Source: http://docplayer.pl/2565274-Uwarunkowania-prawne-i-regulacyjne-rozwoju-infrastruktury-telekomunikacyjnej-w-polsce.html
Timestamp: 2018-03-21 00:08:30+00:00

Document:
Uwarunkowania prawne i regulacyjne rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej w Polsce - PDF
Uwarunkowania prawne i regulacyjne rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej w Polsce
Download "Uwarunkowania prawne i regulacyjne rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej w Polsce"
1 Uwarunkowania prawne i regulacyjne rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej w Polsce Opracował zespół pod kierunkiem: mgr Mirosława Fereńca w składzie: prof. Stanisław Piątek mgr Edward Klimasara mgr inż. Włodzimierz Zalewski mgr Robert Czarnecki Instytut Łączności Państwowy Instytut Badawczy Raport opracowany na zlecenie Krajowej Izby Gospodarczej Warszawa, kwiecień 2008 r.
2 Spis treści: Wstęp Postanowienia dyrektyw o łączności elektronicznej w sprawach inwestycji w infrastrukturę telekomunikacyjną Regulacja sektorowa jako czynnik wpływający na inwestycje Sprawy inwestycji w projektach dyrektyw nowelizujących z listopada 2007 r Koncepcje polityki regulacyjnej związane z inwestycjami w infrastrukturę Koncepcja nowych i wschodzących rynków (wakacje regulacyjne) Klauzule zmierzchowe Koncepcja drabiny inwestycyjnej Regulowanie stopy zwrotu z ryzykownych inwestycji Inne koncepcje stymulowania inwestycji Kwestie inwestycji w polskich przepisach obowiązujących w sektorze telekomunikacyjnym Polityka regulacyjna w wybranych krajach w UE i na świecie w stosunku do podmiotów budujących infrastrukturę telekomunikacyjną Sieci dostępowe (klasyczne i nowej generacji) ARCEP Francja CMT Hiszpania BNetzA Niemcy OFCOM Wielka Brytania Działania organów regulacyjnych w innych krajach UE Działania organów regulacyjnych w USA, Japonii i Korei Sieci szkieletowe Podział funkcjonalny operatora dominującego ARCEP Francja CMT Hiszpania BNetzA Niemcy OFCOM Wielka Brytania Wpływ polityki regulacyjnej na inwestycje telekomunikacyjne w Polsce Oferty ramowe i ich wpływ na inwestycje Decyzje regulacyjne i ich wpływ na inwestycje Analiza innych polskich przepisów prawnych mających wpływ na prowadzenie inwestycji telekomunikacyjnych Przepisy (lub ich brak) mające wpływ na wydłużenie cyklu inwestycyjnego Przepisy (lub ich brak) utrudniające racjonalne prowadzenie inwestycji telekomunikacyjnych i powodujące wzrost ich kosztów Przepisy utrudniające pozyskanie środków unijnych Wnioski wynikające z analiz szczegółowych Kierunkowe propozycje dotyczące: Przepisów prawnych Polityki regulacyjnej...93 Słownik podstawowych skrótów i pojęć
3 Wstęp Sektor usług komunikacyjnych i informatycznych został uznany za kluczowy dla rozwoju nowoczesnego społeczeństwa informacyjnego oraz dla wzrostu gospodarczego. Jego szczególna rola została potwierdzona m.in. w Strategii Lizbońskiej z 2000 r. oraz w komunikacie Komisji i2010 An European Information Society for growth and employment z 2005r. Również w polskich dokumentach problem rozwoju społeczeństwa informacyjnego i gospodarki opartej na wiedzy znajduje swoje odzwierciedlenie, np. w dokumencie epolska. Plan działań na rzecz rozwoju społeczeństwa informacyjnego na lata czy też w Narodowym Planie Rozwoju na lata Jednak treści zawarte w tych dokumentach mają charakter ogólny i nie znajdują bezpośredniego przełożenie na działania organów państwowych oraz na procesy legislacyjne. Również w dokumencie bardziej szczegółowym prezentującym krótkookresową strategię rozwoju rynku telekomunikacyjnego Strategia Regulacyjna opracowanym przez Ministra Transportu (obecnie Ministra Infrastruktury) i przyjętym przez Radę Ministrów wśród sześciu wymienionych priorytetów, żaden nie dotyczy wprost rozwoju