Source: https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/Lausunto/Sidor/LaUU_16+2017.aspx
Timestamp: 2019-12-15 09:59:21+00:00

Document:
Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om brottsbekämpning inom Gränsbevakningsväsendet och till vissa lagar som har samband med den (RP 41/2017 rd): Ärendet har remitterats till lagutskottet för utlåtande till förvaltningsutskottet.
Regeringen föreslår i propositionen att det stiftas en ny lag om brottsbekämpning inom Gränsbevakningsväsendet (lagförslag 1). Till den nya lagen överförs de bestämmelser om brottsbekämpning inom Gränsbevakningsväsendet som för närvarande finns i gränsbevakningslagen (578/2005). Syftet är att göra de bestämmelserna tydligare. Regeringen föreslår inga betydande ändringar i Gränsbevakningsväsendets befogenheter för brottsbekämpning.
Det föreslås att de brott som det ankommer på Gränsbevakningsväsendet att undersöka kompletteras med brott mot sjölagen och sjövägsreglerna samt reglerna för inre farvatten. Dessutom utökas Gränsbevakningsväsendets befogenheter att övervaka iakttagandet av vägtrafiklagens bestämmelser vid gränsövergångsställena.
De metoder för hemligt inhämtande av information som står till Gränsbevakningsväsendets förfogande när det gäller att förhindra brott och avvärja faror ingår i lagen som självständiga bestämmelser i stället för som hänvisningar till 5 kap. i polislagen (872/2011). Definitionerna av metoderna för hemligt inhämtande av information i den nya lagen motsvarar motsvarande bestämmelser i 5 kap. i polislagen. I fråga om varje metod för inhämtande av information föreskrivs det särskilt om förutsättningarna för användningen av metoden och om beslutsbehörigheten. Kapitlet om hemligt inhämtande av information följer i princip strukturen och innehållet i tvångsmedelslagen, polislagen och lagen om brottsbekämpning inom Tullen. Till de hemliga tvångsmedel som får användas inom Gränsbevakningsväsendet har i propositionen fogats teleövervakning också för utredande av grovt häleri, yrkesmässigt häleri och grov förfalskning.
Lagutskottet anser att lagstiftningsprojektet i propositionen i princip är motiverat och behövs. En ny separat lag om brottsbekämpning inom Gränsbevakningsväsendet förtydligar lagstiftningsläget eftersom det föreskrivs betydligt mer detaljerat, exakt och heltäckande om befogenheterna vid brottsbekämpning. En motsvarande reform genomfördes för några år sedan, då lagen om brottsbekämpning inom Tullen (623/2015) stiftades.
Sammantaget anser utskottet lagförslagen vara behövliga och angelägna. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande kommentarer och ändringsförslag.
Teknisk avlyssning för tryggt vidtagande av åtgärder
Regeringen föreslår att Gränsbevakningsväsendet ska ha rätt att utföra teknisk avlyssning för att en brottsbekämpningsåtgärd tryggt ska kunna vidtas (25 § 5 mom. i lagförslag 1, s.k. stormningsobservation). Enligt förslaget ska Gränsbevakningsväsendet ha rätt att utföra teknisk avlyssning om det är nödvändigt för att en brottsbekämpningsåtgärd som Gränsbevakningsväsendet vidtar tryggt ska kunna vidtas och sådan överhängande fara avvärjas som hotar den persons liv eller hälsa som vidtar åtgärden eller den persons liv eller hälsa som ska gripas eller skyddas.
Grundlagsutskottet bedömde i sitt utlåtande om propositionen (GrUU 36/2017 rd) den föreslagna bestämmelsen om stormningsobservation med avseende på brev- och telefonhemligheten samt hemligheten i fråga om andra förtroliga meddelanden, vilka tryggas i 10 § 2 mom. i grundlagen. Grundlagsutskottet säger i sitt utlåtande att den begränsning inklusive stormningsobservation som nu föreslås i skyddet för förtroliga meddelanden kan anses ingå i säkerhetskontroll, som är ett av begränsningskriterierna i 10 § 3 mom. i grundlagen. I utlåtandet sägs det att inte bara syftet med stormningsobservation utan också det snäva tillämpningsområdet och de konkreta tillämpningssituationerna uppvisar vissa likheter med de begränsningar i hemligheten i fråga om förtroliga meddelanden vid säkerhetskontroll som har införts genom medverkan från grundlagsutskottet. Det sägs vidare att med hänsyn till syftet med bestämmelsen handlar stormningsobservation inte heller om en långvarig utan snarare om en kortvarig och enstaka begränsning. Enligt utlåtandet bör detta också komma fram i formuleringen av bestämmelsen.
