Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/ejecutoria-controversia-constitucional-52062148
Timestamp: 2019-10-15 08:27:29+00:00

Document:
Ejecutoria num. P. XIII/2009 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 52062148
Ejecutoria num. P. XIII/2009 de Suprema Corte de Justicia, Pleno
Número de Resolución: P. XIII/2009
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONGRESO DE LA UNIÓN, AL EMITIR LA LEY FEDERAL DE SEGURIDAD PRIVADA, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE JULIO DE 2006, PARA REGLAMENTAR LA FACULTAD QUE LA LEY QUE ESTABLECE LAS BASES DE COORDINACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA, CONFIERE A LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA FEDERAL, NO INVADIÓ LA ESFERA DE COMPETENCIA DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL NI, POR ENDE, TRANSGREDIÓ EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL HECHO DE QUE LA LEY FEDERAL DE SEGURIDAD PRIVADA, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE JULIO DE 2006, HAYA SIDO EXPEDIDA CON FUNDAMENTO EN UNA NORMA SECUNDARIA -LEY QUE ESTABLECE LAS BASES DE COORDINACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA- Y NO EN UNA ATRIBUCIÓN CONSTITUCIONAL EXPRESA, NO TRANSGREDE LOS ARTÍCULOS 16 Y 133 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL HECHO DE QUE LA LEY DE SEGURIDAD PRIVADA PARA EL DISTRITO FEDERAL, PUBLICADA EN LA GACETA OFICIAL DEL DISTRITO FEDERAL EL 24 DE ENERO DE 2005, REGULE EN FORMA DISTINTA A LA LEY FEDERAL DE SEGURIDAD PRIVADA LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS RESPECTIVOS, NO PRODUCE POR SÍ MISMO LA INCONSTITUCIONALIDAD DE ÉSTA PUES SE TRATA DE NORMAS DE LA MISMA JERARQUÍA, DESTINADAS A REGULAR ÁMBITOS COMPETENCIALES DIFERENCIADOS. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL HECHO DE QUE UNA LEY NO HAYA SIDO VETADA POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA NO LA TORNA INCONSTITUCIONAL, PUES LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS NO ESTABLECE EL DERECHO DE VETO COMO UNA OBLIGACIÓN DE AQUÉL, SINO COMO UNA ATRIBUCIÓN DE EJERCICIO FACULTATIVO DE PODER HACER LLEGAR AL ÓRGANO LEGISLATIVO INFORMACIÓN, OBJECIONES Y CUESTIONAMIENTOS ADICIONALES QUE PUDIERON NO HABERSE TOMADO EN CUENTA AL DISCUTIRSE LA INICIATIVA DURANTE EL PROCEDIMIENTO RELATIVO. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA COMPETENCIA DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL DISTRITO FEDERAL PARA LEGISLAR EN MATERIA DE SEGURIDAD PRIVADA NO SE MODIFICÓ MEDIANTE LA EXPEDICIÓN DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE JULIO DE 2006, PUES AQUÉLLA SE ENTIENDE INCLUIDA EN EL ARTÍCULO 21 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA MATERIA DE SEGURIDAD PRIVADA DEBE ENTENDERSE COMO UNA FACULTAD CONCURRENTE ENTRE EL DISTRITO FEDERAL Y LA FEDERACIÓN, CONFORME A LOS ARTÍCULOS 21 Y 73, FRACCIÓN XXIII, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, POR LO QUE ES INEXACTO EL ARGUMENTO EN EL SENTIDO DE QUE AQUÉLLA SE ENCUENTRA SUSTRAÍDA DEL ÁMBITO DE COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN Y CONFERIDA EXPRESAMENTE A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL DISTRITO FEDERAL.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 132/2006. ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL DISTRITO FEDERAL.
SECRETARIOS: J.M.S.D., F.E.T.Y.M.P.M..
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al diez de marzo de dos mil ocho.
Vistos para resolver los autos de la controversia constitucional promovida por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; y
Por escrito recibido el cuatro de septiembre de dos mil seis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, F.C.F., quien se ostentó como diputado secretario de la comisión de Gobierno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, III Legislatura, en ausencia del presidente de dicha comisión, promovió controversia constitucional en contra de las autoridades y por los actos que a continuación se señalan:
Cámara de Diputados y Cámara de Senadores del Congreso de la Unión.
Norma general cuya invalidez se demanda:
La Ley Federal de Seguridad Privada.
Señaló como terceros al jefe de gobierno del Distrito Federal y al secretario de Seguridad Federal, reconociéndosele tal carácter en el auto admisorio únicamente al órgano ejecutivo local, pues el citado secretario no tiene la calidad de entidad, poder u órgano enumerado en la fracción I del artículo 105 constitucional, al encontrarse subordinado al Poder Ejecutivo Federal.
La norma impugnada deriva de la iniciativa con proyecto de decreto que expide la Ley Federal para Regular los Servicios de Seguridad Privada, presentada el nueve de junio de dos mil cuatro, ante la Comisión Permanente del Congreso General, y de la iniciativa con proyecto de decreto por el que se crea la Ley Federal de Seguridad Privada, presentada ante la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores, el treinta de septiembre de dos mil cuatro.
Ambas iniciativas fueron dictaminadas el siete de diciembre de dos mil cuatro por las Comisiones Unidas de Gobernación y de Estudios Legislativos, Primera, del Senado de la República, dictamen que fue aprobado por el Pleno de ese órgano legislativo el catorce de diciembre de dos mil cuatro, turnándose a la Cámara de Diputados.
El veinte de abril de dos mil seis el Pleno de la Cámara de Diputados aprobó, por trescientos nueve votos a favor y siete abstenciones, el dictamen de su Comisión de Seguridad Pública, devolviendo la minuta con observaciones.
El veintisiete de abril de dos mil seis, el Senado de la República aprobó, por unanimidad de ochenta y dos votos, la Ley Federal de Seguridad Privada.
El Poder Ejecutivo promulgó la Ley Federal de Seguridad Privada el veintiséis de junio de dos mil seis, y ordenó publicarla en el Diario Oficial, mandato que fue ejecutado el seis de julio de dos mil seis.
El actor estimó violados los artículos 16, primer párrafo, 21, párrafos sexto y séptimo, 49, 73, fracción XXIII, 89, fracción I, 122, párrafo sexto, apartado A, fracción I, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), y apartado G y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, argumentando en sus conceptos de invalidez lo siguiente:
En la expedición de la ley impugnada se invocaron inadecuadamente los preceptos para fundar su acto legislativo y determinar su competencia, contraviniendo el artículo 16 constitucional.
Señala la Asamblea Legislativa que el Congreso de la Unión carece de competencia para emitir la Ley Federal de Seguridad Privada, pues lo hizo en uso de una facultad que la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal otorga al Poder Ejecutivo Federal, transgrediendo el principio de división de poderes previsto en el artículo 49 de la Constitución Federal.
Aduce, además, que el fundamento constitucional para legislar en esta materia resulta inexistente porque ni el artículo 21, ni el diverso 73, fracción XXIII, de la Constitución Federal, a los que se alude en la exposición de motivos de cada una de las propuestas presentadas, otorgan al Congreso de la Unión facultad para legislar en materia de "prestación de servicios de seguridad privada" ni de "infraestructura, equipo e instalación inherentes a las mismas cuando éstos se presten en dos o más entidades federativas, por parte de personas físicas o morales de carácter privado.". A lo anterior contrapone que el artículo 122 constitucional, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), faculta expresamente a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal a normar los servicios de seguridad prestados por empresas privadas.
En consonancia con lo anterior, asevera la parte actora que si la Ley Federal de Seguridad Privada vulneró el artículo 16 constitucional al ser expedida por el Congreso General sin que la Constitución le atribuya competencia alguna, queda demostrado que el ordenamiento impugnado fue emitido en trasgresión al artículo 133 de la Constitución Federal que exige que los actos de las autoridades mexicanas se celebren de conformidad con las disposiciones constitucionales.
Asimismo, señala que el Congreso demandado intentó adicionalmente fundar la expedición de la ley impugnada en diversas disposiciones secundarias, como el artículo 52 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 30 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 17, fracciones IV, VII y XI, del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública, sin que pueda hacerlo, por las siguientes tres razones:
La competencia de las autoridades u órganos de cualquiera de los niveles de gobierno, la otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y no una ley secundaria y mucho menos un reglamento.
Un examen detallado de cada una de las normas legales y reglamentarias invocadas para expedir la Ley Federal de Seguridad Privada, conduce a conclusiones contrarias a la pretensión del Congreso de la Unión:
El artículo 52 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, no puede otorgar al Congreso General facultad para legislar en materia de seguridad privada a nivel federal porque no existe base constitucional para ello.
El artículo 30 Bis, fracción XIX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, consigna expresamente lo que en el artículo 52 de la ley general citada, se encuentra de manera implícita, a saber, la facultad de la Secretaría de Seguridad Pública del Poder Ejecutivo Federal para otorgar las autorizaciones a las empresas que presten servicios privados de seguridad en dos o más entidades federativas.
El artículo 17, fracciones IV, VII y XI, del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública, únicamente otorga a dicha secretaría federal facultades diversas entre las que se encuentra la de regular los servicios de seguridad privada a cargo de particulares en la República mexicana, la de verificar que los prestadores de servicios de seguridad privada cumplan con la ley para garantizar el respeto a los derechos humanos, y la de imponer sanciones en la materia.
En este último aspecto, señaló que el citado reglamento vulnera el principio de primacía de la ley porque lejos de ceñirse a los términos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de la que deriva, y contraerse a desarrollar exclusivamente la facultad legal de la Secretaría de Seguridad Pública para expedir autorizaciones a los prestadores de servicios que se desempeñen en dos o más entidades federativas, desborda el marco legal al ampliar la competencia de dicha dependencia federal mediante la adición de tres facultades no concedidas por la ley.
Al invocar la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y el Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública como fundamentos para legislar en materia de seguridad privada, y correspondiendo a la Secretaría de Seguridad Pública, las diversas facultades otorgadas por aquellos ordenamientos, el Congreso contravino la prohibición absoluta contenida en el artículo 49 constitucional de reunir en una sola corporación dos o más poderes de la Federación.
Concluye el concepto de invalidez señalando que si la propia Carta Fundamental confiere a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, facultades para normar lo relativo a los servicios de seguridad prestados por empresas privadas, en términos del inciso i) del apartado C, base primera, fracción V, sin limitar expresamente dicha facultad, luego la Ley Federal de Seguridad Privada es inconstitucional. Lo anterior, sustentado con la tesis jurisprudencial P./J. 49/99, cuyo rubro es: "DISTRITO FEDERAL. AL CONGRESO DE LA UNIÓN LE CORRESPONDE LEGISLAR EN LO RELATIVO A DICHA ENTIDAD, EN TODAS LAS MATERIAS QUE NO ESTÉN EXPRESAMENTE CONFERIDAS A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA POR LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."
De la facultad del Congreso para legislar sobre las bases de coordinación entre las autoridades federales y las locales en materia de seguridad pública no es posible derivar la facultad de regular la prestación de los servicios de seguridad privada.
Señala la Asamblea Legislativa que es cierto que la seguridad privada debe considerarse complementaria y subordinada a la función de seguridad pública, dado el monopolio de la fuerza física que ejerce el Estado en virtud de los párrafos primero y segundo del artículo 17 constitucional. Tan es así, que la vigente Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública establece expresamente ese carácter complementario en su artículo 53.
No obstante, de la facultad del Congreso General para legislar sobre las bases de coordinación entre las autoridades federales y las locales en materia de seguridad pública no es posible derivar la facultad para legislar en materia de seguridad privada.
Lo anterior, pues atendiendo al significado natural de "coordinación", impide que una ley expedida por el Congreso General no pueda crear, modificar, subordinar entre sí o suprimir las competencias preexistentes, ni la de sí mismo en tanto órgano de la Federación, ni la del Distrito Federal, porque esas competencias sólo puede crearlas, modificarlas, subordinarlas o suprimirlas la Constitución Federal.
De este modo, en razón de su finalidad, una ley de coordinación no puede por sí misma disponer la modificación de las competencias constitucionales a las que está destinada a coordinar. Lo anterior, no obsta para que, con la finalidad de lograr la disposición metódica o concertación para la acción común, autorice la celebración de convenios, o permita la propuesta de reformas a leyes y reglamentos, que tengan por materia las competencias constitucionales, celebración que supone la intervención necesaria de los órganos titulares de dichas competencias.
Concluye el concepto de invalidez sosteniendo que si el Distrito Federal no ha celebrado con la Federación, en materia de seguridad privada, un convenio de coordinación, no es admisible suponer que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal haya ejercido en términos omisivos su facultad de "normar los servicios de seguridad prestados por empresas privadas" que le otorga el artículo 122 constitucional, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), suspendiéndola temporalmente para evitar la doble o múltiple regulación ante la expedición de la Ley Federal de Seguridad Privada.
La norma impugnada fue emitida en contravención al artículo 122 constitucional, toda vez que el Congreso de la Unión invadió la competencia de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
Sostiene la parte actora que el Congreso General desbordó su competencia e incursionó de manera ilícita en la del Distrito Federal, porque al expedir la Ley Federal de Seguridad Privada transgredió la regla competencial consagrada en el artículo 122 constitucional, que confiere al Congreso de la Unión facultad para legislar en cualquier materia del Distrito Federal salvo las expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa.
Lo anterior es así porque el Congreso General se encuentra constitucionalmente impedido de expedir leyes de seguridad privada aplicables en el territorio del Distrito Federal, no sólo por no contar con una facultad expresa, sino porque dicha materia se encuentra sustraída del ámbito de competencia federal y conferida expresamente a la Asamblea Legislativa por efecto del artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), de la Constitución Federal.
En apoyo de esto sostiene que por medio de la reforma a diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y tres, se le otorgó a la entonces Asamblea de Representantes del Distrito Federal facultad para emitir leyes locales.
