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Timestamp: 2017-07-26 22:51:39+00:00

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Rivista online. Ordine dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili Circoscrizione del Tribunale di Foggia. Periodico quadrimestrale online
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1 N II Anno VIII Per ripartire, il Paese ha bisogno dell apporto di tutti. Anche del nostro. Rivista online Periodico quadrimestrale online Ordine dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili Circoscrizione del Tribunale di Foggia2 Editoriale E lo chiamano gioco di Sergio de Nicola 3 Primo Piano Opinion leader Palolo Reboani 6 Compensazione, crediti verso P.A.: una opportunità da cogliere di Maria Teresa Morelli 11 Le assunzioni per causa di forza maggiore: natura giuridica e valenza scriminante ai fini sanzionatori, previdenziali e tributari. di Michele Giampalmo 13 Tipologie di Leasing Commissione Studi Bilancio ODCEC FG 17 Il ruolo dei Confidi nel rapporto Banca - Impresa di Roberto Maresca 20 Editore Ordine dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili di Foggia Direttore responsabile Sergio de Nicola Direttore editoriale Roberto de Meo Comitato scientifico Presidente: Nunzio Angiola - Componenti: Iolanda Battiante, Alessandro Buccino, Roberto de Meo Impaginazione grafica Pasquale Russo Redazione e amministrazione via Torelli, 15/A Foggia - tel Convenzione CCIAA di Foggia - ODCEC di Foggia 23 Tutela dei crediti patrimoniali dei lavoratori: la diffida accertativa di Giovanni Mastropietro 25 La rendicontazione sociale negli enti pubblici di Antonio Gisolfi 31 Le problematiche dei lavoratori salvaguardati di Marcello Amodio 40 Rassegna Giurisprudenziale Sentenza CTR Bari 49/23/11 Non ammissibilità di successiva integrazione della motivazione 54 Corte di Cassazione - Sentenza 18/09/2013, n Acquisizione di dichiarazioni in favore del contribuente - ammissibilità 58 Registrazione Tribunale di Foggia n. 4/P06 R.P. del Ogni articolo pubblicato è stato ceduto a titolo gratuito ed esprime esclusivamente il pensiero dell autore. Editoriale Direttore Responsabile Rivista on line ODCEC Foggia Giornalista E lo chiamano gioco di Sergio De Nicola Lo chiamano gioco. In realtà è un mostro avido e rapace, capace di inghiottire soldi e vite: 90 miliardi di euro sono andati in fumo nel 2012 in Italia tra giocate e scommesse una cifra pari a tre, quattro manovre finanziarie - con la tacita complicità dello Stato e delle banche che finanziano le concessionarie. Dal pane fino all abitazione - sostiene il sociologo Maurizio Fiasco, della Consulta nazionale antiusura - la spesa degli italiani per il gioco è pari al 12% dei consumi ed ha cambiato le priorità, l organizzazione della quotidianità ed anche il tempo di vita che viene dedicato. Ogni anno in Italia 80 milioni di giornate lavorative se ne vanno per far funzionare questa mega-macchina, un potenziale di occupazione dissipato valutabile in circa 90 mila addetti nel commercio e servizi e circa 25 mila addetti nell industria, con conseguenze su ogni piano: della persona, della famiglia, dell economia, della società. La Puglia non sfugge a questa malattia collettiva che deprime l economia sana e mette in ginocchio migliaia di famiglie. In tutta la regione sono oltre 6 mila 500 gli Sergio DE NICOLA Giornalista esercizi autorizzati, poco meno di mille in Capitanata. La Puglia è leader anche nel numero dei mini-casinò: 2,5 ogni 100 mila abitanti ed è al quarto posto in Italia per numero di studenti con patologie legate al gioco d azzardo. La Capitanata non è in coda alla classifica regionale: 520 milioni di euro il consumo (lordo) del gioco d azzardo l anno scorso, pari al 5,77% del PIL. Mediamente ogni foggiano ha speso 778 euro tra slot machines, scommesse, video poker. Ed il dato non tiene conto dei giochi on line, difficilmente tracciabili. I dati disaggregati della Puglia spiega Fiasco parlano di un 6% del Pil che viene versato dai pugliesi nella macchina dell azzardo, e questo è un budget che manca nei consumi produttivi. Tra i fattori della stagnazione dell economia reale e non di quella fittizia c è proprio il dirottamento della domanda verso un consumo senza uso, verso un consumo senza un bene reale qual è il gioco d azzardo. Se sommiamo il calo dei consumi degli ultimi cinque anni e sommiamo la spesa netta degli ultimi cinque anni le due cose si sovrappongono in maniera sconcertante. I numeri dell emergenza sono stati diffusi di recente dalla Consulta Nazionale Antiusura nell ambito del convegno nazionale, con esperti del settore, tenutosi a Foggia su iniziativa della Fondazione Antiusura Buon Samaritano e del SERT della Asl di Foggia, sul tema della seduzione del gioco d azzardo, tra patologia e recupero. Negli ultimi anni spiega Pippo Cavaliere, presidente della Fondazione come Buon Samaritano abbiamo deciso di investire in risorse umane e finanziarie per contrastare questa grave fenomenologia che sta assumendo proporzioni enormi e che sta crescendo in misura esponenziale. Molte famiglie vivono una situazione di incredibile disagio economico perché indebitatesi con il gioco d azzardo. E l aspetto più preoccupante è che nella maggior parte dei casi il gioco, e le conseguenze nefaste che esso produce nella maggior parte dei casi, finisce con la disgregazione del nucleo familiare perché 2 Rivista online ODCEC FOGGIA 3 Rivista online ODCEC FOGGIA3 Editoriale Sergio DE NICOLA Giornalista Editoriale Sergio DE NICOLA Giornalista il coniuge che vive passivamente questa situazione, ovviamente non la accetta. Da questa triste realtà ormai non si sfugge: il gioco d azzardo è una patologia vera e propria e solo oggi se ne riconosce la dipendenza. Depressione, suicidi, divorzi, usura. Perché è a questa che si ricorre quando si entra nel vortice e ci si è giocati tutto ciò che ci si poteva giocare. Lo strozzinaggio è alimentato a dismisura dal gioco d azzardo. La sola Fondazione Buon Samaritano ha elargito sino ad oggi qualcosa come 8 milioni di euro per aiutare coloro che sono incappati nella rete del gioco e della sua attrazione fatale. Attualmente puntualizza Cavaliere la nostra Fondazione sta esaminando le richieste di aiuto finanziario di una ventina di famiglie ma sono già una settantina negli ultimi due anni quelle finite nel giro di usura determinata dall impossibilità di restituire somme prestate per il gioco d azzardo. In ambito sanitario, secondo dati diffusi da operatori del comparto, sono circa 3 milioni gli italiani considerati a rischio. I malati afferma Giuseppe Mammana, direttore del SERT della Asl FG3 - sono tanti, non tutti dipendenti, qualcuno è solo abusante. La condizione varia a seconda dei soggetti ma coinvolge tutte le fasce d età, giovani ed anziani soprattutto. I nostri servizi, organizzati da un paio d anni, vedono al momento 80 pazienti in trattamento ma sono molto di più quelli che hanno bisogno di cure. Il fenomeno è sommerso e non tutti, come nel caso delle malattie mentali, sono consapevoli di essere malati. Come avveniva anni addietro nei casi di tossicodipendenza, non si può pensare di risolvere il problema del malato da gioco senza considerare la patologia come un insieme di fattori che vanno sviscerati solo grazie ad un incessante lavoro di equipe: I pazienti arrivano da noi nella fase del disastro continua Mammana - quando hanno bruciato risorse economiche e relazioni familiari, con gli avvocati che già hanno preso in mano la questione, con qualcuno già finito nel tunnel dell usura. A quel punto bisogna curarli dal punto di vista psichico, relazionale ma anche medico perché questi disturbi sono spesso associati a quelli dell umore e vanno curati anche e soprattutto dal punto di vista psicoterapeutico. Lo Stato non è immune da responsabilità. Gente che non frequenterebbe mai una bisca clandestina rileva Fiasco - trova del tutto normale tentare la fortuna in una tabaccheria o in una sala scommesse qualunque. In questo sistema di gioco a piramide, non giocano solo i giocatori tradizionali, ma giocano anche i concessionari, le banche che hanno prestato il denaro ai concessionari e che sono dunque interessate a riscuotere i crediti, lo Stato (che deve ridurre sempre più la tassazione sul gioco per alimentarlo e tenerlo in piedi) ed alla fine anche i risparmiatori che hanno sottoscritto le obbligazioni messe sul mercato. Il problema secondo Fiasco è che tutti scommettono senza aver prima scritto le regole per uscire dal gioco, che diventa un gioco senza fine dove se non s intende cosa c è sullo sfondo e se non si predispongono subito le misure per evitare la catastrofe, la medicina sarà molto amara. A fronte di pochi che vincono, molti giocatori perdono tutto. In mezzo c è chi ci guadagna veramente, ossia la criminalità. Il fatturato stimato del gioco illegale a favore delle mafie è stimato intorni ai 15 miliardi di euro annui. Il meccanismo che scatta tra gioco autorizzato ed azzardo illegale è lo stesso che in maniera perversa regola il passaggio dal credito e dal finanziamento legale al prestito usurario. La diversificazione pubblico dell offerta del gioco, d altro canto, non ha scongiurato né allontanato l interesse delle mafie che si alimentano con i soldi delle slot-machines, dei video-poker e via dicendo, come sostiene anche una relazione che risale al luglio del 2011 della Commissione bicamerale Antimafia sulla difficoltà dello Stato di controllare in maniera capillare tutti i punti e le sale da gioco. Molte sono nell effettiva dote di criminali che si nascondono dietro esercenti puliti, a cui viene demandato l onere di acquisire le licenze ma non la gestione delle sale, che resta saldamente in mani illegali. Questo fenomeno avviene principalmente al Sud, dove nei casi in cui il criminale non riesca ad infiltrarsi legalmente nella gestione del business, lo fa in maniera illegale chiedendo il pizzo agli esercenti. Senza considerare quanto emerso da numerose inchieste giudiziarie sul rilascio delle autorizzazioni nel settore delle slot-machine, ad esempio, le cui procedure amministrative sono spesso manipolate con la complicità di funzionari corrotti, o il vorticoso giro di riciclo di denaro sporco nelle sale da gioco legali. Il solito cane che si morde la coda. Per fare cassa lo Stato incentiva il gioco, ma poi tocca allo Stato - con le sue strutture socio-sanitarie, con il dispiegamento di forze dell ordine, con improbabili task-force spesso improvvisate ed allestite solo per fronteggiare l emergenza del momento - porre rimedio alle disastrose conseguenze che il gioco comporta. 8 miliardi di euro sono stati spesi lo scorso anno dallo Stato per costi sociali e sanitari a tutela dei cittadini vittime del gioco. Il denaro che entra dalla porta esce dunque dalla finestra. Nel frattempo, durante questo ininterrotto percorso senza senso, si perdono, senza mai più ritrovarsi, nomi, volti, persone, vite. E lo chiamano gioco 4 Rivista online ODCEC FOGGIA 5 Rivista online ODCEC FOGGIA4 Paolo REBOANI Presidente Nazionale Italia Lavoro Paolo REBOANI Presidente Nazionale Italia Lavoro Intervista al dott. paolo reboani Chi è Paolo Reboani? Dal 2010 sono presidente e amministratore delegato di Italia Lavoro, l agenzia tecnica del Ministero del Lavoro. Fino al 2011 sono stato a più riprese responsabile della segreteria tecnica e consigliere economico-internazionale del ministro del Lavoro e del ministro degli Affari Europei. Ho ricoperto diversi incarichi internazionali, tra cui vicepresidente del Comitato Occupazione europeo, sherpa al G8 e al G20 sulle politiche del lavoro e componente del Comitato Occupazione dell Ocse. Attualmente sono anche membro della struttura di missione nominata dal ministro del Lavoro per dare attuazione alla Youth Guarantee e riformare i servizi per l impiego. Presidente Reboani, come reputa le misure della legge di conversione del Decreto lavoro? Mi sembra un pacchetto di misure equilibrato: in sintesi, da una parte cerca di offrire alle imprese la flessibilità di cui hanno bisogno, riducendo gli intervalli tra un contratto a termine e l altro. Dall altra, dà un grosso incentivo alla stabilizzazione: fino a 650 euro per ogni giovane assunto a tempo indeterminato; analoga misura è prevista nella legge di stabilità, che stanzia risorse in favore delle imprese che trasformano contratti a tempo determinato in contratti a tempo indeterminato. Presidente Reboani, quali progetti sono stati presentati da Italia Lavoro, e a chi sono rivolti? Molti nostri progetti sono rivolti ai giovani, favorendone la transizione dalla scuola e dall università al lavoro (FIXO), offrendo formazione e inserimento lavorativo nel settore dell artigianato e del made in Italy (AMVA), prestando particolare attenzione alle regioni del Sud (Lavoro e Sviluppo). Offriamo tirocini e contratti di apprendistato, ma lavoriamo anche con enti locali e attori del mercato del lavoro, dando supporto e assistenza tecnica. Ma i nostri target sono anche i manager che hanno perso il lavoro, gli immigrati e le donne che devono conciliare lavoro e cura della famiglia. La disoccupazione giovanile è la vera emergenza, e specialmente in un territorio come quello Pugliese. Anche in Puglia, come nelle altre regioni d Italia la crisi economica ed occupazionale ha colpito soprattutto i giovani ed in particolare le donne; i numeri parlano chiaro, pur avendo in Puglia una situazione migliore rispetto alle altre regioni del mezzogiorno, la regione registra un tasso di occupazione più elevato (il 45% rispetto al 43,8%) e