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BOE.es - Documento BOE-T-2004-10774
Documento BOE-T-2004-10774
Pleno. Sentencia 98/2004, de 25 de mayo de 2004. Recurso de inconstitucionalidad 1297/1997. Promovido por el Presidente del Gobierno respecto al art. 51 y una disposición adicional de la Ley del Parlamento de Canarias 5/1996, de 27 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma para 1997. Competencias sobre sanidad, productos farmacéuticos, régimen económico de la Seguridad Social e igualdad básica: precios de referencia en especialidades farmacéuticas. Interpretación de precepto autonómico. Votos particulares.
«BOE» núm. 140, de 10 de junio de 2004, páginas 41 a 53 (13 págs.)
BOE-T-2004-10774
En primer lugar, y con relación art. 51, mantiene la vulneración de: 1) El art. 149.1.1 CE, que establece la competencia exclusiva del Estado para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. Conectado este precepto con el art. 43 CE, resulta un título competencia atribuido al Estado sobre el establecimiento de las condiciones básicas para garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho a la protección de la salud ; 2) El art. 149.1.16 CE, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre la legislación de productos farmacéuticos ; y c) El art. 149.1.17 CE, en virtud del cual el Estado tiene competencia exclusiva sobre legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.
Sobre la base de lo anterior, se mantiene que el art. 51 de la Ley del Parlamento de Canarias 5/1996 ha vulnerado el orden competencial descrito, pues contiene una regulación cuya competencia es exclusiva del Estado y prevé un sistema de gestión que contradice el elegido por el Estado en desarrollo de su competencia.
La Comunidad Autónoma no puede infringir el carácter unitario del Sistema Nacional de Salud y su régimen económico decidiendo para su territorio qué especialidades farmacéuticas se financian y qué alcance tiene la aportación económica de los enfermos. El precepto impugnado contradice y vulnera la competencia normativa y las facultades de gestión y ejecución que corresponde ejercer al Estado. En efecto, cuando el art. 51 atribuye al Gobierno de Canarias la fijación de precios de referencia y el régimen de justificación, mediante informe complementario, para financiar públicamente especialidades más caras, está rompiendo la configuración constitucional del régimen económico del Sistema Nacional de Salud, que desde el punto de vista normativo y de gestión es frontalmente distinto. Con esta normativa se está produciendo una clara alteración de la fórmula de disposición de recursos del sistema sanitario que vulnera el régimen establecido que ha de mantener su carácter general para que se cumpla su fin y los mandatos constitucionales sobre competencias. Por lo tanto la inconstitucionalidad alegada se produce como consecuencia de una invasión competencial de la Comunidad Autónoma de Canarias que no puede dictar normas legales sobre esta materia. Por esta razón no influye en la vulneración competencial denunciada que la regulación estatal en parte sea posterior a la Ley autonómica, pues en primer lugar la Comunidad Autónoma no tiene competencia para regular esta materia y, en cualquier caso, siempre serían regímenes incompatibles y no coincidentes tanto si el término de comparación es la Ley anterior a la modificación de 30 de diciembre de 1996, como si se considera en relación con ésta.
En segundo término, y por lo que se refiere a la disposición adicional vigésimo quinta impugnada, el Abogado del Estado mantiene la vulneración del art. 149.1.18 CE que establece la competencia exclusiva del Estado, entre otras materias, sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos. En este sentido, sostiene que se ha incumplido lo dispuesto en la Ley 30/1984, de medidas para la reforma de la función pública, en cuyos arts. 19.1 y 22.1 se establece el régimen de acceso a la función pública y de promoción interna. Según esos preceptos, que están declarados básicos por el art. 1.3 de esa misma Ley al amparo del título competencial contenido en el art. 149.1.18 CE, la promoción interna de los funcionarios públicos de un grupo de titulación a otro del inmediato superior requiere poseer la titulación exigida, tener una antigüedad de al menos dos años, así como reunir los requisitos y superar las pruebas que se establezcan. Los únicos procedimientos de selección válidos son, por lo tanto, los enumerados en dicho precepto, a saber, el concurso, la oposición o el concurso-oposición, que por su naturaleza y contenido permiten seleccionar a los funcionarios sobre la base de su capacidad y mérito garantizando el principio de igualdad. Es decir, en virtud de tales preceptos básicos, todo proceso selectivo de la Administración referido a funcionarios -ya sea de acceso, de promoción interna o de funcionarización de empleados laborales- debe someterse a los principios de mérito y capacidad. Estos últimos posibilitan el acceso a la función pública y la promoción interna de los funcionarios en condiciones de igualdad, garantizan los principios de eficacia y objetividad administrativa y permiten la revisión jurisdiccional de la selección al permitir comprobar si se han valorado objetiva e igualitariamente los méritos de todos los aspirantes. Sin embargo, la disposición adicional recurrida no regula un procedimiento de selección que respete los principios antes mencionados, al prever un sistema (cursos selectivos de formación) que no permite valorar los méritos y capacidad de los aspirantes.
Además, y, a mayor abundamiento, la condición prevista en el apartado a) de esa disposición adicional resulta discriminatoria al establecer que podrán concurrir a la promoción interna los que ostentaran la condición de funcionarios de la Comunidad Autónoma de Canarias en la fecha de entrada en vigor de la Ley 2/87, de 30 de marzo, de la función pública canaria. Con lo cual, los funcionarios transferidos a la Comunidad Autónoma que no perteneciesen a la función pública canaria en esa fecha no pueden acceder a esa promoción aunque el Estatuto de Autonomía (disposición transitoria quinta) y la Ley 30/1984 en su art. 12 (declarado básico por el art. 1.3) establecen que los funcionarios públicos transferidos se integran plenamente en la función pública de la Comunidad Autónoma con respeto a todos sus derechos, entre los que debe incluirse la antigüedad.
