Source: https://tst.ade.gov.pl/web/ade-pub/home-page/-/asset_publisher/a10yFxaTjwc8/content/dokument-elektroniczny-i-systemy-klasy-ezd?_com_liferay_asset_publisher_web_portlet_AssetPublisherPortlet_INSTANCE_a10yFxaTjwc8_redirect=https%3A%2F%2Ftst.ade.gov.pl%2Fweb%2Fade-pub%2Fhome-page%3Fp_p_id%3Dcom_liferay_asset_publisher_web_portlet_AssetPublisherPortlet_INSTANCE_a10yFxaTjwc8%26p_p_lifecycle%3D0%26p_p_state%3Dnormal%26p_p_mode%3Dview%26_com_liferay_asset_publisher_web_portlet_AssetPublisherPortlet_INSTANCE_a10yFxaTjwc8_cur%3D0%26p_r_p_resetCur%3Dfalse%26_com_liferay_asset_publisher_web_portlet_AssetPublisherPortlet_INSTANCE_a10yFxaTjwc8_assetEntryId%3D251040
Timestamp: 2020-08-11 10:13:08+00:00

Document:
Dokument elektroniczny i systemy klasy EZD - Portal Publiczny - ADE
angle-left null Dokument elektroniczny i systemy klasy EZD
Problematyka związana z dokumentem elektronicznym a co za tym idzie z systemami teleinformatycznymi umożliwiającymi elektroniczne zarządzanie dokumentacją jest niezwykle obszerna i złożona. Z jednej strony należałoby ją rozpatrywać z formalno-prawnego punktu widzenia a z drugiej z czysto technicznego – pod względem zastosowanych rozwiązań programistycznych bądź architektury czy budowy systemów teleinformatycznych i zastosowanych w nich rozwiązaniach programistyczno-sprzętowych. Niniejszy artykuł jest próbą usystematyzowania tych rozległych i złożonych informacji.
W ostatnim czasie przed administracją publiczną w Polsce, w tym archiwami państwowymi, stanęło bardzo trudne zadanie – komunikacja elektroniczna i wykonywanie niektórych z obowiązków elektronicznie - przy wsparciu różnorodnych systemów teleinformatycznych, za pomocą dokumentu elektronicznego. Wszechobecną informatyzację życia społecznego i gospodarczego możemy dostrzec niemalże wszędzie. Wywiera ona również znaczny wpływ na funkcjonowanie administracji publicznej. W tym miejscu szczególną uwagę powinniśmy zwrócić na usługi oferowane w ramach e-administracji. Obecnie organy polskiej administracji publicznej dynamicznie rozwijają i powiększają zakres i rodzaj spraw prowadzonych elektronicznie, a co za tym idzie również rozszerzają zestaw usług udostępnianych obywatelom w tej postaci. Przyczynia się to niewątpliwie do coraz częstszego i szerszego posługiwania się dokumentem elektronicznym, zarówno przez jednostki administracji państwowej jak i zwykłych obywateli, nie tylko w postaci prywatnej wymiany korespondencji elektronicznej via e-mail ale również podczas załatwiania różnorakich spraw urzędowych.
Ramy prawne umożliwiające prowadzenie tych działań w Polsce ustanowiła uchwalona w dniu 17 lutego 2005 r. Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346). Akt ten uważana jest za bardzo ważny, a nawet przełomowy krok w procesie przekształcania Polski w nowoczesne państwo oparte na wiedzy, a społeczeństwa w społeczeństwo informacyjne, które może sprostać wymaganiom XXI w. Informatyzacja ma się przyczynić do osiągnięcia takiego stanu technicznego sprzętu i oprogramowania systemów teleinformatycznych, używanych przez różne podmioty publiczne do realizacji zadań publicznych, który umożliwi współpracę systemów teleinformatycznych oraz stworzy ramy prawne umożliwiające funkcjonowanie elektronicznej administracji i realizację różnorodnych usług w tej postaci.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że niniejsza ustawa zmieniła definicję materiału archiwalnego, która była zawarta w Ustawie z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2020 r. poz. 164). Zmiana dotyczyła wprowadzenia definicji dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy o informatyzacji jako jednego z rodzajów dokumentacji (obok dokumentacji technicznej, fotograficznej, filmowej, nagrań dźwiękowych i in.), mogącej mieć znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej. W ustawie archiwalnej dano również delegację dla Ministra właściwego do spraw informatyzacji umożliwiająca wydanie przepisów wykonawczych umożliwiających postępowanie z dokumentem elektronicznym w jednostkach administracji publicznej. Delegacja ta umożliwiła następnie wydanie następujących rozporządzeń:
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 października 2006 r. w sprawie niezbędnych elementów struktury dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2006 nr 206 poz. 1517);
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 października 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z dokumentami elektronicznymi (Dz. U. z 2006 nr 206 poz. 1518);
Samo pojęcie dokumentu elektronicznego zostało zdefiniowane w Ustawie o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346). Zgodnie z art. 3 pkt. 2 niniejszej ustawy dokument elektroniczny to „stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych”. Jak widać definicja jest bardzo szeroka – każdy plik, moglibyśmy uznać za spełniający jej wymagania. Z tego względu powinniśmy brać pod uwagę kilka aspektów charakteryzujących dokument elektroniczny. Jest to przede wszystkim:
struktura logiczna dokumentu elektronicznego;
struktura fizyczna dokumentu elektronicznego;
aspekty prawne związane z dokumentem elektronicznym – umożliwiają uznanie dokumentu elektronicznego za dokument niosący skutki prawne w obrocie cywilnoprawnym.
