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Timestamp: 2020-07-13 00:56:23+00:00

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Avvocato Lorenzo Tornielli, studio legale in Melegnano (Milano): La Consob deve risarcire i risparmiatori per l'omessa vigilanza; Con una sentenza storica la Corte di Cassazione ha riconosciuto la responsabilità civile di un organo pubblico di vigilanza, la Consob, che può essere chiamato a risarcire i danni causati dall'omessa supervisione.
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Per i supremi giudici l'Authority non può essere solo un "ufficio deposito dati"
La Consob deve risarcire i risparmiatori per l'omessa vigilanza
(Cassazione 3132/2001)
Con una sentenza storica la Corte di Cassazione ha riconosciuto la responsabilità civile di un organo pubblico di vigilanza , la Consob, che può essere chiamato a risarcire i danni causati dall'omessa supervisione. La Prima Sezione Civile, presieduta da Corrado Carnevale, ha annullato una sentenza della Corte di Appello di Milano, riaprendo la strada ad 890 investitori che avevano chiesto il risarcimento dei danni subiti per effetto dell'indebita autorizzazione della Commissione Nazionale per la Società e la Borsa ad una operazione rivelatasi fallimentare. I ricorrenti lamentavano la non veridicità del prospetto informativo riguardante una operazione relativa ad un titolo atipico; tuttavia, i giudici di primo e di secondo grado avevano respinto le richieste dei risparmiatori ritenendo che all'epoca dei fatti, nel luglio del 1983, la Consob non avesse ancora i poteri ispettivi che le sarebbero stati riconosciuti per legge solo in un momento successivo. La Suprema Corte ha però ribaltato la decisione di merito, da un lato confermando la possibilità di proporre domande risarcitorie nei confronti di organismi di controllo in caso di danno patrimoniale, dall'altro riconoscendo il dovere, sancito dalla natura stessa della Consob, di vigilare sulle operazioni; affermare il contrario, secondo i Supremi Giudici, significherebbe svilire il ruolo dell'organo di vigilanza, riducendolo a quello di un "ufficio di deposito atti". (La Repubblica del 12 marzo 2001)
In data 21/7/1983 era pubblicato mediante deposito presso la CONSOB un prospetto informativo (art. 18 D.L. 95/74 conv. In L. 216/74 come modif. dall’art. 12 della L. 23/3/83 n. 77) inerente l’operazione di offerta al pubblico della sottoscrizione di titoli atipici afferenti l’operazione Hotel Villaggio Santa Teresa (HVST).
I proponenti l’operazione, le socc. Sofinvest p.a., Hotel Villaggio Santa Teresa a.r.l., Istituto Fiduciario Lombardo a r.l., Istituto Fiduciario Lombardo Servizi a r.l., precisavano che si intendeva collocare presso il pubblico, e per l’intero capitale sociale (lire 44 mld), le quote della soc. HVST (che deteneva il capitale della s.p.a. Sarda Grandi Alberghi, proprietaria del complesso immobiliare- villaggio turistico sito in Santa Teresa di Gallura) e che le quote sarebbero state acquistate mediante mandato, e con successiva intestazione fiduciaria, alla soc. Istituto Fiduciario Lombardo.
Procedutosi a massiccia sottoscrizione di quote nei mesi successivi, ed all'esito di ripetute notizie di stampa su irregolarità nell’esercizio delle attività finanziarie da parte delle società promotrici, il Tribunale di Milano con sentenze 7/5/85 e13/12/85 dichiarava il fallimento delle soc. I. F. L. (poi posta in L .C . A . ) , I.F.L. Servizi e Sarda Grandi Alberghi nel mentre era posta in liquidazione la soc. HVST.
Con citazione 8/9.5.87 un primo gruppo di sottoscrittori delle quote della soc. HVST (Gatti Ilario ed altri quattro) conveniva quindi innanzi al Tribunale di Milano i componenti pro tempore della CONSOB e due suoi funzionari (Pazzi Bruno, Matturri Vincenzo, Polinetti Aldo, Santedicola Luigi, Gullo Fausto) chiedendone la condanna al risarcimento dei danni patiti per effetto della indebita autorizzazione CONSOB 19/7/83 alla operazione a cagione della quale essi avevano proceduto all’acquisto da IFL delle quote della HVST.
Con atto 10/7/87, quindi, intervenivano in giudizio Gatti Ilario, Favino Giorgio, Ghirimoldi Emilia n. q. di procuratori speciali di Stenghel Renato e di altri 885 sottoscrittori, che, del pari, chiedevano la condanna dei convenuti al risarcimento dei danni.
Costituitisi i convenuti, con la rappresentanza e difesa dell'Avvocatura dello Stato, era disposta la chiamata in causa del Ministero del Tesoro e della CONSOB che, costituitisi, eccepivano la carenza di giurisdizione e l'incompetenza per territorio dell'adito Tribunale. Erano quindi proposti dai convenuti, con ricorsi 27.1.89, regolamenti di giurisdizione: l'adita Corte di Cassazione con sentenza 367/92 a S.U. dichiarava inammissibili i regolamenti per l'inerenza al merito, e non alla giurisdizione, della prospettata questione di mancanza di diritto soggettivo leso dal comportamento della P.A..
