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Timestamp: 2019-12-16 09:40:06+00:00

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CPLT Jurisprudencia | Claudia Cayo Sandoval con MINISTERIO DE BIENES NACIONALES
Claudia Cayo Sandoval con MINISTERIO DE BIENES NACIONALES Rol: C3520-16
Se dedujo amparo en contra del Ministerio de Bienes Nacionales, fundado en la respuesta negativa a una solicitud de información referente a las solicitudes de regularización de posesión de la pequeña propiedad raíz, amparadas por el decreto ley N° 2695, presentadas ante la Oficina Provincial de Chiloé, tanto las resoluciones que acojan o rechacen la regularización, como aquellas solicitudes que se encuentren aun en curso, desde el mes de enero de 2015 hasta la fecha del requerimiento de información. El Consejo acoge el amparo, toda vez que la información solicitada es de naturaleza pública, y el órgano reclamado no logró acreditar de manera suficiente la causal de reserva invocada.
DECISIÓN AMPARO ROL C3520-16
Requirente: Claudia Cayo Sandoval
Ingreso Consejo: 13.10.2016
En sesión ordinaria N° 770 del Consejo Directivo, celebrada el 19 de enero de 2016, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C3520-16.
1) SOLICITUD DE ACCESO: Con fecha 26 de septiembre de 2016, doña Claudia Cayo Sandoval formuló una solicitud de información ante el Ministerio de Bienes Nacionales, requiriendo las solicitudes de regularización de posesión de la pequeña propiedad raíz, amparadas por el decreto ley N° 2695, presentadas ante la Oficina Provincial de Chiloé, tanto las resoluciones que acojan o rechacen la regularización, como aquellas solicitudes que se encuentren aun en curso, desde el mes de enero de 2015 hasta la fecha del requerimiento de información.
2) RESPUESTA: El Ministerio de Bienes Nacionales respondió a dicho requerimiento de información mediante Ord. N° SE10-3007-2016, de fecha 06 de octubre de 2016, señalando, en síntesis, que se deniega la entrega de la información pedida, fundado en la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia.
Señaló que la información pedida es demasiado extensa, ya que son diversos los actos administrativos requeridos, lo que implica distraer de las funciones habituales a un funcionario para recabar y entregar la información.
Hace presente que la oficina provincial de Chiloé no sólo tiene una gran cantidad de ingresos anuales por saneamientos de títulos de dominio, que se tramitan de acuerdo al procedimiento establecido en el decreto ley N° 2695, sino que también existen contratistas autorizadas por el Ministerio que también tramitan dichas solicitudes.
3) AMPARO: El 13 de octubre de 2016, doña Claudia Cayo Sandoval dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del Ministerio de Bienes Nacionales fundado en que recibió respuesta negativa a su solicitud de información.
4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: Este Consejo de este acordó admitir a tramitación el presente amparo, confiriendo traslado al Sr. Jefe Provincial de Bienes Nacionales de Chiloé, mediante oficio N° 10.811, de fecha 27 de octubre de 2016.
El órgano requerido, a través de oficio Ord. SE10-3407, de fecha 17 de noviembre de 2016, presentó sus descargos u observaciones, reiterando lo señalado en su respuesta, en orden que a su juicio concurre la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia, dado que lo pedido se trataría de antecedentes genéricos, referido a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento de sus labores habituales, indicando que la cantidad de saneamientos ingresados a la oficina provincial de Chiloé durante al año 2015 es de 375 solicitudes y durante el año 2016 es de 235 solicitudes, además de las solicitudes ingresadas por las tres empresas contratistas que operan en la provincia, las cuales durante el año 2015 fueron de 261 y durante el 2016 a la fecha es de 248, aproximadamente.
Hace presente que en la oficina provincial de Chiloé solamente trabajan doce funcionarios incluyendo la jefatura y el personal administrativo, de los cuales solo dos funcionarios se dedican al ingreso y tramitación de las solicitudes de la regularización de la pequeña propiedad raíz a través del Decreto Ley N° 2.695, ingresadas directamente al Servicio como así también los ingresos efectuados por las empresas contratistas, ya que el resto del personal se dedica a otras labores de acuerdo a sus contrataciones y/o funciones encomendadas, por lo que tal cantidad de información solicitada implica distraer de sus funciones habituales a los funcionarios públicos, en desmedro de la atención de los usuarios que concurren día a día.
