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Timestamp: 2014-08-21 21:59:42+00:00

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A Ampla Defesa no Processo Administrativo Disciplinar - Eug�nio Paulino Faria Santos - JurisWay
Eug�nio Paulino Faria Santos Bacharel em Direito: FAPAM. P�s graduado em Dir. P�blico - Univ. Newton Paiva. Servidor P�b. Efetivo. Presidente do PAD - Diretor de Departamento de Planejamento.Especializa��es: Dir. Adm: IBRAP, Academia SIM e AMS em BH; Dir. Tribut�rio: IBAM no RJ.envie um e-mail para este autor
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Texto enviado ao JurisWay em 31/05/2009. Indique aos amigos Quer disponibilizar seu artigo no JurisWay?Saiba como...
FACULDADE DE PAR� DE MINAS
Eug�nio Paulino Faria Santos
Monografia apresentada � Coordena��o do curso de Direito da Faculdade de Par� de Minas como requisito parcial para conclus�o do curso de Direito. Orientador: Dr. Frederico Dutra Santiago
Monografia apresentada � Coordena��o do curso de Direito da Faculdade de Par� de Minas como requisito parcial para conclus�o do curso de Direito. Aprovada em ______/______/__________.
Dr. Frederico Dutra Santiago Mestre em Direito pela Universidade Vale do Rio Verde – UNINCOR
Dr�. Ana Paula Santos Diniz
Mestranda em Direito Privado
Especialista em Direito Empresarial pela FADOM ___________________________
Dr. Renato Corradi Bechelaine
Especialista em Direito P�blico pela FADOM
Dedico este trabalho a meus familiares, principalmente os que acompanharam de perto esta minha trajet�ria, em especial aos meus pais Jos� Paulino Pereira Santos e Maria do Carmo Faria Santos, ao meu irm�o Renato Paulino Faria Santos e, por fim, aos meus tios e primos.
Agrade�o primeiramente a Deus pelo �nimo e sa�de. Ao meu orientador pelo conhecimento, cr�ticas construtivas, indica��o de obras e nobre incentivo. � Ros�ngela de Moura Silva pela corre��o gramatical, sobretudo pela paci�ncia e compreens�o nesses momentos de imers�o estudantil.
As minhas colegas de trabalho Flavinha e Juliana pelas pesquisas e opini�es.
Finalmente aos colegas de estudo Adriana, �nio, Fernanda, Luiz e Rose, pela valiosa contribui��o e orienta��o em todas as etapas desta gradua��o.
“Tenha fortaleza de �nimo
para resistir a todos os embates e tempestades do caminho. N�o se iluda mesmo, a estrada do
bem est� cheia de trope�os e dificuldades,
continue por�m. N�o d� ouvidos �s pedras
colocadas pelo ci�me, pela inveja e pela intriga. Marche de cabe�a erguida, confiante
e vencer� todos os obst�culos da caminhada.
E se for ferido,
lembre-se de que as cicatrizes ser�o luzes
que marcar�o “a sua vit�ria”.
Este trabalho monogr�fico tem o escopo de elucidar todo o procedimento administrativo disciplinar no que tange � ampla defesa dentro do devido processo legal. Foi dissertado de maneira a reconhecer toda a evolu��o hist�rica do processo administrativo e da defesa desde a Gr�cia antiga e a evolu��o no Brasil at� os presentes dias. O processo administrativo disciplinar foi criado e regulamentado a partir da Lei 8.112/90 e da Lei 9.527/97, com o objetivo de garantir uma defesa justa com um m�nimo de razoabilidade evitando, assim, abusos das autoridades administrativas. O processo em si ser� analisado de forma sucinta, aprofundando somente nos temas mais pol�micos como o princ�pio da verdade sabida e os v�cios causadores das nulidades insan�veis. A ampla defesa � conditio sine qua non para o processo administrativo disciplinar, e mais uma garantia do cidad�o dentro do Estado Democr�tico de Direito, no qual o Brasil filia-se. Palavras-chave:
Processo administrativo Disciplinar; Princ�pios da ampla defesa; S�mula Vinculante n� 5 do Supremo Tribunal Federal; Procedimento administrativo; Princ�pio da Verdade Sabida; M�rito Administrativo.
INTRODU��O ...........................................................................................
EVOLU��O HIST�RICA ........................................................................
PROCESSO E PROCEDIMENTO ...........................................................
CONCEITO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR ...
PODER DISCIPLINAR .............................................................................
Processo Administrativo Disciplinar .........................................................
Garantias fundamentais � luz do neoconstitucionalismo ........................
Princ�pios do Processo Administrativo Disciplinar...................................
Princ�pio da Publicidade .. .......................................................... ................
Princ�pio do devido processo legal................................................................
Princ�pio da ampla defesa .............................................................................
Princ�pio do contradit�rio ............................................................................
Princ�pio da oficialidade ...............................................................................
Princ�pio da gratuidade................................................................................. 27
Princ�pio da atipicidade ................................................................................
Princ�pio da obedi�ncia � forma dos procedimentos.....................................
Princ�pio da verdade material.......................................................................
Formaliza��o do Processo Administrativo Disciplinar.............................
Fases do Processo Administrativo Disciplinar ..........................................
Fase de instaura��o do processo administrativo disciplinar .......................
Fase de instru��o do processo administrativo disciplinar ..................
Da defesa no processo administrativo disciplinar.........................................
Princ�pios do contradit�rio e ampla defesa no processo disciplinar .............
Do relat�rio no processo administrativo disciplinar ....................................
Fase do julgamento no processo administrativo ...........................................
O DIREITO � DEFESA .............................................................................
O surgimento do direito � defesa no ordenamento jur�dico brasileiro...
O conte�do do direito � defesa ...................................................................
A APLICA��O DO DIREITO � DEFESA AO PAD..............................
O cabimento da defesa nos diversos tipos de processos administrativos
Processo administrativo Disciplinar e o Direito � Defesa .........................
O problema do direito � defesa nos processos administrativos disciplinares 37
PRINC�PIO DA VERDADE SABIDA ......................................................
Verdade sabida ............................................................................................
Conceito de verdade sabida ........................................................................
Verdade sabida e os princ�pios do contradit�rio e da ampla defesa ............
Vis�o doutrin�ria e jurisprudencial a respeito da verdade sabida .........
M�RITO ADMINISTRATIVO .................................................................
A nulidade do Processo ante a falta de Ampla Defesa .............................
SUBORDINA��O � CONSTITUI��O ..................................................
Supremacia da Constitui��o ......................................................................
S�MULAS N� 343 DO STJ E VINCULANTE N� 5 DO STF ............ ....
CONCLUS�O .............................................................................................
REFER�NCIAS ..........................................................................................
O processo administrativo disciplinar � um tema de interesse b�sico dos profissionais que atuam na esfera do Poder Administrativo e nos �rg�os da administra��o direta e indireta da Uni�o, Estados, Distrito Federal e Munic�pios. Em cada esfera existe uma lei que disciplina a atua��o dos servidores que possuem direitos e deveres nos �rg�os onde est�o lotados.
A presente monografia se prop�e a estudar a ampla defesa no Processo Administrativo Disciplinar e est� condicionada a diversos assuntos que tenham como relev�ncia esta garantia constitucional. Em primeiro momento tentar-se-� levantar, historicamente, o surgimento do Processo Administrativo disciplinar dentro de um contexto hist�rico mais abrangente. Tal levantamento teria in�cio nos idos da antiga Gr�cia passando pelo Imp�rio Romano, a legisla��o patr�cia e germ�nica e por fim, na monarquia brasileira, rep�blica, ditadura e findando na democracia ap�s a Constitui��o Cidad� de 1988. Pela observa��o dos princ�pios constitucionais e dos princ�pios inerentes ao Direito Administrativo, o estudo em tela versar� sucintamente sobre as fases de um processo e mais criteriosamente na falta da ampla defesa, no princ�pio da verdade sabida, no m�rito administrativo e nas causas de nulidade do processo. Ademais veremos as nuan�as do processo, o que vem a ser processo, procedimento e o princ�pio da verdade sabida.
Por fim o cabimento da abertura do processo de acordo com a Lei 8.112/90 e a Lei 9.527/97, fechando com a conclus�o a respeito das garantias, deveres e direitos dos servidores p�blicos em rela��o ao �rg�o ao qual militam.
O artigo 148 do Estatuto Federal dos Servidores assim estabelece:
O processo administrativo disciplinar � o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infra��o praticada no exerc�cio de suas atribui��es ou que tenha rela��o com as atribui��es do cargo em que se encontre investido. (CARVALHO FILHO, 2007 p. 864).
Os Princ�pios e Garantias Constitucionais do Contradit�rio e da Ampla Defesa no Processo Administrativo Disciplinar visam garantir uma carreira s�lida para os Servidores em geral, sem que os mesmos passem pelo constrangimento da perda de cargo efetivo, e sem a oportunidade de se defenderem, ou demitidos ou exonerados, sem o devido processo legal, e ao sabor da vaidade dos que det�m o poder. Para se chegar a estas garantias dentro do Processo, faz-se necess�ria uma abordagem hist�rica do Processo Administrativo Disciplinar, dentro da realidade brasileira, sua abrang�ncia, bem como aos atos vinculados e discricion�rios da Administra��o acerca deste. Nesse contexto e com maior exame, as nulidades, inexist�ncia e anulabilidade do Processo atentando-se sempre pela ampla defesa e o devido processo legal.
Para o ingresso (posse) em qualquer reparti��o p�blica, se faz necess�rio o entendimento e conhecimento da lei que rege os servidores p�blicos, sua estabilidade e as garantias que os protegem da persegui��o pol�tica ou do protecionismo que abarcam seus partid�rios. Nesse entendimento a inten��o desta monografia � demonstrar os aspectos relevantes da garantia constitucional da ampla defesa dentro de um estrito processo legal, declinar a respeito das garantias constitucionais aplicadas ao Processo Administrativo Disciplinar, e, verificar todo o procedimento a fim de garantir para ambas as partes, ou seja, indiciado e a administra��o P�blica, os meios legais para que se promova a justi�a e n�o se prejudique, sobretudo, o hipossuficiente nesta rela��o jur�dica.
Ao final pretende-se o presente estudo contribuir ao debate junto � Administra��o P�blica com o objetivo de melhor se compreender as t�cnicas de organiza��o, atos, fatos, e procedimentos que a d�o funcionalidade garantindo aos servidores p�blicos o devido processo legal e especificamente os Princ�pios e Garantias Constitucionais da ampla defesa e do contradit�rio. Apesar de ter conte�do constitucional e lei especifica desde 1990, ainda h� pouca bibliografia a respeito do assunto, assim: A car�ncia bibliografia sobre t�o importante mat�ria tem dificultado sobremodo o acesso de muitos administradores e servidores p�blicos � nova concep��o que foi imprimida, na atualidade, ao processo disciplinar, o que tem redundado em substanciais preju�zos n�o s� para o corpo do funcionalismo como para a pr�pria regularidade do servi�o p�blico (...). COSTA, 2005 p. 29).
Mesmo diante das dificuldades e das in�meras novidades encontradas durante este curto espa�o de tempo, a pesquisa encontrou substanciais fundamentos para o uso distinto da ampla defesa na limita��o do processo administrativo disciplinar, alcan�ando o objetivo preliminar. A grande maioria dos autores tem a mesma interpreta��o dos aludidos temas n�o se debatendo em pequenas controv�rsias. Assim, com total amparo hermen�utico constitucional, com os diversos julgados e com as insistentes reintegra��es dos servidores exonerados ou demitidos, torna-se necess�rio a busca de um procedimento s�lido com o escopo de se fazer justi�a. 2 EVOLU��O HIST�RICA
Para iniciar o Processo Administrativo Disciplinar deve-se fazer remiss�o ao devido processo legal. O devido processo legal teve g�nese no povo hebreu, uma vez que prezavam que a justi�a requer uma lei justa e compassiva. O fil�sofo Plat�o, que viveu por volta de quatrocentos anos antes de Cristo, tinha sob seu pensamento que a utopia, ou seja, a conviv�ncia sem conflitos e ison�mica s� seria conseguida a partir de ordenamentos sensatos, pois, a justi�a universal tem natureza humana. Da� surgia a premissa que, se a justi�a universal tem natureza humana, logo, o homem � bom por natureza.
O fil�sofo Arist�teles, por sua vez, era defensor de uma sociedade equilibrada onde o indiv�duo faz escolhas baseadas no seu livre arb�trio. C�cero e os est�icos de Roma aludiam que todos nasceram iguais para a justi�a, por�m, admitiam diferen�as entres os homens, pois, claramente, podia-se perceber a for�a e a autoridade baseada nos bens materiais que o mesmo possu�a, al�m do intelecto.
A Justi�a era considerada um fundamento sagrado, uma corrente universal. Ent�o, aqueles que compartilhavam do direito, tamb�m tinham que compartilhar da justi�a. A m�xima dos cidad�os de Roma se perfazia da seguinte senten�a: aqueles servidos pela lei precisavam ser servidores da lei de modo que podiam ser livres.
Registros hist�ricos mostram que, na �poca das dinastias eg�pcias, quando os fara�s reconquistaram o poder, e determinaram a sede do poder em Tebas, a capital foi palco de diversos levantes e a classe camponesa exigia a diminui��o dos impostos, concess�o de terras e o direito de participarem do governo. Tal pretens�o se perfazia com a ocupa��o de cargos privilegiados dentro da esfera de poder. Tais pretens�es s�o semelhantes aos assuntos tratados pelo Direito Administrativo.
Na Gr�cia antiga havia diversas leis que regiam a conviv�ncia do povo, sobretudo o poder de pol�cia que o Estado exercia sobre seus cidad�os. Na Gr�cia existiam leis que limitavam o poder de construir, fundar col�nias, posturas e regras do conv�vio social. Todos esses temas do Direito Administrativo na atualidade.
No s�culo XII, na atual It�lia, regi�o de Veneza, existia um �rg�o que se encarregava de investigar as den�ncias de cidad�os que detinham informa��es de poss�veis rebeldes contra a seguran�a do Estado. Tais den�ncias eram depositadas na boca do le�o, de forma an�nima e depois investigadas. Se comprovadas, o r�u era punido exemplarmente sobre as regras penais e administrativas existentes.
