Source: http://cursocontaduria1.blogspot.com/2012/04/eficacia-de-los-actos-administrativos.html
Timestamp: 2019-02-22 22:53:21+00:00

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CONTADURIA: EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
1. Presunción de validez y obligación de cumplimiento inmediato
El art. 57.1 LPC afirma al respecto que «Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Dere-cho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa». El precepto incorpora, pues, una presunción de validez, que permite al acto desplegar todos sus posibles efectos en tanto no se demuestre su invalidez, trasladando al particular la carga de impugnarlo, en la vía administrativa o contencioso–administrativa, según proceda, si quiere obtener su anulación y frenar su eficacia.
Para que la presunción legal de validez opere es necesario que el acto reúna unas condiciones ex-ternas mínimas de legitimidad. Quiere esto decir que la presunción de validez que la Ley establece no es algo gratuito y carente de fundamento, sino algo que se apoya en una base real que la presta, en principio, una cierta justificación. El acto administrativo se presume legítimo en la medida en que emana de una autoridad que lo es igualmente. Por tanto, cuando el propio aspecto externo del acto desmienta su procedencia de una autoridad legítima desaparece el soporte mismo de la presunción legal. Así ocurre cuando tal autoridad es manifiestamente incompetente o cuando demuestra serlo al ordenar conductas imposibles o delictivas o al adoptar sus decisiones con total y absoluto olvido de los procedimientos legales. En tales supuestos se dice que el acto es absoluta y radicalmente nulo (nulidad de pleno derecho) y por ello insusceptible de producir efecto alguno. Este planteamiento ha sido ratificado por la LPC, cuyo art. 111.2.b) autoriza a suspender los actos nulos de pleno derecho, excepcionando de ese modo la regla general de la eficacia inmediata.
2. Notificación, publicación y motivación
Con independencia de ello, el comienzo de la eficacia está sometido, en ocasiones, con carácter ge-neral al cumplimiento de ciertos requisitos. El art. 57.2 establece al respecto lo siguiente: «La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publi-cación o aprobación superior».
La exigencia de aprobación superior tampoco puede ser estudiada en términos generales, abstracción hecha de los casos concretos en que viene establecida en la norma. Baste decir al respecto que la aprobación es una manifestación típica de la tutela que unos entes administrativos ejercen sobre otros y que su exigencia no afecta en absoluto a la perfección ni a la validez del acto inferior. El acto en sí mismo es perfecto y plenamente válido, pero no produce efectos en tanto no sea aprobado por la auto-ridad superior.
La notificación, en cambio, sí requiere algunas precisiones, ya que, aunque técnica instrumental, tiene una gran importancia práctica.
El art. 58.1 LPC dispone con carácter general que «se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos o intereses». La obligación de notificar se refiere primariamente a las resoluciones, esto es, a los actos que ponen fin al procedimiento, que son los que, por esta razón, afectan directa y frontalmente a los derechos e intereses de su destinatario. La LPC sujeta también a esta obligación a los actos de trámite cuando afecten a derechos o intereses propios del interesado en el procedimiento.
Desde un punto de vista subjetivo, la obligación no alcanza a todos los administrados que tengan una determinada relación con la Administración, sino sólo a aquellos que tengan la condición de interesados en sentido técnico en el procedimiento de que se trate.
El concepto de interesados viene determinado en el art. 31 LPC, según el cual se consideran tales los que hayan estado presentes en el procedimiento, bien por haberlo promovido o bien por haber com-parecido en él antes de la resolución definitiva y, además, aquellos que «tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte».
La obligación de notificar es una obligación estrictamente formal, de modo que sólo se entenderá producida en el supuesto de que se realice a través de alguna de las formas habilitantes tipificadas por la Ley. Este carácter de forma habilitante consiste en:
— La notificación debe contener el texto integro del acto, incluida la motivación en su caso.
— Debe contener, además, la indicación expresa de si el acto es o no definitivo en la vía administra-tiva.
— Debe indicar los recursos que contra el mismo procedan, con expresión correcta del órgano ante el que hubieran de interponerse y del plazo de interposición.
— La notificación debe hacerse por escrito y personalmente al interesado en su propio domicilio, mediante oficio, carta, telegrama o cualquier otro medio que permita tener constancia de la recepción, de la fecha y de la identidad y del contenido del acto notificado.
