Source: https://www.obecniportal.cz/33/novy-stavebni-zakon-a-zmenovy-zakon-v-pripominkovem-rizeni-integrace-dotcenych-organu-rizeni-o-povoleni-stavby-uniqueidmRRWSbk196FNf8-jVUh4Eri3YWzd3q2_XzipMQvHkOg/?uri_view_type=4
Timestamp: 2020-03-29 06:06:36+00:00

Document:
Nový stavební zákon a zmìnový zákon v pøipomínkovém øízení - Integrace dotèených orgánù - øízení o povolení stavby | Mìsta a obce profi - kompletní zdroj informací pro starosty, tajemníky, radní i zastupitele
Nový stavební zákon a zmìnový zákon v pøipomínkovém øízení - Integrace dotèených orgánù - øízení o povolení stavby
14.2.2020, Mgr. Nela Vinklerová, Zdroj: Verlag Dashöfer
Mgr. Nela Vinklerová
Jak bylo popsáno v pøedchozím èlánku vìnujícím se problematice tzv. rekodifikace stavebního práva, novým stavebním zákonem a s ním souvisejícími zmìnami by mìlo dojít k integraci kompetencí tzv. dotèených orgánù tak, aby jejich agenda byla vykonávána státní stavební správou. Stavební úøady by se tak novì mìly stát napøíklad orgány ochrany pøírody èi vodoprávními úøady. Není v¹ak navr¾en prostý pøesun kompetencí, nýbr¾ také procesní integrace. Je navr¾eno vytvoøit takový model, v nìm¾ rozhodování o povolení stavby nebo jiného zámìru, na který se vztahuje stavební zákon, bude zahrnovat i øe¹ení ve¹kerých souvisejících otázek, v nich¾ dle platné právní úpravy dotèené orgány vydávají rozhodnutí, závazná stanoviska, stanoviska, vyjádøení, souhlasy èi podobné akty. Toto smìøuje k naplnìní deklarovaného cíle vìcného zámìru rekodifikace stavebního práva, kterým je jeden úøad – jedno øízení – jedno razítko.
NahoruØízení o povolení zámìru
Èást sedmá návrhu nového stavebního zákona upravuje ve své druhé hlavì “øízení o povolení“, tj. øízení, v nìm¾ má být povolen zámìr. Zámìr je (v § 5 odst. 5) definován jako stavba, zmìna vyu¾ití území, dìlení nebo scelování pozemkù a stanovení ochranného pásma. V zásadì by se tedy mìlo jednat o jednotnou úpravu povolování podle stavebního zákona, s odchylkami v nìkterých pøípadech. Asi nejvýznamnìj¹í modifikace jsou navr¾eny v pøípadì tzv. øízení s posouzením vlivù, tedy øízení, v jeho¾ rámci bude proveden i proces posouzení vlivù zámìru na ¾ivotní prostøedí, neboli proces EIA - o tomto ní¾e - nebo øízení o povolení zámìru s integrovaným povolením.
Je nutno poukázat, ¾e terminologie nového stavebního zákona se do jisté míry odchyluje od platné právní úpravy. Zatímco souèasný stavební zákon pracuje s pojmem “¾ádost o vydání rozhodnutí“, jeho nástupce uvádí slovní spojení “návrh na povolení zámìru“. Tento návrh nepodává “¾adatel“, nýbr¾ “stavebník“. Je otázkou, zda je toto oznaèení skuteènì vhodné, jeliko¾ zdaleka ne v¾dy bude ¾ádáno o povolení stavby, s èím¾ poèítá i § 84, v nìm¾ je postavení stavebníka vymezeno, a který stanoví, ¾e “stavebníkem se rozumí osoba, která navrhuje vydání povolení zámìru nebo odstranìní stavby a dále osoba, která provádí nebo odstraòuje stavbu nebo terénní úpravu“ – vhodnost resp. pøiléhavost tohoto oznaèení je tedy diskutabilní. Co také není v souvislosti s touto zmìnou pojmosloví vyjasnìno – a co mù¾e pøedstavovat znaèné interpretaèní èi dokonce aplikaèní potí¾e – je vztah k pojmu „provozovatel”, se kterým pracuje zákon o integrované prevenci a který v ustanovení § 124 odst. 1 pou¾ívá bez dal¹ího i návrh stavebního zákona. Mizí také slovní spojení „oznámení o zahájení øízení” a nahrazuje jej „vyrozumìní”. Nový stavební zákon také pou¾ívá primárnì oznaèení “povolení“, nikoli “rozhodnutí“.
