Source: http://www.tse.go.cr/juris/electorales/2156-E-2007.htm
Timestamp: 2018-01-17 11:25:15+00:00

Document:
TSE, 2156-E-2007
N.° 2156-E-2007.-Tribunal Supremo de Elecciones. San José, a las quince horas del veintisiete de agosto del dos mil siete.
Denuncias interpuestas contra el señor Óscar Arias Sánchez, Presidente de la República, y la señora María Luisa Ávila Agüero, Ministra de Salud, por presunta beligerancia política, invocación de motivos religiosos y manifestaciones públicas a favor del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos (TLC) haciendo uso de recursos públicos, todo en el marco del referéndum sobre ese Tratado.
1.- Mediante escrito presentado ante la Secretaría de este Tribunal el 19 de julio del 2007, el señor Víctor Emilio Granados Calvo, Secretario General del Partido Accesibilidad sin Exclusión, interpone denuncia contra los señores Óscar Arias Sánchez, Presidente de la República, y María Luisa Ávila Agüero, Ministra de Salud, por considerar que han violentado los artículos 11, 130, 139 inciso 20) de la Constitución Política; 87, 88 y 153 inciso d) del Código Electoral; y, 11, 12, 13 y 28 de la Ley General de la Administración Pública. El señor Granados Calvo invoca los hechos suscitados el día 17 de julio del 2007 en el Centro Evangelístico de Zapote, señalando que los señores Presidente de la República y Ministra de Salud se apersonaron en su condición de funcionarios públicos y suscribieron el Reglamento para el funcionamiento sanitario de iglesias, templos y lugares de culto. El denunciante alega que, dada la presencia de personeros y líderes del Partido Restauración Nacional (señores Carlos Avendaño y Guyón Massey), la participación de los señores Arias Sánchez y Ávila Agüero constituye participación política prohibida en los términos del artículo 88 del Código Electoral, al utilizarse la autoridad e influencia de sus cargos en beneficio de partidos políticos. Asimismo, en virtud de manifestaciones públicas a favor del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos (TLC), se denuncia la invocación de motivos religiosos en propaganda política, al igual que la utilización de recursos públicos para tal efecto (folios 1 a 13 del expediente).
2.- Mediante el artículo segundo de la sesión ordinaria n.º 66-2007 celebrada el 24 de julio del 2007, este Tribunal dispuso incorporar al presente expediente (n.º 213-S-2007) la denuncia interpuesta por el señor Alberto Cabezas Villalobos contra el señor Presidente de la República por manifestar su posición a favor del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos (TLC) mediante el uso de recursos públicos (folios 16 a 18).
3.- Mediante el artículo segundo de la sesión ordinaria n.º 68-2007 celebrada el 31 de julio del 2007, el Tribunal dispuso incorporar también al presente expediente la denuncia que formulara el señor Fabio Delgado Hernández, Presidente del Partido Rescate Nacional, contra el señor Presidente de la República y en virtud de sus manifestaciones y solicitudes de apoyo para el SÍ en el proceso de referéndum. Solicita se inicie la investigación respectiva y se conmine al denunciado a suspender y abstenerse de realizar acciones y manifestaciones contrarias a la regulación del referéndum, en cuanto a utilización de su cargo, período laboral y recursos públicos a su disposición (folios 20 a 23).
I.- Sobre la denuncia formulada en cuando alega participación política prohibida:
a).- Respecto de la admisibilidad de la denuncia por beligerancia política: La jurisprudencia electoral reconoce la legitimación de cualquier ciudadano para presentar denuncias por beligerancia o parcialidad políticas de funcionarios públicos; al efecto, entre otras, la resolución n.º 3085-E-2003 de las 10:40 horas del 9 de diciembre del 2003 destaca:
“El Reglamento sobre Denuncias por Parcialidad o Participación Política, establece en el artículo 2°: “El procedimiento se iniciará a instancia del representante legal de cualquier partido político inscrito o persona que tenga conocimiento de tales hechos, previa comprobación de su identidad. En él intervendrá la Inspección Electoral como Órgano Director del procedimiento” (el subrayado no es del original).
Ese mandato reglamentario, en cuanto autoriza la denuncia ciudadana, tiene además respaldo en el criterio jurisprudencial sentado a partir de la resolución del Tribunal Supremo de Elecciones n.º 1394-E-2000, de las nueve horas y quince minutos del once de julio del dos mil. En dicha oportunidad se consideró lo siguiente:
“IV.- Con el propósito de clarificar el punto bajo estudio, resulta oportuno hacer un recuento sobre lo acontecido en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, con ocasión de la aprobación de la citada disposición constitucional. Según consta en sus actas (ver núm. 75 y 76, página 182 y siguientes del tomo segundo del libro de Actas de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949, San José, Imprenta Nacional, 1952), se discutió profusamente la competencia del Tribunal Supremo de Elecciones en esta materia. Digno de resaltar es el hecho de que ninguno de los constituyentes abogó por la impunidad de los delitos electorales; por el contrario, hubo consenso en la necesidad de establecer sanciones drásticas para sus autores. Las discusiones se centraron en la determinación del órgano competente para su conocimiento.
