazione al livello di guardia del 3%. Einaudi applica la teoria quantitativa della moneta (MV = PQ): i prezzi (P) salgono perché la moneta immessa nel sistema economico (MV) eccede la quantità di beni in circolazione (Q). Lʼabbondante liquidità suscita una spesa insostenibile. La Banca dʼitalia ha stampato moneta soprattutto per finanziare la spesa governativa. Allʼorigine dellʼinflazione cʼè cioè il debito pubblico. Lʼinflazione è un fenomeno ad un tempo monetario e reale: lʼeccesso di moneta deriva e consente una spesa smisurata. In un discorso pronunciato allʼassemblea Costituente il 4 ottobre 1947 Einaudi si compiace del modo con cui il Governatore della Banca del Belgio ha saputo cogliere la contestuale dimensio- 6 Il 13 luglio 1946, dopo il referendum istituzionale del 2 giugno, si era costituito il II governo De Gasperi e il 2 febbraio 1947, dopo il viaggio del Presidente del Consiglio negli Stati Uniti, il III De Gasperi.6 82 Studi e Note di Economia, Anno XII, n ne, monetaria e reale, dellʼinflazione. Afferma: «In taluni paesi lʼinflazione, e ciò significa una spesa eccessiva in consumi ed investimenti (questa è la definizione chʼegli dà dellʼinflazione, definizione suggestiva, perché mette in chiaro che al disotto delle cifre monetarie, vi è una realtà di cose sostanziali), ha trovato origine in larghi disavanzi statali» 7. Il 18 aprile 1948 si svolgono le elezioni generali. Inizia la prima legislatura repubblicana. Lʼ11 maggio Einaudi sale al Quirinale. Il 23 maggio si forma il V governo De Gasperi: Pella diventa Ministro del Tesoro e ad interim del Bilancio, Fanfani conserva il Ministero del Lavoro (con La Pira Sottosegretario), Vanoni assume la titolarità del Ministero delle Finanze. Il 1 giugno De Gasperi presenta il governo alla Camera. Pronuncia un discorso politico. Indica la meta: conciliare lo sviluppo economico con la giustizia sociale. Il governo intende proseguire lʼopera di ricostruzione economica avviata nellʼimmediato dopoguerra e al tempo stesso accrescere lʼoccupazione e migliorare la distribuzione del reddito. De Gasperi espone le linee di un programma di politica economica incentrato sulla stabilità monetaria e la riforma tributaria, e per gli approfondimenti rinvia alle esposizioni dei ministri competenti: Pella e Vanoni. La strategia di politica economica emerge nella sessione parlamentare dedicata allʼesame dei bilanci di previsione per lʼesercizio finanziario , che si svolge tra giugno e ottobre Pella è lʼassoluto protagonista del dibattito parlamentare. Lʼideatore e il tutore di un programma economico che vincola lʼintero governo. Indica le condizioni e gli strumenti di una politica di ricostruzione e rilancio dellʼeconomia italiana. La condizione fondamentale dello sviluppo economico è la stabilità dei prezzi, senza inflazione e deflazione, da conseguire con una politica monetaria elastica che adegua lʼofferta di moneta al volume degli scambi: «la politica della stabilità dei prezzi deve presupporre una politica di elasticità della circolazione e di aggiornamento della circolazione in funzione dellʼincremento del volume degli scambi. Se partissimo da un altro concetto di bloccare la circolazione con scambi che aumentano, creeremmo veramente la deflazione, perché la stessa quantità di moneta contrapposta ad un maggior volume di scambi evidentemente dovrebbe comportare una depressione di prezzi» 8. Il problema economico fondamentale dellʼitalia è la carenza di risorse rispetto alla popolazione. Pella ragiona implicitamente con gli schemi della contabilità nazionale che solo un anno più tardi egli stesso presenterà nella prima Relazione generale sulla situazione economica del paese consegnata al parlamento. Lo schema-base è il «Conto economico delle risorse e degli impieghi» o bilancio economico nazionale, che ancora oggi utilizziamo per esporre i dati 7 Assemblea Costituente, Atti, seduta antimeridiana del 4 ottobre 1947, p Atti Parlamentari, Camera dei Deputati (dʼora in poi APC), Discussione del disegno di legge: Stato di previsione dellʼentrata e stato di previsione della spesa del Ministero del tesoro per lʼesercizio finanziario , seduta del 15 settembre 1948, p7 A. Magliulo - La politica economica di Ezio Vanoni negli anni del centrismo 83 macroeconomici del paese. Nella colonna delle «Risorse» sono registrate la produzione interna e le importazioni, nella colonna degli «Impieghi» i consumi delle famiglie, gli investimenti delle imprese, la spesa pubblica del governo ed i beni e servizi esportati. La somma di consumi, investimenti e spesa pubblica costituisce la domanda interna, il saldo tra esportazioni ed importazioni la domanda estera. Quando la domanda interna supera la produzione interna si forma un disavanzo commerciale. Il paese domanda più di quanto produce, investe più di quanto risparmia, e si procura allʼestero le risorse mancanti. La situazione economica dellʼitalia nel dopoguerra è, secondo Pella, proprio questa: il paese domanda più di quanto produce e finanzia il disavanzo commerciale con i dollari donati e prestati (grants e loans) dagli amministratori del Piano Marshall. Lo squilibrio macroeconomico deriva, da un lato, da una ridotta capacità produttiva e, dallʼaltro, da unʼelevata spesa aggregata. Alla produzione interna che si contrae per i danni di guerra si affianca una domanda che si espande soprattutto per lʼeccessiva spesa governativa. Pella esamina due componenti della domanda interna: gli investimenti privati e la spesa pubblica. I consumi delle famiglie, infatti, hanno già raggiunto il livello di sussistenza e sarebbe impensabile unʼulteriore contrazione. Il problema riguarda la composizione di investimenti e spesa pubblica; in particolare il livello massimo di spesa pubblica in deficit (non coperta da entrate) compatibile con la stabilità dei prezzi. Pella opera un calcolo. Stima che il reddito nazionale ammonti a circa miliardi di lire, con un risparmio interno di circa 550 miliardi. Prevede poi che il paese possa disporre di 300 miliardi di fondi Erp e di 350 miliardi di prestiti erogati dallʼexport-import Bank e da altre istituzioni internazionali. In tutto, al massimo, miliardi di risparmio interno ed estero con cui finanziare investimenti privati e spesa pubblica in deficit. Pella individua in 400 miliardi di lire il limite massimo di spesa governativa finanziabile con lʼemissione di titoli pubblici e cioè sottraendo risparmio alle imprese private. Non specifica la destinazione della parte residuale. In particolare non indica la quota del cosiddetto «Fondo-Lire» destinata alla ricostituzione delle riserve valutarie 9. Ma è noto che insieme al neogovernatore della Banca dʼitalia, Donato