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Timestamp: 2019-09-15 12:38:35+00:00

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﻿ SENTENCIA T-973 DE NOVIEMBRE 15 DE 2007
SENTENCIA T-973 DE 15 DE NOVIEMBRE DE 2007
CONTENIDO:LIQUIDACIÓN DE MESADAS PENSIONALES DE PERSONAS PERTENECIENTES AL SERVICIO EXTERIOR DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. ESTAS MESADAS SERÁN LIQUIDADAS CONFORME LO DISPONEN LAS LEYES Y JURISPRUDENCIA PARA EL CASO EN CONCRETO Y NO TENIENDO EN CUENTA EL SALARIO EN DOLARES DEVENGADO.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRESTACIONES SOCIALES, MESADA PENSIONAL, INTEGRACIÓN DE LA COMISIÓN ASESORA DE RELACIONES EXTERIORES
Sentencia T-973 de noviembre 15 de 2007
Sentencia T-973 de 2007
Ref.: expediente T-1672843
Acción de tutela instaurada por Mario Leonel Rodríguez Vargas contra el Ministerio de Relaciones Exteriores.
La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, Mauricio González Cuervo y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política, y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente,
En el proceso de revisión de las sentencias de tutela proferidas el 2 de mayo de 2007 por la Sala Laboral del Tribunal de Distrito Judicial de Bogotá y el 4 de julio de 2007 por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante las cuales se negó el amparo solicitado por el señor Mario Leonel Rodríguez Vargas.
1. Asegura el accionante que el 3 de noviembre de 1999 solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores expedir una constancia del tiempo trabajado en la entidad, con el fin de obtener su pensión de jubilación.
2. Explica que en una certificación de “tiempo de servicios” del 16 de noviembre de 1999, se relacionan los cargos desempeñados desde el 2 de mayo de 1985 hasta el 30 de agosto de 1998, sin certificar los salarios realmente devengados en cada uno de ellos y las correspondientes cotizaciones para “efectos de liquidar mi pensión”. En tal sentido, afirma que, por ejemplo, en el cuadro de los años 1994 a 1998, el ministerio certificó que en agosto de 1998, “mi asignación básica era de $ 1.357.362 cuando para el mismo mes mi salario fue certificado posteriormente por el Ministerio de Relaciones Exteriores en $ 6.483.915, en documento CNP–875 del 31 de mayo de 2004”.
3. Argumenta que una vez adquirido el status de pensionado, por cumplir con los requisitos de edad y tiempo, presentó ante el ISS una solicitud de pensión el 18 de septiembre de 2000. Mediante Resolución 29554 del 3 de diciembre de 2003 le fue reconocida su pensión. Luego de que la Registraduría Nacional del Estado Civil acreditó su retiro del servicio, el ISS produjo la Resolución Modificatoria 25964 del 7 de septiembre de 2004, “por la cual ingresé a la nómina de pensionados a partir del 1º de agosto del mismo año”.
4. Comenta el peticionario que luego de requerimientos de expedición de nuevas certificaciones, solicitó el 17 de mayo de 2004 al Ministerio de Relaciones Exteriores que diligenciara con el ISS la reliquidación de aportes al sistema de seguridad social. Explica que “El Ministerio de Relaciones Exteriores me entregó nuevas certificaciones de los salarios devengados en dólares como funcionario en el exterior, indicando que las prestaciones sociales de los funcionarios de la planta se liquidaban y pagaban con el sueldo del cargo equivalente en planta interna”.
5. Asegura que el 9 de junio de 2004, dentro del término del artículo 150 de la Ley 100 de 1993, presentó las nuevas certificaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, que contenían los salarios en dólares con sus equivalencias en pesos, al ISS para efectos de liquidación de su pensión. Tales certificaciones “que contienen ingresos sustancialmente mayores a los declarados anteriormente por el ministerio, todavía no han sido tenidas en cuenta por el ISS para la conformación del ingreso base de liquidación de la pensión”.
6. Afirma que cerca de dos años después de presentado su derecho de petición (jun. 9/2004), y de haber adelantado trámites infructuosos, entre ellos varias resoluciones, el “Instituto de los Seguros Sociales reconoció la sentencia de la Corte Constitucional C–173 de 2004 sobre la cotización y la liquidación de las pensiones de los ex funcionarios del ministerio en el exterior con base en el salario real”.
7. El 6 de abril de 2006, el gerente II del centro de atención de pensiones de la seccional Cundinamarca y Bogotá del Seguro Social “envió al Ministerio de Relaciones Exteriores la nota 062.2.10 Nº 5049, en la que solicita efectuar las correcciones a que hubiere lugar en las cotizaciones efectuadas al ISS”.
8. Sostiene que nuevamente presentó al Ministerio de Relaciones Exteriores un derecho de petición el 9 de marzo de 2006, en el cual solicitó la reliquidación de las cotizaciones efectuadas al sistema de seguridad social durante el tiempo que trabajó en la entidad. El ministerio, mediante oficio GNI Nº 16587 del 3 de abril de 2006, rechazó la solicitud.
9. El 11 de abril de 2006, ante la directora de talento humano del Ministerio de Relaciones Exteriores, presentó un recurso de reposición al oficio GNI Nº 16587 del 3 de abril de 2006 relacionado con el derecho de petición del pasado 10 de marzo, dirigido al secretario general del ministerio, respecto a la reliquidación de aportes efectuados al sistema general de pensiones durante el tiempo trabajado en el ministerio. El 15 de mayo de 2006 presentó otro oficio al secretario general del ministerio “para ratificar el derecho de apelación”.
