Source: https://www.senado.gob.mx/64/gaceta_del_senado/documento/38946
Timestamp: 2019-12-06 09:18:56+00:00

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Gaceta: LXII/1PPR-3/38946
La suscrita, senadora Gabriela Cuevas Barron, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en esta LXII Legislatura, con fundamento en lo dispuesto por la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 8, numeral 1, fracción I; 164, numeral 1; 169, y demás disposiciones aplicables del Reglamento del Senado de la República, somete a la consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 10-E de la Ley de Coordinación Fiscal con el objeto de eliminar la tenencia a nivel nacional, al tenor de la siguiente
1. El objetivo del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal es armonizar y hacer congruentes los ordenamientos tributarios de la federación con las disposiciones de los estados, el Distrito Federal y los municipios. Esto se realiza estableciendo los sistemas, los mecanismos de distribución y las formas de participación de los ingresos federales en las haciendas públicas locales.
De esta manera, y en pleno respeto de la soberanía estatal y municipal, la adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal fomenta un equilibrio entre los tres órdenes de gobierno y una política financiera conjunta que busca fortalecer el desarrollo regional y nacional mediante la distribución equitativa del ingreso federal, la homologación y la disminución de gravámenes, así como la simplificación en el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes.
Dicho en breve, “la esencia del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal consiste en lo siguiente: la federación y los estados pueden firmar convenios de coordinación fiscal, por medio de los cuales los estados se comprometen a limitar sus potestades tributarias a favor de la federación, a cambio de obtener una participación en los ingresos fiscales. En la actualidad todos los estados han signado este tipo de convenios, lo cual ha hecho que los dos impuestos más importantes (el Impuesto sobre la Renta y el Impuesto al Valor Agregado) sean establecidos y administrados por la federación (a pesar de que ninguno de estos dos impuestos se hayan asignado de manera expresa al Congreso de la Unión en el artículo 73, fracción XXIX constitucional, que es el artículo que establece la lista de impuestos que le corresponden a la federación)”.1
De lo anterior se desprenden tres principios fundamentales: a) que las entidades federativas tienen la facultad de “ceder” parte de sus poderes tributarios a la federación; b) que la federación establece y administra impuestos que no están incluidos en el artículo constitucional donde se enumera la lista de impuestos que le corresponden a ese nivel de gobierno; y c) que las entidades federativas pueden o no adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.2
A ello hay que agregar que la ley de la materia establece la posibilidad de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público determine la salida de las entidades federativas del sistema de coordinación fiscal por incumplimiento de la propia ley o de los convenios de colaboración administrativa que en materia fiscal celebren con la federación.
2. Por muchos años, dentro de los convenios de colaboración administrativa en materia fiscal que suscribían la federación y las entidades federativas se incluyó lo referente al impuesto federal sobre tenencia o uso de vehículos. Las entidades federativas se encargaban de la gestión, liquidación y recaudación de este impuesto teniendo derecho al 100 por ciento de lo recaudado y estaban obligadas a distribuir entre sus municipios al menos el 20 por ciento de lo recaudado.3
Sin embargo, a partir del primero de enero de 2012 se abrogó la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos y se confirió a las entidades federativas la facultad de establecer impuestos locales en esta materia.4 De esta manera, a nivel federal desapareció un impuesto cuya constitucionalidad había sido cuestionada y que se convirtió en una opción fácil e inercial de recaudación a costa del contribuyente cautivo.
En su momento, el presidente Felipe Calderón, propuso eliminar el pago de la tenencia vehicular como impuesto federal porque “ya no (existían) las circunstancias que llevaron a la creación del impuesto hace casi cuatro décadas”.5 Pero se dejó en libertad a las entidades federativas que quisieran establecerlo como una contribución local. Desafortunadamente, esta decisión ha representado serios problemas para la ciudadanía.
Aunque en un primer momento algunos gobernadores manifestaron que no cobrarían el impuesto a la tenencia, pronto cambiaron de opinión. En el Distrito Federal, por ejemplo, el 10 de enero de 2012 se publicó el “Acuerdo de carácter general por el que se otorga subsidio fiscal para el pago del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos”. En este acuerdo se establecía que las personas que tuvieran vehículos con un valor de hasta 350 mil pesos (incluyendo el Impuesto al Valor Agregado) recibirían un subsidio de 100 por ciento en el pago de dicho impuesto. En contraste con esta medida, en el Estado de México se publicó un acuerdo para otorgar el mismo subsidio a propietarios de vehículos que tuvieran un valor de factura menor a 350 mil pesos (sin incluir el Impuesto al Valor Agregado) y que cumplieran con determinados requisitos.
