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Timestamp: 2017-11-20 13:26:21+00:00

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Nueva Comunicación de la Comisión Europea sobre los acuerdos de menor importancia - Consejo Consultivo
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Nueva Comunicación de la Comisión Europea sobre los acuerdos de menor importancia
D. Luis Miranda Serrano
D. Javier Pagador López
1. De minimis non curat praetor en el Derecho antitrust
Existen importantes diferencias entre los dos sectores que conforman nuestro Derecho de la Competencia, es decir, el Derecho de Defensa de la Competencia o Derecho antitrust y el Derecho contra la Competencia Desleal. Entre otras, y en lo que ahora importa, hemos de notar que en lo que respecta a ciertas conductas empresariales prohibidas (prácticas colusorias restrictivas de la competencia) de ordinario se exige como presupuesto de aplicación del primero la constatación de que el comportamiento enjuiciado y reprimido sea apto para producir «efectos económicos sensibles», lo que se explica por la razón de que este conjunto de normas trata de preservar el marco general de un régimen de competencia, pero no se ocupa ─o, en todo caso, lo hace en muy inferior medida─ de la resolución de conflictos entre particulares.
Así sucede tanto en el Derecho interno español como en el Derecho comunitario europeo. Frente a ello, el Derecho de la Competencia Desleal es aplicable con independencia de que la conducta considerada produzca o sea apta para producir semejantes efectos económicos sensibles, pues no deja de ser un Derecho de ordenación de los comportamientos que se producen en el mercado y de resolución de conflictos grandes y pequeños.
2. Las conductas de menor importancia en el Derecho europeo
Sin embargo, la necesidad de concurrencia de este presupuesto de aplicación del Derecho antitrust presenta relevantes peculiaridades en cuanto a su formulación normativa. Conviene advertir que su origen se encuentra en el Derecho comunitario europeo (arts. 85 y ss. de la redacción originaria del Tratado de Roma de 1957) pero allí no aparecía en los preceptos mencionados –ni aparece en la actual redacción de los arts. 101 y ss. del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea­–, sino que su formulación fue obra de los órganos encargados de la aplicación de los mencionados preceptos (Comisión y Tribunal de Justicia). Por eso la doctrina ha visto en él un elemento constitutivo implícito de la prohibición de prácticas colusorias. En la práctica, son las Comunicaciones de la Comisión Europea las que determinan los criterios que ésta va a seguir al objeto de apreciar si se produce o no esa mínima incidencia restrictiva perjudicial. Como veremos, la situación del Derecho interno español, en cambio, ha sido distinta y cambiante en los últimos años.
En efecto, ante la insuficiencia de los elementos constitutivos de la prohibición enunciados de modo expreso por la norma a fin de determinar en qué casos debían imponerse las sanciones previstas, los órganos encargados de su aplicación se vieron abocados a confeccionar al hilo de su aplicación algunos criterios destinados a concretar los términos genéricos de aquélla. Por un lado, fue preciso elaborar un concepto que permitiera comprobar la real producción de efectos por parte de la práctica enjuiciada (mercado relevante, pertinente o de referencia), y, por otro, se hizo necesario comprobar si la magnitud o importancia de dichos efectos en la realidad económica justificaba la imposición de las correspondientes sanciones, a cuyo efecto era preciso acudir a criterios cuantitativos.
Interesa ahora esto último, es decir, la comprobación de que la práctica colusoria enjuiciada produce efectos económicos sensibles y, por consiguiente, merece ser sancionada. Sucede, en suma, que aquellas conductas colusorias prohibidas cuyo efecto perjudicial no alcance un determinado umbral mínimo no serán perseguidas en cuanto no producen un perjuicio real y efectivo, digno de ser tomado en consideración. No se trata, pues, de autorización de determinadas prácticas prohibidas, sino de tolerancia a la vista de la irrelevancia de sus consecuencias (de minimis non curat praetor). Se atiende, por tanto, tan solo a la magnitud o importancia cuantitativa del efecto perjudicial de la conducta enjuiciada.
