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Timestamp: 2016-10-22 21:35:19+00:00

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131 II 1038. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung i.S. Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) gegen Genossenschaft Migros Z�rich und Mitb., Gemeinderat Freienbach, Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
1A.144/2003 vom 4. Januar 2005
Art. 7, 11, 12, 16, 18 et 44a LPE, ordonnance sur la protection de l'air, am�nagement du territoire; modification d'un plan d'am�nagement de d�tail pour l'agrandissement d'un important centre commercial; exigences du droit de protection de l'environnement, en particulier quant au plan de mesures et � la limitation des places de stationnement. L'agrandissement du centre commercial implique une augmentation du trafic et, partant, un accroissement des immissions de substances polluantes dans une r�gion d�j� surcharg�e, de sorte qu'une limitation plus s�v�re des �missions s'impose (consid. 2.1 et 2.2). Notion de l'installation dont les �missions d�passent la moyenne (consid. 2.3). Donn�es importantes du point de vue de l'hygi�ne de l'air, contenues dans le plan de d�tail, en particulier en ce qui concerne le nombre admissible de places de stationnement (consid. 2.4). La r�duction de la pollution atmosph�rique caus�e par le trafic doit s'effectuer dans le cadre de l'application du plan de mesures (consid. 2.5). S'agissant du nombre de places de stationnement, le plan de d�tail n'est pas conforme au plan de mesures et en compromet la r�alisation (consid. 3.2). La r�glementation relative aux places de stationnement doit �tre pr�vue dans le plan de d�tail, et ne saurait �tre renvoy�e � la proc�dure d'autorisation de construire (consid. 3.3). Faits � partir de page 104
BGE 131 II 103 S. 104
Die Genossenschaft Migros Z�rich und die Seedamm Immobilien AG beabsichtigen, das Einkaufszentrum Seedamm-Center Pf�ffikon zu erweitern. Das Vorhaben umfasst unter anderem die Aufstockung des bestehenden Verkaufsgeb�udes sowie die Errichtung eines neuen Geb�udes mit Migros-Fachmarkt und Gartencenter, einer neuen Tankstelle und eines neuen Parkhauses. Gleichzeitig soll durch einen Direktanschluss an die Autobahn und eine Erweiterung der Zufahrt zur kantonseigenen Churerstrasse die Verbindung mit dem Strassennetz verbessert werden. Die Nutzfl�che des Einkaufszentrums soll von 37'202 m2 auf 53'367 m2 und die Verkaufsfl�che von 22'372 m2 um 10'697 m2 auf 33'069 m2 erh�ht werden.
F�r das Einkaufszentrum besteht ein Gestaltungsplan im Sinne von � 24 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Schwyz vom 14. Mai 1987 (PBG), der im Hinblick auf die vorgesehene Erweiterung ge�ndert werden soll.
Nach �ffentlicher Auflage der Plan�nderung sowie des zugeh�rigen Umweltvertr�glichkeitsberichtes (UVB), und nachdem das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz auf Beschwerde hin entschieden hatte, dass auf eine gegen die Plan�nderung erhobene Einsprache des Verkehrs-Clubs der Schweiz (VCS) einzutreten sei, setzte der Gemeinderat Freienbach den ge�nderten Gestaltungsplan mit BGE 131 II 103 S. 105Verf�gung vom 26. April 2001 fest. Die Einsprache des VCS wies er ab. Gest�tzt auf die Beurteilung der Umweltvertr�glichkeit durch das kantonale Amt f�r Umweltschutz, der er sich nur teilweise anschloss, beschloss der Gemeinderat Massnahmen unter anderem betreffend den Verkehr und die Luftreinhaltung. Insbesondere ordnete er an, vor und nach der Erteilung der Baubewilligung seien zus�tzliche Erhebungen zum Verkehr durchzuf�hren. Gest�tzt darauf sowie auf den kantonalen Massnahmenplan Lufthygiene seien Massnahmen zu pr�fen, welche den motorisierten Besucherstrom eind�mmen sollen. Entsprechende sp�tere Auflagen behielt er vor (Disp.-Ziff. 2.4a). Zu den bestehenden 1585 genehmigte er weitere 485 Parkpl�tze und hielt fest, die Bauherrschaft habe in Zusammenarbeit mit den Beh�rden eine Parkplatzbewirtschaftung einzuf�hren, sobald die entsprechenden gesetzlichen Grundlagen rechtskr�ftig seien (Disp.-Ziff. 2.4b).
Der VCS f�hrte gegen die Planfestsetzung Beschwerde an den Regierungsrat. Dieser hiess das Rechtsmittel am 3. September 2002 teilweise gut und fasste Disp.-Ziff. 2.4b des angefochtenen Beschlusses wie folgt neu:
"Es k�nnen grunds�tzlich maximal 421 neue Parkpl�tze gebaut werden, unter der Voraussetzung, dass die 150 Parkpl�tze der Charles V�gele Verwaltung nicht mehr f�r Kunden zur Verf�gung stehen.
Im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens, auf der Grundlage der dannzumaligen Massnahmenplanung sowie der aktuellen Zahlen betreffend Besucherstr�me des Seedamm-Centers, hat die Bauherrschaft in Absprache mit der Vorinstanz und dem Amt f�r Umweltschutz das Konzept f�r eine Parkplatzbewirtschaftung zu erarbeiten. Dieses umfasst, soweit in der Massnahmenplanung vorgesehen, eine Bewirtschaftung der gesamten Kunden- und Angestelltenparkpl�tze. Basis f�r das Konzept bilden die im revidierten Bericht des Amtes f�r Umweltschutz vom 14. Dezember 1999 unter Ziff. 6.4.1 aufgef�hrten Rahmenbedingungen."
Im �brigen wies der Regierungsrat die Beschwerde im Sinne der Erw�gungen ab.
Gegen diesen Entscheid gelangten sowohl der VCS als auch die Genossenschaft Migros Z�rich und die Seedamm Immobilien AG an das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, welches die Beschwerden nach Durchf�hrung eines Augenscheins mit Urteil vom 28. Mai 2003 im Sinne der Erw�gungen abwies.
