Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-831a-de-noviembre-14-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_f3e2bf0f7a0200d2e0430a01015100d2&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-17 03:03:14+00:00

Document:
SENTENCIA T-831A DE 14 DE NOVIEMBRE DE 2013
CONTENIDO:DERECHO DE PETICIÓN- INSTRUMENTO PARA LA GARANTÍA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA. EL DERECHO DE PETICIÓN ES UN INSTRUMENTO EFECTIVO PARA LA GARANTÍA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, CON EL FIN DE LOGRAR UNA RESOLUCIÓN PRONTA Y OPORTUNA A LOS REQUERIMIENTOS. EN EL CASO ESPECÍFICO DE LOS DESPLAZADOS POR LA VIOLENCIA, QUIENES TIENEN DERECHO A RECIBIR BENEFICIOS DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN A TRAVÉS DE DIFERENTES MECANISMOS, COMO EL OTORGAMIENTO DE LAS AYUDAS HUMANITARIAS PARA LOGRAR SUPERAR SUS CONDICIONES DE VULNERABILIDAD Y DEBILIDAD MANIFIESTA, EL DERECHO DE PETICIÓN SE HACE FUNDAMENTAL PARA ACCEDER A AQUELLOS MECANISMOS DE MANERA PRONTA Y EFECTIVA ANTE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVASNO OBSTANTE LA GARANTÍA DE ESTE DERECHO FUNDAMENTAL, SE HA EVIDENCIADO EL PEREGRINAJE INSTITUCIONAL QUE PADECE LA POBLACIÓN DESPLAZADA PARA LA SATISFACCIÓN DE NECESIDADES MÍNIMAS, CON LO CUAL SE HAN VISTO OBLIGADOS A LA ACCIÓN DE TUTELA PARA LA SOLICITUD DE PRORROGAS DE LA AYUDA HUMANITARIA DEBIDO A SU ESTADO LATENTE DE VULNERACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, DERECHO DE PETICIÓN, DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN, RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN, POBLACIÓN DESPLAZADA, PROGRAMAS DE ESTABILIZACIÓN SOCIOECONÓMICA PARA LA POBLACIÓN DESPLAZADA, ACCESO A LA INFORMACIÓN, ATENCIÓN A LA POBLACIÓN DESPLAZADA, VIOLACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN, VIOLACIÓN DEL DERECHO AL MÍNIMO VITAL, VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA
Sentencia T-831A de noviembre 14 de 2013
Ref.: Expedientes T-3956740, T-3958499, T-3966582, T-3966583, T-3966585, T-3966586, T-3966587, T-3966588, T-3966590, T-3966591 y T-3966592 acumulados
Acciones de tutela instauradas por Jorge Eduardo Lara Torres (T-3956740), Nelly Astrid Rodríguez Parra (T-3958499), Julia Rosa López Zuluaga (T-3966582), Celia Rosa Santillana Sierra (T-3966583), John Jairo Chica Sepúlveda (T-3966585), Mariela Jiménez Buitrago (T-3966586), Clara Elena Tobón de Quiceno (T-3966587), María Diocelina Ruiz Cano (T-3966588), José Roldán Gallego Cifuentes (T-3966590), María Isnelda Rendón Naranjo (T-3966591), Adelaida Cardona Corrales (T-3966592) contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Bogotá, D.C., catorce de noviembre de dos mil trece.
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Luis Ernesto Vargas, María Victoria Calle Correa y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
1. La Sala de Selección de tutelas Siete, por auto del 18 de julio de 2013, seleccionó para su revisión y acumuló entre sí los expedientes T-3956740, T-3958499, T-3966582, T-3966583, T-3966585, T-3966586, T-3966587, T-3966588, T-3966590, T-3966591, T-3966592, para que fueran fallados en una sola sentencia por presentar unidad de materia. De la misma manera, dispuso su reparto a este despacho.
1. Antecedentes de los expedientes T-3956740, T-3958499, T-3966582, T-3966583, T-3966585, T-3966586, T-3966587, T-3966588, T-3966590, T-3966591 y T-3966592 acumulados.
1.1. De los hechos de las demandas.
Jorge Eduardo Lara Torres (T-3956740), Nelly Astrid Rodríguez Parra (T-3958499), Julia Rosa López Zuluaga (T-3966582), Celia Rosa Santillana Sierra (T-3966583), John Jairo Chica Sepúlveda (T-3966585), Mariela Jiménez Buitrago (T-3966586), Clara Elena Tobón de Quiceno (T-3966587), María Diocelina Ruiz Cano (T-3966588), José Roldán Gallego Cifuentes (T-3966590), María Isnelda Rendón Naranjo (T-3966591), Adelaida Cardona Corrales (T-3966592); interpusieron acción de tutela contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por la supuesta vulneración de los derechos fundamentales de petición y de ayuda humanitaria, atendiendo los siguientes hechos:
1.1.1. Indican los accionantes que son desplazados por la violencia en diferentes sectores del país.
1.1.2. Señalan que interpusieron derecho de petición consagrado en el artículo 23 superior ante la accionada con el fin de obtener la prórroga de la ayuda humanitaria que les ha brindado el Estado a través de esa entidad.
1.1.2.(sic) Aducen que la respuesta por parte de la misma ha sido negada o no ha sido posible que les den respuesta a la misma para saber cuál es la situación en la cual se encuentran con respecto a la prórroga solicitada.
1.1.3. Consideran que se han vulnerado sus derechos fundamentales a una vida digna, derecho al mínimo vital, derecho a la igualdad, y especialmente los derechos de petición y de ayuda humanitaria al no darles una respuesta cierta y dentro del tiempo que la ley ha otorgado a la accionada para que lo haga, señalando que los turnos que les han sido asignados, individualmente, tienen un espacio demasiado largo para satisfacer pronto sus necesidades básicas y las de su núcleo familiar.
1.1.4. Entre los petentes se encuentran personas de la tercera edad, padres y madres cabeza de familia, los cuales tienen una protección especial por parte del Estado al ser personas que han sido desplazadas de su lugar de origen debido al conflicto interno que se vive en el país.
1.1.5. En el expediente T-3956740 el actor tras la sentencia en la cual se le niega la tutela interpuesta, interpone un derecho de petición a la UARIV cuya respuesta fue la de señalarle que ya tiene asignado un turno, misma respuesta que se da a los demás accionantes sin que se les informe de manera clara cuándo y dónde se hará efectiva la entrega de la ayuda humanitaria que necesitan para satisfacer sus necesidades básicas.
1.2. Respuestas de la entidad accionada.
En ninguna de las tutelas analizadas en la presente sentencia se recibió respuesta de la Unidad Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas sobre lo planteado en cada acción constitucional.
Las decisiones de instancia se esquematizan a continuación:
Expedientes Fallos de tutela
T-3956740 Primera instancia: Sentencia del Juzgado Segundo Laboral del Circuito, Florencia, Caquetá, del 28 de febrero de 2013.
Segunda instancia: Sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial, Sala Civil. Familia, Laboral, Florencia, Caquetá, del 23 de abril de 2013.
T-3958499 Única instancia: Sentencia del Juzgado 22 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá del 10 de mayo de 2013.
T-3966582 Única instancia: Sentencia del Juzgado Penal del Circuito, El Santuario, Antioquia, del 1º de abril de 2012.
T-3966583 Única instancia: Sentencia del Juzgado Penal del Circuito, El Santuario, Antioquia, del 11 de diciembre de 2012.
T-3966585 Única instancia: Sentencia del Juzgado Penal del Circuito, El Santuario, Antioquia, del 22 de abril de 2013.
T-3966586 Única instancia: Sentencia del Juzgado Penal del Circuito, El Santuario, Antioquia, del 27 de noviembre de 2012.
T-3966587 Única instancia: Sentencia del Juzgado Penal del Circuito, El Santuario, Antioquia, del 11 de diciembre de 2012.
T-3966588 Única instancia: Sentencia del Juzgado Penal del Circuito, El Santuario, Antioquia, del 5 de diciembre de 2012.
T-3966590 Única instancia: Sentencia del Juzgado Penal del Circuito, El Santuario, Antioquia, del 11 de diciembre de 2012.
T-3966591 Única instancia: Sentencia del Juzgado Penal del Circuito, El Santuario, Antioquia, del 18 de diciembre de 2012.
T-3966592 Única instancia: Sentencia del Juzgado Penal del Circuito, El Santuario, Antioquia, del 21 de enero de 2013.
1.3.1. T-3956740.
1.3.1.1. En sentencia del 28 de febrero de 2013, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Florencia-Caquetá resolvió “No tutelar los derechos fundamentales constitucionales de la igualdad, y el mínimo vital, al señor Jorge Eduardo Lara Torres”, con base en las siguientes consideraciones:
(i) Encuentra el a quo que ante la solicitud hecha por el actor a una prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia la entidad dio respuesta a la misma asignándole el turno 3D-20737 y a juicio del despacho el turno concedido y el tiempo en el cual se hará efectiva la ayuda es cierto y razonable. Señala que el mecanismo de turnos implementado por el ente accionado es necesario para proteger los derechos de los demás desplazados. En punto a este tema menciona la jurisprudencia constitucional en relación con los turnos y la prórroga de la ayuda humanitaria. Sostiene así mismo que la prórroga automática de la ayuda humanitaria no se aplica en este caso, ya que no se configuran los criterios diferenciales necesarios para ello.
(ii) Por lo tanto concluye que al acceder a lo solicitado por el tutelante se vulneraría el derecho a la igualdad y equidad de la población víctima del desplazamiento forzado y el principio de anualidad presupuestal.
1.3.1.2. El accionante impugnó la decisión en forma oportuna y elevó una nueva petición ante el mismo accionado, el cual le ratificó el turno asignado, el cual se cumpliría entre octubre y noviembre del año en curso, lo que según el actor vulnera su derecho a la igualdad, y mínimo vital. Adicionalmente, indica que es una persona de la tercera edad, imposibilitado para trabajar y sin recursos económicos para aliviar en parte sus necesidades elementales, y además encuentra que se le vulnera con esta decisión su derecho al mínimo vital y solicita se revoque la sentencia y se le amparen los derechos invocados en la solicitud de tutela.
1.3.1.3. En segunda instancia, el Tribunal Superior del Distrito Judicial Sala de Decisión Civil Familia Laboral de Florencia-Caquetá, en sentencia del 23 de abril de 2013 decidió “Revocar la sentencia en primera instancia objeto de impugnación, de fecha y procedencia anotadas, para en su lugar conceder la protección constitucional a los derechos fundamentales invocados por el accionante”, y “Segundo: como consecuencia de lo anterior, ordenar a la entidad accionada, que dentro del término de 48 horas siguientes a la notificación, proceda a realizar de manera automática, la entrega de la prórroga de la ayuda humanitaria al tutelante, hasta tanto el actor no logre las condiciones de autosuficiencia económica que le permita tener una vida en condiciones dignas, momento hasta en el cual la entidad mediante decisión debidamente motivada podrá proceder a la suspensión de la prórroga”, exponiendo las siguientes consideraciones para su decisión:
(i) Señala que ese despacho solicitó a la entidad accionada informara si el tutelante es o no jefe de hogar o si hace parte de algún grupo familiar inscrito, pero la entidad no dio respuesta a tal requerimiento, por consiguiente no desvirtuó ni controvirtió las afirmaciones del actor.
(ii) Por lo anterior y teniendo como base los pronunciamientos de la Corte Constitucional respecto del principio de veracidad, el cual implica tener por cierto todo lo que aseguran las víctimas de desplazamiento, en el caso de no tener prueba contraria de lo mismo por parte de la entidad accionada, y partiendo del principio de buena fe, toma por ciertas las aseveraciones dadas en el escrito por el actor, quien afirma ser desplazado y ser de la tercera edad, lo cual lo convierte en parte del grupo poblacional que requiere protección especial por parte de la Nación.
(iii) Concluye que bajo el entendido anterior, el señor Lara Torres es sujeto de especial atención y protección por parte del Estado conforme a lo precisado por la jurisprudencia de la Corte, por lo cual la protección solicitada por el accionante se debe conceder y en consecuencia revocar el fallo de primera instancia.
1.3.2. T-3958499.
1.3.2.1. En sentencia del 10 de mayo de 2013, el Juzgado 22 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá decidió tutelar “... los derechos fundamentales de petición y al debido proceso a la señora Nelly Astrid Rodríguez Parra...” , y ordenó a la UARIV “implementar las actuaciones suficientes y necesarias para resolver de fondo y en el sentido que en derecho corresponda, la petición con Radicado 2012711141899 del día 27 de noviembre de 2012”, teniendo como base las siguientes apreciaciones:
(i) Constata el juzgado que en el derecho de petición presentado por la accionante se solicitó información de cuándo y cuánto se le cancelaría la reparación en su condición de víctima, a la cual tiene derecho. Igualmente, se requirió que se le expidiera certificación como víctima de desplazamiento forzado, lo cual hasta la fecha en que se promovió la acción de tutela no había sido resuelto de fondo y en su totalidad por la demandada. La entidad accionada tiene a la actora en el registro único RUPD y la certificaron, pero la accionante no ha recibido hasta la fecha ninguna suma de dinero por concepto de atención o reparación en su condición de víctima de desplazamiento forzado. Además la accionada omitió resolver la petición de la demandante por lo que se desconocieron los términos legales con que contaba la administración para resolver de fondo y completamente la solicitud, dilación por parte de la unidad para resolver lo concerniente a lo solicitado mediante derecho de petición que según el juez conlleva la violación del derecho de petición.
(ii) Recuerda que el artículo 23 superior consagra el derecho fundamental de petición, el cual está reglamentado en el artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como por la jurisprudencia de esta corporación sobre el alcance normativo del derecho de petición en general y la garantía de este derecho fundamental para la población desplazada en particular. Por lo anterior, encuentra que es evidente el desconocimiento de las mencionadas normas y de la jurisprudencia constitucional por parte de la Unidad Para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, por lo que concluye que se debe amparar el derecho de petición. Finalmente señala que se evidencia la vulneración del artículo 29 superior el cual no fue invocado en la demanda pero será protegido por vía extra petita.
1.3.3. Decisiones de instancia en las tutelas T-3966582, T-3966583, T-3966585, T-3966586, T-3966587, T-3966588, T-3966590, T-3966591, T-3966592.