społeczeństwa informacyjnego lub rozwoju rynku telekomunikacyjnego, w tym budowy i modernizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. W tej sytuacji nic dziwnego, że strategiczna ocena gotowości Polski do transformacji z fazy społeczeństwa przemysłowego do fazy społeczeństwa informacyjnego i gospodarki opartej na wiedzy, zgodnie z rankingiem realizacji Strategii Lizbońskiej (LRR), wypada bardzo słabo. Zgodnie z tym rankingiem, w 2006 r. Polska zajmowała 25 miejsce na 27 krajów UE 1. Polska wyprzedzała tylko dwa nowe kraje UE, Rumunię i Bułgarię. Obrazowo miejsce Polski w realizacji Strategii Lizbońskiej przedstawiono na rys.1. 1 Na podstawie danych z Bazy WRSI opracowanej i prowadzonej w Instytucie Łączności - Państwowym Instytucie Badawczym w ramach realizowanych zadań Programu Wieloletniego finansowanego ze środków Ministerstwa Infrastruktury. 3
4 PKB per capita ( ) UE (15) UE (27)* CY SI MT CZ HU SK LV PL LT EE BG RO 0 2,50 3,00 3,50 4,00 4,50 5,00 5,50 6,00 The Lisbon Review Ranking 2006 r.* Rys. 1. Polska na tle wybranych państw UE w zaawansowaniu realizacji Strategii Lizbońskiej w odniesieniu do PKB w 2006 r. 2 *skala punktacji 1-7 Podobnie źle wygląda ocena Polski w przypadku wskaźnika międzynarodowej konkurencyjności gospodarek poszczególnych krajów (GCI). Polska w świecie, w tym rankingu w 2007 r. zajmowała 51 i z pośród krajów należących do UE wyprzedzała tylko: Cypr, Maltę, Grecję, Rumunię i Bułgarię. Jest szczególnie ważny wskaźnik w ocenie rozwoju społeczeństwa informacyjnego, gdyż pokazuje konkurencyjność danej gospodarki jako zestaw zmiennych, które wpływają na produktywność a przez to i na rozwój. Graficzny obraz miejsca Polski w tym rankingu na tle wybranych krajów UE i całej Unii przedstawiono na rys Baza danych WRSI opracowana i prowadzona w Instytucie Łączności - Państwowym Instytucie Badawczym, na podstawie międzynarodowych statystyk, w ramach realizowanych zadań Programu Wieloletniego finansowanego ze środków Ministerstwa Infrastruktury. 4
5 UE (15) UE (27) PKB per capita ( ) CY MT HU SI SK CZ EE PL LV LT RO BG 0 3,50 3,75 4,00 4,25 4,50 4,75 5,00 5,25 5,50 5,75 6,00 Global Competitiveness Index (pkt) Rys. 2. Polska na tle wybranych państw UE w rankingu konkurencyjności gospodarek narodowych w Unii w odniesieniu do PKB w 2007 r. 3 skala punktacji 1-7 Przejście od gospodarki opartej na pracy i kapitale do gospodarki opartej na wiedzy, wymaga zapewnienia powszechnego dostępu do usług elektronicznych oraz nowoczesnych technologii informacyjnych i komunikacyjnych, a do tego niezbędne są inwestycje w infrastrukturę techniczną tylko one mogą stworzyć nowe szanse dla gospodarki. Rezultatem rozwoju komunikacji elektronicznej jest wzrost wydajności i mobilności pracy, obniżony koszt produkcji, lepsza jakość i dostosowanie do potrzeb konsumenta oraz promowanie nowych produktów. Dlatego też przewiduje się zwiększenie dostępu do Internetu oraz stworzenie zachęt systemowych dla inwestycji w ICT. Zdolność do wykorzystania technologii ICT w Polsce, mierzona wskaźnikiem (NRI), jest również bardzo słaba. Według tego wskaźnika Polska znajduje się na 26, wśród 27 krajów UE, wyprzedzaliśmy tylko Bułgarię, a na świecie zajmowaliśmy 58 miejsce. Obrazowo 3 Baza danych WRSI opracowana i prowadzona w Instytucie Łączności - Państwowym Instytucie Badawczym, na podstawie międzynarodowych statystyk, w ramach realizowanych zadań Programu Wieloletniego finansowanego ze środków Ministerstwa Infrastruktury. 5
