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Timestamp: 2018-08-14 06:47:24+00:00

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Comentario a la S. T. C. 254/1993, de 20 de... Algunas Reflexiones en torno al Artículo 18.4 de la Constitución
Comentario a la S. T. C. 254/1993, de 20 de Julio.
Artículo 18.4 de la Constitución y
la Protección de los Dátos Personales
ANA ROSA GONZALEZ MURUA
Facultad de Derecho de la Universidad del País Vasco.
l. Antecedentes del Casol
Mediante escrito de 28 de febrero de 1986 presentado el siguiente 5 de
marzo el Sr. D. Francisco Javier Olaverri Zazpe solicitó al Gobernador Civil de
Guipúzcoa se le comunicara si la Administración del Estado o cualquier organismo de ella dependiente disponía de ficheros automatizados donde figuraran sus datos personales. En caso afirmativo solicitaba, asimismo, que se le
indicara la finalidad principal de dichos ficheros, la autoridad que los controlaba y su residencia habitual, y que toda esta información relativa a los datos
·• 1 Esta sentencia ha sido publicada en el Boletín Oficial del Estado, n' 197. Suplemento de 18 de Agosto de 1993, pp. 28 y
existentes en dichos ficheros relativos a su persona, se le comunicara de forma
inteligible2 y sin demora.
Denunciada la mora, el actor elevó alzada ante el Ministerio del Interior.
Tras ello, interpuso recurso judicial, que fue desestimado tanto en la instancia
de la Audiencia Territorial de Pamplona (sentencia de 7 de febrero de 1989)
como por el Tribunal Supremo (sentencia de 30 de abril de 1990).
Contra la denegación presunta del Gobernador Civil de Guipúzcoa y del
Ministro de Interior así como contra las citadas sentencias que confirmaron la
denegación administrativa, el Sr. Olaverri, mediante escrito registrado el14 de
julio de 1990, interpuso recurso de amparo alegando que esta negativa de la
Administración vulneraba los artículos 18.1 y 18.4 de la Constitución.
El 20 de julio de 1993, cumplidos tres años desde su interposición, el Tribunal Constitucional otorga el amparo solicitado y en consecuencia: Anula la
denegación administrativa de la información así como las sentencias mencionadas y declara el derecho del actor a que las autoridades administrativas
demandadas le comuniquen sin demora la información en los términos que el
Tribunal expresa en el fundamento jurídico noveno de esta sentencia.
Conocido el fallo y antes de entrar en el análisis de los aspectos más interesantes de esta sentencia, conviene recordar que poco antes de que se conceda
este amparo se produce un hecho fundamental en la materia, a saber, el desarrollo legislativo, mediante ley orgánica del artículo 18.4, uno de los pocos
preceptos constitucionales que a esas alturas no había sido objeto de regulación por el legislador 3.
11. La Ley Orgánica de Regulación del Tratamiento
El31 de enero del presente año ha entrado en vigor la Ley Orgánica de
regulación del tratamiento automatizado de datos de carácter personal (LOR-
• 2 En la publicación de la sentencia en el B.O.E. aparece el término "inteligente". Se trata de una errata que hay que sustituir
por la palabra "inteligible".
• 3 Y más concretamente "una de las pocas leyes previstas en el Capitulo 11, Sección Primera del Titulo 1de la Constitución
que no ha sido aprobada hasta ahora", como pone de manifiesto P. LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, "la protección de los
datos personales ante el uso de la informática en el derecho español" (1 parte) en la revista Estudios de Jurisprudencia, ed.
Colex, n2 3, Noviembre/ Diciembre 1992, p.8.
TAD)4 · A pesar de ser España uno de los pocos países en Europa que reconoce
constitucionalmente la necesidad de proteger los datos personales ante el uso
de la informáticaS -el artículo 18. 4 de la Constitución establece que "la ley limitará el uso de la informática para garantizar el honor y la intimidad personal y
familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de los derechos"- ha sido necesario esperar catorce años para ver cumplido este mandato constitucional 6_
Durante todo este largo período se ha venido asistiendo al fracaso de
distintas iniciativas legislativas, alegándose siempre que el Gobierno ya tenía
preparado un anteproyecto de ley sobre la materia7. Pero la promesa
gubernamental se ha ido retrasando hasta que, motivos de otra índole, le han
obligado prácticamente a sacar esta Ley adelante. La adhesión de España a los
acuerdos de Schengen que le comprometen a intercambiar con las policías de
otros países información personal, las normas para la protección de datos
personales trasnacionales que prepara el Consejo de Europa, y la Propuesta de
Directiva Comunitaria, la cual inmediata y automáticamente a partir de su
aprobación formará parte del ordenamiento jurídico interno, han determinado
que España necesite grobar esta normativa si no quiere quedar excluido de
este espacio uniforme .
• 4 Esta Ley fue sancionada y promulgada el 29 de Octubre de 1992 y publicada en el Boletín Oficial del Estado de 31 de
Octubre de 1992, sin embargo la LORTAD no ha entrado en vigor hasta la fecha indicada de 31 de enero de 1993, ya que
conforme a su disposición final cuarta: 'la presente Ley Orgánica entrará en vigor a los tres meses de su publicación en el
'Boletín Oficial del Estado".
• 5 Con anterioridad, la Constitución portuguesa de 1976 dedica, dentro de su Título 11 relativo a los derechos y libertades, un
artículo (art. 35) al uso de la informática. Sin embargo, no hace mucho tiempo que se ha regulado este precepto (Ley 10/91,
de 9 de abril sobre la protección de datos personales frente a la informática). Por su parte, en Austria, mediante un procedimiento que posibilita insertar disposiciones constitucionales en leyes ordinarias, el artículo 1 de la Datenschutzgesetz (ley
federal sobre protección de datos personales). que declara el derecho fundamental a la protección de los datos personales,
ha sido elevado a rango constitucional.
• 6 Conviene aclarar que, como viene siendo práctica frecuente nos hallamos ante un supuesto de ley parcialmente orgánica.
Por ello, a pesar de que la Ley sea denominada como orgánica varios de sus preceptos conforme a su disposición final tercera poseen el rango de ley ordinaria.
• 7 En todos estos años, como texto oficial el gobierno sólo había presentado en 1984 el Anteproyecto de Ley Orgánica de
regulación del uso de la informática para la protección de los datos personales, pero su tramitación fue suspendida. Distintos
estudios se han venido ocupando de este anteproyecto y de cada una de las iniciativas legislativas, la enumeración de todos
ellos seria bastante prolija. Por ello, vid. por todos, "Protección de Datos Personales" (Documentación preparada para la tramitación del Proyecto de Ley Orgánica de regulación del tratamiento automatizado de los datos de carácter personal). Secretaría General del Congreso de los Diputados. Documentación no 87, vol. 1, Septiembre, 1991 -donde se encuentran recogidos los precedentes parlamentarios, las proposiciones de ley presentadas durante todas las legislaturas, así como las proposiciones no de ley, las comparecencias y las preguntas escritas y orales en torno a la ausencia del desarrollo legislativo del
art. 18- y A. E. PEREZ-LUÑO "Los derechos humanos en la sociedad tecnológica", en el libro de M. LOSANO, A. E. PEREZLUÑO y M. F. GUERRERO MATEUS "Libertad informática y leyes de protección de datos personales", Cuadernos y debates,
no 21, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1989, pp. 185 y ss., quien reúne y analiza no sólo las distintas iniciativas
y proyectos institucionales sino también diversas propuestas doctrinales.• 8 A estas circunstancias habría que añadir el
escándalo que se originó tras el descubrimiento por la policía de una red que traficaba con datos personales procedentes,
según todo indica, de ficheros automatizados de titularidad pública. Sobre este particular resulta sumamente ilustrativo la
comparecencia del Ministerio de Justicia ante la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, véase para ello el
Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Comisiones, IV Legislatura, no 380, de 11 de febrero de 1992.
El retraso de la Ley podría verse compensado, si nos hallásemos ante una
Ley moderna, la cual se estaba beneficiando ("por ello la tardanza", se justificaba el Gobierno) de la evolución de la doctrina jurídica vertida tanto en las
normas dictadas a nivel internacional como en el marco de los "Estados" que
habían legislado en esa materia. Sin embargo, el panorama que abre la LORTAD es bien distinto. La Ley recibe continuas críticas durante todo su iter
legislativo. Numerosas excepciones, como la posibilidad de que datos sensibles sean recogidos y tratados por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad sin ser
necesario el consentimiento del afectado, o la dependencia gubernamental del
Director de la Agencia de Protección de Datos, por citar algunos de entre los
abundantes ejemplos, ponen en cuestión el verdadero objeto de la misma: la
protección de los datos personales ante el uso de la informática. Prueba de ello
es que nada más entrar en vigor, ha sido objeto de cuatro recursos de inconstitucionalidad, presentados por el Defensor del Pueblo, el Consejo Ejecutivo de
la Generalidad de Cataluña, el Parlamento de esta misma Comunidad y el
Grupo Parlamentario Popular9 .
Llegado a este punto, y a pesar de la opinión generalizada, y a mi entender fundada, de que esta Ley ha nacido tarde y mal. Lo cierto es que, y enlazando con el análisis del recurso de amparo que será centro de nuestra atención durante las siguientes páginas, la LORTAD ofrece, a primera vista, una
vertiente positiva al regular una serie de principios, como por ejemplo:
- Los principios de pertinencia, exactitud, actualización, racionalidad y
congruencia de los datos o, ·
• 9 En el Boletín Oficial del Estado no 43, de 19 de febrero de 1993, p. 5259, se recoge la admisión a trámite de estos recursos. Varios autores han analizado y criticado ciertos puntos de-la ley, desde que era un proyecto hasta su conversión en texto definitivo. Vid, por todos, D. LOPEZ GARRIDO, ' El Proyecto de Ley de Regulación del Tratamiento Automatizado de los
Datos de Carácter Personal: la excepcionalidad como norma" en Jueces para la Democracia no 13, n°2/1991 , pp.17 y ss. y J.
J. TASEN DE CALVO, 'Notas al proyecto de ley orgánica de regulación del tratamiento automatizado de los datos de carácter
personal", en Poder Judicial, no 231 /1991 , pp. 105 y ss. Sobre la LORTAD merece destacar entre otros, M. HEREDERO
HIGUERAS, "La ley orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de regulación del tratamiento automatizado de los datos de carácter
personal. Introducción general", en Boletín de Información del Ministerio de Justicia, n° 1669, de 25 de abril de 1993, pp.
2090 y ss., asi .como la obra citada de P. LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, 'La protección de los datos personales ante el
uso de la informática" (1 parte) en la revista Estudios de Jurisprudencia, ed. Colex, no 3, noviembre/diciembre 1992, pp.7 y ss.
y (11 parte) en esta misma revista no 4, enero/febrero 1993, pp. 7 y ss. y la más reciente publicación de este mismo autor
"Informática y Protección de datos personales (Estudio sobre la ley orgánica 5/1992, de regulación del tratamiento automatizado de los datos de carácter personal)" en Cuadernos y Debates, no 43, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid,
1993.Por otra parte hay que destacar la importante labor de la CLI (Comisión de Libertades e Informática), cuyo documento
relativo a propuestas de enmienda a este proyecto de Ley, influyó enormemente en las diferentes enmiendas presentadas
por los grupos parlamentarios. También ha jugado un papel decisivo para que el Defensor del Pueblo presentara recurso de
inconstitucionalidad a esta Ley (su labor continúa, denunciado y proponiendo soluciones con el fin de conseguir el efectivo
cumplimiento de la LORTAD de la forma más protectora para los derechos y libertades).
- El principio del consentimiento del interesado para el tratamiento automatizado de los datoslO.
Principios que encuentran su manifestación correspondiente, su eficacia
jlirídica en una serie de derechos entre los que cabe citar entre otros:
- El derecho de información, consistente en la facultad de conocer la existencia de ficheros automatizados de carácter personal, sus finalidades, la identidad del responsable del fichero y su residencia habitual.
-El derecho de acceso que se define como la facultad del titular para solicitar y obtener del responsable de un fichero automatizado información sobre
sus datos personales que consten en los registros de éste.
- El derecho de rectificación y cancelación, mediante los cuales se le otorga al titular la facultad de corregir aquellos datos inexactos o incompletos así
como la posibilidad de eliminar los innecesarios o los que hayan deiado de ser
pertinentes para la finalidad para la cual hubieran sido registrados! .
La situación en 1986, cuando el demandante solicita la información que le
es denegada y las situaciones, que en principio pueden vivir las personas a
partir de la entrada en vigor de la Ley, son teóricamente distintas. En cualquier caso, se observará la cautela con la se han hecho las afirmaciones anteriores "en principio", "teóricamente". Los problemas antes apuntados pueden
hacer que en la práctica estos principios y derechos de los que gozan las personas sean fácilmente exceptuados. La propia Ley así denomina a su artículo 21 :
"Excepciones a los derechos de acceso, rectificación y cancelación" y a su artículo 22: "Otras excepciones a los derechos de los afectados", algunos de los
preceptos que han sido tachados de inconstitucionales.
Visto someramente el panorama que ofrece la LORTAD pasamos al estudio de los siguientes puntos:
- La pretensión del demandante y la situación en 1986: la ausencia de
desarrollo legislativo del art. 18.4. La aplicabilidad del Convenio 108.
- Los derechos de información y acceso. La situación antes y después de
la entrada en vigor de la LORTAD.
• 1OEstos principios se encuentran recogidos en el Título 11 de la Ley denominado "Principios de la protección de datos".
• 11 La LORTAD dedica su Título tercero a estos derechos de las personas.
- El derecho a la intimidad, y el derecho a la autodeterminación informativa. Otras denominaciones: el derecho a la libertad informática y el derecho a
la privacidad. La posición del Tribunal Constitucional.
111. La Pretensión del Demandante y la Ausencia de
Desarrollo Legislativo del Art. 18.4.
En la fecha en que el demandante solicita la información, en 1986, ¿cuáles
eran las posibilidades de que la pretensión del demandante obtuviera satisfacción, en ausencia de desarrollo legislativo del art. 18.4 CE?.
Una primera solución podría encontrarse en la aplicabilidad directa de la
A) LA APLICABILIDAD DIRECTA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y EL SUPUESTO DEL ARTICULO 18.4 DE LA CONSTITUCION.
Sobre este punto, el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico
sexto de este recurso de amparo reitera su jurisprudencia consolidada de la
aplicabilidad inmediata de la Constitución y así recuerda que "los derechos y
libertades fundamentales vinculan a todos los poderes públicos, y son origen
inmediato de derechos y obligaciones, y no meros principios programáticos"12. Ahora bien, este principio general de aplicabilidad directa puede sufrir
excepciones, pero sólamente en dos supuestos: cuando así lo imponga la propia Constitución expresamente o cuando así se deduzca de la naturaleza misma de la norma 13.
De este modo, el Constitucional recuerda que "cuando se opera con una
"reserva de configuración legal" es posible que el mandato constitucional no
tenga más que un mínimo contenido, que ha de verse desarrollado y completado por el legislador".
Este sería el caso del artículo 18.4, en el cual se produce una remisión a la
ley para que limite el uso de la informática en aras a la protección de los derechos. Sin embargo, lo que se trata de ver es si, mientras esta regulación se produzca, el contenido mínimo provisional en relación con este derecho o libertad
incluye los derechos a obtener información ejercitados por el demandante.
