Source: http://www.portalguarani.com/2162_fatima_myriam_yore/15296_presidencialismo_moderado_y_gobierno_de_coalicion_ensayo_de_myriam_yore_.html
Timestamp: 2017-02-22 04:13:08+00:00

Document:
Portal Guaraní - PRESIDENCIALISMO MODERADO Y GOBIERNO DE COALICIÓN (Ensayo de MYRIAM YORE)
FÁTIMA MYRIAM YORE PRESIDENCIALISMO MODERADO Y GOBIERNO DE COALICIÓN (Ensayo de MYRIAM YORE)
PRESIDENCIALISMO MODERADO Y GOBIERNO DE COALICIÓN. EMERGENCIA Y FRACASO DE UNA EXPERIENCIA INÉDITA.
Este ensayo (*) presenta la evolución reciente del sistema presidencial en el Paraguay en cuyo marco institucional se desarrolla con dificultades y luego se estanca, el proceso de transición democrática (**) iniciado en 1989 con el golpe militar que derrocó al dictador Stroessner y emerge, en marzo de 1999 y fracasa, el primer gobierno de coalición pluripartidista en medio siglo.
Más concretamente, se analizan las nuevas formas de ejercicio del gobierno presidencial durante la década de los noventa, con la acotación de los poderes del presidente de la república, principalmente a partir de las reformas institucionales (constitucional y electoral) y su incidencia en la transformación gradual del sistema de partidos, en la creciente competitividad que adquieren los procesos electorales, y la consiguiente pérdida de la histórica hegemonía parlamentaria del oficialista Partido Colorado.
Es posible distinguir dos etapas históricas en la evolución del presidencialismo paraguayo contemporáneo. Por un lado, la presidencia autoritaria del general Stroessner (1954-1989) bajo la cual se tuvo un gobierno dictatorial de hecho. Por otro lado, el presidencialismo moderado hacia el que evoluciona el régimen de gobierno desde los primeros años de la transición a la democracia y de manera más dinámica, a partir de la reforma constitucional de 1992 y de los sucesivos cambios en el sistema electoral y en la naturaleza del sistema de partidos.
Como hipótesis central se plantea que el tradicional presidencialismo autoritario paraguayo, basado en un sistema bipartidista con un partido hegemónico y excluyente (1), ha empezado a entrar en crisis y a debilitarse (2) en la medida del avance del proceso de transición a la democracia iniciado en 1989, dando paso en forma gradual a un régimen de gobierno que puede ser caracterizado como un presidencialismo atenuado combinado con un pluralismo moderado (3) en el que coexisten tres partidos relevantes, pero uno sigue siendo el predominante, en el marco de un sistema electoral más competitivo.
El nuevo marco constitucional en conjunción con los cambios graduales en el sistema electoral (fundamentalmente la introducción del sistema de representación proporcional D'Hont para la distribución de bancas en los cuerpos colegiados, la incorporación de las candidaturas -luego movimientos- independientes) y las nuevas tendencias a la fragmentación en el sistema de partidos en el Paraguay, fue produciendo en forma paulatina modificaciones importantes en el funcionamiento real del sistema presidencial de gobierno y en los procesos y resultados electorales de la transición, incidiendo a su vez en la praxis de los actores políticos.
En síntesis, tres tendencias se observan en el escenario político nacional en los años noventa:
a. La democratización del ejercicio del gobierno presidencial, por la desconcentración constitucional del poder del Presidente de la República y un mayor equilibrio en la relación de los poderes del Estado, Ejecutivo, Legislativo y Judicial. La gobernabilidad estuvo condicionada desde 1993 principalmente por la capacidad de la Presidencia de establecer puentes de diálogo y escenarios de negociación con las diferentes fuerzas políticas en las cámaras del Congreso.
b. Lo anterior lleva a su vez a una creciente necesidad de búsqueda de coordinación interpoderes para facilitar el proceso y la eficacia gubernativa y asegurar la gobernabilidad, a partir de la pérdida de la antigua mayoría absoluta y disciplinada en ambas cámaras del Congreso por el partido de gobierno, ya sea por el control de la oposición del órgano legislativo (periodo 1993-1998), ya sea por la división de las bancadas oficialistas en las cámaras legislativas como reflejo de los conflictos interno partidarios (1993-1998/1998-2003)
c. Se afirma la tendencia hacia un escenario político caracterizado por la búsqueda de consensos entre los actores políticos parlamentarios, ya sea para competir por el poder, ya sea para gobernar. Los intentos y concreciones de pactos, acuerdos o coaliciones interpartidarios, en el ámbito de la oposición o, entre el partido de gobierno y los partidos de oposición han marcado el proceso político, principalmente desde 1993 bajo la gestión gubernativa de Juan Carlos Wasmosy.
En este escenario político ya sustancialmente modificado con respecto al que prevaleció desde el inicio de la transición en 1989 y hasta antes del 93, y ante el agudizamiento de la crisis de gobernabilidad planteada al gobierno de Raúl Cubas en marzo de 1999, emerge el "gobierno de coalición" pluripartidista encabezado por el Partido Colorado y acompañado por los dos partidos de la oposición parlamentaria, el PLRA y el PEN; reducido actualmente a colorados y encuentristas.
En este sentido, marzo del 99 marca el punto de inflexión de la transición paraguaya a la democracia, como consecuencia de los trágicos acontecimientos de la semana del 23 al 28. La segunda hipótesis que se plantea es que la agudización de la crisis política por el asesinato del vicepresidente de la República y la masacre de jóvenes manifestantes, y su resolución con la caída del gobierno de Raúl Cubas por presión de un movimiento de resistencia ciudadana, produjo -lo que se percibió entonces como- una ruptura abrupta con el modelo de transición "desde arriba" y de ejercicio del gobierno fundado en el esquema monopartidista de control excluyente del poder que prevaleció desde 1947, bajo la sombra del pacto colorado militar de dominación.
Efectivamente, luego de 52 años de gobierno presidencial colorado, de monopolio del poder político y de control hegemónico del aparato estatal, por primera vez en la historia de la segunda mitad del siglo XX dominada por el Partido Colorado, éste se ve obligado a llamar a los principales partidos de la oposición con representación parlamentaria para compartir la responsabilidad en la administración del Estado, vía una coalición gubernamental.
Este ensayo pretende ser una reflexión sobre la conformación y el fracaso del inédito gobierno de coalición surgido en marzo de 1999, en un contexto en el que se combina el régimen presidencial atenuado con un multipartidismo moderado, consolidado en años recientes. En este sentido, Paraguay se ha sumado a la tendencia latinoamericana al conjugar el presidencialismo con el multipartidismo. No obstante, se separa de la corriente continental, en cuanto al fracaso de la coalición como experiencia de gobierno compartido por las principales fuerzas políticas del país.
Para dimensionar mejor los cambios en el sistema político que se fueron dando en los últimos años, en medio de los esfuerzos por construir la democracia en el país, se empieza por exponer las características centrales del presidencialismo autoritario vigente en su forma "pura" hasta 1989. Luego se analizan los cambios institucionales, en particular la reforma constitucional del 92, las modificaciones sucesivas del sistema electoral y la rearticulación del sistema de partidos, y los modos en que dichos cambios están determinando una significativa transformación en el sistema político paraguayo.
A continuación se analizan las condiciones socio políticas de la emergencia de la concertación gubernamental en marzo del 99 y se esbozan las características centrales de la coalición y los procesos que condujeron a su crisis y fracaso. Por último, se ofrecen unas conclusiones tentativas.
1. EL PRESIDENCIALISMO AUTORITARIO PARAGUAYO (1954-1989)
El general Alfredo Stroessner gobernó de hecho, autocráticamente el país durante tres décadas y media, bajo la formalidad legal que le dieron dos constituciones de corte autoritario y el apoyo político seguro férreamente disciplinado, primero en la Cámara de Representantes y posteriormente, en las dos cámaras, de Diputados y de Senadores del Congreso, controlado por el oficialista Partido Colorado. La configuración de un Poder Ejecutivo sobre dimensionado y con facultades extraordinarias era uno de los elementos que caracterizaba a los llamados presidencialismos autoritarios.
En una primera etapa, desde 1954 hasta 1963, bajo la vigencia de la Carta Política promulgada por decreto en el año 1940 por el general José Félix Estigarribia, que consagraba un presidencialismo concentrado expresado en un Poder Ejecutivo con atribuciones constitucionales extraordinarias en materia legislativa y judicial, en desmedro de la independencia y autonomía de los poderes Legislativo y Judicial, respectivamente. Este "cesarismo presidencial" se caracteriza por la preeminencia del Poder Ejecutivo en el proceso de la formación de la voluntad estatal. Esta hegemonía en el proceso decisional implica a nivel institucional la subalternización del Poder Judicial y la atribución al Poder Legislativo de funciones periféricas en el proceso político" (Mateo, Carlos: 1994;79).
La por entonces unicameral Cámara de Representantes integrada exclusivamente por representantes del partido colorado de gobierno había sido disuelta por el Ejecutivo en 1959 para purgarla de elementos disidentes y reorganizarla según la necesidad de apoyo incondicional al naciente proyecto de gobierno dictatorial.
En una segunda etapa, desde 1963 hasta 1989, la lógica del régimen autocrático queda cubierta bajo la formalidad legal de una Constitución sancionada por una Convención Nacional Constituyente reunida bajo estado de sitio. La reforma constitucional de 1967 en plena dictadura, refuerza el autoritarismo presidencial con la concentración de la suma del poder público en el Presidente de la República y la subordinación de los demás poderes al Ejecutivo, quebrantando el principio republicano de equilibrio e interdependencia de los Poderes del Estado. La modificación de un artículo constitucional en 1977 por una convención constituyente exclusivamente integrada por convencionales colorados deja vía libre a la reelección indefinida del presidente, dictador de hecho.
Las facultades constitucionales extraordinarias del Presidente de la República que configuraban un presidencialismo autoritario eran las siguientes:
Art. 79: referido a la aplicación del estado de sitio. Esta medida de excepción era dictada por el Poder Ejecutivo. Su aplicación y vigencia no estaban sometidas al control del Congreso.