En el presente ejercicio fiscal los criterios cambiaron nuevamente. Algunos estados que eliminaron el cobro de la tenencia en 2012 decidieron volver a cobrarlo este año, mientras que el gobierno del Distrito Federal anunció que ahora estarán obligados a pagar el impuesto aquellas personas que tengan vehículos con un valor superior a los 250 mil pesos (una vez aplicando el factor de depreciación correspondiente). Pero no sólo ha habido cambios en el monto a partir del cual se va a otorgar el subsidio del impuesto. Hace un par de días, el mismo gobierno del Distrito Federal dio a conocer que se otorgará un descuento de 7 por ciento a quienes acudan a pagar el impuesto entre los meses de enero y marzo.
Esa heterogeneidad normativa, así como todas las modificaciones e intermitencias que hay dentro de los ordenamientos locales, dan cuenta de la poca seriedad y de la falta de definiciones que hay respecto al cobro de este impuesto. Por una parte, se deja en estado de incertidumbre jurídica a los contribuyentes que no saben qué tipo de automóvil les conviene comprar (por ejemplo, quien compró un auto de 340 mil pesos en el año 2012 para no pagar la tenencia, este año tendrá que pagarla porque el valor de su auto depreciado es de 289 mil pesos); y, por otro lado, se diluyen los beneficios que se adjudicaban a este impuesto (esta medida actuaba como un mecanismo de disuasión para la compra de automóviles y ahora incentiva la compra de vehículos austeros; antes, la evasión de este impuesto era muy baja y ahora se evade su pago con tan sólo solicitar el reemplacamiento del auto en otra entidad federativa).6
Además de todo ello, consultoras como KPMG han llegado a sostener que existen “elementos para considerar que el Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos establecido en el Distrito Federal, Nuevo León y en el estado de México, viola preceptos constitucionales”.7
3. Detrás de esta situación adversa, lo que en realidad se encuentra es la incapacidad de los gobiernos locales para ordenar sus finanzas públicas, desarrollar fuentes propias de ingreso y contribuir de este modo a la suficiencia en la provisión de bienes y servicios públicos. En lugar de mejorar la recaudación de contribuciones como el impuesto al predial o los derechos por el servicio del agua, prefieren cobrar un impuesto inercial que les asegura ciertos ingresos sin realizar ningún esfuerzo adicional para mejorar la recaudación de los impuestos existentes.
De acuerdo con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a 2008, los ingresos estatales se encuentran conformados principalmente por aportaciones y participaciones federales (50.1 por ciento y 34.9 por ciento, respectivamente). “15 por ciento restante lo constituyen los ingresos por impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, contribuciones de mejoras (7 por ciento); y por financiamiento, por cuenta de terceros y disponibilidad inicial (8 por ciento)”.8
En el caso particular del Distrito Federal, un estudio de 2011 del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados (CEFP) señala que la recaudación del impuesto predial para el periodo comprendido entre 1999 y 2009 “decreció una tasa media anual de 1.1 por ciento, pasando de 8 mil 069.8 millones de pesos en 1999 a sólo 7 mil 212.8 millones de pesos en 2009”.9
Por lo que se refiere a la recaudación obtenida en materia de derechos de agua, el citado estudio señala que ésta decreció -en términos reales- a una tasa media anual de 0.2 por ciento, pasando de 4 mil 023.5 millones de pesos a sólo 3 mil 929.4 millones de pesos en 2009.
Así, el CEFP concluyó lo siguiente: “se observa que la recaudación de predial pasó de representar 9.2 por ciento de los ingresos del Distrito Federal en 1999 a sólo 6.0 por ciento para 2009. De igual manera destaca que los ingresos por derechos de agua redujeron su participación respecto de los ingresos totales del Distrito Federal de 4.6 por ciento en 1999 a 3.3 por ciento para el año 2009”.
4. Por todo lo anterior, esta iniciativa propone que las entidades federativas que formen parte del sistema de coordinación fiscal eliminen el impuesto a la tenencia vehicular. El propósito es: a) evitar la “pereza fiscal” incentivando a las entidades federativas a mejorar sus sistemas recaudatorios; b) establecer incentivos para que las entidades federativas se comprometan a la consecución de una política de coordinación fiscal que evite distorsiones normativas a nivel regional; y c) motivar a las entidades federativas a considerar el diseño de cargas impositivas con fines extrafiscales como los llamados impuestos verdes.10
En consecuencia, y en apego al espíritu de una verdadera armonización tributaria entre los niveles de gobierno, someto a la consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con el ánimo de que se inicie una reflexión en esta soberanía para enriquecerla y, en su caso, aprobarla:
Decreto que reforma el artículo 10-E de la Ley de Coordinación Fiscal
Artículo Único. Se reforman los párrafos primero y segundo del artículo 10-E de la Ley de Coordinación Fiscal; y se derogan las fracciones I, II y III y el último párrafo del mismo artículo.
