Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/autos/2010/A280-10.htm
Timestamp: 2017-11-24 11:10:55+00:00

Document:
A280-10
Auto 280/10
PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL-No implica sustitución de la Constitución
CONSTITUCION POLITICA-Vicio de competencia por sustitución total, parcial, permanente o transitoria se funda en la competencia de la Corte Constitucional
Mediante escrito radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional y remitido al despacho del Magistrado Sustanciador, el senador Javier Enrique Cáceres Leal, en su calidad de ciudadano colombiano y como presidente del Congreso de la República, propuso “incidente de nulidad contra la sentencia C-588 del 27 de agosto de 2009”
El peticionario invoca el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 y estima que “la mayoría de la Corte Constitucional ha incurrido en una clara vulneración del principio constitucional del debido proceso, en tanto declaró la inexequibilidad de un acto legislativo a partir del cotejo de su contenido, con el contenido del artículo 125 de la Carta” y con otros contenidos constitucionales, a saber: “ (i) (…) los fines del Estado (art. 2) y las finalidades de la función administrativa (art. 209); (ii) (…) los derechos de las personas, entre los que se destacan, en primer término el derecho de acceder al desempeño de cargos públicos previsto en el artículo 40-7 de la Constitución y el derecho de los trabajadores a la estabilidad y demás garantías contempladas en el artículo 53 superior (iii) el derecho a la igualdad, particularmente como igualdad de trato y como igualdad en el punto de partida.
Según el ciudadano Cáceres Leal, “lo anterior indica la vulneración de la regla de competencia establecida en los artículos 241-1 y 379 de la Constitución, según la cual el alcance del control de constitucionalidad ejercido sobre los actos legislativos, le otorga a la Corte Constitucional competencia para declararlos inexequibles únicamente por la configuración de vicios en el procedimiento”, lo que a su turno significa “que las normas constitucionales que pueden fungir como parámetro de control en estos casos, son aquellas que describen el trámite de las reformas constitucionales con origen en el Congreso”.
Puntualiza el solicitante que “al utilizar como parámetro de control de constitucionalidad normas constitucionales cuyo contenido no describe procedimiento alguno para tramitar un acto legislativo, la Corte se ha arrogado una competencia que la Constitución expresamente vedó”. Por lo anterior, la causal de nulidad se hace consistir “en la falta de conformidad de las reglas de competencia utilizadas al momento de la decisión y las que la misma Constitución dispone para el control de actos reformatorios”, pues “el procedimiento preestablecido para estos casos ha sido modificado por el juez de control de constitucionalidad, por lo cual la decisión en cuestión debe ser anulada”.
Dado que cuando se impetró la nulidad la sentencia atacada no había sido notificada, por Auto del 2 de octubre de 2009 el Magistrado Sustanciador resolvió “abstenerse de impartirle trámite a la solicitud de nulidad presentada por el ciudadano Javier Enrique Cáceres Leal, hasta cuando la Sentencia C-588 de 2009 sea notificada y venza el término de ejecutoria”.
La sentencia fue notificada por edicto del 29 de enero de 2010, desfijado el 2 de febrero siguiente, fecha en la cual se recibió en Secretaría un escrito del ciudadano Javier Enrique Cáceres Leal en el cual reitera los argumentos que sirven de base a su solicitud de nulidad.
1. Cuestión previa: solicitudes de nulidad acumuladas y coadyuvancias presentadas
Al revisar los motivos que condujeron a algunos ciudadanos a presentar solicitudes de nulidad en contra de la Sentencia C-588 de 2009, la Corte encuentra que las solicitudes presentadas por José Cipriano León, Paola Silva Vásquez, Nancy Wilches de Orozco, actuando como ciudadana y como presidenta del Sindicato Nacional de Servidores Públicos de las Empresas Sociales del Estado “SINALTRAESES”, Jesús Esteban Cuenca Bejarano, Carlos Ballesteros Barón y Jorge Ignacio Peña Cañón, en su calidad de ciudadano y como presidente de la Federación Nacional de Servidores Públicos “FENASER, coinciden con los motivos aducidos por el señor presidente del Congreso de la República, Javier Cáceres Leal y, por tal razón, la Corte estima pertinente acumularlas para decidir sobre ellas en la misma providencia.