Der VCS hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtes am 3. Juli 2003 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. BGE 131 II 103 S. 106
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und weist die Sache an das Verwaltungsgericht zur�ck.
2. Umstritten ist insbesondere, ob der ge�nderte Gestaltungsplan mit den bundesrechtlichen Vorschriften zum Schutz der Umwelt, insbesondere zur Luftreinhaltung, �bereinstimmt.
2.1 Die Luftreinhalte-Verordnung unterscheidet Emissionsbegrenzungen bei neuen und bei bestehenden station�ren Anlagen (siehe Art. 3 ff. und 7 ff. der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 [LRV; SR 814.318.142.1]) von jenen bei Fahrzeugen und Verkehrsanlagen (Art. 17-19 LRV). Das Einkaufszentrum ist eine station�re Anlage; fraglich ist, ob sie als neu zu gelten hat. Gem�ss Art. 2 Abs. 4 lit. a LRV gelten als neu auch Anlagen, die umgebaut, erweitert oder in Stand gestellt werden, wenn dadurch h�here oder andere Emissionen zu erwarten sind. Das Verwaltungsgericht hat das Erweiterungsvorhaben in diesem Sinn als neue Anlage qualifiziert. Die Beschwerdegegnerinnen bestreiten diese Beurteilung.
2.1.1 Gem�ss den Angaben in Kap. 3 des Umweltvertr�glichkeitsberichts (UVB) vom April 1998 verursacht die geplante Erweiterung des Einkaufszentrums Mehrverkehr von etwa 6 %. Im angefochtenen Entscheid wird die Verkehrszunahme hingegen mit etwa 10 % angenommen. Das Verwaltungsgericht stellt fest, dass das Vorhaben wegen des zus�tzlichen Verkehrs h�here Emissionen als heute verursachen werde. Die Beschwerdegegnerinnen machen demgegen�ber geltend, das Erweiterungsvorhaben sei emissionsneutral. Sie st�tzen diese Behauptung darauf, dass sie gleichzeitig mit der Erweiterung des Einkaufszentrums zwei neue Strassenanschl�sse zu errichten gedenken, dank denen die Autobahn und der Seedamm direkter als heute erreicht werden k�nnen. Dadurch ergeben sich insgesamt rund 1.5 km k�rzere Fahrstrecken in der unmittelbaren Umgebung, was zu entsprechend weniger Emissionen pro Fahrt und einer Entlastung des lokalen Strassennetzes und der angrenzenden Wohngebiete f�hre.
Im UVB werden bei der Betrachtung der lufthygienischen Auswirkungen in zeitlicher Hinsicht vier Zust�nde unterschieden:
- Ist-Zustand: 1995 bzw. das Jahr, f�r das die entsprechenden Daten vorliegen
- Ausgangszustand: 2000, Zustand vor Inbetriebnahme des Projekts BGE 131 II 103 S. 107
- Betriebszustand 1: 2000, Zustand unmittelbar nach Inbetriebnahme des Projekts, ohne ge�nderte Erschliessung
- Betriebszustand 2: 2000, Zustand unmittelbar nach Inbetriebnahme des Projekts, mit ge�nderter Erschliessung
Der UVB quantifiziert die Stickoxid (NOx )-Emissionen aller Emissionsquellen im Untersuchungsperimeter sowie die NOx -Emissionen allein des Einkaufszentrums. F�r die Frage, ob das Vorhaben h�here Emissionen im Sinne von Art. 2 Abs. 4 lit. a LRV verursacht, ist das Einkaufszentrum allein zu betrachten; auf die Ver�nderung der Gesamtemissionen im Untersuchungsperimeter kommt es hingegen nicht an, da diese Gr�sse auch von anderen Faktoren, namentlich vom Ausmass des Perimeters beeinflusst wird. Zu vergleichen sind somit die Emissionen des Einkaufszentrums im Ausgangszustand und im Betriebszustand 2.
Schon gem�ss den Angaben im UVB, die wie erw�hnt auf einer Verkehrszunahme von nur 6 % basieren, nehmen die NOx -Emissionen des Einkaufszentrums um 5.7 % zu. Bei h�herer Verkehrszunahme steigen die zus�tzlichen Emissionen entsprechend an. Das Vorhaben erzeugt daher auch ausgehend von den Angaben des UVB h�here Emissionen.
Hinzu kommt, dass die relative Bedeutung der Emissionsreduktion, die auf die direktere Anbindung an das �bergeordnete Strassennetz zur�ckzuf�hren ist, umso kleiner wird, je gr�sser der betrachtete Perimeter gew�hlt wird. Die Beschwerdegegnerinnen haben es abgelehnt, die Gesamtemissionen des Verkehrs mit dem Einkaufszentrum zu berechnen bzw. abzusch�tzen, weshalb hierzu keine Unterlagen vorliegen. Immerhin ist allseits anerkannt, dass die motorisierten Kunden aus einer weiteren Umgebung anreisen, welche �ber den Untersuchungsperimeter hinaus geht. Dementsprechend l�sst sich, selbst wenn dies nicht quantifiziert werden kann, ohne weiteres festhalten, dass der zus�tzliche Verkehr zu erheblichen zus�tzlichen Emissionen an verkehrsbedingten Schadstoffen f�hrt. Die entsprechende Feststellung des Verwaltungsgerichts ist nicht offensichtlich unrichtig und bindet das Bundesgericht (Art. 105 Abs. 2 OG).
2.1.2 Demnach handelt es sich beim vergr�sserten Einkaufszentrum - und nicht etwa nur beim Erweiterungsteil - um eine neue Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG (SR 814.01) und Art. 2 Abs. 4 LRV, die Einwirkungen unter anderem in Form von BGE 131 II 103 S. 108Luftverunreinigungen erzeugen wird. Diese sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gesamthaft zu beurteilen, d.h. es sind alle Emissionen zu ber�cksichtigen, die durch die bestimmungsgem�sse Nutzung der Anlage verursacht werden, einschliesslich der von den Besch�ftigten, Besuchern und Kunden verursachten Verkehrsemissionen in der Umgebung der Anlage (BGE 125 II 129 E. 4 S. 132; BGE 124 II 272 E. 2a S. 275, je mit Hinweisen).