6 miejsce Polski w Unii w zdolności do wykorzystania technologii ICT przedstawiono na rys UE (15) PKB per capita 2007 (ceny bieżące) PL BG RO CY SK LV CZ LT HU SI MT UE (27) EE 0 3,00 3,25 3,50 3,75 4,00 4,25 4,50 4,75 5,00 5,25 5,50 5,75 6,00 The Networked Readiness Index Rys. 3. Polska na tle wybranych państw UE w rankingu zdolności do wykorzystania ICT w odniesieniu do PKB w 2007 r. 4 skala punktacji 1-7 Powszechnie wiadomo, że wyłącznie poprzez inwestycje w ludzi i w technologię będzie możliwe uniknięcie zagrożeń i wykluczenia polskiego społeczeństwa ze wspólnoty społeczeństw najbardziej rozwiniętych, tworzących globalne społeczeństwo informacyjne, charakteryzujące się miedzy innymi powszechnym dostępem do rozwiązań z zakresu techniki komunikacyjnej i informacyjnej, otwartą siecią, zdolnością do wzajemnego łączenia się i przetwarzania danych, komunikowania się bez względu na miejsce pobytu. Tymczasem w 2006 r. w Polsce wydatki brutto na badania i rozwój per capita wynosiły tylko 39,6 i były tylko nieznacznie wyższe od wydatków w Rumunii i Bułgarii i znacznie niższe od średniej w krajach Unii. Graficzny obraz tych dysproporcji przedstawiono na rys. 4 i rys Baza danych WRSI opracowana i prowadzona w Instytucie Łączności - Państwowym Instytucie Badawczym, na podstawie międzynarodowych statystyk, w ramach realizowanych zadań Programu Wieloletniego finansowanego ze środków Ministerstwa Infrastruktury. 6
7 per capita śr. UE (15) 400 śr. UE (27) ,6 0 SE FI LU DK AT DE FR NL BE IE UK IT SI ES CZ PT EE GR HU CY MT LT LV SK PL RO BG Rys. 4. Polska na tle państw UE w wydatkach na badania i rozwój per capita w 2006 r. 5 5 Baza danych WRSI opracowana i prowadzona w Instytucie Łączności - Państwowym Instytucie Badawczym, na podstawie międzynarodowych statystyk, w ramach realizowanych zadań Programu Wieloletniego finansowanego ze środków Ministerstwa Infrastruktury. 7
8 ,1 575,5 603,5 628, ,0 499,1 500, ,7 299,6 274,5 333,2 345,7 365,7 385, ,0 34,6 30,7 27,1 29,8 36,3 39, PL UE (15)* UE (27)* Rys. 5. Polska na tle Unii w wydatkach na badania i rozwój per capita w latach Równie źle wygląda Polska w wydatkach na telekomunikację i sektor IT per capita. W 2006 r. wynosiły one tylko 410 zdecydowanie mniej niż w najlepiej rozwiniętych krajach UE, a nawet w krajach o podobnym stopniu rozwoju (np. w Czechach 676, na Węgrzech 608, w Hiszpanii 1136 ). Obrazowo wydatki na telekomunikacje i sektor IT per capita w 2006 r. zaprezentowano na rys. 6 i7. 6 Baza danych WRSI opracowana i prowadzona w Instytucie Łączności - Państwowym Instytucie Badawczym, na podstawie międzynarodowych statystyk, w ramach realizowanych zadań Programu Wieloletniego finansowanego ze środków Ministerstwa Infrastruktury. 8
9 per capita śr. UE (15) śr. UE (27) SE DK IE NL UK BE/LU AT FI DE ES IT FR PT GR SI EE HU CZ LV SK PL LT BG RO US * bez Cypru i Malty Rys. 6. Wydatki na telekomunikacje per capita w 2006 r. w Polsce i w krajach Unii. 7 7 Baza danych WRSI opracowana i prowadzona w Instytucie Łączności - Państwowym Instytucie Badawczym, na podstawie międzynarodowych statystyk, w ramach realizowanych zadań Programu Wieloletniego finansowanego ze środków Ministerstwa Infrastruktury. 9
10 per capita śr. UE (15) DK SE UK NL FI FR AT BE/LU DE IE IT ES SI CZ PT HU GR EE SK PL LV LT BG RO US śr. UE (27) * bez Cypru i Malty Rys. 7. Wydatki na sektor IT per capita w 2006 r. w Polsce i w krajach Unii. 8 Kolejne trzy wskaźniki: % gospodarstw domowych z dostępem szerokopasmowym, % przedsiębiorstw z dostępem szerokopasmowym i wskaźnik dostępu do Internetu w szkołach obrazujące dostępność do Internetu i wpływające bezpośrednio na wskaźnik możliwości cyfrowej (DOI), który mierzy stopień cyfryzacji poprzez: możliwość, infrastrukturę i wykorzystanie, nie przedstawiają się imponująco. Graficzny obraz tych trzech wskaźników i wskaźnika dostępności cyfrowej przedstawiono na rys Baza danych WRSI opracowana i prowadzona w Instytucie Łączności - Państwowym Instytucie Badawczym, na podstawie międzynarodowych statystyk, w ramach realizowanych zadań Programu Wieloletniego finansowanego ze środków Ministerstwa Infrastruktury. 10
