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Timestamp: 2017-04-23 21:40:39+00:00

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4.1. BPersVG
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4.1. Personalrat - BPersVG
Mitglieder des Personalrats haben zwei unterschiedliche Ansprüche auf bezahlte Freistellung um sich für ihre Tätigkeit zu qualifizieren: Einen für "erforderliche" Schulungsveranstaltungen und einen für "geeignete". Die Kosten für die erforderlichen trägt der Dienstherr, die der nur geeigneten gehen zu Lasten der Teilnehmenden. Beide Arten von Freistellung sind nicht nur an unterschiedliche Voraussetzungen geknüpft, sondern werden auch auf verschiedenen Wegen realisiert.
Erforderliche Veranstaltungen
Die Teilnahme an erforderlichen Schulungsveranstaltungen ist in § 46 Abs. 6 BPersVG geregelt. Hier ist der Personalrat der "Herr des Verfahrens". Er und nicht das einzelne Mitglied entscheidet darüber, wer wann zu welcher Schulung fahren soll. Dabei nimmt er zwar auf die Belange der Betroffenen Rücksicht – es hätte auch wenig Sinn, jemanden für fünf Tage zu einer Schulung zu entsenden, der dies überhaupt nicht will – ist aber nicht an ihre Wünsche gebunden. Die Schulungsteilnahme ist Teil der Amtsführung, die zu einer Verbesserung der Arbeit im Personalrat führen soll und kein Recht, das durch langjährige Mandatsausübung erworben wird oder gar wächst.
Auswahl der Veranstaltung
Der Personalrat entscheidet ohne Einflussnahme von außen darüber, zu welchen Veranstaltungen und damit auch zu welchen Veranstaltern er seine Mitglieder entsendet. Das können also sowohl gewerkschaftliche wie auch nichtgewerkschaftliche Anbieter sein. Weder der Dienststellenleiter noch andere können hierfür Vorgaben machen. Allerdings genießen die gewerkschaftlichen Angebote den Vorzug, dass ihnen die Rechtsprechung von Vornherein zubilligt, die Gewähr für eine in jeder Hinsicht ordnungsgemäße Durchführung zu bieten. (BVerwG 27.4.1979 – 6 P 45.78)
Der Personalrat hat es also im Falle einer gerichtlichen Auseinandersetzung hier einfacher, weil nicht er nachweisen muss, dass auf der Schulung tatsächlich in geeigneter Form und mit hinreichender Qualität der angekündigte Stoff vermittelt wird oder wurde. Hegt der Dienststellenleiter hier Zweifel und stützt darauf seine Weigerung einer Freistellung oder Kostenerstattung muss er zumindest plausibel machen, warum im konkreten Fall solche Zweifel angebracht sind.
Teilnehmende Mitglieder
Alle Voraussetzungen für die Teilnahme an Schulungsveranstaltungen müssen für freigestellte wie für nicht freigestellte Mitglieder des Personalrats gegeben sein. Der Umstand, dass aufgrund einer Freistellung gem. § 46 Abs. 4 BPersVG sowieso keine Arbeitspflicht besteht, erleichtert also nicht den Schulungsbesuch. Wenn die Voraussetzungen erfüllt sind, können auch Ersatzmitglieder an solchen Seminaren teilnehmen. Dies ist vor allem eine Frage der persönlichen Erforderlichkeit.
Dreh- und Angelpunkt ist die Erforderlichkeit des Seminarbesuchs und damit der Freistellung. Diese Erforderlichkeit hat drei Elemente: Das erste ist der Inhalt der Veranstaltung, das zweite der Anlass der Schulungsteilnahme und das Letzte eine persönliche Komponente.
Ob alle Elemente bei einer Veranstaltung gegeben sind, entscheidet zunächst der Personalrat. Er hat dabei einen gewissen Beurteilungsspielraum, der ähnlich ausgestaltet ist wie der des Betriebsrats. Um zu ermitteln, ob sich das Ermessen des Personalrats im Rahmen dieses Spielraums gehalten hat, greifen die Verwaltungsgerichte auf die Rechtsprechung des BAG zurück. (OVG NRW vom 16.4.2008 - 1 A 280/07.PVB) Danach muss der Personalrat bei der Beurteilung dieser Frage den Standpunkt eines mit den Verhältnissen vertrauten vernünftigen Dritten stellen und nicht nur nach subjektiven Wünschen über die Schulungsteilnahme entscheiden. (BAG vom 16.10.1986 - 6 ABR 14/84) Ein Recht zur Teilnahme besteht, wenn die Abwägung des eigenen Interesses an einer Teilnahme an der Veranstaltung mit dem des Dienstherrn an einer sparsamen Verwendung der öffentlichen Mittel einen Vorrang für das eigene Interesse feststellt. Da es hier keine objektiv richtigen oder falschen Erwägungen gibt, gesteht ihm die Rechtsprechung durchaus auch ein Recht auf Irrtum zu: Er muss nur zum Zeitpunkt der Beschlussfassung die Teilnahme für erforderlich halten dürfen. Stellt sich im Nachhinein heraus, dass eine Schulung - etwa zu Thema "Gestaltung von Leistungslohn" - doch nicht erforderlich gewesen ist, weil die Tarifvertragsparteien die Option später aus dem Tarifvertrag wieder