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Timestamp: 2016-10-22 12:00:29+00:00

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134 V 14518. Auszug aus dem Urteil der I. sozialrechtlichen Abteilung i.S. Schweizerische National-Versicherungs-Gesellschaft gegen V. Erben (Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
8C_23/2007 vom 12. M�rz 2008
Art. 49 al. 1 et 3, art. 51 al. 1 et 2 LPGA; art. 124 let. a et b OLAA; d�lai pour remettre en cause la cl�ture du cas communiqu�e � tort en proc�dure simplifi�e. Celui qui entend contester le refus (total ou partiel) de prestations communiqu� � tort par l'assurance-accidents selon une proc�dure simplifi�e, sans d�cision formelle, doit en principe le d�clarer dans un d�lai d'une ann�e. L'assureur doit alors rendre une d�cision formelle, contre laquelle la proc�dure d'opposition est ouverte. A d�faut de r�action dans le d�lai utile, le refus entre en force comme si la proc�dure simplifi�e pr�vue par l'art. 51 al. 1 LPGA avait �t� appliqu�e � juste titre (consid. 5). Faits � partir de page 146
BGE 134 V 145 S. 146
Am 14. Juni 2005 erneuerten die Erben des V. ihr Gesuch um Ausrichtung von Hinterlassenenleistungen. Die National erkl�rte mit Brief vom 4. August 2005, sie betrachte den Fall als erledigt, da die Mitteilung vom 8. Mai 2002 als faktische Verf�gung rechtskr�ftig geworden sei. Diesen Standpunkt best�tigte der Versicherer in weiteren Stellungnahmen vom 30. September 2005 und 16. Juni 2006.
B. Die Erben des V. erhoben am 12. September 2006 Beschwerde wegen Rechtsverweigerung. Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Z�rich hiess diese gut und verpflichtete die National, betreffend Hinterlassenenleistungen eine schriftliche und begr�ndete Verf�gung mit Rechtsmittelbelehrung zu erlassen (Entscheid vom 4. Januar 2007).
C. Die National f�hrt Beschwerde mit dem Rechtsbegehren, der kantonale Entscheid sei aufzuheben.
Die Erben des V. schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt f�r Gesundheit verzichtet auf eine Vernehmlassung.
2. 2.1 �ber Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die erheblich sind oder mit denen die betroffene Person nicht einverstanden ist, hat der Versicherungstr�ger schriftlich Verf�gungen zu erlassen (Art. 49 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 �ber BGE 134 V 145 S. 147den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG; SR 830.1]). Im gleichen Sinn bestimmte Art. 99 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. M�rz 1981 �ber die Unfallversicherung (UVG; SR 832.20) in der bis Ende 2002 g�ltig gewesenen Fassung, der Versicherer habe �ber erhebliche Leistungen und Forderungen und �ber solche, mit denen der Betroffene nicht einverstanden ist, schriftliche Verf�gungen zu erlassen.
2.2 Die Verf�gungen werden mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen. Sie sind zu begr�nden, wenn sie den Begehren der Parteien nicht voll entsprechen. Aus einer mangelhaften Er�ffnung einer Verf�gung darf der betroffenen Person kein Nachteil erwachsen (Art. 49 Abs. 3 ATSG). Auch diese Grunds�tze galten in der obligatorischen Unfallversicherung bereits unter dem fr�heren Recht (ALFRED MAURER, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, 2. Aufl., Bern 1989, S. 604).
2.3 Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die nicht unter Art. 49 Abs. 1 ATSG fallen, k�nnen in einem formlosen Verfahren behandelt werden (Art. 51 Abs. 1 ATSG). Die betroffene Person kann den Erlass einer Verf�gung verlangen (Art. 51 Abs. 2 ATSG). Das damit geregelte formlose Verfahren, zu welchem das Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 �ber das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) keine Bestimmung enth�lt, war insbesondere in Form des so genannten De-facto-Systems im Verfahren der obligatorischen Unfallversicherung bereits vor dem Inkrafttreten des ATSG weit verbreitet (MAURER, a.a.O., S. 603).
