Source: https://boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-T-2004-19639
Timestamp: 2019-11-18 16:46:50+00:00

Document:
BOE.es - Documento BOE-T-2004-19639
Documento BOE-T-2004-19639
Pleno. Sentencia 178/2004, de 21 de octubre de 2004. Cuestiones de inconstitucionalidad 4104/99 y 1661-2002 (acumuladas). Planteadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en relación con el art. 11 de la Ley del Parlamento Vasco 17/1994, de 30 de junio, de medidas urgentes en materia de vivienda, de tramitación de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística: el art. 2.2 del Real Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales; el art. 2.2 de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales; y el artículo único, apartado 2, de la Ley del Parlamento Vasco 3/1997, de 25 de abril, por la que se determina la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística. Competencias sobre urbanismo y derecho de propiedad: cesiones de aprovechamiento urbanístico en suelo urbano tras la nulidad de la ley estatal declarada por la STC 61/1997. Nulidad de preceptos estatales. Voto particular.
«BOE» núm. 279, de 19 de noviembre de 2004, páginas 44 a 60 (17 págs.)
BOE-T-2004-19639
7. El Letrado del Parlamento Vasco presentó su escrito de alegaciones el 11 de febrero de 2000. A su juicio, el planteamiento en el que se apoya la cuestión de inconstitucionalidad no guardaría sintonía con la jurisprudencia constitucional. De la doctrina sobre las condiciones básicas que se contiene en la STC 61/1997 se desprendería que el art. 149.1.1 CE permitiría al Estado, cuando éste lo considerase conveniente, regular las condiciones básicas que se imponen a la legislación de las Comunidades Autónomas. Pero la inactividad estatal no puede impedir, sin embargo, a las Comunidades Autónomas ejercer sus competencias en la forma prevista en sus respectivos Estatutos de Autonomía. Sobre esta cuestión sería expresiva la doctrina de la STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 9, según la cual "el art. 149.1.1 CE, más que delimitar un ámbito material excluyente de toda intervención de las Comunidades Autónomas, lo que contiene es una habilitación para que el Estado condicione -mediante, precisamente, el establecimiento de unas condiciones básicas uniformes- el ejercicio de esas competencias autonómicas con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles". Eso es lo que, según este escrito de alegaciones, sucedería con el art. 11 de la Ley vasca 17/1994, que sólo habría sido desplazado por una condición básica estatal cuando se dictó el art.14 LRSV, precepto que, por su parte, determinó que el legislador vasco procediera a acomodar su legislación a la nueva condición básica estatal.
8. El Letrado de los Servicios Jurídico-Centrales de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco presentó su escrito de alegaciones el 11 de febrero de 2000, conjuntamente para las cuestiones de constitucionalidad núm. 4104/99 y 5042/99 (planteada esta última por el mismo órgano judicial con respecto a idéntico precepto legal). La representación del Gobierno vasco comienza su escrito con la exposición del contenido de los títulos competenciales que entran en colisión en el presente caso, para lo que se sirve de la doctrina contenida en la citada STC 61/1997. Ante la inexistencia de condiciones básicas estatales garantizadoras de la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad que se refieran a la distribución de las plusvalías urbanísticas entre el titular de un terreno y la comunidad (art. 47, párrafo segundo, CE), se plantea en este escrito una doble posibilidad interpretativa: o bien se entiende que la inactividad legislativa estatal supone que el propietario del terreno patrimonializa el 100 por 100 del aprovechamiento urbanístico en suelo urbano; o bien se entiende que la falta de ejercicio de esa competencia legislativa estatal lleva consigo una entrega a la Comunidad Autónoma de la regulación del porcentaje de cesión. Esta segunda es la interpretación que se defiende en estas alegaciones, que concluyen con la solicitud de que se dicte sentencia en la que se declare la constitucionalidad del precepto cuestionado.
10. Por su parte, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 14 de febrero de 2000, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicaba que el Congreso no se personaría en este proceso constitucional, ni formularía alegaciones, si bien se ponían a disposición de este Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudieran requerirse de la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. Y por escrito registrado el 16 de febrero de 2000 la Presidenta del Senado comunicaba que, en virtud de la delegación conferida por la Diputación Permanente de este órgano constitucional, había adoptado el acuerdo de solicitar que se tuviera a la Cámara por personada en este proceso y de ofrecer su colaboración a los efectos de lo dispuesto en el art.88.1 LOTC.
11. El 20 de marzo de 2002 fue registrado en este Tribunal oficio de fecha 6 de marzo de 2002, remitido por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, al que se adjuntaba, entre otros testimonios, el del Auto del mismo órgano judicial, de 21 de febrero de 2002, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el artículo único, apartado 2, de la Ley del Parlamento Vasco 3/1997, de 25 de abril, por la que se determina la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística; el art. 2.2 de la Ley estatal 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales; y el art. 2.2 del Real Decretoley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales; todos ellos relativos a la cesión de aprovechamiento urbanístico en suelo urbanizable. La cuestión se plantea por posible vulneración de los arts. 149.1.1 y 148.1.3 CE y 10.31 de la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el País Vasco.
