Source: http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=4623
Timestamp: 2015-07-06 05:18:25+00:00

Document:
Licita��o na modalidade convite em face ao principio da impessoalidade - Administrativo - �mbito Jur�dico
Administrativo Licita��o na modalidade convite em face ao principio da impessoalidade Hugo Rogerio Grokskreutz
Este artigo tem por finalidade
explicar e demonstrar a aplica��o do instituto da Licita��o na modalidade de
Convite, bem como tra�ar um paralelo com as determina��es do Principio da
Impessoalidade, e indicar ainda um poss�vel conflito entre este princ�pio e a
citada modalidade de Licita��o.
licita��o� princ�pio da
impessoalidade� convite - igualdade.
Introdu��o. 1 � Conceito e
Generalidade das Licita��es. 2 � Modalidade de Convite. 3 � Procedimento do
Convite. 4 � Principio da Impessoalidade. 5 � Poss�vel Conflito entre a
Licita��o na Modalidade Convite e o Principio da Impessoalidade. Conclus�o.
Convite, analisar suas principais caracter�sticas e seu procedimento, bem como
tra�ar um paralelo com as determina��es do Principio da Impessoalidade,
levando-se em considera��o a Constitui��o Federal de 1988, e a Lei 8.666 de 21
de junho de 1993, e indicar ainda um poss�vel conflito entre este princ�pio e a
citada modalidade de Licita��o. 1
� Conceito e generalidade das licita��es. Licita��o � um procedimento
utilizado pela Administra��o P�blica para a busca de uma proposta mais
vantajosa, levando-se em considera��o crit�rios de menor pre�o, de melhor
t�cnica, de t�cnica e pre�o ou de maior lance. Para que ao final seja
confeccionado um contrato entre a Administra��o e um particular vencedor do
certame. Segundo os ensinamentos de Diogenes
Gasparini a Licita��o pode ser conceituada como:
�(...) o procedimento administrativo atrav�s do qual a pessoa a isso
juridicamente obrigada seleciona, em raz�o de crit�rios objetivos previamente
estabelecidos, de interessados que tenham atendido � sua convoca��o, a proposta
mais vantajosa para o contrato ou ato de seu interesse�[1]. Desta forma, pode-se dizer que a
licita��o � um meio da Administra��o encontrar uma proposta mais vantajosa para
contratar, ou seja, contratando com aquele que lhe proporcionar melhor custo
benef�cio. Ou ainda, destina-se a garantir a
observ�ncia do princ�pio Constitucional da Isonomia e a selecionar a proposta
mais vantajosa para a Administra��o, e ser� processada e julgada em estrita
conformidade com os princ�pios b�sicos da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da
vincula��o ao instrumento convocat�rio, do julgamento objetivo e dos que lhes
s�o correlatos, conforme artigo 3� da Lei 8.666/93. Atualmente, existem seis modalidades
de Licita��o, consistentes em concorr�ncia, tomada de pre�os, convite,
concurso, leil�o e preg�o, as cinco primeiras modalidades est�o previstas no
artigo 22 da Lei 8.666/93, enquanto que est� ultima foi criada pela Lei
10.520/2002. Para a defini��o da modalidade a ser
utilizada no caso concreto � Administra��o P�blica, dever� ser levado em
considera��o o valor e o servi�o a ser contratado, conforme est� expressamente
prevista no artigo 23 da Lei de Licita��es e Contratos P�blicos (Lei
8.666/1993).
Em geral, as Licita��es devem seguir
as fases de Edital, Habilita��o, Classifica��o, Homologa��o e Adjudica��o, para
finalmente ser celebrado um Contrato Administrativo. Tais fases tamb�m est�o
expressamente estabelecidas na citada Lei de Licita��es e Contratos P�blicos,
conforme se observa respectivamente nos artigos 40, 27, 45, e nos casos da
Homologa��o e Adjudica��o o artigo 43 inciso III. A doutrina de Maria Sylvia Zanella Di
Pietro explica claramente em que consiste cada uma destas fases: �O edital � o ato pelo qual a Administra��o divulga a abertura da
concorr�ncia, fixa os requisitos para participa��o, define o objeto e as
condi��es b�sicas do contrato e convida todos os interessados para que
apresentem suas propostas. Em s�ntese, o edital � o ato pelo qual a Administra��o
faz uma oferta de contrato a todos os interessados que atendam �s exig�ncias
nele estabelecidas[2].
A segunda fase do procedimento da licita��o � a da habilita��o, em que
h� a abertura dos envelopes �documenta��o� e sua aprecia��o, conforme previsto
no artigo 43, I[3].
Na terceira fase do procedimento, a Administra��o faz o julgamento das
propostas, classificando-as pela ordem de prefer�ncia, segundo crit�rios
objetivos constantes do edital[4]. A homologa��o equivale � aprova��o do procedimento; ela � procedimento
do exame dos atos que o integraram pela autoridade competente (indicada nas
leis de cada unidade da federa��o), a qual, se verificar algum vicio de
ilegalidade, anular� o procedimento ou determinar� seu saneamento, se cab�vel[5]. A adjudica��o � o ato pelo qual a Administra��o, pela mesma autoridade
competente para homologar, atribui ao vencedor o objeto da licita��o. (...)