Menichella, hanno deciso di accantonare una quota dei fondi Erp in 9 Sostiene Pella: «Né si tratta di manomettere il Fondo [Lire] per colmare i deficit di bilancio o peggio per alleggerire la pressione fiscale a favore di determinati gruppi: respingiamo tale interpretazione che non ci sembra neppure degna di particolare esame tanto essa è lontana dalle intenzioni del Governo. Si tratta di applicare correttamente le norme che debbono presiedere allʼutilizzo del Fondo, e si noti che maggiore sarà il sollievo del Fondo a favore delle spese sovra indicate e maggiore sarà la parte di risparmio che, anziché essere sollecitata dalla Tesoreria, potrà riversarsi a finanziare le economie private per i canali normali»: APC, Discussione del disegno di legge: Autorizzazione allʼesercizio provvisorio del bilancio per lʼesercizio finanziario , seduta pomeridiana del 18 giugno 1948, p Per un profilo di Giuseppe Pella, cfr. Neiretti M., a cura di, Giuseppe Pella. Attualità del pensiero economico e politico, Fondazione Cassa di Risparmio di Biella, 2004.8 84 Studi e Note di Economia, Anno XII, n riserve valutarie per fronteggiare futuri disavanzi commerciali evitando di dover ricorrere a provvedimenti restrittivi 10. La polemica scoppia proprio intorno al livello della spesa pubblica. Le sinistre dossettiana e socialcomunista vorrebbero che il governo spendesse di più per famiglie e disoccupati 11. Nello «Schema Pella», il governo potrebbe aumentare la spesa pubblica in tre modi: sottraendo ulteriore risparmio agli investimenti privati, riducendo le scorte valutarie oppure imponendo alla Banca dʼitalia di stampare moneta. Nei primi due casi determinerebbe un rallentamento del tasso di crescita presente (a causa dei minori investimenti) o futuro (per la contrazione delle riserve). Nel terzo caso, la monetizzazione del debito pubblico provocherebbe lʼistantanea ripresa dellʼinflazione. Pella applica ancora la teoria quantitativa della moneta. La Banca dʼitalia scompone la quantità di moneta in circolazione in due aggregati: una circolazione «per conto del Tesoro» (cioè del governo) e una «per conto del commercio» (e cioè dei privati). Secondo Pella, la circolazione per conto del commercio si adegua automaticamente alle variazioni del volume degli scambi, senza porre rischi inflazionistici. Nei termini dellʼequazione quantitativa (MV = PQ), MV aumenta in proporzione a Q e P resta stabile. La domanda cresce insieme allʼofferta e il livello generale dei prezzi non varia. Al contrario, un aumento della circolazione per conto del Tesoro solleva rischi inflazionistici. La spesa pubblica è o improduttiva o a produttività differita. Un programma di opere pubbliche agisce gradualmente sullʼapparato produttivo mentre nel breve periodo aumenta la domanda di beni di consumo dei nuovi salariati. Nei termini dellʼequazione quantitativa, il rischio è che M aumenti più di Q provocando il rialzo di P. La spesa pubblica si aggiunge e non sostituisce gli investimenti privati, la domanda cresce più dellʼofferta e i prezzi lievitano. Lʼinflazione ha sempre una doppia anima: monetaria e reale 12. Pella propone una politica fiscale e monetaria orientata alla stabilità dei prezzi per sostenere il processo di accumulazione del capitale. Lʼequilibrio finanziario è funzionale allʼequilibrio monetario. Nel breve 10 Sulla politica monetaria italiana, cfr. Gelsomino C.O., «Moneta e sviluppo nel dopoguerra. La politica monetaria italiana negli anni Cinquanta ( )», in F. Cotula, a cura di, Stabilità e sviluppo negli anni Cinquanta, 2. Problemi strutturali e politiche economiche, Laterza, 1998, pp Sulla finanza pubblica, cfr. Fausto D., «La politica finanziaria dei Governi presieduti da De Gasperi», in D. Ivone, a cura di, Alcide De Gasperi, nella storia dellʼitalia repubblicana a cinquantʼanni dalla morte, Editoriale Scientifica, 2006, pp Sulla disputa tra degasperiani e dossettiani, cfr. Baget-Bozzo G., Il partito cristiano al potere. La Dc di De Gasperi e di Dossetti , Vallecchi, 1978; Ivone D., La politica economica in Italia nei primi anni della ricostruzione ( ), Editoriale Scientifica, 1989; Roggi P., I cattolici e la piena occupazione. LʼAttesa della povera gente di Giorgio La Pira, Giuffrè, 2004, 3 a ed.; Magliulo A., «Concordia discors. La disputa tra degasperiani e dossettiani sulla politica economica della ricostruzione», in D. Ivone, a cura di, Alcide De Gasperi, cit., pp Allʼeccesso di domanda interna sulla produzione interna corrisponde lʼeccesso di investimento sul risparmio nazionale e un disavanzo commerciale finanziato con risparmio estero ovvero lʼinvestimento complessivo è finanziato con risparmio interno ed estero. Lʼequilibrio sostenibile (programmato) tra risparmio e investimento è la condizione fondamentale dellʼequilibrio macroeconomico.9 A. Magliulo - La politica economica di Ezio Vanoni negli anni del centrismo 85 periodo il governo dovrebbe raggiungere lʼequilibrio del Bilancio di Cassa o di Tesoreria, finanziando il disavanzo programmato con lʼemissione di titoli pubblici senza incrementare la circolazione monetaria. Nel lungo termine dovrebbe tendere allʼequilibrio del Bilancio di Competenza deliberando la quota di risparmio da destinare agli investimenti privati e alla spesa pubblica. La politica monetaria dovrebbe attenersi ad una regola: variare lʼofferta di moneta in ragione diretta del volume degli scambi in modo da mantenere stabili i prezzi. Pella rifugge sia lʼinflazione che la deflazione. Teme entrambe, probabilmente perché ha ancora vivo il ricordo delle grandi oscillazioni dei prezzi del periodo infrabellico e postbellico. Vorrebbe conservare i vantaggi della stabilità monetaria evitando il disordine dellʼinflazione ed anche le asprezze della deflazione o della disinflazione operata pochi mesi prima da Einaudi. La stessa ricostituzione delle riserve valutarie è funzionale allʼobiettivo di mantenere stabili i prezzi senza dover ricorrere a misure restrittive o a processi deflazionistici nei casi di temporanei disavanzi commerciali. La stabilità dei prezzi favorisce lʼaccumulazione di capitale e riflette un raggiunto equilibrio macroeconomico tra risparmio ed investimento, domanda e offerta aggregate. Si tratta di una politica economica solo in parte ortodossa o in linea con la tradizione neoclassica. Una politica di moneta manovrata in funzione della stabilità dei prezzi era stata proposta da Keynes fin dagli anni venti ed aveva sollevato lʼopposizione degli economisti neoclassici che la consideravano incompatibile con un regime aureo di cambi fissi 13. La stessa Commissione Economica dellʼassemblea Costituente, come abbiamo visto, si era divisa sullʼinterpretazione degli accordi monetari di Bretton Woods. Per i liberali il nuovo regime ristabiliva lʼantico ordine di cambi stabili e prezzi flessibili, mentre Vito aveva auspicato una politica di moneta manovrata e Bresciani Turroni aveva delineato una possibile terza via che, nel breve periodo, attraverso lʼuso delle riserve valutarie, avrebbe consentito di preservare la stabilità sia dei prezzi che dei cambi. La linea Pella, ma forse sarebbe più esatto dire la linea Pella-Menichella, sembra inoltrarsi nella terza via indicata da Bresciani 14. Insomma lʼitalia del dopoguerra è come una nave in riparazione, lʼinflazione è un uragano che può distruggerla e lʼequilibrio tra risparmio ed investimenti segnala le colonne dʼercole oltre cui spirano i venti forti dellʼinflazione. Si tratta di riprendere una navigazione sicura, spingendo al massimo i motori, senza oltrepassare le colonne dʼercole. 