Source: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/D6785AAA82
Timestamp: 2020-06-06 16:06:29+00:00

Document:
III SAB/Kr 79/12 - Wyrok WSA w Krakowie z 2013-10-23
6122 Rozgraniczenia nieruchomości 659, Geodezja i kartografia, Wójt Gminy, stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III SAB/Kr 79/12 - Wyrok WSA w Krakowie z 2013-10-23, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA
2013-10-23 orzeczenie prawomocne
Piotr Lechowski /przewodniczący sprawozdawca/
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Dz.U. 2012 poz 270 Art. 149 par. 1, zd. II par. 2, 154 par. 6, 161 par. 1 pkt 3
Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287 Art. 33 ust. 1 i 2, 34 ust. 2
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Halina Jakubiec Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi L. R. "A" w Z. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie przewlekłości postępowania rozgraniczeniowego I. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w kwocie 2 000 (słownie: dwa tysiące) złotych, III. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego L. R. "A" w Z. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
L. R. prowadzący działalność gospodarczą jako "A" w Z wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Wnioskami skargi objęto: zobowiązanie Wójta Gminy do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia Wójtowi Gminy grzywny w maksymalnej wysokości.
Uzasadniając skargę wskazano, że na wniosek Firmy A Sp. Jawna w Z, postanowieniem z dnia 2 marca 2010 [...] Wójt Gminy wszczął postępowanie rozgraniczeniowe o rozgraniczenie nieruchomości stanowiących własność wnioskodawcy obejmujących działki [...], [...], [...] i [...] z nieruchomościami skarżącego L. R. stanowiącymi działki [...], [...], [...] i [...]. Następnie sprawa oznaczona została sygnaturą [...].
Podniesiono, że od wszczęcia postępowania do wniesienia skargi, upłynęło ponad 2,5 roku, sprawa nie została zakończona, a skarżący nie był informowany w trybie art. 35 lub 36 k.p.a. o przyczynach niemożności zakończenia sprawy w terminie.
Wskazano, że wniesienie skargi poprzedzone zostało pismem z dnia 26 sierpnia 2011 r. do Wójta Gminy, na które w piśmie Wójta Gminy z dnia 12 września 2011 skarżący otrzymał odpowiedź, że postępowanie zostanie wkrótce zakończone.
Następnie skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na przewlekłość postępowania rozgraniczeniowego, które postanowieniem SKO z 21 marca 2012 sygn. akt [...] uznano za uzasadnione i wyznaczono Wójtowi Gminy 30 dniowy termin do załatwienia sprawy.
Termin ten upłynął bezskutecznie.
Uzupełniająco skarżący wskazywał, że brak zakończenia tego postępowania rozgraniczeniowego, był przyczyną zawieszenia postanowieniem z dnia 14 października 2011 Sądu Okręgowego sygn. [...], sprawy z jego powództwa przeciwko Firmie A Spółce Jawnej o wydanie nieruchomości / części działki [...]/ i zapłatę z tytułu bezumownego korzystania z niej.
Nadto podnosił, że strona pozwana zburzyła część budynku znajdującą się na jego działce, a brak rozgraniczenia uniemożliwia wytoczenie powództwa o odszkodowanie.
Te okoliczności traktuje skarżący jako dające podstawę do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości.
W odpowiedzi z dnia 27.12.2012 r. na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie o jej oddalenie.
Wniosek o odrzucenie skargi uzasadniał Wójt Gminy tym, że zdaniem organu postępowanie w przedmiocie zasadności uznania zażalenia na przewłokę postępowania nie zostało zakończone. Podniesiono, że na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2012 r. "skargę wniósł pełnomocnik skarżącego", a na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. III SA/Kr 868/12 odrzucającego tę skargę wniesiono skargę kasacyjną, nie rozpoznaną do chwili składania odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie. Zdaniem Wójta skarga jako przedwczesna z uwagi na art. 52 § 1 P.p.s.a. winna ulec odrzuceniu.
Wskazano, że w związku z tym postępowaniem, przy piśmie z dnia 24.05.2012 na żądanie SKO Wójt przekazał akta sprawy, którymi od tej pory nie dysponuje.
W uzasadnieniu zarzutów mających prowadzić do oddalenia skargi wskazano, że wykonawcą rozgraniczenia /wszczętego postanowieniem rozgraniczeniowym z dnia 2.03.2010 r./ był geodeta uprawniony mgr inż. A. Ł. (prowadzący działalność pod firmą "B") "działający na zlecenie Firmy A Spółka Jawna". Upoważniony geodeta w dniu 21 czerwca 2010 r. przeprowadził rozprawę graniczną i według informacji uzyskanej wówczas od geodety, nie doszło do podpisania tego protokołu przez przedstawiciela wnioskodawcy.
