Source: http://antigua.mamacoca.org/docs_de_base/Legislacion_tematica/salvamento_parcial_de_voto_con_la_Sentencia_C-551-2003.html
Timestamp: 2017-06-22 12:07:04+00:00

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SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LO
Cuando se trata de introducir reformas a la Constitución Política mediante referendo, la iniciativa para ese efecto es especial y restringida. Sólo se encuentran legitimados para proponer el proyecto de ley respectivo el Gobierno o los ciudadanos en las condiciones establecidas en el artículo 155 de la Constitución, por imperativa disposición del artículo 378 de la Carta. Al Congreso de la República le corresponde tramitar y decidir sobre el proyecto que sobre el particular se le presente, atribución que ha de ejercer a plenitud y sin cortapisa alguna. Pero, se repite, la iniciativa queda restringida por Ministerio de la Constitución de tal suerte que sólo puede ser el proyecto de origen gubernamental o popular, según ya se ha dicho. INICIATIVA LEGISLATIVA-Definición (Salvamento parcial de voto)
La iniciativa legislativa consiste pues en la atribución para proponer a consideración del Congreso de la República un proyecto de ley o, en su caso, de reforma constitucional. Ejercida ella por quien se encuentra legitimado para el efecto, surte su ejercicio efectos vinculantes. PROYECTO DE LEY-Discusión y debate previa su presentación (Salvamento parcial de voto)
Es claro que la Constitución es la ley fundamental del Estado. Es decir, en ella descansa la unidad del ordenamiento jurídico. Sus normas no son un agregado sucesivo de artículos inconexos entre sí, sino un todo sistemático que condiciona la validez de las leyes que luego se expidan por el Congreso de la República y, desde luego las demás regulaciones de los organismos inferiores. De esta manera, las normas constitucionales son trascendentes, superiores, con vocación de estabilidad y permanencia. Por tal razón no pueden recibir igual tratamiento que las leyes y otras normas inferiores en categoría. Ni puede tampoco acudirse al subterfugio de rebajar a la Constitución a planos inferiores llevando a su articulado textos normativos de orden legal, a pretexto de cambiar el orden jerárquico normativo de estos últimos, en lo que algunos con un barbarismo denominan “constitucionalizar la ley”. REFERENDO-Convocatoria (Salvamento parcial de voto)
Como aparece claramente de lo dispuesto en el artículo 378 de la Constitución Política, para que ésta sea reformada mediante referendo, se requieren varios pasos o etapas, a saber: a) la iniciativa de reforma, que puede ser de origen gubernamental o de origen popular; b) la discusión y aprobación del proyecto de ley de convocatoria al Pueblo a un referendo, en el cual se incorpora el texto que será sometido a la decisión popular; c) la votación; y d) la aprobación de las reformas a la Constitución que requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes siempre y cuando el número de estos sea superior a la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el censo electoral. Si se omite alguna de estas fases o etapas en la formación del acto reformatorio de la Constitución mediante referendo, - que la Ley 134 de 1994 (artículo 47), ordena que se denomine “acto legislativo”-, sólo hay una consecuencia inexorable: en tal caso, no habrá reforma a la Constitución. Se sigue necesariamente de lo expuesto, que no es suficiente con la iniciativa gubernamental y la convocatoria al Pueblo a votación sobre ella para que exista una reforma constitucional mediante referendo. Se requiere, además, la discusión y aprobación del proyecto de reforma por el Congreso de la República con el cumplimiento a cabalidad de todos los requisitos exigidos en la Constitución, para que así quede elaborado el proyecto de normas que se propone a consideración del Pueblo para reformar con ellas la Carta Política vigente.
Sí la reforma constitucional mediante referendo requiere como se deja expuesto varias etapas para su formación, la ley de convocatoria para la aprobación o improbación por el Pueblo del texto normativo constitucional propuesto, no es una ley ordinaria, ni tampoco el ejercicio de la función legislativa por el Congreso de la República cuando la expide, pues mediante leyes no se reforma la Constitución. Por su propia naturaleza, ese acto del Congreso forma parte de un procedimiento específico para reformar la Carta Política, y, por ello, cuando el Congreso discute y aprueba el texto de una posible reforma a la Constitución y convoca al Pueblo para que éste decida sobre él, actúa en función constituyente especial y no como legislador ordinario. Tanto es ello así, que en el proyecto que se somete a consideración popular se indica cuáles artículos de la Constitución se propone reformar y se incluye un texto normativo concreto sobre cada uno de ellos. Es decir, el Congreso no expide una regulación legal sino que elabora un proyecto de normas con las cuales se revisa, se adiciona, se enmienda la Constitución Política vigente. No es la expedición de una ley común el objeto de la actividad del Congreso, sino otro muy distinto: elaborar un proyecto de reforma a la ley fundamental del Estado. Esa decisión del Congreso por su trascendencia como eventual reforma a la Constitución si el Pueblo la aprueba, no es, ni por semejas una de las leyes que se pueden dictar por el Congreso conforme al artículo 150 de la Carta, ni tampoco se trata de una ley orgánica a las que se refiere el artículo 151 de la misma, ni es una ley estatutaria de las señaladas en el artículo 152 de la Constitución, sino un paso obligado en la formación de un acto reformatorio de la Carta Política. Y, en tal virtud, cuando el Congreso incorpora un texto proyecto de reforma a la Constitución y convoca al Pueblo para que se pronuncie sobre él, no actúa como legislador sino en función constituyente, conclusión esta que fluye como corolario obligado de lo expuesto, a menos que se quiera desconocer al Congreso de la República cuando actúa como Constituyente en este caso, para colocarlo en la situación menguada de simple tramitador de las iniciativas gubernamentales, lo cual resulta contrario a la facultad que el Congreso tiene de modificar, adicionar o suprimir total o parcialmente algunos de los textos propuestos por el Gobierno y, más aún para no convocar al Pueblo, si así lo decide, a un referendo de iniciativa gubernamental.
Afirmar, como lo hace la sentencia de la cual discrepamos que como el artículo 378 denomina a ese acto del Congreso
“ley” la convocatoria al Pueblo a un referendo no participa de la naturaleza de la función constituyente, es dejar de lado la esencia jurídica de esa etapa en la formación de una eventual reforma a la Constitución y desconocer el proceso histórico de formación del artículo 378 de la Carta, así como desechar una interpretación sistemática y teleológica de esa norma y de la filosofía jurídica que la informa, para rendirle en cambio un culto inusitado a la expresión literal, lo que equivale a una exégesis desueta como criterio de interpretación constitucional, hoy superado por la historia.
