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Timestamp: 2018-09-21 14:39:04+00:00

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Download Apertura y reutilización de datos públicos
Á l v a re z Espina r
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ISBN 978-84-393-9213-2
9 788439 392132
La publicidad activa en la ley de transparencia,
posibilidades e insuficiencias. Manuel Villoria.
Apertura y reutilización de datos públicos.
Martín Álvarez Espinar.
Á lva rez Es pi nar
Apertura y reutilización
Open data o apertura
de información del sector público
El ciclo de vida de la apertura
de datos y la reutilización
Tipos de iniciativas de datos abiertos
y fomento de la reutilización
5 ı Go ve r n Obert
Evolución del modelo de Administración pública
Las administraciones públicas son instituciones que eventualmente
están sometidas a cambios estructurales y organizativos, incluso a
reformas sustanciales en las estrategias políticas motivadas por la
orientación del equipo que gobierne en cada periodo. Aun así los organismos públicos no acostumbran a experimentar cambios sustanciales
en las operaciones ni procesos internos, muchas veces considerados
arcaicos y poco productivos, algo opuesto a lo que ocurre en la industria privada, siempre en busca de la eficiencia y la competitividad,
en constante evolución, adaptándose a las necesidades sociales y
aprovechando las revoluciones tecnológicas para conseguir mejorar
De la misma forma que los modelos de negocio de la industria se
adaptan a las oportunidades de su mercado, muchos gobiernos y sus
administraciones públicas se han dado cuenta de la necesidad de definir e implementar cambios en sus políticas de gestión en la búsqueda
de mejora del rendimiento en el funcionamiento de sus departamentos
y personal. Aparte de los procedimientos internos, muchas de estas
entidades públicas se han dado cuenta de la necesidad de evolucionar
sus estrategias de interacción con la ciudadanía para adaptarse a los
requisitos de la sociedad actual y aprovechar los avances tecnológicos
para mejorar la comunicación con el resto de los agentes externos
como la sociedad civil u otras organizaciones, públicas o privadas. Para
esto, muchos gobiernos han tenido que hacer grandes esfuerzos de
sensibilización, tanto interna como externa, reformular leyes y adoptar
Ap e r tur a y re utiliza c ión d e d a tos p ú bl i c o s ı 6
medidas drásticas que cambien la orientación de las políticas sobre
La revolución de la información en la sociedad
Motivado por la revolución de la información que estamos experimentado, todos los sectores de la sociedad están viviendo notables cambios,
desde la forma de comportamiento en las comunicaciones, la globalización del comercio o la gestión más eficiente de la gran cantidad
de datos que nos rodean. Todo esto ha sido posible gracias a las
tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), siempre en
Las TIC no sólo han incidido sobre la industria y comercio, sino que
incluso la mayoría de las administraciones públicas de todo el mundo
ya han adoptado estrategias tecnológicas que facilitan la gestión de
sus procesos internos, además de haber habilitado nuevos canales de
comunicación con la ciudadanía. Esto se conoce como Administración
electrónica (eGovernment, en inglés).
Los procesos de modernización de las administraciones han pasado
por distintos estadios, comenzando por la implantación de sistemas
informáticos para el almacenamiento y procesamiento de la vasta
cantidad de información que custodian y gestionan. Posteriormente
han habilitado nuevos mecanismos de comunicación (unidireccional)
con la ciudadanía, han desarrollado portales web con información
relativa a la propia administración y de interés para de los distintos
colectivos sociales. Un hito importante en los últimos años, gracias
a la tecnología, ha sido el establecimiento de nuevas vías de diálogo
entre las administraciones públicas y otras entidades, como se ha
hecho con la apertura de servicios electrónicos para realizar los trámites cotidianos –uno de los ejemplos más significativos y satisfactorios
es la tributación de impuestos a través de Internet. Día a día, las TIC
destapan innumerables posibilidades en la gobernanza con el objetivo de la mejora de la sociedad y de la eficiencia en las instituciones
públicas, que al final se traduce en un incremento en de la calidad
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La mayor revolución social no se produce en el mundo occidental,
sino en sociedades menos avanzadas tecnológicamente y que tradicionalmente están alejados de los pilares básicos del buen gobierno
como la transparencia gubernamental o la participación democrática.
Pensemos por ejemplo en zonas rurales remotas de países en vías
de desarrollo, cuyos habitantes han estado aislados del exterior de
su comunidad e incluso de sus propios gobernantes. El crecimiento
de las infraestructuras de comunicación móvil en todo el planeta y su
despliegue en estos países menos favorecidos confieren la posibilidad
de comunicación global a cualquier colectivo o individuo. Esta ruptura
en el aislamiento permite por primera vez la potencial comunicación
entre un gran número de personas y sus dirigentes, y viceversa.
Gobiernos cada vez más abiertos y transparentes
En la sociedad española, dentro de la coyuntura socio-económica actual, existe una desconfianza hacia el Gobierno y la clase política en
general. Los hechos lo demuestran: el Barómetro del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) publicado en mayo de 2014i indica que
cuatro de cada cinco ciudadanos consideran que la situación política
de España en general es mala o muy mala y no tienen esperanzas de
que esta tónica cambie a corto plazo. Además, según este estudio,
la población española señala a la clase política, partidos políticos y a
la política en general como el tercer problema más serio, después del
paro, y la corrupción y el fraude.
Para construir estados basados en una democracia real y cuya ciudadanía confíe en sus dirigentes, la gestión de las administraciones
públicas debería ser transparente para sus ciudadanos, incluyendo
a todas sus operaciones internas para la gobernanza. Este concepto
no es novedoso, ya que las primeras medidas para la transparencia y
rendición de cuentas ya fueron introducidas en la Edad Media, cuando
el Rey Juan de Inglaterra firmó en 1215 la Carta Magna, donde se
aceptaba por primera vez el principio de consulta y consenso a un
comité de barones para la instauración de nuevos tributos.
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Además de rendir cuentas de esta forma a aquellos individuos o colectivos interesados, aquellos gobiernos que buscan la participación
pública en la toma de decisiones se considera que siguen políticas
denominadas de gobierno abierto (open government en inglés), donde
muchas veces se encuentra definido como sinónimo de libertad de la
información y acceso a la información.
Este concepto basado en la transparencia, rendición de cuentas y
participación, se menciona frecuentemente en las agendas parlamentarias de los gobiernos de todo el mundo, y ya aparece citado en el
año 1957 en la publicación de The George Washington Law Review,1
en un artículo titulado Open Government Principle: Applying the Right
to Know Under the Constitution.ii
El concepto actual de gobierno abierto incluye a las TIC como mecanismo para conseguir los objetivos citados anteriormente. La idea
actual de gobierno abierto podría estar directamente relacionada con
la filosofía del movimiento de código abierto (open source en inglés),iii
en la cual los productores de software permiten a los usuarios acceder y modificar el código de sus creaciones. Lathrop y Ruma apoyan
esta teoría:iv «ahora el gobierno abierto significa aquel gobierno donde
la ciudadanía no sólo tiene acceso a la información, documentos y
procesos, sino que también participan de forma significativa». Ambos
movimientos comparten las características de transparencia, participación y colaboración.
En la actualidad son muchos los programas políticos que incluyen el
concepto de gobierno abierto como base para fomentar la confianza de
la sociedad. Esta apertura del gobierno se basa en la transparencia
de las políticas públicas y el fomento de una democracia activa y
1. http://www.gwlr.org
9 ı Go ve r n Obert
Un hito muy importante en la apertura gubernamental está en la constitución en 2011 del Open Government Partnertship (OGP),2 donde
representantes de los gobiernos de 8 países firmaron una alianza para
construir gobiernos más abiertos, más democráticos y transparentes.
En la actualidad, más de 60 países de todo el mundo se han subscrito
los principios del OGP, mostrando abiertamente sus compromisos ante
la sociedad civil y el resto del mundo.
El OGP se ha convertido uno de los mecanismos más eficientes para
el impulso del gobierno abierto. Todos aquellos gobiernos de países
cuyos valores están alineados con los principios del OGP sienten la
necesidad de participar en esta alianza, suscribiendo públicamente
esta tesis y comprometiéndose a cumplir una serie de acciones para
cubrir al menos dos de los grandes retos propuestos, entre los que
se encuentran: la mejora de los servicios públicos, el incremento de la
integridad pública, una mayor efectividad en la gestión de los recursos
públicos, la creación de comunidades más seguras y el incremento de
La Comisión Europea, también alineada con los valores del OGP pretende fomentar la inclusión del concepto de gobierno abierto en las
agendas digitales que definen los futuros tecnológicos de los estados
miembro. Con la reciente publicación del documento Una visión de los
servicios públicos (A vision for public services),v la Unidad de Servicios
Públicos de la Comisión Europea, ofrece pautas para la implementación
de los servicios prestados por las administraciones públicas, definiendo
el concepto de gobierno abierto como parte de una estrategia global
necesaria, que usa las TIC como mecanismo para ofrecer y compartir
datos y documentos abiertos para su acceso y uso (datos abiertos),
servicios a disposición de la ciudadanía y las empresas (servicios abiertos) y establecer canales de diálogo con la ciudadanía para la mejora
de la democracia (decisiones abiertas). Todo ello está basado en los
principios de colaboración, transparencia y participación dentro de un
esquema de gobernanza abierta.
2. http://www.opengovpartnership.org
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Ilustración 1. Descripción visual del concepto de gobierno abierto
Un interesante informe elaborado por el Observatorio Nacional de las
Telecomunicaciones y la Sociedad de la Información, el Estudio de
la demanda y uso de gobierno abierto en España,vi resalta que en la
sociedad española ya empieza a surgir una demanda importante de
transparencia y de participación ciudadana en los asuntos públicos.
No concreta acciones ni perfiles, sino que indica que estos se irán definiendo a medida que se vayan creando nuevos servicios e iniciativas
de gobierno abierto. Por lo tanto, esta filosofía se convertirá en algo
estable y común en todos los gobiernos en un futuro próximo.
Del gobierno transparente al gobierno eficiente
En la actualidad, la sociedad en su conjunto está sometida a relevantes
cambios producidos por la mejora en la gestión de la información. Algo
sin precedentes, motivado por el despliegue de Internet y la web en
todo el mundo, y que aún está por explotar.
La Comisión Europea, a través del Plan de acción sobre Administración
electrónica 2011-2015vii hace patente la necesidad de abrir los gobiernos, empoderando a la ciudadanía y a las empresas en la gobernanza
pública, pero también hace énfasis en la oportunidad de aprovechar
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esta revolución de la información que estamos viviendo para la mejora en la efectividad y eficiencia de la sociedad, teniendo siempre
presente que la información tiene gran valor y la Administración posee
información con un inmenso potencial social y económico.
La apertura de la información de las iniciativas de gobierno abierto está
motivada principalmente por considerarse que el acceso a la información es un derecho fundamental de la ciudadanía y aquella información generada y custodiada por las instituciones públicas pertenece en
última instancia a quienes pagan sus impuestos. Basándose en esta
premisa, y en el potencial valor que tienen los recursos de información
públicos, muchos gobiernos han querido dar un paso más y buscar,
no sólo la transparencia o la involucración de la sociedad civil en las
políticas públicas, sino la mejora de la productividad de la propia Administración y ofrecer la información considerada pública de forma abierta
para que cualquiera pueda hacer uso de ella.
Cualquier Administración pública gestiona ingentes cantidades de recursos y documentos digitales que podrían ser de gran valor para
su reutilización por parte de terceros: información geográfica, datos
estadísticos, información sobre el transporte, etc. Los usos son múltiples y variados, y aunque muchas veces la reutilización podría hacerse
directamente sobre una imagen o un texto legal, habitualmente la información más fácil de reutilizar es aquella estructurada y que permite un
procesamiento automático –datos–. La dificultad en el procesamiento
de los datos condicionará de forma notable su reutilización, que es el
objetivo primordial de la apertura de los mismos.
