Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/Autos/2006/A273-06.htm
Timestamp: 2017-11-24 09:18:50+00:00

Document:
A273-06
Auto 273/06
Admitida una demanda con relación a algún cargo de inconstitucionalidad respecto de una norma, el rechazo que pueda resultar en relación con otros cargos relacionados con la misma disposición, y por virtud de la inadmisión que se dispuso, no impide que esta Corporación, al dictar la sentencia respectiva ejerza el control integral sobre la norma acusada, en virtud del cual puede confrontar la norma demandada con la totalidad del bloque de constitucionalidad, sin estar atada necesaria y exclusivamente a los argumentos presentado por el actor, pues la función de velar por la integridad y la supremacía de la Carta Política sólo resulta eficaz en cuanto la Corte esté habilitada para pronunciarse en relación con los preceptos impugnados, cotejando su texto con la generalidad de las normas de jerarquía constitucional.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento de requisitos de claridad y suficiencia
La Sala encuentra que las razones expuestas para controvertir la exequibilidad del inciso segundo del artículo 81 y del artículo 98 (parcial) del Decreto Ley 1295 de 1994, en relación con los cargos fundados en la presunta vulneración de los artículos 13, 333, 334, 335 y 336 de la Constitución Política, no cumplen con los requisitos mínimos de claridad y suficiencia necesarios para que la Corte pueda disponer la admisión de la demanda también en relación con éstos. Tanto al presentarse la demanda como al corregirla, el actor no aportó los argumentos mínimos claros y suficientes para adelantar un juicio que comprometiera la constitucionalidad de los preceptos atacados en sede de admisión de la demanda.
Recurso de súplica contra el auto mediante el cual fue rechazada la demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2° del artículo 81 y el artículo 98 (parcial) del Decreto Ley 1295 de 1994 “Por el cual se determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”
1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad el ciudadano Domingo Banda Torregroza, presentó demanda contra el inciso segundo del artículo 81 y el artículo 98 (parcial) del Decreto Ley 1295 de 1994, “Por el cual se determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”.
2. El asunto correspondió al Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, quien, mediante auto del treinta y uno (31) de julio de 2006, inadmitió la demanda en cuanto a la presunta vulneración del derecho a la igualdad, como también respecto de la presunta violación de los artículos 333, 334, 335 y 336 de la Constitución Política. El Magistrado sustanciador admitió la demanda respecto de la supuesta vulneración de los incisos primero y cuarto del numeral 10 artículo 150 superior, por parte del artículo 81 del Decreto Ley 1295 de 1994.
3. El actor presentó oportunamente el escrito de corrección, atendiendo, según su criterio, a lo ordenado en la providencia que resolvió sobre la admisión de la correspondiente demanda.
4. Mediante auto del 23 de agosto de 2006, el Magistrado Sustanciador se pronunció sobre el escrito presentado por el actor y resolvió rechazar la demanda respecto de los cargos por los cuales la misma había sido inadmitida.
5. Contra el auto del 23 de agosto de 2006 el actor interpuso recurso de súplica, el asunto fue asignado al Magistrado Humberto Sierra Porto cuya ponencia fue derrotada en sesión de la Sala Plena celebrada el 27 de septiembre; el doctor Álvaro Tafur Galvis salvó su voto y el expediente pasó a este Despacho.
6. El texto de las normas se trascribe a continuación subrayando los apartes demandados.
“Decreto Ley 1295 de 1994
ARTICULO 81. PROMOCION Y ASESORIA PARA LA AFILIACION.
ARTICULO 98. DEROGATORIAS. El presente decreto rige a partir de la fecha de publicación y deroga los artículos 199, 200, 2001, 201,202, 203, 204 y 205 del Código Sustantivo de Trabajo, los artículos 20, 88 y 89 del Decreto 1650 de 1977, los artículos 24, 25 y 26 del Decreto 2145 de 1992, los artículos 22, 23, 25, 34, 35 y 38 del Decreto 3135 de 1968, los capítulos cuarto y quinto del Decreto 1848 de 1969, el artículo 2o. y el literal b) del artículo 5o. de la Ley 62 de 1989 y demás normas que le sean contrarias, a partir de la entrada en vigencia del Sistema General de Riesgos Profesionales, de conformidad con lo establecido en el artículo anterior.”
7. Para el demandante, las disposiciones impugnadas desconocen lo establecido en el artículo 13 superior, como también lo preceptuado en el artículo 150-2 y 150-10, incisos segundo y cuarto del mismo estatuto; además, considera que las normas atacadas vulneran lo dispuesto en los artículos 333, 334, 335 y 336 de la Constitución Política.