Działający z upoważnienia wnioskodawcy – Dyrektor Zarządzający – Prokurent T. P. zaproponował aby ustalenie przebiegu granicy nastąpiło po rozstrzygnięciu sprawy prowadzonej w Sądzie Okręgowym do sygn. [...] z wniosku skarżącego o wydanie nieruchomości.
Podniesiono, że w odpowiedzi na zapytania skarżącego o zaawansowanie prac, informowano skarżącego pismami, które są w aktach, że zakończenie postępowania rozgraniczeniowego warunkowane jest dostarczeniem przez Geodetę dokumentów, które w pierwszej kolejności posłużą do wydania przez Wójta Gminy opinii w trybie art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne. Po uzyskaniu tej opinii i przyjęciu dokumentów do powiatowego zasobu dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej prowadzonego przez Starostę Powiatowego, dokumentacja będzie zdatna do wydania decyzji w przedmiocie rozgraniczenia.
Wójt Gminy podniósł, że w pismach z dnia 24.02.2012 i z dnia 26.03.2012 /do którego dołączono kopię postanowienia [...]/, wzywał geodetę – wykonawcę rozgraniczenia, do zakończenia prac. Według twierdzeń odpowiedzi na skargę, geodeta doręczył Wójtowi pismo wnioskodawcy z 31 sierpnia 2011, w którego treści podano potrzebę wstrzymania czynności związanych z rozgraniczeniem.
Wskazano, że z geodetą przeprowadzono rozmowę, z której sporządzono notatkę służbową załączoną do akt sprawy.
Podnosił Wójt, że SKO uznając zażalenie za uzasadnione nie uznało zarazem przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa.
Stwierdzono w odpowiedzi na skargę, że aktualnie w wyniku przeprowadzonej rozmowy z geodetą Urząd jest w posiadaniu kserokopii protokołu granicznego, który został podpisany przez stronę podczas rozprawy granicznej w dniu 21.VI.2010 r., a oryginał zwrócono celem załączenia do operatu i przedłożenia Wójtowi Gminy do wydania opinii.
Wnosząc o oddalenie skargi Wójt Gminy konkludował zajęte stanowisko także okolicznością, że to nie skarżący jest wnioskodawcą postępowania rozgraniczeniowego, że jego przebieg jest związany z przebiegiem innych postępowań, które dotyczą wnioskodawcy i skarżącego, że w postępowaniu rozgraniczeniowym istotną rolę pełni uprawniony geodeta, co ogranicza zakres czynności podejmowanych przez organ administracji. Zdaniem Wójta podejmowano tylko te czynności, które były możliwe, skoro nie doszło do podpisania protokołu granicznego, a geodeta do chwili sporządzenia odpowiedzi na skargę nie przedłożył sprawozdania z podejmowanych czynności.
Wójt Gminy zaznaczył, że podjęto dalsze starania o uzyskanie dokumentów, co mogłoby pozwolić na załatwienie sprawy. Nie wyłączało to zdaniem organu – możliwości wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem rozgraniczeniowym.
Zarazem organ stwierdził, że nie dysponuje całością oryginalnych akt postępowania przekazanych SKO, a wykonano kopie z dostępnej ich części, określonej w wykazie.
Z akt sądowych wynika, że po wezwaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 30.01.2013 o nadesłanie kompletnych akt administracyjnych postępowania rozgraniczeniowego, pismem z 6.02.2013 Wójt Gminy zwrócił się do SKO o niezwłoczny zwrot akt. Pismo wpłynęło do SKO 7 lutego 2013 r., a akta administracyjne rozgraniczenia (po ponownym wezwaniu przez WSA z 9 maja 2013), przedstawił Wójt Gminy przy piśmie z dnia 20.05.2013 r. z wyjaśnieniem, że nie zawierają one nadal dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do wydania decyzji.
W piśmie Wójta Gminy podano, że po interwencji " w Wojewódzkiej Inspekcji Geodezyjnej i Kartograficznej, geodeta 19 marca 2013 r. złożył dokumentację rozgraniczenia, która po uzyskaniu w dniu 25 marca 2013 r. opinii pozytywnej, w dniu 26.03.2013 r. została złożona w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o czym powiadomiono geodetę uprawnionego.
Do dnia 20.05.2013 geodeta nie przedłożył Wójtowi dokumentów niezbędnych do wydania decyzji.
Po wyznaczeniu terminu rozprawy na dzień 23 października 2013 r., w piśmie z dnia 18.09.2013 r. Wójt Gminy zawiadomił, że dokumenty niezbędne do wydania decyzji zostały złożone w Urzędzie Gminy dnia 26 sierpnia 2013 r., oraz załączył egzemplarz decyzji z dnia 12 września 2013 znak [...], którą zatwierdzono ustalony w toku postępowania rozgraniczeniowego przebieg granic opisanych decyzją zgodnie z treścią protokołu granicznego przyjętego w dniu 5.07.2013 do powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej.
