Source: http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1179333
Timestamp: 2019-06-25 18:43:36+00:00

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El Gobierno andaluz considera que dicho real decreto no respeta el orden constitucional de distribución de competencias que deriva del art. 149.1.16.ª CE. En cambio, el Abogado del Estado señala que la regulación tiene el carácter de normativa básica dictada por el Estado.
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago MartínezVares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón, Magistrados, ha pronunciado
2. El escrito de demanda comienza señalando que el Real Decreto 954/2015 no respeta el orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Andalucía, que resulta del art. 149.1.16 CE y del art. 55 EAAnd, en relación con el art. 42.2.2.º del citado Estatuto, y ello en la medida en que se reserva al Estado una competencia de naturaleza ejecutiva, la de acreditación de los enfermeros, así como la regulación íntegra del procedimiento de acreditación, facultades ambas que corresponden a la Comunidad Autónoma.
El escrito efectúa a continuación una extensa exposición del marco competencial en materia de sanidad, en especial sobre el alcance de las bases en esta materia y sobre la competencia de coordinación general de la sanidad, atribuida al Estado por el art. 149.1.16 CE, así como de la doctrina constitucional en esta materia, para proceder a examinar en qué medida las disposiciones impugnadas del Real Decreto 95/2015 y el art. 79 TRLGURM, del que trae causa, no respetan la distribución de competencias en materia de sanidad.
Afirma el escrito, que la acreditación opera como acto habilitante, de modo que lo que se discute es su emisión por una autoridad estatal, siendo así que la misma es un acto administrativo puramente ejecutivo o aplicativo. Trae a colación la STC 1/2011, FJ 6, para subrayar que no resulta posible que el Estado retenga en su acervo competencial determinadas funciones de similar naturaleza a la acreditación, invocando la eficacia supracomunitaria de los actos de ejecución, pues ello implica la privación a las Comunidades Autónomas de la posibilidad de actuar cuando sus actos pudieran originar consecuencias más allá de sus límites territoriales, lo que equivaldría, necesariamente, a privarlas, pura y simplemente de toda capacidad de actuación; la Sentencia citada ha afirmado asimismo que las actuaciones ejecutivas autonómicas no revierten al Estado como consecuencia de tal efecto supraterritorial, sin que concurra, en el presente caso ninguno de los supuestos en los que excepcionalmente puede producirse ese “traslado de titularidad”, pues la tramitación y acreditación de los enfermeros, con la finalidad indicada, no es una actividad que por su propia naturaleza no puedan desempeñar las Comunidades Autónomas, aplicando el mínimo común denominador establecido por el Estado al amparo de su competencia de fijación de las bases y la coordinación general en materia de sanidad.
b) En relación con lo dispuesto en el Real Decreto, y en concreto en el art. 1.1.c) y en el art. 10, afirma el escrito que cabría admitir una regulación reglamentaria del procedimiento de acreditación de los enfermeros, disciplinando aquellos aspectos del mismo que respondan al concepto material de lo básico, con margen para el desarrollo por parte de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, el art. 1 establece que es objeto del Real Decreto regular el procedimiento de acreditación, que desarrolla íntegramente el art. 10, cuya tramitación se asigna a órganos de la Administración General del Estado, convirtiéndolo en un procedimiento centralizado, de modo que el art. 1 por conexión con el art. 79 TRLGURM, y el art. 10 por su propio contenido, van más allá de la competencia para la determinación de las bases y la coordinación general en materia de sanidad.
c) En relación con el art. 2.2; y art. 3.2, considera la demanda que reservar al Estado el ejercicio de una competencia ejecutiva, supone rebasar el título competencial previsto en el art. 149.1.16 CE, sin que se haya acreditado la concurrencia de circunstancias excepcionales que permitan el “traslado de la titularidad” a favor del Estado.
g) El Anexo II contempla el modelo de solicitud de acreditación, lo que implica que la misma se concibe como trámite de un procedimiento centralizado, cuya instrucción y resolución corresponde a un órgano de la Administración General del Estado, ignorando el esquema competencial en materia de sanidad Concluye el escrito de demanda solicitando que se declare que los preceptos impugnados del Real Decreto 954/2015 y el art. 79 TRLGURM no respetan el orden constitucional de distribución de competencias, y en consecuencia, se declare su nulidad.
