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Timestamp: 2016-10-24 16:06:43+00:00

Document:
1P.555/2002 (03.09.2003)
1P.555/2002 /zga
Bundesgerichtsvizepr�sident Nay,
Rudolf Hausherr, Z�hringerstrasse 12, 3012 Bern,
Staatskanzlei des Kantons Bern, 3000 Bern 8.
Staatsrechtliche Beschwerde gegen die �nderung des Gesetzes �ber die politischen Rechte des Kantons Bern vom 22. September 2002.
Die Stimmberechtigten des Kantons Bern nahmen an der Volksabstimmung vom 22. September 2002 die aus einer �nderung der Verfassung und des Gesetzes �ber die politischen Rechte bestehende Vorlage "Grosser Rat mit 160 Mitgliedern und Wahlreform" mit einem Stimmenverh�ltnis von 221'661 zu 43'420 bzw. 188'052 zu 70'917 an. Die Vorlage sieht die Verkleinerung des Parlaments von 200 auf 160 Sitze und dessen Proporzwahl in acht Wahlkreisen vor, wobei jedem Amtsbezirk ein Sitz garantiert ist. Die Abstimmungsergebnisse wurden im Amtsblatt des Kantons Bern vom 30. Oktober 2002 publiziert.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 22. Oktober 2002 wegen Verletzung des Stimmrechts beantragt Rudolf Hausherr, "Art. 28, 40a, 40b sowie 40c letzter Satz des Gesetzes �ber die politischen Rechte, �nderung vom 22.09.2002, seien aufzuheben (abstrakte Normenkontrolle)".
In seiner Vernehmlassung vom 20. November 2002 beantragt der Regierungsrat in Vertretung des Grossen Rates, die Beschwerde abzuweisen. Im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels bekr�ftigen die Parteien ihre Standpunkte.
1.1 Auf Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG hin beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der B�rger in kantonalen Wahlen und Abstimmungen. Der Beschwerdef�hrer macht insbesondere geltend, das neue Wahlverfahren sei willk�rlich ausgestaltet, weil es zulasse, dass f�r die Zuweisung der Garantiesitze einmal auf die Stimmenzahlen im gesamten Wahlkreis und ein andermal auf jene im betreffenden Amtsbezirk abgestellt werde. Zudem sei nicht sichergestellt, dass ein Amtsbezirk jederzeit �ber den ihm zustehenden Sitz verf�ge. Damit r�gt er sinngem�ss - ausdr�cklich tut er dies erst in der Beschwerdeerg�nzung - die von ihm angefochtenen Gesetzesbestimmungen seien mit Art. 73 Abs. 4 Satz 2 KV nicht vereinbar, wonach jeder Amtsbezirk mindestens einen Sitz erhalte. Da diese Bestimmung das Stimmrecht normiert, ist diese R�ge mit Stimmrechtsbeschwerde zu erheben (ZBl 95/1994 S. 228 E. 1; vgl. auch ZBl 95/1994 S. 222 E. 1a; BGE 118 Ia 184 E. 1a; 113 Ia 388 E. 1b). Als Stimmb�rger des Kantons Bern ist der Beschwerdef�hrer zur Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG ohne weiteres legitimiert (BGE 121 I 357 E. 2a; 120 Ia 194 E. 1c). Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist somit grunds�tzlich einzutreten.
1.2 Die gesetzlichen Anforderungen an die Begr�ndung der staatsrechtlichen Beschwerde gelten indessen auch f�r die Stimmrechtsbeschwerde. Das Bundesgericht pr�ft in diesem Verfahren nur in der Beschwerdeschrift erhobene, detailliert begr�ndete und soweit m�glich belegte R�gen. Der Beschwerdef�hrer muss den wesentlichen Sachverhalt darlegen, die als verletzt ger�gten Verfassungsbestimmungen nennen und �berdies dartun, inwiefern diese verletzt sein sollen (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; BGE 121 I 334 E. 1b, 357 E. 2d; 114 Ia 395 E. 4).
