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Timestamp: 2019-10-15 08:24:19+00:00

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Voto num. 48/2009 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 326727835
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 48/2009. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. MINISTRO SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ.ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL ARTÍCULO 7, FRACCIÓN I, DE LA LEY DE LA POLICÍA FEDERAL, EN LA PORCIÓN NORMATIVA QUE INDICA QUE NO SE TENGA OTRA NACIONALIDAD PARA OCUPAR EL CARGO DE COMISIONADO DE DICHA INSTITUCIÓN, ES CONSTITUCIONAL.ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL ARTÍCULO 17, FRACCIÓN I, DE LA LEY DE LA POLICÍA ... (ver resumen completo)
Voto particular que formula el señor M.S.A.V.H. en la acción de inconstitucionalidad 48/2009.
En la acción de inconstitucionalidad 48/2009, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos se argumentó, entre otras cuestiones, lo siguiente:
Que los artículos 7, fracción I y 17, inciso a), fracción I, de la Ley de la Policía Federal; y 18, fracción I, 23, inciso a); 34, fracción I, inciso a) y 36, fracción I, inciso a), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República violan lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 1o. y 35, fracción II, de la Constitución Federal, al regular una distinción discriminatoria, motivada por el origen nacional respecto de los mexicanos por naturalización.
Que los artículos 7, fracción I y 17, inciso a), fracción I, de la Ley de la Policía Federal y 35, fracción I, inciso a), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República violan lo dispuesto en los artículos 1o., 32, primer párrafo y 35, fracción II, de la Constitución Federal, al establecer la prohibición de acceder a los cargos públicos de comisionado general de la policía, Policía Federal y agente de la Policía Federal Ministerial a los mexicanos por nacimiento que hayan obtenido otra u otras nacionalidades.
Que los artículos 36, fracción I, inciso a), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y 87 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación violan el derecho al trabajo contemplado en los artículos 5o. y 123 constitucionales, y discriminan a los extranjeros, por lo que violan el mandato de no discriminación por origen nacional contenido en el artículo 1o. constitucional. Esto, porque dichos artículos, al regular el acceso a los empleos públicos de perito de carrera y auditor especial de la Federación, vulneran el derecho al trabajo y discriminan a los extranjeros por su condición nacional, al vedarles de manera absoluta el ingreso a los mismos, sin una finalidad constitucional legítima.
En relación con tales planteamientos, el Tribunal en Pleno, por mayoría, determinó:
- Es la Constitución la que dispone diversos cargos públicos que expresamente se reservan a mexicanos por nacimiento y que no adquieran otra nacionalidad, lo que, según se advierte del procedimiento de reforma al artículo 32 constitucional, obedece a que las razones y/o fines que tuvo en cuenta el Órgano Reformador para exigirlo así, deriva de que el ejercicio de tales cargos se relaciona con los intereses o el destino político de la nación, las áreas estratégicas o prioritarias del Estado, o bien, con la seguridad y defensa nacional, esto es, se trata de cargos o funciones ligados a conceptos de lealtad, identidad o soberanía nacionales, respecto de los que debe evitarse toda suspicacia acerca de compromisos con Estados extranjeros.
- Así, la propia N.F. expresamente exige la nacionalidad mexicana por nacimiento y sin que se adquiera otra nacionalidad, tratándose de los depositarios de los Poderes de la Unión (artículos 55, 58, 82, 95, 99 y 100), el procurador general de la República (artículo 102), los secretarios de despacho (artículo 91), los gobernadores de los Estados, los diputados de los Congresos Locales y los Magistrados de los Poderes Judiciales Estatales (artículo 116) y los diputados de la Asamblea Legislativa, el jefe de Gobierno y los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, todos del Distrito Federal (artículo 122, apartado B, base primera, fracción II, base segunda, fracción I y base cuarta, fracción I, respectivamente), por citar los ejemplos más representativos; y en el mismo artículo 32 constitucional exige dicha reserva para el Ejército Mexicano, la Armada y la Fuerza Aérea, así como determinados cargos de la marina mercante.
- Conforme a la primera parte del párrafo segundo del artículo 32, se mandata que tratándose de los cargos y funciones en que la propia Constitución exige ser mexicano por nacimiento, además, no deben adquirir otra nacionalidad; y en la segunda parte del mismo párrafo se dispone que dicha reserva, esto es, el ser mexicano por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad, también podrá exigirse a los casos que así lo señalen las leyes del Congreso de la Unión. Por tanto, conforme a la Constitución, dicho órgano legislativo sí puede establecer que ciertos cargos y funciones sean sólo para mexicanos por nacimiento y que no adquieran otra nacionalidad, sin que ello se constituya en una discriminación entre quienes son mexicanos por nacimiento y quienes no lo son, pues es la propia N.F. la que no sólo permite, sino que ordena tal distinción.
- Que, en esa medida, tal facultad de configuración legislativa no es irrestricta, ya que debe satisfacer una razonabilidad en función de los cargos de que se trate. La exigencia de la reserva en comento, para ocupar ciertos cargos que se establezcan en ley del Congreso de la Unión, debe perseguir o sostenerse en los fines u objetivos que sostienen el propio precepto 32 constitucional, y en los diversos cargos y funciones que la Norma Fundamental establece expresamente deben reservarse a quienes tengan esa calidad. Lo que corresponde con lo señalado por la Suprema Corte en diversos precedentes, en cuanto a que el legislador podrá establecer clasificaciones o distinciones entre grupos o individuos, a fin de alcanzar un objetivo constitucionalmente válido, sin que, por tanto, se traduzca en una transgresión a los principios de igualdad y no discriminación. Finalidad que, en el caso, se encamina a asegurar la soberanía y seguridad nacional, bajo la salvaguarda de conceptos tales como la lealtad e identidad nacionales.
- Con base en estas consideraciones, la mayoría del Pleno concluyó que de esta manera debía interpretarse lo dispuesto en el precepto 32 constitucional, y frente a ello, lo consagrado en el artículo 1o. de la misma N.F., y bajo este parámetro, entonces, es que se analizaría, en primer lugar, la constitucionalidad de los artículos 7, fracción I y 17 de la Ley de la Policía Federal y 18, fracción I, 23, inciso a), 34, fracción I, inciso a) y 36, fracción I, inciso a), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República impugnados, que exigen como requisito para ocupar los cargos ahí enunciados la nacionalidad mexicana por nacimiento. Es decir, atender a cada cargo o función, a fin de determinar si cada uno de los artículos impugnados se justifica en relación con asegurar el objetivo que se persigue en el artículo 32 constitucional.
Derivado de este examen, el Pleno concluyó lo siguiente:
• Que el artículo 17, «inciso a)», fracción I, de la Ley de la Policía Federal, que prevé: "Para ingresar o permanecer en la Policía Federal se requiere: a) Para el ingreso: I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles, sin tener otra nacionalidad.", era inconstitucional, pues no se justifica que para ingresar el cargo de Policía Federal deba tenerse la calidad de mexicano por nacimiento, dado que si bien sus funciones se vinculan con seguridad pública, ello no justifica una exigencia de ese tipo, por lo que sí resulta discriminatorio de los demás ciudadanos mexicanos, declarando su invalidez.
• Que el artículo 18, fracción I, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en cuanto establece que para ser subprocurador o visitador general se deberá ser ciudadano mexicano por nacimiento, es constitucional, ya que en tratándose de los subprocuradores, corresponden a cargos que, de acuerdo a la estructura de dicha procuraduría, deberán suplir al procurador en sus ausencias (artículo 89 de la propia ley orgánica), por lo que es razonable exigir que cuenten con los mismos requisitos que aquél debe reunir para ocupar el cargo, entre ellos, tener la calidad de mexicano por nacimiento; y por lo que hace a los visitadores generales, se advierte que se trata de una función que conforme a la estructura de la institución desempeñan labores de suma relevancia, vinculadas, además, con confidencialidad que, por ende, sí justifican sean ocupados por mexicanos por nacimiento. Por lo que se reconoció su validez.
• En cuanto al artículo 23 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que dispone que para ser oficial ministerial se requiere ser ciudadano mexicano por nacimiento, es inconstitucional, porque no se trata de una medida razonable bajo los parámetros que se han dado, dado que no se trata de cargos que se vinculen con cuestiones de soberanía, identidad o seguridad nacionales y, por ende, se declaró su invalidez.
• El artículo 34, fracción I, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que prevé que para ingresar como agente del Ministerio Público de la Federación de carrera se requiere ser ciudadano mexicano por nacimiento, también es inconstitucional, dado que vistas las funciones que realiza, tampoco se justifica tal exigencia, por consiguiente, declaró su invalidez.
• El artículo 35 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en cuanto señala que para ingresar como agente de la Policía Federal Ministerial de Carrera se requiere ser ciudadano mexicano por nacimiento, tampoco se justifica tal exigencia, pues, igualmente, no se advierte vinculación alguna con conceptos de identidad, lealtad o seguridad, por tanto, declaró su invalidez.
• Por último, el artículo 36, fracción I, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que prevé que para ingresar como perito de carrera debe ser ciudadano mexicano por nacimiento, también es inconstitucional, por las mismas razones que se han expresado respecto de los artículos anteriores, declarando su invalidez.
• Por lo que se refiere al artículo 7, fracción I, de la Ley de la Policía Federal, que prevé que para ser comisionado de la Policía Federal se requiere ser mexicano por nacimiento, se desestimó la acción respecto del concepto de invalidez relativo a que dicha disposición es violatoria del artículo 1o. constitucional, al discriminar a los mexicanos por naturalización respecto de los mexicanos por nacimiento, al no haberse alcanzado una mayoría calificada de cuando menos ocho votos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.
Asimismo, en cuanto al diverso aspecto planteado por el promovente, en el sentido de que los artículos 7, fracción I y 17, «inciso a)», fracción I, de la Ley de la Policía Federal y 35, fracción I, inciso a), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República son inconstitucionales, al exigir que para ocupar los puestos que ahí se enuncian, no se tenga otra nacionalidad, el Pleno, por mayoría, estableció que, conforme al artículo 32 constitucional, la reserva para ocupar determinados cargos comprende ambos aspectos: ser mexicano por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad, por lo que basta con que el Congreso de la Unión establezca el requisito de tener nacionalidad mexicana por nacimiento para que también opere la exigencia de que no se adquiera otra nacionalidad. Tal exigencia es concomitante de la primera. Luego, si bien se trata de una restricción para quienes teniendo doble nacionalidad puedan acceder a determinado cargo, lo es porque la propia Constitución así lo mandata. Además, no se trata de una total "prohibición" para acceder al mismo, como afirma la accionante, ya que conforme a los artículos 16 y 17 de la Ley de Nacionalidad, aquellos mexicanos por nacimiento que pretendan acceder al ejercicio de algún cargo o función para el que se requiera no tener otra nacionalidad, deberán presentar el certificado de nacionalidad mexicana, el cual se podrá solicitar a la Secretaría de Relaciones Exteriores, únicamente para los efectos en comento. Por tanto, satisfecho el procedimiento que para ello establece la ley, sí podrían acceder al cargo en cuestión.
En este tenor, el Pleno decidió que, tratándose del primero de los artículos impugnados -7, fracción I, de la Ley de la Policía Federal-, la medida legislativa en cuestión es constitucional, ya que en concordancia con la exigencia de ser mexicano por nacimiento, debe también satisfacerse el no adquirir otra nacionalidad, lo que se justifica en cuanto que se trata de un cargo o función de suma relevancia -comisionado de la Policía Federal-, al ser el titular de dicha institución y ésta tener un importante papel para la seguridad pública, por lo que tal reserva lo que pretende es evitar conflictos por doble o múltiple nacionalidad y su efecto negativo en el desempeño de tal cargo, por tanto, se reconoció su validez. Además, en lo que respecta a los numerales 17, «inciso a)», fracción I y 35, fracción I, inciso a), impugnados, la mayoría determinó que, por el contrario, sí resultan inconstitucionales, en tanto que ya se resolvió previamente que respecto de los cargos a que se refieren -Policía Federal y agente de la Policía Federal Ministerial de Carrera-, no encuentra razonabilidad la exigencia de que exclusivamente deban ser cubiertos por quienes son mexicanos por nacimiento, por lo que entonces no encuentra ya sentido el que no tengan otra nacionalidad, y declaró su invalidez en ese aspecto.
Finalmente, en cuanto al concepto de invalidez en el que se planteó que los artículos 36, fracción I, inciso a), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y 87 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación violan el derecho al trabajo previsto en los artículos 5o. y 123 constitucionales, y discriminan a los extranjeros por su propia condición nacional, al vedarles, de manera absoluta, el ingreso a los cargos que regulan aquellos numerales, sin un fin constitucional legítimo, la mayoría del Pleno lo estimó infundado, partiendo de lo dispuesto en los artículos 32, último párrafo y 33 constitucionales, por lo que si el cargo de perito de carrera de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República se vincula con las funciones de las fuerzas policíacas o de seguridad pública, siendo que, además, conforme al artículo 123, fracción XIII, de la Constitución Federal, tal cargo forma parte de las instituciones policiales, entonces es constitucional el que los extranjeros no puedan acceder al mismo. Asimismo, tratándose del cargo de auditor especial, la mayoría consideró que es una medida razonable, ya que se trata de un servidor público de nivel muy importante para la función estatal, como se advierte de las atribuciones legales con que cuenta (artículos 88 y 83, respectivamente, de la propia ley impugnada), que justifica se reserve sólo a mexicanos, y además de las atribuciones que se le otorgan, es importante tener presente que en términos del artículo 83 de la propia Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, el citado servidor público puede ejercer el cargo de auditor superior de la Federación hasta en tanto este último sea designado, así como suplirlo en sus ausencias, por lo que es indudable que el cargo a que alude el artículo 87 impugnado no puede recaer en una persona extranjera. Por tanto, se reconoció la validez de los citados artículos, en cuanto no permiten el acceso de los extranjeros a los puestos a que se refieren.
