Source: http://kraken.slv.cz/4As2/2011
Timestamp: 2018-08-20 01:26:21+00:00

Document:
4As2/2011
4 As 2/2011-86
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Marie Turkové a soudcù JUDr. Jiøího Pally a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní vìci ¾alobcù: a) Mgr. P. P., b) Ing. S. S., oba zast. Mgr. Robertem Cholenským, advokátem, se sídlem Bolzanova 5, Brno, proti ¾alovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého nám. 4, Praha 2, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 27. 8. 2010, è. j. 4 Ca 10/2009-43,
II. Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 27. 8. 2010, è. j. 4 Ca 10/2009-43, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
®alovaný rozhodnutím ze dne 9. 2. 2009, è. j. 600/2009-OSH-30.1-7.1.09, podle § 90 odst. 1 písm. c) správního øádu zmìnil prvostupòové rozhodnutí Hygienické stanice hlavního mìsta Prahy ze dne 4. 12. 2008, è. j. PRAV/27/202/84787/08, tak, ¾e se slova pokuta ve vý¹i 8000,-Kè nahrazují slovy pokuta ve vý¹i 5000,-Kè . Pokuta byla ¾alobcùm ulo¾ena za to, ¾e z oznámení dìtské lékaøky a následného ¹etøení vyplynulo, ¾e jejich nezletilá dcera B. P., nar. X, se nepodrobila pravidelnému oèkování podle § 4 odst. 1 vyhlá¹ky è. 537/2006 Sb., o oèkování proti infekèním nemocem (dále jen vyhlá¹ka è. 537/2006 Sb. ), èím¾ byl poru¹en § 46 odst. 1 a 4 zákona è. 258/2000 Sb., o ochranì veøejného zdraví, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o ochranì veøejného zdraví ). ®alobci byli z toho dùvodu shledáni vinnými ze spáchání pøestupku podle § 29 odst. 1 písm. f) zákona è. 200/1990 Sb., o pøestupcích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o pøestupcích ), a byla jim ulo¾ena pokuta.
Mìstský soud v Praze rozsudkem ze dne 27. 8. 2010, è. j. 4 Ca 10/2009-43, rozhodnutí ¾alovaného zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. Soud uvedl, ¾e vycházel ze závìrù uvedených v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 7. 2010, è. j. 3 Ads 42/2010-92, podle kterých z § 46 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví nelze pro jeho obecnost dovozovat správnì právní odpovìdnost. Poru¹ení povinnosti stanovené v uvedeném ustanovení nelze postihnout správním trestem, nebo» skutková podstata je upravena pouze podzákonným pøedpisem. Navíc zákon o ochranì veøejného zdraví nestanovuje ¾ádné meze pro podzákonnou úpravu. Dále byl Nejvy¹¹ím správním soudem zaujat právní názor, ¾e vyhlá¹ka è. 439/2000 Sb. i stávající vyhlá¹ka è. 537/2006 Sb., zasahuje do vìcí vyhrazených zákonu, stanovuje primární práva a povinnosti, a proto je protiústavní a neaplikovatelná. Na základì toho se soud v nyní posuzovaném pøípadì ztoto¾nil se ¾alobní námitkou, podle které ¾alobci neporu¹ili zákonnou povinnost.
Ve vèas podané kasaèní stí¾nosti ¾alovaný (dále té¾ stì¾ovatel ) uvedl, ¾e povinnost podrobit se pravidelnému oèkování je uvedena v § 46 odst. 1, 2 a 6, § 47 odst. 3 a § 108 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví. Je pøitom mo¾né, aby výèet pravidelných oèkování a s nimi spojené termíny byly upraveny vyhlá¹kou. Její meze jsou toti¾ stanoveny v § 108 odst. 4 zákona o ochranì veøejného zdraví. Stì¾ovatel zdùraznil, ¾e skutková podstata pøestupku je uvedena v § 29 odst. 1 písm. f) zákona o pøestupcích. Z toho vyplývá, ¾e správnì právní odpovìdnost vyplývá ze zákona o pøestupcích, zákona o ochranì veøejného zdraví a podzákonné úpravy. Stì¾ovatel se tedy vymezil vùèi závìrùm obsa¾eným v rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 7. 2010, è. j. 3 Ads 42/2010-92. Vedle toho poukázal na rozdílnost právních názorù na tuto otázku v judikatuøe Nejvy¹¹ího správního soudu pøedstavovaných rozsudky ze dne 28. 2. 2006, è. j. 5 As 17/2005-66, a zmínìným rozhodnutím tøetího senátu. Proto po¾adoval, aby byla vìc pøedlo¾ena roz¹íøenému senátu. Z tìchto dùvodù stì¾ovatel navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud rozsudek Mìstského soudu ze dne 27. 8. 2010, è. j. 4 Ca 10/2009-43, zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
®alobci ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedli, ¾e se s napadeným rozsudkem soudu ztoto¾òují. Ustanovení § 108 odst. 4 zákona o ochranì veøejného zdraví toti¾ meze pro provádìcí právní pøedpis nestanovuje. ®alobci dále poukázali na zahranièní právní úpravy v oblasti oèkování a navrhli, aby byla kasaèní stí¾nost zamítnuta.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadený rozsudek Mìstského soudu v Praze v souladu s § 109 odst. 2 a 3 soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ), podle nich¾ byl vázán rozsahem a dùvody, které byly stì¾ovatelem v kasaèní stí¾nosti uplatnìny. Pøitom neshledal vady uvedené v § 109 odst. 3 s. ø. s., k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti.