Stojí také za zmínku, ¾e návrh stavebního zákona si klade za cíl nevytváøet duplicitní právní úpravu vzhledem ke správnímu øádu. Je tak nezbytné v¾dy pracovat s obìma tìmito právními pøedpisy souèasnì tak, ¾e obecná právní úprava správního øádu se pou¾ije v souladu se zásadou lex specialis derogat legi generali, tj. správní øád je tøeba aplikovat (i bez výslovného odkazu na nìj), není-li vylouèena výslovnì èi z podstaty zvlá¹tní právní úpravy ve stavebním zákonì. Toto vyvstává napøíklad pøi vymezování úèastníkù øízení, kdy stavební zákon pouze specifikuje pouze okruh úèastníkù podle § 27 odst. 2 SØ (osoby, které mohou být rozhodnutím pøímo dotèeny na svých právech nebo povinnostech) a v dal¹ích èástech se uplatní správní øád, co¾ je dùle¾ité pøedev¹ím v pøípadì úèastenství plynoucího z jiného právního pøedpisu – takové úèastenství není dotèeno, pøesto¾e jej nový stavební zákon výslovnì nezmiòuje, co¾ koneckoncù po novele è. 225/2017 Sb. neèiní ani nyní.
Postup v øízení o povolení zámìru je zakotven pomìrnì pøímoèaøe. Stavebník podá návrh na povolení zámìru, a to vèetnì nále¾itostí a podkladù vy¾adovaných stavebním zákonem a dal¹ími právními pøedpisy. Zde vyvstává první otazník vzhledem k integraci agend dle jiných právních pøedpisù - jakou podobu bude mít vymezení pøedmìtu øízení? Správní øád stanoví, ¾e návrh musí obsahovat i vymezení toho, “co se navrhuje“. Bude stavebník ¾ádat jednodu¹e o “povolení zámìru“, který bude popsán v dokumentaci, nebo bude zároveò výslovnì navrhovat vyøe¹ení konkrétních dal¹ích otázek (napø. rozhodnutí o odnìtí ze zemìdìlského pùdního fondu a stanovení vý¹e odvodù èi rozhodnutí o výjimce ze zákazù u zvlá¹tì chránìných druhù podle zákona o ochranì pøírody a krajiny)? A bude-li stavebník ¾ádat o to, aby povolení stavby nahradilo konkrétní – jím v ¾ádosti vymezené – akty, bude stavební úøad øe¹it, zda je takový výèet skuteènì úplný? Ani návrh ani dùvodová zpráva na toto neobsahují jednoznaènou odpovìï.
Nále¾itostem ¾ádosti se v¹ak návrh nového stavebního zákona vìnuje a vymezuje je v § 96. Vedle obecných nále¾itostí, které vy¾aduje pro podání správní øád, a vedle relevantních údajù o zámìru (odstavec 1), musí stavebník k návrhu na povolení stavby pøipojit také vyjádøení dotèených orgánù, jsou-li vy¾adována jiným právním pøedpisem. Tím se rozumí vyjádøení vydávaná v neintegrovaných oblastech, kdy bude kompetence jiných správních orgánù ne¾ stavebních úøadù zachována k øe¹ení urèité otázky, av¹ak bude vykonávána ve formì vyjádøení. Vìcný zámìr toti¾ pøedpokládá, ¾e pro úèely øízení podle stavebního zákona nebude vyu¾ívána forma závazného stanoviska a vstupy dotèených orgánù budou mít jednotnì formu nezávazného vyjádøení. Výjimkou z tohoto pravidla má být na úseku ochrany ¾ivotního prostøedí závazné stanovisko k posouzení vlivù zámìru na ¾ivotní prostøedí (stanovisko EIA) a tzv. závazné stanovisko k nìkterým èinnostem ve zvlá¹tì chránìných územích vydávaným Agenturou ochrany pøírody a krajiny nebo správami národních parkù; o obou tìchto otázkách ní¾e.
