Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20190513/fin.html
Timestamp: 2019-09-20 00:13:39+00:00

Document:
Commission des finances : compte rendu de la semaine du 13 mai 2019
M. Vincent Éblé, président. - Nous examinons le rapport de notre rapporteur général, Albéric de Montgolfier, sur le projet de loi portant création d'une taxe sur les services numériques et modification de la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'intitulé du projet de loi dont nous sommes saisis ne surprend guère, car le texte initial comprenait deux articles.
L'article 1er prévoit la création d'une taxe de 3 % sur le chiffre d'affaires réalisé par de grandes entreprises à raison de la fourniture aux utilisateurs français de certains services numériques, improprement appelée « taxe Gafa ». Il reprend au niveau national la solution de court terme proposée par la Commission européenne l'an dernier, à propos de laquelle nous avions adopté une résolution européenne et qui s'est heurtée à l'absence d'unanimité au Conseil. Nombre de pays, notamment d'Europe du Nord, sont en effet opposés à la création d'une telle taxe.
L'article 2 prévoit de modifier la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés pour les grandes entreprises en 2019 uniquement, du moins à ce stade. L'Assemblée nationale l'a complété en adoptant deux articles additionnels prévoyant la remise de rapports.
L'article 1er bis concerne les distorsions fiscales entre commerce en ligne et commerce physique. Ce problème, bien connu de notre assemblée et de notre commission en particulier, ne peut être réglé par la taxe proposée qui repose sur une autre logique, comme je le détaillerai par la suite. C'est pourquoi la commission des finances de l'Assemblée nationale a souhaité, sur l'initiative de notre collègue Gilles Carrez, renvoyer à un rapport en vue d'amendements au prochain projet de loi de finances. L'article 3 prévoit un rapport visant à préciser les redevables de la taxe sur les services numériques, selon les services taxés et leur origine géographique. Je ne suis guère adepte des rapports, mais je pense que ceux-ci seront utiles. Ces deux articles n'appellent guère de commentaires ; je vous proposerai de les adopter.
Le contexte global du projet de loi se caractérise par un double objectif, d'ailleurs affiché par le Gouvernement : un objectif d'équité fiscale entre entreprises et un objectif de rendement, pour financer une partie des dépenses supplémentaires adoptées en décembre dernier afin de faire face à la crise des « gilets jaunes ». Cependant, ne nous méprenons pas : le coût desdites mesures « gilets jaunes » est évalué à 10,8 milliards d'euros, alors que les dispositions du projet de loi pourraient rapporter 2,1 milliards d'euros. L'objectif de rendement ne porte donc que sur 20 % des dépenses supplémentaires adoptées en décembre. Le Gouvernement indique qu'une partie du besoin de financement sera comblée par des économies sur la dépense de l'État, à hauteur de 1,5 milliard d'euros. Il resterait 7,4 milliards d'euros à financer. Et encore, ce montant ne prend pas en compte les nouvelles dépenses résultant des annonces faites par le Président de la République le 25 avril dernier et que nous avions évaluées, pour les quatre mesures particulièrement importantes et chiffrables, à 0,4 % du PIB, soit environ 10 milliards d'euros.
De plus, les deux mesures proposées par le projet de loi sont présentées comme temporaires - certes, la taxe sur les services numériques (TSN) devrait être remplacée par un dispositif international -, alors que les dépenses à financer sont, pour l'essentiel, durables. Autant dire que nous naviguons dans le brouillard des finances publiques...
Le second objectif du projet de loi correspond à un impératif : assurer la juste imposition de toutes les entreprises. À cet égard, une étude récente a pu conclure que les « géants du numérique » étaient en réalité imposés à hauteur de 24 %. Cette conclusion justifierait le statu quo. Toutefois, cette étude s'intéresse au taux d'imposition effectif, à savoir le rapport entre les impôts et les profits dégagés, en prenant en compte non seulement les impôts effectivement acquittés, mais également les sommes provisionnées à cette fin. Le taux de 24 % ne correspond donc pas à un taux réel d'imposition des bénéfices des géants du numérique. Je rappellerai que, l'an dernier, la Commission européenne était parvenue à une conclusion différente, identifiant un différentiel d'imposition de près de 14 points entre multinationales traditionnelles et multinationales du numérique.
N'entrons pas davantage dans cette querelle de chiffres, mais il apparaît nécessaire d'apporter une réponse à la faible imposition des entreprises du numérique. Au-delà de la juste imposition, c'est bien la question de ce qui constitue la valeur taxable qui est au coeur de nos préoccupations. Or la solution envisagée pour les activités numériques, en mettant l'accent sur la consommation, pourrait être dangereuse si elle devait être généralisée à l'ensemble des activités. La France pourrait y perdre face aux grands pays de consommation que sont les États-Unis, la Chine ou encore d'autres pays émergents. Si nous taxons Google, mais que nous perdons une partie des bases fiscales de l'industrie du luxe, les finances publiques pourraient être fragilisées.
C'est pourquoi il faut se prémunir de tout messianisme en la matière. Envisageons cette taxe sur le chiffre d'affaires pour ce qu'elle doit demeurer : un outil temporaire dans l'attente d'une réelle solution coordonnée dans le cadre de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Méfions-nous des dommages collatéraux !
J'en viens au contenu même du projet de loi. La dénomination « taxe Gafa » est impropre pour deux raisons.
D'abord, 80 % du rendement attendu du projet de loi proviendra d'un report de la baisse de l'impôt sur les sociétés pour les grandes entreprises traditionnelles prévu à l'article 2. Sont visées 765 entreprises, qui réalisent plus de 250 millions d'euros de chiffre d'affaires, ce qui inclut également des entreprises de taille intermédiaire. Pour celles-ci, le taux de l'impôt sur les sociétés de 33,1/3 % appliqué à la fraction de bénéfices au-delà de 500 000 euros en 2018 sera maintenu à l'identique en 2019.
À en croire les éléments de langage, il s'agit d'un ajustement de la trajectoire, d'une pause dans l'objectif de ramener le taux de l'impôt sur les sociétés à 25 % en 2022. Pour comparaison, les pays d'Europe du Nord, comme la Suède et le Danemark, pratiquent un taux de 22 %. Soyons plus explicites ! Quinze mois après avoir adopté la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés pour la durée de la mandature, une contribution exceptionnelle de 7,5 % de leur impôt est demandée aux grandes entreprises.
Certes, cette mesure est appliquée à un exercice spécifique : l'année « double », où les entreprises bénéficient à la fois des millésimes passés de crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et de la baisse de cotisations sociales employeur. Même si l'on peut comprendre le besoin de recettes, c'est envoyer un très mauvais signal, et cela risque de se reproduire l'année prochaine.
L'impact budgétaire de la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés ajusté par le projet de loi faisant apparaître un écart non expliqué de 1,5 milliard d'euros en 2020 dans le programme de stabilité pour les années 2019 à 2022, l'objectif de 25 % en 2022 deviendra bientôt inatteignable !
Une modification plus globale de la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés semble donc d'ores-et-déjà actée. Toute remise en cause de la trajectoire au-delà de la modification proposée par le projet de loi marquerait un renoncement à atteindre les 25 % en 2022. En effet, en cas de nouveau report, atteindre 25 % en deux ans se traduirait par une perte de recettes de 6 milliards d'euros, alors même que d'autres baisses d'impôts sont annoncées !
J'y vois un manque de transparence du Gouvernement. C'est un très mauvais signal, là encore, pour l'attractivité de notre pays. Rappelons que l'objectif de 25 % de taux d'impôt sur les sociétés en 2022 relève davantage d'une actualisation visant à replacer la France dans la moyenne des grands pays européens. C'est pourquoi il faut rester vigilant sur toute modification ultérieure de la trajectoire.
J'en arrive désormais à la taxe proposée à l'article 1er. Même ici, le terme de « taxe Gafa » ne convient pas. La taxe proposée est bâtie sur un objectif : appréhender les revenus tirés par les entreprises, quel que soit leur lieu d'établissement, à raison de la valeur créée par les utilisateurs des services numériques qu'ils proposent. Cela renvoie à la notion de « travail gratuit » : l'entreprise se rémunère par les données que l'utilisateur génère.
L'assiette de la taxe est double : les services d'intermédiation et la publicité ciblée, ce qui inclut la vente de données à des fins publicitaires. De fait, seules les plateformes de marché - ou marketplaces - sont assujetties à la taxe. Les ventes en ligne effectuées par une plateforme pour son compte propre n'entrent donc pas dans le champ de la taxe. Voilà pourquoi la question du e-commerce n'est que partiellement traitée par la taxe. C'est une limite économique de taille. C'est surtout une conséquence juridique du dispositif : dans la vente en ligne, la valeur tient à l'acte de consommation et non au travail gratuit de l'utilisateur.
C'est pourquoi, tout en partageant l'objectif qu'ils poursuivent, je serai défavorable aux amendements visant à élargir le champ de la taxe au e-commerce, car ils fragiliseraient davantage la taxe sur le plan juridique. Par ailleurs, la frontière entre e-commerce et magasins physiques - je pense par exemple à Fnac-Darty, dont le modèle est double - devient difficile à appréhender. La même appréciation prévaudra pour les amendements visant à sortir les places de marché du dispositif. Pour vendre, il faut être deux : c'est précisément cette mise en relation que permettent les places de marché qui doit être taxée.
De la même façon, les services numériques de mise à disposition de contenus numériques ne sont pas visés par la taxe, car leur valeur tient au contenu qu'ils offrent. Dans ces conditions, la taxe proposée ne concernera ni Netflix ni une large partie des activités d'Apple ou d'Amazon. Ne nous méprenons donc pas sur le terme de « taxe Gafa » !
Seules les plus grandes entreprises fournissant ces services seront soumises à la taxe, car deux seuils de chiffre d'affaires au titre des services taxables sont prévus pour l'année précédente : un seuil mondial de 750 millions d'euros et un seuil de chiffre d'affaires rattaché à la France de 25 millions d'euros. Sur cette question, je formulerai deux remarques.
La première vise à souligner une différence vis-à-vis du projet de taxe européenne : seules les activités numériques taxables sont prises en compte dans le seuil de chiffre d'affaires mondial. Ce choix, qui a pour objectif de sécuriser juridiquement le dispositif au regard du principe d'égalité devant l'impôt, a pour conséquence de fortement réduire le nombre de groupes potentiellement assujettis à moins de trente, dont un seul français - j'y reviendrai. C'est ce qui explique ainsi que Solocal, par exemple, ne figure plus parmi les sociétés concernées.
La seconde est une alerte. Le chiffre d'affaires rattaché à la France, et sur lequel repose toute l'économie de la taxe, ne correspond à aucun agrégat comptable : il est le fruit d'une construction présentée dans le projet de loi. L'assiette de la taxe est définie en deux temps : la territorialisation du service d'abord, la territorialisation du revenu ensuite. Un service entre dans le champ de la taxe dès lors qu'il a été fourni à au moins un utilisateur localisé en France au cours de l'année civile. Ensuite, ce sont non pas à proprement parler les sommes encaissées au titre de l'utilisateur français qui sont taxées, mais un revenu estimé au moyen d'une clé de répartition, laquelle correspond à la part des utilisateurs localisés en France dans le total des utilisateurs mondiaux du service. Ce pourcentage représentatif est ensuite appliqué au total du chiffre d'affaires mondial tiré de ce service pour déterminer l'assiette soumise à la taxe de 3 %.
Prenons un exemple : un service taxable produisant un chiffre d'affaires mondial de 1 000, dont 10 % des utilisateurs au cours d'une année ont utilisé ce service depuis la France. L'assiette de la taxe s'élève donc à 100, que le chiffre d'affaires effectivement retiré par l'entreprise en France soit de 50 ou de 150.
L'assiette taxable est donc un agrégat artificiel. Or c'est à partir de cet agrégat que le second seuil de chiffre d'affaires est également apprécié. Il en résulte une difficulté : compte tenu des exigences en matière de protection des données personnelles, la localisation des utilisateurs ne pourra être appréciée qu'à partir du moment où la loi sera en vigueur. De fait, le pourcentage représentatif ne sera connu que pour la seconde partie de l'année 2019. L'Assemblée nationale a modifié le texte initial afin que l'assiette taxable en 2019 soit construite à partir d'un pourcentage représentatif déterminé sur une partie seulement de cette même année 2019. Pour autant, elle n'a pas précisé que le seuil d'assujettissement pour 2018 soit calculé à partir de ce pourcentage représentatif. Il convient donc de pallier ce manque pour sécuriser le rendement de la taxe dès 2019 : je vous propose un amendement COM-23 en ce sens.
Plusieurs amendements ont proposé d'introduire un mécanisme de lissage des seuils, en les appréciant sur la moyenne des trois derniers exercices. Compte tenu de ce que je viens d'expliquer, cette modification n'est pas possible, car, en l'absence de données de localisation pour les exercices précédents, nous ne sommes pas en mesure de déterminer le second seuil du chiffre d'affaires rattaché à la France. Malheureusement, ces amendements ne sont donc pas applicables.
De façon plus générale, la taxe proposée constitue une construction juridique très spécifique. Il en résulte deux conséquences : d'une part, des interrogations quant à sa conformité aux exigences du droit de l'Union européenne et aux conventions fiscales ; d'autre part, une difficulté pour toute évolution du dispositif, qui risquerait d'accroître davantage ces risques juridiques.
Les difficultés que soulève la TSN sont de trois ordres : juridique, économique et pratique.
Les interrogations juridiques soulevées par la taxe sont réelles et ne doivent pas être sous-estimées. L'argument selon lequel la taxe est conforme au droit de l'Union européenne car elle s'inspire directement d'une proposition de directive rédigée par la Commission européenne n'est pas viable. La hiérarchie des normes impose à un dispositif national de respecter le droit de l'Union européenne.
Parmi les trois questions juridiques soulevées par la taxe, deux se rapportent à la conformité de la TSN au droit de l'Union européenne. La première concerne l'encadrement des aides d'État. La taxe ne concerne que les plus grandes entreprises du secteur. L'exemption dont bénéficient les autres entreprises pourrait être qualifiée d'aide d'État, comme la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) l'a de longue date jugé. Ce n'est pas pour autant qu'elle serait contraire au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), mais elle devrait à tout le moins être notifiée à la Commission européenne, sous peine d'être entachée d'illégalité.
Or le Gouvernement ne semble pas avoir pris la mesure de cette question puisqu'il m'a répondu qu'il n'entendait pas notifier la taxe à la Commission européenne. Il justifie ce choix en indiquant d'abord que la taxe ne constitue pas une aide d'État puis en renvoyant à l'avis du Conseil d'État. Or celui-ci a simplement et très prudemment relevé que la CJUE n'avait jamais estimé qu'une différence de puissance économique ne pouvait pas rendre légale une aide d'État.
Le Gouvernement prend donc un risque : si la taxe devait être qualifiée d'aide d'État, sans même qu'elle soit interdite sur le fond, l'absence de notification la rendrait illégale sur la forme. L'ensemble des sommes indument perçues devrait être remboursé, pour de simples questions de procédure. Nous avons des souvenirs récents sur ce point. Évitons que cela se reproduise. Il est donc indispensable de notifier la taxe pour sécuriser juridiquement le dispositif.
La notification préalable relève des prérogatives du pouvoir exécutif, de sorte qu'il ne nous est pas possible de lui enjoindre de l'effectuer. Toutefois, il importe que le Gouvernement se justifie devant la représentation nationale s'il maintient ce choix risqué. Tel est l'objet de mon amendement COM-25.
La seconde question juridique concerne les libertés de circulation. Dans quelle mesure une taxe dont seul un groupe français est redevable et dont 80 % du rendement est obtenu de groupes non-résidents respecte-t-elle la liberté d'établissement ? Ne constitue-t-elle pas une restriction déguisée ? Cette question sera sans doute posée aux juges de Luxembourg.
Le dernier facteur d'incertitude juridique tient à la requalification de la taxe sur les services numériques comme impôt relevant du champ des conventions fiscales. Le choix, peu pertinent économiquement, d'une taxe sur le chiffre d'affaires vise précisément à éviter que celle-ci relève des conventions fiscales. Cependant, et le ministre de l'économie et des finances Bruno Le Maire lui-même l'a souligné, cette taxe vise à pallier les lacunes des règles actuelles de l'impôt sur les sociétés. Au travers du chiffre d'affaires, c'est bien le profit de ces entreprises qui échappe aujourd'hui à la France que le Gouvernement souhaite imposer. Le taux de 3 % a d'ailleurs été défini pour parvenir à l'équivalent d'une imposition sur le résultat à hauteur de 20 %.
Le juge de l'impôt pourrait donc estimer que la France, en mettant en place cette taxe, ne respecte pas ses engagements internationaux et contourne les conventions fiscales qu'elle a conclues. La conséquence serait radicale puisque les effets de la taxe seraient intégralement annihilés. La sanction serait un retour automatique à la case départ et seules les entreprises ayant un établissement stable en France pourraient être taxées.
Ces considérations m'amènent aux difficultés économiques de la taxe. J'ai indiqué que le choix d'une taxe sur le chiffre d'affaires n'est jamais pertinent économiquement. C'est une évidence : taxer un revenu brut et non un résultat peut entraîner des effets procycliques, en imposant une entreprise qui ne dégage pas de bénéfices. Certes, certains « géants du numérique » organisent leur faible profitabilité pour renforcer leurs parts de marchés. Cependant, pour d'autres entreprises, cette caractéristique résulte plutôt des investissements qu'elles font pour se développer. La taxe pourrait donc brider le développement de licornes implantées en France, au détriment de notre « écosystème technologique ».
Plus largement, le risque central de la taxe est de créer des « victimes collatérales » en organisant une double taxation des entreprises qui s'acquittent déjà de leurs impôts en France. La déductibilité en charge n'épuise pas la question.
Cet écueil a guidé mes réflexions pour y apporter une réponse. L'an dernier, à l'occasion de l'examen de la résolution européenne sur la proposition de directive, j'avais proposé un mécanisme de « super-déduction » en charge de l'impôt sur les sociétés. Cette solution était envisageable car, au sein de l'Union européenne, les directives priment sur les conventions bilatérales conclues entre États membres. Ce n'est plus le cas dès lors que la taxe est aujourd'hui envisagée au seul plan national. Toute solution recourant à l'impôt sur les sociétés se révélait, à l'analyse, fortement risquée d'un point de vue juridique.
En revanche, je ne pouvais me résoudre à maintenir une telle double taxation. Je vous propose donc d'utiliser un impôt général pesant sur le chiffre d'affaires : la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S). Le caractère anti-économique de cet impôt de production avait conduit le précédent gouvernement à envisager sa suppression à l'horizon 2017, avant d'y renoncer finalement.
Cette mesure présente trois avantages : elle est robuste juridiquement, dans la mesure où la C3S ne relève pas des conventions fiscales ; elle est cohérente puisque, la C3S ne concernant que les sociétés redevables de l'impôt sur les sociétés, ce sont les mêmes entreprises doublement imposées qui sont visées ; elle est pertinente, car elle diminue les conséquences négatives sur la trésorerie des entreprises et prévient une situation de double imposition du chiffre d'affaires. Je soumettrai donc à votre approbation, sur ce sujet, l'amendement COM-21.
Une autre question concerne l'incidence fiscale de la taxe et les risques de répercussion sur le consommateur. Nul doute qu'une partie de la taxe sera répercutée par les entreprises assujetties. Aurons-nous une ligne supplémentaire sur les factures pour indiquer le montant de la « taxe Le Maire » ?
Plus globalement, le terme de complexité semble approprié pour décrire la mise en oeuvre de la taxe.
La clé de voûte du dispositif est en effet la capacité à localiser l'utilisateur. En audition, les représentants de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) m'ont indiqué que l'adresse IP constituait un moyen efficace de localisation, mais présentait certaines faiblesses. La pénurie d'adresses IP conduit certains opérateurs téléphoniques à centraliser l'ensemble de leurs lignes téléphoniques sur une adresse unique. Si demain un opérateur décidait de localiser cette adresse à l'étranger, l'ensemble des utilisateurs se connectant depuis leur téléphone sortirait du champ de la taxe.
Compte tenu des failles potentielles de la localisation par l'adresse IP, d'autres indices de localisation pourraient être recherchés. Il me semble nécessaire de renvoyer à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les modalités dans lesquelles la localisation de l'utilisateur est appréciée. Je vous proposerai un amendement COM-20 en ce sens.
Je considère, pour ma part, que les entreprises du numérique paieront ce qu'elles voudront bien payer. En effet, taxer une entreprise qui n'a pas d'établissement stable en France, a fortiori lorsqu'il n'y a pas de moyen de contrôler le nombre des utilisateurs, paraît impossible.
Il s'agit d'un dispositif essentiellement déclaratif. Il reviendra aux entreprises de déterminer le périmètre de leurs activités qui relève de la taxe, d'identifier les utilisateurs ayant recouru à leurs services depuis la France et de calculer le montant de la taxe. Il n'y a aucun moyen de le contrôler.