Art. 173: relacionado a la reelección indefinida del titular del Poder Ejecutivo. En el texto original en la Constitución de 1967, el Presidente sólo podía ser reelecto por un período más, ya sea en una forma consecutiva o alternativa. Con la reforma de la Constitución en 1977, se suprimió esta restricción y se estableció la reelección ilimitada del titular del Ejecutivo.
Art. 182: referido a la facultad del Poder Ejecutivo de disolver el Congreso. Esta facultad extraordinaria en beneficio del Presidente, tuvo como consecuencia la disminución de la autonomía del Parlamento, pues, esto disminuyó sus facultades legislativas y de control al estar los parlamentarios sometidos a la presión de la disolución. Esta facultad la encontramos consagrada en las Constituciones de Chile de 1980, en su artículo 32 nº 5; de Haití de 1964, artículo 62.
A esta facultad extraordinaria se le agregó lo que se dio en llamar "la inmovilización del Congreso", o sea, que no estaba legislada expresamente en la normativa constitucional la facultad del Parlamento de prorrogar sus sesiones ordinarias o convocar a extraordinarias. Esto significó para el Parlamento una pérdida de funcionalidad y autonomía.
Esta disfuncionalidad se agravó por el hecho de que el Poder Ejecutivo tiene facultades de poder colegislador. Esta facultad colegisladora, le está reconocida al Poder Ejecutivo en el artículo 183 de la Constitución. Este artículo autoriza al Poder Ejecutivo a dictar decretos con fuerza de leyes durante el receso ordinario u obligatorio por una disolución.
Estos decretos-leyes se diferenciaban de la delegación legislativa, por el hecho de que no conocían de reservas legislativas, esto significaba, que podían legislar sobre cualquier materia sin restricción alguna de asunto.
Art. 195: en lo que concierne a la facultad del Poder Ejecutivo de nombrar a los miembros del Poder Judicial. Obviamente, esta facultad presidencial, convirtió al titular del Poder Ejecutivo en superior jerárquico del Poder Judicial. Con esto se quebrantaba el equilibrio e interdependencia que debió existir en el esquema tripartito de división de los Poderes.
Otro elemento que configura y define al presidencialismo de la Constitución de 1967-77 como autoritario, era la ausencia del juicio político. Esto tuvo como consecuencia práctica que el titular del Poder Ejecutivo no era responsable políticamente. Esta característica agravó el predominio presidencial, pues, se violentó el axioma constitucional de que a más facultad, mayor control (Mateo: 1994;83-85).
En síntesis, las atribuciones extraordinarias del Presidente eran: la de disolver el Congreso y convocarlo extraordinariamente, de dictar decretos-leyes y de decretar el estado de sitio sin ningún tipo de control de su aplicación por el Parlamento; asimismo tenía la facultad de designar a los miembros de la Corte Suprema de Justicia y de los Tribunales, así como a los jueces y demás magistrados. Para la designación de los miembros de la Corte Suprema se requería del acuerdo del Senado y los demás jueces debían tener el acuerdo de la Corte. En realidad, como el Congreso tenía siempre mayoría oficialista, es decir, mayoría del partido colorado hegemónico, no había control alguno en los nombramientos. La duración de los mandatos de los magistrados coincidía con los cinco años del período presidencial. Con ello se cerraba el círculo del control y sometimiento del Poder Judicial por el Ejecutivo.
Durante aquel régimen autocrático con plena vigencia del sistema bipartidista con un partido hegemónico excluyente, de acuerdo a la legislación electoral en vigor (Ley 886/81), la distribución de escaños seguía el principio de mayoría con prima. El partido que obtuviere mayoría, cualquiera fuera ella, se quedaba con el 66,6% de las bancas. Los restantes partidos se repartían el 33 % en forma proporcional. (4) De esta manera se garantizaba que el Partido Colorado contara con una mayoría aplastante y se premiaba a los pequeños partidos de la oposición participacionista. En la década del ochenta, el voto conjunto de los partidos de oposición que tomaban parte de los procesos electorales no superó el 10% (Martini-Yore:1998; 131). El Partido Comunista, en la época, única fuerza política de izquierda existente seguía en la más absoluta proscripción.
No existieron en el largo período del régimen autoritario instalado en 1954 las disfuncionalidades propias del presidencialismo "puro" y sus consecuencias negativas para la democracia representativa (por ejemplo, los conflictos Ejecutivo-Legislativo y el problema de los gobiernos en minoría parlamentaria), cuestionadas por los críticos del sistema (Linz, Valenzuela y otros). Simplemente el Congreso siempre estuvo sometido al poder autocrático del dictador quien controló férreamente ambas cámaras legislativas vía las mayorías parlamentarias absolutas y disciplinadas del Partido Colorado. Este, a su vez, en tanto partido de la dictadura, era simplemente la polea de transmisión de la voluntad del titular del Ejecutivo, a la que debían ajustar su conducta los parlamentarios oficialistas.
Es obvio que mucho menos tuvieron vigencia los principios fundamentales del gobierno presidencial como la separación de poderes y el sistema de controles y contrapesos.
2. LA TRANSICIÓN DEL SISTEMA PRESIDENCIAL PARAGUAYO (1989-1999)
En este apartado se analiza el desarrollo reciente del presidencialismo en el contexto de la democratización post golpe, principalmente a partir de la reforma constitucional que introduce modificaciones sustanciales en el régimen presidencial y en el sistema electoral. Ello va a incidir, a su vez, en la modificación del sistema de partidos, en los resultados electorales y en la praxis de los partidos parlamentarios, desde 1993, como se verá.
Desde febrero de 1989 cuando se desplaza al dictador del poder, hasta junio de 1992, cuando entra en vigencia la nueva Constitución Nacional, el proceso de transición hacia una democracia política en el Paraguay se desarrolla en el viejo marco institucional del autoritarismo (Constitución de 1967), que consagraba un presidencialismo de mayoría.
El golpe militar de febrero de 1989 que derrocó al dictador, fue una suerte de "ajuste de cuentas" al interior de la alianza de dominación FF.AA.- Partido Colorado, a través del cual una elite militar y política desplazó a otra del control del poder, sin alterar sustancialmente las condiciones de funcionamiento del sistema político paraguayo ni la posición del partido hegemónico. El golpe se dio en un contexto de crisis del modelo económico agroexportador en el marco de una creciente movilización social contra la dictadura.
Durante el primer gobierno de la transición, el del general Andrés Rodríguez (1989-1993), quien legitimó su presidencia en las primeras elecciones generales libres en el Paraguay en varias décadas, aunque con las reglas de juego de la dictadura aun, en mayo de 1989 (5), el oficialista Partido Colorado siguió siendo el sustento político único del poder, monopolizando la administración del Estado y el control mayoritario del Congreso, en ambas cámaras.
Aun cuando las relaciones Ejecutivo-Legislativo se flexibilizaron notablemente, el gobierno de Rodríguez no necesitó de acuerdos ni pactos parlamentarios explícitos para gobernar. El mandatario gozaba de gran consenso entre colorados y opositores y tenía una importante legitimidad popular. La gobernabilidad estuvo en general asegurada.
En esos primeros años de transición, en un escenario inédito de amplias libertades públicas (lo que no impidió acciones de represión contra los sectores populares movilizados en torno a sus reclamos) y con las modificaciones iniciales de la legislación electoral de la época de la dictadura, se abren posibilidades desconocidas para los paraguayos de competencia y participación electoral. Todo el sistema político adquiere una dinámica inusitada. Entre 1990 y 1993 emergen y desaparecen una multiplicidad de nuevos movimientos políticos (principalmente de izquierda) y sociales, y recobran cierto protagonismo pequeños partidos testimoniales subsistentes durante el régimen autoritario (Partido Demócrata Cristiano, Partido Revolucionario Febrerista).
En 1991, el triunfo electoral de un candidato independiente como intendente de Asunción, avalado por un amplio movimiento social de sectores urbanos medios y populares, constituye la primera pérdida importante de un espacio de poder local para el hegemónico Partido Colorado. Y un golpe inesperado para las pretensiones del otro partido tradicional, el PLRA, el más importante de la oposición. Tan importante como el triunfo del médico Carlos Filizzola como Intendente de la capital paraguaya, fue la aceptación de la derrota por el partido oficialista y el propio Gobierno del general Rodríguez. Marcaba una nueva etapa en el incipiente proceso de desarrollo del civismo paraguayo. Por primera vez en la historia electoral paraguaya un opositor al Gobierno ganaba aunque fuera una elección municipal y su triunfo era aceptado. Además, las renovadas Juntas Municipales inauguran el sistema D'Hont y se "estrenan" las mayorías relativas y el protagonismo de las minorías en los legislativos comunales (6).
"Ya el tiempo de la aplanadora empezaba a derrumbarse. El oficialismo, pudiendo manipular resultados (teniendo el manejo del mecanismo administrativo electoral) inició el tiempo de la transparencia electoral" (Zarza:1998; 64).
Pero la implicancia fundamental de estas elecciones, sin duda, es que se rompe el monopolio político del partido hegemónico, al vencer en más de 40 localidades candidatos de la oposición, con un nivel de participación ciudadana de más del 70%. Fueron las primeras municipales en la historia paraguaya en las que se eligió por voto directo a los intendentes (alcaldes) de todo el país que hasta entonces eran nombrados por el Ejecutivo.
Desde este evento electoral, cuando el oficialismo pierde nada menos que el gobierno de la capital del país a manos de una candidatura emergente de un amplio movimiento independiente impulsado por organizaciones sociales diversas y, de manera más acentuada a partir de las segundas elecciones presidenciales y parlamentarias de la transición en 1993, el poderoso Partido Colorado ha ido perdiendo de manera progresiva, espacios de poder, primero locales (municipales y departamentales) y posteriormente, el control excluyente del Poder Legislativo. Esta situación se ha dado a pesar de que los colorados han seguido usando sistemáticamente el aparato estatal y teniendo a su disposición el aparato militar para salir airosos en las elecciones.