En consecuencia, la condición exigida para concurrir a la promoción resulta discriminatoria para aquellos funcionarios que teniendo una antigüedad anterior a la entrada en vigor de la Ley de la función pública de Canarias fueron transferidos con posterioridad, en relación con los que ya pertenecían a esa función pública en ese momento. En virtud de todo lo cual, se solicita la declaración de inconstitucionalidad de los dos preceptos impugnados y la suspensión de la entrada en vigor de los preceptos recurridos conforme a lo dispuesto en el art. 161.2 CE.
3. La Sección Tercera de este Tribunal, por providencia de 8 de abril de 1997, acordó admitir a trámite el recurso, dando traslado del mismo y de los documentos que le acompañan, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y al Gobierno de Canarias, por conducto de sus Presidentes, para que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Todo ello con publicación en el "Boletín Oficial de Estado" de la incoación del recurso (lo que se cumplimentó en el BOE núm. 95, de 21 de abril).
Además, se tuvo por invocado por el Presidente de Gobierno el art. 161.2 CE, por lo que a tenor del art. 30 LOTC, se suspende la vigencia de la norma impugnada.
4. Por escrito fechado el día 15 de abril de 1997 (y registrado en este Tribunal el día 17 siguiente), el Presidente del Senado acordó que se tuviera a dicha Cámara por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
Igualmente, con fecha del 15 de abril (y fecha de registro en este Tribunal del 18 de abril), se recibió otra comunicación del Presidente del Congreso de los Diputados, conforme a la cual dicha Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General.
Se refiere, en primer término, al art. 51 de la Ley 5/1996 ; señala que el análisis de su constitucionalidad ha de partir necesariamente de la delimitación del contenido y finalidad del precepto, a fin de determinar su adecuación al marco constitucional y al régimen de distribución de competencias aplicable en la materia. Con ese propósito alega que:
a) El objeto de la norma es la imposición de un deber formal de motivación de la prescripción de determinadas especialidades farmacéuticas cuyo destinatario es el personal facultativo del Servicio Canario de Salud.
Dicho deber consiste en la elaboración de un informe en el que se justifique, desde un punto de vista exclusivamente terapéutico, la elección de la prescripción de especialidades farmacéuticas cuando el medicamento prescrito tenga un precio superior a un determinado nivel -fijado como precio de referencia para la respectiva especialidad farmacológica- y existan en el mercado otros medicamentos registrados que contengan idéntico principio activo al prescrito y cuyo precio fuera igual o inferior al precio de referencia fijado para la indicada especialidad farmacológica.
b) La norma es de ámbito estrictamente interno ya que el deber que impone tiene como destinatario exclusivo a los facultativos del Servicio Canario de la Salud, siendo éste un organismo autónomo de carácter administrativo, adscrito a la Consejería de Sanidad del Gobierno de Canarias, creado por Ley territorial 11/1994, de 26 de julio, al que corresponde, conforme dispone su art. 50.3, el desarrollo de las competencias sanitarias de la Comunidad Autónoma, entre ellas, la prestación de asistencia sanitaria. Además, el precepto no impone precios de referencia a los fabricantes de productos farmacéuticos, ni interfiere en la determinación de tales precios, al ser el denominado precio de referencia un simple parámetro cuantitativo que determina -en el ámbito interno y exclusivo del Servicio Canario de Salud qué medicamentos exigen para la prescripción por sus facultativos, de informe terapéutico complementario-.
En este sentido, se destaca cómo el apartado 1 del art. 51, después de atribuir al Gobierno canario la potestad de regular la fijación de precios de referencia, matiza que dicha regulación se circunscribe al "ámbito del Servicio Canario de Salud" y "a los efectos previstos en el apartado siguiente", esto es, a los efectos de la expedición del informe terapéutico complementario antes citado. En consecuencia el precepto citado no tiene por finalidad intervenir ad extra en el régimen de precios de los productos farmacéuticos, ya que aunque el medicamento prescrito fuera superior al precio de referencia ello no es óbice para su financiación pública siempre que se acompañe el preceptivo informe del facultativo justificando la prescripción.
c) La norma tiene como finalidad que el Servicio Canario de Salud racionalice la prescripción de medicamentos, a tenor de lo dispuesto en el art. 3.3. de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del medicamento, según el cual "la prescripción y la dispensación de medicamentos deberá realizarse de acuerdo con los criterios básicos de uso racional que se establecen en la Ley".
Ese precepto se desarrolla en el título VI de esa misma Ley que regula distintos aspectos destinados a la consecución de un "uso racional" del medicamento, englobando medidas tanto de carácter técnico (régimen de la prescripción) como económicas (limitación del gasto público destinado a la prestación farmacéutica o existencia de medicamentos a menor precio o inferior costo de tratamiento), encomendando su ejecución y regulación a las Administraciones públicas (art. 84) y, en especial, a las Comunidades Autónomas. En este sentido, el art. 93.1 compatibiliza "el derecho de todos a obtener medicamentos en condiciones de igualdad en todo el territorio nacional dentro del Sistema Nacional de Salud", con "las medidas tendentes a racionalizar la utilización de medicamentos que puedan adoptar las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias". Es precisamente en este cometido de fomentar el uso racional de los medicamentos donde ha de encuadrarse el art. 51 de la Ley 5/1996, pues con él se pretende propiciar que en el Servicio Canario de Salud la prescripción de medicamentos por los facultativos responda, en primer lugar, a criterios estrictamente objetivos y terapéuticos y, en el supuesto de igualdad en la eficacia del medicamento, a criterios de economía y racionalización del gasto. En este sentido, se señala que la norma no excluye ni limita la libre facultad del médico de prescribir el medicamento que estime procedente a los efectos terapéuticos, con independencia del precio del medicamento prescrito, aun cuando sea superior a los precios de referencia que puedan establecerse. Sin embargo en el supuesto de que existieran varios medicamentos comercializados cuyo principio activo fuera idéntico, se viene a exigir del facultativo un acto de responsabilidad y de racionalización en la dispensación, imponiéndole exclusivamente el deber de motivar objetivamente la elección de una especialidad en detrimento de otra de contenido idéntico y más económica. En cumplimiento, pues, de los principios de economía y eficacia postulados constitucionalmente en el art. 31.2 CE, se pretende racionalizar el uso de los medicamentos por los servicios sanitarios públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias.