Estas decisiones de tutelas son análogas o similares pues fueron adoptadas todas ellas por el Juzgado Penal del Circuito de El Santuario, del Distrito Judicial de Antioquia, quien procedió a tutelar el derecho de petición de los accionantes en su condición de víctimas de desplazamiento, con base en los mismos argumentos en cada caso, como se expone a continuación:
1.3.3.1. T-3966582.
En sentencia del 1º de abril de 2012 el Juzgado Penal del Circuito de El Santuario, Distrito Judicial de Antioquia, falló tutelando “... los derechos fundamentales de petición y de las personas desplazadas por la violencia a la señora Julia Rosa López Zuluaga”, y ordenó “dar respuesta a la solicitud de la entrega de ayuda humanitaria presentada por la accionante el 23 de enero de 2013, con Radicado 2013-5-1-003954, pretendiendo la entrega de las ayudas humanitarias. De ser beneficiaria se le indicará la fecha de entrega de las ayudas humanitarias, si son de emergencia o de transición, la que no podrá sobrepasar de los tres (3) meses desde el vencimiento de aquel término...”.
1.3.3.2. T-3966583.
En sentencia del 11 de diciembre de 2012, el Juzgado Penal de El Santuario, Circuito del Distrito Judicial de Antioquia, decidió tutelar “... los derechos fundamentales de petición y de las personas desplazadas por la violencia a la señora Celia Rosa Santillana Sierra”, y ordenó a la accionada proceda “a completar la respuesta dada a la accionante mediante oficio radicado con el número 20127207358001 del 25-10-2012, en el cual se indicó el número de turno 3D-230.400, a quien pretende la entrega de la ayuda humanitaria, complemento en el que se le indicará, de asistirle el derecho, una fecha precisa para la entrega del auxilio que el Estado le otorga en virtud a su condición de desplazada por la violencia, la que no podrá superar el término de razonabilidad de dos (2) meses...”.
1.3.3.3. T-3966585.
En sentencia del 22 de abril de 2013, el Juzgado Penal de El Santuario, Circuito del Distrito Judicial de Antioquia, falló a favor de la protección tutelar de “... los derechos fundamentales de petición y de las personas desplazadas por la violencia al señor John Jairo Chica Sepúlveda”, y ordenó a la accionada proceda “a completar la respuesta dada a la accionante mediante oficio radicado con el número 20137202023061 del 27-02-2013, en el cual se indicó el número de turno 3D-60790, a quien pretende la entrega de la ayuda humanitaria. Complemento en el que se le indicará, de asistirle el derecho, una fecha precisa para la entrega del auxilio que el Estado le otorga en virtud a su condición de desplazada por la violencia, la que no podrá superar el término de razonabilidad de dos (2) meses...”.
1.3.3.4. T-3966586.
En sentencia del 27 de noviembre de 2012, el Juzgado Penal del Circuito de El Santuario, del Distrito Judicial de Antioquia, sentenció que “la Unidad Administrativa Especial para la Atención Integral a las Víctimas, no ha brindado una respuesta de fondo, clara, oportuna, precisa y congruente con la petición de entrega de ayuda humanitaria solicitada por la señora Mariela Jiménez Buitrago, ...; en consecuencia, se tutelan los derechos fundamentales de petición y de las personas desplazadas por la violencia...”, y ordenó a la accionada “proceda, a completar la respuesta dada a la accionante con el Radicado 20127206464791, indicándosele que el número de turno era el 3D-174281, quien pretende la entrega de la ayuda humanitaria. Complemento en el que se le indicará, de asistirle el derecho, una fecha precisa para la entrega del auxilio que el Estado le otorga en virtud a su condición de desplazada por la violencia, la que no podrá superar el término de tres meses...”.
1.3.3.5. T-3966587.
En sentencia del 11 de diciembre de 2012, el Juzgado Penal del Circuito de El Santuario, Distrito Judicial de Antioquia, decidió tutelar “... los derechos fundamentales de petición y de las personas desplazadas por la violencia a la señora Clara Elena Tobón de Quiceno”, y ordenó a la unidad “proceda, a completar la respuesta dada a la accionante con el oficio radicado con el número 20127207504281 del 29-10-2012, en el cual se indicó el número de turno 3D-234249, al pretender la entrega de la ayuda humanitaria. Complemento en el que se le indicará, de asistirle el derecho, una fecha precisa para la entrega del auxilio que el Estado le otorga en virtud a su condición de desplazada por la violencia, la que no podrá superar el término de razonabilidad de tres (3) meses...”.
1.3.3.6. T-3966588.
En sentencia del 5 de diciembre de 2012, el Juzgado Penal del Circuito de El Santuario, del Distrito Judicial de Antioquia, sentenció que “se tutelan los derechos fundamentales de petición y de las personas desplazadas por la violencia a la señora María Diocelina Ruiz Cano”, y ordenó a la entidad accionada “proceda, a completar la respuesta dada a la accionante con el Radicado 20127207662861, el 2 de noviembre del año en curso, en la cual se le indicará a la accionante solo el número de turno para la atención a la solicitud de entrega de ayuda humanitaria —3C-170657—, quien pretende la entrega de la ayuda humanitaria. Complemento en el que se le indicará, de asistirle el derecho, una fecha precisa para la entrega del auxilio que el Estado le otorga en virtud a su condición de desplazado por la violencia...”.
1.3.3.7. T-3966590.
En sentencia del 11 de diciembre de 2012, el Juzgado Penal del Circuito de El Santuario, del Distrito Judicial de Antioquia, falló la tutela de “los derechos fundamentales de petición y de las personas desplazadas por la violencia al señor José Roldán Gallego Cifuentes”, y ordenó a la unidad “proceda, a completar la respuesta dada al accionante con el Radicado 20127207101131, el 18 de octubre de 2012, indicándosele que el número de turno era el 3D-221465, quien pretende la entrega de la ayuda humanitaria. Complemento en el que se le indicará, de asistirle el derecho, una fecha precisa para la entrega del auxilio que el Estado le otorga en virtud a su condición de desplazado por la violencia ,que no debe superar el de tres meses utilizado por la entidad para dar respuesta las solicitudes de ayuda humanitaria,...”.
1.3.3.8. T-3966591.
En sentencia del 18 de diciembre de 2012, el Juzgado Penal del Circuito de El Santuario, Distrito Judicial de Antioquia, decidió la tutela interpuesta ordenando la tutela de “los derechos fundamentales de petición y de las personas desplazadas por la violencia a la señora María Esnelda Rendón Naranjo”, y ordenó a la accionada que un término no superior a tres (3) días contados a partir de la notificación del fallo procediera “a completar la respuesta dada a la accionante mediante oficio radicado con el número 20127206918941 del 10-10-2.012, en el cual se indicó el número de turno 3D-215.653, a quien pretende la entrega de la ayuda humanitaria. Complemento en el que se le indicará, de asistirle el derecho, una fecha precisa para la entrega del auxilio que el Estado le otorga en virtud a su condición de desplazada por la violencia, la que no podrá superar el término de razonabilidad de tres (3) meses”.
1.3.3.9. T-3966592.
En sentencia del 21 de enero de 2013, el Juzgado Penal del Circuito de El Santuario, Distrito Judicial de Antioquia, sentenció que “se tutelan los derechos fundamentales de petición y de las personas desplazadas por la violencia a la señora Adelaida Cardona Corrales”, y ordenó a la accionada que en un término no superior a tres (3) días contados a partir de la notificación del fallo, procediera “a completar la respuesta dada a la accionante mediante oficio radicado con el número 20127206919081 del 10-10-2.012, en el cual se indicó el número de turno 3D-215.649, a quien pretende la entrega de la ayuda humanitaria. Complemento en el que se le indicará, de asistirle el derecho, una fecha precisa para la entrega del auxilio que el Estado le otorga en virtud a su condición de desplazada por la violencia, la que no podrá superar el término de razonabilidad de dos (2) meses...”.
1.3.3.10. En todas las anteriores decisiones el Juzgado Penal del Circuito de El Santuario, Distrito Judicial de Antioquia, presentó de manera análoga los siguientes argumentos para fundamentar sus decisiones:
(i) Identificó que el problema jurídico era si el accionado había quebrantado o no el derecho de petición, por cuanto consideró que el juez de tutela no tenía autoridad para disponer del presupuesto de la unidad y ordenar el pago de las ayudas humanitarias, e indicó que la petición hecha por los actores era única y exclusivamente para obtener la entrega de la ayuda humanitaria.
(ii) Con base en lo anterior y al observar en todos los casos que habían pasado más de quince días sin que la accionada diera respuesta al derecho de petición interpuesto por los actores, el juez de instancia concluyó que se había vulnerado el derecho de petición. Adicionalmente, el juez recordó que se presumía que el demandante ostentaba la condición de desplazado por la violencia, frente a lo cual no se precisa dentro del expediente qué tipo de ayuda era la que solicitaba: si ayuda inmediata o de urgencia, de emergencia, de transición, o bajo la denominada oferta disponible; y afirmó que tampoco tenía conocimiento desde cuándo los actores ostentaban de manera cierta la calidad de desplazados por la violencia.
(iii) Por consiguiente, el juez concluyó la necesidad de tutelar el derecho constitucional fundamental de petición de los actores en todos los casos de tutela interpuesto ante ese despacho judicial, teniendo en cuenta la condición de víctimas de desplazamiento forzado por la violencia de los actores, frente a lo cual decidió ordenarle a la entidad accionada dar respuesta de fondo o completar las respuestas dadas a las peticiones enervadas por los accionantes respecto del reconocimiento y entrega de las ayudad humanitarias solicitadas, y determinó en cada caso un tiempo límite para el cumplimiento de dicha orden.
(iv) Igualmente en estas tutelas el juez ordenó que la accionada indicara los mecanismos necesarios para que los accionantes, o algún miembro de su grupo familiar, pudieran beneficiarse de los diferentes programas para desarrollar un proyecto.
1.4. Las pruebas allegadas a los procesos.
1.4.1. Expediente T-3956740.
El señor Eduardo Lara Torres allegó al proceso las siguientes pruebas:
— Copia de derecho de petición del 15 de enero de 2013, donde el petente solicita la prórroga de la ayuda humanitaria.
— Copia de derecho de petición instaurado por la señora Martha Cecilia Cumaco solicitando una prórroga a Acción Social.
— Copia de oficio del 28 de enero de 2013 a nombre de la señora Cumaco en el que se le da respuesta positiva a su derecho de petición.
— Copia de oficio del 28 de enero de 2013 a nombre del accionante donde se le da respuesta negativa a su derecho de petición por cuanto tiene una asignación de turno vigente.
1.4.2. Expediente T-3958499.
La señora Nelly Astrid Rodríguez Parra allegó al proceso las siguientes pruebas:
— Copia de derecho de petición de interés particular por parte de la accionante para la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, fechada el 21 de noviembre de 2012.
— Copia de la respuesta al derecho de petición con el Radicado 20127118756882.
— Copia de certificación en la que consta que la petente está inscrita en la unidad, de enero de 2013.
— Fotocopia de cédula de ciudadanía a nombre de Nelly Astrid Rodríguez Parra.
1.4.3. Expediente T-3966582.
La señora Julia Rosa López Zuluaga allegó al proceso las siguientes pruebas:
— Copia de derecho de petición del 23 de enero de 2013.
— Fotocopia de cédula de ciudadanía a nombre de Julia Rosa López Zuluaga.
1.4.4. Expediente T-3966583.
La señora Celia Rosa Santillana Sierra allegó al proceso las siguientes pruebas:
— Fotocopia de cédula de ciudadanía a nombre de Celia Rosa Santillana Sierra.
— Copia de constancia de desplazamiento de la accionante de la personería municipal de San Luis, Antioquia del 12 de junio de 2001.
— Copia de respuesta de la UARIV con Radicado 20126022057902.
1.4.5. Expediente T-3966585.
El señor John Jairo Chica Sepúlveda allegó al proceso las siguientes pruebas:
— Copia de respuesta de la UARIV con Radicado 20136020504452.
— Copia de derecho de petición a la UARIV por parte del actor del 20 de febrero de 2013.
— Copia de certificación de la inscripción del grupo familias de la accionante realizada por el municipio de Cocorná, Antioquia, del 15 de septiembre de 2012.
— Fotocopia de la cédula de ciudadanía de John Jairo Chica Sepúlveda.
1.4.6. Expediente T-3966586.
La señora Mariela Jiménez Buitrago allegó al proceso las siguientes pruebas:
— Fotocopia de cédula de ciudadanía de Mariela Jiménez Buitrago.
— Copia de respuesta de la UARIV con Radicado 20126021895922.
1.4.7. Expediente T-3966587.
La señora Clara Elena Tobón de Quiceno allegó al proceso las siguientes pruebas:
— Fotocopia de cédula de ciudadanía de Clara Elena Tobón de Quiceno.
— Copia de certificado de desplazamiento de la accionante por parte de la personería de San Luis, Antioquia del 14 de junio de 2011.
— Copia de respuesta de la UARIV con Radicado 20126022098282.
1.4.8. Expediente T-3966588.
La señora María Diocelina Ruiz Cano allegó al proceso las siguientes pruebas:
— Fotocopia de cédula de ciudadanía de María Diocelina Ruiz Cano.
— Copia de certificado de desplazamiento de la accionante por parte de la personería de San Luis, Antioquia, del 17 de octubre de 2012.
— Copia de respuesta de la UARIV con Radicado 20126022098192.
1.4.9. Expediente T-3966590.
El señor José Roldán Gallego Cifuentes allegó al proceso las siguientes pruebas:
— Copia de derecho de petición realizada por el actor recibida el 2 de octubre de 2012.
— Copia de respuesta de la UARIV con Radicado 20126021848662.
— Copia de certificado de desplazamiento de la accionante por parte de la personería de Cocorná, Antioquia, del 2 de febrero de 2012.
— Fotocopia de cédula de ciudadanía de José Roldán Gallego Cifuentes.
1.4.10. Expediente T-3966591.
La señora María Isnelda Rendón Naranjo allegó al proceso las siguientes pruebas:
— Fotocopia de cédula de ciudadanía de María Isnelda Rendón Naranjo.
— Copia de certificado de desplazamiento de la accionante por parte de la personería de San Luis, Antioquia, del 8 de octubre de 2011.
— Copia de respuesta de la UARIV con Radicado 20126021951762.
1.4.11. Expediente T-3966592.
La señora Adelaida Cardona Corrales allegó al proceso las siguientes pruebas:
— Fotocopia de cédula de ciudadanía de Adelaida Cardona Corrales.
— Copia de certificado de desplazamiento de la accionante por parte de la personería de San Luis, Antioquia, del 24 de agosto de 2012.
— Copia de respuesta de la UARIV con Radicado 20126021951612.
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia proferida dentro del proceso de tutela de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico y esquema de resolución.
Los problemas jurídicos que la Corte evidencia son (i) en un primer momento, si se vulneró el derecho fundamental de petición invocado por los actores en los casos acumulados; y (ii) si en consecuencia, se vulneró también el derecho fundamental al reconocimiento y entrega efectiva de las ayudas humanitarias solicitadas por los actores en su condición de víctimas de desplazamiento forzado por la violencia.
