Source: http://kraken.slv.cz/5As25/2003
Timestamp: 2018-01-18 14:32:23+00:00

Document:
5As25/2003
è. j. 5 As 25/2003-83
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Václava Novotného a soudkyò JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Lenky Matyá¹ové v právní vìci ¾alobce: Bc. P. B., zast. advokátem JUDr. Miroslavem Køí¾eneckým, Advokátní kanceláø Køí¾enecký, Machová, Pohanka, v.o.s ., se sídlem Na Sadech 21, Èeské Budìjovice, proti ¾alovanému: Bezpeènostní informaèní slu¾ba, se sídlem Praha 5, P. O. Box 1, PSÈ 158 80, o kasaèní stí¾nosti proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 7. 5. 2003, è. j. 28 Ca 106/2001-51,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 7. 5. 2003, è. j. 28 Ca 106/2001-51 s e z r u ¹ u j e a v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
®alobce (dále jen stì¾ovatel ) vèas podanou kasaèní stí¾ností brojí proti shora oznaèenému rozsudku Mìstského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta ¾aloba stì¾ovatele, jí¾ se domáhal zru¹ení rozhodnutí ¾alovaného ze dne 5. 2. 2001, è.j. 531-19/2000-BIS-1. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání stì¾ovatele a v plném rozsahu potvrzen rozkaz øeditele ¾alovaného ve vìcech personálních è. 461/00 o propu¹tìní stì¾ovatele ze slu¾ebního pomìru pøíslu¹níka BIS.
Dùvod své kasaèní stí¾nosti spatøuje stì¾ovatel ve zpùsobu soudní interpretace a aplikace ustanovení zákona è. 148/1998 Sb., o ochranì utajovaných skuteèností . Meritum vìci dle názoru stì¾ovatele spoèívalo v tom, ¾e rozhodnutí o propu¹tìní ze slu¾ebního pomìru opatøit Národní bezpeènostní úøad. Stì¾ovatel se opírá o § 9 odst. 1 písm. a) zákona è. 148/1998 Sb., o ochranì utajovaných skuteèností a o zmìnì nìkterých zákonù, ve znìní úèinném do 21. 11. 2000, ¾e zpravodajské slu¾by zaji¹»ují a provádìjí bezpeènostní provìrky svých pøíslu¹níkù a uchazeèù o pøijetí, dále vydávají a odnímají osvìdèení tìmto osobám. Stì¾ovatel tvrdí, ¾e ¾alovaný nepochybnì zpravodajskou slu¾bou je. Dále poukazuje na § 36 odst. 5 tého¾ zákona: vyskytnou-li se po vydání osvìdèení skuteènosti nasvìdèující tomu, ¾e osoba pøestala splòovat nìkterou z podmínek uvedených v § 18, je Národní bezpeènostní úøad oprávnìn zajistit a provést opatøení potøebná k ovìøení tìchto skuteèností . Pøipomíná, ¾e zákonem è. 363/2000 Sb. bylo s úèinností od 22. 11. 2000 vlo¾eno do zákona è. 148/1998 Sb. ustanovení, § 10a odst. 1, které pøi provádìní bezpeènostních provìrek navrhovaných osob a vydávání a odnímání osvìdèení certifikátù podle § 9 odst. 1 písm. a) pøiznává zpravodajských slu¾bám postavení NBÚ. Nesouhlasí ani s právní konstrukcí vyslovenou soudem o výkladu a následné aplikaci vý¹e uvedených ust. § 9 odst. 1 písm. a) zákona è. 148/1998 Sb., jako lex specialis k § 36 odst. 5 tého¾ zákona jako lex generalis. Díky tomuto vztahu speciality je zpravodajským slu¾bám dáno oprávnìní vykonávat èinnosti uvedené v § 36 odst. 5. Podle názoru soudu i ¾alovaného potom tedy zákonodárce vlo¾ením § 10a do zákona pouze lépe legislativnì vyjádøil postavení zpravodajských slu¾eb v procesu ochrany utajovaných skuteèností. Stì¾ovatel konstatuje, ¾e jde o tzv. mezeru v právu. Na základì vý¹e uvedeného pak staví problém na polemice, proè by tedy v tomto