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Sentencia nº 00819 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 14 de Julio de 2004 - Jurisprudencia - VLEX 283414923
Número de Expediente: 2003-0023
Procedimiento: Recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo
Exp. Nº 2003-0023
El ciudadano C.A.D.L.H.S., titular de la cédula de identidad Nº 9. 878.337, actuando con el carácter de Presidente de la sociedad mercantil PROMOTORA D.L.H., C.A., domiciliada en Caracas, Municipio Libertador del Distrito Capital, inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 14 de enero de 1998, bajo el Nº 21, Tomo 4-A-Pro, representación que consta en el acta constitutiva y Estatutos Sociales que la rigen (anexo “A”), asistido en este acto por el abogado F.R.G.M., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 50.520, en fecha 13 de enero de 2003, interpuso ante la Sala Político-Administrativa, recurso contencioso administrativo de nulidad, conjuntamente con acción de amparo cautelar, contra la Resolución Nº RI-394-E, emanada del MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES, en fecha 30 de agosto de 2002, notificada a la recurrente en fecha 3 de octubre del mismo año, mediante la cual se “...confirma las medidas de paralización de las actividades del desarrollo habitacional ‘URBANIZACIÓN PLAYAS DEL TOCUYO’ y la orden de demolición de las obras para la construcción de la planta de tratamiento...”, impuestas por la Dirección Estadal Ambiental Falcón, mediante la P.A. Nº 0004 de fecha 1º de febrero de 2002.
El 15 de enero de 2003, se dio cuenta en Sala y por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada YOLANDA JAIMES GUERRERO, a los fines de decidir acerca de la admisibilidad del recurso de nulidad y de la acción de amparo.
La Sala mediante decisión Nº 483 de fecha 26 de marzo de 2003, admitió provisionalmente el recurso de nulidad, ordenando en consecuencia la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que practicase las notificaciones de ley y se expidiese el cartel de emplazamiento a los interesados; en la misma decisión declaró inadmisible el amparo cautelar interpuesto.
El Juzgado de Sustanciación, por auto de fecha 4 de junio de 2003, ordenó se practicasen las notificaciones de ley y se librase el cartel al que se refería el artículo 125 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Mediante Oficio Nº 0972, de fecha 6 de agosto de 2003, el Juzgado de Sustanciación, solicitó a la Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales, la remisión del expediente administrativo correspondiente.
En fecha 7 de agosto de 2003, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación, consignó el recibo de la notificación practicada al Fiscal General de la República y en fecha 14 de agosto de 2003, la notificación practicada a la Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales.
El Juzgado de Sustanciación, en fecha 6 de agosto de 2003, expidió el cartel de emplazamiento a los interesados y por diligencia de fecha 28 de agosto del mismo año, la parte actora retiró el referido cartel, consignando su publicación el 9 de septiembre de 2003.
Por Oficio Nº 0000201 de fecha 8 de septiembre de 2003, la Consultora Jurídica del Ministerio en referencia, remitió en anexo, el expediente administrativo solicitado.
El 11 de septiembre de 2003, visto el oficio antes referido, la Sala ordenó agregarlo al expediente y formar piezas separadas con el expediente administrativo recibido.
En fecha 1º de octubre de 2003, la parte accionante consignó su escrito de promoción de pruebas con anexos.
El 2 de octubre de 2003, la abogada L.B. de Osorio, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 48.312, en su carácter de representante de la República, consignó escrito de promoción de pruebas.
El Juzgado de Sustanciación, por auto de fecha 28 de octubre de 2003, admitió cuanto ha lugar en derecho las pruebas promovidas por la recurrente y por auto de fecha 4 de diciembre de 2003, visto que se encontraba concluida la sustanciación de la causa, acordó pasar el expediente a la Sala.
El 10 de diciembre del mismo mes y año, se dio cuenta en Sala, designándose ponente a la Magistrada YOLANDA JAIMES GUERRERO, fijándose el quinto día de despacho para comenzar la relación.
El 7 de enero 2004, comenzó la relación y se fijó la oportunidad para que tuviese lugar el acto de informes.
En fecha 22 de enero de 2004, oportunidad fijada para que tuviese lugar el acto de informes, compareció la representante de la República y consignó su respectivo escrito de informes.
El 11 de marzo de 2004, terminó la relación y se dijo “Vistos”.
El ciudadano C.A. de laH.S., asistido por el abogado C.E.L.V., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 65.144, consignó en fecha 28 de abril de 2004, escrito de observaciones a los informes presentados.
En fecha 17 de junio de 2004, el representante de la recurrente, consignó a “título ilustrativo la ratificación del elemento fundamental que sirvió para la paralización del Desarrollo Playas del Tocuyo, que son las variables urbanas fundamentales...”.
Realizado el estudio del expediente, esta Sala Político-Administrativa, pasa a dictar sentencia con fundamento en las siguientes consideraciones:
El representante de la parte accionante indica en su escrito, que la Dirección Estadal Ambiental F. delM. delA. y de los Recursos Naturales, mediante ‘orden de proceder’ Nº 0004 de fecha 27 de marzo de 2001 (Folio 2 del expediente administrativo), inició de oficio un procedimiento administrativo sancionatorio contra su representada, por la construcción del proyecto habitacional denominado “Urbanización Playas del Tocuyo”, ubicado en la población Boca de Tocuyo, jurisdicción del Municipio Acosta del Estado Falcón, “...por presunta y negada contravención a lo establecido en los Decretos 1.257, 2.220, 1.040, 1.223, de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio y la Ley Orgánica del Ambiente...”, procedimiento administrativo éste, que culminó con la P.A. Nº 0004, de fecha primero 1º de febrero de 2002 (Folio 111 del expediente administrativo), revocada parcialmente por el acto administrativo que se impugna en el presente caso.
Indica que contra la citada providencia administrativa, ejerció recurso de reconsideración, del cual no obtuvo respuesta, razón por la cual, en fecha 15 de abril de 2002, ante el silencio administrativo de la Dirección Estadal Ambiental F. delM. delA. y de los Recursos Naturales, ejerció el correspondiente recurso jerárquico.
Igualmente señaló que el Ministro en referencia, en fecha 30 de agosto de 2002, dictó la Resolución Nº RI-394-E (Folio 194 del expediente administrativo), notificada a la recurrente el 03 de octubre del mismo año, que declaró la “...incompetencia del órgano regional e inferior jerárquico que dictó la recurrida, para instruir y decidir el procedimiento administrativo sancionatorio iniciado de oficio contra mi representada...”. Asimismo, la resolución impugnada declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto y revocó la sanción de multa impuesta en la P.A. Nº 0004 de fecha 1º de febrero de 2002.
