Source: http://data.iucn.org/dbtw-wpd/html/EPLP-069/section14.html
Timestamp: 2013-05-18 11:02:44+00:00

Document:
Le rôle des organisations sous régionales dans le développement du droit de l'environnement: l'exemple de l'UEMOA
Bakary Ouattara*
La plupart des organisations d'intégration avant les années 1970 se sont surtout investies dans la promotion du développement économique par la construction du marché commun dans les différentes régions du monde.
Elles ont largement ignoré les préoccupations environnementales depuis les années 1960 jusqu'à la fin des années 1980 dans la mesure où aucune disposition de leur Traité constitutif ne mentionnait le volet environnement. A cette époque, l'environnement n'était pas une question centrale. L'enjeu du développement économique était la seule préoccupation à travers la réalisation à tout prix des objectifs jugés majeurs que sont l'industrialisation et la performance économique.
Les pays en développement en général et l'Afrique en particulier éprouvaient une crainte pour les questions environnementales; cela s'est du reste vérifié lors de la Conférence de Stockholm (Suède) tenue du 5 au 16 juin 1972. Cette crainte s'expliquait en partie par le fait que ces pays pensaient que les exigences en matière environnementale risquaient de freiner leur développement sur le plan économique. Nul doute que cette méfiance a eu des implications sur le contenu des textes constitutifs des organisations d'intégration régionales africaines.
C'est à partir de la fin des années 1980 que ces organisations d'intégration ont commencé à se préoccuper des questions environnementales, surtout à partir de la Conférence de Rio de Janeiro (Brésil) tenue du 3 au 14 juin 1992. En effet, d'importantes décisions ont été prises en faveur de la protection de l'environnement notamment la Déclaration de Rio qui demande aux organisations internationales et régionales de s'impliquer fortement en vue de relever le défi du développement durable. Ce sommet qui a consacré le lien entre environnement et développement a établi la passerelle entre questions environnementales et développement économique. Ce qui constitue évidemment une interpellation des organisations d'intégration régionales africaines qui ont diversement intégré les questions environnementales dans les actes constitutifs.423
L'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) n'a pas été en reste dans cette prise de conscience progressive des préoccupations environnementales. C'est dans ce cadre que nous étudierons la contribution de cette organisation d'intégration sous-régionale dans la protection de l'environnement.
Cette contribution passe par l'élaboration du droit communautaire qui est défini par l'Union européenne comme étant un ensemble de dispositions contenues dans les traités constitutifs et dans les textes élaborés par les instances communautaires (le Conseil, la Commission et le Parlement). Ces normes interviennent soit pour harmoniser soit pour coordonner les législations nationales. Dans certains cas, le droit communautaire complète le droit interne, dans d'autres, il le remplace.
La présente étude consistera à analyser les questions environnementales contenues dans les instruments juridiques (I) et de faire le point sur l'état de l'harmonisation des politiques nationales en matière d'environnement au sein de l'UEMOA (II).
I. L'analyse des questions environnementales à travers les instruments juridiques
Il s'agira d'examiner les questions environnementales contenues dans le Traité constitutif de l'UEMOA d'une part (A) et dans le Protocole additionnel N°II d'autre part (B).
A. Une prise en compte implicite des questions environnementales dans le Traité
A l'article 4 du Traité du 10 janvier 1994, «l'instauration d'une coordination des politiques sectorielles nationales [...]» et qui fait allusion aux domaines situés au point d) où figure «l'environnement» se place nettement après d'autres objectifs à réaliser par l'UEMOA qui figurent aux alinéas a; b; c424. Cela atteste que l'environnement ne constitue pas une véritable priorité à l'heure actuelle pour l'UEMOA.
Cet article 4 en son point d) mentionne que l'UEMOA, «dans le cadre de la réalisation de ses objectifs, doit instituer une coordination des politiques sectorielles nationales par la mise en œuvre d'actions communes et éventuellement de politiques communes notamment dans les domaines suivants: ressources humaines, aménagement du territoire, transports et télécommunications, environnement, agriculture, énergie, industrie et mines».
Le constat qui se dégage de l'analyse de ce point de l'article 4, est qu'il n'est pas spécifique à l'environnement. Mais il concerne plusieurs secteurs d'activités dont l'environnement. Parmi les domaines d'activités énumérés, l'«environnement» arrive en quatrième position après respectivement les «ressources humaines», l'«aménagement du territoire» et les «transports et télécommunication». Les articles 8 et 17 mentionnent respectivement les «orientations générales» et les «grandes orientations» qui sont des expressions similaires. Il s'agit de la réalisation des mêmes objectifs pour le compte de l'UEMOA dont l'«environnement» fait sans doute partie.
A titre de comparaison, il faut noter qu'au départ, dans le cadre de la Communauté européenne, le Traité de Rome de 1957 ne prévoyait pas de dispositions spécifiques à l'environnement. C'est en 1971 que le Conseil des ministres et la Commission ont jugé de l'opportunité de l'élaboration d'une politique communautaire de l'environnement. C'est surtout par l'Acte unique européen adopté le 27 février 1986 que sont introduites les dispositions relatives à l'environnement (article 100 A et 130 R, S, T). Les objectifs fixés à l'article 130 R consistent «à préserver, protéger et améliorer la qualité de l'environnement, contribuer à la protection de la santé des personnes, assurer une utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles».
A la différence du Traité de l'UEMOA qui, malgré sa modification le 29 janvier 2003425, après quelques années de fonctionnement, n'a pas introduit des dispositions pertinentes relatives à l'environnement, la Communauté européenne a pris quant à elle une option sérieuse pour l'environnement à la faveur de l'adoption de l'Acte unique européen de 1986.
Ainsi l'on constate à travers l'évolution du Traité de Rome de 1957, qu'il a fallu attendre près de trente ans pour que soit prise en compte la protection de l'environnement dans l'Acte unique européen. L'UEMOA n'est pas tenue de passer par cette étape surtout que sa création est intervenue en 1994 bien après le sommet de Rio de Janeiro de 1992 portant sur l'environnement et le développement.
En effet, ce sommet fut l'instance qui a donné un «coup d'accélérateur» à la lutte contre les atteintes à l'environnement avec l'établissement du lien entre environnement et développement à travers la consécration de la notion de développement durable dans la Déclaration de Rio. L'UEMOA devrait s'inscrire dans cette dynamique. Et même, en ce qui concerne l'Union européenne, les actions entreprises en faveur de l'environnement remontent à bien longtemps. En effet en marge des modifications de son Traité qui n'ont vu l'introduction du volet environnement qu'en 1986, l'Union européenne a élaboré et exécuté plusieurs programmes d'action communautaire de l'environnement à partir de 1973426. Elle n'a donc pas attendu 1986 avant de prendre en compte les préoccupations de l'environnement.
Par ailleurs, l'article 60 du Traité de l'UEMOA prévoit que la Conférence des chefs d'Etats et de gouvernement établit des principes directeurs pour l'harmonisation des législations des Etats membres. Cette disposition, en évoquant «l'harmonisation des législations» en général, prend en compte implicitement celle des législations en matière d'environnement. Il en est de même des dispositions qui évoquent «le rapprochement des législations des Etats membres nécessaire pour atteindre les objectifs de l'Union». A ce niveau également, il faut souligner que le secteur de l'environnement semble être concerné par ce rapprochement. Il ne peut pas en être autrement dans la mesure où il serait étonnant que l'UEMOA exclue totalement le volet environnement de son chantier de construction de l'intégration même si celui-ci n'est pas prioritaire.