De todas maneras, a medida que avanzan las reformas legislativas e institucionales, los procesos electorales en general, se vuelven más libres y adquieren mayor competitividad y participación electoral. Cada nueva elección es un avance cualitativo con respecto a las farsas electorales de la dictadura. Sin embargo mantienen, a pesar de los controles y de la observación internacional, un carácter esencialmente poco transparente por vicios y prácticas fraudulentas muy arraigados.
En las elecciones constituyentes de diciembre del mismo año, el Partido Colorado exhibe un importante repunte obteniendo el 57% de los votos para la Convención Nacional Constituyente que redactó la nueva Constitución. Hay una abierta injerencia militar a favor de las listas coloradas. El PLRA queda con alrededor del 26% y como tercera fuerza un movimiento independiente, Constitución para Todos (CPT) con el 11%, que tuvo su impulso a partir de la victoria en Asunción en las municipales por Asunción para Todos (APT).
2.1 LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN BUSCA DEL EQUILIBRIO PERDIDO
Tres años después de iniciada la transición, la reforma constitucional de 1992 sienta las bases efectivas para la construcción de un Estado de Derecho al restablecer el equilibrio entre los tres poderes del Estado, con controles mutuos, crear los órganos claves para la reforma judicial y establecer o perfeccionar los órganos externos de control de la gestión pública.
A partir de dicha reforma, la evolución del desarrollo del sistema presidencial en los años recientes es hacia la desconcentración del poder político del Presidente de la República y hacia un reequilibrio de las relaciones con los otros poderes del Estado. La nueva Constitución moldea un presidencialismo atenuado por dos vías.
Por un lado, sienta las bases para la desconcentración del poder del Presidente vía la descentralización política y administrativa del Estado, con el establecimiento de los gobiernos departamentales y la figura del Gobernador, electo por el voto directo de los ciudadanos. Por otro lado, recorta sustancialmente las atribuciones presidenciales que lesionaban la independencia y autonomía de los otros poderes del Estado. En contraposición jerarquiza a los órganos Legislativo y Judicial, restableciendo una relación de mayor equilibrio y recíproco control.
El Poder Legislativo gana notoriamente en autonomía (ya no lo puede disolver el Presidente y desaparece la potestad legislativa del Ejecutivo a través del Decreto Ley), y amplía sus atribuciones constitucionales (principalmente las referidas a su función de control del Poder Administrador). Para algunos constitucionalistas el Poder Legislativo "se ha convertido en el más importante de los tres poderes del Estado" (Mendonca). Por lo demás, se ha dicho que la Constitución tiene una tendencia parlamentarista. Lo que perdió en prerrogativas constitucionales el Presidente, lo ganó el Congreso.
Algunas de las nuevas atribuciones constitucionales del Poder Legislativo dan la pauta de esa situación:
Se admite la autoconvocatoria a sesiones extraordinarias, por el voto de la cuarta parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras (Art. 184).
Se admite la interpelación a ministros y otros altos funcionarios (Art. 193).
Se incorpora el voto de censura, con recomendación de remoción del cargo (Art. 194).
Se crean comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público o sobre la conducta de sus miembros (Art. 195).
El veto total del Poder Ejecutivo puede ser rechazado por mayoría absoluta (Arts. 208 y 209), y no ya por mayoría absoluta de dos tercios (Arts. 158/67).
El Congreso adquiere la atribución de designar los siguientes funcionarios:
Defensor del Pueblo (Art. 277);
Contralor y Subcontralor de la República (Art. 281)
Miembros de la Corte Suprema de Justicia y Tribunal Superior de Justicia Electoral (Arts. 264 y 275).
Puede someter a juicio político al Presidente, Vicepresidente, Ministros del Poder Ejecutivo, Fiscal General del Estado, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República y Subcontralor, ministros del Tribunal Superior de Justicia Electoral (Art. 225).
El Congreso puede declarar, al igual que el Poder Ejecutivo, el Estado de Excepción y aprobar, rechazar o levantar la declaración hecha por el Poder Ejecutivo (Art. 288).
Los Presidentes de las dos Cámaras entran en el orden de sucesión presidencial, después del Vicepresidente (Art. 234) (Mendonça:1993;145-147).
En la praxis, el protagonismo del Congreso se fue acentuando sistemáticamente desde 1993 cuando el Partido Colorado pierde la mayoría parlamentaria. Estuvo en el centro de todas las fricciones y crisis políticas interpoderes de los últimos años, bajo el gobierno de Juan Carlos Wasmosy (1993-1998) y el interrumpido de Raúl Cubas (1998-1999).
En cuanto al Poder Judicial, también adquirió un protagonismo que no tenía. En particular, en los últimos tiempos ganó en credibilidad por sus decisiones y fallos en torno al caso del ex militar Lino Oviedo, en los momentos álgidos de la crisis de estabilidad política desencadenada por el gobierno de Cubas, quien durante sus siete meses de gestión mantuvo una pública controversia con la Corte Suprema de Justicia y un enfrentamiento indisimulado con el Congreso.
2.2 EL NUEVO ESCENARIO POLÍTICO, ENTRE LA CONFRONTACIÓN Y LOS PACTOS
Desde 1993 la transición se desarrolla sobre formas diversas de cooperación y acuerdo interpartidario. Tres factores inciden en la evolución hacia un escenario político caracterizado por la búsqueda de pactos o coaliciones políticas, ya sea al interior de la oposición, ya sea entre el partido de gobierno y los partidos de oposición.
a. Los cambios en el régimen presidencial en el contexto de la reforma constitucional. El reequilibrio de la relación de poderes, plantea la necesidad de búsqueda de consensos y acuerdos entre el Ejecutivo y el Legislativo para gobernar. La gobernabilidad está estrechamente vinculada a las posibilidades presidenciales de establecer alianzas parlamentarias en el Congreso para lograr resultados en su gestión y superar los conflictos de intereses al interior del partido hegemónico.
b. La reforma del sistema electoral. La introducción del sistema de representación proporcional por la Constitución de 1992 para la distribución de bancas en los cuerpos colegiados y los cambios sucesivos de la legislación electoral (sistema D'Hont más listas cerradas y bloqueadas) crearon las condiciones para la transformación -fragmentación- del sistema de partidos y su incidencia en los resultados electorales.
c. La rearticulación del sistema de partidos. Los cambios ocurridos en el sistema de partidos han tendido a la transformación progresiva de la fisonomía del bipartidismo tradicional con un partido hegemónico al multipartidismo moderado, con tres partidos relevantes.
Esta situación determina modificaciones importantes en el comportamiento histórico de los dos partidos políticos tradicionales, a partir de la emergencia y consolidación en el escenario político nacional de una tercera fuerza política. La fragmentación del sistema de partidos incide en los resultados electorales por la dificultad cada vez mas acentuada de conformar mayorías parlamentarias absolutas y estables (así como también en la integración de otros órganos de gobierno colegiados, Juntas Municipales, Juntas Departamentales), que garanticen un apoyo seguro al gobierno. Mayorías relativas vs. minorías inducen a los partidos a la negociación y a la formación de acuerdos interpartidarios (7).
El mismo efecto fragmentador se produce al interior de los partidos por la aplicación del sistema de representación proporcional en las primarias o internas partidarias para la elección directa de candidatos a cargos electivos y vuelve aún más compleja la formación de mayorías parlamentarias estables (8).
Pero la búsqueda de acuerdos interpartidarios no se limita a facilitar la gobernabilidad. Desde los primeros años de la transición los partidos de la oposición han intentado, con mayor o menor éxito articular alianzas electorales para enfrentar al partido hegemónico ya sea en elecciones presidenciales o municipales (9).
En este nuevo escenario, las elecciones presidenciales y legislativas de mayo de 1993 representan para el Partido Colorado, la más traumática de las pérdidas electorales desde que se inició la transición hacia la democracia. Si bien mantiene el control del Poder Ejecutivo, los resultados para ambas cámaras del Congreso terminaron con 60 años de hegemonía colorada en el Poder Legislativo y dieron paso a una nueva correlación de fuerzas políticas y una integración más pluralista de la legislatura, bajo control de la oposición (10). Quedaban atrás décadas de "unidad granítica" de los gobiernos colorados, en los que el partido del presidente tenía asegurada mayorías parlamentarias absolutas y disciplinadas en ambas cámaras, de Diputados y Senadores. Por primera vez en su trayectoria en el poder en este siglo, el hasta entonces partido hegemónico sin grietas, el Partido Colorado, con minoría en el Congreso, se ve obligado a dialogar, a negociar y a concertar acuerdos con los partidos de la oposición parlamentaria que le permitan gobernar.
Esta paradoja, de un Ejecutivo colorado y un Legislativo de signo opositor, además con atribuciones constitucionales ampliadas, fue el factor que modificó el tradicional relacionamiento asimétrico entre ambos Poderes del Estado en beneficio del Ejecutivo y determinó, desde entonces, unas relaciones en general conflictivas, marcadas por ciclos de desinteligencias sistemáticas, ausencia de coordinación de acciones y bloqueos mutuos de gestión tanto en el ámbito de acción del poder administrador como del legislativo, seguidos de ciclos de cooperación parlamentaria y negociación de acuerdos básicos sobre temas trascendentales.
Bajo la administración Wasmosy, que además debió soportar la mayor oposición dentro del propio Partido Colorado y de un importante sector de la bancada oficialista en el Congreso, la presidencia se vio compelida a abrir un, hasta entonces, inédito escenario de diálogo y de búsqueda de consensos con la oposición para poder gobernar. Fue el período constitucional en el que el funcionamiento efectivo del sistema presidencial estuvo más próximo al de un sistema parlamentario, por la dependencia casi literal de la posibilidad de gobernar del Presidente, de sus relaciones y pactos con el Congreso. Paradojalmente, fueron las bancadas parlamentarias de la oposición las que sustentaron la gobernabilidad en dicho período.