No existe un patrón fijo sobre las posibles reutilizaciones que se pueden llevar a cabo sobre la información pública, ya que hay innumerables agentes que pueden hacer uso de la información pública. Los
más evidentes son los tradicionales consumidores de información,
las empresas que realizan estudios de mercado o los medios de
comunicación, que escrutan documentación pública en busca de
información de relevancia y atractiva para la ciudadanía (por ejemplo,
cuando se publican los resultados electorales). Otro colectivo que
demanda datos es el del desarrollo software, donde programadores
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visualizan y adecuan los datos oficiales sobre temas como turismo,
transporte, seguridad u otros sectores, con el objetivo de crear aplicaciones destinadas a la ciudadanía u otras empresas. Las capacidades
de reutilización son enormes, sólo está limitado a la imaginación y
De la misma forma que las empresas se adaptan a las necesidades
de sus mercados, las administraciones deben evolucionar. La apertura
de los datos puede interpretarse como un paradigma impulsado por
administraciones públicas en busca de una mejor atención y servicio
avanzado a sus «clientes» –la ciudadanía–, donde se ofrece una vía
de comunicación adicional a las tradicionales, no sólo se permite la
consulta de la información como se venía haciendo hasta ahora (en
tablones de anuncios o posteriormente en los portales web).
Muchas administraciones públicas han cambiado de estrategia, pasando de mantener portales web y de dedicar servicios genéricos para los
usuarios (por ejemplo, aplicaciones web) cuyos requisitos y funcionalidades específicas habían sido diseñadas por las mismas, a ofrecer
una alternativa mucho más económica para el propio organismo y
mucho más flexible para los usuarios finales, creando nuevas oportunidades de desarrollo de negocio a empresas. Las administraciones
públicas, únicamente se deberían centrar en publicar y mantener de
forma adecuada los datos útiles para el desarrollo de esos servicios
por parte de terceros. Esto fomentaría la innovación y competitividad,
ya que cualquier empresa podría ser la encargada de desarrollar y
comercializar servicios de mayor calidad que los que hasta ahora ha
prestado la Administración pública y cubriendo todas las necesidades
de la sociedad, algo que sería imposible siguiendo la aproximación clásica en la que la Administración custodia los datos de forma restringida
y únicamente ofrece la información que considera oportuna, a través
de los medios que ésta estima adecuados.
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Open data o apertura de información del sector público
Información del sector público (PSI o Public Sector Information, en
inglés) es considerada aquella información generada o custodiada
por organismos públicos, a cualquier nivel territorial. Ésta puede
ser relativa a cualquier sector y de cualquier tipo –documentos pictográficos, datos estadísticos, resultados de estudios o análisis, información sobre los servicios públicos, etc.–, e incluso podría estar
sujeta a licencias o derechos de autor que limiten su acceso y uso
público. Asimismo, gran parte de esta información está sujeta a regulación estricta por tratarse de datos sensibles, como por ejemplo los
clasificados bajo confidencialidad comercial y estadística, los datos
personales, o aquella información que afecte a defensa o la seguridad
del Estado y pública.
Existen organismos públicos que gestionan información procedente de
organizaciones privadas, como son los reguladores –banca, competencia y mercados, comunicaciones, energía–. Dichos entes manejan
información de gran valor comercial, aunque muchas veces estos datos
son de uso restringido por considerarse estratégicos en las empresas
que les reportan directamente.
Datos abiertos o apertura de información del sector público
Datos abiertos u open data, en inglés, es un término que se refiere a
la exposición pública de información de una forma adecuada para su
acceso y libre reutilización por la ciudadanía, empresas u otros organismos. Apertura de información del sector público u open government
data es la publicación de la información custodiada o producida por las
administraciones públicas a través de canales electrónicos basados
Habitualmente, se trata a los conceptos open data y open government data como términos equivalentes, aunque open data también
abarcaría aquellos datos que el sector privado expone públicamente,
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muchas veces motivado por los mismos principios de transparencia,
eficiencia, aunque en este caso también incluirían la responsabilidad
Este concepto de open government data es relativamente novedoso, ya
que no fue hasta 2007 cuando se definió claramente.viii Aunque existen
numerosas interpretaciones, todas se basan en los principios de esta
primera definición, siempre enfocados en el objetivo final, que es la reutilización de dicha información de forma efectiva y eficiente, sin trabas.
Entre los precursores de la apertura de datos para motivar la potencial reutilización se encuentra el Gobierno de los Estados Unidos de
América, quien ya hace más de dos décadas puso a disposición de los
ciudadanos y a los de todo el mundo su Sistema de Posicionamiento
Global (Global Positioning System o GPS)ix y las señales con información sobre localización geográfica, un proyecto que ha demostrado
cómo los recursos compartidos, abiertos y gratuitos –en este caso
subvencionado por los contribuyentes norteamericanos– permiten un
desarrollo del negocio muchas veces inesperado.
Recientemente, las 8 principales economías industrializadas que componen el G83 publicaron y suscribieron un capítulo específico sobre
open data (G8. Open Data Charter).x En este documento de intenciones, los líderes de: Canadá, Alemania, Francia, Alemania, Italia, Japón,
Reino Unido, Estados Unidos, Rusia y la Unión Europea, mostraron su
compromiso unánime de promover la transparencia, la innovación y la
rendición de cuentas a través de la apertura de la información pública.
Los principios dictados por este capítulo resumen las características
esenciales de este movimiento:
Open data por defecto. Toda la información pública de la que disponen
los gobiernos y entidades públicas debería ser expuesta públicamente
por defecto y se debería permitir su reutilización. Frecuentemente esto se
ve dificultado por las políticas y protocolos de gestión de las propias ad-
3. G7 después de la expulsión de Rusia, tras el conflicto en Crimea a principios de 2014
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ministraciones –en muchos casos obsoletos–, así como por cuestiones
legales que contradicen dicha difusión. Aquella información considerada sensible por las leyes de cada país o región se estipulará como una
excepción –por ejemplo, información de carácter personal, documentos sujetos a propiedad intelectual, o datos que vulneren la seguridad
pública–.
Calidad y cantidad de la información. Cualquier recurso susceptible
de ser expuesto públicamente tiene un gran valor potencial para su
reutilización. En la medida de lo posible, estos recursos deberán ser
expuestos de forma oportuna, ya que hay información cuyo nivel de
utilidad y valor viene determinado por el instante de su publicación
(por ejemplo, datos sobre la calidad del aire, donde se mide la polución o niveles de polen, serían de extrema utilidad en la implantación
de alertas dirigidas a personas alérgicas pero únicamente tendría sentido si estos datos son distribuidos en tiempo real o, como mínimo,
con una frecuencia diaria, ya que hay muchos factores ambientales
que condicionan la concentración de estas sustancias en el aire).
Asimismo, los datos deberían tener gran nivel de detalle y ser precisos, evitando manipulaciones innecesarias –agregaciones u otras
operaciones que distorsionen el dato primario y atómico–.
Además de ofrecer los datos abiertos, los organismos públicos
deberían distribuir de una forma similar los metadatos asociados
–información sobre los recursos que se publican– que describan y
clasifiquen dichos conjuntos de datos en un catálogo con información
descriptiva y técnica sobre las fechas de publicación o periodos de
actualización, temática relacionada, autores, licencias, etc.
Cuanto mayor sea el número y la variedad de los conjuntos de datos
que se publiquen, más opciones tendrán los potenciales agentes
reutilizadores para sacar partido a dichos recursos.
Datos usables por todo el mundo. La información debe ser accesible
para cualquier colectivo al que le sea de eventual interés, permitiéndose
el uso gratuito de la misma, sin establecer barreras físicas, administrativas ni burocráticas. Este uso universal pasa por que la información
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expuesta esté representada en formatos abiertos y estándar. Esto significa que las formas de distribución no estarán sujetas a restricciones
de uso, de forma que cualquier usuario podría interpretar y utilizar los
recursos a través de herramientas gratuitas o de uso común.
Datos para mejora de la gobernanza. Aquellos gobiernos que estén
realizando esfuerzos para llevar a cabo su compromiso con la buena
gobernanza deberían publicar de forma abierta información clara sobre los estándares que usan, las políticas desarrolladas –leyes y normativas al respecto–, sus procesos internos y datos detallados sobre
las colecciones de recursos expuestos para su posible reutilización.
En este caso, toda esta información técnica permitirá una evaluación
abierta y exhaustiva de la gestión de los organismos, además de ser
de gran utilidad para que otras instituciones aprovechen estas políticas como base en la creación de las suyas en el caso de que quieran
seguir los pasos de quienes ya tienen experiencia en la materia.
Promoción de la innovación. Aparte del valor social y para la democracia que tienen las iniciativas open data, otro de sus pilares
esenciales es su potencial económico. Por defecto, los individuos y
las empresas podrán sacar partido en este sentido de los productos
y servicios prestados basados en la reutilización de esta información.
Es de suma importancia facilitar esta reutilización ofreciendo la información adecuada de forma procesable por máquinas, habilitando la
eficiencia del procesamiento a través de las últimas y más avanzadas
tecnologías, a ser posible, y los mecanismos en los que se distribuya
la información pública deberían seguir los estándares y protocolos
más populares en cada uno de los sectores.
Además de los adecuados mecanismos de distribución, es necesario que los recursos no estén sujetos a licencias que limiten la
explotación por parte de terceros. Toda la información expuesta
debería tener unos derechos de uso sin restricciones, o con las
menores posibles. Habitualmente, la mayoría de estas iniciativas
usan unas licencias permisivas, únicamente con cláusulas específicas que eviten que se desvirtúe la naturaleza de los datos, y que
permitan declinar la responsabilidad del agente publicador, así como
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asegurar que se mantiene la trazabilidad de los datos de origen, una
vez se han reutilizado. Por supuesto, aunque existen excepciones,
las administraciones no deberían establecer ningún tipo de canon
por el uso de la información, y en el caso de que los datos tengan
coste asociado, dicha cantidad no debería ser superior a aquella
que permita compensar los costes adicionales de la administración
para la publicación de dicha información siguiendo los principios
del open data.
Esta infinidad de recursos, fácilmente reutilizables gracias a las tecnologías, fomenta la innovación por parte de equipos creativos que
estén en búsqueda de negocio a través de soluciones para problemas concretos de la sociedad. Siempre que se sigan estas buenas
prácticas en la publicación, los reutilizadores necesitarán invertir mínimos esfuerzos en la manipulación de la información y así se centrarán
Otra responsabilidad de las administraciones públicas que impulsen iniciativas open data es el fomento de la reutilización. No sólo
mediante publicidad activa de su iniciativa sino también animando a
potenciales colectivos reutilizadores a comenzar a desarrollar sus productos o servicios mediante estrategias de tutorización empresarial
o premiando la innovación de nuevos talentos mediante concursos
de ideas o maratones programación.
Otras organizaciones o individuos –incluso los propios departamentos
o agencias gubernamentales– podrán beneficiarse de la reutilización
de sus propios datos, ya que no siempre todas las unidades orgánicas tienen una manera sencilla de acceder o manejar cierto tipo de
información, o bien no se plantean la posibilidad de tenerlo. En este
caso, aunque no existe un objetivo comercial asociado, conllevaría
un ahorro de costes directo para la propia administración.
Datos abiertos para la transparencia fiscal
Aparte de suscribir los principios para la publicación de datos abiertos,
los líderes del G8 firmaron la Declaración de Lough Erne,xi un acuerdo
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que define las líneas de actuación para lograr una economía internacional transparente y que muestra el compromiso de las grandes
potencias mundiales hacia un cambio en el esquema financiero, que
evite las prácticas habituales de evasión de impuestos y las relacionadas con la economía sumergida.
Esta declaración, enfocada principalmente a resolver el problema
de la rendición de cuentas de entidades privadas –que son quienes al final lideran el crecimiento económico, reducen la pobreza
e impulsan el empleo–, incluye varios puntos relacionados con los
–Las autoridades fiscales de todo el mundo deberían difundir sistemáticamente información que permita la lucha contra la evasión de
–Las compañías privadas deberían conocer quiénes son sus propietarios e inversores y, de la misma forma, los reguladores y entidades
recaudadoras de impuestos deberían de ser capaces de obtener esta
–Las compañías extractivas deberían informar sobre sus pagos a los
gobiernos y dichas cuentas deberían ser publicadas en abierto.
