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Timestamp: 2020-02-28 12:28:29+00:00

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BVerfG, Urteil vom 13.06.1989 - 2 BvE 1/88 - openJur
Urteil vom 13.06.1989 - 2 BvE 1/88
BVerfG, Urteil vom 13.06.1989 - 2 BvE 1/88
openJur 2011, 118393
c) dem Rechtsausschuß des Deutschen Bundestages (hier als Stellvertreter) durch die Antragsgegner zu 1) bis 3) verstößt gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, gegen den verfassungsrechtlich garantierten Minderheitenschutz als ein wesentliches Prinzip des Parlamentsrechts, gegen das Prinzip der repräsentativen Demokratie sowie gegen den für die Mitwirkung an der politischen Willensbildung geltenden strengen Gleichheitssatz.
2. Der Antragsteller hält die Hauptanträge für zulässig; er ist der Auffassung, die Antragsfrist gemäß § 64 Abs. 3 BVerfGG sei auch im Hinblick auf die Anträge zu 1), 2) und 4 b) gewahrt. Für den Beginn der 6-Monats-Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG könne nicht auf den Zeitpunkt der Verkündung der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GOBT) und der Geschäftsordnung für den Gemeinsamen Ausschuß (GOGA) abgestellt werden, maßgeblich sei vielmehr das Datum des Fraktionsausschlusses. Erst seit diesem Zeitpunkt habe er die im vorliegenden Verfahren beanstandete Benachteiligung als fraktionsloser Abgeordneter im Organstreit geltend machen können. Im Hinblick auf die "Abberufung" aus dem Gemeinsamen Ausschuß sei auf die Verkündung der Abberufung durch den amtierenden Vizepräsidenten in der Sitzung vom 8. Juni 1988 abzustellen.
c) Der Antrag zu 3) sei deshalb gerechtfertigt, weil kein Grund bestehe, die mit Schreibmöglichkeit und Telefonanschluß ausgerüsteten Sitze in den ersten zwei Bankreihen den Fraktionen vorzubehalten. Gerade als fraktionsloser Abgeordneter sei er in besonderem Maße darauf angewiesen, auch während der Debatten dringende Telefongespräche führen zu können, ohne dafür das Plenum verlassen zu müssen.
a) Der Antrag zu 1) sei unzulässig, weil die Antragsfrist gemäß § 64 Abs. 3 BVerfGE nicht gewahrt sei. Die Frist habe bereits am 18. Februar 1987 begonnen, als der Deutsche Bundestag in Anwesenheit des Antragstellers in seiner konstituierenden Sitzung die Übernahme der gesamten Geschäftsordnung des 10. Deutschen Bundestages beschlossen habe (Sten.Ber. 11/1, S. 12 B). Daß die angegriffenen Geschäftsordnungsvorschriften sich für den Antragsteller erst seit Verlust seiner Fraktionszugehörigkeit belastend auswirkten, sei für den Fristbeginn unerheblich, da § 64 Abs. 3 BVerfGG allein auf den Zeitpunkt der Kenntnisnahme von der Maßnahme abstelle.
bb) Unter dem Aspekt der formalen Gleichheit der Abgeordneten sei der grundsätzliche Ausschluß fraktionsloser Abgeordneter von der Mitgliedschaft im Ältestenrat aus sachlichen Gründen gerechtfertigt. Während bei den Vertretern der Fraktionen, die langfristig miteinander arbeiteten, ein Zwang zur Verständigung und Einigung bestehe, unterliege der fraktionslose Abgeordnete solchen Rücksichten nicht und befinde sich daher praktisch in einer "Veto-Position", mit der er jede Vereinbarung im Ältestenrat blockieren könne. Die Mitgliedschaft im Ältestenrat sei für den fraktionslosen Abgeordneten auch nicht Voraussetzung dafür, daß er seine parlamentarischen Rechte, insbesondere das Rede- und Stimmrecht im Plenum, sinnvoll und effektiv ausüben könne; die Interessen und Belange fraktionsloser Abgeordneter würden vom Präsidenten des Deutschen Bundestages wahrgenommen.
Die gegen die Festsetzung von Redezeiten in Einzelfällen gerichteten Anträge seien sachlich nicht begründet; dem Antragsteller seien Redezeiten mindestens in dem von der Verfassung gebotenen Umfang eingeräumt worden.