Die Qualifikation des erweiterten Einkaufszentrums als neue Anlage hat zur Folge, dass die erforderlichen Emissionsbegrenzungen f�r die gesamte Anlage festzusetzen sind. So hat die Vorinstanz zu Recht erwogen, dass die Frage, ob eine Parkplatzbewirtschaftung notwendig und wie diese auszugestalten sei, nicht nur hinsichtlich der neuen, sondern auch der bereits bestehenden Parkpl�tze zu pr�fen sei. Dar�ber hinaus ist aber namentlich auch die Frage der erforderlichen bzw. zul�ssigen Parkplatzzahl, d.h. die hier vor allem umstrittene Frage der Begrenzung der Parkplatzzahl aus lufthygienischen Gr�nden, f�r das gesamte erweiterte Einkaufszentrum zu pr�fen. Die Bestandesgarantie steht dem nicht entgegen, weil die erweiterte Anlage als neu anzusehen ist.
Im �brigen ist daran zu erinnern, dass die Emissionsbegrenzungen nach Art. 11 USG sowohl f�r neue wie auch f�r bestehende Anlagen gelten (BGE 120 Ib 89 E. 4a S. 94, BGE 120 Ib 436 E. 2a/aa S. 441). Gem�ss Art. 16 Abs. 1 USG m�ssen Anlagen, die den Vorschriften dieses Gesetzes oder den Umweltvorschriften anderer Bundesgesetze nicht gen�gen, saniert werden. Insbesondere darf gem�ss Art. 18 Abs. 1 USG eine sanierungsbed�rftige Anlage nur umgebaut oder erweitert werden, wenn sie gleichzeitig saniert wird. Art. 2 Abs. 4 LRV, der zu einer Anwendung der f�r neue Anlagen vorgesehenen Emissionsbegrenzungen auf umgebaute bestehende Anlagen f�hrt, kann daher auch als Ausf�hrungsvorschrift zu Art. 18 USG aufgefasst werden (vgl. BGE 115 Ib 456 E. 6d S. 470; ANDR� SCHRADE/HEIDI WIESTNER, Kommentar USG, N. 21 zu Art. 18 USG).
In Art. 16 Abs. 1 USG ist der Grundsatz der Gleichbehandlung von neuen und alten Anlagen normiert. Die Umsetzung dieses Grundsatzes ergibt sich allerdings erst aus dem Ausf�hrungsrecht. So hat der Bundesrat Vorschriften �ber die (zu sanierenden) Anlagen, den Umfang der zu treffenden Massnahmen, die Fristen und das Verfahren zu erlassen (Art. 16 Abs. 2 USG; vgl. SCHRADE/WIESTNER, a.a.O., N. 2 f. zu Art. 16 USG). Soweit der Bundesrat in der Luftreinhalte-Verordnung Emissionsbegrenzungen vorgesehen hat, BGE 131 II 103 S. 109gelten diese auch f�r Altanlagen. Vorbehalten bleiben Erleichterungen im Einzelfall und Fristerstreckungen f�r Sanierungen (vgl. Art. 7-11 und 18 f. LRV). Parkplatzbeschr�nkungen sind in der LRV nicht geregelt, sondern finden sich im kantonalen oder kommunalen Raumplanungs- und Baurecht. Sie lassen sich als Emissionsbegrenzung auch unmittelbar auf Art. 11 Abs. 2 und 3 und Art. 12 Abs. 1 lit. b und c USG st�tzen (BGE 120 Ib 436 E. 3a S. 453). Die Anordnung von Parkplatzbeschr�nkungen f�r bestehende Einkaufszentren oder andere Anlagen mit grossem Verkehrserzeugungspotential erscheint daher im Lichte von Art. 16 Abs. 1 USG keineswegs von vornherein unzul�ssig. Ob Parkplatzbeschr�nkungen in lufthygienischen Sanierungsgebieten auch auf bestehende Anlagen ausgedehnt werden sollen, l�sst sich dem Umweltschutzgesetz und der Luftreinhalte-Verordnung allerdings nicht direkt entnehmen, sondern ist durch die kantonale Massnahmenplanung zu bestimmen und bedarf der Umsetzung im kantonalen Recht (vgl. SCHRADE/ WIESTNER, a.a.O., N. 54 zu Art. 16 USG; PIERRE TSCHANNEN, Bau- und Nutzungsbeschr�nkungen aufgrund von umweltrechtlichen Vorschriften: Zusammenspiel von Umweltrecht und Raumplanung, in: URP 1998 S. 486 ff., 506 ff.; siehe auch hinten E. 2.5 und 3.1).
2.2 Es ist unbestritten, dass das Einkaufszentrum in einem lufthygienisch �berm�ssig belasteten Gebiet liegt. Insbesondere wird der Jahresmittelgrenzwert gem�ss Anhang 7 LRV f�r Stickstoffdioxid (N02 ) deutlich �berschritten, woran sich offenbar in n�chster Zeit nichts Wesentliches �ndern wird (s. UVB S. 32 und Beurteilung des kantonalen Amtes f�r Umweltschutz vom 14. Dezember 1999 S. 6). �ber die Belastung mit Ozon und Schwebestaub (PM10) liegen keine genauen Angaben vor. Es ist indessen gerichtsnotorisch und ergibt sich im �brigen auch aus dem kantonalen Massnahmenplan Lufthygiene (siehe dazu hinten E. 2.5), dass die entsprechenden Langzeitgrenzwerte in den Gebieten mit �berm�ssigen N02 -Immissionen ebenfalls grossfl�chig �berschritten sind. Daher ist das Vorhaben nicht nur vorsorglichen, sondern versch�rften Emissionsbegrenzungen zu unterstellen (Art. 11 Abs. 3 USG, Art. 9 Abs. 4 und Art. 31 ff. LRV). Unbestritten ist ferner, dass die �berm�ssigen Belastungen zu einem erheblichen Teil durch den motorisierten Individualverkehr verursacht werden.
