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Timestamp: 2018-09-18 21:56:56+00:00

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EXP. N.° 0020-2006-PI/TC
CARLOS RONCAL RODRÍGUEZ
MÁS DEL 1% DE CIUDADANOS
En Lima, a los 23 días del mes de julio de 2007, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Landa Arroyo, Presidente; Gonzales Ojeda, Vicepresidente; Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Vergara Gotelli y Mesía Ramírez, pronuncia la siguiente sentencia.
Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por don Carlos Roncal Rodríguez, en representación de 1440 ciudadanos del distrito de Santa Anita, contra las Ordenanzas Distritales 021-MDSA, 025-MDSA, 024-MDSA y 029-MDSA, que regulan los arbitrios de los años 2004, 2005 y 2006.
Demandante : Carlos Roncal Rodríguez en representación de 1440
Norma sometida a control : Ordenanzas Distritales 021-MDSA, 025-MDSA,
024-MDSA y 029-MDSA.
Bienes demandados : Los principios de no confiscatoriedad y capacidad contributiva, establecidos en el artículo 74° de la Constitución.
Petitorio : Se declare la inconstitucionalidad de las normas sujetas a control antes referidas.
Ordenanzas Distritales 021-MDSA y su modificatoria 025-MDSA, que establecen y regulan los arbitrios de los años 2004 y 2005, y las Ordenanzas Distritales 024-MDSA y su
modificatoria 029-MDSA, que establecen y regulan los arbitrios del año 2006, publicadas el 25 de diciembre de 2005 en el diario oficial El Peruano.
Los demandantes interponen demanda de inconstitucionalidad contra las Ordenanzas Distritales 21-MDSA, 025-MDSA, 024-MDSA 029-MDSA, que regulan el régimen de arbitrios de los servicios de limpieza pública, parques y jardines y de seguridad ciudadana de la Municipalidad de Santa Anita de los años 2004, 2005 y 2006. Alegan que los arbitrios han sido determinados al margen de los criterios establecidos en la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N.° 053-2004-AI/TC, motivo por el cual las ordenanzas deben ser expulsadas del ordenamiento normativo.
Indican que para el caso del servicio de barrido de calles, las ordenanzas cuestionadas no han tomado en cuenta criterios como los de la real y efectiva longitud del frontis del inmueble, puesto que esta es definida como el resultado de la raíz cuadrada del terreno del predio, cuando lo que ocurre es que existen centros poblados en los que el terreno tiene forma rectangular, significando ello que dichos contribuyentes deben pagar más del 60 por ciento adicional a lo que realmente les corresponde.
Sobre el recojo domiciliario de residuos sólidos, refieren que las ordenanzas han determinado el importe de los arbitrios sin tomar en cuenta el número de habitantes por cada vivienda, prefiriendo en cambio optar por el criterio de densidad por metro cuadrado construido.
En lo referente a parques y jardines y el servicio de serenazgo, alegan que si bien el Tribunal Constitucional ha señalado que las municipalidades pueden emplear otros criterios distintos a los señalados en la sentencia del Expediente N.º 0053-2004-AI/TC, siempre que prevalezca el principio de razonabilidad, se observa que entre el año 2005 y 2006 los arbitrios se incrementaron hasta en 800 por ciento, violándose con ello toda racionalidad para la determinación de dichos monto.
Pese a habérsele notificado oportunamente, la municipalidad demandada no contesta la demanda, ni se apersona a la audiencia pública, por lo que se resolverá en su rebeldía.
1. De la demanda se aprecia que se cuestiona las mencionadas ordenanzas emitidas por la Municipalidad de Santa Anita porque supuestamente contravienen los principios de no confiscatoriedad y capacidad contributiva, establecidos en el artículo 74° de la Constitución. Sostienen los demandantes que al regular los arbitrios municipales de los años 2004, 2005 y 2006, la Municipalidad de Santa Anita no ha tomado en cuenta los criterios establecidos en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Siendo así, y puesto que lo que se está cuestionando en el fondo son los criterios utilizados para la determinación de la distribución del costo de los servicios municipales, la demanda se debe comprender dirigida contra los artículos 8.°, 9.° y 10.° de la Ordenanza 021-MDSA, que establecen los criterios para los arbitrios de los años 2004 y 2005. Asimismo, al impugnarse el monto global de los arbitrios, la segunda disposición final de la ordenanza aludida, modificada por la ordenanza 025-MDSA, que aprueba el informe técnico, también ha de ser evaluada.