Stavební úøad potom „posuzuje návrh” a rozhodne nejenom o samotném povolení èi nepovolení stavby, nýbr¾ i o otázkách podle jiných právních pøedpisù, a to jak tam, kde se bude jednat o integrované agendy, tak i tam, kde bude disponovat vyjádøením dotèeného orgánu jako podkladem. Dle § 101 odst. 1 stavební úøad posuzuje soulad s územnì plánovací dokumentací, po¾adavky stavebního zákona, jeho provádìcích pøedpisù a jiných právních pøedpisù upravujících veøejné zájmy a hodnotí a pomìøuje veøejné zájmy ve vzájemných souvislostech podle § 3. Právì této poslední èásti – hodnocení a pomìøování veøejných zájmù – je tøeba se blí¾e vìnovat, av¹ak v zájmu komplexnosti a¾ po struèném pojednání o tom, jak se celá tato úprava promítá do konkrétních právních pøedpisù na úseku ochrany ¾ivotního prostøedí.
Nále¾itosti povolení zámìru pøitom samotný návrh stavebního zákona neobsahuje a ustanovení § 103 pouze ve svém odstavci 1 stanoví, ¾e stavební úøad zámìr povolí nebo návrh zamítne. Dle odstavce 2 potom pokud zámìr povolí, tak stanoví i podmínky pro jeho provedení a popø. i u¾ívání. O jednotlivých otázkách, které podle souèasné právní úpravy vy¾adují vydání rozhodnutí, by pravdìpodobnì mìlo být rozhodnuto samostatnými výroky, av¹ak výslovnì toto navr¾eno zakotvit není. Lze pøedpokládat, ¾e podrobnosti povolení stavby by mìl v budoucnu stanovit provádìcí právní pøedpis, av¹ak zmocnìní k jeho vydání v tuto chvíli v návrhu chybí.
NahoruPrávní pøedpisy na úseku ochrany ¾ivotního prostøedí
Jak bylo popsáno v pøedchozím èlánku k této problematice, ustanovení § 2 odst. 2 návrhu nového stavebního zákona stanoví, ¾e rozhodnutí stavebního úøadu nahrazuje rozhodnutí, závazná stanoviska a jiné úkony dotèených orgánù, a to pokud nestanoví jiný právní pøedpis jinak. Toto samozøejmì nestaèí k zalo¾ení kompetence stavebního úøadu rozhodovat podle jiných právních pøedpisù. Dané ustanovení se proto v konkrétních pøedpisech odrá¾í a je pøedmìtem zmìn, které jsou navr¾eny ve zmìnovém zákonì. Nutno podotknout, ¾e Ministerstvo ¾ivotního prostøedí uplatnilo ke zmìnovému zákonu velké mno¾ství pøipomínek, ale pøedev¹ím spolu s nimi zaslalo formou platného znìní s vyznaèením zmìn i komplexní alternativní návrhy zmìn dotèených zákonù v jeho gesci.
Konkrétnì je navr¾eno zmìnit následující pøedpisy: zákon o geologických pracích (a také horní zákon a zákon o hornické èinnosti), zákon o ochranì pøírody a krajiny, zákon o ochranì zemìdìlského pùdního fondu, zákon o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí, zákon o odpadech, vodní zákon, zákon o integrované prevenci, zákon o ochranì ovzdu¹í a zákon o prevenci záva¾ných havárií.
