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Timestamp: 2016-10-24 20:11:02+00:00

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98 IA 194
98 Ia 19429. Arr�t du 16 f�vrier 1972 dans la cause SI Alopex SA contre Conseil d'Etat du canton de Gen�ve.
Art. 22 ter Cst. 1. La condition de l�galit� est respect�e, en mati�re d'atteinte � la propri�t�, lorsque la restriction incrimin�e peut se d�duire de la loi selon les m�thodes d'interpr�tation traditionnelles. Si, � cet �gard, une interpr�tation extensive peut se r�v�ler admissible, dans une situation exceptionnelle, elle ne doit s'�carter du texte clair de la loi, que s'il existe des raisons s�rieuses de penser que celui-ci ne correspond pas en tout point au sens v�ritable de la disposition (consid. 2 a). 2. Une d�cision limitant le prix de vente d'appartements repose sur une base l�gale suffisante, d�s lors qu'elle est fond�e sur une disposition l�gale permettant, � des conditions identiques, de limiter les loyers (consid. 2 b). 3. Le propri�taire qui, pour obtenir des d�rogations � un plan de zone, accepte de limiter le loyer des appartements qu'il construit, ne peut exciper de l'art. 22 ter Cst. pour s'opposer � la limitation du prix de vente de ces m�mes appartements, car il s'agit d'un acte contractuel; il doit, pour autant que les conditions n�cessaires soient r�unies, demander la r�vocation de la d�cision administrative fixant le prix de vente (consid. 3). Faits � partir de page 195
BGE 98 Ia 194 S. 195
A.- Selon l'art. 1er de la loi genevoise sur le d�veloppement de l'agglom�ration urbaine de 1957, � l'int�rieur du p�rim�tre de d�veloppement de l'agglom�ration urbaine genevoise et dont les limites sont fix�es par un plan annex� � la loi, le Conseil d'Etat est autoris� � appliquer les r�gles relatives � la 3e zone de construction conform�ment � la loi sur les constructions de 1961, pour autant que certaines conditions soient r�unies. Parmi celles-ci figure la limitation des loyers. A cet �gard, l'art. 5 de la loi pr�voit ce qui suit:
"L'application des dispositions de la pr�sente loi peut �tre subordonn�e, en outre, � l'obligation faite aux propri�taires:
a) d'�difier, dans des conditions d'investissement normales, des maisons locatives comprenant des logements dont le nombre et le type correspondent aux besoins et � l'int�r�t g�n�ral;
b) de stipuler et percevoir, pour ces logements, pendant une p�riode de 10 ans � partir du jour o� la majorit� des logements sont occup�s, des loyers ne d�passant pas des normes fix�es en fonction de leur situation, des besoins et de l'int�r�t g�n�ral, et de mani�re � couvrir les int�r�ts et les charges usuels des capitaux investis.
Le Conseil d'Etat �dicte les normes pr�vues � l'alin�a pr�c�dent et fixe la limite des loyers autoris�s; il peut en tout temps modifier BGE 98 Ia 194 S. 196les normes maximums des loyers pour tenir compte des circonstances, notamment du taux d'int�r�t des dettes hypoth�caires et du prix des travaux de constructions, d'entretien et de r�paration."
Quant � l'art. 6, il r�gle la proc�dure d'�tablissement des plans d'am�nagement et d'extension dans le cadre du p�rim�tre concern�. Il prescrit � son al. 6:
"Le Conseil d'Etat ne peut autoriser le d�partement des travaux publics � faire application des normes de la 3e zone � un projet d�termin� qu'apr�s adoption du plan d'am�nagement ou d'extension; il fixe en m�me temps les conditions auxquelles cette application est subordonn�e."
