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Timestamp: 2019-06-27 05:02:30+00:00

Document:
BVerwG, 5 B 261.02: Unentgeltlich, Anteil, Überlastung, Fahrgast
Urteil des BVerwG vom 17.01.2003, 5 B 261.02
5 B 261.02
Unentgeltlich, Anteil, Überlastung, Fahrgast
Unentgeltlich, Anteil, Überlastung, Fahrgast, Reduktion, Schüler, Unternehmen, Genehmigung, Ausgleichszahlung, Verbilligung
BVerwG 5 B 261.02 OVG 7 A 10394/02
hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 17. Januar 2003 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. S ä c k e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. F r a n k e und Prof. Dr. B e r l i t
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 23. August 2002 wird zurückgewiesen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 20 879,50 € festgesetzt.
Rechtsfrage, "ob die Erstattungsregelung in § 62 Abs. 1 und 5
SchwbG (jetzt: § 148 Abs. 1 und 5 SGB IX) mit dem Grundrecht
des befördernden Unternehmers aus Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m.
Art. 3 Abs. 1 GG auch dann vereinbar ist, wenn (kumulativ)
- der nach Maßgabe von § 62 Abs. 5 SchwbG (jetzt: § 148 Abs. 5
SGB IX) zu gewährende Erstattungsbetrag pro Kopf den ansonsten
erzielten Mindestfahrpreis tatsächlich erheblich unterschreitet, und - ein innerbetrieblicher Restausgleich daran scheitert, dass das befördernde Unternehmen außer schwerbehinderten
Menschen im Wesentlichen nur noch Schüler befördert, von denen
aufgrund § 45 a PBefG nur abgesenkte Beförderungsentgelte gefordert werden können, und - die Fahrgastnachfrage der schwerbehinderten Menschen so groß ist, dass das befördernde Unternehmen den rentabilitätsmindernden Auswirkungen der Schwerbehindertenbeförderung auch durch Reduzierung seines verkehrlichen Angebots nicht begegnen kann", rechtfertigt die Zulassung
als verfassungswidrig angegriffenen Bestimmung um auslaufendes
Recht handelt, denn die aufgeworfene Frage stellt sich in
gleicher Weise bei der Nachfolgebestimmung des § 62 SchwbG in
§ 148 SGB IX (vgl. Beschlüsse vom 9. September 1988 - BVerwG
4 B 37.88 - Buchholz 406.13 ROG Nr. 2, vom 20. Juli 1994
- BVerwG 8 B 92.94 -, vom 28. Oktober 1994 - BVerwG 8 B
159.94 - und vom 20. Dezember 1995 - BVerwG 6 B 35.95 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 9).
Der Senat stellt bei seiner Entscheidung auch nicht auf den
Gesichtspunkt ab, dass eine Revision nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen werden
kann, wenn das Berufungsgericht eine Tatsache nicht festgestellt hat, die für die Entscheidung der mit der Nichtzulassungsbeschwerde angesprochenen Rechtsfrage in dem erstrebten
Revisionsverfahren erheblich sein würde, vielmehr lediglich
die Möglichkeit besteht, dass sie nach Zurückverweisung der
Sache an das Berufungsgericht aufgrund weiterer Sachverhaltsaufklärung entscheidungserheblich werden kann (BVerwG,
Beschluss vom 5. September 1996 - BVerwG 9 B 387.96 - Buchholz
310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 Nr. 12 Anschluss an Buchholz 310
§ 132 VwGO Nrn. 76 und 309>); unter diesem Gesichtspunkt bestehen hier deshalb zumindest Bedenken, weil die von dem Kläger aufgeworfenen Rechtsfragen bestimmte tatsächliche Voraussetzungen enthalten, die von den nicht mit Sach- oder Verfahrensrügen angegriffenen tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts, an die das Bundesverwaltungsgericht im Falle
einer Zulassung der Revision gebunden wäre (§ 137 Abs. 2
VwGO), nicht getragen werden. Dies bedarf hier jedoch keiner
weiteren Darlegung, weil der Senat auf diesen Gesichtspunkt
nicht abstellt.
Der Senat lässt auch offen, ob in den Fällen, in denen sich
- wie hier - die grundsätzliche Bedeutung allein aus der behaupteten Verfassungswidrigkeit einer Norm des Bundesrechts
