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Timestamp: 2016-10-24 01:59:20+00:00

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97 I 54074. Auszug aus dem Urteil vom 17. September 1971 i.S. Kallenberger gegen Schweiz. Schulrat.
R�glement des employ�s (ACF du 10 novembre 1959/8 janvier 1971). R�siliation par l'administration des rapports de service d'un employ� engag� � l'essai. 1. Recevabilit� du recours de droit administratif (consid. 1). 2. Motifs de r�siliation. Pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral (consid. 5 et 6). 3. Droit de l'employ� � un certificat de service (consid. 7). Faits � partir de page 540
BGE 97 I 540 S. 540
A.- Lic. iur. Werner Kallenberger war vom 13. Juli 1970 an wissenschaftlicher Assistent am Institut f�r Orts-, Regional- und Landesplanung (ORL-Institut) der Eidg. Technischen Hochschule Z�rich (ETHZ) im Probeverh�ltnis nach Art. 3 Abs. 4 der Verordnung vom 10. November 1959 �ber das Dienstverh�ltnis der Angestellten der allgemeinen Bundesverwaltung (Angestelltenordnung, Ango). Seine Anstellung war vom Vorsteher des ORL-Instituts, Professor Rotach, beantragt worden. Kallenberger wurde halbt�gig in der Dokumentationsstelle des Instituts besch�ftigt. Sein unmittelbarer Vorgesetzter war der Leiter dieser Stelle, Dr. Kl�usli, der dem Assistenz-Professor Lendi unterstellt war.
BGE 97 I 540 S. 541
Bald ergaben sich Differenzen zwischen den Professoren Rotach und Lendi einerseits und Kallenberger anderseits. Diesem wurde deshalb die K�ndigung nahegelegt, doch kam er der Empfehlung nicht nach. Mit Verf�gung vom 22. Oktober 1970 k�ndigte der Pr�sident der ETHZ, Professor Hauri, gem�ss Antrag des Institutsvorstehers das Dienstverh�ltnis Kallenbergers auf Ende November 1970. Zur Begr�ndung wurde ausgef�hrt, es habe sich gezeigt, dass Kallenberger sich f�r die Mitarbeit im ORL-Institut nicht eigne. Er habe es vor allem am n�tigen Willen zur Einordnung fehlen lassen und sei nicht ohne weiteres bereit gewesen, die allgemein verbindlichen administrativen Regeln zu beachten, so dass es rasch zu Diskussionen �ber Instanzen, Zust�ndigkeiten und die Organisation des Instituts im allgemeinen gekommen sei; auch seien Meinungsverschiedenheiten �ber Nebenpunkte entstanden. Unter den gegebenen Umst�nden sei es nicht m�glich, dass sich das unerl�ssliche Vertrauensverh�ltnis zwischen der Institutsleitung und Kallenberger einstelle.
B.- Kallenberger focht die K�ndigung durch Beschwerde beim Schweizerischen Schulrat an. Er beantragte, seine Entlassung sei r�ckg�ngig zu machen. Ferner verlangte er, dass ihm Professor Rotach und Dr. Kl�usli je ein Dienstzeugnis ausstellten, das sich �ber seine Leistungen und sein Verhalten ausspreche.
Der Schweizerische Schulrat wies die Beschwerde am 29. Januar 1971 ab. Er erwog, eine materielle �berpr�fung des K�ndigungsgrundes im Beschwerdeverfahren sei grunds�tzlich ausgeschlossen. "Unzul�ssig w�re h�chstens eine offensichtlich grundlose, d.h. willk�rliche K�ndigung." Von einer solchen k�nne hier nicht gesprochen werden. �brigens w�re der Rekurs auch bei materieller �berpr�fung des K�ndigungsgrundes abzulehnen. Aus den Darlegungen des Institutsleiters und des Beschwerdef�hrers selber gehe hervor, dass das f�r eine dauernde Anstellung erforderliche Vertrauensverh�ltnis nicht zustande gekommen sei. F�r die Ausstellung eines Dienstzeugnisses sei der Institutsleiter zust�ndig. Er werde dem Beschwerdef�hrer nach rechtskr�ftiger Erledigung der Beschwerde das verlangte Zeugnis abgeben.
C.- Kallenberger hat gegen den Entscheid des Schulrats gem�ss der ihm darin. erteilten Rechtsmittelbelehrung Beschwerde beim Bundesrat erhoben. Er beantragt, der angefochtene BGE 97 I 540 S. 542Entscheid sei aufzuheben; eventuell sei die Sache an den Schulrat zur �berpr�fung der K�ndigungsgr�nde zur�ckzuweisen, wobei Dr. Kl�usli und die Mitarbeiter des Beschwerdef�hrers einzuvernehmen seien. Ausserdem wird verlangt, dass eine Untersuchung �ber Arbeitsweise, Organisation und Personalpolitik des ORL-Instituts durchgef�hrt werde.
