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Timestamp: 2018-08-19 06:04:45+00:00

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﻿ Sentencia 1993-07199 de mayo 2 de 2013
SENTENCIA 1993-07199 DE 02 DE MAYO DE 2013
CONTENIDO:PROYECTO URBANÍSTICO. EL HECHO DE QUE AUN CUANDO CONSTITUYE OBLIGACIÓN DEL MUNICIPIO VELAR POR LA PRESTACIÓN ADECUADA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN CONDICIONES DE EFICACIA, EFICIENCIA Y CALIDAD, PARA LO CUAL DEBE EXISTIR UNA INFRAESTRUCTURA EN ÓPTIMAS CONDICIONES, NO ES MENOS CIERTO QUE EL INTERESADO EN DESARROLLAR UN PROYECTO URBANÍSTICO ES, POR DISPOSICIÓN LEGAL Y REGLAMENTARIA, EL ENCARGADO DE FINANCIAR Y CONSTRUIR ESAS OBRAS, SIN QUE ELLO OBSTE, SE REITERA, PARA QUE EL MUNICIPIO PUEDA ASUMIR VOLUNTARIAMENTE LA CONSTRUCCIÓN DE LAS REDES LOCALES CON CARGO A LOS BENEFICIARIOS DE LAS MISMAS. EL LLAMADO EN GARANTÍA BENEFICIADO EN SUS INTERESES POR LA SENTENCIA CARECE DE INTERÉS PARA RECURRIRLA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, SERVICIO PÚBLICO DE ALCANTARILLADO, PROYECTO URBANO, AGUAS, LLAMAMIENTO EN GARANTÍA
Sentencia 1993-07199 de mayo 2 de 2013
Rad.: 410012331000199307199 – 01 (25.421)
Demandante: Marco Antonio Vela y otros.
Demandado: Municipio de Palermo.
Bogotá, D.C., dos de mayo de 2013.
Corresponde a la Sala decidir sobre los recursos de apelación interpuestos por la parte actora y el llamado en garantía contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Huila, Sala Tercera de Decisión, proferida el 4 de abril de 2003, mediante la cual se declaró probada la caducidad de la acción de reparación directa incoada.
1. Cuestión previa: el interés del llamado en garantía para recurrir la sentencia de primera instancia en el presente caso concreto.
Si bien la Cooperativa de Ahorro y Vivienda “El Porvenir” interpuso, en los términos legales establecidos para ello, recurso de apelación (fl. 459 a 462 cdno. ppal.), el cual se concedió por el tribunal a quo en auto del 9 de mayo de 2003 (fl. 471 cdno. ppal.) y se admitió por la corporación en auto del 5 de septiembre de 2003 (fl. 477 cdno. ppal.), no es menos cierto que le corresponde determinar a esta Sala si la sociedad apelante tenía interés para interponer el recurso en los términos del inciso segundo del artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, a cuyo tenor:
“ART. 350.—El recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme.
Para resolver la cuestión previa que se plantea es necesario, en primer lugar, tener en cuenta que en el presente caso concreto la sentencia emitida por el tribunal a quo declaró probada la excepción de caducidad de la acción de reparación directa incoada; es decir, la sentencia de primera instancia no declaró la responsabilidad de la entidad territorial demandada, llamante en garantía, por lo cual se debe determinar entonces si el llamado en garantía podría considerar que una decisión en ese sentido —es decir, la que declara probada la excepción de caducidad de la acción— resulta desfavorable a sus intereses.
En aquellos procesos en los cuales el demandado decida realizar el llamamiento en garantía respecto de un tercero, el juez del proceso no se podrá limitar a resolver la relación sustancial que se deriva de la demanda y que involucra la eventual responsabilidad del demandado, sino que tendrá imperativamente que decidir respecto de la del llamado en garantía, en el marco de la ocurrencia de los hechos objeto de la demanda.
Así, se podrán presentar dos hipótesis en los procesos en los que se admita la participación del llamado en garantía cuando este interviene a solicitud del demandado: i) Que la sentencia sea absolutoria para el demandado, es decir que no se haya probado la responsabilidad de la parte demandada, evento en el cual no procederá, por sustracción de materia, la declaratoria de responsabilidad del llamado en garantía; o bien, ii) Que se encuentre acreditada —bajo cualquier régimen, subjetivo u objetivo— la responsabilidad de la parte demandada, evento en el cual el juez tendrá que analizar la situación del llamado en garantía, cuestión que a su turno puede dar lugar a una de dos posibilidades: a) concluir que el llamado en garantía no está en el deber de responder, frente a lo cual se decidirá que no se le atribuye responsabilidad o b) concluir que le asiste razón al demandado frente a la obligación que tiene el llamado en garantía de reparar los perjuicios, caso en cual se debe determinar el alcance de su responsabilidad y el porcentaje de la condena que deberá restituir a la parte demandada con cargo a lo que esta pague al demandante.
En este sentido, se trata dos relaciones procesales evidentemente distintas, aunque íntimamente ligadas, las que se traban en el marco de un proceso en el que se ha admitido el llamamiento en garantía respecto de un tercero: por un lado se tiene la litis entre el demandante y la demandada y, por el otro, la relación que vincula a la demandada (llamante) y al llamado en garantía; por lo cual la Sala ha afirmado que:
“20. Como se observa en las anteriores normas, ellas hacen referencia a la facultad de la entidad demandada para formular el llamamiento en garantía a su servidor o ex servidor, lo cual guarda consonancia con la definición legal que de esta figura hace el artículo 57 del Código de Procedimiento Civil, de conformidad con el cual ‘Quien tenga derecho legal o contractual de exigir a un tercero la indemnización del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación (...)’.
“21. Se trata entonces, de eventos en los cuales existe una relación de garantía previa entre el demandado-llamante y el llamado en garantía, proveniente de un contrato o de una disposición legal que la establece y en virtud de la cual el primero está facultado para exigirle al segundo el pago de una indemnización o el reembolso de una condena impuesta a aquel; y que le permite, por lo tanto, hacerlo comparecer al proceso en el cual el llamante ha sido demandado, para que en el mismo se juzgue la pertinencia de su reclamación frente al llamado en garantía. En los procesos contencioso administrativos, como ya se vio, las entidades estatales están autorizadas constitucional y legalmente para reclamar de sus servidores y ex servidores el reembolso total o parcial —según el caso— de lo que hubieren tenido que pagar a título de indemnización de perjuicios, ocasionados por una actuación dolosa o gravemente culposa de dicho servidor, lo que las autoriza, así mismo, para hacerlos comparecer, mediante el llamamiento en garantía, al proceso en el que se juzga la responsabilidad patrimonial de la entidad.
“23. El juez debe resolver en primer término el litigio principal, en el que se decide sobre las pretensiones de la demanda que dio origen al proceso, pues si concluye que existe la responsabilidad de la entidad demandada frente al demandante y la procedencia de su condena, deberá efectuar a continuación, el análisis de la relación entre aquel y el llamado en garantía, para establecer si este se halla obligado a responder frente al demandado por todo o parte de lo que haya tenido que pagar en virtud de la condena en su contra. Contrario sensu, si del estudio de la primera relación procesal concluye el juez que las pretensiones de la demanda no tienen vocación de prosperidad y por lo tanto las deniega, el llamamiento en garantía carecería de causa”(1).
“Las relaciones jurídicas que ligan a demandante con demandado son diversas de las que unen a llamante con llamado y es por eso que se explica que no necesariamente siempre que el demandado sea condenado, el llamado en garantía está obligado a indemnizar o reembolsar, debido a que perfectamente puede acontecer que no surja obligación alguna a su cargo...
“De otra parte, cuando el que hace el llamamiento en garantía es la parte demandante y obtiene una decisión a su favor, es decir, se condena al demandado, en tal hipótesis procede analizar la relación entre llamante y llamado para efectos de determinar si debe imponerse alguna obligación al llamado; en cambio cuando quien hace el llamamiento es la parte demandada y obtiene una decisión a su favor, es decir, se le absuelve, sobra por sustracción de materia cualquier pronunciamiento acerca de la relación entre llamante y llamado debido a que no existió afectación de la misma, pues no se declaró ninguna obligación a cargo de la parte demandada, lo cual pone de presente que en todo evento de llamamiento en garantía, solo cuando se debe proferir una sentencia condenatoria es cuando surge para el juez la obligación de analizar y definir la relación entre llamante y llamado, lo que hará en el cuerpo mismo de la sentencia y se reflejará en la parte resolutiva.
“Resumiendo, las características esenciales del llamamiento en garantía propiamiento (sic) dicho son:
“Con todo, es perfectamente posible que exista una clara diferencia entre las pretensiones del llamante y del llamado, si este considera que no está en la obligación de indemnizar o realizar un pago, cuando el llamante sea condenado a hacerlo...
“3. Realizado y notificado el llamamiento, el llamado queda jurídicamente vinculado al proceso...
“6 El llamado en garantía puede autónomamente interponer todos los recursos pertinentes, incluidos los de casación y revisión, de darse los requisitos para su viabilidad”(2).
De lo anterior resulta que el interés para apelar del llamado en garantía se encuentra supeditado a la existencia de una condena en su contra o de alguna decisión en la sentencia que pueda ser considerada lesiva para sus intereses procesales o patrimoniales(3), quiere esto significar que el interés que le asiste para recurrir al llamado en garantía, aunque independiente para algunos efectos, se encuentra ligado al del llamante en garantía.
En efecto, atendiendo el hecho de que en aquellos procesos en los cuales se haya solicitado y ordenado el llamamiento en garantía se constituyen dos relaciones procesales distintas —la primera entre demandante y demandado, la segunda entre demandado (llamante) y llamado en garantía—, resulta lógico que el interés para apelar se derive de dos hipótesis complementarias: i) que el llamante en garantía resulte condenado y, ii) que la sentencia haya resuelto el llamamiento condenando al llamado en garantía al pago de una suma dineraria a favor del llamante —evento en el cual se puede recurrir tanto la orden de reembolso como el alcance de su monto— o que de la sentencia se infiera alguna decisión en torno a la responsabilidad del llamado en garantía.
En este orden de ideas, el llamado en garantía no podrá apelar en aquellos casos en que el recurso tenga por objeto desmejorar la situación del llamante en garantía cuando este no ha sido condenado e implicaría, en virtud del principio de no reformatio in pejus, que al momento de resolver el recurso se condene al llamante en garantía pero resulte necesario dejar incólume la situación del llamado.
A la luz de esta garantía, que le impone al juez de la segunda instancia el deber de respetar o de preservar el fallo apelado en aquellos aspectos que no resultaren desfavorables para el apelante único y que el mismo no hubiere cuestionado por considerarlos no perjudiciales para sus derechos o intereses, conecta perfectamente con la limitación material que de igual manera debe respetar el juez de segunda instancia, contenida en la parte inicial del inciso primero del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, en razón de la cual “[l]a apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso”, de lo cual se desprende con claridad que si la apelación debe entenderse interpuesta únicamente en relación con aquello que en el fallo impugnado resultare perjudicial o gravoso para el recurrente, el juez de la segunda instancia está en el deber de respetar y de mantener incólume, para dicho recurrente único —y con ello para el resto de las partes del proceso—, los demás aspectos de ese fallo que no hubieren sido desfavorables para el impugnante o frente a los cuales él no hubiere dirigido ataque o cuestionamiento alguno, puesto que la ausencia de oposición evidencia, por sí misma, que el propio interesado no valora ni estima como perjudiciales para sus intereses los aspectos, las decisiones o las materias del fallo de primera instancia que de manera voluntaria y deliberada no recurrió, precisamente por encontrarse conforme con ellos(4).