Denuncia que dicha Resolución también “...inexplicablemente, de forma indebida, confirma las medidas de paralización de las actividades del desarrollo habitacional ‘Urbanización Playas del Tocuyo’ y la orden de demolición de las obras para la construcción de la planta de tratamiento (numerales 3º y 4º) y además incurre en excesos que considero invasión de competencias en la esfera administrativa (numerales 5º, 6º y 7º)...”.
Por las razones expuestas, interpone recurso contencioso administrativo de nulidad, conjuntamente con acción de amparo cautelar, contra “...el dispositivo de la Resolución Nº RI-394-E, de fecha 30 de agosto de 2002, emanada del Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales...”.
DEL ACTO RECURRIDO Como se ha indicado, el objeto de la acción incoada es la Resolución Nº RI-394-E de fecha 30 de agosto de 2002, dictada por el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, en la cual se dispuso lo siguiente: “ (...) RESUELVE
1. Declarar sin lugar, el recurso Jerárquico interpuesto por el ciudadano C.A.D.L.H., titular de la Cédula de Identidad Nº V-9.878.337, en representación de la empresa PROMOTORA DLH, C.A., contra el acto administrativo derivado del silencio administrativo incurrido por la Dirección Estatal Ambiental Falcón de este Ministerio, al no ofrecer respuesta al recurso de reconsideración dentro del lapso legalmente establecido.
2. Revocar la sanción de multa impuesta en la providencia administrativa Nº 0004 de fecha 01-02-02.
3. Se confirma la paralización preventiva de actividades del desarrollo habitacional ‘URBANIZACIÓN PLAYAS DEL TOCUYO’, de conformidad con lo establecido en el ordinal 5º del artículo 25 de la Ley Orgánica del Ambiente, hasta tanto el el administrado obtenga la acreditación ambiental técnica del proyecto expedida por este Ministerio, así como la autorización para la ocupación del territorio emanada del Ministerio de la Producción y el Comercio y, la autorización para la afectación de recursos naturales otorgada igualmente por este Ministerio.
4. Se confirma la orden de demolición de las obras para la construcción de la planta de tratamiento, así como el retiro de material de relleno, escombros y demás elementos que se encuentran en la depresión natural denominada la Poza, de conformidad con lo establecido en el ordinal 4º del (sic) de la Ley Orgánica del Ambiente. (...)”.
El representante judicial de la recurrente señaló, que en fecha 17 de abril de 2001, mediante Oficio Nº 000281, de fecha 3 del mismo mes y año, el Director Estadal Ambiental F. delM. delA. y de los Recursos Naturales, le notificó la apertura del procedimiento administrativo, según ‘orden de proceder’ Nº 0004 de fecha 27 de marzo de 2001, el cual fue iniciado previo informe presentado por los funcionarios Perito Forestal E.V., Técnico Agropecuario O.E. y el Distinguido (GN) J.C., los dos primeros adscritos a la División de Vigilancia y Control Ambiental del referido Ministerio y el último a la Oficina de Coordinación y Enlace de dicho Ministerio, “...por presunta comisión de infracción a los Decretos Nros: 1.257: Normas Sobre la Evaluación Ambiental de Actividades Susceptibles de Degradar el Ambiente, de fecha: 13/03/96, en su artículo Nro. 6, numeral 9º; 2.220: Normas para Regular las Actividades Capaces de Provocar Cambios de Flujos, Obstrucciones y Problemas de Sedimentación, de fecha: 23/04/92, en su artículo Nro. 3, numerales 1, 2 y 5, y el artículo Nro. 11; 1.040: Declaratoria Zonas de Interés Turístico San Juan de los Cayos-Chichiriviche (Poligonal), en su artículo Nro. 2; 2.212: Normas Sobre Movimientos de Tierra y Conservación Ambiental, de fecha 23/04/92, en sus artículos Nros. 1, 2, 3 y 7; y el 1.223: Normas para la Ordenación del Territorio de la Costa Oriental del Estado Falcón, en sus artículos Nros. 4 y 5, numerales 2 y 3; asimismo por presunta violación a lo establecido en el artículo 53 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio y el artículo 21 de la Ley Orgánica del Ambiente. También con dicho oficio se me notificó de las preventivas dictadas conforme al artículo 26 de la Ley Orgánica del Ambiente: 1º.- Quedaron paralizadas todas las actividades de construcción en el Conjunto Residencial “PLAYAS DEL TOCUYO”, hasta tanto no se presenten todos los requisitos necesarios y este Ministerio emita una opinión al respecto. 2º.- Hacer del conocimiento a las Fuerzas Armadas de Cooperación, del procedimiento, quien velará por el cumplimiento de las medidas dictadas...”.
En tal sentido, denuncia la incompetencia manifiesta del órgano instructor de dicho procedimiento, ya que fue el propio Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales a través de la Dirección Estadal Ambiental Falcón, el que inició de oficio el procedimiento administrativo sancionatorio, “...el cual luego de su tardía tramitación y decisión, fue declarado absolutamente nulo por la incompetencia manifiesta, es decir, sin lugar a dudas por el Superior Jerárquico de esa Dirección Estatal (...) en el sentido que la obra se encuentra ubicada en una zona de interés turístico en cuyo Decreto de creación se le asigna la administración de ese espacio a CORPOTURISMO, adscrita al Ministerio de Producción y Comercio, por lo tanto el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales era manifiestamente incompetente, situación que vicia dicho acto de nulidad absoluta, tal como lo establece el Artículo 10, numeral 4º de la Ley...”.
No obstante, indica que en el supuesto negado que la Dirección Estadal Ambiental F. delM. delA. y de los Recursos Naturales, hubiese sido el órgano competente para instruir el procedimiento sancionatorio en referencia, éste “...violó el privilegio establecido en el artículo 46 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, vigente para el 27 de marzo de 2001, fecha de la medida cautelar dictada, hoy el artículo 97 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de fecha 13 de noviembre de 2001 (...) porque siendo las obras de construcción de la ‘Urbanización Playas del Tocuyo’, bienes construidos con recursos públicos del Instituto Autónomo FONDO DE DESARROLLO URBANO (FONDUR), afectados como obras de interés social, los mismos no podían estar sujetos a ninguna medida de ejecución preventiva o definitiva, sin la previa notificación al Procurador General de la República...”.
Alega que la ‘Orden de Proceder Nº 0004’ (de fecha 27 de marzo de 2001) resulta nula, “...por cuanto fue el propio Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales quien prescindió del procedimiento legalmente establecido y otorgó Autorización de Afectación de recursos a mi representada (...) sin haberle otorgado previamente la Acreditación Técnica correspondiente, cuando se trata de áreas donde corresponda autorizar a otro organismo, tal como lo establece el artículo 25 del Decreto 1.257...”.