• 12 Así se pronunció el Tribunal Constitucional en STC 21 /81 , de 2 de julio, y después reiterada en STC 15/1982, de 23 de
• 13 STC 15/1982, de 23 de abril
Con respecto a ese contenido mínimo provisional resultan interesantes los
argumentos del Abogado del Estado, del Fiscal y del Tribunal Constitucional.
Los tres destacan que conforme a su tenor literal, el art. 18.4 posee un
contenido negativo: el uso de la informática como límite al honor, a la intimidad de las personas y al pleno ejercicio de los derechos. El Abogado del Estado
sostiene que conforme a esta vertiente defensiva se pueda justificar en ciertos
casos la negativa de un ciudadano a suministrar a las autoridades determinados datos personales como el origen racial o la vida sexual.
Pero posteriormente las divergencias surgen. Para el Abogado del Estado
el art. 18.4 requiere una intervención legislativa, y mientras no se dé, falta la
organización necesaria para asegurar la protección. Por tanto, no es posible en
ausencia de desarrollo legislativo satisfacer la petición del demandante. La
garantía del 18.4 opera sólamente en su vertiente negativa y no como título
para solicitar deberes prestacionales a los poderes públicos.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional añade, siguiendo lo expuesto por
el Ministerio Fiscal, que la garantía de la intimidad adopta hoy, además de un
derecho a negar información sobre los datos personales, "un contenido positivo en forma de derecho de control sobre los datos relativos a la propia persona. La llamada "libertad informática" es, así, también, derecho a controlar el
uso de los mismos datos insertos en un programa informático (habeas data)".
Esta es la concepción positiva pero ¿cuál es la vía argumental utilizada
por el TC para concluir que la pretensión del Sr. Olaverri, que los derechos de
información y acceso por él solicitados forman parte del contenido mínimo del
18.4 CE, y que en ausencia de este desarrollo legislativo gozan de eficacia
directa?. Y es aquí donde entra en juego la segunda solución, (que en el fondo
se convierte en premisa de la primera): el Convenio 108 del Consejo de Europa
para la protección de las personas con respecto al tratamiento automatizado de
El Tribunal realiza el paso de una concepción negativa de este derecho a
una positiva gracias a la interpretación del citado Convenio:
" ...la efectividad de ese derecho puede requerir inexcusablemente de
alguna garantía complementaria positiva, y es aquí donde pueden venir en
auxilio interpretativo los tratados y convenios internacionales sobre esta materia suscritos por España" (fundamento jurídico séptimo).
B) LA APLICACION DEL CONVENIO 108.
El Sr. Olaverri fundó su solicitud en el Convenio del Consejo de Europa
datos de carácter personal, el cual había sido publicado en el Boletín Oficial
del Estado de 15 de noviembre de 1985, y por tanto conforme al art. 96.1 de la
Constitución quedaba incorporado al ordenamiento jurídico interno14_
La petición del demandante reproduce prácticamente los dos primeros
apartados del art. 8 del Convenio a cuyo tenor cualquier persona deberá
"a) Conocer la existencia de un fichero automatizado de datos de carácter
personal, sus finalidades principales, así como la identidad y la residencia habitual o el establecimiento principal de la autoridad controladora del fichero.
b) Obtener a intervalos razonables y sin demora o gastos excesivos la confirmación de la existencia o no en el fichero automatizado de datos de carácter
personal que conciernen a dicha persona, así como la comwucación de dichos
datos de forma inteligible"15 _
Ahora bien, como afirma el Tribunal "el nudo gordiano del presente
recurso consiste en determinar si las dos primeras letras del art. 8 del Convenio del Consejo de Europa sobre protección de datos personales surten efecto
directo, o en su caso interpretativo, en relación con los derechos fundamentales que enuncia el art. 18 de la Constitución" (fundamento jurídico cuarto).
Comencemos por la primera vía, la eficacia inmediata del Convenio.
• 14 El art. 96.1 de la Constitución establece que: "Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados
oficialmente en España formarán parte del ordenamiento interno". Como hemos visto el requisito de la publicación se produjo
el15 de noviembre de 1985, (Boletín Oficial del Estado no 274), sin embargo, para el1 de octubre de 1985 se trataba de un
texto válido y vigente. Esto obedece a las siguientes circunstancias: El plenipotenciario del Estado español había firmado
este Convenio en Estrasburgo el 28 de enero de 1992, y fue el cuarto país en ratificarlo el 27 de enero de 1984. Su entrada
en vigor quedaba condicionada conforme a su articulo 22:
-En primer lugar, a que fuera ratificado, aceptado o aprobado por cinco Estados miembros del Consejo de Europa. El quinto
Estado en ratificarlo fue la República Federal de Alemania el 19 de junio de 1985.
-En segundo lugar, para la entrada en vigor, la fecha concreta sería el día primero del mes siguiente a la expiración de un
periodo de tres meses después de la fecha en que este quinto Estado quedaba vinculado. Como se puede comprobar se trata del1 de octubre de 1985.
• 15 En 1987, posiblemente en relación con este "asunto", el Sr. Bandrés Molle! como portavoz del Grupo Parlamentario Mixto
presentó una proposición no de ley relativa al cumplimiento por el Gobierno de las obligaciones derivadas del Convenio 108
del Consejo de Europa, sobre protección de las personas con respecto al tratamiento automatizado de datos de carácter personal. En ella denunciaba que el Gobierno español negaba a los ciudadanos el derecho a acogerse a las disposiciones del
Convenio, contestando negativamente a los requerimientos que éstos hacían en relación al ejercicio del derecho de acceso a
los ficheros automatizados al amparo del artículo 8 de este Tratado. Para la consulta de esta proposición vid. Boletín Oficial
de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados, Serie D: Actos de control , 111 Legislatura, no 49 de 18 de marzo de
Como se señaló en los antecedentes, tanto la Audiencia Territorial de
Pamplona como el Tribunal Supremo confirmaron la prestmta denegación
administrativa del Gobernador Civil de Guipúzcoa y del Ministro de Interior,
de la comunicación de la información solicitada. Sus argumentaciones se basaban fundamentalmente en la inaplicabilidad directa del Convenio.
Así para la Audiencia los preceptos del Convenio no son aplicables directamente. La aplicación se halla supeditada a la adopción por cada parte, en su
derecho interno, de las medidas necesarias para que los principios básicos
para la protección de datos alcancen efectividad, de acuerdo con lo que establece el art. 4.1 del propio Convenio. Previsión coincidente con la del art.
94.l.e) de la Constitución, acerca de ~e la ejecución de los tratados o convenios puede exigir medidas legislativas 6.
Por su parte, el Tribunal Supremo confirmó que el Convenio necesita
para su aplicación práctica el complemento de una actividad interna legislativa y reglamentaria que el Estado no ha desarrollado todavía17.
Siguiendo esta línea de la Audiencia Territorial de Pamplona y del Tribunal Supremo, desde la doctrina se ha mantenido que este Convenio no es
directamente aplicable y se ha precisado que su virtualidad consiste en obligar al Estado Español ante los demás firmantes del mismo a que proceda a su
desarrollo18 .
• 16 Por su parte en la memoria explicativa que acompaña al texto del Convenio publicado por la Presidencia del Gobierno, se
dice que este Tratado no ha sido concebido como self executing y que por consiguiente los derechos de los individuos no
pueden derivarse directamente de él. Lo cierto es que las medidas necesarias para dar cumplimiento al Convenio deberían
haber estado en vigor en el momento en que dicho Tratado surtiera efecto en el Estado español, y por tanto, se ha producido
un vacío jurídico que no debería haber ocurrido. Véase la nota 13 de la publicación "Protección de Datos. Convenio del Con·
sejo de Europa de 1981 " en Documentación Informática, serie amarilla/Tratados internacionales nº 3. Presidencia del Gobierno. Servicio Central de Publicaciones. Servicio Central de informática, Madrid, 1983, p. 31 .
• 17 Con respecto al papel que han de desempeñar los jueces en la aplicación del Convenio 108, mientras no existan institu·
cienes de control que garanticen los derechos de las personas como los que aquí analizamos, (derecho de iniormación,
derecho de acceso, etc) A. E. PEREZ·LUÑO, en su artículo: "Los derechos humanos en la sociedad tecnológica .. .", cit. ,
concretamente en la página 180 dice: " Preciso es decir que abogar por la creación de instituciones de garantía de los dere·
ches y libertades establecidos en el Convenio europeo no supone ignorar o infravalorar la importante labor que en ello com·
pete a los tribunales de justicia. El texto del Convenio, por ser parte de nuestro ordenamiento jurídico, es norma directamente
invocable ante y aplicable por la judicatura española. Es más, en el momento actual, y ante la carencia de instituciones bási·
cas con que cuentan los ciudadanos de nuestro país para ver paulatinamente protegidos sus derechos y libertades frente a
eventuales abusos perpetrados desde los bancos de datos o ficheros automatizados. Ello se logrará a través de una decidida
y adecuada aplicación de la normativa del Convenio europeo por nuestros jueces".
•18 Vid P. LUCAS MURILLO DE LA CU EVA, "La protección de los datos personales ante el uso de la informática en el dere·
cho español" (1 parte) ... cit. , p.10. Este autor toma como base precisamente para mantener esta postura la sentencia del Tri·
bunal Supremo relativa al "caso" que estamos estudiando de 30 de abril de 1990. Partiendo de esta misma sentencia llega a
igual conclusión M. A. DA VARA RODRIGUEZ, "Derecho Informático", Ed. Aranzadi, Pamplona, 1993, p.64. Por otra parte,
sobre la incorporación de este Convenio al ordenamiento jurídico español se han dedicado varios estudios pero centrándo·
nos en el problema relativo a su aplicabilidad directa merece destacarse, además de a los autores recién mencionados, a G.
GARZON CLARIANA, "La protección de los datos personales y la función normativa del Consejo de Europa" en Revista de
En este sentido el TC considera cuestión ajena al recurso de amparo la
alegación que el demandante fundaba en el art. 96.1 CE, según la cual razonaba el efecto directo del artículo 8. del Convenio.
"La adecuación de una: norma legal, o de una disposición o actuación de
los poderes públicos, a lo preceptuado por un tratado internacional, y por consiguiente si las autoridades españolas han cumplido o no los compromisos
derivados de un acuerdo internacional, son cuestiones que, en sí mismas consideradas, resultan indiferentes para asegurar la protección de los derechos
fundamentales comprendidos en el art. 53.2 C.E., que es el fin al que sirve la
jurisdicción de este Tribunal en el ámbito del recurso de amparo" (fundamento jurídico quinto) .
Sin embargo, el TC se decanta por el valor interpretativo del Convenio:
" .. .los textos internacionales ratificados por España pueden desplegar
ciertos efectos en relación con los derechos fundamentales, en cuanto pueden
servir para configurar el sentido y alcance de los derechos recogidos en la
Constitución, como hemos mantenido, en virtud del art. 10.2 C.E., desde nuestra STC 38/81, fundamentos jurídicos 3° y 4°. Es desde esta segunda perspectiva desde la que hay que examinar la presente demanda de amparo" (fundamento jurídico sexto).
Como se ha señalado en el epígrafe anterior, las pautas interpretativas del
Convenio 108 permiten considerar que la pretensión del demandante se
encuadra perfectamente dentro del contenido mínimo, -en ausencia de desarrollo legislativo- del artículo 18 de la Constitución.
En opinión del Tribunal tanto los problemas a los que se tuvo que
enfrentar la elaboración y la ratificación de este Tratado, como la experiencia
de los países del Consejo de Europa que se condensa en su articulado, conducen a la conclusión de que la protección de la intimidad debe incluir la facultad de que los ciudadanos puedan conocer la existencia y los rasgos de aquellos ficheros automatizados de las Administraciones Públicas donde se conservan datos de carácter personal que les conciernen, así como cuáles son esos
datos personales que obran en poder de las autoridades .
Instituciones Europeas, vol.8, nº 1, enero·abril 1981, p.18, quién opina que no se puede afirmar con rotundidad el carácter no
self executing del Convenio 108, a M. HEREDERO HIGUERAS, "Ante la ratificación del Convenio de protección de datos del
Consejo de Europa" en Documentación Administrativa, nº 199, julio·septiembre y octubre-diciembre 1983, p.754, y más
recientemente en "La Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, da ;agulación del !;atamiento aütomatizado ..." cit. , p. 2090, así
como a A. E. PEREZ-LUÑO, "Los derechos humanos en la sociedad tecnológica ... ", cit., especialmente p.175 y p.180.
Sin embargo, esta argumentación utilizada por el TC es criticada por el
Presidente del Tribunal don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer en su
voto particular formulado en este recurso de amparo. Dicho magistrado discrepa del criterio mayoritario, ya que en su opinión, en este caso el Convenio
no se ha utilizado meramente, frente a lo que se dice " corno una fuente interpretativa que contribuye a la mejor interpretación del contenido de los derechos ... , sino corno elemento de integración ante la demora en el desarrollo
legislativo del precepto constitucional, para cuyo desarrollo desde luego
habría de servir de pauta, aunque no canon autónomo de validez, el contenido
de dicho Convenio".
Por otra parte, las premisas de las que parten el Abogado del Estado, el
Tribunal Constitucional y su Presidente en el voto particular les hace llegar a
conclusiones diferentes.
Corno hemos visto, en opinión del Abogado del Estado el art. 18.4 CE, a
falta de desarrollo legislativo, sólo contiene un mínimo esencial de carácter
defensivo, (la negativa del ciudadano en determinados casos, a suministrar
ciertos datos) pero nunca supone tm derecho activo de control, un derecho
prestacional el cual necesita insoslayablernente medidas de Derecho interno.
La petición del recurrente supone una "conducta positiva del Gobierno
Civil y del Ministerio de Interior, una prestación informativa (facere)" sólo se
hubiera podido satisfacer si se hubiera producido una intervención legislativa
previa, que hubiera organizado las garantías complementarias previstas en el
art. 8 del Convenio. En conclusión, el derecho fundamental a la intimidad no
tiene porque incluir derechos de prestación.
Para el Tribunal Constitucional, sin embargo, el derecho de la intimidad
no se agota en unas facultades negativas sino que, merced a las pautas interpretativas del Convenio 108 y corno recoge su artículo 8, ha de contener facultades positivas y activas de información y de control sobre la existencia, fines y
responsables de los ficheros públicos automatizados de la Administración
Pública, tal y corno solicitaba el demandante. Estas facultades de información
forman parte del derecho a la intimidad, que vincula directamente a todos los
poderes públicos, y ha de ser salvaguardado aunque no se haya desarrollado
legislativarnente.
Por tanto, para el Tribunal no es convincente el Abogado del Estado
cuando dice que opera este derecho con contenido negativo, no corno derecho
de prestación. "No se ve la razón por la que no podría justificar igualmente
que ese mismo ciudadano se oponga a que esos mismos datos sean conserva-
dos una vez satisfecho o desaparecido el legítimo fin que justificó su obtención
por parte de la Administración, o a que sean utilizados o difundidos para fines
distintos, y aun ilegales o fraudulentos, o incluso a que esos datos personales
que tiene derecho a negar a la Administración sean suministrados por terceros
no autorizados para ello" (fundamento jurídico séptimo).