11 NL DK SE FI LU UK BE DE EE AT SI FR ES LT HU LV IE PL PT CZ SK IT CY BG RO % gospodarstw domowych GR UE (15) UE (27) Rys. 8. Polska na tle krajów UE w zakresie dostępu szerokopasmowego do Internetu wśród gospodarstw domowych. 9 9 Baza danych WRSI opracowana i prowadzona w Instytucie Łączności - Państwowym Instytucie Badawczym, na podstawie międzynarodowych statystyk, w ramach realizowanych zadań Programu Wieloletniego finansowanego ze środków Ministerstwa Infrastruktury. 11
12 % przedsiębiorstw FI ES FR MT NL SE BE LU DK * Grecja 2006 DE SI EE UK CZ PT SK IT AT HU CY IE BG GR LV PL LT RO UE (15) UE (27) Rys. 9. Polska na tle krajów UE w zakresie dostępu szerokopasmowego do Internetu wśród przedsiębiorstw zatrudniających co najmniej 10 osób bez sektora finansowego Baza danych WRSI opracowana i prowadzona w Instytucie Łączności - Państwowym Instytucie Badawczym, na podstawie międzynarodowych statystyk, w ramach realizowanych zadań Programu Wieloletniego finansowanego ze środków Ministerstwa Infrastruktury. 12
13 7 6 śr. UE (15)* skala śr. UE (27)* 3, SE FI DK NL AT UK EE LU SI BE FR MT CZ DE HU LT LV PT IE SK CY ES IT PL GR BG RO US * wyliczenia własne Rys. 10. Wskaźnik dostępności do Internetu w szkołach w krajach Unii. 11 *skala punktacji Baza danych WRSI opracowana i prowadzona w Instytucie Łączności - Państwowym Instytucie Badawczym, na podstawie międzynarodowych statystyk, w ramach realizowanych zadań Programu Wieloletniego finansowanego ze środków Ministerstwa Infrastruktury. 13
14 PKB per capita 2006 (ceny bieżące) IE DK SE AT FI BE NL FR IT UE (15) UE (27) ES GR CY PT CZ MT SI LV SK HU EE PL LT RO BG 0 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65 0,70 0,75 0,80 LU Wskaźnik możliwości cyfrowej (DOI) 2005/2006 Rys. 11. Polska na tle wybranych państw UE w rankingu możliwości cyfrowej (DOI) w Unii w odniesieniu do PKB w 2006 r. 12 Skala 0-1, gdzie 1 oznacza brak barier. Trochę lepiej ale nadal poniżej oczekiwań i znacznie słabiej od najlepiej rozwiniętych krajów Unii wygląda Polska w zakresie penetracji telefonii stacjonarnej zobrazowano to na rys Baza danych WRSI opracowana i prowadzona w Instytucie Łączności - Państwowym Instytucie Badawczym, na podstawie międzynarodowych statystyk, w ramach realizowanych zadań Programu Wieloletniego finansowanego ze środków Ministerstwa Infrastruktury. 14
15 70 60 śr. UE (15) 50 śr. UE (27) DE FR UK GR SE LU CY MT IT DK ES IE PT NL FI EE HU BG PL AT BE LV CZ SI LT SK RO US Rys. 12. Polska na tle krajów UE w zakresie dostępności linii abonenckich przypadających na 100 mieszkańców w 2006 r. 13 Tak niski wskaźnik penetracji powoduje, że część Polaków nie ma dostępu do stacjonarnych usług telefonicznych oraz stacjonarnego dostępu do Internetu. Wskaźnik ten jest niższy nawet od średniej krajów, które przystąpiły do UE. Poziom ten praktycznie od wielu lat pozostaje bez zmian a w ostatnim czasie wskazuje nawet tendencje malejącą. Głównymi przyczynami są: wysokie koszty instalacji, wysokie koszty użytkowania linii przez abonentów oraz uboga oferta usługowa. Ta ostatnia przyczyna wynika z faktu wyraźnego niedoinwestowania tych sieci, gdyż nie są one przystosowane do świadczenia usług multimedialnych wymagających szerokopasmowego dostępu. Ważną alternatywą, zapewniającą zwiększenie dostępu do usług telekomunikacyjnych, są technologie bezprzewodowe, w tym niezwykle szybko rozpowszechniająca się telefonia komórkowa. Telefonia ta jest uważana, obok telefonii internetowej (VoIP), za przyszłość dla usług głosowych, jak również mobilnych usług transmisji danych. W Polsce penetracja 13 Baza danych WRSI opracowana i prowadzona w Instytucie Łączności - Państwowym Instytucie Badawczym, na podstawie międzynarodowych statystyk, w ramach realizowanych zadań Programu Wieloletniego finansowanego ze środków Ministerstwa Infrastruktury. 15