Struktura logiczna dokumentu elektronicznego obejmuje zestaw niezbędnych informacji, który jednoznacznie określa, z jakich elementów musi składać się każdy dokument elektroniczny. Konieczność jej zdefiniowania spowodowana była potrzebą stworzenia technicznej możliwości wyodrębniania zarówno treści owych elementów, jak i treści głównej dokumentu. Do tego celu służą metadane, czyli zestaw logicznie powiązanych i usystematyzowanych informacji opisujących każdy dokument elektroniczny. Umożliwiają one wyszukiwanie, kontrolę, zrozumienie i zarządzanie oraz długotrwałe przechowanie takiego dokumentu. Metadane zapisywane są w formacie XML, który umożliwia reprezentowanie różnych danych w ustrukturalizowany sposób oraz łatwą wymianę dokumentów pomiędzy różnymi systemami teleinformatycznymi.
Struktura fizyczna dokumentu elektronicznego obejmuje określenie pewnego elementarnego zestawu formatów danych służących do wymiany informacji pomiędzy różnymi systemami teleinformatycznymi. Konieczność jej zdefiniowania, wynika z konieczności stworzenia możliwości wymiany danych pomiędzy różnymi systemami funkcjonującymi w administracji publicznej i należy ją traktować jako naturalną konsekwencję dopuszczenia do obrotu prawnego plików elektronicznych czy nawet transmisji danych w różnych formatach, których różnorodność może powodować problemy z dostępem do zawartych w nich informacji. Ramy prawne ustalają Krajowe Ramy Interoperacyjności, czyli zestaw wymagań semantycznych, organizacyjnych oraz technologicznych dotyczących interoperacyjności systemów teleinformatycznych i rejestrów publicznych (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2247 z późń. zm.)). Interoperacyjność to cecha systemu teleinformatycznego, którego interfejsy funkcjonują w pełnej zgodności tak, aby współpracować z innymi systemami, istniejącymi bądź planowanymi do budowy, bez ograniczenia dostępu lub możliwości implementacji.
Kwestie prawne umożliwiają uznanie dokumentu elektronicznego za dokument niosący skutki prawne w obrocie cywilnoprawnym, zgodnie z art.78¹ §1 i §2 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 z późń. zm.), oświadczenie woli złożone w formie elektronicznej jest równoważne z oświadczeniem woli złożonym w formie pisemnej. Do zachowania elektronicznej formy czynności prawnej wystarcza złożenie oświadczenia woli w postaci elektronicznej i opatrzenie go kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Przepis ten dopuszcza dokument elektroniczny w postępowaniu cywilnym. Nie mniej ważne są również przepisy zawarte w Ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 poz. 256), zgodnie z art. 14 §1 tej ustawy, sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczanego środkami komunikacji elektronicznej.