Lagutskottet anser att stormningsobservation karaktäriseras av att den behövs i enstaka konkreta situationer där man måste agera snabbt för att avvärja en överhängande fara som hotar någons liv eller hälsa. Av den orsaken och för att beakta det som grundlagsutskottet säger i sitt utlåtande föreslår lagutskottet att 25 § 5 mom. i lagförslag 1 kompletteras med ordet ”kortvarig”. Det ordet används också i 5 kap. 8 § 4 mom. i polislagen när det gäller att hindra användning av teleadresser eller teleterminalutrustningar inom ett visst område.
I den form lagutskottet föreslår får 25 § 5 mom. i lagförslag 1 följande lydelse:
Gränsbevakningsväsendet har trots 2 mom. alltid rätt att kortvarigt utföra teknisk avlyssning, om det är nödvändigt för att en brottsbekämpningsåtgärd som Gränsbevakningsväsendet vidtar tryggt ska kunna vidtas och sådan överhängande fara avvärjas som hotar den persons liv eller hälsa som vidtar åtgärden eller den persons liv eller hälsa som ska gripas eller skyddas.
Principer som ska iakttas vid hemligt inhämtande av information
Regeringen föreslår heltäckande bestämmelser om Gränsbevakningsväsendets befogenheter när det gäller hemliga metoder för inhämtande av information (3 kap. i lagförslag 1). Lagutskottet fäster uppmärksamhet vid att den föreslagna lagen ändå inte innehåller någon mer omfattande reglering om de principer som begränsar den eventuella användningen av en hemlig metod för inhämtande av information. Bestämmelser om sådana principer finns i och för sig i 2 kap. i den gällande gränsbevakningslagen (578/2005). I det kapitlets 7 § föreskrivs det om proportionalitetsprincipen, i 7 a § om principen om minsta olägenhet, i 7 b § om principen om ändamålsbundenhet och i kapitlets 11 § dessutom om respekt för de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. I 1 § i den föreslagna lagen (lagförslag 1) finns det en allmän hänvisning till gränsbevakningslagen.
Dessa principer som det föreskrivs om i 2 kap. i gränsbevakningslagen gäller enligt propositionsmotiven Gränsbevakningsväsendets hela verksamhet. De anger principerna för hela verksamheten och styr utövandet av befogenheterna (RP, s. 25 och 83). Den föreslagna 6 § om en gränsbevakningsmans uppgifter och befogenheter innehåller en allmän informativ hänvisning till vad som föreskrivs i annan lag.
Lagutskottet betonar ändå att de bestämmelser och principer som begränsar utövandet av befogenheterna är av synnerligen central betydelse vid tillämpningen av de befogenheter i lagförslag 1 som gäller hemliga metoder för inhämtande av information. Utskottet anser att lagförslag 1 bör innehålla en tydligare hänvisning till de i gränsbevakningslagens 2 kap. nämnda allmänna principerna som ska iakttas i Gränsbevakningsväsendets verksamhet. Den bestämmelsen kunde enligt utskottet lämpligen placeras i 3 § i lagförslag 1. Paragrafen gäller Gränsbevakningsväsendets uppgifter vid brottsbekämpning. Med anledning av det som sägs ovan föreslår lagutskottet att 3 § 1 mom. i lagförslag 1 kompletteras med en ovannämnd närmare hänvisning till de allmänna principerna i 2 kap. i gränsbevakningslagen.
I den form lagutskottet föreslår får 3 § 1 mom. i lagförslag 1 följande lydelse:
Enligt propositionen ingår bestämmelser om brott som det ankommer på Gränsbevakningsväsendet att undersöka i 4 § i lagförslag 1. Paragrafen innehåller en förteckning med tolv punkter över brott som Gränsbevakningsväsendet ska förhindra, avslöja och utreda. Enligt propositionsmotiven (RP, s. 23) motsvarar förteckningen till sitt innehåll i huvudsak den gällande 42 § i gränsbevakningslagen.
Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande om propositionen (GrUU 36/2017 rd) ansett att med avseende på exaktheten är det inkonsekvent att förteckningen inte nämner vare sig jaktbrott eller döljande av olagligt byte enligt 48 a kap. i strafflagen. Trots det ska Gränsbevakningsväsendet enligt propositionen ha rätt att utföra teleövervakning vid förundersökning av de brotten. Enligt utlåtandet bör jaktbrott och döljande av olagligt byte nämnas särskilt i förteckningen, även om undersökningen av de brott som avses i 48 a kap. i strafflagen kan anses höra under den mycket allmänt formulerade 6 punkten i 4 § i lagförslag 1.
Också lagutskottet anser på grund av den ovannämnda inkonsekvensen som hänför sig till hemliga tvångsmedel att jaktbrott enligt 1 §, grovt jaktbrott enligt 1 a § samt döljande av olagligt byte enligt 4 § och grovt döljande av olagligt byte enligt 4 a § i strafflagens 48 a kap. uttryckligen bör tas in som en självständig punkt i förteckningen över de brott som det ankommer på Gränsbevakningsväsendet att undersöka i 4 § i lagförslag 1.
Lagutskottet föreslår att 4 § i lagförslag 1 får en ny punkt med följande lydelse:
jaktbrott enligt 1 §, grovt jaktbrott enligt 1 a §, döljande av olagligt byte enligt 4 § och grovt döljande av olagligt byte enligt 4 a § i 48 a kap. i strafflagen,
Till de brott som det ankommer på Gränsbevakningsväsendet att undersöka hör enligt 4 § 7 punkten i lagförslag 1 i propositionen brott enligt 20 kap. i sjölagen (674/1994) samt brott mot bestämmelserna om att förhindra sammanstötningar av fartyg till sjöss och i inre farvatten. Brott mot sjövägsreglerna kan enligt propositionsmotiven (RP s. 24) bestraffas med stöd av sjölagen, till exempel som underlåtenhet att iaktta gott sjömanskap eller som äventyrande av trafiksäkerheten enligt 23 kap. 1 eller 2 § i strafflagen. Med sjövägsreglerna avses enligt motiven konventionen om de internationella reglerna till förhindrande av sammanstötning till sjöss (FördrS 30/1977) och med reglerna för inre farvatten förordningen om förhindrande av sammanstötning i inre farvatten (252/1978).
Lagutskottet konstaterar att det i sig finns godtagbara grunder för den föreslagna utvidgningen. Dessa hänför sig till effektivisering av myndigheternas verksamhet och en rationell brottsutredning (se RP s. 11). Utskottet anser ändå att det vore motiverat att den föreslagna regleringen till dessa delar skulle vara både noggrannare avgränsad och mer exakt. I den föreslagna ordalydelsen i 7 punkten hänvisas det inte uttryckligen till de brott som avses i 23 kap. i strafflagen. Enligt uppgift är det ändå meningen att brott mot bestämmelserna om att förhindra sammanstötningar av fartyg till sjöss och i inre farvatten ska innefatta äventyrande av trafiksäkerheten begånget i sjötrafik enligt strafflagens 23 kap. (SL 23:1 och 23:2). Enligt lagutskottet är det därför motiverat att precisera ordalydelsen i 7 punkten så att det hänvisas direkt till de straffrättsliga bestämmelser som det är meningen att ska inbegripas i de brott som det ankommer på Gränsbevakningsväsendet att undersöka, i stället för att på det sätt som föreslås i propositionen hänvisa till reglering som anger det materiella innehållet i det straffbara förfarandet men inte har någon uttrycklig straffbestämmelse.
Enligt uppgift till lagutskottet omfattar den allmänna hänvisningen i 4 § 6 punkten i propositionen undersökning av de brott som avses i sjötrafiklagen (463/1996). Lagutskottet menar ändå att det är naturligt att uttryckligen nämna de gärningar som kriminaliseras i sjötrafiklagen i den föreslagna 7 punkten. I 24 § i sjötrafiklagen nämns ändå vissa av de brott som avses i strafflagens 23 kap. särskilt. Utskottet anser att det för konsekvensens skull vore befogat att uttryckligen nämna de bestämmelserna i strafflagens 23 kap. i den föreslagna 7 punkten.
