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Timestamp: 2020-07-09 16:44:07+00:00

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Residenza Universitaria in località Monteluce - Parere e Sentenza definitiva - SOPRINTENDENZA ARCHEOLOGIA, BELLE ARTI E PAESAGGIO DELL'UMBRIA
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Si pubblica la sentenza definitiva inerente il ricorso proposto dal Ministero per i beni e le attività culturali - MIBAC e dalla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio dell’Umbria, contro l’Agenzia per il diritto allo studio universitario per l’Umbria - A.DI.S.U.
N. 01059/2020REG.PROV.COLL.
N. 08363/2018 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 8363 del 2018, proposto dal Ministero per i beni e le attività culturali - MIBAC e dalla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio dell’Umbria, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio legale in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
l’Agenzia per il diritto allo studio universitario per l’Umbria - A.DI.S.U., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giulio Napolitano e Aristide Police, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Aristide Police in Roma, via di Villa Sacchetti, n. 11;
il Comune di Perugia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Luca Zetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio presso la Segreteria sezionale del Consiglio di Stato, in Roma, Piazza Capo di Ferro, n. 13;
dell’impresa TLM Costruzioni, in proprio e quale capogruppo di a.t.i. con Pelliccia Scavi S.r.l., Giulivi Impianti Tecnologici S.r.l., Fratelli Trovati S.n.c. di Trovati Lamberto e Valeriano ed OGF Costruzioni S.r.l., rappresentata e difesa dall’avvocato Mario Busiri Vici, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
della Regione Umbria, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Natascia Marsala, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la sede regionale di Roma, via Barberini, n. 11;
per la riformadella sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Umbria, Sezione prima, n. 476/2018, resa tra le parti e concernente:
a) azione di ottemperanza alle sentenze del Tribunale amministrativo regionale per l’Umbria, Sezione Prima, n. 305/2016 (resa a definizione del giudizio r.g. n. 13/2015) e n. 696/2017 (resa a definizione del giudizio r.g. n. 47/2017), passate in giudicato, ed azione di nullità per violazione e/o elusione del giudicato formatosi su tali sentenze, proposta avverso i seguenti atti e provvedimenti:
- la nota della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio dell’Umbria n. 671 dell’11 gennaio 2018, recante parere paesaggistico negativo sulla domanda di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di una residenza universitaria in Perugia, località Monteluce, via Enrico dal Pozzo, presentata dall’Agenzia per il diritto allo studio universitario per l’Umbria - A.DI.S.U.;
- la determinazione della Regione Umbria, Direzione regionale governo del territorio e paesaggio, Servizio pianificazione e tutela paesaggistica n. 521 del 22 gennaio 2018, di presa d’atto del parere negativo vincolante soprintendentizio e di reiezione dell’istanza dell’A.DI.S.U.;
- tutti gli atti ad essi presupposti, connessi e/o consequenziali;
b) in via subordinata, previa conversione dell’azione e/o del rito ai sensi dell’art. 32, comma 2, Cod. proc. amm., domanda di annullamento dei provvedimenti sub a).
Vista la sentenza non definitiva n. 6184/2019 di questa Sezione;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 14 novembre 2019, il consigliere Bernhard Lageder e uditi, per le parti, gli avvocati Andrea Fedeli dell’Avvocatura generale dello Stato, Luca Zetti, Giulio Napolitano e Dinelli in dichiarata delega dell’avvocato Busiri Vici;
1. Con la sentenza in epigrafe, il TAR per l’Umbria accoglieva il ricorso n. 137 del 2018, proposto dall’Agenzia per il diritto allo studio universitario per l’Umbria - A.DI.S.U. ai sensi degli artt. 112 ss. Cod. proc. amm. per sentir dichiarare la nullità, per violazione e/o elusione del giudicato formatosi sulle sentenze n. 305/2016 e n. 696/2017 dello stesso TAR, della nota della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio dell’Umbria n. 671 dell’11 gennaio 2018, recante parere negativo sulla domanda di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di una residenza universitaria in Perugia, località Monteluce, via Enrico dal Pozzo, in area assoggettata a vincolo paesaggistico con d.m. n. 67 del 17 dicembre 1966 e d.G.R. 3 febbraio 1994, presentata dall’A.DI.S.U., nonché della determinazione della Regione Umbria, Direzione regionale governo del territorio e paesaggio, Servizio pianificazione e tutela paesaggistica n. 521 del 22 gennaio 2018, di presa d’atto del parere negativo vincolante soprintendentizio e di reiezione dell’istanza dell’ A.DI.S.U..
