Source: https://supremo.vlex.es/vid/-401950166
Timestamp: 2019-10-16 16:59:08+00:00

Document:
STS, 13 de Septiembre de 2012 - Jurisprudencia - VLEX 401950166
Número de Recurso: 978/2009
COSTAS Y PLAYAS. DESLINDE DE BIENES DE DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE. El procedimiento de deslinde tiene como finalidad comprobar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3 , 4 y 5 de la LC, sin que ello comporte la imposibilidad de practicar ulteriores deslindes si el llevado a cabo resulta incorrecto, incompleto o inexacto, aunque no haya cambiado la morfología de los terrenos, ya que el dominio público marítimo-terrestre viene configurado por hechos naturales que el deslinde se limita a comprobar, por lo que resulta innecesario usar el procedimiento de revisión de los actos administrativos contemplado en el capítulo primero del título VII de la Ley 30/1992, modificada por Ley 4/1999, pues con el deslinde no se persigue la revisión de actos contrarios al ordenamiento jurídico sino la determinación del dominio público marítimo-terrestre a fin de constatar si efectivamente un terreno reúne o no las características contempladas en los artículos 3 , 4 y 5 de la Ley de Costas, y ello cuantas veces fuese necesario, bien de oficio o a petición de cualquier interesado, por lo que no cabe argüir, para impedir el deslinde, la existencia de otro practicado anteriormente. Se desestima la casación.
La Sala Tercera de este Tribunal Supremo ha conocido, con la composición reseñada al margen, de recurso de casación contra sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional; fue dictada el 11 de diciembre de 2008, en autos del recurso contencioso administrativo nº 196/2007 .
El recurso extraordinario de casación ha sido interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Alicia García Rodríguez, en nombre y representación de la sociedad mercantil Compañía Urbanizadora de Nuestra Señora del Mar Menor, S.A. , siendo partes recurridas el Ayuntamiento de Cartagena , representado por el Procurador de los Tribunales don Javier Ungría López y la Administración General del Estado , representada y defendida por el Abogado del Estado; resultando los siguientes
PRIMERO .- La Sala de lo Contencioso administrativo de la Audiencia Nacional ha conocido del recurso número 196/2007 , promovido por la representación de la entidad Compañía Urbanizadora de Nuestra Señora del Mar Menor, S.A.; ha sido parte demandada la Administración General del Estado y partes codemandadas el Ayuntamiento de Cartagena y doña Belinda , doña Gabriela y doña Nuria ; fue interpuesto contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 7 de agosto de 2006, por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio publico marítimo terrestre del tramo de costa de unos 2.910 metros de longitud, que comprende la Isla de Redondela, la Isla del Sujeto y la Isla del Ciervo, en el término municipal de Cartagena, Murcia (DL-46).
SEGUNDO . - Dicho Tribunal dictó sentencia el 11 de diciembre de 2008 , con la siguiente parte dispositiva:
" FALLAMOS : « DESESTIMAR el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad COMPAÑIA URBANIZADORA DE NUESTRA SEÑORA DEL MAR MENOR, S.A., representada por la Procuradora doña Magdalena Maestre Cavanna, contra la desestimación del recurso de reposición interpuesto por la misma contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 7 de agosto de 2006 por ser las mismas conforme a derecho; sin imposición de costas ».
La sentencia rechaza, en primer lugar, el alegato de que el expediente de deslinde había caducado.
Razona la Sala que el 10 de marzo de 2005 la Dirección General de Costas autorizó la incoación del expediente de deslinde de referencia y el 4 de abril de 2005 la Demarcación de Costas en Murcia dictó providencia de incoación del expediente de deslinde, que fue publicado en el Boletín Oficial de la Provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento de Cartagena, en la Demarcación de Costas y en un diario de los de mayor circulación de la zona.
La resolución impugnada aprobatoria del deslinde se dictó el 7 de agosto de 2006, y fue publicada en el Boletín Oficial de la Provincia el 19 de septiembre del mismo año. La entidad actora presentó recurso de reposición contra la misma en fecha 9 de octubre 2006. En atención a estos datos, concluye la Sala que la caducidad invocada por la actora no se ha producido, por las siguientes consideraciones:
"Con arreglo a lo preceptuado actualmente en el Art.12.1 de la Ley de Costas (en la redacción dada por el artículo 120 de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre ) "el plazo para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde será de 24 meses". Por su parte, la Disposición Final Novena de la Ley 53/2002 pauta "La presente Ley entrará en vigor el 1 de enero de 2003 ", sin establecer un régimen transitorio para la aplicación de esta norma, debiendo aplicarse, por analogía, el criterio contenido en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 30/1992 , según la cual no será de aplicación dicha norma a los procedimientos administrativos ya iniciados a la entrada en vigor de la Ley.
Se desprende de lo anterior, que tal plazo será aplicable a aquellos procedimientos iniciados con posterioridad al 1 de enero de 2003 y, por tanto, al supuesto enjuiciado en el que la providencia de incoación del expediente es de fecha 4 de abril de 2005, "dies a quo" para el inicio del cómputo del plazo.
Siendo así, no ha producido la caducidad del expediente administrativo del deslinde impugnado toda vez que desde la fecha de incoación del expediente de deslinde hasta la notificación de la resolución aprobatoria del mismo no han transcurrido los 24 meses establecidos en el artículo 12.1 de la Ley de Costas ".