herausgenommen haben, ändert das nichts an der Erforderlichkeit der Teilnahme. (BVerwG vom 14.6.2006 - 6 P 13.05) Anders sieht es natürlich aus, wenn der Personalrat noch vor dem Schulungsbesuch Kenntnis davon erlangt, dass die Erforderlichkeit entfallen ist. In diesem Fall muss die Schulung storniert werden. Gewichtet der Personalrat bei seiner Beschlussfassung über die Teilnahme die finanziellen Folgen nicht ausreichend, kann es passieren, dass zwar die Freistellung rechtmäßig ist, die Kosten aber nicht in voller Höhe von der Dienststelle getragen werden müssen. Hierfür kann die Verwaltung zwar keine verbindlichen Grenzen in Form von Pauschalbeträgen für Seminargebühren festlegen, die nicht überschritten werden dürfen. Die entstehenden Kosten müssen aber in einem angemessenen Verhältnis zur Leistung des Seminaranbieters stehen, was das OVG Münster bei einem gemeinnützigen gewerkschaftlichen Träger als gegeben voraussetzt. (OVG NRW vom 16.4.2008 - 1 A 280/07.PVB) Die Dienststelle muss auch dann die Kosten nur anteilig übernehmen, wenn die Schulungsinhalte nur zum Teil erforderlich waren. (BVerwG vom 14.6.2006 - 6 P 13.05)
Und wer ist jetzt der vernünftige Dritte, der den Maßstab für alles bildet? Im Zweifel der Richter oder die Richterin, die später einmal bei einem Streit mit der Sache befasst sind. Deren Anforderungen wird der Personalrat am Ehesten gerecht, wenn er zu allen drei Aspekten der Erforderlichkeit plausibel darstellen kann, warum er im konkreten Fall deren Vorliegen bejaht hat. Dabei kann der Personalrat sich auch an der gängigen Rechtsprechung zu diesem Thema orientieren, dies aber mit Vorsicht: Hier gibt es zum einen viele widersprüchliche Entscheidungen, die häufig ausschließlich an einer Kostenentlastung der Dienststellen orientiert sind, zum anderen beurteilt sich die Erforderlichkeit von Fall zu Fall anders. Was im Arbeitsamt in Hemer erforderlich ist, muss es in der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin in Dortmund noch lange nicht sein.
Auf keinen Fall allerdings ist der Dienststellenleiter die "vernünftige" Instanz zur Beurteilung der Erforderlichkeit. Auch er ist interessengebunden. Seine Ablehnung einer Freistellung ist daher allenfalls Ausgangspunkt für Diskussionen oder Gerichtsverfahren, aber nicht "kraft Amtes" das letzte Wort.
Quintessenz: Es gibt keine objektiv feststehenden Kriterien für die Erforderlichkeit, wichtig ist die an den folgenden Elementen orientierte Argumentation des Personalrats.
Erforderlichkeit - Schulungsinhalt
Der Inhalt der Schulungsmaßnahme muss in erkennbarer Weise mit der Tätigkeit des Personalrats nach dem BPersVG in Verbindung stehen und hierfür mehr als nur irgendwie nützlich oder hilfreich sein. Eine solche Erforderlichkeit kann grundsätzlich immer angenommen werden, wenn Inhalte des BPersVG vermittelt werden. Hierbei handelt es sich um sogenanntes Grundlagenwissen, dessen Kenntnis für alle Mitglieder des Personalrats erforderlich ist. Ebenfalls zum Grundlagenwissen gehören aus dem allgemeinen Arbeitsrecht etwa etwa der Kündigungsschutz, das Recht der Befristungen, persönlicher Arbeitsschutz oder Entgeltfortzahlungsrecht. Bei Veranstaltungen zu diesen Themen setzt das Bundesverwaltungsgericht allerdings auf der Ebene der persönlichen Erforderlichkeit Grenzen.
Daneben gibt es Schulungen zu spezielleren Themen wie etwa Datenschutzrecht, Suchtprävention oder die Aufstellung von Sozialplänen, bei denen die Erforderlichkeit nicht ohne weiteres vorausgesetzt werden kann. Das BVerwG zählt hierzu auch Veranstaltungen, die der Vertiefung oder Erweiterung von bereits erworbenem Grundlagenwissen dienen, also etwa Seminare zur aktuellen Rechtssprechung im Bereich der Personalvertretungsrechts oder des Arbeitsrechts (BVerwG vom 11.07.2006 - 6 PB 8.06). Eine Schulung zum Thema "Sozialversicherungsrecht" etwa kann nur besucht werden, wenn es einen konkreten Anlass hierfür in der Dienststelle gibt (BAG vom 4.6.2003 - 7 ABR 42/01). Das müsste dann eine Maßnahme sein, bei der sich Leitung und Mitarbeitervertretung darauf geeinigt haben, die Betroffenen in diesen Fragen zu beraten. Dies ist der Sinn der Unterscheidung zwischen Grundlagen- und Spezialschulungen: Erstere tragen die Erforderlichkeit sozusagen in sich, der Personalrat muss sie im Streitfall nicht gesondert belegen. Das Teilnahmerecht wird hier allenfalls auf der Ebene der persönlichen Erforderlichkeit eingeschränkt. Bei Spezialschulungen dagegen muss sich der Personalrat sowohl hinsichtlich des Anlasses als auch der persönlichen Erforderlichkeit weiter gehende Gedanken machen.