Na rozprawie 23 października 2013 r. pełnomocnik skarżącego wobec wydania decyzji zmienił żądanie skargi o tyle, iż domagał się stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia Wójtowi Gminy grzywny w maksymalnej wysokości.
Z przedstawionych przez Wójta Gminy przy piśmie z dnia 20 maja 2013 aktach administracyjnych postępowania rozgraniczeniowego wynikają dalsze, następujące okoliczności:
1. we wniosku o rozgraniczenie wnioskodawca zaproponował mgr inż. A. Ł. jako wykonawcę prac geodezyjnych,
2. w postanowieniu Wójta Gminy z dnia 2.03.2010 r. wszczynającym postępowanie rozgraniczeniowe postanowiono, że "rozgraniczenia dokona geodeta uprawniony w/w",
3. uczestnikiem postępowania rozgraniczeniowego jest także K. R. jako współwłaścicielka ze skarżącym nieruchomości obejmującej działki [...] i [...],
4. w piśmie z dnia 16.12.2010 /k.18/, Wójt Gminy informował skarżącego w odpowiedzi na pismo z 17.11.2010 r. dotyczące zaawansowania prac i otrzymania dokumentów rozgraniczenia, że "doręczenie dokumentów warunkowane jest realizacją umowy zawartej pomiędzy wykonawcą i zleceniodawcą", przesyłając odpis tego pisma do upoważnionego geodety,
5. w pismach z 19.01.2010 i 24.02.2011 / w związku z brakiem odpowiedzi na pierwsze z nich / skarżący podkreślał, że to na organie administracji ciąży obowiązek przeprowadzenia rozgraniczenia,
6. w odpowiedzi z dnia 1.03.2011 /k.21/ Wójt Gminy podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 12.12.2010 r.,
7. w piśmie z 26.08.2011 skarżący zwracał się o dokończenie postępowania rozgraniczeniowego, załączając dokumentację związaną z wyburzeniem w sierpniu części budynku,
8. w notatce z dnia 7.09.2011 r. pracownika Urzędu Gminy, /k. 28/, stwierdzono przeprowadzenie w tym dniu rozmowy telefonicznej z przedstawicielem wnioskodawcy, według której " postępowanie rozgraniczeniowe jest kontynuowane i zakończy się w przeciągu kilku tygodni".
9. w piśmie z 12.09.2011 /k. 29/ skierowanym do skarżącego, a w odpisach do wnioskodawcy i geodety upoważnionego, w odpowiedzi na pismo z 26.08.2011 Wójt Gminy poinformował, że według informacji uzyskanej od zleceniodawcy – postępowanie zostanie wkrótce zakończone,
10. następną czynnością Wójta Gminy wynikającą z akt było wystosowanie do geodety upoważnionego pisma z dnia 24 lutego 2012 /k. 30/, w którym wezwano geodetę do "zakończenia postępowania o rozgraniczenie, bądź rozwiązania umowy ze zleceniodawcą i wycofania wniosku w tej sprawie przez Firmę A",
11. w związku z zażaleniem skarżącego na przewlekłość postępowania złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wezwaniu Wójta do złożenia akt sprawy oraz ustosunkowania się do zażalenia, w dniu 5 marca 2012 r. przedstawiono SKO akta sprawy z informacją, że wezwano geodetę do sporządzenia dokumentacji i zakończenia sprawy w trybie postępowania rozgraniczeniowego /k. 35/, Akta zwrócono jako załącznik postanowienia SKO z 21.III.2012 / k. 40/2/.
12. w związku z postanowieniem SKO uznającym zażalenie na przewlekłość postępowania za uzasadnione, Wójt Gminy w odpowiedzi na ustalenia postanowienia SKO, w piśmie z dnia 29.03.2012 /k.41/, podkreślał, że to wnioskodawca wskazał jako "wykonawcę rozgraniczenia" geodetę, stąd umową dotyczącą zakresu, terminu i kosztów zleconej usługi geodezyjnej związana jest firma wnioskodawcy. Wyraził też stanowisko, że "pozostawienie organowi możliwości ustalenia geodety – wykonawcy rozgraniczenia i związanie go umową z wójtem stworzy w przyszłości warunki do egzekwowania terminów, na które w tym postępowaniu Wójt Gminy miał ograniczony wpływ".
13. w piśmie z dnia 28.03.12 /k.42/ Wójt Gminy, wezwał geodetę upoważnionego do "spowodowania niezwłocznej kontynuacji rozgraniczenia lub wycofania wniosku, jeżeli zachodzą ku temu przesłanki", a zarazem wskazując, że rozprawa graniczna odbyła się 21 czerwca 2010 r. zażądał " niezwłocznego przedłożenia dokumentacji do dokonania oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic oraz zgodności sporządzonych dokumentów, to jest operatu pomiarowego z obowiązującymi przepisami".