Para resolver estos cuestionamientos planteados la Sala pasará a reiterar su jurisprudencia en torno (i) al derecho fundamental de petición, especialmente en lo referente a la protección de las víctimas de desplazamiento forzado; (ii) el derecho fundamental a la ayuda humanitaria y los criterios para la prórroga de la misma; (iii) para entrar a analizar los casos en concreto.
3. El derecho fundamental de petición y los escenarios en que se ponen en riesgo y/o se vulnera el derecho al mínimo vital en relación con la ayuda humanitaria.
3.1. El derecho fundamental de petición. Reiteración de jurisprudencia.
3.1.1. En el artículo 23 de la Constitución Política otorga el derecho a la persona de “presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución”, es decir que en esencia este artículo señala que la respuesta al mismo debe ser pronta y oportuna, puesto que no sería lógico poder dirigirse a la autoridad que puede darle al ciudadano una respuesta si esta no se resuelve(1).
La jurisprudencia constitucional ha señalado en este mismo sentido que la respuesta a los derechos de petición, la cual puede ser favorable o no para el peticionario, (i) debe ser reconocido como un derecho fundamental que se encuentra en conexidad con la garantía de otros derechos fundamentales; (ii) debe ser resuelto en forma oportuna, esto es, dentro del término legal que se tiene para resolver; (iii) debe dársele una respuesta de fondo respecto de lo que se ha solicitado, de una manera clara, precisa y congruente; (iv) como ya se indicó en el párrafo anterior, debe ser dada a conocer al peticionario; y (v) se aplica por regla general a entidades públicas pero también a organizaciones privadas cuando la ley así lo determine(2). Al respecto esta Corte ha sostenido:
e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine (...).
g) En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser esta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994”(3).
Este instrumento constitucional da la posibilidad a los ciudadanos de ejercer sus derechos fundamentales, con el fin de lograr una resolución pronta a sus requerimientos, como en el caso específico de los desplazados por la violencia, quienes tienen derecho a recibir beneficios de atención y de reparación a través de diferentes mecanismos, entre ellos el otorgamiento de las ayudas humanitarias y de otras ayudas para lograr superar sus condiciones de vulnerabilidad y de debilidad manifiesta. Por tal motivo, recaba la Sala en que el derecho fundamental de petición se convierte en un derecho fundamental y determinante para hacer efectivo los mecanismos de la democracia participativa. A través de este se garantizan los derechos protegidos en la Constitución Política como el de información, participación política y la libertad de expresión, entre otros, y especialmente los derechos fundamentales de la población más vulnerable, tales como las víctimas de desplazamiento forzado por cuanto en estas últimas son más notorias y dramáticas sus condiciones de pobreza y vulnerabilidad, y ven vulnerado todos sus derechos fundamentales, incluyendo su derecho al mínimo vital(4).
En armonía con lo expuesto, esta corporación ha determinado que las respuestas a un derecho de petición deben responder a los criterios de suficiencia, efectividad y congruencia, con el fin de que se entienda satisfecho el derecho fundamental de petición. En este sentido ha indicado que “Los presupuestos de suficiencia, efectividad y congruencia también han sido empleados por la Corte para entender satisfecho un derecho de petición. Una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la solicitud y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la contestación sea negativa a las pretensiones del peticionario; es efectiva si soluciona el caso que se plantea (C.P., arts. 2º, 86 y 209); y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la solución verse sobre lo planteado y no sobre un tema semejante, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional”(5) (resalta la Sala).
Igualmente, esta Corte ha señalado que para que se garantice de manera real el derecho fundamental de petición tienen que cumplirse con todos y cada uno de los requisitos y elementos ya mencionados, que la jurisprudencia constitucional ha catalogado como parte del núcleo esencial de este derecho. A este respecto ha sostenido que “la garantía real al derecho de petición radica en cabeza de la administración una responsabilidad especial, sujeta a cada uno de los elementos que informan su núcleo esencial. La obligación de la entidad estatal no cesa con la simple resolución del derecho de petición elevado por un ciudadano, es necesario además que dicha solución remedie sin confusiones el fondo del asunto; que esté dotada de claridad y congruencia entre lo pedido y lo resuelto; e igualmente, que su oportuna respuesta se ponga en conocimiento del solicitante, sin que pueda tenerse como real, una contestación falta de constancia y que solo sea conocida por la persona o entidad de quien se solicita la información”(6) (resaltado de la Corte).
Adicionalmente, ha indicado la jurisprudencia de la corporación que la respuesta al derecho de petición debe hacerse sobre el tema planteado y no sobre algo que sea semejante al asunto solicitado por el peticionario, es decir que la autoridad responsable debe responder sin evasivas o supuestos que no se entiendan cuyo objetivo parezca desorientar el propósito esencial de dicha solicitud. Así las cosas, la respuesta clara y coherente a un derecho de petición no constituye un impedimento para que la autoridad suministre información adicional que se relacione con los intereses del peticionario, ya que esto puede ayudar a aclarar la respuesta dada por el funcionario al cual se allegó el derecho de petición(7).
3.1.2. De otra parte, este tribunal ha prestado especial atención a desarrollar el alcance normativo de la manera en que deben ser contestadas y se debe dar respuesta a las peticiones de la población desplazada, por parte de las entidades responsables de su atención y reparación, hoy en cabeza de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas:
“Así, cuando las distintas autoridades reciban una petición proveniente de un desplazado, en la cual se solicite la protección de alguno de sus derechos, la autoridad competente procederá a: 1) incorporarlo en la lista de desplazados peticionarios, 2) informarle al desplazado dentro del término de 15 días el tiempo máximo dentro del cual le dará respuesta a la solicitud; 3) informarle dentro del término de 15 días si la solicitud cumple con los requisitos para su trámite, y en caso contrario, indicarle claramente cómo puede corregirla para que pueda acceder a los programas de ayuda; 4) si la solicitud cumple con los requisitos, pero no existe la disponibilidad presupuestal, adelantará los trámites necesarios para obtener los recursos, determinará las prioridades y el orden en que las resolverá; 5) si la solicitud cumple con los requisitos y existe disponibilidad presupuestal suficiente, la informará cuándo se hará efectivo el beneficio y el procedimiento se seguirá para lo reciba efectivamente. En todo caso, deberá abstenerse de exigir un fallo de tutela para cumplir sus deberes legales y respetar los derechos fundamentales de los desplazados”(8) (resalta la Sala).
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha puesto de relieve la obligación de las autoridades responsables de atender y reparar a las víctimas de desplazamiento forzado de responder de manera pronta y oportuna, dentro del término legal para ello, de fondo y de manera clara, de disponer los recursos presupuestales para atender a sus requerimientos que se fundamenten en beneficios legales, de informar de manera clara cuándo se hará efectivo el beneficio, y de no esperar o forzar a esta población en estado de vulnerabilidad a interponer tutelas con el fin de poder acceder efectivamente a la garantía del goce efectivo de sus derechos fundamentales. Igualmente, esta corporación ha indicado que cuando una entidad no sea la competente para responder a la petición radicada, esta situación no la libera de contestar a la petición y debe hacerlo en los términos previamente señalados(9).
Es de importancia señalar que cuando esta Corte se refiere al término genérico de las autoridades, como se consagra en la norma legal, se refiere a “los distintos órganos y dependencias del Estado, no solo al interior de la Rama Ejecutiva sino también en las demás, así como en los órganos autónomos e independientes. Sin embargo, caben también dentro de este concepto de autoridades los particulares que bajo cualquiera de las circunstancias previstas en la ley, ejerzan funciones públicas”(10) (resaltado de la Sala).
3.1.3. Finalmente, es importante reiterar que en el artículo 86 superior se señala el derecho de las personas a acudir a la acción de tutela para solicitar la protección de sus derechos fundamentales, y que cuando se vulnera el derecho de petición, los ciudadanos no tienen otro medio de defensa fuera de esta acción, de manera que para el ciudadano es su única forma de defensa que le garantice la efectividad de ejercer este derecho. Por lo tanto, cuando se quebranta esta garantía fundamental el ciudadano puede acudir directamente a la acción tutelar de amparo constitucional(11).
4. La protección constitucional a las víctimas de desplazamiento forzado y del derecho fundamental a la ayuda humanitaria.
4.1. El desplazamiento forzado es un delito que afecta a las víctimas de manera masiva sistemática y continua y además es una grave violación a los derechos humanos. En este sentido, la Corte lo ha calificado como “un problema de humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas las personas, principiando, como es lógico, por los funcionarios del Estado”(12); “un verdadero estado de emergencia social”, “una tragedia nacional, que afecta los destinos de innumerables colombianos y que marcará el futuro del país durante las próximas décadas” y “un serio peligro para la sociedad política colombiana”(13).
Este delito demanda del Estado mayores compromisos para hacer frente a semejante drama humanitario, previniendo en primer lugar las posibles violaciones a los derechos humanos, de conformidad con el artículo 2º superior, y atendiendo y reparando de manera integral a las víctimas. En este sentido, y para el tema que hoy nos ocupa, debe la Sala reiterar que las políticas del gobierno deben estar encaminadas a prevenir casos de desplazamiento forzado; y que cuando este ocurre, debe existir una adecuada atención humanitaria para que las víctimas puedan tener la garantía de subsistencia mínima como un derecho fundamental de la población desplazada(14).
Así, en innumerables pronunciamientos la corporación ha insistido en el reconocimiento del estatus de sujetos de especial protección constitucional reforzada, y en la necesidad de que obtengan una atención especial, prioritaria, preferente y oportuna que en tal calidad deben recibir. Lo anterior, ya que las víctimas de desplazamiento forzado constituyen “... sujetos de especial protección constitucional, en razón de su condición de víctimas de ese grave, continuo, masivo y sistemático delito y de la grave vulneración de los derechos humanos que ocasiona, y teniendo en cuenta que las dimensiones del daño antijurídico causado por el desplazamiento ocasiona una grave situación de indefensión, de extrema vulnerabilidad y de debilidad manifiesta. Por estas razones, se les debe aplicar el precepto superior contenido en el artículo 13 de la Carta Política, y deben ser destinatarios de una especial y preferente protección por parte del Estado y de acciones afirmativas por parte de este, lo cual impone a las autoridades públicas la obligación constitucional de atender las necesidades de este grupo poblacional con un especial grado de diligencia y celeridad”(15) (resaltado de la Sala).
En concordancia con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de tutela es un mecanismo idóneo para la reivindicación de los derechos de la población desplazada, dado su grado de desprotección, vulnerabilidad extrema y debilidad o indefensión manifiesta en que se encuentran, ya que tal delito implica la vulneración de todos y cada uno de sus derechos fundamentales(16), lo que hace a estas víctimas sujetos de especial protección constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 13 de la Constitución Política(17).
Finalmente, es de recabar que la jurisprudencia constitucional ha advertido que una persona adquiere la condición de desplazada no porque se encuentre incluida o registrada en una base de datos o en alguno de los programas diseñados por las políticas públicas del Estado, sino que su condición se adquiere de hecho, por la situación fáctica que plantea el delito de desplazamiento. En consecuencia, el registro único de la población desplazada constituye un requisito administrativo para el acceso a los beneficios contemplados por la ley para la atención y reparación de las víctimas, más su condición de tal se determina por elementos fácticos y objetivos como el factor de la violencia, la coacción, la migración, su total desarraigo, su desposeimiento, etc. En consecuencia, a partir de la consolidación fáctica de la condición de víctima del delito de desplazamiento forzado se deriva el derecho de reclamar y recibir los beneficios otorgados por el Estado dentro de las políticas públicas diseñadas para atender y reparar integralmente sus derechos fundamentales.
4.2. El derecho fundamental de ayuda humanitaria para la población desplazada por la violencia.
4.2.1. La jurisprudencia de esta Corte ha indicado que la ayuda humanitaria para la población desplazada por la violencia se encuentra fundamentada en los principios rectores de los desplazamientos internos(18). Respecto de estos principios, la Corte ha determinado que estos “pueden,... (i) ser normas relevantes para resolver casos específicos, y (ii) tener verdadero rango constitucional, si son preceptos que reiteran normas incluidas en tratados de derechos humanos o de derecho humanitario. El uso (i) denota que ciertos principios o algunos de sus párrafos hacen parte de lo que la Corte ha denominado bloque de constitucionalidad en sentido lato, mientras que el uso (ii) denota que algunos de entre ellos forman parte del bloque de constitucionalidad en estricto sentido, ya que tienen jerarquía constitucional e, incluso, sirven de parámetro para evaluar la constitucionalidad de las leyes”(19) (resalta la Sala).
La Corte Constitucional se ha ocupado en múltiples ocasiones sobre el tema de la ayuda humanitaria a que tienen derecho las personas en situación de desplazamiento y ha sintetizado las reglas jurisprudenciales sobre este tema(20):
4.2.2. En cuanto a las obligaciones del Estado para con la población desplazada en relación con la ayuda humanitaria y su prórroga, y la estabilización socioeconómica de las víctimas de desplazamiento forzado, esta Corte ha sostenido:
(i) El deber del Estado de prevenir, en primer lugar, el desplazamiento forzado; y en caso que este ocurra, la obligación imperativa de atender a las víctimas desde un principio hasta el momento en que se haya superado esa situación, así como el deber de garantizar los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación integral de la población desplazada.
(ii) Las obligaciones del Estado con las víctimas de desplazamiento forzado se encuentran consagradas en (a) los principios rectores de los desplazamientos internos de la ONU; (b) la Constitución Política, artículos 1º, 2º, 93, 229 y 250, entre otros; (c) la Ley 387 de 1997; (d) la Ley 1448 de 2011, y el Decreto Reglamentario 4800 de 2011 y normas complementarias, y (vii) la jurisprudencia constitucional, plasmada principalmente en la Sentencia T-025 de 2004 y sus autos de seguimiento, entre otros pronunciamientos vinculantes.
(iii) El otorgamiento de la ayuda humanitaria, constituye una garantía mínima para la subsistencia de esta población, un derecho fundamental, puesto que protege el mínimo vital y la dignidad humana de las personas en situación de desplazamiento. De manera que esta ayuda se debe otorgar en sus diferentes fases y etapas, y de manera oportuna, pronta, sin dilaciones, y en forma íntegra y efectiva(21).