2. Questa Sezione, con la sentenza non definitiva n. 6184/2019 pronunciata in esito alla camera di consiglio del 13 giugno 2019 secondo il rito proprio dell’appello proposto avverso sentenza di ottemperanza – la quale viene qui richiamata integralmente quanto all’esposizione sia della vicenda contenziosa in cui si iscrive la presente controversa sia dello svolgimento del processo, in aderenza al principio di sinteticità ai sensi dell’art. 3, comma 2, Cod. proc. amm. –, provvedeva come segue:
(i) accoglieva l’appello proposto dal MIBAC e dalla Soprintendenza avverso la statuizione di accoglimento della domanda di nullità del parere soprintendentizio di cui alla nota n. 671 dell’11 gennaio 2018, ai sensi degli artt. 112 e 114, comma 4, lettera b), Cod. proc. amm. in relazione all’art. 21-septies l. n. 241/1990, ritenendo, in particolare, che la Soprintendenza avesse operato entro i margini di discrezionalità tecnica lasciati ‘aperti’ dalle sentenze ottemperande ed esternato con compiutezza tutte le ragioni ritenute ostative all’accoglimento dell’istanza di autorizzazione paesaggistica;
(ii) pertanto, in riforma dell’appellata sentenza, respingeva la domanda di nullità per violazione e/o elusione del giudicato proposta in primo grado dall’A.DI.S.U., affermando che l’atto adottato in sede di riedizione del potere restava assoggettato all’ordinario regime di impugnazione;
(iii) con riferimento alla domanda subordinata di annullamento – espressamente riproposta dall’A.DI.S.U. nella memoria di costituzione in appello, per gli effetti di cui all’art. 101, comma 2, Cod. proc. amm., ed incentrata su sei motivi di illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere –, con statuizione di natura ordinatoria, in applicazione dei principi affermati dall’Adunanza plenaria nella sentenza n. 2/2013 disponeva la conversione dal rito camerale al rito ordinario e fissava l’udienza pubblica per la discussione della domanda di annullamento alla data del 14 novembre 2019.
3. Dopo il deposito e lo scambio di memorie difensive e di replica, la causa in tale udienza pubblica è stata trattenuta in decisione.
4. La domanda di annullamento dichiarata assorbita in primo grado e riproposta in appello dall’A.DI.S.U. avverso il parere soprintendentizio, di cui alla nota n. 671 dell’11 gennaio 2018, ed il consequenziale diniego regionale, è infondata.
Per una migliore comprensione dei motivi di ricorso, si ritiene opportuno riportare per esteso il parere impugnato: «Vista la relazione tecnica illustrativa dell’Amministrazione di cui in oggetto e la nota trasmessa con pec del 10.10.2016 prot. n. 211853, con la quale si “riconfermano integralmente la Relazione tecnica illustrativa di accompagnamento della proposta di provvedimento ai sensi dell’art. 146, comma 7 del D.Lgs. n. 42/2004 (...)” e si chiede a questa Soprintendenza “l’emanazione di un nuovo parere vincolante ai sensi dell'art. 146, comma 7, del D.Lgs. n. 42/2004”;
2. Considerato che con detta sentenza n. 696/2017 il TAR Umbria ha ordinato a questa Soprintendenza di riesaminare il richiesto parere paesaggistico (ai sensi dell’art. 146 d.lgs. n. 42/2004) nel termine perentorio di 60 giorni dalla comunicazione e/o notificazione della sentenza con le modalità esposte, in mancanza provvederà un commissario ad acta nominato dal TAR a spese dell’Amministrazione; ritenuto che dalla stessa sentenza si evince di dover provvedere nel detto termine anche in difetto della reiterazione dell'istanza di autorizzazione paesaggistica;
3. Considerata pertanto l’istanza di ADISU in data 10.10.2016 pervenuta il 18.10.2016 (citata in oggetto), che richiede l’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell'art. 146 d.lgs. n. 42/2004;