Trata-se de ato declarat�rio que n�o se confunde com a celebra��o do contrato,
pois, por meio dele, a Administra��o proclama que o objeto da licita��o �
entregue ao vencedor. Depois de praticado esse ato � que a Administra��o vai
convoca-lo para assinar o contrato�[6]. Portanto, ap�s a an�lise de todas as
fases da Licita��o pode-se dizer que estas s�o meios de o Poder P�blico
especificar seus objetivos e requisitos para contrata��o, por meio de um
� tamb�m uma forma de individualizar
os concorrentes utilizando-se da Habilita��o, especificando quais os
concorrentes que melhor se adequaram �s exig�ncias do edital por meio da
classifica��o, em seguida se analisa todos os requisitos legais e formais do
ato, valendo-se da homologa��o, e por ultimo ocorre a adjudica��o, que � uma
forma de entrega simb�lica do objeto do contrato ao vencedor do certame, para
em seguida ser celebrado o respectivo contrato. 3
� Modalidade de convite A Lei de Licita��es e Contratos Administrativos
(8.666/93) trata da Licita��o na modalidade Convite no artigo 22 inciso III.
Tal legisla��o afirma que, Convite �
a modalidade de Licita��o entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto,
cadastrados ou n�o, escolhidos e convidados em n�mero m�nimo de 3 (tr�s) pela
Devendo a Administra��o P�blica
fixar, em local apropriado, c�pia do instrumento convocat�rio e o estender� aos
interesse, com anteced�ncia de at� 24 (vinte e quatro) horas da apresenta��o
das propostas (�3� do artigo 22 da Lei 8.666/93). Tal modalidade pode ser considerada
como a que possui um dos procedimentos mais simples do certame Licitat�rio,
pois, a Administra��o P�blica dever� convidar ao m�nimo tr�s participantes, no
prazo de cinco dias �teis de anteced�ncia, ou seja, o pr�prio administrador ir�
escolher e indicar quem ser�o os participantes do certame. Trata-se de poder discricion�rio do
administrador, tendo em vista sua total autonomia na escolha dos participantes,
n�o sendo necess�rio nem indicar os crit�rios de sua escolha, bastando enviar
os convites para os poss�veis concorrentes, que entendam ser os mais
qualificados, ou que poder�o fazer a proposta mais vantajosa para os mesmos. A modalidade de Convite ser�
determinada em fun��o dos limites do valor estimado da contrata��o, esta
limita��o est� expressa no artigo 23 inciso I al�nea �a�, segundo o dispositivo
supracitado dever� ser utilizado o Convite para obras e servi�os de engenharia
no valor de at� R$ 150.000,00 (cento e cinq�enta mil reais). Sendo assim, a modalidade de Convite
� utilizada para contrata��es consideradas de pequeno vulto. Talvez, por esta raz�o, o legislador
entendeu ser mais ben�fico para a Administra��o P�blica um procedimento mais
simples e c�lere, fazendo com que todo o certame possa ser conclu�do em um
lapso temporal de at� 6 dias, se observados os prazos acima demonstrados. Dentre as poucas restri��es impostas
a esta modalidade, � importante destacar a limita��o do � 5� do Artigo 23 da
�� 5� � vedada � utiliza��o da modalidade "convite" ou
"tomada de pre�os", conforme o caso, para parcelas de uma mesma obra
ou servi�o, ou ainda para obras e servi�os da mesma natureza e no mesmo local
que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente, sempre que o somat�rio
de seus valores caracterizar o caso de "tomada de pre�os" ou
"concorr�ncia", respectivamente, nos termos deste artigo, exceto para
as parcelas de natureza espec�fica que possam ser executadas por pessoas ou
empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou servi�o.�
Para evitar determinados abusos, e a poss�vel
ocorr�ncia de fraudes, o � 4� do j� citado artigo 23 afirma que, nos casos em
que couber convite, a Administra��o poder� utilizar a tomada de pre�os e, em
qualquer caso, a concorr�ncia.
A Lei LLC trouxe outra limita��o
nesta modalidade, com o intuito de dificultar a ocorr�ncia de convites
dirigidos, pois o artigo 22 � 6� determina que existindo na pra�a mais de 3
(tr�s) poss�veis interessados, a cada novo convite realizado para objeto
id�ntico ou assemelhado, � obrigat�rio o convite a, no m�nimo, mais um
interessado, enquanto existirem cadastrados n�o convidados nas �ltimas Licita��es.
Tal procedimento do Convite � t�o
simples que nem � obrigat�ria a exist�ncia de uma comiss�o de Licita��o (� 1�
do artigo 51 da LLC), podendo ser realizado por um servidor designado pela autoridade
competente, qual seja o chefe da Administra��o P�blica respectiva. Maria Sylvia Zanella Di Pietro
explica, de maneira clara e sucinta, todo o procedimento da modalidade de
Convite nas Licita��es: �No convite, o procedimento � simplificado: a convoca��o dos licitantes
� feita por escrito, com cinco dias �teis de anteced�ncia, mediante
carta-convite dirigida a pelo menos tr�s interessados, escolhidos pela unidade
administrativa, e mediante afixa��o, em local apropriado, da c�pia do
instrumento convocat�rio, sendo facultada, ainda, a publica��o do di�rio
oficial (...). O procedimento pode ser realizado por servidor designado pela
autoridade competente, n�o sendo obrigat�ria a comiss�o de licita��o (art. 51,
� 1�)� [7]. Di�genes Gasparini tamb�m destacou
de maneira objetiva quais as peculiaridades desta modalidade de Licita��o:
�(...) S�o suas caracter�sticas: a) destinar-se a contratos de pequeno
valor; b) exigir, no m�nimo, tr�s interessados, escolhidos pela Administra��o
P�blica licitante; c) facultar a participa��o de cadastrados que manifestarem
interesse com a anteced�ncia de at� vinte e quatro horas da apresenta��o das
propostas; d) presumir a habilita��o dos interessados escolhidos; e) inexigir
publicidade no jornal oficial�[8]. Dentre as principais caracter�sticas
desta modalidade de Licita��o est� a inexigibilidade de publica��o de edital,
pois todas as exig�ncias e caracter�sticas da contrata��o j� devem estar
expressas na carta convite. E a n�o ocorr�ncia da fase de habilita��o dos
convidados, � outra caracter�stica marcante desta modalidade de Licita��o,
pois, o � 1� do artigo 32 afirma que a documenta��o de que tratam os artigos. 28 a 31 da mesma legisla��o
poder�o ser dispensados, no todo ou em parte, nos casos de convite, concurso,
fornecimento de bens para pronta entrega e leil�o. Sendo esta mais uma das liberalidades
oriundas da LLC. Importante frisar que, qualquer
interessado que tome conhecimento desta licita��o poder� participar do certame,
devendo entregar os envelopes com toda a documenta��o exigida para habilita��o
e envelope com a proposta em at� 24 horas da apresenta��o das propostas.
