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Articulo Medidas Cautelares Previas Del Codigo Tributario Marco Mejia Edicion Oficial | Mandato | Contabilidad
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LAS mEDIDAS cAUTELARES PREVIAS EN mATERIA TRIBUTARIA: Análisis sobre la regulación en el código Tributario y su dinámica jurisprudencial
Dedicado al doctor Luis Hernández Berenguel, reconocido tributa- rista, prestigioso docente universitario y querido colaborador de ANÁLISIS TRIBUTARIO
Por: Luis, Durán Rojo 391 Por: Marco, Mejía Acosta 392
Como sabemos, antes de que se inicie el procedimiento de cobranza coactiva, sea que haya
o no una deuda tributaria exigible, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) tiene competencia excepcional para utilizar las Medidas Cautelares Previas (en adelante solo “MCP”) principalmente conforme a lo normado en los artículos 56° (MCP sus-
tentadas en acto administrativo), 57° (plazos de las MCP sustentadas en acto administrativo)
y 58° (MCP sin acto administrativo) del Código Tributario (CT) 393
Dichos artículos del CT no son de aplicación en el caso de los Gobiernos Locales, conforme se indica expresamente en el numeral 2 del artículo 28° de la Ley N° 26979, Ley de Proce- dimiento de Ejecución Coactiva 394 , siéndoles aplicable para efectos del uso de las MCP una
(391) Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), con estudios de Maestría en Derecho Consti- tucional en la misma universidad. Doctorando en Derecho Tributario Europeo por la Universidad Castilla – La Mancha (España). Director de Impuestos del GRUPO AELE y Director de la Revista ANÁLISIS TRIBUTARIO. Profesor de Derecho Tributario en la Facultad de Derecho y en la Facultad de Administración y Contabilidad de la PUCP. Presi- dente del Instituto Peruano de Investigación y Desarrollo Tributario (IPIDET). Miembro de la Asociación Peruana de Derecho Constitucional (APDC) y de la International Fiscal Asociation (IFA). (392) Abogado por la Universidad Nacional de San Agustín de Arequipa, con estudios de especialización en Tributa- ción en la Pontifica Universidad Católica del Perú y Diplomado de Segunda Especialidad en Educación Universitaria en la misma universidad. Postgrado en Tributación en la Universidad de Lima. Diploma en Derecho Constitucional por el Consorcio Iberoamericano de Investigación y Desarrollo (España). Miembro del Equipo Técnico de la Revista Análisis Tributario de AELE. Profesor en AELE y en diversas universidades. Miembro de las Comisiones de Derecho Constitucional y Derecho Tributario del CEDDAL – Perú. (393) También debe considerarse al Reglamento de Procedimiento de Cobranza Coactiva de la SUNAT, R. de S. N° 216-2004/SUNAT, en especial su artículo 15°, siempre que su interpretación no contradiga al CT. (394) En efecto, dicha norma, cuyo TUO fue aprobado por el D. S. N° 18-2008-JUS, establece que “en ningún caso los Ejecutores de los Gobiernos Locales podrán aplicar lo dispuesto por los Artículos 56°, 57° y 58° del Código Tributario”.
regulación especial 395 que –según indica el Tribunal Fiscal en la Resolución N° 1639-2-2007- tiene alcances limitados.
En ese sentido, este poder cautelar en favor de la SUNAT es en el fondo una importante pero excepcional herramienta, que no forma parte del procedimiento de cobranza coactiva de la deuda tributaria y debe ser utilizada con razonabilidad.
En vista que las MCP están siendo utilizadas cada vez con una mayor frecuencia, en el presente documento exponemos los principales alcances de dicho régimen 396 , complemen- tándolos con la doctrina del Tribunal Constitucional (TC) y la más reciente y emblemática jurisprudencia del Tribunal Fiscal (TF) expedida hasta lo que va del presente año 2010 397 , que le ha dado un contenido particular y más predecible, como viene sucediendo prácticamente con todo el articulado de este importante cuerpo normativo como es el CT.
II.- SOBRE LA NATURALEZA JURÍDIcA, FINALIDAD Y cONSTITUcIONALIDAD DE LAS mEDIDAS cAUTELARES PREVIAS
Sin duda, el uso legítimo de las MCP supone reconocer su naturaleza jurídica, finalidad y justificación constitucional.
De otro lado, resulta claro que el carácter instrumental y cautelar de las MCP tiene por propó- sito asegurar el pago de una deuda de contenido tributario.
Como es sabido, la necesidad de tutelar los intereses públicos justifica “que se puedan adop- tar algunas medidas que eviten que aquéllos puedan ser ignorados, perjudicados o burlados. Su carácter preventivo exige que puedan tomarse antes de que el hipotético perjuicio llegue a producirse, pues de otro modo dejarían de tener sentido. Por ello se denominan cautela- res…” 398 . Capaz por ello, la mayoría de tratadistas extranjeros encuentran una justificación a las medidas cautelares siempre que sean usadas de manera razonable.
Al respecto se ha dicho que “al tener las distintas medidas como fundamento común y único, evitar el mencionado riesgo, o sea, asegurar la correcta percepción del crédito, la especie de
(395) La Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva fue reglamentada por el D. S. N° 69-2003-EF. (396) Modificado de manera significativa mediante el Dec. Leg. N° 953, (05.02.2004). Ver al respecto nuestros co- mentarios en el artículo titulado “Modificaciones al Código Tributario 2004”. EN: Suplemento Especial de la Revista Análisis Tributario, febrero de 2004, AELE, págs. 35 a 37. (397) En el presente artículo se ha consignado solo la jurisprudencia más reciente del TF, sobre todo que va desde el año 2007 hasta el presente año 2010. Puede consultarse más sumillas a los diversos precedentes jurisprudenciales sobre MCP, inclusive de años anteriores a los indicados, en nuestro libro Código Tributario, 2010, Biblioteca AELE, págs. 171 y siguientes. (398) MARTÍN QUERALT, Juan, LOZANO SERRANO, Carmelo, CASADO OLLERO, Gabriel y TEJERIZO LÓPEZ, José Manuel. Curso de Derecho Financiero y Tributario. Editorial Tecnos, Madrid, 2002, pág. 452.
medida a adoptar debe ser la que menos perjuicios ocasione al deudor y se debe reconocer a éste el derecho de ofrecer las seguridades suficientes para lograr la finalidad legal. Estas posibilidades, no previstas en la legislación, son generalmente aceptadas en la práctica”. 399
El recordado profesor Armando Zolezzi señaló que “el embargo preventivo tiene como fin el evitar que el acreedor se vea burlado por acción de su deudor, esto es que disponga de sus bienes de forma tal que cuando deba cumplir con su obligación no tenga bienes con qué responder. Por tanto, si se le da tal facultad a las administraciones tributarias debería estar limitada a los casos en los que, por la situación del contribuyente o por el monto de la deuda, se justifique la medida”. 400
Conforme a lo que venimos señalando, nos parece que estamos hablando propiamente de un tipo de medida cautelar no ejecutable que se caracteriza por prevenir la lesión fiscal derivada de una frustración ante su eventual cobro coactivo, inclusive cuando el crédito no es firme.
Como ha dicho el TF, entre otras en la Resolución N° 6024-3-2010, las MCP tienen un ca- rácter excepcional y su objetivo es asegurar al fisco el cobro de la deuda antes de iniciado el procedimiento de cobranza coactiva, en los casos que el comportamiento del deudor lo amerite o existan indicios para presumir que la cobranza podría ser infructuosa.
Ahora bien, es posible asociar a las MCP como reglas especiales de orden procesal tributa- rio, es decir, como “medidas de Derecho procesal tributario, como también lo son el procedi- miento de reclamación, el procedimiento de devolución de pagos indebidos, el procedimiento de consulta y el procedimiento de cobro coactivo, pues para que la medida quede concretada se necesita una serie de actos que se suceden en un orden cronológico previsto en la Ley. Dicho procedimiento es autónomo, en la medida que no es un incidente ni forma parte del procedimiento de reclamación o del procedimiento coactivo, pudiendo iniciarse aun antes de que existan tales procedimientos, siempre que se cumplan los requisitos señalados por la ley fiscal para ese efecto” 401 .
Esta perspectiva estará subordinada a la noción de autonomía del Derecho Procesal que adoptemos 402 , especialmente sobre la base de lo normado en el CT y la Ley del Procedimien- to Administrativo General que definen a un procedimiento administrativo de tipo tributario.
(399) Valdés Costa, Ramón. Instituciones de Derecho Tributario, LexisNexis - Depalma, Buenos Aires, 2004, pág. 345. (400) ZOLEZZI MOLLER, Armando. “Contenido del Código Tributario”. EN: Cuadernos Tributarios N°s. 19 y 20, julio y diciembre 1995, pág. 218. (401) ARAOZ VILLENA, Luis Alberto. “Algunas consideraciones sobre los embargos preventivos en el Código Tribu - tario peruano”. EN: Revista del IPDT, N° 19, 1990, pág. 140. (402) SPILÁ GARCÍA, Rubén. Principios de Derecho procesal tributario. Depalma, Buenos Aires, 1978, págs. 15 y 16.
Ahora bien, dicho esto, ahora corresponde dejar planteadas algunas tesis sobre el encuadre de las MCP en el orden constitucional.
Como sabemos, es probable que un instrumento para proteger el crédito tributario esté aso- ciado a una realidad donde existe escaso cumplimiento voluntario de obligaciones tributarias. Se ha dicho al respecto que “no hay un equilibrio jurídico en el cumplimiento y exigibilidad de las obligaciones tributarias, sino una clara protección del derecho activo del ente público. Tal vez en algunos casos es exagerada la protección y cabría pensar si tendría alguna incidencia en el fraude tributario, pues en ocasiones no se hacen las cosas tanto porque se consienten como porque se provocan” 403 .
Lo que corresponde, en tal caso, es analizar la constitucionalidad de esta respuesta normati- va de parte del Estado, independientemente de su eficacia y eficiencia en término de política tributaria. Para estos efectos, el enfoque propuesto se configura a partir de una doble óptica:
desde el examen normativo y, a su vez, desde la actuación administrativa.
En la actualidad, no parece asomarse discusión alguna sobre la idea de que en la edificación del proyecto constitucional resulta primordial verificar el sentido constitucional de las leyes y su aplicación por parte de la Administración Pública. Como tal, las normas tributarias y la actuación de la Administración Tributaria, lógicamente, están sujetas al mismo prisma de reconocimiento del bloque constitucional.
En el CT, como ocurre de forma similar en muchos otros países (principalmente con alta informalidad y reducida cultura tributaria), se recoge a las MCP como un instrumento para asegurar el pago de la deuda tributaria. Sin embargo, ¿estas actuaciones anticipadas po- drían justificarse legalmente a sabiendas que en muchos casos representan evidentes res- tricciones al ejercicio de derechos fundamentales o patrimoniales, inclusive cuando todavía no existe una deuda tributaria exigible?.