"El aprovechamiento urbanístico que corresponde al titular de un terreno en suelo urbano incluido en una unidad de ejecución y en suelo urbanizable será el que resulte de aplicar a su terreno el 90 por 100 del aprovechamiento tipo del área de reparto en que se encuentre. Si no estuviera determinado el aprovechamiento tipo se tendrá en cuenta el aprovechamiento medio de la unidad de ejecución o del correspondiente sector en que se halle."
"En suelo urbanizable o apto para urbanizar corresponde al Ayuntamiento el 15 por 100 del aprovechamiento urbanístico previsto en el planeamiento vigente."
14. Por providencia de 16 de julio de 2002 la Sección Tercera de este Tribunal acordó admitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad; dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art.37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y al Gobierno vascos, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno de la Nación, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, para que pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que tuvieran por convenientes; y publicar la incoación de la cuestión en el Boletín Oficial del Estado y en el del País Vasco.
15. Por escrito registrado en este Tribunal el 31 de julio de 2002 presentó sus alegaciones el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación. Comienza este escrito, por una parte, destacando que, a diferencia de otras cuestiones de inconstitucionalidad promovidas por el mismo órgano judicial con respecto al artículo único de la Ley vasca 3/1997, en ésta se incluye también en la duda de constitucionalidad al art.2.2 del Real Decreto-ley 5/1996 y al art. 2.2 de la Ley estatal 7/1997, que regulan la misma materia que la citada Ley vasca de forma patentemente incompatible con ésta. Por otra parte destaca el Abogado del Estado que, a su juicio, no sería relevante para el caso que tiene que resolver el Tribunal Superior de Justicia el art.2.2 del Real Decreto-ley 5/1996, sino sólo el art. 2.2 de la Ley estatal 7/1997, que era la única Ley estatal vigente reguladora de la cesión de aprovechamiento en suelo urbanizable en el momento en que se dictó el acto administrativo impugnado. La Ley 7/1997 es la "ley de conversión" del Real Decreto-ley 5/1996, que sustituiría la regulación de la disposición legislativa extraordinaria "con los efectos retroactivos inherentes a su objeto" (STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 2), de forma tal que la eventual declaración de inconstitucionalidad de la ley de conversión por incompetencia no haría recobrar su vigencia al precepto del Decreto-ley, sino que tendría como consecuencia abrir camino directamente a la aplicación del art. 84.3 b) LS de 1976, norma que estaría amparada en el art. 149.1.1 CE.
Argumenta, a continuación, el Abogado del Estado, que si se considerara aplicable la doctrina del ius superveniens a las cuestiones de inconstitucionalidad que envuelven un "problema de delimitación competencial" (STC 28/1997, de 13 de febrero, FJ 2), habría que concluir en la inconstitucionalidad del precepto autonómico, que es manifiestamente incompatible con el art. 18.4 LRSV, lo que se deduciría de lo declarado en las SSTC 164/2001, de 11 de julio (FFJJ 22 y 30); y 54/2002, de 27 de febrero. Pero aunque se prescindiera del art.18.4 LRSV sería evidente la contradicción que se da entre la regulación del precepto vasco y la de los arts. 2.2 de la Ley estatal 7/1997 y 84.3 b) LS de 1976, ambos amparados en la competencia del art. 149.1.1 CE. Nada podría oponerse a que se considere el art. 84.3 b) LS de 1976 como una "condición básica". La limitación a la inferencia de bases a partir de la legislación preconstitucional (STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 9) no sería aquí aplicable, porque la competencia para establecer condiciones básicas no se encuadra en el esquema de distribución competencial "bases-desarrollo"; y porque, en todo caso, falta el presupuesto establecido por la citada STC 37/2002 para excluir la inferencia de bases -que el legislador postconstitucional establezca válidamente bases o condiciones básicas "de manera aparentemente completa e innovadora"-, pues, cuando se aprobó la Ley vasca 3/1997, ya se había publicado la STC 61/1997, de 20 de marzo, y habría recobrado su vigencia el art. 84.3 b) LS de 1976.
16. El Letrado del Parlamento Vasco presentó su escrito de alegaciones el 1 de agosto de 2002, en el que se reprodujeron las formuladas en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4104-1999, de las que se ha dado cuenta más arriba, y se solicitaba que se desestimara la cuestión de inconstitucionalidad planteada.
La inconstitucionalidad de los preceptos legales estatales impediría que estos actuasen (como hizo el art.14.1 LRSV en el supuesto de la STC 54/2002) como "canon complementario de constitucionalidad". Tampoco podría cumplir esa función el art. 84.1 b) LS de 1976, porque dicha norma no pudo prever ni la existencia ni la competencia urbanística de las Comunidades Autónomas. En opinión del Ministerio Fiscal esto situaría la argumentación en una vía con dos salidas posibles: o se considera que no existía deber alguno de cesión, o se entiende que la declaración de inconstitucionalidad del art. 27 LS de 1992 equivale a una falta de ejercicio por el Estado de su competencia para fijar las condiciones básicas (art. 149.1.1 CE), lo que permitiría a las Comunidades Autónomas, mientras existiera ese vacío, fijar los porcentajes de cesión que consideraran procedentes en el marco del respeto a otros principios constitucionales.
