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Timestamp: 2020-02-22 04:29:54+00:00

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DFR - BVerfGE 102, 99 - Landesabfallgesetz Nordrhein-Westfalen
1. Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 des Abfallgesetzes für das L ...
2. Im Zeitpunkt des Erlasses des Nordrhein-Westfälischen Lan ...
1. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens betreibt in Herford-L ...
2. Im Verfahren über die von der Klägerin hiergegen ein ...
1. Zur Vorlage haben sich die Landesregierung und das Landesumwel ...
2. Der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts hat eine ...
1. Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht bei seiner Vorlage auf ...
2. Das Oberverwaltungsgericht hat § 10 Abs. 3 Satz 1 und 2 L ...
1. Mit der Lizenzpflicht des § 10 LAbfG regelt der Landesges ...
2. Die Frage, unter welchen Voraussetzungen Abfälle zu entso ...
3. Der Landesgesetzgeber kann sich für eine kompetenzielle Z ...
4. Die vom Landesgesetzgeber verfolgten Ziele der Kapazitäts ...
5. Die landesrechtliche Lizenzregelung lässt sich von der ab ...
1. Die bundesrechtlichen Vorschriften der §§ 7 bis 9 Ab ...
2. Die nicht in die verfassungsrechtliche Prüfung einbezogen ...
des Zweiten Senats vom 29. März 2000
-- 2 BvL 3/96 --
in dem Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung, ob § 10 des Abfallgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesabfallgesetz - LAbfG -) in der Fassung vom 21. Juni 1988 (GV.NW S. 250) mit dem Grundgesetz vereinbar ist -- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 18. Januar 1996 -- 20 A 2865/94 --.
§ 10 des Abfallgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesabfallgesetz -- LAbfG --) in der Fassung vom 21. Juni 1988 (Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 250) war mit Artikel 74 Absatz 1 Nummer 24 und Artikel 72 Absatz 1 des Grundgesetzes in Verbindung mit den §§ 4 Absatz 1, 6 Absatz 1, 7 Absatz 1 und 2, 8 Absatz 1 und 3 und § 9 des Gesetzes über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen (Abfallgesetz -- AbfG --) vom 27. August 1986 (Bundesgesetzblatt I Seite 1410) unvereinbar und deshalb nichtig.
Die Bestimmungen der §§ 2, 3, 4, 6, 7, 8, 15 Abs. 3 und 19 AbfG stellten ein System von Regelungen dar, dessen Detailreichtum hinsichtlich der Genehmigungsbedürftigkeit von Abfallentsorgungsanlagen (§§ 4, 7 und 8 AbfG) sowie hinsichtlich der Genehmigungsvoraussetzungen in abfallrechtlicher Hinsicht offen zu Tage trete. Insbesondere die Verknüpfung von zwingenden und fakultativen Genehmigungsvoraussetzungen in § 8 AbfG mit den Regelungen in § 2 (§ 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 2 AbfG) und § 6 AbfG (§ 8 Abs. 3 Satz 1 AbfG) rechtfertigten schon für sich den Schluss, dass der Bundesgesetzgeber im Interesse der Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamten Bundesgebiet die Ablagerung und Behandlung von Abfällen außerhalb zugelassener Anlagen grundsätzlich verbieten und die Voraussetzungen für die Anlagenzulassung unter spezifisch abfallrechtlichen Gesichtspunkten endgültig festlegen wollte. Der abschließende Charakter der bundesrechtlichen Regelung werde zusätzlich durch die Neufassung des § 7 AbfG sowie die Einfügung von § 7 b AbfG durch Art. 6 des Investitionserleichte rungs- und Wohnbaulandgesetzes vom 22. April 1993 (BGBl I S. 466) bestätigt.
