Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2013-06738-0874-2015-de-septiembre-25-de?documento=jurcol&contexto=jurcol_91663f1957ff456aad703d695f2330f5&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-15 21:28:29+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA 2013-06738/0874-2015 DE SEPTIEMBRE 25 DE 2017
SENTENCIA 2013-06738 DE 25 DE SEPTIEMBRE DE 2017
CONTENIDO:NATURALEZA DE LA PROHIBICIÓN DE REGRESIVIDAD Y PROTECCIÓN DE DERECHOS ADQUIRIDOS DEBEN SER APLICABLES PARA CASOS DE REASIGNACIÓN LABORAL. SE HA ESTABLECIDO QUE EL MANDATO DE NO REGRESIVIDAD Y LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS ADQUIRIDOS, LA LEY 4° DE 1992 ESTABLECIÓ EN SU ARTÍCULO 2°, LITERAL A), QUE PARA LA FIJACIÓN DEL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS SERVIDORES TANTO DEL RÉGIMEN GENERAL COMO DE LOS REGÍMENES ESPECIALES, EL GOBIERNO DEBERÁ RESPETAR DICHAS PRERROGATIVAS A FIN DE QUE NO SEAN DESMEJORADAS SUS CONDICIONES. DE IGUAL FORMA, EL RESPETO A LOS DERECHOS ADQUIRIDOS DE LOS SERVIDORES DEL ESTADO TANTO DEL RÉGIMEN GENERAL, COMO DE LOS REGÍMENES ESPECIALES. EN NINGÚN CASO SE PODRÁN DESMEJORAR SUS SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES. ADICIONALMENTE, ES NECESARIO TENER EN CUENTA LOS SIGUIENTES ASPECTOS: QUE EL TRASLADO DE AGENTES Y SUBOFICIALES AL NIVEL EJECUTIVO ERA VOLUNTARIOLA SUJECIÓN A UN RÉGIMEN ESPECIAL CON EL CAMBIO DE NIVEL ERA COMPLETAMENTE VÁLIDO.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVIDOR PÚBLICO, RÉGIMEN SALARIAL DEL SERVIDOR PÚBLICO, FUNCIONARIO JUDICIAL, PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD, PRINCIPIO DE PROTECCIÓN AL TRABAJO, REASIGNACIÓN DE FUNCIONES DEL TRABAJADOR
Sentencia 2013-06738 de septiembre de 2017
Bogotá, D.C., 25 de septiembre de 2017.
Rad.: 25-000-23-42-000-2013-06738-01
Nº interno: 0874-2015
Demandante: Asdrúbal Manso Aricapa
Sentencia O-111-2017
De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,(8) el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
1. ¿El demandante fue desmejorado en material salarial y prestacional, cuando aceptó voluntariamente homologarse al nivel ejecutivo de la Policía Nacional?
Con base en la respuesta al anterior interrogante se deberá resolver si el demandante tiene derecho a que se liquiden y cancelen las primas, subsidios, prestaciones y demás bonificaciones que fueron disminuidas o dejadas de percibir, con ocasión de su homologación al nivel ejecutivo de la Policía Nacional.
7.2.1. Análisis del problema planteado.
¿El demandante fue desmejorado en material salarial y prestacional, cuando aceptó voluntariamente homologarse al nivel ejecutivo de la Policía Nacional?
La Subsección sostendrá la siguiente tesis: el demandante no fue desmejorado salarial ni prestacionalmente con ocasión de la homologación al nivel ejecutivo, como procede a explicarse.
7.2.2. Desarrollo normativo de la carrera del nivel ejecutivo de la Policía Nacional.
El Gobierno Nacional en atención a lo regulado en la Ley 62 de 1993, que concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República, profirió los decretos 41 de 1994,(9) «[...] por el cual se modifican las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones [...]», y 262 de 1994, «[...] por el cual se modifican las normas de carrera del personal de agentes de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones [...]», el cual en su artículo 8, indicó:
«[...] Régimen salarial y prestacional personal del nivel ejecutivo. Los agentes a que se refiere el artículo anterior, que ingresen al nivel ejecutivo, se someterán al régimen salarial y prestacional, determinado en las disposiciones que sobre salarios y prestaciones dicte el Gobierno Nacional. [...]».
