Source: https://www.rp.pl/Rzecz-o-prawie/306269867-Prezydencka-inicjatywa-referendum-konstytucyjnego---debata-w-redakcji-Rzeczpospolitej.html
Timestamp: 2019-09-23 19:40:51+00:00

Document:
Prezydencka inicjatywa referendum konstytucyjnego - debata w redakcji „Rzeczpospolitej" - Rzecz o prawie - rp.pl
Aktualizacja: 26.06.2017, 21:57
Prezydencka inicjatywa referendum konstytucyjnego - debata w redakcji „Rzeczpospolitej"
Bogusław Chrabota, redaktor naczelny „Rzeczpospolitej”, otwiera debatę. Od lewej: prof. Jan Majchrowski, Uniwersytet Warszawski; Wojciech Hermeliński, przewodniczący PKW; Stanisław Trociuk, zastępca RPO; prof. Genowefa Grabowska, Wyższa Szkoła Menedżerska; moderator dyskusji Tomasz Pietryga, p.o. zastępcy red. naczelnego „Rzeczpospolitej”; red. Marek Domagalski; prof. Kamil Zaradkiewicz, dyrektor Departamentu Prawa Administracyjnego w MS; Michał Laskowski, sędzia Sądu Najwyższego
Referendum będzie pożyteczne, pod warunkiem, że nie naruszy konstytucyjnego trybu zmiany konstytucji, pytania będą zrozumiałe, a odpowiedzi uczciwie zinterpretowane i wdrożone – to wnioski z debaty nad prezydencką inicjatywą referendalną zorganizowanej przez „Rzeczpospolitą".
Bogusław Chrabota, redaktor naczelny „Rzeczpospolitej":
Już dwa lata temu rozpoczęliśmy debatę na temat konstytucji, której efektem była biała księga. Teraz prezydent rzuca propozycję referendum. Kluczowe pytanie jest takie, czy dzisiaj jest dobry moment na pracę nad nową konstytucją, tj. szansa na porozumienie najważniejszych sił politycznych i społecznych. A jeśli tak, to jak zbudować debatę publiczną, żeby inicjatywa prezydenta nie trafiła w próżnię.
Tomasz Pietryga, moderator dyskusji, p. o. zastępcy redaktora naczelnego:
Proponuję przedyskutowanie trzech zagadnień: czy w sytuacji dosyć ostrych napięć politycznych i społecznych otwieranie debaty konstytucyjnej nie jest skazane na porażkę? Czy referendum jest odpowiednim narzędziem kształtowania ustroju? I jak powinny być formułowane pytania referendalne, jaka ma być ich treść?
Czy mamy moment konstytucyjny?
Prof. Genowefa Grabowska, dziekan w Wyższej Szkole Menedżerskiej w Warszawie:
Pamiętamy, jak długo oczekiwano na ten moment konstytucyjny, ile trwały przymiarki do uchwalenia konstytucji w 1997 r. Zgłoszenie inicjatywy referendalnej jest ciekawym pomysłem, ale obawiam się, że w bardzo spolaryzowanym społeczeństwie – ryzykownym. Zgody politycznej wymusić się nie da, można ją tylko wypracować. Warto się zastanowić, czy, na jakich warunkach i w jakim zakresie przyzwolenie na zmianę konstytucji jest możliwe.
Myślę, że jest zgoda na wprowadzenie zmian konstytucyjnych. Mówi się, że konstytucja działa, ale nikt nie mówi, że jest idealna. Na tym można oprzeć rozmowy, aby osiągnąć porozumienie. To musi być sygnałem dla opinii publicznej, że taka inicjatywa jest. Jeżeli tego nie będzie, jeżeli będzie ogłoszone referendum oraz X pytań, to walka polityczna za i przeciw referendum je zdominuje, jak to było w referendum warszawskim. Wtedy władza wzywała, żeby nie korzystać z referendum, w którym obywatel może wreszcie coś powiedzieć, więc działała antydemokratycznie.
