Source: http://portaal.ell.ee/15566
Timestamp: 2018-07-17 02:07:04+00:00

Document:
Kohalike omavalitsuste portaal Pöördumine Riigikogu poole seoses Riigihangete seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõuga (860 SE)
Pöördumine Riigikogu poole seoses Riigihangete seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõuga (860 SE)
29. nov. saadetud kirjas tegi ELL ettepaneku jätta Riigikogu poolt vastu võetud jäätmeseaduse muudatused jõusse osas, mis tagavad kohalikele omavalitsustele alates 01.01.2011 võimaluse osutada vajadusel ise jäätmeveo teenust.
Riigikogu fraktsioonid 29.11.2010 nr 5-2/157
Pöördumine seoses Riigihangete seaduse ja sellega
seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõuga (860 SE)
24.11.2010 Riigikogus esimese lugemise läbinud 860 SE II eelnõus kavandatuga seoses esitame järgmised märkused ja seisukohad.
Riigihangete seadus, mis võeti vastu 13.03.2008. aastal ja jõustus 28.03.2008. a (osaliselt 01.12.2009. a) ning mida muudeti 08.06.2009. aastal ja 21.04.2010. aastal, kusjuures muudatustest osa jõustus 01.07.2010. aastal ja osa muudatuste jõustumine on kavandatud 01.01.2011. aastal, on käesoleval ajal jälle muutmisel.
Eesti Linnade Liit (ELL) sai ettevalmistamisel oleva eelnõuga tutvuda e-õiguse vahendusel. Eelnõu ettevalmistusprotsessi ei olnud liidu esindajaid kaasatud. Esitasime eelnõu kohta omapoolsed märkused kirjaga 6.08.2010 nr 5-1/114
Rahandusministeerium väidab (eelnõu juurde kuuluva seletuskirja lisas), et osaliselt on arvestatud ELL seisukohta, mis puudutab hankeplaani koostamise kohustust. Rõhutame siinkohal, et tegelikkuses seda tehtud ei ole, kuna riigihanke planeerimine, sealhulgas hankeplaani koostamise nõue on eelnõu 860 SE kohaselt viidud hankekorra sätete alla (vt eelnõu § 131 p1). Kuna juba kehtivas riigihangete seaduses on määratletud tingimused, mida hankijad peavad seaduse täitmiseks riigihanke läbiviimisel silmas pidama niikuinii, siis annab ka juba kehtiv seadus ette tegutsemisraamid kõigile hankijatele. Siinkohal saab küsida, mil moel hankekord seda paremini teeb, kui see kokkuvõttes ei taga temale püstitatud eesmärke (suurem protseduuriline selgus, hankijate sarnasem tegutsemine, parema kontrollitavuse järelevalvemenetluse korras, järjepidevus inimeste vahetumisel, läbipaistvuse ja kontrollitavuse põhimõtte rakendamine) täies mahus. Rahandusministeeriumi pädevus järelevalve teostamisel on määratletud kehtiva riigihangete seaduse § 107, millest tuleneb, et hetkel on järelevalve osas järelevalvemenetluse teravik suunatud pigem konkreetse riigihankemenetluse läbiviimisel aset leidvate rikkumiste tuvastamisele, mis on ka loogiline, arvestades riigihangete seaduse eesmärki. Seega, kuna hankekorra vajalikkust ei ole põhjendatud ühegi praktikas tõusetunud probleemiga, ega ole hankekorra vajalikkuse põhjused kaalukad ka seletuskirjast tulenevalt, tuleb tõdeda, et pigem on hankekorra kehtestamise nõude seadusesse sisseviimise eesmärk luua lisavõimalusi kontrolliks ja sanktsioneerimiseks.
II § 18 ² Lihthanke korraldamine osas märgime, et küsitavana mõjuvad eelnõu kontekstis hankekorra sätted (§ 13 ¹ ) koostoimes lihthanke korraldamise sätetega (§ 18 ² )
Märgime, et selline lähenemine ei muuda regulatsiooni mitte selgemaks vaid ebaselgemaks, olgugi, et eesmärk peaks olema seletuskirja järgi midagi muud.
Kui § 15 lg 3 täiendus sätestab kohustuse lihthanke korraldamiseks alla riigihanke piirmäära jäävate hangete puhul ja § 18 ² lihthanke korraldamise sätted määratlevad sisuliselt selle lihthanke läbiviimise protseduurilised reeglid, siis millist mõtet kannab § 13 ¹ punkt 4, mis sisuliselt sellisel kujul jätaks selle hoopis hankekorra teemaks, mille peaks kehtestama hankija.
