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Timestamp: 2019-05-24 09:32:44+00:00

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BVerwG, 4 BN 31.14: Inzidente Normenkontrolle, Bekanntmachung, Erlass, Rechtsnorm
Urteil des BVerwG vom 29.06.2015, 4 BN 31.14
Inzidente Normenkontrolle, Bekanntmachung, Erlass, Rechtsnorm
Inzidente Normenkontrolle, Bekanntmachung, Erlass, Rechtsnorm, Verfahrensmangel, Emrk, Rechtsschutz, Rechtswidrigkeit, Reduktion, Verfahrensökonomie
VwGO § 47 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 EMRK Art. 6 Abs. 1 Satz 1
Beschluss des 4. Senats vom 29. Juni 2015 - BVerwG 4 BN 31.14
I. VGH München vom 26. August 2014 Az: VGH 14 N 14.104
BVerwG 4 BN 31.14 VGH 14 N 14.104
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 29. Juni 2015 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz und Dr. Decker
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 26. August 2014 wird zurückgewiesen.
3Als klärungsbedürftig wirft die Beschwerde die Frage auf,
ob die Antragsfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auch dann anwendbar ist, wenn die mittels Normenkontrollantrag angefochtene Rechtsvorschrift, eine gemeindliche Baumschutzverordnung im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, funktionslos geworden ist.
4Die Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Sie lässt sich auf der
Grundlage vorhandener Rechtsprechung mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 28. Mai
1997 - 4 B 91.97 - Buchholz 407.4 § 5 FStrG Nr. 10 = juris Rn. 4) ohne weiteres
im Sinne des Verwaltungsgerichtshofs beantworten.
5Der Verwaltungsgerichtshof hat sich zur Begründung seiner Auffassung, dass
die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auf den Normenkontrollantrag
der Antragstellerin anwendbar und bereits seit Jahren verstrichen sei, auf den
Beschluss des 7. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Juli
2013 - 7 BN 1.13 - (Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 187) gestützt. In diesem Beschluss (a.a.O. Rn. 9 ff.) hat sich der 7. Senat dahingehend festgelegt, dass die
Regelung in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach der Normenkontrollantrag innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift gestellt werden kann, jedenfalls für Normenkontrollanträge nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
auch dann gelte, wenn der Antragsteller geltend macht, die Rechtsvorschrift sei
erst nach ihrer Bekanntmachung infolge einer Änderung der tatsächlichen oder
rechtlichen Verhältnisse rechtswidrig geworden. Die in der obergerichtlichen
Rechtsprechung und im Schrifttum umstrittene, in der Rechtsprechung des
4. Senats (BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 1998 - 4 CN 3.97 - BVerwGE 108,
71 <75>) bisher offen gelassene Frage, welche Bedeutung dem Fristerfordernis
im Fall von Normenkontrollanträgen nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zukommt,
wenn die Feststellung der Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans beantragt
wird, hat er demgegenüber ausdrücklich unentschieden gelassen.
6Um eine Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO geht es auch im vorliegenden Fall, weil die Baumschutzverordnung, gegen die sich die Antragstellerin
wendet, eine andere im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne dieser Regelung ist. Anders als in der Entscheidung des 7. Senats des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O.) beruft sich die Antragstellerin vorliegend allerdings auf die nachträgliche Funktionslosigkeit der von ihr angegriffenen Baumschutzverordnung. Der Verwaltungsgerichtshof hat jedoch angenommen, die Rechtsprechung des 7. Senats des Bundesverwaltungsgerichts
beanspruche auch insofern Geltung; der Fall der Funktionslosigkeit einer
Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sei mit demjenigen der
nachträglichen Rechtswidrigkeit "insoweit vergleichbar". Dass diese Annahme
zutrifft, liegt auf der Hand und bedarf nicht der Bestätigung in einem Revisionsverfahren.