21. El Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones el 27 de octubre de 2003, en el que manifestaba no oponerse a la acumulación. La Letrada de los Servicios Jurídico-Centrales de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco presentó su escrito de alegaciones el 4 de noviembre de 2003, en el que manifestaba que, a su juicio, concurría el elemento de conexión objetiva a que se refiere el art. 83 LOTC. El escrito del Fiscal General del Estado tuvo entrada en este Tribunal el 5 de noviembre de 2003; y en él el Ministerio Fiscal manifestó no oponerse a la acumulación.
22. El Pleno de este Tribunal, por Auto de 10 de febrero de 2004, acordó, conforme a lo dispuesto en el art. 83 LOTC, acumular la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1661-2002 a la registrada con el núm.4104/99.
1. Plantea la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dos cuestiones de inconstitucionalidad, que han sido acumuladas, en relación, la primera (cuestión de inconstitucionalidad núm. 4104/99), con el art.11 de la Ley del Parlamento Vasco 17/1994, de 30 de junio, de medidas urgentes en materia de vivienda, de tramitación de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística; y la segunda (cuestión de inconstitucionalidad núm. 1661-2002), con los siguientes preceptos que, como aquél, también tienen como objeto la regulación del deber de cesión de aprovechamiento urbanístico: el art. 2.2 del Real Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales; el art. 2.2 de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales; y el artículo único, apartado 2, de la Ley del Parlamento Vasco 3/1997, de 25 de abril, por la que se determina la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística.
"Art. 2. Aprovechamiento y cesión de suelo a los Ayuntamientos.
3. El Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4104/99 centra la duda de constitucionalidad que suscita al órgano judicial a quo el art. 11 de la Ley vasca 17/1994, en síntesis, en el pronunciamiento relativo a si una Comunidad Autónoma puede establecer, en ejercicio de su competencia exclusiva en materia de urbanismo, una cesión de aprovechamiento urbanístico en suelo urbano, sin que previamente, en el ejercicio de la competencia que el art.
149.1.1 CE reserva al Estado, éste haya fijado dicha cesión como condición básica del ejercicio del derecho de propiedad en suelo urbano. El art. 11 de la Ley vasca 17/1994 se enmarcaría en el contexto de la definición del contenido del derecho de propiedad sobre terrenos situados en suelo urbano que había llevado a cabo el art. 27 LS de 1992. Pero, declarada la inconstitucionalidad de dicho precepto estatal, se suscita la cuestión relativa a si es constitucionalmente posible la regulación del precepto legal vasco sin que exista una norma del Estado que establezca, no ya los límites de la cesión de aprovechamiento en suelo urbano, sino la misma obligatoriedad de esa cesión en dicha clase de suelo, que no estaba prevista en el texto refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (LS de 1976). Este texto refundido preconstitucional habría recobrado su vigencia como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad de la disposición derogatoria única, apartado 1, del texto refundido de la Ley del suelo de 1992 [STC 61/1997, FJ 12 d)], salvo, evidentemente, en lo que de aquél haya sido derogado tácitamente por los preceptos de la Ley del suelo de 1992 no declarados inconstitucionales.
4. El Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1661-2002 y las alegaciones de las partes comparecidas delimitan unos términos de debate claramente análogos a los de la cuestión a la que aquélla ha sido acumulada para su resolución en una única sentencia. El proceso a quo deriva de la impugnación de una reparcelación en suelo urbanizable a la que la Administración urbanística había aplicado un porcentaje de cesión del 15 por 100 del aprovechamiento del sector. A juicio del órgano judicial la contradicción entre los dos preceptos en principio aplicables -el art.2.2 de la Ley estatal 7/1997, que establece la cesión del 10 por 100 del aprovechamiento, y el artículo único, apartado 2, de la Ley vasca 3/1997, que obliga a una cesión del 15 por 100-, es "palmaria y evidente". Si el precepto legal vasco fuera inconstitucional, por oposición a un precepto básico estatal, quedaría sin cobertura legal la cesión del 15 por 100 del aprovechamiento que ha aplicado el municipio en la reparcelación. Esa inconstitucionalidad y la consiguiente nulidad llevarían a la aplicación del art. 2.2 de la Ley estatal 7/1997, que prevé la cesión sólo del 10 por 100. Pero, a juicio de la Sección, este precepto también es de dudosa constitucionalidad, pues basta la lectura de la STC 61/1997, de 20 de marzo (publicada en el BOE con posterioridad a la entrada en vigor de dicha Ley del Estado), para concluir que los mismos argumentos con que se declaró la inconstitucionalidad del art. 27 (apartados 1, 2 y 4) LS de 1992 son aplicables al mencionado art. 2.2 de la Ley 7/1997: el carácter fijo y no mínimo de la cesión de aprovechamiento prevista en la Ley estatal y la utilización de concretas técnicas urbanísticas (aprovechamiento tipo, áreas de reparto) vulnerarían los arts.149.1.1 CE (por lo que se refiere a la competencia estatal para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho de propiedad) y 148.1.3 CE (competencia autonómica en materia de urbanismo), según se expone en el fundamento jurídico 17 c) de la citada STC 61/1997.
