Source: https://tc.vlex.es/vid/560085714
Timestamp: 2019-10-14 06:21:37+00:00

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STC 12/2015, 5 de Febrero de 2015 - Jurisprudencia - VLEX 560085714
Número de Recurso: 3931-2013
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 3931-2013, promovido por más de 50 diputados del Grupo Parlamentario Socialista en relación con el Real Decreto-Ley 6/2013, de 22 de marzo, de protección a los titulares de determinados productos de ahorro e inversión y otras medidas de carácter financiero. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Pedro González-Trevijano Sánchez, quién expresa el parecer del Tribunal.
El día 24 de junio de 2013 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional, escrito de la Procuradora de los Tribunales, doña Virginia Aragón Segura por el que, en nombre y representación de más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Socialista, interpone recurso de inconstitucionalidad en relación con el Real Decreto-ley 6/2013, de 22 de marzo, de protección a los titulares de determinados productos de ahorro e inversión y otras medidas de carácter financiero.
El Pleno del Tribunal, a propuesta de la Sección Tercera y por providencia de 11 de julio de 2013, admitió a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad, acordando dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran pertinentes; y se acuerda asimismo publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
En fecha 19 de julio de 2013, el Abogado del Estado se persona en el recurso, en nombre del Gobierno y solicita una prórroga de ocho días en el plazo concedido para formular alegaciones. El Pleno del Tribunal, en providencia de 22 de julio, acuerda la concesión de la prórroga solicitada.
La Mesa del Congreso de los Diputados, por escrito de su Presidente de 24 de julio de 2013, acuerda dar por personada a la Cámara en este procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del artículo 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. En idéntico sentido se pronuncia la Mesa del Senado, en escrito de 3 de septiembre siguiente.
En fecha 12 septiembre de 2013 tiene entrada en el Registro de este Tribunal el escrito de alegaciones que formula el Abogado del Estado, en nombre y representación del Gobierno de la Nación, en el que solicita que se inadmita el recurso respecto del artículo 2, las disposiciones adicionales primera y segunda, la disposición derogatoria única y las disposiciones finales primera a sexta del Real Decreto-ley 6/2013 y se desestime el recurso en lo demás.
Exteriorización de la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad.
Conexión lógica entre la medida discutida por la demanda y la necesidad que se pretende subsanar.
Por providencia de 3 de febrero de 2015 se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 5 del mismo mes y año.
El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el recurso de inconstitucionalidad formulado por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en relación con el Real Decreto-ley 6/2013, de 22 de marzo, de protección a los titulares de determinados productos de ahorro e inversión y otras medidas de carácter financiero.
Delimitado el objeto del recurso, y con carácter previo al examen de fondo, debemos pronunciarnos sobre la concurrencia de la causa de inadmisión parcial que plantea el Abogado del Estado.
En cuanto al fondo del asunto, el recurso de inconstitucionalidad formulado se fundamenta en un único motivo de inconstitucionalidad, consistente en la infracción del art. 86.1 CE, por estimar los recurrentes que no concurre, en el supuesto examinado, el presupuesto de “extraordinaria y urgente necesidad” que habilita la utilización de la figura normativa del decreto-ley.
De acuerdo con la doctrina constitucional expuesta, debemos examinar seguidamente si en el art. 1 del Real Decreto-ley impugnado concurre el presupuesto habilitante de la “extraordinaria y urgente necesidad” exigido por el art. 86.1 CE.
El análisis de los factores que han motivado la presentación de reclamaciones judiciales y extrajudiciales por los titulares de instrumentos híbridos de capital y deuda subordinada frente a las entidades de crédito en la que el Fondo de reestructuración ordenada bancaria (FROB) tenga participación.
La remisión al Congreso de los Diputados, con carácter trimestral, de un informe relativo a los aspectos fundamentales de las reclamaciones a las que se refiere el apartado anterior, sin perjuicio de las competencias que sobre esta materia correspondan a otros órganos, organismos o instituciones.