Podle Nejvy¹¹ího správního soudu v dané vìci pøedstavuje stì¾ejní právní otázku posouzení ústavnosti vyhlá¹ky è. 537/2006 Sb. Je to právì tato vyhlá¹ka, která má provádìt obecnou zákonnou povinnost podrobit se oèkování, jak stanoví § 46 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví, a kterou je tøeba aplikovat i v pøípadì správního trestání.
Usnesením Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 29. 6. 2011, è. j. 8 As 6/2011-108, osmý senát pøedlo¾il tuto právní otázku roz¹íøenému senátu. V tomto usnesení osmý senát odkázal na judikaturní závìry Nejvy¹¹ího správního soudu pøedstavované rozsudkem ze dne 21. 7. 2010, è. j. 3 Ads 42/2010-92, podle kterého je vyhlá¹ka è. 439/2000 Sb. a ve svém dùsledku té¾ vyhlá¹ka è. 537/2006 Sb., protiústavní, nebo» upravuje vìci vyhrazené zákonu. Právní názor osmého senátu v¹ak stojí na opaèných závìrech, tedy ¾e obì vyhlá¹ky byly vydány v rámci zákonného zmocnìní, a proto nejsou protiústavní. Na základì této skuteènosti pøedlo¾il osmý senát vìc roz¹íøenému senátu, nebo» se hodlá odchýlit od právního názoru vysloveného tøetím senátem. Vìc byla u roz¹íøeného senátu vedena pod sp. zn. RS 12/2011.
Podle Nejvy¹¹ího správního soudu øe¹ení uvedené sporné právní otázky je pøedmìtem posouzení v dané vìci, a proto v øízení o ní musel vyèkat na rozhodnutí roz¹íøeného senátu. Teprve na jeho základì toti¾ mohl posoudit, zda byla rozhodnutí správních orgánù zákonná, kdy¾ sankcionovala nesplnìní povinnosti podrobit se oèkování, nebo zda tato povinnost nebyla dána a nebylo mo¾né za její nesplnìní pokutu ulo¾it. Proto Nejvy¹¹í správní soud usnesením ze dne 16. 8. 2011, è. j.-76, podle § 48 odst. 2 písm. f) s. ø. s., ve znìní úèinném do 31. 12. 2011, øízení o kasaèní stí¾nosti pøeru¹il.
Uvedenou právní otázkou se zabýval roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu v usnesení ze dne 3. 4. 2012, è. j. 8 As 6/2011-120, který je dostupný na www.nssoud.cz. V tomto judikátu se uvádìjí následující skuteènosti:
17. Pøi posouzení samotné sporné právní otázky, zda vyhlá¹ka è. 537/2006 Sb., resp. její pøedchùdkynì vyhlá¹ka è. 439/2000 Sb., zasahují do vìcí vyhrazených zákonu, se musí roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu vypoøádat nejprve s námitkou stì¾ovatelky, podle ní¾ je v daném pøípadì jakákoli úprava podzákonným právním pøedpisem nepøípustná, nebo» jde o omezení základních práv garantovaných zejména Úmluvou o biomedicínì, které lze podle èl. 26 této Úmluvy omezit pouze zákonem.
18. Stì¾ovatelka v této souvislosti odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 3. 10. 1996, sp.zn. III. ÚS 105/95, v nìm¾ Ústavní soud vyslovil mj. následující: [N]ikoli ve v¹ech pøípadech, kdy ústavnì právní normy odkazují na zákon, je vylouèena bli¾¹í úprava ni¾¹ími normativními akty. Tak je tomu ov¹em pouze tehdy, kdy ústavní zákon takovou úpravu vyhrazuje výslovnì pouze zákonu (èlánek 4 odst. 3, èlánek 8 odst. 2, 3, 5, 6, èlánek 39 Listiny, èlánek 104 Ústavy ÈR), nikoli v¹ak v pøípadì èlánku 4 odst. 1 Listiny, podle kterého povinnosti mohou být ukládány toliko na základì zákona a v jeho mezích a jen pøi zachování základních práv a svobod. Normativní akty ni¾¹í právní síly mohou tedy na základì zákona a v jeho mezích vydávat i ministerstva a jiné správní úøady, jsou-li k tomu zákonem zmocnìny. V tomto senátním nálezu tedy Ústavní soud výslovnì odli¹oval mezi obecnou zásadou vyjádøenou v èl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle nìho¾ mohou být povinnosti ukládány toliko na základì zákona a v jeho mezích, a mezi ustanoveními, podle nich¾ mohou být urèité právo nebo svoboda omezeny nebo urèitá otázka upravena pouze zákonem a kde tedy by byla podle tohoto nálezu jakákoli úprava v podzákonném právním pøedpisu zcela vylouèena. Pokud ov¹em pøíslu¹ný senát Ústavního soudu skuteènì hodlal uèinit takovou distinkci, pak mìl namísto èl. 4 odst. 3 Listiny odkázat spí¹e na èl. 4 odst. 2 Listiny, podle nìho¾ mohou být meze základních práv a svobod upraveny za podmínek stanovených Listinou pouze zákonem.
19. Nìkteré døívìj¹í plenární nálezy Ústavního soudu by tomuto názoru, který zastává rovnì¾ stì¾ovatelka, nasvìdèovaly, by» v nich není natolik explicitnì vyjádøen, jako tomu bylo v citovaném senátním nálezu ze dne 3. 10. 1996, sp.zn. III. ÚS 105/95 (srov. napø. nálezy ze dne 3. 7. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 43/95, ze dne 10. 6. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 35/95, a ze dne 14. 2. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 45/2000; srov. té¾ rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 7. 2009, è. j. 7 As 32/2009-69, publikovaný pod è. 2014/2010 Sb. NSS), nicménì lze konstatovat, ¾e se pozdìj¹í plenární judikatura Ústavního soudu od tohoto názoru, podle nìho¾ by mìl být v daném ohledu èinìn zásadní rozdíl mezi èl. 4 odst. 1 a èl. 4 odst. 2 Listiny, odklonila (srov. napø. nálezy ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 5/01, ze dne 30. 6. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 23/02, ze dne 16. 12. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 28/06; srov. té¾ rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, è. j. 5 As 69/2009-86, publikovaný pod è. 2245/2011 Sb. NSS).
