Source: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=162668&pageIndex=0&doclang=FI&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2349769
Timestamp: 2020-07-11 20:47:02+00:00

Document:
4 päivänä maaliskuuta 2015 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – SEUT 191 artiklan 2 kohta – Direktiivi 2004/35/EY – Ympäristövastuu – Kansallinen lainsäädäntö, jolla viranomaisille ei anneta mahdollisuutta määrätä, että pilaantuneiden alueiden omistajien, jotka eivät ole myötävaikuttaneet kyseiseen pilaantumiseen, on toteutettava ehkäiseviä ja korjaavia toimenpiteitä, ja jossa säädetään vain velvollisuudesta korvata viranomaisten toteuttamat toimenpiteet – Yhteensoveltuvuus aiheuttamisperiaatteen, ennalta varautumisen periaatteen, ennalta ehkäisemisen periaatteen ja periaatteen, jonka mukaan ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä, kanssa
Asiassa C‑534/13,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Consiglio di Stato (Italia) on esittänyt 8.7.2013 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 10.10.2013, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Ministero della Salute ja
Comune di Massan,
Regione Toscanan,
Provincia di Massa Carraran,
Comune di Carraran,
Arpat – Agenzia regionale per la protezione ambientale della Toscanan,
Ediltecnica Srl:n ja
Versalis SpA:n
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ja
Edison SpA:n,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 5.11.2014 pidetyssä istunnossa esitetyn,
– Tws Automation Srl, edustajinaan avvocato R. Lazzini ja avvocato S. Prosperi Mangili,
– Ivan Srl, edustajinaan avvocato G. C. Di Gioia, avvocato F. Massa, avvocato L. Acquarone ja avvocato G. Acquarone,
– Edison SpA, edustajinaan avvocato M. S. Masini, avvocato W. Troise Mangoni ja avvocato G. L. Conti,
– Versalis SpA, edustajinaan avvocato S. Grassi, avvocato G. M. Roberti ja avvocato I. Perego,
– Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan avvocato dello Stato C. Gerardis,
– Euroopan komissio, asiamiehinään L. Pignataro-Nolin ja E. White,
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee ympäristön alaa koskevan unionin oikeuden periaatteiden, erityisesti SEUT 191 artiklan 2 kohdassa ja ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta 21.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/35/EY (EUVL L 143, s. 56) johdanto-osan 13 ja 24 perustelukappaleessa sekä 1 artiklassa ja 8 artiklan 3 kohdassa vahvistettujen saastuttaja maksaa ‑periaatteen (jäljempänä myös aiheuttamisperiaate), ennalta varautumisen periaatteen, ennalta ehkäisemisen periaatteen ja periaatteen, jonka mukaan ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä, tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty kolmessa asiassa, joista kahdessa ensimmäisessä valittajina ovat Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (ympäristö-, luonnonsuojelu- ja meriministeriö), Ministero della Salute (terveysministeriö) ja Ispra – Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (jäljempänä yhdessä ministeriö) ja vastapuolina Fipa Group Srl (jäljempänä Fipa Group) sekä Tws Automation Srl (jäljempänä Tws Automation) ja joista kolmannessa valittajina ovat kaksi edellä mainittua valittajaa ja vastapuolena Ivan Srl (jäljempänä Ivan) ja joissa on kyse erilaisten kemiallisten aineiden pilaamiin kiinteistöihin liittyvistä erityisistä kiireellisistä vaarattomaksi tekemistä koskevista toimenpiteistä.
3 SEUT 191 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään seuraavaa:
4 Direktiivin 2004/35 johdanto-osan 1, 2, 13, 18, 20, 24 ja 30 perustelukappale kuuluvat seuraavasti:
”(1) Yhteisössä on tällä hetkellä monia pilaantuneita alueita, jotka aiheuttavat merkittäviä terveysriskejä, ja biologisen monimuotoisuuden heikentyminen on nopeutunut huomattavasti viime vuosikymmenten aikana. Jos asiaan ei puututa, tulevaisuudessa alueet voivat pilaantua edelleen ja biologinen monimuotoisuus heikentyä vielä vakavammin. Ehkäisemällä ja korjaamalla mahdollisimman pitkälle ympäristövahinkoja voidaan osaltaan vaikuttaa yhteisön ympäristöpolitiikan tavoitteiden saavuttamiseen ja sen periaatteiden noudattamiseen, sellaisina kuin ne on vahvistettu perustamissopimuksessa. Paikalliset olosuhteet olisi otettava huomioon päätettäessä, miten ympäristövahingot korjataan.
(18) Aiheuttamisperiaatteen mukaisesti toiminnanharjoittajan, joka aiheuttaa ympäristövahingon tai välittömän uhan tällaisen vahingon tapahtumisesta, olisi pääsääntöisesti vastattava tarvittavien ehkäisevien tai korjaavien toimenpiteiden kustannuksista. Jos toimivaltainen viranomainen toteuttaa toimet toiminnanharjoittajan puolesta itse tai kolmannen osapuolen avulla, kyseisen viranomaisen olisi varmistettava, että aiheutuneet kustannukset peritään toiminnanharjoittajalta. On myös asianmukaista, että toimijat olisivat viime kädessä vastuussa kustannuksista, jotka aiheutuvat ympäristövahingon tai mahdollisesti vahinkoa koskevan välittömän uhan arvioinnista.
