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Timestamp: 2016-10-25 03:08:09+00:00

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1P.298/2000 (31.08.2000)
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Pr�sident der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Nay, Bundesrichter Aeschlimann, Bundesrichter F�raud, Ersatzrichterin Pont Veuthey und Gerichtsschreiber Steinmann.
Maria Theresia Z u r r � n -Krummenacher, Bodenmattstrasse 5, Schmitten, Beschwerdef�hrerin 1,
Doris Libsig, R�mermatte 512, Heitenried, Beschwerdef�hrerin 2,
Carole B e r s i e r, Vuadens, G�rald D e s c h e n a u x, Vaulruz, Daniel Demierre, Marsens, Yvan Beaud, Route de l'Intyamon 7, Albeuve, Beschwerdef�hrer 3,
(Verfassungsratswahl vom 12. M�rz 2000), hat sich ergeben:
A.- Der Grosse Rat des Kantons Freiburg hat mit Dekret vom 20. November 1998 die Totalrevision der Staatsverfassung des Kantons Freiburg vom 7. Mai 1857 eingeleitet. Anl�sslich der Abstimmung vom 13. Juni 1999 haben die Stimmberechtigten dem Vorhaben zugestimmt und entschieden, dass die Ausarbeitung der Revision einem Verfassungsrat anzuvertrauen sei (AGS 1998 S. 537 f.).
B.- Am 12. M�rz 2000 fanden die Wahlen des Verfassungsrates statt. Die Wahlergebnisse wurden mit Staatsratsbeschluss vom 20. M�rz 2000 bekanntgegeben und im Amtsblatt vom 24. M�rz 2000 ver�ffentlicht.
In der Folge gingen beim Staatsrat drei Beschwerden gegen die Wahl des Verfassungsrates ein. Sie stammten von 1) Doris Libsig, 2) Carole Bersier, G�rald Deschenaux, Daniel Demierre und Yvan Beaud sowie 3) Maria Theresia Zurr�n-Krummenacher. Die Beschwerdef�hrer machten Verletzungen des Stimm- und Wahlrechts geltend und verlangten die Aufhebung der Wahl des Verfassungsrates. Zum einen beanstandeten die Beschwerdef�hrer 1) - 3), dass das Fehlen einer Wahlanleitung die freie politische Meinungsbildung und Willens�usserung beeintr�chtigt habe. Zum andern erachteten die Beschwerdef�hrer 2) und 3) die Anwendung eines Quorums von 7,5% und die Art und Weise der Ber�cksichtigung der Reststimmen als unzul�ssig.
Mit Entscheid vom 9. Mai 2000 wies der Staatsrat die drei Beschwerden ab, soweit sie die Vorbereitung und Durchf�hrung der Wahl, d.h. das Fehlen einer amtlichen Wahlanleitung betrafen. In Bezug auf die Zul�ssigkeit des Quorums und der Ber�cksichtigung von Reststimmen erachtete sich der Staatsrat hingegen als unzust�ndig; insofern �berwies er die Beschwerden 2) und 3) (stillschweigend) dem Verfassungsrat.
C.- Der Entscheid des Staatsrates vom 9. Mai 2000 ist beim Bundesgericht mit drei separaten Beschwerden angefoch-ten worden. Es f�hren Beschwerde 1) Maria Theresia Zurr�n-Krummenacher (Beschwerde vom 16. Mai 2000, 1P. 298/2000), 2) Doris Libsig (Beschwerde vom 13. Juni 2000, Verfahren 1P.374/2000) sowie 3) Carole Bersier, G�rald Deschenaux, Daniel Demierre und Yvan Beaud (Beschwerde vom 13./17. Juni 2000, Verfahren 1P.390/2000). Die Beschwerdef�hrer verlangen mit unterschiedlichen Antr�gen die Aufhebung des angefochtenen Staatsratsentscheides und der Wahl des Verfassungsrates.
Sie machen im Wesentlichen geltend, das Fehlen einer beh�rdlichen Wahlanleitung zuhanden der Stimmberechtigten habe eine freie Willensbildung und -kundgabe im Sinne der Garantie der politischen Rechte beeintr�chtigt. Auf die Begr�ndung im Einzelnen ist, soweit erforderlich, in den Erw�gungen einzugehen.
Der Staatsrat beantragt die Abweisung aller drei Beschwerden, soweit darauf eingetreten werden k�nne.
D.- Die Gesuche der Beschwerdef�hrerin Zurr�n-Krummenacher um Gew�hrung der aufschiebenden Wirkung sind mit Pr�sidialverf�gungen vom 26. und 29. Mai 2000 abgewiesen worden.
Dem steht der Umstand, dass die Beschwerde 3) in franz�sischer Sprache eingereicht worden ist, nicht entgegen, da der angefochtene Entscheid sowohl in deutscher als auch in franz�sischer Sprache ergangen ist und Art. 37 Abs. 3 OG nicht verlangt, dass das Urteil des Bundesgerichts in der Sprache der Beschwerdeschrift verfasst wird.
Der Umstand, dass die Beschwerden 2) und 3) keinen direkten Bezug auf Art. 85 lit. a OG nehmen, �ndert an der Zul�ssigkeit der Stimmrechtsbeschwerde nichts.