20. Ve zmiòovaném plenárním nálezu ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 5/01, Ústavní soud výslovnì konstatoval:
Ústavní soud se dále zabýval otázkou legislativní kompetence vlády a Ministerstva zemìdìlství k stanovení systému kvót. V tomto smìru konstatoval, ¾e kvantitativní omezení výroby, dodávek èi spotøeby urèitého zbo¾í nebo poskytování, zprostøedkování èi pøijímání urèitých slu¾eb v rámci základního práva na svobodnou volbu povolání, práva podnikat nebo provozovat jinou hospodáøskou èinnost (èl. 26 odst. 1 Listiny) lze v Èeské republice-podobnì jako pøi stanovení jiných podmínek nebo omezení-zavést jedinì zákonem (èl. 26 odst. 2 Listiny). Vymezení podrobností souvisejících s tìmito omezeními nebo zpøesnìní rámcových podmínek mù¾e být provedeno podzákonným právním pøedpisem, jestli¾e jej pøíslu¹ný orgán vydal dle zmocnìní Ústavy ÈR èi bì¾ného zákona. Ústava pøitom rozli¹uje mezi právem vlády vydávat naøízení k provedení zákona a v jeho mezích (èl. 78 Ústavy ÈR) a mezi právem ministerstev, jiných správních úøadù a orgánù územní samosprávy na základì a v mezích zákona vydávat právní pøedpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocnìny (èl. 79 odst. 3 Ústavy ÈR). ( )
Ústavní soud v této souvislosti uvádí, ¾e se neztoto¾òuje s tvrzením skupiny poslancù, ¾e napadené naøízení vyboèuje z mezí stanovených zákonem è. 256/2000 Sb. a ¾e je v rozporu s èl. 4 Listiny, podle nìho¾ povinnosti mohou být ukládány toliko na základì zákona a v jeho mezích a meze základních práv a svobod mohou být upraveny pouze zákonem. Ústavní soud ji¾ v nálezu è. 96/2001 Sb. judikoval, ¾e ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy musí respektovat následující zásady:
-naøízení musí být vydáno oprávnìným subjektem, -naøízení nemù¾e zasahovat do vìcí vyhrazených zákonu, -musí být zøejmá vùle zákonodárce k úpravì nad zákonný standard (musí být tedy otevøen prostor pro sféru naøízení).
V pøípadì napadeného naøízení Ústavní soud-z vý¹e uvedených dùvodù-konstatuje, ¾e v¹echny citované zásady pro jeho vydání byly zachovány, nebo» napadené naøízení vydala vláda jako¾to oprávnìný subjekt, naøízení svým obsahem nezasahuje do vìcí vyhrazených zákonu (è. 256/2000 Sb.) a zákonodárcem stanovené vymezení obsahu napadeného naøízení (§ 12 zákona è. 256/2000 Sb.) je dostateènì konkrétní tak, aby bylo mo¾no usuzovat na zøejmou vùli zákonodárce ve vý¹e uvedeném smyslu. Lze tedy shrnout, ¾e napadené naøízení výhradu zákona neporu¹uje, nebo» toliko na základì výslovného zákonného zmocnìní konkretizuje problematiku, upravenou v základních rysech ji¾ samotným zákonem. Opaèný závìr, který by po¾adoval stanovení jakékoliv povinnosti pøímo a výhradnì zákonem, by zjevnì vedl k absurdním dùsledkùm, a to k popøení smyslu sekundární (a v nìkterých pøípadech i primární) normotvorby, jeliko¾ pojmovou souèástí ka¾dé právní normy je vymezení urèitých práv a povinností adresátù normy. ( )
Koneènì ( ) není dùvodná ani námitka navrhovatelù, ¾e jakékoliv omezení základního práva zakotveného v èl. 26 odst. 1 Listiny lze provést toliko zákonem (a nikoliv naøízením vlády), co¾ prý pøedmìtné naøízení nerespektuje a ocitá se tím v rozporu s èl. 4 odst. 2 Listiny. V daném pøípadì toti¾ vláda respektovala pøíslu¹né zásady pro vydání napadeného naøízení-na základì výslovného zákonného zmocnìní-a toto naøízení (s výjimkou ustanovení § 14 odst. 2-viz str. 11 a § 4 odst. 2-viz str. 24) svou materií toliko podrobnìji konkretizuje citované zákonné zmocnìní, tzn. problematiku, upravenou v základních rysech ji¾ samotným zákonem. Je tedy zjevné, ¾e napadené naøízení jako celek není protiústavní ani v tomto smìru; meze základních práv a svobod byly v tomto pøípadì stanoveny pøímo zákonem (èl. 4 odst. 2 Listiny) a povinnosti z tohoto naøízení vyplývající jsou proto ukládány na základì zákona a v jeho mezích (èl. 4 odst. 1 Listiny). (dùraz doplnìn)
