Source: http://www.senat.fr/leg/ppl04-482.html
Timestamp: 2020-02-29 06:39:52+00:00

Document:
18 juillet 2005 : Déchets ( texte déposé au sénat - première lecture )
Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 juillet 2005
visant à assurer une maîtrise publique des déchets pour la réduction de leur production et pour impulser une politique nouvelle en matière d'élimination et de valorisation,
Par Mme Évelyne DIDIER, MM. Gérard LE CAM, Yves COQUELLE, Michel BILLOUT, Mme Michelle DEMESSINE, M. François AUTAIN, Mmes Éliane ASSASSI, Marie-France BEAUFILS, M. Pierre BIARNÈS, Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, M. Robert BRET, Mme Annie DAVID, MM. Guy FISCHER, Thierry FOUCAUD, Mme Gélita HOARAU, M. Robert HUE, Mmes Hélène LUC, Josiane MATHON, MM. Roland MUZEAU, Jack RALITE, Ivan RENAR, Bernard VERA et Jean-François VOGUET,
La production de déchets, dans une société de consommation comme la nôtre, est un problème d'une acuité aujourd'hui toujours croissante.
Ainsi, 650 millions de tonnes de déchets sont produites chaque année en France. Il s'agit pour l'essentiel de déchets issus des activités agricoles, industrielles ou du bâtiment. Dans ces secteurs économiques, le rythme de production de déchets est cependant déconnecté, du fait d'une relative efficacité des réglementations nationales et communautaires, du rythme de la croissance économique : la production de déchets reste stable, bien que l'économie dans ces secteurs continue de progresser.
Les déchets municipaux et ménagers, représentent une part négligeable de la quantité totale de déchets produits en France. Leur croissance est cependant, et ce depuis de très nombreuses années, loin d'être maîtrisée.
Personne ne conteste aujourd'hui les avancées que cette loi a autorisées. Elle a permis la généralisation de l'accès à la collecte et au traitement des déchets ménagers. Les décharges non agréées sont en voie de disparition. La création de sociétés agréées comme Ecoemballage ou Adelphe a permis de développer de véritables filières de valorisation. L'incinération avec récupération d'énergie s'est fortement développée. Le respect des normes par les unités d'incinération s'est aussi amélioré.
Malgré ce bilan favorable, les carences de l'action publique en ce domaine restent très importantes.
Ainsi, les capacités de stockage et de traitement des déchets ménagers arrivent bientôt à saturation. En 2004, vingt-six départements étaient en situation de pénurie et exportaient en conséquence leurs déchets dans des départements voisins. Trente autres départements se trouveraient dans une situation identique d'ici deux à quatre ans. A moyen terme, la pénurie potentielle concernerait 75 départements.
Cette situation, aussi dramatique que méconnue, se traduit par une explosion du transport de déchets, souvent par la route, et donc de nouvelles atteintes à l'environnement (rejets de gaz d'échappement, pollution sonore, dégradation des réseaux routiers...).
De la même façon, la valorisation de certaines catégories de déchets est particulièrement déficiente. Le recyclage reste marginal dans notre économie. Aucune filière de traitement n'existe en France pour les déchets d'équipements électriques et électroniques des ménages : nos téléviseurs et ordinateurs usagés sont, par exemple, pour l'essentiel, retraités en Suède ou en Asie.
De plus, la loi de 1992 n'a pas permis de ralentir la croissance de la production de déchets ménagers. Celle-ci est toujours supérieure à la croissance économique du pays. Une volonté politique simplement épisodique est insuffisante pour modifier les comportements ou mettre en jeu, effectivement, la responsabilité des producteurs de déchets.
De fait, le droit de l'environnement occulte complètement la question de la prévention de la production de déchets ménagers. Cette carence est doublement problématique. D'abord, elle contrevient aux dispositions de l'article 3 du projet de Charte pour l'environnement, à laquelle renvoie désormais le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958. Ensuite, il serait irresponsable de chercher à traiter et valoriser les déchets ménagers, au nom de la protection de l'environnement, sans à aucun moment interroger les phénomènes à l'origine de l'explosion de leur production. Si les collectivités publiques n'incitent pas, d'abord, à réduire la production en amont, elles ne pourront pas répondre au problème, même si elles développent des unités de traitement et de valorisation toujours plus performantes et investissent dans les technologies les plus modernes.
Les progrès réalisés dans la prise en charge des déchets ménagers ont aussi conduit à une explosion des coûts de la collecte et de l'élimination des déchets pour les contribuables. Ainsi, depuis la loi de 1992, le coût brut de collecte et de traitement a été multiplié par deux, passant en dix ans de 75 € à 150 € la tonne.
La taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) est donc devenue le quatrième impôt local, avec un produit annuel d'environ 3 milliards d'euros. Elle est aujourd'hui privilégiée par la grande majorité des collectivités territoriales, notamment du fait des contraintes consécutives à l'adoption de la loi de 1999 relative à la simplification et au renforcement de l'intercommunalité.
Entre 1990 et 2000, le taux moyen de la TEOM est passé de 4,9 % à 7,01 %. Mais beaucoup de nos concitoyens ne comprennent pas pourquoi cette taxe augmente de façon si souvent brutale, d'autant plus que les progrès récents du service public des déchets sont souvent mal perçus.
La dénonciation de ces augmentations est pourtant légitime. En effet, le code de l'environnement comme les directives européennes imposent aux producteurs de déchets de financer leur élimination à hauteur de 100 %, en vertu du principe pollueur-payeur. Les emballages mis sur le marché en France échappent pourtant à cette règle : si les industriels assument leur élimination en totalité en Allemagne ou en Belgique, ils ne font que participer en France à hauteur de 35 % du coût du traitement de ces déchets. Le solde est évidemment à la charge des contribuables locaux.
Les citoyens dénoncent enfin une fiscalité tout à fait injuste : la TEOM ne tient compte ni du revenu des contribuables, ni du service rendu par la collectivité aux ménages. Elle est par exemple fortement pénalisante pour des personnes âgées vivant seules dans des habitations dont les bases locatives sont élevées. Elle est donc aussi injuste socialement qu'écologiquement inefficace.
Cette taxe, malgré sa structure totalement inadaptée, restait supportable lorsque son montant représentait une part modeste de la fiscalité locale. Au vu de l'augmentation de la production de déchets comme des coûts de leur collecte et de leur traitement, ce n'est plus le cas.
Au-delà de ses carences, l'édifice juridique issu de la loi du 13 juillet 1992 et des nombreuses directives communautaires sur le sujet est fragilisé par sa conception intrinsèquement techniciste.
En effet, le droit communautaire de l'environnement se limite souvent à édicter des normes sanitaires toujours plus contraignantes. Le respect de ces normes par les collectivités publiques en charge du traitement des déchets représente une charge financière extrêmement lourde, en investissement comme en fonctionnement. Le bénéfice sanitaire de tous ces investissements n'est pourtant pas toujours avéré.
De ce fait, les collectivités intéressées par la maîtrise publique du service d'élimination des déchets disposent de moyens financiers et techniques proprement insuffisants pour suivre ces évolutions réglementaires.
Il est donc manifeste que le droit en matière de déchets, de par cette approche particulièrement techniciste, sert avant tout les personnes disposant aujourd'hui de capacités financières et d'un savoir-faire considérables.
Seules de rares entreprises multinationales ont en effet aujourd'hui la capacité de répondre à cet environnement réglementaire particulièrement contraignant : les collectivités publiques sont donc de plus en plus contraintes de faire appel à des monopoles hégémoniques sur leur marché. La concurrence ne fonctionne pas.
La réglementation nationale recèle les mêmes travers. La constitution de sociétés comme Ecoemballages ou Adelphe, certes agréées par les pouvoirs publics, en vertu du décret n° 92-377 du 1er avril 1992, mais financées directement par les contributions des entreprises, a permis d'organiser et de développer une filière de traitement des déchets ménagers. Mais elle a aussi renforcé la soumission de nombreuses collectivités au discours technique de ces sociétés agréées, qui ne sont qu'un paravent au service des intérêts des professionnels du secteur. Les négociations préparatoires à l'arrêté de réagrément de ces sociétés ont ainsi rappelé, en leur temps, la franche opposition des industriels au développement du tri sélectif ou du recyclage et à l'augmentation de leur participation à l'élimination des déchets.
Cette analyse est unanimement partagée. La Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire de l'Assemblée nationale a ainsi présenté, en novembre 2003, un rapport d'information sans appel (rapport n° 1169. « Déchets : état d'urgence »), censé constituer le diagnostic préalable au dépôt par le gouvernement d'un projet de loi sur cette question. Mais le temps passe, et avec lui l'ambition que nous pourrions légitimement attendre des pouvoirs publics.
Renforcer la maîtrise publique sur les services d'élimination des déchets
Les fortes carences des politiques publiques en matière de traitement des déchets soulignent donc la nécessité d'une approche autrement plus politique et volontariste du problème.
Il faut d'abord répondre à la situation de pénurie d'unités d'enfouissement et de traitement dans laquelle se trouve un grand nombre de départements en France. Il s'agit donc de limiter les mises en décharge et de chercher à valoriser et recycler un maximum de déchets.