5. Considerato pertanto che, come accertato con forza di giudicato dalla citata sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 17.12.2015, n. 5711, il decaduto atto (“parere”) soprintendentizio favorevole n. 847 del 4 settembre 2008 non poteva avere altro oggetto che la valutazione di legittimità della rilasciata autorizzazione paesaggistica («...tutt’al più può avere valenza di mera conferma, sul piano della legittimità, dell’autorizzazione stessa, da equiparare al decorso, nel regime transitorio, del termine dei sessanta giorni senza che il provvedimento sia stato annullato»; «... null’altro che un vaglio che assume l’insussistenza di ragioni che conducano all’annullamento ex art. 159, vaglio comunque di mero legittimità qual’era allora consentito alla Soprintendenza e senza valutazione tecnica di compatibilità paesaggistica»: così detta sentenza, al § 18), ogni altra valutazione ed oggetto essendo allora senza titolo giuridico;
7. Considerato pertanto che detto atto soprintendentizio n. 847 del 4 settembre 2008 non poteva concernere e non concerneva, in forza di detto giudicato, i profili della “compatibilità fra interesse paesaggistico tutelato ed intervento progettato” di cui all’art. 146, comma 2, d.lgs. n. 42/2004, che – portando finalmente a regime la radicale restituzione del potere di valutazione di merito alle Soprintendenze – attengono al merito della valutazione e che sono invece propri del preventivo e vincolante parere da ora rendere ai sensi della norma a regime di cui all’art. 146 stesso, in vigore dal 1 gennaio 2011, che ha ad oggetto non la legittimità di un atto di una rilasciata autorizzazione ma la diretta valutazione di tutela paesaggistica, perché a tenore dell’art. 146, commi 3 e 8, il parere stesso dev’essere reso “limitatamente alla compatibilità paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso”; e che pertanto l’atto ora richiesto alla Soprintendenza è diverso per oggetto, latitudine, parametri di valutazione e funzione procedimentale rispetto a quello spettantele e reso il 4 settembre 2008;
8. Considerato che, coerentemente a quanto appena rilevato, l’istanza di autorizzazione paesaggistica è corredata di “documentazione” di cui all’art. 146, comma 3, d.lgs. n. 42/2008 “individuata, su proposta del Ministro, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, d'intesa con la Conferenza Stato-regioni” e stabilita con D.P.C.M. 12 dicembre 2005 e costituita anzitutto dalla Relazione paesaggistica, che “costituisce per l’amministrazione competente la base di riferimento essenziale per le valutazioni previste dall'art. 146, comma 5 del predetto Codice” (art. 2 del detto D.P.C.M.), la quale “contiene tutti gli elementi necessari alla verifica della compatibilità paesaggistica dell’intervento, con riferimento ai contenuti alle indicazioni del piano paesaggistico ovvero del piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici. Deve, peraltro, avere specifica autonomia di indagine ed essere corredato da elaborati tecnici preordinati altresì a motivare ed evidenziare la qualità dell'intervento anche per ciò che attiene al linguaggio architettonico e formale adottato in relazione al contesto d'intervento”.
9. Considerato inoltre che ora l’art. 146, comma 7, d.lgs. 42/2004 (come modificato dall’art. 4, comma 16, lett. e), n. 4), d.-l. 13 maggio 2011, n. 70, conv. con modd. dalla l. 12 luglio 2011, n. 106) stabilisce che l’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, ricevuta l’istanza dell’interessato, “entro quaranta giorni dalla ricezione dell’istanza, effettua gli accertamenti circa la conformità dell’intervento proposto con le prescrizioni contenute nei provvedimenti di dichiarazione di interesse pubblico e nei piani paesaggistici e trasmette al soprintendente la documentazione presentata dall’interessato, accompagnandola con una relazione tecnica illustrativa nonché con una proposta di provvedimento, e dà comunicazione all’interessato dell’inizio del procedimento e dell’avvenuta trasmissione degli atti al soprintendente, ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di procedimento amministrativo”.