Riassunto il giudizio, medio tempore sospeso, il Tribunale di Milano con sentenza 11.3.96 rigettava tutte le domande.
La sentenza era impugnata da Stenghel Renato e da altri 897 sottoscrittori (e per essi dal procuratore speciale Gatti Ilario, anche in proprio) e, costituitisi tutti gli appellati, l'adita Corte di Milano con sentenza 13.11.1998 rigettava l'appello.
Affermava in motivazione la Corte, e per quel che in questa sede ancora rileva:
Gli appellanti addebitavano al prospetto informativo depositato presso la CONSOB totale non veridicità, posto che all'epoca del deposito il capitale della soc. HVST ammontava non già a 44 mld di lire ma a soli 20 milioni di lire, che pur dopo la loro esecuzione il capitale, ammontava a 22 mld di lire, che, come noto ai commissari CONSOB, la Sofinvest, che avrebbe dovuto cedere ad HVST la partecipazione nella soc.Sarda Grandi Alberghi, tale partecipazione non aveva neanche ancora acquisito; che il valore del bene era infinitamente inferiore al capitale di lire 44 mld e la stessa stampa , appena nel settembre 1983, già aveva riferito di preoccupanti iniziative.
E posto che di tali gravi carenze la CONSOB non poteva non accorgersi e posto che aveva gli strumenti idonei per impedire l’operazione o anche per fornire ai sottoscrittori le dovute esatte informazioni, erano quell’organo ed i suoi componenti i responsabili dei gravi danni subiti dai sottoscrittori stessi.
Nell’esame della sussistenza e rilevanza di tali addebiti non aveva alcun effetto di vincolo la sentenza penale con la quale il G.I. presso il Tribunale di Milano aveva dichiarato n.d.p. per amnistia nei confronti degli imputati Gullo, Santedicola, Polinetti, posto che ai sensi dell’art. 28 dell’abrogato c.p.p. l’efficacia vincolante della statuizione agli effetti civili sarebbe potuta derivare solo da sentenze di condanna o di assoluzione e non mai di proscioglimento per amnistia.
Restava però indubbia la possibilità di tenere conto degli atti penali, pur nella piena facoltà di rivalutarli.
Quanto ai poteri della CONSOB all’epoca dei fatti di causa, doveva escludersi alcuna potestà di tale organo di indagare sulla verità dei fatti dichiarati nel prospetto illustrativo (e tampoco sulla convenienza economica della proposta operazione) posto che, ai sensi dell’art. 18 commi 2 e 3 in quel momento vigente, la Commissione aveva solo poteri di regolare in astratto i contenuti e le modalità delle informazioni da dare al pubblico ma non aveva ancora, tali poteri essendo stati conferiti solo con D.Leg. 25/1/92/ n. 85, la facoltà di verificare e pubblicizzare la verità dei dati esposti (e tampoco la opportunità dell’operazione).
La CONSOB, poi, aveva fatto inserire nel prospetto la duplice avvertenza per la quale l’adempimento di pubblicazione del prospetto stesso non conteneva alcun giudizio di convenienza della Commissione sull’investimento e la veridicità e completezza dei dati erano esclusiva responsabilità dei redattori del prospetto: in tal modo la CONSOB aveva adempiuto con saggezza all’onere di mettere gli investitori sull’avviso quanto ai limiti (legali) dell’indagine di essa Commissione sull’operazione sollecitata con il prospetto.
E se tale contegno non esonerava la Commissione dalle congruenze di proprie condotte dolose o colpose, certamente rendeva più rigorosa l’esigenza di prova del comportamento inadempiente addebitato.
Prendendo in esame gli addebiti mossi dai sottoscrittori alla CONSOB con riguardo alle gravi inesattezze contenute nel prospetto, ed in particolare alla negligente verifica dell’entità e dell’appartenenza del capitale sociale, andava escluso che tali inesattezze avessero potuto avere un ruolo decisivo nella causazione del danno.
In primo luogo, nello stesso prospetto erano dichiarate modalità di attuazione dell’aumento di capitale tali da far emergere agli occhi dei sottoscrittori la inidoneità informativa, al proposito, dei dati dichiarati.
In secondo luogo, gli eventi indicati inesattamente (nel luglio 1983) ebbero poi a verificarsi entro il gennaio 1984.
In terzo luogo, le perdite subite dai sottoscrittori non derivarono da inesattezze del prospetto bensì dalla differenza tra il valore unitario della quota sottoscritta (lire 10.000) e il valore unitario effettivo (stimato in lire 5.810).