Expuestos estos argumentos, el Tribunal estima el recurso y considera
vulnerado el derecho del art. 18 por la Administración al negar la petición de
información solicitada para el demandante19.
Por su parte, el voto particular, como hemos visto, se aparta del criterio
de la mayoría, y en parecida línea a la sostenida por el Abogado del Estado
mantiene que, el artículo 18.4, en ausencia del desarrollo legislativo de este
mandato constitucional y no pudiendo el Convenio hacer las veces de dicha
legislación necesaria, sólo permitiría amparar supuestos como pueden ser la
negativa de la persona a suministrar determinados datos a la Administración
(lo que hemos denominado vertiente defensiva) pero nunca crear una obligación de hacer para la Administración, una conducta positiva sin previa base
legal (negando de esta manera la vertiente positiva, la posibilidad de ejercitar
los derechos de información, acceso ...).
. Esto conduce a la conclusión de que ni la Administración ni el órgano
judicial han vulnerado el derecho fundamental del recurrente al negar la aplicación directa del Convenio. Sólo a partir de la entrada en vigor de la LORTAD, los derechos reconocidos en dicha Ley,- en el supuesto que nos ocupa
• 19 El diputado socialista DIAZ FORNAS en la toma en consideración de la Proposición de Ley del Grupo parlamentario de
Coalición Popular sobre protección al honor y a la intimidad frente a la utilización de las bases de datos decía que, a pesar de
la exigencia de una ley de protección de datos, tanto por el art. 18.4 CE como por la obligación contraída por el Convenio
108, en su ausencia no se tenía que producir una situación de indefensión ya que el derecho a la intimidad, el honor y los
derechos que atañen a la privacidad, tiene el rango de fundamentales y cuentan con la protección reforzada del artículo 53.2
de la Constitución, el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Si se interpreta que el derecho a la privacidad ,como posteriormente veremos-, posee también la vertiente activado de control del derecho, manifestada en el derecho de
información, de acceso, de rectificación, etc, se podría llegar a la conclusión de que también éstos últimos podrían gozar de
la protección de amparo constitucional. Vid, esta solución en el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Pleno y
Diputación Permanente, 111 Legislatura, n°99, de 12 de abril de 1988, p. 6145. Posteriormente, y en respuesta de la proposi·
ción no de ley presentado por el Sr. Bandrés citada en nota t 5, este mismo diputado sostiene que ".. si bien el conjunto de
principios establecidos en el convenio deben ser desarrollados por la legislación interna para su plena efectividad, algunos de
sus preceptos como bien pudieran ser los que contiene su artículo 8°, podrían aplicarse directamente para contener derechos de las personas, y de acuerdo con nuestro sistema constitucional."
Sorprende esta interpretación teórica que no deja de ser positiva (si bien utilizada, en mi opinión, para eludir las obligaciones
contraídas por el Convenio y justificar la tardanza en la regulación legislativa del art. 18.4 CE). Sin embargo, a renglón seguí·
do añade que ni el Estado español ni el Gobierno niegan ni vulneran los derechos de los ciudadanos". Como hemos tenido
ocasión de comprobar esta interpretación teórica no ha sido llevada a la práctica, por lo menos en el caso" que nos ocupa.
Para su consulta véase el Diario de Sesiones del Congreso de io~ Diputado~. Comisione~ . iii Legi~iatura , n°92, de 11 de
marzo de 1987, p.3601.
serían los derechos de información y de acceso - en cuanto desarrollo del derecho a la intimidad, pueden ser objeto de tutela y protección a través del recurso de amparo, pero no antes.
Pero, sin embargo el Tribunal Constitucional corno consecuencia de los
argumentos arriba apuntados declara el derecho del actor a que el Gobernador Civil le comunique sin demora la información solicitada, que incluye los
-La existencia de ficheros automatizados de datos de carácter personal,
dependientes de la Administración Civil del Estado, así corno sus finalidades,
y la identidad y el domicilio de la autoridad responsable del fichero .
-La comunicación en forma inteligible de aquellos datos personales que al
actor le conciernen, pero tan sólo los contenidos en ficheros sobre los que el
Gobernador civil sea competente.
Una última observación. El Tribunal Constitucional antes de declarar el
derecho del demandante a la petición informativa solicitada debe superar una
objeción más del Abogado del Estado: la imposibilidad material, la carencia de
los medios precisos, en que se encuentran las autoridades para poder satisfacer la pretensión del demandante.
"El que un determinado órgano administrativo disponga, o carezca, de
los medios materiales o de las atribuciones cornpetenciales precisos no sirve
para discernir los derechos de un ciudadano, especialmente si esos derechos
son declarados por la Constitución" (fundamento jurídico tercero).
Por lo tanto, corno el actor tiene derecho en virtud del art. 18 a ver satisfecha su petición, será deber de todos los poderes públicos poner los medios
organizativos y materiales para procurársela. De todos modos, esta cuestión
deberá matizarse cuando tratemos el ejercicio del derecho de información y el
Además, añade el Tribunal que el Gobernador Civil corno representante
permanente del Gobierno de la Nación en la provincia, así corno primera autoridad de la Administración Civil del Estado detenta la competencia para "ejercer la superior dirección de todos los servicios periféricos de dicha Administración en la provincia, y coordinar la actividad de todos sus órganos". Por
consiguiente, el Gobernador Civil era plenamente competente para resolver la
petición solicitada por el actor y en cualquier caso, nunca esas carencias administrativas pueden servir de justificación para mantener su silencio.
IV. Los Derechos de Información y Acceso. La situación antes
y después de la entrada en vigor de la LORTAD.
Recordemos la pretensión del demandante, el actor solicitaba el derecho a
conocer si existen ficheros automatizados de la Administración del Estado o
de cualquier organismo de ella dependiente, donde figuraran sus datos personales, y en caso afirmativo, se le indicara la finalidad principal de estos ficheros, la autoridad responsable y su residencia habitual, y que toda esta información relativa a los datos existentes en dichos ficheros relativos a su persona, se
le comunicara de forma inteligible y sin demora.
El TC se aparta en parte de la pretensión del demandante, distinguiendo
lo que las legislaciones de protección de datos, (asimismo la reciente LORTAD) y el propio Tribunal en esta sentencia denomina, el derecho de información y el derecho de acceso. Cuando enumeramos los derechos que establece la
L.O. 5/1992, de 29 de octubre, dijimos que el derecho de información, se viene
concibiendo como un derecho general a poder conocer qué ficheros automatizados existen, su finalidad, la identidad del responsable y su residencia habitual, mientras que el derecho de acceso consiste en la facultad del titular para
solicitar y obtener información sobre sus datos personales que consten en los
Por su parte, de la pretensión del actor se deduce lo siguiente: El Sr. Olaverri pedía al Gobernador Civil que le comunicara la totalidad de sus datos
personales que se contenían en todos y cada uno de los ficheros de la Administración del Estado. La pretensión así formulada difícilmente podía prosperar.
Veámos el precepto que el Convenio 108 dedica al derecho de información y de acceso, y en el cual se inspiró el demandante:
" Cualquier persona deberá poder:
a) Conocer la existencia de un fichero automatizado de datos de carácter
personal, sus finalidades principales, así como la identidad y la residencia habitual o el establecimiento principal de la autoridad controladora del fichero .
personal que conciernen a dicha persona, así como la comunicación de dichos
datos de forma inteligible.
El apartado a) se refiere al derecho de información mientras que el b)
queda dedicado al derecho de acceso20 . Lo cierto es que de la letra del Convenio no resulta fácil deducir -y por tanto tampoco para el demandante- cómo se
debe proceder para poder ejercitar estos derechos. Por otra parte, como ya se
puso de manifiesto, tampoco se puede exigir más a un Convenio que lo que
pretende es establecer en este punto unos mínimos que debían haber sido
desarrollados en la legislación interna antes de su entrada en vigor. Sin
embargo, y aun en ausencia de desarrollo legislativo en esas fechas en España,
el derecho comparado y la doctrina que para aquél entonces ya se habían acercado al estudio de estos temas proporcionaban un auxilio considerable en la
Así, en las Jornadas internacionales sobre Informática y Administración
Pública, organizadas por el IV AP /HAEE, HERNANDO COLLAZOS en su
estudio titulado "La Comunidad Económica Europea y la Informática"21 dedicaba un capítulo a los aspectos técnicos del derecho a acceder a los datos personales. La autora desglosaba el derecho acceder a los datos en cuatro más
-El derecho público a conocer la existencia de todos los ficheros .
-El derecho del individuo a conocer la existencia de información que le
concierne en un fichero determinado.
-El derecho del individuo a conocer el contenido de la información que le
-El derecho del individuo a solicitar la rectificación de los datos que le
conciernen, si es necesario.
Con respecto al primero, el derecho público a conocer la existencia de
todos los ficheros, que coincide con lo que hemos denominado derecho a la
• 20 Por su parte, M. HEREDERO HIGUERAS prefiere la expresión "derecho de acceso en sentido amplio" para referirse a lo
que se viene denominando derecho a la información y la de "derecho de acceso en sentido estricto" en lugar de la generalmente empleada derecho de acceso. Estas denominaciones las ha venido manejando dicho autor desde hace ya algún tiempo, asi con respecto al Anteproyecto de Ley Orgánica de 1984 en su artículo ' El anteproyecto de Ley Orgánica de regulación
del uso de la informática, cinco años después en Congreso sobre Derecho Informático, Facultad de Derecho, Zaragoza,
1989, p. 284 y en relación a la LORTAD en 'La ley orgánica 5/1992, de 29 de octubre ...", cit. , p. 2099.
• 21 l. HERNANDO COLLAZOS, " La Comunidad Económica Europea y la Informática" en Jornadas Internacionales sobre
Informática y Administración Pública", l. V. A. P./ H. A. E. E., Oñati, 1986, p.87.
2'1.7
información, lo considera una consecuencia del principio de transparencia. Se
trata, en definitiva, de un derecho de información general a conocer qué ficheros automatizados existen, de quién dependen, qué fines persiguen, etc. Asimismo distingue las distintas formas que en las legislaciones de protección de
datos se contemplan para ejercer este derecho: sistema de información voluntaria por parte de los responsables, de publicación en boletines oficiales o de
Corno se puede comprobar el apartado a) del art. 8 del Convenio no hace
alusión alguna a ninguno de estos sistemas mencionados -tampoco es ésta
tarea del Convenio sino de los Estados que adopten las medidas necesarias
para garantizar el ejercicio de este derecho-. Con todo, lo que resulta evidente,
y así lo han venido regulando las distintas legislaciones de protección de
datos, el derecho a la información debe quedar limitado a la facultad que a
toda persona corresponde de conocer la existencia de todos los ficheros no
comprendiendo, por tanto, -corno pretendía el demandante-, la facultad de
conocer si en todos esos ficheros se contienen datos que a ella le afectan o no.
Lo que ocurre, es que, corno más tarde veremos, normalmente para los tratamientos automatizados posteriores a la entrada en vigor de la legislación
sobre protección de datos se suele establecer un derecho previo a la información de tal manera que las personas sepan a qué ficheros van a ir a parar sus
datos22 . Sin embargo, corno ocurre con la pretensión, objeto de estudio, para
los tratamientos anteriores a la Ley -y aunque fuera deseable para que no se
diera una desigualdad entre los primeros citados y és tos segtmdos- no se regula esa posibilidad de conocer los datos que a cada uno conciernen sino ejercitando el derecho de acceso ante todos los posibles ficheros automatizados a
instancia del interesado23 .
Continuando con los derechos segundo y tercero, el derecho del individuo a conocer la existencia de información y el derecho del mismo a conocer el
contenido de esa información que le concierne en un fichero determinado, la
profesora HERNANDO dice que éste adopta formas diversas según las legislaciones, corno pueden ser el método de demanda directa ante el responsable de
fichero o el de notificación. En cualquier caso, quien "responde" en última ins• 22 Así el artículo 27 de la Ley Francesa n°78·17, de 6 de enero de 1978, sobre Informática, ficheros y libertades establece el
derecho de las personas a conocer quiénes van a ser los destinatarios, personas físicas o jurídicas, de la información que se
les ha solicitado. Se ha manejado la versión de traducción de M. DARANAS PELAEZ, en Boletín de Legislación Extranjera,
no 88-89, enero-febrero 1989, p.3 y ss. Muy en parecida línea se sitúa el artículo 5 de la LORTAD, si bien las excepciones
que prevé ponen en peligro esta facultad.
• 23 Una crítica a la falta de información a los afectados y a la imposibilidad de conocer el titular en qué ficheros se encuentra
sin tener que ejercitar el derecho de acceso con respecto a los tratamientos anteriores a la Ley se encuentra en M. LOPEZMUÑIZ GOÑI, "Los derechos de la personas en la ley de protección de datos personales" en Jornadas Abogacía e Informática. !Ilustre Col.legi d'Advocats de Barcelona, 1993, p. 92.
tancia del correcto ejercicio de este derecho, como su propio nombre indica es
el"responsable" del fichero24.
El apartado b) del Convenio piensa en estos dos derechos que constituyen propiamente lo que se denomina derecho de acceso, y aunque tampoco
especifica -dejando así abierta las distintas posibilidades que en las legislaciones se establezcan- de quien pueda la persona obtener esta información, se
deduce claramente del derecho comparado (exceptuando ciertos supuestos en
los que se encomienda dicha función a un intermediario o a la autoridad de
tutela25 ) que se ha de tratar del responsable de fichero.
Llegado a este punto hay que afirmar, en consecuencia, que tanto el derecho comparado como la doctrina que lo ha estudiado, brindaban argumentos
suficientes para distinguir perfectamente entre derecho de información (o
derecho a conocer la existencia de los ficheros) y derecho de acceso (o derecho
individual a conocer). Por ellos los términos en se redactó la demanda pueden
obedecer a los siguientes motivos:
- El desconocimiento de esta distinción. El actor fundamentó su solicitud
en los apartados a) y b) del art. 8 del Convenio. La lectura de este precepto puede conducir a conclusiones erróneas. Cuando el apartado a) habla del derecho a
"conocer la existencia de un fichero automatizado", aunque se esté utilizando el
número singular se refiere a la posibilidad de conocer la existencia de todos los
ficheros automatizados. Por otra parte, el apartado b) se refiere a la facultad de
conocer la existencia o no en el fichero automatizado de datos de carácter personal que conciernen a la persona, así como la comunicación de dichos datos de
forma inteligible. Poniendo en contacto los dos incisos y si lo mismo que en el
primer inciso en el segundo se sobreentendiese que cuando se habla de "fichero
automatizado" se quiere decir "ficheros automatizados", se podría concluir que
se establece una facultad general de conocer la existencia de todos los datos personales de uno que obre en todos los ficheros automatizados. Sin embargo,
como hemos expuesto, esta interpretación no viene siendo admitida.
• 24 La LORTAD define el responsable de fichero como la"persona física, jurídica de naturaleza pública o privada y órgano
administrativo que decida sobre su finalidad, contenido y uso del tratamiento" (art. 3.d). En este mismo sentido el artículo 2.d)
del Convenio europeo: "persona física o jurídica, la autoridad pública, el servicio o cualquier otro organismo que sea campe·
tente con arreglo a la ley nacional para decidir cuál será la finalidad del fichero automatizado, cuáles categorías de datos de
carácter personal deberán registrarse y cuáles operaciones se les aplicarán".