Es así que desde principios de 1994, se producen una serie de pactos políticos en torno a temas fundamentales que mantenían a la transición democrática en una suerte de empantanamiento. El 13 de enero de ese año, Gobierno y partidos opositores suscriben el llamado "Compromiso Democrático", en torno a una agenda que contempla prioritariamente la reforma del Poder Judicial y otra serie de acuerdos básicos para la institucionalización de la República. El terreno había sido abonado previamente por el propio presidente del PLRA y líder principal de la oposición entonces, Domingo Laíno, quien luego de sufrir su segunda derrota por la presidencia de la República, en mayo de 1993, sorprende al mundo político al proponer dos meses después, en julio, la suscripción de un pacto de gobernabilidad con la nueva administración colorada (11).
No fue fácil para el gobierno enfrentar la vieja cultura política paraguaya de exclusión y de confrontación instalada por los propios colorados en el poder, y sobre todo tener que negociar desde la Presidencia, de igual a igual, con un poder -el Legislativo- históricamente sometido al Ejecutivo y en el que el partido hegemónico había quedado en minoría.
Para los partidos de oposición, conscientes del rebosamiento constitucional del poder estatal bajo su control, tampoco fue fácil, debido tanto a los prejuicios atávicos como a los coyunturales. Debieron optar entre mantener su "perfil opositor" y no cooperar con el Gobierno previendo consecuencias electorales a futuro, o aceptar el desafío histórico de apoyar desde el Congreso la institucionalización del país y la gobernabilidad democrática a expensas de un debilitamiento de su posición frente a los segmentos más duros de sus propios adherentes.
El costo político de la colaboración parlamentaria con el gobierno fue visible para la oposición en el mediano plazo, en la siguiente elección presidencial. No bastó el alejamiento del poder, el tomar distancia e incluso volver a la política de confrontación con el Ejecutivo en el último año y medio de la presidencia de Wasmosy. Entre los varios factores que en las elecciones generales de mayo de 1998, jugaron en contra de las chances de la oposición coaligada en la Alianza Democrática, estuvo, no cabe duda, esa difuminación de la imagen opositora de los partidos de oposición, de cara al electorado no colorado (12).
3. CONDICIONES POLÍTICAS DEL SURGIMIENTO DE LA COALICIÓN
No se puede analizar los acontecimientos de marzo de 1999, sin tener en cuenta algunos elementos contradictorios de la transición en el Paraguay, porque si bien con la caída de la dictadura se modificó el régimen político, se instauraron las libertades públicas y otros derechos ciudadanos, se deterioraron fuertemente las condiciones económicas y sociales de amplios sectores de la población. Asimismo, la falta de consenso en las élites de poder resultó en una casi absoluta paralización de la Reforma del Estado y del esquema político de dominación que prevaleció en los últimos 50 años, es decir la trilogía FF.AA.- Partido Colorado - Estado.
En consecuencia, la repercusión de este tema en la ANR ha llevado a permanentes polarizaciones y fuertes enfrentamientos. Se puede afirmar, incluso, que en la raíz misma de la crisis prevalece este aspecto, por lo que un cambio en el modelo de Estado y una redefinición de su rol en la sociedad tiene consecuencias directas sobre el Partido Colorado. El punto más visible de la crisis se remonta a 1992, cuando en las internas partidarias le roban el triunfo a Argaña. Los acontecimientos de marzo, deben ser entendidos dentro de ese contexto general.
Igualmente, el empeoramiento de la situación económica y social favoreció el surgimiento de la opción populista, autoritaria y mesiánica del "oviedismo", cuyos métodos y orientación política agravaron la crisis hasta poner en peligro el mismo régimen político. Pero de hecho, desde el mismo inicio del mandato de Cubas, la crisis política agudizó y profundizó la situación de ingobernabilidad.
Los hechos que posteriormente se desencadenaron en marzo determinaron la caída del gobierno de Cubas. El oviedismo que representaba la posibilidad real de una regresión en términos políticos, no pudo ser derrotado en el ámbito de la legalidad institucional, esto se logró solamente con la movilización popular, protagonizada por un sector de la ciudadanía, recurso que hasta ese momento no había aparecido en la crisis (salvo de manera inconclusa en abril de 1996), ante la política pactista de los principales partidos de oposición. El asesinato del Vice Presidente de la República desembocó en dicha movilización, en el momento en que varios miles de campesinos se manifestaban en Asunción por la condonación de sus deudas y la reactivación económica.
Igualmente las principales centrales de trabajadores del país (Central Unitaria de Trabajadores y Central Nacional de Trabajadores) declararon una huelga general y se sumaron a la exigencia del juicio político al Presidente de la República, impulsado en ese momento por el Poder Legislativo.
Esta movilización, un hecho inédito en la historia política reciente, fue una experiencia marcada por la riqueza de las iniciativas y por la pluralidad de diferentes sectores de la sociedad civil que se congregaron frente al Congreso Nacional. Es importante tener en cuenta que hasta marzo de ese año, los espacios políticos de participación ciudadana estuvieron limitados al ejercicio del voto y a concentraciones masivas en el marco de campañas electorales, para las cuales los diferentes partidos políticos "movilizaban" la concurrencia de sus adeptos.
La movilización popular de marzo fue asimismo, la primera de esa envergadura, desde el inicio de la transición, que alcanzó importantes niveles de decisión y de combatividad, sin contar con el apoyo real de ninguna institución, salvo sectores de la iglesia católica que, una vez movilizada la gente, organizaron el apoyo logístico, al tiempo que gremios médicos instalaban puestos de atención que pocos días después se convirtieron en verdaderos hospitales (13). Hay que resaltar que si bien existieron convocatorias públicas de los partidos políticos a acudir a la plaza, éstas no estuvieron acompañadas con medidas reales para garantizar la presencia de sus afiliados en la misma. Fueron sectores sociales -campesinos, sindicalistas, jóvenes principalmente- quienes efectivamente protagonizaron este hito.
La experiencia recogida durante esos días es histórica para la ciudadanía y los diferentes sectores sociales que lo protagonizaron -la forma espontánea en que surgió, la auto rganización, la solidaridad, los violentos enfrentamientos, y la victoria conseguida con la renuncia de Cubas y la huida del general golpista- significó un salto muy importante en la lucha democrática, principalmente desde el punto de vista de la participación efectiva de la sociedad civil.
La unidad de acción de los partidos políticos de oposición y todos los movimientos internos del Partido Colorado -a excepción obviamente de UNACE- generada contra el oviedismo, antes y durante los acontecimientos de la plaza facilitó la articulación del gobierno de coalición.
Por otro lado, no se puede desconocer el importante papel que jugaron los países miembros del MERCOSUR (y de la Unión Europea), quienes respaldados por la cláusula democrática prevista en el Protocolo de Ushuaia tuvieron una postura firme contra el peligro de resquebrajamiento del proceso democrático paraguayo, tal como ya lo habían hecho durante la primera crisis producida por Oviedo en 1996. En este marco, se debe tener en cuenta el carácter decisivo de la participación del Gobierno del Brasil, de los Estados Unidos y del representante del Vaticano en el desarrollo y la resolución de la crisis y para la formación del nuevo gobierno de concertación pluripartidista.
La debacle del gobierno terminó con la renuncia de Cubas y su asilo en Brasil y la huida del general golpista, quien solicitó asilo en la República Argentina. Sobre estas bases y sobre una legitimidad distinta a la que otorgan las elecciones, surgió el nuevo gobierno, cuyo carácter de coalición es casi inédito en la historia paraguaya.
4. GOBIERNO DE COALICIÓN BAJO EL PRESIDENCIALISMO MODERADO
La experiencia de un gobierno de coalición de partidos con representación parlamentaria es casi inédita. En el país existe una tradición cultural autoritaria que informa una praxis política sectaria y excluyente de los actores políticos en función de poder, que se refleja en largos periodos de dominación liberal o colorada, alternativamente.
Históricamente el sistema de partidos estuvo articulado por un bipartidismo (más formal que real), representado por los dos grandes partidos tradicionales, de gran raigambre popular y caudal electoral, la Asociación Nacional Republicana (ANR) o Partido Colorado y el Partido Liberal (actualmente, Liberal Radical Auténtico).
En los hechos, este bipartidismo fue poco operativo; los paraguayos hemos convivido en forma permanente con un modelo político hegemónico y excluyente, con uno u otro de los partidos tradicionales en el poder por largos períodos. Ha sido así desde 1904 a 1936, con el liberalismo en el gobierno. Y ha sido así desde 1947, con el Partido Colorado en el poder. En los últimos 52 años, el coloradismo ha encarnado sucesivamente al "partido único" (1947-1963) y al "partido dominante" (14) (desde 1963 hasta el presente) en el sistema político del Paraguay, por su sólida mayoría electoral en relación al conjunto de las fuerzas políticas de la oposición (15) , por el número de afiliados, y por el control de los recursos del Estado.
En la historia política independiente del Paraguay, el único antecedente de coalición cívico-militar (colorados, febreristas y militares) en el gobierno de la República, se dió en julio de 1946 y duró seis meses.
Retomando el proceso actual, después de la derrota del proyecto político populista encabezado por el ex general Lino Oviedo en la semana del 23 al 28 de marzo de 1999, emerge en el Paraguay un gobierno de coalición de los tres principales partidos parlamentarios, inédito en el último medio siglo y con un importante respaldo ciudadano. El Partido Colorado en el poder de la República desde hace cincuenta y cuatro años, sigue detentanto el control del Poder Ejecutivo pero ha integrado en cargos claves del gabinete a políticos de la oposición.
La hipótesis que se plantea es que el nuevo marco político institucional, el desarrollo renovador en el ejercicio del gobierno presidencial, y los cambios electorales y del sistema de partidos, que determinan un nuevo escenario político, marcado por la búsqueda de consensos entre los actores, es el que hace posible la emergencia de un gobierno de coalición pluripartidista, a partir de una grave amenaza de involución del proceso político.
4.1 PRIMER ESCENARIO: RUPTURA Y EMERGENCIA DE LA CONCERTACIÓN
Como se planteó en la hipótesis antes citada, marzo marca el punto de inflexión de la transición paraguaya.
Desde el domingo 29 de marzo, con la renuncia de Raúl Cubas Grau a la presidencia de la República y la asunción de Luis González Macchi, presidente del Congreso, un escenario político sustancialmente diferente al experimentado en las últimas décadas empezó a perfilarse y se abrieron dinámicas de transición innovadoras.