11. Considerato che per la legge la detta valutazione di compatibilità ai sensi dell'art. 146 è per sua natura un giudizio relazionale tra il manufatto immaginato e lo specifico e concreto contesto e pregio dei luoghi su cui dovrebbe sorgere, cioè avviene “rispetto alla conservazione dei valori espressi da quelle località” (es. C. Stato, sez. VI, 8.5.2008, n. 2122.; sez. V, 12.5.2011, n. 2833; sez. VI, 20.12.2011, n. 6725; sez. VI, 6.5.2013, n. 2410; sez. VI, 24 maggio 2016, n.2176, la quale ultima sintetizzato “la motivazione (in tema di autorizzazione paesaggistico) può ritenersi adeguata quando risponde a un modello che contempli, in modo dettagliato, la descrizione: I) dell’edificio mediante indicazione delle dimensioni, delle forme, dei colori e dei materiali impiegati; II) del contesto paesaggistico in cui esso si colloca, anche mediante l’indicazione di eventuali altri immobili esistenti, della loro posizione e dimensioni; III) del rapporto tra edificio e contesto, anche mediante l’indicazione dell'impatto visivo al fine di stabilire se esso si inserisca in maniera armonica nel paesaggio”), sicché il giudizio dell’Amministrazione non può limitarsi all’apprezzamento architettonico del manufatto immaginato ma deve valutare il concreto contesto di sua collocazione, che è l'oggetto da salvaguardare e che con i propri valori rende o meno compatibile l’inserto immaginato.
12. Considerato che, esaminata l’istanza e l’allegata documentazione alla luce del nuovo e ben diverso sindacato rimesso a questa Amministrazione dalla legislazione sopravvenuta al precedente atto del 2008, non sussiste la compatibilità paesaggistico del progettato intervento nel suo complesso con l’interesse paesaggistico del luogo tutelato e riconosciuto di interesse pubblico ai sensi della Parte II, Titolo 1° del D.Lgs. n. 42/2004 di cui al D.M n. 67 del 17.12.1966 e del D.G.R. 3 febbraio 1994.
13. Ritenuto di conseguenza che dal punto di vista naturalistico del paesaggio, il progetto del manufatto confligge con il sito vincolato, per i previsti volume, forma, giacitura, emergenza, materiali, colori e disegno dissonanti ed estranei alla dorsale collinare, in vicinanza alla strada che la contrassegna e in contrasto visivo con il contesto naturale tutelato e la sua originaria bellezza, in cui andrebbe ad essere pesantemente e visibilmente inserito il manufatto stesso è infatti immaginato spiccante sulla lunga e declive dorsale collinare caratterizzata da monocoltura intensiva e secolare a oliveto, tipica espressione di paesaggio umbro che qui assume particolare valore perché, nelle immediate vicinanze del nucleo urbano storico (quartieri di Fontenuovo e di Monteluce), caratterizza almeno dall’epoca medievale il collegamento città-campagna lungo l’antichissimo, già preromano, asse viario (oggi Strada E. Dal Pozzo) tra Perugia e Assisi, in imminenza della dorsale di Monterone e di Montevile, contesto che verrebbe lambito e visibilmente sovrastato nella realtà e nella percezione panoramica dal manufatto medesimo, con l’effetto definitivo ed irreparabile di grave menomazione e depauperamento del tratti naturalistici, storici ed identitarii del luogo tutelato e negazione delle finalità di tutela paesaggistica come volute dagli artt. 2 e 131, commi 1, 2 e 4 d.lgs. n. 42/2004, e in vista della cui effettività e difesa il sito è stato sottoposto al già citato specifico vincolo paesaggistico a opera del D.M. 17 dicembre 1966, n. 67 e del D.G.R. 3 febbraio 1994. Infatti il progetto presentato prevede l’espianto di esemplari di olivo che, indipendentemente dalla previsione di nuova allocazione degli stessi, costituisce un grave ed irreparabile vulnus paesaggistico.
a) è in contrasto con il D.M. 17 dicembre 1966 n. 67 che ha dichiarato l’area di notevole interesse pubblico, nonché il D.G.R. 3 febbraio 1994;
b) come provato dalla documentazione iconografica, fotografica e planimetrica, modifica morfologia e compagine vegetazionale dell’ordito agricolo a uliveto che caratterizza da sempre il paesaggio in questione, inserendo a rottura della continuità dell’uliveto un manufatto del tutto estraneo per profilo, materiali, colori e forme e connesse opere di sistemazione esterne quali ampie aree di parcheggio e muri di contenimento;
c) è un elemento di negativa alterazione del paesaggio e di intrusione di elementi estranei, dissonanti e incongrui ai caratteri peculiari compositivi, percettivi e simbolici del contesto e deconnota il raro sistema paesaggistico del luogo, modificandone il proporzionato ed equilibrato profilo naturale, le percezioni interne ed esterne all’area, il notevole assetto scenico e panoramico.