Identyfikacja elektroniczna (eIDAS)
Kolejnym ważnym etapem cyfryzacji kraju, było wejście w życie w dniu 1 lipca 2016 r. przepisów Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/WE (eIDAS). Rozporządzenie wprowadza jednolite w całej Unii Europejskiej podejście do świadczenia usług zaufania, których zadaniem jest zapewnienie bezpieczeństwa transakcji elektronicznych realizowanych w Internecie. Rozporządzenie wprowadza także powszechnie rozpoznawalne mechanizmy identyfikacji elektronicznej (eIDAS), umożliwiające jednoznaczną weryfikację tożsamości użytkowników usług online. Oprócz kwalifikowanych podpisów elektronicznych i znakowania czasem wprowadza także instytucję kwalifikowanych pieczęci elektronicznych, doręczeń elektronicznych, zabezpieczenia stron WWW oraz usług walidacji i konserwacji pieczęci i podpisów elektronicznych. Jak już wcześniej wspomniano, aby czynność prawna była wiążąca i niosąca ze sobą skutki prawne, dokument elektroniczny powinien zostać podpisany. Ramy prawne w tym zakresie tworzy właśnie Rozporządzenie eIDAS. Przepisy w nim zawarte wprowadzają jednolitą terminologię w zakresie podpisu elektronicznego i identyfikacji elektronicznej we wszystkich państwach członkowskich. Jednocześnie rozszerzony zostaje katalog realizowanych usług w zakresie autoryzacji i ustanawia przejrzyste zasady nadzoru i kontroli nad dostawcami usług zaufania, tym samym zwiększa wymagania dotyczące odpowiedzialności w zakresie bezpieczeństwa. Rozporządzenie eIDAS w konsekwencji ma za zadnie doprowadzić do ujednolicenia usług zaufania oraz wzajemnego uznawania przez poszczególne kraje Unii Europejskiej uznawania środków identyfikacji elektronicznej. Doprowadzi to do sytuacji w której podpis elektroniczny zafunkcjonuje nie tylko podczas kontaktów obywatela z urzędem w kraju zamieszkania ale również przyczyni się niewątpliwie do coraz częstszego i szerszego posługiwania się dokumentem elektronicznym w kontaktach między europejskich, zarówno przez jednostki administracji państwowej jak i zwykłych obywateli.
Polska realizując założenia Europejskiej Agendy Cyfrowej oraz Programu Zintegrowanej Informatyzacji Państwa tworzy nowoczesne możliwości komunikacji pomiędzy obywatelami a urzędami administracji, zarówno rządowej jak i samorządowej. Wynikiem tych działań było stworzenie platformy usług administracji publicznej ePUAP, która umożliwia załatwienie spraw urzędowych drogą elektroniczną. W dniu 11 maja 2014 r. weszły w życie przepisy ustawy z 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw. W zmienionej ustawie wprowadzono szereg rozwiązań nastawionych na zwiększenie dostępności i atrakcyjności systemu ePUAP oraz na powszechność zastosowania elektronicznej formy komunikacji z administracją publiczną:
uruchomiono centralne repozytorium wzorów dokumentów elektronicznych (CRWDE),
zobowiązano jednostki administracji publicznej do korespondowania z interesantem w postaci elektronicznej, gdy wyrazi on na to zgodę, bądź sam ją w tej formie zainicjuje,
obowiązek posługiwania się elektronicznymi skrzynkami podawczymi przez jednostki administracji publicznej,
dopuszczono dokument elektroniczny do postępowania sądowo-administracyjnego.
Te wszystkie rozwiązania sprawiły, że dokument elektroniczny stał się powszechnie wykorzystywany w urzędach administracji publicznej w Polsce, a ten fakt ma również kolosalne znaczenie na sytuację archiwów państwowych. W dniu 7 października 2016 weszła w życie ustawa z dnia z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej, która reguluje kwestie pozostawione przez Rozporządzenie eIDAS prawodawstwu państw członkowskich UE, a ponadto określa działania organizacyjne związane z dostosowaniem funkcjonowania dostawców usług zaufania (tzw. centrów certyfikacji), w tym zwłaszcza usługodawców usług kwalifikowanych, do nowych wymogów. Konsekwencją tych działań było również wyodrębnienie w dniu 13 września 2016 r. Profilu Zaufanego z systemu ePUAP.
Postępująca informatyzacja państwa i cyfryzacja usług realizowanych przez jednostki administracji publicznej, spowodowały również konieczność wprowadzenia zmian w przepisach prawa regulujących nowoczesne zarządzanie dokumentacją zgromadzoną i wytworzoną przez te jednostki oraz sposób funkcjonowania kancelarii. Należy zauważyć, że obowiązujące do tego czasu przepisy prawa nie mogły zostać zastosowane w jednostkach używającym nowoczesnych technologii do wykonywania czynności kancelaryjnych czy dokumentowania przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw oraz gromadzenia i tworzenia dokumentacji w postaci elektronicznej.
