Source: http://monitorkonstytucyjny.eu/archiwa/13176
Timestamp: 2020-08-10 05:33:31+00:00

Document:
Piotr Radziewicz: Czy posłowie mogą obradować zdalnie? Nie, ale… – Monitor Konstytucyjny
26/03/2020 Redakcja
Trudne czasy niosą nietypowe rozwiązania i nie zawsze łatwo od razu ocenić, czy gorsza jest jeszcze choroba, czy już lekarstwo.
Projekt zmiany regulaminu Sejmu z 24 marca 2020 r.[1] (druk sejmowy nr 286), który umożliwia Sejmowi i jego organom wewnętrznym pracę zdalną z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej, wydaje się dzisiaj rozwiązaniem potrzebnym i niekontrowersyjnym. Któż bowiem zaprzeczy, że trzeba dbać o zdrowie i życie posłów i pracowników Kancelarii Sejmu, a jednocześnie zagwarantować ciągłość funkcjonowania władzy ustawodawczej. Po zastanowieniu musi zapalić się jednak światło ostrzegawcze.
Sama idea wprowadzenia zdalnego posiedzenia Sejmu jest jak najbardziej możliwa do wyobrażenia. Nie o to jednak toczy się spór. Pytanie dotyczy tego, czy ideę tę można urzeczywistnić na gruncie obowiązujących norm konstytucyjnych, a więc w konkretnych warunkach ustrojowych państwa polskiego tu i teraz.
Jedna z możliwych odpowiedzi na to pytanie opiera się na założeniu, że kluczowe dla organizacji zdalnych prac Sejmu konstytucyjne pojęcia „obradowanie na posiedzeniu” (art. 109 ust. 1 Konstytucji, zob. też wyrażania: „zebrania się na posiedzenie” — art. 98 ust. 1, 116 ust. 2, „zwołania posiedzenia” — art. 98 ust. 5, art. 109 ust. 2) oraz „obecności” posłów podczas uchwalania ustaw (m.in. art. 120 Konstytucji) można zinterpretować w oderwaniu od ich zastanego i — jak się wydaje — intuicyjnego znaczenia językowego, które będzie akcentowało przede wszystkim postęp technologiczny i zmianę rzeczywistości społecznej po uchwaleniu Konstytucji. Nie byłoby wówczas przeszkód, aby posiedzenie Sejmu i obecność posłów traktować jako zjawisko wirtualne, które mieści się w konstytucyjnym standardzie, a nawet wyraża go lepiej i adekwatnej, bo idzie z duchem czasu. Teoria prawa dostarcza dość instrumentów pozwalających na reinterpretację Konstytucji bez zmiany jej brzmienia, mających na celu aktualizację bądź adaptację jej treści. Ostatecznie sprowadzilibyśmy problem do kolejnej wariacji na temat otwartości znaczeniowej pojęć prawnych i ich „cienia semantycznego”, które Herbert L.A. Hart dobrze zilustrował wieloznacznym językowo przepisem o zakazie „wjeżdżania pojazdów do parku”. Warto także pamiętać, że w polskim prawie konstytucyjnym dylemat wyboru między statyczną bądź dynamiczną wykładnią pojęć konstytucyjnych pojawiał się wielokrotnie i traktowanie konstytucji jako „żywego instrumentu” nie zawsze spotykało się z akceptacją. Przykładowo w wyroku z 20 lipca 2011 r. w sprawie Kodeksu wyborczego (sygn. K 9/11) — nawiązując do polskiej tradycji ustrojowej — większość składu orzekającego Trybunału Konstytucyjnego opowiedziała się przeciwko przyjęciu, że dzień wyborów w rozumieniu art. 98 ust. 2 Konstytucji może trwać „dwa dni”.