21. Novìj¹í judikatura Ústavního soudu tedy nestaví èl. 4 odst. 1 Listiny na stranì jedné a èl. 4 odst. 2 Listiny a na nìj navazující zvlá¹tní ustanovení Listiny týkající se mo¾ných omezení jednotlivých základních práv a svobod na stranì druhé do vzájemného protikladu v tom smyslu, ¾e by podzákonná právní úprava byla mo¾ná jen v oblastech, je¾ se ¾ádným zpùsobem nedotýkají základních práv a svobod. Naopak, podle citovaného nálezu jsou odstavce 1 a 2 èl. 4 Listiny komplementární v tom smyslu, ¾e pokud jsou primární povinnosti stanoveny zákonem a podzákonná úprava tyto povinnosti v souladu s èl. 4 odst. 1 Listiny na základì zákona a v jeho mezích pouze upøesòuje, je zároveò uèinìno zadost i èl. 4 odst. 2 Listiny, pøípadnì navazujícím zvlá¹tním ustanovením Listiny, resp. mezinárodních smluv o lidských právech, nebo» i v takovém pøípadì lze mít za to, ¾e jsou meze základních práv a svobod stanoveny zákonem a podzákonný pøedpis má skuteènì pouze upøesòující funkci. S tímto názorem se ztoto¾òuje rovnì¾ roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu a má za to, ¾e opaèný pøístup by nakonec vedl, jak konstatuje i citovaný nález Ústavního soudu, k absurdním dùsledkùm. Lze toti¾ jen velmi obtí¾nì najít takovou oblast právní regulace, která by se nìjakým zpùsobem nedotýkala nìkterého ze základních práv a nepøedstavovala jeho urèité omezení. Dùsledné prosazování takového výkladu èl. 4 odst. 2 a navazujících ustanovení Listiny (vèetnì èl. 39 Listiny vyjadøujícího zásadu nullum crimen, nulla poena sine lege), podle nìho¾ by jakákoli právní úprava podzákonným právním pøedpisem v oblasti základních práv a svobod, by» vydaná na základì zákona a v jeho mezích, byla zcela nepøípustná, by vedlo k faktickému vymazání èl. 4 odst. 1 Listiny, ale i èl. 78, èl. 79 odst. 3 a èl. 104 odst. 3 Ústavy, které s existencí podzákonných právních pøedpisù výslovnì poèítají.
22. Navíc stì¾ovatelka opírala svou argumentaci o znìní èl. 26 odst. 1 Úmluvy o biomedicínì, podle nìho¾ ¾ádná omezení nelze uplatnit na výkon práv a ochranných ustanovení obsa¾ených v této úmluvì kromì tìch, která stanoví zákon a která jsou nezbytná v demokratické spoleènosti v zájmu bezpeènosti veøejnosti, pøedcházení trestné èinnosti, ochrany veøejného zdraví nebo ochrany práv a svobod jiných. K tomu je nutno øíci, ¾e Úmluva o biomedicínì je mezinárodní smlouvou o lidských právech, je¾ byla sjednána v rámci Rady Evropy, a by» Evropský soud pro lidská práva není pøíslu¹ný k projednávání individuálních stí¾ností na poru¹ení práv vyplývajících z Úmluvy o biomedicínì, je podle jejího èl. 29 nadán pravomocí k výkladu této úmluvy. Není tedy divu, ¾e se Úmluva o biomedicínì v nìkterých svých formulacích, mj. právì v èl. 26 odst. 1, zjevnì inspiruje obdobnými ustanoveními Úmluvy o ochranì lidských práv a základních svobod, a to tím spí¹e, ¾e v øadì pøípadù mohou poru¹ení práv vyplývajících z Úmluvy o biomedicínì pøedstavovat zároveò poru¹ení práv garantovaných Úmluvou o ochranì lidských práv a základních svobod, zejména práva na respektování soukromého ¾ivota podle jejího èl. 8. Je tedy vhodné, aby obdobná ustanovení obou úmluv byla rovnì¾ obdobnì interpretována, a to v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva. Èl. 26 odst. 1 Úmluvy o biomedicínì stanovící pøípustná omezení práv vyplývajících z této úmluvy je analogický druhým odstavcùm èl. 8 a¾ 11 Úmluvy o ochranì lidských práv a základních svobod upravujících podmínky mo¾ného omezení práv a svobod deklarovaných v prvních odstavcích tìchto ustanovení. Jednou z tìchto podmínek je, aby tato omezení byla stanovena zákonem , pøípadnì v souladu se zákonem . Jedná se ov¹em o èeský pøeklad originálu anglického ( prescribed by law ), resp. francouzského ( prévues par la loi ), které nemají podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva ten úzký význam, ¾e by se muselo v¾dy jednat výhradnì o zákon jako¾to právní akt parlamentu, ale spí¹e jde o to, aby tato omezení pøíslu¹ných základních práv byla stanovena právem v materiálním smyslu (vèetnì napø. ustálené judikatury), které má urèitou kvalitu, tedy musí se jednat o právní pravidlo pøístupné a pøitom dostateènì jasné a pøedvídatelné, aby poskytovalo ochranu pøed svévolnými zásahy do zaruèeného práva (viz napø. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 26. 4. 1979 Sunday Times v. Spojené království a ze dne 25. 3. 1985 Barthold v. Nìmecko).
23. Lze tedy uzavøít, ¾e èl. 4 odst. 2 Listiny, èl. 39 Listiny, èl. 26 odst. 1 Úmluvy o biomedicínì ani ¾ádné jiné ustanovení ústavního poøádku nebrání tomu, aby podrobnosti týkající se oèkovací povinnosti byly upraveny provádìcím právním pøedpisem, stane-li se tak na základì zákona a v jeho mezích.