–Las transacciones comerciales relacionadas con el suelo deberían
ser transparentes y respetar los derechos de propiedad de las comunidades locales.
–Las administraciones públicas deberían publicar información sobre
leyes, presupuestos, gastos, estadísticas nacionales, elecciones y
contratos públicos de una forma legible y fácil de usar por la ciudadanía.
Aunque la información citada en estas acciones no es en todos los casos producida por las administraciones públicas, los gobiernos tienen
la obligación de influir en las compañías privadas mediante la elaboración de políticas y mecanismos que permitan evitar la opacidad en las
cuentas y administración de las empresas.
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Como se comentó anteriormente, la reutilización de la información del
sector público es la consecuencia y el objeto final de la apertura de
datos, donde cualquier individuo u organización aprovecha los recursos
públicos expuestos por las administraciones públicas –el open data–
para cualquier propósito, incluso con fines lucrativos.
Colectivos reutilizadores
Existe una industria tradicional cuya actividad principal se basa en la
reutilización de información –a veces referido como sector infomediario–, compuesta por empresas dedicadas a recopilar, tratar y analizar
información procedente de múltiples fuentes públicas y privadas, para
crear productos de valor añadido destinados a terceras empresas o a la
ciudadanía en general. Estas compañías normalmente han pertenecido a
sectores concretos, aunque no están limitadas exclusivamente a estos, y
se centran por completo –o incluyen, al menos, un área o departamento
específico– a la comercialización de los productos o servicios basados en
la información del sector público. Estos dominios tradicionales reutilizan
información geográfica, negocios o economía, estadísticas sociodemográficas, o información jurídica y legal.
La reutilización no se limita a estas empresas del sector privado, ya que
cualquier colectivo es un potencial usuario de la información pública.
Incluso los propios ciudadanos y ciudadanas son reutilizadores directos, que aunque a priori no tengan fines lucrativos en dicha reutilización,
hacen uso de este canal de información alternativo para cubrir sus
necesidades o, simplemente, por curiosidad.
La sociedad civil y, más en concreto los activistas cívicos, suelen
utilizar la información pública para fiscalizar gestión pública, labor que
permite luchar contra la corrupción, los abusos de poder, ayudando a
mejorar el desempeño de gobiernos y sus administraciones.
Investigadores y personal académico tienen también un papel importante en la reutilización, ya que uno de los pilares es la innovación en
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la creación de nuevas soluciones o ideas basadas en la tecnología. La
información que mantienen las instituciones públicas es una materia
prima de gran calidad para la investigación. De hecho, el personal
científico siempre ha contado con grandes expertos en procesamiento
y tratamiento de datos.
Otro colectivo reutilizador, aunque menos evidente, es el propio sector
público. Organismos con fines comunes pueden compartir información
sobre su gestión –es­trategias, regulación, procesos internos– con el
objetivo de aprovechar el trabajo satisfactorio realizado por sus órganos
homólogos en otros países, regiones o ciudades. Unidades o departamentos del propio organismo público que abre sus datos pueden
ser a su vez reutilizadores de su propia información. Así, se considera
que la iniciativa de apertura de datos una ocasión para centralizar en
un punto común los datos originales y de calidad, que pueden ser de
gran utilidad, ya que no siempre existe una comunicación fluida interdepartamental y muchas veces su personal no comparte acceso a los
sistemas informáticos centralizados o distribuidos en la organización.
El mercado de la reutilización
Ha habido varios intentos para intentar cuantificar el valor real de las
iniciativas de datos abiertos y la repercusión de su reutilización. La
mayoría de los estudios se basan únicamente en el impacto económico
en la industria infomediaria.
A finales de 2013, la Asociación Multisectorial de la Información (ASEDIE) publicó el Informe sobre el Sector Infomediario en España,xii donde
se identificaron 444 empresas en España de distinta índole, aunque la
mayoría de las compañías analizadas desarrollan estudios de mercado
y encuestas de opinión, pero con el común denominador de ejercer
una actividad relacionada con la reutilización de información. Este estudio estima que el conjunto de empresas mencionadas anteriormente
emplean a alrededor de 10.000 trabajadores y generan un volumen de
negocio anual de unos 900 millones de euros.
En cierta medida, esta aproximación de cuantificar únicamente el negocio de este sector es incompleta, ya que de esta forma únicamente
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se contempla el beneficio económico que obtienen estas empresas,
sin tener en cuenta los posibles efectos colaterales en otros organismos, individuos o la repercusión que tendrá este negocio sobre las
administraciones públicas en forma de tributaciones o de mejora en
sus servicios hacia la ciudadanía.
Los modelos de negocio y posibilidades que ofrece la reutilización son
de lo más variado, aunque podríamos destacar:
–Desarrollo de aplicaciones y productos para usuarios finales. Este
es el ejemplo más simple, donde una empresa o individuo utiliza la
información pública para desarrollar un producto informático (por
ejemplo, aplicaciones web), que estará disponible para el consumo
del público en general. En este apartado podría incluirse el desarrollo
de juegos basados en datos reales sobre la población, los territorios,
el medioambiente. Ejemplos de esto son los proyectos de representación de la cartografía de territorios sobre el popular juego Minecraft4
desarrollados en Dinamarca,xiii Reino Unido,xiv o en Gijón.xv
Ilustración 2. Reproducción del Elogio del Horizonte de Gijón en el
4. https://minecraft.net
Ap e r tur a y re utiliza c ión d e d a tos p ú bl i c o s ı 22
–Desarrollo de productos intermedios para reutilizadores. Aunque no
sea tan obvio, existen empresas que se dedican al desarrollo de
aplicaciones de tratamiento de la información pública –por ejemplo,
los fabricantes de sistemas de gestión de información geográfica
o GIS– o librerías que automatizan y simplifican las visualizaciones
atractivas de la información a través de infografías.
–El periodismo de datos es una disciplina que han incorporado los
principales medios de comunicación con el objetivo de ofrecer representaciones de la información comprensibles e intuitivas. Los
periodistas de datos utilizan técnicas basadas en el tratamiento y
visualización de datos para hacer más eficiente su trabajo.
–Estudios estadísticos socio-económicos. Muchas empresas tradicionales tienen su principal actividad laboral relacionada con la elaboración de estudios de mercado o sociales para otras empresas
o administraciones públicas. Estos estudios son utilizados con propósitos de análisis de mercados y evaluación de riesgo comercial,
–Obras de arte basadas en información pública para su posterior
comercialización o exposición. Existen casos de artistas que crean
proyectos multimedia basadas en datos públicos representando la
información de forma innovadora, disruptiva y atractiva.
El retorno de la inversión de una iniciativa de datos abiertos
Determinar el beneficio económico real de una iniciativa open data es
una cuestión común que se plantean todas las organizaciones que
diseñan un proyecto de apertura de datos. Obtener una medición veraz
del valor que genera el open data para las propias administraciones
públicas es una tarea muy compleja, ya que, salvo excepciones, en estos casos no suele haber un retorno económico directo que sirva para
medir el impacto económico positivo que tiene sobre la Administración.
Una variable que se podría cuantificar es el rendimiento de la propia organización en la evolución de la eficiencia en la gestión de sus
procedimientos internos o en mejora de la interoperabilidad entre sus
unidades dependientes o con otros entes a distintos niveles. Esta mejora de la eficiencia únicamente se podría valorar puntualmente en los
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casos concretos en los que existan cambios en los procesos de la
Administración persiguiendo determinados objetivos para los que se
inviertan recursos específicos. Para esto habría que cuantificar, antes
y después de la puesta en marcha del proyecto de datos abiertos,
las variables relacionadas con esos procesos: tiempo invertido para
conseguir el objetivo, recursos humanos dedicados, y costes directos
asociados (material, equipamiento, etc.).
Un problema adicional es que en gran parte de las nuevas iniciativas de
datos abiertos no es posible obtener información sobre este retorno en
la mejora de la eficiencia de la gobernanza, ya que no existe una comparación previa de los servicios o procesos anteriores estas acciones –son
servicios novedosos y no se corresponden con otros que ya existían–.
En estos casos, las administraciones públicas podrían medir el retorno
de forma cualitativa en el impacto social que tiene la prestación de los
nuevos servicios basados en la apertura de datos y su reutilización. Para
medir la evolución del valor social en el tiempo, podrían crearse encuestas de satisfacción de los ciudadanos y ciudadanas.
Beneficios de la apertura de datos públicos y su reutilización
Anteriormente se ha mencionado que el open data es difícil de cuantificar en términos económicos, aunque hay estudios que muestran las
cifras relacionadas con la reutilización de información abierta puesta en
marcha hace años. Un ejemplo es el caso de la información del Sistema de Posicionamiento Global (GPS) ofrecida por el gobierno de los
Estados Unidos de América que se empezó a usar de forma masiva en
la década de los 80 y actualmente se estima que más del 7% del PIB
en Europa, unos 800.000 millones de euros, dependen de este tipo de
información y que existe un mercado anual de los servicios y productos
basados en la navegación satélite global estimado en unos 124.000
millones de euros, esperándose que esta cifra se duplique en 2020.xvi
Aunque nos encontramos en una fase temprana y aún no se ha explotado toda la potencialidad de la reutilización de los datos abiertos,
Ap e r tur a y re utiliza c ión d e d a tos p ú bl i c o s ı 24
Ilustración 3. Beneficios de la reutilización de la información del sector
Crecimiento económico motivado
por la comercialización de nuevos
fomento de su
públicas, empresas
gobiernos al
acometer sus
gracias a la interoperabilidad y la
existen otros intentos para estimar este valor en la actualidad. En 2011
la Comisión Europea publicó un informexvii en el que se estudiaba el
impacto económico de la reutilización gratuita o bajo un nivel de coste
marginal en los países de la Unión Europea, llegando a la conclusión
de que el impacto directo gira en torno a los 40.000 millones de euros al año, alcanzando los 140.000 millones de euros incluyendo los
negocios indirectos. Las ganancias de la Administración por la venta
de información pública corresponde únicamente al 1% de esta última
cifra, 1.400 millones al año, lo que es prácticamente despreciable.
La apertura de datos públicos y su subsecuente reutilización abre la
puerta a potenciales negocios en diversos sectores y colectivos. Em-
25 ı Go ve r n Obert
presas con afán emprendedor tienen la posibilidad de ofrecer servicios
alternativos y competir con las grande empresas. Por ejemplo, gracias
a la apertura de conjuntos de datos de calidad y a la existencia de
plataformas cartográficas abiertas y gratuitas como OpenStreetMap,5
pequeñas empresas desarrolladoras de aplicaciones web que pueden
competir con las grandes corporaciones que han dominado el mercado
de la navegación GPS.
Por supuesto, el crecimiento económico de estas empresas impacta
directamente en la Administración pública del territorio donde están
registradas, ya que tributarán los correspondientes impuestos por el
desempeño de actividades comerciales.
El Informe sobre el sector infomediario español, publicado por ASEDIE,
identifica unas 444 empresas en el Estado español que tienen una
actividad relacionada con el uso de la información pública que daban
empleo directo a 9.971 personas en 2011.
La creación de nuevos negocios conlleva una mayor empleabilidad
y el consecuente descenso de la tasa de desempleo. Esto no sólo
impacta en el bienestar social sino que revierte en la administración a
través del pago de tasas en concepto de tributación de impuestos y
seguros sociales. Existen numerosos ejemplos de creación de nuevas
empresas de gran éxito y popularidad.
Asimismo, individuos y empresas con ideas novedosas y disruptivas,
adecuadas a las necesidades de la sociedad de hoy en día y aprovechando la flexibilidad que ofrecen las TIC para desarrollar negocio a
escala global, impulsan iniciativas comerciales revolucionarias, incluso cambiando las reglas tradicionales de los sectores donde operan.