Los principales elementos del escenario post marzo pueden resumirse en los siguientes:
Se abandona una concepción monopólica del poder. La dirigencia colorada (argañista) que queda en el control del partido y del Gobierno se ve obligada por las circunstancias políticas (vacío de poder tras la renuncia del Presidente y la muerte poco antes del Vicepresidente de la República) a dejar de lado un estilo excluyente de ejercicio del gobierno, tras 50 años de control hegemónico del aparato estatal por el Partido Colorado (ANR).
Emerge una coalición de gobierno a partir de la más grave crisis de gobernabilidad de la transición. Se plantea un modelo de gobierno de responsabilidad compartida en la administración del Estado, vía una concertación multipartidaria en torno a cuotas y espacios de poder en el gabinete.
Desaparecen del escenario político en forma simultánea los liderazgos partidarios históricos que marcaron los primeros diez años de la transición democrática. Luis María Argaña, asesinado y Lino Oviedo, huido, en el coloradismo; Domingo Laíno, desplazado, en el liberalismo.
Emerge un nuevo actor protagónico en el escenario político. La ciudadanía movilizada como pocas veces durante la transición, para desarticular la amenaza de retroceso autoritario.
El actor militar está en repliegue. Es el primer gobierno de la transición, en el que un caudillo militar no controla el poder, en forma directa o indirecta. Por primera vez en la historia paraguaya, un gobierno controlado exclusivamente por la clase política tiene la posibilidad real de favorecer la desmilitarización gradual efectiva de la política.
4.2 CARACTERÍSTICAS CENTRALES DE LA CONCERTACIÓN
La experiencia innovadora que se vive en el país en los primeros tiempos de la coalición resulta sui generis en el marco de un régimen presidencial atenuado como es el actual. Se trata de un gobierno de concertación de partidos parlamentarios encabezado por el presidente del Congreso, quien asume la titularidad del Poder Ejecutivo, de acuerdo al procedimiento constitucional, luego de la renuncia del anterior mandatario. Si bien no puede hablarse con propiedad de un régimen parlamentario, sin embargo, el eje de las decisiones del gobierno se desplaza al Poder Legislativo y a las cúpulas de los partidos políticos. Esta situación se asocia no sólo al hecho de que el Jefe de Estado es originariamente un parlamentario, electo como tal, sino también a su bajo perfil político, muy notorio en un país en el que el gobierno ha estado históricamente regido por personalidades militares fuertemente autoritarias inclusive hasta la presidencia del general Andrés Rodríguez (1989-1993).
Los rasgos peculiares de la conformación inicial del gobierno de coalición resultan por un lado, de lo que prescribe la Constitución Nacional en materia de acefalía del cargo de Presidente de la República (Art. 233) y por otro lado, de la interpretación y resolución de la Corte Suprema de Justicia en torno a la duración en el ejercicio del cargo del ex titular del Poder Legislativo. La Corte declara la constitucionalidad de la Presidencia de Luis González Macchi, hasta el término del actual período en el 2003 y señala que solo corresponde elegir a un nuevo Vicepresidente de la República. Las elecciones son convocadas para agosto del 2000.
Esta situación da pie a dos tipos de cuestionamientos por parte de los críticos del gobierno de concertación, en particular los oviedistas. Por un lado, se habla de una situación en la que el Presidente de la República es un "comisionado parlamentario" en ejercicio de la presidencia. Por tanto se pone en tela de juicio su legitimidad jurídica, más no política.
Por otro lado, se habla de una República "que no funciona", en la que existe una confusión de poderes, una simbiosis en la que desaparece el equilibrio y control recíproco de los poderes del Estado. Además, si oficialismo y oposición comparten la responsabilidad del gobierno, desaparece la oposición y con ello el control mutuo de gestión
Sintetizando, las características centrales de la concertación son las siguientes:
Es una concertación gubernamental de partidos parlamentarios.
No tiene legitimidad democrática de origen (en el sentido electoral) porque no surge de una contienda electoral.
Tiene gran legitimidad política y apoyo ciudadano, en tanto surge de la resistencia de la gente en las calles al proyecto oviedista, situación que determina el derrumbe del gobierno de Raúl Cubas y presiona por la toma de decisiones y negociaciones urgentes de los liderazgos políticos para la salida de la crisis.
El Partido Colorado oficialista es el eje de la coalición, que se articula desplazando al sector oviedista del partido de la estructura gubernamental. Los partidos opositores, el Liberal Radical Auténtico y el Encuentro Nacional, aceptan integrar el gobierno por decisión institucional de sus directivas (ad referéndum de sendas convenciones). El Partido Revolucionario Febrerista, sin representación parlamentaria, ni cargos gubernamentales, apoya al gobierno de coalición e integra el Consejo Asesor Político del mismo.
Su origen intempestivo marca la naturaleza y el sentido de la propia concertación expresados desde las primeras negociaciones y acuerdos logrados, exclusivamente en torno a espacios de poder y cargos en el gabinete gubernamental, que serían cedidos a los representantes de la oposición.
Con posterioridad se elabora un programa mínimo de gobierno (por técnicos de los partidos y representantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo). El documento en esencia plantea un conjunto de políticas y enuncia medidas de combate a la pobreza, para la reactivación de la economía y para la reforma del Estado con un enfoque neoliberal.
La coalición se proyecta en el ámbito parlamentario con la integración del Frente Democrático, que nuclea a los legisladores de los partidos que integran el gobierno en ambas cámaras. Lo que garantiza una voluntad de cooperación y coordinación de acciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, sin antecedentes en el país. La coalición parlamentaria de apoyo al gobierno, sin embargo, no logra consolidarse.
Los rasgos peculiares de la conformación inicial del gobierno de coalición han resultado, por un lado, de lo que prescribe la Constitución Nacional en materia de acefalía del cargo de Presidente de la República (Art. 233) y por otro lado, de la interpretación y resolución de la Corte Suprema de Justicia en torno a la duración en el ejercicio del cargo del ex titular del Poder Legislativo. La Corte declaró la constitucionalidad de la Presidencia de Luis González Macchi, hasta el término del actual período en el 2003 y señaló que solo corresponde elegir a un nuevo Vicepresidente de la República. Las elecciones fueron convocadas para agosto del 2000.
4.3 EL ROMPIMIENTO
Cinco meses después de su instalación el gobierno de coalición entra en crisis. El resquebrajamiento de su base política, más el deterioro de las relaciones bilaterales con Argentina y Uruguay, delinean un escenario incierto, de cara a afirmar su estabilidad y gobernabilidad democrática.
La primera crisis diplomática de envergadura del gobierno de González Macchi con dos de sus socios del Mercosur, Argentina y Uruguay, tiene relación con los rechazos de los gobiernos de Carlos Menem y Julio M. Sanguinetti a aceptar los pedidos de la justicia paraguaya, de tramitar la extradición de Lino Oviedo y del ex ministro de Defensa oviedista, José Segovia, asilados en Argentina y Uruguay, respectivamente.
La situación plateada en las relaciones exteriores genera a su vez, la segunda gran explosión del gabinete en dos semanas y determina la salida del Ministro de Relaciones Exteriores. La crisis interna que ya afectaba al gobierno desde agosto del 99, se agrava con el despido del liberal Miguel A. Saguier de la Chancillería en los primeros días de septiembre.
Los primeros síntomas de resquebrajamiento de la coalición gobernante se hacen sentir luego del defenestramiento del Ministro de Agricultura, otro liberal, Luis A. Wagner. Este fue destituido a pedido de la propia directiva del PLRA, por razones del internismo liberal. Habría pesado además una campaña orquestada de un sector de funcionarios colorados, acusados por el ex ministro de ineficiencia y corrupción.
El caso Wagner aumenta la polarización radical entre oficialismo y oposición liberal dentro del PLRA y en el ámbito parlamentario genera la primera fisura importante en el denominado Frente Democrático que aglutinaba entonces a los legisladores de los partidos de la coalición gobernante en el Congreso.
Por el lado del Partido Colorado, los conflictos internos dentro de "Reconciliación Colorada", afloran tempranamente en torno a los principales cargos en la estructura gubernamental y a la definición de las candidaturas para la presidencia del partido y la vicepresidencia de la República. Las pugnas se agudizan hasta el punto de generar la división argañista entre los "de primera hora" y los "de segunda hora".
Al mismo tiempo, el elemento oviedista aparece en el conflictivo escenario colorado como un posible factor de equilibrio. Con el resquebrajamiento del frente parlamentario por parte de sectores liberales, se insinuaba un acercamiento del entorno presidencial hacia ciertas individualidades parlamentarias del oviedismo, con la intención de recomponer una cómoda mayoría legislativa en apoyo del gobierno, si la crisis resultara finalmente en un alejamiento del PLRA del gobierno.
En cuanto al partido Encuentro Nacional, prevalece desde los primeros tiempos la visión estratégica de ocupar la mayor cantidad de espacios de poder otorgados por los colorados y fortalecerse como socio menor de la coalición
En síntesis, si bien los conflictos internos y las presiones de los partidos aparecen como la expresión visible de la crisis desatada en la coalición gobernante, existen factores de fondo que inciden tempranamente en el fracaso de la concertación: a. la ausencia de un pacto interpartidario que formalizara la participación de las colectividades políticas en torno a un programa de gobierno consensuado en el marco de reglas de juego claras, b. la falta de un liderazgo más firme del Presidente de la República para conducir un proceso político complejo, acechado por el oviedismo, conciliando los intereses en pugna de los socios de la coalición, y c. La pervivencia de una concepción de poder monopólico y excluyente que se expresa en la resistencia a romper una praxis política sectaria muy arraigada en los partidos políticos paraguayos en general y en el partido hegemónico en particular.
El gobierno de concertación es duramente resistido desde sus inicios, no solamente por los sectores más reaccionarios del Partido Colorado que cuestionan "la entrega del poder" a la oposición y por funcionarios acostumbrados a asimilar la administración pública como un feudo de los colorados, sino también por núcleos liberales que anuncian la "perdida del rol opositor" del PLRA.
