Source: https://svjt.se/svjt/1986/489
Timestamp: 2020-05-30 18:48:01+00:00

Document:
EEC- och folkrätten ur medlemsstaternas perspektiv | SvJT
Av jur. dr. GÖRAN LYSÉN
1.1 EG-fördragen1 utgörs av vanliga folkrättsliga fördrag med avseende på form och tillkomstsätt men deras syften och innehåll skiljer sig från andra fördrag bl. a. på så sätt att de skapat en ny rättsordning, som är självständig men integrerad med de fördragsslutande staternas nationella rättsordningar. Gemenskapsrätt, som har s. k. direkt verkan, anses vid konflikt inför nationella fora ha företräde framför nationella rättsregler oaktat dessas anciennitet2 — inklusive konstitutionerna (Internationale Handelsgesellschaft, R. 1970: 1135).
1 Vanligen används "EG" som samlingsbeteckning på de tre gemenskaperna EEC, Euratom (CEEA) och CECA; avtalen om de två förra kallas även Romfördragen. I denna artikel behandlas främst förhållanden rörande den Europeiska Ekonomiska Gemenskapen (EEC). Med EEC-fördraget avses förutom själva fördraget även till det anslutande fördrag.
2 Se van Gend & Loos, R. 1963: 23: "... la Communauté constitue un nouvel ordre juridique de droit international... dont les sujets sont non seulement les Etats membres mais également leurs ressortissants" och Costa c. ENEL, R. 1964: 1158: " ... à la difference des traités internationaux ordinaires, le traité de la CEE a institué un ordre juridique propre, intégré au système juridique des Etats membres ... la préeminence du droit communautaire est confirmé par l'article 189 aux termes duquel les reglements ont valeur "obligatoire" et sont "directement" applicables dans tout Etat membre". Förordningar och beslut riktade till enskilda behöver alltså inte på något sätt införlivas med intern nationell rätt för att där kunna tillämpas (betr. betalningsförpliktelser för enskilda, se art. 192). Bestämmelser i dessa kan för enskilda grunda rättigheter och skyldigheter, vilka kan göras gällande inför nationella domstolar och myndigheter, dvs. direkt verkan; se Politi, R. 1971: 1049: "... il produit des effets immédiats et est, commetel, apté à conferer aux particuliers des droits que les juridictions nationales ont l'obligation de proteger". För att sådan verkan skall föreligga fordras att bestämmelsen i fråga är klar, precis och ovillkorlig. Man talar här om bestämmelser med horisontell resp. vertikal verkan, dvs. mellan enskilda och en enskild i förhållande till myndigheter. Förutom att många regler i EEC-fördraget har förklarats ha direkt verkan har ävendetta skett med regler i beslut riktade till MS och i direktiv. Opposition mot sådan verkan av bestämmelser i dessa rättsakter kan spåras hos nationella domstolar, sebeslut av franska Conseil d'Etat 22/12/78, CMLR 1980, s. 543 och Bundesfinanzhof 16/7/81, CMLR 1981, s. 527, men rättsläget torde ha klargjorts i målet Becker, R. 1982: 53. Om gemenskapsrättens natur och förhållande till nationell rätt, se t. ex. R. Kovar i Thirty Years of Community Law, Bruxelles 1983, (Thirty Years), J-V Louis, L'ordre juridique communautaire, Bruxelles 1983, (L'ordre) s. 73—113 och P. Pescatore, ELR 1983, s. 155-177.
490 Göran Lysén1.2 EEC:s rättssubjektivitet3 är — förutom i medlemsstaterna (MS) och dem emellan — även vida erkänd i det internationella statssamfundet. EEC uppvisar de i folkrätten angivna klassiska attributen hos ett folkrättssubjekt och äger således rätt att sluta fördrag, utöva aktiv och passiv legation4, kära och svara inför domstol och har förmåga att ta internationellt ansvar. Man bör dock hålla i minnet att endast enstat kan besitta alla dessa attribut med full amplitud.5
1.3 EEC:s explicita traktatkompetens täcker områdena för tariff- och handelsavtal (art. 113: 1), associationsavtal (art. 238), avtal med översjöiska länder (art. 131 — 136) och administrativa samarbetsavtal med internationella organisationer (art. 229—231). Art. 113 ger EEC en generell kompetens på handelspolitikens område och utgör den viktigaste grunden för EEC:s Common Commercial Policy, vilken dock ännu inte helt definierats. Denna kompetens gäller numera exklusivt till
3 Se art. 210: "La Communauté a la personnalité juridique" och art. 211: "Dans chacun des Etats membres, la Communauté possède la capacité juridique la plus large reconnu aux personnes morales par les législations nationales". Jfr CECA art. 6:2: "Dans les relations internationales, la Communauté jouit de la capacité juridique nécessaire pour exercer ses fonctions et atteindre ses buts" och art. 104 i FN-stadgan.
4 Antalet diplomatiska missioner ackrediterade hos gemenskaperna uppgår till 129 (okt. 1986). Gemenskaperna som sådana har inte diplomatiska representationer i tredje land (TL), men Kommissionen har upprättat permanenta missioner vid de internationella organisationerna belägna i Geneve och Wien, vid FN i N.Y. och OECD i Paris samt drygt ett sextiotal delegationer i TL förutom ett antal press- och informationskontor. Rådet är även det på olika sätt representerat i TL. Se J-V Louis, L'ordre, s. 40 f, H.G. Schermers i Thirty Years, s. 219—233, J.J.A. Salmon i Les missions permanentes auprès des organisations internationales, Bruxelles 1971, s. 563—830 och E. Sauvignon. RMC 1978, s. 176-191.
5 Rätten att sluta fördrag är dock praktiskt betingad av erkännande från TL. Märk betr. Wienkonventionen om traktaträtten (= Wienkonventionen) att denna enligt art. 1 uttryckligen endast är tillämplig på fördrag ingångna av stater (se dock art. 2 och 5) samt att konventionen om diplomaträtten endast reglerar förhållanden mellan stater. Enligt Internationella domstolens stadga art. 34: 1 kan endast stater vara parter i en tvist underställd domstolen. EEC brukar därför infoga skiljedomsklausuler i avtal som den sluter, se t. ex. fiskeavtalet med Sverige av den 21/3/1977, art. 7 och särskilt Annex (SO 1981:4) och associationsavtalet med Grekland art. 67. — EEC ses ibland endast som MS:s longa manus (se t. ex. R. Quadri, Rapport au 3e colloque de Liège, "Les relations extérieures de la Communauté européenne unifié, 1969) och att dess handlingar vore att tillräkna MS, som ansvarade för dessa, eftersom EEC inte själv skulle kunna företa åtgärder som retorsion och repressalier. Man bortser då från de faktiska maktmedel, som givits EEC genom bl. a. institutionernas kompetens och de egna finansiella resurserna (tull- och jordbruksavgifter samt en del av mervärdeskatten). EEC torde därför vara i stånd att t. ex. utöva internationella ekonomiska sanktioner och ta ekonomiskt ansvar för sina handlingar; se även art. 215 om inom- och utomkontraktuellt ansvar. Noteras bör även att EEC upptar lån på den internationella marknaden utan garantier för dessa av MS (förordning 682/81, O.J., 19/3/81, L 73). Att art. 228: 2 också juridiskt binder MS vid ett av EEC ingånget fördrag synes inte innebära tillskapande av rättigheter direkt till förmån för TL vis-à-vis MS, såvida EEC inte upplöses.
EEC- och folkrätten ur medlemsstaternas perspektiv 491
EEC-och folkrätten 491förmån för EEC och berövar således MS motsvarande kompetens;6följaktligen har ett tredje land (TL) att välja emellan att erkänna EEC som kontraktspart eller att avstå från att sluta avtal på detta område.7
EEC besitter inte obegränsade befogenheter utan huvudsakligen de som attribuerats från MS.8 Art. 235 ger dock möjlighet, när fördraget i övrigt inte ger tillräckliga befogenheter (inkl. implied powers) för att uppnå ett fördragsmål, att överföra ytterligare kompetens från MS till gemenskapen ända till punkten för en ändring av ett fördragsmål. Kompetensen som följer av denna artikel kan användas såväl internt som externt, dvs i det senare fallet för att sluta fördrag (se AETR, R. 1971: 283, motiv 95), vilket gjorts vid ett flertal tillfällen, t. ex. samarbetsavtalet med Kanada 1976, som grundades på art. 113 och 235. Den senare har även utgjort exklusiv grund bl. a. för ingående av interimsprotokoll till protokoll om finansiellt samarbete med Jugoslavien (O.J. 27/5/80, L 130)
1.4 EEC-traktaterna förhandlas av Kommissionen och sluts av Rådet9 enligt art. 228: 1, vilken även är tillämplig på andra traktater än de som stödjer sig på den uttryckliga kompetensen (se AETR, s. 281), ty gemenskapen har av Domstolen även tillagts en synnerligen omfattande implicit sådan (se 2.4). Kommissionen äger dock själv ingå des. k. administrativa avtalen.
6 Se Avis 1/75, R.1975: 1364: "Les dispositions des articles 113 et 114 relatives aux conditions dans lesquelles, selon le traité, doivent étre conclus les accords en matiàre de politique commerciale, laissent apparaître qu'une compétence parallèle des Etats membres et de la Communauté en la matière est exclue" och Donckerwolcke, R.1976: 1936: "la compétence en matière de politique commerciale ayant été transférée dans son ensemble à la Communauté par l'effet de l'article 113, paragraphe 1". En MS kan enl. art. 115 få bemyndigande av Kommissionen att företa egna åtgärder på detta område, men tillåtna avvikelser skall tolkas och tillämpas strikt, se målen Bock, R. 1971: 910, Kaufhof, R.1976:431 och Donckerwolcke.
7 Om EEC:s traktatkompetens, se A. Bleckman, EuR. 1977, s. 109—121, V. Constantinesco, Rev. trim. de dr. eur. 1971, s. 796-809, och Journal du dr. intern. 1977, s. 249 ff, J.J. Costonis, CMLR 1967-68, s. 421-457, W.J. Ganshof van der Meersch, Cah. de dr. eur. 1972, s. 127-158, J Groux, Cah. de dr. eur. 1978, s. 3-32, M. Hardy, CMLR 1977, s. 561-600, T. Hartley, ELR 1977, s. 275-281, A.W. Koers, CMLR 1977, s. 269-301, R. Kovar, Annuaire francais de dr. intern. 1975, s. 903—923, J-V Louis och P. Brückner, Le droit de la Communauté Economique Européenne, Relations extérieures, Bruxelles 1980, s. 94-130, H.H. Maas, CMLR 1976, s. 376-387, A. Maes, RMC 1977, s. 395400, E. Noel, Government and Opposition 10, London 1975, s. 159-166, Ch. Philip, RMC 1978, s. 55-62, K.R. Simmonds, I.C.L.Q 1977, s. 208-210, A. Tizzano, Thirty Years, s. 43—67, E. Wellenstein, 25 Years of European Community External Relations, European Documentation 4/79 och J.A. Winter, CMLR 1971, s. 550-556.
8 I målen van Gend & Loos, s. 23 och Costa c. ENEL, s. 1160 uttalade Domstolen att MS en gång för alltid hade överfört suveräna rättigheter till förmån för EEC, vilka motsvarade bestämmelserna i EEC-fördraget.
9 Betr. förhandlingar, ingående och ikraftträdande av EEC-traktater, se J-V Louis och P Brückner, a a s. 20—63.
492 Göran Lysén Förutom att EEC binds av de fördrag gemenskapen ingått och att varje institution är skyldig att inom ramen för sin kompetens verka föruppfyllandet av ingångna förpliktelser (får således ej lagstifta i stridmed dessa) binds även MS enligt art. 228: 2 av de av gemenskapen ingångna folkrättsliga avtalen.10 Den närmare innebörden av denna bestämmelse anges dock inte i fördraget.11
1.5 Parterna i ett s. k. blandat avtal utgörs av EEC och alla eller några MS, å ena sidan, och, å andra sidan, en eller flera tredje parter.12Denna konstruktion är dock inte förutsedd i fördraget men väl i art. 102 Euratom-fördraget (se även art. 101: 2). MS synes ofta föredra blandade avtal p. g. a. olika politiska anledningar, varvid som skäl har åberopats bristande kompetens hos EEC — i synnerhet beträffande finansiella förpliktelser — eller tvivel på gemenskapens kompetens. Associationsavtalen enligt art. 238 har varit blandade avtal. Denna typ av fördrag är rättsligt sett inte alltid nödvändig, ty om sakområdet faller inom EEC:s exklusiva kompetens, synes de finansiella arrangemangen på EEC-sidan vara en intern fråga, där MS är skyldiga i kraft av art. 228: 2 att vidtaga de åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla fördragsförpliktelserna (se Avis 1/75, Avis 1/76 och Délibération 1/78, R.1978: 2178). I Avis 1/78 (R.1979: 2871) ansåg Domstolen att MS:s medverkan som avtalsparter var nödvändig, om de ifrågavarande kostnaderna finansierades direkt över MS:s budgetar, men (Délibération 1/78) att frågan om hur traktatsförpliktelser exekverades på EEC-sidan var en intern angelägenhet, som inte berörde motparterna, samt att förhållandena i detta avseende kunde ändras med tiden. Ett blandat avtal synes då juridiskt nödvändigt i de fall då avtalsinnehållet delvis är täckt av EEC:s exklusiva kompetens och delvis av MS:s kompetens och faktiskt, när det är svårt att med säkerhet särskilja EEC:s resp. MS:s kompetens eller när det är omöjligt att sluta två olika avtal, vilka följer de olika kompetenserna såsom var fallet med
10 Se Polydor, R. 1982: 346: "L'accord (frihandelsavtalet = FHA med Portugal — min anm) a pour effet, en vertu de l'article 228 du traité, d'engager au méme titre la Communauté et ses Etats membres ..." och Kupferberg, R. 1982: 3662: "Il incombe par conséquent aussi bien aux institutions communautaire qu'aux Etats membres d'assumer le respect des obligations découlant de tels accords".
11 Se Kupferberg, s. 3662: "En assurant le respect des engagements découlant d'un accord (FHA med Portugal — min anm.) conclu par les institutions communautaires, les Etats membres remplissent une obligation non seulement par rapport au pays tiers concerné, mais également et surtout envers la Communauté qui a assumé la responsabilité pour la bonne exécution de l'accord"; jfr Wienkonventionen art. 34—38 om traktater och tredje stat.
12 Se Bresciani, R.1976: 141: "elle (Lomékonventionen — min anm) a été conclue non seulement au nom des Etats membres mais aussi au nom de la Communauté qui, par conséquent, sont liés en vertu de l'article 228" (se också s. 143).