In quarto luogo, il valore immobiliare effettivo dell’operazione finiva per coincidere con quanto (circa lire 30 mld) da Sofinvest comunicato a CONSOB il 13/7/83, si che dalla non correttezza dell’informazione non poteva discendere alcuna omissione informativa della Commissione.
In realtà il danno subito era collegato al fatto che il canone del complesso immobiliare non poteva affatto rappresentare una componente attiva dell’operazione dato che il relativo credito (circostanza del tutto sottaciuta) era stato ceduto alla BNL e che il complesso immobiliare non poteva, per tale ragione, generare a breve termine proventi di sorta: e tanto attestava bensì le gravi responsabilità dei promotori dell’iniziativa ma escludeva alcuna responsabilità a carico della CONSOB che non aveva alcun potere di rivedere le stime immobiliari.
Del resto, le successive notizie di stampa sul carattere avventuroso dell’investimento, lungi dal consentire alla CONSOB alcun intervento a posteriori, che la legge all’epoca non autorizzava, stante anche il carattere discrezionale dei poteri di cui agli artt. 3 lett. B, C e 4 della legge 216/74 come modificata con L. 77/83, tale intervento finivano per rendere affatto inutile: infatti da nuove comunicazioni CONSOB il pubblico non avrebbe ricevuto protezione maggiore di quella già assicurata dallo stesso clamore della vicenda.
Pere la cassazione di tale sentenza Stenghel Renato ed altri 897 sottoscrittori di quote (e per essi il procuratore speciale Gatti Ilario) hanno proposto ricorso, con cinque motivi, notificando l’atto l’8/11/99 a Pazzi Bruno, Polinetti Aldo, Matturri Vincenzo (destinatario di seconda notifica il 12/11/99), Santedicola Luigi, Gullo Fausto, CONSOB e Ministero del Tesoro. Si sono costituiti e Ministero notificando controricorso il 18/12/99 nonché Matturri Vincenzo notificando il proprio atto il 20/12/99.
CONSOB, Ministero e Matturri hanno depositato memorie finali.
All’udienza fissata hanno oralmente discusso la causa i difensori dei ricorrenti e del Matturri nonché l’Avvocatura dello Stato che ha illustrato le ragioni tanto degli Enti costituiti quanto degli intimati Pazzi, Polinetti, Santedicola e Gullo (difesi ai sensi dell’art. 44 RD 1611/33).
All’esito di tali difese e delle richieste orali del P.G. il Collegio ha riservato la decisione.
Con il primo motivo viene denunziata violazione dell’art. 28 del C.P.P. abrogato e vizio di motivazione per avere la Corte di merito omesso di considerare che il Giudice penale aveva approfonditamente valutato l’inesistenza di fatti e circostanze tali da imporre l’assoluzione nel merito degli imputati ed aveva quindi statuito sulla esistenza di gravi omissioni di verifica da parte dei componenti la commissione e dei funzionari addetti, sul cui accertamento il Giudice civile non avrebbe più potuto operare rivalutazione di sorta.
Con il secondo motivo i ricorrenti denunziano ripetuta violazione dell’art. 18 della Legge 216/74 come modificato dalle successive L. 23/3/83 n. 77, D.Leg. 25/1/92 n. 85, L. 30/7/94 n.30/7/94 n.474, del’art.2043 c.c., degli artt.28/41/47 Cost., nonché vizio di motivazione, per avere i Giudici di appello affermato che nel luglio 1983 la CONSOB non aveva il potere di verificare la verità dei dati alla base dell’investimento proposto, perché tale potere sarebbe stato assegnato solo con il D.leg. del 1992.
Di contro, ad avviso dei ricorrenti, se la stessa funzione istituzionale della Commissione imponeva di valorizzarne il ruolo di controllore della veridicità delle affermazioni contenute negli atti controllati, il solo esame dell’art. 18 quater della legge, con il rinvio ai poteri di cui agli artt.3 lett. B) e c) e 4 della stessa legge, avrebbe dovuto far ritenere indiscutibile il potere della CONSOB nel luglio 1983 di eseguire ispezioni, assumere notizie e chiarimenti onde accertare completezza ed esattezza dei dati comunicati e pubblicati. In tal senso si era pronunziata ampia lettura, gli stessi Presidenti della Commissione e la sentenza istruttoria.
Con il terzo motivo, poi, viene denunziata la violazione delle stesse norme speciali, nonché degli artt. 1229- 2043- 2056 c.c., 28 Cost. e vizio di motivazione, per aver la sentenza impugnata dato indebito rilievo alle incongrue clausole con le quali la CONSOB aveva ritenuto, in sede di pubblicazione del prospetto, di autoesentarsi dalle responsabilità derivanti dalla inosservanza degli obblighi di legge e, tra questi, di quello afferente il controllo di veridicità dei dati esposti nel prospetto stesso.