3. Por providencia de 10 de mayo de 2016, el Pleno, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia promovido por el Consejo de Gobierno de Andalucía, y en su representación y defensa por la Letrada del mismo, contra los arts. 1.1.c); 2.2; 3.2; 8.1; 10; apartados 1 y 3 de la disposición transitoria única; apartados dos y cuatro de la disposición final cuarta; y Anexo II del Real Decreto 954/2015, de 23 de octubre, por el que se regula la indicación, uso y autorización de la dispensación de medicamentos y productos sanitarios de uso humano por parte de los enfermeros; tramitar el conflicto, de acuerdo con lo solicitado en la demanda y a tenor de lo que dispone el art. 67 LOTC, en la forma prevista para el recurso de inconstitucionalidad, por lo que, conforme dispone el art. 34 LOTC, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días puedan personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimen oportunas; comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, por si ante la misma estuvieran impugnados o se impugnaren los citados preceptos, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto (art. 61.2 LOTC); y publicar la incoación del conflicto en el Boletín Oficial del Estado y en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía.
La acreditación de los conocimientos que la norma exige supone que se valora precisamente, una ampliación o incremento de la formación profesional del enfermero, pero siempre -y de ahí la diferencia con la sola formación continuada- teniendo en cuenta la finalidad objetiva, marcada explícitamente por el ordenamiento sectorial, de obtener esa habilitación legal de actuación de la que carecía el profesional, que ahora se adquiere. Es esto lo determinante de la normativa controvertida, y a ello hace referencia la Memoria de impacto normativo del proyecto, cuyo texto se transcribe parcialmente por el Abogado del Estado.
Recuerda a continuación el Abogado del Estado que algunas Comunidades Autónomas (Baleares y Andalucía) dictaron Decretos definiendo la actuación de los enfermeros en el ámbito de la prestación farmacéutica del sistema público. Y destaca que la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de junio de 2015 (Rec 2936/2013) declaró nulos varios preceptos del Decreto 52/2011 de Baleares, en el que se regula la actuación profesional de la enfermería en el ámbito de la prestación farmacéutica, por cuanto no establece el requisito de la necesaria “acreditación ministerial” para el uso y la dispensación de medicamentos.
Considera el Abogado del Estado que nada obsta para que las Comunidades Autónomas establezcan las acciones formativas que consideren oportunas, que permitan a los enfermeros la adquisición de las competencias sobre indicación, uso y autorización de medicamentos, sin perjuicio de que corresponda al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, la acreditación de la adquisición de la citada competencia. En concreto, recuerda que la disposición transitoria única, apartado 2 contempla las competencias de las Comunidades Autónomas para desarrollar la oferta formativa que permita a los enfermeros la adquisición de las citadas competencias. También se garantiza la participación de las Comunidades Autónomas en la elaboración de los protocolos y guías de práctica clínica y asistencial que se efectuarán en el seno de la Comisión Permanente de Farmacia del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (art. 6.2).
Añade el Abogado del Estado que, aún en el caso de que consideráramos que la acreditación de los profesionales de enfermería se incluye dentro de la formación continuada, no se habría producido ningún exceso competencial del Estado, puesto que la citada STC 1/2011 también admite la posibilidad de que el Estado regule competencias ejecutivas cuando se dan determinados requisitos, que en el presente caso se cumplen, así: a) la acreditación otorgada por el Ministerio de Sanidad tiene efectos territoriales superiores al de una Comunidad Autónoma; b) la competencia para usar, indicar y autorizar medicamentos, es una competencia única e intransferible de cada profesional de enfermería, por lo que no es susceptible de fraccionamiento;
c) la única manera posible de garantizar que dicha competencia tenga la homogeneidad necesaria para asegurar la igualdad en la calidad de la atención sanitaria y seguridad de los pacientes, con independencia del territorio de residencia, es que un solo ente sea competente para acreditarla, por lo que no puede llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación, sino que requiere un grado de homogeneidad que solo puede garantizar su atribución a un único titular; y d) el Ministerio de Sanidad ya ejerce competencias ejecutivas de acreditación, en un procedimiento de naturaleza análoga y cumpliendo los requisitos establecidos por el Tribunal Constitucional, como es el de acreditación de Unidades Docentes de Formación Sanitaria Especializada; cuestión que expresamente se examina en el dictamen emitido por el Consejo de Estado.