Desta forma, � correto afirma que a Licita��o
na modalidade Convite � umas das mais c�leres e com a menor incid�ncia de
exig�ncias legais, pois o administrador p�blico utilizando-se de seu poder
discricion�rio, convida os interessados que bem lhe couber, assim presume-se
que j� estejam habilitados ao certame, bastando aos concorrentes fazer a melhor
e mais vantajosa proposta para que sejam vencedores e possam contratar com a Administra��o
P�blica. 4
� Princ�pio da impessoalidade Princ�pios s�o a base de determinado
ramo ou ci�ncia, fixando desta forma determinadas diretrizes que, tanto o poder
p�blico, no caso a Administra��o P�blica devem respeitar, como os administrados
tamb�m. Gasparini afirma que, (...) os
princ�pios cumprem, (...), duas importantes fun��es: determinam a adequada
interpreta��o das regras e permitem a colmata��o de suas lacunas[9].
Di Pietro, utilizando-se da conceitua��o de Jos� Cretella J�nior, afirma que,
�Princ�pios de uma ci�ncia s�o as proposi��es b�sicas, fundamentais, t�picas
que condicionam todas as estrutura��es subseq�entes. Princ�pios, neste sentido
s�o os alicerces da ci�ncia� [10].
De acordo com os ensinamentos da autora
acima citada, o Direito Administrativo est� intimamente ligado aos princ�pios,
pois boa parte de seus fundamentos e determina��es ainda n�o est�o codificados,
ou seja, ainda n�o foram especificados em legisla��o, ressaltando desta forma,
a grande import�ncia dos princ�pios para os atos do poder p�blico, conforme
doutrina de Di Pietro: �Sendo o Direito Administrativo de elabora��o pretoriana e n�o
codificado, os princ�pios representam papel relevante nesse ramo do direito,
permitindo � Administra��o e ao judici�rio estabelecer o necess�rio equil�brio
entre os direitos dos administrados e as prerrogativas da administra��o�[11].
O Princ�pio da Impessoalidade tem
como objetivo determinar que a Administra��o P�blica atue com igualdade,
aplicando e administrando da mesma forma para todas as pessoas e cidad�os, ou
seja, n�o buscando beneficiar uns e consequentemente prejudicar outros. Segundo tal princ�pio, os atos
p�blicos s�o em tese realizados pelos �rg�os p�blicos, e n�o pelos agentes
p�blicos em si, mas tendo como �nico objetivo a atua��o estatal com igualdade,
tratando todas as pessoas da mesma forma. As doutrinas Constitucionais e de
Direito Administrativo s�o praticamente un�nimes quanto a conceitua��o do Princ�pio
da Impessoalidade, afirmando praticamente o que foi demonstrado anteriormente,
conforme conceito de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
�No primeiro sentido, o principio estaria relacionado com a finalidade
p�blica que deve nortear toda a atividade administrativa. Significa que a
administra��o na pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas
determinadas, uma vez que � sempre o interesse p�blico que tem que nortear o
seu comportamento. (...) os atos e provimentos administrativos s�o imput�veis
n�o ao funcion�rio que os pratica, mas ao �rg�o ou entidade administrativa da
Administra��o P�blica, de sorte que ele � o autor institucional do ato�[12]. Neste mesmo sentido se posicionou
Celso Antonio Bandeira de Mello ao tratar do principio da impessoalidade:
Nele se traduz a id�ia de que a Administra��o tem que tratar a todos os
administrados sem discrimina��es, ben�ficas ou detrimentosas. Nem favoritismo
nem persegui��es s�o toler�veis. Simpatias ou animosidades pessoais, pol�ticas
ou ideol�gicas n�o podem interferir na atua��o administrativa e muito menos
interesses sect�rios, de fac��es ou grupos de qualquer esp�cie. O principio em
causa n�o � sen�o o pr�prio princ�pio da igualdade ou isonomia. Est� consagrado
explicitamente no art. 37, caput, da
Constitui��o. Al�m disso, assim como �todos s�o iguais perante a lei� (art. 5�,
caput), a fortiori teriam de s�-lo perante a administra��o[13]. Maria Helena Diniz o conceitua como
sendo �Aquele que consagra o tratamento igual dos
administrados pela Administra��o P�blica, sem quaisquer discrimina��es,
favoritismos, animosidade etc� [14]. Diogenes Gasparini ainda afirma que as atividades
administrativas devem ser feitas sem discrimina��o:
�A atividade administrativa deve ser destinada a todos os administrados,
dirigida aos cidad�os em geral, sem determina��o de pessoa ou discrimina��o de
qualquer natureza. � o que imp�e ao Poder P�blico este princ�pio. Com ele
quer-se quebrar o velho costume do atendimento do administrado em raz�o de seu
prestigio ou porque a ele o agente p�blico deve alguma obriga��o�[15]. Alguns autores ainda afirmam que
este princ�pio � importante por garantir a imparcialidade do administrador
p�blico, devendo toda e qualquer conduta do administrador ser favor�vel ao
interesse p�blico, como � o caso da doutrina de Ricardo Cunha Chimenti,
Fernando Capez, Marcio Fernando Elias Rosa e Marisa Ferreira dos Santos: �(...) o principio tamb�m pode ser tido como indicativo de
imparcialidade e da transpar�ncia, porque obriga e condiciona o exerc�cio da
atividade estatal de modo a deferir tratamento igual a todos, e jamais
contr�rio ao interesse p�blico�[16]. O Princ�pio da Impessoalidade � t�o
importante ao ordenamento jur�dico brasileiro, que alguns doutrinadores afirmam
que a impessoalidade � apenas uma modifica��o ou desdobramento dos Princ�pios
da Igualdade e Isonomia, ambos previstos Constitucionalmente, como ensina Celso
Antonio Bandeira de Melo: �O princ�pio em causa n�o � sen�o o pr�prio princ�pio
da igualdade ou isonomia� [17].