Die Vorlage ist zulässig. Das vorlegende Gericht hat in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügenden Weise seine Überzeugung dargelegt, dass und aus welchen Gründen es die vorgelegten Rechtsvorschriften für verfassungswidrig hält (vgl. BVerfGE 37, 328 [333 f.]; 66, 265 [269 f.]; 84, 160 [165]; 86, 52 [57]). Seine Auffassung, dass die von ihm zu treffende Entscheidung von der Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Bestimmungen abhängt, kommt im Vorlagebeschluss hinreichend deutlich zum Ausdruck (vgl. BVerfGE 97, 49 [60]; 98, 169 [199]). Die dazu vertretene Rechtsansicht ist zumindest vertretbar und deshalb für das Bundesverfassungsgericht bindend (vgl. BVerfGE 81, 40 [49]; 87, 114 [133]). Das Oberverwaltungsgericht hat den der Klägerin im Ausgangsverfahren erteilten Bescheid über eine Lizenzbestätigung im Ergebnis als feststellenden Verwaltungsakt qualifiziert, der belastende Wirkungen entfalten könne und deshalb einer gesetzlichen Grundlage bedürfe. Dies sowie die daran geknüpfte Aussage, die gegen den Bescheid erhobene Anfechtungsklage sei zulässig, bedurften angesichts der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. etwa BVerwGE 72, 265 [267 f.]) keiner weiter gehenden Begründung.
1. Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht bei seiner Vorlage auf § 10 LAbfG in der Fassung vom 21. Juni 1988 abgestellt. In dieser Fassung ist die Vorschrift für die Beurteilung, ob der angefochtene Bescheid vom 5. März 1990 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25. September 1990 rechtmäßig ist, weiterhin maßgeblich. Die nachfolgenden Änderungen der Bestimmung sind ohne Bedeutung, denn ein rechtswidrig erlassener Verwaltungsakt wird grundsätzlich nicht aufgrund einer nachfolgenden Änderung der Sach- und Rechtslage rechtmäßig (vgl. Kopp/Schenke, VwGO [11. Aufl. 1998]; § 113 Rn. 47 f.); den später auf Landes- und Bundesebene erlassenen Vorschriften kann nichts hiervon Abweichendes entnommen werden (vgl. hierzu allgemein BVerwG, Urteil vom 27. April 1990 - BVerwG 8 C 87.88 -, NVwZ 1991, S. 360 f.).
2. Das Oberverwaltungsgericht hat § 10 Abs. 3 Satz 1 und 2 LAbfG, der unmittelbar die Rechtsgrundlage für die angefochtene Lizenzbestätigung enthält, und - wegen der regelungstechnischen Einheit - auch § 10 Abs. 1 Satz 1 LAbfG zur verfassungsrechtlichen Prüfung vorgelegt. § 10 Abs. 2 Satz 1 LAbfG bestimmt als zwingende Voraussetzung für die Erteilung einer Lizenz, dass die mit ihr beabsichtigte Nutzung mit den abfallwirtschaftlichen Zielvorstellungen des Landes, insbesondere den Abfallentsorgungsplänen im Einklang steht. Erst bei Berücksichtigung dieses materiellen Erfordernisses lassen sich die Lizenz als Rechtsinstitut des Landesabfallrechts und ihr Verhältnis zur bundesrechtlich geregelten Zulassung von Abfallentsorgungsanlagen zutreffend rechtlich beurteilen. Wegen dieses inneren Zusammenhangs mit den zur Prüfung gestellten Regelungen ist auch § 10 Abs. 2 Satz 1 LAbfG als mit vorgelegt anzusehen und in die verfassungsrechtliche Prüfung einzubeziehen (vgl. BVerfGE 3, 208 [211]; 12, 151 [163]; 80, 96 [100 f.]).