Es preciso señalar que las MCP están asociadas incidental pero no esencialmente con el privilegio de autotutela de la Administración Pública, o ejecución legítima del fin recaudatorio del fisco (cuya representación legal es específicamente el procedimiento de cobranza coac- tiva), toda vez que pueden dictarse independientemente de que exista una deuda tributaria exigible y que conste en un acto administrativo firme.
Por eso, desde nuestra perspectiva, resulta inapropiado calificar a las MCP como antesalas de mecanismos coactivos o efectivas estrategias recaudatorias, pese a que la terminología empleada en el CT invite a una confusión de este tipo.
(403) GONZÁLEZ SÁNCHEZ, Manuel. “El Estado, los entes locales y otros sujetos”. EN: Tratado de Derecho Tribu- tario (Andrea Amatucci, Director), Temis, Bogotá, 2001, pág. 155.
Así, podrían existir MCP válidas que luego son levantadas al ampararse el recurso de re- clamación presentado contra una deuda que no era exigible todavía. Eso demuestra que la cobranza efectiva de una deuda no justifica la existencia de las MCP.
Entendemos que su mayor justificación constitucional estaría cimentada por la doble ver- tiente protectora del carácter excepcional e instrumental que otorga el Deber de Contribuir al Financiamiento Estatal 404 en favor de los órganos gestores de lo tributario como son las Administraciones Tributarias:
La prevención de que el concepto tributario (tributo, multa e intereses, según sea el caso) será cumplido; y,
La existencia de un mecanismo eficaz para que ello ocurra.
En efecto, en un Estado de Derecho que se proyecta hacia un Estado Constitucional, el De- ber de Contribuir otorga una especial cobertura constitucional a las funciones y/o facultades de las Administraciones Tributarias con el objeto de que puedan cumplir correctamente el rol que les corresponde en la edificación del proyecto constitucional que se ha trazado.
De otra manera, dichas Administraciones Tributarias –y en especial la SUNAT- tendrían insal- vables inconvenientes para administrar los tributos y las demás exigencias tributarias, lo cual repercutiría de manera negativa en el sostenimiento financiero del Estado.
Asimismo, en términos generales esta perspectiva está reconocida implícitamente en el prin- cipio constitucional de Eficacia que debe regir la actuación de la Administración Pública 405 . Por eso algunos han sostenido que “la base constitucional de las medidas cautelares se encuentra en el principio de eficacia al que está sometida la Administración, del que derivan los privilegios de la autotutela declarativa y ejecutiva” 406 .
Evidentemente, dicha práctica no es incompatible con la aspiración a una plena vigencia de los derechos y principios constitucionales en materia tributaria, ni mucho menos cercena sus radios de tutela fundamental y urgente, ya que la interpretación constitucional supone
(404) Sobre los fundamentos del Deber de Contribuir y el enfoque del tema tributario en el Estado Constitucional ver DURÁN ROJO, Luis. “La noción del deber constitucional de contribuir: Un estudio introductorio”. EN: Temas de Derecho Tributario y de Derecho Público (Libro homenaje a Armando Zolezzi Moller), Palestra, PUCP, Lima, abril de 2006, págs. 51 a 95. También DURÁN ROJO, Luis y MEJÍA ACOSTA, Marco. “El Deber de Contribuir al Gasto Público en el Perú”. EN: El Nuevo Orden Mundial (Obra colectiva), diciembre de 2005, Editorial de la Universidad Autónoma Nuevo León, Facultad de Derecho y Criminología, México, págs. 456 a 475. (405) SÁNCHEZ ONDAL, Juan José. “Presupuestos materiales y formales del procedimiento de apremio”. EN: Recau- dación Ejecutiva y Hacienda Local (Serrano Antón, Fernando, Coordinador), Thomson Civitas, Madrid, 2008, pág. 81. (406) Cita de MARTÍN QUERALT, Juan, LOZANO SERRANO, Carmelo, CASADO OLLERO, Gabriel y TEJERIZO LÓPEZ, José Manuel. Op. cit., pág. 453.
un entendimiento de su presencia y fuerza normativa matriz desde un enfoque integral de todos sus alcances.
Así, el legislador podría establecer, conforme al principio de Autoimposición (Legalidad), di- versas MCP en el CT, pero su regulación no podría ser lesiva de derechos fundamentales en ningún caso. Tampoco contrarias a los principios explícitos e implícitos de la Constitución Política del Perú, sobre todo los que derivan de su artículo 74°.
Es más, bajo los autocontroles propios de un Estado de Constitucional, debería existir un di- seño normativo que brinde las mayores y efectivas garantías a favor de los administrados por los indeseados errores o excesos cometidos al usarse las MCP. Esto porque en los últimos años se han flexibilizado las afirmaciones de los clásicos procesalistas italianos de que el “Estado es un acreedor digno de tutela que no puede esperar” y que es absoluta la “supre- macía de los fines del Estado”. La impronta del Derecho Constitucional ha sido correctiva sobre el particular.
En tal sentido, desde nuestro punto de vista, la adopción y aplicación de las MCP se justifica constitucionalmente si están materializadas en actuaciones sujetas a causales expresas en la Ley, residuales, motivadas, proporcionales, temporales, y sobre todo teniendo como parte de su regulación una inmediata corrección y justa compensación, si fuera el caso.
Ahora bien, desde otra óptica, aunque de manera complementaria, la SUNAT no podría ac- tuar de manera arbitraria al amparo de una normatividad defectuosa de las MCP en el CT.
En efecto, si bien el principio de Legalidad es la primera garantía formal de los administrados, sucede que, por su naturaleza, no todas las actividades relacionadas con el fisco pueden estar recogidas en una norma. En ese sentido, es posible que se habilite la discrecionalidad de la Administración Tributaria (bajo los principios de conveniencia y eficiencia), y sus límites negativos (prohibición de arbitrariedad), con la propia Ley, y además los principios de cohe- rencia, racionalidad, etc. 407
En cambio, los límites o deberes positivos imponen un deber a la autoridad pública tributaria para ejercer sus funciones, es decir el “cómo actuar” para no lesionar los derechos de los administrados pero sin descuidar la gestión de los intereses del fisco. El principio de Propor- cionalidad podría ser muy valioso e informante en esa mira. 408
(407) MOSCHETTI, Giovanni. “El principio de Proporcionalidad en las relaciones Fisco – Contribuyente”. EN: Revista Análisis Tributario, N° 236, setiembre de 2007, AELE, pág. 34. (408) MOSCHETTI, Giovanni. Op. Cit., pág. 35.
Entonces, bajo ambas ópticas, es posible estar ante situaciones donde las MCP podrían ser identificadas como inconstitucionales y, ante ello, habrá de transitar por los cauces legales y constitucionales que correspondan.
Todo intérprete bajo un Estado Constitucional está en condición legítima de efectuar un exa- men de la normativa y, en su caso, de la actuación administrativa que corresponda respecto de las diversas MCP. Finalmente, el juez o el organismo resolutor competente determinarán si tal planteamiento es admisible.
Es pertinente señalar que en la Sentencia del TC recaída en el Expediente Nº 15-2005-PI/ TC se ha esbozado la constitucionalidad y proximidad entre las diversas formas de medi- das cautelares, sean previas (antes de un procedimiento de cobranza coactiva) o definitivas (durante un procedimiento de cobranza coactiva), pese a que estamos en dos contextos de relaciones jurídicas diferenciadas.
En la RTF N° 10907-5-2008 se indica que los alcances de dicho pronunciamiento son de aplicación a las MCP utilizadas por la SUNAT. La misma perspectiva se confirma en la RTF N° 544-2-2010.
En otros pronunciamientos, el mismo TC ha sido esquivo en poner en cuestión constitucional el régimen de las MCP y ha preferido resolver las controversias por el tema procesal, como ocurre en la STC Nº 9547-2006-PA/TC, al señalar que “la existencia de medidas cautelares previas no implica que se vaya a ejecutar el embargo, el que resulta inexigible mientras se transita por la vía administrativa. Además, se debe tener en consideración que la recurrente cuenta con la posibilidad de solicitar el levantamiento de la medida si otorga carta fianza bancaria o financiera o alguna otra garantía que, a criterio de la Administración, sea suficiente para garantizar el monto por el cual se trabó la medida, conforme lo establece el artículo 57º del TUO del Código Tributario”.
Como se ve, el TC parece convalidar constitucionalmente a las MCP del TC aunque no de manera explícita. Inclusive estaría habilitando la vía constitucional para poner límite a las MCP que afecten el contenido esencial de algún derecho fundamental, tutela de urgencia que tiene, entre otros requisitos, el agotamiento de la vía previa. 409
Asimismo, para el TF, en términos generales, no habría razón constitucional para cuestionar la existencia de las MCP.
(409) Ver “El Amparo contra medidas cautelares previas y el requisito del agotamiento de la vía previa”. EN: Revista Análisis Tributario, N° 244, mayo de 2008, AELE, págs. 36 a 39.
III.- SOBRE las medidas cautelares previas EN EL cóDIGO TRIBUTARIO
1.- Facultad De Recaudación
Las MCP están reguladas en el Capítulo I (Facultad de Recaudación) del Título II (Facultades de la Administración Tributaria) del Libro Segundo (La Administración Tributaria y los Admi- nistrados) del CT.
Dicho Capítulo se inicia con el artículo 55° del CT, en el que se establece que es función de la Administración Tributaria recaudar los tributos, pudiendo para tal efecto contratar di- rectamente los servicios de las entidades del sistema bancario y financiero, así como de otras entidades para recibir el pago de deudas correspondientes a tributos administrados por aquella.
Si entendemos a la recaudación tributaria como el cobro de los créditos de naturaleza tribu- taria, las MCP no están bajo dicha esfera conceptual porque, como explicamos en el punto anterior, su presencia y justificación es anterior a la existencia de una deuda tributaria defini- tiva, sea esta exigible o no.
En el Derecho Tributario la recaudación “se realiza mediante una serie de actos, tanto del particular como de la hacienda pública, que suelen preceder a la comprobación definitiva, entendiendo esta como el momento en el que la existencia y la cuantía de la deuda tributaria resultan incontestables”. 410
Ciertamente, la cobranza coactiva es el estado más directo entre fisco-contribuyente para lograr la recaudación efectiva. Porque “en el caso de las ejecuciones fiscales, el Estado asume no pocos riesgos ante la entidad y cantidad de facultades que pone en manos de simples subordinados. Éstos están autorizados para asegurar los bienes mediante todo tipo de medidas cautelares, y luego para realizarlos con el apoderamiento directo (si se trata del dinero depositado) o la subasta”. 411
Inclusive en algunos países la protección especial de la recaudación se manifiesta en mo- mentos de la determinación de la deuda tributaria. Así, “en el procedimiento de inspección se pueden llevar a cabo, de forma justificada, medidas cautelares. Otra reserva protectora de los derechos del afectado es la que prohíbe que se adopten medidas cautelares “que puedan producir un perjuicio de difícil o imposible reparación”. Aquí se está, ciertamente, ante la pre-
(410) DE MITA, Enrico. “Función y actos de Recaudación”. EN: Tratado de Derecho Tributario (Andrea Amatucci, Director). Temis, Bogotá, 2001, pág. 547. (411) VILLEGAS, Héctor. Curso de finanzas, derecho financiero y tributario, Astrea, Buenos Aires, 2002, pág. 489.
sencia de un concepto jurídico indeterminado, por más jurisprudencia que exista al respecto, pero, en cualquier caso, es una concreción normativa destinada a evitar posibles abusos”. 412
En esa perspectiva, podríamos decir que las MCP estarían enmarcadas dentro del ejercicio de la función de recaudación a un nivel solamente preventivo, cuando la fiscalización ya finalizó o está por finalizar, y la deuda tributaria no necesariamente es exigible.
