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Timestamp: 2019-05-26 06:28:15+00:00

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Della Costituzione, dei diritti, del lavoro e della salute
Pubblicato il aprile 22, 2015 da Francesca Ciangola
C’era una volta la Costituzione Italiana, un testo fondamentale che entrò in vigore il 1° gennaio 1948 ma che prese l’avvio quando l’Italia fu liberata dal nazifascismo, il 25 aprile di 70 anni fa.
La Costituzione è la nostra norma fondamentale, e riconosce e garantisce i diritti fondamentali degli uomini e dei cittadini, e il diritto al lavoro, insieme alla dignità dei lavoratori, alla retribuzione dignitosa, alle ferie, alla salute e a tante altre cose.
La Costituzione non chiarisce dettagliatamente il sistema della gerarchia delle fonti, ovvero di cosa si applichi, in concreto (soprattutto quando gli organi istituzionali dicono cose diverse), per regolare la vita dei cittadini, ma le cosiddette preleggi al codice civile, la giurisprudenza e la dottrina, nel corso di anni di democrazia, hanno indicato la strada.
Uno dei punti fondamentali della gerarchia delle fonti è che la legge non può essere derogata da una circolare amministrativa (men che meno dalle indicazioni di qualche funzionario ministeriale), che vale come interpretazione, mai come fonte parificata alla legge.
Ugualmente, una circolare amministrativa non può ingerirsi in materie che sono di spettanza contrattuale, con il rischio di determinare unilateralmente ciò che deve essere regolato con l’accordo dei rappresentanti dei lavoratori.
Ricordiamoci queste premesse.
Come riportato in queste ore solo da fonti sindacali, e di fronte al generale silenzio dei media di solito solerti a gettare fango sul pubblico impiego, il TAR del Lazio il 17 aprile 2015, con la sentenza n. 5714, ha scritto una pagina di diritto molto importante: ha annullato la circolare n. 2 del Ministero per la PA del febbraio 2014, la quale, interpretando l’ultima riforma dell’art. 55 septies comma 5 ter del TU pubblico impiego, che aveva modificato il termine “assenza” in “permesso” in caso di visite specialistiche e terapie, aveva di fatto vietato che potesseo utilizzarsi assenze orarie per malattia.
La circolare quindi, da più di un anno applicata in quanto tale nei confronti di circa 3.200.000 impiegati pubblici, e che introduceva una interpretazione estremamente rigida del dettato normativo, ha prodotto un effetto importante; i lavoratori pubblici, in caso dovessero effettuare visite, terapie, prestazioni specialistiche ed esami, sono stati obbligati a ricorrere ai permessi a recupero, permessi brevi, intere giornate di malattia oppure alle ferie, che invece (ricordate la Costituzione?) dovrebbero essere dedicate al riposo e al recupero delle energie.
Su ricorso della CGIL-FLC, il TAR si è pronunciato proprio in questi giorni.
Dopo aver premesso che il mutamento della parola “assenze” in “permessi” attiene al fatto che la normativa nuova riguarda sia stati patologici in atto (terapie) che visite ed esami magari solo a scopo preventivo e diagnostico (e che è assenza per malattia ogniqualvolta si debbano effettuare visite ed esami e terapia che presuppongono uno stato invalidante), la pronuncia analizza la circolare, che imputa l’utilizzo della locuzione “permessi” ai soli casi di permessi brevi o a recupero. Ebbene, per il TAR non è questo lo spirito della legge, anche considerato che la stessa interviene molto dopo l’approvazione delle ultime tornate contrattuali, che parlavano di “permessi” (riferendosi a casi specifici) ben prima della modifica legislativa che riguardava anche le assenze per malattia.
Per la magistratura amministrativa, quindi, la novella legislativa deve trovare adeguamento nella disciplina contrattuale nazionale, che deve trovare una forma autonoma di permessi per assenze o visite non collegate ad uno stato patologico. Tale adeguamento, del resto, è previsto ed auspicato dallo stesso Dipartimento Funzione Pubblica in una prima, recente ipotesi di nuovo Contratto Collettivo nazionale quadro per il pubblico impiego), richiamata dalla magistratura amministrativa.