La regla de la notificación formal sólo cede cuando los interesados sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien cuando, intentada la notificación, no hubiese podido practicarse, supuestos todos ellos en los que la Ley permite que se realice por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento de su último domicilio y en el Boletín oficial correspondiente, dependiendo de cual sea la Administración y el ámbito territorial del que proviene el acto administrativo.
En caso de no hallarse el interesado en su domicilio «podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad». Si el interesado o su represen-tante rechazase la notificación se hará constar así en el expediente (art. 59.3 LPC), especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por realizado el trámite, pudiendo desde ese mo-mento acudirse a la notificación edictal antes aludida. La consecuencia capital es que una notificación no realizada en forma no produce efectos, de lo cual se sigue que la propia resolución notificada tampoco podrá producirlos en contra del interesado, ya que la notificación demora la eficacia del acto.
Esta regla sólo admite una excepción, la del art. 58.3, que establece que «las notificaciones defec-tuosas surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido de la resolución o del acto objeto de notificación o interpongan el recurso procedente». La notificación defectuosa hace nacer para el interesado una doble posibilidad, o bien se da por enterado del acto administrativo e interpone el recurso pertinente o bien pide a la Administración que se le practique nuevamente la notificación con arreglo a la Ley.
La publicación de los actos administrativos no tiene nada en común con la publicación de las dispo-siciones generales. Es un puro sucedáneo de la notificación, con igual trascendencia que ésta, respecto del «acto administrativo que tenga por destinatario una pluralidad indeterminada de personas» (art. 59.5 LPC).
El art. 59.5.b), establece que la publicación sustituirá a la notificación «cuando se trate de actos inte-grantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo», en cuyo caso, dice, «la convocatoria del procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medio de comunicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos».
El órgano competente puede, en fin, ordenar la publicación «cuando lo aconsejen razones de interés público» por él apreciadas (art. 60.1) o cuando «estime que la notificación a un solo interesado es insu-ficiente para garantizar la notificación a todos (art. 59.5.a). En estos casos la publicación no sustituye a la notificación, sino que la complementa.
La falta de notificación (o de publicación, en su caso) en forma, demora la eficacia del acto cuando éste es susceptible de producir un perjuicio a su destinatario, pero no en caso contrario.
3. Ejecución forzosa de los actos administrativos
Significa que los actos que la Administración lleva a cabo obligan al administrado, pese a la resistencia que éste pueda interponer a la obligación derivada del acto administrativo. La ejecución forzosa es una de las formas de coacción administrativa y es expresión del principio de autotutela de la Administración.
El principio de autotutela queda claramente recogido en el art. 95 LPC, según el cual «las Adminis-traciones públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo aperci-bimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la ley exija la intervención de los Tribuna-les».
La ejecución forzosa necesita de un título de ejecución, y este título de ejecución es el acto adminis-trativo, que incorpora la decisión que sirve de fundamento a la ejecución. La necesidad de este título ejecutivo está recogida en el art. 93.1 LPC que establece que «Las Administraciones Públicas no inicia-rán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico».
La ejecución forzosa supone la realización, el cumplimiento, del acto administrativo; de la obligación u obligaciones que éste incorpora, y ello en sus propios términos. La ejecución forzosa no produce mo-dificación, no produce una novación del acto administrativo que se ejecuta.
— Apremio sobre el patrimonio.
— Ejecución subsidiaria.
— Multa coercitiva.
— Compulsión sobre las personas.
Estos medios de ejecución se someten, en su aplicación, siempre al principio de proporcionalidad, acompañados, en los casos en que fueran varios los medios o formas de ejecución, de aquel principio por el que se elegirá el medio menos restrictivo de la libertad individual (apartado 2). Siempre que para la utilización de estos medios fuera necesario entrar en el domicilio del afectado, se deberá obtener su consentimiento y en su defecto la oportuna autorización judicial (apartado 3).
El art. 97 LPC regula este procedimiento, estableciendo, en su apartado 1, que «Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva» (ver art. 91 y ss del R G de Recaudación, RD. 1684/1990 de 20 de diciembre). Es el medio más general y el de más frecuente utilización, y ello es debido a que normalmente la obligación que incorpora un acto administrativo se concreta en una obligación de tipo pecuniario. Cuando la deuda consiste en una cantidad líquida de dinero y el ad-ministrado deudor se resiste a pagarla la Administración puede hacerla efectiva por el procedimiento previsto en el R G de Recaudación, que tiene estos trámites:
Se practica la notificación y se le otorga un plazo voluntario de pago, si en ese plazo no se produce el pago, se extiende, por los servicios correspondientes, la certificación de descubierto que constituye el título para iniciar la vía de apremio. A partir de este momento el procedimiento no se detiene salvo por dos causas, o bien porque se realice el pago voluntariamente o bien porque se otorgue un aval, (p ej. bancario) suficiente para cubrir la deuda.
