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Timestamp: 2017-06-27 12:07:19+00:00

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La Corte Suprema y su intervención en el juicio político parlamentario | El Blog de Enrique Hidalgo
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La Corte Suprema y su intervención en el juicio político parlamentario
Reflexiones críticas sobre algunos temas tratados por la Corte ante los recursos de Moliné O’Connor: la ratificación de la doctrina de “Nicosia”
Publicada en El Derecho, en 2004. 1. Introducción Los fallos de la Corte a los que referiré, vinculados al juicio político parlamentario seguido contra el ex juez Moliné O’Connor, son los que rechazaron el recurso contra la destitución (M.56.XL Recurso de Hecho “Moliné O`Connor s/ su remoción”, del 01/06/04) y el interpuesto contra la suspensión (M .2114. XXXIX Recurso de Hecho “Moliné O`Connor s/ recurso de queja”, del 09/06/04). No voy a realizar un comentario o análisis de los fallos, sino que solo referiré a algunos puntos tratados por la Corte[1]. Creo que la remoción de Moliné O’Connor fue un acto correcto del Senado, pero no es el punto a tratar acá, pues opino que la Corte no debió intervenir en ningún supuesto[2]. Por ello, mi crítica no fincará tanto en el caso de “Moliné O’Connor” sino en la ratificación de la doctrina de “Nicosia”.
Los fallos son conocidos por lo que no describiré los hechos ni las sentencias y, derechamente, ingresaré en algunos temas de interés.
2. ¿Debieron actuar conjueces?
Los jueces titulares se excusaron por motivos de decoro y delicadeza, pero no expresaron cuáles eran las razones que los llevaban a tal conclusión. Al aceptar la excusación, tampoco los conjueces informaron los hechos que motivaban el apartamiento y la corrección de encuadrarlos en la norma.
Puede suponerse que, al ser el recurrente un ex colega del tribunal, les resultara chocante decidir en un caso planteado por alguien con quien se habían compartido años de trabajo; pero algunos excusados casi no compartieron la labor. Tal vez otros mantenían amistad, pero no fue invocado como causal. Cabe entonces pensar que el motivo debió ser que no creían razonable sentar doctrina en un caso donde podían ellos estar alguna vez en el lugar del recurrente. Es decir, si ellos decidían cómo debía interpretarse la Constitución en un juicio político a un juez de la Corte, podía creerse que estaban estableciendo cómo debían interpretarse sus propios derechos en un eventual impeachment en su contra. En otras palabras, el motivo de la excusación habría sido el no resolver un tema vinculado a la interpretación de una institución como el impeachment que es aplicable a pocos funcionarios, entre ellos los excusados. Sin embargo, esas excusaciones no se dieron cuando se juzgó en juicio político parlamentario a jueces de anteriores instancias[3]. Y, por otro lado, si ese hubiese sido el fundamento, ninguno de los que votaron en el caso “Fayt”[4] debieron haberse excusado acá, pues es fatal que todos habrán de cumplir 75 años, mas no es tan cierto que serán acusados por mal desempeño ante el Senado, y que, además, estarán disconformes con sus resoluciones. Este señalamiento no es imputable a Petracchi (quien se excusó también en “Fayt” aun cuando la Corte la rechazó) ni a Maqueda o Zaffaroni (pues no integraban el tribunal entonces); y, de suyo, tampoco a Fayt que era parte. En tales condiciones es casi un misterio cuáles fueron los motivos por los cuales los jueces titulares se excusaron o, al menos, porqué los jueces que habían intervenido en “Fayt” se excusaron en “Moliné”[5].
A mi modo de ver, una cuestión de tal relevancia institucional debió ser resuelta, en principio, por los jueces titulares[6]. Y, en su caso, si se apartaban, las razones para hacerlo –y su aceptación por los conjueces- debían ser explícitas y claras, y no remitir a una fórmula.
3. La doctrina “Nicosia” y la irrecurribilidad del fallo del Senado
a. La Corte ha dicho desde el precedente “Nicosia” (Fallos 316:2940), luego de una larga evolución que comenzó por la intervención en juicios políticos provinciales, que las resoluciones del Senado de la Nación adoptadas durante un juicio político son susceptibles de ser revisadas por los tribunales judiciales (mejor dicho: por la Corte[7]) si se viola el derecho de defensa del funcionario acusado o las formas esenciales del proceso[8]. Pero expresamente la misma Corte señaló entonces –y lo ratificó ahora[9]– que solo el Senado puede expresar qué es y qué no es mal desempeño, sin que el tribunal pueda ingresar en ese tema.
b. Más allá de cómo se califiquen esas argumentaciones considero que la doctrina de “Nicosia” –seguida en “Trovato” y en “Moliné O’Connor”- es errada pues admite en ciertos supuestos la revisión por el Poder Judicial de una cuestión política[10], en tanto remite a un resolución de un órgano político, el Senado, a quien la Constitución atribuye de modo exclusivo y excluyente la resolución definitiva y final de la cuestión. En términos prácticos supone admitir que un tribunal puede decirle al pueblo de la Nación expresado por más del 66 % en doble representación, que el funcionario repudiado debe seguir en el cargo, corrigiendo el modo en que ese cuerpo político ejerció las atribuciones que la Constitución le otorgó, reitero, de modo exclusivo y excluyente. No creo que modifique lo anterior que la Corte se limite a referir que solo cuidará que se respete el derecho de defensa, pues el Senado no afirmó jamás que el imputado no gozara de tal y, por lo tanto, solo podría existir una interpretación diferente entre la Corte y el Senado respecto del ejercicio de las atribuciones que la Constitución dio a la Cámara Alta para regular el proceso de enjuiciamiento a los fines de la remoción.
c. La irrevisabilidad de las decisiones del Senado fue el criterio que siguió la Corte durante más de un siglo y fueron la doctrina y práctica pacíficamente aceptadas. Sólo en los últimos veinte años aparecieron intentos de plantear un caso judicial.