Quando se fala em corrup��o, n�o � somente o oferecimento ou recebimento de vantagem indevida. � algo mais complexo e envolve a quebra da moralidade administrativa, dos bons costumes e a desonestidade em sentido latu. Corrupto � quem rompe e corrompe um sistema considerado pela maioria dos cidad�os como sendo socialmente correto. Na Rep�blica Democr�tica do Brasil, assim como no mundo, a hist�ria do Processo Administrativo Disciplinar se confunde com o pr�prio Direito Administrativo. Em meados de 1780, ap�s a Revolu��o na Fran�a, as fun��es estatais foram tripartidas, ou seja, criou-se a fun��o legislativa, executiva e judicial. Nessa mesma �poca criou-se os tribunais administrativos que eram espec�ficos para dirimir quest�es entre a administra��o e os administrados. Segundo Meirelles, “a teoria da separa��o dos poderes desenvolvida por Montesquieu foi o marco decisivo para a forma��o do Direito Administrativo” (MEIRELLES, 1990 p. 35).
O Processo Administrativo em nosso ordenamento jur�dico remonta � �poca do imp�rio. �, portanto, centen�rio. No s�culo XVI, com o in�cio da evolu��o e desenvolvimento da col�nia, o governo portugu�s instituiu um corpo judicial formado por ju�zes ordin�rios, com jurisdi��o municipal ou r�gia. Os r�gios eram os chamados ju�zes de fora. Em 1609 foram criados os tribunais de apela��o.
Com a Lei de 22 de dezembro de 1761, o marqu�s de Pombal instituiu o que veio a ser o Direito Administrativo. Este direito continha procedimentos que davam poder a administra��o de revisar e julgar os seus pr�prios atos. Devido �s influ�ncias do liberalismo, Dom Pedro I extinguiu por curto per�odo os �rg�os respons�veis por processos administrativos vindo a recri�-los posteriormente. Da �poca do Imp�rio at� nossos dias, passando pela Proclama��o da Rep�blica em 1889 at� a Carta Magna Republicana de 1988, o processo administrativo obteve diversas e relevantes influ�ncias.
Quanto mais democr�tico fosse o intervalo de �poca, mais o processo administrativo deixava de ter um car�ter punitivo para os servidores da administra��o, para ser um instrumento de prote��o dos administrados. O processo administrativo reduz o arb�trio da autoridade, limitando seu poder punitivo.
O processo administrativo, apesar de ter s�culos, s� veio a ser constitucionalizado na Carta Magna Republicana de 1934. O artigo 169 da Constitui��o assim declinava:
Os funcion�rios p�blicos, depois de dois anos, quando nomeados em virtude de concurso de provas, e, em geral depois de dez anos de efetivo exerc�cio, s� poder�o ser destitu�dos em virtude de senten�a judici�ria ou mediante processo administrativo regulado por lei, e no qual lhes ser� assegurado ampla defesa.
Na Constitui��o Republicana de 1937, em seu artigo 156, assegurava que o poder legislativo organizar� o Estatuto dos Funcion�rios P�blicos, obedecendo aos seguintes preceitos:
c) os funcion�rios p�blicos, depois de dois anos, quando nomeados em virtude de concurso de provas, e, em todos os casos, depois de dez anos de exerc�cio, s� poder�o ser exonerados em virtude de senten�a judici�ria ou mediante processo administrativo, em que sejam ouvidos e possam defender-se.
Na Magna Carta de 1946, assim expunha em seu artigo 189, que os funcion�rios p�blicos s� perderiam o cargo:
I – Quando vital�cios, somente em virtude de senten�a judici�ria;
II – quando est�veis, no caso do n�mero anterior, no de se extinguir o cargo ou no de serem demitidos mediante processo administrativo em que lhes tenha assegurado ampla defesa.
Em 1967, a Constitui��o da Rep�blica Federativa do Brasil assim declinava em seu artigo 103, que a demiss�o s� seria aplicada ao funcion�rio:
I – vital�cio, em virtude de senten�a judici�ria;
II – est�vel, na hip�tese do n�mero anterior, ou mediante processo administrativo, em que se lhe tenha assegurada ampla defesa.
Par�grafo �nico – Invalidada por senten�a a demiss�o de funcion�rio, ser� ele reintegrado e quem lhe ocupava o lugar ser� exonerado, ou, se ocupava outro cargo, a este ser� reconduzido, sem direito a indeniza��o.
A aposi��o ao direito � ampla defesa foi constitucionalizada em 1988 e, nos tempos atuais, � um instrumento que funciona como garantia que reduz o arb�trio da autoridade p�blica. O artigo 5� inciso LV contempla aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral o direito ao contradit�rio e � ampla defesa, com meios e recursos a ela inerentes. O artigo 41 disserta que s�o est�veis (...):
� 1� O servidor est�vel s� perder� o cargo:
II – mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada a ampla defesa;
III – mediante procedimento de avalia��o peri�dica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.
A participa��o das partes nos atos processuais em qualquer dos institutos funcionais do Estado que esse se apresente deve ser assegurada. O contradit�rio � uma garantia expressamente disposta na Carta Magna. Essa garantia legitima as atividades estatais perante a soberania de seu povo, isto posto, � mais uma garantia de regula��o social a bem de todos os servidores.
Espera-se, com o progresso da humanidade, que as garantias evoluam com a sociedade e que os princ�pios constitucionais garantam, n�o s� o devido processo legal, mas, a continuidade do Estado Democr�tico de Direito.
Das conceitua��es existentes sobre o Processo e o Procedimento existe uma equa��o simples que delineia os dois assuntos: Procedimento rito + Litig�ncia = Processo. Do estudo da express�o pode-se concluir a exist�ncia de procedimento sem processo e, por fim, n�o existe processo sem procedimento. O elemento prec�puo para caracterizar o processo � a litig�ncia. � cedi�o que no nosso ordenamento jur�dico p�trio existem diversos processos. Exemplo not�rio � o processo civil, processo penal, trabalhista dentre outros. J� o processo administrativo disciplinar � esp�cie do g�nero processo administrativo.
O processo, ent�o, pode ser encarado pelo aspecto dos atos que lhe d�o corpo e das rela��es entre eles e igualmente pelo aspecto das rela��es entre seus sujeitos. O procedimento � neste quadro, apenas o meio extr�nseco pelo qual se instaura, desenvolve-se e termina o processo. (GRINOVER, 2005; p. 285/286):
No mesmo sentido, Hely Lopes Meirelles ensina:
N�o h� processo sem procedimento, mas h� procedimentos administrativos que n�o constituem processo, como, por exemplo, os de licita��es e concursos. O que caracteriza o processo � o ordenamento de atos para a solu��o de uma controv�rsia; o que tipifica o procedimento � o encadeamento de atos para a obten��o de uma decis�o jurisdicional da administra��o. (MEIRELLES, 1990 p. 578)
Seguindo a mesma corrente, destaca-se:
O termo processo indica uma atividade para a frente, ou seja, uma atividade voltada para determinado objetivo. Trata-se de categoria jur�dica caracterizada pelo fato de que o fim alvitrado resulta da rela��o jur�dica existente entre os integrantes do processo. Na verdade, pode definir-se o processo como a rela��o jur�dica integrada por algumas pessoas, que nela exercem v�rias atividades direcionadas para determinado fim. (CARVALHO FILHO, 2007 p. 850)
Compactuando com os ilustres doutrinadores, Maria Sylvia Zanella di Pietro declina da seguinte forma sobre processo:
N�o se confunde processo com procedimento. O primeiro existe sempre como instrumento indispens�vel para o exerc�cio de fun��o administrativa; tudo que a Administra��o P�blica faz, opera��es materiais ou atos jur�dicos, fica documentado em um processo; cada vez que ela for tomar uma decis�o, executar uma obra, celebrar um contrato, editar um regulamento, o ato final � sempre precedido de uma s�rie de atos materiais ou jur�dicos, consistentes em estudos, pareceres, informa��es, laudos, audi�ncias, enfim tudo o que for necess�rio para instruir, preparar e fundamentar o ato final objetivado pela administra��o.(DI PIETRO, 2001 p. 494)
Com rela��o ao procedimento, seguindo o mesmo racioc�nio dos doutrinadores Maria Sylvia Zanella di Pietro assim disserta sobre procedimento: Procedimento � o conjunto de formalidades que devem ser observados para a pr�tica de certos atos administrativos; equivale a rito, a forma de proceder; o procedimento se desenvolve dentro de um processo administrativo. (DI PIETRO, 2001 p. 494).
O processo, por vezes, � classificado como instituto t�pico da fun��o jurisdicional ou como instrumento da jurisdi��o e, procedimento, como n�o � est�tico, com sua din�mica, os atos se relacionam como uma s�rie constitutiva do processo.
Confunde-se muito processo, procedimento e autos. O procedimento � mero aspecto formal do processo, n�o se confundindo com este. Autos s�o a materialidade dos documentos que preenchem dados ao procedimento. As fases s�o do procedimento e n�o do processo. A consulta � dos autos e n�o do processo.
O processo manifesta-se de v�rios modos, n�o se submetendo, portanto, a uma forma somente. A materialidade da pretens�o � que estabelece como se dar� a exterioriza��o da forma processual. Assim, processo administrativo disciplinar e a sindic�ncia s�o esp�cies cujo g�nero � o processo.
Nota-se, contudo, que as diferentes grafias exteriorizadas pelos diversos autores supracitados plasmam em um s� sentido, ou seja, distinguem de maneira objetiva processo de procedimento.
4 CONCEITO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
O conceito de Processo Administrativo Disciplinar na �tica de Hely Lopes Meirelles: "� o meio de apura��o e puni��o de faltas graves dos servidores p�blicos e demais pessoas sujeitas ao regime funcional de determinados estabelecimentos da Administra��o". (MEIRELLES, 1990 p. 588)
No pensamento de Jos� Armando da Costa, o mesmo ensina que pela sucess�o formal de atos concatenados, com vistas � edi��o de um ato administrativo, tem o escopo de impor uma pena disciplinar. Deste pensamento seguiu-se o seguinte conceito: Direito Processual Disciplinar � o conjunto de normas e princ�pios, sedimentados em leis, regulamentos, pareceres de �rg�os oficiais, jurisprud�ncias e doutrina, que informam e orientam a dinamiza��o dos procedimentos apurat�rios de faltas disciplinares, objetivando fornecer sustenta��o � leg�tima lavratura do correspondente ato punitivo. (COSTA, 2005 p. 29).
M�rcio Fernandes Elias Rosa conceitua processo administrativo disciplinar como sendo:
O meio h�bil � apura��o de faltas disciplinares, viola��o de deveres funcionais e imposi��o de san��es aos servidores. A obrigatoriedade do processo disciplinar � estabelecida no regime jur�dico a que estiver sujeito o agente p�blico, sendo-o usualmente para a apura��o das infra��es mais graves e que est�o sujeitas � imposi��o de demiss�o, suspens�o dentre outras. (ROSA, 2006 p.)
Nos ensinamentos de Jos� dos Santos Carvalho filho, o mesmo conceitua processo administrativo disciplinar como sendo: “O instrumento formal atrav�s do qual a Administra��o apura a exist�ncia de infra��es praticadas por seus servidores e, se for o caso, aplica as san��es adequadas”. (CARVALHO FILHO, 2007 p.864)
Segundo o brilhante doutrinador, quando uma infra��o � praticada no �mbito da Administra��o P�blica, passa a ser dever do administrador apur�-la. � uma garantia que serve tanto para o servidor quanto para a administra��o. O procedimento tem que ser formal para garantir ao servidor o direito � ampla defesa e contradit�rio dentro de um devido processo legal.
Seguindo a mesma linha de entendimento, Egberto Maia Luz a prop�sito da exist�ncia de um direito administrativo disciplinar exp�e: Ramo do Direito Administrativo Disciplinar destinado a apurar, decidir e regular, por todos os aspectos pertinentes, as rela��es que o Estado mant�m com os seus servidores, visando ao respeito das Leis e as normas que regulam as atividades funcionais. (LUZ,1994 p. 64)
Maria Sylvia Zanella di Pietro, diz ser o direito disciplinar: “(...) os meios de apura��o de il�citos administrativos s�o o processo administrativo disciplinar e os meios sum�rios, que compreendem a sindic�ncia e a verdade sabida”. (DI PIETRO, 2001 p. 507).
Segundo a autora, o processo administrativo disciplinar � obrigat�rio, de acordo com o artigo 41 da constitui��o, para a aplica��o das penas que impliquem perda de cargo para o servidor est�vel. No �mbito federal, a lei 8.112/90 exige a realiza��o desse processo para a aplica��o das penas de suspens�o por mais de 30 dias, demiss�o, cassa��o de aposentadoria e disponibilidade, dentre outros. Ainda exige o mesmo processo para a demiss�o ou dispensa do servidor efetivo ou est�vel, comprovadamente ineficiente no desempenho dos encargos a ele atribu�do ou desidioso no cumprimento dos deveres laborais.
5 PODER DISCIPLINAR Segundo Hely Lopes Meirelles, “o poder disciplinar � a faculdade de punir internamente as infra��es funcionais dos servidores e demais pessoas sujeitas � disciplina dos �rg�os e servi�os da administra��o”. (MEIRELLES, 1990 p. 103).
Dentro do conceito expressado pelo Mestre, pode-se afirmar que o Estado possui uma capacidade especial de punir. Esta capacidade n�o isenta o Estado de um devido processo legal no �mbito do direito administrativo. Pode-se punir os vinculados � administra��o sobre rela��es de naturezas diversas. A hierarquia est� intimamente relacionada com a disciplina, por�m, s�o distintas. A Administra��o P�blica faz uso da hierarquia para escalonar e distribuir as fun��es executivas. O poder disciplinar � o respeito ao desempenho das fun��es e a conduta interna dos servidores sujeitando-os �s penalidades elencadas nos estatutos ao qual se subordinam.