Die Beschwerdef�hrer sind unbestrittenermassen im Kanton Freiburg stimmberechtigt und daher zur Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG legitimiert. Den Beschwerdeschriften und dem Zusammenhang ist mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen, welche Verfassungsr�gen die Beschwerdef�hrer erheben, sodass die Begr�ndungsanforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG auch hinsichtlich der Beschwerden 2) und 3) als erf�llt betrachtet werden k�nnen (vgl. BGE 114 Ia 1 E. 8 S. 4). Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann nach der Rechtsprechung nicht nur die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, sondern auch diejenige der Wahl verlangt werden (ZBl 96/1995 S. 570/571 E. 1d), sodass auch die gestellten Antr�ge zul�ssig sind.
c) Zu pr�fen ist ferner, ob die Beschwerden rechtzeitig innerhalb der Frist von dreissig Tagen nach Art. 89 OG erhoben worden sind. Hinsichtlich der Beschwerde 1) vom 16. Mai 2000 ist daran nicht zu zweifeln. Die Beschwerde 2) ist am 13. Juni 2000, die Beschwerde 3) (datierend vom 13.
Juni 2000) am 17. Juni 2000 der Post �bergeben worden. Die Beschwerdef�hrerin 2) gibt an, am 16. Mai 2000 von der Abweisung ihrer Beschwerde durch den Staatsrat erfahren zu haben. In der Vernehmlassung zur Beschwerde 3) f�hrt der Staatsrat aus, seinen Entscheid am Donnerstag 11. Mai 2000 per B-Post zugestellt zu haben. Bei dieser Sachlage ist es nicht unwahrscheinlich, dass die Beschwerdef�hrerin 2) den Staatsratsentscheid tats�chlich am Dienstag 16. Mai 2000 erhalten und ihre Beschwerde vom 13. Juni 2000 damit rechtzeitig eingereicht hat. Hinsichtlich der am 17. Juni 2000 bei der Post aufgegebenen Beschwerde 3) ergeben sich indessen keine pr�zisen Anhaltspunkte, zu welchem Zeitpunkt der angefochtene Entscheid bei diesen Beschwerdef�hrern eingegangen ist. Da der Staatsrat f�r die Zustellung beweispflichtig ist und die Beschwerde 3) - ausgehend von einem Erhalt am 16. Mai 2000 - lediglich zwei Tage nach Ablauf der Frist aufgegeben worden w�re, kann diese nicht als versp�tet bezeichnet werden.
d) Der Staatsrat wirft die Frage auf, ob die Beschwerdef�hrer die bei ihm selber eingereichten Beschwerden rechtzeitig erhoben h�tten. Das Fehlen einer Anleitung zur Wahl des Verfassungsrates sei dem Bereich der Vorbereitungshandlungen zuzuordnen und h�tte daher schon vor der Wahl vorgebracht werden k�nnen. Es k�nne daher der Gedanke nicht von der Hand gewiesen werden, dass die Beschwerdef�hrer zuerst den Wahlausgang abgewartet und ihre Beschwerde erst erhoben h�tten, nachdem sie selber nicht in den Verfassungsrat gew�hlt worden sind.
Wie es sich damit verh�lt, braucht im vorliegenden Fall nicht gekl�rt zu werden, und der Staatsrat stellt diesbez�glich auch keine Nichteintretensantr�ge. Es trifft zwar zu, dass Vorbereitungshandlungen zu kantonalen Wahlen und Abstimmungen innerhalb der Frist von Art. 89 OG grunds�tzlich sofort zu erheben sind, um ein treuwidriges Spekulieren auf den Ausgang des Urnenganges zu verhindern und den Beh�rden die Behebung des Mangels noch vor der Wahl oder Abstimmung zu erm�glichen (BGE 110 Ia 176 E. 1a S. 178, 118 Ia 271 E. 1d S. 274). Die Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG unterliegt indessen ebenso wie die staatsrechtlichen Beschwerden im Sinne von Art. 84 Abs. 1 OG dem Erfordernis der Aussch�pfung des kantonalen Rechtsmittelweges nach Art. 86 OG. Das kantonale Recht regelt daher, ob und innert welcher Fristen gegen Vorbereitungshandlungen von Wahlen und Abstimmungen kantonale Rechtsmittel erhoben werden k�nnen (BGE 118 Ia 271 E. 1e S. 274, ZBl 98/1997 S. 254/256 E. 1a). Nachdem der Staatsrat im angefochtenen Entscheid auf die kantonalen Beschwerden eingetreten war - und sich ausdr�cklich mit der Eintretensfrage auseinander gesetzt hatte -, kann darauf im bundesgerichtlichen Verfahren nicht zur�ckgekommen werden.
e) Die Beschwerdef�hrer 3) geben ihrem Erstaunen Ausdruck, dass der angefochtene Entscheid keine Rechtsmittelbelehrung enth�lt und nicht auf die M�glichkeit der staatsrechtlichen Beschwerde aufmerksam macht. Sie unterlassen es indessen, in diesem Umstand eine Verfassungsverletzung zu r�gen, sodass darauf nicht weiter einzugehen ist. Es kann lediglich angef�gt werden, dass das Bundesgericht im Fehlen eines Hinweises auf die M�glichkeit der staatsrechtlichen Beschwerde als ausserordentlichem Rechtsmittel keine Verfassungsverletzung erblickt und den Beschwerdef�hrern 3) mit dem Eintreten auf ihre Beschwerde tats�chlich kein Nachteil erwachsen ist.
2.- Die Beschwerdef�hrer machen wegen des Umstandes, dass die Stimmberechtigten f�r die Wahl des Verfassungsrates keine amtliche Wahlanleitung erhalten haben, eine Verletzung der politischen Rechte geltend. F�r die Pr�fung der mit den Beschwerden aufgeworfenen Frage gilt es vorerst, das Wahlsystem und die Grundlagen der Information der Stimmberechtigten nach dem freiburgischen Recht darzustellen.