5 Direktiivin 2004/35 tarkoituksena on sen 1 artiklan mukaan luoda aiheuttamisperiaatteeseen perustuva ympäristövastuujärjestelmä.
6 Kyseisen direktiivin 2 artiklan 6 alakohdassa määritellään ”toiminnanharjoittajalla” tarkoitettavan ”luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, sekä yksityisiä että julkisia, jotka harjoittavat tai johtavat ammatillista toimintaa tai, jos jäsenvaltion lainsäädännössä niin säädetään, joille on annettu kyseisen toiminnan teknisiä toimintoja koskeva ratkaiseva taloudellinen päätäntävalta, mukaan lukien toimintaa koskevan luvan haltija tai henkilö, joka rekisteröi toiminnan tai ilmoittaa siitä”.
7 Saman direktiivin 2 artiklan 7 alakohdassa määritellään ”ammatillisella toiminnalla” tarkoitettavan ”toimintaa, jota harjoitetaan taloudellisen toiminnan, liikkeen tai yrityksen puitteissa, riippumatta siitä, onko se luonteeltaan yksityistä vai julkista taikka voittoa tavoittelevaa vai voittoa tavoittelematonta”.
8 Direktiivin 2004/35 2 artiklan 10 ja 11 alakohdassa määritellään seuraavat käsitteet:
”10. ’ehkäisevillä toimenpiteillä’ [tarkoitetaan] toimenpiteitä, jotka toteutetaan ympäristövahingon välittömän uhan aiheuttaneen tapahtuman, toimen tai laiminlyöntien vuoksi kyseisen vahingon ehkäisemiseksi tai sen saattamiseksi mahdollisimman vähäiseksi;
11. ’korjaavilla toimenpiteillä’ [tarkoitetaan] toimia tai toimien yhdistelmää, mukaan lukien lieventämistoimet tai väliaikaiset toimet, joilla korjataan, kunnostetaan tai korvataan vahingoittuneita luonnonvaroja ja/tai huonontuneita palveluja taikka hankitaan vastaavanlaisia luonnonvaroja ja/tai palveluja liitteen II mukaisesti”.
9 Direktiivin 3 artiklan otsikkona on ”Soveltamisala”, ja sen 1 kohdassa täsmennetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä sovelletaan
b) suojeltaville lajeille ja luontotyypeille aiheutuneisiin vahinkoihin, jotka ovat aiheutuneet muiden kuin liitteessä III lueteltujen ammatillisten toimintojen harjoittamisesta, sekä tällaisten vahinkojen välittömiin uhkiin, jotka ovat aiheutuneet näistä toiminnoista, kun toiminnanharjoittaja on toiminut tuottamuksellisesti tai huolimattomasti.”
10 Kyseisen direktiivin 4 artiklan 5 kohdassa säädetään, että direktiiviä ”sovelletaan hajakuormituksesta aiheutuneeseen ympäristövahinkoon tai sen välittömään uhkaan ainoastaan, jos voidaan osoittaa syy-yhteys vahingon ja yksittäisten toiminnanharjoittajien toiminnan välillä”.
11 Direktiivin 2004/35 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Ehkäisevät toimet”, säädetään seuraavaa:
”1. Kun ympäristövahinkoa ei ole vielä tapahtunut, mutta sen välitön uhka on olemassa, toiminnanharjoittajan on viipymättä toteutettava tarpeelliset ehkäisevät toimenpiteet. .
4. Toimivaltaisen viranomaisen on edellytettävä, että toiminnanharjoittaja toteuttaa ehkäisevät toimenpiteet. Jos toiminnanharjoittaja ei noudata 1 kohdasta tai 3 kohdan b tai c alakohdasta johtuvia velvoitteita, jos toiminnanharjoittajaa ei voida osoittaa tai jos sillä ei tämän direktiivin nojalla ole velvollisuutta vastata kustannuksista, toimivaltainen viranomainen voi itse toteuttaa nämä toimenpiteet.”
12 Kyseisen direktiivin 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Korjaavat toimet”, säädetään seuraavaa:
b) tarpeelliset korjaavat toimenpiteet – –
13 Saman direktiivin 8 artiklan 1 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
Tällaisissa tapauksissa jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet, jotta toiminnanharjoittaja voi periä takaisin hänelle aiheutuneet kustannukset.”
14 Direktiivin 2004/35 11 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Toimivaltaisen viranomaisen velvollisuutena on todeta, mikä toiminnanharjoittaja on aiheuttanut ympäristövahingon tai sen välittömän uhan, arvioida vahingon vakavuus ja päättää, mitä korjaavia toimenpiteitä olisi toteutettava liitteen II mukaisesti. – –”
15 Direktiivin 2004/35 16 artiklan, jonka otsikko on ”Suhde kansalliseen lainsäädäntöön”, 1 kohdassa säädetään, että direktiivi ”ei estä jäsenvaltioita pitämästä voimassa tai antamasta tiukempia säännöksiä ympäristövahinkojen ehkäisemisestä ja korjaamisesta, mukaan lukien uusien ehkäisemistä ja korjaamista koskevien tämän direktiivin vaatimusten alaisten toimintojen ja vastuuseen asetettavien osapuolten määrittäminen”.
16 Direktiivin 2004/35 17 artiklan, luettuna yhdessä sen 19 artiklan kanssa, perusteella kyseistä direktiiviä sovelletaan ainoastaan vahinkoihin, jotka ovat aiheutuneet 30.4.2007 jälkeen tapahtuneista päästöistä, tapahtumista tai tilanteista, jos ne johtuvat tietyn toiminnan harjoittamisesta tuon päivän jälkeen tai toiminnan harjoittamisesta, joka on tapahtunut mutta joka ei ole päättynyt ennen mainittua päivämäärää.