O poder disciplinar surge da vontade e da necessidade da efici�ncia e do aperfei�oamento da Administra��o P�blica. Ela, como sendo titular do poder disciplinar somente o exerce em benef�cio da Administra��o e dos administrados sendo juiz da conveni�ncia e oportunidade no tocante � puni��o do servidor. Nunca � demais lembrar que o poder disciplinar n�o se confunde com poder punitivo. O primeiro � pr�prio da Administra��o e o poder punitivo � realizado atrav�s da Justi�a Penal. O Poder Disciplinar existente em toda a estrutura org�nica p�blica podendo ser conceituado como a for�a inerente � Administra��o P�blica de apurar infra��es e infligir san��es �s pessoas adstritas ao regime disciplinar do Poder P�blico.
Como dissertado acima, o Poder de Disciplina est� diretamente ligado ao Poder Hier�rquico, pois em face deste decorrem as prerrogativas, do superior para o subordinado, de dar ordens e conseq�entemente fiscalizar as atividades que forem cometidas aos seus comandados. Desta maneira, � indispens�vel para o cumprimento do fim p�blico que a Administra��o P�blica possua meios efetivos de impelir san��es a servidor faltoso com seus deveres. � poss�vel � Administra��o dentro do m�rito (conveni�ncia e oportunidade) que lhe � dado utilizar a enumera��o legal taxativa para aplica��o da pena ao servidor, por�m � imprescind�vel o uso da razoabilidade e da proporcionalidade no ato punitivo, que se garanta a ampla defesa com o direito do contradit�rio ao acusado (due process of law) e, ainda, que haja a devida motiva��o da decis�o.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro que cita Carlos Schimidt de Barros J�nior, indica tr�s sistemas gerais pelos quais se pode fazer a repress�o disciplinar, in verbis:
1. O sistema hier�rquico, em que o poder disciplinar � exercido exclusivamente pelo superior hier�rquico; ele apura a falta e aplica a pena; � o sistema que se usa �s vezes para a apura��o de faltas leves ou para a aplica��o do princ�pio da verdade sabida;
2. o sistema de jurisdi��o completa, no qual a falta e a pena s�o estritamente determinadas em lei e a decis�o cabe a um �rg�o de jurisdi��o que funciona segundo regras de procedimento jurisdicional; este sistema n�o existe no direito brasileiro;
3. sistema misto ou de jurisdicionaliza��o moderada, em que interv�m determinados �rg�os, com fun��o geralmente opinativa, sendo a pena aplicada pelo superior hier�rquico; al�m disso, mant�m-se certo grau de discricionariedade na verifica��o dos fatos e na escolha da pena aplic�vel; � o sistema adotado no Brasil relativamente aos processos administrativos disciplinares. (DI PIETRO, 2001 p. 507).
No direito brasileiro, os meios de apura��o de il�citos administrativos s�o o processo administrativo disciplinar e os meios sum�rios, que compreendem a sindic�ncia e a verdade sabida.
� cedi�o que a verdade sabida � o conhecimento direto, ou seja, flagrante da infra��o pela autoridade competente. Esse conhecimento � o bastante para a aplica��o da pena disciplinar. N�o coadunando com o entendimento da possibilidade no direito p�trio do uso do sistema hier�rquico, sustenta-se que o �nico sistema de repress�o disciplinar que subsiste em nosso ordenamento jur�dico � o Misto ou de Jurisdi��o Moderada, pois a Constitui��o Federal em seu artigo 5�, inciso LX, imp�s a obrigatoriedade do contradit�rio na aplica��o de penas.
Com esse entendimento, � mister ressaltar que n�o existia na nossa carta constitucional anterior, disposi��o semelhante, apesar da doutrina e a jurisprud�ncia nacional entenderem que o contradit�rio tamb�m se aplicava ao processo civil e ao processo administrativo.
Neste particular, assim se pronuncia o Professor Nelson Nery J�nior:
A inova��o foi profunda porque fez com que o princ�pio (do contradit�rio) alcan�asse expressamente os processos civil e administrativo, pois na carta revogada havia previs�o expressa da garantia do contradit�rio somente para o processo penal (art. 153 � 16, CF de 1969), nada obstante houvesse a correta manifesta��o da doutrina de que aquele princ�pio se aplicava, tamb�m, ao processo civil e ao administrativo.(NERY JUNIOR, 2006 P. 120).
Destarte, por mais leve que seja a san��o aplicada e, mesmo que seja diretamente conhecida a infra��o pela autoridade competente, deve-se garantir ao acusado a oportunidade de defesa, ainda que sem excesso de formalismos.
Segundo Jos� Armando da Costa o excesso de formalismo n�o � necess�rio para garantir um processo justo e que atendam as finalidades das comiss�es processantes. Vale ressaltar que, o relat�rio final deve conter todos os atos que importem no contradit�rio e na ampla defesa. Observe-se que:
Em arremate derradeiro, acentue-se que o princ�pio da obedi�ncia � forma e ao procedimento n�o encontra na processual�stica disciplinar a mesma cog�ncia que desfruta no �mbito do processo judicial, conquanto possa coadjuvar a compreens�o daquela classe de procedimentos apurat�rios, desde que com a devida temperan�a, conforme enfocado em linhas acima. (COSTA, 2005 p. 60).
5.1 Processo Administrativo Disciplinar
A disciplina do processo administrativo disciplinar � muito interessante. N�o se tem o objetivo de esgotar os assuntos pertinentes a mat�ria, por�m, analisar-se-� de forma sucinta o processo administrativo disciplinar e mais tarde focar-se nas garantias do contradit�rio e da ampla defesa, sobretudo na import�ncia prec�puo na conclus�o legal do processo. N�o s�o objetos de estudo os meios sum�rios e sindicantes para a apura��o de infra��es cometidas pelos servidores, uma vez que, a sindic�ncia, muitas vezes, existe para investigar uma poss�vel autoria. Os processos que tamb�m envolvam quest�es relativas a licita��es e execu��o de contrato tamb�m n�o ser�o objetos de estudo, por�m, cabe ressaltar que � um tema muito interessante.
O processo administrativo disciplinar � usado pela administra��o p�blica para a apura��o e poss�vel puni��o de infra��es supostamente cometidas por servidores p�blicos ocupantes de cargos efetivos ou que de alguma forma prestam servi�os para a administra��o. O Processo Administrativo Disciplinar n�o tem cunho inquisit�rio tendo definidos por Lei os princ�pios e fases a serem seguidos para que tenha validade e conseq�entemente efic�cia.
� importante ressaltar que o processo administrativo disciplinar tem fundamento legal nas Garantias Constitucionais, como assim nos ensina a Carta Magna Republicana de 1988 em seu artigo 41, �1�, II, mostrando, desde j�, um dos princ�pios que norteiam tal processo, qual seja o da ampla defesa elencado tamb�m no texto Constitucional no artigo 5�, LV.
� de f�cil compreens�o que a ampla defesa s� caracteriza-se mediante processo administrativo disciplinar. Bem como � disciplinada no �mbito Federal pela Lei do Regime Jur�dico �nico dos Servidores Federais a Lei n.� 8112/90 e pela Lei Federal de n.� 9784/99.
Nos processos administrativos disciplinares obrigatoriamente definidos por Lei declina que toda autoridade que tiver conhecimento de infra��o cometida por servidor p�blico � obrigada a promover a sua apura��o, ou seja, � dever da autoridade competente apurar qualquer infra��o prevista no estatuto correspondente. Para se atingir a finalidade do processo administrativo disciplinar faz-se necess�ria a observ�ncia das normas que regulam a mat�ria e, sobretudo, os princ�pios constitu�dos. O processo administrativo existe para controlar os atos tanto dos administrados quanto do administrador. O processo � uma garantia contra o abuso de poder da administra��o e um meio para garantir a efici�ncia dos administrados. Sabe-se, no entanto, que existem comiss�es inquisit�rias, por�m, o prejudicado pode recorrer ao judici�rio para buscar justi�a. Estes acontecimentos inquisit�rios s�o, principalmente, instaurados quando a autoridade administrativa tem oposi��o ao administrado. � cedi�o que as administra��es perduram por, no m�ximo, oito anos. Que os cargos de chefia e assessoramento s�o de livre nomea��o e exonera��o n�o podendo o efetivo ser considerado um objeto nas m�os dos que det�m temporariamente o poder. Trata-se, pois, dos fatos que geram o descontentamento da administra��o, sobretudo daqueles que envolvam servidores com ideologias opositoras. Utilizam-se de subterf�gios, literalmente jogando da pior maneira e quase nunca obedecendo ao que est� previsto na legisla��o pertinente, a qual regula a mat�ria no �mbito do processo administrativo disciplinar.
Antes de adentrar nos princ�pios relativos aos Processo Administrativo Disciplinar, ver-se-�, sinteticamente, os princ�pios e garantias fundamentais no tocante a ampla defesa, � luz do neoconstitucionalismo.
5.2 Garantias fundamentais � luz do Neoconstitucionalismo
As teorias dos direitos fundamentais, diante do atual contexto de forma��o das leis, t�m g�nese e termo com os regimes pol�ticos observados a ideologia presente no lapso �pico. O sistema jur�dico atual tem por escopo assegurar a todos os direitos e as garantias fundamentais, sendo intitulados direitos e deveres individuais e coletivos. Quando se fala em direitos e garantias fundamentais, essas ultrapassariam a consci�ncia de norma positivada constitucionalmente e passariam para uma extens�o maior, superior a Constitui��o, ou seja, ganhariam o Status de norma superior.
Ao dizer que a lei encontra limite e contorno nos princ�pios constitucionais, admite-se que ela deixa de ter apenas uma legitima��o formal, ficando amarrada substancialmente aos direitos positivados na constitui��o. A lei n�o vale mais por si, por�m, depende de sua adequa��o aos direitos fundamentais. Se antes era poss�vel dizer que os direitos fundamentais eram circunscritos � lei, torna-se exato afirmar que as leis devem estar em conformidade com os direitos fundamentais. (MARINONI, 2007, p. 44)
� dever do judici�rio compreender e interpretar a lei a partir dos princ�pios constitucionais de justi�a e dos direitos fundamentais Essa releitura constitui um redimensionamento do significado da subordina��o da lei � constitui��o. Tudo isso leva a uma nova interpreta��o da lei e do direito em si.
A doutrina tem feito uma distin��o entre princ�pios e regras:
Enquanto as regras se esgotam em si mesmas, na medida em que descrevem o que se deve ou se pode fazer em determinadas situa��es, os princ�pios s�o constitutivos da ordem jur�dica, revelando os valores ou os crit�rios que devem orientar a compreens�o e a aplica��o das regras diante das situa��es concretas (MARINONI 2007, p. 47).
Uma gama de doutrinadores considera que os princ�pios s�o multifuncionais incorporando assim algumas fun��es a eles, como a fun��o de fonte subsidi�ria. Cada fun��o dever� estar interligada a fim de que sirvam de orienta��o na busca de sentido e alcance das normas jur�dicas. No caso de conflito entre princ�pios dever� ser observado o caso concreto.
5.3 Princ�pios do Processo Administrativo Disciplinar
A Constitui��o da Rep�blica de 1988, em seu artigo 37, disp�e sobre os princ�pios basilares a serem observados pela Administra��o P�blica, in verbis:
Art. 37 – A Administra��o P�blica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Uni�o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic�pios obedecer� aos princ�pios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici�ncia, e tamb�m, ao seguinte: (...)
Aos princ�pios insculpidos no artigo 37, somam-se os direitos e garantias fundamentais inseridos no artigo 5� da Carta Magna Republicana de 1988, dos quais destacamos a observ�ncia ao devido processo legal e a garantia do contradit�rio e ampla defesa.
Diz o artigo 5�, inciso LV da Constitui��o Republicana de 1988 que “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, s�o assegurados o contradit�rio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.
Em todo e qualquer processo administrativo est�o assegurados princ�pios da legalidade objetiva, da oficialidade, do informalismo, da publicidade dos atos, da verdade material, da ampla defesa e do contradit�rio.
Adiante, ser�o expostos os princ�pios que norteiam o processo administrativo disciplinar. Vale mencionar que existem princ�pios gerais que norteiam o processo administrativo disciplinar como os da publicidade, do devido processo legal, da ampla defesa e do contradit�rio, al�m dos inerentes a teoria geral do processo. Contudo, existem os princ�pios particulares ao processo administrativo disciplinar, quais sejam os da oficialidade, gratuidade, atipicidade. Enumerar-se-�, ent�o, cada um com um breve relato para melhor entendimento acerca dos mesmos.
5.3.1 Princ�pio da Publicidade
Dos princ�pios expressos do direito administrativo, o princ�pio da publicidade, segundo Jos� dos Santos Carvalho Filho (2007), contido na Constitui��o Republicana de 1988, norteia o administrador dos atos e que os mesmos dever�o ter a mais abrangente publica��o para os administrados. � desta conduta da publica��o dos atos que existe a possibilidade da popula��o acompanhar e controlar a legitimidade da conduta dos agentes pol�ticos. � deste princ�pio que o povo poder� verificar o grau de efici�ncia do administrador. A publica��o se far� em ambiente de grande movimenta��o de pessoas e em �rg�os de imprensa. O fundamento do princ�pio da publicidade � que os atos cheguem ao m�ximo da popula��o.
N�o se adentrar� no direito de peti��o ou certid�es, uma vez que n�o � o escopo desta monografia.
5.3.2 Princ�pio do devido processo legal
A nossa Constitui��o Federal incorporou o princ�pio do devido processo legal garantido no art. XI, n�1 da Declara��o Universal dos Direitos do Homem, in verbis:
Todo homem acusado de um ato delituoso tem o direito de ser presumido inocente at� que a sua culpabilidade tenha sido provada de acordo com a lei, em julgamento p�blico no qual lhe tenham sido asseguradas todas as garantias necess�rias � sua defesa.
A origem remonta � Magna Charta Libertatum, de 1215, no reinado de Jo�o Sem Terra (Inglaterra), e sua aplica��o ao processo administrativo, como j� foi esposado, est� hoje devidamente garantido em face do art. 5� Inciso LV, e Inciso LXI da Constitui��o Republicana de 1988, sendo um princ�pio absoluto, n�o comportando exce��es.