En los últimos años ha crecido el número de reclamaciones por parte de clientes de entidades financieras que habían adquirido instrumentos híbridos de capital y deuda subordinada. En este punto, se considera necesario crear un órgano con la más alta representación institucional que coordine e impulse los trabajos necesarios para hacer un seguimiento de determinadas incidencias que hayan podido derivarse de la comercialización de instrumentos híbridos de capital y deuda subordinada. Dentro de estos trabajos, y con pleno respeto a las competencias que, en materia de supervisión financiera y protección de consumidores y usuarios, ostenten otros organismos y el poder judicial, la Comisión hará un análisis de los factores generadores de las reclamaciones judiciales y extrajudiciales, así como del resultado de éstas, relativas a la comercialización de instrumentos híbridos de capital y deuda subordinada por parte de las entidades participadas por el Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria, realizando informes sobre su evolución, que serán remitidos al Congreso de los Diputados. Además, determinará los criterios básicos para fijar en el caso de entidades participadas por el FROB, en qué casos debe ofrecer a sus clientes la sumisión a arbitraje. Dicho análisis se realizará sin injerencia alguna en la debida independencia e imparcialidad con la que, conforme a la legislación vigente, deben desarrollarse los procedimientos tanto judiciales como arbitrales en materia de consumo y sin que suponga carga adicional de trabajo para los órganos jurisdiccionales o no, competentes para su tramitación, ni para el Consejo General del Poder Judicial.
Con la aprobación de este real de decreto-ley el Gobierno da un paso más en el conjunto de iniciativas que ha adoptado desde el inicio de la legislatura para proteger a los pequeños ahorradores que han sufrido la mala comercialización de unos productos de inversión de gran complejidad; … la venta de participaciones preferentes y deuda subordinada entre inversores minoristas se realizaron de forma masiva durante los años 2008 y 2009 … la comercialización se realizó sin las precauciones debidas para un tipo de productos que, por su complejidad, no deberían haberse distribuido entre ahorradores y pequeños inversores, ya que estaban destinados fundamentalmente a inversores institucionales. Desde el primer momento el Gobierno ha buscado fórmulas que compatibilicen la compensación a los afectados por esta comercialización con la normativa comunitaria de ayudas de Estado, los planes de reestructuración y resolución de las entidades financieras, aprobados por la Comisión Europea y el respeto al principio de reducir el coste para el contribuyente.
[H]a sido voluntad de este Gobierno el impulso de unos procedimientos de arbitraje para dirimir las controversias derivadas de la comercialización de participaciones preferentes y deuda subordinada … el sistema arbitral de consumo es una solución extrajudicial y voluntaria de resolución de conflictos de carácter vinculante y ejecutivo para las partes … Consideramos que es una vía rápida, eficaz y menos costosa que un procedimiento judicial … Más de 16.000 casos en Novacaixagalicia y casi 10.000 en Catalunya Banc han sido resueltos y los ahorradores han podido recuperar su dinero. Como ven, con unos resultados positivos; el arbitraje ofrece una solución inmediata y a unos costes asequibles para los ahorradores, que evitan así tener que emprender un proceso judicial largo y costoso…
En cuanto a la segunda dimensión del presupuesto habilitante de la legislación de urgencia —conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que en el Real Decreto-ley se adoptan—, la demanda sustenta sus alegaciones, únicamente, en dos aspectos: por un lado, la creación de la comisión de seguimiento de instrumentos híbridos de capital y deuda subordinada, que efectúa el art. 1 del Real Decreto-ley, no precisa de una norma con rango de ley, por lo que su aprobación mediante el presente Decreto-ley es “innecesaria y desproporcionada”; y por otro, la creación de la mencionada comisión no implica avance alguno en la situaciones de los tenedores de participaciones preferentes, pues los mecanismos de gestión de estos productos híbridos ya estaban en marcha, fundamentalmente, a través de la Ley 9/2012, de 14 de noviembre, de reestructuración y resolución de entidades de crédito.
Hemos de concluir, por todo lo señalado que, en relación con el art. 1 del Real Decreto-ley 6/2013, objeto de este proceso constitucional, el Gobierno ha aportado justificación suficiente que permite apreciar la existencia de la situación habilitante exigida por el art. 86.1 CE, y que las medidas adoptadas en el mencionado precepto guardan conexión de sentido con la situación de extraordinaria y urgente necesidad descrita en la norma.
Voto particular que formula el Magistrado don Luis Ignacio Ortega Álvarez respecto de la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 3931-2013.