10. Con oficio del Ministerio de Relaciones Exteriores S.G. 27950 del 18 de mayo de 2006, se le informó que se le daría respuesta a su derecho de petición de reliquidación de las cotizaciones al ISS, “una vez se pronuncie el H. Consejo de Estado sobre una consulta que habían presentado”.
11. Asegura que la Sala de Consulta y Servicio Civil, mediante concepto 1749 del 19 de agosto de 2006 dio respuesta a la consulta radicada el 2 de mayo de 2006, y con oficio 798 enviado el 2 de octubre de 2006 también solicitó al ministerio que diera autorización para publicar el concepto.
12. Explica que, ante su insistencia, el ISS expidió la Resolución 33359 del 28 de agosto de 2006 en la cual se afirma que “debe concluirse que las certificaciones que el asegurado nos allega con el fin de reliquidar su pensión no tiene validez para tal efecto, porque para el cálculo del ingreso base de liquidación el ISS se basa únicamente en lo reportado por la entidad empleadora, a través del sistema de autoliquidación de aportes”.
13. El 30 de octubre de 2006, en oficio dirigido al secretario general de la cancillería, el accionante reiteró el derecho de petición para la reliquidación de los aportes efectuados al ISS y además “repetí mis argumentos sobre la inaplicabilidad del artículo 57 del Decreto 10 de 1992”.
14. El 1º de febrero de 2007 presentó un recurso de reposición y en subsidio apelación contra el oficio DTH Nº 60153 del 30 de octubre de 2006, en consideración a que la cancillería “dejó pendiente la respuesta final a los recursos de reposición y de apelación presentados por mí el año 2006, y en consideración a que el 29 de enero de 2007 cuando fui a averiguar personalmente por la respuesta a mi oficio del 30 de octubre de 2006, me entregaron copia del oficio DTH Nº 60153”.
15. Por último, sostiene el accionante que “Al día de hoy el Ministerio de Relaciones Exteriores no ha atendido los recursos presentados el 1º de febrero de 2007 y, consiguientemente, sigue absteniéndose de dar una respuesta de fondo a mi petición de reliquidar mis cotizaciones al Seguro Social como sí se ha hecho con otros ex funcionarios en el exterior, reconociendo el cargo ocupado y el ingreso realmente devengado, conforme a las decisiones de la Corte Constitucional”.
Con base en los anteriores hechos, el accionante solicita lo siguiente:
1. Que se le amparen sus derechos fundamentales de petición, a la seguridad social y a la igualdad.
2. Que se le ordene a la cancillería que reliquide las cotizaciones efectuadas para el sistema general de pensiones con base en el cargo desempeñado y el salario realmente devengado en dólares desde 1994 hasta 1998, convertido en pesos colombianos, así como lo ordena hacer la Corte Constitucional en reiteradas sentencias, y así como se ha hecho con otros ex funcionarios del ministerio, de conformidad con la Ley 100 de 1993, y no con el sueldo equivalente en la planta interna “o sea, para un cargo no desempeñado y un salario que nunca devengué”.
3. Que se le ordene a la cancillería expedir y enviar al ISS, dando respuesta al oficio del ISS de 6 de abril de 2006, la certificación que incluya la reliquidación de las contribuciones a la seguridad social, mediante el mecanismo de aportes, conforme al salario realmente devengado por el accionante durante cuatro años (1994 – 1998), trabajados en calidad de Cónsul General de Colombia en Manaos, “cargo que desempeñé después de entrar en vigor la Ley 1000 (sic) de 1993, cuando ya estaba derogado el artículo 57 del decreto 10 de 1992”.
La cancillería no presentó escrito alguna en su defensa.
La Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, mediante sentencia del 2 de mayo de 2007, decidió declarar improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Mario Leonel Rodríguez Vargas contra el Ministerio de Relaciones Exteriores, con base en las siguientes consideraciones.
Estima que las pretensiones del accionante en el sentido de que se le ordene a la cancillería que reliquide las cotizaciones efectuadas para sistema general de pensiones, con base en el cargo desempeñado y el salario realmente devengado en dólares desde el año 1994 hasta 1998, no son solicitudes propias de la acción de tutela, sino de un proceso contencioso.
Asegura que el juez constitucional no puede desplazar al ordinario en el conocimiento de litigios sobre derechos de carácter legal.
De igual manera, estima que las peticiones datan de hace más de 10 años, que igualmente ha podido acudir a la justicia ordinaria desde el 3 de diciembre de 2003, fecha en la cual le fue reconocida su pensión. No se vislumbra, en consecuencia, perjuicio irremediable alguno.
Luego de proferido el fallo de tutela, el Ministerio de Relaciones Exteriores presentó un escrito oponiéndose a la misma, en esencia por cuanto la Sentencia C–173 de 2004 no tiene efectos retroactivos.
Luego de insistir en los argumentos consignados en su petición de amparo, el peticionario solicita ser tratado de igual manera que lo hizo la Corte Constitucional en sentencias T–1016 de 2000, T–1022 de 2002, T–083 de 2004 y T–556 de 2005, de conformidad además con lo decidido en Sentencia C–173 de 2004.
La Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia del 4 de julio de 2007 confirmó la providencia mediante la cual se negó el amparo solicitado por el accionante.
En pocas palabras, sostiene que en el presente caso no se está ante la simple negativa a responder un derecho de petición sino ante una solicitud encaminada a buscar la reliquidación de una pensión de vejez, asunto que debe ser resuelto por la jurisdicción ordinaria y no por el juez de tutela.
6. Pruebas que reposan en el expendiente.
— Certificación expedida por la cancillería el 16 de noviembre de 1999, empleando una equivalencia de un ingreso de planta interna.
