Source: http://amministrativo.unipv.it/materiali/CsS_City_control_sentenza.htm
Timestamp: 2018-02-17 23:25:54+00:00

Document:
N.2197/2006
N. 9801 Reg.Ric.
sul ricorso in appello proposto da Controlpark Città di Quartu Piccola società cooperativa a r.l. (già Soc. Coop parcheggi Controlpark Città di Quartu) in persona del legale rappresentante p.t. rappresentato e difeso dall’avv. prof. Beniamino Caravita di Toritto e dall’avv. Marco Pisano ed elettivamente domiciliato presso il primo in Roma via di Porta Pinciana 6;
Ministero dell’Interno in persona del Ministro p.t. e la Prefettura di Cagliari in persona del Prefetto p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato presso cui sono ope legis domiciliati in Roma via dei Portoghesi 12;
di Tiger Istituto di Vigilanza di Carrucciu Omero, in persona del rappresentante legale p.t., non costituito;
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Sardegna n. 79 del 26 gennaio 2004.
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;
Alla pubblica udienza del 13 dicembre 2005 relatore il Consigliere Luciano Barra Caracciolo.
Uditi l’avv. Caravita di Toritto e l’avv. dello Stato Russo;
Con la sentenza in epigrafe il Tar della Sardegna ha respinto il ricorso proposto dall’appellante in epigrafe avverso la nota n.prot.882\Pol. Amm.va dell’8 ottobre 2002 con cui il Prefetto di Cagliari ha respinto l’istanza dell’Istituto stesso diretta ad ottenere il rilascio della licenza per l’effettuazione del servizio di vigilanza armata in tutta la Provincia di Cagliari.
Riteneva il Tar che pur non essendo decisivi i rilievi circa l’andamento del mercato contenuti nel provvedimento impugnato, esso esplicava pertinenti rilievi in ordine al turbamento dell’ordine e della sicurezza pubblica conseguenti all’ingresso eventuale di un nuovo operatore sul mercato, avuto riguardo alla necessità di rapportare, nell’ambito della provincia, l’organico autorizzato delle guardie giurate al numero e alla dislocazione delle Forze dell’ordine dello Stato e degli enti locali, nonché in ordine al fatto che un notevole aumento di tale organico comporterebbe uno squilibrio, se non un capovolgimento del rapporto percentuale tra le forze dell’ordine e le guardie particolari giurate, con pericolosi e non prevedibili riflessi sul controllo dell’ordine pubblico e ripercussioni negative sulla situazione generale dell’ordine e della sicurezza pubblica in ambito provinciale, tenuto conto altresì del fatto che ”sono in trattazione altre domande che, qualora assentite, determinerebbero un ulteriore incremento del mercato degli operatori con un conseguente peggioramento del rapporto di cui sopra, senza tenere conto che sono state denegate altre numerose domande”. Rilevava il Tar che problematiche del genere erano state esaminate anche in sede di Comitato di Coordinamento per l’ordine e la sicurezza pubblica nella riunione del 7 maggio 2001, che aveva già rilevato il pericolo di un capovolgimento del rapporto percentuale tra le forze dell’ordine e le guardie particolari giurate.
Al riguardo veniva ritenuta la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale degli art.133, 134, 135 e 136 del R.D. 18 giugno 1931, n.773, per violazione dell’art.41 Cost., ove intesi nel senso di consentire al Prefetto il potere di diniego e revoca della licenza di guardia particolare giurata in casi di squilibrio del rapporto tra guardie particolari giurate e forze di polizia, sussistendo l’interesse e il dovere dello Stato a controllare l’attività di vigilanza in questione, in quanto svolta da soggetti armati.