14. Ritenuto che dal punto di vista ‘storico’ del paesaggio – non meno importante perché per la vigente normativa il paesaggio, bene del patrimonio culturale, è tutelato perché è “il segno lasciato sul territorio dagli eventi naturali e dalle vicende umane” (così Piergiorgio FERRI, per l’unanime dottrina giuridica) – va considerata come parametro ineludibile della doverosa valutazione di questa Soprintendenza la presenza di altissimo rilievo storico-artistico, nelle immediate vicinanze del progettato intervento, del duecentesco complesso monumentale dell’intatta e imponente chiesa templare di San Bevignate – unica nel genere in Italia e una delle testimonianze meglio conservate in Europa dell’Ordine dei Cavalieri del Tempio, sede di Commenda e oggi al centro di particolari interventi e attenzioni di carattere conservativo da parte del Ministero per i Beni per le Attività culturali ed il Turismo – che con la sua campagna pertinenziale a uliveto costituisce da circa ottocento anni un elemento centrale, dominante, costitutivo di questo paesaggio tutelato, da ovunque intorno visibile per la posizione volutamente preminente, attorno alla quale sono state modellate e mantenute le altre presenze storiche precedenti la legislazione di tutela, per modo tale che l’insieme storico-paesaggistico è caratterizzato dalla centralità di questo maestoso e unico elemento antropico, il quale, proprio per la natura commendatizia dell’insediamento, compone un inscindibile e armonico tutt’uno con la circostante coltivazione dei campi, specialmente a uliveto. Sicché il progettato manufatto per la sua mole e invasività trasforma e altera fino alla perdita di connotazione l’assetto particolare del paesaggio vincolato, come reso evidente dalla documentazione iconografica.
Come inoltre emerge dagli ultimi approfondimenti istruttori, detta caratterizzazione naturalistica, storica e culturale del paesaggio di campagna collinare, che ha al centro il complesso monumentale medievale di San Bevignate, proprio per la sua bellezza e per il suo carattere simbolico-identitario è stato oggetto di rappresentazioni artistiche e risulta testimoniata da importanti e numerose pitture ed incisioni, tra cui spiccano i vari dipinti d’epoca romantica (1831), ad olio e a penna, del pittore bavarese Carl ROTTMANN (Heidelberg 1797 - Monaco 1850) – allo stretto seguito del Re di Baviera (dal 1825 al 1848) Ludwig I Wittelsbach (1786-1868), patrono delle arti che in queste terre amava ripetutamente soggiornare – una delle quali conservata alla Nationalgalerie di Berlino (olio su tela di lino: 48,8 x 66,5) e soggetto ampiamente studiato dagli storici dell’arte (Decker 1957; Bierhaus-Rödiger 1978; Justi 1931-1932; Krieger 1986 “Paesaggio come storia. Cari Rottmann 1797-1850, pittore di corte del re Ludovico I di Baviera. Catalogo della mostra Nuova Pinacoteca di Monaco” 1998, p. 174, n. di catalogo 54). Altre sue rappresentazioni del medesimo contesto sono conservate alla Neue Pinakothek di Monaco di Baviera e alla Hungarian University of Fine Arts (Magyar Képzömüvészeti Egyetem, MKE) di Budapest, e infine presso la Fondazione Cassa di Risparmio di Perugia. Il che documenta in modo inoppugnabile l’altissima valenza – per il carattere esemplare dello stretto rapporto tra Romanticismo, Medioevo e paesaggio – dell’insieme paesaggistico in questione e arricchisce ulteriormente il valore testimoniale e culturale del luogo paesisticamente tutelato.