14. W związku z wezwaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego spowodowanym wniesieniem zażalenia na postanowienie SKO z 21 marca 2012 przez "L. R.", Wójt Gminy dnia 25 maja 2012 r. ponowienie przedstawił akta administracyjnego rozgraniczenia /k. 44/,
15. za okres pomiędzy dniem 25 maja 2012, a datą 30.11.2012 r. kiedy za pośrednictwem Wójta Gminy wniesiono niniejszą skargę na przewlekłość postępowania, /k.45/ akta sprawy obecnie przedstawione sądowi nie dokumentują żadnej czynności Wójta w tej sprawie
16. w dniu 12 grudnia 2012 /k. 66 akt adm./ pracownik urzędu sporządził notatkę służbową z rozmowy z geodetą "uprawnionym" - synem upoważnionego geodety prowadzącym firmę "B", celem wyegzekwowania dokumentacji niezbędnej do wydania przez Wójta opinii co do zgodności operatu pomiarowego z przepisami.
Z notatki wynika, że "pojawiły się nowe okoliczności t.j. ustalono, że podczas rozprawy granicznej, która miała miejsce w dniu 21 czerwca 2010 r. sporządzono protokół graniczny, który podpisały strony tego postępowania – Prokurent Firmy wnioskodawcy, skarżący i K. R.". Według treści notatki "powyższy protokół nie spełniał wymogów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne / kserokopia w aktach/, stąd został zwrócony wykonawcy do uzupełnienia i złożenia wraz z operatem /kompletem dokumentów/ do wydania opinii.
17. znajdująca się w aktach na k. 67 – 71 kserokopia protokołu granicznego z dnia 21.06.2010 sporządzonego przez geodetę upoważnionego A. Ł., zawiera na wszystkich kartach podpisy przedstawiciela wnioskodawcy, skarżącego i K. R., chociaż w rubryce 6 stwierdzono, że mimo wezwania nie stawili się K. R., Przedstawiciel Urzędu Gminy.
Dokument ten jest identyczny z kserokopią protokołu granicznego przedłożoną przy odpowiedzi na skargę.
W obu dokumentach w m.in. rubryce 9.2. stwierdzono;
"strony oświadczyły, że granica między działkami [...] a "[...]" biegnie środkiem pionowej ściany przebiegającej przez budynek usytuowany na granicy w/w działek".
18. Pismem z dnia 17.12.2012 /k. 73/ z upoważnienia Wójta Gminy wezwano geodetę upoważnionego do przedłożenia w terminie 7 dni dokumentacji do dokonania oceny prawidłowości ustalenia przebiegu granic nieruchomości i wydania opinii. Wezwanie odebrano 21.12.2012,
19. Pismem z dnia 4 lutego 2013 Wójt Gminy zwrócił się do Wojewódzkiej Inspekcji Geodezyjnej i Kartograficznej /k. 79/ o spowodowanie zakończenia "postępowania rozgraniczeniowego" wykonywanego przez geodetę uprawnionego A. Ł. informując, że w sprawie 21.06.2010 przeprowadzono rozprawę graniczną, a mimo ponagleń nie przedłożono operatu do oceny /k.79/. Kopię tego pisma doręczono geodecie uprawnionemu 16.02.2013 r.
20. na kartach 84-86 akt administracyjnych znajdują się;
a) Kserokopia pisma " B" P. Ł. z dnia 11.03.2013, podpisanego przez A. Ł. jako geodetę uprawnionego, skierowanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, a stanowiącego odpowiedź na pismo tego organu z dnia 28.02.2013 znak [...]. W piśmie tym mgr inż. A. Ł. m.in. informuje, że występuje jako geodeta uprawniony oraz jako pracownik i przedstawiciel firmy B, współpracujących od kilkunastu lat z Firmą A. Informuje dalej, że 31.08.2011 Firma A zwróciła się o wstrzymanie czynności związanych z rozgraniczeniem motywując to toczącym się postępowaniem administracyjnym, a wobec tego, że rozporządzenie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości nie określa terminów zakończenia procedury rozgraniczenia ustosunkował się pozytywnie do tej prośby, co wyjaśnił Wójtowi na wiosnę 2012 r.
b) oryginał pisma Dyrektora Zarządzającego – Prokurenta Firmy A z dnia 31.08.2011 r. adresowanego do P. Ł. "B" ul. S w T, zawierającego prośbę o "wstrzymanie czynności zmierzających do rozgraniczenia m.in. działek [...] i [...] w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym [...]" gdyż wynik tego postępowania może mieć wpływ na rozstrzygnięcie rozgraniczeniowe.
Z dokumentów stanowiących załączniki do skargi wynika, że do tego oznaczenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po zawiadomieniu skarżącego z dnia 12 sierpnia 2011 r., decyzją z dnia 21 listopada 2011 r. nałożył na Firmę A obowiązek wykonania szeregu robót budowlanych jako następstwo częściowej rozbiórki budynku dokonanej bez zgłoszenia na działkach [...] i [...].
21. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismem z dnia 28 lutego 2013 przekazał pismo Wójta Gminy z 4 lutego 2013 r. Staroście Powiatowemu jako organowi prowadzącego Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, w celu podjęcia działań zmierzających do wypełnienia przez geodetę uprawnionego obowiązków /k.88/,
22. Dnia 19 marca 2013 r. geodeta uprawniony złożył wniosek o wydanie opinii dotyczącej operatu rozgraniczenia /k.89/, a dnia 21.03.2011 SKO zwróciło akta administracyjne rozgraniczenia po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego związanego z zaskarżeniem postanowienia SKO z dnia 21 marca 2012 r. /k.90/,
23. Dnia 25.03.2013 Wójt Gminy zawiadomił Starostę Powiatowego /k.94/, że operat pomiarowy rozgraniczenia jest zgodny z przepisami, odpis kierując do geodety uprawnionego.
Ponadto z wglądu w system cbois.nsa.gov.pl /baza orzeczeń sądu administracyjnego/ wynika, że wbrew błędnej informacji SKO przekazanej Wójtowi Gminy, to nie skarżący, ale Firma A wniosła zażalenie na postanowienie SKO z dnia 21.III.2012 r. o uznaniu za uzasadnione zażalenia na przewlekłość. Zażalenie to odrzucił Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2012 sygn. III SA/Kr 868/12. Skargę kasacyjną Firmy A od tego postanowienia, oddalił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 31 stycznia 2013 sygn. akt I OSK 74/13.
Skarga na przewlekłość postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez Wójta Gminy jest uzasadniona.
I. Na wstępie należy stwierdzić, że zarzut Wójta Gminy zmierzający do odrzucenia skargi jako wniesionej przedwcześnie, wobec niezakończenia sprawy w związku z wniesieniem środków odwoławczych od postanowienia SKO z 21 marca 2012 wydanego na podstawie art. 37 k.p.a., jest chybiony.
Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / t.j. Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a./ warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie dostępnych skarżącemu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.
Przepis art. 52 § 2 stanowi, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zgodnie natomiast z art. 37 § 1 kpa w brzmieniu nadanym z mocą od dnia 11 kwietnia 2011 r. przepisami ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.2011.6.18.z późn. zm./, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Przed wniesieniem skargi, skarżący skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i złożył zażalenie na przewlekłość postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez Wójta Gminy do organu wyższego stopnia jakim zgodnie z art. 17 pkt 1 w zw. z art. 5 § 2 pkt b k.p.a. względem Wójta Gminy jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Jest poza sporem, że postanowienie SKO z 21 marca 2012 uznające za uzasadnione zażalenie na przewlekłość postępowania oparte zostało na przepisie art. 37 § 2 k.p.a.
Przed wniesieniem skargi, skarżący wyczerpał zatem dostępne mu w rozumieniu art. 52 § 1 w zw. z § 2 P.p.s.a. środki zaskarżenia, warunkujące wniesienie skargi. Samo zaś postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., nie kończy postępowania i nie przysługuje od niego zażalenie, a w konsekwencji nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wyjaśnił to m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2013 sygn. I OSK 74/13 oddalającym skargę kasacyjną A Spółka Jawna od postanowienia WSA w Krakowie odrzucającego skargę na postanowienie SKO.
Z tych przyczyn już samo wniesienie zażalenia na przewlekłe postępowanie otwierało skarżącemu drogę do wniesienia skargi i to niezależnie od tego czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za uzasadnione – jak w sprawie – czy też za nieuzasadnione.
II. Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności zarzutu przewlekłości postępowania rozgraniczeniowego, przypomnieć należy, że obowiązujące od 11 kwietnia 2011 r. brzmienie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. zharmonizowane jest z obowiązującym od tej daty brzmieniu art. 37 k.p.a.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na ; pkt 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 a. Oznacza to, że skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie spraw mogą być składane w takich sprawach, w których wydawane są ; decyzje administracyjne /pkt 1/, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty /pkt 2/, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie /pkt 3/, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; /pkt 4/, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach /pkt 4a/.
Rozgraniczenie nieruchomości – na etapie postępowania administracyjnego – regulują przepisy Rozdziału 6 /art. 29 i.n./ ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U.2010.193.1287. j.t. z późn. zm. – dalej ustawa p.g.i k./.
W świetle przepisów art. 33 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poza przypadkiem zawarcia ugody, zakończenie postępowania rozgraniczeniowego na jego etapie administracyjnym, następuje w drodze decyzji bądź to w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości /art. 33 ust.1/, bądź to w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi /art. 34 ust. 2/. Z tych względów sprawy o rozgraniczenie należą do kategorii spraw w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 8 P.p.s.a., w których kontrola działalności administracji publicznej może być związana z zarzutem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i rażącego naruszenia w ten sposób prawa /art. 149 § 1 w zw. z art. 54 § 1 P.p.s.a./.
