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Timestamp: 2020-04-02 15:54:39+00:00

Document:
HessVGH, 11 TH 681/89: VGH Kassel: öffentliche sicherheit, urabstimmung, verfügung, aufschiebende wirkung, öffentliche ordnung, lehrer, öffentliches interesse, androhung, friedenspflicht, vollziehung
Urteil des HessVGH vom 01.03.1989, 11 TH 681/89
Aktenzeichen: 11 TH 681/89
VGH Kassel: öffentliche sicherheit, urabstimmung, verfügung, aufschiebende wirkung, öffentliche ordnung, lehrer, öffentliches interesse, androhung, friedenspflicht, vollziehung
Entscheidungsdatum: 01.03.1989
Normen: § 1 SOG HE, § 6 Abs 1 SOG HE, § 12 SOG HE, § 57 Abs 1 SOG HE
(Untersagung eines Streiks beamteter Lehrer durch Kultusminister)
1Die zulässige Beschwerde ist begründet; denn das Verwaltungsgericht hätte die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 17. Februar 1989 nicht anordnen bzw. wiederherstellen dürfen. Diese Verfügung, durch die der Antragstellerin die Durchführung des von ihr geplanten "Streiks" und die zur Vorbereitung dieses "Streiks" vorgesehene Urabstimmung unter gleichzeitiger Anordnung der sofortigen Vollziehung der Verfügung und Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 2.000,-- DM für den Fall der Zuwiderhandlung untersagt worden ist, erweist sich nämlich bei der im vorliegenden Verfahren lediglich möglichen und gebotenen summarischen Überprüfung - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - als offensichtlich rechtmäßig. An ihrer sofortigen Vollziehung besteht auch ein besonderes öffentliches Interesse im Sinne von § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO.
2Der beschließende Senat teilt zunächst nicht die Bedenken des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Zuständigkeit des Hessischen Kultusministeriums für die Untersagung der Urabstimmung und des geplanten Streiks. Die Befugnis des Antragsgegners hierzu ergibt sich vielmehr aus §§ 57 Abs. 1 Nr. 1 HSOG in Verbindung mit §§ 1 Abs. 1 und 2, 6 Abs. 1 Nr. 2, 12 HSOG. Nach § 1 Abs. 1 HSOG haben die zuständigen Behörden (Verwaltungsbehörden, Polizeibehörden) und die Vollzugspolizei im Rahmen der geltenden Gesetze die nach pflichtgemäßem Ermessen notwendigen Maßnahmen zu treffen, um von der Allgemeinheit oder dem einzelnen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird (Gefahrenabwehr). Nach § 1 Abs. 2 HSOG obliegen die Aufgaben der Gefahrenabwehr der Polizei (Polizeibehörden und Vollzugspolizei), soweit - wie hier - eine Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung unaufschiebbar zu beseitigen ist. Nach § 57 Abs. 1 Nr. 1 HSOG sind allgemeine Polizeibehörden, die zu einem Einschreiten zum Zwecke der Gefahrenabwehr auf Grund der zuvor genannten Vorschriften berechtigt sind, u. a. die fachlich zuständigen Minister als Landespolizeibehörden. Fachlich zuständiger Minister für das hier in Rede stehende polizeiliche Einschreiten ist der Hessische Kultusminister, zu dessen Geschäftsbereich nach dem Beschluß über die Zuständigkeit der einzelnen Minister nach Art. 104 Abs. 2 der Verfassung des Landes Hessen vom 2. Juni 1987 (GVBl. 1987 I, 95) in der derzeit geltenden Fassung u. a. das gesamte allgemeinbildende und berufliche Schulwesen gehört. Zu der dafür begründeten umfassenden Zuständigkeit des Kultusministers gehört auch der Einsatz des Lehrpersonals, der durch die von der Antragstellerin initiierten bzw. geplanten Maßnahmen tangiert wird. In bezug auf die polizeilichen Befugnisse des Kultusministers handelt es sich um eine Annexzuständigkeit zu den zuvor genannten Befugnissen auf dem Gebiet des allgemeinbildenden und beruflichen Schulwesens. Denn Normen, die der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in einem bestimmten Sachbereich dienen, sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts jeweils dem Sachbereich zuzurechnen, zu dem sie in einem notwendigen Zusammenhang stehen (vgl. BVerfG, Beschluß vom 29. April 1958 - 2 BvO 3.56 -, DÖV 1959, 66 f.; vgl. auch
BVerfG, Beschluß vom 29. April 1958 - 2 BvO 3.56 -, DÖV 1959, 66 f.; vgl. auch BVerfGE 3, 407 <433>). § 1 HSOG gibt deshalb dem Antragsgegner die Befugnis zum polizeilichen Einschreiten im vorliegenden Fall.
