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Timestamp: 2018-05-27 23:30:31+00:00

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﻿ AUTO 2017-00329 DE DICIEMBRE 5 DE 2017
AUTO 2017-00329 DE 05 DE DICIEMBRE DE 2017
CONTENIDO:SI LA NORMA EXISTE Y CUENTA CON PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD, PERO NO HA SIDO PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL, NO ESTÁ LLAMADA A PRODUCIR EFECTOS. SE RECUERDA QUE EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 65 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-CPACA, EL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO, DE CARÁCTER GENERAL, NO ES OBLIGATORIO MIENTRAS QUE NO SE PUBLIQUEASÍ COMO, ACORDE A LO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 72 CPACA, AL NO CUMPLIRSE LA PUBLICACIÓN DEL ACTO SIN EL LLENO DE LOS REQUISITOS LEGALES, NO SE TENDRÁ POR HECHA LA MISMA, POR LO QUE NO PRODUCIRÁ EFECTOS LEGALES. EN CONSECUENCIA, SI UNA RESOLUCIÓN EXISTE Y CUENTA CON PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD, PERO NO HA SIDO PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL, NO ESTÁ LLAMADA A PRODUCIR EFECTOS, YA QUE SU EFICACIA DEPENDE DE SU PUBLICACIÓN, SIN EMBARGO, ELLO NO ES ÓBICE PARA QUE LA JURISDICCIÓN EFECTÚE EL EXAMEN DE LEGALIDAD DEL ACTO ACUSADO, YA QUE NO RECAE SOBRE SUS ELEMENTOS DE EFICACIA SINO SOBRE LOS DE VALIDEZ. ASÍ PUES, AUNQUE EL ACTO ADMINISTRATIVO NO SEA EFICAZ, ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL A PESAR DE QUE NO HAYA SIDO PUBLICADO O NOTIFICADO POR LA AUTORIDAD CORRESPONDIENTE. SIENDO POSIBLE SOLICITAR LA MEDIDA CAUTELAR EN CUALQUIER ESTADO DEL PROCESO, SI SE HAN PRESENTADO HECHOS SOBREVINIENTES Y EN VIRTUD DE ELLOS SE CUMPLEN LAS CONDICIONES REQUERIDAS PARA SU DECRETO, CONFORME LO DISPONE EL ARTÍCULO 233 DEL CPACA. POR TANTO, LA CARACTERÍSTICA PRIMORDIAL DE LA MEDIDA CAUTELAR DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ES IMPEDIR QUE ACTOS CONTRARIOS AL ORDENAMIENTO JURÍDICO PUEDAN CONTINUAR SURTIENDO EFECTOS, MIENTRAS SE DECIDE SU LEGALIDAD EN EL PROCESODE AHÍ QUE AL NO ESTAR PRODUCIENDO EFECTOS, LA MEDIDA SE TORNE IMPROCEDENTE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACTO ADMINISTRATIVO, SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, PUBLICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL, DIARIO OFICIAL, EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO, PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL, ELABORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Auto 2017-00329 de diciembre 5 de 2017
Ref.: Expediente 11001-03-24-000-2017-00329-00
Actor: Christian Edwer Castellanos Espitia.
En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de la medida, merece destacarse que este cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción del artículo 229, el cual permite decretar todas aquellas «que considere necesarias […]». No obstante, a voces del citado artículo, su decisión estará sujeta a lo «regulado» en dicho estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente debe el demandante presentar “documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla” (resaltado fuera del texto).
«[…] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho. […]»(4) (resaltado fuera del texto).
«[…] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad(5) (resaltados no son del texto).
La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos del acto acusado
En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(6) se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.
Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho»(7).
Merece resaltarse, en relación con el anterior Código Contencioso Administrativo (D. 1, ene. 2/84), que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la manifiesta infracción de la norma invocada, indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto.
Como lo refiere la providencia transcrita, es importante la prevención efectuada por el legislador al advertir que la decisión sobre la medida cautelar de ningún modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Sala, se trata de «mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto»(9).
A voces del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, “cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”. Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo:
b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios» (resaltado fuera del texto).