L'article 101 du Traité de l'UEMOA consacré aux politiques sectorielles prévoit l'institution d'un cadre juridique chargé de définir lesdites politiques qui seront mises en œuvre par les Etats membres. L'environnement faisant partie des politiques sectorielles de l'UEMOA, même si cette disposition ne le précise pas, il est permis de penser que l'élaboration d'un cadre juridique prévu par le Traité est la manifestation d'une volonté politique de se pencher sur les questions relatives à la protection de l'environnement. Cet article qui ne s'est pas appesanti sur les questions d'environnement se contente de renvoyer à un Protocole427 la création du cadre juridique chargé de définir les politiques y compris celles relatives à l'harmonisation de l'environnement au sein de l'UEMOA.
B. Le Protocole additionnel n° II, instrument juridique de mise en œuvre des objectifs
Si les préoccupations environnementales sont prises en compte de façon implicite dans le Traité de l'UEMOA, il n'en est pas de même dans le Protocole additionnel n° II. En effet, dans celui-ci, même si le Protocole n'est pas consacré intégralement à l'amélioration de l'environnement, l'un des chapitres y fait allusion.
1. La place de la question environnementale dans le Protocole
Parmi les politiques sectorielles énumérées dans le Protocole, le chapitre consacré à l'harmonisation de l'environnement occupe la quatrième position sur les six chapitres. Ce qui ressemble à la position qu'il occupe dans le Traité. Dans la hiérarchisation des priorités des politiques sectorielles, nous remarquons que «l'environnement» n'est pas bien loti au sein de l'UEMOA.
En effet, les chapitres I, II, III du Protocole consacrés à d'autres politiques sectorielles sont relatifs respectivement au développement des ressources humaines, à l'aménagement du territoire et aux transports et télécommunication qui semblent devancer «l'environnement» dans l'ordre des priorités opté par l'Union. Dans ces différents domaines précités, l'UEMOA a déjà légiféré sauf en ce qui concerne celui relatif à l'amélioration de l'environnement.
Ce Protocole qui a fait l'objet d'une modification le 29 janvier 2003428 n'a pas consisté à bouleverser l'ordre de priorité en accordant plus d'importance à l'environnement, mais cette modification a permis l'insertion d'une disposition qui exige la prise en compte de l'avis du Parlement avant l'adoption des instruments juridiques de l'UEMOA429. Le statut quo est donc maintenu en ce qui concerne la position de l'environnement dans ce Protocole malgré la révision de celui-ci.
2. L'approche sectorielle du «volet environnement»
L'UEMOA a choisi de traiter de l'harmonisation de la question de l'environnement dans un Protocole à l'instar d'autres domaines. Il s'agit certainement d'une volonté délibérée des chefs d'Etat et de gouvernement de se préoccuper par secteur des différents domaines d'activités du développement économique. Pourtant il faut noter que cette méthode est de plus en plus abandonnée en raison de la prédominance aujourd'hui de la notion de développement durable qui intègre l'environnement dans les autres secteurs. L'Union européenne l'a si bien compris qu'elle a reconnu les préoccupations environnementales comme étant transversales en les intégrant dans l'Acte unique européen du 27 février 1986430; c'est surtout dans le Traité de Maastricht à l'article 130 R2 que le caractère transversal des préoccupations environnementales a été mis en exergue431.
Au niveau de l'UEMOA, le chapitre IV du Protocole évoque les objectifs et les principes directeurs de la politique d'amélioration de l'environnement et les modalités de leur mise en œuvre432. La Conférence des chefs d'Etat et de gouvernement est compétente pour fixer par voie d'acte additionnel lesdits objectifs et principes directeurs de la politique de l'Union. L'article 10 dispose que la Conférence doit tenir compte prioritairement des objectifs de la politique d'amélioration de l'environnement de l'Union qui sont: la lutte contre la désertification, la protection des ressources naturelles et de la biodiversité, l'amélioration de l'environnement en milieu rural et urbain, l'exploitation des énergies renouvelables et particulièrement de l'énergie solaire et la lutte contre l'érosion côtière. Il s'agit à n'en pas douter d'un vaste chantier à exécuter parce que les objectifs énumérés sont de véritables préoccupations environnementales. La mise en œuvre de ces objectifs nécessite une harmonisation des politiques nationales d'environnement.
II. L'état de l'harmonisation des politiques nationales en matière d'environnement
Selon l'article 60 du Traité de l'UEMOA433, la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement établit des principes directeurs pour l'harmonisation des législations des Etats membres. Cette harmonisation concerne par conséquent celle de la législation environnementale. L'article 61 dispose que «le Conseil [...] arrête les directives ou règlements nécessaires à la réalisation des programmes mentionnés à l'article 60». Même si aucun droit dérivé n'a encore été pris, une recommandation a été adoptée par le Conseil des ministres434.
En ce qui concerne l'harmonisation qui précède l'unification, le professeur Michel Prieur affirme que le droit de l'environnement est un droit technique qui va considérablement favoriser son unification435. Mais actuellement, l'unification des législations nationales qui est l'ultime étape de l'intégration, n'est pas d'actualité au niveau de l'UEMOA436. Il s'agit plutôt d'abord de l'harmonisation progressive de textes juridiques concernant l'environnement qui doit s'effectuer aux moyens d'actes dérivés. Mais force est de constater que cette phase en rapport avec l'environnement connaît des difficultés.
A. Les insuffisances liées à l'harmonisation
L'article 3 de la recommandation du Conseil des ministres invite «les Etats membres de l'UEMOA en vue de l'harmonisation de leurs politiques en matière de gestion de l'environnement, à prendre des mesures [....]».
Parmi les mesures recommandées figurent la ratification, la mise en œuvre de certaines conventions internationales ou régionales437. La question qui se pose est de savoir si l'UEMOA joue un rôle dans les négociations, l'élaboration et l'application des conventions auxquelles les Etats membres sont parties? Si oui, cela pourrait être un atout pour la politique d'harmonisation préconisée par le Conseil.
Par ailleurs, l'article 4 de la recommandation n°2 précise que les Etats membres sont invités à coordonner leurs politiques nationales au sein du Conseil des ministres chargés de l'environnement. La recommandation n'a certes pas un caractère contraignant mais elle indique des voies à suivre par les Etats en vue d'atteindre les objectifs d'amélioration de l'environnement. Dans la pratique la mise en exécution de la coordination des politiques d'environnement se fait attendre.
1. Le rôle de l'UEMOA dans les conventions de protection de l'environnement
a) Le statut actuel de l'UEMOA
Certaines conventions, notamment celles de Rio, actuellement en vigueur auxquelles les Etats membres de l'UEMOA sont parties ont été adoptées avant la création de l'Union (le 10 janvier 1994). Il s'agit entre autres de la Convention sur la diversité biologique adoptée le 5 juin 1992, de la Convention sur les changements climatiques adoptée le 9 mai 1992 à New York. La Convention sur la lutte contre la désertification adoptée le 17 juin 1994 à Paris est quant à elle postérieure à la création de l'UEMOA.
Aucune disposition du Traité constitutif de l'Union ne prévoit la possibilité pour cette institution d'être partie à la signature des conventions sur l'environnement. Cela veut dire que même si les négociations devant aboutir à la signature des conventions précitées avaient débuté après la création de l'UEMOA, celle-ci ne pouvait y prendre part. Du reste, cette participation aux conventions ne pourra être effective que si des dispositions prévoient dans les dites conventions la possibilité pour les organisations sous régionales d'être parties.
Il faut rappeler que toutes ces Conventions ont été signées sous l'égide de l'Organisation des Nations unies à laquelle les Etats ont adhéré dont ceux de l'UEMOA. Si la non implication de l'UEMOA dans la négociation et la signature des Conventions est réelle, il y a lieu cependant de relativiser en ce qui concerne son manque de contribution dans la mise en œuvre de celle relative à la lutte contre la désertification. En effet, le rapport de l'UEMOA sur la mise en œuvre de la Convention des Nations unies sur la lutte contre la désertification438 démontre que l'UEMOA joue un rôle actif dans l'application de cette convention.
