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Timestamp: 2018-11-18 19:20:10+00:00

Document:
Aedon 2/2018, Sentenza n. 68/2018
Sentenza 23 gennaio - 5 aprile 2018, n. 68
1. Con ricorso spedito per la notifica il 30 marzo 2015 e depositato il successivo 2 aprile, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 2 e 3; dell'art. 7, comma 1, lettere b), d), g), m) ed n); dell'art. 8 (recte: comma 1, lettera b), e comma 3); dell'art. 9, comma 4; dell'art. 10, comma 1; dell'art. 11, comma 1, lettera d); dell'art. 13 (recte: commi 1, 4 e 5); dell'art. 15, commi 1 e 5; dell'art. 16, commi 4 e 5; dell'art. 17; dell'art. 19; dell'art. 21; dell'art. 18, commi 4, 5, 6, 7, 8 e 9; dell'art. 28, comma 10; dell'art. 56, comma 3; dell'art. 32, comma 4; dell'art. 49, comma 2, lettera a); dell'art. 51, comma 6; dell'art. 79, comma 3; dell'art. 56, comma 14; dell'art. 54, comma 4; dell'art. 59, comma 3; dell'art. 64, comma 1; dell'art. 95, comma 4; dell'art. 118, comma 1, lettere e) ed i), comma 2, lettere e) ed h), e comma 3, lettera e); dell'art. 124; dell'art. 140, commi 11 e 12; dell'art. 141, comma 2; dell'art. 142, comma 1; dell'art. 147; dell'art. 155; dell'art. 151, commi 2 e 4; dell'art. 154, commi 1 e 3; dell'art. 206, comma 1; dell'art. 215, commi 5 e 12; dell'art. 243, comma 1; dell'art. 250, comma 1, lettere a), b) e c), in combinato disposto con gli artt. 201 (recte: commi 3 e 4), 202 (recte: comma 1) e 208; dell'art. 258; e dell'art. 264, commi 13, 14 e 16, della legge della regione Umbria 21 gennaio 2015, n. 1 (Testo unico governo del territorio e materie correlate), in riferimento agli artt. 3, 9, 42, 97, 117, primo comma, secondo comma, lettere e), l), m), p) ed s), e terzo comma, della Costituzione, in relazione all'art. 12 della direttiva 9 dicembre 1996, n. 96/82/CE (Direttiva del Consiglio sul controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose) e all'art. 13 della direttiva 4 luglio 2012, n. 2012/18/UE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sul controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose, recante modifica e successiva abrogazione della direttiva 96/82/CE del Consiglio).
2. Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza pubblica, il Presidente del Consiglio dei ministri, a seguito dell'entrata in vigore della legge della regione Umbria 23 novembre 2016, n. 13 (Modificazioni ed integrazioni alla legge regionale 21 gennaio 2015, n. 1 – Testo unico governo del territorio e materie correlate), con cui la regione ha apportato modifiche alla legge regionale n. 1 del 2015, sulla base di delibera del Consiglio dei ministri adottata in data 18 dicembre 2017, ha rinunciato parzialmente al ricorso n. 46 del 2015, con esclusivo riferimento alle censure promosse nei confronti delle seguenti disposizioni: art. 1, commi 2 e 3; art. 7, comma 1, lettere b), d), g), m) ed n); art. 8 (recte: comma 1, lettera b), e comma 3; art. 9, comma 4, art. 10 (recte: comma 1); art. 11 (recte: comma 1, lettera d); art. 15 (recte: commi 1 e 5); art. 18, comma 4; art. 32, comma 4; art. 49, comma 2, lettera a); art. 51, comma 6; art. 54 (recte: comma 4); art. 79, comma 3; art. 64, comma 1; art. 95, comma 4; art. 118, comma 1, lettera i), comma 2, lettera e), e comma 3, lettera e); art. 124; art. 140, commi 11 e 12; art. 141, comma 2; art. 142, comma 1; art. 151, commi 2 e 4; art. 154, commi 1 e 3; art. 215, commi 5 e 12; e art. 243, comma 1.
3. Con riguardo alle disposizioni non oggetto della suddetta rinuncia, il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto le censure che si indicano di seguito.
4. L'art. 13, comma 1, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015 è impugnato nella parte in cui limita la pianificazione paesaggistica congiunta con il ministero "ai beni paesaggistici di cui all'articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d) del d.lg. 42/2004" per violazione degli artt. 9, 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, Cost. Tale scelta legislativa, ancorché formalmente legittima, dato che l'art. 135 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137) impone solo per i beni vincolati la pianificazione congiunta, si porrebbe in contrasto con le migliori pratiche amministrative finora seguite da alcune regioni, che hanno esteso la cosiddetta copianificazione all'intero territorio regionale, peraltro in maggiore coerenza con i dettami della Convenzione europea sul paesaggio, fatta a Firenze il 20 ottobre 2000 e ratificata e resa esecutiva con legge 9 gennaio 2006, n. 14 (in specie con l'art. 2). Secondo il ricorrente, inoltre, la limitazione della copianificazione alle sole aree territoriali coperte da vincolo indebolirebbe la visione strategica del piano paesaggistico regionale (PPR) e renderebbe tale strumento condizionato dalle scelte strategiche, orientate prevalentemente allo sviluppo, contenute nel piano strategico territoriale (PST), inerente all'intero territorio regionale, con invasione della sfera di competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente ed in contrasto con il principio di prevalenza gerarchica degli strumenti di pianificazione, stabilito dal legislatore statale, e con i valori paesaggistici costituzionalmente protetti.
5. I commi 4 e 5 del medesimo art. 13 sono impugnati nella parte in cui, nel disciplinare il procedimento di approvazione regionale del PPR, stabiliscono che l'accordo con il ministero deve avere ad oggetto il piano paesaggistico adottato dalla giunta regionale (comma 4), e che il Consiglio regionale "decide in merito alle proposte ed osservazioni ed approva il PPR nel rispetto di quanto previsto dagli articoli 135 e 143 del d.lg. 42/2004" (comma 5), senza prevedere alcun momento di confronto successivo con il ministero atto a verificare che il piano approvato dal Consiglio regionale corrisponda o si discosti rispetto a quello adottato dalla giunta e portato in sede di accordo con il ministero sulla base del solo parere preliminare del Consiglio. Tali previsioni violerebbero l'art. 9, secondo comma, e l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto non assicurerebbero la necessaria compartecipazione paritetica del ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo all'approvazione sostanziale dei contenuti del nuovo piano paesaggistico, vanificando il principio dell'elaborazione congiunta, in contrasto con l'art. 143, comma 2, del d.lg. n. 42 del 2004. Secondo il ricorrente, la descritta sequenza procedimentale, nel consentire unilaterali modifiche del piano da parte del Consiglio regionale, senza prevedere successive verifiche, comporterebbe la possibilità di trasformare nei fatti quella che dovrebbe essere una manifestazione di discrezionalità tecnica in una manifestazione (unilaterale) di volontà politica consiliare, con ciò tradendo il significato di tutela di cui all'art. 9 Cost., significato che sarebbe di discrezionalità tecnica e di limite alla scelta politica.
6. Gli artt. 16, commi 4 e 5, 17, 19 e 21 della medesima legge reg. Umbria n. 1 del 2015, sono censurati nella parte in cui disciplinano il contenuto del piano territoriale di coordinamento provinciale (PTCP) e i rapporti di questo strumento urbanistico con il piano regolatore generale (PRG), per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera p), e terzo comma, Cost. In particolare, il ricorrente sostiene che essi riducano drasticamente il contenuto del PTCP, sottraendo alla provincia il compito di accertare la compatibilità degli strumenti urbanistici comunali con il PTCP, come previsto all'art. 20, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), e che limitino la prevalenza del PTCP ai soli contenuti individuati all'art. 17, comma 1, lettera c), punto 1, della legge regionale in esame, assegnando al PRG piuttosto che al PTCP il compito di individuare le diverse destinazioni del territorio e modificando i rapporti di questo strumento urbanistico con i piani regolatori generali. In tal modo le citate disposizioni, oltre a contrastare con i principi fondamentali in materia di governo del territorio, inciderebbero sulla disciplina di una funzione fondamentale attribuita dallo Stato alla competenza delle province con l'art. 1, comma 85, lettera a), della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni).
7. L'art. 18 è impugnato con riferimento ai commi da 5 a 9, nella parte in cui, nel disciplinare il procedimento di valutazione della conformità e adeguamento delle previsioni del PTCP e delle relative varianti al PPR, prevede la convocazione da parte della regione di una conferenza istituzionale di copianificazione alla quale partecipano le province, ma non gli organi ministeriali, in contrasto con la disciplina statale di cui all'art. 145, comma 55, del d.lg. n. 42 del 2004, e quindi in violazione della competenza statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente.
8. Sono, altresì, impugnati l'art. 28, comma 10, e l'art. 56, comma 3, della citata legge reg. Umbria n. 1 del 2015, nella parte in cui, rispettivamente, il primo attribuisce al Comune, in sede di adozione del PRG, il compito di esprimere il parere di cui all'art. 89 del d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, recante "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)", previa determinazione della commissione comunale per la qualità architettonica ed il paesaggio di cui all'art. 2, comma 4, della stessa legge regionale; il secondo stabilisce che lo sportello unico delle attività produttive ed edilizie (SUAPE) acquisisca direttamente "i pareri che debbono essere resi dagli uffici comunali, necessari ai fini dell'approvazione del piano attuativo compreso il parere in materia sismica, idraulica ed idrogeologica da esprimere con le modalità di cui all'articolo 112, comma 4, lettera d)". Tali disposizioni violerebbero l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto si porrebbero in contrasto con i principi fondamentali in materia di "governo del territorio" e di "protezione civile", contenuti nell'art. 89 del d.lg. n. 380 del 2001, secondo cui il parere sugli strumenti urbanistici generali dei comuni siti in zone sismiche o in abitati da consolidare andrebbe richiesto al "competente ufficio tecnico regionale sugli strumenti urbanistici generali e particolareggiati prima della delibera di adozione nonché sulle lottizzazioni convenzionate prima della delibera di approvazione, e loro varianti ai fini della verifica della compatibilità delle rispettive previsioni con le condizioni geomorfologiche del territorio" (comma 1).
9. L'art. 56, comma 14, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015 è censurato nella parte in cui disciplina l'adozione e l'approvazione del piano attuativo, senza prevedere la partecipazione degli organi ministeriali al procedimento di conformazione/adeguamento del predetto piano attuativo al PPR, dal momento che il parere della soprintendenza sullo stesso è prescritto solo per le opere di urbanizzazione e infrastrutturali. Tale disposizione sarebbe lesiva dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. in quanto si porrebbe in contrasto sia con gli artt. 145, comma 5, e 146, comma 5, del d.lg. n. 42 del 2004, che impongono la partecipazione degli organi ministeriali al predetto procedimento, sia con gli artt. 16 e 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica), poiché abolirebbe il parere preventivo del soprintendente sugli strumenti attuativi, che è diverso dall'autorizzazione paesaggistica, di cui all'art. 146 del d.lg. n. 42 del 2004, inerente invece al singolo intervento, da realizzare "a valle" della pianificazione attuativa.
10. Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche l'art. 59, comma 3, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015, nella parte in cui consente, nelle aree nelle quali non siano attuate le previsioni degli strumenti urbanistici generali, anche a mezzo di piano attuativo, gli interventi edilizi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e risanamento conservativo, nonché di ristrutturazione edilizia, e stabilisce che detti interventi possano comportare anche la modifica della destinazione d'uso in atto in un edificio esistente, purché la nuova destinazione risulti compatibile con le previsioni dello strumento urbanistico generale. Una simile previsione si porrebbe in contrasto con la normativa statale di principio recata dall'art. 9 del d.p.r. n. 380 del 2001, che limita la possibilità di mutare la destinazione d'uso e, in ogni caso, non consente una serie di interventi (come, ad esempio, il recupero dei sottotetti, con incremento dell'altezza dell'edificio e finanche l'apertura di finestre, lucernai, abbaini e terrazzi, né gli interventi per le infrastrutture viarie, tecnologiche, a rete o puntuali, nonché per l'arredo urbano).
11. L'art. 118, comma 1, lettera e), della citata legge regionale è denunciato per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost, nella parte in cui annovera tra gli interventi di attività edilizia libera le "opere interne alle unità immobiliari, di cui all'art. 7, comma 1, lettera g)".
In tal modo, esso si porrebbe in contrasto con i principi fondamentali in materia di "governo del territorio" stabiliti dal legislatore statale nell'art. 6, comma 2, lettera a), e comma 4, del d.p.r. n. 380 del 2001, che assoggetta a comunicazione di inizio lavori cosiddetta "asseverata" "gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all'articolo 3, comma 1, lettera b, ivi compresa l'apertura di porte interne e lo spostamento di pareti interne, sempre che non riguardino le parti strutturali dell'edificio".
12. È altresì impugnato l'art. 124 della medesima legge regionale, nella parte in cui, da un lato, estende il modulo procedimentale della segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA) ad interventi che, invece, la normativa statale ha assoggettato a denuncia di inizio di attività (DIA), per finalità di tutela del territorio, e, dall'altro, configura la SCIA come "obbligatoria", in contrasto con i principi fondamentali in materia di governo del territorio fissati dal legislatore statale all'art. 22, commi 3 e 7, del d.p.r. n. 380 del 2001, che fa salva la possibilità dell'interessato di optare per il provvedimento espresso, rinunciando al modulo procedimentale semplificato.
13. Gli artt. 147, 155 e 118, comma 2, lettera h), della legge reg. Umbria n. 1 del 2015, nella parte in cui disciplinano i mutamenti di destinazione d'uso, sono censurati per violazione degli artt. 3, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, Cost.
14. Il ricorrente ritiene inoltre che l'art. 206, comma 1, della citata legge regionale, vìoli l'art. 117, terzo comma, Cost., nella parte in cui prevede che per tutti i lavori di nuova costruzione, di ampliamento e di sopraelevazione e per i lavori di manutenzione straordinaria, di restauro, di risanamento e ristrutturazione del patrimonio edilizio esistente che compromettono la sicurezza statica della costruzione o riguardano le strutture o alterano l'entità e/o la distribuzione dei carichi, effettuati nelle zone ad alta, media e bassa sismicità, sia sufficiente il certificato di collaudo statico o una attestazione dei direttore dei lavori. In tal modo, la disposizione impugnata si porrebbe in contrasto con l'art. 62 del d.p.r. n. 380 del 2001, che richiede il certificato di rispondenza dell'opera alle norme tecniche per le costruzioni, al fine di garantire la sicurezza delle costruzioni in zone sismiche, in armonia con l'obiettivo di soddisfare un'esigenza unitaria di sicurezza, non derogabile.
15. È, inoltre, impugnato l'art. 250, comma 1, lettere a), b) e c), in combinato disposto con gli artt. 201, commi 3 e 4, 202, comma 1, e 208 della legge regionale n. 1 del 2015, nella parte in cui sostanzialmente consente alla giunta regionale, con proprio atto, di sottrarre tipologie di interventi edilizi dall'applicazione della normativa sismica e dell'autorizzazione sismica. Le citate disposizioni regionali introdurrebbero una categoria di interventi edilizi ignota alla legislazione statale e la escluderebbero dall'applicazione di norme del d.p.r. n. 380 del 2001 improntate al principio fondamentale della vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico, con l'effetto di sottrarre indebitamente determinati interventi edilizi ad ogni forma di vigilanza pubblica.
16. È, poi, censurato l'art. 258 e, "in via consequenziale", l'art. 264, comma 13, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, Cost. In particolare, l'art. 258, nel dettare norme speciali per le aree terremotate, disciplina gli edifici, non conformi, in tutto o in parte, agli strumenti urbanistici, realizzati prima del 31 dicembre 2000, da privati o da altri enti pubblici, anche con il contributo pubblico, in sostituzione delle abitazioni principali, delle attività produttive, dei servizi e dei relativi accessori che, per effetto della crisi sismica del 1997, sono stati oggetto di sgombero totale e ne prevede la cessione ai conduttori degli immobili, consentendo incrementi delle volumetrie e delle altezze, in contrasto con la normativa statale, e stabilendo anche che il proprietario o avente titolo presenta al comune la richiesta per il titolo abilitativo a sanatoria. L'art. 264, comma 13, dispone che "[i] titoli abilitativi relativi alle istanze di condono edilizio sono rilasciati previa acquisizione dei pareri per interventi nelle aree sottoposte a vincolo imposti da leggi statali e regionali vigenti al momento della presentazione delle istanze medesime, fatto salvo quanto previsto in materia sismica e di tutela dei beni paesaggistici e culturali". Secondo il ricorrente, la disciplina posta dalle disposizioni censurate sostanzialmente introdurrebbe un'ipotesi di condono edilizio straordinario non previsto dalla legge statale, in contrasto con i principi fondamentali in materia di "governo del territorio" di cui al d.p.r. n. 380 del 2001 (in particolare con l'art. 36) e con le disposizioni statali in materia di ordinamento civile e penale.
17. Infine, il ricorrente impugna l'art. 264 della legge reg. Umbria n. 1 del 2015, sia nella parte in cui stabilisce che gli interventi edilizi, limitatamente a quelli riguardanti l'area di pertinenza degli edifici dell'impresa agricola, esistenti alla data del 30 giugno 2014 e che "risultino conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia, agli strumenti urbanistici vigenti e non in contrasto con quelli adottati alla stessa data sono autorizzati con la procedura prevista all'articolo 154, commi 2, 3, 6 e 7, ferma restando l'applicazione delle eventuali sanzioni penali. In tali casi l'istanza è presentata entro e non oltre il 30 giugno 2015[...]" (comma 14), sia nella parte in cui attribuisce alla semplice domanda di concessione di piccola derivazione d'acqua valore di autorizzazione all'attingimento, salvo che l'autorità idraulica competente ne comunichi il diniego al richiedente entro il termine di trenta giorni (comma 16). Tali disposizioni violerebbero l'art. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, Cost., in quanto il comma 14 configurerebbe una nuova, non consentita ipotesi di condono edilizio, in contrasto con i principi fondamentali in materia di governo del territorio e il comma 16 estenderebbe l'istituto del silenzio-assenso al procedimento concessorio in palese violazione dell'art. 17, comma 1, del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici), che richiede un provvedimento espresso per derivare o utilizzare acqua pubblica, con conseguente invasione della sfera di competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente.
18. Si è costituita in giudizio la regione Umbria e ha chiesto che le questioni di legittimità costituzionale sollevate nei confronti delle citate disposizioni della legge reg. Umbria n. 1 del 2015 siano dichiarate inammissibili e/o infondate.
Quanto alle censure mosse all'art. 13, comma 1, della citata legge reg. Umbria n. 1 del 2015, la regione ne deduce l'infondatezza, in particolare con riferimento alla pretesa violazione della prevalenza gerarchica del PPR, stabilita dall'art. 145, comma 3, del d.lg. n. 42 del 2004, da parte del PST, in considerazione della natura meramente programmatica e non vincolante di quest'ultimo documento, oltre che della garanzia della superiorità gerarchica del PPR offerta dall'art. 14 della medesima legge regionale.
Anche le censure sollevate nei confronti dell'art. 13, commi 4 e 5, di pretesa violazione del principio di elaborazione congiunta del piano paesaggistico regionale, sarebbero prive di fondamento, dato che la norma regionale mirerebbe precisamente a salvaguardare la primazia della cosiddetta "copianificazione", richiedendo un parere preliminare del Consiglio regionale alla sottoscrizione dell'accordo e poi l'approvazione del PPR da parte del Consiglio regionale nel rispetto degli artt. 135 e 143 del d.lg. n. 42 del 2004, i quali prescrivono che il piano sia oggetto di apposito accordo fra pubbliche amministrazioni, ai sensi dell'art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), e che venga approvato con provvedimento regionale entro il termine fissato nell'accordo (art. 143, comma 2, del d.lg. n. 42 del 2004).
Le censure promosse nei confronti degli artt. 16, commi 4 e 5, 17 e 19 sarebbero prive di fondamento, considerato che la funzione del PTCP di determinare gli indirizzi generali (art. 4, comma 3, lettera c della medesima legge regionale) sarebbe implicita nella qualificazione come piano territoriale e nell'attribuzione della funzione di coordinamento. Quanto, poi, alla denunciata violazione dei contenuti assegnati al PTCP dal legislatore statale, la regione osserva che, in primo luogo, l'elenco dei compiti di cui all'art. 20, comma 2, del d.lg. n. 267 del 2000 non sarebbe prescrittivo, ma puramente indicativo ed esemplificativo, dal momento che la stessa norma statale stabilirebbe che il contenuto del PTCP sia determinato in attuazione della legislazione e dei programmi regionali. In ogni caso, le disposizioni regionali impugnate sarebbero pienamente in linea con l'elenco. Anche la tesi della mancata attribuzione alla provincia del compito di accertare la compatibilità degli strumenti urbanistici comunali con il PTCP, imposto dall'art. 20, comma 5, del d.lg. n. 267 del 2000, sarebbe priva di fondamento, atteso che il richiesto controllo di conformità (del PRG al PTCP) sarebbe previsto dal legislatore regionale all'art. 29, comma 2, in sede di conferenza dei servizi (art. 29, commi 3, 4 e 10).
Neanche l'art. 264, comma 13, della medesima legge regionale determinerebbe una lesione della potestà legislativa statale in materia di condono edilizio, nella parte in cui prevede che l'abuso possa essere sanato anche in presenza di vincoli posti successivamente. La norma – sottolinea la regione – fa comunque salvo "quanto previsto in materia sismica e di tutela dei beni paesaggistici e culturali", in conformità con quanto previsto dal legislatore statale all'art. 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie).
La regione Umbria precisa altresì che l'accettazione della rinuncia riguarda anche l'intero testo dell'art. 124 della legge regionale n. 1 del 2015, che – secondo la resistente – deve ritenersi oggetto della rinuncia parziale, nonostante non compaia – diversamente che nella delibera del Consiglio dei ministri ‒ nell'atto notificato a cura dell'Avvocatura generale dello Stato, se non con esclusivo riguardo al comma 1, lettera g). La regione puntualizza che, nella discrasia fra i due atti, deve considerarsi prevalente la volontà espressa dal Consiglio dei ministri, costituendo la rinuncia atto di parte, da cui il difensore non può discostarsi.