Respecto a cómo lo solicitado afectaría el debido cumplimiento de sus funciones, señaló que si bien es cierto existe una plataforma computacional denominada Sistred, en donde se sube la información aportada por el solicitante y las documentos emitidos por la autoridad, hay que revisar caso a caso, para ver en que trámite va cada solicitud de saneamiento, ya que al momento de crear este sistema computacional, se omitió la resolución que acoge a trámite la postulación. Además, hay que tener en cuenta que en cualquier momento del proceso el expediente administrativo puede ser rechazado, ya sea por oposiciones, o desistimiento del solicitante. Hace presente además que las solicitudes ingresadas por las empresas contratistas, son tramitadas por otro sistema denominado Modelo Gestión, por lo que también implica que un funcionario debería dedicarse en forma exclusiva a examinar expediente por expediente y revisar su estado de tramitación.
Precisa, que la cantidad de saneamientos ingresados directamente a la oficina provincial de Chiloé durante al año 2015 es de 375 solicitudes, de las cuales se encuentran 271 aprobadas, rechazados 11 y pendiente su tramitación 93. Durante el año 2016 las solicitudes ingresadas fueron de 235 solicitudes, de las cuales se encuentran 50 aprobadas, rechazados 6 y pendiente su tramitación 179, todo ello sin contar las solicitudes ingresadas por las tres empresas contratistas que operan en la provincia, las cuales durante el año 2015 fue de 261 casos y durante el 2016 a la fecha es de 248, aproximadamente. De lo anterior, desprende que el universo de solicitudes de saneamiento de los periodos solicitados asciende a la suma 1109 casos, aproximadamente.
Por otra parte, el órgano requerido también sostiene que concurre la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 letra b) de la Ley de Transparencia. En este sentido, señala que el Ministerio de Bienes Nacionales tiene como principal función la administración de los bienes del Estado, y dentro de las otras funciones asignadas se encuentra la regularización de la pequeña propiedad a través del Decreto Ley N° 2695, cuyo procedimiento es tramitado en forma íntegra hasta la resolución que declara al solicitante como poseedor regular, incluyendo las solicitudes presentadas por empresas contratistas autorizadas por el Ministerio.
Señala que cada año a la Oficina Provincial de Chiloé, ingresa una gran cantidad de solicitudes de regularización de la pequeña propiedad raíz, las cuales por regla general son tramitadas en forma gratuita, por lo que hay que esperar la asignación de recursos del nivel central a la región y posteriormente la distribución de la Seremi a sus distintas oficinas provinciales, por lo que de acuerdo a la asignación presupuestaria se decide las cantidad de solicitudes que se van tramitar, no coincidiendo en muchas ocasiones el número ingresado con aquellas que efectivamente son tramitadas, por lo que hay que esperar nuevas asignaciones recursos o efectuar convenios con Municipalidades para la obtención de más presupuesto. De acuerdo a lo anterior, es normal que no todas las solicitudes sean ejecutadas dentro del mismo año que se ingresan, ya que la autoridad debe deliberar de acuerdo a los recursos entregados la cantidad a tramitar, los lugares o sectores que se van a intervenir, teniendo siempre la idea de comprender la mayor cantidad de usuarios, los cuales muchas veces por la ubicación de sus propiedades hace difícil su acceso y elevado su costo.
Finalmente, señala que concurriría la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, fundado que entregar copia de las resoluciones que figuran en el expediente administrativo implica proporcionar datos personales del solicitante, requisitos que son comunes a cualquier persona que solicita el saneamiento de título de dominio como son: nombre completo, cedula de identidad, domicilio, datos considerados sensibles, ya que afectan el ámbito de la vida privada, sin que sus titulares hayan consentido su utilización para fines diversos.
5) GESTIÓN OFICIOSA: Este Consejo con fecha 17 de enero de 2017 revisó el sitio web de transparencia activa del Ministerio de Bienes Nacionales, y en la sección de "actos con efectos sobre terceros" en la tipología "saneamiento en propiedad particular", se puede ingresar al link de las resoluciones sobre regularización de títulos de dominio de la Oficina Provincial de Chiloé, donde se encuentra publicada de forma incompleta el tipo de información sobre la versa el requerimiento formulado, hasta el año 2014.
1) Que, con fecha 26 de septiembre de 2016, doña Claudia Cayo Sandoval formuló una solicitud de información ante el Ministerio de Bienes Nacionales, requiriendo en particular las solicitudes de regularización de posesión de la pequeña propiedad raíz, amparadas por el decreto ley N° 2695, presentadas ante la Oficina Provincial de Chiloé, tanto las resoluciones que acojan o rechacen la regularización, como aquellas solicitudes que se encuentren aun en curso, desde el mes de enero de 2015 hasta la fecha del requerimiento de información, obteniendo respuesta denegatoria fundada en la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia.