Der Antragsteller habe keinen Anspruch auf anteilige Beteiligung an den Fraktionszuschüssen. Deren Zweck widerspreche es, sie teilweise einzelnen Abgeordneten zu gewähren. Die Fraktionszuschüsse würden dafür verwandt, allen Abgeordneten der Fraktion eine "Infrastruktur" zur Verfügung zu stellen, welche im wesentlichen darin bestehe, daß die Abgeordneten sich in diversen Politikfeldern wissenschaftlich beraten lassen könnten und ihnen auch sonst Hilfestellung und Beratung in parlamentarischen Angelegenheiten gewährt werde. Die Fraktionszuschüsse kämen den einzelnen Fraktionsabgeordneten mittelbar, aber nicht unmittelbar zugute. Dies gelte auch für die Personalmittel der Fraktion. Sie würden ausschließlich für Fraktionsangestellte verwandt; das treffe auch für den im Entwurf des Fraktionshaushalts 1989 mißverständlich als "Abgeordnetenbüro-Stellen" ausgewiesenen Posten zu. Dieser beziehe sich auf Fraktionsbedienstete, die im Hinblick auf ihr Arbeitsgebiet dem für den entsprechenden Bereich verantwortlichen Abgeordneten zugeordnet seien. Die von der Fraktion zur Verfügung gestellten Dienstleistungen entlasteten die Abgeordneten zwar, aber nicht so, daß die Entlastung finanziell spezifiziert werden könnte.
1. Im Organstreit kann der einzelne Abgeordnete die behauptete Verletzung oder unmittelbare Gefährdung jedes Rechts, das mit seinem Status verfassungsrechtlich verbunden ist, im eigenen Namen geltend machen (vgl. BVerfGE 62, 1 [32] m.w.N.; 70, 324 [350]). Er ist antragsbefugt, wenn er schlüssig behauptet, daß er und der Antragsgegner an einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis unmittelbar beteiligt sind und daß der Antragsgegner hieraus erwachsende eigene Rechte des Antragstellers durch die beanstandete Maßnahme oder durch ein Unterlassen verletzt oder unmittelbar gefährdet hat.
bb) Auch die sachgemäße Wahrnehmung ihres Rechts, im Plenum des Bundestages das Wort zu ergreifen, erfordert nicht die Mitgliedschaft fraktionsloser Abgeordneter im Ältestenrat. Allerdings bringt es die gegenwärtig im Bundestag geübte Praxis mit sich, daß der fraktionslose Abgeordnete, obzwar er von der vom Ältestenrat vorgeschlagenen Tagesordnung nicht später unterrichtet wird als die fraktionsangehörigen Abgeordneten, erst während der Sitzung seinen Redewunsch beim amtierenden Präsidenten anmelden kann und erst daraufhin die ihm zugemessene Redezeit erfährt. Darin liegt eine Benachteiligung gegenüber denjenigen Abgeordneten, denen fraktionsintern zu einem früheren Zeitpunkt ein Anteil der ihrer Fraktion zugemessenen Gesamtredezeit eingeräumt wird und die in der Regel davon ausgehen können, aufgrund entsprechender - meist von einem Fraktionsgeschäftsführer vorgenommener - Anmeldung beim Sitzungspräsidenten in diesem Umfang in der Debatte auch zu Wort zu kommen. Diese die Rechte des fraktionslosen Abgeordneten nicht hinreichend beachtende Praxis läßt sich jedoch leicht ändern, sei es etwa, daß schon der Ältestenrat ihm bekannt gewordene Redewünsche fraktionsloser Abgeordneter angemessen berücksichtigt, sei es, daß diese nach Bekanntgabe der Tagesordnung dem Präsidenten des Bundestages ihre Absicht, das Wort zu nehmen, mitteilen und alsbald über die ihnen eingeräumte Redezeit unterrichtet werden, sei es, daß andere Wege zur Abhilfe beschritten werden. Eine frühzeitige Festsetzung seiner Redezeit dient nicht nur dem Interesse des fraktionslosen Abgeordneten an einer sachgerechten Vorbereitung, sie liegt auch im Interesse des Bundestages selbst, da sie geeignet ist, die Belastung der Sitzungen mit Geschäftsordnungsdebatten zu verhindern.