Con il quarto motivo, quindi, esponente la violazione delle stesse norme sopra indicate ed il correlato vizio di motivazione, i ricorrenti censurano con ampio argomentare il passaggio motivazionale con il quale la sentenza della Corte di Milano ha escluso che dalla, pur negata, violazione di obblighi di informazione da parte CONSOB fosse derivata ai sottoscrittori alcuna ipotesi di danno, questo essendo scaturito dalla divergenza tra valore nominale e valore effettivo della quota e dalla omessa considerazione della inesistenza di redditi di sorta dell’investimento proposto.
Ad avviso dei ricorrenti, invece, ove la CONSOB non avesse autorizzato l’emissione del prospetto contenente le macroscopiche falsità afferenti l’acquisto già avvenuto di un capitale di valore pari a lire 44 mld la stessa operazione non avrebbe avuto corso e nessun danno avrebbero patito i risparmiatori; quantomeno, un inserimento nel prospetto dei dati effettivi o la stessa adozione di iniziative successive alla pubblicazione, avrebbero reso edotti i sottoscrittori dei reali termini dell’investimento che si andava a fare ed avrebbero escluso, o quantomeno ridotto, i danni cagionati.
Con il quinto motivo, infine, viene denunziata la violazione delle ridette norme e la omissione del vizio motivazione per avere la Corte territoriale irragionevolmente affermato che notizie di stampa successivamente diffuse sul carattere avventuroso dell’investimento in atto avrebbero esonerato la CONSOB, ignorando il ruolo autorevole dell’organo pubblico a fronte della opinabilità delle notizie di stampa, si che in difetto del primo e pur in presenza delle seconde nel corso del 1984 si erano finite per raccogliere altre ingenti somme (sino ad arrivare ad oltre 27 mld di lire) nel mentre certamente una sollecita iniziativa CONSOB attuativa del disposto di legge avrebbe impedito o ridotto la rovinosa raccolta di fondi.
Giova rammentare, prima di procedere all’analitico esame delle censure testè sintetizzate, che la Corte di Milano, con statuizioni non segno a censura di sorta, ha inteso prendere le mosse dalla questione della esistenza di posizione giuridica soggettiva tutelabile in capo agli attori sostanziali della causa (questione che le S.U. 367/92 avevano ricondotto all’ambito della fondatezza della domanda) per concludere nel senso della proponibilità delle domande risarcitorie.
E tale conclusione ha fondato sulla qualificazione della causa petendi in termini di addebito del danno patrimoniale subito (la rovinosa conclusione della sottoscrizione di quote della HVST) alla condotta della CONSOB e dei suoi componenti e funzionari, condotta omissiva delle possibili e dovute attività di informazione e gravamente colposa, nonché causalmente incidente su posizioni giuridiche riconducibili a quelle del diritto soggettivo.
Tale qualificazione, pervero scandita su passaggi coerenti con i principi delineati da questa Corte (nelle note S.U. 500/99 e seguiti da Cass. 1814/00, 3726/00, 14432/00), con riguardo alla cognizione dei giudizi pendenti alla data di entrata in vigore degli artt. 33 e 34 D.Leg. 80/98, non è stata fatta segno ad impugnazione di sorta e va, dunque, tenuta ferma quale incontestata cornice di riferimento dei passaggi argomentativi della sentenza impugnata.
Essa, dunque, dalla premessa proponibilità delle domande risarcitorie, deriva, attraverso la disamina delle norme e le valutazioni dei fatti, il giudizio conclusivo di insussistenza dell’illecito; e ciò ponendo in logica sequenza di subordinazione i passaggi afferenti: 1) l’inesistenza dell’obbligo informativo di legge; 2) la mancanza del richiesto grado di negligenza; 3) l’insussistenza della causalità della (negata) omissione rispetto al danno patrimoniale risarcibile.
Ma prima di esaminare i motivi del ricorso che censurano la legittimità e la coerenza logica di tali passaggi, occorre esaminare, per disattenderlo a cagione della evidente infondatezza, il primo motivo del ricorso.
Esso prospetta l’efficacia vincolante in sede civile delle statuizioni (di responsabilità dei commissari e funzionari CONSOB) contenute nella sentenza del G.I. presso il Tribunale di Milano che ebbe a dichiarare n.d.p. a carico dei predetti per amnistia ma che a tal declaratoria sarebbe pervenuta dopo la ponderata e specifica valutazione della insussistenza, a beneficio degli imputati, di ipotesi di proscioglimento di cui all’art. 152 comma 2° dell’abrogato c.p.c.
La pretesa efficacia vincolante, esattamente esclusa dalla Corte di merito, va invero legata sull’assorbente rilievo per il quale l’effetto della statuizione penale in sede di giudizio civile di danno deve essere regolato sulla base del nuovo testo degli artt. 652 e 654 c.p.p. anche se, come nella specie, la statuizione sia stata emessa prima della entrata in vigore del nuovo codice, in tal senso disponendo l’art. 260 delle disp. Att. C.p.c. approvate con D.Leg. 271/89, con la conseguenza per la quale non può riconoscersi alcuna efficacia di giudicato a qualsiasi statuizione contenuta in una sentenza istruttoria di proscioglimento dell’imputato per l’applicazione di amnistia ( Cass. 3084/97, 3519/96), pur potendo il giudice civile, nell’opera di necessaria rivalutazione del fatto, tenere conto degli elementi di prova ritualmente acquisiti nel processo penale.