7Einer Nichtanwendung des Fristerfordernisses für nachträglich rechtswidrig gewordene Rechtsvorschriften hat der 7. Senat (a.a.O. Rn. 10) bereits mit Blick
auf den Wortlaut des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO eine Absage erteilt und hierbei
hervorgehoben, dass dies unabhängig davon gelte, welche Gründe für die Unwirksamkeit der Rechtsnorm der Antragsteller geltend macht. Das weitere Argument (a.a.O. Rn. 11), auch den Gesetzgebungsmaterialien könnten keine
Anhaltspunkte für eine einschränkende Auslegung des Fristerfordernisses entnommen werden, im Gegenteil sei die Einführung der Antragsfrist und ihre
nachfolgende Verkürzung als Beleg für die Vorstellung des Gesetzgebers anzusehen, dass die prinzipale Normenkontrolle nur in engem zeitlichen Zusammenhang mit dem Erlass der Rechtsvorschrift zulässig sein soll, greift ebenfalls
unabhängig von der Art der geltend gemachten nachträglichen Unwirksamkeitsgründe. Auf funktionslos gewordene Rechtsnormen übertragbar ist ferner
die Überlegung (a.a.O. Rn. 12), auch Sinn und Zweck der Normenkontrolle
rechtfertigten es nicht, das Fristerfordernis auf Anträge, mit denen die nachträglich eingetretene Rechtswidrigkeit einer Rechtsnorm geltend gemacht wird,
nicht anzuwenden, obwohl das Fristerfordernis dazu führe, dass ein nachträgliches Rechtswidrigwerden mit einem Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO in
aller Regel nicht geltend gemacht werden könne. Gleiches gilt für die Erwägung
(a.a.O. Rn. 13), den Anforderungen des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19
Abs. 4 GG) sei genügt, weil die Gerichte im Rahmen der bestehenden Klagemöglichkeiten die Wirksamkeit einer Rechtsvorschrift, soweit entscheidungserheblich, auch nach Ablauf der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO inzident
prüfen müssten. Die Begründung (a.a.O. Rn. 14) schließlich, die durch die
Nichtanwendung einer Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO entstehende
Lücke könne im Wege der Rechtsfortbildung nicht ohne weiteres geschlossen
werden, weil insbesondere im Falle einer Änderung der tatsächlichen Verhältnisse unklar sei, durch welches Ereignis die Frist (erneut) in Lauf gesetzt werden sollte, und auch der Prüfungsmaßstab zu modifizieren wäre, ist gerade für
funktionslos gewordene Rechtsnormen paradigmatisch. Alles zusammengenommen hat der Verwaltungsgerichtshof deshalb zu Recht angenommen, dass
auf der Grundlage der Entscheidung des 7. Senats (a.a.O.) auch im vorliegenden Fall von der Unzulässigkeit des Normenkontrollantrags wegen Verfristung
8Gründe, die eine erneute Befassung des Bundesverwaltungsgerichts mit den
aufgeworfenen Fragen erforderlich machen könnten (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 27. August 1997 - 1 B 145.97 - Buchholz 310 § 58 VwGO Nr. 67),
namentlich neue Gesichtspunkte, die in der Entscheidung des 7. Senats nicht
angesprochen sind, legt die Beschwerde nicht dar. Soweit sich die Antragstellerin darauf beruft, der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts habe in seinem
Urteil vom 3. Dezember 1998 (4 CN 3.97 - BVerwGE 108, 71 <75 f.>) angenommen, dass Erfordernisse der Prozessökonomie nicht gegen, sondern für die
Prüfung der Funktionslosigkeit im Normenkontrollverfahren sprechen würden,
trifft dies für sich genommen zwar zu. Welche Bedeutung die mit dem 6. VwGO-
Änderungsgesetz vom 1. November 1996 (BGBl. I S. 1626) eingeführte zweijährige Antragsfrist für die Entscheidung über einen Antrag auf Feststellung der
Funktionslosigkeit hat, hatte der 4. Senat jedoch ausdrücklich unentschieden
gelassen (a.a.O. S. 75); von der durch das Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 21. Dezember 2006
(BGBl. I S. 3316) geregelten Verkürzung der Antragsfrist auf ein Jahr hatte er
im Entscheidungszeitpunkt noch keine Kenntnis. Gerade in der Einführung einer Antragsfrist einschließlich ihrer nachfolgenden Verkürzung hat der 7. Senat
des Bundesverwaltungsgerichts indes - wie dargestellt - einen entscheidenden
Anhaltspunkt für die Vorstellung des Gesetzgebers gesehen, dass die prinzipale Normenkontrolle nur in engem zeitlichen Zusammenhang mit dem Erlass der
Rechtsvorschrift zulässig sein soll. Dieser auf Herstellung von Rechtssicherheit
(BT-Drs. 13/3993 S. 10 und 16/2496 S. 17 f.) gerichtete aktualisierte gesetzgeberische Wille, mag er auch rechtspolitisch umstritten sein, darf bei der Bestimmung des Zwecks der prinzipalen Normenkontrolle nicht ausgeblendet
werden. Es geht dem Gesetzgeber eben nicht mehr allein darum, die Verfahrensökonomie und den Rechtsschutz des Einzelnen zu verbessern (so noch
BT-Drs. 3/1094 S. 6), sondern auch darum, das Instrument der Normenkontrolle
generell zeitlich zu beschränken (BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2013 - 7 BN
1.13 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 187 Rn. 14). Schon von daher verbietet
sich eine teleologische Reduktion des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Das nimmt die
im Schrifttum (namentlich von Schenke, NVwZ 2014, 341 <342>) geübte Kritik
an der Entscheidung des 7. Senats nicht hinreichend zur Kenntnis. Nach Ablauf
der Jahresfrist sind Rechtsschutzsuchende generell auf die Möglichkeit einer
inzidenten verwaltungsgerichtlichen Überprüfung entscheidungserheblicher untergesetzlicher Rechtsnormen i.S.v. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zu verweisen. Soweit dies in den "äußerst seltenen Fällen" funktionslos gewordener Rechtsnormen dazu führen wird, dass die Feststellung der Unwirksamkeit infolge Funktionslosigkeit im Rahmen der prinzipalen verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle "in aller Regel" nicht möglich sein wird (BVerwG, Urteil vom 3. Dezember
1998 - 4 CN 3.97 - BVerwGE 108, 71 <75 f.>), ist dies als Folge der gesetzgeberischen Entscheidung hinzunehmen. Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen insoweit nicht (BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2013 - 7 BN 1.13 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 187 Rn. 13).