3. 3.1 Nach der zitierten Regelung unterscheidet das ATSG zwischen der Behandlung eines Gesuchs mittels Verf�gung einerseits und im formlosen Verfahren andererseits. Die erste Variante ist vorgeschrieben, wenn es sich um eine erhebliche Leistung, Forderung oder Anordnung handelt sowie wenn die versicherte Person mit dem Entscheid nicht einverstanden ist. In den �brigen F�llen ist das formlose Verfahren nach Art. 51 ATSG zul�ssig. Es stellt sich zun�chst die Frage, ob das Schreiben vom 8. Mai 2002 als Verf�gung oder als formlose Erledigung zu gelten hat.
3.2 Im von der Vorinstanz zitierten, in BGE 132 V 412 ff. auszugsweise ver�ffentlichten Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts U 62/06 vom 7. September 2006 hatte der Unfallversicherer in einem Schreiben an die versicherte Person erkl�rt, die bisher erbrachten Leistungen (Heilbehandlung und Taggeld) w�rden eingestellt, BGE 134 V 145 S. 148nachdem keine objektivierbaren pathologischen Befunde h�tten erhoben werden k�nnen, welche als wahrscheinliche Folgen des Unfallereignisses zu werten seien. Der Brief enthielt keine Rechtsmittelbelehrung und war auch nicht als Verf�gung bezeichnet. Das Eidg. Versicherungsgericht qualifizierte das Schreiben nicht als Verf�gung, sondern ordnete es dem formlosen Verfahren zu. Die Abgrenzung zwischen diesen beiden Erledigungsformen hat somit in der Weise zu erfolgen, dass eine Verf�gung - unter Umst�nden abweichend von der allgemeinen, an inhaltlichen Kriterien orientierten Definition gem�ss Art. 5 VwVG - nur dann vorliegt, wenn das fragliche Schriftst�ck als solche bezeichnet ist oder zumindest eine Rechtsmittelbelehrung enth�lt. Weist eine in diesem Sinn verstandene Verf�gung einen Mangel auf, bestimmen sich die Konsequenzen nach Art. 49 Abs. 3 Satz 3 ATSG, wonach der versicherten Person aus einer mangelhaften Er�ffnung kein Nachteil entstehen darf. Die konkreten Rechtsfolgen ergeben sich aus der Art des Mangels (ausf�hrlich zu den Auswirkungen verschiedener Er�ffnungsm�ngel MICHELE ALBERTINI, Der verfassungsm�ssige Anspruch auf rechtliches Geh�r im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Diss. Bern 1999, S. 440 ff.). Eine falsche oder fehlende Rechtsmittelbelehrung f�hrt regelm�ssig zur Verl�ngerung der Einsprachefrist (zum Ganzen ALFRED K�LZ/ISABELLE H�NER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Z�rich 1998, S. 130 ff., Rz. 362 ff., sowie UELI KIESER, Bundesgesetz �ber den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG], in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, 2. Aufl., Basel 2007, S. 217 ff., 289, Rz. 164). Erf�llt dagegen der Brief, in welchem der Versicherer seinen Standpunkt �ussert, die erw�hnten Anforderungen nicht und hat er somit nicht als Verf�gung zu gelten, kann das Verfahren nicht durch einen Einspracheentscheid fortgesetzt werden, sondern muss sich zun�chst auf den Erlass einer Verf�gung richten.