I ljuset av det som sägs ovan bör man i den föreslagna 7 punkten hänvisa förutom till 20 kap. i sjölagen också till sjötrafiklagen och till uttryckligen de brott begångna i sjötrafik som kriminaliseras i strafflagens 23 kap. Hänvisningen till strafflagens 23 kap. inbegriper äventyrande av trafiksäkerheten (SL 23:1), grovt äventyrande av trafiksäkerheten (SL 23:2), fylleri i sjötrafik (SL 23:5), överlämnande av fortskaffningsmedel till berusad (SL 23:8) och förande av fortskaffningsmedel utan behörighet (SL 23:10). Också störande av trafik begånget i sjötrafik (SL 23:11 a) bör enligt utskottet tas med i 7 punkten.
I den form lagutskottet föreslår får 4 § 7 punkten i lagförslag 1 följande lydelse:
7) gärningar som utgör brott enligt 20 kap. i sjölagen (674/1994) och enligt sjötrafiklagen (463/1996) samt i sjötrafik begånget äventyrande av trafiksäkerheten enligt 1 §, grovt äventyrande av trafiksäkerheten enligt 2 §, fylleri i sjötrafik enligt 5 §, överlämnande av fortskaffningsmedel till berusad enligt 8 §, förande av fortskaffningsmedel utan behörighet enligt 10 § och störande av trafik enligt 11 a § i 23 kap. i strafflagen,
Lagutskottet påpekar att riksgränsbrott enligt 17 kap. 7 och 7 a § i strafflagen redan nämns i 4 § 1 punkten. Utskottet anser också att den föreslagna 9 punkten är onödigt inexakt när man beaktar att den endast behöver täcka in gränszonsförseelse enligt 72 § i gränsbevakningslagen såsom anges ovan.
Lagutskottet föreslår mot bakgrund av detta att 4 § 9 punkten i lagförslag 1 ändras som följer:
9) gränszonsförseelse enligt 72 § i gränsbevakningslagen (578/2005),
Lagutskottet konstaterar dessutom rent allmänt när det gäller 4 § i lagförslag 1 att man vid kommande reformer bör se till att bestämmelserna i paragrafen är exakta och hänvisningstekniken enhetlig, alldeles oavsett att det ankommer på Gränsbevakningsväsendet att undersöka ett stort antal olika slags brott.
Det sägs uttryckligen i propositionen (RP, s. 15) att Gränsbevakningsväsendet inte föreslås få rätt att använda styrd användning av informationskällor. I 57 § 2 mom. om användning av hemliga tvångsmedel i lagförslag 1 föreskrivs det också uttryckligen att Gränsbevakningsväsendet inte får använda styrd användning av informationskällor.
Behovet av vanlig användning av informationskällor nämns ingenstans i propositionsmotiven. De föreslagna bestämmelserna medför inte heller som sådana rätt till vanlig användning av informationskällor. Gränsbevakningsväsendet har ändå redan i dag rätt till vanlig användning av informationskällor enligt de gällande bestämmelserna i 43 a § 1 mom. i gränsbevakningslagen (578/2005) och 10 kap. 1 § i tvångsmedelslagen (806/2011) samt 5 kap. 40 § i polislagen (872/2011). Vid utskottsbehandlingen har det framgått att vanlig användning av informationskällor inte har beaktats i beredningen av propositionen.
Med anledning av det som sägs ovan har inrikesministeriet gett in kompletterande uppgifter till lagutskottet om behovet av bestämmelser om vanlig användning av informationskällor och om fogande av sådana bestämmelser till den nu aktuella propositionen.
Enligt uppgift behöver Gränsbevakningsväsendet ha befogenheter till vanlig användning av informationskällor, eftersom dessa kan ha en avgörande betydelse vid förhindrande och utredning av krävande brott. Till exempel har man genom att använda informationskällor kunnat nysta upp omfattande brottshärvor som gällt ordnande av olaglig inresa. Lagutskottet anser i ljuset av det som sägs ovan och efter att ha bedömt de uppgifter det fått att Gränsbevakningsväsendet behöver kunna använda sig av vanlig användning av informationskällor. Lagutskottet anser att det är motiverat att ta in befogenheter till vanlig användning av informationskällor i propositionen också av den anledningen att det inte vid behandlingen av ärendet har framgått någonting som skulle tala för att Gränsbevakningsväsendet inte ska ha dessa befogenheter också i fortsättningen.