En esta línea, la Comisión vino formulando y aplicando con la finalidad dicha diversos criterios (volumen de negocios de las empresas partícipes, su posición en el mercado o la cuota dentro de él, estructura del mercado relevante, etc.) hasta que, sobre la base de la experiencia inicialmente acumulada y al objeto de incrementar el grado de seguridad y previsibilidad jurídicas, decidió hacerlos públicos para general conocimiento a través de Comunicaciones (que, como es sabido, no constituyen normas jurídicas en sentido estricto). Justamente la reciente publicación de una de estas Comunicaciones –la última, por ahora– el pasado día 30 de agosto nos ha movido a escribir estas líneas a fin de dar somera cuenta de su existencia y contenido. Sin embargo, esta no es la primera Comunicación ni será la última.
Hasta el momento han sido hechas públicas un total de seis Comunicaciones, a saber: en primer lugar, la Comunicación de la Comisión, de 27 de mayo de 1970, relativa a los acuerdos de menor importancia no previstos en las disposiciones del apartado 1 del artículo 85 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (D.O.C.E C64, de 2 de junio de 1970); en segundo lugar, la Comunicación de la Comisión, de 19 de diciembre de 1977, relativa a los acuerdos de menor importancia que no caen bajo la prohibición del artículo 85, apartado 1, del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (D.O.C.E. C313, de 29 de diciembre de 1977); en tercer lugar, la Comunicación de la Comisión, de 3 de septiembre de 1986, relativa a los acuerdos de menor importancia no contemplados en el apartado 1 del artículo 85 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea (D.O.C.E. C231, de 12 de septiembre de 1986); en cuarto lugar, la Comunicación relativa a los acuerdos de menor importancia no contemplados en el apartado 1 del artículo 85 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (D.O.C.E. C372, de 9 de diciembre de 1997); en quinto lugar, la Comunicación de la Comisión relativa a los acuerdos de menor importancia que no restringen la competencia de forma sensible en el sentido del apartado 1 del artículo 81 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (de minimis) (D.O.C.E. C368, de 22 de diciembre de 2001); y por último, como decimos, la Comunicación relativa a los acuerdos de menor importancia que no restringen la competencia de forma sensible en el sentido del apartado 1 del art. 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (Comunicación de minimis) (D.O.U.E C291, de 30 de agosto de 2014), de la que nos ocuparemos al final de estas líneas.
3. Las conductas de menor importancia en el Derecho interno español
La situación del ordenamiento español ha venido presentando a este respecto algunas peculiaridades dignas de reseña. Nada se decía en la vieja Ley 110/1963, de 20 de julio, de Represión de las Prácticas Restrictivas de la Competencia, aun cuando en su Exposición de Motivos se podía leer (IV, 1.1, último párrafo) que lo que se perseguía era la "prohibición de un resultado económicamente dañoso para la Comunidad (...)".
Las cosas cambiaron a raíz de la promulgación de la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia (en adelante, LDC 1989), cuya redacción inicial incluía entre los comportamientos colusorios que podían ser autorizados "siempre y en la medida en que se encuentren justificados por la situación económica general y el interés público" aquellas que "(a)tendiendo a su escasa importancia, no sean capaces de afectar de manera significativa a la competencia" (art. 3.2.d] LDC 1989). Como se ve, se trataba de una solución técnicamente desacertada e insatisfactoria. Los supuestos de exención o autorización de prácticas colusorias prohíbidas responden a que el efecto perjudicial que conllevan se ve de algún modo compensado o contrarrestado o justificado por algún tipo de beneficio, que se estima justifica la desaplicación de la prohibición, y eso no es lo que sucede en el caso de estos llamados acuerdos de menor importancia.
No es extraño que la Ley fuese modificada en este punto. Lo fue primero en 1996, merced al Real Decreto-Ley 7/1996, de 7 de junio, sobre medidas urgentes de carácter fiscal y de fomento y liberalización de la actividad económica, cuyo art. 15 modificó el art. 1 de la LDC 1989 mediante la introducción de un nuevo ap. 3, por cuya virtud los órganos de Defensa de la Competencia podrían "considerar exentas (sic) las conductas prohibidas que, por su escasa importancia, no sean capaces de afectar de manera significativa a la competencia", en cuyo caso el Servicio de Defensa de la Competencia podría "inadmitir las denuncias". Probablemente se quiso subrayar así que en el caso de las conductas de menor importancia lo relevante es su escasa significación económica, pero, como se ve, se seguía utilizando el adjetivo "exentas" para aludir a estas conductas.