Le Conseil d'Etat de Gen�ve a �dict� en 1964, par voie d�l�gataire, un r�glement d'application de la loi sur le d�veloppement. Selon l'art. 13 de celui-ci, lorsque le plan d'am�nagement et le r�glement de quartier ont �t� approuv�s, le d�partement informe le demandeur en autorisation de construire des conditions qu'il doit remplir et requiert, le cas �ch�ant, la pr�sentation du plan financier de l'op�ration en vue de l'application de l'art. 5 de la loi. Conform�ment � l'art. 14, "l'autorisation de construire n'est d�livr�e par le d�partement que lorsque toutes les conditions impos�es sont remplies ou que leur r�alisation est suffisamment garantie". Les art. 20 et 22, relatifs au contr�le des loyers, ont la teneur suivante:
Art. 20. - "Lorsque le Conseil d'Etat d�cide de subordonner le d�classement � un contr�le exerc� sur les loyers des logements dont la construction est projet�e, il fixe pour chaque quartier ou, selon les circonstances, de cas en cas, le montant des loyers qui peut �tre convenu ou per�u conform�ment aux dispositions de l'article 5 de la loi et du pr�sent chapitre."
Art. 22. - "Les investissements doivent �tre calcul�s au plus juste et le rendement brut ne pas d�passer 6,6% des investissements, de telle sorte que les loyers correspondent aux besoins et � l'int�r�t g�n�ral en m�me temps qu'ils assurent la r�mun�ration normale des capitaux et l'entretien du b�timent.
Toutefois, le taux de rendement brut peut d�passer 6,6% des investissements, dans la mesure o� une hausse des taux d'int�r�ts hypoth�caires le rend n�cessaire."
En avril 1970, le Conseil d'Etat a �dict� une nouvelle disposition r�glementaire relative � l'ali�nation de logements, sous art. 24 A ainsi libell�: BGE 98 Ia 194 S. 197
"Les dispositions relatives � la limitation des loyers sont applicables, par analogie, aux cas d'ali�nation de logements par cession de droits de propri�t� d'�tages ou de parties d'�tages, d'actions ou de parts sociales."
B.- La Soci�t� immobili�re Alopex SA, ayant son si�ge social � Gen�ve, est propri�taire, � l'int�rieur de la zone de d�veloppement urbaine d�limit�e par le plan annex� � la loi sur le d�veloppement de 1957, d'une parcelle de terrain, no 2243 Fe 76 de Plainpalais. En d�cembre 1968, elle a pr�sent� au D�partement des travaux publics une demande d'autorisation de construire sur cette parcelle un b�timent d'habitation, demande qui, �tant donn� le volume et le gabarit de l'�difice pr�vu, impliquait le d�classement de la parcelle par l'application, sous certaines r�serves, des r�gles de la loi sur les constructions de 1961 (LCI) relatives � la troisi�me zone. Conform�ment aux dispositions de la loi sur le d�veloppement, cette demande devait en particulier, pour �tre agr��e, satisfaire � certaines conditions concernant notamment l'adoption pr�alable d'un plan d'am�nagement, la participation aux frais d'�quipement public, les garanties � fournir pour assurer la r�alisation de l'ensemble, ainsi que la limitation et le contr�le du rendement de l'op�ration immobili�re. Par arr�t� du 20 mai 1969, le Conseil d'Etat a autoris� l'application des normes de la troisi�me zone au b�timent projet� par Alopex SA, aux conditions suivantes: participation aux frais d'�quipement du quartier de Plainpalais, cession gratuite de terrains destin�s � des fins d'utilit� publique, prix de vente limit� � 6 853 000 fr. au total, soit 1850 fr. par m2 pour les logements et 15 000 fr. pour les garages. Il a r�serv� en outre les conditions particuli�res de l'autorisation de construire. Celle-ci a �t� d�livr�e par le D�partement des travaux publics, sous les r�serves et conditions appropri�es, par d�cision du 29 mai 1969.
