Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Szacowanie_poziomu_zadluzenia_jednostek_samorzadu_terytorialnego_w_warunkach_zwiekszonego_ryzyka_utraty_plynnosci_finansowej-ebook/p02035119i020
Timestamp: 2017-12-15 14:18:10+00:00

Document:
Szacowanie poziomu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w warunkach zwiększonego ryzyka utraty płynności finansowej [Emilia Denek, Marek Dylewski] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00447 007133 11241370 na godz. na dobę w sumie
Autor: Emilia Denek, Marek Dylewski Liczba stron:
ISBN: 978-83-7930-250-5 Data wydania: 2017-09-14
Cena 64 zł Kluczowe atuty opracowania to: -	,,menedżerskie”	spojrzenie	na	problematykę	optymalizacji	polityki	zadłużenia	jednostek	samorządu	terytorialnego,	a	więc	nie	tylko	przez	pryzmat	obowiązujących	regulacji	prawnych,	ale	również	z	uwzględnieniem	procedur	i	metod	charakterystycznych	dla	nauk	ekonomicznych, -	opracowanie	nowatorskiego	modelu	procesu	decyzyjnego	dotyczącego	określenia	bezpiecznego	poziomu	zadłużenia	JST	z	punktu	widzenia	zapewnie- nia	wiarygodności	kredytowej	i	utrzymania	płynności	finansowej	w	warunkach	niestabilnego	otoczenia, -	umiejętne	połączenie	wątków	teoretycznych	i	empirycznych	wiązanych	z	problematyką	zadłużenia	JST. „Jest	to	bardzo	wartościowe	opracowanie	naukowe,	w	którym	w	optymalny	sposób	rozłożono	akcenty	nie	tylko	na	kwestie	formalnoprawne	związane	z	polityką	zadłużenia	samorządu	terytorialnego,	ale	również	na	kwestie	ekonomicznej	racjonal- izacji	tej	polityki,	co	w	czasach	globalnego	kryzysu	finansów	publicznych	wydaje	się	być	orientacją	wysoce	pożądaną”. Z	recenzji	prof.	nadzw.	dr	hab.	Marzanny	Poniatowicz ł w w a r u n k a c h z w i ę k s z o n e g o r y z y k a u t r a t y p ł y n n o ś c i f i n a n s o w e j S z a c o w a n i e p o z i o m u z a d u ż e n i a j e d n o s t e k s a m o r z ą d u t e r y t o r i a l n e g o Difin ul. Kostrzewskiego 1, 00-768 Warszawa tel. 22 851 45 61, 22 851 45 62 fax 22 841 98 91 www.difin.pl ISBN 978-83-7930-098-3 D i f i n szacowanie poziomu zadłużenia jednoStek Samorządu terytorialnego w warunkach zwiększonego ryzyka utraty płynności finansowej rEDakcja naukowa Emilia DEnEk marEk DylEwski Difin Copyright © Difin SA Warszawa 2013 Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie, przedrukowywanie i rozpowszechnianie całości lub fragmentów niniejszej pracy bez zgody wydawcy zabronione. Książka ta jest dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, abyś przestrzegał praw, jakie im przysługują. Jej zawartość możesz udostępnić nieodpłatnie osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz jej fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A kopiując jej część, rób to jedynie na użytek osobisty. Szanujmy cudzą własność i prawo. Praca naukowa finansowana ze środków budżetowych na naukę w latach 2010–2013 jako projekt badawczy NN 113 063139. Tytuł dofinansowany przez Wyższą Szkołę Bankową w Poznaniu. Recenzent prof. nadzw. dr hab. Marzanna Poniatowicz Korekta Zofia Firek Projekt okładki Mikołaj Miodowski Redaktor prowadząca Maria Adamska ISBN 978-83-7930-250-5 Difin SA Warszawa 2013, wydanie pierwsze ul. F. Kostrzewskiego 1, 00-768 Warszawa, tel.: 22 851 45 61, 22 851 45 62, faks: 22 841 98 91 Księgarnie internetowe Difin: www.ksiegarnia.difin.pl, www.ksiegarniasgh.pl Skład i łamanie: Poligrafia, tel. 609 10 10 15 Wydrukowano w Polsce Wstęp Spis treści 9 15 15 24 31 38 44 44 Samorządowy dług publiczny w teorii i w praktyce CZĘŚĆ I Rozdział 1 Dług jako element gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego 1.1. Umiejscowienie długu w systemie finansowym jednostek samorządu terytorialnego (prof. dr hab. Krystyna Piotrowska-Marczak) 1.2. Determinanty kondycji finansowej jednostek samorządu terytorialnego (dr Tomasz Uryszek) 1.3. Skutki zadłużania się JST i ich wpływ na bezpieczeństwo finansowe jednostki samorządu terytorialnego (dr Tomasz Uryszek) 1.4. Zarządzanie zadłużeniem jednostek samorządu terytorialnego – wybrane zagadnienia (dr Tomasz Uryszek) Rozdział 2 Uprawnienia i ograniczenia jednostek samorządu terytorialnego odnoszące się do ich zadłużenia – rozwiązania systemowe w wybranych krajach 2.1. Rozwiązania systemowe dotyczące możliwości zaciągania zobowiązań dłużnych w Niemczech (dr hab. Magdalena Zioło) 6 | Spis treści 2.2. Rozwiązania systemowe dotyczące możliwości zaciągania zobowiązań 2.3. Rozwiązania systemowe dotyczące możliwości zaciągania zobowiązań dłużnych we Francji (dr Ewa Gońda) dłużnych w Wielkiej Brytanii (dr hab. Magdalena Zioło) dłużnych w Hiszpanii (dr Jarosław Marczak) dłużnych w USA i w Nowej Zelandii (prof. nadzw. dr hab. Marek Dylewski) dłużnych w Tajlandii (dr Tomasz Uryszek) 2.4. Rozwiązania systemowe dotyczące możliwości zaciągania zobowiązań 2.5. Rozwiązania systemowe dotyczące możliwości zaciągania zobowiązań 2.6. Rozwiązania systemowe dotyczące możliwości zaciągania zobowiązań CZĘŚĆ II Instrumenty i podejścia do oceny zdolności do wywiązywania się z zobowiązań dłużnych jednostek samorządu terytorialnego Rozdział 3 Instrumenty zaciągania samorządowego długu publicznego w świetle procedur instytucji finansowych 3.1. Charakterystyka instrumentów dłużnych dostępnych dla jednostek samorządu terytorialnego w świetle obowiązującego prawa (prof. nadzw. dr hab. Emilia Denek, dr Ewa Gońda) 3.2. Uwarunkowania i ograniczenia zaciągania zobowiązań dłużnych w Polsce w latach 2004–2013 i od 2014 r. (prof. nadzw. dr hab. Emilia Denek) 3.3. Uwarunkowania wyboru instrumentów dłużnych (prof. dr hab. Beata Filipiak) Rozdział 4 Procedury i normy oceny zdolności do wywiązywania się z zobowiązań dłużnych jednostek samorządu terytorialnego w Polsce 4.1. Podejście banków do wywiązywania się z zobowiązań przez JST (mgr Marcin Kępa) 4.2. Podejście agencji ratingowych do oceny wywiązywania się z zobowiązań JST (dr Dorota Skała, mgr Elżbieta Kamińska) 4.3. Rola i znaczenie instytucji ubezpieczeniowych w procesach oceny zdolności do wywiązywania się z zobowiązań JST (prof. dr hab. Beata Filipiak) 53 60 68 78 85 97 97 111 122 129 129 135 145 Spis treści | 7 152 161 169 169 190 195 205 206 209 209 219 228 232 252 4.4. Podejście biegłych rewidentów do oceny sprawozdań finansowych i zdolności do wywiązywania się JST z zobowiązań (dr Magdalena Łyszkiewicz, mgr Beata Kucińska) 4.5. Podejście i uprawnienia regionalnych izb obrachunkowych jako instytucji nadzorczych w badaniu zdolności do zaciągania zobowiązań dłużnych przez JST (dr Janina Kotlińska) CZĘŚĆ III Empiryczna egzemplifikacja zależności między poziomem zadłużenia a zdolnością do wywiązywania się z zobowiązań dłużnych jednostek samorządu terytorialnego Rozdział 5 Przesłanki dokonania oceny samorządowego długu publicznego na tle podejścia badawczego (prof. dr hab. Beata Filipiak) 5.1. Zmiany w poziomie zadłużenia JST a bezpieczeństwo finansowe 5.2. Przesłanki zmian w procedurze oceny zadłużenia JST 5.3. Metodyka doboru próby i przeprowadzenia badań nad zachowaniem bezpieczeństwa finansowego związanego z zadłużaniem JST 5.4. Metody analizy danych 5.5. Struktura badanej populacji Rozdział 6 Egzemplifikacja obowiązującego w JST podejścia do procesów decyzyjnych w zakresie zaciągania zobowiązań dłużnych (prof. dr hab. Beata Filipiak) 6.1. Identyfikacja i ocena procedur zaciągania zobowiązań dłużnych w świetle indywidualnej limitacji zadłużenia 6.2. Ogólna ocena wyników badań dotyczących sposobu zarządzania samorządowym długiem publicznym w JST 6.3. Ocena wykorzystania instrumentów niepowodujących