Luego, el artículo 1º de la Ley 180 del 13 de enero de 1995(10) modificó el artículo 6º de la Ley 62 de 1993, consagrándose el nivel ejecutivo de la Policía Nacional como parte de la estructura de dicha institución.
«[...] La creación del Nivel Ejecutivo no podrá discriminar ni desmejorar, en ningún aspecto, la situación actual de quienes estando al servicio de la Policía Nacional ingresen al Nivel Ejecutivo.[...]».
Posteriormente, se expidió el Decreto 132 de 1995, «[...] por el cual se desarrolla la carrera profesional del nivel ejecutivo de la Policía Nacional [...]», en el cual se indicó: i) La posibilidad de que los agentes en servicio activo ingresaran al nivel ejecutivo, (art. 13); ii) La sujeción del personal que ingresara al referido nivel al régimen salarial y prestacional determinado por el Gobierno Nacional (art. 15) y; iii) En el artículo 82, señaló que el ingreso al nivel ejecutivo no podrá discriminar, ni desmejorar, en ningún aspecto la situación de quienes están al servicio de la Policía Nacional.
«[...] El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional que se encontraba incorporado a la Policía Nacional, en el momento en que se declaró inexequible parcialmente el Decreto 41 de 1994, quedará automáticamente incorporado a la carrera que regula el presente Decreto, en el mismo grado, con la misma antigüedad que ostentaba, sin que para ello sea necesario ningún otro requisito y sin que se produzca solución de continuidad en la prestación del servicio policial para todos los efectos legales. [...]».
En desarrollo de la Ley 4ª de 1992, se expidió el Decreto 1091 de 1995, «[...] Por el cual se expide el régimen de asignaciones y prestaciones para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, creado mediante el Decreto 132 de 1995 [...]»,(11)-(12) el cual reguló los salarios y prestaciones del personal del nivel ejecutivo.
Seguidamente, a través del Decreto 1791 de 2000,(13) «[...] por el cual se modifican las normas de carrera del personal de oficiales, nivel ejecutivo, suboficiales y agentes de la Policía Nacional [...]», se indicó en el artículo 10 la posibilidad para los agentes de ingresar al nivel ejecutivo y, en el parágrafo ídem se señaló que: «[...] El personal de suboficiales y de agentes de que tratan los artículos 9º y 10 del presente decreto, se someterán al régimen salarial y prestacional establecido para la carrera del nivel ejecutivo.[...]»
El aparte transcrito, fue objeto de pronunciamiento de exequibilidad por la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-691 de 2003, providencia en la que se resaltó que: 1) el traslado de agentes y suboficiales al nivel ejecutivo era voluntario; 2) la sujeción a un régimen especial con el cambio de nivel era completamente válido; y, 3) en todo caso, las normas contenidas en la Ley 180 de 1995 y concordantes, impedían el desmejoramiento de las condiciones salariales y prestacionales de quienes venían ya vinculados con la Policía y procedían a optar por el traslado al nivel ejecutivo.
Así, en la sentencia de 14 de febrero de 2007, proferida por la Sección Segunda, consejero ponente: Dr. Alberto Arango Mantilla, se declaró la nulidad del artículo 51 del Decreto 1091 de 1995, por el cual se reguló la asignación de retiro para el nivel ejecutivo, al considerar que esta materia no podía ser definida en sus líneas generales y fundamentales por el presidente de la República, sino por el legislador a través de una ley marco.
Por su parte, en la providencia de la Sección Segunda, de 12 de abril de 2012, consejero ponente: Dr. Alfonso Vargas Rincón, se pronunció sobre la legalidad del parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, por el cual se reguló nuevamente la asignación de retiro de los miembros del nivel ejecutivo.