La idea de que únicamente es admisible la adopción de un decreto-ley si es inaplazable modificar una materia regulada mediante ley en un tiempo inferior al necesario para la aprobación de una ley formal por las Cortes Generales está, a mi juicio, sólidamente asentada en la doctrina del Tribunal. Como acertadamente indica la STC 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 4, con cita de la STC 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 4, “…no conviene olvidar que la Constitución reconoce a las Cortes Generales como ‘las depositarias de la potestad legislativa en su ejercicio ordinario’, ya que son ellas las que representan al pueblo español (art. 66.1 CE). El Gobierno ejerce la iniciativa legislativa, de conformidad con el art. 87.1 CE, por lo que la potestad que ostenta para dictar reales decretos-leyes, en virtud del art. 86.1 CE, se configura ‘como una excepción al procedimiento ordinario de elaboración de las leyes y en consecuencia está sometida en cuanto a su ejercicio a la necesaria concurrencia de determinados requisitos que lo legitiman’ (STC 29/1982, de 31de mayo, FJ 1; doctrina que reitera la STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3).”
Con tales parámetros de control, no cabe cuestionar que el decreto-ley sea una figura normalmente integrada en el sistema de fuentes del Derecho en la medida en que cuenta con reconocimiento constitucional expreso, pero, puesto que supone una excepción a la regla general del procedimiento legislativo ordinario, no puede presentarse como un recurso cuasi habitual de intervención normativa en manos del Ejecutivo. El decreto-ley es una norma dotada con fuerza y valor de ley pero no es equivalente a una ley formal del Parlamento, sino solamente, y no es poco, un producto del ejercicio de la potestad normativa extraordinaria que al Gobierno le reconoce la Constitución y sólo en los limitados términos allí previstos. En consecuencia, y sensu contrario , si el Gobierno puede atender la situación de urgencia con el ejercicio de las facultades normativas que le son propias, esto es, ejerciendo la potestad reglamentaria, no es constitucionalmente lícito que se sirva de facultades excepcionales que habilitan para dictar normas que valen como leyes únicamente en la medida estrictamente necesaria y determinada por la concurrencia de la situación de urgencia que constituye su presupuesto. Está en juego, nada más y nada menos, que la conveniencia de no alterar el orden constitucional normal de elaboración de las normas, impidiendo tanto que se soslaye el procedimiento ordinario de elaboración de las leyes a través de una utilización abusiva del decreto-ley, como que se utilice el privilegio de la ley en ámbitos materiales en los que ese uso no ha sido decidido por el propio legislador. De ahí la importancia de que esa potestad normativa excepcional que el Gobierno ostenta no se vea sometida a límites tan tenues que posibiliten su intervención en cualquier situación. A diferencia del legislador ordinario, el Gobierno no puede regular por decreto-ley cualquier materia y en cualquier circunstancia.
A mi entender, la consecuencia de lo anterior no puede ser otra que considerar que si a la urgencia acreditada de la adopción de una norma se provee suficientemente con la emanación de un real decreto, es decir, si el Gobierno puede subvenir a la situación de urgencia con el ejercicio de sus facultades normativas propias, las de regulación reglamentaria, no es constitucionalmente lícito que se sirva de facultades de las que sólo debe disponer cuando la intervención normativa necesaria lo es sobre un terreno ocupado por el legislador. Máxime cuando, como en el caso, no había quedado acreditado que el Gobierno no hubiera podido conseguir el mismo objetivo actuando a través de sus potestades ordinarias y en uso de uno de sus instrumentos típicos, como el reglamento. No es descartable, a priori , que un decreto-ley pueda regular materias previamente ordenadas mediante normas de rango reglamentario, pero creo que, en ese caso, es preciso que el Gobierno sea particularmente cuidadoso con la justificación de la concurrencia del presupuesto habilitante, en la medida en que resulta evidente que los reglamentos pueden ser, llegado el caso, normas de elaboración muy ágil.
Voto particular que formula el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 3931-2013
Como manifesté durante la deliberación del presente proceso constitucional, disiento de la decisión mayoritariamente adoptada. Dentro del máximo respeto hacia el parecer mayoritario de mis compañeros, entiendo que el fallo debió de declarar la nulidad del art. 1 del Real Decreto-ley 6/2013, de 22 de marzo, de protección a los titulares de determinados productos de ahorro e inversión y otras medidas de carácter financiero, por vulneración del art. 86.1 CE.