17 Kyseisen direktiivin liitteessä III luetellaan kaksitoista toimintaa, joita lainsäätäjä pitää mainitun direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuin tavoin vaarallisina.
18 Ympäristön alaa koskevista säännöistä 3.4.2006 annetun asetuksen (decreto legislativo) nro 152 (GURI Supplemento ordinario nro 88, 14.4.2006), sellaisena kuin se oli voimassa pääasian tosiseikkojen tapahtuessa (jäljempänä ympäristöasetus), 240 §:n 1 momentin m ja p kohta ovat sen IV osan V luvussa. Kyseisessä säännöksessä määritellään alueiden kiireellistä vaarattomaksi tekemistä ja kunnostamista koskevat toimenpiteet.
19 Ympäristöasetuksen 242 §:ssä, jonka otsikko on ”Toiminnalliset ja hallinnolliset menettelyt”, säädetään melko yksityiskohtaisesti pilaantumisesta vastuussa olevan henkilön velvollisuuksista, olipa pilaantuminen aiheutunut vastikään tai jo aikaisemmin, ja niihin kuuluvat muun muassa tarvittavien ehkäisevien, korjaavien ja kiireelliseen vaarattomaksi tekemiseen liittyvien toimien toteuttaminen, toimivaltaiselle viranomaiselle ilmoittaminen sekä kunnostamistoimien toteuttaminen.
20 Kyseisen asetuksen 244 §:ssä, jonka otsikko on ”Määräykset”, säädetään tilanteesta, jossa tosiasiallisesti tapahtunut pilaantuminen ylittää pilaantumisen voimakkuudelle asetetut raja-arvot. Tällöin paikallisten viranomaisten on perustellulla määräyksellä annettava pilaantumisesta mahdollisesti vastuussa olevalle henkilölle virallinen huomautus, jossa tätä kehotetaan toteuttamaan tämän saman asetuksen 240 §:ssä ja sitä seuraavissa pykälissä säädetyt toimet. Ympäristöasetuksen 244 §:n 3 momentissa säädetään, että kyseinen määräys on joka tapauksessa annettava tiedoksi myös alueen omistajalle. Kyseisen asetuksen 244 §:n 4 momentissa säädetään lisäksi, että jollei vastuussa olevaa henkilöä voida yksilöidä tai tämä ei toteuta toimia ja jollei alueen omistaja eikä kukaan muukaan näin tee, toimivaltaisen viranomaisen on toteutettava tarvittavat toimenpiteet.
21 Kyseisen asetuksen 245 §:n, jonka otsikko on ”Niiden henkilöiden toimimis- ja tiedonantovelvollisuudet, jotka eivät ole vastuussa mahdollisesta pilaantumisesta”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tässä luvussa säädettyihin vaarattomaksi tekemiseen, kunnostamiseen ja ympäristölliseen korjaamiseen liittyviä toimenpiteitä koskevat menettelyt voidaan kaikissa tapauksissa toteuttaa sellaisten henkilöiden aloitteesta, jotka eivät ole vastuussa pilaantumisesta.”
22 Ympäristöasetuksen 245 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”Alueen omistajalla tai haltijalla, joka toteaa, että pilaantuminen ylittää tai uhkaa ylittää sen voimakkuudelle asetetut raja-arvot, on – 242 §:ssä tarkoitetusta mahdollisesta pilaantumisesta vastuussa olevan henkilön velvollisuuksista riippumatta – velvollisuus ilmoittaa siitä alueellisesti toimivaltaiselle alueelle, maakunnalle ja kunnalle ja toteuttaa ehkäisevät toimet 242 §:ssä säädetyn menettelyn mukaisesti. Maakunta yksilöi mainitut tiedot saatuaan ja kuntaa kuultuaan vastuussa olevan henkilön kunnostamistoimien toteuttamista varten. Omistajalla tai millä tahansa muulla henkilöllä, jota asia koskee, on kuitenkin mahdollisuus milloin tahansa vapaaehtoisesti toteuttaa omistuksessaan tai hallinnassaan olevalla alueella tarpeelliset kunnostustoimet.”
23 Ympäristöasetuksen 250 §:ssä, jonka otsikko on ”Viranomaisten suorittama kunnostaminen”, säädetään seuraavaa:
”Jos pilaantumisesta vastuussa olevat henkilöt eivät heti suorita tässä luvussa säädettyjä toimia tai jos heitä ei voida yksilöidä ja jollei alueen omistaja eikä muukaan henkilö, jota asia koskee, näin tee, alueellisesti toimivaltaisen kunnan ja – jos tämä ei näin menettele – alueen on viran puolesta toteutettava 242 §:ssä tarkoitetut menettelyt ja toimet pilaantuneiden maa-alueiden kunnostamista koskevassa alueellisessa suunnitelmassa vahvistetun etusijajärjestyksen mukaisesti ja käyttämällä tähän myös muita erityisten julkisten tarjouspyyntömenettelyjen päätteeksi nimettyjä julkisia tai yksityisiä henkilöitä – –”
24 Kyseisen asetuksen 253 §:n, jonka otsikko on ”Kiinteistöä rasittavat velvoitteet ja erityiset etuoikeudet”, 1–4 momentissa säädetään seuraavaa:
”1. Pilaantuneisiin alueisiin syntyy tässä luvussa tarkoitettujen toimien perusteella kiinteistöä rasittava velvoite (onere reale) silloin, kun nämä toimet toteuttaa viran puolesta 250 §:ssä tarkoitettu toimivaltainen viranomainen. – –
2. Edellä 1 momentissa tarkoitetuista toimista aiheutuneille kustannuksille myönnetään samoihin alueisiin kohdistuva erityinen kiinteistöoikeudellinen etuoikeus siviililain 2748 §:n toisessa kohdassa säädetyin tavoin ja säädettyyn tarkoitukseen. Kyseistä etuoikeutta sovelletaan myös sellaisten kolmansien henkilöiden vahingoksi, jotka ovat hankkineet oikeuksia kyseiseen kiinteistöön.