Już w rezultacie prowadzonych 2005 r. prac w przepisach wykonawczych do znowelizowanej ustawy archiwalnej, określono podstawowe zasady postępowania i bezpiecznego przechowywania dokumentacji elektronicznej. W szczególności uregulowano zasady klasyfikowania i kwalifikowania dokumentów elektronicznych, ich ewidencjonowania, przechowywania i zabezpieczania przed utratą czy nieuprawnionymi zmianami, zasad i trybu brakowania dokumentacji niearchiwalnej lub przekazywania dokumentów elektronicznych stanowiących materiały archiwalne do archiwów państwowych. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 października 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z dokumentami elektronicznymi (Dz. U. z 2006 r. nr 206 poz. 1518), wprowadziło pojęcie tzw. ewidencjonowanego dokumentu elektronicznego, podkreślając tym samym, że odpowiednim zasadom postępowania nie powinny podlegać wszystkie dokumenty elektroniczne wytwarzane bądź gromadzone przez daną jednostkę, a tylko te z nich, które odzwierciedlają przebieg załatwiania i rozstrzygania spraw i podlegają rejestracji systemie teleinformatycznym, który został określony w niniejszym rozporządzaniu. Wspomniane dokumenty, tak jak papierowa dokumentacja, dzieli się oczywiście na materiały archiwalne i dokumentację niearchiwalną. W przepisach ustawy archiwalnej wskazano, że zadania związane z gromadzeniem i zarządzaniem dokumentacją w państwowych i samorządowych jednostkach organizacyjnych, mogą być realizowane w ramach elektronicznego zarządzania dokumentacją z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego, który został określony w przepisach o których mowa we wspomnianym rozporządzeniu. Zgodnie z art. 6 ust. 1a ustawy archiwalnej, elektroniczne zarządzanie dokumentacją jest systemem wykonywania czynności kancelaryjnych, dokumentowania przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw oraz gromadzenia i tworzenia dokumentacji w postaci elektronicznej.
Jak już wspominano warunkiem wdrożenia w jednostce elektronicznego zarządzania dokumentacją, jest konieczność uruchomienia odpowiedniego systemu teleinformatycznego, który musi spełniać określone prawem kryteria w zakresie zarządzani dokumentacją. Elektroniczne zarządzanie dokumentacją jest więc jednym ze sposobów dokumentowania przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw w ramach tzw. bezdziennikowego systemu kancelaryjnego. Drugim sposobem dokumentowania przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw jest oczywiście wykonywanie czynności kancelaryjnych i gromadzenie dokumentacji w postaci papierowej (nieelektronicznej), nazywane często „systemem tradycyjnym”. Zarówno system EZD, jak i system tradycyjny podczas wykonywania zadań wykorzystuje jednolity rzeczowy wykazu akt, który służy do klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji oraz umożliwia grupowanie dokumentacji w sprawy.
Sam sposób postępowania z dokumentacją w jednostkach organizacyjnych administracji publicznej powinny regulować instrukcje kancelaryjne. W przypadku wprowadzenia w danej jednostce elektronicznego zarządzania dokumentacją, przepisy w nich zawarte powinny określać, obok obowiązującego systemu kancelaryjnego, również sposób rejestracji spraw oraz ich załatwiania i rozstrzygania, a także postępowanie z dokumentacją spraw zakończonych. W przypadku gdy w danej jednostce funkcjonuje tradycyjny system zarządzania dokumentacją, instrukcja kancelaryjna powinna regulować również sposób wykorzystania narzędzi informatycznych, które mogą być wykorzystywane do wspomagania czynności kancelaryjnych.
Jak wiemy pierwszym aktem prawnym regulującym w pełnym zakresie możliwość wykorzystania elektronicznego zarządzania dokumentacją, było rozporządzenie wydane na podstawie art. 6 ust. 2b - 2c ustawy archiwalnej (Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. 2011 r. nr 14 poz. 67 i nr 27 poz. 140). W rozporządzeniu wydanym dla organów gminy i związków międzygminnych oraz urzędów obsługujących te organy i związki, organów powiatu i starostw powiatowych oraz organów samorządu województwa i urzędów marszałkowskich, a także organów zespolonej administracji rządowej w województwie i urzędów obsługujących te organy, określono instrukcję kancelaryjną, która regulowała szczegółowe zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych w urzędach obsługujących te organy i związki w postaci elektronicznej. A także sposób klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji w formie jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcję w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych określającą w szczególności zasady i tryb postępowania z dokumentacją w archiwum.
