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Timestamp: 2018-12-16 13:21:06+00:00

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﻿ Sentencia 2005-00019 de febrero 26 de 2009
SENTENCIA 2005-00019 DE 26 DE FEBRERO DE 2009
CONTENIDO:RÉGIMEN JURÍDICO, OBLIGACIONES Y REGULACIONES RESPECTO DEL SUBSIDIO FAMILIAR. SE DECLARA LA NULIDAD DE LA FRASE "PARA QUE UNA VEZ EXPEDIDA LA REGLAMENTACIÓN CORRESPONDIENTE, ÉSTE SE HAGA EFECTIVO" CONTENIDA EN EL CAPÍTULO I, NUMERAL 1.3. DE LA CIRCULAR EXTERNA NUMERO 23 DE DICIEMBRE DE 2003 PROFERIDA POR LA SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR.
TEMAS ESPECÍFICOS:CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR, RÉGIMEN DE SUBSIDIO FAMILIAR, SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR
Sentencia 2005-00019 de febrero 26 de 2009
Rad. 11001-03-24-000-2005-00019-01
Actor: John Mauricio Alfonso Rubio
EXTRACTOS: «I. La demanda y sus pretensiones
John Mauricio Alfonso Rubio, identificado con la cédula de ciudadanía número 79.486.745 de Bogotá, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda de nulidad con solicitud de suspensión provisional contra la circular anteriormente mencionada, por considerarla contraria a los artículos 4º, 6º, 267 y 333 de la Constitución Política de Colombia; a los artículos 3º numeral 1º parágrafo 1º, 5º, 16 numeral 15, 16 numeral 5º, 20, 21 numeral 21, y 24 numeral 19 de la Ley 789 de 2002; a los artículos 40, 41 y 74 del Decreto 341 de 1988; al artículo 11 del Decreto 2150 de 1992; al artículo 1º del Decreto - Ley 1769 de 2001; y por último, a los artículos 3º numeral 4° y 27 numeral 4º del Decreto 784 de 1989.
Los cargos que formula el actor pueden resumirse de la siguiente manera:
Cargo 1. La exigencia a las cajas de compensación de obtener autorización previa de la Superintendencia del Subsidio Familiar para adelantar cualquier negociación de bienes inmuebles, aunque no sean de su propiedad, es contraria a lo dispuesto en los artículos 267 y 333 de la Carta y a los artículos 6º de la Ley 25 de 1981, 74 del Decreto 341 de 1988, 20 y 24 numeral 19 de la Ley 789 de 2002, por cuanto tal exigencia se predica de la negociación de inmuebles que sean de propiedad de las cajas y no aquellos bienes raíces que sean de propiedad de terceros. En ese mismo orden de ideas, lo consagrado en el capítulo IX de la circular demandada, que trata de las autorizaciones, está consagrando un control previo que es contrario a lo consagrado en las precitadas disposiciones, en donde se dispone que los controles deben ser ejercidos de manera posterior y selectiva.
Cargo 2. Los numerales 1.1 a 1.4 y 1.6 del capítulo VII de la circular impugnada, en los cuales se define el procedimiento que se debe seguir cuando una empresa afiliada a una caja de compensación familiar solicite la visita de otra caja de compensación familiar para la presentación de sus servicios, restringen tanto la competencia desleal como la leal, violando tanto los artículos 4º, 6º y 333 de la Constitución Política como 40 y 41 del Decreto 341 de 1988. Al exponer la contradicción existente entre la Circular 23 de 2003 y la normativa antes relacionada, el demandante expresa que a pesar de la prohibición existente de destinar recursos para promover la desafiliación de empleadores afiliados a otras cajas, la circular cuya legalidad se pretende infirmar, consagra un procedimiento destinado a suscitarla, violando de contera el derecho a la libre competencia. Al proceder de esta manera, la superintendencia incurrió en una extralimitación de funciones.
Cargo 3. Cuando en el capítulo II de la circular se exige que los programas de hotelería y turismo que ofrezcan las cajas de compensación familiar sean “autocosteables”, se está violando lo dispuesto en el artículo 16 numeral 5º de la Ley 789 de 2002, pues tal como quedó contemplado en el acápite relativo a esta materia, se está desconociendo la clara facultad que tienen las cajas de subsidiar la oferta.
Cargo 4. Al ordenarse en la Circular 23 de 2003 la aplicación del principio de la solidaridad de la ciudad con el campo cuando se expida una reglamentación futura, se está incurriendo en una flagrante violación de lo normado en los artículos 5º de la Ley 789 de 2002 y 1º del Decreto-Ley 1769 de 2003. La transgresión de las normas precitadas se hace consistir en que el ejercicio de las funciones extraordinarias conferidas por el precitado artículo 5º para reglamentar el tema de la cuota monetaria, tenía un término perentorio de 6 meses y el mismo ya se encontraba vencido al momento de proferirse la circular demandada. Por contera, resulta claro que tales facultades fueron conferidas al Presidente de la República y no al Superintendente del Subsidio Familiar. Como consecuencia de ello, si el gobierno no aplicó dicho principio o si lo hizo parcialmente al autorizar a la caja campesina un 10% por encima de la cuota de referencia departamental, no es de recibo que la circular demandada esté autorizando el cobro de un 15% más de cuota a los trabajadores del sector agropecuario.
Cargo 5. La Circular 23 de 2003, establece la prohibición de que los costos indirectos de administración central sean aplicados a los diferentes servicios así:
• En los programas de Foniñez, Fovis y Fonede, cuando los gastos indirectos superen el porcentaje límite establecido.
• En los programas de salud (EPS, IPS y ARP), cuando los gastos indirectos no se encuentren “estrictamente relacionados” con el respectivo servicio.
• En los programas de mercadeo, hotelería y turismo; cuando la redistribución de tales costos indirectos pueda representar pérdidas para el respectivo servicio.
A juicio del actor, tales prohibiciones infringen lo dispuesto en el artículo 21 numeral 17 de la Ley 789 de 2002, en donde se dispone que la redistribución de dichos costos debe ser proporcional a los egresos que cada uno de ellos represente sobre los egresos totales de la respectiva caja.
Cargo 6. La circular impugnada viola lo consagrado en los artículos 19 de la Ley 789 de 2002 y 3º numeral 4º del Decreto 784 de 1989, al disponer en el numeral 2.18 de su capítulo III que los afiliados facultativos e independientes de las cajas deben realizar una contribución mínima del 2%, pues lo cierto es que la ley permite porcentajes inferiores. El aparte demandado deja por fuera a aquellos afiliados facultativos cuyo aporte dependen no de un porcentaje preestablecido sino de los acuerdos o convenios que se hayan suscrito.
Cargo 7. El hecho de exigir el certificado de escolaridad a los menores de 12 años, como requisito para reconocerles el pago del subsidio familiar, viola lo dispuesto en el artículo 3º numeral 1º, parágrafo 1º, por cuanto en esta disposición se prescribe de manera clara que dicha exigencia es para quienes ya hayan cumplido los 12 años de edad.
Cargo 8. El numeral 2.9 del capítulo III de la circular, al prohibir la destinación de recursos de las cajas para la construcción de infraestructura física en los programas de niñez y jornada escolar complementaria, está violando el artículo 16 numeral 5º de la Ley 789 de 2002, pues al consagrarse dicha prohibición, se está estableciendo una medida restrictiva que no se encuentra prevista en la ley, configurándose de esa manera un desbordamiento de las facultades asignadas al superintendente del ramo.