19. All'udienza pubblica, la difesa della regione Umbria ha insistito per l'accoglimento delle conclusioni formulate nelle difese scritte, sottolineando che, anche nei confronti degli artt. 258 e 264, commi 13, 14 e 16, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015, che compaiono fra le disposizioni in relazione alle quali il ricorrente ha dichiarato la permanenza dell'interesse a ricorrere, sia intervenuta l'abrogazione ad opera della legge regionale n. 13 del 2016.
1. Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale di numerose disposizioni della legge della regione Umbria 21 gennaio 2015, n. 1 (Testo unico governo del territorio e materie correlate), e precisamente: dell'art. 1, commi 2 e 3; dell'art. 7, comma 1, lettere b), d), g), m) ed n); dell'art. 8, (recte: comma 1, lettera b), e comma 3); dell'art. 9, comma 4; dell'art. 10, comma 1; dell'art. 11, comma 1, lettera d); dell'art. 13 (recte: commi 1, 4 e 5); dell'art. 15, commi 1 e 5; dell'art. 16, commi 4 e 5; dell'art. 17; dell'art. 19; dell'art. 21; dell'art. 18, commi 4, 5, 6, 7, 8 e 9; dell'art. 28, comma 10; dell'art. 56, comma 3; dell'art. 32, comma 4; dell'art. 49, comma 2, lettera a); dell'art. 51, comma 6; dell'art. 79, comma 3; dell'art. 56, comma 14; dell'art. 54 (recte: comma 4); dell'art. 59, comma 3; dell'art. 64, comma 1; dell'art. 95, comma 4; dell'art. 118, comma 1, lettere e) ed i), comma 2, lettere e) ed h), e comma 3, lettera e); dell'art. 140, commi 11 e 12; dell'art. 124; dell'art. 141, comma 2; dell'art. 142, comma 1; dell'art. 147; dell'art. 155; dell'art. 151, commi 2 e 4; dell'art. 154, commi 1 e 3; dell'art. 206, comma 1; dell'art. 215, commi 5 e 12; dell'art. 243, comma 1; dell'art. 250, comma 1, lettere a), b) e c), in combinato disposto con gli artt. 201 (recte: commi 3 e 4), 202 (recte: comma 1) e 208; dell'art. 258; e dell'art. 264, commi 13, 14 e 16.
2. Successivamente all'introduzione del presente giudizio, è entrata in vigore la legge della regione Umbria 23 novembre 2016, n. 13 (Modificazioni ed integrazioni alla legge regionale 21 gennaio 2015, n. 1 – Testo unico governo del territorio e materie correlate), con cui sono state apportate modifiche a molte delle disposizioni impugnate.
Il Consiglio dei ministri, rilevato il venir meno di alcune delle ragioni che avevano indotto alla proposizione del ricorso, ha deliberato, in data 18 dicembre 2017, la rinuncia parziale all'impugnazione della legge reg. Umbria n. 1 del 2015, con riferimento alle seguenti disposizioni: art. 1, commi 2 e 3; art. 7, comma 1, lettere b), d), g) m) e n); art. 8 (recte: comma 1, lettera b), e comma 3; art. 9, comma 4; art. 10; art. 11; art. 15; art. 18, comma 4; art. 32, comma 4; art. 49, comma 2, lettera a); art. 51, comma 6; art. 54 (recte: comma 4); art. 79, comma 3; art. 64, comma 1; art. 95, comma 4; art. 118, comma 1, lettera i), comma 2, lettera e), e comma 3, lettera e); art. 124; art. 140, commi 11 e 12; art. 141, comma 2; art. 142, comma 1; art. 151, commi 2 e 4; art. 154, commi 1 e 3; art. 215, commi 5 e 12; e art. 243, comma 1. Nella medesima delibera, il Consiglio dei ministri ha, inoltre, dichiarato la permanenza dei motivi di impugnativa di cui alla precedente delibera di promovimento del 27 marzo, con esclusivo riferimento agli artt. 13 (recte: commi 1, 4 e 5), 16 (recte: commi 4 e 5), 17, 19, 28 (recte: comma 10), 56 (recte: comma 14), 59 (recte: comma 3), 118, comma 1, lettera e) e comma 2, lettera h), 147, 155, 206 (recte: comma 1), 250 (recte: comma 1, lettere a), b) e c), in combinato disposto con gli artt. 201, commi 3 e 4, 202, comma 1, e 208), 258 e 264 (recte: commi 13, 14 e 16) della legge reg. Umbria n. 1 del 2015.
2.1. La rinuncia parziale è stata accettata dalla regione Umbria con atto depositato ritualmente, con riguardo a tutte le disposizioni non comprese fra quelle rispetto alle quali il Consiglio dei ministri ha affermato che permangono ancora validi i motivi di impugnativa di cui alla delibera di promovimento del ricorso.
2.1.1. Occorre precisare che l'estinzione del processo è dichiarata anche con riguardo agli artt. 18, commi da 5 a 9, 21 e 124.
Con riguardo all'art. 18, commi da 5 a 9, occorre infatti rilevare che, sebbene nell'atto di rinuncia parziale notificato dall'Avvocatura generale dello Stato tali commi non siano stati espressamente evocati, dato che la rinuncia è riferita esclusivamente al comma 4, nella delibera del Consiglio dei ministri essi non sono indicati fra le disposizioni per le quali si ritiene permangano i motivi di impugnativa. Pertanto, deve ritenersi esclusa la volontà del Consiglio dei ministri di insistere nell'impugnativa e, conseguentemente, va estesa a tali disposizioni la rinuncia, in considerazione della "natura politica dell'atto di impugnazione" (sentenze n. 309 del 2013, n. 149 del 2012, n. 205 del 2011, n. 278 del 2010).
Sulla base dei medesimi argomenti occorre dichiarare l'estinzione del processo anche con riguardo all'art. 21, non indicato nell'atto di rinuncia parziale notificato dall'Avvocatura generale dello Stato, ma non ricompreso fra le disposizioni per le quali il Consiglio dei ministri afferma la permanenza dei motivi di impugnativa, come pure riguardo all'art. 124, benché non menzionato espressamente nell'atto di rinuncia.
3. Non sussistono, invece, ostacoli all'esame nel merito delle questioni di legittimità costituzionale inerenti alle disposizioni regionali per le quali permangono i motivi di impugnativa del ricorrente.
4. Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita, anzitutto, della legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 1, della citata legge regionale, nella parte in cui limita la pianificazione paesaggistica congiunta con il ministero "ai beni paesaggistici di cui all'articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d) del d.lg. 42/2004".
La norma regionale impugnata, nell'individuare l'ambito della pianificazione paesaggistica congiunta, ripete, testualmente, quanto stabilito dall'art. 135 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137). Quest'ultimo impone la pianificazione congiunta solo con riferimento ai "beni paesaggistici di cui all'articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d), nelle forme previste dal medesimo art. 143". Si tratta di "immobili e delle aree dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell'art. 136" (lettera b), delle "aree di cui al comma 1 dell'articolo 142" (lettera c) (e cioè delle "aree tutelate per legge", come, ad esempio, territori costieri, fiumi, correnti e parchi), infine degli "ulteriori contesti, diversi da quelli indicati all'articolo 134" – (e cioè "gli immobili e le aree di cui all'articolo 136, individuati ai sensi degli articoli da 138 a 141; le aree di cui all'articolo 142; gli ulteriori immobili ed aree specificamente individuati a termini dell'articolo 136 e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dagli articoli 143 e 156") – "da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione" (lettera e).
Al di fuori delle richiamate ipotesi, il citato art. 143 stabilisce, al comma 2, che le regioni e gli organi statali competenti "possono", non devono, "stipulare intese per la definizione delle modalità di elaborazione congiunta dei piani paesaggistici".
Quest'ultima, come si è già ricordato, non vincola le regioni "a coinvolgere, né in via preventiva, né in via successiva, i competenti organi statali" (sentenza n. 308 del 2013) nella pianificazione paesaggistica del restante territorio regionale. Il legislatore statale si è, infatti, limitato ad attribuire alle regioni una facoltà di scelta in ordine all'eventuale estensione della pianificazione territoriale congiunta ad altri ambiti del territorio regionale. Alcune regioni hanno ritenuto di esercitare tale facoltà, senza, tuttavia, che le loro "migliori pratiche amministrative" possano, per ciò solo, assurgere a parametro di valutazione della legittimità costituzionale della normativa regionale denunciata, neanche sulla base della loro asserita (peraltro non dimostrata) maggiore coerenza con la Convenzione europea sul paesaggio, che non incide – e non potrebbe farlo – sul riparto delle competenze fra lo Stato e le regioni delineato dall'ordinamento costituzionale. Essa si limita, infatti, a vincolare lo Stato sottoscrittore all'introduzione delle misure volte a garantire tutela al paesaggio.
Il principio di prevalenza del piano paesaggistico sugli atti di pianificazione a incidenza territoriale posti dalle normative di settore, stabilito dall'art. 145, comma 3, del d.lg. n. 42 del 2004, costituisce espressione del "principio secondo il quale, nella disciplina delle trasformazioni del territorio, la tutela del paesaggio assurge a valore prevalente" (sentenza n. 11 del 2016). Esso, tuttavia, non può ritenersi contraddetto in assenza di esplicite indicazioni contenute in leggi regionali di segno contrastante.
Nella specie, la mancata estensione della pianificazione paesaggistica congiunta all'intero territorio regionale – in linea con quanto prescritto dal legislatore statale – non incide in alcun modo sul principio di prevalenza di tale pianificazione, che, anzi, è espressamente recepito dal legislatore regionale all'art. 14, comma 1, lettera f), della medesima legge regionale n. 1 del 2015. Tale prevalenza è, inoltre, ribadita proprio con riferimento al piano strategico territoriale, dall'art. 9 della medesima legge regionale, che, al comma 4, stabilisce che "L'attività di pianificazione degli enti locali è svolta in coerenza con il PST, ferma restando la prevalenza gerarchica del PPR".
5. È, inoltre, impugnato l'art. 13, commi 4 e 5, della citata legge regionale, nella parte in cui disciplina il procedimento di approvazione regionale del PPR. Quest'ultimo non assicurerebbe la necessaria compartecipazione paritetica del ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo nell'approvazione sostanziale dei contenuti del nuovo piano paesaggistico, così vanificando il principio dell'elaborazione congiunta, in contrasto con l'art. 143, comma 2, del d.lg. n. 42 del 2004 e quindi in violazione della sfera di competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente. Un simile procedimento, peraltro, trasformerebbe quella che dovrebbe essere una manifestazione di discrezionalità tecnica in una manifestazione (unilaterale) di volontà politica consiliare, in violazione anche dell'art. 9 Cost.
Questa Corte si è più volte pronunciata sui vincoli derivanti dall'obbligo di pianificazione congiunta posto dall'art. 135 del d.lg. n. 42 del 2004 e ha affermato che "l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica è "assunta a valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale, in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio nazionale" " (sentenze n. 64 del 2015, e n. 197 del 2014; v. anche, fra le altre, sentenze n. 210 del 2016 e n. 211 del 2013).
In questa prospettiva, l'art. 143 del medesimo d.lg. n. 42 del 2004 definisce, al comma 2, il procedimento di pianificazione congiunta e dispone che "[i]l piano è oggetto di apposito accordo fra pubbliche amministrazioni, ai sensi dell'articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241. L'accordo stabilisce altresì i presupposti, le modalità ed i tempi per la revisione del piano", che "è approvato con provvedimento regionale entro il termine fissato nell'accordo".
