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Timestamp: 2019-10-22 07:15:52+00:00

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﻿ SENTENCIA T-670 DE AGOSTO 6 DE 2003
SENTENCIA T-670 DE 06 DE AGOSTO DE 2003
CONTENIDO:DERECHO ASOCIACIÓN SINDICAL PARA FUNCIONARIO DEL INPEC. EXCEPCIONES A LA GARANTÍA DEL FUERO SINDICAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO DE SINDICALIZACIÓN, SINDICATO, TUTELA, DEMANDA DE FUERO SINDICAL, PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES, FUNCIONARIO DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO, RECONOCIMIENTO DEL FUERO SINDICAL
Sentencia T-670 de agosto 6 de 2003
Sentencia T-670 de 2003
Ref.: Exp. T-715.455
Accionante: Alfredo Bermeo Molano
Demandado: Tribunal Superior de Bogotá Sala Laboral
Bogotá, D.C., seis de agosto de dos mil tres
Dentro del proceso de tutela identificado con el número de radicación T-715.455, instaurado por Alfredo Bermeo Molano contra la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá.
El señor Alfredo Bermeo Molano presentó acción de tutela contra la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, por cuanto considera que mediante sentencia de 30 de octubre de 2002 dicha corporación vulneró sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso, igualdad y asociación sindical, debido a que al decidir en segunda instancia la acción de reintegro al Inpec por violación del fuero sindical que había promovido ante el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá, incurrió en vía de hecho judicial por defecto sustantivo.
Mediante auto del 11 de diciembre de 2002, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia asumió el conocimiento de la acción y ordenó ponerla en conocimiento de la autoridad demandada, del Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá, quien falló en primera instancia, y del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Inpec.
Mediante escrito de diciembre 17 de 2002, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Inpec, a través de la coordinadora del grupo de tutelas se opuso a la demanda.
No obra en el expediente actuación de la autoridad demandada.
4.1. El peticionario de la tutela se desempeñaba como dragoneante grado 11 en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec y había sido elegido como fiscal en la junta directiva de la asociación sindical de empleados del instituto (Aseinpec), cuando fue retirado del servicio el 16 de mayo de 2000, mediante Resolución 1625, por inconveniencia institucional y sin que existiese previo proceso disciplinario, ni mediase permiso o calificación del juez laboral. Su designación en la directiva sindical había sido oportunamente inscrita en el registro sindical del Ministerio del Trabajo, publicada y comunicada al director del Inpec.
4.2. El sindicato Aseinpec tiene personería jurídica reconocida y vigente.
4.3. A partir de la consideración según la cual no podía ser despedido sin previo levantamiento del fuero sindical, el peticionario presentó demanda laboral, la cual fue decidida a su favor por el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá, quien resolvió declarar que para el momento de su desvinculación gozaba de fuero sindical y en consecuencia ordenó su reintegro al mismo cargo que venía desempeñando o a uno de igual o superior categoría y el pago de los salarios dejados de percibir, sin solución de continuidad.
4.4. El apoderado del Inpec interpuso el recurso de apelación contra el fallo que favorecía al trabajador. La Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, en decisión dividida, el 30 de octubre de 2002, revocó la sentencia de primera instancia y absolvió al Inpec.
4.5. De acuerdo con la decisión mayoritaria del tribunal, no obstante que el peticionario “... pertenecía a la junta directiva de la organización sindical denominada asociación sindical de empleados del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Aseinpec en el cargo de fiscal...”, no estaba amparado por el fuero sindical, según las siguientes consideraciones:
4.5.1. La Corte Constitucional, en la Sentencia C-593 de 1993, precisó que si bien a la luz de la Constitución los empleados públicos pueden quedar amparados por fuero sindical, tal derecho no es ilimitado ni absoluto. Con base en esa consideración de la Corte se expidió la Ley 584 de 2000 que exceptuó de la garantía foral a “aquellos servidores que ejerzan jurisdicción, autoridad civil, política o cargos de dirección o administración”.
4.5.2. No obstante que la Ley 584 de 2000 “... no es aplicable al caso que se estudia ya que fue expedida con posterioridad al despido del actor...”, debe tenerse en cuenta que los límites al fuero no nacen de la mencionada ley sino que “... se generan en la Constitución Nacional que establece las finalidades del Estado, las cuales la Corte Constitucional estima que pueden verse comprometidas cuando los funcionarios encargados de tutelarlas, sean también representantes de los intereses del sindicato que dirigen. Esos funcionarios encargados de tutelar esos fines e intereses del Estado son, de acuerdo con la H. Corte Constitucional, los que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, o cargos de dirección administrativa”.
4.5.3. El actor, en su calidad de dragoneante Código 5260, pertenecía al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, cuyos integrantes ejercen autoridad (D. 407/94, art. 6º), tienen funciones de policía judicial (L. 65/93, art. 41) y velan por la seguridad, vigilancia y disciplina de los establecimientos (D. 407/94, art. 118). Por consiguiente, “[e]n estas condiciones, es claro que los miembros del cuerpo de que tratamos ejercen autoridad civil y por lo tanto están contemplados dentro de las excepciones al fuero sindical de empleados públicos que mencionó la honorable Corte Constitucional en la sentencia que se transcribió parcialmente. / En consecuencia el actor no estaba amparado por la garantía de fuero sindical cuando el director del Inpec utilizó la prerrogativa de retirarlo por inconveniencia en el servicio, prerrogativa que también fue analizada por la Honorable Corte Constitucional quien la encontró encontrada a la Constitución siempre y cuando se respetara el debido proceso”.