2.- Denominación y modalidades
Es conveniente utilizar la denominación legal de MCP, es decir la que señala el propio CT, para evitar confusiones. Sin embargo, debemos indicar que en la antigua normatividad (dero- gada) se les denominó embargos preventivos, como se les conoce en la doctrina comparada (también medidas preventivas, retenciones, etc.).
Aunque imprecisa, por su contenido redundante (toda medida cautelar es previa a su cobro), dicha identificación ya vendría a ser parte de nuestra tradición jurídica definida por el CT que tendría su explicación en la búsqueda de una fórmula práctica de diferenciar las medidas cautelares que pueden trabarse antes del inicio del procedimiento de cobranza coactiva de las medidas cautelares definitivas o “embargos” que se traban en dicho procedimiento. 413
CT regula a las MCP:
procedimiento de cobranza coactiva, cuando ya existe un acto administrativo donde cons-
la determinación de la deuda tributaria (artículo 56° del CT).
la emisión de las Resoluciones (de Determinación o Multa) u Órdenes de Pago, esto es,
cuando todavía no existe un acto administrativo donde consta la determinación de la deuda tributaria (artículo 57° del CT).
La MCP al procedimiento de cobranza coactiva o a la emisión de las Resoluciones de Deter- minación y Multa u Órdenes de Pago, tiene las siguientes características:
– Es una facultad de la Administración Tributaria que debe ser ejercida conforme a Ley, los derechos y principios constitucionales.
– Es previa al procedimiento de cobranza coactiva, al punto que este podría no llegar a iniciarse o, en algún caso, suspenderse (RTF N° 2977-4-2007).
(412) PONT MESTRES, Magín. Derechos y deberes en el procedimiento de Inspección Tributaria, Marcial Pons, Madrid, 2006, pág. 116. (413) Ver “Medidas Cautelares Previas: Limitaciones necesarias”. EN: Revista Análisis Tributario, N° 145, febrero de 2000, AELE, pág. 28.
– Su utilización no toma en consideración si la deuda tributaria es exigible o no.
– Tiene finalidad cautelar, pues procura asegurar el pago de la deuda tributaria una vez que ésta sea firme y exigible, lo cual difiere de los embargos en el procedimiento de cobranza coactiva que tienen un efecto definitivo.
– Es de carácter excepcional, tanto cuando procede por el comportamiento del deudor tributario, como cuando procede al existir razones que permitan presumir que la co- branza podría devenir en infructuosa.
– Procede según numerus clausus, cuando la situación esté justificada por el comporta- miento del deudor tributario, lo que no sucede cuando existen razones que permiten pre- sumir que la cobranza podría devenir en infructuosa, donde no hay una lista cerrada.
– Es temporal o provisional, ya que se mantiene durante 1 año y, si existiera resolución desestimando la reclamación del deudor tributario (resolución desestimatoria) dicha medida se mantendrá por 2 años adicionales. Se trata de un plazo de caducidad. 414
– No es ejecutable, ya que únicamente ello ocurre una vez iniciado el procedimiento de cobranza coactiva, en cuyo caso la medida se convertirá en definitiva. Entonces, por su naturaleza, en estricto una MCP nunca será ejecutable por sí sola.
– Requiere de un acto administrativo o “valor” relacionado, pues las medidas deben estar sustentadas mediante la correspondiente resolución de determinación, resolu- ción de multa, orden de pago o resolución que desestima una reclamación; salvo en el supuesto al que se refiere el artículo 58° del CT, que permite que la Administración Tributaria, una vez adoptada la medida, tenga un plazo de 30 días (prorrogables por 15 días para el caso de los supuestos de los numerales 6 y 7 del artículo 62° del CT) para notificar –recién– las resoluciones u órdenes de pago.
– Debe constar en resoluciones debidamente motivadas;
– Es proporcional, pues la medida será trabada por la suma que baste para satisfacer la deuda, repetimos, aunque ésta no sea exigible. A ello debemos agregar que la medida debe ser un medio razonable en relación con las situaciones que ameritan su uso.
– Debe ser levantada cuando desaparezcan las causas que justificaron su adopción, inclusive cuando no haya sido pagada la deuda tributaria.
(414) A diferencia de ello, recordemos que las medidas cautelares en un procedimiento de cobranza coactiva no tienen plazo de caducidad.
4.- Las medidas cautelares Previas Al Procedimiento De cobranza coactiva (con Acto Administrativo)
El CT establece que, excepcionalmente, cuando por el comportamiento del deudor tributario sea indispensable o existan razones que permitan presumir que la cobranza podría devenir en infructuosa, antes de iniciado el procedimiento de Cobranza Coactiva, la Administración a fin de asegurar el pago de la deuda tributaria, y de acuerdo a las normas del mismo Código, podrá trabar MCP por la suma que baste para satisfacer dicha deuda, inclusive cuando ésta no sea exigible coactivamente. Además, se enuncia una serie de supuestos en los cuales se entiende que existe un comportamiento que amerita trabar una MCP.
La redacción enrevesada de esta norma puede dar lugar a varias interpretaciones sobre la utilización de MCP al procedimiento de cobranza coactiva. Felizmente la jurisprudencia ha delimitado algunos de sus contornos.
En primer lugar, no debe omitirse que la excepcionalidad es un presupuesto base para el uso de las MCP, aunque toda medida cautelar es tanto más necesaria cuanto menores po- sibilidades legales tiene la Administración Tributaria de exigir el pago de sus pretensiones crediticias 415 .
Así, en la RTF N° 544-2-2010, se ha señalado que la excepcionalidad de las MCP se justifica cuando se acredita la configuración de alguna de las causales contempladas en el artículo 56° del CT o exista algún indicio que lleve a presumir que la cobranza podría devenir en infructuosa.
Ahora bien, la SUNAT “puede” dictar la MCP, es decir no es una obligación. Es buena cuenta, como se desprende de la RTF N° 5860-5-2010, cuando se cumpla con los requisitos legal- mente establecidos, corresponde a la Administración Tributaria decidir trabar o no las MCP, sin importar que el contribuyente sea una empresa formal que cuente con un gran movimien- to económico y patrimonio.
La jurisprudencial del TF ha identificado en el citado artículo 56° del CT dos supuestos, ge- nerales e independientes entre sí (RTF Ns. 3518-2-2010, 1362-1-2010, 7846-1-2009, 11606- 7-2008, 1108-2-2006, 4768-2-2005, 340-1-2006, 86-2-2006 y 3825-2-2005, entre otras), por los cuales la Administración Tributaria se encuentra facultada a trabar una MCP por la suma que baste para satisfacer la deuda tributaria:
(i) Cuando por el comportamiento del deudor tributario sea indispensable, supuesto que se verifica cuando se presenten cualquiera de las situaciones recogidas en los incisos a) a l) del artículo 56° del CT; y,
(415) Valdés Costa, Ramón. Instituciones de Derecho Tributario, LexisNexis - Depalma, Buenos Aires 2004, pág. 346.
(ii) Cuando existan razones que permitan presumir que la cobranza podría devenir en infructuosa, las cuales no necesariamente provienen del comportamiento del deudor tributario, pudiendo ser ajenas al mismo.
Literalmente, en el primer supuesto, procedería inclusive ante contribuyentes manifiestamen- te solventes, toda vez que el CT ha recogido supuestos expresos (donde “se entenderá que el deudor tributario tiene un comportamiento que amerita trabar una medida cautelar previa”) que no toman en consideración el riesgo de una eventual cobranza coactiva.
En términos absolutos, bajo esta perspectiva, dicha medida podría constituir una sanción encubierta e irrazonable. Por eso habrá que buscar la idoneidad, justificación y sentido cons- titucional al uso de la MCP, en todos los casos, con el fin de asegurar el pago de la deuda tributaria sin necesidad de menoscabar los derechos de los contribuyentes.
Al respecto se ha dicho que “no puede -entonces- solicitarse inmotivadamente, o cuando la solvencia o reputación del deudor hace desaparecer el temor al no pago, sobre todo si se considera que está en poder de la propia administración fiscal la información que revela cla- ramente la seriedad de un contribuyente que efectivamente tributa en la forma y oportunidad debidas”. 416
Lógicamente, no correspondería el uso de una MCP si no existe, por lo menos, una pro- bable deuda tributaria (sujeta a cuestionamiento por la vía de la reclamación o próxima a ser liquidada y determinada en un acto administrativo, según los artículos 56° y 58° del CT, respectivamente).
Puede suceder que se presente más de una causal. El TF, entre otras en la Resolución Nº 1852-2-2008) ha indicado que habiéndose verificado la existencia y concurrencia de dos de los supuestos contemplados en el artículo 56° del CT, a fin de adoptar las MCP pertinentes que aseguren el cobro de la deuda, el Ejecutor Coactivo puede utilizar cualquiera de ambos como sustento.
En otro caso se dijo lo mismo, esto es, que resulta suficiente la acreditación de uno sólo de los supuestos recogidos en el artículo 56° del CT, para certificar que la MCP adoptada por la Administración Tributaria se encuentra arreglada a Ley (RTF Nº 11535-1-2008).
Es importante señalar que en los dos presupuestos mencionados, la Administración Tribu- taria debería sustentar su actuación y no liberarse de la carga de la prueba, sin perjuicio del derecho de defensa del contribuyente. En menor medida en el primer caso, ya que hay
(416) Castañeda Ramírez, Luis Hernán. “Las medidas precautorias en el procedimiento peruano de acotación y re- caudación de tributos”. EN: Cuadernos Tributarios, N° 1, octubre de 1986, pág. 68.
situaciones legales expresas (muchas de las cuales son bastante genéricas ciertamente), pero sobre todo en el segundo, ya que podría caerse en la arbitrariedad.
Como ya se viene indicando, para trabar las MCP no es necesario que la deuda tributaria sea exigible. Por tal motivo, el TF ha señalado que las MCP pueden trabarse aunque la deuda tributaria no sea exigible coactivamente, al haberse presentado un recurso de reclamación contra las resoluciones de determinación y de multa como resultado de la fiscalización rea- lizada, ya que las mismas son utilizadas excepcionalmente con el fin de garantizar el pago de una deuda que no es exigible, y puede mantenerse aun cuando se encuentre en trámite la reclamación interpuesta (RTF Nº 11519-3-2009) 417 . La SUNAT opinó en el Informe N° 225- 2007-SUNAT/2B0000 que cuando “se desestima la reclamación y el procedimiento conten- cioso tributario se encuentra en trámite de apelación ante el Tribunal Fiscal, la SUNAT puede trabar Medidas Cautelares Previas en los supuestos establecidos en el artículo 56º del TUO del Código Tributario ”.