— Diversos derechos de petición y recursos interpuestos por el accionante.
— Respuestas dadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241–9 de la Constitución Política, y 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para revisar y decidir la presente acción de tutela.
El presente caso se trata de establecer si se han vulnerado los derechos fundamentales a la seguridad social, a la igualdad, al mínimo vital y a la vida digna del señor Mario Leonel Rodríguez Vargas, antiguo funcionario del servicio exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores, al habérsele reconocido una pensión vitalicia de vejez, con base en salarios muy inferiores a los realmente devengados por el accionante. Alega igualmente que la cancillería no le ha respondido unos derechos de petición sobre la materia.
3. Normatividad y la jurisprudencia constitucional en torno a liquidación de las mesadas pensionales de las personas pertenecientes al servicio exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores.
La liquidación de la pensión de jubilación o de invalidez de los funcionarios de carrera diplomático o consular estaba inicialmente regulada por el artículo 56 del Decreto–Ley 10 de 1992, disposición que preveía lo siguiente:
El Decreto–Ley 10 de 1992 fue derogado por el Decreto–Ley 1181 de 1999, proferido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 120, numeral 5º, de la Ley 489 de 1998. Dicho decreto en su artículo 95 dispuso lo siguiente:
Sin embargo el Decreto-Ley 1181 de 1999 fue declarado inexequible por medio de la Sentencia C–920 de 1999, como consecuencia de haber sido declaradas contrarias a la Constitución las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República para la expedición de dicho cuerpo normativo (1) . Por tal razón el año 2000 se expidió el Decreto–Ley 274, cuyo artículo 96 derogó de manera expresa el Decreto 10 de 1992. En lo referente al ingreso base para la cotización al sistema de pensiones de los funcionarios de la carrera diplomática y consular previó el Decreto 274:
PAR. 1º—Para efectos del cálculo del ingreso base de cotización de los funcionarios que prestan sus servicios en la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, se tomará como base la asignación básica mensual y los factores salariales establecidos en las normas vigentes para los cargos equivalentes de la planta interna. En todo caso, el ingreso base de liquidación de estos servidores también será el establecido en las normas vigentes para los cargos equivalentes en la planta interna, teniendo en cuenta los topes de pensión que sean aplicables (resaltado fuera del original).
Las expresiones “para los cargos equivalentes en la planta interna”, contenidas en este último enunciado normativo, fueron declaradas inexequibles por medio de la Sentencia C–173 de 2004, al considerar esta corporación que la forma de cotizar y liquidar los aportes para pensión a partir del salario de un cargo equivalente pero sustancialmente menor al devengado, consagrada en el artículo en cuestión, era contraria a la jurisprudencia sobre la materia y violatoria de los principios y derechos de dignidad, igualdad, mínimo vital y seguridad social.
A su vez, la Corte Constitucional, en sede de tutela, ha elaborado unas claras líneas jurisprudenciales en materia de procedencia del amparo para aquellos casos de los antiguos funcionarios del servicio diplomático, cuyas pensiones fueron liquidadas contrariando la Carta Política.
Así, en Sentencia T–1016 de 2000, esta corporación examinó el caso del señor Pedro Felipe Valencia López, antiguo embajador extraordinario y plenipotenciario de Colombia ante el gobierno del Japón, quien alegaba que se le habían vulnerado sus derechos a la igualdad, a la pensión y al mínimo vital por haberse desconocido las garantías existentes para la valoración y liquidación de los derechos pensionales, y en consecuencia, solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores y el ISS que reliquidaran los valores correspondientes a la pensión de vejez en función de los ingresos percibidos y sin aplicar para ello la norma de equivalencias del servicio exterior contenida en el decreto 10 de 1992 “por tratarse de una disposición discriminatoria”.
En tal sentido, en el caso concreto, el accionante había recibido por concepto de salario la suma de $ 1’373.510,00 yenes que equivalieron en dinero colombiano a $ 11’916.572 en 1996, $ 13’789.701 en 1997 y $ 18’469.863 en 1998. No obstante lo anterior, el Ministerio de Relaciones Exteriores reportó para la pensión como salario base la cifra de $ 2’681.864, cuando ha debido reportar $ 4’076.520 que para la época (1998), era el equivalente al tope máximo de los veinte salarios mínimos permitido por la Ley 100 de 1993 para la cuantificación de la pensión de jubilación con base en el porcentaje del artículo 34 de dicha Ley 100 de 1993.
En el señalado caso, la Corte estimó que “No hay ninguna razón que permita sustentar que el artículo 57 del Decreto 10 de 1992 estuviere aún vigente después de la Ley 100 de 1993”. Es más, que incluso con anterioridad a la expedición de la Ley 100 de 1993 “hay que considerar que la norma del Decreto 10 de 1992 no se ajustaba a la Constitución porque esta consagró el derecho de igualdad (que no se había incluido en la Constitución de 1886) y estableció la universalidad como principio de la seguridad social (ya se dijo que la universalidad excluye la discriminación, L. 100, art. 2º) y por consiguiente no podía haber trato discriminatorio para los funcionarios como los embajadores. Si hay discriminación establecida en una norma y esta en gracia de discusión estuviere vigente, esa norma se inaplica por la excepción de inconstitucionalidad (art. 4º de la Carta)”. Con base en lo anterior, el juez constitucional concluyó lo siguiente:
“se afecta ostensiblemente la igualdad si a todos los trabajadores se les liquida la pensión según el salario devengado y por el contrario a unos servidores del Estado se les computa con base en el salario de otros funcionarios que reciben sumas muy inferiores a la que percibe el aspirante a pensionado”.