konkrétním pøípadì zákonodárce pova¾oval za nutné § 10a zákona o ochranì utajovaných skuteèností svìøovat zpravodajským slu¾bám oprávnìní dané § 36 odst. 5, kdy¾ by toto oprávnìní vyplývalo zpravodajským slu¾bám ji¾ z ustanovení § 9 odst. 1 písm. a) citovaného zákona. Podle pøesvìdèení stì¾ovatele toti¾ novelizací zákona rozhodnì nedo¹lo k pouhému lep¹ímu legislativnímu vyjádøení, nýbr¾ do¹lo k pøenesení pravomocí NBÚ na zpravodajské slu¾by. Stì¾ovatel si samozøejmì uvìdomuje, ¾e bylo ponìkud nelogické, aby zpravodajské slu¾by mìly oprávnìní vydávat a odnímat osvìdèení a nemìly pøitom oprávnìní provìøovat skuteènosti dùle¾ité pro vý¹e uvedené úkony. Zákonodárce jim v¹ak takovéto oprávnìní nedal a následnì svou chybu napravil tím, ¾e zákon novelizoval. Stì¾ovatel má zato, ¾e na danou situaci lze pohlí¾et i z ponìkud jiného hlediska, a to výkladem èl. 2 odst. 3 Ústavy Èeské republiky a èlánku 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Tato ustanovení vytváøí jednu ze základních ústavních zásad vyjádøených vìtou, podle ní¾ mù¾e stát a jeho orgány èinit pouze to, co je mu zákonem výslovnì povoleno, naproti tomu obèan mù¾e v¹e, co mu není zákonem výslovnì zakázáno. Jestli¾e § 9 písm. a) zákona è. 148/1998 dává zpravodajským slu¾bám pravomoc zaji¹»ovat, provádìt bezpeènostní provìrky svých pøíslu¹níkù a uchazeèù o pøijetí a vydávat a odnímat tìmto osobám osvìdèení, potom je z pohledu vý¹e uvedené ústavní zásady nutné vylo¾it toto ustanovení doslovnì, ba dokonce restriktivnì. Nelze tedy roz¹íøit pravomoc zpravodajských slu¾eb i na èinnosti uvedené v § 36 odst. 5 zákona è. 148/1998 Sb., které jsou výslovnì svìøeny pouze NBÚ. K poslednì uvedenému stì¾ovatel dodává, ¾e se tìmito argumenty soud vùbec nezabýval. Navrhuje, aby byl napadený rozsudek zru¹en a vìc vrácena soudu k dal¹ímu øízení, dále aby byla úèastníku ulo¾ena povinnost nahradit stì¾ovateli náklady øízení o kasaèní stí¾nosti.
®alovaný ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvádí, ¾e podanou kasaèní stí¾nost pova¾uje za nedùvodnou a toto své pøesvìdèení opírá o nesprávný výklad zákona è. 148/1998 Sb. Citovaný zákon jasnì vymezil i pøed novelou zákonem è. 363/2000 Sb. pravomoc zpravodajských slu¾eb, tedy i BIS, provádìt bezpeènostní provìrky svých pøíslu¹níkù a uchazeèù o pøijetí do slu¾ebního pomìru a vydávat a odnímat osvìdèení tìmto osobám. Zákonodárce tak vyjádøil svùj zámìr svìøit zpravodajských slu¾bám z dùvodu charakteru jejich èinnosti v celém rozsahu proces ochrany utajovaných skuteèností ve vztahu k pøíslu¹níkùm. To potvrzují i ostatní ustanovení, na které ¾alovaný poukazoval ji¾ ve jakékoli vazby na pøíslu¹níky zpravodajských slu¾eb; dále ust. § 44 odst. 2 a ustanovení § 69 odst. 5 citovaného zákona pøed novelou zákonem è. 363/2000 Sb. ®alovaný tvrdí, ¾e tato ustanovení v ¾ádném pøípadì neotevírají mo¾nost postupu tak, jak ji ¾alobce vykládá, a to ani s pou¾itím teorie práva. Zákonem è. 363/2000 Sb. do¹lo k pøenesení pravomocí z NBÚ na zpravodajské slu¾by, nedo¹lo v¹ak k roz¹íøení pravomocí zpravodajských slu¾eb, ale k transparentnímu vyjádøení procesního postavení zpravodajské slu¾by pøi výkonu jejích pravomocí podle § 9 cit. zákona pøed novelou, a tím k odstranìní legislativní nedokonalosti zákona.