Cargo 9. El numeral 2.17 del capítulo III de la circular, al restringir el otorgamiento de créditos para vivienda por parte de las cajas, a los casos en que se asocien, inviertan o participen en establecimientos de crédito, desconoce lo previsto en el artículo 27 numeral 4º del Decreto 784 de 1989 y 16 numeral 5º de la Ley 789 de 2002, pues está restringiendo el alcance general que tiene la facultad de ofrecer y otorgar créditos a los afiliados y sus familias con destino a la adquisición o mejoramiento de vivienda.
Cargo 10. Al ordenarse a las cajas de compensación actuar como agentes promotores de la afiliación de sus beneficiarios al sistema de seguridad social en pensiones y salud, tal como lo contempla el numeral 2.1 del capítulo V de la circular demandada, se están violando los artículos 16 de la Ley 789 de 2002 y 41 y 62 de la Ley 21 de 1982, al asignar a las cajas de compensación funciones que no se encuentran expresamente establecidas en tales preceptos legales.
Idéntica objeción se predica de la función prevista en el numeral 2.2. del mismo capítulo, en el sentido de fungir como “bolsa de servicios personales”.
Cargo 11. La interdicción establecida en el numeral 5º capítulo VI de la Circular Externa 23 del 23 de diciembre de 2003, en el sentido de prohibir a las cajas la delegación de sus funciones gerenciales en terceros, infringe el artículo 16 numeral 1º de la Ley 789 de 2002, en donde de manera expresa se consagra la posibilidad de ejecutar las “actividades relacionadas con sus servicios, la protección y la seguridad social”, ya sea directamente o mediante la celebración de alianzas estratégicas con otras cajas de compensación o a través de entidades especializadas públicas o privadas. Por lo mismo, considera el actor que calificar ese tipo de prácticas como “inseguras”, desconoce precisamente la posibilidad de acudir al sistema de outsourcing que de alguna manera ha sido autorizado por el legislador.
cargo 12. Además de las objeciones anteriormente mencionadas, señala el demandante, en apoyo de sus pretensiones que el Superintendente del Subsidio Familiar, mediante oficio dirigido al presidente de Asocajas, reconoció algunas de las inconsistencias ya referidas.
El acto administrativo cuya legalidad parcial se pretende infirmar, es la Circular Externa 23 del 23 de diciembre de 2003, expedida por la Superintendencia del Subsidio Familiar, cuyo texto es del siguiente tenor:
“Superintendencia del Subsidio Familiar
Circular Externa: 23
Destino: Consejeros directivos, directores administrativos, revisores fiscales y demás funcionarios de las cajas de compensación familiar
Fecha: 23/12/2003 04:38:18 p. m.
Este despacho, en cumplimiento de las funciones contenidas en los artículos 20, 24, numerales 1º, 4º, 6º, 7º, 21 y 24, de la Ley 789 de 2002 y 7º, numeral 4º, del Decreto 2150 de 1992, teniendo en cuenta que se han expedido circulares relativas, principalmente, a las implicaciones de la Ley 789 de 2002 en materia de subsidio familiar (Circ. 02 y 04/2003) y sendos reglamentos expedidos por el Gobierno Nacional sobre la materia, considera necesario expedir una regulación con vocación de integralidad tendiente a dar claridad y transparencia a los vigilados sobre las obligaciones que le corresponden y avanzar en la regulación de otros temas neurálgicos en el acontecer del subsidio familiar. En consecuencia, se permite instruir lo siguiente:
3. Del Fondo para la Atención Integral de la Niñez y jornada escolar complementaria (Foniñez).
Fovis 5% Transferencia Fovis D. 2629/2000
Administración central y otros programas 9% Recaudo del 4% Ley 789/2002
Transferencias a terceros 0,5% Recaudo del 5% (SENA - ICBF) Ley 21/1982
2.18. Otros sectores de la economía que deben ser vinculadas (sic) al sistema.
En aras de la integralidad y el impacto en la población, las cajas de compensación adelantarán campañas de promoción y establecerán convenios con agremiaciones y asociaciones de trabajadores independientes e informales, para buscar su vinculación como afiliados facultativos, con aporte mínimo del 2% , sin derecho al reconocimiento del subsidio monetario. El Estado y las cajas deberán propender porque se materialice la afiliación masiva de trabajadores independientes, definiendo su calidad y los requisitos para calcular su base de cotización, liquidación, afiliación, desafiliación y servicios a que tienen derecho.
VI. Prácticas inseguras
1.4. Dentro del anterior término (ocho días hábiles) si no ha sido comunicada la caja invitada sobre el desistimiento, esta podrá efectuar la visita y presentar el portafolio de servicios.
Se reitera que las cajas de compensación familiar no deben generar resultados deficitarios en los programas abiertos al público, tales como mercadeo, salud y hotelería y turismo, a efecto de que cumpliendo su función social sean autocosteables . De lo contrario, la superintendencia iniciará las actuaciones administrativas que considere pertinentes.
La presente circular rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las circulares 002 y 004, ambas de 2003, a salvo los formatos anexos a las mismas, así como las disposiciones que sean contrarias.
(Las negrillas y subrayados fueron tomados del texto de la demanda. Según lo expresa el demandante, la negrilla corresponde a los apartes demandados y las palabras o frases subrayadas, representan las palabras que él identifica como “claves”)”.
Tal como se expresa en la demanda, el actor considera que la circular demandada es contraria a lo preceptuado en los artículos 4º, 6º, 267 y 333 de la Constitución Política de Colombia; a los artículos 3º numeral 1º parágrafo 1º, 5º, 16 numeral 15, 16 numeral 5º, 20, 21 numeral 21, y 24 numeral 19 de la Ley 789 de 2002; a los artículos 40, 41 y 74 del Decreto 341 de 1988; al artículo 11 del Decreto 2150 de 1992; al artículo 1º del Decreto-Ley 1769 de 2001; y por último, a los artículos 3º numeral 4º y 27 numeral 4º del Decreto 784 de 1989.
Para poder adoptar una decisión de fondo frente a la controversia planteada, resulta de gran utilidad realizar algunas precisiones iníciales con respecto al régimen jurídico del subsidio familiar, para abordar posteriormente, por separado, cada uno de los cargos formulados contra el acto acusado.
Pues bien, la institución del subsidio familiar establecida por los decretos legislativos números 118 y 249 de 1957 dictados por la junta militar de gobierno, fue concebida como un beneficio de carácter prestacional, selectivo y especial, dirigido a promover la redistribución del ingreso en favor de los trabajadores de menores recursos, con el claro designio de brindar protección integral a la familia como núcleo esencial de la sociedad. El artículo 1º del Decreto Reglamentario 1521 de ese mismo año, al referirse al objeto del beneficio señaló que “el establecimiento del subsidio familiar tiene por objeto básico la defensa integral de la familia como estructura y núcleo social, desde el punto de vista del cumplimiento de los deberes de sus miembros, de su preparación para la vida y de su protección económica. En consecuencia, las disposiciones sobre subsidio familiar se interpretarán con sujeción a los principios enunciados en el presente artículo”.
Sobre este mismo punto el artículo 1º de la Ley 56 de 1973 habría de precisar que “el subsidio familiar es una prestación social pagadera en dinero, en especie o en servicios, y su objetivo es favorecer la integración y el fortalecimiento económico, moral y cultural de la familia como núcleo básico de la sociedad”.
Por todo ello la Corte Constitucional ha señalado que el subsidio familiar ostenta una triple condición, por cuanto constituye, al mismo tiempo, una prestación legal de carácter laboral, un mecanismo de redistribución del ingreso y una función pública desde la óptica de prestación del servicio (C. Const., Sent. C-1173/2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
Es importante destacar que el Congreso de la República, interesado en ampliar la cobertura de tales beneficios a otros sectores de la población, mediante la Ley 58 de 1963 decidió hacerlos extensivos a los trabajadores del sector público dependientes de la Nación y las entidades territoriales, así como también a los trabajadores de las empresas y patronos con patrimonio neto igual o superior a cincuenta mil pesos de la época. Años después, el artículo 6º de la Ley 71 de 1988, ensanchó su ámbito de aplicación para incorporar a los pensionados, aunque excluyendo en su caso la posibilidad de percibirlo en dinero.