EEC- och folkrätten ur medlemsstaternas perspektiv 493
EEC- och folkrätten 493havsrättskonventionen, ty MS har kompetens beträffande "shipping" och EEC beträffande "fishing".12a
1.6 Enligt art. 234: 1 (se även art. 37: 5 och 112: 1) skall inte EEC fördragets bestämmelser, varmed även förstås sekundär EEC-rätt iform av förordningar, direktiv och beslut samt av gemenskapens ingångna fördrag, påverka fördrag som MS slutit med TL före ikraftträdandet av EEC-fördraget eller av anslutningsfördrag, dvs EEC-rätten skall stå tillbaka för tillämpning av kolliderande regler i dessa "gamla" fördrag.13 Eventuell oförenlighet tillåts dock inte existera för alltid, se artikel 234: 2. Denna artikel behandlar alltså inte förhållandet mellan EEC-fördraget och fördrag slutna av MS efter EEC-fördragets ikraftträdande. Beträffande MS:s inbördes förhållanden noteras att EEC-fördraget (inkl. förpliktelser enl. sekundär EEC-rätt) inom sitt tillämpningsområde har företräde framför "gamla" fördrag.14 Skulle förutom MS även ett tredje land vara fördragspart, har MS således att tillämpa EEC-reglerna i förhållande till varandra och fördragsreglerna med TL, vilket inte kan åberopa en mest-gynnad-klausul eller en om förbud mot diskriminering och på så sätt komma i åtnjutande av de fördelar som följer av ett medlemsskap (jfr. art. 234: 3).
12 aSe K.R. Simmonds, Essays in European Law and Integration 1982, s. 179—195. — I vissa konventioner som den nu nämnda har EEC åtagit sig att specificera kompetensfördelningen, se Annex IX, art. 6 mom. 2.
13 Jfr Wienkonventionen, art. 28 och 30: 4 b) och se Burgoa, R.1980: 2803, som avsåg en fiskekonvention sluten i London 1964, till vilken även Spanien och Irland var parter: "l'article 234 du traité doit étre interprété en ce sens que l'application du traité n'affecteni le respect du aux droits des Etats tiers résultant d'une convention conclue avec un Etat membre antérieurement å l'entrée en vigueur du traité ou, le cas échéant, àl'adhésion de l'Etat membre, ni l'observation, par cet Etat membre, des obligations résultant de la convention, et que par voie de conséquence, les institutions de la Communauté sont tenues de ne pas entraver l'exécution de ces engagements par l'Etatmembre concerné". Enl. J.-V. Louis (L'ordre, s. 63) är det uppenbart att lösningen enligt principen om "la simple opposabilité" har fördelen att inte förlama EEC i utövandet av sin kompetens eller binda de övriga MS eller EEC vid förpliktelser de inte påtagit sig.
14 Se Commission c. Italie, R. 1962: 22: "qu'en vertu des principes du droit international, un Etat, en assumant une obligation nouvelle contraire aux droits qui lui sont reconnus par un traité antérieur, renonce par le fait même à user de ces droits dans la mesure nécessaire à l'exécution de sa nouvelle obligation ... qu'en effet le traité C.E.E. prime, dans les matières qu'il règle, les conventions conclues avant son entrée en vigueur entre les Etats membres, y compris les conventions intervenues dans le cadre du G.A.T.T. ", jfr Wienkonventionen art. 28 och 30: 3 och se betr. CECA och Beneluxunionen, art. 232 resp. 233 EEC-fördraget. Unionens regler gäller före EEC:s "dans toute la mesure où cette union se trouve en avance sur la mise en oeuvre du marché commun", Pakvries, R.1984: 2115, motiv 11.
36-36-168 Svensk Juristtidning
494 Göran Lysén1.7 Att en internationell organisation tilläggs viss extern kompetens är i och för sig inte unikt, inte heller att den anses besitta implied powers nödvändiga för att förverkliga organisationens målsättningar (se Reparation for Injuries Case, ICJ 1949, s. 174 och jfr målet Fédéchar, R. 1955/56: 305). Emellertid finns det en inre dynamik i EEC-fördraget, som gjort att Domstolen i sin praxis under mer än tjugo år utvecklat gemenskapens externrättsliga relationer med verkningar för MS, vilka saknar motstycke annorstädes. Nedan skall först redogöras för vissa aspekter på gemenskapsrättens utveckling och därefter skall tänkbara konflikter för MS:s del mellan EEC-rätt och folkrätt identifieras och kommenteras. Framställningen utgör således ett försök till en samlad utblick över ett mångfasetterat problemkomplex.
2. Vissa aspekter på gemenskapsrättens utveckling
Existensen av EEC-fördraget, vissa bestämmelser i detta samt rättsutvecklingen genom Domstolens praxis15 har skapat komplexa situationer, i vilka folkrätten spelar en betydelsefull roll, och givit en ny
15 Domstolen har haft många tillfällen att uttala sig om gemenskapens externa relationer med stöd av artiklarna 169, 173, 177 eller 228: l; även art. 178 utgör en grund i detta sammanhang, Haegeman, R. 1972: 1005. I praktiken gäller samma ogiltighetsgrunder för både art. 173 och 177. När det gäller vid den av Domstolens kompetens i dessa förhållanden har den förklarat att den: "n'est pas compétente, en vertu de l'article 177 du traité CEE, pour statuer sur l'interprétation des dispositions de droit international qui lient des Etats membres en dehors du cadre du droit communautaire" (Vandeweghe. R.1973: 1333) men att den med stöd av art. 228 må: "d'aborder toutes questions qui peuvent conditionner la compatibilité d'un accord envisagé avec les dispositions dutraité", Avis 1/78, R. 1979: 2907, se även Avis 1/75, R. 1975: 1361 och Délibération 1/78, R.1978: 2178. Med avtal enl. art. 228: 1 förstås "tout engagement pris par des sujets de droit international et ayant une force obligatoire, qu'en soit la qualification formelle", Avis 1/75, s. 1360. Den breda kompetensen Domstolen tillagt sig vinner stöd i art. 164. Uttrycket "du cadre du droit communautaire" är avgörande för det materiella område, som kan bli föremål för Domstolens behandling; gränsen härför synes flytande och främst betingad av hänsyn till gemenskapsrättens effektivitet, se Vandeweghe, s. 1333 ff. Redan i Avis 1/75 antydde Domstolen att en a posteriori examination av EEC-traktaters förenlighet med EEC-fördraget kunde komma i fråga; denna möjlighet är dock omstridd i doktrinen, då uttryckligt stöd saknas i fördraget. I Avis 1/76, R.1977: 761, bekräftade Domstolen sin tidigare uppfattning genom att fastslå att en tolkning inom ramen för art. 228 inte är definitiv. En prövning kan tänkas ske t. ex. medelst art. 169 eller 173. — Betr. nationell rätt saknar Domstolen kompetens att uttala sig om dennas förenlighet med EEC-rätten men är kompetent att "fournir à la jurisdiction nationaletous éléments d'interprétation relevant du droit communautaire qui peuvent lui permettre de juger de cette compatibilité", vilket gör att utgången oftast är given närDomstolen sagt sitt (Melkunie, R.1984: 2382, motiv 7).
EEC- och folkrätten ur medlemsstaternas perspektiv 495
EEC- och folkrätten 495dimension åt MS:s internationella förhållanden. Huvudpunkterna i denna utveckling kan sägas vara följande.16
2.1 EEC och folkrätten
I målet International Fruit (R.1972: 1226) uttalade Domstolen att den inom ramen för artikel 177 var kompetent att "examiner si leur validité (dvs rättsakter antagna av institutionerna — min anm) peut étre affectée du fait de leur contrariété avec une règle de droit international". För att den folkrättsliga regeln skulle påverka giltigheten av EEC-rättsakten fordrades det att den band EEC. Frågan blir då vilka folkrättsliga regler som binder EEC förutom de i EEC-traktaterna. GATT, som målet gällde, band EEC, eftersom den ifrågavarande kompetensen övergått från MS till EEC, vilket även hade kommit till uttryck på olika sätt inom GATT, samt att detta förhållande hade godtagits av GATT:s andra parter. EEC intar inom GATT en partställning vid sidan av MS på så sätt att EEC förhandlar och sluter tariffavtal inom ramen för GATT utan att för den skull vara formell part till GATT som MS.17 Även konventionerna från 1950 om Brysselnomenklaturen och Rådet för tullsamarbete har av Domstolen ansetts binda EEC (Nederlandse Spoorwegen, R. 1975: 1451). Det skulle också här röra sig om en slags "partsubstitution" i "gamla" avtal;18 jfr Wienkonventionen om statssuccession med avseende på fördrag 1978, art. 31 och 32. — Märk att det är Domstolen som enligt principen om unilater alautointerpretation ensam fastställer gemenskapens och MS:s förplik-
16 Se förutom arbetena vid not 7 även G. Bebr, CMLR 1983, s. 35-73, M. Bothe, ZaÖRV, 1977 s. 122-137, A. Bleckman, Jahrbuch fur internationales Recht, 18. Bd, Berlin 1976, s. 300-319, F. Capelli, RMC 1977, s. 27-43, W. Ganshofvan der Meersch, Recueil des cours, Vol. 148, 1975, J.-C. Gautron, Droit européen. Paris 1983, T.C. Hartley, ELR 1983, s. 383—392, Ch. E. Held, Les accords internation aux conclus par la Communauté économique éuropénne (thèse), Lausanne 1977, N.M. Hunnings, ELR 1977, s. 163—189 och 1978, s. 278-290, O. Jacot-Guillarmod, Droit communautaire et droit international public, Geneve 1979, Kovar, Cah. de dr. eur. 1978, s. 527—573 och RMC 1974, s. 345-353, P.H. Krück, Völkerrechtliche Verträge im Recht der Europäischen Gemeinschaften, Berlin 1977, M.V. Llavero, Legal Issues 1984, s. 83—101, J-VLouis, Rev. belge de dr. intern. 1977, s. 122—143, J-V Louis et P. Brückner, a.a., s. 181- 196, K.M. Meessen, CMLR 1976, s. 485-501, P. Pescatore, CMLR 1979, s. 615-645, E.U. Petersmann, CMLR 1983, s. 397-437, J.-P. Pietri, Rev. tri. de dr. eur. 1976, s. 50-75 och 194-214, H.G. Schermers, CMLR 1975, s. 77-92 och 1982, s. 564-569, M. Waelbroeck, Annuaire suisse de dr. intern. 1973, s. 113-132 och ELR 1978, s. 27-31. E.L.M. Volker, Legal Issues 1983. s. 132—144.
17 Om GATT, se också Interfood, R. 1972: 231, Schlüter. R.1973: 1 157, Nederlandse Spoorwegen, R. 1975: 1439, Dürbeck, R.1981: 1095, SIOT, R.1983:731. SPI et SAMI.R. 1983:830 och Singer, R. 1983: 847.
18 Se Nederlandse Spoorwegen, s. 1450: "la Communauté est substituée aux Etats membres pour les engagements (min kursiv) résultant de ...", dvs det åligger EEC i stället för MS att svara för verkställigheten av dessa.
496 Göran Lyséntelser gentemot TL enligt såväl de av EEC ingångna traktaterna19som de fördrag EEC övertagit. Detta sker utifrån gemenskapensrättens förutsättningar, vilket kan leda till ett annat resultat än om de olika MS själva skulle tolka sina förpliktelser enligt avtalen ifråga från en nationell ståndpunkt, se Nederlandse Spoorwegen (s. 1450) och SPI et SAMI (s. 830). Härigenom uppnås en enhetlig tolkning dels för bevarande av "l'unité de la politique commerciale" dels för undvikande av störningar inom gemenskapen; följaktligen är det Domstolen som även bestämmer de internrättsliga verkningarna av dessa fördrag (se 2.2 och 2.3).
Beträffande tillämpning av sedvanerätt och allmänna principer i folkrätten framgår det av Avis 1/75 (s. 1362) att Domstolen tillade begreppet "politique commerciale" samma materiella betydelse, som den som avses i förbindelsen med en stat enligt folkrätten. I Kramermålet (R.1976: 1310) fann Domstolen att gemenskapen hade "une compétence réglementaire ratione materiae ... dans la mesure où une compétence analogue appartient aux Etats membres, en vertu du droit international public"; se även Nederlandse Spoorwegen (s. 1451), Bresciani (R.1976: 141) och Kupferberg (R. 1982: 3663). Utan tvekan är det så att EEC i sina externa relationer är underställd den allmänna folkrättens regler och att dessa är bindande för EEC i den mån de är relevanta, t. ex. allmän traktaträtt, och att Domstolen beaktat detta. Märk att Domstolen i citatet ovan från International Fruit-målet inte skiljde mellan allmän folkrätt och traktater. Till stöd för folkrättens bindande verkan noteras även ICJ:s rådgivande yttrande beträffande ett avtal mellan Egypten och WHO (Reports 1980, s. 89-90): "International organizations are subjects of international law and, as such, are bound by any obligations incumbent upon them under general rules of international law, under their constitutions or under international agreements to which they are parties."
Om en eller flera eller alla MS ingått ett fördrag med TL och EEC successivt förvärvat extern kompetens täckande fördragsinnehållet, så skulle ett övertagande ske ipso jure helt eller delvis av avtalet, när EEC hade "assumé la plénitude de ses attributions dans le domaine d'application de l'accord général" (SPI et SAMI, s. 829). Emellertid måste man fråga sig om detta i verkligheten är tillräckligt för att EEC skall substitutera MS på angivet sätt och bli en de facto part. Beträffande de fördrag som "övertagits" var alla slutna före EEC-fördragets ikraftträdande och alla MS var parter till dem. Generaladvokaten Capo-
19 Se t. ex. målen Razanatsimba, R.1977: 2229 (Lomékonv.), Cayrol, R.1977: 2261 (handelsavtal med Spanien), Chatain, R. 1980: 1345 (FHA med Schweiz) och Polydor, R. 1982: 346 (FHA med Portugal).