ergeben soll, die nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO erforderliche
Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache sich
allein auf rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftige Fragen zu
den als Kontrollmaßstab herangezogenen Regelungen des Grundgesetzes - hier also Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 GG - zu beziehen hat (so für die Verfassungsgemäßheit irrevisiblen Landesrechts BVerwG, Beschluss vom 17. Januar 2000 - BVerwG 6 BN
2.99 - Buchholz 11 Art. 14 GG Nr. 334) - woran es hier
fehlt -, oder ob bei revisiblen Normen des Bundesrechts zur
Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung die bloße Behauptung
der Verfassungwidrigkeit genügt. Denn die von der Klägerin
aufgeworfene Rechtsfrage bedarf keiner Prüfung in einem Revisionsverfahren, weil auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens und der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts im Hinblick auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keine ernsthaften Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des § 62 SchwbG bestehen (zum Prüfungsmaßstab
s. BVerwG, Beschluss vom 29. September 1998 - BVerwG 5 B
82.97 - Buchholz 436.0 § 120 BSHG Nr. 18).
In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE
68, 155 <170>) ist geklärt, dass die Indienstnahme Privater
zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe als eine verfassungsrechtlich grundsätzlich unbedenkliche Berufsausübungsregelung
zu beurteilen ist, deren Zulässigkeit an Art. 12 Abs. 1 i.V.m.
Art. 3 Abs. 1 GG zu messen ist. Eine solche Berufsausübungsregelung muss auch Ungleichheiten berücksichtigen, die typischerweise innerhalb des Berufs bestehen, dessen Ausübung geregelt wird. Durch eine insgesamt verfassungsgemäße Berufsausübungsregelung kann Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG
verletzt sein, wenn innerhalb der betroffenen Berufsgruppe
nicht nur einzelne, aus dem Rahmen fallende Sonderfälle, sondern bestimmte, wenn auch zahlenmäßig begrenzte Gruppen typischer Fälle ohne zureichende sachliche Gründe wesentlich stärker als andere belastet werden (BVerfG, a.a.O., S. 173).
Das Bundesverfassungsgericht hat in der genannten Entscheidung
auf dieser Grundlage die Erstattungsregelung in § 60 Abs. 1
und 4 des Schwerbehindertengesetzes 1979 mit der Maßgabe als
mit dem Grundgesetz vereinbar erkannt, dass auch für die bis
zum 31. März 1984 geltende Erstattungsregelung eine ergänzende
Regelung für solche Härtefälle, in denen die betroffenen Verkehrsunternehmen in außergewöhnlichem Umfang schwerbehinderte
Fahrgäste ohne finanziellen Ausgleich befördern mussten und
dadurch erhebliche Fahrgeldeinbußen zu verzeichnen hatten,
vorzusehen gewesen wäre, wie sie der Gesetzgeber mit Wirkung
zum 1. April 1984 mit dem Haushaltsbegleitgesetz 1984 vom
22. Dezember 1983 (BGBl I S. 1532) durch Einfügung eines § 60
Abs. 5 SchwbG geschaffen hatte, dessen Wortlaut § 62 Abs. 5
SchwbG in der im Berufungsverfahren anzuwendenden Fassung entspricht. In dieser Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht klargestellt (a.a.O., S. 171 f.), dass die Beförderungspflicht und ihre Verknüpfung mit einer pauschalen Erstattung
der Fahrgeldausfälle als Berufsausübungsregelung den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG genügt und eine Erfassung und Anrechnung der tatsächlichen Fahrgeldausfälle von Verfassungs
wegen nicht geboten ist, der Gesetzgeber sich vielmehr auf eine typisierende Abgeltung der Fahrgeldeinbußen beschränken
kann, wie sie § 62 Abs. 5 SchwbG zur Berücksichtigung eines
überdurchschnittlichen Anteils unentgeltlich zu befördernder,
schwerbehinderter Fahrgäste vorsieht. Hieraus folgt, dass der