Drugie podejście będzie zakładało natomiast, że „obradowanie na posiedzeniu” i „obecność” posłów trzeba rozumieć dosłownie, jako faktyczne i bezpośrednie uczestnictwo posłów w zgromadzeniu w tym samym miejscu i czasie, bez pośrednictwa urządzeń do zdalnej komunikacji. Nakaz osobistego w sensie fizycznym udziału posła w stanowieniu prawa i innych czynnościach związanych z wykonywaniem mandatu poselskiego będzie wykluczał taką reinterpretację wspomnianych wcześniej przepisów Konstytucji, której skutkiem będzie wirtualizacja obrad. Trzeba przy tym zaznaczyć, że nie chodzi o możliwość elektronicznego głosowania, co jest normą także podczas tradycyjnie zwołanego posiedzenia Sejmu, ale o przekształcenie konstytucyjnej instytucji „posiedzenia”, jako środka koniecznego do sprawowania władzy ustawodawczej w państwie, w instrument deklarujący wprawdzie ten sam cel, ale mający z natury inną postać niż zastany pierwowzór konstytucyjny. Dosłowne rozumienie „obradowania na posiedzeniu” i „obecności” posłów potwierdza cała sekwencja przepisów. Do wspomnianych wcześniej art. 98 i 120 Konstytucji można dodać art. 61 ust. 2 Konstytucji, który także zakłada istnienie posiedzenia Sejmu jako czegoś materialnego. Jak inaczej bowiem wyobrazić sobie „wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu”? W języku powszechnym raczej nie funkcjonuje takie użycie wyrazu „wstęp”, który zakładałoby np. „wstęp” na posiedzenie Sejmu przez komunikację internetową. Bez znaczenia jest przy tym, że dostęp do informacji publicznej może być ograniczany (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Ważne w tym wypadku jest to, że Konstytucja także w tym przepisie zakłada wyraźnie fizyczny charakter „posiedzenia”. Być może świadczy to o jej archaiczności w czasach Internetu, ale to zupełnie odrębne zagadnienie. Innymi słowy, Sejm obraduje na posiedzeniach i uchwala ustawy przy obecności posłów w sensie realnym, nie wirtualnym.
Z opisanych dwóch możliwości interpretacyjnych zdecydowanie bliższe jest mi podejście drugie, które pozwala zachować spójność wewnętrzną Konstytucji i zachowuje bliższy związek z jej tekstem. Rozumiejąc powagę chwili i okoliczności funkcjonowania organów państwa, argumentów konstytucyjnych nie można bagatelizować i pomijać. Projekt rysuje fałszywe alternatywy.
Na zakończenie, niezależnie od powyższych uwag, nie sposób nie odnieść się do spodziewanej procedury uchwalenia zmiany regulaminu Sejmu o wirtualnych posiedzeniach izby. W art. 2 projektu wskazano, że „uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą od dnia 24 marca 2020 r.”. Już w momencie wniesienia inicjatywy uchwałodawczej (co miało miejsce także 24 marca 2020 r.), zdecydowano zatem, że przyszłe prawo będzie działało retroaktywnie. Co istotne, chodzi o prawo o charakterze proceduralnym, o normy prawne wyznaczające m.in. sposób dokonywania czynności w procesie ustawodawczym do nieokreślonej liczby przypadków w przyszłości. Dlaczego projektodawca wprowadził retroakcję w przepisie końcowym? Mówi się, że intencją Sejmu było to, aby sam projekt zmiany regulaminu Sejmu w sprawie posiedzeń zdalnych został przyjęty na zasadach w nim określonych, tj. w trybie zdalnym. Innymi słowy, nowelizacja regulaminu Sejmu miałaby się dokonać nie na podstawie obowiązujących w okresie toczących się prac legislacyjnych przepisów proceduralnych, ale na podstawie przepisów, które jeszcze nie obowiązują, bo zostały dopiero przewidziane w projekcie zmiany regulaminu Sejmu. Z tego swoistego błędnego koła Sejm zamierza wybrnąć w ten sposób, że przeniesie w czasie termin obowiązywania nowelizacji. To znaczy 27 marca 2020 r. (spodziewany termin uchwalenia zmiany regulaminu Sejmu) zostanie przyjęta fikcja, że podstawa do zdalnej pracy Sejmu obowiązuje już od kilku dni, bo od wspomnianego 24 marca 2020 r., co — zdaniem Sejmu — będzie znaczyło, że w momencie uchwalania zmiany regulaminu Sejmu (tj. 27 marca 2020 r.) podstawy proceduralne do zdalnego przyjęcia zmiany regulaminu Sejmu już obowiązywały. Praktyka ta ma szanse na przejście do światowych annałów jako skuteczne rozwiązanie problemu petitio principii, w którym cyrkularność zostanie uchylona przez retroakcję właściwą, a więc przez powrót do źródeł czasu.
Gdyby to wszystko okazało się prawdą, to znaczy, że zmiana regulaminu Sejmu (choćby z poważnymi wątpliwościami konstytucyjnymi) została uchwalona inaczej niż na podstawie obowiązującego obecnie prawa, byłaby to rzecz niesłychana i aż trudno pomyśleć, że przychodzi ten scenariusz rozważać w Polsce, a nie w jakiejś odległej od nas republice bananowej.
*doktor habilitowany nauk prawnych
[1] Artykuł został opublikowany w konstytucyjny.pl 25 marca
Opublikowany w PublicystykaTagged Herbert L.A. Hart, K 9/11, Kancelaria Sejmu, Konstytucja, Piotr Radziewicz, Sejm RP
1 044 999 odsłon

References: art. 98
 art. 98
 art. 109
 art. 120
 art. 98
 art. 98
 art. 61
 art. 2