Ausgesondert werden allerdings von Vornherein Schulungen, deren Inhalte unter keinem Gesichtspunkt erforderlich sein können. So ist es sicherlich interessant für die Auseinandersetzung im Personalrat oder mit den KollegInnen und spannend bei einem Konflikt mit der Dienststelle, wenn der Personalrat über die Hintergründe der unterschiedlichen Interessenvertretungsgremien in privater Wirtschaft, Kirche und im öffentlichen Dienst informiert ist. Es mag auch hilfreich sein, die Entwicklung von den ersten Betriebsvertretungen im 19. Jahrhundert bis zum modern verfassten Arbeitnehmerschutz nachvollziehen zu können. Aber: Die Arbeit im Personalrat lässt sich auch ohne die Kenntnisse machen.
Ähnlich verhält es sich mit Zusammenkünften von Mitgliedern verschiedener Personalräte ohne klare inhaltliche Ausrichtung, die allgemein dem Erfahrungs- und Meinungsaustausch dienen sollen. Auch die sind vielleicht nützlich, unter Umständen werden dort letztlich sogar Themen behandelt, die als erforderlich gelten können – dennoch sind sie es nicht, weil sich dies zum Zeitpunkt der Beschlussfassung im Personalrat noch gar nicht absehen ließ. (Hierzu BVerwG vom 27.4.1979 – 6 P 89.78)
Einer Veranstaltung selber Veranstaltung ist nicht anzusehen, ob sie in die Kategorie "erforderlich" fällt oder nicht. So kann etwa die Teilnahme an einem Sprachkurs erforderlich sein, wenn auf andere Weise die Kommunikation zwischen Personalrat und einem erheblichen Teil der Wählerschaft nicht mehr sicher zu stellen ist. Hier spielt also der Anlass, die Situation in der Dienststelle eine Ausschlag gebende Rolle.
Erforderlichkeit - Anlass
Zumindest bei den Spezialschulungen verlangt die Rechtsprechung eine Veranlassung durch die Situation in der Dienststelle. (BVerwG vom 27.4.1979 – 6 P 17.78) Die Verwertung der gewonnenen Kenntnisse muss also zeitnah möglich sein. Dies ist etwa bei einer Veranstaltung zum Eingruppierungsrecht des BAT der Fall, wenn in der Dienststelle solche Eingruppierungen vorgenommen werden. (BVerwG vom 16.11.1987, ZBR 88, 195, PersV 89, 67) Sind dagegen dort ausschließlich Beamte tätig, hätte die Schulungsteilnahme keinen Sinn.
Grundsätzlich richtet sich die Erforderlichkeit hier also nach den konkreten Vorgängen in der Dienststelle – und damit natürlich auch nach den Initiativen, die der Personalrat selber ergreift. Will er im Rahmen seiner Initiativrechte aus § 70 BPersVG etwa die Einrichtung von Arbeitszeitkonten vorschlagen, schafft er hierdurch selber die Erforderlichkeit der Teilnahme an einer entsprechenden Schulungsmaßnahme zum Thema "Arbeitszeitgestaltung".
Unabhängig von einem aktuellen Anlass ist die Teilnahme von Schulungen im Bereich des Arbeitsschutzes wegen der hier vorhandenen ständigen Aufgaben des Personalrats immer erforderlich - allerdings im Unterschied zu den Grundlagenschulungen nur für diejenigen Mitglieder des Personalrats, die mit dem Thema auch befasst sind. (BVerwG vom 14.6.2006 - 6 P 13.05)
Die Notwendigkeit einer aktuellen Verwertbarkeit besteht in noch höherem Maße, wenn die Dienstelle keine Haushaltsmittel mehr für die Schulungsmaßnahmen hat. Hier verlangt das BVerwG sogar, dass die Schulung unaufschiebbar ist. (BVerwG vom 26.2.2003 - 6 P 9.02, PersR 2003, S. 276) Die Beurteilung, ob das wirklich so ist, kann wiederum nur der Personalrat treffen: Er muss klären, ob die Wahrnehmung der Mitbestimmungsrechte zur Not auch ohne das in der Veranstaltung zu erwerbende Wissen - etwa durch Änderung der Zuständigkeiten im Personalrat - möglich ist. Ist nachvollziehbar, dass auch auf diesem Wege die erforderlichen Kenntnisse nicht zu mobilisieren sind, ist die Schulung unaufschiebbar. Das wird am Besten dadurch dokumentiert, dass der Personalrat sich dann nicht auf inhaltliche Gespräche zu dem maßgeblichen Thema mit der Dienststelle einlässt. Andernfalls signalisiert er, dass es zur Not auch ohne Schulung geht.