Alla luce delle disposizioni generali degli artt. 2 e 131, commi 1, 2 e 4 d.lgs. n. 42/2004 sul paesaggio e la sua tutela, detti elementi sono qui doverosamente considerati non già per il carattere di beni culturali ma per il carattere di componenti essenziali che compongono i «valori culturali» del bene paesaggistico tutelato, «valori storici, culturali, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio», qualificanti «fattori umani» del medesimo bene paesaggistico, «aspetti e caratteri» che esprimono «i valori culturali» del luogo contribuendovi alla «rappresentazione materiale e visibile dell'identità nazionale», la tutela del paesaggio – parte del «patrimonio culturale» nazionale – essendo «volto a riconoscere, salvaguardare [...] i valori culturali che esso esprime» e dovendo «lo Stato, le regioni, gli altri enti pubblici territoriali nonché tutti i soggetti che, nell’esercizio di pubbliche funzioni, intervengono sul territorio nazionale» assicurare «la conservazione dei suoi aspetti e caratteri peculiari». Simili considerazioni valgono anche alla luce della Convenzione europea del paesaggio (Firenze, 20. ottobre 2000), ratificata con legge 9 gennaio 2006, n. 14, art. 1, lett. a): «“Paesaggio” designa una determinata parte di territorio, cosi come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni».
15. Considerato infine che gli elementi suddetti, riesaminando l’affare nella sua interezza come stabilito dalle sentenze del TAR Umbria nn. 305/2016 e 696/2017, espongono analiticamente e nel loro complesso l’iter logico e il ragionamento che, anche rispetto al detto atto del 2008, conducono quest'Amministrazione statale di tutela alla valutazione di incompatibilità paesaggistica del progetto con il sito vincolato.
Tutto ciò premesso, si esprime parere negativo».
5. Destituito di fondamento è il primo motivo di ricorso, con cui l’Agenzia deduce l’illegittimità del parere negativo per la mancata comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. n. 241/1990.
Infatti, il parere in oggetto è stato adottato in sede di riesercizio del potere, in esecuzione della sentenza n. 696/2017 del TAR per l’Umbria che ha annullato il secondo parere negativo, in relazione al quale l’istante A.DI.S.U. aveva ampiamente fatto valere le proprie argomentazioni anche in ordine alla correlativa inadeguatezza motivazionale, sicché al riguardo si era già svolto un ampio dibattito in contraddittorio, con la conseguenza che, nel caso di specie, per un verso, la comunicazione del preavviso di rigetto si sarebbe risolta in un inutile aggravio del subprocedimento vòlto al rilascio del parere ex art. 146, commi 5 e 8, d.lgs. n. 42/2004, e, per altro verso, non è stata fornita la prova della diversità dell’esito procedimentale, qualora fosse stata comunicato il preavviso di rigetto, per gli effetti di cui all’art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, l. n. 241/1990, con la conseguente operatività della fattispecie di sanatoria processuale, quale eccepita dalla difesa erariale (sulla applicabilità della fattispecie sanante di cui all’art. 20-octies, comma 2, secondo periodo, l. n. 241/1990 anche al vizio della omessa comunicazione del preavviso di rigetto, v., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, 3 marzo 2017, con ulteriori richiami giurisprudenziali).
6. In reiezione del secondo motivo di ricorso, con il quale l’Agenzia deduce l’illegittimità del parere negativo per carenza di motivazione, difetto d’istruttoria e contraddittorietà con le precedenti determinazioni assunte dalle Amministrazioni statali nell’anno 2008, si impongono i seguenti rilievi.
In primo luogo, come già affermato nella sentenza non definitiva n. 6184/2019 (con efficacia di giudicato interno), con le sentenze inter partes n. 253/2014 del TAR e n. 5711/2015 del Consiglio di Stato è rimasto chiarito che, nell’ambito del procedimento autorizzatorio svoltosi nel 2008 – in un’epoca in cui il procedimento era ancora disciplinato dalla norma transitoria dell’art. 159 d.lgs. n. 42/2004 e non da quello a regime dell’art. 146, solo all’interno del quale è previsto il parere preventivo di merito della Soprintendenza –, la nota soprintendentizia del 4 settembre 2008, con la quale, in relazione alla determinazione dirigenziale n. 6749 del 29 luglio 2008 recante l’autorizzazione paesaggistica regionale, era stato espresso «parere favorevole alla realizzazione dei lavori in oggetto indicati», è da qualificare come «atto atipico in contrasto con il principio di legalità e comunque, in quanto postumo al provvedimento cui serve, in sé inutile», sicché tale parere «tutt’al più può avere valenza di mera conferma, sul piano della legittimità, dell’autorizzazione stessa, da equiparare al decorso, nel regime transitorio, del termine di sessante giorni senza che il provvedimento sia stato annullato» (v. così, testualmente, la sentenza n. 5711/2015 del Consiglio di Stato). Con ciò, deve ritenersi accertato, con autorità di cosa giudicata inter partes, che la nota soprintendentizia n. 847 del 4 settembre 2008 si era risolta in un mero obiter dictum. Pertanto, tale atto giammai può assurgere a termine di raffronto nella deduzione del vizio di eccesso di potere per contraddittorietà con una precedente determinazione della stessa Amministrazione.