Ninguno de los famosos abogados y políticos que ejercieron defensas ante el Senado interpusieron un recurso extraordinario hasta esta nueva etapa de práctica constitucional comenzada en 1983. Todos recuerdan al socialista Alfredo Palacios, quien ejerció defensas ante el Senado y su asistido fue removido, pero nadie cita que hubiera interpuesto un recurso extraordinario o efectuado algún planteo ante la Justicia. Tampoco lo hicieron Tomás Jofré o el luego diputado por Corrientes Guastavino, también defensores de jueces removidos, entre tantos otros abogados[11].
Joaquín V. González, por ejemplo, ejerciendo la función de diputado de la Nación sostuvo que las resoluciones del Senado no resultaban susceptibles de recurso alguno y, por ello, cuando en 1892, hace más de un siglo, siendo integrante de la comisión acusadora de la Cámara de Diputados en el juicio al juez Pizarro consideró que una resolución del Senado era no solo cuestionable sino inaceptable, renunció a integrar la comisión pues entendía que no era posible deducir recurso alguno[12]. Otro caso digno de cita es el de José Nicolás Matienzo, pues al dictaminar como Procurador General de la Nación respecto de un recurso directo ante Corte federal presentado por Joaquín Castellanos -quien había sido destituido por el Senado de la provincia de Salta de su cargo de gobernador-, sostuvo que el removido había invocado el art. 14 de la ley 48 el que, recordó Matienzo, tiene origen en la legislación y constitución de los Estados Unidos y señaló: “Ni allí ni aquí ha sido aplicada fuera de las causas en que se discuten derechos individuales o de propiedad. Jamás se ha utilizado para dar a la Corte Suprema intervención alguna en las cuestiones políticas que ponen en conflicto a los poderes públicos de la Nación o de los Estados”. Y aclaró “El tribunal superior de provincia a que el art. 14 de la ley 48 se refiere es el de la justicia ordinaria. Una cámara legislativa no tiene ese carácter. El Senado de Salta no es un tribunal de justicia. Sus decisiones jamás pueden ser consideradas como sentencia definitivas, como no lo serían las del Senado de la Nación, cuyo fallo, según el art. 52 de la Constitución, no tiene más efecto que destituir al acusado, y aun declararle incapaz de ocupar ningún empleo de honor, confianza o sueldo de la Nación, quedando el destituido sujeto a acusación, juicio y castigo, conforme a las leyes, ante los tribunales ordinarios”[13].
Tampoco los antecedentes históricos o el derecho comparado justifican la posibilidad de que la Corte revise lo hecho por el Senado. La elección del Senado como tribunal del juicio político proviene del derecho medieval inglés, donde por medio del procedimiento penal del impeachment se juzgaba judicialmente a los altos funcionarios y señores. Allí la Cámara de los Lores juzgaba penalmente a los imputados, en virtud de su autoridad política para enfrentar a los poderosos, y hasta podía aplicar penas, aun la capital. Pero cuando la institución se adoptó en Estados Unidos, mutó su naturaleza penal por la administrativa como describe Tocqueville, pero mantuvo la idea de que fuera la Cámara Alta el órgano que tendría la decisión final y definitiva. Precisamente, señalaba Hamilton en El Federalista que en la Convención se evaluó colocar a la Corte como tribunal de impeachment, pero que expresamente se descartó esa posibilidad[14].
En aquel país ese criterio se mantuvo inalterable y en un caso donde se cuestionó una sentencia destitutiva del Senado, la Corte estadounidense -cuya jurisprudencia muchas veces se invoca como autoridad- ratificó la doctrina de la no revisión[15].
d. En la Constitución federal argentina de 1853 y sus modificatorias se adoptó el mismo criterio: es el Senado el tribunal del juicio político de remoción. ¿Por qué si los constituyentes decidieron esto se interpreta ahora que la Corte tiene la última palabra, aun por la vía de analizar las formas del proceso?