1. El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el conflicto positivo de competencia interpuesto por el Consejo de Gobierno de Andalucía en relación con los arts.
1.1.c); 2.2; 3.2; 8.1; 10; los apartados 1 y 3 de la disposición transitoria única; los apartados Dos y Cuatro de la disposición final cuarta; y el anexo II de Real Decreto 954/2015, de 23 de octubre, por el que se regula la indicación, uso y autorización de dispensación de medicamentos y productos sanitarios de uso humano por parte de los enfermeros.
Como se ha expuesto en los antecedentes, la Comunidad Autónoma considera que el Real Decreto no respeta el orden constitucional de distribución de competencias que deriva de lo dispuesto en el art. 149.1.16 CE y en el art. 55 en relación con el art. 42.2.2.ª EAAnd, porque los preceptos impugnados contemplan una regulación acabada y exhaustiva del procedimiento de acreditación de los enfermeros para la indicación, uso y autorización de dispensación de medicamentos y productos sanitarios de uso humano, así como su centralización en órganos estatales, lo que excede del concepto de bases en materia de sanidad, y vacía de contenido la competencia autonómica en esta materia.
De acuerdo con nuestra doctrina, el supuesto de hecho contemplado por el art. 67 LOTC consiste en que el problema de la constitucionalidad de la ley ha surgido “como tema previo al enjuiciamiento de la [resolución] que de modo inmediato da lugar al conflicto” (STC 39/1982, de 30 de junio, FJ 3), de tal manera que la “determinación de la competencia controvertida en la disposición o acto objeto del conflicto venga a ser inseparable de la apreciación de la inadecuación o adecuación competencial de la ley” (STC 45/1991, de 28 de febrero, FJ 1)” [STC 33/2012, de 15 de marzo, FJ 2].
Sin embargo, la alteración procesal prevista en el art. 67 LOTC "no es incondicionada" (STC 13/1998, de 22 de enero, FJ 3); sólo es posible cuando la cuestión de a quién corresponde la competencia sea absolutamente inescindible de la apreciación sobre la adecuación o inadecuación de la norma o normas o normas de ley invocadas para fundamentar aquella competencia, al orden competencial mismo derivado de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía (SSTC 5/1987, de 27 de enero, FJ 1 y 13/1998, de 22 de enero, FJ 3). Quiere esto decir que sólo tendrán cabida como pretensiones de declaración de inconstitucionalidad frente a la ley, ex art. 67 LOTC, aquellas pretensiones "vinculadas con el objeto del conflicto" (STC 45/1991, de 28 de febrero, FJ 1)” [STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 2].
2. El art. 79.1 TRLGURM, tras referirse a la receta médica, pública o privada, y la orden de dispensación hospitalaria (párrafo primero), habilita al Gobierno para regular la actuación de los enfermeros en materia de indicación, uso y autorización de la dispensación de medicamentos y de los productos sanitarios. Si los correspondientes medicamentos de uso humano no están sujetos a prescripción médica, se habilita a los enfermeros para realizar dicha actividad “de forma autónoma” mediante la correspondiente orden de dispensación, y siempre que estén “relacionados con su ejercicio profesional” (párrafo segundo). En el caso de los medicamentos sujetos a prescripción médica, se habilita al Gobierno para la regulación reglamentaria de las actuaciones profesionales de los enfermeros, que habrá de realizarse “en el marco de los principios de la atención integral de salud y para la continuidad asistencial, mediante la aplicación de protocolos y guías de práctica clínica y asistencial de elaboración conjunta, acordados con las organizaciones colegiales de médicos y enfermeros y validados por la Dirección General de Salud Pública, Calidad e Innovación del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad” (párrafo tercero). Igualmente se contempla que dicha actividad, en el caso de los medicamentos sujetos a prescripción médica, se llevará a cabo “en el ámbito de los cuidados tanto generales como especializados y fijará, con la participación de las organizaciones colegiales de enfermeros y médicos, los criterios generales, requisitos específicos y procedimientos para la acreditación de dichos profesionales, con efectos en todo el territorio del Estado” (párrafo cuarto). Y finalmente, se dispone que el “Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, con la participación de las organizaciones colegiales correspondientes, acreditará, con efectos en todo el Estado a los enfermeros y a los fisioterapeutas para las actuaciones previstas en este artículo” (párrafo quinto).