LA LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO PARA REFORMAR LA CONSTITUCIÓN NO PUEDE ESTAR SUJETA A TRÁMITE DE URGENCIA, Y, POR ELLO, NO PODÍA APROBARSE EN PRIMER DEBATE EN SESIONES CONJUNTAS DE LAS COMISIONES PRIMERAS CONSTITUCIONALES PERMANENTES. Como una consecuencia de la función constituyente que cumple el Congreso durante el debate y la aprobación del proyecto de reforma constitucional que se somete a consideración del Pueblo para que éste decida sobre él mediante un referendo convocado por el Congreso, éste no puede ser sometido a apremio alguno para su tramitación por ninguna de las ramas del poder.
Tan sólo podría admitirse que el Presidente de la República pudiera enviar solicitud de trámite de urgencia para el proyecto de ley que convoque al Pueblo a un referendo de origen gubernamental para reformar la Constitución Política, si previamente se aceptara que el Congreso de la República actúa en este caso como legislador. Pero ello sería tanto como afirmar que la función legislativa es de la misma naturaleza que la función constituyente, lo que, como ya se vio, no es cierto. Precisamente por la distinción entre la función constituyente y la función legislativa, cuando se trata de reformar la Constitución a lo que decida el Congreso deben estar todas las ramas del poder público, incluida como es obvio, la rama ejecutiva. Por ello, en relación con los actos legislativos en proceso de formación no es posible al Presidente de la República acudir al artículo 163 de la Carta para que se tramiten previo mensaje de urgencia como si se tratara de un proyecto de ley. Es esa la tradición jurídica de Colombia, y a ello se han sometido las reformas constitucionales precedentes durante la vigencia de la Constitución de 1886; y, en relación con las reformas constitucionales bajo el imperio de la Constitución de 1991, así lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte Constitucional expresamente en la Sentencia C-222 de 1997, en la cual se expresó que :
Pues bien, en el cuaderno de pruebas remitidas por el Ministerio del Interior y de Justicia (folios 5 y 6), obra comunicación dirigida por el Presidente de la República y el Ministro respectivo a los Presidentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes, en la cual solicitan impartir trámite de urgencia al proyecto de ley radicado en el Senado bajo el número 047/02 “por el cual se convoca a un referendo y se somete a consideración del Pueblo un proyecto de reforma constitucional”, para cuyo efecto se invoca “el artículo 163 de la Constitución Política y el artículo 191 de la Ley 5ª de 1992”. Además, se expresa en la misma comunicación que el Gobierno Nacional solicita al Congreso de la República “disponer la deliberación conjunta de las correspondientes comisiones constitucionales permanentes a efecto de dar primer debate al referido proyecto de ley, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 163 de la Constitución Política y el numeral 2º del artículo 169 de la Ley 5ª de 1992”.
Sin embargo, esa conclusión aparentemente fundada en la distinción entre los dos mecanismos constitucionales a que se ha hecho alusión para reformar la Carta Política, carece de razón.
Tanto si el Congreso reforma directamente la Constitución, como si a partir de un proyecto de origen gubernamental discute y elabora un texto de reforma para proponerlo a consideración del Pueblo, el Congreso actúa en función constituyente. Si cada uno de los dos procedimientos de reforma ahora mencionados culminan con éxito, a los dos se les denomina “Acto Legislativo”. En el primer caso, porque así lo dispone el artículo 375 de la Carta; en el segundo, porque así lo preceptúa el artículo 47 de la Ley Estatutaria de los Mecanismos de Participación Ciudadana, que se integra a la Constitución por ministerio de esta. Además, si el Congreso de la República opta por reformar él mismo la Constitución, el proyecto respectivo contiene una reforma constitucional en potencia, al igual que ocurre cuando presentado un proyecto de reforma constitucional por el Gobierno para que sobre ésta se decida por el Pueblo mediante referendo, pues también en este caso lo que existe es un proyecto de reforma constitucional en curso, como en la primera hipótesis. No se ve entonces cuál sería la razón por la cual ante la misma situación jurídica, es decir ante el trámite de proyectos de reforma constitucional por el Congreso de la República habría de llegarse a soluciones diferentes con respecto al cumplimiento de requisitos para su formación en aquellos puntos en que la tramitación es idéntica.
En la misma dirección, se explica entonces que desde la iniciación del trámite respectivo a cada una de las preguntas que serían formuladas a los ciudadanos les antecede un título, seguido de un proemio o introducción inductiva de la respuesta, con expresiones de tal naturaleza que con ellas se pretende ejercer además una coacción inusitada sobre el votante, que no deja duda alguna sobre el carácter sugestivo de una respuesta afirmativa. Basten para ello, a guisa de ejemplo, y tomadas del proyecto algunas de tales introducciones preliminares a la pregunta sometida a consideración de los ciudadanos: “- 1º. Pérdida de derechos políticos
“- 3º. Suplencias. Para que el Pueblo siempre sepa por quién emite su voto y para eliminar los llamados carruseles pensiónales y otras prácticas indebidas, ¿aprueba usted el siguiente artículo?.
Ha de destacarse que durante las sesiones de la Sala Plena hubo unanimidad en suprimir tanto la titulación como el proemio de cada una de las preguntas y la pregunta 19 que autorizaba la votación integral, -“en bloque”-, por los ciudadanos, por cuanto se consideró que era clara la violación de la Constitución tanto por las primeras como por la última. Si todas las preguntas que la preceden y la pregunta sobre la votación integral se encaminan de manera indubitable a un plebiscito, no se entiende cómo afectado todo de carácter plebiscitario, se llega sin embargo a la conclusión según la cual puede resultar parcialmente ajustada a la Constitución la Ley 796 de 2003, que convoca al Pueblo Colombiano a un referendo que no resulta ser tal sino un plebiscito con disfraz de referendo.
A lo dicho ha de agregarse que el carácter plebiscitario del acto al cual se convoca a votación popular para su aprobación o improbación, se acentúa en algunas de las preguntas, sin que ello signifique que las demás lo pierden. Así sucede, por ejemplo, con la pregunta 6, en la cual se pregunta al ciudadano de manera simultánea sobre la composición del Senado, las circunscripciones de minorías, las circunscripción nacional indígena, el umbral electoral, la cifra repartidora, la votación de ciudadanos colombianos residentes en el exterior; y, al mismo tiempo, sobre la integración de la Cámara de Representantes, las circunscripciones territoriales para su elección, la base poblacional para ello, el umbral electoral, la aplicación restringida del cociente electoral para la asignación de curules, su combinación con el sistema de la cifra repartidora, las circunscripciones especiales para comunidades negras, para los indígenas y para los colombianos residentes en el exterior. Y, como si fuera poco, en la misma pregunta se pide a los ciudadanos facilitar con su voto una política de “reincorporación a la vida civil de los grupos armados al margen de la ley” cuando se vinculen “decididamente a un proceso de paz, bajo la dirección del Gobierno”; hipótesis ésta en la cual se incluye una autorización al Gobierno para establecer el número plural de Congresistas, Diputados y Concejales que formarán parte de las corporaciones públicas en representación de tales grupos, cuyos nombres serán convenidos por el ellos con el Gobierno luego de lo cual “su designación corresponderá al Presidente de la República”, que por decisión gubernamental “podrá no tener en cuenta determinadas inhabilidades y requisitos necesarios para ser Congresista, Diputado y Concejal”.