El argumento de “Nicosia” es que no existe tema donde se debata la interpretación de la Constitución que no pueda generar un caso judicial, en cuyo supuesto es la Corte quien tiene la última palabra[16]. La Corte dice allí que no juzgará en los casos de juicio político si el Senado ha interpretado correctamente la existencia de mal desempeño, pero que sí vigilará que se respete el derecho de defensa del imputado y el debido proceso. Entiendo que la doctrina de “Nicosia” desnaturaliza la intención del constituyente, que no es otra que el juicio público de los arts. 53 y concs. de la Constitución finalice en una decisión política del Senado, votada por las dos terceras partes de los miembros presentes. Para mayor garantía, esa sentencia solo remueve del cargo al funcionario, es administrativa y no penal, pues el imputado queda luego sujeto al juicio por ante los tribunales ordinarios. Nadie supone que el Senado nacional pudiese remover a un gobernador o considerar destituido a un imputado si no se reuniesen los votos necesarios, por referir dos disparates. Por lo tanto el tema es que, conforme a la doctrina de “Nicosia” la Corte puede ingresar a analizar cómo el Senado aplica sus funciones constitucionales, las que le fueron otorgadas –a mi juicio- de modo exclusivo y excluyente. Si la Corte se coloca entonces por encima del Senado en un juicio político, aun cuando solo fuera para controlar las formas, modifica la intención del constituyente. ¿Es que la Corte supone que el Senado puede cometer injusticias y que por ello es menester que exista una posibilidad de revisión? Ello supondría la infalibilidad de la Corte, pues también ella puede cometer injusticias y el argumento nos llevaría a una sucesión de recursos interminable[17], precisamente, en una cuestión que el constituyente quiso que se resolviera de modo público y terminante, por la decisión de un órgano con autoridad política.
Por ello creo que la doctrina que está siguiendo la Corte es incorrecta. Y lo llamativo es que lo señala (a mi juicio obiter dictum como señalé antes) cuando rechaza las quejas de los destituidos. No parece necesario que cada vez que un imputado disconforme por el fallo del Senado recurre ante ella largamente exprese que en este caso no se ha violado el derecho de defensa, pero si alguna vez el Senado incurre en esa falta –a juicio de la Corte- se le anulará el fallo. Si hasta ahora, aun a criterio de la misma Corte, jamás ha ocurrido un juicio político con tales vicios ¿para qué abundar en consideraciones obiter que hacen creer que no es el Senado el titular de la atribución de juzgar a los impecheables sino la Corte?
De acuerdo a mi modo de ver las decisiones del Senado son políticas, no susceptibles de cuestionamiento en sede judicial. Y ello no abarca sólo la consideración de si existe o no mal desempeño, sino también el modo de desarrollo del proceso[18]. En su caso, si el fallo causa daño al afectado podría en el mejor de los supuestos para el removido reclamar los daños y perjuicios si lo acreditara en un proceso[19], pero no torcer la decisión del Senado si fue adoptada por las mayorías exigidas por la Constitución en el marco de las atribuciones conferidas.
e. Y dejo de lado los conflictos políticos que una decisión de la Corte que el Senado desconociera pudieran ocasionar, aun cuando no son menores y hacen pensar en que, probablemente, la intención del constituyente fue evitarlos al establecer en la Cámara Alta el tribunal del juicio político[20].
Ahora bien, si a pesar de mi argumentos se siguiese pensando que es admisible el planteamiento de un caso judicial, tampoco creo que la vía del recurso directo ante la Corte -como se acepta en “Nicosia” y su saga- sea la adecuada. Paso a analizar el punto en el próximo capítulo. 4. La doctrina “Nicosia” y las tesis que señalan al Senado: a) como tribunal administrativo o, b) como tribunal de justicia
a. La doctrina de “Nicosia” –mantenida en “Trovato” y en “Moliné O’Connor” – supone la existencia de un caso justiciable interpretando que el Senado es un tribunal de Justicia. Para ello se basa hasta en términos del reglamento del propio Senado como las referencias a prestar juramento, a actuar con justicia, dictar un fallo, etc.[21] Y, de ese modo, estima que la vía adecuada para cuestionar sus resoluciones es el recurso extraordinario por ante la Corte federal considerando al Senado como el superior tribunal de la causa.
b. El Senado es un tribunal político que ejerce en el juicio político competencias de índole administrativa. Esto es, de algún modo, aceptado hasta por algunos votos de “Nicosia” y ha sido expresado por la doctrina y una práctica centenaria: el Senado no es un tribunal de justicia[22].
Adviértase que ese Senado es elegido directamente por el pueblo, es decir, constituido políticamente, para expresar la voluntad del pueblo en la generalidad de sus actos, sin que la circunstancia de que el proceso de remoción deba ser llevado adelante con ciertas formas de un juicio público modifique la nota política. Parece pues obvio que tratándose de un órgano político, si el constituyente quería convertirlo en “judicial” aunque más no fuera para el juicio público de remoción, debió exponerlo abiertamente[23]. La competencia del Senado es política o administrativa ya que ejerce un poder disciplinario limitado a la remoción, de modo que, en este sentido, la decisión de la destitución es análoga en su naturaleza jurídica[24] a la remoción de cualquier agente de la administración pública. Tanto es así que la propia Constitución diferencia el juicio de remoción del posterior que se sustanciará ante los tribunales ordinarios. El primero se limita a la remoción del cargo[25]. Si ambos fueran procesos judiciales –o asimilables para permitir la intervención de la Corte- se violaría el principio de non bis in idem. Como se puede advertir, suponer que la Corte pudiera intervenir dos veces, en dos procesos distintos, juzgando el mismo hecho[26] no parece razonable.