En el mismo sentido, para el caso de los arbitrios del año 2006, por motivos idénticos a los establecidos en el párrafo precedente, debe comprenderse que los cuestionamientos recaen sobre los artículos 12.°, 13.°, 14.° y la segunda disposición transitoria y final de la Ordenanza 024-MDSA, estando a que el artículo 13.° y la segunda disposición final y transitoria han sido modificados por la Ordenanza 29-MDSA.
2. El artículo 74° de la Constitución, conjuntamente con las leyes que desarrollan la potestad tributaria de los gobiernos locales, establece los parámetros a los cuales deben ajustarse las municipalidades a fin de determinar el costo y la distribución de la tasa de arbitrios municipales. Dichos criterios han sido desarrollados y explicitados a través de la jurisprudencia de este Colegiado, básicamente en las sentencias recaídas en los Expedientes 0041-2004-AI/TC y 0053-2004-AI/TC. De acuerdo a estas, la cuantificación de los arbitrios se divide en dos momentos; el primero es la determinación del costo global de los arbitrios y el segundo la distribución de este costo global entre los vecinos de la comunidad.
3. Respecto al primer punto, en la sentencia del Expediente 0041-2004-AI/TC (fundamento 29), este Colegiado indicó que las municipalidades estaban vedadas de considerar de manera irrazonable e indiscriminada cualquier criterio para justificar los costos de los arbitrios, ya que estos deben ser idóneos y guardar relación con la proyección del coste del servicio. El instrumento para fiscalizar ello es el informe técnico, el mismo que debe ser publicado conjuntamente con las ordenanzas que regulan los arbitrios municipales. En este sentido, se tendrá que justificar el costo global del servicio sobre la base de los insumos o maquinaria empleada y otros costos directos necesarios para llevar a cabo tal servicio.
4. Por su parte, y ya en lo que toca a la distribución de los costos, en las sentencias aludidas quedó sentado que “(…) la admisión o negación de un criterio como válido no puede definirse de manera uniforme, sino que dependerá de que, en el caso de un arbitrio específico, los criterios utilizados guarden una conexión razonable con la naturaleza del servicio brindado” (Expediente N.° 0041-2004-AI/TC, fundamento 40).
5. Tales parámetros, en los cuales subyace la razonabilidad, deben ser delimitados de tal forma que sea la naturaleza de los diferentes servicios la que determine, en cada caso, la opción distributiva de costos más adecuada para conseguir la cuota distributiva ideal. Debe comprenderse que los municipios son los encargados de desarrollar e implementar las formas de alcanzar tal objetivo, puesto que cuentan con la información y el personal técnico para tal fin, debiendo verse todo ello materializado en la regulación de fórmulas que logren un mejor equilibrio en la repartición de las cargas económicas.
6. El Tribunal Constitucional expuso algunos criterios objetivos a partir de los cuales cabría presumirse adecuada la distribución del costo de los arbitrios municipales, los cuales se reseñan a continuación:
Para el caso de la limpieza pública, se formularon los siguientes criterios:
- Para la limpieza de calles no puede considerarse el tamaño de predio entendido como metros cuadrados de superficie, sino únicamente como longitud del predio del área que da a la calle, pues el beneficio se da en el barrido y limpieza de las pistas y veredas circunscritas a cada predio.
- El criterio tamaño del predio, entendido como metros cuadrados de superficie (área m2), guarda relación directa e indirecta con el servicio de recolección de basura, en los casos de casa habitación, pues a mayor área construida se presume mayor provocación de desechos; por ejemplo, un condominio o un edificio que alberga varias viviendas tendrá una mayor generación de basura que una vivienda única o de un solo piso.
- Para lograr una mejor precisión de lo antes señalado, deberá confrontarse, utilizando como criterio adicional, el número de habitantes en cada vivienda, lo cual permitirá una mejor mensuración de la real generación de basura.
- Para supuestos distintos al de casa habitación (locales comerciales, centros académicos, supermercados, etc), el criterio tamaño de predio (área m2),no demostrará por sí solo una mayor generación de basura, por lo cual deberá confrontarse, a fin de lograr mayor precisión, con el criterio uso de predio, pues un predio destinado a supermercado, centro comercial, clínica, etc., presume lageneración de mayores desperdicios no por el mayor tamaño del área de terreno, sino básicamente por el uso.
Para el caso de mantenimiento de parques y jardines:
- En este caso, lo determinante para medir la mayor intensidad de disfrute del servicio será el criterio ubicación del predio, es decir, la medición del servicio según la mayor cercanía a áreas verdes. Por consiguiente, no se logrará este objetivo si se utilizan los criterios de tamaño y uso del predio, debido a que no se relacionan directa o indirectamente con la prestación de este servicio.