Disiento del parecer mayoritario en cuanto a la interpretación que se hace del artículo 32, en relación con el 1o., constitucionales y, por tanto, de las conclusiones a las que bajo tal interpretación se arriba respecto de la validez o invalidez de los artículos impugnados. En esa medida, reitero, como voto particular, la propuesta que, en mi carácter de Ministro ponente, presenté al Tribunal en Pleno respecto de los referidos planteamientos de invalidez, con algunas modificaciones o precisiones derivado del debate que en las sesiones plenarias surgió con motivo de los temas en cuestión, en los siguientes términos:
Al encontrarse estrechamente relacionados los argumentos de invalidez ya referidos, se deben analizar en su conjunto, pues se vinculan con el aspecto de la nacionalidad y se hace valer por la accionante, esencialmente, que los artículos impugnados vulneran los principios de igualdad y no discriminación y la libertad de trabajo.
En efecto, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos se manifestó en contra de los artículos 7, fracción I y 17, inciso a), fracción I, de la Ley de la Policía Federal y 18, fracción I, 23, inciso a), 34, fracción I, inciso a), 35, fracción I, inciso a) y 36, fracción I, inciso a), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, por considerar que violan lo dispuesto en el artículo 1o., párrafo tercero y 35, fracción II, de la Constitución Federal, al establecer una distinción discriminatoria, motivada por el origen nacional, respecto de los mexicanos por naturalización.
Señaló también que los artículos 7, fracción I y 17, inciso a), fracción I, de la Ley de la Policía Federal y 35, fracción I, inciso a), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, por considerar que violan lo dispuesto en los artículos 1o., 32, primer párrafo y 35, fracción II, de la Constitución Federal, dado que establecen la prohibición de acceder a los cargos públicos de comisionado general de la policía, Policía Federal y agente de la Policía Federal Ministerial, para los mexicanos por nacimiento con doble nacionalidad.
Por último, planteó que los artículos 36, fracción I, inciso a), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y 87 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, que regulan el acceso a los empleos públicos de perito de carrera y auditor especial de la Federación, violan el derecho al trabajo previsto en los artículos 5o. y 123 constitucionales, y discriminan a los extranjeros por su propia condición nacional, al vedarles, de manera absoluta, el ingreso a los mismos, sin un fin constitucional legítimo.
Para analizar tales argumentos, es necesario precisar, primero, que los preceptos impugnados disponen:
"Artículo 7. Para ser comisionado general de la Policía Federal deberán cumplirse los requisitos siguientes:
I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento que no tenga otra nacionalidad, en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles.
"Artículo 17. Para ingresar o permanecer en la Policía Federal se requiere:
"A. Para el ingreso:
I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles, sin tener otra nacionalidad.
"Artículo 87. Para ejercer el cargo de auditor especial se deberán cumplir los siguientes requisitos:
I. Ser ciudadano mexicano, en pleno ejercicio de sus derechos civiles y políticos; ...
"Artículo 18. Los subprocuradores, oficial mayor y visitador general serán nombrados y removidos libremente por el presidente de la República, a propuesta del procurador general de la República.
"Para ser subprocurador o visitador general, se deberá cumplir con los siguientes requisitos:
I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento.
"Artículo 23. Los oficiales ministeriales auxiliarán al Ministerio Público de la Federación en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con lo que establezcan el reglamento de esta ley y los acuerdos que emita el procurador general de la República.
"Para ser oficial ministerial se requiere:
a) Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos.
"I. Para ingresar:
a) Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en plenoejercicio de sus derechos.
"Artículo 35. Para ingresar y permanecer como agente de la Policía Federal Ministerial de Carrera, se requiere:
a) Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles, sin tener otra nacionalidad.
"Artículo 36. Para ingresar y permanecer como perito de carrera, se requiere:
Precisado esto, para estar en posibilidad de examinar los argumentos de invalidez planteados, es necesario partir primero de qué se entiende por nacionalidad, así del marco constitucional y legal que rige los temas que nos ocupan.
La nacionalidad representa el lazo jurídico que une a los individuos con el Estado y los hace sujetos del mismo. La doctrina y diversas resoluciones emitidas por tribunales transnacionales -que más adelante referiremos con mayor precisión-, son coincidentes en señalar que la nacionalidad, en cuanto concepto jurídico, es el vínculo que une a una persona con un Estado y del cual derivan diversas implicaciones, al generar derechos y deberes correlativos o recíprocos, es decir, se trata de un vínculo jurídico-político de fidelidad y compromiso entre el individuo y un determinado Estado; a través de dicho vínculo el individuo se integra a un Estado, como parte de él, destacando que toda persona tiene derecho a una nacionalidad, ya sea en forma originaria, o bien, derivada o adquirida; así, se ha reconocido internacionalmente que corresponde a la soberanía de cada Estado regular quiénes son sus nacionales, como también en lo relativo al ingreso y permanencia de los extranjeros en su territorio, aspecto en el que se comprende que un Estado contemple la posibilidad de que un extranjero adquiera la nacionalidad por naturalización, y la permisión o no de la doble o múltiple nacionalidad y su regulación.
Al respecto, es ilustrativo lo señalado por la Corte Internacional de Justicia, en la conferencia de codificación celebrada en La Haya, del trece de marzo al veintiuno de abril de mil novecientos treinta, por decisión de la VIII Asamblea de la Sociedad de las Naciones de mil novecientos veintisiete, en cuanto sostiene el siguiente concepto de nacionalidad:
Según la práctica de los Estados, las decisiones arbitrales y judiciales, y las opiniones doctrinales, la nacionalidad es un vínculo jurídico que tiene en su base un hecho social de unión, una solidaridad efectiva de existencia, de intereses, de sentimientos, junto a una reciprocidad de derechos y deberes. Es, puede decirse, la expresión jurídica del hecho de que el individuo al cual ha sido conferida, sea directamente por la ley, sea un acto de autoridad, está de hecho más estrechamente unido a la población del Estado que se la otorga que a la de cualquier otro Estado.
En el caso de México, los artículos 30 al 38 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos disponen:
"De los mexicanos
"Artículo 30. La nacionalidad mexicana se adquiere por nacimiento o por naturalización:
"A) Son mexicanos por nacimiento:
"I. Los que nazcan en territorio de la República, sea cual fuere la nacionalidad de sus padres.
"II. Los que nazcan en el extranjero, hijos de padres mexicanos nacidos en territorio nacional, de padre mexicano nacido en territorio nacional o de madre mexicana nacida en territorio nacional.
"III. Los que nazcan en el extranjero, hijos de padres mexicanos por naturalización, de padre mexicano por naturalización, o de madre mexicana por naturalización; y
"IV. Los que nazcan a bordo de embarcaciones o aeronaves mexicanas, sean de guerra o mercantes.
"B). Son mexicanos por naturalización:
"I. Los extranjeros que obtengan de la Secretaría de Relaciones carta de naturalización.
II. La mujer o el varón extranjeros que contraigan matrimonio con varón o mujer mexicanos, que tengan o establezcan su domicilio dentro del territorio nacional y cumplan con los demás requisitos que al efecto señale la ley.
"I.H. que sus hijos o pupilos concurran a las escuelas públicas o privadas, para obtener la educación preescolar, primaria y secundaria, y reciban la militar, en los términos que establezca la ley.
"II. Asistir en los días y horas designados por el Ayuntamiento del lugar en que residan, para recibir instrucción cívica y militar que los mantenga aptos en el ejercicio de los derechos de ciudadano, diestros en el manejo de las armas, y conocedores de la disciplina militar.
"III. A. y servir en la Guardia Nacional, conforme a la ley orgánica respectiva, para asegurar y defender la independencia, el territorio, el honor, los derechos e intereses de la patria, así como la tranquilidad y el orden interior; y
"Artículo 32. La ley regulará el ejercicio de los derechos que la legislación mexicana otorga a los mexicanos que posean otra nacionalidad y establecerá normas para evitar conflictos por doble nacionalidad.
"El ejercicio de los cargos y funciones para los cuales, por disposición de la presente Constitución, se requiera ser mexicano por nacimiento, se reserva a quienes tengan esa calidad y no adquieran otra nacionalidad. Esta reserva también será aplicable a los casos que así lo señalen otras leyes del Congreso de la Unión.
"En tiempo de paz, ningún extranjero podrá servir en el Ejército, ni en las fuerzas de la policía o seguridad pública. Para pertenecer al activo del Ejército en tiempo de paz y al de la Armada o al de la Fuerza Aérea en todo momento, o desempeñar cualquier cargo o comisión en ellos, se requiere ser mexicano por nacimiento.
"Esa misma calidad será indispensable en capitanes, pilotos, patrones, maquinistas, mecánicos y, de una manera general, para todo el personal que tripule cualquier embarcación o aeronave que se ampare con la bandera o insignia mercante mexicana, Será también necesaria para desempeñar los cargos de capitán de puerto y todos los servicios de practicaje y comandante de aeródromo.
"De los extranjeros
"De los ciudadanos mexicanos
"I.H. cumplido 18 años, y
"I.V. en las elecciones populares;
"II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, y nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades que establezca la ley;
"III. Asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país;
"IV. Tomar las armas en el Ejército o Guardia Nacional, para la defensa de la República y de sus instituciones, en los términos que prescriben las leyes; y
"Artículo 36. Son obligaciones del ciudadano de la República:
"I.I. en el catastro de la municipalidad, manifestando la propiedad que el mismo ciudadano tenga, la industria, profesión o trabajo de que subsista; así como también inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos, en los términos que determinen las leyes.
"La organización y funcionamiento permanente del Registro Nacional de Ciudadanos y la expedición del documento que acredite la ciudadanía mexicana son servicios de interés público y, por tanto, responsabilidad que corresponde al Estado y a los ciudadanos en los términos que establezca la ley,
"II. A. en la Guardia Nacional;
"III. Votar en las elecciones populares en los términos que señale la ley;
"IV. Desempeñar los cargos de elección popular de la Federación o de los Estados, que en ningún caso serán gratuitos; y
"A) Ningún mexicano por nacimiento podrá ser privado de su nacionalidad.
"B) La nacionalidad mexicana por naturalización se perderá en los siguientes casos:
"I. Por adquisición voluntaria de una nacionalidad extranjera, por hacerse pasar en cualquier instrumento público como extranjero, por usar un pasaporte extranjero, o por aceptar o usar títulos nobiliarios que impliquen sumisión a un Estado extranjero, y
"II. Por residir durante cinco años continuos en el extranjero.
"C) La ciudadanía mexicana se pierde:
"I. Por aceptar o usar títulos nobiliarios de gobiernos extranjeros;
"II. Por prestar voluntariamente servicios oficiales a un gobierno extranjero, sin permiso del Congreso Federal o de su Comisión Permanente;
"III. Por aceptar o usar condecoraciones extranjeras sin permiso del Congreso Federal o de su Comisión Permanente;
"IV. Por admitir del gobierno de otro país títulos o funciones sin previa licencia del Congreso Federal o de su Comisión Permanente, exceptuando los títulos nobiliarios, científicos o humanitarios que pueden aceptarse libremente;
"V. Por ayudar, en contra de la nación, a un extranjero, o a un gobierno extranjero, en cualquier reclamación diplomática o ante un tribunal internacional, y
"VI. En los demás casos que fijan las leyes.
En el caso de las fracciones II a IV de este apartado, el Congreso de la Unión establecerá en la ley reglamentaria respectiva, los casos de excepción en los cuales los permisos y licencias se entenderá otorgados, una vez transcurrido el plazo que la propia ley señale, con la sola presentación de la solicitud del interesado.
"I. Por falta de cumplimiento, sin causa justificada, de cualquiera de las obligaciones que impone el artículo 36. Esta suspensión durará un año y se impondrá además de las otras penas que por el mismo hecho señalare la ley;
"V. Por estar prófugo de la justicia, desde que se dicte la orden de aprehensión hasta que prescriba la acción penal; y
La ley fijará los casos en que se pierden, y los demás en que se suspenden los derechos del ciudadano, y la manera de hacer la rehabilitación.
Como se advierte de los numerales transcritos, conforme a la N.F., la nacionalidad mexicana podrá adquirirse por nacimiento o por naturalización, es decir, nuestro sistema contempla la nacionalidad mexicana originaria y derivada. La primera, contenida en el apartado A del artículo 30 constitucional, a través de los sistemas de ius soli -derecho de suelo- y de ius sanguinis -derecho de sangre-, esto es, la nacionalidad en razón del lugar del nacimiento y la nacionalidad en razón de la nacionalidad de los padres o de alguno de ellos, respectivamente.
Por su parte, la nacionalidad derivada o adquirida, denominada en nuestra Norma Fundamental como nacionalidad por naturalización es, conforme al apartado B) del citado artículo 30 constitucional, aquella que se adquiere u obtiene por voluntad de una persona, constituyendo un acto soberano del Estado que otorga la nacionalidad, acogiendo al individuo como parte de su pueblo, una vez que se surten los requisitos que el propio Estado, en ejercicio de dicha soberanía, establece para tal efecto. En el caso de México, en el citado numeral 30, apartado B), se señala que son mexicanos por naturalización: Los extranjeros que obtengan de la Secretaría de Relaciones Exteriores la carta de naturalización y la mujer o el varón extranjeros que contraigan matrimonio con varón o mujer mexicanos que tengan o establezcan su domicilio dentro del territorio nacional y reúnan los requisitos establecidos en la ley relativa. Entre los requisitos que dicha ley exige para otorgar la nacionalidad por naturalización se exige la renuncia de la nacionalidad que se detente, elemento que importa tener presente en el caso.
Asimismo, destaca de los preceptos transcritos, los derechos y obligaciones de quienes son considerados MEXICANOS que, como ya vimos, son tanto los mexicanos por nacimiento como por naturalización, y lo relativo a la ciudadanía mexicana cuyo presupuesto necesariamente es contar con la nacionalidad mexicana.
El texto vigente de los artículos 30, 32 y 37 constitucionales tiene su origen en la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación, el veinte de marzo de mil novecientos noventa y siete, siendo relevante a nuestro estudio, referir las partes conducentes de dicho procedimiento de reforma:
"En ejercicio de la facultad que al presidente de la República confiere el artículo 71, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter a consideración de esa honorable soberanía el reformar los artículos 30, 32 y 37 de nuestra Ley Fundamental.
"La reforma constitucional propuesta tiene por objeto la no pérdida de la nacionalidad mexicana, independientemente de que se adopte alguna otra nacionalidad o ciudadanía. Con esta medida, se pretende que quienes opten por alguna nacionalidad distinta a la mexicana, puedan ejercer plenamente sus derechos en su lugar de residencia, en igualdad de circunstancias respecto a los nacionales del lugar.