• 25 La Ley Francesa no78·17, de 6 de enero de 1978, sobre Informática, ficheros y libertades establece el acceso indirecto
por medio de un intermediario, un médico con relación a los datos médicos (art.40) y la Comisión Nacional de Informática y
Libertades (C.N.I.L.) -órgano de tutela de esta Ley· para los tratamientos que afecten a la seguridad del Estado, la defensa y
la seguridad pública. Asimismo, en España aunque no ha llegado a ser derecho vigente, hay que destacar el artículo 30 de la
Proposición de Ley Orgánica de Izquierda Unida el cual preveía el acceso a través de la Comisión Nacional para la Telemáti·
ca con respecto a los bancos de datos de los Ministerios de Hacienda, Defensa e Interior.
- Aun no desconociendo la distinción entre el derecho de información y el
derecho de acceso, y a pesar de las pautas que se podían encontrar en la doctrina y en el derecho comparado para interpretar estos derechos, la situación
en España en 1986 ofrecía serias dificultades para el ejercicio de los mismos.
En primer lugar, si bien es cierto que no es una condición previa el derecho de
información, (es decir el poder consultar un listado con el nombre de todos los
ficheros existentes y de quién responde de cada uno de ellos), para poder ejercitar el derecho de acceso, (si la persona conoce de antemano la existencia de
ese fichero se podrá dirigir directamente ante su responsable para que se le
comuniquen sus datos) si uno no conoce qué ficheros existen se dificulta enormemente el derecho individual a conocer si en tal o cual ficheros hay registrados datos personales suyos.
En las fechas en que el actor realizó la demanda no se sabía qué ficheros
existían, ya que no estaba establecido ningún medio para asegurar el derecho
público al conocimiento de todos los ficheros, el derecho a la información. Por
otra parte, las personas podían intuir que ciertos datos estarían en mano de
ciertas autoridades, pero desde luego se desconocía a quién se hubiesen podido comunicar o ceder.
Ante la falta de este primer mecanismo de conocimiento, (ningún listado,
ni ningún registro donde aparecieran los ficheros que existen, y quiénes eran
los responsables de los mismos) el actor se decidió a dirigirse al Gobernador
Civil, pues él es, en la provincia, la primera autoridad de la Administración
Lo que no sabemos es si esta petición obedece a un desconocimiento de lo
que es el derecho de información y el derecho de acceso o que, a sabiendas de
ella, se aprovecha la coyuntura española para que el Gobernador sea el encargado de comprobar si en todos y cada uno de los ficheros automatizados de la
Administración hay datos del Sr. Olaverri y se los comunique, y además sepa
posteriormente a quién dirigirse y a dónde para ejercitar en su caso los derechos de rectificación y cancelación. Con ello de una sola gestión se hubiera
conocido todas las informaciones que sobre él constan en todos los ficheros de
Sin embargo, como ha opinado, el TC, para garantizar el derecho de
información hubiese bastado con que el Gobernador Civil le hubiera comunicado al Sr. Olaverri la existencia, el responsable, y la residencia habitual de
todos y cada uno de los ficheros automatizados de datos de carácter personal
que dependiesen de la Administración Civil del Estado. Eso si, a él correspondería posteriormente la molestia de comprobar ante estos responsables de
fichero -ejercitando así el derecho de acceso- si en los mismos obraban o no
datos suyos personales.
En cualquier caso, hay que poner de manifiesto que si bien el Gobernador
Civil en 1986 pudiera haber logrado esa información, lo cierto es que si hubiese querido ofrecer al afectado una respuesta adecuada habría encontrado ciertas dificultades. Así, conforme a la disposición final segunda de la LORTAD
los ficheros automatizados de las Administraciones Públicas anteriores a la
entrada en vigor de la Ley deberán adoptar una disposición de regulación del
fichero o adaptar la que existiera. Esto significa que los extremos arriba mencionados (responsable del fichero, domicilio habitual, fines del fichero) -además de otras informaciones conforme al art.18 del texto legal- deberán ser
recogidas en una disposición general, quizás porque muchos de estos ficheros
no precisan (ni precisaban hace siete años) con claridad todas estas informaciones necesarias.
-En cuanto al derecho de acceso, el Gobernador Civil no podía comunicar la totalidad de los datos personales del Sr. Olaverri que se contenían en
todos y cada uno de los ficheros de la Administración. El Gobernador Civil no
tenía ni tiene competencia sobre todos los ficheros de la Administración, corno
dice el Tribunal Constitucional- sólarnente le hubiese podido y podrá comunicar al solicitante "en forma inteligible aquellos datos personales que le conciernen, pero tan sólo los que obren en aquellos ficheros sobre los que el Gobernador Civil ostente las necesarias facultades".
Una vez clarificado corno debería haber sido resuelta esta petición en
1986 cuando el demandante la solicitó, a tenor de lo que ya para entonces habían sido definidos corno derecho de información y derecho de acceso, una precisión debe ser realizada.
Ni mucho menos lo que se pretendía en estos párrafos anteriores era criticar la redacción de la instancia del solicitante, excusada además por los dos
motivos arriba apuntados -quizás el desconocimiento del solicitante ya que el
texto en que fundamentó su demanda, no aclara realmente el contenido de
estos derechos; o quizás porque el solicitante hizo una "petitio" amplia a
sabiendas, esperando ver cuál era la reacción de la Administración a falta de
los medios que normalmente se establecen para el ejercicio de estos derechos-,
sea lo que fuere, muy por el contrario, nuestros elogios a la misma pues, además de sentar un precedente, demuestra la sensibilidad sobre este terna en
unas fechas tempranas (no es lo mismo solicitar esta petición en 1986 que en
1993 tras la entrada en vigor de la LORTAD). El actor atreviéndose a ejercitar
la vertiente activa de control de los datos personales persigue conseguir, por
otra parte, reavivar la conciencia ciudadana sobre los peligros que la informática conlleva en el disfrute de los derechos y libertades .
Hecha esta precisión y vista cuál debería haber sido la respuesta hace siete años, hay que ser conscientes de que esta sentencia se produce en un
momento en que la esperada -y después criticada- LORT AD ha entrado en
vigor. Este hecho puede añadir algún elemento nuevo para su comprensión a
pesar de que su institución fundamental, la Agencia de Protección de Datos,encargada de velar por el cumplimiento de la Ley y especialmente los derechos de información, acceso, rectificación y cancelación de los datos
personales26_ no ha comenzado a funcionar. En cualquier caso es preciso analizar el momento actual para conocer cuál es el momento en que este amparo
se hace efectivo y las consecuencias para ahora y a futuro que se desprenden
de la doctrina de la jurisprudencia constitucional.
Comencemos por el derecho de información. Este derecho público a
conocer la existencia de los ficheros, -por medio del cual todas las personas y
no sólo los afectados (se trata de un derecho público) pueden conocer qué
datos se procesan en una sociedad, quién los realiza, con qué fin-, se ha de
configurar como un derecho necesario que ayude a prevenir en lo posible la
lesión de los derechos o libertades a partir de un tratamiento automatizado y
garantice el principio de transparencia en una sociedad democrática.
Con anterioridad vimos que existen diversos sistemas en las legislaciones
de protección de datos para hacer posible el ejercicio de este derecho: sistema
de información voluntaria por parte de los responsables, de publicación en
boletines oficiales o de registro público. La LORTAD, por su parte, dedica
generosamente varios artículos a los diversos medios que se establecen para
garantizar el derecho de información.
"Cualquier persona podrá conocer, recabando a tal fin la información
oportuna del Registro General de Protección de Datos, la existencia de ficheros
automatizados de datos de carácter personal, sus finalidades y la identidad del
responsable del fichero. El Registro General será de consulta pública y gratuita."
Por tanto, este Registro, que conforme a la Ley se trata de un órgano integrado en la Agencia de Protección de Datos27 , se convierte en la vía adecuada
• 26 Art. 36 a) de la LORTAD.
• 27 Art.38 de la Ley.
para ejercer el derecho de información. Con él queda garantizado el principio
de transparencia propio de una sociedad democrática, poniendo en conocimiento de las personas de donde pueden proceder los potenciales riegos para
sus derechos. Por otra al conocerse qué datos se procesan en una sociedad,
quién los realiza, con qué fin, etc. se brinda a los particulares la información
necesaria para después ejercitar, si así lo desea, los derechos de acceso, rectificación y cancelación28 .
De lo anterior se deduce obviamente que para que el mencionado Registro contenga tal información habrá sido necesaria la previa inscripción de
todos los ficheros . Naturalmente así lo exige la LORTAD:
"2. Serán objeto de inscripción en el Registro General de Protección de
a) Los ficheros automatizados de que sean titulares las Administraciones
b) Los ficheros automatizados de titularidad privada ...
Los datos relativos a los ficheros que sean necesarios para el ejercicio
de lo1 derechos de información, acceso, rectificación y cancelación."
IDejando de lado la modalidad de inscripción que se establece para los
ficherbs de titularidad privada29, y centrándonos en los ficheros automatizados de la Administraciones Públicas, a los que se refería la pretensión del
demahdante, conviene realizar unas cuantas consideraciones. No obstante
come±zaremos con una observación que afecta con carácter general tanto a los
ficheros de titularidad pública como privada:
Como hemos dicho, este Registro forma parte de la estructura orgánica
de la .kgencia de Protección Datos" cuyo Estatuto fue aprobado por el Gobier-
mo ;t;~to.
• 2B .. do•• P''P"';" ;"'"""""' y '"bjot<• lo pooo do
P. LUCAS MU RILLO DE LA CUEVA '" '"' protoo
ción d~ los datos personales ante el uso de la informática ... " (11 parte), cit., p.26.
• 29 La UORTAD establece un mecanismo específico para poder ejercer el derecho de información con respecto a los ficheros
de titul~ridad privada. Así el art. 24. Notificación e inscripción registra! nos dice:
1. Todá persona o entidad que proceda a la creación de ficheros automatizados de datos de carácter personal lo notificará
previa~ente a la Agencia de Protección de Datos.
2. Por yía reglamentariase procederá a la regulación detallada de los distintos extremos que debe contener la notificación,
entre los cuales figurarán necesariamente el responsable del fichero, la finalidad del mismo, su ubicación, el tipo de datos de
caráct~r personal que contiene, las medidas de seguridad y las cesiones de datos de carácter personal que se prevean fealizar. .. "
no mediante decreto a primeros del mes de mayo30_Sin embargo, en la fecha
en que se escriben estas páginas, -mediados de octubre- no se ha puesto todavía en marcha dicha A~encia y en consecuencia tampoco el Registro General
de Protección de Datos 1_ El Sr. Olaverri cuando presentó su escrito, en 1986,
no contaba con este sistema de Registro para hacer posible el ejercicio de sus
derechos, pero tarn¡oco parece claro que para cuando se ejecute esta sentencia
haya sido creado3 . La tardanza de la puesta en funcionamiento de este órgano imposibilita tanto la inscripción en este Registro de los ficheros de datos
personales, tanto de titularidad pública como privada, creados tras la entrada
en vigor de la LORTAD, como la de los ficheros anteriores existentes a este
momento, los cuales conforme a la disposición adicional segunda deberían ser
declarados antes del31 de enero de 199433_Como consecuencia se hace imposible el ejercicio del derecho a la información, vía Registro General de Protección de Datos, para conocer la existencia de ficheros automatizados de. datos
de carácter personal, sus finalidades y la identidad del responsable del fichero.
-Centrándonos en los ficheros automatizados de titularidad pública,
resulta sumamente interesante detenernos en un artículo de la Ley, el dieciocho, dedicado expresamente a la creación, modificación y supresión de los
"l.La creación, modificación o supresión de los ficheros automatizados
de las Administraciones Públicas sólo podrán hacerse por medio de disposición general publicada en el "Boletín Oficial del Estado" o diario oficial correspondiente.
• 30 Real Decreto 428/1993, de 26 de marzo por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia de Protección de Datos. Boletín
Oficial del Estado, no 106, de 4 de mayo de 1993, pp. 13244 y ss.
• 31 El Estatuto de la Agencia de Protección de Datos establecía un calendario para su puesta en funcionamiento: había que
proponer una serie de miembros para componer un Consejo Consultivo, y a partir de éstos el Gobierno, a propuesta del
Ministerio de Justicia, nombraría al Director, el cual, dicho sea de paso, está llamado a cumplir la mayoría de las funciones
de la Agencia. La disolución de las Cortes, el pasado junio, retrasó estos plazos. Por otra parte, parecía lógico que para
adoptar una decisión de esta transcendencia habría de esperarse a la fonmación del nuevo Gobierno. De este modo, muy
recientemente según Orden de 15 de octubre de 1993 se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros por el
que se nombran los Vocales del Consejo Consultivo de la Agencia de Protección de Datos, Boletín Oficial del Estado, n° 248,
de 16 de octubre de 1993, pp. 29256 y ss. Sin embargo, falta aún por detenminar el nombramiento del Director, pieza imprescindible para que comience a funcionar la Agencia.
• 32 Si se aplica para este caso el artículo 42 de la Ley 20/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a partir de la solicitud de ejecución de la sentencia, el Gobernador Civil tendría un plazo de tres meses para comunicar esta infonmación al Sr. Olaverri. Sería deseable que para entonces
se hubiese puesto en marcha la Agencia.
• 33 Disposicional adicional segunda. Ficheros existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley.
"1 . Dentro del año siguiente a la entrada en vigor de la presente Ley Orgánica deberán ser comunicados a la Agencia de Protección de Datos los ficheros y tratamientos automatizados de datos de carácter personal existentes con anterioridad y comprendidos dentro de su ámbito de aplicación."
2. Las disposiciones de creación o de modificación de los ficheros deberán
b) Las personas o colectivos sobre los que pretenda obtener datos de
carácter personal o que resulten obligados a suministrarlos.
e) El procedimiento de recogida de los datos de carácter personal.
d) La estructura básica del fichero automatizado y la descripción de los
g) Los servicios o unidades ante los que pudieran ejercitarse los derechos
de acceso, rectificación y cancelación ...".
De la lectura de este precepto se desprende que basta con la publicación
de una disposición general para crear o modificar un fichero de titularidad
pública. En principio, no se exige para nada la intervención de la Agencia en
este primer momento. Otra cuestión es que, sin lugar a dudas, conforme a lo
preceptuado por la Ley y el Estatuto de la Agencia estos ficheros deban de ser
inscritos. En consecuencia cabría deducir que, a pesar de la sitt'lación actual en
la que no se ha puesto en marcha la Agencia de Protección de Datos, ni en consecuencia el Registro, cualquier persona, mediante la consulta al Boletín Oficial del Estado o al diario oficial correspondiente, podría saber quién es el responsable, el domicilio, los fines -en definitiva, todos los datos necesarios para
ejercitar el derecho de acceso, rectificación y cancelación- de todos los ficheros
que se vayan , creando, o modificando. Además esta facultad no sólo existe
para los nuevos ficheros sino que ha de entenderse que se debería extender
también a los ficheros existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la
Ley, pues, conforme a la disposición adicional segunda "los ficheros automatizados de las Administraciones Públicas deberán adoptar una disposición de
regulación del fichero o adaptar la que existiera". Esta adopción o adaptación
de disposiciones debe interpretarse como una remisión a lo preceptuado por el
Esta interpretación, que posibilitaría el derecho de información en la
actualidad, presenta, sin embargo, ciertas dificultades.
