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Timestamp: 2019-06-27 11:01:32+00:00

Document:
BVerwG, 6 P 6.10: Mitbestimmung, Flexible Arbeitszeit, Geschäftsführung, Organisation
Urteil des BVerwG vom 05.10.2011, 6 P 6.10
6 P 6.10
Mitbestimmung, Flexible Arbeitszeit, Geschäftsführung, Organisation
Mitbestimmung, Flexible Arbeitszeit, Geschäftsführung, Organisation, Verwaltung, Eng, Bier, Fusion, Einfluss, Gleichbehandlung
BVerwG 6 P 6.10 OVG 12 LB 1/09
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 5. Oktober 2011 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge, Vormeier, Dr. Bier und Dr. Möller
Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts - Fachsenat für Mitbestimmungssachen/Land - vom 12. Oktober 2009 wird zurückgewiesen.
1Am 18. September 2007 schlossen die Vorsitzende der Geschäftsführung der
Deutschen Rentenversicherung Nord, die Beteiligte zu 1, und der bei ihr gebildete Gesamtpersonalrat, der Beteiligte zu 2, die Dienstvereinbarung zur serviceorientierten flexiblen Arbeitszeit ab. Der Antragsteller, der Personalrat für die
Dienststelle Hamburg der Deutschen Rentenversicherung Nord, ist der Auffassung, dass die Zuständigkeit zum Abschluss der Dienstvereinbarung bei ihm
liege, soweit die Hamburger Beschäftigten betroffen seien. Er hat daher das
Verwaltungsgericht angerufen und dort die Feststellung beantragt, dass die
fragliche Dienstvereinbarung seiner Mitbestimmung unterliegt. Diesen Antrag
2Die Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht aus folgenden Gründen zurückgewiesen: Bei der einheitlichen Regelung der Arbeitszeit
an allen drei Standorten der Deutschen Rentenversicherung Nord handele es
sich um eine Angelegenheit, die mehrere Dienststellen betreffe. Diese Angelegenheit könne nicht durch die einzelnen Personalräte innerhalb ihres jeweiligen
Geschäftsbereiches geregelt werden. Es bestehe ein zwingendes Erfordernis
für eine dienststellenübergreifende Regelung. Eine einheitliche Arbeitszeitrege-
lung sei erforderlich, weil die Abteilungen der Deutschen Rentenversicherung
Nord standortübergreifend organisiert seien. Das Erfordernis für eine einheitliche Regelung der Arbeitszeit an allen drei Standorten werde durch den Gesichtspunkt der Gleichbehandlung aller Beschäftigten erhärtet.
3Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Mit ihm
als dem örtlichen Personalrat Hamburg sei noch am 4. Januar 2006 - nach der
Fusion der drei Landesversicherungsanstalten zur Deutschen Rentenversicherung Nord - eine Dienstvereinbarung zur flexiblen Arbeitszeit abgeschlossen
worden; etwas später sei es erneut unter seiner Beteiligung zu einer Änderung
dieser Vereinbarung gekommen. Daraus werde deutlich, dass ihm die Regelungskompetenz zustehe. Lediglich der Wunsch der Beteiligten zu 1 nach einer
einheitlichen Regelung der Arbeitszeit an allen drei Standorten sei nicht ausreichend, um ein zwingendes Erfordernis annehmen zu können. Eine einheitliche
Arbeitszeitregelung sei nicht deswegen notwendig, weil die Abteilungen standortübergreifend organisiert seien. Eine Kernarbeitszeit für sämtliche Beschäftigte werde in der Dienstvereinbarung gerade nicht begründet. Schließlich verlange der Gesichtspunkt der Gleichbehandlung aller Beschäftigten keine dienststellenübergreifende Regelung der Arbeitszeit.
die Beschlüsse der Vorinstanzen aufzuheben und festzustellen, dass die Dienstvereinbarung zur serviceorientierten flexiblen Arbeitszeit vom 18. September 2007 seiner Mitbestimmung unterliegt, soweit Regelungen für den Verwaltungsbereich Hamburg getroffen werden.