C.- Dans le courant de l'ann�e 1970, l'Office cantonal du logement, ayant �t� inform� que les co�ts et prix pratiqu�s par Alopex SA paraissaient s'�carter du plan financier initial, a r�clam� � cette derni�re les documents et renseignements n�cessaires permettant de contr�ler si les conditions fix�es dans l'arr�t� du Conseil d'Etat du 20 mai 1969 avaient �t� respect�es. Des pi�ces produites en octobre et novembre 1970 par Alopex SA (co�t des travaux avec les hausses et projet de vente des appartements) il r�sultait que, le co�t total des travaux BGE 98 Ia 194 S. 198s'�levant � 6 570 000 fr., le projet de vente des appartements pour un montant global de 8 303 000 fr. devait laisser un b�n�fice de 1 733 000 fr. comprenant les frais de vente. Le 14 octobre 1970, l'Office du logement, rattach� au D�partement des finances et contributions, a fait observer par lettre � la soci�t� Alopex qu'elle avait enfreint les dispositions de l'arr�t� du Conseil d'Etat du 20 mai 1969, lequel avait fix� un prix de vente maximum de l'immeuble de 6 853 000 fr. De plus, la marge b�n�ficiaire brute pr�vue s'�levait � 26,27%, alors que celle d�coulant de l'arr�t� du 20 mai 1969 �tait limit�e � 16,15%. Pour ces raisons, il a exig� des explications d�taill�es indiquant les motifs des nouveaux montants. En outre, il a interdit de n�gocier dans l'intervalle des ventes sur la base de ceux-ci. Dans sa r�ponse du 22 janvier 1971, Alopex SA a indiqu� les raisons essentielles qui l'avaient contrainte � augmenter les prix de vente (risques consid�rables de l'op�ration, hausse constante du co�t de construction, etc.). Cependant, pour abaisser le taux du b�n�fice, elle s'est d�clar�e pr�te � appliquer sur les prix de vente un rabais g�n�ral de 2%.
Se r�f�rant alors � la correspondance �chang�e avec la soci�t� int�ress�e et consid�rant qu'il se justifiait d'adapter, dans une mesure appropri�e, le prix de vente � l'�volution du prix de revient, tout en corrigeant le mode de calcul, op�r� par Alopex en reportant exclusivement le prix de revient du m3 sur le prix de vente au m2, le Conseil d'Etat, par un nouvel arr�t� du 24 septembre 1971, a fix� le prix de vente total de l'ensemble des logements, locaux, boxes et doubles boxes � voitures, � la somme de 7 510 000 fr., se d�composant en 7 021 000 fr. pour les logements (environ 2000 fr. par m2), 345 000 fr. pour 23 boxes � 15 000 fr. chacun, et 144 000 fr. pour 6 doubles boxes � 24 000 fr. pi�ce.
D.- Agissant par la voie du recours de droit public, la S.I. Alopex SA requiert le Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t� du Conseil d'Etat genevois du 24 septembre 1971 fixant des limites financi�res � la vente des locaux constituant l'immeuble construit par elle. Elle invoque la violation de l'art. 22 ter Cst. f�d. et de l'art. 6 Cst. gen. Elle soutient en substance � cet �gard que l'arr�t� attaqu� serait nul en raison du d�faut de base l�gale. La loi sur le d�veloppement de 1957, notamment son art. 5, ne concernerait que les maisons locatives si bien que le Conseil d'Etat serait exclusivement comp�tent pour fixer BGE 98 Ia 194 S. 199des conditions et des normes relatives aux investissements et aux loyers autoris�s pour de tels b�timents, et non pour les constructions dont les appartements sont destin�s � �tre vendus soit sous forme de propri�t� par �tage soit par cession d'actions. Par ailleurs, l'art. 24 A du r�glement du Conseil d'Etat -.adopt� en avril 1970 et d�clarant applicables �galement aux cas de vente d'appartements les dispositions de la loi de 1957 - ne reposerait pas davantage sur une base l�gale valable. Le Conseil d'Etat aurait ainsi, dans son arr�t� du 24 septembre 1971, fait usage d'un pouvoir dont il ne disposait pas et restreint par l� les droits r�sultant pour la S.I. Alopex de sa qualit� de propri�taire priv� dans des conditions non compatibles avec la garantie constitutionnelle de la propri�t�.
Dans sa r�ponse, le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours de droit public.
1. La recourante invoque essentiellement la violation de la garantie de la propri�t� et se r�f�re � cet �gard tant � l'art. 22 ter Cst. f�d. qu'� l'art. 6 Cst. gen. La disposition de la constitution cantonale garantissant l'inviolabilit� de la propri�t� n'a pas en substance une port�e plus �tendue que celle attribu�e � l'art. 22 ter Cst. f�d. Il suffit donc d'examiner le moyen invoqu� par la recourante exclusivement sous l'angle de l'art. 22 ter Cst. et de la jurisprudence y relative. Cela revient � d�terminer si la d�cision attaqu�e repose sur une base l�gale, si elle est �dict�e dans l'int�r�t public et si, dans la mesure o�, par ses effets, elle �quivaut � une expropriation, elle donne lieu � indemnit� (RO 94 I 55).
