Source: http://kraken.slv.cz/2As11/2010
Timestamp: 2018-01-19 21:42:58+00:00

Document:
2As11/2010
2 As 11/2010-54
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Milu¹e Do¹kové a soudcù Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtìcha ©imíèka v právní vìci ¾alobce PULZ Invest, s. r. o., se sídlem Rapotín, U koupali¹tì 532, zastoupeného Mgr. Ondøejem Filipem, advokátem se sídlem Ústí nad Orlicí, Komenského 156, proti ¾alovanému Krajskému úøadu Olomouckého kraje, se sídlem Olomouc, Jeremenkova 40a, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravì ze dne 25. 6. 2008, è. j. 22 Ca 230/2007-24,
Usnesení Krajského soudu v Ostravì ze dne 25. 6. 2008, è. j. 22 Ca 230/2007-24, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Rozhodnutím ¾alovaného ze dne 18. 5. 2007, è. j. KUOK/40559/2007-2/937 bylo dle ustanovení § 89 odst. 1 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù zamítnuto odvolání ¾alobce proti rozhodnutí Mìstského úøadu ©umperk-stavebního úøadu, ze dne 28. 3. 2007, è. j. MUSP 35057/2007. Rozhodnutím prvostupòového orgánu, ve spojení s rozhodnutím ¾alovaného, bylo, s odkazem na ustanovení § 132, § 134 a § 171 zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen stavební zákon ) ¾alobci naøízeno zjednat nápravu zji¹tìného u¾ívání stavby, a to tak, ¾e se s okam¾itou platností (...) zakazuje vykonávat èinnost provozování veøejných hudebních produkcí ve stavbì na p. è. 47, k. ú. Rapotín, do doby vydání pravomocného rozhodnutí stavebního úøadu o zmìnì úèelu u¾ívání vý¹e uvedené stavby. Proti rozhodnutí o odvolání podal ¾alobce správní ¾alobu, která byla usnesením Krajského soudu v Ostravì odmítnuta.
Krajský soud v odùvodnìní svého usnesení uvedl, ¾e rozhodnutí správního orgánu prvého stupnì bylo vydáno v rámci dozoru ve vìcech územního plánování a stavebního øádu ve smyslu ustanovení § 171 stavebního zákona a jako takové pøedstavuje rozhodnutí, kterým se pouze prozatímnì øe¹í zji¹tìné nedostatky. Jedná se tak o rozhodnutí pøedbì¾né povahy, které je ve smyslu ustanovení § 46 odst. 1 písm. d) soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ) a ustanovení § 70 písm. b) s. ø. s. ze soudního pøezkumu vylouèeno. Úèelem tohoto rozhodnutí je snaha správního orgánu o prozatímní øe¹ení nelegálního stavu; k jeho nápravì pak mù¾e dojít po té, co ¾alobce podá návrh na zmìnu úèelu u¾ívání stavby.
Proti usnesení krajského soudu podal ¾alobce (dále jen stì¾ovatel ) kasaèní stí¾nost opírající se o ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s. Poukazuje pøedev¹ím na to, ¾e aby mohlo být napadené rozhodnutí pova¾ováno za rozhodnutí pøedbì¾né povahy, muselo by být logicky zahájeno a vedeno jiné správní øízení, kde by o vìci samé bylo rozhodnuto s koneènou platností. ®ádné takové øízení v¹ak zahájeno nebylo a z podnìtu správního orgánu zahájeno být ani nemù¾e. Stì¾ovatel sám není povinen podávat návrh na zahájení øízení o zmìnì u¾ívání stavby (jak to pøedpokládají správní orgány i krajský soud) za situace, kdy je pøesvìdèen, ¾e stavbu u¾ívá v souladu s právními pøedpisy. V pravomoci správního orgánu není, by» nepøímé, naøizování procesních úkonù stì¾ovateli (zde podat návrh na zahájení øízení) za situace, kdy takový úkon sám uèinit nechce. Stì¾ovatel je fakticky sankcionován zákazem èinnosti (hudební produkce) za to, ¾e návrh na zahájení øízení nepodal. Za takto nastalé situace pova¾uje stì¾ovatel rozhodnutí správního orgánu za rozhodnutí nezákonné a s definitivní platností omezující jeho èinnosti. Tím, ¾e byla ¾aloba odmítnuta, bylo stì¾ovateli upøeno právo domáhat se soudního pøezkumu správního rozhodnutí, jím¾ je zakazována èinnost; stì¾ovatel je pøitom pøesvìdèen, ¾e neu¾ívá stavbu v rozporu s kolaudaèním rozhodnutím, jak je mu vytýkáno. Pokud krajský soud v odùvodnìní uvádí, ¾e správní orgán svým rozhodnutím øe¹il nelegální stav a zji¹tìné nedostatky, pak je na místì uvést, ¾e existenci èi neexistenci protiprávního stavu krajský soud vùbec nezkoumal.