5. http://www.openstreetmap.org
Ap e r tur a y re utiliza c ión d e d a tos p ú bl i c o s ı 26
Estas organizaciones con grandes ideas, no requieren invertir grandes recursos para obtener la información oficial, de gran valor, que
es cercana a la ciudadanía y se supone está accesible y procesable
automáticamente. Un ejemplo que ilustra este tipo de nuevos modelos
de negocios exitosos basados en la creatividad e innovación son los
brokers de datos, organizaciones que crean sitios web que captan los
datos en bruto desde los portales open data, procesándolos –añadiendo información, posicionando geográficamente los recursos físicos,
haciendo agregaciones o cálculos– y ofrecen, como cualquier otro
comercio electrónico que vende productos, los datos enriquecidos y
en formatos más adecuados para otros potenciales reutilizadores que
no disponen de los medios o conocimientos adecuados para hacer
los procesamientos.
Muchas veces, la verdadera potencia económica se obtiene al aprovechar los datos de carácter público combinados con información de
empresas privadas para dar soporte a nuevos productos o servicios.
Un ejemplo exitoso es iTriage,6 una aplicación desarrollada por una
empresa norteamericana fundada por dos médicos de urgencias, que
agrega datos sobre salud, información (pública) sobre productos de
compañías aseguradoras y un directorio público de establecimientos
clínicos. Sus usuarios pueden consultar la clínica más adecuada para
sus problemas de salud en función de la sintomatología que manifiestan
y su localización física en ese instante.
Tradicionalmente, las administraciones públicas cercanas a la ciudadanía se han esforzado en proveer todo tipo de servicios a sus usuarios,
muchas veces en forma de aplicaciones o servicios web. El desarrollo
de aplicaciones para cubrir estas supuestas necesidades –muchas
veces no son demandas reales de la sociedad– es muy costoso. En
muchas de estas administraciones públicas existe un cambio de mentalidad y están ofreciendo la posibilidad a desarrolladores –individuos
o empresas­– de construir las aplicaciones para dar los servicios a los
ciudadanos, aunque sea con una compensación económica. Siempre
6. https://www.itriagehealth.com
27 ı Go ve r n Obert
hay que partir de que es más probable que las empresas especializadas y expertos sepan identificar las necesidades de los ciudadanos y
creen servicios mucho más atractivos.
Promover esta innovación es importante y es algo que está muy presente en las agendas digitales, encabezado por la propia Agenda Digital
para Europa.7 La presencia de elementos y acciones que fomentan
el emprendimiento, a la par que se motiva la puesta a disposición de
empresas e individuos de los recursos públicos, permitirá a la sociedad
europea un aprovechamiento inteligente y avanzado de los recursos
que son públicos por definición.
Democracia y empoderamiento de la ciudadanía
Habitualmente, un alto porcentaje de la población únicamente interacciona con la Administración pública a través de los canales más
clásicos –tramites telefónicos o presenciales–. Aunque la mayoría de
estos no se plantean la necesidad de una mejora en la interacción
con la Administración, gracias a los datos abiertos se ofrece un canal
alternativo para que se puedan construir nuevos servicios adecuados
para la ciudadanía y que así exista un acercamiento entre ambos. Esto
permitiría un empoderamiento de la sociedad civil, a la que se otorga la posibilidad de acceder a la información y servicios desde otros
medios en los que se sienta más cómodo –aplicaciones integradas
en redes sociales, diálogo con la Administración pública basada en
mecanismos alternativos (por ejemplo, aplicaciones web que permiten
reportar incidencias viarias) u otros medios–.
Mediante estas nuevas acciones, un mayor porcentaje de la población
podrá ser partícipe de las políticas públicas, influyendo sobre ellas y
mejorando la gobernanza de los territorios gracias a una participación
7. http://ec.europa.eu/digital-agenda/
Ap e r tur a y re utiliza c ión d e d a tos p ú bl i c o s ı 28
Existe un tipo de información relativa al funcionamiento interno de las
administraciones públicas que permite evaluar la gestión de las instituciones y la labor del equipo de gobierno: presupuestos y cuentas,
personal, planificación estratégica, el grado de cumplimiento de los
planes, contratación pública, regulación, así como otros datos relativos
a la gestión de las instituciones. La transparencia produce confianza.
Esta apertura de información ofrece confianza a la ciudadanía y a los
mercados, ya que posibilita un control externo y evaluación. El resultado es una fiscalización y auditoría pública constante y distribuida
–todos aquellos colectivos o individuos serían capaces de comprobar
el funcionamiento real y valorar las actuaciones del gobierno–.
Aparte de la información propiamente relacionada con la gestión del
funcionamiento de las administraciones públicas, muchos gobiernos
publican abiertamente información sobre el personal: el sueldo y patrimonio de los altos cargos, así como informes de compatibilidades
Estos documentos y la información citada anteriormente, además de una
medida de los gobiernos de fomento de la transparencia y de rendición
de cuentas, son también considerados como parte de los datos aptos
para su reutilización dentro del paradigma de la apertura de datos –para
fines más allá de la transparencia pura. Todo esto a pesar de que el caso
de reutilización más habitual, al que estamos acostumbrados, es la publicación de artículos de prensa sobre el salario y patrimonio de los altos
cargos públicos, así como información sobre el estado de los proyectos
contratados públicamente y las posibles desviaciones de presupuesto.
Un error que cometen muchas administraciones públicas en su afán
por ser transparentes es la publicación de demasiada información en
bruto, ya que contradictoriamente, demasiada transparencia produce
opacidad. El gran volumen de datos y la terminología especializada
hace muchas veces que el efecto de transparencia sea el opuesto, ya
que sólo especialistas en la materia sabrán interpretar la información.
29 ı Go ve r n Obert
Por lo tanto, es necesario adaptar el contenido y traducirlo para hacerlo
comprensible para cualquier individuo. De lo contrario, en lugar de
transparencia se logrará una opacidad por intoxicación de información
con nomenclatura y vocabulario excesivamente técnicos.
La transparencia plena se consigue cuando toda la información es
accesible y comprensible por cualquier persona, lo que requiere no
sólo abrir los datos en formatos procesables, sino también ofrecer
representaciones alternativas, como visualizaciones intuitivas.
La apertura de datos, como canal adicional de comunicación desde
las administraciones públicas hacia cualquier organismo o individuo, no
sólo fomenta la participación de terceras entidades, sino que ofrece innumerables oportunidades de colaboración entre las distintas partes.
Existen casos en los que los gobiernos reciben ayuda de organizaciones externas para mejorar su gobernanza y su administración. Un caso
que ilustra esto ocurrió en 2007, cuando un análisis financiero –­ ajeno
al gobierno– basado en datos abiertos destapó uno de los mayores
fraudes fiscales de la historia de Canadá.xviii Esto permitió al gobierno
canadiense recuperar unos 3.200 millones de dólares canadienses
(unos 2.200 millones de euros).
La apertura de datos y su reutilización está evolucionando hasta llegar
a convertirse en un derecho fundamental de la sociedad, por lo que las
administraciones públicas están adaptándose para que este nuevo paradigma se convierta en algo esencial de estas organizaciones. Una vez que
esto se logre, la propia sociedad experimentará los grandes beneficios que
se citan y las administraciones públicas serán más efectivas, realizando las
labores que tiene encomendadas, de forma mucho más eficiente.
La información que está al alcance de todos podría ser auditada por
aquellos colectivos interesados y procesada por expertos en la mate-
Ap e r tur a y re utiliza c ión d e d a tos p ú bl i c o s ı 30
ria. Esta ayuda popular, impulsada por el efecto multiplicador de red,
servirá para destapar casos fraudulentos y de corrupción, como se
comentó anteriormente; mejorar la calidad de la información, al reportar incoherencias o errores en los datos; y acercar a la ciudadanía
al concepto de democracia real, haciéndola partícipe de los procesos
y actividades públicas.
Tradicionalmente, uno de los mayores problemas de las grandes organizaciones, tanto públicas como privadas, ha sido la gestión de la información entre los sistemas distribuidos de los distintos departamentos.
Aunque en la mayoría de los casos estos departamentos dispongan
de información de la misma naturaleza no siempre usan los mismos
esquemas o formatos de representación, o los sistemas no son compatibles entre sí.
La web ha demostrado, con sus más de 25 años de vida, que la solución para el intercambio de información pasa por el uso de protocolos, formatos y vocabularios abiertos y estándares. Por este motivo,
todas aquellas administraciones que utilicen formatos y mecanismos
internacionalmente consensuados simplificarán el intercambio a la información por parte de terceros, esto es, la interoperabilidad.
Un ejemplo ilustrativo de este funcionamiento eficiente, relacionado con
el impacto económico es el caso del acuerdo firmado en 2002 por el
Gobierno danés, cuando se comprometió a ofrecer de forma abierta y
gratuita los datos oficiales de las calles y carreteras en el país, permitiendo su reutilización incondicional. Un estudio que analizó el impacto
económico directo de este plan entre los años 2005 y 2009xix determinó
que la Administración había invertido unos dos millones de euros para
llevar a cabo ese compromiso de apertura y mantenimiento de esa información, y había tenido un impacto económico directo de unos 62
millones de euros durante ese periodo. El retorno de la inversión en este
caso es obvia: mejora de la economía de la industria con un retorno
económico directo y la innovación en la creación de nuevos servicios de
calidad, así como mejora en el bienestar social gracias a dichos servicios.
31 ı Go ve r n Obert
El ciclo de vida de la apertura de datos y la
Cada organización debe adaptar sus estrategias de apertura de datos en función de sus políticas internas, aunque existen unos pasos
secuenciales comunes, que deberían seguir para lograr una iniciativa
Ilustración 4. Ciclo de vida de una iniciativa open data
viabilidad inicial
(recursos,
potencial ...)
(legales
(diálogo con los
reutilizadores)
Como primer paso, el organismo debería realizar un estudio de viabilidad inicial, donde analice los alcances de su compromiso, los recursos
materiales o de personal de los que dispone para impulsar la iniciativa,
la normativa actual, así como la implicación política real que existe
dentro de la organización y la demanda externa.
Estrategia de apertura y reutilización de datos
Tras el estudio inicial, el organismo definirá una estrategia global,xx que
se centrará en tres aspectos principales fuertemente relacionados entre
sí, en torno a los cuales se articularán las diversas actividades que se
planifiquen:
–Recursos de información. Los datos y documentos públicos son la
materia prima objeto de la estrategia de apertura de datos, con los
Ap e r tur a y re utiliza c ión d e d a tos p ú bl i c o s ı 32
cuales se desarrollarán actividades encaminadas a que el organismo
reconozca los mismos, analice la viabilidad de su reutilización por
terceros y mejore la misma dentro de lo posible.
–Sitio web. Es el medio principal por el cual los organismos publican los recursos de información y donde los agentes reutilizadores
localizan y se nutren de los mismos. Sobre ellos se desarrollarán
las actividades dirigidas a mejorar la información sobre los datos
presentados, la disponibilidad y seguridad de la misma y los propios
datos, así como las herramientas de actualización y los mecanismos
que permiten su localización, filtrado y acceso.
–Soporte: es el elemento de apoyo en el que se encuadran acciones
de supervisión y control de las actividades de apertura y reutilización
de los datos públicos. También incluye acciones para mejorar la capacitación del personal involucrado, así como actividades divulgativas
para el conocimiento en la materia y, en particular, de los recursos
y herramientas para la reutilización de los datos publicados por el
Ilustración 5. Elementos a incluir en una estrategia de apertura de
La estrategia debería, al menos, seguir los siguientes pasos:
–Identificación y selección de la información potencialmente reutilizable, partiendo de los datos que ya ofrece el organismo. Inicialmente
se optará por aquellos que puedan ser descargables de forma directa, desde sus portales web.
–Diseño de un procedimiento para la preparación y generación de
conjuntos de datos y documentos en el mejor formato posible –inclu-
33 ı Go ve r n Obert
so llegando a considerar un modelo linked data o datos semánticos
enlazados–, teniendo en cuenta las limitaciones técnicas o legales
(descartando información afectada por derechos de propiedad intelectual, datos de carácter personal, o por seguridad), mejorando la
calidad de los mismos y priorizando los conjuntos demandados por
los agentes reutilizadores.
–Establecimiento de las condiciones de reutilización aplicables dentro
del marco legal que afecta al organismo público.