Selon ce rapport, la Commission de l'UEMOA participe activement au processus de mise en œuvre de la Convention de lutte contre la désertification (CCD), notamment à travers son programme sous-régional de lutte contre la désertification en Afrique de l'Ouest et au Tchad (PASR). A cet effet, la Commission a participé en partenariat avec la Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), le Comité inter-états de lutte contre la sécheresse au Sahel (CILSS) et le Secrétariat exécutif de la Convention de lutte contre la désertification (CCD) à l'élaboration du PASR. Le problème de l'amélioration de l'environnement étant transfrontalier, l'implication d'autres Etats non membres439 de l'UEMOA se justifie. C'est la conjugaison des efforts et l'élaboration de stratégies communes qui permettent de relever le défi du combat contre la désertification.
Comme le fait remarquer Amidou Garane «en permettant aux politiques nationales d'évoluer de façon convergente aussi bien dans leur conception que dans leur mise en œuvre, la politique communautaire de l'environnement atténue et résorbe progressivement les disparités dans la protection de l'environnement dans les différents Etats membres440».
Les actions de l'UEMOA pourraient avoir plus de lisibilité dans le domaine de l'environnement si l'Union intervenait dans les conventions sur l'environnement auxquelles les Etats membres sont parties.
b) La nécessité pour l'UEMOA d'être partie aux conventions
L'intervention de l'UEMOA en tant que partie aux conventions n'est pas encore une réalité. Cela ne pourra se faire qu'à certaines conditions et il est certain que des avantages pourraient découler de l'élargissement de son statut.
Le cadre d'élaboration d'une Convention sur l'environnement peut être une Organisation internationale (universelle, régionale, sous-régionale) ou une Conférence inter-étatique. Certaines conventions africaines d'environnement ont été signées sous l'égide de l'Organisation de l'Unité Africaine (OUA)441. Cette Organisation a joué un rôle actif lors des Conférences de Stockholm (1972) et de Rio (1992). Il semble qu'elle a été confrontée par la suite à des problèmes politiques, juridiques, institutionnels et même financiers, ce qui sans doute ne lui a pas permis de jouer un rôle prépondérant dans la mise en œuvre des Conventions internationales ou régionales d'environnement. L'Union africaine (UA) qui lui a succédé n'est pas mieux lotie en particulier en tant que partie aux conventions d'environnement. L'UEMOA, n'innove pas non plus dans ce domaine.
En revanche, la Communauté économique européenne est compétente pour signer des conventions internationales et régionales de protection de l'environnement. En effet, les articles 230 et 231 CE prévoient que la Communauté économique européenne peut s'engager par voie conventionnelle ou au sein d'une organisation internationale quand cela est nécessaire. C'est dans ce sens que Amidou Garane affirmait une fois de plus que: «La capacité des organisations d'intégration à influer sur les négociations et partant, sur les normes environnementales universelles, ne sera-t-elle effective, sinon efficace que dans l'hypothèse où il est reconnu à ces dernières, la compétence de contracter des engagements internationaux en matière environnementale, à l'instar de l'Union européenne»442.
Actuellement, les accords internationaux que l'UEMOA a la capacité de conclure concernent le domaine de la politique commerciale commune443. L'UEMOA devrait non seulement participer matériellement au même titre que les Etats aux négociations et aux signatures des conventions d'environnement mais surtout préparer les positions communes des Etats membres. Pour ce faire, il faudra que le Traité de l'UEMOA soit modifié afin d'inclure des dispositions donnant compétence à l'UEMOA pour négocier et signer des conventions d'environnement pour le compte des Etats membres.
La compétence qui serait octroyée à l'UEMOA d'être partie aux conventions d'environnement est d'un intérêt certain. Tout d'abord, la signature des conventions par l'UEMOA permet d'élargir le champ d'application de celles-ci en ce sens qu'elles n'auront plus besoin de ratification de la part des Etats membres pour entrer en vigueur. En outre, l'environnement n'ayant pas de frontière, ces conventions qui lieront les Etats membres vont s'appliquer également à tout l'espace régional. Il faut aussi ajouter que la participation de l'UEMOA à la signature de ces conventions entraînera une accélération du processus de leur mise en œuvre. En effet, la mise en oeuvre desdites conventions est rendue plus facile en raison de la non nécessité d'acquérir des ratifications. La participation de l'Union aux conventions constituera un atout majeur permettant de renforcer la protection de l'environnement communautaire.
2. La coordination entre les politiques des Etats membres
L'article 11 du Protocole additionnel n°II prévoit que le Conseil définit, par voie de règlements, les procédures d'information mutuelles auxquelles participent les Etats membres en vue de la coordination de leurs politiques en matière d'amélioration de l'environnement. Il est donc prévu un mécanisme permettant la coordination des politiques des Etats membres. Mais dans la pratique, des règlements qui devraient être pris dans ce sens ne l'ont pas encore été. La recommandation précitée a abondé dans le même sens en invitant les Etats membres à coordonner leurs politiques au sein du Conseil des ministres chargés de l'environnement.
Il ressort néanmoins de la synthèse des activités menées par le département du développement rural et de l'environnement, chargé de la coordination et du suivi des politiques relatives à l'environnement, qu'un début de solution au problème de coordination est en cours. On peut à ce propos mentionner entre autres, l'élaboration d'un schéma directeur de gestion des écosystèmes transfrontaliers. Par ailleurs, une étude commandée par l'UEMOA et lancée depuis 2004 concerne la gestion des ressources naturelles partagées (forêt, faune, eau de surface, etc.). La gestion de ces ressources contribuera un tant soit peu à établir une cohérence dans la politique des Etats membres en matière d'amélioration de l'environnement.
Les différents instruments juridiques nationaux adoptés relatifs à la gestion de l'eau, à la forêt, aux déchets vont s'ajuster certainement pour s'adapter à la politique commune d'amélioration de l'environnement de l'UEMOA qui pourrait être en mesure de résoudre les questions d'environnement.
B. La nécessité de l'adoption d'une politique communautaire
Les objectifs à atteindre par l'UEMOA ont été définis dans le Protocole additionnel n°II en son article 10. Ils sont relatifs à la lutte contre la désertification, la protection des ressources naturelles et la biodiversité, à l'amélioration du cadre de vie en milieu rural et urbain, à l'exploitation des énergies renouvelables et enfin à la lutte contre l'érosion côtière. Pour mettre en œuvre ces objectifs, il faut nécessairement une politique communautaire de l'environnement qui est l'ensemble des mesures prises par les Etats membres de l'UEMOA pour préserver ou améliorer l'écosystème de l'espace intégré concerné.
Il faut cependant rappeler que l'existence de politiques nationales environnementales divergentes dans les Etats est à l'origine de distorsions de concurrence en matière commerciale. C'est ainsi que certains Etats édictent des normes environnementales plus sévères alors que d'autres ne le font pas. Cela entraîne des conséquences sur les produits en provenance de ces pays. En effet les produits qui sont moins compétitifs sont originaires des Etats ayant des textes plus sévères. Ce qui pénalise ces derniers; d'où la nécessité d'élaborer une politique communautaire de l'environnement qui pourrait mettre fin aux distorsions de concurrence. Il est incontestable que seule une politique communautaire de l'environnement permet d'encadrer les politiques nationales des Etats. Pour le cas de l'Union européenne, les mesures communautaires ont eu une influence considérable sur les textes législatifs des Etats de l'Union.
Par ailleurs, en raison de divergences dans les différentes politiques nationales des Etats en matière d'environnement, l'adoption d'une politique communautaire d'amélioration de l'environnement de l'UEMOA permettra sans doute de réduire les disparités. La politique communautaire ne consiste pas à protéger l'environnement de chaque Etat membre mais l'environnement communautaire. Il faut toutefois préciser que l'environnement communautaire n'est pas la somme des intérêts nationaux en matière d'environnement même si l'environnement de chaque pays membre peut bénéficier des retombées. En outre, la politique communautaire ne doit pas concerner le seul territoire communautaire, mais elle doit intégrer l'espace extra-communautaire immédiat. Cela est d'autant plus indispensable que l'espace extracommunautaire peut être à l'origine des pollutions et vice versa. Des mesures seront donc nécessaires. «Ces mesures, si elles peuvent viser les prescriptions relatives à la protection de l'environnement au titre des dispositions statutaires, concernent surtout les mesures de mise en œuvre édictées par les organisations régionales au titre du droit dérivé»444.