En el presente asunto, el actor solicita la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 1810 de 3 de mayo de 2017, “Por la cual se dan lineamientos para la apropiación parcial y traslados de los saldos de los recursos de la vigencia 2015 del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante, Fosfec, para financiar programas y proyectos que promuevan el desarrollo económico y social en las zonas rurales y de posconflicto y se dictan otras disposiciones”, con base en los cargos que han quedado reseñados.
La parte actora alega que el acto acusado no ha sido publicado en el Diario Oficial y que amplió el sentido de la Ley 1780 de 2016 que reglamentó, ya que ordena a las cajas de compensación familiar que se apropien recursos del Fosfec para financiar programas y proyectos de que la Ley expresamente no contempló.
Por su parte, la entidad demandada señaló que la Resolución 1810 de 3 de mayo de 2017, no ha sido objeto de publicación en el Diario Oficial, por lo que se trata de un acto administrativo que no está vigente, ya que el Ministerio de Trabajo aún se encuentra ajustándolo.
Ahora bien, respecto de los actos de carácter general el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, dispone:
“ART. 65.—Deber de publicación de los actos administrativos de carácter general. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso.
PAR.—También deberán publicarse los actos de nombramiento y los actos de elección distintos a los de voto popular”.
Así mismo, sobre la falta de notificación del acto administrativo, el artículo 72 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo, prevé:
Por otra parte, esta Sección(10) ha sostenido que la notificación se ha definido como el acto material de comunicación, mediante el cual se ponen en conocimiento del interesado las decisiones que profiere la Administración, en cumplimiento del principio de publicidad, para que aquel pueda ejercer su derecho de defensa. En palabras de la Corte Constitucional “la notificación tiene como finalidad garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o actuación administrativa y de su desarrollo, de manera que se garanticen los principios de publicidad, de contradicción y, en especial, de que se prevenga que alguien pueda ser condenado sin ser oído. Las notificaciones permiten que materialmente sea posible que los interesados hagan valer sus derechos, bien sea oponiéndose a los actos de la contraparte o impugnando las decisiones de la autoridad, dentro del término que la ley disponga para su ejecutoria. Sólo a partir del conocimiento por las partes o terceros de las decisiones definitivas emanadas de la autoridad, comienza a contabilizarse el término para su ejecutoria”(11).
En virtud del principio de publicidad, consagrado en los artículos 209 de la Constitución Política y 3º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la administración da a conocer sus decisiones, mediante comunicaciones, notificaciones o publicaciones, con la finalidad de garantizar el derecho al debido proceso, en especial, el derecho a la defensa y a presentar los recursos establecidos por la ley. Este requisito de publicidad es un presupuesto de eficacia u oponibilidad, frente a terceros, como lo ha explicado la jurisprudencia, más no de validez; es decir, el acto nace a la vida jurídica desde su expedición, pero su fuerza vinculante comienza a partir del momento en que se ha producido su notificación o publicación(12).
Así mismo, es de señalar que el Consejo de Estado ha expresado su criterio en reiteradas oportunidades en cuanto a que el acto administrativo existe desde que se expide, y que su eficacia está condicionada a su publicación o notificación.
De la misma manera, la Corte Constitucional(13) ha sostenido que los actos administrativos existen desde el momento en que se profieren, y su validez y eficacia están condicionadas a la publicación o notificación, según se trate de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, o de un acto de carácter particular, personal y concreto.
De tal forma, que la eficacia del acto administrativo se debe entender encaminada a producir efectos jurídicos, lo cual está a su vez condicionado a la publicación del mismo. De lo anterior, se colige que la eficacia del acto comporta elementos de hecho, pues una decisión administrativa adoptada de conformidad con el ordenamiento jurídico superior, cobijada por presunción de constitucionalidad y de legalidad, puede constituir un acto administrativo pero ineficaz.
En el caso concreto advierte el despacho que una vez verificada la página web del Diario Oficial(14) no se encontró la publicación de la resolución acusada.
En consecuencia, en primer lugar, en términos del artículo 65 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo, el acto administrativo demandado, de carácter general, no es obligatorio mientras que no se publique; y en segundo lugar, conforme lo previsto en el artículo 72 ibídem, al no cumplirse la publicación del acto sin el lleno de los requisitos legales, no se tendrá por hecha la misma, por lo que no producirá efectos legales.