Erano pertanto ritenute infondate anche le censure di difetto di istruttoria, atteso che i predetti rilievi in ordine al turbamento dell’ordine e della sicurezza pubblica erano stati oggetto di approfondito esame anche nella predetta sede del Comitato di coordinamento dell’ordine e della sicurezza pubblica. A seguito della qualificazione dell’istanza della ricorrente come “di primo rilascio”, operata in considerazione del fatto che, nelle more, la ricorrente aveva restituito l’originaria licenza per lo svolgimento ell’attività di vigilanza ex art.134 TULPS, i predetti rilievi circa il pericolo di un capovolgimento del rapporto percentuale tra forze dell’ordine e guardie particolari giurate, risultavano pertinenti trattandosi dell’ingresso sul mercato di un nuovo operatore e non semplicemente dell’estensione di licenza preesistente, senza incremento di organico, come nel caso di sentenza dello stesso Tar n.284\2002, che non risultava perciò né elusa né violata. Infine, non riteneva rilevanti le considerazioni svolte dalla ricorrente in ordine a recenti incrementi delle forze dell’ordine in Sardegna, in quanto successivi alla data di adozione del provvedimento impugnato.
Appella la ricorrente in primo grado deducendo i seguenti motivi:
Errore nei presupposti di fatto e di diritto, irragionevolezza e carenza di istruttoria. Contraddittorietà della decisione.
La ricorrente è stata costretta a restituire la licenza, alla scadenza naturale del contratto che la legava al Comune, in ottemperanza all’obbligo legale che impone all’istituto di vigilanza di retrocedere l’autorizzazione quando sia venuta meno la causa per la quale era stata concessa. Pur disattendendo l’eccezione di improcedibilità del ricorso per carenza di interesse, il Tar ha specificato che, a cagione della restituzione della licenza, il rinnovo dell’originaria istanza del 1998, mai riscontrata nemmeno negativamente dalla Prefettura, avvenuto nel 2001, dovesse considerarsi come istanza di primo rilascio. Ciò non trova però riscontro giuridico e fattuale. La restituzione è avvenuta solo per evitare le sanzioni previste dalla legge per l’omessa restituzione della licenza in caso di cessazione della causa di rilascio e la ricorrente non ha voluto nemmeno implicitamente rinunciare alla propria richiesta di estensione del servizio originariamente presentata. La soluzione del Tar fa ricadere sul privato le conseguenze negative dell’inerzia dell’Amministrazione nel decidere sulla sua richiesta del 1998, all’atto della quale la ricorrente deteneva l’originaria licenza ed esercitava l’attività ad essa connessa. Se l’Amministrazione avesse deciso in corso di validità dell’appalto, nessuna eccezione di carenza di interesse sarebbe stata sollevata e i rinnovi non sarebbero stati considerati come istanza di primo rilascio. A ciascuna amministrazione, per eludere i propri obblighi in caso di rinnovi ed estensioni di precedenti atti autorizzativi, sarebbe sufficiente protrarre il proprio comportamento omissivo fino alla scadenza degli atti di autorizzazione. Pertanto laddove si considerasse correttamente quale “dies a quo” della pretesa ad ottenere la licenza provinciale quella del 1998, si manifesterebbe in modo ancora più evidente l’illegittimità dell’azione amministrativa e la sua disparità di trattamento.
Nel merito il Giudice ha accolto la tesi della difesa resistente sul capovolgimento del rapporto tra guardie giurate e forze dell’ordine pur ammettendo che nel documento a base della decisione, verbale del Comitato di coordinamento per l’ordine e la sicurezza pubblica del 7 maggio 2001, non era riportato il computo esatto delle forze dell’ordine (mentre gli istituti di vigilanza erano 11 di cui solo 8 autorizzati a svolgere attività di vigilanza armata in tutti i comuni della Provincia, e il complesso delle guardie private ammontava a 1100 unità). Per il Tar sarebbe stato un mero errore materiale il non riportare il dato attinente alle forze dell’ordine, elemento fondamentale per valutare in sede istruttoria la reale dimensione del paventato pericolo derivante dall’eccesso di polizia privata. Invece, dal 2002, la Prefettura ha iniziato a concedere un numero considerevole di nuovi decreti di guardia particolare giurata in favore degli istituti già operanti nella Provincia. Nel verbale