Dans le cadre de l'UEMOA, il s'agira de prendre des règlements, des directives ou des décisions relatives à la protection de l'environnement. La politique communautaire ne sera mise en œuvre qu'à travers la détermination des objectifs précisés par l'Union dans le Traité et/ou le Protocole d'une part et dans le programme d'action d'autre part.
Il faut donc obligatoirement que l'UEMOA procède à l'adoption d'un programme d'action communautaire qui relève de la volonté politique des Etats membres. L'application des programmes d'action ne pourra, quant à elle, se faire qu'à travers l'édiction de normes juridiques communautaires.
1. L'élaboration de programme d'action
Les programmes d'actions peuvent être définis comme étant «des déclarations politiques qui cumulent les actions envisagées pour une période de temps spécifique, les placent dans un cadre général, fixent des priorités et introduisent ou expliquent, le cas échéant, des orientations nouvelles»445. Les programmes d'action communautaire constituent un instrument privilégié de la mise en œuvre des politiques communes. D'une manière générale, le programme d'action tel que conçu par l'Union européenne se caractérise par des objectifs à atteindre, prévoit des moyens de leur mise en œuvre ainsi que des mécanismes de suivi. Qu'en est-il du programme de première génération de l'environnement de l'UEMOA? Est-il assimilable à un programme d'action?
Le Conseil des ministres de l'UEMOA a adopté une recommandation446 relative à la mise en œuvre d'un programme de première génération en matière de gestion de l'environnement. Il détermine les composantes du programme et les mesures à entreprendre pour l'harmonisation des politiques en cette matière. Les composantes du programme sont les huit sous- programmes énumérés à l'article 2 de la recommandation dont certains éléments sont identiques aux objectifs définis dans le Protocole adopté par la Conférence des chefs d'Etat et de gouvernement.
Les huit sous-programmes sont:
la gestion des pollutions;
la gestion des écosystèmes transfrontaliers;
la gestion des ressources en eau;
la promotion des énergies de substitution;
et le renforcement des capacités.
En analysant ce Programme de première génération en matière d'environnement on constate qu'un certain nombre d'actions ont été menées par l'Union. Tout d'abord, dans le cadre de la lutte contre l'érosion côtière, elle s'est engagée dans l'élaboration d'un programme régional de lutte contre l'érosion côtière. Elle a financé à cet effet une étude en octobre 1999 relative aux problèmes d'érosion dans le but d'appuyer et de coordonner les efforts fournis par les pays concernés (Bénin, Togo, Ghana447, Côte d'Ivoire, Guinée Bissau et Sénégal). Ce n'est qu'en 2005 que la Commission de l'UEMOA a validé le rapport de cette étude.
En ce qui concerne l'application de la Convention des Nations unies sur la lutte contre la désertification (CCD), l'Union a participé en partenariat avec la CEDEAO, le CILSS et le Secrétariat exécutif de la CCD à l'élaboration d'un Programme d'action sous-régional de lutte contre la désertification en Afrique de l'Ouest et au Tchad (PASR). L'Union est le chef de file du groupe thématique «gestion des ressources végétales et animales partagées et /ou transfrontaliers». En 2001, elle a participé à l'élaboration d'un document-cadre dont le financement a été assuré par le CILSS. Le rapport provisoire de l'étude a été déposé en octobre 2001. Il s'en est suivi en 2002 un atelier de validation des résultats de l'étude des dites ressources. Le rapport adopté au cours de cet atelier comporte quatre programmes:
le programme d'appui au renforcement des aires protégées;
le programme d'appui au renforcement des parcours transfrontaliers et à la gestion des ressources pastorales;
le programme d'appui à la gestion des écosystèmes sensibles;
le programme d'appui à la gestion des forêts.
En 2003, dans le but de trouver des financements destinés à la mise en œuvre du PASR, l'Union en collaboration avec le Secrétariat exécutif de la CCD et le CILSS a commandé une étude qui devrait cibler les ressources financières de certains partenaires au développement dont le Fonds européen de développement (FED). L'UEMOA a par ailleurs pris une part active aux côtés du CILSS et du Secrétariat exécutif de la CCD, à la préparation de divers projets transfrontaliers de lutte contre la désertification dans l'espace UEMOA. Ce sont: «le Béli» couvrant le Mali, le Burkina Faso et le Niger, «le Kantchari» couvrant le Niger et le Burkina Faso et «Azawak» concernant le Mali et le Niger.
Pour la gestion des écosystèmes transfrontaliers, un Programme régional d'aménagement des parcs nationaux du complexe du «W» a été lancé depuis 1999. Il regroupe trois pays, le Bénin, le Burkina Faso et le Niger. L'Union est partie prenante à ce programme qui est financé par l'Union européenne. Il concerne la conservation et l'utilisation rationnelle des aires protégées contiguës des trois pays précités et de leurs zones d'influence (ECOPAS). Le comité technique de ce programme a mené un certain nombre d'activités notamment la construction d'un réseau de pistes, la réorganisation de la chasse sportive, l'éducation environnementale, la mise au point d'un schéma directeur d'aménagement et de recherche. La deuxième phase de ce programme qui doit démarrer en 2006 couvre la période 2006–2010. La gestion des écosystèmes transfrontaliers est vouée à l'échec si elle est menée solitairement par chaque Etat. En effet, les Etats précités partagent les mêmes écosystèmes et il est normal que leur protection puisse se faire dans un cadre organisé. C'est pourquoi l'UEMOA, conformément à la recommandation du Conseil, y prend une part active.
L'Union a par ailleurs lancé le processus de formulation de la politique commune d'amélioration de l'environnement (PCAE) conformément à l'article 9 du Protocole additionnel N°II.
Le processus de formulation a connu plusieurs étapes qui se résument ainsi qu'il suit:
élaboration des termes de références;
soumission des termes de référence à un comité scientifique chargé de conduire le processus;
création d'un point focal dans chaque pays membre (au Burkina Faso, le CONEDD est le point focal);
mission circulaire dans chaque Etat membre pour fournir des informations sur le démarrage du processus;
étude menée par des consultants nationaux et internationaux et dépôt du rapport provisoire;
rapport provisoire examiné à travers les ateliers nationaux ayant abouti à l'adoption du rapport final;
atelier régional de synthèse ayant abouti à l'adoption du rapport définitif;
réunion des experts préparatoires à la réunion des ministres;
réunion des ministres chargés de l'environnement;
Suite du processus448:
réunion de la Commission;
réunion des experts statutaires;
réunion du Conseil des ministres statutaires;
Conférence des Chefs d'Etats et de Gouvernement (pour adoption de l'Acte additionnel portant politique commune d'amélioration de l'environnement de l'UEMOA).
Il faut rappeler que l'étude qui devait démarrer en 2000 n'a pu avoir lieu faute de financement. Après plusieurs années de report en raison du problème de financement, l'étude a finalement démarré en 2004. Les domaines concernés sont: la gestion des ressources partagées, les pollutions, les nuisances, les changements climatiques, etc. L'étude s'est poursuivie en 2005 avec l'élargissement de son champ à d'autres pays non membres de l'UEMOA (Ghana, Guinée, Nigeria). Le rapport provisoire a été déposé en novembre 2005. Les huit Etats membres de l'UEMOA ont tenu des ateliers nationaux de validation de ce rapport dans leurs pays respectifs. La validation de l'étude s'est déroulée entre avril et juin 2006 dans les Etats membres449. Ces ateliers tenus dans chacun de ces pays ont enregistré la participation de tous les acteurs concernés par les questions environnementales (administrations publiques, secteur privé, Universités et Instituts de recherche, parlementaires, ONG, etc.). L'objectif des ateliers est de permettre aux acteurs impliqués dans la gestion de l'environnement d'être informés sur le processus d'élaboration et de s'approprier le document. C'est l'occasion aussi pour eux de faire des observations en vue d'améliorer le contenu du document.