Denuncia que la resolución impugnada adolece de “...inadecuación entre su parte motiva y la dispositiva...”, ya que ésta, además de declarar incompetente a la Dirección Estadal Ambiental F. delM. delA. y de los Recursos Naturales, para instruir el procedimiento administrativo en su contra, en sus numerales 3 y 4 confirmó otras sanciones que le fueran impuestas, para lo cual en su criterio, este órgano superior jerárquico resultaba igualmente incompetente, puesto que el mismo acto recurrido indicaba que la competencia correspondía al Ministerio de la Producción y el Comercio.
Asimismo indica, que el Ministerio en referencia, tampoco debió pronunciarse respecto a la revocatoria de la sanción de multa que le fuera impuesta, ya que esta última es el resultado de un procedimiento administrativo sancionatorio viciado de nulidad absoluta.
Señala que la Dirección Estadal Ambiental F. delM. delA. y de los Recursos Naturales, al otorgar la autorización para la afectación de los recursos naturales para la construcción del Desarrollo Urbanístico “Playas del Tocuyo” (al que se contrae el Oficio Nº 000119, de fecha 4 de diciembre de 2000), dio por cumplidos los requisitos previstos en el Decreto Nº 577, del 15 de diciembre de 1999, que establece el Plan de Emergencia Nacional. De allí que alega que dicho acto administrativo autorizatorio, mantiene plena eficacia, pues considera que no ha sido revocado por el órgano administrativo que lo dictó “...lo que tiene prohibido por el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, puesto que originó derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para mi representada...”.
Finalmente denuncia, la supuesta violación de la cosa juzgada administrativa, señalando que “..dicha Resolución pretende resolver un caso precedentemente decidido en el procedimiento autorizatorio a que tantas veces me he referido, que culminó con el Oficio Nro. 000119 del 04 de diciembre de 2000, con lo cual incurrió en violación de la cosa juzgada administrativa, a que se contrae el numeral 1º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos...”.
DE LOS ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
En la oportunidad de presentar informes, la representación de la Procuraduría General de la República, luego de hacer un resumen de los antecedentes y de los alegatos expuestos por la recurrente, señaló lo siguiente:
En relación al denunciado vicio de incompetencia del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, para dictar el acto administrativo impugnado, indicó que “...en la estructura organizativa del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, la competencia para ejercer las labores de control ambiental antes señaladas, han sido atribuidas a los (sic) diferentes Direcciones Estadales Ambientales del referido Ministerio, distribuidos (sic) el Territorio Nacional. Dichas Direcciones están a cargo de un Director, quien es el superior jerárquico de los funcionarios del Ministerio en el ámbito regional.
(...) Así bien, tenemos que el Decreto Nº 1.475, Sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Central (reformado por el Decreto 1928 de fecha 20 de agosto de 2002, y publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.509 de la misma fecha), fundamento legal sobre el cual se basó el Ministerio del Ambiente para dictar el acto administrativo que aquí se impugna, le confiere expresamente en su artículo 12 al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (hoy Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales), la competencia en lo referente a la regulación de las actividades para evitar la degradación del ambiente...”.
Por lo expuesto señaló que la ley ha encomendado al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, la planificación, ordenación, la defensa y el mejoramiento del ambiente y de los recursos naturales, para su racional aprovechamiento y que dicha atribución se amplía en virtud de lo establecido en los artículos 19 al 29, capítulos V y VI de la Ley Orgánica del Ambiente, en los que se establecen los principios rectores para la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente, como política de desarrollo integral de la Nación y el artículo 2 eiusdem, conforme al cual se considera de utilidad pública el mejoramiento y la defensa del ambiente.
Asimismo, expuso que de conformidad con el numeral 9 del artículo 6 del Decreto Nº 1.257 publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.946 de fecha 25 de abril de 1996, que desarrolla las Normas Sobre Evaluación Ambiental de Actividades Susceptibles de Degradar el Ambiente, se requiere la presentación de un estudio de impacto ambiental ante el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, para obtener la aprobación de los programas de ciertas actividades como a la que se contrae el presente caso.
Con respecto a lo alegado por la recurrente, en el sentido de que el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, no debió pronunciarse respecto a la revocatoria de la sanción de multa que le fuera impuesta, ya que afirma que la misma es el resultado de un procedimiento sancionatorio viciado de nulidad, la representante de la Procuraduría General de la República, sostiene que la Administración Pública, en base al principio de autotutela, puede revisar sus propios actos, reconociendo su nulidad aún de oficio, ello de conformidad con la potestad general prevista en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En relación a los supuestos derechos subjetivos creados a favor de la recurrente, indicó que el permiso otorgado por el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, no autorizaba la ejecución del proyecto, “...en razón de que el interesado debía cumplir previamente con una serie de requisitos a los fines de la obtención de la autorización correspondiente, puesto que se trataba de actividades capaces de degradar el ambiente...”.
En virtud de lo antes indicado, la representación de la República solicitó se declare sin lugar el recurso contencioso-administrativo de nulidad interpuesto.
1. Alega la recurrente que el acto impugnado se encuentra viciado de nulidad absoluta, por incompetencia manifiesta del órgano administrativo que lo dictó, es decir, el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, de conformidad con lo establecido en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que indica que la obra en cuestión, se encuentra ubicada en una Zona de Interés Turístico, cuya administración corresponde a CORPOTURISMO adscrita al Ministerio de Producción y Comercio.
Afirma que es igualmente nula la ‘orden de proceder’ Nº 0004 emitida por la Dirección Estadal Ambiental Falcón (de fecha 27 de marzo de 2001) “...por cuanto fue el propio Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales quien prescindió del procedimiento legalmente establecido y otorgó Autorización de Afectación de recursos a mi representada (...) sin haberle otorgado previamente la Acreditación Técnica correspondiente, cuando se trata de áreas donde corresponda autorizar a otro organismo, tal como lo establece el artículo 25 del Decreto 1.257...”.
En este sentido argumentó que cuando la Dirección Estadal Ambiental Falcón, le otorgó la correspondiente autorización de afectación de recursos naturales, mediante Oficio Nº 00019 de fecha 4 de diciembre de 2000, prescindiendo de los requisitos previos, lo hizo con conocimiento de causa, por ello, considera que mal puede inculpar ahora al administrado de su propia negligencia e incapacidad imponiéndole sanciones.
De la revisión de las actas que conforman el presente expediente se desprende que, el Ministerio de Desarrollo Urbano a través de la Dirección del Estado Falcón, mediante Oficio Nº 000751 de fecha 11 de agosto de 1995, asignó las variables urbanas fundamentales de un terreno con un área de 12, 5 Has., ubicado en la población Boca de Tocuyo del Municipio Acosta del Estado Falcón.