Por una parte se vio con preocupación dotar a este organismo de un poder sancionatorio al margen de la jurisdicción ordinaria, con posibilidades de condenar en una instancia y sin apelación, creando una jurisdicción especial para delitos electorales, cuya pena de inhabilitación cae bajo la órbita del Código Penal.
Por otra, quienes estaban en favor de la tesis de conferir al Tribunal Supremo de Elecciones esa competencia, consideraron que con ello se le da un respaldo moral al Tribunal y en forma indirecta al sufragio popular. Esto, estimaron, le daría las garantías necesarias para que su función se realice en forma cabal y se respeten sus decisiones. Consideraron que para ese supuesto actúa como un tribunal de justicia, en donde la sanción es de orden administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades penales que la conducta pueda acarrear. Agregaron que, de mantenerse en la jurisdicción ordinaria, se sometería el proceso a la lentitud propia de ese sistema, con riesgo de que pasen unas elecciones y el funcionario acusado aún no haya sido destituido.
Al margen de asunto meramente competencial, se estimó que ejercería un efecto tendiente a poner coto a los abusos y atropellos de las autoridades, evitando que quienes no tienen escrúpulos se echen por el atajo de la burla al sufragio.
V.- Es clara la voluntad del constituyente de sustraer de la jurisdicción ordinaria una labor que le es propia, para otorgársela a este Tribunal, favoreciendo de esta manera su competencia jurisdiccional cuando se trate de ilícitos por: a.- parcialidad política de los servidores del Estado en el ejercicio de sus cargos o b.- sobre actividades políticas de funcionarios a quienes les esté prohibido ejercerlas.
La discusión fue ayuna en lo referido a la legitimación para la formulación de este tipo de denuncias, quizás producto del importante consenso que se logró en punto al deseo de impedir la impunidad de aquellas conductas que, en un pasado no muy lejano, se señalaban como las corresponsables de atentar contra la pureza del sufragio.
Ese espíritu del constituyente obliga desde ya a entender que la referencia de la Carta Política a los partidos políticos como sujetos denunciantes no es excluyente de la posibilidad de que el Tribunal actúe a partir de la denuncia que también podría presentar cualquier persona, dado que la interpretación contraria favorece que sólo se juzgue a aquellos funcionarios que no logren acuerdos de impunidad con las formaciones partidarias.
Este último entendimiento no se aviene tampoco con el hecho de que, mediante la tipificación de los ilícitos de parcialidad y beligerancia política, el bien jurídico que se tutela es la pureza electoral, que requiere para su realización la afirmación del principio de imparcialidad de la autoridades gubernativas en los procesos electorales (inc. 3° del art. 95 constitucional). Por ende, la comisión de tales ilícitos no sólo ofende a los partidos que intervienen en la política nacional, sino a toda la colectividad; de donde no resulta posible sostener que su persecución esté necesariamente condicionada a que uno de tales partidos interponga la respectiva denuncia, toda vez que cualquier miembro de la comunidad nacional debe entenderse habilitado para hacerlo.
En este orden de ideas, la mención constitucional de los partidos no significa que éstos tengan el monopolio de la denuncia por parcialidad o beligerancia política de los funcionarios públicos -como si se tratara de ilícitos sólo perseguibles cuando aquéllos lo insten-, sino como una habilitación especial para que tales partidos puedan también hacerlo, además de la persona física que sea la verdadera portadora de la noticia criminis, en atención a que ésta puede sentir un justificado temor por las represalias que podría generar su denuncia personal contra funcionarios de elevada posición y gran poder. No se trata, pues, de excluir la denuncia ciudadana, sino de una excepcional autorización para que sea el partido persona jurídica, sin exponer al verdadero denunciante, quien obligue al Tribunal a realizar la correspondiente investigación, como garantía adicional de la pureza electoral como valor fundamental”.
Siendo así, los ciudadanos pueden ejercer control sobre la actuación política de los funcionarios públicos por medio de la denuncia por parcialidad o participación política planteada ante este Tribunal, previa comprobación de su identidad.
Mediante resolución n°. 2001-12211 de las 14:42 horas del 28 de noviembre del 2001, la Sala Constitucional se pronunció sobre el tema de la legitimación para interponer las denuncias por participación o parcialidad política, en un sentido similar al que sostiene la mayoría del Tribunal:
“Aunque la Constitución Política le otorga a los partidos políticos la potestad de presentar denuncias por parcialidad política contra de funcionarios del Estado en ejercicio de su cargo, no se trata de un privilegio concedido únicamente a ellos. Interpretarlo de tal forma implicaría negarle a los propios ciudadanos la posibilidad de contribuir a que los procesos electorales se desarrollen de conformidad con los principios de transparencia y respeto del orden jurídico, o incluso, dejar en manos de los partidos la decisión de si se investiga o no.
A mayor abundamiento, es preciso indicar que en criterio de la Sala, el Tribunal Supremo de Elecciones puede, de oficio, iniciar una investigación en tal sentido, en su condición de garante y contralor del proceso electoral. En este sentido, una interpretación como la que hace el accionante, limitaría en forma irrazonable lo que es un derecho fundamental de cualquier ciudadano: el derecho de denunciar, y también anularía el papel del T.S.E., que a los ojos del constituyente de 1949 debía ser decisivo en la transparencia de los procesos electorales. En virtud de lo expuesto, la acción es improcedente y así debe declararse”.