5Die Beteiligten zu 1 und 2 beantragen,
6Sie verteidigen den angefochtenen Beschluss.
11. Dezember 1990, GVOBl Schl.-H. S. 577, zuletzt geändert durch Art. 3 des
Gesetzes vom 4. Februar 2011, GVOBl Schl.-H. S. 34, i.V.m. § 93 Abs. 1
Satz 1 ArbGG). Die Regelung der serviceorientierten flexiblen Arbeitszeit im
Bereich der Deutschen Rentenversicherung Nord unterliegt der Mitbestimmung
des dortigen Gesamtpersonalrats, des Beteiligten zu 2. Der für die Dienststelle
Hamburg gebildete Personalrat, der Antragsteller, ist nicht zur Beteiligung berufen.
81. Auf die Deutsche Rentenversicherung Nord ist das Mitbestimmungsgesetz
Schleswig-Holstein anzuwenden (vgl. Beschlüsse vom 17. Juli 2010 - BVerwG
6 PB 6.10 - juris Rn. 4 ff. und vom 30. November 2010 - BVerwG 6 PB 16.10 -
92. Zu Recht ist ein Gesamtpersonalrat bei der Deutschen Rentenversicherung
Nord gebildet worden (§ 45 Abs. 1, § 84 Abs. 5 Satz 1 MBGSH). Bei dieser
handelt es sich um eine der Aufsicht des Landes Schleswig Holstein unterstehende Körperschaft des öffentlichen Rechts ohne Gebietshoheit (§ 29 Abs. 1
SGB IV). Bei ihr bestehen gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung organisationsrechtlicher Bestimmungen des Sechsten Buchs des Sozialgesetzbuchs (RVOrgG-AusfG) vom 28. September 2005, GVOBl Schl.-H.
S. 342, mehrere Personalräte, nämlich jeweils einer in den Dienststellen Lübeck, Hamburg und Neubrandenburg (vgl. Beschluss vom 17. Juli 2010 a.a.O.
Rn. 15 ff. und 19 ff.).
103. Für die Abgrenzung der Zuständigkeiten der drei örtlichen Personalräte einerseits und des Gesamtpersonalrats andererseits gilt daher § 61 MBGSH; dies
wird in § 2 Abs. 2 Satz 3 RVOrgG-AusfG ausdrücklich klargestellt. Nach § 61
Abs. 1 Satz 1 MBGSH ist der Gesamtpersonalrat nur zuständig für die Behandlung von Angelegenheiten, die mehrere in ihm zusammengefasste Dienstellen
betreffen und die nicht durch die einzelnen Personalräte innerhalb ihres Geschäftsbereichs geregelt werden können.
11a) Erste Voraussetzung für die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats ist danach, dass die beteiligungspflichtige Angelegenheit mehrere in ihm zusammengefasste Dienststellen betrifft. Die Angelegenheit muss dienststellenübergreifende Wirkung haben (vgl. Landtagdrucks. 12/996 S. 122). Dagegen verbleibt
es bei der Zuständigkeit des örtlichen Personalrats, wenn von der beabsichtigten Maßnahme ausschließlich die Beschäftigten einer Dienststelle betroffen
werden. § 2 Abs. 2 Satz 1 RVOrgG-AusfG bestätigt dies für den Bereich der
Deutschen Rentenversicherung Nord. Danach beteiligt deren Geschäftsführung
als gemeinsame Dienststellenleitung für alle drei Dienststellen in Hamburg, Lübeck und Neubrandenburg (§ 2 Abs. 1 Satz 2 RVOrgG-AusfG) in den Fällen, in
denen Beschäftigte einer dieser Dienststellen betroffen sind, den dort gebildeten Personalrat unmittelbar (vgl. Landtagdrucks. 16/202 S. 7 f.).