Desde esa perspectiva, las cajas de compensación familiar, encargadas del recaudo de los aportes y la gestión de los recursos destinados al pago del subsidio, constituyen un instrumento primordial para la consecución de los objetivos anteriormente enunciados, en cuya realización se encuentra involucrado el interés público.
El artículo 39 de la Ley 21 de 1982, “por la cual se modifica el régimen del Subsidio familiar y se dictan otras disposiciones”, definió a las cajas de compensación familiar como personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma señalada en el Código Civil, cuya finalidad es cumplir funciones de seguridad social. En tal virtud, el legislador estableció que el pago de las asignaciones correspondientes al subsidio familiar a los trabajadores de medianos y menores ingresos, bien puede hacerse en dinero, especie o servicios.
En el contexto anteriormente enunciado, la Ley 25 de 1981 creó la Superintendencia del Subsidio Familiar, como una unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, dotada de personería jurídica y patrimonio autónomo, cuyo papel primordial consiste precisamente en ejercer la inspección y vigilancia de las cajas de compensación familiar, así como también de las demás entidades recaudadoras y pagadoras del subsidio familiar y de las que sean constituidas por las entidades precitadas.
Las atribuciones y competencias generales de dicho organismo se encuentran consagradas en el artículo 66 de la Ley 489 de 1998; en los artículos 2º y 7º del Decreto 2150 de 2002, “por el cual se reestructura la Superintendencia del Subsidio Familiar” y en el artículo 24 de la Ley 789 de ese mismo año, “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo”, que en líneas generales se orientan al ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia atribuidas por la ley o delegadas por el Presidente de la República. En ese orden de ideas, corresponde a la superintendencia impartir instrucciones a las entidades vigiladas sobre la forma como deben cumplir las disposiciones que regulan el subsidio familiar; fijar los criterios técnicos y jurídicos que sean necesarios para facilitar el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación; a lo cual se suman las facultades de disponer la suspensión inmediata de prácticas ilegales, no autorizadas o inseguras; y de ordenar la adopción de las medidas correctivas y de saneamiento que en cada caso correspondan.
En suma, el control que la superintendencia ejerce sobre las entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar las asignaciones del subsidio familiar, está dirigido a garantizar que en la gestión de las cajas de compensación familiar prevalezca siempre el interés social, tomando en consideración las motivaciones que inspiraron la creación del subsidio familiar.
La Sala en sentencia de 6 de diciembre de 2001 (Exp. 6132, actor: Ricardo Rodríguez Díaz, C.P. Manuel S. Urueta Ayola), al pronunciarse sobre las funciones asignadas a la Superintendencia del Subsidio Familiar, señaló que ellas “[...] tienen el propósito de asegurar el orden público y hacer posible el cumplimiento de fines específicos. Esos fines, en el caso presente, están destinados al debido cumplimiento del objetivo del subsidio familiar, el cual está destinado a aliviar las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia como núcleo básico de la sociedad, a través de la compensación de los ingresos de los trabajadores de medianos y menores salarios con el pago de ayudas en dinero, especie y servicios”.
Lo manifestado en los párrafos precedentes, permiten concluir que las funciones de inspección, vigilancia y control anteriormente referidas, son de naturaleza eminentemente administrativa y derivan de las competencias que los artículos 48 y 189 numeral 22 de la Constitución Política (1) , 17 de la Ley 25 de 1981 (2) y 2º numeral 1º del Decreto 2150 de 1992 (3) le asignan al Presidente de la República en materia de intervención del Estado, con lo cual se busca asegurar la protección del interés público antes mencionado.
Para completar este sucinto recuento sobre el régimen jurídico que trata del subsidio familiar, es importante poner de relieve que el Decreto 341 de 1988, mediante el cual se reglamentaron las leyes 25 de 1981 y 21 de 1982, regula aquellos aspectos relativos a la constitución, organización y gestión interna de las cajas de compensación familiar; al otorgamiento de los subsidios; a los planes y programas de inversión y organización de servicios sociales; y al control administrativo, financiero y contable a cargo de la superintendencia del ramo.
Por otra parte, el Decreto 784 de 1989, reglamentario de las leyes 21 de 1982 y 71 de 1988, define el régimen de afiliaciones y el pago del subsidio tanto en especie como en servicios, incluyendo las normas que son aplicables a los pensionados.
Finalmente, la Ley 789 del 27 de diciembre de 2002, “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo”, puntualiza quiénes tienen derecho al subsidio familiar; regula los aspectos relacionados con la cuota monetaria que las cajas deben pagar a los beneficiarios; establece las medidas de apoyo y protección a los desempleados que ostentaron en el pasado el carácter de afiliados; define el tratamiento que ha de brindarse a los estudiantes y trabajadores independientes; y consagra el régimen de organización y funcionamiento de las cajas de compensación familiar.
Concluido este ligero bosquejo sobre la normatividad que trata del subsidio familiar, pasa la Sala a pronunciarse de manera individual sobre cada uno de los cargos planteados por John Mauricio Alfonso Rubio en su demanda.
Cargo 1. Tal como se comentó al exponer el primero de los cargos que se formulan en la demanda, controvierte el actor el hecho de que la circular impugnada consagre la obligación de las cajas de compensación de solicitar autorización a la Superintendencia del Subsidio Familiar para llevar a cabo la adquisición de bienes inmuebles que sean de propiedad de terceros. Sobre el particular la Sala estima que los artículos 54 de la Ley 21 de 1982 (4) y 74 del Decreto 341 de 1988 (5) , en los cuales se contempla la aprobación de los planes y programas a los que han de ceñirse las inversiones que realicen las mentadas corporaciones y se definen los requisitos que deben acreditarse para la aprobación de las negociaciones, constituyen un fundamento normativo suficiente para concluir que la medida de control previo prevista en el capítulo IX de la circular demandada, en relación con las controvertidas autorizaciones, de manera alguna contradice el ordenamiento jurídico y antes por el contrario constituye una medida cautelar que además de estar prevista en la ley, se encamina a garantizar la correcta inversión de los recursos del subsidio familiar, consultando de esa manera los fines de interés general anteriormente mencionados y sobre los cuales se sustenta el mencionado beneficio. Además de lo anterior, la Sala comparte el criterio expresado tanto en la contestación de la demanda como en el concepto emitido por el Ministerio Público en el sentido de que las precitadas disposiciones no fueron derogadas por la Ley 789 de 2003.
Por otra parte, es evidente que el actor omitió desarrollar el concepto de la violación del artículo 267 de la Constitución Política, vacío que impide hacer un pronunciamiento de fondo sobre el particular. En lo que corresponde a la presunta violación del artículo 333 de la Carta (6) , la Sala considera que el hecho de exigirse esa autorización en la circular opugnada, no implica el establecimiento de restricciones indebidas a la actividad económica ni a la iniciativa privada, pues además de tratarse de una medida concordante con el propósito de proteger el interés público, encuentra su plena justificación en las disposiciones legales anteriormente señaladas. Por lo mismo, este cargo no está llamado a prosperar.