Par ailleurs, en ce qui concerne les mesures à prendre pour l'harmonisation des politiques d'environnement, il est recommandé aux Etats la prise d'un certain nombre de décisions:
la ratification et l'application effective de la Convention sur le contrôle des mouvements transfrontières des déchets dangereux et de leur élimination (Bâle, 22 mars 1989) ainsi que celle sur l'interdiction d'importer en Afrique des déchets dangereux et sur le contrôle des mouvements transfrontières et la gestion des déchets dangereux produits en Afrique (Bamako, 30 janvier 1991);
le renforcement du rôle de l'UEMOA dans la mise en œuvre de la Convention sur la diversité biologique et de celle sur la lutte contre la désertification. Ce dernier volet a enregistré une forte implication de l'Union. Par contre la recommandation relative au renforcement du rôle de l'Union dans la mise en œuvre de la Convention sur la diversité biologique ne connaît véritablement pas un début d'exécution. En effet, il est prévu la mise en œuvre d'un des sous-programmes intitulés «la préservation de la biodiversité». Mais force est de constater qu'aucune activité n'a encore été menée par l'Union dans ce sens. C'est ce qui ressort du moins de l'examen des différents rapports annuels de la Commission notamment dans sa partie relative à l'environnement. Toutefois, il faut mentionner que la plupart des pays membres de l'Union ont ratifié la Convention du 5 juin 1992 sur la biodiversité ainsi que son Protocole de Cartagena du 29 janvier 2000 sur la prévention des risques biotechnologiques. Il existe aussi la loi-modèle de 2001 sur la diversité biologique adoptée par l'Union africaine dont les Etats africains pourront s'inspirer y compris ceux de l'UEMOA.
Par ailleurs, le Conseil invite les Etats à prendre les mesures nécessaires pour un contrôle judicieux des importations d'équipements électroménagers usagés (réfrigérateurs, climatiseurs, congélateurs) contenant des substances qui appauvrissent la couche d'ozone, la réalisation d'infrastructures de destruction des déchets biomédicaux et la recherche d'un système adéquat de recyclage et d'élimination de déchets d'emballage en plastiques par le biais de la promotion des écotechnologies et de la sensibilisation des consommateurs.
A propos des substances qui appauvrissent la couche d'ozone, l'Union s'est engagée dans la mise en œuvre d'un Programme sous-régional sur l'harmonisation de la réglementation et des mécanismes de contrôle des substances qui appauvrissent la couche d'ozone en Afrique de l'Ouest. Une étude a été réalisée en avril 2004 sur la mise en place de ce Programme financé par le Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE). Les Etats concernés par l'étude sont ceux de l'UEMOA auxquels il faut ajouter le Cap Vert, la Gambie et la Mauritanie.
Il est nécessaire de rappeler qu'avant l'adoption du programme de première génération de l'environnement, le département du développement rural et de l'environnement de l'UEMOA a effectué une visite dans tous les pays membres en vue de faire l'état des lieux dans le secteur de l'environnement. Il a aussi tenu des réunions avec les Organisations intergouvernementales de la sous-région. C'est à la suite des informations et préoccupations recueillies qu'un projet de programme a été soumis aux experts et ministres chargés de l'environnement pour examen et adoption le 11 avril 1997450.
C'est ainsi que le Conseil des ministres statutaire a adopté le 21 juin 1997 la recommandation n°02 portant mise en œuvre d'un programme communautaire en matière d'environnement. Que dire de ce programme d'action communautaire qui n'en est véritablement pas un si nous nous référons à ce qui est élaboré par l'Union européenne451. L'environnement étant un domaine incontournable, il est indispensable que l'UEMOA l'intègre dans la définition des autres politiques. L'Union européenne le fait déjà dans la mesure où les questions d'environnement sont mises en évidence dans le Traité de Maastricht452.
Toutefois, il faut noter que l'UEMOA fait des efforts significatifs. Son rapport de mars 2002453, concernant la gestion des écosystèmes transfrontaliers, fait le point à mi- parcours de l'exécution du programme régional parc W «conservation et utilisation rationnelle des aires protégées contiguës du Bénin, du Burkina Faso et du Niger et de leurs zones d'influence» (ECOPAS). C'est un sous-programme financé par l'Union européenne qui s'étale sur cinq ans à compter de 2001. Un comité technique et de suivi (CTS) mis en place dans ce cadre a mené un certain nombre d'activités qui sont entre autres l'éducation environnementale, la réorganisation de la chasse sportive, la construction d'un réseau de pistes. Quant à son rapport annuel 2003, la commission ne fait qu'effleurer l'exécution de ce sous-programme en mentionnant la tenue de trois réunions respectivement au Niger, au Burkina Faso et au Bénin.
Au regard de l'analyse des activités menées par l'UEMOA de manière isolée et comparativement à la définition du programme d'action de l'Union européenne ci-dessus mentionnée, il ressort que l'UEMOA ne dispose pas d'un véritable programme d'action communautaire. Le programme de première génération de l'environnement de l'UEMOA ne répond pas aux critères précités car un tel programme doit présenter la stratégie communautaire, définir les priorités et les objectifs de la politique environnementale ainsi que l'échéance. Du reste les différents programmes d'action pour l'environnement adoptés par l'Union européenne ont respecté les critères définis454. L'UEMOA pourrait certainement s'inspirer des expériences de l'Union européenne en matière d'élaboration et de mise en œuvre de programmes d'action si elle veut atteindre les objectifs fixés par la Conférence.
L'importance des programmes d'action n'est plus à démontrer; bien que juridiquement non contraignants, ils contribuent au développement des législations nationales de Etats membres en raison des indications qu'ils donnent sur l'élaboration des textes juridiques nationaux. Cependant la mise en œuvre d'un programme d'action communautaire d'environnement ne peut être efficace sans une volonté politique qui se manifeste entre autres par des appuis financiers conséquents à l'UEMOA.
La politique communautaire de l'environnement au sein de l'UEMOA ne peut être effective et efficace que si l'institution est dotée aussi et surtout de moyens financiers adéquats. Il ressort de nos recherches que plusieurs actions de la commission de l'UEMOA dans le domaine de l'environnement n'ont pu être réalisées ou ont été différées en raison du manque de moyens. A titre d'exemple nous citons la politique communautaire d'amélioration de l'environnement (PCAE) dont le lancement du processus de formulation qui devait démarrer au second semestre de l'année 2003, n'a pas eu lieu455 et a été reporté en raison du gel du financement. Pourtant le chronogramme de l'exécution de la politique prévoyait une première phase (2000–2005). Les reports successifs pour des raisons financières n'ont pas permis de respecter ces prévisions.
L'UEMOA doit donc, compte tenu de ces difficultés et contraintes, diversifier ses sources de financement. La première source qui est le budget même de l'Union doit être mieux dotée. Pour l'exercice budgétaire 2007, il est de 84.100.370.041. FCFA. Il était de 52.211.268.811 FCFA en 2006. Il y a eu donc une augmentation assez considérable. En effet, les questions environnementales sont si importantes actuellement que le lien est désormais établi entre protection de l'environnement et développement. Pour le Professeur Alexandre Kiss, la fusion entre protection de l'environnement et développement aboutit au terme de «développement durable»456. Cependant, il faut reconnaître que les fonds propres de l'UEMOA ont leurs limites. C'est pourquoi il a été mis en place des mécanismes de financement provenant des institutions financières qui interviennent dans le financement des différents projets et programmes d'environnement de l'UEMOA. La Banque ouest africaine de développement (BOAD)457 constitue un exemple d'institution de financement des activités en la matière.