16 telefonii komórkowej praktycznie dorównuje przeciętnej w krajach Unii (111,8 sprzedanych kart sim na 100 mieszkańców). W 2007 r. osiągnęła poziom 108,9 sprzedanych kart sim na 100 mieszkańców, co oznacza praktycznie powszechną dostępność do usług sieci komórkowych. Ta technicznie powszechna dostępność wynika przede wszystkim z bardzo dużego zainteresowania tego rodzaju łącznością dużym popytem, oferowaniem coraz bardziej nowoczesnych usług dużą podażą oraz z faktu, że ten obszar telekomunikacji, w przeciwieństwie do telekomunikacji stacjonarnej, nie był dotychczas mocno regulowany i podlegał podstawowym prawom rynku popytu i podaży, a decyzje inwestycyjne podejmowane przez przedsiębiorców wynikały przede wszystkim z rachunku ekonomicznego i realizowanych strategii marketingowych. W konsekwencji, dla urzeczywistnienia w Polsce społeczeństwa informacyjnego konieczny jest rozwój telekomunikacji. Poszerzenie dostępu do nowoczesnych usług głosowych i transmisji danych przy wykorzystaniu sieci kablowych i radiowych pozwoli na zwiększenie dostępności do zaawansowanych usług komunikacji elektronicznej XXI wieku. Rozwój tych technologii nie jest możliwy bez inwestycji w infrastrukturę stacjonarną i intensywnego budowania instalacji radiokomunikacyjnych. Nie można osiągnąć fazy społeczeństwa informatycznego i gospodarki opartej na wiedzy bez szeroko zakrojonych inwestycji modernizujących i rozbudowujących obecnie istniejące sieci telekomunikacyjne. Brak rozbudowy i modernizacji sieci telekomunikacyjnych kablowych i radiowych doprowadzi do wykluczenia całych obszarów, a opóźnienia w procesie inwestycyjnym spowodują, że Polska zamiast nadrabiać stracony dystans będzie go dodatkowo tracić. Nie będzie również możliwa pełna absorpcja środków UE. Z powyższych stwierdzeń wynika, że inwestycje stanowią kategorię ekonomiczną o kluczowym znaczeniu dla wzrostu gospodarczego. Obecnie można zaobserwować pewne ożywienie procesu inwestycyjnego, przeważa jednak opinia, że dynamika wzrostu inwestycji w celu dogonienia wysoko rozwiniętych krajów regionu i świata powinna być wyższa. Nie ulega również kwestii, iż bardziej przyjazne inwestorom rozwiązania prawne przyczyniłyby się do silniejszego i utrzymującego się w długim okresie pobudzenia inwestycji, a co za tym idzie szybszego wzrostu gospodarczego, mniejszego bezrobocia i lepszej kondycji finansów publicznych. Inwestycje w rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej, a przez to w rozwój społeczeństwa informacyjnego są uznawane powszechnie za jedne z najbardziej efektywnych, 16
17 gdyż wpływają na rozwój szeregu innych branż oraz pozwalają zaoszczędzić cały szereg wydatków zarówno ponoszonych przez przedsiębiorców jak i przez społeczeństwo. W obecnym systemie prawnym można zaobserwować niespójność rozwiązań legislacyjnych m.in. w zakresie prawa ochrony środowiska, prawa budowlanego, zagospodarowania przestrzennego, prawa drogowego, prawa geodezyjnego i kartograficznego; również regulacje w prawie telekomunikacyjnym nie stwarzają warunków do inwestowania w rozwój i modernizacje sieci telekomunikacyjnych. Nieprecyzyjność aktów prawnych powoduje wydłużenie procedury uzyskiwania zezwoleń, opóźnienia a często zahamowanie procesów inwestycyjnych. W Unii mierzone jest również otoczenie regulacyjne i polityczne w formie wskaźnika stanu środowiska politycznego i regulacyjnego. Wskaźnik ten dotyczy oczywiście całości środowiska politycznego i regulacyjnego a nie tylko środowiska dotyczącego telekomunikacji, ale daje ogólny pogląd o przyjmowanych w danych krajach regulacjach i otoczeniu politycznym. Zgodnie