Cargo 2. Aduce el actor que los numerales 1.1., 1.2., 1.3., 1.4. y 1.6. del capítulo VII de la Circular 23 de 2003, restringen de manera indebida la competencia leal y estimulan la competencia desleal. De acuerdo con lo previsto en el artículo 41 del Decreto 341 de 1988, las cajas de compensación familiar tienen expresamente prohibido destinar recursos o efectuar campañas para promover la desafiliación de empleadores afiliados a otras cajas y realizar conductas que impliquen actos de competencia desleal (7) . Teniendo en cuenta los anteriores lineamientos normativos, es claro que el procedimiento establecido para la presentación del portafolio de servicios que aparece descrito en los apartes demandados, en vez de restringir la sana competencia y de promover la deslealtad entre las cajas de compensación familiar, produce precisamente un efecto contrario, al contemplar y garantizar la activa participación de la caja de compensación que pudiere resultar afectada, evitando comportamientos soterrados y deshonestos que pudieren apartarse del ordenamiento jurídico. Lo mismo puede predicarse de la interdicción de realizar motu proprio visitas encaminadas a propiciar la desafiliación de las empresas o con inobservancia de los pasos y condicionamientos consagrados en la circular.
Por las razones expuestas, no advierte la Sala violación alguna a lo dispuesto en los artículos 4º, 6º y 333 de la Constitución Política ni en los artículos 40 y 41 del Decreto 341 de 1988.
Cargo 3. De acuerdo con lo planteado por el demandante, la exigencia contenida en la circular demandada en el sentido de que los programas de hotelería y turismo a cargo de las cajas de compensación familiar sean “autocosteables”, contradice en su criterio la previsión normativa contenida en el artículo 16 numeral 5º de la Ley 789 de 2002 (8) , en cuanto allí se dispone que las cajas de compensación familiar pueden seguir operando con el sistema de subsidio a la oferta.
La norma en cita dispone textualmente lo siguiente:
“ART. 16.—Funciones de las cajas de compensación. El artículo 41 de la Ley 21 de 1982 se adiciona, con las siguientes funciones:
5. Administrar, a través de los programas que a ellas corresponda, las actividades de subsidio en dinero; recreación social, deportes, turismo, centros recreativos y vacacionales; cultura, museos, bibliotecas y teatros; vivienda de interés social; créditos, jardines sociales o programas de atención integral para niños y niñas de 0 a 6 años; programas de jornada escolar complementaria; educación y capacitación; atención de la tercera edad y programas de nutrición materno - infantil y, en general, los programas que estén autorizados a la expedición de la presente ley, para lo cual podrán continuar operando con el sistema de subsidio a la oferta”.
Los servicios sociales a cargo de las cajas de compensación familiar, de los cuales forman parte precisamente los relativos a la hotelería, el turismo y la recreación, tienen su fundamento en los propósitos superiores en los cuales se inspira nuestro Estado social de derecho, por cuanto se trata de vehículos que hacen posible la edificación de un orden político, económico y social justo y ayudan a estimular la convivencia pacífica. Al mismo tiempo, los aludidos servicios contribuyen a promover la prosperidad general y a garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, entre los cuales se destacan el derecho a la igualdad de oportunidades, el deber del Estado y de la sociedad de brindar protección integral a la familia, así como el derecho que tienen todas las personas a la recreación, a la práctica del deporte y al aprovechamiento del tiempo libre, especialmente en tratándose de los niños y las personas de la tercera edad.
Es precisamente por lo anterior que en los artículos 1º, 62 y 64 de la Ley 21 de 1982 y 3º, 13 y 29 del Decreto 784 de 1989, se establece que la prestación de tales servicios por parte de las cajas de compensación familiar, constituye una de las modalidades de pago del subsidio familiar en especie.
Tras confrontar el acápite demandado con el texto del artículo 16 numeral 5º de la Ley 789 de 2002, la Sala encuentra que no existe ninguna contradicción, pues al establecer la circular que dichos servicios deben ser “autocosteables”, tal exigencia concuerda con el principio de eficiencia consagrado en el artículo 2º del Decreto 2150 de 1992, en donde se prescribe que la superintendencia del ramo debe velar por que las entidades vigiladas, “...cumplan con la prestación de los servicios sociales a su cargo, con sujeción a los principios de eficiencia y solidaridad, en los términos que establezca la ley”. En tal virtud, el imperativo de la eficiencia debe entenderse en el sentido de propugnar la sostenibilidad financiera de los servicios, de manera tal que se garantice la perdurabilidad del sistema.
Resulta oportuno precisar, por otra parte, que cuando en el acápite cuya legalidad se quiere desvirtuar, se dispone que “la oferta” de servicios de hotelería, turismo y recreación debe ser autocosteable, de manera alguna se está haciendo referencia a “la demanda” de los mismos, con lo cual sigue latente la posibilidad de que las personas afiliadas al sistema del subsidio familiar, sigan recibiendo los beneficios que en su favor consagra el ordenamiento jurídico. Respecto de ellos solamente aplican las restricciones establecidas en el artículo 65 de la Ley 633 de 2000, en donde de manera perentoria se dispone que “en el caso de los hoteles no habrá tarifa subsidiada para los trabajadores que tengan ingresos superiores a cuatro (4) salarios mínimos legales vigentes”.
Por otra parte, no puede perderse de vista que el principio de solidaridad consagrado en el artículo 2º del Decreto 2150 de 1992, permite la existencia de un sistema diferenciado de tarifas, de tal suerte que los aportes de quienes perciben un mayor nivel de ingresos, ayuden a subsidiar las tarifas que deben asumir los trabajadores de ingresos bajos o medios, lo cual contribuye a garantizar, por una parte, la prestación continua de los servicios de hotelería, turismo y recreación, sin poner en riesgo la estabilidad financiera y la existencia misma de las cajas de compensación familiar, y por la otra, el acceso de todos los afiliados a ese tipo de beneficios.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala concluye que el acápite demandado no contiene disposición alguna que infrinja las disposiciones legales cuya intangibilidad pretende preservar la parte actora.
Cargo 4. Según el criterio del actor, existe una evidente contradicción entre lo dispuesto en el capítulo I, numeral 1.3. de la Circular 023 de 2003 y lo consagrado en el artículo 5º de la Ley 789 de 2002, por lo cual considera que debe decretarse su anulación. El texto de la norma acusada es el siguiente:
“1.3. Solidaridad de la ciudad con el campo. Las cajas de compensación deberán identificar la población beneficiaria del subsidio de que trata el artículo 5º de la Ley 789 de 2002, para que una vez expedida la reglamentación correspondiente, este se haga efectivo”.
La norma infringida, por su parte, es del siguiente tenor:
“Ley 789 de 2002. Artículo 5º. Cálculo de la cuota monetaria. Se conceden precisas facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para que en un término máximo de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de vigencia de la presente ley, expida las normas frente a los términos y condiciones a que debe sujetarse la cuota monetaria en el sistema de compensación familiar, así como su régimen de organización, funcionamiento y tiempo de implantación, con sujeción a estudio técnico y a los siguientes principios:
Solidaridad. Es la práctica de la mutua colaboración y apoyo entre las diferentes cajas de compensación familiar, lo cual se concreta en la prohibición de establecer transferencias de recursos por parte de las cajas de compensación con ingresos y/o cocientes inferiores al promedio a favor de las cajas de compensación con ingresos y/o cocientes superiores al promedio para pago de subsidio en dinero o cualquier otro concepto. Para realizar este principio, se podrán establecer cuotas regionales, departamentales, mínimos, máximos o cualquier otro mecanismo que se considere procedente con este principio.