Venendo, quindi, all’esame del secondo motivo del ricorso, che denunzia la ripetuta violazione di legge commessa dalla sentenza impugnata nell’aver escluso la sussistenza, nel luglio del 1983, di poteri della CONSOB di accertare le evidenti falsità dei dati comunicati dai promotori delle operazioni di pubblica sottoscrizione e di assumere iniziative di ripristino della verità delle comunicazioni e di impedimento al corso ulteriore della operazione stessa, ritiene il Collegio, dall’esame della legislazione all’epoca vigente, che le censure mosse dai ricorrenti alle statuizioni negative della pronunzia impugnata siano assolutamente esatte.
La Corte di Milano, da un canto, ha ripetutamente sottolineato l’ovvia constatazione della inesistenza di alcun potere CONSOB di intervenire formulando riserve sulla opportunità dell’operazione introdotta con le comunicazioni di rito e, dall’altro canto, ha più volte, ed erroneamente, escluso che in capo alla CONSOB sussistessero oneri e poteri di portare ad emersione, e sino alla conseguenza di vietare l’ulteriore corso dell’operazione, le inesattezze, le incompletezze e le falsità dei dati comunicati.
Ritiene di contro il Collegio, accingendosi all’esame delle rilevanti questioni poste dalla affermazione di responsabilità civile di un organo pubblico di vigilanza (in vicende di rilevante impatto econ9omico non dissimile da quella su alcuni profili della quale ebbero a pronunziare le SS.UU. 5477/95 e 7339/98), che, una volta accertato (come effettuato dalla sentenza impugnata a pagg. 29, 30, 31, 35) che ex actis risultava (tanto emergendo dalla documentazione allegata alla comunicazione effettuata dai promotori) la falsità di essenziali dati della prescritta comunicazione e della necessaria informazione pubblica (il prospetto), l’organo pubblico istituzionalmente preposto ad assicurare l’effettività di minimi standars informativi avesse la potestà legale di intervenire con iniziative istruttorie, integrative, repressive su operazione che, prima facile, quel livello di veridica informazione non fornivano.
Ed è la stessa sentenza della Corte milanese a rammentare che il prospetto riassuntivo dei dati afferenti l’operazione promossa dalle socc. HVST, Sofinvest, IFL, IFLS, secondo l’incontestata prospettazione attorea, … avrebbe dato falsamente per avvenuta ed eseguita la delibera di un aumento del capitale sociale della società Hotel Villaggio S. Teresa a 44 mld, mentre l’aumento non era stato eseguito ed il capitale era all’epoca di 20 milioni … e che … il prospetto era stato depositato benchè i proponenti non fossero ancora proprietari del bene, il prezzo di acquisto fosse stato dichiarato in una somma inferiore a quella di 44 mld, il valore della operazione non considerasse i mutui per 15 mld gravanti sulla società ed anche che … il canone del complesso immobiliare non poteva affatto rappresentare per il gruppo Sofinvest- Cultura una componente di reddito attiva ed una disponibilità liquida effettiva perchè il relativo credito (circostanza questa del tutto sottaciuta) aveva formato oggetto di cessione o vincolo a favore della BNL.
Ed è con riguardo all’incontestata eloquenza di tali circostanze che la Corte di merito ha disapplicato le norme vigenti nel luglio del 1983, ripetutamente ed erroneamente affermando che, sulla loro base, la CONSOB non aveva nessun potere di controllo sulla veridicità dei fatti fattuali comunicati dai promotori ne di intervento correttivo sugli stessi (finalizzato all’inserimento sostitutivo dei dati veri) né, infine, alcun potere di evitare la esecuzione dell’operazione inottemperante agli interventi stessi.
La legge 23. 3. 83 n. 77 (pubblicata su G:U. 8583),che disciplinava i fondi comuni di investimento immobiliare, ebbe all’art.12 a ridisegnare i poteri di controllo della CONSOB anche con riferimento alle operazioni di sottoscrizione od acquisto di titoli ed assai semplicemente delineati dall’art.5D.L. 9574 conv. in L. 21674: al proposito vennero disciplinati agli artt. 18 e 18 bis- ter- quater gli oneri dei promotori di analitica e veridica comunicazione alla CONSOB dei dati afferenti l’operazione nonché di quelli, da inserire in apposito prospetto informativo, concernenti organizzazione, situazione economico-finanziaria, evoluzione e prospettive dei soggetti proponenti.