przepływów finansowych w kształtowaniu samorządowego długu publicznego jako alternatywy dla tradycyjnych instrumentów dłużnych 6.4. Ocena podejścia JST do szacowania skutków ryzyka związanego z zaciągniętym samorządowym długiem publicznym z punktu widzenia utrzymania płynności finansowej 6.5. Ocena procesu podejmowania decyzji przez organy samorządowe w zakresie zaciągania zobowiązań dłużnych 8 | Spis treści CZĘŚĆ IV Propozycja podejścia do procesu podejmowania decyzji dotyczących zaciągania zobowiązań dłużnych w zmiennych warunkach otoczenia uwzględniająca bezpieczeństwo utrzymania płynności finansowej Rozdział 7 Płynność finansowa jako wyznacznik decyzji dotyczących zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego w warunkach przewidywanej zmienności otoczenia (prof. nadzw. dr hab. Marek Dylewski) 7.1. Przesłanki pomiaru płynności finansowej jako wyznacznika budowy wiarygodności jednostki samorządu terytorialnego 7.2. Pomiar płynności finansowej jednostki samorządu terytorialnego w literaturze przedmiotu i w praktyce samorządowej 7.3. Metodyczne podejście do pomiaru płynności finansowej w zmiennych warunkach otoczenia 7.4. Ryzyko zaciągania zadłużenia w zmiennych warunkach otoczenia i jego wpływ na utrzymanie płynności finansowej Rozdział 8 Model bezpiecznego poziomu zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego w warunkach przewidywanej zmienności otoczenia (prof. nadzw. dr hab. Marek Dylewski) 8.1. Podejście scenariuszowe projekcji zadłużenia i struktury wykorzystania instrumentów dłużnych 8.2. Procedura analizy bezpiecznego poziomu zadłużenia z punktu widzenia wiarygodności finansowej i utrzymania płynności finansowej w JST 8.3. System wczesnego ostrzegania przed utratą płynności 8.4. Wykorzystanie zbudowanego modelu do szkolenia specjalistów w zakresie bezpiecznego poziomu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego Bibliografia Informacja o autorach 265 265 269 273 280 286 286 295 302 310 315 331 Wstęp Waga problematyki zaciągania zobowiązań dłużnych jest niekwestionowana, jak również nie kwestionuje się wpływu zadłużenia na stan finansów państwa, czy jednostek samorządu terytorialnego, czy też na rozwój gospodarki (zarówno w ujęciu lokalnym, jak i całego państwa). Światowy kryzys gospodarczy i głę- bokie zmiany w funkcjonowaniu instytucji finansowych, wywołały takie zmiany, jak ograniczenie dostępności do kapitału, zwiększone ryzyko związane z instru- mentami finansowymi (dłużnymi) dostępnymi na rynku, zaostrzeniem podejścia do badania zdolności do wywiązywania się z zobowiązań. Założeniem wstępnym staje się przekonanie, że pojawi się szereg problemów związanych z funkcjono- waniem i powstaniem nowego długu publicznego. Na problemy związane z wy- stąpieniem kryzysu ogólnoświatowego nakładają się problemy związane z efek- tywną absorpcją środków UE, ubożenie społeczeństwa i naciski na zwiększenie wydatków oraz nowelizacja ustawy o finansach publicznych, wprowadzająca nowe rozwiązania dotyczące potencjalnej możliwości zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego wyselekcjonowanie bezpiecznego podejścia do zadłużania się przez jednostki samorządu terytorialnego, zapewniającego utrzymanie zdolności do wywiązywania się z zobowiązań, może przynieść ko- rzyści zarówno aplikacyjne, jak i teoretyczne. Należy podkreślić dodatkowo, że w Polsce brak jest rozwiązań umożliwiają- cych kompleksową ocenę zadłużenia i metod badań jego poziomu w jednostkach samorządu terytorialnego, które uwzględniałyby ryzyko utraty płynności w przy- szłości. Przepisy prawa wprowadziły rozwiązania, które nie zabezpieczają JST przed utratą płynności finansowej oraz nie gwarantują bezpieczeństwa finansowe- go w trakcie obsługi zadłużenia. Istniejące procedury mają swoje odniesienie do legalności zadłużenia zdefiniowanej przez progi i rozwiązania ustawowe, a wcho- 10 | Wstęp dzące w życie od 1 stycznia 2014 roku nowe przepisy prawa nie gwarantują (dziś już wiadomo) bezpieczeństwa finansowego i stabilności realizacji zadań. Głównym celem niniejszej monografii jest dokonanie oceny rozwiązań sys- temowych i ich skutków dotyczących zaciągania długu przez jednostki samorządu terytorialnego, z punktu widzenia zachowania przez nie płynności finansowej, oraz wypracowanie metod określania bezpiecznego poziomu zadłużenia w wa- runkach zwiększonego ryzyka utraty tej płynności. Zespół autorski reprezentuje kilka ośrodków badawczych biorących udział w pracach nad projektem badawczym finansowanym ze środków budżetowych na naukę w latach 2010–2013 jako projekt badawczy NN 113 063139 pn. Szaco- wanie poziomu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w warunkach zwiększonego ryzyka utraty płynności finansowej. Autorzy reprezentują zarów- no praktykę gospodarczą (co zwiększa wartość poznawczą w zakresie podejścia do szacowania bezpiecznego zadłużania się i zapewnia praktyczną weryfikację formułowanych wniosków), jak i środowisko naukowe, co zaważyło na wypra- cowaniu czteroczęściowego układu monografii. Zamierzeniem autorów w części pierwszej pn. Samorządowy dług publiczny w teorii i w praktyce było umiejsco- wienie kategorii długu w teorii i w praktyce, a zwłaszcza w publicznym systemie finansowym. Wskazano również na uwarunkowania i ograniczenia w zaciąganiu zobowiązań dłużnych w wybranych krajach, co pozwoliło na weryfikację obo- wiązującego w Polsce podejścia do kwestii zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego. Część druga niniejszej monografii pn. Instrumenty finansowe w kontekście wybranych procedur oceny zdolności do wywiązywania się z zobo- wiązań dłużnych jednostek samorządu terytorialnego została poświęcona omówie- niu konstrukcji instrumentów dłużnych, ograniczeniom w ich wykorzystaniu w praktyce oraz rekomendacjom skierowanym pod adresem władz samorządo- wych, a dotyczących dokonywania wyboru instrumentów dłużnych. Ponadto zaprezentowano podejście w zakresie oceny zdolności do wywiązywania się z zobowiązań dłużnych jednostek samorządu terytorialnego dokonywane przez instytucje finansowe. Ta ostatnia kwestia ma szczególne znaczenie, gdyż obra- zuje nie tylko różnorodność podejść i zasad obowiązujących przy weryfikacji zdolności do wywiązywania się z zobowiązań, ale jest ważna z punktu widzenia poszukiwania i weryfikacji rozwiązań mających doprowadzić do ustalenia, jak bezpiecznie powinny zaciągać zobowiązania dłużne jednostki samorządu teryto- rialnego. Część pn. Empiryczna egzemplifikacja zależności między poziomem zadłuże- niem a zdolnością do wywiązywania się z zobowiązań dłużnych jednostek samo- rządu terytorialnego została poświęcona prezentacji przeprowadzonych badań empirycznych w jednostkach samorządu terytorialnego. Autorzy przedstawili w niej podejście badawcze, analizy i oceny służące weryfikacji przyjętych hipo- Wstęp | 11 tez oraz wyniki przeprowadzonych badań służące określeniu podejścia do bez- piecznego poziomu zadłużenia, z punktu widzenia utrzymania płynności finan- sowej przez jednostki samorządu terytorialnego, oraz zaproponowania systemu wczesnego ostrzegania przed utratą płynności. Ostatnia część monografii została poświęcona zaprezentowaniu propozycji podejścia do procesu podejmowania decyzji dotyczących zaciągania zobowiązań dłużnych w zmiennych warunkach otoczenia, uwzględniająca bezpieczeństwo utrzymania płynności finansowej. Zespół autorski wyraża przekonanie, że przedstawione analizy i rozważania stanowią istotny przyczynek do dyskusji nad przyszłym modelem bezpiecznego zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego, jak i nad zmianą przepisów prawa dotyczących indywidualnej limitacji zadłużenia. Autorzy mają nadzieję, że przedstawione i opracowane metody pomiaru zadłużenia, szacowania strumieni wolnych środków w czasie, stanowiących w przyszłości źródło spłaty długu uwzględniające czynnik ryzyka, oraz wypracowana procedura bezpiecznego zaciągania samorządowego długu publicznego przyczynią się w praktyce pol- skiego samorządu do ograniczenia powstawania „złych i trudnych do spłaty długów” oraz umożliwią wcześniejsze podejmowanie decyzji restrukturyzacyj- nych i programów oszczędnościowych, które nie będą drastycznie ograniczały jakości dostarczanych dóbr i usług na rzecz obywateli. Monografia prezentuje stan prawny na dzień 31 lipca 2013 r. Autorzy dziękują za pomoc w procesie opracowania materiału empirycznego Pani dr Joannie Hołub-Iwan. Szczególne podziękowania należą się Panom Pre- zesom RIO oraz pracownikom, którzy umożliwili przeprowadzenie badań empi- rycznych. Dziękujemy również jednostkom samorządu terytorialnego za udzie- lenie odpowiedzi na ankiety, wywiady oraz za dokonanie wdrożeń. Autorzy kierują pod adresem Pani Profesor Marzanny Poniatowicz słowa wdzięczności za wnikliwą recenzję i uwagi, które pozwoliły udoskonalić niniejszą książkę. Publikacja skierowana jest z uwagi na interdyscyplinarność zawartych w niej zagadnień zarówno do środowiska akademickiego, jak i do przedstawicieli administracji rządowej oraz do jednostek samorządu terytorialnego. w imieniu zespołu autorskiego Beata Filipiak Część I SAMORZĄDOWY DŁUG PUBLICZNY W TEORII I W PRAKTYCE 1 Dług jako element gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego 1.1. Umiejscowienie długu w systemie finansowym jednostek samorządu terytorialnego (prof. dr hab. Krystyna Piotrowska-Marczak) Niezbędnymi warunkami wyodrębnienia ze struktur administracyjnych sek- tora publicznego są dwa procesy: powstanie państwa i powstanie gospodarki towarowo-pieniężnej. Konsekwencją tego wyodrębnienia jest kreacja własności państwowej, oddzielonej od własności prywatnej. „W szerokim rozumieniu włas- ność publiczna to własność przynależna podmiotom publicznym (sektora pu- blicznego). Zalicza się do niego przedsiębiorstwa i banki państwowe oraz samo- rządowe, państwo, samorząd terytorialny itp. W sensie wąskim natomiast – włas- ność publiczna to własność jednostek posiadających status podmiotów prawa publicznego. Wyróżnia się trzy kategorie tych podmiotów: państwo, jednostki samorządu terytorialnego (JST) i zakłady publiczne”1. Właścicielem środków produkcji w sensie cywilnoprawnym jest państwo i sa- morząd terytorialny, jako podmioty publicznoprawne2. Własność publiczna sta- nowi bazę dla gromadzenia i wydatkowania środków pieniężnych, umożliwiają- cych realizację publicznej gospodarki finansowej. Daje to możliwość zaspokaja- nia potrzeb społecznych. Przy czym trzeba zastrzec, że świadczenia z tego tytułu 1 C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Dom Wydawni- czy ABC, Warszawa 2003, s. 20. 2 Ibidem, s. 21. 16 | Część I. SAMORZĄDOWY DŁUG PUBLICZNY W TEORII I W PRAKTYCE mogą być finansowane ze środków publicznych w całości lub tylko w części i uzu- pełniane ze środków prywatnych. Jest to cecha charakterystyczna dla gospodarki rynkowej. W tych warunkach występują specyficzne działania, na których kon- centrują się finanse publiczne. Z punktu widzenia niniejszych rozważań najważniejsze są: nadzór państwa nad systemem bankowym, rynkiem kapitałowym, systemem ubezpieczeniowym i gospodarką finansową samodzielnych podmiotów działających w ramach sek- tora publicznego (JST) oraz zarządzanie długiem publicznym3. Gwarantem działania finansów publicznych jest państwo. „Funkcje państwa są więc rozumiane jako konsekwencje (rezultat, skutek) jego reakcji na oddzia- ływania (bodźce wyzwania) pochodzące z otoczenia istotne dla tego otoczenia i samego państwa”4. W tym kontekście duże znaczenie mają trzy funkcje pań- stwa: adaptacyjna, polegająca na dostosowaniu celów i struktur do zmian oto- czenia; regulacyjna, koncentruje się na wpływaniu na otoczenie, i innowacyjna, charakteryzująca się dążeniem do tworzenia nowych relacji z otoczeniem. Za- równo funkcje, jak i rola państwa mogą być zdywersyfikowane. Ma to miejsce w procesie decentralizacji władzy publicznej5. W większości krajów funkcjonuje zdecentralizowana, samorządowa administracja terytorialna lub administracja rządowa, mogąca mieć charakter zdekoncentrowany6. Specyfika takiego podzia- łu ma najczęściej podłoże wieloskładnikowe, którego najważniejszym elemen- tem jest dążenie do najbardziej efektywnego zaspokajania potrzeb społecznych. Z tego punktu widzenia nie można przeciwstawiać samorządu władzy rządowej i państwu. Jednostki samorządu terytorialnego uzupełniają formy uczestnictwa obywateli w sprawowaniu władzy w kraju7. Jak każda instytucja tak i jednostki samorządu terytorialnego muszą być wyposażone w środki pieniężne w rozmia- rach umożliwiających realizację zadań, które mają do spełnienia. Zapewnienie sprawnego i efektywnego działania jednostek samorządu teryto- rialnego musi zabezpieczać system finansowy, którego samorząd jest częścią. Specyfika tych powiązań polega na tym, że system finansów publicznych za- pewnia przepływ funduszy umożliwiających władzy publicznej dostarczanie obywatelom dóbr i usług publicznych8. Istnienie systemu finansowego, w tym głównie w zakresie finansów publicz- nych, jest niezbędnym warunkiem funkcjonowania państwa. Oznacza to, że system finansowy jest niezbywalną częścią i odgrywa kreującą rolę w procesach 3 Por. ibidem, s. 26. 4 P. Winczorek, Wstęp do nauki o państwie, Liber, Warszawa 2000, s. 129. 5 Por. ibidem, s. 131–134. 6 Ibidem, s. 149. 7 Ibidem, s. 219. 8 B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak (red.), System finansowy w Polsce, WN PWN, Warsza- wa 2003, s. 44. Rozdział 1. Dług jako element gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego | 17 zarówno gospodarczych, jak i społecznych. Stąd pod żadnym pozorem nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że „finanse odgrywają służebną rolę w stosunku do państwa, władz publicznych oraz do podmiotów gospodarczych i ludności”9. Finanse, ich rozmiary, kształt, formy w jakich się przejawiają, tworzą postać państwa i jego organów w różnych konfiguracjach. Na istotę finansów w kon- kretnym kraju mają wpływ czynniki ekonomiczne, prawne i polityczne. Wyodrębnienie w ramach finansów publicznych dwóch sektorów: rządowego i samorządowego ma umocowanie prawne. Stąd samorząd terytorialny jest wy- dzielonym od państwa podmiotem prawnym10. Należy jednak pamiętać, że funk- cjonuje on w ramach systemu prawnego i finansowego obowiązującego w da- nym kraju11 i w jego ramach wykonuje zadania dwojakiego rodzaju: własne i zlecone. Obie te grupy należą do zadań publicznych, a różnią się źródłami finan- sowania w postaci odmiennych ich form, ale łączy je mechanizm obiegu pie- niądza charakterystyczny dla publicznego systemu finansowego. Ponadto cechą wspólną jest fakt, że formy aktywności podmiotów publicznych są określone przez zakres zadań publicznych. Zadania te powiązane są z odpowiednimi obo- wiązkami i uprawnieniami tych podmiotów12. Podział zadań między państwo i samorząd terytorialny jest gwarantowany przez Konstytucję RP (art. 15). Konstytucyjne zabezpieczenie udziału JST w do- chodach publicznych w kwotach adekwatnych do realizowanych zadań powinno być gwarancją samodzielności finansowej sektora samorządowego13. To zabez- pieczenie teoretycznie nie budzi zastrzeżeń i wydaje się logiczną konsekwencją towarzyszącą decentralizacji zadań publicznych. Powstaje jednak problem rze- czywistego wypełnienia tych deklaracji, co nie pozostaje bez znaczenia dla wy- ników finansowych jednostek samorządu terytorialnego. Punktem wyjścia dla funkcjonowania gospodarki finansowej jednostek samo- rządu terytorialnego jest ustalenie listy zadań im przypadających i ustalenie, jakie założenia leżą u podstaw tego katalogu. W literaturze wskazuje się, że o zakresie zadań państwa i jednostek samorządu terytorialnego decydują następujące względy: − możliwość wykonania zadań, − skuteczność zarządzania środkami publicznymi, − koszty realizacji zadań, − możliwość najlepszego zaspokojenia zadań14. Przyjęte uzasadnienie jest słuszne, ale ma walory jedynie konceptualne. Trzeba bowiem wymienione założenia przełożyć na działania praktyczne. Rzeczywi- 9 M. Podstawka (red.), Finanse, WN PWN, Warszawa 2010, s. 18. 