Entsprechend Art. 80 Abs. 1 der Staatsverfassung des Kantons Freiburg (KV/FR) hat sich das Stimmvolk am 13. Juni 1999 f�r die Durchf�hrung einer Totalrevision der Verfassung entschieden und die Ausarbeitung einem Verfassungsrat anvertraut (AGS 1998 S. 537 f.). Der Verfassungsrat wird gem�ss Art. 80 Abs. 2 KV/FR auf die gleiche Weise wie der Grosse Rat auf f�nf Jahre gew�hlt; dabei bestehen keine Unvereinbarkeiten.
des Gesetzes �ber die Aus�bung der b�rgerlichen Rechte (GABR, Gesetzessammlung 115. 1) geordnet. Die Wahl erfolgt als Listenwahl nach dem Proporzsystem (Art. 80). Die Kandidatenlisten werden von den politischen Parteien oder W�hlergruppen gebildet (Art. 81 ff.). Die Listen d�rfen nicht mehr Kandidatennamen enthalten, als im Kreis Grossr�te zu w�hlen sind; kein Kandidat darf mehr als einmal auf einer Liste stehen (Art. 85 Abs. 1 und 2). Listenverbindungen sind zul�ssig (Art. 89). Den W�hlern werden leere Listen sowie die von den Parteien oder W�hlergruppen gedruckten Listen f�r die Wahl zur Verf�gung gestellt (Art. 93 f.).
GABR geregelt: Der W�hler w�hlt mit Hilfe einer leeren oder gedruckten Liste; leere Listen k�nnen ganz oder teilweise, mit oder ohne Listenbezeichnung, mit Kandidatennamen der gleichen oder verschiedener Listen ausgef�llt werden; gedruckte Listen k�nnen eigenh�ndig mit Streichungen, Beif�gungen oder Ab�nderungen versehen werden; der Name eines Kandidaten kann nicht mehr als einmal auf die Liste gesetzt werden, und demgem�ss werden Namenswiederholungen als nicht geschrieben betrachtet (Art. 95). Der W�hler verf�gt �ber so viele Stimmen, als im Kreise Grossr�te zu w�hlen sind (Art. 96). Die Kandidatenstimmen z�hlen sowohl f�r die Kandidaten individuell als auch f�r die betreffende Liste, auf der diese stehen (Art. 97). Nicht ausgef�llte Zeilen gelten als Zusatzstimmen f�r die aus der Listenbezeichnung hervorgehende Partei oder W�hlergruppe (Art. 98 Abs. 1).
F�r die Ausz�hlung der Stimmen gelten die Bestimmungen von Art. 103 ff. GABR. Diejenigen Listen, die nicht mindestens 7,5% der Listenstimmen erhalten, scheiden aus der Verteilung aus, und die entsprechenden Stimmen gelten als nicht abgegeben (Art. 103). Darauf st�tzt sich die Berechnung des Quotienten und schliesslich die Zuteilung der Sitze auf die entsprechenden (verbundenen oder nicht verbundenen) Listen (Art. 104 f.). Entsprechend der Anzahl Sitze pro Liste werden schliesslich die Kandidaten mit den meisten Stimmen als gew�hlt erkl�rt (Art. 106).
Nach Art. 29 Abs. 2 GABR werden den Stimmberechtigten vor Wahlen auf Kantons- oder Gemeindestufe eine leere Wahlliste, gegebenenfalls die von den politischen Parteien oder W�hlergruppen gedruckten Wahllisten (vgl. Art. 30 GABR) sowie ein Stimmcouvert zugestellt.
3.-Die Beschwerdef�hrer machen keine Verletzung des kantonalen Verfassungs- oder Gesetzesrechts geltend.
Sie berufen sich vielmehr ausdr�cklich bzw. sinngem�ss auf die Garantie der politischen Rechte, wie sie sich aus dem Bundesverfassungsrecht ergibt. Es ist daher im Folgenden darzulegen, welche Grundlagen der Bundesverfassung zur Anwendung kommen und welche Grunds�tze f�r Informationen im Vorfeld von Abstimmungen und Wahlen von Seiten der Beh�rden zul�ssig bzw. erforderlich sind.
Danach bestand allgemein der Anspruch, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmb�rger zuverl�ssig und unverf�lscht zum Ausdruck bringt. Es sollte garantiert werden, dass jeder Stimmb�rger seinen Entscheid gest�tzt auf einen m�glichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Aus dieser Wahl- und Abstimmungsfreiheit ist eine Reihe von Grunds�tzen abgeleitet worden, wie etwa der Anspruch auf richtige Zusammensetzung der Aktivb�rgerschaft, korrekte Formulierung von Abstimmungsfragen, rechtm�ssige Durchf�hrung von Wahlen und Abstimmungen sowie korrekte und zur�ckhaltende beh�rdliche und private Informationen im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen (BGE 121 I 138 E. 3 S. 141, mit Hinweisen auf die Entwicklung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit, 124 I 55 E. 2a S. 57).
Diese Grunds�tze sollten mit Art. 34 BV in die neue Bundesverfassung �berf�hrt werden (Botschaft des Bundesrates, BBl 1997 I 191). Nach Art. 34 Abs. 2 BV sch�tzt die Garantie der politischen Rechte die freie Willensbildung und die unverf�lschte Stimmabgabe der Stimmberechtigten. F�r die Auslegung dieser Bestimmung kann demnach an die fr�here Rechtsprechung zur ungeschriebenen Garantie der Wahl- und Abstimmungsfreiheit angekn�pft werden.