Parallèlement, la constitution de filières de traitement et de recyclage pour les déchets spécifiques doit être encouragée. En effet, aujourd'hui, ces filières sont soit inexistantes, soit peu structurées ; elles sont généralement contrôlées par des groupes privés. C'est pourquoi elles ne répondent pas à la nécessité de mieux valoriser nos déchets.
Sans impulsion politique nouvelle, il ne sera pas possible d'atteindre cet objectif, c'est-à-dire donner aux collectivités publiques la capacité d'assumer directement leurs compétences. Sans volontarisme politique, ces collectivités ne disposeront pas des compétences scientifiques et techniques qui sont celles des monopoles privés.
C'est pourquoi l'État devrait soutenir fortement la recherche publique sur ce sujet, sans laquelle les pouvoirs publics ne maîtriseront pas les technologies de recyclage ou de valorisation des déchets du futur. La France pourrait ainsi s'inspirer de l'exemple japonais : le plan des sciences et technologies, adopté en 2001 par le Japon, mentionne que les éco-activités constituent un des secteurs prioritaires sur lesquels il est nécessaire de concentrer les efforts de recherche et développement.
Ensuite, il faut chercher à ralentir la croissance exponentielle de la production de déchets ménagers en France, à défaut de la stopper. Il ne sert à rien d'améliorer les modalités de traitement des déchets ménagers sans chercher à prévenir, à la source, leur prolifération.
L'application de ce principe de prévention constitue aussi le seul moyen de limiter l'explosion des coûts de l'élimination des déchets.
Il s'agit ainsi, évidemment, de chercher à réduire sensiblement, à terme, la production de déchets en France.
L'objectif d'une telle diminution est aussi de chercher à réduire notre consommation de matières premières, pour mieux économiser les ressources naturelles, afin de limiter leur exploitation aujourd'hui abusive.
Ceci suppose d'aller vers une internalisation du coût de l'élimination des déchets issus de la consommation des biens industriels dans le processus productif. Le choix de l'« éco-conception » des produits, parce qu'il en appelle à la responsabilité sociale et écologique des entreprises, serait aussi celui de la démocratisation de leur gestion : l'intervention des citoyens et des élus dans la sphère économique, à travers leur participation aux choix de production des entreprises, sera bientôt incontournable pour régler véritablement le problème de la prolifération des déchets.
En effet, la déclinaison du principe « pollueur-payeur » en matière de déchets ne permettra pas de prendre en compte l'ampleur du problème. Le droit actuel, même s'il était respecté, limite simplement la responsabilité des entreprises à l'élimination des déchets engendrés par la consommation des produits qu'elles mettent sur le marché. Il fait ainsi reposer la question du contrôle de la prolifération des déchets sur des seuls équilibres de marché, par définition réducteurs. La simple autorégulation ne permet de prendre en compte ni les conséquences écologiques de la multiplication des déchets, ni le coût croissant de leur élimination.
Ces objectifs ne pourront être correctement atteints sans reprise en main politique de ce dossier des déchets, et donc sans une réelle maîtrise publique des services d'élimination des déchets.
Elle est en effet organisée de telle façon qu'elle ne peut que produire toujours plus de déchets. Ces déchets devront, inévitablement, être traités pour être éliminés.
Aussi, alors que des associations locales de protection de l'environnement accompagnent systématiquement tout projet d'installation d'un centre de traitement ou d'un incinérateur, et que les citoyens manifestent un intérêt croissant à la thématique des déchets, il est de la responsabilité des pouvoirs publics de porter le débat sur la place publique, d'informer, de solliciter les avis des citoyens, de recueillir leurs propositions, et finalement de décider, démocratiquement, sur des bases objectives. Pour ne prendre qu'un exemple, le choix du site d'un centre d'enfouissement technique doit se faire dans la plus grande transparence, sur des critères précis prenant en compte des données environnementales, économiques et sociales.
Le règlement du problème des déchets suppose donc un contrôle démocratique renforcé. Seule une maîtrise publique des politiques de traitement pourra intégrer cette exigence, donner aux citoyens la place qui leur revient et donc responsabiliser les producteurs comme les consommateurs. Seule une maîtrise publique pourra aussi prendre en compte l'impact sur la santé publique des choix de traitement faits par les collectivités territoriales.
Il s'agit donc de promouvoir, indirectement, une consommation soutenable au regard de nos exigences environnementales. Cet objectif ne pourra être atteint, aussi, qu'en développant l'éducation et la sensibilisation de tout citoyen aux problématiques des déchets.