Systemy ECM i EZD
Aby umożliwić sprawne zarządzanie dokumentem elektronicznym wpływającym i wytworzonym w podmiotach administracji publicznej powstały systemy teleinformatyczne klasy EZD (Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją). Natomiast same systemy teleinformatyczne służące do elektronicznego zarządzania dokumentacją (klasy EZD), wytworzone zostały na bazie systemów klasy ECM (Enterprise Content Management), które scalają rozwiązania umożliwiające integrację aplikacji i wymianę danych z systemami zarządzania procesami oraz obiegiem dokumentów (ang. workflow), umożliwiając sprawne zarządzanie danymi elektronicznymi. Systemy klasy ECM należą do klasy Zintegrowanych Systemów Informatycznych, które posiadają funkcjonalności obejmujące wszystkie podstawowe obszary działalności danej jednostki. Zintegrowane Systemy Teleinformatyczne w obecnych czasach są najbardziej zaawansowaną klasą systemów teleinformatycznych, wspomagających zarządzanie w różnych przedsiębiorstwach i instytucjach administracji publicznej w wielu krajach na świecie. Usprawniają one procesy realizowane przez te jednostki, poprzez oferowanie gotowych narzędzi umożliwiających szybką wymianę danych częściami składowymi jednostki czy pomiędzy jednostką a innymi organizacjami czy firmami z jej otoczenia.
Systemy klasy ECM, składają się z pięciu komponentów:
Przechwytywanie - umożliwia na przekształceniu dokumentów papierowych w postać elektroniczną, umożliwia równiż organizowanie danych w spójna strukturę możliwą do zarządzania. Technologie te również umożliwiają tworzenie metadanych opisujacych sechy dokumentu.
Zarządzanie - umożliwia zarządzanie dokumentami, organizację pracy grupowej oraz zarządzanie procesami biznesowymi w tym workflow. W tym komponencie relaizowane jest również zarządzanie danymi wrażliwymi np. ochrona danych osobowych oraz możliwość publikowania informacji na stronach www, poprzez systemy Web Content Management, które mogą być składnikiem ECM.
Przechowywanie - umożliwia magazynowanie danych, które są wprowadzane do systemu. Wprowadzane dane są przechowywane w repozytoriach danych, które umożliwiają również administrację i dostęp do określonych informacji.
Zachowywanie - umożliwia długoterminowe, bezpieczne przechowywanie danych. W ramach zachowywania powinny funkcjonować również różnorodne technologie umożliwiające tworzenie kopii zapasowych niezmiennych i integralnych informacji.
Dostarczanie - udostępnia i prezentuje informacje pozyskane z komponentów Zarządzania, Przechowywania oraz Zachowywania.
Niniejszy standard opracowała organizacja „Association for Information and Image Management International (AIIM)” – https://www.aiim.org Zajmuje się ona opracowywaniem przemysłowych standardów w dziedzinie zarządzania dokumentacją.
Na gruncie polskim systemy klasy EZD powinny oczywiście spełniać warunki określone w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 października 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z dokumentami elektronicznymi (Dz. U. z 2006 nr 206 poz. 1518). Zgodnie z § 6 niniejszego rozporządzenia, z punktu widzenia archiwów państwowych i zapewnienia możliwości przekazywania materiałów archiwalnych jak i zarządzania dokumentacją niearchiwalną, taki system winien umożliwiać przede wszystkim:
grupowanie dokumentacji w akta spraw na podstawie wykazu akt;
wspomaganie czynności związanych z klasyfikowaniem i kwalifikowaniem dokumentacji;
zapewnienie możliwości odtworzenia przebiegu załatwiania i rozstrzygania prowadzonych spraw;
odczytanie metadanych dla każdego dokumentu;
wspomaganie czynności związanych z przygotowaniem dokumentacji stanowiącej materiały archiwalne i ich metadanych do przekazania do właściwego archiwum państwowego;
wspomaganie czynności związanych z brakowaniem dokumentacji niearchiwalnej;
zachowywanie dokumentów i metadanych w strukturze określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a ustawy archiwalnej.
Dodatkowo każdy system klasy EZD funkcjonujący w jednostce wchodzącej w skład administracji publicznej powinien spełniać warunki elektronicznego zarządzania dokumentacją określone w instrukcji kancelaryjnej obowiązującej w danej jednostce organizacyjnej.

References: art. 3
 art.78
 art. 14
 art. 6
 art. 6
 art. 5