Il TAR, in conclusione, annulla per tutte le amministrazioni pubbliche la circolare che prevede(va) l’utilizzo di permessi brevi per assenze per visite specialistiche, terapie e nei casi previsti dall’art. 55 septies comma 5 ter.
Una legge dello Stato interviene sulla disciplina delle assenze per visite o terapie modificando un termine di derivazione contrattuale (e la sola denominazione della norma, articolo cinquantacinque septies comma cinque ter, dà l’idea di quante volte, e con che ordine, l’abbia fatto).
Mentre la legislazione segue il naturale decorso temporale (incessante e stratificato), i Contratti Nazionali rimangono così, immoti, poiché bloccati per legge, e non adeguati alla normativa che continua ad essere prodotta.
Durante e perdurante questo blocco, il Ministro per la PA (era all’epoca Gianpiero D’Alia) elimina il diritto di chi sta male (o di chi effettua la tanto auspicata prevenzione) di farsi visitare senza dover necessariamente perdere un giorno di lavoro, se non ricorrendo a ferie, permessi ad ore oppure ad un giorno intero di malattia.
I dirigenti delle amministrazioni pubbliche attuano nella grande maggioranza dei casi pedissequamente “gli indirizzi applicativi” contenuti nella circolare, anche se la stessa vale come interpretazione e non come disposizione di servizio, evitando qualsiasi interpretazione autonoma, rischiosa, ma congruente alle loro responsabilità, poiché essi stessi sono custodi della legge e dell’azione amministrativa.
I media, di par loro, colgono l’occasione per il consueto “dagli al lavativo“, imputando, con approfondimento degno di laureati all’università della vita, l’incremento delle assenze di malattia di un giorno (come ovvio determinati dall’esigenza di ricorrere ad una giornata di malattia anche per una sola visita o terapia), alla consueta vulgata (ormai stantia) del fannullonesimo nostrano.
Nel frattempo, si producono migliaia, forse milioni di permessi brevi, giornate di ferie o di malattia quando sarebbero bastate un paio d’ore di assenza dal lavoro, e chissà se mai possa rispondere qualcuno del danno, subito in primo luogo dai lavoratori, e dai lavoratori malati.
Che da domani potranno presentarsi dai propri dirigenti con la sentenza in mano, e richiedere, come prima, un permesso per malattia, da giustificarsi nei termini di legge.
Ah, sì, buon 25 aprile, e buona festa dei lavoratori, a tutti.
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Pubblicato il novembre 13, 2014 da Francesca Ciangola
Dopo un periodo di inattesa inattività del legislatore, dal punto di vista dell’interesse prettamente amministrativo, sono di questi giorni alcune novità degne di segnalazione.
Principalmente sono stati pubblicati:
– la legge di conversione del decreto c.d. “Sblocca Italia”, n. 164 dell’11 novembre 2014 (G.U. dell’11 novembre).
– il D.P.R. del 26 settembre 2014, recante “Criteri per l’individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse con l’esercizio delle funzioni provinciali” (G.U. del 12 novembre);
– il Decreto 28 ottobre 2014 dell’Avvocatura generale dello Stato, recante “Criteri di determinazione del rendimento individuale ai sensi dell’articolo 9 del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114”.
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Nuove norme sulla fruibilità dei dati
Pubblicato il settembre 3, 2014 da Francesca Ciangola
In questa sede, esattamente un anno fa, avevamo scritto delle convenzioni per la fruibilità dei dati, documenti da redigere obbligatoriamente da parte delle amministrazioni per agevolare lo scambio di informazioni, disciplinati da apposite Linee Guida, redatte dall’Agenzia per l’Italia Digitale e pubblicate appunto un anno fa.
Nel silenzio pressoché generale, tale obbligo – previsto peraltro da anni dall’art. 58 del CAD (D.Lgs. 82/2005) – è venuto meno, e con esso sono decadute le pesanti sanzioni comminate in caso di inottemperanza. Le novità sono recate dal D.L. 90/2014, convertito con la legge 114 in vigore dal 19 agosto.
L’obbligo di stipulare le convenzioni è stato sostituito da un adempimento più razionale e semplice, contenuto appunto nella recente riforma della Pubblica Amministrazione (l’ultima in ordine di tempo), ovvero quello che prescrive alle pubbliche amministrazioni di comunicare tra di loro con la messa a disposizione gratuita degli accessi alle proprie banche dati. Gli standard e le regole cui attenersi in tale senso sono definiti dall’Agenzia per l’Italia digitale entro 90 giorni (si suppone dalla legge di conversione).