3.3 In ihrem Schreiben vom 8. Mai 2002 f�hrte die National aus, aufgrund des Polizeirapports sei sie der Meinung, dass der Suizid nicht mit �berwiegender Wahrscheinlichkeit auf den Unfall vom 27. Februar 1994 zur�ckzuf�hren sei. Deshalb k�nne sie keine Leistungen ausrichten. Der Brief war nicht als Verf�gung bezeichnet und enthielt keine Rechtsmittelbelehrung. Mit Blick auf die vorstehend dargelegten Grunds�tze hat er nicht als formelle Verf�gung zu gelten, sondern ist dem formlosen Verfahren zuzuordnen. BGE 134 V 145 S. 149
4. Art. 51 Abs. 1 ATSG sieht die Behandlung eines Anspruchs im formlosen Verfahren ausdr�cklich vor in Bezug auf Gegenst�nde, welche nicht unter Art. 49 Abs. 1 ATSG fallen. Diese bereits zitierte Bestimmung schreibt f�r erhebliche Leistungen sowie bei Nichteinverst�ndnis der versicherten Person die Verf�gungsform vor. Die formlose Erledigung ist diesfalls unzul�ssig. Der bereits vor dem Inkrafttreten des ATSG g�ltig gewesene, unver�ndert gebliebene Art. 124 der Verordnung vom 20. Dezember 1982 �ber die Unfallversicherung (UVV; SR 832.202) h�lt in lit. b fest, eine schriftliche Verf�gung sei unter anderem zu erlassen �ber die Verweigerung von Versicherungsleistungen. Mit dem Inkrafttreten des ATSG hat sich in diesem Punkt gegen�ber der Rechtslage nach Art. 99 Abs. 1 UVG (in der bis Ende 2002 g�ltig gewesenen Fassung) nichts ge�ndert (vgl. BGE 132 V 412 E. 4 S. 417). Auch mit Bezug auf den hier zu beurteilenden Sachverhalt, in welchem das einen Anspruch verneinende Schreiben aus dem Jahr 2002 datiert, ist demzufolge von einer Verf�gungspflicht des Unfallversicherers auszugehen. Der Entscheid h�tte in Form einer Verf�gung ergehen m�ssen.
5. 5.1 Nach dem Gesagten war es unzul�ssig, dass die National �ber die beantragten Hinterlassenenleistungen durch das Schreiben vom 8. Mai 2002 formlos und nicht mittels Verf�gung in ablehnendem Sinn entschieden hat. Art. 51 ATSG, welcher sich nur auf das zul�ssige formlose Verfahren bezieht, kann daher keine direkte Anwendung finden. Ebenso wenig kommt ein unmittelbares Abstellen auf Art. 49 Abs. 3 Satz 3 ATSG in Frage, da keine Verf�gung - auch nicht eine mangelbehaftete - vorliegt. Das Gesetz enth�lt somit f�r den hier gegebenen Fall, in dem der Versicherer im formlosen Verfahren nach Art. 51 ATSG einen Entscheid gef�llt hat, welcher laut Art. 49 Abs. 1 ATSG in Verf�gungsform ergehen muss, keine ausdr�ckliche Regelung. Damit das Verfahren in die gesetzlich vorgesehenen Wege gelenkt und der versicherten Person der Rechtsweg er�ffnet wird, ist jedoch der (bisher nicht erfolgte) Erlass einer formellen Verf�gung notwendig. Dementsprechend dr�ngt sich in Analogie zu Art. 51 Abs. 2 ATSG die L�sung auf, dass die versicherte Person einen Entscheid in Form einer Verf�gung verlangen kann. In diesem Zusammenhang stellt sich insbesondere die Frage nach allf�lligen zeitlichen Grenzen dieser Befugnis. BGE 134 V 145 S. 150