b) Nach der Rechtsprechung haben die Beh�rden im Vorfeld von Urneng�ngen hinsichtlich �ffentlicher Informationen allgemein Zur�ckhaltung zu �ben. In Bezug auf Wahlen hat das Bundesgericht ein beh�rdliches Eingreifen in den Wahlkampf grunds�tzlich ausgeschlossen. Bei den Wahlen kommt den Beh�rden in Bezug auf die Kandidaten keine Beratungsfunktion zu wie bei Sachentscheiden und haben diese keine �ffentlichen Interessen wahrzunehmen. Es gilt zu verhindern, dass sich der Staat im Wahlkampf auch nur indirekt in den Dienst parteiischer Interessen stellt. Eine Intervention kommt daher ausnahmsweise nur in Frage, wenn sie im Interesse der freien und unverf�lschten Willensbildung und -bet�tigung der Stimmberechtigten als unerl�sslich erscheint (BGE 124 I 55 E. 2a S. 57, 118 Ia 259 E. 3 S. 262 f., mit Hinweisen; zum Ganzen Gerold Steinmann, Interventionen des Gemeinwesens im Wahl- und Abstimmungskampf, AJP 1996 S. 266 f.; Pascal Mahon, L'information par les autorit�s, ZSR 1999 II S. 236 Rz. 28).
Von einer eigentlichen Intervention des Gemeinwesens in den Wahlkampf hat die Rechtsprechung ein indirektes Eingreifen in Form von Unterst�tzungen und Hilfeleistungen unterschieden. Solche sind in einem gewissen Umfang regelm�ssig unabdingbar, damit Wahlen ordnungsgem�ss durchgef�hrt werden k�nnen. Sie m�ssen allerdings mit Bezug auf die Willensbildung und -bet�tigung der W�hler neutral sein und d�rfen nicht einzelne Kandidaten oder Parteien und Gruppierungen bevorzugen oder benachteiligen. Solche Massnahmen m�ssen zudem mit dem Grundsatz der zuverl�ssigen und unverf�lschten Kundgabe des freien Willens der Stimmberechtigten vereinbar sein (BGE 124 I 55 E. 2a S. 58, 113 Ia 291 E. 3c S. 297, mit Hinweisen; vgl. Steinmann, a.a.O., S. 267).
c) Trotz der Pflicht zur Zur�ckhaltung im Vorfeld von Wahlen hat das Bundesgericht eine Intervention der Beh�rden ausnahmsweise zugelassen, wenn es darum ging, die freie Willensbildung und -kundgabe tats�chlich zu gew�hren.
So d�rfen offensichtlich falsche und irref�hrende Informationen im Vorfeld eines Urnenganges richtig gestellt werden (BGE 118 Ia 259 E. 3 S. 262 ff., ZBl 97/1996 S. 222/223 E. 2a, mit Hinweisen). Unter besondern Umst�nden hat das Bundesgericht eine gewisse Beratungsfunktion hinsichtlich der Qualifikation einzelner Kandidaten nicht als unzul�ssig betrachtet (BGE 117 Ia 452 E. 4 f. S. 458 ff., ZBl 97/1996 S. 222 E. 2a). Dar�ber hinaus ist in Einzelf�llen hinsichtlich ungew�hnlicher Konstellationen eine Information �ber das Vorgehen und das Verfahren gefordert und insofern aus dem Bundesverfassungsrecht eine Informationspflicht abgeleitet worden: In diesem Sinne hat das Bundesgericht festgehalten, dass die Stimmberechtigten - bei ge�nderter Rechtslage - auf die M�glichkeit und die Voraussetzungen einer stillen Wahl hingewiesen werden m�ssten, und aus dem Fehlen einer solchen Information die Durchf�hrung einer Urnenwahl anstelle der m�glichen stillen Wahl f�r verfassungskonform bezeichnet (ZBl 99/1998 S. 415/417 ff. E. 2b und 3; vgl. auch BGE 112 Ia 233 S. 239). Der Regierungsrat des Kantons Zug hat eine Abstimmung einer Gemeindeversammlung aufgehoben, weil sich die Stimmberechtigten mangels einer hinreichenden Information �ber ein ungew�hnliches Abstimmungsverfahren keine Rechenschaft �ber die Tragweite ihrer Stimmabgabe geben konnten (ZBl 101/2000 S. 48).
d) Auf der andern Seite hat das Bundesgericht festgehalten, es k�nne vom Stimmb�rger erwartet werden, dass er sich im zumutbaren Rahmen um die Voraussetzungen der Aus�bung des Stimm- und Wahlrechts k�mmert (vgl. BGE 112 Ia 233 S. 239). Mit den politischen Rechten komme den Stimmberechtigten eine Organkompetenz zu (vgl. BGE 119 Ia 167 S. 172, ZBl 86/1985 S. 493), die nicht nur Rechte, sondern auch Verantwortung �bertr�gt. Es k�nne daher erwartet werden, dass der W�hler das - seit langem in Kraft stehende - Wahlsystem kennt. Aus diesen Gr�nden bedurfte es bei einer Wahl von Gemeinderat und Gemeindeammann hinsichtlich des Letzteren keines speziellen Hinweises auf das doppelte Erfordernis der Wahl als Gemeinderat und als Gemeindeammann (ZBl 98/1997 S. 254 E. 2c und 3b).
In diesem Sinne erachtete das Bundesgericht die Wahl- und Stimmfreiheit nach Art. 34 Abs. 2 BV nicht als verletzt, als im Kanton Schaffhausen �ber ein Begehren um Abberufung des Regierungsrates zu befinden war, ohne dass die Stimmberechtigten �ber das Verfahren, das seit der Einf�hrung im Jahre 1852 erstmals zur Anwendung kam, spezifisch informiert wurden (Urteil vom 5. Mai 2000). Das Bundesgericht legte dem Umstand besonderes Gewicht bei, dass �ber das Abberufungsbegehren im Grossen Rat ausgiebig diskutiert worden war und sich der Regierungsrat diesbez�glich mehrmals an die Medien wandte und entsprechende Hinweise erteilte.