Le financement de la politique d'élimination des déchets pose donc des problèmes croissants. Une partie croissante du coût du traitement de ces déchets doit pouvoir être couverte par les progrès qu'il reste à réaliser en matière de valorisation et de recyclage. Les déchets transformés peuvent, par leur commercialisation, constituer une part déterminante des ressources des groupements compétents en matière d'élimination des déchets.
Au-delà de cette part des recettes issue de l'autofinancement, il s'agit d'assurer un financement de la politique des déchets qui soit à la fois équitable et compatible avec les objectifs politiques de maîtrise de la production de déchets.
La taxe d'enlèvement des ordures ménagères, dont le développement est soutenu aujourd'hui par les pouvoirs publics, ne répond à aucun de ces objectifs. D'abord, elle n'a aucun effet incitatif sur le comportement des usagers-consommateurs. Elle ne prend donc aucunement en compte la nécessité de maîtriser la production de déchets. Ensuite, elle est socialement discriminante : la non progressivité et l'obsolescence des bases fiscales de la TEOM, uniquement fondées sur les valeurs locatives, rendent cette taxe particulièrement inéquitable. En comparaison, le financement de la collecte et du traitement des déchets par le budget général, parce qu'il est alimenté par des ressources diverses, apparaît moins inéquitable.
Aussi, dans l'attente d'une réforme globale de la fiscalité locale, toujours promise mais jamais concrétisée, il est absolument urgent de réformer le mode de financement des services d'élimination des déchets ménagers et de le faire prioritairement reposer sur trois piliers.
D'abord, il s'agit d'obliger les producteurs à internaliser le coût lié à la post-consommation des produits qu'ils commercialisent, en application concrète du principe de prévention. Il s'agit de chercher à réduire et prévenir, à la source, la quantité et la nocivité des déchets.
Ensuite, il paraît nécessaire de personnaliser les prélèvements opérés sur les ménages en faisant reposer les taxes ou les redevances sur des critères représentatifs de la consommation effective du service d'élimination des déchets. Un tel mode de financement peut avoir un caractère incitatif sur les comportements des usagers de ce service : un usager confronté à une augmentation de sa redevance devrait pouvoir, s'il le souhaite, modifier sa consommation au profit de biens moins producteurs de déchets pour payer, au final, une redevance plus faible l'année suivante. Cela suppose bien évidemment que les critères d'évaluation du service rendu soient effectivement incitatifs : il est à ce titre anormal que la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM), quand elle est instituée, soit souvent assise sur la seule composition du ménage redevable.
L'internalisation des coûts environnementaux au coeur même du processus productif et une rénovation de la REOM visent autant à responsabiliser les entreprises aux questions d'environnement qu'à inciter les consommateurs à privilégier les produits les moins susceptibles d'engendrer des déchets.
Enfin, le financement de ce service public doit aussi reposer sur une base fiscale qui garantisse la justice sociale et le caractère équitable du financement de ce service et prenne donc en compte la situation sociale de chaque contribuable et la richesse des territoires dans lesquels ils vivent. Si le budget général incarne aujourd'hui la moins mauvaise des options, cet objectif ne pourra être atteint sans une réforme globale de la fiscalité locale et du régime des dotations de péréquation entre les collectivités territoriales.
Aussi, tout en préservant le libre choix des collectivités territoriales, le financement mixte du service public des déchets mérite d'être encouragé.
Pour cela, il est nécessaire de rendre la REOM compatible avec d'autres formes de financement, notamment d'origine fiscale.
A cette fin, il s'agit de prévenir les obstacles juridiques qui pourraient naître d'une confusion entre un service public administratif, financé par l'impôt, et un service public industriel et commercial, financé par redevance.
Une solution consisterait à fractionner le service de manière claire, définie dans les plans départementaux d'élimination, au sein d'un budget annexe, suivant les deux compétences principales que sont la collecte et le traitement. Ce fractionnement des compétences, en phase avec le fractionnement de la nature juridique du service, pourrait justifier l'emploi conjoint de deux sources de financement : une imposition, de préférence un abondement de ce budget annexe par le budget général, pour couvrir les coûts de la collecte ; une redevance pour couvrir les coûts du traitement. Les ressources de la redevance sur les producteurs de déchets permettront aussi d'équilibrer ce budget annexe.
Ce diagnostic est d'ailleurs partagé par le rapport du Commissariat général du plan de février 2004, rédigé par une instance d'évaluation présidée par Monsieur Jean-Louis Dufeigneux.
Aussi, l'article premier de cette proposition de loi vise à inscrire dans le chapitre du code de l'environnement relatif aux déchets le principe de prévention, en vertu duquel : « Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences » (article 3 de la Charte de l'environnement).
Il s'agit donc de sortir du cadre restrictif du principe pollueur-payeur, qui, reposant sur les seuls mécanismes autorégulateurs du marché, ne permet pas d'appréhender la nécessité d'intervenir en amont de la production des déchets.
