Source: http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&zoom=&type=show_document&highlight_docid=aza%3A%2F%2F26-04-2001-1P-47-2001
Timestamp: 2016-10-21 22:04:45+00:00

Document:
1P.47/2001 (26.04.2001)
Catenazzi, Favre et Mme Pont Veuthey, Juge suppl�ante.
Jean Delpech, rue Lamartine 16, � Gen�ve, Antoine Auchlin, route de Chancy 15, au Petit-Lancy, et Yves Jeanmairet, rue Gustave-Moynier 6, � Gen�ve,
la loi �tablissant le budget administratif de l'Etat de Gen�ve pour l'ann�e 2001 (loi n� 8311), adopt�e le 15 d�cembre 2000 par le Grand Conseil de la R�publique et canton de Gen�ve;
(r�f�rendum financier)
A.- Le Grand Conseil de la R�publique et canton de Gen�ve a adopt� le 15 d�cembre 2000 la loi �tablissant le budget administratif de l'Etat de Gen�ve pour l'ann�e 2001 (loi n� 8311). Ce budget administratif, annex� � la loi, comprend notamment le budget d'investissement (art. 6 de la loi); un montant de 3'000'000 fr. y figure comme d�pense, sous la rubrique 510100 565 03 "Stade de la Praille (part cantonale)". Cette somme est une subvention cantonale accord�e pour la construction d'un nouveau stade de football au lieu-dit "La Praille" sur le territoire de la commune de Lancy.
Le 20 d�cembre 2000, le Conseil d'Etat a promulgu� la loi n� 8311 et il l'a publi�e dans la Feuille d'Avis Officielle.
L'arr�t� de promulgation mentionne que seul l'art. 13 de la loi, concernant les emprunts � effectuer ou renouveler, est "soumis s�par�ment au d�lai r�f�rendaire de 40 jours �ch�ant le 31 janvier 2001". Le r�f�rendum n'a pas �t� demand�.
B.- Les investissements du canton pour le Stade de la Praille font par ailleurs l'objet d'une loi sp�ciale, intitul�e "loi ouvrant un cr�dit au titre de subvention cantonale pour la reconstruction et la r�novation du Stade des Charmilles et du Centre sportif de Balexert". Cette loi, adopt�e par le Grand Conseil le 26 avril 1996 (loi n� 7263) et modifi�e le 19 juin 1997 (loi n� 7568) a la teneur suivante:
Un cr�dit de 20'000'000 fr. est ouvert au Conseil
d'Etat, � titre de subvention cantonale unique, pour
couvrir une partie des frais de nouvelles �tudes et de
reconstruction et de r�novation du Stade des Charmilles
1 Une premi�re tranche de cr�dit de 2'000'000 fr. au
maximum est octroy�e � une fondation d'�conomie mixte,
cr��e ou en formation, o� les collectivit�s publiques
sont majoritaires, pour l'�tude de la reconstruction et
de la r�novation du Stade des Charmilles, conform�ment
aux dispositions de l'article 51, alin�a 3, de la loi
sur la gestion administrative et financi�re de l'Etat de
Gen�ve, et du Centre sportif de Balexert et de l'ex�cution
2 Apr�s examen des �tudes effectu�es, la fondation se d�terminera sur le projet d�finitif au plus tard le 30
1 Le solde du cr�dit, soit 18'000'000 fr., sera lib�r�
par le Conseil d'Etat, apr�s autorisation du projet re- tenu, et aux conditions suivantes:
a) la cr�ation de la fondation d�finie � l'article
b) le transfert des biens-fonds � titre non on�reux
� la fondation cit�e sous lettre a);
c) la garantie du financement compl�mentaire fourni
par les diff�rents partenaires publics et priv�s;
est �tablie par la fondation en cause.
sont pas remplies au plus tard le 31 d�cembre 1999 pour
le stade de La Praille, le cr�dit est annul�.
3 Si les conditions figurant sous a) et b) sont r�alis�es,
le m�me d�lai, le solde du cr�dit peut n�anmoins �tre
d�bloqu� par le Conseil d'Etat, afin de r�aliser la premi�re
�tape du projet retenu.
Le Conseil d'Etat est �galement autoris� � affecter
le cr�dit d�fini par la pr�sente loi, aux m�mes conditions,
� l'�tude et la construction d'un nouveau stade
de football situ� sur l'emplacement des anciens abattoirs
� la Praille.