Pese a que el Letrado de la Junta de Andalucía solicita, con invocación del art. 67 LOTC, la declaración de inconstitucionalidad de la totalidad del apartado 1 del art. 79 TRLGURM, la lectura del escrito de demanda permite deducir que dicha impugnación se concreta con carácter exclusivo a lo dispuesto en el párrafo quinto del citado precepto, esto es, a la atribución a un órgano estatal de la competencia para la acreditación de los enfermeros, con efectos en todo el Estado; y ello por considerar que dicha acreditación es un acto administrativo puramente ejecutivo o aplicativo, que corresponde a la competencia autonómica. Dicha impugnación no alcanza a la atribución al Gobierno de la potestad reglamentaria en la materia, porque, como literalmente se afirma en el texto de la demanda, “desde la óptica que proporciona la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, cabría admitir una regulación reglamentaria del procedimiento de acreditación de los enfermeros, disciplinando aquellos aspectos del mismo que respondan al concepto material de lo básico, con margen para el desarrollo por parte de las Comunidades Autónomas”.
El objetivo al que atiende el citado art. 79.1 del Texto Refundido, ya se recogía en el preámbulo de la Ley 28/2009, de 20 de diciembre, de modificación de la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, en donde se afirma que “en el ámbito de las profesiones sanitarias son crecientes los espacios competenciales compartidos y el funcionamiento del trabajo en equipo requiere la colaboración entre profesionales, en organizaciones crecientemente multidisciplinares que evolucionen de forma cooperativa y transparente. La cooperación multidisciplinar es uno de los principios básicos de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias () en los equipos profesionales sanitarios, los enfermeros desarrollan una labor esencial como elemento de cohesión de las prestaciones de cuidados a los usuarios de los servicios sanitarios, orientados a la promoción, mantenimiento y recuperación de la salud, así como a la prevención de enfermedades y discapacidades. El ejercicio de la práctica enfermera, en sus distintas modalidades de cuidados generales o especializados, implica necesariamente la utilización de medicamentos y productos sanitarios”.
La finalidad de la norma es pues la atribución a los enfermeros de un conjunto de funciones en materia de indicación, uso y dispensación de medicamentos y productos sanitarios, en el marco de los principios de cooperación multidisciplinar, cohesión de las prestaciones, y mantenimiento y recuperación de la salud de los usuarios. Tales funciones tienen obvia y directa repercusión en el ámbito de la salud humana y de la atención sanitaria a la población (arts. 18.14 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad, y 12. f de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias), por lo que el ámbito material más estrechamente relacionado con la presente controversia constitucional es el correspondiente a las bases en materia de sanidad (art. 149.1.16 CE), que constituye título competencial específico y preferente, que prevalece sobre el referido a la “legislación de productos farmacéuticos”, también previsto en el citado precepto constitucional pero que tiene un objeto y finalidad más alejada de la presente regulación, pues afecta primariamente a la ordenación de los medicamentos en cuanto “sustancias” cuya fabricación y comercialización está sometida al control de los poderes públicos, en orden a garantizar los derechos de los pacientes y usuarios que los consumen (STC 98/2004, de 25 de mayo, FJ 5).
Situados en el ámbito de las bases en materia de sanidad, y en lo que respecta al Real Decreto 954/2015, que se configura expresamente como norma de desarrollo del precitado art.
79 del Texto Refundido, cabe recordar que, aunque razones de estabilidad, certeza y seguridad jurídica, justifican que las bases se regulen, en principio, por ley formal, la doctrina constitucional ha venido admitiendo como excepción, que el Gobierno pueda hacer uso de la potestad reglamentaria, para regular por Decreto alguno de los aspectos básicos de una materia, cuando resulten, por la naturaleza de ésta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia estatal sobre las bases (entre otras, SSTC 98/2001, FJ 7; 14/2004, FJ 11; 158/2011, FJ 7; 62/2016, FJ 7; y 21/2017, FJ 3).