De conformidad con lo expuesto, la denuncia presentada por el señor Granados Calvo, aún si hubiese sido a título personal, no tiene obstáculos de admisibilidad.
b).- Aclaración debida respecto de las denuncias por beligerancia política en los procesos consultivos de referéndum: Este Tribunal, en la reciente resolución n.º 1119-E-2007 de las 14:20 horas del 17 de mayo del 2007, delimitó los alcances del artículo 88 del Código Electoral y normas conexas en relación con los procesos de referéndum. En lo que interesa al tema bajo análisis, se indicó:
“IV.- APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD POLÍTICO-PARTIDARIA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS EN LOS PROCESOS ELECTORALES DE TIPO CONSULTIVO (REFERÉNDUM): La Ley sobre Regulación del Referéndum, en adelante la Ley, constituye el marco legal orientador que regula los aspectos atinentes al instituto del referéndum y, de acuerdo con su artículo primero, su objeto es “(…) regular e instrumentar el instituto de democracia participativa denominado referéndum, mediante el cual el pueblo ejerce la potestad de aprobar o derogar leyes y hacer reformas parciales de la Constitución Política, de conformidad con los artículos 105, 124, 129 y 195 de la Constitución Política.”.
“Cualquier disertación o estudio sobre el Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y los Estados Unidos, independientemente que ello hubiere generado pasiones político-electorales dentro de la contienda eleccionaria de febrero pasado (a la luz de la oferta y manejo político que, sobre el eventual Tratado pudieron haber realizado las diferentes estructuras partidarias), es un asunto que interesa a los distintos sectores del país, llámense agrupaciones políticas, grupos sociales, académicos, profesionales, industriales o comerciales, por lo que la discusión de ese Instrumento internacional no ha de entenderse agotada estrictamente en el seno de los partidos políticos sino que también encuentra espacios de reflexión a través de foros, coloquios o entrevistas ajenas a la mera conducción político-partidista.”.”.
V.- DE LAS CONSULTAS ESPECÍFICAS: Dado que las tres consultas planteadas ante este Tribunal conducen al mismo propósito, sea, dilucidar los alcances de la participación de los funcionarios públicos a favor o en contra de la aprobación del TLC en el proceso consultivo de referéndum, según las normas de imparcialidad política contenidas en el artículo 88 del Código Electoral, se atienden en el orden en que fueron presentadas, no sin antes tener en cuenta, a modo de recapitulación, tres aspectos de relevancia: a) la parcialidad o participación política de los servidores del Estado implica una conducta que beneficie o tienda a beneficiar a determinada tendencia o partido político; b) en las votaciones de orden consultivo (referéndum) el ciudadano accede a una participación ciudadana que no compromete, en nada, su imparcialidad en los términos del artículo 88 del Código Electoral, al no constituirse los partidos políticos en intermediadores necesarios del proceso, toda vez que el producto buscado es la legislación, a cargo del Soberano, y no la designación de representantes a través de esos partidos; c) no existe en la Ley de cita, regulación alguna sobre el tema de la parcialidad o participación política de los funcionarios estatales ni remisión expresa y puntual a lo estipulado en el artículo 88 del Código Electoral y normas conexas, por lo que, a la luz de los principios pro homine y pro libertate, debe admitirse -como regla de principio- el posible involucramiento de los funcionarios públicos en las discusiones que anteceden la consulta popular.” (lo destacado y subrayado no pertenece al original).
Como síntesis de lo expuesto y en los temas que por ahora interesan, la parte dispositiva de la supracitada resolución n.º 1119-E-2007 estableció en sus apartes 1) y 4):
“1) Las restricciones y sanciones que establece el artículo 88 del Código Electoral no son de aplicación a los funcionarios públicos, incluidos los servidores judiciales, en el proceso consultivo para someter a referéndum la aprobación o improbación del TLC, lo que implica que en ese proceso, o en cualquier otro de índole consultiva, dichos funcionarios pueden participar de su etapa previa (recolección de firmas) o de posteriores disertaciones o campañas a favor o en contra del tema sometido a consulta, incluida una eventual labor como delegados o miembros de mesa, con las restricciones legales y laborales del caso”.
“4) La inaplicabilidad de las normas de neutralidad política establecidas en el Código Electoral y normas conexas para el proceso consultivo de referéndum sobre el TLC está condicionada a que los funcionarios públicos con prohibición absoluta de participación político-electoral no expresen, de alguna manera, adhesión o simpatía por los partidos políticos, ni favorezcan las estrategias que, sobre el acuerdo comercial, han implementado esas agrupaciones”.
Consecuentemente, es bajo las premisas establecidas en esa resolución que corresponde examinar la presente denuncia por beligerancia política.
c).- Sobre el fondo de la denuncia por beligerancia política: El señor Granados Calvo acusa la violación del artículo 88 del Código Electoral por parte del Presidente de la República y la Ministra de Salud. Sostiene el denunciante que la participación de estos funcionarios el día 17 de julio del 2007 en la actividad celebrada en el Centro Evangelístico de Zapote, a propósito de la firma del Reglamento para el funcionamiento sanitario de iglesias, templos y lugares de culto, constituye una participación política prohibida por el artículo 88 del Código Electoral, al utilizarse la autoridad e influencia de sus cargos en beneficio de partidos políticos, lo anterior en razón de la presencia de personeros y líderes del Partido Restauración Nacional: señores Carlos Avendaño, Presidente de esa agrupación política, y Guyón Massey, Diputado electo por postulación de ese partido.