13 Come è noto, per Keynes, la stabilità dei prezzi è solo un obiettivo intermedio funzionale allʼobiettivo finale della stabilizzazione macroeconomica. Sulla contrastata ricezione della teoria keynesiana in Italia, cfr. Magliulo A., «Il keynesismo in Italia ( ). Le ragioni di una rivoluzione mancata», in P. Barucci, a cura di, Le frontiere dellʼeconomia politica. Gli economisti stranieri in Italia: dai mercantilisti a Keynes, Edizioni Polistampa, 2003, pp Sulla politica economica della ricostruzione, oltre ai volumi citati nella nota 1, cfr. Daneo C., La politica economica della ricostruzione , Einaudi, 1975; Ricossa S. e Tuccimei E., a cura di, La Banca dʼitalia e il risanamento post-bellico, Laterza, 1992.10 86 Studi e Note di Economia, Anno XII, n Il 2 luglio 1948 il Ministro del Lavoro Fanfani presenta alla Camera il disegno di legge N. 48: «Provvedimenti per incrementare lʼoccupazione operaia, agevolando la costruzione di case per i lavoratori». Il dossettiano Fanfani accetta il sistema di vincoli descritto da Pella: lʼoccupazione dipende dalla produzione, la produzione dagli investimenti, gli investimenti dal risparmio. Non è possibile concepire un programma di investimenti pubblici finanziato con emissioni monetarie o in deficit: «Nellʼimpostare la propria azione, il Governo non poteva prescindere dal programma finanziario col quale si è presentato al Parlamento, programma che si riassume nella «difesa della lira e quindi nella lotta contro lʼinflazione e i pericoli dʼinflazione»» 15. Ma Fanfani non poteva neppure attendere che il risparmio necessario a finanziare gli investimenti pubblici per lʼoccupazione si formasse spontaneamente. Glielo impediva lʼansia sociale di fare qualcosa, subito, per i disoccupati. E allora il risparmio necessario lo crea. Il governo dispone che sia obbligatoriamente accantonata una quota della tredicesima mensilità dei lavoratori, impone un prelievo forzato ai datori di lavoro e stanzia un proprio contributo. Il fondo così costituito serve a finanziare un programma settennale di costruzione di alloggi popolari per lavoratori ad opera di giovani disoccupati. Un programma di investimenti pubblici finanziato con risparmio, obbligatorio ma reale, e dunque compatibile con lʼobiettivo della stabilità monetaria. In pratica i disoccupati costruiscono le case degli occupati e mangiano alla loro mensa. Il governo accresce lʼoccupazione senza pregiudicare le condizioni dello sviluppo economico 16. Nellʼottobre del 1948 Vanoni presenta il bilancio di previsione del proprio ministero. La politica fiscale si assume un duplice compito: incrementare le entrate per fornire al governo le risorse finanziarie necessarie a sostenere la politica di ricostruzione e ripartire il carico tributario tra i contribuenti in base alla loro capacità contributiva e cioè secondo un principio di progressività delle imposte sancito dalla Costituzione. Il duplice obiettivo, di incrementare e perequare le entrate tributarie, poteva essere raggiunto conferendo allʼimposizione sia diretta che indiretta un carattere di progressività: «Ma fin dʼora deve essere detto che il fondamento della riorganizzazione del sistema tributario è quello segnato dalle norme costituzionali, che vogliono un ordinamento che realizzi la progressività nel sistema delle imposte. Questi scopi si possono raggiungere operando contemporaneamente secondo il mio pensiero sulle imposizioni dirette e sulle imposizioni indirette» 17. Quando Vanoni pronuncia queste parole, è un riconosciuto esperto di finan- 15 Camera dei Deputati, Disegno di legge N. 48, Provvedimenti per incrementare lʼoccupazione operaia, agevolando la costruzione di case per i lavoratori presentato dal Ministro del Lavoro e della Previdenza sociale (Fanfani) seduta del 12 luglio 1948, Documenti Disegni di legge e relazioni, p Sul Piano Fanfani, cfr. Nerozzi S., «Quale politica del lavoro? Il piano INA-casa: unʼanalisi economica», in U. De Siervo, S. Guerrieri, A. Versori, a cura di, La prima legislatura repubblicana. Continuità e discontinuità nellʼazione delle istituzioni, Carocci, 2003, vol. II, pp Vanoni E., «Sullo stato di previsione della spesa del Ministero delle finanze per lʼesercizio finanziario », Camera dei Deputati, seduta pomeridiana del 21 ottobre 1948, in Id., Discorsi parlamentari, a cura di A. Tramontana, Senato della Repubblica, 1978, vol. I, p. 93.11 A. Magliulo - La politica economica di Ezio Vanoni negli anni del centrismo 87 za pubblica: professore di scienza delle finanze allʼuniversità di Venezia e profondo conoscitore del sistema tributario italiano. Negli ultimi anni del fascismo era stato chiamato a far parte, insieme ai massimi esperti di finanza pubblica, di una Commissione incaricata di studiare le linee di una possibile riforma tributaria ed aveva contribuito, in modo rilevante, ad identificare i difetti strutturali del sistema italiano ed i possibili correttivi. Il sistema tributario italiano si caratterizzava per una imposizione prevalentemente indiretta e reale. Indiretta nel senso che il fisco colpiva le manifestazioni mediate della capacità contributiva e cioè, in sostanza, i trasferimenti di ricchezza ed i consumi. Reale nel senso che le imposte colpivano la ricchezza senza tener conto della condizione delle persone cui apparteneva (discriminazione tra redditi da lavoro e da capitale, riconoscimento dei carichi familiari, ecc.). Un sistema iniquo che tendeva a scaricare sulle fasce più deboli della popolazione i costi dellʼorganizzazione statuale. Vanoni aveva delineato un progetto di riforma che mirava a ribaltare questa situazione con un sistema a base prevalentemente diretta e personale e cioè con imposte che colpivano le manifestazioni dirette, immediate, della capacità contributiva dei cittadini (reddito e