3Die Untersagung der Urabstimmung und des geplanten Streiks erweist sich nach Auffassung des beschließenden Senats auch in der Sache als rechtmäßig, da die Durchführung dieser Maßnahmen gegen die öffentliche Sicherheit verstößt. Soweit die Urabstimmung untersagt worden ist, ist zwar die streitbefangene Verfügung dadurch in der Sache gegenstandslos geworden, daß die Urabstimmung bereits durchgeführt worden ist. Gleichwohl ist insoweit keine Erledigung des Verfahrens in der Hauptsache eingetreten, weil das Verbot der Urabstimmung noch Folgewirkungen in bezug auf die daran angeknüpfte Zwangsgeldandrohung entfaltet. Die Urabstimmung und der geplante Streik durften von dem Antragsgegner hier untersagt werden, weil die Durchführung beider Maßnahmen gegen die öffentliche Sicherheit verstößt bzw. verstoßen hat. Was den geplanten Streik angeht, so stellt er infolge der dadurch bedingten und von der Antragstellerin bewußt in Kauf genommenen und gebilligten Beeinträchtigung des Schulbetriebs eine erhebliche Störung der öffentlichen Sicherheit im Sinne von § 1 Abs. 1 HSOG dar. Sie erlangt ein besonderes Gewicht dadurch, daß der geplante Streik im Falle seiner Durchführung als vorsätzliches unrechtmäßiges Handeln der beamteten Lehrer einzustufen ist. Denn nach gefestigter Rechtsprechung steht Beamten ein "Streikrecht" nicht zu. Kollektive Kampfmaßnahmen von Beamten zur Durchsetzung gemeinsamer Berufsinteressen sind demnach unzulässig (vgl. BVerfGE 44, 244, 264; BVerwGE 73, 97, 102 m. w. N.; BGHZ 70, 277, 279, OVG Hamburg, Beschluß vom 22. Oktober 1988, DÖV 1989, 127 f. m. w. N.). Im vorliegenden Fall steht auch den hessischen Lehrern im Angestelltenverhältnis ein Streikrecht nicht zu, weil insoweit unstreitig eine ungekündigte tarifliche Regelung der Arbeitszeit der angestellten Lehrer besteht und daher unzweifelhaft eine Friedenspflicht herrscht. Dies hat der Antragsgegner in der streitbefangenen Verfügung zutreffend ausgeführt. Ausnahmen, die ungeachtet der bestehenden Friedenspflicht die Durchführung einer derartigen Arbeitskampfmaßnahme der angestellten Lehrer rechtfertigen würden, liegen offenkundig nicht vor und sind im übrigen auch nicht dargetan worden. Für die durchgeführte Urabstimmung gilt insoweit nichts anderes als für den geplanten Streik. Zwar hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof in dem Beschluß vom 18. Januar 1973 - VI TG 43/72 - in einem ähnlichen Fall die Auffassung vertreten, es sei nicht ersichtlich, daß bereits durch die Durchführung einer Urabstimmung die öffentliche Ordnung in einem nicht mehr erträglichen Maße beeinträchtigt würde. Die Urabstimmung zur Ermittlung einer Streikbereitschaft sei zumindest im Grundsatz eine rechtlich zulässige Maßnahme des Arbeitskampfes. Die Frage, ob und inwieweit sich auch Beamte (in diesem Falle Lehrer) an einer solchen Urabstimmung beteiligen dürften, sei durch die Rechtsprechung noch nicht abschließend geklärt. Die Urabstimmung selbst bestehe lediglich in der Ausfüllung von Stimmzetteln. Daß schon durch