Así las cosas, teniendo en cuenta que la sentencia emitida por el tribunal a quo declaró probada la excepción de caducidad de la acción incoada y que, por tanto, no se analizó la responsabilidad de la entidad territorial demandada ni existió condena alguna en su contra, el llamado en garantía resultó beneficiado en sus intereses por la sentencia que ahora pretende recurrir, es decir, carecía de interés para recurrirla en su calidad de llamado en garantía.
Ahora bien, se llegaría a una solución distinta en el caso en que la Cooperativa de Ahorro y Vivienda “El Porvenir” hubiere intervenido en el proceso como coadyuvante de la parte actora puesto que el artículo 52 del Código de Procedimiento Civil contempla la posibilidad de tal intervención para “quien tenga con una de las partes determinada relación sustancial, a la cual no se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, pero que pueda afectarse desfavorablemente si dicha parte es vencida”, sin embargo, se reitera, en el presente caso concreto el recurrente actuó en su calidad de llamado en garantía.
Por las razones expuestas, la Sala no resolverá el recurso de apelación que interpuso la Cooperativa de Ahorro y Vivienda “El Porvenir”.
1. Mediante la Resolución 136 del 11 de septiembre de 1984, el municipio de Palermo aprobó el proyecto urbanístico “El Porvenir” (fls. 195 a 227 cdno. 1), sectores I y II, de conformidad con los planos que le fueron presentados por la Cooperativa de Ahorro y Vivienda “El Porvenir”; en el mencionado acto administrativo se establecieron las siguientes condiciones para la ejecución del proyecto, de obligatorio cumplimiento por parte del urbanizador:
“Artículo segundo: normas generales.
“A. El urbanizador se obliga a ejecutar la totalidad de las obras de servicios públicos exigidos por las autoridades municipales como son: alcantarillado, acueducto, energía eléctrica, alumbrado público, pavimentos tanto en las áreas públicas comunales como en las vías vehiculares que conforman la urbanización, de acuerdo a los planos que reposan en los archivos de este despacho, aprobados por la Alcaldía del municipio de Palermo (Huila) según las normas que a nivel nacional y municipal rigen en el momento, y a las especificaciones particulares que hayan adoptado las empresas y/o la alcaldía municipal, las cuales se consideran parte integral de esta providencia y no podrán descargarse en los adquirentes ni transmitirse a terceros salvo cuando se trate de contratos celebrados con otras personas o entidades dedicadas a las mismas actividades en los términos del artículo tercero de la Ley 66 de 1968. En concurrencia de esto, en todo documento privado, escritura pública, en los cuales se negocien lotes urbanizados se anotará de manera clara, la construcción de todas las obras de servicio público.
“B. Velando por el cumplimiento de normas urbanísticas en el proyecto motivo de esta resolución se guardarán además, las siguientes normas en lo que se refiere a las construcciones que allí se adelanten:
“7. Iniciación y etapas de construcción: En todo proyecto de construcción podrá convenirse con este despacho y con la Personería del Municipio de Palermo (Huila), su desarrollo por etapas, garantizando el cumplimiento de las mismas. Sin embargo, en todos los casos, las construcciones deberán iniciarse a más tardar un (1) año después de la fecha de expedición de la presente resolución y estar completamente terminadas dos (2) años contados a partir de la fecha de iniciación de las obras.
“ART. Cuarto: El urbanizador, se obligará además a ejecutar las obras de acuerdo con las normas establecidas por las distintas empresas correspondientes y/o por este despacho, aceptando su interventoría. Estas obras son: La construcción de sistemas de acueducto, alcantarillado, red eléctrica y alumbrado público sobre postes de concreto, andenes y zonas verdes, pavimentos como se indica en los planos del proyecto presentados a este despacho.
“PAR.—La administración municipal de Palermo (Huila) será la encargada conforme a la ley, de administrar directamente los servicios de acueducto y alcantarillado de los que trata el artículo anterior, así como de prestar el servicio de recolección de basuras.
“ART. Quinto: Cesión de zonas y escrituras de cesión: Además de la garantía de que trata el artículo anterior de esta resolución, se deberá hacer por parte del urbanizador una promesa de ceder al municipio de Palermo (Huila), las áreas o zonas de terreno de uso público fijadas por el proyecto general aprobado para los sectores I y II. Así mismo, la sociedad urbanizadora se obligará a responder por la calidad y buena ejecución de las Obras de urbanismo aprobadas y construidas durante un lapso de tiempo de dos (2) años contados a partir de la fecha en la cual haya sido recibidas (sic) a satisfacción por el municipio de Palermo (Huila)” (fls. 185 a 190, cdno 1).
2. Mediante la Resolución 0043 del 23 de marzo de 1985, el municipio de Palermo (Huila) aceptó la modificación del área a urbanizar en el proyecto de urbanización de los sectores I y II de “El Porvenir” (fl. 11 cdno. 1).
3. Entre los años 1986 y 1990, los demandantes adquirieron los predios ubicados en los sectores I y II de la Urbanización “El Porvenir”, en cuyas escrituras públicas de compraventa figura la cláusula quinta, en virtud de la cual las partes estipularon: “Que el inmueble lo vende con todas sus anexidades, usos, costumbres, servidumbres legales, mejoras y en forma especial se incluyen en la venta las obras de urbanización correspondientes a los servicios de luz, agua y alcantarillado, para cuyo desarrollo y ejercicio el comprador queda obligado a someterse y cumplir las normas y disposiciones que para tal efecto señalen y establezcan las autoridades respectivas”; los demandantes aportaron, en copia auténtica, las escrituras correspondientes a los predios de su propiedad y del folio de matrícula inmobiliaria:
Demandante Escritura Folio de matrícula inmobiliaria
Marco Antonio Vela Nº 3079 del 16 de septiembre de 1986 (fls. 2 a 6 cdno. 1) No. 200-0047775 (fl. 13 cdno. 1)
Belén Valenzuela Díaz Nº 2471 del 9 de julio de 1988 (fls. 2 a 4 con. 2) No. 200-0047695 (fl. 11 cdno. 2)
Olga Ruíz Nº 3746 del 22 de noviembre de 1990 (fl. 2 a 4 cdno. 3) No. 200-0047373 (fl. 11 cdno. 3)
Tiberio Montero Cedeño Nº 2699 del 3 de septiembre de 1990 (fls. 2 a 4 cdno. 4) No. 200-0047664 (fl. 5, cdno. 4)
Hernando Duque Ramos No. 1591 del 7 de mayo de 1988 (fl. 2 a 4 c 5) (No presentó)
Nancy Murcia No. 4424 del 31 de diciembre de 1987 (fls. 3 a 5 cdno. 6) No. 200-0047755 (fl. 20 cdno. 6)
María Digna Castro Aroca No. 3306 del 2 de octubre de 1986 (fls. 8 a 10 cdno. 7) No. 200-0047779 (fl. 19 cdno. 7)
Rubiela Zambrano de Herrera No. 73 del 13 de enero de 1988 (fl. 1 a 3 cdno. 8) No. 200-0047657 (fl. 13 cdno. 8)
Gloria Amparo Serrano e Israel Rojas Tafur No. 4174 del 13 de diciembre de 1991 (fl. 3 a 6 cdno. 9) No. 200-0060542 (fl. 12 cdno. 9)
Hernando Rojas Bahamón No. 4423 del 31 de diciembre de 1987 (fl. 3 a 5 cdno. 10) No. 200-0047693 (fl. 16 cdno. 10)
María Libia Perdomo Celis No. 5365 del 29 de diciembre de 1988 (fl. 3 a 5 cdno. 11) No. 200-0047692 (fl. 15 cdno. 11)
Carmen Julia Díaz de Escobar No. 1414 del 29 de abril de 1986 (fl. 2 a 6 cdno. 12) No. 200-0047673 (fl. 15 cdno. 12)
Armando Forero Forero No. 1590 del 7 de mayo de 1988 (fl. 3 a 5 cdno. 12) No. 200-0047771 (fl. 13 cdno. 13)
José Alí Castro Alfaro No. 1985 del 31 de mayo de 1988 (fl. 1 a 3 cdno. 14) No. 200-0047710 (fl. 10 cdno. 14)
4. Durante la ejecución del proyecto de urbanización, la Cooperativa de Ahorro y Vivienda evidenció la imposibilidad financiera de realizar las obras correspondientes a la red de acueducto y alcantarillado que surtiría a la urbanización; en este sentido, el gerente de la cooperativa en declaración rendida el 8 de mayo de 1996 ante el tribunal a quo, en relación con este hecho afirmó:
“Cuando asumí el cargo de gerente encargado de la cooperativa encontré como principales problemas para el desarrollo de los proyectos porvenir 1 y 2, vinculados a la inspección de Amborco, municipio de Palermo, la carencia de servicios públicos y la imposibilidad económica para asumir los costos de tales servicios debido a que la morosidad en la dotación de los mismos provocó la morosidad de los propietarios de muchos lotes en el pago de sus deudas para con la cooperativa... Creo recordar que en la resolución y en el proyecto presentado se establecía que el servicio de acueducto se prestaría por construcción de pozo profundo y tanque elevado, me parece. Pero diversos factores obligaron a que se desechara esa construcción y fue cuando se buscó la solución del problema a través del convenio entre Neiva y Palermo. Estas gestiones se realizaron a partir de la fecha en que fui encargado de la gerencia de la cooperativa. Algunas de las causas por las cuales no se posibilitaba la construcción del acueducto era dureza del subsuelo que es una roca supremamente inmanejable, por el altísimo costo que no podía sufragar la cooperativa en razón a que quienes en su gran mayoría adquirieron lotes a plazos, cesaron en sus pagos y colocaron a la cooperativa en una situación de iliquidez absoluta” (fls. 84 a 87 cdno. 1).
5. En atención a los requerimientos que elevaron a la entidad territorial tanto la cooperativa urbanizadora como los adquirentes de los predios, el municipio de Palermo realizó diversas conductas tendientes a obtener la prestación del servicio por parte de las Empresas Públicas de Neiva o la financiación necesaria para la construcción de la infraestructura de acueducto y alcantarillado para la urbanización, de lo cual dan cuenta los siguientes medios de prueba:
a. Oficio G.0160, emitido por las Empresas Públicas de Neiva en respuesta a la solicitud elevada por el señor Raúl Tibero Moreno Castro, gerente de la Cooperativa “El Porvenir”; en el mencionado documento se indicó:
“En relación con sus notas sobre la prestación del servicio de acueducto a inmuebles ubicados en el municipio de Palermo me permito informarle:
“1. Hasta el momento las Empresas Públicas de Neiva no han celebrado convenio alguno con el municipio de Palermo por el suministro del servicio de acueducto a personas naturales y establecimientos comerciales.
“2. Desde hace algún tiempo se vienen adelantando gestiones a diferente nivel (sic), con autoridades municipales de Neiva y Palermo con el objeto de regular la prestación de tal servicio a inmuebles situados en la otra margen del río Magdalena. En la actualidad se tiene en mente celebrar una próxima reunión con el señor Alcalde y los Concejales del Municipio de Palermo, con tal objeto.