12b) Die vorbezeichnete erste Voraussetzung für die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats ist bereits dann erfüllt, wenn der Dienststellenleiter beabsichtigt,
eine dienststellenübergreifende Maßnahme zu treffen. Dies reicht jedoch für die
Begründung der Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats noch nicht aus. § 61
Abs. 1 Satz 1 MBGSH verlangt vielmehr zusätzlich, dass die Angelegenheit
nicht durch die einzelnen Personalräte innerhalb ihres Geschäftsbereichs geregelt werden kann. Diese zweite Voraussetzung unterwirft die dienststellenübergreifende Absicht des Dienststellenleiters einem Rechtfertigungszwang. Nur
wenn die Maßnahme gerade als dienststellenübergreifende geboten ist, ist der
Gesamtpersonalrat an Stelle der sonst zuständigen örtlichen Personalräte zur
Mitbestimmung berufen.
13aa) § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH ist der Regelung in § 50 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1
BetrVG nachgebildet. Diese Vorschrift lautet: „Der Gesamtbetriebsrat ist zuständig für die Behandlung von Angelegenheiten, die das Gesamtunternehmen
oder mehrere Betriebe betreffen und nicht durch die einzelnen Betriebsräte innerhalb ihrer Betriebe geregelt werden können“. Es liegt daher nahe, sich bei
der Auslegung der Regelung in § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH an der Rechtspre-
chung des Bundesarbeitsgerichts zu § 50 Abs. 1 BetrVG zu orientieren (vgl. in
diesem Zusammenhang zum Ausschluss der Mitbestimmung bei leitenden Angestellten: Beschluss vom 22. März 2006 - BVerwG 6 P 10.05 - Buchholz
251.95 § 84 MBGSH Nr. 1 Rn. 24 f.).
14Dagegen spricht nicht, dass der Gesamtbetriebsrat durch Entsendung von Mitgliedern der Betriebsräte des Unternehmens gebildet wird (§ 47 Abs. 2 BetrVG),
während der Gesamtpersonalrat unmittelbar von den Beschäftigten der beteiligten Dienststellen gewählt wird (§ 45 Abs. 3 MBGSH). Denn die dienststellenübergreifende Legitimation des Gesamtpersonalrats spielte für den Gesetzgeber nach der Konzeption der Regelung in § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH keine
entscheidende Rolle. Diese Regelung verlangt zur Begründung der Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats eine materielle Rechtfertigung. Fehlt es daran, so
muss sich der Dienststellenleiter mit seinem Anliegen an die örtlichen Personalräte wenden. Dass diese - unter der Voraussetzung einer dezentralen Regelungsmöglichkeit - legitimiert sind, die von ihnen vertretenen Beschäftigten zu
repräsentieren, unterliegt keinem Zweifel.
15bb) Unter sinngemäßer Heranziehung der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu § 50 BetrVG ergibt sich Folgendes: Das Erfordernis, wonach die
Angelegenheit nicht durch die einzelnen Personalräte innerhalb ihres Geschäftsbereichs geregelt werden kann, setzt nicht notwendig die objektive Unmöglichkeit einer dienststellenbezogenen Regelung voraus. Ausreichend, aber
regelmäßig auch zu verlangen ist vielmehr, dass ein sachlich zwingendes Erfordernis für eine dienststellenübergreifende Regelung besteht. Dieses Erfordernis kann sich aus technischen oder rechtlichen Gründen ergeben. Reine
Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte genügen nicht. Maßgeblich sind stets die konkreten Umstände der Gesamtdienststelle und der ihr zugehörigen einzelnen
Dienststellen (vgl. BAG, Beschlüsse vom 3. Mai 2006 - 1 ABR 15/05 - BAGE
118, 131 Rn. 25 und vom 14. November 2006 - 1 ABR 4/06 - BAGE 120, 146
Rn. 22). Der Gleichbehandlungsgrundsatz begrenzt die Regelungsmacht der
Partner der Dienststellenverfassung, hat jedoch keinen Einfluss auf die Zuständigkeitsverteilung zwischen den verschiedenen Personalvertretungen (vgl.
