Source: https://temi.camera.it/leg18/temi/tl18_il_sistema_di_finanziamento_e_la_contabilit__delle_universit__statali
Timestamp: 2019-05-23 01:40:35+00:00

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Studi Camera - Cultura Istruzione Il sistema di finanziamento e la contabilità delle università statali
La legge di bilancio 2019 ha previsto l'istituzione nello stato di previsione del MIUR del Fondo per i poli universitari tecnico-scientifici nel Mezzogiorno. Inoltre, ha previsto un incremento del Fondo per il finanziamento ordinario delle università (FFO). E', così, proseguito un trend che ha caratterizzato gli ultimi anni, nel corso dei quali, inoltre, una quota sempre crescente del FFO è stata destinata alla valorizzazione della qualità dell'offerta didattica, della ricerca, delle sedi e sono state istituite nell'ambito dello stesso specifiche sezioni destinate al finanziamento delle attività di ricerca e dei dipartimenti universitari di eccellenza.
Un ulteriore intervento recente ha riguardato la disciplina del costo standard per studente, sulla cui base è annualmente ripartita una percentuale del FFO.
Entro il 1° gennaio 2015, le università hanno dovuto adottare un sistema di contabilità economico-patrimoniale e il bilancio unico di ateneo e hanno dovuto dotarsi di sistemi e procedure di contabilità analitica, ai fini del controllo di gestione.
Il Fondo per i poli universitari tecnico-scientifici nel Mezzogiorno
La L. di bilancio 2019 (L. 145/2018: art. 1, co. 275) ha previsto l'istituzione, nello stato di previsione del MIUR, del Fondo per i poli universitari tecnico-scientifici nel Mezzogiorno.
La dotazione del Fondo è costituita dalle risorse provenienti dalle maggiori entrate derivanti dall'opzione per l'imposta sostitutiva sui redditi delle persone fisiche titolari di redditi da pensione di fonte estera che trasferiscono la propria residenza fiscale nel Mezzogiorno (art. 1, co. 273).
Le risorse del Fondo sono destinate alle università, con sede in Sicilia, Calabria, Sardegna, Campania, Basilicata, Abruzzo, Molise e Puglia, in cui sia presente almeno un dipartimento in discipline tecnico-scientifiche e sociologiche. L'individuazione delle stesse è rimessa ad un decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, che provvede anche al riparto delle risorse.
Il finanziamento è utilizzato per interventi di sostegno diretto agli studenti, finanziamento di assegni di ricerca, nonché per studi e ricerche inerenti lo sviluppo del Mezzogiorno.
Nel DM 31 dicembre 2018, di riparto in capitoli, tuttavia, il Fondo non aveva ancora evidenza nello stato di previsione del MIUR.
Il sistema generale di finanziamento delle università statali
Per le università statali, la L. 537/1993 (art. 5, co. 1) ha istituito:
il Fondo per il finanziamento ordinario (FFO), che attiene al funzionamento degli atenei e comprende anche le spese per il personale docente e non docente e per la ricerca scientifica universitaria, nonché quelle per la manutenzione ordinaria.
Le risorse sono allocate sul cap. 1694 dello stato di previsione del MIUR;
il Fondo per l'edilizia universitaria e per le grandi attrezzature scientifiche, relativo alla quota a carico del bilancio statale per la realizzazione di investimenti per le università in infrastrutture edilizie e in grandi attrezzature scientifiche, compresi i fondi destinati alla costruzione di impianti sportivi.
Le risorse sono allocate sul cap. 7266 dello stato di previsione del MIUR.Tuttavia, in base al DM 31 dicembre 2018, di riparto in capitoli, non risultano stanziamenti per il 2019;
il Fondo per la programmazione dello sviluppo del sistema universitario, relativo al finanziamento di specifiche iniziative, attività e progetti, compreso il finanziamento di nuove iniziative didattiche. Il Fondo, allocato sul cap. 1690 dello stato di previsione del MIUR, è confluito dal 2014 nel FFO e nel capitolo afferente al contributo alle università non statali legalmente riconosciute (cap. 1692), in virtù del D.L. 69/2013 (L. 98/2013: art. 60).
In seguito, il D.L. 180/2008 (L. 1/2009: art. 2) ha introdotto la c.d. quota premiale. In particolare, ha previsto che, a decorrere dal 2009, una quota non inferiore al 7% del FFO, destinata ad incrementarsi progressivamente negli anni successivi, doveva essere ripartita fra le università in base alla qualità dell'offerta formativa e dei risultati dei processi formativi, alla qualità della ricerca scientifica, alla qualità, efficacia ed efficienza delle sedi didattiche (sul punto, vedi, per le successive novità, altro paragrafo).