El accionante fundamenta su solicitud de amparo en las siguientes consideraciones:
Con la decisión del tribunal se desconoció el derecho constitucional de asociación sindical y la protección al fuero sindical, y se dejaron de aplicar las normas de los instrumentos internacionales que desarrollan esos derechos, así como las de la legislación laboral, que definen en qué consiste el fuero sindical y señalan de manera taxativa los trabajadores amparados por el mismo, dentro de los cuales se encuentran los miembros de la junta directiva y subdirectivas de todo sindicato, federación o confederación (CST, art. 406).
El tribunal aplicó indebidamente las disposiciones del Decreto 407 de 1994 por cuanto las funciones administrativas y de custodia y vigilancia previstas en el artículo 6º del mencionado decreto, no pueden asimilarse al ejercicio de autoridad política, jurisdiccional, civil o militar, o de dirección administrativa, que la ley ha previsto para la exclusión del fuero.
Por otra parte, los miembros de la guardia penitenciaria del Inpec no hacen parte de las fuerza pública, puesto que de acuerdo con el artículo 216 de la Constitución, la misma está integrada exclusivamente por las fuerzas militares y la Policía Nacional, y, a su vez, de acuerdo con el artículo 217 superior, las Fuerzas Militares están constituidas únicamente por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea.
Del mismo modo, la decisión del tribunal se aparta de pronunciamientos de la misma Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá que han protegido el fuero sindical en casos idénticos. También se señala que fallos de los tribunales superiores de Pereira y Armenia han reconocido el derecho al fuero sindical de los miembros de la guardia penitenciaria y que en el mismo sentido se ha pronunciado el Consejo Superior de la Judicatura en decisiones de tutela.
Por otro lado, en la sentencia impugnada se desconoce la jurisprudencia Constitucional, porque la Corte Constitucional, desde la Sentencia C-076 de 1998 ha reconocido el fuero sindical de los miembros de la guardia penitenciaria, posición que ha sido reiterada en las sentencias T-001 de 1999 y T-080 de 2002.
El tribunal no podía negar la existencia del fuero sindical, con base en una equivocada interpretación de las sentencias de la Corte Constitucional, ni acudiendo para ello a aplicar el artículo 12 de la Ley 584 de 2000, porque esa ley aún no estaba vigente al momento del despido, y, en cualquier caso, no le resultaría aplicable al accionante, porque la misma se refiere a los cargos de administración que comportan el ejercicio de autoridad, que en el Inpec son únicamente los del director general y los de directores de establecimientos carcelarios.
El tutelante pretende que se ordene al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá (Sala Laboral) que se anule la providencia emitida dentro del expediente 2000 07020 – 01 correspondiente al proceso de reintegro por violación del fuero sindical por el instaurado, y que proceda a dictarla nuevamente pronunciándose sobre a exigibilidad de la autorización judicial previa para el retiro de un directivo sindical y con pleno respeto por la legislación relativa a los conflictos de fuero sindical de los servidores públicos, en condiciones de igualdad ante la ley.
El Inpec, mediante escrito presentado por la coordinadora del grupo de tutelas de la dirección general de ese instituto se opuso a la presente tutela, con base en las consideraciones que se sintetizan a continuación:
— Conforme a reiterada jurisprudencia de la Sala Laboral de la honorable Corte Suprema de Justicia, la acción de tutela no es mecanismo para atacar fallos judiciales debidamente ejecutoriados.
— El retiro por inconveniencia institucional es una figura administrativa de carácter discrecional utilizada excepcionalmente por los cuerpos armados al servicio del Estado, que no está precedida de investigación disciplinaria alguna.
— Una cosa es el levantamiento del fuero y otra la acción de reintegro; y ni al tribunal correspondía adelantar un proceso de levantamiento de fuero dentro de un proceso de reintegro, ni el Inpec estaba obligado a pedir el levantamiento de un fuero sindical que se encuentra limitado por la ley desde 1961, en condiciones que han sido ratificadas por la jurisprudencia constitucional y por la doctrina.
— La policía penitenciaria es un cuerpo armado al servicio del Estado, sujeto a una serie de limitaciones y excluido de la posibilidad de acceder al fuero sindical. En particular el artículo 414 del Código Sustantivo del Trabajo dispone que el derecho de asociación en sindicatos se extiende a los trabajadores de todo el servicio oficial, con excepción, entre otros, “... de los cuerpos de policía de cualquier orden...” entre los cuales se cuenta la guardia penitenciaria que es un Cuerpo de Policía Penitenciaria, tal como ha sido señalado por el Consejo de Estado (1) .
(1) El Inpec incluye en su escrito una cita de expediente radicado S-722 de marzo de 2000, que se refiere a este punto.
— La Corte Constitucional ha reconocido las limitaciones al fuero sindical que se derivan de la Constitución, en particular en cuanto tiene que ver a los empleos que comportan el ejercicio de autoridad o cuyo desempeño conlleva una confianza objetiva (Sents. C-377/98, T-502/98, SU-036/99, C-368/99). Dichas limitaciones de las garantías constitucionales aplicables a los trabajadores, también se derivan, para los servidores públicos, del objetivo de interés general que están llamados a cumplir.
