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Timestamp: 2019-05-24 01:17:16+00:00

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﻿ SENTENCIA C-733 DE JULIO 14 DE 2005
SENTENCIA C-733 DE 14 DE JULIO DE 2005
CONTENIDO:EVALUACIÓN DE ANTECEDENTES A EMPLEADOS PROVISIONALES. APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD EN EL ACCESO A CARGOS PÚBLICOS Y LOS NOMBRAMIENTOS EN PROVISIONALIDAD. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL ARTÍCULO 56 DE LA LEY 909 DE 2004
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCESO A EMPLEOS PÚBLICOS, EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA, NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD, LISTA DE ELEGIBLES EN EL CONCURSO DE MÉRITOS, EVALUACIÓN DEL EMPLEADO PÚBLICO, EVALUACIÓN DE ANTECEDENTES DEL EMPLEADO PÚBLICO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:408 DE DICIEMBRE DE 2005, PG.1823
Sentencia C-733 de julio 14 de 2005
Sentencia C-733 de 2005
Ref.: Expediente D- 5558
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 56 (parcial) de la Ley 909 de 2004.
Bogotá, D. C., catorce de julio de dos mil cinco.
Se transcribe a continuación el texto del artículo 56 de la Ley 909 de 2004 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, tal y como aparece publicado en el Diario Oficial Número 45.680, de 23 de septiembre de 2004, destacando la parte demandada del artículo 56:
ART. 56—Evaluación de antecedentes a empleados provisionales. A los empleados que a la vigencia de la presente ley se encuentren desempeñando cargos de carrera, sin estar inscritos en ella, y se presenten a los concursos convocados para conformar listas de elegibles para proveer dichos cargos, destinadas a proveerlos en forma definitiva, se les evaluará y reconocerá la experiencia, antigüedad, conocimiento y eficiencia en su ejercicio.
La ciudadana Mercedes Olaya Vargas alega que el primer inciso del artículo 56 de la Ley 909 de 2004 vulnera el preámbulo y los artículos 13, 40.7 y 125 constitucionales. No obstante lo anterior, del examen del escrito de la demanda, la Corte considera que la demandante solo estructuró sendos cargos de inconstitucionalidad en relación con los artículos 13 y 40.7 superiores.
En lo que concierne al derecho a la igualdad, se indicó que el legislador habría establecido un tratamiento diferente no justificado a favor de los empleados provisionales que a la vigencia de la ley se encuentren desempeñando cargos de carrera, sin estar inscritos en la misma, por cuanto al momento de presentarse a los concursos convocados para conformar la lista de elegibles, se les evaluará y reconocerá la experiencia, antigüedad, conocimiento y eficiencia en su ejercicio; criterios todos ellos que no serán tenidos en cuenta en relación con (i) los empleados de carrera y (ii) las personas no vinculadas al servicio público.
En este orden de ideas, le corresponde a la Corte determinar si el legislador puede o no establecer unos criterios de evaluación adicionales para los funcionarios provisionales que se encuentran ocupando cargos de carrera administrativa, para efectos de elaborar una lista de elegibles mediante la cual se proveerán aquellos de manera definitiva.
Aunque el cargo de la demanda se dirige exclusivamente contra el primer inciso del artículo 56 de la Ley 909 de 2004, considera la Corte que debe proceder a adelantar una integración normativa con el segundo inciso de aquella, según el cual “La Comisión Nacional del Servicio Civil adoptará los instrumentos para tal efecto”, ya que el ejercicio de una adecuada interpretación constitucional no puede limitarse a tomar en consideración, de manera aislada, un segmento normativo, cuando una adecuada comprensión de la evaluación de antecedentes a empleados provisionales, conlleva a examinar el mencionado artículo como un todo.
2. Antecedentes y objetivo del artículo 56 de la Ley 909 de 2004 como disposición transitoria que está produciendo efectos jurídicos.
Un examen de los antecedentes de la Ley 909 de 2004 evidencia que con la adopción de la misma se perseguían, entre otros, los siguientes objetivos (i) ajustar la legislación a lo dispuesto en sentencia C- 372 de 1999 en lo que se refiere a la composición y funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil; (ii) desde 1999 no se adelantan procesos de selección para el ingreso a los empleos públicos de carrera, originándose de esta forma un elevado número de empleos provisionales; (iii) existe una normatividad rígida y excesiva en materia de manejo de personal y (iv) se presentan bajos estímulos para capacitación y formación.