4.- a) Die Beschwerdef�hrer machen nicht geltend, das dargestellte kantonale Recht sei verletzt worden, und beanstanden die Anwendung der Regeln �ber die Grossratswahl auf die Wahl des Verfassungsrates nicht. Insbesondere r�gen sie keine Verletzung der Bestimmungen �ber die Zustellung von Unterlagen an die Stimmberechtigten. Aus Art. 29 Abs. 2 GABR sowie dem Vergleich mit Art. 29 Abs. 1 GABR, welcher f�r kantonale Sachabstimmungen den Versand von Erl�uterungen des Staatsrates vorsieht, ergibt sich denn auch klar, dass das kantonale Recht die Beh�rden nicht verpflichtet, den Stimmberechtigten im Vorfeld von Wahlen eine Wahlanleitung zur Verf�gung zu stellen. Soweit ersichtlich, ist denn bei Grossratswahlen den Stimmb�rgern und Stimmb�rgerinnen bisher auch nie eine Wahlanleitung zugestellt worden.
b) Die Beschwerdef�hrer r�gen als Verletzung der bundesverfassungsrechtlichen Wahl- und Abstimmungsfreiheit, dass die Stimmberechtigten nicht mit einer - vollst�ndigen und das Neutralit�tsgebot beachtenden - Wahlanleitung zur Wahl des Verfassungsrates informiert worden sind. Sie leiten aus der Garantie der politischen Rechte eine entsprechende Informationspflicht der Beh�rden ab. Wie es sich damit verh�lt, ist aufgrund der vorstehenden allgemeinen Grunds�tze und in Anbetracht der konkret erhobenen Vorbringen der Beschwerdef�hrer hinsichtlich der umstrittenen Wahl zu beurteilen.
c) Die Wahl des Verfassungsrates erfolgt nach den Bestimmungen �ber die Wahl des Grossen Rates (Art. 80 Abs. 2 KV/FR). Diese sind im Gesetz �ber die Aus�bung der b�rgerlichen Rechte enthalten und werden seit l�ngerer Zeit regelm�ssig bei den Grossratswahlen angewendet. Dazu geh�ren insbesondere auch die Grunds�tze des Proporzverfahrens mit Listenwahlen. Diese d�rfen grunds�tzlich als bekannt vorausgesetzt werden, und es kann von den Stimmberechtigten erwartet werden, dass sie sich im zumutbaren Rahmen um die Voraussetzungen des Wahlrechts k�mmern. Daran vermag der Umstand nichts zu �ndern, dass sich bei jeder Wahl auch Neuw�hler (infolge Erreichens des Stimmrechtsalters oder Zuzugs) beteiligen.
Bei allf�lligen Unsicherheiten bestehen zahlreiche M�glichkeiten, sich - etwa bei Beh�rden oder Parteien sowie durch Konsultation des Gesetzes �ber die Aus�bung der b�rgerlichen Rechte - �ber das Wahlverfahren zu informieren (siehe dazu auch E. 4g unten). Insofern liegen in Bezug auf die Wahl des Verfassungsrates grunds�tzlich keine besondern Umst�nde vor, welche eine spezifische Information erfordern w�rden.
d) Zur Unterst�tzung der Forderung nach einer Wahlanleitung f�hrt die Beschwerdef�hrerin 1) aus, die mangelnde Information k�nne beim verunsicherten Stimmberechtigten dazu f�hren, auf eine Beteiligung an der Wahl zu verzichten oder einen leeren (und damit ung�ltigen) Wahlzettel einzulegen.
Ein solches Verhalten mag zwar durchaus denkbar sein, l�sst sich indessen nicht als wahrscheinlich belegen. In einer Situation der Verunsicherung w�re ebenso m�glich, dass der W�hler im Glauben an die G�ltigkeit der gedruckten Listen eine solche verwendet oder auf die leere Liste ohne Listenbezeichnung einige ihm bekannte Namen setzt. Insofern kann nicht gesagt werden, dass das Fehlen einer Wahlanleitung das Wahlresultat verf�lscht hat, weil nicht ersichtlich ist, ob bzw. wie es sich auf das W�hlerverhalten auswirkt.
e) Die Beschwerdef�hrer 3) bringen vor, dass in einzelnen Wahlkreisen von ein und derselben Partei oder W�hlergruppe zwei Listen vorgeschlagen worden sind. Das habe dazu gef�hrt, dass gewisse Stimmberechtigte zwei Listen eingelegt haben und die entsprechende Stimmabgabe dann als ung�ltig bezeichnet worden ist. Im Sinne einer unverf�lschten Stimmabgabe h�tte daher eine Wahlanleitung dem Irrtum dieser Stimmb�rger und Stimmb�rgerinnen vorbeugen sollen.
Dieses Vorbringen stellt keinen Umstand dar, der die Beh�rden zum Versand einer Wahlanleitung verpflichten k�nnte. Das Verbot des Einlegens von zwei Listen darf als Selbstverst�ndlichkeit betrachtet und jedem Stimmberechtigten als bekannt vorausgesetzt werden. Es leuchtet unmittelbar ein, dass nur so viele Stimmen (g�ltig) abgegeben werden k�nnen, wie im entsprechenden Wahlkreis Gross- oder Verfassungsr�te zu w�hlen sind (Art. 96 GABR). Daraus folgt, dass �berz�hlige Namen nicht gelten (Art. 98 Abs. 2 GABR) und beim Einlegen von zwei Listen die Stimmabgabe mangels Zuordnungsm�glichkeit als ung�ltig erkl�rt wird. Der Einwand ist daher nicht geeignet, die Beh�rden zur Zustellung einer Wahlanleitung mit speziellem Hinweis auf das Verbot des Einlegens von zwei Listen zu verpflichten.