B. LA EJECUCIÓN SUBSIDIARIA
Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado (art. 98.1 LPC). En este caso la Administración los realizará por sí o a través de las personas que determine, a costa del obligado (apartado 2). El importe de los gastos, incluso los daños y perjuicios que se hubieran podido ocasionar corren a cargo del obligado por el acto (apartado 3). El importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva (apartado 4).
Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, la Administración puede, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado (art. 99.1 LPC). Consiste en imponer el pago de una cantidad, no con pretensión recaudadora sino con pretensión de forzar el cumplimiento de la obli-gación. Es posible la imposición de estas multas tanto en el caso de actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado (apartado a); e incluso cuando procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente (apartado b). La multa coercitiva es in-dependiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas.
Es el menos utilizado de los medios de ejecución forzosa y el más radical, se podrán ejecutar por compulsión directa sobre las personas los actos administrativos que impongan una obligación persona-lísima de no hacer o soportar, en los casos en que la Ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución (art. 100.1 LPC). Si tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.
4. Retroactividad de los actos administrativos
Examinados ya los supuestos de eficacia demorada, hay que hacer referencia a una última excep-ción a la regla general de la eficacia inmediata de los actos administrativos; es decir, a los casos de eficacia anticipada o retroactiva.
Aunque parece claro que el principio de legalidad y el de seguridad jurídica impiden retrotraer los efectos del acto, supondría reconocer a la Administración un poder sobre el pasado que destruye la necesaria certeza y estabilidad de las relaciones jurídicas establecidas. La nulidad de un acto podría suponer para ella un ahorro si al declararse la nulidad del acto el reconocimiento del derecho del parti-cular no surtiera efectos sino a partir de esta declaración. Por eso, precisamente, admite el art. 57 la retroactividad de los efectos del acto que sustituye a otro anterior anulado. La solución no admite dudas cuando se trata de actos favorables y ello por las razones que acaban de exponerse. Se entiende que es más valioso el resultado de la retroactividad porque en cualquier caso no puede perjudicar sino favo-recer.
5. El cese de la eficacia de los actos administrativos
La eficacia del acto puede cesar temporal o definitivamente. La cesación definitiva puede tener lugar por varias razones:
a) Por el total cumplimiento del acto administrativo.
b) Por desaparecer los presupuestos fácticos que le servían de soporte, por vencimiento del plazo si estaba limitado en el tiempo o por cumplirse la condición resolutoria si estaba sujeto a ella.
c) Cuando se produce la anulación o revocación del acto.
La eficacia puede cesar también con carácter temporal, provisional o transitorio. En estos casos se habla de suspensión del acto, cuyas diversas modalidades vamos a analizar.
La suspensión es, por tanto, una medida de carácter provisional y cautelar, llamada a asegurar la in-tegridad del objeto litigioso (suspensión en vía de recurso) o a garantizar la imposición del criterio del ente u órgano superior que ostenta la tutela o el control sobre el autor del acto (suspensión como medida de tutela o control), en tanto se produce una decisión definitiva sobre la validez del mismo.
Cuando esta situación se produce la situación de provisionalidad creada por el acuerdo de suspensión cesa, de forma que si el acto resulta válido o se renuncia a revocarlo reaparece la eficacia tempo-ralmente suspendida y si, por el contrario, resulta inválido o es revocado, la eficacia cesa definitivamen-te.
La interposición de cualquier recuso (recursos administrativos y contencioso–administrativos), ex-cepto en los caos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenden la ejecución de los actos impugnados (art. 111.1 LPC).
La aplicación rígida de esta regla general podría hacer ilusorio, sin embargo, el propio derecho de recursos que reconocen las Leyes a todo ciudadano, ya que, en muchos casos, la estimación a posteriori del recurso interpuesto no permitiría reconstruir la situación alterada por el acto recurrido.