Consecuentemente, la norma se limita únicamente a imponer un deber de informe terapéutico que no limita la financiación pública del medicamento, sino que lo que hace es responsabilizar al facultativo en su función de prescripción, fomentando la objetividad y racionalidad de la decisión, evitando las influencias, ya promocionales ya comerciales, de las que pueda ser destinatario y beneficiario.
Llegados a este punto, y dado que la impugnación que realiza el Abogado del Estado descansa exclusivamente en la eventual vulneración competencial de la Comunidad Autónoma en el ejercicio de su potestad legislativa, se prosigue diciendo que en el presente caso concurren tres títulos competenciales, a saber, los de sanidad, seguridad social y autoorganización, estando delimitadas las normas del bloque de constitucionalidad, de un lado, por los arts. 149.1.16 y 17 CE, y de otra parte, por los arts. 30.1 y 30 ; 32.10 y 18; y 33.3 del Estatuto de Autonomía de Canarias, modificado por Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre. De acuerdo con dicho encuadramiento competencial, se afirma que la norma enjuiciada opera dentro de los límites competenciales de la Comunidad Autónoma en la materia, porque:
4) El precepto impugnado es una norma exclusivamente de organización de la gestión y ejecución de la asistencia sanitaria pública, cuya competencia es de la Comunidad Autónoma (art. 30.1 y 30 ; y 32.6, en relación con el art. 33.3, todos ellos del Estatuto de Autonomía de Canarias).
12. El 16 de mayo de 1997 presenta escrito de alegaciones el representante del Parlamento de Canarias en el que se sostiene que el art. 51 de la Ley 5/1996 no comporta una contravención del régimen constitu cional de atribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Canarias. En este sentido, se señala que la materia regulada en el art. 51 constituye una norma, que en virtud del título competencial previsto en los arts. 13.b, 60.1.c, y 61.1 del Estatuto de Autonomía (competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias para elaborar, aprobar y fiscalizar sus Presupuestos) trata de mejorar la gestión de los recursos públicos a través de la contención del gasto relativo a las prestaciones farmacéuticas dispensadas en el Servicio Canario de Salud. La norma recurrida no recorta el derecho de los ciudadanos usuarios del Servicio, ni representa la adopción de medidas originales y exclusivas de la Comunidad Autónoma de Canarias, pues es la legislación estatal la que a través de la Ley 25/1990 regula la financiación pública de los medicamentos y las medidas para la racionalización del gasto farmacéutico en el sistema de la Seguridad Social (entre las que se incluye el régimen de precios de referencia sobre especialidades farmacéuticas equivalentes). Aunque el Estado tiene competencia legislativa plena sobre esta materia, la Comunidad Autónoma de Canarias ha asumido estatutariamente las competencias de ejecución (art. 33.3 de su Estatuto de Autonomía). Por ello, no es ilegítimo ni inconstitucional que el Parlamento de Canarias oriente desde parámetros presupuestarios el modo de ejercitar esa competencia de ejecución dentro de la Comunidad Autónoma.
Finalmente, y por lo que se refiere a la disposición adicional vigesimoquinta, se solicita que en el caso de que no se acceda al desistimiento parcial del recurrente, se tengan por formuladas en este recurso las alegaciones efectuados por el Parlamento de Canarias en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1259/97 promovido por el Defensor del Pueblo contra determinados preceptos de la Ley 5/1996, en la parte referida a la mencionada disposición adicional.
14. Por providencia de 23 de junio de 1997, la Sección Tercera acuerda que se oiga a las partes personadas en el proceso, Abogado del Estado y representaciones procesales del Gobierno y del Parlamento de Canarias, para que en el plazo de cinco días, expongan lo que estimen oportuno acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión del art. 51 de la Ley 5/1996.
A tal fin, y cumplimentando el trámite, el Abogado del Estado, por escrito registrado el día 30 de junio de 1997, solicitó el mantenimiento de la suspensión sobre la base de los perjuicios irreparables que la aplicación de la norma impugnada podría producir en el marco del derecho a la protección de la salud en condiciones de igualdad.
Por su parte, el Parlamento de Canarias evacuó el trámite de alegaciones mediante escrito presentado el día 1 de julio de 1997, en el que solicitó el levantamiento de la suspensión puesto que la aplicación de la norma no comportaba un recorte de las prestaciones farmacéuticas ni perjuicios irreparables, sino que, por el contrario, el aplazamiento de la aplicación de la medida repercutiría sobre el gasto público. Finalmente, el Gobierno Canario evacuó el trámite conferido por escrito presentado el día 7 de julio de 1997 en el que interesó el levantamiento de la suspensión en virtud de que de la aplicación de la norma no se derivaban perjuicios irreparables, no se había producido una lesión competencial al Estado y existe una presunción de la constitucionalidad de la disposición recurrida.
1. Se impugna en este recurso de inconstitucionalidad el art. 51 y la disposición adicional vigesimoquinta de la Ley del Parlamento de Canarias 5/1996, de 27 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma para 1997. El art. 51 de la mencionada Ley, bajo la rúbrica "Precios de referencia en especialidades farmacéuticas" dispone que:
"1. El Gobierno de Canarias podrá regular gradualmente y por grupos de medicamentos, en el ámbito del Servicio Canario de Salud la fijación de precios de referencia en relación a las especialidades farmacológicas equivalentes, a los efectos previstos en el apartado siguiente. 2. Publicadas esas normas de regulación y con relación a los medicamentos en ellas incluidas, la prescripción por los facultativos del Servicio Canario de Salud, de especialidades farmacéuticas cuyo importe exceda de los precios de referencia fijados por orden departamental requerirá de un informe complementario por el facultativo en el que se justifique, desde el punto de vista terapéutico, la elección de la especialidad prescrita con preferencia al resto de los productos registrados que contengan idéntico principio activo y cuyo importe sea igual o inferior al precio de referencia. Dicho informe deberá ser aprobado por el órgano competente del Servicio Canario de la Salud que, al efecto, se determine por orden departamental, como requisito para la financiación pública de la especialidad prescrita en cuanto al exceso de su importe sobre el precio de referencia.