En virtud de que los móviles sociales de la reforma en cita pugnaban por una reducción a la esfera competencial del Congreso General pero al mismo tiempo tenían el propósito de mantener al Distrito Federal como sede de los poderes federales y correlativamente al Congreso como órgano preeminente del Distrito Federal, la solución para compaginar esas pretensiones se logró con la formulación de una regla distributiva entre el Congreso y la Asamblea, regla plasmada en el precepto constitucional, vigente en 1993.(1)
En estas condiciones, se estableció la facultad constitucional de la Asamblea Legislativa para legislar en materia de seguridad privada, por reforma constitucional del veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis.(2)
Aclara la parte actora que de los antecedentes parlamentarios de la reforma en cita se desprenden los argumentos que explican la asignación de la facultad para normar los servicios de seguridad prestados por empresas privadas y que se corroboran con el propósito de introducir la materia en el ámbito de competencia local.
De esta forma, a juicio de la actora, queda acreditada plenamente la competencia del Distrito Federal para legislar en materia de seguridad privada, por lo que los argumentos que sostienen la competencia del Congreso General para legislar en la misma materia cuando los servicios comprendan a dos o más entidades federativas, son contrarios al artículo 122 constitucional, por las siguientes razones:
La distribución de competencias que pretenden llevar a cabo artículos como el 52 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, el 30 Bis, fracción XIX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y el 17, fracciones IV, VII y XI, del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública, es sólo aparente, puesto que la prestación de servicios de seguridad privada en dos o más entidades federativas no deja de estar regulada por la ley local de cada una de las entidades federativas en cuyo territorio se verifica, y en el caso concreto, por la del Distrito Federal.
Por tanto, de seguir el criterio de las normas secundarias citadas, tendrá que concluirse que, respecto de la prestación de servicios de seguridad privada en dos o más entidades federativas, una de las cuales puede ser el Distrito Federal, la aplicación de las leyes locales debe suspenderse para dar lugar a la aplicación de la ley federal, lo cual comporta una auténtica invasión de competencias y un sometimiento de facto por parte de la Secretaría de Seguridad Pública del Gobierno Federal sobre la autonomía de las entidades federativas, y en el caso concreto, sobre la competencia del Distrito Federal, en abierta contravención al artículo 122 constitucional y a la tesis número P./J. 95/99, cuyo rubro es el siguiente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DIVERSOS ÓRDENES JURÍDICOS ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL TIENEN AUTONOMÍA FUNCIONAL Y ASIGNACIONES COMPETENCIALES PROPIAS."
Sostener la competencia federal sobre la base de la prestación de servicios de seguridad privada por parte de una misma empresa en más de una entidad federativa, supone admitir que los particulares, con su proceder, y no el órgano revisor de la Constitución previsto en el artículo 135 constitucional, tienen la prerrogativa de "federalizar" una función pública, lo cual implica un verdadero despropósito.
El concurso de materias en dos o más entidades federativas con igual competencia, y el potencial conflicto que esta situación representa, se resuelve, no a través de una ley federal unilateralmente emitida, sino por medio de convenios interinstitucionales a cuya celebración están obligados tanto la Federación como el Distrito Federal, entre otros, por disposición de los artículos 21 y 122 constitucionales.
Si desde el día doce de diciembre de mil novecientos noventa y cinco inició la vigencia del artículo 52 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que otorga a la Secretaría de Seguridad Pública facultad para otorgar autorizaciones a los prestadores de servicios de seguridad privada que comprendan dos o más entidades federativas; dicha vigencia fue derogada para el Distrito Federal, desde el veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y seis, fecha en que, a su vez, dio inicio la vigencia de la reforma al artículo 122 constitucional, cuyo apartado C, base primera, fracción V, inciso i), confiere expresamente a la Asamblea Legislativa competencia para normar los servicios de seguridad prestados por empresas privadas y, por tanto, confiere implícitamente al jefe de Gobierno del Distrito Federal facultad para otorgar, con base en las normas locales, autorizaciones de prestación de servicios de seguridad privada dentro de su circunscripción territorial.
La Ley Federal de Seguridad Privada tergiversa la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
La actora sostiene que lo señalado en la ley federal impugnada impide que en el Distrito Federal se haga posible la coordinación exigida por el artículo 21 constitucional y regulada por la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Lo anterior se demuestra con la confrontación de algunos artículos de la Ley Federal de Seguridad Pública y la Ley de Seguridad Privada para el Distrito Federal:
 La ley federal exige como condición para la prestación de servicios de seguridad privada, una autorización de la autoridad federal. Por el contrario, la ley local para el Distrito Federal distingue diferentes modalidades de la seguridad privada (prestación individual sea o no a favor de terceros; de personas morales para fines propios; y de autoridades para contribuir al cumplimiento de sus funciones sin que esto suponga la prestación a favor de terceros); modalidades respecto de las cuales la misma ley local para el Distrito Federal exige como condición el trámite y obtención, según el caso, de una licencia, de un permiso, de una autorización, o de una constancia de aviso de registro, instrumentos que habrán de ser extendidos por la autoridad local.
 La ley federal no exige un mínimo de requisitos para integrar el contenido de los planes y programas de capacitación y adiestramiento del personal operativo, antes permite a la autoridad federal concertar dicho contenido con los prestadores de servicio, e incluso deja finalmente su integración al arbitrio de los particulares. Que, por el contrario, la Ley de Seguridad Privada para el Distrito Federal no deja esta decisión al arbitrio de los particulares, sino que, en aras del interés público, establece de manera clara y expresa el mínimo de rubros que deberán contener los planes y programas de capacitación y adiestramiento.
 La ley local establece un control riguroso de los manuales de operación al exigir un contenido mínimo de ellos, a diferencia de la ley federal que no establece una norma similar.
 La ley federal exige al prestador de servicios la presentación de una póliza de fianza por un monto de cinco mil veces el salario mínimo en el Distrito Federal, para garantizar un concepto vago como "las condiciones de autorización o revalidación". Por el contrario, la ley local para el Distrito Federal le exige al prestador de servicios dos pólizas de seguro: una para garantizar la reparación del daño por delitos cometidos por el personal operativo en agravio de quien recibe el servicio de seguridad privada, y otra para garantizar la responsabilidad civil del personal operativo por daños causados a terceros.
 En lo concerniente a la imposición de sanciones, la ley federal, a diferencia de la ley local, no obliga a la autoridad ejecutiva a considerar un factor relevante en la individualización de sanciones como lo es la secuela histórica del desempeño del sancionado.
 A diferencia de la ley federal que remite todo procedimiento de imposición de sanciones y medidas de seguridad a un ordenamiento genérico como la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el cual puede ser insuficiente para resolver las contingencias de la materia; la ley local para el Distrito Federal contiene procedimientos específicos para el desempeño de la seguridad privada.
 La ley local para el Distrito Federal hace al prestatario de los servicios de seguridad privada responsable solidario con los prestadores que contrate y que no cuenten con permiso de la autoridad competente, preservando así el interés público. La ley federal, por el contrario, nunca hace responsable al prestatario.
 La ley federal prevé la reincidencia pero no valora el riesgo social que comporta, a diferencia de la ley local para el Distrito Federal que le sanciona con mayor intensidad.
 Además, considerando la vigencia de la ley local para el Distrito Federal, la ley federal provoca una duplicidad normativa que es causa potencial para obstruir el correcto desempeño de las autoridades locales del Distrito Federal.
 Un acopio nacional de datos como el prescrito, ya se encontraba vigente en el contexto del artículo 21 constitucional, por disposición de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, sin que el Congreso General ofrezca una justificación de la multiplicidad de registros o, en su defecto, una fórmula para evitar la operación infructuosa de alguno de los registros vigentes.
 Finalmente, que la ley federal contiene principios de afectación a la competencia del Distrito Federal en la medida en que subordina unilateralmente a esta entidad federativa a suministrar al registro nacional datos relativos a la seguridad privada prestada en su territorio, siendo que actualmente dicho suministro lo realiza el Distrito Federal en los términos de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública a los Registros Nacionales de Personal y de Armamento y Equipo correspondientes, según lo establecido por el artículo 6o., fracción III, de la Ley de Seguridad Privada para el Distrito Federal.
Debe declararse la invalidez de la Ley Federal de Seguridad Privada porque el Poder Ejecutivo Federal la promulgó y ordenó su publicación sin hacerle observaciones.
Señala la Asamblea Legislativa que de los testimonios de los senadores A.A.M.Q. y C.C.A. se deduce que, a pesar de las irregularidades constitucionales que afectaban al proyecto de Ley Federal de Seguridad Privada, y que incidían especialmente en la autonomía de las entidades federativas, el presidente de los Estados Unidos Mexicanos hizo prevalecer la "nobleza" del proyecto sobre los artículos 21 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, vulnerando así los artículos 16 y 133 constitucionales.
Por acuerdo de cinco de septiembre de dos mil seis, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 132/2006 y, por razón de turno, se designó al Ministro G.D.G.P. como instructor del procedimiento.
Mediante proveído de seis de septiembre de dos mil seis, el Ministro instructor tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar al Congreso de la Unión a través de las Cámaras de Diputados y de Senadores, así como al Poder Ejecutivo Federal, en su carácter de autoridades demandadas, para que formularan su contestación y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.
Asimismo, se reconoció el carácter de tercero interesado en la presente controversia al jefe de Gobierno del Distrito Federal, por lo que se ordenó su emplazamiento para que manifestara lo que a su derecho conviniera.
Las autoridades demandadas dieron contestación a la demanda manifestando, en resumen, lo que a continuación se señala:
Con relación a los presupuestos procesales.
A. El representante de la Cámara de Senadores con fundamento en los artículos 2o. y 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en relación con el artículo 1o. del Código Federal de Procedimientos Civiles, invoca como causal de improcedencia la falta de interés jurídico, al considerar que la expedición de la Ley Federal de Seguridad Privada no le causa perjuicio a la parte actora, puesto que no restringe ni hace nugatoria la facultad de la Asamblea Legislativa a legislar sobre la materia.
B. El presidente de la Mesa Directiva y representante legal de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, alegó que debe tenerse por no interpuesta la presente demanda de controversia constitucional, dado que el secretario de la Comisión de Gobierno carece de legitimación para representar a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en la controversia en estudio, por no demostrar que el presidente de la Comisión de Gobierno se haya encontrado ausente para ejercer dicha representación, siendo necesaria dicha acreditación para su ejercicio.
Con relación a los conceptos de invalidez.
A. El presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República, en representación de la Cámara de Senadores, el presidente de la Mesa Directiva y representante legal de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, y el consejero jurídico de Ejecutivo Federal, en representación del presidente de los Estados Unidos Mexicanos, coinciden en sostener lo siguiente:
Resulta infundado el primer concepto de invalidez, en el que se plantea que el Congreso de la Unión vulnera el artículo 16 constitucional, puesto que el conjunto de facultades que derivan de la Constitución y que integra la competencia legislativa del Congreso de la Unión, es lo que constituye la fundamentación de sus actos, por las siguientes razones:
En cuanto a la fundamentación de la Ley Federal de Seguridad Privada, es necesario precisar que la facultad concedida para legislar en materia de seguridad pública, también se entiende en seguridad privada, esto, debido a que los servicios de seguridad privada son auxiliares de la función pública, y los prestadores del servicio de seguridad privada coadyuvarán con las autoridades y las instituciones de seguridad pública. En consecuencia, su regulación en el ámbito federal compete al Congreso de la Unión de conformidad con el artículo 73, fracción XXIII, de la Constitución Federal.
Señala que del artículo 1o. de la Ley Federal de Seguridad Privada se advierte que dicha ley regulará a las empresas que presten sus servicios en dos o más entidades federativas, por lo que, en este sentido, al no constreñirse a un solo Estado, es que no puede hablarse de una regulación dirigida a un ámbito local en específico, pues al comprender más de dos entidades federativas, se entiende que se trata de una regulación de impacto federal.
Del análisis del párrafo sexto del artículo 21 constitucional, se advierte que tal precepto otorga facultades en materia de seguridad pública a la Federación, a los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, dentro de sus respectivas competencias territoriales. En consecuencia, tanto las Legislaturas Locales, como la federal pueden legislar sobre la materia. Asimismo, dice que el séptimo párrafo del referido artículo 21, contempla la creación de un sistema en que los diversos actores se coordinen a través de las bases que establezca la ley que para el efecto el Congreso de la Unión expida en base al artículo 73, fracción XXIII.
El ámbito espacial de validez al que se suscriben las normas expedidas por la Asamblea del Distrito Federal y de los Congresos Locales, no pueden ir más allá de los límites territoriales que cada entidad posee y sobre los cuales les corresponde legislar. Por ejemplo, la Ley de Seguridad Privada para el Distrito Federal no tiene validez de aplicación en el territorio del Estado de México, y viceversa; en cambio, la Ley Federal de Seguridad Privada sí tiene cobertura espacial de validez para su aplicación en el ámbito nacional. Refuerza lo anterior, el criterio de la Segunda Sala contenido en la tesis 2a. XCV/96, cuyo rubro es: "SISTEMA FEDERAL. TRATÁNDOSE DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y EL DISTRITO FEDERAL, NO SE ADMITE QUE UN MISMO TERRITORIO ESTÉ REGIDO POR DOS LEGISLATURAS LOCALES."
Si bien es cierto que el artículo 73, fracción XXIII, exclusivamente confiere al Congreso de la Unión la facultad para legislar en materia de coordinación de seguridad pública; también lo faculta para legislar respecto a la organización, funcionamiento, ingreso, selección, promoción y reconocimiento de los integrantes de las instituciones de seguridad pública en el ámbito federal. Esta última facultad no debe interpretarse como la parte actora sugiere, en el sentido de que el Congreso General tiene una facultad limitada, y sólo podrá legislar sobre el funcionamiento, organización, ingreso, selección, promoción y reconocimiento de los integrantes de las instituciones de seguridad privada, sin que esa facultad se amplíe a otros aspectos materiales de la seguridad pública, puesto que sería contrario a la Constitución.
Es falso que el Congreso de la Unión intentó, adicionalmente, fundar la expedición de la Ley Federal de Seguridad Privada en leyes secundarias, pues la fundamentación de la creación de dicho ordenamiento deriva de los artículos 21, 73, fracciones XXIII, XXIX y XXX, de la Constitución Federal, y su motivación deviene del hecho de que la ley impugnada se refiere a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas, respondiendo a la demanda vigente y nacional de los mexicanos que exigen protección auténtica y oportuna, de su integridad física y familiar, así como de su patrimonio.