2.3 Umstritten ist, ob es sich beim Einkaufszentrum um einen �berdurchschnittlichen Emittenten im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung handle (siehe namentlich BGE 124 II 272 E. 2c BGE 131 II 103 S. 110S. 276 und E. 4 S. 279 ff.). Das BUWAL hat dies in seiner Vernehmlassung als "unbestritten" bezeichnet, w�hrend die Beschwerdegegnerinnen im Gegenteil betonen, beim Erweiterungsvorhaben handle es sich nicht um einen �berdurchschnittlichen Emittenten. Die Beschwerdegegnerinnen argumentieren auch in diesem Zusammenhang mit der behaupteten Emissionsneutralit�t des Vorhabens. Indessen ist das erweiterte Einkaufszentrum, wie erw�hnt (E. 2.1.2), lufthygienisch insgesamt als neue Anlage anzusehen. Es l�sst sich nicht ernsthaft bestreiten, dass das erweiterte Zentrum mit etwa 33'000 m2 Verkaufsfl�che und �ber 2000 geplanten Parkpl�tzen, die nach den Angaben im UVB zum gr�sseren Teil ein hohes Verkehrserzeugungspotential von rund 10 Fahrten pro Tag besitzen, verkehrsbedingte Emissionen verursacht, die deutlich �ber dem Durchschnitt dessen liegen, was in einer Gewerbezone �blicherweise zu erwarten ist (vgl. die entsprechenden Erw�gungen in BGE 124 II 272 E. 4c/ff S. 283). Das Einkaufszentrum ist daher ein �berdurchschnittlicher Emittent.
2.4 Streitgegenstand ist ein Gestaltungsplan. Gem�ss � 24 PBG enth�lt der Gestaltungsplan f�r eine zusammenh�ngende Baulandfl�che von mindestens 3000 m2 Sonderbestimmungen, die unter bestimmten, hier soweit ersichtlich erf�llten Voraussetzungen auch von den kantonalen und kommunalen Bauvorschriften abweichen k�nnen. Solche Abweichungen sind denn auch vorgesehen.
2.4.1 Als (Sonder-)Nutzungsplan legt der Gestaltungsplan Randbedingungen fest, die im anschliessenden Baubewilligungsverfahren verbindlich sind, da eine akzessorische �berpr�fung des Nutzungsplans im Baubewilligungsverfahren grunds�tzlich ausgeschlossen ist (BGE 123 II 337 E. 3a S. 342; BGE 119 Ib 480 E. 5c S. 486, je mit Hinweisen; ROBERT WOLF, Zum Verh�ltnis von UVP und Nutzungsplanung, in: URP 1992 S. 133 ff., 135 f. und 149). Dies gilt hier umso mehr, als das Gestaltungsplanverfahren sowohl gem�ss Art. 5 Abs. 3 der Verordnung vom 19. Oktober 1988 �ber die Umweltvertr�glichkeitspr�fung (UVPV; SR 814.011) als auch nach dem kantonalen Recht das f�r die Beurteilung der Umweltvertr�glichkeit massgebliche Verfahren ist. Im Baubewilligungsverfahren findet daher keine entsprechende Pr�fung mehr statt. Von Interesse ist im vorliegenden Zusammenhang, inwiefern der Gestaltungsplan Festlegungen trifft, die lufthygienisch von Bedeutung sind. Dabei geht es vor allem um die Erschliessung mit dem �ffentlichen BGE 131 II 103 S. 111Verkehr (�V), die zul�ssige Parkplatzzahl und die Parkplatzbewirtschaftung sowie die Anbindung des Langsamverkehrs.
2.4.2 Der Regierungsrat hat im Beschwerdeentscheid die maximal zul�ssige zus�tzliche Parkplatzzahl (und mittelbar die Gesamtzahl der zul�ssigen Parkpl�tze) festgelegt und damit die kommunale Planung abge�ndert. Die Tragweite dieser Festsetzung erschliesst sich aus dem regierungsr�tlichen Beschwerdeentscheid vom 3. September 2002. Dort wird in E. 5.3 erwogen, dass wegen des Projektierungsspielraums, den der Gestaltungsplan f�r das Bauprojekt belassen muss, noch nicht genau festgestellt werden k�nne, wie viele zus�tzliche Parkpl�tze erforderlich seien. Es mache jedoch Sinn, das zul�ssige Maximum ausgehend von einer maximal m�glichen Ausn�tzung des Plangebietes n�herungsweise festzulegen und in die Sonderbauvorschriften aufzunehmen. Dies unter dem Vorbehalt, dass die Parkplatzzahl im Baubewilligungsverfahren auf Grund der dannzumal konkreten Angaben wie Betriebsfl�chen, Anzahl Wohnungen etc. definitiv festzulegen sei. In E. 6.7 schliesst der Regierungsrat eine Reduktion der bestehenden Parkpl�tze aus Gr�nden der Luftreinhaltung kategorisch aus, wie vorne ausgef�hrt zu Unrecht. In E. 6.8 erkl�rt er sodann, dass auch eine Reduktion der zus�tzlich zul�ssigen 421 Parkpl�tze aus lufthygienischen Gr�nden nicht angezeigt sei; im Wesentlichen, weil bei der Berechnung dieser Zahl dem Anliegen der Lufthygiene bereits Rechnung getragen worden sei und weil der massgebliche Massnahmenplan Lufthygiene keine hinreichende Grundlage f�r eine von den baurechtlichen Vorgaben abweichende Reduktion der geplanten Parkpl�tze bilde. Eine Reduktion aus lufthygienischen Gr�nden wird in E. 6.8.4 daher ausdr�cklich ausgeschlossen. Zudem wird erw�hnt, dass sich im Baubewilligungsverfahren h�chstens noch eine geringf�gige Anpassung der Parkplatzzahl ergeben k�nne. Die bestehende �V-Erschliessung erkl�rt der Regierungsrat als gen�gend, auch wenn er beif�gt, dass dies weitere Anstrengungen zur ihrer Verbesserung nicht ausschliesse (E. 5.6). Hingegen wird eine Parkplatzbewirtschaftung ausdr�cklich vorbehalten, sofern sie in der k�nftigen Massnahmenplanung vorgesehen ist (E. 6.9).