Y finalmente, para el caso del servicio de serenazgo:
- En este aspecto es razonable utilizar los criterios de ubicación y uso del predio, por cuanto su uso se intensifica en zonas de mayor peligrosidad. Asimismo, debe tenerse en cuenta el giro comercial; por ejemplo, la delincuencia y peleas callejeras suelen producirse con mayor frecuencia en centros comerciales, bares o discotecas.
7. Cabe agregar, no obstante, como ya se hizo en la Sentencia emitida en el Expediente N.° 0018-2005-AI/TC, Fundamento 22 al 25, que tales parámetros deben ser comprendidos como “bases presuntas mínimas”, las mismas que no son rígidas, debiendo ser flexibles frente a la realidad social y económica de cada municipio.
§ Análisis constitucional de las ordenanzas cuestionadas
8. De la demanda se advierte que los demandantes dirigen sus cuestionamientos contra aspectos materiales de las ordenanzas, dejando de lado aspectos formales como su ratificación o publicación, los cuales se entiende que han sido cumplidos. Siendo así, se pasará a revisar los criterios utilizados por el municipio a fin de determinar si es que las ordenanzas referidas realmente contravienen la Constitución.
9. Respecto de la norma parámetro, este Colegiado ya ha establecido su interpretación, quedando plasmado ello en las “bases mínimas” a partir de las cuales los municipios podrán regular lo referido a los arbitrios. En tal sentido, toca ahora analizar la coherencia y razonabilidad del criterio adoptado por el municipio en estos casos, a fin de comprobar si es que se afectan los principios de no confiscatoriedad y capacidad contributiva.
§ Ordenanza 021-MDSA y su modificatoria, Ordenanza 025-MDSA
10. El artículo 8° de la Ordenanza 021-MDSA establece la distribución del costo del servicio de limpieza pública, el que se encuentra conformado por: a) barrido de calles y; b) recojo domiciliario de residuos sólidos, siendo este subdividido en las categorías de “casa-habitación” y “para otros usos”.
a) Los servicios de limpieza pública
a.1) Barrido de calles
11. En lo referente al barrido de calles la ordenanza dispone en su artículo 8.°, literal a., que el “costo se distribuirá de acuerdo al tamaño del predio en términos de longitud del frente del predio”. Por su parte, en el informe técnico resumido, publicado el 25 de diciembre de 2005 en el diario oficial El Peruano (pág. 307163), se considera que el frontis estimado de cada predio será el equivalente a la raíz cuadrada del área del terreno del predio. De acuerdo a este informe, tal estimación responde a las características del crecimiento urbano de Santa Anita, en donde se han diseñado lotes en los que predomina la forma cuadrada de los terrenos. Desde luego, se aprecia también que se utilizan otras variables, como la frecuencia del barrido y la ubicación de los predios (v.g. inmuebles frente a vías principales).
12. Los demandantes sostienen que se han distorsionado los parámetros establecidos en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, ya que no se sigue el criterio real establecido en las sentencias precitadas (fundamento 6, supra). Al respecto este Colegiado advierte que, por un lado, la ordenanza parece asimilar y aplicar el criterio establecido por el Tribunal Constitucional en cuanto la distribución del costo del barrido de calles; sin embargo, por otro lo dota de un contenido que termina por desnaturalizar dicho criterio. Así, resulta patente que este “promedio de longitud del frente del predio”, producto resultante de la raíz cuadrada del área del terreno, no guarda vínculo racional con la pauta establecida por este Colegiado.
13. De igual forma lo ha comprendido la Defensoría del Pueblo, en criterio que este Tribunal comparte y recoge. Así, en el Informe Defensorial N.° 106, se ha indicado lo siguiente:
“Sin duda, este criterio no resulta en todos los casos idóneo y razonable en su aplicación puesto que es claro que la única forma en que la raíz cuadrada de un predio corresponda con el frontis del mismo será cuando el inmueble tenga las dimensiones de un cuadrado.
En el caso de que el predio tenga las dimensiones de un cuadrilátero distinto al cuadrado (un rectángulo, por ejemplo), y que la longitud de menores dimensiones de dicho rectángulo corresponda con la fachada del predio, el criterio siempre perjudicaría a los contribuyentes puesto que el resultado de la operación arrojará en todos los casos un número (metros de frontis) mayor a la verdadera longitud”[1].