Para una mejor comprensión del caso, conviene reproducir el artículo 88 del Código Electoral:
“Artículo 88.- Prohibición para empleados y funcionarios públicos: Prohíbese a los empleados públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político.
El Presidente y los Vicepresidentes de la República, los Ministros y Viceministros, el Contralor y el Subcontralor Generales de la República, el Defensor y el Defensor Adjunto de los Habitantes, el Procurador General y el Procurador General Adjunto, !os presidentes ejecutivos, directores ejecutivos y gerentes de las instituciones autónomas, los gobernadores, los oficiales mayores de los ministerios, los miembros de la Autoridad de Policía, los agentes del Organismo de Investigación Judicial, los Magistrados y empleados del Tribunal Supremo de Elecciones, los Magistrados y funcionarios del Poder Judicial que administren justicia, el Director y empleados del Registro Civil y quienes tienen prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.
En materia electoral, los funcionarios incluidos en los párrafos segundo y tercero de este artículo, únicamente podrán ejercer su derecho de emitir el voto el día de las elecciones, en la forma y condiciones establecidas en este Código.” (el subrayado no corresponde al original).
Por su parte, la sentencia n.º 361-E-2006 de las 9:50 horas del 1.º de febrero del 2006, que resolvía una denuncia por beligerancia política contra el señor Abel Pacheco de la Espriella, en ese momento Presidente de la República, indicó:
“Evidentemente, lo que el legislador pretendió a través de la norma transcrita fue limitar la participación en actividades político-partidarias de ciertos funcionarios públicos, y en el caso de algunos otros –los citados en el párrafo 2º- vedar totalmente esa participación, ello con el fin de asegurar su neutralidad político-electoral; lo anterior con un doble propósito, pues por un lado evita que los funcionarios públicos desvíen sus esfuerzos en una actividad totalmente ajena a la ordinaria que deben desempeñar y, por otro, que en su función no beneficie o favorezca a alguno de los partidos políticos participantes en el proceso electoral, sea haciendo o dejando de ejecutar actos propios de su puesto, a favor o en perjuicio de determinada agrupación, incluso llegando a solicitar al electorado el apoyo a uno de las partidos políticos o sus candidatos, lo que afectaría la libertad electoral de los ciudadanos y la equidad en la disputa comicial.
En punto a la parcialidad política, este Tribunal en resolución número 639-E-2004 de las 10:05 horas del 11 de marzo de 2004 señaló:
“La Constitución Política en su artículo 102 inciso 5) faculta al Tribunal Supremo de Elecciones para “investigar por sí o por medio de delegados, y pronunciarse con respecto a toda denuncia formulada por los partidos sobre parcialidad política de los servidores del Estado en el ejercicio de sus cargos, o sobre actividades políticas de funcionarios a quienes les esté prohibido ejercerlas”. Este precepto prevé dos conductas reprochables de los funcionarios públicos: la parcialidad política en el ejercicio de sus cargos y las actividades políticas de aquellos a quienes les estén prohibidas expresamente. El primer caso comprende a todos los funcionarios públicos en general sin distingos de ninguna naturaleza, mientras que el segundo, reprocha las actividades políticas de aquellos a quienes les esté prohibido ejercerlas. Esta última es la norma que da fundamento, entre otras, a las prohibiciones previstas en el artículo 88 del Código Electoral que, a su vez distingue dos situaciones diferentes: la prohibición general, que comprende a todos los empleados públicos, para “dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político electoral, durante las horas laborales” -párrafo 1°- y la especial -párrafo 2°- que comprende sólo a ciertos funcionarios mencionados taxativamente, dentro de los que se incluye al Presidente de la República. Tanto el párrafo primero como el segundo de ese artículo 88, contemplan dos conductas que, constituyen parcialidad política, a saber: “usar su cargo para beneficiar a un partido político” o “utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos”…” (el resaltado no corresponde al original).
Conforme lo anterior, las prohibiciones previstas en el artículo 88 del Código Electoral (la general y la especial), aplicables a los funcionarios públicos señalados en esa norma, comprende la imposibilidad de dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político electoral durante las horas laborales, utilizar su cargo para favorecer a alguna agrupación política en detrimento de otras, de participar en algún evento partidario o de tendencias políticas, la concurrencia a clubes o reuniones políticas, la ostentación partidista de cualquier tipo, la colocación de signos externos en sus viviendas o vehículos, siendo estas últimas extensivas al momento en que emitan su sufragio. En consecuencia, solamente en caso de llegarse a verificar que algún funcionario público de los citados en el artículo 88 del Código Electoral incurra en alguna de las conductas antes descritas, podría –previo procedimiento seguido al efecto- eventualmente ser destituido de sus funciones e inhabilitársele a ocupar cargos públicos”.