“3. La junta directiva de las empresas públicas en reunión del 14 de septiembre de 1989 autorizó que a los inmuebles que contaran con el servicio de acueducto en la otra margen del río Magdalena, se les siguiera aplicando las tarifas más altas, vigentes en las empresas” (fl. 14 cdno. 1).
b. Oficio enviado por el Alcalde del municipio de Palermo al gerente de las Empresas Públicas de Neiva, el 1º de noviembre de 1991; en el mencionado documento se señaló:
“Ante las dificultades de orden técnico y financiero y con el propósito de buscarle una solución adecuada a la permanente demanda del servicio de acueducto en nuestro sector de Praderas de Amborco, comedidamente solicito a usted, evaluar la posibilidad de proporcionar al municipio de Palermo una acometida colectiva de acueducto, con el fin de atender de inmediato los requerimientos que en estos momentos nos hacen los constructores de los Planes de Vivienda ‘El Porvenir’ y ‘Los Alpes’, cercanos a las instalaciones de la Electrificadora del Huila S.A., estación El Bote.
“De acuerdo a las evaluaciones de tipo técnico adelantadas en el sector, la demanda se atenderá si se nos permitiera la conexión de 10 pulgadas que al parecer tiene el municipio de Neiva cerca del antiguo puente Santander.
“Como es de su conocimiento estos planes urbanísticos no se han podido ejecutar por la dificultad que ha tenido el municipio de dotarlos del servicio de agua, a pesar de habérseles expedido las respectivas licencias de construcción desde hace 4 años” (fl. 13 a 14 cdno. 7).
c. Constancia emitida por el Alcalde del municipio de Palermo, el 14 de febrero de 1991, mediante la cual se certificó que:
“... en el presupuesto de gastos para la actual vigencia fiscal existe una apropiación destinada a la Construcción del acueducto El Porvenir-Los Alpes por valor de diez millones de pesos ($ 10.000.000), la que la fecha se encuentra libre de afectaciones” (fl. 15 c 1).
d. Acuerdo 009 del 29 de agosto de 1990, mediante el cual el Concejo Municipal de Palermo (Huila), autorizó al alcalde de dicho municipio para que suscribiera un crédito de 30 millones de pesos para la “construcción Acueducto El Porvenir-Los Alpes” (fls. 92 a 93 cdno. 1).
e. Declaración del señor Raúl Tiberio Moreno Castro, gerente de la Cooperativa urbanizadora, rendida el 8 de mayo de 1996 ante el Tribunal a quo; en relación con este hecho, el declarante afirmó:
“El municipio de Palermo, por su parte, adelantó diversas gestiones encaminadas a la dotación especialmente del acueducto y fue así como en Acuerdo 009 de 1990 concedió autorización a su alcalde municipal para contratar un préstamo por treinta millones de pesos para la construcción del acueducto El Porvenir-Los Alpes ... el 8 de diciembre de 1990 se produjo el Acuerdo 021 del Concejo de Palermo que aprobó el presupuesto de rentas e ingresos y apropiaciones para gastos para 1991 en el cual se aprobó una partida numerada artículo 165 por la suma de diez millones para la construcción del acueducto Porvenir-Los Alpes ... En 1991, Carlos Jairo Ramírez Rodríguez en su calidad de ingeniero contratado por el municipio de Palermo elaboró el Plan de Desarrollo Urbano de Amborco, necesario para que el municipio de Neiva, empresas públicas municipales de Neiva, dotara del servicio de acueducto a las viviendas de interés social situadas en Amborco. Dentro de esas posibilidades al folio 41 del citado trabajo conceptuó la posibilidad de la conexión directa de la red matriz del acueducto del municipio de Neiva con un posible tanque de compensación y almacenamiento y una red de distribución a un relativo bajo costo. Este plan fue presentado a consideración del Concejo Municipal de Palermo y aprobado en dos debates; pero al tercero y definitivo se opusieron algunos concejales alegando que ese convenio no era provechoso para Palermo porque en primer lugar iba a beneficiar esa urbanización, no a ciudadanos de Palermo, sino a ciudadanos foráneos, residentes en Neiva. En noviembre de 1991, el alcalde municipal de Palermo, Doctor Reniel Cerquera elevó solicitud al gerente de empresas públicas de Neiva pidiéndole retieradamente el suministro de agua para la urbanización de que vengo hablando y hasta la finalización del mandato del doctor Cerquera, en ese período, continuó en conversaciones tanto con la cooperativa como con los propietarios de los lotes y las empresas públicas municipales de Neiva para buscar solución definitiva a la carencia absoluta de servicios públicos en la urbanización que indudablemente fue aprobada a la ligera por parte de la Alcaldía municipal de Palermo” (fls. 85 a 86 cdno. 1).
6. En febrero de 1993, la Alcaldía Municipal de Palermo le indicó a la señora Olga Ruíz (demandante en este proceso), que la red de acueducto y alcantarillado definitivamente no sería construida con cargo al presupuesto del municipio; en la mencionada comunicación se señaló:
“1. Por Resolución 0136 de septiembre 11 de 1984, la Alcaldía municipal de Palermo, aprobó el proyecto urbanístico de loteo ‘El Porvenir’, sectores I y II. Se establecieron sus normas urbanísticas y se concedió la respectiva licencia de construcción.
“4. Revisados los archivos de este despacho se pudo constatar que no existe ningún acto o decisión similar que le confiere prórroga a los titulares de la licencia concedida por medio de la Resolución 0136 de septiembre 11 de 1984.
“5. Por oficio del 5 de febrero del presente año y ante solicitud elevada por el suscrito, el señor Secretario de Obras Públicas del Municipio, Ingeniero Nelson Castañeda, certificó que a la fecha, en el referido lugar solamente existen dos casas habitadas aisladas y dos sin terminar, lo que permite afirmar que no existe ninguna clase de urbanización, como se autorizara por medio de la referida Resolución 0136 de septiembre 11 de 1984.
“6. La señora Olga Ruíz, presuntamente propietaria de un lote situado en la ‘Urbanización El Porvenir. Sector I, Inspección de Amborco, Jurisdicción de este municipio’ solicitó ante este despacho, por medio del escrito de enero 21 del presente año, previos algunos razonamientos jurídicos y fácticos, se procediera a ordenar por parte de este despacho ‘se le instalen los servicios en el lote de su propiedad’.
“Los anteriores pronunciamientos de la Corte Constitucional, son consecuentes con lo ordenado por el Artículo 85 de la Carta Política que taxativamente enumera los derechos de aplicación inmediata, excluyendo el citado derecho a la vivienda digna que poseen todos los colombianos.
“Ahora, entrando en el campo del orden legal vigente, tenemos que aunque la Ley 9ª de 1989, en su artículo 47 establece el derecho de toda persona o grupo de personas a solicitar y obtener los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, energía eléctrica, gas, recolección de basuras y teléfono para su vivienda, también es cierto que le permite al municipio negar el otorgamiento de tales servicios por razones de carácter técnico.
“Pues bien, según concepto de la secretaría de obras públicas, no es posible técnicamente ofrecer tales servicios a la propietaria, por cuanto en primer lugar donde se encuentra el lote no constituye un asentamiento, adicionalmente porque es antitécnico e irracional construir una red de servicios, para beneficiar a una o pocas personas, pues de lo contrario cuales quier (sic) particular en un sitio apartado del perímetro urbano, pudiera construir su vivienda y el Estado en este evento el municipio estaría en la obligación de prestarle la totalidad de los servicios públicos de que trata la Ley” (fls. 18 a 20 cdno. 1).
En el presente caso concreto, la parte actora alega haber sufrido un perjuicio por la omisión del municipio de Palermo consistente en la no construcción de la red de acueducto necesaria para el abastecimiento de agua potable y evacuación de las aguas servidas en los sectores I y II de la urbanización “El Porvenir”, lugar en el cual los demandantes habían adquirido predios y proyectado la realización de sus viviendas; por su parte, la entidad territorial demandada afirmó que esa obligación se encontraba radicada en cabeza de la Cooperativa de Ahorro y Vivienda “El Porvenir”, urbanizadora del proyecto y llamada en garantía en este proceso, en virtud de lo dispuesto en la licencia mediante la cual se autorizó la urbanización en cuestión.
El tribunal a quo consideró que la obligación de construir la red de acueducto y alcantarillado en la urbanización “El Porvenir” le correspondía a la cooperativa urbanizadora atendiendo el tenor de la licencia otorgada por el municipio de Palermo; sin embargo, señaló que la entidad territorial demandada tenía la obligación de vigilar el cumplimiento de lo dispuesto en el mencionado acto administrativo pero que la acción resarcitoria por el incumplimiento de la mencionada obligación caducó al cabo de dos años de terminada la vigencia de la licencia de construcción, esto es en marzo de 1989, fecha anterior a la época de presentación de las demandadas (entre abril y diciembre de 1993).
Los demandantes recurrieron la sentencia de primera instancia por considerar que las obligaciones del municipio en materia de provisión de la red de acueducto y alcantarillado no caducan, puesto que, en su criterio, se estaría en presencia de un daño continuado razón por la cual solicitan que en esta instancia se revoque la sentencia del tribunal a quo.
En este orden de ideas, a la Sala le corresponde determinar si en el presente caso operó el fenómeno de caducidad de la acción de reparación directa, para luego analizar las obligaciones de la entidad territorial en materia de provisión de infraestructura del servicio público de acueducto y alcantarillado.
4. La caducidad de la acción procedente.
Como aspecto previo, la Sala debe ocuparse de examinar el tema de la caducidad de la acción, en razón a que si bien el tribunal a quo consideró que en el presente caso concreto la demanda fue presentada en los términos que establece la ley para tal efecto, resulta necesario establecer si se configuró dicho fenómeno en tanto esa circunstancia impediría analizar los demás requisitos de la demanda en referencia y decidir el fondo del asunto objeto del recurso de apelación.
El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, vigente tanto para la época en la cual ocurrieron los hechos que dieron lugar a la formulación de la respectiva demanda de reparación directa, como incluso en el momento en el cual se presentaron las demandas de la referencia(5), establecía que la acción de reparación directa caducaría al vencimiento del plazo de 2 años contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos.
Aún cuando la jurisprudencia de la Sala es pacífica y coherente en cuanto a la naturaleza jurídica de la caducidad(6) y a su estrecha relación con el principio de la seguridad jurídica, no es menos cierto que su cómputo debe analizarse a partir de los hechos que le son presentados en cada caso concreto; la dificultad de su determinación radica en la multiplicidad de posibilidades que engloba la expresión “acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa”. Para paliar la mencionada dificultad la jurisprudencia de la Sala ha establecido algunos mecanismos que permiten equilibrar la relación entre el respeto del principio de la seguridad jurídica, fundamento de la regla de la caducidad de las acciones judiciales y la garantía del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia(7).
Por lo anterior, la jurisprudencia de la Sala ha decantado algunas reglas en torno al cómputo del referido fenómeno; así en reciente sentencia se afirmó:
“De la jurisprudencia que se ha citado, para la Sala resulta evidente que la interpretación de la regla consagrada en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, según la cual la caducidad de la acción de reparación opera al cabo de transcurridos “dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”, se debe entender en el sentido de la concurrencia de dos situaciones: el acaecimiento del hecho y el conocimiento por parte de la persona que considera afectados sus derechos por el hecho, omisión u operación administrativa.