2) Que, en efecto, el órgano requerido denegó la información pedida fundado en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia, dado que en la oficina provincial de Chiloé solamente trabajan doce funcionarios incluyendo la jefatura y del personal administrativo, de los cuales solo dos funcionarios se dedican al ingreso y tramitación de las solicitudes de la regularización de la pequeña propiedad raíz a través del decreto ley N° 2.695, ingresadas directamente como también los ingresos efectuados por las empresas contratistas, ya que el resto del personal se dedica a otras labores de acuerdo a sus contrataciones y/o funciones encomendadas, por lo que tal cantidad de información solicitada implica distraer de sus funciones habituales a los funcionarios públicos, en desmedro de la atención de los usuarios que concurren día a día, considerando que la cantidad de saneamientos ingresados directamente durante al año 2015 es de 375 solicitudes, de las cuales se encuentran 271 aprobadas, rechazados 11 y pendiente su tramitación 93, agregando que el año 2016 las solicitudes ingresadas fueron de 235 solicitudes, de las cuales se encuentran 50 aprobadas, rechazados 6 y pendiente su tramitación 179, todo ello sin contar las solicitudes ingresadas por las tres empresas contratistas que operan en la provincia, las cuales durante el año 2015 fue de 261 casos y durante el 2016 a la fecha es de 248, aproximadamente, y por consiguiente, los antecedentes pedidos comprenden un universo de 1119 casos proximadamente.
3) Que, en este sentido, sostuvo el órgano requerido que si bien es cierto existe una plataforma computacional denominada Sistred, en donde se sube la información aportada por el solicitante y las documentos emitidos por la autoridad, hay que revisar caso a caso, para ver en que trámite va cada solicitud de saneamiento, ya que al momento de crear este sistema computacional, se omitió la resolución que acoge a trámite la postulación, teniendo en cuenta que en cualquier momento del proceso el expediente administrativo puede ser rechazado, ya sea por oposiciones, o desistimiento del solicitante. Hace presente además que las solicitudes ingresadas por las empresas contratistas, son tramitadas por otro sistema denominado Modelo Gestión, por lo que también implica que un funcionario debería dedicarse en forma exclusiva a examinar expediente por expediente y revisar su estado de tramitación.
4) Que, además con ocasión de sus descargos, el órgano requerido también señaló que concurriría la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 letra b) de la Ley de Transparencia, toda vez que por regla general las solicitudes que de saneamiento que ingresan son tramitadas en forma gratuita, por lo que hay que esperar la asignación de recursos del nivel central a la región y posteriormente la distribución de la Seremi a sus distintas oficinas provinciales, y de acuerdo a la asignación presupuestaria se decide la cantidad de solicitudes que se van tramitar, no coincidiendo en muchas ocasiones el número ingresado con aquellas que efectivamente son tramitadas, siendo normal que no todas las solicitudes sean ejecutadas dentro del mismo año que se ingresan, debiendo la autoridad deliberar de acuerdo a los recursos entregados la cantidad a tramitar, los lugares o sectores que se van a intervenir, teniendo siempre la idea de comprender la mayor cantidad de usuarios. Finalmente, y por otra parte, el órgano requerido sostiene que concurriría también la causal de reserva prevista en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, fundado que entregar copia de las resoluciones que figuran en el expediente administrativo implica proporcionar datos personales del solicitante, que afectan el ámbito de la vida privada, sin que sus titulares hayan consentido su utilización para fines diversos.
5) Que, a modo de contexto y conforme lo establece el considerando 2 del decreto ley N° 2.695, de 1979, que fija normas para regularizar la posesión de la pequeña propiedad raíz y para la constitución del dominio sobre ella "se ha creado un sistema que la legislación ha denominado "saneamiento del dominio de la pequeña propiedad", que tiene por objeto regularizar la situación del poseedor material que carece de títulos o que los tiene imperfectos, lo que es previo, en el caso de la pequeña propiedad agrícola, a la elaboración de planes de desarrollo y de asistencia técnica o crediticia, así como a cualquier reordenamiento destinado a atacar e impedir el minifundio".