En apoyo a la anterior argumentación, la Corte trajo a colación algunas consideraciones vertidas en la Sentencia SU-430 de 1997, cuya ratio decidendi consiste en afirmar que el hecho de no cotizarse lo debido no afecta el monto legal de la pensión. En consecuencia, la Corte resolvió lo siguiente:
“Primero. Revocar la sentencia proferida el 15 de febrero del 2000 por el Juzgado 41 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá y en su lugar Conceder la tutela por los motivos expresados en la parte motiva del presente fallo y Ordenar al Ministerio de Relaciones Exteriores que envíe nuevamente a los Seguros Sociales la información veraz sobre la base legal para la pensión de vejez del señor Valencia López, a saber: los salarios que él devengo en su cargo de embajador extraordinario y plenipotenciario en el Japón, haciendo como es lógico la conversión de los yenes a moneda colombiana para que este nuevo elemento de juicio sea tenido en cuenta por los Seguros Sociales en una correcta liquidación de la pensión de vejez del solicitante, teniendo en cuenta que la pensión no puede sobrepasar los 20 salarios mínimos.
Segundo. El Ministerio de Relaciones Exteriores y el ex funcionario Pedro Felipe Valencia López entregarán al Seguro Social, en la proporción que les corresponde, la parte que no aportaron, haciéndose las deducciones según se indicó en la parte motiva de esta providencia.
Posteriormente, la Corte en Sentencia T-083 de 2004 reiteró su jurisprudencia en materia de procedencia de la acción de tutela para los casos de las pensiones reconocidas indebidamente a los ex funcionarios diplomáticos. En dicha oportunidad se trataba de dos expedientes acumulados, instaurados por los señores Juan Lozano Provenzano y Carlos Villamil Chaux, antiguos cónsules generales en Río de Janeiro y Berlín, respectivamente.
En ambos casos, se trataba de funcionarios diplomáticos que, no obstante haber devengado salarios en dólares americanos, el Ministerio de Relaciones Exteriores les liquidó sus aportes a pensiones sobre ingresos bases de cotización inferiores en pesos colombianos, debido al establecimiento de equivalencias con cargos de la cancillería. Así pues, invocando argumentos similares, los actores interpusieron en forma separada e independiente acción de tutela en contra del Ministerio de Relaciones Exteriores, por considerar que la entidad venía vulnerándoles sus derechos a la igualdad y a la seguridad social en conexidad con su subsistencia digna.
En respuesta a las anteriores solicitudes, la entidad accionada manifestó que la actuación cumplida no desconocía ningún derecho fundamental, en cuanto la misma estuvo ceñida a lo preceptuado en el artículo 57 de la Ley 10 de 1992, que ordenaba liquidar y pagar las prestaciones sociales de los funcionarios del Servicio Exterior con base en las asignaciones del cargo equivalente en el servicio interno del Ministerio de Relaciones Exteriores. Adicionalmente, sostuvo que la acción de tutela no era el mecanismo adecuado para controvertir dicha actuación, ya que la discusión giraba en torno al reconocimiento de derechos de contenido eminentemente legal cuya definición corresponde a las autoridades judiciales ordinarias.
La Corte Constitucional, en la citada providencia, consideró que la regla según la cual la acción de tutela es improcedente para reconocer o reliquidar pensiones se exceptúa “no solo cuando se ejerce como mecanismo transitorio, caso en el cual es necesario demostrar la existencia de un perjuicio irremediable, sino también cuando el medio judicial preferente es ineficaz o no es lo suficientemente expedito para brindar una protección inmediata, circunstancias que deben ser valorados por el juez constitucional en cada caso particular”.
De tal suerte que, en Sentencia T-083 de 2004 esta corporación precisó las reglas de procedencia del amparo en estos casos, de la siguiente manera:
“Así las cosas, puede concluirse que la acción de tutela es procedente para proteger los derechos fundamentales, y en particular los derivados del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, en los siguientes casos. (i) Cuando no existe otro medio de defensa judicial, o cuando existiendo, el mismo no resulta idóneo para resolver el caso concreto, eventos en los que la tutela procede como mecanismo principal de defensa ante la imposibilidad material de solicitar una protección real y cierta por otra vía. Y (ii) cuando esta se promueve como mecanismo transitorio, debiendo acreditar el demandante que el amparo constitucional es necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo caso la orden de protección tendrá efectos temporales, solo hasta el momento en que la autoridad judicial competente decida en forma definitiva el conflicto planteado.
De allí que “Tratándose del reconocimiento o reliquidación de la pensión, la jurisprudencia viene considerando que, bajo condiciones normales, la acciones laborales —ordinarias y contenciosas— constituyen medios de impugnación adecuados e idóneos para la protección de los derechos fundamentales que de ella se derivan. No obstante, también ha sostenido que, excepcionalmente, es posible que tales acciones pierdan toda eficacia jurídica para la consecución de los fines que buscan proteger, concretamente, cuando una evaluación de las circunstancias fácticas del caso o de la situación personal de quien solicita el amparo constitucional así lo determina”. Y más adelante se sostiene que “En síntesis, la acción de tutela no procede para ordenar el reconocimiento o la reliquidación de pensiones, a menos que el conflicto planteado involucre personas de la tercera edad y se logre acreditar la afectación de garantías fundamentales que no puedan ser protegidas oportunamente a través de los medios de defensa previstos para el efecto, de manera tal que se entienda que estos han perdido toda su eficacia material y jurídica. En dichos eventos, le corresponde la juez constitucional evaluar, valorar y ponderar la situación fáctica puesta a su conocimiento y todos los factores relevantes del caso, para efectos de establecer la necesidad de brindar una protección urgente e inmediata de los derechos conculcados, e igualmente, de determinar con la mayor precisión el grado o nivel de protección que se debe brindar”.