— En otros distritos judiciales no han prosperado acciones de reintegro contra el Inpec;
— La acción de tutela, tiene carácter subsidiario; el actor agotó la vía judicial establecida para hacer valer sus pretensiones, como es la acción de reintegro; una vez ejecutoriada la sentencia que resolvió acerca de la misma, no es posible reabrir el debate por la vía de la tutela, puesto que “... es claro que la decisión controvertida por el actor, en modo alguno constituye vía de hecho, pues el Tribunal Superior de Bogotá —Sala Laboral—, se pronunció sobre todos los puntos expuestos por las partes para entrar a resolver sobre la acción instaurada ...”.
La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de diciembre 18 de 2002, resolvió “NEGAR el amparo solicitado por Alfredo Bermeo Molano contra la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá”, con base en una extensa consideración en torno a la improcedencia de la tutela frente a decisiones judiciales.
El actor impugnó el anterior fallo para lo cual expuso los siguientes argumentos:
La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia desconoció la jurisprudencia constitucional en torno a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales cuando estas constituyan vías de hecho.
En el fallo impugnado la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, incurrió en vía de hecho por cuanto no aplicó el principio de favorabilidad interpretativa previsto en el artículo 53 de la Constitución, teniendo en cuenta que la Corte Constitucional, en las sentencias T-076 de 1998 y T-080 de 2002, ya había reconocido el fuero sindical a los funcionarios del Inpec.
Así mismo la providencia del tribunal superior incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, por cuanto aplicó el artículo 409 del Código Sustantivo del Trabajo, norma que había sido declarada inexequible.
Finalmente, que la decisión del tribunal resulta contraria a las que en distintos fallos de tutela se han adoptado a favor de diferentes funcionarios aforados del Inpec.
En segunda instancia conoció la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, quien decidió confirmar el fallo impugnado, con base en las siguientes consideraciones:
No obstante que, contrariamente a lo expuesto por la Sala de Casación Laboral, la acción de tutela si procede contra providencias judiciales cuando las mismas constituyan una vía de hecho, lo cierto es que, en este caso, “... no es cierto que el tribunal demandado hubiera incurrido en vías de hecho transgresoras de los derechos fundamentales alegados por el accionante ...”, por cuanto la decisión está debidamente sustentada en razones de hecho y de derecho.
En tales circunstancias, concluye la Sala de Casación Penal, si la pretensión del actor no fue acogida por la jurisdicción competente para definir su situación, no cabe acudir a la tutela como otro recurso más, “... pues no se trata de un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto...”.
Agrega la Sala que “... tampoco puede acogerse la argumentada tesis del accionante en cuanto a la violación del derecho fundamental a la igualdad por no ceñirse el tribunal demandado a las decisiones proferidas por la Corte Constitucional al revisar otros fallos de tutela alusivos al respeto por el fuero sindical, pues sus efectos son inter partes – no erga omnes, como lo establece el artículo 48 numeral 2º de la Ley 270 de 1996 (estatuto orgánico de la administración de justicia)”.
La presente tutela fue seleccionada por la Sala Número Cuatro de Selección mediante trámite de insistencia, según solicitud que fuera presentada, separadamente, por los magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Eduardo Montealegre Lynett, el primero, teniendo en cuenta que las sentencias proferidas por los jueces de instancia pueden resultar contrarias a la jurisprudencia de la Corte sobre protección del derecho de asociación sindical, y el segundo por cuanto “[e]l caso de la referencia parece plantear un problema de justicia material y de igualdad en la aplicación de la ley, en la medida en que, a pesar de la existencia de varias decisiones de las jurisdicciones ordinaria y constitucional (sents. T-1061/2002 y T-012/2003) que se han pronunciado sobre la ilegalidad e inconstitucionalidad de los despidos de los miembros de la organización sindical Aseinpec, en el caso del señor Bermeo Molano tanto la jurisdicción ordinaria (decisión de segunda instancia) como la constitucional (ambas instancias del trámite de tutela) no lo han reconocido así”.
También presentó solicitud de insistencia la directora nacional de recursos y acciones judiciales de la Defensoría del Pueblo, por cuanto considera que (1) en la Sentencia T-080 de 2002 la Corte Constitucional reconoció plenamente la garantía del fuero sindical sin limitación alguna a todos los funcionarios del Inpec; (2) en Sentencia T-1061 de 2002 la Corte Constitucional, en un caso de similares características, decidió proteger a un trabajador aforado del Inpec; (3) en el fallo del tribunal se hace una transcripción incompleta de la Sentencia C-593 de 1993 y, contrariamente a la interpretación del tribunal, la Corte no estableció excepciones al fuero porque la competencia para ello reside en el legislador, y (4) el artículo 12 de la Ley 584 de 2000 que estableció excepciones al fuero sindical, no era aplicable al accionante, por cuanto este fue retirado del servicio antes de que dicha ley entrara a regir.
El solicitante es persona natural que actúa, en principio, en su propio nombre y como tal, está legitimado de acuerdo con la Constitución para interponer la acción de tutela.
La acción se dirige contra la actuación de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
El peticionario solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la asociación sindical y a la igualdad.
2.4. Reiteración de jurisprudencia —La vía de hecho judicial— el fuero sindical de los integrantes de la Guardia Penitenciaria del Inpec.