Como puede verse en la RTF N° 2606-3-2010, el TF ha indicado, con relación a lo argumen- tado por el contribuyente en el sentido que no correspondía la adopción de MCP puesto que la deuda determinada en la fiscalización ya había sido reclamada, que dicho tipo de medidas pueden ser dictadas siempre que todavía no se haya iniciado el procedimiento de cobranza coactiva y aun cuando se hubiesen impugnado los valores que sustenten las deudas a cau- telar, por lo que lo alegado en este extremo carece de fundamento.
Ahora bien, en la Sentencia del TC recaída en el Expediente Nº 15-2005-PI/TC se establece como requisitos de toda medida cautelar:
– La verosimilitud en el Derecho (fumus bonis iuris).
– El peligro en la demora (perículum in mora).
Por eso el TC indica en dicha sentencia que “una medida cautelar no puede decretarse de manera automática ante la sola petición del solicitante. Se debe tener en cuenta, por lo menos, dos requisitos mínimos, a saber: verosimilitud del derecho y peligro en la demora. Estos requisitos son considerados básicos pues la doctrina viene estudiando otros elementos o datos para la configuración de tales medidas, los que no serán desarrollados aquí, al ser suficientes y razonables los señalados, siempre que sean apreciados con el rigor que ello implica”.
(417) Dicha interpretación fue adoptada en la RTF de Observancia Obligatoria N° 963-4-99, señalando que “el criterio expuesto respecto a la adopción de medidas cautelares en la etapa de reclamación modifica el establecido por la Resolución del Tribunal Fiscal N° 36-1-99, (22.01.1999), por lo que de conformidad con el Acuerdo de Sala Plena de 30 de setiembre de 1999, la presente Resolución constituye precedente de observancia obligatoria”. Ver “Medidas Cautelares Previas: Posibilidad de dictarse durante la etapa de reclamación en el procedimiento contencioso- tributa- rio”. EN: Revista Análisis Tributario, N° 102, noviembre de 1999, AELE, págs. 7 a 9.
En la RTF Nº 10907-5-2008 se ha indicado que la traba de una MCP tiene un manifiesto carácter excepcional, y que su ejecución debe obedecer a una necesidad indubitable: la presunción del cobro infructuoso del crédito tributario por el comportamiento del deudor (de acuerdo a las causales taxativas del artículo 56° del CT) o circunstancias que hagan posible tal situación. En ese sentido, la Administración Tributaria debe acreditar como mínimo lo siguiente:
- La verosimilitud de la deuda tributaria, adjuntando los medios probatorios respectivos,
- El peligro irreparable que conllevaría esperar el fallo definitivo sobre la deuda tributa- ria, para lo cual se deberá demostrar el acaecimiento de alguno de los supuestos con- templados en el artículo 56° del CT por los cuales el comportamiento del administrado daría mérito a la adopción de la medida, o algún otro indicio que lleve a presumir que la cobranza podría devenir en infructuosa.
Dicha interpretación se ha confirmado en la RTF N° 544-2-2010.
4.1.- causal Por El comportamiento Del Deudor Tributario
Respecto de las posibles conductas del deudor tributario que justifican el uso de medidas cautelares en materia tributaria, un sector de la doctrina extranjera considera que es más conveniente regular supuestos abiertos.
Así, se ha sostenido, que resulta “imposible encerrar en numerus clausus la tipología de las conductas que persiguen la finalidad indicada. En consecuencia, se debe tener en cuenta, para la adopción de las medidas cautelares, cualquier acto o negocio jurídico, delictivo o no, que posibilite la disminución del patrimonio del deudor, minorando su crédito o aumentando su pasivo, defraudando con ello el débito con la Hacienda Pública”. 418
El legislador del CT ha preferido regular supuestos taxativos que habilitan el uso de una MCP. Sin embargo, los mismos resultan en muchos casos muy genéricos y hasta ambiguos. Así, para efectos de la utilización de las MCP, se entenderá que el deudor tributario tiene un comportamiento que amerita trabar una de ellas, cuando incurra en cualquiera de los siguientes supuestos:
4.1.1. Presentar declaraciones, comunicaciones o documentos falsos, falsificados o adulte- rados que reduzcan total o parcialmente la base imponible.
(418) MARTÍN QUERALT, Juan, LOZANO SERRANO, Carmelo, CASADO OLLERO, Gabriel y TEJERIZO LÓPEZ, José Manuel. Op. Cit., pág. 453.
El TF estableció en un caso que el reparo al crédito fiscal por operaciones no reales, determinado como resultado de la fiscalización realizada al contribuyente y del cruce de información con los supuestos proveedores, invocado por la Administración Tri- butaria como sustento para trabar MCP, encuadra en los supuestos previstos en los incisos a), b) y h) del artículo 56° del CT, ya que se redujo el importe a pagar por IGV y se empleó medios fraudulentos al utilizar facturas de compras falsas (RTF N° 3899-
2-2010).
El colegiado ha señalado además que si bien el reparo por gastos no deducibles no constituye un ocultamiento parcial de rentas o una declaración de gastos falsos, dicha situación no es equiparable al reparo del crédito fiscal por operaciones no reales, que está referido a consignar activos falsos (RTF N° 5287-5-2010).
También dijo que procede trabar MCP si el deudor tributario ha presentado declaracio- nes que contienen información falsa y ha exhibido comprobantes de pago falsos a fin de aumentar su crédito fiscal, costo o gasto para el IR y reducir el impuesto a pagar; acciones que en conjunto suponen una intención de dejar de pagar los tributos a su cargo (RTF Nº 2118-2-2002).
4.1.2. Ocultar total o parcialmente activos, bienes, ingresos, rentas, frutos o productos, pasi- vos, gastos o egresos; o consignar activos, bienes, pasivos, gastos o egresos, total o parcialmente falsos.
El TF ha señalado que estando a las liquidaciones de compra emitidas por el contribu- yente respecto de adquisiciones con proveedores que contaban con número de RUC, que nieguen la realización de las operaciones, donde no existe ningún documento que demuestre que el dinero fue recibido por los vendedores y siendo que ninguna liquidación de compra observada cuenta con la firma de éstos, se ha verificado la existencia de operaciones no reales, por ende, cabe trabar MCP conforme al inciso b) del artículo 56° del CT. Y que no es válido alegar el desconocer que el proveedor contaba con número de RUC dado que dicha verificación pudo realizarse vía la página web de la Administración Tributaria (RTF N° 5860-5-2010).
Si el contribuyente no cumple con sustentar las diferencias entre las unidades pro- ducidas registradas y las unidades producidas determinadas por la Administración Tributaria, se habrá incurrido en la causal prevista en el inciso b) del artículo 56° del CT, ya que se entiende que no registró contablemente la totalidad de sus materias primas y/o producción realizada (RTF N° 4721-1-2010).
El TF asimismo dijo que con ocasión de un procedimiento de fiscalización, la Admi- nistración Tributaria encuentra indicios razonables sobre la existencia de operaciones no reales sustentadas en comprobantes de pago falsos y/o inexistentes que permiten al contribuyente tener un mayor crédito fiscal para efectos del IGV, este es un com- portamiento que amerita trabar una MCP (RTF Nº 613-7-2009). Es decir, como se dice en la RTF Nº 3542-5-2010, encontrar indicios razonables sobre la existencia de operaciones no reales, permite entender que existe un comportamiento que amerita la adopción de MCP.
Debe tenerse presente que no procede el uso de MCP cuando aún no se cierra el requerimiento en el que se le solicita información al contribuyente (RTF Nº 10907-5-
De otro lado, si la Administración Tributaria, en el marco de un procedimiento de fiscalización, encuentra indicios razonables para determinar ingresos omitidos (i) al haberse generado rentas de tercera categoría y no rentas de primera categoría, (ii) las embarcaciones pesqueras del contribuyente realizaron actividades de pesca y no fueron declaradas, y (iii) existen dudas sobre la determinación de la deuda efectuada por el contribuyente, procede que se dicten MCP (RTF Nº 5098-1-2008).
Es posible dictar MCP cuando el contribuyente ha proporcionado información que no refleja un mínimo de certidumbre respecto a la operatividad de su negocio, su capa- cidad instalada, las compras efectuadas y declaradas de combustible, así como no exhibir la información contable del caso (RTF Nº 3998-1-2008).
Procede que se traben MCP cuando el contribuyente no sustenta las observaciones que realiza la Administración Tributaria en un procedimiento de fiscalización y ésta determina finalmente la obligación tributaria sobre base presunta (RTF Nº 3998-1-
Para verificar el ocultamiento de ingresos, al que alude el inciso b) del artículo 56° del CT, no es suficiente que la Administración Tributaria haya efectuado reparos a la declaración del contribuyente, toda vez que una medida cautelar, por su particular na- turaleza, no procede en todas las situaciones en que se haya detectado una supuesta omisión, sino en casos excepcionales en los que exista un comportamiento del deudor que los amerite (RTF Nº 3227-5-2008).
Otro criterio relevante indica que la discrepancia entre el contribuyente y la Admi- nistración Tributaria acerca del momento en que deba reconocerse como ingreso o retribución el pago anticipado por la prestación futura de un servicio, para efectos del
IGV o del pago a cuenta del IR, puede ser objeto de controversia en un procedimiento contencioso tributario; lo que no implica que deba constituirse como un ocultamiento parcial de ingresos al que se refiere el inciso b) del artículo 56° del CT, que justifique consecuentemente la adopción de MCP (RTF Nº 3227-5-2008).
El TF ha señalado que se incurre en el supuesto contemplado en el inciso b) del artículo 56° del CT, si el contribuyente, entre otras razones, no identifica a qué comprobantes corresponden determinados saldos y en vez de entregar el Libro de Inventarios y Balances muestra únicamente hojas computarizadas con el movi- miento de una cuenta; no sustenta la diferencia entre la base imponible de ventas declaradas y registradas; y el contribuyente presenta una declaración cuyos montos no coinciden con los establecidos en el sistema de la Administración Tributaria (RTF Nº 1156-1-2008).
Debe recordarse que la deducción de gastos para efectos del IR obedece a razo- nes de orden técnico y de política fiscal contempladas en la legislación de dicho Impuesto, por lo que si la Administración Tributaria no se encuentra de acuerdo con lo establecido por el contribuyente, no puede concluir que dichas operaciones constituyen un ocultamiento parcial de rentas, por lo que no procede la interposición de una MCP al amparo de lo establecido en el inciso b) del artículo 56° del CT (RTF Nº 2360-2-2007).
4.1.3. Realizar, ordenar o consentir la realización de actos fraudulentos en los libros o regis- tros de contabilidad u otros libros y registros exigidos por ley, reglamento o Resolución de Superintendencia, estados contables, declaraciones juradas e información conte- nida en soportes magnéticos o de cualquier otra naturaleza en perjuicio del fisco, tales como: alteración, raspadura o tacha de anotaciones, asientos o constancias hechas en los libros, así como la inscripción o consignación de asientos, cuentas, nombres, cantidades o datos falsos.