La riforma, contenuta negli articoli 24-quater e quinques della legge, prevede anche l’obbligo di trasmettere l’elenco delle banche dati all’Agenzia per l’Italia digitale entro un termine preciso, il 18 settembre, secondo modalità chiarite dalla stessa Agenzia e disponibili qui.
Questa scadenza, è specificamente chiarito, vale anche per le scuole.
Si tratta di nuovi adempimenti che semplificano e razionalizzano la materia degli scambi di informazioni tra amministrazioni, eliminando un obbligo, come quello delle convenzioni, che sembrava eccessivo, e che di fatto è stato poco seguito.
È da rilevare tuttavia come il legislatore, ancora una volta, preferisca la strada della stratificazione normativa a quella della semplificazione: non si parla infatti di abrogazione espressa dei precedenti obblighi, né sembra parlarne la stessa Agenzia digitale, rimanendo così irrisolto il destino delle convenzioni stipulate da quelle amministrazioni che, ligie al dovere, hanno seguito correttamente il dettato normativo.
Ancora, l’ennesima modifica recata al CAD esemplifica un problema da noi più volte affrontato, ovvero la difficoltà concreta di operatività di riforme soggette a continue, incessanti, complicate modifiche normative. Basti pensare che, sommando le modifiche recate al Codice dell’Amministrazione Digitale dalla sua entrata in vigore, anno 2005, ad oggi, si raggiunge l’inquietante numero di 188 interventi! (fonte: “Elenco aggiornamenti” del sito istituzionale Normattiva.it).
Dividiamo questo numero per i mesi di vigenza, rapportiamolo alle numerose modifiche intervenute fino ad oggi anche in altri campi e tocchiamo con mano la vera difficoltà della burocrazia, ovvero una legislazione che affatica, confonde, impedisce la stabilizzazione e la concreta attuazione delle riforme.
Se sommiamo a questa situazione la continua previsione di interventi successivi e decreti attuativi che rendano effettive le modifiche (le regole tecniche per lo scambio dei dati cui dovranno conformarsi le amministrazioni dovranno comunque essere definite entro 90 giorni dall’Agenzia per l’Italia digitale), abbiamo lo specchio di uno dei problemi principali della pubblica amministrazione di oggi, di uno dei mali della “burocrazia” che non è responsabilità della stessa.
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Linee guida Conferenza Unificata su incompatibilità e incarichi
Pubblicato il luglio 1, 2014 da Francesca Ciangola
Avevamo parlato in questo articolo della intesa raggiunta in sede di Conferenza Unificata nel luglio 2013; ricordiamo il testo disponibile qui.
Il sito della Funzione Pubblica ha finalmente pubblicato (qui) l’esito dei lavori della Conferenza. Dalla data di adozione del documento (data di adozione che non è indicata nel sito stesso e che non riesco e trovare nonostante la diligenza della buona madre di famiglia), decorrerebbero 90 giorni di tempo, per le amministrazioni locali e territoriali, per adottare i propri regolamenti in linea con le Linee Guida. Il condizionale è d’obbligo, poiché l’intesa di luglio comunque aveva previsto un massimo di 180 giorni di tempo, decorrenti dall’intesa stessa, per provvedere. Ebbene, quei 180 giorni scadevano alla fine di gennaio, ma considerato il ritardo della stessa Conferenza nell’adottare le Linee Guida, di cui si ha conoscenza solo oggi, è presumibile ritenere che entro i prossimi tre mesi le amministrazioni locali e territoriali debbano adottare i propri regolamenti.
E’ importantissimo sottolineare un elemento fondamentale: il testo pubblicato NON ha alcun valore normativo, NON è una legge nè un regolamento, ma solo un’indicazione per i futuri regolamenti di Regioni, Province e Comuni. E’ importante evidenziarlo perché le indicazioni fornite da alcuni siti di informazione sono fuorvianti sul punto, e l’argomento è molto serio, invece, poiché le alcuni punti del documento generano interrogativi, creano incertezze e confusione che, si auspica fortemente, potranno essere risolte o quantomeno ridotte in occasione della redazione dei singoli regolamenti.