En concordancia con lo anterior, en la ponencia para primer debate del “Proyecto de ley 216 de 2003 Cámara”, publicado en la Gaceta del Congreso número 267 de 2003, se propuso lo siguiente:
“Se restringe la utilización del nombramiento provisional, conservándolo únicamente para el caso de vacancias temporales. Al respecto se ha detectado que esta figura ha sido utilizada para evadir el proceso de comprobación del mérito” (negrillas agregadas).
A decir verdad, a lo largo de los debates legislativos se insistió en la necesidad de restringir al máximo los nombramientos en provisionalidad, debido a la precariedad laboral que ofrece dicha figura. En tal sentido, en el texto de la “Ponencia para segundo debate al proyecto de ley 233 de 2004 Senado, 216 y su acumulado 262 de 2003 Cámara”, publicada en la Gaceta del Congreso número 263 de 2004, los ponentes sostuvieron lo siguiente:
“Uno de los objetivos del proyecto es terminar con la parálisis del sistema de carrera en que se encuentra con ocasión de la citada Sentencia C-372 de 1999, que ocasionó la suspensión de los procesos de selección para el ingreso a los empleos de la administración pública y por tanto ha creado una situación de interinidad por la utilización obligada de los nombramientos en provisionalidad, lo cual no solo causa inconvenientes a la administración sino que ha generado una condición de desigualdad de los empleados provisionales quienes a pesar de estar vinculados algunos en términos superiores a cuatro años carecen de todos los derechos que otorga la carrera administrativa como son la estabilidad con base en el buen desempeño, la capacitación y los incentivos y el derecho a la indemnización como consecuencia de la supresión del cargo, situación esta que llevó al legislador a expedir la Ley 790 de 2003, creando un reconocimiento económico para los provisionales que fueran a ser desvinculados como consecuencia de la supresión de su empleo dentro del programa de renovación de la administración pública del orden nacional, creando así otra desigualdad frente a los empleados del nivel territorial que han sido desvinculados por la misma causa. Es de tal dimensión el problema de la provisionalidad que de 91.174 empleos de carrera administrativa de las entidades del orden nacional de la rama ejecutiva, solamente 60.294 se encuentran inscritos en la carrera administrativa y los restantes, es decir, 30.880 en provisionalidad; no hay datos de este número de empleos en el orden territorial pero se calcula que los provisionales alcanzan allí una suma de 60.000 o más. De la situación planteada hace imperativo legislar de manera urgente para redefinir la composición y funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil e igualmente, regular el empleo público tanto de carrera administrativa como de libre nombramiento y remoción. (negrillas y subrayados agregados).
Al respecto la Corte en sentencia C- 074 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, consideró lo siguiente:
Teniendo en cuenta el carácter temporal de la respectiva norma , sus efectos en principio, están llamados a extinguirse una vez el cometido propuesto por el constituyente o el legislador haya sido alcanzado. Sin embargo, el hecho que una norma legal sea de carácter transitorio, no quiere decir que la misma carezca de validez jurídica y que no pueda ser sometida al control de constitucionalidad. De hecho, un examen de la jurisprudencia de la Corte evidencia que el carácter transitorio que tenga una norma no constituye obstáculo alguno para que esta corporación profiera un fallo de fondo, pues este es procedente siempre y cuando la norma continúe produciendo efectos, como en el caso que nos ocupa, pues siguen produciendo efectos las sentencias a las que se refiere el artículo transitorio en estudio (negrillas).
3. Carrera administrativa, derecho a la igualdad de acceso a cargos públicos y los nombramientos en provisionalidad.
En numerosas ocasiones (1) , la Corte se ha pronunciado en relación con los fines que orientan la carrera administrativa en Colombia. En tal sentido, existen unas claras líneas jurisprudenciales en el sentido de que aquélla (i) permite al Estado contar con servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez con mejores índices de resultados (2) ; (ii) asegura que la administración esté conformada por personas aptas desde los puntos de vista de capacitación profesional e idoneidad moral, para que la función que cumplan sea acorde con las finalidades perfectivas que el interés general espera de los empleados que prestan sus servicios al Estado (3) ; (iii) permite seleccionar adecuadamente a los servidores públicos y garantiza que no sean los intereses políticos, sino las razones de eficiente servicio y calificación, las que permitan el acceso a la función pública en condiciones de igualdad (4) ; y (iv) asegura la vigencia de los principios de eficiencia y eficacia en el servicio público, la igualdad de oportunidades en el acceso a cargos públicos, así como los derechos subjetivos reconocidos mediante el régimen de carrera administrativa (5) .