10 Por. J. Ostaszewski (red.), Finanse, Difin, Warszawa 2007, s. 133. 11 Ibidem, s. 134. 12 System finansowy w Polsce, op.cit., s. 427. 13 Ibidem, s. 438. 14 Por. ibídem, s. 437. 18 | Część I. SAMORZĄDOWY DŁUG PUBLICZNY W TEORII I W PRAKTYCE stość podważa te przesłania. Zasadniczym czynnikiem, który o tym decyduje, jest powstawanie w jednostkach samorządu terytorialnego niedoboru środków w postaci deficytu budżetowego, który w konsekwencji prowadzi do długu pu- blicznego. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. art. 72.1. „Państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicz- nych z następujących tytułów: 1) wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, 2) zaciągniętych kredytów i pożyczek, 3) przyjętych depozytów, 4) wymagalnych zobowiązań15. Zgodnie z art.73.1. ustawy o finansach publicznych państwowy dług publicz- ny oblicza się jako wartość nominalną zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań między jednostkami tego sektora. Istotnym elementem dla faktu występowania długu publicznego jest ustawo- wo określona jego granica na poziomie 60 wartości rocznego PKB (art. 74). Problem z tym ograniczeniem związany ma dodatkowy wymiar, gdyż w art. 182 jest stwierdzenie, że to obostrzenie odnosi się do roku budżetowego, co wpro- wadza rygory nie tylko długodystansowe, ale także i bieżące. Na tym tle pojawia się kwestia specyfiki zaciągnięcia zobowiązań przez jed- nostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 89.1. ustawy o finansach publicz- nych „Jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na: 1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jed- nostki samorządu terytorialnego, 2) finansowanie planowanego deficytu jednostki samorządu terytorialnego, 3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów warto- ściowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów, 4) wyprzedzające finansowanie działań finansowych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej”16. Wymienione wyżej przepisy prawne od strony formalnej ustanawiają zasady określające możliwości zaciągania długu przez jednostki samorządu terytorial- nego. Na to jednak nakłada się fakt, że metodologia liczenia tego długu nie została opracowana zgodnie z polską praktyką opartą o ustawę o finansach publicznych. Dług publiczny oblicza się w oparciu o metodologię opartą o ESA95 (European System of Accounts) – Europejski System Rachunków Narodowych i Regional- 15 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, DzU nr 157, poz. 1240 ze zm. 16 Ibidem, art.89.1. Rozdział 1. Dług jako element gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego | 19 nych, mającą postać ujęcia memoriałowego, czyli bierze się pod uwagę transakcje w momencie ich powstawania. Ma to określone konsekwencje, bowiem w prze- ciwieństwie do ujęcia kasowego (wg metody GFS – Government Finance Stati- stics) nie bierze się tu pod uwagę faktycznego przepływu środków. Na tym tle mogą powstać różnice dotyczące poziomu długu publicznego zarówno państwa, jak i jednostek samorządu terytorialnego. Jeśli przyjmie się, że „z ekonomiczne- go punktu widzenia długiem publicznym są wszystkie zobowiązania zaciągnięte przez Skarb Państwa i reprezentujące go instytucje sektora finansów publicz- nych (w tym budżety samorządowe itp.)”17, to ma znaczenie moment, w którym te zobowiązania powstają. Drugim elementem, który w tym kontekście pojawia się, to ustalenie bądź określenie, jakie są przyczyny, że dług publiczny powstaje. W literaturze przyj- muje się, że składają się na ten stan następujące elementy: − wadliwa struktura wydatków państwa, − dewaluacja złotego, − słabe tempo prywatyzacji, − szerokie wykorzystywanie przez Skarb Państwa instytucji gwarancji i poręczeń, − spiętrzenie spłat zadłużenia zagranicznego, − „impuls unijny” wejście do Unii18. Nie ze wszystkimi wymienionymi czynnikami można się zgodzić. Część z nich jest niewątpliwie dyskusyjna. Np. zakres czy rozmiary prywatyzacji jest to bo- wiem proces, który powoduje ograniczenie majątku państwowego. Inny nato- miast charakter ma dewaluacja złotego ze względu na zmieniający się stan w cza- sie. Natomiast niewątpliwie dużą rolę odgrywa wadliwa struktura wydatków, nagromadzenie spłat zaciągniętych zobowiązań za granicą czy zakres wykorzy- stania instrumentów finansowych takich jak gwarancje czy poręczenia. Natomiast niezwykle ważne, ze względu na przedmiot niniejszych wywodów, jest zwrócenie uwagi na różnice i podobieństwa, jakie występują w odniesieniu do długu publicznego państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Ten wątek jest omówiony w literaturze skoncentrowanej na kwestiach zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego19, ale trzeba wyraźnie wskazać, że część elementów została zmieniona, głównie w ustawie o finansach publicznych z 2009 r. Niewątpliwie trzeba zaakcentować, że oba długi państwa i jednostek samorzą- du terytorialnego są ze sobą sprzężone, tworząc dług systemu finansów publicz- nych. Każdy z nich jest podawany do publicznej wiadomości, szczególną postać 17 System finansowy w Polsce, s. 708. 18 M. Poniatowicz, Dług publiczny w systemie finansowym jednostek samorządu terytorialnego (na przykładzie miast na prawach powiatu), Wyd. Uniwersytetu w Białymstoku, Białystok 2005, s. 28–30. 19 Ibidem, s. 69. 20 | Część I. SAMORZĄDOWY DŁUG PUBLICZNY W TEORII I W PRAKTYCE przybrało to w odniesieniu do długu państwa wyświetlonego w Warszawie na centralnym skrzyżowaniu. Ponadto z istoty swojej oba długi mają ciągnącą się przez długi okres postać. Podobnie występuje brak konsekwencji w formie upa- dłości w stosunku do obu sektorów. I wreszcie podobieństwem jest rodzaj tytu- łów dłużnych. Można stwierdzić, że ważniejszą rolę niż podobieństwa odgrywają różnice. Dotyczą one trzech obszarów: celu, w jakim powstaje zadłużenie, źródeł finan- sowania, ze względu na kryterium pochodzenia środków pieniężnych, i oceny ryzyka wynikającego ze stanu zadłużenia. Dług publiczny w sektorze rządowym w znacznej mierze jest wynikiem nara- stających deficytów budżetowych powstałych na skutek finansowania bieżących potrzeb, w tym związanych z systemem ubezpieczeniowym. Natomiast w przy- padku jednostek samorządu terytorialnego powstający niedobór środków pie- niężnych występuje w związku z dążeniem do polepszenia infrastruktury, czyli dotyczy sfery inwestycji. Z punktu widzenia wykorzystania instrumentów dłużnych przez władze pu- bliczne – ze względu na skalę zadłużenia i uwarunkowania formalne – w przypad- ku sektora