A continuación la Sala examina la alegación de la recurrente de que la mera notificación a la actora del acto de apeo sin incluir motivación y la falta de motivación de la Orden impugnada determinarían su nulidad. Ambas impugnaciones son rechazadas al considerar la Sala que el Acuerdo de iniciación del procedimiento fue debidamente publicado y la propia recurrente fue debidamente citada al acto de apeo, sin que esta notificación para el acto de apeo necesite motivación al ser únicamente una citación a los implicados que tendrán la oportunidad de conocer de parte de la Administración los terrenos afectados por el deslinde y donde podrán ejercer su derecho a réplica. Añade la Sala de instancia que aún cuando existiesen defectos formales, que no es el caso, de ellos no habría derivado ninguna indefensión material para la actora. En fin, por lo que respecta a la motivación de la resolución impugnada, entiende el Tribunal que tal motivación existe y, además, está completada con los distintos estudios e informes que constan en el expediente administrativo, expediente que hay que considerar como un todo unitario a tales efectos.
En cuanto al fondo, la sentencia no acoge la denunciada vulneración de los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima por causa de la modificación del deslinde aprobado el 20 de febrero de 1967 respecto a la isla del Ciervo, y por haberse tratado de forma idéntica a la citada isla y las islas de Redondela y del Sujeto, que -dice la recurrente- carecían de un deslinde anterior. También esta impugnación es rechazada por la Sala, que tras unas consideraciones generales sobre la naturaleza jurídica del demanio marítimo-terrestre y del acto del deslinde, razona que:
"Así, considerando la Administración que la isla del Ciervo se encuentra en un espacio que reúne las características físicas descritas en el artículo 3 de la Ley de Costas , y al no haberse incluido en anteriores deslindes la totalidad de la misma, se hace necesario practicar un nuevo deslinde para incluir la parte que constituye dominio público marítimo terrestre, como impone la Disposición Transitoria Primera , apartado 3 de la Ley 22/1988 .
La Disposición Transitoria Primera , apartado 3 de la Ley 22/1988 pauta que la Administración del Estado debe practicar el oportuno deslinde cuando algún tramo de costa "... en que el dominio público marítimo terrestre no esté deslindado o lo esté parcialmente a la entrada en vigor de la presente Ley, se procederá a la práctica del correspondiente de deslinde, cuya aprobación surtirá los efectos previstos en el artículo 13 para todos los terrenos que resulten incluidos en el dominio público, aunque hayan sido ocupados por obras." Es de señalar que el citado apartado 3 fue declarado constitucional por la STC 149/1991 .
Así las cosas, ninguna vulneración de los principios descritos por la recurrente se ha producido por la actuación de la Administración en estricto cumplimiento de lo que le impone la Ley 22/1988. Cuestión distinta será el análisis de si en los terrenos del pleito se dan las características físicas descritas al artículo 3 de la Ley de Costas ".
Recuerda a continuación las notas y requisitos que caracterizan al acto de deslinde según la jurisprudencia consolidada:
"a) el referido a que la Administración ha de practicar el deslinde ateniéndose a las características de los bienes que integran el dominio publico marítimo-terrestre conforme a lo dispuesto a los artículos 3 , 4 y 5 de la Ley de Costas (artículo 11 de ésta); b) el que prevé que el deslinde, por constatar la existencia de las características físicas relacionadas en los artículos 3,4 y 5 , declara la posesión y la titularidad dominical a favor del Estado, dando lugar al amojonamiento y sin que las inscripciones del Registro de la Propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados, siendo la resolución aprobatoria de aquél, título suficiente para rectificar las situaciones jurídicas registrales contradictorios con el deslinde ( artículo 13 de la repetida Ley de Costas ); c) el que advierte que carecen de todo valor obstativo frente al dominio público las detentaciones privadas, por prolongadas que sea en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad (artículo 8 ); o d) el que dispone que no podrán existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimo-terrestre (artículo 9)."
Continúa la sentencia su examen del caso centrándose en el examen de las características de los terrenos deslindados sobre los que gira la controversia (centrada básicamente en la llamada "Isla del Ciervo"), apreciando que éstos cumplen los requisitos para incluirlos en el demanio, y reprochando a la actora la falta de prueba idónea para sostener la tesis contraria:
"En el expediente administrativo figura la Memoria que se justifica con un estudio geomorfológico de la zona, obrante como Anejo nº 5 de la Memoria, que hace una descripción del contexto geomorfológico, las oscilaciones del nivel del mar, ecosistemas, flora y fauna y un estudio fotogeológico general de la zona. Estudio del que se deduce que los terrenos del pleito están incluido dentro del dominio público marítimo terrestre.
La parte recurrente no ha desvirtuado que las características físicas de los terrenos del pleito no tenga las características físicas exigibles para incluirlos en el artículo 3 de la Ley de Costas ni que la delimitación del dominio público marítimo terrestre no sea coincidente con la ribera del mar debido a que el límite del dominio público marítimo terrestre se ha fijado por el límite hasta donde alcanzan las aguas del mar, dada la escasa pendiente de los cantiles existentes en los terrenos del pleito, como se deduce de los estudios citados y las fotografías unidas al expediente administrativo.
El reparto de la carga de la prueba entre las partes obedece a una determinación legal sustraída a la disponibilidad de aquéllas. Como razona STS la de 21 de junio de 2004 debe tenerse en cuenta que la carga de la prueba, más que una obligación o deber jurídico constituye una facultad cuyo ejercicio es necesario para la obtención de un interés, y su determinación sirve para señalar en cuál de las partes del proceso recae la consecuencia derivada de la falta de ejercicio de tal facultad. El problema que resuelve la carga de la prueba es el de la determinación de quien debe soportar el riesgo de la falta de prueba. En el presente caso, la Administración fundamentó su decisión en una de serie de informes y fotografías, frente a los cuales la recurrente no ha presentado prueba adecuada para desvirtuar los mismos".