4.2.3. Sobre el concepto de ayuda humanitaria para la población desplazada, la jurisprudencia de esta Corte ha recalcado que (a) hace parte de los denominados derechos de solidaridad o de “tercera generación”; (b) es responsabilidad de las autoridades públicas, (c) su finalidad es socorrer, asistir y apoyar a la población desplazada; (d) tiene un carácter temporal, mientras se superan las condiciones de vulnerabilidad y se adquiere una situación consolidada de autosostenibilidad; (e) su prestación debe ser urgente e inmediata; (f) su reconocimiento y entrega debe ser pronta, oportuna, sin dilaciones y efectiva; (g) constituye una asistencia mínima, puesto que sus componentes son elementos básicos que buscan garantizar necesidades inaplazables y la subsistencia de las víctimas (alojamiento transitorio, asistencia alimentaria, elementos de aseo personal, utensilios de cocina, vestido básico y servicios médicos, entre otros); (h) debe ser integral; (i) por su propia naturaleza no puede ser suspendida abruptamente, sino hasta cuando se haya garantizado la estabilización socioeconómica; (j) puede ser prestada también indirectamente por otros organismos nacionales e internacionales(22).
4.2.4. Respecto a la vulneración del derecho a la ayuda humanitaria a las víctimas del delito de desplazamiento forzado, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el Estado no satisface esta obligación cuando (a) no reconoce este derecho; (b) condiciona su entrega a requisitos de difícil o imposible cumplimiento; (c) niega la entrega de la ayuda humanitaria con argumentos de presupuesto; (d) reconoce el derecho pero no realiza la entrega efectiva de sus componentes; (e) la entrega se hace de manera parcial e incompleta(23).
4.2.5. En cuanto al término o plazo para solicitar la ayuda humanitaria, la Corte declaró “exequible condicionalmente el aparte normativo contenido en el artículo 16 de la Ley 418 de 1997, en el entendido de que el término de un año fijado por el legislador para acceder a la ayuda humanitaria, debía comenzar a contarse a partir del momento en que cesara la fuerza mayor o el caso fortuito que hubieran impedido presentar oportunamente la solicitud de asistencia(24). Así este plazo corre desde el momento en el cual el desplazado ya no se encuentre en un caso de fuerza mayor o caso fortuito que le impidan solicitar la ayuda.
4.2.6. Acerca de la temporalidad de la ayuda humanitaria, la entrega, términos y prórrogas de la misma, la Corte ha establecido claramente las siguientes reglas:
(i) La entrega de la ayuda humanitaria a los desplazados no se suspende hasta tanto no se hayan superado las condiciones que originaron la vulneración de los derechos de dichas víctimas y se haya logrado su estabilización socioeconómica o autosostenibilidad. Así, en la Sentencia C-278 de 2007(25) se declaró inexequible el artículo 15 de la Ley 387 de 1997 que daba un plazo limitado de tres meses para la ayuda humanitaria y se podía prorrogar tan solo por tres más. Es decir que “existe un plazo mínimo pero no un plazo máximo para el otorgamiento de la ayuda humanitaria”(26).
(ii) En cuanto a la prórroga de la ayuda humanitaria la jurisprudencia de esta Corte ha distinguido dos situaciones: (a) la prórroga para la población desplazada en general, la cual está sometida a valoración respecto de la superación o no de las condiciones de vulnerabilidad y debilidad manifiesta; y (b) la prórroga automática, que no debe estar sometida a valoraciones, sino que como su nombre lo indica, debe otorgarse automáticamente al derivarse de una presunción de constitucionalidad, dada la mayor o extrema vulnerabilidad de las víctimas, por su condición de género, edad o discapacidad. En este último caso la Corte ha aplicado un enfoque diferencial al tratarse de mujeres cabeza de familia, menores de edad, personas de la tercera edad o adultos mayores, o personas en estado de discapacidad. Esta ayuda debe entregarse de “manera integral, completa e ininterrumpida, sin necesidad de programar o realizar visitas de verificación y asumiendo que se trata de personas en situación de vulnerabilidad extrema que justifica el otorgamiento de la prórroga, hasta el momento en que las autoridades comprueben que cada mujer individualmente considerada ha logrado condiciones de autosuficiencia integral y en condiciones de dignidad, momento en el cual podrá procederse, mediante decisión motivada, a la suspensión de la prórroga”(27). Por tanto, esta prórroga debe mantenerse hasta cuando la urgencia extraordinaria se haya acabado o cuando las personas tengan la capacidad de autosostenimiento(28).
(iii) Sobre las diferentes etapas de la ayuda humanitaria y su relación con las prórrogas, la jurisprudencia de esta corporación, ha identificado que los momentos de la ayuda humanitaria son tres (a) la inmediata o de urgencia, que se debe otorgar en el momento del hecho del desplazamiento; (b) la de emergencia, que se debe entregar al superar la etapa inicial de urgencia y el desplazado haya entrado a sistema integral de atención y reparación; y (iii) la de transición, que tiene como finalidad servir de puente para consolidar soluciones duraderas.
(iv) En relación con el tema de los turnos, orden de entrega de la ayuda y el derecho a la igualdad, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que si bien el establecimiento de los turnos para la entrega de la ayuda humanitaria tiene un fundamento constitucional y legal, como mecanismo operativo para garantizar su eficiencia, eficacia y racionalización, así como el derecho a la igualdad de todos los desplazados, también ha expresado que la fijación de turnos en tiempos desproporcionados, no solo desnaturaliza la ayuda humanitaria que debe ser inmediata, oportuna y efectiva, sino que adicionalmente desvirtúa y afecta el derecho a la igualdad. Lo anterior, puesto que la igualdad no implica la espera de una asistencia que no es inmediata, urgente y oportuna, sino por el contrario, la igualdad exige que esta ayuda sea brindada de manera universal a toda la población desplazada, y que se respete el carácter de esta ayuda, es decir, su inmediatez, urgencia, oportunidad y efectividad, de manera que la población desplazada debe conocer la fecha cierta y real, dentro de un término razonable, en la cual se realizará efectivamente el pago de la ayuda(29).
Igualmente, si bien la jurisprudencia constitucional ha expresado que la tutela no es un mecanismo para alterar los turnos, ya que esto atenta prima facie contra el principio de igualdad de las demás víctimas, también ha establecido que para no desvirtuar la ayuda humanitaria y no vulnerar el derecho a la igualdad, las víctimas tienen el derecho a conocer la fecha cierta y concreta en la cual se proporcionará efectivamente esta ayuda, la misma debe concederse y otorgarse en un término razonable y oportuno(30), este fue fijado por esta corporación mediante el Auto 99 de 2013 en un término máximo de tres meses.
(v) Acerca de la posibilidad del carácter retroactivo de las ayudas humanitarias, esta corporación ha expresado categóricamente que esta ayuda no puede tener un carácter retroactivo, ya que esto la desnaturalizaría, en razón a que la medida tiene como fin garantizar para el desplazado que pueda tener un nivel de vida digno y así asegurar la efectividad de sus derechos fundamentales. En otras palabras, esta ayuda humanitaria a la que tiene derecho la víctima de desplazamiento no le genera a su favor un saldo pecuniario que pueda hacer efectivo en cualquier momento, sino que se debe otorgar en el momento en que se necesita(31). Así las cosas, la Sala aclaró que el no haber suministrado la ayuda humanitaria por el tiempo solicitado no conlleva el pago retroactivo de la misma(32).
(vi) Respecto a las reglas sobre interpretación de las pautas de ayuda humanitaria, este tribunal ha determinado que las entidades legalmente responsables del reconocimiento de las ayudas humanitarias a las víctimas de desplazamiento forzado están en la obligación de interpretar y aplicar las normas que reconocen los derechos de la población en estado de vulnerabilidad, de conformidad con los derechos fundamentales consagrados en la Constitución, los tratados internacionales de derechos humanos y el derecho internacional humanitario. Esto significa que las autoridades no tienen la prerrogativa de (a) desarrollar análisis que vayan en contra de preceptos constitucionales o internacionales relativos a los derechos, en este caso, de las víctimas de desplazamiento forzado; (b) interferir poniendo obstáculos para que los beneficios a que tienen derecho estas víctimas puedan ser accedidos por las mismas y (c) no pueden requerir condiciones irracionales o desproporcionados para el acceso a los beneficios consagrados por la ley(33).
(vii) Con relación a la diferenciación entre ayuda humanitaria y reparación a las víctimas, la jurisprudencia de esta Corte ha aclarado detallada y ampliamente la diferencia conceptual y normativa entre ambas, subrayando la imposibilidad de sustituir los conceptos de atención humanitaria, servicios sociales del Estado y reparación a las víctimas como parte de los derechos fundamentales de estas, pues estas figuras establecen deberes y acciones diferentes entre sí por razón de su fuente, su título jurídico, su fin e intencionalidad, y el sujeto activo de estos deberes, entre algunos de los aspectos más relevantes para su diferenciación(34).
(viii) Finalmente, en punto al tema de la transición de la ayuda humanitaria a las soluciones duraderas y la estabilización socioeconómica de las víctimas, ha insistido esta corporación en que la ayuda humanitaria debe cumplir la función de servir de puente entre la situación de hecho que generó la vulneración de los derechos de las víctimas de desplazamiento y la superación de dicha situación. Lo anterior significa, que la ayuda humanitaria debe ser una medida que se debe mantener hasta que las entidades que hacen parte del sistema de atención integral a las víctimas garanticen la estabilización socioeconómica o la consolidación de soluciones duraderas para las mismas. Por tanto, durante este periodo de emergencia y de transición el Estado continúa con la obligación de brindar a los afectados la ayuda humanitaria que necesiten, mientras subsista la imposibilidad para los desplazados de contar con los medios para su autosostenibilidad y con ello garantizar un mínimo de subsistencia y una vida digna(35).
5. Falencias encontradas por esta corporación respecto de la garantía del derecho fundamental a la ayuda humanitaria.
Con base en los mandatos constitucionales y reglas jurisprudenciales reseñados en el acápite anterior, esta corporación se ha pronunciado respecto de las falencias detectadas respecto de la implementación de la política pública en materia de garantía del derecho fundamental a la ayuda humanitaria, frente a lo cual ha resaltado las siguientes(36):
5.1.1. Falencias en la entrega efectiva, continua y completa de la ayuda humanitaria de emergencia y de su prórroga, las cuales hacen referencia a (i) obstáculos que se presentan para la víctima para así tener un acceso oportuno a la oferta estatal; (ii) dificultades presentadas por parte de las autoridades nacionales para la verificación de la ayuda humanitaria y la prórroga si esta es necesaria; (iii) falta de una notificación oportuna para la ayuda humanitaria y prórroga de la misma. A este respecto, ha manifestado esta corporación que estos tres puntos y el exceso de centralización terminan manifestándose en la entrega inoportuna y baja cobertura de la ayuda humanitaria y de su prórroga.
5.1.2. Dificultades para un acceso adecuado a la oferta estatal, las cuales se manifiestan en: (i) la falta de reconocimiento de la ayuda humanitaria de emergencia y de su prórroga por parte de las autoridades nacionales; (ii) la falta de la entrega efectiva de la ayuda de emergencia y su prórroga: falta de notificación oportuna; (iii) la entrega inoportuna y con una baja cobertura de la ayuda de emergencia y de su prórroga. A este respecto este tribunal ha evidenciado el “peregrinaje institucional” que padece la población desplazada para satisfacer sus necesidades mínimas, lo cual se presenta de igual modo al solicitar prórrogas por su estado latente de vulneración, pudiendo durar un año y hasta dos para que se haga entrega de la ayuda, lo cual resulta inadmisible.
5.1.3. Falencias respecto de la ayuda humanitaria de transición para su reconocimiento y entrega efectiva, teniendo en cuenta que estos auxilios se entregan para dar soporte mientras se supera la situación de emergencia por el desplazamiento.
5.2. En armonía con las falencias detectadas, esta corporación ha señalado los tres casos de vulneración de los derechos de la población desplazada que corresponden como a dichas dificultades(37):
5.2.1. Vulneración de derechos a causa de las falencias en cabeza de las entidades territoriales del nivel municipal y las imputadas a la falta de protección por parte de las entidades del orden departamental y nacional acorde con el principio de subsidiariedad.
5.2.2. Vulneración como consecuencia de las falencias en cabeza de las autoridades del nivel nacional, las cuales afectan al imponer a las entidades territoriales cargas excesivas en relación con la población desplazada.
5.2.3. Vulneración de los derechos de las víctimas del desplazamiento forzado por las falencias en materia de ayuda humanitaria inmediata o de urgencia.
5.3. Por consiguiente, con el fin de reiterar los parámetros o criterios constitucionales relativos a la garantía del derecho fundamental de la ayuda humanitaria y con ello orientar la política pública y la implementación de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, para lograr subsanar las falencias encontradas, esta corporación ha señalado los tres contextos y las subreglas en los cuales se pone en riesgo y/o se vulnera el derecho fundamental al mínimo vital relacionado con el reconocimiento y la entrega efectiva, completa y oportuna de la ayuda humanitaria(38):
5.3.1. El primer contexto es en el que la entidad competente no reconoce, a pesar de tener el deber de hacerlo, la ayuda humanitaria o la prórroga a las personas que cumplen con los requisitos para recibir esta ayuda por ser población desplazada. Frente a este contexto la Corte ha formulado las siguientes subreglas:
“Primera subregla. Se pone en riesgo y/o se vulnera el derecho fundamental al mínimo vital de la población desplazada cuando las autoridades no reconocen la ayuda humanitaria o su prórroga aduciendo únicamente requisitos, formalidades y apreciaciones que no se corresponden con la situación en la que se encuentra esa población.
Segunda subregla: Se pone en riesgo y/o se vulnera el derecho al mínimo vital de la población desplazada, cuando las autoridades no reconocen la ayuda humanitaria aduciendo requisitos, formalidades y apreciaciones que no se encuentran establecidos en la ley”(39).
5.3.2. El segundo contexto es cuando no se le notifica al interesado sobre la decisión o a pesar de haberlo notificado no se hace efectiva la entrega real de la ayuda humanitaria de emergencia o la prórroga de esta por razones que no tienen soporte en la ley vigente y la Constitución. Frente a esta situación este tribunal ha formulado las siguientes subreglas:
“Primera subregla. Se pone en riesgo y/o se vulnera el derecho al mínimo vital de la población desplazada cuando las autoridades responsables se limitan a responder formalmente a una solicitud de ayuda humanitaria y no se hace su entrega efectiva.
Segunda subregla. Se pone en riesgo y/o se vulnera el derecho al mínimo vital de la población desplazada cuando las autoridades responsables se limitan al reconocimiento de la ayuda humanitaria por medio del acto administrativo correspondiente y no se hace su entrega efectiva.
Tercera subregla. Se pone en riesgo y/o se vulnera el derecho al mínimo vital cuando no se hace entrega efectiva de la ayuda humanitaria por razones injustificadas como la falta de notificación de la decisión al interesado; cuando la entidad competente se resiste a su desembolso injustificadamente; o incluso, bajo el pretexto de que la entidad competente se encuentra limitada en materia presupuestal por hacer parte de una política nacional de reestructuración de competencias y racionalización de gastos”.