Návrhy hlavních zmìn v pøedmìtných zákonech by mìly být procesního charakteru, tj. mìly by upravovat nahrazení toho kterého správního aktu povolením zámìru podle nového stavebního zákona a s tím související pøenos kompetencí. Takto toti¾ vìcný zámìr zamý¹lenou integraci popisuje – procesní integrace, kdy veøejný zájem bude hájen stavebním úøadem, který zároveò povoluje daný zámìr. Ve vìt¹inì pøípadù tomu tak skuteènì je a v jednotlivých zákonech jsou stavební úøady uvedeny jako správní orgány pøíslu¹né k vydávání správních aktù v rámci dané agendy. Je tak napøíklad navr¾eno, aby se stavební úøady staly orgány ochrany pøírody, orgány ochrany zemìdìlského pùdního fondu, vodoprávními úøady èi orgány ochrany ovzdu¹í. Tyto kompetence stavebních úøadù se pøitom vtahují pouze na jejich pùsobení v rámci rozhodování o povolení zámìru podle nového stavebního zákona, a to pøi rozhodování èi øe¹ení konkrétnì vymezených otázek (napø. posouzení splnìní podmínek zásahu do významného krajinného prvku, rozhodnutí o povolení kácení døevin èi stanovení ochranného pásma vodního díla).
Pøi pohledu na návrh zmìnového zákona je v¹ak zøejmé, ¾e zde obsa¾ené návrhy jdou o nìco dále, tedy vìcný zámìr pøesahují, respektive lze i øíci, ¾e s ním jsou místy v rozporu.
Asi nejvýraznìji toto vystupuje do popøedí v zákonì o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí, kde je navr¾eno svìøit ve¹kerou kompetenci k posuzování vlivù zámìrù na ¾ivotní prostøedí (tedy k procesu EIA) krajským stavebním úøadùm – a to i v pøípadì zámìrù, které podléhají povolení podle jiného zákona, ne¾ je zákon stavební. Pùjde samozøejmì pøedev¹ím o tì¾ební zámìry, k jejich¾ povolování má být i po pøijetí nového stavebního zákona pøíslu¹ná báòská správa, a pro nì¾ by byl pøesun procesu EIA na stavební úøady právì a pouze pøesunem, nikoli integrací do povolení zámìru.
Je také otázkou, zda je správnì navrhováno do procesu povolování zámìru zahrnout i rozhodnutí o odvodech za odnìtí pùdy ze zemìdìlského pùdního fondu, jeliko¾ v rámci souèasné právní úpravy se pøi povolování stavby odvody stanovují pouze orientaènì a a¾ následnì, po zahájení realizace, je rozhodnutí o odvodech vydáváno, jeliko¾ teprve tehdy je známá pøesná výmìra pùdy, kterou je nezbytné odejmout.
Samozøejmì nelze nezmínit také povolení k nakládání s vodami, pro které vìcný zámìr výslovnì stanoví, ¾e integraci nemá podléhat. Argumentem pøedkladatele je, ¾e vìcný zámìr je v tomto „pøebit” po¾adavkem usnesení vlády na „maximální integraci”.
NahoruZávazné stanovisko k nìkterým èinnostem ve zvlá¹tì chránìných územích
Vìcný zámìr pøepokládá, ¾e existují správní orgány, které „se nebudou integrovat, ani se nebudou ru¹it. Primárnì se týká dotèených orgánù s územní pùsobností na území zvlá¹tní povahy”. Správy národních parkù a Agentura ochrany pøírody a krajiny jsou uvedeny výslovnì, aè v pøípadì Agentury ne ve vztahu k celé její agendì, nýbr¾ pouze k její èásti (konkrétnì jde o národní pøírodní rezervace a národní pøírodní památky a jejich ochranná pásma).