z tym wskaźnikiem Polska w 2007 r. zajmowała ostatnie 27 miejsce w Unii, a na świecie 95. Obrazowo wskaźnik ten został przedstawiony na rys śr. UE (15)* śr. UE (27)* skala , DK UK NL DE FI SE AT IE FR EE LU BE PT MT ES HU CY GR LV LT SK SI CZ IT BG RO PL US * wyliczenia własne Rys. 13. Polska na tle państw UE w rankingu oceny środowiska politycznego i regulacyjnego w 2007 r. 14 skala punktacji Baza danych WRSI opracowana i prowadzona w Instytucie Łączności - Państwowym Instytucie Badawczym, na podstawie międzynarodowych statystyk, w ramach realizowanych zadań Programu Wieloletniego finansowanego ze środków Ministerstwa Infrastruktury. 17
18 Z opublikowanych w ostatnim czasie dokumentów oraz analiz eksperckich wynika, że jedną z największych barier dla rozwoju polskiego rynku usług telekomunikacyjnych, poprawy stopnia jego konkurencyjności oraz obniżenia cen, jest słabo rozwinięta infrastruktura. Taki stan w oczywisty sposób przekłada się na stopień dostępności technicznej (penetracji), jeden z najniższych w Europie dla prawie każdej z usług telekomunikacyjnych. Zapewnienie powszechnego, szerokopasmowego dostępu do Internetu jest fundamentem tworzenia społeczeństwa informatycznego w Polsce, a tym samym podnoszenia poziomu edukacji i umiejętności obywateli, tworzenia nowych i lepszych miejsc pracy. Innym strategicznym celem jest poprawa konkurencyjności na rynku podstawowych usług telefonii stacjonarnej oraz komórkowej, a także popieranie wdrożenia na szerszą skalę zaawansowanych usług komórkowych 3 Generacji, w tym UMTS. Realizacja powyższych priorytetów nie jest możliwa bez radykalnego zwiększenia inwestycji w infrastrukturę telekomunikacyjną. Jednakże nie nastąpi to, dopóki proces inwestycyjny nie zostanie należycie udrożniony. W obecnym stanie prawnym i faktycznym jest on przewlekły i przerosły nieracjonalnymi rozwiązaniami, a inwestor jest uzależniony od korzystnych interpretacji niejasnych przepisów przez organy administracji oraz dobrej woli przedsiębiorstw energetycznych, zarządców dróg publicznych i organizacji ekologicznych. Największym jednak problemem jest brak spójnej koncepcji tego, w jaki sposób powinny być planowane i realizowane inwestycje w infrastrukturę telekomunikacyjną. Koncepcji, którą racjonalny ustawodawca mógłby kompleksowo wdrażać do porządku prawnego zamiast doraźnych i niezsynchronizowanych jednostkowych rozwiązań. W Polsce brak jest jednak spójnej polityki proinwestycyjnej, a poszczególne rozwiązania cząstkowe, często zamiast pomagać to hamują ten proces lub powodują, że inwestycje w rozwój i modernizację infrastruktury telekomunikacyjnej są dla inwestorów nieopłacalne. Na warunki prowadzenia działalności inwestycyjnej w telekomunikacji składają się regulacje prawne i polityka administracyjna w wielu dziedzinach. Istotnym elementem tych warunków są regulacje prawne i polityka ich stosowania w samym sektorze telekomunikacyjnym. Ponieważ są one w znacznym stopniu efektem wdrażania dyrektyw Unii Europejskiej o łączności elektronicznej konieczne jest ich analizowanie w powiązaniu z prawem wspólnotowym. 18
19 1. Postanowienia dyrektyw o łączności elektronicznej w sprawach inwestycji w infrastrukturę telekomunikacyjną 1.1. Regulacja sektorowa jako czynnik wpływający na inwestycje Inwestycje w sektorze telekomunikacyjnym są związane z ryzykiem gospodarczym. Wysoki poziom ryzyka jest wynikiem wysokiej kosztochłonności inwestycji telekomunikacyjnych i znacznego udziału kosztów utopionych, niemożliwych do odzyskania w razie wyjścia z rynku. W przypadku operatorów o pozycji znaczącej (SMP) regulacja usług hurtowych i detalicznych istotnie wpływa na możliwości uzyskania zwrotu poniesionych nakładów. Jeżeli wpływ regulacji jest tego rodzaju, że obniża stopę zwrotu poniżej