“En caso de que ambas situaciones se presenten de manera concomitante, el término de caducidad se contará a partir de la ocurrencia, en caso contrario se deberá tener en cuenta la fecha en que la presunta víctima tuvo conocimiento del hecho, omisión u operación administrativa.
“De esta regla general la jurisprudencia ha derivado algunas subreglas —que se expondrán a título enunciativo— atinentes al momento a partir del cual puede considerarse que la supuesta víctima tuvo conocimiento del hecho dañoso, es decir, momento a partir del cual el daño se consolidó: i) en caso de falla del servicio médico-asistencial, el término de caducidad se contará a partir del diagnóstico definitivo; ii) en materia de falla del servicio judicial, el fenómeno de la caducidad ocurre transcurridos dos años desde la ejecutoria de la providencia que deja sin fundamento jurídico la medida de privación de la libertad o que ordena el levantamiento de las medidas cautelares sobre bienes muebles e inmuebles; iii) cuando la demanda de reparación directa tenga por objeto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado por actos que constituyan desaparición forzada, el término de caducidad comenzará a contarse a partir de la aparición de la persona o desde la fecha de ejecutoria de la sentencia penal, tal como lo establece el artículo 7º de la Ley 589 de 2000; iv) en materia de ocupación de bienes inmuebles, el término de caducidad de la acción comenzará a transcurrir desde el momento en que finalice la obra pública o desde la inscripción de la limitación al derecho de propiedad en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria; y, v) en punto a la caducidad de la acción de grupo, el término se contará a partir del conocimiento del daño por parte de la víctima o desde que la actividad dañosa haya cesado, lo cual se deberá determinar en cada caso concreto para los integrantes del grupo.
“De la misma manera, el cómputo del término de caducidad debe partir de la distinción fundamental entre daño continuado y daño instántaneo, teniendo en cuenta que no se puede confundir la ocurrencia del daño con la proyección de sus efectos en el tiempo.
“Lo anterior no obsta para que el juez de lo contencioso administrativo determine, a la luz de los hechos que le son presentados en la demanda, el momento en que la víctima tuvo conocimiento del hecho dañoso”(8).
En el presente caso concreto, el análisis de la fecha a partir de la cual se debe contar el término de la caducidad de la acción de reparación directa puede partir de cuatro hipótesis distintas, por lo tanto de cuatro momentos diferentes, dependiendo del punto de vista con que se enfoque el hecho dañoso, a saber:
4.1. Primera hipótesis: el hecho dañoso lo constituyó la omisión de la realización del acueducto en vigencia de la Resolución 136 del 25 de junio de 1984.
Si, como lo pretendieron los demandantes, el hecho dañoso lo constituyó la omisión en la ejecución del acueducto durante la vigencia de la Resolución 0136 del 11 de septiembre de 1984, modificada por la Resolución 0043 del 23 de marzo de 1985, las cuales establecían un término máximo de construcción del proyecto de urbanización “El Porvenir” de dos años a partir de la expedición de los referidos actos administrativos; el término de caducidad de la acción empezó a correr a partir del 24 de marzo de 1985 y expiró el 24 de marzo de 1987.
En este orden de ideas, teniendo en cuenta que las demandas fueron presentadas entre abril y diciembre de 1993, la acción de reparación directa habría caducado.
Se debe tener en cuenta, sin embargo, que como se indicó de manera específica en el artículo cuarto de la referida Resolución 0136 del 11 de septiembre de 1984, durante la vigencia de la licencia de urbanización la obligación de realizar las obras de infraestructura correspondientes a la red de acueducto y alcantarillado recaían en el urbanizador y no en la administración municipal, razón por la cual no se podrá tener en cuenta este momento para determinar la ocurrencia del hecho dañoso alegado por los demandantes y, por lo tanto, de la caducidad de la acción de reparación directa.
4.2. Segunda hipótesis: el hecho dañoso lo constituyó la omisión de la administración en ejecutar la garantía de ejecución del proyecto contemplada en el artículo quinto de la Resolución 0136 del 11 de septiembre de 1984.
Esta hipótesis de la ocurrencia del hecho dañoso fue adoptada por el tribunal a quo para declarar probada la excepción de caducidad de la acción de reparación directa; en este entendido, la administración municipal, afirmó el fallador de primera instancia, tenía la obligación de velar por el cumplimiento de lo establecido en la licencia de urbanización del proyecto El Porvenir, puesto que dentro de dicha obligación se incluía la de ejecutar la garantía que tuvo que prestar el urbanizador de realizar la obra en el plazo establecido en la Resolución 0136 del 11 de septiembre de 1984.
Esta garantía, contemplada en los artículos 4º y 5º del acto administrativo referido, transcritos en el acápite de pruebas, buscaba amparar la calidad de las obras de equipamiento urbano ejecutadas por el urbanizador por un término de dos años que se contarían a partir de la entrega de las obras al municipio.
En criterio del tribunal a quo, contados dos años desde la expiración de la licencia de urbanización culmina el término de caducidad de la acción de reparación directa; en este sentido, el fallador de primera instancia consideró que:
“... bajo este supuesto, la acción se halla caducada, pues el plazo de los dos años empezó a correr el día siguiente del 11 de septiembre de 1987 venciéndose por tanto el 12 de septiembre de 1989 y para cuando se presentaron las demandas esta fecha ya había pasado” (fl. 450 cdno. ppal.).
Para la Sala, el término de caducidad de la acción de reparación directa en el presente caso concreto no puede contarse a partir de este momento, por las razones que se pasarán a exponer.
En primer lugar, se debe tener en cuenta lo atinente a las obligaciones que le competían al municipio en materia de control urbanístico, tanto bajo la vigencia de la legislación anterior a la Ley 9ª de 1989, como antes de ella. Al respecto es necesario señalar que las llamadas licencias urbanísticas no generan la obligación, a cargo de la administración pública, de garantizar la ejecución de las obras que mediante ellas se autorizan, sino que establecen un marco concreto de actuación del urbanizador o constructor para el ejercicio del ius edificandi con el fin de verificar su adecuación al ordenamiento urbanístico vigente —el cual incluye normas de carácter técnico relativas a sismoresistencia, altura, paramentos, provisión de equipamientos públicos, redes de servicios públicos y usos del suelo, entre otras—.
A manera de ejemplo(9), se puede traer a colación la Ley 88 de 1947, puesto que en el artículo 3º de dicha norma se dispuso:
“ART. 3º—Los concejos municipales dictarán las providencias necesarias para que las nuevas construcciones urbanas no perjudiquen la alineación de las calles ni el plano de urbanización general.
“Los municipios cuya población urbana sea o exceda de diez mil (10.000) habitantes exigirán la presentación o aprobación previa de planos de las edificaciones que en lo sucesivo sean autorizadas”.
En la misma dirección, también a manera de ejemplo, la Ley 9ª de 1989 estableció la regla general de obtención previa de licencia para la urbanización, parcelación, construcción y obras complementarias:
“ART. 63.—Para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación, demolición de edificaciones o de urbanización y parcelación para construcción de inmuebles, de terrenos en las áreas urbanas, suburbanas, y rurales de los municipios, se requiere permiso o licencia expedido por los municipios, áreas metropolitanas, del Distrito Especial de Bogotá o de la Intendencia de San Andrés y Providencia. El funcionamiento de establecimientos comerciales, industriales, institucionales, administrativos y de servicios requerirá de licencia de uso y funcionamiento expedido por las mismas. Las entidades enumeradas en el inciso anterior tendrán un término máximo de noventa (90) días hábiles para pronunciarse sobre las solicitudes de otorgamiento de las licencias de urbanización y construcción y de cuarenta y cinco (45) días para las licencias de uso y funcionamiento contados desde la fecha de la solicitud. Vencidos los plazos anteriores sin que la autoridad se hubiere pronunciado, las solicitudes de licencias se entenderán aprobadas en los términos solicitados pero en ningún caso en contravención a las normas que regulen la actividad. El plazo en el caso de las licencias de construcción podrá prorrogarse hasta en la mitad del mismo, mediante resolución motivada, por una sola vez, cuando el tamaño o la complejidad del proyecto lo ameriten. La invocación del silencio administrativo positivo se someterá al procedimiento previsto en los artículos 41 y 42 del Decreto-Ley 1º de 1984”.
A ello agregó un régimen de sanciones urbanísticas que sería posteriormente desarrollado de manera integral por la Ley 388 de 1997, modificada por la Ley 810 de 2003.
De lo anterior se colige, sin mayor dificultad, que la obligación de inspección y vigilancia que le compete a los municipios en materia urbanística reviste dos modalidades: i) un control previo que se realiza mediante el otorgamiento de las licencias que soliciten los particulares interesados, en cuyo caso se deberá hacer un análisis de la viabilidad técnica, jurídica y urbanística del proyecto, tomando como base el plan de ordenamiento territorial —donde lo hubiere— y de los instrumentos de planificación intermedia por parte de la autoridad urbanística, trátese del municipio o de los curadores urbanos a partir de la entrada en vigencia de la Ley 388 de 1997; y, ii) un control posterior de verificación de la adecuación de las actividades que desarrollen los beneficiarios de la licencia a lo contenido en el acto autorizatorio y, en casos como el contemplado en la Resolución 0136 del 11 de septiembre de 1984, de verificación del cumplimiento de las disposiciones técnicas relativas a la estabilidad de las obras de provisión de redes de servicios públicos que efectivamente construya el particular.
Sin embargo, la entidad territorial no podrá obligar al particular a ejecutar la obra en un tiempo determinado; la disciplina urbanística lo que busca es garantizar que las obras efectivamente construidas cumplan con lo dispuesto en el acto administrativo autorizatorio y en las normas generales que le dan sustento, de allí que el ordenamiento jurídico contemple una vigencia específica para este tipo de actos administrativos, después de la cual no se podrá realizar el proyecto urbanístico aprobado por la licencia urbanística.
En este orden de ideas, la garantía cuya obligatoria constitución se estableció en los artículos 4º y 5º de la Resolución 136 del 11 de septiembre de 1984, no buscaba amparar la efectiva realización de las obras sino la estabilidad de las mismas y su adecuación a las normas técnicas que regían su construcción, por ello es que la fecha a partir de la cual se contaría la vigencia de dos años de la referida garantía era la de la entrega de las obras al municipio y no se encontraba atada a la vigencia propia de la licencia de urbanización.
Por lo tanto, la pretendida omisión en la construcción de la red de acueducto y alcantarillado que se le quiere endilgar a la entidad territorial demandada, no pudo surgir de la no ejecución de la garantía contemplada en la Resolución 136 del 11 de septiembre de 1984, por cuanto dicha obligación nunca surgió al no haber sido construidas las obras ni tampoco, como es evidente, entregadas a la administración para velar por su estabilidad. De la misma manera, no se puede entender que surgió obligación alguna para la entidad demandada consistente en vigilar la realización de unas obras cuya construcción nunca se inició.
Así las cosas, la Sala encuentra que no le asistió razón al tribunal a quo al declarar la caducidad de la acción incoada en cuanto tomó como fecha inicial para su cómputo la fecha de una obligación que no surgió para la entidad territorial demandada.
4.3. Tercera hipótesis: el hecho dañoso lo constituye la omisión del municipio de Palermo de construir la red de acueducto y alcantarillado en la urbanización “El Porvenir”, omisión que generó un daño continuado.