Finalmente, señala que el hecho de negar la facultad del Congreso de la Unión en esta materia, significaría que solamente habría legislación local y en algunos casos existiría la posibilidad de que algún Congreso Local sea omiso en legislar en esta materia lo que provocaría que los prestadores de servicios en seguridad privada aprovecharan este vacío y operaran de manera irregular, o que en caso de que prestaran sus servicios en dos o más entidades se encontrarían sujetos bajo dos regímenes y leyes contradictorias, lo que también provocaría lagunas que aprovecharían los prestadores de servicios.
En cuanto al segundo concepto de invalidez, señalan que no podría considerarse lógico que el Poder Legislativo Federal tuviera facultades constitucionales para expedir leyes en materia de coordinación de seguridad a nivel federal y que dicha disposición se tuviera que regular por una ley del ámbito local, de tal forma que la competencia de legislar en materia de seguridad corresponde al Congreso de la Unión, abarcando todos los elementos necesarios para su regulación.
Además, que si el artículo 21 constitucional establece que tanto la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios se deben coordinar, es porque cada uno tiene competencia en la materia a coordinar. La facultad de coordinar es sólo conferida al Congreso de la Unión.
Por otro lado, en razón de que una ley de coordinación no puede por sí misma disponer la modificación o creación de competencias constitucionales no es necesario que el Distrito Federal y la Federación celebren un convenio de coordinación en materia de seguridad privada a efecto de que cada uno se abstenga o no de legislar en este rubro.
En cuanto al tercer concepto de invalidez señalado por la parte actora, lo consideran infundado toda vez que la Ley Federal de Seguridad Privada no contraviene el artículo 122 constitucional, en virtud de que el Congreso de la Unión no excede su competencia constitucional ni invade la de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en base a lo siguiente:
El Congreso de la Unión tiene una doble naturaleza, ya que actúa como Legislatura Local del Distrito Federal y como Legislatura Federal. En el primer supuesto, tendrá facultades en todas aquellas materias que por exclusión no están previstas constitucionalmente de modo explícito a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. En el segundo caso, la competencia se deriva de los principios estipulados en el artículo 124 constitucional y que establece el sistema de facultades expresas para las autoridades federales y reservadas para los Estados.
El Congreso General tiene la facultad y el deber de expedir el Estatuto de Gobierno de dicha entidad federativa. En dicho ordenamiento figura que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal a quien incumbe la expedición de su Ley Orgánica y la legislación en diversos ámbitos siguiendo los lineamientos establecidos en el ya mencionado estatuto. Estas consideraciones evidencian que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, como órgano legislativo está sometido al Congreso de la Unión, ya que el referido Estatuto de Gobierno opera como especie de ley fundamental para el Distrito Federal, que debe ser respetada por los ordenamientos legales que dicha asamblea expida.
El artículo 122 constitucional señala de manera expresa la competencia constitucional de la Asamblea Legislativa, y lo que no esté expresado se tendrá reservado al Congreso de la Unión, por tener éste la competencia legislativa original del Distrito Federal, esas facultades no invaden las de la Asamblea Legislativa, pues se entiende que si la Asamblea tiene facultades expresamente, éstas son exclusivas de la Asamblea y el Congreso de la Unión estará excluido de ejercerlas.
Existen materias que para su regulación requieren de la participación de los tres niveles de gobierno, para lo cual el Constituyente Permanente y el Órgano Reformador de la Constitución fijaron un reparto de competencias denominadas "facultades concurrentes". Dichas facultades implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, siendo el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes.
Respecto a la facultad de legislar en materia de seguridad privada en el Distrito Federal, se puede afirmar que es exclusiva de la Asamblea Legislativa porque está contenida en el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), de la Constitución Federal. De esta manera, el Congreso de la Unión en su función de Congreso Local del Distrito Federal no podrá legislar en materia de seguridad privada para el Distrito Federal, pero su facultad como congreso nacional queda intacta, así que para legislar en materia de seguridad privada a nivel federal, el Congreso de la Unión tiene todas las facultades sin que eso signifique que se invada o restrinja la competencia de la Asamblea Legislativa.
En consecuencia, cuando el Congreso General expidió la Ley Federal de Seguridad Privada, lo hizo en función de Congreso Federal para legislar en nivel federal, llevando a cabo las facultades que la misma Constitución le concede para el efecto, y no en su facultad de Congreso Local del Distrito Federal, porque es materia exclusiva de la Asamblea Legislativa, de lo que se deduce que no hay invasión de facultades de un órgano a otro ni se exceden las facultades competenciales, por lo que no se vulnera el artículo 122 constitucional.
También consideran infundado el cuarto concepto de invalidez, toda vez que la Ley Federal de Seguridad Pública es congruente con el sistema de facultades asignado por el artículo 21 constitucional conforme a las siguientes razones:
Que no es posible afirmar que para que el Congreso de la Unión legislara y expidiera la Ley Federal de Seguridad Privada, debió previamente haber celebrado convenio con base a los artículos 4o. y 5o. de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
El propósito de la ley de coordinación, como su nombre lo dice es sólo coordinar las facultades y acciones de las autoridades y no la de hacer valer o salvaguardar una facultad inherente. Una ley de este tipo no es el mecanismo para delimitar o salvaguardar competencias, en todo caso existe la vía constitucional para hacerlo en base al artículo 105 constitucional.
La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios deben coordinarse, al tenor de la ley, que establecerá un sistema nacional de seguridad pública, lo cual implica que dicho precepto constitucional no excluya a ninguna autoridad o normatividad que, de acuerdo con sus atribuciones, tenga alguna relación con la seguridad pública, toda vez que el propósito es lograr una eficiente coordinación entre todas las autoridades de los tres niveles de gobierno, para lograr salvaguardar la seguridad de la sociedad en todas sus dimensiones.
Con la expedición de la ley general citada, se introdujeron nuevos parámetros en materia de coordinación entre la Federación, los Estados y los Municipios en lo relativo a la seguridad pública, dicha ley comprende el Sistema Nacional de Seguridad Pública como un ente jurídico integrado por las instancias, instrumentos, políticas y servicios tendientes a alcanzar la seguridad pública en el país coordinando las acciones de seguridad pública de los tres niveles de gobierno y de las dependencias federales; proporciona los recursos tecnológicos y financieros para las tareas de prevención, procuración y administración de justicia, así como la readaptación social e integra a todas las instituciones involucradas en la seguridad pública nacional.
La Ley Federal de Seguridad Privada que expida el Congreso de la Unión será de aplicación federal, y la Ley de Seguridad Privada que expida la Asamblea Legislativa, será de aplicación local.
Debido a la coordinación que establece el artículo 21 constitucional y la misma Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, la única parte que involucra a las entidades federativas, señala que para la integración del Registro Nacional de Empresas, Personal y Equipo de Seguridad Privada, la Secretaría de Seguridad Pública, por conducto del Sistema Nacional de Seguridad Pública "celebrará convenios de coordinación con los Gobiernos Estatales y del Distrito Federal, a fin de que estos últimos remitan la información correspondiente a cada uno de los prestadores de servicios autorizados en su ámbito territorial, misma que podrá ser consultada por las autoridades locales correspondientes."
Las diferencias y hasta en ciertos casos contradicciones, en cuanto al fondo y forma, que pudiesen existir, sólo podrían ser aparentes dado que el ámbito espacial es diferente, por lo que cada quien se encuentra facultado dentro de sus respectivas competencias. En consecuencia, no existe ningún conflicto en las leyes de seguridad privada tanto del Distrito Federal como de la Federación.
En relación con el quinto concepto de invalidez, sostienen que resulta improcedente que se declare la invalidez del ordenamiento legal impugnado por la simple razón de que el Ejecutivo Federal no haya ejercido su facultad conocida como "veto presidencial".
Al respecto, sostiene que el ejercicio del veto es un medio de participación en el proceso legislativo, no un medio de defensa para dilucidar si la ley o decreto son realmente acordes con la Constitución Federal, además que la ausencia de observaciones no implica, por sí sola, una manifestación expresa o implícita de conformidad con la ley o decreto, sino que en ese momento del proceso legislativo, el titular del Poder Ejecutivo Federal no tuvo dudas o aclaraciones.
En cuanto a lo expuesto en relación con el quinto concepto de invalidez, el Poder Ejecutivo sostiene que resulta infundado, en virtud de que la Ley Federal de Seguridad Privada cuenta con la fundamentación requerida por parte del Poder Legislativo, pues éste de conformidad con el artículo 73, fracción XXIII, de la Constitución Federal, tiene facultades para legislar en materia de seguridad pública, la cual es auxiliada por la seguridad privada. En consecuencia, el titular del Ejecutivo Federal no tuvo elementos para hacer observación alguna a una ley que fue expedida en estricto cumplimiento de las facultades constitucionalmente otorgadas.
B. Tanto el representante de la Cámara de Diputados como el de la Cámara de Senadores señalaron en particular que resulta falso que el Congreso de la Unión intentó, adicionalmente, fundar la expedición de la Ley Federal de Seguridad Privada en leyes secundarias, pues la fundamentación de la creación de dicho ordenamiento deriva de los artículos 21, 73, fracciones XXIII, XXIX y XXX, de la Constitución Federal; y su motivación deviene del hecho de que la ley impugnada se refiere a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas, respondiendo a la demanda vigente y nacional de los mexicanos que exigen protección auténtica y oportuna, de su integridad física y familiar, así como de su patrimonio.
Por lo que respecta a la afirmación de la parte actora referente a que el Congreso de la Unión fundó su competencia en diversas disposiciones secundarias como la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados argumenta que dichas aseveraciones resultan meras consideraciones subjetivas carentes de lógica jurídica, dado que el Congreso de la Unión sí cuenta con la facultad de legislar sobre el particular porque así lo refieren los artículos 21 y 73, fracción XXII, de la Constitución Federal, en razón de que la seguridad pública -la cual se auxilia de la privada- es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, Estados y Municipios, en las competencias reservada para cada uno.
C. En particular, el presidente de la Mesa Directiva del Senado y representante legal de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, manifestó que el hecho de negar la facultad del Congreso de la Unión en esta materia, significaría que solamente habría legislación local y en algunos casos existiría la posibilidad de que algún Congreso Local sea omiso en legislar en esta materia lo que provocaría que los prestadores de servicios en seguridad privada aprovecharan este vacío y operaran de manera irregular, o que en caso de que prestaran sus servicios en dos o más entidades se encontrarían a sujetos bajo dos regímenes y leyes contradictorias, lo que también provocaría lagunas que aprovecharían los prestadores de servicios.
D. El presidente de la Mesa Directiva y representante legal de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en específico, refirió que la suposición de pretender que la vigencia de los artículos 52 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 30 Bis, fracción XIX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, 17, fracciones IV, VII y XI, del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública, fue derogada para el Distrito Federal una vez que inició la vigencia de la reforma al artículo 122 constitucional, resulta por demás equívoca, ya que por mandato constitucional para la derogación de una ley debe seguirse el mismo procedimiento que no se realizó para derogar estas disposiciones, asimismo, no se derogaron ni expresa ni implícitamente por no ser oponibles a dicha reforma, y en virtud de que los mismos tienen su fundamento en los artículos 21 y 73, fracción XXIII, de la Constitución Federal; consecuentemente, no pueden reputarse derogados para dicha entidad federal ni aun "por mayoría de razón", como lo esgrime la parte actora.
Que la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, es considerada como una ley marco, cuyo ámbito espacial de validez no se constriñe a una jurisdicción estatal determinada, sino que va más allá, ya que determina las formas en que concurrirán las competencias de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, para normar la seguridad pública y privada.
El secretario de Gobierno del Distrito Federal en ausencia del jefe de Gobierno, en su carácter de tercero interesado, vertió manifestaciones en relación con la presente controversia.
En relación con los conceptos de invalidez.
Con respecto al primero, coincide que debe declararse la invalidez de la Ley Federal de Seguridad Privada, por considerar que fue emitida por el Congreso General sin contar con facultad constitucional para ello. Además sostiene que el Congreso de la Unión se valió de una facultad que la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, le otorgan al Poder Ejecutivo Federal, transgrediendo así la decisión política de impedir la reunión de dos o más poderes de la Federación en una sola corporación u órgano, exigida por el artículo 49 constitucional; y porque con tales características, el ordenamiento impugnado vulnera el artículo 133 constitucional.
Además, los artículos 21 y 73, fracción XXIII, de la Constitución Federal, de ninguna manera otorgan al Congreso General la facultad para legislar en materia de "prestación de servicios de seguridad privada, en todas sus modalidades", ni en materia "de infraestructura, equipo e instalación inherentes a las mismas; cuando éstos se presten en dos o más entidades federativas, por parte de personas físicas o morales, de carácter privado".
El supuesto en el que el Congreso General tiene competencia plena para legislar, es en el que se refiere a la organización y funcionamiento de las instituciones de seguridad pública del orden federal, y de la materia de seguridad pública para el Distrito Federal, en virtud del marco residual que le otorga la citada fracción I del apartado A del artículo 122 constitucional, pero no así respecto de corporaciones de seguridad de índole privada en el Distrito Federal, ni en las demás entidades federativas.
En el sentido, si los artículos 21 y 73, fracción XXIII, constitucionales, invocados por el Congreso General, no pueden servir de fundamento para la expedición de la Ley Federal de Seguridad Privada, mucho menos puede hacerlo un ordenamiento secundario como la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal o el Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, sistemáticamente invocados en diversas fases del procedimiento legislativo.
Por lo que toca al segundo concepto de invalidez, afirma que el hecho de que un determinado precepto constitucional consigne la expresión "seguridad", o incluso "seguridad pública", no es factor determinante ni suficiente para reconocer el otorgamiento de competencia alguna a favor de un órgano específico.
De esta forma, una ley de coordinación no puede por sí misma disponer la modificación de las competencias constitucionales a los que está destinada a coordinar.
En este aspecto recalca que la circunstancia de que el Distrito Federal no ha celebrado con la Federación, en materia de seguridad privada un convenio de coordinación, no es admisible suponer que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal haya ejercido su facultad de "normar los servicios de seguridad prestados por empresas privadas" que le otorga el artículo 122 constitucional, apartado C, base primera, fracción V, inciso i).