b) Der Antragsteller ist auch nicht dadurch in seinen Rechten verletzt, daß die Geschäftsordnung keine Bestimmung über eine Mindestredezeit des einzelnen Abgeordneten enthält. Bei der Aufteilung der festgelegten Dauer der Aussprache auf die Fraktionen pflegt der Bundestag einen Verteilungsschlüssel zugrunde zu legen, der nicht streng am Stärkeverhältnis der Fraktionen ausgerichtet ist, sondern die kleinen Fraktionen relativ begünstigt. Folgeweise kann auch der Antragsteller nicht darauf verwiesen werden, daß er nur weniger als ein Fünfhundertstel der Gesamtdauer einer Debatte beanspruchen könne. Andererseits steht der fraktionslose Abgeordnete einer Fraktion nicht gleich; im Gegensatz zu denjenigen Abgeordneten, die für ihre Fraktion sprechen und damit den Standpunkt einer Vielzahl von Abgeordneten zum Ausdruck bringen, spricht der fraktionslose Abgeordnete im Bundestag nur für sich selbst. Daraus folgt, daß der Antragsteller nicht verlangen kann, die gleiche Redezeit wie die kleinste Fraktion zu erhalten. Bei der Bemessung der Redezeit eines fraktionslosen Abgeordneten ist daher auf das Gewicht und die Schwierigkeit des Verhandlungsgegenstandes wie auf die Gesamtdauer der Aussprache (vgl. dazu auch § 35 Abs. 1 Satz 4 GOBT) und darauf Bedacht zu nehmen, ob er gleichgerichtete politische Ziele wie andere fraktionslose Mitglieder des Bundestages verfolgt und sich damit auch für diese äußert.
c) § 12 Satz 2 GOBT läßt die Rechte des Antragstellers unberührt. Dem Bundestag steht es frei, sich in Gremien, deren Mitglieder er ganz oder teilweise wählt, nach Maßgabe des Stärkeverhältnisses der Fraktionen vertreten zu lassen. Damit wird ebenso wie bei der Verteilung des Vorsitzes in den Ausschüssen (vgl. § 12 Satz 1 GOBT) der den Fraktionen in der parlamentarischen Arbeit zukommenden Bedeutung in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise Rechnung getragen.
c) Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, daß der Antragsteller über diese Dienstleistungen hinaus spezieller Hilfen bedarf, die analog zu den Fraktionszuschüssen nur mit Hilfe von Geldmitteln zu leisten wären. Der Antragsteller beansprucht vielmehr Finanzmittel für Vorhaben, die von der Zweckbestimmung der Fraktionszuschüsse nicht gedeckt sind und für die bereits Zahlungen nach dem Abgeordnetengesetz geleistet werden.
Nach § 57 Abs. 2 GOBT benennen die Fraktionen die Ausschußmitglieder und deren Stellvertreter. Dieses Verfahren entspricht, wie dargelegt (s. unter II. 1. b), der Bedeutung, die den Fraktionen für den politischen Willensbildungsprozeß im Parlament zukommt, und begegnet - mit der Einschränkung, daß auch fraktionslosen Abgeordneten eine Möglichkeit zur Mitarbeit in den Ausschüssen eröffnet werden muß - keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Es ist nur folgerichtig, daß nach der im Bundestag geübten Praxis Abgeordnete, die aus ihrer Fraktion ausgetreten oder ausgeschlossen worden sind, regelmäßig von dieser aus den Ausschüssen abberufen werden, in die sie von ihrer bisherigen Fraktion entsandt worden waren. Ein Abgeordneter wird durch eine solche Abberufung nicht in der Freiheit seines Mandats beeinträchtigt. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährt ihm zwar bei der gegenwärtigen Arbeitsorganisation des Bundestages einen Anspruch auf Mitarbeit in einem Ausschuß. Es erwächst ihm daraus aber kein Recht, für eine Fraktion, der er nicht (mehr) angehört, in einem Ausschuß tätig zu sein, selbst wenn er, wie der Antragsteller, die politischen Ziele der Fraktion als seine eigenen weiterhin zu verfolgen behauptet. Für eine derartige Verkürzung des sich aus der Geschäftsordnung ergebenden Anspruchs der Fraktion, entsprechend ihrem Stärkeverhältnis Abgeordnete in den Ausschuß zu entsenden (vgl. § 12 Satz 1 GOBT), bietet die Verfassung keine Grundlage.