En su criterio, se ha desconocido el artículo 13 de la Carta Política al introducir un tratamiento discriminatorio en contra de las sociedades comerciales cuyo objeto social es la prestación de servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales; agrega que esto se debe a que la norma permite que estos servicios también sean prestados por corredores de seguros, lo que deriva en que (i) estos últimos obtengan un privilegio funcional sobre las primeras, por cuanto las normas demandadas no las autorizan paralelamente para que puedan realizar actividades de corretaje de seguros, y (ii) las sociedades comerciales mencionadas quedan sometidas a una competencia imperfecta frente a los corredores de seguros en el mercado de prestación de esta clase de servicios.
7.1. Añade el accionante que esta discriminación no está justificada, se introduce a través de medios ilegítimos y no persigue el bien común ni el beneficio de los usuarios del Sistema General de Riesgos Profesionales. Por esta razón, añade, se presenta una diferenciación ilegítima que debe ser retirada del ordenamiento jurídico.
8. De otra parte, el actor formula cargos basados en la presunta vulneración del artículo 150-10, incisos primero y cuarto de la Constitución Política; en relación con estos argumentos la demanda fue admitida.
9. El actor pretende explicar que las normas impugnadas vulneran lo dispuesto en los artículos 333, 334, 335 y 336 de la Carta Política, por cuanto (i) violan la prohibición de crear monopolios en favor de los particulares; (ii) lesionan el derecho de las sociedades comerciales que prestan servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales, a la libre y leal competencia; (iii) introducen arbitrariamente a los corredores de seguros en el mercado de prestación de los servicios mencionados; (iv) constituyen una intromisión abusiva del Gobierno en la economía; (v) lesionan los intereses de los usuarios del sistema de riesgos profesionales, y (vi) crean supuestos de hecho constitutivos de competencia desleal.
10. Para el demandante, todo se debe a la permisividad de la ley con los corredores de seguros que están habilitados para participar en un mercado ajeno a su objeto social en el que tienen una posición de superioridad, debido a que al mismo tiempo desarrollan actividades de promoción y afiliación dentro del sistema de riesgos profesionales. En concepto del accionante, esta circunstancia permite a los corredores de seguros celebrar convenios para monopolizar el mercado y lesionar la libre competencia.
Finalmente, asegura el actor que de conformidad con el artículo 335 de la Carta Política, la intervención del Gobierno en la actividad aseguradora debe hacerse por medio de ley marco, lo cual no ocurrió en el caso de las normas bajo estudio.
11. La demanda fue parcialmente inadmitida mediante auto del 31 de julio de 2006; en esta providencia quedaron consignadas las razones de la decisión, en ella se lee:
“(...) el cargo formulado por el actor contra los apartes acusados por la presunta vulneración del derecho a la igualdad de las sociedades comerciales que prestan servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales, carece de suficiencia, toda vez que el actor (i) no precisa las razones por las cuales del precepto impugnado deriva un trato desigual para dichas sociedades, y (ii) de ser ello así, tampoco explica por qué el legislador extraordinario, en su amplio margen de configuración de la ley –en este caso del decreto ley-, no podía establecer tal trato diferente.
Sobre los requisitos que deben reunir los cargos de inconstitucionalidad por violación del principio de igualdad, esta Corporación sostuvo en la sentencia C-1115 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil):
‘Por ello, en principio, las disposiciones que regulan aspectos relacionales o consagran diferencias de trato están amparadas por la presunción de constitucionalidad, de manera que su cuestionamiento por vía del control abstracto de constitucionalidad, cuando éste se origina en una presunta violación del principio de igualdad, le impone al demandante no solo la obligación de señalar el término de comparación, sino también, y de manera especial, la de exponer las razones por las cuales considera que esa diferencia de trato es arbitraria e injustificada y genera un trato discriminatorio. Dicho en otras palabras, cuando una norma es acusada por vulnerar el principio de igualdad, el actor debe precisar cuales son los grupos o sujetos que se comparan y cuales los criterios para llevar a cabo tal comparación y que conducen a concluir que se desconoció el citado principio’.
En la presente oportunidad, el demandante no indica ni suministra pruebas de por qué no puede darse un tratamiento similar a los corredores de seguros y las sociedades comerciales en materia de prestación de servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales, ni da una explicación concreta de por qué un trato similar a estos dos tipos de personas jurídicas deriva en una discriminación injustificada de las segundas. Por estas razones, el cargo carece de suficiencia.
En segundo lugar, observa que el actor tampoco aporta argumentos sobre por qué los preceptos que cuestiona vulneran los artículos 333, 334 y 336 de la Constitución. Ciertamente, (i) no explica qué tipos de convenios podrían celebrar los corredores de seguro que prestan servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales para monopolizar el mercado de estos servicios en el marco del Sistema General de Riesgos Profesionales; (ii) tampoco explica por qué con la introducción de estos actores en dichos mercados, se promueve la competencia desleal, y (iii) no precisa por qué la participación de los corredores de seguros en este mercado no favorece a los usuarios del sistema, entre otras razones. Como se observa, el demandante se limita a enunciar una serie de consecuencias en su sentir contrarias a la libre competencia, pero no explica por qué son consecuencia de las normas que demanda.