®alovaný ve svém vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedl, ¾e od kolaudace pøedmìtné stavby v roce 1964 jako jídelny, klubovny a kuchynì s pøíslu¹enstvím, nebyly provedeny ¾ádné zmìny v jejím u¾ívání. Vná¹ením hudebních produkcí je stavba u¾ívána v rozporu s kolaudaèním rozhodnutím. Je proto tøeba provést povolení zmìny u¾ívání stavby, k èemu¾ ale nedo¹lo. Naøízení zjednat nápravu stavebnímu úøadu umo¾òuje ustanovení § 132, § 134 a § 171 stavebního zákona. Pokud stì¾ovatel nepo¾ádá o zmìnu u¾ívání stavby, pak je na místì, aby stavbu u¾íval k úèelu, ke kterému byla zkolaudována. Navrhl proto, aby kasaèní stí¾nost byla zamítnuta.
V posuzovaném pøípadì je sporné, zda krajský soud správnì posoudil právní otázku povahy napadeného správního rozhodnutí, coby úkonu správního orgánu pøedbì¾né povahy podle ustanovení § 70 písm. b) s. ø. s.
Problematikou tzv. kompetenèních výluk, tedy rozhodnutí správních orgánù vylouèených ze soudního pøezkumu ve smyslu ustanovení § 70 písm. b) s. ø. s., se v minulosti zabýval v èetných rozhodnutích jak Nejvy¹¹í správní soud, tak i Ústavní soud. Namátkou lze uvést rozsudky ze dne 25. 9. 2008, è. j. 5 As 42/2008-42, ze dne 8. 10. 2004, è. j. 7 A 136/2002-67, a ze dne 18. 7. 2007, è. j. 9 As 46/2007-54 (v¹e dostupné na www.nssoud.cz), èi nálezy Ústavního soudu ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, a ze dne 3. 6. 2003, sp. zn. II. ÚS 419/01 (dostupné na www.nalus.usoud.cz). Závìry z této judikatury plynoucí byly analyzovány a vtìleny do rozsudku roz¹íøeného senátu zdej¹ího soudu ze dne 27. 10. 2009, è. j. 2 Afs 186/2006-54 (uveøejnìný pod è. 1982/2010 Sb. NSS). V nìm Nejvy¹¹í správní soud definoval podmínky, jejich¾ naplnìní umo¾òuje nahlí¾et na úkon správního orgánu jako na rozhodnutí pøedbì¾né povahy. Uvedl, ¾e [o] rozhodnutí pøedbì¾né povahy, na které dopadá výluka podle § 70 písm. b) s. ø. s., se jedná, pokud ve vztahu k rozhodnutí koneènému splòuje kumulativnì tøi podmínky: èasovou, vìcnou a osobní. Je tedy vydáno v ji¾ zahájeném øízení o vydání rozhodnutí koneèného nebo je zákonem stanovena pøimìøená lhùta pro zahájení takového øízení a úèinky pøedbì¾ného rozhodnutí musí být omezeny do vykonatelnosti rozhodnutí koneèného. Rozhodnutí koneèné pak v sobì musí vìcnì zahrnout vztahy upravené rozhodnutím pøedbì¾né povahy a musí být adresováno mj. i subjektu, jemu¾ bylo urèeno rozhodnutí pøedbì¾né. Z tìchto premis je tøeba vycházet i v nyní projednávaném pøípadì.