Anders ausgedrückt: Der konkrete betriebliche Anlass ist bei den Grundlagenschulungen die Mitgliedschaft im Personalrat und dessen Aufgabenstellung, etwa im Bereich der personellen Maßnahmen, der Überwachung von Vorschriften usw.. Deshalb besteht für alle Mitglieder des Personalrats das Erfordernis, in den Grundzügen des Personalvertretungsrechts, des Arbeitsvertragsrechts bzw. Beamtenrechts soweit sie Vertreter der entsprechenden Gruppen sind, des Kündigungsschutzrechts und der weiteren wesentlichen gesetzlichen Grundlagen des gesetzlichen und tariflichen Arbeitsrechts geschult zu werden. (BVerwG vom 14.6.2006 - 6 P 13.05) Zu den tariflichen Grundlagen gehört insbesondere eine intensive Einführung in den TVöD/TV-L, die durchaus auch fünf Tage dauern kann. (OVG NRW vom 16.4.2008 - 1 A 4630.06 PVB)
Diese Erforderlichkeit besteht auch dann, wenn die Amtszeit nicht mehr allzu lange dauert und für die Dienststelle nicht plausibel ist, wann die zu erwerbenden Kenntnisse noch eingesetzt werden können. Für die Schulung von Betriebsräten gab es in der Vergangenheit eine Rechtsprechung des BAG, die in diesen Fällen eine besondere Darlegung der Erforderlichkeit verlangte. Die hat der zuständige Senat aber inzwischen ausdrücklich aufgegeben (BAG vom 7.5.2008 - 7 ABR 90/07), weshalb sie auch im Bereich des Personalvertretungsrechts keine Rolle mehr spielen dürfte.
Problematisch ist immer wieder die Teilnahme an Veranstaltungen, die die innere Organisation des Personalrats betreffen. An vorderster Stelle steht hier das Thema "Rhetorik". Hierzu hat sich das BVerwG bereits sehr früh deutlich positioniert und diese Schulung nicht für erforderlich gehalten. (BVerwG vom 27.4.1979 – 6 P 36.78) Damit befand es sich im Einklang mit der früheren Rechtsprechung des BAG zum BetrVG, das sich zunächst ähnlich abweisend geäußert hat, (BAG vom 20.10.1993 - 7 ABR 14/93) inzwischen aber deutlich zurückhaltender in dieser Aussage ist und die Erforderlichkeit eines Seminars "Managementtechniken für Betriebs- und Personalräte" jedenfalls nicht mehr grundsätzlich für ausgeschlossen hält. (BAG vom 14.09.1994 - 7 ABR 27/94) Ob sich das BVerwG dem anschließen wird, bleibt abzuwarten. Schließlich haben sich auch die ersten Instanzgerichte hier bewegt und eine Teilnahme an einer Veranstaltung zum Thema "betriebliche Öffentlichkeitsarbeit" für möglich gehalten. (VG Köln 23.6.1997- 34 K 10183/96.PVL) Als Bildungsveranstaltung im Sinne des § 46 Abs. 7 BPersVG hat auch das BVerwG eine solche Veranstaltung bereits einmal anerkannt. (BVerwG vom 04.02.1988 - 6 P 23.85BVerwG vom 04.02.1988 – 6 P 23.85)
Immer aber kommt es darauf, dass der Personalrat konkret den Bezug zu den Entwicklungen und Anforderungen der eigenen Dienststelle herstellt. Mit Ausnahme der Grundlagenschulungen sind diese schließlich der einzige Maßstab für die Erforderlichkeit einer Schulungsteilnahme.
Erforderlichkeit – Persönlich
Nur wenn das zu entsendende Mitglied die Schulung benötigt, ist die Erforderlichkeit gegeben. (BVerwG 25.6.1992, ZBR 92, 379; PersV 92, 523) Das betrifft sowohl Spezialschulungen als auch Grundlagenschulungen zum allgemeinen Arbeitsrecht. (BVerwG vom 22.7.1982 - 6 P 42.79). Das besuchende Mitglied darf also bislang nicht über die Kenntnisse verfügen, die auf der Veranstaltung vermittelt werden und muss mit entsprechenden Themen auch im Rahmen seiner Arbeit im Gremium befasst sein. (BVerwG 27.4.1979 – 6 P 30.78, ZBR 1979, 378, PersV 81,29) Daher ist die Grundlagenschulung zum Thema "Beamtenrecht" für alle Vertreter dieser Gruppe erforderlich, die zum Thema "Arbeitsrecht" für die anderen.
Da die Rechtsprechung im Bereich des Grundlagenwissens bereits "Grundzüge" als Wissensbasis für ausreichend hält, sperrt jede Schulung, die entsprechende Themen auch nur am Rande berührt hat, jede weitere Grundlagenschulung hierzu. Wenn also auf der Veranstaltung "Einführung in das Personalvertretungsrecht" bereits das Thema "Mitbestimmung bei Kündigungen" auf der Tagesordnung gestanden hat, kann eine weitere Schulung, die diesen Aspekt auch nur am Rande berührt, nur noch als Spezialschulung erforderlich sein. Die Teilnahme daran setzt also einen aktuellen Anlass und die Befassung genau des zu schulenden Mitglieds mit dem Thema voraus - und natürlich, dass die Kenntnisse in der erforderlichen Tiefe noch nicht vorhanden sind. (BVerwG vom 14.6.2006 - 6 P 13.05)
Spezielles Wissen etwa über die gesetzlichen Anforderungen an Arbeitsstätten oder gefährliche Arbeitsstoffe brauchen diejenigen, die für derartige Themen nach der internen Arbeitsverteilung im Personalrat auch zuständig sind. Eine weitere Einschränkung besteht dahin gehend, dass das entsprechende Wissen auch bei keinem anderen Mitglied im Gremium bereits vorhanden sein darf. (BVerwG vom 22.7.1982 - 6 P 42.79).