rządowego ma miejsce przewaga zadłużenia zewnętrznego, a w odnie- sieniu do jednostek samorządu terytorialnego akcent został położony na źródła wewnętrzne. Ciekawy wymiar ma ocena stopnia ryzyka zadłużenia, która jest niższa w przy- padku sektora rządowego, a wyższa w stosunku do jednostek samorządu teryto- rialnego. Powstaje pytanie, dlaczego tak się te oceny kształtują. Najprawdopo- dobniej wynika to z tego, że bliższe są skutki funkcjonowania jednostek samo- rządu terytorialnego i wykonywane przez nich zadania dla społeczeństwa niż zadania, które spełniane są przez sektor rządowy, np. związane z bezpieczeń- stwem czy obroną narodową. Taka postawa jest bardzo naturalna. Pewne istotne zmiany wprowadziła ustawa o finansach publicznych z 2009 r. Dotyczą one limitów zadłużenia. W odniesieniu do sektora rządowego z istoty nie mogą one być zróżnicowane i muszą dotyczyć tego sektora w całości. Nato- miast w przypadku sektora jednostek samorządu terytorialnego różnicuje się do- puszczalny dług, wprowadzając zróżnicowanie rozmiarów zobowiązań w zależ- ności od zdolności do wypracowania nadwyżki operacyjnej20. Natomiast niezbędne jest zwrócenie uwagi na jeszcze jeden element, który z pozoru jedynie staje w sprzeczności z cechą wymienioną wśród podobieństw, a mianowicie, że oba sektory tworzą wspólną całość. To stwierdzenie jest oczy- wiste, ale nie można zapominać, że na zadłużenie jednostek samorządu teryto- 20 Por. K. Znaniecka, Instytucjonalne uwarunkowania zadłużenia jednostek samorządu teryto- rialnego, [w:] O nowy model działalności regulacyjnej państwa w sferze finansów, PWE, War- szawa 2011, s. 222. Rozdział 1. Dług jako element gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego | 21 rialnego mają istotny wpływ decyzje, które zapadają na szczeblu rządowym i są akceptowane przez parlament w postaci aktów prawnych. Dotyczą one np. kon- strukcji takiego instrumentu, jakim są udziały w podatkach dochodowych, czy zasad budowy innych instrumentów, np. dotacji czy subwencji. Osobną kwestią jest zakres zadań zleconych przez państwo jednostkom samorządu terytorialnego, które wymagają dofinansowania ze środków własnych tych jednostek. Przynajmniej częściowo podsumowując prowadzone powyżej rozważania, warto wskazać, jakie ma znaczenie fakt występowania zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. W tym miejscu warto przytoczyć następujące stwier- dzenie: „Rozwój lokalny i regionalny nie jest możliwy bez wykorzystania in- strumentów dłużnych, a wysoki poziom długu jednostek samorządu terytorial- nego często jest dowodem ekspansywnej i przemyślanej strategii rozwojowej władz lokalnych”21. Przytoczone stwierdzenie jest bardzo istotne, wchodzi bo- wiem na drogę, na której niezbędne jest zadanie pytania, czy zadłużenie jest zawsze naganne i nieracjonalne oraz prowadzi do negatywnych skutków. Można stwierdzić, że odpowiedź „nie” jest prawomocną konstatacją. Natomiast ważną kwestią w tym kontekście nie jest sam fakt zadłużenia, ale źródła jego pokrycia. W tym zakresie nie zwraca się uwagi, że pożyczkodawcami dla jednostek samo- rządu terytorialnego mogą być zarówno podmioty komercyjne, np. banki, któ- rych celem jest osiąganie określonych korzyści ekonomicznych, jak i podmioty sektora publicznego, działające na innych zasadach i nastawione na inne (nie- komercyjne) cele22. Jest to droga, jaką otwiera instytucja partnerstwa publiczno- -prywatnego w Polsce, wykorzystywana przez jednostki samorządu terytorial- nego w ograniczonym zakresie. Skoro nie można jednoznacznie negatywnie ocenić istnienia zadłużenia, to należy zastanowić się, czy może ono swobodnie narastać. Najprostsze rozwiąza- nie w tym zakresie sprowadza się do określenia górnej granicy zadłużenia, którą aktualnie narzuca Unia Europejska. Natomiast nie ma propozycji ustalających optymalną granicę długu. Gdyby taki wariant został opracowany można będzie określić, co pozytywnego przynosi zadłużenie, na jakich warunkach i przez jaki czas może trwać, biorąc pod uwagę jego społeczne, ekonomiczne i polityczne wymiary. Z przedstawioną kwestią ściśle łączy się zagadnienie związane z sytuacją, w której następuje brak możliwości regulowania zobowiązań, co objawia się utratą płynności. Jest to przypadek, który wymaga stwierdzenia, czy w takich warun- kach można podjąć procedurę upadłościową, w stosunku do jednostek samorzą- du terytorialnego. Pytanie zatem brzmi, czy można zlikwidować samorząd? Jeśli 21 M. Poniatowicz, op.cit., s. 70. 22 M. Kosek-Wojnar (red.), Dług lokalny w teorii i praktyce, Wyd. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, Kraków 2007, s. 85. 22 | Część I. SAMORZĄDOWY DŁUG PUBLICZNY W TEORII I W PRAKTYCE odpowiedź brzmi tak, to kto ma przejąć jego obowiązki. Pustki w tym zakresie trudno sobie wyobrazić. Można uznać, że poprawne jest rozumowanie, w któ- rym przyjmuje się, że skoro z woli państwa powołano samorząd, to odpowie- dzialność za utraconą płynność konkretnej jednostki tego samorządu powinno ponieść państwo23. Obawiając się takiej sytuacji, państwo ją wyprzedza i wpro- wadza limity. Koncentruje się jednak na ograniczeniach ilościowych (warto- ściowych), w małym stopniu eksponując ograniczenia jakościowe, które mogą się odnosić głównie do ustalenia i weryfikacji celów, na które zaciąga się po- życzki czy wykorzystuje inne źródła finansowania. Zasadniczy problem sprowadza się do dwóch najważniejszych spraw: co ma być podstawą dla określenia zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego oraz jakie konsekwencje daje dług lokalny i kto ma ponosić jego ciężar. Nie ulega wątpliwości, że aktualne rozwiązanie indywidualizujące podejście do zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego jest zasadne, bowiem nie trak- tuje wszystkich podmiotów jednakowo, nie wchodząc zarówno w ich stan finan- sowy, jak i w aktywność w pozyskiwaniu środków. Ponadto należy przyjąć, że regulacja ustawowa poziomu zadłużenia jest koniecznością, stanowi bowiem bazę odniesienia i ustala próg dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast skutki zadłużenia niewątpliwie prowadzą do konieczności, jaką jest poniesienie ciężaru finansowego z tego tytułu wynikające. Drogi postępowania w tym zakresie mogą być różne. Najprostsza, ale narażona na brak akceptacji społecznej, to wzrost obciążeń fiskalnych. Druga, bardzo dyskusyjna, to ograni- czenie świadczeń finansowanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Trzecia, najczęściej mało eksponowana, związana jest z faktem, że jednostki samorządu terytorialnego mogą prowadzić działalność gospodarczą. Jeśli przy- biera ona typową postać, czyli wykracza poza działania związane z zadaniami publicznymi to może spowodować, że zmniejszone zostaną obciążenia wynika- jące z istnienia długu dla społeczności lokalnej24. Można zatem skonstatować, że wymienione wyżej sposoby postępowania i ich wybór stanowią elementy polityki finansowej, która decyduje, jaki kształt przy- biera zarządzanie długiem jednostki samorządu terytorialnego. Standardowe drogi postępowania w tym zakresie, często lansowane w postaci dążenia do redukcji wydatków, są najprostsze do przeprowadzenia, ale szkodliwe dla społeczności lokalnej, w przypadku kiedy nie mają racjonalnej postaci. Redukować można jedynie te wydatki i ich poziom, które ze względu na ich stopień zaspokajania potrzeb są nieefektywne. Należy się zgodzić, bez wątpliwości, z następującym stwierdzeniem: „Problem polega na tym, żeby racjonalizacji wydatków nie utoż- 23 Por. ibídem, s. 56. 