Finalmente, la Sala desestima la pretensión de la recurrente de que se reduzca la servidumbre de protección a 20 metros, sostenida por la actora bajo el argumento de que la isla del Ciervo se encuentra incluida en un Plan Parcial especial de la zona sur de la Manga del Mar Menor, aprobado el 23 de febrero de 1965. Se rechaza esta pretensión, por las siguientes razones:
"Para resolver tal cuestión hay que partir de la regulación que sobre la servidumbre protección establece la vigente Ley de Costas, en cuyo articulo 23 se pauta "La servidumbre de protección recaerá sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar", precepto que hay que poner en relación con el derecho transitorio recogido en la citada Ley.
Las Disposiciones Transitorias de la vigente Ley regulan dos supuestos. Uno respecto a los terrenos clasificados como suelo urbano la entrada en vigor de la ley para los que la Disposición Transitoria Tercera en su apartado 3 establece que "... estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros", concretándose en la Disposición Transitoria Novena del Reglamento apartado 3 "A los efectos de la aplicación del apartado 1 anterior, sólo se considerará como suelo urbano el que tenga expresamente establecida esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas , salvo que se trate de áreas urbanas en las que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter".
El segundo supuesto se refiere a los terrenos que a la entrada en vigor de la Ley de Costas estén clasificados como suelo urbanizable programado o apto para la urbanización se mantendrá el aprovechamiento urbanístico que tenga atribuido, aplicándose, las reglas que establece Disposición Transitoria Tercera 2 de la Ley de Costas : "a) Si no cuenta con Plan parcial aprobado definitivamente, dicho Plan deberá respetar íntegramente y en los términos del apartado anterior las disposiciones de esta Ley, siempre que no se dé lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística." La segunda regla se recoge en el apartado 2 b) de la citada Disposición que establece "los Planes parciales aprobados definitivamente con posterioridad al 1 enero 1988 y antes de la entrada en vigor de esta ley, que resulten contrarios a lo previsto en ella, deberán ser revisados para adaptarlos a sus disposiciones, siempre que no se dé lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística. La misma regla se aplicará a los Planes parciales cuya ejecución no se hubiera llevado a efecto en el plazo previsto por causas no imputables a la Administración, cualquiera que sea la fecha de su aprobación definitiva".
En el presente caso, la orden impugnada recoge que los terrenos de la isla del Ciervo, a la entrada en vigor de la Ley de Costa, estaban clasificados como no urbanizable, según el plan General de Ordenación Urbana del Municipio de Cartagena, aprobado con fecha 14 de abril de 1987, extremo que ratifica el Ayuntamiento de Cartagena.
La recurrente no ha acreditado en forma alguna la inexactitud de tales extremos. El único argumento esgrimido por la misma es la existencia de un planeamiento aprobado 1965 pero, como hemos indicado, en 1987, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas, se aprobó el Plan General Ordenación Urbana que califica los terrenos como no urbanizables y, de ello, se deriva la adecuación con el planeamiento y la Ley de Costas del ancho de la servidumbre de protección en 100 m".
TERCERO .- La parte demandante en el recurso preparó recurso de casación; fue tenido por preparado y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.
CUARTO .- Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala la Procuradora de los Tribunales doña Alicia García Rodríguez, en nombre y representación de la sociedad mercantil Compañía Urbanizadora de Nuestra Señora del Mar Menor, S. A.; presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que solicita de esta Sala que se case, anule y revoque la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra sentencia conforme a Derecho, con el contenido y extensión pedido en la demanda del recurso contencioso administrativa interpuesto ante la Audiencia Nacional. En caso de estimarse el motivo de casación octavo, se mande reponer las actuaciones al estado y momento oportuno para que se determine la indemnización correspondiente a favor de la Compañía Urbanizadora del Mar Menor SA, por haberse producido una expropiación ex lege en los terrenos definidos entre los vértices DP-2 a DP13 y DP-17, sin necesidad de acudir a los Tribunales Ordinarios, por aplicación de la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas .
QUINTO .- Este recurso de casación fue admitido a trámite en Auto de la Sección Primera de esta Sala de 18 de febrero de 2010 , a excepción del motivo segundo que se inadmite; y mediante el mismo Auto se ordenó remitir las actuaciones a esta Sección Quinta, formalizando el Abogado del Estado el 22 de junio de 2010, escrito de oposición. En cuanto al Ayuntamiento de Cartagena, no formalizó escrito de oposición, al haber dejado caducado el trámite.
SEXTO . - Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite la audiencia del día 11 de septiembre de 2012, en cuya fecha ha tenido lugar.
PRIMERO .- El recurso de casación combate la desestimación del recurso interpuesto por la entidad recurrente contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 7 de agosto de 2006, confirmada por silencio en reposición, por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio publico marítimo terrestre del tramo de costa de unos 2.910 m de longitud, que comprende la isla de Redondela, la isla del Sujeto y la isla del Ciervo, en el término municipal de Cartagena, Murcia (DL-46).
SEGUNDO .- El recurso de casación se articula en ocho motivos. Los dos primeros al amparo del art. 88.1.c) de la de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de este orden contencioso-administrativo (en adelante LRJCA) y el resto al amparo del apartado d) del mismo art.88.1 LRJCA .
Examinaremos dichos motivos en un orden lógico, a la luz de la naturaleza de las infracciones que se denuncian; prescindimos del enjuiciamiento del segundo motivo ya que, como se ha dicho en antecedentes, ha sido inadmitido por Auto de la Sección 1ª de esta Sala de 18 de febrero de 2010 .
TERCERO .- En el primer motivo, al amparo del art. 88.1.c) LRJCA , se denuncia un supuesto vicio de incongruencia negativa o por omisión de pronunciamiento de la sentencia de instancia, con infracción de los artículos 208.2 , 209 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en conexión con los artículos 67.1 , 68.1.b ) y 70.1 de la LRJCA y con los artículos 1.1 , 9.1 y 3 , 10.1 , 14 , 24.1 y 2 , 117.1 y 3 y 120.3 de la Constitución Española (en adelante CE).