En su escrito de apelación, los demandantes afirmaron que la omisión que se le pretende imputar a la entidad territorial demandada constituyó un daño de tracto sucesivo o continuado, en el entendido de que las obligaciones constitucionales en materia de prestación de servicios públicos no prescriben y que el daño “ha sido entonces permanente y, en consecuencia, la responsabilidad del municipio demandado mal puede haber caducado ni prescrito por el simple transcurrir de varios años. Al contrario, día a día se actualiza y acrecienta esa responsabilidad hasta cuando resuelva la situación de irregularidad en la urbanización, apelando a las normas legales que lo facultan para hacerlo” (fl. 454 cdno. ppal.).
Al respecto cabe reiterar la jurisprudencia ya citada de la Sala en punto a los conceptos de daño instantáneo y daño continuo o de tracto sucesivo, según la cual:
“... no todos los daños se constatan de la misma forma en relación con el tiempo; en efecto, hay algunos, cuya ocurrencia se verifica en un preciso momento, y otros, que se extienden y se prolongan en el tiempo. En relación con los últimos, vale la pena llamar la atención a la frecuente confusión entre daño y perjuicio que se suele presentar; de ninguna manera, se puede identificar un daño que se proyecta en el tiempo como por ejemplo la fuga constante de una sustancia contaminante en un río, con los perjuicios que, en las más de las veces, se desarrollan e inclusive se amplían en el tiempo, como por ejemplo, los efectos nocivos para la salud que esto puede producir en los pobladores ribereños(10).
“En desarrollo de esto, la doctrina ha diferenciado entre (1) daño instantáneo o inmediato; y (2) daño continuado o de tracto sucesivo; por el primero se entiende entonces, aquel que resulta susceptible de identificarse en un momento preciso de tiempo, y que si bien, produce perjuicios que se pueden proyectar hacia el futuro, él como tal, existe únicamente en el momento en que se produce. A título de ejemplo puede citarse la muerte que se le causa a un ser humano, con ocasión de un comportamiento administrativo” (negritas de la Sala)(11).
En el presente caso concreto se evidencia que en un primer momento, desde la expedición de la licencia de urbanización, mediante la Resolución 0136 del 11 de septiembre de 1984 hasta su expiración, dos años después de la Resolución 0043 del 23 de marzo de 1985, modificatoria de la primera, la obligación de construir la red de alcantarillado y acueducto en la Urbanización “El Porvenir” se encontraba en cabeza de la Cooperativa de Ahorro y Vivienda “El Porvenir”, por cuanto así se dispuso en los referidos actos administrativos en concordancia con lo dispuesto en la Ley 68 de 1968; en esta hipótesis el pretendido hecho dañoso nacería a partir del momento en que expiró la autorización emitida por la administración municipal para realizar el objeto de la misma, es decir a partir del 24 de marzo de 1987.
En criterio de los demandantes, el hecho dañoso se habría prolongado en el tiempo desde ese instante hasta el momento en que se construya efectivamente la red de acueducto y alcantarillado. Sin embargo, la Sala encuentra que este hecho no se enmarca dentro de lo que se ha denominado daño continuado, por cuanto desde esta perspectiva el pretendido hecho dañoso se habría consolidado a partir del momento en que los interesados en la realización de la infraestructura conocieron de manera definitiva que la administración no asumiría la construcción de la obra, independiente del hecho de que los perjuicios causados por el mencionado hecho se pudieren proyectar en el tiempo, lo que permite identificar una cuarta hipótesis.
4.4. Cuarta hipótesis: el hecho dañoso se habría consolidado a partir del momento en que el municipio de Palermo informó a los propietarios que no era “técnicamente posible” la construcción de la referida red de acueducto y alcantarillado.
En el expediente se encuentra acreditado que mediante un oficio del 17 de febrero de 1993, enviado a la señora Olga Ruíz (demandante en este proceso), el municipio de Palermo le comunicó a la peticionaria la “imposibilidad técnica” de realizar la obra, “por cuanto en primer lugar donde se encuentra el lote no constituye un asentamiento, adicionalmente porque es antitécnico e irracional construir una red de servicios, para beneficiar a una o pocas personas, pues de lo contrario cuales quier (sic) particular en un sitio apartado del perímetro urbano, pudiera construir su vivienda y el Estado en este evento el municipio estaría en la obligación de prestarle la totalidad de los servicios públicos de que trata la ley”.
Ese documento fue conocido por todos los demandas puesto que lo aportaron al proceso en sus diferentes demandadas, tal y como consta a folios 20 c 1, 14 c 2, 19 c 3, 18 c 4, 17 c 5, 15 c 6, 17 c 7, 16 c 8, 15 c 9, 20 c 10, 18 c 11, 18 c 12, 20 c 13 y 13 c 14.
Así las cosas, teniendo en cuenta que en el expediente obran medios de prueba que indican que entre los años 1987 y 1993, la entidad territorial demandada realizó diversas conductas tendientes a la consecución de financiación y la suscripción de convenios tendientes tanto a la construcción de la red de acueducto y alcantarillado como a la prestación del servicio por parte de las Empresas Públicas de Neiva, para la Sala el momento en que se consolidó definitivamente el daño alegado en cabeza de los demandantes fue el 17 de febrero de 1993, fecha en la cual el municipio de Palermo comunicó a los interesados la no realización de las obras de servicios públicos domiciliarios referidas.
En este entendido, la caducidad de la acción de reparación directa se habría configurado el 17 de febrero de 1995, en concordancia con lo establecido en el inciso 3º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en la redacción vigente al momento de la ocurrencia de los hechos objeto de la demanda que ahora se decide en segunda instancia, a cuyo tenor: “La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos”.
Dado que las demandas que ahora se deciden en segunda instancia fueron presentadas entre abril y diciembre de 1993 y que la caducidad de la acción no se podría entender configurada sino hasta el 17 de febrero de 1995, hay lugar a concluir entonces que las demandas fueron presentadas en tiempo, razón por la cual la Sala modificará en este punto la sentencia proferida por el tribunal a quo.
5. Las obligaciones de las entidades territoriales en materia de infraesfructura de servicios públicos domiciliarios, particularmente del servicio público de acueducto y alcantarillado.
La prestación de los servicios públicos constituye una de las bases sobre las cuales se construyó el derecho administrativo, ya fuere en consideración al carácter de fundamento de su existencia —de todos conocido a partir de los postulados de la Escuela de los servicios públicos, cuyos principales representantes fueron León Duguit y Gaston Jèze— o bien como una actividad típica a cargo del Estado(12); no se puede dudar de su importancia en la construcción del derecho administrativo colombiano, fuertemente influido por esta concepción solidarista del derecho. Más allá del debate en torno a la pretendida crisis de la noción de servicio público como fundamento del derecho administrativo, lo cierto es que en la actualidad se perfila como una de las actividades administrativas típicas —aun cuando ello no implique forzosamente la verificación del ejercicio de la función administrativa—, cuyo cumplimiento se identifica con los fines del Estado colombiano(13).
La transformación que operó la Constitución Política adoptada en 1991, tiene que ver con dos elementos: por un lado en el artículo 365 constitucional se estableció sin ambages que los servicios públicos, en particular los que se denominan domiciliarios, “son inherentes a las finalidades del Estado”, sin embargo, por otro lado, se estableció un viraje esencial en torno a las competencias relativas a la prestación de los mencionados servicios públicos, puesto que mientras en el régimen vigente con anterioridad a la expedición de la Constitución Política en 1991, dicha prestación en cuanto se refiere a los domiciliarios se encontraba a cargo, fundamentalmente, de entidades públicas —en una especie de monopolio estatal—, lo cierto es que a partir de la entrada en vigencia de la Carta Política que hoy rige en el país, se determinó que la totalidad de los servicios públicos —incluidos los domiciliarios— “... podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares”, facultades que, sin duda, comportan un cambio significativo en cuanto a la concepción misma de la organización requerida para la asunción de tales responsabilidades y, por supuesto, en cuanto a los sujetos activos que las pueden asumir.
Sin perjuicio de lo anterior, conviene poner de presente que la misma norma constitucional en cita (art. 365) también precisó, de manera imperativa y categórica, que “[e]n todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios”, al tiempo que contempló las hipótesis de que “... por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del gobierno” pueda “reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos”, casos en los cuales agregó la obligación de “indemnizar previa y plenamente a las personas que, en virtud de dicha ley queden privadas del ejercicio de una actividad lícita”.
De la misma manera conviene destacar que la Constitución Política (art. 367) defirió a la ley la facultad de fijar “... las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos”.
En desarrollo de las facultades expresamente atribuidas por la Constitución Política, la ley —en especial la distinguida con el Nº 142— se ocupó de regular con detalle los aspectos relacionados con la titularidad de la prestación de los servicios públicos domiciliarios al señalar cuáles son las personas encargadas(14) de dicha prestación en un esquema que de manera general se caracteriza por la libre competencia cuando ello sea procedente y/o mediante la creación de empresas especialmente dedicadas a ello, las cuales deben ejercer su actividad en condiciones de igualdad respecto de los particulares o directamente en aquellos casos en que no exista iniciativa privada (tal y como se desprende del L. 142/94, art. 6º).
Así, el ordenamiento jurídico colombiano, a partir de los postulados constitucionales, determinó un sistema de distribución de competencias para garantizar el adecuado funcionamiento de los servicios públicos —incluyendo los de tipo domiciliario, tal como el que ocupa la atención de la Sala en esta oportunidad—; de esta manera, en los términos de los artículos 5(15) y 6(16) de la Ley 142 de 1994, se fijaron las competencias de los municipios en cuanto a la prestación de los referidos servicios públicos domiciliarios —esto es los de “acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y telefonía pública básica conmutada—, así como les fue asignada la responsabilidad de generar las condiciones necesarias para la adecuada prestación de tales servicios en cuanto a su fiscalización por parte de los usuarios, otorgamiento de subsidios, nomenclatura, estratificación de los predios beneficiarios y disposición de inversiones para realizar todas las anteriores, al tiempo que se regularon las hipótesis en las cuales los propios municipios podrían y/o deberían asumir, de manera directa, la prestación de uno o varios de tales servicios públicos domiciliarios.
Por su parte, a los Departamentos les fue asignada la competencia de coordinar a las personas encargadas de la prestación de los servicios públicos en su respectivo territorio, así como prestar el apoyo financiero, técnico y administrativo a los prestadores de tales servicios (L. 142/94, art. 7º).
Finalmente, por un lado, el artículo 8º de la mencionada Ley 142 de 1994 le atribuyó a la Nación la competencia para gestionar los bienes que son de su propiedad, la aplicación de políticas públicas nacionales para garantizar la adecuada prestación de los servicios públicos domiciliarios y, por el otro, las actividades de inspección, vigilancia y control en el marco de la prestación de los mencionados servicios públicos mediante las comisiones de regulación.
En este orden de ideas, la competencia para la adecuada prestación de los servicios públicos domiciliarios y de todas las actividades conexas —en las que se incluyen la inspección, vigilancia y control pero también la de construcción y mantenimiento de las redes— se debe analizar en cada caso concreto, atendiendo las diferentes competencias atribuidas por la Constitución y la ley a las distintas entidades territoriales y a la Nación, bajo el entendido de que cada autoridad administrativa tiene establecido un ámbito particular de intervención en la actividad.