14. Asimismo, en dicho informe se constata como otras municipalidades han utilizado parámetros distintos, los que, sin embargo, no colisionan con lo dispuesto por este Colegiado en las sentencias sobre la materia. Se ha optado, por ejemplo, en comprender que la longitud del frontis resultante de la raíz cuadrada del área del terreno admite prueba en contrario, con lo que el vecino afectado por una irrazonable determinación de su frontis puede rectificar tal situación.
15. Así, la imposición de un costo derivado de un razonamiento que desvirtúa el establecido -determinando resultados que más bien se alejan del costo real del arbitrio- es una medida que no puede ser amparada bajo los parámetros constitucionales expuestos por este Tribunal. Y es que con ello no se estaría garantizando de manera razonable y proporcional la esfera patrimonial de los contribuyentes. Por consiguiente, la sentencia tendrá que ser declarada inconstitucional en este extremo, ya que lo expuesto en el informe técnico resumido -que es parte integral de la ordenanza-, respecto de la definición del criterio aludido, es incompatible con los criterios indicados por este Tribunal.
a.2) Recojo domiciliario de residuos sólidos
16. Por su parte, en lo que se refiere a la distribución del costo del servicio de recojo domiciliario de residuos sólidos, la ordenanza bajo análisis diferencia en un primer momento entre inmuebles que serán utilizados para casa-habitación, de aquellos que tienen otros usos (comerciales, industria, centros educativos, etc). Este primer punto se condice con los criterios establecidos por este Colegiado.
17. En lo que se refiere a la distribución del costo de casa-habitación, -que es sobre el cual recae el cuestionamiento de los demandantes- el artículo 8.°, literal b.1., dispone que será calculado utilizando como criterio preponderante el tamaño del predio en función del metro cuadrado construido y, como criterio secundario, el número de habitantes por predio, considerando la densidad poblacional por metro cuadrado de construcción correspondiente al distrito.
18. Los demandantes impugnan este último criterio, aduciendo que la Municipalidad demandada debió haber tomado en cuenta las fichas censales levantadas por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Siendo así nuevamente, el cuestionamiento gira en torno a la configuración que se realiza sobre el criterio establecido en concordancia con lo expuesto en las sentencias del Tribunal. Ya ha quedado sentado –conviene recalcar– que para mayor precisión del criterio preponderante, el número de habitantes debe ser tomado en cuenta.
19. Corresponde evaluar, por tanto, si tal criterio es razonable en comparación con el criterio del Tribunal Constitucional y la protección de la esfera patrimonial del vecino del distrito. Este Tribunal considera que no se ha demostrado la ausencia de razonabilidad respecto a la manera cómo se ha determinado dicho criterio. Como se ha expuesto anteriormente, las pautas establecidas en las sentencias del Tribunal Constitucional en materia de arbitrios municipales deben comprenderse como “mínimos”, a partir de los cuales las municipalidades pueden establecer y perfeccionar sus criterios delimitativos a fin de alcanzar la finalidad recaudadora.
20. En este caso, se deduce que la municipalidad ha cumplido con los criterios mínimos, sin afectar los principios constitucionales supuestamente vulnerados. El criterio por el cual optó el municipio de ningún modo adolece de la razonabilidad a la que se hace mención en las sentencias mencionadas en el fundamento 2, supra. La opción utilizada por la municipalidad es un parámetro general confeccionado a partir de datos que reflejan la realidad demográfica del distrito.
21. Ahora bien, ello no implica que si en el futuro se cuenta con datos oficiales más precisos, estos no tengan que tomarse en cuenta por la Municipalidad. De igual manera no puede descartarse la posibilidad de que en casos concretos puedan producirse vulneraciones a derechos fundamentales, frente a lo cual la persona afectada podrá solicitar la tutela de su derecho a través de los diferentes medios procesales dispuestos en el ordenamiento jurídico.
§ La Ordenanza 024-MDSA y su modificatoria, 029-MDSA
22. Esta normativa regula los arbitrios para el año de 2006, utilizando no obstante los mismos criterios ya revisados en las ordenanzas anteriores. El artículo 12.°, literal a. de la Ordenanza N.° 024-MDSA establece que, respecto el barrido de las calles, “el costo se distribuirá de acuerdo al tamaño del predio en término de longitud del frente del predio”. Sin embargo, del informe técnico resumido (El Peruano, pág. 307179) se observa que se recoge el criterio de la raíz cuadrada del área del terreno del predio. Conforme ya se indicó, tal criterio contrasta notoriamente con los expuestos por este Tribunal en las sentencias que desarrollan lo relativo a los arbitrios. Por tal razón debe declararse inconstitucional el criterio utilizado por la municipalidad también en lo que se refiere a esta ordenanza.