I criteri di ripartizione del FFO sono stati definiti, da ultimo, per il 2018, con DM 8 agosto 2018, n. 587. In particolare, seguendo l'evoluzione normativa degli ultimi anni – che ha modificato le modalità di attribuzione delle risorse statali al sistema universitario introducendo criteri che, gradualmente, hanno ridotto il peso dei finanziamenti su base storica a favore di altri parametri – il DM ha stabilito che parte delle risorse del Fondo è ripartito utilizzando il criterio del costo standard per studente. Un ulteriore parametro è costituito dagli interventi perequativi a salvaguardia di situazioni di particolare criticità.
1) L'incremento delle risorse e la definizione della quota premiale
Negli ultimi anni, le risorse destinate al FFO sono passate da € 6.697,7 mln per il 2013 a € 7.450,8 mln per il 2019, con un incremento percentuale dell'11,2 %.
In particolare, da ultimo, la L. di bilancio 2019 (L. 145/2018 ) ha previsto un incremento del FFO di € 20 mln nel 2019 e di € 58,63 mln annui dal 2020, per il conferimento di contratti di ricerca a tempo determinato di tipo B (art. 24, co. 3, lett. b), L. 240/2010) (art. 1, co. 400) e un ulteriore incremento – senza specifica finalizzazione - di € 40 mln per il 2019 (art. 1, co. 979).
Anche i precedenti incrementi in alcuni casi avevano avuto una specifica finalizzazione quale, ad esempio, l'incremento della quota premiale ( L. 190/2014: art. 1, co. 172), la realizzazione di un piano straordinario per la chiamata di professori di prima fascia ( L. 208/2015: art. 1, co. 206), la chiamata di ricercatori (L. 208/2015: art. 1, co. 247 e L. 205/2017: art. 1, co. 633), il superamento del contenzioso relativo alla ricostruzione di carriera degli ex lettori di lingua straniera ( L. 167/2017: art. 11), l'incremento delle borse di studio concesse per la frequenza dei corsi di dottorato di ricerca (L. 205/2017: art. 1, co. 639 e 640).
In materia, si ricorda che dal 2014 sono confluite nel FFO (nonché nel contributo erogato alle università non statali legalmente riconosciute per la quota di rispettiva competenza, calcolata sulla base delle assegnazioni relative al triennio 2010-2012), le risorse relative a (D.L. 69/2013-L. 98/2013: art. 60, co. 1):
fondo per la programmazione dello sviluppo del sistema universitario (art. 5, co. 1, lett. c), L. 537/1993 e L. 245/1990);
fondo per il sostegno dei giovani e per favorire la mobilità degli studenti (art. 1, co. 1, D.L. 105/2003-L. 170/2003);
borse di studio post laurea.
Inoltre, la quota premiale del FFO è stata determinata in misura non inferiore al 16% per il 2014, al 18% per il 2015 e al 20% per il 2016. Per gli anni successivi, sono stati previsti incrementi annuali non inferiori al 2% e fino ad un massimo del 30%.
Con riferimento ai criteri di ripartizione, almeno tre quinti della stessa quota sono ripartiti tra le università sulla base dei risultati conseguiti nella VQR e un quinto sulla base della valutazione delle politiche di reclutamento, effettuate ogni 5 anni dall'ANVUR.
L'applicazione di tali previsioni non può determinare la riduzione della quota del FFO spettante a ciascuna università, per ciascun anno, in misura maggiore del 5% rispetto all'anno precedente (D.L. 69/2013: art. 60, co. 01). .
2) Le sezioni del FFO destinate al finanziamento delle attività di ricerca e dei dipartimenti universitari di eccellenza
In particolare, la L. 232/2016 (art. 1, co. 295-302) aveva previsto che il Fondo per il finanziamento delle attività base di ricerca, destinato al finanziamento annuale delle attività base di ricerca dei ricercatori e dei professori di seconda fascia in servizio nelle università statali, disponeva di uno stanziamento di € 45 mln annui a decorrere dal 2017 e che l'importo individuale del finanziamento annuale era pari a € 3.000, per un totale di 15.000 finanziamenti individuali.
Successivamente, a seguito delle riduzioni previste dal D.L. 50/2017 (L. 96/2017: art. 22-bis, co. 6) e dalla L. di bilancio 2018 (L. 205/2017: art. 1, co. 641), la dotazione del Fondo è divenuta pari, per il 2018, a € 20 mln e, dal 2019, a € 18 mln. Dal 2018, il numero di finanziamenti è determinato in relazione all'importo complessivamente disponibile, fermo restando l'importo individuale di € 3.000.