Mitglieder, die bereits über langjährige Erfahrung als Mitglied im Personalrat verfügen, werden in aller Regel über das Wissen verfügen, das auf einer Grundlagenschulung vermittelt wird. In diesen Fällen müsste auch die Erforderlichkeit der Teilnahme an einer solchen besonders begründet werden. Anders dagegen, wenn dieses Mitglied an einer weiterführenden oder vertiefenden Veranstaltung teilnehmen will. Dann besteht selbst bei einer vorangegangenen Teilnahme an einer Grundlagenschulung kein Anlass, die Erforderlichkeit in Zweifel zu ziehen. (OVG Niedersachsen vom 21.05.1997 – 17 L 2371/96) Auch muss aber die weitere Voraussetzung gegeben sein, dass das betreffende Mitglied andernfalls seine Aufgaben nicht ordnungsgemäß wahrnehmen kann. (BVerwG vom 23.4.1991- 6 P 19.89)
Mischveranstaltung
Häufig wird es so sein, dass von mehreren Themen auf einer Veranstaltung die einen als erforderlich anzusehen sind, andere dagegen nicht. Das BVerwG (BVerwG 14. Juni 2006 - 6 P 13.05) sieht in diesem Fall die Dienststelle nur zur Zahlung derjenigen Anteile verpflichtet, die erforderliche Inhalte vermittelt haben. Das wird insbesondere dann zu Problemen führen, wenn eine Grundlagenschulung sowohl arbeits- als auch beamtenrechtliche Grundlagen enthält. Deren Kenntnis ist immer nur für die Vertreter der Beamten bzw. Angestellten erforderlich.
Der Personalrat muss daher bei seiner Beschlussfassung sehr genau prüfen, ob in dem Schulungsprogramm Themen enthalten sind, die das zu entsendende Mitglied entweder nicht in seinem Alltag benötigt oder die schon bei anderen von ihm besuchten Seminaren behandelt worden sind.
Umstritten ist zwischen den Gerichten die Frage, ob die Schulungsteilnahme auch für Ersatzmitglieder erforderlich sein kann. Das BVerwG steht bislang auf dem Standpunkt, dies sei rechtlich nicht möglich. (BVerwG vom 7.7.1993 – 6 P 15.91) Anders sehen dies etwa das BAG für den Bereich der Betriebsverfassung (BAG vom 19.9.2001 - 7 ABR 32/00), wenn das teilnehmende Ersatzmitglied in der Vergangenheit häufig zur Betriebsratsarbeit herangezogen wurde und dies auch für die Zukunft zu erwarten ist. Dem folgt jetzt auch das OVG Bremen (OVG Bremen vom 1.2.1991 – PV-B 1/91). Ob sich das BVerwG dem anschließen wird, bleibt abzuwarten. Vernünftig wäre es allemal, denn häufig herangezogene Ersatzmitglieder müssen über den selben Wissensstand – zumindest was die rechtlichen Grundlagen ihrer Tätigkeit angeht – verfügen, wie allen andern Mitglieder des Personalrats. Bis zu einer höchstrichterlichen Entscheidung ist aber in jedem Fall zu empfehlen, von Vornherein das Einverständnis des Dienststellenleiters zur Teilnahme von Ersatzmitgliedern einzuholen – wenn der Personalrat nicht das Gremium sein will, das versucht, eine solche Entscheidung herbeizuführen
Dauer/Verhältnismäßigkeit
Dem BPersVG ist keinerlei Hinweis darauf zu entnehmen, welchen Umfang die Freistellung für eine Schulungsmaßnahme haben kann. Als Maßstab kann daher nur eine sehr allgemeine Formel heran gezogen werden: Die Freistellung kann so lange dauern, wie erforderlich ist, um den Lernstoff zu bewältigen. Das mag sich Nichts sagend anhören, enthält aber eine wichtige Informationen: Es gibt keine objektive Begrenzung der Freistellungsdauer.
Alle Bemühungen, eine allgemein gültige Grenze für die Dauer der Freistellung zu definieren, sind zum Scheitern verurteilt. Ob das Thema "Grundlagen des Personalvertretungsrechts" in drei, fünf oder zehn Tagen abzuhandeln ist, hängt von vielen verschiedenen Faktoren – unter anderem auch dem Vorwissen der Teilnehmerin – ab. Daher gibt es keine schematische Obergrenze etwa von fünf Wochentagen für eine Grundlagenschulung zur Personalratsarbeit. (BVerwG 14.11.1990 - 6 P 4.89) Gerade diese müssen umfangreiche Kenntnisse vermitteln, was sich bei Teilnehmern ohne Vorkenntnisse nicht in fünf Wochentagen realisieren lässt. Entscheidend ist, dass es dabei nicht zu thematischen Überschneidungen kommt, also etwa die materiellen Mitbestimmungsrechte oder der Aufbau des Personalvertretungsrechts mehrfach behandelt wird. Wird diese Regel eingehalten, kann sich die Grundlagenschulung auch über zwei Wochen erstrecken. (BVerwG 9.7.2007 – 6 P 9.06) Solche Überschneidungen kommen in der Regel nicht vor, wenn die Kurse beim selben Bildungsträger, also insbesondere dem DGB Bildungswerk NRW belegt werden, der auf diesen Zusammenhang in der Programmgestaltung achtet. Sobald es über den Bereich der Grundlagenschulung hinaus geht, weiß die Rechtsprechung sich in Bezug auf die Dauer der Veranstaltungen nur allgemein damit zu helfen, dass sie einen undurchschaubaren "Verhältnismäßigkeitsgrundsatz" einführt. Damit können dann zusätzlich zu Erforderlichkeit auch sachfremde Erwägungen – wie etwa die Notwendigkeit einer sparsamen Haushaltsführung – mit berücksichtigt werden. (BVerwG 14.11.1990 - 6 P 4.89)
Dass es hierbei nicht um objektivierbare Erkenntnisse geht, die dem Personalrat vor Durchführung der Schulung zur Verfügung stehen, ist offenkundig. Wichtig ist daher ein anderer Hinweis: Wenn die Veranstaltung länger dauert, bedarf dies der spezifischen Begründung. (OVG Lüneburg, 20.5.1987, PersR 1988, 139)
Da Gerichte wie auch Dienststellenleitungen in der Frage der Schulungsdauer vor dem selben Problem stehen wie der Personalrat und letztlich auch auf diese in der Rechtsprechung entwickelten Denkmuster zurückgreifen, ist der Personalrat gut beraten, bei längeren Veranstaltungen immer diese "spezifische Begründung" abzuliefern. Die kann z.B. darin bestehen, dass andere Veranstaltungen auf dem Markt überhaupt nicht angeboten werden oder auch in einer besonderen Schwierigkeit der Materie und der Anforderung an das teilnehmende Mitglied, im Anschluss an die Schulung die übrigen Mitglieder auf einen gemeinsamen Wissenstand zu bringen. Der Grund sollte bereits im Schreiben zur Beantragung der Freistellung enthalten sein.