Bei Stimmrechtsbeschwerden pr�ft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (BGE 119 Ia 154 E. 2c; 118 Ia 184 E. 3, je mit Hinweisen). In ausgesprochenen Zweifelsf�llen schliesst es sich jedoch der von der obersten kantonalen Beh�rde vertretenen Auffassung an; als oberste kantonale Organe anerkennt das Bundesgericht Volk und Parlament (Entscheid vom 12. Dezember 1989 in ZBl 92/1991 164 E. 1b; BGE 111 Ia 115 E. 2a). Die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften und die Feststellung des Sachverhalts pr�ft das Bundesgericht nur unter dem Gesichtswinkel des Willk�rverbotes (BGE 121 I 334 E. 3b).
Im Sinne einer abstrakten Normenkontrolle ist vorliegend zu pr�fen, ob den angefochtenen Art. 28, 40a, 40b sowie 40c letzter Satz des Gesetzes �ber die politischen Rechte, wie sie in der Volksabstimmung beschlossen wurden, nach den anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der mit Art. 73 KV vereinbar ist. Das Bundesgericht hebt in diesem Rahmen eine Bestimmung nur auf, wenn sie sich jeder verfassungs- und staatsvertragskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zug�nglich ist (BGE 124 I 11 E. 1c; 123 I 112 E. 2a; 122 I 18 E. 2a).
3.1 Das Wahlverfahren f�r den Grossen Rat wird durch folgende, unbestritten gebliebene, auf den 1. Januar bzw. den 1. Juni 2006 in Kraft tretende Bestimmungen der Kantonsverfassung geregelt:
"Art. 72 (neu)
Der Grosse Rat besteht aus 160 Mitgliedern, die f�r eine vierj�hrige Amtsdauer gew�hlt werden.
1(unver�ndert) Der Grosse Rat wird im Verh�ltniswahlverfahren gew�hlt.
2(neu) Das Gesetz bezeichnet die Wahlkreise.
3(neu) Die Mandate werden entsprechend der Einwohnerzahl den Wahlkreisen zugeordnet. Dem Wahlkreis Berner Jura werden zw�lf Mandate garantiert. Es ist eine angemessen Vertretung der franz�sischsprachigen Minderheit des Wahlkreises Biel-Seeland sicherzustellen.
4(neu) Die Sitzverteilung an die Listen richtet sich nach den in den Wahlkreisen erzielten Parteistimmen. In Wahlkreisen mit mehreren Amtsbezirken erh�lt jeder Amtsbezirk mindestens einen Sitz."
Im Gesetz �ber die politischen Rechte vom 5. Mai 1980 (GPR), dessen �nderung teilweise angefochten ist, soll diese Regelung konkretisiert werden. Nach dessen Art. 24b wird das Kantonsgebiet in acht Wahlkreise eingeteilt, welche, mit Ausnahme des Wahlkreises Bern, aus mehreren Amtsbezirken bestehen. Das Verteilungsverfahren f�r die Zuteilung der 160 Mandate an die Wahlkreise regelt Art. 24c. Nach den Vorschriften �ber die W�hlbarkeit (Art. 25), den Wahltag (Art. 26) und die Wahlvorschl�ge und Listenverbindungen (Art. 27) bestimmt Art. 28, dass es zu einer stillen Wahl kommt, wenn in einem Wahlkreis alle bereinigten Wahlvorschl�ge nicht mehr Kandidaten aufweisen als Sitze zu vergeben sind. Bewerben sich in einem Wahlkreis weniger Kandidaten, als Sitze zu vergeben sind, ist nach Art. 29 f�r die �brigen Sitze jede in kantonalen Angelegenheiten stimmberechtigte Person w�hlbar. Es folgen die im Wesentlichen unver�ndert gebliebenen Vorschriften �ber das Ausf�llen der Wahlzettel (Art. 30 ff.) und die Sitzverteilung (Art. 34 ff.) sowie die neu gefassten Bestimmungen �ber die "Garantiesitze f�r die franz�sischsprachige Bev�lkerung im Wahlkreis Biel-Seeland" (Art. 39a - 39c), an welche die vom Beschwerdef�hrer im Wesentlichen angefochtene neue Regelung �ber die Mindestgarantie zu Gunsten der Amtsbezirke anschliesst:
"Art. 40 (Randtitel: Mindestgarantie 1. Grundsatz)
1In Wahlkreisen mit mehreren Amtsbezirken wird bei den Gesamterneuerungswahlen jedem Amtsbezirk ein Sitz garantiert.
2Die Garantiesitze werden bei der Sitzverteilung den betroffenen Listen oder Listengruppen angerechnet.