"Esta reforma constitucional se ve motivada por el hecho de que un número importante de mexicanos que reside en el extranjero, se ve desfavorecido frente a los nacionales de otros países cuyas legislaciones consagran la no pérdida de su nacionalidad. De esta manera, México ajustaría su legislación a una práctica crecientemente utilizada en la comunidad internacional y, con ello, se daría pie para que sus nacionales defiendan de mejor manera sus intereses donde residen, sin menoscabo de conservar su nacionalidad mexicana.
"Cabe destacar que es una característica del migrante mexicano, mantener vivo el apego a sus raíces, su cultura, sus valores y tradiciones nacionales. Además de la restricción constitucional vigente de pérdida de la nacionalidad, ese mismo apego les conduce a que no busquen la adopción de otra nacionalidad, aunque así lo aconsejen sus intereses, ya sean laborales, ciudadanos, de bienestar familiar o de otra índole en el país donde residen. Se daría así con esta reforma un importante estímulo para quienes han vivido en el exterior, toda vez que se eliminarían los obstáculos jurídicos para que después de haber emigrado puedan repatriarse a nuestro país.
"Para proponer este cambio, se tuvieron en cuenta los resultados y las conclusiones de una serie de foros y mesas redondas que realizaron las Cámaras de D. y de Senadores, en los que han participado los sectores académico, político, social, cultural y de representantes de mexicanos en el exterior.
"Esta reforma constitucional, que se realizaría en ejercicio de la facultad soberana del Estado mexicano, tanto de identificar y determinar quiénes son sus nacionales, como de establecer los supuestos legales que permitan preservar la nacionalidad mexicana, tiene como objetivo establecer la no pérdida de la nacionalidad mexicana por nacimiento, independientemente de que se adopte otra nacionalidad o ciudadanía.
"En virtud de lo anterior, desaparecerían las causales de pérdida de nacionalidad mexicana por nacimiento señaladas en el apartado A del artículo 37 constitucional, salvo en circunstancias excepcionales exclusivamente aplicables a personas naturalizadas mexicanas.
"Se cuida en todo momento que los mexicanos por nacimiento continúen manteniendo lazos con nuestro país. Para lograr ese objetivo, se establece una nueva modalidad en el artículo 30 respecto a la transmisión de la nacionalidad, a los que nazcan en el extranjero, hijos de mexicanos nacidos en territorio nacional, así como a los que nazcan en el extranjero, hijos de mexicanos por naturalización.
"Por otra parte, se mantienen y fortalecen, tanto en el artículo 30 como en lo relativo a los extranjeros que contraen matrimonio, como en el artículo 37, en lo relativo a la pérdida de la nacionalidad, criterios específicos para asegurar que los mexicanos por naturalización, acrediten plenamente un vínculo efectivo con el país y una voluntad real de ser mexicanos.
"De igual manera, se agrega un nuevo párrafo, en el artículo 32, para que aquellos mexicanos por nacimiento, que posean otra nacionalidad, al ejercer sus derechos y cumplir sus obligaciones derivados de la legislación mexicana, siempre sean considerados como mexicanos, por lo que, para el ejercicio de esos derechos y el cumplimiento de sus obligaciones, deberán sujetarse a las condiciones que establezcan las leyes nacionales.
"En el marco de esta reforma, resulta indispensable tener presente que el ejercicio de los cargos y funciones correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias del Estado Mexicano que por naturaleza sustentan el fortalecimiento de la identidad y soberanía nacionales, exige que sus titulares estén libres de cualquier posibilidad de vínculo jurídico o sumisión hacia otros países.
"Por ello, se agrega otro nuevo párrafo también en el artículo 32, en el que los cargos establecidos en la Constitución, tanto los de elección popular, tales como los de presidente, senadores, diputados y gobernadores, así como los de secretarios de Estado, Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y todos los que se señalen en otras leyes del Congreso de la Unión, que de alguna manera puedan poner en riesgo la soberanía y lealtad nacionales, se reservan de manera exclusiva a mexicanos por nacimiento que no adquieran otra nacionalidad.
Atendiendo a la finalidad de esta reforma, y considerando que un número significativo de mexicanos por nacimiento han adquirido otras nacionalidades, se prevé conceder un plazo de tres años a partir de la entrada en vigor de esta reforma para que dichas personas puedan acudir ante las autoridades competentes a efecto de recuperar su nacionalidad mexicana.
Dictamen Cámara de Origen (Senadores).
"A continuación se da cuenta de los razonamientos generales y específicos que llevaron a estas comisiones unidas a proponer la aprobación de estas modificaciones legislativas.
"Valoración general
"La nacionalidad, el sentimiento de pertenencia, la lealtad a instituciones, a símbolos, a tradiciones y a una cultura, no se agotan en una demarcación geográfica.
"Hecho jurídico y político, la nacionalidad es también una expresión espiritual que va más allá de los límites impuestos por las fronteras y las normas. La nacionalidad, la convicción de compartir el destino de un agregado humano, de fortalecerlo, de hacerlo crecer, no puede serlimitada o constreñida por el espacio en que se desenvuelva la vida y menos aún en la realidad de un mundo cada vez más globalizado, que admite el flujo permanente no sólo de bienes y capitales sino también de personas.
"Resultado de un largo devenir histórico, el proceso migratorio de México tiene una importancia central en el desarrollo de nuestro país. Alentado por fenómenos económicos y desequilibrios en el desarrollo, los mexicanos que emigran, conforman ya un hecho social que ha sido objeto de estudio y de reflexión. Sus condiciones de vida, sus derechos, su desenvolvimiento como minoría en otros países, preocupan a la sociedad mexicana, que está convencida de la necesidad de dar la más amplia protección a quienes han tenido que salir de nuestras fronteras y que sin embargo mantienen la convicción de ser mexicanos.
"Es necesario apuntar el hecho de que el vínculo entre nuestros migrantes y su nacionalidad, en el ámbito espiritual y cultural, en muchas ocasiones sobrevive a pesar de la presión que significa la discriminación. En efecto, núcleos amplios de compatriotas que obligados por condiciones económicas adversas o en busca de nuevas perspectivas, trabajan y realizan su vida fuera de nuestras fronteras, tienen que soportar condiciones injustas, aun cuando realizan una función productiva y cumplen con todas las obligaciones de cualquier ciudadano de la nación en que viven.
"Las comisiones unidas expresamos nuestra coincidencia con la iniciativa enviada por el Ejecutivo, que propone eliminar las trabas jurídicas para que un mexicano pueda acceder a la nacionalidad del país en el cual está residiendo, sin perder su nacionalidad original y conservando algunas de sus prerrogativas. De esta manera, se cumple con una demanda y anhelo de muchos mexicanos en el extranjero y de sus familias en nuestro territorio, para lograr que la residencia en otro país y la conservación de la nacionalidad mexicana, no sean un factor que limite su desarrollo en el exterior ni los separe de sus raíces nacionales.
"La nacionalidad, sus raíces sociales y sus consecuencias jurídicas
"El concepto de nación implica a un grupo de individuos que tienen una historia común y que comparten un proyecto de desarrollo para el futuro. Al referirnos a esos grandes grupos sociales, podemos emplear la palabra nación, si ellos mantienen una continuidad histórica, si han existido como un todo orgánico fácil de distinguir de los demás; si poseen modalidades o particularidades que les son inherentes y si, a través del tiempo, se pueden seguir los desarrollos específicos de su existencia.
"Pueden estos grupos sociales tener diversidad de razas, de religiones, de idiomas, pero si se hallan unidos por el pasado, solidarizados en el presente y proyectados al futuro en una acción común, constituyen naciones, es decir, tienen una personalidad y en consecuencia su propia nacionalidad.
"La nacionalidad también es el lazo jurídico que une a los individuos con el Estado y que los hace sujetos del mismo, siendo entonces la base de unión entre el individuo y una determinada organización jurídica. El hecho de la nacionalidad pertenece tanto a la esfera pública como a la privada, desde el momento que otorga derechos políticos y contempla todos los demás derechos y obligaciones que pueda tener el hombre.
"Asimismo, es el atributo que señala a los individuos como integrantes, dentro del Estado, del elemento social denominado pueblo. El pueblo de un Estado es algo real y está constituido por un determinado grupo de seres humanos, que buscan en el Estado el marco adecuado para la consecución de sus fines colectivos.
"Los hombres pueden adoptar diversos medios para la consecución de sus objetivos comunes, entre los cuales se halla precisamente el Estado, a través de su orden jurídico y de las diversas abstracciones necesarias para la aplicación de dicho orden a los hechos concretos.
"Para que el concepto de nacionalidad adquiera consecuencias jurídicas, es preciso que sea condición o resultante de las normas de derecho que tienen como centro de producción al Estado. El orden jurídico hace de la nacionalidad un determinado estatus del cual resulta un condicionamiento a ciertos deberes y un goce de ciertos derechos.
"Irrenunciabilidad de la nacionalidad mexicana
"La propuesta contenida en esta iniciativa, más que fomentar la doble nacionalidad, propone establecer que la nacionalidad mexicana no se puede perder. ...
"En el Plan Nacional de Desarrollo, 1995-2000, claramente sostiene en relación con este tema que: ‘La situación de millones de mexicanos en el exterior ... exige no sólo reforzar la protección consular sino facilitar la mejor defensa de sus derechos’. Concluye, además, que: ‘La nación mexicana rebasa el territorio que contienen sus fronteras. Por eso, un elemento esencial del programa nación mexicana será promover las reformas constitucionales y legales para que los mexicanos preserven su nacionalidad, independientemente de la ciudadanía o la residencia que hayan adoptado.
"Cabe señalar que éste no es un fenómeno nuevo. Entre otros, los siguiente países aceptan y reconocen la doble nacionalidad en sus Cartas Fundamentales o legislación reglamentaria: ... En total, actualmente aceptan la doble nacionalidad más de cuarenta Estados de la comunidad internacional a través de su legislación interna o mediante la suscripción de tratados.
"De las modificaciones a la iniciativa
"III. La imposibilidad de perder la nacionalidad mexicana que propone la iniciativa, conlleva la necesidad no sólo de prever los posibles conflictos jurídicos derivados de la doble nacionalidad, sino de evitarlos.
"La doble o múltiple nacionalidad puede originar conflictos de orden económico, jurisdiccionales, políticos, incluso de lealtades de los individuos que tienen esa circunstancia.
"Hay dos formas de tratar los conflictos derivados de la doble o múltiple nacionalidad: La internacional, a través de la celebración de tratados internacionales, bien bilaterales o, multilaterales, y la nacional, mediante disposiciones idóneas en el derecho interno de cada país.
"Entre otros problemas que han de preverse, para evitarlos, está el relativo al pago de impuestos de la persona con la doble nacionalidad; aquí se ha de resolver el problema de a quién pagarlos o si tendrá que hacerlo en ambos países. El cumplimiento de los deberes militares será otro punto a tratar ya que las leyes militares son diferentes en cada país y obligan en diferente forma a los particulares.
"En el ejercicio de derechos políticos nos encontramos con el problema para votar u ocupar puestos públicos, ya que no sería lógico que ocupe puestos públicos en más de un país; en cuanto al ejercicio de profesiones o actividades reservados a los nacionales y en su caso, la adquisición de derechos inmobiliarios sin las restricciones establecidas para los extranjeros se deberá definir el papel de las personas que cuenten con la doble nacionalidad ... Es necesario que las circunstancias arriba señaladas estén previstas, mediante disposiciones idóneas en las leyes secundarias de la materia. Es por ello, que estas comisiones unidas han propuesto un añadido a la parte final del primer párrafo del artículo 32, que diga ‘La ley ... establecerá normas para evitar conflictos por doble nacionalidad’.
VI. Considerando que existen más de dos millones de mexicanos que han perdido la nacionalidad mexicana en busca de otra nacionalidad y en aras de ampliar lo más posible la oportunidad de que más mexicanos obtengan la posibilidad de restablecer y fortalecer sus vínculos con México, estas comisiones unidas, con el consenso de todos los partidos en ellas representados, ha considerado conveniente ampliar el plazo que establece el artículo segundo transitorio para poder solicitar los beneficios del artículo 37 constitucional, de tres a cinco años.
Dictamen Cámara Revisora (Diputados).
"I. Estas reformas constitucionales, que se realizan en ejercicio de la facultad soberana del Estado mexicano tanto de identificar y fijar quiénes son sus nacionales, como de establecer los supuestos legales que permitan preservar la nacionalidad mexicana, tienen como principal objetivo establecer la no pérdida de la nacionalidad mexicana por nacimiento, independientemente de que se adopte otra nacionalidad, ciudadanía o residencia, salvo en circunstancias excepcionales aplicables exclusivamente a personas naturalizadas mexicanas, siempre con la intervención del Poder Judicial, por lo que desaparecen las causales de pérdida de la nacionalidad mexicana por nacimiento señaladas en el inciso A) del artículo 37 constitucional.
"Esta reforma cuida que los mexicanos continúen manteniendo lazos fraternos con nuestro país. Para lograr este objetivo se establece una nueva modalidad en el artículo 30, respecto a la transmisión de la nacionalidad a los que nazcan en el exterior, hijos de mexicanos nacidos en territorio nacional, y a los que nazcan en el extranjero hijos de mexicanos por naturalización, lo que permitirá asegurar en estas personas el mismo aprecio que por México tienen sus progenitores.
"II. La presente reforma no pretende crear nuevos mexicanos, sino reconocer la no pérdida de la nacionalidad mexicana de aquellos a quienes por nacimiento, les corresponde el goce de este derecho. Por eso, se mantienen y se fortalecen tanto en el artículo 30 relativo a los extranjeros que contraen matrimonio con mexicanos, como en el artículo 37 relativo a la pérdida de la nacionalidad, criterios específicos para asegurar que los mexicanos por naturalización acrediten plenamente un vínculo efectivo con el país y una voluntad real de ser mexicanos. De igual manera, se agrega un nuevo párrafo en el artículo 37 para que aquellos mexicanos por nacimiento que adquieran otra nacionalidad, al ejercer sus derechos derivados de la legislación mexicana, siempre sean considerados como mexicanos, por lo que, para el ejercicio de esos derechos, deberán sujetarse a las condiciones que establezcan las leyes nacionales. Esta disposición tiene por objeto dejar en claro que aquellos mexicanos que se hayan naturalizado ciudadanos de otro país no podrán invocar la protección diplomática de gobierno extranjero, salvaguardando así otras disposiciones constitucionales, tales como la relativa a la doctrina C..