24 Por. ibídem, s. 98–100. Rozdział 1. Dług jako element gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego | 23 samiać jedynie z oszczędnościami, bo wówczas mogłoby to prowadzić do zanie- chania realizacji wielu zadań przez samorząd terytorialny”25. Następne zagadnienie to przypisywanie zadłużeniu roli zasadniczego elemen- tu w ocenie gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Nie oznacza to negacji dla tego miernika, ale ważny jest nie tylko sam wskaźnik, ale i fakt z czego wynika jego poziom. Ważną rolę w tym procesie odgrywa przyjęta strategia finansowania majątku jednostek samorządu terytorialnego. Wybór sprowadza się do kilku wariantów. Można finansować majątek zobowiązaniami, które zajmują zasadnicze miejsce w strukturze finansowania, można zobowiązania wykorzystywać w minimalnym stopniu lub też wykorzystywać tylko środki własne26. Decyzje w tej sprawie będą zależały od kilku czynników: stanu środków własnych i stabilizacji ich po- ziomu, stanu płynności finansowej jednostki samorządu terytorialnego i rodzaju majątku, który się z tych środków tworzy. Ważną rolę odgrywa fakt, że w prak- tyce 25 nakładów na inwestycje to głównie wydatki na transport27, a więc to co najbardziej jest zaniedbane w Polsce, a wymaga zmian ze względu na potrze- by rozszerzających się kontaktów krajowych i międzynarodowych. Stąd należy zaakceptować stwierdzenie następujące: „(…) nie zawsze naj- istotniejszym parametrem jest wskaźnik zadłużenia (określany jako stosunek długu do dochodów). Z punktu widzenia zachowania równowagi finansowej, ważnym pytaniem jest, czy wykorzystywanie zobowiązań do finansowania za- dań przynosi efekty w postaci zwiększenia stanu majątku jednostki samorządu terytorialnego, czy też ze zwrotnych środków finansuje się wydatki bieżące, czyli konsumpcję”28. Biorąc pod uwagę wymienione elementy, trzeba wskazać, że pozycja i rola długu w systemie finansowym jednostek samorządu terytorialnego nie może być jedynym punktem koncentrującym uwagę decydentów prowadzących politykę finansową. Aby jednak orzec prawdziwość takiego stwierdzenia, trzeba przeana- lizować dane empiryczne dotyczące faktycznych przyczyn zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Orzec, jak one się różnicują i jakie prawidłowości można tu zaobserwować. Konsekwencją tej analizy jest wskazanie, jakie skutki zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego wystąpiły i jaki ma to wpływ na gospodarkę tych jednostek w przyszłości. 25 K. Surówka, Kryzys finansowy samorządu terytorialnego w Polsce po roku 2007 – mit czy rzeczywistość, [w:] O nowy model działalności regulacyjnej państwa w sferze finansów, op.cit., s. 206. 26 M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorzałczyńska-Koczkodaj, Finanse samorządowe, WN PWN, Warszawa 2006, s. 175–176. 27 K. Surówka, s. 206. 28 M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorzałczyńska-Koczkodaj, op.cit., s. 176. 24 | Część I. SAMORZĄDOWY DŁUG PUBLICZNY W TEORII I W PRAKTYCE 1.2. Determinanty kondycji finansowej jednostek samorządu terytorialnego (dr Tomasz Uryszek) Podstawową przyczyną zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego są niedobory w ich budżetach, bowiem realizowane wartości dochodów i wydat- ków JST determinują wielkość salda (deficytu lub nadwyżki). Należy przy tym pamiętać, że ewentualny deficyt musi zawsze zostać sfinansowany. Budżet JST należy więc traktować jako całościowy obraz planowanych do wykonania zadań oraz zasobów i środków niezbędnych do ich realizacji29. Jest on bowiem pod- stawowym narzędziem planowania i zarządzania finansami w jednostkach samo- rządu terytorialnego30. Należy jednak pamiętać, że czynniki makroekonomiczne, niedokładność prognoz, konieczność poniesienia nieprzewidzialnych wydatków, zmiana fazy cyklu koniunkturalnego i podobne zdarzenia powodują, iż rzeczy- wiste kwoty dochodów, wydatków i deficytu mogą różnić się znacząco od pla- nów i powiększać kwoty zaplanowanych wcześniej deficytów. Władze publicz- ne stają w takiej sytuacji przed dylematem, czy ograniczać rozmiary deficytu, czy też szukać źródeł jego finansowania31. Możliwości jednostek samorządu terytorialnego w zakresie aktywnego wpły- wu na poziom dochodów są związane z poziomem ich samodzielności docho- dowej. Pojęcie samodzielności dochodowej utożsamiane jest często z uprawnie- niami samorządu w zakresie stanowienia źródeł dochodów budżetu lokalnego. Ujmując tę sprawę nieco szerzej, można stwierdzić, że „w sferze dochodowej samodzielność organów władzy sprowadzić można także do uprawnień, jakie te organy posiadają w zakresie prowadzenia polityki fiskalnej na terenie funkcjo- nowania danej jednostki samorządowej…”32. Można więc tu mówić np. o usta- nawianiu własnych źródeł dochodów (np. podatki lub opłaty lokalne), o stoso- waniu ulg i zwolnień, umorzeń i odroczeń płatności podatków, ale także, do pewnego stopnia – o zarządzaniu mieniem publicznym będącym w dyspozycji samorządu w sposób pozwalający na pozyskiwanie dochodów. Stopień samo- dzielności dochodowej jest bardzo istotny z punktu widzenia procesów decentra- lizacji finansów publicznych33. Znaczący poziom samodzielności dochodowej 29 M. Dylewski, Planowanie budżetowe w podsektorze samorządowym. Uwarunkowania, pro- cedury, modele, Difin, Warszawa 2007, s. 112. 30 Szerzej zob.: ibidem, s. 95–154. 31 Szerzej zob.: J. Głuchowski, Zarys finansów publicznych, TNOiK, Toruń 1995, s. 25–29. 32 M. Kosek-Wojnar, Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w sferze wydatków, Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni, nr 4, 2006, s. 77. 33 J.-P. Meloche, F. Vaillancourt, S. Yilmaz, Decentralization or Fiscal Autonomy? What Does Really Matter? Effects on Growth and Public Sector Size in European Transition Countries, „World Bank Policy Research Working Paper” nr 3254, s. 1–28. Rozdział 1. Dług jako element gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego | 25 JST (np. możliwości stanowienia różnorodnych, „unikalnych”, własnych źródeł dochodów) może sprzyjać m.in. wzrostowi poziomu konkurencji podatkowej34. W gospodarkach charakteryzujących się wysokim stopniem samodzielności do- chodowej JST możliwe jest ustanawianie przez jednostki samorządu terytorial- nego własnych źródeł dochodów. Mogą one „konkurować” między sobą o po- datnika, ustalając różne formy zachęt fiskalnych. Władze lokalne lub regionalne mogą także świadomie kierować rozwojem jednostki samorządu terytorialnego, np. poprzez ustanawianie przywilejów dla określonych grup inwestorów lub dla poszczególnych branż. Skuteczność takich mechanizmów jest jednak zróżnico- wana terytorialnie i zależna m.in. od konkretnych rozwiązań przyjmowanych na poziomie poszczególnych krajów35 oraz od stopnia mobilności mieszkań- ców36. Stopień samodzielności dochodowej polskich jednostek samorządu teryto- rialnego jest bardzo niewielki. Wynika to z katalogu źródeł ich dochodów. Zgodnie z zapisami ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego37, dochodami budżetów JST są: dochody własne, dota- cje i subwencje. Co do zasady, stopień samodzielności dochodowej JST można byłoby odnosić do kwot ich dochodów własnych. Do katalogu źródeł dochodów własnych JST w Polsce włączone zostały jednak także udziały we wpływach z tytułu podatków stanowiących dochód budżetu państwa (w podatku dochodo- wym od osób fizycznych oraz w podatku dochodowym od osób prawnych). W sto- sunku do tych źródeł dochodów JST nie są w stanie (ponieważ nie mają do tego uprawnień) prowadzić aktywnej polityki kształtowania wpływów budżetowych (np. poprzez zmianę obowiązujących stawek). Należałoby jednak w tym miejscu zwrócić uwagę na pewien szczególny aspekt władztwa podatkowego – władztwo poboru podatków38. Poborem podatków PIT i CIT zajmują się oczywiście urzę- dy skarbowe, a organami podatkowymi są naczelnicy tych urzędów. Pobór tych podatków należy więc do administracji rządowej, a nie samorządowej. Warto jednak zauważyć, że właściwości terytorialne urzędów skarbowych dotyczą terenów określonych gmin. Stąd od skuteczności tych urzędów w zakresie egze- kwowania należności podatkowych w dużej mierze zależą kwoty ściąganych podatków. Tym samym wraz ze wzrostem skuteczności państwowego aparatu skarbowego rosną też dochody budżetów gmin z tytułu udziału w podatkach 34 H. Ogawa, Tax competition, spillovers, and subsidies, „Annals of Regional Science” nr 40 (4), 2006, s. 852–856. 