Igualmente, la Corporación registra que se han presentado numerosas coadyuvancias a la solicitud de la referencia y, con base en lo que a continuación pasa a considerarse, resolverá sobre ellas.
2. La nulidad de las sentencias de la Corte Constitucional
Tratándose de las solicitudes de nulidad, en jurisprudencia reiterada se ha distinguido entre las causales que tienen ocurrencia durante el proceso y antes de que se profiera la decisión definitiva que le pone término y aquellas cuyo origen se encuentra en la sentencia misma[1].
En el caso de las causales anteriores a la sentencia, el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 señala que “la nulidad de los procesos ante la Corte sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo” y que únicamente “las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el pleno de la Corte anule el proceso”.
La violación del debido proceso alegada como fundamento de la solicitud de nulidad ha de ser ostensible, pues las eventuales irregularidades que no sean tan significativas no dan lugar a que se decrete la nulidad del proceso, medida esta última que, en consecuencia, tiene un marcado carácter excepcional[2].
Ahora bien, aunque de conformidad con el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 en contra de las sentencias de la Corte Constitucional “no procede recurso alguno”, la Corte ha estimado que, con carácter excepcional, también es posible solicitar la nulidad de sus sentencias por circunstancias originadas en ella misma, siempre y cuando se configure una vulneración del debido proceso que provenga de la omisión del principio de publicidad, del incumplimiento de las reglas relativas al quórum y la mayoría en su adopción y del desconocimiento de la cosa juzgada constitucional[3].
En concordancia con lo prescrito por el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional ha considerado que su Sala Plena es la competente para conocer y decidir sobre la solicitud de nulidad que debe ser presentada oportunamente y por las personas dotadas de la correspondiente legitimación para actuar.
3. La oportunidad de las solicitudes y la legitimación para actuar
En cuanto al requisito de oportunidad, la jurisprudencia constitucional ha precisado que, con la finalidad de garantizar los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada constitucional, la solicitud de nulidad de una sentencia debe presentarse dentro del término de ejecutoria de la misma, es decir, dentro de los tres días siguientes a su notificación, que se surte mediante edicto.
Es de observar que en el caso que ahora ocupa la atención de la Corte, los peticionarios presentaron la solicitud de nulidad de la sentencia C-588 de 2009, antes de que venciera el término de ejecutoria, luego la solicitud es oportuna.
En cuanto hace a la legitimación, el incidentista Cáceres León aduce su calidad de ciudadano y de Presidente del Congreso de la República, mientras que en su sola condición de ciudadanos actúan José Cipriano León, Paola Silva Vásquez, Jesús Esteban Cuenca Bejarano y Carlos Ballesteros Barón. Por su parte, Nancy Wilches de Orozco, actúa como ciudadana y como presidenta del Sindicato Nacional de Servidores Públicos de las Empresas Sociales del Estado “SINALTRAESES” y Jorge Ignacio Peña Cañón, obra en su calidad de ciudadano y como presidente de la Federación Nacional de Servidores Públicos “FENASER.
Así pues, quien no haya sido parte en el proceso carece de legitimación para pedir la nulidad de la sentencia que le pone término y tampoco cabe aducir que la providencia atacada afecta, de alguna manera al ciudadano que promueve la nulidad. En efecto, la eventual afectación no tiene alcance para conferir la legitimación que permita solicitar la nulidad, pues la sentencia que pone fin a un proceso de constitucionalidad tiene efecto erga omnes y su cumplimiento se impone de manera obligatoria a los jueces y demás aplicadores del derecho, así como al conjunto de los asociados.