No sorprende que algunos años más tarde, por medio de la Ley 52/1999, de 28 de diciembre, de reforma de la LDC 1989, fuesen modificados de nuevo los preceptos que nos ocupan. Por una parte, se modificó el ap. 3 del art. 1 de la LDC 1989 (artículo primero de la Ley 52/1999), a fin de aclarar que en el caso de las conductas de menor importancia los órganos de defensa de la competencia podrían "decidir no iniciar o sobreseer los procedimientos previstos previstos en esta Ley" (en lugar de "considerar[las] exentas").
El nuevo tratamiento de esta materia se completaba, por otra parte, con la introducción de un nuevo art. 36 bis en la LDC 1989 (artículo vigésimo tercero de la Ley 52/1999), por cuya virtud, en lo que ahora interesa, el Servicio de Defensa de la Competencia podría (ap. a]) "(a)cordar la no iniciación de los procedimientos derivados de la presunta realización de las conductas prohíbidas por los arts. 1 y 6 que, por su escasa importancia, no afecten de manera significativa a las condiciones de competencia". De este modo, además, se extendía el tratamiento de las conductas de menor importancia a las prácticas abusivas (abuso de posición de dominio y abuso de situación de dependencia económica) a la sazón reguladas por el art. 6 LDC 1989.
Sin embargo, y de modo escasamente coherente con lo anterior, el artículo tercero de esta Ley 52/1999 –que modificó el art. 3.2 LDC 1989– mantuvo (ahora como ap. c]) el supuesto de autorización de las conductas de escasa importancia. De ahí que tanto el Real Decreto 157/1992, de 21 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 16/1989, de 17 de julio, en materia de exenciones por categorías, autorización singular y registro de defensa de la competencia, como el Real Decreto 378/2003, de 28 de marzo, de idéntico nombre, incluyesen en los formularios de solicitud de autorización singular que figuraban como anexos (ap. 7, ordinal 5º), en cuanto motivos justificativos de la concesión de la autorización interesada, la previsión de la alegación de [e]n qué medida los acuerdos, decisiones, recomendaciones o prácticas no son capaces de afectar de manera significativa a la competencia en el mercado por su escasa importancia.
Las cosas cambiaron con la promulgación de la nueva Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (en adelante, LDC 2007), que ha sido desarrollada por el Real Decreto 261/2008, de 22 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Defensa de la Competencia (en adelante, RDC). Como decimos, hubo muy relevantes cambios en la materia que nos ocupa. Así, desapareció la previsión de autorizaciones o exenciones para acuerdos de menor importancia, y, en su lugar, el art. 5 LDC 2007 ("Conductas de menor importancia") prevé la inaplicación de las prohibiciones contenidas en sus tres primeros artículos (es decir, prácticas colusorias, abuso de posición dominante y ahora también prácticas desleales con relevancia antitrust) a "aquellas conductas que, por su escasa importancia, no sean capaces de afectar de manera significativa a la competencia. Reglamentariamente se determinarán los criterios para la delimitación de las conductas de menor importancia, atendiendo, entre otros, a la cuota de mercado". A tal efecto, el art. 53.1b] LDC 2007 prevé la posibilidad de que la –hoy– Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC) dicte resoluciones declarativas de la existencia de conductas que, por su escasa importancia, no sean capaces de afectar de manera significtiva a la competencia.
Ello se explica, a decir de la Exposición de Motivos de la LDC 2007 (EM 2007), por el propósito del legislador de aclarar “los efectos de la exención legal y el tratamiento de las conductas «de minimis»” (EM 2007, II, párr. 3º), a cuyo efecto “se extiende a todos los tipos de infracción previstos en este capítulo la exención de (…) las conductas «de minimis», entendidas como aquellas que, por su menor importancia, no son susceptibles de afectar de forma significativa a la competencia, cuyas características se concretarán mediante el correspondiente desarrollo reglamentario” (EM 2007, II, párr. 8º). A causa de esta última previsión, la disposición final segunda (Habilitación normativa), 2, LDC 2007 autorizó al Gobierno para que dictase en el plazo de seis meses las disposiciones reglamentarias de desarrollo de esa Ley en cuanto, entre otras cosas, al “tratamiento de las conductas de menor importancia”.