"III. Es igualmente significativo destacar que la reforma del artículo 32 resulta fundamental, a efecto de que las leyes correspondientes cuiden que no se produzcan conflictos de intereses o dudas en su identidad como mexicanos que pudieran estar en las condiciones que estas reformas propiciarán en quienes, siendo mexicanos que adoptaron otra nacionalidad, tengan la posibilidad de desempeñar funciones públicas en este país. De ahí, la conveniencia de que aquel precepto ordene que ‘la ley regulará el ejercicio de los derechos que la legislación mexicana otorga a los mexicanos que posean otra nacionalidad y establecerá normas para evitar conflictos por doble nacionalidad’, así como que ‘el ejercicio de los cargos y funciones para los cuales, por disposición de la presente Constitución, se requiera ser mexicano por nacimiento, se reserva a quienes tengan esa calidad y no adquieran otra nacionalidad’, texto al que se agrega que la misma reserva ‘será aplicable a los casos que así lo señalan otras leyes del Congreso de la Unión’.
"IV. En el marco de estas reformas, es importante considerar que las Fuerzas Armadas por norma constitucional y legal tienen como misión principal garantizar la integridad, independencia y soberanía de la nación, por lo que el desempeño de los cargos y comisiones dentro de las mismas, exige que sus integrantes posean ante todo una incuestionable lealtad y patriotismo hacia México, libres de cualquier posibilidad de vínculo moral o jurídico hacia otros países, así como contar con una sumisión, obediencia y fidelidad incondicional hacia nuestro país. Dicho requisito se extiende también al personal que tripule embarcaciones y aeronaves mercantes, mismas que en los términos del derecho nacional e internacional, están consideradas como extensiones del suelo mexicano, donde se ejercen actos de soberanía, lo que exige del mismo lealtad, patriotismo, sumisión, obediencia y fidelidad incuestionables e incondicionales. Este requisito se considera también indispensable para la operación de puertos, aeródromos, servicios de practicaje y funciones de agente aduanal referidos en el artículo 32 constitucional."
Como se advierte, la reforma efectuada a los artículos 30, 32 y 37 constitucionales -en mil novecientos noventa y siete-, tuvo como objetivo esencial establecer la no pérdida de la nacionalidad mexicana para aquellos mexicanos por nacimiento que, dada la gran migración hacia otro país, los obliga a adquirir la nacionalidad o ciudadanía en este último y que, por ende, se veían obligados a perder su nacionalidad mexicana, de acuerdo a la normatividad constitucional hasta entonces vigente; de ahí que, a raíz de dicha reforma, se permita por el Estado mexicano la doble nacionalidad para los mexicanos por nacimiento, respondiendo, de esta manera, a la creciente migración de mexicanos, sobre todo hacia los Estados Unidos de América.
En ese contexto, se establece en la propia Constitución, concretamente en el artículo 32, que diversos cargos se reservan a quienes sean mexicanos por nacimiento y no tengan otra nacionalidad, con el objeto de preservar y salvaguardar la identidad y seguridad nacionales; así, se prevé, además, que en las leyes del Congreso de la Unión deberán señalarse expresamente los cargos respecto de los cuales opere dicha reserva. Derivado de esta reforma constitucional, se modificaron múltiples leyes secundarias para ajustarse a aquélla, a fin de establecer los cargos o funciones públicas que se reservan a los mexicanos por nacimiento y no tengan otra nacionalidad.
Por su parte, la vigente Ley de Nacionalidad que, de acuerdo con su numeral 1o., es reglamentaria de los artículos 30, 32 y 37, apartados A) y B), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en enero de mil novecientos noventa y ocho y que abrogó la anterior Ley de Nacionalidad prevé, en lo que interesa:
"I.S.: Secretaría de Relaciones Exteriores;
"II. Certificado de nacionalidad mexicana: Instrumento jurídico por el cual se reconoce la nacionalidad mexicana por nacimiento y que no se ha adquirido otra nacionalidad;
"III. Carta de naturalización: Instrumento jurídico por el cual se acredita el otorgamiento de la nacionalidad mexicana los extranjeros; y
IV. Extranjero: Aquel que no tiene nacionalidad mexicana.
"Artículo 3o. Son documentos probatorios de la nacionalidad mexicana, cualquiera de los siguientes:
"I. El acta de nacimiento expedida conforme a lo establecido en las disposiciones aplicables;
"II. El certificado de nacionalidad mexicana, el cual se expedirá a petición de parte, exclusivamente para los efectos de los artículos 16 y 17 de esta ley;
"III. La carta de naturalización;
"IV. El pasaporte;
"V. La cédula de identidad ciudadana; y
"VI. La matrícula consular que cuente con los siguientes elementos de seguridad:
"a) Fotografía digitalizada;
"b) Banda magnética, e
"c) Identificación holográfica.
Artículo 15. En los términos del párrafo segundo del artículo 32 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuando el ejercicio de algún cargo o función se reserve a quien tenga la calidad de mexicano por nacimiento y no haya adquirido otra nacionalidad, será necesario que la disposición aplicable así lo señale expresamente.
"Artículo 16. Los mexicanos por nacimiento a los que otro Estado considere como sus nacionales, deberán presentar el certificado de nacionalidad mexicana, cuando pretendan acceder al ejercicio de algún cargo o función para el que se requiera ser mexicano por nacimiento y que no adquieran otra nacionalidad. Al efecto, las autoridades correspondientes deberán exigir a los interesados la presentación de dicho certificado.
En el caso de que durante el desempeño de su cargo o función adquieran otra nacionalidad, cesarán inmediatamente en sus funciones.
"Artículo 17. Los mexicanos por nacimiento a los que otro Estado considere como sus nacionales, podrán solicitar a la secretaría el certificado de nacionalidad mexicana, únicamente para los efectos del artículo anterior.
"Para ello, formularán renuncia expresa de la nacionalidad que les sea atribuida, a toda sumisión, obediencia y fidelidad a cualquier Estado extranjero, especialmente de aquel que le atribuya la otra nacionalidad, a toda protección extraña a las leyes y autoridades mexicanas, y a todo derecho que los tratados o convenciones internacionales concedan a los extranjeros. Asimismo, protestarán adhesión, obediencia y sumisión a las leyes y autoridades mexicanas y se abstendrán de realizar cualquier conducta que implique sumisión a un Estado extranjero.
"De la nacionalidad mexicana por naturalización
"Artículo 19. El extranjero que pretenda naturalizarse mexicano deberá:
"I. Presentar solicitud a la secretaría en la que manifieste su voluntad de adquirir la nacionalidad mexicana;
"II. Formular las renuncias y protesta a que se refiere el artículo 17 de este ordenamiento;
"La secretaría no podrá exigir que se formulen tales renuncias y protestas sino hasta que se haya tomado la decisión de otorgar la nacionalidad al solicitante. La carta de naturalización se otorgará una vez que se compruebe que éstas se han verificado.
"III. Probar que sabe hablar español, conoce la historia del país y está integrado a la cultura nacional; y
"IV. Acreditar que ha residido en territorio nacional por el plazo que corresponda conforme al artículo 20 de esta ley.
"Artículo 20. El extranjero que pretenda naturalizarse mexicano deberá acreditar que ha residido en territorio nacional cuando menos durante los últimos cinco años inmediatos anteriores a la fecha de su solicitud, salvo lo dispuesto en las fracciones siguientes:
"I.B. una residencia de dos años inmediatamente anteriores a la fecha de la solicitud cuando el interesado:
"a) Sea descendiente en línea recta de un mexicano por nacimiento;
"b) Tenga hijos mexicanos por nacimiento;
"c) Sea originario de un país latinoamericano o de la Península Ibérica, o
"d) A juicio de la secretaría, haya prestado servicios o realizado obras destacadas en materia cultural, social, científica, técnica, artística, deportiva o empresarial que beneficien a la nación. En casos excepcionales, a juicio del titular del Ejecutivo Federal, no será necesario que el extranjero acredite la residencia en el territorio nacional a que se refiere esta fracción.
"II. La mujer o varón extranjeros que contraigan matrimonio con varón o mujer mexicanos, deberán acreditar que han residido y vivido de consuno en el domicilio conyugal establecido en territorio nacional, durante los dos años inmediatamente anteriores a la fecha de la solicitud.
"No será necesario que el domicilio conyugal se establezca en territorio nacional, cuando el cónyuge mexicano radique en el extranjeropor encargo o comisión del Gobierno Mexicano.
"En el caso de matrimonios celebrados entre extranjeros, la adquisición de la nacionalidad mexicana por uno de los cónyuges con posterioridad al matrimonio permitirá al otro obtener dicha nacionalidad, siempre que reúna los requisitos que exige esta fracción, y
"III. Bastará una residencia de un año inmediato anterior a la solicitud, en el caso de adoptados, así como de menores descendientes hasta segundo grado, sujetos a la patria potestad de mexicanos.
"Si los que ejercen la patria potestad no hubieren solicitado la naturalización de sus adoptados o de los menores, éstos podrán hacerlo dentro del año siguiente contado a partir de su mayoría de edad, en los términos de esa fracción.
"Artículo 22. Quien adquiera la nacionalidad mexicana conforme a los supuestos del artículo 20, fracción II de esta ley, la conservará aun después de disuelto el vínculo matrimonial, salvo en el caso de nulidad del matrimonio, imputable al naturalizado."
"De la pérdida de la nacionalidad mexicana por naturalización
Artículo 27. La nacionalidad mexicana por naturalización, previa audiencia del interesado, se pierde de conformidad con lo que establece el artículo 37, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"Artículo 28. Las autoridades y fedatarios públicos están obligados a comunicar a la secretaría aquellos casos en que tengan conocimiento de que un mexicano por naturalización se encuentre en alguno de los supuestos del artículo 37, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"Artículo 32. Cuando se den los supuestos de pérdida de la nacionalidad mexicana, la secretaría, previa audiencia del interesado, revocará la carta de naturalización."
Advertimos de los numerales transcritos, que la Ley de Nacionalidad prevé el procedimiento y los requisitos para obtener la nacionalidad mexicana por naturalización; siendo relevante que se deberán formular las renuncias y protesta a que se refiere el artículo 17 de este ordenamiento, esto es, el interesado deberá renunciar, en forma expresa, a la nacionalidad que le sea atribuida, a toda sumisión, obediencia y fidelidad a cualquier Estado extranjero, especialmente la de aquel que le atribuya la otra nacionalidad, a toda protección extraña a las leyes y autoridades mexicanas y a todo derecho que los tratados o convenciones internacionales concedan a los extranjeros. Asimismo, deberá protestar adhesión, obediencia y sumisión a las leyes y autoridades mexicanas y abstenerse de realizar cualquier conducta que implique sumisión a un Estado extranjero; así también, deberá probar que sabe hablar español, conoce la historia del país y está integrado a la cultura nacional, y acreditar cierto tiempo de residencia, según los casos o supuestos que la propia legislación prevé.
Al efecto, en el artículo 15 del Reglamento de la Ley de Nacionalidad, publicado en el Diario Oficial de la Federación de diecisiete de junio de dos mil nueve, se prevé que: "Todo extranjero que pretenda naturalizarse mexicano, deberá acreditar que sabe hablar español, que conoce la historia del país y que está integrado a la cultura nacional, para lo cual deberá presentar y aprobar los exámenes de acuerdo con los contenidos aprobados por el Instituto M.R. de la secretaría. En el caso del extranjero al que la Secretaría de Gobernación considere refugiado, así como cuando se trate de menores de edad y personas mayores de sesenta años, será suficiente que acrediten saber hablar español."
También es relevante tratándose de la nacionalidad, tener presente que el artículo 15 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada y proclamada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, en su resolución 217 A (III), de diez de diciembre de mil novecientos cuarenta y ocho, dispone que: "1. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad. 2. A nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad.". Igualmente, que el artículo 20 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto San José), ratificada por México en mil novecientos ochenta y uno, dispone: "Artículo 20. Derecho a la nacionalidad. 1. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad. 2. Toda persona tiene derecho a la nacionalidad del Estado en cuyo territorio nació si no tiene derecho a otra. 3. A nadie se le privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiarla."
