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Timestamp: 2017-08-16 21:57:15+00:00

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ConJur - Jurisprudência mantém repasse às Câmaras mesmo depois da EC 58/2009
Jurisprudência mantém valor de repasse às Câmaras
14 de fevereiro de 2010, 4h36
Por Miguel Garcia de Queiroz
Com a edição da Emenda Constitucional 58, de 23 de setembro de 2009, as forças políticas direcionaram a discussão em torno da nova configuração representativa das Câmaras Municipais, que aumentou em mais de 7 mil o número de vereadores em todo país. Todavia, em contraponto, o mesmo comando constitucional reduziu o percentual dos repasses de recursos financeiros aos Parlamentos Mirins, nos seguintes termos:
"Art. 29. ....................................
"Art. 29-A. ..................................
Em face da medida cautelar expedida pela ministra Carmen Lúcia, na ADI-4307-DF, foram sustados os efeitos do inciso I do artigo 3º do mencionado versículo constitucional, que posteriormente foi referendada pelo Plenário do STF, implicando reconhecer, destarte, que a nova regra do aumento do número de vereadores passa a valer somente a partir de 2012.
Não obstante, se afigura bastante controvertido e anuviado o termo a quo da vigência dos novos percentuais relacionados aos repasses do Executivo ao Legislativo Municipal, fixados no artigo 2º e respectivos incisos da norma constitucional em comento. A partir de uma visão puramente formal e dogmática, o analista chegará à inexorável conclusão que os novos percentuais passam a vigorar a partir do fluente exercício 2010, segundo a dicção do artigo 3º, inciso II, verbis:
Com a devida vênia aos que comungam de tal entendimento, contudo ouso abrir dissidência para considerar que os novos percentuais somente terão validade a partir do exercício de 2011, pelas razões a seguir aduzidas.
O procurador Regional de República, Alexandre Camanho de Assis, em palestra proferida no Supremo Tribunal Federal, intitulada Renascimento da natureza como valor cultural e jurídico, ao concluí-la lançou aos cultores do direito a seguinte reflexão:
(...) Quando eu entrei no Supremo Tribunal Federal ainda era outra Constituição, meu Deus! O mandado de segurança era assim: a lei diz que pode, então é um direito líquido e certo. Não tem lei, denega-se o mandado de segurança.
Chegou a Constituição de 88 e nós começamos a nos questionar sobre tudo o que está na lei, independentemente de ela está formalizada. Já perceberam que nós vivemos numa época em que não basta estar na lei. A lei precisa ser constitucional; a constituição precisa ser justa e a justiça precisa ser satisfatória. E nós ingressamos num círculo sem fim e fazemos uma série de considerações. Nós não somos mais o que éramos há vinte anos atrás. Vinte anos separam. Vinte anos! Eu sou testemunha disso.
Quando eu trabalhava nesta Casa nós éramos dogmáticos. E agora nós somos hermeneutas. Reparem só: hoje em dia todo mundo precisa saber hermenêutica para entender as coisas. Você não pode se fixar na letra fria da lei, porque ela pode ser ilegítima, ela pode ser velha, ser arcaica, ela pode ser autoritária, obtusa, enfim ela pode ser tudo aquilo que o Estado é. Nós só aceitamos a lei se ela vier enfeitada de uma série de outros valores que nós achamos que são importantes, e que estão até a essa altura para além do direito. Somos hermeneutas.
Faço esta breve inserção para fixar o balizamento da análise que promovo, sobremodo de cunho teleológico com vista a alcançar os fins aos quais a norma constitucional em apreço se dirige, para, assim, determinar o alcance de sua aplicação.