Cabe asimismo señalar que esta corporación, en sentencia C- 1177 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, consideró que la incorporación de los cargos y empleos estatales al sistema de carrera administrativa, constituye un presupuesto esencial para la realización los siguientes propósitos constitucionales:
“i.) Por una parte, el de la garantía de cumplimiento de los fines estatales, en la medida en que permite que la función pública, entendida como “el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines (6) ”, pueda desarrollarse por personas calificadas y seleccionadas bajo el único criterio del mérito y de calidades personales y capacidades profesionales, para determinar su ingreso, permanencia, ascenso y retiro del cargo, bajo la vigencia de los principios de eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia (7) .
De igual manera, ha resaltado que el legislador cuenta con un margen de configuración normativa para clasificar los concursos, señalar sus trámites y estatuir los requisitos exigibles en cada uno de ellos (8) , e igualmente, que los concursos públicos abiertos garantizan la máxima competencia para el ingreso al servicio de los más capaces e idóneos, la libre concurrencia, la igualdad de trato y de oportunidades, y el derecho fundamental de acceder a la función pública, lo cual redunda, por consiguiente, en el logro de la eficiencia y la eficacia en el servicio administrativo (9) .
Al respecto cabe señalar que la Corte ha establecido unas claras líneas jurisprudenciales en lo que concierne a la igualdad de acceso a cargos públicos. Así, en sentencia C-371 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, consideró lo siguiente:
El derecho a la igualdad no significa que el aspirante que toma parte en un concurso adquiere sin más el derecho a ser designado en el cargo. La ley está facultada para señalar los requisitos y condiciones necesarios para ingresar a los cargos de carrera y para determinar los méritos y calidades de los aspirantes (C.P., art. 125). El principio de igualdad, sin embargo, se opone a que la ley al regular el mecanismo de ingreso a la función pública, establezca requisitos o condiciones incompatibles y extraños al mérito y a la capacidad de los aspirantes teniendo en cuenta el cargo a proveer, que serían barreras ilegítimas y discriminatorias que obstruirían el ejercicio igualitario de los derechos fundamentales. Para asegurar la igualdad, de otra parte, es indispensable que las convocatorias sean generales y que los méritos y requisitos que se tomen en consideración tengan suficiente fundamentación objetiva y reciban, junto a las diferentes pruebas que se practiquen, una valoración razonable y proporcional a su importancia intrínseca. (negrillas agregadas).
De igual manera, esta corporación en sentencia C-808 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, en relación con el acceso a la carrera diplomática estimó lo siguiente:
“Es cierto que la posibilidad del Ministerio de Relaciones Exteriores de seleccionar establecimientos de educación superior para efectos de la convocatoria, comporta el ejercicio de una facultad discrecional de la administración que eventualmente podría derivar en una desigualdad de trato para el ingreso a la carrera diplomática y consular, como quiera que la selección de determinadas universidades implica una divulgación privilegiada a la que solo tienen acceso quienes hacen parte de la institución seleccionada por el ministerio. El problema jurídico a la luz del principio de igualdad es si esta selección se funda en un criterio objetivo y razonable o si por el contrario resulta violatoria discriminatoria.
La Corte ha venido aplicando en sus fallos diversos métodos para la determinación de vulneraciones al principio constitucional de la igualdad (C.P., art. 13), dentro de los cuales se encuentra el test de razonabilidad. Este test se desarrolla en tres pasos: 1. el análisis del fin buscado por la medida, 2. el análisis del medio empleado para alcanzar dicho fin y 3. el análisis de la relación entre el medio y el fin. Este puede ser aplicado en tres grados de intensidad: leve, intermedio y estricto. La determinación de la intensidad del test depende de la existencia de razones de peso que ameriten un control más estricto de la potestad de configuración que tiene el legislador.
Posteriormente, en sentencia C- 714 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, la Corte reiteró su jurisprudencia en materia de derecho a la igualdad de acceso a cargos públicos, en los siguientes términos:
“Si bien, el ingreso a los cargos públicos por el sistema de méritos, busca lograr el pleno desarrollo de los principios que orientan la función administrativa, de igualdad, eficacia, eficiencia, en el desarrollo de las funciones públicas, pretende también garantizar los derechos de los trabajadores, entre ellos, el de igualdad de oportunidades y estabilidad en el empleo (C.P., art. 53) …”
Más recientemente, esta corporación en sentencia C- 963 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería, insistió en que el derecho a la igualdad es inherente a la existencia y funcionamiento del sistema de carrera, “en tanto se busque acompasarlo a los postulados superiores en bien de los fines esenciales del Estado y de los derechos de las personas que pretendan acceder al servicio público o que ya estén vinculadas al mismo”.