2.5 2.5.1 Wenn, wie hier, eine Vielzahl von Anlagen die �berm�ssige Luftbelastung verursachen, sind die erforderlichen Emissionsbegrenzungen durch einen Massnahmenplan gem�ss Art. 44a USG und Art. 31 ff. LRV zu koordinieren. Der Massnahmenplan gibt BGE 131 II 103 S. 112die Quellen von Emissionen, die f�r die Entstehung der �berm�ssigen Immissionen verantwortlich sind, und ihre Bedeutung f�r die Gesamtbelastung an, die Massnahmen zur Verhinderung oder Beseitigung der �berm�ssigen Immissionen sowie den Beitrag, welchen die einzelnen Massnahmen dazu leisten. Es ist grunds�tzlich Sache des Massnahmenplans, die f�r die Verbesserung der Luftqualit�t erforderlichen Massnahmen auszuw�hlen, Art und Weise ihres Vollzugs zu bestimmen und den Realisierungszeitraum festzulegen (Art. 32 Abs. 1 lit. a-e LRV).
2.5.2 Der Kanton Schwyz hat 1990 einen ersten Massnahmenplan zur Luftreinhaltung erlassen. Dieser enthielt eine Massnahme V 22 (Verkehrserschliessung f�r grosse Einkaufszentren), welche vorsah, Einkaufszentren von mehr als regionaler Bedeutung und Gr�sse seien auf Kosten der Besitzer in einer optimalen Art an die �ffentlichen Verkehrstr�ger anzuschliessen und f�r den nichtmotorisierten Verkehr zu erschliessen. Weiter enthielt die Massnahme V 22 die Vorgabe, in �berm�ssig mit Luftschadstoffen belasteten Gebieten d�rften durch die Erweiterung von Einkaufszentren von mehr als regionaler Bedeutung keine zus�tzlichen Emissionen entstehen.
Das Seedammcenter ist eines der Einkaufszentren im Kanton Schwyz, welches im Sinne dieser Massnahme mehr als regionale Bedeutung aufweist (vgl. Protokoll des verwaltungsgerichtlichen Augenscheins).
2.5.3 Am 11. April 2000 erliess der Regierungsrat des Kantons Schwyz einen neuen Massnahmenplan, den Massnahmenplan Luftreinhaltung der Zentralschweizer Kantone Luzern, Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwalden und Zug. Dieser entspricht einer gemeinsamen Planung der Zentralschweizer Umweltschutzdirektorenkonferenz (ZUDK), wird daher als ZUDK-Massnahmenplan bezeichnet und l�st im Kanton Schwyz den bisherigen Massnahmenplan ab. Es ist unbestritten, dass vorliegend dieser neue Massnahmenplan massgebend ist.
Ausgangspunkt f�r den Erlass des neuen Plans war die Erw�gung, dass trotz erfreulicher Fortschritte in der Luftreinhaltung nach wie vor ein erheblicher Reduktionsbedarf bei den Schadstoffemissionen bestehe. Durch die Zusammenarbeit der Zentralschweizer Kantone werde den Massnahmen mehr Gewicht verliehen und ihre Akzeptanz erh�ht. Die im Plan enthaltenen Massnahmen erfassten einen massgeblichen Teil des vorhandenen Reduktionspotentials BGE 131 II 103 S. 113- das beim Feinstaub (PM10) und bei den Stickoxiden am gr�ssten sei -, deckten jedoch nur einen Teil des ausgewiesenen Sanierungsbedarfs ab. Die Auswahl der Massnahmen habe dem Willen des Regierungsrates Rechnung getragen, sich radikal auf Wesentliches und Wirksames zu konzentrieren, sei bez�glich der Verursachergruppen und ihrem Schadstoffbeitrag ausgewogen und hinsichtlich ihrer synergetischen Wirkung und dem Verh�ltnis von Aufwand und Ertrag optimiert. Die gew�hlten Massnahmen wiesen eine gute Akzeptanz auf und seien bereits in einer gen�genden Tiefe vorbereitet.
Konkret enth�lt der Massnahmenplan zehn Massnahmen in f�nf Bereichen (M1 - M5). Vorliegend interessiert die Massnahme M2b aus dem Bereich M2 Regionalverkehr. Sie betrifft publikumsintensive Anlagen und Veranstaltungen. Bei der Beschreibung der Massnahme im Plan wird zun�chst unter dem Titel Ziel festgehalten:
"Die Innerschweizer Kantone entwickeln Rahmenbedingungen, um den Verkehr von publikumsintensiven Einrichtungen m�glichst umweltschonend und nach einheitlichen Vorstellungen zur Standortentwicklung zu gestalten. Die reaktiven Verhaltensweisen der Beh�rden sollen mittelfristig zugunsten eines aktiven Planens �berwunden werden. Kurzfristig soll eine gemeinsame Wegleitung die Anforderungen an publikumsintensive Anlagen und Veranstaltungen harmonisieren, sp�ter soll eine Strategie zur aktiven Lenkung der Entwicklung ausgearbeitet werden (z.B. durch Einf�hrung einer Verkehrsinfrastrukturabgabe oder �hnliche Ans�tze). Lufthygienisch wird das Ziel angestrebt, in Zukunft 5 t NOx j�hrlich einzusparen."