3. Alueen omistajaa, joka ei ole aiheuttanut pilaantumista tai pilaantumisen vaaraa, kohtaan voidaan vedota kyseiseen etuoikeuteen, ja kustannukset voidaan periä siltä takaisin vain toimivaltaisen viranomaisen tekemällä päätöksellä, jossa todetaan, että vastuussa olevan henkilön yksilöinti tai häntä vastaan kohdistettavan takautumiskanteen nostaminen on ollut mahdotonta tai tuloksetonta.
4. Omistaja, joka ei ole vastuussa pilaantumisesta, voidaan velvoittaa korvaamaan – – toimivaltaisen viranomaisen toteuttamien toimien kustannukset ainoastaan sen markkina-arvon rajoissa, joka kyseisellä alueella mainittujen toimenpiteiden toteuttamisen jälkeen on. Jos omistaja, joka ei ole vastuussa pilaantumisesta, on omasta aloitteestaan kunnostanut pilaantuneen alueen, hänellä on oikeus nostaa pilaantumisesta vastuussa olevaa vastaan takautumiskanne saadakseen aiheutuneet kustannukset ja mahdollisen lisävahingon korvatuiksi.”
25 Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että Montedison SpA ‑teollisuuskonserniin (josta on tullut Edison SpA) kuuluvat kaksi yhtiötä Farmoplant SpA ja Cersam Srl harjoittivat 1960-luvulta aina 1980-luvulle asti eräässä Massa Carraran maakunnassa Toscanassa (Italia) sijaitsevassa kunnassa olevalla teollisuuskiinteistöllä hyönteismyrkkyjen ja rikkaruohontorjunta-aineiden valmistusta. Koska kyseisen kiinteistön eri alueet olivat erilaisten kemiallisten aineiden, kuten dikloroetaanin ja ammoniakin, vakavasti pilaamia, osalla niistä suoritettiin maanparannustöitä vuoden 1995 kuluessa. Kyseisten maanparannustöiden osoittauduttua riittämättömiksi mainitut alueet luokiteltiin vuonna 1998 ”kansallisesti merkittäväksi Massa Carraran alueeksi” niiden kunnostamista varten.
26 Kahdesta yksityisoikeudellisesta yhtiöstä, Tws Automationista ja Ivanista, tuli vuosina 2006 ja 2008 kyseiseen kiinteistöön kuuluvien eri alueiden omistajia. Tws Automationin toimialaan kuuluu sähkölaitteiden myynti. Ivan on kiinteistönvälitystoimisto.
27 Nasco Srl, joka on yksityisoikeudellinen yhtiö ja joka myöhemmin nimettiin Fipa Groupiksi, fuusioitui vuonna 2011 LCA Lavorazione Compositi Apuana Srl:n kanssa, ja siitä tuli tästä syystä saman kiinteistön toisen alueen omistaja. Fipa Group harjoittaa veneenrakennus- ja ‑korjausalan toimintaa.
28 Ministeriön toimivaltaiset yksiköt määräsivät 18.5.2007 ja 16.9. sekä 7.11.2011 antamillaan hallinnollisilla toimenpiteillä Tws Automationin, Ivanin ja Fipa Groupin toteuttamaan ympäristöasetuksessa tarkoitettuja erityisiä kiireellisiä vaarattomaksi tekemistä koskevia toimenpiteitä eli toteuttamaan hydraulisen sulkujohtimen pohjaveden suojelemiseksi ja esittämään muutoksen vuodesta 1995 olemassa olleeseen alueen kunnostamissuunnitelmaan. Nämä päätökset osoitettiin kyseisille kolmelle yritykselle ”alueen haltijoina”.
29 Kyseiset yhtiöt saattoivat asian Tribunale amministrativo regionale per la Toscanan (Toscanan alueellinen hallintotuomioistuin) käsiteltäväksi vedoten siihen, etteivät ne olleet aiheuttaneet todettua pilaantumista, ja mainittu tuomioistuin kumosi kyseiset toimenpiteet kolmella erillisellä tuomiolla siitä syystä, ettei viranomainen voinut unionin oikeudessa ja kansallisessa ympäristöalan lainsäädännössä vahvistetun aiheuttamisperiaatteen nojalla ympäristöasetuksen IV osan V luvun säännösten perusteella määrätä, että kyseisten yritysten, jotka eivät millään tavoin olleet olleet suorassa vastuussa kyseisellä kiinteistöllä todetun pilaantumisilmiön aiheutumisesta, olisi pitänyt toteuttaa kyseiset toimet.