Los partidos paraguayos en general comparten un denominador común que ha marcado su débil institucionalidad y la ausencia de democracia interna que los caracteriza: la preeminencia de los caudillos fuertes ha impuesto un estilo de conducción poco apegado a lo institucional, en tanto que los faccionalismos han practicado sistemáticamente una política de exclusión (la llamada "política de círculo") con respecto a las facciones minoritarias. En este contexto, los partidos políticos de la coalición (más concretamente, las corrientes internas o facciones que controlan los aparatos partidarios) han planteado demandas muchas veces desorbitadas para colocar a sus hombres en el gobierno.
El quiebre de la coalición se da en un escenario en el que surgen los primeros cuestionamientos relevantes al gobierno desde los sectores sociales populares (principalmente las centrales sindicales, organizaciones campesinas y el funcionariado público) en contra del Programa de Gobierno 1999-2003 que estaba en el centro del debate público. En particular se rechaza el capítulo de la Reforma del Estado cuyo punto central es la privatización de las empresas públicas como eje de la reforma.
4.4 SEGUNDO ESCENARIO: GOBIERNO HACIA EL DESPEÑADERO
El tiempo transcurrido desde marzo de 1999 fue el del completo desperdicio de las ventajas y oportunidades que tuvo de partida Luis A. González Macchi para legitimarse con una gestión gubernativa mínimamente eficaz y eficiente.
En sus orígenes, el Gobierno de Unidad Nacional (GUN) tuvo a su favor: una base política de sustentación amplia, una mayoría parlamentaria asegurada, un importante respaldo ciudadano, el repliegue del actor militar y un sólido apoyo internacional.
Asegurada la estabilidad política, el imperativo de los actores de la coalición gobernante era el de iniciar las transformaciones institucionales, sociales y económicas de fondo, que reformaran y racionalizaran al Estado, sustituyeran el modelo económico basado en la ilegalidad, la evasión fiscal y el contrabando y el modelo social fundado en graves desigualdades sociales.
La ruptura de la alianza gubernamental y la pérdida de la mayoría parlamentaria mantuvieron el gobierno en una situación de inestabilidad política permanente.
El desempeño gubernamental deficiente en todos los órdenes, acompañado por una notable expansión de la corrupción en el Estado y de escándalos que involucran al Presidente de la República, revirtieron la popularidad inicial en ascendente deslegitimación del gobierno en amplios sectores de la ciudadanía.
La ausencia de reformas sociales y económicas y el colapso fiscal del Estado, llevaron a la caída imparable de todos los indicadores económicos y sociales que retrotraen al país a una situación de estancamiento económico y desmejoramiento de su estándar de vida de hace dos décadas.
Los procesos que marcan la debacle del gobierno de concertación pueden sintetizarse en los siguientes:
a. Deslegitimación Política: Entre los principales acontecimientos que fueron debilitando la legitimidad del Gobierno están:
i. La fractura temprana de su base política de apoyo, con el retiro del PLRA del cogobierno y la consecuente desarticulación de la estructura original del gabinete por la salida de todos los ministros liberales.
ii. El triunfo del entonces titular del PLRA (ya en la oposición), Julio César Franco, como Vicepresidente de la República, apoyado ostensiblemente por el oviedismo y la estrategia del oficialismo liberal de reclamar sistemáticamente la renuncia del presidente González Macchi "por ilegítimo" y la asunción del vicepresidente Yoyito Franco.
iii. La pérdida de la mayoría parlamentaria, como consecuencia del retiro del PLRA. El rompimiento del Frente Democrático (alianza parlamentaria de los socios de la coalición gobernante en sus orígenes) de hecho, a finales de 1999, dio nacimiento a una nueva mayoría legislativa "líbero-oviedista" que sobre todo, desde la Cámara de Diputados, se dedicó a boicotear toda iniciativa del Ejecutivo que pudiera favorecer la gobernabilidad, aun a costa de la imagen del Parlamento.
El órgano legislativo se ha convertido hoy en un muestrario de fracturas y alianzas coyunturales relacionadas con los intereses no de bancadas, sino de grupos e individualidades colorados, liberales y encuentristas, ajenos a cualquier directriz partidaria o gubernamental. La expresión de este estado de cosas es el hecho de que ni el Presidente, ni el renunciante Vice Presidente de la República han tenido mayoría propia en ninguna de las Cámaras legislativas y tampoco se pudo someterlos a juicio político por sus adversarios. En los últimos tiempos, el Congreso no está pudiendo designar a un nuevo vicepresidente por la extremada fragmentación de las bancadas y la volatilidad del voto parlamentario.
iv. La pérdida de popularidad del gobierno por el descontento creciente de todos los sectores sociales ante su inacción frente al descalabro social y económico. La frustración y desilusión ciudadana se refleja, más que en una ciudadanía movilizada, en las encuestas de opinión que manifiestan una percepción generalizada de la incapacidad y la corrupción en el gobierno y de la ausencia de liderazgo de la figura presidencial para tomar decisiones.
v. En plano social, no pudo obtener consensos sociales y políticos mínimos para llevar a cabo las profundas transformaciones sociales, económicas e institucionales que prometió en un Programa de Gobierno; no logró encaminar el proceso de reforma estatal en función de los intereses y necesidades del país, más allá de la presión de los factores de poder internos y de los organismos financieros internacionales (FMI, BM, BID).
b. Ingobernabilidad creciente. En los últimos tiempos se evidencian signos de ingobernabilidad ante el aumento de las demandas insatisfechas de distintos sectores sociales y la falta de respuestas de las autoridades. El incremento de la interpelación ciudadana al gobierno responde al acentuado deterioro de los indicadores económicos y sociales (desempleo, pobreza, etc.) y el agravamiento de la crisis fiscal (un Estado sin recursos ni para el mantenimiento del aparato burocrático).
El reciente descabezamiento del equipo económico expresa el fracaso del gobierno en llevar adelante el proceso de reforma del Estado o en reducir el gasto público y los elevados niveles de corrupción y evasión fiscal. El más reciente fracaso en la negociación de un acuerdo stand by con el FMI que pudiera oxigenar las arcas fiscales agrava un escenario difícil para este último tramo de gestión antes de las elecciones generales de abril del 2003.
El gobierno cierra el año 2002 en el momento más crítico de su gestión. Con un Estado virtualmente colapsado (el déficit fiscal llegó a setiembre a Gs. 402.800 millones) , una cesación de pago de la deuda externa inminente y una previsión catastrófica de la caída del PIB en el orden de -4% según estimaciones de técnicos del FMI, en medio de un escenario social explosivo con un aumento poblacional de 2,6%, un 84% de las familias con problemas de empleo y 2.000.000 de paraguayos pobres.
En los noventa, el tradicional presidencialismo autoritario en Paraguay ha evolucionado hacia formas moderadas, limitadas y controladas del poder, creando las condiciones institucionales para la afirmación y consolidación democrática. En este sentido, el desarrollo reciente hacia un ejercicio moderado del poder presidencial ha permitido acompañar efectivamente el proceso de transición desde el autoritarismo stronista hacia la fundación de la democracia política; en esta línea se ubica la reforma constitucional que ha conducido a un mayor equilibrio de los poderes del Estado y los cambios en el sistema electoral que han creado las condiciones básicas (a pesar del retroceso que significan los cambios ulteriores de la ley electoral con respecto a la modificación original) para el debilitamiento del tradicional bipartidismo con un partido hegemónico y excluyente y la consolidación de las nuevas tendencias hacia un sistema multipartidista moderado en un escenario cada vez más competitivo.
Desde una perspectiva moderadamente optimista, se puede visualizar en años recientes una adecuación del sistema presidencial paraguayo a las exigencias de estabilización de la democracia representativa y una adaptación a la nueva realidad política del país, sin alterar las bases sustanciales del sistema de gobierno. Sin embargo, cabe admitir que la desconcentración progresiva del poder presidencial y el reequilibrio de poderes que ha puesto al Presidente y al Parlamento en un plano de igualdad, ha conducido con frecuencia a relaciones no cooperativas (la cooperación Ejecutivo-Legislativo prevaleció bajo la administración Wasmosy para ciertas reformas y para neutralizar en el 96 el peligro de retroceso autoritario, pero también hubo períodos de áspera confrontación interpoderes); relaciones de enfrentamiento directo (ésta fue la característica permanente bajo el gobierno de Cubas desde el tercer día de su asunción y hasta su caída) y relaciones de obstrucción mutua inclusive (el Parlamento tramitaba el juicio político a Cubas cuando las matanzas de marzo concluyen con su renuncia a la Presidencia,).
En cuanto al gobierno de coalición, salvo los primeros cuatro meses -durante la vigencia del frente parlamentario- en que prevaleció la cooperación entre el Ejecutivo y el Congreso, las relaciones entre el Presidente González Macchi y el Congreso Nacional se mantuvieron entre la obstrucción mutua (por ejemplo, con la dilación en la sanción de los proyectos de ley necesarios para la firma del acuerdo con el FMI) y el enfrentamiento directo (por ejemplo, con los intentos permanentes de juicio político al mandatario).
En contraposición a esta suerte de menor eficiencia y eficacia que produce la democratización del poder presidencial, a partir de la reforma constitucional, la moderación del régimen, junto con los cambios en el sistema electoral y en el sistema de partidos ha creado las condiciones para inaugurar en el Paraguay un escenario político inédito caracterizado por la búsqueda de consensos básicos entre los principales partidos políticos ya sea para competir por el poder, ya sea para gobernar. En cualquier caso, la experiencia paraguaya en la década de los noventa, permite subrayar, en el marco del debate clásico parlamentarismo versus presidencialismo, la posibilidad del sistema presidencial, pese a la rigidez de la que se le acusa, de adaptarse a las realidades y singularidades nacionales sin desvirtuarse y funcionar con mayor o menor eficiencia y efectividad, según cada proceso.