BAG, Beschlüsse vom 23. März 2010 - 1 ABR 82/08 - AP Nr. 135 zu § 87
BetrVG 1972 Lohngestaltung Rn. 17 und vom 18. Mai 2010 - 1 ABR 96/08 - AP
Nr. 34 zu § 50 BetrVG 1972 Rn. 17). Sofern der Gesamtpersonalrat im Sinne
von § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH für die Behandlung einer Angelegenheit originär zuständig ist, hat er diese Angelegenheit insgesamt mit dem Dienststellenleiter zu regeln. Eine Aufspaltung der Zuständigkeiten auf Gesamtpersonalrat
und örtliche Personalräte verbietet sich aus Gründen der Rechtssicherheit und
Rechtsklarheit (vgl. BAG, Beschluss vom 14. November 2006 a.a.O. Rn. 35).
164. Nach den vorgenannten Grundsätzen unterliegt die Regelung der serviceorientierten flexiblen Arbeitszeit im Bereich der Deutschen Rentenversicherung
Nord der Mitbestimmung des Gesamtpersonalrats, des Beteiligten zu 2.
17a) Der Abschluss einer Dienstvereinbarung zur flexiblen Arbeitszeit, welche wie
diejenige vom 18. September 2007 für alle Beschäftigten der Deutschen Rentenversicherung Nord mit Ausnahme derjenigen in den Rehabilitationskliniken
gilt (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 2 MBGSH), betrifft die drei Dienststellen in Lübeck,
Hamburg und Neubrandenburg und damit mehrere Dienststellen im Zuständigkeitsbereich des Beteiligten zu 2.
18b) Die serviceorientierte flexible Arbeitszeit kann im Bereich der Deutschen
Rentenversicherung Nord nicht durch die einzelnen Personalräte in den Dienststellen Lübeck, Hamburg und Neubrandenburg geregelt werden. Mit Rücksicht
auf die organisatorische Struktur bei der Deutschen Rentenversicherung Nord
besteht ein zwingendes Erfordernis für eine dienststellenübergreifende Regelung der Arbeitszeit.
19aa) Dieses Erfordernis hat das Oberverwaltungsgericht im Wesentlichen wegen
der standortübergreifenden Organisation der Deutschen Rentenversicherung
Nord bejaht; es hat dabei auf den erstinstanzlichen Beschluss Bezug genommen (OVG – BA S. 7). Das Verwaltungsgericht hat angenommen, „dass sowohl
unternehmenseinheitliche als auch dienststellenübergreifende unabdingbare
Erfordernisse für eine einheitliche Dienstzeitregelung der bei der Deutschen
Rentenversicherung (Nord) bestehenden flexiblen Arbeitszeiten bestehen.“ Es
hat dabei Bezug genommen auf die Darlegungen im Schriftsatz der Beteiligten
zu 1 vom 5. Dezember 2007, die es ihrem wesentlichen Inhalt nach wiedergegeben und als überzeugend beurteilt hat (VG - BA S. 4 und 6). Daraus ist zu
schließen, dass sowohl das Verwaltungsgericht als auch - ihm folgend - das
Oberverwaltungsgericht von der Richtigkeit der Darstellung ausgegangen sind,
die die Beteiligte zu 1 in tatsächlicher Hinsicht von der Organisationsstruktur der
Deutschen Rentenversicherung Nord im Schriftsatz vom 5. Dezember 2007
(S. 4 bis 6) nebst Anlagen (B 1 bis B 7) gegeben hat. Daraus ergibt sich folgendes Bild:
20(1) Die Deutsche Rentenversicherung Nord ist unterhalb der Geschäftsführung
in fünf Abteilungen untergliedert: Leistungen, Organisation und Personal, Allgemeine Verwaltung, Sozialmedizinischer Dienst, Finanzen. Die Abteilungen
sind in Dezernate und diese wiederum in Teams unterteilt. Alle Abteilungen sind
standortübergreifend organisiert. Ihnen nachgeordnete Dezernate oder Teams
finden sich in allen Standorten. Die Leiter der Dezernate Personal, Organisation, Auskunfts- und Beratungsdienst (Dezernat 10 der Abteilung Leistungen),
Betriebsprüfdienst (Dezernat 11 der Abteilung Leistungen) sowie Rechtsmittel
(Dezernat 12 der Abteilung Leistungen) sind ebenfalls dienststellenübergreifend
21(2) Die Dezernate Leistungssachbearbeitung (Dezernate 1 bis 9 der Abteilung
Leistungen) verteilen sich mit ihren Teams zwar auf alle drei Standorte. Eine
Reihe von Mitarbeitern sind aber für spezielle, nach Fachthemen und Normen
bestimmte Aufgaben zentrale Ansprechpartner für alle Mitarbeiter der Abteilung
Leistungen in allen drei Dienststellen.