A doutrina de Ara�jo e Nunes J�nior
tamb�m afirma que o Princ�pio da Impessoalidade tem praticamente o mesmo
conte�do que o princ�pio da igualdade e isonomia: �O principio da impessoalidade � aquele que embarca tratamento desigual
entre os administrados. Por outro modo, significa que os crit�rios pessoais n�o
podem ser tomados em conta para efeito de concess�o de privil�gios ou para
discrimina��es. Cuida-se, em suma, de desdobramento do pr�prio Princ�pio da
Igualdade, assegurando que o ato administrativo persiga o interesse p�blico e
n�o pessoal�[18].
J� para Hely Lopes Meirelles, tal Princ�pio
est� ligado ao Princ�pio da Finalidade, pois, se o administrador p�blico atuar
de acordo com uma finalidade n�o haver� como agir de forma parcial, para
Meirelles: �O Princ�pio da Impessoalidade, referido na Constitui��o de 1988 (art.
37, caput), nada mais � que o cl�ssico princ�pio da finalidade, o qual imp�e ao
administrador p�blico que s� pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal
� unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como
objetivo do ato, de forma impessoal�[19]. Ao tratar especificamente sobre a
licita��o, Hely Lopes Meireles afirma que, este princ�pio tem por finalidade
vedar clausulas discriminat�rias e julgamentos facciosos:
�O que o princ�pio da igualdade entre os licitantes veda � a clausula
discriminat�ria ou o julgamento faccioso que desiguala os iguais ou iguala os
desiguais, favorecendo a uns e prejudicando a outros, com exig�ncias in�teis
para o servi�o p�blico, mas com destino certo a determinados candidatos. Essa �
a forma mais insidiosa de desvio de poder, com que a administra��o quebra a
isonomia entre os licitantes, raz�o pela qual o Judici�rio tem anulado editais
e julgamentos em que se descobre a persegui��o ou favoritismo administrativo,
desigualando os proponentes por crit�rios subjetivos de predile��o ou repudio
pessoal do administrador, mas sem nenhum motivo de interesse p�blico e sem
qualquer vantagem t�cnica ou econ�mica para a Administra��o�[20].
Segundo Alexandre de Morais, o
Princ�pio da Impessoalidade em muito se aproxima dos princ�pios da Igualdade, Legalidade
e Finalidade:
�Importante inclus�o feita pelo legislador constituinte, o princ�pio da
impessoalidade encontra-se, por vezes, no mesmo campo de incid�ncia dos
princ�pios da igualdade e da legalidade, e n�o raramente � chamado de principio
da finalidade administrativa (...)�[21].
Diante de tais posicionamentos
doutrin�rios, � correto afirmar que o Princ�pio da Impessoalidade � oriundo dos
Princ�pios da Igualdade e Isonomia, pois em muitos casos tais princ�pios se
confundem, tendo em vista seus conte�dos e determina��es, e no que tange ao
Direito Administrativo, tamb�m se confunde com o Princ�pio da Finalidade. Para Daniel Roberto Helter �O
princ�pio da igualdade deve ser din�mico no sentido de promover a igualiza��o
das condi��es entre as partes de acordo com as respectivas necessidades. (...) [22]�.
J� Ruy Samuel Espindola afirma que �O princ�pio da impessoalidade (art. 37,
caput, da CF), desdobra, no plano administrativo, o princ�pio constitucional
geral da igualdade� [23],
o jurista ainda afirma que: �O princ�pio da igualdade (art. 5.�, caput e seu inc. I. da CF) imp�e
que os poderes p�blicos, na edi��o de leis gerais e abstratas, na edi��o de
senten�as ou atos administrativos, trate a todos com igualdade, na medida de
suas for�as econ�micas, culturais e sociais. Pro�be privil�gios, afasta
discrimina��es irrazo�veis, e imp�e tratamento ison�mico para (tentar, tender)
igualar os desiguais, especialmente em pol�ticas p�blicas de car�ter social
(sa�de, educa��o, lazer, etc)�[24]. Ao tratar do certame Licitat�rio
especificamente, Jos� Cretella Junior conceitua o Princ�pio da igualdade da
seguinte maneira: �PRINC�PIO DA IGUALDADE. O princ�pio da igualdade, que os constituintes
insculpiram no Pre�mbulo da Constitui��o de 1988, instituindo no Pa�s um novo
Estado democr�tico, destinado assegurar a igualdade, como um dos valores
supremos da sociedade aplicando-se igualmente ao procedimento licitat�rio,
impedindo o favoritismo, resultante das
discrimina��es�[25].