Además, el Senado actúa con un amplio margen de discrecionalidad política, que no puede ser predicado en la actuación de un órgano del Poder Judicial. Como referí, ni siquiera la doctrina de “Nicosia” (donde se cita a Story en este sentido) niega que es el Senado quien debe determinar qué es y qué no es efectivamente mal desempeño, categoría constitucional que, conforme a la mayor parte de la doctrina, no admite reglamentación legal ni reglamentaria. Las aludidas circunstancias expresan las particularidades del Senado, diferente aun del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados judiciales[27], pues es uno de los órganos que participa, en el más alto nivel, en la designación de los jueces. Consecuentemente, en la remoción ejerce una competencia que unida a la que desarrolla en el acto de designar lo pone como un ejecutor político de la voluntad popular. Y nada de esto es predicable de la actividad judicial.
c. Si la Corte reconoce que jamás podría reemplazar al Senado en la definición del mal desempeño, ello nos convoca a ratificar que mal puede ser la Cámara Alta asimilada a un tribunal de justicia. Es que si el Senado es insustituible en su función de tribunal del juicio político -aun en la doctrina de “Nicosia”- la Corte jamás podría hacer otra cosa que anular un juicio por vicios; pues en ningún caso estaría habilitada para dictar una sentencia condenatoria o absolutoria. Es decir, la Corte, en la tesis bajo crítica, no se coloca en el lugar del tribunal superior que puede enmendar al inferior, sino en el sitial de quien puede decir que no se respetaron las formas. Se pone entre el imputado y el Senado como un tercero imparcial, jamás como el del tribunal que reemplaza al anterior.
Todo esto nos lleva a meditar si la vía del recurso directo es la correcta, aun si se supusiera que las decisiones en un juicio político son susceptibles de ser debatidas ante el Poder Judicial. Es que –reitero- si el Senado es insustituible en el ejercicio de la función y suyas son las atribuciones que la Corte pondría en tela de juicio, parecería que el Senado tendría derecho a decir algo en el proceso donde se cuestionara su actividad. En otras palabras: dentro del juicio político, cualquier requerimiento de revisión judicial, aun cuando fuera solamente en lo que hace al ejercicio del derecho de defensa, cuestiona las competencias que la Constitución atribuyó al Senado. Implican una amenaza de invalidez respecto del ejercicio de sus atribuciones por parte del Senado. En tal virtud la defensa del ejercicio de esas competencias debería ser materia reservada al propio Senado. Y no parece que el Senado pueda ser reemplazado por la Cámara de Diputados ni por una comisión representativa que es lo que, por regla, ha pretendido la Corte ante los recursos que interponen los acusados[28].
Por ello, creo que si alguien pretende cuestionar ante el Poder Judicial una decisión del Senado se debería buscar un mecanismo que permita constituir al Senado como parte. Y, es obvio, la vía directa interpretando al Senado como tribunal superior de la causa no lo permite.
d. Se dirá que siempre que se interpone un recurso extraordinario se cuestionan las atribuciones del superior tribunal de la causa, pero ocurre que en el juicio político el Senado no puede ser reemplazado por la Corte para el dictado de una sentencia, como sí puede hacerlo en ciertos supuestos respecto de cualquier otro tribunal de justicia. En tal virtud, siempre se trataría la revisión de la resolución del Senado de un juicio sobre la validez o nulidad de su actuación, donde el órgano administrativo debe tener la posibilidad de defenderse. Por otro lado, un tribunal judicial tiene por “superior”[29] natural a la Corte, hecho que no ocurre jamás con el Senado. En otros términos, un tribunal judicial cuando se recurre ante al Corte contra su fallo no ve cuestionada su competencia, sino el ejercicio de esa competencia; pues hace a la esencia de la función su control (ordinario o extraordinario), lo que no ocurre en el caso del Senado. El dato no es menor, porque si lo antes expresado tiene asidero, una sentencia que cuestione las atribuciones del Senado en el marco de un proceso donde no se le hubiera dado la posibilidad de exhibir sus argumentos sería, evidentemente, nula.
Cabe reiterar que la Cámara acusadora no es afectada en sus privilegios ni atribuciones constitucionales si la Corte anula una decisión del Senado. La Cámara de Diputados cumple su función acusando al imputado, mas nadie puede decir que tiene un “derecho” a la remoción del funcionario pues lo que hace es ejercer atribuciones constitucionales (tampoco se hablaría de un derecho a la sanción de una ley si la otra Cámara no votara un proyecto sancionado por ésta, etc.), ni sería razonable que interpusiera un recurso ante la Corte si los senadores no votaran la destitución del acusado (cabe recordar el caso Pizarro y la actuación de González). Nuevamente: la Corte no puede jamás reemplazar al Senado, solo, en el mejor de los supuestos con arreglo a la doctrina “Nicosia”, afirmar si se han cumplido los requisitos formales[30]. De acuerdo con mi opinión[31], si se considerara justiciable el cuestionamiento de las resoluciones del Senado en un juicio político -lo que, reitero, creo que contradice a la Constitución- no correspondería el recurso extraordinario, sino que se debería realizar en un proceso donde se dirigiera la acción contra el Senado de la Nación; en el marco de un proceso que le permita al Senado (o al Estado Nacional, si se quiere) defender sus atribuciones y ejercicio. d. Se podrá decir que en “Nicosia” la Corte decidió que, si alguien iba a revisar las decisiones del Senado, era preferible que no lo hicieran los jueces de primera instancia sino solo ella, máximo tribunal. Pero el argumento no me convence, porque muchas veces los jueces revisan las decisiones de las Cámaras (hasta en el control de constitucionalidad difuso) y no por ello la Corte se ha arrogado la posibilidad del recurso directo contra la decisión de la Cámara o del Poder Ejecutivo como vía exclusiva. Y si se quiere limitar el análisis a los casos de decisiones políticas o administrativas –aun de otros órganos-, tampoco el recurso directo es admisible.