30 Ministeriö valitti mainituista tuomioista Consiglio di Statoon.
31 Ministeriö katsoi, että kun ympäristöasetuksen IV osan V luvun säännöksiä tulkitaan aiheuttamisperiaatteen ja ennalta varautumisen periaatteen valossa, pilaantuneen kiinteistön omistajan voidaan katsoa olevan vastuussa kiireellisistä vaarattomaksi tekemistä koskevista toimenpiteistä.
32 Consiglio di Staton asiaa käsitellyt jaosto siirsi tämän saman tuomioistuimen täysistunnossa ratkaistavaksi kysymyksen siitä, voiko kansallinen viranomainen aiheuttamisperiaatteen perusteella määrätä, että pilaantuneen alueen omistajalla, joka ei ole pilaantumisen aiheuttaja, on velvollisuus toteuttaa ympäristöasetuksen 240 §:n 1 momentin m kohdassa tarkoitetut kiireelliset vaarattomaksi tekemistä koskevat toimet, vai onko kyseinen omistaja tällaisessa tilanteessa vastuussa pelkästään kyseisen asetuksen 253 §:ssä nimenomaisesti säädetyn kiinteistöä rasittavan velvoitteen nojalla.
33 Versalis SpA, joka sekin omistaa kyseisellä alueella olevia, Edison SpA:lta hankkimiaan kiinteistöjä, hyväksyttiin sen 21.11.2013 tekemän hakemuksen perusteella ministeriön valituksen hylkäämistä koskevia vaatimuksia tukevaksi väliintulijaksi.
34 Consiglio di Staton täysistunto toteaa ennakkoratkaisupyynnössään, että Italian hallintotuomioistuimet ovat eri mieltä ympäristöasetuksen IV osassa olevien säännösten ja yleisemminkin pilantuneen kiinteistön omistajan velvollisuuksia koskevien säännösten tulkinnasta.
35 Näin osassa oikeuskäytäntöä on muun muassa ennalta varautumista, ennaltaehkäisyä ja aiheuttamista koskevien unionin oikeuden periaatteiden nojalla katsottu, että omistajalla on velvollisuus toteuttaa kiireelliset vaarattomaksi tekemistä ja kunnostamista koskevat toimet silloinkin, kun hän ei ole aiheuttanut pilaantumista, kun taas toiset Italian tuomioistuimet päinvastoin pitävät mahdottomana, että omistaja, joka ei ole aiheuttanut pilaantumista, voisi olla siitä vastuussa, ja katsovat näin ollen, ettei viranomainen voi vaatia kyseistä omistajaa toteuttamaan tällaisia toimia. Consiglio di Staton täysistunto yhtyy tähän viimeksi mainittuun, Italian hallinto-oikeudellisessa oikeuskäytännössä vallalla olevaan mielipiteeseen.
36 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tukeutuu tässä suhteessa unionin tuomioistuimen tuomioon ERG ym. (C‑378/08, EU:C:2010:126) ja tuomioon ERG ym. (C‑379/08 ja C‑380/08, EU:C:2010:127) viitaten ympäristöasetuksen sanamuodon mukaiseen tulkintaan sekä vahingonkorvausoikeudellisiin periaatteisiin, jotka vaativat, että toiminnan ja vahingon välillä on syy-yhteys. Syy-yhteyden olemassaolo on tarpeen, jotta kyseisen vahingon perustana oleva joko subjektiivinen tai objektiivinen vastuu voitaisiin todeta. Mainittu yhteys puuttuu silloin, kun omistaja ei ole aiheuttanut pilaantumista. Hänen vastuunsa perustuu näin ollen pelkästään siihen, että hän on omistaja, koska hänen ei voida katsoa subjektiivisesti eikä objektiivisesti aiheuttaneen pilaantumista.
37 Tässä tilanteessa Consiglio di Stato päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Ovatko [SEUT] 191 artiklan 2 kohdassa sekä – – direktiivissä 2004/35 (1 artikla ja 8 artiklan 3 kohta, johdanto-osan 13 ja 24 perustelukappale) vahvistetut Euroopan unionin ympäristöperiaatteet – etenkin saastuttaja maksaa ‑periaate, ennalta varautumisen periaate, ennaltaehkäisyn periaate ja periaate, jonka mukaan ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä – esteenä – – [ympäristöasetuksen] 244, 245 ja 253 §:n kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan sellaisessa tapauksessa, jossa alue on todettu pilaantuneeksi eikä pilaantumisesta vastuussa olevaa henkilöä ole mahdollista yksilöidä tai saada suorittamaan korjaavia toimia, hallintoviranomaisella ei ole oikeutta velvoittaa alueen omistajaa, joka ei ole vastuussa pilaantumisesta, ryhtymään kiireellisiin vaarattomaksi tekemistä ja kunnostamista koskeviin toimiin, vaan kyseiselle omistajalle säädetään ainoastaan taloudellinen vastuu, joka rajoittuu alueen arvoon kunnostustoimenpiteiden suorittamisen jälkeen?”