De otra parte, la también impugnada disposición adicional vigesimoquinta, establece textualmente que:
Es necesario precisar en este momento procesal que el 25 de marzo de 1997 se interpuso otro recurso de inconstitucionalidad por el Defensor del Pueblo (núm.
1259/97) contra determinados preceptos de la misma Ley del Parlamento de Canarias 5/1996 y, entre ellos, contra la disposición adicional vigésimo quinta aquí impugnada, como consecuencia del cual se dictó posteriormente la Ley del Parlamento de Canarias 8/1998, de 20 de julio, por la que se deroga expresamente la citada disposición (BOC núm. 91, de 23 de julio ; BOE núm. 185, de 4 de agosto) y que motivó la pérdida sobrevenida del objeto de aquel recurso en lo que a la citada disposición respectaba (como así fue declarado en la STC 274/2000, de 15 de noviembre). No obstante y con carácter previo a la citada derogación, al amparo del art. 86 LOTC, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta y debidamente autorizado para ello por Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de abril de 1997, presentó con fecha de 28 de abril de 1997 escrito de desistimiento parcial del recurso interpuesto, pero sólo respecto de la impugnación relativa a la citada disposición adicional, siendo dicha petición acogida por el Auto de este Tribunal de 20 de mayo de 1997, que tuvo por desistida parcialmente a la parte actora del presente recurso en lo relativo a esa impugnación, por lo que el objeto del presente proceso constitucional queda limitado a la primera de las impugnaciones efectuadas, a saber, la relativa al art. 51 de la Ley 5/1996 y, en consecuencia, nuestro enjuiciamiento sólo a ella se contraerá.
2. Hecha la anterior aclaración, nuestro enjuiciamiento se centra en determinar si el art. 51 de la Ley 5/1996 es inconstitucional por regular una materia que es de competencia exclusiva del Estado. Según el Abogado del Estado el precepto impugnado vulnera los títulos competenciales previstos en los arts. 149.1.1, 149.1.16 y 149.1.17 CE, al haber atribuido al Gobierno de Canarias competencia para regular una materia -alcance de la financiación pública de los medicamentos a través de la fijación de los precios de referencia de las especialidades farmacéuticas- que se encuentra reservada al Estado. En este sentido afirma que el precepto impugnado prevé un sistema de gestión de los fondos públicos de la sanidad que contradice la fórmula de disposición de recursos del sistema sanitario establecido por la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del medicamento, que en desarrollo de los citados títulos competenciales regula, en sus arts. 94 y 95, la financiación de especialidades farmacéuticas en el Sistema Nacional de Salud.
Por su parte el Gobierno canario niega la inconstitucionalidad del precepto impugnado, en tanto en cuanto entiende que sólo desarrolla lo dispuesto en la normativa del Estado dentro de los límites competenciales que la Comunidad Autónoma tiene en la materia (arts. 30.1 y 30 ; 32.10 y 18; y 33.3 de la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, de Estatuto de Autonomía de Canarias, modificada por Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre). Sobre este particular sostiene que el art. 51 de la Ley 5/1996 no supone una intervención en el régimen de precios de los productos farmacéuticos ni incide en la financiación pública de los medicamentos, sino que simplemente exige al facultativo un acto de responsabilidad y de racionalización en la dispensación, imponiéndole el deber de motivar objetivamente la elección de una especialidad farmacéutica en detrimento de otra de contenido idéntico y más económica, con la finalidad de racionalizar el uso de los medicamentos por el servicio sanitario público canario, al amparo de lo dispuesto en el art. 93.1 de la Ley 25/1990, que reconoce a las Comunidades Autónomas la competencia para adoptar y regular medidas de racionalización de la utilización de medicamentos.
El Parlamento canario también sostiene la constitucionalidad del precepto impugnado al entender que tiene cobertura en el título competencial previsto en los arts.
13.b, 60.1.c. y 61.1 del Estatuto de Autonomía, a saber, en la competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias para elaborar, aprobar y fiscalizar sus presupuestos, y que el art. 51 de la Ley 5/1996 es una disposición legal de naturaleza presupuestaria que tiene por finalidad la mejora de la gestión de los recursos públicos a través de la contención del gasto relativo a las prestaciones farmacéuticas dispensadas en el Servicio Canario de Salud.
En primer lugar, que vamos a centrar nuestro examen en las reglas 16 y 17 del art. 149.1 CE, que atribuyen al Estado la competencia respecto de la "legislación sobre productos farmacéuticos" y la "legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social", respectivamente, pero con el matiz de que la regla 16 del art. 149.1 CE se refiere tanto a la "legislación sobre productos farmacéuticos" como a las "bases y coordinación general de la sanidad", siendo este último, como se verá, el título rector en que procede incardinar la controversia planteada.