La CONSOB, fermo restando il potere (art. 18, comma 3) di innovare alle proprie metodologie informative dell’offerta e di pretendere l’addizione dei dai ( rispetto a quelli generalmente richiesti), aveva poi il ben più penetrante e diffuso potere di controllo della completezza- veridicità delle notizie (art. 18 quater) lungo tutto l’arco procedimentale corrente dalla data della comunicazione della operazione, un potere espressivo della scelta legislativa di assegnare alla CONSOB la massima funzione di garante della legalità dell’agire delle società e tradotto in plurimi potestà di intervento (artt. 3, 4) , significativamente richiamate per la fase del controllo dell’operazione di sollecitazione del pubblico risparmio (art. 18 quater cit.), tra le quali, e per quel che rileva la potestà di disporre esibizioni ed integrazioni documentali, ispezioni ed inchieste, al fine di accertare … l’esattezza e la completezza dei dati e dell’e notizie comunicati o pubblicati…
E, si badi, tali ultime potestà (art. 3 lett. C), richiamate espressamente dall’intervento legislativo del 1983 (con il citato art. 18 quater comma 1 introdotto dall’art. 12 della legge 23/3/83 n. 77), erano ancora quelle previste nel teso dell’art. 1 della legge 7/6/74 n. 216 di conversine del D.L. 96/74 istitutivo della CONSOB: e tali letteralmente rimasero anche quando il citato art. 3 venne ridisegnato dall’art. 5 della legge 4/6/85 n. 281.
Si trattava, quindi, di poteri qualificati per lo stesso rilievo ordinamentale della CONSOB e comunque nella disponibitlità dell’apparato della Commissione da ben nove anni e non certo frutto di una novellazione ad opera della legge 77/83 (che, infatti, a tali poteri fece espresso rinvio per estendere l’esercizio proprio al controllo della fase aperta della comunicazione di offerta al pubblico).
Ed a chiusura razionale di tale sistema di poteri, sussisteva, poi, la potestà (art. 18 comma 4) di vietare in limine l’operazione o di intervenire nel suo corso (non già, come ripetutamente quanto inutilmente ribadito dalla sentenza impugnata, per l’inopportunità o la rischiosità della stessa bensì) per l’inosservanza delle prescrizioni, generali o speciali, poste a garanzia della genuinità dei richiesti standars informativi.
Ebbene, la Corte di merito, che pur nella disamina dello stato normativo nel luglio del 1983, ha inteso ignorare tale sistema di norme, ha poi finito per dar atto della esistenza dei poteri di cui all’art. 3 lett. C (se pur nella riduttiva ottica dei poteri di integrazione successiva) ma ne ha escluso la rilevanza sotto il profilo della discrezionalità del loro uso (oltre che della inutilità pratica, come era esaminato in occasione della valutazione del quinto motivo del ricorso).
Ed anche tale affermazione appare formulata in violazione dei legge, posto che se è indiscutibile che appartenga alla sfera riservata alle scelte dell’organo quella di utilizzare questo o quello strumento istruttorio, correttivo, repressivo a fronte di elementi di incomplettezza
non veridicità della comunicazione di cui all’art. 18, è altrettanto indiscutibile, trattandosi di strumenti assegnati all’organo pubblico per l’esercizio di una funzione di vigilanza, che l’omissione di alcuna iniziativa funzionale allo scopo assegnato non può trovare esimente nell’appartenenza anche di tale omissione all’ambito della della funzione stessa, tale funzione avendo oltre i noti limiti esterni della imparzialità, correttezza e buona amministrazione (S.U. 500/99 cit.) il vincolo interno costituito dalla vigilanza nell’interesse pubblico, quello che questa Corte ha già avuto occasione di definire come l’interesse alla trasparenza del mercato dei valori mobiliari (Cass. 10976/96).
A questo quadro normativo, coerente nel dettare le regole per un preventivo e successivo controllo CONSOB sulla completezza e veridicità delle informazioni date dai promotori della operazione, si è aggiunto, vari anni appresso, lo strumento del supplemento del prospetto, imposto ai promotori dal sopravvenire, dopo la pubblicazione e prima della chiusura della dell’operazione, di fatti nuovi (o constatazione di errori) idonei ad influire sulla valutazione dei valori immobili (comma 4° dell’art. 18 come modificato dall’art. 1 D.Leg. 89/298/CEE).
E si tratta di un supplemento di informazione che innova al quadro normativo previgente soltanto perché aggiunge uno strumento di garanzia predefinito ad un quadro di misure di vigilanza affidate alla scelta tecnica aperta della CONSOB (e non certo perché, come inesattamente affermato dai Giudici di merito, introduce poteri ispettivi prima inesistenti).
Va, infine, e conclusivamente, rilevato che la qui disattesa interpretazione del (chiarissimo) dato normativo del 1983 confligge in modo macroscopico anche con la razionalità del sistema di garanzie perseguite con la istituzione della CONSOB.