A doutrina de Celso Bastos vai mais longe,
afirmando que o Princ�pio em testilha � a base das Licita��es e de todo o
ordenamento jur�dico: �O principio da igualdade �, sem duvida nenhuma, basilar ao instituto
licitat�rio. Dir�amos mesmo que, de longe, ultrapassa os limites desse
instituto para altear-se, na verdade, a uma das vigas mestras de todo o nosso
sistema jur�dico. (...). Torna-se portanto, mais do que um princ�pio, uma forma
pela qual todos os demais princ�pios t�m que ser obedecidos. Seu conte�do esta
plasmado por todo o texto constitucional�[26]. Tal princ�pio se mostra fundamental
para a boa atua��o da Administra��o P�blica, tendo em vista que suas decis�es
devem ser totalmente imparciais, n�o podendo haver sequer v�nculo de
afetividade ou qualquer outro envolvimento emocional que possa influenciar uma
decis�o administrativa. Evidenciando desta forma intima
liga��o com a moralidade administrativa, pois um ato parcial tamb�m poder� ser
considerado imoral para o administrador p�blico. Pensando assim, o legislador
determinou que tal princ�pio possu�sse car�ter constitucional pelo fato de que,
tanto a Administra��o P�blica Direta como a Indireta devem respeitar tal
princ�pio, conforme est� expresso no caput
do artigo 37 da Constitui��o Federal: �Art. 37. A
administra��o p�blica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Uni�o, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Munic�pios obedecer� aos princ�pios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici�ncia e, tamb�m, ao
seguinte�:
Ao tratar das Licita��es
especificamente, o legislador tamb�m teve esta preocupa��o, tendo em vista que
o artigo 3� da Lei 8.666/93 expressamente se refere ao principio da
impessoalidade: �Art. 3� A licita��o destina-se a garantir a observ�ncia do princ�pio
constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a
Administra��o e ser� processada e julgada em estrita conformidade com os
princ�pios b�sicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vincula��o ao instrumento
convocat�rio, do julgamento objetivo e dos que lhes s�o correlatos�.
Tal intuito do legislador em tratar
a Licita��o com extrema impessoalidade � t�o n�tido, que o inciso XXI do artigo
37 da CF, � expresso ao afirmar que as obras e servi�os devem ser realizados
mediante pr�via Licita��o:
�Artigo 37 inciso XXI - ressalvados os casos especificados na
legisla��o, as obras, servi�os, compras e aliena��es ser�o contratados mediante
processo de licita��o p�blica que assegure igualdade de condi��es a todos os
concorrentes, com cl�usulas que estabele�am obriga��es de pagamento, mantidas
as condi��es efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir�
as exig�ncias de qualifica��o t�cnica e econ�mica indispens�veis � garantia do
cumprimento das obriga��es�.
A Constitui��o � a estrutura da
Legalidade, e consequentemente este princ�pio constitucional da Impessoalidade tamb�m
cont�m fun��o estrutural, em raz�o deste poder, tudo e todos devem respeitar os
princ�pios oriundos da mesma. Mar�al Justen Filho contempla tal entendimento, e
ainda refor�a a id�ia de que todos devem agir de acordo com as determina��es
Constitucionais, e em fun��o disto, respeitar os princ�pios expressos na mesma:
�Sendo a Constitui��o uma inst�ncia normativa superior �s demais, ali
est�o contemplados os princ�pios e as regras de hierarquia superior. Isso
significa que a Constitui��o consagra os princ�pios e as regras reputadas como
fundamentais, que dever�o ser respeitadas pelas institui��es estatais e n�o
estatais, ao longo das atividades de produ��o, aplica��o e interpreta��o do
direito�[27].
Neste mesmo sentido se posiciona a
doutrina de Konrad Hesse, pois, segundo ele, a Constitui��o possui for�a ativa,
devendo estar presente no consciente de todos:
�(...) pode-se afirmar que a Constitui��o converter-se-� em for�a ativa
e fizerem-se presentes, na consci�ncia geral � particularmente, na consci�ncia
dos principais respons�veis pelo ordem constitucional -, n�o s� a vontade de
poder (Wille Zur Macht), mas tamb�m a
vontade de Constitui��o (Wille Zur
Verfassung)�[28].
Alexandre de Morais tamb�m afirma
que, as condutas do administrador p�blico devem estar de acordo com as
determina��es constitucionais:
�Ora, o administrador p�blico deve pautar-se em suas condutas na
Constitui��o e nas leis, para garantir o principio da legalidade e o da
igualdade de possibilidades de contratar com o Poder P�blico, com o fim de
afastar o arb�trio e o favorecimento�[29].
Evidente, desta forma, que todas as
modalidades de Licita��o dever�o estar de acordo com o Princ�pio da Impessoalidade.
