Source: https://www.prawo-budowlane.info/czy_mozna_zablokowac_inwestycje_celu_publicznego,47,material_prawo_budowlane.html
Timestamp: 2019-06-18 13:38:57+00:00

Document:
Izabela Nowacka-Marzeion • Opublikowane: 2016-01-07
Czy istnieje możliwość zablokowania budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na sąsiadującej z moją działce? Urząd gminy przysłał mi obwieszczenie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia inwestycji celu publicznego. Maszt i cała infrastruktura mają być zbudowane kilkaset metrów od budowanego przeze mnie domu. Chciałbym sprzeciwić się tej inwestycji, bo sąsiedztwo takiej wieży nie jest zdrowe i nie zamieszkam w tym domu, jeśli inwestycja zostanie zrealizowana. Faktycznie moje grunty staną się bezwartościowe. Co mogę zrobić w tej sprawie?
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; dalej jako „u.p.z.p.”) w rozdziale 5 reguluje zagadnienia związane z wydawaniem decyzji w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (zobacz: art. 2 pkt 5 u.p.z.p. definiujący pojęcie inwestycji celu publicznego) oraz decyzji w sprawie warunków zabudowy w odniesieniu do pozostałych inwestycji.
Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w razie jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, chyba że ustawa nie wymaga wydania przedmiotowej decyzji (art. 50 u.p.z.p.). Decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 u.p.z.p.). Kompetencje w tych sprawach posiada, w przypadkach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 51 ust. 2 u.p.z.p. wojewoda.
Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku podmiotów.
Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku podmiotowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym.
Art. 53 u.p.z.p. stanowi, że odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie.
Przepisy u.p.z.p. nie precyzują charakteru ani rodzaju zarzutów odnoszących się do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W literaturze podnosi się, że w tego rodzaju sytuacji należy przyjąć, że zarzuty te mogą być dowolne, tzn. wystarczy, że odwołujący się wskaże, jakie konkretne uchybienia dostrzega w zaskarżanej decyzji (zobacz: J. Zimmermann „Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe”, Toruń 1998 r. s. 261). W orzecznictwie podkreślono, że strona w odwołaniu od decyzji nie musi używać terminu „zarzuty”, a wystarczy, że ze sformułowań odwołania wynika kwestionowanie rozstrzygnięcia, zwłaszcza gdy odwołanie wskazuje na istnienie innego stanu faktycznego niż to wynika z treści zaskarżonej decyzji. Z kolei twierdzenia o istnieniu odmiennego stanu faktycznego mogą służyć zarzutom o sprzeczności ustaleń z treścią zebranego materiału i zarzutom o błędnym zastosowaniu przepisów prawa materialnego. Tego rodzaju sytuacja zmusza organ odwoławczy do przyjęcia, iż strona domaga się powtórnego merytorycznego załatwienia sprawy (porównaj: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2000 r.; III SA 8293/98; niepublikowany).
Odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno także określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania. Zgodnie z założeniem, że nie chodzi tu o związanie organu odwoławczego i o ograniczenie ram postępowania odwoławczego, określenie istoty i zakresu żądania powinno nawiązywać do ustalonych przez ustawę kompetencji organu odwoławczego. Najważniejszą z nich jest kompetencja reformacyjna, a zatem odwołujący się powinien np. wskazać, na czym ma polegać zmiana decyzji przez organ drugiej instancji (zobacz: J. Zimmermann „Ordynacja podatkowa...”, Toruń 1998 r. s. 262).
Wreszcie odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno wskazywać dowody uzasadniające żądanie będące przedmiotem odwołania. Organ drugiej instancji jest jednak zobowiązany rozpatrzyć sprawę zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a więc nie może poprzestać na zbadaniu dowodów dostarczonych przez stronę (porównaj: J. Zimmermann „Ordynacja podatkowa...”, Toruń 1998 r. s. 262).
Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana jest w trybie określonym przez art. 50 i nast. u.p.z.p.). Inwestycja celu publicznego ma służyć realizacji celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603).
Zasadą jest, że stroną postępowania w przypadku wydawania takiej decyzji są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji. Orzecznictwo dopuszcza również udział, jako stron postępowania, właścicieli lub użytkowników wieczystych terenów sąsiadujących z terenem inwestycji (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r.; VI SA 13/1995; ONSA 1995 r. Nr 4 poz. 154).
Te podmioty, jako strony postępowania, mogą złożyć odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do organu wyższego stopnia.