Prof. Kamil Zaradkiewicz, były dyrektor zespołu orzecznictwa i studiów TK, dyrektor Departamentu Prawa Administracyjnego w Ministerstwie Sprawiedliwości:
Zmiana konstytucji wymaga właściwej większości. Momentu konstytucyjnego nie możemy uzależniać od tego, czy są napięcia społeczne, bo takie napięcia i walka zawsze będą. Tej formalnej przesłanki, czyli właściwej większości, nie mamy i nie osiągniemy zapewne w najbliższym czasie, jednak doświadczenia ostatnich ponad 20 lat pokazują, że można uzyskać porozumienie konstytucyjne w kwestiach, które nie budzą wielkich emocji, jak to było z europejskim nakazem aresztowania. Takie momenciki konstytucyjne są możliwe, ale ten wielki moment uzależniałbym wyłącznie od przesłanki formalnej.
Być może wkrótce nastąpi, gdyż scena polityczna się polaryzuje, wypychane są mniejsze ugrupowania, być może więc, raczej już po wyborach, większość konstytucyjną da się uformować. Odczytuję zatem inicjatywę prezydenta jako formę przygotowania do dyskusji nad zmianami konstytucji może już w kolejnej kadencji.
Nie wydaje się panu, że referendum jest próbą obejścia tej przesłanki formalnej, czy wymogu 2/3 głosów w Sejmie. Liczeniem na to, że pozytywny wynik referendum może zobligować siły polityczne niechętne zmianom konstytucji, żeby jednak do debaty stanąć ?
Kamil Zaradkiewicz:
To pytanie o sens art. 125 ust. 3 konstytucji, który stanowi, że jeżeli w referendum wzięło udział więcej niż połowa uprawnionych, to wynik referendum jest wiążący. To przepis bardzo ogólny, tak samo jak ust. 1 określający zakres referendum: „sprawy o szczególnym znaczeniu dla państwa". W każdym razie na związanie wynikiem referendum wskazuje jego przedmiot. Gdyby przedmiotem były zmiany konstytucji, to ich adresatem byłby parlament, a także prezydent.
Ponad kontrowersjami politycznymi trzeba postawić pytanie o wolę suwerena. Dla wyniku referendum ta kwestia jest zasadnicza i ugrupowania polityczne, niezależnie od stosunku do zmian, są zobligowane wdrożyć wynik referendum.
Michał Laskowski, sędzia Sądu Najwyższego, jego rzecznik prasowy:
Przypomnę rzecz oczywistą, że wszelkie zmiany powinny prowadzić do jakiejś poprawy. Czy mamy jednak obecnie szansę, by prawne mankamenty konstytucji, w mojej ocenie punktowe, drobne, poprawić? Uważam, że szansy takiej nie ma, nie z punktu widzenia jakiejś opcji politycznej, ale dobra wspólnego. Pewną wartością jest stabilność rozwiązań prawnych, a konstytucji jeszcze bardziej. Czy w ciągu 20 lat nastąpiła taka epokowa różnica, że musimy konstytucję zmieniać, a jeśli tak, to w których punktach? Trudno się ustosunkować do inicjatywy prezydenta, bo jest tak niekonkretna, że właściwie nie wiemy, o co mu chodzi. Czy to kwestie osiągnięcia pewnych celów merytorycznych czy raczej politycznych, np. poprawy wizerunku pana prezydenta. Czy celem jest osłabienie rangi obecnej konstytucji wobec tego, że zdarzają się zarzuty, i to kierowane wprost do pana prezydenta, że nie jest jej strażnikiem w takim wymiarze, w jakim być powinien? Może to w ogóle rozpoznanie terenu przed zmianą ustroju. Nie jesteśmy pewni, czy ma to być model prezydencki, kanclerski, a może mieszany. Czy referendum to dobra metoda, żeby suweren powiedział nam, jaki ma to być model? Ja sam bym się bał odpowiadać na te pytania. Chyba kolejność powinna być inna, najpierw powinny być konkretne propozycje, i może to one powinny być poddane pod referendum.