Ainda, Jos� dos Santos Carvalho Filho ressalta que:
O Princ�pio do devido processo legal (due process of law) � daqueles mais relevantes quando se trata de examinar os efeitos da rela��o jur�dica entre o Estado e os administrados. Trata-se de postulado inerente ao Estado de Direito, que, como sabemos, foi a situa��o pol�tica em que o Estado reconheceu que, se de um lado podia criar o direito, de outro tinha o dever de submeter-se a ele. A lei, portanto, � o limite de atua��o de toda a sociedade e do pr�prio Estado. (CARVALHO FILHO, 2007 p. 856).
Com as distintas palavras do �nclito doutrinador, na Constitui��o Republicana de 1988, o legislador constituinte referiu-se ao devido processo legal dentro do cap�tulo dos direitos e garantias fundamentais, que assim disp�e, artigo 5�, LVI, da Carta Magna de 1988: “Ningu�m ser� privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”.
Nos processos administrativos o princ�pio do devido processo legal tem sentido claro, ou seja, em todo o processo administrativo devem ser respeitadas as normas legais que o regulam. O princ�pio do devido processo legal tem estreita conex�o com o princ�pio da legalidade, este �ltimo de amplo espectro e reconhecida abrang�ncia. Tanto no princ�pio do devido processo legal quanto ao da oficialidade, o Estado deve obedi�ncia e respeito � lei. 5.3.3 Princ�pio da ampla defesa
Dentre os direitos e garantias fundamentais insculpidos no artigo 5� da Carta Magna Republicana de 1988, destaca-se o contradit�rio e a ampla defesa, in verbis: Art. 5� - Todos s�o iguais perante a lei, sem distin��o de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pa�s a inviolabilidade do direito � vida, � liberdade, � igualdade, � seguran�a e a propriedade nos termos seguintes:
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral s�o assegurados o contradit�rio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. Os princ�pios da garantia da ampla defesa e do contradit�rio encontram-se atrelados � garantia do devido processo legal. Assim, deve-se garantir ao servidor p�blico processado, a oportunidade de recorrer � �rg�os administrativos hierarquicamente superiores. Para tanto, disp�e o servidor do recurso hier�rquico, da revis�o processual e do pedido de reconsidera��o. Hely Lopes Meirelles assim discorre sobre o tema:
Por garantia de defesa deve-se entender n�o s� a observ�ncia do rito adequado como a cientifica��o do processo ao interessado, a oportunidade para contestar a acusa��o, produzir prova de seu direito, acompanhar os atos da instru��o e utilizar-se dos recursos cab�veis.
Processo administrativo sem oportunidade de defesa ou com defesa cerceada � nulo, conforme te decidido reiteradamente os tribunais de justi�a, confirmando a aplicabilidade do princ�pio constitucional do devido processo legal, ou mais especificamente, da garantia de defesa. (MEIRELLES, 1998 p. 562).
A fim de elucidar os fatos que lhe s�o imputados, o servidor pode contraditar as acusa��es, confrontar provas, argumentar e utilizar todos os meios de prova em direito admitidos. No processo disciplinar, o princ�pio da verdade material permite � administra��o, em qualquer fase do processo disciplinar, recepcionar e levar em conta quaisquer elementos de prova de que tenha conhecimento. Entretanto, deve-se dar ci�ncia ao acusado da exist�ncia de tais provas, proporcionando-lhe o exerc�cio necess�rio � sua defesa.
5.3.4 Princ�pio do contradit�rio
Cl�udio Roza, em sua obra Processo Administrativo Disciplinar e Ampla Defesa ressalta que o contradit�rio e a ampla defesa est�o atrelados n�o se podendo pensar na exist�ncia de um ou outro somente. A efetividade do direito a defesa se manifesta no teor da acusa��o, da� ser� contraditado. Para exercer o contradit�rio faz-se necess�rio os seguintes requisitos: primeiramente, que o acusado tenha conhecimento com a devida antecipa��o de lugar, tempo e objeto do debate; que tenha efetiva possibilidade de preparar-se para a interven��o e por fim, que tenha a possibilidade de intervir.
Com rela��o ao contradit�rio, Egon Bochmann Moreira citado por Cl�udio Rosa salienta que: Trata-se de garantia de ser cientificado n�o s� da exist�ncia do processo, mas de tudo o que nele ocorra, podendo o particular manifestar-se a respeito de todos os atos e fatos processuais, gerando, em conseq��ncia, o dever de o �rg�o julgador apreciar motivadamente tais interven��es. (ROZA, 2008 p. 226).
Segundo Cl�udio Roza (103:2008)
� exig�ncia do contradit�rio a plena informa��o para que seja possibilitada a rea��o. Cumpre especial destaque o dever da motiva��o, al�m da plena possibilidade de se ter acesso ao processo e da participa��o nas audi�ncias, tanto pessoalmente, como devidamente representado. (ROZA, 2008 p. 103).
Pode-se concluir que o direito de ampla defesa decorre naturalmente a quem � ofendido e ao acusado d�-se a oportunidade da defesa em raz�o de sua dignidade. Por fim, o princ�pio do contradit�rio induz a enfrentar raz�es apontadas por outrem contra o acusado, rebatendo-as, pelo princ�pio da ampla defesa apresentando a verdade do acusado.
5.3.5 Princ�pio da oficialidade
Compete � Administra��o a instaura��o e desenvolvimento do processo administrativo, cabendo-lhe impulsionar de of�cio, n�o dependendo da vontade do interessado. Ainda que a lei n�o disponha do prazo, � dever da administra��o concluir com razoabilidade os processos, satisfazendo o interesse da coletividade.
5.3.6 Princ�pio da gratuidade
O processo disciplinar deve ser gratuito para o servidor, posto que qualquer tipo de presta��o pecuni�ria para o acusado vedaria, de certo modo, a ampla defesa e o contradit�rio constitucionalmente garantido ao processo disciplinar, ainda mais quando se v� adiante que o Processo Administrativo Disciplinar tem como norte a busca da verdade material.
5.3.7 Princ�pio da atipicidade
Diferentemente do Direito Penal, no Direito Administrativo a quase totalidade das infra��es funcionais n�o est� tipificada na lei.
Cabe � Administra��o P�blica analisar se o fato hipoteticamente praticado constitui ou n�o infra��o disciplinar, bem como valorar negativamente a conduta do servidor. Deriva da� a decorr�ncia da necessidade da motiva��o adequada dos atos pela comiss�o processante. N�o basta a simples men��o aos dispositivos legais, � preciso a fundamenta��o precisa do decis�rio.
5.3.8 Princ�pio da obedi�ncia � forma dos procedimentos
Princ�pio que se apresenta mitigado no Processo Administrativo Disciplinar, porquanto o supracitado deve, apesar de atender aos procedimentos descritos na lei, ser simples, sem exig�ncias formais abusivas e il�gicas.
5.3.9 Princ�pio da verdade material
Deve ser a busca incessante do administrador p�blico que siga a moralidade como conduta.
O Administrador deve conhecer de novas provas que caracterizem a licitude, ilicitude ou inexist�ncia do ato gravoso in foco em qualquer tempo do processo, � a busca da verdade material, o que realmente ocorreu, contrapondo-se a verdade formal, existente no Processo Civil.
5.4 Formaliza��o do Processo Administrativo Disciplinar
Para se iniciar um procedimento ou processo administrativo disciplinar deve haver alguma infra��o prevista no Estatuto pertinente � esfera de governo da qual o infrator esteja lotado.
A Administra��o p�blica quando toma conhecimento de um fato tem o dever de apur�-lo. Visando o princ�pio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici�ncia, a Administra��o P�blica com fincas no bom andamento dos trabalhos e no respeito ao er�rio p�blico deve apurar e punir o servidor infrator. Se h� previs�o legal o administrador velar� pela apura��o. J� na iniciativa privada, sobretudo na CLT, faltas s�o cometidas ficando a cargo do empregador, a dispensa com justa causa ou sem justa causa, conforme assegura a legisla��o trabalhista.
O processo administrativo disciplinar pode ser apurado de diversas maneiras, podendo, no entanto, ser administrativo, sindicante ou sum�rio. No caso verificar-se-� somente o administrativo disciplinar n�o adentrando em outras possibilidades processuais. Fatos que tipificam crimes ser�o enviados ao Minist�rio P�blico.
Tal processo pode ser formalizado pela Administra��o P�blica atrav�s de portaria, decreto ou outros atos previstos em lei. Ap�s a formaliza��o, de acordo com as normas legais, o processo administrativo disciplinar, necessita de atender algumas fases essenciais para que exista a validade dos atos.
5.5 Fases do Processo Administrativo Disciplinar
5.5.1 Fase de instaura��o do processo administrativo disciplinar
Em tese, o Processo Administrativo Disciplinar � instaurado atrav�s da edi��o de Portaria. A partir da publica��o da Portaria, surge, propriamente, o processo de investiga��o. Feito isto, o processo administrativo disciplinar segue os ritos definidos em lei pr�pria, que depende da esfera administrativa, ou seja, no �mbito federal a Lei 8.112/90; no �mbito estadual, a Lei que disp�e o estatuto dos servidores p�blicos estaduais; o mesmo acontecendo nos munic�pios, sendo que a lei 8.112/90 � aplicada subsidiariamente nos estados e munic�pios. O ato administrativo de instaura��o dever� conter a denomina��o e qualifica��o dos servidores que ir�o compor a comiss�o de processo administrativo disciplinar, notadamente servidores est�veis, e, preferencialmente, com forma��o na �rea jur�dica, trazendo em seu bojo a indica��o do servidor que presidir� a Comiss�o Processante; os fatos que indiquem o comportamento irregular atribu�do ao servidor acusado, o nome e qualifica��o deste servidor, bem ainda a tipifica��o da infra��o e o prazo para a conclus�o do processo, na forma da legisla��o pr�pria.
J� decidiu o STJ:
Instaurado o processo administrativo disciplinar, n�o h� que se alegar m�cula na fase de sindic�ncia, porque esta apura as irregularidades funcionais para depois fundamentar a instaura��o do processo punitivo, dispensando-se a defesa do investigado nessa fase de mero expediente investigat�rio. (STJ RMS n�. 10.472-ES, 5� Turma, Rel Min. Felix Fisher, Julg., em 17/08/2000). Seguindo os ensinamentos de Jos� Armando da Costa:
A portaria inaugural do processo disciplinar, fundando-se em den�ncia postulat�ria, sindic�ncia precaut�ria ou mera not�cia de irregularidade funcional, dever�, necessariamente, designar a comiss�o processante (destacando a pessoa do seu presidente, o objeto do processo (as irregularidades disciplinares trazidas ao conhecimento da autoridade hier�rquica) e a individua��o do acusado ou acusados). (COSTA, 2005 p. 147).
5.5.2 Fase de instru��o do processo administrativo disciplinar
� na fase de instru��o que a Comiss�o Disciplinar busca elementos suficientes para discernir sobre o indiciamento ou n�o do servidor acusado, respeitando, sempre, o devido processo legal e as garantias da ampla defesa e do contradit�rio.
Nesta fase s�o realizadas dilig�ncias, per�cias, oitiva do indiciado e testemunhas, juntada de documentos, informa��es, dentre outros, ou seja, s�o reunidos todos os elementos probat�rios da falta disciplinar e de sua autoria. Nessa fase processual, a Comiss�o analisa, exaustivamente, todo o material obtido. Em seguida, havendo provas suficientemente claras de que o investigado seja o autor, concluir� a comiss�o pelo seu indiciamento, e abrir� o prazo para defesa. Caso contr�rio optar� pelo arquivamento do processo.
Sobre o assunto, disserta Jos� Armando da Costa:
Havendo comprova��o suficiente da pr�tica de transgress�o disciplinar e elementos indicativos de que o acusado seja o seu autor, concluir� a comiss�o, nos termos do artigo 161 da Lei 8.112/90, pela indicia��o deste, apontado, numa s�ntese escrita a que se chama de despacho de instru��o e indicia��o, as raz�es autorizadoras de tal ila��o, bem como declinando as disposi��es da lei ou do regulamento em que deve ser feito o enquadramento. (COSTA, 1996 p. 138).
Logo ap�s a conclus�o pelo indiciamento, a comiss�o deve citar o indiciado para, em regra, no prazo de 10 (dez) dias, apresentar sua defesa por escrito. Caso haja mais de um indiciado, recomenda-se que esse prazo seja estendido. Para tanto, ser� concedida vista dos autos ao servidor indiciado ou ao seu procurador legalmente constitu�do. Se o indiciado se recusar a opor o ciente na c�pia de cita��o, o prazo contar-se-� da data declarada, em termo pr�prio, pelo servidor que entregou o mandado, com a assinatura de testemunhas.
Ao servidor revel, dever� ser oferecido defensor dativo, designado pela autoridade instauradora da comiss�o disciplinar, sendo que a recusa por parte do servidor designado, injustamente, ser� considerada insubordina��o grave. A revelia n�o induz verdadeiras as alega��es contra o acusado, pois, prevalece a verdade real.
5.5.3 Da defesa no processo administrativo disciplinar
Partindo para a defesa, chegasse ent�o a uma situa��o, de muitas outras pertinentes a mat�ria, que � defesa no texto constitucional, em seu artigo 5�, LV, que diz "os litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral s�o assegurados o contradit�rio e a ampla defesa, com os meios e recursos inerentes." (BRASIL, 2002 p.18).
Dentro da defesa existem pontos a serem abordados, tais como: a ci�ncia ao acusado da acusa��o, que � feita atrav�s de cita��o pessoal e de responsabilidade do processante, a vista aos autos do processo administrativo na reparti��o, que � garantida ao processado, a oportunidade para oferecimento de contesta��o e provas, a inquiri��o e reperguntas de testemunhas e a observ�ncia do devido processo legal, assim como os princ�pios do contradit�rio e da ampla defesa, dentre outras medidas a serem adotadas, para que o processo tenha sua forma e validades garantidas.