24. Je tedy tøeba posoudit, zda právní úprava oèkovací povinnosti podle § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví a na nìj navazující vyhlá¹ky obstojí ve svìtle ústavního po¾adavku vyjádøeného zejména v èl. 4 odst. 1 Listiny, podle nìho¾ mohou být povinnosti ukládány toliko na základì zákona a v jeho mezích. Jak ji¾ bylo øeèeno mj. v citovaném nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 5/01, tato zásada znamená, ¾e provádìcím právním pøedpisem sice mohou být jednotlivcùm ukládány povinnosti, ov¹em nikoliv povinnosti primární, tedy tyto základní povinnosti musí být stanoveny alespoò rámcovì, ale pøitom dostateènì jasnì a urèitì zákonem, který potom podzákonný právní pøedpis pouze upøesòuje. Jedná-li se navíc, jako v daném pøípadì, o právní pøedpis odvozený od èl. 79 odst. 3 Ústavy, k jeho¾ vydání je tøeba výslovného zákonného zmocnìní, musí takové zmocnìní dostateènì jasnì a urèitì definovat otázky, je¾ zákonodárce pøenechává právní úpravì v podzákonném pøedpisu, a zároveò nesmí tento prostor vymezovat natolik ¹iroce, aby provádìcí pøedpis zasahoval do sféry vyhrazené zákonu, tedy pøedev¹ím právì do úpravy primárních povinností.
25. Tøetí senát shledal v rozsudku ze dne 21. 7. 2010, è. j. 3 Ads 42/2010-92, úpravu obsa¾enou v § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví z hlediska uvedené ústavnìprávní zásady a rovnì¾ zásady nullum crimen, nulla poena sine lege vyjádøené mj. v èl. 39 Listiny nevyhovující. Je ov¹em v prvé øadì tøeba pøisvìdèit osmému senátu, ¾e pokud tøetí senát spatøoval tyto ústavnìprávní deficity v pøíli¹ obecném vymezení oèkovací povinnosti v § 46 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví a zároveò v pøíli¹ ¹irokém zmocnìní pro pøíslu¹nou vyhlá¹ku stanoveném v § 46 odst. 6 zákona o ochranì veøejného zdraví, a nikoliv primárnì ve vyhlá¹ce samotné, tedy nemìl za to, ¾e by vyhlá¹ka pøekraèovala existující zákonné zmocnìní, ale ¾e toto zákonné zmocnìní dává vyhlá¹ce pøíli¹ ¹iroký prostor, který má být vyhrazen zákonu, pak nemìl být øe¹ením závìr o neaplikovatelnosti vyhlá¹ky, ale pøedlo¾ení vìci Ústavnímu soudu s návrhem na zru¹ení tìchto ustanovení zákona o ochranì veøejného zdraví, jejich¾ znìním byl tøetí senát na jedné stranì vázán (èl. 95 odst. 1 Ústavy), která ov¹em na stranì druhé pokládal za protiústavní (èl. 95 odst. 2 Ústavy).
26. Roz¹íøený senát se ov¹em nemù¾e ztoto¾nit ani se samotným závìrem tøetího senátu, podle nìho¾ § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví ve svìtle uvedených ústavnìprávních zásad neobstojí.
27. Ustanovení § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví, ve znìní úèinném do 31. 3. 2012, zní (pozn.: od 1. 4. 2012 dochází pouze k terminologické zmìnì v odst. 2, 3 a 5):
(1) Fyzická osoba, která má na území Èeské republiky trvalý pobyt, cizinec, jemu¾ byl povolen trvalý pobyt, cizinec, který je oprávnìn k trvalému pobytu na území Èeské republiky, a dále cizinec, jemu¾ byl povolen pøechodný pobyt na území Èeské republiky na dobu del¹í ne¾ 90 dnù nebo je oprávnìn na území Èeské republiky pobývat po dobu del¹í ne¾ 90 dnù, jsou povinni podrobit se, v provádìcím právním pøedpisu upravených pøípadech a termínech, stanovenému druhu pravidelného oèkování. Provádìcím právním pøedpisem stanovené fyzické osoby a fyzické osoby, které mají být zaøazeny na pracovi¹tì s vy¹¹ím rizikem vzniku infekèních onemocnìní, jsou povinny podrobit se ve stanoveném rozsahu stanovenému druhu zvlá¹tního oèkování.
(2) Pøed provedením pravidelného a zvlá¹tního oèkování je fyzická osoba povinna podrobit se v pøípadech upravených provádìcím právním pøedpisem vy¹etøení stavu imunity (odolnosti). Pravidelné a zvlá¹tní oèkování se neprovede pøi zji¹tìní imunity vùèi infekci nebo zji¹tìní zdravotního stavu, který brání podání oèkovací látky (trvalá kontraindikace). O tìchto skuteènostech zdravotnické zaøízení vystaví fyzické osobì potvrzení a dùvod upu¹tìní od oèkování zapí¹e do zdravotnické dokumentace.
(3) Zjistí-li pøíslu¹ný orgán ochrany veøejného zdraví, ¾e se nezletilá fyzická osoba nepodrobila oèkování nebo vy¹etøení podle odstavce 2, a jde-li o nezletilou fyzickou osobu, která nemá zvoleného praktického lékaøe, stanoví jí rozhodnutím povinnost podrobit se tomuto oèkování nebo vy¹etøení v urèeném zdravotnickém zaøízení.
(4) Jde-li o osobu, která nedovr¹ila patnáctý rok svého vìku, odpovídá za splnìní povinností podle odstavcù 1 a¾ 3 její zákonný zástupce.
(5) Orgán ochrany veøejného zdraví, který vydal rozhodnutí podle odstavce 3, po¾ádá urèené zdravotnické zaøízení, aby oèkování nebo vy¹etøení provedlo. Urèené zdravotnické zaøízení je povinno ¾ádosti vyhovìt.