diese Maßnahme eine wesentliche Störung des Verwaltungsablaufs verursacht worden wäre, müsse als unwahrscheinlich angesehen werden. Denn es sei kein hinreichender Anhaltspunkt dafür vorhanden, daß die Urabstimmung der organisierten Lehrer den Unterricht an den Schulen nachhaltig beeinträchtigt hätte. Der beschließende Senat teilt diese seinerzeit vertretene Auffassung nicht. Er sieht vielmehr bereits in der Durchführung einer Urabstimmung für einen rechtlich unzulässigen, "verbotenen" geplanten Streik eine nicht hinzunehmende Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, weil dadurch unzulässige kollektive Kampfmaßnahmen von Beamten bzw. der Friedenspflicht unterliegenden Lehrern im Angestelltenverhältnis zur Durchsetzung gemeinsamer Berufsinteressen gefördert werden. Ob die Durchführung der Urabstimmung im konkreten Fall den Schulbetrieb beeinträchtigte bzw. beeinträchtigen konnte, ist demgegenüber unerheblich. Wenn die Antragstellerin die genannten Personengruppen zu unzulässigen Arbeitskampfmaßnahmen aufruft bzw. zu diesem Zweck eine Urabstimmung durchführt, verstößt sie nach alledem gegen die öffentliche Sicherheit und kann deshalb als Verhaltensstörerin im Sinne von § 12 HSOG auf Unterlassung der Störung in Anspruch genommen werden, wie es durch die streitbefangene Verfügung hier geschehen ist. Der Senat teilt nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichts, es spreche vieles dafür, daß sich eine polizeirechtliche Maßnahme des Hessischen Kultusministers nur auf solche Störer erstrecken könne, die - wie etwa die Lehrer - eine Stellung "innerhalb des Zuständigkeitsbereichs des Hessischen Kultusministeriums" innehätten, nicht aber auf solche Störer, die außerhalb dieses Zuständigkeitsbereichs stünden. Die durch das HSOG gesetzlich begründeten polizeilichen Befugnisse des Antragsgegners erstrecken sich nämlich uneingeschränkt auf alle, die für eine Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung im Sinne der § 12 bis 14 HSOG
öffentlichen Sicherheit oder Ordnung im Sinne der § 12 bis 14 HSOG "verantwortlich" sind. Dazu zählt hier auch die Antragstellerin, weil sie zu Streik und Urabstimmung aufgerufen hat und diese Maßnahmen durchgeführt hat bzw. noch durchführen will. Ihre Rechte als Gewerkschaft (vgl. Art. 9 Abs. 3 GG) sind durch eine entsprechende Untersagungsverfügung nicht berührt, weil - wie oben ausgeführt wurde - dem geltenden Recht ein beamtenrechtliches Arbeitskampfrecht fremd ist (so auch OVG Hamburg, a.a.O.). Das gilt ungeachtet dessen, ob der Antragsgegner den streikwilligen Beamten einen - wie die Antragstellerin meint - ausreichenden Anlaß für Arbeitskampfmaßnahmen gegeben hat oder nicht. Selbst wenn die von der Antragstellerin behauptete Verletzung der Fürsorgepflicht vorläge, gäbe das den Beamten kein Streikrecht und würde das die Unzulässigkeit kollektiver Kampfmaßnahmen von beamteten und der Friedenspflicht unterliegenden angestellten Lehrern zur Durchsetzung gemeinsamer Berufsinteressen im vorliegenden Fall nicht aufheben.