Ed infatti, ipotizzare che l’intero procedimento di comunicazione di dati, di allegazione di documentazione e di pubblicazione del prospetto riassuntivo fosse stato ideato al solo fine di consentire una programmata pubblicità dell’operazione ed affermare che in tal quadro alla CONSOB spettasse solo di regolare- integrare i modi di pubblicizzazione, significherebbe ridurre il ruolo dell’Organo di garanzia a quello di un ufficio di deposito atti, con la ineluttabile conseguenza di veder attribuita ad un organo in tesi privo di alcun potere di controllo sulla veridicità degli atti quale dichiarata dagli interessati.
Ed è sintomatico che la sentenza impugnata, partita dalle rilevate erronee premesse ed affrontata con le subordinate e successive rationes decidendi l’ipotesi della sussistenza della contestata condotta omissiva, si sia imbattuta proprio in tale conseguenza, finendo per attribuire rilevanza alla anomala clausola di esonero di responsabilità apposta al prospetto in discorso e, giustamente, attirandosi le censure contenute nel terzo motivo del ricorso, censure che si vanno subito ad esaminare.
Affermano al proposito i Giudici milanesi che la duplice avvertenza e dichiarazione fatta apporre in testa ed in coda al prospetto (e relativa tanto alla inesistenza di alcun giudizio della CONSOB anche sulla sola completezza e verità dei dati riportati quanto alla responsabilità dei soli proponenti per le notizie riportate), se pur non inducenti esonero della Commissione da responsabilità per condotta gravemente colposa avrebbero comunque determinato un elevarsi della soglia probatoria afferente la colpa necessaria all’addebito.
Come esattamente rilevato nel motivo in esame la statuizione testè riferita appare viziata da violazione di legge ed illogica sul piano della valutazione dei fatti.
Se, infatti, occorre affermare (come rammentato nell’esame del secondo motivo) che la CONSOB aveva comunque il dovere di verificare ed assicurare la veridicità di dati e notizie che autorizzava fossero pubblicati nelle premesse del prospetto, le precisazioni in discorso, per la parte in cui negavano proprio l’esistenza di quel dovere, erano stilate evidentemente contra legem (restando corrette per la parte in cui negavano che la pubblicazione del prospetto comportasse giudizio della CONSOB sulla convenienza per il pubblico della operazione proposta).
Ma è anche illogico attribuire ad un organo pubblico, per il quale il comportamento dovuto non è adempimento contrattuale ma osservanza delle norme- precetto afferenti la funzione, il potere di emettere dichiarazioni (negoziali) idonee a comprovare una media diligenza e buona fede, la dove la colpa dell’azione ed omissione della P.A., inducente danno risarcibile per la lesione di una situazione protetta del privato, deve essere scrutinata oggettivamente con riguardo alle regole di imparzialità, correttezza e buona amministrazione (S.U. 500/99 cit.).
Solo in parte fondata è la censura contenuta nel quarto motivo del ricorso: la Corte territoriale, seguendo lo sviluppo delle subordinate rationes decidendi, ha inteso dare per commessa la ascritta violazione di legge (per omissione) ma ha negato la sussistenza della causalità tra omissione e danno sul rilievo della non dipendenza dalle omesse informative del reale danno patito, questo essendo individuabile semmai nella divergenza tra valore di sottoscrizione delle quote e valore effettivo delle stesse (a sua volta indotta dalla sottaciuta assenza di componenti di reddito nell’investimento proposto, determinata dalla pregressa cessione dei canoni alla BNL).
Le omesse informazioni originarie (quelle afferenti i fatti successivi non sarebbero state comunque erogabili dalla CONSOB, stanti i limiti legali di intervento), del resto, sarebbero state, ad avviso della Corte, afferenti fatti poi effettivamente, anche se su valori inferiori, realizzati (entro il gennaio 1984).
Orbene, se appare inconferente, ed in parte inammissibile, la contestazione delle valutazioni fatta dalla Corte di merito sulla dimensione del danno subito dagli investitori ed il suo collegamento con questa o quella manipolazione operata dai promotori, appare del tutto pertinente e fondata la ripetuta denunzia del palese equivoco nel quale è incorsa la pronunzia impugnata.
Questa, infatti, indagando sulla causalità tra condotta omissiva e danno patito ha finito per negarla sulla base di rilievi afferenti la mera quantificazione del danno, senza interrogarsi, con specifico riguardo alle date ed alle modalità delle varie sottoscrizioni, sulla possibilità che l’uso dei poteri conferitile dalla legge avrebbe dovuto indurre la CONSOB a far pubblicare sul prospetto, previa le menzionate iniziative ed integrazioni, solo notizie veridiche (nel luglio 1983) ovvero, ed in caso di non ottemperanza alle proprie iniziative, a non autorizzare affatto la pubblicazione.