Por lo anterior, la Sala al resolver un caso en el cual se discutía la responsabilidad extracontractual de una empresa prestadora de servicios públicos afirmó:
“Por todo lo dicho, la Sala concluye que la Constitución de 1991 significó un gran cambio en cuanto se refiere a la concepción de los servicios públicos, pues reconoce que el Estado y los particulares pueden concurrir, en condiciones de libre competencia, a su prestación, sin que ello signifique que renuncie a su condición de director general de la economía y garante del cumplimiento de la función social de la propiedad(17). En este sentido. Siguiendo al doctor Chaín Lizcano, se reitera:
“Los servicios públicos se sustraen del esquema de administración pública, de función pública, de servicio público como responsabilidad estatal, para trasladarse al campo de la economía general, en donde el Estado cumple con respecto a ellos, su papel regulador, fundamentado en las atribuciones que le confieren, entre muchas otras normas constitucionales, los artículos 333 y 334 de la Constitución Política. (...) Como la intervención debe cumplirse en relación con todo el proceso económico, o como dice la Constitución “en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados...” no hay duda que el Constituyente de 1991, estructuró con relación a los servicios públicos domiciliarios, un esquema específico o particular de intervencionismo, caracterizado por los elementos y componentes institucionales anteriormente descritos, por lo que resulta válido afirmar que en adelante, la aproximación conceptual al tema de los servicios públicos no puede hacerse con fundamento en la ecuación que equipara servicio público a función pública, sino desde la perspectiva de que corresponden al concepto de bienes de mercado, sometidos en su desempeño a las leyes del mercado, en donde el Estado actúa (interviene) para racionalizar su prestación en la búsqueda del mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la distribución equitativa de las oportunidades”(18) (se resalta).
“Así, la prestación de los servicios públicos domiciliarios no es considerada, de manera general, como función pública, y será necesario determinar, en cado caso concreto, si la actividad que dio lugar a la controversia es de aquellas que puede ser considerada como pública.
“Retomando el asunto inicial y a manera de síntesis, la Sala precisa, entonces, que, en cuanto tiene que ver con la definición de las denominadas “controversias contractuales”, existen normas generales que atribuyen su conocimiento a la jurisdicción contencioso administrativa, si su origen es un contrato estatal (L. 80/93, art. 75), y existen casos especiales, como el de los servicios públicos domiciliarios, en los que, en virtud de los artículos 19.15, 31 y 32, entre otros, de la Ley 142, será necesario remitirse a los artículos 16 del Código de Procedimiento Civil y 82 del Código Contencioso Administrativo para establecer si, de acuerdo con lo allí dispuesto, la controversia es de competencia de la mencionada jurisdicción.
“Tratándose de la responsabilidad extracontractual, derogado el artículo 31del Decreto 3130 de 1968, que establecía la competencia de manera clara, no existe una norma legal expresa; por ello, es menester acudir, en orden a definir los asuntos que son de conocimiento de esta jurisdicción, al artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, como aquí se ha hecho, para establecer, en cada caso, si se trata de una controversia o litigio administrativo, de acuerdo con lo aquí expuesto.
“En el subjudice, la controversia surge por los daños causados a un particular como consecuencia de la falta de mantenimiento de unos cables telefónicos, por lo que no se presenta el ejercicio de una prerrogativa exorbitante del Estado que corresponda al ejercicio del poder público; en consecuencia, la controversia que se está planteando no es, de acuerdo con el art. 82 Código Contencioso Administrativo, competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino que la misma debe ser resuelta por la jurisdicción ordinaria, conforme al artículo 16 del Código de Procedimiento Civil”(19).
La corporación ha considerado que “[l]a prestación del servicio de acueducto es responsabilidad primerísima de los municipios”(20), afirmación que encuentra su sustento normativo en los artículos 365 y 366 de la Constitución Política, 3.5 de la Ley 136 de 1994 y 5.1 de la Ley 142 de 1994, cuyo tenor literal es el siguiente:
“Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita..
“ART. 366.—El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. “Será objetivo de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.
“Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
5. Solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, servicios públicos domiciliarios, vivienda, recreación y deporte, con especial énfasis en la niñez, la mujer, la tercera edad y los sectores discapacitados, directamente y, en concurrencia, complementariedad y coordinación con las demás entidades territoriales y la Nación, en los términos que defina la ley.
“ART. 5º—Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos.
“5.1. Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente”.
Ahora bien, en el marco de la prestación de los servicios públicos domiciliarios resulta necesario distinguir entre las obligaciones que se derivan de la prestación efectiva del servicio de aquellas relativas a la construcción y/o mantenimiento de la infraestructura necesaria para su adecuada prestación. Dado que en el presente caso concreto, lo que se debate es el incumplimiento de la segunda obligación, las presentes consideraciones girarán específicamente en torno a ese específico asunto.
La Ley 66 de 1968 reguló lo relativo a la inspección y vigilancia de la actividad de enajenación de inmuebles para vivienda y la obtención de créditos con esa finalidad y en cuanto a las obligaciones en materia de servicios públicos en el marco de dichas actividades, se dispuso en los artículos 10 y 32 lo siguiente:
“ART. 10.—La obligación de ejecutar las obras de urbanismo y de dotar a los inmuebles que se enajenen o prometan enajenar de los servicios públicos exigidos por las autoridades distritales o municipales en los planes o programas a que se refiere la presente ley, no podrá descargarse en los adquirientes o transmitirse a terceros, salvo cuando se trate de contratos celebrados con otra persona dedicada a la misma actividad y ambos se hallen inscritos ante el Superintendente Bancario, en los términos del artículo 3º de esta ley o cuando se trate de enajenar el terreno en bruto como un todo y no como parte de un plan de urbanización.
“ART. 34.—Las entidades distritales y municipales encargadas del desarrollo urbanístico prestarán cooperación a las urbanizaciones adelantadas de acuerdo con las normas establecidas antes de la vigencia de la presente ley y podrán dotarlas de los servicios públicos correspondientes cobrando a los adjudicatarios de lotes o de casas, por cuotas, el valor de las obras respectivas”.
Como se puede anotar, la Ley 68 de 1968 dispuso que los urbanizadores que se encontraran en la obligación de realizar la infraestructura necesaria para los servicios públicos no podrían trasladar dicha obligación a los adquirentes pero que las entidades territoriales podrían dotar las construcciones de la referida infraestructura, sin que por tanto se radicara la obligación de realizarlas en cabeza de la entidad.
El Decreto-Ley 1333 de 1986, contentivo del Código de Régimen Municipal, tampoco le asignó a los municipios la responsabilidad por la construcción de las redes de acueducto y alcantarillado; la anterior afirmación resulta de los siguientes textos normativos:
“ART. 97.—Declárase de utilidad pública la adquisición por la Nación, los departamentos o los municipios, de las empresas de producción, conducción y distribución de energía eléctrica, las de teléfonos y las de acueductos, destinadas a prestar servicios públicos”.
“ART. 254.—Los municipios podrán celebrar contratos o convenios con entidades administrativas de los gobiernos nacional, departamental y municipales, para la realización de obras públicas o la prestación de servicios públicos. Los convenios o contratos a que se refiere este artículo, deberán ser coordinados por los departamentos, intendencias y comisarías a los cuales pertenezcan los respectivos municipios”.
“ART. 312.—En cada comuna o corregimiento habrá una junta administradora local que tendrá las siguientes atribuciones:
a) Cumplir por delegación del concejo municipal, mediante resoluciones, lo conveniente para la administración del área de su jurisdicción y las demás funciones que se deriven del ordinal 8º del artículo 197 de la Constitución Política;
b) Proponer motivadamente la inclusión en el presupuesto municipal de partidas para sufragar gastos de programas adoptados para el área de su jurisdicción;
c) Recomendar la aprobación de determinados impuestos y contribuciones;
d) Vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales en el área de su jurisdicción, y
e) Sugerir al concejo y demás autoridades municipales la expedición de determinadas medidas y velar por el cumplimiento de sus decisiones”.
La Ley 9ª de 1989, contentiva de las normas relativas al desarrollo urbano de los municipios, estableció diversas obligaciones relativas a la conexión a las redes de servicios públicos domiciliarios, la cual podría ser denegada por razones técnicas; en este sentido, en la mencionada ley se dispuso:
“ART. 47.—Toda persona o grupo de personas tienen derecho a solicitar y obtener los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, energía eléctrica, gas, recolección de basuras y teléfono para su vivienda. Bastará la prueba de la habitación de personas para ser titular del derecho.
“Las empresas o autoridades que presten los servicios públicos a los cuales se refiere el inciso anterior no podrán exigir requisitos adicionales al del previsto en el inciso anterior. El derecho a la prestación del servicio quedará condicionado al pago de los costos de conexión a que hubiere lugar y a la posibilidad técnica de la prestación del mismo. Sin embargo, para las viviendas de interés social el pago de los costos de instalación se hará una vez efectuada la conexión, mediante plazos y condiciones que consulten la capacidad económica del usuario, sin exceder los términos previstos en el artículo 44 de la presente ley para la financiación de la vivienda de interés social”.
“Las entidades solo podrán negar las peticiones por razones de carácter técnico, mediante resolución motivada de la cual se dará traslado al personero, quien podrá coadyuvar la solicitud de reconsideración de la petición de la comunidad si considera que no existen motivos justificados para negar el servicio. En todo caso, las autoridades que suministren los servicios públicos definidos en el primer inciso preferirán las solicitudes de los ocupantes de viviendas de interés social.
“ART. 50.—El Banco Central Hipotecario, el Instituto de Crédito Territorial, el Fondo Nacional de Ahorro y las demás entidades públicas de todos los órdenes cuyos estatutos contemplen la función de adelantar planes y programas de vivienda, deberán en todo caso, cumplir con las normas arquitectónicas y urbanísticas previstas en el plan de desarrollo o plan de desarrollo simplificado de la localidad donde adelanten dichos planes. Estos deberán localizarse en sitios aptos para la urbanización, en lugares contiguos a zonas ya urbanizadas, en las cuales se minimice el costo de provisión de obras de infraestructura básica y de servicios públicos.
“ART. 55.—Los compradores de vivienda de interés social que estén ocupando las mismas no estarán obligados a pagar el saldo del precio pendiente de pago a su vendedor ni suma alguna por cualquier otro concepto mientras este no efectúe las obras de infraestructura de acueducto, alcantarillado, redes eléctricas, vías y suministre los servicios públicos que exijan las autoridades locales. Además, tendrán derecho a retener sus viviendas para asegurar la ejecución de las obras y el suministro de los servicios” (Negritas por fuera del texto).
Por su parte, el Decreto 951 de 1989(21) reguló lo relativo a la prestación del servicio de acueducto y alcantarillado y a las competencias y responsabilidades relativas a la conexión a la red(22):
“ART. 15.—Construccion de redes locales. La construcción de las redes locales necesarias para conectar uno o varios inmuebles al sistema de acueducto o de alcantarillado será responsabilidad de los beneficiarios; no obstante, la entidad podrá ejecutar estas obras, en cuyo caso el costo de las mismas será asumido por los interesados en el servicio.
“Las redes locales serán entregadas a la entidad para su manejo, operación, mantenimiento y uso dentro de sus programas normales de prestación del servicio, exceptuando aquellas redes que no se encuentren ubicadas sobre vía pública y que no cuenten con la servidumbre del caso.
“PAR.—Cuando la entidad no ejecute la obra, exigirá una póliza de estabilidad por cuatro o más años para garantizar la calidad de las redes locales.