Por último, en relación con la supuesta violación del artículo 335 de la Carta, el demandante no argumenta por qué la autorización a los corredores de seguros para prestar servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales es una intervención del Gobierno en la actividad aseguradora, y de ser ello así, por qué no podía efectuarse en ejercicio de facultades extraordinarias.
En resumen, el demandante se limita a enunciar una serie de consecuencias que, en su sentir, derivan de las disposiciones que demandas, sin explicar por qué se provienen de las mismas y por qué son inconstitucionales. En este orden de ideas, los cargos aludidos no contienen todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte”.
12. Luego de examinar el contenido del escrito de corrección de la demanda, el Magistrado Ponente concluyó:
“(...) además de repetir los argumentos expuestos en la demanda, indicó (el accionante) que la violación de los artículos 333, 334 y 336 superiores se producía, entre otras razones, por cuanto el permitir a los corredores de seguros prestar los servicios en comento facilitaba que con los recursos de las cotizaciones al Sistema General de Riesgos Profesionales –recursos parafiscales con destinación específica- se financiaran las comisiones de los corredores contratados por las ARP para promover las afiliaciones.
Al respecto, explicó que las comisiones que las ARP pagan a los corredores de seguros por concepto de promoción de afiliaciones deben provenir de recursos propios de las primeras y no de los recursos del sistema, debido a que éstos tienen una destinación específica. Indicó que al permitir que los corredores de seguros presten también servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales, se facilita el desconocimiento de este mandato, ya que lo que sucede en la práctica es que las comisiones a las que tienen derecho éstos por concepto de corretaje, les terminan siendo pagadas por las ARP a escondidas como pago por prestación de tales servicios”.
13. Mediante auto del veintitrés (23) de agosto de 2006, el Magistrado Ponente resolvió rechazar la demanda en relación con los cargos por los cuales inicialmente había resuelto inadmitirla, por cuanto consideró que la demanda no había sido corregida en debida forma. Como fundamento de esta decisión expuso:
“(...) de un lado, en la mayor parte del memorial de corrección, el actor se limitó a exponer los mismos argumentos expuestos en la demanda, y, de otro lado, el argumento que agregó en relación con la violación de los artículos 333, 334 y 336 de la Carta carece de certeza, toda vez que parte de una presunta práctica ilegal que generan las disposiciones demandadas, mas no del texto mismo de éstas.
Al respecto, esta Corporación ha sostenido que los cargos de inconstitucionalidad contra una disposición legal deben partir de razones ciertas, lo que significa que la demanda debe recaer ‘(…) sobre una proposición jurídica real y existente ‘y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’ e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ’esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’.[1]
Particularmente, en materia de cargos que se basan en aplicaciones prácticas de los preceptos legales demandados, la Corte ha sostenido
‘Ha reiterado la Corte que los cargos formulados contra las normas que según el artículo 241 de la Constitución pueden ser demandadas por inconstitucionalidad deben recaer sobre el contenido de las normas o sobre el trámite seguido para su aprobación o expedición, pero no sobre su aplicación por parte de los operadores jurídicos ni tampoco sobre las conveniencias o inconveniencias de su ejecución’.[2]
Así las cosas, el suscrito Magistrado encuentra que este nuevo cargo tampoco corrige la demanda en relación con el desconocimiento de los artículos 333, 334 y 336 de la Constitución”.
14. El actor interpuso oportunamente el recurso de súplica contra el auto del veintitrés (23) de agosto de 2005; en este escrito se repiten las razones en las cuales se basaron los cargos formulados en la demanda. Sin embargo, el accionante expresa su oposición a los argumentos expuestos por el Magistrado Sustanciador, señalando que los cargos deben ser entendidos en su conjunto, por cuanto están concatenados, es decir, no es posible un entendimiento de ellos por separado; agrega que el orden de exposición de los argumentos debe ser seguido estrictamente para comprender el sentido verdadero propuesto con su argumentación.
15. El demandante, además, solicita la declaratoria de nulidad de lo actuado desde la presentación de la demanda de inconstitucionalidad. Esta petición la formula por considerar que se ha vulnerado el debido proceso, al interpretar erróneamente los argumentos de la demanda, por lo que se ha incurrido en la causal de nulidad del artículo 49 del Decreto 2067 de 1991. Sobre esta petición la Sala resolverá por separado, mediante providencia distinta a la presente.
1. La Corte Constitucional es competente para decidir sobre el presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.