La sentencia no daría respuesta a los argumentos que la recurrente expuso en su escrito de demanda relativos a que la Orden Ministerial de 7 de agosto de 2006, impugnada, contradice la doctrina del Tribunal Supremo, Sala de lo Civil, sobre el llamado "dominio degradado", en referencia las propiedades particulares enclavadas en el demanio marítimo terrestre, cuando traen causa de adquisiciones anteriores a la Ley de Puertos de 1880 y la indemnizabilidad de los actos de privación de esas titularidades dominicales.
La Sala de instancia se pronuncia de forma implícita, pero en todo caso clara, sobre la pretendida virtualidad de la doctrina del "dominio degradado" cuando, en el fundamento jurídico sexto, recuerda que las inscripciones del Registro de la Propiedad no pueden prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados; que carecen de todo valor obstativo frente al dominio público las detentaciones privadas, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad , y que no podrán existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimo-terrestre.
La propia actuación procesal de la entidad recurrente en casación revela que la sentencia de instancia no guarda silencio sobre la cuestión que se denuncia. Sin duda consciente de la escasa viabilidad de su primer motivo, denuncia la recurrente en el tercer motivo de casación (al que inmediatamente nos referiremos), al amparo del apartado d) del artículo 88.1 LRJCA (y por tanto desde la perspectiva del tema de fondo) la infracción de la jurisprudencia relativa al denominado dominio degradado, para el caso de que el primer motivo sea rechazado; asumiendo de esta forma que la sentencia se ha pronunciado sobre dicha cuestión (y por eso se critica desde esta perspectiva de impugnación).
CUARTO .- En ese motivo tercero al que acabamos de referirnos la parte recurrente sostiene que la sentencia de la Audiencia Nacional recurrida infringe los artículos 9.3 y 33.3 de la CE , así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa al dominio degradado o derecho real atípico sobre el dominio público marítimo terrestre , del que son titulares quienes adquirieron en virtud de tracto registral originado en razón de una enajenación anterior a la Ley de Puertos de 1880, acorde con la Ley desamortizadora de 1 de Mayo de 1855. Esa jurisprudencia, dice la parte, fue establecida por la Sentencia de la Sala de lo Civil de este Tribunal de 6 de Julio de 1988 y confirmada en otros procedimientos de especial relevancia, como las Sentencias de la misma Sala de 20 de Enero de 1993 , y la de 10 de Junio de 1996 , así como en otros posteriores que se remiten a estos pronunciamientos.
Tampoco este tercer motivo puede ser acogido.
Esta Sala ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre alegaciones formuladas en términos muy similares, al hilo del examen de la legalidad del deslinde de diversos tramos de costa de la Manga del Mar Menor o de otras zonas cercanas a la aquí concernida, al resolver recursos de casación en que se había alegado, al igual que ahora, la vulneración de la doctrina del denominado dominio degradado. Cabe citar, en este sentido, las sentencias de esta Sala de 18 de febrero de 2009 (Casación 10844/2004 ), 23 de octubre de 2009 (Casación 5298/2005 ), 27 de noviembre de 2009 (Casación 5474/2005 ) y 2 de junio de 2011 (Casación 2134/2007 ). Dijimos en esta última sentencia, y hemos de repetir ahora, recordando la doctrina jurisprudencial consolidada que allí recogimos, lo siguiente:
"Hemos de partir de lo que hemos señalado, entre otras, en nuestra STS de 14 de julio de 2003 , en el sentido de que "el procedimiento de deslinde, contemplado en el capítulo III del título I de la Ley de Costas 22/1998, de 28 de julio, tiene como finalidad constatar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de dicha Ley, sin que ello comporte la imposibilidad de practicar ulteriores deslindes si el llevado a cabo resulta incorrecto, incompleto o inexacto, aunque no haya cambiado la morfología de los terrenos, ya que el dominio público marítimo-terrestre viene configurado por hechos naturales que el deslinde se limita a comprobar, por lo que resulta innecesario usar el procedimiento de revisión de los actos administrativos contemplado en el capítulo primero del título VII de la Ley 30/1992, modificada por Ley 4/1999, pues con el deslinde no se persigue la revisión de actos contrarios al ordenamiento jurídico sino la determinación del dominio público marítimo-terrestre a fin de constatar si efectivamente un terreno reúne o no las características contempladas en los artículos 3 , 4 y 5 de la Ley de Costas , y ello cuantas veces fuese necesario, bien de oficio o a petición de cualquier interesado, por lo que no cabe argüir, para impedir el deslinde, la existencia de otro practicado anteriormente y, si, como al parecer sucedió en este caso, el deslinde aprobado por Orden Ministerial de" ..." no incluyó algunos suelos que reunían las características físicas contempladas en el apartado b) del artículo 3.1º de la vigente Ley de Costas , no existe obstáculo legal alguno para practicar otro que, comprobando esa realidad, así lo declare, con lo que ni la Administración del Estado ni la Sala de instancia, al confirmar la decisión de aquélla, han conculcado lo establecido en los artículos 3.1 y 12.6 de la Ley de Costas ni tampoco la Disposición Transitoria Tercera de ésta ...".