poziomu osiąganego w dziedzinach wyłączonych z regulacji, to osłabia to skłonność operatora do inwestycji lub całkowicie ją blokuje. Taki hamujący charakter ma w szczególności poddanie obowiązkom dostępowym nowych inwestycji, już od momentu ich uruchomienia, gdyż pozbawia to operatora korzyści uzyskiwanych dzięki inicjatywie wyprzedzającej innych konkurentów (first mover advantages). Regulacja może osłabiać lub wzmacniać bodźce rynkowe skłaniające operatorów SMP do inwestowania w celu obniżenia kosztów, uzyskania przewagi konkurencyjnej lub innych korzyści. Dla poziomu i rodzaju inwestycji przedsiębiorców alternatywnych istotne są zarówno czynniki rynkowe skłaniające do budowy własnej infrastruktury w celu osiągnięcia większych przychodów, jak i bodźce wynikające z regulacji, które mogą skłaniać bardziej do wykorzystania istniejących zasobów infrastruktury i usług operatora SMP niż podejmowania własnych inwestycji. W literaturze wskazuje się wiele czynników wpływających na poziom inwestycji w sektorze telekomunikacyjnym w poszczególnych państwach oraz na decyzje inwestycyjne operatorów telekomunikacyjnych 15. Jednym z tych czynników jest środowisko instytucjonalne, a w szczególności tzw. regulacja sektorowa. Wiele opracowań wskazuje na znaczącą korelację pomiędzy jakością regulacji sektorowej mierzoną za pomocą różnych wskaźników, a wzrostem i inwestycjami w sektorze telekomunikacyjnym 16. W opracowaniu analizowany jest tylko jeden rodzaj regulacji w stosunku do sektora telekomunikacyjnego, a mianowicie sektorowa regulacja ex ante, oparta w państwach członkowskich UE na dyrektywach z 2002 r. 15 R. Cadman, Regulation and Investment in European Telecoms Markets, raport dla ECTA, listopad 2007, s D. Flacher, H. Jennquin, J-H. Lorenzi, Innovation, Investment and Regulation: What are the options for Regulation in the Near Future, Communications & Strategies, No /4, s R. Cadman, Regulation, op. cit. s
20 o łączności elektronicznej, a Polsce na ustawie z 2004 roku Prawo telekomunikacyjne. Warianty polegające na ograniczeniu oddziaływania władzy publicznej w sektorze telekomunikacyjnym do interwencji ex post na podstawie prawa konkurencji oraz warianty polegające na realizacji sektorowej polityki przemysłowej o charakterze strategicznym, związanej z zaangażowaniem państwa w określone projekty rozwojowe i planowanie inwestycyjne, nie są objęte zakresem opracowania Postanowienia dyrektyw o łączności elektronicznej z 2002 r. dotyczące inwestycji W dyrektywach o łączności elektronicznej występują postanowienia dotyczące wprost kwestii inwestowania w sektorze telekomunikacyjnym. Postanowienia dotyczące inwestycji są zawarte głównie w dyrektywie ramowej (2002/21/WE) oraz dyrektywie o dostępie (2002/19/WE). Część tych postanowień zawarta jest w przepisach dyrektyw, natomiast większość mieści się w preambułach do tych aktów, ma zatem głównie interpretacyjnowyjaśniający charakter. Art. 8 Dyrektywy ramowej określa w ust. 2 lit. c) jako jeden z celów regulacyjnych "wspieranie konkurencji poprzez wspieranie efektywnego inwestowania w dziedzinie infrastruktury oraz promowania technologii innowacyjnych". Ponieważ cele regulacyjne powinny być uwzględniane przy podejmowaniu wszelkich działań przez organy regulacyjne, więc potencjalnie siła tego postanowienia powinna być znaczna. Do art. 8 dyrektywy ramowej odwołuje się wiele innych przepisów dyrektyw o łączności elektronicznej. Uwzględnienie inwestycji i innowacji w celach regulacyjnych wskazuje, że jest to jedno z głównych zadań stawianych regulatorom krajowym. Wspieranie efektywnego inwestowania w infrastrukturę zostało wymienione w powiązaniu ze wspieraniem konkurencji, co daje podstawę do twierdzenia o wyróżnieniu w tym przepisie tzw. "konkurencji