Es wird geltend gemacht, der Schulrat h�tte den Sachverhalt einl�sslich untersuchen m�ssen. Triftige Gr�nde f�r die Entlassung des Beschwerdef�hrers seien nicht angegeben worden und seien auch nicht zu finden. Der wirkliche Grund sei gewesen, dass er sich jederzeit zu den er�rterten Problemen klar und bestimmt ge�ussert, seine Rechte voll ausgen�tzt und sich f�r ein "demokratisches Modell des ORL-Instituts" eingesetzt habe. Damit lasse die K�ndigung sich nicht rechtfertigen. Insbesondere k�nne nicht beanstandet werden, dass der Beschwerdef�hrer kurz nach dem Antritt der Stelle n�here Angaben �ber die f�r sein Dienstverh�ltnis massgebenden Bestimmungen verlangt und den Institutsleiter �ber dessen Funktion und Kompetenzen befragt habe. Der Beschwerdef�hrer sei als wissenschaftlicher Assistent am ORL-Institut, als Student der Soziologie an der Universit�t Z�rich und als Doktorand der Rechte in der Lernfreiheit beeintr�chtigt worden.
Der unmittelbare Vorgesetzte des Angestellten k�nne dessen Leistungen und Verhalten am besten beurteilen und m�sse daher ebenfalls berechtigt sein, ein sich dar�ber aussprechendes Zeugnis auszustellen. Nirgends sei bestimmt, dass ein solches Zeugnis erst nach der rechtskr�ftigen Erledigung einer Beschwerde abzugeben sei.
D.- Das Eidg. Departement des Innern hat die an den Bundesrat gerichtete Beschwerde Kallenbergers, soweit damit der Entscheid des Schulrates angefochten wird, an das Bundesgericht �berwiesen mit der Bemerkung, es werde das in der Eingabe gestellte Begehren um Durchf�hrung einer allgemeinen Untersuchung beim ORL-Institut dem Bundesrat als Aufsichtsbeh�rde unterbreiten. Es beantragt, wie auch der Schulrat, die Abweisung der an das Gericht weitergeleiteten Beschwerde.
1. Der Schulrat hat den angefochtenen Entscheid am 29. Januar 1971 gef�llt, so dass f�r die Zust�ndigkeit und das Verfahren zur Beurteilung der dagegen gerichteten Beschwerde BGE 97 I 540 S. 543die seit 1. Oktober 1969 in Kraft stehenden revidierten Bestimmungen des OG massgebend sind (Ziff. III BG vom 20. Dezember 1968 �ber die �nderung des OG).
Nach Art. 97 OG beurteilt das Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verf�gungen im Sinne des Art. 5 BG �ber das Verwaltungsverfahren (VwG). Der angefochtene Entscheid des Schulrates ist eine solche Verf�gung. Der Schulrat ist letzte Instanz einer autonomen eidgen�ssischen Anstalt im Sinne von Art. 98 lit. d OG. Diese Bestimmung l�sst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verf�gungen solcher Instanzen zu, soweit nicht das Bundesrecht die vorg�ngige Beschwerde oder Klage an eine Instanz im Sinne von lit. b, c oder g vorsieht. Eine bundesrechtliche Vorschrift dieses Inhalts besteht f�r den vorliegenden Fall nicht. Im Gegenteil bezeichnet die Angestelltenordnung als Beschwerdeinstanz f�r Beschwerdeentscheide des Schulrates in nicht verm�gensrechtlichen Angelegenheiten des Dienstverh�ltnisses ausdr�cklich das Bundesgericht, soweit Verf�gungen in solchen Angelegenheiten der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegen (Art. 39 lit. d Ziff. 3 und Art. 78, Fassung gem�ss BRB vom 8. Januar 1971, in Kraft gesetzt auf 1. Januar 1971).
Es liegt keiner der F�lle vor, in denen nach Art. 99-102 OG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen ist. Insbesondere trifft keine der Ausnahmen zu, die Art. 100 lit. e OG auf dem Gebiete des Dienstverh�ltnisses von Bundespersonal vorsieht. Namentlich geh�rt der angefochtene Entscheid nicht zu den Verf�gungen "�ber die erstmalige Begr�ndung des Dienstverh�ltnisses und �ber die Bef�rderung" nach lit. e Ziff. 1. Vielmehr hat er die Beendigung eines Dienstverh�ltnisses zum Gegenstand. Er unterliegt daher der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Das Begehren des Beschwerdef�hrers, es sei eine allgemeine Untersuchung �ber die Verh�ltnisse im ORL-Institut durchzuf�hren, richtet sich nicht gegen eine Verf�gung im Sinne des Art. 5 VwG (Anordnung im Einzelfall). Mit diesem Antrag kann das Bundesgericht sich daher nicht befassen. Er ist ihm denn auch nicht zur Beurteilung �berwiesen worden.