2. La demanda contra los artículos 81 y 98 del Decreto 1295 de 1994, está basada en tres argumentos principales:
2.1. Considera el actor que las normas parcialmente atacadas desconocen el ámbito material fijado mediante el numeral 11 del artículo 139 de la ley 100 de 1993, en virtud del cual el Ejecutivo regularía mediante decreto con fuerza de ley lo relacionado con la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales; en su criterio, las normas impugnadas vulneran lo dispuesto en los numerales 2 y 10 del artículo 150 de la Carta Política.
2.1.1. Para el demandante, fueron modificadas materias relacionadas con el alcance de la actividad económica de los intermediarios de seguros, al permitirles desarrollar actividades propias de las sociedades comerciales cuyo objeto social es la prestación del servicio de salud ocupacional y riesgos profesionales, sin que la ley de facultades extraordinarias lo autorizara; además, en su criterio, se permitió la modificación de algunas disposiciones del Código de Comercio.
2.2. De otra parte, estima el actor que las normas demandadas vulneran el principio de igualdad (C.Po. art 13), por cuanto establecen un presunto desequilibrio entre los intermediarios de seguros y las empresas que prestan servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales, ya que las primeras gozan de ventajas en la prestación del servicio de salud ocupacional.
2.3. Finalmente, según el accionante las normas impugnadas vulneran los principios constitucionales de libertad de empresa (C.Po. art. 333), desconocen la obligación de intervención del Estado como director de la economía (C.Po. arts. 334 y 335), como también atentan contra la prohibición de establecer monopolios (C.Po. art. 336).
2.4. Mediante auto del 23 de agosto de 2006, contra el cual fue interpuesto el recurso de súplica, el Magistrado Ponente explicó que los cargos a los cuales se refieren los considerandos 2.2. y 2.3., no cumplen con las condiciones de claridad y certeza requeridas para que la Corte Constitucional pueda emitir un pronunciamiento de fondo sobre la exequibilidad de los preceptos demandados.
3. La Sala Plena procederá a determinar si en efecto los cargos mencionados en los considerandos 2.2. y 2.3. carecen de claridad y certeza, o si los argumentos presentados por el demandante son suficientes para generar una controversia constitucional entre las normas demandadas y los artículos 13, 333, 334, 335 y 336 de la Constitución Política.
La corrección de la demanda no se ajustó al auto inadmisorio
4. Si bien es cierto que la acción de inconstitucionalidad fue concebida como un mecanismo de participación ciudadana en defensa del orden jurídico objetivo, caracterizado por su informalidad, ausencia de requerimientos técnicos y trámite sumario, también lo es que la función de velar por la supremacía e integridad de la Constitución Política, impone a la Corte un cierto deber de cuidado al momento de resolver sobre la admisión de las demandas presentadas por los ciudadanos para controvertir la exequibilidad de las normas que integran el ordenamiento jurídico.
Con la verificación acerca del cumplimiento de los requisitos mínimos establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, la Corte no limita ni desconoce la naturaleza de la acción de inconstitucionalidad, sino que precisa el contenido y el alcance de la pretensión manifestada por el ciudadano.
En efecto, si bien se trata de una acción informal que no está sometida a mayores exigencias, el actor no está exento del cumplimiento de las mínimas exigencias impuestas por la ley pues ellas operan como condiciones que posibilitan el surgimiento del debate jurídico que es consustancial al proceso de constitucionalidad y se encaminan a aportar los supuestos racionales en los que se apoya el planteamiento del problema que ha de decidir el Tribunal Constitucional. Por eso, en caso de incumplirse tales exigencias, ese debate no puede suscitarse por ausencia de los supuestos que lo apoyan y, en esas condiciones, el Tribunal, tras evidenciar las limitaciones de la demanda interpuesta, debe declararse inhibido para pronunciarse de fondo.
5. Dentro del ámbito de su competencia, el Magistrado Ponente en este caso, admitió la demanda propuesta contra el artículo 81 del Decreto Ley 1295 de 1994 en relación con la supuesta vulneración del artículo 150-10 Superior, y la inadmitió respecto de la misma norma en cuanto a la supuesta vulneración de los artículos 13, 333, 334, 335 y 336 Superiores, que por no haber sido corregida exponiendo cargos de inconstitucionalidad fue rechazada respecto de estos cargos.
Esta Corporación ha precisado, y de manera reiterada viene explicando, cuáles son los requisitos mínimos que deben cumplir los argumentos expuestos por el actor para ser considerados cargos de inconstitucionalidad. Según la jurisprudencia, la acción de inconstitucionalidad, como derecho político, resulta eficaz si las razones expuestas por el demandante atienden a lo siguiente:
“(…) La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[3]. De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional”[4].
Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”[18].