Der Anspruch auf Freistellung ist auf die Dauer der persönlichen Arbeitszeit begrenzt. Wenn etwa Reisezeiten anfallen, die außerhalb der persönlichen Arbeitszeit liegen oder sogar bei Teilzeitbeschäftigten ein Teil der Veranstaltung in die eigene Freizeit fällt, besteht dafür kein Anspruch auf entsprechenden Freizeitausgleich. (BVerwG vom 23.10.1980 – 2 C 43.78)
Diese Rechtsprechung ist für den Bereich der Betriebsverfassung durch den EuGH bestätigt worden. (EuGH vom 06.02.1995 - Rechtssache C 457/93) Das BAG hat diese Diskriminierung damit gerechtfertigt, dass dadurch die Unabhängigkeit der Betriebsräte gesichert wird (BAG vom 05.03.1997 - 7 AZR 581/92) und so das vom EuGH geforderte sozialpolitische Ziel der Ungleichbehandlung formuliert. Dass dies nur ein Ziel des Gerichts, nicht aber des Gesetzgebers war, hat der durch die Novelle des BetrVG im Jahr 2001 klar gestellt. Seit dem haben Teilzeitbeschäftigte Betriebsratsmitglieder sogar ausdrücklich einen Ausgleichsanspruch zugesprochen bekommen.
Damit hat sich allerdings die Situation für die Personalräte eher verschlechtert: Da die Rechtsvorschriften zur Schulungsteilnahme sich jetzt gerade in dieser Frage von einander unterscheiden, wird kein Gericht mehr § 46 Abs. 6 BPersVG in dieser Frage anders auslegen als das BVerwG. Um diese Situation zu bereinigen, ist eine Gesetzesänderung erforderlich. Bis dahin gilt: Kein Freizeitausgleich für Freizeitopfer während der Schulung.
Ebenfalls eine Frage der Verhältnismäßigkeit ist die Berücksichtigung der dienstlichen Belange, also die Beurteilung, ob das teilnehmende Mitglied in dieser Zeit entbehrlich ist. Zwar findet sich dieser Hinweis nicht ausdrücklich im Gesetz, aber schon aus Gründen der Kollegialität empfiehlt es sich, hierauf zu achten. Im Übrigen wird der Dienststellenleiter die Freistellung verweigern, wenn er hier Probleme sieht – auch wenn er es nicht ausdrücklich sagt.
Allerdings stehen dienstliche Belange nicht schon dann entgegen, wenn in der fraglichen Zeit auch generell "normale" Arbeit anfällt – grundsätzlich ist schließlich davon auszugehen, dass das immer der Fall ist. Schließlich ist es Sache der entsprechenden Körperschaft, die Personalausstattung so zu bemessen, dass auch gesetzliche Verpflichtungen wie die Teilnahme an Schulungsveranstaltungen für die Personalratsarbeit erfüllt werden können. Schließlich muss es auch immer möglich sein, einen Mitarbeiter zu ersetzen, der sein Fehlen langfristig angekündigt hat. Andernfalls würde jede krankheitsbedingte Abwesenheit die Dienststelle lahm legen. Dienstliche Belange können daher nur dann einer Schulung entgegen stehen, wenn es in dieser Zeit immer zu einer erheblich höheren Arbeitsbelastung kommt als im Regelfall.
Über die Freistellung für die Schulungsmaßnahme entscheidet der Personalrat durch Beschluss. Dieser muss vor der Durchführung der Veranstaltung gefasst werden, da andernfalls Probleme mit der Kostentragung auftreten. Eine Nachholung oder Bestätigung eines unwirksamen Beschlusses nach Rückkehr vom Seminar ist nicht wirksam. Dies ist für den Bereich der Betriebsverfassung so entschieden (BAG vom 8.3.2000, 7 ABR 11/98) und es ist nicht zu erwarten, dass die Verwaltungsgerichte davon abweichen werden. Nur dann, wenn der Dienststellenleiter bereits die Kostenübernahme verbindlich gegenüber dem Veranstalter erklärt hat, kann er sich im Nachhinein nicht mehr auf die Unwirksamkeit des Beschlusses berufen. In diesem Fall ist ein Vertrag zwischen ihm und dem Veranstalter geschlossen worden, der unabhängig von den Vorgängen in der Dienststelle ist.