Esta previsión legal recibió cumplimiento de la mano del RDC. Fue, en concreto, el Capítulo I del Título I de éste (arts. 1 a 3) el que se encargó de desarrollar la previsión del art. 5 LDC 2007. Con ese fin, según manifiesta el preámbulo del RDC, estos preceptos determinaron y determinan los criterios para delimitar las conductas de menor importancia, si bien se advertía ya entonces de que "[n]o obstante, teniendo en cuenta la práctica y la experiencia que se vaya adquiriendo al respecto, así como las Comunicaciones de la Comisión Europea en esta materia, la Comisión Nacional de la Competencia podrá elaborar una Comunicación para aclarar dichos criterios".
La lectura de los arts 1 a 3 RDC revela bien a las claras que fueron tenidos muy en cuenta los criterios recogidos en la Comunicación de la Comisión del año 2001. En efecto, el art. 1 RDC fija los umbrales de cuota de mercado determinantes de la inaplicación de la norma prohibitiva siguiendo muy de cerca los puntos 7 y 8 de la Comunicación de 2001, y su art. 2 excluye la posibilidad de que sean consideradas como de menor importancia determinadas conductas que se reputan especialmente graves. En este cometido el art. 2 RDC se limita poco menos que a reproducir el punto 11 de la Comunicación de 2001. Por último, el art. 3 RDC prevé la posibilidad de que el Consejo de la CNMC declare la inaplicabilidad de las normas prohibitivas de los arts. 1 a 3 LDC 2007 a "las conductas que, atendiendo a su contexto jurídico y económico, no sean aptas para afectar de manera significativa a la competencia" (ap. 1), así como adoptar Comunicaciones a fin de desarrollar los criterios de delimitación de las conductas de menor importancia (ap. 2).
4. La nueva Comunicación de la Comisión de 2014
El panorama descrito ha experimentado un importante cambio como consecuencia de la todavía reciente publicación de la Comunicación relativa a los acuerdos de menor importancia que no restringen la competencia de forma sensible en el sentido del apartado 1 del art. 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (Comunicación de minimis), en el D.O.U.E C291, de 30 de agosto de 2014. Ésta sigue, en lo sustancial, a la precedente de 2001, si bien se aprecian algunas diferencias de cierto calado.
Ya la Comunicación de 2001 había abandonado la cláusula de estilo con que se abrían las cuatro primeras comunicaciones (de 1970, 1977, 1986 y 1997) relativas a las bondades de la colaboración entre empresas, especialmente las de pequeña y mediana dimensión. En su lugar, la Comunicación de 2014, como la de 2001, comienza recordando que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la aplicación efectiva de la prohibición de prácticas colusorias (ex actual art. 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) requiere que la conducta enjuiciada produzca efectos perjudiciales sensibles sobre el comercio entre los Estados miembros y sobre la competencia, si bien esta Comunicación solo se ocupa de este último aspecto (del relativo a la afectación sensible del comercio entre los Estados miembros se ocupa la Comunicación de la Comisión-Directrices relativas al concepto de efecto sobre el comercio contenido en los arts. 81 y 82, publicada en el D.O.C.E. C101, de 27 de abril de 2004)
De manera novedosa, y en lo que constituye la principal de las causas determinantes de la elaboración de esta nueva Comunicación, advierte la Comisión (punto 2) que, según la más reciente jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las prácticas que, además de afectar al comercio entre los Estados miembros[1], tengan por objeto impedir, restringir o falsear la competencia en el mercado interior constituyen en todo caso, con independencia de los efectos concretos que puedan tener, restricciones sensibles de la competencia, por lo que no pueden beneficiarse en modo alguno de la consideración de conductas de menor importancia. Se trata de la doctrina sentada por el TJUE en la Sentencia de la Sala Segunda de 13 de diciembre de 2012 recaída en el asunto C-226/11, caso Expedia. Este cambio encuentra ulterior desarrollo en los puntos 13 y 14 de la Comunicación, que introduce cambios significativos en comparación con la Comunicación de 2001.