Aparte de dos alegaciones concretas del Abogado del Estado a las que se dará respuesta específica más adelante, considera, en síntesis, la representación procesal del Gobierno de la Nación, que aun cuando el art.2.2 de la Ley estatal 7/1997 debiera estimarse inconstitucional, no podría negarse que el 84.3 b) LS de 1976 (cesión del 10 por 100 del aprovechamiento medio) estaría amparado por el art. 149.1.1 CE, y que el precepto vasco cuestionado (cesión del 15 por 100 del aprovechamiento) es incompatible con aquél. El Letrado del Parlamento Vasco, por su parte, reprodujo en esta cuestión las alegaciones que había formulado en la registrada con el núm. 4109/99.
El Ministerio Fiscal, por último, considera inconstitucionales el art. 2.2 del Real Decreto-ley 5/1996 y el art. 2.2 de la Ley estatal 7/1997, pues de ellos cabría predicar los mismos vicios de inconstitucionalidad que se declararon en la STC 61/1997, de 20 de marzo, con respecto al art. 27 LS de 1992: porcentaje fijo de la cesión de aprovechamiento y fijación del mismo por referencia a un complejo entramado de concretas técnicas urbanísticas; y defiende la constitucionalidad del artículo único, apartado 2, de la Ley vasca 3/1997 con el argumento de que la falta de ejercicio conforme a la Constitución de las competencias estatales no debería suponer obstáculo para que las Comunidades Autónomas ejerzan las suyas; y, en relación con ello, porque no podría negarse que la fijación por la Comunidad Autónoma de un porcentaje de aprovechamiento es una decisión que se sitúa en el marco de sus competencias sobre urbanismo (sobre todo, si se tiene en cuenta el mandato del art. 47, segundo párrafo, CE), aunque esa decisión pueda estar limitada por las condiciones básicas estatales dictadas de acuerdo con el art. 149.1.1 CE.
En el caso presente el carácter revisor de los concretos recursos contencioso-administrativos de los que deriva el planteamiento de las cuestiones acumuladas determina que el órgano judicial requiera una respuesta a la pregunta relativa a si el art. 11 de la Ley vasca 17/1994 y el artículo único, apartado 2, de la Ley vasca 3/1997 eran constitucionales en el momento en el que la Administración urbanística, respectivamente, otorgó la licencia en la que se obligaba a abonar el 15 por 100 del aprovechamiento urbanístico de la parcela y aprobó definitivamente el proyecto de reparcelación en el que se adjudicaba al municipio el 15 por 100 del aprovechamiento urbanístico del sector, pues el mencionado carácter revisor determina que el enjuiciamiento de la validez del acto administrativo impugnado se realice mediante su contraste con la legislación vigente en el momento de dictarlo. Si este Tribunal enjuiciara dichos preceptos legales contrastándolos con la legislación estatal sobrevenida [arts. 14.1, 14.2 c) y 18.4 LRSV: inexistencia de deber de cesión en suelo urbano consolidado y deber de cesión máximo del 10 por 100 del aprovechamiento en el suelo urbano no consolidado y en el suelo urbanizable], por una parte estaría dando respuesta a una duda de constitucionalidad que nadie le ha planteado y que carece de relevancia para los procesos a quibus; y por otra podría hacer imposible la resolución de los procesos de los que traen causa las cuestiones de inconstitucionalidad.
Conviene destacar además, dejando ya de lado la cuestión del canon de enjuiciamiento y abordando la de la subsistencia del objeto de las cuestiones acumuladas (cuestiones distintas, aunque relacionadas), que la derogación de los preceptos cuestionados por la legislación autonómica (Ley del Parlamento Vasco 11/1998, de 20 de abril, de modificación de la Ley por la que se determina la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística) y estatal (Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones) posteriores no determina la desaparición del objeto de las cuestiones acumuladas, aunque sólo fuera porque de la validez de los preceptos cuestionados ha considerado el órgano judicial que las ha promovido que depende el fallo que ha de dictar en los correspondientes recursos contencioso-administrativos (SSTC 28/1997, de 13 de febrero, FJ 2; 125/2003, de 19 de junio, FJ 2; 51/2004, de 13 de abril, FJ 3).