5.2 Wie das Eidg. Versicherungsgericht in der in BGE 132 V 412 nicht ver�ffentlichten E. 6 des bereits erw�hnten Urteils U 62/06 vom 7. September 2006 erkannt hat, verh�lt sich die versicherte Person nicht rechtsmissbr�uchlich im Sinne der zweckwidrigen Verwendung eines Rechtsinstituts (vgl. zu dieser Form des rechtsmissbr�uchlichen Verhaltens THOMAS G�CHTER, Rechtsmissbrauch im �ffentlichen Recht, unter besonderer Ber�cksichtigung des Bundessozialversicherungsrechts, Z�rich 2005, S. 312, mit weiteren Hinweisen), wenn sie erst mehrere Monate nach einem unzul�ssigerweise im formlosen Verfahren erfolgten Fallabschluss den Erlass einer formellen Verf�gung verlangt. Im konkreten Fall wurde ein entsprechendes, 8 1/2 Monate nach dem als formlos qualifizierten Schreiben gestelltes Gesuch als nicht rechtsmissbr�uchlich betrachtet und der Versicherer verpflichtet, die verlangte Verf�gung zu erlassen. Es ginge nun allerdings zu weit anzunehmen, die versicherte Person k�nne in dieser Konstellation ohne jede zeitliche Beschr�nkung auf dem Erlass einer Verf�gung bestehen. Ebenso wie sich die Umschreibung der Rechtsfolgen der mangelhaften Er�ffnung einer Verf�gung an einer Abw�gung zu orientieren hat, welche einerseits dem Rechtsschutzinteresse der betroffenen Person und andererseits dem Gebot der Rechtssicherheit Rechnung tr�gt, wobei der Grundsatz von Treu und Glauben als Richtschnur dient (BGE 119 Ib 68 E. 3b S. 72; ALFRED K�LZ/ISABELLE H�NER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Z�rich 1998, S. 130 f., Rz. 364; MICHELE ALBERTINI, Der verfassungsm�ssige Anspruch auf rechtliches Geh�r im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Diss. Bern 1999, S. 442), rechtfertigt es sich auch im hier zu beurteilenden Kontext nicht, den Interessen der versicherten Person uneingeschr�nkt den Vorrang einzur�umen. Vielmehr ist ihre Befugnis, einen formell korrekten Entscheid des Versicherers zu verlangen, insbesondere mit Blick auf das Gebot der Rechtssicherheit sowie den Verfassungsgrundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]), der auch Private in ihrem Verh�ltnis zu staatlichen Organen bindet (BEATRICE WEBER-D�RLER, Neuere Entwicklungen des Vertrauensschutzes, ZBl 103/2002 S. 281 ff., 282 f.; YVO HANGARTNER, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/ Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Z�rich 2002, N. 39 zu Art. 5 BV; SUSANNE LEUZINGER-NAEF, Der Wegfall der Unfallkausalit�t, in: Ren� Schaffhauser/Franz Schlauri [Hrsg.], Sozialversicherungsrechtstagung 2007, St. Gallen BGE 134 V 145 S. 1512007, S. 9 ff., 28), zeitlich zu beschr�nken. Die vom kantonalen Gericht herangezogene und als massgeblich betrachtete Aussage im Urteil U 62/06 vom 7. September 2006, E. 6 (nicht publ. in BGE 132 V 412), ist deshalb insofern zu pr�zisieren, als die versicherte Person einen unzul�ssigerweise im formlosen Verfahren erlassenen Entscheid des Unfallversicherers, den Fall abzuschliessen, nicht zeitlich unbeschr�nkt in Frage stellen kann, sondern nur innerhalb einer Frist, deren Dauer nachfolgend zu definieren ist. Unterbleibt eine fristgerechte Intervention, entfaltet der im formlosen Verfahren ergangene Entscheid in gleicher Weise Rechtswirkungen, wie wenn er im durch Art. 51 Abs. 1 ATSG umschriebenen Rahmen erlassen worden w�re.
5.3 Zu pr�fen bleibt, innerhalb welcher Frist die betroffene Person gegen den unzul�ssigerweise formlos mitgeteilten Fallabschluss durch den obligatorischen Unfallversicherer zu intervenieren hat.