4. Das Probeverh�ltnis, in dem der Beschwerdef�hrer angestellt war, ist nicht zum voraus befristet worden. Es konnte auf Ende November 1970 nur durch K�ndigung nach Art. 8 oder aus wichtigen Gr�nden gem�ss Art. 77 Ango aufgel�st BGE 97 I 540 S. 544werden. Der Pr�sident der ETHZ hat es auf diesen Zeitpunkt gek�ndigt. Dabei hat er sich an die formellen Vorschriften des Art. 8 Abs. 2 Ango gehalten, indem er die K�ndigung schriftlich unter Angabe der Gr�nde auf das Ende des ihr folgenden Monats ausgesprochen hat. Der Beschwerdef�hrer bestreitet dies nicht, macht aber geltend, dass ein triftiger K�ndigungsgrund nicht bestanden habe.
5. Der Schulrat ist der Meinung, die Gr�nde der von der Verwaltung ausgesprochenen K�ndigung eines der Angestelltenordnung unterstellten Dienstverh�ltnisses, insbesondere eines Probeverh�ltnisses, k�nnten im Beschwerdeverfahren "grunds�tzlich" nicht �berpr�ft werden. W�rde anders entschieden, so m�sste nach seiner Ansicht auch im Falle der K�ndigung durch den Angestellten selber eine "materiell im Detail �berpr�fbare" Begr�ndung verlangt werden, was aber "zu Recht als unzumutbar empfunden w�rde". Er nimmt an, es m�sse gleich wie im Dienstvertragsrecht eine "beidseitige uneingeschr�nkte K�ndigungsm�glichkeit" bestehen.
Dieser Betrachtungsweise kann nicht zugestimmt werden. Der Hinweis des Schulrates auf das Dienstvertragsrecht geht fehl. Im Gegensatz zum privatrechtlichen Dienstverh�ltnis kann das den Bestimmungen der Angestelltenordnung unterworfene, �ffentlichrechtliche Anstellungsverh�ltnis nach Art. 8 Abs. 2 dieser Verordnung von beiden Seiten nur unter Angabe der Gr�nde gek�ndigt werden. Welche Tragweite das Erfordernis der Begr�ndung im Falle der K�ndigung seitens des Angestellten hat, braucht hier nicht untersucht zu werden. Jedenfalls muss angenommen werden, dass die Verwaltung das �ffentlichrechtliche Anstellungsverh�ltnis nur k�ndigen darf, wenn sie sich auf triftige Gr�nde berufen kann. Ob solche Gr�nde bestehen, muss im Beschwerdeverfahren �berpr�ft werden k�nnen; denn andernfalls w�re die Vorschrift, dass die Verwaltung im K�ndigungsschreiben die Gr�nde angeben muss, kaum verst�ndlich und h�tte die Ordnung, welche dem Angestellten die Weiterziehung der von der Verwaltung ausgesprochenen K�ndigung auf dem Beschwerdeweg bis ans Bundesgericht erm�glicht, wenig Sinn.