La Comunicación es aplicable no solo a los acuerdos entre empresas, sino también a las decisiones de asociaciones de empresas y a las prácticas concertadas (punto 6) y ha de entenderse sin perjuicio de lo que resuelva el TJUE (punto 7).
Mediante la Comunicación la Comisión manifiesta su intención de no incoar procedimiento sancionador ni de oficio ni a instancia de parte respecto de las conductas que caigan dentro del ámbito de la Comunicación, así como la de no imponer multas cuando, aun resultando superados los umbrales en ella marcados, las empresas acrediten haber desconocido de buena fe esa circunstancia. Además, aspira la Comisión a que esta Comunicación oriente asimismo a los tribunales y autoridades nacionales de control (punto 5).
En cuanto a su contenido sustantivo, podemos distinguir dentro de la Comunicación dos partes bien diferenciadas: una de ellas es la determinación, mediante cuotas de participación en el mercado, de las conductas que se estiman insusceptibles de producir efectos económicos sensibles; la otra es la importante matización de que algunas conductas que se estiman especialmente graves –por tener como objeto la restricción de la competencia– quedan excluidas en todo caso de la consideración de conductas de menor importancia.
b) Conductas de menor importancia
Al objeto de determinar qué prácticas colusorias han de considerarse de menor importancia esta Comunicación opta, de acuerdo con la tendencia seguida desde la Comunicación de 1997, por indicar, distinguiendo entre acuerdos horizontales y verticales y mediante la fijación de cuotas o umbrales de participación en el mercado, cuáles son las circunstancias en las que, a juicio de la Comisión, los acuerdos y prácticas colusorias que tienen o pueden tener un efecto[2] restrictivo de la competencia, pero no constituyen, sin embargo, una restricción sensible de la misma, por lo que no ha lugar a la aplicación de la norma prohibitiva y sancionadora (puntos 8 a 12). Eso no significa que los acuerdos que superen esos umbrales produzcan en todo caso efectos restrictivos sensibles. Esto último habrá de ser dilucidado en cada caso. Lo que significa es que si las partes de un acuerdo no superan los umbrales marcados por la Comunicación, la Comisión estima que ese acuerdo no produce efectos económicos sensibles (punto 3, in fine).
A efectos de calcular la cuota de mercado ha de tomarse en consideración cuál es el ámbito de la realidad económica en el que la práctica enjuiciada ha de producir sus efectos. Con ese fin se empleó inicialmente la noción de mercado relevante, que más tarde sería denominada mercado pertinente (Comunicaciones de 1986 y 1997) y hoy se conoce como mercado de referencia (en lo que interesa, Comunicaciones de 2001 y 2014). Este mercado de referencia se acota fundamentalmente con dos criterios, uno de carácter material, relativo a los productos o servicios concernidos por el acuerdo, y otro de carácter espacial o geográfico, dado por el ámbito espacial de actuación de las empresas partícipes en la práctica de que se trate (punto 12).
Como decimos, la Comisión distingue entre los siguientes casos (punto 8):
1º) Tratándose de acuerdos entre competidores actuales o potenciales, la conducta se considerará de menor importancia cuando la cuota de mercado conjunta de los partícipes del acuerdo no exceda del 10% en ninguno de los mercados de referencia afectados por el acuerdo.
2º) Tratándose de acuerdos entre empresas que no sean competidores actuales ni potenciales, se considerará que la práctica no produce efectos económicos sensibles cuando la cuota de mercado individual de cada uno de los partícipes no exceda del 15% en ninguno de los mercados de referencia afectados por el acuerdo.
3º) En caso de duda, se aplicará el umbral del 10% (punto 9)[3].