L'article 2 est une déclinaison de l'inscription du principe de prévention dans la loi. Il vise à promouvoir l'éco-conception des produits, c'est-à-dire l'internalisation par les entreprises des coûts de l'élimination des produits qu'elles mettent sur le marché.
Cette internalisation devra prendre en compte les dommages faits à l'environnement par ces déchets au stade de la production, du transport ou de la distribution de ces produits.
Elle vise aussi à prendre en compte la nécessité de préserver les ressources naturelles de toute exploitation abusive, mais aussi l'impact sur la santé publique du traitement de ces déchets.
Le contrôle du respect de ces dispositions devra être assuré par « la Délégation nationale aux déchets » (voir l'article 4), dont l'action devra en ce domaine préfigurer l'institution d'un contrôle démocratique, par les citoyens et les élus, de la responsabilité environnementale des entreprises. Cette Délégation nationale ne pourra cependant s'opposer à la mise sur le marché d'un produit qu'en cas, extrême, de violation manifeste des obligations environnementales de ses concepteurs.
L'article 3 précise que, dans cette logique de prévention, la réglementation sur les déchets doit viser à réduire au maximum toute production de déchets et promouvoir, autant qu'il est possible, la production de produits de substitution moins polluants.
Il systématise également l'obligation faite aux producteurs de déchets de contribuer à leur élimination.
L'article 4 a pour but de donner à la collectivité la capacité d'apporter une véritable réponse politique à la question des déchets.
Il crée donc dans un premier temps un plan-cadre et national d'élimination des déchets. Ce plan devra s'appliquer à toutes les catégories de déchets. Afin de prévenir les dérives technocratiques et toute forme de dépossession démocratique, les orientations de ce plan-cadre seront déterminées tous les dix ans par le Parlement. Il devra déterminer des objectifs quantifiés de maîtrise et de réduction de la production de déchets, mais aussi spécifier des objectifs de recherche publique.
Dans ce plan-cadre seront déclinés les moyens que devront se donner les pouvoirs publics pour atteindre les objectifs environnementaux définis aujourd'hui dans le code de l'environnement.
Le volontarisme nouveau des pouvoirs publics sur cette question devra être incarné par la création d'une administration de mission, « la Délégation nationale aux déchets ». Cette Délégation nationale constituera la colonne vertébrale des nouvelles politiques publiques en matière de déchets, autour de laquelle pourront se structurer les interventions des collectivités territoriales, de leurs groupements et de l'État.
Cette administration de mission donnera corps à un volontarisme politique aujourd'hui déficient parce qu'épisodique. Elle assurera la permanence et donc la continuité de l'action publique en matière de déchets.
Les compétences propres de cette administration sont réduites. L'objectif n'est pas, en effet, de créer une nouvelle structure administrative, et donc de se contenter d'opposer à la vision techniciste des monopoles privés une autre vision, tout aussi technocratique, qui ne se différencierait de la première que par son caractère public.
Cette administration ne doit être qu'un instrument politique au service des pouvoirs publics et des citoyens.
C'est pour cela qu'elle est ouverte aux représentants des élus, d'associations émanant de la société civile, de scientifiques... Ses délégations locales seront constituées de telle façon qu'elles constituent des instances de réelle transparence démocratique, c'est-à-dire des lieux de débats et de confrontations de logiques entre les scientifiques, les industriels, les élus, les citoyens et les associations.
L'autorité de cette administration de mission est aussi scientifique. Elle est ainsi dotée d'un Conseil scientifique.
Ce Conseil sera d'abord chargé d'orienter la recherche publique en matière de déchets, et ce dans trois directions principales : l'étude des dispositifs de prévention de la production de déchets, l'étude des modes alternatifs de traitement et de recyclage des déchets et celle des conséquences sanitaires des différents modes de traitement existants.
Il s'agit ainsi de donner aux collectivités publiques l'expertise scientifique et technique qui leur fait souvent défaut aujourd'hui, notamment face aux monopoles privés spécialisés dans l'élimination des déchets.
Cette administration, notamment par le biais de ses délégations locales, aura une mission de conseil et d'assistance auprès des collectivités territoriales et de leurs groupements. Elle permettra aussi de renforcer le contrôle par les pouvoirs publics de la bonne exécution, par les délégataires privés, de leurs obligations contractuelles, afin de prévenir d'éventuels enrichissements sans cause.
Elle sera aussi chargée de l'évaluation des politiques publiques en matière de déchets et de la surveillance du bon respect des dispositions du plan cadre national d'élimination des déchets.