Stützen sich der Bund und ein Land im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung jeweils auf dieselbe Kompetenzbestimmung des Grundgesetzes, so hat die Bundesgesetzgebung nach Maßgabe des Art. 72 GG den Vorrang. Den Ländern steht die Befugnis zur Gesetzgebung gemäß Art. 72 Abs. 1 GG (in der bis 1994 geltenden Fassung) zu, solange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch gemacht hat. Andernfalls entfaltet das Bundesgesetz Sperrwirkung für die Länder. Diesen bleibt Raum für eine eigene Regelung nur, wenn und soweit die bundesrechtliche Regelung nicht erschöpfend ist. Wann eine bundesrechtliche Regelung als erschöpfend anzusehen ist, folgt aus einer Gesamtwürdigung des betreffenden Normenkomplexes (vgl. BVerfGE 1, 283 [296]; 67, 299 [324]; 98, 265 [301]). Der Erlass eines Bundesgesetzes über einen bestimmten Gegenstand rechtfertigt für sich allein noch nicht die Annahme, dass damit die Länder von eigener Gesetzgebung ausgeschlossen sind; es können noch Bereiche übrig bleiben, deren Regelung für die Gesetzgebung der Länder offen ist (vgl. BVerfGE 56, 110 [119]). Maßgeblich ist, ob ein bestimmter Sachbereich tatsächlich umfassend und lückenlos geregelt ist bzw. nach dem aus Gesetzgebungsgeschichte und Materialien ablesbaren objektivierten Willen des Gesetzgebers abschließend geregelt werden sollte.
Hat der Bund einen Sachbereich in Wahrnehmung einer konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz in diesem Sinne abschließend geregelt, so tritt die Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG für eine Regelung der Länder im selben Sachbereich unabhängig davon ein, ob die landesrechtlichen Regelungen den bundesrechtlichen Bestimmungen widerstreiten oder sie nur ergänzen, ohne ihnen sachlich zu widersprechen (vgl. BVerfGE 20, 238 [250]). Führt der Vollzug einer landesrechtlichen Bestimmung dazu, dass die bundesrechtliche Regelung nicht mehr oder nicht mehr vollständig oder nur noch verändert angewandt und so in ihrem Regelungsziel nur modifiziert verwirklicht werden kann, so ist dies jedenfalls ein sicheres Anzeichen dafür, dass die betreffende landesrechtliche Bestimmung sich auf einem Feld bewegt, das der Bundesgesetzgeber durch eigene Vorschriften bereits besetzt hat.
Die Länder sind auch nicht berechtigt, eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz dort in Anspruch zu nehmen, wo sie eine - abschließende - Bundesregelung für unzulänglich und deshalb reformbedürftig halten; das Grundgesetz weist ihnen nicht die Aufgabe zu, kompetenzgemäß getroffene Entscheidungen des Bundesgesetzgebers "nachzubessern" (vgl. BVerfGE 36, 193 [211 f.]; 85, 134 [147]; 98, 265 [300]).
Von diesem Maßstab ausgehend war die zur Prüfung vorgelegte Norm ungültig. Der Bund hatte in Ausfüllung der umfassend das Recht der Abfallwirtschaft umgreifenden Kompetenz des Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG (vgl. BVerfGE 98, 106 [120]) im Abfallgesetz vom 27. August 1986 die Planung und Zulassung von Abfallentsorgungsanlagen geregelt, in denen - auch gemäß § 3 Abs. 3 AbfG ausgeschlossene - Abfälle in Erfüllung der Entsorgungspflicht aus schließlich zu behandeln, zu lagern und abzulagern waren. Damit war dem Gesetzgeber des Landes Nordrhein-Westfalen eine Regelung verwehrt, die - wie in § 10 LAbfG geschehen - für die Behandlung und Ablagerung von ausgeschlossenen Abfällen zusätzlich die Erteilung einer Lizenz verlangt.