2. a) En r�gle g�n�rale, la condition de l�galit� est respect�e en mati�re d'atteinte � la propri�t�, lorsque la restriction incrimin�e peut se d�duire de la loi selon les m�thodes d'interpr�tation traditionnelles; il n'est pas n�cessaire qu'elle soit pr�vue express�ment (GRISEL, Droit administratif suisse, p. 398). Selon la jurisprudence, le juge, interpr�tant une disposition constitutionnelle ou l�gale, cherche � en d�couvrir le sens, � en d�finir la port�e juridique effective, au-del� des expressions dont s'est servi le l�gislateur. Ce sens co�ncide parfois avec celui que le l�gislateur historique a voulu donner au texte, mais il peut aussi �tre celui que doit avoir ce texte pour �tre applicable aujourd'hui d'une mani�re raisonnable, compte tenu des circonstances BGE 98 Ia 194 S. 200du moment et de l'�tat de d�veloppement de la technique (RO 83 IV 128 et les arr�ts cit�s). Ainsi le Tribunal f�d�ral recourt-il aux proc�d�s d'interpr�tation quilui paraissent, dans chaque cas particulier, les plus propres � d�gager le v�ritable sens de la norme. Il peut m�me, dans cette intention, se fonder � la fois sur la gen�se de la disposition en cause - interpr�tation historique -, sur le texte et, le cas �ch�ant, sur ses rapports avec d'autres dispositions l�gales ou d'autres principes (RO 83 I 177/178).
Par ailleurs, l'exigence d'une base l�gale n'exclut nullement de donner � la loi une interpr�tation extensive lui reconnaissant un champ d'application aussi vaste que possible, tout en restant dans le cadre des termes l�gaux. M�me le recours � l'analogie peut se r�v�ler admissible dans une situation exceptionnelle. Tel est le cas d'une ordonnance d'ex�cution qui, par voie d'analogie, suppl�erait au silence ou � une lacune de la loi (RO 64 I 315; 65 I 11; 72 I 310; 76 I 210; 84 I 94; GRISEL, ouvrage cit�, p. 164/165). Cependant, lorsqu'elle entend agir par voie d'interpr�tation, l'autorit� qui applique le droit ne peut s'�carter d'un texte clair de la loi que s'il existe des raisons s�rieuses de penser que ce texte ne correspond pas en tous points au sens v�ritable de la disposition; ces raisons peuvent notamment r�sulter du fondement et du but de cette disposition (RO 87 I 16; 95 I 326).
b) En l'esp�ce, le Conseil d'Etat fonde sa comp�tence de limiter les prix de vente des appartements, et de contr�ler par voie de cons�quence le rendement de l'op�ration immobili�re, essentiellement sur l'art. 5 de la loi sur le d�veloppement de 1957 et sur les art. 13, 20 et 24 A du r�glement d'ex�cution. La loi, tendant en particulier � promouvoir un d�veloppement rationnel de l'agglom�ration urbaine genevoise, cr�e et d�limite un p�rim�tre d'expansion. A l'int�rieur de ce p�rim�tre, le Conseil d'Etat peut, dans des conditions qu'il a la facult� de d�terminer, faire application des r�gles relatives � la troisi�me zone de construction et pr�vues aux art. 75 ss. de la loi sur les constructions de 1961 (LC). De fait, il s'agit de permettre l'augmentation du taux d'occupation de certains terrains dont l'utilisation est normalement limit�e � l'int�rieur du p�rim�tre d'extension. La d�rogation n'est toutefois consentie qu'� certaines conditions, fix�es par le Conseil d'Etat sur la base de l'art. 5 de la loi sur BGE 98 Ia 194 S. 201le d�veloppement. Ainsi, l'application des normes plus favorables de la troisi�me zone peut �tre subordonn�e � l'obligation pour le propri�taire de construire, dans des conditions d'investissement normales, des maisons locatives comprenant des logements dont le nombre et le type correspondent aux besoins et � l'int�r�t g�n�ral et dont les loyers ne d�passent pas les normes arr�t�es par le Conseil d'Etat lui-m�me, compte tenu des int�r�ts et des charges usuels des capitaux investis. De plus, selon l'art. 22 du r�glement d'ex�cution, les investissements doivent �tre calcul�s au plus juste et le rendement brut ne pas d�passer 6,6% des investissements, de mani�re que les loyers correspondent aux besoins et � l'int�r�t g�n�ral, assurant simultan�ment la r�mun�ration normale des capitaux et l'entretien du b�timent. Toutes ces dispositions, de par leur teneur m�me, d�montrent bien que le l�gislateur a entendu prendre des mesures pour maintenir les loyers dans des limites supportables et pour lutter contre la p�nurie de logements. La lutte contre la p�nurie de logements, surtout � Gen�ve, est effectivement un probl�me d'int�r�t public, d�s lors que la cr�ation de logements, dont le loyer est en rapport avec les ressources d'une partie importante de la population, contribue � maintenir la paix sociale et � lutter contre la hausse du co�t de la vie (RO 88 I 170 et 254; 89 I 461).