En el capítulo anterior citamos el caso del ex juez Nixon en los Estados Unidos, donde la Corte no ingresó en el tema por un recurso directo contra la resolución del Senado, sino que rechazó los agravios dirigidos contra la sentencia de un tribunal de circuito que había rechazado una acción que, en nuestro sistema, llamaríamos ordinaria. El destituido juez Nixon planteó un caso contra el Estado federal por ante un tribunal de grado inferior (District Court) que sostuvo que el tema no era justiciable, y lo mismo sentenció el tribunal al que recurrió (Court of Appeals), confirmado finalmente por la Corte. Tampoco ocurrió en el precedente Powell v Mc. Cormack (395 US 486), citado en “Nicosia”, aunque no se trataba de un impeachment. Allí la decisión provenía de una corte de apelaciones, y fue aquello dispuesto por la corte de apelaciones lo efectivamente revisado por la Corte Suprema. Y en nuestro país tampoco se ha admitido aun en el marco del cuestionamiento judicial de resoluciones políticas o administrativas de las Cámaras legislativas. Para dar algunos ejemplos, en el caso “Bussi, Antonio Domingo c/Estado Nacional (Congreso de la Nación – Cámara de Diputados) s/incorporación a la Cámara de Diputados” del 04/11/03 -donde se debatió una resolución de la Cámara de Diputados que rechazó el título del referido Bussi- el actor presentó una acción contra el órgano que emitió la resolución que, a su modo de ver, lo agraviaba; no ocurrió directamente ante la Corte. Tampoco se recurrió por vía directa cuando se objetó la designación de un juez de la Corte, pues allí la vía procesal fue el juicio de conocimiento constituyendo al Senado como parte (cf. autos “Padilla, Miguel Manuel c/E.N. –Senado de la Nación- s/juicio de conocimiento”, fallado por la CNCont.Adm.Fed. Sala IV el 23/09/03, causa 625/2003).
e. Como se advierte el vicio del razonamiento está en considerar al Senado como un tribunal de justicia, cuando no lo es, y ello ha llevado a una construcción equivocada que impide que, en el supuesto de admitirse la vía judicial para cuestionar la validez de un juicio político, se de la posibilidad al Estado o al Senado de defender la decisión y atribuciones del Senado, pretendiendo su reemplazo por la Cámara de Diputados (o la comisión acusadora) que no constituye una parte en un proceso judicial.
5. La suspensión del acusado, el plazo y el cobro de los haberes
a. En el fallo dictado el 09/06/04 la Corte trató el recurso contra la suspensión de ex juez Moliné O’Connor.
Reitero que coincido con la Corte que, por mayoría, sostuvo que el Senado tiene facultades para suspender al acusado en un juicio político, como lo referí antes de ahora[32]. Sin embargo, sería incoherente con la tesis anterior si me alegrara por el fallo pues estimo que nunca la Corte debe opinar sobre estos temas. Ello no obstante creo que el caso era abstracto pues si ya se había dictado la definitiva, la cautelar se había extinguido. Sin embargo, la Corte –con los matices de sus votos- estimó que el caso no era abstracto porque el Senado había resuelto reducir el salario del suspendido y, considerando “innecesaria e infundada” la afectación de la remuneración, revocó esa resolución ordenando el pago de los salarios no percibidos.
El tema de la remuneración fue objeto de diferente tratamiento en la historia constitucional[33] y en lo personal creo que era innecesario que el Senado impidiera al suspendido cobrar la remuneración, mas de ningún modo me parece adecuado que la Corte haya revocado, por primera vez en la historia, una resolución del Senado y haya elegido, precisamente, este tema. Si la doctrina de “Nicosia” refería que la Corte solo podía intervenir en el juzgamiento de la violación o no del debido proceso, no creo que la disminución de la remuneración durante algunos meses haya impedido que el imputado ejerciera su derecho de defensa. Si esto es así, la Corte se excedió aun del marco de restricción que se había impuesto.
El tema era, a mi juicio, un resorte del Senado y, en todo caso, si el juez removido entendía que ello había sido injusto o, mejor, extraño a las atribuciones del Senado, y creía ser titular de un crédito por el daño que le ocasionaba una medida cautelar que ya había cesado (al momento del fallo, atento a su destitución, no tenía más derecho a salario), debió reclamarlo en un proceso ordinario siempre que se considerara justiciable la resolución, no correspondiendo que la Corte lo dispusiera en el marco del tratamiento de una medida cautelar ya fenecida[34].
b. Por último, algunos votos que integraron la mayoría consideraron que la suspensión no podía ser sine die[35], argumentando que en un hipotético caso de impeachment a un presidente, la dilación de la suspensión en un cargo no vitalicio podría implicar la remoción de hecho. Esta referencia, obviamente, es obiter dictum porque el recurrente era juez, no el presidente. En tal caso, juzgarían –supongo- los jueces titulares y no los conjueces.