2.4.1. La acción de tutela contra providencias judiciales.
La Corte ha señalado que la vía de hecho se produce cuando la providencia judicial “(1) presente un grave defecto sustantivo, es decir, cuando se encuentre basada en una norma claramente inaplicable al caso concreto; (2) presente un flagrante defecto fáctico, esto es, cuando resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es absolutamente inadecuado; (3) presente un defecto orgánico protuberante, el cual se produce cuando el fallador carece por completo de competencia para resolver el asunto de que se trate; y, (4) presente un evidente defecto procedimental, es decir, cuando el juez se desvía por completo del procedimiento fijado por la ley para dar trámite a determinadas cuestiones. En suma, una vía de hecho se produce cuando el juzgador, en forma arbitraria y con fundamento en su sola voluntad, actúa en franca y absoluta desconexión con la voluntad del ordenamiento jurídico” (2) .
(2) Ver también T-204 de 1998.
Los anteriores criterios han sido complementados por la Corte para precisar que también cabe encontrar hipótesis de vía de hecho por errónea interpretación de la ley o de las pruebas o por insuficiente argumentación, siempre que tales vicios puedan encuadrase dentro de las exigentes condiciones que la jurisprudencia ha establecido para que una providencia judicial pueda descalificarse como tal y pase a ser considerada como un acto arbitrario del que no puede predicarse el carácter de sentencia judicial.
Por otra parte, la Corte ha puntualizado que para establecer la existencia de una vía de hecho judicial no basta con una consideración meramente formal de las providencias que sean objeto de impugnación. Esto es, no basta con que la actuación del juez constitucional se limite al simple control o constatación externa y formal para verificar si el acto judicial cuestionado carece de motivación o no responde a una valoración de las pruebas. Este control meramente formal, ha dicho la Corte, “... puede significar la intangibilidad de defectos absolutos sustantivos, orgánicos, fácticos y procedimentales de los actos judiciales, que adopten un aparente revestimiento legal y fáctico, pese a que prima facie se pueda observar la patente violación del derecho, de los procedimientos o la invidencia judicial respecto de los hechos determinantes. Aquí la independencia y la autonomía judicial, no sirven al propósito de una administración de justicia imparcial y ligada sólo al derecho, sino a la configuración de un órgano soberano: el de los jueces que se apropian de la forma y gobiernan el contenido a su antojo situándose así mismo por fuera y sobre el derecho. La exclusión de la vía de hecho procura mantener la vigencia del Estado de derecho, que no es posible si un órgano suyo se torna soberano”.
“El control puramente formal de la vía de hecho, arriesga casi siempre dejar intacta la afrenta sustancial al derecho de la que el acto judicial viciado es portador. La paz social alterada, con la desviación de poder del juez, si el estigma permanece enraizado, no podrá corregirse. Así como el Estado de derecho está lejano de adquirir plenitud con la mera vigencia formal y no material de sus normas, lo mismo la paz social incorpora una exigencia inapelable de realidad que impugna constantemente la apariencia. La institucionalización de la vía de hecho como mecanismo de control se orienta a restablecer la paz social turbada con el acto judicial que, por violentar ostensiblemente el derecho sustancial y procedimental, es mirado, mientras se mantenga, como emanación de una voluntad arbitraria. El control sólo formal de la vía de hecho, hace que la arbitrariedad subsista, si esta ha decidido tomar prestadas las formas externas del acto válido y alojarse bajo un manto de apariencia”.
En consecuencia, conforme a la jurisprudencia constitucional, para establecer si una providencia judicial constituye una vía de hecho, es necesario indagar si tras la apariencia externa propia de las providencias judiciales, se esconde un acto que con arbitrariedad o ilegalidad manifiestas lesione los derechos fundamentales de las personas.
Por otra parte, es necesario precisar que, contrariamente a lo señalado por el juez de segunda instancia, la jurisprudencia constitucional ha establecido que cuando una providencia judicial se aparta de la doctrina constitucional puede existir un defecto sustancial y por lo tanto una vía de hecho.
A este respecto, en la Sentencia T-1342 de 2001 (3) se expresó:
“Si bien esta corporación ha considerado que la acción de tutela no procede contra decisiones judiciales, también tiene previsto que tal protección de concederse, entre otras circunstancias, cuando los jueces se apartan en sus decisiones de los lineamientos fijados por esta corporación, como interprete autorizado de la Constitución Política, toda vez que a las autoridades judiciales y administrativas les corresponde aplicar en sus decisiones y actuaciones, primeramente, el ordenamiento constitucional, tal y como ha sido interpretado por la doctrina constitucional —C.P., arts. 230, 237, 241 a 244—”.
En el mismo sentido, en la sentencia T-468 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil (4) la Corte puso de presente que de acuerdo con la jurisprudencia de la corporación “... se incurre en una vía de hecho por defecto sustantivo, cuando se aplican directamente disposiciones constitucionales apartándose de las pautas de obligatorio cumplimiento fijadas por esta corporación, obviamente, como su interprete autorizado”. Al efecto, la Corte transcribió el siguiente aparte de la Sentencia T-842 de 2001 (5) :
“[E]sta corporación, mediante doctrina constitucional de obligatorio cumplimiento (6) tiene previsto que cuando las actuaciones y decisiones judiciales i) se fundamenten en normas derogadas, o declaradas inexequibles (7) , ii) apliquen directamente disposiciones constitucionales apartándose de las pautas de obligatorio cumplimiento fijadas por esta Corte como su interprete autorizado (8) , iii) den a la norma en la que se basan un sentido o entendimiento contrario a aquel que permitió que la disposición permaneciera en el ordenamiento jurídico (9) , iv) carezcan de sustento probatorio, ya sea porque los hechos no fueron probados, las pruebas regularmente aportadas se dejaron de valorar, o la valoración de las mismas fue subjetiva o caprichosa (10) , v) desconozcan las reglas sobre competencia, o se profieran pretermitiendo el trámite previsto (11) , y vi) se aparten de criterios adoptados por el mismo funcionario ante situaciones similares o idénticas (12) constituyen vías de hecho susceptibles de ser infirmadas por el juez constitucional en trámite de tutela”.