Nach der Auffassung des Schulrates k�nnte eine von der Verwaltung vorgenommene, formell einwandfreie K�ndigung eines Angestelltenverh�ltnisses auf Beschwerde hin "h�chstens" dann unzul�ssig erkl�rt werden, wenn sie "offensichtlich BGE 97 I 540 S. 545grundlos, d.h. willk�rlich" w�re. Aber auch dieser Standpunkt erweist sich als unrichtig. Die Gr�nde, aus denen die Verwaltung das Verh�ltnis k�ndigen kann, sind nicht nur durch das Verbot der Willk�r begrenzt. Nach der Angestelltenordnung bestehen engere Schranken. Ein wichtiger Grund im Sinne des Art. 77 der Verordnung, d.h. ein Umstand, der die fristlose Entlassung des Angestellten rechtfertigen w�rde, braucht allerdings nicht vorzuliegen. Erforderlich ist aber, dass angenommen werden kann, der Angestellte sei nicht geeignet oder nicht f�hig, den ihm zugewiesenen Dienstposten zu versehen. Art. 3 Abs. 4 Ango bestimmt ausdr�cklich, dass der Angestellte im Probeverh�ltnis ein Bediensteter ist, "der sich vorerst �ber F�higkeit und Eignung auszuweisen hat". Demnach muss die Verwaltung ein Anstellungsverh�ltnis k�ndigen k�nnen, wenn sich herausstellt, dass der Angestellte die F�higkeit oder die Eignung f�r die Erf�llung der ihm �bertragenen Aufgabe nicht besitzt. "F�higkeit" und "Eignung" sind Begriffe des Bundesrechts. Ihre Auslegung und Anwendung im Einzelfall ist im Beschwerdeverfahren nicht nur unter dem beschr�nkten Gesichtspunkte des Willk�rverbots, sondern grunds�tzlich frei zu �berpr�fen. Indessen handelt es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, bei deren Anwendung jeweils die Leistungen und das Verhalten des Angestellten zu w�rdigen sind. Zu dieser W�rdigung sind am besten die Vorgesetzten imstande, welche die Leistungen und das Verhalten der zu beurteilenden Person im Umgang mit ihr haben verfolgen k�nnen. Daher ist der Verwaltung ein Beurteilungsspielraum zuzugestehen und �berpr�ft das Bundesgericht ihren Entscheid mit Zur�ckhaltung (vgl. BGE 96 I 373, 683).
Diese Grunds�tze sind auch im Falle des Probeverh�ltnisses zu beachten, das ja nach Art. 3 Abs. 4 Ango dazu dient, die F�higkeit und die Eignung eines Bediensteten zu erproben. Immerhin d�rfen hinsichtlich der Gr�nde, aus denen die Verwaltung dieses schon seiner Natur nach lockere Verh�ltnis k�ndigen darf, nicht zu strenge Anforderungen gestellt werden. Es ist nicht unbedingt erforderlich, dass die Gr�nde so gewichtig sind wie diejenigen, aus denen die Verwaltung ein definitives Angestelltenverh�ltnis k�ndigen kann. Die K�ndigung des Probeverh�ltnisses durch die Verwaltung muss zul�ssig sein, wenn die Annahme, dass der Ausweis der F�higkeit oder der Eignung des Angestellten nicht erbracht ist oder voraussichtlich BGE 97 I 540 S. 546nicht erbracht werden kann, auf Grund der Wahrnehmungen der Vorgesetzten hinl�nglich gerechtfertigt erscheint. Es entspricht dem Charakter des Probeverh�ltnisses, dass der Verwaltung in dieser Hinsicht ein weiter Beurteilungsspielraum belassen wird.
Wenn die von der Verwaltung ausgesprochene K�ndigung des Probeverh�ltnisses im Beschwerdeverfahren in diesem Rahmen �berpr�ft wird, so wird damit das Verh�ltnis entgegen der Meinung des Schulrates nicht "zwecklos gemacht". Die Anstellung auf Probe soll dem Angestellten erm�glichen, w�hrend einer gewissen Zeit seine F�higkeit und seine Eignung unter Beweis zu stellen. Dieser Zweck k�nnte aber durch eine von der Verwaltung ausgehende K�ndigung, die sich nicht auf einen triftigen Grund im Sinne des oben Gesagten st�tzen l�sst, gerade vereitelt werden.
Der Schulrat ist denn auch im hier angefochtenen Entscheid von dem grunds�tzlichen Standpunkt, den er zun�chst vertreten hat, schliesslich doch abgewichen, indem er in freier Weise gepr�ft hat, ob der im K�ndigungsschreiben des Pr�sidenten der ETHZ angegebene Grund - Fehlen der Eignung - zutreffe.
6. Es ist nichts dagegen einzuwenden, dass die Vorinstanz untersucht hat, ob der Beschwerdef�hrer nach seinem bisherigen Verhalten Gew�hr daf�r biete, dass k�nftig eine reibungslose Zusammenarbeit mit ihm im ORL-Institut m�glich sei. Wer zu solcher Zusammenarbeit nicht imstande oder bereit ist, eignet sich in der Tat nicht f�r den Dienst in der �ffentlichen Verwaltung.
Eine weitere Abkl�rung des Sachverhalts ist nicht erforderlich. Es er�brigt sich, zu allen Vorw�rfen, die gegen�ber dem Beschwerdef�hrer erhoben worden sind, Stellung zu nehmen.Von Bedeutung ist jedenfalls die unbestrittene Tatsache, dass der Beschwerdef�hrer bereits zu Beginn seines Dienstverh�ltnisses den Institutsvorsteher gefragt hat, welche Aufgaben und Kompetenzen dieser habe. Wie sich aus dem ganzen Zusammenhang und auch aus den Darlegungen in der Beschwerdeschrift ergibt, hat der Beschwerdef�hrer diese Frage nicht bloss zur Befriedigung eines Bed�rfnisses nach sachlicher Aufkl�rung gestellt, sondern in der Absicht, den Institutsleiter anschliessend in die Schranken zu weisen. Dieses Verhalten eines Angestellten im Probeverh�ltnis ist ein Anzeichen daf�r, dass es ihm am erforderlichen Willen zur Einordnung in den Dienstbetrieb gebricht.