5.3.1 Mit Bezug auf das zul�ssige formlose Verfahren nach Art. 51 ATSG, also den Bereich der nicht erheblichen Leistungen, Forderungen und Anordnungen, deren Beurteilung die versicherte Person nicht bereits vorg�ngig widersprochen hat, wurde im Verlauf der Gesetzgebungsarbeiten diskutiert, innerhalb welcher Frist die versicherte Person ihr Gesuch um Erlass einer Verf�gung stellen m�sse (zur Entstehungsgeschichte der Norm vgl. BGE 132 V 412 E. 2.2 S. 415 f. sowie BARBARA KUPFER BUCHER, Das nichtstreitige Verwaltungsverfahren nach dem ATSG und seine Auswirkungen auf das AVIG, Diss. Freiburg 2006, S. 207 f.). Der Bundesrat schlug in seiner vertieften Stellungnahme vom 17. August 1994 "Parlamentarische Initiative Sozialversicherungsrecht" (BBl 1994 V 921 ff.) eine Frist von einem Jahr seit Entstehen des Anspruchs vor. Zur Begr�ndung wurde erkl�rt, die Aufnahme einer Frist sei im Interesse der Rechtssicherheit angezeigt (BBl 1994 V 949). Im weiteren Verlauf stand auch eine Frist von lediglich einem Monat zur Diskussion (FRANZ SCHLAURI, Grundstrukturen des nichtstreitigen Verwaltungsverfahrens in der Sozialversicherung, in: Schaffhauser/Schlauri [Hrsg.], Verfahrensfragen in der Sozialversicherung, St. Gallen 1996, S. 9 ff., 57 mit Fn. 87). Die Kommission des Nationalrates f�r soziale Sicherheit und Gesundheit lehnte in ihrem Bericht vom 26. M�rz 1999 (BBl 1999 S. 4523 ff.) die Aufnahme einer Frist in das Gesetz ab. Sie argumentierte, das formlose Verfahren beschlage sehr unterschiedliche Abl�ufe in der Sozialversicherung. Es sei daher falsch, eine Frist zu fixieren. Zwar gingen BGE 134 V 145 S. 152Praxis und Rechtsprechung in der Krankenversicherung davon aus, dass eine Verf�gung w�hrend ca. eines Jahres verlangt werden k�nne. Es sei aber wohl unzweckm�ssig, dies einheitlich f�r alle m�glichen F�lle vorzusehen (BBl 1999 S. 4610). Dementsprechend regelt der nunmehrige Art. 51 Abs. 2 ATSG diesen Punkt nicht. In der Lehre wird davon ausgegangen, die Frist m�sse auf jeden Fall l�nger sein als die 30-t�gige Rechtsmittelfrist, k�nne aber wohl mehrere Monate nicht �bersteigen, wobei die sachgerechte Dauer vom Einzelfall abh�nge (THOMAS LOCHER, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 3. Aufl., Bern 2003, S. 433, � 65 Rz. 26; zu den zu ber�cksichtigenden Kriterien �ussert sich UELI KIESER, ATSG-Kommentar, Z�rich 2003, N. 13 zu Art. 51 ATSG). In der Milit�rversicherung nimmt die Verwaltung im Regelfall eine sechsmonatige Frist an (J�RG MAESCHI, Kommentar zum Bundesgesetz �ber die Milit�rversicherung, Bern 2000, N. 10 zu Art. 96 MVG; SCHLAURI, a.a.O., S. 57 Fn. 87).