22(3) Ähnliches gilt für die Beschaffungsstellen der Abteilung Allgemeine Verwaltung. Zwar verfügt jeder Standort über ein Team Beschaffung. Diese Teams
haben allerdings die Arbeiten so organisiert, dass jedes für bestimmte Angelegenheiten zuständig ist (Team Hamburg: Zentrale Beschaffung; Team Neubrandenburg: Telefongeschäft; Team Lübeck: Kraftfahrereinsatz und Softwarelizenzen).
23bb) Mit Blick auf die vorbezeichnete standortübergreifende Organisationsstruktur hat die Beteiligte zu 1 im Schriftsatz vom 5. Dezember 2007 geltend gemacht, dass innerhalb der Deutschen Rentenversicherung Nord eine eng verzahnte dienststellenübergreifende Arbeitsweise erforderlich sei und dass vielfältige Verflechtungen bestünden, die einen hohen Abstimmungsbedarf mit sich
brächten und damit zuverlässige gleichzeitige Erreichbarkeit aller Bereiche erforderten. Diese Sichtweise haben sich das Verwaltungsgericht und ihm folgend
das Oberverwaltungsgericht im Rahmen ihrer tatsächlichen Würdigung zu Eigen gemacht. Das ist daher Grundlage für die rechtliche Beurteilung durch den
24cc) Eine dienststellenübergreifende Arbeitszeitregelung ist dann erforderlich,
wenn die Arbeitsabläufe dienststellenübergreifend in zeitlicher Hinsicht derart
eng verzahnt und voneinander abhängig sind, dass ohne eine dienststellenübergreifende Koordinierung untragbare Störungen auftreten (vgl. BAG, Beschluss vom 9. Dezember 2003 - 1 ABR 49/02 - BAGE 109, 71 <77>). Eine
vergleichbare Situation ist nach dem von den Vorinstanzen festgestellten Sachverhalt hier gegeben.
25Die Deutsche Rentenversicherung Nord weist unterhalb der Geschäftsführung
an ihren drei Standorten nicht lediglich parallele Organisationsstrukturen auf.
Vielmehr handelt es sich um einen integrierten Organismus, der bezogen auf
die drei Standorte teilweise asymmetrisch aufgebaut ist und in welchen die Aufgabenbereiche dienststellenübergreifend miteinander verzahnt sind. Dies gilt in
vertikaler Hinsicht, weil die Kompetenzen der Abteilungsleiter und einiger Dezernatsleiter sich auf die ihnen nachgeordneten Stellen in allen drei Standorten
erstrecken. Dies trifft aber auch in horizontaler Hinsicht zu, weil Mitarbeiter in
nicht unerheblichem Umfang - insbesondere in der großen Abteilung Leistungen - auf die Zuarbeit von Mitarbeitern an anderen Standorten angewiesen
26Daraus ergibt sich, dass im Bereich der Deutschen Rentenversicherung Nord
eine verlässliche dienststellenübergreifende Kommunikation und Erreichbarkeit
sichergestellt sein muss. Hierfür sind einheitliche Festlegungen zur Arbeitszeit
unentbehrlich. Führungskräfte und Mitarbeiter müssen sich darauf verlassen
können, während der Arbeitswoche innerhalb eines einheitlich fixierten Rahmens an jedem Standort einen kompetenten Gesprächspartner anzutreffen.