Elle sera l'interlocuteur privilégié des collectivités territoriales et de leurs groupements. Afin de renforcer l'efficacité des politiques publiques d'élimination des déchets, elle pourra encourager les coopérations et les associations entre ces collectivités publiques.
En structurant les interventions des collectivités publiques, cette délégation nationale devrait permettre de renforcer la maîtrise publique du traitement et de l'élimination des déchets.
L'article 5 introduit la notion de bassins de déchets dans le code de l'environnement. Un bassin de déchets s'organise autour de territoires solidaires. Il se définit en fonction des concentrations de populations, des unités de traitement existantes, des gisements de déchets et des possibilités de transport existant sur un territoire.
La territorialisation de l'action publique autour de ces bassins de déchets doit renforcer l'efficacité des politiques publiques en matière de déchet, en autorisant, par exemple, la constitution d'économies d'échelle.
Il prévoit en conséquence que les plans départementaux d'élimination des déchets ménagers doivent tenir compte des bassins des déchets identifiés. Il facilite la constitution de plans interdépartementaux, voire régionaux, lorsqu'un bassin de déchet identifié s'étend manifestement sur le territoire de plusieurs départements.
Cet article dispose aussi qu'au titre de l'aménagement équilibré du territoire, toute unité de traitement d'élimination ou tout centre d'enfouissement de déchets ménagers doit être construite sur le territoire de la collectivité ou du groupement responsable de l'élimination desdits déchets. Il s'agit d'éviter, pour mieux les responsabiliser, que les territoires les plus riches profitent de leur puissance pour déverser sur d'autres territoires, moins favorisés, les déchets qu'ils produisent. Dans son étude « Quelle France rurale pour 2020 ? », la DATAR a bien montré que de tels scénarios étaient possibles, et ce d'autant plus que l'État, en abandonnant toute politique d'aménagement du territoire, encourage la domination des territoires prospères sur les régions les plus fragiles.
L'article 6 vise à soustraire du code des marchés publics les contrats passés entre des personnes publiques et entre les personnes publiques et les sociétés d'économie mixte qu'elles contrôlent. Leur soumission au droit de la concurrence constitue aujourd'hui une entrave au développement de coopérations économiques solidaires entre les collectivités.
La légalisation de ces contrats permettra au contraire de renforcer l'efficacité de l'action publique, notamment pour la gestion des déchets. Des coopérations établies entre groupements compétents en matière de déchets permettront par exemple de rentabiliser les unités de traitement existantes. Il sera ainsi plus facile de combiner la proximité nécessaire entre ces groupements et les populations dont ils dépendent avec les économies d'échelle qui sont engendrées par la construction de grandes unités de traitement.
L'article 7, dans le même esprit, vise à autoriser les établissements publics de coopération intercommunale à constituer des ententes sur des objets d'utilité intercommunale. Seules les communes sont aujourd'hui habilitées à construire de telles coopérations.
L'objet de cet article consiste aussi à permettre à plusieurs groupements de communes, de taille modeste, proches des citoyens, de s'associer pour construire, ensemble, des unités de traitement et de valorisation de déchets suffisamment importantes pour rester techniquement efficaces.
En effet, l'échelle pour organiser une gestion publique efficace des déchets n'est pas nécessairement la même pour la collecte que pour le traitement. En encourageant les coopérations entre intercommunalités, on permet aux personnes publiques de s'organiser à l'échelle territoriale la plus pertinente.
Cette proposition de loi vise clairement à donner aux personnes publiques les capacités juridiques et techniques d'atteindre la même efficacité économique que les monopoles privés.
L'article 8 réaffirme la dimension de service public de la compétence d'élimination des déchets ménagers.
Il encourage la constitution de groupements de communes propres à chacun des bassins de déchets identifiés. Il s'agit de promouvoir une plus grande efficacité de l'intervention des collectivités publiques en matière d'élimination et de valorisation des déchets.
En choisissant de fédérer l'animation territoriale en matière d'élimination des déchets autour d'un établissement public de coopération intercommunale unique par bassin, il s'agit simplement de renforcer l'efficacité de l'action publique.
Il s'agit aussi d'inciter ces groupements de communes spécialisés en matière d'élimination des déchets à exercer cette compétence en régie.
L'article 9 proclame la nécessité, pour atteindre les objectifs fixés par le code de l'environnement en matière d'élimination des déchets, de promouvoir les modes de transport propres de ces déchets. Aujourd'hui, un camion sur trois, en France, transporte des déchets. Il est donc vital de soutenir des modes de transport alternatifs, comme le transport ferroviaire ou fluvial.