Ahora bien, en lo que concierne a la provisionalidad, entendida esta como una forma de vinculación laboral con el Estado de carácter precario, mediante la cual, sin mediar un concurso de méritos, se surte un cargo de carrera administrativa pero sin encontrarse inscrito en ella ni gozar de los derechos que la misma otorga, la Corte se ha pronunciado en el sentido de que (i) el legislador no puede establecer que quienes se encuentren nombrado en provisionalidad ingresen inmediatamente en carrera (10) ; (ii) para efectos de autorizar a las entidades públicas, la prórroga de los nombramientos en provisionalidad, la valoración de las circunstancias que dieron lugar a la prórroga, deben ser debidamente motivadas por la Comisión Nacional del Servicio Civil (11) ; (iii) la provisionalidad es una situación jurídica especial que hace parte de cualquier carrera administrativa pues en muchas ocasiones la urgencia en la prestación del servicio impone la realización de nombramientos de carácter transitorio hasta tanto se surten los procedimientos necesarios para realizar los nombramientos en período de prueba o en propiedad (12) ; (iv) más sin embargo, por tratarse de una situación administrativa excepcional debe prolongarse por el tiempo necesario para que, de acuerdo con ese régimen de carrera, este sea desempeñado por una persona que se ha sometido a todo el proceso de selección previo al ingreso o por un funcionario de libre nombramiento y remoción, si el cargo es de esa naturaleza (13) . En suma, en los términos de la sentencia C- 077 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería, “Con el fin de evitar que el nombramiento provisional pierda su atributo de temporalidad y se convierta en permanente, dejando de ser tal, y que vulnere el mandato constitucional sobre aplicación de la carrera en los cargos del Estado, lo mismo que el derecho de acceso de todas las personas a ellos en igualdad de condiciones, el legislador debe establecer límites y condiciones para su utilización.”
De igual manera, en sede de tutela, la Corte ha amparado los derechos fundamentales de los funcionarios nombrados en provisionalidad, en el sentido de que el acto por medio del cual se desvincula a una persona de un cargo de carrera para el cual fue nombrado en provisionalidad debe ser motivado (14) , por cuanto “pese al carácter eminentemente transitorio de este tipo de nombramientos, las personas que ocupan un cargo de carrera en provisionalidad gozan de cierta estabilidad laboral, pues su desvinculación no puede hacerse de manera discrecional como está permitido para los cargos de libre nombramiento y remoción (15) ”.
4. Examen de constitucionalidad de la norma acusada a la luz de los artículos 13 y 40.7 superiores.
Alega la demandante que la norma acusada vulnera el derecho a la igualdad, por cuanto el legislador habría establecido un tratamiento diferente no justificado a favor de los empleados provisionales que a la vigencia de la ley se encuentren desempeñando cargos de carrera, sin estar inscritos en la misma, por cuanto al momento de presentarse a los concursos convocados para conformar la lista de elegibles, se les evaluará y reconocerá la experiencia, antigüedad, conocimiento y eficiencia en su ejercicio; criterios todos ellos que no serán tenidos en cuenta en relación con (i) los empleados de carrera y (ii) las personas no vinculadas al servicio público.
En efecto, si bien puede considerarse legítima la finalidad buscada por el legislador al disponer las condiciones del ingreso y ascenso al empleo público, pretendiendo poner fin a la prolongada situación de interinidad que causa inconvenientes a la administración, y teniendo presente además la situación en que se encuentra un sinnúmero de empleados designados en provisionalidad que por tal condición se encuentran en desigualdad al carecer de todos los derechos que otorga la carrera, la evaluación adicional consagrada para estos empleados en provisionalidad que aspiren a ingresar a la carrera administrativa resulta contraria a la Constitución.
Según jurisprudencia reiterada de la Corte, el ingreso a los cargos de carrera administrativa y el ascenso en los mismos, debe hacerse mediante la determinación de los méritos y calidades de los aspirantes, como una manifestación concreta del derecho a la igualdad y al desempeño de funciones y cargos públicos; sin que le esté permitido al legislador, al diseñar el sistema de concurso, desconocer los derechos fundamentales de los aspirantes mediante la participación igualitaria en los procesos de selección de los funcionarios del Estado.