Además, manifiesta la Comisión que en aquellos mercados en que la competencia se encuentre debilitada como consecuencia de los efectos acumulativos de la existencia de redes de distribución paralelas, los umbrales de cuota de mercado que acaban de ser mencionados se reducirán al 5% tanto en el caso de acuerdos entre competidores como en el de entre no competidores. No obstante, para que entre en juego esta regla especial es preciso que esté cubierto por esas redes paralelas de acuerdos al menos el 30% de un mercado de referencia (punto 10).
c) Conductas que en ningún caso pueden considerarse de menor importancia
En este aspecto se produce un significativo cambio con respecto a la Comunicación de 2001. Porque ésta disponía que en ningún caso podrían considerarse prácticas de menor importancia algunas conductas que se reputaban especialmente graves y resultaban detalladas en los puntos 11 y 12 de la Comisión. La Comunicación de 2014, en cambio, siguiendo la línea sentada por la Sentencia recaída en el caso Expedia, aclara en primer lugar y de modo terminante que no podrán considerarse de menor importancia los acuerdos que tengan por objeto impedir, restringir o falsear la competencia en el mecado interior (punto 13, primer inciso). Tras ello, la Comisión pone algunos ejemplos de los anterior, como, tratándose de acuerdos entre competidores, la fijación de precios de venta de los productos a terceros, la limitación de la producción o las ventas o el reparto de mercados o clientes. El mismo tratamiento recibirán las restricciones de la competencia que se consideren especialmente graves en cualquier Reglamento de exención por categorías actual o futuro (punto 13, in fine). Por ello, manifiesta la Comisión que esta Comunicación resulta especialmente pertinente para aquellas categorías de acuerdos respecto de las que no exista un Reglamento de exención en bloque, así como de aquellas restricciones contenidas en tipos de acuerdos respecto de los que sí existe uno de estos Reglamentos, pero no figuran entre las autorizadas ni tampoco se consideran especialmente graves.
La Comunicación de 2001, en cambio, se limitaba a determinar de modo relativamente preciso cuáles eran las restricciones concretas que se reputeban especialmente graves y que, por tanto, no podrían considerarse en ningún caso como de menor importancia (punto 11), a cuyo efecto contemplaba separadamente los acuerdos entre competidores (ap. 1), los entre no competidores (ap. 2), y el caso de acuerdos entre competidores cuando éstos a efectos del acuerdos operasen en niveles distintos de la cadena de producción o distribución.
Por lo demás, la Comunicación de 2014 cierra, como sucedía con anterioridad, manifestando que a sus efectos se consideran partes de los acuerdos también a las empresas vinculadas a las partícipes (punto 13), y se aclara cuándo se considera que existe esa situación (punto 16).
La nueva Comunicación de minimis de 2014 ha supuesto la introducción de relevantes novedades en cuanto a ciertos tipos de restricciones que en ningún caso, sea cual sea su importancia desde el punto de vista cuantitativo, podrán disfrutar de la consideración de conductas de menor importancia. Con ello ha incorporado a su praxis la doctrina del TJUE recogida en la Sentencia recaída en el caso Expedia. Por otra parte, en esta Comunicación se ha dado entrada y relevancia a los Reglamentos de exención en bloque o por categorías, en cuanto que tampoco se considerarán de menor importancia bajo ningún concepto aquellas restricciones que éstos juzguen especialmente graves. Los cambios producidos muy probablemente habrán de hallar reflejo en el art. 2 RDC, dado que éste ha seguido muy de cerca a las Comunicaciones de minimis y dado que no parece prima facie suficiente con que la CNMC emita una Comunicación dando acogida formal a los nuevos criterios de la Comisión.
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[1] De no ser así, la prohibición no será aplicable incluso si se trata de cláusulas cuyo objeto es impedir, restringir o falsear la competencia: v. punto 4 de la Comunicación.
[2] Pues si se trata de prácticas cuyo objeto es restringir la competencia, no habrá lugar a considerarlas de menor importancia.
[3] El incremento de estos umbrales de participación en el mercado producido durante dos años naturales consecutivos e inferior a dos puntos porcentuales se estima a estos fecetos irrelevante: punto 11.
PUBLICADO: lunes, 01 de diciembre de 2014

References: resolución 
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 artículo 85
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 artículo 85
 artículo 85
 artículo 81
 Real Decreto 
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in fine
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