No coincido con la fijación de un plazo por vía pretoriana para la suspensión, si bien es deseable que todo proceso político concluya con la mayor celeridad. Supongamos que un funcionario sometido a juicio político es suspendido porque se cree que puede utilizar el cargo para presionar a los senadores que deben juzgarlo… ¿podría el paso del tiempo evitar que al regresar al cargo hiciera lo mismo? El requisito del “peligro en la demora” no parece que se diluya por el paso del tiempo. Pensemos en un juez imputado de dictar sentencias injustas o de, simplemente, vender sus decisiones ¿sería razonable que si el proceso se dilata regrese al cargo mientras sigue sometido a juicio político? ¿Cómo se sentirían los justiciables de ser juzgados por un sujeto en tales condiciones y qué autoridad tendrían sus decisiones? Y si el caso remite al presidente tampoco la solución parece feliz. Imaginemos una imputación de mal desempeño por insania a un presidente que –por ejemplo- quiere declarar la guerra a los vecinos. ¿Admitiríamos que volviera a la función sólo porque se extendió un cierto plazo la suspensión? De suyo, la alternativa de dar una celeridad mayor a la posible al proceso podría impedir la producción de prueba del propio imputado, y ello es también inadmisible[36].
La Corte, conformada por conjueces, declaró por mayoría irrevisables las resoluciones del Senado por no haberse violado el derecho al debido proceso de Moliné. La excepción fue la de reducción del salario durante la suspensión: este es un hecho histórico, pues es la primera vez que se anula una decisión del Senado federal en un impeachment.
Dijo además la mayoría “sin tapujos” que el Senado había interpretado que Moliné incurrió en mal desempeño y que los cargos no habían interferido en la independencia del juez respecto de cómo interpretar el derecho. Y que ello era irrevisable. En esto coincido.
Y ratificó esa misma mayoría la doctrina de “Nicosia” y “Trovato” respecto de: a) que las resoluciones del Senado son justiciables si se viola el derecho de defensa o el debido proceso, b) que las resoluciones del Senado no son justiciables cuando interpreta si la conducta constituye o no mal desempeño y, c) la admisibilidad del recurso extraordinario como vía adecuada para cuestionar las decisiones del Senado.
He intentado en estas líneas controvertir los puntos “a” y “c” que surgen de los casos “Nicosia”, “Trovato” y, ahora, “Moliné O’Connor”.
Aun ante estos fallos del máximo tribunal federal pienso que el debate sigue abierto y por ello me permito expresar mi opinión.
NOTAS [1] Cabe señalar que la sentencia que consideró inconstitucional que el Senado impidiese al imputado el cobro del salario durante su suspensión es el primer caso donde la Corte revoca una resolución del Senado en un impeachment. [2] Fuí asesor de la presidencia de la Comisión de juicio político de la Cámara de Diputados entre abril de 2002 y mayo de 2003, y luego colaboré con la misma institución en la contestación del recurso extraordinario de Moliné O’Connor contra su destitución. Creo que opinar sobre un tema sin aclarar la participación, aun secundaria, es de mala fe.
[3] Antes de que se constituyera el Jurado de Enjuiciamiento prescrito por la reforma constitucional de 1994 para los jueces inferiores.
[4] Salvo el juez Petracchi, cuando el juez Fayt inició una acción declarativa para lograr que se declarara inaplicable a su respecto cierta norma de la Constitución (art. 99 inc. 4°), los entonces integrantes de la Corte no se excusaron de intervenir. Tanto es así que por sentencia del 19 de agosto de 1999 se rechazó la excusación de Petracchi y, luego, la recusación del ex procurador Becerra (donde Petracchi votó en disidencia). [5] Se podrá pensar que la Corte varió la doctrina: no fue expresado si así hubiera ocurrido. Y, si se modifica la doctrina, es sano que sea informado. Luego, tampoco es válido suponer que los jueces que actuaron en “Fayt” consideraron que esa intervención fue incorrecta y que era razonable modificar la conducta ahora, pues quienes fueron imputados de mal desempeño en 2002 por haber actuado en “Fayt” defendieron con fervor la corrección de su intervención.
[6] La excusación o recusación de quienes se designan para integrar la Corte debe ser consecuencia de una doctrina clara, estable y racional, pues tiene consecuencias políticas. Adviértase que en el caso en análisis, aun cuando sería poco ortodoxo hablar de una suerte de derecho de la Nación -o las Cámaras- al juez natural, en tanto no es válida la analogía con la de cualquier titular de un derecho subjetivo, cabe meditar que al apartarse los titulares han eludido (probablemente por motivos jurídicamente de peso, pero que no puede evaluarse por la omisión de su expresión) la responsabilidad y la dejan en manos de otros jueces a los que el Senado no puede juzgar, y a quienes el mismo Senado no prestó acuerdo por la dos terceras partes de sus miembros presentes, es decir, jueces que representan un acuerdo mayoritario pero menor al de los miembros natos de la Corte. Asimismo, dejar este tema en manos de conjueces puede implicar que difiera la integración si se diera otro caso, etc.
[7] En términos políticos parecería que la Corte consideró que si tales casos serían justiciables bajo ciertos supuestos, que no fuera cualquier tribunal el que pudiera revisar las decisiones del Senado, sino solo Corte por vía del recurso extraordinario, considerando al Senado como tribunal superior de la causa.