Nesse momento, tamb�m � usado o bom senso e a transpar�ncia, devendo ser indeferidos atos que se apresentem como protelat�rios ao andamento do processo administrativo disciplinar, bem como situa��es que possam tentar confundir a comiss�o processante, sendo nulo processo administrativo disciplinar que cerceie a defesa.
5.5.3.1 Princ�pios do contradit�rio e ampla defesa no processo disciplinar
N�o h� que se falar em princ�pios do contradit�rio e da ampla defesa, sem que seja garantido o devido processo legal. Pode-se afirmar que o contradit�rio e a ampla defesa com os recursos e meios a eles inerentes s� poder� ser alcan�ado se houver a concretiza��o do princ�pio do devido processo legal.
Mesmo na esfera administrativa o devido processo legal tamb�m se aplica. � facilmente verificado nos termos do artigo 5� inciso LIV da Carta Magna Republicana de 1988. As san��es administrativas, para que tenham validade, devem estar revestidas de legalidade, onde seja assegurada a oportunidade de defesa, a manifesta��o do interessado e a produ��o de provas alcan�adas licitamente.
Com vistas � bilateralidade do processo administrativo disciplinar, a administra��o n�o pode estar num patamar de supremacia, pois o contradit�rio concentra a oportunidade de di�logo entre as partes. � a manifesta��o das partes plasmadas em forma de processo.
Como a lide abarca duas situa��es, de um lado a administra��o e de outra o administrado, n�o pode a mesma ser parte e julgadora ao mesmo tempo, uma vez que n�o ter� cunho ison�mico.
Esta � a fun��o das comiss�es formadas. Tendo car�ter apurativo e autonomia em seus pareceres, est� alheia a influ�ncias tanto da administra��o quanto do administrado. Seus pareceres ser�o formados pelo livre convencimento da comiss�o de forma que seja expedido um relat�rio ponderado retratando a realidade dos fatos.
Segundo Jos� Armando da Costa:
Consoante o princ�pio da ampla defesa, nenhuma infli��o disciplinar, por mais leve que seja, poder� ser imposta sem que o correspectivo procedimento apurat�rio assegure, ao servidor imputado, o necess�rio espa�o para o exerc�cio do mais irrestrito direito de defesa. (COSTA, 2005 p. 60).
Desta assertiva pode-se concluir que � assegurada a ampla defesa nos processos administrativos disciplinares, ensejando ao acusado o direito de ser ouvido, de produzir provas a seu favor, apresentar por elas raz�es que lhe garantam ser presumido inocente e, impugnar as provas produzidas pela administra��o.
Voltando um pouco ao contradit�rio, o insigne doutrinador assevera:
O princ�pio do contradit�rio, tamb�m insculpido no dispositivo constitucional aludido, configura instituto instrument�rio que abre alas dentro da processual�stica disciplinar para recepcionar o exerc�cio da ampla defesa. (COSTA, 2005 p. 61).
Nestes termos pode-se verificar que o princ�pio do contradit�rio � princ�pio vestibular e pressuposto da ampla defesa e, portanto, inseridos dentro do princ�pio do devido processo legal. Portanto, para se apurar as faltas supostamente cometidas, de acordo com a legisla��o, fazem-se necess�rias as garantias constitucionais, pois, sem esses princ�pios, caracteriza-se o cerceamento de defesa e, conseq�entemente, a nulidade dos atos cometidos pelas comiss�es processantes.
5.5.4 Do relat�rio no processo administrativo disciplinar
Nessa fase, a Comiss�o processante manifesta-se sobre todas as suas conclus�es acerca do il�cito de sua autoria. � nesta fase em que se conclui pela inoc�ncia ou culpabilidade do indiciado. Assim, o relat�rio da Comiss�o Disciplinar dever� ser minucioso e conclusivo, al�m de conter o resumo das pe�as principais dos autos, as provas em que se baseou para formar a sua convic��o, bem como o il�cito praticado pelo indiciado e a sua comina��o legal. Por�m, se a autoridade julgadora divergir da conclus�o e da pena proposta pela comiss�o processante, a mesma dever�, com base em fundamentos jur�dicos embasar sua oposi��o ao relat�rio conclusivo apresentado pela comiss�o. Sabe-se, no entanto, que o relat�rio n�o tem cunho de senten�a, podendo a autoridade julgadora divergir. � importante ressaltar, mais uma vez, que esse livre convencimento e essa discricionariedade da autoridade julgadora devem estar fundamentados nos elementos dos autos e nos regramentos legais distintos.
5.5.5 Fase do julgamento no processo administrativo
A autoridade competente, ao receber os autos do processo administrativo disciplinar, deve proferir a decis�o. O julgamento, em regra, acatar� o relat�rio conclusivo da comiss�o disciplinar, salvo quando contr�rio �s provas dos autos. Neste caso, poder� abrandar ou agravar a pena, ou at� mesmo isentar o servidor de sua aplica��o, desde que haja motiva��o.
O processo poder� ser declarado nulo ou parcialmente nulo, pela autoridade julgadora, quando eivados de v�cios insan�veis, constituindo, desta feita, nova comiss�o para a instaura��o de novo processo. A comiss�o processante pode sanear os v�cios n�o pass�veis de nulidade absoluta.
A s�mula 473 do Supremo Tribunal Federal disp�e que:
A administra��o pode anular seus pr�prios atos, quando eivados de v�cios que os tornem ilegais, porque deles n�o se originam direitos; ou revog�-los, por motivo de conveni�ncia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvadas, em todos os casos, a aprecia��o judicial. Quando a infra��o cometida for capitulada como sendo crime, a autoridade julgadora encaminhar� c�pia dos autos ao R. Minist�rio P�blico, para a instaura��o da competente a��o penal.
6 O DIREITO � DEFESA
6.1 O surgimento do direito � defesa no ordenamento jur�dico brasileiro
Em 1891, dois anos ap�s a proclama��o da rep�blica, o termo defesa passou a fazer parte das constitui��es que se seguiram, sempre associada ao direito penal. At� a Constitui��o de 1967/69, o direito a defesa estava expresso onde se referisse a acusados, n�o tendo apelo civil.
Uma grande evolu��o ocorreu na concep��o da Carta Magna Republicana de 1988, onde o termo defesa e contradit�rio passou a fazer parte de qualquer processo onde houvesse a presen�a de litigantes ou acusados em geral, ou seja, a abrang�ncia do contradit�rio e da ampla defesa foi aumentada. Antes, por�m, j� havia jurisprud�ncia favor�vel ao uso da ampla defesa, como garantia, para al�m dos processos criminais. A inova��o trazida pela Carta Magna Republicana de 1988 foi expressar diretamente que, quaisquer litigantes ou acusados em geral fossem garantidos a defesa plena. Essa garantia expressa e constitucionalizada nivelou os acusados, tendo eles, amplo acesso ao processo e a garantia de defesa contra qualquer rumor advindo, neste caso, de autoridades hierarquicamente superiores.
O direito � defesa democratizou a sociedade sendo elemento essencial para a redu��o do arb�trio do Estado, sobretudo nos processos administrativos.
6.2 O conte�do do direito � defesa
Pode-se citar “ampla defesa” com meios e recursos a ela inerentes como sendo ilimitados, salvo quando for obtida por meios il�citos. Os meios e recursos devem estar garantidos para que n�o haja processos secretos ou inquisitoriais.
A ampla defesa � bem da vida, decorre da personalidade e da dignidade da pessoa humana, inserindo-se no patamar de direito fundamental. Garante ao r�u a possibilidade de trazer aos autos elementos que esclare�am a verdade, impedindo que o processo seja ben�fico somente � parte acusadora. Iguala as partes e possibilita que estas produzam elementos e oportuniza a fundamenta��o a respeito das provas. Neste sentido a ampla defesa induz ao contradit�rio tendendo-se a visualiza��o da verdade real. � diante das argumenta��es e da concretude das provas que possibilitar� ao julgador decidir sobre a lide, podendo, mesmo assim, a decis�o vir a ser objeto de futuro recurso. 7 A APLICA��O DO DIREITO � DEFESA AO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
7.1 Do cabimento da garantia do direito � defesa nos diversos tipos de processo administrativo
Existe uma oposi��o ao direito de ampla defesa no processo administrativo. Esta oposi��o est� no conflito de dois princ�pios. O primeiro princ�pio � o da ampla defesa e o segundo � a supremacia do interesse p�blico sobre o particular. Para se inteirar das delimita��es faz-se necess�rio um amplo estudo, sobretudo dos tipos de processo onde n�o se � permitido o uso do contradit�rio e da ampla defesa.
Notadamente, nos processos onde n�o envolvam lide, n�o existe, a priori, a necessidade do direito de defesa. Se verificar o conte�do do artigo 5� inciso LV da Carta Magna Republicana de 1988, verificar-se-� o seguinte: “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, s�o assegurados o contradit�rio e a ampla defesa com os meios e recursos a ela inerentes”.
Dissecando o inciso LV pode-se verificar que aos litigantes: podem ser pessoas f�sicas ou jur�dicas, nas diversas modalidades, que possuem direitos violados ou postulam direitos que n�o foram aceitos pela parte contr�ria. Em processo judicial ou administrativo, ou seja, judiciais: que a solu��o do conflito ser� convalidada com a jurisdi��o que � a prerrogativa do juiz de dizer o direito no caso concreto. Administrativos: s�o pr�prios dos diversos �rg�os que comp�e a administra��o p�blica inclusive na parte administrativa das tr�s esferas de poder, autarquias, empresas p�blicas etc. Aos acusados em geral: s�o pessoas f�sicas ou jur�dicas de qualquer natureza que s�o chamadas perante o ju�zo pelo cometimento de qualquer ato capitulado como crime ou possuem lides de diversas modalidades inclusive em quest�es c�veis, trabalhistas, administrativas, tribut�rias e etc. S�o assegurados o contradit�rio e a ampla defesa: S�o princ�pios garantidos na Carta Magna Republicana de 1988. Estando no artigo 5�, fazem parte dos direitos e garantias fundamentais e devem ser utilizados para manter o Estado Democr�tico de Direito e, sobretudo, a dignidade da pessoa humana. Quando se diz com os meios e recursos a ela inerentes, traduz em meios legalmente previstos.
N�o h� defesa, por exemplo, nos inqu�ritos policiais. Sabe-se que para propor a devida a��o penal, o Minist�rio P�blico, diante do inqu�rito, remete ao judici�rio a competente a��o penal. O inqu�rito n�o acusa ningu�m e, se n�o h� acusados n�o h� que se ter a defesa de algu�m[1]. Deste modo, nos processos administrativos o direito � ampla defesa e do contradit�rio s� ser� vi�veis e necess�rio onde haja lide, ou seja, um contencioso. O inciso LVI do artigo 5� da Carta Magna Republicana de 1988 � claro: somente quando houver litigantes ou acusados.
7.2 O Processo Administrativo Disciplinar e o Direito � Defesa
A Administra��o P�blica tem como princ�pios: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici�ncia. O poder disciplinar da administra��o tem como fundamento o princ�pio da moralidade administrativa, e, ap�s a Emenda Constitucional 19 a express�o efici�ncia tornou-se marco para a verifica��o da for�a laborativa dos servidores. Sendo assim, pensando na efici�ncia como instrumento importante, juntamente com a moralidade a Administra��o P�blica deve punir os que n�o se empenham em transformar o servi�o p�blico menos moroso, ou seja, mais eficiente.
Assim define MEIRELLES (1992, p. 135), como sendo o processo administrativo disciplinar: “a faculdade de punir internamente as infra��es funcionais dos servidores e demais pessoas sujeitas � disciplina dos �rg�os e servi�os da Administra��o”.
A Lei 8.112/90, o C�digo Penal e demais leis, prev�em diversos tipos penalmente cab�veis. O C�digo Penal trata dos assuntos correspondentes � Administra��o P�blica no Titulo XI, Cap�tulo I mais especificamente. A lei 8.112/90 refere que todo il�cito administrativo equiparado a tipo penal deve ser denunciado. A Lei 8.666/93, tamb�m prev� san��es penais contra os que fraudam a licita��o.
O poder de aplicar san��es aos seus agentes n�o pode ser utilizado � revelia. O poder de aplicar san��es s� se manifestar� atrav�s de um processo. � atrav�s de um processo administrativo que o poder p�blico apurar� e aplicar� a san��o cab�vel, desde que respeitados o devido processo legal e a ampla defesa.
Pensando na defesa, sabe-se que o processo apurat�rio poder� conter duas fases. A primeira fase � a sindic�ncia. Este processo consiste em buscar ind�cios da poss�vel autoria. � semelhante ao inqu�rito policial no direito penal. D�-se o nome a este procedimento de sindic�ncia e que n�o vem muito ao caso quando se fala de defesa.
7.2.1 O problema do direito � defesa nos processos administrativos disciplinares
Com a amplia��o do conceito de defesa, surge o problema de sua aplica��o nos diversos tipos de processo. Em muitas obras, o entendimento dos autores velam a possibilidade de aplica��o do direito de defesa em qualquer parte do processo administrativo disciplinar, sob a possibilidade de nulidade insan�vel por cerceamento de defesa. N�o comungando desta linha de racioc�nio, outros autores observam que na fase de sindic�ncia n�o � cab�vel o direito de defesa, pois se assemelharia ao inqu�rito policial. O que se segue � o entendimento do Supremo Tribunal Federal, Guardi�o da Constitui��o Republicana de 1988. O processo administrativo disciplinar divide-se em duas partes, uma parte meramente investigativa e informativa que � a sindic�ncia. Depois de apurados os fatos ser� instaurado o processo administrativo propriamente dito e, deste, caber� a garantia constitucional da ampla defesa[2]. A aplica��o de penalidade s� poder� se concretizar da instaura��o de sindic�ncia ou de processo administrativo disciplinar, assegurada a ampla defesa. Um destes dois processos dever� ser adotado para essa apura��o. Se da sindic�ncia resultar na abertura de processo administrativo disciplinar, esta foi mero procedimento preparat�rio. Por�m, se da sindic�ncia resultar pena de suspens�o ou outra maior, essa dever� ser precedida de ampla defesa do sindicado[3].