EEC- och folkrätten ur medlemsstaternas perspektiv 497
EEC- och folkrätten 497torti berörde i målen Burgoa (R. 1980: 2815ff) och Arbelaiz-Emazabel (R. 1981: 2986 ff) frågan vilka kriterier, som måste vara uppfyllda för att partsubstitution skulle äga rum och angav följande: 1) alla MS parter till avtalet före ingåendet av EEC-fördraget 2) viljan hos MS att EEC skall vara bunden av avtalet 3) effektiva åtgärder utövade av EEC-institutionerna inom ramen för avtalen och 4) erkännande av de övriga fördragsparterna om överföring av kompetensen från MS till EEC. Domstolen har ännu inte uttryckligen tagit ställning i denna fråga, men de mål som avgjorts motsäger inte Generaladvokatens uppfattning. Tillämpningen av dessa kriterier medför att t. ex. den Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna 1950 (Europakonventionen) inte formellt binder EEC. Normalt är därför EEC inte bunden av MS:s förpliktelser enligt dessa "gamla" avtal med TL och följaktligen ej heller nytillträdande medlemmar (se Burgoa, s. 2803, motiv 9), vilket dock inte hindrat Domstolen att beakta sådana fördrag.20
I andra mål har Domstolen för interna behov använt folkrätten för att tolka och fylla ut EEC-rätten. Det har då dels varit fråga om regler i allmän folkrätt såsom i målen Commission c. Italie (R. 1962: 22) och Van Duyn (R. 1974: 1352) dels regler uttryckta i olika fördrag:20a
Nold, R. 1974:508: "que les instruments internationaux concernant la protection des droits de l'homme auxquels les Etats membres ont coopéré ou adhéré peuvent également (förutom det gemensamma i MS:s konstitutionella traditioner — min anm.) fournir des indications dont il convient de tenir compte dans le cadre du droit communautaire".
Rutili, R. 1975: 1232: "d'un principe plus général cansacré par les articles 8, 9, 10 et 11 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, ratifiée par tous les Etats membres, et de l'article 2 du protcole no 4 la même convention ...".
SABENA, R.1976: 455: "... en conformité notamment avec les dispositions de la Convention no 100 sur l'égalité de rémunération de l'Organisation internationale du travail, 1951 ...".
Prais, R. 1976: 1598—99: "le droit à liberté religieuse, tel qu'il est inscrit dans la Convention européenne, fait partie des droits fondamentaux reconnus par le droit communautaire."21
20 Domstolen har undersökt dels om förordningar och direktiv varit förenliga med konventioner MS ingått, se t. ex. Wesemael, R.1979: 35 (ILO:s konv. 96, 1949) och Carciati, R. 1980: 2773 (New York-konv. 1954 om bilimport) dels EEC-fördragets förenlighet med Genèvekonv. 1923 om obscena publikationer och Världspostkonv. reviderad 1974 (Hen et Darby, R. 1979: 3816), Pariskonv. för immateriellt rättsskydd, art. 1 Obis (VBVB/VBBB c. Commission, R.1984: 63). Någon oförenlighet påträffades inte i dessamål.
20a Betr. tolkningen av EEC:s tulltariff med hjälp av Brysselnomenklaturen och anvisningar till denna, se särskilt målen Bakels, R. 1970: 1001, Nederlandse Spoorwegen, R.1975: 1439 och Chem-Tec, R.1980: 2639.
21 Se vidare om mänskliga rättigheter Defrenne, R. 1978: 1379 om könsdiskriminering (European Social Charter och ILO:s konvention no 111 från 1958), Hauer, R. 1979: 3727 omäganderätten och rätten att fritt utöva sitt yrke (Första protokollet till Europakonventionen), Pecastaing, R.1980: 716 om opartisk domstol, rättegång m. m. enligt Europakonventionen (art. 6) samt Landewyck, R. 1980: 3248 om samma konvention art. 6.
498 Göran Lysén Oebel, R. 1981:2008: "Il convient à cet égard de relever notamment la Convention no 20 de l'Organisation internationale du travail ...".
2.2 EEC-traktater m. m.
Sådana traktaters förhållande till och ställning i EEC-rätten framgår bl. a. av Domstolens uttalande i Haegemanmålet (R.1974: 459f):
"... l'accord d'Athène a été conclu par le Conseil, conformément aux articles 228 et 238 du traite, ainsi qu'il résulte des termes de la décision du 25 septembre 1961; que cet accord est des lors, en ce qui concerne la Communauté, un acte pris par l'une desinstitutions de la Communauté, au sens de l'article 177, alinéa 1 b);
que les dispositions de l'accord forment partie intégrante, à partir de l'entrée en vigueur de celui-ci, de l'ordre juridique communautaire (min kursiv)."21a
För att avtalet skall träda i kraft förutsätts dock att Rådet i någon form förklarat EEC:s vilja att vara bunden.
Några särskilda åtgärder för införlivande krävs således inte för att EEC-traktater skall äga intern giltighet i EEC-rätten, se också målet Kupferberg (R. 1982: 3662, motiv 13); någon publicering av avtalet i Official Journal synes ej ens krävas. Det förhållandet att Rådet antar en traktat i form av en förordning eller ett beslut, vartill avtalet oftast fogas som bilaga, är därför inte i sig att betrakta som någon form av införlivande.
Beträffande de av EEC "övertagna" fördragen kan man fråga sig om även de utgör en del av EEC-rätten, eftersom de inte kan påstås vara rättsakter härledda från institutionerna;22 samma fråga kan ställas beträffande den allmänna folkrätten. Av målet International Fruit följer att folkrättsliga avtal, som binder EEC, inte behöver föras in i EEC-rätten för att där kunna tillämpas, t. ex. genom särskilt beslut av Rådet, trots att beslut om tillträde ej fattats av Rådet. Regler i sådana avtal förvärvar således EEC-rättskvalitet i och med att avtalet binder EEC, och avtalet utgör samtidigt även en del av EEC-rätten. Efter
21a Se även Schröder, R. 1973:147, som också rörde sekundär EEC-rätts förenlighet med Atenavtalet.
22 De konventioner ingångna av MS med stöd av art. 220 EEC-fördraget kan ej formellt sägas binda EEC, även om Domstolen enligt dessa konventioner fatt en tolkande rollliknande den enl. art. 177 EEC-fördraget, t. ex. domskonventionen 1968, men står EEC-rätten nära och utgör likväl rättskällor. I målet Duijnstee, R. 1983: 3675, motiv 14, uttalade Domstolen att den nämnda konventionens regler vid konflikt gäller före nationell rätt. De s. k. oegentliga rådsbesluten (decisions of the representatives of the governments of the MS meeting in the Council) tagna utanför EEC:s formella ram är således inte beslut i teknisk mening enligt EEC-fördraget utan snarare ett mellanting mellan institutionsakter och internationella avtal (se Commission c. Italie, R. 1970: 47), men de har ett nära materiellt samband med EEC-rätten. Från Defrenne, R. 1976: 479, motiv 57, följer att sådana beslut är underställda fördraget. Notera även målet France c. Royaume-Uni, R. 1979: 2943, där Domstolen fann att svaranden bl. a. brutit mot en "bindande" resolution Rådet antagit.
EEC- och folkrätten ur medlemsstaternas perspektiv 499
EEC- och folkrätten 499som detta gäller när EEC inte är part genom tillträde, är det logiskt att för EEC bindande regler i den allmänna folkrätten behandlas på samma sätt.
I artikel 164 stadgas: "La Cour de justice assure le respect du droit dans l'interprétation et l'application du présent traité". Domstolen har därvid inte inskränkt sig till att beakta själva fördraget och rättsakter utfärdade av institutionerna utan fallit tillbaka på allmänna principer gemensamma för MS:s rättsordningar (se art. 215: 2) förutom att den använt sig av regler i folkrätten. I målet Internationale Handelsgesellschaft (R. 1970: 1135) uttalade den att den upprätthöll respekten för des principes généraux de droit, som får anses innefatta regler från de båda nyssnämnda rättskällorna. Sådana regler blir — om inte förr — en del av den oskrivna EEC-rätten genom inkorporation i det ögonblick de tillämpas av Domstolen.
EEC-rättens reception av såväl bindande folkrätt som annan rätt är inte underkastad någon särskild procedur, vilket gäller såväl skriven som oskriven rätt. Av målet International Fruit23 följer att enligt EEC:s rättskällehierarki gäller bindande regler i folkrätten framför annan sekundär EEC-rätt, men de är enligt artikel 228: 2 underställda EEC-fördraget (se även art. 238).
2.3 EEC-traktaters rättsverkan inom MS
Några uttryckliga regler om EEC-traktaters rättsverkningar i MS:s nationella rättsordningar finns ej i EEC-fördraget, men Domstolen har i flera rättsfall behandlat denna fråga. De första målen (International Fruit, Schlüter och Nederlandse Spoorwegen) gällde alla bedömningen inom ramen för artikel 177 av en EEC-akts förenlighet med GATT. Domstolen fann i målet International Fruit (R. 1972: 1227) att stadgandet förutom att det band EEC också skulle vara av naturen: "... à engendrer, pour les justiciables de la Communauté le droit de s'enprévaloir en justice", för att giltigheten av EEC-rättsakten skulle påverkas. När det gällde att bestämma karaktären hos GATT-regeln uttalade Domstolen: "il convient d'envisager à la fois, l'économie etles termes de l'Accord Général" och fann att regeln inte kunde göras gällande inför nationell domstol, dvs. den saknade direkt verkan, vilket berodde på GATT:s lösa struktur.24
23 Se också målen Schlüter, Schröder, Haegeman, Nederlandse Spoorwegen och Dürbeck.
24 I målet SPI et SAMI, R. 1983: 830, bekräftade Domstolen sin tidigare uppfattning och anförde bl. a. följande: "La Cour est arrivée å cette conclusion sur base de considérations relatives au système de l'accord général, en ce qu'il est fondé sur le principe de négotiations entreprises sur une base de réciprocité et d'avantages mutuels et caractérisé par la grande souplesse de ses dispositions, notamment de celles qui concernent les possibilités de dérogation, les mesures pouvant être prises en présence de difficultés exceptionelles et le règlement des différends entre les parties contractantes."
500 Göran Lysén I ett senare mål Bresciani (R. 1976: 129) gällde det för Domstolen att tolka en bestämmelse i Yaoundékonventionerna från 1963 och 1969(blandade avtal) ingångna genom rådsbeslut. Bestämmelsen liknandeen i EEC-fördraget som tidigare hade givits direkt effekt. Domstolenfann att Yaoundékonventionen inte avsåg att tillförsäkra jämbördighet i förpliktelserna mellan EEC och de associerade staterna utanfast mera hade syftet att gynna de senares utveckling, varför obalansen mellan parternas förpliktelser inte utgjorde hinder mot att vissa bestämmelser i konventionen gavs direkt verkan. Genom en hänvisning i konventionen till EEC-fördraget hade gemenskapen "assumé la même obligation et de même portée vis-å-vis des Etats associées ... que les Etats membres ont assumée entre eux dans le traité". Förpliktelsen var "précise" och inte "assortie d'aucune réserve implicite ou explicite de la part de la Communauté", därför var den "apte à engendrer, pour les justiciables, le droit de s'en prévaloir en justice" och gällde därmed såsom EEC-rätt framför nationell rätt. I målet Pabst (R. 1982: 1350) gällde det tolkning av Atenavtalet (blandat avtal), och Domstolen fann:
"Il résulte, des lors, des termes de l'article 53 ... ainsi que de l'objet et de la nature del'accord d'association dont il fait partie, que cette disposition ... comporte une obligation claire et précise, qui n'est subordonnée, dans son exécution ou dans ses effets, à l'intervention d'aucun acte ultérieur. Dans ces conditions, l'article 53, paragraph l, doit être considéré comme étant d'application directe".
I Kupferbergmålet (R. 1982: 3663) hade Domstolen att bedöma huruvida artikel 21:1 i FHA med Portugal hade direkt verkan, vilket också befanns vara fallet.25
I samtliga dessa mål med undantag för GATT-målen har det gällt för Domstolen att tolka en bestämmelse i en EEC-traktat, vilken varit nära eller helt överensstämmande med en i EEC-fördraget, vilken har ansetts ha direkt verkan. Genom den mening bestämmelserna i EEC-fördraget givits, skulle även bestämmelser i olika EEC-traktater, om de gavs samma innebörd, i och för sig lämpa sig för direkt verkan, men någon automatisk överföring av EEC-betydelsen har inte skett. I Polydormålet fann Domstolen det obehövligt att besvara frågan om
25 Se min notis SvJT 1983, s. 571-573, M. Maresceau, I.C.L.Q. 1979, s. 241-257, P. Nilsson och A. Palmgren, Frihandelsavtalet med EG — Direkt verkan? Lund 1985 och P. Pescatore, ELR 1983, s. 171-177. - Se Kupferberg II (mål 253/83) av den 15/1/1985, i vilket Domstolen indirekt medgav direkt verkan av art. 3 i EEC:s handelsavtal med Spanien. Notera även målet Les Rapides Savoyards, R. 1984: 3105, betr. tolkningen av Protokoll 3 till FHA med Schweiz, där Domstolen fann att protokollet grundade en "division of power" mellan tullmyndigheter, som förutsatte ömsesidigt erkännande av exportlandets tullmyndighets utfärdande av EUR 1-certifikatet.
EEC- och folkrätten ur medlemsstaternas perspektiv 501
EEC-och folkrätten 501direkt verkan, då bestämmelsen i FHA utifrån avtalets syften m. m. inte kunde ges EEC-innebörden (se också Bouhelier, R. 1979: 3160, motiv 6). I avsaknaden av en uttrycklig reglering i själva avtalet med avseende på olika bestämmelsers direkta verkan och förutsatt att sådan verkan inte är utesluten p.g. a. själva avtalets konstruktion fåren viss bestämmelse tolkas enligt följande (Kupferberg, R. 1982: 3665, motiv 23):
".. si une telle stipulation est inconditionelle et suffisamment précise pour produire un effet direct est à apprécier dans le cadre de l'accord dont elle faitpartie ... il faut donc analyser d'abord cette disposition à la lumière tant del'objet et du but de cet accord que de son context".26
Däri ligger också att hänsyn tas till de krav som reciprocitetsprincipens beaktande kan anses kräva; för balansen fordras inte att också motparten ger bestämmelsen direkt verkan utan det räcker med att bestämmelsen på något sätt fullgörs säkert och effektivt (Kupferberg, motiv 18). Mellan MS har denna princip ersatts av gemenskapssolidariteten, vilken utesluter tillämpning av t. ex. folkrättens självhjälp.27 EEC-rätten skapar alltså nya folkrättsliga relationer mellan MS (set. ex. Dairy Products, R. 1964: 1231). Även om bestämmelsen i FHA gavs direkt verkan, kunde man inte med en enkel analogi föra över betydelsen i EEC-fördragets artikel på den i FHA;28 själva resultatet blev dock snarast som om Domstolen inte hade givit bestämmelsen direkt verkan.29 Domstolens metod är således att först bedöma om direkt verkan föreligger och först därefter precisera betydelsen av bestämmelsen i fråga, vilken ibland kan sammanfalla med den som givits åt bestämmelser i EEC-fördraget (Bresciani och Pabst). Man kan säga att ju mer EEC-traktatens syfte och natur närmar sig EEC-fördragets, ju
26 Testen för huruvida direkt verkan föreligger synes således vara densamma för de typer av fördrag som varit ifråga och dessutom vara densamma som för den övriga EEC-rätten; frågan är om denna tolkningsteknik kommer att tillämpas även på andratyper av traktater. Se J. Groux, Rev. trim. de dr. eur. 1983, s. 204—232.