(6) En este punto se hace necesario distinguir la jurisprudencia de la Corte Constitucional, como criterio auxiliador de los jueces en la aplicación de la ley, de las decisiones del mismo tribunal dirigidas a definir el alcance de los textos constitucionales, porque en este último caso la interpretación se incorpora al texto constitucional, sin permitir que se lo aplique en diferente sentido —sentencias C-131 de 1993, C-083 de 1995, (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y C-036 de 1996 (M.P.Vladimiro Naranjo Mesa).
(7) Tienen el carácter de cosa juzgada erga omnes la parte resolutiva de las sentencias proferidas en los juicios de constitucionalidad, la motivación de los mismos que guarde con lo resuelto unidad de sentido y los apartes que la Corte, en la misma decisión indique —entre otras sentencias C-131 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-083 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y T-522 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa)—.
(10) Consultar sentencias T-576 de 1993 (M.P. Jorge Arango Mejía), T-442 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), T-329 de 1996 (José Gregorio Hernández Galindo), SU-477 de 1997 (Jorge Arango Mejía).
(11) Entre otras Sentencia T-008 de 1998 (M.P Eduardo Cifuentes Muñoz).
(12) Ibídem T-123 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-321 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra). T-068 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
No obstante lo anterior, es necesario puntualizar que cuando se pretenda la existencia de una vía de hecho con fundamento en el desconocimiento de la doctrina de la Corte Constitucional en materias que comporten la interpretación de la Constitución, dicha doctrina debe haber sido establecida con anterioridad a la decisión cuya constitucionalidad se impugna. Sin embargo, cuando ello no sea así, no necesariamente se excluye la posibilidad de una vía de hecho. Es claro que en tal caso el fundamento no podrá ser ya el desconocimiento de la doctrina constitucional, pero si cabría mostrar, de manera directa, la contradicción flagrante entre la decisión del juez y el ordenamiento jurídico, en cualquiera de las hipótesis que la Corte ha identificado como características de la vía de hecho: defecto sustantivo, fáctico, orgánico o procedimental.
En el presente caso, la doctrina constitucional que se ha citado en apoyo de la pretensión del accionante, o corresponde a sentencias proferidas con posterioridad al fallo impugnado, o a decisiones en las que el problema que ahora se ha planteado no fue estudiado de manera expresa, por modo que pudiese decirse que sobre el mismo se hubiese desarrollado una doctrina constitucional. Por consiguiente, para resolver la presente tutela, la Corte habrá de remitirse a la consideración de las hipótesis que pueden dar lugar a la vía de hecho judicial, de manera directa.
Sin embargo, cabe observar que en el presente caso, la vía de hecho por defecto sustantivo, tal como ha sido presentada por el accionante, tienen entre sus elementos la equivocada lectura que habría hecho el tribunal accionado del contenido de la Sentencia C-593 de 1993 de la Corte Constitucional y que lo habría llevado a desconocer en su fallo el verdadero alcance de las normas constitucionales y legales que regulan la garantía del fuero sindical.
Por otra parte, el accionante también ha planteado una violación del derecho a la igualdad por desconocimiento de decisiones precedentes en las que el propio Tribunal Superior de Bogotá o tribunales de otros distritos judiciales habrían fallado accediendo al reintegro de empleados del Inpec en condiciones similares a las que dieron lugar al fallo adverso del Tribunal Superior de Bogotá en esta ocasión.
Sobre el imperativo constitucional del respeto por el precedente judicial a partir del principio de igualdad, la Corte ha expresado que “[l]a exigencia constitucional que los jueces adopten sus providencias con respeto del principio de igualdad, se funda en el derecho de los ciudadanos a la integridad de las decisiones judiciales; es decir, a que los fallos de los jueces sean coherentes y uniformes, como condición básica para garantizar la seguridad jurídica y la previsibilidad de las providencias judiciales” (13) .
(13) Sentencia T-468 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
“ ... es claro que el desconocimiento de los lineamientos jurisprudenciales formulados en las providencias que reúnan las características propias de un precedente judicial (horizontal o vertical (14) ), sólo puede justificarse cuando se presente un fundamento razonable para el cambio de criterio (precedente horizontal) o resulte inaplicable dada la ausencia de patrones comunes o similares a partir de los cuales sea exigible un tratamiento igual (precedente vertical) (15) ” (16) .
(14) Denomínase precedente horizontal a la sujeción de un juez a sus propias decisiones y precedente vertical a la situación de los jueces inferiores respecto de lo decidido por los superiores funcionales dentro de su jurisdicción.