Es evidente que las preguntas 8 y 14, unidas entre sí, abarcan en definitiva a todos los servidores públicos y se presentan como consecuencia de un acuerdo celebrado con el Fondo Monetario Internacional para lo que se considera como política necesaria para el saneamiento de las finanzas públicas. Es entonces por este aspecto una política de orden fiscal lo que se encuentra en juego; es esa la política económica que el Gobierno considera adecuada para el momento histórico que se vive. Pero no es esa la única política económica posible, pues existen otras diferentes que obedecen a criterios distintos sobre la concepción del Estado Social de Derecho y, siendo ello así, surge entonces una conclusión ineludible: ante varias políticas económicas posibles, se invita al Pueblo a que en una votación popular respalde o rechace una, la del Gobierno. Es, a no dudarlo, una votación plebiscitaria y no la votación sobre el contenido de normas jurídicas lo que se persigue. Ello significa que no es un referendo sino un plebiscito lo que resulta ser objeto de la votación popular que se propone. En idéntica dirección y con la misma unidad de propósito se encuentran las preguntas 10, 12 y 13 también de contenido fiscal, según se dijo tanto en la audiencia pública que se celebró por la Corte como en los debates de la Sala Plena.. En la primera de ellas se propuso la supresión de las personerías; en la segunda, se señala que la supresión de las contralorías territoriales y la de las personerías producirán un ahorro que será destinado, “durante los diez años siguientes” a la vigencia de la reforma constitucional adoptada por referendo “ a la ampliación de la cobertura y al mejoramiento de la calidad en educación preescolar, básica y media y a la construcción y sostenimiento de restaurantes escolares, o al saneamiento básico, una vez se hayan cancelado las erogaciones por concepto laboral, prestacional y pensional...”; y en la pregunta 13 se establece una nueva destinación de los ingresos provenientes de las regalías para ampliar la cobertura en materia educativa, para agua potable y saneamiento básico.
Del mismo modo, es plebiscitaria también en la Ley 796 de 2003 la pregunta número 16 también declarada inexequible por la Corte, con la que se persigue atraer a los votantes para respaldar con su voto una posición de Gobierno en relación con el combate a la drogradicción, norma esta que resulta no sólo extraña a las demás preguntas del referendo sino, además, claramente dirigida a concitar una opinión favorable a una política determinada, que, al propio tiempo, sirva como señuelo para atraer votantes. Es pues claro su carácter plebiscitario y el propósito que la anima. Es esta una de las razones que sobre esa pregunta nos llevaron a votar su inexequibilidad. Pero igual que en el caso anterior, no es la única. Como se ve, las preguntas que se acaban de mencionar son la aceptación e implementación de una política de carácter económico o su rechazo. Someterlas a la votación ciudadana es igualmente de carácter plebiscitario. No se trata simplemente de preguntas para la incorporación de normas de carácter permanente en la Constitución, sino de adhesión o repudio a una política económica que el Gobierno considera adecuada y que otros podrían también desde el punto de vista de la economía política considerarla en sentido contrario. Es decir, se intenta “constitucionalizar” una política económica de coyuntura, lo que significa que se somete a la votación popular para que el Pueblo la adopte o la rechace con su voto. Dicho en otros términos o se apoya o no se apoya al gobernante y a las políticas que en materia económica por el Gobierno se juzgan adecuadas. Eso no es un referendo. Es un plebiscito. Por ello, proponerlo como una reforma a la Constitución mediante el primero de estos mecanismos cuando en realidad se trata del segundo conduce a un falseamiento de la institución que debe ser celosamente resguardada como mecanismo de participación ciudadana para que no se pervierta y desprestigie. El referendo debe reservarse para decisiones trascendentales y no coyunturales, ni resulta constitucionalmente válido trastocarlo en plebiscito, como queda demostrado.
Como es suficientemente conocido en la formación de la ley se sigue un procedimiento de orden lógico - jurídico que, de ordinario, se regula por la Constitución Política y por lo que se disponga al efecto en el reglamento del órgano legislativo. Ese procedimiento se distribuye en varias fases o etapas sucesivas pero diferentes, claramente determinadas, no confundibles entre sí. Pero es indispensable que se guarde sin embargo entre ellas la debida correspondencia y armonía para la elaboración de la ley. Así, la formación de la ley empieza con una propuesta, que se denomina iniciativa legislativa; a ella sigue una fase de discusión o debate en el órgano legislativo; luego, concluida la etapa anterior, adviene la decisión, la cual ha de producirse mediante la votación con las mayorías requeridas por la Constitución. Sin embargo, todavía no es suficiente para la existencia de la ley y se requieren requisitos posteriores, cuales son la sanción, la promulgación y la publicación de la ley. En cuanto hace a la iniciativa legislativa, su regulación constitucional y reglamentaria es de enorme trascendencia jurídica y democrática. Aquí se define quién puede válidamente proponer un proyecto de ley. Así, en los regímenes monárquicos y en las demás especies de Estado autoritario, la iniciativa legislativa era reservada al monarca o al titular de la rama ejecutiva del poder; al contrario, en regímenes democráticos con preponderancia del legislativo, la iniciativa para la formación de la ley se reserva para los integrantes de la rama legislativa del poder, como ocurrió en la Constitución Jacobina de 1793, o como sucede en la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica, en que ella se reserva a las comisiones legislativas del Congreso, o como sucedió en Colombia durante la vigencia de la Constitución de Rionegro de 1863. En ocasiones, se legitima para la proposición de la ley a las dos ramas del poder mencionadas anteriormente, como sucedía en la Constitución de 1886, en la cual se autorizaba para esos fines a los miembros del Congreso y también a los ministros como órgano de comunicación del Presidente de la República con el Congreso. En la Constitución de 1991, conforme a lo dispuesto por los artículos 154, 155 y 156 están legitimados para ejercer la iniciativa legislativa en cualquiera de las Cámaras los miembros de estas, el Gobierno Nacional, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República en las materias relacionadas con sus funciones; y un número de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral existente en la fecha respectiva o el 30% de los concejales o diputados del País. Es decir, en la actualidad existe iniciativa legislativa de los congresistas, de los ministros, de las entidades nombradas anteriormente, e iniciativa popular. Con todo, cuando se trata de introducir reformas a la Constitución Política mediante referendo, la iniciativa para ese efecto es especial y restringida. Sólo se encuentran legitimados para proponer el proyecto de ley respectivo el Gobierno o los ciudadanos en las condiciones establecidas en el artículo 155 de la Constitución, por imperativa disposición del artículo 378 de la Carta. Al Congreso de la República le corresponde tramitar y decidir sobre el proyecto que sobre el particular se le presente, atribución que ha de ejercer a plenitud y sin cortapisa alguna. Pero, se repite, la iniciativa queda restringida por Ministerio de la Constitución de tal suerte que sólo puede ser el proyecto de origen gubernamental o popular, según ya se ha dicho.