6. Es cierto que las condiciones fijadas implican para el accionante una carga mínima de cuidado al redactar el escrito de demanda, pero esta circunstancia contribuye para que la Corporación, llegado el momento, resuelva teniendo en cuenta los argumentos y razones expuestos por el demandante, a lo cual podrá agregar consideraciones acordes con la potestad que permite a la Corte ejercer el control integral de constitucionalidad.
Mediante auto admisorio, como ya se indicó, el Magistrado Sustanciador se pronuncia sobre el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en cuanto a la supuesta vulneración del artículo 150-10 Superior, da traslado a las autoridades públicas correspondientes e invita a participar en el proceso a quienes estime pertinente para complementar argumentos, comprender asuntos técnicos y, en general, enriquecer el debate jurídico. En este caso particular, es lógico que a lo largo del trámite judicial, luego de escuchar al Ministerio Público, a los intervinientes y a los demás Magistrados de la Corte, la sentencia pueda comprender aspectos no mencionados en el auto admisorio de la demanda o mencionados por el demandante, pero que resultan relevantes para la adopción del respectivo fallo y para el cumplimiento del control integral que corresponde ejercer a la Corte Constitucional.
Es decir, que admitida una demanda con relación a algún cargo de inconstitucionalidad respecto de una norma, el rechazo que pueda resultar en relación con otros cargos relacionados con la misma disposición, y por virtud de la inadmisión que se dispuso, no impide que esta Corporación, al dictar la sentencia respectiva ejerza el control integral sobre la norma acusada, en virtud del cual puede confrontar la norma demandada con la totalidad del bloque de constitucionalidad, sin estar atada necesaria y exclusivamente a los argumentos presentado por el actor, pues la función de velar por la integridad y la supremacía de la Carta Política sólo resulta eficaz en cuanto la Corte esté habilitada para pronunciarse en relación con los preceptos impugnados, cotejando su texto con la generalidad de las normas de jerarquía constitucional.
7. En el caso de la demanda presentada por el ciudadano Domingo Banda Torregroza, la Sala encuentra que las razones expuestas para controvertir la exequibilidad del inciso segundo del artículo 81 y del artículo 98 (parcial) del Decreto Ley 1295 de 1994, en relación con los cargos fundados en la presunta vulneración de los artículos 13, 333, 334, 335 y 336 de la Constitución Política, no cumplen con los requisitos mínimos de claridad y suficiencia necesarios para que la Corte pueda disponer la admisión de la demanda también en relación con éstos.
Tanto al presentarse la demanda como al corregirla, el actor no aportó los argumentos mínimos claros y suficientes para adelantar un juicio que comprometiera la constitucionalidad de los preceptos atacados en sede de admisión de la demanda. Esta afirmación se corrobora con el texto del escrito de corrección, pues en él quedó consignado:
“Se deriva y configura un trato desigual que deviene en discriminatorio, por cuanto la proposición jurídica acusada, a través de sus prescripciones, determina o dispone:
a) Contrariando a la legislación comercial, privilegiar funcionalmente a los corredores de seguros autorizándolos y habilitándolos para que adicionalmente a su objeto social funjan contractualmente, dentro del micro S.G.R.P, ejecutando la actividad económica de la ‘prestación de servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales’.
b) No autorizar y no habilitar, correlativamente, para ‘realizar actividades de corretaje de seguros’ como ‘corredores de seguros’, dentro del micro S.G.R.P., a las sociedades comerciales cuyo objeto social y actividad económica es la ‘prestación de servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales’
c) Obligar de facto (implícitamente) a las sociedades comerciales cuyo objeto social es la ‘prestación de servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales’ a sufrir la carga antijurídica y lesiva de la competencia imperfecta (oligopolística) de los privilegiados corredores de seguros, dentro del mercado de ‘prestación de servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales’ del S.G.R.P.”[19]
8. En cuanto a la presunta violación de los artículos 333, 334, 335 y 336 de la Carta Política, el actor manifiesta que las normas demandadas:
“a) Impone al mercado de “prestación de servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales’ del micro S.G.R.P., en forma artificiosa que no es resultado del libre juego de oferta y demanda, a los corredores de seguros como nuevos ‘prestadores de servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales’. Esta imposición la hace con arbitrariedad, y con desviación de poder que no consulta la finalidad del artículo 1.347 del Có de Co. Y del Bien Común de los usuarios y beneficiarios del S.G.R.P.,
b) Autoriza y habilita empresarialmente a los corredores de seguros para ofrecer y ejecutar un triple ejercicio de actividades económicas dentro del micro S.G.R.P. (promoción del sistema, afiliación al sistema y prestación de servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales a los usuarios y beneficiarios del sistema), ubicándolos de facto en objetivas condiciones de privilegio, preponderancia y superioridad sobre los demás concurrentes no privilegiados y no ologopolistas como resulta ser él. Esta autorización y habilitación empresarial y económica otorgada a favor de los corredores de seguros, la hace (la proposición jurídica impugnada) contrariando incompetentemente a la legislación comercial, tal y como se explica en la sustentación del primer (1er) cargo formulado contra ella.