patrimonio) tutelando, con deduzioni e detrazioni, la condizione personale dei contribuenti 18. NellʼItalia dellʼimmediato dopoguerra non era possibile secondo Vanoni passare ad un sistema prevalentemente diretto e personale. Lo impediva lʼesigenza di reperire le risorse finanziare necessarie per proseguire lʼopera di ricostruzione. Lo impediva una finalità produttivistica. La guerra prima e lʼinflazione poi avevano ridotto e modificato la distribuzione del reddito nazionale. Il reddito era sceso a meno dellʼ80 per cento del livello dʼanteguerra mentre lʼinflazione aveva concentrato la ricchezza in ¼ della popolazione lasciando la massa dei contribuenti in una condizione di miseria. Un sistema diretto e personale avrebbe colpito soltanto una platea ristretta di contribuenti col duplice rischio di non poter raccogliere le risorse necessarie a finanziare la spesa pubblica (contenendo il deficit) e di non permettere la formazione del risparmio necessario a finanziare gli investimenti privati Sul progetto di riforma presentato da Vanoni allʼistituto Nazionale di Finanza Corporativa, cfr. Magliulo A., Ezio Vanoni, cit., pp Afferma Vanoni: «Ma per valutare ancora più a fondo quelli che sono i limiti e le condizioni dellʼazione del Ministro delle finanze nel momento presente, noi dobbiamo tener presente soprattutto la struttura della nostra economia, struttura che è quella di una economia costituzionalmente debole, di una economia con redditi medi pro capite estremamente bassi, di una economia nella quale oltre il 50 per cento del reddito nazionale è costituito da redditi di lavoro, di una economia nella quale i ¾ del reddito nazionale sono posseduti da categorie che arrivano a mala pena al livello di una esistenza accettabile. Si aggiunga che si deve tener conto della necessità della nostra economia che è quella di avere un sistema tributario che consenta lʼaccumulazione del risparmio, perché lʼelemento più debole della nostra situazione è rappresentato proprio dallo squilibrio tra popolazione e capitale disponibile e noi dobbiamo far di tutto per correggere questo squilibrio, per ridurre la sproporzione tra le braccia che chiedono lavoro ed i mezzi e gli strumenti di lavoro esistenti. (Approvazioni)», Vanoni E., «Sullo stato di previsione della spesa del Ministero delle finanze per lʼesercizio finanziario », Senato della Repubblica, seduta del 30 ottobre 1948, in Id., Discorsi parlamentari, cit., vol. I, p Sui caratteri del sistema tributario italiano prima e dopo la seconda guerra mondiale, cfr. Steve S., «Il sistema tributario e le sue prospettive», in Id., Scritti vari, Franco Angeli, 1997, pp (ed. orig. 1947).12 88 Studi e Note di Economia, Anno XII, n Per incrementare il gettito occorreva dunque alzare entrambe le leve del fisco. Ma Vanoni non dimenticò lʼaltra finalità: distribuire più equamente il carico tributario. Le sinistre lo accusavano di aver inasprito lʼimposizione indiretta a danno dei consumatori più poveri e per lui che, nellʼistituto Nazionale di Finanza Corporativa, era stato un isolato sostenitore di una riforma radicale del sistema tributario italiano in senso personalista, devʼessere stato un duro colpo. Innanzitutto negò, statistiche alla mano, che negli anni dellʼimmediato dopoguerra il rapporto tra imposizione diretta e indiretta fosse peggiorato. E soprattutto propose un nuovo schema di classificazione delle imposte per misurare il grado di giustizia fiscale. La distinzione fondamentale doveva essere operata tra imposte che colpiscono reddito e patrimonio, imposte che colpiscono i consumi non necessari e imposte che colpiscono i consumi necessari. Vanoni si impegnò, di fronte al parlamento, ad operare una graduale riduzione dellʼimposizione sui consumi necessari. Era questa la giustizia possibile nellʼimmediato dopoguerra. Era questa la soluzione proposta per conciliare il duplice obiettivo di incrementare e perequare il gettito fiscale. Alla fine del 1948 il governo delinea e persegue una strategia di politica economica che individua nella stabilità monetaria la premessa fondamentale dello sviluppo economico. Fanfani e Vanoni accettano il vincolo interno posto da Pella. Nel rispetto di quel vincolo, Fanfani tenta di attuare una politica dellʼoccupazione, Vanoni una politica di giustizia fiscale. Agli inizi del 1949 la strategia del governo è messa in discussione. Il Secondo Country Study, curato dagli amministratori del Piano Marshall, accusa il governo di eccessiva prudenza nella gestione dei fondi Erp e allʼinterno della Dc si riaccende la disputa tra dossettiani e degasperiani intorno alla politica della massima occupazione 20. La disputa sembra comporsi durante i lavori del III Congresso Nazionale della Dc che si svolge a Venezia dal 2 al 5 giugno. Pella annuncia lʼinizio del «terzo tempo sociale» in cui sarà possibile, dopo aver raggiunto la stabilità monetaria, incrementare gli investimenti pubblici a favore dellʼoccupazione. Dossetti si dichiara soddisfatto. Ma i dossettiani sono esclusi dalla Direzione del partito e la polemica si riapre. Cronache Sociali, la rivista del gruppo, attacca frontalmente il governo. In una serie di articoli anonimi ma scritti da Federico Caffè viene contestata lʼintera politica economica della ricostruzione. Il governo avrebbe dovuto, e dovrebbe, attuare una politica keynesiana di maggiore spesa pubblica senza preoccuparsi di ricostituire, con i fondi Erp, le riserve valutarie: unʼeconomia ristrutturata sarebbe stata, e sarebbe, in grado di procurarsi da sola, con le proprie esportazioni, la valuta necessaria a fronteggiare eventuali e futuri disavanzi commerciali. Il 15 luglio 1949 Cronache Sociali accusa il governo di essere ancora vittima del mito della 20 Sulle reazioni al Rapporto Hoffman negli ambienti economici e politici italiani, cfr. Baffi P., «Via Nazionale e gli economisti stranieri, », in Id., Testimonianze e ricordi, Libri Scheiwiller, 1990, pp13 A. Magliulo - La politica economica di Ezio Vanoni negli anni del centrismo 89 «deflazione risanatrice» dellʼidea cioè, tipicamente liberista, secondo cui la deflazione risana da sola, senza bisogno di interventi esterni, i malanni contratti dallʼorganismo economico durante le fasi di crescita 21. Eppure, solo pochi giorni prima, il 5 luglio, Pella, intervenendo alla Camera, aveva preso in considerazione proprio questo caso. Pella citava un articolo, apparso sulla stampa nazionale, del keynesiano Di Fenizio che indicava in miliardi il volume massimo di spesa pubblica compatibile con la stabilità monetaria mentre nel bilancio di previsione per lʼesercizio finanziario veniva stanziata una somma di miliardi. Il governo, cioè, andava oltre il limite