5.3.3. Finalmente, la Corte encontró que el tercer contexto se desarrolla al brindarse esta ayuda humanitaria de manera incompleta o parcial y con esto no pueda la persona desplazada solventar sus mínimas necesidades y por lo cual no pueda tener una vida digna. Frente a esta situación determinó las siguientes subreglas:
“Primera subregla. Se pone en riesgo y/o se vulnera el derecho al mínimo vital de la población desplazada cuando la ayuda humanitaria no se entrega de manera inmediata y urgente.
Segunda subregla. Se pone en riesgo y/o se vulnera el derecho al mínimo vital de la población desplazada cuando la asistencia humanitaria se entrega de manera dispersa a lo largo del tiempo y de manera incompleta.
Tercera subregla. Se pone en riesgo y/o se vulnera el derecho al mínimo vital de la población desplazada cuando la entrega de la ayuda humanitaria no se acompaña del acceso a salidas efectivas frente a la situación de emergencia fruto del desplazamiento sino que perpetúa la condición de vulnerabilidad en la que se encuentra la población desplazada. La efectividad de la ayuda humanitaria depende de la existencia del acceso a tales salidas”(40).
6. La regulación legal vigente en cuanto a la ayuda humanitaria: Ley de víctimas y decreto reglamentario.
Finalmente, antes de entrar a resolver los casos en concreto, es necesario y conveniente recordar el nuevo marco legislativo que regula los derechos de las víctimas a la ayuda humanitaria en la Ley 1448 de 2011 o la denominada Ley de Víctimas y el Decreto 4800 de 2011.
6.1. La Ley 1448 de 2011 es la normatividad que regula el nuevo marco jurídico de orden legal encaminado a lograr la garantía y protección del derecho fundamental de las víctimas a la atención y a la reparación integral de las mismas. Se precisa en el inciso 4º del artículo 28 de esta ley la consagración de los derechos de las víctimas como el de solicitar y recibir atención humanitaria.
El objeto de la ayuda humanitaria se encuentra señalado en el artículo 47 de la misma ley, en el cual se determina que esta abarca la atención médica y sicológica de emergencia, el alojamiento transitorio en condiciones dignas, la satisfacción de las necesidades de alimentación y aseo, entre otras; en el inciso 3º se establece que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación, deberá adelantar las acciones necesarias ante las entidades que conforman el sistema nacional de atención y reparación a víctimas para garantizar la ayuda humanitaria, y que de conformidad con el artículo 49 de la Ley 418 de 1997 y sus prórrogas correspondientes, la unidad prestará la ayuda humanitaria por una sola vez, a través de mecanismos eficaces y eficientes, asegurando la gratuidad en el trámite.
Por su parte en el artículo 60, parágrafo 2º se define claramente a la víctima de desplazamiento forzado la cual puede ser cualquier persona que migre abandonando su sitio de residencia en cualquier parte del territorio nacional cuando su vida, integridad física, seguridad o libertad han sido vulneradas o amenazadas directamente con ocasión de las violaciones señaladas en el artículo 3º de esa ley.
La atención humanitaria se encuentra regulada en detalle en sus tres etapas de urgencia, emergencia y transición, en sus elementos y trámites procesales en los artículos 47 a 68 de la Ley 1448 de 2011, especialmente lo dispuesto en los artículos 63 a 65 de la Ley 1448 de 2011.
6.2. Por su parte, el Decreto 4800 de 2011 reglamenta lo atinente a la ayuda humanitaria a víctimas de desplazamiento forzado. Así en el artículo 16 de este decreto se reconoce que el desplazamiento forzado es una situación de hecho en la cual el registro de la víctima no es más que una herramienta para la identificación de esta población pero que no le entrega la calidad de víctima al desplazado.
Es de resaltar que en el capítulo V de este decreto es donde se regula lo concerniente a la ayuda humanitaria a las víctimas de desplazamiento forzado en los artículos 106 a 120, y en ellos se siguen los lineamientos consagrados en las disposiciones de los artículos 47 a 68 de la Ley 1448 de 2011.
III. Resolución de los casos en concreto
Para resolver los casos en concreto esta Sala expondrá (i) la información y pruebas que obran en los expedientes de tutela; (ii) las conclusiones en relación con la garantía de los derechos de petición y de ayuda humanitaria para población desplazada; y (iii) las conclusiones sobre el análisis de la garantía de los derechos fundamentales invocados.
1. Información y pruebas de los casos en concreto.
1.1. Jorge Eduardo Lara Torres (T-3956740) señala que es un agricultor desplazado por la violencia, persona de avanzada edad y que no tiene patrimonio alguno. Manifiesta que el día 15 de enero de 2013 solicitó la prórroga de la ayuda humanitaria y en respuesta por parte de la accionada se le informó que su turno era el 3D-20737. Considera que su derecho a la igualdad fue vulnerado por cuanto a otros desplazados si se les ha concedido la prórroga solicitada.
Ante la negación de la tutela, impugnó el fallo reiterando lo dicho en primera instancia y reafirmando su condición de hombre de la tercera edad, imposibilitado para trabajar y sin recursos económicos, con lo que se vulnera su mínimo vital. Como pruebas allega el oficio de prórroga en nombre propio y el de otros desplazados a quienes se les ha concedido, y las respuestas a dichas solicitudes por parte de la accionada.
1.2. Nelly Astrid Rodríguez Parra (T-3958499) afirma que interpuso derecho de petición ante la accionada el día 27 de noviembre de 2012 solicitando prórroga de ayuda humanitaria, así como reparación e indemnización por desplazamiento. En la respuesta por parte de la accionada con Radicado 20137200305561 se le informa que la entidad tiene hasta 10 años para hacer efectivo el derecho a la reparación de una forma gradual. A este respecto señala que han pasado 34 días y no se le dio respuesta clara y precisa a sus peticiones.
1.3. Julia Rosa López Zuluaga (T-3966582) indica que es desplazada por la violencia, que solicitó la ayuda humanitaria a la accionada el día 23 de enero de 2013 y aún no se le ha dado respuesta alguna.
1.4. Celia Rosa Santillana Sierra (T-3966583) sostiene que es una adulta mayor de 82 años de edad, desplazada por la violencia. Por esta condición solicitó por derecho de petición a la entidad accionada la ayuda humanitaria que requiere, la cual le asignó el turno 3D-230.400. Informa que se encuentra en circunstancias graves de vulnerabilidad por cuanto su mínimo vital está comprometido. En las pruebas allegadas se encuentra el certificado de la personería como víctima y la respuesta de la unidad en donde le informan que su solicitud ya está en trámite.
1.5. John Jairo Chica Sepúlveda (T-3966585) afirma ser jefe cabeza de hogar con menores de edad a su cargo, sostiene que es desplazado y elevó petición de ayuda humanitaria ante la accionada el día 20 de febrero de 2013. Informa que en la respuesta de la accionada se le señala que tiene el turno 3D-60790. En las pruebas allegadas aportó el certificado del municipio de Cocorná - Antioquia como víctima y el derecho de petición de prórroga de la ayuda humanitaria.
1.6. Mariela Jiménez Buitrago (T-3966586) manifiesta que es una adulta mayor, desplazada por la violencia y que solicitó por derecho de petición la ayuda humanitaria que requiere ante la accionada y se le asignó el turno 3D-174.281. Informa que se encuentra en circunstancias graves de vulnerabilidad por cuanto su mínimo vital está comprometido. En las pruebas allegadas aportó el certificado de la personería como víctima y la respuesta de la unidad en donde solamente le informan que su solicitud ya se encuentra en trámite.
1.7. Clara Elena Tobón de Quiceno (T-3966587) sostiene que es una adulta mayor, desplazada por la violencia y que solicitó por derecho de petición la ayuda humanitaria que requiere ante la accionada y se le asignó el turno 3D-234.296. Informa que se encuentra en circunstancias graves de vulnerabilidad por cuanto su mínimo vital está comprometido. En las pruebas allegadas se encuentra el certificado de la personería como víctima y la respuesta de la unidad en donde le informan solamente que su solicitud ya está en trámite.
1.8. María Diocelina Ruiz Cano (T-3966588) indica que es madre cabeza de familia con dos menores de edad a su cargo, desplazada por la violencia y que solicitó por derecho de petición la ayuda humanitaria que requiere ante la accionada y se le asignó el turno 3C-170.657. Informa que no tiene cómo sostener a su familia, por lo tanto se encuentra en circunstancias graves de vulnerabilidad por cuanto su mínimo vital está comprometido. En las pruebas allegadas aportó el certificado de la personería como víctima y la respuesta de la unidad respecto de que su solicitud está en trámite.
1.9. José Roldán Gallego Cifuentes (T-3966590) afirma ser jefe cabeza de hogar con un menor de edad a su cargo y además ser un adulto mayor. Sostiene que es desplazado y que elevó petición de ayuda humanitaria ante la accionada el día 2 de octubre de 2012. En la respuesta de la demandada se le señala que tiene el turno 3D-221.465. En las pruebas allegadas se encuentra el certificado de la personería como víctima y el derecho de petición de prórroga.
1.10. María Isnelda Rendón Naranjo (T-3966591) afirma ser madre cabeza de familia con un menor de edad a su cargo, sostiene que es desplazada y solicitó por derecho de petición la ayuda humanitaria que requiere ante la accionada, la cual le asignó el turno 3D-215.653. Informa que no tiene cómo sostener a su familia y se encuentra en circunstancias graves de vulnerabilidad por cuanto su mínimo vital se encuentra vulnerado. En las pruebas allegadas se encuentra el certificado de la personería como víctima y la respuesta de la unidad sobre que su solicitud está en trámite.
1.11. Adelaida Cardona Corrales (T-3966592) informa que es madre cabeza de familia con un menor de edad a su cargo, desplazada por la violencia y que solicitó por derecho de petición la ayuda humanitaria que requiere ante la accionada y se le asignó el turno 3D-251.649. Indica que no tiene cómo sostener a su familia y por lo tanto se encuentra en circunstancias graves de vulnerabilidad por cuanto su mínimo vital está comprometido. En las pruebas allegadas aportó el certificado de la personería como víctima y la respuesta de la unidad en donde le comunican que su solicitud ya está en trámite.
2. Reiteración de la jurisprudencia en relación con los derechos fundamentales de petición y de ayuda humanitaria.
2.1. De conformidad con lo expuesto de manera detallada en la parte motiva y considerativa de esta sentencia sobre el derecho de petición, reitera la Sala que este derecho constituye un mandato superior consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política. Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha determinado el alcance normativo de este derecho fundamental, expresando que su garantía conlleva el que la respuesta a un derecho de petición interpuesto ante autoridad pública o privada (i) debe ser pronta y oportuna, (ii) puede ser favorable o no al peticionario, (iii) debe resolver de fondo lo solicitado de manera a) clara, b) precisa y c) congruente con lo solicitado; y (iv) que debe ser dada a conocer al ciudadano que ha solicitado el derecho.
De otra parte, ha señalado la jurisprudencia de este es un derecho fundamental que garantiza la protección de otros derechos como el de información, participación política y libertad de expresión, y que adicionalmente cuando este derecho es interpuesto ante una autoridad equivocada, a la misma no se le exime de dar respuesta al mismo.
Finalmente, ha indicado este tribunal que el derecho de petición no tiene otro medio de defensa que la acción de tutela que se encuentra consagrada en el artículo 86 superior, razón por la cual este mecanismo tutelar se convierte en el medio idóneo, adecuado y eficaz para la protección de este derecho.
2.2. En relación con la ayuda humanitaria, la Corte reitera algunas de las reglas jurisprudenciales expuestas en detalle en la parte considerativa de esta sentencia, haciendo énfasis respecto de las prórrogas de las ayudas humanitarias y los turnos, temas que son relevantes para resolver los casos acumulados bajo estudio.
2.2.1. La Sala ha sostenido que la entrega de la ayuda humanitaria debe ser: (i) universal y cubrir a todas las víctimas de desplazamiento forzoso; (ii) igualitaria a toda la población desplazada; (iii) otorgarse de manera pronta, adecuada, integral y efectiva; (iv) otorgarse igualmente de manera prioritaria en casos de urgencia extraordinaria frente a hechos de desplazamiento y de atención con enfoque diferencial de personas o grupos en estado de especial vulnerabilidad, como niños, niñas y adolescentes, mujeres cabeza de familia, personas o comunidades étnicas, personas con discapacidad o de la tercera edad; (v) planificarse en una política pública articulada y coherente con los demás componentes de atención integral a población desplazada; (vi) obedecer a unos criterios de racionalidad, que fijen turnos y plazos razonables, oportunos y proporcionales para la aprobación y entrega efectiva de la ayuda humanitaria; (vii) respetar el orden cronológico de las solicitudes por parte de las víctimas, sin desmedro de la prontitud de la entrega de la misma dentro de los términos legales fijados para tal entrega, y así no vulnerar el derecho fundamental a la igualdad de los demás desplazados que solicitaron la ayuda humanitaria; (viii) fijar reglas sobre turnos y términos máximos para la entrega, sin menoscabo de las prioridades que deben otorgarse en los casos de circunstancias de urgencia manifiesta y de personas en estado de especial vulnerabilidad por su edad, género, etnia o condición de discapacidad, las cuales deberán ser evaluadas en cada caso concreto por cuanto la ayuda se debe hacer de manera prioritaria. La Corte ha insistido que la ayuda humanitaria debe ser entregada de manera oportuna, efectiva y sin trámites dilatorios a los desplazados.
2.2.2. Sobre las prórrogas de la ayuda humanitaria, esta corporación ha determinado que existen las prórrogas otorgadas de manera general y las prórrogas automáticas.
(i) En cuanto a las prórrogas otorgadas de manera general a las víctimas de desplazamiento forzado, ha establecido que si bien esta ayuda tiene en principio un carácter temporal y transitorio, esta ayuda no puede suspenderse hasta que se (a) superen las condiciones de debilidad manifiesta, (b) se haya estabilizado socioeconómicamente el desplazado o cuando (c) las condiciones que dieron origen al desplazamiento desaparezcan. Estas prórrogas generales, se encuentran sometidas a evaluaciones por parte de la entidad encargada, con el fin de que verifiquen la permanencia de las condiciones de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, evaluaciones que deben realizarse a través de trámites eficientes, eficaces y expeditos.
(ii) Acerca de las prórrogas automáticas, la Corte ha establecido que esta se fundamentan en una presunción de constitucionalidad, en cuanto existen personas desplazadas en condiciones particulares a las cuales debe aplicarse una protección reforzada a partir de un enfoque diferencial, por cuanto a su estado de victimización y de vulnerabilidad se asocia su condición de género, de edad o de discapacidad, como cuando se trata de mujeres cabeza de familia, niños, niñas o adolescentes, personas de la tercera edad o adultos mayores, o cuando se trata de personas en estado de discapacidad. Estas prórrogas deben otorgarse sin necesidad de evaluaciones y de manera ininterrumpida por parte de la entidad correspondiente, hasta que se compruebe la superación de las condiciones especiales de vulnerabilidad o debilidad manifiesta, al igual que la consolidación de una situación de autosostenimiento.