Así pues, en caso de que se declare la exequibilidad, la ley o el acto legislativo que fueron examinados seguirán aplicándose en el futuro y cuando se declare la inexequibilidad ello no podrá hacerse en lo sucesivo y todos deberán acatar la decisión, tal y como haya sido adoptada, con independencia de que la situación particular resultante de la decisión proferida les sea favorable o desfavorable. En últimas, es lo mismo que ocurre con la ley y con toda normatividad que tenga carácter general, abstracto e impersonal.
En este orden de ideas, el ciudadano Javier Cáceres Leal, en su calidad de Presidente del Congreso de la República tiene legitimación para solicitar la nulidad de la Sentencia C-588 de 2009, pero esta legitimación no le asiste a los ciudadanos José Cipriano León, Paola Silva Vásquez, Jesús Esteban Cuenca Bejarano, Carlos Ballesteros Barón y Jorge Ignacio Peña Cañón, pues no intervinieron durante el proceso, ni como ciudadanos ni como representantes de ninguna otra persona. Caso distinto es el de Nancy Wilches de Orozco, quien, por haber intervenido en el proceso en su condición de ciudadana y de presidenta del Sindicato Nacional de Servidores Públicos de las Empresas Sociales del Estado “SINALTRAESES”, también está legitimada para solicitar la nulidad.
Iguales reglas han de seguirse en cuanto hace a las coadyuvancias presentadas, ya que no se pueden admitir en el caso de los ciudadanos que no intervinieron en el proceso y, de otra parte, tampoco cabe admitir las que fueron presentadas con posterioridad al vencimiento del término de ejecutoria de la Sentencia C-588 de 2009. Dado que son numerosas, en cuadro anexo se detallan las solicitudes con su respectiva fecha de presentación y al respecto se debe tener en cuenta que el edicto fue fijado el 29 de enero y desfijado el 2 de febrero del presente año y que el término de ejecutoria corrió hasta el 5 de febrero.
4. Análisis de la solicitud de nulidad
Tal y como lo manifiesta el peticionario, tratándose de los procesos de constitucionalidad, la causa de una eventual nulidad puede presentarse durante el proceso o provenir de la sentencia misma. En el primer caso, la cuestión ha de ser alegada antes de que se produzca el fallo y, en el segundo evento, dentro del término de la ejecutoria.
El ciudadano Cáceres Leal considera que la nulidad por él alegada tiene su fuente en la sentencia, por cuanto, el control de constitucionalidad de los actos legislativos sólo puede serlo por vicios de forma, lo que circunscribe la competencia de la Corte a la revisión del trámite adelantado para producir la reforma y no cabe, entonces, involucrar como parámetro de juzgamiento preceptos superiores que en nada se refieren al procedimiento, como, en su criterio, lo hizo la Corporación en la sentencia cuya nulidad pide.
Esa es, entonces, la causal esgrimida y, en atención al ya destacado carácter excepcional de la nulidad de sus sentencias y de la necesidad de evitar que se reabra el debate y que la Corte vuelva a examinar asuntos que en su debida oportunidad fueron objeto de análisis, en esta ocasión la Sala se limitará a señalar que mediante la Sentencia C-588 de 2009 fue resuelta una demanda en la cual se acusaba el Acto Legislativo No. 01 de 2008 en razón del denominado vicio de competencia por sustitución de la Constitución, mas no por vicios de forma.
Toda vez que el control que la Corte ejerce no es oficioso, su análisis se redujo al cargo efectivamente esgrimido en la demanda, habida cuenta de que la doctrina del vicio de competencia por sustitución de la Constitución ha sido adoptada en la jurisprudencia desde la Sentencia C-551 de 2003, en la cual se planteó que existe un paso previo al estudio del trámite impartido a los proyectos de reforma constitucional y que ese paso consiste en determinar si el órgano que produce la reforma actuó con competencia para hacerlo, ya que sus atribuciones tienen por finalidad la reforma de la Carta y no su sustitución.