massimo esponendo, semmai, lʼeconomia italiana al rischio inflazionistico. Pella intendeva rassicurare il parlamento. Se vi fosse stato il pericolo di una deflazione, il governo non avrebbe avuto alcun timore ad attuare una manovra espansiva: «E se taluna preoccupazione vi possa essere di qualche sintomo deflazionistico del paese, si rassicurino i preoccupati che, quando cominceremo a prelevare dalla Banca dʼitalia decine e decine di miliardi per questi investimenti, le preoccupazioni deflazionistiche cesseranno» 22. In caso di bonaccia il governo era pronto ad alzare le vele della spesa pubblica. Lʼobiettivo restava la stabilità dei prezzi senza inflazione e senza deflazione. Le parole di Pella non sono sufficienti a rassicurare la sinistra dossettiana che si batte per una politica di maggiore occupazione. Fanfani e La Pira si dimettono. Il governo entra in crisi. Nel dicembre 1949 Fanfani tenta una mediazione: propone a De Gasperi la costituzione di un ente di spesa pubblica nel sud per combattere la disoccupazione e gli squilibri geografici. La mediazione fallisce e il governo è costretto a dimettersi 23. Vanoni resta fuori dalla disputa tra dossettiani e degasperiani. Non si schiera. Al Congresso di Venezia pronuncia un breve discorso in cui annuncia lʼimminente approvazione della riforma tributaria. Nei mesi successivi continua ad occuparsi di tasse ed evasori e a preparare importanti provvedimenti legislativi. Nel V governo De Gasperi si impegna a reperire le risorse finanziarie per lo sviluppo e a ripartirne lʼonere, per quanto possibile, secondo un principio di giustizia fiscale. 3. Vanoni nel VI Governo De Gasperi: una politica di liberalizzazione regolata degli scambi e la riforma tributaria Il 27 marzo 1950 si costituisce il VI governo De Gasperi, dal quale sono esclusi i dossettiani: Pella è ancora Ministro del Tesoro e ad interim del Bilancio, Vanoni resta Ministro delle Finanze. Nel discorso di presentazione, De Gasperi comunica lʼimminente costitu- 21 Rinvio a Magliulo A., Concordia discors, cit., pp. 637 ss. 22 APC, Discussione dei bilanci dei Ministeri del tesoro, del bilancio, delle finanze per lʼesercizio finanziario , seduta del 5 luglio 1949, p Cfr. Magliulo A., Concordia discors, cit., pp14 90 Studi e Note di Economia, Anno XII, n zione della Cassa per il Mezzogiorno, lʼente di spesa pubblica richiesto da Fanfani ed alla cui ideazione stava da tempo lavorando il Governatore della Banca dʼitalia Donato Menichella. Nellʼesposizione finanziaria del marzo 1950, Pella annuncia lʼinizio della terza fase in cui sarà possibile, dopo aver fronteggiato lʼemergenza della fame e raggiunto la stabilità della moneta, incrementare la spesa pubblica a favore dellʼoccupazione e rendere più equa la distribuzione del reddito: «Continuerà quindi ad essere questo uno dei cardini fondamentali dellʼattività del governo, decisamente orientato a potenziare quella politica produttivistica che sempre fu in programma, ma che più intensamente potrà essere sviluppata in questa terza fase conseguente alla raggiunta stabilità monetaria. Altro cardine sarà sempre la migliore distribuzione del reddito dal punto di vista sociale fra i diversi fattori della produzione» 24. Il paradosso è che i dossettiani sono esclusi da un governo che si accinge a compiere la politica che essi avevano tanto a lungo richiesto ed atteso. Il paradosso non regge. Il 15 aprile 1950 Cronache Sociali riprende le pubblicazioni, dopo quattro mesi di sospensione, ospitando LʼAttesa della povera gente di Giorgio La Pira. Ancora un attacco frontale alla politica economica di Pella: la richiesta, esplicita, di passare ad una politica keynesiana della massima occupazione e, al limite, del pieno impiego. Il giorno dopo, il 16 aprile, si riunisce il Consiglio Nazionale della Dc, che si conclude con la ritrovata unità del partito: Dossetti è nominato vicesegretario e coordinatore dei gruppi parlamentari. Si rimargina la ferita di Venezia e i dossettiani sono finalmente alla stanga. Dossetti si impegna a far celermente approvare tre disegni di legge riguardanti la Cassa per il Mezzogiorno, la riforma tributaria e la riforma agraria. Inizia la fase del centrismo riformatore. Subito messo alla prova. Il 24 giugno 1950 le truppe nordcoreane invadono la Corea del Sud. Il mondo teme la terza guerra mondiale ed i maggiori paesi varano programmi di riarmo. Il governo italiano approva un disegno di legge per organizzare la difesa civile. Il timore è che i fondi stanziati per gli investimenti debbano essere stornati nei capitoli della spesa militare 25. Vanoni partecipa attivamente alla stagione del centrismo riformatore. In un articolo scritto alla fine dei cinque anni trascorsi al Ministero delle Finanze, rivendica un ruolo nella creazione della Cassa per il Mezzogiorno. Si tratta di un episodio che trova conferma nella storiografia, anche se Vanoni non può essere considerato un protagonista di quella vicenda 26. Il suo impegno si esplica altrove. Innanzitutto nella politica di liberalizzazione degli scambi internazionali. Vanoni presenta il disegno di legge che auto- 24 APC, Esposizione finanziaria, seduta del 17 marzo 1950, p Cfr. Magliulo A., Concordia discors, cit., pp Cfr. Vanoni E., La politica economica, cit., p Scrive Cafiero: «Fu in particolare Vanoni a sostenere presso De Gasperi il progetto che Menichella e Giordani erano andati maturando di un ente pubblico cui affidare la realizzazione di quel programma organico di interventi nel Mezzogiorno, che il prestiti della BIRS avrebbero dovuto coprire dal lato del fabbisogno di importazioni», S. Cafiero, Storia dellʼintervento straordinario nel mezzogiorno ( ), Piero Lacaita Editore, 2000, pp15 A. Magliulo - La politica economica di Ezio Vanoni negli anni del centrismo 91 rizza il governo ad emanare una nuova legge doganale. Il parlamento approva nel luglio 1950 due tariffe: il 7 luglio una tariffa generale che prevede la sostituzione di dazi specifici svalutati dallʼinflazione con dazi ad valorem, la riduzione dei dazi e delle restrizioni quantitative (contingenti e regolamenti) e lʼadozione di limiti massimi allʼimposizione daziaria; lʼ8 luglio, il giorno dopo, una tariffa temporanea che, rispetto a quella generale, innalza del 10% il livello medio di protezione dellʼeconomia italiana. In sostanza il governo abbassa le barriere tariffarie e non tariffarie, definisce lʼaltezza massima delle barriere tariffarie, si impegna a non oltrepassare quel limite ma si riserva anche il diritto di poterlo raggiungere per proteggere le industrie «naturali» ed i consumi necessari del paese. Le barriere tariffarie sono temporaneamente rialzate. Il provvedimento di Vanoni