La Comunidad Autónoma no discute este encuadramiento competencial, limitándose a señalar que el Estado se ha extralimitado en el ejercicio de sus competencias básicas, en la medida en que los preceptos impugnados tienen un carácter ejecutivo, que excede del concepto de bases, en cuanto agotan la regulación del procedimiento de acreditación de los enfermeros e imponen el otorgamiento de dicha acreditación por un órgano estatal, vulnerando con ello las competencias autonómicas contempladas en el art. 55 en relación con el art. 42.2.2.ª de su Estatuto de Autonomía.
En lo que respecta a las competencias autonómicas en esta materia, el art. 55 de la norma estatutaria dispone que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre organización, funcionamiento interno, evaluación, inspección y control de centros, servicios y establecimientos sanitarios, así como en el marco del art. 149.1.16 de la Constitución, la ordenación farmacéutica. Le corresponde asimismo, la competencia compartida en materia de sanidad interior, y, en particular, la ordenación, planificación, determinación, regulación y ejecución de los servicios y prestaciones sanitarias, sociosanitarias y de salud mental de carácter público en todos los niveles y para toda la población, la ordenación y ejecución de las medidas destinadas a preservar, proteger y promover la salud pública en todos los ámbitos, incluyendo la salud laboral, la sanidad animal con efecto sobre la salud humana, la sanidad alimentaria, la sanidad ambiental y la vigilancia epidemiológica, el régimen estatutario y la formación del personal que presta servicios en el sistema sanitario público, así como la formación sanitaria especializada y la investigación científica en materia sanitaria. Se atribuye a la misma la ejecución de la legislación estatal en materia de productos farmacéuticos y se contempla su participación en la planificación y la coordinación estatal en materia de sanidad y salud pública.
En el ejercicio de las competencias del citado art. 42.2.2.ª, la Comunidad Autónoma puede establecer políticas propias.
El precitado art. 79.1, párrafo quinto TRLGUM atribuye al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, con la participación de las organizaciones colegiales correspondientes, la acreditación a los enfermeros para la indicación, uso y autorización de la dispensación de medicamentos y productos sanitarios de uso humano, con efectos en todo el Estado. Es decir, atribuye en exclusiva al Estado el reconocimiento a estos profesionales sanitarios de una capacitación profesional, por estimar que ha de tener un carácter unitario en todo el territorio, en cuanto afecta directamente a la atención sanitaria a la población.
La regulación no se inserta tampoco en el ámbito de la llamada “formación continuada” de los profesionales sanitarios, regulada en el art. 33 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, dado que la misma, como explícitamente se afirma en la STC 1/2011, FJ 5 “se dirige a actualizar y mejorar las aptitudes necesarias para el desempeño de cada profesión”, es decir, a la mejora y actualización de los conocimientos que ya poseen dichos profesionales, pero no incluye la adquisición ex novo de competencias o aptitudes profesionales distintas de las previamente adquiridas para ejercer la profesión para cuyo ejercicio habilita el título, que es precisamente la finalidad de la norma que aquí se examina.
El examen del procedimiento de acreditación regulado en el Real Decreto 954/2015, contribuye a alcanzar una interpretación adecuada sobre la naturaleza y alcance de la acreditación contemplada en este art. 79.1, párrafo quinto. Así, el art. 9 del Real Decreto regula los requisitos que deben reunir los enfermeros para obtener la acreditación que les habilita para el desempeño de las nuevas funciones: la posesión del título de graduado en enfermería o equivalente, y la adquisición de las competencias necesarias, a través de la superación del correspondiente programa formativo (anexo I), en cuyo desarrollo participan las Comunidades Autónomas, las universidades, el Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería de España y otras entidades profesionales enfermeras que promuevan su desarrollo profesional continuo (disposición transitoria única, apartado 2).
La regulación del procedimiento, que se contempla en el art. 10, pone de manifiesto que el acto de acreditación de estos profesionales, es un acto administrativo que culmina el procedimiento de formación, y que se limita a la verificación o comprobación del cumplimiento de las condiciones de titulación y formación exigidas para la adquisición de las nuevas capacidades profesionales. Así se deduce con claridad de lo señalado en el art.10.2, en donde se afirma que la función que corresponde al órgano competente para la instrucción y tramitación del procedimiento se limita a analizar la solicitud y su documentación “al objeto de constatar y verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en este real decreto”. Se trata, pues, de una actuación de naturaleza ejecutiva, que limita su alcance a la certificación del cumplimiento por cada uno de los interesados de los requisitos contemplados en la norma.