L'article 10 crée une redevance sur les producteurs de déchets ménagers. Elle vise à obliger les entreprises à internaliser, au coeur même du processus productif, le coût de l'élimination des déchets engendrés par la consommation des produits qu'elles mettent sur le marché.
Il s'agit non seulement de les dissuader d'utiliser trop d'emballages ou de distribuer des imprimés publicitaires dans les boîtes aux lettres, mais surtout de les inciter à privilégier une « éco-conception » des produits.
Ces entreprises sont déjà, de par la loi, obligées d'assurer ou de faire assurer l'élimination de ces déchets : l'objet de cette nouvelle redevance a elle un caractère préventif.
Son produit est destiné aux collectivités territoriales et à leurs groupements compétents en matière d'élimination des déchets. Sa distribution s'appuie sur l'économie générale de la distribution de la dotation globale de fonctionnement.
Bien que la loi prévoit l'institution d'une redevance spéciale, à la charge des entreprises productrices de déchets particuliers, collectés et traités par les collectivités territoriales, censée couvrir le coût de la collecte et de l'élimination de ces déchets, un nombre extrêmement réduit de communes ou de groupements de communes ont appliqué ces dispositions. Aussi, ce sont les ménages qui contribuent pour l'élimination de ces déchets industriels. L'article 11 impose donc aux préfets de veiller au respect par les collectivités territoriales de cette obligation légale.
Les articles 13 et 14 de cette proposition de loi visent à mettre en place un financement mixte du service public des déchets qui reposerait, avec la redevance sur les producteurs de déchets visée à l'article 11, sur une contribution d'origine fiscale de la collectivité, de préférence un abondement du budget général, qui financerait la collecte des déchets (articles 12-I-3o, 12-III, 13-I-1o) et une redevance effectivement incitative, proportionnelle au service rendu, qui financerait son traitement (articles 12-I-2o et 12-I-3o).
Dans le contexte actuel où les instruments d'origine fiscale, comme la TEOM, assurent aux collectivités un produit garanti à un coût de perception faible, la redevance a peu de chances de se développer, au vu du coût de son recouvrement et de la lourdeur de sa mise en place. Aussi, il est nécessaire d'autoriser les collectivités territoriales à faire prélever, par convention, la redevance par les services fiscaux de l'État, afin de développer ce mode de financement de l'élimination des déchets. C'est l'objectif poursuivi par l'article 12-I-4o de cette proposition de loi.
L'article 12-I-4o vise à ce que, dans une structure intercommunale, le calcul de la redevance due par chaque commune membre d'un groupement compétent en matière de traitement des déchets tienne compte du potentiel financier de chacune de ces communes.
Les articles 12-II-1o, 12-II-2o et 13-I-2o autorisent l'instauration de modes de financement mixtes : l'instauration de la REOM peut désormais se combiner avec d'autres modes de financement d'origine fiscale.
Enfin, l'article 13-II supprime les exonérations de taxe d'enlèvement des ordures ménagères dont bénéficient aujourd'hui les bâtiments industriels et les bâtiments publics.
L'article L. 541-2 du code de l'environnement est ainsi rédigé :
« Art. L. 541-2. - Toute personne cherche à limiter la production de déchets qui, soit directement, soit du fait de l'utilisation des biens qu'elle produit, sont susceptibles de produire des effets nocifs sur le sol, la flore et la faune, de dégrader les sites ou les paysages, de polluer l'air ou les eaux, d'engendrer des bruits et des odeurs et, d'une façon générale, de porter atteinte à la santé de l'homme et à l'environnement.
« À défaut, elle en assure ou fait assurer l'élimination conformément aux dispositions du présent chapitre, dans des conditions propres à éviter lesdits effets.
« L'élimination des déchets comporte les opérations de collecte, transport, stockage, tri et traitement nécessaires à la récupération des éléments et matériaux réutilisables ou de l'énergie, ainsi qu'au dépôt ou au rejet dans le milieu naturel de tous autres produits dans des conditions propres à éviter les nuisances mentionnées au premier alinéa de cet article. »
L'article L. 541-9 du code de l'environnement est ainsi rédigé :
« Art. L. 541-3. - Les producteurs, importateurs ou exportateurs prévoient les modalités, le coût prévisible et les conséquences sur l'environnement de l'élimination des déchets engendrés par les produits qu'ils fabriquent, importent ou exportent, que ces dommages aient lieu au stade de la production, du transport ou de la distribution de ces produits.
« Ils prennent notamment en compte la nécessité de préserver les ressources naturelles de toute exploitation abusive, mais aussi l'impact sur la santé publique du traitement des déchets engendrés par les produits qu'ils fabriquent, importent ou exportent.
« A cette fin, ils élaborent avant sa mise sur le marché un schéma d'élimination dudit produit. Ce schéma est transmis à la Délégation nationale aux déchets visée à l'article L. 541-11.