Que el 25 de mayo de 2000, la Corporación para el Desarrollo Integral de la Costa Oriental, dirigió oficio sin número a Defensa Civil del Estado Falcón indicando que el proyecto denominado Urbanización “Playas de Tocuyo”, se encontraba en una zona declarada por MINDUR como Zona U. deN.D..
Que en virtud de ello, en fecha 2 de junio de 2000, el ciudadano C.A. de laH., en representación de la sociedad mercantil PROMOTORA D.L.H., C.A, elevó la solicitud de ocupación del territorio a que se refieren las presentes actuaciones, ante la Dirección Estadal Ambiental Falcón, con la finalidad de obtener la opinión favorable para la construcción de una Planta de Tratamiento de Aguas Servidas en el Conjunto Residencial “Playas de Tocuyo”, ubicado en el referido Sector Boca de Tocuyo.
Con ocasión a la referida solicitud presentada por el interesado, en fecha 20 de junio de 2000, la División de Planificación y Ordenación del Ambiente de la citada Dirección Estadal Ambiental, realizó una inspección en el lugar de ubicación del proyecto habitacional en cuestión, determinando lo siguiente:
...tomando en cuenta la envergadura del desarrollo (174 viviendas) y más aún que el proyecto original y que se pretende realizar más adelante alcanza todas las 18 Has. y constituyen una actividad susceptible de degradar el Ambiente, se hace necesario evaluarla en el conjunto todo el proyecto y no por separado tomando en cuenta ello una vez revisado los recaudos (documentos presentados) y realizada la inspección técnica es necesario tener una información más detallada de dicho proyecto y la misma se debe evaluar siguiendo lo estipulado en el Decreto 1.257 (...) De acuerdo a lo estipulado en el Decreto 1257 en su artículo 6 numeral 9 establece que debe presentarse un estudio de Impacto Ambiental para desarrollos urbanísticos residenciales...
Posteriormente, en fecha 14 de septiembre de 2000, la Dirección General de Planificación y Regulación de Obras Públicas y Desarrollo U. delM. deI., mediante Oficio Nº 0152, dirigido a la Alcaldía del Municipio Acosta del Estado Falcón, modificó la densidad del proyecto en referencia, estableciendo lo siguiente:
...Sobre el particular le informo que analizado el caso, consideramos que por razones derivadas de la capacidad de soporte de los servicios, no es conveniente inducir la ocupación del territorio urbano con altas concentraciones de población. En consecuencia a objeto de propiciar el logro de una mejor calidad urbano ambiental e impulsar el plan de vivienda que adelanta el Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR); esta Dirección fundamentada en los estudios elaborados para el Plan de Ordenación Urbanística de Chichiriviche y sus Pueblos Circunvecinos y de conformidad con el artículo 125 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística y 90 de su Reglamento, otorga la reconsideración de densidad...
La Dirección Estadal Ambiental Falcón, en fecha 27 de marzo de 2001, inició la instrucción de un procedimiento administrativo sancionatorio, según Orden de Proceder Nº 0004, al ciudadano C.A. de laH.S., en representación de la sociedad mercantil PROMOTORA D.L.H., C.A, para la construcción del Conjunto Residencial “Playas de Tocuyo”, por contravención a los Decretos 1.257, 2.220, 1.040, 2.212, 1.223, de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio y Ley Orgánica del Ambiente.
También se observa, que la citada Dirección Estadal Ambiental, levantó un Informe luego de practicar una Inspección Técnica en fecha 8 de mayo de 2001, en el lugar donde se encuentra ubicado el referido proyecto, dejando constancia de una serie de irregularidades, cuestión que trajo como consecuencia, que en fecha 6 de junio de 2001, mediante Oficio Nº 000543 dicha Dirección requirió a la recurrente la presentación de una Evaluación Ambiental Específica, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1.257, que contiene las Normas sobre Evaluación Ambiental de Actividades Susceptibles de Degradar el Ambiente, ya citado. Asimismo requirió la autorización para la ocupación del territorio otorgada por CORPOTURISMO, en virtud que el proyecto, se encuentra ubicado un área declarada como Zona de Interés Turístico según el Decreto 1.040 publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.951 de fecha 3 de mayo de 1996.
Igualmente se evidencia en el expediente, que la Dirección General de Planificación y Regulación de Obras Públicas y Desarrollo U. delM. deI., en fecha 14 de junio de 2001, mediante Oficio Nº 0106 dirigido a la recurrente, dio respuesta a su solicitud acerca del régimen de administración aplicable al terreno donde se ubica el Desarrollo Urbanístico ‘Playas de Tocuyo’, dejando constancia de lo siguiente:
...es preciso aclarar que el interesado no requiere solicitar autorización para a ocupación del territorio por encontrarse el terreno bajo la administración urbanística, en consecuencia el Decreto Nº 1.257, correspondiente a las ‘Normas sobre Evaluación Ambiental de Actividades Susceptibles de Degradar el Ambiente (...) no es aplicable al terreno objeto de la consulta..
En fecha 27 de septiembre de 2001, la Dirección Estadal Ambiental Falcón, mediante Oficio Nº 000962 dirigido a la accionante, formuló una serie de observaciones a la Evaluación Ambiental Específica, consignada por la interesada en fecha 14 de septiembre de 2001.
El 1º de febrero de 2002, la referida Dirección, decidió el procedimiento administrativo sancionatorio, mediante la P.A. Nº 0004, imponiendo sanciones a la recurrente, razón por la cual el representante de la accionante, el día 28 del mismo mes y año, interpuso recurso de reconsideración contra la citada providencia administrativa.
Asimismo se observa que la Dirección Estadal Ambiental Falcón, en fecha 18 de abril de 2002, corrigió por error material la referida providencia administrativa, dictando un nuevo acto administrativo en la misma fecha.
El representante de la recurrente interpuso recurso jerárquico, en virtud del silencio administrativo incurrido por la Dirección en cuestión, al no dar respuesta en el lapso legal establecido al recurso de reconsideración interpuesto en fecha 28 de agosto de 2002.
No obstante, la Dirección Estadal Ambiental Falcón, en fecha 3 de mayo de 2003, mediante P.A. Nº 0004-1, declaró sin lugar el referido recurso de reconsideración interpuesto por la recurrente, ratificando en consecuencia, el acto contenido en la P.A. Nº 0004 de fecha 1º de febrero de 2002.
Finalmente, el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, resolvió el recurso jerárquico interpuesto por la accionante, mediante la Resolución Nº RI 394-E de fecha 30 de agosto de 2002, la cual constituye el objeto del presente recurso de nulidad.