Ahora bien, cabe resaltar que, respecto al tema de fondo, la Corte en Sentencia T–083 de 2004 estimó que efectivamente la liquidación de aportes para pensión de quienes hicieron parte del cuerpo diplomático en el exterior, debe hacerse tomando como base el salario realmente devengado por el ex trabajador y nunca un salario inferior, resultando entonces contrario a la Constitución Política, cualquier interpretación de la autoridad administrativa que ampare una liquidación de aportes con base en un salario equivalente que resulte ser menor al recibido por el titular del derecho.
Importa asimismo destacar que en la referencia sentencia, esta corporación consideró que le correspondía al juez de tutela constatar, que en el caso concreto, concurrieran las siguientes condiciones específicas de procedibilidad del amparo constitucional:
Que la persona interesada haya adquirido el status de jubilado, o lo que es igual, que se le haya reconocido su pensión (sents. T–534 y T–1016/2001, T–620 y T–1022/2002).
Que haya actuado en sede administrativa; es decir, que haya interpuesto los recursos de vía gubernativa contra el acto que reconoció la pensión, haya presentado la solicitud de reliquidación ante el respectivo fondo de pensiones o, en igual medida, requerido a la respectiva entidad para que certifique su salario real y esta se hubiere negado (sents. T–634 y T–1022/2002).
Que haya acudido a las vías judiciales ordinarias para satisfacer sus pretensiones, se encuentre en tiempo de hacerlo o, en su defecto, demuestre que ello es imposible por razones ajenas a su voluntad (T–634 y T–1022/ 2002).
Que acredite las condiciones materiales que justifican la protección por vía de tutela, esto es, su condición de persona de la tercera edad, que la actuación resulta violatoria de sus derechos fundamentales como la dignidad humana, la subsistencia, el mínimo vital y la salud en conexidad con la vida u otras garantías superiores, y que el hecho de someterla al trámite de un proceso ordinario hace más gravosa su situación personal (sents. T–620, T–634 y T–1022/2002).
En este orden de ideas, a efectos de examinar la procedencia de la acción de tutela en los casos de los antiguos funcionarios diplomáticos cuyas pensiones fueron liquidadas no con base en los salarios realmente devengados sino con fundamento en unas equivalencias con ciertos cargos de la cancillería, la Corte ha considerado que, dado el carácter excepcional que presenta la acción de tutela en estos casos, el accionante debe necesariamente cumplir con unas exigencias encaminadas a demostrar la afectación al mínimo vital y la existencia de un perjuicio irremediable, que justifiquen su no concurrencia ante el juez ordinario correspondiente. En otras palabras, no basta con constatar que la actuación del Ministerio de Relaciones Exteriores resultó ser contraria a la Constitución; se precisa igualmente la concurrencia de determinadas condiciones específicas de procedibilidad del amparo constitucional, analizadas a la luz del caso concreto.
Posteriormente, en Sentencia T–556 de 2005, en el caso de una antigua funcionaria vinculada a la carrera diplomática, reiteró lo siguiente:
“existe una línea jurisprudencial relacionada con en el hecho de que la liquidación de aportes para pensión de quienes hicieron parte del cuerpo diplomático en el exterior debe hacerse tomando como base el salario realmente devengado y nunca un salario inferior, esta Sala tutelará los derechos fundamentales a la seguridad social y al debido proceso en conexidad con el derecho a la igualdad de la accionante y ordenará al Ministerio de Relaciones Exteriores, que si aún no lo ha hecho, remita a Caja Nacional de Previsión Social, dentro del término de 48 horas contadas a partir de la notificación de esta sentencia, la constancia contentiva de los salarios que realmente la accionante devengó al servicio del Ministerio de Relaciones Exteriores, como persona inscrita en la carrera diplomática y consular, con base en la cual Cajanal deberá expedir una nueva resolución de pensión de vejez a la señora Sofía Salgado de Gómez.
Más recientemente, en Sentencia T–1325 de 2005, proferida por esta Sala de Revisión, la Corte examinó el caso del señor Luis Francisco Jordán Peñaranda, antiguo Cónsul General de Colombia en las ciudades de Río de Janeiro y Montevideo, quien alegaba vulneración de sus derechos fundamentales por parte de la cancillería, ya que mientras desempeñaba los anteriores cargos percibió su remuneración en dólares americanos, pero el ministerio realizaba las cotizaciones para el sistema general de seguridad social en pensiones al Instituto de Seguros Sociales, con base en el salario del cargo equivalente en la planta interna del ente gubernamental, el cual era significativamente menor. Cabe precisar que el accionante contaba con sesenta y cuatro (64) años de edad y “sostiene que actualmente está aquejado de distintas enfermedades tales como cáncer de próstata, diabetes mellitus 2, problemas cardiovasculares e hipertensión”.
En tal sentido, en la mencionada providencia la Corte, luego de examinar en detalle la evolución normativa que ha conocido el tema de las cotizaciones para pensiones de los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores, así como los fallos de tutela proferidos en la materia, consideró lo siguiente:
“Se tiene, entonces, que la jurisprudencia de esta corporación ha reiterado tanto por la vía de las sentencias de constitucionalidad como por medio de sentencias de tutela la inexequibilidad de las previsiones legales que establecen como ingreso base para la cotización de los aportes al sistema general de pensiones o la liquidación de las pensiones de jubilación, de los funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, la asignación básica mensual y los factores salariales establecidos en las normas vigentes para los cargos equivalentes de la planta interna, por vulnerar diversos principios y derechos fundamentales”.