Quest'ultima, infatti, delinea un procedimento di "elaborazione congiunta" con il ministero, "nel rispetto delle forme e modalità previste dal medesimo articolo 143", che si impone già nella fase di "preadozione", da parte della giunta regionale, del progetto di PPR, fase in cui partecipano e concorrono anche gli enti locali. L'"elaborazione congiunta" si conferma, dopo che la giunta ha adottato il piano, una volta acquisite eventuali proposte ed osservazioni da parte dei soggetti interessati, oltre al parere del Consiglio delle autonomie locali, nel momento che precede l'approvazione definitiva del piano da parte dell'Assemblea legislativa, a seguito del parere da quest'ultima espresso in via preliminare rispetto alla sottoscrizione dell'accordo di cui all'art. 143, comma 2, del d.lg. n. 42 del 2004. La norma regionale, d'altronde, espressamente sancisce, al comma 5, che l'Assemblea legislativa "approva il PPR nel rispetto di quanto previsto dagli articoli 135 e 143 del d.lg. 42/2004", che vincolano la regione ad adottare il piano sulla base dell'accordo.
Non si determina, pertanto, alcuna lesione della sfera di competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, né alcuna violazione dell'art. 9, secondo comma, Cost., asseritamente connessa alla possibilità – contraddetta dalla norma regionale impugnata – di unilaterali modifiche del piano in sede di Consiglio regionale, senza successive verifiche.
6. Sono, poi, denunciati gli artt. 16, commi 4 e 5, 17 e 19 della medesima legge regionale, nella parte in cui disciplinano il contenuto del Piano territoriale di coordinamento provinciale (PTCP) e i rapporti di questo strumento urbanistico con il piano regolatore generale.
6.1. La questione è priva di fondamento.
L'art. 20 del d.lg. n. 267 del 2000, nel definire i compiti di programmazione della provincia, dispone, in particolare, al comma 2, che la provincia, "ferme restando le competenze dei comuni ed in attuazione della legislazione e dei programmi regionali, predispone ed adotta il piano territoriale di coordinamento che determina gli indirizzi generali di assetto del territorio" e ne identifica alcuni contenuti necessari.
Tale competenza è stata confermata dalla legge n. 56 del 2014, che, all'art. 1, comma 85, ha ridefinito i compiti delle province quali "enti con funzioni di area vasta", e, fra le funzioni fondamentali di tali enti, ha individuato, alla lettera a), proprio la "pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché tutela e valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di competenza".
La legge reg. Umbria n. 1 del 2015 dedica il Capo III alla "[p]ianificazione d'area vasta" (artt. da 16 a 19), per definire "[f]inalità e azioni del […] PTCP" (art. 16), individuarne i "contenuti" (art. 17), disciplinarne modalità di approvazione, efficacia, durata e varianti (art. 18), infine prescrivere l'"[a]deguamento del Piano Regolatore Generale al PTCP" (art. 19).
Tali disposizioni trovano le loro premesse nell'art. 4 della medesima legge regionale, che, fra gli strumenti della pianificazione e programmazione (territoriale, urbanistica e paesaggistica), alla lettera c) del comma 3, qualifica il "Piano Territoriale di Coordinamento provinciale (PTCP), strumento della pianificazione territoriale e urbanistica tra più comuni e di area vasta, di dimensione strategica, programmatica e regolativa". L'impugnato art. 16 statuisce che le province, con il PTCP, fra l'altro, "raccordano e coordinano i diversi piani sovracomunali" (comma 4, lettera a), "promuovono azioni di raccordo tra le pianificazioni dei comuni con particolare riferimento a quelli i cui territori presentano un'elevata continuità morfologica o funzionale" (comma 4, lettera c), "esercitano le funzioni per attuare la perequazione territoriale e la compartecipazione tra i comuni" (comma 4, lettera d), infine "promuovono il coordinamento con le province ed i comuni contermini ai fini dell'integrazione delle rispettive politiche territoriali" (comma 5), nell'ambito di indirizzi generali di assetto del territorio ad esse assegnati dall'art. 20 del d.lg. n. 267 del 2000.
Anche quanto ai contenuti del PTCP espressamente individuati dal citato art. 20, la normativa regionale denunciata non solo non li ridimensiona, ma sostanzialmente li ribadisce. Ad esempio, assegna al PTCP il compito di effettuare la "localizzazione delle attrezzature, degli impianti, delle infrastrutture" (art. 17, comma 1, lettera b, numero 3), nonché di individuare "la rete delle infrastrutture della mobilità" (art. 17, comma 1, lettera b, numero 2), in linea con l'art. 20, comma 2, lettera b), del d.lg. n. 267 del 2000 ("localizzazione di massima delle maggiori infrastrutture e delle principali linee di comunicazione"); o ancora il compito di definire le "linee di intervento in materia di difesa del suolo, di tutela delle acque, sulla base delle caratteristiche ambientali, geologiche, idrogeologiche e sismiche del territorio" (art. 17, comma 1, lettera c, numero 2) in armonia con la lettera c) del comma 2 dell'art. 20 (che assegna al predetto piano il compito, appunto, di definire le "linee di intervento per la sistemazione idrica, idro-geologica ed idraulico-forestale ed in genere per il consolidamento del suolo e per la regimazione delle acque").
Quanto ai compiti di "indicare le diverse destinazioni del territorio in relazione alla prevalente vocazione delle sue parti" (individuato alla lettera a del comma 2 dell'art. 20 citato), nonché di identificare le "aree nelle quali sia opportuno istituire parchi o riserve naturali" (di cui alla lettera d del medesimo comma 2 dell'art. 20), è agevole osservare che possano ritenersi impliciti nell'attribuzione al medesimo PTCP della funzione di definire la disciplina paesaggistica specificamente a esso demandata dal PPR (con specifico riferimento all'istituzione di parchi e riserve naturali o ad altre vocazioni paesaggistiche di parti del territorio), nonché nel generale vincolo del PTCP di coerenza con il PST e di conformità rispetto al PPR (art. 16, comma 2).
Né è fondato l'assunto del ricorrente secondo cui sarebbe stato sottratto alla provincia il compito di accertare la compatibilità degli strumenti urbanistici comunali con il PTCP (ai sensi dell'art. 20, comma 5, del d.lg. n. 267 del 2000). Premesso che l'art. 19 della legge reg. Umbria n. 1 del 2015 conferma l'obbligo dei comuni di adeguare i propri strumenti urbanistici al PTCP, il compito di verifica è previsto dall'art. 29 della medesima legge regionale, che stabilisce che la provincia verifichi i contenuti del PRG, parte strutturale, "rispetto alle normative di settore e alla pianificazione sovracomunale" (comma 2), in vista dell'approvazione del predetto PRG in sede di Conferenza istituzionale tra enti.
7. Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, inoltre, l'art. 28, comma 10, e l'art. 56, comma 3, della citata legge regionale nella parte in cui, rispettivamente, il primo attribuisce al Comune, in sede di adozione del PRG, il compito di esprimere il parere sugli strumenti urbanistici generali dei comuni siti in zone sismiche o in abitati da consolidare, di cui all'art. 89 del d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia – Testo A); il secondo stabilisce che lo sportello unico delle attività produttive ed edilizie (SUAPE) acquisisca direttamente "i pareri che debbono essere resi dagli uffici comunali, necessari ai fini dell'approvazione del piano attuativo compreso il parere in materia sismica, idraulica ed idrogeologica, da esprimere con le modalità di cui all'articolo 112, comma 4, lettera d)".
Tali disposizioni si porrebbero in contrasto con i principi fondamentali in materia di "governo del territorio" e di "protezione civile" contenuti nel citato art. 89 del d.lg. n. 380 del 2001. Secondo quest'ultimo, infatti, il parere sugli strumenti urbanistici generali dei comuni siti in zone sismiche o in abitati da consolidare deve essere richiesto al "competente ufficio tecnico regionale sugli strumenti urbanistici generali e particolareggiati prima della delibera di adozione nonché sulle lottizzazioni convenzionate prima della delibera di approvazione, e loro varianti, ai fini della verifica della compatibilità delle rispettive previsioni con le condizioni geomorfologiche del territorio" (comma 1).
7.1. La questione è fondata.
Questa Corte ha avuto più volte occasione di affermare che il citato art. 89 è norma di principio in materia non solo di "governo del territorio", ma anche di "protezione civile", in quanto volta ad assicurare la tutela dell'incolumità pubblica (fra le altre, sentenza n. 167 del 2014). Essa, pertanto, si impone al legislatore regionale nella parte in cui in cui: prescrive a tutti i comuni, per la realizzazione degli interventi edilizi in zone sismiche, di richiedere il parere del competente ufficio tecnico regionale sugli strumenti urbanistici generali e particolareggiati, nonché sulle loro varianti ai fini della verifica della compatibilità delle rispettive previsioni con le condizioni geomorfologiche del territorio (comma 1); disciplina le modalità e i tempi entro cui deve pronunciarsi detto ufficio (comma 2); infine prevede che, in caso di mancato riscontro, il parere deve intendersi reso in senso negativo (comma 3).
Tale norma, al pari di altre ritenute di principio dalla giurisprudenza di questa Corte (tra le tante, le sentenze n. 167 del 2014, n. 300, n. 101 e n. 64 del 2013, n. 201 del 2012, n. 254 del 2010), anche in specifico riferimento a funzioni ascritte agli uffici tecnici della regione analoghe a quella in esame (sentenze n. 64 del 2013 e n. 182 del 2006), "riveste una posizione "fondante" […] attesa la rilevanza del bene protetto, che involge i valori di tutela dell'incolumità pubblica, i quali non tollerano alcuna differenziazione collegata ad ambiti territoriali" (sentenza n. 167 del 2014).
Le disposizioni regionali impugnate di cui agli artt. 28, comma 10, e 56, comma 3, pertanto, nella parte in cui assegnano ai comuni – piuttosto che al competente ufficio tecnico regionale ‒ il compito di rendere il parere sugli strumenti urbanistici generali ed attuativi dei comuni siti in zone sismiche, si pongono in contrasto con il principio fondamentale posto dall'art. 89 del d.p.r. n. 380 del 2001.
Nessun rilievo riveste, peraltro, la circostanza – richiamata dalla difesa regionale ‒ che l'art. 20 della legge 10 dicembre 1981, n. 741 (Ulteriori norme per l'accelerazione delle procedure per l'esecuzione di opere pubbliche) ha consentito alle regioni di prevedere uno snellimento delle procedure e di introdurre norme per l'adeguamento degli strumenti urbanistici generali e particolareggiati vigenti, nonché sui criteri per la formazione degli strumenti urbanistici ai fini della prevenzione del rischio sismico. Questa Corte ha già chiarito che "l'intera materia è stata oggetto di una più recente completa regolazione, che si è tradotta nelle vigenti disposizioni di cui al d.p.r. n. 380 del 2001 […] il quale ha fatto venire meno – anche in mancanza di formale abrogazione – le possibilità di deroga di cui all'art. 20 della legge n. 741 del 1981" (sentenza n. 64 del 2013; nello stesso senso, sentenza n. 182 del 2006).
8. È impugnato anche l'art. 56, comma 14, della citata legge regionale n. 1 del 2015, nella parte in cui disciplina l'adozione e l'approvazione del piano attuativo, senza prevedere la partecipazione al medesimo procedimento degli organi ministeriali.