A pesar de la indiscutible vinculación entre la protección de la salud y el sistema público de Seguridad Social, que dentro de su acción protectora incluye la asistencia sanitaria de sus beneficiarios en los casos de
maternidad, enfermedad (común y profesional) y accidente (común y de trabajo), no cabe subsumir la materia aquí cuestionada en el título competencial relativo a ella (art. 149.1.17 CE). Como se ha dicho con anterioridad, el precepto impugnado no se circunscribe a la asistencia sanitaria que es dispensada por el sistema de Seguridad Social a favor de los beneficiarios que se encuentran dentro de su campo de aplicación, sino, más ampliamente, a la financiación pública de una prestación sanitaria (el medicamento) proporcionada por el Sistema Nacional de Salud con carácter universalista a todos los ciudadanos. En este sentido, se aprecia que la norma canaria no afecta al régimen económico de la Seguridad Social, ni a sus recursos financieros, ni a la vigencia del principio de "caja única" por el que se rige. Y ello resulta avalado porque la descentralización de la gestión de los servicios sanitarios y el traspaso de servicios y funciones efectuada por la Administración del Estado en materia de sanidad a favor de las distintas Comunidades Autónomas se ha visto acompañada de una nueva forma de financiación de la asistencia sanitaria, que abandonando la específica partida presupuestaria de la Seguridad Social se ha integrado en el sistema general de financiación autonómica junto al resto de las partidas presupuestarias (proceso este que ha culminado con la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con estatuto de autonomía).
Concretado este marco competencial es preciso aclarar, en primer lugar, que cuando el art. 149.1.16 CE se refiere a la competencia estatal para fijar las bases y realizar la coordinación general de la "sanidad", este último vocablo hay que entenderlo referido a la "sanidad interior" por exclusión con el de "sanidad exterior" que previamente es utilizado en ese mismo apartado (STC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2). En segundo término, y en relación al concepto de "bases", nuestra doctrina constitucional ha venido sosteniendo que por tales han de entenderse los principios normativos generales que informan u ordenan una determinada materia, constituyendo, en definitiva, el marco o denominador común de necesaria vigencia en el territorio nacional. Lo básico es, de esta forma, lo esencial, lo nuclear, o lo imprescindible de una materia, en aras de una unidad mínima de posiciones jurídicas que delimita lo que es competencia estatal y determina, al tiempo, el punto de partida y el límite a partir del cual puede ejercer la Comunidad Autónoma, en defensa del propio interés general, la competencia asumida en su Estatuto. Con esa delimitación material de lo básico se evita que puedan dejarse sin contenido o cercenarse las competencias autonómicas, ya que el Estado no puede, en el ejercicio de una competencia básica, agotar la regulación de la materia, sino que debe dejar un margen normativo propio a la Comunidad Autónoma (SSTC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1 ; 69/1988, de 19 de abril, FJ 5; 102/1995, de 26 de junio, FFJJ 8 y 9 ; 197/1996, de 28 de noviembre FJ 5 ; 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 6; 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 8 ; 126/2002, de 23 de mayo, FJ 7 ; 24/2002, de 31 de enero, FJ 6; 37/2002, de 14 de febrero, FJ 9 ; y 1/2003, de 16 de enero, FJ 8, en torno al concepto de lo "básico"). Por tanto, ni la fijación de las bases ni la coordinación general a la que también se refiere la regla 16 del art. 149.1 CE (que persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones, y reduciendo disfunciones según SSTC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2 ; 42/1983, de 20 de mayo, FJ 3 ; 80/1985, de 4 de julio, FJ 2), deben llegar a tal grado de desarrollo que dejen vacías de contenido las correspondientes competencias que las Comunidades Autónomas hayan asumido en la materia (STC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2).
Efectivamente, la Constitución no sólo atribuye al Estado una facultad, sino que le exige que preserve la existencia de un sistema normativo sanitario nacional con una regulación uniforme mínima y de vigencia en todo el territorio español, eso sí, sin perjuicio, bien de las normas que sobre la materia puedan dictar las Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivas competencias (por todas, SSTC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7 ; 173/1998, de 23 de julio, FJ 9; 188/2001, de 29 de septiembre, FJ 12 ; 37/2002, de 14 de febrero, FJ 12 ; y 152/2003, de 17 de julio, FJ 3), dirigidas, en su caso, a una mejora en su ámbito territorial de ese mínimo común denominador establecido por el Estado, bien de las propias competencias de gestión o de financiación que sobre la materia tengan conforme a la Constitución y a los Estatutos. Y se lo exige cuando en el art. 149.1.16 CE le atribuye las bases en materia de "sanidad", para asegurar -como se ha dicho- el establecimiento de un mínimo igualitario de vigencia y aplicación en todo el territorio nacional en orden al disfrute de las prestaciones sanitarias, que proporcione unos derechos comunes a todos los ciudadanos. Lo expuesto se concreta en el art. 23 de la propia Ley 16/2003, que establece que todos los usuarios del Sistema Nacional de Salud tendrán acceso a las prestaciones sanitarias en ella reconocidas en condiciones de igualdad efectiva.
Y siendo una de las citadas prestaciones el medicamento, es evidente que el acceso al mismo en condiciones de igualdad presupone necesariamente una regulación uniforme mínima y de vigencia en todo el territorio español que establezca un sistema de precios de referencia a los efectos de determinar el alcance de su financiación pública, de tal modo que quede garantizado a todos los ciudadanos, con independencia de la Comunidad Autónoma en que residan, el disfrute de medicamentos financiados públicamente al menos en un mismo porcentaje mínimo, susceptible, como ha quedado ya dicho, de ser incrementado en virtud de las disponibilidades financieras de cada Comunidad en cuestión.
Pues bien, se hace preciso tener presente en este momento que, de acuerdo con el criterio hermenéutico reiteradamente aplicado por este Tribunal (SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 1 ; 5/1981, de 13 de febrero, FJ 6 ; 122/1983, de 16 de febrero, FJ 6; 176/1999, de 30 de septiembre, FJ 3 ; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 18 ; y 152/2003, de 17 de julio, FJ 7) cuando son posibles dos interpretaciones de un precepto, una ajustada a la Constitución y la otra no conforme con ella, debe admitirse la primera, en tanto que es necesario apurar todas las posibilidades de interpretar los preceptos de conformidad con la Constitución y declarar tan sólo la derogación de aquellos cuya incompatibilidad con ella resulte indudable por ser imposible llevar a cabo otra interpretación.