6) Que, cabe tener presente que de conformidad con el criterio que ha venido reiterada y sistemáticamente aplicando este Consejo, a partir de las decisiones de los amparos Roles C396-12, C1196-12, C438-13, C1045-15, y C2397-16 dicha información es de naturaleza pública. En efecto, trata de antecedentes relativos a la regularización de un inmueble, conforme al procedimiento regido por el decreto ley N° 2.695, de 1979 -que fija normas para regularizar la posesión de la pequeña propiedad raíz y para la constitución del dominio sobre ella-, el cual establece un procedimiento para que los poseedores materiales de determinados inmuebles soliciten al Ministerio de Bienes Nacionales que se les reconozca la calidad de poseedores regulares de aquéllos, a fin de que puedan adquirir su dominio por prescripción. Por lo expuesto, la información referida a las solicitudes de saneamiento y resoluciones sobre las cuales versa la solicitud de información, tiene carácter público.
7) Que, conforme con lo dispuesto en los artículos 5 y 10 de la Ley de Transparencia, la información solicitada que obra en poder del órgano reclamado es de naturaleza pública, salvo que concurra a su respecto, alguna de las causales de reserva establecidas en la Constitución o en la ley. Por lo anterior, corresponde a este Consejo pronunciarse en el contexto del procedimiento de acceso a la información pública, acerca del fundamento y procedencia de la causal de reserva invocada por el órgano reclamado respecto a la información no entregada.
8) Que, cabe tener presente que en virtud de la invocación de la causal de reserva prevista en el artículo 21 N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, puede denegarse la entrega de la información cuando su publicidad "afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido por tratarse de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado números de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus funciones habituales". Dicha norma ha sido desarrollada en el artículo 7°, N° 1, letra c), del Reglamento de la citada ley, señalando que "...un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su satisfacción requiera por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales".
9) Que, en torno a la interpretación de la causal de reserva referida, la profusa jurisprudencia del Consejo ha establecido que ésta sólo puede configurarse en la medida que los esfuerzos que supone la búsqueda o eventualmente la sistematización y posterior entrega de lo pedido demanden esfuerzos significativamente tales, que entorpezcan el normal o debido funcionamiento del organismo. Resumiendo este criterio, la decisión de amparo Rol C377-13, razonó que "...la causal en comento depende ya no tanto de la naturaleza de lo pedido, sino más bien de cada situación de hecho en términos de los esfuerzos desproporcionados que involucraría entregar lo solicitado". Por ende, la configuración de la causal supone una ponderación de hecho sobre los aspectos que configuran tales esfuerzos, entre ellos el volumen de información, costo de oportunidad, etc. (decisiones de amparo roles C38-09, C41-09, C48-09, C80-09, entre otras).
10) Que, en dicho contexto, cabe tener presente lo señalado por la Excma. Corte Suprema, en su sentencia recaída en el recurso de queja Rol N° 6663-2012, de 17 de enero de 2013, en orden a que "la reserva basada en el debido ejercicio de las funciones del órgano deberá explicarse pormenorizadamente y probarse de modo fehaciente de qué manera el control ciudadano reflejado en la solicitud [de acceso] podría afectar el debido cumplimiento de las funciones (...), mencionarse las atribuciones precisas que la revelación de la información le impediría o entorpecería de cumplir debidamente (...), sin que basten para estos efectos meras invocaciones generales".
11) Que, de los antecedentes examinados, particularmente la respuesta y descargos del órgano requerido, ha sido posible establecer que el órgano requerido fundó su denegación en la circunstancia que en la oficina provincial de Chiloé solamente trabajan doce funcionarios incluyendo la jefatura y el personal administrativo, de los cuales dos funcionarios se dedican al ingreso y tramitación de las solicitudes de la regularización de la pequeña propiedad raíz a través del decreto ley N° 2.695, y que los antecedentes pedidos corresponde a 1109 casos aproximadamente, incluyendo las solicitudes presentadas directamente como a través de empresas contratistas autorizadas, sin hacer referencia alguna al tiempo que se requeriría destinar, en concreto, para proporcionar la información pedida, de modo tal de permitir apreciar el modo en que la entrega de la información pública pedida, efectivamente afecta el debido funcionamiento de sus funciones, razón por la cual a juicio de este Consejo, dichas argumentaciones no son suficientes para tener por configurada la hipótesis prevista en la causal de reserva del artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de Transparencia, procediendo por consiguiente, a desestimar dicha alegación.
12) Que, por otra parte, en relación a la causal de secreto también invocada por el órgano requerido, prevista en el artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia, cabe tener presente que dicha norma legal prescribe que se podrá denegar total o parcialmente lo requerido, cuando la divulgación de lo pedido afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano, particularmente tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de aquéllas sean públicos una vez que sean adoptadas. Además, según lo previsto en el artículo 7° N° 1, letra b), del Reglamento de la Ley de Transparencia, se entiende por antecedentes todos aquellos que informan la adopción de una resolución, medida o política, y por deliberaciones, las consideraciones formuladas para la adopción de las mismas, que consten, entre otros, en discusiones, informes, minutas u oficios.