27 Domstolens jurisdiktion är tvingande och exklusiv beträffande tvister mellan MS med anledning av fördraget, art. 170 och 219. Notera även Kommissionens rätt att föra talan mot MS med anledning av fördragsbrott, art. 169.
28 Jfr Generaladvokaten Warner i EMI-målet, R. 1976: 862: "Le sens des mots dépend du contexte et les mêmes mots utilisés dans divers actes arrêtés dans des buts différents peuvent avoir des sens différents".
29 Se T. Hartely, som vidare anför (ELR 1983, s. 390): "The advantage of such an approach is quite considerable from the Community's point of view: it means that the obligations of the Community will not be too great, but those obligations which do exist can be enforced against the Member States by the effective procedure of actions in the national courts. Proceedings under article 169 need be used only as a last resort". — Se även P. Pescatore, Festschrift für H. Mosler 1983, s. 661—689, om Innergemeinschaftliche Wirkung völkerrechtlichen Abkommen.
502 Göran Lysénstörre är sannolikheten för att samma betydelse ges åt bestämmelser i den förra som i det senare.
I Domstolens tidigare rättspraxis syntes det föreligga en skillnad i behandlingen mellan "övertagna" avtal som GATT och avtal ingångna av EEC (se målen Schröder och Haegemen), såtillvida att för legalitetsprövning av en rådsförordning inom ramen för artikel 177 krävdes det att de aktuella reglerna i det "övertagna" avtalet hade direkt verkan.29a På senare tid tycks dock Domstolen ha givit upp detta kravbeträffande GATT, se Diirbeck (R. 1981: 1095) men även Nederlandse Spoorwegen, vilket skulle innebära en utvidgad möjlighet att pröva EEC-akters förenlighet med GATT och allmän folkrätt, ty logiskt sett borde samma behandling gälla för den senare. Men även om GATT binder EEC på det internationella planet och är en del av EEC —rätten, har Domstolen vägrat att ge GATT-regler in toto direkt effekt på det nationella planet; tidigare skyddades således även den sekundära EEC-rätten men numera skulle så ske endast med nationell rätt.30
2.4 Implicit traktatkompetens
I en serie avgöranden31 har Domstolen preciserat EEC:s implicita traktatkompetens med början i det berömda AETR-målet (R.1971: 263), i vilket Rådet energiskt opponerade sig mot en sådan kompetens. Denna kan uttryckas så att gemenskapen har kompetens att sluta fördrag med TL eller internationella organisationer inom de
29a Betr. nationella bestämmelsers innebörd i förhållande till sådana i direktiv somsaknar direkt verkan, se Mazzalai, R. 1976: 665; Domstolen fann sig kompetent att tolka institutionernas rättsakter "indépendamment du fait qu'ils soient directement applicable ou non" (motiv 7).
30 Målen SIOT, SPI et SAMI och Singer rörde frågan om nationella bestämmelsers förenlighet med GATT. Domstolen ansåg sig i dessa mål kompetent att generellt tolka GATT med stöd av art. 177 (giltigheten av en sekundär rättsakt var inte ifrågasatt). Detta följde av att EEC substituerat MS från 1/7/1968, dvs. datumet för införandet av den gemensamma yttre tulltariffen; dessförinnan tillkom tolkningen exklusivt MS:s domstolar och myndigheter. — Visserligen talade Domstolen i målet SIOT (s. 780) om "un effet direct dans le cadre du droit communautaire" och i målet SPI et SAMI (s. 830) hänvisade den till målen International Fruit och Schlüter beträffande "l'applicabilitédirecte" men någon saklig skillnad torde ej ha åsyftats, då utgången i båda målen var den att GATT-reglerna saknade direkt verkan i nationell rätt. Frågan är alltså om man har att räkna med olika verkan av en och samma internationella regel dels på det gemenskapsrättsliga planet, dels på det nationella planet, t. ex. att en regel har direkt verkan på det förra men ej på det senare. Det förefaller hitintills som om Domstolen ej gjort någon skillnad i detta avseende. Notera även att enligt J. Temple Lang fordras detatt den internationella regeln har direkt verkan för att kunna åberopas i en talan grundad på art 173 (Fordham Corporate Law Institute, N. Y. 1986, s. 680—681).
31 Se Avis 1/75, Kramer, R.1976: 1279, Avis 1/76, R.1977: 741 samt Délibération 1/78 (Euratom art. 103).
EEC- och folkrätten ur medlemsstaternas perspektiv 503
EEC- och folkrätten 503områden, vilka täcks av EEC-fördraget (gränserna för dessa områden är dock flytande) och inom vilka fördraget givit institutionerna intern kompetens att utfärda rättsakter (inkl. art. 235), dvs. den externa kompetensen löper parallellt med den interna.32
Gemenskapen äger rätt att sluta traktater var gång detta är nödvändigt för att realisera "un des objectives de la Communauté" (se art. 2 och 3) oavsett om institutionerna ännu nyttjat den interna kompetensen eller ej. Verkan för MS av att EEC har utövat sin externa eller interna kompetens är att dessa berövas rätten att själva sluta fördrag (kollektivt eller inte) med TL på ett område, där EEC genom lagstiftning eller slutande av traktat har skapat bindande common rules, eller ingå fördrag som kan påverka eller ändra innebörden/verkan av EEC-åtgärderna. EEC:s traktatkompetens är exklusiv från det ögonblick den faktiskt utövats eller då interna rättsakter utfärdats eller vid utgången av en tidsfrist.32a Innan dess har MS i princip egen traktatkompetens på området i fråga. Denna Domstolens inställning är betingad av att den vill undvika motsättningar mellan MS:s folkrättsliga förpliktelser vis-à-vis TL och EEC-lagstiftningen/traktater. Vore MS fria att sluta fördrag på de områden EEC reglerat, skulle sådana fördrag säkerligen leda till en anpassning av sekundär EEC-rätt till dessa, varigenom EEC styrdes utifrån av MS och förlorade i självständighet och betydelse.
Emellertid finns det tillfällen, när det är omöjligt för EEC att utöva sin externa kompetens p. g. a. inställningen hos TL i form av ett icke erkännande som avtalspart eller svårigheter görs för EEC att deltaga i internationella konferenser/organisationer.33 Det ankommer då som annars på MS att bevara "l'unité de la communauté" och enligt artikel 5 "d'agir dans l'intérét et pour le compte de la Communauté" (A.E.T.R., motiv 90, s. 283) med hjälp av förfaranden som det i art. 116 (action commune).
Innan dess EEC har utövat sin kompetens och därmed gjort den exklusiv har MS således en övergångskompetens att utfärda interna föreskrifter eller ingå internationella överenskommelser, men dessa fårinte vara oförenliga med EEC-rätten eller försvåra EEC:s uppgifter
32 Exern kompetens, som exklusivt grundar sig på att intern tagits i anspråk (art. 43), har t. ex använts för att sluta fiskeavtal med Sverige, OJ. 1980, L 226.
32a EEC:s exklusiva kompetens har dock vissa begränsningar, se M. Dolmans, Problemsof mixed agreements, Haag 1985, s. 29—39.
33 Se Kramer, R.1976: 1313, motiv 45: "... ces institutions et les Etats membres sont obligés d'utiliser tous les moyens juridiques et politiques dont ils disposent pour assurer la participation de la Communauté à la Convention et à d'autres accords semblables".
504 Göran Lysénoch det åligger MS att samarbeta bl. a. enligt art. 5. Det föreligger alltså en begränsning av MS:s traktatkompetens och lagstiftningsförmåga p. g. a. en anticiperad exklusiv EEC-kompetens av varierande styrka. Har EEC förvärvat exklusiv kompetens som vid utgången av en tidsfrist men är oförmögen på grund av interna svårigheter att fatta beslut, återgår ej kompetensen till MS, utan dessa har att följa interna EEC-förfaranden för samordning och iakttaga vad som nyss sagts vid utfärdande av nationella bestämmelser.34
3. Identifikation och kort analys av möjliga konflikter
Såväl EEC (se Collection of the Agreements concluded by the EC) som MS har slutit en mängd fördrag efter det att EEC-fördraget trädde i kraft, och förpliktelserna enligt dessa fördrag kan tänkas strida mot varandra, t. ex. att en MS sluter ett fördrag med TL (eller MS), som kan strida mot EEC-traktater förutom EEC-fördraget och sekundär EEC-rätt. Någon motsvarande möjlighet för Domstolen, som finns i Euratomfördraget art. 103: 3, att på förhand granska MS:s tilltänkta avtals förenlighet med EEC-rätten finns inte enligt EEC-fördraget. Olika typer av konflikter mellan MS:s "gamla" avtal och EEC-rätten kan jämväl uppkomma. Emellertid bör man skilja mellan, å ena sidan, konflikter beträffande en MS:s förpliktelser på det folk-
34 Se förutom Kramer målen Commission c. Irlande, R.1978: 417, och i samma mål l'Ordonnance 61/77, R. 1977: 942, motiv 28: "... le maintien des measures instituées par le gouvernement irlandais est susceptible de porter atteinte à la position de la Communauté dans les négociations engagées sur le plan international", Schonenberg, R. 1978: 473, van Dam, R. 1979: 235, France c. Royaume-Uni, R. 1979: 2923, Commission c. Royaume-Uni, R. 1981: 1045, Tymen, R. 1981: 3079, Rogers, R. 1983: 1579 och Gewiese et Mahlich/Mackenzie, R.1984: 817. Alla de nämnda målen berör den gemensamma fiskepolitiken. — EEC har mött en mängd svårigheter, när gemenskapen har tagit över kompetens från MS, vilka rört sig på två plan: dels har MS haft svårt att rätta in sig bakom EEC dels har EEC haft vissa svårigheter med att vinna erkännande som förhandlings- och avtalspart. EEC har numera reglerat fiskeförhållandena i ett flertal fördrag bl. a. North West Atlantic Fisheries Convention signerad i Ottawa 1978 och tillträdd genom förordning 3179/78. O.J. 1978, L 378/1. Eftersom traktater normalt antas vara öppna för deltagande av stater, har det ansetts nödvändigt att genom en särskild klausul bereda EEC möjlighet att deltaga som part i en traktat. Såsom exempel på sådana klausuler kan nämnas den i Code on Restrictive Business Practice antagen av FN:s Generalförsamling genom resolution 35/65 (A35/48, s. 123): "Any reference to 'States' or 'Governments' shall be construed as including any regional grouping of States such as the European Economic Community, to the extent that they have competence in the area of restrictive business practice ...", den på senare tid i GATT-sammanhang använda: "This agreement will be open for acceptance by the European Economic Community by signature or otherwise." och den i Europarådskonventioner: "The European Economic Community may become a Contracting Party to this Convention by signing it." Sovjet och dess allierade har föredragit s. k. anonyma klausuler. Se The European Community, international organisations and multilateral agreements, Luxembourg 1983.
EEC- och folkrätten ur medlemsstaternas perspektiv 505
EEC- och folkrätten 505rättsliga planet, och, å andra sidan, konflikter på det nationella planet såsom de framstår för en nationell domare mellan gemenskapsrättens krav och nationell rätt, i den senare även inbegripet transformerad eller inkorporerad folkrätt eller self-executing rules i folkrätten. Syftet är inte att här undersöka om EEC-rätten i allmänhet skulle strida mot folkrättsliga regler eller undersöka verkningarna av EEC-rättens krav på MS:s internationella uppträdande, utan det är begränsat till att identifiera och kort kommentera de konflikter, som principiellt kan uppkomma mellan en MS:s förpliktelser enligt EEC-rätten och statens folkrättsliga förpliktelser (dvs. andra än sådana som följer av EEC-fördraget).
3.1 Konflikter på det folkrättsliga planet34a
3.1.1 "Gamla" avtal i förhållande till EEC-fördraget/anslutningsfördrag och sekundär lagstiftning
a) Faller ett avtals sakområde utanför EEC-fördraget och inte heller påverkar EEC-rätten är en konflikt utesluten, varför tillämpningen av art. 234 inte aktualiseras (se Burgoa, R. 1980: 2802, motiv 6).
b) Rör det sig om ett avtal mellan MS-MS, vars sakområde faller inom EEC-fördraget och direkt regleras i detta eller genom lagstiftning av institutionerna, tar EEC-reglerna över vid konflikt med det "gamla" avtalet mellan MS.
c) Skulle i fallet b) även ett TL vara part, tillförsäkras medelst art. 234 att dennes rättigheter enligt avtalet förblir intakta, när MS:s förpliktelser enligt detta strider mot nu nämnda EEC-rätt, men ej MS:s rättigheter enligt avtalet i den mån sådana strider mot EEC-rätten (se not 14). Inget hindrar därför EEC från att lagstifta i konfliktmed MS:s förpliktelser mot TL (EEC är således inte bunden av TL:s intresse), men gemenskapen får inte hindra MS att fullgöra dessa mot TL.35 Art. 234 tillför inte något nytt till det "gamla" avtalet eller ålägger MS att exekvera detta. Inte heller har bestämmelsen i sig den verkan att den ger upphov till rättigheter för en enskild, vilken åberopar ett "gammalt" avtal, vilka en nationell domstol har att beakta,
34a Se F E. Dowrick, I.C.L.Q. 1982, s. 59-98 och J. Groux och Ph. Manin, The European Communities in the International Order, Luxembourg 1985, s. 102—112.
35 H. G. Schermers har här uttryckt en avvikande mening på så sätt att sekundär EEC-rätt, som stred mot MS:s stats förpliktelse enligt "gammalt" avtal, skulle kränka art. 234 och därför kunde förklaras ogiltig enl. art. 173 (Essays on the development of the international legal order 1980, s. 174 ff). Denna ståndpunkt förefaller inte helt korrekt, men söker EEC hindra MS att fullgöra sådan förpliktelse, vore detta olagligt, se Burgoa, s. 2803, motiv 9.