Cette subvention est r�partie en 3 tranches annuelles
et inscrite aux budgets d'investissements des ann�es
Le financement de ce cr�dit est assur� par le recours
� l'emprunt pour un montant de 20'000'000 fr. et
quadriennal adopt� le 2 septembre 1994 par le Conseil
d'Etat fixant � 250'000'000 fr. environ le maximum des
investissements annuels, dont les charges en int�r�ts et
en amortissements sont � couvrir par l'imp�t.
amortie chaque ann�e d'un montant calcul� sur sa valeur
r�siduelle et port� en compte de fonctionnement.
et financi�re)
La pr�sente loi est soumise aux dispositions de la
loi sur la gestion administrative et financi�re de
Le r�f�rendum n'a pas �t� demand�, ni � la suite de l'adoption de la loi le 26 avril 1996 ni apr�s les modifications du 19 juin 1997.
C.- Agissant par la voie du recours de droit public, selon la proc�dure de l'art. 85 let. a OJ, contre la loi �tablissant le budget administratif de l'Etat de Gen�ve pour l'ann�e 2001, Jean Delpech, Antoine Auchlin et Yves Jeanmairet - en tant que citoyens exer�ant leurs droits politiques dans le canton de Gen�ve - demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler la d�cision du Grand Conseil d'inscrire une subvention pour la construction du stade de la Praille dans le budget 2001, de constater que la loi n� 7263 du 26 avril 1996, modifi�e le 19 juin 1997, ne permet pas au Conseil d'Etat d'engager des subventions pour la construction du stade de La Praille, et enfin d'interdire � l'Etat de Gen�ve de verser des contributions financi�res pour la construction du stade de la Praille en l'absence d'une nouvelle loi de subventionnement vot�e par le Grand Conseil. Les recourants se plaignent de la violation de leur droit de vote, la d�cision du Grand Conseil ayant pour effet de soustraire une d�pense - la subvention de 3'000'000 fr., inscrite au budget 2001 - au r�f�rendum financier pr�vu � l'art. 56 de la Constitution cantonale (Cst. /GE; RS 131. 234).
Invit�s � pr�senter un m�moire compl�tif apr�s le d�p�t de la r�ponse du Grand Conseil (art. 93 al. 2 OJ), les recourants persistent dans leurs conclusions.
D.- Par une ordonnance rendue le 13 f�vrier 2001, le Pr�sident de la Ie Cour de droit public a rejet� la requ�te d'effet suspensif pr�sent�e par les recourants.
1.- Aux termes de l'art. 85 let. a OJ, le Tribunal f�d�ral conna�t des recours de droit public concernant le droit de vote des citoyens et de ceux qui ont trait aux �lections et aux votations cantonales, quelles que soient les dispositions de la constitution cantonale et du droit f�d�ral r�gissant la mati�re. Au niveau cantonal, les droits prot�g�s selon l'art. 85 let. a OJ correspondent donc � l'ensemble des droits que conf�rent aux citoyens les dispositions constitutionnelles ou l�gislatives qui d�finissent les conditions et modalit�s de l'exercice des droits politiques ou en pr�cisent le contenu ou l'�tendue; les r�gles relatives au r�f�rendum en font partie (cf. ATF 123 I 41 consid. 6b p. 46 et les r�f�rences).
En particulier, si le droit cantonal conna�t le r�f�rendum financier, c'est par la voie du recours de l'art. 85 let. a OJ que l'on peut se plaindre du refus de soumettre une d�pense � ce r�f�rendum (cf. ATF 112 Ia 221 consid. 1b p. 224). Les recourants, qui exercent leurs droits politiques dans le canton de Gen�ve et qui, si l'acte litigieux �tait soumis au r�f�rendum, pourraient demander un vote populaire � ce sujet, ont qualit� pour recourir m�me s'ils n'invoquent aucun int�r�t juridique personnel � l'annulation de cet acte (ATF 123 I 41 consid. 6a p. 46 et les arr�ts cit�s).
Cela �tant, la contestation a pour seul objet la clause de la loi du 15 d�cembre 2000 �tablissant le budget 2001 (loi n� 8311) qui concerne la subvention cantonale au stade de La Praille (rubrique 510100 565 03 du budget d'investissement, � laquelle renvoie l'art. 6 de la loi), et le refus de soumettre cette clause au r�f�rendum financier. Dans ce cadre, le Tribunal f�d�ral ne peut pas annuler d'autres d�cisions cantonales, ni constater leur �ventuelle ill�galit�.
C'est pourquoi seule est recevable la conclusion tendant � l'annulation de la d�cision du Grand Conseil d'inscrire au budget - et partant de soustraire au r�f�rendum - une subvention pour la construction du stade de la Praille dans le budget 2001. Il y a lieu, dans cette mesure, d'entrer en mati�re.