Dar�ber hinaus ist nicht erkennbar, dass die auf das Fehlen einer Wahlanleitung zur�ckzuf�hrende Unkenntnis �ber das Verbot des Einlegens von zwei Listen tats�chlich vermehrt zu ung�ltigen Wahlzetteln und damit zu einer Verf�lschung des Wahlresultates gef�hrt hat. Zum einen bestehen mehrfache Gr�nde, weshalb ein Wahlzettel als ung�ltig betrachtet werden kann (vgl. Art. 49 Abs. 3 sowie Art. 48 Abs. 3 lit. e und f und in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 GABR). Ein relativ hoher Anteil von ung�ltigen Stimmen kann zum andern nicht auf das Verbot des Einlegens von zwei Listen zur�ckgef�hrt werden, wie die Beschwerdef�hrer 3) behaupten:
Im Wahlkreis Greyerz, wo die Christlichdemokratische Volkspartei mit zwei Listen (Nr. 1 und 8) angetreten ist, sind 2,58% ung�ltige Stimmzettel eingegangen (Staatsratsbeschluss �ber das Ergebnis der Wahl des Verfassungsrates).
Demgegen�ber bel�uft sich der Anteil der ung�ltigen Stimmzettel im Wahlkreis der Stadt Freiburg auf 2,7%, obwohl hier alle Parteien nur eine einzige Liste vorschlugen. Demnach kann ein hoher Prozentsatz von ung�ltigen Stimmzetteln nicht mit Doppellisten von Parteien und entsprechendem Fehlverhalten der W�hler belegt werden. Daran vermag auch der Umstand nichts zu �ndern, dass im Wahlkreis Sense, wo die Parteien ein Wahl-ABC verfassten, der Anteil der ung�ltigen Stimmzettel tats�chlich am kleinsten ist. Es ist daher unwahrscheinlich, dass eine Wahlanleitung in Bezug auf die Vorbringen der Beschwerdef�hrer tats�chlich zu einem kleineren Prozentsatz von ung�ltigen Stimmen gef�hrt h�tte und deren Fehlen das Wahlresultat verf�lscht h�tte.
f) Die Beschwerdef�hrerinnen 1) und 2) beanstanden in erster Linie als Verletzung der politischen Rechte, dass die Stimmberechtigten nicht �ber das Verbot des Kumulierens informiert worden sind. Insoweit sich die Stimmberechtigten im Irrtum befunden h�tten und tats�chlich kumulierte Kandidaten w�hlten, sei der W�hlerwille nicht unverf�lscht zum Ausdruck gebracht worden. Im Falle einer entsprechenden Information h�tten diese ihre Stimmkraft anders eingesetzt.
aa) Auch in dieser Hinsicht darf grunds�tzlich davon ausgegangen werden, dass die Stimmberechtigten das f�r die Grossratswahlen seit langem g�ltige Verbot des Kumulierens von Kandidaten kennen. Dieses stellt f�r den Kanton Freiburg keine Besonderheit dar, welche die Beh�rden grunds�tzlich von Verfassung wegen zum Versand einer Wahlanleitung verpflichten k�nnte. Es darf vielmehr davon ausgegangen werden, dass das Wahlsystem auch in dieser Hinsicht bekannt ist und sich die Stimmberechtigten zu allf�lligen Fragen und Unsicherheiten - wie dargetan - erkundigen k�nnen.
bb) Es ist einzur�umen, dass ein Verbot des Kumulierens eher die Ausnahme darstellt und in vielen Kantonen sowie anl�sslich der Nationalratswahl Kumulation zul�ssig ist (vgl. Art. 35 Abs. 3 des Bundesgesetzes �ber die politischen Rechte, BPR, SR 161. 1; Alfred K�lz, Probleme des kantonalen Wahlrechts, in: ZBl 88/1987 S. 16; Tomas Poledna, Wahlrechtsgrunds�tze und kantonale Parlamentswahlen, Diss.
Z�rich 1988, S. 108 f.; Pierre Garrone, L'�lection populaire en Suisse, Diss. Genf 1991, S. 166 f. und 186 f.; Z. Giacometti, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Z�rich 1941 S. 306 f.). Dieser Umstand spricht in Anbetracht des traditionellen kantonalen Wahlsystems f�r sich allein nicht f�r eine Verpflichtung der Beh�rden zur Herausgabe einer Wahlanleitung.
cc) Die Missachtung des Verbotes des Kumulierens hat entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrerinnen 1) und 2) je nach Konstellation keine oder keine schwerwiegenden Folgen. Die auf einer unpanaschierten Liste kumuliert aufgef�hrten Kandidaten erleiden keinen Nachteil; die Namenswiederholung gilt lediglich als nicht geschrieben (Art. 95 Abs. 4 Satz 2 und Art. 50 lit. e GABR). Auch f�r die Partei oder W�hlergruppe sind diesfalls keine Nachteile ersichtlich, da ihr die Zeile mit dem kumulierten Namen als Listenstimme dennoch zugute kommt (Art. 95 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Art. 98 Abs. 1 GABR). Da die Bestimmung der gew�hlten Gross- oder Verfassungsr�te - wie in Proporzwahlen �blich - bei der Gesamtheit der Listenstimmen ansetzt (vgl. Art. 102 und 104 f. GABR), k�nnen sich demnach auch keine Sitzverschiebungen von einer Partei zu einer andern ergeben. Dass der W�hler in seinem Irrtum �ber das Wahlverfahren seinen Willen mit der unpanaschierten Liste nicht voll zum Ausdruck bringen konnte, kann unter diesen Umst�nden ohne weiteres hingenommen werden.