Nach diesem gesetzlichen Konzept stellt sich die Lizenz allerdings auf den ersten Blick als eine auf die Person des Abfallentsorgers bezogene Erlaubnis und nicht als "sachbezogene" Anlagengenehmigung dar. Indes regelt das Gesetz als Voraussetzung der Lizenzerteilung bestimmte Anforderungen an die "beabsichtigte Nutzung", was sich nach dem Gesetzeswortlaut zwar auf die Nutzung der Lizenz bezieht, zugleich jedoch zwingend die Nutzung der Anlage oder auch der Anlagengenehmigung umfasst: Im Rahmen des grundsätzlich bestehenden Anlagenzwangs nach § 4 Abs. 1 AbfG dürfen nämlich Abfälle - auch soweit sie gemäß § 3 Abs. 3 AbfG von der Entsorgung durch die öffentliche Hand ausgeschlossen sind - nur in den dafür zugelassenen Anlagen oder Einrichtungen (Abfallentsorgungsanlagen) behandelt, gelagert und abgelagert werden. Nur auf diesem Wege kann also eine Lizenz genutzt werden. Deshalb wirkt sich die Lizenzpflicht mit der in § 10 Abs. 2 Satz 1 LAbfG geregelten Voraussetzung für die Erteilung der Lizenz auf die Mög lichkeit, ausgeschlossene Abfälle in dafür gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 AbfG geplanten und gemäß §§ 7 bis 9 AbfG zugelassenen Anlagen zu entsorgen, im Ergebnis notwendig als weiteres "sachbezogenes" Zulassungserfordernis aus.
Über die Zulassung (Errichtung, Betrieb sowie wesentliche Änderungen) einzelner ortsfester Abfallentsorgungsanlagen war nach näherer Maßgabe des § 7 AbfG durch Planfeststellung oder Genehmigung zu entscheiden. § 8 Abs. 1 AbfG regelte die Möglichkeit, zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit Planfeststellungen oder Genehmigungen mit Bedingungen oder Auflagen zu versehen, wobei Auflagen über die Anforderungen an die Abfallentsorgungsanlagen oder ihren Betrieb auch noch nachträglich zulässig waren. In diesem Zusammenhang konnten auch die nicht verbindlichen Festlegungen in den Abfallentsorgungsplänen der Länder als Gesichtspunkte der Abwägung oder der Ermessensausübung Bedeutung gewinnen (vgl. auch § 17 Abs. 5 LAbfG). § 8 Abs. 3 AbfG zählte Gründe auf, aus denen die Planfeststellung oder Genehmigung zwingend zu versagen war. Gemäß § 8 Abs. 3 Satz 1 AbfG hatte das Vorhaben den für verbindlich erklärten Feststellungen eines Abfallentsorgungsplans zu entsprechen. Dem gegenüber bestimmt § 10 Abs. 2 Satz 1 LAbfG weiter gehend, dass die Lizenz nur erteilt werden darf, wenn die mit ihr beabsichtigte Nutzung mit den abfallwirtschaftlichen Zielvorstellungen des Landes, insbesondere den Abfallentsorgungsplänen (jetzt: Abfallwirtschaftsplänen) im Einklang steht. Damit stellen auch die nicht für verbindlich erklärten Festlegungen in solchen Plänen einen zwingenden Grund zur Versagung einer Lizenz dar (vgl. dazu näher Stallknecht, Lizenz und Lizenzentgelt [1992], S. 70 ff.). Dies steht wegen des unauflöslichen Zusammenhangs zwischen einer Lizenz und deren Gebrauch durch Benutzung einer Abfallentsorgungsanlage mit Bundesrecht nicht im Einklang; die Beseitigung ausgeschlossener Abfälle wird unter einen zusätzlichen, materiell eigenständig geregelten Erlaubnisvorbehalt gestellt.