c) Establece de facto, en razón a la habilitación e imposición al mercado de los corredores de seguros en condiciones de privilegio, preponderancia y superioridad, una forma monopolística de competencia económica imperfecta (oligopolio), antijurídica y lesiva, en perjuicio de las sociedades comerciales cuyo objeto social y actividad económica es exclusivamente la ‘prestación de servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales’ en perjuicio de los usuarios y beneficiarios del S.G.R.P., y en perjuicio de la Comunidad por el derroche de recursos productivos (cotizaciones) que ocasiona”[20].
9. Como se observa, los argumentos expresados por el actor no son claros ni suficientes para estructurar por lo menos un cargo de inconstitucionalidad basado en los artículos 13, 333, 334, 335 y 336, pues, como lo expresó el Magistrado Ponente al rechazar la demanda, en el escrito de corrección fueron reiterados los argumentos presentados inicialmente, sin aportar la claridad ni la certeza requeridas para esta clase de proceso.
CONFIRMAR lo dispuesto mediante el numeral primero del auto del veintitrés (23) de agosto de 2006, en virtud del cual se resolvió rechazar la demanda presentada por el ciudadano Domingo Banda Torregroza contra el inciso segundo del artículo 81 y el artículo 98 (parcial) del Decreto Ley 1295 de 1994, en relación con los cargos por violación de los artículos 13, 333, 334, 335 y 336 de la Constitución Política.
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO AL AUTO 273 DE 2006
RECHAZO PARCIAL DE DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia cuando existen cargos conexos y uno de ellos ha sido admitido (Salvamento de voto)
Habiéndose admitido el primer cargo, cuyos fundamentos se relacionan con los fundamentos de los demás cargos –aunque no de manera muy clara como bien se señala en la inadmisión -, no resulta una razón suficiente para rechazar los mencionados cargos (ii) y (iii), el que prima facie no se vea el sentido de la vulneración de las normas constitucionales. Esto, debido a que el alcance del análisis de admisión de la demanda, no es tan profundo como el que se hace cuando se realiza el control de constitucionalidad propiamente dicho. Por lo que no se debió confirmar el rechazo, sino ordenar que la demanda se admitiera por la totalidad de los cargos.
1.- Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Sala, el suscrito Magistrado procede a sustentar el salvamento de voto manifestado en la Sala Plena respecto del Auto 273 de 2006.
2.- En dicha providencia se resolvió el recurso de súplica interpuesto por el demandante, contra el auto que rechazó la demanda por algunos de los cargos que éste había planteado.
En efecto, el demandante planteó en el escrito de la demanda que los artículos 81 (parcial) y 98 (parcial) del Decreto 1295 de 1994, vulneran (i) el ámbito material que el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 estableció, para que el Ejecutivo regulara mediante decreto con fuerza de ley la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales, con lo que se transgrede los numerales 2° y 10 del artículo 150 de la Constitucional. Esto, en tanto – en su parecer - modificó cuestiones relativas al alcance de la actividad económica de los intermediarios de seguros, al permitirle desarrollar actividades propias de las sociedades comerciales cuyo objeto social es la prestación del servicio de salud ocupacional y riesgos profesionales, sin que la ley de facultades extraordinarias lo autorizara para ello; además de disponer la modificación de algunas disposiciones del Código de Comercio. En su opinión, también las normas acusadas vulneran (ii) el principio de igualdad (art 13 C.N), por cuanto establecen un presunto desequilibrio entre los intermediarios de seguros y las empresas que prestan servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales, pues las primeras tienen, por cuenta de la norma demandada, ventajas en la prestación del servicio de salud ocupacional. Por último, establece que las normas enjuiciadas vulneran (iii) los principios constitucionales de libertad de empresa (art. 333 C.N), la obligación de intervención del Estado como director de la economía (art. 334 y 335 C.N) y la prohibición de establecer monopolios (art. 336 C.N). El sustento de lo anterior es que las normas demandadas inciden en la práctica económica de manera tal, que los principios rectores de dicha práctica resultan vulnerados como reglas mínimas de la dinámica económica.
El Magistrado que realizó el estudio de admisión de la demanda, consideró que los cargos (ii) y (iii), no fueron suficientemente claros y las razones que los sustentaron carecen de certeza, y en otros casos – considera el mencionado Magistrado – ni siquiera esgrime razones. Por ello, en primer lugar inadmitió la demanda, y en segundo, luego de determinar que la corrección de ésta se había dado en los mismos términos de la presentación, entonces la rechazó.