23. Cosa similar ocurre con el criterio referido al recojo domiciliario de residuos, por lo que los fundamentos expuestos a propósito de ello son también de aplicación para este caso.
§ Servicio de mantenimiento de parques y jardines y servicio de serenazgo
24. De otro lado, acerca de los arbitrios de los servicios de mantenimiento de parques y jardines y serenazgo, alegan los demandantes que estos se han visto incrementados hasta en un 800 %,lo que contraviene la razonabilidad a la cual se refiere el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia atinente.
25. Como se observa, no se está cuestionando los parámetros que sustentan la distribución del costo de los arbitrios de tales servicios, sino directamente el costo de ellos. Y es que resulta evidente, de la simple lectura de los artículos 9.° y 10.° de la Ordenanza 021-MDSA y de los artículos 13.° y 14.° de la Ordenanza 024-MDSA, que la municipalidad ha tomado en cuenta los criterios ya estipulados por la jurisprudencia constitucional para la determinación de la distribución del costo de los arbitrios mencionados.
26. El cuestionamiento de los demandantes se encuentra dirigido a cuestionar la diferencia de lo cobrado por dichos rubros en el 2005 y el 2006. Ahora bien, los recurrentes no distinguen entre los servicios de mantenimiento de parques y jardines y el servicio de serenazgo, simplemente alegan que el incremento entre uno y otro período es irracional. Tampoco realizan análisis alguno de la estructura de costos de los referidos arbitrios.
27. Al respecto debe precisarse que el solo incremento de los arbitrios no implica necesariamente que se esté frente a una ordenanza inconstitucional. Como ya se explicó antes, lo inconstitucional supondría que el costo global no tenga sustento o que no exista relación idónea entre la proyección del coste del servicio con los insumos necesario para llevarlo a cabo. Por ejemplo, que se consideren dentro de la delimitación del costo de tales arbitrios elementos indirectos o totalmente ajenos al servicio, lo que no se ha determinado en este caso.
28. Así, el informe técnico resumido (El Peruano, pág. 307175), muestra las justificaciones de los incrementos producidos en los rubros de parques y jardines y serenazgo. En el caso de este último, el incremento se debe a la adquisición por parte del municipio de vehículos destinados al mejoramiento del servicio de seguridad ciudadana. Respecto a la variación de costos en el caso del servicio de parques y jardines, se explica debido al relanzamiento e incremento de áreas verdes. Es decir, los incrementos acusados por los demandantes se encuentran sustentados en el informe técnico, de modo que cabe desestimar este extremo la demanda.
§ Efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad en el tiempo
29. Tal como se efectuó en las sentencias emitidas en los expedientes N.os 0041-2004-AI/TC y 0053-2004-AI/TC, en el presente caso deben modularse los efectos del presente pronunciamiento a fin de no generar un caos financiero y administrativo, lo que derivaría también en un perjuicio para los propios contribuyentes. Así, el artículo 81.° del Código Procesal Constitucional autoriza a este Colegiado a modular los efectos en el tiempo de la sentencias de inconstitucionalidad que recaigan sobre normas tributarias.
30. Es por ello que, al igual que en las sentencias mencionadas, el Tribunal se ve impedido de hacer uso de su facultad excepcional de declarar la inconstitucionalidad de una norma legal con efecto retroactivo. Por consiguiente, se aplicarán las mismas reglas establecidas en la sentencia del Expediente N.° 0053-2004-AI/TC (Punto XIII. Efectos en el tiempo de la declaratoria de inconstitucionalidad).
1.- Declarar FUNDADA, en parte, la demanda; en consecuencia, declárase inconstitucional el criterio que configura la distribución del costo del servicio de barrido de calles de las ordenanzas 021-MDSA, 025-MDSA, 024-MDSA y 029-MDSA, de conformidad con los fundamentos de la presente sentencia, debiendo seguirse las reglas establecidas en la sentencia emitida en el Expediente N.° 0053-2004-AI/TC, Punto XIII, sobre los efectos de la sentencia en el tiempo.
2.- Declarar INFUNDADA la demanda en lo demás que contiene.
[1] Informe Defensorial N.° 106, informe sobre el proceso de ratificación de ordenanzas que aprueban arbitrios municipales en Lima y Callao (ejercicios fiscales 2002 al 2006); http://www.defensoria.gob.pe/inf_def.php
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 artículo 8
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 artículo 12
 artículo 81