(iii) En síntesis, la Sala ha diferenciado dos situaciones en relación con la prórroga de las ayudas humanitarias: (i) la otorgada a las víctimas que continúan en estado de vulnerabilidad y no hayan logrado su autosostenimiento, la cual debe ser solicitada, evaluada y aprobada por la entidad a cargo dentro de un tiempo razonable y proporcional; y (ii) las prórrogas automáticas que se basan en una presunción de constitucionalidad fundada en una protección reforzada que se origina en la aplicación de un enfoque diferencial por condiciones de género, edad, situación de discapacidad, entre otros.
2.2.3. En relación con el tema de los turnos para el orden de entrega efectiva de la ayuda humanitaria y el derecho a la igualdad, este tribunal ha sostenido, de una parte, que si bien en principio deben respetarse los turnos establecidos por la entidad encargada, ya que este sistema de asignación de turnos para el pago efectivo de la ayuda humanitaria encuentra fundamento en la necesidad de planificar, racionalizar y hacer efectiva y eficaz la entrega de la ayuda humanitaria, garantizando de este modo el derecho a la igualdad, y que la tutela no puede servir como mecanismo para saltarse estos turnos. De otra parte, ha señalado igualmente que la utilización del sistema de turnos no puede (a) terminar desvirtuando la naturaleza propia de la ayuda humanitaria, que es por esencia una ayuda que debe reconocerse y entregarse de manera inmediata, urgente, oportuna, eficaz, efectiva, integral, y dentro de un tiempo razonable; (b) ni puede tampoco terminar vulnerando el derecho a la igualdad, para cuya garantía fue instituida, ya que el verdadero alcance normativo del derecho a la igualdad en lo que a la ayuda humanitaria se refiere, hace relación a la entrega universal, real y efectiva de la asistencia humanitaria, dentro de un término cierto, concreto, razonable y proporcionado(41).
3. Conclusiones respecto de los casos en concreto.
3.1. En los casos bajo estudio, donde se demanda la protección del derecho de petición y la prórroga de la ayuda humanitaria, la Corte colige, en primer lugar, las siguientes conclusiones generales:
(i) En todas las demandas de tutela los actores afirman que la accionada no dio respuesta oportuna a su derecho de petición en el cual se solicitaba la prórroga de la ayuda humanitaria vulnerando sus derechos de petición y ayuda humanitaria al igual que el derecho al mínimo vital. En todos los casos los jueces de tutela protegieron el derecho de petición de los actores.
(ii) La Sala evidencia que en todos los casos se concreta la vulneración del derecho fundamental de petición. Así, esta corporación ha logrado establecer que en los presentes casos la entidad accionada, no respondió de manera oportuna, idónea y adecuada a los derechos de petición elevados por los accionantes, con lo cual se desconoció su obligación de emitir una respuesta clara, precisa y congruente, con lo que afectó el núcleo esencial del derecho de petición.
Como consecuencia de la vulneración de este derecho y dado el carácter de herramienta necesaria para la realización de otros derechos fundamentales, el tribunal concluye que se privó a los accionantes del acceso oportuno a las prórrogas de las ayudas humanitarias requeridas por ser víctimas de desplazamiento. Por tanto, en estos casos la Corte evidencia que se vulneró tanto el derecho de petición en razón a que no se cumplieron las reglas referidas a la necesidad de una respuesta clara, oportuna y congruente, a las cuales ha hecho referencia la jurisprudencia de esta corporación(42), así como también el derecho al reconocimiento y entrega efectiva de las prórrogas de las ayudas humanitarias.
(iii) En consecuencia, la Sala constata la vulneración de los derechos de petición y de reconocimiento y entrega efectiva de la ayuda humanitaria, el cual se encuentra asociado a la protección del derecho al mínimo vital y otros derechos de la población desplazada. Así, en los casos en concreto, es claro para la Corte que los accionantes se encuentran en situación de desplazamiento, y que no han recibido las prórrogas de las ayudas de atención humanitaria, ni medidas de estabilización socioeconómica. Lo anterior, implica la necesidad de que el Estado, en ejercicio de sus competencias y a través de la entidad accionada, ordene la provisión de la ayuda humanitaria en sus distintos componentes, etapas y fases, y, de otro lado, garantice a los accionantes y a su grupo familiar el tránsito hacia la estabilización socioeconómica.
(iii)(sic) Advierte igualmente la Corte que existe un grado de demora injustificado en la entrega de la ayuda humanitaria en sus diferentes componentes y fases, con lo cual se vulnera este derecho fundamental de la población desplazada, y que no se ha garantizado el tránsito hacia las soluciones duraderas de las víctimas. De esta manera, encuentra este tribunal que la entrega de la ayuda humanitaria no ha sido inmediata, eficaz, eficiente, oportuna, en sus diferentes etapas y componentes, ni mucho menos lo ha sido en la fase de transición orientada a la entrega de los componentes y elementos tendientes a obtener la estabilización socioeconómica de las víctimas. Por tanto, colige este tribunal que en todos los casos, existe igualmente una vulneración de los derechos a garantizar el tránsito hacia soluciones duraderas o restablecimiento económico de las víctimas de desplazamiento forzado.
(iv) De otra parte, resalta la corporación que los accionantes dentro de los presentes procesos de revisión, en algunos casos son personas cuyo desplazamiento ocurrió, hace varios años. Esto implica que durante el lapso que ha transcurrido desde el momento de su desplazamiento hasta la fecha de la instauración de la acción de tutela los actores se han visto sometidos a una vulneración continuada del derecho a la vida digna, al mínimo vital y a la subsistencia mínima, al haber tenido que asumir las condiciones del desplazamiento forzado con menos recursos de los que la ley y la jurisprudencia han considerado como los mínimos necesarios para superar la emergencia, así como en esperar una ayuda humanitaria que, brindada de manera incompleta y esporádica por parte del Estado, no contribuye a cumplir el fin para el cual fue dispuesta.
(v) La Sala recuerda que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas se encuentra obligada a proveer asistencia humanitaria en sus diferentes componentes, fases y etapas, mientras la persona obtiene y ejecuta los recursos destinados a la estabilización socioeconómica y logra su autosostenimiento, de modo que no se vea amenazado su derecho a la subsistencia mínima. Así mismo, reitera que esta entidad está obligada a coordinar el tránsito entre una y otra fase de la atención con las demás entidades del SNAIPD, a través de las ayudas humanitarias de emergencia y de transición, de manera que no se generen más violaciones de los derechos de la población desplazada y se contribuya de manera efectiva a obtener su estabilización socioeconómica.
(vi) Adicionalmente, advierte esta corporación que en todos los casos ahora bajo estudio, los demandantes son personas en condición de desplazamiento, que adicionalmente son sujetos de protección constitucional reforzada a partir de un enfoque diferencial, pues se trata en gran parte de los casos de mujeres o padres cabeza de familia, de núcleos familiares con menores de edad, y de personas de la tercera edad o adultos mayores.
Frente a estos casos la Corte Constitucional resalta que los demandantes no han alcanzado las condiciones de autosostenimiento, y ostentan la calidad de sujetos de especial protección constitucional, ya que, adicionalmente a su condición de desplazados, presentan un alto grado de vulnerabilidad, pues, en su mayoría se trata de mujeres madres cabeza de familia, con hijos menores bajo su cuidado, padres cabeza de familia con menores que dependen de ellos, así como personas de la tercera edad. Por lo anterior, evidencia este tribunal que estas víctimas requieren una atención prioritaria y diferenciada, hasta que consigan el paso a soluciones socioeconómicas duraderas y, por tanto, se constate el cese de sus condiciones de vulnerabilidad. Respecto de estos casos la Corte ordenará la aplicación de las prórrogas automáticas fundamentadas en las presunciones de constitucionalidad.
3.2. En relación con cada uno de los casos en concreto, la Sala deduce las siguientes conclusiones:
3.2.1. Expedientes T-3956740.
En sentencia del 28 de febrero de 2013, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito resolvió no tutelar los derechos fundamentales constitucionales de la igualdad, y el mínimo vital, al señor Jorge Eduardo Lara Torres.
En segunda instancia, el Tribunal Superior del Distrito Judicial Sala de Decisión Civil Familia Laboral, en sentencia del 23 de abril de 2013 decidió revocar la sentencia en primera instancia objeto de impugnación, de fecha y procedencia anotadas, para en su lugar conceder la protección constitucional a los derechos fundamentales invocados por el accionante, y se ordena a la accionada proceda a realizar de manera automática, la entrega de la prórroga de la ayuda humanitaria al tutelante, hasta tanto el actor no logre las condiciones de autosuficiencia económica que le permita tener una vida en condiciones dignas, momento hasta en el cual la entidad, mediante decisión debidamente motivada, podrá proceder a la suspensión de la prórroga.
En este caso, la Sala encuentra que le asiste razón al juez de segunda instancia, el Tribunal Superior del Distrito Judicial Sala de Decisión Civil Familia Laboral de Florencia - Caquetá, quien decidió revocar la sentencia de primera instancia, para en su lugar conceder la protección constitucional a los derechos fundamentales invocados por el accionante, y ordenó a la accionada procediera a realizar de manera automática, la entrega de la prórroga de la ayuda humanitaria al tutelante, hasta tanto el actor no logre las condiciones de autosuficiencia económica que le permita tener una vida en condiciones dignas, momento hasta en el cual la entidad, mediante decisión debidamente motivada, podrá proceder a la suspensión de la prórroga.
La Sala comparte las razones esbozadas por a quo, ya que este aplicó el principio de veracidad ante la omisión de la entidad accionada de dar respuesta a las solicitudes de información por parte del juez, de manera que la entidad no desvirtuó ni controvirtió las afirmaciones del actor. De esta manera, el a quo aplicó el principio de buena fe, teniendo en cuenta que el actor es desplazado y persona de la tercera edad o adulto mayor, lo cual lo constituye en un sujeto de especial protección constitucional reforzada, al aplicar el derecho con enfoque diferencial dada su condición de edad, tuteló los derechos no solo de petición del actor, sino también de reconocimiento y entrega efectiva de la prórroga de la ayuda humanitaria y ordenó a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas que esta fuera entregada de manera automática y se mantuviera hasta tanto el actor lograra una condición de autosostenimiento comprobada por la entidad responsable.
Al encontrarse plenamente conforme esta decisión con la Constitución y la jurisprudencia de esta Corte en relación con la protección y garantía del derecho fundamental de petición y de ayuda humanitaria a víctimas de desplazamiento forzado, esta la Sala procederá a confirmar plenamente la decisión adoptada por el ad quem dentro del presente proceso de tutela, mediante la cual se confirmó la decisión del a quo.
3.2.2. T-3958499.
En sentencia del 10 de mayo de 2013, el Juzgado 22 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá decidió tutelar los derechos fundamentales de petición y al debido proceso de la señora Nelly Astrid Rodríguez Parra, y se ordenó a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas implementar las actuaciones suficientes y necesarias para resolver de fondo y en el sentido que en derecho corresponda, la petición con Radicado 2012711141899 del día 27 de noviembre de 2012.
La Sala comparte parcialmente la decisión adoptada por el Juzgado 22 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, en cuanto a la protección del derecho de petición, pero no la comparte en cuanto el juez constitucional no protegió el derecho fundamental a la ayuda humanitaria de la víctima de desplazamiento forzado.
En consecuencia, este tribunal encuentra que son acertados los argumentos y apreciaciones vertidas por el a quo respecto de la constatación de la vulneración del derecho de petición, ya que evidencia que (i) la accionada no dio respuesta al derecho de petición solicitado por la demandante; (ii) que desconoció los términos legales que tenía a su disposición la unidad para resolver de fondo y completamente la solicitud presentada por la tutelante y esta demora para resolver lo solicitado conlleva la violación al derecho de petición; (iii) que la respuesta dada por la unidad no fue oportuna, clara, precisa y de fondo quebrantando así el artículo 23 superior con lo que evidencia el desconocimiento de la accionada de esta norma y por tal motivo considera que se debe amparar el derecho de petición; y (iv) finalmente señala la vulneración del artículo 29 constitucional el cual no fue invocado en la petición pero que protege por vía extra petita.
No obstante lo anterior, el juez de tutela no protegió a la actora en relación con la vulneración del derecho de prórroga de la ayuda humanitaria a víctimas de desplazamiento forzado, de manera que no garantizó de manera integral tanto el derecho de petición como el derecho de ayuda humanitaria.
Por consiguiente, esta Corte confirmará parcialmente, de una parte, la decisión del juez de instancia, en relación con la protección del derecho de petición, en cuanto la decisión del juez se encuentra de conformidad con la Constitución y la jurisprudencia de esta corporación en lo que se refiere a la protección y garantía del derecho de petición. De otra parte, la Sala revocará parcialmente esta decisión en cuanto el juez no protegió el derecho fundamental de ayuda humanitaria, y en consecuencia se ordenará a la Unidad Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas el reconocimiento y la entrega efectiva de la ayuda humanitaria, en sus diferentes componentes y etapas, según lo establecido en los artículos 47 a 68 de la Ley 1448 de 2011, especialmente lo dispuesto en los artículos 63 a 65 de la Ley 1448 de 2011 y los artículos 106 a 120 y demás concordantes del Decreto Reglamentario 4800 de 2011, hasta que se le garantice a la accionante la transición a soluciones socioeconómicas duraderas y, por tanto, se constate un cese de sus condiciones de vulnerabilidad y debilidad manifiesta y la actora se encuentren en condiciones de asumir su autosostenibilidad. Igualmente la Corte ordenará a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas que el término para la entrega de la prórroga de la ayuda humanitaria será máximo de tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia.
3.2.3. Expedientes T-3966582, T-3966583, T-3966585, T-3966586, T-3966587, T-3966588, T-3966590, T-3966591 y T-3966592.
(i) En todas estas acciones de tutela, conocidas y decididas de manera análoga o similar por el Juzgado Penal del Circuito de El Santuario, del Distrito Judicial de Antioquia, se decidió tutelar los derechos fundamentales de petición de los accionantes en su calidad de personas desplazadas por la violencia, y en todas ellas se ordenó a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas dar respuesta a la solicitud de la entrega de ayuda humanitaria presentada por cada accionante. Así mismo, se ordenó que de ser encontrados beneficiarios, la unidad debía indicarles la fecha de entrega de las ayudas humanitarias, y determinar si se trataba de ayuda humanitaria de emergencia o de transición, ayudas cuya entrega no podría sobrepasar de los tres (3) meses como máximo desde el vencimiento del término de la respuesta.