–Creación de un espacio web específico, donde se incluirá información divulgativa sobre el proyecto, información legal, elementos de
comunicación con terceras partes y un inventario con acceso a los
–Publicación y mantenimiento de los datos y documentos, que serán
catalogados y accesibles desde el sitio web. Los catálogos de dichos
recursos deberán contener metadatos –información estructurada que
describe, explica y localiza un recurso de información–xxi actualizados para facilitar su descubrimiento y uso. Asimismo, es importante
informar al público claramente sobre las condiciones de reutilización
aplicables a los conjuntos de datos y documentos.
–Definición de una estrategia de comunicación y formación que
permita dar a conocer la base del proyecto, sus objetivos, intentando
involucrar en este movimiento a otros colectivos.
–Definición de una estrategia de evaluación y mejora de la calidad
de la iniciativa, donde se estimen unos objetivos cuantificables, basándose en unos indicadores específicos (acceso a los conjuntos de
datos, aplicaciones desarrolladas, etc.).
¿Qué tipo de información se debe publicar?
Toda la información que no esté sujeta a las limitaciones legales comentadas anteriormente (seguridad, datos personales, etc.) es susceptible
de formar parte de un catálogo de datos abiertos, desde una base de
datos de cualquier tipo, hasta las obras de arte digitalizadas de los
Ya que publicar toda la información que cumpla estos requisitos
puede ser una tarea tediosa para cualquier organismo, éstos debe-
Ap e r tur a y re utiliza c ión d e d a tos p ú bl i c o s ı 34
rían establecer unas prioridades y crear una estrategia de publicación. Aunque no existe una lista estándar de temas más relevantes
que otros, ya que la finalidad de la reutilización en la mayoría de los
casos es incierta, la priorización se debería centrar en dos criterios
–la actual demanda de los reutilizadores (existentes o potenciales) y
–aquellos documentos o datos cuya publicación sea inmediata o tenga
Es importante que el organismo que impulsa la iniciativa open data,
dentro de su área de actuación, conozca a los colectivos reutilizadores
y las necesidades de la comunidad. De esta forma, podrá priorizar
aquella información que tiene mayor utilidad para quienes usarán
realmente los datos.
Aunque es complicado intentar establecer una tipología de información,
existen ciertos sectores que tradicionalmente han demandado más
información pública y, por lo tanto, se podrían considerar dominios de
alto interés, ya que sus reutilizaciones formarán un mecanismo tractor
para otros individuos u organismos que no conociesen las posibilidades
que ofrecen estas iniciativas.
Puede darse el caso en el que la exposición de los datos demandados sea extremadamente costosa para la propia Administración
pública. En este caso, cabría la posibilidad de que se estableciesen convenios con organismos privados que contribuyesen a la
labor de publicación de la información. Muchas veces, esto podría
resultar en acuerdos de explotación de la información exclusivos,
lo que incumple el principio de apertura incondicional. Un ejemplo
claro de esto se experimenta en sectores como el cultural, donde
bibliotecas, museos o archivos establecen acuerdos con empresas
que digitalizan las obras literarias, pictóricas o los textos históricos
para posteriormente ponerlas a disposición de la Administración
pública, en algunos casos este esfuerzo de las empresas se ve
recompensado por la exclusividad en el uso y explotación de las
obras, aunque por un tiempo limitado.
35 ı Go ve r n Obert
Varios estudios han intentado identificar aquellos conjuntos de datos
considerados como de alto valor. Como referencia, el capítulo sobre
open data del G8 recopila e indica los siguientes dominios como relevantes y prioritarios:
Dominios de información de alto valor
Observaciones y pronósticos meteorológicos
Listas de centros educativos e índices de
rendimiento en los mismos
Niveles de polución en el aire
perfil del contratante, licitaciones
Vartografía
Syuda internacional, seguridad alimentaria
Información sobre los representantes del
Datos sobre prescripciones médicas y gasto farmacéutico
Datos sobre el genoma, resultados de experimentos
Estadísticas sobre seguridad social,
Horarios de transporte público, penetración del ancho de banda
Los conjuntos de datos asociados a los dominios anteriores no siempre son los más demandados, sino que cada organismo dispone de
recursos específicos que afectan a su comunidad de reutilizadores y
que podrían ser de gran utilidad. Un ejemplo de lo simple que puede
ser esto el caso de éxito de la publicación de un recurso trivial, que no
incluye datos sensibles, y que son muy demandados en varias comunidades autónomas: el calendario laboral. Otro ejemplo que es de gran
utilidad y tiene un gran potencial en toda Europa es el de las bases de
datos con las memorias de traducción del servicio de traducción oficial
Ap e r tur a y re utiliza c ión d e d a tos p ú bl i c o s ı 36
de la Comisión Europea, así como el tesauro oficial EUROVOC,8 que
relaciona términos y conceptos manejados en la Administración a nivel
europeo y en múltiples idiomas.
Cada organismo debe ser consciente de quienes son los potenciales
reutilizadores de sus recursos y debería usar su propio conocimiento
para identificar cuales son sus conjuntos de datos de alto valor. Por
ejemplo, la Comisión Europea, basándose en una priorización basada en
sectores ha identificado y clasificadoxxii los siguientes conjuntos de datos,
considerados de alto valor para su comunidad de reutilizadores: presupuesto de las instituciones de la Unión Europea, datos sobre elecciones
al Parlamento Europeo, estadísticas del Eurostat,9 registro de los grupos
de expertos de la Comisión, personal de la Comisión Europea, contratos
y beneficiarios de los gastos de la Unión Europea, información sobre
la ejecución de proyectos financiados por la Unión Europea, ayudas al
desarrollo global, registro de empresas contaminantes, y calidad del aire.
Formatos de publicación adecuados
Aparte del tipo de información, también se debería mencionar el formato o mecanismo en el que se servirá. Definimos formato como las
características y especificaciones para la representación de información a través de medios electrónicos y procesables de forma automatizada. Habitualmente el formato se corresponde con el tipo de archivo
en que se presenta la información –por ejemplo, XML o HTML–, que
estructura y condiciona la forma de almacenamiento. Además de esto,
también se suele considerar dentro de este concepto al mecanismo o
protocolo de acceso a los datos, esto es, los servicios web e interfaces
de programación de aplicaciones (API) que ofrecen la información en
distintos formatos finales –por ejemplo, SOAP, WFS o WMS–.
Aunque no es determinante para la reutilización, la selección de un
formato adecuado facilitará el proceso a los reutilizadores, ya que lo
8. http://eurovoc.europa.eu
9. http://epp.eurostat.ec.europa.eu
37 ı Go ve r n Obert
contrario podría dificultar en gran medida el acceso o procesamiento
Para garantizar el principio de accesibilidad universal y de no discriminación a los usuarios se recomienda el uso de formatos abiertos,
esto es, los formatos cuya especificación sea clara y de libre acceso.
Siempre que sea posible, se seleccionarán formatos abiertos estándar
y no propietarios, es decir, de uso común y que no tengan restringido el
uso por derechos de marca o patentes asociadas. Habitualmente, los
formatos abiertos son aquellos a los que podemos acceder y procesar
mediante herramientas que están al alcance de cualquier usuario.
De la misma forma que en la temática de la información, el organismo
público debería conocer los formatos más demandados por los distintos colectivos reutilizadores. Por ejemplo, en el sector de los sistemas
de información geográfica, aunque existen varias especificaciones y
formas de distribución distintas, los gestores de esos sistemas y los
potenciales reutilizadores están acostumbrados a manipular conjuntos
de datos en formato shapefilexxiii (.shp), una especificación del Environmental Systems Research Institute (ESRI). Aunque este formato para
describir elementos geográficos no es estándar, existen numerosas
herramientas de procesamiento y conversión por lo que los gestores
de la información podrían ofrecer sus conjuntos de datos a través de
esta forma, algo de uso común y aceptado por la comunidad.
No existe un formato definitivo y común en el que publicar la información, aunque siempre deberá permitir el procesamiento automatizado. Cada tipo de información tiene sus propias formas de
representación y los expertos en cada materia saben reconocerlos
de forma sencilla. La norma general es publicar los datos en la forma
ya disponible en origen, aunque lo ideal será publicarlos en formatos
abiertos estándar o de uso común, acogiéndose estrictamente a los
En el caso de que los datos sean difíciles de obtener o la conversión
de documentos sea demasiado costoso para la Administración, ésta
podría intentar establecer convenios con los colectivos interesados en
Ap e r tur a y re utiliza c ión d e d a tos p ú bl i c o s ı 38
la reutilización de esa información en concreto, donde ambos trabajen
conjuntamente para llegar al objetivo de publicación del conjunto de
datos en el formato adecuado.
Como norma general, los conjuntos de datos abiertos tendrán unas
condiciones de reutilización permisivas que no restrinjan su acceso
y uso, ni la creación de servicios y productos basados parcial o totalmente en ellos, para fines comerciales o no, de forma que no se limite
Habitualmente, los portales de datos abiertos suelen establecer unas
normas de uso que especifican unas condiciones de reutilización
generales de los recursos expuestos. Frecuentemente, estas reglas
autorizan la reutilización, incluyendo el procesamiento de la información –combinación de los datos con otros recursos, modificación de
la información, copia, reordenación– y su posterior difusión a través
de cualquier medio. Las condiciones de uso asegurarán una cesión
gratuita, sin exclusividad, de los derechos de propiedad intelectual de
los recursos que puedan estar sujetos a ellos.
La Comisión Europea ha publicado unas guías de referencia para ayudar a aquellos gobiernos a establecer unas condiciones de reutilización
básicas y adecuadasxxiv que eviten, por ejemplo, la desnaturalización del
sentido original de la información, así como distorsionar los datos para
mostrar mensajes que contradigan el carácter inicial de la información.
De la misma forma, en el caso de mostrar la referencia al recurso reutilizado (metadatos del mismo), no se desvirtuarán los originales para
evitar confusiones en la procedencia de los datos originales. También
se recomienda mantener una traza de los datos hacia la fuente original,
esto puede hacerse citando al publicador de los datos e incluyendo
una referencia al conjunto de datos original –preferiblemente, un URL
(dirección web)–, además de indicar cuando fueron tomados los recursos para su reutilización –fecha de última actualización de los datos
dentro de una aplicación o un servicio.
39 ı Go ve r n Obert
Para aquellos recursos de dominio público se recomienda específicamente una simple notificación –por ejemplo, la marca de dominio
público Creative Commons–10 que indique claramente la situación legal
para estos datos o documentos. Para aquellos recursos con condiciones específicas, se recomienda el uso de licencias abiertas estándar
–por ejemplo las licencias Creative Commons (CC)11 citadas–, para
evitar la creación y actualización de licencias específicas a nivel estatal
Aún cuando el acceso a los datos debiera ser gratuito, las instituciones
públicas tienen la potestad de permitir la reutilización de los datos bajo
un acuerdo comercial. Este podría alcanzar como máximo el conocido
como coste marginal de reproducción, esto es, el valor económico
adicional que supondría para ese organismo el ofrecer la información
siguiendo los principios del open data. Si se opta por este esquema de
precios en lugar de facilitar la información a coste cero, el organismo
debe ser completamente transparente con los cálculos.
Un reciente estudioxxv encargado por la Comisión Europea sobre los
modelos de negocio relacionados con la información del sector público
indica que aquellos organismos que pasaron de cobrar por los datos
a ofrecerlos gratuitamente (o con coste marginal) experimentaron un
crecimiento de hasta un 10% en el número de reutilizadores –en particular pequeñas y medianas empresas–. Una vez que se crean los
procedimientos internos para publicar la información, estas nuevas
actividades se convierten en rutinas para la organización por lo que el
coste tiende a desaparecer. Hay que tener en cuenta que el esquema
de precios basado en coste cero simplifica los procesos de transacción, que afectan a las tareas administrativas, como la facturación, y
a otros costes como el control de la aplicación y cumplimiento de las
licencias en las reutilizaciones, así que se puede concluir que la mayoría
de las veces es más adecuado seguir el esquema gratuito.
10.http://creativecommons.org/publicdomain/mark/1.0/
11.http://creativecommons.org/licenses/
Ap e r tur a y re utiliza c ión d e d a tos p ú bl i c o s ı 40
Una vez definida la primera versión de la estrategia, el organismo debe
adaptar sus procedimientos y protocolos para adoptar las medidas
estructurales, orgánicas, técnicas y legales planificadas a corto y largo
plazo en el documento de estrategia.