Decerto que o princípio tempus regit actum exige do analista arguto que proceda a subsunção dos fatos à lei do tempo em se verificaram. Sob este prisma, tanto a Lei de Diretrizes Orçamentárias quanto a Lei Orçamentária Anual, que fixaram o percentual dos repasses ao Legislativo Municipal para o exercício de 2010, foram editadas na plena vigência do regramento constitucional anterior à Emenda 58/2009, portanto, com base na Emenda 25/2000, que assim preconizava, verbis:
Art. 2o - A Constituição Federal passa a vigorar acrescida do seguinte art. 29-A:
"Art. 29-A - O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no parágrafo 5º do artigo 153 e nos artigos 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior:"
"I - oito por cento para Municípios com população de até cem mil habitantes;"
"II - sete por cento para Municípios com população entre cem mil e um e trezentos mil habitantes;”
"III - seis por cento para Municípios com população entre trezentos mil e um e quinhentos mil habitantes;"
"IV - cinco por cento para Municípios com população acima de quinhentos mil habitantes."
No caso específico dos municípios de pequeno porte, que constitui a maioria da municipalidade brasileira, o percentual fixado nas leis orçamentárias (LDO e LOA) para viger no exercício de 2010 não pode extrapolar o percentual de 8% das receitas tributárias e de transferências.
A controvérsia que se instaura entre os que defendem a imediata aplicação do percentual previsto na EC 58/2009 (7%) e os defensores da EC 25/2000 (8%), exige que a quaestio seja submetida ao crivo dos postulados do direito intertemporal, que se revela como corolário lógico do princípio da segurança jurídica.
Ora, se por outorga expressa do Texto Fundamental então vigente (EC 25/2000) o legislador municipal fixara na LDO e na LOA o percentual do repasse no limite máximo de 8% para viger em 2010, esse ditame deve ser respeitado mesmo na superveniência de outro regramento, visto que a vigência da lei não temporária (aqui em seu sentido amplo) não se vincula a determinado período, mas sim o seu objeto. Nesse sentido, sempre que os fatos forem discutidos (percentuais fixados) em relação a 2010, incidirá in casu o comando da EC 25/2000, e não o da atual EC 58/2009.
Não se pode confundir o tempo em que os fatos ocorreram (edição da LDO e da LOA), conforme a hipótese abstrata contida na EC 25/2000, com o seu tempo de vigência. Aliás, ressalte-se, é disso que cuida o regime ordinário das leis, conforme consagrado nos arts. 2º, § 2º, e 6º, § 1º, da Lei de Introdução ao Código Civil, verbis:
§ 1º – .......................................
§ 2º - A lei nova, que estabeleça disposições gerais ou específicas a par das já existentes, não revoga nem modifica a lei anterior.(grifei).
§ 1º - Reputa-se ato jurídico perfeito o já consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou. (grifei).
De sua parte, a própria Magna Legis alça em relevo o instituto do ato jurídico perfeito, de acordo com o estatuído no art. 5º, inciso XXXVI, in verbis:
De outro tanto, na hipótese de conferir efeito imediato aos novos percentuais introduzidos pela EC 58/2009, implicaria incorrer em inescusável ofensa à tradição do ordenamento jurídico pátrio, que, salvo casos pontuais em matéria estritamente penal, não tolera a retroatividade da lei.
Registre-se, por derradeiro, embora ainda de forma tímida, que a jurisprudência sinaliza pela manutenção dos percentuais gizados antes da entrada em vigor da EC 50/2009, como, por exemplo, a seguinte decisão liminar proferida pelo Juiz de Direito Robson Celeste Candelorio, nos autos do Mandado de Segurança nº 017.10.000361-0, impetrado pela Câmara Municipal de Nova Andradina-MS, tendo como autoridade coatora o Prefeito Municipal, nos seguintes termos, verbis:
(...) Na verdade, somente o inciso I do artigo 3º da EC 58/2009 foi objeto da referida ADIN, o qual tratava da vigência do art. 1º da Emenda Constitucional em questão, que se referia ao número máximo de vereadores que comporiam as Câmaras Municipais, ao passo que a questão jurídica versada na presente ação mandamental diz respeito repasse duodecimal devido às Câmaras Municipais, matéria tratada no artigo 2º da EC 58/2009, cuja vigência foi regulada pelo inciso II do artigo 3º da referida Emenda Constitucional.