Przepis art. 149 § 1 zd. 1 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym od 12 lipca 2011 stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Według zd. II jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Istota zatem rozstrzygnięcia pozytywnego uwzględniającego na podstawie przepisu art. 149 § 1 zd. I P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega na zobowiązaniu organu do wydania aktu lub interpretacji lub do dokonania innych czynności określonych tym przepisem. Możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez nałożenie na organ określonych obowiązków istnieje zatem tylko wówczas gdy w chwili rozstrzygania o skardze zachodzi w sprawie stan, który daje podstawę do zastosowania dyspozycji art. 149 § 1 zd. I P.p.s.a.
W dacie rozstrzygania przez Sąd o wniesionej skardze podstawa do zastosowania art. 149 § 1 zd. I już nie zachodziła, gdyż po wniesieniu skargi, ale przed rozstrzygnięciem Sądu o niej, Wójt Gminy wydał w sprawie na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości z dnia 12 września 2013 [...].
W wiążącej sądy administracyjne na zasadach przewidzianych art. 269 § 1 P.p.s.a. w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008, I OPS 6/08 /ONSA i WSA 2009/4/63/ NSA zajął stanowisko, że art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przewidujący umorzenie postępowania sądowego gdy z przyczyn innych /niż wymienione w pkt 1-2/ - stało się bezprzedmiotowe, ma zastosowanie także w przypadku gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Orzeczenie to analogicznie obejmuje i sprawy, w których przedmiotem jest zarzut przewlekłości postępowania.
Zarazem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono /por. np. postanowienie NSA z 17 stycznia 2012 I FSK 1803/11, LEN nr 1103096/, że aby mogło dość do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., konieczne jest ustalenie, że zanim organ wydał akt lub dokonał czynności, były podstawy do zastosowania art. 149 P.p.s.a. a więc do uwzględnienia skargi na bezczynność czy przewlekłość postępowania.
Taka sytuacja miała w sprawie miejsce gdyż w chwili wniesienia skargi zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego i jego niezakończenia decyzją był uzasadniony.
Mając powyższe na uwadze w oparciu o przepis art. 161 § 3 P.p.s.a. orzeczono jak w II punkcie wyroku o umorzeniu postępowania sądowego w takim zakresie w jakim przedmiotem żądania skargi było zobowiązanie organu do usunięcia stanu przewlekłości postępowania, przez wydanie decyzji kończącej postępowanie rozgraniczeniowe.
Na tle natomiast stanu prawnego wynikającego z obowiązującego w dacie wniesienia skargi brzmienia art. 149 § 1 zd. II P.p.s.a. korelującego ze zmianami m.in. wynikającymi z ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa /Dz.U. 2011.34.173/ obowiązującej od 17.05.2011 i z art. 471 1 kodeksu cywilnego oraz art. 37 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od 11.04.2011, zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych / por. np. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 II OSK 1360/12 – LEX nr 1219576 czy wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1.02.2012 II SAB/Go 59/11 – OSP 2012/10/101, LEX nr 1114125/, jak i w piśmiennictwie /por. np. P. Brzozowski glosa do postanowienia NSA j.w. z 26.07.2012 LEX j.w./ wykształciło się stanowisko, że obwiązujący stan prawny obliguje sąd do orzekania w zakresie stwierdzenia czy miała miejsce bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, także w sytuacji gdy w chwili orzekania stan przewlekłości /lub bezczynności/ już nie istnieje, co uzasadnia umorzenie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu.
Wprowadzając od 11 kwietnia 2011 r. dopuszczalność skarg także na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych art. 3 § 2 pkt 1-4 a P.p.s.a. ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Poszukując rozróżnienia między bezczynnością a przewlekłością postępowania, sądownictwo administracyjne wypracowało stanowisko, w myśl którego pojęcie bezczynności związane jest z upływem terminu, który ustawodawca zakreśla do załatwienia spraw określonego rodzaju /Por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.02.2008 I OSK 331/08, LEX nr 510272, z 5.10.2010 I OSK 287/10 LEX nr 745201, czy z 9.02.2012 II OSK 2453/11 LEX nr 1126338, a także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, np. WSA w Szczecinie z 1.02.2012 II SAB/Sz 115/11, LEX nr 1109070, czy WSA w Krakowie 2.04.2012 II SAB/Kr 5/12, LEX nr 1145976/.
Terminy załatwienia spraw co do zasady, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, określa przepis art. 35 kpa, nakładając przepisem art. 36 kpa na organ, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy obowiązek zawiadomienia o tym strony podania przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy.