Inclusive na modalidade de convite, buscando desta forma uma contrata��o com o
profissional que fez a melhor proposta dentre aqueles convidados, e que
obviamente, o administrador p�blico entende como os mais competentes. Pois, conforme demonstrado, tanto a
legisla��o infraconstitucional como a Carta Magna determinam que a atua��o da
Administra��o P�blica deve estar em conson�ncia com o Princ�pio da Impessoalidade.
� Poss�vel conflito entre a licita��o na modalidade convite e o princ�pio da
impessoalidade. A doutrina majorit�ria e as
determina��es legais entendem que, os julgamentos das Licita��es devem ser
baseados em crit�rios objetivos, agindo com total imparcialidade e
consequentemente com impessoalidade. Neste sentido, Mar�al Justen Filho afirma
que, as decis�es e julgamentos das Licita��es devem ser baseadas em crit�rios
t�cnicos apenas, n�o havendo nenhuma forma de v�nculo psicol�gico nas decis�es,
conforme observado em sua obra:
�A impessoalidade � emanada da isonomia, da vincula��o da lei e ao ato
convocat�rio e da moralidade. Indica veda��o a distin��es fundadas em
caracteres pessoais dos interessados. Ao menos, os caracteres pessoais devem
refletir diferen�as efetivas e concretas (que sejam relevantes para os fins da
licita��o). Exclui o subjetivismo do agente administrativo. A decis�o ser�
impessoal quando derivar racionalmente de fatores alheios � vontade psicol�gica
do julgador. A impessoalidade conduz a que a decis�o independa da identidade do
julgador�[30].
Entretanto, o problema encontra-se
anteriormente a esta fase do procedimento Licitat�rio, pois, nesta etapa de
julgamento a legisla��o a respeito, a Lei 8.666/93 � taxativa ao afirmar no �
1� do artigo 45 que a licita��o poder� ser de quatro tipos: de menor pre�o, de
melhor t�cnica, de melhor t�cnica e pre�o e maior lance ou oferta. Ou seja, o administrador p�blico ir�
se basear apenas nestes aspectos para seu julgamento, n�o havendo possibilidade
para este utilizar-se de outro meio se n�o com base em um destes quatro tipos
de Licita��o acima indicados. A quest�o da impessoalidade pode ser
alvo de fraudes antes mesmo da an�lise dos concorrentes, havendo ou n�o a
citada an�lise documental exigida nos artigos 28 e 31 da mesma legisla��o. Pois, � perfeitamente poss�vel a
ocorr�ncia de empresas de propriedade de pessoas vulgarmente conhecidas por �laranjas�
ou �testas de ferro�, que aparentemente s�o propriet�rias de tais pessoas
jur�dicas, mas que na realidade s�o de propriedade do administrador p�blico ou
de algum dos membros de sua prole. Ou seja, quest�o relevante nesta
modalidade de Licita��o � a possibilidade de fraudes existentes fora do
certame, mas por haver v�cios incorrig�veis macula todo o procedimento Licitat�rio
e o contrato administrativo pactuado posteriormente. Tendo em vista que a Lei 8.666/93
permite que a Licita��o na modalidade convite possa ser realizada com apenas 3
(tr�s) concorrentes, que como anteriormente demonstrado s�o convidados por pura
discricionariedade do administrador. Evidentemente, um ato discricion�rio
como este, acaba sendo parcial, os ensinamentos de Celso Ribeiro Bastos e Ives
Gandra Martins afirmam que a discricionariedade, consequentemente termina, afrontando
o princ�pio em testilha, e podendo inclusive caracterizar um desvio de
finalidade ou abuso de poder, segundo tal doutrina: �O campo da excel�ncia em que medra o atentado � impessoalidade � o da
discricionariedade. Aqui, ao moldar o seu comportamento, cabe a escolha de um
ato que melhor atenda a finalidade legal. Nesta ocasi�o, � que o administrador
pode ser tentado a substituir o interesse coletivo por considera��o de ordem
pessoal (favorecimento ou persegui��o). A introdu��o destes elementos estranhos
� preocupa��o legal macula, sem duvida, o ato do vicio tecnicamente chamado de
desvio de finalidade ou abuso de poder. O ato torna-se arbitr�rio. O princ�pio
da lei cede diante da conveni�ncia do administrador�[31]. Desta forma, havendo uma empresa em
nome de �laranjas� ou outras empresas em conluio, todo o procedimento estar�
contaminado pela fraude realizada pelos mesmos. Sendo assim, tal ato est� obviamente
contrariando as determina��es do Princ�pio da Impessoalidade, pois, fica a
crit�rio do administrador p�blico a escolha dos concorrentes do certame, sendo
que eles mesmos ir�o confeccionar a carta convite. Tal legisla��o permitiu grande
liberdade ao administrador, possibilitando que com meras manobras jur�dicas
este, monopolize a Licita��o na modalidade convite, permitindo-lhe escolher os
poss�veis concorrentes, e fixando todas as peculiaridades do poss�vel contrato
administrativo em um mero modelo de carta convite. Com tais regalias legais, qualquer
administrador que esteja imbu�do da inten��o de obter lucro ou vantagem
indevida com os servi�os ou obras p�blicas a serem desempenhadas, poder�
facilmente fracionar a obra e realizar o convite para todos aqueles que bem