allo stesso tempo tassi di disoccupazione e di inattività più contenuti rispetto alla media delle regioni meridionali. La stessa tendenza si conferma anche per i tre tassi giovanili. Il tasso di occupazione giovanile (15-29 anni) registra un calo dal 2007 al 2012, pari a -4.5 punti percentuali, il tasso di attività cala di -2,4 punti per i giovani, mentre quello di disoccupazione aumenta di +7 punti percentuali, contro i 4,5 punti di aumento del tasso generale di disoccupazione (15 anni e oltre). La vera emergenza, comunque, è rappresentata dai NEET (Not in Education, Employment or Training), i giovani tra i 15 e i 29 anni che non sono iscritti a scuola o all università, non seguono corsi di formazione e non lavorano; se si pongono a confronto, in Puglia, il 2008 con il 2012 appare che il tasso dei NEET aumenta, passando dal 25,6% al 31,1%, da a il dato vede la Puglia registrare ancora una volta tassi più contenuti rispetto alla media meridionale (33,2%). Occorre inoltre considerare che, secondo i dati resi disponibili dall istat (giovani con anni), abbiamo in Puglia oltre inattivi e persone in cerca di occupazione e oltre occupati sempre nella fascia anni. La situazione occupazione giovanile continua ad essere drammatica ed ad alimentare una nuova migrazione verso l estero (Europa ed America) ma questa volta, a differenza degli anni cinquanta, sono giovani qualificati ed altamente scolarizzati. È possibile fare un primo bilancio della collaborazione con la Regione Puglia? Il bilancio della collaborazione con la Regione Puglia è molto positivo in quanto la nostra attività continua ad essere sinergica ed integrata rispetto alla programmazione regionale in tema di servizi per l impiego e di politiche attive del lavoro. Italia Lavoro è impegnata a sostenere il rafforzamento e la qualificazione dei servizi pubblici per l impiego in un ottica di integrazione con gli altri soggetti pubblici e privati autorizzati all intermediazione al lavoro; la Regione Puglia, con l assistenza tecnica di Italia Lavoro, si è dotata di una legge e di un regolamento che disciplina l autorizzazione e l accreditamento dei servizi per il lavoro al fine di creare una rete diffusa sul territorio di soggetti pubblici e privati in grado di erogare servizi per il lavoro ed attuare politiche attive; stiamo lavorando alla preparazione dell avviso per la costituzione dell albo degli accreditati; inoltre, per il rilancio dei Centri per l Impiego stiamo collaborando per l attuazione del progetto (della Regione Puglia) Sistema Puglia Servizi di Orientamento Lavoro & Formazione che punta a rilanciare e rafforzare i servizi dei centri per l impiego, sia potenziando la gamma di servizi resi nei confronti delle persone che cercano lavoro sia implementando nuovi servizi nei confronti delle imprese. Nell ambito del programma POT Programmazione Operativa Territoriale, abbiamo supportato la Regione Puglia nella definizione del regolamento sull apprendistato, nella regolamentazione dei tirocini formativi e di orientamento (Legge Regionale e Regolamento di attuazione). Nell ambito delle azioni di re-impiego siamo impegnati all attuazione del recente Piano Straordinario per gli Ammortizzatori Sociali in deroga (della Regione Puglia) dove saranno coinvolti oltre persone (percettori di AA.SS. in deroga) attraverso l attuazione di misure di politiche attive del lavoro da erogare attraverso i servizi per l impiego e attraverso la formazione volta o all inserimento o al re-inserimento lavorativo; stiamo formando ed affiancando circa 300 operatori dei 42 centri per l impiego della Puglia. Questo intervento rientra all interno del programma di Italia Lavoro Azione di sistema Welfare to Work. E di questi giorni la pubblicazione dell avviso del programma FIxO S&U, concordato e condiviso con la Regione, finalizzato a sostenere i servizi di orientamento e accompagnamento al lavoro di 24 scuole superiori pugliesi o reti di scuo- 6 Rivista online ODCEC FOGGIA 7 Rivista online ODCEC FOGGIA5 Paolo REBOANI Presidente Nazionale Italia Lavoro Paolo REBOANI Presidente Nazionale Italia Lavoro le; organizzati 6 eventi di presentazione dell avviso con la collaborazione della Regione Puglia, l Ufficio Scolastico Regionale e le Province Pugliesi. Nell ambito del programma AMVA abbiamo avuto circa richieste di incentivi per assunzioni in apprendistato ed attivato 6 botteghe di mestiere. Con il Programma Lavoro & Sviluppo abbiamo realizzato oltre tirocini, il 70% ha ricevuto una proposta di lavoro anche a tempo indeterminato e in apprendistato. Con il progetto RELAR II finalizzato a qualificare un sistema di servizi di incrocio domanda/offerta di lavoratori extracomunitari, abbiamo in corso 110 tirocini organizzati da una rete di soggetti privati (oltre 100) autorizzati dalla normativa a svolgere il ruolo di promotori di tirocini formativi; questo intervento rappresenta una misura che la Regione Puglia ha previsto nell ambito del Piano Triennale per l Immigrazione, in corso di attuazione. Altro ambito su cui si è realizzata una integrazione di risorse e di sinergie è rappresentato dal Progetto ASSAP Azione di Sistema per i Servizi alla Persona, finalizzato alla creazione di sportelli di attori privati per favorire l incrocio tra domanda e offerta di lavoro nel settore dei servizi di cura. Costituiti circa 120 sportelli, formate circa 700 persone, inserite nel mercato del lavoro oltre 500 persone. Tale intervento ha attivato sinergie con il progetto ROSA Rete per l Occupazione Servizi alla Persona, della Regione Puglia, finalizzato alla qualificazione di colf, badanti e assistenti domiciliari. Con il progetto Lavoro Femminile Mezzogiorno LA.Fem.Me. ha rappresentato una esperienza pilota per Italia Lavoro finalizzata allo sviluppo e al consolidamento di un know how e un set di strumenti che consentano di affrontare e gestire l annosa questione della conciliazione lavoro-famiglia come politica attiva del lavoro, a beneficio della produttività aziendale e della partecipazione delle donne al lavoro. Sono stati realizzati interventi formativi, coinvolgendo oltre 12 persone, su : welfare aziendale per il benessere delle lavoratrici e dei lavoratori e per la competitività delle imprese; realizzate 8 sperimentazione/consulenza alle imprese (Laboratori consulenziali) per attivare al loro interno misure di flessibilità organizzativa e oraria, interventi di accompagnamento alla maternità, programmi di welfare aziendale al fine di favorire incrementi di produttività e che nello stesso tempo possano migliorare la conciliazione lavoro-famiglia. Finanziato dalla Regione Puglia ad Italia Lavoro lo sviluppo di un progetto regionale sulle tematiche del progetto La Femme da realizzare nel corso del del valore di 100 mila euro. Di particolare interesse, per la Regione Puglia, è l intervento che stiamo realizzando per l implementazione dell Osservatorio Regionale sul Mercato del lavoro della Regione Puglia, determinante nella lettura dei fenomeni del mercato del lavoro e per la programmazione delle politiche. La necessità di avere informazioni sempre più aggiornate e trattate con criteri scientifici che consenta ai decisori di avere un utile strumento per le decisioni, ha consentito la nascita di un apposito progetto trasversale a tutte le aree di Italia Lavoro. Tale progetto fornisce le metodologie e gli strumenti di analisi agli enti che intendono creare/potenziare/implementare i propri Osservatori del Mercato del Lavoro. L analisi dei dati amministrativi fornite dalle Comunicazioni Obbligatorie rappresenta un utile strumento al quale la Regione Puglia ha manifestato l interesse per monitorare e valutare le proprie politiche del lavoro e formalizzato attraverso una delibera di giunta. Tra le varie attività realizzare è da citare il report sulle Comunicazioni Obbligatorie dal 2008 al primo trimestre 2013 e l analisi del mercato del lavoro pugliese su dati RCFL- Istat. Conservare l occupazione esistente, creare nuova occupazione, organizzare una rete di servizi pubblici e privati per il lavoro, sono i cardini della politica regionale. I programmi/progetti di Italia Lavoro, pur se ciascuno con proprie peculiarità, spesso si integrano tra loro e tra i vari ambiti delle politiche regionali concorrendo all evoluzione della programmazione regionale verso politiche strutturali e durature nel tempo. Presidente Reboani come interpreta una collaborazione tra pubblico e privato, con una regia nazionale? È auspicabile la costituzione di una vera e propria rete di collaborazione tra pubblico e privato che semplifichi le procedure amministrative e che dovrebbe essere allargata a scuole, università, fondi professionali, enti bilaterali e mondo del no profit. A governare la rete dovrebbe essere un agenzia nazionale e federale che dovrebbe coordinare e dare le linee di indirizzo per i vari segmenti della disoccupazione. Il principio cardine dovrebbe essere la sussidiarietà. Con quali tempi presumibili sarà possibile applicare il progetto di Youth guarantee in Italia? Il progetto entra in funzione nel 2014 con la nuova programmazione comunitaria e con il nuovo bilancio. Ma non partiamo da zero. Alcune esperienze del nostro paese già ora sono una garanzia per i giovani. Italia Lavoro nell ambito del programma Amva (Apprendistato e mestieri a vocazione artigianale) interviene con un progetto sui Neet, promosso e finanziato dal Ministero del Lavoro, per offrire percorsi di tirocinio della durata di 6 mesi ad almeno 3 mila giovani laureati di anni della Campania, Sicilia, Puglia e Calabria. L esperienza di alcune regioni italiane, come il Veneto, che sta implementando il Piano integrato per l occupazione giovanile, e la Toscana, che ha approvato un pacchetto di misure di sostegno ai giovani nell ambito del Progetto Giovani Sì, mostrano come l elemento di successo si identifichi nella capacità di creare partnership, integrazione, raccordo con i servizi per l impiego. È ipotizzabile, e come, una collaborazione con le agenzie per il lavoro private? Se pensassimo a politiche del lavoro solo incentrate sugli operatori pubblici, non avremmo capito le dinamiche del mercato del lavoro italiano, né la necessità di avere una molteplicità di attori nella sua gestione. Dobbiamo evolvere e lo stiamo facendo con molta difficoltà fin dalla pubblicazione del Libro Bianco verso un modello australiano, dove anche i privati agiscono e sono remunerati sulla base dei risultati ottenuti. E questo è in parte anche il modello lombardo. È ovvio che lo Stato si riserva il ruolo di regolatore. Il progetto europeo, che mira ad accorciare i tempi della transizione scuolalavoro, si prefigge di incidere in particolare sul bacino dei neet, i giovani che né studiano né lavorano. Quali proposte potrebbero essere utili? Ho detto del nostro progetto sui Neet che offre tirocini. Ma è chiaro che bisogna anche potenziare l orientamento e i servizi di placement, soprattutto nelle scuole e nelle università. Italia Lavoro ha una linea del progetto Fixo che svolge questo compito. Il passaggio dal mondo della scuola e dell università, in cui i giovani sono inseriti in una comunità, al mercato del lavoro, dove sono spesso abbandonati 8 Rivista online ODCEC FOGGIA 9 Rivista online ODCEC FOGGIA6 Paolo REBOANI Presidente Nazionale Italia Lavoro Maria Teresa Morelli Componente Giunta Nazionale UNGDCEC con delega alla fiscalità a se stessi nella ricerca di un opportunità presso un azienda, è particolarmente delicato e noi cerchiamo di essere incisivi in questa fase, anche per evitare il fenomeno dello scoraggiamento. Presidente quali strumenti potrebbero portare il livello dell occupazione in linea con quello dei principali paesi europei? Fino a quando l economia non riparte, l occupazione è destinata comunque a rimanere su livelli bassi. Se riusciamo ad agganciare la ripresa, per massimizzare l impatto occupazionale occorre investire nei centri per l impiego e aiutare i giovani a inserirsi nel mercato del lavoro, favorendo la transizione dal mondo della scuola e dell università a quello del lavoro, semplificando e valorizzando strumenti come l apprendistato e il tirocinio. In che modo le politiche attive e una Agenzia per il lavoro di tipo europeo possono concorrere a costruire una nuova stagione per le politiche del lavoro? Il rafforzamento del ruolo di Italia Lavoro in una direzione federalista delle politiche del lavoro, in stretta cooperazione con i centri per l impiego, potrebbe permettere un salto di qualità della nostra azione, che si concentrerebbe in maggior misura su azioni di sistema piuttosto che su programmi sperimentali e ciò darebbe maggiore respiro alla nostra attività. Non mi nascondo tutti i possibili problemi, ma credo che questa sia la direzione per rigenerare le politiche del lavoro in Italia. Le forze di lavoro straniere in Italia possono essere valorizzate attraverso una maggiore partecipazione alle politiche e ai servizi per il lavoro? Questo è l impegno del Ministero del Lavoro e di Italia Lavoro. Il sito integrazionemigranti.gov.it dà conto di tutti i progetti di inclusione attraverso il lavoro portati avanti dalle associazioni e dai consigli territoriali per l immigrazione, a cui il Ministero del Lavoro offre coordinamento e assistenza. Italia Lavoro è impegnata direttamente con il progetto Assap nella realizzazione di politiche attive per l inserimento lavorativo e la qualificazione professionale dei lavoratori immigrati nel settore dei servizi di cura o di assistenza alla persona. Per spingere le aziende a iniziare nuovamente ad assumere, e