Quando a sindic�ncia deixar de ser um processo meramente investigat�rio ou informativo prezando pela aplica��o de pena, ela o deixar� de ser, necessitando, para a aplica��o de penalidade, da ampla defesa. Desta maneira pode-se chegar ao entendimento que a sindic�ncia � para a apura��o de fatos e autoria, sem, no entanto, aplicar san��es. J� no processo administrativo, exige-se o processo, a garantia do contradit�rio e ampla defesa para o indiciado.
Do processo que desafie os direitos garantidos caber� o controle jurisdicional, tratando de nulo de pleno direito. O processo ser� invalidado quando o indiciado n�o se valer das garantias a ele condicionadas, principalmente, onde houver o cerceamento de defesa.
8 PRINC�PIO DA VERDADE SABIDA
Tem-se que esclarecer diante do princ�pio da verdade sabida, se o mesmo � constitucional. A verdade sabida pode ser utilizada como meio punitivo em face da exist�ncia dos princ�pios do contradit�rio e da ampla defesa? Adiante, um estudo sint�tico sobre a tem�tica.
8.1 Verdade sabida
A Administra��o P�blica existe pela coletividade, � a busca incessante do bem comum. Para garantir a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e a efici�ncia s�o necess�rios alguns poderes. O poder pode ser vinculado, discricion�rio, hier�rquico, de pol�cia e disciplinar. Estes poderes n�o s�o facultativos e sim poder-dever.
O foco levantado � o poder disciplinar. Este tem o dever de apurar as irregularidades supostamente cometidas pelo servidor e demais pessoas sujeitas � disciplina administrativa. O poder disciplinar � exercido para garantir o bem-estar do servi�o p�blico e da sociedade que dele necessita. Todos os administrados devem seguir as normas estabelecidas para o bom andamento da m�quina administrativa buscando a excel�ncia na presta��o de servi�o e o respeito ao er�rio p�blico que � um bem da coletividade. O poder do administrador � discricion�rio uma vez que lhe � poss�vel ter maior liberdade de a��o sobre a conveni�ncia, oportunidade e o conte�do do ato administrativo punitivo. Este poder discricion�rio n�o permite, todavia, que o administrador se valha da discricionariedade para infligir aos servidores, ou as pessoas sujeitas � disciplina administrativa, que cometeram infra��es disciplinares, sem, entretanto, lhes garantir o contradit�rio e a ampla defesa. O processo deve ser justo, por�m, h� diversos estatutos que de forma expl�cita ou impl�cita cont�m o princ�pio da verdade sabida, que provoca grande malef�cio � constitui��o e ao estado democr�tico de direito.
8.2 Conceito de verdade sabida
O c�lebre professor Hely Lopes Meirelles (1990, p. 590/591) declina que verdade sabida “� o conhecimento pessoal da infra��o pela pr�pria autoridade competente para punir o infrator”. Em dado momento ainda pondera que: “Tem-se considerado, tamb�m como verdade sabida a infra��o p�blica e not�ria, estampada na imprensa ou divulgada por outros meios de comunica��o de massa”.
Com o mesmo sentido Jos� Armando da Costa (2005, p. 92), na obra Teoria e pr�tica do processo administrativo disciplinar assim conceitua a verdade sabida como sendo: “A verdade sabida � a ci�ncia pessoal e direta da ocorr�ncia funcional irregular por quem seja competente para julgar ocaso e aplicar a puni��o correspondente”.
O Estatuto dos Funcion�rios P�blicos Civis do Estado de S�o Paulo prev� penalidades a partir do princ�pio da verdade sabida, prevendo san��es disciplinares que v�o desde a repreens�o at� a suspens�o que n�o exceder� a 90 (noventa) dias.
O artigo 271 da Lei 10.261 de 28 de outubro de 1968 assim declina:
Artigo 271 - No caso dos artigos 253 e 254, poder-se-� aplicar a pena pela verdade sabida, salvo se, pelas circunst�ncias da falta, for conveniente instaurar-se sindic�ncia ou processo.
Par�grafo �nico - Entende-se por verdade sabida o conhecimento pessoal e direto de falta por parte da autoridade competente para aplicar a pena.
Desta maneira cabe revelar os artigos onde a verdade sabida acima citada est� gasalhada:
Artigo 253 - A pena de repreens�o ser� aplicada por escrito, nos casos de indisciplina ou falta de cumprimento dos deveres.
Artigo 254 - A pena de suspens�o, que n�o exceder� de 90 (noventa) dias, ser� aplicada em caso de falta grave ou de reincid�ncia.
� 1.�- O funcion�rio suspenso perder� todas as vantagens e direitos decorrentes do exerc�cio do cargo.
� 2.�- A autoridade que aplicar a pena de suspens�o poder� converter essa penalidade em multa, na base de 50 (cinq�enta por cento) por dia de vencimento ou remunera��o, sendo o funcion�rio, nesse caso, obrigado a permanecer em servi�o.
Estranhamente, o artigo 269 da referida lei diz que “instaura-se processo administrativo ou sindic�ncia, a fim de apurar a��o ou omiss�o de funcion�rio p�blico, pun�veis disciplinarmente”. In contrarium sensum, o artigo seguinte declina que:
Artigo 270 - Ser� obrigat�rio o processo administrativo quando a falta disciplinar, por sua natureza, possa determinar a pena de demiss�o.
Par�grafo �nico - O processo ser� precedido de sindic�ncia, quando n�o houver elementos suficientes para se concluir pela exist�ncia da falta ou de sua autoria.
Simplificando o entendimento, o par�grafo �nico do artigo 271 traz em seu bojo que o conhecimento pessoal e direto de falta por parte da autoridade competente � suficiente para a aplica��o da penalidade. Na hip�tese do par�grafo �nico do artigo 271 a autoridade toma conhecimento, se pessoal e diretamente ou pela imprensa, a autoridade encarregada de aplicar a penalidade n�o concede ao infrator a prerrogativa constitucional de defesa, aplicando imediata puni��o a este. Se a infra��o � de conhecimento de todos, ou seja, sabida de todos, deve prontamente ser imputada ao autor e logo em seguida deve-se proclamar a pena a ser cumprida.
8.2.1 Verdade sabida e os princ�pios do contradit�rio e da ampla defesa
O princ�pio da verdade sabida � contrarium sensum do contradit�rio e da ampla defesa. No primeiro, n�o h� a possibilidade de o indiciado defender-se, uma vez que, para a autoridade coatora n�o existe lit�gio, mas sim, o conhecimento do fato infringido. Pelas garantias da ampla defesa e do contradit�rio dentro de um justo e devido processo legal, existe a oportunidade para o indiciado defender-se por si s� ou fazer-se defender por defesa t�cnica, fazendo prova ou produzindo contraprova.
� imprescind�vel a exig�ncia do contradit�rio e da ampla defesa, em qualquer processo penal, c�vel e administrativo. No processo administrativo n�o tem, a rigor, a exigibilidade do formalismo do processo c�vel ou penal. .
8.3 Vis�o doutrin�ria e jurisprudencial a respeito da verdade sabida
Maria Sylvia Zanella di Pietro (2006, p. 616) diz que na Carta Magna Republicana de 1988, ser inconceb�vel o princ�pio da verdade sabida, ainda previsto em alguns estatutos, uma vez que, � contr�rio ao princ�pio do contradit�rio e da ampla defesa, legalmente previsto no corpo constitucional no artigo 5� inciso LV, assim: “Esse dispositivo Estatut�rio n�o mais prevalece diante da norma do art. 5�, LV da Constitui��o que exige o contradit�rio e a ampla defesa nos processos administrativos”.
Da mesma forma Hely Lopes Meirelles (2006, p. 697), pondera que:
Formou-se um consenso doutrin�rio acerca da inconstitucionalidade da verdade sabida. A Constitui��o de 1988 exige, incondicionalmente, o processo (procedimento em contradit�rio) para aplica��o de san��o disciplinar de qualquer esp�cie e seja qual for o conjunto probat�rio, que a administra��o publica disponha para tanto.
A jurisprud�ncia do Superior Tribunal de Justi�a posiciona-se comungando com a jurisprud�ncia[4] identicamente. A verdade sabida, independentemente do conhecimento do fato tido como l�quido e certo n�o exime o administrador p�blico da abertura de processo administrativo disciplinar, tendo o mesmo assegurado a correta cita��o e de modo ordenado ser-lhe garantido o devido processo legal, o contradit�rio e a ampla defesa. Mesmo que de forma infraconstitucional, exista o mecanismo da verdade sabida no corpo de um estatuto, este n�o poder� ser utilizado, uma vez que, este mecanismo n�o foi recepcionado pela atual Carta Magna Republicana. Em qualquer estatuto que se valha da verdade sabida no corpo dos processos administrativos disciplinares, esses nascer�o com v�cio insan�vel, tornando o processo nulo de pleno direito. De toda forma, o mecanismo da verdade sabida n�o poder� ser utilizado, por ser, como visto acima, inconstitucional. Nas palavras de Jos� Armando da Costa (2005, p.92), o mesmo conclui que:
O poder judici�rio – guardi�o dos direitos individuais – j� pacificou o entendimento de que nenhuma puni��o disciplinar, mesmo com respaldo no crit�rio da verdade sabida, poder� ser regularmente imposta, sem que tenha, pelo menos, ouvido o acusado.
Seguindo o princ�pio que ningu�m poder� ser punido sem antes ser ouvido e, principalmente, sem antes passar pelo rigor do artigo 5� inciso LV da Carta Magna vigente. Mesmo que a puni��o seja branda, n�o � poss�vel a propositura de penalidade pela verdade sabida.
Os dispositivos estatut�rios e regulamentares que ferem preceitos constitucionais devem ser abolidos, uma vez que ferem os princ�pios da legalidade e da dignidade da pessoa humana, assim como tamb�m, s�o contr�rios � moralidade e a impessoalidade. 9 M�RITO ADMINISTRATIVO
Considera-se m�rito administrativo a avalia��o da oportunidade e da conveni�ncia com rela��o ao motivo e objeto ensejador do ato administrativo. Em s�bias palavras se ver� a diferen�a entre o ato e o m�rito administrativo:
Em certos atos a lei permite ao agente proceder a uma avalia��o de conduta, ponderando os aspectos relativos a conveni�ncia e oportunidade da pr�tica do ato. Esses atos suscitam tal pondera��o que constituem o m�rito administrativo. O m�rito da avalia��o, da conveni�ncia e da oportunidade relativos ao motivo e ao objeto, inspiradoras da pr�tica do ato discricion�rio. Registre-se que n�o pode o agente proceder a qualquer avalia��o quanto aos demais elementos do ato a compet�ncia, a finalidade e a forma, estes vinculados em qualquer hip�tese. (CARVALHO FILHO, 2007 p. 113).
Com o controle do m�rito pode-se verificar ou mensurar a conveni�ncia e oportunidade, uma vez que, o que pode ser conveniente e oportuno para o administrador p�blico hoje, pode no s�-lo amanh�. O lapso temporal modifica os crit�rios da conveni�ncia e oportunidade. O judici�rio n�o pode adentrar no m�rito administrativo, uma vez que, estaria extrapolando sua compet�ncia diante de um poder independente, ou seja, estaria violando o princ�pio da separa��o e independ�ncia dos poderes[5]. O judici�rio pode, em outras linhas, apreciar os aspectos de legalidade. Ao juiz cabe a jurisdi��o na qual verifica a legalidade dos atos e dos procedimentos. N�o lhe � permitido, entretanto, avaliar fun��o peculiar � administra��o, e neste sentido os tribunais s�o un�nimes[6].
O STJ [7]disp�s sobre a quest�o:
� defeso ao Poder Judici�rio apreciar o m�rito do ato administrativo, cabendo-lhe unicamente examin�-lo sob o aspecto de sua legalidade, isto �, se foi praticado conforme ou contrariamente � lei. Esta solu��o se funda no princ�pio da separa��o dos poderes, de sorte que a verifica��o das raz�es de conveni�ncia ou de oportunidade dos atos administrativos escapa ao controle jurisdicional do Estado. (CARVALHO FILHO, 2007 p. 121).
O Supremo Tribunal Federal, de forma decisiva declinou sobre a tem�tica. A expuls�o de estrangeiro � ato de compet�ncia e discricionariedade do Presidente da Rep�blica na defesa do Estado. Cabe ao Presidente da Rep�blica julgar a conveni�ncia e oportunidade da decreta��o da medida, e, que: “ao Judici�rio compete t�o-somente a aprecia��o formal e a constata��o da exist�ncia ou n�o de v�cios de nulidade do ato expuls�rio, n�o o m�rito da decis�o presidencial”[8].
N�o distante, h� casos do uso da discricionariedade para disfar�ar atos de ilegalidade. Pode-se, contudo, analisar as causas, os motivos e a finalidade do ato. Se ausentes tais elementos, ofendidos estar�o os princ�pios da razoabilidade e da proporcionalidade, justificando posteriormente a invalida��o e a finalidade do ato.
O poder discricion�rio sempre foi uma faculdade do direito administrativo imune ao controle jurisdicional. A Administra��o P�blica, bem como os demais Poderes s�o obrigados a elaborar atos discricion�rios, que t�m uma certa outorga da lei como condi��o para o exerc�cio do ju�zo de valor, limitados por uma escolha fundamentada de conveni�ncia e de oportunidade.
O poder discricion�rio �, destarte, excepcional e est� vinculado � lei. Uma vez que a lei n�o consegue prever todas as situa��es, delega ao administrador p�blico a compet�ncia de promover um ju�zo particular de escolha sobre determinado ato.
Sob a �tica deste entendimento, verifica-se que o poder discricion�rio e o m�rito administrativo n�o podem ferir os princ�pios constitucionais do devido processo legal, o contradit�rio e a ampla defesa.
9.1 A nulidade do Processo ante a falta de Ampla Defesa
A Carta Magna Republicana de 1988 em seu artigo 2� disserta que os Poderes da Uni�o s�o independentes e harm�nicos entre si. Ressalvadas algumas exce��es previstas na Constitui��o, nenhum poder poder� entrar na �rea de atribui��es reservada ao outro. O controle de legalidade exercido pelo poder judici�rio sobre os atos da administra��o n�o podem ultrapassar os limites do outro sob pena de configurar abuso.