Ello no significa sin embargo, que en esta hipótesis puedan confundirse las modificaciones, adiciones o supresiones que al proyecto se introduzcan por los legisladores en ejercicio de su condición de tales, o por ellos en virtud de una propuesta concreta de un Ministro, con la etapa ya superada de la iniciativa legislativa. Esta quedó atrás, ya se surtió, se agotó con su ejercicio, se consumó en ese momento. Es decir, es única e irrepetible en el trámite del mismo proyecto. Por un elemental principio de orden lógico - jurídico el procedimiento es una secuencia de actos sucesivos que, de suyo, suponen la realización de los que anteceden para que puedan cumplirse los subsiguientes. Sin romper abruptamente con esta noción que por lo obvia no sería necesario recordar, ha de reiterarse que la discusión o debate del proyecto no puede realizarse si el proyecto no ha sido presentado. De ello se sigue, en rigor, que el debate o discusión no puede confundirse con la iniciativa del proyecto, por una parte; y, por otra parte, surge con claridad que la discusión o debate no puede sustituir a la etapa anterior, ni mezclarse desordenadamente con la iniciativa legislativa. No se trata aquí de un simple formalismo. No. Lo que se quiere impedir tanto por la Constitución como por el reglamento del Congreso es que se presente un proyecto, se abra su discusión y luego, a hurtadillas, “ burla burlando”, sigilosamente o con apariencia de ser público, se introduzcan temas nuevos al proyecto respectivo a pretexto de proponer modificaciones, adiciones o supresiones al articulado del proyecto original. Estas son legítimas sólo, y sólo sí se refieren a la materia original del proyecto. Ello es así, pues como ya se dijo, esta queda delimitada cuando el proyecto se presenta, así queda circunscrito el ámbito competencial del legislador o del Constituyente para ese proyecto. De manera que una alteración abierta o soterrada de la materia que se anunció a los ciudadanos y a los miembros del Congreso como objeto sobre el cual versaría la legislación o la reforma constitucional que se discute, rompe con el principio democrático para sorprender a todos con una ley o una reforma a la Constitución distinta por su contenido material a la que fue públicamente anunciada cuando el proyecto se publicó en la Gaceta del Congreso.
Como aparece en el expediente legislativo que culminó con la expedición de la Ley 796 de 2003, en el trámite de esta se ejerció la iniciativa legislativa por el Gobierno con la presentación del proyecto de ley el 7 de agosto de 2002 según constancia suscrita por el Secretario General del Senado de la República (E.) de esa fecha, publicada junto con el proyecto citado y su exposición de motivos bajo el número 047 de 2002/Senado en la Gaceta del Congreso No. 323 del viernes 9 de agosto de 2002. En ese momento, con su presentación, se agotó la iniciativa gubernamental con respecto a esta ley específica. No obstante ello mediante oficio No. 2709 de 16 de septiembre de 2002, dirigido no a la Secretaría General del Senado de la República donde se presentó el proyecto original sino a los miembros de la Comisión de Ponentes de Senado y Cámara de Representantes, el Ministro del Interior manifestó que:
“pongo en sus manos un nuevo borrador del proyecto original del referendo”, a lo cual agregó que “también les envío un primer borrador del proyecto de informe, como verán muy claramente redactado desde la perspectiva de ustedes y con referencia a sus colegas”. Pero es más, como si fuera poco lo anterior, en oficio de 20 de septiembre de 2002, también dirigido a los miembros de la Comisión de Ponentes de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara, manifestó el ministro citado que “para su consideración me permito remitirles la nueva versión del referendo que contiene una modificación puramente formal a la pregunta doce (12) y la inclusión de la número catorce (14) discutida hoy por ustedes con el señor Presidente de la República”.
De la misma manera se ejerció también la iniciativa legislativa cuando ya se había agotado la oportunidad para ello el 5 de noviembre de 2002 por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, so pretexto de introducir modificaciones a los numerales que en la Ley 796 de 2003 corresponden a los números 4 y 14. De ello el propio Gobierno Nacional tuvo plena conciencia de lo que estaba haciendo y, por esa razón tales modificaciones fueron presentadas por escrito dirigido al Presidente de la Cámara de Representantes, quien ordenó la publicación en la Gaceta del Congreso. Contrasta este proceder con lo que no se hizo con las alteraciones al texto original que presentó otro miembro del Gobierno, el Ministro del Interior, el 20 de septiembre y el 2 de octubre de 2002, como se expresó en el párrafo que antecede. En efecto, mediante el singular e inusitado, ilegal e inconstitucional procedimiento anotado, el Gobierno le introdujo modificaciones sustanciales a los numerales 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 12 del artículo 1º y al artículo 2º del proyecto original. Además, fueron suprimidos los numerales 11 y 15 que se referían en su orden a los honorarios de diputados y concejales y a la eliminación del servicio militar obligatorio.
- En el numeral 2º se exceptúan las votaciones de mero trámite del voto nominal y público. - En el numeral 3º se eliminó como causal de pérdida de investidura de los Congresistas la invocación de incapacidades no justificadas, o la celebración de acuerdos para permitir que otros miembros de la lista respectiva ocupen la curul correspondiente en el Congreso.
En este numeral se propone el establecimiento de una nueva forma de asignación de curules en las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales y las Juntas Administradoras Locales y se eliminan las circunscripciones especiales de paz - En el numeral 7º se instituye la causal de pérdida de investidura para Diputados y Concejales.
- En el numeral 12, que en la ley finalmente aprobada corresponde al numeral 11 se erige como causal de pérdida de investidura de Diputados y Concejales el conocimiento de la prohibición de conceder auxilios a personas o entidades privadas a cargo del Tesoro Público. - El artículo 2º del proyecto original que se denominaba “vigencia y nuevas elecciones” y que incluía bajo el subterfugio de un “anticipo de las elecciones” de Congreso para el año de 2006, la revocatoria de la elección anterior, se transforma en uno nuevo en cuanto sólo deja lo relativo a la vigencia y no incorpora el propósito de realizar nuevas elecciones anticipadas, que había sido objeto de críticas severas por su inconstitucionalidad.