aumentare l occupazione italiana su quali contratti dovrà puntare? L apprendistato è il contratto di ingresso principale per un giovane, perché ha un alto contenuto formativo. Se l azienda vuol fare un investimento a medio termine su un giovane, l apprendistato è lo strumento più appropriato. E credo che solo investendo sulle persone le aziende di ogni settore possano reggere la concorrenza sempre più agguerrita. Molto è stato fatto per semplificare l apprendistato, bisogna continuare su questa strada, ascoltando le esigenze delle imprese e il parere degli addetti ai lavori. di Roberto de Meo Direttore Editoriale Rivista online ODCEC FOGGIA Compensazione, crediti verso P.A.: una opportunità da cogliere di Maria Teresa Morelli In ambito riscossione, a partire dall anno 2011, abbiamo assistito al susseguirsi di novelle normative che hanno determinato un oggettivo e progressivo indebolimento dell azione di riscossione coattiva dei tributi. Si è, così, definito uno scenario, ben tratteggiato dalla magistratura contabile nel maggio del corrente anno, conforme all esigenza di realizzare una riscossione più rispettosa delle esigenze del cittadino e, nel contempo, degli stessi effetti di una crisi economica che sta gravando sul nostro Paese in modo persistente. A titolo esemplificativo delle novelle normative introdotte, è opportuno ricordare : l ampliamento delle possibilità di rateazione sino a dieci anni (120 rate) e delle cause di decadenza dalla dilazione stessa (mancato versamento di otto rate anche non consecutive); esclusione della possibilità di pignorare l abitazione principale del contribuente moroso; estensione ai beni strumentali delle società delle limitazioni previste alla pignorabilità dei beni strumentali delle persone fisiche; innalzamento a Euro della soglia di debito oltre la quale la società di riscossione può procedere con il pignoramento; allungamento dei tempi, innalzati da 4 a 6 mesi, che debbono decorrere dall iscrizione dell ipoteca affinché si possa procedere con l espropriazione immobiliare. Quanto su esposto, ha determinato una situazione paradossale di immediata comprensione : lo Stato, nel riscuotere le somme dovute dalla collettività, si trova in una situazione di disparità rispetto a qualsiasi creditore privato, quest ultimo maggiormente agevolato a recuperare i propri crediti. Si pensi alle banche che possono procedere, tranquillamente, all espropriazione della prima casa e degli altri immobili senza dover attendere il raggiungimento di soglie minime di debito. Questa sintetica, pertanto non esaustiva, carrellata di novità in tema di riscossione ha rappresentato, sia pure parzialmente, l argomento sotteso al convegno organizzato, lo scorso 26 novembre presso l Università degli Studi di Foggia, dall Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Foggia in collaborazione con la commissione nazionale UNGDCEC Accertamento e riscossione, di cui la sottoscritta è il componente della Giunta Nazionale delegato alla materia. A conclusione del suddetto evento formativo, patrocinato dall ODCEC di Foggia, sono emersi numerosi spunti e riflessioni. Tra questi si desidera focalizzare l attenzione sulla procedura di compensazione con crediti verso la pubblica amministrazione introdotta dal D.L. 78/2010. Tale procedura, secondo quanto riferito dai funzionari di Equitalia in occasione del convegno, risulterebbe essere poco utilizzata nonostante le enormi potenzialità. Vediamo, quindi, di cosa si tratta e, possibilmente, tentiamo di sensibilizzare i colleghi all impiego di tale strumento. L art quater del DPR. 602/73 ha introdotto, già a partire dal 01/01/2011, la possibilità di compensare i crediti vantati nei confronti della pubblica amministrazione per somministrazione, forniture, appalti, con le somme dovute a seguito di iscrizione a ruolo. Condizioni essenziali per poter operare la suesposta compensazione sono : i crediti utilizzabili devono essere certi, 10 Rivista online ODCEC FOGGIA 11 Rivista online ODCEC FOGGIA7 Maria Teresa Morelli Componente Giunta Nazionale UNGDCEC con delega alla fiscalità Michele GIAMPALMO Funzionario Uff. Leg. e Contenzioso D.T.L. Foggia liquidi, esigibili e non prescritti; l ottenimento, da parte dell ente debitore, della certificazione del credito ai sensi dell art. 9 c.3-bis del D.L. 185/2008. Soltanto con la pubblicazione sulla G.U. n.152 del 02 luglio 2012 dei decreti del 25 giugno 2012, si è effettivamente dato il via alla procedura di compensazione dei crediti commerciali vantati dalle aziende verso le pubbliche amministrazioni. Occorre, in via preliminare, tipizzare i debiti estinguibili : tributi erariali, regionali e locali; contributi assistenziali e previdenziali; premi INAIL; altre entrate spettanti all amministrazione che ha rilasciato la certificazione. compresi gli oneri accessori, gli aggi e le spese di riscossione. Tali debiti debbono derivare da cartelle di pagamento, accertamenti esecutivi ai sensi dell art. 29 D.L. 78/2010, avvisi di addebito dell INPS ai sensi dell art. 30 D.L. 78/2010 notificati entro il 31/12/2012. Per ottenere la certificazione del credito vantato verso la pubblica amministrazione, il contribuente deve accedere alla piattaforma informatica del Ministero dell Economia e delle Finanze al seguente indirizzo internet: CertificazioneCredito/home.xhtml. Una volta ottenuta la certificazione, occorrerà presentarla all agente della riscossione, indicando, qualora si richieda una compensazione riguardante solo una parte dei debiti, quelli che si intendono estinguere. L agente della riscossione, nei tre giorni successivi alla richiesta di compensazione, dovrà effettuare un istruttoria presso l amministrazione debitrice volta a verificare l esistenza e la validità del credito certificato. L amministrazione debitrice, nei dieci giorni successivi, deve comunicare all agente della riscossione l esito della verifica, e quest ultimo lo dovrà comunicare al contribuente. In caso di esito positivo, il debito si estinguerà per l importo corrispondente al credito certificato e il contribuente potrà ritirare dall agente della riscossione una ricevuta di avvenuta compensazione. Si evidenzia come con la certificazione dei crediti si possa accedere, oltre alla compensazione di cui sopra, anche alla cessione dei crediti stessi alle banche o agli intermediari finanziari abilitati. E importante sottolineare che, prima di rilasciare la certificazione, per i crediti di importo superiore ai euro, l amministrazione debitrice dovrà accertare che il creditore sia in regola con il pagamento di somme iscritte a ruolo. Nell ipotesi di accertata inadempienza all obbligo di pagamento derivante dalla notifica di una o più cartelle, la certificazione ne dà evidenziazione e viene, comunque, resa al lordo delle somme dovute. Tuttavia, l eventuale cessione del credito potrà essere effettuata soltanto per l importo corrispondente all ammontare del credito certificato, al netto delle somme relative all accertata inadempienza. In conclusione si ritiene opportuno evidenziare due novità piuttosto rilevanti: l estensione della disciplina della certificazione dei crediti anche alle somme dovute per prestazioni professionali oltre che per somministrazioni, forniture e appalti, in seguito alla pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale n. 132 del 7 giugno 2013 della legge 6 giugno 2013, n. 64; i crediti maturati al 31/12/2012 nei confronti della pubblica amministrazione potranno essere compensati non solo con le somme iscritte a ruolo, e quindi dovute in fase esecutiva, ma anche con quelle dovute nella fase precedente, di definizione della pretesa tributaria (accertamento con adesione, mediazione, acquiescenza, definizione agevolata sanzioni tributarie, adesione al verbale di constatazione, conciliazione giudiziale). Tale possibilità risulta contemplata nel neo art. 28-quinquies, aggiunto al DPR. 602/73 dal c.d. Decreto Sblocca Debiti n. 35/2013. Le assunzioni per causa di forza maggiore: natura giuridica e valenza scriminante ai fini sanzionatori, previdenziali e tributari. di Michele Giampalmo A mente dell art. 3, comma 3 del D.L. n. 12/2002, nell ipotesi di impiego di lavoratori subordinati senza preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro da parte del datore di lavoro privato (salva la esclusione del datore di lavoro domestico), è prevista la comminazione della sanzione amministrativa nella misura edittale da euro a euro per ciascun lavoratore irregolare, maggiorata, in misura fissa, di euro 150 per ogni giornata di lavoro irregolare effettivamente svolto. L unica deroga, come noto, avente forza e valore di legge, all obbligo di contestazione della maxisanzione, nel caso di omessa comunicazione preventiva, è prevista solo se dagli adempimenti di carattere contributivo, assolti precedentemente all accesso ispettivo, emerge chiaramente la volontà di non occultare il rapporto. Nella materia in esame, la efficacia scriminante della forza maggiore è disciplinata unicamente da fonti ministeriali del Dicastero del Lavoro, in particolare due note di natura non regolamentare: le note ministeriali del 04 gennaio 2007 e del 14 febbraio Le disposizioni ministeriali dispongono infatti che restano completamente escluse dall obbligo di comunicazione preventiva, da effettuarsi, di regola, tassativamente entro le ore 24,00 del giorno antecedente a quello di adibizione al lavoro, le assunzioni effettuate a causa di forza maggiore, ovvero, disposte in occasione di eventi di carattere straordinario il cui verificarsi il datore di lavoro non avrebbe potuto prevedere con l esercizio dell ordinaria diligenza e che sono tali da imporre un assunzione immediata. In via esemplificativa (ma non limitativa) sono da ricomprendere gli eventi naturali catastrofici (incendi, alluvioni, gli uragani; terremoti, ecc.) ovvero nelle ipotesi di assunzione non procrastinabile per sostituzione di lavoratori che comunicano la propria indisponibilità alla prestazione lavorativa il giorno stesso dell assenza (es. i supplenti del settore scolastico). Solo in tali casi, in cui la comunicazione non può essere oggettivamente effettuata il giorno prima il verificarsi dell evento, che risulta per sua stessa natura imprevedibile, la medesima deve essere effettuata entro il primo giorno utile e, comunque, non oltre il 5 giorno. La sussistenza di tali eventi rende legittima la assunzione sia pure tardiva, con esclusione di ogni effetto sanzionatorio. Giova evidenziare che, da un esame strutturato, seguendo la dottrina e la giurisprudenza consolidata, non possono 12 Rivista online ODCEC FOGGIA 13 Rivista online ODCEC FOGGIA8 Michele GIAMPALMO Funzionario Uff. Leg. e Contenzioso D.T.L. Foggia Michele GIAMPALMO Funzionario Uff. Leg. e Contenzioso D.T.L. Foggia che muoversi fondate perplessità circa alcuna fase di essa, mosso da una condizione giudice, l ordinanza ingiunzione, con tutela atipica che, nel caso che interessa, sembra l inquadramento dell istituto in trattazione di assoluta costrizione ad agire che esclude piena della difesa del ricorrente. potersi determinare sia nello stato di necessità nel tradizionale istituto della forza maggiore; da qui la necessità di approfondire, in un quadro sistematico più ampio, la natura giuridica dei fatti che rendono legittimo il ricorso ad assunzioni successive o contestuali l adibizione al lavoro. L istituto della forza maggiore è studiato preminentemente in ambito penalistico, dove esso trova più ampia applicazione insieme a quello, per alcuni aspetti simile del caso fortuito. Da taluni autori essi sono collocati nell ambito della teoria colpevolezza (teoria del tutto il potere sulla condotta. La forza maggiore si pone, tradizionalmente, come la vis cui resistere non potest; altrimenti detto la persona agitur, non agit (è in preda a una forza che la sovrasta). Se questa è la ricostruzione dogmatica e generale della forza maggiore, appare evidente che le disposizioni del Ministero del lavoro sopra indicate richiamano un istituto che mal si concilia con la struttura delle fattispecie in esame, laddove il datore di lavoro è ben consapevole ed agisce volontariamente quando adibisce i lavoratori Non secondarie, ai fini della individuazione della ratio delle più volte citate note, sono le indicazioni che il Dicastero ha ritenuto opportuno rappresentare a titolo di esempio; si cita testualmente: In via esemplificativa (ma non limitativa) sono da ricomprendere gli eventi naturali catastrofici (incendi, alluvioni, gli uragani; terremoti, ecc.) ovvero nelle ipotesi di assunzione non procrastinabile per sostituzione di lavoratori che comunicano la propria indisponibilità alla prestazione lavorativa il giorno stesso dell assenza (es. i supplenti del settore scolastico) (art. 54 c.p.) sia nell esercizio del diritto (art. 51 c.p.), quest ultimo quale diritto allo svolgimento dell attività di impresa (art. 41 C.). Ciò con tutti i margini di approfondimento relativi al diverso bene - interesse giuridico che attiene, a ben vedere, ai sensi dell art. 54 c.p., alla tutela della vita e della integrità fisica della persona e non anche all esercizio dell impresa. - Tenuto conto della valenza, riferita a tutti i rami dell ordinamento delle scriminanti penali, conviene affrontare la questione in soggettiva), quali fattori di esclusione alle rispettive attività, omettendo, altrettanto Tali indicazioni confermano la natura del tutto ambito amministrativo, tenendo conto della dell elemento psicologico della condotta; da consapevolmente, la comunicazione straordinaria