Mit dem – wirksamen, also ordnungsgemäß zu Stande gekommenen – Beschluss entsteht auf Seiten des Personalratsmitglieds eine Verpflichtung zur Teilnahme, (BVerwG 7.12.94 - 6 P 36.93) auf Seiten der Dienststelle eine solche zur Freistellung, wenn denn die Voraussetzungen im Übrigen gegeben sind. Dies ist insbesondere die Erforderlichkeit der Schulungsmaßnahme.
Der Beschluss selber sollte – im Gegensatz zu der späteren Antragsstellung gegenüber dem Dienstherrn – keine Begründung der Auswahl der Person anthalten, damit hier keine vorzeitige Festlegung erfolgt.
Das an der Schulung teilnehmende Mitglied ist nicht bereits durch den Beschluss des Personalrats von seiner Arbeit in dieser Zeit frei gestellt, sondern erst mit der entsprechenden Freistellungserklärung des Dienststellenleiters. Die muss daher ausdrücklich beantragt werden. Bestandteile dieses Antrags sind die grundlegenden Daten (Wer, wann, welche Veranstaltung, Kosten) und eine Begründung der personellen Auswahl sowie ggf. der Dauer der Maßnahme. Letztlich enthält der Antrag also den Inhalt des Beschluss des Personalrats, ergänzt um eine Begründung und die Ausschreibung des Veranstalters.
Damit möglichst schnell Klarheit herrscht, sollte der Personalrat in dem Schreiben auch mitteilen, bis wann er eine Antwort auf seinen Antrag erwartet. Schweigt der Dienststellenleiter, ist dies als Ablehnung zu verstehen. Der Personalrat kann also nicht von sich aus in dem Antragsschreiben bestimmen, dass er ein Schweigen als Zustimmung ansieht. Fährt das Personalratsmitglied ohne eine solche ausdrückliche Freistellungserklärung, wäre dies ein ungenehmigtes Arbeitsversäumnis mit entsprechenden rechtlichen Risiken. Zumindest aber lassen sich dann weder Kostenerstattung noch die Entgeltfortzahlung durchsetzen.
Reagiert der Dienststellenleiter nicht oder verweigert er die Freistellung, muss der Personalrat die geeigneten rechtlichen Schritte zur Durchsetzung der Freistellung einleiten.
Kommt der Dienststellenleiter dem Antrag auf Freistellung eines Mitglieds für die Schulungsmaßnahme nicht nach und helfen auch Verhandlungen nicht weiter, muss ein verwaltungsgerichtliches Beschlussverfahren zur Feststellung der Verpflichtung zur Freistellung eingeleitet werden. (BVerwG 7.12.94 – 6 P 36.93) Da dies jedoch in der Regel nicht vor Beginn der Maßnahme abgeschlossen ist, sollte zusätzlich versucht werden, eine schnelle Klärung mittels einstweiliger Verfügung herbeizuführen. In einzelnen Fällen ist dies schon geglückt. (Z.B. VG Köln vom 8.1.98 - 33 L 4426/97.PVB. Ähnlich auch OVG Münster vom 14.10.1991 - 1 B 1690/91.PVL und VG Hamburg, 17.11.95 - 1 VG FL 11/95)
Anerkannte, geeignete Veranstaltungen
Neben den für die Personalratsarbeit erforderlichen stehen die durch die Bundeszentrale für politische Bildung anerkannten "geeigneten" Veranstaltungen gem. § 46 Abs. 7 BPersVG. Hierfür besteht zwar auch ein Freistellungsanspruch – der anders als der für die erforderlichen Veranstaltungen nicht über den Personalrat als Gremium realisiert wird –, aber kein Anspruch auf Kostenerstattung.
Über die Teilnahme an der als geeignet anerkannten Veranstaltung entscheidet das Personalratsmitglied selber. Hierfür bedarf es also keiner vorherigen Beschlussfassung durch das Gremium. Daher handelt es sich eher um einen Bildungsurlaub, der aber auch dazu dienen soll, die Tätigkeit in der Personalvertretung zu unterstützen. (BVerwG vom 4.2.88 - 6 P 23.85) Dafür müssen die Veranstaltungen geeignet sein. Ob das so ist, muss aber nicht das teilnehmende Mitglied unterscheiden. Es kann sich dabei auf die Anerkennung durch die Bundeszentrale für politische Bildung verlassen. Liegt sie vor – der Veranstalter wird darauf in der Ausschreibung mit Aktenzeichen hinweisen – muss nicht noch geprüft werden, ob auch im konkreten Fall solches Wissen benötigt wird. Wenn das so ist, wird es sich aus Sicht des teilnehmenden Mitglieds gleichzeitig auch um eine "erforderliche" Veranstaltung gem. § 46 Abs. 6 BPersVG handeln.