Para el TF, no es necesario detallar la infracción que se habría cometido, la conducta ilegal o el medio fraudulento utilizado para motivar las medidas cautelares previas trabadas sustentadas en los incisos a), c) y h) del artículo 56° del CT, ya que se ha cumplido con señalar que el contribuyente no sustentó la fehaciencia y veracidad de las operaciones efectuadas con distintos proveedores y que disminuyó el impuesto resultante al contabilizar y declarar el crédito fiscal y el gasto y/o costo vinculado a operaciones no reales (RTF N° 3899-2-2010).
Se ha señalado que si existen ventas realizadas fuera de la Región Selva, las cuales han sido registradas en los libros contables y declaradas como si hubieran sido efec-
tuadas en la misma con el fin de obtener el beneficio del reintegro tributario, se ha configurado la causal para usar las MCP (RTF Nº 4128-5-2007).
Asimismo, si producto del cruce de información con terceros la Administración Tribu- taria corrobora la inexistencia de operaciones y de comprobantes de pago que sus- tenten la realidad de las transacciones económicas alegadas por el contribuyente, corresponde que se adopten las MCP de conformidad con el inciso c) del artículo 56° del CT (RTF Nº 759-1-2006).
Destruir u ocultar total o parcialmente los libros o registros de contabilidad u otros libros o registros exigidos por las normas tributarias u otros libros o registros exigidos por ley, reglamento o Resolución de Superintendencia o los documentos o información contenida en soportes magnéticos u otros medios de almacenamiento de información, relacionados con la tributación.
Según el TF, encaja en el supuesto del inciso d) del artículo 56° del CT el contri- buyente que afirma que no se encuentra en condiciones de presentar los libros contables requeridos por la Administración Tributaria, porque éstos fueron retenidos por el contador de la empresa quien repentinamente falleció, cuando antes había afirmado que se le habían extraviado en un viaje; en vista que la contradicción entre sus afirmaciones implica la renuencia a presentar los libros requeridos (RTF Nº
7742-2-2005).
No exhibir y/o no presentar los libros, registros y/o documentos que sustenten la con- tabilidad, y/o que se encuentren relacionados con hechos susceptibles de generar obligaciones tributarias que hayan sido requeridos en forma expresa por la Adminis- tración Tributaria, en las oficinas fiscales o ante los funcionarios autorizados, dentro del plazo señalado por la Administración en el requerimiento en el cual se hubieran solicitado por primera vez.
Asimismo, no exhibir y/o no presentar, los documentos relacionados con hechos sus- ceptibles de generar obligaciones tributarias, en las oficinas fiscales o ante los funcio- narios autorizados, en el caso de aquellos deudores tributarios no obligados a llevar contabilidad.
Para estos efectos no se considerará aquél caso en el que la no exhibición y/o presen- tación de los libros, registros y/o documentos antes mencionados, se deba a causas no imputables al deudor tributario.
Este es un supuesto novedoso y bastante polémico.
El TF ha señalado que si a pesar de que la Administración Tributaria le solicitó al contribuyente, de manera reiterada, la exhibición de sus Libros Diario, Mayor, Caja
y Bancos, Inventarios y Balances, entre otra documentación sustentatoria de la con- tabilidad, y éste sólo cumplió con exhibir su Registro de Compras, procede que se interpongan MCP (RTF Nº 709-2-2009).
Asimismo, según el colegiado, se incurre en la causal establecida en el inciso e) del artículo 56° del CT, cuando el deudor tributario no cuenta con la información que le ha solicitado la Administración Tributaria debido a que ha sufrido una pérdida de la misma, si cuando fue notificado con el requerimiento en el cual se le solicita la misma ya había transcurrido el plazo de 60 días calendario para rehacerlos (RTF Nº 11736-
4-2008).
A efectos de aplicar una MCP, la Administración Tributaria deberá tomar como base un
acto del procedimiento de fiscalización por medio del cual se consignen los resultados de la documentación e información recibida, las conclusiones del examen de éstas y,
de ser el caso, los reparos a la determinación de la obligación tributaria efectuada por
el contribuyente. Por tal razón, no procede la interposición de la MCP si es que no se
ha cerrado el requerimiento por el que previamente se solicitó información al contribu-
yente (RTF Nº 10907-5-2008).
Para el TF, si el contribuyente no exhibió los contratos de compra venta de un ejercicio así como los estados de cuenta emitido por las transacciones financieras, entre otros, que fueron requeridos en forma expresa por la Administración Tributaria, procede la interposición de medidas cautelares previas al amparo del inciso e) del artículo 56° del CT (RTF Nº 5401-7-2008).
Si la Administración Tributaria ha solicitado al contribuyente sus comprobantes de pago y libros de contabilidad, los que fueron extraviados, otorgándosele un plazo para que los rehaga, sin embargo este no los entregó cuando fueron vueltos a requerir, alegando la misma pérdida; en tal sentido corresponde que se interpongan MCP al amparo del inciso e) del artículo 56° del CT (RTF N° 5000-5-2008).
No se desvirtúa la legalidad de la MCP si el contribuyente, antes de que se emita la respectiva Resolución Coactiva, no entrega la totalidad de la información solicitada por la Administración Tributaria mediante un requerimiento (RTF Nº 4425-4-2008).
Se ha indicado además que la condición de buen contribuyente no exime al contri- buyente de encontrarse en alguna de las causales del artículo 56° del CT (RTF Nº
4425-4-2008).
Procede la interposición de una MCP, al amparo del inciso e) del artículo 56° del CT, si
contribuyente no exhibe la información sustentatoria completa del Libro de Planilla y
Balance de Comprobación Analítico, los cuales han sido solicitados reiteradamente
por la Administración Tributaria (RTF Nº 3740-3-2008).
No resulta elemento suficiente que acredite que el contribuyente ha incurrido en la causal prevista en el inciso e) del artículo 56° del CT, el requerimiento que ha dejado constancia del incumplimiento del contribuyente con proporcionar información soli- citada, si es que no figura en el cierre de dicho documento el nombre y la firma del funcionario auditor que lo suscribe; pues tal ausencia le resta fehaciencia (RTF Nº
3227-5-2008).
Si la Administración Tributaria, en el marco de un procedimiento de fiscalización, so- licita al contribuyente el Libro de Planilla de Remuneraciones –cuya fotocopia fue entregada en la Oficina de aquélla– así como el Registro Auxiliar de Control de Activo Fijo y los estados de cuenta y/o reportes proporcionados por las instituciones del sistema financiero, los que no fueron entregados debido a que según el contribuyente no tenía cuentas corrientes durante el período materia de fiscalización, pero luego la Administración Tributaria constata que dicha afirmación era falsa; procede la interpo- sición de medidas cautelares previas, al amparo del inciso e) del artículo 56° del CT (RTF Nº 2195-1-2008).
Si el contribuyente no cumple con presentar las boletas de venta que se le solicitó, así como el detalle de las mercaderías que formaron parte del Inventario Final al 31 de diciembre del ejercicio, según lo señalado por el artículo 35° de la LIR ni tampoco sus- tentó las ventas o ingresos omitidos por la existencia de saldos negativos en el flujo de ingresos y egresos de efectivo y/o cuentas bancarias, a pesar de haber sido requerido para ello, procede la interposición de MCP, al amparo del inciso e) del artículo 56° del CT (RTF Nº 1685-1-2008).
Finalmente, el TF ha señalado que si el contribuyente no exhibe y/o no presenta sus libros, registros y demás documentación tributaria y contable; y tampoco sustenta las observaciones que le han sido comunicadas respecto a sus depósitos en la cuenta detracciones, y a la diferencia entre sus ventas gravadas registradas y sus ventas gravadas declaradas, procede la interposición de MCP, al amparo del inciso e) del artículo 56° del CT (RTF Nº 1132-1-2008).
No entregar al acreedor tributario el monto de las retenciones o percepciones de tribu- tos que se hubieren efectuado al vencimiento del plazo que para hacerlo fijen las leyes
reglamentos pertinentes.
4.1.7. Obtener exoneraciones tributarias, reintegros o devoluciones de tributos de cualquier naturaleza o cualquier otro beneficio tributario simulando la existencia de hechos que permitan gozar de tales beneficios.
El legislador modificó este supuesto para cubrir situaciones como la simulación de hechos para la restitución de derechos arancelarios (drawback).
Para el TF, si el contribuyente solicita la devolución del saldo a favor materia de be- neficio al exportador y su solicitud es aceptada; sin embargo, posteriormente, se de- terminan reparos al crédito fiscal, estableciéndose que dichas devoluciones fueron indebidas, procede la adopción de MCP, al amparo del inciso g) del artículo 56° del CT (RTF Nº 398-2-2009).
También se ha señalado que si la Administración Tributaria considera que el contribu- yente no se encuentra dentro de los alcances de la Ley de Promoción a la Amazonía, esto no implica necesariamente una conducta dolosa por parte del mismo para evadir sus obligaciones tributarias mediante engaños o actos fraudulentos que impliquen la simulación de una operación para obtener beneficios tributarios, puesto que los repa- ros de la Administración Tributaria se han originado debido a la controversia respecto de la calificación jurídica de la operación efectuada por el contribuyente. Por lo tanto, no procede que se traben MCP, al amparo del inciso g) del artículo 56° del CT (RTF Nº 1968-3-2008).
4.1.8.- Utilizar cualquier otro artificio, engaño, astucia, ardid u otro medio fraudulento, para dejar de pagar todo o parte de la deuda tributaria.
Según el TF, la interposición de los medios impugnativos previstos por el CT u otras leyes, así como de acciones de garantía como el Proceso Constitucional de Amparo, no pueden ser signo indicativo de un comportamiento de constante incumplimiento de compromisos de pago o uso de artificios para dejar de pagar todo o parte de la deuda tributaria, establecido en los incisos h) y j) del artículo 56° del CT respectivamente, debido a que estos constituyen medios de defensa del contribuyente y no implican una conducta dolosa por parte del mismo para dejar de pagar todo o parte de la deuda tributaria (RTF Nº 1227-7-2008).
Asimismo se ha señalado que si del resultado del procedimiento de fiscalización, la Administración Tributaria detecta que existen diferencias entre las ventas declaradas y las anotadas en el Registro de Ventas exhibido por el contribuyente, así como que este omitió declarar ventas empleando la modalidad de doble emisión de compro- bantes de pago, procede la interposición de MCP, al amparo de los incisos b) y h) del
artículo 56° del CT, pues ha quedado verificado que el contribuyente habría ocultado ingresos gravados valiéndose de artificios, astucia o medios fraudulentos (RTF Nº
1007-2-2007).
4.1.9.- Pasar a la condición de no habido.
4.1.10. Haber demostrado una conducta de constante incumplimiento de compromisos de pago.
El TF ha indicado que el incumplimiento de la cancelación de las cuotas de un fraccio- namiento, es decir, de un único compromiso de pago, no determina la existencia de un comportamiento de constante incumplimiento de compromisos de pago, pues para ello es necesario que dicha conducta sea reiterativa, por lo tanto, no se configuraría la causal establecida en el inciso j) del artículo 56° del CT (RTF Nº 3329-1-2008).