Natomiast na tle stanu prawnego, który za podstawę zarzutu opieszałości organu w załatwieniu sprawy, przyjął oprócz bezczynności także przewlekłe prowadzenie postępowania, orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało elementy pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyjmuje się, że przewlekłość postępowania może mieć miejsce zarówno przed jak i po upływie terminu do załatwienia sprawy, a charakteryzuje się ona opieszałym, niesprawnym i nieskutecznym działaniem organu, polegającym na podejmowaniu czynności pozornych w dużych odstępach czasu, które nie prowadzą do efektu jakim ma być załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki /art. 35 kpa/, /Por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.08.2013 sygn. II OSK 549/13, LEX nr 1369030, czy wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych np. w Łodzi z 2012.03.07 II SAB/Łd 2/12, LEX nr 1139147, w Białymstoku z 2012.04.17 II SAB/Bk 15/12, LEX nr 114569, czy w Warszawie z 2012.02.16 I SAB/Wa 429/11, LEX nr 1137475/.
Zarazem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 sygn. II OSK 2873/12 /LEX nr 1343899/, zajęto stanowisko, że dokonywana przez sąd ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmuje nie tylko działania /zaniechania/ organu mające miejsce po dacie wejścia w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. po dniu 11 kwietnia 2011 r., ale również zachowanie organu przed tą datą. Natomiast w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 II OSK 468/13, LEX nr 1299945, zajął NSA stanowisko, że ocena przesłanki rażącego naruszenia prawa przy przewlekłości postępowania, może odnieść się do stanu prawnego obowiązującego od dnia 17 maja 2011 r. t.j. od daty dodania do art. 149 P.p.s.a zdania; " jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Stanowisko to Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela.
Na tle okoliczności sprawy, zarzut skargi przewlekłego prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego przez Wójta Gminy jest uzasadniony.
Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie /burmistrzowie, prezydenci miast/ oraz w wypadkach określonych w ustawie sądy.
Poza określonymi art. 36 tej ustawy wypadkami, gdy Sąd powszechny przed którym toczy się sprawa o własność lub o wydanie nieruchomości albo jej części, właściwy jest również do przeprowadzenia rozgraniczenia, jeżeli ustalenie przebiegu granic jest potrzebne do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy, pierwszym etapem rozgraniczenia jest postępowanie administracyjne o rozgraniczenie, inicjowane z urzędu przez organ lub na wniosek strony /art. 30 ust. 1/. Przepis art. 30 ust. 2 określa sytuacje, w których postępowanie o rozgraniczenie wszczynane jest z urzędu.
Formą aktu rozgraniczającego nieruchomości w świetle art. 33 ust 1 ustawy jest decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości wydawana przez wójta /burmistrza, prezydenta miasta/. Od takiej decyzji nie służy stronie odwołanie w toku instancji, ale – w myśl art. 33 ust. 3 – strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi.
Skuteczne złożenie takiego żądania powoduje, że decyzja administracyjna Wójta o rozgraniczeniu traci moc wiążącą w części objętej żądaniem przekazania sprawy sądowi, a w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna. Wyjaśnił to Sąd Najwyższy w postanowieniu z 1998.01.19 I CKN 423/97 /OSNC 1998/10/105/.
Również w formie decyzji na podstawie art. 34 ust. 2 organ – a więc wójt / burmistrz, prezydent miasta/ umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi /powszechnemu/, gdy w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1.
Natomiast zgodnie z przepisem art. 31 ust. 1 czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta/ burmistrza, prezydenta miasta/.
Przytoczenie tych przepisów jest niezbędne dla ustalenia właściwej relacji pomiędzy wójtem jako organem właściwym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego i jego zakończenia decyzją, a geodetą uprawnionym – wykonawcą czynności ustalenia przebiegu granic.
Wbrew zatem stanowisku Wójta Gminy, zawartemu w postanowieniu Wójta z dnia 2 marca 2010 r. w przedmiocie wszczęcia tego postępowania, wymieniony w nim jako geodeta uprawniony mgr inż. A. Ł., nie mógł być umocowany "do dokonania rozgraniczenia" jak to sformułowano w postanowieniu.
Zakres umocowania upoważnionego geodety, określa ustawa ograniczając kompetencje geodety przepisem art. 31 ust. 1 do czynności ustalenia przebiegu granic. Katalog tych czynności zawierają przepisy, wydanego na podstawie art. 32 ust. 6 ustawy, Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 w sprawie rozgraniczenia nieruchomości /Dz. U. 99.45.453/.
Wójt Gminy był zatem umocowany do cofnięcia udzielonego upoważnienia geodecie jeżeli swymi czynnościami przekraczał swoje kompetencje /np. przez wstrzymanie czynności rozgraniczeniowych/, czy nie reagował na wezwania o sporządzenie i przedłożenie dokumentacji odzwierciedlającej ustalenia protokołu granicznego z 21 czerwca 2010 r.