En cuanto al tercer concepto de invalidez, señala que el Congreso de la Unión al expedir la Ley Federal de Seguridad Privada transgredió la regla competencial consagrada en el artículo 122 constitucional, que confiere a éste facultad para legislar en cualquier materia del Distrito Federal salvo las expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa, situación que, como se advierte, sucede en la materia de seguridad privada en el Distrito Federal.
Asimismo, coincide con la parte actora en que la ley impugnada debe declararse inválida porque contraviene el artículo 21 constitucional que dispone que la Federación y el Distrito Federal salvo las expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa, situación que, como se advierte, sucede en la materia de seguridad privada en el Distrito Federal.
Que la ley a la que se refiere el precepto constitucional, es la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, cuyos artículos 4o. y 5o. exigen que cuando la coordinación comprenda materias y acciones que incidan en diversos ámbitos de competencia de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal o de los Municipios, esas materias y acciones se aplicarán y ejecutarán mediante convenios generales y específicos, con respeto absoluto de las atribuciones constitucionales que tengan instituciones y autoridades que intervienen en el sistema nacional.
Por último, en relación con lo expuesto en el quinto concepto de invalidez, sostiene que el acto omisivo del Poder Ejecutivo Federal, afecta negativamente la validez de la Ley Federal de Seguridad Privada, porque es contrario al artículo 16 constitucional que ordena a las autoridades del Estado mexicano, incluido el presidente de la República, hacer constar por escrito sus mandamientos, así como fundarlos y motivarlos, sin que en el caso se hayan cumplido dichos extremos.
Agotado en sus términos el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.
Este Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, así como el Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo Federal.
Con fundamento en el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(3) el cómputo del plazo de treinta días para promover la demanda de controversia constitucional debe hacerse a partir del día siguiente a la fecha de publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.
Ahora bien, de conformidad con el escrito inicial de demanda, la Ley Federal de Seguridad Privada, se impugna a partir de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, misma que tuvo lugar el jueves seis de julio de dos mil seis, como consta en el ejemplar de dicho medio informativo que obra de foja noventa y siete a ciento dos de autos y, por consiguiente, el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del viernes siete de julio de dos mil seis al lunes cuatro de septiembre del mismo año.
Lo anterior tomando en cuenta que de acuerdo con el artículo 3o., fracción II, de la ley de la materia, se deben computar sólo los días hábiles, en consecuencia, debe descontarse del plazo para la promoción de la demanda el lapso comprendido entre los días del dieciséis al treinta y uno de julio de dos mil seis, ya que forman parte del primer periodo de receso de este Alto Tribunal en términos del artículo 3o. de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Asimismo, deben excluirse del cómputo los sábados y domingos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el diverso 163 de la ley orgánica antes referida, así como el primero de septiembre por haber sido declarado día inhábil.
En este tenor, toda vez que la demanda se recibió en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el lunes cuatro de septiembre de dos mil seis, según se advierte del sello de recepción que obra al reverso de la foja ochenta y cuatro de autos, resulta evidente que su presentación fue oportuna.
Enseguida se estudiará la legitimación de quien promueve la controversia constitucional.
El artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional,(4) establece que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.
En el presente asunto, suscribe la demanda F.C.F., en su carácter de diputado secretario de la Comisión de Gobierno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, III Legislatura, en ausencia del presidente de dicha comisión, cargo que acredita con copia certificada de la designación hecha por la Comisión de Gobierno de dicho órgano legislativo.
De la lectura del artículo 42, fracción II, de la Ley Orgánica de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal,(5) se advierte que corresponde al presidente de la Comisión de Gobierno representar a dicho órgano local durante los recesos de la misma, ante toda clase de autoridades jurisdiccionales. Asimismo, del último párrafo del precepto citado se desprende que será el secretario quien supla al presidente de la comisión en su ausencia para los efectos antes mencionados.
En este punto debe destacarse que el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, al dar contestación a la demanda, argumentó falta de legitimación de la parte actora al sostener que el secretario de la Comisión de Gobierno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal no demostró que el presidente de tal comisión se haya encontrado ausente para ejercer dicha representación.
No obstante, a foja 292 del expediente, obra copia certificada del oficio CG/ST/255/2006 mediante el cual el presidente de la comisión citada presenta su renuncia a dicho cargo. Aunado a esto, debe decirse que no obra en el expediente prueba alguna con la que se desvirtúe tal afirmación en el sentido de que al momento de promoverse la presente controversia, el nuevo presidente ya estaba fungiendo en su cargo.
Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia P./J. 52/2003, cuyo rubro dice: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ARTÍCULO 11 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, QUE REGULA LA LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA, ADMITE INTERPRETACIÓN FLEXIBLE."(6)
En tal virtud, no habiendo prueba en contrario, este tribunal considera que el secretario de la Comisión de Gobierno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, III Legislatura cuenta con legitimación para promover la presente controversia, con fundamento en el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, siendo infundada la causal de improcedencia invocada.
Acto continuo, se procede al análisis de la legitimación de las demandadas, en atención a que es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la demanda, en caso de que resulte fundada.
De conformidad con el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia,(7) tienen el carácter de autoridades demandadas en esta controversia, la Cámara de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo Federal.
El presidente de los Estados Unidos Mexicanos, compareció a juicio por conducto de J. de D.C.L., quien se ostentó como consejero jurídico del Ejecutivo Federal, carácter que acreditó con copia certificada de su nombramiento, mismo que obra a foja trescientos sesenta y tres del expediente.
De conformidad con el acuerdo por el que se establece que el consejero jurídico del Ejecutivo Federal tendrá la representación del presidente de los Estados Unidos Mexicanos en los asuntos que se mencionan, publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de enero de dos mil uno, el consejero jurídico cuenta con la facultad para comparecer tanto en acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales, como representante del titular del Poder Ejecutivo Federal, por lo que es evidente que dicha autoridad cuenta con legitimación procesal para hacerlo.
El senador M.F.B.R. en su carácter de presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República, compareció en representación de dicho órgano legislativo, personalidad que acreditó con la copia certificada del acta de la sesión constitutiva de la Cámara de Senadores, celebrada el veintinueve de agosto de dos mil seis, la cual obra de foja trescientos noventa y uno a trescientos noventa y tres de autos.
Acorde a lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,(8) es el presidente de la mesa directiva quien tiene la representación jurídica de la Cámara de Senadores. En consecuencia, se concluye que dicha autoridad sí cuenta con legitimación para comparecer en el presente asunto.
Compareció ante este Alto Tribunal, J.Z.I., en su carácter de presidente de la Mesa Directiva y representante legal de la Cámara de Diputados, calidad que acreditó mediante copia certificada de la versión estenográfica de la sesión de dicho órgano legislativo de veintinueve de agosto de dos mil seis, misma que obra a foja setecientos cincuenta y uno de actuaciones.
Asimismo, del artículo 23, numeral 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,(9) se desprende que es el presidente de la mesa directiva quien se encuentra facultado para representar legalmente a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Es por eso, que se arriba a la conclusión de que quien suscribe la contestación de la demanda en representación de la Cámara de Diputados cuenta con legitimación para ello.
A continuación se analizará la causal de improcedencia aducida por la Cámara de Senadores.
El representante del Senado de la República sostiene que debe sobreseerse la presente controversia, dado que se actualiza la causal de improcedencia por falta de interés jurídico, de conformidad con los artículos 2o. y 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional en relación con el diverso 1o. del Código Federal de Procedimientos Civiles.
Lo anterior, toda vez que asevera que la expedición de la Ley Federal de Seguridad Privada, no le causa perjuicio a la parte actora, porque no se restringe ni mucho menos se hace nugatoria la facultad de la Asamblea Legislativa a legislar sobre la materia de seguridad privada.
Al respecto, este Alto Tribunal considera que debe desestimarse tal argumento, pues determinar si es o no competencia del Congreso de la Unión legislar en materia de seguridad privada, es cuestión ligada al estudio de la constitucionalidad de la ley impugnada, por lo que dicho planteamiento se estudiará en el apartado correspondiente pues no constituye un obstáculo procesal que conduzca al sobreseimiento del juicio. Resulta aplicable el criterio contenido en la tesis P./J. 92/99, cuyo rubro es el siguiente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."(10)
De los conceptos de invalidez se desprende que la materia de la presente controversia constitucional es la titularidad de la competencia para legislar en materia de seguridad privada. Para abordar tal problemática, se considera necesario establecer los rasgos generales de la configuración competencial entre la Federación y el Distrito Federal, antes del estudio de dichos argumentos.
Como es sabido nuestro sistema federal deriva del modelo previsto en la Constitución de los Estados Unidos de América de mil setecientos ochenta y siete, que si bien surgió como un producto de su propia experiencia, posteriormente se independizó del fenómeno histórico que lo hizo aparecer y conquistó vigencia autónoma en la doctrina y en la práctica constitucional, el cual se diseña sobre la base de una estricta división y separación vertical de los poderes estatales entre la Unión y los Estados.
Las características principales de dicho orden son:
Atribución en exclusiva de las competencias legislativas alternativamente a la Unión o a los Estados, con el complemento de ciertas cláusulas de atribución específica o de prohibición de competencia a los Estados. No existen, pues, formas de concurrencia o compartición de competencias legislativas entre la Unión y los Estados.
Cada instancia ejecuta su propia legislación.
Opera una nítida división entre las jurisdicciones federal y estatal.
En nuestro país, el Acta Constitutiva de mil ochocientos veinticuatro,(11) es la pionera en el establecimiento del sistema federal. Aunque se enumeraron las facultades correspondientes a la Federación, no existió precepto que determinara de manera tajante la distribución de competencias.
El primer antecedente claro del federalismo dual se encuentra en el artículo 80 del primer proyecto de Constitución Política de la República Mexicana, de veinticinco de agosto de mil ochocientos cuarenta y dos, que a la letra disponía: "Todas las atribuciones y facultades que no se otorgan específicamente al Congreso nacional, Poder Ejecutivo y Suprema Corte de Justicia, se entenderá que quedan reservadas a los departamentos.". Esta fórmula se repitió en el artículo 71 del segundo proyecto de Constitución Política de la República Mexicana, del dos de noviembre de mil ochocientos cuarenta y dos.
En el voto particular de M.O. al Acta Constitutiva y de Reformas de mil ochocientos cuarenta y siete, del cinco de abril de dicho año, contempló un sistema rígido de distribución de competencias, que eventualmente sería previsto en el Acta Constitutiva y de Reformas en sus artículos 20 y 21.(12)
Finalmente, en la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete(13) se previó de manera clara que las facultades que no estaban expresamente concedidas a los funcionarios federales, se entendían reservadas a los Estados, aunque cabe recordar que en esta misma Constitución se permitió cierta coexistencia en cuanto a la facultad de legislar sobre vías de comunicación.(14)
Nuestro sistema constitucional vigente sigue esta forma de definir y separar competencias. El artículo 124 de la Constitución Federal establece que las facultades que no están expresamente concedidas por la misma a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.
De esta manera, se enfatiza la división y separación de las instancias de gobierno, pues cada una es autónoma dentro de su esfera, y ejerce sus poderes con independencia y exclusividad, con la salvedad de las competencias atribuidas por la Constitución directamente a los Municipios. Por ello, no mantienen entre sí relación alguna de supra o subordinación, sino estrictamente de igualdad y yuxtaposición.
Al igual que en la relación entre Federación y Estados, existe una distribución de competencias entre la Federación y el Distrito Federal, aunque en este caso, las facultades tasadas pertenecen a la Asamblea Legislativa y las residuales a la primera. Así, el artículo 122, apartado A, inciso I, de la Constitución Federal(15) estatuye que corresponde legislar al Congreso de la Unión en lo relativo al Distrito Federal, con excepción de las materias expresamente concedidas a la Asamblea Legislativa.
Como se desprende de lo anterior, rige un principio taxativo de distribución de competencias, donde hay una división del poder estatal en dos niveles de gobierno distintos, general y regional, de modo que a cada uno de ellos corresponde por disposición constitucional una esfera determinada de poderes, que ejerce con independencia y plenitud. Asimismo, cada instancia ostenta un poder originario, fundamentado directamente en la Constitución común, y lo ejerce de igual manera sobre los ciudadanos, de forma autónoma, sin interferencia de las demás.
Ahora bien, la complejidad de las sociedades modernas y la estrecha interrelación e interdependencia de las materias y sectores objeto del interés estatal, produce la necesidad de que éstas se traten de manera uniforme a escala federal, lo que no se compagina, con el orden federal entendido como separación y mera yuxtaposición de centros y esferas de gobierno, con poderes independientes y soberanos, lo que ha dado lugar al llamado federalismo cooperativo.
Éste es un concepto dinámico del federalismo, en el que las líneas divisorias de las actividades de la Unión y de las entidades federativas se convierten en móviles y flexibles, que se presenta como una respuesta a la necesidad de entender al federalismo como un sistema de distribución de competencias, que no es tajante y definitivo, sino que en ocasiones requiere de la coordinación y cooperación entre los distintos órganos de gobierno, en determinadas materias.
Esta exigencia de uniformización se satisface por medio de la cooperación, en que las diversas instancias conciertan sus respectivos poderes hacia el logro de objetivos de común interés, orientando armónica y complementariamente su ejercicio. Por lo anterior, podemos afirmar que el orden federal ha experimentado una profunda transformación, sin alterar su componente esencial e irreductible.
En consonancia con lo expuesto, el Constituyente ha establecido, y la jurisprudencia de este Alto Tribunal así lo ha reconocido,(16) las llamadas facultades concurrentes, las cuales se ejercen simultáneamente por la Federación y las entidades federativas, que son consecuencia de la armonía del conjunto y unidad de fines o concordancia de propósitos que supone el régimen federal.
En este contexto se puede citar, por ejemplo, la posibilidad de que tanto la Federación como los Estados legislen en materia educativa, que data del texto original de la Constitución de mil novecientos diecisiete, en tanto que la facultad del Congreso de la Unión de "dictar leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa ... buscando unificar y coordinar la educación en toda la República", procede de la reforma constitucional a los artículos 3o. y 73, publicada el trece de diciembre de mil novecientos treinta y cuatro.