Ahora bien, lo primero que hay que precisar es, que el citado acto impugnado fue dictado por el Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales, con fundamento a lo establecido en los numerales 2, 3 y 8 del artículo 20 de la Ley Orgánica del Ambiente, en los cuáles se establecen los supuestos considerados como actividades susceptibles de degradar el ambiente, como es el caso de los efectos producidos por la construcción de desarrollos urbanísticos, en concordancia con lo previsto en el artículo 21 eiusdem, en el cual se desarrolla lo relativo al régimen autorizatorio especial, conforme al cual debe regularse el caso bajo análisis y que se encuentra establecido en el Decreto Nº 1.257 publicado en fecha 25 de abril de 1996, que desarrolla las Normas sobre Evaluación Ambiental de Actividades Susceptibles de Degradar el Ambiente.
Asimismo, el referido Ministerio con fundamento en lo dispuesto en el Decreto 1.040 publicado en fecha 3 de mayo de 1996, establece que el desarrollo Urbanización ‘Playas de Tocuyo’, se encuentra ubicado en la poligonal declarada por dicho instrumento jurídico, como Zona de Interés Turístico, de allí que haya desechado las afirmaciones efectuadas por la recurrente, relativo a que no violó el artículo 53 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, por considerar que el terreno donde se proyectó el desarrollo habitacional, tiene la condición de ‘urbano’conforme a los Oficios Nº 6 y 0152 de fechas 7 y 14 de septiembre de 2000, suscritos por el Viceministro de Planificación del Ministerio de Infraestructura.
Al respecto en el acto impugnado se estableció lo siguiente:
“...de acuerdo al Informe de la Inspección realizada por funcionarios adscritos a la Dirección Estadal Ambiental Falcón de este Ministerio, en fecha 20-06-2000, se determinó que el área objeto de la solicitud se encuentra ubicada en la Zona de Interés Turístico, creada por el Ejecutivo Nacional mediante Decreto Nº 1.040, por lo que las variables urbanas expedidas por la Dirección de Ordenamiento U. delM. delD.U., con fundamento a un Proyecto de Plan de Ordenación Urbanística, generó la intervención del Viceministro del Despacho, a solicitud de la mencionada Dirección Estadal Ambiental, en virtud de que se trata de una obra enmarcada dentro del Plan de Emergencia de Viviendas adelantado por el Gobierno Nacional, con ocasión de las lluvias acaecidas en Diciembre de 1999. Dicha circunstancia fue informada al Ciudadano C.A.D.L.H., según se evidencia de Oficio Nº 000592 de fecha 17-07-2000, remitido al efecto por la Dirección Estadal Ambiental Falcón....”.
En atención a lo expuesto, el referido Ministerio revocó parcialmente la P.A. Nº 0004 de fecha 1º de febrero de 2000, con fundamento a lo establecido en el Decreto Nº 1.475 sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Central, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.305 de fecha 17 de octubre de 2001, (modificado mediante Decreto Nº 1.928 que contiene la Reforma del Decreto sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Central, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.509 de fecha 20 de agosto de 2002) en virtud del cual, el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, está facultado para evaluar, vigilar y controlar las actividades que se ejecuten en todo el territorio nacional, en especial, en las áreas urbanas y marino costeras, capaces de degradar el ambiente. De allí que la Administración en la oportunidad en que dictó el acto impugnado, estableció que independientemente que la actividad que se pretenda ejecutar en un área urbana, rural o un área bajo un régimen de administración especial, deberá contar con la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental expedido por dicho Ministerio, conforme lo establece el artículo 6 del Decreto Nº 1.257.
En efecto observa la Sala, que el citado artículo 6 del Decreto Nº 1.257 que desarrolla las Normas sobre Evaluación Ambiental de Actividades Susceptibles de Degradar el Ambiente, establece lo siguiente:
...El Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables requerirá la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental para los programas y proyectos relativos a las actividades siguientes:
9.-Desarrollo de obras de infraestructura turísticas o residenciales...
Asimismo, el artículo 25 del Decreto en referencia, señala:
...A los efectos de verificar el cumplimiento de lo establecido en esta Sección, las autoridades nacionales, estadales y municipales requieren a los promotores de las actividades señaladas en el artículo anterior la acreditación técnica de los Estudios de Impacto Ambiental, otorgada por el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, como requisito para la admisibilidad de las solicitudes en materia de ordenación del territorio y urbanística...
Por el contrario, la recurrente argumentó como fundamento del supuesto vicio de incompetencia, del acto impugnado que “... fue el propio Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales quien prescindió del procedimiento legalmente establecido y otorgó Autorización de Afectación de recursos a mi representada (...) sin haberle otorgado previamente la Acreditación Técnica correspondiente, cuado se trata de áreas donde corresponda autorizar a otro organismo, tal como lo establece el artículo 25 del Decreto 1.257...”.
La Sala, en sentido contrario a lo expuesto por la sociedad mercantil recurrente, debe precisar que el mencionado artículo 25 del Decreto 1.257, si bien se encuentra ubicado en el contexto del Capítulo III relativo a aquellos procedimientos donde las autorizaciones y aprobaciones para la ocupación del territorio son otorgadas por organismos distintos al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (actualmente denominado Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales), no obstante establece la necesidad de que las autoridades de todos los niveles políticos-territoriales en el curso de dichos procesos autorizatorios, verifiquen la presentación por parte de los promotores de la acreditación técnica de los Estudios de Impacto Ambiental, la cual debe ser otorgada por el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, como requisito esencial para la admisibilidad de estas solicitudes de ocupación territorial. Todo ello en concordancia con el referido numeral 9 del artículo 6 del citado Decreto 1.257.
Por otra parte, ya que en virtud de lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Ambiente, las actividades que lleva a cabo la sociedad mercantil recurrente, en la población Boca de Tocuyo, jurisdicción del Municipio Acosta del Estado Falcón, son consideradas actividades susceptible de degradar el ambiente y en consecuencia, sujetas a un régimen de administración especial, la Sala debe precisar, que conforme al Decreto Nº 2.213 que desarrolla el Reglamento Parcial de la Ley Orgánica del Ambiente sobre Estudios de Impacto Ambiental, (publicado en la Gaceta Oficial Nº 4.418 Extraordinario de fecha 27 de abril de 1992) dichas actividades se encuentran sujetas a la presentación y aprobación de un Estudio de Impacto Ambiental, como requisito indispensable en los procedimientos administrativos autorizatorios, relativos a las actividades susceptibles de degradar el ambiente, conforme lo dispuesto en el artículo 4 del citado instrumento jurídico.