In seguito, non risulta avviata una nuova procedura.
La stessa L. 232/2016 (art. 1, co. 314-338) ha previsto che il Fondo per il finanziamento quinquennale dei dipartimenti universitari di eccellenza dispone di una dotazione annua di € 271 mln dal 2018.
Con riguardo ai vincoli di utilizzo, ha disposto che non più del 70% dell'importo complessivo del finanziamento (elevato, dal quinquennio 2023-2027, all'80% dall'art. 1, co. 633, della L. 205/2017) può essere utilizzato per il reclutamento di professori e di ricercatori, nonché di personale tecnico e amministrativo (lett. a)), e che, fermo restando tale primo vincolo, il finanziamento deve essere impiegato: per almeno il 25%, per le chiamate di professori esterni all'università cui appartiene il dipartimento (art. 18, co. 4, L. 240/2010) (lett. b)); per almeno il 25% (elevato, a decorrere dal quinquennio 2023-2027, al 40%, sempre dall'art. 1, co. 633, della L. 205/2017), per il reclutamento di ricercatori di "tipo b" (lett. c)); per le chiamate dirette di professori (art. 1, co. 9, L. 230/2005) (senza prevedere una quota minima) (lett. d)).
3) La nuova disciplina per la definizione del costo standard per studente universitario
Il D.L. 91/2017 (L. 123/2017: art. 12) ha ridefinito a livello legislativo, a decorrere dal 2018, la disciplina per il calcolo del costo standard unitario di formazione per studente universitario in corso nelle università statali – sulla cui base è annualmente ripartita una percentuale del FFO – facendo comunque salve le assegnazioni già disposte, nell'ambito del riparto del FFO, per gli anni 2014, 2015 e 2016, e prevedendo una disciplina specifica per l'anno 2017.
L'intervento ha fatto seguito alla sentenza 104/2017, con la quale la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale delle disposizioni del d.lgs. 49/2012 in attuazione delle quali la disciplina in questione era stata definita con decreti ministeriali.
Con particolare riguardo alla disciplina applicabile dal 2018, il D.L. 91/2017 ha stabilito innanzitutto che per costo standard per studente delle università statali si intende il costo di riferimento attribuito al singolo studente iscritto entro la durata normale del corso di studio, determinato tenuto conto della tipologia di corso, delle dimensioni dell'ateneo e dei differenti contesti economici, territoriali e infrastrutturali in cui opera l'università.
Il modello di calcolo è determinato con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca che stabilsce anche la quota del FFO da ripartire tra gli atenei in base al criterio del costo standard per studente.
Per il triennio 2018-2020 è intervenuto il DM 8 agosto 2018, n. 585. In particolare, il DM ha stabilito che la percentuale di FFO, al netto degli interventi con vincolo di destinazione, da ripartire sulla base del costo standard è del 22% per il 2018, del 24% per il 2019 e del 26% per il 2020.
4) Le ultime novità in materia di VQR
La L. di bilancio 2017 (L. 232/2016: art. 1, co. 339) ha previsto a livello legislativo che la Valutazione della qualità della ricerca è effettuata dall'ANVUR sulla base di linee-guida emanate con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca entro il 31 marzo dell'anno successivo al quinquennio oggetto di valutazione, che individua anche le risorse economiche necessarie al suo svolgimento, e ha fissato il termine del 31 dicembre dell'anno successivo a quello di emanazione delle stesse linee guida per la sua conclusione.
Le linee guida relative all'ultima VQR, riguardante il quadriennio 2011-2014, sono state emanate dal MIUR con DM 458/2015.
In particolare, il progetto di VQR 2011-2014 è stato rivolto alla valutazione dei risultati della ricerca scientifica effettuata nel periodo 2011-2014 dalle università statali e non statali e dagli enti pubblici di ricerca vigilati dal MIUR.
Il bando è stato approvato dal Consiglio Direttivo dell'ANVUR il 30 luglio 2015 e modificato il 3 settembre 2015 e l' 11 novembre 2015.
Qui una sintesi sulle caratteristiche della VQR 2011-2014.
Il Rapporto finale è stato pubblicato dall'ANVUR il 22 febbraio 2017.
Le linee guida per la nuova VQR non risultano intervenute.