Gesetzgeber auch bei einem überdurchschnittlichen Anteil unentgeltlich zu befördernder Fahrgäste nicht verpflichtet ist,
dem Verkehrsunternehmer den vollen Fahrpreisausfall auf der
Grundlage einer fiktiven Beförderung unter Nutzung eines Einzelfahrscheines zu erstatten.
Die Berechnungsformel für den Härteausgleich nach § 62 Abs. 5
SchwbG stellt sicher, dass sich bei der Berechnung der Erstattung des Fahrgeldausfalles ein überdurchschnittlich hoher Anteil an unentgeltlich zu befördernden Schwerbehinderten unmit-
telbar auf die absolute Höhe des Erstattungsanspruchs auswirkt: Je höher der Anteil der wegen Schwerbehinderung unentgeltlich zu befördernden Fahrgäste an der Gesamtzahl der Fahrgäste ist, desto höher fällt hiernach die Erstattungsleistung
aus. Nach der vom Berufungsgericht bezeichneten Formel zur Berechnung des zu erstattenden Fahrgeldausfalles, die im Einklang mit § 62 Abs. 5 SchwbG auf das Verhältnis zwischen den
unentgeltlich beförderten Fahrgästen und den sonstigen Fahrgästen abstellt, besteht insoweit ein linearer Zusammenhang.
Für die verfassungsrechtliche Prüfung keine andere Beurteilung
ergäbe sich bei einer Berechnung, nach der bei wachsendem Anteil unentgeltlich zu befördernder Schwerbehinderter zwar der
absolute Erstattungsbetrag stiege, indes der relative Erstattungsbetrag (Erstattungsbetrag je unentgeltlich beförderter
schwerbehinderter Person) sänke. Ein relativ sinkender Erstattungsbetrag je befördertem Schwerbehinderten bei wachsendem
Anteil schwerbehinderter Personen am Gesamtfahrgastaufkommen
begründete für sich allein noch keine ernsthaften verfassungsrechtlichen Zweifel. Wegen des im öffentlichen Personennahverkehr hohen Anteils der Fixkosten (Personal, Transportmittel)
an den Gestehungskosten und der hieraus folgenden Abhängigkeit
der relativen Beförderungskosten (je Fahrgast) von der Auslastung kann in diesem Bereich nicht durchweg von gleich bleibenden (absoluten) Aufwendungen je befördertem Fahrgast ausgegangen werden.
Die nach Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG zu stellenden Anforderungen an die Höhe und den Berechnungsmodus der Erstattungsleistung im Rahmen der Härteklausel des § 62 Abs. 5
SchwbG sind dieselben wie für die Erstattungsregelung in § 62
Abs. 5 SchwbG. Die im ganzen auch aus der Sicht der Klägerin
verfassungsrechtlich unbedenklichen Regelungen zur Höhe und
zum Berechnungsmodus wären daher nach der genannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nur zu beanstanden, wenn
innerhalb der betroffenen Berufsgruppe nicht nur einzelne, aus
dem Rahmen fallende Sonderfälle, sondern bestimmte, wenn auch
zahlenmäßig begrenzte Gruppen typischer Fälle ohne zureichende
sachliche Gründe wesentlich stärker als andere belastet würden. Soweit eine solche Gruppe typischer Fälle - abgesehen von
der gemeinsamen Besonderheit, dass in außergewöhnlichem Umfang
schwerbehinderte Fahrgäste unentgeltlich befördert werden
mussten - erst durch das Hinzutreten weiterer Besonderheiten
entsteht, käme eine Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m.
Art. 3 Abs. 1 GG nur in Betracht, wenn diesen weitere, zusätzlich belastenden Umständen nicht anderweitig Rechnung getragen
werden könnte und der Gesetzgeber daher gehalten wäre, dieser
Mehrbelastung gerade durch eine - wie auch immer berechnete -
Erhöhung der Erstattungsleistungen nach § 62 SchwbG Rechnung
zu tragen. Dass dies vorwiegend der Fall sein könnte, lässt
Es ist schon nicht ersichtlich, dass die kumulierten Besonderheiten, aus deren Zusammentreffen die Beschwerde die verfassungsrechtlichen Bedenken herleitet (Unterschreitung des ansonsten erzielten Mindestfahrpreises durch die Pauschale, hoher Anteil der Schülerbeförderung und hohe Nachfrage nach Verkehrsleistungen gerade durch schwerbehinderte Menschen, die