Estas acciones incluirán, entre otros aspectos: la capacitación interna
del personal involucrado en el proyecto y la designación de responsables o creación de órganos con competencias relativas a la gestión y
liberación de la información pública, incluso el cambio en las políticas
sobre la gestión y publicación de dicha información.
Desarrollo y mantenimiento del portal de datos abiertos
En esta fase se incluye, no sólo la creación de un sitio web donde exista
información sobre la iniciativa, sino todo el proceso de publicación
de los datos y documentos, desde su identificación en los sistemas
internos del organismo hasta su exposición a través de un catálogo
público en la web.
Promoción de la reutilización
La divulgación de la iniciativa de apertura es relevante, tanto para las
instituciones públicas que deben estar sensibilizadas con este paradigma –muchas veces novedoso y disruptivo para su personal–, como
para aquellos posibles agentes reutilizadores que incluso desconocen
La promoción se puede hacer a través de charlas o acciones de formación dirigidas al personal interno de la organización, donde se expone
la estrategia diseñada y la repercusión para las distintas unidades.
Además de esta capacitación y sensibilización interna, es necesario
desarrollar actividades divulgativas (eventos generalistas o técnicos,
cursos, o promoción a través de medios de comunicación) dirigidas a
los colectivos reutilizadores con el objetivo de fomentar la participación
de empresas e individuos en el proyecto.
41 ı Go ve r n Obert
Monitorización y ajuste
Una vez puesta en marcha la estrategia de apertura de datos, e
incluso detectados los primeros casos de reutilización, es necesario
evaluar el funcionamiento de la iniciativa, analizando los problemas
detectados, así como el uso que se hace de los datos publicados,
los colectivos que participan en el proyecto, o las mejoras recibidas
Este análisis debería hacerse de forma periódica y podría incidir sobre
aspectos clave de la estrategia, por lo que podría ser necesaria una
modificación de la misma para ser adaptada a los ajustes promovidos
por el propio organismo y a las necesidades de la sociedad.
Directiva Europea sobre reutilización de la información pública
En noviembre de 2003, el Parlamento y el Consejo Europeo aprobaron
una directiva presentada por la Comisión Europea relativa a la reutilización de la información del sector público, la Directiva 2003/98/CE.xxvi
Uno de sus principales objetivos es establecer un mercado europeo
competitivo en torno a la explotación de la información del sector público, bajo un marco de regulación y actuaciones común en todos los
28 estados miembro. Una década después, tras una consulta pública,
esta directiva fue enmendada, con algunas concreciones y actualizando
sus contenidos para involucrar a más sectores, publicándose como
Directiva 2013/37/EU,xxvii en junio de 2013. Este contexto asegura a
las empresas europeas un aprovechamiento adecuado del potencial
crecimiento económico y fomento del empleo.
Esta Directiva no establecía una obligatoriedad en la exposición y permiso de uso de todos los recursos digitales públicos, ya que esto
dependería de los propios organismos dependientes de cada uno de
los estados miembro, pero sí insta a todos esos organismos a publicar
aquella información susceptible de ser expuesta públicamente, siem-
Ap e r tur a y re utiliza c ión d e d a tos p ú bl i c o s ı 42
pre que no esté limitada por aspectos legales o regímenes de acceso
Algo importante de esta directiva es que, aunque se deja la puerta
abierta para que los organismos puedan establecer costes determinados por el acceso y el uso de los recursos, dichos precios en ningún
caso podrían exceder los costes marginales derivados de la reproducción y exposición pública de los documentos a publicar.
Esta Directiva sienta las bases de la apertura de información pública
y de su reutilización, incluso solicitando a aquellos organismos que
participen en estas iniciativas a listar los recursos abiertos a través de
catálogos en la web, identificando y exponiendo de forma clara las
licencias o condiciones de uso aplicables, si las hubiera. También insta
a los estados miembro a respetar las regulaciones de competencia de
los mercados, intentando evitar que se creen acuerdos exclusivos, que
limiten el acceso a ciertos individuos u organizaciones.
Ley y Real decreto sobre la reutilización de la información pública
En 2007, el Gobierno de España en el cometido de transposición de
la Directiva 2003/98/CE, promulgó la Ley 37/2007 sobre reutilización
de la información del sector públicoxxviii que regula la reutilización de
los documentos elaborados o custodiados por los organismos del
sector público del Estado español. Esta ley en concreto no modifica
el régimen de acceso a los documentos y recursos administrativos ya
previsto en ordenamiento jurídico español, sino que aporta un valor
añadido al derecho de acceso, estableciendo un marco de regulación
básico para la explotación de la información que obra en poder del
Esta ley tiene como objeto: fomentar la publicación y reutilización de
recursos de información públicos facilitando el desarrollo de productos
y servicios basados en esos recursos, reforzando la eficacia y eficiencia
del aprovechamiento de los mismos, generando un valor añadido.
43 ı Go ve r n Obert
En 2011, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio12 y el Ministerio de Política Territorial y Administración Pública 13 elaboraron el
Real decreto 1495/2011,xxix cuyo objetivo es precisar para el ámbito
del sector público estatal –únicamente las instituciones dependientes de la Administración general del Estado­– las disposiciones de la
citada Ley 37/2007. De esta forma se promueve y facilita al máximo
la puesta a disposición de la información del sector público para su
A estos efectos, partiendo del marco general establecido por la Ley
37/2007, y de las necesidades de desarrollo normativo, el Real decreto
1495/2011 regula los siguientes aspectos:
–Autoriza la reutilización de los documentos del sector público, siempre y cuando su acceso no esté restringido por la normativa existente
–La obligatoriedad de listar los recursos de información reutilizables
a través de la web del organismo, además de ser incluidos en el
catálogo estatal de información pública –localizado en el portal de
datos.gob.es–.
–Todos los organismos públicos afectados por el Real decreto deberán elaborar una estrategia de apertura de datos, donde deberán
designar responsables de cada unidad para realizar todas las labores
de coordinación de las actividades de reutilización, estableciéndose
un conjunto de funciones mínimas, que serán coordinadas desde la
Además de regular las funciones y obligaciones de los organismos dependientes de la Administración general del Estado, el Real decreto establece las condiciones de puesta a disposición de la información a través
del catálogo de información pública mediante un modelo de aviso legal
que recoge las condiciones generales de reutilización. Este aviso legal, de
carácter abierto, es el que se impondrá por defecto para todos los conjuntos de datos y documentos listados en el catálogo de datos abiertos,
12.Ahora Ministerio de Industria, Energía y Turismo.
13.Ahora Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
Ap e r tur a y re utiliza c ión d e d a tos p ú bl i c o s ı 44
aunque permite que los organismos establezcan condiciones específicas
cuando lo consideren necesario. En el caso de que se apliquen estas
condiciones específicas sobre recursos concretos, salvo excepciones,
éstas serán presentadas a través de licencias-tipo, preferentemente
aquellas que sean de reconocimiento y uso internacional –por ejemplo,
las licencias Creative Commons citadas anteriormente–.
Cabe destacar que en ninguna normativa existente se desarrolla
el régimen de contraprestaciones económicas que pueden establecerse en casos excepcionales. Esto quedaría a criterio de los
propios organismos dependientes de específicos marcos reguladores asociados.
Ley del Estado español sobre transparencia,
Dentro de la normativa estatal relativa a la apertura de datos, cabe
destacar la Ley 19/2013 sobre transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno.xxx Es una ley promulgada con el objetivo de
incrementar y reforzar la transparencia en la actividad pública –que
se articula a través de obligaciones de publicidad activa para todas las
administraciones y entidades públicas–, reconociendo y garantizando el
acceso a la información –regulado como un derecho de amplio ámbito
subjetivo y objetivo–, estableciendo las obligaciones de buen gobierno
que deben cumplir los responsables públicos –lo que se convierte en
una exigencia de responsabilidad para todos los que desarrollan actividades de relevancia pública–.
Bajo esta ley, los organismos públicos se ven obligados a publicar de
forma periódica y actualizada información relevante con la finalidad
de garantizar la transparencia de su actividad relacionada con el funcionamiento y control de la actuación pública. Además, se especifica
un número mínimo de conjuntos de datos que deben ser publicados,
entre los que se encuentra: información jurídica, económica, presupuestaria y estadística de las unidades las, así como las estructuras
orgánicas actualizadas con información concreta de los responsables
45 ı Go ve r n Obert
Aparte de estos datos básicos, que los organismos públicos tendrán
que publicar activamente, cualquier persona interesada puede hacer
uso de su derecho para solicitar información concreta, incluso sin la
necesidad de justificar la necesidad u objeto de dicha solicitud. Como
norma general, la resolución en la que se conceda o deniegue el acceso deberá notificarse al solicitante en un plazo máximo de un mes,
pero esta ley permite la aplicación de lo que se conoce como silencio administrativo negativo. Esto es, que transcurrido el máximo, se
entenderá que la solicitud ha sido desestimada en el caso de que no
se haya dictado y notificado resolución expresa.
La propuesta del silencio administrativo negativo es uno de los mayores
puntos débiles de esta ley, lo que ha sido denunciado por los principales colectivos que luchan por la protección del derecho de acceso a la
información. Access Info Europe censuraxxxi esta propuesta al vulnerar
uno de los principios básicos del derecho de acceso a la información
ya que las denegaciones deberían ser motivadas. Esta organización
sin ánimo de lucro comenta que en el Estado español la mitad de las
solicitudes de información acaban en silencio administrativo, por lo que
optar por esta vía será un gran obstáculo para implementar un buen
sistema de transparencia. Access Info Europe también reconoce el
derecho de acceso a la información como un derecho fundamental –ya
reconocido en más de 90 leyes de acceso en todo el mundo–, algo
que no contempla esta ley de transparencia.
No sólo estos grupos activistas han criticado la normativa sobre transparencia en el Estado español, sino que incluso la Comisión Europea,
a través de un informe sobre la corrupción en España,xxxii considera
que las medidas tomadas son insuficientes, sobre todo por la carencia
de un mecanismo independiente de control, ya que la ley contempla
la creación del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, pero este
estará presidido por un candidato propuesto por el propio gobierno.
En Cataluña, el Parlament está trabajando en la futura ley catalana de
transparencia, acceso a la información y buen gobierno. A grandes
rasgos, la redacción actual prevé un acceso común y unificado a la
actividad contractual y a las subvenciones no sólo de la Generalitat
Ap e r tur a y re utiliza c ión d e d a tos p ú bl i c o s ı 46
de Cataluña sino también de todas las administraciones públicas
catalanas –universidades públicas incluidas– y de las empresas que
reciban subvenciones del Administración. Asimismo, se establece
la creación de un registro de lobbies que debe ser accesible también desde el portal de transparencia. También debe enlazar con
las cartas de servicios vigentes de los organismos de la Generalitat
y las correspondientes evaluaciones de servicio, entre los aspectos
más remarcables. Y, como novedad muy destacable que se aparta
del texto de la ley del Gobierno central, se establece el principio de
Esquema Nacional de Interoperabilidad y NTI sobre RISP
El Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI), se define en la Ley
Servicios Públicos como «… el conjunto de criterios y recomendaciones
en materia de seguridad, conservación y normalización de la información, de los formatos y de las aplicaciones que deben ser tenidos en
cuenta por las administraciones públicas para la toma de decisiones
tecnológicas que garanticen la interoperabilidad».
El Real decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el
Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración electrónica fija el desarrollo de una docena de Normas
Técnicas de Interoperabilidad (NTI), elaboradas con el objetivo de
cubrir las necesidades derivadas de la normativa aplicable en un
planteamiento de partida basado en mínimos, para garantizar la interoperabilidad entre las distintas administraciones. Así se favorece su
implantación y aplicación en un corto plazo con un impacto mínimo,
pero sin perder una orientación de desarrollo y perfeccionamiento
a lo largo del tiempo, en paralelo al progreso de los servicios de
Administración electrónica, de las infraestructuras que los apoyan
y de la evolución tecnológica.