Tale norma, secondo il ricorrente, si porrebbe in contrasto sia con gli artt. 145, comma 5, e 146, comma 5, del d.lg. n. 42 del 2004, che impongono la partecipazione degli organi ministeriali al procedimento, sia con gli artt. 16 e 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica), in quanto abolirebbe il parere preventivo del soprintendente, ivi previsto, sugli strumenti attuativi (piani particolareggiati e lottizzazione delle aree). Tale parere si distinguerebbe, infatti, dall'autorizzazione paesaggistica, prescritta dal medesimo art. 146 del citato d.lg. n. 42 del 2004 in riferimento al singolo intervento e quindi a seguito della pianificazione attuativa.
8.1. La questione è priva di fondamento nei termini di seguito precisati.
La norma regionale impugnata disciplina l'adozione e l'approvazione del piano attuativo del PRG nelle zone vincolate ai sensi del d.lg. n. 42 del 2004. Essa prescrive che il piano attuativo, che riguarda interventi nelle zone vincolate ed è predisposto dal Comune, sia sottoposto dapprima al previo parere della commissione comunale per la qualità architettonica ed il paesaggio. Esso deve essere trasmesso alla soprintendenza, unitamente agli elaborati del piano attuativo adottato, corredati del progetto delle opere di urbanizzazione e infrastrutturali previste, nonché della documentazione di cui al comma 3, dell'art. 146 del d.lg. n. 42 del 2004 relativa a tali opere, preordinata alla "verifica della compatibilità fra interesse paesaggistico tutelato ed intervento progettato". La soprintendenza "esprime il parere di cui all'articolo 146 del d.lg. 42/2004 esclusivamente sulle opere di urbanizzazione e infrastrutturali, ai fini di quanto previsto all'articolo 57, comma 6, fermo restando il parere di cui allo stesso articolo 146 del d.lg. 42/2004 da esprimere successivamente sul progetto definitivo dei singoli interventi edilizi".
In altri termini, la citata norma regionale prescrive che, con riguardo agli interventi nelle zone vincolate, il Comune debba richiedere alla soprintendenza dapprima un parere sul piano attuativo, con esclusivo riguardo alle opere di urbanizzazione e infrastrutturali ivi programmate, al fine di verificare la compatibilità del programma con l'interesse paesaggistico, e successivamente un parere preliminare al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, di cui all'art. 146 del d.lg. n. 42 del 2004, inerente alla realizzazione dei singoli interventi edilizi rientranti nell'ambito del piano.
Il piano attuativo, che ha la medesima funzione del piano particolareggiato e cioè quella di rendere esecutive le previsioni generali di uno strumento urbanistico generale, quale il PRG, è assoggettato al parere prescritto dall'art. 16, comma 3, della citata legge n. 1150 del 1942, cosiddetta "legge urbanistica". Quest'ultimo articolo, infatti, dispone (analogamente all'art. 28 della medesima legge urbanistica in riferimento alle lottizzazioni di aree) che "[i] piani particolareggiati nei quali siano comprese cose immobili soggette alla legge 1° giugno 1939, n. 1089, sulla tutela delle cose di interesse artistico o storico, e alla legge 29 giugno 1939, n. 1497, sulla protezione delle bellezze naturali, sono preventivamente sottoposti alla competente soprintendenza ovvero al Ministero della Pubblica Istruzione quando sono approvati con decreto del Ministro dei lavori pubblici". Come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa (di recente, Consiglio di stato, sezione sesta, sentenza 16 maggio 2013, n. 2666), secondo tale norma la soprintendenza è chiamata a valutare la compatibilità del programma di interventi oggetto del piano con i valori paesaggistici espressi dal territorio preso in considerazione, e dunque riguarda solo ciò che del piano attuativo è oggetto essenziale, come, ad esempio, le opere di urbanizzazione.
Tale previsione si è successivamente inserita nel quadro normativo che si è andato delineando: dapprima a seguito del trasferimento dallo Stato alle regioni delle funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato in materia di urbanistica (ai sensi del d.p.r. 15 gennaio 1972, n. 8, recante "Trasferimento alle regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di urbanistica e di viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale e dei relativi personali ed uffici", e del d.p.r. 24 luglio 1977, n. 616 recante "Attuazione della delega di cui all'art. 1 della L. 22 luglio 1975, n. 382"), poi della puntuale ripartizione delle competenze fra Stato e regioni operata dal riformato Titolo V in materia di "governo del territorio", di competenza concorrente, e di "tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali", assegnata alla competenza esclusiva del legislatore statale. In linea con tale riparto delle competenze, il d.lg. n. 42 del 2004, all'art. 145, dopo aver affermato che "[l]a individuazione, da parte del Ministero, delle linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale per quanto riguarda la tutela del paesaggio, con finalità di indirizzo della pianificazione, costituisce compito di rilievo nazionale, ai sensi delle vigenti disposizioni in materia di principi e criteri direttivi per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali" (comma 1), assegna alle regioni il compito di disciplinare il "procedimento di conformazione ed adeguamento degli strumenti urbanistici alle previsioni della pianificazione paesaggistica, assicurando la partecipazione degli organi ministeriali al procedimento medesimo" (comma 5). In questa prospettiva, con riguardo poi, agli "immobili ed aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge", l'art. 146 introduce l'istituto dell'autorizzazione paesaggistica il cui rilascio è condizionato "alla verifica della compatibilità fra interesse paesaggistico tutelato ed intervento progettato".
Il comma 5 del predetto art. 146 precisa che "[s]ull'istanza di autorizzazione paesaggistica si pronuncia la regione, dopo avere acquisito il parere vincolante del soprintendente in relazione agli interventi da eseguirsi su immobili ed aree sottoposti a tutela dalla legge", parere che è reso, "nel rispetto delle previsioni e delle prescrizioni del piano paesaggistico", "all'esito dell'approvazione delle prescrizioni d'uso dei beni paesaggistici tutelati […] nonché della positiva verifica da parte del Ministero su richiesta della regione interessata, dell'avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici", peraltro "limitatamente alla compatibilità paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso ed alla conformità dello stesso alle disposizioni contenute nel piano paesaggistico" (comma 8).
Nel disegno tratteggiato dal legislatore statale emerge con chiarezza che l'intento perseguito attraverso la richiamata disciplina ‒ di assicurare la massima tutela dei valori paesaggistici coinvolti in un programma di interventi edilizi da realizzare nelle zone vincolate – è perseguito mediante la previsione di un primo parere della soprintendenza circa la generale compatibilità paesaggistica del piano degli interventi programmati sul territorio in questione, in attuazione del PRG, costituito dall'insieme delle opere di urbanizzazione e delle infrastrutture, opere il cui impatto potrebbe realmente incidere sui valori paesaggistici espressi dal territorio preso in considerazione. Inoltre, il suddetto intento si realizza tramite l'imposizione di un ulteriore parere della soprintendenza in relazione ai singoli interventi, in un'ottica di valutazione della coerenza del concreto intervento edilizio o urbanistico con il pregio riconosciuto all'area destinata ad accoglierlo. Si tratta di provvedimenti diversi (l'uno inerente alla generale compatibilità paesaggistica dell'insieme degli interventi urbanistici ed edilizi rilevanti programmati; l'altro relativo alle concrete caratteristiche del singolo intervento e alle modalità esecutive dello stesso e alla loro coerenza con i valori paesaggistici dell'area), ma strettamente connessi in quanto tesi ad un unico fine, com'è dimostrato dalla circostanza, confortata dalla giurisprudenza amministrativa, che tanto più puntuale e dettagliato è il giudizio di compatibilità paesaggistica reso in sede di approvazione del piano attuativo, tanto più ridotti sono i margini di ulteriore valutazione che è consentito svolgere con riguardo ai singoli interventi rientranti nel piano stesso (fra le altre, Consiglio di stato, sezione sesta, sentenza 5 febbraio 2010, n. 538 e sentenza 15 marzo 2010, n. 1491).
In questa prospettiva, la norma regionale impugnata non solo non si pone in contrasto con le richiamate indicazioni del legislatore statale, ma si rivela coerente espressione del compito ad essa affidato con gli artt. 145 e 146 del d.lg. n. 42 del 2004.
9. Ulteriore norma denunciata è l'art. 59, comma 3, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015, nella parte in cui consente gli interventi edilizi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e risanamento conservativo, nonché di ristrutturazione edilizia, nelle aree in cui non siano state attuate le previsioni degli strumenti urbanistici generali, anche a mezzo di piano attuativo, presupposto per l'edificazione, e stabilisce che tali interventi possano comportare anche la modifica della destinazione d'uso in atto in un edificio esistente, purché la nuova destinazione risulti compatibile con le previsioni dello strumento urbanistico generale.
9.1. La questione è fondata.
La disposizione regionale impugnata disciplina gli interventi edilizi consentiti in assenza del piano attuativo, quando quest'ultimo sia obbligatorio, poiché qualificato come "presupposto per l'edificazione".
A tal proposito, considerato l'insegnamento costante di questa Corte secondo cui l'urbanistica e l'edilizia vanno ricondotte alla materia "governo del territorio", di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., viene in rilievo – come indicato dal ricorrente – l'art. 9 del d.p.r. n. 380 del 2001. Quest'ultimo, dopo aver individuato, al comma 1, gli interventi edilizi consentiti "nei comuni sprovvisti di strumenti urbanistici", "[s]alvi i più restrittivi limiti fissati dalle leggi regionali" e comunque nel rispetto delle norme di cui al d.lg. n. 42 del 2004, provvede ad identificare, al comma 2, quelli che possono essere realizzati in assenza di piani attuativi, quando questi ultimi siano indicati dagli strumenti urbanistici generali come presupposto per l'edificazione. Fra questi annovera: gli interventi di manutenzione ordinaria, di manutenzione straordinaria, di restauro e di risanamento conservativo (art. 9, comma 1, lettera a) e quelli di ristrutturazione edilizia (art. 3, comma 1, lettera d) "che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse" o che "riguardino globalmente uno o più edifici e modifichino fino al 25 per cento delle destinazioni preesistenti, purché il titolare del permesso si impegni, con atto trascritto a favore del comune e a cura e spese dell'interessato, a praticare, limitatamente alla percentuale mantenuta ad uso residenziale, prezzi di vendita e canoni di locazione concordati con il comune ed a concorrere negli oneri di urbanizzazione di cui alla sezione II del capo II del presente titolo".
Questa Corte ha già avuto occasione di pronunciarsi sul citato art. 9, anche se con specifico riguardo al comma 1, e ha ritenuto che esso, pur dettando specifici e puntuali limiti alla possibilità di realizzare interventi edilizi in assenza di strumenti urbanistici, "non può qualificarsi come norma di dettaglio, esprimendo piuttosto un principio fondamentale della materia" (sentenza n. 87 del 2017). Ciò ha ritenuto in ragione della sua peculiare funzione, che consiste nell'"impedire, tramite l'applicazione di standard legali, una incontrollata espansione edilizia in caso di "vuoti urbanistici", suscettibile di compromettere l'ordinato (futuro) governo del territorio e di determinare la totale consumazione del suolo nazionale, a garanzia di valori di chiaro rilievo costituzionale" (sentenza n. 87 del 2017).