einer Reduktion des Verkehrsangebotes zur Rentabilitätssteigerung entgegenstehen), nicht nur einen aus dem Rahmen fallenden
Sonderfall, sondern eine bestimmte, wenn auch zahlenmäßig begrenzte Gruppe typischer Fälle betreffen, die den Gesetzgeber
von Verfassungs wegen zu einer weiteren Differenzierung hätten
veranlassen müssen. Das Beschwerdevorbringen verhält sich zwar
zu der besonderen Fahrgastsituation in reinen Kurstädten,
nicht aber zu dem zusätzlichen Faktor "hoher Schüleranteil"
und den unzureichenden Reaktionsmöglichkeiten des Verkehrsunternehmers bei der Gestaltung des Verkehrsangebotes.
Hinsichtlich der geltend gemachten Besonderheit eines hohen
Anteils an Personen, die als Schüler im Rahmen des Ausbildungsverkehrs befördert werden, weist der Kläger im Ansatz zutreffend darauf hin, dass die ihrerseits nicht auf einen vollständigen Kostenausgleich gerichteten Ausgleichszahlungen nach
§ 45 a PBefG nicht den Fahrgeldeinnahmen nach § 62 Abs. 2
SchwbG unterfallen; dies wirkt sich bei einem hohen Anteil von
Personen, die im Ausbildungsverkehr zu befördern sind, rechnerisch mindernd auf die Höhe der Erstattungsleistung nach § 62
SchwbG aus, und erschwert es dem Verkehrsunternehmer, der ihm
grundsätzlich zumutbaren Aufgabe (BVerwGE 69, 104, 107) nachzukommen, den rentabilitätsmindernden Auswirkungen der ihm
auferlegten öffentlichen Last der Fahrpreisermäßigung im Ausbildungsverkehr durch "interne Subventionierung" zu begegnen.
Dies begründet indes noch keinen ernsthaften verfassungsrechtlichen Zweifel an der Erstattungsregelung des § 62 SchwbG insgesamt oder an der Nichtberücksichtigung der Ausgleichszahlungen nach § 45 a PBefG in § 62 Abs. 2 SchwbG. Das Personenbeförderungsrecht eröffnet nämlich Gestaltungsmöglichkeiten,
welche dem im Bereich des Ausbildungsverkehrs möglichen Zielkonflikt zwischen Eigenwirtschaftlichkeit und öffentlichem Interesse, soweit es die Wechselwirkungen zwischen dem Ausbildungsverkehr und der unentgeltlichen Beförderung schwerbehinderter Personen betrifft, innerhalb des Ausbildungsverkehrs
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG,
Beschluss vom 12. Juni 1987 - BVerwG 7 B 30.87 - Buchholz
442.01 § 45 a PBefG Nr. 1) ist geklärt, dass aufgrund der
durch Gesetz vom 24. August 1976 (BGBl I S. 2439) eingeführten
Regelung des § 45 a PBefG der Verkehrsunternehmer für die aus
sozialpolitischen Gründen erwünschte Verbilligung der Beförderungsentgelte im Ausbildungsverkehr teilweise einen Ausgleich
durch die öffentliche Hand erhalten soll, aber nur unter der
Voraussetzung, dass er seiner Obliegenheit zu eigenwirtschaft-
lichem Verhalten nachkommt. Um eine übermäßige öffentliche
Subventionierung des Ausbildungsverkehrs zu vermeiden, hält
§ 45 a Abs. 1 Nr. 2 PBefG den Unternehmer an, durch einen Antrag auf Anpassung der Tarife an die Ertrags- und Kostenlage
selbst dafür Sorge zu tragen, dass ein ausgewogenes Verhältnis
zwischen betriebswirtschaftlichen und sozialpolitischen Erfordernissen hergestellt werden kann. Ist ihm dies bei der Tarifbildung außerhalb des Ausbildungsverkehrs wegen der Marktverhältnisse (unter Berücksichtigung einer verkehrspolitisch unerwünschten Abdrängung eines Teiles der Fahrgäste zum Individualverkehr) nicht möglich, etwa weil er sein Tarifniveau zum
Ausgleich der Mindereinnahmen aus dem Ausbildungsverkehr bereits auf eine Höhe gebracht hat, die eine Überlastung der
Fahrgäste erkennbar gemacht hat, ist bei der Tarifbildung eine
Abschmelzung der Vergünstigungen im Ausbildungsverkehr bis dahin möglich, dass vom Verkehrsunternehmer eine Schülerermäßigung, die noch ins Gewicht fällt, nicht mehr verlangt werden
kann (BVerwGE 69, 104 <108>).