[8] A mi juicio esa referencia efectuada en “Nicosia” respecto de la existencia de un caso judicial (mantenida luego en el caso “Trovato” del 25/08/98: RDH T.15.XXXIV “Trovato, Francisco Miguel Ángel c/ Honorable Cámara de Senadores de la Nación”) fue obiter dictum, porque la Corte no revocó el fallo del Senado; ni siquiera admitió la queja, sino que rechazó el recurso de hecho. Admito que el punto es discutible, pues puede argumentarse que al ser argumentaciones que fundan el rechazo de la queja no son obiter. Ahora bien, sugiero analizar el voto concurrente de Moliné O’Connor en el caso “Nicosia” donde funda el rechazo de la queja afirmando que el cuestionamiento de las resoluciones del Senado no constituye un caso judicial por tratarse de una cuestión política. ¿Por qué los votos de otros jueces que rechazaron la queja argumentando que el caso era justiciable pero que no había existido violación del derecho de defensa es más “doctrina” de la Corte que aquel voto de Moliné que lo considera una cuestión política? (Cabe advertir que Moliné no mantuvo como parte la doctrina que había invocado como juez, esto es, la no judiciabilidad del proceso político, circunstancia que queda para la valoración de cada lector).
Por cierto, a partir de la resolución de la Corte que anuló la decisión del Senado de disminuir el salario de Moliné O’Connor durante su suspensión, no hay dudas que la consideraciones no son más obiter.
[9] Al menos su mayoría, y conformada por conjueces. [10] No voy a ingresar en el desarrollo de las cuestiones políticas.
[11] Los abogados de los jueces removidos demuestran un talento que merece la lectura de sus defensas y discursos en los diarios de sesiones. [12] Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, diciembre de 1892 p. 593.
[13] Cf. su dictamen del 21/02/922 en Cuestiones de Derecho Público Argentino, cit. t. I pp. 464-465.
[14] El Federalista, LXV.
[15] El caso es “Nixon Vs. US”, 506 US 224, 1993. Dijo el juez Rehnquist: “La revisión  judicial (en el juicio político) sería inconsistente con la insistencia de los Padres Fundadores (Framers) sobre que nuestro sistema debía ser uno de frenos y contrapesos. En nuestro sistema constitucional, el juicio político fue diseñado para ser el único control del poder judicial a manos de la legislatura. Que los jueces se involucren en el juicio político, aun tan sólo para la revisión judicial, es “contraintuitivo”, porque “destrozaría” (would eviscerate) el “importante freno institucional” establecido sobre la judicatura por los Padres Fundadores. El argumento de Nixon le daría la autoridad revisoria final al mismo cuerpo que el juicio político intenta regular.” (“... judicial review would be inconsistent with the Framers' insistence that our system be one of checks and balances. In our constitutional system, impeachment was designed to be the only check on the Judicial Branch by the Legislature... Judicial involvement in impeachment proceedings, even if only for purposes of judicial review, is counterintuitive, because it would eviscerate the "important constitutional check" placed on the Judiciary by the Framers. Nixon's argument would place final reviewing authority with respect to impeachments in the hands of the same body that the impeachment process is meant to regulate...”). Durante el proceso al ex presidente Clinton dijo Cannon que es el senado quien decide en forma definitiva y que no se produce un caso justiciable. El fallo del Senado no puede ser apelado. Según el referido, “Es el modo en que creamos finalidad y clausura en tiempos de turbulencia política” (“It is the Senate that decides. It’s nonjusticiable. You can’t appeal it. It is the way we create finality and closure in times of political unrest”: Congressman Cannon, The Clinton Impeachment and the Constitution: Introduction to the Federalist Society Panel, Ed. Thomas R. Lee, Brigham Young University Law Review [1999], p. 1119).
[16] Por cierto, la cuestión remite en cierto sentido a un punto clave en la filosofía política cual es la legitimidad del control de constitucionalidad por los jueces, tema siempre latente pero que –a mi juicio- adquiere especial significación cuando se trata de una decisión política de los órganos representativos como lo son las Cámaras legislativas. De suyo, no ingresaré en el tema, para cuya consulta sugiero entre la abundante literatura ver: Burt, Robert, Constitución y Conflicto, Eudeba, Buenos Aires, 2000. También: Gargarella, Roberto, La justicia frente al gobierno, Ariel, Buenos Aires, 1996; Nino, Carlos, Fundamentos de Derecho Constitucional, Astrea, Buenos Aires, 1992, pp. 657 y ss.; debo señalar que, probablemente, estos últimos autores citados no coincidirían con una defensa de la doctrina de las cuestiones políticas.
[17] Dato que señala con acierto uno de los conjueces en el caso “Moliné”.
[18] Reitero que para todos los supuestos no consideramos hipótesis disparatadas, como que el Senado removiera a un gobernador provincial, o destituyera a un juez de la Corte sin previa acusación de la Cámara de Diputados, etc. [19] Este punto remite a la existencia –o no- de un derecho subjetivo al cargo del funcionario que es susceptible de remoción por vía del juicio político. [20] Para una referencia al tema ver el trabajo de Emilio Ibarlucía “La revisión del juicio político al gobernador de San Juan por la Corte Suprema” en El Derecho del 26/04/95.