Así, partiendo de que el art. 149.1.1 CE habilita al Estado para establecer una regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, lo que no conlleva la exclusión de las diferencias en las normas complementarias de las Comunidades Autónomas, debemos considerar aplicable aquí nuestra doctrina según la cual, puesto que "no se enuncian por parte del Abogado del Estado los preceptos legales concretos de la normativa estatal que contienen la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales que se dicen vulnerados, es notorio que este Tribunal carece de canon de referencia para realizar el juicio de constitucionalidad que aquella representación procesal le solicita, lo que nos impide apreciar si se ha conculcado el contenido primario de algún derecho o las posiciones jurídicas fundamentales relativas al mismo (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7)" [STC 109/2003, de 5 de junio, FJ 17 ; en igual sentido, STC 152/2003, de 17 de julio, FJ 5 h)].
1.º Que el art. 51.1 de la Ley del Parlamento Canario 5/1996, de 27 de diciembre, es conforme a la Constitución entendida del modo expresado en el fundamento jurídico 8 in fine.
2.º En consecuencia, desestimar el recurso de inconstitucionalidad núm. 1297/97, promovido por el Presidente del Gobierno de la Nación contra dicho precepto.
Dada en Madrid, a veinticinco de mayo de dos mil cuatro.-Manuel Jiménez de Parga y Cabrera.-Tomás S. Vives Antón.-Pablo García Manzano.-Pablo Cachón Villar.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Guillermo Jiménez Sánchez.-María Emilia Casas Baamonde.-Javier Delgado Barrio.-Roberto García-Calvo y Montiel.-Elisa Pérez Vera.-Eugeni Gay Montalvo.-Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.-Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas respecto de la Sentencia de fecha 25 de mayo de 2004 dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1297/97, al que se adhieren los Magistrados don Guillermo Jiménez Sánchez y don Javier Delgado Barrio
A mi juicio la fijación de precios de referencia de los medicamentos a los efectos de la financiación pública de los mismos corresponde al Estado, conforme lo determina el art. 94.6 de la Ley 25/1990, modificado sucesivamente por la Ley 13/1996 (art. 169.4), la Ley 66/1997 (art. 109.2) y 16/2003 (disposición final tercera), normativa básica estatal ; por lo que la atribución de esa facultad en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias al Gobierno de Canarias, así como la posibilidad de la financiación pública de los medicamentos por encima de los precios de referencia en las condiciones que el precepto impugnado establece, entran en insalvable contradicción con la normativa básica estatal referida.
2. Comparto sin reservas los seis primeros fundamentos jurídicos de la Sentencia ; pero disiento de los restantes en lo sustancial de los mismos.
Creo que se violenta en este caso el concepto material de bases cuando éstas se conciben en el sentido de una uniformidad mínima, establecida por el Estado con la posibilidad de que ese mínimo sea susceptible de mejora por parte de las Comunidades Autónomas. A mi juicio tal concepción de lo básico no es correcta.
Se sustenta sobre un deslizamiento conceptual de la idea metafórica del mínimo común denominador, que es propia de la idea de bases, hacia una visión cuantitativa de lo mínimo en el sentido de la contraposición dialéctica norma mínima-norma de mejora.
En mi personal visión lo básico tiene una propia identidad no cuantificable ; es un elemento común, no susceptible de mejora, sino que tiene que ser reconocible como tal en su propia dimensión en todo caso. En tal sentido, si como base se establece la igualdad de los ciudadanos en el acceso a las prestaciones sanitarias, esa igualdad, en cuanto base y en cuanto mínimo común denominador del sistema, no puede desvirtuarse, convirtiendo la igualdad o la igualación de los ciudadanos en el disfrute del derecho a la prestación en una igualación en un mínimo de la prestación, al margen de cuya igualdad pueda abrirse el paso a una ulterior diferenciación de las prestaciones según los distintos territorios, en función de una posible mejora del mínimo estatal por cada Comunidad Autónoma, resultante del diferente ejercicio por ellas de su autonomía financiera. Creo que una concepción tal, que es la que se expresa en el texto del que disiento, no es respetuosa con la atribución del carácter básico a la igualdad de las prestaciones. Me parece inaceptablemente manipulativo hablar de igualdad básica y prestación mejorada. Eso, a mi juicio, no es igualdad. La exigencia de igualdad en este caso cubre la totalidad de la prestación posible, y no sólo un determinado contenido o nivel de ésta. Se opone a mi concepción de la igualdad la introducción en ella de factores cuantitativos o niveles, hasta el extremo de desembocar en la paradójica idea de la existencia de sujetos más iguales que otros.
Cuando el precepto dice, como dice, que "el Gobierno de Canarias podrá regular gradualmente y por grupos de medicamentos, en el ámbito del Servicio Canario de la Salud la fijación de precios de referencia en relación a la especialidades farmacológicas equivalentes", es indudable que está atribuyendo al Gobierno de Canarias una facultad reguladora no sujeta a límite alguno. Y no es interpretación del precepto, sino transformación manipulativa del mismo, la propuesta intelectual de que puede ser entendido en tanto que facultad del Gobierno de Canarias "para fijar precios de referencia, siempre que se respeten los mínimos establecidos en la norma básica estatal". Sencillamente, el precepto no dice lo que con la pretendida interpretación conforme a la Constitución se le hace decir en nuestra Sentencia. Esa interpretación, a su vez, se sustenta en un nuevo factor manipulativo, cuando se habla de "mínimos establecidos por la norma básica estatal", dado que, como he razonado antes, no es correcto hablar de "mínimos establecidos por la norma básica estatal", sino, sin más, de norma básica estatal, según la cual (art. 94 de la Ley 25/1990, del medicamento, modificada por el art. 169.cuatro de la ley 13/1998, y luego por la Ley 16/2003), es al Gobierno de la Nación al que corresponde regular dichos precios de referencia y limitar la financiación pública de los medicamentos ; y ello (art. 93 de la Ley 25/1990), como un medio para llevar a cabo el "principio de igualdad territorial y procedimiento coordinado", del que forma parte (apartado 1, art. 93 citado) el derecho de todos a obtener medicamentos en condiciones de igualdad en todo el territorio nacional dentro del Sistema Nacional de Salud.