De lo expuesto se concluye que a pesar de que el lugar donde se proyectó el Conjunto Residencial ‘Playas de Tocuyo’, ha sido declarado como Zona de Interés Turístico (conforme al Decreto 1.040 publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.951 de fecha 3 de mayo de 1996) y en consecuencia, la autorización de ocupación de dicho territorio a los fines de la ejecución del proyecto, como se indica en el acto impugnado, debió ser otorgada por la Corporación de Turismo de Venezuela (CORPOTURISMO), conforme lo establece el artículo 2 del citado Decreto 1.040, no obstante, según el Decreto 1.928 (Gaceta Oficial Nº 37.509 de fecha 20 de agosto de 2002, el cual contiene la Reforma del Decreto sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Central), al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, le corresponde la evaluación, vigilancia y control de las actividades que se ejecuten en todo el territorio nacional, en especial en las áreas urbanas y marino-costeras, capaces de degradar el ambiente, (numeral 10 del artículo 14 eiusdem). De allí, que el mismo Decreto 1.040 en su artículo 3, previene la necesidad de coordinación que debe existir entre las funciones llevadas por CORPOTURISMO y el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales.
En efecto, la preservación del ambiente y el desarrollo sustentable, son principios desarrollados ampliamente en el Capítulo IX del Título III de la Constitución de 1999 (arts. 127 al 129), en los cuales se establece expresamente, la obligación del Estado de desplegar una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas, políticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable, así como también consagra la obligación expresa de que todas las actividades susceptibles de generar daños a los ecosistemas, deben ser previamente acompañadas de su correspondiente estudio de impacto ambiental y sociocultural. De allí que con posterioridad a la entrada en vigencia de las citadas disposiciones constitucionales, la materia relativa a la declaración de impacto ambiental viene siendo regulada dentro de un conjunto normativo sistematizado que expresa lo que ha de ser una política global en materia de preservación y conservación del ambiente, la cual, fundamentalmente, debe ser ejecutada a través del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, las autoridades estadales y municipales y demás autoridades nacionales a quienes se les ha confiado dicha política, como es el caso por ejemplo del Ministerio de la Producción y el Comercio.
A juicio de la Sala, este deber constitucional de prevención y control ambiental no corresponde con exclusividad a una autoridad local determinada sino que por el contrario, requiere de niveles máximos de coordinación interinstitucional (artículo 26 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística) que faciliten la tarea de elaboración y ejecución del Plan Nacional de Ordenación del Territorio que debe efectuar el Estado, dentro del cual, claro está, el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, en cumplimiento de la Constitución, desempeña una labor fundamental de control ambiental, por ello la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, confiere al referido Ministerio, el control de la ejecución del Plan Nacional de Ordenación del Territorio, conjuntamente con los Gobernadores estadales, actuando en su carácter de agentes del Ejecutivo Nacional, conforme las delegaciones que éste les confiera.
Es así que el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, con base al ejercicio de estas facultades, no sólo puede otorgar las autorizaciones correspondientes, sino también debe imponer las sanciones administrativas a que haya lugar, en caso de violación al Plan Nacional de Ordenación del Territorio. (artículo 43 eiusdem).
En consecuencia, a criterio de este M.T., queda así demostrada, la competencia del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, para dictar la Resolución Nº RI 394-E de fecha 30 de agosto de 2002, objeto de la presente impugnación, en la cual confirma las sanciones impuestas por la Dirección Estadal Ambiental Falcón, mediante P.A. Nº 0004 de fecha 1º de febrero de 2002. En virtud de las consideraciones expuestas, en el presente caso no se configura el vicio de incompetencia manifiesta alegado por la recurrente. Así se declara.
2.- Por otra parte, la recurrente invoca que la resolución impugnada, adolece de “...inadecuación entre su parte motiva y la dispositiva...”, pues considera que además de que en ésta se declara incompetente a la Dirección Estadal Ambiental F. delM. delA. y de los Recursos Naturales, para instruir el procedimiento administrativo en su contra, también señala, que dicha resolución confirma otras sanciones que le fueron impuestas, para lo cual en su criterio, este órgano superior jerárquico resultaba igualmente incompetente, ya que el mismo acto recurrido indicaba que la competencia corresponde al Ministerio de la Producción y el Comercio.
Asimismo, indica que el Ministerio en referencia, tampoco debió pronunciarse respecto a la revocatoria de la sanción de multa que le fue impuesta, ya que en su criterio, esta última es el resultado de un procedimiento administrativo sancionatorio viciado de nulidad absoluta.
Al respecto la representante de la República indicó, que el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, en ejercicio de su potestad de autotutela y conforme a lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a través del acto impugnado, revocó parcialmente el contenido de la P.A. Nº 0004 de fecha 1º de febrero de 2002, revocando en consecuencia, la sanción de multa impuesta a la sociedad mercantil recurrente.
En este sentido afirma que “...tal circunstancia no representa un cambio en la voluntad sancionatoria de la autoridad administrativa, puesto que la empresa recurrente violó normas ambientales previstas en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Ambiente, con su consecuente sanción prevista en el numeral 4º del artículo 25 eiusdem, así como el procedimiento administrativo establecido en el Decreto 1257: Normas Sobre Evaluación Ambiental de Actividades Susceptibles de Degradar el Ambiente....”.
Ahora bien, lo expuesto pone de manifiesto para la Sala, el alcance de la potestad de autotutela de la Administración, conforme a la cual órgano superior jerárquico tiene la facultad de revisar los actos dictados por sus inferiores, pudiendo en consecuencia, confirmarlos, revocarlos, total o parcialmente, e incluso dictar un acto totalmente distinto al anterior.
Como se ha indicado, el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, ante la necesidad de atender el mandato constitucional no sólo tiene la facultad sino también, el deber de controlar todas aquellas actividades que directa o indirectamente influyan en la preservación y conservación del ambiente.
En el presente caso como se ha expuesto, no se trata de un problema de incompetencia del órgano que dictó el acto sancionatorio, sino que el superior jerárquico, es decir, el Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales, en ejercicio de la referida potestad de autotutela, mediante la Resolución Nº RI-394-E de fecha 30 de agosto de 2002, objeto del presente recurso, revocó parcialmente la P.A. Nº 0004 dictada por la Dirección Estadal Ambiental Falcón, en fecha 1º de febrero de 2002, revocando en consecuencia, la sanción de multa impuesta a la recurrente y confirmando el resto de las sanciones que le fueran impuestas mediante le referido acto administrativo impugnado.
En este orden de ideas, la Sala Político-Administrativa de la antes denominada Corte Suprema de Justicia, en fecha 26 de julio de 1984 (Caso: Despacho Los Teques, C.A. vs. Ministerio del Ambiente y de los Recursos Renovables), estableció respecto a la potestad de autotutela de la Administración, lo siguiente :
“(...) Así también, desde hace bastante tiempo reconoció la jurisprudencia de esta Corte la existencia de la llamada potestad de autotutela de la Administración Pública, según la cual pueden y deben
los órganos competentes que la integran revocar de oficio, en cualquier momento, aquellos actos suyos contrarios a derecho y que se encuentren afectados de nulidad absoluta; sin perjuicio de que también pueden hacerlo con respecto a aquellos actos suyos viciados de nulidad relativa que no hayan dado lugar a derechos adquiridos. Tal potestad ha sido reconocida como un atributo inherente a la Administración y no como un “sucedáneo” de la potestad jurisdiccional. En tal sentido, merece ser citada la sentencia de esta Sala del 2-11-67, en la cual se dictaminó que “(...) la facultad de la autoridad administrativa para actuar en tal sentido está contenida en el principio de la autotutela de la Administración Pública, que da a ésta poderes de revocar y modificar los actos administrativos que, a su juicio, afecten el mérito o legalidad de los casos por ellos contemplados (...)”.