A su turno, el demandante interpuso recurso de súplica contra el rechazo en comento, y argumentó que los distintos cargos tenían relación entre sí por lo cual no era posible admitir uno y rechazar los otros. En respuesta al anterior recurso, la mayoría de la Sala Plena confirmó el rechazo.
3.- En opinión de la Sala, los cargos fundados en la presunta vulneración de los artículos 13, 333, 334, 335 y 336 de la Constitución, no cumplen con los requisitos mínimos de claridad y suficiencia necesarios para que la Corte pueda disponer la admisión de la demanda en relación con ellos.
Agregó la mayoría de la Sala, que el hecho que los cargos guarden relación entre sí, a la vez que se descarten algunos por su falta de claridad, no significa que la Corte no pueda pronunciarse en la sentencia sino sólo sobre aquellos aspectos relacionados con el cargo que admitió. Por el contrario, “...admitida una demanda con relación a algún cargo de inconstitucionalidad respecto de una norma, el rechazo que pueda resultar en relación con otros cargos relacionados con la misma disposición, (...), no impide que esta Corporación, al dictar la sentencia respectiva ejerza el control integral sobre la norma acusada, en virtud del cual puede confrontar la norma demandada con la totalidad del bloque de constitucionalidad, sin estar atada única y exclusivamente a los argumentos presentados por el actor (...).”
De ahí, que la Sala haya optado por confirmar el rechazo, al reconocer que de los cargos separadamente considerados, sólo uno resultó suficientemente claro en los argumentos que lo sustentaron.
4.- En mi opinión, en el caso concreto, el hecho que se hayan admitido como razones válidas, claras y pertinentes las que sustentaban el cargo (i) admitido, sugiere que si existe conexión entre estas razones y los fundamentos de los demás cargos, no resulta una razón suficiente para el rechazo de los otros cargos su supuesta falta de claridad. Por supuesto, es posible que pese a que los argumentos que soportan los distintos cargos estén conectados entre sí en su contenido, puede ocurrir que los de un cargo sean claros y los de los otros no. Lo que sucede es que en virtud del principio pro actione, esto no da lugar a rechazar los mencionados cargos, sino a analizarlos más a fondo en el estudio de constitucionalidad que se desarrolle al elaborar la sentencia y debatirla a propósito del fallo. Los argumentos para ello, son los siguientes:
I.- Para el suscrito Magistrado es claro que la demanda de la referencia sugiere tres cargos conexos, frente a los cuales, de plano no puede admitirse uno y rechazar los otros. Pues, esto significaría que el estudio de admisión tiene un alcance profundo en cuanto a las inconstitucionalidades plateadas por los ciudadanos, cuando lo que ha establecido la Corte es que la carga de los demandantes públicos en uso de la acción de inconstitucionalidad, es generar al menos la sospecha de que una disposición legal vulnera la Constitución. Si esto es así para un cargo que se relaciona con otros cargos, entonces en el estudio de admisión no hay lugar a descartar todavía los otros cargos.
II.- De igual manera, en atención al deber de realizar un control de constitucionalidad de las leyes con carácter integral, así como de conformidad con el principio pro actione, la Corte debe evitar, en sede de admisión, restringir el campo de estudio de la norma demandada, de manera que se desconozca o se limite el ámbito de análisis de los intervinientes y de la misma Sala Plena al momento de debatir el asunto. El control integral no sólo abre el campo de análisis de la Corte Constitucional, sino que también establece el deber de cotejar la norma con la mayor cantidad de contenidos normativos constitucionales con los que la disposición demandada se relacione, tal como lo ha afirmado la mayoría en la presente providencia. Y, ello indica también, que ni a los intervinientes ni al mismo Procurador se les puede restringir de entrada en la admisión el alcance del análisis de los preceptos acusados.
III.- Admitida una demanda, no puede sugerirse prima facie cuáles artículos constitucionales serán parámetro de control y cuáles no. Esto resulta contra-intituivo respecto de la noción de control integral que la Corte ha desarrollado. Además, pretende una interpretación restrictiva de los requisitos de procedibilidad de las demandas en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, en la cual el alcance de la acción misma se da por virtud de sus requisitos, como si se tratara de un recurso de casación y no de una acción pública. En múltiples ocasiones la Corte Constitucional ha puesto de manifiesto que el juez constitucional, está constreñido en igual medida, tanto por el principio dispositivo (el alcance de sus fallos está directamente relacionado con la demanda) como por la prevalencia y eficacia de lo contenido en las disposiciones constitucionales.