35 Por.: E. Reulier, Y. Rocaboy, Regional Tax Competition: Evidence from French Regions, „Regional Studies” nr 43 (7), 2009, s. 915–922. 36 Szerzej zob.: R. Breen, Social Mobility in Europe, Oxford University Press, 2004. 37 T.j. DzU z 2003 r. nr 203, poz. 1966 ze zm. 38 J. Kulicki, Zakres władztwa podatkowego w obecnym systemie prawnym w Polsce, Biuro Analiz Sejmowych nr 16 (41), 2010, s. 11. 26 | Część I. SAMORZĄDOWY DŁUG PUBLICZNY W TEORII I W PRAKTYCE „centralnych”. Władze samorządowe nie mają wpływu na pobór tych podatków, lecz zakładając, że pracownicy urzędów stanowią część społeczności lokalnej można stwierdzić, iż na skuteczność pozyskiwania dochodów z tytułu udziałów w podatkach centralnych – oczywiście pośrednio i w stosunkowo niewielkim stopniu – mają wpływ przedstawiciele tej społeczności. Powyższe rozważania nie zmieniają faktu, że w literaturze przedmiotu, w więk- szości przypadków, wyłącza się te udziały z katalogu źródeł dochodów włas- nych JST, ujmując je jako oddzielną pozycję39. Podobnie udziały te ujmowane są w statystykach niektórych krajów40. Co do zasady, „…udziały wyznaczane w podatkach lub innych kategoriach finansowych stanowią formę repartycji dochodów pomiędzy organami państwa i samorządu i zaliczane być powinny do dochodów równoważących. Organy samorządowe nie mają bowiem wpływu na kształtowanie tych źródeł zasilania”41. Katalog pozostałych dochodów własnych przewidziany dla poszczególnych szczebli JST wskazuje, że o samodzielności dochodowej można mówić jedynie w odniesieniu do gmin. Samodzielność ta jest jednak mocno ograniczona. Nale- ży stwierdzić, że zarówno możliwości w zakresie pozyskiwania dochodów przez gminy, jak i zakres ich zadań są największe spośród wszystkich szczebli JST. Gminy, jako jedyny szczebel JST, czerpią dochody z tytułu podatków lokalnych. W polskim systemie prawnym nie mogą one jednak tych podatków stanowić42. Organem uprawnionym do stanowienia podatków jest Parlament RP, co wynika z zapisów Konstytucji RP43. Gminy posiadają natomiast uprawnienia do kształ- towania danin publicznych (w tym podatków) o charakterze lokalnym, w zakre- sie uregulowanym ustawowo44. Zakres ingerencji gmin w modelowanie obcią- żeń społeczeństwa z tytułu podatków lokalnych dotyczyć może przede wszyst- kim45: przedmiotu opodatkowania, podmiotu opodatkowania, uchwalania stawek podatkowych (w granicach wyznaczonych ustawowo). 39 Por.: H. Blöchliger, J. Rabesona, The Fiscal Autonomy of Sub-Central Governments: an Update, „OECD Working Papers” nr 9, 2009, s. 3. 40 Zob. np.: G. Gheorghe, Fiscal Equalization System in Romania, Annals of the University of Oradea, „Economic Science Series” nr 17, 2008, s. 278. 41 M. Kosek-Wojnar, Problem samodzielności finansowej jednostek, samorządu terytorialnego, Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni nr 2, 2004, s. 14. 42 Wyjątek stanowić może tzw. samoopodatkowanie (szerzej zob. np.: C. Kosikowski, E. Ruś- kowski, Finanse i prawo finansowe, KiK, Warszawa 1995, s. 140). Może ono stanowić dochody gminy w myśl zapisów ustawy o samorządzie gminnym (Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samo- rządzie gminnym, t.j. DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., art. 54 ust. 2). Praktyczne wykorzy- stanie tego narzędzia jest różnie oceniane. 43 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, DzU nr 78 poz. 483, art. 217. 44 Ibidem, art. 168. 45 J. Kulicki, Zakres…, op.cit., s. 6. Rozdział 1. Dług jako element gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego | 27 Można więc stwierdzić, że gminy w Polsce posiadają ograniczone władztwo podatkowe, wynikające z konkretnego ustroju oraz systemu stanowienia prawa. Mogą one wpływać na wartości dochodów swoich budżetów (np. przez zmiany stawek podatków lokalnych, odpowiednie ulgi i zwolnienia) jedynie w granicach przyznanych im przez Ustawodawcę upoważnień ustawowych. 4 754 Pomorskie Zachodnio- pomorskie 4 528 4 372 Podlaskie 4 632 Warmińsko- -mazurskie 4 218 Kujawsko- -pomorskie Rysunek 1.1. Dochody JST w zł per capita w 2011 roku (w układzie regionalnym) Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów. 4 224 Wielkopolskie Podkarpackie 4 443 4 487 Świętokrzyskie 4 815 Dolnośląskie 4 371 Lubuskie Małopolskie 4 367 4 219 Lubelskie 5 287 Mazowieckie 4 119 Łódzkie 4 054 Opolskie 4 065 Śląskie Samodzielność dochodowa jest silnie powiązana z samodzielnością wydatko- wą. Dzieje się tak dlatego, że zakres samodzielności wydatkowej wynika z wy- sokości oraz struktury dochodów budżetów JST. Podstawą samodzielności wy- datkowej JST jest bowiem możliwość dysponowania takimi rodzajami docho- dów, „…którymi samorząd może swobodnie dysponować zgodnie z obowiązu- jącymi przepisami prawa”46. „Swoboda w zakresie pozyskiwania dochodów lub przychodów budżetowych powinna być wiązana ze swobodą w wydatkowaniu tych środków”47. Nie można więc oddzielić całkowicie pojęcia samodzielności wydatkowej od samodzielności dochodowej. Swoboda w zakresie kształtowania struktury (i w znacznym zakresie – warto- ści) wydatków jest bardzo ważną determinantą powstawania zadłużenia jedno- 46 M. Kosek-Wojnar, Samodzielność…, op.cit., s. 81. 47 Ibidem, s. 86. 28 | Część I. SAMORZĄDOWY DŁUG PUBLICZNY W TEORII I W PRAKTYCE stek samorządu terytorialnego. W trakcie planowania budżetów podstawowym problemem jest dobór optymalnej alokacji środków spośród wszystkich zgła- szanych potrzeb. W toku przygotowania budżetu występuje dokładnie ten sam problem, co w przypadku każdej decyzji ekonomicznej – nieograniczone potrze- by konkurują o ograniczone środki na ich realizację. Wydatki publiczne można zdefiniować jako „wydatkowanie środków pieniężnych przez państwo i inne związki publicznoprawne dla zaspokojenia potrzeb publicznych lub też – jak określa się inaczej – dla realizacji funkcji (zadań) państwa i innych związków publicznych”48. Podstawowym problemem jest tu odpowiedź na pytanie, „...jakie potrzeby można określić jako publiczne (a nawet, czy jest w ogóle uzasadnione wyodrębnienie takich potrzeb), a także wyjaśnienie, jakie zadania należą do państwa, samorządu i innych związków publicznoprawnych”49. Dekoncentracja i decentralizacja zadań publicznych jest procesem złożonym, a jego ocena różni się w zależności od założeń poszczególnych nurtów ekonomii50. Znaczącą trud- ność stanowi też płynna i ruchoma granica oddzielająca wydatki publiczne od prywatnych – rozgraniczenie między grupami dóbr prywatnych i dóbr publicz- nych nie jest jednoznaczne51. Proces ograniczania wydatków budżetowych na szczeblu samorządowym może okazać się bardzo trudny. Dotyczą one często dóbr i usług publicznych, których finansowania nie można zaprzestać. Stąd można mówić o „usztywnieniu” wydatków budżetowych. W Polsce nominalne kwoty wydatków budżetowych JST w ostatnich latach systematycznie rosły. Podobnie jak w przypadku dochodów, wartości wydatków JST można opisać liniową funkcją trendu. Takie odwzorowanie rzeczywistych zmian wydatków jest stosunkowo dokładne. Współczynnik determinacji R2 wy- niósł ponad 92 . Wydatki w okresie 2000–2010 wzrastały przeciętnie o 11,3 mld PLN. Ich wartości rosły więc przeciętnie szybciej niż kwoty dochodów. Powodowało to powstawanie coraz większych deficytów budżetowych i zwięk- szało potrzeby pożyczkowe jednostek samorządu terytorialnego. Podobne zjawi- sko zaobserwować można, analizując poziom wydatków budżetowych JST w układzie regionalnym: wartości wydatków budżetowych JST we wszystkich województwach były wyższe od kwot dochodów (w tym przypadku – dla za- chowania porównywalności danych – wykorzystano wartości per capita). Kwoty wydatków per capita w Polsce prezentuje rys. 1.2. 