Problem powstaje w przypadku innych osób, które powzięły wiadomość o wydaniu decyzji i są z decyzji niezadowolone. O tym, że została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji, dowiedzieć się można w związku z trybem doręczeń tej decyzji. Mianowicie decyzja ta doręczana jest na piśmie tylko tym stronom (właścicielom lub użytkownikom wieczystym), na których terenach będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego. Pozostałym stronom doręcza się decyzję poprzez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Czternastodniowy termin do złożenia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję przez obwieszczenie, biegnie od dnia publicznego ogłoszenia. Publiczne ogłoszenie przez obwieszczenie, podobnie jak zdjęcia ogłoszenia, powinno zostać udokumentowane w formie adnotacji urzędowej (art. 72 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Skutkiem wywieszenia obwieszczenia może być, poza tym, że o wydaniu decyzji zawiadomione zostaną strony, również możliwość zapoznania się z nią przez inne osoby. Jeżeli chodzi o sposób zapoznania się, to zarówno strony, jaki i inne osoby, w identyczny sposób, poprzez przeczytanie obwieszczenia uzyskają wiadomość o podjęciu decyzji. Nie oznacza to jednakże, że wynikiem zaznajomienia się z treścią decyzji będzie uzyskanie uprawnienia do jej kwestionowania. Można zatem zastanawiać się nad celowością takiego rozwiązania. Niewątpliwie w przypadku wielości stron postępowania zawiadomienie ich o wydaniu decyzji przez obwieszczenie zmniejsza koszty związane z przeprowadzeniem postępowania, wiążące się chociażby z doręczeniem decyzji. Z drugiej jednak strony osoby, które przeczytają obwieszczenie, nie wiedzą z jego treści, czy są stronami postępowania, czy też nie. Niezależnie od doręczenia przez obwieszczenie, w większości przypadków organ doręcza wszystkim stronom decyzję na piśmie. Zatem jakkolwiek osobom, które nie są stronami, nie przysługuje prawo do złożenia odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to jednakże, z uwagi na sposób uczestniczenia stron w postępowaniu, polegający na doręczaniu im decyzji i postanowień przez obwieszczenie, sposobem na to, by występować jako strona postępowania może być złożenie odwołania. Wówczas dana osoba może wykazywać swój interes prawny oraz przekonać się, czy przysługuje jej legitymacja do złożenia odwołania. Następstwem stwierdzenia przez organ odwoławczy braku takiej legitymacji będzie umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego), zaś uznanie wnoszącego odwołanie za stronę postępowania skutkować będzie merytorycznym rozpatrzeniem sprawy.
W art. 56 u.p.z.p. stwierdza się, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie może odmawiać ustalenia tej lokalizacji, jeżeli dane zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, czyli przede wszystkim z przepisami służącymi celom uznanym za publiczne zgodnie z art. 6 u.g.n.
Przepis ten określa, iż celami publicznymi są:
„1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji;
5a) ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady;
6) budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej i placówek opiekuńczo-wychowawczych;
10) inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.”
Zdaniem prof. UAM dr hab. Marka Szewczyka pojęcie „inwestycja celu publicznego” ma ustaloną definicję legalną. Zawiera ją art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami). Zgodnie z nią pod pojęciem inwestycji celu publicznego należy rozumieć „...działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z 2001 r. Nr 129, poz. 1447 i Nr 154, poz. 1800, z 2002 r. Nr 25, poz.253, Nr 74, poz. 676, Nr 113, poz. 984, Nr 126, poz. 1070, Nr 130, poz. 1112, Nr 153, poz. 1271, Nr 200, poz. 1682 i Nr 240, poz. 2058 oraz z 2003 r. Nr 1, poz. 15.”. Tak więc ustawodawca, definiując art. 2 pkt 5 u.p.z.p. zwrot „inwestycja celu publicznego”, ustanowił jego znaczenie nowe i powszechnie obowiązujące, odmienne od znaczenia powszechnego, wynikającego z reguł znaczeniowych, przyjmowanych na gruncie języka etnicznego. Definiując powyższy zwrot ustawodawca dał wyraz temu, że jego znaczenie powszechne jest nieadekwatne dla potrzeb regulacji prawnej z zakresu publicznoprawnej ingerencji w prawo własności oraz w inne prawa do nieruchomości, wobec czego zdecydował się nadać temu zwrotowi znaczenie nowe, niezależne od znaczenia tego zwrotu funkcjonującego w języku powszechnym.
Jedynie taki jest bowiem cel i sens stanowienia w ustawach tzw. definicji legalnych (§ 146 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, Dz. U. Nr 100, poz. 908).