Asimismo, se pueden citar como ejemplos la facultad que tanto la Federación como los gobiernos de los Estados tienen para establecer instituciones especiales para el tratamiento de menores infractores, que se introdujo con la reforma del veintitrés de febrero de mil novecientos sesenta y cinco; la concurrencia en materia de asentamientos humanos, que se estableció a través de la reforma publicada el seis de febrero de mil novecientos setenta y seis, que introdujo la fracción XXXIX-C en el artículo 73 constitucional; mientras que la concurrencia en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente se estableció a través de la reforma que introdujo una fracción XXIX-G en el artículo 73 constitucional, publicada el diez de agosto de mil novecientos ochenta y siete, entre otras.
Estas facultades atribuyen competencia tanto a los órganos de autoridad federal como a la autoridad local, pero concediendo a una de ellas, en este caso a la Federación, la atribución para fijar bases o un cierto criterio de división de esa facultad.
Nuestro lenguaje constitucional llama concurrencias legislativas las que derivan de la atribución combinada, segmentaria y hasta compartida que efectúa el Constituyente en favor de los distintos órdenes de gobierno, en relación con una materia competencial específica, a través de la distribución que se establece en una ley del Congreso de la Unión, llamada ley general.
Estas leyes generales o marco distribuyen las competencias entre la Federación y los Estados, otorgando las bases para el desarrollo de las leyes locales correlativas, desconstitucionalizando la atribución de competencias entre los dos órdenes de gobierno, dejando la función de reparto en el Congreso Federal.(17)
Ahora bien, la coexistencia de un criterio constitucional de distribución de competencias cooperativo junto con el criterio federalista dual, produce una alteración en las relaciones entre las leyes, en tanto la Constitución no atribuye las competencias en las materias concurrentes, sino que remite a otras leyes federales para ello. De esta forma, la constitucionalidad de una ley federal o local, en las materias concurrentes depende tanto de la Constitución como de la ley marco.
En efecto, si únicamente operara una configuración competencial federal, la validez de una ley en atención al órgano que la emitió exclusivamente estaría condicionado a determinar si la Constitución otorgó a cierto nivel de gobierno la facultad para expedir determinada ley en determinada materia. Sin embargo, en tanto que normas de igual rango pueden distribuir competencias, la validez de una norma no depende sólo de la Constitución, sino de otra ley, en las materias concurrentes.
Así la inconstitucionalidad de una ley puede depender no sólo de la infracción a la Constitución Federal, sino también la contravención de las normas que no forman parte de la Constitución y que tienen un rango inferior a ella, pero que por disposición constitucional deben ser utilizadas como parámetros de validez respecto de las leyes de la misma jerarquía cuya contravención provoca la inconstitucionalidad de éstas. Al respecto es aplicable la tesis P. VIII/2007 de este Tribunal Pleno, que es del tenor literal siguiente:
"SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. A partir de la interpretación del precepto citado, si aceptamos que las Leyes del Congreso de la Unión a las que aquél se refiere corresponden, no a las leyes federales sino a aquellas que inciden en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado mexicano y cuya emisión deriva de cláusulas constitucionales que constriñen al legislador para dictarlas, el principio de supremacía constitucional implícito en el texto del artículo en cita claramente se traduce en que la Constitución General de la República, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la Ley Suprema de la Unión, esto es, conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional, en el cual la Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de ella los tratados internacionales y las leyes generales."(18)
Establecido lo anterior y volviendo al tema del Distrito Federal en estudio, debe señalarse que al igual que en los Estados, el principio general de federalismo dual que rige entre éste y la Federación tiene ciertas excepciones, acorde con lo que se denomina federalismo cooperativo.
Ciertamente, el régimen competencial cooperativo fue introducido con la reforma al régimen constitucional del Distrito Federal, el veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y tres, que le dio la calidad de entidad federativa y en la cual se brindó a la entonces Asamblea de Representantes facultades para legislar en las materias como asentamientos humanos, protección al ambiente, salud y educación, que estaban previstas en la propia Constitución como concurrentes.(19) De igual manera, por reforma del treinta y uno de diciembre de dos mil cuatro,(20) se incorporó a este régimen la seguridad pública.
De esta forma, la configuración competencial entre la Federación y el Distrito Federal atiende simultáneamente a dos criterios. Por una parte, un criterio de división vertical, que obedece a la especial naturaleza del Distrito Federal, mediante la cual se establece la facultad de legislar al Congreso de la Unión en lo relativo al Distrito Federal, con excepción de las materias expresamente concedidas a la Asamblea Legislativa. Por la otra, un criterio cooperativo, que establece un reparto de competencias entre la Federación y el Distrito Federal, atendiendo a la distribución que haga una la ley del Congreso de la Unión.
Así pues, para la determinación de las competencias entre la Federación y el Distrito Federal, debe estarse a los siguientes parámetros:
En las materias constitucionalmente concurrentes, para establecer las competencias debe atenderse a lo que dispongan las leyes marco respectivas. Una vez ubicada la facultad del Distrito Federal para legislar dentro del reparto de competencias realizado por las leyes marco, debe acudirse a la Constitución para determinar cuál de los dos órganos legislativos del Distrito Federal es el competente para normar esta materia.
En las materias que no sean concurrentes conforme a la Constitución, deberá verificarse si se encuentra expresamente concedidas a la Asamblea Legislativa, caso en el que podrá legislar el órgano Legislativo Local. De lo contrario, puede legislar el Congreso de la Unión en su calidad de órgano legislativo del Distrito Federal.
Esta distinción adquiere relevancia en el presente caso, pues se plantea un conflicto entre estos criterios de distribución competencial. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal señala que debe atenderse al criterio tradicional, pues expresamente tiene la facultad para legislar en materia de seguridad privada. Por su parte, los Poderes Federales demandados aducen que se debe estar al criterio cooperativo, en tanto la competencia concurrente de seguridad pública incluye a la seguridad privada.
En este aspecto debe señalarse que el 122 constitucional, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), de la Constitución General de la República establece como facultad de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal legislar los servicios de seguridad prestados por empresas privadas. Asimismo, el artículo 21 constitucional señala que la seguridad pública es una función a cargo tanto de la Federación como del Distrito Federal.
De esta forma, lo que procede es determinar si es una facultad concurrente con la Federación. Para ello, en primer lugar se determinará si la seguridad es una materia concurrente; después, si la seguridad a que se refiere el artículo 21 constitucional incluye a la seguridad privada, para posteriormente definir el sentido y alcances de la facultad legislativa que consagra el artículo 122, base primera, fracción V, inciso i), de la Constitución Federal.
El artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, y que éstos se coordinarán para establecer un sistema nacional de seguridad nacional:
"Artículo 21. ... La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.
En tanto existe la obligación de coordinar los esfuerzos de todas las instancias de gobierno en la consecución del fin común de combate a la delincuencia, puede concluirse que la seguridad pública se ubica en el contexto del federalismo cooperativo, pues tiende a buscar la uniformización por medio de la cooperación de las diversas instancias hacia el logro de objetivos de común interés, orientando armónica y complementariamente su ejercicio.
Al respecto es ilustrativa la exposición de motivos de la iniciativa de reforma constitucional de la que derivó el Texto Constitucional antes referido:
"Por otra parte, para alcanzar la seguridad que demandan los mexicanos es necesario sentar las bases legales para un sistema nacional de seguridad publica que facilite la coordinación de acciones entre los distintos niveles de gobierno.
"Esta iniciativa de reformas a la Constitución forma parte de un conjunto de acciones que fortalecerán el orden público y la seguridad individual, familiar y patrimonial. Se trata de una reforma profunda que parte de la voluntad de los mexicanos de vivir en un Estado fundado en la soberanía nacional, la democracia, la división de poderes, el federalismo y el respeto a las garantías individuales. Su objetivo último es el fortalecimiento del equilibrio de poderes y del Estado de derecho.
"... La iniciativa plantea las bases de un Sistema Nacional de Seguridad Publica en el que la Federación, los Estados y los Municipios deberán garantizar una política coherente en la materia. Esta debe incluir, entre otros elementos, la integración de un sistema nacional de información sobre delincuentes y cuerpos policiales, la coordinación de elementos humanos y materiales entre los distintos niveles de gobierno en la prevención y el combate a la delincuencia, y la profesionalización creciente de estas corporaciones y su vinculación de manera renovada con la comunidad para recuperar su prestigio y credibilidad a través del cumplimiento cabal y respetuoso de su deber.
"Por ello, la iniciativa propone establecer en el artículo 21 constitucional, la obligación del Estado de velar por la seguridad pública de los gobernados, señalando el mandato para que todos los cuerpos de seguridad pública que pertenezcan a la Federación, entidades federativas y Municipios se organicen bajo los principios de legalidad, honestidad, eficiencia y eficacia. En este sentido, se contempla la obligación de la Federación, de las entidades federativas, Distrito Federal y de los Municipios para coordinarse en esta materia.
"El federalismo es un acuerdo de distribución del poder. De reconocimiento de espacios de autonomía y esferas de competencia. El federalismo es un método democrático en el que comunidades autónomas tienen y conservan el control de los resortes de gobierno de los ámbitos de su competencia. Sin embargo, no debe confundirse una sana estratificación del poder con un sistema de fronteras que favorezcan la impunidad y la delincuencia.
"Ante la creciente capacidad organizativa y movilidad de la delincuencia organizada, el Estado mexicano no debe ni puede hacerle frente mediante una estrategia desarticulada. Es necesario que los tres niveles de gobierno articulen sus potencialidades y compensen sus insuficiencias en materia de seguridad pública. La corresponsabilidad de cada uno de ellos en un fin común garantiza que el sistema de coordinación que se propone sea verdaderamente un esfuerzo nacional en que los órganos constitucionales que dan cuerpo al federalismo participen con iguales derechos y en condiciones equitativas en la realización de un deber común garantizar la seguridad y la tranquilidad de la población.
De ahí que la presente iniciativa proponga facultar al Congreso de la Unión para expedir la ley que fije las bases para la coordinación entre los tres niveles de gobierno, en el marco de un Sistema Nacional de Seguridad Pública.
De esta forma, la Constitución Federal contempla que la materia de seguridad pública participe del federalismo cooperativo, pues prevé la coordinación de la atribución combinada y compartida de los distintos órdenes de gobierno. Esta coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, debe ser a través de una ley, en términos del último párrafo del artículo 21 y del artículo 73, fracción XXIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dispone que es facultad del Congreso de la Unión expedir la ley que establezca las bases de coordinación en materia de seguridad pública.(21)
Este Tribunal en Pleno considera que, al inscribirse la seguridad pública en el federalismo cooperativo, la coordinación que establezca la ley emitida al efecto por el Congreso de la Unión no puede limitarse a una coordinación de autoridades policiales o administrativas, sino que también incluye a las autoridades legislativas.
De esta forma, los artículos 21 y 73, fracción XXII, constitucionales contemplan una facultad legislativa concurrente entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en donde todos éstos deben sujetarse a la distribución competencial que establezca la ley marco o general que al efecto expida el Congreso de la Unión.
Así, la seguridad pública es una materia concurrente, en la que se pueden configurar las competencias en una ley marco o general. De esta forma, para la solución del problema planteado en la presente controversia constitucional debe determinarse a continuación, si la seguridad a que se refiere el artículo 21 constitucional incluye a la seguridad privada.
Pues bien, debe señalarse que la seguridad pública entendida como actividad dirigida a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad y el orden ciudadano, incluye un conjunto plural y diversificado de actuaciones, distintas por su naturaleza y contenido, aunque orientadas a una misma finalidad de custodia del bien jurídico así definido.
Dentro de este conjunto de actuaciones se sitúan claramente las específicas de las organizaciones instrumentales destinadas a este fin y, en especial, las que corresponden a las instituciones de seguridad pública a que se refiere el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esto es, las instituciones policiales.
Sin embargo, por relevantes que sean esas actividades policiales en sentido estricto, no agotan el ámbito material de lo que hay que entender por seguridad pública en cuanto concepto delimitador de la competencia de los poderes públicos. Existen otros aspectos y otras funciones distintas de las instituciones de seguridad pública, atribuidas a otros órganos y autoridades administrativas que componen aquel ámbito, lo que permite afirmar, desde un punto de vista positivo, que la actividad policial es una parte de la materia más amplia de la seguridad pública, y negativamente, que no puede sostenerse que cualquier regulación sobre las actividades relevantes para la seguridad ciudadana haya de quedar inscrita siempre y en todo caso, en el ámbito de las funciones de las policías, pues es obvio que pueden regularse al respecto actuaciones administrativas que, sin dejar de responder a finalidades propias de la materia de seguridad pública, no se inmiscuyan en el ámbito de la actividad de dichos cuerpos.
Dicho en otros términos, no es posible realizar una identificación absoluta entre la materia de seguridad pública y las actuaciones que son propias de las instituciones de seguridad pública, de manera que la normativa propia de la seguridad pública no se reduce a regular las actuaciones específicas de esas instituciones.
La seguridad privada, junto con las instituciones de seguridad pública, forman parte de un sistema de seguridad pública, en el cual se lleva a cabo una colaboración entre las instituciones públicas y las empresas privadas, en el entendido de que esta idea de colaboración no significa privatización, es decir, en el caso de la seguridad pública, no se produce la delegación de la titularidad y ejercicio de la gestión de un servicio al ámbito privado, sino que únicamente se trata de un mecanismo de colaboración, en la que las empresas de seguridad privada coadyuvan con el Estado, sin subsumirse en sus funciones.
Así, tratándose de una función pública, inherente a la finalidad social del Estado, a quien además le corresponde garantizar su prestación regular, continua y eficiente, la seguridad se encuentra sometida al régimen jurídico que le fije la ley, lo cual incluye la posibilidad de que dicho servicio sea prestado por el Estado en forma directa o indirecta, es decir, por las autoridades públicas o los particulares, reservándose en todo caso el primero la competencia para regular, controlar, inspeccionar y vigilar su adecuada prestación.
Además debe decirse que la Constitución Federal no establece un concepto de seguridad privada. En el artículo 122 al referirse a las competencias de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, le confiere la facultad de legislar sobre los servicios de seguridad -no dice de seguridad privada- los servicios de seguridad prestados por empresas privadas. No hay un concepto constitucional de seguridad privada, sino servicios de seguridad prestados por empresas privadas.