A renglón seguido, el juez examinó el cumplimiento, en el caso concreto, de los requisitos de procedencia excepcional de la acción de tutela, habiendo constatado lo siguiente:
“Como se consignó en el acápite anterior de esta decisión la procedibilidad excepcional de la acción de tutela respecto de este tipo de peticiones, ha sido supedita a la verificación por parte del juez constitucional de una serie de requisitos jurisprudencialmente definidos, análisis que se emprenderá a continuación:
En este punto, se puede comprobar según los documentos que obran en el expediente, así como del relato de los hechos que hace el actor en la demanda de tutela, este repuso la resolución por la cual se reconoció su pensión, a fin de que se requiriera al Ministerio de Relaciones Exteriores para que dicha entidad remitiera al Instituto de Seguros Sociales información real, completa y detallada de todo lo devengado como funcionario diplomático en el exterior. Consecuencia de la mencionada reposición fue la expedición de la Resolución 628 de 2004, mediante la cual se reliquidó su pensión de vejez con base en nuevos factores salariales. Así mismo, constan en el expediente diversas solicitudes del peticionario dirigidas al Instituto de seguros Sociales y al Ministerio de Relaciones Exteriores con el objeto que se reliquidará su pensión de jubilación.
c. Que haya acudido a las vías judiciales ordinarias para satisfacer sus pretensiones, se encuentre en tiempo de hacerlo o, en su defecto, demuestre que ello es imposible por razones ajenas a su voluntad.
Se reúnen por lo tanto las condiciones establecidas jurisprudencialmente para la procedencia excepcional de la acción de tutela para la reliquidación de las mesadas pensionales, razón por la cual se revocará el fallo de segunda instancia y se confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Superior de Distrito judicial de Cartagena (negrillas originales).
En este orden de ideas, la Sala de Revisión reiterará su jurisprudencia acerca de la procedencia excepcional de la acción de tutela para los casos de pensiones indebidamente liquidadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores.
El señor Mario Leonel Rodríguez Vargas prestó sus servicios al Ministerio de Relaciones Exteriores del 2 de mayo de 1985 al 15 de agosto de 1990; del 2 de noviembre de 1990 hasta el 11 de noviembre de 1992 y del 30 de septiembre de 1994 hasta el 30 de agosto de 1998. Según certificación expedida el 31 de mayo de 2004 (2) por el coordinador de nómina y prestaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, los aportes realizados al sistema general de pensiones de los funcionarios de Planta de la cancillería se realizaron tomado como base el sueldo del cargo equivalente en la planta interna.
Ahora bien, el 3 de noviembre de 1999 el accionante solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores expedir una constancia del tiempo trabajado en la entidad, con el fin de obtener su pensión de jubilación.
Explica que en una certificación de “tiempo de servicios” del 16 de noviembre de 1999, se relacionan los cargos desempeñados desde el 2 de mayo de 1985 hasta el 30 de agosto de 1998, sin certificar los salarios realmente devengados en cada uno de ellos y las correspondientes cotizaciones para “efectos de liquidar mi pensión”. En tal sentido, afirma que, por ejemplo, en el cuadro de los años 1994 a 1998, el ministerio certificó que en agosto de 1998, “mi asignación básica era de $ 1.357.362 cuando para el mismo mes mi salario fue certificado posteriormente por el Ministerio de Relaciones Exteriores en $ 6.483.915, en documento CNP–875 del 31 de mayo de 2004”.
Una vez adquirido el status de pensionado, por cumplir con los requisitos de edad y tiempo, presentó ante el ISS una solicitud de pensión el 18 de septiembre de 2000. Mediante Resolución 29554 del 3 de diciembre de 2003 le fue reconocida su pensión.
El 17 de mayo de 2004 el accionante elevó ante el Ministerio de Relaciones Exteriores una petición para que este diligenciara con el ISS la reliquidación de aportes al sistema de seguridad social (3) . El Ministerio de Relaciones Exteriores procedió a entregar una nuevas certificaciones de los salarios devengados en dólares como funcionario en el exterior, indicando que las prestaciones sociales de los funcionarios de la planta se liquidaban y pagaban con el sueldo del cargo equivalente en planta interna.
El 7 de junio de 2004, el accionante elevó una petición a la gerencia II de atención pensiones de la seccional Cundinamarca y Distrito Capital del ISS solicitando “Que el Seguro Social acoja, para una reliquidación de mi pensión, las nuevas certificaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores sobre el ingreso base de cotización pensional durante mi tiempo de servicios, incluyendo las correspondientes asignaciones en moneda extranjera y sus equivalencias en pesos colombianos”. Y en segundo lugar, solicitó “Que el Instituto de los Seguros Sociales reliquide la pensión de acuerdo a las nuevas certificaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, aplicando el principio de favorabilidad, el cual está reconocido en el artículo 53 de la Constitución Nacional y el artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo”.
El 9 de febrero de 2006, el señor Rodríguez Vargas elevó un nuevo derecho de petición ante el secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores, solicitándole “que certifique conforme a la experiencia con otros exfuncionarios en circunstancias similares; sin embargo, adjunto fotocopia del formulario de certificación laboral de empleadores para el bono pensional, que yo utilicé cuando presenté mi solicitud de pensión en el año 2000. Una vez expedidas las certificaciones, me permito solicitar que se suministren copias de las autoliquidaciones de salarios, cotizaciones e intereses de mora, tanto al Seguro Social como al suscrito”.
El Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante oficio del 3 de abril de 2006, dio respuesta al derecho de petición, aclarando que la entidad realizó los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, con base en lo dispuesto en los decretos 10 de 1992 y 274 de 2000, según los cuales, las prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior se liquidarán y se pagarán con base en las asignaciones del cargo equivalente en el servicio interno del Ministerio de Relaciones Exteriores. Afirma igualmente que, con base en lo decidido por la Corte en Sentencia C–173 de 2004, en materia de cotizaciones para pensiones, a los funcionarios se les empezó “a cotizar con base en las asignaciones que perciben en divisas y no con base en la asignación de los cargos equivalentes en la planta interna, pues, como se anotó, el fallo de constitucionalidad no le concedió efectos retroactivos a los lineamientos allí trazados”.
El 6 de abril de 2006, la gerente II centro atención pensiones seccional Cundinamarca y Distrito Capital, le remitió un oficio al director de talento humano del Ministerio de Relaciones Exteriores solicitándole lo siguiente:
“Teniendo en cuenta la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo 1º del artículo 7º de la Ley 797 de 2003, efectuada mediante Sentencia C–173 de 2004, solicitó a la entidad efectuar las correcciones a que hubiere lugar en las cotizaciones efectuadas por su entidad al ISS, conforme a la realidad laboral del asegurado.
Las correcciones mencionadas, son requeridas a efectos de resolver el recurso de reposición y en subsidio apelación presentado por el señor Rodríguez Vargas, contra la Resolución 38309 de 25 de noviembre de 2005”.
El 11 de abril de 2006 el accionante interpuso ante la directora de talento humano de la cancillería, recurso de reposición contra el oficio GNI Nº 16587 de 3 de abril de 2006 “relacionado con derecho de petición del 10 de marzo pasado, respecto a reliquidación de aportes efectuados al sistema general de pensiones durante el tiempo trabajado en el ministerio”, invocando diversos fallos proferidos por la Corte en la materia.
El 15 de mayo de 2006 interpuso ante el secretario general de la cancillería un “derecho de petición y un recurso de apelación”, solicitando lo siguiente:
“Primero. Que el Ministerio de Relaciones Exteriores, atendiendo al recurso de reposición del 11 de abril de 2006, proceda a hacer los reajustes a las contribuciones a la Seguridad Social, en forma similar a como se ha hecho con otros ex funcionarios del servicio exterior.
Segundo. Que se me suministre copia de la respuesta del Ministerio de Relaciones Exteriores al oficio (Nota 062.2.10. Nº 5049) del 6 de abril de 2006, enviado al ministerio por el gerente II del centro de atención de pensiones de la seccional Cundinamarca y Bogotá del Seguro Social”.
El 18 de mayo de 2006, la secretaría general de la cancillería resolvió negativamente el recurso de reposición interpuesto el 11 de abril de 2006 por el accionante, argumentando, nuevamente, que luego de proferida la Sentencia C–173 de 2004, el ministerio ha venido liquidando los aportes a pensiones tomando como base el salario devengado en la correspondiente divisa extranjera.
Ante la insistencia del accionante, el ISS expidió la Resolución 33359 del 28 de agosto de 2006 en la cual se afirma que “debe concluirse que las certificaciones que el asegurado nos allega con el fin de reliquidar su pensión no tiene validez para tal efecto, porque para el cálculo del ingreso base de liquidación el ISS se basa únicamente en lo reportado por la entidad empleadora, a través del sistema de autoliquidación de aportes”.
El 30 de octubre de 2006, en oficio dirigido al secretario general de la cancillería, el accionante reiteró el derecho de petición para la reliquidación de los aportes efectuados al ISS y además “repetí mis argumentos sobre la inaplicabilidad del artículo 57 del Decreto 10 de 1992”.
El 22 de noviembre de 2006, la directora de talento humano del Ministerio de Relaciones Exteriores dio respuesta al derecho de petición interpuesto por el accionante, en los siguientes términos:
“I. Usted trabajó para la planta externa del ministerio entre 1985 y 1998, durante la vigencia del Decreto–Ley 2016 de 1968 y el Decreto–Ley 10 de 1992, que dentro de su normativa señalaban que el pago de las prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior se liquidaban y pagaban con el salario equivalente del cargo en planta interna.
II. En ese sentido, los pagos que se hicieron durante su tiempo de servicio por concepto de pensión se realizaron de conformidad con la normatividad vigente”.
El 1º de febrero de 2007, el accionante presentó un nuevo recurso de reposición y en subsidio apelación contra el oficio DTH Nº 60153 del 30 de octubre de 2006, en consideración a que la cancillería “dejó pendiente la respuesta final a los recursos de reposición y de apelación presentados por mí el año 2006, y en consideración a que el 29 de enero de 2007 cuando fui a averiguar personalmente por la respuesta a mi oficio del 30 de octubre de 2006, me entregaron copia del oficio DTH Nº 60153”.
Por último, el peticionario sostiene que “Al día de hoy el Ministerio de Relaciones Exteriores no ha atendido los recursos presentados el 1º de febrero de 2007 y, consiguientemente, sigue absteniéndose de dar una respuesta de fondo a mi petición de reliquidar mis cotizaciones al Seguro Social como sí se ha hecho con otros ex funcionarios en el exterior, reconociendo el cargo ocupado y el ingreso realmente devengado, conforme a las decisiones de la Corte Constitucional”.
La cancillería, por su parte, se opone a la procedencia de la acción de tutela argumentando que el demandante agotó la vía gubernativa y que debe acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para efectos de lograr la reliquidación de su pensión. Invoca igualmente el carácter no retroactivo que presenta la sentencia C–173 de 2004.