In secondo luogo, l’atto del 2008 – in denegata ipotesi non attribuendogli mera valenza di un obiter – costituisce espressione della funzione/potere di cogestione del vincolo paesaggistico che, all’epoca, era configurata come mero controllo di legittimità ex post dell’autorizzazione regionale (o dell’ente subdelegato), e non come parere preventivo di merito –, con la conseguenza che, anche sotto tale profilo, l’atto del 2008 è inidoneo a costituire un termine di raffronto nella deduzione del vizio di eccesso di potere per contraddittorietà, attesa la diversità dei parametri valutativi da applicare in sede di esercizio della funzione/potere in esame, nella vigenza delle due diverse discipline.
Per il resto, alla luce di una semplice lettura del parere del 2018, quale sopra riportato per esteso, deve escludersi il vizio di eccesso di potere per carenza di motivazione e d’istruttoria, in quanto lo stesso, lungi dall’esaurirsi in mere considerazioni stereotipe e generiche, nei §§ 11., 12., 13. e 14. espone in modo puntuale e specifico le ragioni della ritenuta incompatibilità paesaggistica, sotto tutti i profili a tal fine rilevanti.
7. Destituito di fondamento è il riproposto terzo motivo di ricorso, con cui l’Agenzia deduce la violazione ed erronea applicazione dell’art. 146 d.lgs. n. 42/2004 e degli atti impositivi del vincolo (d.m. 67/1966 e d.G.R. 3 febbraio 1994, nonché il vizio di eccesso di potere per sviamento, sotto il profilo che l’organo soprintendentizio avrebbe «ragionato come se il vincolo applicato […] comporti l’inedificabilità assoluta ed inderogabile dell’area su cui dovrà essere realizzato il progetto» (v. così, testualmente, il motivo di ricorso all’esame).
Infatti, in reiezione del motivo è sufficiente la lettura dell’articolata motivazione del parere, per escludere che la Soprintendenza avesse poggiato il parere negativo sull’inedificabilità assoluta della zona di ubicazione della progettata residenza universitaria, avendo la stessa per contro posto in evidenza una serie di specifici e puntuali profili di incompatibilità con il contenuto del vincolo (v., in particolare, i §§ 13. e 14. del parere), con ciò procedendo a una motivata valutazione tecnica di compatibilità dell’intervento progettato con i valori preesistenti tutelati dal vincolo, finalizzata ad evitare che sopravvengano alterazioni inaccettabili dei valori paesaggistici protetti.
8. Infondato è, altresì, il quarto motivo di ricorso, con cui è dedotta la violazione del legittimo affidamento dell’A.DI.S.U. sulla compatibilità paesaggistica dell’intervento, in quanto:
- in primo luogo, si richiamano le considerazioni sopra svolte sub 6., in punto di inidoneità del parere del 2008 a costituire termine di raffronto ai fini del vaglio del dedotto vizio di contraddittorietà, che, argomentando a fortiori, escludono l’idoneità del parere a costituire fonte di legittimo affidamento;
- ad ogni modo, la valutazione da compiere dall’organo preposto alla gestione del vincolo in sede di riproposizione dell’istanza di autorizzazione paesaggistico, dopo che una prima autorizzazione sia divenuta inefficace per scadenza del termine quinquennale di efficacia, implica comunque una valutazione ex novo dei vari profili di (in)compatibilità paesaggistica, da rapportare alla situazione attuale, a prescindere dal rilievo che nel caso di specie – come più sopra esposto – sono addirittura mutati i parametri valutativi legislativamente delineati per esprimere il parere di compatibilità paesaggistica.