3. Der Landesgesetzgeber kann sich für eine kompetenzielle Zulässigkeit der Regelung über die Lizenzpflicht auch nicht darauf berufen, dass der Bundesgesetzgeber im Abfallgesetz die Organisation der Entsorgung ausgeschlossener Abfälle nicht abschließend geregelt, sondern weitgehend der Bestimmung durch die Länder überlassen hat (vgl. in diesem Sinne BVerwG, Urteil vom 29. Juli 1999 - BVerwG 7 CN 1.98 -, DVBl 1999, S. 1523 [1524]). Die landesrechtliche Zuständigkeit zur Regelung der Organisation der Entsorgung ausgeschlossener Abfälle (vgl. nunmehr aber § 13 Abs. 4 KrW-/AbfG) findet ihre Grenze dort, wo sie - wie hier - auf bundesrechtlich normierte Sachbereiche und Handlungsinstrumente im Recht der Zulassung von Abfallentsorgungsanlagen trifft. Landesrechtliche Organisationsregelungen dürfen weder die bundesrechtliche Regelung der Entsorgungspflicht (§ 3 AbfG) modifizieren noch die abfallrechtlichen Voraussetzungen für die Zulassung zur Entsorgung von Abfällen außerhalb der Möglichkeit verbindlicher Festlegungen in Entsorgungsplänen (§ 6 Abs. 1 Satz 6 AbfG) verändern.
4. Die vom Landesgesetzgeber verfolgten Ziele der Kapazitätssteuerung, des Bestands- und Konkurrenzschutzes führen zu keinem anderen Ergebnis. Auch insoweit handelt es sich um spezifisch abfallrechtliche Kriterien, die nach dem Abfallgesetz des Bundes im Rahmen der Anlagenzulassung bei der Prüfung einer Beeinträchti gung des Wohls der Allgemeinheit zu berücksichtigen waren (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 AbfG). Die Zulassung einer Anlage konnte daher auch mit der Begründung versagt werden, dass aufgrund entstehender Überkapazitäten Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit oder der ordnungsgemäßen Abfallentsorgung in der beantragten oder in konkurrierenden Anlagen zu befürchten waren oder dass ihre Zulassung zu einer abfallwirtschaftlich abträglichen und schwer überwachbaren Zersplitterung der Beseitigungskapazitäten in einem bestimmten Einzugsgebiet führen würde. Dem gegenüber war mangels eines subjektiven Rechtsanspruchs privater Dritter auf Beteiligung an der Entsorgung ausgeschlossener Abfälle (vgl. dazu die Ausnahme in § 3 Abs. 6 AbfG) das private Interesse des Inhabers einer vorhandenen Entsorgungsanlage, von der Zulassung eines Konkurrenten verschont zu bleiben, selbst dann kein Versagungsgrund im Sinne des § 8 Abs. 3 AbfG, wenn diesem durch die Zulassung erhebliche wirtschaftliche Einbußen drohten (vgl. von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, Stand: September 1997, § 8 Abs. 3 AbfG, Rn. 21 f., 29). Soweit der Konkurrenzschutz hierüber hinaus gehend die wirtschaftlichen Interessen der bereits zugelassenen Anlagenbetreiber schützen soll (vgl. Verwaltungsvorschriften zur Vergabe von Lizenzen nach § 10 LAbfG, MBl 1994, S. 550, Nr. 3.1.2), ist hierfür kein Raum, weil die bundesrechtliche Zulassungsregelung eine ausschließliche Orientierung am Wohl der Allgemeinheit anordnet und damit die Berücksichtigung wirtschaftlicher Interessen privater Dritter abschließend negativ regelt. Gleiches gilt, soweit bundesrechtlich nachträgliche Nebenbestimmungen zugelassen waren (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 3 AbfG), für einen hierüber hinaus gehenden landesrechtlichen Bestandsschutz.