(6) Provádìcí právní pøedpis upraví èlenìní oèkování a podmínky provedení oèkování, zpùsoby vy¹etøování imunity, pracovi¹tì s vy¹¹ím rizikem vzniku infekèního onemocnìní a podmínky, za nich¾ mohou být v souvislosti se zvlá¹tním oèkováním fyzické osoby zaøazeny na pracovi¹tì s vy¹¹ím rizikem vzniku infekèního onemocnìní.
28. Roz¹íøený senát pova¾uje za rozhodující, ¾e odstavec 1 citovaného ustanovení stanoví zcela jednoznaènì urèitým skupinám fyzických osob povinnost podrobit se pravidelnému oèkování nebo zvlá¹tnímu oèkování. Na to pak navazuje povinnost upravená v odstavci druhém podrobit se v nìkterých pøípadech pøed provedením pravidelného nebo zvlá¹tního oèkování vy¹etøení stavu imunity (odolnosti), resp. mo¾né trvalé kontraindikace.
Dal¹í související otázky jsou pak øe¹eny v odstavcích 3 a¾ 5. Odstavec ¹estý pak v souladu s odstavci pøedcházejícími svìøuje provádìcímu právnímu pøedpisu (pøíslu¹né vyhlá¹ce Ministerstva zdravotnictví-viz § 108 zákona o ochranì veøejného zdraví) èlenìní oèkování a podmínky provedení oèkování (tedy proti jakým infekèním nemocem nutno oèkovat a v jakých termínech), zpùsoby vy¹etøování imunity, vymezení pracovi¹» s vy¹¹ím rizikem vzniku infekèního onemocnìní a podmínky, za nich¾ mohou být v souvislosti se zvlá¹tním oèkováním fyzické osoby zaøazeny na pracovi¹tì s vy¹¹ím rizikem vzniku infekèního onemocnìní. Lze tedy øíci, ¾e zákon stanoví vybraným skupinám fyzických osob sice rámcovì, ale dostateènì jasnì a urèitì samotnou povinnost nechat se oèkovat, a to v rámci pravidelného nebo zvlá¹tního oèkování, a s tím související povinnost podstoupit pøed tím vy¹etøení stavu imunity, vyhlá¹ka pak zejména upøesòuje, u jakých infekèních nemocí a v jakých termínech povinnost podrobit se pravidelnému nebo zvlá¹tnímu oèkování nastává, a stanoví dal¹í podrobnosti.
29. Na tuto právní úpravu pak navazují nejen § 50 zákona o veøejném zdraví a § 34 odst. 5 ¹kolského zákona, ale té¾ ji¾ rovnì¾ zmiòovaný § 29 odst. 1 písm. f) zákona o pøestupcích, podle nìho¾ se pøestupku dopustí ten, kdo poru¹í zákaz nebo nesplní povinnosti stanovené nebo ulo¾ené k pøedcházení vzniku a ¹íøení infekèních onemocnìní. Podle § 29 odst. 2 zákona o pøestupcích lze za tento pøestupek ulo¾it pokutu a¾ do vý¹e 10 000 Kè a v blokovém øízení a¾ do vý¹e 5000 Kè. Roz¹íøený senát má tudí¾ za to, ¾e tato právní úprava vyhovuje nejen èl. 4 odst. 1 Listiny, ale zároveò i èl. 39 Listiny, nebo» samotná skutková podstata pøestupku je v základních rysech vymezena v § 29 odst. 1 písm. f) zákona o pøestupcích ve spojení s § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví a je pouze upøesnìna v provádìcí vyhlá¹ce. Sankce za tento správní delikt je pak jednoznaènì stanovena v § 29 odst. 2 zákona o pøestupcích. Na tomto závìru nemìní nic ani to, ¾e pokud jde o povinnost podrobit se konkrétnì pravidelnému oèkování proti spalnièkám, zardìnkám a pøíu¹nicím, není mo¾né její nesplnìní sankcionovat podle zákona o pøestupcích, nebo» § 5 vyhlá¹ky è. 537/2006 Sb. nestanoví termín èi vìkový limit, do kdy je nutno tuto povinnost splnit. Jedná se tedy o právní normu v daném ohledu imperfektní, co¾ ji ov¹em je¹tì neèiní protiústavní èi nepou¾itelnou pro úèely stanovené v § 50 zákona o ochranì veøejného zdraví, který jednoznaènì vy¾aduje splnìní této povinnosti pøed nástupem dítìte do pøed¹kolního zaøízení.
30. Tøetí senát vytýká dané právní úpravì rovnì¾ to, ¾e samotný zákon o ochranì veøejného zdraví nedefinuje, co se rozumí pravidelným a zvlá¹tním oèkováním. Nicménì z toho, jak tento zákon v § 46 s tìmito pojmy pracuje, je jejich základní význam patrný. Pravidelné oèkování se má týkat obecnì vymezených skupin fyzických osob s trvalým pobytem èi s oprávnìním k del¹ímu ne¾ krátkodobému pobytu na území ÈR, zatímco zvlá¹tní oèkování se má vztahovat pouze na osoby vystavené na pracovi¹ti, pøíp. jiném obdobném místì zvý¹enému riziku vzniku infekèních onemocnìní. Toto základní zákonné vymezení musí provádìcí vyhlá¹ka v¾dy respektovat.