48 E. Denek, J. Sobiech, J. Wierzbicki, J. Wolniak, Finanse publiczne, PWN, Warszawa 2001, s. 81. 49 Ibidem, s. 81. 50 Szerzej zob.: T. Famulska (red.), Gospodarka finansowa jednostek samorządu terytorialne- go w warunkach integracji europejskiej, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej im. Karola Adamieckiego w Katowicach, Katowice 2009, s. 19–29. 51 J. Głuchowski, R. Huterski, B. Kołosowska, J. Patyk, J. Wiśniewski, Finanse publiczne, Wyższa Szkoła Bankowa, TNOiK, Toruń 2005, s. 15. Rozdział 1. Dług jako element gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego | 29 Najwyższy poziom wydatków per capita w 2011 roku zanotowało wojewódz- two mazowieckie, najniższe – region śląski. Średnia wartość wydatków przypa- dających na jednego mieszkańca wyniosła 4706,38 PLN. Odchylenie standar- dowe stanowiło 7,77 średniej. Można więc stwierdzić, że także w przypadku wydatków zróżnicowanie regionalne było stosunkowo niewielkie. Należy jednak zauważyć, że we wszystkich województwach saldo dochodów i wydatków jed- nostek samorządu terytorialnego zamknęło się deficytem. Zachodnio- pomorskie 4 9494 4 6744 Podlaskie 4 831 Warmińsko- -mazurskie 5 181 Pomorskie 4 594 Wielkopolskie 4 539 Kujawsko- -pomorskie Rysunek 1.2. Wydatki JST w zł per capita w 2011 roku (w układzie regionalnym) Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów. 4 785 Świętokrzyskie Małopolskie Podkarpackie 5 105 Dolnośląskie 4 554 4 670 4 504 Lubelskie 4 535 Lubuskie 4 381 Łódzkie 4 234 Opolskie 4 172 Śląskie 5 595 Mazowieckie W tym przypadku zróżnicowania regionalne były już znaczące. Szczegóły zaprezentowano na rys. 1.3. Najwyższe wartości niedoborów w budżetach jednostek samorządu teryto- rialnego w przeliczeniu na jednego mieszkańca w 2011 roku zanotowano w wo- jewództwach: pomorskim i zachodniopomorskim. Wynosiły one ponad 420 PLN per capita. Najniższe deficyty budżetów JST zanotowano w województwie ślą- skim. Przeciętna wartość deficytu JST zanotowana w 2011 roku wyniosła około 272 PLN per capita, zaś odchylenie standardowe stanowiło ponad 33 tej średniej. Warto w tym miejscu zauważyć, że najniższe deficyty zanotowały przecięt- nie jednostki samorządu terytorialnego z województwa, w którym zanotowano jedne z najniższych kwot dochodów per capita. Wysokie deficyty zrealizowano -427,04 Pomorskie -369,77 Wielkopolskie -163,71 Lubuskie Zachodnio- pomorskie -421,81 -321,62 Kujawsko- -pomorskie -199,36 Warmińsko- -mazurskie Rysunek 1.3. Deficyt JST w zł per capita w 2011 roku (w układzie regionalnym) Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów -297,85 Świętokrzyskie Podkarpackie -227,03 -290,52 Dolnośląskie Małopolskie -186,68 Łódzkie -261,33 -307,69 Mazowieckie -180,14 Opolskie -107,23 Śląskie -302,02 Podlaskie -284,95 Lubelskie 30 | Część I. SAMORZĄDOWY DŁUG PUBLICZNY W TEORII I W PRAKTYCE natomiast w JST chrakteryzujących się stosunkowo wysokimi wartościami do- chodów. Może to oznaczać, że „biedniejsze” jednostki samorządu terytorialnego zmuszone były do ograniczania wydatków niemających pokrycia w dochodach i finansowanych za pomocą wzrostu zadłużenia. Wynika to najprawdopodobniej z konieczności ograniczenia górnego limitu zobowiązań poniżej ustawowego maksimum. W kontekście wydatkowania środków finansowych przez JST w kwotach przekraczających wartość ich dochodów należy zbadać strukturę tych wydat- ków, przede wszystkim w kontekście wydatków bieżących i inwestycyjnych. Wydatki bieżące, przeznaczane na „konsumpcję”, są konieczne dla świadczenia usług publicznych. Z drugiej strony, ich ograniczenie powoduje zmniejszenie zapotrzebowania na środki finansowe. Zakładając, że bieżące potrzeby finanso- we JST powinny być zaspokajane z dochodów ich budżetów, należałoby okre- ślać wysokość tych dochodów oraz konstruować ich strukturę, by uwzględnić zapotrzebowanie jednostek samorządowych na środki finansowe, niezbędne do należytego wywiązywania się ze swoich zadań. Koniecznie przy tym należy zwrócić uwagę na zdolności tych jednostek do samodzielnego pozyskiwania źródeł dochodów. Wykorzystywanie zadłużenia do finansowania wydatków inwe- Rozdział 1. Dług jako element gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego | 31 stycyjnych umożliwia z kolei jednostkom samorządu terytorialnego zakup środ- ków trwałych, mających często znaczący wpływ na sposób funkcjonowania JST oraz na jakość życia mieszkańców lokalnej społeczności. Procesy zadłużania się JST mają więc znaczące skutki ekonomiczne i społeczne. Zależą one od kwot środków pozyskanych z zaciąganego długu oraz od ich przeznaczenia. 1.3. Skutki zadłużania się JST i ich wpływ na bezpieczeństwo finansowe jednostki samorządu terytorialnego (dr Tomasz Uryszek) Jednostki samorządu terytorialnego zaciągają zobowiązania we własnym imie- niu i na własny rachunek. Dług może zostać zaciągnięty na różne cele. Może to być bieżąca konsumpcja lub prorozwojowe działania inwestycyjne. W przypad- ku finansowania bieżącej konsumpcji za pomocą zaciąganych zobowiązań, po- zytywne efekty takich działań (jeżeli w ogóle się pojawią) będą krótkotrwałe. Mogą one dotyczyć np. poprawy jakości usług publicznych. Po wyczerpaniu środków pochodzących z zaciągniętego zadłużenia sytuacja najczęściej pogorszy się w stosunku do stanu wyjściowego, ponieważ konieczne będzie wygospoda- rowanie środków na obsługę tego zadłużenia. Zadłużenie podsektora samorządowego w Polsce systematycznie rośnie. We- dług danych Eurostatu w ciągu ostatnich 12 lat zwiększyło się z około 1 PKB do ponad 4 PKB. Szczegóły przedstawiono na rys. 1.4. Rysunek 1.4. Zadłużenie podsektora samorządowego w Polsce (w PKB) B K P w 5 4 3 2 1 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Euros
Autor: Emilia Denek, Marek Dylewski
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Szacowanie_poziomu_zadluzenia_jednostek_samorzadu_terytorialnego_w_warunkach_zwiekszonego_ryzyka_utraty_plynnosci_finansowej-ebookRO/p02035119i020" target="_blank" title="Szacowanie poziomu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w warunkach zwiększonego ryzyka utraty płynności finansowej [Emilia Denek, Marek Dylewski] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Szacowanie poziomu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w warunkach zwiększonego ryzyka utraty płynności finansowej [Emilia Denek, Marek Dylewski] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>

References: art. 72
 art.73
 art. 182
 art. 89
 art.89
 art. 54
 art. 217
 art. 168