Igualmente, para comprender mayormente la problemática en cuestión, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al conocer del "Caso de las niñas Yean y Bosico vs. República Dominicana", tratándose del derecho a la nacionalidad que consagra el citado artículo 20 de la Convención Americana, interpretó lo siguiente:
136. Respecto al derecho consagrado en el artículo 20 de la convención, la Corte entiende que la nacionalidad es la expresión jurídica de un hecho social de conexión de un individuo con un Estado. La nacionalidad es un derecho fundamental de la persona humana que está consagrado en la Convención Americana, así como en otros instrumentos internacionales, y es inderogable de conformidad con el artículo 27 de la convención. 137. La importancia de la nacionalidad reside en que ella, como vínculo jurídico político que liga a una persona a un Estado determinado, permite que el individuo adquiera y ejerza los derechos y responsabilidades propias de la pertenencia a una comunidad política. Como tal, la nacionalidad es un prerrequisito para el ejercicio de determinados derechos. 138. La Corte ha establecido que: ‘la nacionalidad, conforme se acepta mayoritariamente, debe ser considerada como un estado natural del ser humano. Tal estado es no sólo el fundamento mismo de su capacidad política sino también de parte de su capacidad civil. De allí que, no obstante que tradicionalmente se ha aceptado que la determinación y regulación de la nacionalidad son competencia de cada Estado, la evolución cumplida en esta materia nos demuestra que el derecho internacional impone ciertos límites a la discrecionalidad de los Estados y que, en su estado actual, en la reglamentación de la nacionalidad no sólo concurren competencias de los Estados, sino también las exigencias en la protección integral de los derechos humanos. ... En efecto, de la perspectiva doctrinaria clásica en que la nacionalidad se podía concebir como un atributo que el Estado otorgaba a sus súbditos, se va evolucionando hacia un concepto de nacionalidad en que, junto al de ser competencia del Estado, reviste el carácter de un derecho de la persona humana.’. 139. La Convención Americana recoge el derecho a la nacionalidad en un doble aspecto: el derecho a tener una nacionalidad desde la perspectiva de dotar al individuo de un mínimo de amparo jurídico en el conjunto de relaciones, al establecer su vinculación con un Estado determinado, y el de proteger al individuo contra la privación de su nacionalidad en forma arbitraria, porque de ese modo se le estaría privando de la totalidad de sus derechos políticos y de aquellos derechos civiles que se sustentan en la nacionalidad del individuo. 140. La determinación de quiénes son nacionales sigue siendo competencia interna de los Estados. Sin embargo, su discrecionalidad en esa materia sufre un constante proceso de restricción conforme a la evolución del derecho internacional, con vistas a una mayor protección de la persona frente a la arbitrariedad de los Estados. Así que en la actual etapa de desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos, dicha facultad de los Estados está limitada, por un lado, por su deber de brindar a los individuos una protección igualitaria y efectiva de la ley y sin discriminación y, por otro lado, por su deber de prevenir, evitar y reducir la apatridia. 141. La Corte considera que el principio de derecho imperativo de protección igualitaria y efectiva de la ley y no discriminación determina que los Estados, al regular los mecanismos de otorgamiento de la nacionalidad, deben abstenerse de producir regulaciones discriminatorias o que tengan efectos discriminatorios en los diferentes grupos de una población al momento de ejercer sus derechos. Además, los Estados deben combatir las prácticas discriminatorias en todos sus niveles, en especial en los órganos públicos, y finalmente debe adoptar las medidas afirmativas necesarias para asegurar una efectiva igualdad ante la ley de todas las personas. 142. Los Estados tienen la obligación de no adoptar prácticas o legislación respecto al otorgamiento de la nacionalidad, cuya aplicación favorezca el incremento del número de personas apátridas, condición que es derivada de la falta de nacionalidad, cuando un individuo no califica bajo las leyes de un Estado para recibirla, como consecuencia de su privación arbitraria, o bien por el otorgamiento de una nacionalidad que no es efectiva en la práctica.
También la Corte Interamericana, en la Opinión Consultiva OC-4/84, de diecinueve de enero de mil novecientos ochenta y cuatro, solicitada por el Gobierno de Costa Rica, en relación con la Propuesta de modificación a la Constitución Política de aquel país, se pronunció acerca de la naturalización, en los términos siguientes:
III. Cuestiones relativas al derecho a la nacionalidad. 31. Las preguntas formuladas por el gobierno entrañan dos grupos de problemas jurídicos generales que la Corte examinará separadamente. En primer lugar, la materia se relaciona con el derecho a la nacionalidad reconocido por el artículo 20 de la convención. En segundo término se plantean varias cuestiones atinentes a la discriminación prohibida por la misma. 32. La nacionalidad, conforme se acepta mayoritariamente, debe ser considerada como un estado natural del ser humano. Tal Estado es no sólo el fundamento mismo de su capacidad política sino también de parte de su capacidad civil. De allí que, no obstante que tradicionalmente se ha aceptado que la determinación y regulación de la nacionalidad son competencia de cada Estado, la evolución cumplida en esta materia nos demuestra que el derecho internacional impone ciertos límites a la discrecionalidad de los Estados y que, en su estado actual, en la reglamentación de la nacionalidad no sólo concurren competencias de los Estados sino también las exigencias de la protección integral de los derechos humanos. 33. En efecto, la perspectiva doctrinaria clásica en que la nacionalidad se podía concebir como un atributo que el Estado otorgaba a sus súbditos, se va evolucionando hacia un concepto de nacionalidad en que, junto al de ser competencia del Estado, reviste el carácter de un derecho de la persona humana. Así se reconoció finalmente en un instrumento de carácter regional como es la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, de 2 de mayo de 1948 (en adelante ‘la Declaración Americana’), cuyo artículo 19 estableció: ‘Toda persona tiene derecho a la nacionalidad que legalmente le corresponde, y el de cambiarla, si así lo desea, por la de cualquier otro país que esté dispuesto a otorgársela.’. Otro instrumento, la Declaración Universal de los Derechos del Hombre (en adelante la ‘Declaración Universal)’, aprobada por las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, estableció en su artículo 15: ‘1. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad. 2. A nadie se le privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad.’. 34. El derecho a la nacionalidad del ser humano está reconocido como tal por el derecho internacional. Así lo recoge la convención en su artículo 20, en un doble aspecto: el derecho a tener una nacionalidad significa dotar al individuo de un mínimo de amparo jurídico en las relaciones internacionales, al establecer a través de su nacionalidad su vinculación con un Estado determinado; y el de protegerlo contra la privación de su nacionalidad en forma arbitraria, porque de ese modo se le estaría privando de la totalidad de sus derechos políticos y de aquellos derechos civiles que se sustentan en la nacionalidad del individuo. 35. La nacionalidad puede ser considerada como el vínculo jurídico político que liga a una persona con un Estado determinado por medio del cual se obliga con él con relaciones de lealtad y fidelidad y se hace acreedor a su protección diplomática. Con distintas modalidades, la mayoría de los Estados han establecido la posibilidad de que personas que no tenían originalmente su nacionalidad puedan adquirirla posteriormente, en general, mediante una declaración de voluntad manifestada previo cumplimiento de ciertas condiciones. La nacionalidad, en estos casos, no depende ya del hecho fortuito de haber nacido en un territorio determinado o de nacer de sus progenitores que la tenían, sino de un hecho voluntario que persigue vincular a quien lo exprese con una determinada sociedad política, su cultura, su manera de vivir y su sistema de valores. 36. Siendo el Estado el que establece la posibilidad de adquirir la nacionalidad a quien originariamente era extranjero, es natural que las condiciones y procedimientos para esa adquisición sean materia que dependa predominantemente del derecho interno. Siempre que en tales regulaciones no se vulneren otros principios superiores, es el Estado que otorga la nacionalidad, el que ha de apreciar en qué medida existen y cómo se deben valorar las condiciones que garanticen que el aspirante a obtener la nacionalidad esté efectivamente vinculado con el sistema de valores o intereses de la sociedad a la que pretende pertenecer plenamente. Es igualmente lógico que sean las conveniencias del Estado, dentro de los mismos límites, las que determinen la mayor o menor facilidad para obtener la nacionalidad; y como esas conveniencias son generalmente contingentes, es también normal que las mismas varíen, sea para ampliarlas, sea para restringirlas, según las circunstancias. De ahí que no sea sorprendente que, en un momento dado, se exijan nuevas condiciones, enderezadas a evitar que el cambio de nacionalidad sea utilizado como medio para solucionar problemas transitorios sin que se establezcan vínculos efectivos reales y perdurables que justifiquen el acto grave y trascendente del cambio de nacionalidad. 37. En el asunto ‘Nottebohm’ la Corte Internacional de Justicia expresó algunos conceptos que armonizan con lo expuesto en el párrafo anterior. Dice la Corte: ‘La naturalización no es una cosa para tomar a la ligera. P. y obtenerla no es un acto corriente en la vida de un hombre. Entraña para él ruptura de un vínculo de fidelidad y establecimiento de otro vínculo de fidelidad. Lleva consigo consecuencias lejanas y un cambio profundo en el destino del que la obtiene. Le concierne personalmente y sería desconocer su sentido profundo el no retener de ella más que el reflejo sobre la suerte de sus bienes [Nottebohm case (second phase), jugment of april 6th, 1955, pág. 24]. 38. De lo expuesto anteriormente se desprende que para una adecuada interpretación del derecho a la nacionalidad, materia del artículo 20 de la convención, es necesario conjugar armoniosamente, por un lado, la consideración de que la determinación y regulaciones de la nacionalidad son competencia de cada Estado, esto es, materia de derecho interno y, por el otro, que las disposiciones de derecho internacional limitan, en alguna forma, esta facultad de los Estados en razón de exigencias de la protección internacional de los derechos humanos.
Así pues, tenemos que, de acuerdo con la Convención Americana, se considera a la nacionalidad como un derecho humano que, si bien compete regular soberanamente a cada Estado, al corresponder a una materia de derecho interno y que atiende a particularidades de cada nación, al regularlo, el Estado debe respetar los demás derechos humanos. Además que, en ejercicio de esa soberanía, al Estado le compete decidir si acepta como sus nacionales a extranjeros, así como los requisitos que deben satisfacer para ello, que permitan acreditar que la persona tiene vínculos efectivos, reales y perdurables con esa nación, destacando que el cambio de nacionalidad no es un acto menor, pues implica la ruptura de un vínculo de fidelidad y el establecimiento de otro vínculo igual, con consecuencias definitivas para la persona y su proyección.
Sentado lo anterior, en cuanto a la nacionalidad, debemos ahora, frente a los argumentos de invalidez planteados, aludir a los principios de igualdad y no discriminación consagrados en el artículo 1o. de la Constitución Federal, a partir de su reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de catorce de agosto de dos mil uno, precepto que textualmente establece:
"Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos, todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.
Como se señala en la sentencia de que este voto deriva, la Segunda Sala de este Alto Tribunal, al conocer del amparo en revisión 664/2008, interpretó que del artículo 1o. constitucional se desprende que todo individuo gozará ampliamente de las garantías que el ordenamiento constitucional le otorga y que éstas no podrán restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y con las condiciones que en ella se establecen. Así como que, tal precepto, contiene un mandato hacia las autoridades para que se abstengan de emitir en sus actos, diferencias entre los gobernados, por cualquiera de las razones que se encuentran enunciadas en dicho artículo, lo que constituye el principio de igualdad que debe imperar entre los gobernados. Por tanto, para la Segunda Sala, tratándose del ámbito legislativo, los Congresos tienen la prohibición constitucional de que, en el desarrollo de su labor, emitan normas discriminatorias, mas ello no se traduce en la prohibición absoluta de legislar o diferenciar respecto de las categorías enumeradas en el artículo 1o. constitucional, sino que es un exhorto al legislador para que en el desarrollo de su función sea especialmente cuidadoso, evitando establecer distinciones que sitúen en franca desventaja a un grupo de individuos respecto de otro, o bien, que menoscaben los derechos otorgados por la Constitución a los gobernados, salvo que esta diferenciación constituya una acción positiva que tenga por objeto compensar la situación desventajosa en la que históricamente se han encontrado ciertos grupos.
Además, como también lo retoma la sentencia de la mayoría, el Tribunal en Pleno, al resolver el amparo en revisión 220/2008, sostuvo que el principio de igualdad no implica que todos los individuos deban encontrarse siempre y en cualquier circunstancia en condiciones de absoluta igualdad, sino más bien, se refierea una igualdad jurídica entre los gobernados, que se traduce en el hecho de que todos tengan derecho a recibir siempre el mismo trato que reciben aquellos que se encuentran en situaciones de hecho similares; por tanto, no toda diferencia de trato implicará siempre una violación a las garantías de los gobernados, sino que ésta se dará solamente cuando, ante situaciones de hecho similares, no exista una justificación razonable para realizar tal distinción. El Pleno apoyó tal conclusión en la tesis de jurisprudencia de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "GARANTÍA DE NO DISCRIMINACIÓN. SU PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL.", en la que se estableció que la no discriminación es una garantía individual, que consiste en el derecho del gobernado a ser tratado en la misma forma que sus semejantes, situación que implica el deber jurídico de la autoridad de garantizar un trato idéntico a todas las personas que se ubiquen en las mismas circunstancias.
También resulta relevante el criterio sustentado por la Primera Sala de este Alto Tribunal, en la tesis de jurisprudencia de rubro: "IGUALDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI EL LEGISLADOR RESPETA ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL.", que igualmente retoma la sentencia en cuestión, y mediante el cual la Primera Sala estableció que si bien es deseable mantener incólume el principio de igualdad en las medidas legislativas que rigen a los gobernados, existen situaciones en las que el legislador sí puede establecer diferencias entre aquéllos; empero, ello no puede hacerse de forma arbitraria, por lo que cuando el legislador las establezca, el juzgador debe analizar si al hacerlo se tomaron en cuenta ciertos factores que le darán validez constitucional a la norma, a saber:
- En primer lugar, debe verificar si se justifican las razones por las cuales se establece una diferenciación, para lo cual debe perseguir una finalidad objetiva y constitucionalmente válida, es decir, debe tener un objetivo fijo, admisible y posible de alcanzar mediante la inclusión de una norma clasificatoria.
- En segundo lugar, debe observar si la distinción se aplicó racionalmente, es decir, si existe una relación factible entre la medida clasificatoria y el fin que se pretende obtener.
- Posteriormente, debe revisar que se cumpla con el requisito de proporcionalidad, para lo cual debe valorar si la distinción realizada va acorde con la finalidad pretendida, los bienes y los derechos constitucionales que se verán afectados con tal distinción; en ese sentido, debe evitar pretender alcanzar objetivos constitucionalmente legítimos de un modo desproporcionado, ya que la persecución de un objetivo constitucional no puede hacerse a costa de una afectación innecesaria o desmedida de otros bienes y derechos constitucionalmente protegidos.
- Por último, es de gran importancia que, después de sopesar los anteriores puntos, el juzgador valore la factibilidad de la norma clasificatoria, pues debe tener en cuenta que el principio de igualdad constituye un derecho de carácter fundamental, y que si bien es cierto que la N.F. le permite al legislador una mayor amplitud para realizar diferenciaciones en ciertos ámbitos, también lo es que, por otra parte, apremia al juzgador para que sea especialmente exigente al determinar si en un precepto el legislador ha respetado las exigencias derivadas del principio mencionado.