(15) En Sentencia C-836 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), se expuso que excepcionalmente el cambio de un precedente vertical podía corresponder a un cambio en la legislación, “(...) pues de no ser así, se estaría contraviniendo la voluntad del legislador, y por supuesto, ello implicaría una contradicción con el principio de colaboración armónica entre las ramas de poder (art. 113) y vulneraría el principio democrático de soberanía popular (arts. 1º y 3º)”.
(16) Sentencia T-468 de 2003.
Puso de presente la corporación, en la misma sentencia, que los criterios sentados por la jurisprudencia constitucional sobre el respeto al precedente con base en el principio de igualdad, han sido reforzados mediante la referencia a los principios de buena fe (C.P. art. 83) y de confianza legítima, materia sobre la cual expresó:
“Las exigencias éticas derivadas del principio de la mutua confianza, imponen que todas las autoridades públicas y, especialmente, las judiciales actúen con consistencia y uniformidad, de modo tal, que siempre deben estar en disposición de adoptar la misma decisión cuando concurran los mismos presupuestos de hecho y derecho, sin que les sea permitido defraudar la confianza de los ciudadanos con la adopción de decisiones sorpresivas que no se ajusten a las que sean previsibles conforme a los precedentes judiciales sólidamente establecidos”.
La anterior referencia jurisprudencial se ha hecho, en este caso, a partir de la actuación de los jueces de instancia, que desestimaron las argumentaciones del accionante que tenían como base el desconocimiento de la igualdad derivado de la existencia de fallos de sentido diverso ante circunstancias idénticas y proferidos, en ocasiones, por el propio tribunal accionado. Sin embargo, observa la Sala que en cuanto hace al desconocimiento del precedente, establecerlo así requiere de un cuidadoso trabajo probatorio, orientado a precisar tanto la existencia de un precedente consolidado, como la identidad de los supuestos fácticos que habrían de compararse. La Corte, en esta ocasión, sólo acudirá a ese expediente si no es posible establecer la vía de hecho en la modalidad de violación sustancial que ha sido planteada por el accionante.
2.4.2. El fuero sindical de los guardianes del Inpec.
La presente acción de tutela plantea el problema de si constituye una vía de hecho la sentencia que no conceda una acción de reintegro instaurada por un trabajador aforado del Inpec que fue retirado del servicio por inconveniencia, sin haber sido solicitada la previa calificación judicial y sin que se hubiesen expresado los motivos para tal determinación.
Para el estudio del anterior problema jurídico, la Sala reiterará la jurisprudencia de la corporación en relación con (i) el derecho de asociación sindical y la garantía del fuero de los funcionarios del Inpec (ii) las condiciones constitucionales para que proceda el retiro por inconveniencia de los empleados del Inpec previsto en el Decreto 407 de 1994 y (iii) la necesidad de previa calificación judicial para la desvinculación de los empleados aforados del Inpec y las excepciones aplicables a esa regla.
Estos criterios serán luego aplicados al caso concreto, y de acuerdo a ellos se analizará la sentencia de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá en relación con la acción de reintegro instaurada por el tutelante.
Derecho de asociación y fuero sindical de los empleados del Inpec.
De acuerdo con la Constitución todos los servidores públicos son titulares del derecho de asociación sindical, y por consiguiente, cuando proceda, de la garantía del fuero sindical, salvo las excepciones previstas en la Constitución o en la ley.
Así, en la Sentencia SU-036 de 1999 (17) se dijo:
“3.1. El tema de la sindicalización de los servidores públicos ha sido ampliamente analizado por esta corporación (sents. C-593/93 y C-377/98, entre otras), pues la vigencia de la Constitución de 1991 introdujo, en esta materia, un cambio de gran importancia, al reconocer expresamente el derecho de todos los empleadores y trabajadores de constituir organizaciones sindicales, a excepción de los miembros de la fuerza pública (C.P., art. 39).
Esta modificación trajo como consecuencia, el reconocerle a los servidores públicos las garantías que se derivan del derecho de asociación y su ejercicio, tales como el fuero sindical, los permisos sindicales, el derecho de huelga, entre otros, con las limitaciones propias que implica el hecho de que estos ejerzan una actividad estatal (sents. C-473/94, C-450/95, C-377 y T-502/98, entre otras)”.
La Corte Constitucional ha señalado que existen dos clases de excepciones a la garantía del fuero sindical para los servidores públicos: las de origen constitucional y las legales.
Sobre las excepciones de origen constitucional la corporación ha señalado que de acuerdo con el artículo 39 de la Constitución, en su último inciso “[n]o gozan del derecho de asociación sindical los miembros de la fuerza pública”, y que a su vez en el artículo 216 de la Carta se establece que “La fuerza pública estará integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional”. Concluyó la Corte que por tal virtud, dicha excepción al derecho de asociación sindical, del que hace parte la garantía del fuero, no se predica de los servidores del Inpec.
A su vez, sobre las excepciones de orden legal, la Corte puso de presente en la misma sentencia, que a partir de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 409 del Código Sustantivo del Trabajo y hasta la entrada en vigencia de la Ley 584 de 2000, que en su artículo 12 contempla unas excepciones a la garantía del fuero sindical, no existía en el ordenamiento jurídico colombiano una excepción del fuero sindical para los servidores públicos que ejerciesen jurisdicción, autoridad civil, política o cargos de dirección o administración.
Puntualizó la Corte que el artículo 12 de la Ley 584 de 2000 no puede aplicarse de manera retroactiva, solo rige hacia el futuro y corresponderá a los jueces laborales evaluar, en cada caso si un determinado empleado se encuadra dentro de las excepciones allí previstas.