PAR. TRANS.—Para efecto del ejercicio de las facultades extraordinarias, se deberá emitir, dentro de los tres (3) meses siguientes a la presente ley, concepto técnico por una comisión accidental que será integrada por un (1) representante de Asocajas, un (1) representante de Fedecajas, un (1) representante de las cajas no agremiadas, dos (2) representantes por cada una de las comisiones VII de Senado y Cámara, el Superintendente del Subsidio Familiar o su delegado, el Ministro de Trabajo o su delegado y un (1) representante de las centrales obreras que será designado por ellas mismas. Este concepto técnico será considerado por el gobierno como instrumento fundamental de apoyo en el ejercicio de sus facultades. La comisión establecida en la presente ley velará por la plena realización de los principios mencionados en las fórmulas y regulación que proyecten como apoyo al gobierno (el subrayado es ajeno al texto)”.
El apoderado de la superintendencia, argumenta en defensa de la legalidad del numeral impugnado, que aquel se limita simplemente a señalar que las cajas de compensación familiar deben identificar la población beneficiaria del subsidio de que trata el artículo 5º de la Ley 789 de 2002, y a señalar que la efectividad de su pago queda sujeta a la expedición de la respectiva reglamentación, la cual, según expresa, fue adoptada mediante el Decreto 1769 de 2003, “por el cual se expiden los términos y las condiciones a que debe sujetarse la cuota monetaria en el sistema de compensación familiar, régimen de organización, funcionamiento y tiempo de implantación”, concluyendo que por lo mismo no existen razones valederas para acoger las pretensiones anulatorias del demandante.
Pues bien. A juicio de la Sala, el condicionamiento anteriormente aludido no fue previsto por el legislador y por lo mismo no le era dable a la superintendencia sujetar la efectividad del pago del subsidio a la expedición de un acto reglamentario por parte del Gobierno Nacional.
En efecto, el artículo 5º de la Ley 789 de 2002 no contempla en su texto la expedición de un “acto reglamentario” del cual dependa la efectividad del pago del subsidio. El hecho de que el inciso 1º del artículo haya conferido precisas facultades extraordinarias al ejecutivo para que en un término máximo de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de vigencia de la mencionada ley, procediera a definir mediante decreto los términos y condiciones a que debe sujetarse la cuota monetaria en el sistema de compensación familiar, así como su régimen de organización, funcionamiento y tiempo de implantación, con sujeción a un estudio técnico y a los principios mencionados en esa norma, no puede interpretarse en el sentido de entender, como lo ha hecho equivocadamente la superintendencia, que el decreto que debe dictar el gobierno sea uno de naturaleza reglamentaria, esto es, de aquellos a los cuales hace referencia el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política de Colombia. Por el contrario, la facultad conferida por el Congreso Nacional al Presidente de la República apunta a la expedición de un decreto con fuerza de ley, dentro de los términos temporales y temáticos anteriormente mencionados, cuya naturaleza no es reglamentaria sino legislativa. Por dicha razón, no es correcto afirmar que el Decreto 1769 de 2003 participe de la naturaleza reglamentaria mencionada por la parte actora...
En ese orden de ideas, resulta claro para la Sala que al sujetarse el pago del subsidio destinado a los trabajadores del sector agropecuario, a la expedición de un acto reglamentario por parte del Gobierno Nacional, la Superintendencia del Subsidio Familiar está incurriendo en un desbordamiento de sus funciones, pues con ello se están estableciendo unas condiciones que no fueron previstas por el legislador.
No obstante lo anterior, ha de quedar en claro que el hecho de no haberse sujetado el pago del subsidio a la expedición del acto reglamentario antes mencionado, nada impediría que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones constitucionales que le son propias, expidiese un acto de administrativo de tal naturaleza. En otras palabras, resultaría jurídicamente viable la expedición de un acto reglamentario por parte del ejecutivo, el cual tendría como materia a reglamentar, la contenida tanto en la Ley 789 de 2002, como en el Decreto 1769 de 2003, que como ya se dijo es de carácter legislativo.
Con fundamento en las razones expuestas, la Sala declarará la nulidad de la frase “...para que una vez expedida la reglamentación correspondiente, este se haga efectivo”, contenida en el capítulo I, numeral 1.3. de la Circular 23 de 2003, expedida por la Superintendencia del Subsidio Familiar, tal como quedará consignado en la parte resolutiva de la presente providencia.
Cargo 5. Según lo indica el demandante, la prohibición de redistribuir proporcionalmente los costos indirectos de la caja en los programas de vivienda, desempleo, niñez, salud, mercadeo, hotelería y turismo, infringe lo dispuesto en el artículo 21 numeral 17 de la Ley 789 de 2002, en donde se dispone que la redistribución de dichos costos debe ser proporcional a los egresos que cada uno de ellos represente sobre los egresos totales de la respectiva caja.
Luego de cotejar el acto demandado con las disposiciones legales vigentes y en particular con aquellas que el actor menciona como violadas, la Sala no encuentra tampoco que en este punto se haya quebrantado el ordenamiento jurídico. El cuadro de gastos de administración, instalación y funcionamiento que aparece incorporado en el texto de la circular, recoge los límites establecidos en las normas vigentes (L. 21/82, 633/2000 y 789/2002 y los D. 1804/99 y 2620/2000), dejando latente la posibilidad de redistribuir dichos gastos indirectos en los programas allí contemplados, siempre y cuando tales gastos tengan relación con ellos, lo cual no puede calificarse como contrario a lo que se establece en el artículo 21 numeral 17 de la Ley 789 de 2002.
Cargo 6. El numeral 2.18 del capítulo III de la circular impugnada, al hacer referencia a otros sectores de la economía que deben vincularse al sistema del subsidio familiar, prescribe textualmente lo siguiente:
“2.18. Otros sectores de la economía que deben ser vinculados al sistema.
En aras de la integralidad y el impacto en la población, las cajas de compensación adelantarán campañas de promoción y establecerán convenios con agremiaciones y asociaciones de trabajadores independientes e informales, para buscar su vinculación como afiliados facultativos, con aporte mínimo del 2%, sin derecho al reconocimiento del subsidio monetario. El Estado y las cajas deberán propender por (sic) que se materialice la afiliación masiva de trabajadores independientes, definiendo su calidad y los requisitos para calcular su base de cotización, liquidación, afiliación, desafiliación y servicios a que tienen derecho (el resaltado es ajeno al texto)”.
Según las afirmaciones del demandante, el numeral que se acaba de transcribir ad pédem lítterae, es violatorio de lo dispuesto en el inciso 1º del artículo 19 de la Ley 789 de 2002 y en el numeral 4º del artículo 3º del Decreto 784 de 1989.
La primera de las normas citadas, hoy modificada por el artículo 51 de la Ley 1111 de 2006, establecía lo siguiente:
“ART. 19.—Régimen de afiliación voluntaria para extensión de cobertura de servicios sociales. Habrá lugar a un aporte a las cajas de compensación familiar del 0.6% sobre una base de un salario mínimo legal mensual vigente, sin que dicha suma otorgue derechos para el pago de subsidios, limitándose el beneficio a las actividades de recreación, capacitación y turismo social en igualdad de condiciones frente a los demás afiliados a la caja, cuando se presente uno cualquiera de los siguientes casos, sin perjuicio de los periodos de protección previstos en esta ley por fidelidad:
c) Las personas que estando vinculadas a una caja de compensación familiar pierdan el empleo y decidan continuar vinculados a la entidad en los términos previstos en esta norma en su calidad de desempleados, una vez vencido su periodo de protección.
PAR. 2º—Los aportes voluntarios a las cajas de compensación familiar, conforme el régimen de excepción, se regirán por las reglas tributarias dispuestas para los aportes obligatorios en materia de impuesto de renta”.