6. Como ya se ha expuesto, plantea también el Abogado del Estado una objeción relativa a la extensión del objeto de este proceso constitucional. A su juicio, no sería relevante para el caso que tiene que resolver el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el art.2.2 del Real Decreto-ley 5/1996, sino sólo el art. 2.2 de la Ley estatal 7/1997, que era la única Ley estatal vigente reguladora de la cesión de aprovechamiento en suelo urbanizable en el momento en que se dictó el acto administrativo impugnado (la aprobación definitiva de la reparcelación, de fecha 19 de diciembre de 1997). La Ley 7/1997 es la "ley de conversión" del Real Decreto-ley 5/1996, que sustituiría la regulación de la disposición legislativa extraordinaria "con los efectos retroactivos inherentes a su objeto" (STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 2), de forma tal que la eventual declaración de inconstitucionalidad de la Ley de conversión por incompetencia no haría recobrar su vigencia al precepto del Decreto-ley, sino que tendría como consecuencia abrir camino directamente a la aplicación del art. 84.3 b) LS de 1976, norma que estaría amparada en el art. 149.1.1 CE.
En todo caso, además, no puede aceptarse uno de los puntos de partida de la argumentación del Auto de planteamiento de la cuestión núm. 4104/99, que consiste en considerar que no existiera en 1994, cuando el Parlamento Vasco aprobó la Ley 17/1994, una condición básica estatal, aprobada de conformidad con las exigencias constitucionales, que previera la cesión de aprovechamiento en suelo urbano. Esa condición básica sí existía. El art. 20 LS de 1992 estableció entre los "deberes para la adquisición gradual de facultades" el siguiente deber legal que pesaba sobre todo propietario: "ceder los terrenos en que se localice el aprovechamiento correspondiente... por exceder del susceptible de apropiación privada o, en su caso, adquirir dicho aprovechamiento por su valor urbanístico en la forma que establezca la legislación urbanística aplicable" [art. 20.1 b)]. Que dicho deber de cesión de aprovechamiento se refería también a los terrenos situados en suelo urbano era claro en el contexto de toda la regulación de la Ley del suelo de 1992 (salvo el margen de regulación que correspondía a la Comunidad Autónoma para el caso del suelo urbano de los municipios de aplicación parcial).
Conviene aquí recordar la jurisprudencia de este Tribunal relativa al art. 149.1.1 CE, en la que apoya su argumentación favorable a la constitucionalidad del art.11 de la Ley vasca 17/1994 el escrito de alegaciones el Letrado del Parlamento Vasco: "La legislación que con base en este precepto constitucional pueda dictar el Estado deberá sin duda ser respetada por el legislador autonómico... Constituirá también un prius del que deberá partir la regulación de las mismas. Sin embargo, en tanto que esa legislación estatal no se haya dictado, resultará sumamente difícil atribuir a la legislación autonómica una invasión competencial, ya que el art. 149.1.1 CE, más que delimitar un ámbito material excluyente de toda intervención de las Comunidades Autónomas, lo que contiene es una habilitación para que el Estado condicione -mediante, precisamente, el establecimiento de unas "condiciones básicas" uniformes- el ejercicio de esas competencias autonómicas con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales. En suma, si el Estado considerara necesario establecer en el futuro esas condiciones básicas y al dictarlas éstas entraran en contradicción con preceptos de leyes autonómicas en vigor, estos últimos quedarían automáticamente desplazados por aquéllas, ya que, como queda dicho, constituyen un núcleo de regulación uniforme del que ineludiblemente debe partir la regulación" que de la materia dicten las Comunidades Autónomas (STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 9; doctrina reiterada, más tarde, precisamente para el ámbito de la regulación en materia de urbanismo y, en concreto, al enjuiciar otra Ley vasca relativa a la cesión de aprovechamiento urbanístico, en la STC 54/2002, de 27 de febrero, FJ 3). En definitiva, y por lo que se refiere a las cuestiones planteadas en este proceso constitucional, la Comunidad Autónoma puede legislar conforme a su criterio en materia de urbanismo, mientras el Estado no limite válidamente ese ámbito de libertad reguladora mediante el establecimiento de condiciones básicas en el ámbito de su competencia.
Pues bien, en lo que ahora importa, en virtud de la competencia que al Estado reserva el art. 149.1.1 CE, dispuso el art. 20 LS de 1992, como condición básica garantizadora de la igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho de propiedad que, con carácter general, existía un deber de cesión de aprovechamiento tanto en suelo urbano como urbanizable. Esta regulación se imponía a la legislación que en materia de urbanismo dictasen las Comunidades Autónomas y desvinculaba ya a éstas de lo que sobre este punto disponía la LS de 1976. La regulación estatal que, además de establecer el deber de cesión, determinaba, con carácter fijo y por referencia a concretas técnicas urbanísticas, el porcentaje de la misma (art. 27 LS de 1992) fue declarada inconstitucional por este Tribunal (STC 61/1997) por invasión de la competencia autonómica en materia de urbanismo. En estas circunstancias, y de acuerdo con la doctrina que acaba de citarse, necesario es concluir que la legislación urbanística autonómica quedaba vinculada sólo por las condiciones básicas que, de conformidad con la Constitución, había establecido el Estado en la Ley del suelo de 1992, entre las que no se contaba la determinación del concreto porcentaje de cesión de aprovechamiento, aunque sí la existencia del deber de cesión. La legislación autonómica reguladora del urbanismo podía, por tanto, fijar el mencionado porcentaje.