31. Jakkoli roz¹íøený senát souhlasí s tøetím senátem, ¾e provádìcí vyhlá¹ka k § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví upravuje více podrobností, ne¾ èiní jednotlivá naøízení vlády provádìjící v souèasné dobì nìkterá ustanovení trestního zákoníku (tj. zákona è. 40/2009 Sb., viz naøízení vlády è. 453/2009 Sb., 454/2009 Sb., 455/2009 Sb. a 467/2009 Sb.), která obsahují vìt¹inou jen urèitý výèet (naka¾livých nemocí, látek s anabolickým a jiným hormonálním úèinkem, rostlin a hub obsahujících omamnou nebo psychotropní látku, jedù apod.), nepova¾uje roz¹íøený senát tuto skuteènost za kvalitativní rozdíl, který by rozhodoval o neústavnosti nyní posuzované úpravy na rozdíl od zmiòované úpravy trestnìprávní. Na jedné stranì, jak ji¾ pøipomnìl osmý senát, je základem provádìcí vyhlá¹ky k § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví rovnì¾ výèet infekèních nemocí, k nim¾ se vztahuje pøíslu¹ný typ oèkovací povinnosti, jakkoli vyhlá¹ka stanoví také termíny a nìkteré dal¹í podrobnosti tohoto oèkování, na stranì druhé nìkterá ze zmiòovaných naøízení vlády k trestnímu zákoníku obsahují také urèité dal¹í podrobnosti nad rámec pouhého výètu, napø. definují metody s dopingovým úèinkem nebo mno¾ství vìt¹í ne¾ malé u rostlin a hub obsahujících omamnou nebo psychotropní látku nebo u samotných omamných a psychotropních látek a pøípravkù. Rovnì¾ v tìchto pøípadech by bylo mo¾né argumentovat, ¾e skutkové podstaty nìkterých trestných èinù upravených v trestním zákoníku by nebyly bez pøíslu¹ného provádìcího právního pøedpisu kompletní, co¾ z nich v¹ak je¹tì podle názoru roz¹íøeného senátu neèiní právní úpravu protiústavní.
32. Roz¹íøený senát má rovnì¾ za to, ¾e zákonodárce sledoval legitimní dùvody, kdy¾ v § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví vymezil oèkovací povinnost pouze rámcovì a ponechal na provádìcím právním pøedpisu, aby urèil pøípady a termíny, kdy má k naplnìní této povinnosti dojít. Jak ostatnì uznal ve svém rozsudku i tøetí senát, toto legislativní øe¹ení umo¾òuje pru¾nì reagovat na vývoj výskytu jednotlivých infekèních onemocnìní na území státu i na nejnovìj¹í vývoj vìdeckého poznání v oblasti lékaøství a farmakologie. Tomu odpovídají i dosavadní zmìny vyhlá¹ky è. 537/2006 Sb. a pøed tím vyhlá¹ky è. 439/2000 Sb., jimi¾ dochází rovnì¾ ke zmìnì rozsahu povinného oèkování. Pokud by byly ve¹keré tyto podrobnosti upraveny zákonem o ochranì veøejného zdraví, bylo by rovnì¾ výraznì obtí¾nìj¹í a èasovì nároènìj¹í dosáhnout jejich zmìny. To by mohlo v nìkterých naléhavých pøípadech ohrozit samotný úèel dané právní úpravy, tedy pøedcházení vzniku a ¹íøení infekèních nemocí jako¾to souèásti ochrany veøejného zdraví. To samozøejmì neznamená, ¾e by nemìl zákonodárce právo dosavadní zmocnìní k úpravì podzákonným právním pøedpisem pøípadnou zmìnou § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví zú¾it èi zcela zru¹it a vyhradit si tak tuto otázku v plném rozsahu k vlastnímu uvá¾ení. Pokud tak v¹ak z uvedených legitimních dùvodù dosud neuèinil, je podstatné, ¾e v § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví ponechal právní úpravu primární povinnosti podrobit se oèkování, kterou provádìcí právní pøedpis pouze upøesòuje.
33. Roz¹íøený senát si je vìdom toho, ¾e otázka zda a do jaké míry stanovit oèkovací povinnost má své aspekty nejen odborné, ale i politické, nebo» tato povinnost v¾dy pøedstavuje urèité omezení zmiòovaných základních práv a svobod a zároveò se ve spoleènosti odli¹ují názory na pøínos èi naopak nìkteré ne¾ádoucí úèinky oèkování v konkrétních pøípadech. Skuteènost, ¾e jsou podrobnosti vztahující se k této povinnosti upraveny podzákonným právním pøedpisem, v¹ak neznamená, ¾e by tyto otázky a konkrétní úprava v provádìcí vyhlá¹ce, nemohla být pøedmìtem nejen odborné, ale i laické veøejné diskuse.
34. Obdobnì pak tato forma právní úpravy nic nemìní na tom, ¾e tato vyhlá¹ka a její ustanovení podléhají soudní kontrole z toho hlediska, zda pøíslu¹ný druh a rozsah povinného oèkování u jednotlivých infekèních nemocí odpovídá, vedle formálních, také materiálním po¾adavkùm nejen Listiny základních práv a svobod, ale i Úmluvy o biomedicínì a Evropské úmluvy o ochranì lidských práv a základních svobod, jak jsou definovány v judikatuøe Evropského soudu pro lidská práva. V ka¾dém takovém pøípadì si tedy lze polo¾it otázku, zda podle aktuálního stavu vìdeckého poznání je stanovení pøíslu¹ného povinného oèkování a jeho rozsah opatøením nezbytným v demokratické spoleènosti k ochranì veøejného zdraví, zda tedy vychází z naléhavé spoleèenské potøeby a zda je sledovanému cíli pøimìøené. Jakkoli má Ministerstvo zdravotnictví jako¾to orgán moci výkonné disponující pøíslu¹ným odborným zázemím v této otázce ¹iroký prostor pro vlastní uvá¾ení, tento prostor není neomezený. Pokud by konkrétní ustanovení vyhlá¹ky neuspìlo, ani po pøípadném odborném posouzení, v tomto testu proporcionality, jak je uplatòován Evropským soudem pro lidská práva, nemohlo by být takové omezení základních práv v konkrétním pøípadì správním soudem aprobováno.