Prof. Jan Majchrowski, Uniwersytet Warszawski:
Moment konstytucyjny narasta i propozycję pana prezydenta wpisałbym w ciąg wydarzeń, który rozpoczęła rok temu deklaracja lidera formacji rządzącej Jarosława Kaczyńskiego, że po 20 latach obowiązywania konstytucji czas na zmiany. Sygnałów było więcej. Wniosek jest następujący: w części elit politycznych, a na pewno rządzących, narasta wola dokonywania zmian ustrojowych. Pytanie, czy warto i czy można. Są dwie drogi: jedna to droga poprawek, usuwania mankamentów. Porozumienie można znaleźć i w obecnym parlamencie, choć pewnie każda propozycja z obozu rządzącego będzie kontestowana dla zasady. Druga możliwość to dyskusja o fundamentalnych zmianach. W obecnym układzie parlamentarnym nie widzę takiej możliwości. Samo postawienie pytań ma sens, gdyż mogą uruchomić mechanizm polityczny, a odpowiedzi stać się elementem kampanii wyborczej, i to może być leitmotiv zmian. Obie drogi są otwarte, acz trudne.
Wojciech Hermeliński, przewodniczący PKW, sędzia TK w stanie spoczynku:
Zawsze mogą być okoliczności przemawiające za innym terminem referendum, więc nie przywiązywałbym do tego specjalnej wagi. Dla mnie kwestią podstawową jest to, kto tych zmian dokona i w jakiej formule. Ostatnio na Pomorzu pan prezydent zachęcał do formułowania wizji nowej konstytucji, padały nawet okrzyki: chcemy nowej konstytucji. Z całym szacunkiem dla tych osób, gdyby je zapytać, co im się nie podoba w dotychczasowej, to miałyby chyba trudności z odpowiedzią. Niektórzy prawnicy też nie bardzo wiedzą, co można zmienić. Na pewno trzeba dodać rozdział o Unii Europejskiej ale do tego nie trzeba nowej konstytucji. Rozumiem, że panu prezydentowi zależy na opiniach, w jakim kierunku miałyby pójść zmiany, ale nie można oczekiwać od ogółu społeczeństwa rozstrzygnięć, czy np. system władzy ma być prezydencki czy gabinetowo-parlamentarny. Niezasadne jest też odzieranie z uprawnień czy możliwości zgłoszenia postulatów co do nowej konstytucji elit, bo to w znacznej mierze elity prawnicze będą formułowały poszczególne rozstrzygnięcia oraz instytucje konstytucji.
Jako przewodniczący PKW muszę stwierdzić, że referendum przeprowadzimy, ale nie może ono zastępować właściwej drogi do zmian przewidzianej w art. 235 konstytucji. Tryb z art. 125 byłby próbą zmiany konstytucji kuchennymi drzwiami.
Stanisław Trociuk, zastępca rzecznika praw obywatelskich:
Dla mnie jako praktyka stosującego konstytucję od 20 lat najważniejsze jest, co miałoby być przedmiotem zmian, czy to byłyby zmiany punktowe czy o charakterze ustrojowym. Od tego będzie zależała kwestia momentu konstytucyjnego. Jeśli idzie o zmiany poszczególnych artykułów, to uzyskanie porozumienia byłoby znacznie łatwiejsze. Gdy natomiast mówimy o zmianie całej konstytucji, to trzeba zapytać o kwestie fundamentalne. Mamy konstytucję opartą na dialogu społecznym, równowadze władz, na zasadzie pomocniczości. Skoro chcemy te zasady odrzucić, to powiedzmy, co proponujemy obywatelom w zamian. Jeśli to ma być zmiana odrzucająca pewne pryncypia ustrojowe zawarte w obecnej konstytucji, to musimy przedstawić program pozytywny. Czy proponuje się obywatelom to, co się teraz próbuje przeprowadzić przez zmiany na poziomie ustawodawstwa zwykłego, np. powrót do zasady jednolitej władzy państwowej, co niestety obserwujemy, czy coś innego. Trzeba stawiać kwestie jasno, bo to ma być akt, który będzie wyznaczał zasady. Do takich zmian trzeba społeczność przekonać.