A la luz de los citados antecedentes jurisprudenciales y examinada la denunciada conducta del Presidente de la República y la Ministra de Salud, en el evento realizado el día 17 de julio del 2007 en el Centro Evangelístico de Zapote, este Tribunal no aprecia hechos que puedan tipificarse como parcialidad o participación política prohibida y que amerite la apertura del respectivo procedimiento sancionatorio. Contrario a lo expuesto por el denunciante, el Tribunal estima que la sola presencia de los señores Carlos Avendaño, Presidente del Partido Restauración Nacional, y Guyón Massey, Diputado electo por postulación de ese partido, en la firma del Reglamento para el funcionamiento sanitario de iglesias, templos y lugares de culto, no constituye una actividad partidaria o que procure favorecer electoralmente a una agrupación política específica. La presencia de los citados políticos obedece a su protagonismo respecto de la materia objeto de regulación y que incluso los llevó integrar la Comisión Mixta que, para la elaboración del decreto respectivo, se conformara desde el Ejecutivo. En efecto, revisado el propio alegato y la prueba aportada al expediente y dada la naturaleza del evento, no se desprenden declaraciones o conductas en los señores Arias Sánchez y Ávila Agüero que favorezca o beneficien al Partido Restauración Nacional.
Para este Tribunal la actuación denunciada, no encuadra dentro de las conductas tipificadas en el artículo 88 del Código Electoral, en tanto no se advierte que los comentarios o el evento por sí mismo constituyan una forma de participación política o de apoyo partidario, mucho menos que procuren incitar al electorado a adoptar una preferencia político partidista, en los términos del artículo 88 del Código Electoral. Consecuentemente, no existiendo entonces mérito suficiente que justifique el inicio de procedimiento alguno por beligerancia o parcialidad política, en lo que a este aparte de la denuncia se refiere, lo procedente es su desestimación.
II.- Sobre la denuncia interpuesta en lo que refiere a invocación de motivos religiosos:
a).- Sobre la jurisprudencia electoral relevante: El artículo 28 de la Constitución Política expresamente señala:
No se podrá, sin embargo, hacer en forma alguna propaganda política por clérigos o seglares invocando motivos de religión o valiéndose, como medio, de creencias religiosas” (el subrayado no es del original).
Por su parte el Código Electoral refleja ese mandato constitucional al establecer en su numeral 87:
“Es prohibida toda forma de propaganda en la cual – valiéndose de las creencias religiosas del pueblo invocando motivos de religión-, se excite a la muchedumbre en general o a los ciudadanos en particular a que se adhieran a se separen de partidos o candidaturas determinadas”.
Precisamente, respecto de la limitación constitucional destacada en el párrafo tercero de la norma constitucional citada, hace escasos días este Tribunal fue consultado en cuanto a su aplicación a los procesos de referéndum, pronunciamiento que, por su inmediatez y relevancia para el caso que nos ocupa, deviene imperativo retomar. En lo que interesa, dispuso este Tribunal en la resolución n.º 1948-E-2007 de las 9 horas del 10 de agosto del 2007:
“VI.- Sobre la aplicación de la prohibición contenida en el párrafo tercero del artículo 28 de la Constitución Política a los procesos de referéndum: La reforma de los artículos 102 y 105 de la Constitución Política (Ley número 8281 del 28 de mayo del 2002, publicada en La Gaceta número 118 del 20 de junio del 2002), mediante la cual se introdujo, en nuestro ordenamiento, el instituto de la democracia directa denominado referéndum, vino a modificar la tradicional democracia representativa costarricense, al permitir también votaciones de carácter consultivo, en las cuales, al Soberano, excepcionalmente, a través del sufragio se le otorga la potestad de legislar, sea para aprobar o derogar leyes o para hacer reformas parciales a la Constitución.
La citada modificación constitucional, al incorporar otro tipo de votaciones, como las de carácter consultivo, amplió el concepto del derecho al sufragio, reconocido en el artículo 93 de la Carta Magna, tal y como lo indicó este Tribunal en la resolución número 3384-E-2006 de las 11:00 horas del 24 de octubre de 2006:
Este concepto de sufragio ha de entenderse en sentido amplio: “a través de su ejercicio se determina y manifiesta el contenido de la voluntad popular, no solamente en cuanto al acto de elegir gobernantes, sino también para pronunciarse mediante el plebiscito, el referéndum o cualquier otra forma de consulta sobre cuestiones de interés general, que sean sometidos a pronunciamiento popular. De forma tal que el sufragio es un mecanismo mediante el cual los ciudadanos ejercen el derecho a participar en la conducción democrática del país, designando a quienes nos representan en el gobierno o manifestando su criterio en relación con asuntos de trascendencia nacional que les sean consultados (el resaltado no es del original).
De manera que ese desdoblamiento del proceso electoral costarricense en fenómenos electorales de tipo electivo y consultivo, a la luz de la reforma constitucional apuntada, permite entender que, a pesar de que en un principio las regulaciones del derecho al sufragio estaban dirigidas, únicamente, para la elección de cargos públicos (Presidente y Vicepresidente de la República, Diputados a la Asamblea Legislativa y a la Asamblea Constituyente y miembros de las municipalidades), lo cierto es que actualmente también están dirigidas a regular también los procesos consultivos; de ahí que, la prohibición contenida en el párrafo tercero del artículo 28 constitucional, de realizar propaganda política valiéndose de motivos o creencias religiosos, por la innegable influencia que puede ejercer un líder religioso, sea éste clérigo o seglar, en tanto dirigida a la protección de los todos los procesos electorales, resulta también aplicable a los procesos consultivos, toda vez que la propaganda política que se realiza en el marco de cualquier proceso electoral, tiene por objeto “ensalzar la bondad de su causa, escarnecer la de otros, atraer partidarios, avivar el espíritu del partido o desanimar el de los contrarios" (ver artículo segundo de la Sesión del Tribunal Supremo de Elecciones Nº 9149 del 19 de abril de 1989).