Esto es, tenemos que comenzar señalando que, en el supuesto de autos, ha sido necesario realizar un nuevo deslinde, para adecuarlo a las características de la nueva LC, sin que, por lo expuesto, haya existido obstáculo legal alguno, y así se recoge de forma expresa en la Disposición Transitoria Primera 4 de la vigente ley de Costas . Por tanto, debemos situarnos en el supuesto concreto que hemos descrito y que normativamente tiene su respuesta en la misma Disposición Transitoria Primera, si bien en su apartado 2, en el que se dice:
"2. Los terrenos de la zona marítimo-terrestre o playa que no hayan podido ser ocupados por la Administración al practicar un deslinde anterior a la entrada en vigor de esta Ley, por estar amparados por los títulos a que se refiere el artículo 6.3 de la Ley de Costas de 26 de abril de 1969 , quedarán sujetos al régimen establecido en la presente Ley para la utilización del dominio público, si bien los titulares inscritos podrán solicitar, en el plazo de un año, a contar desde la entrada en vigor de esta Ley, la legalización de usos existentes, mediante la correspondiente concesión, en los términos de la disposición transitoria cuarta. Asimismo, tendrán preferencia, durante un período de diez años, para la obtención de los derechos de ocupación o aprovechamiento que, en su caso, puedan otorgarse sobre dichos terrenos. Todo ello sin perjuicio de las acciones civiles que aquéllos puedan ejercitar en defensa de sus derechos".
Y, obviamente, hemos de perfilar la potestad de recuperación de oficio de que se ve investida la Administración estatal en dos de los preceptos de la vigente LC:
a) De una parte, en el artículo 8 se dice -tras recordar en el anterior precepto que los bienes de dominio público marítimo terrestre son "inalienables, imprescriptibles e inembargables- que "no se admitirán mas derechos que los de uso y aprovechamiento adquiridos de acuerdo con la presente Ley, careciendo de todo valor obstativo frente al dominio público las detentaciones privadas, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad". b De otra parte, el artículo 10.2 se dice que la Administración "tendrá la facultad de recuperación posesoria, de oficio y en cualquier tiempo sobre dichos bienes, según el procedimiento que se establezca reglamentariamente".
A la vista de ello debemos señalar que, en la vigente ley de Costas de 1988, se ha producido, en relación con la de 1969, una inversión de las posiciones procesales, en la que el titular de la finca afectada por un deslinde de costas se encuentra con la carga de actuar en defensa de su propiedad, mientras que el Estado pasa a la más cómoda posición de demandado. A diferencia de lo que ocurría con la Ley de Costas de 1969, bajo cuyo imperio era el Estado el demandante en la acción reivindicatoria de la finca de propiedad particular afectada por el deslinde. Sin embargo, esta inversión de las posiciones procesales, no significa que el particular no pueda defender su propiedad y así lo posibilitan los artículos 13.2, in fine, y 14 Ley de Costas y la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991 (en fundamento 8.B.c y d).
En la STS de 16 de marzo de 2004 , de esta Sala y Sección, dijimos y aquí debemos ratificar que "procede, por tanto, la desestimación de aquel único motivo de casación, sin que tal conclusión se vea desvirtuada, en absoluto:
a) Por lo decidido en la sentencia de esta Sala Tercera de fecha 17 de noviembre de 1990 , pues en ella no se enjuició cuestión alguna que sea determinante del pronunciamiento pedido en este proceso ahora en grado de casación, siendo su "ratio decidendi", realmente, la contradicción que apreció entre los actos allí recurridos (acuerdos del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana que aprobaron los pliegos de condiciones y anuncio de subasta abierta para el otorgamiento de autorizaciones administrativas en orden a la instalación y explotación de sectores de hamacas y elementos deportivos en playas situadas en el término municipal) y la resolución de 3 de enero de 1985 que había aprobado el deslinde de la zona marítimo-terrestre, ya que aquéllos implicaban la realización de actos posesorios sobre los terrenos inscritos, mientras que ésta dispuso que la Administración no realizaría acto alguno de naturaleza posesoria sobre ellos.
b) Ni por la invocación del artículo 33.3 de la Constitución , pues amén de que la STC número 149/1991, de 4 de julio , afirmó la constitucionalidad del apartado 2 de la Disposición transitoria primera de la vigente Ley de Costas , es de observar que en el caso de autos, tras la decisión que adoptó la sentencia de la Sala Primera de este Tribunal Supremo de fecha 10 de junio de 1996 , no concurre, propiamente, el supuesto de hecho contemplado en aquel artículo, esto es, la privación de bienes o derechos".
Recientemente la STS de la Sala 1ª de esta Tribunal Supremo, de 8 de mayo de 2008 (y así lo hemos recogido en nuestra STS de 2 de diciembre de 2008 ), ha reiterado dicha línea argumental, señalando al efecto que "toda la razón asiste al recurrente cuando argumenta que a la jurisdicción civil corresponde determinar las cuestiones litigiosas relativas al derecho de propiedad, incluso frente a bienes declarados demaniales. Y no otra cosa resuelve la sentencia apelada, cuando rechaza la excepción de incompetencia de jurisdicción que formulaba la contestación a la demanda. Y la sentencia, sobre la base de un conjunto de consideraciones que la Sala comparte y hace suyas, resuelve la cuestión asumiendo su propia competencia, y lo hace en sentido favorable a la Administración demandada, porque llega a la conclusión de que la finca actora está en zona de dominio público marítimo-terrestre. Y no es cierto, en contra de lo que el Sr. Letrado apelante invoca, que la sentencia apelada haga descansar esta conclusión en el simple hecho de que así es porque así lo dice el deslinde a que se refiere la OM de 1994.
La finca tiene esa naturaleza porque así lo quiere el art. 132.2 de la Constitución . Este precepto ha merecido la atención del Tribunal Constitucional a propósito de la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985: En la sentencia de 29 de noviembre de 1988 (núm. 227) se nos dice que "(...) no es casual, como lo demuestran también los antecedentes parlamentarios, que la Constitución haya incorporado directamente al dominio público estatal, en el art. 132.2 determinados tipos de bienes que, como la zona marítima terrestre, las playas, el mar territorial, etc., constituye categorías o géneros enteros definidos por sus características físicas o naturales homogéneas".