Marek Domagalski, publicysta „Rzeczpospolitej:
Zgadzam się z sędzią Laskowskim, że w inicjatywie prezydenckiej mogą być bieżące rozgrywki i że prawie na pewno zapadła decyzja większych zmian. Kwestia, czy to wycinkowa czy zupełnie nowa konstytucja, jest trochę pozorna. Przecież wszystkiego z konstytucji wyrzucić się nie da, tak jak z kodeksu cywilnego prawa rzymskiego. Podobne artykuły, a nawet rozdziały znajdziemy w konstytucji francuskiej czy niemieckiej i wielu innych. Nie spieramy się o prawa człowieka – one są gwarantowane. Będziemy więc skupiać się na wycinkowych zmianach, choć istotnych dla całego mechanizmu państwowego. To jest sedno. Naprawy wymaga mechanizm sprawowania władzy. Mamy prezydenta wybranego w wolnych wyborach, ale nie ma on partnera, a demokracja to także parlament. Wypowiedzi oraz zachowania posłów i z ław rządowych, i opozycji, nie tylko w tej kadencji, są często żałosne. Krótko mówiąc, musimy przywrócić narodowi, jak ktoś woli: obywatelom, reprezentację. Posłowie nie mogą być wybierani przez koterie. Tu kłaniają się JOW, nie mówię, że w stu procentach, ale poseł musi mieć związek z okręgiem, a nie dworem prezesa, wtedy będzie inaczej działał. Kluczem jest uzdrowienie parlamentaryzmu w Polsce.
Czy referendum to dobre narzędzie zmian?
Genowefa Grabowska:
Podzielam zdanie, że referendum nie zastąpi inicjatywy konstytucyjnej, nie da też rozwiązań konstytucyjnych. Najpierw powinna się pojawić propozycja. Sądzę, że zmierza do tego prezydent, ale zapowiedziane dziesięć pytań to ogromne ryzyko. Jeżeli będzie pytanie: czy chcesz oszczędności w państwie poprzez likwidację Senatu, zmniejszenie liczby posłów – to wszyscy przyklasną. Czy chcesz ograniczenia immunitetów parlamentarzystów? Usłyszymy: chcemy. Ale te pytania bazują na emocjach i nie biorą pod uwagę kwestii merytorycznych. Takich pytań bym się bała.
Podoba mi się natomiast, i to społeczeństwu mogłoby się spodobać, żeby zagwarantować w konstytucji szerzej sformułowane prawo do państwa socjalnego, do zapewniania obywatelowi bezpieczeństwa szeroko rozumianego, tj. nie tylko pokoju, ale także bytu codziennego.
Nasza konstytucja wprowadziła system hybrydowy, który co chwila nam się ukazuje od złej strony. Mamy prezydenta wybieranego w powszechnych wyborach, który ma bardzo ograniczoną władzę. Wiemy, dlaczego została tak napisana. Nie jest na miarę stabilnego ustroju państwa demokratycznego czy zadań państwa stabilnego. Dlatego zgadzam się, że to konstytucja okresu przejściowego i mam nadzieję, że zostanie szybko zastąpiona nową. Chodzi o to, aby były w niej czytelne rozwiązania i wprowadzały rzeczywisty trójpodział władzy.
Czy referendum jest sensowne? Po pierwsze, mogą być pytania o kwestie fundamentalne i nie możemy unikać pytań o charakterze ustrojowym, np. o usytuowanie głowy państwa w systemie władz publicznych. Należałoby je przedstawić jako alternatywę dla tego, co mamy dzisiaj. Nawet jeżeli część opinii publicznej nie będzie zainteresowana tą debatą, to nie znaczy, że nie trzeba jej przeprowadzać. Druga możliwość to przedstawienie gotowego projektu nowej konstytucji i przeprowadzenie nad nią debaty w ramach pytań referendalnych.
Michał Laskowski:
Tryb zmiany konstytucji jest określony w art. 235. Tam też jest mowa o referendum, ale prezydent ma na myśli referendum z art. 125. W jego ust. 3 jest jednak mowa o wiążącym skutku referendum w pewnych sytuacjach. Gdyby się tak stało, że ponad połowa uprawnionych weźmie udział w referendum, to jest pytanie, czy nie będzie to wykorzystane do obejścia konstytucyjnego trybu o zmianie konstytucji? Czy nie powie się potem: no, proszę, suweren domaga się zmiany konstytucji, jest wprawdzie art. 235, ale my przyjmujemy inną opcję. Gdyby temu miało służyć to referendum, to ja jestem temu stanowczo przeciwny.