Adicionalmente ha de observarse que lo que el Ministro del Interior denomina en el oficio de 20 de septiembre de 2002 “modificación puramente formal a la pregunta doce (12)” es, en realidad una modificación material y de fondo pues no es lo mismo disponer que
“el ahorro generado en las entidades territoriales por la supresión de las contraloría y las personerías” se destinará a los fines allí establecidos, que ordenar que a ello se aplique el ahorro que provenga de todo el “presente acto legislativo”. Eso tiene consecuencias totalmente diferentes ya que en este último caso la cuantía destinada a las entidades territoriales sería sustancialmente mayor. Fue esa una modificación con cálculos matemáticos y propósitos muy definidos para disminuir los ingresos de las entidades territoriales, que sin embargo se presentó embozalada como una “modificación puramente formal a la pregunta doce (12).
Además, se agrega que en los respectivos presupuestos no se incluirán “partidas globales, excepto las necesarias para atender emergencias y desastres”. Se dispone que el Congreso “participará activamente en la dirección y control de los ingresos y los gastos públicos, lo cual comprenderá, tanto el análisis y la decisión sobre la inversión nacional, como sobre la regional”. Por último, se ordena que en la Ley Orgánica del Presupuesto se reglamente la materia, la realización de las “audiencias públicas especiales de control político, en las cuales los Congresistas formularán los reclamos y aspiraciones de la comunidad”. En el parágrafo, por su parte, se reitera la prohibición de disponer la inversión de dineros públicos como auxilios a personas privadas, que ya existe para el Congreso y se extiende a todos “los miembros de las Corporaciones Públicas” en la “elaboración y aprobación de presupuesto en todas las entidades territoriales”.
Como salta a la vista, sin necesidad de esforzados razonamientos de gran complejidad, puede apreciarse que en la pregunta número 4 no se encuentra contenida una sola norma propuesta sino varias, así: a) una atinente a la celebración de “audiencias públicas consultivas” para incluir sus resultados en el proyecto de presupuesto sobre los “gastos de inversión”, sin que se expliquen ni se sepa en qué consisten tales audiencias, ni quienes participan, ni absolutamente nada; b) la orden de incluir en el proyecto de presupuesto respecto de los gastos de inversión los resultados del análisis que se realice
“por las comisiones constitucionales”, lo que es distinto a la discusión y aprobación del proyecto en las comisiones económicas constitucionales permanentes que corresponda, es decir, es una norma nueva; c) la orden de incluir en ese proyecto lo que resulte del análisis hecho sobre el particular por “las bancadas de cada departamento y Bogotá”; d) la prohibición de incluir en el presupuesto “partidas globales”, concepto que no se define; e) la disposición según la cual el Congreso “participará activamente en la dirección y control de los ingresos y los gastos públicos, lo cual comprenderá, tanto el análisis y decisión sobre la inversión nacional, como sobre la regional”, contenido normativo específico y distinto a los anteriores; f) el precepto que ordena que la Ley Orgánica del Presupuesto “reglamentará la materia”, así como las “audiencias públicas especiales de control político” en las cuales, fuera de las sesiones del Congreso para la discusión del presupuesto “los Congresistas formularán los reclamos y aspiraciones de la comunidad”; g) por último, la prohibición de la “destinación de la inversión de dineros públicos” en los respectivos presupuestos por parte de los miembros de las comisiones públicas, incluidas “todas las entidades territoriales”.
· En la pregunta número 6 se propone modificar los artículos 171, 176 y 263 de la Constitución Política. En esa pregunta, aparentemente única, en cuanto hace al artículo 171 de la Carta que se propone modificar, se presentan varias propuestas, así: a) en el primero de ellos se dispone que el Senado de la República estará integrado por 83 Senadores; b) se dispone que 78 se elijan en circunscripción nacional, 2 en circunscripción nacional por comunidades indígenas, y 3 en circunscripción nacional especial de minorías políticas; c) se establece un umbral del “dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente”, para que se tenga en cuenta una lista para la asignación de curules; d) se ordena que tal asignación se hará por “el sistema de cifra repartidora”, para cuyo establecimiento servirá “como base para el cálculo solamente el total de votos válidos obtenido por estas listas”; e) se reitera que los ciudadanos colombianos residentes en el exterior podrán votar en las elecciones para Senado de la República; f) se preceptúa que en la elección de Senadores por las Comunidades Indígenas se aplicará “el sistema de cifra repartidora”; g) se establecen los requisitos que deben cumplir quienes aspiren a ser elegidos como Senadores por las Comunidades Indígenas; h) se faculta al Presidente de la República para expedir por decreto en los tres meses siguientes a la aprobación de la reforma constitucional por medio de referendo las normas “para la elección de minorías políticas”, si el Congreso no aprueba la ley correspondiente transcurrido un año de la vigencia de la reforma constitucional que se pretende.
Con respecto al artículo 176 de la Carta Política, son también varias las preguntas formuladas, así: a) se dispone que la Cámara de Representantes se elija en circunscripciones territoriales y especiales, lo que no es nuevo; b) se establece que para integrar la Cámara de Representantes “habrá 2 representantes por cada circunscripción territorial y 1 más por cada 1.16 por ciento de la población nacional o fracción mayor del 0.58 por ciento de la población nacional que resida en la respectiva circunscripción, por encima del 1.16 por ciento inicial”; c) se reitera que cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá conformarán una circunscripción territorial; d) se establece un umbral del “cincuenta por ciento (50%) del respectivo cociente electoral”
como mínimo para que sean tenidas en cuenta las listas para la asignación de curules en la Cámara de Representantes; e) se establece el sistema de cifra repartidora para tal asignación, “tomando como base para el cálculo sólo el total de los votos válidos emitidos por estas listas”; f) se ordena que si ninguna de las listas supera tal umbral, se asignen entonces las curules todas,
“por el sistema de cifra repartidora, definido en el artículo 263 de la Constitución Política”; g) se agrega que formarán parte de la Cámara de Representantes, adicionalmente, “cuatro (4) representantes para circunscripciones especiales”, de los cuales dos se asignarán para las comunidades negras, uno para la comunidad indígena y uno por los colombianos residentes en el exterior.