En esa misma providencia la Corte señaló que si bien es cierto que en la Sentencia C-593 de 1993 se declaró que es posible que se limite el derecho al fuero para los servidores públicos, no responde a una adecuada lectura de ese fallo la afirmación según la cual habría excepciones implícitas al fuero sindical, de origen constitucional, y que habrían sido declaradas como tales por la Corte. Esto es, al margen de las explícitas excepciones constitucionales, las restantes deben ser establecidas, dentro del marco de la Constitución, de manera expresa por el legislador.
A partir de las anteriores premisas, la Corte concluyó que para mayo de 2002, momento en el que se produjo la desvinculación del actor en este proceso de tutela, los empleados del Inpec estaban comprendidos dentro del derecho constitucional de asociación sindical predicable de todos los servidores públicos, en la medida en que no encajaban en la excepción constitucional, restringida a los miembros de la fuerza pública, y no existía excepción legal que les resultase aplicable.
En las sentencias T-076 de 1998 (18) y T-080 de 2002 (19) la Corte consideró que el traslado sin calificación judicial previa de unos funcionarios aforados del Inpec era violatorio de su derecho de asociación sindical y de la garantía del fuero sindical. La doctrina implícita en esas decisiones, en las que no se discutió de manera expresa la calidad de aforados de los accionantes, fue luego retomada por la Corte en la Sentencia T-1061 de 2002 (20) en la que, de manera específica, se decidió que existía una vía de hecho en una sentencia del Tribunal Superior de Bogotá que consideraba que un inspector del Inpec no gozaba de fuero sindical.
Por su parte, la Corte en Sentencia T-012 de 2003 (21) , que reiteró la anterior doctrina, al referirse a la institución del fuero sindical definida en el artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo, precisó que cuando se trate de despedir a un trabajador aforado del Inpec se requiere de la previa calificación judicial.
En dicha sentencia la Corte manifestó que:
“Dada la protección especial que la Constitución otorga a los sindicatos y a sus directivas para que puedan cumplir libremente sus funciones sin estar sujetos a represalias, la Constitución y la ley impiden el despido, el traslado o el desmejoramiento de las condiciones laborales sin la previa calificación judicial de la existencia de una justa causa. En este orden de ideas, el servidor público aforado puede hacer uso de la acción de reintegro que consagra el artículo 118 del Código Procesal del Trabajo, ante el juez ordinario laboral, cuando ha sido despedido, sus condiciones laborales desmejoradas o trasladado sin la mencionada calificación (22) ”.
(22) La jurisprudencia constitucional acerca del fuero sindical es abundante. Ver entre otras las sentencias T-326 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-135 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-731 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-326 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz, SU-036 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-593 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
Agregó la Corte que puesto que los trabajadores del Inpec podían ser destinatarios de la garantía del fuero sindical, la desvinculación de un empleado aforado del Inpec solo puede hacerse previa calificación judicial, salvo excepción legal.
Concretamente señaló la Corte que si bien el director general del Inpec cuenta con un margen razonable de flexibilidad para remover de su cargo a funcionarios cuya permanencia en el cargo se considere inconveniente, tal facultad es limitada, y, en particular, “... no libera al empleador de la obligación de solicitar previamente la calificación judicial para el despido de un trabajador que goce de fuero sindical”.
“La existencia legal de un mecanismo más expedito para la desvinculación de ciertos trabajadores, de ninguna manera significa la limitación de las normas constitucionales y legales encaminadas a la protección del fuero sindical. No existe razón alguna para concluir que una norma específica del régimen laboral del Inpec, que en nada regula el tema sindical, pueda ser interpretada como una excepción a las normas aplicables a todo el universo de trabajadores aforados. Las excepciones al fuero sindical, al limitar el derecho fundamental a la libertad de asociación sindical, deben estar dispuestas de manera explícita en normas constitucionales y legales (23) .
(23) Por ejemplo, el artículo 38 de la Constitución establece que los miembros de la fuerza pública no gozan del derecho de asociación sindical. Igualmente, el parágrafo 1º del artículo 12 de la Ley 584 de 2000 dispone que no gozan de fuero sindical “aquellos servidores que ejercen jurisdicción, autoridad civil, política o cargos de dirección o administración”. Lo mismo sucede con el ya analizado artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo, de acuerdo al cual el trabajador aforado que participa activamente en un cese ilegal de actividades puede ser despedido sin necesidad de calificación judicial.
Por lo tanto, cuando el director del Inpec desea retirar por inconveniencia a un trabajador aforado, debe, además de solicitar el concepto favorable de la junta asesora de carrera penitenciaria y de garantizar el derecho de defensa del trabajador, gestionar la autorización judicial pertinente ante la jurisdicción laboral, salvo cuando la ley permite específicamente que el retiro se haga sin la previa calificación judicial”.
En relación a la excepción legal para la previa calificación judicial, la Corte se refirió a la prevista en el parágrafo segundo del artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo, conforme al cual “[d]eclarada la ilegalidad de una suspensión o paro del trabajo, el empleador queda en libertad de despedir por tal motivo a quienes hubieren intervenido o participado en él, y respecto a los trabajadores amparados por el fuero, el despido no requerirá calificación judicial” y puntualizó que:
“... el empleador sólo puede despedir al trabajador aforado sin contar con autorización judicial cuando la participación asumida por este en el cese de actividades declarado ilegal, fue activa o persistente, por lo que es necesario el agotamiento de un trámite previo en el cual la conducta del trabajador sea objeto de análisis individualizado”.