Es decir, la Constitución no distingue una actividad de seguridad pública y otra distinta de seguridad privada. La Constitución distingue al sujeto que presta el servicio al otorgar a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, la atribución de legislar servicios de seguridad, tanto los prestados por los órganos públicos al amparo del artículo 21 de la Constitución, como aquellos que se presten en su caso, por empresas privadas.
La seguridad privada no existe constitucionalmente. El artículo 10 de la Carta Federal consagra el derecho de los habitantes de la República para poseer armas en su domicilio para su seguridad y legítima defensa y deja a la ley federal la regulación de la portación de las armas. Este derecho fundamental bien podría identificarse con un concepto de seguridad privada. Sin embargo, se trata de una garantía individual y no de un servicio constitucionalmente previsto y susceptible de ser prestado por el Estado o por empresas privadas.
El artículo 122 de la Constitución Federal califica a la seguridad como un servicio, al establecer la facultad de la Asamblea Legislativa para normar los servicios de seguridad que presten empresas privadas, y al establecer dentro de las facultades del jefe de Gobierno la de ejercer las funciones de dirección de los servicios de seguridad pública de conformidad con el Estatuto de Gobierno.
De lo anterior se desprende que seguridad pública y privada son dos expresiones de una misma actividad. En efecto, la seguridad física de todos los habitantes es una función del Estado en los tres órganos de gobierno, desde luego, este principio no es renunciable ni está sujeto a la voluntad de los particulares. En el ámbito público toda seguridad es un asunto público, porque nadie puede ejercer violencia por propia mano para reclamar ni defender su derecho. En el domicilio, la Constitución garantiza incluso el uso de armas para la seguridad personal, pero este derecho de autoprotección no puede ejercerse en el medio público.
Por ello, no es defendible que exista una materia llamada seguridad privada que permita generar un derecho de autodefensa más allá del domicilio y prestado por empresas como cualquier servicio mercantil. Por el contrario, la seguridad en lo público es justamente un asunto de seguridad pública como lo define el artículo 21 constitucional, que debe prestarse bajo un esquema coordinado que busque la cooperación de los tres órdenes de gobierno.
El artículo 122 reconoce la posibilidad de que el sector privado participe en estas actividades, lo cual no excluye que la Federación regule la participación de las empresas, al prestar servicios de seguridad en el ámbito que le corresponde, al igual que lo hacen las entidades federativas.
De lo hasta aquí expuesto resulta que los servicios de seguridad pueden ser prestados por órganos públicos, pero también por empresas, de acuerdo con lo que indique la ley. Estos servicios prestados por empresas sólo pueden ser constitucionales si son entendidos como parte de la seguridad pública prevista en el artículo 21 constitucional. Es decir, son parte de las actividades que deben ser objeto de coordinación entre la Federación y las entidades.
Asimismo, es claro que el Estado, al otorgar los permisos que correspondan, sigue siendo responsable de la supervisión y desempeño de esas empresas, ya que la función de la seguridad es definitivamente un asunto de Estado y no de particulares.
Al respecto ya se pronunció la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el amparo en revisión 720/2003, promovido por Comercial Mexicana, Sociedad Anónima de Capital Variable, el ocho de agosto de dos mil tres, por unanimidad de cuatro votos. De ese asunto derivó la tesis 2a. CV/2003, que señala textualmente:
"SEGURIDAD PRIVADA. LOS ARTÍCULOS 52 A 54 DE LA LEY GENERAL QUE ESTABLECE LAS BASES DE COORDINACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA, Y 103, 105 Y 107 DE LA LEY DE SEGURIDAD PÚBLICA DEL ESTADO DE GUERRERO, AL PREVER EL CONTROL Y REGULACIÓN DE QUIENES PRESTAN ESE SERVICIO, NO TRANSGREDEN LOS ARTÍCULOS 21 Y 73, FRACCIÓN XXIII, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los objetivos de la reforma al texto constitucional de los citados artículos, referentes al establecimiento de un Sistema Nacional de Seguridad Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1994, consistieron en coordinar y articular los diferentes factores, niveles de gobierno y cuerpos policiacos para atacar la impunidad y la delincuencia, así como garantizar la seguridad y la tranquilidad de la sociedad, cuidando la paz y el orden público; pero la procuración de la seguridad pública es tan amplia que, como función estatal, necesita el auxilio no sólo de las instituciones o personas físicas o morales de orden público, sino también de las privadas que aun teniendo la finalidad de proteger sus propios intereses y bienes, coinciden con los mismos objetivos que condujeron al Poder Reformador de la Constitución a establecer un sistema integral de seguridad en el que participan de consuno los factores públicos y privados. En congruencia con lo anterior, se considera que los artículos 52 a 54 de la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, y 103, 105 y 107 de la Ley de Seguridad Pública del Estado de Guerrero que prevén el control y regulación de las empresas y servicios de seguridad privada, no transgreden lo dispuesto en los artículos 21 y 73, fracción XXIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que al coincidir los objetivos de las empresas y servicios de seguridad privada con los que pretendió el Poder Reformador, se justifica su regulación por dichos ordenamientos secundarios, pues su actividad incide necesariamente en la materia de seguridad pública, de la cual son auxiliares, toda vez que coadyuvan en el combate a la delincuencia y participan en el cuidado y tranquilidad de las personas que los contratan."(22)
En congruencia con lo expuesto, la seguridad privada debe entenderse como una facultad concurrente entre el Distrito Federal y la Federación, en la que se toma en cuenta un criterio cooperativo, esto es, un reparto de competencias entre la Federación y el Distrito Federal, atendiendo a distribución que haga una ley del Congreso de la Unión.
Así pues, al tratarse de una facultad concurrente, corresponde al Congreso de la Unión dictar una ley marco que distribuya las competencias entre la Federación y el Distrito Federal en materia de seguridad privada.
Ahora bien, el artículo 122 constitucional, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reformado en mil novecientos noventa y seis, establece expresamente que corresponde a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal normar los servicios de seguridad prestados por empresas privadas.
Tomando en cuenta que, como se ha visto, la materia de seguridad privada es concurrente entre la Federación y el Distrito Federal, debe considerarse que dicha competencia es relativa y debe entenderse como la facultad de legislar en el ámbito de su competencia sobre la mencionada materia.
Lo anterior pues, como se ha visto, la materia de seguridad privada es concurrente, conforme al artículo 21 constitucional, y las facultades normadoras de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal son tasadas, de donde se desprende la necesidad de que se le conceda expresamente la facultad de legislar, así como la necesidad de que el ámbito de su competencia sea delimitado por una ley federal. En este sentido, el artículo 122 constitucional, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), cumple con la función constitucional de sustraer del ámbito del Congreso de la Unión, en cuanto órgano legislativo del Distrito Federal, la facultad para legislar en materia de seguridad privada.
Así pues, la facultad que confiere el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), de la Constitución Federal debe entenderse como la atribución de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal de legislar en materia de seguridad privada dentro del ámbito competencial que establezca la ley marco que al efecto expida el Poder Legislativo Federal.
En este aspecto, debe señalarse que esta facultad fue ejercida por el Congreso de la Unión al expedir la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en mil novecientos noventa y cinco, en cuyo título cuarto se regulan los servicios privados de seguridad.
Esta ley tuvo por objeto establecer las bases de coordinación entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios para la integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública, y se distribuyeron competencias entre la Federación y las entidades federativas.(23)
La ley a la que nos referimos se ocupó de la seguridad privada ya que, como se dijo, le dedicó el título cuarto a este tema. Entre las bases de coordinación que se disponen en materia de seguridad privada, se estableció una distribución competencial entre la Federación y las entidades federativas en el artículo 52 de la citada ley, que dispone:
El artículo transcrito, si bien establece una obligación de obtener autorización a los particulares que deseen prestar servicios de seguridad privada, implícitamente está distribuyendo competencias, pues establece los casos en que será competente la autoridad administrativa federal para otorgar dicha autorización y los casos en que será competente la autoridad administrativa local para este efecto.
Así pues, leyendo el artículo 52 antes transcrito desde el punto de vista de la autoridad competente, debe entenderse que está distribuyendo competencias entre las autoridades locales y las federales, esto es, está configurando la competencia en materia de seguridad privada entre la Federación y las entidades federativas.
De esta forma, la distribución competencial en materia de seguridad privada quedó de la siguiente forma:
La Federación, a través de la Secretaría de Seguridad Pública Federal se encargaría de autorizar los servicios de seguridad que se prestaran en dos o más entidades federativas.
Las entidades federativas, entre las que se encuentra el Distrito Federal, a través del órgano que establezcan las leyes locales, se encargarían de autorizar los servicios de seguridad que se prestaran en una sola entidad federativa.
Ahora bien, esta distribución competencial que se realiza en la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública no debe interpretarse como una excluyente competencial, esto es, entendiendo que los particulares que deseen prestar servicios de seguridad privada deben acudir a una u otra autoridad, dependiendo del número de Estados en que deseen prestar sus servicios, sino que debe entenderse como la determinación de la competencia de la autoridad administrativa federal.
En efecto, los particulares que deseen prestar servicios de seguridad en dos o más entidades federativas, además de obtener la autorización de la autoridad federal, deben obtener la autorización de la autoridad administrativa de cada una de las entidades en las que deseen prestar servicios.
De esta forma, la autorización de la Secretaría de Seguridad Pública Federal debe entenderse como una condición necesaria para prestar los servicios en más de una entidad federativa, sin que esto implique que no se cumplan los requisitos que establezca cada una de las entidades federativas en lo particular.
Las afirmaciones anteriores se corroboran con la interpretación auténtica que hizo el propio legislador federal del artículo 52 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que establece que se pueden celebrar convenios para evitar que se multipliquen las obligaciones de los particulares que deben cumplir cuando presten servicios de seguridad privada en más de una entidad federativa.
Ciertamente, el artículo 7 de la Ley Federal de Seguridad Privada establece:
"Artículo 7. La secretaría, con la intervención que corresponda al Sistema Nacional de Seguridad Pública, podrá suscribir convenios o acuerdos con las autoridades competentes de los Estados, Distrito Federal y Municipios, con el objeto de establecer lineamientos, acuerdos y mecanismos relacionados con los servicios de seguridad privada, que faciliten:
De lo anterior se desprende que los prestadores de servicios de seguridad privada en dos o más entidades federativas, además de cumplir con los requisitos que establece la ley federal, deben cumplir con las obligaciones que establecen las leyes locales, lo que hace necesario establecer convenios para evitar la multiplicación de las obligaciones.
Además, de dicho artículo se desprende que la distribución de competencias no la realiza la Ley Federal de Seguridad Privada, sino que ésta es realizada por la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública. En efecto, la ley impugnada se estableció con el objeto de regular la prestación de los servicios de seguridad privada cuando éstos se presten en dos o más entidades federativas, así como la infraestructura, equipo e instalaciones inherentes a las mismas.(24)
En este aspecto, es oportuno tomar en cuenta que en el proceso legislativo que culminó con la expedición de la Ley Federal de Seguridad Privada se reiteró que se expedía con base en la distribución competencial establecida en la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Así, por ejemplo, en la exposición de motivos de la misma se dijo:
"... La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 21, que la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarán, en los términos que la ley señale, para establecer un sistema nacional de seguridad pública.
"Por su parte, el título cuarto de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, contempla a los servicios de seguridad privada como auxiliares de la función de seguridad pública y establece que los prestadores del servicio de seguridad privada coadyuvarán con las autoridades y las instituciones de seguridad pública cuando sea necesario.
"Por tanto, según la mencionada ley, los servicios de seguridad privada se encuentran contemplados dentro del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
"El mismo ordenamiento le otorga facultades en la materia a la Secretaría de Seguridad Pública Federal cuando los servicios comprendan dos o más entidades federativas y deja a las leyes locales lo relativo a la prestación de dichos servicios cuando ésta se lleve a cabo en el territorio de una sola entidad.
"La Secretaría de Seguridad Pública del Gobierno Federal realiza las actividades de regulación y supervisión de la seguridad privada a través de su Dirección General de Registro y Supervisión a Empresas y Servicios de Seguridad Privada, cuyas funciones y facultades se encuentran en el reglamento interno de dicha dependencia.
"Es decir, la regulación, supervisión y demás disposiciones relativas a los servicios de seguridad privada a nivel federal se encuentran a nivel de un reglamento interno de una dependencia federal.
"Dentro de las atribuciones de dicha dirección general se encuentra, entre otras, según el Reglamento Interno de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, la de regular los servicios de seguridad privada a cargo de particulares en la República mexicana, conforme a lo dispuesto por la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y por la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos; dichos servicios comprenden la protección o custodia de personas, inmuebles e instalaciones; establecimiento y operación de sistemas y equipos de seguridad; de bienes y valores, incluido su traslado; registro de clubes o asociaciones de deportistas o similares de tiro o cacería y, en general, los relacionados con toda actividad vinculada directamente con los servicios de seguridad privada.
La importancia del tema y las implicaciones que los servicios privados de seguridad tienen en la sociedad amerita que las disposiciones relativas a su supervisión y regulación se encuentren al nivel de una ley federal.
Asimismo, en términos semejantes, en el dictamen de la Cámara de Senadores se dijo:
"La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 21 que la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarán en los términos que la ley señale, para establecer un Sistema Nacional de Seguridad Pública
"El mismo ordenamiento le otorga facultades en la materia a la Secretaría de Seguridad Pública Federal cuando los servicios comprenda dos o más entidades federativas y deja a las leyes locales lo relativo a la prestación de dichos servicios cuando ésta se lleve a cabo en el territorio de una sola entidad.
"En este sentido, la dependencia encargada de regular y supervisar todo lo relacionado con los servicios de seguridad privada a nivel federal, es la Secretaría de Seguridad Pública.
"La Secretaría de Seguridad Pública del Gobierno Federal realiza las actividades de regulación y supervisión de la seguridad privada a través de su Dirección General de Registro y Supervisión a Empresas y Servicios de Seguridad Privada, cuyas funciones y facultades se encuentran en el reglamento interior de dicha dependencia.