Ahora bien, a pesar de que, como se indicó, resulta aplicable a los procesos consultivos la prohibición prevista en el último párrafo del artículo 28 constitucional, lo cierto es que la actual legislación presenta problemas de tipicidad que dificultan la imposición de sanciones a quien contravenga la citada prohibición, debido a que en la Ley sobre Regulación del Referéndum, número 8492, no se estableció expresamente ningún tipo de sanción para quien realizara propaganda “invocando motivos de religión o valiéndose, como medio, de creencias religiosas” y, no es posible entender que, mediante la potestad interpretativa, este Tribunal pueda establecer un régimen sancionatorio, toda vez que en materia sancionatoria rigen los principios de legalidad y tipicidad, según los cuales, para imponer una sanción es condición indispensable la existencia de una ley previa que describa, en forma detallada y clara, la conducta que se reprocha.
Tampoco es posible admitir que la falta se [sic] sanción se puede solucionar con la remisión que hace el artículo 32 de la Ley sobre Regulación del Referéndum al Código Electoral, en cuanto reenvía al artículo 151 del Código Electoral y cuyo inciso d) a su vez, sanciona penalmente a quienes trasgredan lo estipulado en el numeral 87 del mismo Código. Dicha conclusión se asienta en la circunstancia de que ese artículo 87 proscribe la invocación propagandística de motivos religiosos en cuanto dirigida a procurar que los ciudadanos “se adhieran o se separen de partidos o candidaturas determinadas”, situación del todo ajena a los procesos electorales de corte consultivo, siendo que adicionalmente está rigurosamente prohibido imponer sanciones mediante la aplicación analógica de la ley penal (artículo 2 del Código Penal).
De manera que esta omisión del legislador, al igual que otras, que resultan evidentes en la citada ley, deberá ser objeto de una profunda revisión de cara a la posibilidad de formular reformas a la citada ley.” (lo destacado y subrayado no pertenece al original).
b).- Sobre la denuncia interpuesta concretamente por invocación de motivos religiosos: Como bien se desprende del precedente jurisprudencial invocado, toda persona, sea clérigo o seglar y tanto en procesos electivos como consultivos, debe abstenerse de realizar propaganda política invocando motivos de religión o valiéndose, como medio, de creencias religiosas. No obstante, el legislador no estableció en la Ley sobre Regulación del Referéndum (Ley n.º 8492 del 9 de marzo del 2006 publicada en el Diario La Gaceta n.º 67 del 4 de mayo del 2006) sanción alguna para quien contraviniese la prohibición constitucional bajo análisis, resultando por otro lado inaplicable, en el marco de los procesos de referéndum, el artículo 87 del Código Electoral y la correspondiente disposición sancionatoria que prevé dicho cuerpo normativo (art. 151.d).
Consecuentemente, respecto de la denuncia formulada en contra el señor Óscar Arias Sánchez, en el sentido que éste habría trasgredido el numeral 87 del Código Electoral toda vez que: “haciendo uso de “creencias religiosas” y / o “invocando motivos religiosos”, hizo clara propaganda a favor del SI del próximo REFERÉNDUM sobre el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, República Dominicana y Centroamérica”, resulta evidente que la denuncia no justifica la apertura de procedimiento sancionatorio dada la inaplicabilidad del numeral 87 respecto de los procesos electorales de corte consultivo y ante el manifiesto vacío normativo sancionatorio en la materia, siendo lo procedente también desestimar, en este aspecto particular, la denuncia presentada.
No obstante lo anterior, el Tribunal se permite manifestar que espera de todos los funcionarios públicos, y del Primer Mandatario con mayor razón, el más escrupuloso acatamiento de la disposición restrictiva que contempla el párrafo tercero del artículo 28 constitucional, aunque no exista norma que castigue su trasgresión. Es por ello que este organismo electoral vehementemente insta al Presidente de la República y a los demás servidores públicos a que, con actitud prudente, eviten, incluso como simple recurso retórico, toda referencia religiosa cuando se pronuncien públicamente a favor o en contra del proyecto de ley que será objeto de consulta popular.
III.- Sobre las denuncias interpuestas en lo que refiere a manifestaciones del señor Presidente de la República a favor del TLC, como instrumento propagandístico, y la alegada utilización de recursos públicos para ello: Para la debida comprensión del tema en examen, resulta oportuno repasar las normas de la Ley sobre Regulación del Referéndum que establecen de forma expresa limitaciones a los derechos de participación política, máxime si, según ha insistido la jurisprudencia electoral, solo pueden imponerse si existe precepto legal específico –por ser materia odiosa y por ende reservada a la ley–, el cual además debe interpretarse en forma restrictiva, es decir, de manera favorable al ejercicio de las libertades públicas (principios pro homine y pro libertate).