5. Die landesrechtliche Lizenzregelung lässt sich von der abfallrechtlichen Anlagenzulassung kraft Bundesrechts auch nicht als eine vom Land ausgehende Beauftragung eines Entsorgungsträgers mit der Beseitigung ausgeschlossener Abfälle verstehen und abgrenzen. Das Abfallgesetz des Bundes sah die Beauftragung Dritter im Rahmen der Erfüllung der Entsorgungspflicht vor (§ 3 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 4 Satz 2 AbfG). Der Entsorgungspflichtige wurde dabei nicht bereits durch die Beauftragung eines Dritten von seiner Pflicht befreit, sondern erst dann, wenn eine ordnungsgemäße Entsorgung erfolgt war. Entsorgungspflicht und Beauftragung des Dritten ließen sich nicht voneinander trennen. Dies bedeutet, dass ein Land nur dann einen Dritten mit der Entsorgung bestimmter Abfälle beauftragen konnte, wenn es selbst hinsichtlich dieser Abfälle entsorgungspflichtig war. Hinsichtlich ausgeschlossener Abfälle regelte § 3 Abs. 4 Satz 1 AbfG aber für die Länder abschließend, dass der Abfallbesitzer allein entsorgungspflichtig war (vgl. BVerwGE 67, 8 [10]). Mithin konnte bei ausgeschlossenen Abfällen auch nur dieser einen Dritten mit der Entsorgung beauftragen. Eine von § 3 Abs. 4 Satz 1 AbfG abweichende Entsorgungspflicht des Landes durch eine Andienungs- oder Überlassungspflicht hinsichtlich ausgeschlossener Abfälle mit der denkbaren Folge, dass das Land als allein entsorgungspflichtiger Abfallbesitzer wiederum einen Dritten mit der Entsorgung hätte beauftragen können, hat das Land Nordrhein-Westfalen mit seinem Landesabfallgesetz nicht begründet.
1. Die bundesrechtlichen Vorschriften der §§ 7 bis 9 AbfG, aus denen neben § 4 Abs. 1 und 6 Abs. 1 AbfG die Sperre für die zur Prüfung gestellte Lizenzregelung des § 10 LAbfG folgte, beziehen sich nach ihrem Wortlaut nur auf ortsfeste Abfallentsorgungsanlagen. Soweit daneben auch mobile Abfallentsorgungsanlagen in Betracht zu ziehen sein sollten (vgl. dazu Stallknecht, Lizenz und Lizenzentgelt [1992], S. 102 f.), sind sie jedenfalls von so untergeordneter Bedeutung, dass sich hieraus Folgerungen für eine Gesetzgebungskompetenz des Landes für die Einführung einer Lizenzpflicht nicht ableiten lassen. Entsprechendes gilt, soweit nach § 4 Abs. 2 und Abs. 4 AbfG Ausnahmen vom grundsätzlichen Zwang zur Entsorgung von Abfällen in dafür zugelassenen Entsorgungsanlagen möglich waren. Für die Frage, ob die bundesrechtliche Regelung gemäß Art. 72 Abs. 1 GG Sperrwirkung zu Lasten einer Gesetzgebung der Länder entfaltet, ist von dem für den Regelfall bestehenden Konzept des Bundesgesetzes auszugehen.
2. Die nicht in die verfassungsrechtliche Prüfung einbezogenen Teilregelungen des § 10 LAbfG, nämlich Abs. 1 Satz 2 (für die Lizenzerteilung zuständige Behörde), Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 3 (Möglichkeit von Befristungen und Auflagen bzw. anderen Nebenbestimmungen) und Abs. 4 (Übertragung der Lizenz), haben gegenüber den für verfassungswidrig zu erachtenden Bestimmungen der Norm keine eigenständige Bedeutung. § 10 LAbfG ist deshalb insgesamt für nichtig zu erklären (vgl. BVerfGE 8, 274 [301]; 48, 127 [177]; 82, 159 [189]).
Limbach, Sommer, Jentsch, Hassemer, Herr Broß ist an der Unterschrift gehindert, Osterloh, Di Fabio

References: § 10
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 § 6
 § 7
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 Art. 6
 § 80
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 § 113
 § 10
 § 10
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 § 10
 Art. 72
 Art. 72
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 Art. 74
 § 3
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 § 17
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