Como ya indicamos anteriormente, la interposición de los medios impugnativos pre- vistos por el CT u otras leyes, así como de acciones de garantía como el Proceso Constitucional de Amparo, no pueden ser signo indicativo de un comportamiento de constante incumplimiento de compromisos de pago o uso de artificios para dejar de pagar todo o parte de la deuda tributaria, establecido en los incisos h) y j) del artículo 56° del CT respectivamente, debido a que estos constituyen medios de defensa del contribuyente y no implican una conducta dolosa por parte del mismo para dejar de pagar todo o parte de la deuda tributaria (RTF Nº 1227-7-2008).
4.1.11. Ofertar o transferir sus activos, para dejar de pagar todo o parte de la deuda tributaria.
El TF ha indicado que para que proceda la MCP en base a la oferta o la transferencia de activos conforme al artículo 56º del CT, es necesario que exista una deuda tributa- ria previa a la transferencia de los activos (RTF Nº 562-2-2004).
4.1.12. No estar inscrito ante la Administración Tributaria.
4.2.- cAUSAL POR RAZONES QUE PERmITAN PRESUmIR QUE LA cOBRANZA PO- DRÍA DEVENIR EN INFRUcTUOSA
Este segundo supuesto también ha sido analizado en una variada jurisprudencia del TF. Se ha indicado que no cumplir con efectuar el pago de sus obligaciones corrientes, presentar declaraciones rectificatorias sin pagar y no acogerse a los beneficios del régimen de incen- tivos son razones que hacen presumir que la cobranza podría devenir en infructuosa (RTF N° 3899-2-2010).
El CT no enumera las razones que permiten presumir que la cobranza podría devenir en infructuosa, por lo que en este caso la Administración Tributaria puede considerar cualquier supuesto, siempre que sea razonable y suficiente (RTF Ns. 3899-2-2010 y 3542-5-2010).
El TF ha señalado que la desproporcionada diferencia entre el patrimonio del contribuyente
y la deuda tributaria determinada es una situación que evidencia la existencia de razones
que permiten presumir que la cobranza de la deuda podría devenir en infructuosa (RTF Ns. 5287-5-2010 y 3542-5-2010).
El artículo 56° del CT autoriza a trabar MCP cuando existan razones que permitan presumir que la cobranza podría devenir en infructuosa, las cuales no necesariamente provienen del comportamiento del deudor tributario, pudiendo ser ajenas al mismo (RTF Nº 1362-1-2010).
El TF ha indicado que la cobranza podría devenir en infructuosa debido a que la deuda tributaria acotada excede el 25 por ciento del patrimonio neto declarado por el contribuyente,
a través del flujo de caja o cualquier otra documentación podría determinarse también que
éste se encontraba en condiciones de hacer frente a sus obligaciones con terceros, incluidas aquellas correspondientes al fisco, y desvirtuar con ello el carácter significativo de dicha deuda (RTF Nº 11606-7-2008).
No es suficiente la presentación de una constancia en la que se indica que el contribuyente es cliente de una empresa del sistema financiero si no se ha indicado el monto total de la línea de crédito a su favor, en dicha entidad o en cualquier otra, que puedan demostrar la dis- ponibilidad de dinero que le permita cumplir con la deuda tributaria (RTF Nº 11606-7-2008).
Según el TF, a partir de la declaración jurada anual del IR puede verificarse que correspondía trabar medidas cautelares previas ya que la deuda proyectada excedía el patrimonio neto declarado, además que de los montos por conceptos de ingresos y compras, consignados en las declaraciones mensuales, podría desprenderse la poca disponibilidad de efectivo que no garantizaría el pago de la deuda acotada (RTF Nº 11606-7-2008).
Asimismo, el flujo de caja es un instrumento financiero que permite una proyección de los ingresos y egresos en el transcurso del año, sin embargo el mismo debe encontrarse correc- tamente sustentado y firmado por una persona responsable (RTF Nº 11606-7-2008).
Se ha dicho que si bien el patrimonio del contribuyente en los dos últimos años ha mejorado,
y además éste habría obtenido más ingresos, ello no desvirtúa el hecho que la deuda podría
devenir en infructuosa ya que el patrimonio es negativo, siendo la deuda tributaria un monto considerable (RTF Nº 5529-4-2008).
El incumplimiento del deudor respecto de una obligación con un tercero, a pesar de contar con liquidez, no se configura como indicio suficiente para presumir que la cobranza de la deu- da tributaria podría devenir en infructuosa; por ello, no procede trabar MCP bajo tal sustento (RTF Nº 5225-1-2008).
En un caso analizado por el TF, se dijo que si bien se ha adjuntado copia legalizada de la es- critura pública de aumento de capital y modificación parcial de estatutos, en la que se aprecia que el capital del contribuyente se incrementó, ello no resulta suficiente para acreditar que a la fecha en que se adoptaron las MCP el patrimonio era superior a la deuda tributaria. En tal caso, agrega el colegiado, se debió acompañar otros documentos e información complemen- taria, tales como el flujo de caja y el balance general a dicha oportunidad, a fin de demostrar que se contaba con liquidez suficiente para hacer frente a las obligaciones con terceros (RTF Nº 3329-1-2008).
En otro caso se dijo que si no se presenta documentación sustentatoria alguna, como por ejemplo el flujo de caja, que permita determinar que el contribuyente se encontraba en condi- ciones de hacer frente a sus obligaciones con el fisco, es decir, acreditar capacidad de pago, no queda desvirtuada la existencia de razones que permiten presumir que la cobranza de la deuda podría devenir en infructuosa (RTF Nº 3322-3-2008).
La Administración Tributaria no puede interponer una MCP sustentada en que el monto de la deuda tributaria sobrepasa el capital social de la sociedad poniendo en riesgo el cobro del crédito tributario; puesto que conforme al artículo 31° de la Ley General de Sociedades, quien responde por las obligaciones de la sociedad es el patrimonio social, que si bien en el momento fundacional de la sociedad coincide con el capital social, con la progresiva activi- dad económica de la empresa el valor del patrimonio neto no se refleja necesariamente en el importe del capital social. Por tal razón, el capital social no resulta un parámetro razonable y adecuado a efectos de presumir el cobro infructuoso de la deuda (RTF Nº 3227-5-2008).
El capital social no es un referente razonable para considerar que la cobranza de la deuda tributaria puede resultar infructuosa debido a que este no siempre va a ser igual al patrimonio neto. El monto del capital social a la fecha de constitución de la persona jurídica representa el patrimonio neto, sin embargo dicho monto no necesariamente refleja el valor del patrimonio neto en el período observado, pues el mismo podría haber cambiado a medida que la empre- sa ha efectuado sus operaciones. Así, en la RTF Nº 339-2-99 no se tomó como referencia el capital social sino el patrimonio neto (RTF Nº 3227-5-2008).
Para el TF, puede colegirse del registro del Programa de Determinación Telemática - PDT correspondiente a la declaración jurada anual del IR, el patrimonio neto que habrá de tomar- se en cuenta para verificar si corresponde trabar una MCP, en tanto no se haya adjuntado
alguna documentación que acredite que en los períodos posteriores a la presentación de dicha declaración, tal patrimonio se hubiera incrementado a la fecha en que se trabaron tales medidas (RTF Nº 2612-1-2008).
Es justificado asegurar el pago de la deuda tributaria con una MCP cuando el contribuyen- te no cuenta con patrimonio alguno para cubrir dicha obligación, ya que en su declaración jurada anual del IR ha consignado cero por tal concepto, es decir su patrimonio neto es ne- gativo, además que no ha adjuntado ni alegado la existencia de documentación alguna que acredite que posteriormente a la presentación de tal declaración, su patrimonio se hubiera incrementado a la fecha en que se trabó la mencionada MCP y que, por tanto, se encontraba en condiciones de hacer frente a sus obligaciones (RTF Nº 1004-4-2008).
El algunas ocasiones se ha señalado que el flujo de caja es un instrumento financiero que permite una proyección de los ingresos y egresos en el transcurso del año, sin embargo este solo constituye una estimación que no brinda certeza sobre el disponible con el que pueda contar el contribuyente para cubrir sus deudas tributarias, máxime si se toman en cuenta otros factores adicionales. De otro lado, los estados de cuenta, si bien sustentan un impor- tante movimiento comercial, no implican la existencia de disponibilidad de dinero que permita cumplir con la deuda tributaria. Finalmente, si bien hay varias líneas de crédito de distintas entidades financieras por importantes montos, los mismos significan la mitad de la deuda observada por la Administración Tributaria (RTF Nº 6114-2-2007).
Finalmente, para el TF, los estados de cuenta si bien sustentan un importante movimiento comercial, no implican la existencia de disponibilidad de dinero que permita cumplir con la deuda tributaria. El flujo de caja presentado, por su parte, es un instrumento financiero que si bien posibilita una proyección de los ingresos y egresos en el transcurso del año, es sólo una estimación que no brinda certeza sobre el disponible con el que pueda contar el contribuyen- te para cubrir las deudas tributarias, máxime si se toman en cuenta otros factores adicionales (RTF Nº 6114-2-2007).
4.3.- PLAZOS APLIcABLES
Sobre este tema el CT ha tomado en consideración si la deuda tributaria es exigible o no. Veamos los alcances que corresponden:
4.3.1.- Tratándose de deudas que no sean exigibles coactivamente Aplicable cuando la deuda tributaria todavía es susceptible de ser impugnada regular- mente o finalmente fue reclamada y se está en un procedimiento contencioso tributario.
La MCP se mantendrá durante 1 año, computado desde la fecha en que fue trabada.
Si existiera resolución desestimando la reclamación del deudor tributario, dicha medi- da se mantendrá por 2 años adicionales. 419
El legislador amplió este plazo con la finalidad de evitar que las MCP impugnadas caduquen antes de que los medios impugnatorios sean resueltos.
Vencidos los plazos antes citados, sin necesidad de una declaración expresa, la MCP caducará, estando obligada la Administración a ordenar su levantamiento.
La SUNAT, por tanto, debería proceder de oficio y no esperar a que el contribuyente realice alguna gestión para dejar sin efecto la MCP, pues al haber caducado, en reali- dad ya no existe jurídicamente.
Al respecto se ha dicho que el D. Leg. Nº 981 modificó el artículo 57° del CT, añadien- do una garantía para el contribuyente, en el sentido que vencidos los plazos del caso, sin necesidad de una declaración expresa, la medida caducará, estando obligada la Administración Tributaria a ordenar su levantamiento (RTF Nº 1188-3-2008).
Lo mismo debería entenderse en el caso de las MCP anotadas en asientos registrales.
Entonces, una medida cautelar previa caduca en un plazo máximo de tres años com- putado a partir de la fecha en que es trabada, en virtud de lo dispuesto por el artículo 57° del CT (RTF Nº 6711-3-2009).