Destacando, asimismo, lo resuelto por la Primera Sala, en cuanto a que, tratándose de los principios de igualdad y no discriminación, siempre que la acción clasificadora del legislador incida en los derechos fundamentales garantizados constitucionalmente, se deberán aplicar con especial intensidad las exigencias derivadas de dichos principios y, por tanto, el Juez constitucional deberá someter la labor del legislador a un escrutinio especialmente cuidadoso desde el punto de vista del respeto a la garantía de igualdad. Este criterio dio lugar a la tesis siguiente:
"IGUALDAD. CASOS EN LOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE HACER UN ESCRUTINIO ESTRICTO DE LAS CLASIFICACIONES LEGISLATIVAS (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). La igualdad es un principio y un derecho de carácter fundamentalmente adjetivo que se predica siempre de algo, y este referente es relevante al momento de realizar el control de constitucionalidad de las leyes, porque la Norma Fundamental permite que en algunos ámbitos el legislador tenga más amplitud para desarrollar su labor normativa, mientras que en otros el Juez debe ser más exigente a la hora de determinar si aquél ha respetado las exigencias del principio de igualdad. El artículo 1o. de la Constitución Federal establece varios casos en los que procede dicho escrutinio estricto. Así, su primer párrafo proclama que todo individuo debe gozar de las garantías que ella otorga, las cuales no pueden restringirse ni suspenderse sino en los casos y con las condiciones que la misma establece, lo que evidencia la voluntad constitucional de asegurar en los más amplios términos el goce de los derechos fundamentales, y de que las limitaciones a ellos sean concebidas restrictivamente, de conformidad con el carácter excepcional que la Constitución les atribuye. Por ello, siempre que la acción clasificadora del legislador incida en los derechos fundamentales garantizados constitucionalmente, será necesario aplicar con especial intensidad las exigencias derivadas del principio de igualdad y no discriminación. Por su parte, el párrafo tercero del citado precepto constitucional muestra la voluntad de extender la garantía de igualdad a ámbitos que trascienden el campo delimitado por el respeto a los derechos fundamentales explícitamente otorgados por la Constitución, al prohibir al legislador que en el desarrollo general de su labor incurra en discriminación por una serie de motivos enumerados (origen étnico o nacional, género, edad, capacidades diferentes, condición social, condiciones de salud, religión, opiniones, preferencias, estado civil) o en cualquier otro que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas. La intención constitucional es, por lo tanto, extender las garantías implícitas en el principio de igualdad al ámbito de las acciones legislativas que tienen un impacto significativo en la libertad y la dignidad de las personas, así como al de aquellas que se articulan en torno al uso de una serie de criterios clasificatorios mencionados en el referido tercer párrafo, sin que ello implique que al legislador le esté vedado absolutamente el uso de dichas categorías en el desarrollo de su labor normativa, sino que debe ser especialmente cuidadoso al hacerlo. En esos casos, el J. constitucional deberá someter la labor del legislador a un escrutinio especialmente cuidadoso desde el punto de vista del respeto a la garantía de igualdad." (Jurisprudencia 1a./J. 37/2008, emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, abril de 2008, página 175).
Por último, también debemos atender a que en cuanto a los principios de igualdad y no discriminación, la Corte Interamericana, en la ya mencionada Opinión Consultiva OC-4/84, relativa a la propuesta de modificación a la Constitución Política de Costa Rica, relacionada con la naturalización, manifestó lo siguiente:
"IV. Cuestiones relativas a la discriminación
"53. El artículo 1.1 de la convención, que es una norma de carácter general cuyo contenido se extiende a todas las disposiciones del tratado, dispone la obligación de los Estados partes de respetar y garantizar el pleno y libre ejercicio de los derechos y libertades allí reconocidos ‘sin discriminación alguna’. Es decir, cualquiera sea el origen o la forma que asuma, todo tratamiento que pueda ser considerado como discriminatorio respecto del ejercicio de cualquiera de los derechos garantizados en la convención es per se incompatible con la misma.
"54. Por su lado, el artículo 24 de la convención establece: ‘Artículo 24. Igualdad ante la ley. Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.’. Aunque las nociones no son idénticas y quizá la Corte tendrá en el futuro la oportunidad de precisar las diferencias, dicha disposición reitera en cierta forma el principio establecido en el artículo 1.1. En función del reconocimiento de la igualdad ante la ley se prohíbe todo tratamiento discriminatorio de origen legal. De este modo, la prohibición de discriminación ampliamente contenida en el artículo 1.1 respecto de los derechos y garantías estipulados en la convención, se extiende al derecho interno de los Estados partes, de tal manera que es posible concluir que, con base en esas disposiciones, éstos se han comprometido, en virtud de la convención, a no introducir en su ordenamiento jurídico regulaciones discriminatorias referentes a la protección de la ley.
"55. La noción de igualdad se desprende directamente de la unidad de la naturaleza del género humano y es inseparable de la dignidad esencial de la persona, frente a la cuál es incompatible toda situación que, por considerar superior a un determinado grupo conduzca a tratarlo con privilegio; o que, a la inversa, por considerarlo inferior, lo trate con hostilidad o de cualquier forma lo discrimine del goce de derechos que sí se reconocen a quienes no se consideran incursos en tal situación de inferioridad. No es admisible crear diferencias de tratamiento entre seres humanos que no se correspondan con su única e idéntica naturaleza.
"56. Sin embargo, por lo mismo que la igualdad y la no discriminación se desprenden de la idea de unidad de dignidad y naturaleza de la persona, es preciso concluir que no todo tratamiento jurídico diferente es propiamente discriminatorio, porque no toda distinción de trato puede considerarse ofensiva, por sí misma, de la dignidad humana. Ya la Corte Europea de Derechos Humanos basándose ‘en los principios que pueden deducirse de la práctica jurídica de un gran número de Estados democráticos’ definió que sólo es discriminatoria una distinción cuando ‘carece de justificación objetiva y razonable’ [Eur. C.H.R., case ‘Relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium’ (merits), judgment of 23rd, july 1968, pág. 34]. Existen, en efecto, ciertas desigualdades de hecho que legítimamente pueden traducirse en desigualdades de tratamiento jurídico, sin que tales situaciones contraríen la justicia. Por el contrario, pueden ser vehículo para realizarla o para proteger a quienes aparezcan como jurídicamente débiles. Mal podría, por ejemplo, verse una discriminación por razón de edad o condición social en los casos en que la ley limita el ejercicio de la capacidad civil a quienes, por ser menores o no gozar de salud mental, no están en condiciones de ejercerla sin riesgo de su propio patrimonio.
"57. No habrá, pues, discriminación si una distinción de tratamiento está orientada legítimamente, es decir, si no conduce a situaciones contrarias a la justicia, a la razón o a la naturaleza de las cosas. De ahí que no pueda afirmarse que exista discriminación en toda diferencia de tratamiento del Estado frente al individuo, siempre que esa distinción parta de supuestos de hecho sustancialmente diferentes y que expresen de modo proporcionado una fundamentada conexión entre esas diferencias y los objetivos de la norma, los cuales no pueden apartarse de la justicia o de la razón, vale decir, no pueden perseguir fines arbitrarios, caprichosos, despóticos o que de alguna manera repugnen a la esencial unidad y dignidad de la naturaleza humana.
"58. Si bien no puede desconocerse que las circunstancias de hecho pueden hacer más o menos difícil apreciar si se está o no en presencia de una situación como la descrita en el párrafo anterior, es también cierto que, partiendo de la base de la esencial unidad de la dignidad del ser humano, es posible apreciar circunstancias en que los imperativos del bien común puedan justificar un mayor o menor grado de distinciones que no se aparten de las consideraciones precedentes. Se trata de valores que adquieren dimensiones concretas a la luz de la realidad en que están llamados a materializarse y que dejan un cierto margen de apreciación para la expresión que deben asumir en cada caso.
"59. En esa perspectiva, la Corte reitera el ya expresado señalamiento, según el cual, a los efectos del otorgamiento de la naturalización, es el Estado que la concede el llamado a apreciar en qué medida existen y cómo deben apreciarse las condiciones que garanticen que el aspirante a obtenerla esté efectivamente vinculado con el sistema de valores e intereses de la sociedad a la que pretende pertenecer plenamente.
62. La Corte tiene especialmente en cuenta el margen de apreciación reservado al Estado que otorga la nacionalización sobre los requisitos y conclusiones que deben llenarse para obtenerla. Pero de ningún modo podría verse en ella una aprobación a la tendencia existente en algunas partes a restringir exagerada e injustificadamente el ámbito de ejercicio de los derechos políticos de los naturalizados. La mayoría de estas hipótesis, no sometidas por cierto a la consideración de la Corte, constituyen verdaderos casos de discriminación en razón de origen o del lugar de nacimiento que crean injustificadamente dos grupos de distintas jerarquías entre nacionales de un mismo país.
De igual manera, la Corte Interamericana, en la Opinión Consultiva OC-18/03, de diecisiete de septiembre de dos mil tres, solicitada por los Estados Unidos Mexicanos, aludió a estos principios de igualdad y no discriminación, señalando que:
"VI. Obligación de respetar y garantizar los derechos humanos y carácter fundamental del principio de igualdad y no discriminación.
"Obligación de respetar y garantizar los derechos humanos
"72. A continuación, la Corte considera pertinente hacer referencia a la obligación estatal general de respetar y garantizar los derechos humanos, que es de suma importancia, para luego proceder a analizar el principio de igualdad y no discriminación.
"73. Los derechos humanos deben ser respetados y garantizados por todos los Estados. Es incuestionable el hecho de que toda persona tiene atributos inherentes a su dignidad humana e inviolables, que le hacen titular de derechos fundamentales que no se le pueden desconocer y que, en consecuencia, son superiores al poder del Estado, sea cual sea su organización política.
"74. La obligación general de respetar y garantizar los derechos humanos se encuentra plasmada en varios instrumentos internacionales.
"75. En lo que atañe a la Convención Americana y al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, normativa indicada por México en las preguntas de la solicitud de opinión consultiva que se analizan en este acápite, los órganos de supervisión de dichos instrumentos se han pronunciado sobre la mencionada obligación.
"81. ... tanto los instrumentos internacionales como la jurisprudencia internacional respectiva establecen claramente que los Estados tienen la obligación general de respetar y garantizar los derechos fundamentales. Con este propósito deben adoptar medidas positivas, evitar tomar iniciativas que limiten o conculquen un derecho fundamental, y suprimir las medidas y prácticas que restrinjan o vulneren un derecho fundamental.
"Principio de igualdad y no discriminación
"82. Una vez establecida la obligación de respetar y garantizar los derechos humanos, este tribunal procederá a referirse a los elementos constitutivos del principio de la igualdad y no discriminación.
"83. La no discriminación, junto con la igualdad ante la ley y la igual protección de la ley a favor de todas las personas, son elementos constitutivos de un principio básico y general relacionado con la protección de los derechos humanos. El elemento de la igualdad es difícil de desligar de la no discriminación. Incluso, los instrumentos ya citados (supra párr. 71), al hablar de igualdad ante la ley, señalan que este principio debe garantizarse sin discriminación alguna. Este tribunal ha indicado que ‘en función del reconocimiento de la igualdad ante la ley se prohíbe todo tratamiento discriminatorio’.
"85. Existe un vínculo indisoluble entre la obligación de respetar y garantizar los derechos humanos y el principio de igualdad y no discriminación. Los Estados están obligados a respetar y garantizar el pleno y libre ejercicio de los derechos y libertades sin discriminación alguna. El incumplimiento por el Estado, mediante cualquier tratamiento discriminatorio, de la obligación general de respetar y garantizar los derechos humanos, le genera responsabilidad internacional.
"86. El principio de la protección igualitaria y efectiva de la ley y de la no discriminación está consagrado en muchos instrumentos internacionales. El hecho de estar regulado el principio de igualdad y no discriminación en tantos instrumentos internacionales, es un reflejo de que existe un deber universal de respetar y garantizar los derechos humanos, emanado de aquel principio general y básico.
"88. El principio de igualdad y no discriminación posee un carácter fundamental para la salvaguarda de los derechos humanos tanto en el derecho internacional como en el interno. Por consiguiente, los Estados tienen la obligación de no introducir en su ordenamiento jurídico regulaciones discriminatorias, de eliminar de dicho ordenamiento las regulaciones de carácter discriminatorio y de combatir las prácticas discriminatorias.
"89. Ahora bien, al examinar las implicaciones del trato diferenciado que algunas normas pueden dar a sus destinatarios, es importante hacer referencia a lo señalado por este tribunal en el sentido de que ‘no toda distinción de trato puede considerarse ofensiva, por sí misma, de la dignidad humana’. En este mismo sentido, la Corte Europea de Derechos Humanos, basándose en ‘los principios que pueden deducirse de la práctica jurídica de un gran número de Estados democráticos’, advirtió que sólo es discriminatoria de una distinción cuando ‘carece de justificación, objetiva y razonable’. Pueden establecerse distinciones, basadas en desigualdades de hecho, que constituyen un instrumento para la protección de quienes deban ser protegidos, considerando la situación de mayor o menor debilidad o desvalimiento en que se encuentran. Por ejemplo, una desigualdad sancionada por la ley se refleja en el hecho de que los menores de edad que se encuentran detenidos en un centro carcelario no pueden ser recluidos conjuntamente con las personas mayores de edad que se encuentran también detenidas. Otro ejemplo de estas desigualdades es la limitación en el ejercicio de determinados derechos políticos en atención a la nacionalidad o ciudadanía.
"94. El Comité de Derechos Humanos también ha señalado que:
"Los Estados partes deben velar porque se garanticen los derechos reconocidos en el pacto ‘a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción’ ... En general, los derechos reconocidos en el pacto son aplicables a todas las personas, independientemente de la reciprocidad, e independientemente de su nacionalidad o de que sean apátridas. ...
"Así pues, la norma general es que se garanticen todos y cada uno de los derechos reconocidos en el pacto, sin discriminación entre nacionales y extranjeros. Los extranjeros se benefician del requisito general de no discriminación respecto de los derechos garantizados, conforme al artículo 2 del pacto. Esta garantía debe aplicarse por igual a extranjeros y nacionales. Excepcionalmente, algunos de los derechos reconocidos en el pacto sonexpresamente aplicables sólo a los ciudadanos (art. 25), en tanto que el artículo 13 es aplicable sólo a los extranjeros. No obstante, la experiencia del comité en el examen de los informes demuestra que en algunos países se niegan a los extranjeros otros derechos de los cuales deberían disfrutar, o que dichos derechos son objeto de limitaciones especiales que no siempre pueden justificarse con arreglo al pacto ...
"El pacto otorga plena protección a los extranjeros respecto de los derechos en él garantizados y sus disposiciones deben ser respetadas por los Estados partes en su legislación y en la práctica, según proceda. ...