Como si fuera poco, en el texto propuesto se incluyó un parágrafo, declarado inexequible afortunadamente, mediante el cual se dispone que el Gobierno “podrá establecer, por una sola vez, circunscripciones especiales de para las elecciones a corporaciones públicas que se realicen antes del 7 de agosto del año 2006, o nombrar directamente, por una sola vez, un número plural de Congresistas, Diputados y Concejales, en representación de los mencionados grupos en proceso de paz y desmovilizados”, cuando ello ocurra “bajo la dirección del Gobierno”. Los nombres de tales Congresistas, Diputados y Concejales, según el parágrafo propuesto, “serán convenidos entre el Gobierno y los grupos armados, y su designación corresponderá al Presidente de la República”. Este, además, queda facultado para eximir del cumplimiento de las inhabilidades y requisitos necesarios para ser Congresista, Diputado o Concejal, a quienes designe para el efecto. Para mayor abundamiento, se incluye luego otra norma en un parágrafo transitorio, conforme al cual al entrar en vigor la reforma constitucional que se proyecta, ningún departamento “deberá perder más del 33% de su representación actual en la Cámara de Representantes”.
Y se añade que si esa situación se presenta, “se asignará una curul adicional en dicha Cámara, a cada uno de estos departamentos”.
· En la pregunta número 7 se incluyen igualmente varias. A pretexto de reformar el artículo 183 de la Constitución Política. En efecto: a) las causales de pérdida de investidura antes existentes en la Constitución para los Congresistas, se extienden a “los diputados, los concejales y cualquier otro miembro de las corporaciones elegidas popularmente”; b) se modifica la causal de pérdida de la investidura por inasistencia a las sesiones plenarias o las comisiones respectivas; c) se adicionan dos nuevos numerales, ahora como 6 y 7 del artículo 183 de la Constitución, mediante los cuales se erige como causal para pérdida de la investidura la violación del régimen de financiación de campañas electorales, la compra de votos, la participación en prácticas de trashumancia electoral, y la gestión o aceptación de auxilios con recursos públicos en cualquiera de sus modalidades; d) se deja a la ley la reglamentación de la pérdida de la investidura, con sometimiento a “los principios de proporcionalidad, legalidad, debido proceso y culpabilidad”, así como el “procedimiento para tramitarla”; e) se agrega, además, que tanto la sanción como su graduación requerirá, para el futuro, “mayoría calificada”; f) en el segundo inciso del parágrafo segundo se faculta al Presidente de la República para la expedición de un “decreto con fuerza de ley” que “adopte las disposiciones” contenidas en ese artículo; g) en el parágrafo tercero se tipifica como “falta gravísima” sancionable con “pérdida del empleo”
la conducta del servidor público que ofrezca cuotas o prebendas burocráticas a los miembros de las corporaciones públicas como contraprestación a la aprobación de proyectos de que ellas conocen.
· En cuanto a la pregunta número 8, que pretende introducir un nuevo texto al artículo 187 de la Constitución, contiene también varias preguntas. Así: a) a partir de la vigencia de la reforma constitucional en curso, se prohibe a toda
“persona” la pensión con “cargo a recursos de naturaleza pública”, que sea superior a 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes; b) de tal prohibición se exceptúa a quienes tengan ya derechos adquiridos y a quienes se encuentren amparados por regímenes pensiónales exceptuados y especiales; c) se dispone que los regímenes pensiónales exceptuados, especiales o provenientes de normas y acuerdos entre nacionales de cualquier naturaleza, “expiran el 31 de diciembre de 2007”; d) a esta última norma se le introduce como excepción lo atinente al régimen pensional del Presidente de la República, pues se ordena que la norma pensional tenga “eficacia desde la fecha de entrada” en vigencia de la reforma constitucional en ciernes; e) se ordena que “la ley del Sistema General de Pensiones” reglamente un régimen de transición; f) se dispone que los requisitos y beneficios pensiónales para todas las personas se regulen por “la ley del Sistema General de Pensiones”; g) se prohibe la celebración futura de acuerdos entre nacionales para apartarse del Sistema General de Pensiones, así como la invocación de cualquier disposición que permita llegar a ese resultado, h) prohibe el reconocimiento de pensiones de vejez o de jubilación a personas menores de 55 años; i) dispone que en la ley general de pensiones se ordene la revisión de las decretadas sin el cumplimiento de requisitos legales, o con abuso del derecho; j) se congelan los salarios y pensiones de los servidores públicos, o de personas a quienes se les paguen con recursos públicos “a partir del 1º de enero del año 2005 y hasta diciembre de 2006”; k) por último, “se excluye de esta disposición el régimen legal para los miembros de la fuerza pública”.
De acuerdo con lo establecido en el Título XIII de la Constitución Política, el referendo es uno de los medios por ella autorizados para su reforma. La reforma o revisión de la Constitución se encuentra sometida no sólo a los principios y valores constitucionales, sino que impone otras limitaciones para su ejercicio. Ello implica que la institución o los artículos que se pretende reformar deben guardar relación material con aquellos con los cuales se pretende adicionarlos, restringirlos o sustituirlos. Pero no puede suspender la Constitución ni total ni parcialmente, ni mucho menos llegar a la “fractura de la Constitución”. En la Ley 796 de 2003 en algunas de las preguntas se procede en sentido contrario. Así sucede, en efecto, con la pregunta número 8 en cuanto a la prohibición de incrementar salarios y pensiones de los altos servidores públicos, que es de carácter temporal; y con la pregunta número 14, que congela salarios y pensiones para todos los demás servidores públicos, norma también de carácter temporal. Cumplido en uno y otro caso el tiempo que dure la congelación salarial y pensional, esta desaparece. Quiere ello entonces decir que, durante ese tiempo, se suspenden las normas constitucionales protectoras del mantenimiento del poder adquisitivo real de los ingresos de TODOS LOS SERVIDORES PÚBLICOS. De esta suerte, no hay reforma a la Constitución sino suspensión de la misma, lo que no se encuentra autorizado en norma alguna de la Carta Política.
Aparentemente el argumento sacaría avante la introducción de reformas a la ley con una reforma constitucional. Pero en realidad por probar demasiado no prueba nada. En cambio, desconoce los límites propios del poder de revisión a la Constitución Política y confunde la función constituyente con la función legislativa. Es claro que la Constitución es la ley fundamental del Estado. Es decir, en ella descansa la unidad del ordenamiento jurídico. Sus normas no son un agregado sucesivo de artículos inconexos entre sí, sino un todo sistemático que condiciona la validez de las leyes que luego se expidan por el Congreso de la República y, desde luego las demás regulaciones de los organismos inferiores. De esta manera, las normas constitucionales son trascendentes, superiores, con vocación de estabilidad y permanencia. Por tal razón no pueden recibir igual tratamiento que las leyes y otras normas inferiores en categoría. Ni puede tampoco acudirse al subterfugio de rebajar a la Constitución a planos inferiores llevando a su articulado textos normativos de orden legal, a pretexto de cambiar el orden jerárquico normativo de estos últimos, en lo que algunos con un barbarismo denominan “constitucionalizar la ley”. Lo que en el fondo sucede es que para eludir los debates frente a la Constitución y para precaver eventuales fallos de inexequibilidad de algunas leyes se acude a realizar una distorsión de la propia Carta presentando como reformas a esta la expedición de leyes que de no ser consumado ese fraude, no podrían ser expedidas. Además, en otros casos, se llevan a la Constitución normas inferiores para, de esa manera, disminuir la trascendencia jurídico política y social de la Constitución, incorporando a su texto disposiciones que muy lejos están de ser fundamentales para el funcionamiento del Estado.