En el presente, si bien no se trata de una incorporación automática a la carrera, tratándose de la previsión de concurso abierto, la norma acusada si consagra un trato distinto entre los aspirantes que se desempeñan en provisionalidad y los demás, pues prevé una evaluación adicional para los empleados nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, a la fecha de la vigencia de la ley, y que aspiren a dichos cargos, que termina estableciendo a favor de estos una ventaja injustificada con respecto a los demás aspirantes, y por lo tanto violatoria del derecho a la igualdad y del derecho de acceso a cargos públicos. El privilegio consiste en que a estos empleados, además de los factores comunes que se les tendrán en cuenta a todos los aspirantes, relativos a sus calidades académicas y experiencia, también se les toma en cuenta, de manera adicional, una evaluación de antecedentes, de experiencia, de antigüedad, de conocimiento y de eficiencia en el ejercicio del cargo para el cual se concursa, lo que representan una ventaja frente a quienes concursan y no se encuentran ocupando el cago respectivo, según lo disponga la Comisión Nacional del Servicio Civil, la cual no se encuentra justificada.
Cabe recordar, que la carrera administrativa es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer, estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público. Para alcanzar ese objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna (16) .
Además, la libertad de concurrencia e igualdad en el ingreso a los cargos públicos, como principio fundamental, implica que todos los ciudadanos que acrediten los requisitos determinados en las convocatorias podrán participar en los concursos sin discriminación de ninguna índole (17) . En efecto, todos los aspirantes deben concursar en igualdad de condiciones aún respecto de quienes ocupan los cargos en provisionalidad, los que por tal condición no pueden ser tratados con privilegios o ventajas, así como tampoco con desventajas, en relación con el cargo que ocupan y al cual aspiran. Por lo tanto, todos los requisitos y acreditaciones para el concurso deben exigirse en condiciones de igualdad para todos los aspirantes.
Según así lo dispone la Ley 909 de 2004, el ingreso y el ascenso a los empleos públicos de carrera administrativa, se desarrollará de acuerdo con los siguientes principios: (i) mérito; (ii) libre concurrencia e igualdad en el ingreso; (iii) publicidad; (iv) transparencia; (v) especialización de los órganos técnicos; (vi) garantía de imparcialidad de los órganos técnicos; (vii) confiabilidad y validez de los instrumentos utilizados para verificar la capacidad y competencias de los aspirantes; (viii) eficacia en los procesos de selección; y, (ix) eficiencia en los procesos de selección (18) .
De igual manera, los concursos serán abiertos para todas las personas que acrediten los requisitos exigidos para su desempeño (19) , tal y como así está previsto en la Ley 909 de 2004; y asimismo, deberán surtir las etapas de convocatoria, reclutamiento, pruebas, lista de elegibles y período de prueba (20) , los cuales también prevé la citada ley.
(1) Entre muchas otras ver C- 479 de 1992; C- 195 de 1994; C- 040 de 1995; C- 041 de 1995; C- 037 de 1996; C- 030 de 1997; C- 539 de 1998; C- 110 de 1999; C- 109 de 2000; C- 371 de 2000; C- 486 de 2000; C- 292 de 2001; C- 954 de 2001; C- 1177 de 2001; C- 517 de 2002; C- 1079 de 2002; C- 969 de 2003 y C- 077 de 2004.
(2) Sentencia C- 479 de 1992 con ponencia de los magistrados José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero.
(3) Sentencia C- 195 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(4) C- 356 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz.
(5) Al respecto pueden verse, entre otras las sentencias C-479 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero, C-391 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara, C-527 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-040 del 9 de febrero de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-063 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-315 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(6) Sentencia C-631 de 1996.
(7) Sentencia C-540 de 1998.
(8) Sentencia C- 486 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(9) Sentencia C- 110 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(10) Sentencia C- 037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(11) Sentencia C- 109 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(12) C- 292 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(14) Sentencia T- 222 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(15) Sentencias T-800 de 1998, C-734 de 2000, T-884 de 2002, T-519 y T-610 de 2003.
(16) Artículo 27, Ley 909 de 2004.
(17) Artículo 28, literal b), Ley 909 de 2004.
(18) Artículo 28 de la Ley 909 de 2004.
(19) Artículo 29 de la Ley 909 de 2004.
(20) Artículo 31 de la Ley 909 de 2004.

References: ARTÍCULO 56
 artículo 56
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 artículo 56
 artículo 56
 artículo 56
 artículo 56
 Artículo 27
 Artículo 28
 Artículo 28
 Artículo 29
 Artículo 31