Im weiteren enth�lt die Massnahmenbeschreibung Ausf�hrungen zur Ausgangslage und eine konkretere Beschreibung der Stufe 1 (gemeinsame Wegleitung) und der Stufe 2 (Strategie f�r eine Verkehrsinfrastrukturabgabe). Die Wegleitung solle Anforderungen bei neuen Anlagen (inkl. Umbauten und Umnutzungen) f�r Einkauf, Freizeit und Arbeiten mit grossem Verkehrsaufkommen festlegen. Sie st�tze sich wesentlich auf die VSS-Norm SN 640 290 sowie auf bestehende kantonale Regelungen (Bern, Luzern, Z�rich, Zug) und solle m�glichst einfach und praxisnah ausgestaltet sein. Sie lege die Anforderungen bez�glich der Anzahl Parkfelder und der Erschliessung mit �ffentlichen Verkehrsmitteln fest. Ferner werde ein Modell gepr�ft, welches die zul�ssige Fahrtenzahl in einer Gesamtbetrachtung ermittle und f�r die Anlage festlege. Die Wegleitung sei verbindlich f�r die Beurteilung von Projekten durch die kantonalen Beh�rden. Den Gemeinden wird empfohlen, die W BGE 131 II 103 S. 114egleitung auch in den �brigen Verfahren anzuwenden. Als Stufe 2 wird die Einf�hrung �konomischer Lenkungsmassnahmen vorgesehen, z.B. mit Abgaben auf Parkpl�tzen, deren Ertrag f�r die Verbesserung der �V-Erschliessung einzusetzen sei.
Unter dem Titel Umsetzung wird insbesondere vorgesehen, dass die Wegleitung bis Ende 2000 bereinigt sein soll, w�hrend die Vorschl�ge f�r die Stufe 2 bis Ende 2001 zu Handen der Regierungen vorliegen sollen.
Den Ausf�hrungen �ber die Bedeutung des Massnahmenplans (S. 67 ff.) ist zu entnehmen, dass der Sanierungsbedarf beim NOx im Jahr 2010 dank der vorgesehenen Massnahmen von 3'900 t/a auf 2'210 t/a gesenkt werden kann. Somit bestehe auch beim konsequenten Vollzug der im Plan vorgesehenen Massnahmen ein Handlungsdefizit bzw. ein weiterer Sanierungsbedarf.
2.5.4 Die Konkretisierung der Massnahme M2b hat sich verz�gert: Bis zum Abschluss des Schriftenwechsels vor Bundesgericht lag die Wegleitung noch nicht vor, und �ber das Schicksal der Verkehrsabgabe oder anderer Formen der Parkplatzbewirtschaftung ist ebenfalls nichts bekannt.
3. Der Beschwerdef�hrer r�gt, die f�r das Erweiterungsvorhaben durchgef�hrte Pr�fung der Umweltvertr�glichkeit sei ungen�gend. Materiell beanstandet er die �V-Erschliessung; die Anzahl bewilligter Parkpl�tze sei zu hoch und die Rahmenbedingungen f�r die Parkplatzbewirtschaftung seien zu unpr�zise. Vorab zu pr�fen ist der Vorwurf, der Gestaltungsplan Seedammcenter und die Massnahmenplanung Lufthygiene seien formell und materiell ungen�gend koordiniert.
3.1 Aufgabe des Massnahmenplans Lufthygiene ist es, als Koordinationsinstrument in komplexen Situationen aus einer Gesamtbetrachtung heraus die geeigneten und verh�ltnism�ssigen Massnahmen zur Verbesserung der Luftqualit�t auszuw�hlen und anzuordnen. Der Massnahmenplan hat daf�r zu sorgen, dass sowohl bestehende wie neue Emissionsquellen ihren sachgerecht ermittelten Beitrag zur Verringerung der Luftbelastung und zur Vermeidung �berm�ssiger Immissionen leisten (BGE 118 Ib 26 E. 5d S. 34; BGE 119 Ib 480 E. 5a und b S. 484 f.; BGE 124 II 272 E. 4a S. 279; BGE 125 II 129 E. 7b S. 139 f. und E. 10b S. 149 ff.; THEO LORETAN, Kommentar USG, N. 13 und 16 ff. zu Art. 44a USG). Sind von einer einzelnen Anlage so erhebliche Emissionen zu erwarten, dass dadurch eine erforderliche BGE 131 II 103 S. 115Erg�nzung der Massnahmenplanung pr�judiziert w�rde, darf die neue Anlage erst bewilligt werden, wenn die im Massnahmenplan f�r das umstrittene Projekt vorgesehenen Massnahmen erlassen und soweit n�tig umgesetzt worden sind (BGE 124 II 272 E. 4a S. 279 f. mit Hinweisen).
3.2 Damit stellt sich die Frage nach dem Verh�ltnis des angefochtenen Gestaltungsplans zur kantonalen Massnahmenplanung.
3.2.1 Wie in E. 2.5.3 erw�hnt, sieht der hier massgebende ZUDK-Massnahmenplan f�r publikumsintensive Einrichtungen, insbesondere Einkaufszentren, Anforderungen bez�glich der �V-Erschliessung sowie der Anzahl Parkpl�tze und deren Bewirtschaftung vor. Im Plan ausgewiesen ist, dass diese Massnahmen - als Teil eines umfassenderen Pakets - erforderlich sind, um eine Verbesserung der Luftqualit�t zu erreichen; gleichzeitig steht fest, dass das Ziel damit nicht erreicht wird, sondern dass zus�tzliche Vorkehren n�tig sind, damit die Immissionsgrenzwerte f�r NO2, Feinstaub (PM10) und Ozon eingehalten werden k�nnen.
Mit der Abl�sung des Massnahmenplans von 1990 durch den ZUDK-Massnahmenplan wurde die fr�here Massnahme V 22 aufgehoben. Daraus folgt indessen entgegen der Auffassung der Vorinstanzen nicht ohne weiteres, es sei auch die Anforderung entfallen, durch die Erweiterung von Einkaufszentren von mehr als regionaler Bedeutung d�rften keine zus�tzlichen Emissionen entstehen. Mit der neuen Massnahme M2b sollen j�hrlich f�nf Tonnen Stickoxid-Emissionen vermieden werden. Es ist schwer zu erkennen, wie dieses Ziel erreicht werden soll, wenn - unter anderem - nicht daran festgehalten wird, dass die Erweiterung von Einkaufszentren emissionsneutral zu sein hat.