-Para comenzar hay que decir que se trataría de un ejercicio "parcial" del
derecho de información. El derecho de información concebido como el derecho público a conocer la existencia de todos los ficheros automatizados se ejerce realmente a través del Registro General de Protección de Datos. Cuando el
mismo entre en funcionamiento y cuando se inscriban todos los ficheros automatizados de titularidad pública anteriores a la entrada en vigor de la LORTAD y se vayan inscribiendo los de nueva creación así como las diversas
modificaciones, el listado que de los mismos se publique si será realmente una
garantía, una expresión del principio de transparencia para conocer "todos"
los tratamientos automatizados que en manos de las Administraciones Públicas existen en ese momento en la sociedad española. Por tanto el ejercicio del
derecho de información que ofrece la correlativa disposición general creadora
de un fichero es un ejercicio parcial de este derecho, ya que solamente se irá
conociendo en la medida en que se vayan publicando los ficheros en los Boletín o diarios oficiales y no se configura como la facultad de ver en su conjunto
los tratamientos automatizados existentes en cada momento en el país.
-Hasta la fecha en que escribirnos -17 de octubre- no ha sido publicada
ninguna disposición general creadora o modificadora de fichero automatizado
cuyo titular sean las Administraciones Públicas. Esto no quiere decir que en un
futuro y antes de la entrada en funcionamiento del Registro General de Protección de Datos, si así se desea, no se vayan comenzando a publicar, pero, también es cierto, y dando por supuesto la complejidad que para ciertos ficheros
automatizados anteriores supone la adaptación a lo establecido en la LORTAD, que si esta fuera la voluntad, nueve meses desde la entrada en vigor de
la Ley es tiempo suficiente para poderlo haber llevado a cabo. En el fondo de
todo esto quizás esté presente otra cuestión, a saber, la necesidad, a pesar de
que explícitamente no se mencione en el artículo 18, de informe previo de la
Agencia de Protección de Datos para poder crear o modificar un fichero de
Así, la Exposición de Motivos de la LORTAD dice:
" .. .Con la pretensión de evitar una perniciosa burocratización, la Ley ha
desechado el establecimiento de supuestos como la autorización previa o la
inscripción constitutiva en un registro. Simultáneamente, ha establecido regímenes diferenciados para los ficheros en razón de su titularidad, toda vez que,
con toda evidencia, resulta más problemático el control de los de titularidad
privada que el de aquéllos de titularidad pública. En efecto, en lo relativo a
estos últimos, no basta la mera voluntad del responsable del fichero sino que
es precisa norma habilitante, naturalmente pública y sometida al control juris-.
diccional, para crearlos y explotarlos, siendo en estos supuestos el informe
previo del órgano de tutela el cauce idóneo para controlar la adecuación de la
explotación a las exigencias legales y recomendar, en su caso las medidas pertinentes".
Referencia, por tanto, al informe previo de la Agencia de Protección de
En este sentido el artículo 36 de la Ley establece que:
"Son funciones de la Agencia de Protección de Datos:
h) Informar, con carácter preceptivo, los proyectos de disposiciones generales que desarrollen esta Ley".
Sobre este particular, LUCAS MURILLO DE LA CUEVA34 sostiene que,
en efecto, el acto normativo de creación de un fichero público es una disposición general y por tanto en principio nos encontraríamos en la hipótesis del
artículo 36.h): necesidad de informe previo de la Agencia. Pero, sin embargo,
la creación, (o en su caso modificación) de un fichero no es una disposición
general que desarrolle la LORTAD sino que se trata de un acto de aplicación
de la Ley y este supuesto no se contempla en el mencionado precepto.
Sin embargo la no existencia de una definición jurídico-positiva de lo que
se deba entender por desarrollo, unido a la mayor garantía que supondría la
intervención de la Agencia para controlar que estas disposiciones adopten (o
en su caso se adapten) una (a la) regulación legal, permitiría extender también
para este supuesto,-conforme a una interpretación amplia del artículo 36.h)-, la
exigencia del informe previo.
Por otra parte, en su opinión, el artículo 5 del Estatuto de la Agencia de
Protección de Datos (en adelante EAPD) dedicado a la función consultiva de la
Agencia abre un resquicio para una interpretación diferente, no centrada en
este caso en una interpretación amplia del término "desarrollo", pero con igual
consecuencia. Así, conforme a este precepto, junto al informe preceptivo de los
proyectos de disposiciones generales de desarrollo de la Ley, el apartado b)
establece igualmente este informe preceptivo para cualesquiera proyectos de
ley o de reglamentos que incidan en la materia propia de la Ley Orgánica
5 / 1992. De este modo se puede negar que la creación de un fichero sea desa-
• 34 Vid. P. LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, "La protección de los datos personales ante el uso de la informática" (11 parte),
cit. , 37, p.95.
rrollo de la LORTAD pero no puede decirse que este mismo acto no incide en
la materia propia de dicho texto legal35 .
Desde nuestro punto de vista, si bien el informe previo preceptivo sería
un cauce sumamente interesante para la creación de estos ficheros, y así además lo demuestra la exigencia del mismo en otras legislaciones de protección
de datos de nuestro entorno más próximo36, no parece tan evidente que del
texto de la Ley ni del EAPD se puedan extraer, al menos nítidamente, la solución que ofrece el profesor LUCAS MURILLO DE LA CUEVA. El apartado b)
del artículo 5 del Estatuto cuando se refiere a proyectos de ley o de reglamentos que incidan en la materia propia de la LORTAD está pensando en otro tipo
de disposiciones como puedan ser leyes o reglamentos sectoriales (leyes relativas a secreto estadístico o información médica, tributaria, etc). Por su parte el
silencio que a este respecto guarda el artículo 18 de la Ley y la interpretación
un tanto forzada del apartado h) del artículo 36 con respecto a lo que se deba
de entender por "desarrollo de la LORTAD" nos hace dudar de la exigencia de
la necesidad de la intervención de la Agencia antes de la publicación de estos
ficheros en el Boletín o diarios oficiales en la creación (o modificación) de
Dependiendo de la solución que en su día se determine podrá ocurrir que
hasta que no se produzca la puesta en marcha de la Agencia, no se podrá ejercitar -aunque sea como dijimos de una manera "parcial"- el derecho de información, -en el supuesto de que el informe previo de la Agencia sea preceptivo, o por el contrario a pesar de la no entrada en funcionamiento de la misma
gracias a la publicación de estas disposiciones generales en el Boletín o diarios oficiales se podrá ir conociendo aunque sea paulatinamente informaciones
de los ficheros que se vayan creando o adaptando, (identidad del responsable,
domicilio, categoría de destinatarios, fines, etc) las cuales forman parte del
Lo cierto es que la publicación oficial de estas disposiciones generales
ofrece no sólo en el momento actual, -si tales disposiciones fueran publicadas
antes de la puesta funcionamiento del Registro- sino también hacia futuro cuando el citado órgano de la Agencia haya sido puesto en marcha-la posibili-
• 35 Esta nueva interpretación que ofrece el EAPD la recoge el autor en su obra más reciente. Vid P. LUCAS MURILLO DE U\
CUEVA, "Informática y Protección de datos personales... " cit, nota 118, p.93.
• 36 Así el artículo 15 de la Ley Francesa n°78-17, de 6 de enero de 1978, sobre Informática, ficheros y libertades exige el pre·
vio dictamen motivado de la Comisión Nacional de Informática y de las Libertades para los tratamientos de informaciones
nominativas efectuados por cuenta del Estado, de un organismo público o de una entidad te;;itorial, o de alguna persona jurí·
dica de derecho privado.
dad de que el lector del BOE o en su caso de los diarios oficiales (si bien una
escasa minoría del país) conozca con anterioridad a la inscripción en el Registro, toda la información necesaria para ejercitar los derechos de acceso, rectificación y cancelación37_ En cualquier caso se ha de reseñar que estas conclusiones, en lo que respecta a la posibilidad de ejercicio de estos últimos derechos,
deben ser relativizadas.
El derecho de información, sea cual sea el momento, (sin o con órgano de
tutela) nunca debe ser una condición previa para el ejercicio del derecho individual a conocer o derecho de acceso. En consecuencia, no hace falta el que se
sepa que un fichero existe, basta con que exista para que sea accesible38_ Ahora bien, en estos momentos transitorios ante1¡ de la puesta en funcionamiento
de la Agencia, -concretamente del Registro General- y si fuera factible publicar
las mencionadas disposiciones sin necesidad de intervención de la misma, la
información que se obtiene de la consulta a los boletines o diarios oficiales
podría servir, -especialmente con respecto a los ficheros anteriores a la Ley
(pues como veremos más tarde el conocimiento de los datos los ficheros de
nueva creación se puede obtener por otras vías)- para conocer, además de qué
ficheros existen, quién es el responsable, qué fines se persiguen con los mismos, etc -manifestaciones por otro parte interesantes del derecho de información-, en qué tipo de ficheros estamos registrados. Este tipo de información
hasta el momento actual no era posible saberse en España, pero la disposición
general creadora del fichero la facilita al establecerse que ésta deberá indicar
"las personas o colectivos sobre los que pretenda obtener datos de carácter
personal o que resulten obligados a suministrarlos".
Como ya se ha puesto de manifiesto, además de esta vía, -la publicación
en boletín o diarios oficiales de las disposiciones relativas a ficheros de titularidad pública- hay que decir que el mecanismo adecuado para ejercitar el derecho de información, cuando se ponga en marcha, será el Registro General de
Protección de Datos. Su consulta será pública y gratuita y por tanto se ha de
entender que este derecho se puede ejercer cuantas veces se quiera. Corresponde al Registro y a la Agencia "velar por la publicidad de la existencia de
los ficheros automatizados de datos de carácter personal, con miras a hacer
posible el ejercicio de los derechos de información, acceso, rectificación y cancelación". Esta publicidad, a mi entender debe ser entendida en el sentido más
• 37 Esta circunstancia relativa a la posibilidad de conocer desde el primer momento la información de cada fichero automatizado de titularidad pública, también ha sido puesto de manifiesto por P. LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, "Informática y Protección de daios personales ... ", cit. , p.94.
• 38 HERNANDO COLLAZOS, "La Comunidad Económica Europea y la Informática ..." cit. , p 87.
amplio posible. La Ley y el EAPD se refieren únicamente a la publicación y
difusión anual de un catálogo que contenga la relación de los ficheros automatizados inscritos en el Registro39 _ Pero, para ello, habrá que esperar un año
desde que comience a funcionar la Agencia y además y posteriormente para
que este listado sea conocido pot el número máximo de personas habrá que
darle una buena difusión. Lo más acertado es que desde el primer momento
en que se vayan inscribiendo los ficheros automatizados pudieran ser conocidos. Así además de la consulta al Registro, sería sumamente interesante que se
arbitraran medidas -como se viene realizando en países vecinos- a las cuales se
podría hacer referencia, por ejemplo, en el reglamento que en su día desarrolle
el derecho de acceso40 tales como la difusión del listado de los ficheros que
existan y jue se vayan creando en publicidad oficial en ayuntamientos, prensa
local, eté .
En cuanto a la consulta al Registro o a la Agencia también resulta ilustrativo el ejemplo francés, donde la lista de los tratamientos automatizados, (además de otras cuestiones, como puedan ser las recomendaciones o decisiones
de la institución de control, o la información sobre los derechos de la persona,
etc) pueden ser accesibles por un servicio telemático de información42 .
La adopción de medidas como estas conseguiría materializar el derecho
de información pues tanto la LORTAD como el EAPD insisten reiteradamente
además de, en la necesidad de velar por la publicidad de los ficheros automati-
• 39 El art. 36 de la LORTAD establece que: "Son funciones de la Agencia de Protección de Datos:
j)Velar por la publicidad de la existencia de los ficheros automatizados de datos con carácter personal, a cuyo efecto publicará periódicamente una relación de dichos ficheros con la información adicional que el Director de la Agencia determine". Por
su parte, el art.7 del EAPD denominado Publicidad de los ficheros automatizados" especifica que se tratará de un catálogo
anual de los ficheros inscritos en el Registro General.
• 40 El artículo 16 de la Ley establece que el procedimiento para ejercitar el derecho de acceso, será establecido reglamentariamente.
• 41 A estas medidas y a otras más se refiere la deliberación n°80-10 del1 de abril de 1980 de la Comisión Nacional de Informática y Libertades francesa (C.N.f.L.) que adopta una recomendación relativa a la puesta en funcionamiento del derecho
individual al acceso a los ficheros automatizados. (J.O. de 29 de mayo de 1980). Este texto se encuentra recogido en la obra
de J. FRAYSSINET "lnformatique, fichiers et libertés". Ed. Litec, pp. 211 yss.
• 42 El servicio telemático de información (Minitel 3615, código CNIL) es accesible desde el 2 de abril de 1990. Funciona 24
horas al día e informa de diversas cuestiones como las arriba apuntadas y de otras más, por ejemplo: funciones de la CNIL,
el sistema para la declaración de los tratamientos, flashes de actualidad, etc. El número mensual medio de conexiones es
superior a 600 y el tiempo medio de una consulta es del orden de 6 minutos. De todo ello se da cuenta en el "11 e Rapport de
la Commission Nationale de l'informatique et des libertés 1990". C.N.I.L. , La documentation franvaise, París, 1991 , p.94. Por
otra parte, la propia Ley 20/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece en su artículo
45.2: "Cuando sea compatible con los medios técnicos de que dispongan las Administraciones Públicas, los ciudadanos
podrán relacionarse con ellas para ejercer sus derechos a travé~ ue ié~nica~ y meuius eiecilúnicús, informáticos o ielemáiicos con respeto de las garantías y requisitos previstos en cada procedimiento".
zados, en la de "informar a las personas de los derechos que la Ley les reconoce en relación con el tratamiento automatizado de sus datos"43_ Para ello, para
difundir esta información, se establece que la Agencia podrá promover campa- ·
ñas de difusión, valiéndose de los medios de comunicación social .
Estas campañas de difusión son decisivas para que los ciudadanos conozcan sus derechos, sobre todo en el momento actual que existe un profundo
desconocimiento sobre esta materia. Por lo tanto, esta actividad de difusión
debería estar formulada como una obligación de la Agencia y no como una
mera posibilidad44. Por otra parte, si se llevara a la práctica, se debería informar asimismo de cómo han de ejercitarse estos derechos. En relación por ejemplo del derecho que hemos estudiado, el derecho de información, se habrá de
mencionar todas las vías existentes para el ejercicio del mismo. Así la consulta
al Registro -con todas las formas posibles que se adopten para su conocimiento, consulta oral, escrita, por vía telemática, etc-, la posibilidad de consultar o
informarse del listado de los ficheros existentes y de los que se vayan creando
(o modificando) por los medios que se establezcan (Boletín o diarios oficiales,
publicidad en lugares oficiales, prensa .. ) y la difusión del catálogo anual de
ficheros y de la memoria anual que publique la Agencia (p.e distribución en el
seno de la Administración y de las empresas privadas). Para todo ello habría
que reservar ciertos espacios en la radio, televisión, prensa, etc y no estaría de
más 'la publicación, a modo de guía, de todas estas cuestiones.