Stì¾ovatel uplatòuje v kasaèní stí¾nost dùvod uvedený v ust. § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s., jím¾ je nezákonnost spoèívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v pøedcházejícím øízení. Takové pochybení Nejvy¹¹í správní soud v napadeném rozhodnutí Mìstského soudu v Praze neshledal.
Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona è. 148/1998 Sb., o ochranì utajovaných skuteèností, ve znìní zákona è. 29/2000 Sb., bezpeènostní spis k navrhované osobì zakládá Úøad pøi zahájení bezpeènostní provìrky II., III. nebo IV. stupnì. Úøad uvedený spis rovnì¾ vede, doplòuje, eviduje a vyøazuje. U bezpeènostních spisù pøíslu¹níkù zpravodajských slu¾eb v pøípadech podle § 9 odst. 1 písm. a) plní tyto povinnosti pøíslu¹ná zpravodajská slu¾ba. Navrhovanou osobou se dle ust. § 8 odst. 1 písm. h) rozumí fyzická osoba navrhovaných k urèení pro styk s utajovanými skuteènostmi.
Zákon o ochranì utajovaných skuteèností dává § 8 odst. 1 písm. h) oprávnìní Úøadu, rozumìno Národnímu bezpeènostnímu úøadu, oprávnìní zaji¹»ovat a v rozsahu stanoveném tímto zákonem provádìt bezpeènostní provìrky fyzických osob navrhovaných k urèení pro styk s utajovanými skuteènostmi.
Následující ustanovení vý¹e uvedeného zákona, konkrétnì v § 9 odst. 1 uvádí, ¾e zpravodajské slu¾by zaji¹»ují a provádìjí bezpeènostní provìrky svých pøíslu¹níkù a uchazeèù o pøijetí a vydávají a odnímají osvìdèení tìmto osobám. K postavení Bezpeènostní informaèní slu¾by se vyjadøuje ustanovení § 1 odst. 1 zákona è. 154/1994 Sb., o Bezpeènostní informaèní slu¾bì, kdy¾ je zøízena Bezpeènostní informaèní slu¾ba jako ozbrojená zpravodajská slu¾ba Èeské republiky.
Dle § 36 odst. 5 zákona o ochranì utajovaných skuteèností vyskytnou-li se po vydání osvìdèení skuteènosti nasvìdèující tomu, ¾e osoba pøestala splòovat nìkterou z podmínek uvedených v § 18 (zpùsobilost k právním úkonùm, pøedepsaný vìk, bezúhonnost, zdravotní zpùsobilost, osobnostní zpùsobilost, bezpeènostní spolehlivost), je Úøad oprávnìn zajistit a provést opatøení potøebná k ovìøení tìchto skuteèností.
Mìstský soud v Praze se v napadeném rozhodnutí zabýval otázkou speciality vý¹e uvedených ustanovení zákona o ochranì utajovaných skuteèností, jmenovitì ustanovení § 36 tého¾ zákona. Tuto právní konstrukci stì¾ovatel napadá podanou kasaèní stí¾ností.