Le rendement estimé de la taxe est par conséquent incertain. Le Gouvernement l'estime à 400 millions d'euros en 2019, puis 450 millions d'euros en 2020. En réponse à mes questions, il m'a indiqué qu'il était impossible de préjuger du « civisme déclaratif » des redevables. Certes, une procédure de taxation d'office est prévue, mais je souhaite bonne chance à l'administration si elle doit apporter la preuve des éléments retenus pour calculer la taxe. Ce dispositif ressemble plutôt à un moyen de pression sur les grandes entreprises concernées.
En conclusion, cette taxe comporte beaucoup d'inconvénients et d'incertitudes juridiques, ce qui entraîne un risque de contentieux important face à des entreprises très bien conseillées juridiquement. La France prend aussi un risque en ne notifiant pas le dispositif à la Commission européenne : nous pourrions être obligés de rembourser les montants perçus dans quelques années, comme cela s'est produit par le passé. L'Italie, l'Espagne, le Royaume-Uni semblent avoir renoncé à cette taxe après l'avoir annoncée, en raison des complexités de mise en oeuvre. Seule la France se lance vraiment.
Le ministre Bruno Le Maire se montre très volontariste ; il est difficile de s'y opposer sur le plan politique. Toutefois, il convient, à mes yeux, que son application soit temporaire, en attendant une décision au niveau de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Pascal Saint-Amans, directeur du Centre de politique et d'administrations fiscales de l'OCDE, s'est déclaré optimiste pour une avancée rapide des négociations multilatérales. Les choses évoluent, notamment sur le principe d'une taxe sur le chiffre d'affaires, grâce à l'impulsion des États-Unis. En effet, la réforme fiscale de Donald Trump pourrait contribuer à la relocalisation de certains profits. Je proposerai donc l'amendement COM-19 qui prévoit l'application de la taxe jusqu'à l'année 2021. Ce projet semble certes merveilleux sur le papier, mais il présente beaucoup d'incertitudes juridiques.
M. Vincent Éblé, président. - La parole est aux commissaires.
M. Philippe Dominati. - Je suis arrivé à cette réunion sceptique sur le texte, scepticisme confirmé par votre exposé. Par conséquent, je ne comprends pas pourquoi vous soutenez ce projet de loi. Vous nous expliquez que ce n'est pas une « taxe Gafa », que nous sommes le seul pays à la mettre en oeuvre - encore une illustration du génie français dans l'invention de nouvelles taxes -, que les recettes estimées sont fictives puisqu'un Gouvernement futur pourrait être contraint de les rembourser, et enfin que ce sont les consommateurs français et les entreprises françaises qui vont la payer. Il n'y a pas d'équité : la taxe ne s'appliquera pas lorsqu'Amazon vend directement du vin de Bourgogne, tandis qu'elle s'appliquera lorsque le producteur bourguignon vendra directement son vin par la même plateforme numérique. Vous dites que ce dispositif est trop complexe, qu'il y a des incidences sur l'assiette... mais qu'il faut l'adopter en l'amendant. Je ne comprends pas vos conclusions.
M. Alain Houpert. - Au sein de cette commission, Philippe Marini envisageait déjà une taxe sur les entreprises du numérique. Avec les Gafa, nous sommes dépassés par le progrès. Ce sont les grandes entreprises qui décident de leur imposition ; c'est la conséquence de la mondialisation.
Pourquoi, dans ce cas, ne pas envisager une taxe sur le numérique de manière générale ? Nous voyons tous, dans nos territoires, les caisses automatiques se multiplier dans les supermarchés, avec à la clé des suppressions d'emplois et des cotisations sociales associées. Idem aux portiques de péage. Voilà dix ans, j'avais déposé une proposition de loi qui, comme beaucoup d'autres, est restée dans les tiroirs, pour taxer les flux vernaculaires dans les péages d'autoroutes et les supermarchés. Dès le lendemain, je recevais un appel d'un cartel de la grande distribution me disant que j'allais ruiner le secteur, preuve que ces mesures peuvent avoir un effet ! Il ne s'agit pas d'imposer les robots, comme on a pu le dire, mais de taxer plus justement.
M. Marc Laménie. - Je remercie le rapporteur de ce travail qui invite, effectivement, au scepticisme. Certains risquent de passer entre les mailles du filet. Combien d'entreprises seraient redevables ? De quels moyens humains disposera l'administration fiscale pour percevoir cette taxe ?
M. Philippe Dallier. - Je partage l'opinion de Philippe Dominati. La question est politique : faut-il prendre le risque d'adopter ce texte mal ficelé ? L'exposé du rapporteur a mis en évidence des dangers considérables. Nous sommes dans le prolongement des débats sur le projet de loi de finances : il avait alors été décidé de se laisser le temps de la négociation avant, si celle-ci n'aboutissait pas, de créer une taxe française. Nous y voilà, mais le jeu en vaut-il la chandelle ? La France est-elle véritablement seule à envisager cette taxe, ou d'autres pays ont-ils trouvé un dispositif présentant un risque juridique moindre ?
Mme Sylvie Vermeillet. - La taxation repose sur deux éléments : le chiffre d'affaires et le nombre d'utilisateurs. Pourquoi avoir introduit le second puisqu'il s'agit avant tout d'une taxe sur le chiffre d'affaires ?
M. Emmanuel Capus. - On a très peu parlé de l'article 2 de ce texte, qui reporte la baisse de l'impôt sur les sociétés. C'est pourtant un signal très inquiétant. Il ne faudrait pas que la crise des « gilets jaunes » conduise à un retrait des engagements du Gouvernement en matière de baisses d'impôts et des effectifs de la fonction publique d'État.
Quant à l'article 1er, il ne serait pas souhaitable que notre commission devienne la « commission Cassandre ». Ne nous cantonnons pas à l'opposition. Le constat est partagé par tous : il faut lutter contre l'évasion fiscale et faire en sorte que les grandes entreprises internationales paient davantage d'impôts en France. Nous avons tous dit qu'il fallait arrêter de se faire piétiner ! Allons-nous nous coucher maintenant ? Certes, les Gafa ont les moyens de se payer de grands avocats. Il faudrait d'ailleurs que notre commission facture ses prestations, puisqu'elle indique aux contribuables les fragilités juridiques du texte... Je préfèrerais que la commission adopte un amendement proposant un autre dispositif.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Si c'était si simple, les différents pays auraient trouvé un dispositif depuis longtemps ; mais personne n'a mis en oeuvre cette taxe. Loin de jouer les Cassandre, la commission des finances fait généralement preuve d'une prudence élémentaire. C'est ce qu'elle a fait en s'opposant à la convention fiscale avec le Panama, avant les Panama Papers. Dans ces situations, le Gouvernement en place a tendance à minimiser les problèmes, sachant que c'est un autre qui aura à les gérer... Il convient donc d'être vigilant.
J'ai en effet exprimé davantage d'incertitudes que d'enthousiasme. J'ai proposé plusieurs amendements : l'un pour sécuriser le dispositif en prévoyant une notification à la Commission européenne, un autre pour limiter l'application de la taxe à trois exercices, soit jusqu'en 2021. Cette taxe était à l'origine envisagée par l'OCDE, avant d'être reprise au niveau européen puis français. L'année 2021 est, d'après Pascal Saint-Amans, une échéance envisageable pour une mise en place au niveau de l'OCDE. J'ai préféré rendre la taxe temporaire dans l'attente d'une solution au niveau de l'OCDE. En 2008, personne ne pensait que la législation internationale sur le secret fiscal évoluerait. Ce sont les États-Unis et l'OCDE qui l'ont faite évoluer, sans que l'Europe et la France y contribuent en quoi que ce soit. L'OCDE est donc le seul niveau pertinent.
La question du numérique dépasse le périmètre de ce texte. Les consommateurs sont parfois paradoxaux : ils se plaignent des suppressions d'emplois mais sont les premiers à vouloir des caisses automatiques. Moi-même, je préfère un passage automatisé qui fonctionne à la queue du guichet au moment de passer la douane de l'aéroport !
Il y aurait environ trente contribuables de la taxe, dont un seul français, Criteo. Cependant, rappelons que le système repose sur une base déclarative : l'administration fiscale n'aura aucun moyen de vérification pour les entreprises dont l'activité n'est pas conduite en France. Au fond, les entreprises paieront ce qu'elles voudront...
Le chiffre d'affaires des entreprises nationales n'est pas déclaré en France, c'est pourquoi le critère du nombre d'utilisateurs a été ajouté.
La commission ne pèche pas par excès de prudence. Confrontés au même problème, tous les pays ont renoncé à cette taxe. En revanche, je partage l'avis exprimé par Emmanuel Capus sur l'impôt sur les sociétés.
Mme Sophie Taillé-Polian. - Le groupe socialiste et républicain aborde ce texte avec un regard bienveillant. Le nom de « taxe Gafa » est usurpé puisque toutes les multinationales du numérique ne seront pas concernées par la taxe. Cependant, il est important de faire avancer le sujet, notamment dans un cadre international. En début de mandature, Bruno Le Maire se faisait fort d'imposer une taxe au niveau européen. Il n'y est pas parvenu, et nous avons ainsi perdu une à deux années. Certes, ce texte est une solution imparfaite. Il y avait d'autres propositions, comme la taxe sur les bénéfices, sur la base du chiffre d'affaires réalisé, portée par le groupe socialiste de l'Assemblée nationale sur proposition de l'économiste Gabriel Zucman ; ou encore l'inscription au code général des impôts de la notion de « présence numérique significative ».
On nous a opposé l'existence des conventions fiscales. Quand allons-nous avancer sur ce sujet ? La Cour administrative d'appel de Paris vient d'annuler le redressement fiscal imposé par la France à Google. Il faut cibler les conventions à remettre en cause. Un premier pas a été réalisé avec le Luxembourg, et il serait souhaitable d'en faire de même avec l'Irlande.
Je suis plutôt favorable à l'article 2. Beaucoup a été fait en faveur des entreprises : baisses de cotisations sociales, premières baisses de l'impôt sur les sociétés. Devant la crise sociale que nous traversons, une décélération des baisses d'impôts pour les plus grandes entreprises n'est pas malvenue. Les réponses sociales urgentes ne doivent pas être financées par une réduction des services publics : nous sommes tous attachés à nos hôpitaux et à nos trésoreries. Les entreprises doivent participer à cet effort. Bien entendu, le groupe socialiste et républicain ne serait pas opposé à une remise en cause des décisions prises en faveur des contribuables les plus aisés...
M. Gérard Longuet. - Le choix de la commission des finances relève de la stratégie politique, et de notre conception du bicamérisme. Vous avez démontré l'absurdité de l'article 1er créant la taxe Gafa. Pourtant, vous nous proposez d'adopter ce texte sous réserve de sa notification et de son encadrement dans le temps, dans l'idée que la loi ouvrira un débat international et obligera les organisations responsables à prendre la mesure du sujet.
Je m'adresse donc à mes collègues du groupe Les Républicains : voulons-nous un bicamérisme de coopération avec l'Assemblée nationale, ou un bicamérisme conflictuel ? Dans ce dernier cas, il faut rejeter ce texte qui sera de toute façon adopté, afin d'attirer l'attention sur ses inconvénients.
À mon avis, l'article 1er ne sert qu'à cacher l'article 2. Le Gouvernement assure viser les Gafa mais ce n'est pas vrai ; en revanche, Critéo, cette grande réussite française, est ciblé. La réalité immédiate, c'est bien l'article 2. Chacun des groupes politiques devra prendre position à cet égard. Ce projet n'est pas bon, vous l'avez démontré. Est-il opportun ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Vous avez bien exposé la situation. La question est politique.
M. Jean-François Rapin. - J'avais déposé un amendement pour ouvrir le débat sur l'égalité de traitement entre le commerce physique, qui contribue à l'aménagement du territoire, et le numérique, qui n'y contribue pas mais bénéficie de tous les avantages accordés au commerce. L'amendement étendait le champ de la taxe. Le rapporteur général a souligné que Fnac-Darty réalisaient près de 50 % de leur activité en ligne, ce qui ne correspond pas aux informations dont je dispose : ces commerçants à la présence physique forte voient leur commerce numérique évoluer de manière mesurée. Il faut donc préciser la situation et réfléchir aux moyens de supprimer la distorsion dont est victime le commerce physique.
M. Vincent Capo-Canellas. - Je suis partagé. Le rapporteur général a bien montré les défauts de ce projet de taxe. Néanmoins, notre commission a identifié ce problème à maintes reprises, et nous sommes attendus sur ce sujet. Je suivrai à regret le rapporteur général. Avancer présente toujours un risque, surtout en matière fiscale puisque l'on s'attaque à des géants du numérique, mais le risque de ne rien faire est plus grand.
Cela mériterait un débat avec le Gouvernement, préalablement à l'examen en séance, sur la stratégie politique. Comment servir au mieux la taxation ? Faut-il avancer, en espérant un effet boule de neige qui conduirait l'OCDE ou l'Union européenne à prendre des dispositions, ou ne rien faire ?
Le Sénat peut en revanche marquer une véritable différence politique sur l'article 2, qui est problématique. Concentrons-nous sur ce point.
M. Bernard Lalande. - Le numérique est devenu une spécialité de la commission des finances. Nous avons été écoutés sur le e-commerce et les plateformes.
Ce projet de loi porte sur l'économie numérique, qui est l'économie de demain. La question est peut-être politique, mais pour notre commission, ne pas s'intéresser à la taxation des grands groupes numériques serait une véritable capitulation. Un projet de loi d'appel comme celui-ci me semble utile. J'entends les arguments du rapporteur général, mais il faut montrer que nous n'avons pas peur des géants du numérique.
L'économie de demain sera numérique et nécessitera de nouvelles assiettes fiscales. Il est donc important que la France engage cette démarche, même si elle est isolée aujourd'hui.
M. Gérard Longuet. - Le Sénat a créé une commission d'enquête sur la souveraineté numérique dont je suis le rapporteur. Nous présenterons nos conclusions le 10 octobre.
M. Philippe Adnot. - Je vous souhaite bon courage, monsieur le rapporteur général. Vous avez bien décrit ce qui était mauvais dans ce texte, mais il faut faire quelque chose. Donald Trump montre tous les jours que rien ne bouge sans rapport de force.
Mme Christine Lavarde. - Cette taxe ne taxe pas l'activité centrale d'Amazon, puisqu'elle ne remet pas en cause son activité de vendeur qui tire les prix vers le bas. Faut-il voter une mauvaise taxe difficile à appliquer ou réfléchir à un texte mieux ficelé ?
L'application rétroactive au 1er janvier 2019 est difficile, car les entreprises concernées auront beaucoup de mal à reconstituer le chiffre d'affaires de leurs activités taxables réalisées sur le sol national. C'est pourquoi j'ai déposé un amendement différant la mise en oeuvre de la taxe.
M. Patrice Joly. - Les grandes entreprises du numérique échappent à l'impôt sur les sociétés, ce qui nous renvoie au sujet de l'évasion fiscale. C'est une rupture d'égalité entre les entreprises et une atteinte à la concurrence, alors même que ces grands groupes sont très profitables. Cette situation est à l'origine d'une course effrénée à la réduction de la pression fiscale sur les entreprises. Cela participe aussi à la dislocation sociale liée à la réduction de la part des entreprises dans la prise en charge des dépenses publiques. Rappelons que la question de la justice fiscale est à la racine du mouvement social que nous traversons.
La fiscalité envisagée par ce texte me semble donc légitime, quelles que soient les difficultés que posent l'assiette et le champ d'application. Il faut créer une fiscalité en dehors des cadres classiques. À quelques jours des élections européennes, il convient d'évoquer les difficultés que cause la règle de l'unanimité sur les questions fiscales au Conseil européen. C'est un véritable verrou à faire sauter.
Je suis convaincu, pour ma part, que l'administration fiscale française sera en mesure de faire face à la horde d'avocats dont certains nous menacent.
M. Bernard Delcros. - Le numérique bouscule nos habitudes, à commencer par notre façon de consommer. Trouver un système fiscal adapté est difficile, mais nécessaire. Nous ne pouvons pas durablement taxer l'économie traditionnelle, c'est-à-dire les petites et moyennes entreprises (PME), les artisans et les commerçants, sans taxer en conséquence les entreprises du numérique, qui sont l'économie de demain. Sécurisons le dispositif au mieux, en soutenant l'amendement de notre rapporteur limitant à trois années l'application de la taxe.
On peut toujours trouver de bonnes raisons de ne rien faire. Certes, le contexte est difficile au niveau mondial, mais il est nécessaire d'engager le processus.
M. Éric Bocquet. - Ce sujet devrait être au coeur de la campagne des élections européennes. Moins Google et Facebook comptent d'utilisateurs dans les États de l'Union européenne, plus leur chiffre d'affaires augmente. Combien de temps cela va-t-il durer ? Il faut réaffirmer la souveraineté politique. La Silicon Valley aura bientôt sa propre bourse - et peut-être à terme tous les attributs d'un État.
Google a multiplié par six ses dépenses de lobbying à Bruxelles depuis six ans. Facebook a récemment embauché Nick Clegg, le libéral-démocrate britannique, ancien numéro 2 du gouvernement de David Cameron. Nick Clegg déclarait, en 2016 : « la culture californienne, messianique, new world et lénifiante de Facebook m'agace. Je ne suis pas non plus sûr que les entreprises comme Facebook paient tous les impôts qu'ils devraient payer. » Le même Nick Clegg déclare aujourd'hui : « être gros, en soi, n'est pas mauvais. Le succès ne devrait pas être pénalisé. » Il est désormais chargé de la communication chez Facebook... Voilà un sujet à creuser !
M. Charles Guené. - Nous sommes à un point de bascule du système fiscal, entre l'établissement stable qui formait la base de notre fiscalité et l'espace de consommation qui émerge. Je ne suis pas convaincu que nous y gagnerons. Le problème qui se dessine en creux est celui de la souveraineté des États, ce qui nous contraint à agir. Échapperons-nous à la malédiction de la « taxe à 3 % », qui nous avait coûté 10 milliards d'euros ? Ce n'est pas un obstacle insurmontable ; par ailleurs, le contexte international peut évoluer. Ce qui nous inquiète aujourd'hui peut nous rassurer demain : la loi fiscale internationale reste la loi du plus grand nombre.
M. Jean-Marc Gabouty. - C'est toujours le consommateur qui paie, y compris l'impôt sur les sociétés et les dividendes. Concernant l'article 2, rappelons que le report de la baisse de l'impôt sur les sociétés ne concerne que les entreprises les plus importantes.
Je comprends les réserves du rapporteur sur la taxe sur le numérique. Ses propositions pour sécuriser le dispositif sont bienvenues. La taxe ne peut s'appliquer qu'au chiffre d'affaires. Nous aurions pu imaginer une taxe sur la valeur ajoutée, sur le modèle de la CVAE ; mais cette valeur est très difficile à évaluer sur un territoire qui ne représente qu'une part minime du périmètre d'activité de l'entreprise.
Comme nous sommes précurseurs, ce texte comporte une prise de risque, mais elle est à mes yeux justifiée. On ne peut demander en même temps une hausse du pouvoir d'achat tout en maintenant une rigueur budgétaire, et laisser échapper à l'impôt des entreprises qui ont une activité réelle dans notre pays.
Mme Nathalie Goulet. - La communication sur ce texte jouera un rôle important. Il faudra notamment souligner que le nom de « taxe Gafa » est usurpé et que le dispositif soulève certaines réserves. Nous pourrons plus sereinement voter le texte lorsque le rapporteur général aura mis en évidence, auprès du grand public, les limites de l'exercice.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La question de l'équité entre l'e-commerce et le commerce physique sera abordée dans le prochain projet de loi de finances. Il faudra avancer, à cette occasion, sur la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom), qui n'est plus adaptée au regard de l'évolution des modes de consommation et de la désertification des centre-villes.
Je suis loin d'être enthousiaste sur ce texte, en particulier sur l'article 2. Quant à la TSN, c'est une taxe stupide sur le plan économique en s'appuyant sur le chiffre d'affaires, mais nous devons prendre une position politique.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il existe un vademecum adopté par la conférence des présidents, qui présente la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur l'article 45 de la Constitution. Cet article, relatif à l'irrecevabilité des amendements sans lien avec l'objet du texte, doit être appliqué strictement.
Le présent projet de loi a deux objets : la taxation des entreprises du numérique et la modification du taux de l'impôt sur les sociétés. Trois amendements, les COM-1, COM-2 et COM-3, qui concernent un crédit d'impôt sur les bénéfices dont peuvent bénéficier les PME à raison de certains investissements qu'elles effectuent, n'ont, par conséquent, pas de lien avec le texte.
Les amendements COM-1, COM-2 et COM-3 sont déclarés irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution.
L'amendement n° COM-13 est retiré.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - J'ai déjà présenté mon amendement COM-19, qui prévoit une application de la taxe entre 2019 et 2021, le temps que l'OCDE trouve une solution.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Demande de retrait de l'amendement COM-16 rectifié.
L'amendement COM-16 rectifié n'est pas adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Avis défavorable à l'amendement COM-7. La taxe engendre beaucoup d'incertitudes, en exclure les services d'intermédiation portant sur la vente de biens la fragiliserait encore davantage.