IV.- De otro lado, la Corte Constitucional debe armonizar coherentemente el alcance del control de constitucionalidad de las leyes en nuestro sistema jurídico, con el alcance de los requisitos para admitir las demandas. En dicha tarea, en ejercicio del control de constitucionalidad la Corte ha desarrollado la teoría de la integración normativa; suele tener en cuenta también, todos aquellos contenidos normativos de disposiciones que integren el bloque de constitucionalidad, incluso si el demandante no ha hecho referencia a ellas; y ha acogido cargos que de manera explícita no se han planteado en el escrito de la demanda.
5.- En el caso concreto, considero que si bien es cierto que los cargos por vulneración del principio de igualdad (art. 13 C.N) y de los principios de la actividad económica (arts 333, 334, 335 y 336 C.N) no tienen el mismo nivel de concreción que el cargo admitido, en la medida en que no sugieren con precisión suficiente la vulneración de los artículos constitucionales, tal como sí sucede en el primer cargo; no lo es menos que a lo largo de los distintos escritos que el demandante ha hecho llegar a esta Corporación, los argumentos que de manera general sustentan la supuesta inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, giran en torno a lo que el mismo Magistrado Ponente del Auto de rechazo consideró susceptible de generar una sospecha de inconstitucionalidad, en el primer cargo. Esto es, que las normas acusadas regulan el alcance de las actividades económicas en relación con la promoción y prestación del servicio de salud ocupacional en el Sistema General de Riesgos Profesionales, sin que la ley habilitante la hubiese autorizado para ello.
Lo anterior presenta en principio una supuesta vulneración del artículo 150-2 y 150-10 de la Constitución, pero el fundamento de dicho cargo implica la consideración de las empresas prestadoras el servicio de salud ocupacional y riesgos profesionales junto a los intermediarios de seguros, así como también la consideración de la incidencia de lo planteado en la demanda en la actividad económica. En qué sentido se de lo anterior, no está claro en la demanda; pero lo que si resulta prima facie evidente es la conexión entre los fundamentos del primer cargo respecto de los demás cargos.
Por supuesto, lo anterior es algo por lo que no se puede tomar partido en la admisión de la demanda. Haría falta un estudio más detallado del supuesto problema de constitucionalidad que plantea el actor. Lo cual, escapa al sentido del análisis que se hace para determinar la admisibilidad de una demanda. Este análisis, como lo ha establecido esta Corte en múltiples ocasiones, consiste en determinar si se dan los elementos mínimos que generen una verdadera controversia constitucional, y a partir de los cuales el juez constitucional pueda realizar satisfactoriamente el ejercicio del control de constitucionalidad.
6.- Se puede concluir en el caso concreto, que habiéndose admitido el primer cargo, cuyos fundamentos se relacionan con los fundamentos de los demás cargos - aunque no de manera muy clara como bien se señala en la inadmisión -, no resulta una razón suficiente para rechazar los mencionados cargos (ii) y (iii), el que prima facie no se vea el sentido de la vulneración de las normas constitucionales. Esto, debido a que el alcance del análisis de admisión de la demanda, no es tan profundo como el que se hace cuando se realiza el control de constitucionalidad propiamente dicho. Por lo que no se debió confirmar el rechazo, sino ordenar que la demanda se admitiera por la totalidad de los cargos
Esto no quiere decir sin embargo, que el Magistrado a quien corresponda conocer una demanda, no pueda determinar en la admisión de la misma el alcance de los cargos que le proponen. Pero, una cosa es que diversos cargos sugieran diversos alcances, y otra que exista una conexión entre los fundamentos de diversos cargos. Fundamentos estos, que como es el caso, fueron considerados pertinentes por el Magistrado Ponente del rechazo al admitir uno de ellos.
Tampoco debe interpretarse lo aquí expresado, como la obligación de decidir de fondo todos los cargos que se admitan en la demanda. Por el contrario – se insiste -, esto es algo que sólo será patente en el estudio de fondo de la demanda cargo por cargo.
En lo anteriores términos salvo el voto.
[1] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[2] Cfr. Sentencia C-201 de 2001, M.P. José Gregorio Hernández. Ver también la sentencia C-898 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[18] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[19] Cfr. Fls. 5 y 6 del escrito de corrección de la demanda.
[20] Cfr. escrito de corrección de la demanda fls. 20 y 21.

References: artículo 81
 artículo 98
 artículo 81
 artículo 98
 artículo 81
 artículo 98
 artículo 150
 artículo 81
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 13
 artículo 150
 artículo 13
 artículo 150
 artículo 335
 artículo 335
 artículo 241
 artículo 49
 artículo 6
 artículo 139
 artículo 150
 artículo 2
 artículo 81
 artículo 150
 artículo 2
 artículo 150
 artículo 81
 artículo 98
 artículo 1
 artículo 81
 artículo 98
 artículo 139
 artículo 150
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