En cuanto a la emergencia y debacle del gobierno de coalición pluripartidista en el marco del presidencialismo moderado, en estos momentos su desarticulación es plena en medio de una de las crisis más graves que ha soportado el país en todos los planos. El hecho de todavía estar experimentando esta situación, no permite realizar aun una evaluación profunda de los factores de este resultado. Queda por ahora el interrogante, de si en qué medida el fracaso de esta experiencia puede constituirse en un obstáculo para futuras acciones conjuntas de los partidos políticos paraguayos.
Abente, Diego (coordinador). Paraguay en Transición. Edit. Nueva Sociedad. Caracas, 1993.
Bécker, Gustavo, Rüdiger Lüers, Wolf (Editores). Desafío y realidad del Estado de Derecho en Paraguay. La experiencia constitucional en Paraguay. Konrad Adenauer/ CIEDLA/ CIDSEP. Asunción, 1993.
Caballero, Esteban. "Sistema político y coalición". En Ultima Hora, 18-19/IX/99, p.28.
CIRD/USAID. Transición en Paraguay. "Cultura política y valores democráticos". Seligson, Mitchell y otros. Asunción, 1998
Cristaldo, Jorge Dario. Regimen Electoral y de los Partidos Políticos en el Paraguay. Edición del autor. Asunción, 1987.
Constitución Nacional del Paraguay. Asunción. Junio - 1992
Duverger, Maurice. Sociología Política. Ariel. Barcelona, 1982
Duverger, Maurice. Los partidos políticos. Fondo de Cultura Económica. 2ª edición. México, 1965
Flecha, Victor; Martini Carlos; Silvero Jorge. Autoritarismo, Transición y Constitución en el Paraguay. BASE-ECTA. Asunción, 1993.
Frutos, Julio César-Vera, Helio. compiladores. Elecciones 1998. Tradición y Modernidad. Ed. Medusa. Asunción, 1998.
Gobierno de Unidad Nacional. Programa de Gobierno 1999-2003. Asunción, 1999.
Leyes Electorales. Ed. La Ley Paraguaya. Asunción, 1996
Martínez-Peñate, Oscar. Parlamentarismo o Presidencialismo. Revista Acta Académica. Universidad Autónoma de Centro América Número 20. Mayo 1997. Internet: http://www.uaca.ac.cr/acta/1997may/oscarm01.htm
Mateo, Carlos. "Análisis de la Constitución Paraguaya". En: Caballero Esteban, Vial Alejandro, editores. Poder Legislativo en el Cono Sur. Volumen I. OEA/Cámara de Diputados/CED. Asunción, 1994.
Martini, Carlos, Yore, Myriam. Los últimos golpistas. Serie de informes especiales en NOTICIAS. Asunción, 5 y 6 de mayo de 1996.
Martini, Carlos, Yore, Myriam. La Corrupción como mecanismo de reproducción del sistema político paraguayo. Apuntes para una radiografía de la impunidad. K. Adenauer/ CIDSEP. Asunción, 1998
MendonÇa, Juan Carlos. Constitución y Poder Legislativo. En Bécker, Gustavo, Rüdiger Lüers, Wolf (Editores). Desafío y realidad del Estado de Derecho en Paraguay. La experiencia constitucional en Paraguay. Konrad Adenauer/CIEDLA/CIDSEP. Asunción, 1993.
Morínigo, José Nicolás. "Partidos Políticos y Comportamiento Electoral. Infidelidad incipiente en un peculiar bi-partidismo". Transición en Paraguay. "Cultura política y valores democráticos". CIRD/USAID, Asunción, 1998
Morínigo, José Nicolás. Surgimiento del contrapoder militar en la transición paraguaya. En AEP. Mercosur, integración e identidades. Asunción, 1997
Nohlen Dieter, Fernández Mario (Editores). Presidencialismo versus Parlamentarismo. América Latina. Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 1991.
Sartori, Giovanni. Conferencia de Giovanni Sartori en el Instituto Italiano de Cultura, Montevideo, Lunes 26.10.98.
Sartori, Giovani. Partidos y Sistemas de Partidos, 1. Ed. Alianza Universidad. Madrid, 1987.
Simón, José Luis. "El Paraguay después de Stroessner: ¿de la transición incompleta a la democracia?". En Rivarola, Domingo, Cavarozzi, Marcelo, Garretón, Manuel Antonio. 1991. Militares y
Políticos en una Transición Atípica. GTPP/CLACSO. Buenos Aires, 1991
Zarza, Rigoberto, "Paraguay: La nueva institucionalidad democrática" en Elecciones 1998. Tradición y Modernidad. Ed. Medusa. Asunción, 1998.
Yore, Myriam, "Poder Legislativo: De los pactos políticos a los desacuerdos económicos", en Mes Económico, Año 2- Nº 6-7, noviembre-diciembre 1995, CADEP (Centro de Análisis y Difusión de Economía Paraguaya). Asunción.
* Este ensayo recoge algunos de los puntos centrales de una ponencia presentada, -en representación de BASE-IS-, en el Seminario Internacional "Tipos de Presidencialismo y Coaliciones Políticas en América Latina", realizado entre el 16 y el 18 de septiembre de 1999 en Montevideo, Uruguay, con los auspicios de CLACSO, Grupo de Trabajo "Partidos Políticos y Sistemas Electorales" y el Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Uruguay.
** En un curso reciente de Ciencia Política, el Prof. Gianfranco Pasquino señalaba, en referencia al caso paraguayo, que la transición hacia la democracia " puede ser más o menos larga, pero no puede ir más allá de cinco o seis años". Observación que abona la tesis de un proceso que se encuentra estancado y con signos visibles de involución inclusive. Programa de Ciencias Políticas realizado en Asunción los días 6, 7, 13, 14 de setiembre y 4 y 5 de octubre de 2002, con auspicios del CEDEP/Università di Bologna, Sede Buenos Aires.
1. La definición de bipartidismo con un partido hegemónico corresponde al sociólogo José N. Morínigo, y es en general compartida por otros cientistas sociales y políticos paraguayos. El peculiar bipartidismo paraguayo tiene, según Morínigo, las siguientes características:
a. "Los partidos no integran un sistema político compartiendo el gobierno, en el sentido amplio de este último término, sino más bien existe un partido que controla el poder, mientras que el otro puede tener vigencia en tanto acepte simplemente aparecer como adherido al poder, ejerciendo una oposición muy limitada, sin posibilidades de alterar la posición que ocupan los partidos dentro del sistema. En el bi-partidismo paraguayo, cuando uno de los partidos se halla en el poder, el otro se halla en la "llanura". La llanura tiene una profunda significación desde el punto de vista político. Implica una suerte de "exilio del poder", un "sitio" no solo alejado del poder, sino a su vez, un tiempo de castigo y de privaciones. Por eso, cuando el partido en el poder se ha desgastado a consecuencia de la corrupción, la impunidad, la falta de respuestas a los problemas urgentes de los ciudadanos, la expresión es que ese partido necesita ir a la llanura, lugar en donde, alejado del poder, podrá nuevamente purificarse.
b. Se garantiza la vida latente del partido que se encuentra al margen del control del poder político, es decir, se acepta la continuidad del partido en su expresión mínima, mas que como una organización como un referente "ideal", que se sostiene en base a relaciones de carácter afectivo-tradicional, por consiguiente no existe una persecución a sus miembros en tanto estos no dinamicen la organización como para competir por el poder.
El partido se convierte en un referente de identidad social, por consiguiente entre el partido "ideal", visualizado a través de la declaración de principios, los estatutos y el ideario y el partido real, que se funda en la praxis concreta de los partidos, se produce un distanciamiento tan grande que el partido ideal simplemente tiene una función legitimadora de una opción Tradicional. Así por ejemplo, los afiliados al partido Colorado que fueron críticos de la dictadura, siguieron siendo colorados aun cuando el partido como organización y realidad colectiva tenga una praxis fundamentalmente antidemocrática. En estas circunstancias, el afiliado crítico se remite al partido ideal para justificar su continuidad en un partido con una praxis jerárquica y básicamente contraria a los valores de la democracia. Se recurre al partido ideal como una suerte de modelo que se sobrepone al partido real. Los símbolos partidarios son restrictivamente utilizados - música, bandera, color, etc.- en tanto pretendan ser utilizados como referentes públicos, precisamente porque significan salir de la vida latente, para por lo menos "discutir" el rol desempeñado dentro del sistema.
c. El esquema de participación electoral se halla tan limitado para el partido que se encuentra en la "llanura" que prácticamente lo que existe es una suerte de simulacro de elecciones, en donde los resultados son absolutamente previsibles y en donde la participación se realiza en el marco de reglas sustancialmente distintas para el partido que se encuentra en el poder y el que se encuentra fuera del mismo.
El límite del avance del partido de la "llanura" sobre el partido en el poder no es rígido, depende de la capacidad de negociación de ambos, aunque por principio el partido hegemónico no puede permitir un avance de tal envergadura que pudiera significar un desarrollo de la posibilidad de compartir el poder.
Una de las estrategias mas conocidas para evitar que el partido en la llanura presione con suficiente empeño como para debilitar al partido hegemónico, consiste en dividir a las fuerzas de los partidos excluidos del poder.
En este sentido en la historia política del Paraguay el periodo que se extiende desde 1.962, hasta el golpe militar de 1.989 puede ser considerado como un ejemplo típico de la utilización de la estrategia divisionista para seguir manteniendo un sistema bi-partidista con un partido hegemónico..." (Morínigo:1998;200-201).
El sistema de partido hegemónico o pragmático-hegemónico ha sido caracterizado por Sartori de acuerdo a las siguientes peculiaridades: "el partido hegemónico no permite una competencia oficial por el poder, ni una competencia de facto. Se permiten que existan otros partidos, pero como partidos de segunda, autorizados, pues no se les permite competir con el partido hegemónico en términos antagónicos y en pie de igualdad. No solo no se produce de hecho la alternación, no puede ocurrir dado que ni siquiera se contempla la posibilidad de una rotación en el poder" (Sartori, Giovani: 1987).