Pues bien, revisado el acervo probatorio, la Sala de Revisión considera que, en este caso, no se cumplen las condiciones de procedencia excepcional de la acción de tutela para la reliquidación de una pensión de un antiguo funcionario diplomático. Tampoco se ha presentado una vulneración al derecho de petición, por las razones que pasan a explicarse.
Tal y como se explicó, existe una clara y constante línea jurisprudencial en el sentido de que la acción de tutela, en principio, es improcedente para pretender reliquidación de pensiones, labor que es de competencia del juez ordinario y no del constitucional. De manera excepcional, y a condición de que se cumplan todos y cada uno de los requisitos señalados en diversos fallos de amparo, se puede ordenar tomar medidas para que tales pensiones sean reliquidadas, no con base en el salario devengado por un funcionario de la planta interna de la cancillería, sino por aquel efectivamente recibido por el diplomático.
En efecto, como se ha analizado en detalle, la procedencia de la acción de tutela en estos casos no depende únicamente de la constatación de una situación fáctica (funcionario del servicio exterior de la cancillería que devengó un salario en dólares americanos pero cuyas cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones se hizo con base en una equivalencia a un cargo de la planta interna de la entidad), la cual, con base en todas las pruebas obrantes en el expediente se encuentra efectivamente acreditada. Se requiere igualmente que el accionante se encuentre en unas circunstancias especiales que constitucionalmente justifiquen que la reliquidación de la pensión podrá ser ordenada por el juez de amparo y no por el juez natural.
En el presente caso, estima la Sala de Revisión que las mencionadas condiciones excepcionales no se encuentran presentes ni probadas. Veamos.
Efectivamente, el accionante tiene en la actualidad la condición de pensionado, reconocimiento que le fuera realizado mediante Resolución 25964 del 7 de septiembre de 2004 por el Instituto de Seguros Sociales.
En este punto, se puede comprobar que el accionante ha elevado numerosos derechos de petición ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, orientado por el propósito de que esta entidad certifique unos aportes a la seguridad social en materia de pensiones, de conformidad con el salario efectivamente devengado y no aplicando una equivalencia con un cargo de la planta interna. De igual manera, se encuentra probado que el accionante ha interpuesto numerosos recursos de reposición y apelación en vía gubernativa, los cuales han sido resueltos por la cancillería de manera negativa a sus pretensiones.
De los hechos expuestos por el accionante en la tutela, se evidencia que el peticionario, no obstante haber contado con las posibilidades de hacerlo, no ha acudido ante la jurisdicción ordinaria a efectos de que su pensión sea reliquidada. Por el contrario, toda su actividad procesal se ha limitado, como se explicó, a interponer numerosos recursos en la vía gubernativa, sin que haya logrado demostrar encontrarse ante una situación especial que le impidiese, desde el año 2004 (fecha de reconocimiento de su pensión) acudir ante los jueces competentes. No se cumple, en consecuencia, con este requisito exigido de manera constante por la jurisprudencia constitucional.
El demandante tiene la edad de sesenta y dos años (62). Se trata, por lo tanto, de un adulto mayor que ciertamente se encuentra ya hacia el final de su vida laboral productiva, pero que aun no puede considerarse como una persona perteneciente a la tercera edad.
Tampoco acreditó, a diferencia del caso examinado por esta Sala de Revisión en Sentencia T–1325 de 2005 (en la cual se analizó el caso de un accionante aquejado de distintas enfermedades tales como cáncer de próstata, diabetes mellitus 2, problemas cardiovasculares e hipertensión) encontrarse aquejado de múltiples y graves enfermedades que le hicieran imposible someterse al trámite de un proceso ordinario. De igual manera, no demostró encontrarse en una situación económica precaria o afectación seria y grave a su derecho fundamental al mínimo vital.
Aunado a lo anterior, la Sala de Revisión no considera que el Ministerio de Relaciones Exteriores le haya vulnerado al peticionario su derecho de petición por cuanto, como se relató en los hechos, ante las múltiples y concurrentes peticiones y recursos de reposición y apelación el accionado ha dado respuesta. En efecto, una revisión de las pruebas demuestra que los diversos escritos radicados por el accionante contienen la misma pretensión y que, a su vez, la cancillería ha reiterado en todos ellos su posición. En otras palabras, la autoridad pública le ha dado respuesta de fondo a las diversas peticiones elevadas.
En este orden de ideas, la Sala de Revisión confirmará las sentencias de tutela proferidas el 2 de mayo de 2007 por la Sala Laboral del Tribunal de Distrito Judicial de Bogotá y el 4 de julio de 2007 por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante las cuales se negó el amparo solicitado por el señor Mario Leonel Rodríguez Vargas.
1. CONFIRMAR las sentencias de tutela proferidas el 2 de mayo de 2007 por la Sala Laboral del Tribunal de Distrito Judicial de Bogotá y el 4 de julio de 2007 por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante las cuales se negó el amparo solicitado por el señor Mario Leonel Rodríguez Vargas.
(1) En efecto, las facultades extraordinarias contenidas en el numeral 4º del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, en virtud de las cuales el Presidente profirió el Decreto 1181 de 1999 fueron declaras inexequibles en la Sentencia C–702 de 1999.
(2) Prueba visible a folio 42 del expediente.
(3) Prueba visible a folio 25 del expediente.

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 150
 Resolución 
 artículo 57
 artículo 57
 artículo 56
 artículo 120
 artículo 95
 artículo 96
 artículo 34
 artículo 57
 artículo 57
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 53
 artículo 21
 artículo 7
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 57
 Resolución 
 artículo 120