Art. 40a (Randtitel: 2. Zuteilung der Garantiesitze)
1Hat nach der Ermittlung der Gew�hlten nach Art. 37 ein Amtsbezirk keine Vertretung zugeteilt erhalten, so ist diejenige Person mit der h�chsten Stimmenzahl aus dem betroffenen Amtsbezirk gew�hlt. Vorbehalten bleibt Art. 40b Absatz 1.
1Die Person mit der h�chsten Stimmenzahl im Amtsbezirk, die auf einer Liste ohne erhaltenen Sitz vorgeschlagen ist, f�llt aus der Wahl. In diesem Fall ist die Person mit der zweith�chsten Stimmenzahl im Amtsbezirk gew�hlt, sofern die betroffene Liste einen Sitz erhalten hat. Dieses Verfahren wiederholt sich, bis der Garantiesitz zugeteilt ist.
2Wenn eine Liste oder Listengruppe mehr Garantiesitze beansprucht, als sie Sitze erhalten hat, so fallen die Garantiesitze vorab den Personen zu, die im gesamten Wahlkreis die h�chsten Stimmenzahlen erhalten haben. F�r die Zuteilung der Garantiesitze in den verbleibenden Amtsbezirken kommen die Personen von anderen Listen zum Zug, wobei die im gesamten Wahlkreis abgegebenen Stimmen massgebend sind.
Art. 40 c (Randtitel: Nachr�cken)
1Lehnt eine gew�hlte Person ihre Wahl ab oder scheidet ein Mitglied des Grossen Rates vor Ablauf der Amtsdauer aus, so erkl�rt der Regierungsrat die erste Ersatzperson der entsprechenden Liste als gew�hlt. Absatz 3 bleibt vorbehalten.
2Kann oder will die Ersatzperson das Amt nicht antreten, so r�ckt die nachfolgende Person nach.
3Geht mit der Vakanz der Garantiesitz eines Amtsbezirks verloren, so r�ckt von der entsprechenden Liste eine Ersatzperson des selben Amtsbezirkes nach. Steht niemand aus demselben Amtsbezirk zur Verf�gung, so r�ckt die erste Ersatzperson der entsprechenden Liste nach."
Art. 40d regelt die Erg�nzungswahl f�r den Fall, dass ein frei gewordener Sitz nicht durch Nachr�cken besetzt werden kann, und Art. 40e bestimmt, dass der Grosse Rat die Ermittlung der Wahlergebnisse per Dekret regelt; beide sind in unserem Zusammenhang nicht von Interesse.
3.2 Der Beschwerdef�hrer r�gt in der Beschwerdeschrift, es sei problematisch, "f�r die garantierten Sitze auf die H�chstzahlen der verschiedenen Listen abzustellen", da sich die Kandidatenstimmen verschiedener Listen nicht sinnvoll vergleichen liessen, anderseits w�rden die Stimmenzahlen jener Kandidaten nicht ber�cksichtigt, welche einem Garantiesitz weichen m�ssten. Es gehe aber schon gar nicht an, dass einerseits eine Person einen Garantiesitz eines Wahlkreises einnehmen k�nne ohne R�cksicht auf ihr Resultat im betreffenden Amtsbezirk, "theoretisch sogar ohne einzige Stimme im fraglichen Amtsbezirk". Anderseits werde aber, wenn ein Amtsbezirk keine Vertretung erhalten habe, auf die Stimmenzahl im betreffenden Amtsbezirk abgestellt. Eine solche Unterscheidung lasse sich nicht begr�nden und sei willk�rlich. Zudem sei es nach Art. 40c Abs. 3 letzter Satz m�glich, dass ein Amtsbezirk bei Vakanz seinen Garantiesitz verlieren k�nne; dies sei auch nach Art. 28 m�glich. Art. 62 Abs. 4 KV garantiere jedoch jedem Amtsbezirk ohne wenn und aber einen Sitz; eine Relativierung auf Gesetzesstufe sei verfassungswidrig.
In der Beschwerdeerg�nzung wiederholt und vertieft der Beschwerdef�hrer seine Argumentation und weist die Ausf�hrungen des Regierungsrates in der Vernehmlassung zur�ck, ohne sich damit inhaltlich auseinanderzusetzen.