Todavia, analisando-se a questão ora posta sob o crivo do Poder Judiciário verifica-se que a norma constitucional que reduziu de 8% para 7% o repasse duodecimal devido às Câmaras Municipais passou a vigorar apenas a partir do dia 01 de janeiro de 2010, conforme dispõe o artigo 3º, inciso II, da EC 58/2009.
Ora, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária do Município de Nova Andradina foram promulgadas e entraram em vigor no ano de 2009, estando, portanto, em absoluta consonância com o Texto Constitucional então vigente, eis que contemplavam repasse duodecimal de 8%, conforme o limite estabelecido na vigente redação da Constituição Federal.
Com efeito, dispõe o artigo 18 da Lei Municipal 823 de 21 de julho de 2009 que "O Poder Legislativo terá, para atender às despesas correntes e de capital em 2010, dotações fixadas na lei orçamentária, observados os limites referidos no artigo 29 da Constituição Federal, na alínea "a" do inciso III do artigo 20 da Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, e no parágrafo 2°do artigo 20 desta Lei".
Assim, em obediência ao Comando Constitucional, a redução do repasse duodecimal devido às Câmara Municipais deve ocorrer a partir do ano de 2010 por meio das leis orçamentárias que forem elaboradas e aprovadas sob sua égide, sob pena de ofensa ao sistema constitucional vigente.
Vale consignar que o Poder Constituinte Reformador "é derivado, subordinado e condicionado. É derivado porque retira sua força de Poder Constituinte originário; subordinado porque se encontra limitado pelas normas expressas e implícitas do texto constitucional, às quais não poderá contrariar, sob pena de inconstitucionalidade; e, por fim, condicionado porque seu exercício deve seguir as regras previamente estabelecidas no texto da Constituição Federal"(LOPES, Maurício Ribeiro. Poder Constituinte Reformador. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. P.134).
Registre-se, por fim, que mesmo o caráter meramente autorizativo da Lei Orçamentária (para aqueles que assim entendem, pois uma grande polêmica se instaurou nos últimos anos no Brasil acerca do caráter meramente autorizativo ou efetivamente impositivo do orçamento público) não vulnera a argumentação acima expendida. Quanto ao periculum in mora, resta evidenciado na necessidade que tem a impetrante de ter a sua disposição o valor integral do repasse duodecimal previsto na Lei Orçamentária a fim de fazer frentes às despesas correntes, sendo certo que a inopinada redução no repasse duodecimal poderá comprometer a liquidação das despesas correntes da Câmara Municipal impetrada, consideradas obrigatórias ex vi do disposto no artigo 17 da Lei Complementar 101/2000, segundo o qual considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
Posto isso, defiro a liminar pleiteada para o fim de determinar à autoridade impetrada que, em relação ao exercício de 2010, efetue o repasse duodecimal devido à Câmara Municipal de Nova Andradina-MS conforme disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária do Município de Nova Andradina-MS, respeitando-se o limite de 8% estabelecido no artigo 29 da Constituição Federal, com a redação vigente antes da entrada em vigor da Emenda Constitucional 58/2009.
Em suma, de acordo com o aparato jurídico estatal vigente, sobremodo, os postulados do direito intertemporal e do regime ordinário das leis, relativos à irretroatividade da lei e à garantia da intangibilidade do ato jurídico perfeito, os novos percentuais dos repasses ao Legislativo Municipal, introduzidos pela EC 58/2009, serão aqueles previstos na Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual, editadas em 2010 para viger em 2011.
Miguel Garcia de Queiroz é técnico de Controle Externo do Tribunal de Contas de Rondônia, economista, advogado e mestre em engenharia de produção e sistema (UF-SC).
Revista Consultor Jurídico, 14 de fevereiro de 2010, 4h36
daniel (Outros - Administrativa) 14 de fevereiro de 2010, 11h05

References: artigo 3
 artigo 2
 artigo 3
 artigo 153
in casu
 artigo 3
 artigo 2
 artigo 3
 artigo 3
 artigo 18
 artigo 29
 artigo 20
 artigo 20
 artigo 17
 artigo 29