Lihthanke regulatsiooni sissetoomine seadusesse esitatud kujul toob hankija jaoks riigihanke piirmäära oluliselt allapoole, sest muus osas kirjutatakse ette samasugused protseduurilised reeglid nagu riigihangete puhul. Selline lähenemine eeldaks selgemat põhjendatust.
Tõsise puudusena ja olulise probleemina eelnõu ettevalmistamise protsessi osas väljendame seisukohta, et Riigikogu poolt menetlusse võetud eelnõu on muudetud e-õiguses kooskõlastusel olnud eelnõuga võrreldes kohalikke omavalitsusi puudutavas osas, kusjuures muudatus in-house erandi rakendamise keelamine ehk teiste sõnadega majasisese hankereegli keelamine jäätmekäitluses, on kohalike omavalitsuste vastutusalas oleva ülesande täitmist piirav, põhjendamatu ja ebaproportsionaalne.
Küsimusi tekitab samuti viis, kuidas seda tehti – kohalikke omavalitsusi ja neid esindavaid üleriigilisi omavalitsusliite muudatustest informeerimata, läbi rääkimata ja eelnõu ettevalmistamisse kaasamata. Seda asjaolu tunnistas eelnõu esimese lugemise käigus toimunud arutelul 24. novembril 2011. ka rahandusminister.
Lisaks märgime, et Riigikogu poolt 16.06.2010 vastu võetud ja 01.01.2011 jõustuva jäätmeseaduse riigihankemenetlusele üleminekut (sh in-house erandit) võimaldava regulatsiooni vahetult enne jõustumist äramuutmine asetab linnad ja vallad keerulisse olukorda kui nad, olles kindlad vastuvõetud seaduse jõustumises, on juba teinud ettevalmistusi in-house reegli ehk majasisese hankereegli kohaldamiseks. Jäätmekäitlusteenuse korraldamine avalikest huvidest lähtuvalt on kohaliku omavalitsuse ülesanne (KOKS § 6 lg 1). Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse §-s 2 on sätestatud kohaliku omavalitsuse põhimõte lähtuda valla- või linnaelanike õigustatud vajadustest ja huvidest ning arvestada valla või linna arengu iseärasusi ning §-s 3 põhimõte avalike teenuste osutamine soodsamatel tingimustel.
Majasisene hankereegel, mil hankija ei pea teenuste osutamisel läbi viima hankemenetlust, kui teenuseid pakkuv ettevõte on selle hankija omandis ning just sellel eesmärgil loodud, on Euroopa Liidus jäätmekäitlusteenuse osutamisel laialt kasutusel. Näiteks osutavad või korraldavad Soomes munitsipaalomandis (ühele või mitmele kohalikule omavalitsusele kuuluvad) olevad ettevõtted jäätmekäitlusteenuseid enam kui 5 miljonile Soome elanikule (juuresoleval kaardil tähistatud rohelisega). Nende ettevõtete üle on tugev omanikujärelevalve ja kvaliteedikontroll.
Euroopa Liidu õigusruum ja hangete raamistik, milles teenuseid osutatakse, on Eestil ja Soomel ühine. Samuti on võimalik kohaliku omavalitsuse siseselt selgelt eristada tellija ja tootja.
Euroopa Liidu direktiivid ja Euroopa Kohtu lahendid annavad põhimõtted, millistel tingimustel on tegemist sisetehingu lubatavusega, nõuded hankija lepingupoolele ja nõuded tehingule. Esitatud seaduse eelnõus on aga tehtud erand ja reguleeritud, millist liiki riigihanke korral on sisetehing igal juhul keelatud. Selleks on kohalikelt omavalitsustelt õiguse äravõtmine oma haldusterritooriumi elanikele jäätmekorraldusalaste teenuste osutamiseks viisil, mis mujal Euroopa Liidus on lubatav ja toimiv viis.
Väljendame siinkohal seisukohta, et selline regulatsioon, mida eelnõuga kavatsetakse jõustada ei ole normitehniliselt korrektne ja on vastuolus sisetehingu olemusega. Iga konkreetse riigihanke korral peab olema võimalus hinnata, kas hankija lepingupool ja hangitav teenus vastab sisetehingu nõuetele. Vastavuse korral peab olema lubatud sisetehingu kasutamine. Seaduse seletuskirjast ei nähtu, miks eelnõu autorid on pidanud vajalikuks teatud riigihanke korral välistada sisetehingu kasutamise.