Návrh zmìnového zákona na toto navazuje a jde dále, co¾ také má základ ve vìcném zámìru, který sám poèítal s tím, ¾e pøesný návrh rozdìlení agendy dotèených orgánù na integrovanou a neintegrovanou bude upøesnìn v dal¹ích fázích v rámci spolupráce mezi jednotlivými rezorty a pøedkladatelem, a ¾e napøíklad vysoce specifické postupy nebo standardy ochrany vyplývající z práva EU mohou odùvodnit odklon od základních tezí rekodifikace.
V zákonì o ochranì pøírody a krajiny je obecnì navr¾en pomìrnì ¹iroký pøesun kompetencí na stavební úøady, které se mají stát orgány ochrany pøírody. V § 44 navr¾ené „závazné stanovisko k nìkterým èinnostem ve zvlá¹tì chránìných územích” pøedstavuje nejvìt¹í výjimku z integrace. Toto závazné stanovisko pøíslu¹í vydávat správám národních parkù pro území národních parkù a Agentuøe ochrany pøírody a krajiny pro chránìné krajinné oblasti, a to „na ochranu v¹ech dotèených veøejných zájmù, které hájí” (novì navr¾ený § 78 odst. 12), a má být vy¾adováno v pøípadì zámìrù v nezastavìném území nebo na nezastavitelné plo¹e. Toto závazné stanovisko je pøitom nezbytným podkladem pro povolení stavby.
Ministerstvo ¾ivotního prostøedí ve svých pøipomínkách k návrhu zmìnového zákona pøedev¹ím po¾aduje, aby vý¹e popsaný akt nemìl formu závazného stanoviska, nýbr¾ rozhodnutí.
NahoruZji¹»ovací øízení podle zákona o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí
Zji¹»ovací øízení podle zákona o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí je postupem, který pøedlo¾ené návrhy vnímají jako pøedbì¾nou otázku, kterou je nezbytné vyøe¹it pøedtím, ne¾ bude pøistoupeno k øízení o povolení zámìru, v jeho¾ rámci má probìhnout posouzení vlivù tohoto zámìru na ¾ivotní prostøedí (tzv. øízení s posouzením vlivù viz ní¾e). Zji¹»ovací øízení tedy bude pøedcházet podání návrhu na povolení zámìru.
Je tøeba pøitom mít na pamìti dvì funkce zji¹»ovacího øízení – tzv. screening a scoping. Pøedmìtem screeningu je bìhem zji¹»ovacího øízení zjistit, zda zámìr mù¾e èi nemù¾e mít významný vliv na ¾ivotní prostøedí a zda tedy podléhá èi nepodléhá posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí; to se týká jedné kategorie zámìrù vymezené v zákonì o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí. Pokud zámìr má být posuzován, je vydán závìr zji¹»ovacího øízení, ve kterém je toto uvedeno a dále naplní i funkci scopingu prostøednictvím upøesnìní informací, které je vhodné uvést do dokumentace EIA; tento závìr zji¹»ovacího øízení má formu úkonu podle èásti ètvrté správního øádu, tedy tzv. „jiného správního úkonu”. Pokud zámìr nemá být posuzován, potom má závìr zji¹»ovacího øízení formu rozhodnutí, které obsahuje pouze výrok o tom, ¾e nebude posuzováno.
Druhá kategorie zámìrù podléhá posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí v¾dy a zji¹»ovací øízení tedy plní pouze scopingovou funkci.
Zji¹»ovací øízení by se mìlo plnì øídit zákonem o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí a ve stavebním zákonì se mu vìnuje pouze § 99 s mírnì matoucím oznaèením „Zji¹»ovací øízení”. Toto ustanovení upravuje pozici závìru zji¹»ovacího øízení, který ve formì rozhodnutí stanoví, ¾e zámìr nepodléhá posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí. V tomto ustanovení je navr¾eno, aby stavební úøad v takovém pøípadì ovìøil zejména, zda u zámìru pøedlo¾eného k povolení nedo¹lo oproti závìru zji¹»ovacího…

References: § 5
 § 84
 § 124
 § 27
 § 96
 § 101
 § 3
 § 103
 § 2
 § 44
 § 78
 § 99