L'amendement COM-7 n'est pas adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-4 a pour objet d'exclure du champ de la taxe les services informatisés de réservation (SIR) des compagnies aériennes, ce qui risque de poser un problème d'égalité devant l'impôt. Avis défavorable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les amendements identiques COM-8, COM-10, COM-14 rectifié bis et l'amendement COM-15 rectifié bis ne sont pas applicables. Comme je l'ai détaillé, le chiffre d'affaires réalisé au titre des services fournis en France ne correspond à aucun agrégat comptable. Avis défavorable.
Les amendements COM-8, COM-10, COM-14 rectifié bis et COM-15 rectifié bis ne sont pas adoptés.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-9 applique un abattement de 25 millions d'euros aux entreprises réalisant un chiffre d'affaires rattaché à la France compris entre 25 millions et 50 millions d'euros. Cela reviendrait à cibler encore davantage une taxe dont le ciblage très resserré est déjà jugé dangereux. Avis défavorable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-6 est contraire aux fondements juridiques de la taxe : il en resserre l'assiette sur les acquéreurs de biens et services. Or la valeur d'une place de marché tient à la fois au vendeur et à l'acheteur. Avis défavorable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Mon amendement COM-20 prévoit, au regard des incertitudes, la fixation des modalités de localisation des utilisateurs par un décret en Conseil d'État.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - J'avais très envie de donner un avis favorable à l'amendement COM-5, car je souscris entièrement à la volonté de protéger les entreprises d'une double imposition. Cependant, d'après des analyses juridiques convergentes, il est contraire aux conventions fiscales. Je propose dans un amendement ultérieur une solution de repli. À mon grand regret, avis défavorable.
L'amendement de coordination COM-26 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Mon amendement COM-21 prévoit, pour les entreprises concernées par la taxe sur les services numériques, une déductibilité de la contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S), taxe assise sur le chiffre d'affaires qui a l'avantage d'échapper au champ des conventions fiscales.
Mme Sylvie Vermeillet. - Que se passe-t-il si le montant de la taxe sur les services numériques est supérieur à celui de la C3S ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La déduction de la TSN s'entend dans la limite du montant de C3S dû. Cette solution de repli est clairement d'une portée plus limitée que la déduction de l'impôt sur les sociétés.
L'amendement COM-21 est adopté.
L'amendement COM-22, rédactionnel, est adopté.
L'amendement COM-23, de précision, est adopté.
L'amendement COM-24, rédactionnel, est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-25 tend à prévoir que, dans l'éventualité où il maintiendrait son choix de ne pas notifier la taxe sur les services numériques, le Gouvernement précise au Parlement les raisons pour lesquelles il n'a pas souhaité assurer la sécurité juridique du dispositif.
L'amendement COM-25 est adopté et devient l'article 1er bis A.
L'article 1er bis est adopté sans modification.
L'amendement COM-17 est retiré.
M. Vincent Éblé, président. - Au regard de la proposition de périmètre émise par le rapporteur et des décisions d'irrecevabilité en application de l'article 45 de la Constitution prononcées par la commission sur les amendements qui lui ont été soumis, je vous propose de considérer comme adopté le périmètre du texte.
Article(s) additionnel(s) avant Article 1er
Mme LAVARDE
Limiter l'application de la taxe sur les services numériques à trois exercices
M. de MONTGOLFIER, rapporteur
Inclusion des services de vente en ligne dans le champ de la taxe
Exclusion des services d'intermédiation portant sur la vente de biens
Exclusion des systèmes informatisés de réservation (SIR) du champ de la taxe
Appréciation des critères de seuils de chiffre d'affaires sur trois années
M. ADNOT
Appréciation des critères de seuils de chiffre d'affaires sur deux années
??Abattement sur les 25 premiers millions d'euros de chiffre d'affaires applicable aux entreprises réalisant entre 25 millions et 50 millions d'euros de chiffre d'affaires rattachés à la France
Resserrement de l'assiette sur les seuls acquéreurs d'un service ou d'un bien
Renvoi à un décret en Conseil d'État pour déterminer les modalités de localisation des utilisateurs
Déductibilité de la taxe sur les services numériques de l'impôt sur les sociétés dû
Amendement de coordination
Déductibilité de la taxe sur les services numériques de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S)
Amendement rédactionnel
Précision pour sécuriser l'application de la taxe sur les services numériques en 2019
Remise d'un rapport en cas d'absence de notification préalable de la taxe sur les services numériques à la Commission européenne
M. PANUNZI
Crédit d'impôt pour des investissements réalisés et exploités par les petites et moyennes entreprises (PME) en Corse
Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution
Prolongation de la modification de la trajectoire de taux de l'impôt sur les sociétés en 2020
La commission désigne M. Albéric de Montgolfier rapporteur pour avis sur le projet de loi n° 492 (2018-2019) pour la restauration et la conservation de la cathédrale Notre-Dame de Paris et instituant une souscription nationale à cet effet.
M. Vincent Éblé, président. - Mme Morin-Desailly m'a par ailleurs informé que la commission de la culture nous déléguait l'examen au fond des articles 4, 5 et 5 bis dudit projet de loi, transmis par l'Assemblée nationale.
La réunion est ouverte à 10 h 55.
M. Vincent Éblé, président. - La sécurité informatique dans le cadre de l'interconnexion des réseaux d'information, ou la lutte contre ce que l'on appelle le risque « cyber » constitue l'une des priorités de la présidence française du G7 en 2019. Dans ce cadre, le ministre de l'économie et des finances, Bruno Le Maire, a annoncé qu'un exercice de simulation d'une cyberattaque transfrontalière dans le secteur financier sera organisé à l'échelle du G7 le mois prochain, réunissant vingt-quatre autorités financières dont la Banque de France.
Cet exercice témoigne de l'émergence de ce nouveau type de risque, favorisée par l'interconnexion des systèmes d'information. Le risque « cyber » ne concerne évidemment pas le seul secteur financier, mais l'ensemble des activités - publiques, à l'instar du service de santé britannique en 2017, et privées. Il porte à la fois sur la continuité des activités et sur la confidentialité des données, ce qui peut faciliter ensuite des fraudes plus traditionnelles.
Comme tout risque émergent, le risque cyber demeure mal appréhendé, tant par les régulateurs que par les personnes exposées. C'est pourquoi j'ai souhaité consacrer un temps d'échange pour mieux le définir et envisager ses conséquences en matière économique et financière.
Nous avons le plaisir d'accueillir messieurs Guillaume Poupard, directeur général de l'Agence nationale de sécurité des systèmes d'information (ANSSI), Bertrand Peyret, secrétaire général adjoint de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), Christophe Delcamp, directeur-adjoint assurance de dommages et responsabilité de la fédération française de l'assurance (FFA), et Alain Bouillé, président du club des experts de la sécurité de l'information et du numérique (CESIN).
Je m'adresse d'abord à Guillaume Poupard, qui dirige l'ANSSI, l'agence nationale responsable des questions de cybersécurité, afin qu'il nous précise ce que désigne le risque cyber et nous détaille l'action de l'agence pour le prévenir et accompagner les acteurs à risque.
M. Guillaume Poupard, directeur général de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI). - Le risque cyber est difficile à appréhender, en particulier parce qu'il évolue très vite. La presse s'en fait l'écho. Pas plus tard qu'hier WhatsApp annonçait des risques justifiant une demande à ses usagers de mettre à jour leur logiciel. Pendant la nuit, nos collègues américains ont dévoilé une vulnérabilité des microprocesseurs utilisés dans tous nos ordinateurs.
Selon nous il existe trois types de risques.
Le premier est proprement criminel et connaît un développement inquiétant. Il s'agit de groupes criminels très organisés et disposant de fortes compétences qui ciblent une entreprise particulière non pas tant pour voler ses données que pour la paralyser et demander une rançon. N'importe quelle entreprise et d'ailleurs n'importe qui est nécessairement très sensible à ce genre d'attaques qui peuvent entraîner de très lourdes pertes. La complexité de ces attaques tient au fait que les agresseurs sont très mobiles : ils peuvent facilement passer d'une cible à une autre en fonction de l'issue de leurs attaques. Or, trouver de nouvelles victimes est très facile d'autant que les victimes vulnérables demeurent nombreuses.
Le deuxième type d'attaque est également connu : le vol des données, qui peut être le fait de groupes criminels comme d'États. Les données, c'est le nouvel or noir. Cela peut toucher n'importe qui. Ces deux catégories de menaces peuvent aussi viser le secteur financier, qui mobilise des données sensibles.
Cependant, ce qui constitue une très forte inquiétude pour l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information, qui est, je le rappelle, rattachée au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, c'est la perspective d'actes de guerre. Dans nos échanges avec les institutions financières, cette dimension est désormais pleinement prise en compte à côté de celles, plus naturellement sensibles pour elles, que j'ai mentionnées. Dans les scénarios que nous nous efforçons d'anticiper, c'est bien l'éventualité d'agressions visant à créer une sorte de chaos que nous prenons particulièrement en cause. Il est essentiel de prendre en compte ce risque pour bâtir une défense appropriée.
Bien sûr, pour être complet sur les menaces, il faut évoquer le risque d'atteinte à nos processus démocratiques, mais ce n'est pas le sujet de cette audition. Cela peut atteindre la sécurité du vote ou celle des équipes de campagne...Nous sommes vigilants lors de chaque campagne électorale. La lutte est compliquée ; il n'y a pas de trucs et astuces imparables. Pour être efficace, tous les acteurs doivent être mobilisés. C'est une approche qui doit être collective. Au demeurant, je connais tous les intervenants réunis ici aujourd'hui. Dès 2013, à l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information, nous avons pris conscience que si le conseil importait, il ne suffisait pas. Il est nécessaire d'imposer aux opérateurs d'importance vitale, parmi lesquels figurent les banques de grande taille, des mesures coercitives. Il existe donc un certain nombre d'obligations : mettre en place des systèmes de sécurité informatique, appliquer certaines normes, notifier les attaques à l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information ...Cela a suscité une réelle dynamique dans le secteur financier notamment avec les banques, mais aussi des acteurs du système comme l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), l'Autorité des marchés financiers (AMF) ou la Banque de France. Nous avions développé trois axes stratégiques : la prévention, la détection et la réaction. Nous avons ainsi enclenché le développement d'un écosystème en mesure d'apporter sa contribution indispensable et nous sommes conduits à l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information à qualifier ces intervenants.
Je conclurai mon propos sur un dernier point : bien entendu, le défi est international, les systèmes informatiques étant transnationaux. C'est pourquoi nous poussons au développement d'une coopération internationale, que ce soit dans le cadre du G7 comme vous l'avez mentionné, de l'Union européenne, qui a adopté une directive, la directive concernant des mesures destinées à assurer un niveau élevé commun de sécurité des réseaux et des systèmes d'information (ou NIS pour network and information system security) inspirée par la France et l'Allemagne et transposée dans notre droit interne l'an dernier. Mais c'est plus largement au niveau planétaire qu'il faut intervenir.
M. Vincent Éblé, président. - Je me tourne désormais vers Bertrand Peyret, secrétaire général adjoint de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, le régulateur des banques et assurances, pour qu'il nous précise les conséquences spécifiques du risque cyber en matière financière et l'action des régulateurs en la matière.
M. Bertrand Peyret, secrétaire général adjoint de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). - Mon intervention reflètera largement celle de Guillaume Poupard. Je voudrais rappeler que 19 % des attaques cyber concernent le secteur financier. Cela justifie que la lutte pour la cyber sécurité soit devenue une priorité de contrôle dans le domaine bancaire mais également dans le domaine des assurances.
L'ACPR partage cette priorité avec le mécanisme de supervision unique de la Banque centrale européenne pour les établissements bancaires qualifiés de « significatifs » et entrant ainsi sous la supervision directe de la Banque centrale européenne (BCE).
Cette priorité de contrôle découle de graves menaces potentielles que les cyberattaques font peser sur les institutions prises individuellement mais aussi collectivement via un potentiel effet domino, qualifiable de risque systémique. En effet, les institutions peuvent être doublement interconnectées : par des liens financiers, à savoir la défaillance de l'un se propageant à l'autre, et par des liens techniques, les infrastructures de place par exemple, potentiels vecteurs de transmission de virus.
Quels sont nos pouvoirs d'action ? Ils découlent principalement de la règlementation sur le contrôle interne et sur le risque opérationnel. Mais ces textes sont parfois un peu anciens et c'est pourquoi les autorités de supervision renforcent progressivement leurs actions, à travers l'adoption de nouvelles lignes directrices.
Nous disposons d'enceintes internationales à cet effet : les groupes de travail du G7 (cyber expert group), du Forum de stabilité financière (FSB) de la Banque des règlements internationaux (BRI), de l'Autorité bancaire européenne (ABE), de la BCE, de l'Association internationale des contrôleurs d'assurance (ou IAIS pour International Association of Insurance Supervisors). L'enjeu est de structurer ces démarches pour éviter le morcellement.
Les lignes directrices adoptées par l'ABE, très inspirées d'une étude de l'ACPR de 2018, qui s'attachait à caractériser les risques, vont entrer en vigueur en 2020. Nous avons choisi d'inscrire notre action sur trois axes : la clarification des concepts et des événements ; l'identification des vulnérabilités ; le type de réponse à apporter.
Je relève que la clarification des catégories d'incident est également utile au développement d'un marché de l'assurance du risque cyber par les compagnies d'assurance. Qu'est-ce qu'on assure ? Il faut développer la taxonomie des événements. Aujourd'hui il y a grosso modo 5 000 milliards de dollars de primes d'assurance, parmi lesquelles seulement entre 6 milliards et 7 milliards de dollars de primes couvrant des risques cyber.
L'enjeu de ces démarches, notamment pour leur volet réglementaire, est d'éviter le risque de prolifération de textes produits par les instances de normalisation dans les domaines bancaire, des paiements, des services liés aux titres, de l'assurance ou des marchés financiers. Cette prolifération serait susceptible de permettre des arbitrages réglementaires. L'ACPR et la Banque de France oeuvrent pour structurer au plan mondial une démarche coordonnée sous les auspices d'une instance faîtière. C'est conforme aux souhaits du ministre de l'économie et des finances Bruno Le Maire et cela répond également à la doctrine du Gouverneur de la Banque de France, François Villeroy de Galhau.
Sur le plan opérationnel, la Banque de France promeut également des initiatives concrètes à caractère transfrontières. Ainsi, dans le cadre de la présidence française du G7, un exercice de simulation d'une cyber attaque du secteur financier touchant les sept pays sera conduit courant juin afin d'évaluer l'efficacité des dispositifs de coordination internationaux. Il y a aura vingt-quatre autorités de supervision qui participeront à cet exercice. Quatre pays, l'Italie, l'Allemagne, la France et le Japon, impliqueront également leur industrie. Nous vérifierons si nos procédures fonctionnent correctement.
M. Vincent Éblé, président. - Je m'adresse maintenant à Christophe Delcamp, qui représente la fédération française des assurances, afin qu'il nous présente le marché de l'assurance contre le risque cyber, qui demeure encore embryonnaire en Europe, contrairement aux États-Unis.
M. Christophe Delcamp, directeur-adjoint assurance de dommages et responsabilité de la fédération française de l'assurance (FFA). - Les assureurs ont toujours soutenu les entrepreneurs et l'innovation, que ce soit pour le transport de marchandises dans la Méditerranée au XIIe siècle ou contre les incendies lors des première et deuxième révolutions industrielles. Nous assistons aujourd'hui à une troisième révolution, celle du numérique. Les assureurs ont là encore toute leur part à jouer pour accompagner cette mutation économique et accepter de gérer les risques que les entrepreneurs ne peuvent pas supporter seuls.
En quoi le risque cyber est-il un risque spécifique pour les assureurs ? D'abord, les assureurs travaillent avec des chiffres, pour analyser le risque et sortir la cotation la plus pertinente. Or, on ne commence à parler du risque cyber en France que depuis cinq ans, contre quinze ans aux États-Unis. Nous ne disposons donc que de très peu d'éléments chiffrés. Les seuls que je peux confirmer, ce sont les primes du marché cyber : 80 millions d'euros en France ; 2,7 milliards aux États-Unis. Si on regarde les ratios de couverture du risque cyber par rapport au total des risques couverts, on est à 0,14 % en France contre 0,54 % aux États-Unis. Cet écart n'est pas aussi important qu'il en a l'air : les États-Unis, du fait de la réglementation, telle l'obligation des frais de notification en cas de cyberattaque, ont commencé à travailler sur le risque cyber dès le début des années 2000, ce qui n'est pas le cas de la France.
Le deuxième élément, c'est que les assureurs regardent les sinistres, le passé. Il y a eu beaucoup d'attaques, comme celle ayant affecté les antennes de TV5 Monde, Stuxnet en Iran à des fins d'espionnage militaire, et beaucoup d'autres à des fins économiques. La dernière en date a touché les terminaux de cartes bleues dans les stations-services. Le problème en France, c'est qu'il y a peu de contrats et peu de sinistres, les assureurs doivent donc se référer aux évaluations fournies par les cabinets d'audit ou par les prestataires informatiques. Les seuls chiffres officiels dont nous disposons sont ceux du comité des conseillers économiques du président américain. Son rapport publié en 2019 pour l'année 2018 s'est en effet concentré sur le risque cyber et l'intelligence artificielle. Ils estiment que le coût global de la cyber-malveillance est compris entre 57 milliards et 109 milliards de dollars en 2019, soit entre 0,31 %et 0,58 % du PIB américain. Si l'on appliquait ces chiffres à la France, cela représenterait entre 7 milliards et 13 milliards d'euros, voire entre 10 milliards et 20 milliards d'euros si on les actualisait pour l'année 2018. C'est donc très loin des 80 millions d'euros de primes.
D'après le rapport annuel d'Accenture et de Ponemon, le coût moyen de la cybercriminalité pour une entreprise a augmenté de 12 % entre 2017 et 2018 et de 70 % sur quatre ans. Les assureurs, à défaut de bases actuarielles, travaillent sur des scénarios, en étroite coopération avec l'Agence nationale de sécurité des systèmes d'information, au sein de l'Institut de recherche technologique System X. L'an dernier, ils ont fait une simulation d'attaque cyber sur les sous-traitants du secteur aéronautique. Si une attaque touchait les 1 500 premiers sous-traitants du constructeur européen Airbus, cela représenterait un coût de 400 millions d'euros pour les assureurs.
Troisièmement, face à un risque, les assureurs ont l'habitude de travailler tant sur l'aléa que sur la vulnérabilité. L'aléa, c'est la connaissance du risque. Les assureurs ne sont pas des experts mais développent des capacités dans ce domaine, en employant par exemple des ingénieurs. La vulnérabilité mesure la prévention et la protection. C'est bien plus compliqué de prévenir le risque cyber que de prévenir les risques incendie ou inondation.
Les assureurs essayent de quantifier les enjeux, sur la base de scenarios. On parle aujourd'hui beaucoup d'hygiène informatique, de règles à respecter. Une théorie monte progressivement, poussée par le laboratoire national de l'Idaho, en charge de la sécurité du nucléaire civil et de toutes les industries à risque. Selon elle, l'informatique est beaucoup trop compliquée et on ne devrait pas y appliquer une couche supplémentaire de règles de prévention et de protection. Il faudrait d'abord revenir au manuel, à l'analogique, faire une cartographie des risques et, une fois identifiés les processus à risque, les déconnecter de toute connexion informatique et les faire contrôler et surveiller par l'homme. Le laboratoire a ainsi mené un premier test avec l'un des plus grands fournisseurs de gaz et d'électricité aux États-Unis. Ils vont aussi le faire avec un corps d'armée. Ils en concluent qu'il est tellement difficile de se protéger face à des acteurs étatiques très bien armés pour s'introduire dans les systèmes d'information qu'il vaut mieux revenir en arrière et faire du manuel. Le risque vient de la conjugaison entre aléa et vulnérabilité. Les assureurs travaillent sur les garanties, sur l'unification des définitions, en lien avec l'Agence nationale de sécurité des systèmes d'information et le groupement d'intérêt public « Action contre la cybermalveillance » (GIP ACYMA), qui a développé la plateforme www.cybermalveillance.gouv.fr.
Enfin, la dernière problématique pour les assureurs est celle de la maîtrise des cumuls. Les assureurs doivent savoir combien ils doivent mettre face à chaque risque. Par exemple, WannaCry a touché sept villes le premier jour, 1 500 le quatrième. Pour les assureurs, cela peut donc coûter très cher en termes de capacités et d'engagements.
M. Vincent Éblé, président. - Je me tourne enfin vers Alain Bouillé, qui préside le club des experts de la sécurité de l'information et du numérique, regroupant les directeurs des systèmes d'information de la plupart des grandes entreprises françaises, pour qu'il nous indique comment ce risque se matérialise et comment il est perçu par les acteurs qui y sont exposés.
M. Alain Bouillé, président du club des experts de la sécurité de l'information et du numérique. - Je voudrais tout d'abord insister sur un point. On a l'habitude de définir des dates et des échelons dans le risque. Je retiendrai à cet effet l'année 2017, où on est entré dans une nouvelle ère. On est passé d'attaques massives, assez peu efficaces ou d'attaques ciblées, silencieuses, à des attaques destructives, comme WannaCry. Le virus rentre dans l'entreprise et détruit tout sur son passage si le responsable sécurité n'y a pas semé d'embûches. Saint-Gobain a ainsi annoncé 250 millions d'euros de pertes. On a aussi eu Renault ou même Altran, une entreprise informatique, également victime de ce type d'attaques. Le secteur financier n'est pas non plus à l'abri. Après ces attaques, on doit tout reconstruire ; les systèmes d'information de Saint-Gobain et d'Altran ont été totalement détruits et ont dû être reconstruits dans leur ensemble. C'est donc inquiétant pour les responsables de la cybersécurité.