Com respeito �s exce��es pode-se citar as nulidades que ferem o princ�pio do devido processo legal, do contradit�rio e da ampla defesa. A n�o observ�ncia de diversos aspectos pode ser alvo da aprecia��o do judici�rio e, nesse caso, haver� uma decis�o judicial contr�ria �s pretens�es administrativas.
A abertura de processo administrativo disciplinar seguindo claramente a forma n�o � bastante para elucidar a verdade real. � nulo o processo disciplinar que contenha ato configurador de desvio de fatos, ou seja, que amplie a penalidade sobre fatos n�o existentes na den�ncia, ou ainda, que configure pena extremamente superior em rela��o ao ato praticado pelo agente.
Algumas nulidades podem ser presumidas e exemplo desta � a cita��o do servidor acusado por meio de edital uma vez que, em pe�as contidas no processo aludem seu endere�o. A errada cita��o do acusado n�o influi na subst�ncia dos fatos, por�m, n�o foi lhe dado a oportunidade de defesa, tendo este processo v�cio insan�vel. Na ocorr�ncia de v�cio insan�vel, a autoridade administrativa deve ordenar nova apura��o, observado neste caso, a prescri��o. A lei 8.112/90, artigo 169 salienta: “verificada a exist�ncia de v�cio insan�vel, a autoridade julgadora declarar� a nulidade total ou parcial do processo e ordenar� a constitui��o de outra comiss�o, para instaura��o de novo processo”. Sabe-se que os v�cios processuais podem ser classificados em tr�s grupos, ou seja, nulidades, anulabilidade e mera irregularidade[9]. Tais irregularidades quando s�o nulas contaminam “o ato ou o processo nem precluem nem s�o san�veis, ao passo que os configuradores de anulabilidade e de mera irregularidade s�o san�veis e arg��veis em determinado momento processual”. (COSTA, 2005 p. 432).
As nulidades reconhecidas s�o provas do devido processo legal e v�rias s�o as nulidades provocadas por cerceamento de defesa. O que afronta o direito de defesa do acusado causa invalidade no processo. A nulidade absoluta pode ser por v�cios de compet�ncia, v�cios relacionados � composi��o da comiss�o, v�cios relativos � cita��o do indiciado, v�cios relacionados ao direito direto de defesa, v�cios relacionados �s dilig�ncias no que tange ao direito de defesa e por fim os v�cios relacionados ao julgamento do processo.
Seguindo esses preceitos conceberam-se as seguintes formula��es do DASP:
N� 40. O julgamento do inqu�rito administrativo fora do prazo n�o implica em nulidade.
N� 57. O inqu�rito administrativo s� � nulo em raz�o de irregularidades que impliquem em cerceamento de defesa.
N� 222. A nulidade dos atos administrativos pode, a qualquer tempo, ser declarada pela pr�pria Administra��o. Da mesma forma a jurisprud�ncia dos tribunais declaram: Comprova��o do preju�zo. No processo penal, a falta da defesa constitui nulidade absoluta, mas a sua defici�ncia s� o anular� se houver prova de preju�zo para o r�u. (STF, S�mula n� 523).
Cerceamento do direito de defesa. A demiss�o de funcion�rio, fundada em processo administrativo em que houver cerceamento de defesa, � nula (STF, RE n� 77.261, RDA, 128:238).
Processo disciplinar nulo. Demiss�o mediante processo administrativo nulo. Reintegra��o.Suspens�o intercorrente dos direitos pol�ticos. Efeitos. N�o importa a perda do cargo. Aplica��o do Ac. N� 78/70 (Estatuto dos cassados). Recurso Extraordin�rio n�o conhecido (STF, RE n� 90.815-3 DJ de 22-6-79 p. 4698).
Nulidade de termos essenciais. Demiss�o fundada em processo administrativo nulo, por manifesta desaten��o �s exig�ncias constitucionais e legais (STF, RE n � 87.248-5, DJ de 19-10-79, p. 7828).
10 SUBORDINA��O � CONSTITUI��O
10.1 Supremacia da Constitui��o
A supremacia da Constitui��o reflete sob sua rigidez formal e material. Do ponto de vista da limita��o para sua altera��o conta com cl�usulas p�treas que sequer admitem discuss�o, ou seja, o artigo 60 � 4�, inciso IV, que assim declina:
Art. 60. Institui��o poder� ser emendada mediante proposta:
Os princ�pios constitucionais orientam todo o ordenamento jur�dico p�trio. Destes princ�pios surgem o Estado que, segundo a vontade do povo, � democr�tico de direito.
Desta maneira, o processo administrativo disciplinar deve ser orientado pelos princ�pios decorrentes do texto constitucional. Como base, o princ�pio da dignidade da pessoa humana � sobremaneira superior a Lei, uma vez que, da dignidade nasce a legalidade, mas o contr�rio muitas vezes n�o se concretiza. Com a dignidade se enfileiram os princ�pios do devido processo legal, contradit�rio, ampla defesa, presun��o de inoc�ncia. A se pensar no processo administrativo, como tendo sob influ�ncia direta os estatutos, estes n�o se podem valer de dispositivos que ferem o texto constitucional. As leis infraconstitucionais filtram o texto magno, mas devem respeito ao controle constitucional difuso e concentrado. Se os textos anteriores ao constitucional n�o forem recepcionados, de certa maneira s�o incompat�veis com a finalidade ideol�gica da �poca que foram proclamados. Os textos recepcionados dever�o ter identidade com a Norma M�xima vigente sendo interpretados de forma pr�xima ao ordenamento.
Desta maneira, a que se considerar, segundo a reda��o do artigo 5� � 1� da Carta Magna Republicana que, as normas contidas no artigo anterior t�m aplica��o imediata. Os princ�pios fundamentais n�o s�o abandonados � vontade do legislador ou dos operadores do direito. A Carta Magna e seus princ�pios est�o no v�rtice do ordenamento jur�dico. Da Constitui��o decorrem as demais normas e estas n�o poder�o jamais estar em disson�ncia com a vontade do povo.
11 AMPLA DEFESA E AS S�MULAS N� 343 DO STJ E VINCULANTE N� 5 DO STF
A ampla defesa gera alguns entendimentos. Quando o indiciado n�o comparece, ou n�o apresenta, no prazo legal, a sua defesa escrita, por�m, foi devidamente citado, torna-se ent�o, revel. Ocorrendo a revelia ser-lhe-� nomeado defensor dativo, de of�cio, para elaborar a defesa do indiciado revel. Diante do artigo 164, � 2� da Lei n� 8.112/90, explica que a escolha do defensor dever� recair sobre quem tenha cargo de n�vel igual ou superior ao do indiciado ou que tenha n�vel de escolaridade igual ou superior, sendo competente para tal designa��o a autoridade instauradora do processo. Por outro lado, a defesa n�o pode reduzir-se a simples pe�a do processo. A defesa tem de se mostrar a favor do indiciado, apresentar conte�do e fundamentos de fato e de direito a favor do indiciado. O indiciado com defesa deficiente equivale a indiciado sem defesa. A defesa deficiente que traz preju�zo ao indiciado, por n�o denotar algum esfor�o, configura nulidade insan�vel, como previsto na S�mula 523 do Supremo Tribunal Federal: “No processo penal, a falta de defesa constitui nulidade absoluta, mas a defici�ncia s� o anular� se houver prova de preju�zo para o r�u”.
O direito � defesa na din�mica dos procedimentos disciplinares, dever� ser exercido de maneira ampla durante todo o transcorrer do processo. O artigo 156 da Lei 8.112/90, disp�e textualmente: “� assegurado ao servidor o direito de acompanhar o processo pessoalmente ou por interm�dio de procurador, arrolar testemunhas, produzir provas e contraprovas e formular quesitos, quanto se tratar de prova pericial”. Nos dizeres do artigo supra, pode se perceber que o mesmo faz men��o de defesa pessoal e tamb�m de defesa t�cnica. A defesa pessoal feita pelo pr�prio indiciado que n�o possua t�cnicas jur�dicas, � uma defesa leiga. A defesa t�cnica � feita por algu�m que possua conhecimentos de natureza cient�fico-jur�dica.
O princ�pio da ampla defesa � inerente a qualquer processo onde se encontra situa��es de lit�gio ou que envolvam o Estado. Do mesmo modo que o Artigo 5� da Constitui��o Republicana de 1988, no seu inciso LV, disserta sobre a ampla defesa, o artigo 2� da Lei 9.784/99 no seu inciso X imp�e que nos processos administrativos, sejam assegurados os “direitos � comunica��o, � apresenta��o de alega��es finais, � produ��o de provas e � interposi��o de recursos, nos processos que possam resultar san��es e nas situa��es de lit�gio”.
O Superior Tribunal de Justi�a com fincas a garantir a ampla defesa e o contradit�rio, que s�o garantias constitucionais, e reiterando os julgados dos tribunais brasileiros aprovou o enunciado n� 343 da s�mula da jurisprud�ncia predominante com os seguintes dizeres: “� obrigat�ria a presen�a de advogado em todas as fases do processo administrativo disciplinar”.
Deste modo, mais um artigo da Constitui��o Republicana de 1988 foi preservado, uma vez que o artigo 133 assim declina: “Art. 133. O advogado � indispens�vel � administra��o da justi�a, sendo inviol�vel seus atos e manifesta��es no exerc�cio da profiss�o, nos limites da lei.”
Sabe-se que a S�mula 343 causou uma grande instabilidade jur�dica, uma vez que, havia milhares de processos administrativos que n�o foram acompanhados por advogado. Outro fato importante � que a s�mula n�o diz se os seus efeitos s�o retroativos ou n�o. Finalizando a pol�mica da S�mula do Superior Tribunal de Justi�a, o Supremo Tribunal Federal editou a S�mula Vinculante n� 5 que diz o contr�rio: “a falta de defesa t�cnica por advogado no processo administrativo disciplinar n�o ofende a Constitui��o”. Segundo o entendimento da pr�pria S�mula do Supremo Tribunal Federal, a mesma trouxe seguran�a jur�dica, mantendo as decis�es proferidas em processos administrativos disciplinares anteriores. Em sentido contr�rio se manifesta a Ordem dos Advogados do Brasil, referindo-se � S�mula Vinculante n� 5. Segundo a entidade, ela � inconstitucional por ferir o artigo 5� inciso LV e o artigo 133 da Constitui��o Republicana vigente. Esses artigos asseguram o direito de um defensor ao cidad�o que atue com compet�ncia na defesa de seus direitos. A defesa t�cnica n�o � uma vaidade corporativa da Ordem dos Advogados do Brasil, mas sim uma garantia de todo cidad�o.
Pela an�lise do conte�do do artigo 1� do Estatuto do Advogado, Lei 8906/94, verifica-se que, o estatuto � omisso[10] quanto � obrigatoriedade da presen�a ou patroc�nio de um advogado no processo administrativo disciplinar. O artigo 1� caput[11], incisos I e II da referida Lei assim dissertam: Art. 1� S�o atividades privativas de advocacia:
I – a postula��o a qualquer �rg�o do Poder Judici�rio e aos Juizados Especiais;
II – as atividades de consultoria, assessoria e dire��o judici�ria.
Com a infer�ncia do Supremo Tribunal Federal na edi��o da S�mula Vinculante n� 5, n�o mais � necess�ria a defesa t�cnica nos processos administrativos disciplinares. 12 CONCLUS�O
A Administra��o P�blica, regida pelos princ�pios da moralidade, legalidade, impessoalidade, publicidade e efici�ncia, tem o poder-dever de apurar irregularidades no servi�o p�blico, bem como de aplicar as devidas penalidades aos infratores.
Primeiramente, n�o se deve confundir processo de procedimento, o primeiro existe como instrumento indispens�vel para o exerc�cio da fun��o administrativa. Procedimento � o conjunto de formalidades que devem ser observadas para a pr�tica de certos atos administrativos. O procedimento desenvolve-se dentro de um processo. J� processo � a materializa��o de todos os procedimentos, sendo esses, organizados de modo a refletir o lapso temporal e a din�mica do impulso processual. Assim sendo, o processo administrativo disciplinar afigura-se como instrumento h�bil, regulado pelo Direito Administrativo e pelas normas constitucionais aplic�veis � esp�cie, capazes de apurar a ocorr�ncia de tais irregularidades cometidas pelos servidores p�blicos no �mbito do Poder P�blico.
Conforme abordado, o processo administrativo disciplinar tem como princ�pios constitucionais basilares o contradit�rio e a ampla defesa, que dever�o ser observados em todas as fases dos referidos procedimentos, sob pena de nulidade dos atos praticados. A materializa��o adequada destes procedimentos apurat�rios tem por objetivo garantir a preval�ncia do princ�pio da moralidade no servi�o p�blico, punindo os servidores infratores de forma eficiente, garantindo-lhes, no entanto, o acompanhamento de todo o processo, assegurando-lhes, dessa forma, o exerc�cio pleno da ampla da defesa e do contradit�rio.
O princ�pio do contradit�rio e da ampla defesa � a manifesta��o do Estado Democr�tico de Direito, e tem rela��o constante e direta com o princ�pio da isonomia, ou seja, da igualdade entre as partes no direito de a��o. Quando se assegura o direito ao contradit�rio e � ampla defesa, automaticamente, assegura-se tamb�m o direito de a��o e de defesa, que s�o prerrogativas do cidad�o contra quem quer que seja em uma democracia efetiva. O entendimento sobre o contradit�rio � correspondido como um di�logo entre as partes perante a autoridade julgadora. Uma parte apresenta provas e, da mesma forma, � dado o direito � outra parte de apresentar contra argumenta��es. Com o estudo do contradit�rio e da ampla defesa, observou-se que os mesmos n�o podem ser utilizados de forma desvinculada do devido processo legal. Nos estudos iniciais, verificou-se que a Constitui��o Republicana incorporou o princ�pio do devido processo legal, que foi institu�do na “Magna Charta Libertatum de 1215”, que tem imensa repercuss�o no direito anglo-sax�o. Pode-se ent�o verificar no texto em seu artigo XI, n� 1 da Declara��o Universal dos direitos do homem o seguinte: Todo homem acusado de um ato delituoso tem o direito de ser presumido inocente at� que a sua culpabilidade tenha sido provada de acordo com a lei, em julgamento p�blico no qual lhe tenham sido asseguradas todas as garantias necess�rias � sua defesa. Nesse entendimento � imprescind�vel a instaura��o de um procedimento administrativo para julgamento do que foi discriminado na cita��o e, que esta cita��o esteja de acordo com o que foi denunciado, oportunizando o indiciado do que lhe est� sendo imputado[12].