-Vicente Conde Martín de Hijas.-Guillermo Jiménez Sánchez.-Javier Delgado Barrio.-Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez respecto de la Sentencia del Pleno de 25 de mayo de 2004, dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1297/97, al que se adhiere don Roberto García-Calvo y Montiel, Magistrado
1. En uso de la facultad del apartado 2 del art. 90 LOTC formulo este Voto particular con pleno respeto a mis colegas del Pleno. La discrepancia con el criterio de la mayoría que lo motiva afecta al fallo de la Sentencia y a su fundamento jurídico 9, referente al art. 149.1.1 CE. Son únicamente dos cuestiones pero, como sostuve en la deliberación del recurso, ambas son esenciales.
Por eso, al ser rechazadas las tesis que defendí sobre ellas, pedí del Pleno que se me relevara de figurar como Ponente y de asumir la redacción final de la Sentencia mayoritaria.
2. El artículo 1.1 de la Constitución define España como "Estado social y democrático de Derecho". Cabría preguntarse si el Estado social es una categoría constitucional carente de sustancia o si social es un término polisémico que, al enlazarse con el Estado y el Derecho, pierde significado para devenir, pura y simplemente,
No creo que sea así. El Estado social de Derecho es un Estado orientado al bien común, ya que al Estado corresponde velar por el bien común, en la medida en que éste no resulta automáticamente de la concurrencia espontánea de las fuerzas sociales. El Estado social significa un paso más que el simple Estado de Derecho ya que, en todo Estado social, la Ley se colorea y se tiñe, en su contenido, con exigencias éticas y de justicia. No basta cualquier Ley para que se cumpla el lema del "Estado social de Derecho" ; hace falta una Ley con un contenido ético y social determinado. Por eso los valores superiores de nuestro ordenamiento se definen -en el mismo art. 1.1 CE- como la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.
3. En el caso que se examina la norma autonómica recurrida, que ha estado suspendida todos estos años (antecedente de hecho 15), facultará al Gobierno de Canarias para fijar, dentro del ámbito del Servicio Canario de la Salud, auténticos "precios de referencia" en las especialidades farmacéuticas (o lo que es lo mismo, para determinar las cuantías máximas que se financian con cargo a los fondos públicos). La norma autonómica va a tocar, por tanto, un aspecto básico de la Sanidad, pues la costosísima financiación pública del medicamento es prestación emblemática del Estado social, conocido constitucionalmente como "Estado de las prestaciones".
La Sentencia mayoritaria pone énfasis en el art. 149.1.16 CE (FJ 7) para garantizar lo que denomina una uniformidad mínima que, reconoce, le corresponde establecer al Estado pero incurre, dicho sea con el debido respeto, en una quiebra o salto lógico al no tomar en consideración obligada el artículo 149.1.1 CE. Dicho título competencial (sobre él, por todas SSTC 61/1997, de 20 de marzo, FFJJ 7 y 8 ; 173/1998, de 23 de julio, FJ 9 ; 103/1999, de 3 de junio, FJ 5; 188/2001, de 29 de septiembre, FJ 12 ; 7/2002, de 14 de febrero, FJ 12 ; 54/2002, de 27 de febrero, FJ 3; 126/2002, de 23 de mayo, FJ 9 y 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 10) fue oportuna y suficientemente invocado por el Abogado del Estado en el fundamento I de su escrito de demanda, en que invoca el art. 2.2. de la Ley del medicamento. Sin embargo el repetido art. 149.1.1 CE queda relegado en la Sentencia de la mayoría a un significativo último lugar (FJ 9) por una consideración procesal que, dicho sea de paso, es inadecuada a un proceso objetivo de inconstitucionalidad. Lo que me interesa destacar en este Voto, no obstante, es que la Constitución no sólo atribuye al Estado una simple facultad sino que le exige, como consecuencia de la cláusula misma del Estado social (art. 1.1 CE), que preserve la existencia de un sistema sanitario nacional con una regulación uniforme mínima y de vigencia en todo el territorio español.
Por eso debe entrar en juego el título competencial del art. 149.1.1 CE que contiene una habilitación para que el Estado condicione -mediante, precisamente, el establecimiento de unas condiciones básicas uniformes- el ejercicio de las competencias autonómicas con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales (STC 37/2002, de 14 de febrero FJ 12).
4. Es cierto que el art. 149.1.1 CE no ha atribuido al Estado la fijación de los derechos y libertades constitucionales, sino sólo el establecimiento de las que puedan considerarse como las condiciones básicas que garanticen la igualdad en su ejercicio ; pero no menos cierto es que esas "condiciones básicas" hacen referencia al contenido primario del derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales (tales como las facultades elementales, límites esenciales, prestaciones básicas etc.) imprescindibles o necesarias para garantizar una igualdad básica. Igualdad básica que, como es lógico, si bien no implica una identidad de las situaciones jurídicas de todos los ciudadanos en cualquier parte del territorio nacional, pues ello sería claramente incompatible con la forma de Estado de las Autonomías, que dimana del título preliminar y del título VIII de la Constitución, sí exige un mínimo común denominador cuya regulación es competencia del Estado (SSTC 82/1986, de 26 de julio, FJ 4 ; 37/1987, de 26 de marzo, FJ 9; 52/1988, de 24 de marzo, FJ 4 ; 154/2988, de 21 de julio, FJ 2 ; 75/1990, de 26 de abril, FJ 5; 86/1990, de 17 de mayo, FJ 5 ; 149/1991, de 4 de julio, FJ 8; 156/1995, de 26 de octubre, FJ 5 y 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7.).