BGE 97 I 540 S. 547Es vermag zusammen mit dem sonstigen befremdlichen, vorlauten Gebaren, durch das der Beschwerdef�hrer sich im Dienst bemerkbar gemacht hat, den von den Hochschulbeh�rden gezogenen Schluss zu rechtfertigen, dass es ihm weniger auf eine fruchtbare und vertrauensvolle Zusammenarbeit im Institut ankam als darauf, Unruhe in dieses zu tragen. Die Folgerung, dass deshalb von ihm auch in Zukunft keine Bereitschaft zu m�glichst guter Zusammenarbeit zu erwarten sei und er sich daher f�r die dauernde Verwendung im Institut nicht eigne, ist nicht zu beanstanden; sie h�lt sich im Rahmen des den Schulbeh�rden zustehenden Beurteilungsspielraumes.
Der Einwand des Beschwerdef�hrers, er sei in der "Lernfreiheit" beeintr�chtigt worden, ist abwegig. Aus ihr kann auf keinen Fall ein Anspruch darauf, Angestellter des Bundes zu werden oder zu bleiben, abgeleitet werden.
Das Begehren des Beschwerdef�hrers, die K�ndigung sei r�ckg�ngig zu machen, erweist sich daher als unbegr�ndet.
7. Nach Art. 69 Ango ist das Dienstzeugnis von der "vorgesetzten Amtsstelle" auszustellen. Wie der angefochtene Entscheid feststellt, ist hier der Direktor des ORL-Instituts daf�r zust�ndig. Er hat dem Beschwerdef�hrer bereits ein Zeugnis ausgestellt, das sich allerdings �ber dessen Leistungen und Verhalten nicht ausspricht. Das Begehren des Beschwerdef�hrers, es sei ihm ein vom unmittelbaren Vorgesetzten Dr. Kl�usli ausgestelltes - ausf�hrliches - Zeugnis abzugeben, ist unbegr�ndet. Es wird nicht behauptet und ist nicht anzunehmen, dass eine besondere Vorschrift oder Anordnung besteht, nach welcher Dr. Kl�usli daf�r zust�ndig w�re. Das weitere Begehren des Beschwerdef�hrers, es sei ihm ein vom Direktor des Instituts ausgestelltes Zeugnis mit Beurteilung seiner Leistungen und seines Verhaltens auszuh�ndigen, ist gegenstandslos; denn mit dem Urteil des Bundesgerichts wird das Beschwerdeverfahren rechtskr�ftig abgeschlossen, und f�r diesen Fall hat die Hochschulbeh�rde dem Beschwerdef�hrer die Ausstellung eines solchen Zeugnisses zugesichert, wobei sie zu behaften ist.
Der Auffassung des Beschwerdef�hrers, dass dem Angestellten auf Verlangen schon vor der rechtskr�ftigen Erledigung einer von ihm erhobenen Beschwerde ein auch seine Leistungen und sein Verhalten w�rdigendes Zeugnis auszustellen sei, ist freilich zuzustimmen. Die Angestelltenordnung gibt dem Angestellten einen Anspruch auf ein solches Zeugnis, den er jederzeit BGE 97 I 540 S. 548geltend machen kann und dem jederzeit zu entsprechen ist. Das Zeugnis soll dem Angestellten vor allem die Suche nach einer neuen Stellung erleichtern. Es geht daher nicht an, ihn auf das Zeugnis, das er verlangt, bis zum Ende eines h�ngigen Rechtsstreites warten zu lassen.
Art. 3 Abs. 4 der Verordnung vom 10. November 1959 �ber das Dienstverh�ltnis der Angestellten der allgemeinen Bundesverwaltung (Angestelltenordnung, Ango),
Art. 69 Ango

References: BGE 
 Art. 3

BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 97
 Art. 5
 Art. 98
 Art. 78
 Art. 99
 Art. 100
 Art. 5
 Art. 8
 Art. 77
 BGE 
 Art. 8
 Art. 8
 BGE 
 Art. 77
 Art. 3
 BGE 
 Art. 3
 BGE 

BGE 
 Art. 69
 BGE 

Art. 3

Art. 69