Básicamente, estas NTI definen los estándares tecnológicos de la
Administración pública en el Estado español describiendo las políticas y protocolos, así como los formatos y tecnologías a utilizar para
47 ı Go ve r n Obert
el desarrollo de la Administración electrónica en España. Ejemplos
de estas normas técnicas son: catálogo de estándares, documento
electrónico, expediente electrónico, política de firma electrónica y
de certificados de la Administración, y protocolos de intermediación
En particular, la NTI de reutilización de recursos de información del
sector público establece los conceptos relacionados con el desarrollo
de políticas de gestión de recursos de información por parte de las
administraciones públicas, incluyendo los aspectos relacionados con
su implantación práctica, e identificación de los requisitos y procesos
de la gestión de la información pública.
Esta NTI se basa en los fundamentos de los datos abiertos y reutilización mencionados anteriormente, y define una serie de directrices para que las administraciones públicas desarrollen sus propias
políticas de reutilización de documentos y recursos de información.
El documento detalla los requisitos necesarios para llevar a cabo
una metodología de exposición de información reutilizable, desde
su identificación, selección y descripción de la misma, la elección
de formatos adecuados, e indica cómo aplicar unos términos de
uso apropiados. Asimismo se indican las pautas de definición de un
catálogo de información pública reutilizable que estará público en la
web, siguiendo los estándares internacionales del World Wide Web
Consortium (W3C)14 y los establecidos por el Grupo de Interoperabilidad Semántica para las Administraciones Públicas de la Comisión
Europea (ISA).15
Este estándar nacional sirve como referencia a los organismos públicos para la implementación de estrategias de apertura de datos, ofreciendo las bases tecnológicas de uso extendido, para conseguir una
interoperabilidad plena entre las iniciativas open data. Esto permitirá
realizar un tratamiento de datos homogéneo y armonizado en todas
14.http://www.w3.org
15.http://ec.europa.eu/isa/
Ap e r tur a y re utiliza c ión d e d a tos p ú bl i c o s ı 48
las administraciones públicas, con múltiples aplicaciones como es la
agregación de los catálogos de datos abiertos de todas las iniciativas
del Estado español en un punto central y su posterior federación a nivel
supraestatal en el futuro portal open data paneuropeo.
Como se ha visto hasta ahora, la apertura de datos es una filosofía
relativamente sencilla que cualquier Administración pública podría
establecer sin gran esfuerzo. Aparte de una estrategia en la que se
definan los roles de la Administración, sus responsables, y la estrategia
de publicación (tipos de datos que serán expuestos), es necesario
desplegar un portal web en el que se pueda informar sobre el proyecto,
las condiciones de uso de los datos y los datos en sí listados a modo
Las 5 estrellas de Tim Berners-Lee
Existe una clasificaciónxxxiii desarrollada por Tim Berners-Lee, inventor
de la web y director del W3C, que permite cuantificar la calidad tecnológica del open data, mediante una clasificación basada en estrellas
–con valores de una a cinco– en función del formato utilizado para
Este esquema simbólico es incremental (cada estado incluye al anterior)
y considera los siguientes casos:
–Datos o documentos disponibles en la web en cualquier formato.
–Bajo una licencia abierta no restrictiva.
–Formato no estructurado.
–El conjunto de datos o documento se puede visualizar en la web pero
no procesar automáticamente.
49 ı Go ve r n Obert
–Datos o documentos estructurados.
–Procesables automáticamente.
–Formato propietario (no abierto).
–Formato estructurado y abierto (no propietario).
Ejemplo: la hoja de cálculo en formato CSV (valores separados por
comas) en lugar de formato Microsoft Excel.
–Los datos pueden ser referenciados mediante direcciones web persistentes o identificadores de recursos uniformes (URI).
–Se utilizan formatos estándares y abiertos del W3C (RDF y SPARQL)
para describir semánticamente la información.
Ejemplo: representación en el modelo RDF (infraestructura de descripción de recursos) de los edificios de un organismo público, con sus
datos de contacto y ubicación, datos atómicos a los que se puede
acceder mediante direcciones web (URI).
–Datos enlazados con otros conjuntos de datos externos para ofrecer
contexto a la información.
–Se establecen relaciones semánticas entre la información enlazada.
Ejemplo: en el caso anterior, las descripciones de la ubicación de los
edificios públicos podría estar enriquecida con enlaces a Geonames,16
una gran base de datos especializada en localizaciones geográficas.
16.http://www.geonames.org
Ap e r tur a y re utiliza c ión d e d a tos p ú bl i c o s ı 50
Con estos enlaces se podría incluir una descripción al detalle de las
localidades, regiones, o países y así tener acceso de forma directa a
información socio-económica o toponímica de esos lugares.
Ilustración 6. Clasificación de iniciativas open data
mediante URls
La excelencia técnica –cinco estrellas– se consigue cuando los datos son enlazados con otros recursos en la Web mediante mecanismos semánticos, que ofrecen una interoperabilidad plena entre
distintos sistemas, y permiten una posterior reutilización mucho más
Iniciativas de datos abiertos y fomento de la
Según el inventario de iniciativas de datos abiertos impulsado y mantenido por la Fundación CTIC (Centro Tecnológico de la Información
y la Comunicación),17 existen alrededor de 300 portales de apertura
de datos en todo el mundo18 (ver Ilustración 7). Mapa de iniciativas
open data en el todo el mundo (Catálogo CTIC sobre CartoDB)). Aunque la mayoría de estos proyectos son gestionados por instituciones
gubernamentales de todos los niveles –locales, regionales, estatales y
17.http://www.fundacionctic.org
18.http://datos.fundacionctic.org/sandbox/catalog/
51 ı Go ve r n Obert
Ilustración 7. Mapa de iniciativas open data en el todo el mundo
(Catálogo CTIC sobre CartoDB)
supraestatales–, hay aproximadamente un 10% de los mismos dirigidos
por colectivos ciudadanos, universidades, o individuos.
Aunque no fue hasta el año 2007 cuando el Gobierno del Distrito de
Columbia (EEUU) creó lo que se puede considerar como el primer
portal exclusivo de datos abiertos19 de una Administración pública,
algunas instituciones públicas de determinados sectores, como el geográfico y las agencias estadísticas, ­ya disponían de datos expuestos a
través de sus sitios web, ofreciendo la posibilidad de su reutilización.
Este es el caso de la División de Estadística de las Naciones Unidas,
quienes a través de su portal UNData20 también ofrecían datos de las
distintas agencias que componen las Naciones Unidas, mientras otras
agencias estadísticas nacionales hacían lo propio. A partir de 2009,
motivado por el compromiso de la Administración del presidente de
los EEUU, Barak Obama,xxxiv y la influencia de su gobierno, hemos
experimentado un crecimiento constante en el lanzamiento de estas
19.http://data.dc.gov
20.http://data.un.org
Ap e r tur a y re utiliza c ión d e d a tos p ú bl i c o s ı 52
Iniciativas de ámbito europeo
La Comisión Europea, en su Agenda Digital para Europa define una
acción concreta sobre Apertura de recursos de datos públicos para su
reutilización, dentro de uno de sus pilares fundamentales que pretende impulsar un único mercado digital. Esta acción incluye actividades
concretas con el fin de difundir y promocionar estas iniciativas en los
distintos sectores, tanto en el público como en el privado, pasando
Una de estas actividades impulsadas por la Comisión ha sido la creación y mantenimiento de la Plataforma Europea sobre Información del
Sector Público, ePSI (European Public Sector Information) Platform,21
un punto centralizado que contiene información relacionada con la
RISP en Europa. Además de mantener noticias actualizadas, recoge
opiniones de una red de expertos mundiales, crea informes divulgativos
y organiza eventos con el objetivo de enriquecer la comunidad.
Además de esta plataforma, la Comisión Europea ha desarrollado
el Portal open data de la Unión Europea,22 donde se exponen datos
públicos de las instituciones y organismos europeos, y en un futuro
próximo implementará el de datos abiertos paneuropeo, un catálogo
que agregue los conjuntos de datos custodiados y publicados por las
distintas iniciativas de los gobiernos de cada uno de los 28 estados
miembro en Europa. Este portal paneuropeo se basará en otro que
ya existe (publicdata.eu) y que, hasta ahora, ha sido desarrollado y
mantenido por la Open Knowledge Foundation.23
En el Estado español, más de 50 instituciones públicasxxxv –locales,
regionales y centrales– han impulsado medidas sobre la apertura de
21.http:// epsiplatform.eu
22.https://open-data.europa.eu
23.https://okfn.org
53 ı Go ve r n Obert
datos y/o la transparencia, siendo los gobiernos autonómicos del Principado de Asturias (Open Data del Principado de Asturias 2014),24 País
Vasco (Open Data Euskadi)25 y Cataluña (Dades obertes de la Generalitat de Catalunya), así como también el Ayuntamiento de Zaragoza
(Datos abiertos de Zaragoza)26 los primeros en lanzar sus iniciativas a
lo largo del año 2010.
Este es un movimiento incesante y que cuenta con el compromiso
de cada vez más responsables políticos. Aún así, puntualmente se
observan retrocesos en esta evolución, motivados en gran medida por
falta de compromiso del equipo gobernante. Un ejemplo de esto es el
caso de la ciudad de Córdoba, que desarrolló y lanzó su portal Open
Data en 2011 –tras una inversión de fondos estatales por un valor de
382.000 euros–xxxvi y un año después dicho portal fue deshabilitado sin
Independientemente del compromiso político de cada iniciativa, cabe
destacar la gran calidad tecnológica de muchos de estos portales, que
incorporan componentes semánticos y de linked data.
Grupos activistas y comunidades en el Estado español
Aparte de las iniciativas oficiales, impulsadas por las distintas administraciones públicas, existen grupos cívicos o individuos que participan
activamente en la promoción y mejora de las iniciativas de datos abiertos o transparencia, incluso llegando a crear sus propios proyectos.
Un ejemplo es el caso de OpenGov.es,27 un sitio web creado por el
jurista Javier de la Cueva, donde se publican conjuntos de datos libres
obtenidos de fuentes públicas mediante técnicas de extracción web (o
scraping), o por medio de la elaboración propia a través del tratamiento
24.http://www.asturias.es/portal/site/webasturias/menuitem.a76385ecc651687bd9db84
33f2300030/?vgnextoid=698b5d0cfd524410VgnVCM100000ce212b0aRCRD
25.http://opendata.euskadi.net
26.http://datos.zaragoza.es
27.http://opengov.es
Ap e r tur a y re utiliza c ión d e d a tos p ú bl i c o s ı 54
–El Grupo de Comunidad Open Data Spain del W3C,28 también
conocido como Grupo Zaragoza –se constituyóxxxvii en dicha ciudad
en 2012–, es un grupo abierto que aglutina a más de 50 representantes de las distintas iniciativas de datos abiertos, reutilizadores,
ciudadanos y tecnólogos. Este foro de intercambio de ideas en el
marco del W3C ha buscado el aprovechamiento de sinergias entre
las iniciativas con retos comunes y, a través de diversos grupos de
trabajo, ha diseñado vocabularios, formatos y pautas comunes para
mejorar la interoperabilidad y fomentar la adopción de estándares en
las iniciativas estatales. Este grupo ha elaborado propuestas tecnológicas y estratégicas para la armonización de iniciativas como son
ontologías o vocabularios comunes, o el Decálogo open dataxxxviii de
–Open Knowledge Foundation29 (Fundación del Conocimiento Abierto) es una entidad sin ánimo de lucro registrada en Reino Unido, que
cuenta con más de 50 grupos locales distribuidos por todo el mundo.
En el Estado español se constituyó uno desde 201230 compuesto
por más de 50 socios, con el fin de promover el conocimiento abierto
desde distintas perspectivas para mejorar la gobernanza, la cultura,
la investigación y la economía.
–OpenKratio31 –término que proviene de la unión de la palabra ‘open’
(abierto, en inglés) y kratio, proveniente de la palabra demokratio
(democracia, en esperanto)– es un grupo constituido en Sevilla como
respuesta a las inquietudes de un grupo de ciudadanos y ciudadanas
motivados por inculcar en la sociedad, y especialmente en las administraciones públicas, los principios del gobierno abierto y los datos
abiertos. Este colectivo de ámbito estatal, pretende concienciar sobre
estos temas a través de iniciativas de difusión, participación, colaboración y desarrollo de proyectos en el espacio público y político.