Tuttavia, con comunicato stampa del 6 febbraio 2018, il MIUR aveva reso noto che il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca aveva inviato all'ANVUR una lettera con la quale chiedeva, fra l'altro, la revisione quali-quantitativa degli indicatori per la VQR. In particolare, all'ANVUR era stata espressa "la necessità che i dati per la valutazione della ricerca, ovunque disponibili, siano raccolti e resi in forma disaggregata per sesso, in maniera tale da consentire un'analisi di genere. Questo Ministero – prosegue la lettera – ritiene che l'avanzamento verso un obiettivo realistico di parità tra i sessi sia un importante parametro di valutazione". Veniva dunque richiesta "una proposta metodologica" che consentisse di "produrre informazioni sul tipo di ostacoli che eventualmente prevengano l'integrazione paritaria di studiosi e studiose e il raggiungimento della medesima produttività scientifica".
In preparazione della VQR 2015-2019, ANVUR ha affidato ad un gruppo di esperti internazionali indipendenti il compito di predisporre un Rapporto che evidenziasse elementi di forza e di debolezza dei primi due esercizi di valutazione, alla luce delle migliori esperienze internazionali.
Qui il Rapporto conseguentemente predisposto. Qui una nota di accompagnamento predisposta da ANVUR.
Il sistema di contabilità delle università statali e il regime di tesoreria unica
Entro il 1° gennaio 2015 le università hanno dovuto adottare un sistema di contabilità economico-patrimoniale e il bilancio unico di ateneo e hanno dovuto dotarsi di sistemi e procedure di contabilità analitica, ai fini del controllo di gestione.
Infatti, la L. 240/2010 (art. 5) aveva delegato il Governo a rivedere la disciplina della contabilità degli atenei al fine di garantirne coerenza con la programmazione triennale di ateneo e maggiore trasparenza e omogeneità, nonché di consentire l'individuazione della esatta condizione patrimoniale dell'ateneo e dell'andamento complessivo della gestione.
Il d.lgs. 18/2012, conseguentemente emanato, aveva disposto (art. 7, co. 3, come modificato dall'art. 6, co. 2, del D.L. 150/2013-L. 15/2014) che, entro il termine del 1° gennaio 2015, le università dovevano procedere a quanto sopra indicato.
In base alle nuova normativa, il quadro informativo economico-patrimoniale delle università è formato da: bilancio unico d'ateneo di previsione annuale autorizzatorio; bilancio unico d'ateneo di previsione triennale; bilancio unico d'ateneo di esercizio; bilancio consolidato con le proprie aziende, società o altri enti controllati.
Le sole università considerate amministrazioni pubbliche ai sensi della L. 196/2009 sono tenute anche a predisporre un bilancio preventivo unico d'ateneo non autorizzatorio e un rendiconto unico d'ateneo in contabilità finanziaria, al fine di consentire il consolidamento e il monitoraggio dei conti delle amministrazioni pubbliche.
Le medesime università considerate amministrazioni pubbliche predispongono il bilancio unico d'ateneo di previsione annuale strutturandolo in centri di responsabilità dotati di autonomia gestionale e amministrativa, nonché un apposito prospetto (da allegare al bilancio unico d'ateneo di previsione annuale e al bilancio unico d'ateneo di esercizio) contenente la classificazione della spesa complessiva per missioni e programmi.
I principi contabili e gli schemi di bilancio in contabilità economico-patrimoniale per le università sono stati da ultimo ridefiniti con DM 19/2017.
Per supportare il cambiamento, è stata istituita presso il MIUR la Commissione per la contabilità economico patrimoniale delle Università.
Qui i bilanci delle università.
Con riferimento al regime di tesoreria, il D.L. 1/2012 (L. 27/2012: art. 35, co. 8-13, come modificato prima dall'art. 1, co. 395, L. 190/2014 e, da ultimo, dall'art. 1, co. 877, della L. 205/2017) ha sospeso, fino al 31 dicembre 2021, lo speciale regime di tesoreria unica c.d. "misto" (art. 7 d.lgs. 279/1997), esteso, a decorrere dal 1999, anche alle università statali (art. 51, co. 3, L. 449/1997). Dunque, anche per le università è tornato ad applicarsi l'ordinario regime di tesoreria unica (art. 1,L. 720/1984).
In sostanza, mentre con il regime speciale le università erano tenute a versare in tesoreria unica soltanto le entrate provenienti dal bilancio dello Stato (mentre le entrate "proprie", escluse dal riversamento nella tesoreria statale, dovevano essere depositate direttamente presso il sistema bancario e utilizzate prioritariamente per i pagamenti), con il regime ordinario di tesoreria unica le università devono versare tutte le entrate presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato.

References: art. 1
 art. 60
 art. 2
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 11
 art. 1
 art. 60
 art. 60
 art. 22
 art. 1
 art. 12
 sentenza 
 art. 1
 art. 35