3.2.2 Ohne zu wissen, wie die entsprechenden Anforderungen der geplanten Wegleitung lauten, haben die Vorinstanzen die zul�ssige Anzahl der Parkpl�tze - unter Vorbehalt geringf�giger Abweichungen - festgelegt und die Anbindung an den �ffentlichen Verkehr als ausreichend qualifiziert.
Es ist indessen unvermeidlich, dass die Wegleitung die Parkplatzzahl st�rker begrenzen muss, als dies vorliegend aufgrund der VSS-Norm SN 640 290 und des kantonalen und kommunalen Rechts geschehen ist, weil eine reine Fortschreibung der heute im Kanton Schwyz massgeblichen Normen die im Massnahmenplan vorgesehene Verminderungen der Emissionen bzw. der sie BGE 131 II 103 S. 116verursachenden Fahrten offensichtlich nicht zu bewirken vermag. So sieht zum Beispiel die entsprechende Wegleitung des Kantons Z�rich (Baudirektion Kanton Z�rich, Wegleitung zur Regelung des Parkplatz-Bedarfs in kommunalen Erlassen, Oktober 1997) restriktivere Parkplatzzahlen vor. Unklar ist, ob die Wegleitung auch Anforderungen an die Erschliessung mit �ffentlichen Verkehrsmitteln enthalten wird oder ob sie sich darauf beschr�nken wird, wie bis anhin �blich die Parkplatzzahl nach Massgabe der �V-Erschliessungsqualit�t festzulegen.
Die Anzahl grosser Einkaufszentren in der Innerschweiz ist begrenzt. Im Kanton Schwyz gibt es soweit ersichtlich deren zwei, eines davon ist Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Es l�sst sich nicht ernsthaft bezweifeln, dass angesichts des lufthygienischen Handlungsbedarfs und der beschr�nkten Anzahl von F�llen, auf welche die Wegleitung �berhaupt anwendbar sein wird, die Festsetzung des angefochtenen Gestaltungsplans vor der Ausarbeitung der Wegleitung diese negativ pr�judizieren w�rde.
Das BUWAL erkl�rt denn auch in seiner Vernehmlassung an das Bundesgericht, es k�nne zur Frage, ob die Parkplatzzahl korrekt festgesetzt worden sei, nicht Stellung nehmen, weil sich das Verwaltungsgericht nicht umfassend mit der Frage auseinandergesetzt habe, welches Reduktionspotential es im Lichte von Art. 11 und 12 USG f�r m�glich erachte. Das Bundesamt h�lt es f�r erforderlich, sich im Rahmen dieser Pr�fung mit den allenfalls zu treffenden Massnahmen nach dem ZUDK-Massnahmenplan auseinanderzusetzen. Diese Auseinandersetzung ist indessen im vorliegenden Zeitpunkt f�r die Gerichte nur insofern m�glich, als festzustellen ist, dass die bewilligte Anzahl Parkpl�tze offensichtlich h�her liegt, als gem�ss der Massnahmenplanung zul�ssig ist, w�hrend die fehlende Wegleitung gerade keine Aussage dar�ber erlaubt, welche Parkplatzzahl bewilligt werden k�nnte. Es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, dies nachzuholen. Vielmehr ist es Sache der zust�ndigen exekutiven und allenfalls legislativen Beh�rden, die entsprechenden Vorgaben des Umweltschutzgesetzes und der Luftreinhalte-Verordnung umzusetzen.
Unter diesen Umst�nden widerspricht die Festsetzung der Parkplatzzahlen, wie sie im angefochtenen Entscheid best�tigt wurde, materiell und formell dem Massnahmenplan Lufthygiene und verletzt insofern Bundesrecht. BGE 131 II 103 S. 117
3.2.3 Diesem Ergebnis l�sst sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht entgegenhalten, im Unterschied zu fr�her vom Bundesgericht in diesem Sinn entschiedenen F�llen (Urteil vom 20. Januar 1993, publ. in: URP 1993 S. 169; BGE 120 Ib 436; Urteil vom 1. Dezember 1995, publ. in: URP 1996 S. 206) liege hier ein Massnahmenplan vor. Es trifft zwar zu, dass in den erw�hnten F�llen anders als vorliegend ein Massnahmenplan noch ausstand oder erst als Entwurf vorlag. Die hier zu beurteilende Situation ist insofern klarer, als ein Massnahmenplan vorhanden ist, der eine Aussage �ber die bei publikumsintensiven Einrichtungen zu erreichende Emissionsminderung enth�lt und auch vorgibt, welcher Art die zu treffenden Massnahmen zu sein haben. Vergleichbar mit den fr�her beurteilten F�llen ist die Lage jedoch insofern, als der Gestaltungsplan auf die emissionsmindernden Massnahmen gem�ss Massnahmenplan nicht abgestimmt ist und diese zu unterlaufen droht.
Im �brigen l�sst das angefochtene Urteil eine Auseinandersetzung mit BGE 124 II 272 E. 4a S. 279 vermissen und beruft sich zu Unrecht auf BGE 123 II 337. Wohl hat die bundesgerichtliche Rechtsprechung nicht den Sinn, dass Baubewilligungsverfahren f�r gr�ssere Bauvorhaben stets zu sistieren w�ren, wenn ein Massnahmenplan in �berarbeitung steht (BGE 123 II 337 E. 4b/bb S. 347). Abgesehen davon, dass vorliegend nicht eine Baubewilligung, sondern ein Gestaltungsplan zur Diskussion steht, d�rfen indessen Vers�umnisse im kantonalen Umsetzungsprozess - die fragliche Wegleitung sollte seit Ende 2000, mithin seit vier Jahren vorliegen - das bundesrechtliche Emissionsbegrenzungskonzept nicht ausser Kraft setzen (BGE 125 II 129 E. 7b S. 140).
3.3 Die Vorinstanzen haben es als zul�ssig angesehen, die grunds�tzlich als erforderlich erkannte Parkplatzbewirtschaftung erst im Baubewilligungsverfahren zu regeln.