2.- a) Les recourants reconnaissent qu'en vertu de l'art. 54 Cst. /GE, ni le budget dans son ensemble, ni les dispositions sp�ciales de la loi budg�taire - � l'exception de celles �tablissant un nouvel imp�t ou l'augmentation d'un imp�t existant, ainsi que celles relatives � un emprunt - ne sont soumis au r�f�rendum. L'art. 54 Cst. /GE. consacre ainsi, pour la loi annuelle sur les d�penses et les recettes (budget), une exception � la r�gle de l'art. 53 Cst. /GE, selon laquelle le r�f�rendum peut �tre demand� contre les lois vot�es par le Grand Conseil. Les recourants invoquent cependant l'art. 56 al. 1 Cst. /GE qui, sous le titre "r�f�rendum financier", pr�voit que "sont soumises obligatoirement au r�f�rendum facultatif toutes les lois entra�nant, pour le canton et pour un m�me objet, une d�pense unique de plus de 125'000 francs ou une d�pense annuelle de plus de 60'000 fr.". Ils font valoir, en substance, que la subvention litigieuse de 3'000'000 fr., � verser en 2001, est d�pourvue de base l�gale car la loi constituant le fondement des subventions cantonales pour le stade de La Praille - loi n� 7263 du 26 avril 1996, modifi�e le 19 juin 1997 - contient, � son art. 4, une limitation dans le temps de la validit� des subventions; en d'autres termes, cette loi ne permettrait plus � l'Etat de verser une subvention apr�s la fin de l'ann�e 1998, date pr�vue pour la derni�re tranche annuelle. En cons�quence, le Grand Conseil aurait d� voter une nouvelle loi de subventionnement pour permettre le versement du montant de 3'000'000 fr. en 2001, loi qui aurait alors d� �tre soumise au r�f�rendum facultatif selon l'art. 56 Cst. /GE, le seuil de 125'000 fr. �tant largement d�pass�. Or, de l'avis des recourants, la solution adopt�e en l'occurrence, � savoir l'inscription du montant litigieux au budget d'investissement, prive les citoyens de la possibilit� de demander le r�f�rendum.
b) Lorsque le droit cantonal institue le r�f�rendum financier, il pr�voit g�n�ralement d'y soumettre les d�penses nouvelles, � partir d'un certain montant, et d'en exclure les d�penses li�es (cf. notamment Etienne Grisel, Initiative et r�f�rendum populaires, 2e �d. Berne 1997, p. 352 ss; Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zurich 2000, p. 737 ss). Interpr�tant ces notions, le Tribunal f�d�ral consid�re qu'une d�pense est li�e lorsque son principe et son �tendue sont fix�s par une norme l�gale ou lorsqu'elle est absolument n�cessaire � l'accomplissement d'une t�che �tatique pr�vue par la loi, voire � l'ex�cution d'une d�cision d�j� prise. Une d�pense est en revanche nouvelle lorsqu'elle se rapporte � une t�che qui sort du champ d'activit� ant�rieur de l'administration ou lorsqu'elle d�coule d'un acte normatif qui laisse � l'autorit� une marge de manoeuvre relativement importante quant � l'ampleur de la d�pense ou � ses modalit�s; elle n'est, en d'autres termes, pas imp�rativement dict�e par un texte en vigueur (ATF 125 I 87 consid. 3b p. 90/91 et les arr�ts cit�s). Le texte de l'art. 56 Cst. /GE ne limite pas express�ment le r�f�rendum financier aux d�penses nouvelles. Toutefois, comme le droit constitutionnel cantonal exclut le r�f�rendum contre les d�penses ou investissements figurant dans le budget (art. 54 Cst. /GE) et que g�n�ralement, les d�penses port�es au budget sont des d�penses li�es (cf. Grisel, op. cit. , p. 356), on peut en d�duire que ce syst�me soustrait les d�penses li�es au r�f�rendum financier et qu'il correspond globalement, sur ce point, aux autres syst�mes cantonaux.
c) Dans sa r�ponse au recours, le Grand Conseil rel�ve que les citoyens auraient pu exercer leurs droits politiques en demandant un vote populaire au sujet des subventions accord�es pour le nouveau stade de football (aux Charmilles ou � La Praille), directement apr�s l'adoption de la loi n� 7263 du 26 avril 1996, voire apr�s l'adoption des modifications du 19 juin 1997. Les d�cisions de base - prises sous la forme d'une loi - fixant le montant de la d�pense nouvelle que constitue le cr�dit d'investissement de 20'000'000 fr. et d�finissant l'affectation de ce cr�dit, �taient en effet soumises au r�f�rendum en vertu de la r�gle g�n�rale de l'art. 53 Cst. /GE, voire en vertu de la r�gle sp�ciale de l'art. 56 Cst. /GE applicable aux lois entra�nant des d�penses. Le droit constitutionnel cantonal offrait donc la possibilit� au corps �lectoral de se prononcer en temps voulu sur la d�pense nouvelle. Les recourants ne le contestent pas.