El dictado por el Gobierno de una norma que, pese a no proceder del único órgano al que corresponde, en un Estado democrático de Derecho, la titularidad originaria del poder legislativo, tiene rango y fuerza de ley se encuentra sujeto a un serie de límites, destinados todos ellos a garantizar el uso adecuado y no abusivo de este poder normativo excepcional. En lo que ahora interesa destacar, un singular relieve ha de atribuirse al concurso de una particular situación, constitucionalmente calificada como “extraordinaria y urgente necesidad”. Conforme se encargó de precisar este Tribunal desde sus momentos fundacionales, esta noción no constituye “una expresión vacía de contenido” dentro de la cual pueda moverse sin restricción alguna el Gobierno (STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3); se trata, antes al contrario, de un requisito dotado de un contenido complejo, que se erige adicionalmente como presupuesto habilitante del ejercicio regular de esta potestad y cuya ausencia, tras la obligada verificación por la jurisdicción constitucional, determina la nulidad de la norma aprobada.
La argumentación utilizada por la Sentencia de la mayoría a fin de razonar la observancia por el Gobierno del requisito consistente en la explicitación formal del presupuesto habilitante para el ejercicio de ese poder legislativo excepcional regulado por el art. 86.1 CE se basa en una doble y combinada confusión.
La primera de esas referencias, en efecto, se limita a transcribir un inciso del párrafo tercero del apartado II del preámbulo, dedicado a describir el objeto del art. 1 ( recte : del capítulo I) del Real Decreto-ley 6/2013, que es el que regula la ya citada comisión de seguimiento. La segunda de las menciones reproduce el párrafo tercero del apartado I, que declara ser necesario, de una parte, “hacer un seguimiento de las eventuales reclamaciones que los clientes pueden dirigir a las entidades financieras por razón de la comercialización de estos productos complejos” y, de otra, “facilitar en determinados casos mecanismos ágiles de resolución de controversias, principalmente por medio de arbitraje”. Una inteligencia meramente literal de esta expresión —“resulta necesario”— evidencia, sin sombra alguna de vacilación, que su propósito no reside en identificar formalmente los motivos que aportan consistencia constitucional al presupuesto habilitante; con bastante menor ambición, su pretensión es dotar de visibilidad material al doble objetivo que cumple la propia norma aprobada. En resumen, el giro gramatical empleado no confiere a la actividad de seguimiento de las reclamaciones judiciales o extrajudiciales promovidas por los afectados por la comercialización de unos concretos productos financieros de las notas de urgencia e inmediatez; su finalidad va dirigida a declarar que dicha actividad ha de estar revestida con los atributos propios de las reglas imperativas, y no ya de las meramente programáticas, instrumentadas mediante una variada gama de vías, reconducibles a fórmulas del derecho suave u orientativo ( soft law ). En fin, solamente la tercera de las citas del preámbulo traídas a colación, contenida en la parte de cierre de la exposición de motivos, puede proporcionar, con criterios de razonabilidad, cierto fundamento y sostén de la concurrencia de una urgente y extraordinaria necesidad.
Una vez intentada, sin la debida densidad argumentativa, la demostración de que el preámbulo surte la obligada explicitación formal del presupuesto que habilita ex art. 86.1 CE la aprobación por el Gobierno de una norma con rango y fuerza de ley —en el caso a discusión, el Real Decreto-ley 6/2013—, la Sentencia de la que me separo, en ese mismo fundamento jurídico 4 y sin solución de continuidad, se empeña en completar esta tarea justificativa mediante el examen de los argumentos expuestos por el Ministro de Economía y Competitividad, con ocasión del debate de convalidación habido, en fecha 11 de abril de 2013, en el Congreso de los Diputados.
La obligada conclusión que es dable obtener de los razonamientos que se vienen de exponer es de fácil enunciado: la adopción por el Gobierno del Real Decreto-ley 6/2013 ha vulnerado de manera frontal el requisito que, en el decir de la doctrina de este Tribunal, actúa como presupuesto habilitante del dictado de un poder legislativo excepcional; esto es, la explicitación formal de la urgente y extraordinaria necesidad. Incumplido este primer requisito, no es ya necesario entrar a examinar la existencia de una conexión de sentido entre dicho presupuesto y la creación de una comisión de seguimiento de instrumentos híbridos de capital y deuda subsidiaria.

References: artículo 34
 artículo 88
 artículo 2
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