Supongamos, por ejemplo, un juicio político a un presidente donde removido el ex funcionario interpusiera un recurso extraordinario. Obviamente se trataría de una situación de crisis política, en cuyo caso la resolución –a mi juicio- no puede depender de la decisión de los jueces de la Corte que se tomarían varios meses para sustanciar el recurso, estudiarlo, etc.
[21] En “Moliné O’Connor” se suma otro argumento que no creo relevante, pues se refiere a que el derecho de defensa en juicio debe ser respetado aun en procesos políticos o administrativos, lo que no transforma por ello al Senado en un tribunal de justicia, como tampoco hace lo propio con cualquier otro órgano administrativo que instruya y resuelva un sumario. También se consigna allí una cita de Joaquín V. González que, desde mi punto de vista, no corresponde al caso pues el propio González, como se refiere en este trabajo, tenía un criterio diferente y no aceptaba la intervención de la Corte.
También se realiza un análisis de la aplicación de los tratados internacionales los que, a criterio de los conjueces, obligarían a que las resoluciones del Senado fueran objeto de revisión judicial. No creo que sea esa una interpretación correcta de los derechos amparados por el art. 25 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, pues no advierto que la permanencia en el cargo de un funcionario de designación política sea uno de los derechos fundamentales a los que alude la Convención. A todo evento, el caso de Perú que se cita no remite a un supuesto análogo a cualquiera de los analizados sino a un arrebato prepotente del gobierno de Fujimori y de ningún modo a un impeachment más o menos formal. A todo evento, no me parece correcto que la Corte Suprema deba asumir como doctrina propia cualquier interpretación que realice la Comisión o la Corte Interamericana en los casos en los que interviene. Pero no voy a ingresar en este trabajo sobre el punto. [22] Cf., entre muchos otros, Joaquín V. González, Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados del 17/12/892; Diario de Sesiones del Senado del 11/09/911, t. I p. 483, Diario de Sesiones del Senado del 10/06/919, t. I p. 89; Montes de Oca, Diario de Sesiones del Senado del 04/10/911; Julio A. Roca, Diario de Sesiones del Senado del 01/07/919, t. I p. 150; Juan B. Justo y Mario Bravo, Diario de Sesiones del Senado del 11/09/924, t. I pp. 497 y ss. y del 18/09/924; ver además Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados del 17/12/892; asimismo, ver la obra del jurista brasileño Paulo Brossard, O Impeachment, San Pablo, 1992, p. 76 y sus citas.
Como vimos en citas anteriores, voces autorizadas como Joaquín V. González o José Nicolás Matienzo niegan expresamente que el Senado pueda ser considerado un tribunal de justicia como lo hace la Corte. [23] En este sentido cabe advertir que si la Constitución hubiera deseado que el Senado dejara de ser un órgano político en el impeachment habría incurrido en cierta ingenuidad: la de creer que un mismo conjunto de individuos serían capaces de hacer política como oficio central y actividad judicial –no política- como deber marginal.
[24] Si se me permite esta expresión, tan criticada -con acierto- por el positivismo. [25] Decía Laboulaye: “La pena no alcanzará al individuo, se limitará al funcionario” (su cita en Diario de Sesiones del Senado, 1924, t. II p. 573).
[26] Uno en el juicio político, y la segunda vez en el juicio ordinario posterior.
[27] Como en su voto lo señala el conjuez Leal de Ibarra en “Moliné O’Connor”.
[28] La Cámara de Diputados y los integrantes de la comisión acusadora, en el caso “Moliné O’Connor”, negaron ser parte en el recurso del quejoso y advirtieron la no judiciabilidad del caso, presentándose casi a modo de amicus curiae. [29] Al menos en lo que hace a la interpretación del derecho aplicable al caso, por las vías ordinarias o extraordinarias de revisión, si existe cuestión federal en el tema debatido o por la amplia posibilidad de la doctrina de la arbitrariedad. No, a mi juicio, en términos disciplinarios, etc.
[30] Este dato me hace referir un interrogante que no voy a desarrollar pero que creo relevante: ¿es admisible dentro de la lógica de la Constitución que recepta la doctrina de la separación de funciones o poderes que la Corte opere respecto de una atribución del Senado como su “superior” en la interpretación del derecho, aun en el límite de las formas del proceso?
[31] Coincidente con la expresada por la Cámara de Diputados al contestar los recursos de Moliné, mas rechazada por la Corte con remisión a los argumentos de “Nicosia”.
[32] Hidalgo, Enrique, Controles Constitucionales sobre Funcionarios y Magistrados – Un estudio sobre el juicio político y el consejo de la magistratura en la República Argentina, Buenos Aires, Depalma, 1997, pp. 163-166.
[33] Op. cit. en nota anterior, p. 166.
[34] Si bien en este caso la Corte ha revocado una resolución de Senado, como el mandar pagar las remuneraciones reducidas durante la suspensión no exige actividad del Senado ni parece afectarlo no se dará un conflicto político por la efectividad de la sentencia.
[35] Como, de algún modo, lo dispone el art. 118 de la Constitución Nacional para los jueces inferiores, si bien acá no queda sin efecto solo la suspensión sino el proceso de remoción mismo.
[36] Cabe advertir que la suspensión se produjo en el caso con la misma mayoría calificada que se exige para la destitución, por lo que no es una mayoría circunstancial la que resuelve la suspensión, sino la misma calificada que decidirá la destitución.
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