Kuni 01.01.2011 olid kohalikud omavalitsused kohustatud jäätmekäitlusteenuseid ostma vabalt turult. Vabalt turult teenuse ostmise kohustus on praktikas toonud kaasa olukorra, kus tegelikkuses linnad ja vallad teenuse sisseotsmise kaudu on suutnud tagada ca 400 tuh elanikule korraldatud jäätmeveo teenust (700 SE III). Sealjuures ei ole neile seadusega pandud kohustust suutnud täies ulatuses täita ei suured ega ka väikesed kohalikud omavalitsused (nt Tallinn, Tartu, Pärnu, Narva, Kohila, Loksa jne). Olukorras, kus kohalikul omavalitsusel on lõputute kohtuvaidluste jadas takistatud kvaliteetse ja taskukohase teenuse sisseostmine vabalt turult, peab tal olema vähemalt alternatiivina võimalus osutada teenust osaliselt või täielikult ise. Olukorras kus kohalikule omavalitsusele on pandud kohustus osutada avalikku teenust kuid samas keelatakse selle teenuse osutamine ise, ei ole põhjendatud. Kavandatava muudatusega, majasisese hankereegli keelustamisega jäätmekäitluse korraldamisel, jäetakse kohalik omavalitsus valikuvõimaluseta sõltuvusse eraettevõtjatest.
Teeme ettepaneku jätta Riigikogu poolt vastu võetud jäätmeseaduse muudatused jõusse osas, mis tagavad kohalikele omavalitsustele alates 01.01.2011 võimaluse osutada vajadusel ise jäätmeveo teenust. Meie arvates on seadusandja eelmist jäätmeseaduse muudatust kehtestades juba teinud sisulise otsuse ja andnud kohalikule omavalitsusele võimaluse osutada ise jäätmeveo teenust.
Märgime siinkohal, et jäätmehoolduse korraldamine on üks paljudest kohaliku omavalitsuse ülesannetest. Omavalitsusüksuse ülesandeks on korraldada antud vallas või linnas sotsiaalabi ja -teenuseid, vanurite hoolekannet, noorsootööd, elamu- ja kommunaalmajandust, veevarustust ja kanalisatsiooni, heakorda, jäätmehooldust, ruumilist planeerimist, valla- või linnasisest ühistransporti ning valla teede ja linnatänavate korrashoidu, juhul kui need ülesanded ei ole seadusega antud kellegi teise täita. Ühegi teise seadusest tuleneva kohaliku omavalitsuse ülesande täitmiseks ei ole seatud sellist piirangut nagu nüüd kavatsetakse seada jäätmehoolduse korraldamisele. Kohalikule omavalitsusele peab jääma otsustamisvabadus, kas ta täidab talle pandud ülesannet osutada avalikku teenust ise või ostab selle sisse turult.
Euroopa Kohtu lahenditest tuleneb, et in-house erandiga on tegemist siis, kui hankija kontrollib eraldiseisva juriidilise isikuna pakkujat nii, nagu ta kontrollib enda struktuuriüksust ja oluline osa selle juriidilise isiku tegevusest on seotud asjade müümise, teenuste osutamise või ehitustööde tegemine hankijale. Osaluse suurusel põhinev kriteerium on ebapiisav, andmaks edasi erandi tegelikku tähendust.
See punkt tuleb seadustesse sellest kohtuasjast: C-107/98
Tõdeme, et Euroopa Kohtu praktika ei välista in-house erandi rakendamist kohalike omavalitsuste poolt osutatavas jäätmekäitlusteenuses.
Peame ebakorrektseks õigusloome praktikat, kus kitsa valdkonna seadustesse kiirkorras tehtavate muudatustega jäetakse tähelepanu alt välja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses fikseeritud enesekorralduse põhimõtetele tuginevad väärtused. Olukorras kus kohalikule omavalitsusele on pandud kohustus tagada avalik teenus, kuid samas keelatakse selle teenuse osutamine ise oma struktuuriüksuse kaudu või munitsipaalettevõtte kaudu, ei ole põhjendatud. Teenuse tarbija ootused on, et kohalik omavalitsus tagab talle avaliku teenuse ja seda parimal viisil.
Nõustume eelnõu 860 SE juhtkomisjoni, majanduskomisjoni 18.11.2010 koosoleku protokollis väljendatud seisukohaga, mille kohaselt: “Eelnõu eesmärk on täpsustada kehtiva riigihangete seaduse (edaspidi RHS) sätteid, muuta regulatsioon selgemaks ja lahendada seaduse rakendamisel ilmnenud praktilised probleemid.”
Eesti Linnade Liidu poolt soovime, et vastuvõetava eelnõuga saavutataks see eesmärk ka kohalikele omavalitsustele jäätmekäitluse korraldamise ülesande täitmise õiguse osas ja Euroopa Liidu õigusruumis praegu võimalike valikute osas.

References: § 131
 § 107
 § 18
 § 15
 § 18
 § 13
 § 6