entender. Por tais motivos, � poss�vel que a
Licita��o na modalidade de Convite venha indiretamente ferir o Princ�pio da Impessoalidade,
tal princ�pio como j� afirmado tem como objetivo impossibilitar atua��es
parciais da administra��o p�blica, mas diante das liberalidades desta
legisla��o, � poss�vel o convite de empresas com liame subjetivo com o
administrador (convites direcionados). Pode-se dizer que, esta margem de
liberdade pode propiciar atos que acabam indiretamente contrariando o artigo 3�
da Lei 8.666/93 e o artigo 37 da Constitui��o Federal, que como j� demonstrado
afirmam que na Administra��o P�blica e nas Licita��es devem observar o Princ�pio
da Impessoalidade. O administrador p�blico, no momento
que escolhe os tr�s concorrentes a serem convidados a apresentarem propostas
para participarem da Licita��o, em tese n�o est� atuando com imparcialidade,
tendo em vista a exist�ncia de centenas de empresas por todo o territ�rio
nacional no mesmo ramo de atua��o, e a op��o por apenas tr�s delas, pode n�o ser
considerada como uma conduta pessoal. Desta forma, a administra��o p�blica
em si n�o est� agindo em tese com objetivos ilegais, mas conseq�entemente resta
violada a lei 8.666/93 e o Princ�pio da Impessoalidade, que est� expressamente
prevista nesta legisla��o e na Constitui��o Federal. Evidente que, a LLC prev� em seu
bojo o Princ�pio da Impessoalidade, mas, a partir do momento que a escolha dos
concorrentes torna-se uma op��o, ou seja, um ato subjetivo do administrador,
obviamente surge grandes probabilidades de tal ato confrontar-se com as
determina��es deste princ�pio, mesmo estando tal ato legalmente permitido. Diante destes fatos e da margem de
liberdade dada pela legisla��o � Administra��o P�blica, � perfeitamente
poss�vel a ocorr�ncia da inobserv�ncia do Princ�pio da impessoalidade, oriunda
de ampla margem de liberdade da Lei 8.666/93, conforme j� indicado
anteriormente. Conclus�o
Portanto, ap�s analisar a legisla��o
a respeito, os posicionamentos doutrin�rios e as determina��es do Princ�pio da
Impessoalidade, conclui-se que a Lei 8.666/93 possibilitou ao administrador
p�blico violar o Princ�pio da Igualdade, e assim, infectar todo um procedimento
Licitat�rio com os malef�cios de fraudes, desvios de verbas p�blicas e at�
mesmo jogos de interesses. N�o h� desta forma
inconstitucionalidade na Licita��o na modalidade de Convite, e nem na citada
Lei 8.666/93, h� na realidade uma linha muito t�nue entre esta modalidade de
Licita��o e a ocorr�ncias de condutas ilegais que podem ocasionar v�cios no
certame, e consequentemente ferir o principio da Impessoalidade, que como j�
afirmado � oriundo dos Princ�pios da Igualdade, Isonomia e Finalidade. Cabendo assim ao administrador
p�blico agir com legalidade e moralidade em seus atos, observando a legisla��o
pertinente, os respectivos princ�pios, pois, caso contrario, estar� constatado
que, naquele ato, a Licita��o na modalidade de Convite realmente � um ato
contrario ao princ�pio em tela, e a Constitui��o Federal. Referencias
JUSTEN FILHO, Mar�al, Coment�rios � Lei de Licita��es e Contratos
Administrativos, 9� edi��o, S�o Paulo: Editora Dial�tica, 2002.
JUTEN FILHO, Mar�al, Curso de Direito Administrativo, S�o
MELLO, Celso Antonio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo, 17�
edi��o, S�o Paulo: Malheiros Editores, 2004.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 14� edi��o, S�o
Paulo: Editora Atlas, 2002.
ROSA, M�rcio Fernando Elias, Direito Administrativo, Sinopses
Jur�dicas, 19� edi��o, S�o Paulo: Saraiva, 2006. GASPARINI, Di�genes, Direito Administrativo, 10� edi��o, S�o
Paulo: Editora Saraiva, 2005.
GASPARINI, Di�genes, Princ�pios e Normas Gerais Licitat�rias,
Revista de Direito Administrativo, Janeiro/Mar�o-2005, n�. 239, Rio de janeiro:
Editora Renovar, ISSN 0034-8007
CHIMENTI, Ricardo da Cunha, CAPEZ,
Fernando, ROSA, Marcio Fernando Elias, SANTOS, Marisa Ferreira, Curso de Direito Constitucional, 2�
edi��o, S�o Paulo, 2005.
BASTOS, Celso Ribeiro, MARTINS, Ives
Gandra. Coment�rio � Constitui��o do
Brasil, 3� volume, tomo II, S�o Paulo: Saraiva, 1992.
ARAUJO, Luiz Alberto David, NUNES
J�NIOR, Vidal Serrano, Curso de Direito
Constitucional, 9� edi��o, S�o Paulo: Saraiva, 2005.
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 17�
edi��o, S�o Paulo: Malheiros Editores, 1992
MEIRELLES, Hely Lopes, Licita��o e Contrato Administrativo,
14� edi��o, S�o Paulo: Editora Malheiros, 2006.
HESSE, Konrad, For�a Normativa da Constitui��o, Die Normative Kraft Der Verfassung, Porto Alegre, 1991.
MORAIS, Alexandre de, Direito Constitucional, 25� edi��o, S�o
Paulo: editora Atlas, 2004.
HELTEL, Daniel Roberto, Reflexos do Princ�pio da Isonomia no
Direito Processual, Revista de Direito Constitucional e Internacional,
Caderno de Direito Constitucional e Ci�ncia Pol�tica, Ed. Revista dos
Tribunais, ano 14, n� 55, abril�junho de 2006.