della deroga alla imperatività disciplina di cui alla legge n. 689/1981. altri sono invece inquadrati nell ambito della causalità (teoria oggettiva), quali elementi che interrompono la serie causale riferibile all agente. preventiva di assunzione. Emerge allora come sia di centrale importanza la questione della individuazione del fondamento normativo e della natura delle regole sull ingaggio, e la prudenza e il rigore che l operatore del diritto deve porre in essere nella valutazione dell evento invocato, in primo luogo sul piano probatorio. Per la materia che interessa, non vige il divieto di analogia, divieto evidenziato dalla prevalente dottrina e giurisprudenza penalistica. L art. 14 delle disposizioni della La dottrina e la prevalente giurisprudenza giuridica dell evento dal quale è scriminata - Ricorrere, sulla base della rilevanza legge in generale, non si pone infatti, con hanno mosso critiche alla teoria oggettiva, la omissione della regola della assunzione extrapenale delle cause di giustificazione, effetto preclusivo, per rami dell ordinamento aderendo alla teoria soggettiva, la quale preventiva. alla applicazione di una scriminante tacita o diversi da quello penale. colloca gli istituti de quo tra le cause di esclusione della colpevolezza, cioè dell elemento soggettivo, dell elemento volontaristico, dell illecito. Pure essendo forza maggiore e caso fortuito accomunati da un unico inquadramento teorico, si distinguono comunque tra di loro per peculiari e proprie caratteristiche. Il criterio di differenziazione più seguito è quello che ritiene il caso fortuito evento caratterizzato da imprevedibilità ed inevitabilità; la forza maggiore si distingue invece quale fatto derivante dalla natura o dall uomo, che conduce l agente ad una condotta non attribuibile a quest ultimo in Considerato allora che, come detto, la scriminante non è prevista da alcuna norma di legge, o regolamentare, ma unicamente da atti interni alla Amministrazione del Lavoro, possono, ad avviso dello scrivente, prospettarsi le seguenti soluzioni. - Osservare rigorosamente le previsioni ministeriali, verificando la sussistenza di tutte, nessuna esclusa, le condizioni in esse indicate: ciò considerando che la violazione di una circolare è indice sistematico del vizio di eccesso di potere (che vizia e rende illegittimo il provvedimento emesso in violazione delle indicazioni predette), rendendo così annullabile, da parte del atipica, come consentito nella prassi penale giudiziaria, una scriminante cioè non tipizzata né espressamente prevista dal legislatore. Quanto al tema che attiene alla possibilità di configurare in via giurisprudenziale scriminanti atipiche in ambito penale, deve osservarsi che esse, secondo rilevante dottrina, sono, a ben vedere, ed in ultima analisi, tutte riconducibili sostanzialmente agli schemi delle scriminanti codificate, in particolare all art. 51 c.p. (esercizio del diritto). Potrebbe allora configurarsi, a parere di chi scrive, sulla base di quest ultimo orientamento, il richiamo ad una scriminante Lo stato di necessità è inoltre richiamato all art. 4 della legge n. 689/1981. Escludendo il riferimento al danno grave alla persona, esso contempla sostanzialmente la eadem ratio della forza maggiore cui fanno riferimento le note ministeriali menzionate, e ne fissa tutti gli elementi salienti. Sono dunque presenti le condizioni per una applicazione analogica della norma, ed in particolare è chiaro il principio che sottende un ragionamento per similitudine. L analogia ha infatti funzione di integrazione dell ordinamento giuridico, volta a colmarne eventuali quanto inevitabili lacune dello 14 Rivista online ODCEC FOGGIA 15 Rivista online ODCEC FOGGIA9 Michele GIAMPALMO Funzionario Uff. Leg. e Contenzioso D.T.L. Foggia Commissione Studi Bilancio - ODCEC Foggia stesso. La disposizione è così estesa oltre i limiti letterali per applicarla ad un caso simile a quello contemplato, vale a dire connotato dalla medesima ratio legis. Alla stregua di tutto quanto finora osservato, e ricorrendo dunque alla analogia legis, è possibile affermare: - che il datore non dovesse o non potesse conoscere, con l ordinaria diligenza professionale, l evento che lo ha costretto ad assumere; - che il danno non fosse altrimenti evitabile né sia stato sia pure colpevolmente causato dal datore; - che sussistesse una necessità non derogabile né prevedibile di provvedere alla tutela del bene mediante la condotta omissiva, senza alternativa alcuna; Il danno deve caratterizzarsi secondo connotati di apprezzabilità. Non è superfluo ribadire che gli effetti del riconoscimento delle scriminante, sono effetti eccezionali in quanto rendono giuridicamente lecite condotte altrimenti antigiuridiche. Per completezza conviene ancora rilevare che nel diritto amministrativo sanzionatorio la condotta dell agente, ai sensi dell art. 3 della legge n. 689/1981, è punita indifferentemente per dolo o colpa. Sotto il profilo processuale civile l onere della prova è rimesso a chi vuol far valere la circostanza scriminante (art c.c.). TIPOLOGIE di LEASING a cura della Commissione Studi Bilancio ODCEC Foggia Gruppo di lavoro: Lattanzio Ada (Presidente) Cordella Roberto Curtotti Italia De Laurenzo Arcangela Leone Maria Margherita Nobiletti Maria Porporino Leonardo S. Russo Antonio Pio Sebastiano Antonella Trotta Matteo L operazione di leasing, si distingue in due tipologie, ovvero quella operativa e quella finanziaria ; nella prima la causa economica sottesa al contratto è identificabile nel godimento di un bene da parte dell utilizzatore con la conseguenza che i canoni periodicamente versati rappresentano una mera controprestazione a fronte dell utilizzo del bene medesimo. Conseguentemente, alla conclusione del contratto l esercizio dell opzione di riscatto risulta solo eventuale. Alcuni elementi utili che quantificano un leasing come operativo sono: 1) La presenza di clausole/opzioni di rinnovo del contratto di locazione senza, tuttavia, la predeterminazione del canone periodico; 2) La presenza di beni standard che costituiscono l oggetto del contratto di locazione; 3) La vita utile del cespite appare maggiore della durata del contratto; 4) L assenza di clausole che facciano presumere il trasferimento dei benefici e dei rischi in capo al locatario; 5) L eventuale o possibile riscatto del bene, alla scadenza del contratto; 6) Il prezzo di riscatto risulta pari al fair value del bene alla data di conclusione della locazione. Diversamente da quello operativo, il leasing finanziario si caratterizza per il fatto che la causa economica è rappresentata dall esigenza di provvedere alla copertura finanziaria di un investimento duraturo in beni strumentali; l operazione si sostanzia nell acquisizione di un fattore produttivo, strumentale all espletamento dell attività operativa, che origina un fabbisogno finanziario di tipo durevole, coperto mediante la contrazione di un finanziamento ottenuto, in cui il versamento dei canoni periodici è paragonabile alla corresponsione di somme a titolo di anticipo sul prezzo del cespite. Il locatario si assume tutti i rischi e benefici connessi al bene oggetto dell operazione, pur non essendo il proprietario; per rischi si intende quelli derivanti da perdite collegate alla capacità inutilizzata del bene ovvero dal fenomeno dell obsolescenza che può colpire il cespite mentre per benefici si intende ad esempio eventuali rivalutazioni, da ciò consegue che l opzione di riscatto rappresenta un comportamento naturale. Alcuni elementi utili che quantificano un leasing come finanziario sono: 1) La presenza di beni specifici che costituiscono l oggetto del contratto; 2) La durata del contratto copre la maggior parte della vita utile del cespite; 3) alla data della stipulazione, il valore attualizzato dei canoni periodici corrisponde orientativamente al fair value del bene; 4) i rischi e i benefici ricadono sul locatario; 5) il prezzo di riscatto risulta inferiore al fair value del bene alla data di conclusione della locazione. I metodi di contabilizzazione dell operazione di LEASING sono: 1) METODO PATROMONIALE (caratteristica principale è un contratto di locazione) 2) METODO FINANZIARIO (caratteristica principale è un operazione finanziaria 16 Rivista online ODCEC FOGGIA 17 Rivista online ODCEC FOGGIA10 Commissione Studi Bilancio - ODCEC Foggia Commissione Studi Bilancio - ODCEC Foggia - metodo contemplato dai principi contabili internazionali IAS/IFRS). Si puntualizza che le società che esercitano la facoltà di redigere il bilancio di esercizio secondo gli IAS/IFRS utilizzano il metodo FINANZIARIO, mentre le società che NON esercitano la facoltà di redigere il bilancio di esercizio secondo gli IAS/IFRS utilizzano il metodo PATRIMONIALE. Il nostro legislatore per l operazione di leasing la soluzione scelta è quella di ricostruire la SOSTANZA economica in nota integrativa, mentre la FORMA GIURIDICA rimane evidenziata nei prospetti dello stato patrimoniale e del conto economico. Si precisa che la normativa nazionale ha continuato ad avallare il metodo Patrimoniale come criterio da seguire per la contabilizzazione: ciò significa che il bene continua a figurare nel bilancio del locatore, mentre il locatario rileverà esclusivamente i canoni periodici come costi (dell esercizio) e il godimento di beni di terzi e, iscrive fra i conti d ordine accesi agli impegni i predetti versamenti ancora da effettuare. A conferma di ciò, analizzando il contenuto dell art c.c. precisa che occorre esplicitare le immobilizzazioni con separata indicazione di quelle concesse in locazione finanziaria, si intende che i beni in leasing devono continuare a permanere nei documenti contabili del locatore. Gli studi su tale argomento sono attualmente oggetto di revisione, infatti entro il , dovrà essere emesso un documento esplicativo. I metodi di contabilizzazione sono differenti, ma la problematica principale è quali sono gli effetti che scaturiscono sulla situazione dell impresa. Cerchiamo di analizzare i più importanti che ci aiutano nella stesura di un documento veritiero e corretto secondo le norme vigenti. Il bilancio è un documento di fondamentale importanza non solo per i terzi ma anche per gli operatori interni all azienda. Dal confronto dei 2 metodi emerge come l adozione del diverso comportamento contabile determini significativi riflessi sulla situazione dell impresa e produca una serie di effetti nella quantificazione del reddito, del patrimonio, come anche dei flussi finanziari; gli stessi a loro volta si ripercuotono sull analisi di alcuni indici e margini che determinano l equilibrio economico aziendale. Nell ipotesi di adozione del metodo finanziario, da una prima analisi il prospetto del conto economico graverebbe di quote di ammortamento del cespite, sia di oneri finanziari connessi con il pagamento del debito. Mentre nello Stato Patrimoniale si troverà nell attivo immobilizzato il bene mentre nel passivo il debito finanziario: entrambe le voci presentano un valore decrescente lungo la durata del contratto. Inoltre il beneficio economico derivante dalla mancata imputazione della eccedenza dei canoni di leasing rispetto alle quote di ammortamento determina un miglioramento del Margine Operativo Netto, tuttavia viene attenuato a partire dall esercizio del riscatto. L aumento del MOL a sua volta alimenta un processo di autofinanziamento in senso ampio. I principali effetti di sintesi sui prospetti di bilancio relativi al primo esercizio sono: a) Incremento del valore delle immobilizzazioni materiali nette; b) Incremento dei debiti verso altri finanziatori; c) Incremento del risultato d esercizio (al netto del carico fiscale) e del patrimonio netto. Tali effetti si ridimensionano se proiettiamo lo sguardo verso gli esercizi successivi. La diversa distribuzione temporale degli effetti economici patrimoniali -finanziari connessi con la differente contabilizzazione dell operazione incide sulla costruzione degli indici e dei margini. Spostando il medesimo ragionamento nell ipotesi di ricorso al metodo patrimoniale gli effetti sono i seguenti: a) Un miglior impatto sulla solidità aziendale: il margine di struttura (Capitale proprio -attivo fisso) assume un valore più elevato in virtù della mancata iscrizione del bene tra le immobilizzazioni. Inoltre il rapporto di indebitamento(debiti finanziari/capitale Proprio) appare più contenuto per la mancata rilevazione del debito, sottostimando cosi la reale posizione debitoria dell impresa; infine il rapporto di EBIT( Risultato ante oneri finanziari)/of(oneri finanziari) risulta più alto perché gli oneri finanziari non sono esplicitati; b) Un miglior impatto sulla liquidità aziendale in virtù del fatto, ad esempio, che l entità dei debiti a breve tempo appare sottostimata perché non considerare l ammontare di quelli in leasing in scadenza entro l esercizio successivo; c) Un andamento altalenante della redditività del capitale proprio variamente distribuito lungo la durata del contratto in virtù della sua correlazione (fra le altre variabili) sia con la redditività del capitale operativo investito, sia con la leva finanziaria. Queste brevi considerazioni permettono di illustrare come il ricorso all uno o all altro metodo possa comportare, di fatto, una lettura fuorviante di alcuni dati di bilancio ed indurre ad una diversa interpretazione circa l effettivo stato di salute dell impresa. In realtà tutto ciò può influire sulla valutazione che le banche possono fare nel concedere credito, una situazione da non sottovalutare in base