La medesima funzione – e quindi la medesima natura di norma di principio – deve essere ascritta anche al comma 2 del citato art. 9 del d.p.r. n. 380 del 2001, là dove individua e delimita la tipologia di interventi edilizi realizzabili in assenza di piani attuativi, che siano qualificati dagli strumenti urbanistici generali come presupposto necessario per l'edificazione. Anche in tal caso la norma in esame mira a salvaguardare la funzione di pianificazione urbanistica intesa nel suo complesso, evitando che, nelle more del procedimento di approvazione del piano attuativo, siano realizzati interventi incoerenti con gli strumenti urbanistici generali e comunque tali da compromettere l'ordinato uso del territorio.
L'art. 59, comma 3, della legge regionale n. 1 del 2015, nella parte in cui consente la realizzazione, in assenza del piano attuativo, quando quest'ultimo sia obbligatorio, di interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e risanamento conservativo, nonché di ristrutturazione edilizia, senza limitazioni, prevedendo che tali interventi possano "comportare anche la modifica della destinazione d'uso in atto in un edificio esistente nell'ambito dell'insediamento, purché la nuova destinazione d'uso risulti compatibile con le previsioni dello strumento urbanistico generale", si pone in contrasto con le previsioni di cui al citato art. 9, comma 2, del d.p.r. n. 380 del 2001, che costituiscono principi fondamentali della materia.
10. Il Presidente del Consiglio dei ministri ha, poi, impugnato l'art. 118, comma 1, lettera e), della legge reg. Umbria n. 1 del 2015, nella parte in cui annovera tra gli interventi di attività edilizia libera le "opere interne alle unità immobiliari di cui all'art. 7, comma 1, lettera g)".
La citata disposizione regionale contrasterebbe con i principi fondamentali in materia di "governo del territorio", stabiliti dal legislatore statale nell'art. 6, comma 2, lettera a), e comma 4, del d.p.r. n. 380 del 2001, che assoggetta a comunicazione di inizio lavori cosiddetta "asseverata" "gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all'articolo 3, comma 1, lettera b), ivi compresa l'apertura di porte interne e lo spostamento di pareti interne, sempre che non riguardino le parti strutturali dell'edificio".
10.1. La questione è fondata.
Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, "la definizione delle categorie di interventi edilizi a cui si collega il regime dei titoli abilitativi costituisce principio fondamentale della materia concorrente "governo del territorio", vincolando così la legislazione regionale di dettaglio" (sentenza n. 282 del 2016; nello stesso senso, fra le tante, sentenze n. 231 del 2016, n. 49 del 2016 e n. 259 del 2014). Pertanto, "pur non essendo precluso al legislatore regionale di esemplificare gli interventi edilizi che rientrano nelle definizioni statali, tale esemplificazione, per essere costituzionalmente legittima, deve essere coerente con le definizioni contenute nel testo unico dell'edilizia" (sentenza n. 231 del 2016).
In linea con tale orientamento, questa Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di una normativa regionale, analoga a quella ora in esame, che escludeva dall'obbligo di comunicazione di inizio dei lavori asseverata da un tecnico abilitato (CILA) nonché di comunicazione semplice (CIL) "le opere interne a singole unità immobiliari, ivi compresi l'eliminazione, lo spostamento e la realizzazione di aperture e pareti divisorie interne che non costituiscono elementi strutturali, sempre che non comportino aumento del numero delle unità immobiliari o implichino incremento degli standard urbanistici", per contrasto con i principi fondamentali della materia contenuti nell'art. 6, comma 2, lettera a), del d.p.r. n. 380 del 2001 (sentenza n. 282 del 2016).
Quest'ultimo, infatti, pur intitolato "[a]ttività edilizia libera", assoggettava (congiuntamente con il comma 4, nel testo in vigore nel momento della proposizione del ricorso) "gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all'articolo 3, comma 1, lettera b), ivi compresa l'apertura di porte interne o lo spostamento di pareti interne, sempre che non riguardino le parti strutturali dell'edificio, non comportino aumento del numero delle unità immobiliari e non implichino incremento dei parametri urbanistici" alla comunicazione di inizio dei lavori asseverata (CILA).
Dopo la proposizione del ricorso, le disposizioni (commi 2 e 4 dell'art. 6) indicate come parametro interposto sono state abrogate dall'art. 3, comma 1, lettera b), n. 4, del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 222 recante "Individuazione di procedimenti oggetto di autorizzazione, segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA), silenzio assenso e comunicazione e di definizione dei regimi amministrativi applicabili a determinate attività e procedimenti, ai sensi dell'articolo 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124", senza che mutasse il quadro normativo dei principi fondamentali di riferimento della materia. L'art. 3, comma 1, lettera c), del citato d.lg. n. 222 del 2016 ha infatti introdotto l'art. 6-bis nel d.p.r. n. 380 del 2001, che ha confermato il regime di CILA già previsto per i predetti interventi.
La norma regionale impugnata, pertanto, là dove prescrive per le cosiddette opere interne un regime di edilizia totalmente libera, escludendo la CILA, contrasta con i principi fondamentali della materia fissati dal legislatore statale. Infatti, come si è già precisato con riguardo agli interventi sottoposti a regime di edilizia libera, le regioni non possono "differenziarne il regime giuridico, dislocando diversamente gli interventi edilizi tra le attività deformalizzate, soggette a CIL e CILA" (sentenza n. 231 del 2016). L'"omogeneità funzionale della comunicazione preventiva […] rispetto alle altre forme di controllo delle costruzioni (permesso di costruire, DIA, SCIA) deve indurre a riconoscere alla norma che la prescrive – al pari di quelle che disciplinano i titoli abilitativi edilizi – la natura di principio fondamentale della materia del governo del territorio", in quanto volto a garantire l'interesse unitario ad un corretto uso del territorio (sentenza n. 231 del 2016).
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 118, comma 1, lettera e), della legge reg. Umbria n. 1 del 2015, nella parte in cui annovera tra gli interventi di attività edilizia libera le "opere interne alle unità immobiliari di cui all'art. 7, comma 1, lettera g)", escludendo la sottoposizione di esse alla CILA.
11. Sono, altresì, impugnati gli artt. 147, 155 e 118, comma 2, lettera h), della citata legge regionale n. 1 del 2015, nella parte in cui disciplinano i mutamenti di destinazione d'uso, per violazione degli artt. 3, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, Cost.
11.1. In linea preliminare, occorre sottolineare che la modifica apportata all'art. 118, comma 2, lettera h), dall'art. 26, comma 7, della legge reg. Umbria n. 13 del 2016, non ha inciso sulla portata prescrittiva, né sul tenore letterale della disposizione medesima, limitandosi al mero mutamento del segno di punteggiatura finale della stessa. Ciò induce, dunque, questa Corte ad estendere il proprio scrutinio anche al testo ora vigente dell'art. 118, comma 2, lettera h), della citata legge regionale.
11.2. Nel merito, la questione è fondata.
Posto che una simile operazione è assimilabile alla classificazione delle categorie di interventi edilizi o urbanistici, valgono anche in tal caso le indicazioni espresse da questa Corte con riguardo alla disciplina del governo del territorio, secondo cui "sono principi fondamentali della materia le disposizioni che definiscono le categorie di interventi, perché è in conformità a queste ultime che è disciplinato il regime dei titoli abilitativi, con riguardo al procedimento e agli oneri, nonché agli abusi e alle relative sanzioni, anche penali (così la sentenza n. 309 del 2011), sicché la definizione delle diverse categorie di interventi edilizi spetta allo Stato (sentenze n. 102 e n. 139 del 2013)" (sentenza n. 259 del 2014). Lo spazio di intervento che residua al legislatore regionale è quello di "esemplificare gli interventi edilizi che rientrano nelle definizioni statali", a condizione, però, che tale esemplificazione sia "coerente con le definizioni contenute nel testo unico dell'edilizia" (sentenza n. 49 del 2016).
L'art. 23-ter del d.p.r. n. 380 del 2001 è stato inserito dall'art. 17, comma 1, lettera n), del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive), convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 2014, n. 164, con l'obiettivo di uniformare le differenti normative regionali e semplificare l'applicazione della disciplina anche nel segno della liberalizzazione. Tale articolo ha definito come "mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale". Ha inoltre identificato cinque categorie funzionali così qualificate: a) residenziale; a-bis) turistico-ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale. Ha poi disposto che "[s]alva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d'uso all'interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito" (comma 3).
Quanto alla normativa regionale denunciata, occorre rilevare che l'art. 155, al comma 3, definisce come mutamenti della destinazione d'uso di edifici o di singole unità immobiliari tutti quegli interventi che comportano il passaggio da una categoria funzionale all'altra, "indipendentemente dalle diverse tipologie di attività riconducibili alle stesse", in armonia con la normativa statale. Ma individua le categorie funzionali nelle tre seguenti: "a) residenziale; b) produttiva, compresa quella agricola; c) attività di servizi come definite all'articolo 7, comma 1, lettera l)". Al comma 4, il medesimo art. 155, inoltre, indica i titoli abilitativi richiesti per gli interventi di mutamento di destinazione d'uso – per la cui assenza sono stabilite le specifiche sanzioni dall'art. 147 ‒ e li identifica nella "SCIA nel caso di modifica della destinazione d'uso o per la realizzazione di attività agrituristiche o di attività connesse all'attività agricola, realizzate senza opere edilizie o nel caso in cui la modifica sia contestuale alle opere di cui all'articolo 118, comma 1" (lettera a); nel permesso di costruire o nella SCIA, "in relazione all'intervento edilizio da effettuare con opere, al quale è connessa la modifica della destinazione d'uso" (lettera b).
L'esame congiunto delle normative – statale e regionale – evidenzia con chiarezza che la normativa regionale impugnata, non solo non si rivela coerente con le definizioni contenute nel d.p.r. n. 380 del 2001, ma si pone in contrasto con le stesse e quindi con i principi fondamentali espressi da quest'ultimo.
Mentre il legislatore statale individua cinque categorie funzionali e stabilisce che il passaggio dall'una all'altra costituisce mutamento di destinazione d'uso urbanisticamente rilevante, il legislatore regionale umbro ne individua solo tre, che risultano dall'accorpamento di alcune di quelle individuate dal legislatore statale (sono accorpate nella medesima categoria funzionale dei "servizi" tutte le attività "a carattere socio-sanitario, direzionale, pubbliche o private atte a supportare i processi insediativi e produttivi, comprese le attività commerciali, di somministrazione di cibi e bevande, turistico-produttive, ricreative, sportive e culturali": art. 7, comma 1, lettera l).
Ciò comporta l'esclusione della "rilevanza urbanistica" dei mutamenti di destinazione d'uso interni alle categorie funzionali accorpate e, quindi, della loro assoggettabilità a titoli abilitativi, in contrasto con la normativa statale di principio e con conseguente incisione dell'ambito di applicazione delle sanzioni previste dal legislatore statale nell'esercizio della competenza esclusiva in materia di "ordinamento civile e penale", di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
12.– È inoltre impugnato l'art. 206, comma 1, della citata legge regionale, nella parte in cui prevede che per tutti i lavori di nuova costruzione, di ampliamento e di sopraelevazione e per i lavori di manutenzione straordinaria, di restauro, di risanamento e ristrutturazione del patrimonio edilizio esistente, che compromettano la sicurezza statica della costruzione o riguardino le strutture o alterino l'entità e/o la distribuzione dei carichi, effettuati nelle zone ad alta, media e bassa sismicità, sia sufficiente il certificato di collaudo statico o una attestazione del direttore dei lavori.