De la sentencia transcrita ha reiterado la Sala, que la estabilidad de los actos administrativos se traduce siempre en una necesidad de esencia finalista para el ordenamiento jurídico, tanto para la eficacia del acto como para la seguridad jurídica de los particulares y en segundo lugar, que puede y debe la Administración declarar la nulidad de oficio en cualquier momento, de aquellos actos suyos contrarios a derecho y que se encuentren afectados de nulidad absoluta; sin perjuicio de que también pueden hacerlo con respecto a aquellos actos suyos viciados de nulidad relativa que no hayan dado lugar a derechos adquiridos.
Con fundamento en lo antes expuesto, observa esta Sala, que una vez constatado por el superior jerárquico, la vulneración de ciertas normas procedimentales, establecidas fundamentalmente, en el Decreto 1257: Normas Sobre Evaluación Ambiental de Actividades Susceptibles de Degradar el Ambiente, relativas a las autorizaciones para la construcción de desarrollos urbanísticos, que como en el presente caso, son actividades que por sus efectos se consideran susceptibles de degradar el ambiente, es por lo que de conformidad con lo previsto en los numerales 2, 3 y 8 del artículo 20 y artículo 21 de la Ley Orgánica del Ambiente, en el acto impugnado se dejó sentado lo siguiente:
...Así entonces es una actividad sujeta a un régimen autorizatorio, de acuerdo a lo previsto en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Ambiente y regulado por el Decreto 1.257 de fecha 13-03-96, que contiene las Normas sobre Evaluación Ambiental y, que por tanto escapa de la potestad discrecional de la Administración omitir u obviar las autorizaciones respectivas, so pena de incurrir los funcionarios con competencia para otorgar dichos actos en responsabilidad administrativa y penal...
Al respecto esta Sala debe precisar, que el referido régimen autorizatorio se contrae a que independientemente de que la actividad que se pretenda ejecutar se encuentre ubicada en un área urbana, rural o en un área sujeta a un régimen de administración especial, por ser esta actividad susceptible de degradar el ambiente, el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, deberá siempre evaluar el impacto ambiental que produzca. De allí que en el presente caso, el Ministerio decidió confirmar algunas de las sanciones impuestas a la recurrente.
Sin embargo, en el acto impugnado el citado Ministerio en ejercicio de la potestad de autotutela, también observó con respecto a la sanción de multa impuesta en la P.A. Nº 0004 de fecha 1º de febrero de 2002, lo siguiente:
...Ahora bien en líneas precedentes se determinó de acuerdo a las diferentes actuaciones que conforman el expediente instruido al Ciudadano C.A.D.L.H., representante legal de PROMOTORA DLH, C.A., que el área donde se encuentra el desarrollo habitacional URBANIZACIÓN PLAYAS DE TOCUYO, está comprendido dentro del área afectada por el Decreto 1.040 que declara “Zona de Interés Turístico, la franja territorial comprendida entre los centros poblados San Juan de los Cayos y Chichiriviche por una parte y, el cruce Tucacas Boca de Yaracuy, por la otra, ubicadas en los Municipios Autónomos Acosta, Monseñor Iturriza y S. delE.F.” y, que por tanto es un área bajo régimen de administración especial de manejo, cuya administración compete al Ministerio de la Producción y el Comercio.
Así, es de destacar que en la instrucción del procedimiento administrativo sancionatorio se demostró que el administrado incumplió lo establecido en el artículo 53 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, por no poseer la autorización para la ocupación, haciéndose merecedor de una sanción pecuniaria consistente en una multa de conformidad con lo establecido en el artículo 71 eiusdem, sólo que el organismo competente para la instrucción del procedimiento administrativo sancionatorio en el caso de infracciones y la imposición de medidas y penas administrativas correspondientes, por incumplimiento de la normativa prevista en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio compete estrictamente al Ministerio de la Producción y el Comercio y no al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Nº 1.040 y el actual Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Turismo.
En este sentido, este Despacho de conformidad con lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, decide dejar sin efecto la aplicación del artículo 53 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, el Decreto Nº 1.040 y, revocar en consecuencia, la sanción de multa impuesta mediante la providencia administrativa recurrida, debiendo resaltarse la obligación del Ministerio de la Producción y el Comercio de instruir el correspondiente procedimiento administrativo sancionatorio al Ciudadano C.A.D.L.H., en representación de la empresa PROMOTORA DLH, C.A., para lo cual se remitirán a dicho órgano a través de la Dirección Estadal Ambiental Falcón, las actuaciones adelantadas por este Ministerio y que constan en el expediente respectivo...
En efecto para la Sala, en el presente caso y como producto del incumplimiento de ciertos requisitos relativos al procedimiento autorizatorio de una Zona declarada como de Interés Turístico, de conformidad con lo establecido por los artículos 2 y 3 del Decreto 1.040, la imposición de ciertas sanciones por incumplimiento de las disposiciones de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, correspondía a la Corporación de Turismo de Venezuela (CORPOTURISMO), por ser el organismo competente para administrar dichas zonas. Corporación ésta que en virtud del Decreto Nº 1.534 con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Turismo, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.332 de fecha 26 de noviembre de 2001, en su Disposición Transitoria Tercera, fue eliminada, dada la creación del denominado Instituto Autónomo Fondo Nacional de Promoción y Capacitación para la Participación Turística, organismo que de ahora en adelante asume sus competencias, en coordinación con el Ministerio de la Producción y el Comercio y el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales.
Por consiguiente, la Sala niega el alegato expuesto por la sociedad mercantil recurrente, respecto a la posible incongruencia entre la parte motiva y dispositiva del acto impugnado. Así se declara.
3.-Por otra parte, la sociedad mercantil recurrente, alega que al otorgarle la Dirección Estadal Ambiental Falcón, la autorización para la construcción del Desarrollo Urbanístico “Playas de Tocuyo”, mediante Oficio Nº 000119, de fecha 4 de diciembre de 2000 (Folio 221 del Expediente principal), dio por cumplidos los requisitos previstos en el Decreto Nº 577, del 15 de diciembre de 1999, que establece el Plan de Emergencia Nacional. De allí que denuncia que dicho acto administrativo autorizatorio, mantiene plena eficacia, pues considera que no ha sido revocado por el órgano administrativo que lo dictó “...lo que tiene prohibido por el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, puesto que originó derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para mi representada...”.