Sin embargo, para conseguir un cierto equilibrio entre los dos principios encontrados (la garantía del interés público y el derecho a una efectiva defensa del particular) la Ley ha previsto una excepción a la regla general facultando a la Administración y a los Tribunales de la jurisdicción contencioso–administrativa, según los casos, para suspender de oficio o a solicitud del recurrente la ejecución del acto recurrido, «en el caso de que dicha ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación» (art. 111 LPC y 122 LJ).
La LJ, en su Exposición de Motivos, dice, refiriéndose a la suspensión, que «al juzgar sobre su pro-cedencia se debe ponderar, ante todo, la medida en que el interés público exija la ejecución, para otor-gar, la suspensión, con mayor o menor amplitud, según el grado en que el interés público esté en juego. Respecto de la dificultad de la reparación, no cabe excluirla sin más por la circunstancia de que el daño o perjuicio que podría derivar de la ejecución sea valorable económicamente».
El art. 111.2 LPC, establece que «el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros al suspensión y el perjuicio que causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto recurrido, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicio de imposible o difícil reparación.
b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad del pleno derecho previstas en el art. 62.1 de esta Ley».
La suspensión del acto administrativo puede ir acompañada de la adopción de medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público y la eficacia de la resolución im-pugnada (art. 111.3).
El número 4 del art. 111 prevé —y ésta es una innovación tan importante como plausible— la aplica-ción al caso del silencio positivo, de forma que si transcurren treinta días desde la solicitud de suspensión sin que el órgano competente dicte resolución al respecto, el acto impugnado se entenderá auto-máticamente suspendido sin más requisitos, es decir, sin necesidad de solicitar certificación de acto presunto.
Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una plura-lidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquél se insertó (art. 111.5).
Del esquema general que acaba de analizarse se exceptúan aquellos actos que inciden sobre los derechos fundamentales de la persona que, dada su naturaleza, cuentan con una protección jurisdic-cional específica.
La suspensión de los acuerdos de los entes locales tiene ahora carácter jurisdiccional en todo caso. Solamente de forma excepcional, «si una Entidad local adoptara actos o acuerdos que atenten grave-mente al interés general de España», podrá la Administración del Estado (el Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma, concretamente), previo requerimiento al Presidente de la Corporación y en el caso de no ser atendido, proceder a la suspensión del acuerdo local y «adoptar las medidas pertinentes a la protección de dicho interés, debiendo impugnarlos en el plazo de diez días desde la suspensión ante la jurisdicción contencioso–administrativa (art. 67 LBRL).
A. EL SENTIDO GENERAL DE LA REGULACIÓN
En ocasiones, ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la Ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio, bien positivo o afirmativo. Esta primera explicación de la téc-nica del silencio administrativo —presunción legal— requiere no pocas precisiones, cuya concreta com-prensión exige no sólo distinguir de entrada las dos modalidades señaladas.
El silencio administrativo se regula, por primera vez; en los art. 94 y 95 LPA. La legislación actual, la Ley 30/92, proclama enfáticamente en su Exposición de Motivos «un nuevo concepto sobre la relación de la Administración con el ciudadano, superando la doctrina del llamado silencio administrativo»; «El objetivo de la Ley no es dar carácter positivo a la inactividad de la Administración cuando los particulares se dirijan a ella. El carácter positivo de la inactividad de la Administración es la garantía que se establece cuando no se cumple el verdadero objetivo de la Ley, que es que los ciudadanos obtengan respuesta expresa de la Administración y, sobre todo, que la obtengan en el plazo establecido».
La Administración está obligada a dictar resolución expresa sobre cuantas solicitudes se formulen por los interesados, así como en los procedimientos iniciados de oficio cuya instrucción y resolución afecte a los ciudadanos o a cualquier interesado (art. 42.1 LPC).
Debe hacerlo en el plazo máximo que resulte de la tramitación del procedimiento aplicable en cada caso. Cuando la norma de procedimiento no fije plazos, el plazo máximo de resolución será de tres me-ses (art. 42.2). Los plazos previstos en el procedimiento podrán ser ampliados en el caso de que el nú-mero de solicitudes formuladas impidan razonablemente su cumplimiento.
Los titulares de los órganos administrativos que tengan la competencia para resolver los procedi-mientos que se tramiten y el personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, son responsables directos de que la obligación de resolución expresa se haga efectiva en los plazos establecidos. Su incumplimiento dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria o, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo (art. 42.3).