si intreccia, e per certi versi scaturisce, da un altro disegno di legge, presentato dal Ministro degli Esteri Sforza, relativo allʼapprovazione del Protocollo di Annecy, che rappresenta un aggiornamento del General Agreement on Tariffs and Trade siglato a Ginevra il 30 ottobre LʼAccordo di Ginevra, che inaugura il processo di liberalizzazione internazionale degli scambi, prevede la riduzione dei dazi doganali e preferenziali e lʼapplicazione della clausola della nazione più favorita che, come è noto, obbliga un paese ad estendere agli altri paesi membri i vantaggi concessi ad un partner commerciale. Il Protocollo siglato ad Annecy il 10 ottobre 1949 prescrive unʼulteriore riduzione delle barriere tariffarie e non tariffarie e la definizione di limiti massimi allʼimposizione di dazi doganali. La filosofia del duplice provvedimento è quella che Röpke avrebbe chiamato degli interventi conformi e non conformi allʼordine del mercato. Le restrizioni quantitative (quote e regolamenti) sono interventi non conformi perché proibiscono gli scambi e dunque restringono la sfera del mercato. I dazi, entro certi limiti, sono interventi conformi perché modificano soltanto il calcolo economico di produttori e consumatori. Nei primi mesi del 1950 il parlamento italiano esamina i due provvedimenti. I liberali sostengono il processo di liberalizzazione degli scambi in cui colgono lʼinizio di una politica di graduale ritorno al liberoscambismo classico. Le sinistre, per la stessa ragione, si oppongono. I dazi non hanno più la forza di regolare i flussi commerciali. La liberalizzazione degli scambi internazionali rafforza soltanto le imprese monopolistiche. Il governo italiano dovrebbe adottare un regime di monopolio pubblico del commercio estero selezionando le materie prime e i beni di consumo necessari allʼeconomia nazionale 27. Vanoni difende entrambi i provvedimenti. LʼItalia deve partecipare ai processi di integrazione economica, regionale e internazionale. Deve farlo innanzitutto 27 La tesi liberale è espressa da Corbino, la posizione delle sinistre da Pieraccini: si veda la Relazione della Giunta per i Trattati di commercio e la legislazione doganale sul Disegno di Legge presentato dal Ministro degli affari esteri Sforza Relatore Corbino per la maggioranza Relatore di minoranza Pieraccini presentata alla Presidenza il 10 marzo 1950 Documenti, pp. 1-8.16 92 Studi e Note di Economia, Anno XII, n perché non dispone delle materie prime e dei prodotti necessari a soddisfare i bisogni della propria popolazione. Il Protocollo di Annecy consente allʼitalia di usufruire della clausola della nazione più favorita con 53 paesi che rappresentano il 90 % del commercio mondiale. Consente cioè di importare e di esportare alle migliori condizioni. È questo per lʼitalia il vantaggio maggiore, al di là delle concessioni ottenute o riconosciute ai singoli paesi. LʼItalia non può restare fuori dal processo iniziato a Ginevra imponendo restrizioni quantitative o forme di monopolio pubblico che violano i principi e le regole sancite negli accordi internazionali. Ma non può neppure adottare una politica di libero scambio assoluto e unilaterale. Vanoni e il governo respingono la tesi liberista. Secondo la teoria liberoscambista ad un paese conviene sempre e comunque, indipendentemente da ciò che fanno gli altri, rinunciare ad ogni forma di protezione dellʼeconomia nazionale. Lʼeliminazione dei dazi danneggia infatti solo i produttori protetti. La riduzione dei prezzi e dei costi interni avvantaggia la massa dei consumatori e le imprese non protette stimolando la produzione e lʼesportazione di nuovi beni. La tesi liberoscambista si infrange secondo Vanoni contro due barriere: la limitata libertà di importare le materie prime necessarie a fabbricare i nuovi prodotti e la limitata libertà di esportarli. Il libero scambio esige cioè la reciprocità 28. Vanoni condivide la filosofia di Annecy. Il governo si impegna a rispettare i limiti concordati nellʼimposizione di dazi doganali ed è libero, entro quei limiti, di poterli variare. In particolare il governo intende proteggere alcune industrie che considera «naturali» o strategiche ed i consumi necessari. È questo il senso dellʼarticolo 1 del disegno di legge che recita: «Tale nuova tariffa dovrà corrispondere alle esigenze dei consumi, alle necessità della produzione e del lavoro nazionali». Nella discussione parlamentare, Vanoni puntualizza che, per favorire lʼindustria meccanica, saranno ridotti i dazi (e dunque i costi) di alcuni prodotti siderurgici e per sostenere i consumi vitali sarà abolito il dazio sul grano. Il governo rivendica però il diritto di poter variare in futuro, se sarà necessario e nei limiti pattuiti, il livello di protezione doganale: «Questo è il significato degli impegni di Annecy. Se vi sarà bisogno, lo Stato italiano potrà, con una sua decisione autonoma, arrivare allʼimposizione di un dazio sul grano fino al 30 % del valore, senza che i contraenti di Annecy possano eccepire una violazione degli accordi» 29. Insomma si aprono le frontiere ma su alcuni prodotti il doganiere esercita un controllo speciale. 28 «Il Governo teme che, adottandosi unilateralmente un largo snellimento delle protezioni doganali senza negoziare una politica conforme da parte di altre nazioni, si otterrebbe il risultato di mettere in gravi difficoltà la nostra economia, di distruggere capitali già investiti nel Paese, senza far progredire il processo di ristabilimento di un mercato internazionale più libero ed equilibrato»: Disegno di legge N. 638 presentato dal Ministro delle finanze Vanoni: Delegazione al Governo di emanare una nuova tariffa generale dei dazi doganali seduta del 22 giugno 1949 Documenti, p Vanoni E., «Sul disegno di legge: Adesione ed esecuzione dellʼaccordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio concluso a Ginevra il 30 ottobre 1947», Camera dei Deputati, seduta del 16 marzo 1950, in Id., Discorsi parlamentari, cit., vol. I, p Nel 1951 Ugo La Malfa predispose, come è noto, ulteriori provvedimenti di liberalizzazione degli scambi. Sulla politica commerciale italiana del dopoguerra, cfr. Cavalcanti M.L., La politica commerciale italiana Uomini e fatti, ESI, 1984.17 A. Magliulo - La politica economica di Ezio Vanoni negli anni del centrismo 93 Il 25 gennaio 1951 il parlamento italiano approva la legge n. 25 «Norme sulla perequazione tributaria e sul rilevamento fiscale straordinario». La riforma annunciata da De Gasperi nel discorso di presentazione del suo V governo è finalmente varata. Vanoni persegue lʼobiettivo di una maggiore giustizia fiscale accentuando i caratteri dellʼimposizione diretta e personale: «Questo