"Los extranjeros tienen derecho a la protección de la ley en pie de igualdad. No debe haber discriminación entre extranjeros y nacionales en la aplicación de estos derechos. Estos derechos de los extranjeros quedarán restringidos sólo por las limitaciones que puedan imponerse legalmente con arreglo al pacto.
"95. La Comisión Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos ha establecido, en cuanto al principio de la igualdad y no discriminación, que éste significa que los ciudadanos deben ser tratados justamente en el sistema legal y que se les debe garantizar un trato igual ante la ley así como el disfrute por igual de los derechos disponibles para todos los demás ciudadanos. El derecho a la igualdad es muy importante debido a una segunda razón. La igualdad o la falta de ésta afecta la capacidad del individuo de disfrutar de muchos otros derechos.
"96. Conforme a lo anteriormente expuesto, los Estados deben respetar y garantizar los derechos humanos a la luz del principio general y básico de la igualdad y no discriminación. Todo tratamiento discriminatorio respecto de la protección y ejercicio de los derechos humanos genera la responsabilidad internacional de los Estados.
"Carácter fundamental del principio de igualdad y no discriminación
"97. La Corte procede ahora a considerar si este principio es de ius cogens.
"101. ... este tribunal considera que el principio de igualdad ante la ley, igual protección ante la ley y no discriminación, pertenece al ius cogens, puesto que sobre él descansa todo el andamiaje jurídico del orden jurídico nacional e internacional y es un principio fundamental que permea todo ordenamiento jurídico. Hoy día no se admite ningún acto jurídico que entre en conflicto con dicho principio fundamental, no se admiten tratos discriminatorios en perjuicio de ninguna persona, por motivos de género, raza, color, idioma, religión o convicción, opinión pública o de otra índole, origen nacional, étnico o social, nacionalidad, edad, situación económica, patrimonio, estado civil, nacimiento o cualquier otra condición. Este principio (igualdad y no discriminación) forma parte del derecho internacional general. En la actual etapa de evolución del derecho internacional, el principio fundamental de igualdad y no discriminación ha ingresado en el dominio del ius cogens.
"Efectos del principio de igualdad y no discriminación
"102. De esta obligación general de respetar y garantizar los derechos humanos, sin discriminación alguna y en una base de igualdad, se derivan varias consecuencias y efectos que se concretan en obligaciones específicas. A continuación la Corte se referirá a los efectos derivados de la aludida obligación.
"103. En cumplimiento de dicha obligación, los Estados deben abstenerse de realizar acciones que de cualquier manera vayan dirigidas, directa o indirectamente, a crear situaciones de discriminación de jure o de facto. Esto se traduce, por ejemplo, en la prohibición de emitir leyes, en sentido amplio, de dictar disposiciones civiles, administrativas o de cualquier otro carácter, así como de favorecer actuaciones y prácticas de sus funcionarios, en aplicación o interpretación de la ley, que discriminen a determinado grupo de personas en razón de su raza, género, color, u otras causales.
"105. En razón de los efectos derivados de esta obligación general, los Estados sólo podrán establecer distinciones objetivas y razonables, cuando éstas se realicen con el debido respeto a los derechos humanos y de conformidad con el principio de la aplicación de la norma que mejor proteja a la persona humana.
"106. El incumplimiento de estas obligaciones genera la responsabilidad internacional del Estado, y ésta es tanto más grave en la medida en que ese incumplimiento viola normas perentorias del derecho internacional de los derechos humanos. De esta manera, la obligación general de respetar y garantizar los derechos humanos vincula a los Estados, independientemente de cualquier circunstancia o consideración, inclusive el estatus migratorio de las personas."
Puntualizado todo lo anterior, se tiene, primero, que la propia Constitución Federal establece diversos cargos públicos que expresamente se reservan a mexicanos por nacimiento que no tengan otra nacionalidad. Ello, atendiendo a que el ejercicio de tales cargos se relaciona, de algún modo, con los intereses o el destino político de la nación, o bien, con la seguridad y defensa nacional.
Luego, si bien a partir de la referida reforma efectuada en mil novecientos noventa y siete, el Estado mexicano permite a los mexicanos por nacimiento la doble nacionalidad, con el objetivo, como ya referimos, de proteger la nacionalidad mexicana por nacimiento y mantener ese vínculo tanto anímico como jurídico y político entre el Estado mexicano y sus nacionales, principalmente aquellos que en las últimas décadas han tenido que emigrar a otros Estados, principalmente, a Estados Unidos de América, por circunstancias sociales y económicas, y adquirir la nacionalidad de ese otro Estado, aunque sin tener la intención de perder su relación afectiva o jurídica con el Estado mexicano, al que ya están ligados por nacimiento o por sangre, así como que derivado de tal permisión, en la N.F. se establece expresamente que la nacionalidad mexicana por nacimiento nunca se pierde, también lo es que, a fin de evitar conflictos por doble o múltiple nacionalidad, se prevé que para ocupar ciertos cargos en los que se exija ser nacional por nacimiento, deberá, además, no tenerse otra nacionalidad. Es decir, deben, necesariamente, satisfacerse ambos supuestos.
Ahora bien, partiendo de lo anteriormente señalado respecto del derecho a la nacionalidad, así como de los principios de igualdad y no discriminación, se estima que si bien se comparte con lo aseverado en la sentencia en el sentido de que el artículo 32 de la Constitución Federal faculta al Congreso de la Unión para que en las leyes se establezcan aquellos cargos para los cuales, además de los expresamente enunciados por la propia N.F., se requerirá la nacionalidad mexicana por nacimiento sin que se tenga otra nacionalidad, así como en que dicha configuración legislativa no es totalmente disponible al legislador, ello, en mi opinión, no encuentra su límite solamente en que al regularlo se trate de cargos en los que, según afirma la sentencia, estén en juego la soberanía o seguridad nacionales, a fin de salvaguardar aspectos de "identidad" o "lealtad", por lo que, afirma la mayoría, si es la Constitución la que permite tal distinción, no puede considerarse que se violente el principio de no discriminación, concretamente por origen nacional.
En mi opinión, y contrariamente a lo así señalado en la sentencia, el artículo 32 en cita, necesariamente debe interpretarse en armonía con los principios de igualdad y no discriminación, consagrados en el artículo 1o. de nuestra N.F. y, con base en ello, verificarse la constitucionalidad de las medidas legislativas impugnadas.
Ciertamente, como lo ha sostenido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, no obstante que la determinación y regulación de la nacionalidad son competencia de cada Estado, como ocurre en el caso de México, en términos del marco constitucional y legal ya referidos, lo cierto es que existen determinados límites a la discrecionalidad de los Estados, en tanto que en la reglamentación de la nacionalidad no sólo concurren competencias de los Estados, sino también exigencias de protección integral de los derechos humanos.
Por consiguiente, aun cuando esta Corte ha dejado sentado que el legislador podrá establecer clasificaciones o distinciones entre grupos o individuos, ello se ha acotado a que se persiga un fin constitucionalmente válido y, por ende, ser razonables y proporcionales a dichos fines u objetivos, para que entonces no se traduzca en una transgresión a los principios de igualdad y no discriminación. El legislador ordinario no puede aplicar arbitraria o irrestrictamente a cualquier cargo público la reserva que establece el artículo 32 constitucional, pues indefectiblemente se encuentra sujeto a considerar los citados principios.
Así pues, como también lo pone de manifiesto la sentencia, la N.F. ha establecido ciertos cargos que, por corresponder a la titularidad de los Poderes de la Unión, o bien, a ámbitos que inciden en la estructura básica estatal y en aspectos relativos a la soberanía nacional o a la defensa de ésta, se limitan a los mexicanos por nacimiento y sin otra nacionalidad y, de ahí, se dispone que en las leyes secundarias se puedan establecer algunos otros a los que aplique dicha reserva, lo cierto es que en todo caso deberá necesariamente tratarse de cargos como los que enuncia el artículo 32 constitucional, a fin de que sea constitucionalmente válida dicha distinción, sin resultar discriminatoria.
Bajo el anterior parámetro, a mi juicio, los artículos 7, fracción I y 17 de la Ley de la Policía Federal y 18, fracción I, 23, inciso a), 34, fracción I, inciso a), 35, fracción I y 36, fracción I, inciso a), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que prevén como requisito para ocupar los cargos ahí enunciados la nacionalidad mexicana por nacimiento, sí resultan violatorios del artículo 1o. constitucional, al discriminar a aquellos mexicanos por naturalización que, como hemos visto, según la propia Constitución, son mexicanos y, además, de acuerdo a la Ley de Nacionalidad, han adquirido la nacionalidad mexicana cumpliendo una serie de requisitos que no son menores, pues implican, de inicio, la renuncia a la nacionalidad que detentaban; a toda sumisión, obediencia y fidelidad a cualquier Estado extranjero, especialmente la de aquel que le atribuya la otra nacionalidad; a toda protección extraña a las leyes y autoridades mexicanas; y a todo derecho que los tratados o convenciones internacionales concedan a los extranjeros. Esto es, mediante este acto se ha producido una ruptura con un vínculo de fidelidad para formar un vínculo igual con el Estado que otorga dicha nacionalidad por naturalización. A lo que se suma que en muchos casos se trata de personas que han contraído matrimonio con un mexicano (a), o bien, que han tenido hijos de nacionalidad mexicana por nacimiento, y que han formado en el país una familia, con las raíces que ello implica.
Sin embargo, aun cuando han adquirido la nacionalidad mexicana por naturalización, con todo lo que su obtención implica -ciudadanía, derechos, deberes y obligaciones (artículos 30, 31, 34, 35 y 36 de la Constitución Federal)-, resulta que, no obstante ello, por no ser mexicanos por nacimiento, se les excluye de acceder a cargos como los que ahora nos ocupan, lo que sí constituye una discriminación por origen nacional prohibida por el artículo 1o. constitucional.
No es óbice para estimarlo así que, en el caso, se trata de cargos vinculados con la seguridad pública, la procuración de justicia o la fiscalización estatal, pues tal aspecto no puede llevar al extremo de que se les considere, por esa circunstancia, no aptos o idóneos para ser ocupados por mexicanos por naturalización, pues, de sostenerlo así, el acceso de los mexicanos por naturalización a cargos públicos siempre quedará sometido o sujeto a una presunción de no confiabilidad o deslealtad, dejándoles sólo abierto el acceso a cargos públicos para los que, a juicio del legislador, sí sean "confiables" para desempeñarlos.
Luego, no se advierte justificación en la distinción realizada en los numerales impugnados y, por ende, que se persigan fines constitucionalmente válidos, cuando, como se ha dicho, en la Ley de Nacionalidad se prevé el mecanismo para garantizar que quien adquiera la nacionalidad mexicana por naturalización se vincule en forma efectiva y real al Estado mexicano, y a partir de la satisfacción de dicho procedimiento es que se otorga la nacionalidad.
Así pues, además de que tampoco se advierte del procedimiento legislativo que el legislador hubiera motivado la expedición de las normas impugnadas, a fin de someter tales razones al escrutinio relativo, lo cierto es que del solo contraste de los artículos impugnados con la Norma Fundamental, se puede advertir que el hecho de que, como hemos dicho, los cargos a que se refieren las normas impugnadas estén relacionados con la seguridad pública, la procuración de justicia, o bien, la fiscalización estatal, esta circunstancia no puede, por sí sola, sostener una finalidad válida de las normas generales impugnadas, al establecer una reserva en el acceso de dichos cargos a los mexicanos por nacimiento y que no tengan otra nacionalidad frente a los mexicanos por naturalización, pues, se insiste, estos últimos son personas que han adquirido la nacionalidad mexicana, con todo lo que esa decisión implica, y como nacionales de un Estado, deben tener el mismo trato y partir de la existencia de su vínculo jurídico-político y de lealtad para con el Estado mexicano, mas no del prejuicio general de que no son aptos para ello.
Aunado a lo anterior, se estima que la distinción entre nacionales por nacimiento y por naturalización no puede ser un elemento para cuestionar la satisfacción del perfil idóneo de una persona para ocupar un cargo público, pues realmente el correcto desempeño de una persona no encuentra una "garantía" en ese aspecto, en todo caso, ello deriva de otras cualidades de las personas. La capacidad, experiencia, honorabilidad, responsabilidad, compromiso, imparcialidad, independencia e, inclusive, lealtad de una persona en el desempeño de una función pública son medibles a través de otros elementos que permitan advertir esos aspectos y, de ser el caso, que una persona no desempeñe debidamente el cargo en cuestión, existen los mecanismos legales para separarlo y, en su caso, sancionarlo, sea nacional por nacimiento o por naturalización.
Confirma lo anterior lo dispuesto en el propio numeral 32 constitucional, en cuanto a que sólo tratándose de los extranjeros, prevé expresamente que en tiempos de paz no podrán servir en el Ejército, ni en las fuerzas de la policía o seguridad pública. Señalando dicho precepto, además, que para pertenecer al activo del Ejército en tiempo de paz y al de la Armada o al de la Fuerza Aérea en todo momento, o desempeñar cualquier cargo o comisión en ellos, se requiere ser mexicano por nacimiento, e igual calidad será indispensable en capitanes, pilotos, patrones, maquinistas, mecánicos y, de manera general, en todo el personal que tripule cualquier embarcación o aeronave que se ampare con la bandera o insignia mercante mexicana, y que esta calidad será también necesaria para desempeñar los cargos de capitán de puerto y todos los servicios de practicaje y comandante de aeródromo, destacando, para el presente caso, que los mexicanos serán preferidos a los extranjeros en igualdad de circunstancias, para toda clase de concesiones y para todos los empleos, cargos o comisiones de gobierno en que no sea indispensable la calidad de ciudadano.
Por lo que, si como hemos apuntado, conforme a nuestro orden constitucional, son nacionales mexicanos y ciudadanos mexicanos no sólo aquellos que tengan la nacionalidad mexicana por nacimiento, sino también por naturalización (artículos 30 y 34 constitucionales), y que la reserva relativa a ser nacional mexicano y sin adquirir otra nacionalidad sólo encuentra razón en los mencionados cargos que fija el artículo 32, no se advierte en los numerales combatidos un fin constitucionalmente válido.