I punti essenziali del documento e i motivi di criticità
Il documento, nelle premesse, annuncia di trattare una serie di situazioni tipo, con l’obiettivo di agevolare le amministrazioni nell’applicazione della normativa sul conferimento di incarichi ai dipendenti. In primo luogo, il testo licenziato dal tavolo tecnico ricorda che sono vietati gli incarichi in relazione a tre tipologie di fattispecie, che si indicano di seguito.
a) Abitualità e professionalità
Il documento riporta (con una formulazione testuale incomprensibile e tronca nella prima frase) che gli incarichi “abituali e professionali” inibiti sono quelli previsti dall’art. 60 D.P.R. 3/1957 (attività commerciali e industriali, professionali, alle dipendenze di privati, cariche in società a fine di lucro). Il primo dubbio sorge a proposito delle attività elencate dall’art. 60; sono vietate queste attività tout court (come sembrava fino ad oggi) o solo se presentano caratteri di professionalità e abitualità? Esemplificando, è possibile aiutare saltuariamente nel negozio o nell’impresa di famiglia? L’interpretazione favorevole, che sembra suggerita dal documento, sarebbe molto più estensiva di quella indicata dalla legge e dalla vasta giurisprudenza fino ad ora prodotta in materia, per cui queste attività (art. 60) non sono esercitabili mai, a prescindere dal fatto che siano abituali e professionali. Il richiamare tuttavia queste attività e non quelle “autorizzabili” sembra suggerire questa opzione e sembra contrastare con la legge.
Il documento ricorda le esclusioni derivanti da assunzioni di cariche in società cooperative (previa autorizzazione e come previsto dall’art. 61 DPR 3/1957) e gli altri casi in cui la legge prevede l’assunzione di cariche in società partecipate o controllate (es. art. 4 D.L. 95/2012) o l’assunzione di cariche in commissioni o comitati e altre attività.
Queste attività debbono, comunque, svolgersi previa autorizzazione.
Il documento inoltre, al punto 2, pone un altro elemento di dubbio: tratta infatti, senza specificare in alcun modo, degli incarichi che singolarmente non sono incompatibili, ma che, se configurano nell’anno un impegno continuativo, abituale e professionale (tenendo conto della natura e della remunerazione) possono diventarlo, configurando ipotesi di illegittimità.
Ebbene: quali sono gli incarichi che singolarmente sarebbero compatibili ma che se abituali e professionali cessano di esserlo? Sono gli incarichi autorizzabili (ovvero quelli non vietati dall’art. 60 ma esercitabili previa autorizzazione) o quelli autorizzati dalla legge ex art. 53 d.lgs. 165/2001 comma 6? Poichè un documento siffatto non può arrivare a stravolgere una disposizione di legge, peraltro ribadita dal Piano Nazionale Anticorruzione, per cui le attività “consentite” dalla legge (appunto, art. 53 comma 6) non sono soggette ad alcun limite nell’ambito del rispetto del conflitto di interessi, pare che questo assunto si riferisca a tutti gli incarichi soggetti ad autorizzazione, che comunque non debbono essere mai nè abituali nè professionali.
Consigliabile quindi, in sede di redazione regolamentare, procedere distinguendo le tre ipotesi:
a) incarichi incompatibili ex lege (quelli in conflitto di interessi e, se ritenuto plausibile, quelli delineati dall’art. 60);
b) incarichi autorizzabili;
c) incarichi consentiti dalla legge.
Nei casi sub b) è opportuno dettagliare i parametri di abitualità e professionalità, che potrebbero dar luogo a situazioni di incompatibilità considerate nel complesso dell’anno solare.
Ancora, deve essere definito cosa si intende per professionalità, non essendoci una definizione univoca del termine, che può riguardare, per fare qualche esempio, le sole attività che comportano l’iscrizione ad ordini o albi, oppure tutti i mestieri indifferentemente, o, ancora, lo svolgimento di lavoro autonomo, o la professione intellettuale? Questa voce di wikipedia mi sembra utile sul punto, e certamente sollecita una necessaria indicazione chiara in sede regolamentare.