Les activités opérationnelles de développement financées par les institutions financières peuvent comporter des volets environnementaux sans que ces derniers ne s'inscrivent dans le cadre de la protection systématique et exclusive de l'environnement458. Cela veut tout simplement dire que l'enveloppe qui est souvent dégagée pour le financement des activités liées à l'environnement peut servir non seulement à la protection de celui-ci mais aussi à d'autres secteurs. Ce qui amoindrit l'impact de l'enveloppe destinée au volet environnement.
D'autres alternatives s'imposent donc à l'UEMOA. A cet effet, il a été prévu les Fonds structurels pour le financement d'un aménagement équilibré du territoire communautaire, en contribuant à la réduction des disparités régionales459. En application de l'article 59, du Traité de l'UEMOA, la Conférence a institué en 1998 par acte additionnel n° 01/98 le fonds d'aide à l'intégration régionale (FAIR) qui n'est pas destiné à soutenir exclusivement l'environnement. Le budget spécial du FAIR prévu dans le budget général de l'Union au cours de l'année 2005 était de 8.321.000.000 F CFA; il est passé à 13.798.457.075 F CFA en 2006 et en 2007, il est de 33.143.475.572 F CFA460. Ce Fonds a pour objectifs spécifiques de soutenir les actions de production et d'échanges. Il doit également contribuer à l'amélioration des conditions de vie des populations par une meilleure protection de l'environnement. Ce fonds créé en 1998 ne devait être opérationnel qu'à partir de 2002.
De ce qui précède, des interrogations s'imposent. Est-ce que la question d'environnement constitue une véritable préoccupation? La connexion entre environnement et développement est-elle perçue comme une réalité? Dans tous les cas, aucun Etat pris individuellement, aucune institution régionale ou sous-régionale ne peut occulter la nécessité de «développement durable». Par ailleurs, il est urgent que l'Union, dans le cadre de la mise en œuvre d'une politique d'amélioration de l'environnement développe des initiatives pour obtenir des partenariats avec d'autres institutions de financement ou pour renforcer ces dits partenariats. Il est même souhaitable qu'elle crée une structure de financement spécifique à l'environnement qui pourrait être comparable au fonds créé par l'Union européenne dénommé «Fonds de cohésion»461. Cela contribuera certainement à donner une nouvelle impulsion à la politique d'amélioration de l'environnement de l'UEMOA.
2. Les mesures de mise en oeuvre
Elles se caractérisent par des normes juridiques déjà édictées et celles dont l'élaboration est en cours.
a) Les normes juridiques édictées
En matière d'élaboration de normes juridiques communautaires d'environnement, l'Union est toujours au stade des balbutiements. La seule véritable norme juridique adoptée en la matière est le règlement portant harmonisation des réglementations relatives à l'importation, à la commercialisation, à l'utilisation et à la réexportation des substances qui appauvrissent la couche d'ozone et des équipements les contenant462. Ce document adopté par l'UEMOA permettra une application harmonieuse de la Convention de Vienne pour la protection de la couche d'ozone adoptée le 22 mars 1985 ainsi que son Protocole relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone signé à Montréal le 16 septembre 1987 et ses amendements subséquents. Tous ces textes ont été ratifiés par les Etats membres de l'UEMOA. Le règlement du 4 juillet 2005 qui est entré en vigueur à compter du 1er janvier 2006, constitue l'un des rares instruments juridiques d'environnement adoptés par l'Union. Il comporte douze articles et deux annexes portant respectivement liste des substances réglementées par le Protocole de Montréal à l'importation et liste des équipements contenant les substances réglementées par le Protocole de Montréal.
En ce qui concerne l'étude d'impact en matière environnementale, un projet de réglementation communautaire a été engagé par l'Union depuis l'année 2000. C'est un domaine qui intéresse la plupart des Etats membres. Du reste ceux-ci ont déjà légiféré au niveau interne en matière d'étude d'impact.
Le Conseil dans sa recommandation du 21 juin 1997 avait proposé aux Etats l'adoption des textes juridiques relatifs à la gestion de l'eau. Certains Etats l'ont fait463. Cependant l'adoption d'un texte juridique communautaire en la matière se fait attendre. D'autres instruments juridiques relatifs à la protection de l'environnement doivent être pris si l'Union veut atteindre ses objectifs. Ce sont des règlements, des directives et des décisions qui seront pris concernant des domaines variés tels que définis dans le Protocole n° II.
b) L'élaboration de normes en cours
L'UEMOA a entrepris l'élaboration d'un certain nombre de textes communautaires. Il s'agit notamment:
du Règlement relatif à la sécurité sanitaire des végétaux, des animaux et des aliments dans l'UEMOA464 dont les grandes lignes se présentent ainsi:
Dans le cadre de la préservation de la sécurité sanitaire, les Etats membres affirment dans le préambule la nécessité de promouvoir une agriculture durable permettant d'améliorer la sécurité alimentaire des populations et de réduire la pauvreté en milieu rural. Les Etats membres expriment leur souci de protéger les ressources végétales, de prévenir l'introduction et de contrôler la propagation d'organismes nuisibles et d'animaux ravageurs de végétaux, et de faciliter le commerce intra et extracommunautaire des végétaux et de produits végétaux.
Par ailleurs, ils insistent sur la nécessité de réaliser la sécurité alimentaire, d'assurer un niveau élevé de protection de la santé des personnes, des végétaux et des animaux et de garantir la protection de l'environnement tout en réduisant la dépendance alimentaire de l'Union et en améliorant le fonctionnement des marchés de produits agricoles.
Le règlement sur la sécurité sanitaire comporte cinq titres et 93 articles. L'article 2 qui est relatif à l'objet, dispose que le règlement vise à établir les principes généraux ainsi que les dispositions et procédures organisationnelles permettant d'assurer la sécurité sanitaire des végétaux, des animaux et aliments au niveau communautaire et au niveau national.
Ce texte communautaire institue les structures et mécanismes de coopération en matière de sécurité sanitaire au sein de l'Union. Il s'applique à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution des végétaux, des animaux et des aliments commercialisés.
L'objet consiste à protéger trois types de secteurs et les mécanismes de protection sont les suivants:
la réglementation de la protection sanitaire des végétaux et des produits végétaux et autres articles réglementés, y compris les produits issus des biotechnologies modernes;
la protection sanitaire des animaux, des produits animaux, des produits d'origine animale, de l'alimentation animale et de la santé publique vétérinaire, y compris les produits issus des biotechnologies modernes;
la protection sanitaire de produits alimentaires, y compris les produits issus des biotechnologies modernes.
Du reste le règlement présente dans sa structuration entre autres les dispositions générales (Titre I) qui incluent notamment l'objet, le champ d'application et les principes généraux. Le titre II qui est consacré aux dispositions institutionnelles crée le comité régional de sécurité sanitaire des végétaux, des animaux et des aliments et définit ses missions. Ce comité, pour fonctionner, s'appuie sur des mécanismes d'expertise et de coopération. Le titre III définit les règles générales de mise en œuvre des mesures de sécurité sanitaire des végétaux, des animaux et des aliments (notification, harmonisation des mesures sanitaires, mesures de prévention, d'alerte et d'évaluation des risques, renforcement des capacités etc.). Quant au titre IV, il définit les règles sectorielles qui sont spécifiques à chaque secteur de sécurité sanitaire. Ces règles sont relatives aux obligations des acteurs, au contrôle et aux inspections des produits desdits secteurs et enfin à la circulation de ces produits. Enfin le titre V relatif aux dispositions finales traite des moyens à déployer par les Etats membres et la commission pour la mise en œuvre du règlement qui est entré en vigueur le 6 avril 2007.