Artículo 10-E. Las entidades que estén adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal no mantendrán en vigor ningún tipo de impuesto a la tenencia o uso de vehículos. Esta obligación se incorporará a los convenios que celebren con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en términos de lo dispuesto por esta ley.
Si alguna entidad federativa contraviene lo dispuesto en el párrafo anterior, se seguirá el procedimiento establecido en el artículo 11 de esta ley.
Segundo. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público firmará nuevamente convenios con las entidades federativas que deseen adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. En dichos convenios se incluirá una cláusula que contemple lo dispuesto en el artículo 10-E de esta ley.
1. Serna de la Garza, José María, El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal , en “Las Convenciones nacionales fiscales y el federalismo fiscal en México”, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie Estudios Jurídicos Núm. 55, México 2004. Disponible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/3/1325/5.pdf
2. El artículo 10 de la Ley de Coordinación Fiscal señala que: “Las Entidades que no deseen adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, participaran en los impuestos especiales a que se refiere el inciso 5o. de la fracción XXIX, del artículo 73 constitucional, en los términos que establecen las leyes respectivas”.
3. Op. cit Serna de la Garza, José María.
4. El 21 de diciembre de 2007 se publicó el “Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios”. Ahí quedó asentado que a partir del 1 de enero de 2012 se abrogaría la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos con las siguiente acotación: “En caso de que, en términos de lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos vigente hasta el 31 de diciembre de 2011, antes de la fecha señalada en el párrafo anterior las entidades federativas establezcan impuestos locales sobre tenencia o uso de vehículos respecto de vehículos por los que se deba cubrir el impuesto federal contemplado en la ley que se abroga, se suspenderá el cobro del impuesto federal correspondiente en la entidad federativa de que se trate”.
5. A diferencia de lo que se opina con frecuencia, el impuesto a la tenencia no se creó para financiar las Olimpiadas de 1968. En el Proyecto de Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1962 se previó la aplicación de un impuesto “especial” sobre la tenencia y uso de automóviles cuya razón era contribuir al gasto público para la expansión de carreteras, autopistas, y vías, razones que cuatro décadas después ya no eran del todo válidas.
6. En un reportaje titulado “Migran autos al Edomex para no pagar tenencia”, el Periódico El Universal señala que si bien la Secretaría de Finanzas del Estado de México tiene un “candado” para que el reemplacamiento no sea tan sencillo, se comprobó que “hay al menos dos formas para eludir este ‘candado’: el primero es obtener una tarjeta de débito y abrirla con la dirección de un familiar o conocido que resida en el Edomex (...) la segunda opción es acudir directamente con los ‘coyotes’”. Disponible en http://www.eluniversal.com.mx/ciudad/114906.html
7. Flash Fiscal 04, febrero 2012. Disponible en http://www.kpmg.com/MX/es/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/Docume nts/Flash-Fiscal/2012/Ley-Impuesto-tenencia-FF05.PDF
8. Federalismo Fiscal en México , SHCP, septiembre de 2010. Disponible en www.oecd.org/tax/taxpolicyanalysis/46091737.ppt. “De acuerdo a cifras del año 2005, en México el gobierno federal recauda poco más de un 94% de los ingresosfiscales totales, mientras que los estados y municipios ingresan solamente un 6% en su conjunto”, en Nexos , v. 30, n. 371, noviembre 2008.
9. Distrito Federal. Recaudación de Agua y Predial 1999-2009 , agosto de 2011.
10. Este tipo de tributos no sólo se configuraría como un instrumento productor de ingresos, sino que de igual manera y sin perder su naturaleza fiscal, podría fungir como una herramienta orientada a la consecución directa de objetivos ajenos al fin fiscal como: conseguir una mejor redistribución de la riqueza, evitar conductas indeseables, o proteger el medio ambiente. Véase Merino, Mariana, Fines extrafiscales. Sus límites constitucionales , Editorial Porrúa, México 2011.
Senadora Gabriela Cuevas Barron.

References: artículo 71
 artículo 10
 artículo 73
 artículo 10
 artículo 10

Artículo 10
 artículo 11
 artículo 10
 artículo 10
 artículo 73
 artículo 16