Procede, pues, declarar que el art. 11 de la Ley vasca 17/1994 no es inconstitucional por la supuesta vulneración del art. 149.1.1 CE que se argumenta en el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4104/99.
Según expone el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1661-2002, y también opina el Fiscal General del Estado, los mismos argumentos con que se declaró la inconstitucionalidad del art. 27 (apartados 1, 2 y 4) LS de 1992 son aplicables a los mencionados preceptos estatales: el carácter fijo y no mínimo de la cesión de aprovechamiento prevista en la Ley estatal y la utilización de concretas técnicas urbanísticas (aprovechamiento tipo, áreas de reparto) vulnerarían los arts. 149.1.1 (por lo que se refiere a la competencia estatal para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho de propiedad) y 148.1.3 CE (competencia autonómica en materia de urbanismo), según se expone en el fundamento jurídico 17 c) de la citada STC 61/1997.
9. La lectura del texto transcrito obliga a aceptar el planteamiento de la cuestión realizado por el órgano judicial a quo. El apartado 1 del art. 2 de los dos textos legales estatales se vale para establecer la patrimonialización por el propietario de todo el aprovechamiento de referencia de un "complejo entramado de técnicas urbanísticas", "que pertenecen a la competencia exclusiva en materia de urbanismo de las Comunidades Autónomas": "terreno no incluido en una unidad de ejecución" y "aprovechamiento tipo del área de reparto". El apartado 2, además de establecer un porcentaje de patrimonialización (90 por 100) y, en consecuencia, de cesión (10 por 100), con carácter fijo, vuelve a incurrir en el mismo defecto de remitir a concretas técnicas urbanísticas: suelo urbano "incluido en una unidad de ejecución", "aprovechamiento tipo del área de reparto", "aprovechamiento medio de la unidad de ejecución"; como también hace el apartado 3: obras de rehabilitación y sustitución de la edificación "en el ámbito de una unidad de ejecución", "aprovechamiento tipo" (en el texto del Real Decreto-ley), "transferencias... de aprovechamiento" (en el texto de la Ley). La regulación de los dos preceptos es, en consecuencia, inconstitucional.
10. Es necesario llamar la atención sobre la circunstancia de que sólo el apartado 2 del art. 2 del Real Decreto-ley 5/1996 y el apartado del art. 2 de la Ley 7/1997 son relevantes para la resolución del caso sobre el que tiene que pronunciarse el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, puesto que se trata de un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la aprobación de una reparcelación en suelo urbanizable. Sin embargo el art. 39.1 LOTC -situado en el capítulo que regula conjuntamente la Sentencia y los efectos de la misma "en los procedimientos de inconstitucionalidad", esto es, tanto para el recurso como para la cuestión de inconstitucionalidad (STC 81/2003, de 28 de abril, FJ 7)- permite a la Sentencia que declare la inconstitucionalidad de un precepto extender esta declaración y la de nulidad a aquellos otros preceptos "de la misma Ley, disposición o acto con fuerza de Ley a los que deba extenderse por conexión o consecuencia".
Puede trasladarse aquí lo que se ha dicho más arriba con respecto al artículo único de la Ley vasca 17/1994: cuando se dictó la Ley vasca 3/1997 el Estado todavía no había fijado de acuerdo con la Constitución y el bloque de la constitucionalidad ninguna condición básica que limitara el establecimiento por la Comunidad Autónoma de un concreto porcentaje de aprovechamiento urbanístico. Esta decisión estatal se adoptó por primera vez en términos constitucionalmente admisibles con la posterior Ley de las Cortes Generales sobre régimen del suelo y valoraciones de 1998 (así se declaró en la STC 164/2001, de 11 de julio). En 1997 sólo estaba vigente, sobre este punto, una condición básica estatal que permitía al legislador autonómico establecer un deber de cesión de aprovechamiento tanto en suelo urbano como en suelo urbanizable [art. 20.1 b) LS de 1992], condición básica que no fue vulnerada por la Ley vasca 3/1997 al establecer en ambas clases de suelo un deber de cesión del 15 por 100 del aprovechamiento de referencia. Es necesario concluir, por tanto, que el artículo único, apartado 2, de la Ley vasca 3/1997 no es contrario al art. 149.1.1 CE.