Según las apreciaciones del actor, al disponer la circular demandada que los afiliados facultativos e independientes de las cajas de compensación familiar deben realizar un aporte mínimo del 2%, se está violando el primer inciso del artículo 19 de la Ley 789 de 2002, pues allí se establece de manera perentoria que el aporte a efectuar a las cajas de compensación familiar, debe ser equivalente al 0,6%, liquidado sobre la base de un salario mínimo legal mensual. Además de lo expuesto, estima el actor que la instrucción impartida por la superintendencia a partir de la cual se suscita la presente controversia, es contraria al ordenamiento jurídico en razón de haber dejado por fuera a aquellos afiliados facultativos cuyos aportes dependen no de un porcentaje preestablecido por el legislador sino de los acuerdos o convenios que en cada caso se suscriban.
En defensa de la legalidad del acto acusado, la Superintendencia del Subsidio Familiar argumenta en su escrito de contestación de la demanda que el hecho de exigir a los afiliados facultativos e independientes una contribución mínima del 2%, no quebranta en forma alguna lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 789 de 2002, por cuanto su literal b) establece de manera concreta que la base para liquidar el aporte de los trabajadores independientes, será la misma base de aporte que exista para su afiliación al sistema de salud, lo que equivale a decir que el aporte al subsidio familiar debe liquidarse sobre la base de dos (2) salarios mínimos legales mensuales. Según se establece en dicho literal, para que un trabajador independiente pueda afiliarse al sistema de subsidio familiar o para mantener vigente dicha vinculación, “[...] se hace exigible su afiliación previa al sistema de salud, siendo la base de ingresos para aportar al sistema de cajas la misma base de aporte que exista para el sistema de salud”. Así las cosas y concordancia con lo anterior, en los artículos 23 del Decreto 1703 de 2003 y 271 de la Ley 100 de 1993, se dispone que “en ningún caso, se cotizará sobre una base inferior a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes” (se resalta), de lo cual infiere el apoderado de la superintendencia que el aporte al subsidio familiar debe liquidarse aplicando tales criterios. Además de lo anterior, la Sala encuentra que es el parágrafo 1º del artículo 19 de la Ley 789 de 2002, el que aclara que cuando el desempleado aporte “[...] el ciento por ciento (100%) de la cotización del dos por ciento (2%) sobre la base de dos (2) salarios mínimos, tendrá todos (sic) los mismos derechos que tienen los demás afiliados salvo al subsidio monetario. Esta misma regla se aplicará al trabajador independiente que aporte el dos por ciento (2%) sobre sus ingresos, conforme el sistema de presunciones establecido dentro del régimen de salud. En todo caso las cajas podrán verificar la calidad de la información sobre los ingresos del afiliado para dar cumplimiento a lo previsto en esta ley, o para hacerle dar cumplimiento a las normas generales sobre aporte”.
Para desatar este punto de la controversia es preciso tener en cuenta que no es lo mismo hablar de la promoción y celebración de convenios “con agremiaciones y asociaciones de trabajadores independientes e informales, para buscar su vinculación como afiliados facultativos”, que hablar de la vinculación de trabajadores independientes que sin estar vinculados a ninguna agremiación o asociación de trabajadores independientes e informales, tomen la decisión individual de afiliarse al sistema del subsidio familiar. Dicho en otros términos, se está haciendo referencia a trabajadores independientes que no necesariamente se encuentran en la misma situación fáctica, de lo cual mal puede concluirse que el tratamiento legal en uno y otro caso deba ser idéntico. Para profundizar aun más en esta precisión, es necesario puntualizar, a manera de ilustración, que no es igual el caso de un vendedor ambulante afiliado a una agremiación de trabajadores informales, al de un comerciante formal que de manera independiente y en ejercicio de la libertad de afiliación que le reconoce la ley, adopte la decisión de afiliarse a una de las cajas de compensación familiar.
A partir de las anteriores premisas, la Sala observa que el porcentaje del 2% que motiva esta controversia, liquidado a partir de dos (2) salarios mínimos legales mensuales en los términos antes mencionados, aparece efectivamente contemplado en las disposiciones cuyo cumplimiento se pretende garantizar con la expedición de la Circular Externa 23 de 2003, tal como lo mencionan la entidad demandada y el señor agente del Ministerio Público, razón por la cual no puede predicarse la violación de la normatividad superior señalada por el actor. Lo anterior no quiere decir, desde luego, que lo dispuesto en el inciso primero del artículo 19 de la Ley 789 de 2002, deje de ser aplicable en aquellos casos que correspondan a la afiliación de los trabajadores allí mencionados.
En lo que concierne a la presunta violación del numeral 4º del artículo 3º del Decreto 784 de 1989, se observa que el ataque formulado por el demandante se concreta en la afirmación, según la cual, la instrucción impartida por la superintendencia es contraria a derecho, al haber dejado por fuera de su texto a aquellos afiliados facultativos cuyos aportes dependen no de un porcentaje preestablecido por la ley sino de los acuerdos o convenios que en cada caso se suscriban. Para la Sala la omisión que es objeto de impugnación no es en sí misma relevante ni menos aun violatoria del precepto mencionado en la demanda, pues ante la existencia de una disposición legal que regula la materia y que se encuentra revestida de la fuerza ejecutoria y vinculante que le es propia, no es indispensable que se impartan instrucciones acerca de la manera como debe darse su cumplimiento, para derivar de ese hecho su aplicabilidad. Expresado de otra manera, el hecho de no haberse contemplado en la circular el caso específico de aquellas personas cuya afiliación sea fruto de un convenio, de manera alguna tiene la propiedad ni el alcance de desvirtuar la legalidad del acto demandado.
Siguiendo el sentido de las consideraciones anteriores, se concluye que no existe contradicción alguna entre las normas comparadas.
Cargo 7. Señala el demandante en su libelo, que la Circular 23 de 2003 es violatoria de lo dispuesto en el parágrafo 1º, numeral 1º del artículo 3º de la Ley 789 de 2002, al hacer extensiva a los menores de 12 años de edad, la obligación de presentar el correspondiente certificado de escolaridad, como requisito para hacer efectivo el pago del subsidio familiar a que tienen derecho, ya que en esa disposición se prescribe de manera clara que tal requisito fue establecido únicamente para quienes ya hayan cumplido los 12 años de edad.
Para mayor claridad, veamos enseguida el aparte de la circular contra el cual se dirige la demanda y el texto de la norma presuntamente violada:
“1. Del subsidio familiar en dinero que a partir de la Ley 789 de 2002 se denomina cuota monetaria.
De conformidad con lo establecido en el numeral 1º del artículo 3º de la Ley 789 de 2002, los hijos que no sobrepasen la edad de 18 años, legítimos naturales, adoptivos y los hijastros, tendrán derecho a percibir la cuota monetaria siempre y cuando acrediten la escolaridad en establecimiento docente debidamente aprobado”.
El parágrafo 1º, numeral 1º del artículo 3º de la Ley 789 de 2002 dispone lo siguiente:
“PAR. 1º—Darán derecho al subsidio familiar en dinero las personas a cargo de los trabajadores beneficiarios que a continuación se enumeran:
1. Los hijos que no sobrepasen la edad de 18 años, legítimos, naturales, adoptivos y los hijastros. Después de los 12 años se deberá acreditar la escolaridad en establecimiento docente debidamente aprobado”.
Mediante Sentencia C-653 del 5 de agosto de 2003, la honorable Corte Constitucional tuvo la oportunidad de señalar que el presupuesto de la acreditación de la escolaridad se ajusta a los mandatos de la Carta, por cuanto desarrolla los derechos de los niños a la igualdad y a la educación y garantiza que sus padres cumplan con la responsabilidad de brindarles educación. En uno de sus apartes, la providencia señala:
“Finalmente, para la Sala el requisito de acreditación de escolaridad a que hacen referencia los apartes acusados del artículo 3º de la Ley 789, es una medida no solo admisible sino que busca la realización de objetivos constitucionalmente importantes, como impedir que los niños mayores de doce (12) años desarrollen actividades de tipo laboral en lugar de desarrollar las labores académicas propias de quien está en proceso de formación. Esto justifica entonces que a partir de esa edad deba cumplirse con el requisito de la acreditación de la escolaridad.