al periodo particolare che oggi le aziende stanno vivendo, lo stesso noi consulenti non dobbiamo trascurare questi aspetti affinché possiamo valutare il tutto con zelo 18 Rivista online ODCEC FOGGIA 19 Rivista online ODCEC FOGGIA11 Michele Roberto GIAMPALMO MARESCA Responsabile per la Puglia Funzionario settentrionale Uff. Leg. della e Contenzioso Confidi Confcommercio D.T.L. Foggia Puglia Roberto MARESCA Responsabile per la Puglia settentrionale della Confidi Confcommercio Puglia Il ruolo dei Confidi nel rapporto Banca - Impresa di Roberto Maresca ODCEC Foggia La crisi economica in atto continua a far sentire i suoi effetti sul tessuto produttivo delle piccole e medie imprese che operano sul nostro territorio. In questo contesto gli Istituti di credito faticano a concedere finanziamenti non solo alle aziende in difficoltà, ma anche a quelle sane che purtroppo non godono di un rating sufficiente per essere ammessi a nuove linee di credito. Non di secondaria importanza è il costo che le aziende devono comunque sostenere nel caso in cui le stesse vengano ammesse al credito bancario. Le organizzazioni di categoria, attraverso i propri organismi di garanzia fidi, chiedono al sistema bancario di operare insieme, attuando concretamente iniziative che possano effettivamente migliorare il rapporto non sempre facile tra Banche e PMI, per promuovere e facilitare l accesso al credito in modo da attenuare la grave carenza di liquidità che sta amplificando le difficoltà gestionali che l imprenditore si trova ad affrontare. In questo scenario economico e finanziario i Confidi sono diventati ancor di più un punto di riferimento importante per le PMI. La profonda crisi economica e la carenza di liquidità spinge le banche a concedere sempre meno credito e, di conseguenza, poter dare un valido sostegno nell accesso al credito ha assunto una importanza determinante. Accedere al credito bancario, utilizzando le giuste forme tecniche a costi contenuti, permette alle imprese di operare e di svilupparsi in modo appropriato. Le organizzazioni di categoria, pur riscontrando una avversione degli imprenditori a qualsiasi strumento di equity, sono comunque impegnate a sensibilizzare le PMI ad una maggiore consapevolezza sulla necessità di rafforzare le proprie strutture patrimoniali, incrementando l immissione di mezzi propri in rapporto ai mezzi di terzi. La scarsa patrimonializzazione delle imprese italiane ed in particolare di quelle meridionali, determina l impossibilità da parte delle imprese stesse a rispettare rigorosamente le normative sempre più stringenti dettate dagli accordi di Basilea e, quindi, rendono ancora più difficile la concessione del credito da parte del sistema bancario. Le organizzazioni di categoria sono, altresì, impegnate nel far comprendere alle aziende che è ormai indispensabile programmare, per tempo, le proprie esigenze finanziarie al fine di ottimizzare la propria gestione e, quindi, migliorare il proprio rating bancario. Tale azione di formazione e sensibilizzazione, tuttavia, deve essere accompagnata da un impegno del sistema bancario nel monitorare gli impegni delle aziende verso il sistema stesso, al fine di valutare e programmare, per tempo, interventi che possano prevenire il verificarsi di crisi di liquidità, causa spesso di tensione nei rapporti bancari con un conseguente peggioramento del rating che in alcuni casi può determinare situazioni di default. Le crisi aziendali determinano gravi conseguenze non solo per le imprese stesse, in quanto incidono negativamente anche sugli Istituti di credito che, in caso di default delle proprie aziende clienti, vedrebbero deteriorati i loro crediti con ulteriori e costosi vincoli patrimoniali imposti dalle regole di Basilea. Questi aspetti devono essere necessariamente affrontati unitamente ai consulenti, i quali conoscendo dall interno le realtà aziendali, possono valutare compiutamente con l imprenditore le iniziative da porre in essere per una corretta programmazione finanziaria e gestionale. Pertanto, è indispensabile, per le organizzazioni sindacali e per i loro confidi, rafforzare il legame con gli ordini professionali ed in particolare con l ordine dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili, che rappresenta la categoria dei professionisti maggiormente vicini alle imprese, non solo per assisterle negli aspetti di natura fiscale ma soprattutto per fornire loro una consulenza qualificata sotto tutti i profili, ivi compreso quello relativo alla gestione finanziaria. In tale contesto la Regione Puglia ha deciso di puntare decisamente sugli organismi di garanzia fidi, concedendo ad essi importanti risorse e vedendo in essi un valido strumento per contrastare la forte crisi di liquidità del sistema. Utilizzando i contributi della Comunità Europea rivenienti dal P.O. F.E.S.R. 2007/2013 la Regione Puglia ha destinato ai Confidi di maggiori dimensioni in campo regionale, un fondo di 100 mil. di euro che, in 5 anni, sta consentendo di sviluppare finanziamenti garantiti per oltre 350 mil. di euro a favore delle PMI operanti sul territorio regionale. Finalmente gli organismi di garanzia fidi sono stati considerati, anche in Puglia, sia pure con notevole ritardo rispetto ad altre regioni del centro- nord Italia, un anello fondamentale della filiera dell erogazione del credito in quanto svolgono un ruolo di cerniera tra le PMI ed il mondo del credito, il cui rapporto è sempre più conflittuale. Essi incidono in modo significativo sulla riduzione delle asimmetrie informative sussistenti tra sistema produttivo e sistema del credito in quanto possono vantare un patrimonio informativo unico, composto da informazioni riservate e dalle conoscenze degli imprenditori, dei settori e del territorio in generale, vale a dire da tutto ciò che consente una valutazione del progetto imprenditoriale nella sua completezza. La richiesta di un finanziamento presentata per il tramite del Confidi offre alla banca una garanzia implicita, alla quale si va poi ad aggiungere la garanzia esplicita. Attraverso il rilascio delle garanzie si possono favorire canali di accesso ai finanziamenti ad un pricing più favorevole rispetto alle normali condizioni di mercato. Le garanzie offerte sono, senza dubbio, un elemento sempre più importante nel rapporto banca impresa e consentono ai Confidi di esercitare in pieno 20 7 Rivista online ODCEC FOGGIA 21 Rivista online ODCEC FOGGIA12 Roberto MARESCA Responsabile per la Puglia settentrionale della Confidi Confcommercio Puglia Protocollo d Intesa CCIAA Foggia - ODCEC Foggia il proprio ruolo di facilitatori dell accesso al credito e di mitigatori delle condizioni di erogazione. Un altro elemento importante che caratterizza i Confidi è costituito dalla particolarità dell istruttoria effettuata per valutare l assunzione dei rischi connessi alle garanzie da rilasciare. L istruttoria differisce dalla classica valutazione del merito creditizio effettuata dalle banche, in quanto si basa non solo sulle garanzie patrimoniali che le aziende richiedenti sono in grado di offrire, ma anche sull analisi della moralità dei richiedenti, dei progetti e delle prospettive di sviluppo, delle esperienze maturate, delle professionalità possedute verificando la coerenza delle fonti di finanziamento rispetto agli investimenti programmati. Successivamente si passa ad analizzare la situazione patrimoniale e finanziaria dell impresa, nonché la sua capacità reddituale, essendo quest ultima una delle principali garanzie per la restituzione del finanziamento erogato. In altre parole, la conoscenza da parte dei Confidi del territorio e delle imprese permette, all interno dell istruttoria, di andare oltre i dati quantitativi espressi dai bilanci e dai dati andamentali, che sono tra gli elementi più importanti sui quali si basa l istruttoria bancaria. Una buona collaborazione tra la Banca ed il Confidi consente ad entrambi di svolgere un attività istruttoria completa con risultati positivi, sia nella percentuale delle pratiche erogate, sia nella percentuale delle pratiche regolarmente estinte riducendo sensibilmente il rischio di affidamenti a favore di imprese a forte rischio di default. l erogazione del credito agli imprenditori meritevoli e che, naturalmente, si traduce in produttività, sviluppo, investimenti ed occupazione. In definitiva, quando Confidi e Banca fanno sistema si crea un circolo virtuoso che consente 22 Rivista online ODCEC FOGGIA 23 Rivista online ODCEC FOGGIA13 Protocollo d Intesa CCIAA Foggia - ODCEC Foggia Giovanni MASTROPIETRO Funzionario Uff. Leg. e Contenzioso D.T.L. Foggia alla disciplina contrattuale; a seguito della validazione da parte del Direttore della direzione Territoriale del Lavoro, la diffida acquista valore di accertamento tecnico con efficacia di titolo esecutivo, consentendo al lavoratore di procedere alla soddisfazione del proprio credito con l esecuzione forzata. Tutela dei crediti patrimoniali dei lavoratori: la diffida accertativa di Giovanni Mastropietro Normativa e principali indicazioni amministrative di riferimento D.Lgs. n.124\2004 art.12; Circolare Min. Lav. n. 24\2004; Lettera Circolare Min. Lav. prot. n. 986 del 5 luglio 2005; Nota Min. lav. prot. n. 25/I/951 del ; Circolare Min. Lav. n.16\2010; Circolare Min. Lav. n.5\2011; Circolare Min. Lav. n.1\2013. ***** Sulla base della delega a razionalizzare le funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, contenuta nell articolo 8 della Legge n.30\2003, il legislatore delegato con l articolo 12 del D.Lgs. 124\2004 ha introdotto l istituto della diffida accertativa, uno strumento che attribuisce al personale ispettivo delle Direzioni Territoriali del Lavoro il potere di diffidare il datore di lavoro a corrispondere ai lavoratori, entro trenta giorni dalla notifica della diffida, i crediti patrimoniali derivanti dalle inosservanze La Diffida accertativa è un provvedimento amministrativo posto in essere da un Funzionario del Ministero del lavoro, al quale il legislatore ha attribuito il potere di emanare un atto avente valore di titolo esecutivo a seguito della successiva validazione; possiamo parlare di un atto complesso, con riferimento alla efficacia esecutiva finale, che rappresenta il risultato della sommatoria tra le volontà di due soggetti appartenenti alla stessa amministrazione. In questo senso l atto di validazione da parte del Direttore dell amministrazione è stato considerato da taluni come un atto di controllo nel corso del quale dovrà necessariamente essere verificato il rispetto delle disposizioni normative (controllo formale di legittimità) e la sussistenza dei presupposti di merito (controllo sostanziale di merito) che hanno portato all emissione del provvedimento, al fine di conferire allo stesso il valore di accertamento tecnico con efficacia di titolo esecutivo. Ma la definizione che meglio di ogni altra descrive i caratteri della diffida accertativa, è quella di un titolo esecutivo di formazione amministrativa, che si aggiunge ai rimedi di natura negoziale (come ad es. le cambiali) e quelli di natura giudiziale (come ad es. il decreto ingiuntivo) che l ordinamento prevede a tutela dei diritti soggettivi privati. La sua particolarità, consiste nel fatto che essa 24 Rivista online ODCEC FOGGIA 25 Rivista online ODCEC FOGGIA14 Giovanni MASTROPIETRO Funzionario Uff. Leg. e Contenzioso D.T.L. Foggia Giovanni MASTROPIETRO Funzionario Uff. Leg. e Contenzioso D.T.L. Foggia costituisce un rimedio di tipo amministrativo crediti di lavoro, correlata alla promozione di Pertanto, il titolo esecutivo di cui all articolo attribuiscono diritti patrimoniali al lavoratore. che non viene formato per il soddisfacimento di un interesse pubblico (come avviene ad es. con l emissione dell ordinanza d ingiunzione e la riscossione per mezzo dei ruoli esecutivi), ma viene generato per il soddisfacimento di un interesse privato.(abbiamo quindi da un lato i titoli a formazione privata per il soddisfacimento di un interesse privato ad es. cambiale\decreto ingiuntivo; titoli a formazione pubblica per il soddisfacimento di un interesse pubblico ad es. ordinanza ingiunzione; titoli a formazione pubblica (amministrativa) per il soddisfacimento di un interesse privato diffida accertativa). La formazione amministrativa di un titolo esecutivo, dunque, non costituisce una novità assoluta nel panorama giuridico del nostro ordinamento, mentre nuovo è l utilizzo del titolo così formato per il soddisfacimento di un interesse patrimoniale del lavoratore. La forte incidenza attribuita dal legislatore alla diffida accertativa ha generato una serie di dubbi legati ad un possibile eccesso di delega, alla sussistenza di profili di (il) legittimità costituzionale e più in generale all attribuzione alla diffida validata del carattere di titolo esecutivo, dubbi che tuttavia sembra possano essere superati sulla base delle seguenti considerazioni. Innanzitutto, bisogna ribadire che l istituto rientra pienamente nei limiti delle delega legislativa conferita, atteso che l ampiezza della stessa delega consentiva al legislatore delegato di introdurre tutti gli strumenti operativi necessari al conseguimento degli obiettivi stabiliti, rappresentati, secondo il dettato nell articolo 8 comma 2 lett. e) della Legge n.30\2003, dalla semplificazione della procedura per la soddisfazione dei soluzioni conciliative in sede pubblica. I dubbi di legittimità costituzionale dell istituto, sollevati dai commentatori sulla base del sospetto che un titolo esecutivo di formazione amministrativa potesse determinare uno squilibrio eccessivo in favore del lavoratore e una compressione del diritto di difesa del datore di lavoro, sembrano superabili sulla base dell interpretazione che avvicina la diffida accertativa agli altri titoli di formazione amministrativa, al pari dei quali si dà una rilevanza pubblicistica all interesse al rispetto della legge e del contratto nelle dinamiche del rapporto di lavoro; a fronte del citato interesse pubblico alla regolarità dei rapporti di lavoro, dunque, si consente la costruzione del titolo esecutivo in una fase preventiva, restando salva in ogni caso, la possibilità di dare avvio ad un giudizio di cognizione da parte del giudice, con il recupero della garanzia dell accertamento giurisdizionale in fase di opposizione. L attribuzione del carattere di titolo esecutivo alla diffida validata, poi, costituisce una scelta che si coordina, secondo una lettura sistematica, con le norme di diritto processuale in materia di esecuzione; in particolare l attribuzione della qualità di titolo esecutivo, ex art 474 c.p.c., viene nel nostro ordinamento riconosciuta a due gruppi di provvedimenti: quelli di formazione giudiziale (ad es. sentenza ed altri provvedimenti ai quali la legge attribuisce la stessa efficacia) e quelli di formazione extragiudiziale (ad es. cambiali, altri titoli di credito, altri atti ai quali la legge attribuisce la stessa efficacia, atti ricevuti da notaio o altro pubblico ufficiale autorizzato a riceverli, relativamente alle obbligazioni di somme di denaro in essi contenuti). 