“ART. 16.—Conexion entre redes. La construcción de otras obras de infraestructura necesarias para conectar las redes locales con las redes matrices de la entidad podrán ser ejecutadas por la entidad o por un tercero a juicio de esta. Los costos correspondientes serán asumidos por el interesado.
“Las anteriores obras serán entregadas a la entidad para su manejo, operación, mantenimiento y uso dentro de sus programas de prestación del servicio, exceptuando aquellas que no se encuentran ubicadas sobre vía pública y que no cuenten con servidumbre en favor de la entidad.
“ART. 17.—Utilizacion de las redes. Los particulares no pueden utilizar las redes públicas o aquellas entregadas a la empresa para su administración, ni realizar obras sobre estas, salvo con autorización expresa de la entidad. En todo caso, la entidad, podrá realizar extensiones, derivaciones, modificaciones u otro tipo de trabajo en las redes de acueducto o de alcantarillado recibidas de terceros.
“ART. 18.—Mantenimiento de las redes públicas. La entidad está en la obligación de hacer el mantenimiento y reparación de las redes públicas de acueducto y de alcantarillado. Así mismo, deberá contar con archivos referentes a la fecha de construcción de las redes, especificaciones técnicas y la demás información necesaria para el mantenimiento y reposición de las mismas.
“ART. 19.—Mantenimiento de las instalaciones domiciliarias. El mantenimiento de las instalaciones domiciliarias de los inmuebles no es responsabilidad de la entidad, pero esta tiene el derecho de revisar tales instalaciones y de exigir las adecuaciones y relaciones que estime necesarias para la correcta utilización del servicio.
“Cada usuario del servicio deberá mantener en buen estado la instalación domiciliaria del inmueble que ocupe y en consecuencia, la entidad no asumirá, responsabilidad alguna derivada de modificaciones, en ella, siempre y cuando se preserve la presión mínima definida en el manual de “Normas para el diseño y construcción de redes locales y domiciliarias de acueducto y alcantarillado”.
“ART. 26.—Condiciones de acceso a los servicios. Para obtener la conexión a los servicios de acueducto o de alcantarillado, el inmueble debe:
“a) Estar ubicado dentro del distrito sanitario, salvo lo que al efecto dispone el artículo 6º.
“b) Disponer de vías de acceso y que existan las redes de acueducto o alcantarillado requeridas para atender las necesidades del inmueble.
“c) Estar conectado al sistema público de alcantarillado, cuando se pretenda conectar al servicio de acueducto. En el evento de no existir red de alcantarillado en la zona del inmueble, contar con un desagüe debidamente aprobado por las autoridades competentes.
“La conexión al sistema de alcantarillado de los sótanos o semi-sótanos podrá hacerse previo el cumplimiento de las normas técnicas fijadas por la entidad que presta este servicio.
“d) Contar con tanque de almacenamiento de agua cuando la entidad lo exija. Los tanques de almacenamiento deberán disponer de los elementos necesarios para evitar el desperdicio y la contaminación del agua y deberán ajustarse a las características establecidas por la entidad.
“e) En edificaciones de tres (3) o más pisos tener los sistemas necesarios para permitir la utilización eficiente de los servicios.
“Capítulo V. Derechos y deberes de la entidad.
“Sección primera. Prestación del servicio.
“ART. 43.—Continuidad del servicio de acueducto. La entidad no podrá suspender o cortar el servicio de acueducto sin existir causa justificada. Si así lo hiciera deberá proceder de inmediato a la reconexión sin cobro alguno y hará las investigaciones del caso para sancionar a los funcionarios culpables del hecho.
“En el caso de suspensiones programadas del servicio, la entidad deberá avisar a sus usuarios con suficiente anticipación, a través del medio de difusión más efectivo que se disponga en la población atendida.
“ART. 44.—Uniformidad en el servicio de acueducto. Sin perjuicio de su desarrollo, la entidad deberá mantener uniformes las condiciones del servicio, evitando las fluctuaciones en la presión, calidad y suministro del agua.
“ART. 45.—Calidad del agua. El agua que se suministre a través del sistema de acueducto deberá ser apta para el consumo humano; si no llegare a serlo por situaciones accidentales o permanentes, la entidad deberá mantener informados a los usuarios de esta circunstancia y recomendar las medidas requeridas para su potabilización.
“La entidad no será responsable por la contaminación del agua potable que pueda ocurrir a partir del registro de corte general.
“ART. 46.—Información y capacitación al usuario. La entidad suministrará al usuario la información que le permita manejar racionalmente el servicio de acueducto. Dicha información podrá ser incluida en la factura o en boletines adjuntos a esta. En caso de utilizarse boletines, el costo de los mismos correrá por cuenta de la entidad.
“ART. 50.—Las obras de conexión y otros trabajos. El usuario deberá cancelar directamente a la entidad el valor de los trabajos requeridos para realizar las obras de conexión.
“Por aquellos servicios o trabajos prestados al inmueble que no estén contemplados expresamente en las resoluciones de la junta nacional de tarifas de servicios públicos y que el usuario pueda contratar con terceros, la entidad cobrará el valor de los materiales, el costo de utilización de los equipos empleados y de la mano de obra utilizada, más una suma por concepto de administración e ingeniería que no supere el porcentaje máximo que determine la junta en la correspondiente resolución.
“PAR.—El usuario no deberá pagar suma alguna a los empleados o trabajadores de la entidad por trabajos realizados en cumplimiento de sus funciones” (negritas por fuera del texto).
Así, el Decreto 951 de 1989 precisó la noción de infraestructura de acueducto y alcantarillado, de la cual hacen parte las redes matrices y locales, estableciendo para cada una de ellas las reglas en cuanto a su financiación y obligación de mantenimiento; mientras que las redes matrices son de competencia de las entidades territoriales, las redes locales son de competencia de los beneficiarios (tanto para el pago de su construcción o construcción directa en aquellos casos en que se haya radicado esa obligación en cabeza del constructor). Lo cierto es que de la normativa transcrita se desprende la obligación para el beneficiario de construir las obras relativas a las redes locales, sin perjuicio de que a cargo del beneficiario o interesado la entidad territorial pudiera construirla.
En todo caso, el artículo 26 es absolutamente claro en señalar que para la solicitud de conexión a la red matriz, los particulares deben acreditar previamente la construcción de las redes locales y su conexión al sistema y la ubicación del predio dentro del distrito sanitario del municipio.
En razón a las disposiciones normativas transcritas y descendiendo al caso concreto, la Sala encuentra que el municipio de Palermo no se encontraba en la obligación de construir el acueducto cuya omisión constituye el objeto de la demanda que ahora se decide en segunda instancia; lo anterior en atención a que esa obligación la había radicado el ordenamiento jurídico en cabeza del beneficiario. En el presente caso concreto los demandantes no acreditaron haber construido la red local y que los predios se encontraran dentro del distrito sanitario del municipio, lo cual hubiera generado, sin lugar a dudas, la obligación por parte del municipio de analizar la viabilidad técnica de la prestación del servicio a los demandantes, pero como ello no se acreditó en el expediente y al contrario, es el objeto mismo de la demanda, para la Sala no le asiste razón a los demandantes y, por tanto, denegará sus pretensiones.
La Sala encuentra pertinente resaltar que en situaciones similares a las que se han expuesto fácticamente en este proceso, en ejercicio de sus funciones de juez de la acción popular, ha considerado que ante la existencia de asentamientos humanos ilegales puede surgir la obligación por parte del municipio de construir o colaborar con la construcción de las redes de servicios públicos, en atención a que por su conducta se pudo haber permitido que se construyeran viviendas sin el lleno de los requisitos legales, todo ello en aras de proteger el derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios públicos que garantice la salubridad pública; en este sentido, la corporación ha afirmado:
“Por último, debe aclarar la Sala que el hecho de que la comunidad haya establecido sus asentamientos de forma irregular, no habilita al municipio para sustraerse de cumplir el deber legal constitucional de brindar protección y condiciones dignas de vida a los habitantes de la zona objeto de esta acción, pues no puede pretender el ente territorial que por el hecho de que la comunidad demandante no haya solicitado los permisos correspondientes para construir sus viviendas, lo cual es totalmente reprochable, este pueda abstenerse de asumir sus obligaciones, más aún cuando se está ante una comprobada situación de peligro de vulneración de derechos fundamentales y colectivos de sus habitantes. Es más, la circunstancia específica según la cual el municipio permitió la construcción irregular de esas viviendas, sin exigir estudios de suelos y licencias de construcción y sin que posteriormente haya adelantado ninguna gestión real y adecuada tendiente a remediar o subsanar el estado de ilegalidad en que las mismas se encuentran, constituye razón más que suficiente, por sí sola, para que se deduzca del citado ente territorial la responsabilidad a que se refiere la sentencia apelada. De manera que ese solo hecho basta para explicar el porqué debe el municipio concurrir con la empresa de servicios públicos en la solución del problema aquí dilucidado que compromete seriamente los derechos colectivos de que da cuenta la demanda, según quedó suficientemente demostrado.
“Ahora, encuentra la Sala que le asiste razón al municipio apelante en cuanto a que la actuación de los demandantes de construir sus viviendas sin las correspondientes licencias y en una zona en la que técnicamente resulta dificultoso la implementación del sistema de alcantarillado, propició la situación constitutiva de vulneración del derecho colectivo que se pretende proteger, por ende, a juicio de la Sala, debido a esa responsabilidad concurrente, basta que se ordene la adopción de las medidas tendientes a resolver esa problemática para restituir el derecho de los afectados, motivo por el cual se revocará la condena al incentivo impuesta por el a quo en el artículo cuarto de la parte resolutiva del fallo impugnado”(23).
En idéntica dirección, la corporación consideró que:
“De la norma anteriormente transcrita (D. 302/2000, art. 8º), se tiene efectivamente que cuando una empresa urbanizadora ha sido la encargada de realizar la construcción de un barrio cualquiera que él sea, la responsabilidad de la instalación de las redes de acueducto y alcantarillado está a cargo de dicha empresa; sin embargo, como se trata de un barrio que solo fue reconocido hasta después de cumplirse cierto procedimiento con el cual se llegó a su legalización, se tiene que la entidad prestadora debe efectuar las obras de alcantarillado pero, los costos serán asumidos por los usuarios de acuerdo con lo regulado por la ley”(24).
En este orden de ideas, podría haber surgido para el municipio la obligación de reparar los perjuicios por la omisión en la construcción de la red de acueducto y alcantarillado de la urbanización “El Porvenir” de haberse acreditado que la entidad territorial hubiere permitido la construcción del proyecto inmobiliario sin el lleno de los requisitos legales, cuestión que no ocurrió en el presente caso concreto; al contrario, se acreditó justamente que los propietarios no pudieron proceder a la construcción de sus viviendas por la ausencia de la infraestructura adecuada para la prestación del servicio público de acueducto y alcantarillado; en cualquier caso, de haberse radicado la mencionada obligación en cabeza del municipio este debía imputar el costo de la expansión de la red local a los beneficarios de la misma, en concordancia con las normas transcritas.
La Sala debe hacer especial énfasis en el hecho de que aun cuando constituye obligación del municipio velar por la prestación adecuada de los servicios públicos en condiciones de eficacia, eficiencia y calidad, para lo cual debe existir una infraestructura en óptimas condiciones, cuestión que genera a su vez la necesaria verificación y mantenimiento de las mismas —en el caso de la red matriz— por parte de la entidad territorial, no es menos cierto que el interesado en desarrollar un proyecto urbanístico es, por disposición legal y reglamentaria, el encargado de financiar y construir esas obras, sin que ello obste, se reitera, para que el municipio pueda asumir voluntariamente la construcción de las redes locales con cargo a los beneficiarios de las mismas.