infrastrukturalnej", w odróżnieniu od konkurencji usługowej. W preambule dyrektywy ramowej jest mowa o " nowo rozwijających się rynk[ach], na których faktycznie lider rynku prawdopodobnie będzie mieć znaczny udział w rynku, ale nie powinien być poddany nieodpowiednim obowiązkom". Sformułowanie to jest podstawą interpretacji wskazujących na ograniczoną dopuszczalność regulowania rynków nowych i wschodzących. Kluczowe postanowienia dotyczące uwzględniania wpływu decyzji regulacyjnych na inwestycje zawiera dyrektywa o dostępie. W preambule dyrektywy o dostępie, w punkcie 19, 17 D. Flacher, H. Jennquin, J-H. Lorenzi, Innovation, Investment and Regulation, s
21 znajduje się następujące sformułowanie: "Sam fakt, że krajowe organy regulacyjne nałożyły obowiązek zapewnienia dostępu do infrastruktury, co pociąga za sobą zwiększenie konkurencji w krótkiej perspektywie czasowej, nie powinien zniechęcać konkurentów do inwestowania w alternatywne rozwiązania, co pociągnie za sobą zwiększoną konkurencyjność w dłuższej perspektywie czasowej". Sformułowanie to należy odczytywać nie tyle jako oczekiwanie dotyczące reakcji operatorów alternatywnych na ustanowienie dostępu, lecz jako dyspozycję dla organów regulacyjnych, aby przy ustanawianiu dostępu nie osłabiały motywacji do inwestowania w alternatywną infrastrukturę, co powinno zapewnić konkurencję w dłuższym horyzoncie. Dyrektywa odsyła w tej kwestii do komunikatu w sprawie zastosowania reguł konkurencji do umów o dostępie w sektorze telekomunikacyjnym z roku Przepisy art. 12 dyrektywy o dostępie określają zasady zapewniania dostępu do sieci i usług przez operatorów o pozycji znaczącej. Niektóre obowiązki dotyczące dostępu wymienione w art. 12 ust. 1 tej dyrektywy mają kluczowe znaczenie dla możliwości dokonywania inwestycji przez przedsiębiorców alternatywnych i operatora SMP. Dla przedsiębiorców alternatywnych szczególnie istotny jest dostęp do elementów i zasobów sieci, w tym do uwolnionego dostępu do pętli lokalnej, dostęp do usług hurtowych w celu zapewnienia możliwości odsprzedaży, zapewnienie możliwości kolokacji i innych form wspólnego korzystania z zasobów, w tym korzystania z kanalizacji, budynków i masztów. Przy określaniu obowiązków dostępowych w art. 12 ust. 2 lit. c) dyrektywy o dostępie postanowiono, że formułując obowiązek dostępu i oceniając proporcjonalność obowiązków organ regulacyjny powinien brać pod uwagę "pierwotne inwestycje właściciela urządzeń, mając na uwadze ryzyko związane z inwestycjami" a także "konieczność zapewnienia długoterminowej konkurencji". Art. 12 zapewnia przedsiębiorcom alternatywnym możliwość dostępu do istniejących zasobów infrastruktury, których niereplikowalna część jest niezbędna do budowy konkurencyjnej infrastruktury. Operatorom zasiedziałym przepisy art. 12 dają nadzieję na uwzględnienie ryzyka inwestycyjnego przy nakładaniu i formułowaniu obowiązków, w tym także obowiązków dotyczących kształtowania cen. Przepis dotyczący zapewniania konkurencji długoterminowej powinien służyć należytemu wyważeniu proporcji między obowiązkami zapewniającymi konkurencję usługową, opartą na istniejących zasobach oraz konkurencję infrastrukturalną opartą na alternatywnej infrastrukturze. Przy ustalaniu systemu kontroli cen i rachunkowości kosztowej organ regulacyjny powinien zgodnie z art. 13 ust. 1 uwzględnić przepis, zgodnie z którym "Krajowe organy regulacyjne będą miały na uwadze zrealizowane przez operatora inwestycje oraz umożliwią mu uzyskanie 21
Inwestycje przyszłością rozwoju telekomunikacji Opracowali: Mirosław Fereniec Wojciech Hałka Instytut Łączności Państwowy Instytut Badawczy Raport opracowany na zlecenie Krajowej Izby Gospodarczej Warszawa,

References: Art. 8
 art. 8
 art. 12
 art. 12
 art. 12
 Art. 12
 art. 12
 art. 13