Le deuxième aspect du phénomène, c'est la digitalisation. On a déjà eu une numérisation de l'économie. À cet égard, certains considéraient que comme que le système financier avait été précurseur en termes d'informatisation, la révolution digitale serait assez mineure pour lui. C'est l'inverse : le secteur financier est celui qui digitalise le plus. C'est particulièrement frappant dans le domaine de l'assurance. Tout est maintenant numérique, on n'a quasiment plus de contrat signé sous format papier chez un assureur. Tout cela veut dire que l'entreprise a ouvert son patrimoine informationnel, son système d'information à ses clients, mais aussi aux malveillants. La surface d'exposition a donc augmenté : on est passé d'un site de vente en ligne, un site promotionnel, à la possibilité de quasiment tout faire en ligne. Cette surface d'exposition oblige les responsables sécurité à devoir penser sécurité « du sol au plafond ». On parle aujourd'hui de « zero trust » pour confiance zéro. Avant, on disait que les « méchants » étaient dehors et les « gentils » étaient à l'intérieur - salariés, réseau interne de l'entreprise. Les entreprises étaient donc moins vigilantes en interne. Or, avec l'extension de la surface d'exposition, il n'y a plus de « gentils » et de « méchants » ; tout est mélangé. Ce concept de « zero trust » doit conduire les responsables sécurité à se renforcer, y compris sur des dispositifs internes considérés jusqu'ici comme bien sécurisés.
Or, pour faire ça, les directeurs des systèmes d'information des entreprises manquent trop souvent d'imagination et ont tous recours aux mêmes solutions, par exemple, un contrat avec Microsoft pour externaliser la messagerie, ou avec Amazon pour l'informatique en nuage ou cloud. En plus de l'exposition, il y a un phénomène de concentration.
Ce recours au cloud suscite ainsi une double-préoccupation : on va avoir une extrême dépendance vis-à-vis de quelques fournisseurs - essentiellement Microsoft, Google et Amazon - mais aussi un enjeu de souveraineté, car les données des entreprises se trouvent livrées sur un « plateau d'argent » à des grands acteurs américains qui n'ont plus autant besoin de recourir à l'espionnage économique. Cela rend ces systèmes vulnérables : quelqu'un qui voudrait s'en prendre aux États-Unis n'attaquerait pas la Maison Blanche mais les centres de conservation de données informatiques ou datacenters, ce qui provoquerait des dégâts aux États-Unis, mais aussi partout ailleurs.
Que fait-on par rapport à tout cela ? J'évoquerai quatre points.
Premièrement, on fait beaucoup de prévention. Ce sont tous les sujets de formation des salariés, de recrutement d'informaticiens, de gestion minutieuse des droits d'accès. Le concept de « zero trust » va sans doute obliger à aller plus dans la gestion des droits d'accès. Cela comprend aussi la sécurité « by design », soit l'intégration de la sécurité dès la phase de conception. Une voiture connectée qui sort d'une usine sans être correctement sécurisée va faire la une des journaux sous 48 heures. Le site web non sécurisé d'une entreprise ne va pas faire la une des journaux mais les résultats seront tout aussi catastrophiques. La prévention, c'est aussi avoir une gouvernance appropriée, au bon niveau. Le responsable sécurité des systèmes d'information (RSSI) se trouve en général dans le giron de l'informatique, plus ou moins muselé par le directeur des systèmes d'information. Cela est en train de changer, notamment sous l'impulsion de l'ACPR, qui fournit des modèles de gouvernance sur ce thème. Enfin, on trouve aussi dans cette action les sujets de conformité et d'assurance. Une enquête a été réalisée au sein du club auprès de ses 500 membres : plus de 50 % des répondants ont dit qu'ils avaient déjà signé un contrat de cyber-assurance. Le risque cyber est en train d'entrer dans la cour des grands risques, même si les montants en jeu ne sont peut-être pas à la hauteur des attentes du secteur des assureurs. À la prévention s'ajoute la protection. Des multitudes de produits sont proposés. Les experts du club préfèrent certes choisir des produits bien labellisés par l'Agence nationale de sécurité des systèmes d'information, mais cela ne suffit pas toujours. Avoir une véritable architecture de sécurité est un grand défi pour les entreprises.
Deuxièmement, quand la prévention et la protection ont péché, il faut savoir détecter. Quand un logiciel malveillant ou malware du type WannaCry rentre dans l'entreprise, un système de supervision approprié permettra de le détecter. S'il est détecté suffisamment tôt, il aura fait des dégâts, mais il n'aura pas tout détruit dans l'entreprise. Les entreprises que j'ai mentionnées ont peut-être eu un défaut de surveillance.
Troisièmement, il faut ensuite être capable de réagir : que faire si on se retrouve dans la situation de Saint-Gobain ou d'Altran ? Comment piloter l'entreprise sans informatique ?
En dernier lieu, il faut se préparer à la reconstruction. C'est aujourd'hui le point sur lequel les entreprises sont le moins bien préparées. En effet, si cela fait des années qu'on prépare des plans de continuité d'activité, des plans de secours informatiques, les attaques récentes ont montré qu'ils étaient sans doute insuffisants.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les enjeux liés à la dématérialisation des moyens de paiements - le « zero cash » - ont été évoqués lors du déplacement récent du bureau de la commission des finances en Europe du nord et à l'occasion d'une table ronde en commission sur ce sujet. Au regard de l'essor de la dématérialisation des moyens de paiements, vos propos ne sont pas très rassurants. En effet, en cas de cyberattaque majeure, comment les avoirs des Français seraient-ils protégés ? Est-ce bien réaliste d'avoir une société tendant vers la dématérialisation totale des moyens de paiements ?
Ma deuxième question concerne le développement de faux sites Internet, en particulier les faux sites administratifs qui en copient l'ergonomie et visent à usurper les consommateurs et les contribuables. De quels moyens disposez-vous pour lutter contre le développement de tels sites, dont la plupart ne sont pas hébergés en France ?
Enfin, certaines applications ne respectent pas les dispositions législatives visant à sécuriser les paiements, notamment celles issues de l'application de la directive « DSP 2 ». Quels sont les pouvoirs de l'ACPR en la matière ?
Mme Nathalie Goulet. - Lorsque j'étais membre de la commission des affaires étrangères, j'ai été sensibilisée aux questions de protection de l'industrie de défense, et notamment nucléaires, contre les cyberattaques. Comment les différents outils de protection sont-ils coordonnés ? La France dispose-t-elle d'ingénieurs et autres spécialistes suffisamment formés pour prévenir ces attaques ? Si oui, quelles seraient vos préconisations pour améliorer la formation des agents mobilisés sur ces sujets ?
M. Marc Laménie. - En dépit des techniques sophistiquées qui existent contre les cyberattaques, le risque demeure. Quelles autres solutions préconisez-vous pour l'avenir ? Par ailleurs, certains entreprises ou secteurs d'activités sont-ils particulièrement ciblés par les attaques ?
M. Michel Canevet. - En tant que rapporteur spécial de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », je souhaiterais savoir si l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information dispose de moyens humains et matériels à la hauteur des enjeux qui nous sont aujourd'hui présentés.
Par ailleurs, en matière de souveraineté numérique, nous sommes dépendants d'opérateurs étrangers, ce qui pourrait poser des difficultés en cas de guerre économique entre États. Ce risque de dépendance technologique est d'autant plus accru en raison du développement d'outils technologiques toujours plus performants pour mener ces attaques, et à cause du recours à la dématérialisation et aux objets connectés, telles que les voitures autonomes. Comment pourrions-nous assurer une plus grande souveraineté numérique pour se prémunir contre ces risques ? À ce titre, le déploiement de la 5G comprend le risque d'une dépendance future à l'égard de la technologie chinoise. Ne faudrait-il pas encourager le développement d'outils français ou européens ?
M. Thierry Carcenac. - Le risque cyber ne s'applique pas uniquement à la sphère économique et financière, mais il pose des difficultés également aux États en raison du risque de piratage des services administratifs. En matière de protection des personnes, certains États européens ont développé la pratique des coffres forts électroniques afin de protéger les documents confidentiels, ce qui n'est pas le cas en France. Comment pourrions-nous encourager cet usage et développer une vision plus structurée des coffres forts électroniques ?
Enfin, les collectivités territoriales sont également des cibles de cyberattaques. J'ai connu le cas d'une attaque informatique ayant entraîné la communication des noms, adresses et numéros de comptes bancaires de bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), ce qui représente un grand danger. Nous devrions en faire davantage et mieux les sensibiliser pour sécuriser leurs systèmes d'information.
M. Philippe Dallier. - Monsieur Delcamp, vous avez évoqué les estimations américaines du coût global du risque cyber. Dans quelle mesure ces évaluations sont-elles fiables ? Il semblerait qu'une réflexion soit en cours sur la nécessité de ré-humaniser une partie du traitement de l'information pour prévenir les attaques. Quel segment de la chaîne d'informations pourrait-il être concerné ? La tâche semble difficile à mettre en oeuvre au regard de la quantité élevée d'informations à traiter, en particulier dans le domaine bancaire et assurantiel.
Par ailleurs, les collectivités territoriales font en effet face à des risques considérables en matière de cyber sécurité. Le coût de ces attaques pourrait être très élevé, le pire est malheureusement à craindre.
Enfin, la question du vote électronique reste d'actualité. Au regard des risques évoqués, le risque financier serait certes important, mais le risque politique le serait d'autant plus.
M. Philippe Adnot. - Tout le monde semble bien conscient des défis. Il ne suffit pas d'avoir des spécialistes de la cybersécurité car le problème concerne l'ensemble de l'entreprise. Les efforts financiers, au niveau national, sont-ils aujourd'hui à la hauteur de cet enjeu ?
M. Guillaume Poupard. - Je suis d'accord : la situation n'est pas rassurante. Le numérique évolue rapidement et les attaquants sont plus agiles que ceux qui doivent se défendre. Ce qui doit nous rassurer, toutefois, c'est que l'écosystème évolue, également, rapidement et qu'il est, aujourd'hui, en capacité de répondre à la menace. En France et dans le secteur privé, nous avons des leaders. Il ne faut pas être tétanisé par la peur mais, au contraire, il faut s'engager.
Sur la question du « zero cash », je voudrais faire remarquer que la Suède, pourtant pays très engagé dans cette voie, a récemment conseillé à ses citoyens de faire des réserves en cas de crise.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Effectivement, l'administration suédoise publie une sorte de « guide de défense citoyenne » où elle expose plusieurs préconisations de cet ordre. La remarque que vous faites est d'autant plus notable qu'on constate un affaiblissement important du paiement en espèce en Suède qui est un pays où, par ailleurs, les commerçants ne sont pas contraints de les accepter.
M. Guillaume Poupard. - D'une manière plus générale, on peut prendre un certain nombre de mesures de protection mais je pense qu'il faut surtout penser à sécuriser les outils numériques eux-mêmes. Par contre, il peut être utile de recourir à certains dispositifs « archaïques » pour assurer la sécurité de systèmes critiques. Dans le monde de la défense par exemple, des stratégies de ce type sont mises en oeuvre.
S'agissant des « faux-sites » ou des « faux-mails », je pense que la question majeure tient à l'information des personnes. Le rôle des institutions, comme les banques, est déterminant. Certes, cette approche demeure fragile mais elle est absolument nécessaire. On doit, aussi, mettre en oeuvre des moyens de détection mais c'est, malheureusement, sans fin.
M. Alain Bouillé. - Je voudrais ajouter un point sur la question des « faux-sites ». Une bonne pratique consiste, pour les organisations, à surveiller le dépôt de noms de domaines qui sont proches des leurs. Cela permet de contrer, préventivement, le risque de voir un « faux-site » se créer et de gagner du temps.
M. Guillaume Poupard. - Je pense qu'il faut se saisir pleinement du règlement général sur la protection des données (RGPD) car les règles qu'il pose répondent à la menace. Au-delà, il convient, naturellement, de faire le travail de police préventive et répressive nécessaire mais il faut faire du RGPD un succès.
Il y a, aussi, le sujet de la formation qui est central. En France, nos experts sont bons mais il n'y en a pas assez au regard des besoins. On souffre de quelques biais sur lesquels nous devons travailler. Nos experts sont insuffisamment fidélisés ou recrutés par la voie des filières professionnelles, par exemple. Nous connaissons, en outre, une mauvaise synergie entre les développeurs, d'un côté, et les experts en cybersécurité, de l'autre. Des initiatives existent néanmoins et, par exemple, nous travaillons avec le ministère de l'Éducation nationale pour inciter à l'apprentissage des langages de programmation dès le collège.
Vous m'avez interrogé sur la pertinence des moyens dont nous disposons. L'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information compte, aujourd'hui, près de 600 personnels. C'est beaucoup pour un service rattaché au Premier ministre même si cela pourrait être plus. Toutefois, le sujet est moins celui des effectifs de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information que celui de l'effort à consentir pour doter l'ensemble des administrations des moyens de répondre à ces défis qui ont une nature transverse. Il faut trouver un équilibre et être capable d'identifier précisément les besoins. Récemment une mission d'inspection s'est trouvée en grande difficulté pour dénombrer les experts en cybersécurité au service des administrations.
La question de la sécurité informatique des collectivités territoriales nous préoccupe car elle est globalement faible et inégale alors que la menace est réelle. Notre constat, c'est que leurs besoins se recoupent souvent. Il faudrait parvenir à concilier la liberté de choix de chaque collectivité avec la possibilité de proposer des solutions sécurisées communes.
Enfin, le sujet du vote électronique me parait constituer une thématique à part entière. Pour les élections majeures, comme les présidentielles, ce serait une erreur de le mettre en place. Au niveau local, à l'étranger ou pour les élections professionnelles, on peut faire un bilan des risques et des avantages pour se prononcer. Aujourd'hui, avec le ministère de l'Intérieur, nous travaillons aussi à sécuriser davantage les chaînes de remontée d'information lors des élections. En effet, il nous parait peu probable qu'une attaque parvienne à modifier le résultat d'une élection par ce biais. A l'inverse, elle pourrait déstabiliser le processus d'agrégation des données et provoquer des difficultés importantes.
Pour conclure, je voudrais rappeler que la cybersécurité n'est pas une affaire de spécialistes mais de gouvernance. Je le rappelle régulièrement lors de mes interventions : les décisions dans ce domaine appartiennent à des personnes qui ne sont pas des experts. Il y a donc une urgence à intégrer le risque cyber dans le processus général de maitrise des risques et à ne pas l'en dissocier comme c'est souvent le cas.
M. Christophe Delcamp. - Aux termes du RGPD, les entreprises qui ne respecteraient pas la confidentialité des données peuvent être sanctionnées par des amendes. Ce sujet nous concerne car il n'y a pas encore de clarification sur l'assurabilité de ce risque émergent. Il faudra donc être clair sur ce point : une entreprise qui ne respecte pas la protection des données prévue par le RGPD et sanctionnée à ce titre peut-elle être assurée pour rembourser l'amende infligée en conséquence ? Nous souhaitons faire trancher cette question. Ceci est un point clé pour le bon développement du risque cyber, surtout que nous sommes en phase de décollage en la matière.
Sur la coordination générale, j'ai évoqué tout à l'heure le site www.cybermalveillance.gouv.fr, qui travaille très bien. Je souhaite que cela devienne l'observatoire des risques cyber pour consolider les informations et voir si l'on peut envoyer des alertes sur ces nouveaux risques.
Les secteurs les plus attaqués sont au nombre de trois : les secteurs financier, pharmaceutique, et des services en réseaux. En termes d'assurance, la question est de savoir comment avoir une meilleure visibilité et une meilleure protection. On mène un travail sur les garanties, on peut être couvert par une garantie d'assurance cyber, par une garantie d'assurance traditionnelle de dommage au bien, ou encore par une assurance responsabilité civile. Il faut donc avoir une clarification du sujet.
Sur l'ordre de grandeur de ce risque aux États-Unis, le régulateur américain des banques mène également des enquêtes relatives à ce risque et impose un mécanisme de déclaration de ce risque aux entreprises d'assurance. Un tel reporting pourrait être utile en France car il offre, aux États-Unis, une vision claire des primes et des sinistres.
Enfin, s'agissant de la « ré-humanisation » de certains dossiers, cette dernière ne doit subsister que pour quelques procédures bien identifiées pour les assureurs. La directive sur la sécurité des réseaux et des systèmes d'information (directive NIS) qualifie certains opérateurs d'opérateurs de services essentiels. En tant que tels, leur travail de cartographie des risques doit les conduire à identifier les procédures les plus à risque.
M. Alain Bouillé. - S'agissant de la question de la souveraineté numérique, il importe de prendre en considération les problèmes les plus urgents, car on a perdu depuis longtemps la bataille du logiciel - software - et du matériel - hardware. Nous sommes actuellement en train de perdre la bataille de la donnée. Cette souveraineté numérique n'est actuellement pas incarnée, il faut donc absolument qu'il y ait des solutions qui voient le jour, mais il faut s'en donner les moyens au niveau européen. Si on n'accompagne pas cette construction souveraine de nature législative pour orienter les données les plus importantes vers des sites souverains, nous courrons un risque. Or, on a légiféré sur les données à caractère personnel, mais pas assez sur les données stratégiques des entreprises, qui ne sont pas toutes des données à caractère personnel. Sans loi, on n'ira sans doute pas assez loin sur le sujet.
M. Bertrand Peyret. - Tout cela n'est pas rassurant mais il s'agit d'un fait durable et non éphémère. C'est une menace durable face à laquelle nous devons nous prémunir. En 2016, quand nos spécialistes de la cyber sécurité rendaient compte de leurs constats aux organes exécutifs des banques, il arrivait que certains dirigeants répondent qu'il s'agissait de la responsabilité de la direction des systèmes d'information. Cette situation s'est poursuivie jusqu'à ce que des cyber attaques aient conduit à des démissions de dirigeants.
Il y a également une prise de conscience progressive de la part du personnel. Les entreprises lancent des campagnes de faux phishing interne, très efficaces. Ce n'est que par l'accoutumance, par l'exercice de chacun des collaborateurs, que la sensibilisation est efficace.
En tant que représentant de l'ACPR, je ne suis pas le plus à même d'évoquer la question du « zero cash », mais je peux relater ce constat de la Banque de France : le nombre de billets en circulation augmente et le nombre de transactions baisse. Comme dans tous les dispositifs de gestion de crise, nous avons développé une série de plans de continuité des activités. La duplication des sites ne relève pas de nous, mais des établissements eux-mêmes, même si nous les encourageons à avoir des systèmes de veille. Les plus grosses entités ont des centres d'alerte et de réaction aux attaques informatiques - ou computer emergency response teams (CERT). Ces équipes surveillent en permanence le système d'information de l'institution.
Je n'ai pas davantage d'opinion sur le sujet de la formation des ingénieurs. Je peux toutefois affirmer que nous subissons un problème de recrutement car les ressources sont rares et chères.
Pour revenir sur la souveraineté numérique, nous constatons un recours des banques à l'informatique en nuages - ou cloud computing - en particulier, même si ce recours est limité, puisque ce dispositif ne garantit pas la pérennité des données. Les banques veulent toutefois bénéficier des performances de traitement du nuage tout en ayant un espace d'informatique en nuage privé et sécurisé - private cloud computing. La situation des banques est assez hétérogène. Cet élément constitue un enjeu important et la réflexion à ce sujet mérite d'être menée en amont. Le marché est aujourd'hui principalement partagé entre Google, Amazon, Microsoft et Alibaba. Compte tenu de leur caractère dominant, et de la sensibilité des informations qu'ils traitent, devra-t-on un jour réguler cette industrie ? La question de la concentration est ancienne. Dans les années 1980, on parlait du monopole d'IBM. Leur position dominante est claire, mais la question de leur régulation se pose. En creux, il y a la question de savoir pourquoi l'Europe n'a pas une industrie de cette nature.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les banques disposent de données nombreuses sur leurs clients, qui, si elles venaient à être volées, pourraient servir à faire du chantage ou encore de l'extorsion de fond. Quel est le niveau de protection exigé des banques en la matière ? L'ACPR fait-elle des contrôles sur la protection de ces données ? Quelle serait la responsabilité d'une banque si ces informations venaient à être divulguées ?
M. Bertrand Peyret. - La qualité de la protection de ces données rentre dans le cadre général du contrôle interne et du risque opérationnel. Nous n'avons donc pas de prescription précise mais nous nous fondons sur certains principes directeurs. Nous demandons aux établissements de faire des cartographies des informations qu'ils ont à conserver et de les coter en leur donnant un degré de sensibilité devant entrainer des mesures de cryptage plus ou moins rigoureuses. Les contrôles informatiques ne sont pas sur la protection des données individuelles, mais sur la protection des données en général et nous vérifions que les données sont affectées à la bonne catégorie, avec un niveau de cryptage associé pertinent. Dans les outils que nous avons à notre disposition, nous faisons des rapports d'enquête et des recommandations. Si les règles ne sont pas appliquées, nous pouvons passer aux mises en demeure et aux sanctions.