Hierauf zu achten ist deshalb wichtig, weil der Anspruch auf Teilnahme an geeigneten Veranstaltungen auf drei Wochen je Amtszeit limitiert ist. Er verlängert sich in der ersten Amtszeit auf vier Wochen, wenn keine Mitgliedschaft in der Jugend- und Auszubildendenvertretung voran gegangen ist. Es wäre unsinnig, diese drei bzw. vier Wochen für Veranstaltungen zu verbrauchen, die als erforderlich anzusehen sind und für die daher ohnehin eine Freistellung erfolgen muss.
Dauert die Amtsperiode keine vier Jahre, etwa weil das Mitglied der Jugend- und Auszubildendenvertretung erst später nachgerückt ist, erfolgt eine anteilige Kürzung dieser drei Wochen. Für neu eintretende Mitglieder gibt es in der ersten Amtsperiode eine zusätzliche Woche Freistellung nach § 46 Abs. 7 BPersVG. Diese wird auch dann nicht gekürzt, wenn das Mitglied keine vollständige Amtsperiode absolvieren wird. (So das BAG am 19.04.1989 - 7 AZR 128/88 identisch konstruierten BetrVG)
Für die Teilnahme ist eine Freistellung durch den Dienststellenleiter erforderlich. Die muss das teilnehmende Mitglied selber beantragen und dies so rechtzeitig, dass auf eine Ablehnung noch rechtzeitig reagiert werden kann. Da die Lehrgänge in der Regel in einem zu Beginn des Jahres veröffentlichten Programm der Veranstalter angekündigt werden, sollte auch dann schon der Antrag gestellt werden. Eine Fristsetzung zur Beantwortung ist sinnvoll, damit die Angelegenheit sich nicht durch Nichtstun erledigt. Das Schweigen des Dienststellenleiters nämlich heißt Ablehnung und nicht Zustimmung.
Verweigert der Dienststellenleiter die Zustimmung endgültig oder äußert er sich überhaupt nicht, muss der Freistellungsanspruch gerichtlich durchgesetzt werden. Das Verfahren führt das Personalratsmitglied und nicht der Personalrat. Da es sich in der Regel um eine eilbedürftige Angelegenheit handelt, empfiehlt es sich, eine einstweilige Verfügung zu beantragen. Andernfalls ist kaum mit einer Entscheidung vor Durchführung der Veranstaltung zu rechnen.
Personalratsbeschluss Freistellung gem. § 46 Abs. 6 BPersVG
Der Personalrat beschließt, Herr/Frau --Name des/der Teilnehmers/in-- vom xx.xx.xxxx bis zum xx.xx.xxxx zu der Schulungsveranstaltung --Titel der Veranstaltung-- in --Ort der Veranstaltung-- gem. § 46 Abs. 6 BPersVG zu entsenden.
(Hinweis: Eine Begründung sollte nicht Teil des Beschlusses sein, damit hier keine vorzeitige Festlegung erfolgt. Sie wird dem Arbeitgeber unabhängig von dem Beschluss mitgeteilt.)
dafür dagegen Enthaltungen
An die Leitung der Dienststelle
--Name der Dienststelle
Sehr geehrte Damen und Herren Der Personalrat hat auf der Sitzung am xx.xx.xxx beschlossen, Herr/Frau --Name des/der Teilnehmers/in-- vom xx.xx.xxxx bis zum xx.xx.xxxx zu der Schulungsveranstaltung --Titel der Veranstaltung-- in --Ort der Veranstaltung-- gem. § 46 Abs. 6 BPersVG zu entsenden. Die Seminarkosten betragen xxx,xx Euro hinzu kommen Reisekosten.
Herr/Frau --Name des/der Teilnehmers/in-- ist von uns für diese Veranstaltung ausgewählt worden, weil --folgt: Begründung der Auswahlentscheidung--.
(Wenn die Dauer mehr als eine Woche beträgt:
Die Veranstaltungsdauer von mehr als einer Woche rechtfertigt ich aus dem Umstand, dass --folgt: auf die Dienststelle bzw. die Veranstaltung bezogene spezifische Begründung der Dauer der Veranstaltung--)
Wir bitten um Freistellung des Mitglieds und Übernahme der entstehenden Kosten. Sollte uns diese nicht bis zum xx.xx.xxxx vorliegen, gehen wir von der Verweigerung der Freistellung aus und kündigen im Falle der Nichteinigung schon jetzt gerichtliche Schritte an.
Vorsitzende/r des Personalrats
Freistellungsantrag nach § 46 Abs. 7 BPersVG
An den Leiter der Dienstselle
--Name der Dienststelle--
Betr.: Freistellung zur Schulungsteilnahme gem. § 46 Abs. 7 BPersVG.
Ich beantrage Freistellung für die Teilnahme an der Veranstaltung --Titel der Veranstaltung-- vom xx.xx.xxxx bis zum xx.xx.xxxx. Eine Anerkennung als geeignet durch die Bundeszentrale für politische Bildung ist unter dem Aktenzeichen --Aktenzeichen der Anerkennung-- erfolgt. Mein Freistellungsanspruch aus § 46 Abs. 7 BPersVG ist in dieser Amtszeit noch nicht ausgeschöpft.
Ich bitte um Bewilligung des Antrags bis zum --Frist zur Beantwortung--. Sollte mit bis dahin von Ihrer Seite keine Zusage vorliegen, werde ich die geeigneten rechtlichen Schritte einleiten.
Mit freundlichen Grüßen --Name des Personalratsmitglieds--
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