En dicha oportunidad, se declaró la nulidad de la norma demandada, además se precisó que uno de los cargos en que se fundó la demanda consistió en afirmar que con dicha norma se vulneraron los derechos de los agentes y suboficiales que se incorporaron al nivel ejecutivo al haber incrementado el tiempo requerido para acceder a la asignación de retiro (en comparación con los decretos 1213 y 1212 de 1990, respectivamente).
De acuerdo con el mandato de no regresividad y con la protección de derechos adquiridos,(14) el literal a) del artículo 2º de la Ley 4ª de 1992, señaló:
«[...] Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios:
a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; [...]».
7.2.3. Caso concreto.
Conforme al extracto de la hoja de servicio del demandante que obra a folio 12 del expediente, se encuentra probado que ostentaba el grado de suboficial antes de homologarse a la carrera del nivel ejecutivo de la Policía Nacional.
Igualmente, se acreditó que mientras se desempeñó como suboficial, se le aplicó el régimen del Decreto 1212 de 1990. Luego, en virtud de la homologación al nivel ejecutivo, para efectos salariales y prestaciones, se rigió por el Decreto 1091 de 1995.
Determinado lo precedente, a continuación se efectúa un cuadro comparativo de los factores reconocidos en los regímenes que fueron aplicados a la demandante como cabo segundo de la Policía, y luego, al homologarse en el nivel ejecutivo.
Decreto 1091 de 1995 Definición legal Concepto Suboficial
Decreto 1212 de 1990 Definición legal
Prima de navidad Art. 5º Art. 5º Prima de navidad. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, tendrá derecho al pago anual de una prima de navidad equivalente a 1 mes de salario que corresponda al grado, a treinta (30) noviembre y se pagará dentro de los primeros quince (15) días del mes de diciembre de cada año, conforme a los factores establecidos en el artículo 13 de este decreto. Prima de navidad Art. 70 Los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional en servicio activo, tendrán derecho a recibir anualmente del Tesoro Público una prima de navidad, equivalente a la totalidad de los haberes devengados en el mes de noviembre del respectivo año.
Prima de vacaciones Art. 11 El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, tendrá derecho al pago de una prima de vacaciones por cada año de servicio equivalente a quince (15) días de remuneración, conforme a los factores que se señalan en el artículo 13 de este decreto. Prima de vacaciones Art. 81 Los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional en servicio activo, con la excepción consagrada en el artículo 80 del Decreto 183 de 1975, tendrán derecho al pago de una prima vacacional equivalente al cincuenta por ciento (50%) de los haberes mensuales por cada año de servicio, la cual se reconocerá para las vacaciones causadas a partir del 1º de febrero de 1975 y solamente por un período dentro de cada año fiscal.
Recompensa quinquenal Art. 43 Los agentes de la Policía Nacional en servicio activo que completen períodos quinquenales continuos de servicio y observen buena conducta durante los mismos, tendrán derecho a una recompensa por cada cinco (5) años de servicio, equivalente a la totalidad de los haberes en actividad, devengados en el último mes en que cumplan el quinquenio.
De acuerdo con lo anterior, la diferencia entre las partes estriba fundamentalmente en lo siguiente: la parte demandante sostuvo que al homologarse al nivel ejecutivo de la Policía Nacional le fueron desmejoradas las condiciones salariales y laborales que tenía como suboficial, por su parte, la demandada refirió que el demandante indudablemente mejoró al homologarse.
Ahora bien, de conformidad con los decretos anuales proferidos por el Gobierno Nacional para la regulación, entre otros, de los sueldos básicos del nivel ejecutivo de la Policía Nacional y de los suboficiales, se evidencia que el salario devengado de conformidad con el Decreto 1017 de 2013, tiene la siguiente proporción: i) cabo segundo 20.7473% y, (ii) subcomisario 44.8164% en relación con la asignación básica del grado de general.