4Es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, daß der Antragsgegner hier sein Ermessen in bezug auf die Auswahl des in Anspruch zu nehmenden Störers fehlerhaft ausgeübt hätte. Der Antragsgegner durfte vielmehr im Hinblick auf die Effektivität des aus Gründen der Gefahrenabwehr gebotenen Einschreitens die Antragstellerin auf Unterlassung der geplanten Arbeitskampfmaßnahme und der ihrer Vorbereitung dienenden Urabstimmung in Anspruch nehmen, und zwar ungeachtet dessen, ob auch entsprechende Verbotsverfügungen gegen einzelne Beamte hätten erlassen werden können oder nicht.
5Auch die Zwangsgeldandrohung in der streitbefangenen Verfügung vom 17. Februar 1989 begegnet bei summarischer Überprüfung keinen durchgreifenden Bedenken. Zwar könnte die Verfügung insoweit vom Wortlaut her zu Bedenken Anlaß geben, weil davon die Rede ist, daß "zur Durchsetzung des Verbots und der Androhung der sofortigen Vollziehung ... ein Zwangsgeld ...festgesetzt" werde. Bei Würdigung des gesamten Inhalts der Verfügung ist jedoch offenkundig, daß es sich hierbei nicht um die Festsetzung eines - am 17. Februar 1989 bereits verwirkten - Zwangsgeldes handeln sollte, sondern um dessen Androhung für den Fall, daß die Antragstellerin der Verbotsverfügung zuwiderhandeln sollte. Daß letzteres gewollt war, ergibt sich auch aus den in diesem Zusammenhang von dem Antragsgegner genannten Vorschriften (§ 69 Abs. 1, § 76 Abs. 1 und 2 HessVwVG), in denen das Postulat der vorherigen schriftlichen Androhung eines bestimmten Zwangsmittels enthalten ist, sowie ergänzend aus der zweiten Verfügung des Antragsgegners vom 24. Februar 1989 in dessen drittem Absatz auf Seite 1 es heißt: "Da Sie die Durchführung der von Ihnen veranlaßten Urabstimmung nicht unterlassen haben, ist die Festsetzung des Zwangsgeldes in Höhe von 2.000,-- DM aus dem Bescheid vom 17. Februar 1989 wirksam geworden." Damit ist noch einmal deutlich gemacht worden, daß nicht schon in der hier streitbefangenen Verfügung ein (bereits verwirktes) Zwangsgeld festgesetzt werden sollte.
6Da die Antragstellerin unterlegen ist, hat sie die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).
7Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 13 Abs. 1, 14 Abs. 1 analog, 20 Abs. 3 GKG, wobei der Senat - anders als das Verwaltungsgericht - nicht von zwei getrennten Verboten ausgeht, sondern beide Verbote als einheitliche Maßnahme wertet, für die der Auffangstreitwert mit 6.000,-- DM in Ansatz zu bringen ist. Hinzu kommt die Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 2.000,-- DM, so daß angesichts des Umstandes, daß es sich hier um ein Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes handelt, das Interesse der Antragstellerin an einem Obsiegen in diesem Eilverfahren mit der Hälfte des gesamten Betrages, also mit 4.000,-- DM, als zutreffend und angemessen bewertet erscheint.
8Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 25 Abs. 2 Satz 2 GKG).
11 TH 681/89
öffentliche sicherheit, Urabstimmung, Verfügung, Aufschiebende wirkung, öffentliche ordnung, Lehrer, öffentliches interesse, Androhung, Friedenspflicht, Vollziehung

References: § 1
 § 6
 § 12
 § 57
 § 80
 § 1
 § 1
 § 57
 Art. 104
 § 1
 § 1
 § 12
 § 12
 § 12
 Art. 9
 § 76