Uznanie przez ustawodawcę znaczenia powszechnego ww. zwrotu za nieadekwatne i ustanowienie dlań nowego znaczenia w formie definicji legalnej oznacza, iż odwoływanie się do znaczenia powszechnego jest ustawowo wyłączone, a więc zakazane. Powszechnie obowiązuje bowiem nowe, ustalone przez ustawodawcę znaczenie tego zwrotu. W świetle powyższego, przy ustalaniu treści tego pojęcia nie jest dopuszczalne odwoływanie się do słowników języka polskiego.
Przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p. zawiera odesłanie do art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zmianami) określanej jako „ugn”: „Celami publicznymi są: „.... budowa i utrzymanie obiektów i urządzeń łączności publicznej...”. A zatem budowa obiektów łączności publicznej oraz budowa urządzeń łączności publicznej stanowi cel publiczny, a działania stanowiące realizację tych celów stanowią inwestycje celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Przy tym istotne jest, że dla kwalifikowania danego zamierzenia jako publicznego albo prywatnego nie ma znaczenia prawnego ani sposób finansowania (z jakich środków: publicznych czy prywatnych), ani status inwestora (czy jest on podmiotem publicznym, czy prywatnym).
Znaczenie ma jedynie rodzaj zamierzenia. Jeśli dane zamierzenie znajduje się na liście rodzajowo, a więc przedmiotowo, wyodrębnionych celów zawartej w art. 6 ugn, działania stanowiące realizację tych celów są inwestycjami celu publicznego w świetle definicji legalnej z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Bez znaczenia przy tym jest status inwestora.
Argument, iż w następstwie wykonania inwestycji dojdzie do umniejszenia atrakcyjności gospodarstwa agroturystycznego i utraty spodziewanych zysków, nie może stanowić podstawy do odmownej decyzji administracyjnej. Jest to argument pozaprawny z punktu widzenia postępowania administracyjnego. Spory ze stosunków cywilnoprawnych rozstrzygają sądy powszechne.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8.02.1999 r. sygn. II S.A./Ka 85/97 przyjął: „Z punktu widzenia interesów osób trzecich nie ma znaczenia (...) okoliczność, że w następstwie zrealizowania spornej inwestycji uległaby obniżeniu wartość nieruchomości sąsiednich”.
Właściciel (inwestor jest właścicielem) jest uprawniony wykonywać prawo własności, a ograniczenie tego uprawnienia może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).
Aby móc zablokować inwestycję, należałoby podważyć postępowanie w sprawie wydania decyzji. Obecnie postępowanie to dopiero zostało wszczęte, więc trudno tu mówić o uchybieniach.
Podobna sprawa była rozpatrywana przez sądy administracyjne: „z samej technicznej istoty urządzenia, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, wyposażona w anteny nadawcze i odbiorcze, wynika konieczność wykonania jej na odpowiednio wysokim maszcie, który musi znacząco przewyższać istniejącą zabudowę. Podzielenie stanowiska przez organ administracji, zaprezentowanego w kontrolowanych decyzjach, musiałoby prowadzić do wniosku, że w żadnym wypadku nie jest możliwe ustalenie lokalizacji takiego celu publicznego, albowiem maszt anteny stacji zawsze będzie górował nad terenem lub okoliczną zabudową, zawsze zatem wprowadzi jakąś dysharmonię w istniejący sposób zagospodarowania obszaru. Jednak sama ta okoliczność nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej”. Zatem zasadna jest ocena organu odwoławczego, iż w postępowaniu toczącym się na wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), ani też rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.)”.
Odnosząc się bezpośrednio do sprawy, należy stwierdzić, że w grę wchodzą wyłącznie argumenty dot. ochrony środowiska i oddziaływania pola elektromagnetycznego oraz żądanie wykonania odpowiednich pomiarów. Inne roszczenia mają charakter cywilnoprawny i można ich dochodzić tylko na drodze sądowej.
▸ Przyleganie dwóch budynków sąsiednich do granicy wąskiej działki
▸ Budowa budynku gospodarczego blisko granicy działki
▸ Czy to remont dachu, czy odbudowa?
▸ Wniosek o zmianę przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego
▸ Przerobienie lokalu użytkowego na gabinet lekarski
▸ Odziedziczenie działki z warunkami zabudowy

References: art. 2
 art. 51
 art. 51
 art. 28

Art. 53
 art. 50
 art. 6
 art. 56
 art. 6
 art. 2
 art. 6
 art. 2
 art. 2
 art. 6
 art. 6
 art. 2
 art. 6
 art. 2
 art. 61