En síntesis, encuentra la Corte que, (i) para mayo de 2000 los trabajadores sindicalizados del Inpec gozaban de la garantía del fuero sindical en las condiciones previstas en la ley; (ii) por tal razón, para desvincular a un empleado del Inpec amparado por fuero sindical se requería no solo el concepto favorable de la junta asesora de carrera penitenciaria, sino, además, previa calificación judicial, y (iii) la exigencia de la previa calificación judicial no resulta aplicable cuando se trate de la desvinculación de un empleado por haber participado activamente o persistido en un cese ilegal de actividades, y después de haber adelantado un proceso individualizado de análisis de la conducta del trabajador para que este pueda defenderse.
El actor fue desvinculado del cargo que ejercía en el Inpec —dragoneante grado 11, código 5260, inscrito en el escalafón de carrera administrativa— con fundamento en la figura del retiro por inconveniencia en el servicio prevista en el Decreto 407 de 1994 y en ejercicio de la que el director del instituto consideró como una facultad discrecional, que no requería de previo proceso disciplinario.
En el proceso laboral se pudo establecer que el actor pertenecía a la junta directiva de la asociación sindical denominada Asociación Sindical de Empleados del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Aiseinpec, en el cargo de fiscal y que mediante Resolución 1038 de 12 de mayo de 1999 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se ordenó la inscripción de la nueva directiva de la organización sindical.
Para esta Sala resulta claro que la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, al revocar la decisión del juzgado que había ordenado el reintegro del actor al Inpec incurrió en una vía de hecho, por cuanto desconoció que (i) en su calidad de miembro de la directiva sindical el accionante gozaba de la garantía del fuero sindical; (ii) que en desarrollo de tal garantía, su desvinculación requería de previo pronunciamiento judicial, salvo los casos en que la ley de manera expresa ha dispuesto lo contrario y (iii) que la resolución por la cual se dispuso la desvinculación del accionante no se fundamenta en la previsión del artículo 450 de Código Sustantivo del Trabajo que establece una excepción a la exigencia de previa calificación judicial.
Por consiguiente, independientemente de las consideraciones en torno a la procedencia de la desvinculación, que son, precisamente el objeto de la calificación judicial, lo cierto es que se desconoció la garantía de esa previa calificación judicial y que el tribunal debió confirmar la providencia que concedía el reintegro. Al no hacerlo así el tribunal fundó su decisión en una equivocada interpretación de la Sentencia C-593 de 1993 de la Corte Constitucional, pues contrariamente a su entendimiento de la misma, para la Corte es claro, como se señaló de manera categórica en la Sentencia T-012 de 2003, que las excepciones al fuero sindical deben estar consagradas de manera expresa o en la Constitución o en la ley. De este modo, la providencia impugnada desconoció las normas constitucionales y legales que contemplan el derecho de asociación sindical, del que hace parte la garantía del fuero, y cuyo alcance ha sido precisado por la jurisprudencia constitucional.
En síntesis, el tribunal accionado desconoció las normas constitucionales y legales conforme a las cuales los empleados de la guardia penitenciaria del Inpec gozan del derecho de asociación sindical y pueden quedar comprendidos por la garantía y el fuero sindical; no tuvo en cuenta que las excepciones a tales derechos aplicables a los empleados públicos sólo pueden ser establecidas o en la Constitución o en la ley; que la ley no había establecido excepción alguna aplicable a los funcionarios del Inpec para el momento en el que se produjo la desvinculación del accionante, y, en consecuencia, finalmente, que la desvinculación del actor, en cuanto que en su condición de dirigente sindical gozaba de la protección de fuero sindical, no obstante haberse producido en desarrollo de la facultad prevista en los artículos 49 y 65 del Decreto 407 de 1994 —sobre retiro por inconveniencia en el servicio— no estaba exenta del requisito de la previa calificación judicial.
Por tal razón habrá de concederse el amparo solicitado.
Con base en las anteriores consideraciones, la Corte habrá de revocar las decisiones de la Sala de Casación Laboral y de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, para en su lugar conceder el amparo solicitado.
1. REVOCAR las decisiones proferidas en primera y en segunda instancia por la Sala de Casación Laboral y la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia dentro del proceso de tutela de la referencia, y en su lugar conceder el amparo solicitado por Alfredo Bermeo Molano.
2. DEJAR SIN EFECTO ALGUNO la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Bogotá —Sala Laboral— el 30 de octubre de 2002, en el proceso especial de fuero sindical de Alfredo Bermeo Molano contra el Inpec y, en consecuencia, ORDENAR al Tribunal Superior de Bogotá —Sala Laboral— que dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de este fallo, proceda a dictar nuevamente sentencia acorde a derecho y a lo dispuesto en la presente providencia.

References: Resolución 
 artículo 6
 artículo 216
 artículo 217
 artículo 12
 artículo 414
 artículo 53
 artículo 409
 artículo 48
 artículo 12
 artículo 39
 artículo 216
 artículo 409
 artículo 12
 artículo 12
 artículo 450
 artículo 118
 artículo 38
 artículo 12
 artículo 450
 artículo 450
 Resolución 
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 artículo 450