En este contexto, la regulación del contenido y características de esta formación, esto es, la previsión de los requisitos previos de titulación y de los conocimientos o unidades docentes que integran la formación exigida, necesaria para la adquisición de esas nuevas aptitudes y habilidades profesionales, forma parte de la competencia básica del Estado ex art. 149.1.16 CE, por su conexión con el principio de igualdad de todos los españoles en cualquier parte del territorio nacional (art. 149.1.1 CE), puesto que a través de la misma se garantiza una formación unitaria y homogénea de estos profesionales sanitarios en todo el territorio español.
En términos análogos a los que señalamos en el FJ 6 de la STC 170/2014, “constituye una medida que, además de tener como finalidad permitir a la Administración fiscalizar el cumplimiento de los requisitos que se establezcan reglamentariamente para dichos cursos y que estos alcanzan el adecuado nivel de solvencia y eficacia docente, conlleva la potestad de garantizar que los niveles de exigencia incorporados a los expresados cursos se adecúan a las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos en todo el territorio español”.
En cuanto al segundo, esto es, la posibilidad de que el Estado pueda retener en su acervo competencial las funciones de otorgamiento de la acreditación de estos profesionales, como consecuencia de su proyección y eficacia en todo el territorio nacional, existe una consolidada doctrina constitucional, que se sintetiza, entre otras en el FJ 6 de la ya citada STC 1/2011, y conforme a la cual, “debemos insistir una vez más en que la posible eficacia supracomunitaria de los actos de ejecución está implícita en las reglas constitucionales de reparto competencial pues ´la unidad política, jurídica, económica y social de España impide su división en compartimentos estancos y, en consecuencia, la privación a las CCAA de la posibilidad de actuar cuando sus actos pudieran originar consecuencias más allá de sus límites territoriales equivaldría necesariamente a privarlas pura y simplemente, de toda capacidad de actuación (STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 1´(STC 31/2010, de 28 de junio. FJ 63). Por ello, hemos afirmado que “las actuaciones ejecutivas autonómicas, por el hecho de que generen consecuencias más allá del territorio de las CCAA que hubieren de adoptarlas, por estar así previsto en sus Estatutos de Autonomía, no revierten al Estado como consecuencia del tal efecto supraterritorial, pues a este traslado de la titularidad, ciertamente excepcional, tan sólo puede llegarse, como se apuntó en la STC 329/1993 (FJ 4), cuando, además del alcance territorial superior al de una Comunidad Autónoma del fenómeno objeto de la competencia, la actividad pública que sobre él se ejerza no sea susceptible de fraccionamiento, y aun en este caso, dicha actuación no pueda llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación y coordinación, sino que requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, que forzosamente deba ser el Estado, o cuando sea necesario recurrir a un ente con capacidad de integrar intereses contrapuestos de varias Comunidades Autónomas (STC 243/1994, FJ 6)”.
Así pues, de la doctrina expuesta resulta que, “si bien el desplazamiento de las competencias autonómicas y su asunción por el Estado en supuestos de supraterritorialidad no está constitucionalmente impedida, sí que reviste un carácter excepcional, pues la regla general, en el caso de competencias ejecutivas como las que en el presente proceso se ponen en cuestión, será su asunción por las Comunidades Autónomas en los casos en que, conforme a la delimitación de competencias en la materia de que se trate, éstas ostenten las competencias de dicha naturaleza. La concurrencia de la excepcionalidad justificativa de la asunción de competencias ejecutivas por el Estado habrá de ser valorada, por tanto, en relación a cada caso concreto, atendiendo tanto a los argumentos aportados para fundamentar dicha excepcionalidad en la asunción de funciones ejecutivas (así, STC 149/2011, FJ 6), como a que se establezca un criterio de delimitación competencial congruente con el régimen jurídico de la materia de que se trate (en los mismos términos, STC 95/2013, FJ 9)” (STC 85/2015, de 30 de abril, FJ 3).
Por las razones expuestas, se declara inconstitucional y nula la referencia que se efectúa al “Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad” en el párrafo quinto del art. 79.1 del TRLGUM.