35. Tìmito otázkami se ov¹em roz¹íøený senát v posuzované vìci nezabýval, nebo» v nich dosud nenastal názorový rozpor v rámci rozhodovací èinnosti Nejvy¹¹ího správního soudu, nebyly mu tudí¾ ani osmým senátem pøedlo¾eny a nemá pravomoc o nich v pøedmìtné vìci rozhodovat.
36. Roz¹íøený senát tedy dospìl k následujícím závìrùm:
37. Rámcová úprava povinnosti fyzických osob podrobit se oèkování stanovená v § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví, a její upøesnìní ve vyhlá¹ce è. 537/2006 Sb. odpovídají ústavnì právním po¾adavkùm, podle nich¾ povinnosti mohou být ukládány toliko na základì zákona a v jeho mezích (èl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) a meze základních práv a svobod mohou být upraveny pouze zákonem (èl. 4 odst. 2 Listiny).
Roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu tedy ji¾ o uvedené sporné právní otázce rozhodl, a proto v dané vìci Nejvy¹¹í správní soud podle § 48 odst. 5 s. ø. s. i bez návrhu vyslovil, ¾e se v øízení o kasaèní stí¾nosti pokraèuje.
Usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 3. 4. 2012, è. j. 8 As 6/2011-120, tedy pøekonalo právní názor vyslovený v rozsudku tého¾ soudu ze dne 21. 7. 2010, è. j. 3 Ads 42/2010-92, z nìho¾ Mìstský soud v Praze v nyní projednávané vìci vycházel. Roz¹íøený senát pøitom dovodil, ¾e právní úprava povinnosti fyzických osob podrobit se pravidelnému oèkování stanovená v § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví a ve vyhlá¹ce è. 537/2006 Sb. vyhovuje nejen èl. 4 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod, nýbr¾ i jejímu èl. 39. Samotná skutková podstata pøestupku je toti¾ podle roz¹íøeného senátu v základních rysech vymezena v § 29 odst. 1 písm. f) zákona o pøestupcích ve spojení s § 46 zákona o ochranì veøejného zdraví, ve vyhlá¹ce è. 537/2006 Sb. je pouze upøesnìna a sankce za tento správní delikt je jednoznaènì stanovena v § 29 odst. 2 zákona o pøestupcích.
Oproti pøípadu øe¹enému roz¹íøeným senátem lze v dané vìci nesplnìní povinnost podrobit se pravidelnému oèkování podle § 4 odst. 1 vyhlá¹ky è. 537/2006 Sb. sankcionovat, nebo» toto ustanovení stanoví termíny a vìkový limit, do kdy je nutno tuto povinnost splnit. Základní oèkování proti zá¹krtu, tetanu, dávivému ka¹li, invazivnímu onemocnìní vyvolanému pùvodcem Haemophilus influenzae b, pøenosné dìtské obrnì a virové hepatitidì B se toti¾ podle § 4 odst. 1 vyhlá¹ky è. 537/2006 Sb., ve znìní úèinném ke dni vydání ¾alobou napadeného rozhodnutí, provede v dobì od zapoèatého tøináctého týdne po narození dítìte, v¾dy v¹ak a¾ po zhojení postvakcinaèní reakce po oèkování proti tuberkulóze, a to tøemi dávkami hexavalentní oèkovací látky s acelulární pertusovou slo¾kou a inaktivovanou oèkovací látkou proti pøenosné dìtské obrnì (dále jen hexavalentní oèkovací látka") v prùbìhu prvního roku ¾ivota dítìte, podanými v intervalech nejménì jednoho mìsíce mezi dávkami, a ètvrtou dávkou podanou nejménì 6 mìsícù po podání tøetí dávky. Ètvrtá dávka hexavalentní oèkovací látky se podá nejpozdìji pøed dovr¹ením osmnáctého mìsíce vìku dítìte. Ustanovení § 4 odst. 1 vyhlá¹ky è. 537/2006 Sb. je tedy právní normou perfektní, tak¾e její nesplnìní lze sankcionovat podle zákona o pøestupcích.
S ohledem na závìry rozhodnutí roz¹íøeného senátu dospìl Nejvy¹¹í správní soud k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná, a proto podle § 110 odst. 1 vìty první s. ø. s. napadený rozsudek Mìstského soudu v Praze zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. V nìm je tento soud podle § 110 odst. 4 s. ø. s. vázán vý¹e vysloveným právním názorem.
O nákladech øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodne podle § 110 odst. 3 vìty první s. ø. s. Mìstský soud v Praze v novém rozhodnutí.

References: soud 
 § 90
 § 4
 § 46
 § 29
 soud 
 Soud 
 § 46
 soud 
 § 46
 § 47
 § 108
 § 108
 § 29
 soud 
 § 108
 soud 
 § 109
 § 109
 § 46
 soud 
 § 48
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 14
 § 4
 soud 
 § 46
 § 46
 § 46
 § 46
 § 46
 § 46
 § 108
 § 50
 § 34
 § 29
 § 29
 § 29
 § 46
 § 29
 § 5
 § 50
 § 46
 § 46
 § 46
 § 46
 § 46
 § 46
 § 46
 soud 
 § 48
 soud 
 § 46
 § 29
 § 46
 § 29
 § 4
 § 4
 § 4
 soud 
 § 110
 soud 
 § 110
 § 110
 soud