Jan Majchrowski:
Bardzo mi się podoba, że na wczesnym etapie dyskusji o konstytucji prezydent zwraca się do suwerena z pytaniem: czy chcecie zmian i jakich, i dopiero to może się stać podstawą do zadania konkretnych pytań. To obywatele mają stanowić podmiot władzy publicznej, a odnoszę wrażenie, że za sprawą obecnej konstytucji są oni suwerenem, ale nie w życiu. Bo ta konstytucja nie tworzy mechanizmów, które by rzeczywiście czyniły z nich podmiot władzy publicznej Najlepszy przykład, że referendum było do tej pory instytucją fasadową. Słusznie zrobiono, zadając pierwsze pytanie obywatelom. Teraz okaże się, ilu mamy obywateli de nomine, posiadaczy plastikowych dowodów, którzy nie interesują się sprawami publicznymi, uważają, że od tego są ludzie władzy, a oni mają krytykować i nic więcej. A ilu jest obywateli de facto, którzy chcą być aktywni na różnych forach. To jest okazja dla wszystkich, prezydent zadaje pytanie wszystkim. Chwała dziennikarzom, że się wpisują w tę debatę.
Z tej debaty powinny wyniknąć konkretne wątki i stać się przedmiotem konkretnych pytań. Bardzo dobrze, że naród nie został potraktowany instrumentalnie na zasadzie: oto macie projekt, waszym zadaniem jest głosować nad nim. Inną sprawą jest to, co obywatele z tą propozycją zrobią.
Wojciech Hermeliński:
Nie ma mechanizmu wymuszającego, nie wyobrażam sobie jednak, aby parlament uchylił się od zaakceptowania wyniku referendum. I tu jest problem, jakie kwestie mogą być oddane pod referendum, bo art. 125 jest nieostry, ale powinny to być sprawy ważne dla państwa, a nie jednostkowe. Niedopuszczalne byłoby takie formułowanie pytań, by odpowiedzi były podstawą zmiany konstytucji kuchennymi drzwiami. Sztuka polega na umiejętnym sformułowaniu problemów.
Stanisław Trociuk:
W zależności od tego, czy będzie to otwarty katalog pytań czy projekt konstytucji, inaczej trzeba spojrzeć na wynik referendum. Kiedy mamy projekt ustawy konstytucyjnej, za którym opowiedziała się większość, to parlament jest zobligowany do prac nad nim. Jeśli mamy zaś odpowiedzi na ileś bardzo ogólnych pytań, to powstanie problem. Wypowiada się naród, suweren, ale ktoś będzie interpretował wynik, odpowiedzi na pytania i będzie pisał projekt konstytucji. Wątpię, czy to będzie przełożenie wierne.
Zasługą inicjatywy prezydenta jest to, że rozmawiamy o konstytucji jako żywym organizmie, a nie akcie przypominanym od święta. Jest to też element edukacji prawnej.
Artykuł 235 mówi, że prezydent może zgłosić projekt konstytucji. Jeżeli może zgłosić projekt, to nie może przeprowadzić konsultacji? Tym bardziej że nigdzie nie ma ograniczenia do spraw rangi podkonstytucyjnej. Rozumiemy systemowo, że jest pewien problem, ale przepisy można interpretować twórczo. Z pewnością jest to okazja do poważnej dyskusji o kształcie naszej demokracji, bo konstytucja uśpiła nas trochę, choćby gdy chodzi o parlament, którego zagubienie, by nie powiedzieć: degenerację, obserwujemy. Czy chcemy takich niesamodzielnych parlamentarzystów? Referendum może nam odpowiedzieć na to pytanie.
Co należałoby zawrzeć w pytaniach?
Większość z nas, a może i wszyscy zgadzają się, że takie referendum będzie pożyteczne nie tylko dlatego, że uruchomi debatę, zwiększy świadomość konstytucyjną obywateli, żebyśmy nie słyszeli co drugi dzień, że politycy, ale niestety też prawnicy, mówią, że to jest sprzeczne z konstytucją. Zgadzam się, że pytania powinny mieć element szczegółowości. Mówiąc o konkretach, należałoby się zastanowić nad możliwością wnoszenia przez Sejm czy Senat skarg do Trybunału Sprawiedliwości UE, przejrzeć funkcjonowanie takich organów, jak Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji czy Rada Gabinetowa. Można też zapytać obywateli, czy są zadowoleni ze swojego wpływu na sprawy państwa, aby zaakcentować, że to ma być konstytucja obywatelska.