Al respecto la Sala precisa que en efecto, en su jurisprudencia ha indicado que la potestad revocatoria de la Administración, se limita a los actos no creadores o declarativos de derechos a favor del particular, ya que si trata de actos creadores o declarativos de derechos, una vez firmes los mismos, no pueden ser revocados en perjuicio de sus destinatarios.
Es por lo que en el presente caso, debe quedar aclarado que la Dirección Estadal Ambiental Falcón, no autorizó en modo alguno, la construcción del referido proyecto, sino que ésta sólo otorgó una autorización para la extracción eventual de minerales no metálicos (caliche) “...por la cantidad de 30.000,00 m3, en el sitio comprendido en las coordenadas Norte:1.221.976 y Este:564.003, en una superficie de 1 há. En el Municipio Acosta del Estado Falcón...”, con fines de Interés Social, enmarcado dentro del Plan de Emergencia Nacional que adelanta el Gobierno. En consecuencia, es preciso destacar que en el caso bajo análisis, no se generaron derechos subjetivos a favor de la parte actora, ya que en el mismo sentido expuesto por la representante de la República, la construcción en referencia, constituye una actividad susceptible de degradar el ambiente y por tanto, de acuerdo a la normativa vigente, sujeta a un régimen autorizatorio especial, el cual no dio cumplimiento la recurrente, por lo tanto, mal puede alegar derechos subjetivos en su favor. Así se declara.
Este M.T. debe destacar, que los procedimientos autorizatorios en materia ambiental, más aún, si se trata de zonas sujetas a un régimen de administración especial como sucede en el presente caso, tienen por finalidad la protección de los derechos de la colectividad, en particular cuando el riesgo de su vulneración es acentuada debido al desarrollo de actividades susceptibles de degradar el ambiente.
Por otra parte, resulta infundada la denuncia efectuada por la recurrente, en el sentido que en el presente caso, se violó el privilegio establecido en el artículo 46 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, vigente para el 27 de marzo de 2001, hoy el artículo 97 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de fecha 13 de noviembre de 2001, por cuanto, siendo las obras de construcción de la Urbanización ‘Playas de Tocuyo’, obras de interés social, las mismas no podían estar sujetos a ninguna medida de ejecución preventiva o definitiva, sin la previa notificación al Procurador General de la República, por lo tanto en el presente caso, la empresa recurrente actuó en contravención al régimen autorizatorio especial, dado que la construcción de dicho proyecto no estaba autorizada, resultando en consecuencia, una actividad efectuada al margen de la legalidad, por lo tanto sujeta a las medidas cuya nulidad se demanda. Así se declara.
4.-Finalmente, alega la recurrente, que la Administración al dictar la resolución impugnada, violó la cosa juzgada administrativa, ya que indica que a través del referido acto “...se pretende resolver un caso precedentemente decidido en el procedimiento autorizatorio a que tantas veces me he referido, que culminó con el oficio Nro. 000119 del 04 de diciembre de 2000...”.
En relación a esta denuncia, como expuso anteriormente la Sala, mediante el Oficio Nº 000119, de fecha 4 de diciembre de 2000 (Folio 221 del Expediente principal), la Dirección Estadal Ambiental Falcón, no autorizó la construcción del Desarrollo Urbanístico ‘Playas de Tocuyo’, ya que la autorización se limitaba sólo a la extracción eventual de minerales no metálicos (caliche), por lo tanto, alegar que dicho acto autorizatorio era irrevocable resulta a todas luces improcedente ya que como se expuso, la ejecución del referido proyecto ‘Playas de Tocuyo’, sobre una Zona declarada de Interés Turístico, constituye una actividad susceptible de degradar el ambiente y en consecuencia, sujeta a un régimen autorizatorio especial, distinto a la cuestión ventilada a través del acto contenido en el Oficio Nº 000119, de fecha 4 de diciembre e 2000. En tal virtud y en sentido contrario a lo expuesto por la recurrente, la Administración no incurrió en el vicio a que se contrae el numeral 1º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se declara.
Por lo tanto, habiendo quedado demostrado que la sociedad mercantil recurrente, llevó a cabo una actividad susceptible de degradar el ambiente en una zona declarada de interés turístico, pudiendo causar un daño a la colectividad en general, así como que la aludida actividad fue llevada a cabo sin la debida autorización de los órganos administrativos competentes, esta Sala, como ya ha resuelto en otras oportunidades, (Ver Sent Nº 00162 de la SPA de fecha 3 de marzo de 2004, recaída en el caso: Cultivos y Biotecnología M.B., C.A Vs Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales), en cumplimiento del deber de preservar el interés general de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las área de especial importancia ecológica, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y garantizar su desarrollo sustentable que le impone el texto constitucional, se ve forzada a declarar la improcedencia del presente recurso contencioso administrativo de nulidad. Así finalmente se declara.
Por las razones antes expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad, conjuntamente con acción de amparo cautelar, intentado por el ciudadano C.A.D.L.H.S., actuando con el carácter de Presidente de la sociedad mercantil PROMOTORA D.L.H., C.A., contra la Resolución Nº RI-394-E, emanada del MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES, en fecha 30 de agosto de 2002, notificada a la recurrente en fecha 3 de octubre del mismo año, mediante la cual “...confirma las medidas de paralización de las actividades del desarrollo habitacional ‘URBANIZACIÓN PLAYAS DEL TOCUYO’ y la orden de demolición de las obras para la construcción de la planta de tratamiento...”.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvanse los antecedentes administrativos, junto con copia certificada de la presente decisión al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales. Archívese el presente expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los trece días del mes de julio de dos mil cuatro. Años 194º de la Independencia y 145º de la Federación.
El Presidente, L.I.Z. El Vicepresidente, HADEL MOSTAFÁ PAOLINI La Magistrada-Ponente, YOLANDA JAIMES GUERRERO La Secretaria, ANAÍS MEJÍA CALZADILLA Exp. N° 2003-0023 YJG.
En catorce (14) de julio del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00819.

References: Resolución 
 decisión Nº 
 artículo 125
 Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 25
 artículo 53
 artículo 21
 artículo 26
 Artículo 10
 artículo 46
 artículo 97
 artículo 25
 resolución 
 artículo 82
 Resolución 
 artículo 19
 artículo 12
 artículo 2
 artículo 6
 artículo 83
 artículo 19
 artículo 25
 artículo 6
 artículo 125
 Resolución 
 artículo 20
 artículo 21
 artículo 53
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 25
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 artículo 20
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 14
 artículo 3
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 artículo 25
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 artículo 20
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 53
 artículo 71
 artículo 82
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 artículo 82
 artículo 46
 artículo 97
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 artículo 19
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