Il tombe sous le sens que la lutte contre la p�nurie de logements de cette nature peut aussi bien �tre entrav�e par la fixation de loyers trop �lev�s que par la vente d'appartements � des prix exag�r�s. Ce sont deux aspects du m�me probl�me qui a pr�occup� le l�gislateur de la loi sur le d�veloppement. Certes, celui-ci n'a r�gl� de fa�on expresse que la limitation et le contr�le du loyer des appartements et non leur vente. Mais en vertu m�me de l'�conomie g�n�rale, du syst�me et de la logique interne de la loi, compte tenu des circonstances actuelles et de l'�volution �conomique en mati�re de logements, il est admissible d'en �tendre l'application aux b�timents destin�s d'embl�e � �tre vendus par appartements, surtout lorsque, �rig�s dans le p�rim�tre d'expansion, ils b�n�ficient aussi de l'avantage r�sultant d'un taux d'occupation plus �lev� du terrain. Le Conseil d'Etat genevois n'a donc pas donn� � la loi sur le d�veloppement une interpr�tation sans relation avec la volont� du l�gislateur ou contraire au but fondamental qu'elle vise. On doit d�s lors BGE 98 Ia 194 S. 202en conclure que l'arr�t� attaqu� repose sur une base l�gale suffisante.
3. On peut d'ailleurs douter que la recourante soit fond�e � se pr�valoir in casu d'une restriction � la propri�t� au sens de l'art. 22 ter Cst. En effet, c'est pour obtenir une d�rogation � la r�glementation pr�vue par la loi genevoise sur le d�veloppement de l'agglom�ration urbaine de 1957, dont la constitutionalit� n'est pas contest�e, et qui limitait les possibilit�s de construction sur sa parcelle, qu'elle a accept� de se soumettre, en contrepartie, aux conditions impos�es par l'autorit�. Il s'agit l� d'un acte contractuel dont le principe ne saurait �tre remis en cause, d�s lors qu'aucun recours n'a �t� d�pos� contre le premier arr�t� du Conseil d'Etat genevois du 20 mai 1969, qui imposait des conditions plus strictes que celles en cause ici. Il reste � d�terminer si l'�volution des circonstances donnait � la recourante le droit d'obtenir de l'autorit�, par la r�vocation de sa premi�re d�cision, qu'elle modifie celle-ci dans un sens encore plus favorable que cela ne r�sulte de l'arr�t� attaqu�. Rien ne permet cependant de penser que tel soit le cas. En effet, la recourante ne se pr�tend pas victime de la violation d'un droit acquis et, de plus, elle n'a ni all�gu� ni �tabli que le Conseil d'Etat genevois se serait �cart� des principes de calcul accept�s par elle en 1969, pour d�terminer le prix de vente autoris� des appartements et des garages qu'elle a construits.
84 I 94,
95 I 326,
89 I 461
art. 6 Cst.

References: Art. 22
 art. 20

Art. 20
 l'article 5

Art. 22
 art. 24
 art. 5
 art. 13
 art. 75
in casu

art. 6