De otro lado, debería precisarse si la Administración Tributaria podría trabar una MCP cuando la resolución desestimatoria de la reclamación aparece luego de vencido el primer año, cuando ya caducó. Resulta válido aunque discutible entender que la nue- va MCP será por dos años.
Para el TF, la prórroga de la MCP opera si es que se ha observado la condición procesal prevista en el artículo 57° del CT, esto es, que se emita la resolución que desestima la reclamación; así incluso esta última sea declarada nula por el superior jerárquico (RTF Nº 12603-3-2009).
Si el deudor tributario, obtuviera resolución favorable con anterioridad al vencimiento de los plazos señalados anteriormente, la Administración Tributaria levantará la MCP, devolviendo los bienes afectados, de ser el caso.
(419) En otra oportunidad hemos expresado algunas reflexiones sobre lo que llamamos “resolución desestimatoria válida en el tiempo”. Ver “La caducidad de la Medida Cautelar Previa: A propósito de la declaratoria de nulidad de la resolución desestimatoria”. EN: Revista Análisis Tributario, N° 219, abril de 2006, AELE, págs. 34 a 38.
En el caso que la deuda tributaria se torne exigible coactivamente de acuerdo a lo señalado en el artículo 115° del CT, antes del vencimiento de los mencionados plazos máximos, se iniciará el procedimiento de cobranza coactiva convirtiéndose la MCP en definitiva.
4.3.2.- Tratándose de deudas exigibles coactivamente
La Resolución de Ejecución Coactiva, deberá notificarse dentro de los 45 días hábiles de trabadas las MCP. De mediar causa justificada este término podrá prorrogarse por 20 días hábiles más.
5.- Las medidas cautelares Previas A La Emisión De Las Resoluciones U órdenes De Pago (con Acto Administrativo)
La doctrina comparada ha considerado que las medidas cautelares pueden ser dictadas antes de que se emita el acto administrativo donde consta la determinación tributaria. Así, se ha indicado que “… la medida puede ser adoptada no solamente cuando la obligación ha sido determinada por la administración, sino cuando está “en vías de determinación”. Esta posibilidad, justificada en el hecho de que el contribuyente puede entorpecer el trámite de las actuaciones administrativas, dificultando las inspecciones o solicitando diligencias probato- rias con fines dilatorios, y en el ínterin caer en estado de insolvencia, tiene su contracara en el peligro inverso de que la administración prolongue injustificadamente los procedimientos previos al acto de determinación –lo que suele suceder-, lapso durante el cual se van gene- rando los recargos legales”. 420
Siguiendo esa perspectiva, el CT establece que excepcionalmente, cuando el proceso de fiscalización o verificación amerite la adopción de MCP, la Administración Tributaria, bajo res- ponsabilidad, trabará las medidas necesarias para garantizar la deuda tributaria, aun cuando no hubiese emitido la Resolución de Determinación, Resolución de Multa u Orden de Pago de la deuda tributaria.
Estamos ante una excepción de excepciones, es decir MCP muy especiales y excepcionales.
Para tales efectos deben presentarse cualquiera de los supuestos establecidos en el primer párrafo del artículo 56° del CT.
Aquí surge una interrogante. Nos preguntamos, ¿procede dictar las MCP solo por el compor- tamiento del deudor tributario o también cuando existan razones que permitan presumir que
(420) Valdés Costa, Ramón. Instituciones de Derecho Tributario, LexisNexis - Depalma, Buenos Aires 2004, pág.
la cobranza podría devenir en infructuosa?, ¿cuáles son los “supuestos” establecidos en el primer párrafo del artículo 56° del CT?.
Es posible que el TF se incline por comprender a ambos, en vista que el primer párrafo del artículo 56° del CT da a entender que incluye a los dos. Es necesaria una precisión al respecto.
Ahora bien, adoptada la medida, la Administración Tributaria notificará las respectivas Reso- luciones u Órdenes de Pago, en un plazo de 30 días hábiles, prorrogables por 15 días hábiles cuando se hubiera realizado la inmovilización o la incautación a que se refieren los numerales 6 y 7 del artículo 62° del CT.
Anteriormente el CT no decía “notificará” sino “emitirá”, lo cual generó algunas controver- sias 421 . La norma vigente ya no admite dudas al respecto.
En caso que no se notifique la Resolución de Determinación, Resolución de Multa u Orden de Pago de la deuda tributaria dentro del plazo indicado, caducará la medida cautelar.
Si se embargaran bienes perecederos que en el plazo de 10 días calendario siguientes a la fecha en que se trabaron las MCP puedan ser objeto de deterioro, descomposición, venci- miento, expiración o fenecimiento o bienes perecederos que por factores externos estén en riesgo de perderse, vencer, fenecer o expirar en el plazo de 30 días antes indicado, éstos po- drán rematarse. Para tales efectos será de aplicación lo señalado en el artículo 56° del CT.
6.- Sustento y motivación
Las MCP al procedimiento de cobranza coactiva (artículo 56° del CT) serán sustentadas mediante la correspondiente Resolución de Determinación, Resolución de Multa, Orden de Pago o Resolución que desestima una reclamación, según corresponda. Es decir, en un acto administrativo.
Tratándose de las MCP a la emisión de actos administrativos (artículo 58° del CT), el sustento sería la misma resolución que traba la medida, aunque el CT no lo precisa.
En tal sentido, como regla general, la Resolución Coactiva debe estar amparada en alguno de los indicados actos administrativos, de lo contrario la MCP carecerá de validez.
Dichas Resoluciones Coactivas, con las cuales se adoptan las MCP, deben estar debidamen- te motivadas; por ello deben consignar los resultados del requerimiento que establezca los
(421) Ver “Caducidad de la Medida Cautelar Previa”. EN: Revista Análisis Tributario, N° 107, abril de 2000, AELE, págs. 6 a 9.
reparos a la determinación realizada por el contribuyente, así como el detalle de los montos de las deudas tributarias que se pretende garantizar con la aplicación de tales medidas (RTF N° 10907-5-2008).
Según el TF, para trabar las MCP solo hay que acreditar que por el comportamiento del deudor tributario es indispensable trabarlas o que existen razones que permitan presumir que la cobranza de la deuda podría devenir en infructuosa, por ende, agrega el colegiado, no es amparable el argumento que señale que la Administración Tributaria no ha cumplido con acreditar como mínimo la verosimilitud de la deuda o que existe la posibilidad de ocasionar un daño irreparable al tener que esperar el fallo definitivo (RTF N° 5860-5-2010).
Además, para el TF, no es necesario detallar la infracción que se habría cometido, la conduc- ta ilegal o el medio fraudulento utilizado para motivar las MCP trabadas sustentadas en los incisos a), c) y h) del CT, ya que se ha cumplido con señalar que el contribuyente no sustentó la fehaciencia y veracidad de las operaciones efectuadas con distintos proveedores y que disminuyó el impuesto resultante al contabilizar y declarar el crédito fiscal y el gasto y/o costo vinculado a operaciones no reales (RTF N° 3899-2-2010).
Se ha dicho que cuando las MCP se sustenten en cualquiera de las situaciones reguladas en los incisos a) a l) del artículo 56° del CT, no es necesario que la Administración Tributaria exponga razones relativas a que la cobranza podría ser infructuosa (RTF N° 5860-5-2010).
Asimismo, que la consignación errónea del nombre del auxiliar coactivo en la partida registral del bien materia de la MCP adoptada por la Administración Tributaria, no acarrea la nulidad de la medida reglada por el artículo 56º del CT, dado que es un error meramente tipográfico (RTF Nº 7437-1-2008).
Finalmente, se dijo que a efecto de verificar si el contribuyente incurrió en alguno de los supuestos que habilitan a la Administración a adoptar las MCP, resulta necesario que ésta remita un informe detallado y documentado que sustente la adopción de las MCP, adjunte el expediente referido a dichas medidas, los valores relacionados y los requerimientos emitidos con sus respectivos resultados. En tal sentido, al no haber cumplido la Administración con lo requerido, corresponde amparar la queja y disponer que se levanten las MCP (RTF N°
345-7-2010).
7.- monto y Tipos
El CT establece que las MCP serán “por la suma que baste” para satisfacer la deuda tributaria.
No corresponderá exceder de dicho parámetro, por ejemplo tomando como base el contexto de las relaciones privadas, pues como se recordará “en el Derecho privado ha sido regla la “amplitud” para aceptar las medidas cautelares porque a fin de evitar la frustración del derecho de quien la solicita es preferible, en caso de duda, el exceso en acordarla que la parquedad en negarla” 422 . Inclusive debería operar de manera inversa, restringidamente en base su naturaleza excepcional. 423
Para las MCP al procedimiento de cobranza coactiva, donde ya existe un acto administrativo, es claro que deberá tomarse como referencia directa el monto que figura en dicho acto.
En cuanto a las MCP a la emisión de los actos administrativos, tendrá que justificarse el mon- to, el mismo que no deberá ser desproporcionado con el que constará en dichos valores.
El TF ha señalado que la finalidad de estas MCP es asegurar la cobranza de la totalidad de la deuda tributaria a cargo de los contribuyentes, por lo que la Administración se encuentra facultada a trabarlas respecto de la totalidad de la deuda cuya cobranza se pretende asegu- rar y no sólo sobre una parte (RTF N° 544-2-2010).
Ahora bien, la Administración Tributaria podría utilizar como MCP cualquiera de las medidas cautelares definitivas establecidas en el artículo 118° del CT (aplicables en cobranza coacti- va) toda vez que legalmente no se ha dictado una limitación o prelación al respecto.
Dicha norma establece que el Ejecutor Coactivo podrá ordenar, sin orden de prelación, cual- quiera de las formas de embargo siguientes:
– En forma de intervención en recaudación, en información o en administración de bie- nes, debiendo entenderse con el representante de la empresa o negocio.
– En forma de depósito, con o sin extracción de bienes.
– En forma de inscripción, debiendo anotarse en el Registro Público u otro registro, según corresponda.
– En forma de retención, en cuyo caso recae sobre los bienes, valores y fondos en cuen- tas corrientes, depósitos, custodia y otros, así como sobre los derechos de crédito de los cuales el deudor tributario sea titular, que se encuentren en poder de terceros.
(422) CAMILA NAVARRINE, Susana. “Medidas Cautelares y Amparo Tributario”. EN: Tratado de Tributación – Tomo I (Horacio García Belsunce, Director), Editorial Astrea, Buenos Aires, 2003, pág. 403. (423) Ver “Caducidad de la Medida Cautelar Previa”. EN: Revista Análisis Tributario, N° 107, abril de 2000, AELE, pág. 9.
También está incluida la medida cautelar genérica. Este tipo de medida “no sólo habilita para tomar medidas absolutamente diferentes de las reguladas en forma específica, sino que ade- más admite una flexibilidad en el otorgamiento de las ya previstas mediante su adaptación
a las particulares situaciones de hecho que se tienen en mira o en la combinación de dos o más medidas”. 424
Se ha precisado que la solicitud de medida cautelar no innovativa sobre el fondo no se en- cuentra prevista en el CT (RTF N° 5860-5-2010).