Este precepto tiene un alcance puramente declarativo, pues se contrae a delimitar el objeto de la norma, esto es, el campo material de regulación, pero sin entrar propiamente a regular ningún aspecto específico de la misma. Por este motivo, y como ya ha señalado la doctrina constitucional en supuestos análogos al presente, el precepto “carece de contenido material propio y específico, limitándose a señalar de forma descriptiva cuál es el objeto de la norma, pero sin concretar dicha regulación. Por ello, la eventual infracción denunciada de la competencia autonómica podría derivar, en su caso, de los restantes preceptos controvertidos en que se concreta la regulación sustantiva de los aspectos enunciados en dicho artículo 1, pero en ningún caso puede apreciarse en esta previsión normativa” (por todas, SSTC 112/2014, de 7 de julio, FJ 4.a y 143/2014, de 22 de septiembre, FJ 4). En consecuencia el precepto no vulnera las competencias autonómicas.
Dichas disposiciones constituyen concreción específica de lo dispuesto en el párrafo quinto del art. 79.1 TRLGURM, y la Comunidad Autónoma sustenta también la impugnación de estos preceptos en la consideración de que el otorgamiento de la acreditación es un acto de naturaleza ejecutiva, que excede del ámbito propio de las competencias básicas que corresponden al Estado en esta materia.
Por lo tanto, y por las razones antes expuestas procede declarar que vulneran las competencias de la Comunidad Autónoma, las referencias que se realizan a la “Dirección General de Ordenación Profesional del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad”, en los arts. 2.2; 3.2 y 8.1 del Real Decreto 954/2015.
El art. 10 contempla una serie de criterios generales y de principios y trámites comunes del procedimiento de acreditación, remitiéndose con carácter general a lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Conforme a una doctrina reiterada de este Tribunal, la regulación de los procedimientos administrativos especiales ratione materiae “es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración”, de manera que “cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas de procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias” (SSTC 227/1998, de 29 de noviembre, FJ 32; 98/2001, de 5 de abril, FJ 8; 101/2006, de 30 de marzo, FJ 5 y 55/2018, FJ 4, entre otras).
Trasladando esta doctrina al supuesto que se examina, debe concluirse que el precepto que se analiza, en la medida en que se limita a recoger trámites procedimentales de carácter general insertos en el procedimiento de acreditación de los enfermeros y ya contemplados en la Ley 30/1992, siendo éstos de pura gestión y no vinculados a específicos objetivos de carácter básico, excede de las competencias estatales básicas en materia de sanidad interior, y en consecuencia, vulnera las competencias de desarrollo y ejecución que, en esta materia, corresponden a la Comunidad Autónoma. A ello cabe añadir que las referencias que en dicho precepto se contienen a la “Dirección General de Ordenación Profesional del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad” (ap. 1); a la “Subdirección General de Ordenación Profesional” (ap. 2); al “Director General de Ordenación Profesional” y a la “Secretaría General de Sanidad y Consumo del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad” (ap.3), vulneran asimismo las competencias autonómicas, en los términos ya señalados en el fundamento jurídico anterior.
Finalmente, el Anexo II del Real Decreto regula el modelo uniforme de solicitud de que habrán de presentar los enfermeros para obtener la acreditación. Si bien podría defenderse la existencia de una cierta homogeneidad, sin duda necesaria para garantizar la igualdad de todos los solicitantes, no cabe duda de que, en el presente supuesto, no parece que pueda alcanzarse dicha conclusión, pues la disposición aborda con excesivo detalle la regulación de dicho modelo y, conforme a nuestra doctrina (por todas, STC 200/2001, de 28 de septiembre y las allí citadas), “no son básicos los modelos normalizados de solicitud”, siendo así que se trata de una cuestión procedimental de carácter secundario, que corresponde fijar a la Comunidad Autónoma, por lo que debe declararse que el modelo previsto en el Anexo II excede de las competencias básicas que corresponden al Estado en la materia.
8. La disposición final cuarta, en sus apartados Dos y Cuatro, modifica el art. 6.1.c) y el Anexo I del Real Decreto 640/2014, de 25 de julio, por el que se regula el Registro Estatal de Profesionales Sanitarios. La modificación prevista en el apartado Dos viene a añadir un inciso en el que se contempla que el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad está obligado a comunicar al Registro “las acreditaciones para la indicación, uso y autorización de dispensación de medicamentos de uso humano”. Por su parte, el apartado Cuatro añade un párrafo u) en el Anexo I por el que, en concordancia con lo anterior, prevé que el dato relativo a la acreditación sea remitido al Registro por el citado Ministerio.