Czynności Wójta w postaci, informowania skarżącego /pismo 16.12.2010/, że doręczenie mu dokumentów /rozgraniczenia/ "warunkowane jest realizacją umowy pomiędzy wykonawcę a zleceniodawcą", zapisku urzędowego, z 7.09.11, że "postępowanie rozgraniczeniowe jest kontynuowane i zakończy się w przeciągu kilku tygodni", wezwania geodety /pisma z 24.02.2012 i 28.03.12/ do "zakończenia postępowania o rozgraniczenie, bądź rozwiązanie umowy ze zleceniodawcą i wycofania wniosku", były podejmowane w znacznych odstępach czasu i miały charakter pozorny, gdyż nie określały właściwego rygoru w postaci cofnięcia geodecie upoważnienia.
Również zawiadomienie dopiero pismem z dnia 4 lutego 2013 Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego " w formie wniosku o spowodowanie zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, wykonawczego przez geodetę uprawnionego" jako organu umocowanego art. 46 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne do złożenia Głównemu Geodecie Kraju wniosku o zastosowanie środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie odniosło niezwłocznego skutku.
W tych okolicznościach sprawy uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było przez Wójta Gminy przewlekle w rozumieniu art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. od czasu sporządzenia z datą 21 czerwca 2010 r. protokołu granicznego. Przedstawione akta sprawy nie obrazują zresztą w czym Wójt upatrywał w dniu 12 grudnia 2012 /notatka służbowa/ niespełnienia wymogów przez ten protokół.
Samo udzielanie akt administracyjnych na żądanie SKO w związku z postępowaniem zażaleniowym, a następnie postępowaniem sądowo administracyjnym, nie stało na przeszkodzie podejmowaniu czynności, których celem miało być spowodowanie sporządzenia i przedłożenia przez geodetę dokumentacji rozgraniczenia i dokumentacji technicznej.
Nadto przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że poczynając od dnia 17 maja 2011 r., t.j. od dnia obowiązywania przepisu art. 149 § 1 zd. II P.p.s.a., przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to taki stan, w którym bez wątpliwości i potrzeby odwołania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, uznać można że prawo naruszono w sposób oczywisty.
W sprawie oczywistość naruszenia prawa polega na przyjęciu przez Wójta Gminy – jako organ powołany do rozgraniczenia nieruchomości, że upoważnionemu geodecie służą kompetencje szersze niż, określone art. 31 ust. 1 ustawy umocowanie do czynności ustalania przebiegu granic, a w szczególności, że zobowiązania geodety wynikające z umowy z wnioskodawcą rozgraniczenia, uprawniają geodetę do decydowania na wniosek strony o terminach podejmowanych czynności w ramach postępowania rozgraniczeniowego. Nadto nie znajduje oparcia w przepisie prawa stanowisko Wójta, że względem geodety upoważnionego, lecz wskazanego przez stronę, wójt jako organ powołany do rozgraniczenia ma mniejsze uprawnienia, niż względem geodety upoważnionego bez udziału stron.
Długotrwałość postępowania rozgraniczeniowego, była tylko konsekwencją tego rażąco sprzecznego z prawem stanowiska.
Z tych względów orzeczono jak w I punkcie sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 zd. II P.p.s.a.
Na podstawie art. 149 § 2 powołanej ustawy w zw. § 1 oraz art. 154 § 6 Wojewódzki Sąd Administracyjny wymierzył Wójtowi Gminy grzywnę w kwocie 2000 zł. Sąd nie jest związany żądaniem co do wysokości wymierzonej grzywny i uznał, że grzywna wymierzona w powyższej kwocie spełni swoją rolę zarówno w aspekcie prewencyjnym jak i pewnej dolegliwości.
Samo prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa nie uzasadnia wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości, gdyż nietrudno wyobrazić sobie przypadki bardziej drastyczne. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku.
Orzeczenie w punkcie III oparto na przepisie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a, a w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania na przepisach art. 200, 205 § 2 i 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.2012, poz. 270 ze zm./

References: Art. 149
 Art. 33
 art. 35
 art. 52
 art. 33
 art. 37
 art. 52
 art. 52
 art. 37
 art. 35
 art. 36
 art. 17
 art. 5
 art. 37
 art. 52
 art. 37
 art. 3
 art. 37
 art. 3
 art. 33
 art. 34
 art. 3
 art. 54
 art. 149
 art. 3
 art. 149
 art. 149
 art. 149
 art. 33
 art. 269
 art. 161
 art. 3
 FSK 
 art. 161
 art. 149
 art. 161
 art. 149
 art. 471
 art. 37
 art. 3
 art. 35
 art. 36
 art. 149
 art. 29
 art. 36
 art. 30
 art. 33
 art. 33
 art. 34
 art. 33
 art. 31
 art. 31
 art. 32
 art. 46
 art. 46
 art. 149
 art. 149
 art. 31
 art. 149
 art. 149
 art. 154
 art. 161
 art. 200