De esta reflexión, a propósito del alcance del art. 132.2 de la Constitución se desprende que la finca objeto de este proceso pertenece al dominio público marítimo-terrestre. Puede decirse, desde el punto de vista de la Administración, que el precepto en cuestión primero, y la Ley de Costas de 1988 después, han puesto las cosas en su sitio, valga lo coloquial de la expresión, obedeciendo a criterios prácticamente inalterables en nuestro Derecho histórico, que hunde sus raíces más profundas en el sistema dominical que construyó el Derecho Romano, si bien sea cierto que desde el punto de vista del derecho a la propiedad privada, y a su protección recogida en el Código Civil, la cuestión resulta difícilmente asimilable, en la misma medida en que así le resulta a los cientos de propietarios afectados, en nuestro litoral onubense, por la normativa y actos de ejecución que son consecuencia de la norma constitucional".
Por su parte, la misma Sala Primera de este Tribunal Supremo, en la también reciente STS de 21 de mayo de 2008 , señala que "como ha destacado la más reciente jurisprudencia de esta Sala, el deslinde administrativo de la zona marítimo-terrestre realizado al amparo de la mas reciente jurisprudencia tiene eficacia declarativa de la naturaleza demanial de los bienes cuya cabida y linderos se precisan en él; es equivalente a un título de dominio; comporta la incorporación de los expresados bienes al dominio público marítimo-terrestre ( art. 13.1 LC y 28.1 de su Reglamento); es título hábil para solicitar la anotación preventiva del dominio público; permite la constancia tabular del carácter demanial de tales bienes y la rectificación de los asientos contradictorios ( art. 13.2 LC y 29.1 de su Reglamento); afecta a las titularidades amparadas por el Registro, que no pueden prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados; alcanza a los titulares de derechos inscritos amparados por el artículo 34 LH (desaparece la conservación de sus derechos que les confería la Ley de Costas de 1969, art. 6.3 ); y se plasma en la conversión del derecho de propiedad, afectado por el efecto declarativo inherente al deslinde, en un derecho real de carácter administrativo y de duración limitada ( DT 1ª LC ). Este sistema de protección no desconoce que el deslinde puede afectar a titularidades dominicales, y no impide que los titulares inscritos afectados puedan ejercitar las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos. Como ha declarado la STC 149/1991 , se reconoce el derecho de los afectados por el deslinde a ejercer las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, tanto en la vía Contencioso-Administrativa ( art. 13 LC ), como en la vía civil ( art. 14 LC y 29 del Reglamento).
Por último, la misma STS rechaza la argumentación relativa al carácter retroactivo de la nueva Ley de Costas, en relación con la anterior normativa y con las inscripciones registrales realizadas con base en ella, señalando a tal efecto que "en aras del agotamiento de la efectividad del derecho a la tutela judicial, puede, no obstante, argumentarse que la doctrina de los actos propios no es aplicable al supuesto examinado desde el momento en que la calificación de dominio público de los bienes se apoya en una disposición legislativa de carácter imperativo. El principio de irretroactividad de las normas restrictivas de los derechos individuales admite, según la jurisprudencia constitucional, excepciones justificadas, entre las que figura la privación de derechos por razones de interés general o utilidad pública con la correspondiente indemnización. A este principio responden las disposiciones transitorias de la LC que la sentencia recurrida considera aplicables, según la jurisprudencia constitucional que ha sido citada. Establecida esta justificación, tampoco pueden invocarse los restantes principios de seguridad jurídica y prohibición de la arbitrariedad en que se funda el motivo».
Procede, pues, desestimar, conforme a dicha doctrina jurisprudencial, el tercer motivo al que se da cumplida respuesta con la doctrina jurisprudencial transcrita, sin perjuicio de lo que se precisará al examinar el último motivo de casación.
QUINTO .- Siguiendo, como se ha dicho, un orden lógico en el examen de los motivo de casación, se denuncia en el motivo quinto del recurso, al amparo del art. 88.1.d) LRJCA la infracción del articulo 12.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (en adelante LC), así como del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante, LRJPAC), insistiendo en que el procedimiento de deslinde ha caducado.
Alega la recurrente que el artículo 12.1 de la LC establece el plazo de veinticuatro meses para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde, pero la Ley no determina en qué momento debe considerarse el inicio de ese plazo. Para la sentencia impugnada empezó a computar el 10 de marzo de 2.005 cuando la Dirección General de Costas autorizó la incoación del expediente de deslinde; pero, advierte la recurrente, el expediente administrativo del deslinde pone de relieve que la fecha de inicio del procedimiento es el 28 de diciembre de 2004; habiéndose tomado como base científica una propuesta de delimitación provisional elaborada en mayo de 2004. Así las cosas, partiendo de la base de que lo que el precepto trata de garantizar es que no pierdan actualidad los estudios geográficos y morfológicos incluidos en la memoria que justifica la aprobación del deslinde, con esta perspectiva hay que señalar que el plazo de 24 meses se encuentra vencido.
El motivo carece de fundamento. El artículo 12.1 de la LC establece, efectivamente que " El deslinde se incoará de oficio o a petición de cualquier persona interesada y será aprobado por la Administración del Estado. El plazo para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde será de veinticuatro meses ". Pues bien, habiéndose aprobado el deslinde por Orden Ministerial de 7 de agosto de 2006, hay que entender que la fecha de inicio del cómputo del plazo es la de la resolución de 4 de abril de 2005, de la Demarcación de Costas. La fecha de incoación del expediente de deslinde, es la que debe tomarse como referencia inicial tal y como se colige del tenor literal del artículo 12.1 LC cuando indica que " el deslinde se incoará ", debiéndose estar a esta interpretación, correctamente acogida por la sentencia que se recurre, y no a la que se propone en el motivo de casación.