506 Göran Lysénlika litet som den skadar enskilds rättigheter enligt ett sådant avtal.36
d) Är det fråga om en multilateral traktat, till vilken flera eller samtliga MS är anslutna förutom en eller flera TL, får man skilja mellan två olika situationer. Skapar den multilaterala traktaten ett antal bilaterala avtal mellan parterna, äger MS prestera enligt det "gamla" avtalet med TL, medan EEC-rätten gäller mellan MS. Skapar däremot den multilaterala traktaten förplikelser mellan samtliga parter (t. ex. Europakonventionen), vore traktaten att tillämpa även av MS sinsemellan med stöd av art. 234: 1, men dessa vore dock underkastade förpliktelsen i samma artikels andra stycke.36a
Art. 30: 4 Wienkonventionen behandlar verkan av successiva traktater i samma ämne, medan art. 41 reglerar tillåtligheten av modifierande överenskommelser mellan några parter till en multilateral traktat; art. 30: 4 skall dock enligt mom. 5 nämnda artikel inte inskränka tillämpligheten av art. 41. När det gällde GATT medgav avtalet själv sådana avvikelser, som EEC-fördraget föranleder MS emellan (art. XXIV), och art. 234: 1 EEC-fördraget behövde här aldrig användas, eftersom EEC övertog MS:s förpliktelser enligt GATT gentemot TL. Emellertid kan man fråga sig hur tolkningen av art. 30 och 36 EEC-fördraget förhåller sig till de multilaterala konventioner på immaterialrättens område, till vilka de flesta medlemsstater är anslutna.36bRisken finns att EEC genom sin lagstiftning och praxis såsom successiva traktater tömmer multilaterala konventioner på dessas ursprungliga innehåll till förmån för ett EEC-rättsligt i strid med art. 41: 1 b).
36 Burgoa, s. 2803, motiv 9 och 10. Då Irland på fiskepolitikens område överlåtit denna sin kompetens till EEC (se not 13), som därefter i samband med MS:s utvidgning av sina fiskezoner till 200 sjömil inrättat en interimsordning för fisket i denna zon genom olika förordningar i avvaktan på förestående avtal med bl. a. Spanien, och då spanska myndigheter samarbetat med Kommissionen i verkställande av denna ordning (se motiv 23, s. 2807), skulle man alltså kunna tala om "successiva fördrag" i samma ämne, varvid det senare gäller före det äldre vid oförenlighet (se motiv 24 in fine). Eftersom det var bestämmelser i den nya ordningen som bestreds av spanska fiskare såsom oförenliga med Londonkonventionen från 1964, fanns det egentligen inte något "gammalt" avtal i denna del, på vilket art. 234: 1 kunde tillämpas. Detta förhållande hindrar inte att ICJ eller annan internationell domstol skulle ha kunnat finna att Irland brustit i sina förpliktelser gentemot Spanien enligt Londonkonventionen. Se vidare under 3.1.4.
36a I målet Italie c. Commission (41/83) av den 20/3/1985 förde Italien annullationstalan med anledning av Kommissionens beslut till British Telecommunication (BT). BT hade genom utfärdandet av förordningar sökt verkställa en rekommendation från ett av Internationella Teleunionens organ. Unionen tillkom genom en konvention 1947, som reviderades 1973. Enl. Kommissionens beslut stred förordningarna mot art. 86 EEC-fördraget. Domstolen fann att BT:s förordningar haft ett annat syfte än nämnda konvention och rekommendation, varför tillämpningen av art. 86 på förordningarna inte stred mot MS:s internationella förpliktelser. Genom denna tolkning uppkom ingen konflikt mellan konv./rek. och art. 86, varför Domstolen inte behövde ta ställning till om rekommendationen var bindande för Storbritannien, tillämpningen av art. 234: 1 och i samband därmed till betydelsen av revisionen 1973.
36b Se min artikel SvJT 1982, s. 461—490.
EEC- och folkrätten ur medlemsstaternas perspektiv 507
EEC- och folkrätten 507 Som ovan påpekats binds normalt inte EEC av MS:s "gamla" avtal med TL, men icke desto mindre brukar Domstolen undersöka om den för sin del finner att EEC-regler står i konflikt med dessa avtal (se not 20). Någon rättslig förpliktelse att beakta dessa avtal kan inte anses föreligga. Emellertid finns det flera skäl för Domstolen att göra detta såsom respekten för giltiga förpliktelser enligt internationell rätt, av vilken ju EEC är mycket beroende, samt behovet att klarlägga rättsläget och vid konflikt sätta art. 234 i tillämpning samtidigt som en gemensam hållning åstadkoms från EEC:s sida.36c Genom denna kontroll tas även udden av eventuella invändningar från MS:s sida om hänsyn till TL:s intresse i syfte att befordra egna nationella intressen. Det bör också noteras att när EEC erhållit exklusiv kompetens på ett område, som täcker ett i ett "gammalt" fördrag, utesluter detta förhållande att MS påtar sig utvidgade eller nya förpliktelser i samband med det gamla avtalet.
e) Genom att MS har överfört en del av sin kompetens till EEC och då Europakonventionen inte binder EEC, riskerar MS att komma i konflikt med sina förpliktelser enligt Konventionen inom de områden som behärskas av EEC. Konventionen faller inte direkt under EEC:s kompetensområde i materiellt hänseende men uppställer vissa minimikrav för etisk godtagbarhet, vilka en konventionsstat måste beakta i sin lagstiftning. Aven om Domstolen ofta har hänvisat till Europakonventionen, förklarat att mänskliga rättigheter utgör en del av de allmänna rättsprinciper den upprätthåller och att den inte tillåter åtgärder som strider mot rättigheter erkända och garanterade i MS:s konstitutioner, är det dock inte uteslutet att den kan komma till ett annat resultat beträffande EEC-lagstiftningens eller EEC-traktaters förenlighet med Europakonventionen än vad domstolen i Strasbourg skulle göra.37 Att en sådan skillnad i bedömningen inte bara är teoretiskt tänkbar framgår av Domstolens uttalande i målet Nold (R.1974: 508), där den konstaterade att äganderätten och rätten till fri yrkesutövning dock inte framstår som några absoluta prerogativ utan de var att ses i ljuset av deras sociala sammanhang. På grund härav garanteras dessa endast med reservation för de begränsningar som föranleds av det allmännas intresse. I analogi med detta var det därför berättigat att tillämpa vissa begränsningar av dessa rättigheter motiverade av les objectifs d'intérêt général, för vilka EEC verkade, under
36c Se om förhållandet mellan begreppet "la moralité publique" i art. 36 EEC-fördraget och i Genèvekonventionen 1923 om obscena publikationer jämte Världspostkonventionen samt tillämpningen av art. 234: 1 målet Henn et Darby. R. 1979: 3816, motiv 27.
37 Se F. E. Dowrick, I.C.L.Q. 1978, s. 629-660, S. Ghandi, Legal Issues 1981, s. 1-33 och M. H. Mendelson, Yearbook of European Law 1983, s. 99—126.
508 Göran Lysénförutsättning att detta inte skadade rättigheternas substantiella innehåll. Vidare kan det tänkas att rättigheter i viss mån "kommuniceras" i förhållande till Europakonventionens vid upptagandet i EEC-rätten samtidigt som de i egenskap av EEC-rätt får en homogen karaktär och en stark genomslagskraft i varje MS:s nationella rättssystem. I länder som Danmark, Irland och Storbritannien, vilka inte har inkorporerat Konventionens bestämmelser som sådana skulle rättigheterna i EEC-rättens form öppna nya möjligheter för enskilda att åberopa dessa vid nationella fora med krav på giltighet framför nationell rätt.37a För att säkerställa att risken för oförenlighet med Europakonventionen elimineras har det föreslagits (se bl. a. Kommissionens memorandum, Suppl. 2/79 till Bulletin of the EC) att EEC borde söka tillträda Konventionen, vilket dock skulle förutsätta att vissa tillägg gjordes till denna.38
En konflikt mellan EEC-rätten och Europakonventionen kan komma i dagen på två olika sätt, ty det tredje att en enskild för talan direkt mot EG i Strasbourg eller EG:s MS kollektivt38a har avvisats av kommissionen för mänskliga rättigheter (C.F.D.T. c. C.E. et al, 8030/77, 13 D.R. 231):
i) Om en MS har givit effekt åt EEC-regler inom sin rättsordning, t. ex. att den omsatt ett direktivs bestämmelser till nationell lag eller en myndighet tillämpat bestämmelse med direkt verkan i en förordning, ty någon skillnad härvidlag kan ej föreligga, då stat enligt art. I Europakonventionen garanterar envar rättigheterna enligt Konventionen inom sitt territorium, kan en enskild, som berörs av åtgärderna, vid nationell domstol hävda att de strider mot rättigheter enligt såväl EEC-rätten som Europakonventionen. Den nationella domstolen kan (skall) referera frågan om EEC-rättens giltighet till Domstolen enligt art. 177. Om Domstolen finner EEC-rätten giltig, är detta inte bara bindande för den nationella domstolen som ställde frågan utan domen har erga omnes verkan (International Chemical Corporation, R.1981: 1211). Man kan emellertid tänka sig att den nationella lagstiftaren givit direktivet annan innebörd än den som Domstolen kommer fram till, och frågan om EEC-rättens oförenlighet med Europakonventionen kan därmed falla bort. Om det inte är sista instans som har inhämtat preliminärt avgörande från Domstolen, inställer sig frågan om den enskilde kan anses ha uttömt lokala remedier enligt art. 26 Europakonventionen. Emellertid är det inte alltid nödvändigt att föra
37a Se A. Drzemczewski, I.C.L.Q. 1981, s. 118—140.
38 Se H. G. Schermers, Legal Issues 1978, s. 4-8.
38a Detta alternativ torde förutsätta att samtliga MS har erkänt den enskildes klagorätt enligt art. 25, vilket inte var fallet i det nämnda målet; frågan är också om MS har ett subsidiärt ansvar för EG:s handlingar.
EEC- och folkrätten ur medlemsstaternas perspektiv 509
EEC- och folkrätten 509talan till sista instans enligt kommissionen och domstolen för mänskliga rättigheter, om fullföljd med hänsyn till omständigheterna i fallet inte framstår som ett effektivt remedium. I Bundesverfassungsgerichts dom av den 29 maj 1974 (Neue Juristische Wochenschrift 1974, s. 1697— 1794) förbehöll denna domstol sig rätten att inte tillämpa EEC-rätt, om denna stred mot fundamentala rättigheter i den tyska konstitutionen; någon ändring i uppfattning härutinnan har ej skett.39 En sådan underlåtenhet kan medföra ansvar enligt art. 169 EEC-fördraget. Med hänsyn till denna domstols uppfattning borde kanske en enskild åtminstone i Västtyskland föra talan vidare och inte nöja sig med en underrätts dom, vilken inte hört författningsdomstolen. Vidare kan man undra om lokala remedier skall anses uttömda om Domstolen inte fått en hänvisning enligt art. 177 från nationell domstol. Svaret måste här bli jakande, ty den enskilde disponerar ej över detta rättsmedel utan blott den nationella domstolen. Denna kan å sin sida finna att den nationella implementeringsåtgärden inte är oförenlig med de mänskliga rättigheterna eller högsta instans kanske tillämpar doktrinen om acte clair (dvs. EEC-rätten är klar och entydig och därför finns det inte något att fråga Domstolen om), varför Domstolen aldrig fick tillfälle att uttala sig i saken. Oavsett om Domstolen fått uttala sig eller inte kan den enskilde efter det att lokala remedier uttömts föra saken vidare till kommissionen för mänskliga rättigheter. Målet kan sedan komma att gå vidare till Strasbourgdomstolen, som kan finna att medlemsstat givit effekt åt EEC-rätt oförenlig med Europakonventionen inom sitt territorium. Om målet ej hänskjuts till domstolen utan till Europarådets ministerkommitté, kan man undra om gemenskapssolidariteten sträcker sig så långt att EEC-ministrarna voterade mot att kränkning förelåg trots att kommissionen kommit till ett sådant resultat — för fällande beslut krävs dock 2/3 majoritet (dvs. 14 av 21 röster)!
ii) Som det andra sättet kan man tänka sig att en MS, som inte implementerat EEC-lagstiftning, för talan i Strasbourg mot annanMS (art. 24), vilken gjort detta. Vid oförenlighet kommer en MS i det läget att den måste bryta antingen mot förpliktelserna enligt EEC-fördraget eller Europakonventionen. Ett försvar i en artikel 169-process vore att åberopa art. 234: 1, men enligt samma artikel andra stycket skall konventioner som strider mot EEC-rätten omförhandlas eller uppsägas. Något sådant vore dock orimligt i detta fall, då för medlemsskap i EEC krävs att anslutande stat är en demokratisk
39 I målet Steinike und Weinlig./. Bundesamt fur Ernährung und Forstwirtschaft, CML Reports 1980, s. 531 lämnades det öppet om principen från 1974 års beslut fortfarande gällde utan begränsningar.
37-36-168 Svensk Juristtidning
510 Göran Lysénrättsstat — detta tillstånd skall ju just Europakonventionen tillförsäkra. För att minimera antalet möjliga konflikter talar allt för — bortsett från EEC-anslutning — att MS:s domstolar vid fråga om ogiltighet av EEC-rätt hänskjuter denna till Domstolen; detta synes numera också utgöra praxis. Det förefaller inte troligt med tanke på Domstolens funktioner som konstitutions- och högsta administrativa domstol att kommissionen för mänskliga rättigheter skulle avvisa en ansökan med hänvisning till att saken avgjorts av annat internationellt organ (art. 27: 1 b).39a
f) Enligt FN-stadgan art. 103 skall dennas förpliktelser vid konflikt gälla framför varje annan internationell överenskommelse som binder FN:s medlemsstater. Vare sig FN-stadgan eller Europakonventionen tillhör kategorien "statiska" fördrag utan utvecklas ständigt till följd av beslut fattade av de organ, som fördragen skapat. Enligt art. 25 kan säkerhetsrådet fatta för medlemsstaterna bindande beslut39b, vilka enligt art. 48 p. 2 "skola verkställas av Förenta Nationernas medlemmar direkt och genom deras verksamhet inom ifrågakommande internationella organ, till vilka de äro anslutna" (se även art. 2 p. 5). Debindande FN-åtgärder, som faller inom EEC:s kompetensområde, är sådana nämnda i art. 41, dvs. andra åtgärder än inskridande med vapenmakt (art. 42). P. g. a. överföringen av nationell kompetens till EEC är MS själva förhindrade att verkställa beslut av säkerhetsrådet, om åtgärden faller inom EEC:s exklusiva kompetens. Det åligger förvisso MS enligt FN-stadgan att se till att erforderliga åtgärder vidtages inom ramen för EEC-institutionernas befogenheter, men om EEC underlåter verkställighet, bryter följaktligen MS mot sina förpliktelser enligt stadgan. Art. 224 EEC-fördraget är en safeguard clause i händelse av krig och annan nationell ofärd men också för att verkställa förpliktelser MS påtagit sig för att säkerställa fred och internationell säkerhet, vari beslut enligt art. 41 torde innefattas.40 Art. 224 skulle i
39a Domstolen utgör ibland en veritabel internationell sådan, inte endast genom att MS uppträder som parter eller intervenienter (art 37: 1 — Statute of the Court) utan TL har även givits denna senare möjlighet, se Chris International Foods Ltd c. Commission, R.1983: 417, och R. Plender, Cambridge Law Journal 1983, s. 279-298.