Procede disponer, por ello, que las situaciones administrativas declaradas por acto administrativo (licencias, acuerdos aprobatorios de procedimientos de equidistribución) firme -por haber transcurrido el plazo de interposición de recurso antes de la fecha de la publicación de esta Sentencia en el "Boletín Oficial del Estado", o haber sido confirmado por Sentencia igualmente firme en esa fecha- dictado en aplicación de los dos preceptos estatales que se declaran inconstitucionales no podrán ser revisadas, ni se podrá formular reclamación alguna destinada a obtener la cuantía correspondiente al aprovechamiento urbanístico dejado de percibir o efectivamente cedido por la aplicación de los mencionados preceptos.
1.º Desestimar la cuestión de inconstitucionalidad núm. 4104/99.
2.º Estimar en parte la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1661-2002, declarando que son inconstitucionales y, en consecuencia, nulos el art. 2 del Real Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales; y el art. 2 de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales. La mencionada declaración de nulidad tendrá los efectos señalados en el fundamento jurídico 12.
3.º Desestimar la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1661-2002 en todo lo demás.
Dada en Madrid, a veintiuno de octubre de dos mil cuatro.-María Emilia Casas Baamonde.-Guillermo Jiménez Sánchez.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Javier Delgado Barrio.-Elisa Pérez Vera.-Roberto García-Calvo y Montiel.-Eugeni Gay Montalvo.-Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.-Ramón Rodríguez Arribas.-Pascual Sala Sánchez.-Manuel Aragón Reyes.-Pablo Pérez Tremps.-Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez respecto de la Sentencia del Pleno de 21 de octubre de 2004, dictada en las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas núms. 4104/99 y 1661-2002, al que se adhiere don Roberto García-Calvo y Montiel, Magistrado
1. Las cuestiones de inconstitucionalidad resueltas en la Sentencia plantean problemas de interés para la configuración dogmática del sistema de fuentes del Derecho, que es complejo en todos los ordenamientos basados en la división vertical o territorial del Poder, como acontece en nuestro Estado de las Autonomías (STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 7).
2. La situación en que ha quedado en el ordenamiento jurídico la Ley vasca 17/1994, tras el colapso sobrevenido de todo el régimen del texto refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana de 26 de junio de 1992 (en adelante, LS 1992) suscita la pregunta de qué acontece en el sistema de fuentes cuando, como consecuencia de una declaración de inconstitucionalidad sobrevenida de normas básicas (como pretendía ser el artículo 27 LS, conforme a la disposición final única, 1 LS 1992) o de normas que fijan condiciones básicas ex art. 149.1.1 CE (en la calificación que recibieron luego en la STC 61/1997) resultan afectadas las normas autonómicas que se concibieron y dictaron como normas de desarrollo, como es el caso del artículo 11 de la Ley vasca 17/1994.
En este caso el texto refundido de la Ley del suelo de 1976 ha ocupado en forma sobrevenida la posición de condiciones básicas o bases respecto de la legislación autonómica vasca. De ello resulta que no hay otras cesiones en suelo urbano que las que establece el artículo 83.3 LS de 1976. Es evidente que el artículo 11 de la Ley vasca 17/1994 -como expresamente reconoce la Sentencia- "fue dictado por la Comunidad Autónoma en el ámbito de sus competencias sobre urbanismo y en el marco de una legislación estatal y, en relación con ésta... era incuestionable su constitucionalidad". Pero también resulta claro que luego entró en colisión con las bases preconstitucionales o condiciones básicas sobrevenidas (supuesto de "concurrencia" equivalente según el fragmento del fundamento jurídico 7 de la Sentencia, antes citado) como consecuencia de la STC 61/1997, resultando desplazado por el Derecho estatal. Puede apreciarlo así el juez ordinario, desaplicando la ley autonómica también válida, una vez comprobada la validez de la condición básica estatal que prevalece sobre ella ex artículo 149.3, inciso 3, CE. Esta prevalencia, natural en el sistema jurídico complejo de nuestro Estado de las autonomías, no da lugar a la nulidad del artículo 11 de la Ley autonómica 17/1994, sino a su inaplicación al caso concreto que se nos plantea en la cuestión de inconstitucionalidad o, todo lo más, a una inconstitucionalidad mediata sobrevenida sin nulidad, en los términos que se expresaron en el fundamento jurídico 8 del Voto particular a la STC 1/2003, de 16 de enero.
3. Hay que precisar, no obstante, que la Sentencia mayoritaria rechaza las dudas de la Sala a quo respecto del artículo 11 de la Ley del Parlamento vasco 17/1994, de 14 de abril, recordando que ha quedado en pie en el ordenamiento una condición básica estatal aprobada de conformidad con las exigencias constitucionales. Se trata del art. 20 LS 1992 que, en solitario, presidiría las cesiones de aprovechamiento urbanístico y serviría de cobertura al precepto autonómico cuestionado.
