Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/rizeni-pred-soudem-rozhodnuti-o-namitkach-proti-vylouceni-uchazece-o-verejnou-zakazku-verejne-zakazky-rozhodnuti-o-namitkach-proti-vylouceni-uchazece-o-verejnou-zakazku.p3054.html
Timestamp: 2020-06-01 20:42:21+00:00

Document:
Řízení před soudem: rozhodnutí o námitkách proti vyloučení ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
2942/2014
Řízení před soudem: rozhodnutí o námitkách proti vyloučení uchazeče o veřejnou zakázku Veřejné zakázky: rozhodnutí o námitkách proti vyloučení uchazeče o veřejnou zakázku
k § 4 odst. 1 písm. a) a § 46 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2013, čj. 9 Afs 5/2013-32)
MUDr. Milena W. proti Úřadu práce České republiky o vyloučení uchazeče o veřejnou zakázku, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně jako uchazečka o veřejnou zakázku s názvem „
Rekvalifikace a poradenské činnosti v Karlovarském kraji
“ byla vyloučena z účasti na výběrovém řízení dne 16. 7. 2012 dopisem žalovaného – zadavatele nadlimitní veřejné zakázky podle § 60 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, označeným jako „
“, a to pro nesplnění požadavků stanovených zadavatelem v zadávací dokumentaci. Proti tomuto úkonu žalovaného podala žalobkyně v souladu s § 110 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách námitky. Žalovaný námitkám nevyhověl. Zároveň žalobkyni poučil o tom, že proti úkonům zadavatele je možné podat ve lhůtě podle § 114 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách návrh na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele u orgánu dohledu, tedy u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“).
Proti rozhodnutí žalovaného o námitkách podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze, který ji usnesením ze dne 14. 12. 2012, čj. 6 A 166/2012-28, odmítl.
Městský soud konstatoval, že základní podmínkou řízení je existence pravomoci a příslušnosti soudu k projednání věci, k níž se váže podaný návrh. Podle § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. soudy ve správním soudnictví rozhodují o žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy (dále jen „správní orgán“).
Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. platí, že ten, [k]
do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen , rozhodnutí‘), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí
Městský soud ve svém odůvodnění zdůraznil, že postup zadavatele veřejné zakázky není výkonem veřejné správy, který by vedl k autoritativnímu rozhodování o veřejných subjektivních právech adresátů veřejné správy. Žalovaný vystupuje jako právnická osoba
, která hodlá navázat soukromoprávní smluvní vztah. Jeho „
“ jsou ve vztahu k uchazečům o veřejnou zakázku právními úkony právnické osoby směřující k uzavření smlouvy, nikoliv rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Pokud jednotliví uchazeči o veřejnou zakázku nesouhlasí s postupem zadavatele, a nejsou uspokojeni ani cestou svých námitek proti postupu v jednotlivých fázích, mají možnost, jak byla ostatně žalobkyně správně poučena, vyvolat svým návrhem řízení o přezkoumání úkonů zadavatele před Úřadem.
Proti usnesení městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, neboť měla za to, že splnila potřebné kvalifikační podmínky. Stanovené doplňující podmínky v zadávací dokumentaci byly vymezeny neurčitě, jelikož takové vymezení připouštělo rozdílné výklady ohledně místa konání rekvalifikačních kurzů. Dle stěžovatelky ze spisu není zřejmé, zda zadavatel hodnotil i druhou společnost. I z těchto důvodů má stěžovatelka za to, že správní řízení, ve kterém bylo rozhodnuto správním orgánem, obsahovalo závažná pochybení správního orgánu a rozhodnutí žalovaného je nezákonné, popřípadě nicotné.
Stěžovatelka nesouhlasila s výkladem soudu, kdy postup zadavatele veřejné zakázky podle zákona o veřejných zakázkách není výkonem veřejné správy a teprve až vydáním rozhodnutí Úřadu se celá věc ohledně veřejné zakázky považuje za věc správní. Taková právní konstrukce je dle stěžovatelky chybná, neboť by znamenala, že stěžovatelka měla možnost věc řešit v civilním soudnictví. Stěžovatelka taktéž neakceptovala výklad soudu, že jen podáním námitek k Úřadu spolu se složením
ve výši 50 000 Kč se již jedná o správní řízení, které požívá soudní ochrany. Pokud by stěžovatelka přistoupila na argumentaci soudu, znamenalo by to, že v dané věci má být příslušný civilní soud a stěžovatelka by měla možnost ochrany podáním soukromoprávní žaloby. Tak tomu dle stěžovatelky není a má za to, že zvolila správný postup, když podala správní žalobu u příslušného soudu. Stěžovatelka rovněž poukazuje na skutečnost, že při podání návrhu k Úřadu musí být složena
ve výši 1 % z ceny veřejné zakázky, minimálně však 50 000 Kč. Tento požadavek by ovšem znamenal, že právo na soudní ochranu má jen ten, kdo zaplatí kauci 50 000 Kč, což může být pro stěžovatelku likvidační.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že zadávací řízení, v jehož průběhu žalovaný skutečně stěžovatelku vyloučil, je specifickým procesem, pro nějž právní řád stanovuje rovněž specifický způsob výkonu dohledu, prováděný v první řadě Úřadem. Zadávací řízení podle zákona o veřejných zakázkách není řízení podléhající procesnímu režimu správního řádu. Zadavatel nevykonává veřejnou správu, jeho úkony (např. rozhodnutí o vyloučení uchazeče o veřejnou zakázku) jsou prováděny v souvislosti se zájmem na uzavření soukromoprávní smlouvy ve vztahu k předmětu veřejné zakázky. Práva, která při této činnosti uchazečům o veřejnou zakázku vznikají, či která jsou tímto dotčena, nemohou být zahrnuta do kategorie veřejných subjektivních práv.