Avrebbe quindi dovuto il Giudice d’appello scrutinare la pretesa causalità, pur nella difficoltà della valutazione e con l’uso di ogni potere assegnato al Giudice del merito, ma facendo applicazione dei principi in tema di concorso di cause statuiti dall’art. 41 C.P. ed applicabili anche a regolare la causalità nell’illecito extracontrattuale; ed avrebbe poi dovuto formulare prognosi sulla sorte delle iniziative di sottoscrizione in presenza dei possibili esiti del corretto e tempestivo esercizio della vigilanza CONSOB.
E solo ove avesse dato al relativo quesito risposta positiva, concludendo nel senso della presumibile esclusione di questa o quella sottoscrizione dannosa, per effetto del tempestivo esercizio delle potestà di legge, avrebbe dovuto spostare l’attenzione dalla responsabilità degli organi (scrutinandone la condotta colposa alla stregua delle indicazioni dinanzi formulate) alla specifica ed individuale responsabilità dei componenti o dipendenti.
Fondate è infine la censura contenuta nel quinto motivo del ricorso.
La sentenza impugnata ha, come in narrativa rammentato, negato che dalla CONSOB fosse comunque esigibile un intervento successivo alla pubblicazione del prospetto ed in coincidenza della diffusione (27/9/83) di notizie di stampa sul carattere avventuroso dell’operazione avviata: e l’operazione negativa dei Giudici milanesi si è fondata sulla duplice considerazione del carattere certamente discrezionale dei poteri di integrazione di cui all’art. 3 lett. B e C della legge 216/74 (ai quali faceva rinvio l’art. 18 quater comma 1° della stessa legge, come modificato dall’art. 12 della legge 77/83) e della sostanziale inefficienza causale di un intervento informativo assunto nel pieno di una campagna giornalistica di informazione.
Orbene, se per quel che rileva la pretesa discrezionalità delle iniziative non può che rinviarsi a quanto affermato nell’esame del secondo motivo del ricorso (ed alla cui stregua è stata rilevata la contrarietà a legge della statuizione dei Giudici di merito), per quanto concerne la pretesa superfluità di u intervento accertatore CONSOB dopo le notizie di stampa appaiono pertinenti e condivisibili le censure al proposito formulate dai ricorrenti.
La Corte di merito, infatti, pur consapevole del fatto che CONSOB in quel contesto, che richiamava l’attenzione dell’opinione pubblica su profili i cui dati fattuali emergevano già dalla documentazione allegata alla comunicazione del luglio, avesse i poteri di intervento di cui alla lettera C) art. 3 della legge 216/74 (poteri in effetti limitati al mero accertamento correttivo ed episodico dei dati comunicati, e non autorozzanti la pubblicazione del supplemento di prospetto disciplinato solo con il D.Leg. 85/92), ha però ritenuto che i potenziali investitori fossero stati già sufficientemente avvertiti, proprio a cagione del clamore di stato, dei rischi esistenti.
Orbene tale argomentare disvela pienamente la denunziata violazione dell’art. 2043 c.c. e la parimenti evidenziata illogicità argomentativa, per avere la Corte di merito considerato le notizie di stampa quali esimenti dall’obbligo istituzionale della CONSOB di attivare le potestà disponibili, senza considerare che, al contrario, tali notizie avrebbero semmai imposto, e non certo escluso la sollecita attivazione degli interventi, doverosi, sino a quel momento negletti.
Di contro le notizie in discorso avrebbero potuto essere considerate come originanti una situazione, pervero caratterizzata dall’ampio dispiegamento cronologico delle sottoscrizioni (iniziate all’indomani della pubblicazione del prospetto e continuate anche nell’anno 1984), nella quale, semmai, il comportamento dei sottoscritti (o di parte di essi) avrebbe potuto ricevere una valutazione alla stregua degli artt. 2056 comma 1° e 1227 c.c..
Sicchè, e sotto entrambi i profili la riportata statuizione merita censura avendo, da un canto, erroneamente attribuito alle notizie di stampa indebito ruolo di esimenti da propri obblighi a beneficio della CONSOB ed avendo, dall’altro canto, mancato di collocare sull’esatto terreno della valutazione della condotta dei creditori.
All’esito dell’esposte considerazioni, quindi, ritiene il Collegio che, rigettato il primo motivo del ricorso ed accolto pienamente il secondo, nonché accolte, per quanto di ragione, le censure contenute nei successivi mezzi d’impugnazione, la sentenza impugnata debba essere cassata con rinvio ad altra sezione della Corte di Milano per nuovo, completo, esame della controversia, esame che sarà condotto sulla base dei formulati principii di diritto e seguendo una corretta logica argomentativa (alla quale la sentenza impugnata si è, più volte, sottratta).
Sarà compito del Giudice del rinvio anche quello di regolare le spese del giudizio di legittimità.
La Corte di cassazione, rigetta il primo motivo del ricorso; accoglie il secondo e, per quanto di regione, il terzo, quarto e quinto motivo; cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, ad un’altra sezione della Corte d’appello di Milano.
Roma, 14 febbraio 2001.
Depositata in Cancelleria il 3 marzo 2001.

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 Cass. 
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 art. 18
 art. 3
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