12 della Legge 124\2004 rientrerebbe a pieno tra quei titoli a formazione stragiudiziale a cui la legge ha espressamente attribuito tale valenza. Nella pratica del primo periodo di applicazione della diffida accertativa, si è posta la questione squisitamente tecnicogiuridica dell apposizione sulla diffida validata della c.d. formula esecutiva prevista dall articolo 475 c.p.c.. A riguardo, come è stato precisato dal Ministero del Lavoro, ai fini dell esecutorietà della diffida non è necessaria l apposizione della detta formula, non essendo essa richiesta per i titoli di formazione amministrativa e pertanto la diffida accertativa una volta validata dal Direttore costituisce la condizione necessaria e sufficiente per procedere, per mezzo dell esecuzione forzata, al soddisfacimento del credito patrimoniale accertato. Sotto il profilo oggettivo, la norma fa un generico riferimento alle inosservanze della disciplina contrattuale accertate nell ambito dell attività di vigilanza e pertanto sembra che l articolo 12 D.Lgs. 124\2004 possa essere applicato tanto ai crediti derivanti dalla contrattazione collettiva, anche territoriale o aziendale (vista la mancanza di riferimenti al solo livello nazionale), ma anche a quella individuale per la quale sarà comunque necessaria l indicazione di tutti i termini patrimoniali invocabili nel conteggio della retribuzione e degli altri emolumenti spettanti al lavoratore (ad es. questi elementi potremo trovarli nella c.d. lettera di assunzione). In sede interpretativa sono stati ritenuti rilevanti, in ogni caso, anche i crediti di natura legale, quelli cioè derivanti dalla violazione di specifiche disposizioni normative che Sotto il profilo soggettivo, la diffida si applica letteralmente in favore dei prestatori di lavoro; tale dizione ha fatto si che, secondo l interpretazione dei primi commentatori e quella dello stesso Ministero del Lavoro formulata nella circolare n. 24 del 2004 emanata a seguito dell entrata in vigore della riforma, la diffida accertativa può essere adottata non solo nelle ipotesi di rapporto di lavoro subordinato, ma anche con riferimento ai rapporti di lavoro autonomo (come collaborazioni coordinate e continuative a progetto, associazioni in partecipazione, lavoro occasionale ecc..) quando si tratta di compensi calcolabili sulla base di presupposti certi ed oggettivamente predeterminabili (ancora circolare n.24\2004). Inoltre, nell ipotesi in cui le inosservanze riguardino più lavoratori, la diffida accertativa dovrà essere in ogni caso individuale, poiché dal prosieguo della vicenda procedurale scaturisce un provvedimento con efficacia di titolo esecutivo, che deve necessariamente essere calibrato sulle singole fattispecie rilevate. Sussistendo i presupposti sopraindicati, ci si è chiesti se l ispettore è obbligato all emissione della diffida oppure se l emissione del provvedimento è rimessa ad una sua valutazione; a riguardo l interpretazione fornita dalla dottrina e suggellata dal Ministero del lavoro nella circolare n.24\2004 sembra andare verso la non obbligatorietà dell emissione della diffida. Tale posizione, tuttavia può essere accettata a patto di ritenere che la facoltà in capo all ispettore riguardi soltanto la valutazione dell acquisizione di tutti gli elementi utili alla 26 Rivista online ODCEC FOGGIA 27 Rivista online ODCEC FOGGIA15 Giovanni MASTROPIETRO Funzionario Uff. Leg. e Contenzioso D.T.L. Foggia Giovanni MASTROPIETRO Funzionario Uff. Leg. e Contenzioso D.T.L. Foggia ricostruzione delle spettanze patrimoniali, al contenuto dell accertamento demandato Anche la natura dei crediti accertabili con un possibilità di adottare la diffida. mentre laddove invece la si intendesse come facoltà discrezionale di emissione del provvedimento, pur in presenza di tutti gli elementi necessari al calcolo, allora si potrebbero profilare ulteriori fondati dubbi di legittimità costituzionale (ad es. violazione dell art. 2 e 3 Cost. ragionevolezza dell uguaglianza sostanziale e inviolabilità dei diritti fondamentali del lavoratore); più in generale, quanto maggiore è il margine di valutazione rimesso a chi effettua gli accertamenti, tanto meno è opportuno che si proceda all emissione della diffida accertativa. agli ispettori per l emissione della diffida. Si è detto che la diffida accertativa, a seguito di un atto di validazione (Decreto Direttoriale), acquista valore di accertamento tecnico (con efficacia di titolo esecutivo); nel momento in cui il legislatore ha voluto qualificare l accertamento dei Funzionari come tecnico, è evidente che ha inteso attribuire un potere espresso all organo amministrativo di emanare un provvedimento avente valore di titolo esecutivo senza il preventivo controllo\ filtro giurisdizionale, presupponendo che i crediti che possono costituire oggetto di diffida sono quelli che hanno già i caratteri grado di certezza e per i quali sarà possibile l emissione della diffida accertativa, deve partire da una disamina dei poteri di accertamento di cui sono dotati gli ispettori, che possono riguardare: 1) crediti retributivi da omesso pagamento; 2) crediti di tipo indennitario o da maggiorazioni (ad es. lavoro festivo e\o notturno), tfr ecc ; 3) retribuzioni di risultato e premi di produttività ecc.; 4) crediti derivanti da un non corretto inquadramento della tipologia contrattuale; Riguardo, infine, ai crediti (da demansionamento, da retribuzioni non conformi alle previsioni di legge o) da accertamento del lavoro sommerso l emanazione della diffida sarà certamente possibile sulla base di quell interesse pubblico alla regolarità dei rapporti di lavoro, che sta alla base di tutta la disciplina della diffida accertativa, restando salva in ogni caso, come vedremo, la possibilità di dare avvio ad un giudizio di cognizione da parte del giudice, con il recupero della garanzia dell accertamento giurisdizionale in fase di opposizione. Dalle inosservanze della disciplina contrattuale e legale, dunque, devono risultare maturati in favore del prestatore crediti di natura patrimoniale, non necessariamente retributivi, crediti che per essere oggetto di diffida accertativa devono avere il carattere della certezza (sicura sussistenza dello stesso), liquidità (determinato nel suo ammontare) ed esigibilità (assenza di termini o condizioni), che rappresentano i presupposti fondamentali previsti dall ordinamento per poter procedere all esecuzione forzata. Con riferimento al primo requisito (quello della certezza del credito), le prime interpretazioni fornite tendevano a configurare l istituto della diffida accertativa in senso restrittivo, ovvero come una mera presa d atto da parte dell ispettore di una situazione oggettivamente e documentalmente preesistente all accertamento, sulla base della considerazione per cui, quando all Amministrazione è data la possibilità di formare titoli esecutivi, è necessario che il credito abbia natura certa. Invero la questione è direttamente collegata della liquidità ed esigibilità, rispetto ai quali l accertamento tecnico dell ispettore miri a consacrarne la certezza. Tale interpretazione, sicuramente meno restrittiva della precedente, può sostenersi in considerazione del fatto che il meccanismo sopra descritto è lo stesso che conduce alla formazione dei titoli esecutivi nel sistema della riscossione mediante i ruoli, che ha come atto presupposto un ordinanza d ingiunzione oppure verbali degli istituti previdenziali, a monte dei quali vi sono accertamenti che, lungi dal limitarsi a prendere atto di fatti e dati preesistenti e cristallizzati, hanno accertato e ricostruito rapporti di lavoro, riqualificato gli stessi, accertato la durata dei rapporti. Naturalmente, solo quando il credito può dirsi sussistente sulla base di elementi certi ed obiettivi vi sarà la possibilità dell emissione della diffida accertativa, essendo escluso che l ispettore adotti il provvedimento quando l emissione dello stesso è legata a valutazioni complesse, suscettibili di vario apprezzamento. 5) crediti legati al demansionamento o mancata applicazione di livelli retributivi minimi ex art. 36 cost.(art 7 c.4 dl n.248\2007, conv da l. n.31\2008), ovvero derivanti dall accertamento del lavoro sommerso. Rispetto dunque a tali crediti accertabili in sede di verifica ispettiva, sicuramente non vi saranno particolari problemi all emissione della diffida nelle prime due ipotesi (n.1 e 2), dovendosi sostanzialmente provvedere ad un mero calcolo aritmetico. Diversa è la situazione che si presenta nelle ipotesi di retribuzioni di risultato e premi di produttività ecc. (n.3), poiché in tal caso entrano in gioco scelte di tipo discrezionale e\o negoziale del datore di lavoro sulle quali, in mancanza di una valutazione di merito, l ispettore non potrà incidere. Anche nel caso di riqualificazione (non corretto inquadramento della tipologia contrattuale n.4), solo per motivi di opportunità legati alla necessità di lasciare al giudice la valutazione sulla qualificazione della tipologia contrattuale, è stata esclusa la Quanto agli strumenti di tutela previsti dall ordinamento, innanzitutto a seguito dell emissione della diffida accertativa, che deve avvenire nei confronti del datore di lavoro nella forma della notifica degli atti giudiziari, anche a mezzo posta ex Legge n.890\1982, viene riconosciuta dalla legge un alternativa al datore di lavoro: - ottemperare alla diffida stessa, riconoscendo al lavoratore i crediti patrimoniali accertati e corrispondendo i relativi importi; - promuovere un tentativo di conciliazione presso la Direzione Territoriale del Lavoro nel termine di trenta (30) giorni. La normativa non prevede espressamente un termine entro il quale il datore di lavoro è tenuto ad ottemperare, anche se lo stesso (termine) può essere desunto indirettamente da quello relativo alla promozione del tentativo di conciliazione monocratica (c.d.conciliazione monocratica su diffida accertativa), che si svolge sempre dinanzi ad un funzionario della Direzione Territoriale. Gli esiti del tentativo di conciliazione possono 28 Rivista online ODCEC FOGGIA 29 Rivista online ODCEC FOGGIA16 Giovanni MASTROPIETRO Funzionario Uff. Leg. e Contenzioso D.T.L. Foggia Antonio GISOLFI Esperto Enti Locali essere: effetti del provvedimento; inoltre, a seguito implementata nei documenti ufficiali, - il raggiungimento di un accordo tra le parti, con un verbale sottoscritto dalle stesse, a seguito del quale il provvedimento di diffida perde efficacia; - il mancato raggiungimento di un accordo tra le parti. In tale ipotesi, ovvero in ogni caso con l inutile decorso del termine di trenta giorni per promuovere la conciliazione, a seguito di un atto di validazione (Decreto Direttoriale), la diffida acquista, come detto, valore di accertamento tecnico con efficacia di titolo esecutivo. della notifica da parte del lavoratore del titolo esecutivo (diffida validata) e del precetto, potranno essere intrapresi, in relazione al tipo di impugnazione fatta valere in giudizio, i giudizi di opposizione all esecuzione e agli atti esecutivi ( ex artt. 615, 617 e 618 bis c.p.c.). Le considerazioni contenute nell intervento sono il frutto esclusivo del pensiero dell Autore e non impegnano l Amministrazione di appartenenza La rendicontazione sociale negli enti pubblici. di Antonio Gisolfi rappresenta per gli enti pubblici, lo strumento che più d ogni altro risponde a quest esigenza d integrazione e d apertura all esterno della propria attività. Partendo da queste considerazioni di fondo, si è cercato di tracciare, nella prima parte del lavoro, un possibile percorso di modernizzazione dell intero comparto pubblico, per poi concentrare l attenzione su quelli che sono stati e per certi versi continuato ancora ad essere alcuni fattori che più degli altri hanno inciso sull evoluzione del sistema pubblico, dagli assetti organizzativi fino a quelli economico-finanziari e di trasparenza Avverso il provvedimento di diffida è innanzitutto espressamente previsto un rimedio di tipo amministrativo rappresentato