Una interpretación contraria, llevaría a la irrazonable conclusión que en el caso de un recién nacido también tendría que acreditarse el mencionado requisito. Como bien lo anota uno de los intervinientes, con el precepto parcialmente demandado se impide que se utilicen a los hijos o hermanos menores de edad como una fuente de ingresos adicionales del grupo familiar y asegura en buena medida que se cumpla con la responsabilidad que le asiste a los padres y a quienes hacen sus veces en el caso de los huérfanos de padres, en la formación de los niños que dependen económicamente de ellos”.
Frente a la discusión que es objeto de examen, la Sala comparte el criterio expresado por la Superintendencia del Subsidio Familiar y por el procurador delegado, en el sentido de manifestar que la Circular Externa 23 de 2003, al exigir la acreditación de la escolaridad como requisito para acceder al pago del subsidio familiar, no está yendo más allá de lo dispuesto por el legislador, pues como bien se puede observar, el propio acto acusado está haciendo remisión directa al numeral 1º del artículo 3º de la Ley 789 de 2002, debiendo entenderse, por lo mismo, que se trata de una exigencia establecida por el legislador para hacer efectivo el pago del subsidio a quienes hayan superado los doce años de edad.
En tal virtud, el cargo formulado por el actor no puede ser acogido, por cuanto ha sido edificado a partir de una errónea interpretación de parte suya, con respecto al verdadero alcance de la norma cuya legalidad se examina.
Cargo 8. Tal como lo señala el demandante, el numeral 2.9 del capítulo III de la Circular Externa 23 de 2003, proferida por la Superintendencia del Subsidio Familiar, es contrario a lo que se dispone en el artículo 16 numeral 5º de la Ley 789 de 2002, al consagrar la prohibición de destinar los recursos de las cajas de compensación a la construcción de inmuebles destinados al desarrollo de los programas de niñez y a la jornada escolar complementaria, pues en su sentir, se trata de una medida restrictiva que no está prevista en la ley.
El aparte demandado es del siguiente tenor:
“2.9. Atención integral a la niñez y jornada escolar complementaria: programas sociales complementarios.
Las cajas de compensación familiar no podrán destinar recursos de este rubro para la construcción de infraestructura física”.
En aras de facilitar su cotejo con la norma presuntamente infringida, se transcribe su texto a continuación:
La norma sub exámine no infringe, a juicio de la Sala, lo establecido en el numeral 5º del artículo 16 de la Ley 789 de 2002, por cuanto en dicha norma se establece que los recursos de las cajas de compensación familiar solamente pueden ser invertidos en la “administración” de los programas relacionados con la atención integral de la niñez y la jornada complementaria, lo cual excluye la inversión de los recursos en obras de infraestructura. Cualquier interpretación en sentido contrario, conduciría a desconocer que estos tienen una destinación especial y por lo mismo no pueden ser empleados en la realización de ese tipo de inversiones.
Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, la palabra “administrar”, tiene las siguientes acepciones:
Como bien se puede apreciar, ninguno de los significados de este vocablo comporta la realización de construcciones, siendo por lo mismo incorrecta la interpretación formulada por el demandante e infundada su pretensión anulatoria.
Cargo 9. Otra de las objeciones que se plantea en la demanda, tiene que ver con el hecho de que el numeral 2.17 del capítulo III de la circular demandada, restrinja el otorgamiento de créditos para vivienda, a aquellos casos en los cuales las cajas de compensación familiar se asocien, inviertan o participen en establecimientos de crédito, restricción que por demás ya se encontraba establecida en el numeral 2.5.3.4 de la Circular Externa 0002 del 27 de enero de 2003 (v. fls. 88 y 89, cdno. ppal.).
El aparte cuestionado establece lo siguiente:
“2.17. Vivienda.
Las cajas de compensación familiar continuarán desarrollando programas de vivienda de interés social para disminuir el déficit habitacional de los trabajadores afiliados de conformidad con lo establecido en la normatividad vigente. Podrán ofrecer cuando se asocien, inviertan o participen en establecimientos de crédito préstamos para adquisición de vivienda, conforme a la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional”.
Según el criterio de la parte actora, la anterior limitación desconoce lo previsto en los artículos 27 numeral 4º del Decreto 784 de 1989 y 16 numeral 5º de la Ley 789 de 2002, pues está restringiendo el alcance general que tiene la facultad de ofrecer y otorgar créditos a los afiliados y sus familias con destino a la adquisición o mejoramiento de vivienda.
El artículo 27 numeral 4º del Decreto 784 de 1989, consagra en materia de vivienda lo siguiente:
“ART. 27.—Los programas sociales de vivienda. Los programas sociales de vivienda que organicen las cajas de compensación familiar para sus afiliados, estarán orientados por las siguientes finalidades principales:
4. Otorgar créditos para la adquisición y mejoramiento de la vivienda de los afiliados y sus familias”.
El artículo 16 numeral 5º de la Ley 789 de 2002, dispone:
Si se analiza de manera desprevenida el aparte demandado, no puede ignorarse que en su texto se está señalando de manera explícita, que las corporaciones vigiladas continuarán desarrollando los programas de vivienda de interés social para disminuir el déficit habitacional de los trabajadores afiliados “[...] de conformidad con lo establecido en la normatividad vigente”. Al mismo tiempo, es indispensable tomar en consideración el hecho de que es el propio legislador el que establece en el artículo 16, numeral 3º, inciso 3º, que “las cajas cuando se trate de préstamos para la adquisición de vivienda podrán invertir, participar o asociarse para la creación de sociedades diferentes de establecimiento de crédito, cuando quiera que tales entidades adquieran el permiso de la Superintendencia Bancaria para la realización de operaciones hipotecarias de mutuo”. A juicio de la Sala, esas premisas son más que suficientes para concluir que el cargo propuesto por el actor no tiene fundamento, pues la instrucción contenida en la Circular 23 de 2003, se orienta precisamente a reiterar aquello que ya se encuentra consagrado en la ley.
Cargo 10. Pretende el demandante la anulación de las instrucciones contenidas en los numerales 2.1. y 2.2. del capítulo V de la Circular Externa 23 de 2003, expedida por la Superintendencia del Subsidio Familiar, por considerar que ellas son contrarias a los artículos 16 de la Ley 789 de 2002 y 41 y 62 de la Ley 21 de 1982.
El numeral cuya legalidad se pretenden desvirtuar, dispone textualmente lo siguiente:
“2. Población afiliada voluntariamente a una caja de compensación familiar.
Sobre estos mismos aspectos la Circular Externa 2 del 27 de enero de 2003 ya contemplaba, entre otras cosas, el deber de las cajas de compensación familiar de contribuir a la generación de empleo productivo y a la disminución de la pobreza (fl. 90, cdno. ppal.).
Las objeciones que formula el actor se encaminan a obtener la anulación de tales numerales, partiendo del presupuesto, según el cual, las disposiciones legales vigentes en ningún momento asignan a las cajas de compensación familiar, la responsabilidad de actuar como agentes para la afiliación de sus afiliados al sistema de seguridad social y como bolsa de servicios personales. Según se expresa en la demanda, los artículos 16 de la Ley 789 de 2002 y 41 y 62 de la Ley 21 de 1982, no establecen tales funciones.