del 7 maggio 2001 citato si legge che, per l’anno 2000, le guardie giurate sono state quantificate in n.1100 unità. Nel verbale del Comitato stesso del 18 maggio 2004 si legge che al 31 dicembre 2002 il numero di dette guardie era di 1170 unità. Ciò dimostra che la Prefettura, nonostante nel 2000 e nel 2001 ritenesse di non dover concedere nuove autorizzazioni alla Controlpark, ha invece aumentato gli organici degli istituti già presenti nella provincia di ben 70 unità. Queste sono divenute totali 1310 al 31 dicembre 2003, come si evince dal successivo verbale del 28 giungo 2004, onde durante l’anno, nonostante il pericolo lamentato ancora nel corso dell’istruttoria processuale davanti al Tar, la Prefettura ha concesso ulteriori 140 guardie agli istituti già operanti, respingendo invece la richiesta avanzata dalla ricorrente nel 1998. Per il Tar, la restituzione della licenza nelle more dell’istruttoria procedimentale diretta a decidere sull’istanza, avrebbe retrocesso la posizione della ricorrente, da soggetto già operante che richiedeva un aumento di organico a nuovo soggetto che richiedeva l’ingresso sul mercato della vigilanza. Secondo il Tar, siccome la Prefettura è rimasta inerte ben oltre i termini consentiti e la ricorrente ha dovuto restituire la licenza in adempimento agli obblighi di legge, la stessa deve sopportare le conseguenze negative dell’inerzia amministrativa, ed essere cancellata dal mercato come se non fosse mai esistita. Tanto premesso l’appello richiama i motivi dedotti in primo grado, così sviluppati:
Violazione e falsa applicazione degli artt.133, 134 e 136 del R.D. 18 giugno 1931, n.773. Violazione e\o falsa applicazione degli artt. 41 e 97 Cost. Violazione e\o falsa applicazione della Circolare ministeriale 559\c.314.10089.d(7). Eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifeste tra atti del procedimento, carenza e\o assensa di motivazione, travisamento del dato fattuale e giuridico, ingiustizia manifesta e disparità di trattamento. Sviamento. Violazione e\o elusione del giudicato formatosi sulla sentenza del Tar Sardegna n.284\02.
L’atto impugnato è stato adottato, nonostante la sua analitica motivazione, sulla base delle stesse considerazioni che avevano sorretto il precedente rifiuto annullato dal Tar Sardegna.
a) Il primo motivo di diniego risiede nel falso assunto che la ricorrente avrebbe cessato la sua attività dal 15 marzo 2001, quando per l’interrompersi del contratto con il Comune di Quartu S.Elena, aveva restituito le licenze di guardia giurata in suo possesso. L’inscindibile collegamento tra le licenze e la specifica attività ha obbligato la ricorrente alla restituzione, anche perché, a seguito dell’evolversi della giurisprudenza amministrativa, non è più necessario essere titolari di licenza di p.s. per l’esercizio dell’attività di custodia e vigilanza dei parcheggi a pagamento. L’attività della Cooperativa continua ad essere esercitata in varie località con riguardo a servizi di portierato e di vigilanza e custodia dei parcheggi a pagamento. Non si comprende quale effetto negativo dovrebbe discendere dalla restituzione delle licenze, atteso che l’istante è attiva e in buona salute economica e patrimoniale, permanendo il suo interesse ad ottenere una diversa licenza (rispetto a quelle relative ai parcheggi) come specificato nella relativa istanza.
b) Il diniego è stato poi motivato dal numero degli istituti operanti nella provincia e dal divario tra personale potenziale e quello effettivamente impiegato. Ci sarebbe stata addirittura un’esuberanza di personale con conseguente pericolo per il mercato, determinato da un eccesso di concorrenza. Per contro il complessivo numero degli istituti nella provincia è diminuito rispetto al periodo in cui la ricorrente ha richiesto la licenza, passando da 16 nel 1995, con 1127 guardie, a 14 nell’anno successivo. Con 1190 guardie. Nel 200, gli istituti abilitati per la provincia erano 12 ( con 1190 licenze). Poi, nonostante quanto detto nel diniego, l’Amministrazione dal 2000 ha concesso altre 100 licenze agli istituti già operanti. Il supposto esubero di istituti e personale avrebbe dovuto avere quale conseguenza la diminuzione delle licenze per singole guardie esistenti, se è vero che molte licenze non sarebbero impiegate dai rispettivi beneficiari.