13) Que, cabe tener presente los criterios fijados por este Consejo en las decisiones recaídas en los amparos roles A12-09, A79-09 y C248-10, entre otras, en las que se ha sostenido que, para los efectos de configurar dicha causal, se requiere la concurrencia de dos requisitos copulativos, cuales son: a) que la información requerida sea un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política, y b) que la publicidad, conocimiento o divulgación de dicha información afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano. En este sentido, el órgano reclamado para justificar dicha causal se limitó explicar que no todas las solicitudes presentadas son ejecutadas dentro del mismo año que se ingresan, ya que la autoridad debe deliberar de acuerdo a los recursos entregados la cantidad a tramitar, los lugares o sectores que se van a intervenir, en los casos que postulen al subsidio para ello, teniendo siempre la idea de comprender la mayor cantidad de usuarios, los cuales muchas veces por la ubicación de sus propiedades hace difícil su acceso y elevado su costo.
14) Que, por lo anterior, a juicio de este Consejo de los antecedentes proporcionados en el presente amparo, no ha sido posible acreditar que la información pedida constituya un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política, ni menos que su publicidad afecte el debido cumplimiento de sus funciones, razón por la cual se desestimará la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 1 letra b) de la Ley de Transparencia.
15) Que, a su vez, respecto a la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, también alegada por el órgano requerido, cabe tener presente que este Consejo ha establecido como criterio, reiteradamente, que para verificar la procedencia de una causal de reserva, el órgano reclamado debe determinar la afectación del interés jurídico protegido por ella, debiendo en consecuencia, acreditarse una expectativa razonable de daño o afectación negativa, la que a su vez, debe ser presente o probable y con suficiente especificidad para justificar la reserva, circunstancia que en este asunto no se produce, toda vez que el órgano se limitó a señalar que la información pedida contiene datos personales, sin especificar los derechos que se ven posiblemente afectados por la entrega de la información solicitada, ni explicó el modo en que ello ocurriría, lo que en caso alguno justifica denegar la información reclamada, que es pública de acuerdo a lo expuesto en el considerando 6° de la presente decisión. Por consiguiente, este Consejo desestimará la causal de reserva invocada en esta parte, sin perjuicio de lo que se resolverá a continuación, respecto de los datos personales de contexto incorporados en la información pedida.
16) Que, por lo expuesto, no habiéndose configurado ninguna de las causales de reserva alegadas por el órgano requerido, este Consejo acogerá el presente amparo, y ordenará al Ministerio de Bienes Nacionales entregar a doña Claudia Cayo Sandoval la información referida a las solicitudes de regularización de posesión de la pequeña propiedad raíz, amparadas por el decreto ley N° 2695, presentadas ante la Oficina Provincial de Chiloé, tanto las resoluciones que acojan o rechacen la regularización, como aquellas solicitudes que se encuentren aun en curso, desde el mes de enero de 2015 hasta la fecha del requerimiento de información, esto es, el 26 de septiembre de 2016 inclusive, tarjando previamente sólo aquellos datos personales de contexto incorporados en la información ordenada a entregar, por ejemplo número de cédula de identidad, domicilio particular, fecha de nacimiento, nacionalidad, estado civil, teléfono y correo electrónico particular, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 2°, letra f), y 4° de la ley N° 19.628, en cumplimiento de la atribución otorgada a este Consejo por el artículo 33, letra m), de la citada Ley de Transparencia.
I. Acoger el amparo deducido por doña Claudia Cayo Sandoval, en contra del Ministerio de Bienes Nacionales, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.
II. Requerir al Sr. Jefe Provincial de Bienes Nacionales de Chiloé:
a) Hacer entrega al reclamante la información referida a las solicitudes de regularización de posesión de la pequeña propiedad raíz, amparadas por el decreto ley N° 2695, presentadas ante la Oficina Provincial de Chiloé, tanto las resoluciones que acojan o rechacen la regularización, como aquellas solicitudes que se encuentren aun en curso, desde el mes de enero de 2015 hasta la fecha del requerimiento de información, esto es, el 26 de septiembre de 2016 inclusive, tarjando previamente los datos personales de contexto de la forma ordenada en el considerando 16° de la presente decisión.
III. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a doña Claudia Cayo Sandoval, y al Sr. Jefe Provincial de Bienes Nacionales de Chiloé.

References: artículo 21
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 resolución 
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 artículo 7
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 artículo 33