M. Guillaume Poupard. - J'ajoute que, dans le RGPD, la peine maximale encourue en ce cas est de 4 % du chiffre d'affaires mondial.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Cette possibilité de sanction s'applique-t-elle également aux banques, alors même que la collecte de ces informations est obligatoire dans la procédure dite KYC (know your customer) ?
M. Guillaume Poupard. - Oui, si la banque perd ces informations. La sanction est très dissuasive et entre sans doute dans la réflexion des banques en la matière.
M. Bertrand Peyret. - Le RGPD s'applique aux données collectées, même si leur collecte est obligatoire.
M. Vincent Éblé, président. - Merci à tous nos intervenants pour la qualité de ces échanges.
La réunion est close à 12 h 30.
La réunion est ouverte à 15 h 35.
M. Vincent Éblé, président. - Nous avons le plaisir de recevoir M. Didier Migaud en sa double qualité de Premier président de la Cour des comptes et de président du Haut Conseil des finances publiques, pour nous présenter d'une part les constats de la Cour sur l'exécution du budget de l'État en 2018 et l'acte de certification des comptes de l'État, et d'autre part l'avis du Haut Conseil relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2018. Cette audition précède celle du Ministre de l'action et des comptes publics, M. Gérald Darmanin, qui se tiendra à 17 heures devant notre commission, sur le projet de loi de règlement présenté ce matin même en Conseil des ministres.
Notre commission poursuivra ses travaux au cours des semaines à venir avec de nouvelles auditions de ministres sur l'exécution budgétaire des crédits dont ils sont responsables.
Ces auditions se placent avec les travaux de nos rapporteurs spéciaux dans le cadre général de notre contrôle budgétaire continu, auquel la Cour des comptes participe substantiellement, ses magistrats étant déjà venus nous présenter trois enquêtes demandées par notre commission en application de l'article 58-2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) depuis le début de l'année 2019, sur l'indemnisation des victimes du terrorisme, le périmètre et les risques présentés par la dette publique et la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).
M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. - Comme chaque printemps, je suis très heureux de venir vous présenter plusieurs travaux produits à la demande du législateur organique par la Cour des comptes et le Haut Conseil des finances publiques afin d'éclairer la discussion que vous allez engager dans quelques jours sur le projet de loi de règlement pour 2018.
Je suis accompagné cet après-midi de Raoul Briet, président de la première chambre de la Cour, de la présidente Michèle Pappalardo, rapporteure générale, ainsi que - pour le rapport sur l'exécution du budget de l'État - de Christian Charpy, président de section, et de Cécile Fontaine, conseillère-maître, respectivement contre-rapporteur et rapporteure de ce rapport, et - pour la certification des comptes de l'État - d'Emmanuel Belluteau, président de section, rapporteur de l'acte de certification. François Monier représente quant à lui le Haut Conseil des finances publiques, dont il est le rapporteur général. Se sont joints à nous des magistrats mobilisés pour réaliser les travaux que je vais à présent vous présenter.
Mon propos portera successivement sur trois documents qui viennent de vous être remis : l'acte de certification des comptes de l'État pour 2018, le rapport sur l'exécution du budget de l'État en 2018 et l'avis du Haut Conseil des finances publiques relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement - trois documents qui n'ont pas le même périmètre, les deux premiers ne concernant que les comptes et le budget de l'État, et le dernier portant sur l'ensemble des finances publiques. Le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, dont le périmètre couvre lui aussi l'ensemble des administrations publiques, vous sera adressé le mois prochain et prolongera les analyses qui vous sont présentées aujourd'hui.
Avant de vous détailler le contenu de ces documents, un mot du calendrier de publication de ces trois travaux, qui vous sont remis une quinzaine de jours plus tôt qu'à l'accoutumée, car, cette année encore, la date de dépôt du projet de loi de règlement a été avancée d'une semaine. Le ministre de l'action et des comptes publics a d'ailleurs souhaité que, d'ici 2021, ce dépôt ait lieu à la mi-avril, afin que l'examen du projet de loi intervienne lors de la présentation du programme de stabilité.
Ce changement de calendrier répond à une préoccupation qui me semble particulièrement vertueuse, celle de vous permettre de consacrer davantage de temps à l'examen du projet de loi de règlement. Nous ne pouvons évidemment que souscrire à cet objectif, que nous avons appelé de nos voeux très régulièrement, afin que la loi de règlement devienne une véritable loi de résultats et un temps fort de l'évaluation et du contrôle parlementaires.
Néanmoins, un tel resserrement du calendrier ne doit pas affecter les conditions de réalisation des travaux de la Cour. Ceux-ci dépendent en effet de la complète disponibilité des éléments d'informations statistiques, budgétaires et comptables fournis par les services du ministère de l'action et des comptes publics et nécessaires à la réalisation de nos diligences de contrôle et de certification.
Or dès cette année, le resserrement du calendrier de dépôt du projet de loi de règlement a posé quelques difficultés. Ainsi, le Haut Conseil des finances publiques a été conduit à formuler son avis avant que l'Insee ne publie les premiers résultats des comptes annuels de 2018, nécessaires au calcul du solde structurel des administrations publiques. Les données dont vous disposez dans ce document pourraient donc évoluer à très court terme, d'ici quelques jours.
À l'avenir, l'avancement du calendrier du dépôt de la loi de règlement devra donc nécessairement aller de pair avec celui de la mise à disposition de toutes les données statistiques, budgétaires et comptables produites à cette occasion par les ministères économiques et financiers, qui sont nécessaires aux juridictions financières pour réaliser les travaux que vous leur avez confiés dans les meilleures conditions et en préservant un délai raisonnable d'instruction.
Cette précaution ayant été formulée, j'en viens au contenu des trois documents qui vous ont été remis. Je commencerai par l'acte de certification des comptes de l'État pour l'exercice 2018.
J'insisterai en particulier sur trois éléments. Il me semble d'abord utile de rappeler quelques chiffres-clés relatifs à la situation financière de l'État présentée dans son compte général. Les états financiers mettent en effet en lumière la situation nette fortement négative des comptes de l'État, à hauteur de 1 296 milliards d'euros au 31 décembre 2018, soit près de quatre années de produits fiscaux. En 2006, lors du premier exercice de certification conduit par la Cour, la situation nette des comptes de l'État en représentait la moitié, soit seulement deux années. Cela traduit la détérioration de la situation financière de l'État.
Comme j'ai déjà eu l'occasion de le faire il y a un an, j'insiste à nouveau sur le fait que le passif de l'État représente plus du double de son actif, c'est-à-dire que ce que l'État doit représente plus de deux fois ce qu'il possède et, ce, sans même tenir compte de ses engagements hors bilan, qui sont d'un peu plus de 4 000 milliards d'euros.
Sur le fond, ensuite, l'acte de certification confirme la poursuite de la démarche de fiabilisation des comptes de l'État que nous constatons année après année. Ainsi, les améliorations réalisées en 2018 permettent de lever 14 parties des réserves formulées sur les comptes de l'exercice passé. On peut citer à titre d'exemple les progrès réalisés dans l'estimation de la valeur du parc immobilier de l'État à l'étranger ou celle des établissements publics de santé.
Comme en 2017 et en 2016, la Cour a donc certifié les comptes de l'État sous quatre réserves substantielles. La première est systémique : en dépit de quelques progrès, dont l'acte rend compte, la Cour considère que les modalités de tenue de la comptabilité générale de l'État dans Chorus et l'efficacité encore insuffisante de son contrôle interne entraînent une limite générale dans l'étendue des vérifications que le certificateur doit conduire. Les trois autres réserves concernent différentes anomalies, portant respectivement sur les stocks militaires et les immobilisations corporelles, les immobilisations financières et les produits et charges régaliens.
Depuis les treize années que les comptes de l'État sont certifiés, nous sommes donc parvenus au stade où ne demeurent que des réserves substantielles, dont nous savons que l'érosion sera lente. Elle sera facilitée par la qualité du dialogue noué entre le certificateur et la direction générale des finances publiques (DGFiP) qui est, dans ce domaine, notre principal interlocuteur. Ce dialogue vise autant à traiter les réserves persistantes qu'à prendre en compte les nouveaux sujets qui apparaissent inévitablement à mesure que les politiques publiques évoluent, que les comptes sont plus faciles à auditer et que les travaux de certification progressent.
À cet égard, la Cour dresse cette année le constat général d'une relance de la dynamique de fiabilisation des comptes de l'État, dont nous souhaitons naturellement qu'elle se poursuive. Les échanges noués avec la DGFiP ont ainsi été très constructifs tout au long de l'année passée, et nous nous en félicitons. Un planning et une feuille de route ont par exemple été établis à l'automne 2018 pour rechercher les moyens de simplifier à la fois la production et l'audit des comptes et de moderniser les modalités de relations entre l'administration et le certificateur. Notre objectif commun est de faire en sorte que les données de comptabilité générale soient plus facilement utilisables et plus utiles, pour les gestionnaires mais aussi et d'abord pour vous-mêmes, parlementaires. La qualité de ce dialogue est en tout cas de bon augure pour le traitement des vingt-cinq constats d'audit énoncés par l'acte de certification. Ce dialogue devra aussi trouver à s'appliquer à l'identification de toutes les conditions à remplir pour accélérer le calendrier de production des comptes tout en préservant ses conditions d'examen par la Cour.
J'en viens à la présentation des conclusions de notre rapport sur l'exécution du budget de l'État. Précision méthodologique : outre le changement de calendrier, nous avons aussi procédé cette année à une adaptation du format et du contenu des soixante-six notes d'exécution budgétaire (NEB) qui accompagnent ce rapport et vous ont été transmises dès le 2 mai, soit en même temps que les rapports annuels de performance.
Ces modifications répondent à différents souhaits exprimés par le Parlement, visant notamment à disposer de davantage d'analyses par programme, à disposer de plus de problématisation et de profondeur historique, et à donner une image plus complète des moyens consacrés à chaque politique publique. Il est prévu que ce processus d'amélioration se déroule sur deux exercices ; nous serons donc particulièrement attentifs à l'appréciation que vous porterez sur les changements qui ont été effectués cette année et à vos éventuelles propositions d'évolution pour l'année prochaine. Nous y serons d'autant plus attentifs que ces notes constituent, je crois, un outil de travail particulièrement précieux pour appréhender l'exécution budgétaire de chaque mission.
Certaines notes sont d'ailleurs susceptibles de vous intéresser tout particulièrement, comme la note consacrée à la mission « Cohésion des territoires », qui identifie une baisse de 1,2 milliard d'euros sur les dépenses d'aide au logement entre 2017 et 2018, suite aux mesures d'économies décidées dans ce secteur, ou la note consacrée à la mission « Écologie », qui présente l'analyse budgétaire liée à la généralisation du chèque-énergie en remplacement des tarifs sociaux du gaz et de l'électricité destinés aux ménages modestes. Je pourrai multiplier les exemples, tant ces travaux sont riches ; la Cour se tient à votre disposition pour vous apporter, selon les missions qui vous intéressent, les éclairages complémentaires qui vous seront utiles.
Sur le fond, le rapport qui vous est remis comporte trois grands axes. Le premier détaille les conditions d'exécution du budget de l'État en 2018, qui s'est faite de manière plus maîtrisée qu'en 2017. Le second axe, plus structurel, approfondit la situation singulière du budget de l'État par rapport à l'ensemble des administrations publiques : après trois années de quasi-stabilité, le déficit de l'État s'est creusé en 2018, alors que le solde des administrations publiques connaissait une évolution contraire. Le troisième axe de ce rapport, enfin, consiste, au-delà de l'analyse de la gestion 2018, à souligner la complexité croissante et le manque de lisibilité du budget de l'État, et à dresser un bilan du dispositif de performance établi par la LOLF.
Je commencerai par restituer les principaux constats ayant trait à l'exécution du budget de l'État au cours de l'année 2018. D'un point de vue qualitatif, la Cour fait état d'améliorations incontestables par rapport à l'exercice 2017, dont l'exécution s'était révélée particulièrement heurtée. Le rapport établit notamment qu'en 2018, les mises en réserve de crédits ont été circonscrites, la gestion infra-annuelle normalisée, les reports de charges et de crédits contenus et les normes de dépenses tenues.
Cette situation tient pour une part importante à l'amélioration de la qualité de la budgétisation initiale et de la programmation des dépenses : les sous-budgétisations se sont ainsi limitées à 1,5 milliard d'euros en 2018, contre 4,4 milliards en 2017.
Grâce aux efforts entrepris, aucun décret d'avance n'a été nécessaire en cours de gestion, alors que les exercices précédents en avaient connu deux ou trois. Les annulations et ouvertures de crédits comptent également parmi les plus basses depuis l'entrée en vigueur de la LOLF. La Cour salue tout particulièrement le faible niveau de la réserve, puisque le taux de mise en réserve est passé de 8 % en 2017 à 3 % en 2018. Nous ne pouvons évidemment que souhaiter que cet effort de maîtrise de l'exécution budgétaire se poursuive au cours des prochains exercices.
Mais, malgré ces satisfécits, quelques pratiques de gestion critiquables persistent. Le rapport signale par exemple le maintien de sous-budgétisations dans le domaine des opérations extérieures, à hauteur de 600 millions d'euros. Il relève également l'utilisation inappropriée de la dotation pour dépenses accidentelles ou imprévisibles, qui a principalement couvert une sous-budgétisation de 100 millions d'euros liée au Mécanisme européen de stabilité (MES).
D'un point de vue quantitatif, le rapport formule un certain nombre d'observations quant aux résultats de la gestion achevée. S'agissant des dépenses, la Cour relève que, par rapport à 2017, les dépenses de l'État ont continué à progresser, à hauteur de 0,9 % sur le périmètre de la nouvelle norme de dépense pilotable. Le rythme de progression des dépenses du budget général a pour sa part été limité à 0,3 %, contre 3,2 % sur un périmètre équivalent l'année dernière.
La progression des dépenses en 2018 résulte de l'augmentation significative des dépenses de personnel, qui se sont accrues de 2 % entre 2017 et 2018, malgré une stabilisation des effectifs. Cela tient notamment à l'effet, en 2018, des recrutements effectués en 2017 et aux mesures salariales intervenues alors, telles que l'application du protocole sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations (PPCR). Par ailleurs, même si la croissance de la masse salariale a légèrement ralenti par rapport à 2017, elle demeure supérieure à la moyenne de l'évolution constatée entre 2008 et 2017. En définitive, les dépenses de personnel représentent désormais près de 39 % des dépenses du budget général.
S'agissant des recettes, les recettes totales de l'État ont été nettement plus élevées que la prévision établie en loi de finances initiale, les recettes fiscales nettes ayant connu une exécution plus forte qu'attendu. Bien qu'en hausse par rapport à la prévision, parce que l'évolution spontanée des recettes a été dynamique, les recettes fiscales sont toutefois en légère baisse par rapport à 2017, notamment en raison des mesures importantes de baisses d'impôts prises en 2018 ou de mesures prises les années précédentes.
Vous le savez en effet, les baisses de prélèvement ont été significatives ces dernières années. Ainsi, pour la seule année 2018, en dépit d'un alourdissement de 4,1 milliards d'euros des recettes provenant de la fiscalité énergétique, les différentes mesures adoptées ont eu un impact net sur les recettes fiscales de moins 16,5 milliards d'euros, dont moins 13,5 milliards d'euros résultant de mesures d'allègements fiscaux.
Même si elles sont plus élevées que les prévisions initiales, les recettes nettes totales de l'État accusent donc une baisse d'un milliard d'euros par rapport à 2017. Cette baisse aurait d'ailleurs dû atteindre 3,8 milliards d'euros si des recettes de droits de mutation en 2017 n'avaient pas été imputées à tort sur 2018, ce que nous avions déploré l'année dernière, dans la précédente édition du rapport sur le budget de l'État.
Grâce à des recettes plus élevées qu'anticipé, le déficit de l'État a été relativement contenu par rapport à la prévision établie en loi de finances initiale. Il atteint en effet 76 milliards d'euros, soit 9,6 milliards d'euros de moins que le niveau fixé en loi de finances initiale. Mais ce constat ne doit pas occulter la trajectoire d'évolution et l'ampleur du déficit de l'État.
À un tel niveau - 76 milliards d'euros - le déficit de l'État représente en effet 23,4 % des dépenses nettes du budget de l'État, c'est-à-dire 4 milliards d'euros de plus que les dépenses de la mission « Enseignement scolaire » et 3 milliards d'euros de plus que les recettes de l'impôt sur le revenu. Surtout, et pour la première fois depuis 2014, le déficit de l'État est en hausse par rapport à l'année précédente, à hauteur de 8,3 milliards d'euros.
La trajectoire de l'État diverge donc de celle de l'ensemble des administrations publiques. En effet, le déficit de l'État en comptabilité nationale a atteint près de 3 % du PIB en 2018 ; il est, de ce fait, nettement supérieur au déficit de l'ensemble des administrations publiques (APU), qui a baissé de 0,3 % en 2018 pour s'établir à 2,5 %. En conséquence, alors que la dette de l'ensemble des APU se stabilise à 98,4 points de PIB, celle de l'État progresse, atteignant 78,3 points de PIB, soit 1,2 point de PIB de plus que l'année passée.
Au regard de cette situation contrastée, nous avons souhaité approfondir l'analyse du rôle particulier de l'État au sein des administrations publiques : c'est l'objet du second message délivré dans ce rapport. L'explication des divergences observées entre la situation de l'État et celle de l'ensemble des administrations publiques ne se trouve pas du côté des dépenses, dont l'augmentation, quelle que soit l'approche retenue, a tendance à ralentir. Le facteur explicatif se trouve plutôt dans la politique suivie en matière de recettes et, plus particulièrement, de recettes fiscales.
En effet, l'État définit la politique de prélèvements obligatoires, non seulement pour ses propres impôts - l'impôt sur le revenu, la taxe sur la valeur ajoutée ou encore l'impôt sur les sociétés - mais aussi pour les ressources des collectivités locales et de la sécurité sociale. Ainsi, les baisses de prélèvements destinées à améliorer la compétitivité des entreprises ou à augmenter le pouvoir d'achat des ménages prennent notamment la forme de mesures relevant de la Sécurité sociale - comme la suppression de cotisations salariales maladie et chômage - ou des collectivités locales - telles que le dégrèvement de la taxe d'habitation - qui font l'objet de compensations pesant sur le budget de l'État.
C'est donc le budget de l'État qui supporte l'essentiel du coût net des baisses de prélèvements, alors que ces baisses portent sur les recettes de toutes les administrations publiques. Or l'État ne peut pas réduire ses propres dépenses à due concurrence des baisses de prélèvements opérés sur l'ensemble des administrations publiques, d'autant plus qu'il porte aussi la charge d'intérêt sur 80 % de la dette publique.
Nous tirons de cette situation trois enseignements : il faut veiller à ce que l'effort de baisse des impôts soit proportionné à l'effort de baisse de la dépense ; il faut que cet effort de maîtrise de la dépense soit réparti sur le champ de l'ensemble des administrations publiques et non du seul État ; enfin, si nécessaire et notamment si l'on souhaite réduire rapidement le déficit du budget de l'État, le partage des recettes et des charges entre l'État et les autres secteurs d'administrations publiques mérite de faire l'objet d'un réexamen.
J'en viens au troisième et dernier message-clé figurant dans ce rapport. Il concerne la complexité croissante du budget de l'État, ainsi que les limites de la démarche de performance mise en oeuvre par la LOLF. Ce n'est pas un constat spécifique à la gestion budgétaire observée en 2018 ; néanmoins, nous avons souhaité y accorder des éléments d'analyse plus substantiels, à l'approche notamment du vingtième anniversaire de la LOLF.
Vous le constatez dans chacun de vos travaux, la dépense de l'État constitue un agrégat hétérogène, peu lisible et instable. Il est extrêmement complexe - sinon parfois impossible - de parvenir à en délimiter précisément les contours et à en apprécier les évolutions.
Cette complexité tient pour partie aux entorses persistantes faites aux grands principes budgétaires, tout particulièrement au principe d'universalité. Bien souvent en effet, les démembrements du budget de l'État conduisent à ce que les crédits budgétaires ne retracent qu'une partie finalement très réduite du financement de certaines politiques publiques. En conséquence, si l'on cherche à analyser la dépense de l'État sur le seul périmètre du budget général, on a une réelle difficulté à retracer des évolutions pertinentes et à appréhender la totalité des concours publics qui financent une activité déterminée.
Nous avions choisi l'année dernière de nous intéresser à l'un des outils portant atteinte à la cohérence du cadre budgétaire : les fonds sans personnalité juridique. Cette année, le rapport sur l'exécution du budget de l'État réalise une présentation détaillée de l'un de ces spécimens, le fond pour l'innovation et l'industrie, créé en 2018 et qui constitue une bonne illustration des critiques que nous avons formulées sur les fonds sans personnalité juridique. En l'espèce, le rapport formule une recommandation visant à substituer à ce fonds pour l'innovation un dispositif de soutien à l'innovation inclus dans le budget général.