ESP�NDOLA, Ruy Samuel, Princ�pios Constitucionais e Atividade
jur�dico-Administrativa, Revista de Direito Constitucional e Internacional,
Tribunais, ano 12, n�. 47, abril�junho de 2004.
CRETELLA J�NIOR, Jos�, Dicion�rio das Licita��es P�blicas, Rio
de Janeiro: Editora Forense, 2000.
DINIZ, Maria Helena, Dicion�rio Jur�dico, volume 3, S�o
Paulo: Saraiva, 1998. BASTOS, Celso, Estudos e Pareceres, Direito P�blico, Constitucional, Administrativo,
Municipal, S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 1993.
[1] GASPARINI, Diogenes, Direito Administrativo, 10�
edi��o, S�o Paulo: Editora Saraiva, 2005, p.428
[2] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito
Administrativo, 14� edi��o, S�o Paulo: Editora Atlas, 2002, p. 332. [3] Ob. Cit. P. 333. [4] Ob. Cit. P. 337
[5] Ob. Cit. P. 341
Ob. Cit. P. 341
PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 14� edi��o, S�o Paulo:
Editora Atlas, 2002, p. 343.
GASPARINI, Di�genes, Direito Administrativo, 10� edi��o, S�o Paulo: Editora
Saraiva, 2005, p. 505.
[9] GASPARINI, Di�genes, Princ�pios e Normas Gerais
Licitat�rias, Revista de Direito Administrativo, n�. 239, Rio de janeiro:
Editora Renovar, jan./mar. 2005, p. 121.
[10] DI
Editora Atlas, 2002, p. 66
[11] Ob. Cit. P. 67
Editora Atlas, 2002, p 71.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo, 17� edi��o,
S�o Paulo: Malheiros Editores, 2004, p. 104.
[14] DINIZ, Maria Helena, Dicion�rio Jur�dico, volume 3,
S�o Paulo: Saraiva, 1998, p. 722.
Saraiva, 2005, p. 9.
CHIMENTI, Ricardo da Cunha, CAPEZ, Fernando, ROSA, Marcio Fernando Elias,
SANTOS, Marisa Ferreira, Curso de Direito Constitucional, 2� edi��o, S�o Paulo,
2005, p. 190. [17]
ARAUJO, Luiz Alberto David, NUNES J�NIOR, Vidal Serrano, Curso de Direito
Constitucional, 9� edi��o, S�o Paulo: Saraiva, 2005, p. 323.
[19] MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo
Brasileiro, 17� edi��o, S�o Paulo: Malheiros Editores, 1992 p.85. [20]
MEIRELLES, Hely Lopes, Licita��o e Contrato Administrativo, 14� edi��o, S�o
Paulo: Editora Malheiros, 2006, p. 35.
[21] MORAIS,
Alexandre de, Direito Constitucional, 25� edi��o, S�o Paulo: editora Atlas,
2004, p. 315.
[22] HELTEL, Daniel Roberto, Reflexos do Princ�pio da
Isonomia no Direito Processual, Revista de Direito Constitucional e
Internacional, Caderno de Direito Constitucional e Ci�ncia Pol�tica, ano 14, n�.
55, Ed. Revista dos Tribunais, abr./jun. de 2006, p. 209.
ESP�NDOLA, Ruy Samuel, Princ�pios Constitucionais e Atividade jur�dico-Administrativa,
Revista de Direito Constitucional e Internacional, Caderno de Direito
Constitucional e Ci�ncia Pol�tica, ano 12, n�. 47, Ed. Revista dos Tribunais,
abr./jun. de 2004, p. 38. [24] Ob. Cit. P. 32. [25] CRETELLA J�NIOR, Jos�, Dicion�rio das Licita��es
P�blicas, Rio de Janeiro: Editora Forense, 2000, p. 159.
[26] BASTOS,
Celso, Estudos e Pareceres, Direito P�blico, Constitucional, Administrativo,
Municipal, S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p.147.
JUSTEN FILHO, Mar�al, Curso de Direito Administrativo, S�o Paulo, 2005, p. 54.
HESSE, Konrad, For�a Normativa da Constitui��o, Die Normative Kraft Der Verfassung, Porto Alegre, 1991, p.19.
MORAIS, Alexandre de, Direito Constitucional, 25� edi��o, S�o Paulo: editora
Atlas, 2004, p.343.
[30] JUSTEN
FILHO, Mar�al, Coment�rios � Lei de Licita��es e Contratos Administrativos, 9�
edi��o, S�o Paulo: Editora Dial�tica, 2002, p. 68.
[31] BASTOS,
Celso Ribeiro, MARTINS, Ives Gandra. Coment�rio � Constitui��o do Brasil, 3�
volume, tomo II, S�o Paulo: Saraiva, 1992, p. 34. Informa��es Sobre o Autor
Advogado graduado em Direito pela Faculdade Integrado de Campo Mour�o � PR
GROKSKREUTZ, Hugo Rogerio. Licita��o na modalidade convite em face ao principio da impessoalidade . In: �mbito Jur�dico, Rio Grande, XI, n. 51, mar 2008. Dispon�vel em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=4623>. Acesso em jul 2015.

References: artigo 3

artigo 22
 artigo 23
 artigo 43
 artigo 43
 artigo 22
 artigo 22
 artigo 23
 Artigo 23
 artigo 23
 artigo 22
 artigo 51
 artigo 32
 artigo 37
 artigo 3
 artigo
37
 artigo 45
 artigo 3
 artigo 37