Así se ha afirmado reiteradamente por nuestra doctrina, en supuestos análogos al presente, pues la existencia de un Registro único estatal de profesionales sanitarios es compatible con el reconocimiento de la competencia autonómica para la comunicación de los datos en ámbitos de su competencia. La jurisprudencia en materia de registros administrativos ha venido afirmando que “es constitucionalmente posible la creación de un Registro único para todo el Estado que garantice la centralización de todos los datos a los estrictos efectos e información y publicidad” (entre otras SSTC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 12; 11/2015, de 5 de febrero, FJ 6; 45/2015, de 5 de marzo, FJ 6 a; y 205/2016, de 1 de diciembre, FJ 3), pero en estas cuestiones “el Estado debe aceptar como vinculantes las propuestas de inscripción y de autorización o de cancelación y revocación que efectúen las Comunidades Autónomas que ostentan competencias ejecutivas en la materia. Pues, si las facultades del Estado están circunscritas a la potestad de normación para la creación de un Registro único, estas otras facultades, de índole ejecutiva, exceden de su ámbito de actuación competencialmente posible” (STC 85/2015, de 30 de abril, FJ 5 entre otras).
9. Una vez que, conforme a todo lo razonado, concluimos con la declaración de inconstitucionalidad de la referencia al “Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad” del art. 79.1, párrafo quinto TRLGURM y de las referencias a la “Dirección General de Ordenación Profesional del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad”, de los arts. 2.2; 3.2 y 8.1 del Real Decreto 954/2015, así como del art. 10, disposición final cuarta, apartados Dos y Cuatro y Anexo II del dicha norma, resta por determinar el alcance temporal de los efectos de la declaración de inconstitucionalidad.
En este sentido, si bien la nulidad es la consecuencia que, como regla general y de acuerdo con el artículo 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, sigue a un pronunciamiento de inconstitucionalidad, en este caso procede matizarla para limitar los efectos de las anteriores declaraciones de inconstitucionalidad y nulidad de parte del art. 79.1 TRLGURM y de los preceptos del Real Decreto 954/2015, en el sentido de que no afectarán a las situaciones jurídicas consolidadas. Y, entre las situaciones consolidadas que han de considerarse no susceptibles de ser revisadas como consecuencia de la nulidad que ahora declaramos, figuran no sólo aquellas decididas mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada (art. 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional), sino también, por exigencia del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), las establecidas mediante actuaciones administrativas firmes (SSTC 45/1989, de 20 de febrero, FJ 11; 180/2000, de 29 de junio, FJ 7;
54/2002, de 27 de febrero, FJ 9: 27/2012, de 1 de marzo, FJ 10; 86/2013, de 11 de abril, FJ 5, y 206/2013, de 5 de diciembre, FJ 3 y 61/2018, FJ 11).
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA, Ha decidido 1.º.- Estimar parcialmente el presente conflicto positivo de competencias, y en consecuencia, con los efectos del FJ 9:
a) Declarar la inconstitucionalidad y nulidad, al amparo de lo dispuesto en el art. 67 LOTC, de la referencia que se efectúa al “Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad” en el art. 79.1, párrafo quinto del Texto Refundido de la Ley de garantías y uso racional de medicamentos y productos sanitarios, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio.
b) Declarar la inconstitucionalidad y nulidad, por vulneración de las competencias autonómicas: de las referencias que se realizan a la “Dirección General de Ordenación Profesional del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad”, en los arts. 2.2; 3.2 y 8.1;
del art. 10; de la disposición final cuarta, apartados Dos y Cuatro; y del Anexo II del Real Decreto 954/2015, de 23 de octubre, por el que se regula la indicación, uso y autorización de dispensación de medicamentos y productos sanitarios de uso humano por parte de los enfermeros 2.º.- Desestimar en lo demás el presente conflicto positivo de competencias Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
Dada en Madrid, a cinco de julio de dos mil dieciocho

References: real decreto 
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 resolución 
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 artículo 1
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 artículo 39
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