38 Kansallinen tuomioistuin kysyy ennakkoratkaisukysymyksellään pääasiallisesti, onko SEUT 191 artiklan 2 kohdassa sekä direktiivissä 2004/35 vahvistettujen kaltaisia unionin oikeuden ympäristöperiaatteita – etenkin saastuttaja maksaa ‑periaatetta – tulkittava siten, että ne ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan sellaisessa tapauksessa, jossa kiinteistön pilaantumisesta vastuussa olevaa henkilöä ei ole mahdollista yksilöidä tai saada suorittamaan korjaavia toimia, toimivaltaisella viranomaisella ei ole oikeutta velvoittaa kyseisen kiinteistön omistajaa, joka ei ole vastuussa pilaantumisesta, ryhtymään ehkäiseviin ja korjaaviin toimiin, vaan tämä voidaan ainoastaan velvoittaa maksamaan toimivaltaisen viranomaisen toteuttamien toimien kustannukset sen markkina-arvon rajoissa, joka kyseisellä alueella mainittujen toimenpiteiden suorittamisen jälkeen on.
SEUT 191 artiklan 2 kohdan sovellettavuus
39 On syytä muistuttaa, että SEUT 191 artiklan 2 kohdassa määrätään, että unionin ympäristöpolitiikalla pyritään suojelun korkeaan tasoon ja että se perustuu muun muassa saastuttaja maksaa ‑periaatteelle. Tässä määräyksessä rajoitutaan siten määrittelemään unionin yleiset tavoitteet ympäristön alalla, kun taas SEUT 192 artiklassa annetaan Euroopan parlamentin ja Euroopan unionin neuvoston tehtäväksi tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä päättää, mihin toimenpiteisiin näiden tavoitteiden toteuttamiseksi on ryhdyttävä (ks. tuomio ERG ym., EU:C:2010:126, 45 kohta; tuomio ERG ym., EU:C:2010:127, 38 kohta ja määräys Buzzi Unicem ym., C-478/08 ja C-479/08, EU:C:2010:129, 35 kohta).
40 Koska SEUT 191 artiklan 2 kohta, johon aiheuttamisperiaate sisältyy, kohdistuu unionin toimiin, yksityiset eivät voi vedota tähän määräykseen sellaisenaan estääkseen pääasian oikeudenkäynnissä kysymyksessä olevan kaltaisen kansallisen lainsäädännön soveltamisen ympäristöpolitiikkaan kuuluvalla alalla silloin, kun SEUT 192 artiklan nojalla annettua, kyseisen tilanteen nimenomaisesti kattavaa unionin lainsäädäntöä ei voida soveltaa (ks. tuomio ERG ym., EU:C:2010:126, 46 kohta; tuomio ERG ym., EU:C:2010:127, 39 kohta ja määräys Buzzi Unicem ym., EU:C:2010:129, 36 kohta).
41 SEUT 191 artiklan 2 kohtaan eivät kansallisen oikeudellisen perustan puuttuessa voi vedota myöskään toimivaltaiset ympäristöviranomaiset määrätäkseen ehkäisy- tai korjaustoimia.
42 On kuitenkin todettava, että aiheuttamisperiaatetta saatetaan soveltaa pääasioissa direktiivillä 2004/35 toimeen pannuilta osiltaan. Kyseisellä direktiivillä, joka on annettu EY 175 artiklan, josta on tullut nykyinen SEUT 192 artikla, nojalla, pyritään sen ensimmäisen perustelukappaleen kolmannen virkkeen mukaan unionin ”ympäristöpolitiikan tavoitteiden saavuttamiseen ja sen periaatteiden noudattamiseen, sellaisina kuin ne on vahvistettu perustamissopimuksessa”, ja siinä sovelletaan aiheuttamisperiaatetta, kuten sen toisessa perustelukappaleessa todetaan.
Direktiivin 2004/35 sovellettavuus ratione temporis
43 Kun otetaan huomioon, että unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että pääasiassa kyseessä olevat aikaisemmin aiheutuneet ympäristövahingot johtuivat Fipa Groupin, Tws Automationin ja Ivanin nykyisin omistamien kiinteistöjen aikaisempien omistajien harjoittamista taloudellisista toiminnoista, on epäselvää, voidaanko pääasioissa soveltaa direktiiviä 2004/35 ratione temporis.
44 Direktiivin 2004/35 17 artiklan ensimmäisestä ja toisesta luetelmakohdasta, kun niitä luetaan yhdessä sen 30 perustelukappaleen kanssa, ilmenee nimittäin, että kyseistä direktiiviä sovelletaan yksinomaan vahinkoihin, jotka ovat aiheutuneet ennen 30.4.2007 tapahtuneista päästöistä, tapahtumista tai tilanteista tai jotka ovat aiheutuneet 30.4.2007 jälkeen tapahtuneista päästöistä, tapahtumista tai tilanteista, jos ne johtuvat tietyn toiminnan harjoittamisesta tuon päivän jälkeen tai toiminnan harjoittamisesta, joka on tapahtunut muttei päättynyt ennen mainittua päivämäärää (ks. vastaavasti tuomio ERG ym., EU:C:2010:126, 40 ja 41 kohta; tuomio ERG ym., EU:C:2010:127, 34 kohta ja määräys Buzzi Unicem ym., EU:C:2010:129, 32 kohta).
45 Kansallisen tuomioistuimen on tosiseikkojen – joita vain se kykenee arvioimaan – perusteella tutkittava, kuuluvatko ne pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevat vahingot, joiden osalta toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ovat päättäneet ehkäisevistä ja korjaavista toimista, direktiivin 2004/35 soveltamisalaan, sellaisena kuin tämä rajataan sen 17 artiklassa (ks. vastaavasti tuomio ERG ym., EU:C:2010:126, 43 kohta).