Lagutskottet föreslår att förvaltningsutskottet tar in bestämmelser om vanlig användning av informationskällor i sitt betänkande. Det är viktigt att det finns tillräcklig reglering i lag om användningen av informationskällor. Regleringen bör i lagtekniskt hänseende motsvara den motsvarande regleringen i polislagen och tvångsmedelslagen (beträffande brottsbekämpning i Tullen se LaUU 18/2014 rd, s. 2—3). Regleringen bör också utformas så att den endast gäller uppgifter i anslutning till brottsbekämpningen inom Gränsbevakningsväsendet och avgränsas till enbart förhindrande och utredning av brott (se LaUU 18/2014 rd, s. 7). I regleringen bör man även fästa uppmärksamhet vid bestämmelserna om registrering av informationskällor och hur uppgifter som tas in i personregistret behandlas.
I 47 § i lagförslag 1 i propositionen finns det bestämmelser om användning av överskottsinformation. Enligt ordalydelsen i den föreslagna bestämmelsen får överskottsinformation på vissa villkor användas vid utredning av brott. Enligt propositionsmotiven (s. 57) är det emellertid endast brott som det ankommer på Gränsbevakningsväsendet att undersöka som kan komma i fråga vid användning av överskottsinformation för utredning av brott.
Lagutskottet påpekar också att paragrafen till sin ordalydelse och sitt tillämpningsområde avviker från motsvarande bestämmelse (3 kap. 53 §) i lagen om brottsbekämpning inom Tullen (623/2015). Den bestämmelsen gäller användning av överskottsinformation vid utredning av tullbrott. Tullbrott definieras i lagens 1 kap. 2 §. Enligt 47 § om användning av överskottsinformation i lagförslag 1 i denna proposition får överskottsinformation på det sätt som anges ovan användas vid utredning av brott på vissa villkor. Enligt ordalydelsen täcker bestämmelsens tillämpningsområde alla brott som uppfyller de övriga villkor för användning av överskottsinformation som nämns i bestämmelsen. De brott som det ankommer på Gränsbevakningsväsendet att undersöka definieras emellertid i 4 § i lagförslag 1. Tillämpningsområdet för bestämmelsen om användning av överskottsinformation motsvarar således inte Gränsbevakningsväsendets befogenheter för brottsutredning. Det motsvarar därmed inte heller tillämpningsområdet för motsvarande bestämmelse i lagen om brottsbekämpning inom Tullen.
På grund av det som sägs ovan föreslår lagutskottet att 47 § 1, 2, 4 och 6 mom. i lagförslag 1 preciseras så att de endast gäller brott som det ankommer på Gränsbevakningsväsendet att undersöka. Dessutom anser utskottet att 4 mom. bör preciseras så att det gäller inriktning av Gränsbevakningsväsendets brottsbekämpningsverksamhet i stället för inriktning av Gränsbevakningsväsendets verksamhet.
I den form lagutskottet föreslår får 47 § i lagförslag 1 följande lydelse:
Överskottsinformation får användas vid utredning av brott som det ankommer på Gränsbevakningsväsendet att undersöka, om informationen gäller ett sådant brott som det ankommer på Gränsbevakningsväsendet att undersöka för vars förhindrande det skulle ha varit tillåtet att använda den i detta kapitel avsedda metod för inhämtande av information som har använts då informationen har fåtts.
Överskottsinformation får också användas, om användningen av överskottsinformationen kan antas vara av synnerlig vikt för utredningen av ett brott som det ankommer på Gränsbevakningsväsendet att undersöka för vilket det strängaste föreskrivna straffet är fängelse i minst tre år.
Lagutskottet noterar att 2 kap. 8 § i lagförslag 1 innehåller bestämmelser om överföring av förhindrande och utredning av brott till polisen eller Tullen. I paragrafen föreskrivs det om så kallad övertagningsrätt för polisen i fråga om brott som det ankommer på Gränsbevakningsväsendet att undersöka, till exempel grovt ordnande av olaglig inresa. Lagutskottet anser att det är viktigt att överskottsinformation ska kunna överföras till polisen bland annat i sådana situationer. Behovet av bestämmelser om överföring av överskottsinformation till en annan myndighet bör utredas i framtiden.
Senast publicerat 22.11.2017 13:26

References: § 5
 § 2
 § 3
 § 5
 § 4
 § 5
 § 1
 § 1
 § 7
 § 6
 § 7
 § 1
 § 9
 § 2
 § 1
 § 1