Weil der Gestaltungsplan im Baubewilligungsverfahren nicht mehr akzessorisch �berpr�ft werden kann (siehe vorne E. 2.4.1), aber auch, weil sich das Planungsverfahren ganz allgemein besser f�r eine koordinierte Festsetzung von raumplanerischen und anderen Massnahmen zur Emissionsbegrenzung eignet, sind in F�llen wie dem vorliegenden, d.h. bei einem der UVP unterstehenden, projektbezogenen Sondernutzungsplan, die zur Emissionsbegrenzung erforderlichen Massnahmen grunds�tzlich bereits bei der BGE 131 II 103 S. 118Planfestsetzung verbindlich zu bestimmen (120 Ib 436 E. 2d/bb S. 451 f. mit Hinweisen; zum entsprechenden Abkl�rungsbedarf siehe HERIBERT RAUSCH/PETER KELLER, Kommentar USG, N. 37 und 57 zu Art. 9 USG). Im �brigen ist zu beachten, dass die verschiedenen in Frage stehenden Massnahmen sich gegenseitig beeinflussen und voneinander abh�ngen. So wird eine wirksame Parkplatzbewirtschaftung dazu beitragen, dass die Anzahl der zu errichtenden Parkpl�tze gesenkt werden kann. Parkplatzbewirtschaftung und die Begrenzung der Parkplatzzahl setzen aber auch voraus, dass der Kundschaft eine Alternative - am ehesten in Form einer attraktiven Erschliessung durch den �ffentlichen Verkehr - zur Verf�gung steht, um das Einkaufszentrum zu erreichen (120 Ib 436 E. 3c S. 454 ff.; Urteil des Bundesgerichts, publ. in: URP 1995 S. 498, E. 4d).
Gegen eine Regelung der Parkplatzbewirtschaftung erst im Baubewilligungsverfahren spricht vorliegend auch, dass die bisherigen Verz�gerungen bei der Konkretisierung der Massnahme M2b ernsthafte Zweifel daran wecken, ob die Grundlagen f�r die Parkplatzbewirtschaftung innert n�tzlicher Frist geschaffen werden. Der Vorbehalt der Parkplatzbewirtschaftung im Gestaltungsplan ist indessen ausdr�cklich daran gekn�pft, dass die Bewirtschaftung in der dannzumaligen Massnahmenplanung vorgesehen ist. Das l�sst sich nicht anders verstehen, als dass ohne entsprechende Umsetzung auch keine Parkplatzbewirtschaftung angeordnet werden kann. Ist jedoch der Gestaltungsplan einmal rechtskr�ftig geworden, so haben die Beschwerdegegnerinnen Anspruch auf die Erteilung der Baubewilligung; die ausstehende Massnahmenplanung kann ihnen dann gerade nicht mehr entgegengehalten werden (WOLF, a.a.O., S. 135 f.; BGE 123 II 337 E. 4b/bb S. 347). Es w�re mithin zu bef�rchten, dass die Erweiterung des Einkaufszentrums vorgenommen werden k�nnte, ohne dass eine Parkplatzbewirtschaftung eingef�hrt w�rde. Damit w�rde die Massnahmenplanung in einem weiteren wichtigen Punkt unterlaufen, was dem Bundesumweltschutzrecht zuwiderliefe.
Die Thematik der Emissionsbegrenzungen kann daher nicht dem Baubewilligungsverfahren vorbehalten werden, wie dies der Regierungsrat und mit ihm das Verwaltungsgericht zumindest hinsichtlich der Teilfrage der Parkplatzbewirtschaftung getan haben.
4. 4.1 Die vorstehenden Erw�gungen f�hren zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Urteils. Die BGE 131 II 103 S. 119Gestaltungsplan�nderung kann grunds�tzlich erst nach Vorliegen der Wegleitung und der Konkretisierung der Vorgaben f�r eine Parkplatzbewirtschaftung neu beschlossen werden.
Auf die weiteren R�gen des Beschwerdef�hrers ist unter diesen Umst�nden nicht n�her einzugehen. Immerhin sei festgehalten, dass eine vorgezogene Neufestsetzung des Gestaltungsplans dann als zul�ssig erscheint, wenn die ausstehende Massnahmenplanung dadurch nicht negativ pr�judiziert wird. Dies w�rde in den Bereichen Parkraumbegrenzung und -bewirtschaftung sowie �V-Erschliessung Massnahmen voraussetzen, die sich am Ziel orientieren, die NOx -Emissionen aus dem Verkehr mit publikumsintensiven Einrichtungen in der Innerschweiz in den n�chsten Jahren um 5 t pro Jahr zu reduzieren. Der Nachweis, dass das umstrittene Einkaufszentrum hierzu seinen Beitrag leistet, w�re im Umweltvertr�glichkeitsbericht zu leisten. In diesem Sinne ist die Angelegenheit zu neuer Beurteilung und Neuregelung der Kostenfolgen an das Verwaltungsgericht zur�ckzuweisen.
Art. 2 Abs. 4 lit. a LRV,
Art. 16 USG,
Art. 17-19 LRV,
Art. 16 Abs. 2 USG,
� 24 PBG,
Art. 5 Abs. 3 der Verordnung vom 19. Oktober 1988 �ber die Umweltvertr�glichkeitspr�fung (UVPV; SR 814.011),
Art. 32 Abs. 1 lit. a-e LRV,
Art. 11 und 12 USG,
Art. 9 USG

References: Art. 7

BGE 
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 BGE 
 Art. 3
 Art. 2
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 Art. 2
 Art. 7
 Art. 2
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 Art. 11
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 Art. 16
 Art. 18
 Art. 2
 Art. 18
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 Art. 16
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 Art. 7
 Art. 11
 Art. 12
 Art. 16
 Art. 16
 Art. 9
 Art. 31
 BGE 
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 Art. 5
 BGE 
 Art. 44
 Art. 31
 BGE 
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 Art. 44
 BGE 
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 Art. 11
 BGE 
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 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 9
 BGE 
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Art. 2

Art. 16

Art. 17

Art. 16

Art. 5

Art. 32

Art. 11

Art. 9