39b Stadgan jämte bindande beslut av säkerhetsrådet utgör därför lex superior i förhållande till andra traktater.
40 Beträffande verkställandet av FN:s sanktioner mot Rhodesia 1966 och 1968, se P.J. Kuyper, CMLR 1975, s. 231-244. Tillståndet var förvirrat på så sätt att de "sex" genomförde sanktionerna på olika sätt och vid olika tidpunkter samtidigt som Ministerrådet utfärdade förordning 2041/68 den 10 december, vilken liberaliserade importen av vissa varor från ett antal länder bl. a. Rhodesia. I förordning 2003/69 utfärdad av Rådet förklarades all export fri från EEC. Förordning 727/70 förbjöd med avseende på tobak dessutom alla kvantitativa restriktioner eller åtgärder med motsvarande verkan i handeln med tredje länder. Således stred förordningarna mot FN:s sanktionsbeslut och nationell rätt stred mot EEC-förordningarna. I förordning 1025/70 togs dock Rhodesia bort från listan för importliberalisering. Kommissionen fann dock ej anledning att använda sig av befogenheterna i art. 225 eller 113.
EEC- och folkrätten ur medlemsstaternas perspektiv 511
EEC- och folkrätten 511så fall innebära att den medger full frihet för MS att efter konsultationer sinsemellan verkställa bindande FN-beslut. Denna artikel kan ses som en lex specialis i förhållande till art. 234. Frågan kvarstår dock om art.224 helt befriar EEC från att beakta folkrättsligt bindande regler, som materiellt faller in under artikelns tillämpningsområde, eller om EEC har några skyldigheter enligt artikeln.40a
Från momenten e) och f) ovan framgår att mycket talar för att EEC borde vara tvingad att respektera vissa grundläggande folkrättsliga instrument men även vissa principer som att EEC-rätt inte får vara rasistisk, kolonialistisk eller aggressiv41 vid utövandet av de befogenheter den erhållit genom överlåtelse från MS, även om dessa fördrag inte rättsligt binder EEC eller vissa principer inte är omedelbart relevanta, men vilka dock utgör implicita förutsättningar för EEC. Därför torde EEC vara förpliktad att respektera t. ex. territoriella fördrag (se art. 227: 1, som behandlar EEC-fördragets territoriella tillämplighet, och Commission c. Ireland, R. 1978: 445 f). Domstolensmedvetenhet om dessa förhållanden framgår av bl. a. Kramermålet (R.1976: 1311, motiv 31 och 32). Dessa fördrag och principer får anses ha status av lex superior i förhållande till EEC-fördraget, varför det intefinns någon anledning att göra skillnad mellan dem som tillkommit före eller efter ikraftträdandet av EEC-fördraget. Vid en konflikt med själva EEC-fördraget förefaller det troligt att Domstolen omtolkar detta så att oförenligheten undanröjs. Resonemanget leder fram till atten rangordning måste göras mellan de olika folkrättsliga regler, vilka EEC på en eller annan grund har att respektera.
3.1.2 "Gamla" avtal i konflikt med EEC-traktater
EEC-traktater utgör även de EEC-rätt och art. 234 är i princip tillämplig även i detta fall vid konflikt med MS:s förpliktelser enligt "gammalt" avtal med TL, men förhållandena är mer komplicerade än vid konflikt med primär och annan sekundär EEC-rätt, såvida inte dessa reglerats i EEC-traktaten. Detta beror främst på att ytterligare TL kan vara inblandade. Det är lämpligt att skilja på två olika fall.
a) Om MS fullgör en förpliktelse mot TL1 enligt ett "gammalt" avtal, kan det tänkas att EEC, som sedermera förvärvat exklusiv kompetens täckande det "gamla" avtalet, sluter avtal med andra TLn i samma ämne, varvid innehållet i EEC-traktaten står i strid med MS:s förpliktelse enligt "gammalt" avtal. MS vore fortfarande berät-
40a Märk att EEC vidtagit ekonomiska sanktioner mot Sovjetunionen med anledning av händelserna i Polen 1982 och Argentina med anledning av kriget om Falklandsöarna samma år dock utan att skyldighet till dessa förelegat enligt FN-beslut. Se om Argentina-fallet P.J. Kuyper. Essays in European Law and Integration, K. Kluwer, 1984.
41 Se art. 53 i Wienkonventionen om jus cogens.
512 Göran Lyséntigad att fullgöra det "gamla" avtalet enligt art. 234: 1, men detta förhållande utesluter inte att TL1 anser att MS:s fullgörande enligt EEC-traktaten mot TLn hindrar ett effektivt fullgörande av det "gamla" avtalet, varför TL1 drar MS inför ICJ eller annan internationell domstol.
b) I det andra fallet tänks EEC ha slutit fördrag med samma TL mot vilket MS fullgör förpliktelse enligt "gammalt" avtal och bestämmelser i EEC-traktaten antas strida mot vissa i det "gamla" avtalet. P. g. a. art. 228: 2 är MS bunden av EEC-traktaten och synes stå i valet mellan att fullgöra "gammalt" avtal enligt art. 234: l eller EEC-traktaten. Till stöd för tillämpningen av EEC-traktaten vore att betrakta situationen som fråga om successiva traktater mellan samma parter, eftersom MS överlåtit den ifrågavarande kompetensen till EEC. I så fall skulle vid oförenliga bestämmelser (se Burgoa, not 36) EEC-traktaten gälla före den äldre (se Wienkonventionen, art. 30: 3).
3.1.3 "Nya" avtal slutna av MS i konflikt med EEC-fördraget och sekundär lagstiftning
Art. 234 är inte tillämplig på avtal slutna av MS med TL efter ikraftträdandet av EEC-fördraget eller anslutningsfördrag (= "nyaavtal"). Ytterst har MS att välja mellan att bryta mot avtalet med TL eller mot EEC-rätten. För sk. accords de coopération économique slutna av MS med bl. a. östeuropeiska stater finns en särskild konsultationsprocedur beslutad av Rådet (förordning 393/74) för att undvika att dessa avtal kommer i konflikt med EEC-rätten (O.J. 30/7/1974, L 208, s. 23). I syfte att MS:s förpliktelser enligt ett tilltänkt avtal med TL inte skall komma i konflikt med EEC-rätten och att detta inte heller skall begränsa EEC:s handlingsfrihet införs ibland i sådant avtal en s. k. Community Reservation Clause som i Washington Convention on International Trade in Endangered Speces of Wild Fauna and Flora.41a
a) Fördrag med TL, som strider mot själva EEC-fördraget, innebär inte bara en materiell kränkning av fördraget utan även att MS inte uppfyllt sina förpliktelser enligt art. 5 st. 2: "They shall abstain from any measure which could jeoparadise the attainment of the objectives of this Treaty."
41a Art. XIV-3: "The provision of the present Convention shall in no way affect the provisions of, or the obligations deriving from, any treaty, convention or international agreement concluded or which may be concluded between States creating a Union or a regional trade agreement established or maintaining a common external customs control and removing the customs control between the parties thereto insofar as they relate to the trade among the states members of that Union or Agreement". Denuntiationsklausulen kan vara av mer generell natur som i Berne Convention for the Protection of European Wildlife and Natural Habitants, ETS 104, Art. 23—1: "Any Contracting Party may, at any time, denounce this Convention by means of a notification addressed to the Secretary-General of the Council of Europe".
EEC- och folkrätten ur medlemsstaternas perspektiv 513
EEC-och folkrätten 513 Kommissionen kan här föra talan enligt art. 169 mot MS. Även om MS fälls av Domstolen innebär detta inte i sig att avtalet blir folkrättsligt ogiltigt utan endast i det fall att förhållanden som anges i art. 46 Wienkonventionen kunde åberopas, men MS torde ha förpliktelsen (art. 5) att säga upp avtalet (jfr. art. 234: 2).
b) När det gäller fördrag som strider mot sekundär EEC-rätt, får man skilja på om de slutits innan eller efter det att EEC utfärdat egna bestämmelser i ämnet och om fördragen endast gäller mellan MS eller om TL finns med som part.
i) Beträffande fördrag slutna endast mellan MS på områden, där EEC ännu inte lagstiftat, är situationen densamma som för de avtal slutna före ikraftträdandet av EEC-fördraget, dvs. reglerna om successiva fördrag mellan samma parter gäller. Ar det däremot fråga om avtal, som faller inom ramen för EEC:s exklusiva kompetens, är dessa ogiltiga på den grunden att MS normalt saknar behörighet att alls träffa avtal inom sådant område. Huruvida avtalet materiellt strider mot EEC-rätten torde därför sakna betydelse även på den grunden att förfarandet kränkte art. 5.
ii) Vad sedan gäller avtal slutna mellan MS och TL inställer sig frågan om deras giltighet med avseende på TL:s kännedom om kompetensfördelningen mellan EEC och dess MS. Ett kompetensöverskridande av en MS skall vara "objektivt tydlig för varje stat som uppträder i saken i överensstämmelse med normal praxis och ärligt uppsåt" (Wienkonventionen, art. 46: 2) förutom att den överträdda interna regeln skall ha grundläggande betydelse för att ogiltighet skall kunna göras gällande. Har Domstolen i ett särskilt yttrande enligt art. 228: 1 uttalat att kompetensen för ingående av ett visst avtal endast tillkommer EEC, torde kravet på objektiv tydlighet vara uppfyllt; samma gäller för övrigt ett tilltänkt avtal, som Domstolen förklarat oförenligt med EEC-rätten men ändå ingås av Rådet, dvs. spörsmålet om handlingar företagna ultra vires av en internationell organisation uppkommer. Andra fall där Domstolen uttalat sig beträffande kompetensfördelningen eller fördragsförenlighet med EEC-rätten torde generellt framstå som tveksamma. Det synes vara särskilt svårt för TL att känna till kompetensöverföring p. g. a internt utfärdade regler, i synnerhet om dessa inte direkt förut skickas i EEC-fördraget.
Om det rör sig om avtal på områden, där EEC ännu ej lagstiftat, äger MS rätt att sluta sådana avtal (se 2.5). Utfärdar EEC senare lagstiftning på det berörda området, uppkommer en situation, som är analog med den som regleras i art. 234: 1 och som torde få lösas på samma sätt, d. v. s. att MS må fullgöra avtalet mot TL och att det också kan göras gällande mot EEC. MS torde dock ha förpliktelsen till
514 Göran Lysénföljd av art. 5 att undanröja eventuell oförenlighet (jfr. art. 234: 2).Kan det däremot sägas att avtalet har tillkommit genom delegation såsom fallet var i AETR-målet, då avtalet hade förhandlats före utfärdandet av interna bestämmelser i saken, måste avtalet respekteras av EEC.
Beträffande avtal slutna av MS inom området för EEC:s exklusiva kompetens kränker de EEC-fördraget och är ogiltiga på det folkrättsliga planet i den mån förhållandena enligt art. 46 Wienkonventionen är för handen. Skulle avtalet vara folkrättsligt giltigt, kan det ändock ej göras gällande mot EEC, varför MS kan komma i en omöjlig konfliktsituation. Under alla förhållanden skulle en MS säkerligen fällas i en artikel 169-process för bristande uppfyllelse av sina EEC-förpliktelser, vilket troligen skulle tvinga MS att säga upp delar av eller hela avtalet.
Under denna position synes det lämpligt att nämna de s. k. accords d'exécution, vilka slutits av MS sinsemellan med stöd av EEC-fördraget eller sekundär EEC-rätt. Dessa avtal är sällsynta men som exempel kan nämnas: fördrag enligt art. 20 om gemensamma tulltariffer för produkterna i lista G (Rom den 2/3/1960), arrangemang slutna mellan socialförsäkringsmyndigheter med stöd av rådsförordningen 1408/71, t. ex. det mellan Frankrike och Belgien den 14/5/1976, samt fördrag mellan Belgien och Irland om reciprok import av råolja och oljeprodukter i enlighet med ett direktiv från den 20/12/1968. Dessa fördrag är i första hand underställda EEC-fördraget men även den sekundära rättsakten (se Brusse, R.1984: 2223). Om avtal ingås av alla MS med stöd av EEC-fördraget, kompletterar de således EEC-fördraget förutom att de binder EEC och utgör en del av EEC-rätten.42
De s. k. oegentliga rådsbesluten (se not 22) utgör formellt inte EEC-rätt men har ett nära samband med denna och är att ses på samma sätt som exekutionsfördragen; rätteligen borde sådana beslut tas med stöd av art. 235. Beträffande fördrag som slutits till följd av art. 220 utgör dessa inte heller egentlig EEC-rätt, och i den mån de skulle strida mot EEC-rätten tar den senare över vid konflikt.
3.1.4 "Nya" fördrag i konflikt med EEC-traktat
a) Fördrag som ingåtts före EEC-traktaten
I fallet att EEC saknat exklusiv kompetens är situationen likartad med den som angivits ovan beträffande sekundär lagstiftning. Emellertid kan frågan om "successiva traktater" uppkomma som i målet Arbelaiz-Emazabel (R. 1981: 2961).42a En spansk fiskare hade ertappats
42 J.V. Louis, Rev. belge de dr. intern. 1977, s. 134.
42a Se även målen Tome, R. 1981: 2997, Marticorena-Otazo, R. 1982: 3819, och Campan Sagarazu, R. 1982: 3848.