Wird demgegen�ber eine leere Liste ohne Listenbezeichnung verwendet, so wird der kumulierte Kandidatenname ebenfalls gestrichen. Die kumuliert aufgef�hrten Kandidaten selber erfahren keinen Nachteil, da sie nach dem Freiburger Wahlsystem von vornherein keine Kumulation beanspruchen k�nnen.
Allerdings verliert die entsprechende Partei oder W�hlergruppe mit der Streichung des zweiten Namens eine Listenstimme.
Insofern bringt der W�hler, der sich im Irrtum �ber das Verbot des Kumulierens befindet, seinen Willen nicht zum Ausdruck und verliert an Stimmkraft. Die Folgen daraus k�nnen indessen vernachl�ssigt werden. Zum einen darf davon ausgegangen werden, dass die W�hlenden ganz unabh�ngig vom Versand einer Wahlanleitung das Proporz-Verfahren kennen und sie es sich daher selber zuzuschreiben haben, wenn sie von den Listen keinen Gebrauch machen und Wahlzettel ohne Listenbezeichnung einlegen. Zum andern bildet die Verwendung von Wahlzetteln ohne Listenbezeichnung die Ausnahme. Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, dass sich das Fehlen einer Wahlanleitung auf das Wahlresultat tats�chlich ausgewirkt hat.
Am st�rksten d�rfte sich die Korrektur von Kumulationen auf panaschierten Listen auswirken. Auch in dieser Konstellation kommt den aufgef�hrten Kandidaten zwar kein Nachteil zu. Hingegen verliert die Partei des panaschiert-kumuliert aufgef�hrten Kandidaten eine Listenstimme zu Gunsten derjenigen in der Listenbezeichnung des Wahlzettels. Der W�hler gibt damit der Partei auf seinem Wahlzettel eine Listenstimme, die er eigentlich der "fremden" Partei h�tte zuhalten wollen. Insoweit kann nicht ausgeschlossen werden, dass der W�hler wegen seines Irrtums seinen Willen nicht unverf�lscht zum Ausdruck bringt. Es ist daher denkbar, dass eine Wahlanleitung diesem Irrtum und dem entsprechend falschen Wahlverhalten der Stimmberechtigten h�tte vorbeugen k�nnen. Im Hinblick auf die vorliegend angefochtene Wahl und angesichts der Vorbringen der Beschwerdef�hrer zeigt sich indessen auch in dieser Hinsicht, dass die m�gliche Verf�lschung keine konkreten Auswirkungen zeitigt.
Die Beschwerdef�hrerin 2) bringt vor, dass es wegen des nicht bekannten Verbotes der Kumulation auf panaschierten Wahlzetteln im Wahlkreis Saane-Land zu einer Sitzverschiebung gekommen sei und dort der auf der Liste der sozialdemokratischen Partei kandidierende Christophe Hauser gew�hlt worden w�re. Die �berlegungen hierf�r sind indessen in Anbetracht aller M�glichkeiten verschiedenen Wahlverhaltens nicht wahrscheinlich und lediglich spekulativer Natur.
Der genannte Kandidat figuriert im Schlussresultat an der letzten Stelle der Nichtgew�hlten der sozialdemokratischen Partei (Staatsratsbeschluss �ber das Ergebnis der Wahl des Verfassungsrates). Schon daher ist es unwahrscheinlich, dass er ein wesentlich anderes Resultat erzielt h�tte. Ausgehend vom freiburgischen Wahlverfahren ist allein die �berlegung entscheidend, dass der Kandidat auf jeden Fall nicht mehr Stimmen bekommen h�tte, auch wenn sich die W�hler des Verbotes der Kumulation bewusst gewesen w�ren. Benachteiligt k�nnten lediglich diejenigen Parteien sein, deren Kandidaten auf "fremden" Listen kumuliert worden sind. Auch dieser Nachteil wirkt sich indessen nicht konkret zu Ungunsten einer bestimmten Partei aus. Denn es kann in keiner Weise gesagt oder auch nur angenommen werden, welche Kandidaten von welchen Listen anstelle des kumulierten Namens auf den panaschierten Wahlzettel gesetzt worden w�ren. Die �berlegungen der Beschwerdef�hrerin 2) sind daher nicht geeignet, eine konkrete Verf�lschung des Wahlresultats oder gar eine Sitzverschiebung nachzuweisen. Desgleichen dringt auch der Einwand der Beschwerdef�hrerin 1) nicht durch, die durch die Kumulation besetzten Pl�tze w�ren zum Panaschieren verwendet worden. Es kann in keiner Weise gesagt werden, ob die Stimmberechtigten in Kenntnis des Kumulationsverbotes �berhaupt andere Namen auf den Wahlzettel gesetzt und zu Gunsten welcher Kandidaten und Parteien sie solche Namen genannt h�tten.
Dies ist abh�ngig von verschiedenartigsten Umst�nden wie etwa der Art des Wahlkampfes. Angesichts aller m�glicher Wahlverhalten erweist sich eine tats�chliche Verf�lschung des Wahlresultats zu Gunsten oder zu Ungunsten bestimmter Parteien oder Kandidaten auch in dieser Hinsicht als h�chst unwahrscheinlich.
g) Zus�tzlich zu den vorstehenden Erw�gungen d�rfen, wie oben dargelegt, auch Informationen und Hinweise ber�cksichtigt werden, die im Vorfeld der Wahl des Verfassungsrates verbreitet worden sind.