12.1. La questione non è fondata.
La disposizione regionale impugnata stabilisce che "[p]er i lavori di cui all'articolo 201, comma 1" – e cioè "tutti i lavori di nuova costruzione, di ampliamento e di sopraelevazione e i lavori di manutenzione straordinaria, di restauro, di risanamento e di ristrutturazione del patrimonio edilizio esistente che compromettono la sicurezza statica della costruzione o riguardano le strutture o alterano l'entità e/o la distribuzione dei carichi", nonché le "varianti sostanziali" ai progetti relativi ai predetti interventi "nelle Zone 1, 2 e 3 ad alta, media e bassa sismicità, il deposito del certificato di collaudo statico tiene luogo anche del certificato di rispondenza dell'opera alle norme tecniche per le costruzioni previsto all'articolo 62 del d.p.r. 380/2001". Precisa, inoltre, che "[n]egli interventi in cui il certificato di collaudo non è richiesto, la rispondenza è attestata dal direttore dei lavori che provvede al relativo deposito presso la provincia competente".
In linea con la costante giurisprudenza costituzionale, "le disposizioni di leggi regionali che intervengono sulla disciplina degli interventi edilizi in zone sismiche devono essere ricondotte all'ambito materiale del "governo del territorio", nonché a quello relativo alla "protezione civile", per i profili concernenti la tutela dell'incolumità pubblica (in termini la sentenza n. 167 del 2014)" (sentenza n. 60 del 2017). Questa Corte ha anche affermato che "assumono la valenza di principio fondamentale le disposizioni contenute nel TUE che prevedono determinati adempimenti procedurali, a condizione che questi ultimi rispondano ad esigenze unitarie, particolarmente pregnanti di fronte al rischio sismico (in termini la sentenza n. 282 del 2016, la sentenza n. 300 del 2013 e quella n. 182 del 2006)" (sentenza n. 60 del 2017).
Tale affermazione è assai rilevante nella valutazione del caso in esame, in cui viene in rilievo – come indicato dal ricorrente – l'art. 62 del d.p.r. n. 380 del 2001, richiamato dalla norma regionale. Questo articolo, al fine di garantire il rispetto delle norme tecniche specifiche per le costruzioni in zone sismiche, stabilite al Capo IV del medesimo d.p.r. n. 380 del 2001, prescrive che l'attestazione di agibilità, di cui all'art. 24, comma 1, è condizionata "all'esibizione di un certificato da rilasciarsi dall'ufficio tecnico della regione, che attesti la perfetta rispondenza dell'opera eseguita alle norme del capo quarto".
Tale previsione si inquadra in un contesto normativo che ha conosciuto varie modifiche, culminate, prima del d.lg. n. 222 del 2016, in una sempre più puntuale e rigorosa disciplina del rilascio del certificato di collaudo statico, di cui al decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 14 gennaio 2008 (Approvazione delle nuove norme tecniche per le costruzioni), ora sostituito dal d.m. 17 gennaio 2018 (Aggiornamento delle "Norme tecniche per le costruzioni"). Il collaudo "riguarda il giudizio sul comportamento e le prestazioni delle parti dell'opera che svolgono funzioni portanti" (capitolo 9 del citato d.m. 14 gennaio 2008), giudizio del collaudatore che presuppone la verifica, non solo della comunicazione della data di inizio e fine dei lavori e della previa autorizzazione scritta al loro inizio, ma anche, più in generale, della rispondenza della costruzione ai requisiti previsti in progetto e alle norme tecniche, ivi comprese quelle inerenti alle zone sismiche.
Il certificato di perfetta rispondenza dell'opera eseguita alla normativa sismica – previsto dall'art. 25 (poi abrogato), oltre che dall'art. 62 del d.p.r. n. 380 del 2001 – doveva essere richiesto dal committente dei lavori allegandovi la sola copia del certificato di collaudo statico, depositato ai sensi della vigente normativa in materia di edilizia antisismica, attestante, fra l'altro, come si è già ricordato, il rispetto delle norme tecniche.
Con l'art. 3 del d.lg. n. 222 del 2016, al fine di realizzare la "Semplificazione di regimi amministrativi in materia edilizia", l'art. 24 del d.p.r. n. 380 del 2001 è stato sostituito e si è previsto che, ai fini del rilascio del certificato di agibilità, è sufficiente "il certificato di collaudo statico di cui all'articolo 67 ovvero, per gli interventi di cui al comma 8-bis del medesimo articolo, dichiarazione di regolare esecuzione resa dal direttore dei lavori". Non è più richiesto, quindi, il "certificato del competente ufficio tecnico della regione, di cui all'articolo 62, attestante la conformità delle opere eseguite nelle zone sismiche alle disposizioni di cui al capo IV della parte I", poiché tale conformità è già verificata in sede di rilascio del certificato di collaudo statico.
In questa linea si pone anche la modifica del richiamato art. 67 del d.p.r. n. 380 del 2001, in tema di rilascio del certificato di collaudo statico. Quest'ultimo, infatti, nel definire le modalità di espletamento del collaudo statico, al comma 7, dopo aver stabilito che " [i]l collaudatore redige, sotto la propria responsabilità, il certificato di collaudo in tre copie che invia al competente ufficio tecnico regionale e al committente, dandone contestuale comunicazione allo sportello unico", precisa che "[i]l deposito del certificato di collaudo statico equivale al certificato di rispondenza dell'opera alle norme tecniche per le costruzioni previsto dall'articolo 62". E, al comma 8-bis, puntualizza che "[p]er gli interventi di riparazione e per gli interventi locali sulle costruzioni esistenti, come definiti dalla normativa tecnica, il certificato di collaudo è sostituito dalla dichiarazione di regolare esecuzione resa dal direttore dei lavori".
Le modifiche apportate dal d.lg. n. 222 del 2016 alle norme del d.p.r. n. 380 del 2001 hanno, dunque, comportato una nuova declinazione del principio fondamentale stabilito dal legislatore statale, in armonia con la normativa regionale oggetto di impugnazione, eliminando il contrasto, nel segno della semplificazione amministrativa.
12.1.1. Su questo snodo interpretativo, che riguarda una legge statale sopravvenuta, cui ora risulta allineata la disposizione regionale in precedenza impugnata, occorre soffermarsi.
13. Un'ulteriore questione di legittimità costituzionale è promossa nei confronti dell'art. 250, comma 1, lettere a), b) e c), in combinato disposto con gli artt. 201 (commi 3 e 4), 202 (comma 1) e 208 della legge regionale n. 1 del 2015, nella parte in cui consente alla giunta regionale, con proprio atto, di sottrarre tipologie di interventi edilizi all'applicazione della normativa sismica e quindi anche all'autorizzazione sismica di cui al d.p.r. n. 380 del 2001.
13.1. La questione è fondata.
Anche in tal caso vengono all'attenzione disposizioni regionali che incidono sulla disciplina degli interventi edilizi in zone sismiche e che, quindi, sono riconducibili all'ambito materiale del "governo del territorio" e a quello relativo alla "protezione civile" per i profili concernenti la tutela dell'incolumità pubblica, ambiti nei quali spetta allo Stato fissare i principi fondamentali. Questa Corte ha più volte ribadito che "tali devono ritenersi le disposizioni contenute nel Capo IV della Parte II del TUE, che prevedono adempimenti procedurali, quando questi ultimi rispondano a esigenze unitarie, particolarmente pregnanti di fronte al rischio sismico" (sentenza n. 282 del 2016), come nel caso dell'autorizzazione sismica, prevista dall'art. 94 del predetto d.p.r. n. 380 del 2001.
Proprio in considerazione della necessità di garantire "una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico" (sentenza n. 232 del 2017) sull'intero territorio nazionale, questa Corte ha altresì precisato che " [e]ventuali deroghe al d.p.r. n. 380 del 2001 per interventi edilizi in zone sismiche possono essere previste solo con disposizioni statali" (sentenza n. 300 del 2013) e ha, pertanto, dichiarato l'illegittimità costituzionale di disposizioni regionali volte a esentare taluni interventi edilizi in zone sismiche dagli adempimenti prescritti dal d.p.r. n. 380 del 2001, in difformità rispetto alle indicazioni del legislatore statale (fra le altre, sentenza n. 300 del 2013).
L'art. 250 della legge regionale n. 1 del 2015, al comma 1, lettere a), b) e c), attribuisce alla giunta regionale il potere di individuare categorie di interventi "privi di rilevanza ai fini della pubblica incolumità" (lettera a), "di minore rilevanza ai fini della pubblica incolumità" (lettera b), nonché varianti di parti strutturali prive di carattere sostanziale (lettera c), interventi questi rispetto ai quali si esclude o si delimita l'applicazione delle norme tecniche corrispondenti a quelle previste dal Capo IV della Parte II del d.p.r. n. 380 del 2001 (art. 201, commi 3 e 4, ed art. 202, comma 1, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015) e si detta una disciplina derogatoria (art. 208 della medesima legge regionale).
Risulta, pertanto, evidente che una simile normativa, poiché introduce categorie di interventi edilizi ignote alla legislazione statale e le esclude dall'applicazione di norme improntate al principio fondamentale della vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico, si pone in contrasto con i richiamati principi fondamentali fissati dal legislatore statale in materia di "protezione civile" e di "governo del territorio" e deve, pertanto, essere dichiarata costituzionalmente illegittima.
14. Sono, poi, impugnati l'art. 258 e, "in via consequenziale", l'art. 264, comma 13, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, Cost.
14.1. In linea preliminare, occorre rilevare che sia l'art. 258 che il comma 13 dell'art. 264 della citata legge regionale n. 1 del 2015 – sebbene non siano oggetto della rinuncia parziale del ricorrente e compaiano, anzi, fra le disposizioni rispetto alle quali il Consiglio dei ministri, nella delibera del 18 dicembre 2017, ha dichiarato la permanenza dei motivi di impugnativa ‒ sono stati espressamente abrogati, rispettivamente, dall'art. 49 e dall'art. 51, comma 2, della legge regionale n. 13 del 2016.
Secondo l'orientamento costante della giurisprudenza di questa Corte, "la materia del contendere cessa solo se lo ius superveniens ha carattere satisfattivo delle pretese avanzate con il ricorso e se le disposizioni censurate non hanno avuto medio tempore applicazione (tra le molte, le sentenze n. 33 e n. 8 del 2017, nonché le sentenze n. 263 e n. 147 del 2016)" (sentenza n. 5 del 2018).
14.2. Nel merito, la questione è fondata.
Le disposizioni regionali impugnate si inseriscono nell'ambito di una serie di "[n]orme speciali per le aree terremotate" (Capo V del Titolo VIII della legge regionale in esame) e disciplinano il "[r]ecupero urbanistico-edilizio" di "edifici, non conformi, in tutto o in parte, agli strumenti urbanistici, realizzati prima del 31 dicembre 2000 […], che per effetto della crisi sismica dell'anno 1997 sono stati oggetto di sgombero totale" (art. 258). Di tali edifici si impone ai comuni che sia fatto il censimento e ai conduttori di presentare, entro trenta giorni dalla pubblicazione del censimento, la richiesta ai fini dell'acquisto dell'edificio (commi 1 e 2 dell'art. 258). Si riconosce, inoltre, ai comuni la possibilità, entro novanta giorni dal censimento, di adottare apposita variante allo strumento urbanistico generale, finalizzata al recupero e alla riqualificazione delle aree degli edifici interessati (comma 3), con l'ulteriore eventuale possibilità di modifica entro il limite del dieci per cento di volumetrie ed altezze degli edifici interessati (comma 6). Entro e non oltre trenta giorni dalla data di pubblicazione nel BUR della deliberazione consiliare di approvazione della variante, si prescrive, poi, al proprietario o avente titolo di presentare al Comune la richiesta per il titolo abilitativo a sanatoria, titolo che viene rilasciato a seguito del mero "accertamento della conformità alle previsioni della variante approvata ai sensi del presente articolo" (comma 8).