complesso di provvidenze dà allʼimposizione diretta un andamento progressivo quale non ha mai avuto nel nostro ordinamento positivo» 30. Il sistema tributario italiano, come abbiamo visto, si caratterizzava per un eccesso di imposizione indiretta e reale, che favoriva lʼevasione e lʼingiustizia fiscale. Vanoni aveva cercato di contemperare alla duplice esigenza di accrescere e perequare il gettito distinguendo tra imposte che colpiscono reddito e patrimonio (da incrementare) e imposte che colpiscono i consumi necessari (da ridurre). Si trattava di una soluzione temporanea dettata dalla preoccupazione di non incidere sulle entrate dello Stato nella fase della ricostruzione materiale e del risanamento finanziario del paese. La vera riforma consisteva però nel passare gradualmente ad unʼimposizione prevalentemente diretta e personale e cioè più conforme al principio costituzionale della capacità contributiva. Vanoni individua il difetto strutturale del sistema tributario italiano nella mancanza di un rapporto di fiducia tra contribuenti e fisco. Il sistema italiano dice è come una Giostra del Saracino con il contribuente che maschera, occulta, il proprio volto e il fisco pronto a disarcionarlo con pesanti sanzioni 31. La sfiducia viene da lontano. Lʼimposta di ricchezza mobile, voluta da Cavour e istituita nel 1864, prevedeva lʼobbligo di una dichiarazione dei redditi. Il cittadino dichiarava i redditi da lavoro e da capitale mostrava il proprio volto fiscale e lo Stato prestava fede a quelle dichiarazioni, limitandosi ad esercitare gli opportuni controlli e a sanzionare i contribuenti che occultavano i loro averi. Lʼobbligo fu presto disatteso. Il legislatore volle che il cittadino dichiarasse soltanto le variazioni di reddito intervenute ogni quattro anni e così la dichiarazione divenne un atto puramente formale 32. La legge n. 25 reintroduce lʼobbligo sostanziale di una dichiarazione annuale dei redditi. Solo così sarà possibile passare gradualmente ad un sistema prevalentemente diretto e personale. Il fisco, da cavaliere nemico o da malvagio esattore dei poveri, diventa unʼautorità preposta dalla comunità a ripartire in modo equo le spese sostenute dallo Stato per garantire unʼordinata vita civile. Vanoni, 30 Vanoni E., «Sul disegno di legge: Norme sulla perequazione tributaria e sul rilevamento fiscale straordinario», Senato della Repubblica, seduta antimeridiana del 27 luglio 1950, in Id., Discorsi parlamentari, cit., vol. I, p Vanoni E., La politica economica, cit., pp Sulla dichiarazione dei redditi Vanoni afferma: «Lʼabbiamo fin dalla prima legge del Ma perché la dichiarazione non si fa? Perché si è persa lʼabitudine da parte dellʼamministrazione di pretendere lʼosservanza di questo obbligo e da parte del cittadino di adempiere a questo obbligo? Ma perché la dichiarazione copriva il reddito di 4 anni, e la norma stabilì che correva lʼobbligo di dichiarare il reddito imponibile solo quando vi era una sua variazione»: Vanoni E., «Sul disegno di legge: Norme sulla perequazione tributaria e sul rilevamento fiscale straordinario», Senato della Repubblica, seduta antimeridiana del 27 luglio 1950, in Id., Discorsi parlamentari, cit., vol. I, p. 422.18 94 Studi e Note di Economia, Anno XII, n citando Corbino, ironizza sullʼeventualità che i contribuenti italiani potranno un giorno recarsi a pagare le tasse cantando orgogliosamente lʼinno nazionale. Sa che lʼimposta rappresenta per il cittadino un costo. Ma è un costo utile. Lʼimposta è il contributo che lʼindividuo versa per partecipare ai vantaggi di una società organizzata in Stato. Negli anni trenta, quando era soltanto uno studioso, Vanoni si era a lungo confrontato con le grandi tradizioni del pensiero finanziario. In Italia gli scienziati delle finanze si dividevano in due scuole: quella economica ispirata da Einaudi e quella politica capeggiata da Griziotti. Vanoni, che pure apparteneva alla scuola di Griziotti, aveva cercato di esplorare una terza via. Lʼimposta non può essere determinata come sostenevano i fautori dellʼapproccio economico sulla base di una rigida comparazione individuale tra utilità e costo dei servizi pubblici. Lʼimposta non è il prezzo di un servizio pubblico. Non può esserlo perché molti individui non percepiscono lʼimportanza, lʼutilità, di alcuni bisogni pubblici e dunque tendono a sottostimarne il valore. Inoltre alcuni tributi provengono da generazioni passate o ricadono su generazioni future e dunque sfuggono ad un calcolo puramente individualistico. Ma lʼimposta non può essere neppure determinata come sostenevano i fautori dellʼapproccio politico esercitando soltanto il potere di supremazia dello Stato sui cittadini e cioè ripartendo i costi dellʼorganizzazione statuale in base a criteri esclusivamente politici. Secondo Vanoni, occorre tener conto dei vantaggi che gli individui traggono dalla partecipazione alla vita sociale organizzata in Stato. Certo, si tratta di un vantaggio che fuoriesce dalla logica contrattualistica dello scambio volontario, che non si traduce in un puro calcolo di utilità e costo. Ma è pur sempre un beneficio presente. Vanoni si riferisce in particolare alle classi agiate, a coloro che maggiormente beneficiano dellʼesistenza dello Stato. Senza lo Stato, o con uno Stato meno efficiente, i loro diritti alla proprietà, alla sicurezza, allʼordine pubblico sarebbero pregiudicati. Il loro stesso benessere materiale sarebbe pregiudicato. Con lo Stato quei diritti e quel benessere sono maggiormente tutelati. Non ne deriva, per Vanoni, lʼutopistica attesa di contribuenti-patrioti. Ne deriva qualcosa di più reale e profondo: la formazione di una coscienza civile. La consapevolezza che ai diritti individuali, tutelati dallo Stato, corrispondono doveri sociali verso gli altri membri della collettività: «chi possiede può giustificare il proprio possesso solamente se fa interamente il proprio dovere di solidarietà sociale rispetto al corpo sociale nel quale opera» 33. Chi possiede dovrebbe avvertire il dovere sociale di concorrere, in base alla propria capacità contributiva, alle spese dello Stato. Dovrebbe farlo innanzitutto per tutelare un proprio interesse. Lo Stato cessa di essere un nemico: scompare lʼantica odiosità verso il fisco che risale alla civiltà greco-romana quando lʼimperatore incaricava una legione di esattori di imporre tributi ai propri sudditi. Il tributo diventa un dovere sociale a cui corrispondono tanti diritti individuali Vanoni E., La politica economica, cit., p Per una introduzione al pensiero finanziario di Vanoni rinvio a Magliulo A., Ezio Vanoni, cit., pp. 23 ss.19 A. Magliulo - La politica economica di Ezio Vanoni negli anni del