Nous avons également consacré des développements substantiels aux dépenses fiscales, dont le coût a continué à progresser en 2018, de 6,7 milliards d'euros par rapport à 2017. Leur montant atteint ainsi 100 milliards d'euros pour l'année 2018. Depuis 2013, le coût des dépenses fiscales a progressé de près de 5,6 % par an et 1,8 %, hors effet du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE). Les dispositifs nouveaux se sont ainsi multipliés sans que les dispositifs existants ne soient réexaminés. Le plafonnement de ces dépenses demeure inopérant et leur évaluation lacunaire.
Vous êtes, si j'ose dire, les principales victimes des problèmes de fond que je viens successivement d'évoquer, qui limitent la portée de votre autorisation parlementaire et, plus largement, réduisent la capacité du Parlement à appréhender dans leur globalité les enjeux financiers associés à l'action de l'État, notamment sur une longue période. Aussi, je souhaite que les différentes recommandations que nous formulons dans ce rapport - et que nous aurons l'occasion de suivre - puissent progressivement remédier à cette situation.
J'en viens aux observations que nous établissons sur la démarche de performance. Le chapitre qui lui est consacré permet de dresser un bilan globalement décevant des réalisations portées par la LOLF. En réalité, il confirme une perception que nous avions déjà : la culture de la performance dans la gestion publique est une greffe qui n'a pas encore parfaitement pris. Nous en relevons plusieurs symptômes, tel que le caractère surabondant et peu utilisé de la documentation budgétaire. Sur le temps long, nous observons aussi que toutes les démarches de modernisation de l'État - quelles qu'en aient été les appellations - se sont construites à côté de ce dispositif de performance, signe de son caractère peu opérant ou, au moins, de sa faible appropriation par les décideurs publics.
La valeur ajoutée du bilan que nous avons réalisé tient pour partie à l'important travail de parangonnage effectué par les rapporteurs. Il permet en effet de replacer l'expérience française parmi celles de nos voisins étrangers. Nous avons également procédé à une consultation en ligne des responsables de programme, riche d'enseignements. Vous pourrez prendre connaissance de ces différents éléments en annexe du rapport que vous a été remis.
Globalement, si notre analyse nous conduit à dresser un bilan décevant de la démarche de performance, ce bilan ne doit pas conduire à céder au découragement. Car la LOLF a clairement permis de faire bouger les lignes et de dépasser la seule logique de moyens qui lui préexistait. Il est vrai, par ailleurs, que le contexte budgétaire particulièrement tendu qui a prévalu à partir de 2008 a fortement raccourci l'horizon des gestionnaires et rétréci leurs marges de manoeuvre, et qu'il a ainsi en partie annihilé les effets positifs du dispositif de performance promu par la LOLF.
S'il n'est donc pas souhaitable de revenir en arrière, notre rapport propose un certain nombre de pistes de refondation de ce dispositif : mieux distinguer les objectifs stratégiques, de niveau politique, et les objectifs de gestion fixés aux responsables de programmes, car un gestionnaire ne peut être tenu pour responsable que de ce sur quoi il a de vraies marges de manoeuvre ; inscrire ce dispositif dans un environnement plus global, propice à l'efficience de la dépense, en conduisant notamment des revues de dépenses et des évaluations de politiques publiques de façon régulière et selon un programme prévu dans la loi de programmation des finances publiques et présenté au Parlement, comme le font la plupart de nos partenaires ; rendre de vraies marges de gestion aux responsables de programme, en leur redonnant des perspectives de moyen terme par un renouveau des dispositifs de contractualisation et de fongibilité.
J'achèverai mon propos en tant que président du Haut Conseil des finances publiques pour vous présenter l'avis que le Haut Conseil vient de formuler sur le projet de loi de règlement, avis rendu en application de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques de décembre 2012. Conformément à la volonté du législateur organique, le Haut Conseil doit, à cette occasion, comparer l'exécution constatée en 2018 avec la trajectoire de solde structurel définie dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Pour rappel, ce solde correspond au solde nominal, corrigé des effets liés à la conjoncture économique et déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires.
En l'espèce, l'avis formule deux constats, le premier portant sur le niveau du déficit structurel, dont l'estimation est passée, en points de PIB, de 2,4 en 2017 à 2,1 en 2018. Sous la réserve que j'ai formulée au début de mon intervention sur le calendrier de publication par l'Insee des chiffres du PIB, le Haut Conseil constate que le solde structurel estimé pour 2018 est identique à celui prévu par la loi de programmation des finances publiques promulguée en janvier 2018. Il n'y a donc pas lieu de déclencher le mécanisme de correction prévu par la loi organique de décembre 2012 lorsqu'un écart de solde structurel par rapport à la loi de programmation atteint au moins 0,5 point de PIB sur une année donnée ou 0,25 point de PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.
Le second constat formulé par notre avis porte sur la décomposition de la variation du solde structurel. Entre 2017 et 2018, compte-tenu des arrondis, le déficit structurel s'est réduit de 0,2 point de PIB. Cette amélioration s'explique, selon le Gouvernement, par un effort sur les dépenses publiques de plus 0,4 point, partiellement compensé par des mesures de baisse des prélèvements obligatoires à hauteur de moins 0,2 point.
S'agissant plus particulièrement de l'effort en dépense, il résulte d'une croissance des dépenses publiques estimée à 0,5 % en volume - en retenant les prix du PIB - soit un rythme moins rapide que la croissance potentielle du PIB, estimée à 1,25 %. Toutefois, le Haut Conseil relève que la recapitalisation d'Areva en 2017 a un impact significatif sur le calcul de cet effort. Si l'on neutralise les 4,5 milliards d'euros de dépense publique liés à cette recapitalisation, opérée en 2017, la croissance de la dépense en volume est alors de 0,9 % en 2018, soit une augmentation proche de celle constatée en 2017. Hors impact de la recapitalisation d'Areva, l'effort en dépense serait alors de 0,2 point en 2018 et l'effort structurel serait réduit à zéro.
En tout état de cause, le Haut Conseil souligne que le solde structurel, estimé à moins 2,1 points de PIB en 2018, reste encore très éloigné de l'objectif de moyen terme de moins 0,4 point de PIB défini dans la loi de programmation.
M. Vincent Éblé, président. - Le regard rétrospectif qui nous occupe aujourd'hui passe parfois pour politiquement anecdotique, car nous ne pouvons pas amender les articles purement récapitulatifs de la loi de règlement. C'est pourtant un exercice très utile : l'enchainement de cet exercice rétrospectif avec l'exercice prospectif est essentiel pour changer la donne et ne pas être réduit à la constater. Notre constat d'aujourd'hui doit nous donner des éléments pour les lois de finances futures ou en cours d'exécution.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'année 2018 donne une impression contrastée. L'exécution a été bonne et les efforts de sincérité des comptes doivent être reconnus : il n'y a pas eu de décrets d'avance. Mais la bonne exécution est due à des recettes fiscales qui se tiennent. Les baisses d'impôt de 2018 n'ont pas été financées par des économies. J'en veux pour preuve la hausse de la masse salariale de l'État. On peut certes comprendre qu'il y ait de nouvelles missions, notamment en matière de sécurité ; des postes ont été créés par un gouvernement précédent. La Cour attire notre attention sur le coût des niches fiscales et celui de la politique du logement. Il semble que le Gouvernement ait entamé en 2018 ce qu'il a continué en 2019 et qui sera éclatant en 2020 : le renoncement aux réformes. Il n'est en effet pas raisonnable de laisser progresser de 2 % la masse salariale de l'État. On ne s'interroge pas non plus sur les missions de l'État.
Le déficit repart à la hausse. Ce n'est que grâce aux efforts des collectivités territoriales et à la bonne tenue des recettes fiscales que nous avons un assez bon résultat par rapport à ce qui était prévu. La masse salariale représente 39 % du budget de l'État. Toutes les annonces initiales sur la réduction du nombre de postes sont oubliées...
Quelques questions plus précises : le Haut Conseil indique que la recapitalisation d'Areva ne figure pas dans les décisions exceptionnelles et temporaires. J'espère pourtant que nous n'aurons pas à y procéder tous les ans ! Elle a une incidence de 0,2 point sur l'ajustement structurel. Cela signifie que si elle avait été considérée comme une opération exceptionnelle, la France aurait dépassé l'écart maximum autorisé par les règles européennes. S'agirait-il d'un petit arrangement pour que la France respecte ses engagements ?
Une remarque enfin sur la performance. La Cour plaide à juste titre pour le retour à l'esprit de la LOLF. Nous sommes d'accord : qui se penche sur un « bleu budgétaire » voit bien qu'il est illisible. Tous les objectifs sont atteints, il n'y a que des estimations pour les niches fiscales... Il y a peut-être trop d'informations, d'indicateurs, de rapports, et pendant ce temps, la dette continue à augmenter. En 2019, nous en serons à 100 %... peut-être faudrait-il revenir à des indicateurs plus simples. Des pays nordiques ont fait ce choix et ils ont de bien meilleurs résultats que nous. Il faudrait ajouter à cela le changement de calendrier pour que nous disposions de plus de temps pour l'évaluation.
M. Didier Migaud. - Oui, monsieur le président, le regard rétrospectif est utile, la réalité d'une politique budgétaire se mesurant avant tout dans son exécution. Il est toujours utile de regarder dans le rétroviseur : on connait ainsi mieux les dangers et la façon dont le chemin se déroule.
Les NEB que nous vous transmettons représentent 3 000 pages. Mais elles sont à destination des rapporteurs spéciaux, qui y trouvent des éléments d'information sur les programmes ou les missions sur lesquels ils rédigent leur rapport.
Monsieur le rapporteur général, une observation sur les dépenses de personnel : en effet, celles-ci augmentent moins qu'en 2017, mais un peu plus que la moyenne des augmentations entre 2008 et 2017, par la suite de décisions prises les années précédentes. L'effectif est cependant stabilisé à 300 unités près.
La Cour aura l'occasion de revenir sur la question d'Areva dans son rapport sur les perspectives des finances publiques. Le choix fait par le Gouvernement n'a pas d'incidence sur le solde effectif, mais sur le calcul du solde structurel mesuré par la Commission européenne. Le Gouvernement n'a pas classé cette dépense comme étant exceptionnelle, et la Commission européenne n'a pas fait d'observation...
Pour nous, la recapitalisation correspond à la définition des dépenses exceptionnelles, mais le Gouvernement et la Commission ont eu une position différente. Cela a effectivement une conséquence sur la mesure de l'évolution du solde structurel, qui devient quasi nulle. J'imagine que vous poserez cette question au ministre.
La démarche de performance est indispensable. Elle a été mise en place par la LOLF, après l'avoir été bien avant dans d'autres pays. Tout ce qui a été mis en place est-il pertinent ? La question n'est pas suffisamment prise en compte par les gestionnaires. Oui, l'information est surabondante et le nombre des indicateurs a été réduit, mais insuffisamment. Il faut mettre en cohérence les indicateurs et les opérations de pilotage, qui ne sont pas toujours les mêmes... Nous appelons donc à refonder ce dispositif. Mais la démarche de performance en elle-même reste particulièrement utile. Nous proposons d'introduire des revues de dépense régulièrement présentées au Parlement, des marges de manoeuvre plus souples pour les gestionnaires, telles que la pluri-annualité et la fongibilité. Mais cela pose le problème de la réserve numéro 1 sur les systèmes d'information et le contrôle interne : si nous voulons donner plus de souplesse, encore faut-il que ces derniers soient plus performants.
Nous aurons l'occasion d'y revenir, car nous proposerons un bilan de la LOLF pour ses vingt ans d'existence.
M. Vincent Delahaye. - Merci pour votre présentation. Votre travail constitue pour nous une mine d'informations précieuse. Vous notez l'effort de sincérité, la baisse des sous-budgétisations. Le déficit affiché est artificiellement réduit grâce à la prise en compte en 2018 d'une recette de 1,4 milliard d'euros au titre des droits de mutation qui n'a pas été comptabilisée en 2017. Au lieu de 76 milliards d'euros, il devrait donc s'élever à 77,4 milliards d'euros.
Le projet de loi de règlement est plus important que le projet de loi de finances initial car on n'est plus dans le domaine des projections mais dans le domaine du réel, de l'exécution. Avancer la date d'examen parlementaire de ce texte d'un mois est donc une bonne chose, cela nous permettra de mener davantage d'auditions.
La Cour souligne aussi les changements de périmètres budgétaires. Est-il possible de les stabiliser ? Cette pratique récurrente chaque année rend difficiles les comparaisons.
Je souhaiterais savoir s'il était possible de disposer d'une évaluation des frais de réception, de représentation, de transport et de communication au sein de chaque mission. Enfin, les restes à payer s'élèvent à 110 milliards d'euros, à peu près comme l'an dernier. Comment apprécier ce chiffre ? Est-il possible de le diminuer ?
M. Marc Laménie. - Merci pour votre travail très précieux. Le déficit s'élève à 76 milliards d'euros. C'est important si l'on considère la hausse de l'endettement même si la charge de la dette demeure stable grâce au maintien de taux d'intérêt bas.
Les opérateurs de l'État sont très nombreux, avec des missions très diverses. Parvenez-vous à quantifier leur poids financier ? Enfin, vous évoquez les dépenses fiscales, déplorant qu'elles ne soient ni pilotées ni évaluées. Pourquoi ?
M. Jean-Claude Requier. - Je suis un peu noyé dans l'avalanche de chiffres...mais je reste impressionné par l'importance du déficit budgétaire. Certes, voilà 25 ans que la France n'a pas eu un budget en équilibre, ce n'est donc pas nouveau, mais 76 milliards ce n'est pas rien ! Quand j'étais jeune, on n'empruntait pas car on avait peur de faire faillite. Les choses ont bien changé...Néanmoins la situation budgétaire s'est un peu améliorée, mais cela semble précaire et aléatoire. Quelle est la part due à l'action de l'État ? Quelle est la part due à l'amélioration de la conjoncture ?
M. Victorin Lurel. - J'ai des incertitudes sur l'estimation des immobilisations financières. Il est difficile de les évaluer et de déterminer les valeurs d'équivalences. Beaucoup d'entités existent avec des normes comptables différentes. J'aimerais avoir plus de précisions. Je pense en particulier à l'Agence des participations de l'État. Dans votre recommandation no 9, vous préconisez le retour des recettes et des dépenses des fonds sans personnalité juridique au budget général, en recourant si possible aux mécanismes d'affectation prévus par la LOLF, ou en plaçant la gestion déléguée, si elle est maintenue, dans le cadre d'une convention de mandat. Cela correspond à ce que notre commission des finances avait demandé. Vous émettez d'ailleurs une réserve substantielle à propos des immobilisations financières, vous ne pouvez pas les certifier car les méthodes sont fluctuantes.
Sur les participations de l'État, dans la recommandation no 10, vous plaidez pour la substitution au fonds pour l'innovation et l'industrie d'un dispositif de soutien inclus dans le budget général. On a en effet l'impression que la LOLF n'est pas respectée : lorsque les dividendes sont payés en numéraire, ils alimentent le budget général ; lorsque c'est sous forme de titres, c'est l'Agence des participations de l'État ou la Banque publique d'investissement qui gèrent...Cela ressemble à un tour de passe-passe comptable qui ne respecte ni l'esprit ni la lettre de la LOLF. Pouvez-vous nous en dire plus ? Le fonds pour financer l'innovation de rupture devait rapporter 250 millions chaque année. Depuis, le Conseil constitutionnel s'est prononcé et on est dans l'expectative...Ne faudrait-il pas rationaliser davantage le financement de l'innovation dans la mesure où différents fonds et programmes existent déjà ? Pourriez-vous donc nous éclairer davantage sur les immobilisations financières et le respect de la LOLF ?
M. Jean-François Husson. - Après trois années de baisse, le déficit budgétaire augmente de 10 %. Ce n'est pas rien ! Cette hausse est imputable à l'État. L'an dernier, le Gouvernement avait mis à contribution les collectivités territoriales, les désignant ainsi comme responsables, au moins partiellement, du déficit. On constate finalement que, grâce à la contractualisation, les collectivités territoriales ont fait un effort et qu'en même temps le déficit de l'État a augmenté. Avez-vous des préconisations à adresser à la représentation nationale ? Comment expliquer cette dégradation ? Je note l'alourdissement sensible de 4 milliards d'euros de la fiscalité énergétique, qui était à l'origine du mouvement des gilets jaunes.
Vous soulignez la complexité croissante du cadre budgétaire de l'État en regrettant le manque de lisibilité, entrave au respect des principes d'unité et d'universalité budgétaires. Quelles sont vos préconisations pour renforcer la transparence ? Là encore, le manque de lisibilité et de transparence n'est pas étranger au mouvement de révolte récent de nos concitoyens.
M. Julien Bargeton. - La Cour des comptes note la meilleure programmation des dépenses qui a amélioré la sincérité du budget. On ne peut que s'en féliciter. On parle de la réforme de l'État, de la réduction des dépenses publiques et de la baisse du nombre de fonctionnaires. Mais dans le contexte des gilets jaunes, ce n'est pas évident et l'on peine parfois à proposer des économies parce que l'on sent dans les territoires une demande de services publics. Il n'appartient pas à la Cour de faire des propositions d'ordre politique sur la réduction des dépenses ou sur l'affectation des personnels. La Cour a-t-elle néanmoins des propositions sur la méthode à suivre pour réduire efficacement les dépenses ? Les méthodes jusque-là mises en oeuvre pour réformer l'État n'ont pas toujours donné les résultats escomptés...
M. Thierry Carcenac. - Vous insistez sur la faible lisibilité et la difficile appréhension du cadre budgétaire. Les périmètres sont instables. Rapporteur spécial des crédits de l'immobilier de l'État, je ne peux que déplorer, en effet, la dispersion de la gestion de l'immobilier de l'État entre 44 missions et l'existence, en outre, d'une direction de l'État. Tout cela ne contribue pas à donner une vision claire de ce qui est fait en la matière. Il en va de même pour les systèmes d'information où chaque ministère oeuvre dans son coin, même si une agence nationale existe. Comment améliorer la lisibilité du budget ?
Certains ont souligné la contradiction entre la volonté de réduire les déficits et la nécessité d'améliorer les services publics, et donc d'embaucher. De fait, si une année on réduit le nombre d'enseignants, on constate une augmentation des recrutements l'année suivante. On manque de continuité.
Vous appelez à une nécessaire refondation de la démarche de performance, appel d'autant plus intéressant que vous figurez parmi les pères fondateurs de la LOLF. Nos voisins ont réduit de manière drastique le nombre d'objectifs. Entendez-vous faire des propositions au Gouvernement en ce sens ?
M. Michel Canévet. - Le déficit demeure à un niveau significatif même s'il est inférieur aux prévisions de la loi de finances initiale. Il est plus élevé que l'an passé et l'on peut s'inquiéter pour l'avenir alors que des baisses de recettes et d'impôts ont été annoncées. Je m'inquiète aussi des propos sur la certification. La Cour indique qu'elle n'est pas en mesure de se prononcer sur la fiabilité de l'estimation d'une part importante du parc immobilier de l'État. Elle souligne qu'il existe de nombreuses inconnues comme sur les créances fiscales à la fin de l'exercice.
Vu la situation, il est nécessaire de faire des efforts pour réduire la dépense. J'avais ainsi proposé, lors de l'examen du projet de loi de finances, de réduire les dépenses de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » dont je suis le rapporteur, et je constate qu'en exécution on parvient à une baisse de 10 % par rapport aux prévisions initiales ; c'est la preuve qu'il existe des marges de manoeuvre. Jusqu'où la Cour peut-elle aller dans l'examen des dépenses de l'État, pour évaluer certaines dépenses, comme celles évoquées par Vincent Delahaye, déceler les abus et les postes où l'on pourrait réduire les crédits de manière significative ?
Mme Christine Lavarde. - Je tiens à remercier la Cour pour la modification des NEB. J'ai lu avec intérêt celle consacrée au programme des investissements d'avenir. La présentation est claire, problématisée. J'y ai retrouvé vos interrogations sur la pertinence des indicateurs de performance. Je note aussi que les constats que vous faites sur l'exécution du budget sont les mêmes que ceux que nous faisons à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances initial, et nos remarques sont identiques d'une année sur l'autre...Que pouvons-nous faire collectivement pour faire bouger les choses ? J'ai peur qu'en 2020 on fasse les mêmes remarques que cette année...
M. Didier Migaud. - Je confirme notre analyse sur les droits de mutation : une recette de 1,4 milliard a été imputée sur l'exercice 2018 alors qu'elle trouvait son origine en 2017. Nous l'avions déjà remarqué l'an dernier.
Nous avons souhaité insister à nouveau sur la lisibilité budgétaire dans notre rapport qui contient un certain nombre de constats et de recommandations. Les dépenses fiscales ont augmenté plus sensiblement que les autres dépenses. On ne peut que constater l'échec des conférences fiscales qui ont été organisées, un échec de la démarche de plafonnement global recherché par les lois de programmation des finances publiques - l'objectif était, il est vrai, très limité, comme nous l'avions souligné dans nos observations sur la dernière loi de programmation. Les dépenses fiscales sont un guichet ouvert et constituent un moyen de contourner les normes d'évolution de la dépense, avec un risque de dérive. Nous invitons à refaire le point sur la maitrise des dépenses fiscales. Évidemment, cela aboutirait à augmenter mécaniquement le taux des prélèvements obligatoires mais on pourrait profiter de l'occasion pour baisser d'autres impôts.