dal ricorso al Comitato Regionale per i rapporti di lavoro ex art. 17 D.lgs. 124\2004, che ha efficacia sospensiva della diffida, va inoltrato alla Direzione Regionale del lavoro e dovrà essere deciso, allo stato degli atti, nel termine di 90 giorni dal ricevimento del ricorso. Decorso inutilmente tale termine, è prevista un ipotesi di silenzio rigetto, per cui il ricorso si intende respinto. Il legislatore non ha, invece, espressamente previsto rimedi giurisdizionali azionabili. A riguardo sembra doversi ritenere innanzitutto possibile, sulla base della generale previsione dell articolo 24 della Costituzione, un ricorso giurisdizionale, sotto forma di giudizio di accertamento negativo nei confronti della diffida, volto a far dichiarare l inesistenza del credito indicato nel provvedimento, con eventuale proposizione di una domanda cautelare ex art 700 c.p.c. per l eventuale sospensione degli Introduzione Negli ultimi decenni i Paesi ad economia avanzata hanno avvertito in modo pressante la necessità di apportare profonde modifiche al funzionamento del settore pubblico, con un nuovo approccio manageriale, improntato all efficienza, alla trasparenza, al raggiungimento di obiettivi e all instaurazione di un nuovo rapporto di fiducia reciproca con i cittadini, le imprese e tutti gli altri stakeholder. Temi come l economicità, l efficacia, l efficienza, l utilizzo delle nuove tecnologie dell informazione e della comunicazione, appannaggio un tempo del settore privato, entrano a far parte del modus operandi degli Enti Pubblici, nella consapevolezza dei nuovi ruoli ad essi riconosciuti dalle riforme in atto, che assegnano responsabilità e richiedono nuove forme organizzative, nella risoluzione dei problemi che attanagliano i territori e le comunità amministrate. In quest ottica, la rendicontazione sociale, seppur prevista per legge, ma ancora poco nei confronti dell ambiente esterno di riferimento. Nell ultima parte invece, si è fatto un breve accenno ai documenti di rendicontazione sociale maggiormente utilizzati negli enti pubblici. Il presente lavoro che si inquadra nei filoni di ricerca dell Osservatorio-Laboratorio sulle Amministrazioni Pubbliche (OLAP) del Dipartimento di Economia dell Università degli Studi di Foggia e vuol essere innanzitutto un contributo diretto alla ricerca di possibili percorsi di modernizzazione, di apertura all esterno e di maggiore trasparenza della pubblica amministrazione soprattutto nei confronti dei cittadini e delle imprese che sono gli utilizzatori diretti dei suoi servizi. 1. Possibili percorsi di modernizzazione negli enti pubblici. Lo sviluppo delle tematiche relative alla rendicontazione sociale sia nel settore privato sia in quello pubblico, ha interessato, per le 30 Rivista online ODCEC FOGGIA 31 Rivista online ODCEC FOGGIA17 Antonio GISOLFI Esperto Enti Locali Antonio GISOLFI Esperto Enti Locali sue caratteristiche intrinseche e per le diverse problematiche che suscita, numerosissimi ricercatori e practitioner tra economisti, giuristi e sociologi, che ne hanno evidenziato il grande rilievo e la centralità nei rapporti interni all azienda pubblica e più in generale con l ambiente esterno di riferimento. Nell asserzione più ampia, questi studi hanno fatto emergere come gli aspetti economici e quelli sociali sono strettamente correlati nella vita di uuna comunità 1. Aspetti come la globalizzazione, la salvaguardia delle risorse naturali, la tutela dei diritti umani, le tensioni sociali e lo sviluppo sempre crescente delle nuove tecnologie, hanno di fatto spostato l attenzione verso altri fattori non strettamente legati alla natura economica e finanziaria delle attività svolte, siano esse del settore privato sia di quello pubblico. É in questo nuovo contesto molto complesso e dinamico rispetto al passato che gli enti e le aziende pubbliche si trovano ad operare nella consapevolezza delle maggiori responsabilità che il decentramento amministrativo ha riservato loro nella risoluzione dei problemi che attanagliano i territori e le comunità amministrate 2. 1 Uno sguardo al passato evidenzia come già nel lontano 1916, l economista John Maurice Clark ravvisava la necessità di avere un sistema economico più responsabile verso la collettività, a cui gli faceva eco un altro economista Arthur Cecil Pigou che ha dedicato studi e ricerche proprio sul benessere sociale di una collettività. Nello specifico si vedano rispettivamente: Clarck J. M., The Changing Basis of Economic Responsibility, in The Journal of Political Economy, Marzo 1916; Social Control of Business, in The University of Chicago Press, Chicago, 1926; Economic Institutions and Human Welfare, A.A. Knopf, New York, 1957, e di Pigou A.C., The Economics of Welfare, Onesti T., Angiola N., La governance dei piccoli comuni, Franco Angeli, Milano, pp E tempo di recuperare la credibilità e il rapporto con l ambiente esterno, nella consapevolezza di riequilibrare ruoli e responsabilità delle imprese, dei cittadini e soprattutto dello Stato, inteso nella sua accezione più ampia, quale garante del benessere sociale ed economico di una collettività 3. Negli ultimi vent anni è cresciuta sempre più questa consapevolezza sociale. Inoltre, la nascita e la diffusione delle teorie del New Public Management e della Public Governance vanno di pari passo col trasferimento delle teorie economiche aziendalistiche verso gli enti e le aziende pubbliche, nella consapevolezza del loro nuovo ruolo e della necessità di fare rete con un nuovo spirito più collaborativo e trasparente. 4 Temi come l economicità, l efficacia e l efficienza devono entrare nel modus operandi degli enti e delle aziende pubbliche, sopratutto nell erogazione dei propri servizi, contribuendo ad un significativo processo di rinnovamento che le proietta verso una maggiore trasparenza nei processi interni ed esterni e verso l instaurazione di un rapporto di fiducia reciproca con i cittadini e le imprese, che sono gli utilizzatori finali dei suoi servizi. In quest ottica, la rendicontazione sociale, seppur ancora poco implementata nei documenti ufficiali, rappresenta per gli enti locali e in particolar modo per quelli di piccole dimensioni, lo strumento che più d ogni altro risponde a quest esigenza 3 Angiola N., Percorsi di modernizzazione dell azienda pubblica locale, in Collana Interdipartimentale di Studi Economici-Università degli Studi di Foggia, ESI, Napoli, 2008, pp Angiola N., op.cit. pp d integrazione e d apertura all esterno della propria attività 5, integrando così i tradizionali prospetti di rendicontazione economica e finanziaria previsti per legge. Partendo da queste considerazioni di fondo, si è cercato di individuare quelli che sono stati, e per certi versi continuano ancora ad essere, alcuni fattori che più di ogni altro hanno inciso e modificato nel profondo tutto il sistema pubblico, dagli assetti organizzativi fino a quelli economico-finanziario e di trasparenza verso l ambiente esterno di riferimento. 2. Processi evolutivi e fattori di cambiamento degli Enti locali Negli ultimi decenni, i Paesi ad economia avanzata hanno avvertito maggiormente la necessità di apportare profonde modifiche agli assetti istituzionali, gestionali e organizzativi del settore pubblico, con un nuovo approccio manageriale, improntato all efficienza e al raggiungimento di obiettivi; elementi questi che caratterizzano da sempre il settore privato 6. Questa diffusa convinzione trova fondamento nella consapevolezza delle profonde trasformazioni sociali e culturali intervenute a livello mondiale, con il processo di globalizzazione che ha scardinato 5 Lazzini S., Il Bilancio sociale nei processi di rendicontazione pubblica, in Collana di studi economico-aziendali E. Giannesi n. 69, di Anselmi L (a cura di), Principi e metodologie economiche aziendali per gli enti locali- L Azienda Comune, Giuffrè, Milano, pp Steccolini I., Alla ricerca dell accountability dall Italia agli antipodi - riflessioni sulle riforme dei sistemi contabili pubblici australiani e implicazioni per la progettazione dei sistemi di accountability nel settore pubblico italiano, in L accountability delle amministrazioni pubbliche, a cura di Fabrizio Pezzani e altri, IPAS, Milano, 2003, p.113. principi e regole che per un intero secolo hanno governato la vita politica, sociale ed economica sia del settore privato sia di quello pubblico. Sono venute meno le cosiddette rendite di posizione di territori, istituzioni e città che per anni hanno vissuto seguendo logiche autoreferenziali, poco aperte al confronto e alla competitività, senza preoccupazione alcuna rispetto alla dimensione, alla qualità dei servizi offerti e in totale disarmonia con l ambiente esterno in perenne evoluzione 7. L ampliamento del mercato, unito ad una maggiore richiesta di competitività e qualità dei servizi offerti, ha reso vano ogni ragionamento riconducibile a schemi mentali precostituiti. Si ridisegnano così ruoli e strategie, aumentano l incertezza e le asimmetrie informative 8 che da sempre contraddistinguono il rapporto con l ambiente esterno di riferimento, nella consapevolezza che una piccola modifica ad uno solo degli elementi del sistema, genera cambiamenti strutturali sia negli assetti organizzativi e gestionali sia nelle modalità di erogazione dei servizi offerti. 9 È da queste relazioni che gli Enti traggono linfa per accordi di collaborazione, volti a ricercare nuovi assetti organizzativi e dimensionali per migliorare la qualità dei servizi offerti, per ridurre la spesa pubblica ed essere più snelli nei processi autorizzativi. Nell accezione più generale dunque, l ambiente esterno non deve essere 7 Angiola N., op.cit. pp Jaffe D.M. e Russel T., Imperfect information, uncertain and credit rationing, in Quarterly Journal of Economics, vol. 14, n. 4, 1976, p Bonti M., Dal sistema burocratico alla cultura della qualità nelle amministrazioni pubbliche-modelli di analisi e strumenti operativi, Giuffrè, Milano, 2000, pp Rivista online ODCEC FOGGIA 33 Rivista online ODCEC FOGGIA18 Antonio GISOLFI Esperto Enti Locali Antonio GISOLFI Esperto Enti Locali considerato un limite o un punto di debolezza, ma deve rappresentare, per le ragioni sin qui esposte, un elemento portante e di sfida con cui interagire in ogni momento 10. pubblico in economia ha accentuato i processi di privatizzazione e di esternalizzazione. Si è proceduto all adozione nella governance degli Enti pubblici, di regole, principi e logiche proprie del settore privato. e distinzione di ruoli, responsabilità e competenze nella struttura pubblica tra organi politici e quelli tecnico-amministrativo, cui spettano rispettivamente compiti di indirizzo e di governo, e compiti operativi e strumentali alla raggiungimento degli obiettivi in precedenza programmati. comparto pubblico. Il progressivo miglioramento delle condizioni di vita delle popolazioni ha generato nuovi bisogni sociali, tanto da spingere le Amministrazioni Pubbliche a rivedere, così come anticipato in precedenza, il proprio ruolo 11 nella consapevolezza di dover aumentare il livello professionale dei propri dipendenti per poter dettagliare e diversificare in termini numerici e qualitativi l erogazione dei propri servizi. Nel difficile cammino intrapreso, la gestione dei servizi pubblici deve rispondere a caratteri innovativi e manageriali, che coinvolgano il personale in un clima di fiducia e collaborazione. 3. La rendicontazione sociale come necessario strumento di accountability e di comunicazione con i vari portatori di interesse. Si è abbandonato così quel ruolo passivo e di sudditanza che per anni aveva governato il rapporto tra enti pubblici e cittadini 12. Occorre, altresì, un cambiamento radicale dell intera struttura che passi attraverso l individuazione di figure manageriali pienamente responsabili e consapevoli del proprio ruolo, che sappiano imprimere un accelerazione a questo processo di modernizzazione della Pubblica Amministrazione in chiave aziendalistica. 13 Infatti, come da più parti sostenuto, una maggiore sinergia tra le due realtà, produce effetti ragguardevoli sul raggiungimento degli obiettivi prefissati e sulla salvaguardia degli interessi generali di una collettività. 15 Un altro aspetto che si ricollega alle considerazioni fin qui svolte è quello della dimensione territoriale che, spesso, a causa della sua limitatezza, non sempre permette l allocazione ottimale dei fattori tecnici, economico-finanziari e organizzativi. 