Inoltre, la Prefettura, così ligia ad evitare scompensi sul mercato per numero troppo elevato di licenze, consente ai beneficiari di tenere in parcheggio più di 200 licenze inattive.
c) Il diniego ha poi affermato che non sussisterebbe necessità di ulteriore tutela della proprietà privata nella provincia, in aggiunta a quella assicurata dalle forze dell’ordine, contro il fatto notorio che rapine nella provincia di Cagliari e furti nelle località di villeggiatura e nelle zone industriali, costituiscono una costante a fronte della quale i cittadini sono indifesi.
d) Il Prefetto ha poi motivato il diniego sul fatto che un maggior numero di guardie giurate armate nella provincia creerebbe uno squilibrio tra forze dell’ordine e polizia privata, con conseguente compromissione della sicurezza pubblica. Per risolvere il problema la soluzione più logica sarebbe di revocare nei confronti degli istituti esistenti le autorizzazioni in eccesso per conferirle a nuovi soggetti onde consentire l’ingresso sul mercato di nuovi operatori senza mutare il rapporto tra guardie giurate particolari e polizia. Ma il TULPS è fonte risalente agli anni trenta, e il governo di allora voleva impedire che i cittadini privati potessero costituire una forza armata e organizzata alternativa al regime fascista. Allo stato tale limitazione appare ridicola e risulta incostituzionale il conseguente sacrificio della libertà di iniziativa economica per violazione dell’art.41 Cost.
e) In ulteriore violazione dell’art.41 Cost., infine, la Prefettura ha sostenuto che il proliferare degli istituti sarebbe causa di esasperazione del regime di concorrenza, tanto che le aziende più forti stanno assorbendo quelle con minor capacità contrattuale, anche a danno dei dipendenti, attualmente sottopagati.
La scelta di limitare gli istituti esistenti appare invece in contrasto con la sicurezza e l’utilità pubblica, consentendo un regime di oligopolio che ha favorito l’asservimento degli istituti più piccoli in favore di due grossi istituti operanti nella provincia, e contraddicendo la Circolare ministeriale 559\C.314.10089.D(7) e la nota dell’Autorità garante per la concorrenza e il mercato 23 maggio 1997, n.21303, dove, proprio per evitare i lamentati inconvenienti, si invitavano le prefetture ad un’apertura del mercato. L’atteggiamento restrittivo del Prefetto, poi, non è generalizzato, essendosi concessa all’Istituto di Vigilanza Sarda Investigazioni nel 2002 la licenza oggi negata alla ricorrente. Al momento del rilascio la situazione di fatto era identica a quella che ha portato al diniego impugnato, tanto più che la beneficiaria suddetta è società controllata e collegata alla Vigilanza Sardegna, con disparità di trattamento e contraddittorietà, se si pensa che il Prefetto limita il mercato per evitare una concentrazione in mano agli istituti più forti delle licenze intestate a piccole entità soggettive, e poi l’unica società del gruppo Vigilanza Sardegna che mancava di licenza è stata ammessa a fruirne senza problemi. Ciò conferma che le deviazioni dal normale svolgersi del mercato sono imputabili all’atteggiamento restrittivo della Prefettura. Per la Prefettura, così, la sentenza 282\02 del Tar Sardegna non è stato altro che un mero incoraggiamento a riformulare in maniera più analitica e leziosa il precedente diniego.
Si è costituita l’Amministrazione riportandosi a quanto già esposto in primo grado.
1. Va anzitutto precisato che la circostanza della restituzione della licenza ottenuta a suo tempo dalla ricorrente ai sensi dell’art.134 TULPS, non influisce in modo di per sé decisivo, come ha invece rilevato il Tar e ritenuto l’impugnato diniego, sulla complessiva decisione che avrebbe dovuto essere assunta sull’istanza proposta dalla ricorrente già nel 1998, intesa ad ottenere l’estensione della licenza stessa per la vigilanza armata in tutta la Provincia. 1.1. Detta originaria licenza non autorizzava l’attività di un nuovo istituto di vigilanza, ma soltanto a svolgere l’attività, appunto, di vigilanza privata limitatamente alla custodia dei parcheggi per autovetture nel Comune di Quartu S. Elena, per il periodo di un anno a partire dal 18 novembre 1992, rinnovato anno per anno. Dunque era autorizzata un’attività circoscritta nel tempo e nello spazio che “ab origine” poteva venir meno senza che questo influisse sull’interesse della ricorrente ad ottenere la licenza più estesa sopradetta.