Hechas todas estas consideraciones sobre el derecho de información, (con
especial relación a los ficheros de titularidad pública), a los instrumentos para
ejercitar este derecho en la situación actual antes de la entrada en funcionamiento de la Agencia -y del Registro-, y a los mecanismos que garantizarían
un mejor conocimiento y práctica del mismo, volvamos a los términos en que
debe ser interpretado el fallo de la sentencia del Tribunal Constitucional anteriormente estudiada.
Con respecto al derecho de información el TC reconoce al actor el derecho a que el Gobernador Civil le comunique la existencia de los ficheros automatizados de datos de carácter personal, dependientes de la Administración
Civil del Estado, las finalidades de estos ficheros, y la identidad y el domicilio
• 43 Art. 36 e) de la ley y art. 4 del EAPD. En este sentido, la CLI entre sus propuestas de enmienda al Anteproyecto de Real
Decreto de Estatuto de la Agencia de Protección de Datos proponía la creación de una Oficina de Información y Asesoramiento en el órgano de la Agencia encargado de atender las peticiones de información y asesoramiento que ésta recibiera
por parte de los ciudadanos, empresas u organizaciones en relación con la Agencia o la aplicación de la LORTAD.
• 44 Art. 4 del EAPD. La CLI en relación con el estatuto formulaba un cambio de redacción en vez de la 'Agencia de Protección
de Datos "podrá" la Agencia de Protección de Datos "deberá'.
de cada una de la autoridades responsables de los mismos. Previamente en
este mismo fundamento jurídico, el noveno, expone que:
"La creación del Registro General de Protección de Datos, y el establecimiento de la Agencia de Protección de Datos, facilitarán y garantizarán el ejercicio de los derechos de información y acceso de los ciudadanos a los ficheros
de titularidad pública, y además extienden su alcance a los ficheros de titularidad privada. Pero ello no desvirtúa el fundamento constitucional de tales
derechos, en cuanto imprescindibles para proteger el derecho fundamental a la
intimidad en relación con los ficheros automatizados que dependen de los
poderes públicos. Ni tampoco exonera a las autoridades administrativas del deber
de respetar ese derecho de los ciudadanos, al formar y utilizar los ficheros que
albergan datos personales de éstos, ni del deber de satisfacer las peticiones de información deducidas por las personas físicas en el círculo de las competencias propias de
tales autoridades."45
Del texto anterior cabe deducir la siguiente conclusión:
- Tanto en ausencia de desarrollo legislativo del art. 18.4 CE, (situación en
la que se encontraba el demandante en 1986), como tras la entrada en vigor de
la LORT AD pero sin producirse la puesta en funcionamiento del Registro y de
la Agencia General de Protección de Datos (situación en la que se produce la
sentencia) o como tras su "creación" y "establecimiento" (situación futura), las
autoridades administrativas deberán satisfacer las peticiones de información
que les soliciten las personas físicas, si bien en el círculo de sus competencias.
El derecho de información, como hemos venido afirmando, presupone
que se conozcan qué ficheros automatizados existen en esa sociedad, quién es el
responsable de los mismos, qué fines, qué personas o colectivos, ante qué servicios se deb~ ejercitar, etc. La vía que en España se ha adoptado para posibilitar
el ejercicio de este derecho es la inscripción de estos ficheros automatizados con
todos esos extremos en un Registro Público. Evidentemente, y si cuando se ponga en funcionamiento se realiza de forma correcta, no hay ningún problema
para que cualquier autoridad administrativa controla al día toda esta información, -incluso por consulta telemática al Registro-, sin embargo a falta de la
puesta en funcionamiento del mismo la obtención de esta información puede
ofrecer dificultades. Así, en opinión del Abogado del Estado:
"Parece obvio que la petición se dirigió al Gobernador Civil como representante permanente del Gobierno de la Nación en la provincia, pero es igual• 45 El subrayado es nuestro.
mente evidente que carecía de los medios precisos para poder satisfacer la
prestación informativa que se le recababa. Cada uno de los ficheros tienen sus
propias y específicas normas, por no hablar de los ficheros de índole tributaria ... la información sólo se hubiera podido suministrar si se hubiera producido una intervención legislativa previa, que hubiera organizado las garantías
complementarias previstas en el art. 8 del Convenio europeo de 198l."(Antecedente sexto).
Por tanto, conforme a esto, en ausencia de desarrollo legislativo, corno era
la situación en 1986, no se podría obtener del Gobernador Civil satisfacción a
esta pretensión. En la época actual la entrada en vigor de la LORTAD podría
permitir al mismo un mejor conocimiento de los ficheros automatizados de las
Administraciones Públicas, si corno pusimos de relieve, a pesar de la no intervención de la Agencia estos nuevos ficheros se fueran creando y los anteriores
a la Ley adaptando o adoptando por medio de las correspondientes disposiciones generales. Sea corno fuere y en cualquier caso seguiría faltando el mecanismo adecuado, el funcionamiento del Registro General, para el correcto ejercicio del derecho de información.
Sin embargo, el TC opina -corno hemos visto anteriormente- que el
Gobernador Civil, cuando el actor lo solicitó en 1986, debería haber satisfecho
esta demanda y por supuesto, tampoco, en la actualidad nada impide que el
Gobernador satisfaga esta pretensión.
para discernir los derechos de un ciudadano, e3pecialrnente si esos derechos
son declarados por la Constitución. La cuestión que debernos determinar en
este proceso es si el actor tenía o no derecho, en virtud del art.18 CE, a que
la Administración le suministrase la información que solicitaba. Si tiene
derecho a ella, es deber de todos los poderes públicos poner los medios organizativos y materiales necesarios para procurársela .. "(fundarnento jurídico
En consecuencia, para el TC la ausencia de medios organizativos, cuando
el actor presentó su solicitud, o en este momento debido al retraso en la puesta
en funcionamiento de la Agencia y del Registro, no exonera al Gobernador
Civil de si existe este derecho de información, este derecho a conocer la existencia de los ficheros automatizados, poner todos los medios posibles para
conseguirle esta información. El que la creación del Registro facilite el ejercicio
de este derecho no significa que mientras éste no se ponga en funcionamiento
no se deban satisfacer las peticiones de información, aunque resulte más dificultoso llevarlo a cabo46 _
Por tanto el Sr. Olaverri podrá obtener del Gobernador Civil de Guipúzcoa esta información en breve plazo desde el momento en que se solicite la ejecución de la sentencia47_
No creo que imitando la demanda estudiada abunden solicitudes, antes
de que comience a funcionar el Registro General, requiriendo a cualquier órgano de la Administración el derecho a conocer la existencia de ficheros automatizados públicos. Pero si así fuera las Administraciones deberían poner todos
los medios para satisfacer estas peticiones. Desde luego, la mayor dificultad
estribaría en conseguir adecuadamente toda esta información: relación de
ficheros, identidad y domicilio de responsables, fines, etc. Por otra parte, hasta
que no comience a funcionar el Registro General no se podrá, dado el caso y si
fueran numerosas las solicitudes de derecho de información dirigidas a una
Administración concreta con el fin de evitar colapsos, remitir las mismas al
mencionado órgano de la Agencia48_
Para terminar una última observación. El demandante solicitó información sobre los ficheros automatizados de la Administración del Estado o cualquier organismo de ella dependiente pero como es lógico, conforme al ámbito
de sus competencias el Gobernador Civil sólamente le podrá dar información
de los ficheros de la Administración Civil del Estado, quedando por tanto
excluida la Administración Militar49_ Por otra parte, tampoco le dará la información relativa a los ficheros de las Comunidades Autónomas y de sus Territorios Históricos. No obstante, cuando entre en funcionamiento el Registro
General de Protección de Datos, éstos también deberán inscribirse en el mismo
• 46 Al menos actualmente conforme ar artículo 18 y la disposición adicional segunda los ficheros automatizados de titularidad
pública estarán a punto de adoptar una disposición de regulación o de adaptar la ya existente.
• 47 Como hemos puesto de manifiesto en la nota no 30,de aplicarse para este caso el artículo 42 de la Ley 20/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en un plazo de
• 48 Con respecto a este derecho de información, la respuesta por el Registro de las solicitudes de información que la Administración le remitiera cumpliría perfectamente "el deber de satisfacción a las peticiones de información "por las autoridades
administrativas a la que alude el TC en esta sentencia.
• 49 En Francia, por ejemplo, el Consejo de Estado puede establecer que los actos reglamentarios relativos aciertos tratamientos relativos a la seguridad del Estado, la defensa o la seguridad pública no sean publicados (art 20 de la Ley Francesa no7817, de 6 de enero de 1978, sobre Informática, ficheros y libertades), y por tanto las personas sobre estos tratamientos no
sepan que existen, quién es el responsable, los fines, etc. Es decir se les niega en relación a los mismos el derecho de información (aunque después, como hemos comentado en nota 25, por medio de la CNIL, se pueda ejercitar el derecho de acceso). La LORTAD no dice nada sobre este tema. En consecuencia sería deseable que al menos se supieran estas informaciones independientemente que después con respecto a este tipo de ficheros la Ley establezca que el derecho de acceso no es
o es difícilmente posible.
según especifica el art. 24 del EAPD. De esta manera podrán ser conocidos, sin
perjuicio de que si así lo desean las Comunidades Autónomas puedan crear
sus propios registros públicos en el ámbito de sus competencias (art. 40.2 de la
En relación con el derecho de acceso, conviene distinguir, como se hizo
a) El derecho del individuo a conocer la existencia de información que le
b) El derecho del individuo a conocer el contenido de la información que
le concierne en un fichero determinado.
Mientras que el artículo 8 b) del Convenio 108 se refería expresamente a
estos dos aspectos -"la confirmación de la existencia o no en el fichero automatizado de datos de carácter personal que conciernen a dicha persona, así como
la comunicación de dichos datos de forma inteligible"- el legislador español ha
optado por no hacer alusión expresa a los mismos, aunque se ha de entender
que la redacción genérica del artículo 14 de la LORTAD garantiza ambos derechos:
"1. El afectado tendrá derecho a solicitar y obtener información de sus
datos de carácter personal incluidos en los ficheros automatizados".
Sin lugar a dudas, la solicitud y obtención de información se puede referir tanto a la existencia o a la ausencia de datos que le afectan como al contenido de los mismos.
Así, y con respecto al derecho a conocer si existen datos referidos a una
persona determinada en los ficheros automatizados hay que distinguir la
situación de los ficheros previos y la de los posteriores a la entrada en vigor
de la LORTAD.
En este sentido el artículo 5 de la Ley denominado "d erecho de la información en la recogida de los datos " establece la obligación de informar de
modo expreso, preciso e inequívoco a quien se solicite datos personales de la
existencia del fichero automatizado, la finalidad de la recogida de los datos y
los destinatarios de la información, el carácter obligatorio o facultativo de la
respuesta, las consecuencias de la obtención de los datos o de la negativa a
suministrarlos, la posibilidad de ejercitar los derechos de acceso, rectificación y
cancelación, y de la identidad y dirección del responsable del fichero .
-Inform ática y Derecho
Por tanto, en relación a los ficheros posteriores a la Ley, (o ficheros anteriores a la misma pero que soliciten de nuevo datos personales) las personas
podrán conocer en qué ficheros están registrados, qué tipo de datos se registran y quién es el responsable de ficheros si se quiere ejercitar posteriormente
Hace siete años cuando el Sr. Olaverri dirigió su solicitud al Gobernador
Civil, el actor desconocía qué ficheros existían, en cuáles se encontraba registrado y qué datos de él constaban en los mismos. En el momento actual, exceptuando la situación de los ficheros que se creen tras la entrada en vigor de la
Ley o de los anteriores a la misma pero que soliciten nuevamente datos personales al titular de los datos que quiera saber si está o no incluido en los distintos ficheros automatizados y qué datos de él se contienen no le quedará más
remedio que dirigirse y acceder a todos los posibles ficherosSO_
Según tuvimos ocasión de comprobar, en un futuro próximo, la entrada
en funcionamiento del Registro General de Protección de Datos puede, en
parte, facilitar esta labor. Así a pesar de que de este órgano sólo se podrá conocer el listado de los ficheros existentes, pero no si un determinado fichero contiene datos nuestros y en qué sentido, el EAPD establece que en los asientos de
inscripción de los ficheros de titularidad pública habrá de figurar toda la información contenida en la disposición general de creación o modificación del
ficheroS!_ Como tuvimos ocasión de ver, una de estas informaciones es la relativa a "las personas o colectivos sobre los que pretenda obtener datos de carácter personal o que resulten obligados a suministrarlos". Por lo tanto, si no nos
encontramos en el supuesto del artículo S y por tanto no conocemos en qué
ficheros estamos registrados, esta información mencionada puede servir a
modo de orientación para el posterior ejercicio del derecho de acceso52_
En cualquier caso se ha de decir que la solución más adecuada consistiría
en informar a los afectados en qué ficheros anteriores a la entrada en vigor de
la LORT AD se encuentran registrados, y qué datos de cada uno constan en
cada uno de ellos. Sin embargo, la disposición adicional segunda que se ocupa
• 50 M. LOPEZ·MUNIZ GONI critica lo anómalo de esta situación en "Jornadas Abogacía e lnfonmática ...", cit., p. 92.
• 51 Art. 24.2 del EAPD: "En los asientos de inscripción de los ficheros de titularidad pública figurará, en todo caso, la informa·
ción contenida en la disposición general de creación o modificación del fichero, de conformidad con lo previsto en el articulo
18.2 de la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre.
• 52 Cuando hablamos del derecho de información se hizo referencia a que si se publicarán estas disposiciones sin necesidad
de intervención de la Agencia en estos momentos transitorios antes de la puesta en funcionamiento de la misma ,.{;oncreta·
mente del Registro General· esta misma infonmación acerca de las personas o colectivos sobre los que pretenda obtener
datos de carácter personal o que resulten obligados a suministrarlos" le serviría de ayuda a quien siguiera la publicación de
las misma en el Boletín o diarios oficiales para saber a qué ficheros detenminados le interesa dirigirse.
de los ficheros que existían previamente a la Ley silencia por completo esta
cuestión53_
Además por otra parte, las numerosas excepciones con las que cuenta la
Ley hará muy difícil incluso con respecto a los ficheros posteriores a la Ley (o
a ficheros anteriores que entren dentro del supuesto del artículo 5) conocer a
una persona con precisión en todos y cada uno de los ficheros en que se
encuentra. Así toda la información a la que se alude en este precepto podrá ser
obviada según el apartado 3 del mencionado artículo 5 si el contenido de ella
se deduce claramente de la naturaleza de los datos personales que se solicitan
o de las circunstancias en que se recaban" o si la información al afectado
impida o dificulte gravemente el cumplimiento de las funciones de control y
verificación de las Administraciones Públicas o cuando afecte a la Defensa
Nacional, a la Seguridad Pública o a la persecución de las infracciones penales
y administrativas". (art. 22). Además del sistema de cesiones de datos, en el
que en determinados casos no es necesario el consentimiento del afectado y
por tanto el titular pierde el control de dónde y cómo se registran los datos que
él un día dió.
Visto el régimen que la LORT AD establece, si bien podrá haber un mayor
conocimiento acerca de en qué ficheros de nueva creación nos encontramos y
qué datos se contienen, en relación a los ficheros anteriores a la Ley, la certeza
no es ni mucho menos absoluta sobre todo en lo que se refiere a los ficheros de
Por todo ello, se hace necesario que el ejercicio del derecho de acceso,
cuyo procedimiento queda remitido a la vía reglamentaria, se regule de la
manera más flexible en la medida de las posibilidades.