Le déficit budgétaire est moins important que prévu en raison du dynamisme des recettes. Il est la conséquence du choix politique de baisser les impôts. L'année 2018 est éclairante. D'un côté, la dépense continue d'évoluer positivement, malgré un effort de maîtrise plus important que les années précédentes ; d'un autre côté, les recettes diminuent avec des baisses d'impôts. Mécaniquement, le déficit se creuse ! Si l'on veut réduire le déficit, une action plus puissante de maitrise de la dépense publique s'impose, qui devrait concerner l'ensemble des secteurs, État comme collectivités territoriales ou Sécurité sociale. Des marges d'amélioration en termes d'efficacité existent.
On compte plus de 150 fonds sans personnalité juridique. Comme ils ne figurent pas dans le budget de l'État, ils peuvent s'affranchir des règles budgétaires et de la norme d'évolution de la dépense publique. Ils se soustraient aussi au contrôle du Parlement qui n'est pas aussi systématique que pour les dépenses budgétaires classiques et ils ne contribuent pas à la lisibilité de l'action publique. Ainsi près de la moitié des crédits de la mission « cohésion des territoires » est éparpillée dans des fonds divers. Il est bien difficile d'évaluer la qualité et l'efficacité de l'action de l'État en ce secteur ! Il en va de même pour l'innovation, la recherche ou l'industrie. Un fonds a été créé en 2018 pour accueillir les recettes provenant de privatisations possibles afin de financer l'innovation et la recherche, mais d'autres dispositifs similaires existent déjà, dans le cadre du budget général ou dans d'autres fonds ! Dans un souci de transparence, nous plaidons donc pour un retour de ces actions dans le budget. Cela contribuerait à une plus grande transparence de l'action de l'État. Il en va de même pour les modifications de périmètre, récurrentes, même si elles peuvent parfois se justifier. C'est pourquoi nous nous efforçons de faire des analyses à périmètre constant.
Il est tout à fait possible de chiffrer les frais de communication ou de représentation à travers le portail Chorus, même si nous ne l'avons pas fait dans notre rapport. Je laisse la parole à M. Briet sur les immobilisations financières et les restes à payer.
M. Raoul Briet, président de la première chambre de la Cour des comptes. - Les incertitudes comptables sont de trois ordres. Tout d'abord certains systèmes d'information, notamment en matière de recettes, sont très anciens, avec des référentiels qui sont encore ceux de l'ordonnance de 1959 et non ceux de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Certaines opérations sont encore parfois manuelles. On n'a visiblement pas encore tiré tout le parti de Chorus.
Ensuite, en dépit de progrès dans la maitrise des risques et le contrôle interne dans les ministères, les avancées ne sont pas suffisantes pour disposer d'une assurance raisonnable sur la qualité de ces comptes.
Enfin, les données sont souvent incomplètes ou imprécises. C'est le cas notamment pour les participations financières de l'État, pour lesquelles on ne dispose pas d'indications solides et homogènes provenant de l'ensemble des participations financières de l'État, soit parce que les référentiels comptables ne sont pas homogènes, soit parce que l'on ne dispose pas des rapports des commissaires aux comptes, soit parce qu'il n'y a pas de certification des comptes du tout...Les problèmes de valorisation à l'actif de l'État de l'immobilier n'empêchent toutefois nullement de contrôler la gestion quotidienne de l'immobilier de tel ou tel ministère. Nous notons aussi une amélioration concernant la valorisation de l'immobilier à l'étranger.
Les restes à payer, c'est-à-dire les autorisations d'engagement pour lesquelles les crédits de paiement n'ont pas été ouverts, sont globalement stables, en hausse à la Défense, en baisse pour la mission « Travail et emploi ». Si l'on croise la comptabilité budgétaire et la comptabilité générale, on s'aperçoit que seuls 10 % des restes à payer correspondent à des passifs à court terme, c'est-à-dire à des dettes certaines. Le reste correspond à des engagements hors bilan. Vu le niveau atteint fin 2018, il n'y a pas de préoccupations particulières à avoir à ce sujet.
M. Didier Migaud. - Nous souhaitons aussi compléter le dispositif de performance par une revue des dépenses et une évaluation des politiques publiques qui seraient présentées au Parlement dans le cadre de la loi de programmation. Les autres pays ont fait le choix d'une démarche cohérente entre la revue des dépenses, le dispositif de performance et les réformes proposées. En France, ces démarches sont indépendantes, juxtaposées, sans cohérence. Une diminution du nombre d'objectifs et d'indicateurs serait évidemment souhaitable et pertinente.
M. Vincent Éblé, président. - Je vous remercie.
M. Vincent Éblé, président. - Mes chers collègues, M. Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics vient nous présenter le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2018, examiné ce matin par le Conseil des ministres.
Nous ne pouvons pas dire que nous ignorons tout de l'exécution du budget en 2018. Le 21 février dernier, monsieur le ministre, vous nous avez vous-même donné les premiers éléments dont vous disposiez. Vous pouvez à présent nous faire part des résultats définitifs, d'autant que les rapports annuels de performance sont aujourd'hui disponibles, ainsi que les travaux menés par la Cour des comptes.
En outre, nous venons de recevoir le premier président de la Cour des Comptes, M. Didier Migaud, qui nous a fait part de ses remarques, certaines positives - sur la sincérité de l'exécution budgétaire -, d'autres plus critiques, notamment sur les dépenses fiscales ou la démarche de performance.
Je vous précise, monsieur le ministre, que notre commission recevra plusieurs de vos collègues, membres du Gouvernement, sur l'exécution budgétaire des missions dont ils sont responsables : le 5 juin, M. Julien Denormandie, ministre chargé de la ville et du logement ; le 18 juin, Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, et M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales ; le 19 juin, Mme Emmanuelle Wargon, secrétaire d'État auprès du ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire ; enfin, le 26 juin, Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé.
Le contrôle ne se limite pas à l'examen de la loi de règlement : les rapporteurs spéciaux de la commission des finances ont engagé des contrôles budgétaires sur de nombreux sujets depuis le mois de janvier, chacun dans son domaine. Nous bénéficions également de l'appui de la Cour des comptes que nous avons déjà reçue trois fois depuis le début de l'année dans le cadre de l'article 58, paragraphe 2, de la loi organique relative aux lois de finances.
M. Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics. - Monsieur le président, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, j'ai tenu l'engagement que j'avais pris devant vous d'avancer la date du dépôt du projet de loi de règlement, afin que le Parlement puisse travailler plus sérieusement et plus efficacement dans le cadre du contrôle de l'action gouvernementale.
L'examen du projet de loi de règlement des comptes de l'année est toujours un moment de vérité pour le Gouvernement, puisqu'il met en lumière les écarts avec les prévisions des lois de finances de l'année considérée, ainsi qu'avec les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement. Il s'agit d'un exercice démocratique.
Le calendrier de sa présentation devant vous a ainsi été anticipé, tout comme la transmission des rapports annuels de performance. Cela aidera les parlementaires à mieux contrôler encore l'action gouvernementale. De la même manière, j'ai souhaité que votre Assemblée puisse bénéficier d'un accès direct au logiciel Chorus et que soient pour la première fois mises à disposition du public, en open data, les données détaillées de comptabilité générale. Cet effort de transparence s'ajoute ainsi à l'effort de sincérité auquel le Gouvernement a procédé ces deux dernières années du point de vue tant de la budgétisation initiale que de notre endettement.
Sur le fond, l'examen de ce projet de loi sera pour moi l'occasion de revenir sur les bons résultats que nous avons obtenus en matière budgétaire l'an passé et qui sont même meilleurs que ceux que j'avais eu l'occasion de présenter devant votre commission au mois de février dernier.
En effet, cette exécution budgétaire démontre qu'il est possible de réduire à la fois notre déficit public, les prélèvements obligatoires et la dépense publique tout en stabilisant, pour la première fois depuis dix ans, notre endettement à 98,4 % du PIB. C'est d'ailleurs grâce à la maîtrise de notre dépense publique, qui s'est contractée de 0,3 point en volume, que nous sommes parvenus à réduire à la fois notre déficit à 2,5 % du PIB ainsi que les impôts. Si le travail est encore long, l'année 2018 est à marquer d'une pierre blanche, puisque nous sommes en train de parler, non pas de prévisions, mais de constats vérifiés. L'ensemble des acteurs de la dépense publique ont concouru à cet objectif, qu'il s'agisse de l'État, des organismes de sécurité sociale ou bien des collectivités territoriales.
Il reste des choses encore à améliorer. Je sais que vous en discutez beaucoup, notamment dans le cadre de la révision constitutionnelle à venir. Nous avons une vision parcellaire des dépenses publiques en général : nous ne parlons que de l'État. Il faudrait peut-être ajouter les comptes sociaux et il serait bon, pour le Parlement et pour nos concitoyens, de disposer de tous les chiffres de toutes les administrations publiques et pas simplement de ceux de l'État et des collectivités locales.
S'agissant de l'État, les résultats sont en nette amélioration par rapport à nos prévisions : le déficit s'élève non pas à 86 milliards d'euros comme il était prévu en loi de finances initiale, mais à 76 milliards d'euros, soit 10 milliards d'euros de moins. Ce résultat doit notamment être mis en regard des efforts budgétaires majeurs auxquels le Gouvernement et sa majorité parlementaire ont consenti. Je pense à l'augmentation très importante des crédits de la mission « Défense », mais également aux fortes consommations de crédits liées à la transition écologique, à l'instar du chèque énergie et de la prime à la conversion.
Si le déficit de l'État reste important et supérieur au déficit de toutes les administrations publiques confondues, c'est parce que c'est l'État qui porte l'essentiel de la baisse de la fiscalité : les dégrèvements très importants pour les collectivités locales - 16 milliards d'euros -, 10 milliards d'euros de transfert de TVA à la sécurité sociale et les baisses d'impôts décidées par le Gouvernement - impôt sur les sociétés, taxe d'habitation... La question se reposera en 2019 et 2020 pour la CSG, notamment pour les petites retraites.
L'objectif total de dépenses, fixé à 425,4 milliards d'euros en loi de finances initiale, a été respecté. Sur le périmètre de la dépense dite « pilotable », ce sont même 1,4 milliard d'euros de crédits qui n'ont pas été consommés. L'État, notamment le Gouvernement, en gérant bien les crédits votés par le Parlement, a multiplié par deux la demande faite en projet de loi de finances pour retrouver 1,4 milliard d'euros d'économies, ce qui explique les bons chiffres de déficit que j'ai mentionnés.
Je me tiens à votre disposition pour évoquer, à un niveau de détail plus fin, la plus-value de 8,8 milliards d'euros de recettes fiscales par rapport à la prévision initiale. Ce montant se répartit à parts égales entre la TVA et l'impôt sur les sociétés, signe de la robustesse de notre économie, malgré les difficultés que nous avons connues l'année dernière - les diverses journées de grève de la SNCF et la crise dite des gilets jaunes dont nous avons déjà évalué les conséquences à 0,2 % du PIB, c'est-à-dire à environ 4 milliards d'euros.
Par ailleurs, la situation patrimoniale de l'État s'améliore nettement. Le résultat patrimonial atteint même son meilleur niveau depuis 2008 - -51,9 milliards d'euros contre -61,1 milliards d'euros en 2007 -, grâce à l'augmentation de la valeur de l'actif immobilisé de l'État ainsi qu'à l'apurement de dettes contractées au cours des exercices précédents.
Même si les comptes sociaux ne figurent pas dans ce projet de loi de règlement, il faut constater la très grande maîtrise des dépenses d'assurance maladie, qui se traduit par le respect de l'ONDAM pour la neuvième année consécutive, permettant même le redéploiement de plus de 300 millions d'euros en faveur de l'hôpital public.
S'agissant des collectivités, force est de constater que la contractualisation imaginée par le Gouvernement a bien fonctionné. J'ai entendu ici plusieurs critiques invoquant son aspect non constitutionnel, ce qu'a contredit le Conseil constitutionnel. En moyenne, les collectivités entrant dans ce champ ont connu une diminution de leurs dépenses de fonctionnement de 0,2 %, bien au-delà de l'objectif fixé à Cahors. Sans baisse des dotations aux collectivités locales, l'investissement public local a augmenté comme jamais au cours des dix dernières années.
Le Gouvernement aura l'occasion de dresser le bilan de l'application des dispositifs de maîtrise des dépenses locales pour l'année 2018 avant le débat d'orientation des finances publiques, tandis qu'un second bilan développera les résultats obtenus par catégorie de collectivités, à l'automne 2019. Je suis le destinataire des conclusions de la première année budgétaire du pacte de Cahors, mais n'ai pas encore tous les chiffres de toutes les collectivités.
J'ajoute que les autres collectivités sont restées proches de l'objectif national, avec une progression de leurs dépenses de fonctionnement de 1,1 %, si bien qu'en moyenne les résultats de l'année 2018 sont globalement favorables, avec un net ralentissement des dépenses de fonctionnement de l'ensemble des collectivités, de l'ordre de 0,3 %.
Si ce projet de loi de règlement contient des motifs de satisfaction et de fierté sur le fond, il témoigne également d'une gestion budgétaire plus apaisée et plus respectueuse de l'autorisation parlementaire. Ainsi, pour la première fois depuis plus de trente ans, le Gouvernement n'a procédé à aucune ouverture ou annulation de crédits par décret d'avance en cours de gestion. De la même manière, aucun dégel de la réserve de précaution n'a été nécessaire durant le premier semestre 2018. À l'exception de crédits de la Cour des comptes, extrêmement modestes, je n'ai toujours pas dégelé de crédits.
Enfin, toujours dans une logique de responsabilisation des gestionnaires, le taux de mise en réserve a été considérablement réduit, passant de 8 % à 3 %, c'est-à-dire de 10 milliards d'euros de crédits gelés en 2017 à 4 milliards d'euros en 2018.
J'ai demandé à ce que des mesures préventives soient mises en place pour empêcher que ne se reproduise l'erreur d'imputation des droits de mutation pour les départements. Ce plan d'action a ainsi permis de réduire, au 31 décembre 2018, le solde du compte de tiers en matière de droits de mutation au niveau constaté à la fin de l'année 2016, soit à son niveau résiduel. La DGFiP a par ailleurs fait évoluer son système d'information afin de disposer, à la fin de ce semestre, d'un suivi quotidien du compte de tiers et de simplifier la liquidation des droits de mutation. Une telle erreur ne peut donc pas se reproduire.
Nous ne saurions, pour l'avenir, nous contenter de ces bons résultats. Il faut poursuivre ce travail de maîtrise de la dépense publique ainsi que de baisse du déficit public.
Je voudrais ici souligner l'importance et la leçon de l'année 2018, qui consistait à baisser les impôts. Ceux-ci ont baissé fortement pour les entreprises comme pour les particuliers. Tout en réduisant le déficit, c'est par la baisse de la dépense que nous avons financé les baisses d'impôts de l'année 2018. Ce point très important doit nous inspirer pour l'année 2019, mais surtout pour les dernières années du quinquennat.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je salue l'engagement qui a été pris de resserrer le calendrier pour la présentation du projet de loi de règlement. Je note également l'engagement tenu sur le suivi des décrets d'avance et les taux de mise en réserve. Nous nous sommes suffisamment plaints des précédents gouvernements pour que cela soit souligné.
Par rapport à la prévision de la loi de finances initiale, l'exécution est meilleure que prévu, même si les chiffres ne sont toujours pas satisfaisants. Comment se satisfaire d'un déficit budgétaire de 76 milliards d'euros, qui est d'ailleurs reparti à la hausse ?
Si l'exécution est meilleure, c'est parce que les recettes fiscales se sont bien tenues. On a en revanche plus de mal à chiffrer les économies. Je pense notamment à la masse salariale de l'État : celle-ci, hors compte d'affectation spéciale « Pensions », a augmenté de 2 % contre une moyenne de 0,9 % sur les dix années précédentes. Certes, c'est largement le fait des créations de postes qui ont été décidées antérieurement, mais Bruno Le Maire a annoncé une diminution de 50 000 équivalents temps plein pendant le quinquennat qui commencerait dès 2018. Or l'année 2018 a vu des créations nettes de postes.
Cette diminution est-elle toujours d'actualité après le dernier discours du Président de la République ? N'a-t-on pas renoncé à toute mesure de réforme de l'État et d'économie et décidé d'attendre que la conjoncture apporte les recettes fiscales supplémentaires ?
Monsieur le ministre, pouvez-vous me citer les réformes structurelles qui ont été engagées par le Gouvernement et qui auraient généré de vraies économies sur le budget de l'État en 2018 ?
Les dépenses fiscales ont continué à largement augmenter au titre de 2018. Leur coût dépasse maintenant 100 milliards d'euros, soit une augmentation de plus de 6,7 milliards d'euros par rapport à 2017. Vous avez exprimé le souhait d'y revenir, mais ce travail semble se réduire peu à peu : cela ne concernerait que les dépenses fiscales des entreprises, hors CICE et crédit impôt recherche. Le plafonnement est inopérant et l'évolution demeure très lacunaire. Comment expliquez-vous cette dérive non maîtrisée des dépenses fiscales ?
J'en viens à la recapitalisation d'Areva. Selon vous, ce n'est pas une mesure exceptionnelle, mais elle a une incidence non pas sur le déficit nominal, mais sur l'ajustement structurel. Pourquoi ce choix ?
S'agissant des droits de mutation, une erreur a été commise en 2017 et ils ont été comptabilisés en 2018. Cette comptabilisation décalée a conduit à un décalage de 2,8 milliards d'euros de dépenses, ce qui explique la différence d'appréciation sur l'augmentation spontanée des recettes fiscales entre la Cour des comptes et le Gouvernement.
Sans évoquer déjà 2019, en matière d'effectifs de la fonction publique et de dépenses fiscales, l'année 2018 est très décevante. Dans un contexte de ralentissement général en Europe, de moindre marge de manoeuvre, y compris sur le plan politique - les gilets jaunes sont passés par là -, le Gouvernement n'a-t-il pas d'ores et déjà renoncé à toute réforme et à toute volonté d'économie ?
M. Gérald Darmanin, ministre. - Le déficit a baissé. Pour la première fois depuis 15 ans, les dépenses publiques ont été tenues - de l'ordre de 0,3 point, contre entre 0,9 et 1 point lors du quinquennat précédent. Par ailleurs, nous avons baissé les impôts : la baisse de 0,2 point de prélèvements obligatoires représente 4 milliards d'euros. Enfin, pour la première fois depuis désormais 14 ans, la dette a été stabilisée.
J'en viens à votre question sur l'augmentation de 2 % de la masse salariale de l'État. L'État, c'est 30 % de la dépense publique. Les crédits de l'État ont augmenté de 2,7 milliards d'euros entre 2017 et 2018 : 1,7 milliard d'euros ont été consacrés à nos armées, dans le cadre de la loi de programmation militaire (LPM), ce qui répond à une demande quasi unanime. Par conséquent, il y a un milliard d'euros d'augmentation, montant inférieur aux 2 % d'augmentation de la masse salariale.
La masse salariale augmente pour plusieurs raisons, notamment en raison de décisions antérieures : 14 000 créations de postes la dernière année du quinquennat de M. Hollande, ce qui crée des dépenses immédiates, augmentation de 0,6 point du point d'indice l'année de l'élection présidentielle, entrée en vigueur du plan parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR)...
En tant que ministre en charge de la fonction publique et des comptes publics, j'ai pris fin 2018 des dispositions que vous m'avez parfois encouragé à prendre : rétablissement du jour de carence pour l'État et les collectivités locales, décalage du PPCR, non-augmentation du point d'indice. Pour la première fois, nous avons inversé, lors du projet de loi de finances pour 2018, le nombre de créations de postes par rapport au nombre de non-remplacements de fonctionnaires. Le procès que vous faites pour l'année 2018 s'adresse donc non au Gouvernement, mais à ses prédécesseurs.
Quid de l'avenir ? Le Président de la République n'a pas annoncé qu'il renonçait à l'objectif de 120 000 fonctionnaires en moins d'ici à la fin du quinquennat. Il s'agit de savoir si ce qu'il annonçait était compatible avec l'objectif de 120 000 suppressions de postes : 70 000 pour les collectivités locales, 50 000 pour l'État. Nous tiendrons l'objectif de suppression de postes dans les collectivités locales, par la maîtrise de la dépense des grandes collectivités. Pour l'État, je pense toujours que l'objectif est atteignable. La question est de savoir ces suppressions doivent intervenir en 2022 ou en 2023.
Réduire le nombre d'agents publics n'a pas d'intérêt budgétaire. Si nous décidions demain de ne pas remplacer les 50 000 postes, cela aurait peu de conséquences sur les années budgétaires à venir, puisqu'un fonctionnaire représente 40 années de traitement, 20 à 25 ans de retraite et des pensions de réversion. On ne réduit pas le nombre d'emplois publics pour des raisons budgétaires, mais pour transformer l'action publique : la technique, la simplicité des normes, l'arrêt d'un certain nombre d'interventions de l'État le permettent.