Konkretne pytania będą zależały od kierunku wstępnej debaty. Mogą jednak dotyczyć kształtu całego państwa. Debaty i referendum wymagałoby określenie pozycji głowy państwa. Czy nie lepszy byłby któryś z klasycznych modeli: prezydencki bądź parlamentarno-gabinetowy. Poza tym kwestia systemu wyborczego – pytania o JOW, okręgi jednomandatowe. Można zapytać o strukturę samorządu terytorialnego.
Zawsze warto dyskutować i chwała redakcji, że taką debatę organizuje, jeśli więc idea referendum doprowadzi do tego, że będziemy mieli powszechną debatę o rozwiązaniach ustrojowych i podniesie się poziom wiedzy społecznej o prawie i konstytucji, to będzie to ogromna wartość. Jestem gorącym zwolennikiem demokracji i referendum powinno w demokracji funkcjonować, mam natomiast wątpliwości, czy w tej konkretnie sprawie doprowadzi nas do miarodajnych wyników, czy rzeczywiście wszystkie ugrupowania polityczne i media są w stanie przygotować przeciętnego, rozsądnie rozumującego obywatela do wyrażenia miarodajnej opinii. Jednocześnie czy pokusy wykorzystania politycznego tego referendum nie będą tak silne, że efekt będzie zależał od interpretatora. Tego bardzo się boję.
Referendum powinno odpowiedzieć na trzy segmenty problemów. Czy podstawą prawną naszego państwa nadal powinien być manifest PKWN? Pytanie o realne upodmiotowienie obywateli, aby to naród był niekwestionowanym suwerenem. Kwestia sprawności państwa. Mamy wiele hamulców, np. na linii prezydent–rząd, które niejednokrotnie blokują decyzje, a w okresach koabitacji uniemożliwiały racjonalne sterowanie nawą państwową. Dryfowanie to podleganie zewnętrznym wiatrom. A to my powinniśmy nadawać kierunek naszemu państwu.
Wszyscy oceniamy, że referendum raczej się odbędzie, kwestią jest, jakie będą pytania, z tym zastrzeżeniem, że nie mogą otwierać drogi do zmiany konstytucji w niewłaściwym trybie. Uważam np., że w konstytucji powinna się znaleźć Państwowa Komisja Wyborcza, tym bardziej że w ostatniej fazie prac z niej wypadła, podobnie prokuratura, zwłaszcza w sytuacji, w jakiej działa obecnie.
Podzielam pogląd, że są materie, które powinny się znaleźć w konstytucji, chociażby prokuratura, czy rozbudowane przepisy dotyczące funkcjonowania Polski w Unii. Można wrócić do dyskusji o modelu skargi konstytucyjnej – czy obecny jest optymalny z punktu widzenia ochrony prawa jednostki, obywatela. Obawiam się jednak, aby pytania nie prowadziły do jeszcze większego naruszenia trójpodziału władz.
Zamiarem prezydenta i jak sądzę także prezesa Jarosława Kaczyńskiego jest zwłaszcza usprawnienie relacji władzy wykonawczej z rządem.
Status polskiego prezydenta jest znacznym kapitałem, gdyż przypomina króla elekcyjnego. wiele krajów może nam tej tradycji pozazdrościć. Trzeba mu tylko dorzucić kompetencji. Nie zrobimy jednak z niego absolutnego władcy ani republiki prezydenckiej. Skandalem było jednak, że musiał publicznie wzywać szefa MON, a w konstytucji jest nazwany zwierzchnikiem Sił Zbrojnych, choć to pojęcie nieznane wojsku, a gdyby jutro wybuchła wojna, to nie wiemy, kto by armią dowodził. Należałoby zapytać obywateli, czy tolerują takie niejasności i są za poszerzeniem kompetencji prezydenta nad wojskiem, oraz nad sprawami zagranicznymi, może także nad resortem sprawiedliwości. Można zapytać o prawo łaski czy powoływanie sędziów. Może te trzy resorty powinny być „prezydenckie". Druga fundamentalna rzecz to JOW. Odbudowanie stanowiska posła odpowiadającego nie tylko przed prezesem, ale i swoim okręgiem.
—opracował Marek Domagalski

References: art. 125
 art. 235
 art. 125
 art. 235
 art. 125
 art. 235
 art. 125