Provou-se ent�o, que o artigo 5� inciso LV, da Constitui��o Republicana de 1988, n�o admite mais a aplica��o do princ�pio da verdade sabida, uma vez que, � expressamente declinado: “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral s�o assegurados o contradit�rio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”. Apesar de haver em alguns estatutos o princ�pio da verdade sabida, e, ainda ser o mesmo utilizado, cabe frisar que: N�o subsiste no ordenamento administrativo brasileiro, o instituto da verdade sabida, onde o conhecimento pessoal e direto da falta por parte da autoridade administrativa seria o bastante para aplicar-se a pena ao servidor imputado. Adverte, incisivamente, que por mais flagrante que seja a falta, tem que ser formalizada a acusa��o, abrindo-se possibilidade para a defesa”. (OLIVEIRA, 2004 p. 140). Com rela��o ao m�rito administrativo verificou-se que � proibido ao Poder Judici�rio reexaminar prova ou adentrar o m�rito do julgamento administrativo, por�m, o processo administrativo para qualquer tipo de aplica��o de pena, deve estar isento de irregularidades formais. Da leitura das doutrinas elencadas ficou expl�cito que qualquer cidad�o tem direito a ampla defesa e do contradit�rio dentro de um devido processo legal. Que a comiss�o encarregada de apurar as faltas deve ser imparcial, assim como o �rg�o julgador. A falta do devido processo legal invalida o processo administrativo disciplinar.
Das Leis, Constitui��o Republicana de 1988, das S�mulas editadas pelo Superior Tribunal de Justi�a e pelo Supremo Tribunal Federal faz-se as seguintes considera��es acerca da ampla defesa: o artigo 5� inciso LV, da Constitui��o vigente diz que deve o indiciado utiliza-se do contradit�rio e da ampla defesa e dos meios a ela inerentes. A Constitui��o diz em seu artigo 133 que o advogado � essencial � administra��o da justi�a. J� a Lei 8.906/94 diz que: “s�o atividades privativas de advocacia: a postula��o a qualquer �rg�o do Poder Judici�rio e aos Juizados Especiais e as atividades de consultoria, assessoria e dire��o judici�ria. A S�mula do Superior Tribunal de Justi�a assevera que � obrigat�ria a presen�a de advogado para o exerc�cio da ampla defesa e, por fim, o Supremo Tribunal Federal diz ser dispens�vel a defesa t�cnica feita por um advogado. Segundo as mais diferentes interpreta��es da lei e das s�mulas, pode-se chegar a seguinte conclus�o: n�o existe a necessidade de defesa ou representa��o por advogado no processo administrativo, mas a lei tamb�m n�o faz men��o a impedimento. Portanto, o acusado pode formular sua pr�pria defesa, depois de devidamente citado, ou fazer-se acompanhar por advogado legalmente institu�do para tal fim e, finalmente, ser acompanhado por defensor dativo t�cnico, ou seja, de qualquer forma se garantir� a ampla defesa, dentro da disponibilidade de cada um. Deste modo, pode-se notar que n�o h� defesa sem que haja conhecimento t�cnico e, nesses termos, � imprescind�vel a presen�a de um advogado, ou seja, ele � o liame entre o cidad�o comum e a jurisdi��o. Mesmo que, por quest�es t�cnicas e formais, o Supremo Tribunal Federal promulgue que a falta de acompanhamento t�cnico n�o constitui a nulidade do processo administrativo disciplinar, a de se convir que, pela hermen�utica constitucional, a falta de defesa t�cnica fere o princ�pio da ampla defesa, ferindo tamb�m o princ�pio do devido processo legal.
Diante de todo o exposto, vislumbra-se que o processo administrativo disciplinar se apresenta como instituto jur�dico de suma import�ncia para que a Administra��o P�blica possa garantir que os il�citos praticados por seus agentes sejam apurados e punidos, garantindo assim, a preval�ncia dos princ�pios constitucionais que norteiam a conduta da Administra��o P�blica, notadamente os princ�pios da moralidade, da legalidade e da efici�ncia, todos insculpidos no Caput do artigo 37 da Carta Magna Republicana de 1988.
Portanto, ainda que apresentados de forma sucinta, os temas aqui abordados sobre quest�es que envolvam a ampla defesa no processo administrativo disciplinar s�o de extrema import�ncia para a condu��o do processo. O processo administrativo disciplinar � instrumento garantidor da manuten��o da ordem e da respeitabilidade no desempenho da Administra��o P�blica. Por um lado, garante uma administra��o proba e eficiente e, por outro, previne o abuso dos que det�m o poder.
Por fim, temos um direito uno, que possui regramentos em constante evolu��o. A edi��o de s�mulas busca um entendimento uniforme sobre diversos julgados, orientando solidamente o decisum dos tribunais. Por mais que se fira a lei, n�o se pode ferir princ�pios, uma vez que s�o a base do ordenamento jur�dico. O direito administrativo n�o foge � regra, possui princ�pios que orientam a Administra��o P�blica de modo que a torne transparente. O administrador p�blico n�o pode estar abarcado na literalidade da lei, por�m, deve-se observar todo o ordenamento jur�dico na busca hialina da ordem e da plena justi�a.
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[1] Com apoio no artigo 129 e seus incisos, da Carta Magna Republicana de 1988, o representante do Minist�rio P�blico poder�, de forma ampla, proceder a averigua��o de fatos e na promo��o imediata da a��o penal p�blica, desde que configurado o il�cito. O inqu�rito � um processo meramente informativo, n�o se submetendo ao crivo da ampla defesa e do contradit�rio. (Ver STF – HC 77770/SC HABEAS CORPUS – publica��o DJ DATA 03/03/00 PP 00062 Ementa Volume – 01981-04 PP 00670 Relator Ministro N�ri da Silveira – Julgamento 07/12/1998 – Segunda Turma)
[2] DEMISS�O DE SERVIDOR EST�VEL: PROCESSO ADMINISTRATIVO COM GARANTIA DE AMPLA DEFESA: DIVERSIDADE RADICAL ENTRE DOIS SISTEMAS DO ANTIGO ESTATUTO (LEI 1.711/52) E DA VIGENTE LEI DO REGIME �NICO (LEI 8.112/90). Ao contr�rio do que sucedia a Lei 1.711/52, a Lei 8.112/90 distinguiu nitidamente o processo unilateral e inquisitivo da sindic�ncia (art. 143) do processo disciplinar dela resultante (art. 145, III e 148), o qual se desenvolve integralmente sob os ditames do contradit�rio (art. 153, 156, e 159 e par�grafo 2�). O que imp�e, sob pena de nulidade, que, antes de que se proceda a instru��o , seja o acusado chamado ao feito. (STF – MS-21726/RJ MANDADO DE SEGURAN�A – DJ DATA 11-03-94 PP 04113 EMENT VOL 01736-02 PP-00331 – Relator Ministro SEPULVEDA PERTENCE – Julgamento 02/02/1994 – TRIBUNAL PLENO – Un�nime)
[3] SERVIDOR P�BLICO. APLICA�AO DA PENA DE ADVERTENCIA SEM A INSTAURA��O DE SINDICANCIA NA QUAL SE DARIA O EXERCICIO DA AMPLA DEFESA DOS QUE VIERAM A SER PUNIDOS. NULIDADE. Recurso Ordin�rio a que se d� provimento. (RMS – 22789 / RJ RECURSO DE MANDADO DE SEGURAN�A – Publica��o DJ DATA 25/06/99 PP – 00045 EMENT VOL – 01956 PP-00245 – Relator Ministro MOREIRA ALVES – Julgamento 04/05/1999 – Primeira Turma – Un�nime).
[4] TJ/RS: “REEXAME NECESS�RIO. ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURAN�A. MUNIC�PIO DE PASSO FUNDO. PRELIMINAR DE INCOMPET�NCIA DA JUSTI�A COMUM. INOCORR�NCIA. AUXILIAR DE ENFERMAGEM. ACUSA��O DE PRESCRI��O DE MEDICAMENTOS. EXERC�CIO ILEGAL DA FUN��O. APLICA��O DA PENALIDADE DE ADVERT�NCIA SEM A INSTAURA��O DA SINDIC�NCIA. IMPOSSIBILIDADE. PROCEDIMENTO DEFESO PELA CONSTITUI��O. PRINC�PIO DA VERDADE SABIDA INSERTO NO ART. 242, PAR�GRAFO �NICO, INCISO I, DA LEI MUNICIPAL N.� 1.763-77, QUE AFRONTA O ART. 5�, INCISO LV, DA CARTA MAGNA. VIOLA��O AO DIREITO L�QUIDO E CERTO DO CONTRADIT�RIO E DA AMPLA DEFESA. SEGURAN�A CONCEDIDA NA ORIGEM. SENTEN�A CONFIRMADA EM REEXAME”. (Reexame Necess�rio N� 70006857767, Quarta C�mara C�vel, Tribunal de Justi�a do RS, Relator: Wellington Pacheco Barros, Julgado em 24/09/2003).
[5] Ato administrativo - inger�ncia do judici�rio - Limita��o. Princ�pio do direito administrativo em que o controle judicial dos atos da Administra��o limitam-se na ordem da legalidade. O judici�rio n�o tem poder de inger�ncia no m�rito administrativo dos atos do Executivo. (ApCv n. 212259-1-6 2 CCv, Rel Des. WALTER MORAES, Julg. Em 22/11/1994, apud ADCOAS 147502).
[6] TJ-SP (ApC�v n�. 234352-1 2� Cc�v, Rel. Des. CORREIA LIMA, Julg. Em 2/5/1995). TJ-MG (ApC�v n�. 142110-6 4� Cc�v, Rel. Des. BADY CURY, Julg. Em 23/12/1999).
[7] ROMS n. 1288/91 SP, 4 Turma, Rel Min. CESAR ASFOR ROCHA, publ. DJ 2/5/1994, p. 9.964.
[8] H�beas Corpus n� 73940, Rel. Min. MAUR�CIO CORR�A, publ. DJ 29/11/1996, p. 47157.
[9] Essa classifica��o dos v�cios processuais n�o est� claramente disposta na Lei 8.112/90, por�m, doutrinariamente Jos� Armando da Costa faz as seguintes interven��es. Nulidades s�o as que causam preju�zos ao servidor estes v�cios s�o not�rios e n�o necessitam de avalia��o ou demonstra��o. Na anulabilidade os preju�zos devem ser demonstrados uma vez que n�o s�o hialinos. Os v�cios causados por mera irregularidade n�o implicam em preju�zo para as partes. [10] Ac�rd�o n� 14.109 da 3� C�mara C�vel do Egr�gio Tribunal de Justi�a do Estado do Paran�.
[11] A express�o “Juizados Especiais” teve sua efic�cia suspensa por medida liminar concedida na A��o Direta de Inconstitucionalidade n� 1.127-8, pelo Supremo Tribunal Federal.
[12] TJ/SP: “ATO ADMINISTRATIVO – Suspens�o de Servidor P�blico – Nulidade – Inexist�ncia de regular procedimento administrativo ou sindic�ncia – viola��o aos princ�pios do contradit�rio e da ampla defesa – art. 5167, LV da Constitui��o Federal – Princ�pio da verdade sabida – n�o receptividade – Recursos n�o providos.” (Apela��o C�vel n� 146.793-5/1 S�o Paulo – 1� C�mara de Direito P�blico – Relator: Roberto Badaque – 29/06/04 – V.U.). Indique aos amigos Importante:1 - Conforme lei 9.610/98, que disp�e sobre direitos autorais, a reprodu��o parcial ou integral desta obra sem autoriza��o pr�via e expressa do autor constitui ofensa aos seus direitos autorais (art. 29). Em caso de interesse, use o link localizado na parte superior direita da p�gina para entrar em contato com o autor do texto.2 - Entretanto, de acordo com a lei 9.610/98, art. 46, n�o constitui ofensa aos direitos autorais a cita��o de passagens da obra para fins de estudo, cr�tica ou pol�mica, na medida justificada para o fim a atingir, indicando-se o nome do autor (Eug�nio Paulino Faria Santos) e a fonte www.jurisway.org.br.3 - O JurisWay n�o interfere nas obras disponibilizadas pelos doutrinadores, raz�o pela qual refletem exclusivamente as opini�es, ideias e conceitos de seus autores.
Coment�rios e Opini�es1) Luciene Ara�jo (01/03/2010 �s 15:39:21) Parab�ns por seu trabalho: atual, conciso, elucidativo.2) Fabio (18/07/2011 �s 17:51:24) Muito bom seu trabalho Eugenio, s� senti falta e gostaria de saber um pouco sobre processo disciplinar instaurado com base em denuncia an�nima, valeu.3) Jo�o (11/01/2013 �s 11:11:42) �timo trabalho! Servir� de fonte de consulta para o meu, dentro dos par�metros legais, estarei citando este trabalho com sua permiss�o. Parab�ns! Somente usu�rios cadastrados podem avaliar o conte�do do JurisWay.Para comentar este artigo, entre com seu e-mail e senha abaixo ou fa�o o cadastro no site.	J� sou cadastrado no JurisWay email ou login: senha: Esqueceu login/senha? Lembrete por e-mail N�o sou cadastrado no JurisWay Institucional

References: artigo 148
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 artigo 5
 artigo 41
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 artigo 5
 artigo 41
 artigo 5
 artigo 37
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 artigo 5
 artigo 5
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 artigo 161
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Artigo 271

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 artigo 271
 artigo 271
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 artigo 133
 artigo 5
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 artigo 1
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 artigo 133
 artigo 37
 artigo 129