centrismo 95 Il primo passo della riforma, dunque, è ristabilire un rapporto di fiducia tra contribuente e fisco. Lʼobbligo della dichiarazione assolve questa funzione: il cittadino rivela il proprio reddito, il fisco controlla. La legge 25 provvede anche ad un riordino delle imposte dirette con esenzioni, deduzioni e modifica delle aliquote che accentuano la progressività del sistema. Vanoni ricorre allʼimmagine del costruttore che deve «sottomurare»: cambiare una pietra dopo lʼaltra evitando che lʼedificio crolli. Lʼeconomia italiana non avrebbe sopportato il repentino passaggio ad un sistema diretto e personale con il prevedibile calo, nella fase di transizione, delle entrate tributarie. Occorreva procedere con gradualità 35. La legge 25 rafforza infine gli uffici finanziari preposti allʼaccertamento, in particolare verso gli evasori. Nella visione di Vanoni, lʼevasione diventa un crimine contro la comunità. Lʼevasore sfrutta i vantaggi della società organizzata in Stato senza concorrere alle sue spese. Prende tutto e non dà nulla, costringendo altri a pagare di più. Merita, oltre alla sanzione amministrativa, il disprezzo sociale 36. Insomma, gli abitanti della polis compresero i vantaggi della cittadinanza e accettarono di ripartirsi equamente le spese comuni. Chi si rifiutò fu esiliato. Nel maggio 1951 si svolge una tornata di elezioni amministrative. La Dc esce sconfitta. Pella, indicato come capro espiatorio, si dimette. Nella Dc si riapre la polemica. Dossetti teme che la politica di riarmo sottragga risorse agli investimenti, che la politica della massima occupazione sia sacrificata alle superiori esigenze della difesa nazionale. Cerca rassicurazioni. Soprattutto vuole lʼestromissione di Pella dal governo e una nuova politica economica. Fanfani è più conciliante e tratta con De Gasperi. Il 26 luglio 1951 il Presidente del Consiglio si dimette. Si esaurisce lʼesperienza del VI De Gasperi, il governo che apre la stagione del centrismo riformatore con lʼistituzione della Cassa per il Mezzogiorno, la riforma agraria e la riforma tributaria. Vanoni partecipa a quella stagione quasi con lo stile del tecnico. Non entra nella disputa tra degasperiani e dossettiani. Ma concorre alla politica delle riforme. Presenta la nuova legge doganale e la prima legge di perequazione tributaria. Conduce una politica di liberalizzazione regolata degli scambi che considera essenziale per lo sviluppo dellʼeconomia italiana e contestualmente getta le basi di una riforma tributaria che considera vitale per la giustizia fiscale del paese. 4. Vanoni nel VII Governo De Gasperi: una duplice politica di sviluppo e stabilizzazione Il 26 luglio 1951 nasce il VII governo De Gasperi: Pella mantiene il Bilancio, Fanfani torna nellʼesecutivo con lʼincarico di Ministro dellʼagricoltura, 35 Cfr. Vanoni E., «Sul disegno di legge: Norme sulla perequazione tributaria e sul rilevamento fiscale straordinario», Camera dei Deputati, seduta del 7 dicembre 1950, in Id., Discorsi parlamentari, cit., p Sulla riforma tributaria, oltre ai discorsi parlamentari, cfr. Vanoni E., La politica economica, cit., pp20 96 Studi e Note di Economia, Anno XII, n nella fase di esecuzione della riforma agraria, Vanoni conserva le Finanze e ad interim assume il Tesoro. Il 31 luglio, nel discorso di presentazione alla Camera, De Gasperi spiega che al Bilancio saranno trasferite nuove competenze per trasformarlo, finalmente, in un organo di controllo e coordinamento dellʼeconomia nazionale: «nel frattempo, il ministro delle finanze assumerà lʼinterim del tesoro» 37. Vanoni assume la guida della politica economica italiana in attesa di restituirla a Pella. Un premio per entrambi. Pochi giorni dopo Dossetti convoca a Rossena gli amici della corrente e annuncia il suo abbandono della politica. Il 31 ottobre esce lʼultimo numero di Cronache Sociali. Termina una fase della politica italiana segnata dalla disputa tra dossettiani e degasperiani. La Dc ritrova lʼunità interna ma perde uno dei suoi leader più carismatici 38. Il 20 settembre 1951 Vanoni parla alla Camera. Presenta il bilancio di previsione per lʼesercizio finanziario Il tono cambia, è più alto. Vanoni parla da Ministro delle Finanze e ad interim del Tesoro. Il problema strutturale dellʼeconomia italiana la vera strozzatura è la scarsità di risorse rispetto alla popolazione e cioè: del capitale rispetto al lavoro, del risparmio disponibile rispetto agli investimenti necessari, dellʼofferta globale rispetto alla domanda aggregata. Una politica keynesiana di stimolo alla domanda accentuerebbe gli squilibri. Serve una politica che incentivi la formazione di risparmio e lo destini ad accrescere la capacità produttiva del sistema economico. Una politica dellʼofferta aggregata: «Noi abbiamo il lavoro, ma non abbiamo sufficiente attrezzatura, cioè capitali; non abbiamo sufficienti materie prime necessarie per assorbire tutto il lavoro disponibile. Non vi sono manipolazioni monetarie o creditizie che possano guarire o alleviare queste posizioni, ma solo il risparmio interno e lʼafflusso dei capitali dallʼestero» 39. Vanoni si schiera ora apertamente con Pella. Si pone in continuità con la politica dellʼex Ministro del Tesoro. Nel 1950 in Italia non vi erano risorse inutilizzate. Non vi erano le condizioni per attuare una politica keynesiana. Le banche prestavano lʼ80 % dei depositi raccolti e cioè il massimo consentito da unʼoculata gestione del credito e soprattutto del risparmio nazionale 40. Il sistema economico opera al massimo della capacità produttiva e tuttavia permangono disoccupazione strutturale e squilibri geografici. Occorre una politica monetaria e fiscale che favorisca la formazione di risparmio e una politica dellʼofferta che lo indirizzi verso specifici settori e aree geografiche. In pratica, si tratta di costruire il capitale fisso sociale nel sud, indispensabile per attrarre le imprese private, utilizzando gli strumenti a disposizione del 37 APC, Comunicazioni del governo, seduta del 31 luglio 1951, p Sui retroscena politici che caratterizzarono il trasferimento di Pella al Bilancio e lʼassunzione dellʼinterim del Tesoro da parte di Vanoni, cfr. Bottiglieri B., Tra Pella e Vanoni: la politica economica degli ultimi governi De Gasperi, in «Storia contemporanea», 1984, n. 1, pp Vanoni E., «Sugli stati di previsione dei Ministeri finanziari per lʼesercizio finanziario », Camera dei Deputati, seduta pomeridiana del 20 settembre 1951, in Id., Discorsi parlamentari, cit., vol. II, p Ibid., p. 629. Vedere altro
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References: articolo 12
 articolo 12
 art. 5
 Art. 1
 Art. 1
 Articolo 24
 Articolo 11
 Articolo 94