En tal estado de cosas, y recordando que debemos retrotraernos temporalmente al Derecho que debe aplicar la Sala a quo para resolver la cuestión de inconstitucionalidad 4104/99 (según el fundamento jurídico 5 de la Sentencia, que comparto plenamente), debe apreciarse que el ordenamiento jurídico vasco carecía -a diferencia de lo que acontecía en el mismo momento en la Comunidad Foral de Navarra o en la Comunidad Valenciana- de una legislación propia no fragmentaria que permitiese aplicar en el País Vasco las complejas técnicas de equidistribución de la Ley del suelo de 1992. Ni las referencias al Derecho estatal del Decreto 132/1994, de 15 de marzo, ni la de la Ley vasca 17/1994 bastaban para integrar en el Derecho autonómico vasco la regulación de las áreas de reparto y del aprovechamiento tipo. Por ello, al haber desaparecido
(tamquam non esset) el Derecho estatal que establecía tal regulación, no se podía dar aplicación a lo que carece jurídicamente de existencia.
Tiene razón la Sala a quo cuando considera que una Comunidad Autónoma no puede establecer una cesión de aprovechamiento urbanístico en suelo urbano sin que el Estado haya fijado dicha cesión como condición básica del ejercicio del derecho de propiedad. Parece necesario, por ello, resolver la cuestión de inconstitucionalidad declarando la procedencia de integrar ese artículo 20 LS 1992, que contempla la Sentencia de la mayoría, con el texto refundido de la Ley del suelo de 1976, al que antes se hizo referencia, acomodándolo al mismo.
La consecuencia habría sido la improcedencia de establecer las cesiones en el suelo urbano de que se trata por el juego conjunto del artículo 20.1 a), relativo a la cesión de terrenos destinados a dotaciones públicas, con el artículo 83.3 LS 1976. La normativa válida autonómica ha quedado desplazada por la condición básica sobrevenida que se acaba de indicar, que es la única que alcanza a garantizar la igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho de propiedad.
4. Respecto de la segunda de las cuestiones de inconstitucionalidad me limitaré a expresar mi desacuerdo con la doctrina de la STC 61/1997, en lo que se refiere, además de la esencial cuestión de la supletoriedad, a la consideración de las áreas de reparto y del aprovechamiento tipo como técnicas urbanísticas subsumibles en las competencias autonómicas, y por ello ajenas al ámbito del artículo 149.1.1 CE. Incluso aceptando los postulados de la STC 61/1997 creo que, siguiendo en la línea progresiva de la STC 164/2001, de 11 de julio, no se debería haber declarado la inconstitucionalidad del apartado 1 de los dos preceptos estatales que disponen la patrimonialización del 100 por 100 del aprovechamiento tipo del área de reparto en el suelo urbano excluido de una unidad de ejecución. No comparto la distinción que se efectúa en el fundamento jurídico 9 respecto de lo que se dijo en los fundamentos 19-20 de la STC 164/2001, por lo que creo excesiva la fidelidad literal a la doctrina de la STC 61/1997 (que se aprecia en el FJ 8), sin los matices que ha representado nuestra doctrina posterior. Piénsese que el escenario de las fuentes del Derecho en esta segunda cuestión es muy distinto al de la cuestión de inconstitucionalidad 4104/99. En efecto, como reconoce la propia Sentencia, la disposición adicional única de la Ley vasca 3/1997 incorporó como Derecho autonómico las técnicas de la Ley del suelo de 1992 que habían sido declaradas inconstitucionales por incompetencia cuando fueron dictadas por el Estado. No fue la única Comunidad Autónoma que adoptó tal medida. Si el complejo entramado de técnicas urbanísticas había pasado ya al terreno del Derecho autonómico en el momento del Derecho aplicable para resolver esta segunda cuestión de inconstitucionalidad (antecedente de hecho 12) no veo gran diferencia entre la inexistencia de deberes de cesión en suelo urbano consolidado y patrimonialización del 100 por 100 del aprovechamiento tipo del área de reparto en suelo urbano excluido de una unidad de ejecución.
Reiterando mi respeto al criterio de la mayoría, firmo este Voto particular en Madrid, a veintiuno de octubre de dos mil cuatro.-Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.-Roberto García-Calvo y Montiel.-Firmado y rubricado.
Fecha de disposición: 21/10/2004
Fecha de entrada en vigor: 19/11/2004
CORRECCIÓN de errores en suplemento al BOE num. 306 de 21 de diciembre de 2004 (Ref. BOE-T-2004-21391).
en las CUESTIONES acumuladas 4104/1999 y 1661/2002 (Ref. BOE-A-2000-2101) y (Ref. BOE-A-2002-15326).
DESESTIMACIÓN de la CUESTIÓN 4104/1999, en relación con el art. 11 de la Ley 17/1994, de 30 de junio (Ref. BOE-A-2012-1688).
Inconstitucionales y nulos el art. 2 del Real Decreto-ley 5/1996, de 7 de junio y el art. 2 de la Ley 7/1997, de 14 de abril, con efectos según fj 12 y la DESESTIMACIÓN del resto (Ref. BOE-A-1996-13000), (Ref. BOE-A-1997-7879) y (Ref. BOE-A-2012-410).

References: Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 27
 artículo 11
 artículo 83
 artículo 11
 artículo 149
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 83
 artículo 149