Pokud jde o nyní projednávanou vìc, stavební úøad pøi svém rozhodování vycházel ze skuteènosti, ¾e platné kolaudaèní povolení na stavbu z roku 1964 urèovalo úèel u¾ití stavby jako jídelny, klubovny a kuchynì s pøíslu¹enstvím. Pøi kontrolní prohlídce stavby zjistil, ¾e zde dochází k poøádání veøejných hudebních produkcí, aèkoli k tomuto úèelu stavba nebyla urèena. V tom shledal rozpor s ustanovením § 126 stavebního zákona, dle kterého stavba mù¾e být u¾ívána pouze k povolenému úèelu, v opaèném pøípadì je nutné po¾ádat o zmìnu jejího u¾ívání. V rámci výkonu stavebního dozoru (§ 132, § 134 a § 171 stavebního zákona) proto stì¾ovateli pøikázal zjednání nápravy ve smyslu zákazu veøejné hudební produkce v této stavbì, do doby pravomocného rozhodnutí o zmìnì u¾ívání stavby.
Z ustanovení § 171 odst. 3 stavebního zákona vyplývá, ¾e pøíslu¹ný orgán, který zjistí nedostatky pøi dodr¾ování stavebnì právních pøedpisù, se zøetelem na jejich charakter a následky èi mo¾né následky, vyzve ke zjednání nápravy nebo rozhodnutím ulo¾í povinnost zjednat nápravu v pøimìøené lhùtì; v rozhodnutí mù¾e do doby zjednání nápravy pozastavit nebo omezit výkon èinnosti, pøi ní¾ dochází k poru¹ování právní povinnosti. Krajskému soudu lze tedy pøisvìdèit v tom, ¾e tímto typem rozhodnutí není zji¹tìný závadný stav øe¹en definitivnì. Toto zji¹tìní v¹ak pro závìr o vylouèení takového rozhodnutí ze soudního pøezkumu pro jeho prozatímní povahu je¹tì nepostaèuje.
Postup pøi zmìnì v úèelu u¾ívání stavby, který v návaznosti na vydání rozhodnutí dle § 171 odst. 3 stavebního zákona pøedjímají jak správní orgány, tak i krajský soud, je upraven v ustanovení § 126 a § 127 stavebního zákona. Dle ustanovení § 127 odst. 1, vìty první, stavebního zákona vydá stavební úøad souhlas se zmìnou v u¾ívaní stavby na základì oznámení osoby, která má ke stavbì vlastnické právo nebo proká¾e právo zmìnit u¾ívání stavby. Dle odstavce 2 citovaného ustanovení platí, ¾e jestli¾e stavební úøad se zmìnou v u¾ívání stavby souhlasí, za¹le do 30 dnù ode dne jejího oznámení souhlas tomu, kdo zmìnu oznámil. V opaèném pøípadì rozhodnutím, které je prvním úkonem v øízení, ve stejné lhùtì zmìnu v u¾ívání stavby zaká¾e. Pokud stavební úøad ve lhùtì 30 dnù ode dne oznámení nevyjádøí se zmìnou v u¾ívání stavby souhlas ani ji nezaká¾e, má se za to, ¾e se zmìnou v u¾ívání stavby souhlasí. Z této úpravy je zøejmé, ¾e pøípadná zmìna v u¾ívání stavby je vskutku vázána výluènì na iniciativu jejího vlastníka èi jiné oprávnìné osoby, jak na to poukazuje stì¾ovatel.