K samotnému námitkovému řízení u zadavatele dle § 110 a § 111 zákona o veřejných zakázkách lze v obecné rovině konstatovat, že námitkové řízení by mělo být nejúčinnějším nástrojem ze všech kontrolních mechanismů. Námitky primárně posuzují sami zadavatelé, kteří ve většině případů v jejich podání nespatřují nepřátelský akt ze strany uchazečů, potencionálních dodavatelů. Námitkové řízení se vyznačuje tím, že je bezplatné, jsou stanoveny krátké lhůty pro vyřízení námitek, zadavatelé též mají možnost sami napravit svá případná porušení zákona o veřejných zakázkách. Námitkové řízení je ukončeno tzv. rozhodnutím o námitkách. Podání námitek má obecně ten dopad, že až do rozhodnutí o námitkách nemůže zadavatel uzavřít smlouvu s dodavatelem, jehož nabídku vybral jako nejvýhodnější.
Rozhodnutí o námitkách však nelze považovat za autoritativní akt orgánu veřejné moci. Samotný název „
“ není v daném případě určující. Postup zadavatele v rámci zákona o veřejných zakázkách není postupem orgánu veřejné moci v určité oblasti veřejné správy, nýbrž se jedná o postup, v rámci kterého směřují úkony zadavatele k uzavření soukromoprávní smlouvy s nejlepším uchazečem. Zadavatele veřejné zakázky proto není možné považovat za správní orgán ve smyslu legislativní zkratky zakotvené v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., to jest za orgán, jemuž „
bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy
“. Veřejná zakázka je především obchodem za účelem uspokojení veřejných potřeb, a tedy i veškeré úkony mezi zadavatelem a uchazečem jsou činěny v obchodněprávních vztazích. Zadavatel tak nevystupuje jako veřejnoprávní orgán ve vrchnostenském postavení, ale jako rovnocenný subjekt s uchazeči, tj. jako jejich obchodní partner.
Protože je hlavním účelem zadávání veřejných zakázek efektivní vynaložení zejména veřejných finančních prostředků, podrobuje zákon o veřejných zakázkách úkony zadavatele vnější kontrole, a to prostřednictvím přezkumu zadávacího řízení ze strany Úřadu v rámci zvláštního správního řízení dle § 112 a násl. zákona o veřejných zakázkách, za subsidiárního užití správního řádu. Řízení lze zahájit jak na návrh, tak z úřední povinnosti. Teprve rozhodnutí Úřadu o přezkoumání zákonnosti úkonů zadavatele je rozhodnutím orgánu veřejné moci, které může být za splnění dalších zákonem stanovených předpokladů podrobeno přezkumu ve správním soudnictví. Soudy nemohou nahrazovat či doplňovat rozhodovací ani dohledovou činnost, kterou podle zákona o veřejných zakázkách vykonává Úřad.
Uvedený závěr lze dovodit také z důvodové zprávy k zákonu o veřejných zakázkách, ze které vyplývá, že pojem „
úkon zadavatele
“, který je předmětem přezkumného řízení, je ekvivalentem pojmu „
decisions taken by the contracting authorities
“, jenž je používán v přezkumných směrnicích Evropské unie i v některých národních úpravách členských států Evropské unie, například v rakouském zákoně o zadávání veřejných zakázek. Je třeba vzít v úvahu, že jeho obsah je zásadně odlišný od pojmu „
“ ve smyslu správního řádu, neboť zadavatel v zadávacím řízení nemá postavení správního orgánu a nepostupuje podle správního řádu. Jeho „
“ tudíž nejsou výsledkem správního řízení a nemají povahu správních rozhodnutí. Pojem „
“ zahrnuje širokou škálu opatření (úkonů) zadavatele v celém procesu veřejného zadávání, od stanovení podmínek veřejné zakázky v soutěžních podkladech po vyhlášení výsledků veřejného zadávání.
Skutečnost, že žalobou napadený úkon zadavatele není rozhodnutím správního orgánu, jež by bylo vydáno v oblasti veřejné správy ve smyslu § 4 odst. 1 s. ř. s., představuje neodstranitelný nedostatek podmínek řízení spočívající v nedostatku pravomoci soudu rozhodnout o této žalobě ve správním soudnictví. Žaloba stěžovatelky tedy musela být odmítnuta, nikoli však podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., jak uvedl městský soud, ale podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Uvedené pochybení však samo o sobě nezpůsobuje nezákonnost napadeného usnesení.
Námitky stěžovatelky směřující do vad úkonu žalovaného či do neoprávněnosti jejího vyloučení ze zadávacího řízení nemůže zdejší soud posoudit, jelikož primárně je k tomuto posouzení určen Úřad, jemuž byla tato pravomoc svěřena zákonem o veřejných zakázkách. Výše uvedená úprava pak sama o sobě nezakládá duplicitní pravomoc přezkumu úkonů zadavatele veřejné zakázky civilními soudy, avšak nevylučuje
jejich pravomoc v oblasti posuzování jiných civilněprávních nároků, např. nároku na náhradu škody. (...)

References: § 4
 § 46
 § 60
 zákona č. 137
 § 110
 § 114
 soud 
 § 4
 § 65
 soud 
 § 65
 soud 
 § 110
 § 111
 § 4
 § 112
 § 4
 § 46
 § 46
 soud