En conclusión, la Sala denegará las pretensiones de las demandas acumuladas, por cuanto el daño alegado por los demandantes no puede imputarse a la entidad territorial demandada.
1. Modificar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, el día 4 de abril de 2003, la cual quedará así:
“1. Deniéganse las pretensiones de las demandas.
(1) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de marzo de 2012, Exp. 20460, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
(2) López Blanco, Hernán Fabio, Procedimiento Civil, T. 1, 11ª edición, Dupré Editores, Bogotá, 2009, págs. 350 a 355.
(3) En esta dirección esta Subsección, en reciente sentencia, consideró:
“El hecho de que la sociedad apelante no haya resultado condenada en la sentencia del a quo y que la excepción instaurada haya sido aceptada por el tribunal podría llevar a considerar que para el caso de Prosalud Islas S.A., no existe interés para interponer el recurso; sin embargo, dado que en la providencia apelada se afirmó: “...todo lo cual conduce a que la Sala declare, como en efecto lo hará, la responsabilidad patrimonial del Hospital Timothy Britton y de la Caja Nacional de Previsión Social, entidad esta última que podrá repetir contra Prosalud Islas S.A. IPS por la suma que le correspondiere, dado que se acreditó la existencia de una relación contractual para la prestación de los servicios de salud a los afiliados” (fl. 473 cdno. ppal.), resulta evidente que a la sociedad Prosalud Islas S.A., le asiste un interés directo en las resultas de este proceso.
“Por lo tanto, no puede afirmarse de manera tajante que solo podrá interponer recurso de apelación aquella parte que fue condenada en un proceso, cuando en el marco del mismo se ha establecido la existencia de su responsabilidad. El mismo Código de Procedimiento Civil, en el artículo 52, consagra la posibilidad de que “quien tenga con una de las partes determinada relación sustancial, a la cual no se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, pero que pueda afectarse desfavorablemente si dicha parte es vencida” intervenga como coadyuvante.
“Si bien, en este caso concreto, la sociedad Prosalud Islas S.A., no actuó como coadyuvante, sería contrario al derecho de defensa, consagrado en el artículo 29 Constitución Política, que un tercero cuente con mayores oportunidades de intervenir en esta instancia que aquella persona que fue demandada y llamada en garantía, parte esta que eventualmente podrá ser demandada mediante una acción de repetición” (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de mar. 21/2012, Exp. 19755).
(4) Al respecto consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 23 de abril del 2009, Exp. 17160 y del 20 de mayo de ese mismo año, Exp. 16.925.
(5) Es decir, la norma vigente antes de que se expidiera la Ley 446 de 1998, la cual establece que la acción de reparación directa “caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”.
(6) Al respecto la Sala afirmó:
“La caducidad es la sanción que consagra la ley por el no ejercicio oportuno del derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público.
“Es decir, las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones permanezcan en el tiempo, sin que sean definidas judicialmente. En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio de una determinada acción y, con el fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la organización jurisdiccional del poder público, a efectos de que el respectivo litigio o controversia sea definido con carácter definitivo por un juez de la república con competencia para ello” (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto de jul. 26/2011, Exp. 41037, C.P. Enrique Gil Botero).
(7) En efecto, para la Sala:
“... en un tema tan complejo como el de la caducidad, que involucra de una parte razones de justicia y de otra el interés de la seguridad jurídica, no es posible establecer criterios absolutos, pues todo depende de las circunstancias que rodean el caso concreto. No obstante, no debe perderse de vista que de conformidad con la ley, para establecer el término de caducidad se debe tener en cuenta el momento de la producción del hecho, omisión, operación u ocupación generadores del perjuicio. Ahora bien, como el derecho a reclamar la reparación de los perjuicios solo surge a partir del momento en que estos se producen, es razonable considerar que el término de caducidad en los eventos de daños que se generan o manifiestan tiempo después de la ocurrencia del hecho, deberá contarse a partir de dicha existencia o manifestación fáctica, pues el daño es la primera condición para la procedencia de la acción reparatoria. Para la solución de los casos difíciles como los de los daños que se agravan con el tiempo, o de aquellos que se producen sucesivamente, o de los que son el resultado de hechos sucesivos, el juez debe tener la máxima prudencia para definir el término de caducidad de la acción, de tal manera que si bien dé aplicación a la norma legal, la cual está prevista como garantía de seguridad jurídica, no se niegue la reparación cuando el conocimiento o manifestación de tales daños no concurra con su origen” (Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de ago.16/ 2001, Exp. 13.772).
(8) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 29 de agosto, Exp. 25637.
(9) Para un recuento histórico de las diferentes etapas que ha surtido el control urbanístico, tanto a nivel nacional como en la ciudad de Bogotá ver: Víctor David Lemus Chois, Planificación y control urbanístico en Bogotá: Desarrollo histórico y jurídico, U. Del Rosario, 2006 y Pedro Pablo Morcillo Dosman, Derecho urbanístico colombiano, Temis, 2007.
(10) Cita textual del fallo: En este último caso, el daño se constata con la contaminación; lo que se proyecta en el tiempo, son los perjuicios que sufren los pobladores cercanos al sitio contaminado. Sobre la diferencia entre daño y perjuicio, en un sentido general, Juan Carlos Henao señala: “En esencia dos consecuencias (de la diferencia entre daño y perjuicio) merecen entonces ser tenidas en cuenta desde la perspectiva que aquí interesa. “ “La primera (...) permite concluir que el patrimonio individual, es el que sufre el perjuicio proveniente del daño. El patrimonio no sufre daño sino perjuicio causado por aquel. Lo anterior es de utilidad en la medida en que se plantea con claridad una relación de causalidad entre el daño —como hecho, como atentado material sobre una cosa, como lesión— y el perjuicio —menoscabo patrimonial que resulta del daño, consecuencia del daño sobre la víctima—, lo cual permite sentar la siguiente regla: se indemniza solo el perjuicio que proviene del daño.” (...) “La segunda consecuencia, (...) consiste en afirmar que existen perjuicios que no necesariamente se causan al patrimonio de quien reclama indemnización. Desde este punto de vista se afronta uno de los problemas importantes de la materia, cual es el de la legitimación para obrar. La distinción así concebida permite dar un “giro” a la responsabilidad civil, no tanto por su concepción que viene desde el derecho romano, como por su práctica. Estudiados así los conceptos se observa que la distinción tiene importancia cuando se trata de explicar que la posibilidad de obtener indemnizaciones no radica solo en cabeza del propietario (...), sino también del ser humano como titular de derechos colectivos. La acción de responsabilidad civil, bajo esta óptica, no estará entonces exclusivamente permitida a un ser humano concebido de manera egocéntrica sino también a un ser humano socializado. Se trata de resaltar, dentro de la responsabilidad civil, el tema de las acciones populares, del título de ciudadano legitimado en la causa para actuar en un proceso, de los intereses colectivos o, para traer otro ejemplo, de la función de las ONG”. Cit. p.p. 78 y 79.
(11) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de octubre de 2007, Exp. AG-0029, C.P. Enrique Gil Botero.
(12) Cf. Alberto Montaña Plata, El concepto de servicio público en el derecho administrativo, 2ª edición, U. Externado de Colombia, 2005.
(13) Cf. Daniel Castaño, “Estudio introductorio”, en Régimen normativo de los servicios públicos domiciliarios, U. Externado de Colombia, 2010.
(14) Según el artículo 15 de la Ley 142 de 1994:
“15.1. Las empresas de servicios públicos.
“15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.
“15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta ley.
“15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.
“15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta ley.
“15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17”.
(15) ART. 5º—Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos:
(16) ART. 6º—Prestación directa de servicios por parte de los municipios. Los municipios prestarán directamente los servicios públicos de su competencia, cuando las características técnicas y económicas del servicio, y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, lo cual se entenderá que ocurre en los siguientes casos:
En el evento previsto en el inciso anterior, los municipios y sus autoridades quedarán sujetos, en lo que no sea incompatible con la Constitución o con la ley misma, a todo lo que esta ley dispone para las empresas y sus administradores y, en especial, a las regulaciones de las comisiones y al control, inspección, vigilancia y contribuciones de la superintendencia de servicios públicos y de las comisiones. Pero los concejos determinarán si se requiere una junta para que el municipio preste directamente los servicios y, en caso afirmativo, esta estará compuesta como lo dispone el artículo 27 de esta ley.
Cuando un municipio preste en forma directa uno o más servicios públicos e incumpla las normas de calidad que las comisiones de regulación exijan de modo general, o suspenda el pago de sus obligaciones, o carezca de contabilidad adecuada después de dos años de entrar en vigencia esta ley o, en fin, viole en forma grave las obligaciones que ella contiene, el superintendente, en defensa de los usuarios y para proteger la salud y bienestar de la comunidad, además de sancionar los alcaldes y administradores, podrá invitar, previa consulta al comité respectivo, cuando ellos estén conformados, a una empresa de servicios públicos para que esta asuma la prestación del servicio, e imponer una servidumbre sobre los bienes municipales necesarios, para que esta pueda operar.
(17) Cita textual del fallo: Chahin Lizcano, Guillermo, “Elementos básicos del régimen Constitucional y legal de los servicios públicos domiciliarios”, Publicación de la Empresa de Energía de Bogotá, Bogotá - 1998, pág. 111.
(18) Cita textual del fallo: Ibíd., Pág. 112.
(19) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de febrero de 2005, Exp. 27673, C.P. Alier Eduardo Hernández Henríquez.
(20) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 8 de mayo de 2006, Exp. AP-90036, C.P. Camilo Arciniegas Andrade.
(21) Disposición normativa que fue anulada por la Sección Primera de esta Corporación, en sentencia del 16 de julio de 1998, Exp. 4653, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez, por cuanto en su expedición el Gobierno Nacional se extralimitó en sus funciones; sin embargo, el Decreto 302 de 2000 contempló en su artículo 8º una disposición similar a la contenida en el artículo 15 del Decreto 951 de 1989.
(22) El artículo 14 de la Ley 142 de 1994, remitió expresamente a la aplicación del Decreto 951 de 1989 para la regulación de lo relativo a las redes locales, en el numeral 17 del mencionado artículo se dispuso: “Red local. Es el conjunto de redes o tuberías que conforman el sistema de suministro del servicio público a una comunidad en el cual se derivan las acometidas de los inmuebles. La construcción de estas redes se regirá por el Decreto 951 de 1989, siempre y cuando este no contradiga lo definido en esta ley”.
(23) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 8 de octubre de 2004, Exp. AP-1364, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
(24) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 22 de noviembre de 2001, Exp. AP-274, C. P. Tarsicio Cáceres Toro.

References: artículo 350
 artículo 57
 artículo 357
 artículo 52
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 Resolución 
 resolución 
 artículo 165
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Artículo 85
 artículo 47
 artículo 136
 artículo 136
 artículo 7
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 3
 resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 136
 artículo 365
 artículo 8
 artículo 31
 artículo 82
 artículo 16
 artículo 3
 artículo 197
 artículo 44
 resolución 
 artículo 6
 artículo 26
 artículo 52
 artículo 29
 artículo 15
 artículo 17
 artículo 27
 artículo 8
 artículo 15
 artículo 14