EEC- och folkrätten ur medlemsstaternas perspektiv 515
EEC- och folkrätten 515med att fiska på franskt vatten i zonen 6—12 sjömil utan erforderlig licens den 3/11/1977. Ett avtal mellan Frankrike och Spanien från 1967 var i kraft och gav spanska fiskare rätt att fiska på franskt vatten. Med stöd av en rådsresolution av den 3/11/1976 genomförde MS ensamtidig utvidgning av sina fiskezoner till 200 sjömil, förordningar utfärdades av EEC för tillskapandet av en interimsordning (kvotering och licenstvång) fr. o. m. den 1/2/1977 för hela EEC-zonen tills dess att fiskeavtal slutits med berörda TL och Kommissionen fick i uppdrag att genast inleda förhandlingar. Dessa inleddes med Spanien den 3/12/1976, ett avtal paraferades den 23/9/1978, det undertecknades den 15/4/1980 och antogs av Rådet genom en förordning den 25/11/1980 och trädde i kraft den 22/5/1981 men hade provisoriskt tillämpats enligt sin art. 12 från undertecknandet. Vid paraferingen förklarade Spanien: "les dispositions de l'accord se substituent aux dispositions des accords concernant les relations en matiére de pêche auxquels sont parties les Etats membres de la CEE et l'Espagne". Vidare hade spanska myndigheter samarbetat med Kommissionen under perioden för interimsordningen i verkställandet av denna. Domstolen sammanfattade (R.1981: 2982, motiv 30): "Ces rapports,.. (d.v.s. ovannämnda omständigheter — min anm.), ainsi que de l'évolution du droit international dans le domaine de la pêche maritime, se sont substitués aux engagements internationaux existant antérieurement entre certain Etats membres, telle la France, et l'Espagne". Följaktligen kunde inte bestämmelserna i 1967 års avtal sättas emot tillämpningen av förordningarna i den mån oförenlighet förelåg (motiv 31).
b) Fördrag som ingåtts efter EEC-traktaten
Eftersom fördrag slutet av MS med TL kan behålla sin folkrättsliga giltighet trots att MS rätteligen saknade kompetens att ingå detta, ställs MS vid konflikt inför valet att bryta antingen mot EEC-traktaten, som är bindande enligt art. 228: 2, eller fördraget med TL, eftersom fördraget inte kan göras gällande mot EEC.
c) Särskilda förhållanden
Beträffande förbindelserna med Östeuropa har EEC slutit vissa sektoriella avtal med flertalet av dessa länder samtidigt som MS har slutit avtal om ekonomiskt samarbete med dessa länder.43 Här kan då inträffa att MS:s avtal i princip kommer in på EEC:s exklusiva kompetensområde utan att för den skull någon oförenlighet uppkommer. Ett genombrott i relationerna EEC — Östeuropa synes ha inträtt
43 Se J. Maslen, Yearbook of European Law 1983, s. 323-345.
516 Göran Lysénunder 1986, och inledande samtal syftande till normaliserade förhållanden förs dels mellan EEC och SEV, dels mellan EEC och enskilda östeuropeiska SEV-stater. I princip gäller vad som ovan sagts, men verkligheten ter sig dock annorlunda ibland.44
3.1.5 Tillägg till EEC-fördraget
För ändringar eller tillägg till EEC-fördraget föreskrivs i art. 236 en särkild procedur. Eftersom EEC-fördragets giltighet i tiden inte är begränsad och Domstolen förklarat att MS oåterkalleligen överfört egen kompetens till EEC, som motsvarar EEC-fördragets bestämmelser (d. v. s. EEC besitter en egen suveränitet), skulle MS sakna befogenhet att återtaga del av den som redan överlåtits, varför ändringar/tillägg inte skulle kunna innebära någon inskränkning i EEC:s befogenheter.45 Detta utesluter dock inte att EEC-fördraget lagligen kan ändras så att det i något materiellt hänseende kom att strida mot sekundär EEC-rätt, som då skulle modifieras av fördragsändringen. För MS:s förpliktelse gentemot TL enligt tidigare avtal dem emellan vore art. 234: 1 analogiskt tillämplig vid konflikt. Skulle däremot fördragsändring vara oförenlig med EEC-traktat vore traktaten att tillämpa mot TL (se Wienkonventionen, art. 30). — Tillägg till EEC-fördraget kan tillkomma även genom anslutningsfördrag varigenom ny medlem upptas (art. 237).
3.1.6 Blandade avtal46
Dessa avtal presenterar en särskild problematik. MS är bundna av
44 Se M. Dolmans, The problems of mixed agreements och A. Feenstra i Mixed Agreements. Det finns här bl. a. två problem dels hur man materiellt skall fastställa det av EEC genom lagstiftning inmutade området förutom att den gemensamma handelspolitiken inte fullständigt definierats dels om någon kränkning av EEC:s kompetens verkligen skall anses föreligga, om MS sluter fördrag med TL på ett sådant område utan att någon materiell konflikt uppkommer — i synnerhet om MS:s fördrag endast fastställer minimiregler, som inte kan anses hindra EEC:s handlingsförmåga på området i fråga.
45 I och för sig synes inget hindra MS oaktat att EEC-fördraget gäller för obestämd tid (art. 240) från att följa proceduren i art. 236 och genom common accord besluta att upplösa EEC. En mer kontroversiell fråga är huruvida en MS kan utträda ur gemenskapen.
46 Se not 44. — Om EEC har "latent" kompetens på ett visst område (d. v. s. intern som ännu ej använts), som är föremål för reglering i en traktat, men ännu ej utövat denna kompetens, har även MS kompetens på samma område. P. g. a. denna "parallella kompetens" ges MS tillfälle av politiska skäl att bli part till traktaten, även om EEC:s kompetens blir exklusiv i och med ratifikationen, som vanligen sker först efter det att MS ratificerat avtalet i fråga; depositionen av ratifikationsinstrumenten sker dock vid en gemensam tidpunkt. — I blandade avtal finns stundtals en s. k. subordinationsklausul, som underordnar EEC:s deltagande i ett avtal en eller flera eller alla MS:s deltagande, se G.L. Close, I.C.L.Q. 1985, s. 382—391. Sådana klausuler framtvingar onekligen blandade avtal, varigenom EEC uppenbarligen hindras att till fullo utöva sin externa kompetens förutom att besvärliga teoretiska problem och praktiska svårigheter uppkommer.
EEC- och folkrätten ur medlemsstaternas perspektiv 517
EEC-och folkrätten 517hela avtalet, dels p. g. a. sin egen kompetens för den del av avtalet som faller inom denna dels p. g. a. art. 228: 2 för den del som täcks av EEC:s kompetens, medan EEC binds endast av den del av avtalet, som ligger inom dess kompetens, såvitt bundenheten bedöms efter EEC:s traktatkompetens. Om man förstår Domstolens uttalande i Haegeman-målet (se 2.2) som att avse hela avtalet, måste en annan grund sökas för EEC:s bundenhet. Tydligt är dock att ett avtal utgör en odelbarhelhet. Förvärvar sedan EEC ytterligare exklusiv kompetens, kan större delen eller hela avtalet komma att falla inom EEC:s, varför EEC de jure skulle kunna komma att övertaga hela avtalet. Situationen påminner alltså om den beträffande GATT. Från Délibération 1/78 framgår (se 1.5) att Domstolen räknar med att ansvaret för verkställigheten av ett blandat avtal på EEC-sidan kan komma att ändras med tiden, varför EEC kan komma att substituera MS beträffande verkställigheten även i sådana avtal.
När det gäller att tillägga bestämmelser i ett sådant avtal direkt verkan, har det aldrig ställts på sin spets huruvida Domstolen har kompetens att ge en bestämmelse sådan verkan, då denna återfinns iden del av avtalet, som faller inom MS:s kompetens. I fallen Brescianioch Pabst fanns dock de aktuella bestämmelserna i den del som tillhörde EEC:s kompetensområde. Emellertid kan man ifrågasätta om någon distinktion i ovannämnda avseende borde göras med tanke på att man kan se avtalsområdet under MS:s kompetens såsom ett (temporärt) tillägg till EEC-fördraget. Tanken är inte helt orimlig, då EEC-fördraget inte förutser blandade avtal och proceduren för slutande av vissa av dem är mycket lika den för fördragsrevision enligt art. 236. En av effekterna av ett sådant betraktelsesätt skulle bli attavtalets EEC-del vore underställd MS-delen, men att den senare minskade i omfattning i den mån EEC vann ytterligare exklusiv kompetens och nedsjönk till att vara underställd EEC-fördraget liksom EEC-delen. Det förefaller inte troligt att MS avsett att blandade avtal delvis skall utgöra tillägg till EEC-fördraget och delvis vara underställda detta. Ett tungt vägande skäl mot ett sådant synsätt är att detta skulle skada de grundläggande EEC-fördragens integritet. Allmänt anses det när MS sluter fördrag i förenklad form att någon ändring av EEC-fördraget ej åsyftats med mindre detta särskilt angivits. Jfr. Single European Act, som innehåller tillägg till alla tre gemenskapsfördragen och som undertecknades av MS i februari 1986. Avtalet är nu föremål för godkännande av de nationella parlamenten.
Den problematik som vidlåder de blandade avtalen kan bara antydas här. Ett särskilt problem utgör konfliktlösningsmekanismerna i dessa, t. ex. havsrättskonventionen, vilken ger möjlighet för stater att
518 Göran Lysénunderställa ICJ en tvist, medan en mellan en internationell organisation och en stat skall lösas genom skiljedom. Man kan t. ex. tänka sig att Domstolen tolkat en bestämmelse i MS:s delen för gemensamt ställningstagande av EEC/MS och att samma fråga blir avgjord av ICJ på ett annat sätt i en tvist mellan MS och annan statspart. Blandade avtal utgör en komplikation, som synes oundviklig, då det inte är vare sig politiskt eller faktiskt möjligt att på nuvarande integrationsstadium tänka sig att EEC ensamt undertecknat t. ex. havsrättskonventionen med hjälp av art. 235. De blandade avtalens juridiska behandling synes för EEC:s del endast slutligt kunna bestämmas av Domstolen.
3.1.7 Nytillträdande MS46a
Slutligen skall nämnas något om den situation, som uppkommer vid tillträde av nya MS; avtalen sluts mellan "ny" MS och de "gamla" MS (art. 237). Förutom att nya medlemmar förbinder sig enligt anslutningsfördragen att vara bundna av EG-fördragen och alla gemenskapsrättsliga akter antagna före tillträdet gäller detta även för de internationella avtal gemenskaperna slutit med en eller flera TL; därtill kommer förpliktelsen att ansluta sig till de blandade avtalen slutna av gemenskaperna och de "gamla" MS (se Anslutningsfördrag 1972, Art. 2—4). Avtalsmässigt är situationen komplicerad, då fyra"parter" berörs, nämligen EEC, "gamla" MS, "nya" MS och TL, och torde kunna upplösas enligt följande.
a) EEC är ej bunden av "gamla" MS:s avtal med TL, varför "ny" MS inte binds av dessa genom medlemskapet i EEC, lika litet som EEC binds av "ny" MS:s avtal med TL och EEC binder därför ej heller sina "gamla" MS. Motsvarigheten till art. 234: 1 i anslutningsfördrag (art. 5) gäller för avtal ingångna före anslutningsdagen i förhållande till all EEC-rätt, men förpliktelsen i andra stycket nämnda artikel aktualiseras särskilt, då både EEC och den "nya" MS slutit avtal med samma TL och avtalen är oförenliga med varandra (jfr "ny" MS:s förpliktelse enl. ovan).
b) När en "ny" MS skall bli part i EEC:s avtal med TL är det lämpligt att skilja mellan olika typer av avtal:
i) "Rena" EEC-avtal av bilateral art skulle kunna tillämpas automatiskt på den "nya" MS, under förutsättning att en territoriell klausul finns i avtalet, d. v. s. att avtalet är tillämpligt på de territorier på vilka EEC-fördraget är tillämpligt enligt detta fördrag och att övergångsbestämmelser i EEC-avtalet tillämpades i förhållande till
46a Se J. Groux och Ph. Manin, a.a. s. 132—139.
EEC- och folkrätten ur medlemsstaternas perspektiv 519
EEC-och folkrätten 519den "nya" MS. Sålunda menade bland andra Österrike att FHA det slutit med EEC 1972 kunde tillämpas automatiskt på Grekland. Sverige slöt för sin del ett särskilt avtal den 6/11/1980 med EEC medan ledning av Greklands inträde (SÖ 1980: 105); så har också skett med anledning av Portugals och Spaniens tillträde. Är det fråga om en multilateral traktat — i synnerhet om inte både EEC och den "nya" MS redan är parter till traktaten - synes det nödvändigt att omförhandlingar äger rum.
ii) När det gäller blandade avtal kan principen om automatisk överföring inte tillämpas. Det rör sig här om namngivna stater i ett avtal och situationen torde inte botas av att en territoriell klausul infogats i avtalet, varför det är och har visat sig nödvändigt med omförhandlingar.
c) "Ny" MS kan ha tidigare avtal med EEC och olika avtal med"gamla" MS; notera att anslutningsfördrag sluts med de "gamla" MS och inte EEC. De förra avtalen behandlas lämpligen i samband med förhandlingarna om anslutningsavtalet, och för de senare gäller att EEC -rätten tar över vid konflikt. — Märk slutligen att anslutningsfördragen i sig själva skapar komplexa situationer med avseende på olika internationella avtal46b.
3.2 Konflikter på det nationella planet
Under denna rubrik skall endast behandlas några typiska verkningar i de "dualistiska" respektive "monistiska" systemen, ty det skulle föra för långt att i detta sammanhang närmare studera de olika MS:s internrättsliga förhållanden i detta avseende; vissa problem på det nationella planet har dessutom redan berörts ovan. En konflikts lösning synes i hög grad bero på vilken domstol som har att avgöra saken, ty de nationella förhållandena varierar avsevärt mellan, å ena sidan, Storbritannien (UK), Italien och Västtyskland, och, å andra sidan, Nederländerna, vilka kan ses som extrempunkter på den "dualistiska/monistiska skalan".
3.2.1 "Dualistiska system" som i Italien, Västtyskland och UK
En domare i ett "strikt" dualistiskt system, där den egna statens alla förpliktelser enligt traktater måste omsättas till internt utfärdad lagstiftning för att där vinna tillämpning, befrias från uppgiften att leta fram andra rättsregler än de som framgår av den egna interna författningssamlingen, såvida domaren inte avser att använda sig av en fördragskonform tolkning i mer egentlig betydelse än att presumera
46b Se M. Maresceau, I.C.L.Q. 1979, s. 241—255.
520 Göran Lysénatt författningen ifråga överensstämmer med bakomliggande traktat. Vanligen anses dock i ett sådant system att regler i allmän folkrätt i viss omfattning kan tillämpas direkt av statens domstolar, se t. ex.Västtysklands konstitution, art. 25. Emellertid är det lämpligt att skilja mellan transformerad traktaträtt genom omskrivning eller översättning och inkorporerad, eftersom de ställer en nationell tillämpare inför olika problem.
a) Är en folkrättslig förpliktelse enligt en traktat omskriven/översatt och utfärdad av den nationella lagstiftaren, döljs det förhållandet att regeln har sin grund i en folkrättslig förpliktelse och riskerar att sättas åt sidan såsom nationell rätt vid konflikt med en EEC-rättsregel, som har direkt verkan. Om så sker, riskerar MS att begå fördragsbrott mot TL, även om någon omständighet enligt ovan hade givit företräde åt den transformerade traktatförpliktelsen. Beträffande EEC-rätten noteras att texten i Official Journal/Journal Officiel enligt Domstolen inte far omtryckas i nationell författningssamling för att inte dölja rättsreglernas ursprung (Variola, R. 1973: 981). Dessa förhållanden påkallar således en förhöjd uppmärksamhet hos nationella tillämpare om vilka regler denne sätter åt sidan till förmån för EEC-rätten. Även när det gäller icke direkt tillämplig EEC-rätt finns det anledning att fråga sig i vilken mån EEC-åtgärder kan påverka utgången av ett mål (se noter 15, 19 och 20).