Si la Administración no dicta resolución expresa en el plazo en cada caso aplicable «se producirán —dice el art. 43, rotulado “actos presuntos”— los efectos jurídicos que se establecen en este artículo».
Art. 42.2 LPC.- «Cuando en los procedimientos iniciados en virtud de solicitudes formuladas por los interesados no haya recaído resolución en plazo, se podrán entender estimadas aquéllas en los siguientes supuestos:
c) En todos los casos, las solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedarán desestimadas si no recae resolución expresa».
Art. 42.3 LPC.- «Cuando en los procedimientos iniciados en virtud de solicitudes formuladas por los interesados no haya recaído resolución en plazo, se podrán entender estimada la solicitud en los siguientes supuestos:
a) Procedimientos de ejercicio del derecho de petición del art. 29 CE.
b) Resolución de recursos administrativos. Ello no obstante, cuando el recurso se haya interpuesto contra la desestimación presunta de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el recurso si llegado el plazo de resolución de éste el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo».
B. LA CERTIFICACIÓN DE LOS ACTOS PRESUNTOS Y SUS PROBLEMAS
Certificar es asegurar, afirmar, dar por cierta una cosa, fijar o señalar con certeza un hecho, hacién-dolo cierto por medio de un instrumento público. La certificación no crea el hecho sino que asegura simplemente la verdad del mismo frente a todos. Éste es el significado que a la certificación de los actos presuntos da el art. 44.2, según el cual «Para su eficacia, los interesados o la propia Administración deberán acreditar los actos presuntos mediante certificación emitida por el órgano competente que debió resolver expresamente el procedimiento, que deberá extenderla inexcusablemente en el plazo de veinte días desde que le fue solicitada, salvo que en dicho plazo haya dictado resolución expresa, sin que pueda delegar esta competencia específica».
Como la certificación es un mero instrumento, carente como tal de todo contenido sustantivo, su falta de expedición, en el plazo de veinte días que la Ley concede al efecto, no puede, lógicamente, perjudicar al interesado, ni menguar, en consecuencia, la eficacia del acto presunto que es su objeto. Así lo precisa el propio art. 44.3, en su párrafo segundo «…los actos presuntos serán igualmente eficaces y se podrán acreditar mediante la exhibición de la petición de la certificación sin que quede por ello desvirtuado el carácter estimatorio o desestimatorio legalmente establecido para el acto presunto».
La certificación que se emita deberá ser comprensiva de la solicitud presentada o del objeto del pro-cedimiento seguido, de la fecha de iniciación, del vencimiento del plazo para dictar resolución y de los efectos generados por la ausencia de resolución expresa (art. 44.3).
El administrado no tiene un plazo establecido para solicitar la certificación de acto presunto, puede hacerlo desde el día siguiente al de vencimiento del plazo para resolver expresamente o demorar cuanto desee la solicitud de certificación, a partir de la cual empiezan a correr aquéllos veinte días. En este plazo la Administración no sólo puede, sino que, incluso, debe dictar resolución expresa.
El art. 43.1 en su párrafo segundo estable que «El vencimiento del plazo de resolución no exime a las Administraciones Públicas de la obligación de resolver, pero deberán de abstenerse de hacerlo cuando se haya emitido la certificación a que se refiere el art. 44».
Existiendo ya desde el momento del vencimiento del plazo legal para resolver un acto presunto de un contenido predeterminado por la Ley, es obvio que la Administración no puede producir libremente en el plazo de veinte días a contar desde la solicitud de certificación una resolución de sentido contrario a aquél, sino en los límites que para la revisión de oficio de los actos administrativos se establecen en los art. 102 y ss LPC.
Sólo podría admitirse como lícito que en el plazo de veinte días a contar desde la solicitud de certifi-cación se dictara una resolución contraria al efecto estimatorio que, en principio, establece el art. 43.2 LPC. cuando la solicitud formulada en su día por el particular careciera de «los requisitos esenciales» exigidos por las normas aplicables para la adquisición de las facultades o derechos correspondientes y ello sobre la base de que el art. 62.1.f LPC considera que esa carencia de los requisitos esenciales en cuestión determina en todo caso, esto es, tanto si se trata de actos presuntos, como de actos expresos, la nulidad de pleno derecho del acto al que afecta.
16:58 | Etiquetas: Administracion |
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