3.3 Diese Ausf�hrungen erf�llen die Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG nicht. Der Beschwerdef�hrer kritisiert zwar die Zuteilung der Garantiesitze auf die Amtsbezirke als problematisch und widerspr�chlich, begr�ndet diese Kritik jedoch nur ansatzweise und teilweise mit unzutreffenden Behauptungen. So trifft es etwa offensichtlich nicht zu, dass eine Person den Garantiesitz eines Amtsbezirkes beanspruchen k�nnte, die in einem andern Wahlkreis als Grossrat gew�hlt wurde. Wie erst aus der Beschwerdeerg�nzung deutlich wird, h�lt der Beschwerdef�hrer die angefochtene gesetzliche Regelung vor allem deshalb f�r verfassungswidrig, weil sie nicht ausschliesst, dass der Garantiesitz eines Amtsbezirkes zeitweise von einem Kandidaten eines anderen Amtsbezirkes des gleichen Wahlkreises besetzt wird. Das ist nach seiner Auffassung verfassungswidrig, da Art. 73 Abs. 4 Satz 2 KV absolute Geltung zukomme und daher jede Relativierung der Sitzgarantie zu Gunsten der Amtsbezirke unzul�ssig sei. Weshalb dies so sein soll, begr�ndet er auch in der Beschwerdeerg�nzung nicht in einer den gesetzlichen Anforderungen gen�genden Weise, insbesondere weil er sich mit den Ausf�hrungen des Regierungsrates in der Vernehmlassung, mit denen dieser die Beschr�nkung der Sitzgarantie auf die Gesamterneuerungswahlen rechtfertigt, mit keinem Wort auseinandersetzt.
3.4 Die Einw�nde sind im �brigen auch offensichtlich unbegr�ndet. Der Beschwerdef�hrer bestreitet zu Recht nicht, dass die neue Ausgestaltung des Wahlverfahrens den bundesrechtlichen Anforderungen (vgl. dazu ZBl 95 1994 479 E.2) grunds�tzlich gen�gt. Zwischen der von der Kantonsverfassung vorgeschriebenen Proporzwahl und der ebenfalls verfassungsrechtlich festgelegten Sitzgarantie zu Gunsten der Amtsbezirke besteht naturgem�ss ein Spannungsverh�ltnis, weshalb die beiden gegenl�ufigen Prinzipien im Gesetz koordiniert und gegeneinander abgegrenzt werden m�ssen. Die Sitzgarantie ist danach in einer Weise zu regeln, die dem Proporzgedanken m�glichst Rechnung tr�gt, und das Proporzverfahren muss soweit eingeschr�nkt werden, als dies die Sitzgarantie zu Gunsten der Amtsbezirke erfordert. Die Auffassung des Beschwerdef�hrers, die Sitzgarantie zu Gunsten der Amtsbezirke gelte in dem Sinne "absolut", dass jede Einschr�nkung ohne weiteres verfassungswidrig sei, ist daher schon im Ansatz verfehlt. Sie ist nach der angefochtenen Regelung im �brigen in weitgehendem Mass verwirklicht: nur unter den h�chst unwahrscheinlichen Voraussetzungen, dass in einem Amtskreis niemand kandidiert und der Garantiesitz daher nicht zugeteilt werden kann (Art. 29, 40a und 40b) oder bei einer Vakanz keine Ersatzperson aus dem betroffenen Amtskreis nachr�cken kann (weil keine auf der Liste steht, welcher der freigewordene Sitz zusteht, Art. 40c), ist es m�glich, dass ein Amtsbezirk bis zu den n�chsten Grossratswahlen ohne Vertretung im Parlament bleibt. Die vom Beschwerdef�hrer beanstandete Regelung, welche den Amtsbezirken jedenfalls bei den Gesamterneuerungswahlen einen Sitz garantiert (Art. 40 Abs. 1), sofern sich daf�r ein Kandidat bewirbt, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Praxisgem�ss sind bei einer Stimmrechtsbeschwerde keine Kosten zu erheben.
im Verfahren nach Art. 36b OG:
Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer und dem Kanton Bern schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 85
 Art. 73
 BGE 
 Art. 85
 BGE 
 BGE 
 Art. 28
 Art. 73
 Art. 24
 Art. 24
 Art. 28
 Art. 29

Art. 40
 Art. 37
 Art. 40

Art. 40

Art. 40
 Art. 40
 Art. 40
 Art. 28
 Art. 62
 Art. 90
 Art. 73
 Art. 40
 Art. 36