Au regard des éléments susmentionnés, il n'y a pas de doute que les questions de sécurité sanitaire sont étroitement liées à celles de l'environnement;
du projet de Règlement sur les semences dans l'espace UEMOA;
Les Etats membres affirment l'importance de la disponibilité et l'accès aux semences de bonne qualité dans la réalisation du rôle fondamental assigné au secteur agricole dans l'économie des Etats membres de l'UEMOA. Ce projet de règlement a pour objet d'harmoniser les règles régissant le contrôle de qualité, la certification et la commercialisation des semences végétales et plants dans l'UEMOA.
L'harmonisation doit permettre de manière spécifique entre autres de:
faciliter le commerce des semences entre les Etats membres de l'UEMOA;
faciliter l'accès des paysans aux semences de qualité en temps et lieux opportuns;
faciliter l'accroissement des choix de semences disponibles.
Le champ d'application du projet de règlement concerne l'ensemble des activités relatives aux semences notamment le contrôle de qualité, la certification et la commercialisation des semences. Il est prévu un instrument appelé «catalogue régional commun des espèces et variétés». Il s'agit du document officiel contenant la liste de toutes les variétés homologuées dans l'Union.
En outre, il sera créé un organe régional de gestion des semences appelé Comité régional de la certification et du contrôle des semences végétales et plans conventionnels dans l'UEMOA. Il est chargé de la promotion des semences dans l'Union. Le contrôle des semences concerne l'objet, le champ et le responsable du contrôle. En ce qui concerne l'objet, il permet au service des semences compétent de s'assurer de la qualité des semences conformément aux critères techniques. Le contrôle des semences relativement à son champ s'exerce à tous les stades et en tout lieu de la production. Le responsable du contrôle est le service officiel national ou tout autre organisme privé agréé. L'admission au contrôle est soumise à certains critères et elle exige l'obtention de la carte professionnelle.
D'autres dispositions du projet de règlement sont relatives à l'organisation de la production des semences, aux conditions de production, à la gestion des lots de semences (contrôle des lots, conditionnement, emballage, stockage, etc.), à la certification et à la commercialisation. Enfin, le projet de règlement prévoit des réparations à la charge de l'auteur de dommages causés par celui-ci; il existe aussi des sanctions en cas de violation des dispositions du présent règlement.
du projet de Règlement sur le régime de biosécurité dans l'UEMOA.
A ce niveau, un Règlement a été adopté. Il s'agit du Règlement relatif à la mise en place du Programme régional de biosécurité465. Dans ce règlement, il est affirmé dans le préambule que compte tenu du développement et de l'expansion rapide des cultures transgéniques dans le monde en général, et en Afrique en particulier, il est nécessaire pour les Etats membres de l'UEMOA de disposer d'un Programme régional de biosécurité afin de se prémunir des risques liés à l'introduction des Organismes Vivants Modifiés (OVM) et des produits dérivés.
Ce règlement qui compte douze articles a pour objectif, en matière d'environnement, de protéger la biodiversité régionale contre les risques potentiels associés à l'introduction des Organismes Vivants Modifiés (OVM) et des produits dérivés dans l'UEMOA. Ce programme de biosécurité a trois objectifs spécifiques prévus à l'article 2 dont l'un consiste en la mise au point à partir de l'existant dans les Etats membres de l'UEMOA et au niveau international, de méthodes communes d'évaluation et de gestion des risques environnementaux liés à l'utilisation des OVM et produits dérivés.
Le Programme comprend trois composantes et dispose d'une coordination régionale assurée par la Commission de l'UEMOA (cf. articles 3 et 4). A l'article 5, il est prévu des structures consultatives qui appuient la Commission de l'UEMOA dans la mise en œuvre du Programme régional aux niveaux régional et national. Au terme de l'article 8, un dispositif de suivi-évaluation est mis en place en rapport avec l'ensemble des partenaires et acteurs impliqués dans la mise en œuvre du Programme. Quant à l'article 9, il dispose que la mise en œuvre du programme est assurée par les Etats membres et la Commission.
Par ailleurs, un Programme de vulgarisation des textes adoptés est en cours d'élaboration. Parmi ces textes figurent le Règlement relatif aux mesures phytosanitaire, zoosanitaire et sécurité sanitaire des aliments et le règlement sur les semences et les pesticides.
Il a aussi été élaboré un Programme régional de sécurité alimentaire dont la mise en œuvre se poursuit en collaboration avec la FAO. Les avancées réalisées dans ce cadre et les opportunités qu'offre la mise en place effective du Fonds régional pour le développement agricole sont mises à profit pour établir un programme régional élargi de renforcement structurel de la sécurité alimentaire inscrit au Programme Economique Régional466.
Le Traité portant création de l'UEMOA ne contient pas de dispositions spécifiques à l'environnement. Malgré sa modification en janvier 2003 par la Conférence des chefs d'Etat et de gouvernement, aucune disposition relative à l'environnement n'y a été introduite.
Toutefois, le Protocole additionnel n° II consacre un chapitre à l'harmonisation de l'environnement même si ce Protocole ne traite pas exclusivement de la question de l'environnement.
Par ailleurs, aucune politique communautaire de l'environnement n'a été jusque-là élaborée. Il existe certes une recommandation relative à la mise en œuvre d'un programme communautaire de première génération en matière de gestion de l'environnement. Le Conseil invite les Etats membres à mettre en œuvre ce programme qui n'est du reste pas un programme d'action à l'image de ce qui est exécuté par l'Union européenne.
Il faut toutefois reconnaître que le rythme d'évolution de la question environnementale est à l'image de celui du processus global d'intégration de la politique communautaire de l'Union qui reste un vaste chantier malgré quelques avancées dans certains secteurs (finances, commerce, etc.).
La politique communautaire de l'environnement va de pair avec les autres politiques sectorielles; elle est même liée étroitement à celles-ci. L'Union se doit donc de prendre en compte cette donne qui est inhérente à l'évolution du processus d'intégration.
L'élaboration de la politique communautaire passe par celle des programmes d'action d'une part et l'édiction de normes juridiques communautaires d'autre part. La politique commune d'amélioration de l'environnement (PCAE) dont l'adoption est imminente au sein de l'UEMOA permettra de donner plus de lisibilité aux activités qui s'y mènent en matière d'environnement. Les différents sous-programmes non encore exécutés (préservation de la biodiversité, gestion des ressources en eau, promotion des énergies de substitution, etc.) pourront certainement être mis en œuvre.
Par ailleurs, le Département du Développement rural et de l'Environnement de l'Union, structure de suivi des questions environnementales effectue régulièrement des missions sur le terrain. En effet, du fait de l'adoption imminente de la politique commune d'amélioration de l'environnement (PCAE), elle sera appelée à jouer un rôle de plus en plus important dans sa mise en œuvre. C'est à ce prix que le défi de la lutte pour la protection de l'environnement pourra être relevé dans les pays du Sud, en particulier dans ceux de l'UEMOA.
* Juriste environnementaliste Administrateur parlementaire422 (Burkina Faso).
422 Assemblée nationale, 01 BP 3784 Ouagadougou 01, Burkina Faso, e-mail: ouangolo1@yahoo.fr.
423 Traité portant acte constitutif de l'Union africaine, Lomé (Togo), 11 juillet 2000, Annuaire Africain de Droit International, 2000, p. 503–523. Traité de la Communauté économique africaine (CEA), Abuja (Nigeria), 3 juin 1991. Traité révisé de la Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), Cotonou (Bénin), 24 juillet 1993.