L'augmentation de la masse salariale a été résorbée par des économies, puisqu'il n'y a que 2,7 milliards d'euros d'augmentation de crédits. Le budget que l'on vous a présenté en 2018 était sincère et nous avons tenu les dépenses.
Vous ne vous souvenez pas des économies engagées par le Gouvernement, monsieur le rapporteur général ? Pourtant, je me souviens bien des cris de votre groupe politique lorsque l'on a supprimé les contrats aidés, engagé la réforme de la formation professionnelle, mis en place les loyers locatifs différenciés, réformé le CICE. Le ministère du travail et le ministère du logement sont les deux ministères qui ont le plus contribué à la baisse de la dépense publique.
Concernant Areva, l'opération est complexe et en partie requalifiée par l'INSEE, qui est notre comptable national indépendant : ce n'est pas une décision du Gouvernement. Elle a eu lieu en 2017 et le contrecoup s'est manifesté en 2018 seulement.
J'en viens au décalage de 2,8 milliards d'euros de droits de mutation : 1,4 milliard d'euros étaient liés au rattachement, dès 2018, des recettes qui auraient dû être comptabilisées en 2017. Les collectivités locales, notamment les départements, ne s'en sont pas aperçues, parce que c'était une année de très grande recette des droits de mutation. Lorsque j'ai constaté cette erreur, j'ai tout de suite alerté la Cour des comptes et les présidents de département. L'argent a été reversé très rapidement et on a évité que cela ne se reproduise.
J'en viens aux dépenses fiscales, c'est-à-dire aux niches fiscales. Dans son rapport, la Cour des comptes critique à la fois l'affectation des niches fiscales, notamment le fonds d'innovation créé par Bruno Le Maire, et l'augmentation des dépenses fiscales. En ce qui me concerne, j'ai critiqué l'affectation des recettes à un certain nombre de politiques publiques. Si la commission des finances est d'accord sur le fait qu'il ne faut pas multiplier les affectations, car cela met en cause le budget général, dans l'hémicycle, votre chambre demande et redemande des affectations pour l'écologie, le sport, la culture...
Si l'affectation a une valeur pédagogique, trop d'affectation vient tuer le budget général et remettre en cause les budgets d'autres ministères. Ainsi, s'agissant de l'écologie, ce n'est pas une bonne chose : l'affectation est inférieure aux crédits d'État versés et, lorsque l'affectation s'effondre, on demande à l'État de compenser la baisse du montant affecté. En d'autres termes, quoi qu'il arrive, l'État y perd et le déficit se creuse. Je ne peux qu'être d'accord avec les remarques de la Cour des comptes : il faut limiter au maximum les affectations, ce qui ne veut pas dire les interdire complètement.
Par ailleurs, le montant des dépenses fiscales représente quasiment 100 milliards d'euros - pour les entreprises et les particuliers - et est supérieur au montant de l'impôt sur le revenu - entre 76 et 77 milliards d'euros.
Si l'on supprimait les niches de toutes les entreprises et si l'on appliquait la recette correspondante à une baisse de l'impôt sur les sociétés, le taux de celui-ci serait inférieur à 15 %, contre 31 % aujourd'hui. Finalement, personne n'est libéral : ni la France, ni le patronat, ni même les partis libéraux. Lorsque nous proposons une baisse d'impôts ou une suppression d'impôts, tout le monde propose de garder des niches, comme si l'homo economicus ou l'entreprise n'était pas capable de mettre l'argent là où elle pense que c'est prioritaire. Les débats sur l'ISF-PME en attestent.
Toujours est-il que l'État reste très interventionniste, avec des impôts très élevés et des dépenses fiscales pour orienter l'argent. On ne peut pas à la fois regretter que les dépenses fiscales augmentent et demander à les garder lors des débats parlementaires. Pour ma part, je pense qu'il faut réduire ces niches, mais je ne gagne pas toujours les arbitrages...
M. Jean-Claude Requier. - Monsieur le ministre, le sénateur du Lot que je suis vous remercie d'employer l'expression contrat de Cahors.
Yvon Collin et moi sommes les rapporteurs spéciaux du budget de l'aide publique au développement. Au mois de février 2008, le Premier ministre a annoncé un renforcement du pilotage de la politique d'aide au développement, notamment avec la création d'un conseil du développement présidé par le Président de la République et d'un observatoire des coûts de l'aide publique au développement (APD). Ces mesures n'ont toujours pas vu le jour. Quid de la mise en oeuvre de ces instances ?
M. Yvon Collin. - Le projet de loi d'orientation de la politique de développement devrait clarifier la trajectoire budgétaire pour les années à venir, mais il n'a pas encore été présenté en conseil des ministres. La trajectoire de l'APD est à la hausse en 2018 et 2019, mais nous n'avons pas encore de cap clairement défini. Avez-vous des précisions à nous apporter sur le calendrier ?
L'année 2018 a été marquée par des mouvements budgétaires imprévus en matière d'APD, en particulier le déblocage de 50 millions d'euros pour répondre à la crise syrienne annoncé en avril 2018 par le Président de la République. Cette somme non budgétée a principalement été financée par le reliquat de la participation de la France au fonds européen de développement et le dégel de crédits. Quels leviers auraient-ils pu être actionnés si ces fonds n'avaient pas été disponibles ? Un dispositif budgétaire plus pérenne a-t-il été prévu pour l'avenir ?
Mme Nathalie Goulet. - Je suis déçue : vous aviez annoncé la formation d'une mission parlementaire sur la fraude et l'évasion fiscales, mais vous l'avez finalement confiée à la Cour des comptes. Quant à la mission annoncée sur la fraude sociale, nous n'en avons pas de nouvelles.
Mme Sylvie Vermeillet. - La création de l'impôt sur la fortune immobilière (IFI) associée à la suppression de l'ISF représente une perte de recettes de 3,2 milliards d'euros. Avez-vous commencé à en évaluer les bienfaits, à les caractériser et dans quels domaines ?
M. Bernard Delcros. - Je salue la sincérité des prévisions et la rigueur dans l'exécution du budget 2018. Aucun décret d'avance n'a été pris. Néanmoins, malgré les efforts, le déficit s'élève à 76 milliards d'euros. Vous avez conservé l'objectif de réduction de ce déficit à l'horizon 2022, dans un contexte de baisse des prélèvements obligatoires, ce qui vous contraint à des efforts de réduction de la dépense publique. Pouvez-vous nous en dire plus sur les orientations que vous allez prendre en la matière ?
La suppression de la taxe d'habitation pour les 20 % de contribuables qui y restaient soumis devait faire partie d'un projet de loi de finances rectificative prévu au printemps, mais elle figurera finalement dans le projet de loi de finances pour 2020. Les collectivités territoriales bénéficieront-elles d'une recette pérenne et dynamique en compensation, et quelles seront les modalités du dispositif ?
Le mouvement des gilets jaunes a-t-il eu un impact sur les recettes fiscales de l'État ?
Il a été question de modifier la chronologie du calendrier budgétaire en faisant passer l'examen de la loi de règlement avant celui du programme de stabilité. Ce réaménagement, qui nous semble logique, est-il toujours à l'ordre du jour ?
M. Marc Laménie. - Quel est votre point de vue sur le niveau d'endettement ? Les taux d'intérêt sont certes très bas, mais jusqu'à quand le resteront-ils ? La complexité de l'examen du budget de l'État est un thème récurrent. Le nombre d'opérateurs les rend parfois difficiles à identifier dans les différentes missions.
Le prélèvement sur les recettes du budget de l'État en faveur des collectivités repart à la hausse, dépassant les 100 milliards d'euros. Faut-il réellement s'en réjouir ?
M. Michel Canévet. - On peut se féliciter d'une situation budgétaire améliorée par rapport à la loi de finances initiale. Cependant, le déficit reste en forte augmentation par rapport à 2017 ; or des échéances difficiles arrivent avec la compensation pour les collectivités de la suppression de la taxe d'habitation, les dépenses induites par les mesures sociales en réponse à la crise des gilets jaunes, et la baisse de recettes d'impôt sur le revenu. Ce contexte budgétaire risque d'affecter fortement l'exercice 2019. Les perspectives ne sont plus aussi bonnes qu'en début d'année.
L'IFI, qui s'est substitué en 2018 à l'ISF, a rapporté 1,3 milliard d'euros de recettes contre 1,5 milliard d'euros attendus. Est-ce le régime de croisière ou peut-on attendre une augmentation, sachant que le secteur du bâtiment est en difficulté ? Qu'en est-il, également, du prélèvement forfaitaire unique censé inciter les entreprises à investir ? Les recettes ont-elles atteint leur régime de croisière ?
M. Claude Nougein. - Le premier président de la Cour des comptes, Didier Migaud, a jugé très correctes les prévisions du budget 2018. Cependant, un impôt, l'IFI, est apparu comme mal cadré puisque la prévision budgétaire évaluait sa recette à 850 millions d'euros. Or, dès 2018, elle s'est élevée à 1,2 milliard d'euros. Pourquoi un tel écart, qui pourrait avoir un impact sur les années suivantes ? La fiscalité sur l'immobilier est très lourde, avec des impacts sur les particuliers, puisque les propriétaires peuvent répercuter les hausses sur les locataires.
De plus, avec la suppression de la taxe d'habitation, de nombreuses collectivités territoriales seront tentées d'augmenter l'impôt foncier. Or les Français souffrent de l'augmentation des dépenses contraintes. Quant aux entreprises, les sociétés patrimoniales françaises sont de plus en plus nombreuses à se vendre à des groupes étrangers qui, eux, ne sont pas soumis à l'IFI, ce qui engendre une concurrence déloyale et fait échapper notre patrimoine aux Français.
Mme Christine Lavarde. - J'aimerais partager votre optimisme, monsieur le ministre, sur la réussite de la contractualisation avec les collectivités territoriales ; mais la baisse des dépenses des collectivités les plus importantes résulte moins d'efforts de gestion que de facteurs conjoncturels : elles ont des difficultés à recruter, et les dépenses de personnel constituent la plus grosse part de leur budget. Pouvez-vous nous expliquer, dans le détail, comment les grandes collectivités ont réduit leurs dépenses de fonctionnement pour l'année 2018 ?
En 2018, au moment de la mise en place de ces contrats, une révision du dispositif était envisagée à la lumière des enseignements de la première année. Est-ce toujours à l'ordre du jour ?
M. Dominique de Legge. - Vous avez beaucoup insisté, monsieur le ministre, sur les engagements du Gouvernement en matière de défense. Mais le 1,7 milliard d'euros d'augmentation de son budget vient après les 800 millions d'euros d'annulations de crédits en 2017. De plus, en 2018, le surcoût lié aux opérations extérieures (OPEX), soit 1,2 milliard d'euros, a entièrement pesé sur le budget de la Défense alors que la loi de programmation militaire prévoyait que ces surcoûts seraient supportés par la solidarité interministérielle. Ce n'est pas la meilleure illustration de votre sincérité budgétaire...
M. Jean-Marc Gabouty. - Certes, 76 milliards d'euros de déficit, c'est mieux que 86 milliards d'euros, mais cela reste insatisfaisant. Le gros de l'effort reste devant nous. Les réductions de postes dans la fonction publique devraient être précédées de réformes structurelles dans l'organisation des services de l'État. Quelles sont les pistes que vous envisagez ?
Serait-il possible de redéfinir le périmètre de l'IFI en y réintégrant des valeurs improductives comme les bateaux, les oeuvres d'art ou encore certains placements financiers à la traçabilité incertaine ?
Qu'envisagez-vous de faire du montant de taxe d'habitation perçu par les collectivités du fait des augmentations qu'elles ont librement décidées ?
Les pertes de 600 millions d'euros de recettes d'amendes radar liées à la crise des gilets jaunes semblent surévaluées, car la recette augmente traditionnellement entre juin et septembre. Ne faut-il pas retravailler le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », dont le produit est versé à l'Afitf, pour ne pas pénaliser celle-ci dont le budget de 2,5 milliards d'euros est déjà insuffisant pour répondre aux engagements assignés par la loi d'orientation des mobilités ?
M. Gérald Darmanin, ministre. - Les orientations de l'aide publique au développement, monsieur Collin, relèvent davantage du ministère des affaires étrangères et européennes que de celui des finances. Je crois savoir qu'elles seront présentées au mois de juin, avant le G7. Quoi qu'il en soit, l'engagement du Président d'y consacrer 0,55 % du revenu national brut d'ici à 2025 sera tenu. La programmation budgétaire jusqu'à 2022, en cours d'élaboration, prévoit une forte augmentation de l'aide. Pour l'aide débloquée en faveur de la Syrie que vous évoquez, nous aurions pu utiliser la réserve de précaution, qui est réservée aux dépenses imprévues.
Madame Goulet, nous avons proposé aux parlementaires de travailler sur la fraude fiscale. On entend ici et là circuler des chiffres délirants, alors qu'aucune estimation sérieuse n'a été conduite. Monsieur Bocquet a été au demeurant l'un des seuls à prendre ses responsabilités : nous nous sommes rencontrés plusieurs fois au ministère - alors que certaines institutions se contentent de dénoncer la fraude sans l'évaluer. La mission que vous avez évoquée n'est aucunement remise en cause ; au demeurant, ce n'est pas une mission parlementaire, car il n'appartient aucunement au Gouvernement de les constituer. Le Président de la République en a saisi le premier président de la Cour des comptes, qui rendra son rapport au plus vite afin que l'on puisse, avec le Parlement, intégrer les premières mesures dans le prochain PLF. Il faut constater la fraude objectivement et agir.
Concernant l'ISF, les questions, qui viennent pourtant du même groupe, sont quelque peu contradictoires... L'ISF rapportait à l'État un peu moins de 3 milliards d'euros. Comme M. Nougein l'a souligné, pour l'IFI nous avons enregistré 1,25 milliard d'euros de recettes en 2018, pour une estimation de 850 millions d'euros. Je vois deux raisons principales à cet écart.
D'abord, au contraire de l'ISF, l'impôt sur le revenu et l'IFI font l'objet d'une déclaration simultanée. Cette simplification a fait prendre conscience à certains contribuables qu'ils devaient remplir une déclaration pour l'IFI, alors qu'ils ne l'auraient pas fait pour l'ISF.
Ensuite, les contrôles ont été renforcés à ma demande. Le Service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), mis en place sous le quinquennat précédent, a aussi fait rentrer des recettes. Tout cela explique le différentiel de 400 millions d'euros que vous pointez.
Je conteste l'idée d'un alourdissement de la fiscalité immobilière. L'IFI revient à conserver la part de l'assiette de l'ISF qui n'est pas délocalisable ; je ne crois pas, monsieur Nougein, qu'il désavantagera qui que ce soit. De plus, les Français qui possèdent un patrimoine important détiennent aussi une assurance-vie et des actions, sur lesquelles la fiscalité diminue.
Quant au lien entre la suppression de la taxe d'habitation et l'augmentation de la fiscalité locale, 92 % des départements, pris à la gorge par l'accroissement des dépenses sociales, avaient déjà fixé leur taux de taxe foncière au maximum autorisé par la loi. S'il y a eu inflation fiscale, elle a été très localisée. Au demeurant, c'est dans les départements où l'immobilier est le plus cher que les droits de mutation sont les plus élevés. Ainsi dans le sud de la France, où les mineurs isolés et les personnes au RSA ne sont pas les plus nombreux, les droits de mutation augmentent de 17 % en moyenne, et 40 % pour le département le plus riche. En revanche, dans le Pas-de-Calais, où la pauvreté est très concentrée, les droits de mutation sont modérés.
La fiscalité locale sera réformée dans le cadre du PLF ; les élus connaîtront alors, à la veille des élections municipales, leurs recettes avec précision. Nous pouvons discuter ensemble des modalités d'entrée en vigueur de cette réforme. Beaucoup ont douté que les pertes de recettes liées à la taxe d'habitation seraient compensées à l'euro près. Or personne ne m'interroge plus sur le sujet : les dégrèvements de l'État ont bien été compensés à l'euro près, ils ont suivi le dynamisme des bases fiscales et des valeurs locatives. Je ne crois pas souhaitable d'opérer un dégrèvement à 100 % de la recette de l'impôt, comme le demande l'Association des maires de France. Il faut entrer dans une fiscalité locale moderne, avec toutes les difficultés de péréquation que cela comporte.
Il est trop tôt pour évaluer l'impact du prélèvement forfaitaire unique et de l'IFI sur l'économie. L'ISF n'a été supprimé, dans les faits, que depuis moins d'un an. Je constate simplement que la politique économique du Gouvernement a fait entrer davantage de recettes fiscales parce que les entreprises créent plus de richesses, et ce malgré la situation en Italie, le Brexit et la guerre commerciale entre les États-Unis et la Chine. La France emprunte à un taux d'intérêt de 0,4 % sur les marchés financiers, contre 2,7 % pour l'Italie. La fiscalité que nous avons mise en place a protégé les investissements étrangers en France et donné confiance aux prêteurs ; ne l'alourdissons pas. Le Parlement évaluera les effets de ces mesures. Je suis toujours favorable à la stabilité fiscale.
Monsieur Delcros, il est toujours difficile de réduire les dépenses publiques : en la matière, il y a beaucoup de croyants et peu de pratiquants ! En 2019 et 2020, nous allons pourtant réviser l'attribution des allocations chômage, réformer l'audiovisuel public, réformer les retraites qui représentent 14 points de PIB, évidemment c'est une question de dépenses publiques. L'État fait beaucoup d'efforts, mais rappelons que 30 % de la dépense publique relève du champ social. Quand l'État augmente ses crédits de 2 à 3 milliards d'euros par an, les dépenses du champ social augmentent de 13 à 14 milliards d'euros. C'est un modèle de société : l'Europe représente 6 % de la population mondiale, concentre 25 % de la richesse mondiale, mais 50 % des dépenses de santé. La France, c'est 1 % de la population mondiale et 20 % des dépenses de santé. Nous pouvons être fiers de ce modèle qui nous fait vivre plus longtemps, mais il faut le financer.
L'endettement se stabilise, même si nous souhaiterions qu'il diminue. La charge de la dette est en baisse, mais c'est pour des raisons conjoncturelles : les taux d'intérêt restent bas. Je rappelle qu'à la veille de la crise financière, la France était endettée à hauteur de 60 % de son PIB, comme l'Allemagne. Alors que notre voisin a mené une politique de relance similaire à la nôtre, l'Allemagne est revenue à son niveau d'avant-crise, alors que nous sommes à 98 %. Oui, nous avons des difficultés à réduire la dépense.
Monsieur Laménie, les opérateurs d'État sont trop nombreux ; c'est le résultat du laxisme des gouvernements successifs. Dans mon propre ministère, on dénombre une vingtaine d'opérateurs. Le Président a donc demandé au Gouvernement de proposer des suppressions.
Vos chiffres, monsieur de Legge, ne sont pas les miens. Les Opex sont déjà, de fait, payées par la solidarité nationale. Notre effort consiste à en sincériser le coût, ce que nous faisons par tranches de 200 millions d'euros chaque année. Le ministère des armées doit relever le défi du renouvellement de la dissuasion nucléaire, et il bénéficie pour cela d'augmentations de crédits. Enfin, notre LPM constitue la plus grande augmentation de crédits de l'armée depuis la guerre froide.
Faut-il, monsieur Gabouty, étendre l'IFI aux oeuvres d'art, aux bateaux ? Les oeuvres d'art en ont été exclues pour des raisons diverses. Quant aux bateaux, on peut choisir l'idéologie fiscale en taxant ces signes extérieurs de richesse, mais reconnaissons qu'un faible nombre d'entre eux battent encore pavillon français.
Au cours de la crise des gilets jaunes, des radars ont été cassés par centaines ; le manque à gagner de 600 millions d'euros correspond à peu près à ce qui manque à l'Afitf. Cela a eu pour conséquences une baisse des recettes et une augmentation du nombre de morts sur les routes. Cependant, vous avez raison de souligner que l'Afitf a un problème budgétaire structurel : elle finance des dépenses qui n'ont rien à voir avec son objet, comme les trains d'équilibre du territoire. Ce sont des centaines de millions d'euros de contrats. On paie du fonctionnement sur un budget prévu pour autre chose. De plus, l'Afitf ne reçoit que le reliquat du produit des amendes routières, dont une part va à l'État et aux collectivités territoriales.
La Cour des comptes, madame Goulet, doit remettre son rapport sur la fraude fiscale début novembre, ce qui laissera le temps à une commission parlementaire de se constituer et de travailler sur le sujet. La fraude sociale n'a pas été oubliée : c'est une lutte très importante pour le Gouvernement.
M. Vincent Éblé, président. - Je croyais que vous étiez le ministre des chiffres - vous êtes aussi celui des mots ! J'ai été ravi d'apprendre que la réforme des retraites avait pour but de faire des économies. J'avais cru entendre, au contraire, que c'était une réforme de justice, qui n'avait aucunement vocation à conduire à des économies... Comme quoi, tout est dans tout !
M. Gérald Darmanin, ministre. - Je pense à nos enfants : vous n'avez pas dû entendre le Président de la République annoncer qu'il faudrait changer la durée de cotisation - et non l'âge légal. Cela fera des économies, dont nous parlerons à l'occasion du PLFSS.
M. Vincent Éblé, président. - Merci de vos explications.
La réunion est close à 18 h 20.

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