La doctrina del vicio de competencia por sustitución total, parcial, permanente o transitoria de la Constitución, se funda en una apreciación acerca de la competencia de la Corte que, desde 2003, ha sido reiterada en sucesivas sentencias y desde luego, también en la C-588 de 2009 que es objeto del cuestionamiento planteado por los peticionarios. Para decidir la solicitud de nulidad basta, entonces, poner de presente lo que respecto de su competencia señaló la Corporación en la sentencia atacada.
En efecto, al iniciar la parte considerativa y abordar como primer aspecto la competencia de la Corporación, la Corte expuso:
“En la Sentencia C-551 de 2003, la Corte Constitucional señaló que cuando la Constitución le asigna el control de los vicios de procedimiento en la formación de una reforma constitucional, “no sólo le atribuye el conocimiento de la regularidad del trámite como tal, sino que también le confiere competencia para que examine si el constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió o no en un vicio de competencia”[5], de donde se deduce que el parámetro para controlar la constitucionalidad de los actos reformatorios de la Carta está conformado por las disposiciones del Título XIII de la Constitución, así como por los preceptos constitucionales y orgánicos pertinentes y por “las normas constitucionales que regulan la competencia en materia de reforma constitucional”[6].
“La Corporación ha explicado que los límites relativos a la competencia tienen su origen en las cláusulas que regulan los diferentes procedimientos para la reforma constitucional. Así por ejemplo, el artículo 376 superior prescribe que la ley que convoque a una asamblea constituyente para reformar la Carta, debe determinar la “competencia” de ese cuerpo y fijar un periodo para que la asamblea cumpla sus funciones, luego la competencia es temporal e indica que, a partir de la elección de la asamblea, se suspende la facultad ordinaria del Congreso para reformar la Constitución, de lo cual se desprende que, mientras dura la asamblea, el Congreso carece de competencia para reformar la Carta[7].
“Así pues, las disposiciones del Título XIII de la Constitución permiten identificar una limitación competencial del poder de revisión y, de conformidad con esa limitación, so pretexto de la reforma, el constituyente derivado o secundario no puede sustituir la Carta, porque, en tal caso, asumiría funciones propias del constituyente originario o primario, fuera de lo cual “la limitación competencial se deriva de la ausencia de una habilitación para la sustitución de la Constitución, en la medida en que el ordenamiento superior ha contemplado mecanismos exclusivamente para reformar la Constitución”[8].
Y más adelante, al precisar el concepto de sustitución de la Constitución, la Corporación puntualizó:
“Conforme ha sido puesto de manifiesto en la presente providencia, la sustitución de la Constitución fue planteada por primera vez en la Sentencia C-551 de 2003, en la cual la Corte indagó acerca de la índole de los vicios susceptibles de afectar una reforma de la Constitución.
“Tras indicar que la noción de “vicios de procedimiento” no es “en sí misma evidente”, la Corporación estimó que el yerro capaz de generar la inconstitucionalidad de una reforma no sólo puede configurarse durante el trámite establecido, sino que también puede estar presente en un estadio anterior al desarrollo del respectivo procedimiento y afectar al sujeto llamado a cumplirlo y, especialmente, a la competencia de ese sujeto para adelantar la reforma[9], pues, como lo había puntualizado la Corte, la competencia es presupuesto de la forma, “puesto que a ésta sólo puede acceder el sujeto calificado para verter en ella el contenido que de ese modo cobra significación jurídica”[10].
“Al analizar el sujeto calificado en el caso del poder de revisión, la Corte distinguió entre el poder constituyente originario y el poder constituyente derivado y contrapuso “el ejercicio pleno del poder político de los asociados”, y no sometido “a límites jurídicos”, propio del primero, a “la capacidad que tienen ciertos órganos del Estado, en ocasiones con la consulta a la ciudadanía, de modificar una constitución existente, pero dentro de los cauces determinados por la Constitución misma”[11], que es lo característico del poder constituyente derivado.