Die hiernach personenbeförderungsrechtlich eröffneten Reaktionsmöglichkeiten des Verkehrsunternehmers gegenüber rentabilitätsmindernden Auswirkungen des Ausbildungsverkehrs schließen
es aus, zur Vermeidung einer gleichheitswidrigen Überlastung
einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf Veränderung der Erstattungsregelungen des § 62 SchwbG - sei es der Härteklausel
des § 62 Abs. 5 SchwbG, sei es der Legaldefinition der Fahrgeldeinnahmen nach § 62 Abs. 2 SchwbG - anzunehmen. Dass der
Gesetzgeber die erhöhte Belastung aus dem Zusammentreffen eines hohen Anteils unentgeltlich zu befördernder Schwerbehinderter und eines hohen Anteils des Ausbildungsverkehrs durch
eine Berücksichtigung der Ausgleichszahlung nach § 45 a PBefG
in § 62 Abs. 2 SchwbG hätte mildern können, wäre für die verfassungsrechtliche Beurteilung nur erheblich, wenn der Gesetzgeber diesen Weg - zur Vermeidung eines Verfassungsverstoßes
in § 62 Abs. 2 SchwbG - hätte beschreiten müssen. Dies ist
Die mit der Beschwerde weiter geltend gemachte Besonderheit,
dass wegen der hohen Beförderungsnachfrage den rentabilitätsmindernden Auswirkungen der unentgeltlichen Beförderung
schwerbehinderter Menschen nicht durch eine Reduktion des Beförderungsangebotes begegnet werden könne, begründet ebenfalls
keine ernsthaften verfassungsrechtlichen Zweifel der Erstattungsregelung des § 62 Abs. 1, 2 oder 5 SchwbG. §§ 60 ff.
SchwbG regeln allein die unentgeltliche Nutzung eines vorhandenen Verkehrsangebotes durch schwerbehinderte Personen und
die dem Verkehrsunternehmer hierfür zu gewährende Erstattung,
nicht jedoch Art oder Umfang des vorzuhaltenden Verkehrsangebotes selbst. Dieses bestimmt sich nach der erteilten Genehmigung (§§ 13, 13 a PBefG i.V.m. der an die Genehmigung anknüpfenden Betriebspflicht des § 21 PBefG), bei der die Befriedigung öffentlicher Verkehrsinteressen im Vordergrund steht (§ 8
Abs. 3, § 13 Abs. 2, § 21 Abs. 3 PBefG); die Belange schwerbehinderter und anderer Menschen mit Mobilitätsbeeinträchtigung
sind dabei nach § 8 Abs. 3 Satz 3 PBefG im Rahmen des vom Aufgabenträger aufzustellenden Nahverkehrsplanes mit dem Ziel zu
berücksichtigen, für die Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs eine möglichst weitgehende Barrierefreiheit zu schaffen, beziehen sich also nicht auf Vorgaben für die Art und den
Umfang des Verkehrsangebotes selbst. Der Ausgleich zwischen
den öffentlichen Verkehrsinteressen und dem anerkannten Interesse des Verkehrsunternehmers an einem wirtschaftlichen Betrieb hat dabei nach den Bestimmungen des Personenbeförderungsrechts, u.a. bei der Zustimmung der zuständigen Behörde
zu den Beförderungsentgelten (§ 39 Abs. 2 PBefG), zu erfolgen.
Das Personenbeförderungsrecht enthält dabei auch Vorkehrungen,
um einer wirtschaftlichen Überlastung des Verkehrsunternehmers
durch ihm auferlegte Betriebs-, Beförderungs- oder Tarifpflichten zu begegnen.
SchwbG § 62 Abs. 1 und 5 PBefG § 45 a Abs. 2
Die Regelungen des § 62 Abs. 1, 5 SchwbG über die Erstattung von Fahrgeldausfällen wegen der unentgeltlichen Beförderung von Schwerbehinderten begegnen keinen verfassungsrechtlichen Zweifeln.
Beschluss des 5. Senats vom 17. Januar 2003 - BVerwG 5 B 261.02
I. VG Koblenz vom 05.12.2001 - Az.: VG 5 K 1049/01.KO - II. OVG Rheinland-Pfalz vom 23.08.2002 - Az.: OVG 7 A 10394/02.OVG -

References: § 62
 § 148
 Art. 12

Art. 3
 § 62
 § 148
 § 45
 § 62

§ 148
 § 132
 § 132
 § 132

§ 132
 § 133
 Art. 12
 Art. 3
 Art. 14
 § 62
 § 120
 Art. 12

Art. 3
 Art. 12
 Art. 3
 § 60
 § 60
 § 62
 Art. 12
 § 62
 § 62
 § 62
 Art. 12
 Art. 3
 § 62
 § 62
 Art. 12

Art. 3
 § 62

§ 45
 § 62
 § 62
 § 62
 § 45
 § 62
 § 45
 § 45

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 § 62
 § 62
 § 62
 § 45
 § 62
 § 62
 § 62
 § 21
 § 13
 § 21
 § 8
 § 62
 § 45
 § 62