Cabe reiterar que en el CT no existe un orden de prelación para el uso de las MCP. En otros países, “la Administración y el deudor pueden acordar el orden de los bienes a embargar si los bienes señalados garantizan el cobro con la misma eficacia y prontitud que con el orden señalado por la Ley y no se cause perjuicio a tercero. En todo caso (si no hay acuerdo), se embargarán los bienes del deudor “teniendo en cuenta la mayor facilidad de su enajenación
y la menor onerosidad de ésta para el obligado”. 425 Primero dinero en efectivo o en cuentas, lo realizable a corto plazo y luego los bienes muebles, créditos, valores o derechos realizables en el acto o a corto plazo, siendo finalmente lo de largo plazo. Debería debatirse en nuestro país esa posibilidad.
En cualquier caso, como señalamos anteriormente, el principio de Proporcionalidad nos in- formaría que las MCP a utilizar deberá ser evaluado en cada caso concreto, prefiriendo a la más efectiva y menos lesiva al patrimonio de los administrados.
Por eso es criticable el argumento usado en la RTF N° 5860-5-2010, al señalar que el posible daño económico que se pueda originar no desvirtúa la facultad de la Administración Tribu- taria de trabar MCP cuando se cumplan con los requisitos legalmente establecidos. La Ley debe cumplirse, no hay duda, pero en un marco de la razonabilidad y proporcionalidad, que son dos principios jurídicos de raíz constitucional.
8.- Intervención Excluyente De Propiedad
Si al momento de trabar una MCP se afecta un bien de propiedad de terceros, éstos podrán iniciar el procedimiento a que hace referencia el artículo 120° del CT, es decir la Interven- ción Excluyente de Propiedad. Dicha posibilidad fue incorporada acertadamente por el Dec. Leg. N° 953.
El TF, según se aprecia en la RTF N° 2853-2-2009, ha señalado que la cónyuge no puede interponer Intervención Excluyente de Propiedad sobre bienes que forman parte de la socie-
(424) CAMILA NAVARRINE, Susana. Op. Cit, pág. 411. (425) FERREIRO LAPATZA, José Juan. Curso de Derecho Financiero Español - Instituciones, Marcial Pons, Madrid, 2006, pág. 519.
dad conyugal alegando que el embargo atenta contra su derecho de propiedad, ya que éstos pertenecen en su totalidad a ambos cónyuges.
En otra oportunidad, según se desprende de lo consignado en la RTF Nº 5098-1-2008, se in- dicó que carece de sustento la solicitud mediante la cual el recurrente solicita que se levante la MCP al considerar que el bien embargado no es de su propiedad sino que le pertenece a un tercero, toda vez que el derecho a interponer la Intervención Excluyente de Propiedad le corresponde al tercero que viera afectado su derecho y no a aquél.
También se ha dicho que resulta relevante que la Administración Tributaria verifique los re- gistros contables con la finalidad de constatar la veracidad de una factura presentada por el tercero que solicita la Intervención Excluyente de Propiedad, pues por sí sola no resulta suficiente para acreditar con certeza la fecha en que se realizó la operación (RTF Nº 4205-
2-2008).
9.- Levantamiento y Sustitución
Sobre las MPC antes del procedimiento de cobranza coactiva, el deudor tributario podrá so- licitar su levantamiento si otorga carta fianza bancaria o financiera que cubra el monto por el cual se trabó la medida, por un período de 12 meses debiendo renovarse sucesivamente por dos períodos de 12 meses dentro del plazo que señale la Administración Tributaria.
La carta fianza será ejecutada en el procedimiento de cobranza coactiva que inicie la Ad- ministración Tributaria, o cuando el deudor tributario no cumpla con renovarla dentro del plazo indicado. En este último caso, el producto de la ejecución será depositado en una Institución Bancaria para garantizar el pago de la deuda dentro del procedimiento de co- branza coactiva.
Excepcionalmente, la Administración Tributaria levantará la medida si el deudor tributario presenta alguna otra garantía que, a criterio de esta, sea suficiente para garantizar el monto por el cual se trabó la MCP.
Las condiciones para el otorgamiento de las garantías así como el procedimiento para su presentación serán establecidas por la Administración Tributaria mediante Resolución de Superintendencia o norma de rango similar.
De otro lado, respecto de las MCP a la emisión de Resoluciones u Órdenes de Pago, el CT establece que la MCP podrá ser sustituida si el deudor tributario otorga carta fianza bancaria o financiera. Para tal objeto, será de aplicación lo indicado en párrafos precedentes.
10.- Impugnación y medios De Defensa
Una preocupación especial ante toda facultad de la Administración Tributaria es fijar los medios de defensa con los que cuenta el deudor tributario. En efecto, “cuestión importante resulta determinar si el acto administrativo en que se adoptan las medidas cautelares es recurrible (…) Por nuestra parte opinamos que, con independencia de la naturaleza del acto administrativo en cuestión, resulta difícil imaginar un supuesto en el cual no quepa el recurso porque, aunque siendo de trámite, resulta claro que con él se lesionan derechos e intereses y, por tanto, es susceptible de recurso”. 426
La Queja es el medio para cuestionar las MCP aunque no haya una norma expresa en el CT al respecto. El TC ha considerado además que es la vía previa al proceso constitucional de Amparo. 427
El TF ha señalado que el abuso de autoridad en el que haya incurrido el funcionario pertinen- te al adoptar la MCP corresponde ser dilucidado por su superior jerárquico, es decir por el funcionario competente de la Administración Tributaria conforme a lo señalado por el artículo 158° de la Ley del Procedimiento Administrativo General; por ello considera que no es la entidad competente para conocer y resolver tal reclamo (RTF Nº 7437-1-2008).
La Queja procedería por trabar MCP sin amparo legal, excesivas o ya caducas. Hay un anti- guo precedente “constituido por la Resolución del Tribunal Fiscal 10071, que ya se pronunció en un caso de embargo excesivo, por lo cual con mayor razón procedería que se pronuncie sobre un embargo caduco, ya que se trata simplemente de aplicar la ley vigente”. 428
11- Ejecución
Las MCP únicamente podrán ser ejecutadas luego de iniciado el procedimiento de cobranza coactiva y una vez vencido el plazo a que se refiere el primer párrafo del artículo 117° del CT; siempre que se cumpla con las formalidades establecidas para tal efecto.
Así, el TF indicó que cuando se adopten MCP, éstas no podrán ser ejecutadas mientras no se inicie el procedimiento de ejecución coactiva, es decir mientras la deuda no tenga la calidad de deuda exigible; de esa manera se asegura a favor de la Administración Tributaria la eventual ejecución futura de una deuda que puede tornarse en exigible, a diferencia de las
(426) MARTÍN QUERALT, Juan, LOZANO SERRANO, Carmelo, CASADO OLLERO, Gabriel y TEJERIZO LÓPEZ, José Manuel. Curso de Derecho Financiero y Tributario, Editorial Tecnos, Madrid, 2002, pág. 455. (427) Ver “El Amparo contra medidas cautelares previas y el requisito del agotamiento de la vía previa”. EN: Revista Análisis Tributario, N° 244, mayo de 2008, AELE, págs. 36 a 39. (428) Castañeda Ramírez, Luis Hernán. “Las medidas precautorias en el procedimiento peruano de acotación y recaudación de tributos”. EN: Cuadernos Tributarios, N° 1, octubre de 1986, pág. 72.
medidas cautelares que adopta la Administración Tributaria en el curso de un procedimiento de cobranza coactiva las que garantizan la ejecución de la deuda cuando ésta adquirió la calidad de exigible. Por ello, agrega el colegiado, resulta coherente que en el marco de un procedimiento de cobranza coactiva se ejecuten las medidas cautelares para materializar el pago de la deuda tributaria exigible (RTF Nº 5276-3-2005).
Mediante la RTF de Observancia Obligatoria N° 5276-3-2005 se ha establecido el siguiente criterio: “La entrega de fondos del deudor tributario realizada por un tercero mediante cheque certificado o de gerencia emitido a la orden del Banco de la Nación para su consignación, no supone la ejecución de la medida cautelar previa de embargo en forma de retención trabada sobre tales fondos. Asimismo, si dicho cheque se gira a la orden de la Administración Tributa- ria y ésta deposita los fondos en consignación en el Banco de la Nación y no los imputa a la deuda tributaria, ello no supone la ejecución de la citada medida cautelar ”.
En otra oportunidad hemos criticado dicho pronunciamiento. 429 Inclusive antes, en un caso concreto, el Poder Judicial, en la Resolución N° 1584, recaída en el Expediente N° 514-99 del 25 de octubre de 1999, siguió una interpretación diferente. 430
Se ha dicho en el TF, en cuanto al extremo de la queja que cuestiona los embargos eje- cutados por la Administración en la cuenta de detracciones del contribuyente, entre otras cuentas, que la entrega en consignación de los fondos retenidos no constituye la ejecución de la medida (RTF N° 659-4-2010).
Una MCP se convierte en definitiva con la notificación de resolución coactiva que da inicio al procedimiento de cobranza conforme a Ley (RTF Nº 6711-3-2009).
Se ha dicho que si la Administración Tributaria mantiene en su poder un importe de dinero como consecuencia de una MCP trabada indebidamente y respecto de la cual se había dic- tado un mandato de levantamiento, no cabe realizar actos de disposición de dicho importe, aun cuando se trate de un nuevo procedimiento de ejecución coactiva que se hubiera iniciado con arreglo a Ley (RTF N° 4541-3-2010).
Excepcionalmente, si los bienes embargados fueran perecederos y el deudor tributario, ex- presamente requerido por la SUNAT, no los sustituye por otros de igual valor u otorgue carta fianza bancaria o financiera en el plazo que la Administración Tributaria señale, ésta podrá rematarlos antes del inicio del procedimiento de cobranza coactiva.
(429) Ver “Ejecución de Medidas Cautelares Previas: Depósitos en el Banco de la Nación de los importes retenidos”. EN: Revista Análisis Tributario, N° 213, octubre de 2005, AELE, págs. 38 a 42. (430) Dicha sentencia fue transcrita y comentada en “Medidas Cautelares Previas: Limitaciones Necesarias”. EN:
Revista Análisis Tributario, N° 145, febrero de 2000, AELE, págs 26 a 28.
El monto obtenido en dicho remate deberá ser depositado en una Institución Bancaria para garantizar el pago de la deuda dentro del procedimiento de cobranza coactiva.
Mediante Resolución de Superintendencia la SUNAT establecerá las condiciones para el otorgamiento de la carta fianza, así como las demás normas para la aplicación de lo señalado anteriormente.
El TF ha señalado que la calificación de una deuda como exigible no es una facultad exclu- siva del ejecutor coactivo, pues si bien este no sólo se encuentra facultado sino obligado a verificar la exigibilidad de la deuda antes de iniciar el procedimiento de cobranza coactiva, es la propia entidad administradora quien previamente debe efectuar tal calificación a fin de remitir al ejecutor coactivo la documentación pertinente para el inicio del procedimiento de cobranza coactiva (RTF Nº 9151-1-2008).
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