Diese Auffassung läßt sich mit der vom Senat hervorgehobenen Bedeutung der Ausschußarbeit nicht vereinbaren. Indem die Ausschüsse über die Beschlußvorlage an das Plenum beraten, werden Entscheidungsalternativen aus dem Prozeß ausgeschieden und gegebenenfalls unterschiedliche (Detail-)Auffassungen zu einem Kompromiß zusammengeführt. Dagegen gilt die Debatte im Plenum nicht den Einzelheiten und wird auch nicht vergleichbar sachbezogen geführt. Wegen dieser Stufung des Entscheidungsprozesses kann die Abstimmung des Abgeordneten im Ausschuß durch sein Stimmrecht im Plenum weder ersetzt noch nachgeholt werden. Weil die auf die Beschlußempfehlung hinführende Arbeit im Ausschuß in diesem Sinne eine eigenständige - nicht nur vorbereitende - Qualität hat, kommt auch dem Stimmrecht im Ausschuß eine eigenständige Bedeutung zu. Kann es aber, trotz Teilnahme an der Debatte, nicht ausgeübt werden, ist es "in der Sache verkürzt" und dem Abgeordneten entzogen.
c) Die Entscheidung des Senats ergibt für die verfassungsrechtliche Herleitung der Ausschußrechte eine neue Sichtweise: Während das Rede- und Antragsrecht zum Gewährleistungsbereich des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gehört, soll die Einräumung des Stimmrechts der Rechtsetzungsbefugnis des Bundestages nach Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG unterfallen. Da die Statusgleichheit der Abgeordneten die Annahme verbietet, dieses Recht stehe dem Bundestag nur gegenüber fraktionslosen Abgeordneten zu, hätte der Bundestag es also gegenüber allen Abgeordneten. Danach müßte er in irgendeiner Weise den - fraktionsangehörigen - Ausschußmitgliedern das Stimmrecht bereits zuerkannt haben. Eine Entscheidung hierüber wäre nunmehr gegenüber dem Antragsteller als fraktionslosem Abgeordneten nachzuholen. Da um der Ausschußarbeit willen die Einräumung des Stimmrechts an fraktionsangehörige Abgeordnete notwendig ist, wird hiernach im Ergebnis eine unmittelbar zur Parlamentsarbeit gehörende Befugnis der Abgeordneten durch die Fraktionszugehörigkeit vermittelt (vgl. aber BVerfGE 70, 324 [362 f.]).
Auch das vom Senat im Urteil (C. I. 2.) als Richtmaß für die Ausgestaltung der Organisation und des Geschäftsgangs herangezogene Prinzip der Beteiligung aller Abgeordneten fordert hier m.E. keine Korrektur dahin, daß ein von Anfang an fraktionsloser oder später fraktionslos gewordener Abgeordneter ohne Vermittlung der Fraktionen Mitglied eines Ausschusses werden kann. Die Entscheidung des Senats, die dem fraktionslosen oder fraktionslos gewordenen Abgeordneten das Recht auf eine solche Mitgliedschaft zuspricht, überzeichnet den Abgeordnetenstatus in Richtung auf ein individuelles Grundrecht. Sie läßt außer acht, daß der Arbeitsaufgabe des Parlaments auch die den einzelnen Abgeordneten treffende Integrationslast als Prinzip innewohnt. Diese Integrationslast trägt eine Geschäftsordnungsregelung, die die mitgliedschaftliche Mitarbeit des Abgeordneten in den Ausschüssen davon abhängig macht, daß dieser sich, soweit ihm das zumutbar ist, in die politische Gliederung des Parlaments einbringt und sein Handeln danach ausrichtet. In aller Regel verdankt der Abgeordnete seine Wahl nicht so sehr der Betätigung eigener staatsbürgerlicher Rechte wie vielmehr seiner Aufstellung durch eine Partei oder Wählergruppe (§ 18 Abs. 1 BWG) und - wenn er über die Landesliste kandidiert hatte - dem Umstand, daß seine Partei die Sperrklausel überwinden konnte (§ 6 Abs. 6 BWG). Ob in dem Ausnahmefall, daß ein Wahlkreisbewerber als solcher in den Bundestag gewählt worden ist und dort keine seiner Richtung entsprechende, die Fraktionsbildung oder den Fraktionsbeitritt gestattende Gruppierung vorfindet, unter dem Gesichtspunkt des Minderheitenschutzes eine besondere Regelung zu treffen wäre, braucht hier nicht erörtert zu werden; entsprechendes gilt für den Fall der nachträglichen Zersplitterung einer Fraktion.
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