9. Né meritano accoglimento le censure dedotte con il quinto motivo di ricorso, sub specie di «(I) violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa; (II) violazione dell’art. 1 Protocollo addizionale CEDU e dell’art. 117, comma 1 Cost.; (III) violazione dell’art. 1 della legge n. 241/1990; (IV) violazione dell’art. 33 Cost. e degli artt. 1 e ss. della l.r. Umbria n. 6/2006» (v. così, testualmente, la rubrica del motivo all’esame), in quanto, per un verso, sul piano normativo l’art. 9, comma 2, Cost. iscrive la tutela del paesaggio tra i principi fondamentali della Costituzione, con ciò enunciando un rapporto gerarchico tra l’ordinamento di settore disciplinante la tutela del paesaggio e quello urbanistico-edilizio, e, per altro verso, la motivata valutazione tecnica di compatibilità dell’intervento progettato con i valori paesaggistici preesistenti protetti, come sopra compiuta dalla Soprintendenza, esclude che possano venire in rilievo ulteriori parametri valutativi in termini di ‘congrua’ composizione di confliggenti interessi, che sembrano essere sottesi al criterio della proporzionalità in concreto (impropriamente) invocato con il motivo all’esame.
10. Infine, destituito di fondamento è il sesto motivo di ricorso, con cui si deduce l’illegittima sovrapposizione tra tutela dei beni culturali e tutela dei beni di interesse paesaggistico, che, in particolare, emergerebbe dalla lettura del § 14. del qui impugnato parere (laddove contiene i riferimenti al complesso di San Bevignate e al Cimitero civico monumentale).
Infatti il citato § 14. contiene la seguente testuale precisazione: «Alla luce delle disposizioni generali degli artt. 2 e 131, commi 1, 2 e 4 d.lgs. n. 42/2004 sul paesaggio e la sua tutela, detti elementi sono qui doverosamente considerati non già per il carattere di beni culturali ma per il carattere di componenti essenziali che compongono i «valori culturali» del bene paesaggistico tutelato, «valori storici, culturali, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio», qualificanti «fattori umani» del medesimo bene paesaggistico, «aspetti e caratteri» che esprimono «i valori culturali» del luogo contribuendovi alla «rappresentazione materiale e visibile dell'identità nazionale», la tutela del paesaggio – parte del «patrimonio culturale» nazionale – essendo «volto a riconoscere, salvaguardare [...] i valori culturali che esso esprime» e dovendo «lo Stato, le regioni, gli altri enti pubblici territoriali nonché tutti i soggetti che, nell’esercizio di pubbliche funzioni, intervengono sul territorio nazionale» assicurare «la conservazione dei suoi aspetti e caratteri peculiari». Simili considerazioni valgono anche alla luce della Convenzione europea del paesaggio (Firenze, 20. ottobre 2000), ratificata con legge 9 gennaio 2006, n. 14, art. 1, lett. a): «“Paesaggio” designa una determinata parte di territorio, cosi come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni» […]». Con ciò, resta smentito de plano l’assunto posto a base della censura in questione, dovendosi escludere un’indebita sovrapposizione tra il piano della tutela dei beni culturali di cui alla Parte II d.lgs. n. 42/2004 e quello della tutela dei beni di interesse paesaggistico disciplinata dalla Parte III dello stesso testo legislativo.
11. Sulla base delle considerazioni tutte sopra svolte, deve essere respinta la (ri)proposta domanda di annullamento.
12. Tenuto conto di ogni circostanza connotante la presente controversia, si ravvisano i presupposti di legge per dichiarare le spese del doppio grado di giudizio interamente compensate tra le parti.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (ricorso n. 8363 del 2018), preso atto della sentenza non definitiva n. 6184/2019 di questa Sezione, respinge la domanda di annullamento (ri)proposta avverso gli atti indicati in epigrafe; dichiara le spese del doppio grado di giudizio interamente compensate tra tutte le parti.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2019, con l’intervento dei magistrati:
pagina creata il 20/03/2018, ultima modifica 13/02/2020

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 art. 159
 § 18
 art. 1
 art. 10
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 art. 146
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 sentenza 
 § 14
 § 14
 art. 1
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