Así: a) en la pregunta número 1, a pretexto de combatir prácticas de corrupción política, se establece una prohibición para contratar a quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por delitos que afecten el patrimonio del Estado. Tal prohibición, se encuentra ya en el artículo 8º de la Ley 80 de 1993 y en el Código Disciplinario Unico (Ley 734 de 2002). Pero inclusive si estas normas ya existentes se consideran benignas, nada impediría a otra ley aumentar su drasticidad; b) en la pregunta número 2, se introduce el voto nominal y público en las corporaciones públicas. En cuanto al Congreso, se observa que la Ley 5ª de 1992 ya establece la posibilidad de que a petición de cualquiera de sus miembros, una votación se realice mediante voto nominal. Para las demás corporaciones, así podría disponerlo la ley; c) en la pregunta número 5 se introducen normas para que los servicios técnicos y administrativos de las Cámaras y las funciones administrativas del Congreso no se cumplan por los Congresistas, sino por entidades públicas o privadas. Para esta reforma, sería suficiente una sencilla modificación a la Ley 5ª de 1992; d) en la pregunta número 8 , al igual que en la pregunta número 14, para dictar disposiciones sobre salarios y pensiones de todos los servidores públicos, bastaría sujetarse a lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992, si el propósito no fuera el de eludir el cumplimiento de la Constitución llevando a ella normas prohibitivas, que, por lo demás, desconocen convenios internacionales que atentan de manera grave contra los derechos colectivos de los trabajadores, garantizados por Convenios de la OIT aprobados por Colombia, lo que significa que se vulnera también el artículo 93 de la Carta Política; e) las complejas normas que para la formación del presupuesto se incluyen en la pregunta número 4, más parecen propias de la Ley Orgánica del Presupuesto que de la Constitución; f) la pregunta 16 para la supuesta campaña contra la drogadicción, tuvo como anticipo, a propuesta del Gobierno, la Ley 775 de 2002, lo que demuestra su desubicación en un proyecto de reforma constitucional. Bajo esa consideración del lugar que ocupa la Carta Política en el ordenamiento jurídico, aparece entonces como contrario a una reforma constitucional que se introduzcan normas en ella que podrían ser adoptadas en el ordenamiento legal sin reformar la Constitución. Pero sometidas a esta como lo exige un Estado de Derecho.
En cambio, en relación con el referendo constitucional de iniciativa gubernamental, ni el artículo 378 de la Carta ni la Ley 134 de 1994 dijeron nada. Se guardó silencio. Ello explica, sin lugar a duda alguna, que en el por fortuna no realizado referendo que por el Gobierno se propuso para el año 2000, en el texto del Proyecto de Ley No. 261 de 2000, se señalaba, textualmente conforme a las normas citadas: “sométese a referendo el proyecto de reforma constitucional incorporado a esta ley, y convocase al Pueblo soberano a expresar su decisión el 16 de julio de 2000”, fecha esta que para el caso era determinada, precisa, concreta, y que en los debates parlamentarios de entonces se propuso hacerla determinable no por el Gobierno, sino por el Congreso en la ley misma. Convocar, según la acepción que a este vocablo se le da en la lengua española en el Diccionario de la Real Academia significa; “citar, llamar a varias personas para que concurran a lugar o acto determinado”. Para el caso, a una votación ciudadana para expresar su aceptación o rechazo a un proyecto de reforma constitucional sometido a su consideración. De manera que es indispensable saber por cada uno de los ciudadanos la fecha precisa en que habrá de realizarse tal votación, ya sea porque se indique el año, el mes y el día en que ella habrá de ocurrir, o porque de antemano sea posible determinarlos con el sólo texto de la ley expedida por el Congreso, con expresiones claras, que no dejen en duda sobre el particular, como por ejemplo el cuarto domingo siguiente a la celebración de las elecciones de Alcaldes y Gobernadores en el año 2003, u otra parecida, como al final se hizo en el no celebrado referendo del año 2000.
Los dos proyectos pretendían reformar algunos artículos de la Constitución vigente. Y en efecto, mientras la Ley 796 de 2003 propuso respecto de los artículos 108 y 263 nuevos textos para reformar los vigentes al momento de la expedición de esa ley, el Acto Legislativo No. 1 de 2003 reformó los artículos 108 y 263 de la Constitución. Ello significa, claramente que al ciudadano votante la Ley 796 de 2003 lo convoca a reformar el texto normativo de los artículos 108 y 263 de la Constitución vigentes el 23 de enero de este año. A ellos se refirieron la iniciativa legislativa gubernamental, los debates adelantados en el Congreso, la votación que allí se surtió para su incorporación a ley y la sanción presidencial. De manera pues que sobre esos textos de las normas citadas es sobre los que se convoca a los ciudadanos a expresar si quieren o no que sean reformados, o si se abstienen de votarlos positivamente o negativamente. Sin embargo, como esos artículos en el entretanto fueron reformados por el Acto Legislativo No. 1 de 2003, ello significa que a los votantes en el referendo se les convoca a reformar unos artículos cuyo texto varió y, en consecuencia, ahora la reforma propuesta a la consideración popular sobre unos textos que ya no existen porque fueron sustituidos por otros, carece de objeto. De esta suerte, el mantenimiento de las preguntas que en referendo aluden a los artículos 108 y 263 de la Constitución Política constituyen un engaño al votante, una falta de claridad y precisión que le impide saber qué vota positiva y qué vota negativamente como lo exige el artículo 378 de la Carta Política.