O tvrzení stì¾ovatele, opírající se o teorii mezer v právu, se nelze opøít. K pojmovým znakùm ka¾dého normového souboru a tedy i právního øádu patøí jeho logická uzavøenost; nejsou tak myslitelné normy, které by si kontradiktornì odporovaly, ale také není prostor pro úsudek, ¾e v právním øádu nìco chybí. Právními mezerami nebo mezerami v právu se nazývají pøípady, ve kterých urèitá konkrétní právní otázka právním øádem není upravena, aè by podle názoru toho, kdo o mezeøe mluví upravena být mìla. Takovýto úsudek je mo¾ný pouze v rovinì de lege ferenda; hlediska de lege lata je nemyslitelný konkrétní pøípad, který by na základì pøedpokládaného normového souboru nemohl být rozhodnut. V kontinentální právní teorii panuje víceménì shoda v tom, jak takovéto pøípady øe¹it. F. Weyer (Teorie práva, 1936) dále má za to, ¾e tradièní zákonodárce zmocòuje soudce nebo správního úøedníka, aby na jeho místì èili za nìho domnìle jím neupravenou otázku rozhodl sám a to tak, jak by ji byl asi vy¹¹í normotvùrce rozhodl. Jedná tak pøípad od pøípadu, nikoli s pov¹echnou derogaèní funkcí. Ch. Perelman (Logique et Analyse, 1960) o konfliktech norem a mezerách v zákonech øíká, ¾e existují a premiere vue a tím naznaèuje , ¾e soudce mù¾e nalézt rozhodnutí, které pova¾uje za správné pøi bli¾¹ím pøihlédnutí v ji¾ platném právu. Svoboda a nezávislost soudce jsou podstatnými prvky tvorby práva, av¹ak v rámci logického smyslu neexistuje ¾ádná svoboda a nezávislost poznávajícího subjektu, nýbr¾ panuje pøísná vázanost na zde platných pravidlech. Koneènì z novìj¹í literatury V.Knapp (Teorie práva, 1995) uvádí, ¾e platí zásada, ¾e soudce (i jiný orgán k tomu povolaný) je povinen o vìci, k jejímu¾ rozhodnutí je pøíslu¹ný, rozhodnout. Pøipomíná zásadu vyjádøenou v èl. 4 Code civil z r. 1804, který nedovoluje soudci, aby odmítl rozhodnutí z dùvodu mlèení, nejasnosti èi nedostateènosti zákona , v opaèném pøípadì by ¹lo o odmítnutí spravedlnosti. Soudce tak musí rozhodnout, i kdy¾ mu zákon neøíká jak a musí si pomoci interpretací, resp. analogií, a to nìkdy tak extenzivní, ¾e u¾ ve skuteènosti jde o dotvoøení práva. Rozhodnout v¹ak mù¾e jen podle práva; rozhodl-li takto podle práva, nemohlo se jednat o mezeru v právu.
Ov¹em daný pøedmìt sporu upraven je, by» chápán stranami rozdílnì.
Nejvy¹¹í správní soud shledal , ¾e soud 1. stupnì svùj názor opøel o logickou strukturu a smysl zákona è. 148/1008 pøed novelizací provedenou zákonem è. 363/2000 Sb. Tomuto postupu by nebylo mo¾no upøít oprávnìnost, pokud by se dokázal vypoøádat s velmi silným argumentem, který vyplývá ze základní interpretaèní metody, a to gramatické a v ní zahrnuté pravidlo konzistentnosti pojmù. Jde o to, ¾e pro urèitou skuteènost je pou¾íván v¾dy jen jeden pojem a pokud je pou¾ito jiného pojmu, znamená to výskyt jiné skuteènosti. Slovùm, výrazùm a termínùm pou¾itým v textu zákona je tøeba rozumìt v tom smyslu, který mají v obecném základu spisovného jazyka, jestli¾e nejsou relevantní dùvody pro to, aby jako základ interpretace byl pøijat zvlá¹tní právní význam. Výklad argumentum e ratione legis podle známého nebo pøedpokládaného úmyslu zákonodárce slou¾í jako nástroj pomocný, který je tøeba konfrontovat s výkladem provedeným ostatními interpretaèními metodami (srov. V.Knapp, Teorie práva, C.H.Beck 1995, 414). Na základì shora uvedených osnov-citovaných textù právních norem a metod výkladu-Nejvy¹¹í správní soud zastává názor, ¾e za doby úèinnosti zákona è. 148/1998Sb., pøed novelou provedenou zákonem è. 363/2000Sb., nebyla Bezpeènostní informaèní slu¾ba nadána oprávnìním zajistit a provést opatøení potøebná k ovìøení skuteèností nasvìdèujících tomu, ¾e po vydání osvìdèení pøestala osoba splòovat nìkterou z podmínek uvedených v § 18 zákona. K tomu byl oprávnìn toliko Úøad , pøièem¾ za takový bylo lze pova¾ovat ve smyslu § 1, 7 zákona toliko Národní bezpeènostní úøad, který byl zøízen poèínaje dnem 1. 