Målet Arbelaiz-Emazabel (R. 1981: 2961) framstår som ett gott exempel på de komplikationer som kan uppkomma (se 3.1.4 a). I ett dekret från 1968 angavs de villkor enligt vilka spanska fiskare tilläts fiska i franskt vatten i enlighet med det fransk-spanska fiskeavtalet från 1967. Emellertid fordrades det licens för fisket enligt förordning 2160/77, vilken den spanska fiskaren inte innehade och för vilket han var åtalad. Grande Instance de Bayonne hade frikänt den tilltalade, och domen hade fastställts av appellationsdomstolen i Pau. Till grund för underinstansens dom låg uppfattningen att den tilltalade visserligen hade fiskat utan licens men varit berättigad till fiske enligt fiskeavtalet mellan Frankrike och Spanien slutet genom notväxling i mars 1967 (Journal officiel de la République francaise, 4/8/67, s. 7807); avtalet ansågs fortfarande vara ikraft. Appellationsdomstolen menade att förordningen 2160/77 inte misskände det fransk-spanska avtalet, då det inte förbjöd spanska fiskare att fiska utan blott reglerade utövandet av fisket men att den nämnda förordningen inte behörigen meddelats Spanien. Generalprokuratorn anförde i appellationsdomstolen att Frankrike hade rätt att reglera fisket, vilket gjorts i det nämnda dekretet från 1968, som emellertid implicit hade upphävts genom EEC-lagstiftningen, som utgjorde en integrerad del av MS:s rättsord-
EEC- och folkrätten ur medlemsstaternas perspektiv 521
EEC-och folkrätten 521ningar. Målet gick vidare till Cour de Cassation, som medelst art. 177 vände sig till Domstolen för ett preliminärt avgörande.
b) I det fall att en MS såsom är brukligt i Italien inkorporerar folkrättsliga avtal medelst en särskild lag (motsvarande skedde med Sveriges FHA med EEC, även om detta var ett "olycksfall" i arbetet) tvingas domaren att ta ställning till vilka regler i avtalet, som kan åberopas av en enskild vid domstol. Målen SIOT, SPI et SAMI och Singer belyser detta problem. Genom la loi de ratification av den 5/4/1950 hade GATT (1947) inkorporerats i italiensk rätt. I målet SPI et SAMI ställdes Corte Suprema di cassazione inför frågan huruvida den skulle kunna upprätthålla sin praxis sedan många år att ge GATT-bestämmelser direkt verkan (d. v. s. les dispositions du GATT créaient des droits subjectifs dans le chef des particuliers, R. 1983: 834). Efter det att EEC övertagit kompetensen på detta område och EEC numera ansvarar för verkställigheten av GATT-förpliktelserna, åligger det Domstolen att sörja för den gemensamma tolkningen av GATT. Domstolen fann att GATT-reglerna som var i fråga inte hade direkt verkan på det nationella planet. Avsaknaden av denna verkan innebär att i den mån de tidigare vid italiensk domstol varit åberopbara de inte längre kan göras gällande av enskilda (se not 30). Om nationell domare fortsätter att ge effekt åt sådan GATT-regel, strider detta uppenbarligen mot EEC-rätten.
3.2.2 Fallet med den holländska domaren
Den nederländska grundlagen innehåller ett stadgande med följande innehåll (art. 66):
"Legislation in force within the Kingdom shall not apply if its application would be incompatible with provisions of agreements which have direct effect (dvs. self-executing) upon anyone and which have been entered into either before or after the enactment of such legislation."
Art. 67:2 ger också self-executing beslut fattade av internationella organisationer (t. ex. EEC-förordningar) företräde framför landets konstitution och lagar stiftade av parlamentet; i målet Nyugat (6/3/1959, Netherlands International Law Review 1963, s. 82) fann dock den nederländska högsta domstolen att art. 66 e contrario uteslöt folkrättslig sedvanerätt. Det kan noteras att holländska domstolar har funnit att åtskilliga av Europakonventionens bestämmelser innehållande substantiella rättigheter har self-executing-karaktär. Även bestämmelser som saknat denna karaktär har givits interna verkningar såsom sådana i The European Social Charter. Konstitutionen innehåller dock inga regler om vilken rangordning som skall ges åt olika fördrag. I den mån
522 Göran Lysénfördragsförpliktelser införlivats med nationell rätt, som inte är self-executing, är situationen likartad med den nämnd under 3.2.1 a). I den mån en self-executing rule har införlivats med nationell rätt, kan den ändå göra sig gällande, som regel med direkt verkan och kvarstår tillsammans med andra sådana regler i en konfliktsituation. Den holländska domaren exponeras direkt för hela den problematik som angivits i 3.1 i synnerhet om fördrag ingångna av Nederländerna innehåller bestämmelser med direkt verkan i konflikt med EEC-rätt av samma natur. Man kan därför ställa sig frågan hur den holländske domaren skulle döma, om han hade två oförenliga uppfattningar omen viss mänsklig rättighets innehåll avgivna dels av Domstolen dels av Strasbourgdomstolen; man torde kunna anta att han skulle ge företräde åt den senare domstolens uppfattning med hänvisning till art. 234: 146c.
EEC-rätten utgör således en komplikation bl. a. på så sätt att domaren inte kan tillämpa regeln om lex posterior på olika fördrag utansynes i detta läge ha valt att ofta konsultera Domstolen så snart EEC-rätten i någon form kan vara avgörande för ett måls utgång. Det är att märka att Domstolen ensam är kompetent att ange vilka verkningar EEC-rätten har och dess förhållande till av MS ingågna fördrag; frågan är dock hur långt EEC-rätten kan anses binda domaren46d.
4.1 Man kan fråga sig om Domstolen har arbetat efter någon förutbestämd strategi eller princip med avseende på EEC:s externa relationer och folkrättens behandling. Detta synes emellertid inte ha varit fallet, utan Domstolen torde i stället ha utgått från en mer allmängiltig inställning, väl medveten om de utvecklingsmöjligheter, som EEC-fördraget inneburit, och successivt byggt ut gemenskapsrättens allmänna positioner under ledstjärnan om EEC-rättens integritet och generella effektivitet. Utifrån den positionen har Domstolen pragmatiskt löst de frågor med externrättslig anknytning allteftersom de aktualiserats. Vid behandlingen av folkrätten har det varit ytterst angeläget för Domstolen att trygga gemenskapernas internationella kredibilitet. Detta har gjorts på två plan samtidigt, dels det externa dels det interna, ty dessa hänger intimt samman. Beträffande det förra har Domstolen sökt att bevaka och hävda gemenskapens befogenheter och visa att EEC varit mäktigt att ta internationellt ansvar. Detta har bl. a. kom-
46c Se min artikel SvJT 1978, s. 561-575. Detta är ett påstående, som inte saknar komplikationer, ty flera av protokollen har trätt i kraft efter EG-fördragens ikraftträdande.
46d Se R. Monaco, ELR 1976, s. 269-281 om The Limits of the European Community Order.
EEC- och folkrätten ur medlemsstaternas perspektiv 523
EEC- och folkrätten 523mit till uttryck genom ställningstagandet i International Fruit-målet, när den lät EEC substituera MS vad avsåg verkställandet av förpliktelserna enligt GATT. Detta resonemang var nödvändigt och betingat av omständigheterna vid tidpunkten ifråga. Därför utgör denna typ av "partsubstitution" ett undantag och lär bli mycket sällsynt i framtiden.
Genom att låta folkrättsliga förpliktelser som binder EEC flyta direkt in i EEC-rätten och bli en del av denna samt att låta dessa vara generellt åberopbara gentemot sekundär EEC-rätt (se dock not 30) har en effektiv verkställighet säkrats på detta plan. Genom den sålunda vunna EEC-rättskvaliteten gäller en folkrättsregel, som befinns ha direkt verkan, före nationell rätt vid konflikt. Därmed har Domstolen säkrat en effektiv verkställighet på både EEC- och det nationella planet. Med avseende på folkrättens ställning i EEC-rätten har Domstolen intagit en monistisk hållning med folkrättsprimat47. Genom denna hållning jämte doktrinen om direkt verkan av EEC-rätt i nationell rätt har Domstolen förstärkt den redan existerande trenden att i ökad utsträckning låta enskilda göra gällande rättigheter enligt folkrätten inför nationella fora. Genom att Domstolen överlag visat stor respekt för MS "gamla" folkrättsliga förpliktelser har den även bidragit till att allmänt stärka respekten för att folkrättsliga avtal skall hållas. Skall man sammanfattande ange Domstolens rättstillämpning med avseende på folkrätt, EEC-rätt och nationell rätt kommer de klassiska begreppen monism och dualism till korta för att helt beskriva de komplexa förhållanden som råder mellan dessa rättsordningar.
Att EEC vunnit internationell kredibilitet torde framgå av att EEC har byggt upp ett världsomfattande handelssystem med flertalet av världens länder alltifrån Kina till Kanada. Emellertid har EEC haft svårigheter att sluta avtal med Sovjetunionen och dess satellitstater, vilka ursprungligen gjorde såväl juridiska som politiska invändningar. Numera synes även dessa relationer vara på väg att ändras.
På det interna planet har även nödvändigheten av EEC-rättens hävdande beträffande integritet och effektivitet gjort sig gällande. I detta arbete har det varit oundgängligt nödvändigt för Domstolen att etablera goda relationer med de nationella jurisdiktionerna, ty i verkligheten är det så att EEC-rätten huvudsakligen förs ut/verkställs av
47 P. Pescatore konkluderade i Festschrift für H. Mosler 1983 (s. 686-687): "... führen nämlich die dualistischen Auffassung zu einer Verletzung der Grundregel aller völkerrechtlichen Beziehungen, nämlich der bona fides (se Wienkonventionen, art. 26 - min anm.)... Die dualistische Theorie fördert geradewegs die Zwiespältigkeit des staatlichenHandels. Als solche ist sie mit dem Grundsatz völkerrechtlicher bona fides unvereinbar."För Domstolen hade det varit fråga om "die Postulate der bona fides communitaria, der Respektierung rechtsstaatlicher Prinzipen, des rechtlichen Gehörs und der Rechtsgewährung realisiert".
524 Göran LysénMS:s nationella myndigheter. Eventuella tvister mellan enskild och nationell myndighet om EEC-rättens tillämpning kommer därför att avgöras av nationell domstol ofta efter det att Domstolen har hörts enligt art. 177. Det är därför de nationella domstolarnas villighet att hänskjuta mål till Domstolen som är avgörande för mål tillströmningen i denna del. För EEC-rättens effektiva genomslagskraft fordras det således god samverkan med de nationella domstolarna. Härvidlag synes Domstolen ha lyckats väl. Sammanfattningsvis kan man alltså säga att Domstolen varit framgångsrik i sin uppgift att även den såsom institution har bidragit till integrationsarbetet, ty det åligger samtliga institutioner att inom ramen för sin kompetens att befordra uppnåendet av fördragsmålen. Eftersom Domstolen inte har arbetet efter en på förhand uppgjord plan eller en princip med avseende på EEC:s externa relationer utan tagit mål för mål i sin nyskapande rättstillämpning, är det inte märkligt att dess praxis på vissa punkter inte är helt konsistent och att många frågor fortfarande kvarstår obesvarade.
4.2 Framställningen ovan ger upphov till en räcka av frågor men tillåter ändock att några allmänna slutsatser dras, av vilka de viktigaste synes vara:
1) Domstolens exekution av primär och sekundär EEC-rätt har varit densamma som för EEC-traktater, men GATT:s behandling antyder dock att avtalets natur har avgörande betydelse för huruvida dess bestämmelser kan ges direkt verkan. Därför kan man inte räkna med att alla EEC-traktater skall få samma behandling som associationsavtalen och FHA med rest-EFTA-länderna, vilka ligger i linje med EEC:s huvudmålsättningar.
2) Då GATT-utvecklingen, dvs. att GATT band EEC p. g. a. att EEC övertagit MS:s kompetens på området ifråga och att EEC substituerade MS, är att betrakta som ett undantag, ökar konfliktrisken p.g. a. EEC:s expanderande externa kompetens mellan EEC-rätt, inklusive EEC-traktater, med av MS ingångna fördrag med TL, vilket kan leda till att krav på omförhandling eller uppsägning av avtal MSTL kommer att öka.
3) Vid MS:s slutande av många avtal kommer EEC:s kompetens allt oftare att beröras p. g. a. dess expanderade karaktär, varför man torde ha att förvänta sig tillkomsten av ett ökande antal blandade avtal.
4) Utvecklingen under punkt 3) leder till att TL som avser att sluta avtal med MS bör iakttaga viss försiktighet, så att inte avtalet inkräktar på EEC:s exklusiva kompetens, vilket kan få den följden att
EEC- och folkrätten ur medlemsstaternas perspektiv 525
EEC- och folkrätten 525avtalet blir folkrättsligt ogiltigt (dock undantagsfall) eller behåller sin giltighet men kan inte göras gällande mot EEC av ifrågavarande MS.
5) Från målen Burgoa och Italie c. Commission (British Telecommunication) samt Pakvries, som behandlar art. 234 resp. 233, framgår att dessa artiklar givits ett ganska snävt tillämpningsområde med avseende på MS:s "gamla" avtal till förmån för EEC-rättens dominans.
6) För den nationella domaren innebär den ovan beskrivna utvecklingen att denna i en allt högre grad kommer att konfronteras med EEC/folkrättsliga spörsmål oavsett om MS:s rättsordning tillämpar ett dualistiskt eller monistiskt synsätt på förhållandet till folkrätten och att råd allt oftare måste sökas hos Domstolen.
7) EEC-rätten utgör således en högst påtaglig verklighet för MS och har i en icke oväsentlig utsträckning beskurit MS:s suveränitet såväl externt som internt.
Domstolens praxis utgör en intressant och spännande rättsutveckling med många nyskapelser, vilken kan förväntas fortsätta även framdeles med tanke på EEC-rättens evolutiva karaktär, inte minst i de externa relationerna. The Single European Act kan förväntas ge ny kraft såväl internt som externt.
38-36-168 Svensk Juristtidning

References: Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
in fine
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 domstolen 
e contrario
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen 
 Domstolen