Por lo tanto, al tener en cuenta que el régimen que se solicita es el contenido en el Decreto 1212 de 1990, aplicable para los suboficiales de la Policía Nacional, se procede a determinar la asignación básica de un cabo segundo, para la fecha del retiro de la demandante contabilizando los tres meses de alta, (vigencia 2013) así:
Decreto 1029 de 2013 [artículo 3] Asignación básica 3’674.047
Gastos de representación 6’531.636
Prima de dirección 3’222.846
Decreto 1017 de 2013 [artículo 2] Asignación básica $ 3’674.047
Gastos de representación $ 6’531.636
Total $ 10’205.683
Sueldo básico [45%] $ 4’592.557
Prima de alto mando (55%] $ 5’613.126
Norma Asignación básica mensual de cabo segundo
Decreto 1017 de 2013 [artículo 1] 20.7473% de la asignación básica del general $ 952.831
Norma Asignación básica mensual de un subcomisario (nivel ejecutivo)
Decreto 1029 de 2013 [artículo 1] 44.8164% de la asignación básica del general $ 1.646.575
Así mismo, tal como lo señaló el Ministerio Público, a pesar de que el demandante al homologarse al nivel ejecutivo de la Policía Nacional no devengaba las primas de actividad, antigüedad, bonificación por buena conducta y subsidio familiar propias de los suboficiales de la institución, lo cierto es que devengó en el nivel ejecutivo de la Policía Nacional las primas de nivel ejecutivo, la de retorno a la experiencia y un subsidio familiar que permite la inclusión de padres y hermanos como beneficiarios que incrementaron notablemente sus ingresos.
En efecto, conforme las normas que regulan el nivel ejecutivo, el demandante está amparado por la prohibición de discriminar o desmejorar sus condiciones salariales y prestacionales. En relación con ello, y de acuerdo con los decretos salariales antes relacionados, encuentra la Sala que el demandante no se desmejoró, ni discriminó en estas materias al homologarse al nivel ejecutivo, como se argumenta en la demanda.
Es decir, al realizar el análisis integral de la normativa y no factor por factor tal como lo ha señalado esta Corporación,(15) se concluye que el régimen del nivel ejecutivo al que se acogió voluntariamente el demandante, es favorable a sus intereses prestacionales. Frente a ello, correspondía a la parte actora demostrar la desmejora o discriminación salarial o prestacional alegada, lo que no ocurrio, ya que no es dable tomar factores aislados para hacer la comparación pretendida, sino revisar integralmente el régimen.
Igualmente, no puede esta Subsección tomar el salario que devengó en el nivel ejecutivo (con el cual se evidenció el mayor beneficio) y los factores que percibía como suboficial, pues esto equivaldría a crear un tercer régimen, vulnerando así el principio de inescindibilidad.(16)
Por lo tanto, al no estar demostrada una desmejora o discriminación salarial o prestacional cuando el demandante se homologó al nivel ejecutivo, no tiene derecho a que se liquide y cancele la prima de actividad, prima de antigüedad, subsidio yamiliar, bonificación por buena conducta.
Finalmente, no desconoce la Subsección que mediante sentencia de 17 de abril de 2013 el Consejo de Estado con ponencia del doctor Gustavo Gómez Aranguren, demandante Harbey Bucurú Celis, reconoció al personal ejecutivo homologado la aplicación del régimen de salarial y prestacional contenido en el Decreto 1213 de 1990. Pese a ello, aquella sentencia tiene efectos inter partes y solo es un criterio orientador más no vinculante por no tener el carácter de sentencia de unificación, por lo tanto, no es susceptible de aplicarse en el presente caso, máxime cuando con posterioridad la sección ha reiterado la tesis contraria.
7.2.4. En conclusión.
El demandante no fue desmejorado en su régimen salarial ni prestacional en virtud de su homologación al nivel ejecutivo, porque el nuevo régimen del Decreto 1091 de 1995 le reportó mayores beneficios de acuerdo a lo probado dentro del plenario.