424 Voici du reste en intégralité le libellé de l'article 4: «Sans préjudice des objectifs définis dans le Traité de l'UEMOA, l'Union poursuit, dans les conditions établies par le présent Traité, la réalisation des objectifs ci-après: a) renforcer la compétitivité des activités économiques et financières des Etats membres dans le cadre d'un marché ouvert et concurrentiel et d'un environnement juridique rationalisé et harmonisé; b) assurer la convergence des performances et des politiques économiques des Etats membres par l'institution d'une procédure de surveillance multilatérale; c) créer entre les Etats membres un marché commun basé sur la libre circulation des personnes, des biens, des services, des capitaux et le droit d'établissement des personnes exerçant une activité indépendante ou salariée, ainsi que sur un tarif extérieur commun et une politique commerciale commune; d) instituer une coordination des politiques sectorielles nationales, par la mise en œuvre d'actions communes et éventuellement de politiques communes notamment dans les domaines suivants: ressources humaines, aménagement du territoire, transports et télécommunications, environnement, agriculture, énergie, industrie et mines; e) harmoniser, dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement du marché commun, les législations des Etats membres et particulièrement le régime de la fiscalité».
425 Il s'est agi d'une révision spécifique qui a consisté à transformer le Comité interparlementaire en Parlement.
426 M. Prieur, Droit de l'environnement, Paris: Dalloz, 3ème éd., p. 48 et 49. Il s'agit de six programmes d'action qui sont les suivants: 1er programme (1973–1976); 2e programme (1977–1981); 3e programme (1982–1986); 4e programme (1987–1992); 5e programme (1993–2000, révisé en 1996); 6e programme (2001–2010).
427 Il s'agit du protocole additionnel n° II relatif aux politiques sectorielles qui fait partie intégrante du Traité.
428 Il s'agit du protocole additionnel n° IV modifiant et complétant le Protocole additionnel n° II relatif aux politiques sectorielles de l'UEMOA.
429 L'article 25 nouveau de ce Protocole dispose que «les actes additionnels, règlements et directives prévus par le présent Protocole sont adoptés après avis du Parlement».
430 Article 130 R2.
431 Cet article dispose que «les exigences environnementales en matière de protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des autres politiques de la communauté».
432 L'article 9 du Protocole additionnel n° II.
433 Cet article dispose que: «dans le cadre des orientations prévues à l'article 8, la Conférence des Chefs d'Etat et de gouvernement établit des principes directeurs pour l'harmonisation des législations des Etats membres. Elle identifie les domaines prioritaires dans lesquels, conformément aux dispositions du présent Traité, un rapprochement des législations des Etats membres est nécessaire pour atteindre les objectifs de l'Union. Elle détermine également les buts à atteindre dans ce domaine et les principes généraux à respecter.». Dans l'exercice de ses prérogatives, la Conférence tient compte des progrès réalisés en matière de rapprochement des législations des Etats de la région, dans le cadre d'organismes poursuivant les mêmes objectifs que l'Union.
434 Recommandation n°2 du 21 juin 1997 relative à la mise en œuvre d'un programme de première génération en matière de gestion de l'environnement.
435 M. Prieur, Droit de l'environnement, op.cit., p. 4.
436 L'UEMOA, bien qu'étant une Organisation supranationale d'intégration édictant des règlements (instruments d'unification), elle n'a pas de mission d'uniformisation mais simplement d'harmonisation.
437 Il s'agit des points 1 et 2 de l'article 3 de la recommandation précitée.
438 Ce rapport intitulé «Rapport sur la mise en œuvre de la convention des Nations unies sur la lutte contre la désertification (mars 2002)» fait le bilan des mesures prises.
439 Il s'agit du Tchad et des Etats de la CEDEAO mais non membres de l'UEMOA.
440 A. Garane, «Les préoccupations environnementales dans les expériences d'intégration économique régionale en Afrique: la nécessité d'une politique communautaire», Annuaire Africain de Droit International, 2002, p. 170.
441 J.-M. Lavieille, Droit international de l'environnement, 2ème éd., Ellipse, p. 60.
442 Voir A. Garane, «Les préoccupations environnementales dans les expériences d'intégration économique régionale en Afrique: la nécessité d'une politique communautaire», op.cit., p. 171.
443 Les modalités de ces accords internationaux sont précisées aux articles 84 et 85 du Traité de l'UEMOA. Il ne s'agit pas de convention sur l'environnement.
444 A. Garane, «Les préoccupations environnementales dans les expériences d'intégration économique régionale en Afrique: la nécessité d'une politique communautaire», op.cit., p. 171.
445 L. Krämer, «Droit communautaire», Jurisclasseur environnement, 1992.
446 Recommandation n° 02/97/CM du 21 juin 1997, adoptée à Lomé.
447 Le Ghana n'est pas un pays membre de l'UEMOA, mais il participe à ce programme en qualité d'Etat associé.
448 Le processus doit se poursuivre jusqu'à l'adoption définitive du texte par Acte additionnel portant politique commune d'amélioration de l'environnement de l'UEMOA à prendre par la Conférence des Chefs d'Etats et de Gouvernement. A la date du 28 février 2007, le processus n'était pas encore achevé.
449 Burkina Faso, du 18 au 20 avril 2006; Mali, du 25 au 27 avril 2006; Togo, du 3 au 5 mai 2006; Niger, du 9 au 15 mai 2006; Guinée Bissau, du 6 au 8 juin 2006; Sénégal, du 13 au15 juin 2006; Bénin, du 20 au 22 juin 2006; Côte d'Ivoire, du 27 au 29 juin 2006.
450 Voir, http://www.chantier/drecActiv 2000.htm.
451 L'Union européenne est à son sixième programme d'action en matière d'environnement: voir à ce propos, M. Prieur, Droit de l'environnement, op.cit., pp. 48–49.
452 L'article 130 R2 de ce traité dispose que «les exigences en matière de protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des autres politiques de la communauté».
453 Rapport de la commission de l'UEMOA sur la mise en œuvre de la convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification.
454 L'Union européenne est à son sixième programme d'action.
455 Voir. Rapport 2003 de la Commission de l'UEMOA, p. 23.
456 J.-M. Lavieille, Droit international de l'environnement, op.cit., p. 45. Pour A.Kiss, le terme «développement durable ne signifie pas nécessairement croissance économique. Elle impose des devoirs aux pays pauvres mais aussi aux pays industrialisés: les relations entre les deux ne sont plus basées sur des considérations humanitaires ou politiques, mais sur la solidarité inévitable de toute l'humanité devant les grands problèmes auxquels elle doit faire face».
457 La BOAD est une institution spécialisée de l'UEMOA.
458 A Garane, «Les préoccupations environnementales dans les expériences d'intégration économique régionale en Afrique: la nécessité d'une politique communautaire», op.cit., p. 181.
459 Voir article 59 du Traité de l'UEMOA. Les modalités d'intervention de ces Fonds se feront par acte additionnel.
460 Voir Règlement n°16/2006CM/UEMOA du 16 décembre 2006.
461 Le Fonds de cohésion apporte un soutien financier à l'environnement dans le cadre de la mise en œuvre de la politique communautaire conformément à l'article 164 CE.
462 Règlement n°04/CM/UEMOA du 04 juillet 2005.
463 Le Mali a adopté la loi n° 02–006 du 31 janvier 2002 portant code de l'eau; le Burkina Faso en a fait autant à travers la loi n°002–2001/AN du 08 février 2001 portant loi d'orientation relative à la gestion de l'eau.
464 Règlement n°007/2007/CM/UEMOA du 06 avril 2007.
465 Règlement n°03/2007/CM/UEMOA du 06 avril 2007.
466 Voir Décision n°01/2004/CM/UEMOA portant adoption du Programme Economique régional (PER) 2004–2008. Ce programme, selon un Cadre de l'UEMOA, est considéré comme le programme d'action de l'Institution.

References: l'article 4
 l'article 4
 l'article 130
 l'article 60

L'article 101
 l'article 130
 L'article 10
 l'article 60
 L'article 61
 l'article 60

L'article 3
 l'article 4

L'article 11
 l'article 2
 l'article 9
 l'article 59
 L'article 2
 l'article 2
 l'article 5
 l'article 8
 l'article 9
 l'article 4
 L'article 25
 L'article 9
 l'article 8
 l'article 3
 L'article 130
 l'article 164