Diese grundlegende Bedarfssituation führt hier zur Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats. Ob dem Anliegen durch Festlegung einer Kernarbeitszeit oder
- wie in § 4 der Dienstvereinbarung vom 18. September 2007 vorgesehen -
durch Regelung einer Servicezeit Rechnung getragen wird, unterliegt der Verhandlung zwischen Dienststellenleitung und Gesamtpersonalrat, ist aber für die
hier in Rede stehende Zuständigkeitsproblematik belanglos. Denn auch die Sicherstellung der Servicebereitschaft des Arbeitsbereichs, die ohne eine Kernarbeitszeit für alle Mitarbeiter auskommt, erkennt an, dass während eines bestimmten Tagesabschnitts die Aufgabenerfüllung stattfinden muss. Ist die Arbeitsteilung wie hier in erheblichem Umfang dienststellenübergreifend, so muss
auch die serviceorientierte Arbeitszeitlösung einheitlich sein. Anderenfalls ist mit
Störungen zu rechnen, die einer effizienten Bewältigung öffentlicher Aufgaben
27dd) Ist der Beteiligte zu 2 damit bei der Regelung der serviceorientierten flexiblen Arbeitszeit zur Mitbestimmung berufen, so ist die Beteiligte zu 1 berechtigt,
mit ihm alle damit im Zusammenhang stehenden Fragen der Arbeitszeit in einer
Dienstvereinbarung zu regeln (§§ 57, 61 Abs.2 MBGSH). Ob jede Detailfrage
der in der Dienstvereinbarung vom 18. September 2007 geregelten Art für sich
betrachtet eine dienststellenübergreifende Regelung erfordert, ist unerheblich.
28ee) Dass nach der am 30. September 2005 wirksam gewordenen Fusion der
drei Landesversicherungsanstalten zur Deutschen Rentenversicherung Nord
zwischen dem Antragsteller und der Beteiligten zu 1 unter dem 4. Januar und
12. Juli 2006 noch Dienstvereinbarungen zur Arbeitszeit geschlossen worden
sind, hat keinen Einfluss auf die Auslegung und Anwendung der gesetzlichen
Zuständigkeitsregelung in § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH. Der Sache nach beruhten die Dienstvereinbarungen aus dem Jahre 2006 auf der Übergangsregelung
in § 5 RVOrgG-AusfG, von der bis zum 30. November 2007 noch zu Anpassungszwecken Gebrauch zu machen war, solange die Verhandlungen zwischen
der Beteiligten zu 1 und dem Beteiligten zu 2 noch zu keinem Ergebnis geführt
MBGSH § 61
Mitbestimmung des Gesamtpersonalrats; Erfordernis für eine dienststellenübergreifende Regelung.
Der Gesamtpersonalrat ist gemäß § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH zur Mitbestimmung berufen, wenn ein sachlich zwingendes Erfordernis für eine dienststellenübergreifende Regelung der betreffenden Angelegenheit besteht.
Beschluss des 6. Senats vom 5. Oktober 2011 - BVerwG 6 P 6.10
I. VG Schleswig vom 28.01.2009 - Az.: VG 19 A 16/08 - II. OVG Schleswig vom 12.10.2009 - Az.: OVG 12 LB 1/09 -

References: Art. 3
 § 93
 § 84
 § 2
 § 61
 § 2
 § 61
 § 2
 § 61
 § 61
 § 50
 § 61
 § 50
 § 84
 § 61
 § 50
 § 87
 § 50
 § 61
 § 8
 § 4
 § 61
 § 5
 § 61
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