Pøi posouzení naplnìní první z podmínek pøedbì¾né povahy správního rozhodnutí, tedy podmínky èasové, je tøeba vycházet z ji¾ citovaného rozsudku roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 27. 10. 2009, è. j. 2 Afs 186/2006-54. podává se z nìj, ¾e [è]asová podmínka souvisí s doèasným charakterem rozhodnutí pøedbì¾né povahy, jak tento charakter vyplývá z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/99 ze dne 3. 11. 1999. Aby v¹ak tato doèasnost byla skuteèná, vy¾aduje tato podmínka bli¾¹í konkretizace. Rozhodnutí pøedbì¾né povahy musí pøedcházet rozhodnutí koneènému, na jeho¾ vydání má osoba dotèená pøedbì¾ným rozhodnutím nárok. Toto koneèné rozhodnutí musí podléhat soudnímu pøezkumu. Rozhodnutí pøedbì¾né povahy mù¾e být vydáno buï v rámci ji¾ zahájeného øízení pøed správním orgánem, v nìm¾ bude následnì vydáno rozhodnutí koneèné. V tomto pøípadì je doèasnost pøedbì¾ného rozhodnutí zaji¹tìna tím, ¾e jednotlivec se mù¾e soudnì domáhat ochrany pøed neèinností správního orgánu. Pokud je rozhodnutí pøedbì¾né vydáno mimo takové øízení pøed správním orgánem, musí být jeho doèasnost garantována tím, ¾e zákon jednoznaènì stanoví lhùtu, v ní¾ musí být zahájeno øízení a vydáno rozhodnutí koneèné. Pokud by takováto lhùta pro zahájení øízení pøed správním orgánem a vydání koneèného rozhodnutí (ov¹em v délce odpovídající po¾adavku Ústavního soudu na vèasnost soudní ochrany) zákonem stanovena nebyla, nelze takové zaji¹»ovací èi mezitímní rozhodnutí správního orgánu pova¾ovat za rozhodnutí pøedbì¾né povahy vylouèené ze soudního pøezkumu ve smyslu § 70 pís. b) s. ø. s. Zákon dále musí omezovat úèinky rozhodnutí pøedbì¾ného pouze na období do vydání rozhodnutí koneèného. Z uvedeného jednoznaènì vyplývá, ¾e tato podmínka v pøípadì ¾alobou napadeného rozhodnutí splnìna není. Pokud je institut zmìny úèelu u¾ívání stavby zalo¾en výluènì na procesní aktivitì vlastníka èi jiného oprávnìného (v tomto pøípadì stì¾ovatele), nelze po nìm spravedlivì po¾adovat, aby takové správní øízení vyvolal, pokud se domnívá, ¾e toho není tøeba. Stejnì tak je nepøípustné, aby jeho pøípadná neèinnost byla nahrazována aktivním konáním správního orgánu v tom smyslu, ¾e by øízení o zmìnì úèelu u¾ívání stavby inicioval, jestli¾e k tomu nemá zákonné zmocnìní (viz èl. 2 odst. 3 Ústavy ÈR). Lze tedy konstatovat, ¾e na rozhodnutí, jeho¾ zru¹ení se ¾alobce domáhá, nemusí nutnì navazovat dal¹í øízení, v nìm¾ by tímto rozhodnutí nastolený stav byl vyøe¹en definitivním zpùsobem. Na takové rozhodnutí tedy nelze vztáhnout soudní výluku ve smyslu stanovení § 70 písm. b) s. ø. s.; splnìním zbývajících podmínek shora popsaného testu ji¾ není nutné se zabývat, nebo» absence kterékoli podmínky má za následek nemo¾nost pohlí¾et na správní rozhodnutí jako na úkon pøedbì¾né povahy.
Nejvy¹¹í správní soud tedy shledal kasaèní stí¾nost dùvodnou pro naplnìní podmínek vyplývajících z ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s., a proto usnesení Krajského soudu v Ostravì zru¹il (§ 110 odst. 1, vìta první pøed støedníkem s. ø. s.). Vìc mu souèasnì vrátil k dal¹ímu øízení, v nìm¾ je krajský soud podle odst. 3 tého¾ ustanovení vázán právním názorem zde vysloveným.

References: soud 
 § 89
 § 132
 § 134
 § 171
 soud 
 § 171
 § 46
 § 70
 § 103
 soud 
 soud 
 § 132
 § 134
 § 171
 soud 
 § 70
 § 70
 soud 
 § 70
 § 126
 § 134
 § 171
 § 171
 § 171
 § 126
 § 127
 § 127
 § 70
 § 70
 soud 
 § 103
 soud