92. Die Revision ist auch nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Ein
Verfahrensmangel ist nicht in einer den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3
10Die Beschwerde macht geltend, der Verwaltungsgerichtshof hätte über den
Normenkontrollantrag nicht ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss entscheiden dürfen. Die Entscheidung durch Beschluss verstoße gegen § 47
Abs. 5 Satz 1 VwGO i.V.m. Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK. Aus diesen Vorschriften
folge der Grundsatz, dass über einen Normenkontrollantrag, mit dem sich der
Eigentümer eines Grundstücks gegen eine Rechtsnorm wende, die unmittelbar
sein Grundstück betreffe, aufgrund einer mündlichen Verhandlung zu entscheiden sei. Die Antragstellerin habe auch nicht auf eine mündliche Verhandlung
verzichtet oder sich mit einer Entscheidung durch Beschluss einverstanden erklärt. Der Verwaltungsgerichtshof stütze sich vielmehr darauf, dass allein wegen
Versäumung der Antragsfrist der Normenkontrollantrag unzulässig sei. Damit
entscheide der Verwaltungsgerichtshof als Vorfrage für die Zulässigkeit des
Normenkontrollantrags auch über die Frage der Funktionslosigkeit der Verord-
nung. Ein Verfahrensmangel ist mit diesem Vortrag nicht schlüssig dargelegt.
Der Vortrag der Beschwerde verfehlt die einschlägigen rechtlichen Maßstäbe
(siehe hierzu etwa BVerwG, Beschlüsse vom 10. November 1992 - 3 B
52.92 - Buchholz 303 § 314 ZPO Nr. 5 und vom 19. August 1997 - 7 B
11Die in § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorgesehene Entscheidungsform des Beschlusses soll es dem Normenkontrollgericht ermöglichen, in dafür geeigneten
Fällen in vereinfachter und beschleunigter Weise über die Gültigkeit der angegriffenen Rechtsvorschrift zu befinden (BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember
1988 - 7 NB 3.88 - BVerwGE 81, 139 <142> m.w.N.). Ein Absehen von der
Durchführung einer mündlichen Verhandlung ist insbesondere dann gerechtfertigt, wenn das Gericht das Rechtsschutzbegehren als offensichtlich unzulässig
einstuft (BVerwG, Beschluss vom 6. Juni 2014 - 2 BN 1.13 - juris Rn. 6). Hiervon ist der Verwaltungsgerichtshof vorliegend ausgegangen. Unter Zugrundelegung dieser für die Beurteilung von Verfahrensrügen generell maßgeblichen
(vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 27. Mai 1982 - 2 C 50.80 - Buchholz 310
§ 40 VwGO Nr. 197) und - wie dargelegt - überdies zutreffenden Rechtsauffassung konnte der Verwaltungsgerichtshof ohne Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1
Satz 1 EMRK durch Beschluss entscheiden.

References: § 47
 Art. 6
 § 47
 § 47
 § 5
 § 47
 § 47
 § 47
 § 47
 § 47
 § 47
 § 47
 § 47
 § 47
 § 47
 § 47
 § 58
 § 47
 § 47
 § 47
 § 47
 § 132
 § 133
 § 47
 Art. 6
 § 314
 § 47

§ 40
 Art. 6