Tale ultima previsione si raccorda, poi, con quanto previsto dall'art. 264, intitolato "Norme transitorie generali e finali in materia edilizia, urbanistica e finanziaria", là dove, al comma 13, dispone che "I titoli abilitativi relativi alle istanze di condono edilizio sono rilasciati previa acquisizione dei pareri per interventi nelle aree sottoposte a vincolo imposti da leggi statali e regionali vigenti al momento della presentazione delle istanze medesime […]".
La disposizione appena richiamata rivela come la disciplina dettata dall'impugnato art. 258, nella parte in cui mira a sanare opere non conformi, in tutto o in parte, agli strumenti urbanistici, finisca per introdurre un condono edilizio straordinario. Si tratta, infatti, di una fattispecie non riconducibile all'accertamento di conformità di cui all'art. 36 del d.p.r. n. 380 del 2001, che prescrive, ai fini del rilascio del permesso in sanatoria per interventi edilizi realizzati in assenza di titolo o in difformità da esso, l'accertamento della conformità degli stessi alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione degli stessi, sia al momento della presentazione della domanda. L'art. 258 della legge reg. Umbria n. 1 del 2015 ha, invece, a oggetto edifici "realizzati prima del 31 dicembre 2000" espressamente riconosciuti come "non conformi, in tutto o in parte, agli strumenti urbanistici" (comma 1) vigenti al momento della loro realizzazione, e dispone che, ai fini del rilascio del titolo abilitativo in sanatoria, è sufficiente l'"accertamento della conformità alle previsioni della variante approvata ai sensi del presente articolo" (comma 8).
Questa Corte, anche di recente, ha precisato che l'istituto dell'accertamento di conformità, espressione di un "principio fondamentale nella materia governo del territorio" (da ultimo, sentenza n. 107 del 2017), "si distingue dal condono edilizio, in quanto "fa riferimento alla possibilità di sanare opere che, sebbene sostanzialmente conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia, sono state realizzate in assenza del titolo stesso, ovvero con varianti essenziali", laddove il condono edilizio "ha quale effetto la sanatoria non solo formale ma anche sostanziale dell'abuso, a prescindere dalla conformità delle opere realizzate alla disciplina urbanistica ed edilizia" (sentenza n. 50 del 2017)" (sentenza n. 232 del 2017). L'accertamento di conformità è, infatti, "finalizzato a garantire l'assoluto rispetto della disciplina urbanistica ed edilizia durante tutto l'arco temporale compreso tra la realizzazione dell'opera e la presentazione dell'istanza volta ad ottenere l'accertamento di conformità" (sentenza n. 101 del 2013).
Quanto alla possibilità per le regioni di introdurre un condono extra ordinem, questa Corte l'ha costantemente esclusa (di recente, sentenze n. 232 e n. 73 del 2017; fra le altre, sentenza n. 233 del 2015), anche alla luce delle caratteristiche del condono. Da tempo si è, a tal proposito, osservato che "[i]l condono edilizio di tipo straordinario, quale finora configurato nella nostra legislazione, appare essenzialmente caratterizzato dalla volontà dello Stato di intervenire in via straordinaria sul piano della esenzione dalla sanzionabilità penale nei riguardi dei soggetti che, avendo posto in essere determinate tipologie di abusi edilizi, ne chiedano il condono" (sentenza n. 196 del 2004). E ciò sulla base di una delicata valutazione, che non può che essere operata dal legislatore statale, in quanto volta a realizzare, in via del tutto eccezionale, un "contemperamento dei valori in gioco: quelli del paesaggio, della cultura, della salute, della conformità dell'iniziativa economica privata all'utilità sociale, della funzione sociale della proprietà da una parte, e quelli, pure di fondamentale rilevanza sul piano della dignità umana, dell'abitazione e del lavoro, dall'altra (sentenze n. 302 del 1996 e n. 427 del 1995)" (sentenza n. 196 del 2004), che giunge fino all'esclusione della sanzionabilità penale di alcune condotte. Ne consegue che non solo "spettano alla legislazione statale, oltre ai profili penalistici (integralmente sottratti al legislatore regionale: sentenze n. 49 del 2006, n. 70 del 2005 e n. 196 del 2004), le scelte di principio sul versante della sanatoria amministrativa, in particolare quelle relative all'an, al quando e al quantum" (sentenza n. 73 del 2017), ma che "esula dalla potestà legislativa regionale il potere di disporre autonomamente una sanatoria straordinaria per il solo territorio regionale (sentenza n. 233 del 2015)" (sentenza n. 73 del 2017).
15. Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, infine, l'art. 264, commi 14 e 16, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015.
15.1. Preliminarmente, occorre dar conto della circostanza che anche gli artt. 258 e 264, commi 14 e 16 – non oggetto di rinuncia parziale ed anzi compresi fra le disposizioni per le quali il Consiglio dei ministri ha dichiarato la permanenza dell'interesse a ricorrere nella delibera del 18 dicembre 2017 – sono stati incisi dall'art. 51, commi 2 e 3, della legge regionale n. 13 del 2016. In particolare, il comma 14 è stato abrogato, laddove il comma 16 è stato modificato in senso satisfattivo delle pretese avanzate con il ricorso, in quanto non è più attribuito alla domanda di concessione di piccola derivazione di acqua pubblica valore di autorizzazione all'attingimento, ma solo quello di richiesta di autorizzazione provvisoria annuale all'attingimento.
15.2. La questione promossa nei confronti del comma 14 dell'art. 264 è fondata.
La citata disposizione stabilisce che "[g]li interventi edilizi, limitatamente a quelli riguardanti l'area di pertinenza degli edifici dell'impresa agricola, compresa la realizzazione delle opere pertinenziali, nonché le opere senza strutture fondali fisse per l'attività zootecnica di cui all'articolo 17, comma 1, lettera d) delle norme regolamentari, esistenti alla data del 30 giugno 2014 e che risultino conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia, agli strumenti urbanistici vigenti e non in contrasto con quelli adottati alla stessa data sono autorizzati con la procedura prevista all'articolo 154, commi 2, 3, 6, e 7, ferma restando l'applicazione delle eventuali sanzioni penali […]".
Una simile previsione contrasta apertamente con l'art. 36 del d.p.r. n. 380 del 2001 che, come si è già ricordato (v. supra punto 14.2), disciplina l'accertamento di conformità per il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria, subordinandolo alla doppia conformità degli interventi realizzati con la disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione degli stessi, che a quello della presentazione della domanda, in linea con la sua funzione, che è quella "di garantire l'assoluto rispetto della disciplina urbanistica ed edilizia durante tutto l'arco temporale compreso tra la realizzazione dell'opera e la presentazione dell'istanza volta ad ottenere l'accertamento di conformità" (sentenza n. 101 del 2013).
Nel caso di specie, si configura un'ipotesi di condono edilizio, che ha "quale effetto la sanatoria non solo formale ma anche sostanziale dell'abuso, a prescindere dalla conformità delle opere realizzate alla disciplina urbanistica ed edilizia (sentenza n. 50 del 2017)" (sentenza n. 232 del 2017), in contrasto con il principio fondamentale dell'accertamento di doppia conformità di cui al citato art. 36 del d.p.r. n. 380 del 2001.
15.3. Anche la questione che ha ad oggetto il comma 16 dell'art. 264 è fondata.
Nella regolamentazione delle derivazioni di acqua pubblica, in altri termini, da un lato, viene in rilievo la circostanza che l'utilizzo eccezionale ed esclusivo di un bene demaniale qual è l'acqua, la cui titolarità è dello Stato, è oggetto di concessione (articolo 822 del codice civile; articolo 144 del d.lg. n. 152 del 2006); dall'altro, vengono in rilievo i valori ambientali, la cui tutela, che può giustificare limitazioni al prelievo idrico, è affidata alla potestà legislativa statale esclusiva. Infine viene in rilievo la potestà legislativa concorrente nella materia della "produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia", rispetto alla quale spetta allo Stato dettare i principi fondamentali.
La norma regionale in esame, nella parte in cui qualifica la domanda di concessione ordinaria di piccola derivazione d'acqua quale "autorizzazione annuale all'attingimento", consentendo così l'uso dell'acqua pubblica sotterranea dai pozzi, in assenza di un provvedimento di autorizzazione o concessione e quindi in assenza della verifica delle condizioni atte a consentirlo, "fino alla conclusione del procedimento di concessione senza obbligo di ulteriori formalità o istanze", invade la sfera di competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, riducendo il livello di protezione fissato dalla legge statale nel citato art. 17. Le previsioni di quest'ultimo sono tali da indicare sia standard di tutela dell'ambiente sia principi fondamentali in materia di "produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia" che s'impongono al legislatore regionale.
15.4. Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 264, commi 14 e 16, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015.
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 118, comma 1, lettera e), della legge reg. Umbria n. 1 del 2015, nella parte in cui non prevede che le "opere interne alle unità immobiliari di cui all'art. 7, comma 1, lettera g)", siano sottoposte alla comunicazione di inizio dei lavori asseverata (CILA);
4) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 147 e 155 e dell'art. 118, comma 2, lettera h), della citata legge reg. Umbria n. 1 del 2015, quest'ultimo nel testo impugnato e nel testo vigente a seguito delle modifiche apportate dall'art. 26, comma 7, della legge della regione Umbria 23 novembre 2016, n. 13 (Modificazioni ed integrazioni alla legge regionale 21 gennaio 2015, n. 1 – Testo unico governo del territorio e materie correlate);

References: Sentenza 

Sentenza 
 art. 1
 art. 7
 art. 8
 art. 9
 art. 10
 art. 11
 art. 15
 art. 18
 art. 32
 art. 49
 art. 51
 art. 54
 art. 79
 art. 64
 art. 95
 art. 118
 art. 124
 art. 140
 art. 141
 art. 142
 art. 151
 art. 154
 art. 215
 art. 243
 art. 13
 art. 1
 art. 7
 art. 8
 art. 9
 art. 10
 art. 11
 art. 15
 art. 18
 art. 32
 art. 49
 art. 51
 art. 54
 art. 79
 art. 64
 art. 95
 art. 118
 art. 124
 art. 140
 art. 141
 art. 142
 art. 151
 art. 154
 art. 215
 art. 243
 art. 143
 art. 143
 articolo 143
 art. 16
 art. 20
 art. 89
 art. 89
 sentenza 
 sentenza 
 art. 146
 articolo 146
 sentenza 
 art. 146
 sentenza 
 sentenza 
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 sentenza 
 art. 155
 art. 7
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 67
 sentenza 
 art. 202
 art. 258
 sentenza 
 sentenza 
 art. 36
 articolo 144
 art. 17