Conforme lo prescribe la Ley sobre Regulación del Referéndum:
“Artículo 20.—Prohibiciones. Establécense las siguientes prohibiciones:
a) Prohíbese al Poder Ejecutivo, las entidades autónomas, las semiautónomas, las empresas del Estado y los demás órganos públicos, utilizar dineros de sus presupuestos para efectuar campañas a favor o en contra de los textos o proyectos sometidos a la consulta del referéndum; asimismo, queda prohibido usar, para tal fin, dinero procedente del exterior donado por entidades privadas o públicas.
b) Prohíbese a toda persona física o jurídica extranjera, participar en la recolección de firmas, en la solicitud de celebración de referéndum, o en campañas de publicidad o propaganda a favor o en contra del proyecto sometido a referéndum.
c) Los particulares costarricenses, sean personas jurídicas o físicas, podrán contribuir, para campañas a favor o en contra del proyecto sometido a referéndum, con sumas que no excedan de veinte salarios base, conforme se define en la Ley Nº 7337, del 5 de mayo de 1993. Se entenderá que la persona responsable de la publicación es también quien sufraga su costo, a menos que se compruebe lo contrario” (lo destacado y subrayado no corresponde al original).
Esa disposición legal se complementa con el Capítulo V, titulado “PUBLICIDAD”, del Reglamento para los Procesos de Referéndum, emitido por este Tribunal Supremo de Elecciones (Decreto n.º 11-2007 publicado en el Diario Oficial La Gaceta n.º 122 del 26 de junio del 2007), el cual, respecto del régimen de prohibiciones que impera en los procesos de referéndum, dispone en su artículo 24 cuanto sigue:
“Artículo 24.—Prohibiciones. Ninguna persona física o jurídica extranjera podrá contratar, directamente o por interpósita mano, la publicación de campos pagados a favor o en contra del proyecto sometido a referéndum. Los medios de comunicación colectiva velarán por el cumplimiento de esta disposición.
De conformidad con el artículo 85, inciso g) del Código Electoral, durante los dos días inmediatos anteriores y el día del referéndum, no podrá difundirse propaganda de ninguna especie relativa al proyecto objeto de consulta.
En igual sentido y atendiendo a lo dispuesto en el inciso l) de dicho numeral 85, está prohibido lanzar o colocar propaganda en las vías o lugares públicos o en lugares privados mientras no se cuente con la autorización del propietario.” (el destacado es suplido).
Por otro lado, desde la sentencia n.º 1119-E-2007 de las 14:20 horas del 17 de mayo del 2007, este Tribunal ya había precisado que la participación de los funcionarios públicos en los procesos de referéndum debe ser acorde con las obligaciones funcionariales de cada servidor, lo que incluye la prohibición de utilizar recursos públicos que, directa o indirectamente, favorezcan las campañas a favor o en contra del proyecto consultado. De igual modo, se indicaba que corresponde a cada administración y, en el ámbito de su competencia, a las auditorías internas velar por el respeto riguroso a esta restricción, debiendo reportar a la Contraloría General de la República cualquier anomalía que pudiera producirse sobre este particular.
Sin perjuicio de lo anterior, los distintos acuerdos y resoluciones que el Tribunal ha adoptado con motivo del proceso consultivo en que nos encontramos inmersos, han hecho patente su actitud de favorecer la más amplia participación posible en él de los ciudadanos en general, incluida la de los servidores públicos, de suerte que todos ellos –salvo los funcionarios electorales y la fuerza pública– puedan asumir y exhibir libremente sus posiciones a favor o en contra del proyecto sometido a referéndum e involucrarse en las respectivas campañas.
Resulta entonces que esta inserción sin cortapisas de los funcionarios públicos en el debate previo a un referéndum no contraviene, en forma alguna, la prohibición contenida en el inciso a) del artículo 20 de la Ley sobre Regulación del Referéndum, en cuanto veda a las instituciones públicas “… utilizar dineros de sus presupuestos para efectuar campañas a favor o en contra de los textos o proyecto sometidos a la consulta …”. Así lo hacía ver el entonces diputado José Miguel Corrales, quien, con motivo de la discusión legislativa que antecedió a la aprobación de esa ley, expresó:
“… Con respecto a las otras observaciones que hace el señor diputado Malavassi, se prohíbe al Poder Ejecutivo, instituciones autónomas, semiautónomas, empresas del Estado y demás órganos públicos utilizar dineros de sus presupuestos, para nadie es un secreto que cada una de estas instituciones tiene dinero para publicitar sus cosas o para hacer propaganda. Bueno, a esos dineros, son a los que se requiere, por supuesto que el ministro puede dar su opinión y puede dar su opinión el presidente ejecutivo y puede dar su opinión, eso no lo está prohibiendo la moción del diputado Villanueva, lo único que está diciendo es, ustedes los dineros, usted no puede hacer uso para hacer propaganda o para hacer publicidad, términos distintos y en eso lleva toda la razón el diputado Malavassi.
Una cosa es publicidad y otra cosa es propaganda. Bueno, se detalla en el Reglamento, que se entiende por publicidad y que se entiende por propaganda. Lo que queda muy claro es que no puede coger el dinero de los presupuestos para hacer esa propaganda, que él exteriorice su parecer, que se eche la mochila al hombre y camine por todo el territorio nacional explicando e proyecto de ley, eso nadie se los puede prohibir por Dios, si de lo que se trata más bien es al revés, que la gente esté bien enterada del proyecto de ley, a favor y en contra, que es lo que es propio” (Acta de la sesión ordinaria n.º 16 de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, celebrada el 5 de julio del 2005, folios 14 y 15).