Por lo tanto, no tiene derecho a que se le liquiden y cancelen las primas, subsidios, prestaciones y demás bonificaciones del régimen señalado para los suboficiales de la Policía Nacional, porque ello vulneraría el principio de inescindibilidad, que prohíbe la aplicación parcial de las normas.
De conformidad con lo señalado en recientes providencias de esta Subsección(17) en el presente caso se condenará en costas al demandante en segunda instancia, porque resulta vencido y la entidad demandada intervino en el trámite de la misma.
1. Confirmar la sentencia proferida el 2 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en este asunto.
2. Condenar en costas de la segunda instancia a la parte demandante y, a favor de la entidad demandada, las cuales se liquidarán por el a quo.
3. Se reconoce personería al doctor Arbey Clavijo Rodríguez, identificado con cédula de ciudadanía 86.067.791 expedida en Villavicencio, Meta, y tarjeta profesional 149.457 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la entidad demandada, en los términos y para los efectos del poder visible a folio 224 del cuaderno principal.
4. Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y, ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al tribunal de origen.
Magistrados: William Hernández Gómez—Rafael Francisco Suárez Vargas—Gabriel Valbuena Hernández».
9 El cual fue objeto de pronunciamiento de inexequibilidad parcial por parte de la Corte Constitucional en Sentencia C-417 de 1994, en tanto se refirió al “nivel ejecutivo” de la Policía Nacional; en la medida en que la Ley habilitante, esto es la 62 de 1993, no contempló el citado Nivel, por lo que, en consecuencia, se evidenció un exceso del límite material fijado por aquella.
10 “Por la cual se modifican y expiden algunas disposiciones sobre la Policía Nacional y del Estatuto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional y se otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la República para desarrollar la Carrera Policial denominada “nivel ejecutivo”.
11 En desarrollo de lo dispuesto en el literal d) del artículo 1º de la Ley 4ª de 1992, que indica: “El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: [...]
12 En relación con la posibilidad de que el Gobierno Nacional, con sujeción a la Ley Marco No. 4 de 1992, expidiera dicho régimen, la Corte Constitucional manifestó en la Sentencia C-1269 de 2000, que: “3. La presunta omisión en el ejercicio de las facultades extraordinarias, por no haber el Ejecutivo ejercido la facultad de señalar el régimen salarial y prestacional del nivel ejecutivo. La corporación tampoco encuentra fundamento en este cargo, pues como bien lo anotan tanto la apoderada del Ministerio de Defensa, como el Procurador General de la Nación, el artículo 15 del Decreto 132 de 1995 contiene la regulación normativa concerniente al régimen salarial y prestacional para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, previsión conforme a la cual, el personal que ingrese a ese nivel se someterá al régimen salarial y prestacional determinado en las disposiciones que sobre salarios y prestaciones, dicte el Gobierno Nacional.
Así, pues, fue lo correcto que, en este aspecto, se limitara a hacer remisión al instrumento de concreción constitucionalmente válido de su competencia legislativa en esta materia, pues aun cuando el régimen salarial y prestacional del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional es elemento integrante del sistema de administración del referido personal, no puede perderse de vista que tiene su propia fuente de validez formal y material, por lo que debía desarrollarlo mediante decreto reglamentario de la ley marco de salarios, Nº 4ª de 1992, como en efecto ocurrió, al regularse mediante el Decreto 1091 de 1995”.
13 Esta norma fue declarada inexequible, en varias de sus disposiciones, a través de la Sentencia C-253 de 2003.
14 Artículos 48 y 58 constitucionales.
15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 31 de enero de 2013, C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Rad. 73001233100020110039001.
16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 9 de octubre de 2008, C.P. Jesús María Lemos Bustamante, Nº interno: 3021-2004.
17 Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, proferidas por la Subsección “A” de la Sección Segunda, C.P. William Hernández Gómez, Exps. 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi.

References: ARTÍCULO 2
 artículo 150
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 6
 artículo 82
 artículo 10
 artículo 51
 artículo 25
 artículo 2
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 80
 artículo 1
 artículo 15