5.3.2 Die hier zu beurteilende Konstellation unterscheidet sich von der durch Art. 51 Abs. 2 ATSG geregelten dadurch, dass �ber Leistungen zu befinden ist, f�r deren Beurteilung das Gesetz (Art. 49 Abs. 1 ATSG respektive Art. 99 Abs. 1 UVG [in der bis Ende 2002 g�ltig gewesenen Fassung] in Verbindung mit Art. 124 UVV) die Verf�gungsform vorschreibt. Es ist - auch im Vergleich zu anderen Rechtsgebieten - von einem relativ hohen Grad an Betroffenheit der versicherten Person auszugehen, was sich verfahrensrechtlich insofern auswirkt, als dem Anspruch auf rechtliches Geh�r und namentlich dem Begr�ndungserfordernis besonderes Gewicht zukommt (ALBERTINI, a.a.O., S. 406 mit Hinweis auf BGE 124 V 180). Dieser Aspekt spricht im Vergleich zum gesetzlich vorgesehenen formlosen Verfahren nach Art. 51 ATSG f�r die Annahme einer l�ngeren Frist. Ein weiteres, in dieselbe Richtung weisendes Argument ergibt sich aus dem Umstand, dass der Versicherer das formlose Verfahren entgegen der gesetzlichen Regelung zur Anwendung gebracht und somit die f�r ihn resultierende vor�bergehende Rechtsunsicherheit selbst zu verantworten hat. Andererseits haben auch Dritte, welche nicht direkt am Verfahren beteiligt sind, im Hinblick auf allf�llige Haftpflicht- und Regressanspr�che ein berechtigtes Interesse an einer Kl�rung der Rechtslage. In Anbetracht der einander gegen�berstehenden Interessen sowie unter Ber�cksichtigung des Verfassungsgrundsatzes von Treu und Glauben erscheint es f�r den Regelfall als gerechtfertigt, von der BGE 134 V 145 S. 153betroffenen Person zu erwarten, dass sie innerhalb eines Jahres seit der unzul�ssigerweise im formlosen Verfahren erfolgten Mitteilung des Fallabschlusses an den Unfallversicherer gelangt, wenn sich dieser seither nicht mehr gemeldet hat. Eine l�ngere Frist kommt allenfalls dann in Frage, wenn die Person - insbesondere wenn sie rechtsunkundig und nicht anwaltlich vertreten ist - in guten Treuen annehmen durfte, der Versicherer habe noch keinen abschliessenden Entscheid f�llen wollen und sei mit weiteren Abkl�rungen befasst.
5.4 Aus dem Schreiben der National vom 8. Mai 2002 geht unmissverst�ndlich hervor, dass es der Versicherer ablehnte, die beantragten Leistungen zu erbringen. Von weiteren Abkl�rungen war nicht die Rede. Die nach Lage der Akten bereits seit September 2001 anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner waren deshalb nach dem Gesagten gehalten, innerhalb eines Jahres seit Zugang des Schreibens zu reagieren und ihr Nichteinverst�ndnis zu bekunden. Die erst am 14. Juni 2005, nach Ablauf von mehr als drei Jahren, erfolgte Intervention vermochte somit keine Verpflichtung des Unfallversicherers mehr auszul�sen, in Verf�gungsform �ber die streitigen Anspr�che zu entscheiden. Vielmehr hatte der im formlosen Verfahren ergangene Entscheid vom 8. Mai 2002 inzwischen Rechtswirksamkeit erlangt, wie wenn er im durch Art. 51 Abs. 1 ATSG umschriebenen Rahmen erlassen worden w�re. Die National beging demzufolge keine Rechtsverweigerung, als sie es ablehnte, eine Verf�gung zu erlassen. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und der kantonale Entscheid ist aufzuheben.
132 V 412,
119 IB 68,
art. 51 al. 1 LPGA,
Art. 51 Abs. 2 ATSG suite... ,
Art. 99 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. M�rz 1981 �ber die Unfallversicherung (UVG; SR 832.20),
Art. 49 Abs. 3 Satz 3 ATSG,
Art. 96 MVG,
Art. 124 UVV

References: Art. 49
 art. 51
 art. 124

BGE 
 BGE 
 Art. 99
 Art. 49
 Art. 51
 BGE 
 BGE 
 Art. 5
 Art. 49
 BGE 
 Art. 51
 Art. 49
 Art. 124
 Art. 99
 BGE 
 Art. 51
 Art. 49
 Art. 51
 Art. 49
 Art. 51
 BGE 
 BGE 
 Art. 5
 BGE 
 BGE 
 Art. 51
 Art. 51
 BGE 
 BGE 
 Art. 51
 Art. 51
 Art. 96
 Art. 51
 Art. 99
 Art. 124
 BGE 
 Art. 51
 BGE 
 Art. 51

art. 51

Art. 51

Art. 99

Art. 49

Art. 96

Art. 124