Así nada debe de impedir que dicho derecho se ejercite:
- solicitando que se le informe si en determinado fichero constan o no
datos que le conciernan y que esta información sean comunicada.
- pidiendo ante el responsable de fichero si en sus registros consta información sobre él y en caso positivo se le comunique toda ella.
• 53 La disposición adicional segunda establece: 1. Dentro del año siguiente a la entrada en vigor de la presente Ley Orgánica
deberán ser comunicados a la Agencia de Protección de Datos los ficheros y tratamientos automatizados de datos de carácter personal existentes con anterioridad y comprendidos dentro de su ámbito de aplicación". Esta comunicación a la Agencia
de Protección de Datos de todos estos ficheros automatizados está pensando en la inscripción de los mismos, y no creo,
aunque fuera deseable, que posteriormente, la Agencia o los responsables de los ficheros notifiquen a los afectados en qué
ficheros se encuentran, y menos aún qué datos de ellos se contienen.
Para la primera opción hay que conocer la existencia de un fichero determinado, información difícil de saber si previamente no se conocen qué ficheros
existen. Ya vimos las posibilidades que la LORTAD establece para el conocimiento de los mismos (consulta al Registro, publicación Boletín o diarios oficiales para los ficheros de titularidad pública, catalogo anual de ficheros inscritos .. ) y las medidas que para facilitar el derecho de información se podrían
arbitrar (publicidad en ayuntamientos, prensa, acceso telemático, campañas de
difusión ...)54 y por tanto nos remitimos a lo que anteriormente se ha dicho.
Simplemente poner de relieve que esta forma de ejercicio resulta prácticamente imposible para el demandante en 1986, y bastante difícil en el momento
transitorio en el que nos encontramos antes de la puesta en funcionamiento
del Registro (a no ser que conforme al artículo 5 se estuvieran ya solicitando
datos y se informara en ~ué fichero van a quedar registrados y quién es el responsable de los mismos) 5 .
La segunda opción, y centrándonos en los ficheros de titularidad pública,
es la que adopta el Tribunal Constitucional en esta sentencia pues reconoce el
derecho de acceso del Sr. Olaverri a todos los ficheros sobre los que ostente
competencia el Gobernador Civil.
Hasta que no se sepa con mayor precisión qué ficheros automatizados
existen ni tan siquiera quién responde de ellos ni en el caso de los ficheros de
titularidad publica ante qué servicios o unidades administrativas se pueden
ejercitar estos derechos, lo más lógico es que quien deseara ejercitar este derecho se dirigiera a la Administración pidiendo que se le comunique los datos
que a él le conciernen de todos los ficheros automatizados sobre los que ostente competencia. Pero también posteriormente, cuando entre en funcionamiento
la institución de control, como hemos advertido, debido al régimen de excepciones que establece en la Ley, puede resultar sumamente interesante el dirigirse a un órgano o autoridad de la Administración para que nos comunique
toda la información que sobre nosotros exista en todos sus ficheros automatizados.
Por otra parte, de las palabras del propio Tribunal Constitucional se
deduce que siempre en cualquier momento: en ausencia de desarrollo legislativo, tras la entrada en vigor de la LORTAD, ya aunque se haya "creado" el
Registro General o "establecido" la Agencia de Protección de Datos las autoridades administrativas deberán de satisfacer las peticiones de información que
• 54 Así como las dificultades para ejercitar este derecho mientras no se ponga en funcionamiento el Registro General de Pro·
lección de Datos.
• 55 Ola posibilidad mencionada de que se estuvieran publicando ya en el Boletín o diarios oficiales las disposiciones genera·
les creadoras o modificadoras de ficheros de titularidad pública.
se les soliciten en el ámbito de sus competencias. Por tanto esta segunda
modalidad de derecho de acceso también debería quedar garantizada, en opinión del Constitucional. También la propia redacción del artículo 14 de la
LORTAD "derecho a solicitar y obtener ffiformación de sus datos de carácter
personal incluidos en los ficheros automatizados" permite amparar una petición de ffiformación de forma generalizada ante el responsable de fichero.
Una precisión debe ser realizada. El responsable del fichero será el órgano de la Administración que como su nombre indica "responde", pero la solicitud de derecho de acceso debe ser dirigida en el caso de los ficheros de titularidad pública a los servicios o unidades que figure en la disposición general
creadora o modificadora del fichero en cuestión. Hasta que no se ponga en
marcha el Registro sería difícil que se pudiera conocer este dato, e incluso
podría ocurrir que no se haya asignado todavía este servicio, no obstante la
Administración deberá responder. Es más a pesar de que tal información
pudiera ser conocida -incluso cuando se inscriban dichos ficheros- pero el solicitante no supiera este dato, no debería haber inconveniente para que éste presentara su solicitud en la sede de la Administración correspondiente y gracias
a la propia organización interna se encaminará la demanda ante el servicio o
unidad competente. En este sentido, aunque sea conveniente arbitrar medidas
-a las que ya aludimos- para que el solicitante sepa a quién dirigirse (vía Registro, publicidad en lugares oficiales, etc) las ffiformaciones que contienen los
ficheros públicos deben ser accesibles, si la Ley lo permite, aunque previamente no se haya ejercitado el derecho de ffiformación o no se conociese exactamente la ffiformación para dirigirse a un fichero56 .
Otras cuestiones relativas al derecho de acceso, también están presentes
en este recurso de amparo. Así el TC hace alusión, coincidiendo con lo expuesto en la demanda del solicitante y con el art. 8 b) del Convenio 108 a que el
Gobernador Civil le comunique al Sr. Olaverri la información solicitada "sin
demora" y "en forma inteligible".
En cuanto a la comunicación "sin demora", es interesante que el Constitucional lo recuerde. El problema consiste en determinar cuál será el plazo
• 56 Por su parte, el artículo 37 de la Ley 20/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común establece con respecto al derecho de acceso a los archivos administrativos que
éste "será ejercido por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios públi·
cos debiéndose, a tal fin , formular petición individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo
para su consideración con carácter potestativo, formular solicitud genérica sobre una materia o conjunto de materias". El
ámbito de este derecho de acceso y al que nos referimos es diferente pero el precepto mencionado puede tener un valor
orientativo. Asimismo la Deliberación -ya citada- n°80-10 delt de abril de 1980 de la C.N.I.L.que adopta una recomendación
relativa a la puesta en funcionamiento del derecho individual de acceso a los ficheros automatizados recuerda que la CNIL
podrá acordar, a instancia del responsable de fichero, que no sean tomadas en consideración ciertas solicitudes manifiesta·
mente abusivas por su número, su carácter repetitivo o sistemático.
razonable. Ante el silencio de la LORTAD al respecto, sin lugar a dudas esta
habrá de resolver el reglamento que desarrolle
será una de las cuestiones
el ejercicio de este derecho 7_ Por su parte, la Ley sí alude expresamente a la
comunicación de la información en "forma inteligible", admitiendo en cualquier caso una gran variedad de formas. Así según el párrafo 2° del artículo 14:
"La información podrá consistir en la mera consulta de los ficheros por
medio de su visualización o en la comunicación de los datos pertinentes
mediante escrito, copia, telecopia o fotocopia, certificada o no, en forma legible
e intelegible, sin utilizar claves o códi~os convencionales que requieran el uso
de dispositivos mecánicos específicos" 8 .
Para terminar, como el propio TC expone, "el reconocimiento de estos
derechos derivados del art. 18 CE, no obsta a que la autoridad administrativa
deniegue, mediante resolución motivada, algún extremo de la información
solicitada, siempre que dicha negativa se encuentre justificada por alguna
excepción prevista por la Ley, incluido el propio Convenio de 1981". En este
sentido, la LORTAD contempla una serie de supuestos conforme a los cuales
el derecho de acceso puede quedar exceptuado:
Artículo 21. Excepciones a los derechos de acceso, rectificación y cancelación:
" Los responsables de los ficheros que contengan los datos a que se refieren los apartados 2, 3 y 4 del artículo anterior59 podrán denegar el acceso, la
rectificación o la cancelación en función de los peligros que puedélll derivarse
·para la defensa del Estado o la seguridad pública, la protección de los dere-
• 57 El art. 14.4 de la Propuesta modificada de Directiva Comunitaria dice que los Estados miembros reconocerán al interesado el derecho a "obtener, previa petición, con una frecuencia razonable, sin esperas ni gastos excesivos, la confirmación de
la existencia o inexistencia de datos personales...así como, en su caso, la comunicación de esos datos... en forma inteligible;". También la mencionada Deliberación francesa relativa al derecho individual de acceso dice que la respuesta debe ser
comunicada en "breve plazo", si bien regula algunas excepciones el plazo para contestar nunca podrá superar los tres
• 58 Además de estas cuestiones, el párrafo 3° de este mismo artículo hace referencia a la frecuencia en el ejercicio del derecho de acceso. De este modo será posible hacer uso de esta facultad "a intervalos no inferiores a doce meses, salvo que el
afectado acredite un interés legítimo al efecto, en cuyo caso podrá ejercitarlo antes". En opinión de M. DAVARA RODRIGUEZ hubiese sido preferible no limitar este plazo tan categóricamente , sino que se hubiese podido ejercitar las veces que
se quisiera, sin la rigidez de "acreditación" de interés legítimo. Vid al citado autor en "La ley española de protección de datos
(LORTAD): ¿una limitación del uso de la informática para garantizar la intimidad?(!)" en Actualidad Jurídica Aranzadi, de 19
de diciembre de 1992, p.3. Por otra parte, aunque el Convenio hace referencia a la obtención de la información sin gastos
excesivos", no obstante la Ley silencia esta cuestión . Si bien dice que el Registro es gratuito (art. 13) y que no se exigirá contraprestación alguna por la rectificación o cancelación de los datos de carácter personal inexactos (art. 16.2), en la regulación
reglamentaria del procedimiento para el ejercicio del derecho de acceso se podría establecer el pago de un canon .
• 59 Se refiere al artículo 20. Ficheros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
chos y libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se
2. Los responsables de los ficheros de la Hacienda Pública podrán, igualmente, denegar el ejercicio de los derechos a que se refiere el apartado anterior
cuando el mismo obstaculice las actuaciones administrativas tendentes a· asegurar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y, en todo caso, cuando
el afectado esté siendo objeto de actuaciones inspectoras".
" 2. Lo dispuesto en el artículo 14 y en el apartado 1 del 1560 no será de
aplicación si, ponderados los intereses en presencia, resultase que los derechos
que dichos preceptos conceden al afectado hubieran de ceder ante razones de
interés público o ante intereses de terceros más dignos de protección... "
Sobran los comentarios. El último de estos preceptos (art.22) ha conducido, -como en su momento adelantamos-, a plantear sendos recursos de inconstitucionalidad al Defensor del Pueblo y al Grupo Parlamentario Popular61,
sosteniendo que las excepciones J,ue en el mismo se establecen pueden rebasar
las dispuestas en el Convenio 108 2.
Por lo tanto, el Sr. Olaverri cuando ejercite el derecho de acceso (o el de
rectificación y cancelación) podrá encontrarse con estas limitaciones. Aun así,
hay que recordar, (y en esto no nos detenemos pues excede el objeto de estudio), que también corresponde a la Agencia de Protección de Datos; como
órgano de tutela el resolver, a instancia del interesado, la procedencia o improcedencia de la denegación de estos derechos63_
Por último recordar que nos hemos centrado en los derechos de información y de acceso, pues tales eran los derechos tratados en esta sentencia. Sin
embargo, y, como en su momento mencio.1amos, la LORTAD establece otra
• 60 Se refiere al artículo 14. Derecho de acceso y al artículo 15. Derecho de rectificación y cancelación.
• 61 Además también se recurren otros preceptos. Sobre el Boletín Oficial del Estado que recogía estos extremos dábamos
cuenta en nota 9.
• 62 En la nota 9 citábamos los autores que se han ocupado de los puntos más críticos de la ley. A ella nos remitimos. Si bien
sobre este particular, pues lo tratan más detenidamente, cabe destacar a D. LOPEZ GARRIDO, "El Proyec~o de Ley de
Regulación del Tratamiento Automatizado de los Datos de Carácter Personal. ..", cit., pp. 17 y ss., M. HEREDERO HIGUE·
RAS, "La ley orgánica 5/1992, de 29 de octubre,.. .", cit. , pp. 2101·2104, así como la obra citada de P. LUCAS MURILLO DE
LA CUEVA, "Informática y Protección de datos personales ...", cit., 101-111 .
• 63 El artículo 21.3 y· 22.2 de la Ley establece la posibilidad de poner en conocimiento del Director de la Agencia la negativa
del derecho de acceso. Asimismo el art. 12.2 del EAPD dispone que corresponde al Director de la Agencia: " Resolver moti·
vadamente sobre la procedencia o improcedencia de la denegación, total o parcial, del acceso a los ficheros policiales o tri·
bularios automatizados" .
serie de derechos: Derecho de rectificación y cancelación (art. 15), derecho de
indemnización ( art . 17), derecho a la reclamación ante la Agencia
(art.17).También ellos forman parte de la vertiente positiva, activa del derecho
a la autodeterminación informativa .En consecuencia, el demandante, si es el
caso, los podrá ejercitar.
IV. El derecho a la intimidad y el derecho a la
Autodeterminación Informativa. Otras Denominaciones:
El derecho a la libertad informática y el derecho a la privacidad.
La estrecha conexión del derecho a la intimidad con la protección de los
datos personales no se puede poner en tela de juicio. De hecho, la protección
ante la informática arranca de este derecho. Sin embargo, en mi opinión, como
muy acertadamente señala JIMENEZ ESCOBAR, esta innegable relación ha
eclipsado el verdadero problema. Al ligar el derecho a la intimidad con la protección de los datos personales se ha producido una sustitución, " ... por un
concepto relacionado, pero distinto, cual es el ataque a la intimidad"64 .
La concepción del binomio informática-intimidad como un hecho indisoluble ha originado que, en el Estado, numerosos estudios, conferencias, trabajos, opiniones etc (salvando notorias excepciones a las que nos referiremos en
párrafos posteriores) hayan sido "víctimas" de estas circunstancias . Dicho
error, que se ha ido extendiendo y consolidando con el paso del tiempo, también encuentra, a mi modo de entender, sus manifestaciones en esta sentencia
del Tribunal Constitucional' que estamos analizando .
En cualquier caso, y antes de proceder a la "detección" de tales manifestaciones en el recurso de amparo que nos ocupa, interesa saber cuáles son las
razones que han originado que el binomio informática-derecho a la intimidad
se muestre a nuestro ojos como una verdad indiscutible para posteriormente
destacar el papel magistral desempeñado por cierto sector de la doctrina que
ante esta confusión reinante ha sabido enfocar (y enfoca) adecuadamente el
problema de la protección de los datos personales.
JIMENEZ ESCOBAR señala que el derecho ante el problema, y necesidad, que suponía encuadrar este fenómeno nuevo de la irrupción informática
• 64 Se sigue a R. J JIMENEZ ESCOBAR, ' Informática y derecho a la intimidad:una concepción que debe arrumbarse" en Jor·
nadas Abogacía e Informática ... , cit. , p.85 .
en una categoría jurídica, encontró en la intimidad la respuesta jurídica adecuada. "El derecho a la intimidad era una libertad fundamental perfectamente
estudiada, nacida como categoría jurídica el siglo pasado y sin el abolengo de
otros derechos humanos, pero totalmente definida, acotada, documentada.