De igual modo, los pronunciamientos de este organismo electoral han sido coherentes con la filosofía de no acallar liderazgos, provengan del sector público o del privado, de suerte tal que el debate previo a las votaciones se enriquezca al máximo y todos los costarricenses se sientan confiados de tener un espacio en él. A partir de lo anterior y sin forzamiento alguno se concluye, como corolario, el entender permitida toda expresión de opiniones sobre el TLC. Esa permisión es la regla y sólo por excepción rigen limitaciones sobre el particular. De igual modo se deriva el criterio según el cual la manifestación pública de las posiciones que sobre ese tema asuman las autoridades públicas no constituye, por sí misma, una forma de propaganda prohibida por la ley.
En este sentido y con referencia específica a las universidades públicas del país, la resolución n.° 2018-E-2007 (de las 11:30 horas del pasado 15 de agosto) juzgó como indispensable la presencia universitaria en la discusión pública del TLC, en los siguientes términos:
“Este colegiado considera deseable y necesario que las universidades públicas del país estimulen el debate nacional de las cuestiones objeto de consulta popular en general y, en particular, las sometidas en esta primera experiencia costarricense sobre el TLC, a través de un examen crítico y académico de la cuestión y por intermedio de las actividades que caracterizan el quehacer universitario y que las coloca naturalmente como forjadoras de opinión pública (lecciones, conferencias, foros, investigaciones y publicaciones especializadas, etc.).”.
Ahora bien, los memoriales específicos que se conocen denuncian como irregular que el Presidente de la República, en el marco de sus giras y otras actividades oficiales propias de su cargo, exprese su posición sobre el TLC e inste a votar favorablemente el proyecto de ley que propone su aprobación. Los denunciantes estiman que esa es una forma de hacer propaganda con recursos públicos.
Ciertamente el Presidente es jerarca administrativo y, como tal, le corresponden atribuciones de esa naturaleza, tanto individualmente como también integrando el Poder Ejecutivo (cf. artículos 139 y 140 de la Constitución Política). No obstante, paralelamente cumple una misión política y exclusiva. Ésta deriva de su rol de jefe de Estado, que resulta natural en todos los países que asumen la forma de gobierno presidencialista, y se concreta en su papel de conducción y dirección políticas de las funciones estatales.
Por ello no es de extrañar ni es censurable en sí mismo que, como es tradicional en nuestro medio, el Presidente haga mención y exhiba su postura sobre los aspectos más relevantes de la agenda política nacional en sus diferentes apariciones públicas, lo que naturalmente incluye lo relativo a proyectos de ley en vías de ser sometidos a consulta popular.
La otrora diputada Gloria Valerín, en el contexto de los trabajos parlamentarios que precedieron a la promulgación de la Ley sobre Regulación del Referéndum y en relación con los servidores públicos con función política en general, hacía ver:
IV.-	Excesos que deben ser evitados: Resulta evidente que con la inclusión del artículo 20 de la Ley de Regulación del Referéndum, que prohíbe “al Poder Ejecutivo, las entidades autónomas, las semiautónomas, las empresas del Estado y los demás órganos públicos, utilizar dineros de sus presupuestos para efectuar campañas a favor o en contra de los textos o proyectos sometidos a la consulta del referéndum;(…)”, el legislador optó por conjurar el desequilibrio que podría provocar, en la campaña previa al referéndum, la utilización de recursos públicos en favor de una u otra de las tesis en contienda. Sin duda, además de producir asimetrías, tal accionar constituiría una infracción a las normas que regulan la administración de la Hacienda Pública.
Este tipo de excesos no aparecen denunciados en los memoriales que se conocen y, por ende, no corresponde decretar la apertura de expediente alguno en esta instancia electoral. Sin embargo, dado que compete a las auditorías internas de cada reparto administrativo “… velar por el debido respeto a estas restricciones, reportando a la Contraloría General de la República y al jerarca institucional cualquier trasgresión que detecten …” (art. 24 del Reglamento para los Procesos de Referéndum), póngase este expediente en conocimiento de las auditorías internas de la Presidencia de la República y del Ministerio de Salud. Se aclara que esa remisión no precalifica el contenido de las denuncias presentadas.
Se declara sin lugar la denuncia interpuesta en lo referido a las alegadas participación política prohibida e invocación de motivos religiosos en propaganda política, formulada contra el Presidente de la República y la Ministra de Salud. No obstante, tome nota el primero de ellos de la instancia que se le formula en el considerando segundo in fine de esta resolución. En lo que respecta a las denuncias por uso de recursos públicos con fines propagandísticos, en el marco de las giras y otras actividades oficiales del Presidente, pónganse en conocimiento de las auditorías internas de la Presidencia de la República y del Ministerio de Salud, aclarando que esta remisión no precalifica el contenido de las mismas. Adjúntese copia certificada del expediente a ambas unidades auditoras. Notifíquese a los denunciantes y al Presidente de la República.
Exp. n.º 213-S-2007
C/ Óscar Arias Sánchez y

References: artículo 88
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 artículo 2
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 artículo 28
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 artículo 93
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 artículo 32
 artículo 151
 artículo 87
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 artículo 20
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