Se insiste, el mero hecho de que se trate de cargos públicos relacionados con la procuración de justicia o la función de seguridad pública o de policía, o la fiscalización estatal, no justifica, per se, la exigencia de la nacionalidad mexicana por nacimiento, en detrimento de los nacionales por naturalización, pues ello se constituye en una discriminación por origen nacional, prohibida por el artículo 1o. constitucional. Siendo relevante al respecto, no confundir los aspectos de seguridad o defensa nacional a que atiende la reserva que la propia Constitución establece respecto de los cargos en el Ejército, la Fuerza Aérea, la Armada o la Marina, de buques y navíos que se amparen con la bandera o insignia mercante mexicana -estos últimos sólo para ciertos cargos-, o bien, para capitanes de puerto y todos los servicios de practicaje y comandante de aeródromo, con los cuerpos policíacos o de seguridad pública y de procuración de justicia que, definitivamente, no tienen una función o desempeño en la defensa o seguridad nacionales, esto es, del Estado mexicano frente a otros Estados, como lo mezcla o confunde la sentencia de que este voto deriva.
Cabe precisar que no es óbice a lo anterior, el que el artículo 35, fracción II, prevea como prerrogativa de los ciudadanos ser nombrado para cualquier empleo o comisión, teniendo las calidades que establezca la ley, pues esta Corte, al interpretar dicho precepto, ya ha dejado sentado que si bien se está ante un derecho de configuración legal, pues corresponde al legislador fijar las "calidades" en cuestión, su desarrollo no le es completamente disponible, en tanto que la utilización del concepto "calidades" se refiere a las cualidades o perfil de una persona que vaya a ser nombrada en el empleo, cargo o comisión de que se trate, que pueden ser: capacidad, aptitudes, preparación profesional, edad y demás circunstancias que pongan en relieve el perfil idóneo para desempeñar con eficiencia y eficacia el cargo popular, o bien, el empleo o comisión que se le asigne. Esto es, la única restricción está condicionada a los aspectos intrínsecos del ciudadano y no así a aspectos extrínsecos de éste, pues no debe pasarse por alto que es condición básica de la vida democrática que el poder público dimane del pueblo, y la única forma cierta de asegurar que esa condición se cumpla puntualmente, reside en la participación de los ciudadanos, sin más restricciones o calidades que las inherentes a su persona, esto es, sin depender de cuestiones ajenas.
Luego, si bien la nacionalidad ha sido un elemento a considerar para el perfil de una persona respecto de ciertos cargos públicos o de elección popular y diversos ordenamientos constitucionales contemporáneos han consagrado, por excepción, diferencias de trato entre nacionales y extranjeros por razones que se relacionan con la defensa de los intereses nacionales, la seguridad nacional y la estructura del poder, así como el establecimiento de las excepciones relativas a la doble nacionalidad, a fin de evitar conflictos de intereses supranacionales -como lo hace la propia N.F.-, ello no debe interpretarse como una permisión para realizar tales diferenciaciones en forma ilimitada, ya que, se reitera, la Constitución Federal consagra el principio de igualdad y no discriminación, entre otros motivos, por origen nacional. Siendo relevante considerar en todo momento que los mexicanos por naturalización no son extranjeros.
Asimismo, es del todo necesario para la solución del caso tener presente que la adición del párrafo tercero al artículo 1o. de la Constitución Federal (publicada el 14 de agosto de 2001) -posterior a la aprobación del texto vigente del artículo 32del propio ordenamiento (20 de marzo de 1997)-, obligó a que el Congreso de la Unión y las Legislaturas Locales realizaran las adecuaciones correspondientes y, en adelante, legislaran sin contravenir el principio de no discriminación por origen nacional (artículo segundo transitorio del decreto respectivo).
Por consiguiente, aun cuando en ejercicio de la facultad legislativa que se desprende del citado artículo 32, el legislador puede reservar el acceso a ciertos cargos públicos -tal como el Constituyente lo hizo respecto de los cargos que en el propio artículo se prevén-, debe hacerlo atendiendo al principio de no discriminación por origen nacional, consagrado en el párrafo tercero del artículo 1o. constitucional, a cuya observancia se encuentra obligado, por lo que en el establecimiento de una reserva de este tipo no debe excluir a quienes tengan la condición de mexicanos y la hayan adquirido mediante una vía distinta al nacimiento, esto es, por naturalización, pues conforme al referido principio, tanto los mexicanos por nacimiento como los mexicanos por naturalización tienen la calidad de nacionales. Por lo que toda aquella normatividad legal que establezca como requisito para ocupar un cargo, empleo o comisión, el ser mexicano por nacimiento, excluyendo, por tanto, a los mexicanos por naturalización, sin tener una justificación razonable y proporcional que persiga un fin constitucionalmente válido para tal distinción -como aquellos casos que el propio numeral 32 constitucional expresamente enuncia-, indudablemente contraviene el artículo 1o. constitucional.
En conclusión, a mi juicio, de una interpretación sistemática de los artículos 1o., 32 y 35, fracción II, constitucionales, se tiene que el legislador podrá establecer, en ejercicio de la aludida configuración legal, todos aquellos requisitos necesarios para que quien ocupe determinado cargo público, tenga el perfil idóneo para ello, siempre y cuando sean inherentes a su persona, así como razonables, a fin de no hacer nugatorio el derecho fundamental de que se trata o restringirlo en forma desmedida, como tampoco incurrir en una discriminación por origen nacional.
Sin que pueda aceptarse que la condición de nacional por nacimiento y nacional por naturalización, incida necesariamente en la idoneidad o el perfil de una persona para ocupar un cargo o empleo público, menos aún que, a partir de dicha distinción, pueda garantizarse el compromiso, imparcialidad, lealtad o confianza en el desempeño de un cargo o empleo, por lo que no se advierte en el caso de los artículos impugnados una relación factible entre la medida clasificatoria y el fin que se pretende obtener, como tampoco que la distinción realizada sea acorde con la finalidad pretendida, es decir, no se satisface el referido estándar ya establecido por esta Corte, en cuanto a que el legislador busque alcanzar un objetivo constitucionalmente legítimo a través de una medida proporcionada.
En efecto, como ya se precisó, conforme a la propia N.F. y los referidos tratados internacionales, resoluciones de los organismos internacionales y criterios sustentados por este Alto Tribunal, las restricciones que se impongan a los derechos fundamentales no deben ser discriminatorias y deben atender a cuestiones de necesidad y proporcionalidad en una sociedad democrática, para lo cual debe optarse por elegir aquellas que restrinjan en menor medida el derecho protegido y guarden proporcionalidad con el propósito que tienen.
Extremo que no se satisface en el caso de las normas generales impugnadas, al establecer como requisito para ocupar los cargos a que aluden, entre otros, el de ser mexicano por nacimiento, con la consiguiente discriminación de aquellos que son mexicanos por naturalización y que, como hemos visto, son mexicanos y no tienen otra nacionalidad, en tanto que para adquirir la mexicana, debieron renunciar a la que tenían, por lo que tampoco tendrán una doble nacionalidad, así que no se encuentra justificación en que por esa distinción de origen nacional se les excluya del acceso a cargos públicos, pues ello no guarda relación con la verificación del perfil que deben reunir, ni tampoco se advierte de qué manera podría presentarse en el desempeño de un cargo, empleo o comisión públicos por parte de nacionales por naturalización, conflictos de intereses supranacionales.
Por todo ello, a mi juicio, la exigencia de la nacionalidad mexicana por nacimiento para acceder a los cargos públicos que regulan las normas generales impugnadas sí es inconstitucional, al excluir a aquellos mexicanos por naturalización, cuando, se reitera, ambos son nacionales mexicanos.
Por otra parte, en cuanto al argumento de la accionante de que son inconstitucionales los artículos impugnados por ese aspecto, al exigir que los mexicanos por nacimiento no tengan además otra nacionalidad, si bien se comparte el criterio de la mayoría de que ello es infundado, se considera pertinente aclarar que mi posicionamiento en ese sentido, en modo alguno, resulta incongruente con mi criterio en el tema que antecede, ya que del procedimiento de reforma al artículo 32 constitucional, se advierte que con tal reserva lo que se pretende es evitar conflictos por doble o múltiple nacionalidad y su efecto negativo en el desempeño de un cargo o empleo público. Aunado a que, como hemos señalado, los cargos que exijan la nacionalidad por nacimiento no deben ser arbitrariamente establecidos, sino sólo aquellos a que se refiere el propio numeral 32 constitucional. Por ende, si conforme a la propia N.F., la reserva constitucional en cuestión exige ambos supuestos -ser nacional por nacimiento y que no se adquiera otra nacionalidad-, el legislador ordinario ante dicho mandato debe cumplirlo, siempre y cuando la exigencia de nacionalidad mexicana esté justificada constitucionalmente. Además que, como lo pone de relieve la sentencia en cuestión, el requisito de no tener doble nacionalidad no constituye una "prohibición" para acceder a tales cargos, como afirma la accionante, ya que, satisfechos los requisitos establecidos en los artículos 16 y 17 de la Ley de Nacionalidad, los mexicanos por nacimiento que pretendan acceder al ejercicio de algún cargo o función para el que se requiera no tener otra nacionalidad, podrán hacerlo.
Por último, en cuanto al planteamiento de la accionante en el sentido de que los artículos 36, fracción I, inciso a), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y 87 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, que regulan el acceso a los empleos públicos de perito de carrera y auditor especial de la Federación, violan el derecho al trabajo previsto en los artículos 5o. y 123 constitucionales, y discriminan a los extranjeros por su propia condición nacional, al vedarles, de manera absoluta, el ingreso a los mismos sin un fin constitucional legítimo, contrariamente a lo sostenido por la mayoría del Pleno, sí se estima fundado, por los siguientes motivos:
El artículo 33 constitucional dispone que son extranjeros los que no posean las calidades determinadas en el artículo 30 de la misma N.F., y tienen derecho a las garantías que otorga el capítulo primero, título primero, de dicho ordenamiento. Además, como ya lo referimos, el artículo 32 dispone expresamente los cargos que en tiempos de paz no podrán ocuparse por extranjeros, así como que los mexicanos serán preferidos a los extranjeros en igualdad de circunstancias, para toda clase de concesiones y para todos los empleos, cargos o comisiones de gobierno en que no sea indispensable la calidad de ciudadano.
Ahora bien, como también ya se puntualizó, compete a cada Estado regular el ingreso y permanencia de extranjeros en su territorio, lo que, armonizado con lo prescrito en el artículo 1o. constitucional, nos permite establecer que dicha atribución estatal tiene como límite los derechos fundamentales de los extranjeros y que, por ende, deben respetar todos los Estados, más aún cuando, como se advierte de la dinámica social, se trata de grupos minoritarios que deben ser protegidos.
Además que no podemos dejar de tener presente, que la dinámica mundial ha dado una proyección distinta al concepto de soberanía tradicionalmente aceptado. Luego, es indudable que la política inmigratoria por parte de un Estado y que comprende, entre otros aspectos, las condiciones en que los extranjeros ejercerán su derecho a laborar en México, en todo caso depende de las circunstancias del momento, en las que pueden concurrir diversos factores, tales como el fomento en el ingreso de inmigrantes, la necesidad de contar con personal altamente calificado que no exista en el país o sea insuficiente, etcétera. Así también, ese reconocimiento de los derechos de los extranjeros no se traduce en que esté prohibido un tratamiento diferenciado en relación con los nacionales, pero sí que, como ya se ha explicado, exista una justificación razonable para dicho trato diferenciado, es decir, que sea legítimo.
En este sentido, el Estado puede realizar tratamientos distintos entre migrantes y nacionales, siempre y cuando este trato diferencial sea razonable, objetivo y proporcional.
En este tenor, se concluye que en el caso no se advierte que tratándose de los empleos en cuestión, exista razonabilidad para excluir del acceso a los extranjeros, pues no se actualiza la prohibición contenida en el 32, en el sentido de que no podrán formar parte en las fuerzas de policía o seguridad pública, dado que los cargos a que aluden los artículos impugnados no conllevan el ejercicio de las funciones propias de aquéllos, y que constituyen el motivo por el que se establece constitucionalmente tal prohibición.
Tampoco se advierte que para dichos cargos opere la exigencia de tener la calidad de ciudadano, como lo dispone el propio artículo 32 constitucional, por lo que, en todo caso, a lo único que se está sujeto es a la previsión que también dispone este numeral 32, en el sentido de que los mexicanos serán preferidos a los extranjeros en igualdad de circunstancias, mas no que, por su condición de extranjeros, definitivamente se les impida la posibilidad de acceder a los mismos.
En virtud de todo lo anterior, en mi opinión, debió declararse la invalidez de los artículos 7, fracción I y 17 de la Ley de la Policía Federal y 18, fracción I, 23, inciso a), 34, fracción I, inciso a), 35, fracción I y 36, fracción I, inciso a), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, al limitar el acceso a los cargos o empleos públicos a que se refieren, tratándose de los mexicanos por naturalización; así como de los artículos 36, fracción I, inciso a), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y 87 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, tratándose de los extranjeros pues, en mi opinión, sí vulneran el artículo 1o. constitucional, en cuanto consagra el principio de igualdad y prohíbe la discriminación por origen nacional. Con la salvedad apuntada en el tema de la doble nacionalidad.
Nota: El voto anterior relacionado con la ejecutoria relativa a la acción de inconstitucionalidad 48/2009, también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 24 de junio de 2011.
Tesis, Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Segundo Circuito

References: ARTÍCULO 7
 ARTÍCULO 17
 artículo 1
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 artículo 32
 artículo 32
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 artículo 1
 artículo 32
 artículo 17
 artículo 18
 artículo 23
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 artículo 105
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 artículo 32
 artículo 123
 artículo 83
 artículo 87
 artículo 32
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 artículo 36
 artículo 30
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 artículo 71
 artículo 37
 artículo 30
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 artículo 37
 artículo 32
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 artículo 37
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 artículo 32
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Artículo 15
 artículo 32
 artículo 17
 artículo 20
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Artículo 27
 artículo 37
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 artículo 17
 artículo 15
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 resolución 
 artículo 20
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 artículo 27
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 artículo 19
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 artículo 20
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 ARTÍCULO 1
 artículo 1
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 artículo 24
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 artículo 2
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 artículo 32
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 artículo 1
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 artículo 30
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 artículo 32
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