En este sentido, históricamente el bipartidismo paraguayo fue más formal que real. La historia política independiente del país, desde la formación de los dos partidos tradicionales, el Colorado y el Liberal (hoy PLRA), en 1.887, ha estado marcada por un sistema hegemónico y excluyente con uno u otro de los partidos controlando alternativamente el poder político por largos períodos, salvo el breve interregno que se extiende de febrero de 1936 a julio de 1937, cuando gobierna el posteriormente denominado Partido Revolucionario Febrerista (PRF). Fue así que los colorados gobernaron desde 1887 a 1904 y los liberales desde 1904 a 1936. Y a continuación, de nuevo el Partido Colorado, desde 1947. En los últimos 52 años, el coloradismo encarnó sucesivamente, entre 1947 y 1963, un gobierno monopartidario basado en un sistema de partido único no competitivo de tipo totalitario (de acuerdo a la tipología de Sartori), por la simple razón de que los partidos opositores estaban absolutamente proscriptos de la actividad política.
Y, desde 1963 hasta el presente, se convirtió en el partido "hegemónico" (Sartori) o el "partido dominante", (concepto anterior desarrollado por Duverger como un sistema intermedio entre los sistemas pluralistas y los sistemas de partido único), por su sólida mayoría electoral en relación al conjunto de las fuerzas políticas de la oposición, por el número de afiliados y por el control monopólico de los recursos del Estado.
La vigencia de partidos menores en distintas épocas históricas no ha alterado en sustancia esta bipolaridad tradicional. Finalmente, otra peculiaridad del sistema paraguayo radica en que nunca en la historia, un partido entregó el poder a otro partido como resultado de alguna competencia electoral sino de golpes de estado o guerras civiles.
2. Morínigo remite el debilitamiento del sistema bipartidista con un partido hegemónico y excluyente a dos factores: a. El proceso de desgaste de los partidos tradicionales y la emergencia más clara de una tercera vía (con la posibilidad de las candidaturas independientes y la inclusión del sistema D'Hont para la distribución de los cargos colegiados electivos, introducidos entre las primeras modificaciones del Código Electoral en los años iniciales de la transición) y b. La creación de una ingeniería institucional que favorece la creación de un sistema multipolar, que pone en una situación difícil la continuidad de un sistema con partido hegemónico (Morínigo:1998;226).
3. En la clasificación de los sistemas de partidos propuesta por Sartori, la categoría del pluralismo moderado se sitúa por oposición al pluralismo extremo, y en ella pueden coexistir entre cinco o seis partidos relevantes en el marco del sistema multipartidista o pluripartidista (Sartori, Giovanni, Conferencia de Giovanni Sartori en el Instituto Italiano de Cultura, Montevideo, Lunes 26.10.98).
4. "El esquema era simplemente una forma de garantizar en un extremo, hasta si se quiere grosero, el control absoluto de la Cámara de Representantes [posteriormente, Congreso bicameral]. De hecho, la Junta Electoral Central que manejaba los padrones y el control ejercido sobre los jueces por el Poder Ejecutivo hacía imposible la existencia de un sistema competitivo. Incluso el porcentaje destinado a las distintas élites políticas era un acto de decisión política del Ejecutivo" (Morínigo: 1998; 204).
5. La transición paraguaya hacia la democracia percibida como resultado de un quiebre del régimen autoritario desde adentro de la estructura del poder, que no pretendía alterar el pacto cívico militar, ha sido analizada por los estudiosos básicamente como una larga y apretada agenda electoral que se inicia apenas tres meses después del golpe que derrocó a Stroessner . Sin contar las internas de los partidos políticos, se llevaron a cabo seis elecciones, tres generales (1989: presidenciales y legislativas; 1993 y 1998: presidenciales, legislativas y departamentales); unas constituyentes (1991) y dos municipales (1991 y 1996). Dos trabajos recientes que analizan las elecciones de la transición son de Zarza, Rigoberto (1998) y de Morínigo, José Nicolás (1998).
6. La nueva Ley Electoral (Nº834/96) promulgada en marzo de 1990 introduce una serie de nuevas instituciones que implican un avance sustantivo hacia la democratización y transparencia del sistema electoral y crean las condiciones para la estructuración de un sistema pluripartidario, al favorecer la participación ciudadana no identificada con los partidos tradicionales a través de las candidaturas independientes. Entre las innovaciones relevantes figuran: el voto directo (para todos los casos, incluso para la nominación de representantes de los partidos para elecciones nacionales, municipales, etc.); las candidaturas independientes (cambiadas en una reforma electoral posterior en movimientos independientes, lo que implicó de nuevo un retroceso) ; la posibilidad de las alianzas electorales; el sistema D'Hont para la distribución de cargos de los cuerpos colegiados; y la organización de la Justicia Electoral como un fuero jurisdiccional independiente y autónomo.
7. El caso más notorio de la necesidad de acuerdos entre el partido de gobierno y los de oposición se dio en el periodo 1993-1998 bajo la administración de Juan Carlos Wasmosy. Fue el primer gobierno colorado en medio siglo que perdió la mayoría parlamentaria y se vio obligado a negociar y forjar consensos con las bancadas en el Parlamento y los líderes partidarios de la oposición para poder gobernar. Sin embargo, ya a partir de las elecciones municipales de 1991, en las Juntas Municipales integradas con el recién estrenado sistema D'Hont, mayorías relativas y minorías iniciaron la etapa de diálogo y búsqueda de acuerdo en los asuntos comunales para poder legislar.
8. "Como se combina el sistema de representación proporcional con las primarias o internas partidarias de elección directa de candidatos, la fragmentación también se produce en el interior de los partidos con la formación y consolidación de la lógica movimentista, y si bien el sistema de partidos está formalmente constituido por tres fuerzas relevantes, estas tres fuerzas ocultan, a su vez, otras seis a nueve fuerzas relevantes, agudizando la dificultad de formar mayorías parlamentarias estables (Caballero, Esteban, "Sistema político y coalición", en Ultima Hora, 18-19/IX/99, p.28).
9. Una relación de las alianzas y coaliciones electorales más importantes desde 1993 entre los partidos de oposición, es la que sigue: a. Para las elecciones nacionales de 1993, fueron aliados el por entonces emergente Movimiento Encuentro Nacional (MEN) y el Partido Revolucionario Febrerista (PRF), por un lado, y b. el PLRA y una serie de pequeños partidos y movimientos políticos y sociales, por otro lado. c. Para las elecciones municipales de 1996 fueron aliados el PEN y el PLRA. d. Para las elecciones generales de 1998, fueron aliados el PEN y el PLRA, apoyados por movimientos sociales, sindicales, campesinos y grupos ciudadanos varios.
En cuanto a los pactos o coaliciones entre el partido de gobierno y los partidos de oposición son los siguientes: a. Acuerdos de gobernabilidad entre el partido de gobierno y los de la oposición parlamentaria durante el período presidencial 1993/1998; b. Coalición gubernamental entre el partido de gobierno y los partidos de la oposición parlamentaria tras la crisis institucional de marzo de 1999.
10. El Partido Colorado llega a los comicios del 93 debilitado por sus luchas internas, a raíz de la imposición palaciega y militar, fraude mediante, de la candidatura presidencial del empresario Juan Carlos Wasmosy. La obtención del 41% de los votos le sobra para seguir en el control del Ejecutivo, pero le falta para mantener su histórica mayoría parlamentaria. El Congreso pasa a ser controlado por la oposición cuyos votos en conjunto sumaron 57%; esto es, el Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA) 33% y el Partido Encuentro Nacional (PEN) 24% de las bancadas respectivamente (Zarza:1998;65-66). Para los opositores fue no obstante, una gran frustración debido a que por no haber logrado articular una alianza electoral, perdieron la mejor oportunidad en la transición de llegar al gobierno.
11. El 13 de enero de 1994, luego de arduas negociaciones, el presidente Wasmosy y líderes parlamentarios de todas las bancadas (colorados, liberales y encuentristas), suscribían el "compromiso democrático" por el que se acordó el procedimiento y los mecanismos para destrabar el inicio de la reforma del Poder Judicial y promover candidatos de consenso para la Corte Suprema de Justicia, el Superior Tribunal de Justicia Electoral (principal órgano de la Justicia Electoral establecida por la Constitución de 1992) y la Fiscalía General del Estado. Seguirían a continuación, el pacto político sobre temas castrenses del 15 de mayo de 1995, el acuerdo para destrabar la crisis financiera, del 21 de agosto de 1995 y el nuevo compromiso político para la renovación del registro cívico permanente, de noviembre de 1995 (Yore, Myriam, "Del 'compromiso democrático' a la soledad del poder", en NOTICIAS, enero de 1997).
12. El Partido Colorado vuelve a triunfar con el 53% de los votos para la fórmula presidencial en las elecciones generales de 1998, consideradas las de más alta competitividad en toda la historia política del Paraguay, y retoma además la mayoría (más formal que real, por su grave crisis interna) en el Congreso y el mayor número de gobiernos departamentales bajo su control (Gobernaciones y Juntas Departamentales). La oposición nucleada en la Alianza Democrática, liderada por el PLRA, secundado por el PEN, obtuvo poco más del 43% de los votos.
13. Además de la muerte del Vicepresidente, siete jóvenes fueron asesinados, mientras que los heridos ascendieron a casi un centenar.
14. La noción de "partido dominante" ha sido desarrollada por Maurice Duverger como un sistema intermedio entre los sistemas pluralistas y los sistemas de partido único.
15.. En las elecciones generales de mayo de 1998, el Partido Colorado obtuvo 887.243 votos, lo que representa el 90% de movilización de su electorado; casi el 54% de los votos contra el 42% de la oposición unida en la Alianza Democrática.
EDICIÓN Nº 1 – DICIEMBRE 2002
PARAGUAY 1989 - 2002
LA TRANSICIÓN QUE NUNCA ACABA
(Registro: Setiembre 2011)
Bibliotecas Virtuales donde fue incluido el Documento: NOVAPOLIS, REVISTA PARAGUAYA DE ESTUDIOS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS DISCURSOS DE PRESIDENTES DE LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY - LA POLÍTICA EN PARAGUAY (LIBROS, ENSAYOS y CONFERENCIAS) Leyenda:

References: resolución 
 artículo 32
 artículo 62
 artículo 183
 resolución 
sui generis
 resolución 
 resolución