En consecuencia, si bien la Resolución 1810 de 3 de mayo de 2017 existe y cuenta con presunción de legalidad, no ha sido publicada en el diario oficial, por lo que para la fecha no está llamada a producir efectos, ya que su eficacia depende de su publicación, como se indicó anteriormente.
Ahora bien, es del caso destacar que la característica primordial de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos es impedir que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide su legalidad en el proceso. De ahí que al no estar produciendo efectos, la medida se torne improcedente.
Lo anterior no es óbice para que esta jurisdicción efectúe el examen de legalidad del acto acusado, ya que no recae sobre sus elementos de eficacia sino sobre los de validez. Así pues, aunque el acto administrativo no sea eficaz, es susceptible de control judicial a pesar de que no haya sido publicado o notificado por la autoridad correspondiente.
Así mismo, es de señalar que la medida cautelar podrá ser solicitada en cualquier estado del proceso, si se han presentado hechos sobrevinientes y en virtud de ellos se cumplen las condiciones requeridas para su decreto, conforme lo dispone el artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo.
2. Tiénese al doctor ELEÁZAR FALLA LÓPEZ como apoderado del Ministerio del Trabajo, de conformidad con el poder y demás documentos visibles a folios 27 y siguientes del cuaderno de la medida cautelar.
4 Providencia de 17 de marzo de 2015, expediente 2014-03799, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación , en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos … El propio artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo da lugar a estar consideración imperativa en el numeral 4º, literales a) y b), cuando prescribe como exigencia: ‘Que, adicionalmente, se cumpla con una de las siguientes condiciones:
6 El artículo 230 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que el juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (num. 1º); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (num. 2º); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (num. 3º); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (num. 4º); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (num. 5º). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la ley (par.).
7 Providencia citada ut supra, C.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
8 Vale la pena ahondar en el tema de la transición del régimen de las medidas cautelares que tuvo lugar con el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, asunto explicado en la providencia de 17 de marzo de 2015 (exp. 2014-03799), en la cual se puntualizó: “Ahora bien, centrando el estudio en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, es notorio para la Sala que la nueva disposición, sin desconocer los rasgos característicos del acto administrativo, amplió, en pro de una tutela judicial efectiva, el ámbito de competencia que tiene el juez de lo contencioso administrativo a la hora de definir sobre la procedencia de tal medida cautelar; y ese cambio, que se refleja en el tenor literal de la norma, consulta la intención del legislador y el entendimiento de la medida cautelar en el marco constitucional. Una interpretación del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo teniendo en cuenta solamente la variación literal del enunciado normativo, pudo haber generado en los inicios de su aplicación la idea de que la existencia de una manifiesta infracción, a la que hacía referencia el artículo 152 del anterior Código, fue reemplazada por el surgimiento en el análisis judicial de una oposición entre el acto y las normas superiores, sin
que ello comportara una diferencia material en el contenido normativo de ambas disposiciones. Sin embargo, estudiados los antecedentes de la disposición debe arribarse a una conclusión diferente, dado que, se insiste, la medida cautelar en el nuevo escenario judicial de esta jurisdicción obedece y reclama la tutela judicial efectiva” (resaltado es del texto).
9 Así lo sostuvo la Sala en la providencia de 11 de marzo de 2014 (exp. 2013 00503, C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala), al expresar que: “Con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los Jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la Jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo expresamente dispone que ‘[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento’. De lo que se trata, entonces, con esta norma, es de brindar a los jueces ‘la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite’ [ ]. Una suerte de presunción iure et de iure, sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido.
10 Sentencia de 19 de febrero de 2015, expediente 2013 01801 01, C.P. Dra. María Elizabeth García González.
11 Sentencia T-165 de 2001, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
12 Al respecto, puede consultarse la sentencia de 29 de abril de 2004 (exp. 2001-00121-01, C.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero. Reiterada en la sentencia de 28 de enero de 2010 (exp. 2003-11403-01, C.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta).
13 Sentencia C-069 de 1995.
14 http://www.imprenta.gov.co

References: ARTÍCULO 65
 ARTÍCULO 72
 RESOLUCIÓN 
 ARTÍCULO 233
 artículo 229
 artículo 231
 artículo 238
 artículo 231
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 72
 resolución 
 artículo 65
 artículo 72
 Resolución 
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 artículo 231
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 artículo 231
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 artículo 229