“Sentadas las anteriores premisas, la Corporación concluyó que el derivado es un poder constituyente, en cuanto se ocupa de la reforma de la propia Constitución, pero que, encontrándose instituido por la Carta vigente, es un poder limitado que “actúa bajo las condiciones fijadas por ella misma”, condiciones que comprenden lo relativo a los procedimientos y también “los asuntos de competencia” del sujeto investido para adelantar la reforma[12].
“Así pues, “el poder de reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente”, pero mediante esa modificación no está autorizado para sustituir la Constitución, porque, a diferencia de constituciones como la española que permiten la transformación total, en la colombiana la competencia está conferida únicamente para la reforma, mas no para el cambio integral, de manera que si éste se produce en ejercicio del poder de revisión, se incurre en un vicio de competencia que debe ser analizado como cuestión previa al análisis del procedimiento, por cuanto “la competencia es un presupuesto ineludible del procedimiento, a tal punto que el procedimiento está siempre viciado si el órgano que dicta un acto jurídico carece de competencia, por más que su actuación, en lo que al trámite se refiere, haya sido impecable”[14].
“De lo precedente se deduce que, aún cuando “cualquier artículo de la Constitución puede ser reformado”, no es válido sustituir la Carta so pretexto de reformarla, porque, en tal supuesto, se desnaturalizaría el poder de reformar la Constitución y se “excedería la competencia del titular de ese poder”[15], y estimó la Corte que ello es así, pese a que el Constituyente Primario no estableció cláusulas pétreas, de donde se desprende que existe diferencia entre el carácter insustituible de la Constitución y la intangibilidad[16].
“En efecto, ha explicado la Corporación que cuando hay cláusulas intangibles, es el propio constituyente quien define el “criterio de intangibilidad” y enuncia las disposiciones constitucionales intangibles, lo que “impide tocar el núcleo de un principio fundamental o, en su sentido más amplio, afectar uno de los principios definitorios de la Constitución”, mientras que la prohibición de sustituir parte de estimar que es posible el cambio, incluso de los principios fundamentales que aisladamente considerados “no son intocables en sí mismos”, aunque se considera que ese cambio no puede ser de tal magnitud o trascendencia que produzca un cambio de la Constitución por otra[17].
“La sustitución, entonces, es un reemplazo de la Constitución en términos materiales e implica franca oposición entre lo nuevo y lo anterior, en la medida en que, so pretexto de la reforma, la Constitución es transformada en otra “completamente distinta” que, por ejemplo, sirva de base a una forma de organización política opuesta, como cuando se cambia la república por la monarquía, la democracia por la dictadura o el Estado de Derecho por el totalitarismo[18].
“Siempre que se produce la sustitución se incorpora a la Constitución un nuevo elemento que “reemplaza al originalmente adoptado por el Constituyente”[19], de manera que, para establecer si hay o no sustitución, “es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional”, pues ello “equivaldría a ejercer un control material”[20], ni para constatar que hay diferencia, pues siempre la habrá, sino para determinar si los principios anteriores y los introducidos “son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles”[21].
“Ahora bien, conforme lo ha precisado la Corte Constitucional en providencias que condensan el desarrollo jurisprudencial relativo a la sustitución de la Carta, esa sustitución es total cuando la Constitución “como un todo, es remplazada por otra”[22] o parcial, caso este último en el cual “un eje definitorio de la identidad de la Constitución” es “reemplazado por otro opuesto o integralmente diferente”[23]. Desde otro punto de vista, también se ha señalado que al Congreso de la República le está vedado sustituir la Carta en forma “permanente o transitoria”, dado que el cambio, total o parcial, no puede ser de una magnitud tal que impida “de manera permanente o transitoria, reconocer en la Constitución los elementos esenciales definitorios de su identidad originaria”[24].