(ii) La Sala encuentra que en todas las anteriores decisiones el Juzgado Penal del Circuito de El Santuario, Distrito Judicial de Antioquia, presentó de manera análoga los siguientes argumentos para fundamentar sus decisiones:
(a) Identificó que el problema jurídico era si el accionado había quebrantado o no el derecho de petición, por cuanto consideró que el juez de tutela no tenía autoridad para disponer del presupuesto de la unidad y ordenar el pago de las ayudas humanitarias, e indicó que la petición hecha por los actores era única y exclusivamente para obtener la entrega de la ayuda humanitaria.
(b) Con base en lo anterior y al observar en todos los casos que habían pasado más de quince días sin que la accionada diera respuesta al derecho de petición interpuesto por los actores, el juez de instancia concluyó que se había vulnerado el derecho de petición. Adicionalmente, el juez recordó que se presumía que el demandante ostentaba la condición de desplazado por la violencia, frente a lo cual observó que no se precisaba dentro del expediente qué tipo de ayuda era la que solicitaba: si ayuda inmediata, de emergencia, de transición, o bajo la denominada oferta disponible. Igualmente afirmó que tampoco tenía conocimiento desde cuándo los actores ostentaban de manera cierta la calidad de desplazados por la violencia.
(c) Por consiguiente, el juez concluyó la necesidad de tutelar el derecho constitucional fundamental de petición de los actores en todos los casos de tutela interpuestos ante ese despacho judicial, teniendo en cuenta la condición de víctimas de desplazamiento forzado por la violencia de los actores. A este respecto, decidió ordenarle a la entidad accionada dar respuesta de fondo o completar las respuestas dadas a las peticiones enervadas por los accionantes en relación con el reconocimiento y entrega de las ayudas humanitarias solicitadas, y determinó en cada caso un tiempo límite para el cumplimiento de dicha orden.
(iii) Constata esta corporación que todos estos casos tienen un elemento en común, excepto en el Expediente T-3966582 cuya tutelante es la señora Julia Rosa López Zuluaga, en relación con que la unidad les respondió a todos los actores el derecho de petición asignándoles un turno para la entrega de las ayudas humanitarias, de la siguiente manera: (a) en el caso del Expediente T-3966583, cuya actora es la señora Celia Rosa Santillana Sierra, le fue asignado el turno 3D-230400; (b) en el Expediente T-3966585, cuyo accionante es el señor John Jairo Chica Sepúlveda, se le asignó el turno 3D-60790; (c) en el Expediente T-3966586, cuya actora es la señora Mariela Jiménez Buitrago, le correspondió el turno 3D-174281; (d) en el Expediente T-3966587, tutela interpuesta por la señora Clara Elena Tobón de Quiceno, se le indicó a la actora que el número de su turno era el 3D-234249; (e) en el Expediente T-3966588, cuya accionante es la señora María Diocelina Ruiz Cano, se le informó que el número de su turno para la atención a la solicitud de entrega de ayuda humanitaria era el 3C-170657; (f) en el Expediente T-3966590, cuyo actor es el señor José Roldán Gallego Cifuentes, se le asignó el número de turno 3D-221465; (g) en el Expediente T-3966591, tutela interpuesta por la señora Adelaida Cardona Corrales, se le indicó a la accionante que el número de su turno era el 3D-215.653; y (h) en el Expediente T-3966592, interpuesta por la señora María Isnelda Rendón Naranjo, se le asignó el número de turno 3D-215.649.
(iv) Respecto de estos casos, concluye la Sala, tras el estudio de cada uno de los expedientes entregado para revisión, que le asiste razón al juez de instancia al constatar que se vulneró el derecho de petición de los accionantes, por cuanto la unidad no dio respuesta a los derechos de petición solicitados por los accionantes, de conformidad con los criterios jurisprudenciales planteados por esta Corte, esto es, de forma oportuna, clara, precisa, completa y de fondo, por cuanto se limitó a reiterar el turno de cada accionante y afirmó que tiene un plazo de cinco (5) meses para entregar la ayuda solicitada por los actores, en respuesta a las decisiones de los jueces de tutela, y solo en el caso del señor Jorge Eduardo Lara Torres —Exp. T-3956740—, se le informó que la prórroga le sería entregada entre los meses de octubre y diciembre del presente año, no obstante que la solicitud fue presentada en enero del año en curso, desconociendo igualmente el plazo máximo fijado por la jurisprudencia de esta corporación.
Respecto del tema de la asignación de turnos para la entrega efectiva de la ayuda humanitaria, esta corporación debe recabar nuevamente en que si bien la jurisprudencia constitucional ha establecido que en principio deben respetarse los turnos establecidos por la entidad encargada de la atención humanitaria, bajo el presupuesto de que estos turnos se fundamentan en la necesidad de planificar, racionalizar y hacer más efectiva y eficaz la entrega de la ayuda humanitaria, y con el fin de garantizar el derecho a la igualdad; ha determinado igualmente que la utilización del sistema de turnos no puede (a) terminar desvirtuando la naturaleza propia de la ayuda humanitaria, que es por esencia una ayuda que debe reconocerse y entregarse de manera inmediata, urgente, oportuna, eficaz, efectiva, integral, y dentro de un tiempo razonable; (b) ni puede tampoco terminar vulnerando el derecho a la igualdad, para cuya garantía fue instituido dicho sistema, ya que el verdadero alcance normativo del derecho a la igualdad, en lo que a la ayuda humanitaria se refiere, hace relación a la entrega universal, real y efectiva de dicha asistencia, dentro de un término cierto, concreto, razonable y proporcionado(43).
(v) De otra parte, constata este tribunal que la unidad no tuvo en cuenta que en la mayoría de los casos de peticiones de ayuda humanitaria ha debido aplicar la presunción de constitucionalidad respecto de la concesión de la prórroga automática de las ayudas humanitarias, de conformidad con lo establecido por la jurisprudencia constitucional. Lo anterior, por cuanto en estas tutelas se trata de víctimas de desplazamiento forzado, a quienes se debe garantizar de manera reforzada sus derechos fundamentales a partir de un enfoque diferencial, dada su condición de madres o padres cabeza de familia, núcleos de hogar con menores de edad, y personas de la tercera edad o adultos mayores, tal y como lo evidencia la Sala en los siguientes expedientes:
— Expediente T-3956740, actor Jorge Eduardo Lara Torres, en su condición de hombre víctima de desplazamiento de la tercera edad o adulto mayor, imposibilitado para trabajar y sin recursos económicos.
— Expediente T-3966582, actora Julia Rosa López Zuluaga, por su condición de madre con dos menores de edad bajo su cargo.
— Expediente T-3966583, actora Celia Rosa Santillana Sierra, por su condición de víctima de desplazamiento y persona de la tercera edad o adulta mayor.
— Expediente T-3966585, actor John Jairo Chica Sepúlveda, por su condición de desplazado, jefe cabeza de hogar a cargo de menores de edad.
— Expediente T-3966586, actora Mariela Jiménez Buitrago, por su condición de mujer desplazada adulta mayor.
— Expediente T-3966587, Clara Elena Tobón de Quiceno, en cuanto se trata de una mujer desplazada que es una adulta mayor.
— Expediente T-3966588, María Diocelina Ruiz Cano, en cuanto la demandante afirma ser madre cabeza de familia con dos menores de edad a su cargo.
— Expediente T-3966590, José Roldán Gallego Cifuentes, por cuanto el demandante afirma ser jefe cabeza de hogar con un menor de edad a su cargo y es un adulto mayor.
— Expediente T-3966591, María Isnelda Rendón Naranjo, en razón a que la demandante afirma ser madre cabeza de familia con un menor de edad a su cargo.
— Expediente T-3966592, Adelaida Cardona Corrales, por cuanto la demandante afirma ser madre cabeza de familia con un menor de edad a su cargo.
(vi) Por otra parte la corporación encuentra que en la mayoría de los casos, la unidad no da respuesta a los peticionarios respecto de qué tipo de ayuda humanitaria es la que van a recibir los accionantes o no se le dio respuesta alguna a este interrogante por parte de la accionada.
(vii) Por todo lo anterior, concluye la Corte que la unidad no solo vulneró el derecho de petición de los accionantes, tal y como lo constata el juez de instancia; sino que también transgredió el derecho a la prórroga de la ayuda humanitaria. Sobre la vulneración del derecho fundamental a la ayuda humanitaria de emergencia, la Sala resalta que la unidad no cumplió con el término máximo establecido por esta Corte para las entregas de las ayudas humanitarias que es de tres (3) meses, e igualmente que no tuvo en cuenta los casos especiales para conceder las prórrogas automáticas de la ayuda humanitaria.
(viii) En consecuencia, este tribunal confirmará parcialmente los fallos de tutela que se revisan, acumulados dentro del presente proceso de revisión y proferidos todos ellos por el Juzgado Penal del Circuito de El Santuario, Distrito Judicial de Antioquia, en cuanto en todos ellos se decidió por el a quo tutelar los derechos fundamentales de petición de los actores, en su condición de víctimas de desplazamiento forzado, y se ordenó a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, dar respuesta a las solicitudes sobre la entrega de ayuda humanitaria presentadas por los accionantes.
Igualmente la Sala revocará parcialmente los mismos fallos de tutela, en cuanto niegan la acción de tutela encaminada a proteger el derecho a la ayuda humanitaria de las víctimas de desplazamiento forzado interno, y en su lugar, concederá la protección constitucional a la prórroga de la ayuda humanitaria, y en consecuencia, ordenará a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la entrega de la ayuda humanitaria, en sus diferentes componentes y etapas, según lo establecido en los artículos 47 a 68 de la Ley 1448 de 2011, especialmente lo dispuesto en los artículos 63 a 65 de la Ley 1448 de 2011 y los artículos 106 a 120 y demás concordantes del Decreto Reglamentario 4800 de 2011, hasta que se les garantice a los accionantes la transición a soluciones socioeconómicas duraderas y, por tanto, se constate un cese de sus condiciones de vulnerabilidad y debilidad manifiesta y estos se encuentren en condiciones de asumir su autosostenibilidad. Así mismo, se ordenará a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas que el término para la entrega efectiva de la prórroga de la ayuda humanitaria será máximo de tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia.
En este mismo orden de ideas, esta corporación ordenará a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que los demandantes de las acciones de tutela dentro de los expedientes T-3956740, T-3966583, T-3966585, T-3966586, T-3966587, T-3966588, T-3966590, T-3966591, T-3966592, reciban una atención preferente y prioritaria, se les aplique la presunción constitucional de prórroga automática de la ayuda humanitaria, y se adopten las demás medidas afirmativas con enfoque diferencial dirigidas a protegerlos, hasta que se les garantice el tránsito y la consolidación de soluciones duraderas de estabilización socioeconómica. Lo anterior, en atención a que según las pruebas que reposan en dichos expedientes, los actores de estas tutelas presentan un mayor grado de vulnerabilidad y, por tal razón, son considerados sujetos de especial protección constitucional, al tratarse de madres y padres cabeza de familia, menores de edad, personas con discapacidad, y personas de la tercera edad.
(ix) Finalmente, este tribunal estima conveniente, dentro del proceso de seguimiento que se viene adelantando a las órdenes dadas en materia de desplazamiento forzado y a la implementación de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, solicitar al Defensor del Pueblo y al Procurador General de la Nación, que en desarrollo de sus competencias constitucionales y legales (a) verifiquen el cumplimiento de las órdenes respectivas emitidas por esta corporación en la presente providencia judicial; (b) realicen una veeduría permanente en aras de garantizar los derechos fundamentales de los accionantes y sus núcleos familiares, así como de las víctimas de desplazamiento forzado en general, a la atención humanitaria en sus diferentes componentes y fases, así como a la garantía del tránsito hacia soluciones duraderas con el fin de superar las condiciones de vulnerabilidad; y (c) remitan informes periódicos a la Corte Constitucional sobre su labor de veeduría y acompañamiento a las víctimas de desplazamiento forzado.
En igual sentido, esta Sala solicitará a la Contraloría General de la República, que en desarrollo de sus competencias constitucionales y legales, realice una labor de control fiscal respecto de la ejecución de los recursos públicos destinados por las entidades responsables de la atención humanitaria a víctimas de desplazamiento forzado, de conformidad con la Ley 1448 de 2011 en sus artículos correspondientes, y sus decretos reglamentarios, especialmente el Decreto 4800 de 2011 en sus artículos 106 a 120, en sus distintos componentes, etapas y fases.
Finalmente, esta corporación invitará a la Comisión de seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado; así como a la comunidad internacional, en particular a la Comisión interamericana de derechos humanos, al Comité internacional de la Cruz Roja, CICR, al Consejo noruego para refugiados, CNR, a la oficina del alto comisionados de Naciones Unidas para los Refugiados, Acnur y otras agencias del sistema de Naciones Unidas, a la Unión Europea y a las embajadas de países amigos, que han hecho seguimiento a la situación de la población desplazada por el conflicto armado interno; para que en el marco de sus mandatos conformen una comisión especial de acompañamiento y de veeduría a las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la presente providencia, en armonía con la Sentencia T-025 de 2004, la Sentencia T-702 de 2012 y el Auto 99 de 2013, y al cumplimiento de las garantías de atención humanitaria a las víctimas de desplazamiento forzado en el país.
3.3. En síntesis, la Corte Constitucional al encontrar vulnerados no solo los derechos de petición interpuestos por los actores, sino igualmente el derecho fundamental a la ayuda humanitaria, procederá a (i) confirmar plenamente la sentencia en el Expediente T-3956740; (ii) y confirmar parcialmente los fallos restantes proferidos dentro de los expedientes de tutela acumulados en el presente proceso de revisión que conceden la acción de tutela encaminada a proteger el derecho de petición, y los revocará parcialmente en cuanto niegan la acción de tutela dirigida a proteger el derecho a la ayuda humanitaria de las víctimas de desplazamiento forzado interno y a la prórroga de la misma, y, en su lugar, concederá la protección tutelar y, por tanto, ordenará a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas, que les sea otorgada la ayuda humanitaria requerida, según lo establecido en los artículos 63 a 65 de la Ley 1448 de 2011 y los reglamentarios del Decreto 4800 de 2011, hasta que los actores se encuentren en condiciones de asumir su autosostenibilidad, y así mismo ordenará las prórrogas automáticas de la ayuda humanitaria en los casos pertinentes por tratarse de víctimas que por su situación de especial vulnerabilidad, dada sus condiciones derivadas de un enfoque diferencial, los cobija la presunción constitucional de prórroga automática de ayuda humanitaria.