Pero es que, a simples efectos dialécticos, aún cuando tomáramos en cuenta la fecha que propone el recurrente -28 de diciembre de 2004- tampoco se habría superado el plazo de los veinticuatro meses, pues la aprobación del deslinde tuvo lugar, insistimos, el 7 de agosto de 2006 y aún existiría un margen razonable para su notificación (es revelador, en este sentido, que la recurrente nada aduce en torno a la fecha de " notificación " de la resolución desde la perspectiva de la caducidad del procedimiento). Teniendo perfecta lógica que con anterioridad al deslinde se efectúen unos trabajos previos o provisionales que sólo adquieren alcance frente a terceros cuando se adopta el acuerdo formal de iniciación, siendo de cuenta del recurrente justificar, y probar, llegado el caso, que han podido perder vigencia.
SEXTO .- Dada la conexión existente entre los motivos cuarto y sexto, en los que se alega, como común denominador, que el deslinde está injustificado y ha incurrido en un error en la valoración de las características geomorfológicas de los terrenos, examinaremos ambos motivos en forma conjunta.
En el motivo cuarto se denuncia la vulneración del principio constitucional de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ) y de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima recogidos en el artículo 3.1 de la LRJPAC. La recurrente señala que la Administración, a través de la Orden Ministerial de 7 de agosto de 2006, ha modificado el deslinde de 20 de febrero de 1967, pero lo ha hecho sin justificar que las condiciones geomorfológicas de la costa deslindada se hayan alterado en los últimos años, dado que el deslinde se basa en una mera descripción genérica de las características geomorfológicas del terreno, sin concretar en qué espacios de la costa tales características se reconducen a las definiciones de los artículos 3 , 4 y 5 de la LC . Entiende la recurrente que la vocación de permanencia del primitivo deslinde generó un estado de confianza legítima en los ciudadanos afectados por el deslinde, que se ve alterado indebidamente cuando dicho deslinde se modifica sin justificar la pertinencia de tal modificación.
A su vez, en el motivo sexto se denuncia la infracción de los artículos 3 , 4 , 5 y 13 de la Ley de Costas de 1988 en relación con la jurisprudencia en materia de deslinde de costas. Insiste la parte recurrente en que la Administración ha sustentado el deslinde en una mera descripción genérica de las características geomorfológicas del terreno, sin identificar las características físicas concretas que justifican la inclusión en el demanio de los terrenos deslindados. Frente al criterio de la Administración, la recurrente defiende que no han variado las características morfológicas de la Isla del Ciervo desde el deslinde anterior, y por ello no cabía volver a practicar nuevamente un deslinde.
De estos dos motivos, hay uno, el cuarto, que no es más que una reiteración de la demanda, sin referencia crítica alguna a la sentencia de instancia, lo que, como abundaremos infra es de por sí razón suficiente para su rechazo. De todos modos, como quiera que en ambos motivos se sostienen alegaciones coincidentes, los examinaremos de forma conjunta, anticipando que no pueden ser estimados.
En numerosas sentencias referidas a esta materia del deslinde del dominio público marítimo-terrestre hemos reiterado que el procedimiento de deslinde tiene como finalidad comprobar y declarar que un suelo reúne las características físicas relacionadas en los artículos 3 , 4 y 5 de la LC , sin que ello comporte la imposibilidad de practicar ulteriores deslindes si el llevado a cabo resulta incorrecto, incompleto o inexacto, aunque no haya cambiado la morfología de los terrenos, ya que el dominio público marítimo-terrestre viene configurado por hechos naturales que el deslinde se limita a comprobar, por lo que resulta innecesario usar el procedimiento de revisión de los actos administrativos contemplado en el capítulo primero del título VII de la Ley 30/1992, modificada por Ley 4/1999, pues con el deslinde no se persigue la revisión de actos contrarios al ordenamiento jurídico sino la determinación del dominio público marítimo-terrestre a fin de constatar si efectivamente un terreno reúne o no las características contempladas en los artículos 3 , 4 y 5 de la Ley de Costas , y ello cuantas veces fuese necesario, bien de oficio o a petición de cualquier interesado, por lo que no cabe argüir, para impedir el deslinde, la existencia de otro practicado anteriormente. Por eso, si -como aduce la parte recurrente que sucedió en este caso- el deslinde aprobado en 1967 no incluyó algunos suelos que, por el contrario, sí se han incluido en el ahora examinado, no hay inconveniente legal alguno para ello en la medida que se constata que dichos terrenos reúnen las características físicas contempladas en el apartado b) del artículo 3.1º de la vigente Ley de Costas .
Y tal es, efectivamente, lo acaecido, según concluyó la Sala de instancia, que tras valorar los datos y medios de prueba puestos a su disposición, concluyó que podía considerarse debidamente justificada la inclusión en el demanio de parte de la Isla del Ciervo no incluida en anteriores deslindes, siendo este el dato que justifica la práctica del nuevo deslinde efectuado por la Administración, a fin de incluir la parte que constituye dominio público marítimo terrestre.
Así las cosas, lo que la parte recurrente pretende en realidad, bajo la cobertura formal de las infracciones que reprocha a la sentencia, es, sencillamente, que revisemos la valoración del material probatorio realizada por la Sala de instancia, lo que según consolidada jurisprudencia no es posible en casación salvo circunstancias excepcionales que no se justifican, desde el momento que en estos dos motivos la parte recurrente no pormenoriza cuáles son los concretos tramos que a su entender deben estar excluidos del dominio público marítimo terrestre por no tener las características físicas exigibles para incluirlos en el artículo 3 de la LC , ni aporta datos concretos sobre dichos tramos que permitan contrarrestar las conclusiones alcanzadas por la Sala a quo , sino que se limita a decir genéricamente que no ha cambiado nada desde la operación de deslinde anterior, lo que ya hemos visto que no es óbice, por si mismo, para la actuación administrativa recurrida.