8.1 998. Zákon jej pak v legislativní zkratce oznaèil za Úøad a ani ze systematiky hlavy tøetí nelze se jiného výkladu dobrat. Zákonem jako ozbrojená zpravodajská slu¾ba Èeské republiky. Není rozhodné, co snad zákonodárce vyjádøit chtìl, nýbr¾ to, co skuteènì vyjádøil; teprve ustanovení § 10a , je¾ byl vlo¾en do zákona po novelizaci provedené zmiòovaným zákonem è. 363/2000Sb., dostává zpravodajské slu¾by na roveò Národního bezpeènostního úøadu pøi provádìní bezpeènostních provìrek a pøi vydávání a odnímání osvìdèení a certifikátù podle § 9 odst. 1 písm.a) zákona. V rozhodném období tomu tak nebylo umo¾nìno postupovat podle § 36 odst. 5 zákona jinému úøadu, ne¾-li Národnímu bezpeènostnímu úøadu. Pøípadné kompetenèní zmatky, které tato úprava mezi shora uvádìnými institucemi vyvolala, neopravòují soud k tomu, aby dovozoval pravomoci tam, kde nejsou zákonem zalo¾eny. Vycházel-li tedy ¾alovaný pøi propu¹tìní stì¾ovatele ze slu¾ebního pomìru z oznámení o zániku platnosti osvìdèení ke styku s utajovanými skuteènostmi a následnì ze zru¹ení urèení osoby ve smyslu § 36 odst. 6 zák.è. 148/1998Sb., pak takovéto zru¹ení urèení osoby sice mìl uèinit statutární orgán, av¹ak autorem oznámení mohl být jedinì Národní bezpeènostní úøad. O tom, ¾e by právì tento úøad zji¹tìní podle § 36 odst. 6 provádìl, v¹ak spis nenese ¾ádné stopy. Pøitom ve slu¾ebním hodnocení è. j. 1011/2000-BIS-17 z 20.10.2000 se pod b. 2i) uvádí, ¾e stì¾ovateli bylo oznámeno, ¾e pøestal splòovat podmínky uvedené v § 18 písm.f) zákona è. 148/1998Sb. a zanikla platnost osvìdèení a do¹lo i k zániku urèení. Podle b. 3 pak na tomto základì je hodnocen jako nezpùsobilý vykonávat jakoukoli funkci ve slu¾ebním pomìru pøíslu¹níka BIS. Ov¹em samotné oznámení skuteènosti podle § 36 odst. 5 zák.è. 148/1998Sb. ve spise zalo¾eno není. Jestli¾e je tedy argumentace ¾alovaného a rovnì¾ i soudu 1. stupnì zalo¾ena na tom, ¾e propu¹tìní ze slu¾ebního pomìru, o které tu ve skuteènosti jde, se oprávnìnì opírá o zánik platnosti osvìdèení konstatovaný samotným ¾alovaným, tedy BIS, pak takovýto závìr Nejvy¹¹í správní soud shledává chybným. V dal¹ím øízení proto soud 1. stupnì vyjde ze závazného právního názoru (§110 odst. 3 s.ø.s.), ¾e Úøadem ve smyslu § 36 zák. è. 148/1998Sb., ve znìní pøed novelou provedenou zák.è. 363/2000Sb., je Národní bezpeènostní úøad.
Ze v¹ech shora uvedených dùvodù dospìl Nejvy¹¹í správní soud k závìru, ¾e podaná kasaèní stí¾nost je dùvodná, a proto postupoval dle ust. § 110 odst. 2 s.ø.s., kdy¾ rozsudek soudu 1. stupnì zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. O nákladech øízení o kasaèní stí¾nosti nech» je rozhodnuto v novém rozhodnutí.
P o u è e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostøedky pøípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ø. s.). V Brnì dne 30. 6. 2004 JUDr. Václav Novotný pøedseda senátu

References: soud 
 § 9
 § 36
 § 18
 § 10
 § 9
 § 9
 § 36
 § 36
 § 10
 § 10
 § 36
 § 9
 § 9
 § 36
 soud 
 § 44
 § 69
 § 9
 § 103
 soud 
 § 44
 § 9
 § 8
 § 8
 § 9
 § 1
 § 36
 § 18
 soud 
 § 36
de lege ferenda
de lege lata
 soud 
 soud 
 soud 
 § 18
 § 1
 § 10
 § 9
 § 36
 soud 
 § 36
 § 36
 § 18
 § 36
 soud 
 soud 
 § 36
 soud 
 § 110
 § 120