"En el reglamento se señalan las atribuciones que tiene la dirección general en comento, como lo son la de regular los servicios de seguridad privada a cargo de particulares en la República mexicana, conforme a lo dispuesto por la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y por la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, dichos servicios comprenden la protección y custodia de personas, inmuebles e instalaciones; establecimiento y operación de sistemas y equipos de seguridad; de bienes y valores, incluido su traslado; registro de clubes o asociaciones de deportistas o similares de tiro o cacería y, en general, los relacionados con toda actividad vinculada directamente con los servicios de seguridad privada.
"Así las cosas, estas comisiones dictaminadoras consideran oportuno crear una Ley Federal de Seguridad Privada, con el objeto de regular estos servicios, ya que es de suma importancia que esta materia se encuentre normada adecuadamente dentro de un marco jurídico que garantice que quienes la presten, lo hagan con responsabilidad, honradez, profesionalismo y calidad."
En tanto se expidió para regular la facultad de la Secretaría de Seguridad Pública Federal de regulación y supervisión de la seguridad privada que se presta en más de un Estado, puede concluirse que la Ley Federal de Seguridad Privada es reglamentaria de la competencia que la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública otorgó a la Federación para regular la prestación de servicios de seguridad privada cuando éstos se presten en dos o más entidades federativas.
Así pues, la Ley Federal de Seguridad Privada es una ley federal ordinaria que tiende a reglamentar la competencia que se le concedió a la Federación mediante una ley general o marco.
A la luz de estas consideraciones sobre los rasgos generales de la configuración competencial entre Federación y Distrito Federal, y sobre la ubicación constitucional de la Ley Federal de Seguridad Privada, se estudiarán los conceptos de invalidez aducidos por la Asamblea Legislativa en contra de la referida norma.
En su primer concepto de invalidez, señala la Asamblea Legislativa que el Congreso de la Unión carece de competencia para emitir la Ley Federal de Seguridad Privada, pues lo hizo en uso de una facultad que la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal otorga al Poder Ejecutivo Federal, transgrediendo el principio de división de poderes previsto en el artículo 49 de la Constitución Federal.
Como ha quedado precisado, el Congreso de la Unión tiene facultades para emitir una ley que distribuya las competencias en materia de seguridad privada entre la Federación y el Distrito Federal. Esta atribución se ejerció al expedir la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en la que se estableció una distribución competencial entre la Federación y las entidades federativas en su artículo 52,(25) que determinó que correspondería a la Secretaría de Seguridad Pública Federal autorizar los servicios de seguridad que se prestaran en dos o más entidades federativas.
Este Tribunal en Pleno considera que el hecho de que la citada ley haya otorgado la facultad de autorizar los servicios de seguridad privada, cuando éstos se presten en más de una entidad federativa a la Secretaría de Seguridad Pública Federal, esto es, al Poder Ejecutivo Federal, no impide al Congreso legislar en la materia para respetar el principio de división de poderes.
En efecto, de conformidad con el artículo 73, fracción XXX, de la Constitución Federal(26) faculta al Congreso de la Unión para expedir las leyes que sean necesarias para hacer efectivas las facultades que la Constitución concede a los Poderes de la Unión, la cual debe interpretarse de manera amplia, como una facultad para reglamentar las atribuciones que los Poderes Federales tiene producto de la distribución de competencias que haga una ley marco.
En este sentido, como la Ley Federal de Seguridad Privada se estableció para reglamentar la facultad que la ley que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, confiere a la Secretaría de Seguridad Pública Federal, debe concluirse que el Congreso de la Unión, al legislar en esta materia no invadió la esfera de competencias del Poder Ejecutivo Federal, ni trasgredió el principio de división de poderes.
Así, al no transgredirse el artículo 49 de la Constitución Federal por la expedición de la Ley Federal de Seguridad Privada, deviene infundado el concepto de invalidez en este aspecto.
También aduce la asamblea actora que el fundamento constitucional para legislar en esta materia resulta inexistente porque ni el artículo 21, ni el diverso 73, fracción XXIII, de la Constitución Federal, a los que se alude en la exposición de motivos de cada una de las propuestas presentadas, otorgan al Congreso de la Unión facultad para legislar en materia de "prestación de servicios de seguridad privada" ni de "infraestructura, equipo e instalación inherentes a las mismas cuando éstos se presten en dos o más entidades federativas, por parte de personas físicas o morales, de carácter privado." A lo anterior contrapone que el artículo 122 constitucional, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), que faculta expresamente a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal a normar los servicios de seguridad prestados por empresas privadas.
Como quedó precisado en el considerando precedente, la seguridad privada se encuentra contenida en el ámbito de la seguridad pública, pues la primera constituye un mecanismo auxiliar del Estado en su finalidad social de preservar el orden público, y la protección de los derechos de los habitantes del país.
De esta forma, la seguridad privada debe entenderse como una materia concurrente entre el Distrito Federal y la Federación, en la cual, el reparto de competencias entre la Federación y el Distrito Federal debe hacerse en una ley marco expedida por el Congreso de la Unión.
Por tanto, es infundado lo aducido por la actora en el sentido de que el Congreso de la Unión no tiene facultades constitucionales para legislar en esta materia pues, en consonancia con lo expresado, esta facultad deriva de los artículos 21 y 73, fracción XXIII, de la Constitución Federal.
Ahora, en cuanto a la facultad expresa del órgano legislativo local a normar los servicios de seguridad prestados por empresas privadas, debe decirse que, como quedó precisado en el considerando anterior, ésta debe entenderse como la atribución de la Asamblea Legislativa del de legislar en materia de seguridad privada dentro del ámbito competencial que establezca la ley marco que al efecto expida el Poder Legislativo Federal, lo cual no impide una exclusión del Congreso de la Unión como órgano legislativo del Distrito Federal, pero no como órgano federal encargado de la distribución de competencias por disposición constitucional.
Finalmente, en el primer concepto de invalidez señala la actora que el Congreso demandado intentó adicionalmente fundar la expedición de la ley impugnada en diversas disposiciones secundarias, siendo que la competencia de las autoridades u órganos de cualquiera de los niveles de gobierno, la otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y no una ley secundaria.
Como ya se dijo, en caso de concurrencias legislativas, la distribución de competencias debe hacerse a través de una ley del Congreso de la Unión, llamada ley general, desconstitucionalizando la atribución de competencias entre los dos órdenes de gobierno, dejando la función de reparto en el Congreso Federal.
De esta forma, en las materias concurrentes, la facultad para reglamentar determinada atribución del Poder Ejecutivo no deviene del Texto Constitucional, sino de una ley marco expedida por el Congreso de la Unión.
En este tenor, al ser la seguridad privada una materia concurrente conforme a los artículos 21 y 73, fracción XXIII, constitucionales, la competencia de la Federación para normar determinada materia deviene de una ley marco y no de la misma Constitución, por lo que no se vulnera ni el artículo 16, ni el artículo 133 constitucional por el hecho de que la Ley Federal de Seguridad Privada se expida con fundamento en una norma secundaria y no en una atribución constitucional expresa, pues ello encuentra sustento en el sistema normativo previsto en la propia Constitución.
En este sentido, también deviene infundado el primer concepto de invalidez aducido por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
En su segundo concepto de invalidez, señala la Asamblea Legislativa que de la facultad del Congreso General para legislar sobre las bases de coordinación entre las autoridades federales y las locales en materia de seguridad pública no es posible derivar la facultad para legislar en materia de seguridad privada.
Lo anterior, pues atendiendo al significado natural de "coordinación", la ley expedida por el Congreso General no pueda crear, modificar, subordinar entre sí o suprimir las competencias preexistentes, ni la de sí mismo en tanto órgano de la Federación, ni la del Distrito Federal, porque esas competencias sólo puede crearlas, modificarlas, subordinarlas o suprimirlas la Constitución Federal.
Este concepto de invalidez es infundado pues, como ya se apuntó, la seguridad privada, junto con las instituciones de seguridad pública, forman parte de un sistema de seguridad pública, en el cual, se lleva a cabo una colaboración entre las instituciones públicas y las empresas privadas. Lo anterior pues al tratarse de un servicio público, inherente a la finalidad social del Estado, a quien además le corresponde garantizar su prestación regular, continua y eficiente, la seguridad se encuentra sometida al régimen jurídico que le fije la ley, lo cual incluye la posibilidad de que dicho servicio sea prestado por el Estado en forma directa o indirecta, es decir, por las autoridades públicas o los particulares, reservándose en todo caso el primero la competencia para regular, controlar, inspeccionar y vigilar su adecuada prestación.
Además, como se dijo, no se está modificando la competencia de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para legislar en materia de seguridad privada, pues ésta conserva tal atribución, sino que únicamente se estableció un ámbito federal de seguridad privada, que actualizan los prestadores de servicios de seguridad privada en dos o más entidades federativas, quienes deben de cumplir con los requisitos de la Ley Federal de Seguridad Privada junto con las obligaciones locales.
En este sentido, no es posible afirmar que la competencia para legislar en materia de seguridad privada haya sido modificada mediante una ley del Congreso de la Unión, sino que ésta se entiende incluida en la facultad que establece el artículo 21 de la Constitución Federal, por lo que la legislación ordinaria únicamente desarrolló la atribución constitucional.
En el tercer concepto de invalidez sostiene la parte actora que el Congreso General desbordó su competencia e incursionó de manera ilícita en la del Distrito Federal, porque al expedir la Ley Federal de Seguridad Privada transgredió la regla competencial consagrada en el artículo 122 constitucional, que confiere al Congreso de la Unión facultad para legislar en cualquier materia del Distrito Federal salvo las expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa.
Lo anterior es así -dice la actora- porque el Congreso General se encuentra constitucionalmente impedido de expedir leyes de seguridad privada aplicables en el territorio del Distrito Federal, no sólo por no contar con una facultad expresa, sino porque dicha materia se encuentra sustraída del ámbito de competencia federal y conferida expresamente a la Asamblea Legislativa por efecto del artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), de la Constitución Federal.
En el considerando sexto de esta resolución se dijo que la configuración competencial entre la Federación y el Distrito Federal, además de atender a un criterio de división vertical, que establece la facultad de legislar al Congreso de la Unión en lo relativo al Distrito Federal, con excepción de las materias expresamente concedidas a la Asamblea Legislativa, coexistía con un criterio cooperativo, que establece un reparto de competencias entre la Federación y el Distrito Federal, atendiendo a la distribución que haga una ley del Congreso de la Unión.
Este último criterio se inscribe en el contexto de las llamadas facultades concurrentes, las cuales se ejercen simultáneamente por la Federación y el Distrito Federal por disposición constitucional, cuya distribución competencial se hacía a través de una ley del Congreso de la Unión llamada ley general.
Así las cosas, la seguridad privada, junto con las instituciones de seguridad pública, forman parte de un sistema de seguridad pública, en el cual, se lleva a cabo una colaboración entre las instituciones públicas y las empresas privadas. En efecto, al tratarse de un servicio público puede ser prestado por el Estado en forma directa o indirecta, es decir, por las autoridades públicas o los particulares, reservándose en todo caso el primero la competencia para regular, controlar, inspeccionar y vigilar su adecuada prestación.
En congruencia con lo expuesto, de conformidad con el artículo 21 constitucional la seguridad privada debe entenderse como una facultad concurrente entre el Distrito Federal y la Federación.
Ahora bien, el artículo 122 constitucional, apartado C, base primera, fracción V, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece expresamente que corresponde a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal normar los servicios de seguridad prestados por empresas privadas.
Lo anterior pues, como se ha visto, la materia de seguridad privada es concurrente, conforme al artículo 21 constitucional, y las facultades normadoras de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal son tasadas, de donde se desprende la necesidad de que se le conceda expresamente la facultad de legislar, así como la necesidad de que el ámbito de su competencia sea delimitado por una ley federal.
De esta forma, es infundado el argumento de la actora en el sentido de que la seguridad privada se encuentra sustraída del ámbito de competencia federal y conferida expresamente a la Asamblea Legislativa, pues se trata de una facultad concurrente entre los dos ámbitos de gobierno.
También señala la actora que los argumentos que sostienen la competencia del Congreso General para legislar en la misma materia cuando los servicios comprendan a dos o más entidades federativas son contrarios al artículo 122 constitucional no es razonable, para lo cual expresa diversos argumentos.
Como se ha dicho, la distribución de competencias en materia de seguridad privada, atendiendo al número de entidades federativas en que se presenten servicios de seguridad por parte de particulares, la realiza la ley marco en la materia, esto es la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en su artículo 52.
También se ha dicho que la Ley Federal de Seguridad Privada, impugnada en la presente controversia constitucional es reglamentaria de la facultad de la Secretaría de Seguridad Pública Federal de regular los servicios de seguridad privada que se presten en más de una entidad federativa.
Bajo estos presupuestos no es posible atender a los argumentos que tienden a señalar la falta de razonabilidad del criterio de distribución de competencias entre la Federación y el Distrito Federal, toda vez que la ley impugnada no es la que realiza tal distribución competencial, sino que lo hace la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, misma que no fue impugnada en la presente controversia constitucional, aun cuando se tuvo la oportunidad de hacerlo a partir de la Ley Federal de Seguridad Privada, expedida en ejercicio de la competencia que la diversa establece y en continuidad normativa con ello.
De esta forma, como no fue impugnada en la presente controversia constitucional la norma que hace la distribución competencial, sino la ley que reglamenta la competencia que la diversa ley marco le otorgó a la Federación, no pueden atenderse estos argumentos.
Finalmente, sostiene la actora que si desde el día doce de diciembre de mil novecientos noventa y cinco inició la vigencia del artículo 52 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que otorga a la Secretaría de Seguridad Pública facultad para otorgar autorizaciones a los prestadores de servicios de seguridad privada que comprendan dos o más entidades federativas; dicha vigencia fue derogada para el Distrito Federal, desde el veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y seis, fecha en que, a su vez, dio inicio la vigencia de la reforma al artículo 122 constitucional, cuyo apartado C, base primera, fracción V, inciso i), confiere expresamente a la Asamblea Legislativa competencia para normar los servicios de seguridad prestados por empresas privadas.
La reforma constitucional del veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y seis, que estableció la configuración constitucional actual del Distrito Federal, dispuso como facultad de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal legislar en materia de seguridad privada.
Anteriormente a que se estableciera esta facultad legislativa, la Constitución Federal, por reforma publicada el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, disponía que la seguridad pública era una materia concurrente entre la Federación, los Estados y el Distrito Federal. Ya se ha dicho que esta facultad concurrente incluye a la seguridad privada.