Si hemos dicho [en las SSTC 64/1989, de 6 de abril (FJ 3), y 189/1989, de 16 de noviembre, FJ 2] que las ayudas y subvenciones a la prensa y a las empresas informativas se subsumen sin dificultad en el artículo 149.1.1 CE, por su conexión con el art. 20.1 CE, para garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de la libertad de información ; si la STC 188/2001, de 20 de septiembre, dijo que una beca se erige en garantía del derecho de todos a la educación conforme al art. 29 CE o hemos predicado el 149.1.1 CE para determinadas cesiones urbanísticas (STC 54/2002, de 27 de febrero FJ 4, con reenvío a las SSTC 61/1997 y 164/2001): tan difícil afirmar que la fijación del precio de referencia de una prestación farmacéutica se erige en garantía del derecho a la protección de la salud, que no es sino trasunto del derecho a la vida y a la integridad física (art. 15 CE) y de una posición mínima que asegure la dignidad humana (art. 10.1 CE) ante la enfermedad y ante la muerte? Me parece paradójico que en un Estado social como el español, para el que las prestaciones sociales lo son todo, vivamos aparentemente bajo una Constitución para la que prestaciones como las que nos han ocupado en esta Sentencia no parecen significar nada.
5. Se llega así al segundo punto de discrepancia, que afecta al sentido del fallo. Debió éste ser estimatorio y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y nulidad del artículo 51 de la Ley del Parlamento de Canarias. El precepto impugnado invade una materia -la fijación de los precios de referencia que determinan la financiación pública del medicamento- que no sólo constituye una condición básica que garantiza la igualdad de todos los españoles en el acceso a una de las prestaciones -la farmacéutica- del Sistema Nacional de Salud (art. 149.1.16 CE), sino que también configura, como he sostenido, una condición básica en el ejercicio de un derecho constitucional (art. 149.1.1 CE), cual es el derecho a la protección de la salud reconocido en el art. 43.1 CE.
No impide alcanzar esta conclusión la alegación del Gobierno canario conforme a la cual el precepto recurrido configuraría una norma de ámbito estrictamente interno, que sólo tendría por objeto imponer a los facultativos del Servicio Canario de Salud un deber formal para la prescripción de determinadas especialidades farmacéuticas -emisión de un informe complementario- al objeto de racionalizar el gasto farmacéutico. Ni tampoco la relativa a que la norma no tiene por finalidad fijar, imponer o intervenir ad extra en el régimen de precios de los productos farmacéuticos ni determinar la financiación pública de los mismos. La sentencia de la mayoría no se pronuncia explícitamente sobre estos alegatos, pero es evidente que los mismos deben ser rechazados como carentes de consistencia. Es cierto que -como señala el Gobierno canario- el art. 51 de la Ley 5/1996 impone a los facultativos del Servicio Canario de Salud un deber
formal de motivación (a través de informe complementario) en la prescripción de especialidades farmacéuticas que excedan de los precios de referencia, pero, al tratar de reducir el alcance de la norma impugnada sólo a este aspecto, la Comunidad Autónoma pretende eludir su verdadero alcance, destacando únicamente su aspecto formal o procedimental.
6. La norma autonómica impugnada nació inconstitucional y, por tanto, nula. Si se aplicase al caso la doctrina de la STC 1/2003, de 16 de enero, la conclusión habría de ser idéntica. Además de que no podría jugar el desplazamiento que algunos Magistrados sostuvimos en el Voto particular a dicha Sentencia, la contradicción con la normativa básica estatal en materia de precios de referencia en el momento de dictarse esta Sentencia (disposición final tercera de la Ley 16/2003, de 28 de mayo) también es patente.
El principio del favor legis, en que se basa toda interpretación conforme no debe jugar, en primer lugar, cuando la interpretación que se establece pone en peligro la seguridad jurídica. Así acontece en este caso. El sistema de sustitución por el farmacéutico de especialidades prescritas por especialidades genéricas, dentro del sistema de precios de referencia introducido en el nuevo artículo 94.6 de la Ley del medicamento tras la Ley 16/2003, ha provocado serias incertidumbres interpretativas en su aplicación práctica. Temo que las mismas se acrecentarán en Canarias tras el fallo interpretativo de la sentencia mayoritaria y el informe facultativo complementario, que se va a poner en vigor una vez se levante la suspensión de la eficacia del texto impugnado. se va a conciliar la aplicación de ambas normas? En segundo y decisivo lugar, el fallo mayoritario expulsa del ordenamiento jurídico, con efectos ex tunc, muy distintos, por cierto, a lo que se considera una simple derogación (sic en FJ 8 párrafo 2), la posibilidad de que el Gobierno de Canarias fije precios de referencia sin respetar los mínimos establecidos por la norma básica.
Parece, en consecuencia, que la interpretación que la mayoría considera aceptable constitucionalmente es la de que, por encima de los mínimos fijados por el Estado, pueda la Comunidad Autónoma financiar especialidades farmacéuticas más caras. decir eso el legislador canario de 1996?. Si se atiende al Preámbulo de la Ley impugnada, anteriormente transcrito, parece que, por el contrario, lo que se pretendía era contribuir a frenar el ritmo de crecimiento de los gastos farmacéuticos. Si uno de los límites claros de toda interpretación conforme es la que ésta debe respetar, conforme a las exigencias del principio de división de poderes, la esfera de libre determinación del poder legislativo, parece que el fallo mayoritario traspasa, dicho sea con los debidos respetos, el límite que se acaba de indicar.
Por lo expuesto, reiterando mi respeto a la Sentencia mayoritaria, firmo este Voto particular en Madrid, a veinticinco de mayo de dos mil cuatro.-Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.-Roberto García-Calvo y Montiel.-Firmado y rubricado.
Fecha de publicación: 10/06/2004
DICTADA en el Recurso 1297/1997 (Ref. BOE-A-1997-8511).
DECLARA la desestimación en relación con la Ley 5/1996, de 27 de diciembre (Ref. BOE-A-1997-3810).

References: in fine
 artículo 1
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 51
 artículo 94