Diese enth�lt die wichtigsten Hinweise �ber die Grunds�tze der Proporzwahl, die verschiedenen Wahlm�glichkeiten, die Stimmabgabe und die F�lle ung�ltiger Stimmen und Wahlzettel. Es kann angenommen werden, dass diese Pressemitteilung in den Medien sowie unter den Parteien oder W�hlergruppen und damit auch in der Bev�lkerung tats�chlich eine gewisse direkte oder indirekte Verbreitung fand. Daran vermag der Umstand nichts zu �ndern, dass die Presse nicht zu einem entsprechenden Abdruck verpflichtet ist und nicht jeder Stimmberechtigte die Zeitungen t�glich und vollst�ndig liest. Die Pressemitteilung diente damit der direkten oder indirekten Information der Stimmberechtigten.
Gleich verh�lt es sich f�r den Wahlkreis Sense mit dem "Wahl-ABC", das die Parteien verfassten und den Stimmberechtigten mit dem Wahlmaterial zustellten. Auch diese Anleitung gibt die wichtigsten Hinweise zur Wahl in den Verfassungsrat wieder. Sie enth�lt u.a. den Hinweis darauf, dass der Wahlzettel nicht mehr Namen als die 21 im Wahlkreis zu w�hlenden Verfassungsr�te enthalten darf; damit d�rfte es entgegen dem Einwand der Beschwerdef�hrerin 1) entbehrlich sein, das Einlegen von zwei Listen ausdr�cklich als unzul�ssig zu bezeichnen. Das "Wahl-ABC" trug damit im Wahlkreis Sense ebenfalls zur tats�chlichen Information der Stimmb�rger und Stimmb�rgerinnen bei.
h) Gesamthaft gesehen kann im Fehlen einer beh�rdlichen Anleitung zur Wahl des Verfassungsrates keine Verletzung der Wahlfreiheit im Sinne von Art. 34 Abs. 2 BV erblickt werden. Die Wahl erfolgte nach den f�r die Grossratswahlen �blichen Regeln. Unter dem Gesichtswinkel der Garantie der politischen Rechte d�rfen diese bei den Stimmberechtigten grunds�tzlich als bekannt vorausgesetzt werden.
Die Stimmb�rger und Stimmb�rgerinnen hatten zudem die M�glichkeit, sich anhand der amtlichen Pressemitteilung sowie bei Beh�rden und Parteien �ber das Wahlverfahren zu erkundigen.
Bei dieser Sachlage kann den Beh�rden grunds�tzlich nicht vorgeworfen werden, die politischen Rechte dadurch verletzt zu haben, dass sie den Stimmberechtigten keine Wahlanleitung zur Verf�gung stellten. Allf�llige Unsicherheiten der W�hler und falsches Wahlverhalten sind im vorliegenden Fall nicht von ausschlaggebender Bedeutung. Das Fehlverhalten mag zwar dazu f�hren, dass einzelne W�hler ihrem Wunsch nicht genau Ausdruck gaben. Es kann indessen nicht nachgewiesen bzw. nur spekuliert werden, wie sich die W�hler in Kenntnis aller Regeln tats�chlich verhalten h�tten und ob bzw. wie sich allf�lliges, auf die fehlende Wahlanleitung zur�ckzuf�hrendes falsches Wahlverhalten ausgewirkt hat. Auch unter diesem Gesichtswinkel kann den Beh�rden daher keine Verletzung der Wahlfreiheit im Sinne von Art. 34 Abs. 2 BV vorgehalten werden. Demnach erweisen sich die Beschwerden als unbegr�ndet. Damit wird das Begehren der Beschwerdef�hrerin 2) um Nachz�hlung der Stimmzettel auf kumulierte Stimmen hin gegenstandslos.
i) Die Abweisung der vorliegenden Beschwerden und die Verneinung einer aus Art. 34 Abs. 2 BV abgeleiteten Pflicht zum Versand einer beh�rdlichen Anleitung zur Wahl des Verfassungsrates im vorliegenden Fall bedeuten indessen nicht, dass eine Information �ber das Wahlverfahren den Stimmberechtigten nicht n�tzlich und daher nicht w�nschbar w�re. Wahlanleitungen sind in andern Kantonen durchaus �blich und werden auch bei der Wahl des Nationalrates erstellt (vgl. Art. 34 BPR). In der Lehre wird das Bed�rfnis von Informationen - insbesondere im Hinblick auf Sachabstimmungen - vermehrt hervorgestrichen (vgl.
Georg M�ller, Die Beh�rden im Abstimmungskampf - vom Neutralit�tsgebot zur Teilnahmepflicht, in: Festschrift J.F.
Aubert, Basel/Frankfurt 1996, S. 255; Mahon, a.a.O., Rz. 35 f.). Es wird ferner darauf hingewiesen, dass auch W�hler - �ber Hinweise betreffend Listen, Listenverbindungen oder M�glichkeiten einer stillen Wahl hinaus - �ber das grundlegende Wahlverfahren informiert werden sollen (Stephan Widmer, Wahl- und Abstimmungsfreiheit, Diss. Z�rich 1989, S. 124; Poledna, a.a.O., S. 238 f.). Auch wenn die Lehre derart die W�nschbarkeit entsprechender Informationen zum Wahlverfahren unterstreicht, bedeutet dies nicht, dass auch im vorliegenden Fall eine entsprechende verfassungsrechtliche Pflicht zu bejahen und im Fehlen einer Wahlanleitung ein Verstoss gegen Art. 34 Abs. 2 BV zu erblicken w�re.
3.- Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern sowie dem Staatsrat des Kantons Freiburg schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 37
 Art. 85
 Art. 85
 Art. 90
 BGE 
 Art. 89
 Art. 89
 Art. 85
 Art. 84
 Art. 86
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 103
 Art. 29
 Art. 30
 Art. 34
 Art. 34
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 34
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 49
 Art. 48
 Art. 95
 Art. 35
 Art. 50
 Art. 98
 Art. 102
 Art. 34
 Art. 34
 Art. 34
 Art. 34
 Art. 34