Ahora bien, la reforma constitucional de mil novecientos noventa y seis, al establecer que la facultad de legislar en materia de seguridad privada era de la Asamblea Legislativa, no extrajo de la concurrencia al Distrito Federal en lo relativo a la seguridad privada sino que, estableció cuál de los dos órganos legislativos de dicha entidad federativa era el competente para regular esta materia.
En efecto, como se ha dicho, la distribución competencial dual entre la Federación y el Distrito Federal entrega a este último las competencias tasadas, por lo que, de no haberse establecido expresamente la competencia de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para legislar en materia de seguridad privada, ésta se hubiera entendido conferida al Congreso de la Unión, en su calidad de órgano legislativo del Distrito Federal.
Esto mismo sucede con los Estados, quienes tienen la facultad de legislar en materia de seguridad privada en tanto la Federación no la tiene reservada constitucionalmente para sí, de donde deriva que pueden legislar, en el ámbito de su competencia, en materia de seguridad privada.
En este sentido, la seguridad privada, a pesar de la reforma de mil novecientos noventa y seis, sigue siendo materia concurrente entre la Federación y el Distrito Federal y, por tanto, esta reforma no derogó el artículo 52 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, para el Distrito Federal.
De esta forma, una interpretación armónica entre el artículo 122 constitucional, cuyo apartado C, base primera, fracción V, inciso i), de la Constitución Federal con el artículo 52 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, conduce a afirmar que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal puede legislar respecto de los servicios de seguridad que presten los particulares en el territorio del Distrito Federal y, además, permite al órgano administrativo que determine ésta autorizar la prestación de servicios de seguridad privada.
En el cuarto concepto de invalidez la actora sostiene que lo señalado en la ley federal impugnada impide que en el Distrito Federal se haga posible la coordinación exigida por el artículo 21 constitucional y regulada por la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en atención a la confrontación de algunos artículos de la Ley Federal de Seguridad Pública y la Ley de Seguridad Privada para el Distrito Federal.
Al respecto debe decirse que existen dos ámbitos de competencia en materia de seguridad privada, uno local y otro federal, que están determinados por una ley marco, que en el caso es la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Se trata de dos ámbitos competenciales distintos, en los que cada uno de los órganos legislativos facultados para reglamentar lo establecido en la ley marco tiene una amplia libertad y discrecionalidad, únicamente limitados por la Constitución y por la ley general de la materia.
Así, salvo en las disposiciones comunes que exigen ser reguladas uniformemente, y dentro de su respectivo ámbito de competencias, cada órgano legislativo puede establecer las disposiciones referentes a las autorizaciones para prestar servicios de seguridad privada de la forma que considere mejor.
De esta manera, la forma distinta en que uno de los órganos legislativos competentes regule la prestación de los servicios de seguridad privada no puede producir la inconstitucionalidad por sí misma de la diversa norma que haya dictado otro de los órganos legislativos, pues se trata de normas de la misma jerarquía, destinadas a regular ámbitos competenciales diferenciados.
Así pues, las diferencias entre la legislación federal y local en materia de seguridad privada, por sí mismas, lejos de producir la inconstitucionalidad de alguna de ellas, constituyen una muestra del pluralismo político y la diversidad que sustentan nuestra democracia, así como de la necesidad de que la legislación responda a las realidades locales.
Finalmente, en su quinto concepto de invalidez, la Asamblea Legislativa aduce que a pesar de las irregularidades constitucionales que afectaban al proyecto de Ley Federal de Seguridad Privada, y que incidían especialmente en la autonomía de las entidades federativas, el presidente de los Estados Unidos Mexicanos no ejerció la facultad de hacerle observaciones a que se refiere el artículo 72 constitucional.
La figura prevista en el artículo 72 de la Constitución Federal,(27) conocida como veto, es la facultad del presidente de la República para hacer observaciones a los proyectos de ley o decretos que para su promulgación le envía el Congreso de la Unión. Cuando el presidente de la República ejerce su facultad de veto, los efectos que se producen son los de suspender el acto legislativo, esto es, se paraliza de manera temporal su vigencia y, por otra parte, obliga al cuerpo legislativo a la conformación de una mayoría calificada para su superación.
Así, mediante el veto, el Poder Ejecutivo participa en el procedimiento legislativo puesto que el proyecto de ley o decreto aprobado no alcanza dicho carácter, sino hasta después de que precluye el plazo para que aquél emita sus observaciones, o bien, porque habiéndolas presentado no fueran aceptadas por parte del Congreso de la Unión o aceptándolas modifica el proyecto original, en donde al término de cualquiera de estas hipótesis, el Ejecutivo de la Unión tiene entonces la obligación de promulgar y publicar la ley o decreto.
Es conveniente mencionar que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece el veto como una obligación del presidente de la República, sino que constituye una atribución de ejercicio facultativo de poder hacer llegar al órgano legislativo información, objeciones y cuestionamientos adicionales, que pudieron no haberse tomado en consideración en el momento de discutirse la iniciativa durante el procedimiento legislativo respectivo.
Sostener lo contrario, esto es, que el veto es una obligación constitucional del presidente de la República supondría que en la práctica las leyes tuvieran que ser aprobadas por una mayoría calificada, que no exige la Constitución. Además tornaría en inoperante el plazo preclusivo de diez días útiles que establece la propia Carta Federal, pues no podría interpretarse afirmativamente el silencio del Poder Ejecutivo respecto de una ley.
De esta forma, el hecho de que una ley no haya sido vetada por el presidente de la República no la vuelve inconstitucional, pues no existe la obligación constitucional de ejercer esta atribución, aun cuando la norma aprobada presentara vicios de inconstitucionalidad.
Por estas razones, deviene infundado el quinto concepto de invalidez aducido por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
Ante lo infundado de los conceptos de invalidez planteados por la parte actora, lo procedente es reconocer la validez de la Ley Federal de Seguridad Privada, impugnada en la presente controversia constitucional.
Es procedente, pero infundada la presente controversia constitucional.
Se reconoce la validez de la Ley Federal de Seguridad Privada en los términos precisados en la parte final del último considerando de esta resolución.
N. a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de seis votos de los señores Ministros A.A., G.P., G.P., A.G.. S.M. y presidente O.M.; los señores M.C.D., L.R., F.G.S., V.H. y S.C. de G.V. votaron en contra y reservaron su derecho para formular voto de minoría, excepto el señor M.F.G.S., quien lo reservó para formular voto particular; el señor M.A.A. reservó el suyo para formular voto concurrente; y, el señor M.C.D. razonó el sentido de su voto.
El señor Ministro presidente O.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.
VI. Para expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y legislar en lo relativo al Distrito Federal, salvo en las materias expresamente conferidas a la Asamblea de Representantes.
Que con una ulterior reforma a la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, la disposición aludida se traslado al vigente artículo 122 en los siguientes términos:
"i) Normar la protección civil; justicia cívica sobre faltas de policía y buen gobierno; los servicios de seguridad prestados por empresas privadas; la prevención y la readaptación social; la salud y la asistencia social; y la previsión social."
"Artículo 42. La Comisión de Gobierno elegirá de entre sus miembros un presidente y un secretario.
"En caso de que no se cumpla el supuesto que le otorga a un Grupo Parlamentario la mayoría absoluta, cada uno de los tres Grupos Parlamentarios con mayor número de integrantes en la asamblea, ocupará la presidencia y la secretaría de la Comisión de Gobierno por el periodo de un año.
"Corresponderá al presidente de la Comisión de Gobierno:
"I. Convocar y presidir las sesiones de la comisión;
"II. Ostentar la representación de la asamblea durante los recesos de la misma, ante toda clase de autoridades administrativas, jurisdiccionales y militares, ante el J. de Gobierno del Distrito Federal, los partidos políticos registrados y las organizaciones vecinales del Distrito Federal;
"III. Otorgar y revocar poderes generales y especiales para pleitos y cobranzas a los servidores públicos de las unidades administrativas de la asamblea;
"IV. Ejercer las demás atribuciones que le confiere esta ley y el Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea Legislativa.
"El secretario suplirá al presidente en su ausencia para todos los efectos previstos en este artículo."
"Tesis consultable en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T.X., septiembre de 2003, página 1057.
II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia.
"8. Artículo 67.
"1. El presidente de la mesa directiva es el presidente de la Cámara y su representante jurídico; en él se expresa la unidad de la Cámara de Senadores. ..."
"1. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva las siguientes
"Tesis consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo X, septiembre de 1999, página 710.
"Artículo 5o. La nación adopta para su gobierno la forma de República representativa popular federal.
"Artículo 20. Sobre los objetos cometidos al Poder de la Unión, ningún Estado tiene otros derechos que los expresamente fijados en la Constitución, ni otro medio legítimo de intervenir en ellos, que el de los poderes generales que la misma establece.
"Artículo 21. Los poderes de la Unión derivan todos de la Constitución, y se limitan solo al ejercicio de las facultades expresamente designadas en ella misma, sin que se entiendan permitidas otras por falta de expresa restricción.
"Artículo 117. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."
"Artículo 72. El Congreso tiene facultad:
"XXII. Para dictar leyes sobre vías generales de comunicación y sobre postas y correos."
Al respecto puede citarse la tesis "FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados., también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado facultades concurrentes, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general." (Jurisprudencia P./J. 142/2001 publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, página 1042).
Al respecto puede citarse la tesis P. VII/2007 de este Tribunal Pleno: "LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL.-La lectura del precepto citado permite advertir la intención del Constituyente de establecer un conjunto de disposiciones de observancia general que, en la medida en que se encuentren apegadas a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituyan la Ley Suprema de la Unión. En este sentido, debe entenderse que las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el artículo constitucional no corresponden a las leyes federales, esto es, a aquellas que regulan las atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino que se trata de leyes generales que son aquellas que pueden incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado mexicano. Es decir, las leyes generales corresponden a aquellas respecto a las cuales el Constituyente o el Poder Revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado mexicano, lo cual se traduce en una excepción al principio establecido por el artículo 124 constitucional. Además, estas leyes no son emitidas motu proprio por el Congreso de la Unión, sino que tienen su origen en cláusulas constitucionales que obligan a éste a dictarlas, de tal manera que una vez promulgadas y publicadas, deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, abril de 2007, página 5).
Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, abril de 2007, página 6.
Así se previó en el artículo 122, fracción IV, inciso G, en relación con lo previsto en los artículos 73, fracciones XXIX-C, XXIX-G, 3o., fracción VIII, y 4o., tercer párrafo.
"XXIII. Para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en materia de seguridad pública; así como para la organización y funcionamiento, el ingreso, selección, promoción y reconocimiento de los integrantes de las instituciones de seguridad pública en el ámbito federal."
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., septiembre de 2003, página 668.
"Artículo 1. La presente ley tiene por objeto establecer las bases de coordinación entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios para la integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Sus disposiciones son de orden público e interés social y de observancia general en todo el territorio nacional."
"Artículo 1. La presente ley tiene por objeto regular la prestación de servicios de seguridad privada, cuando estos se presten en dos o más entidades federativas, en las modalidades previstas en esta ley y su reglamento, así como la infraestructura, equipo e instalaciones inherentes a las mismas. Sus disposiciones son de orden público e interés social y de observancia general en todo el territorio nacional.
"Los servicios de seguridad privada que se presten sólo dentro del territorio de una entidad federativa, estarán regulados como lo establezcan las leyes locales correspondientes."
"Artículo 52. Además de cumplir con las disposiciones de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, los particulares que presten servicios de seguridad, protección, vigilancia o custodia de personas, lugares o establecimientos, de bienes o valores, incluido su traslado; deberán obtener autorización previa de la Secretaría de Seguridad Pública, cuando los servicios comprendan dos o más entidades federativas; o de la autoridad administrativa que establezcan las leyes locales, cuando los servicios se presten sólo en el territorio de una entidad. Conforme a las bases que esta ley dispone, las instancias de coordinación promoverán que dichas leyes locales prevean los requisitos y condiciones para la prestación del servicio, la denominación, los mecanismos para la supervisión y las causas y procedimientos para determinar sanciones."
"XXX. Para expedir todas la leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión."
"Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el reglamento de debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones.
"A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su Origen, pasará para su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente.
"B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo, todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su Origen, dentro de diez días útiles; a no ser que, corriendo este término hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso esté reunido.
C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su Origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara Revisora. Si por esta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.

References: ARTÍCULO 49
 ARTÍCULO 21
 artículo 105
 artículo 16
 artículo 49
 artículo 21
 artículo 122
 artículo 16
 artículo 133
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 30
 artículo 52
 artículo 17
 artículo 49
 artículo 17
 artículo 53
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 135
 artículo 52
 artículo 122
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 6
 Artículo 105
 artículo 1
 artículo 16
 artículo 73
 artículo 1
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 73
 artículo 73
 artículo 21
 artículo 122
 artículo 124
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 21
 artículo 105
 artículo 21
 artículo 73
 artículo 122
 artículo 49
 artículo 133
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 21
 artículo 16
 artículo 29
 Artículo 105
 artículo 34
 artículo 21
 Artículo 105
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 11
 Artículo 105
 artículo 42
 ARTÍCULO 11
 ARTÍCULO 105
 artículo 11
 Artículo 105
 artículo 10
 artículo 67
 artículo 23
 Artículo 105
 artículo 80
 artículo 71
 artículo 124
 artículo 122
 artículo 73
 artículo 73
 ARTÍCULO 133
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 122
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 73
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 122
 artículo 21
 artículo 10
 artículo 122
 artículo 21
 artículo 122
 artículo 21
 artículo 122
 artículo 21
 artículo 122
 artículo 122
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 7
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 49
 artículo 52
 artículo 73
 artículo 49
 artículo 21
 artículo 122
 artículo 16
 artículo 133
 artículo 21
 artículo 122
 artículo 122
 resolución 
 artículo 21
 artículo 122
 artículo 21
 artículo 122
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 122
 artículo 52
 artículo 122
 artículo 52
 artículo 21
 artículo 72
 artículo 72
 artículo 122
 Artículo 67
 artículo 124
 ARTÍCULO 133
 artículo 124
 artículo 122
 resolución