46 Jos kansallinen tuomioistuin päätyisi katsomaan, ettei direktiiviä 2004/35 ole sovellettava sen käsiteltäväksi saatetuissa asioissa, kyseiseen tilanteeseen sovellettaisiin kansallista oikeutta perussopimuksen määräyksiä noudattaen ja johdetun oikeuden muiden säädösten soveltamista rajoittamatta (ks. tuomio ERG ym., EU:C:2010:126, 44 kohta; tuomio ERG ym., EU:C:2010:127, 37 kohta ja määräys Buzzi Unicem ym., EU:C:2010:129, 34 kohta).
47 Jos kansallinen tuomioistuin päätyisi katsomaan, että kyseistä direktiiviä voidaan ratione temporis soveltaa pääasioissa, ennakkoratkaisukysymystä on tarkasteltava seuraavasti.
Käsite ”toiminnanharjoittaja”
48 Kun direktiivin 2004/35 3 artiklan 1 kohtaa luetaan yhdessä sen 2 ja 18 perustelukappaleen sekä 2 artiklan 6 ja 7 alakohdan ja 5, 6 ja 8 artiklan sekä 11 artiklan 2 kohdan kanssa, ilmenee, että yksi näissä säännöksissä asetetuista olennaisista edellytyksistä niissä säädetyn vastuujärjestelmän soveltamiselle on sen toiminnanharjoittajan yksilöinti, jonka voidaan katsoa olevan vastuussa.
49 Direktiivin 2004/35 toisen perustelukappaleen toisessa virkkeessä nimittäin todetaan, että kyseisen direktiivin perusperiaatteena olisi oltava, että toiminnanharjoittaja, jonka toiminta on aiheuttanut ympäristövahingon tai välittömän uhan tällaisen vahingon tapahtumisesta, asetetaan taloudelliseen korvausvastuuseen.
50 Unionin tuomioistuin on jo todennut, että direktiivin 2004/35 6 ja 7 artiklan järjestelmässä lähtökohtaisesti ympäristövahingon aiheuttaneen toiminnanharjoittajan asiana on toimia ehdottaakseen tilanteeseen soveltuviksi arvioimiaan korjaavia toimenpiteitä (ks. tuomio ERG ym., EU:C:2010:127, 46 kohta). Toimivaltainen viranomainen voi velvoittaa juuri kyseisen toiminnanharjoittajan toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet.
51 Kyseisen direktiivin 8 artiklan, jonka otsikko on ”Ehkäisemisestä ja korjaamisesta aiheutuvat kustannukset”, 1 kohdassa säädetään, että juuri toiminnanharjoittaja vastaa kyseisen direktiivin nojalla toteutettavien ehkäisevien ja korjaavien toimien kustannuksista. Kyseisen direktiivin 11 artiklan 2 kohdassa säädetään, että toimivaltaisen viranomaisen velvollisuutena on todeta, mikä toiminnanharjoittaja on aiheuttanut ympäristövahingon.
52 Muut kuin direktiivin 2004/35 2 artiklan 6 alakohdassa määritellyt henkilöt eli henkilöt, jotka eivät harjoita sen 2 artiklan 7 alakohdassa tarkoitettua ammatillista toimintaa, eivät kuulu kyseisen direktiivin soveltamisalaan, joka rajataan sen 3 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdassa.
53 Tässä tapauksessa kansallisen tuomioistuimen toimittamat ja kaikkien pääasian asianosaisten istunnossa vahvistamat seikat osoittavat, ettei kukaan pääasioiden vastapuolista nykyisin harjoita direktiivin 2004/35 liitteessä III lueteltuja toimintoja. Näin ollen on syytä tutkia, voivatko pääasioiden vastapuolet kuulua direktiivin soveltamisalaan tämän 3 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla, joka koskee muista kuin kyseisessä liitteessä luetelluista toiminnoista aiheutuvia vahinkoja, kun toiminnanharjoittaja on toiminut tuottamuksellisesti tai huolimattomasti.
Ympäristövastuun edellytykset
54 Kuten direktiivin 2004/35 4 artiklan 5 kohdasta ja 11 artiklan 2 kohdasta, kun niitä luetaan yhdessä kyseisen direktiivin 13 perustelukappaleen kanssa, ilmenee, ympäristövastuujärjestelyjen toimivuus edellyttää, että toimivaltaiset viranomaiset toteavat, että yhden tai useamman yksilöidyn toiminnanharjoittajan toiminnan ja konkreettisten ja mitattavissa olevien ympäristövahinkojen välillä on syy-yhteys, jotta joku tai jotkut toiminnanharjoittajista voidaan velvoittaa toteuttamaan korjaavat toimenpiteet, olipa kyseinen pilaantuminen minkälaista tahansa (ks. vastaavasti tuomio ERG ym., EU:C:2010:126, 52 ja 53 kohta ja määräys Buzzi Unicem ym., EU:C:2010:129, 39 kohta).
55 Unionin tuomioistuin on kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdan a alakohtaa tulkitessaan katsonut, että toimivaltaisten viranomaisten velvollisuutta osoittaa syy-yhteys sovelletaan toiminnanharjoittajien objektiivista ympäristövastuuta koskevan järjestelmän puitteissa (ks. tuomio ERG ym., EU:C:2010:126, 63–65 kohta ja määräys Buzzi Unicem ym., EU:C:2010:129, 45 kohta).