En relación con el cargo formulado, la Sala encuentra que el artículo 41 numeral 3º de la Ley 21 de 1982 y el artículo 16 numeral 1º de la Ley 789 de 2002, establecen la posibilidad de que las cajas de compensación ejecuten actividades relacionadas con la seguridad social, directamente o mediante alianzas estratégicas celebradas con otras cajas o a través de entidades especializadas públicas o privadas, conforme las disposiciones que regulen la materia, preceptos que por su misma amplitud y generalidad, pueden ser interpretados en el sentido de que dichas corporaciones se encuentran habilitadas para adelantar las gestiones que hoy son objeto de cuestionamiento en la demanda. En apoyo de lo anterior, es pertinente traer a colación, que desde el punto de vista teleológico, el sistema del subsidio familiar está llamado a apoyar el empleo y la ampliación de la cobertura de protección social de los trabajadores y sus familias, lo cual lleva a concluir que las medidas impugnadas no son contrarias al espíritu del legislador ni infringen los preceptos señalados por el actor.
Cargo 11. Controvierte la demanda la interdicción establecida en el numeral 5º capítulo VI de la Circular Externa 23 del 23 de diciembre de 2003, en donde se prohíbe a las cajas de compensación familiar delegar sus funciones gerenciales en terceras personas, por estimar que dicha disposición infringe el artículo 16 numeral 1º de la Ley 789 de 2002.
En lo pertinente, el acto acusado consagra lo siguiente:
“VI. Prácticas inseguras
5. Delegar por cualquier mecanismo sus funciones gerenciales en terceros”.
Según se expresa en la demanda y como se acaba de expresar en el numeral procedente, la ley prevé la posibilidad de que las cajas de compensación ejecuten las actividades relacionadas con sus servicios, la protección y la seguridad social, directamente o mediante la celebración de alianzas estratégicas con otras cajas o a través de entidades especializadas públicas o privadas. Por ello considera el actor que al calificarse ese tipo de actividades como “prácticas inseguras”, coarta la posibilidad de acudir al sistema de outsourcing que de alguna manera ha sido autorizado por el legislador.
Con el propósito de dilucidar este punto de derecho, es preciso tener en cuenta que el artículo 24 numeral 6º de la Ley 789 de 2002, confiere a las cajas la facultad discrecional de calificar como inseguras aquellas prácticas que a juicio suyo deban suspenderse o restringirse, todo lo cual se enmarca dentro del loable propósito de evitar que las cajas de compensación familiar pongan en entredicho los recursos del sistema, los cuales deben destinarse e invertirse de manera eficiente y cristalina, en todas aquellas actividades que contribuyan al cumplimiento de los objetivos señalados por el ordenamiento jurídico, sin perder de vista que el subsidio familiar, como componente de la seguridad social, es una institución de vital trascendencia social, que torna admisibles todas las medidas de precaución encaminadas a asegurar su preservación y salvaguardia. Por otra parte, la facultad de limitar y restringir prácticas inseguras, que como ya se dijo es de naturaleza legal, es una herramienta eficaz sin la cual las tareas de inspección y vigilancia a cargo de la superintendencia del ramo, no tendrían la misma proyección y utilidad. Por tal motivo, la Sala considera que el precepto acusado concuerda con los parámetros establecidos por el ordenamiento jurídico.
En todo caso, las instrucciones que sobre el particular contiene el acto administrativo acusado, no se oponen a que, en tratándose de prácticas autorizadas o permisibles, las cajas de compensación familiar celebren alianzas estratégicas con otras cajas o entidades especializadas públicas o privadas, en desarrollo de lo dispuesto en el 16 numeral 1º de la Ley 789 de 2002.
Cargo 12. En relación con el contenido del Oficio 1931 de 2004, suscrito por el Superintendente del Subsidio Familiar, en cuyo texto se reconocen, según lo afirma el actor, las inconsistencias de que adolece la Circular 23 de 2003, la Sala considera que tales afirmaciones no configuran en sí mismas un cargo en concreto. Es pertinente recordar que en los procesos contenciosos de simple nulidad, la controversia debe centrarse en el cotejo del acto administrativo impugnado frente al precepto superior que el actor ha señalado como violado, con el propósito de determinar si en efecto se presenta o no alguna contradicción que deba dar lugar a la anulación de la norma infractora.
Tomando como sustento las razones que anteceden, la Sala considera que, con la sola excepción del cargo número 4, las demás objeciones planteadas con respecto a la legalidad de la Circular 23 de 2003 de la Circular Externa 23 del 23 de diciembre de 2003, expedida por la Superintendencia del Subsidio Familiar, no están llamadas a prosperar, tal como se expresará en la parte decisoria de esta providencia.
1. DECLÁRASE LA NULIDAD de la frase “...para que una vez expedida la reglamentación correspondiente, este se haga efectivo”, contenida en el capítulo I, numeral 1.3. de la Circular Externa 023 de 23 de diciembre de 2003, proferida por el Superintendente del Subsidio Familiar, de conformidad con las razones expresadas en la parte considerativa de esta providencia.
2. NIEGANSE las demás pretensiones de la demanda presentada por John Mauricio Alfonso Rubio, identificado con la cédula de ciudadanía número 79’.486.745 de Bogotá.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de fecha del 26 de febrero de 2009».
(1) Artículo 48 Constitución Nacional. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.
Artículo 189 Constitución Nacional. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa: [...] 22. Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos.
(2) Ley 25 de 1981. Artículo 17. El superintendente, los jefes de división y sección de la Superintendencia del Subsidio Familiar, están investidos de carácter de jefes de policía para todo lo relacionado con la vigilancia y control de las normas sobre subsidio familiar.
(3) Decreto 2150 de 1992. Artículo 2º. Objetivo. La Superintendencia del Subsidio Familiar cumplirá con los siguientes objetivos: 1. Ejercer la inspección y vigilancia de las entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar las asignaciones del subsidio familiar, con el propósito de que su constitución y funcionamiento se ajusten a la ley y a sus estatutos internos.
(4) Ley 21 de 1982. Artículo 54. Son funciones de los consejos directivos:
2. Aprobar en consonancia con el orden de prioridades fijadas por la presente ley, los planes y programas a que deban ceñirse las inversiones y la organización de los servicios sociales.
(5) Decreto 341 de artículo 74. Para la aprobación o improbación de las negociaciones de bienes inmuebles de propiedad de las entidades vigiladas por la Superintendencia del Subsidio Familiar, aquellas deberán acreditar:
1. Avalúo comercial practicado por perito inscrito en entidad oficial.
2. Justificación de la transacción.
3. Informe de la destinación que se dará a los recursos.
4. Copia del acta del consejo directivo donde se autorice la transacción, cuando la cuantía lo exija.
(6) Artículo 333 Constitución Nacional. La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.
(7) Decreto 341 de 1988. Artículo 41. Las cajas de compensación familiar no podrán destinar recursos, ni efectuar campañas para promover la desafiliación de empleadores afiliados a otras cajas o que impliquen competencia desleal.
(8) Ley 789 de 2002. Artículo 16. Funciones de las cajas de compensación. El artículo 41 de la Ley 21 de 1982 se adiciona, con las siguientes funciones: (sic).

References: artículo 84
 artículo 11
 artículo 1
 artículo 16
 artículo 5
 artículo 21
 artículo 3
 artículo 16
 artículo 27
 artículo 16
 artículo 11
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 6
 artículo 39
 artículo 66
 artículo 24
 artículo 267
 artículo 333
 artículo 41
 artículo 16
 artículo 41
 artículo 16
 artículo 2
 artículo 65
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 5
 Artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 189
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 19
 artículo 3
 artículo 51
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 27
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 41
 artículo 16
 artículo 16
 artículo 24
 Artículo 48

Artículo 189
 Artículo 17
 Artículo 2
 Artículo 54
 artículo 74
 Artículo 333
 Artículo 41
 Artículo 16
 artículo 41