Ciò fa sì che il passaggio del provvedimento impugnato relativo a tale “restituzione” non potesse, neppure in concorso con altre ragioni giustificative, portare di per sé al rigetto dell’istanza, al di là della questione della qualificabilità di tale istanza come “di primo rilascio”, ritenuta corretta dal Tar.
1.2. Se è pur vero che si doveva scontare che, così posta, l’istanza avrebbe comportato un aumento di organico delle guardie giurate particolari, andava del pari scontato il fatto nuovo, rispetto al momento dell’istanza del 1998, del venir meno delle 27 unità previste dalla suddetta autorizzazione che doveva anche esso rilevare come fatto sopravvenuto, ma in senso favorevole all’istante sotto il profilo della pretesa eccessiva consistenza delle autorizzazioni di guardia giurata nella Provincia.
1.3. Comunque, annullati da precedente decisione dello stesso Tar “a quo” i precedenti dinieghi, l’effetto restitutivo da ciò derivante implicava che, per quanto possibile, la valutazione dell’istanza in questione avvenisse con riferimento alla situazione esistente al momento della sua presentazione
1.4. La possibile legittimità dell’impugnato diniego dunque non può discendere da questo aspetto, come d’altra parte ha sostenuto anche l’originario ricorso, dove nel primo ordine di censure si deduce che non si comprende quale effetto negativo dovrebbe discendere dalla restituzione delle licenze, atteso che l’istante è attiva e in buona salute economica e patrimoniale, permanendo il suo interesse ad ottenere una diversa licenza (rispetto a quelle tuttora operanti di custodia per parcheggi), come specificato nella relativa istanza.
Tali censure, relative alla parte motivazionale qui censurata vanno perciò accolte.
2. Va di seguito precisato che le osservazioni del provvedimento impugnato relative al numero complessivo di istituti di vigilanza già autorizzati e ai limiti di impiego della guardie giurate da parte degli stessi rispetto all’organico massimo autorizzato, includenti indagini sul ricorso al lavoro straordinario e altri aspetti (regolarità nel pagamento degli oneri previdenziali e assistenziali, concessione di ferie e riposi) non sono di per sé ostative al rilascio della licenza, poiché registrano solo i limiti pregressi di un settore di mercato non liberalizzato, e comunque, attengono ad aspetti non idonei di per sé a limitare l’iniziativa economica nel settore della vigilanza e a denotare direttamente un “vulnus” diretto per la sicurezza e l’ordine pubblico.
2.1. Come deduce l’appellante negli originari motivi di ricorso, il supposto esubero di istituti e personale ben avrebbe potuto avere quale conseguenza la diminuzione delle licenze per singole guardie esistenti, se è vero che molte licenze non sarebbero impiegate dai rispettivi beneficiari, senza per ciò solo impedire l’ingresso di nuovi operatori sul mercato, (e senza incrementare il potere di mercato di quelli già autorizzati con ampliamenti di organico).
2.2. Ed invero, al provvedimento impugnato pare sfuggire che il numero degli istituti già autorizzati costituisce elemento diverso e non logicamente accomunabile a quello del numero delle autorizzazioni di guardie giurate rilasciate complessivamente, specie laddove queste siano concentrate presso un numero ristretto di operatori di cui accertare, tra l’altro, il collegamento societario e l’idoneità ad agire come un unico soggetto di impresa, imponendo prezzi più elevati per il servizio o ripartendosi pattiziamente il mercato e controllando, di fatto, a proprio vantaggio, anche il mercato del lavoro nel settore specifico.
2.3. Alla luce di quanto finora detto possono trovare accoglimento le censure di cui ai punti b), c) ed e) dell’originario ricorso, sulle quali ha in definitiva concordato anche la sentenza impugnata, nella parte in cui ha precisato, in conformità con la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio, che i provvedimenti di diniego dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di vigilanza privata di cui all’art.134 TULPS non possono essere motivati solo in base al numero degli istituti, delle guardie e dei sistemi di vigilanza esistenti, ma debbono dare ragione di come l’interesse pubblico sarebbe danneggiato dal rilascio di una nuova autorizzazione, sicchè, a tutela della sfera di libertà economica costituzionalmente garantita, il diniego stesso non può legittimamente fondarsi su un mero giudizio di non necessità di un ulteriore istituto (che finisce per tutelare la posizione di mercato dei soggetti già autorizzati e non l’interesse alla sicurezza pubblica).