56 Saman direktiivin 4 artiklan 5 kohdasta ilmenee, että kyseinen velvollisuus on voimassa myös subjektiivisen vastuujärjestelmän puitteissa silloin, kun vahinko on aiheutunut kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetusta toiminnanharjoittajan tuottamuksesta tai huolimattomuudesta muiden kuin direktiivin liitteessä III lueteltujen ammatillisten toimintojen harjoittamisessa.
57 Toiminnanharjoittajan toiminnan ja ympäristövahingon väliseen syy-yhteyteen liittyvän edellytyksen erityinen tärkeys aiheuttamisperiaatetta ja tästä syystä direktiivillä 2004/35 käyttöön otettua vastuujärjestelyä sovellettaessa ilmenee myös viimeksi mainitun direktiivin niistä säännöksistä, jotka koskevat sitä, millaisia päätelmiä on tehtävä siitä, ettei toiminnanharjoittaja ole myötävaikuttanut pilaantumiseen tai pilaantumisuhkaan.
58 Tässä suhteessa on syytä muistuttaa, että direktiivin 2004/35 8 artiklan 3 kohdan a alakohdan, kun sitä luetaan yhdessä kyseisen direktiivin 20 perustelukappaleen kanssa, mukaan toiminnanharjoittajaa ei voida velvoittaa vastaamaan tämän direktiivin nojalla toteutettavista korjaavista toimista aiheutuvista kustannuksista, jos hän voi osoittaa, että ympäristövahinko oli kolmannen osapuolen aiheuttama ja on sattunut asianmukaisista turvatoimenpiteistä huolimatta tai johtui viranomaisen antaman pakottavan määräyksen tai ohjeen noudattamisesta (ks. vastaavasti tuomio ERG ym., EU:C:2010:126, 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja määräys Buzzi Unicem ym., EU:C:2010:129, 46 kohta).
59 Jos ympäristövahingon ja toiminnanharjoittajan toiminnan välistä syy-yhteyttä ei voida osoittaa, kyseinen tilanne kuuluu kansallisen oikeuden soveltamisalaan tämän tuomion 46 kohdassa määritetyin edellytyksin (ks. vastaavasti tuomio ERG ym., EU:C:2010:126, 59 kohta ja määräys Buzzi Unicem ym., EU:C:2010:129, 43 ja 48 kohta).
60 Tässä tapauksessa unionin tuomioistuimelle esitetyistä seikoista ja itse ennakkoratkaisukysymyksen sanamuodosta ilmenee, etteivät pääasioiden vastapuolet ole myötävaikuttaneet kyseisten ympäristövahinkojen syntymiseen, mikä kansallisen tuomioistuimen on tarkistettava.
61 Direktiivin 2004/35 16 artiklassa säädetään tosin SEUT 193 artiklan mukaisesti jäsenvaltioiden mahdollisuudesta pitää voimassa tai antaa tiukempia säännöksiä ympäristövahinkojen ehkäisemisestä ja korjaamisesta ja muun muassa vastuuseen asetettavien osapuolten määrittämisestä sillä edellytyksellä, että nämä säännökset soveltuvat yhteen perussopimusten kanssa.
62 Tässä tapauksessa on kuitenkin kiistatonta, että kansallisen tuomioistuimen mukaan pääasioissa kyseessä oleva lainsäädäntö ei mahdollista sitä, että omistaja, joka ei ole vastuussa pilaantumisesta, velvoitettaisiin toteuttamaan korjaavia toimia, sillä tuossa lainsäädännössä säädetään tältä osin pelkästään, että tällainen omistaja voidaan velvoittaa maksamaan toimivaltaisen viranomaisen toteuttamien toimien kustannukset ainoastaan sen arvon rajoissa, joka kyseisellä alueella mainittujen toimenpiteiden suorittamisen jälkeen on.
63 Kaiken edellä lausutun nojalla ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava niin, että direktiiviä 2004/35 on tulkittava siten, ettei se ole esteenä pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan sellaisessa tapauksessa, jossa kiinteistön pilaantumisesta vastuussa olevaa henkilöä ei ole mahdollista yksilöidä tai saada suorittamaan korjaavia toimia, toimivaltaisella viranomaisella ei ole oikeutta velvoittaa kyseisen kiinteistön omistajaa, joka ei ole vastuussa pilaantumisesta, ryhtymään ehkäiseviin ja korjaaviin toimiin, vaan tämä voidaan ainoastaan velvoittaa maksamaan toimivaltaisen viranomaisen toteuttamien toimien kustannukset sen markkina-arvon rajoissa, joka kyseisellä alueella mainittujen toimenpiteiden suorittamisen jälkeen on.
Ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta 21.4.2004 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2004/35 on tulkittava siten, ettei se ole esteenä pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan sellaisessa tapauksessa, jossa kiinteistön pilaantumisesta vastuussa olevaa henkilöä ei ole mahdollista yksilöidä tai saada suorittamaan korjaavia toimia, toimivaltaisella viranomaisella ei ole oikeutta velvoittaa kyseisen kiinteistön omistajaa, joka ei ole vastuussa pilaantumisesta, ryhtymään ehkäiseviin ja korjaaviin toimiin, vaan tämä voidaan ainoastaan velvoittaa maksamaan toimivaltaisen viranomaisen toteuttamien toimien kustannukset sen markkina-arvon rajoissa, joka kyseisellä alueella mainittujen toimenpiteiden suorittamisen jälkeen on.

References: tuomioistuin 
 tuomioistuin 
 tuomioistuin 
 tuomioistuin 
 tuomioistuin 
 tuomioistuin 
 tuomioistuin