La subvention litigieuse de 3'000'000 fr., � verser en 2001, est une tranche annuelle - selon la terminologie de l'art. 4 de la loi n� 7263 - de la subvention globale de 20'000'000 fr.; en d'autres termes, elle fait partie de ce dernier montant et ne s'y ajoute pas. Il ressort en effet clairement du dossier qu'avec l'�volution du projet, la r�novation du stade des Charmilles ayant �t� abandonn�e au profit de la construction d'un nouveau stade � La Praille, le versement du solde de la subvention cantonale a �t� diff�r�. Le Grand Conseil, en adoptant la novelle du 19 juin 1997, s'est prononc� � ce sujet: il a d'une part ajout� � la loi n� 7263 un art. 3A mentionnant le nouveau projet, et il a d'autre part modifi� l'art. 3 al. 2 de cette loi, en repoussant de deux ans le terme auquel les conditions principales � l'octroi de la subvention devaient �tre r�alis�es. Sous l'angle du r�f�rendum financier, la tranche contest�e de la subvention cantonale doit manifestement �tre consid�r�e comme une d�pense li�e. La d�cision du Grand Conseil de l'inscrire au budget 2001 est conforme � sa nature de d�pense li�e (cf.
supra, consid. 2b). En vertu de la r�gle claire de l'art. 54 Cst. /GE, une telle d�pense ne peut pas �tre soumise au r�f�rendum.
d) Dans sa r�ponse, le Grand Conseil indique que le droit cantonal fixe, dans la loi sur la gestion administrative et financi�re de l'Etat de Gen�ve (LGF), diff�rentes modalit�s pour les subventions (art. 35 ss LGF) et les cr�dits d'investissement (art. 52 ss LGF). Le parlement doit en principe respecter ces exigences lorsqu'il adopte le budget qui arr�te les montants annuels des subventions. Les griefs des recourants portent sur ces modalit�s, plus sp�cialement sur la dur�e pendant laquelle des tranches annuelles de la subvention globale de 20'000'000 fr. peuvent �tre vers�es. Selon eux, la d�cision d'allouer la tranche annuelle pour 2001 serait d�pourvue d'une base l�gale, la loi n� 7263 du 26 avril 1996 ne mentionnant en son art. 4 que les tranches 1996, 1997 et 1998 (cf. art. 36 al. 2 let. a LGF, qui dispose que les aides financi�res doivent reposer sur une loi d�terminant une dur�e de validit� dans le temps), et elle violerait la r�gle de l'art. 52 LGF d�finissant les conditions des cr�dits d'investissement.
Or, celui qui reproche � une autorit� cantonale, lorsqu'elle d�cide d'une d�pense non soumise au r�f�rendum financier, de violer le principe de la l�galit�, ne peut pas agir par la voie du recours de droit public au sens de l'art. 85 let. a OJ; seule la voie du recours pour violation de droits constitutionnels des citoyens, au sens de l'art. 84 al. 1 let. a OJ, peut entrer en consid�ration (ATF 123 I 41 consid. 6b et les arr�ts cit�s). Un tel recours n'a pas �t� form� dans le cas particulier.
3.- Il s'ensuit que le recours doit �tre rejet�, dans la mesure o� il est recevable.
Le Tribunal f�d�ral ne per�oit en principe pas d'�molument judiciaire (cf. art. 153 ss OJ) lorsqu'il statue sur un recours de droit public selon l'art. 85 let. a OJ. Il ne se justifie pas de d�roger � cette pratique dans le cas particulier. L'Etat de Gen�ve n'a pas droit � des d�pens (art. 159 al. 2 OJ).
2. Dit qu'il n'est pas per�u d'�molument judiciaire, ni allou� de d�pens;
3. Communique le pr�sent arr�t en copie aux recourants (� l'adresse d'Yves Jeanmairet) et au Grand Conseil de la R�publique et canton de Gen�ve.

References: l'article 51
 ATF 
 ATF 
 art. 4
 art. 3
 art. 4
 art. 36
 art. 153