I limiti dell’abitualità e professionalità ricorrono, comunque, solo nei casi di rapporto di lavoro superiore al 50%.
b) Conflitto di interesse
Questo limite ricorre per tutti i rapporti di lavoro, anche per i casi inferiori al 50% e anche per i casi autorizzati dalla legge di cui all’art. 53 comma 6 sopra ricordato.
Il documento riporta una serie di casi già esemplificati da varie disposizioni, che non danno luogo a dubbi; si tratta in generale di escludere tutti i rapporti con soggetti che abbiano avuto o abbiano rapporti con l’amministrazione tali da porre in dubbio, anche solo potenzialmente, la correttezza e l’imparzialità dell’azione amministrativa, oppure capaci di nuocere all’immagine dell’amministrazione. La valutazione del conflitto di interessi va svolta tenendo conto del profilo del dipendente, della sua posizione nell’ambito dell’amministrazione e delle struttura di appartenenza, considerando anche le ipotesi di conflitto potenziale.
L’unico problema concreto (non affrontato nel documento in esame e quindi da risolvere autonomamente in sede regolamentare) riguarda le attività consentite dalla legge e non soggette ad autorizzazione, ovvero, ancora, quelle disciplinate dall’art. 53 comma 6. Queste attività, non essendo autrizzabili nè comunicabili, come ricorda anche il PNA, potrebbero sfuggire alla valutazione (di spettanza dell’Amministrazione) del conflitto di interesse.
A ben guardare, anche queste attività tuttavia sono soggette ad una forma di comunicazione, per l’ipotesi prevista dal Codice di comportamento dei dipendenti pubblici di cui al D.P.R. 62/2013, art. 6 (“Comunicazione degli interessi finanziari”). Le singole amministrazioni, che debbono aver regolato l’ipotesi già nella redazione dell’obbligatorio codice di comportamento settoriale, possono ritenere questa comunicazione bastevole ai fini del controllo del conflitto di interessi. Si rammenti tuttavia che tale comunicazione va resa solo per gli incarichi retribuiti; per quelli gratuiti, dovrà essere individuata un’altra modalità di valutazione delle ipotesi di conflitto.
c) Casi di esclusione assoluta
Il punto c) risulta essere quello in assoluto più pacifico, perché riporta indicazioni in molti casi pleonastiche, come il divieto di svolgere incarichi all’interno dell’orario di lavoro o utilizzando strumenti e risorse dell’amministrazione; sono ipotesi che integrano fattispecie di reato a dire il vero, vietate, ovviamente, anche per le ipotesi di deroga al regime autorizzatorio.
Nonostante i criteri siano stati adottati dopo un anno circa dall’intesa che diede l’avvio al tavolo tecnico (ipotesi non prefigurata dalla legge 190 anticorruzione a dire il vero), non sembrano idonei ad agevolare il lavoro da avviare in sede regolamentare.
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Riforma della pubblica amministrazione: pubblicato il primo decreto
Pubblicato il giugno 25, 2014 da Francesca Ciangola
Nella Gazzetta Ufficiale del 24 giugno è stato pubblicato il decreto legge 90, recante “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli atti giudiziari“.
Il decreto abbraccia numerosi aspetti nell’ambito della pubblica amministrazione: dal pubblico impiego (rilevanti gli interventi in tema di trattenimento in servizio, mobilità, turn over, riduzione dei compensi per le Avvocature di enti pubblici, divieto di conferimento incarichi a pensionati, riduzione delle prerogative sindacali, incarichi esterni) alle scuole di specializzazione, da modifiche al codice degli appalti a misure di organizzazione riguardanti in particolare le società partecipate, aalla soppressione dell’AVCP, alla razionalizzazione di enti e scuole di formazione, a nuovi poteri all’Autorità Anticorruzione e altro ancora.
Il provvedimento è contenuto in un decreto legge, quindi è passibile di modifiche (ipotesi ricorrente e consistente quando si ricorre alla decretazuione di urgenza), il che suggerisce cautela nell’interpretazione delle disposizioni.
Il testo del decreto, che molti organi di informazione ritengono pronto da alcuni giorni ma firmato solo nelle ultime ore dal Presidente della Repubblica, è disponibile qui.