28.http://www.w3.org/community/opendataspain/
29.https://okfn.org
30.https://okfn.org/network/spain/
31.http://openkratio.org
55 ı Go ve r n Obert
–Fundación Ciudadana Civio32 es una organización sin ánimo de lucro
que lucha por mejorar la democracia en España, con el objetivo de
una transparencia gubernamental real y un libre acceso a los datos
públicos, a través de una sociedad construida en base al activismo
–Access Info33 es una organización de derechos humanos creada
en 2006 y que se dedica a promover y proteger el acceso a la información en Europa y el mundo, considerado como un derecho
instrumental esencial para la participación en la toma de decisiones
–Transparencia Internacional (TI) es una organización internacional,
no gubernamental y sin fines lucrativos, dedicada a combatir la corrupción a nivel estatal e internacional. Transparencia Internacional
cuenta con un capítulo en España que impulsa rendición de cuentas
en los distintos tipos de instituciones públicas, evaluando el nivel de
apertura informativa y de transparencia de estas instituciones ante la
sociedad y los ciudadanos. TI-España publica regularmente varios
índices de referencia que evalúan el estado de las administraciones
públicas en España. Estos son los Índices de Transparencia de:
Ayuntamientos (ITA), Comunidades Autónomas (INCAU), la Gestión
del Agua (INTRAG), Diputaciones (INDIP) y los Parlamentos (IPAR).
–Catalunya Dades34 es una red de organizaciones (públicas, privadas, asociaciones…) que persigue hacer participar a la sociedad
catalana en los procesos de generación de valor a partir del conocimiento y los datos abiertos. Esta interesante experiencia pretende
cambiar la visión y las formas de comportamiento de los actores
públicos (funcionarios, ciudadanía, proveedores, etc.) sobre la apertura y la reutilización de los datos y el conocimiento en general.
a) Compartiendo todo tipo de recursos y buenas prácticas entre
todas las administraciones catalanas y organizaciones reutilizador.
32.http://www.civio.es
33.http://www.access-info.org
34.http://catalunyadades.cat
Ap e r tur a y re utiliza c ión d e d a tos p ú bl i c o s ı 56
b) Organizando actos de promoción de la apertura de datos y, en
su caso, eventos de desarrollo de aplicaciones con datos reutilizadas.
c) Elaborando materiales (dosieres, manuales, normativa...) para el
uso del conjunto de administraciones catalanas.
d) Formando a personas y organizaciones catalanas en la apertura
y reutilización de los datos.
Existen otros grupos también relacionados con el open data, aunque
más centrados en temas específicos como información geográfica,
interoperabilidad semántica, etc.
Una iniciativa de datos abiertos no se termina una vez se han publicado
los datos en el portal, sino que es responsabilidad de la propia institución el mantener adecuadamente los conjuntos de datos y recursos
expuestos, y el fomentar la reutilización de los mismos. El compromiso
de mantenimiento y actualización de la información es vital para el
éxito de muchos proyectos de reutilización, que no podrían ser útiles
o competitivos si no tienen acceso a información de calidad y estrictamente actualizada.
Las instituciones públicas deberían establecer vías de comunicación
con los colectivos potencialmente reutilizadores y animarles a realizar
uso de los recursos que pone a su disposición. Estos canales pueden
ser físicos (reuniones periódicas, eventos divulgativos, promoción a través de medios de comunicación, etc.) o virtuales (espacios dedicados
en redes sociales o en la web).
Un mecanismo habitual y que produce resultados exitosos es la celebración de maratones de programación –en inglés, hackathon o maratón de hacks (no en el sentido de criminalidad cibernética sino como
actividades lúdicas de programación)–, donde se reúnen programadores, diseñadores, periodistas de datos y cualquier otra persona que
tenga ideas sobre la potencial reutilización para generar aplicaciones o
servicios basadas en los datos o recursos abiertos. Muchas veces, en
57 ı Go ve r n Obert
paralelo a los maratones se organiza una competición para premiar a
las mejores ideas, o los productos y servicios generados.
Una iniciativa de referencia es Apps for Europe,35 una red de apoyo
a los desarrolladores de aplicaciones informáticas basadas en datos
para que conviertan sus productos en negocios viables. Este proyecto
usa los eventos para programadores organizados en distintas ciudades europeas para acercar a desarrolladores e inversores, además de
premiar las mejores ideas a través de una competición.36
Otro ejemplo significativo es la labor de la organización sin ánimo de
lucro norteamericana Code for America,37 que fue fundada en 2009
con el objetivo de acercar el sector público y el privado a través de un
uso adecuado y eficiente de las tecnologías. Este proyecto cuenta con
el apoyo de gobiernos y la financiación de grandes empresas.xxxix Para
ello ayudan a fomentar la participación de la ciudadanía en general en
su comunidad con el objetivo de resolver los problemas cotidianos, así
como potenciar las posibilidades de las nuevas empresas emergentes.
El Reino Unido, que ha sido el referente en la apertura de datos públicos desde que lanzó su portal Open Data en 2010, en la actualidad
también lo es en materia de reutilización. Esto se debe en parte al
Open Data Institute,38 una entidad financiada39 por el gobierno británico
cuyo objetivo es crear valor económico, social y medioambiental con
la cultura de la apertura y reutilización de datos públicos.
Estos son sólo algunos ejemplos de los cientos de proyectos para el
fomento de la apertura y la reutilización de información pública que
35.http://www.appsforeurope.eu
36.http://www.appsforeurope.eu/competition
37.http://codeforamerica.org
38.http://theodi.org
39.El ODI ha recibido 10 millones de libras públicas (12,5 millones de euros) para su gestión
Ap e r tur a y re utiliza c ión d e d a tos p ú bl i c o s ı 58
Hacia una gobernanza inteligente
Otro de los aspectos que los gobiernos locales incluyen en sus agendas digitales es la transformación de sus territorios hacia lo que se
conoce como smart city o ciudad inteligente. Este concepto se basa
primordialmente en la mejora de los servicios públicos y sostenibilidad
de la ciudad a través de una gestión eficiente de los recursos y las
Entre los objetivos de la creación de estas ciudades se encuentra la
eficiencia económica, energética, en la gestión de residuos y la
reducción de las emisiones contaminantes. Aparte de la gestión
medioambiental, de la movilidad o el urbanismo de las ciudades, un
aspecto importante es la necesidad de una gobernanza inteligente,
basada en el concepto de gobierno abierto y en el aprovechamiento
de los recursos públicos. Aquí entra en juego el volumen de datos
que manejan los variados sensores distribuidos por la ciudad: aquellos
instalados bajo el asfalto para monitorizar el tránsito; los que miden la
calidad del aire y el entorno (polución, niveles de polen, radioactividad
o metales pesados, etc.); las cámaras que visualizan el tráfico en las
calles; el control de los niveles hidrológicos de los ríos, playas, etc.
Todos estos datos son utilizados primordialmente por los equipos técnicos para la planificación urbanística, seguridad vial, o tráfico, pero el
gran potencial de esta información se encuentra en la apertura de la
misma para que cualquiera pueda hacer uso de estas bases de datos
tan ricas y dinámicas.
Según el Modelo de madurez de las Ciudades Inteligentes,xl IDG define
una estrategia de desarrollo de las ciudades inteligentes a través de
cinco dimensiones básicas (gobierno, edificios, movilidad, energía y
medioambiente y servicios) y en tres fases de niveles de madurez (dispersa, integrada y conectada) en función de la cantidad de datos y sus
respectivos niveles de integración en la ciudad. Este estudio analiza la
progresión entre los distintos niveles de madurez basados en la integración de los sistemas de información y la calidad de la información
en cada uno de los estados:
59 ı Go ve r n Obert
–Los datos abiertos ya existen en el nivel de madurez inferior. La ciudad expone datos a través de su portal web de una forma genérica
para todos las audiencias y reutilizadores.
–Los datos abiertos se convierten en información de valor cuando la
ciudad alcanza el siguiente nivel de madurez, poniendo en contexto
la información gracias a la integración con distintos sistemas y facilitando el acceso y uso de los datos.
–La información ubicua caracteriza el máximo nivel de madurez en
una ciudad inteligente, cuando la Administración ofrece de forma
proactiva la información específica que demanda cada potencial
reutilizador. Esto sería posible gracias a la computación avanzada
y a la Internet de las cosas, donde cualquier sensor o dispositivo
electrónico que compone el mobiliario urbano está conectado con
otros dispositivos a través de Internet.
Ilustración 8. Progresión de la inteligencia en las ciudades (IDC
Energy Insights, 2011)
GOBIERNO, EDIFICIOS, MOVILIDAD, ENERGÍA y MEDIOAMBIENTE, SERVICIOS
Una ciudad inteligente debería motivar la innovación de su ciudadanía
e intentar maximizar la colaboración con los individuos y empresas que
la habitan. Son numerosas las posibles vías de colaboración públicoprivada que se pueden llevar a cabo.
Ap e r tur a y re utiliza c ión d e d a tos p ú bl i c o s ı 60
Uno de los mayores potenciales beneficios para la gobernanza de
una ciudad se encuentra en la posibilidad de que sean los ciudadanos los que capten los datos y que sean éstos los que se conviertan en parte de la cadena de obtención de la información necesaria para mejorar los procesos de gestión de la ciudad. Esta
captación de los datos podría ser manual, mediante aplicaciones
específicas; o automática, en base a sensores que podrían portar
los propios ciudadanos. Esto es un campo que ofrece infinitas posibilidades de colaboración, ya que cada vez se dispone de más
dispositivos capaces de registrar y procesar este goteo de datos
–small data–: sensores instalados en las viviendas que miden características del ambiente y variables meteorológicas (por ejemplo, usando
la plataforma de desarrollo de circuitos electrónicos de código abierto,
Arduino);40 aquellos integrados en complementos que se pueden vestir
(pulseras, relojes, anillos, ropa con sensores incorporados, o cualquier
elemento que monitorizan la actividad o constantes vitales de quienes
los llevan puestos); incluso haciendo uso de los sensores integrados en
los teléfonos inteligentes (giroscopios, receptores GPS, temperatura,
presión atmosférica, etc.).
La captación masiva de datos puntuales por parte de la ciudadanía podría ofrecer a las administraciones públicas gran cantidad de información, fiable y de alta calidad, sobre los hábitos y el comportamiento de
la población, algo de gran valor y nada desdeñable en esta búsqueda
de la máxima eficiencia. El procesamiento de estos datos, combinados
con información de la propia Administración podría permitir estudios y
usos basados en el procesamiento y análisis de estos grandes volúmenes de datos –o big data–.
Un ejemplo que ilustra esta idea de colaboración ciudadana, aunada
con la de generación de negocio por parte de la industria, es el reciente contrato firmado entre el Departamento de Transporte de Oregón
(Oregon Department of Transportation, ODOT) en EEUU, y la compañía
40.http://www.arduino.cc
61 ı Go ve r n Obert
privada Strava,41 una red social basada en una aplicación para dispositivos móviles que usan unos 10 millones de personas en todo mundo.xli
En concreto, esta agencia pública pagó 20.000 dólares (unos 15.000
euros) por la licencia de uso y explotación de un conjunto de datos
con información de las actividades de 17.700 usuarios. El objetivo
de esta adquisición por parte de esta agencia norteamericana es la
mejora eficiente de la planificación vial y de gestión del transporte en
la región, basándose en el análisis realista de los hábitos reales de los
Los datos y los recursos de los que dispone la Administración tienen
gran valor y gracias a estos y muchos otros ejemplos podemos apreciar
su excelso potencial en la evolución de la sociedad en su conjunto.
41.http://www.strava.com. Aplicación que permite almacenar y hacer seguimiento de los
recorridos que hacen mientras circulan en bicicleta o hacen deporte a pie, gracias al
receptor GPS de sus dispositivos.
Ap e r tur a y re utiliza c ión d e d a tos p ú bl i c o s ı 62
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Gobierno Abierto, Informe de Autoevaluación del II Plan Nacional
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