No se trata aquí, como equivocadamente se expresa en la sentencia de la cual discrepamos de un posible conflicto de normas en el tiempo. No. Lo que ocurre es que el referendo propone a los ciudadanos reformar normas constitucionales anteriores a la vigencia del Acto Legislativo No. 1 de 2003, como si éste no existiera, cuando la realidad jurídico constitucional ya no es la misma. Es por completo diferente esta singular situación a un conflicto de normas en el tiempo, pues como es obvio tal conflicto no puede existir entre las normas constitucionales incorporadas a la Carta por el citado Acto Legislativo y las incluidas en una ley en la que se contiene apenas una propuesta para reformar la Constitución cuando las normas de ese Acto Legislativo no formaban parte de la Carta Política. SECCIÓN UNDÉCIMA
Desde luego que la Constitución no es irreformable. Pero para su reforma se exigen unos requisitos determinados, de obligatorio cumplimiento, que impiden llevarla a cabo con la misma facilidad con que se expide o se modifica una ley. Por eso, desde los albores del Siglo XX, entre otras clasificaciones, se distingue entre Constituciones rígidas y Constituciones flexibles. Ha sido característica de las Constituciones Colombianas la autorización de su reforma mediante procedimientos específicos, de un mayor grado de dificultad que la que corresponde a la expedición de la ley. Así sucedía, en efecto, con la Constitución de Rionegro que extremó la posibilidad de reformarla, con la exigencia de la unanimidad del Senado de Plenipotenciarios de los Estados, lo cual en la práctica la hizo irreformable. En la Constitución de 1886 se estableció que para reformarla se requeriría acto legislativo expedido por el Congreso, en dos legislaturas ordinarias y sucesivas, el segundo de los cuales requería la aprobación de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara, como puede observarse de la simple lectura del artículo 218 de esa Constitución, derogada por el artículo 380 de la Constitución de 1991.
Conforme a lo expuesto, la Constitución Política vigente, es también una Constitución rígida. Para reformarla, cuando el mecanismo utilizado para ello sea el de un referendo, el artículo 378 exige que ello suceda con el cumplimiento estricto de los requisitos que allí se señalan. El primero, que la iniciativa sea del Gobierno, o de los ciudadanos. El segundo, que el referendo se convoque por el Congreso de la República,
“mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras”, requisito que no se cumplió en este caso por la Cámara de Representantes y que no se encuentra demostrado en cuanto a la aprobación de la ley en el Senado de la República, como pasa a demostrarse.
En la Cámara de Representantes, la totalidad de sus integrantes es de 166. Ello significa que la mayoría absoluta de sus miembros es, entonces de la mitad más uno de ellos, es decir, esa mayoría se integra por 84 representantes, requisito que no se cumplió porque sólo obtuvo 82 votos al repetir el segundo debate. Tal cual aparece en la Gaceta del Congreso No. 43 del miércoles 5 de febrero de 2003, en la sesión plenaria extraordinaria del 20 de diciembre de 2002 se consideró el informe de la “Comisión de Mediación”o de “Conciliación”en relación con las diferencias surgidas entre la aprobación del proyecto de ley 057 de 2002/Cámara, 047/2002 Senado mediante el cual se convoca al pueblo a un referendo para reformar la Constitución.
Luego, la discriminación de la votación, concreta sobre la conciliación propuesta con indicación específica de la votación de cada uno de los representantes que votaron, aparece en las páginas 57 y 58 de la Gaceta del Congreso No. 43 del miércoles 5 de febrero de 2003, ya citada, así: “Conciliación // diciembre 20 de 2002 // votar en bloque conciliación referendo // tipo de mayoría: simple (69) ... SÍ : 82 // NO: 31 //”.
Se afirma en la sentencia que la Secretaría General de la Cámara el 20 de diciembre de 2002 certificó que el texto de la conciliación propuesta sobre el proyecto de ley que convoca a un referendo fue aprobado por mayoría; y se afirma también la existencia de una certificación según la cual tal conciliación no había sido aprobada por mayoría de 155 representantes que asistieron a la sesión. Pero, como queda palmariamente demostrado, con la discriminación de la votación y con el acta de la sesión celebrada de manera extraordinaria el 20 de diciembre de 2002, que aparece en la Gaceta No. 43 del miércoles 5 de febrero de 2003, aprobada por unanimidad por la Cámara de Representantes y suscrita en ejercicio de sus funciones por el Presidente, el Primer Vicepresidente, el Segundo Vicepresidente, el Secretario General y el Subsecretario General de esa Corporación (Gaceta del Congreso citada página 88, columna primera), no queda ninguna duda de un hecho rotundamente cierto: la votación del acta de conciliación sobre la ley que convoca a un referendo y a la que correspondió el número 796 de 2003, no obtuvo sino 82 votos, cuando para aprobarla se requerían 84 votos. Es incuestionable que así se quiera ocultar o se acuda a supuestos criterios interpretativos de la prueba documental para confundir, lo que es transparente no puede presentarse como dudoso, ni oscurecer lo que es claro, ni pretextarse ambigüedad cuando ésta no existe. Si para no violar el artículo 378 de la Carta se requerían 84 votos y sólo se obtuvieron 82, la consecuencia no puede ser sino una sola: la ley no se aprobó como lo exige la Constitución y ha debido declararse inexequible, lo que no se hizo.
En la sesión del 19 de diciembre de 2002, cuya acta aparece publicada en la Gaceta No. 46 de 2003, se expresa que el texto conciliado fue aprobado “por la mayoría de los presentes, con el quórum constitucional a través de votación ordinaria”. Pero, ni se dice cuántos son los presentes en ese momento, ni cuántos Senadores votaron, lo que resulta necesario para establecer si se obtuvo o no se obtuvo la mayoría absoluta que exige el artículo 378 de la Carta. No es inusual que en una votación se presente, de manera excepcional, una situación en la cual quienes están presentes en el recinto, sin embargo no votan, como ocurrió en la votación sobre la supresión de las personerías que se proponía (Gaceta No. 13 de 2002, página 17); y tampoco es extraño que la Secretaría informe sobre una votación para aprobar por mayoría un proyecto y que luego, solicitada la verificación de la votación aparezca que éste no fue aprobado (Gaceta No. 16 de 2002, página 11). De esta suerte, lo que no aparece en la Gaceta No. 46 de 2003, es que en la sesión plenaria del Senado de 19 de diciembre de 2002, el segundo debate del proyecto de ley que convoca a un referendo haya obtenido, con certeza, los 52 votos que constituyen la mayoría absoluta de 102 Senadores.
Fecha ut supra. ALFREDO BELTRÁN SIERRA

References: artículo 155
 artículo 378
 artículo 378
 artículo 150
 artículo 151
 artículo 152
 artículo 378
 artículo 378
 artículo 163
 artículo 163
 artículo 191
 artículo 163
 artículo 169
 artículo 375
 artículo 47
 artículo 155
 artículo 378
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 171
 artículo 176
 artículo 263
 artículo 183
 artículo 183
 artículo 187
 artículo 8
 artículo 93
 artículo 378
 artículo 378
 artículo 218
 artículo 380
 artículo 378
 artículo 378
 artículo 378