16 È opportuno fare un breve cenno a quelli che sono gli strumenti maggiormente utilizzati nella rendicontazione sociale sia del settore pubblico sia del settore privato. Questi documenti seppur non previsti espressamente dalla legge, sono molto versatili, tanto da essere utilizzati sia per analizzare l intera gestione sia per focalizzare l attenzione su aree o settori di particolare interesse dell ente. Il continuo ripensamento dell intervento 10 Si veda a tal proposito l ampia letteratura scientifica riguardanti il nuovo ruolo degli enti pubblici e i processi di privatizzazione e di modernizzazione delle strutture pubbliche e i cambiamenti intervenuti. A titolo puramente esemplificativo si vedano gli scritti di Buscema S. e altri, La privatizzazione delle strutture pubbliche, Maggioli Editori, RN, 2004; Vallotti G., La riforma delle autonomie locali: dal sistema all azienda, Egea, Milano, 2000; Cassandro P. E., Sulla riforma della pubblica amministrazione, Vol. I, Cacucci Editore, Bari, 1991; Borgonovi E., Ripensare le amministrazioni pubbliche. Tendenze evolutive e precorsi di approfondimento, Egea, Milano, 2004; Angiola N., Percorsi di modernizzazione dell azienda pubblica locale, ESI, 2008; Meneguzzo M., Ripensare la modernizzazione amministrativa e il New Public Management. L esperienza italiana: innovazione dal basso e sviluppo della governance locale, in Azienda Pubblica, n. 6, 1997; Cassandro P.E., Sulla riforma della pubblica amministrazione, in Cassandro P.E., Scritti vari ( ) vol.i, Cacucci Editore, Bari, Su questo argomento si faccia riferimento per ulteriori approfondimenti a Fiorentini G., Amministrazione pubblica e cittadino. Le relazioni di scambio, Egea, Milano, Bonti M., op. cit., pp Si veda altresì: Valdani E., Carù A.; Customer satisfaction: un punto di avvio per la reingegnerizzazione dei processi di erogazione dei servizi pubblici, in Azienda Pubblica, n. 3-4, 1997; Valdani E., Busacca B., Customer satisfaction: una nuova sfida, in Economia & Management, n. 2, Questa nuova visione, supportata anche dal Legislatore 14, ha generato una separazione 13 Anselmi L., Indagine conoscitiva sulla finanza locale, in Audizione Commissione Bilancio- Camera dei Deputati, Roma, 21 Aprile 2010, p. 11; si veda altresì sullo stesso argomento Marino L., Le local utilities tra controllo pubblico e privatizzazioni, in Anselmi L. ( a cura di), Principi e metodologie economiche aziendali per gli enti locali. L Azienda Comune, Collana di studi economico-aziendali, n. 69, Giuffrè Ed., Milano, Per approfondimenti si rimanda alle innumerevoli Leggi e Decreti Legge sulla riforma della Pubblica Amministrazione e si rinvia ai seguenti atti legislativi: Legge n. 142/1990 sull ordinamento delle autonomie locali; Legge n. 241/1990 che rafforza alcuni principi in precedenza emanati e si sofferma sulla trasparenza amministrativa; Legge n. 359/1992 che affronta e da l avvio ai processo di privatizzazione; Un impulso ancor più forte alle logiche di decentramento avviene con la Riforma Bassanini, Legge n. 59/1997, Leggi n. 127/1997 e n. 191/1998, note, rispettivamente, come Bassanini bis e Bassanini ter, volte a semplificare e velocizzare l azione delle unità pubbliche secondo i principi del federalismo amministrativo. La spinta decisiva al processo di trasformazione in senso federale dello Stato, avviene con la riforma del titolo V della Costituzione, avvenuta con Legge Costituzionale del 18 ottobre 2001, n. 3, che introduce novità nell ordinamento giuridico delle autonomie territoriali. Per apprendimenti si veda altresì il lavoro di Anselmi L., Il percorso di trasformazione della pubblica Nel corso degli anni si è cercato ove possibile di accorpare servizi che hanno una valenza sovra-comunale, come i servizi sociali, quelli riguardanti la gestione dei rifiuti, la polizia locale, l istruzione pubblica, la viabilità e i trasporti, il territorio e l ambiente. In breve, la Pubblica Amministrazione è oggi consapevole di essere in mezzo al guado : una rivoluzione culturale e amministrativa che stenta ad essere metabolizzata. Non meno importanti sono gli elementi che caratterizzano, a differenza del settore privato, gli assetti istituzionali degli enti pubblici che per loro stessa natura dipendono da enti sovra-comunali; è altrettanto vero che la loro autonomia è destinata sempre più a crescere con il processo di decentramento amministrativo che da anni interessa tutto il amministrazione. Il percorso aziendale, Giappichelli, Torino, Angiola N., op.cit. pp Bartocci L., op. cit., p. 21. Bilancio Sociale 17 Il Bilancio sociale, redatto con cadenza annuale, è il documento che più di ogni altro racchiude in sè i caratteri dell apertura all esterno della propria attività e rappresenta una integrazione del tradizionale rendiconto della gestione. Attraverso questo documento si analizzano gli effetti dell azione di governo sugli stakeholder e le risorse impiegate, restituendo così anche alla struttura interna 17 Giusepponi k., Il bilancio sociale degli enti locali, Giuffrè, Milano, Per ulteriori approfondimenti si vedano gli scritti di Danese A., Il bilancio sociale nelle amministrazioni pubbliche, ESI, Roma, 2004; Guarini E., Il Bilancio sociale d impresa, Giuffè, Milano, 1988; Bartocci L., Il bilancio sociale negli enti locali: Fondamenti Teorici ed aspetti metodologici, Giappichelli, Torino, 2003; Rogate C. e altri, Il bilancio sociale negli enti locali, Maggioli, Rimini, 2004; Rusconi G., Il bilancio sociale d impresa, Giuffrè, Milano, 1988; Viviani M., Il Bilancio sociale e l evoluzione delle imprese, Il Mulino, Bologna, Dipartimento della Funzione Pubblica, Rendere conto ai cittadini. Il bilancio sociale nelle amministrazioni pubbliche. Napoli, ESI, Rivista online ODCEC FOGGIA 35 Rivista online ODCEC FOGGIA19 Antonio GISOLFI Esperto Enti Locali Antonio GISOLFI Esperto Enti Locali responsabilità e chiarezza dei ruoli nei Questo strumento, riclassificando i dati del enti pubblici. continentale, quali l Olanda, la Norvegia e processi amministrativi. In questo documento devono trovare giusta collocazione tutte le informazioni senza il timore di far emergere le difficoltà incontrate e gli obiettivi mancati, che poi diventano la leva per correggere l azione di governo. Bilancio di mandato 18 Il bilancio di mandato è in sostanza il documento che mette in relazione, in maniera chiara e trasparente, gli obiettivi e i risultati dell azione di governo nel periodo di riferimento. Lo possiamo definire come un documento che dimostra la coerenza tra gli impegni assunti e la loro realizzazione. Attraverso questo strumento i cittadini sono aiutati e invogliati ad esprimere un giudizio più consapevole sull attività politica e amministrativa svolta durante il mandato elettorale. Bilancio di settore Gli ambiti d intervento di un ente pubblico sono molto eterogenei e, sovente, è importante focalizzare l attenzione su una determinata area gestionale o un settore specifico per poter valutare l impatto di determinate politiche. In buona sostanza si analizzano, mettendoli in relazione diretta o indiretta, i risultati ottenuti e le risorse impiegate. Bilancio di Genere 19 bilancio annuale, fa emergere l impatto delle politiche adottate sulle diverse categorie sociali (bambini, anziani, famiglie, etc. ). Esso non dev essere considerato un documento che pone distinzione tra il genere femminile e quello maschile, ma deve diventare lo strumento per far emergere e correggere eventuali distorsioni nell allocazione paritaria di tutte le risorse tra le diverse categorie sociali. Bilancio ambientale 20 La problematica della tutela ambientale è fortunatamente molto avvertita negli ultimi anni per le conseguenze dirette e indirette che lo sfruttamento e l inquinamento indiscriminato delle risorse naturali producono sulle attività economiche e sulla vita quotidiana. Partendo da queste considerazioni molti enti pubblici redigono il bilancio ambientale, in cui descrivono e stimolano l adozione di politiche per ridurre l impatto ambientale. E il documento che più di ogni altro mette in relazione le ragioni dell economia e quelle dell ambiente, nella consapevolezza che quest ultimo non possa essere irrimediabilmente danneggiato. Bilancio partecipato 21 Le riforme in atto nella pubblica amministrazione hanno profondamente cambiato il rapporto tra cittadini, imprese ed E aumentato per il tutti il bisogno di trasparenza e partecipazione alle scelte politiche, economiche e finanziarie attuate in un territorio, nella piena consapevolezza che la condivisione delle responsabilità vincola tutti al raggiungimento degli obiettivi prefissati. Quindi esso più che essere un vero e proprio documento è un modus operandi, un modo di amministrare un territorio, responsabilizzando tutti gli stakeholder in esso presenti. Tutti i citati documenti danno, a vari livelli di approfondimento, attuazione al principio dell accountability, ovvero del dar conto delle proprie azioni alla collettività, anche attraverso il coinvolgimento dei vari attori (stakeholder) nella discussione dei risultati; tuttavia, non di rado manca una sistemica analisi dei risultati alla luce di chiari obiettivi, a causa soprattutto di carenze nel processo di pianificazione e programmazione connesse alla qualità degli obiettivi enucleati nei vari documenti programmatici, troppo spesso generici e difficili da misurare ex post. A ciò si aggiunge il fatto che tali documenti assumono denominazioni diverse e, non di rado, fanno uso di una terminologia molto eterogenea. Negli ultimi anni l attenzione si è spostata sul cosiddetto Piano della performance, voluto dal Legislatore per attuare una più la Svezia). Si è perseguito anche l obiettivo di dare attuazione ad un indispensabile processo di integrazione tra programmazione e controllo, attraverso l introduzione del c.d. ciclo di gestione della performance e il collegamento con il ciclo finanziario del bilancio di previsione e consuntivo. In effetti, al Piano della performance si aggancia la Relazione sulla performance che individua i risultati raggiunti, gli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi e le cause degli scostamenti. Tutto ciò, al fine di avviare una discussione sulle possibili azioni correttive da mettere in campo per lo sviluppo dell ente e del territorio amministrato. È chiaro che non è sufficiente disporre di un Piano e di una Relazione che rispondano alle imposizioni normative. Occorre un cambiamento culturale. Conclusioni Il continuo processo di modernizzazione di tutto il comparto pubblico ha contribuito allo sviluppo di nuove forme organizzative da un lato, e di nuove modalità comunicative, dall altro. Si è diffusa la consapevolezza che gli Enti Pubblici hanno grandi responsabilità nello sviluppo economico e sociale dei territori in cui sono presenti ed operano. 18 Borghi A., Il bilancio di mandato amministrativo, in Azienditalia n. 7/ Monaci M., Genere e organizzazione. Questioni e modelli interpretativi, Guerrini e Associati, Milano, Si veda altresì dello stesso autore: L imprenditorialità delle donne: tendenze e teorie recenti, in Studi di Sociologia, rivista bimestrale, anno XXXIX luglio-settembre 2001, Università Cattolica Milano. 20 Pollifoni M., Pubblic sector social responsabilità - strumenti di rendicontazione eticosociale per l azienda pubblica, in Università degli Studi di Torino, Istituto di Ragioneria ed Economia Aziendale, n. 36, Giuffrè, Milano, Bobbio L. e altri;, Il coinvolgimento dei cittadini nelle scelte pubbliche, in Meridiana, n.58, 2008, pp profonda armonizzazione metodologica e terminologica, alla luce delle esperienze di altri Paesi che sono più avanzati rispetto a questi temi (tra cui si citano i Paesi di matrice anglosassone come il Regno Unito, la Nuova Zelanda, l Australia, e dell Europa Non si tratta di una considerazione scontata. Per anni infatti, gli Enti Pubblici non sono stati toccati dalla concorrenza e dalle logiche del mercato ed hanno operato senza preoccuparsi della dimensione della spesa e dei risultati prodotti dall azione 36 Rivista online ODCEC FOGGIA 37 Rivista online ODCEC FOGGIA20 Antonio GISOLFI Esperto Enti Locali Antonio GISOLFI Esperto Enti Locali amministrativa, soprattutto in termini di impatti. Non basta mostrare i risultati, ma bisogna indicare le azioni messe in campo per raggiungere determinati obiettivi, fornendo informazioni sul rapporto tra mezzi impiegati e risultati. Oggi è tempo di recuperare credibilità e d impostare correttamente il rapporto con le imprese e i cittadini, con un nuovo spirito collaborativo e trasparente, improntato all economicità, all efficienza, all efficacia e al miglioramento continuo della qualità dei servizi offerti. Gli strumenti di rendicontazione sociale possono dare un contributo molto importante in tale direzione. Il cammino è ancora irto di ostacoli, più di carattere culturale che operativo. Tuttavia, bisogna perseverare con tenacia, nella consapevolezza che tutto il lavoro fatto e quello che resta ancora da fare, sono indispensabili per lo sviluppo di tutto il tessuto economico e sociale in cui viviamo. Non è più tempo di ritardare le decisioni da prendere. Occorre una ferma volontà di consolidare un nuovo modo di amministrare e di operare per la collettività, senza la preoccupazione di perdere ruoli e posizioni. Bibliografia Angiola N., Percorsi di modernizzazione dell azienda pubblica locale, in Collana Interdipartimentale di Studi Economici- Università degli Studi di Foggia, ESI, Napoli, 2008 Anselmi L., Indagine conoscitiva sulla finanza locale, in Audizione Commissione Bilancio-Camera dei Deputati, Roma, 21 Aprile 2010 Anselmi L., Il percorso di trasformazione della pubblica amministrazione. Il percorso aziendale, Giappichelli, Torino, 1995 Anselmi L., Principi e metodologie economiche aziendali per gli enti locali. L Azienda Comune, Collana di studi economico-aziendali, n. 69, Giuffrè Ed., Milano, 2005 Bartocci L., Il bilancio sociale negli enti locali: Fondamenti Teorici ed aspetti metodologici, Giappichelli, Torino, 2003 Bobbio L. e altri;, Il coinvolgimento dei cittadini nelle scelte pubbliche, in Meridiana, n.58, 2008 Bonti M., Dal sistema burocratico alla cultura della qualità nelle amministrazioni pubbliche- Modelli di analisi e strumenti operativi, Giuffrè, Milano, 2000 Borghi A., Il bilancio di mandato amministrativo, in Azienditalia n. 7/1997 Borgonovi E., Ripensare le amministrazioni pubbliche. Tendenze evolutive e precorsi di approfondimento, Egea, Milano, 2004 Buscema S. e altri, La privatizzazione delle strutture pubbliche, Maggioli Editori, RN, 2004 Cassandro P. 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