“Finalmente, conviene destacar que, de acuerdo con la jurisprudencia, el reemplazo de un elemento definitorio por otro opuesto o integralmente diferente, torna imposible la armonización de la pretendida reforma “con el resto de normas constitucionales que no fueron modificadas por ella y que reflejan aspectos claves de lo insustituible”, asunto que, como todos los comentados, le corresponde comprobar a la Corte Constitucional en ejercicio del control a ella asignado, cuya integralidad constitucionalmente exigida, le obliga a evaluar, en cada evento, la competencia del órgano reformador y determinar “si las nuevas instituciones resultan de tal modo incompatibles con la Constitución anterior que unas y otras no pueden coexistir en el tiempo y en el espacio”[25].
La lectura de los apartes transcritos demuestra con suficiencia que la Corte se atuvo estrictamente al cargo planteado en la demanda, cargo que, se repite, no lo fue por vicios de procedimiento, sino por sustitución de la Constitución y que, al resolverlo, la Corte aplicó el precedente vertido en sentencias anteriores que desarrollan lo concerniente a la aludida sustitución y, en primer término, lo relativo a su propia competencia cuando se entra a examinar si la Carta ha sido sustituida o no.
En las condiciones anotadas, es evidente que la Sentencia C-588 de 2009 no vulnera el debido proceso por haber realizado un juicio de sustitución en lugar de un análisis de forma y que, tratándose de la competencia, el asunto está resuelto en jurisprudencia anterior que se reitera y que en esta oportunidad también fue objeto de discusión en la Sala Plena de la Corporación.
Así pues, entrar a discutir sobre la competencia de la Corte, a propósito de la solicitud que ahora se examina, comportaría reabrir un debate que fue zanjado en la sentencia cuestionada y es bien sabido que la solicitud de nulidad no es mecanismo idóneo para volver a introducir la discusión sobre una cuestión discutida y definida en la oportunidad procesal correspondiente, así como amparada por la cosa juzgada constitucional. En conclusión, no procede declarar la nulidad solicitada, pues no se ha demostrado vulneración del debido proceso.
Primero.- RECHAZAR, por falta de legitimación, la solicitud de nulidad de la Sentencia C-588 de 2009, presentada por los ciudadanos José Cipriano León, Paola Silva Vásquez, Jesús Esteban Cuenca Bejarano, Carlos Ballesteros Barón y Jorge Ignacio Peña Cañón y ACEPTAR las presentadas por los ciudadanos Javier Enrique Cáceres Leal, en cu calidad de Presidente del Congreso de la República y Nancy Wilches de Orozco, en su calidad de ciudadana y de presidenta del Sindicato Nacional de Servidores Públicos de las Empresas Sociales del Estado “SINALTRAESES”.
Segundo.- RECHAZAR, por extemporáneas, las coadyuvancias a la solicitud del ciudadano Javier Enrique Cáceres Leal presentadas después del cinco (5) de febrero de dos mil diez (2010), e igualmente todas las presentadas por ciudadanos no legitimados para solicitar la nulidad, por no haber intervenido en el proceso que dio lugar a la Sentencia C-588 de 2009 y aceptar las restantes, de conformidad con el cuadro que se anexa.
Tercero.- DENEGAR las solicitudes de nulidad presentadas por los ciudadanos Javier Enrique Cáceres Leal, en su calidad de Presidente del Congreso de la República y Nancy Wilches de Orozco, en su calidad de ciudadana y de presidenta del Sindicato Nacional de Servidores Públicos de las Empresas Sociales del Estado “SINALTRAESES”.
Con aclaración de vot
[6] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1200 de 2003. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.
[7] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-970 de 2004. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[9] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003. M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[10] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-546 de 1993. M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[16] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1200 de 2003. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.
[20] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003. M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[21] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
[22] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-757 de 2008. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[23] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1040 de 2005.

References: artículo 49
 artículo 125
 artículo 40
 artículo 53
 artículo 49
 artículo 49
 artículo 49
 artículo 376