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Privacy nella PA: il Garante detta le regole sulla pubblicazione dei dati
Pubblicato il maggio 29, 2014 da Francesca Ciangola
Il Garante per la protezione dei dati personali ha pubblicato le nuove Linee Guida per la trasparenza on line della PA.
Un documento estremamente importante, a più di un anno dal’entrata in vigore del decreto “trasparenza” (D. Lgs. 33/2014) che obbliga le amministrazioni a pubblicare dati e informazioni sulla propria attività e organizzazione. Il Garante rammenta i principi indispensabili in materia di riservatezza dei dati personali, e le cautele da osservare nel procedere alla pubblicazione.
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Nuova interpretazione della Funzione Pubblica sulle assenze per visite e terapie
Pubblicato il aprile 5, 2014 da Francesca Ciangola
La circolare n. 2 del 2014 della Funzione Pubblica, recante la firma del Ministro d’Alia (quindi riferibile al Governo precedente all’attuale) detta linee interpretative a proposito del comma 5-ter, art. 55-septies D.Lgs. 165/2001, come riformato dal D.L. 101 (convertito nella legge 125/2013), riguardante le assenze per visite mediche, prestazioni specialistiche, terapie o esami diagnostici.
Avevamo parlato già di questo articolo e dei dubbi che solleva, dubbi rinfocolati dalla interpretazione ministeriale che, sulla scia delle numerosi circolari “creative” degli ultimi anni, si pone su un piano innovatore che spesso va oltre la legge, ponendo seri problemi applicativi e, più in generale, di congruenza con il sistema della gerarchia delle fonti del diritto.
La circolare, andando molto oltre la formulazione del comma 5-ter, individua due fattispecie distinte: le terapie connesse ad incapacità lavorativa (ovvero in costanza di malattia) e le terapie non connesse ad incapacità lavorativa. L’interpretazione ministeriale nega, in generale, che le assenze per visite e prestazione sanitaria siano imputabili, di per sé, a malattia (in contrasto con le precedenti interpretazioni ministeriali del 2008 e 2011, che invece ne ammettevano la possibilità) riconducendo la relativa assenza nella categoria del permesso personale (caso di visita non in costanza di malattia) o della semplice causa giustificativa per l’assenza dal domicilio in caso di contemporaneo stato di malattia (e visita fiscale).
Da parte sindacale, è stato giustamente rilevato come questa interpretazione potrebbe causare seri danni al diritto alla salute del lavoratore pubblico, nelle ipotesi ad esempio dei dipendenti a tempo determinato (che non hanno diritto come gli altri ai permessi) e nel caso in cui i permessi stessi, estremamente limitati, siano esauriti e si debba ricorrere a una prestazione sanitaria. Altre osservazioni del sindacato, che ribadiscono perentoriamente il divieto di indicare la diagnosi nei certificati medici, sono condivisibili solo qualora non riguardino ipotesi di esenzione dalle decurtazioni economiche per malattia (patologie gravi o terapie salvavita), nel qual caso indicazioni precise sullo stato di salute sono richieste proprio nell’interesse del lavoratore.
Da parte nostra, abbiamo evidenziato nella rubrica “Focus lavoro” di Sinergie di aprile anche altre criticità, come per il caso delle dichiarazioni sostitutive in ambito sanitario, previste dalla circolare per le terapie reiterate nel tempo connesse ad incapacità lavorativa (ma forse per tutte le attestazioni sanitarie, qui anche “l’interpretazione dell’interpretazione” è dubbia) ma in apparente contrasto con la disposizione di cui all’art. 49 del DPR 445/2000, che vieta che le certificazioni sanitarie siano sostituite con qualsiasi altro documento.
Non facciamo che ripeterlo: le circolari non sostituiscono le leggi, che rimangono le indicazioni primarie che ogni operatore del diritto, in primo luogo i funzionari pubblici, devono seguire. Di certo però queste continue interpretazioni ministeriali, che spesso si accompagnano a letture giurisprudenziali anche difformi, non aiutano il lavoro quotidiano di chi la legge deve applicare, quando le stesse formulazioni normative risultano complesse.
Anche in questo caso, i primi ad invocare la semplificazione, nonostante una cattiva stampa li dipinga diversamente, sono proprio i funzionari pubblici.
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References: sentenza 
 sentenza 
 art. 4
 art. 53
 art. 53
 art. 6
 art. 55