SÉPTIMO .- En el motivo séptimo, al amparo del art. 88.1.d) de la LRJCA , se denuncia la infracción del art. 19 del Reglamento de Desarrollo de la Ley 22/1988, de 28 de julio , y del artículo 62.2 de la LRJPAC.
Se sostiene que la Orden recurrida en el proceso incurriría en una gravísima confusión entre los conceptos de ribera del mar ( artículo 3.1 de la LC ) y de acantilados (artículo 4.4). Se alega que se trata de manera idéntica pero tienen un régimen jurídico diferente, pues los acantilados pertenecen a la zona marítimo-terrestre pero no a la ribera del mar, todo lo cual obligaría a precisar ambos conceptos al efectuar el deslinde, como se deduce del precepto reglamentario invocado. Considera, por ello, la recurrente que se ha incurrido en una flagrante contradicción de las categorías demaniales definidas en la Ley de Costas generando indefensión para la recurrente y determinando la nulidad de todo el deslinde practicado por no adecuarse la motivación del mismo, contenida en el estudio geomorfológico, a los conceptos definidos por la Ley.
El motivo no prospera porque en su breve desarrollo argumental la parte recurrente se limita a repetir ad pédem lítterae su demanda, y por ende dirige sus críticas exclusivamente contra la actuación administrativa impugnada en la instancia, sin alegar ni razonar nada acerca de lo que sobre las cuestiones planteadas razona la sentencia que impugna en casación. Tal forma de articular un motivo de casación ha sido reiteradamente rechazada por la jurisprudencia, que ha señalado una y otra vez que el objeto del recurso de casación es la impugnación de la resolución judicial recurrida y no el acto administrativo, por lo que el debate y consiguiente examen del litigio por el Tribunal Supremo queda limitado a la crítica de las eventuales infracciones jurídicas en que pudiera haber incurrido la resolución judicial que pretende ser casada, y no la resolución administrativa precedente [Por todas, sentencias de 30 de abril de 2012 (Casación 873/2008 ) y de 17 de julio de 2012 (Casación 899/2009 )].
OCTAVO .- En el motivo octavo, formalizado como los anteriores al amparo del 88.1.d) de la LRJCA, la parte recurrente denuncia la infracción del art. 33.3 de la Constitución , así como de la Disposición Transitoria 1ª de la LC y de la jurisprudencia constitucional. Alega esta parte que en el caso examinado nos hallamos ante una expropiación ex lege sin indemnización, en relación a los terrenos situados entre los vértices DP-2 a DP-13 y DP-17 a DP-40, respecto a los que la línea de deslinde no es coincidente con el deslinde aprobado por la Orden Ministerial de 20 de febrero de 1.967. De esta manera se habría producido una inclusión en el dominio público de terrenos que antes no lo estaban, por lo que consecuentemente, a entender de la parte recurrente, se habría producido una expropiación « ex lege », susceptible de indemnización, sin necesidad de acudir a los tribunales ordinarios por aplicación de la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas , ya que está acreditada en la propia sentencia recurrida la titularidad de los mismos por la Compañía Urbanizadora del Mar Menor, SA.
Este motivo no puede correr mejor suerte que los anteriores. Una vez más, la parte recurrente no razona el modo en que las infracciones normativas alegadas han sido cometidas por la sentencia de instancia y no por la Administración autora del acto administrativo impugnado en el recurso contencioso administrativo; y si lo que se pretende denunciar es que la Sala de instancia no ha examinado las cuestiones a que se refiere en este motivo, debería haberse denunciado previamente la incongruencia omisiva a través del cauce del art. 88.1.c LRJCA .
Resulta decisivo, como pone de manifiesto con acierto el Abogado del Estado en su contrarrecurso, que lo que se plantea en este octavo y último motivo de casación es una cuestión nueva , no esgrimida en la demanda (donde nada se dijo -como ya adelantamos al enjuiciar el tercer motivo de casación- acerca de la concreta indemnización que se reclama ahora en este motivo de casación) ni tratada ---por no haber sido planteada--- en la sentencia dictada en la instancia; y por ende no susceptible de ser esgrimida en esta sede extraordinaria de casación [Por todas, sentencias de 24 de mayo de 2012 (Casación 4975/2008 ) y de 19 de octubre de 2010 (Casación 6415/2008 ), así como las que en ellas se citan].
NOVENO .- Por lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación e imponer las costas del mismo a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LRJCA si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, limitamos la cuantía de la condena en costas, en cuando a la representación y defensa de la Administración del Estado, que se opuso al recurso, a la cantidad máxima de 5.000 euros.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la sociedad mercantil Compañía Urbanizadora de Nuestra Señora del Mar Menor, S. A. contra la Sentencia de 11 de diciembre de 2008, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional, dictada en el recurso número 196/2007 . E imponemos expresamente a la parte recurrente las costas del presente recurso con el límite expresado en el último fundamento jurídico.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Jesús Pera Bajo
STS, 24 de Junio de 2009 (Recurso de casación, Proceso contencioso, Carga de la prueba)
SAP Barcelona 454/2007, 18 de Junio de 2007
STSJ Galicia 494/2018, 24 de Enero de 2018
STSJ Castilla-La Mancha 1167/2011, 2 de Noviembre de 2011
SAP Murcia 65/2008, 4 de Marzo de 2008
STSJ Comunidad de Madrid 228/2006, 21 de Marzo de 2006

References: resolución 
 artículo 120
 resolución 
 resolución 
 artículo 12
 resolución 
 artículo 3
 artículo 13
 artículo 3
 resolución 
 artículo 13
 artículo 3
 artículo 88
 artículo 3
 artículo 6
 artículo 8
 artículo 10
in fine
 resolución 
 artículo 33
 artículo 34
 artículo 62
 artículo 12
 resolución 
 artículo 12
 resolución 
 resolución 
 artículo 12
 resolución 
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 62
 artículo 3
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 139