3. La lesione del pubblico interesse legata alla nuova autorizzazione è stata peraltro individuata dal Tar nello squilibrio o capovolgimento del rapporto percentuale tra le forze dell’ordine e le guardie particolari giurate, ritenendo legittima e assorbente tale motivazione del diniego, capace, d’altra parte, di sorreggerlo autonomamente, e rendendo così irrilevanti le ulteriori censure, legate agli altri profili della motivazione del diniego stesso, in quanto inidonee a portare alla sua caducazione in giudizio.
Anche sotto tale profilo l’appello è però accoglibile.
3.1. Sono infatti condivisibili le censure di primo grado con cui si è dedotto che per risolvere il problema dell’eccesso di guardie giurate in relazione al contingente complessivo delle varie forze dell’ordine nella Provincia, la soluzione più logica sarebbe di revocare nei confronti degli istituti esistenti le autorizzazioni ritenute in eccesso (e va aggiunto, specie se risulti, come nel caso afferma lo stesso provvedimento impugnato, che non vengono di fatto utilizzate), per conferirle a nuovi soggetti e consentire l’ingresso sul mercato di nuovi operatori senza mutare il rapporto tra guardie giurate particolari e forze di polizia. Ed inoltre, il TULPS è fonte risalente agli anni trenta, allorchè il governo voleva impedire che i cittadini privati potessero costituire una forza armata e organizzata alternativa al regime fascista. Allo stato tale limitazione apparirebbe anacronistica e risulterebbe costituzionalmente illegittimo il conseguente sacrificio della libertà di iniziativa economica per violazione dell’art.41 Cost.
3.2. Le censure così riassunte sono fondate, con la precisazione che per poter predicare un pericolo alla sicurezza e all’ordine pubblico, astrattamente configurabile rispetto all’esistenza di consistenti corpi armati su un certo ambito territoriale, e legato appunto dall’alterazione del suddetto rapporto, occorrerebbe individuare una soglia oggettiva di tale pericolosità, oltretutto ancorata a precisi dati sull’andamento e la composizione dell’organico delle stesse forze dell’ordine, nel caso non esposti.
3.3. Tale soglia andrebbe, in via generale, predeterminata rispetto alle istanze concorrenti tra vari aspiranti operatori, e tra aspiranti e istituti già operanti che richiedano l’estensione dell’organico, aggiornando periodicamente i dati, senza poi contraddirla con successive autorizzazioni rilasciate senza che la situazione sia sostanzialmente mutata rispetto al diniego opposto ad un precedente istante, come è accaduto nel caso in esame, alla luce di quanto esposto con il motivo sub e) dell’originario ricorso, essendo incontestato che sia stata rilasciata un’autorizzazione che comunque incrementa ulteriormente il numero complessivo della guardie giurate. (Al riguardo va osservato che nessuna differenza ai fini dell’alterazione del rapporto in questione sussiste tra una nuova licenza e un ampliamento, e che, anzi, sul piano dell’ordine pubblico appare oggettivamente più pericoloso un corpo armato numeroso controllato da un unico soggetto rispetto ad una frammentazione degli organici tra più imprese del settore).
L’appello va complessivamente accolto e, in riforma della sentenza impugnata, va annullato il diniego oggetto del ricorso di primo grado.
L’incertezza della materia giustifica la compensazione delle spese processuali per entrambi i gradi di giudizio.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, accoglie il ricorso in appello indicato in epigrafe, e in riforma della sentenza impugnata, annulla il provvedimento oggetto del ricorso di primo grado.
Così deciso in Roma, il 13.12.2005 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:
Lanfranco BALUCANI Consigliere
LUCIANO BARRA CARACCIOLO VITTORIO ZOFFOLI
il.....20/04/2006
N.R.G. 9801/2004

References: sentenza 
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 art.133
 art.134
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