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,
1. CONFIRMAR EN SU TOTALIDAD la sentencia de segunda instancia del Tribunal Superior del Distrito Judicial Sala de Decisión Civil Familia Laboral de Florencia - Caquetá, calendada el 23 de abril de 2013, proferida dentro del Expediente T-3956740, cuya acción de tutela fue interpuesta por el ciudadano Jorge Eduardo Lara Torres, mediante la cual el ad quem decidió “Revocar la sentencia de primera instancia objeto de impugnación, de fecha y procedencia anotadas, para en su lugar CONCEDER la protección constitucional a los derechos fundamentales invocados por el accionante”, y se ordenó a la accionada, Unidad Administrativa para la Atención y Reparación a las Víctimas, “que dentro del término de 48 horas siguientes a la notificación, proceda a realizar de manera automática, la entrega de la prórroga de la ayuda humanitaria al tutelante, hasta tanto el actor no logre las condiciones de autosuficiencia económica que le permita tener una vida en condiciones dignas, momento hasta en el cual la entidad mediante decisión debidamente motivada podrá proceder a la suspensión de la prórroga”.
2. CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia del Juzgado 22 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, calendada el 10 de mayo de 2013, proferida dentro del Expediente T-3958499, cuya acción de tutela fue interpuesta por la ciudadana Nelly Astrid Rodríguez Parra, en cuanto se decidió TUTELAR los derechos fundamentales de petición y al debido proceso a la señora Nelly Astrid Rodríguez Parra, y se ORDENÓ a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas “implementar las actuaciones suficientes y necesarias para resolver de fondo y en el sentido que en derecho corresponda a la accionante, la petición con Radicado 2012711141899 del día 27 de noviembre de 2012”.
REVOCAR PARCIALMENTE el mismo fallo en cuanto NIEGA la protección del derecho fundamental a la ayuda humanitaria, y en su lugar, TUTELAR el derecho fundamental a la prórroga de la ayuda humanitaria de la actora, y por consiguiente ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas el reconocimiento y la entrega efectiva de la ayuda humanitaria, en sus diferentes componentes y etapas, según lo establecido en los artículos 47 a 68 de la Ley 1448 de 2011, especialmente lo dispuesto en los artículos 63 a 65 de la Ley 1448 de 2011 y los artículos 106 a 120 y demás concordantes del Decreto Reglamentario 4800 de 2011, hasta que se le garantice a la accionante la transición a soluciones socioeconómicas duraderas y, por tanto, se constate un cese de sus condiciones de vulnerabilidad y debilidad manifiesta y esta se encuentre en condiciones de asumir su autosostenibilidad. Igualmente, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas que el término para la entrega de la prórroga de la ayuda humanitaria será máximo de tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia.
3. CONFIRMAR PARCIALMENTE los siguientes fallos de tutela, acumulados dentro del presente proceso de revisión y proferidos todos ellos por el Juzgado Penal del Circuito de El Santuario, Distrito Judicial de Antioquia, cuyas acciones de tutela fueron interpuestas por los actores que se reseñan en el cuadro a continuación, en cuanto en todos ellos se decidió por el a quo TUTELAR los derechos fundamentales de petición de los actores, en su condición de víctimas de desplazamiento forzado, y se ORDENÓ a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, dar respuesta a las solicitudes sobre la entrega de ayuda humanitaria presentadas por los accionantes:
Expedientes Situación del tutelante Fallos de tutela
T-3966582 Julia Rosa López Zuluaga Madre con dos menores de edad a su cargo. Única instancia: Sentencia del Juzgado Penal del Circuito, El Santuario, Antioquia, del 1º de abril de 2012.
T-3966583 Celia Rosa Santillana Sierra Mujer adulta mayor. Única instancia: Sentencia del Juzgado Penal del Circuito, El Santuario, Antioquia, del 11 de diciembre de 2012.
T-3966585 John Jairo Chica Sepúlveda Jefe cabeza de hogar a cargo de menores de edad. Única instancia: Sentencia del Juzgado Penal del Circuito, El Santuario, Antioquia, del 22 de abril de 2013.
T-3966586 Mariela Jiménez Buitrago Mujer adulta mayor. Única instancia: Sentencia del Juzgado Penal del Circuito, El Santuario, Antioquia, del 27 de noviembre de 2012.
T-3966587 Clara Elena Tobón de Quiceno Mujer adulta mayor. Única instancia: Sentencia del Juzgado Penal del Circuito, El Santuario, Antioquia, del 11 de diciembre de 2012.
T-3966588 María Diocelina Ruiz Cano Madre cabeza de familia con dos menores de edad a su cargo. Única instancia: Sentencia del Juzgado Penal del Circuito, El Santuario, Antioquia, del 5 de diciembre de 2012.
T-3966590 José Roldán Gallego Cifuentes Jefe cabeza de hogar a cargo de un menor de edad y ser adulto mayor. Única instancia: Sentencia del Juzgado Penal del Circuito, El Santuario, Antioquia, del 11 de diciembre de 2012.
T-3966591 María Isnelda Rendón Naranjo Madre cabeza de familia con un menor de edad a su cargo. Única instancia: Sentencia del Juzgado Penal del Circuito, El Santuario, Antioquia, del 18 de diciembre de 2012.
T-3966592 Adelaida Cardona Corrales Madre cabeza de familia con un menor de edad a su cargo. Única instancia: Sentencia del Juzgado Penal del Circuito, El Santuario, Antioquia, del 21 de enero de 2013.
REVOCAR PARCIALMENTE los anteriores fallos de tutela, en cuanto NIEGAN la acción de tutela encaminada a proteger el derecho a la ayuda humanitaria de las víctimas de desplazamiento forzado interno, y en su lugar, CONCEDER la protección constitucional a la prórroga de la ayuda humanitaria, y en consecuencia, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la entrega de la ayuda humanitaria, en sus diferentes componentes y etapas, según lo establecido en los artículos 47 a 68 de la Ley 1448 de 2011, especialmente lo dispuesto en los artículos 63 a 65 de la Ley 1448 de 2011 y los artículos 106 a 120 y demás concordantes del Decreto Reglamentario 4800 de 2011, hasta que se les garantice a los accionantes la transición a soluciones socioeconómicas duraderas y, por tanto, se constate un cese de sus condiciones de vulnerabilidad y debilidad manifiesta y estos se encuentren en condiciones de asumir su autosostenibilidad. Igualmente, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas que el término para la entrega efectiva de la prórroga de la ayuda humanitaria será máximo de tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia.
4. ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que los demandantes que a continuación se relacionan reciban una atención preferente y prioritaria, se les aplique la presunción constitucional de prórroga automática de la ayuda humanitaria, y se adopten las demás medidas afirmativas con enfoque diferencial dirigidas a protegerlos, hasta que se les garantice el tránsito y la consolidación de soluciones duraderas de estabilización socioeconómica, atendiendo a que según las pruebas que reposan en los expedientes, presentan un mayor grado de vulnerabilidad y, por tal razón, son considerados sujetos de especial protección constitucional, al tratarse de madres y padres cabeza de familia, menores de edad, personas con discapacidad, y personas de la tercera edad o adultos mayores:
— Expediente T-3956740, actor Jorge Eduardo Lara Torres, por su condición de hombre víctima de desplazamiento de la tercera edad o adulto mayor, imposibilitado para trabajar y sin recursos económicos.
5. SOLICITAR al Defensor del Pueblo y al Procurador General de la Nación, que en desarrollo de sus competencias constitucionales y legales (i) verifiquen el cumplimiento de las órdenes respectivas emitidas por esta corporación en la presente providencia judicial; (ii) realicen una veeduría permanente en aras de garantizar los derechos fundamentales de los accionantes y sus núcleos familiares, así como de las víctimas de desplazamiento forzado en general, a la atención humanitaria en sus diferentes componentes y fases, así como a la garantía del tránsito hacia soluciones duraderas con el fin de superar las condiciones de vulnerabilidad; y (iii) remitan informes periódicos a la Corte Constitucional sobre su labor de veeduría y acompañamiento a las víctimas de desplazamiento forzado.
6. SOLICITAR a la Contraloría General de la República, que en desarrollo de sus competencias constitucionales y legales, realice una labor de control fiscal respecto de la ejecución de los recursos públicos destinados por las entidades responsables de la atención humanitaria a víctimas de desplazamiento forzado, de conformidad con la Ley 1448 de 2011 en sus artículos correspondientes, y sus decretos reglamentarios, especialmente el Decreto 4800 de 2011 en sus artículos 106 a 120, en sus distintos componentes, etapas y fases.
7. INVITAR a la Comisión de seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado; así como a la comunidad internacional, en particular a la Comisión interamericana de derechos humanos, al Comité internacional de la Cruz Roja, CICR, al Consejo noruego para refugiados, CNR, a la oficina del alto comisionado de Naciones Unidas para los refugiados, Acnur, y otras agencias del sistema de Naciones Unidas, a la Unión Europea y a las embajadas de países amigos, que han hecho seguimiento a la situación de la población desplazada por el conflicto armado interno; para que en el marco de sus mandatos conformen una comisión especial de acompañamiento y de veeduría a (i) las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la presente providencia, en armonía con la Sentencia T-025 de 2004, la Sentencia T-702 de 2012, el Auto 99 de 2013, y la jurisprudencia constitucional en esta materia; (ii) así como al cumplimiento de las garantías de atención humanitaria a las víctimas de desplazamiento forzado en el país de conformidad con la Constitución, la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios.
Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, Secretaría General.
(1) Ver sentencias T-192 y T-149 de 2013.
(2) Ver Sentencia T-192 de 2013.
(3) Sentencia T-377 de 2000.
(4) Ver sentencias T-192 y T-167 ambas de 2013.
(5) Sentencia T-172 de 2013.
(6) Sentencia T-149 de 2013.
(8) Sentencia T-025 de 2004.
(9) Ver Sentencia T-172 de 2013.
(10) Ver Sentencia T-167 de 2013.
(11) Ver Sentencia T-149 de 2013.
(12) Sentencia T-227 de 1997 (mayo 5), M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(13) SU-1150 de 2000, reiterado en Sentencia T-702 de 2012.
(15) Sentencia T-702 de 2012.
(16) En la Sentencia T-025 de 2005 se indican los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por el delito de desplazamiento forzado: “(i) el derecho a la vida en condiciones de dignidad; (ii) los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de familia, los discapacitados y las personas de tercera edad, y de otros grupos especialmente protegidos; (iii) el derecho a escoger su lugar de domicilio; (iv) los derechos al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de expresión y de asociación; (v) el derecho a la unidad familiar; (vi) el derecho a la salud, en conexidad con el derecho a la vida; (vii) el derecho a la integridad personal; (viii) la libertad de circulación por el territorio nacional y el derecho a permanecer en el sitio escogido para vivir; (ix) el derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión u oficio; (x) el derecho a una alimentación mínima; (xi) el derecho a la educación; (xii) el derecho a una vivienda digna; (xiii) el derecho a la paz; (xiv) el derecho a la personalidad jurídica; y (xv) el derecho a la igualdad”.
(18) La sección IV de los principios rectores de los desplazamientos internos se dedica a la asistencia humanitaria, principios 24 a 27.
“Principio 24
1. La asistencia humanitaria se prestará de conformidad con los principios de humanidad e imparcialidad y sin discriminación alguna.
2. No se desviará la asistencia humanitaria destinada a los desplazados internos, ni siquiera por razones políticas o militares.
1. La obligación y responsabilidad primarias de proporcionar asistencia humanitaria a los desplazados internos corresponde a las autoridades nacionales.
2. Las organizaciones humanitarias internacionales y otros órganos competentes tienen derecho a ofrecer sus servicios en apoyo de los desplazados internos. Este ofrecimiento no podrá ser considerado un acto inamistoso ni una interferencia en los asuntos internos del Estado y se examinará de buena fe. Su aceptación no podrá ser retirada arbitrariamente, en particular cuando las autoridades competentes no puedan o no quieran proporcionar la asistencia humanitaria necesaria.
3. Todas las autoridades competentes concederán y facilitarán el paso libre de la asistencia humanitaria y permitirán a las personas que prestan esa asistencia un acceso rápido y sin obstáculos a los desplazados internos.
Las personas que prestan asistencia humanitaria, sus medios de transporte y sus suministros gozarán de respeto y protección. No serán objeto de ataques ni de otros actos de violencia.
1. En el momento de proporcionar la asistencia, las organizaciones humanitarias internacionales y los demás órganos competentes prestarán la debida consideración a la protección de las necesidades y derechos humanos de los desplazados internos y adoptarán las medidas oportunas a este respecto. En esa actividad, las mencionadas organizaciones y órganos respetarán las normas y códigos de conducta internacionales pertinentes.
2. El párrafo precedente se formula sin perjuicio de las responsabilidades en materia de protección de las organizaciones internacionales encargadas de esta finalidad, cuyos servicios pueden ser ofrecidos o solicitados por los Estados”.
(19) Sentencia T-602 de 2003.
(20) Consultar la Sentencia T-702 de 2012.
(21) Ver sentencias T-840 de 2009 y T-702 de 2012.
(22) Consultar la Sentencia T-702 de 2012.
(23) Ver el desarrollo en detalle en la Sentencia T-712 de 2012.
(24) Sentencia C-047 de 2001.
(25) M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(26) Ver Sentencia T-702 de 2012.
(27) Sentencia T-704 de 2008.
(28) Consultar las sentencias T-025 de 2004, T-469 de 2007 y T-312 de 2005, entre otras.
(29) Ver sentencias SU-1150 de 2000, T-373 de 2005 y T-702 de 2012.
(30) Criterio que se reitera en las sentencias T-012 de 2006 y T-067 de 2008, entre otras.
(31) Consultar la Sentencia T-600 de 2009.
(32) Al respecto la Sentencia T-690 A de 2009. Esta misma posición también puede encontrarse en otros pronunciamientos como las sentencias T-600 de 2009 y T-840 de 2009.
(33) Ver Sentencia T-702 de 2012.
(34) Consultar las sentencias C-119 de 2008 y T-702 de 2012, entre otras.
(35) Sentencia T-882 de 2009. Ver también Sentencia T-690 de 2009.
(36) Ver Auto 99 de 2013.
(38) Ver Auto 99 de 2013.
(39) Auto 99 de 2013.
(40) Auto 99 de 2013.
(41) Ver Sentencia T-702 de 2012.
(42) Ver Sentencia T-025 de 2004, entre muchas otras.
(43) Ver Sentencia T-702 de 2012.

References: RESOLUCIÓN 
 artículo 23
 artículo 23
 artículo 14
 artículo 29
 artículo 23
 artículo 6
 artículo 23
 resolución 
 resolución 
 artículo 86
 artículo 2
 artículo 13
 artículo 13
 artículo 16
 artículo 15
 artículo 28
 artículo 47
 artículo 49
 artículo 60
 artículo 3
 artículo 16
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 artículo 86
 artículo 23
 artículo 29