Acudir a esta categoría evitaba la fatigosa tarea de crear un nuevo derecho (o
el tener que prescindir de un determinado derecho) al que designar como objeto de la agresión de la nueva tecnología"65 .
Este autor añade además, que en numerosas ocasiones la agresión a la
intimidad, es un antecedente previo y necesario para la posterior recogida, tratamiento y comunicación ilegítimos de los datos de carácter personal (se realizan estos procesos sin su consentimiento, por ejemplo, cuando éste debe ser
requerido). Esto ha generado una confusión entre el fenómeno y su premisa.
Las causas ahí están. Sin embargo, esto no ha impedido que desde hace
ya años, desde casi recién aprobada la Constitución, el profesor PEREZLUÑO, cuyos estudios en materia de protección de datos han alcanzado el
máximo reconocimiento66, se mostrará crítico ante el dogma establecido por
el binomio intimidad-informática.
Posteriormente, y sobre todo a partir de 1984, este autor comienza a utilizar en sus escritos la expresión "derecho a la autodeterminación
informativa"67, (cabe destacar la excelente defensa que de su uso mantiene en
los últimos años el constitucionalista LUCAS MURILLO DE LA CUEVA 68 )
denominación que desplaza en lo que se refiere a la cuestión de los datos personales al derecho a la intimidad. La sentencia del Tribunal Constitucional
Federal alemán sobre la Ley del Censo de Población de 15 de diciembre de
1983 constituye un hito fundamental en la afirmación del derecho a la autodeterminación informativa. Este nuevo derecho de construcción jurisprudencia!
(en la Ley Fundamental de Bonn no se encontraba ninguna referencia literal a
este precepto) se refiere al derecho de toda persona a controlar el flujo de
• 65 R. JIMENEZ ESCOBAR, "Informática y derecho a la intimidad ... ", cit. , p.85.
• 66 La enumeración de sus obras sobre esta materia sería muy prolija. Citaremos entre otros algunos de sus más antiguos
escritos. A. E. PEREZ-LUÑO, La protección de la intimidad frente a la informática en la Constitución de 197' en Revista de
Estudios Políticos, no 9. Madrid, 1979; Informática y libertad. Comentario al art. 18.4 de laC.E.'' también en Revista de Estudios Políticos, no 24. Madrid, 1981 ; "La defensa del ciudadano y la protección de datos" en Jornadas Internacionales sobre
Informática y Administración Pública", cit. , pp. 55 y ss; " La contaminación de las libertades en la sociedad informatizada y las
funciones del Defensor del Pueblo", en Anuario de Derechos humanos, n°4, 1986·1987.
• 67 Así, A. E. PEREZ-LUÑO en " La defensa del ciudadano y la protección de datos . . . ",cit., pp.55 ss; "Libertad informática y
Derecho a la autodeterminación informática". Congreso sobre Derecho Informático, cit. ,pp. 359 y ss; o en Los derechos
humanos en la sociedad tecnológica .. .", cit. , pp. 155 y ss.
• 68 P. LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, "El derecho a la autodeterminación informaUva", Ed. tecnos, Temas clave, Madrid,
1990; P. LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, "La protección de los datos personales ante el uso de la informática " (1 parte) y (11
parte), cit. ,; " Informática y Protección de datos personales ...", cit.
informaciones que a él le conciernen -tanto en la recolección como el posterior
tratamiento y uso de los datos personales- mediante toda una serie de derechos subjetivos como el consentimiento, el derecho de acceso, rectificación, etc.
Centrá~donos en el recurso de amparo, objeto de nuestro estudio, se
observa la presencia de ambas corrientes. Veámoslo:
" .. .nuestra Constitución ha incorporado una nueva garantía constitucional, como forma de respuesta a una nueva forma de amenaza concreta a la
dignidad y a los derechos de la persona, de forma en último término no muy
diferente a como fueron originándose e incorporándose históricamente los distintos derechos fundamentales. En el presente caso estamos ante un instituto
de garantía de otros derechos, fundamentalmente el honor y la intimidad,
pero también de un instituto que es, en sí mismo, un derecho o libertad fundamental, el derecho a la libertad frente a las potenciales agresiones a la dignidad y a la libertad de la persona provenientes de un uso ilegítimo del tratamiento mecanizado de datos, lo que la Constitución llama "la informática"."
Y añade en el siguiente fundamento jurídico:
"La llamada "libertad informática" es, así, también, derecho a controlar el
uso de los mismos datos insertos en un programa informático (habeas data)."
Como vemos el Constitucional se refiere a un nuevo derecho, que califica
de derecho de libertad, (libertad informática), el cuál es además garantía de
otros derechos, especialmente el honor y la intimidad. Sin perjuicio de que
posteriormente nos detengamos en la doble naturaleza de este "instituto"
como derecho y garantía, lo importante en estos momentos es destacar que de
las anteriores palabras del TC se deduce una filosofía y una concepción del
18.4 muy semejante a la mantenida por la doctrina anteriormente expuesta.
Quizás en el Constitucional se observa una mayor reticencia a dar un nombre
a este nuevo derecho, -tímidamente se refiere a él como libertad informática
frente a la expresión "derecho a la autodeterminación informativa" denominación más frecuentemente utilizada69 .
Sin embargo, curiosamente a lo largo del resto de los fundamentos jurídicos de esta sentencia el Constitucional abandona este lenguaje que incipientemente había empleado, y para referirse a la misma realidad que hemos
comentado se decanta por la expresión "derecho a la intimidad":
• 69 Así P. LUCAS MURILLO DE LA CUEVA dice: 'El bien jurídico subyacente es la libertad informática o ·en fórmula menos
estética pero más precisa- la autodeterminación informativa". P.LUCAS MURILLO DE LA CUEVA "La protección de los datos
personales ante el uso de la informática ..." (1 parte), cit., p. 17.
" ...impide aceptar la tesis de que el derecho fundamental a la intimidad
agota su contenido en facultades puramente negativas .. " (f. jco 7)
" ... dichas facultades de información forman parte del derecho· a la intimidad .. " (f. jco 7)
" .. . la Administración demandada en este proceso vulneró el contenido
esencial del derecho a la intimidad del actor ..." (f. jco 8)
" ... Pero ello no desvirtúa el fundamento constitucional de tales derechos70, en cuanto imprescindibles para proteger el derecho fundamental a la
poderes públicos." (f. jco 9), etc.
En estas citas el TC habla del derecho a la intimidad, unas veces como
derecho que posee además una vertiente positiva, (derecho a controlar las
informaciones, por medio de los derechos de información y acceso) y otras
como el derecho que queda protegido por medio de estos derechos instrumentales.
Quizás el cambio en la terminología empleada obedece a que a lo largo
de estos fundamentos jurídicos, el Constitucional se ocupa de responder al
Ministerio Fiscal y al Abogado del Estado, los cuáles hablan continuamente
La utilización de las expresiones derecho a la intimidad y derecho a la
autodeterminación informativa como sinónimas nos confirman que el "error"
también ha sido obviado por el Constitucional.
Además de las razones anteriormente apuntadas cabría añadir algunas
otras para "arrumbar definitivamente el binomio derecho a la intimidad-informática" .
Mantener que el derecho a la intimidad es el marco adecuado para la protecciém de los datos personales significaría afirmar que este derecho ha
ampliado su campo de protección de una manera extraordinaria . LUCAS
MURILLO DE LA CUEVA señala que esta interpretación le convertiría, en la
práctica, en un derecho general de la personalidad y sería sumamente difícil la
organización de una tutela jurídica que resultara eficaz para un bien de contornos imprecisos y de una naturaleza totalmente dinámica. Además habría que
• 70 Se refiere al derecho de información y de acceso.
24.'5
modificar la catalogación de ciertos datos que en el normal entendimiento, en
el entendimiento cotidiano no se reconocen como íntimos71 .
Hechos que no guardan ninguna relación con la intimidad como el
supuesto de tener o no un automóvil o de ser cliente de una entidad financiera
determinada, (ejemplos señala LUCAS MURILLO DE LA CUEVA72 ) u otros
hechos (puestos de relieve por JIMENEZ ESCOBAR73 ) como la raza, la adicción religiosa o la filiación política o la conducta sexual cuando se explicita
públicamente en determinados colectivos como forma de protesta, no pueden
ser considerados íntimos. Sin embargo, todos estos hechos, y -especialmente
estos últimos que aunque han perdido la condición de íntimos por hacerlos
públicos la persona- necesitan una tutela legal frente a su tratamiento automatizado, cesión, etc.
La técnica de la protección de datos no se centra ni mucho menos con
exclusividad en lo que se viene entendiendo como intimidad. En opinión de
LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, "si este fuese el bien jurídico por defender,
la que habría que resguardar del peligro informático sería bastante poco". Sin
embargo ciertos datos que en principio parecen inocuos, o datos que pueden
ser sensibles pero no íntimos son los que entran de lleno en el bien jurídico
nuevo que se protege: la libertad informática y que da lugar al nacimiento de
un nuevo derecho fundamental, el derecho a la autodeterminación informativa.
Por su parte, la LORTAD tampoco menciona este derecho a la autodeterminación informativa, sin embargo resulta sumamente interesante su distinción entre la intimidad y la privacidad.
"El progresivo desarrollo de las técnicas de recolección y almacenamiento
de datos y de acceso a los mismos ha expuesto a la privacidad, en efecto, a una
amenaza potencial antes desconocida. Nótese que se habla de la privacidad y
no de la intimidad: aquella es m ás amplia que ésta, pues en tanto la intimidad
protege la esfera en que se desarrollan las facetas más singularmente reservadas de la vida de las persona- el domicilio donde realiza su vida cotidiana, las
comunicaciones en las que expresa sus sentimientos, por ejemplo- la privaddad constituye un conjunto, más amplio, más global, de facetas de su persona• 71 p LUCAS MURILLO DE LA CUEVA," La protección de los datos personales ante el uso de la informática ... " 1parte), cit. ,
• 72 P.LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, "La protección de los datos personales ante el uso de la informática.. ." (1parte), cit. ,
• 73 R. JIMENEZ ESCOBAR, "Informática y derecho a la intimidad:una cüncapción qua deba a;;umbarse" en Jornadas Abogacía e Informática ..., cit. , p.85 .
lidad que, aisladamente consideradas. pueden carecer de significación intrínseca pero que, coherentemente, enlazadas entre sí, arrojan como precipitado
un retrato de la personalidad del individuo que éste tiene derecho a mantener
reservado. Y si la intimidad, en sentido estricto, está suficientemente protegida
por las previsiones de los tres primeros párrafos del artículo 18 de la Constitu- ·
ción y por las leyes que los desarrollan, la privacidad puede resultar menoscabada por la utilización de las tecnologías informáticas de tan reciente desarrollo."
De estas reflexiones del TC se concluye fácilmente que lo que el legislador llama privacidad viene a coincidir prácticamente con lo que se ha venido
denominando por la doctrina autodeterminación informativa74 . De esta
manera, esta coincidencia se puede comprobar si se compara el texto que
hemos subrayado del concepto de privacidad recogida en la Exposición de
Motivos de la LORTAD con la formulación del derecho a la autodeterminación informativa en su nacimiento, en la famosa Sentencia del Tribunal Constitucional alemán de 15 de diciembre de 1983
El Tribunal Federal Constitucional señala:
"De este modo un dato carente en sí mismo de interés puede cobrar un
nuevo valor de referencia y, en esta medida, ya no existe, bajo la elaboración
automática de datos, ninguno "sin interés".
A pesar de que hubiese sido preferible el empleo por parte del legislador
de la expresión derecho a la autodeterminación informativa -pues como
hemos tenido ocasión de comprobar, ésta ya ha sido utilizada y estudiada por
doctrina de peso- la preferencia por el término privacidad, como bien jurídico
diferente del de la intimidad, permite, al igual que esta otra expresión, referirse a un nuevo derecho cuyo ámbito supera el que es comúnmente objeto de
protección del derecho ala intimidad. Así en la Exposición de Motivos de la
Ley se indica que mediante el desarrollo legislativo del 18.4 de la Constitución
se obtiene "una protección reforzada de los derechos fundamentales del ciudadano, En este caso, al desarrollar legislativamente el mandato constitucional
de limitar el uso de la informática, se está estableciendo un nuevo y más consistente derecho a la privacidad de las personas".
• 74 Así lo afirma LUCAS MURILLO DE LA CUEVA quién además añade que también se llega a esta misma conclusión al
comprobar que la LORTAD establece como principio básico inspirador y como uno de los derechos de las personas el de
consentimiento o el de autodeterminación "que otorga a la persona la posibilidad de determinar el nivel de protección de los
datos a ella referentes" . P. LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, "La protección de los datos personales ante el uso de la informática .. ." (1 parte), cit., p. 18.
Hasta ahora nos hemos decantado por la preferencia de la expresión
derecho a la autodeterminación informativa ( y en menor medida, pero también aceptable de esta otra, recogida en la LORTAD, derecho a la privacidad)
como marco adecuada para la protección de datos personales. En mi opinión,
sería sumamente importante por las razones indicadas, que se produzca el
necesario deslinde entre el derecho a la intimidad y el derecho a la autodeterminación informativa.
Las referencias al derecho a la intimidad frente al uso de la informática y
al derecho a la libertad informática empleadas por el TC en este recurso de
amparo para referirse a realidades idénticas obedece a las causas que hemos
ido apuntando. Ante los peligros del fenómeno informático se encontraba una
respuesta inicial en un derecho que era perfectamente conocido y estudiado, el
derecho a la intimidad. Además, y ya lo señalábamos como otra posible disculpa, es cierto que es el derecho a la intimidad el que queda vulnerado en
muchos casos, cuando de manera ilegítima se recogen, tratan y comunican
Sin embargo, a pesar de que estas razones conducen a la doctrina y hasta
al propio Tribunal Constitucional a seguir siendo "víctimas" de la expresión
derecho a la intimidad, hay que hacer una apuesta fuerte por la utilización de
otra terminología perfectamente acuñada como es la del derecho a la autodeterminación informativa.
EXAMEN FINAL DERECHO INFORMÁTICO
LOS PROCURADORES ANTE LA LEY DE PROTECCIÓN DE
PROTECCIÓN DE DATOS HEAD-LINE: OVERVIEW:
solicitud de inscripcion al campamento de tenis de mesa y baloncesto
Datos personales • Delitos informáticos • Piratas • Seguridad de los datos • Intimidad personal • Normativa de protección de datos

References: Artículo 18

Artículo 18
 artículo 18
 artículo 18
 artículo 1
 artículo 21
 artículo 22
 artículo 18
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 18
 artículo 8
 artículo 18
 artículo 53
 artículo 8
 artículo 27
 artículo 5
 artículo 2
 artículo 30
 Real Decreto 
 artículo 42
 artículo 18
 artículo 36

artículo 36
 artículo 36
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 18
 artículo 36
 artículo 15
 artículo 16
 artículo
45
 artículo 18
 artículo 42
 artículo 8
 artículo 14
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 14
 artículo 37
 artículo 14
 resolución 

Artículo 21
 artículo 20
 artículo 14
 artículo 14
 artículo 15
 artículo 21
 artículo 18