« Cette Délégation nationale peut décider d'octroyer un label écologique aux produits les plus respectueux des dispositions visées à l'article L. 541-2.
« Elle peut refuser la mise sur le marché d'un produit conçu en violation manifeste des objectifs visés aux articles L. 541-1 et L. 541-2. »
« Cette réglementation encourage notamment le développement de produits de substitution, répondant aux mêmes besoins, mais sources d'une production moindre de déchets. »
« Il est fait obligation aux producteurs, importateurs et distributeurs des produits susvisés au premier alinéa de cet article ou des éléments et matériaux entrant dans leur fabrication de pourvoir ou de contribuer à l'élimination des déchets qui en proviennent. »
LES PLANS D'ÉLIMINATION DE DÉCHETS
I. - L'intitulé de la sous-section 1 de la section 3 du chapitre 1er du titre IV du livre V est ainsi rédigé : « La Délégation nationale aux déchets ».
« Art. L. 541-11. - Le Parlement établit, tous les dix ans, un plan-cadre et national d'élimination des déchets pour toutes les catégories de déchets, à raison de leurs particularités de traitement et de stockage et de leur degré de nocivité.
« Ce plan tend à la création de filières publiques coordonnées de valorisation et d'élimination des déchets et énonce les priorités à retenir pour atteindre les objectifs définis à l'article L. 541-1.
« Il prévoit, pour chaque filière de traitement de déchets, des objectifs de recherche publique, la nature et le nombre d'installations de valorisation et d'élimination de déchets qu'il est nécessaire de constituer, à moyen terme, au regard des estimations des quantités de déchets à éliminer. Il définit les priorités à retenir pour atteindre les objectifs du présent code, compte tenu notamment des évolutions économiques et technologiques prévisibles.
« Il détermine les compétences de l'État, de chaque catégorie de collectivités territoriales et des groupements de communes pour l'élimination de toutes les catégories de déchets.
« Ce plan est pluriannuel. Il peut être modifié, en cours d'exécution, pour tenir compte des observations formulées et publiées. »
« Art. L. 541-12. - Il est créé, sous l'autorité du ministre chargé de l'environnement, une Délégation nationale aux déchets. Elle est dirigée par un président nommé en Conseil des ministres.
« Un Conseil scientifique est constitué auprès de cette délégation nationale. La composition de ce Conseil est déterminée par décret en Conseil d'État. il comprend nécessairement, aux côtés de scientifiques nommés par l'État, des représentants d'élus locaux, des représentants des organisations professionnelles concourant à la production et à l'élimination des déchets et des associations de protection de l'environnement agréées au titre de l'article L. 141-1.
« Des délégations régionales et locales de ce Conseil scientifique sont constituées dans chaque région et sur le territoire de chaque collectivité ou groupement compétent en matière d'élimination des déchets ménagers. »
« Art. L. 541-13. - I. - La Délégation nationale aux déchets est chargée de contrôler la bonne application, par l'État, du plan visé à l'article L. 541-11.
« Elle mène des campagnes de sensibilisation et d'éducation des citoyens aux problématiques des déchets.
« Elle publie un rapport annuel qui est rendu public. Ce rapport fait état des carences de l'action publique dans la conduite de sa politique d'élimination des déchets. Il émet aussi des propositions devant faciliter le bon respect des objectifs fixés par le plan-cadre d'élimination des déchets.
« Ce rapport fait l'objet d'un débat au Parlement.
« II. - Les délégations régionales sont chargés d'assister et de contrôler les collectivités territoriales et leurs groupements, compétents en matière d'élimination des déchets, dans l'application des plans d'élimination des déchets ménagers.
« Elles sont composées d'élus locaux, de parlementaires, de représentants de l'État et d'associations intéressées par les problématiques de déchets.
« Elles assistent les collectivités territoriales dans leurs relations avec les délégataires de service public qu'elles ont choisis. Elles contrôlent le respect par ces délégataires de leurs obligations contractuelles afin de prévenir tout enrichissement sans cause de ces derniers.
« Ces délégations peuvent ordonner des contrôles sanitaires sur des installations de traitement et des centres d'enfouissement, sur demande d'une ou plusieurs personnes.
« Lorsque ces délégations régionales constatent une violation manifeste de ces obligations, le préfet peut, à leur demande, mettre la personne en demeure de régulariser sa situation dans un délai déterminé. Si elle n'obtempère pas dans le délai fixé, le préfet peut faire application des procédures prévues aux 1° et 2° du I de l'article L. 514-1. »
III. - Après l'article L. 541-13, est inséré un article L. 541-13-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 541-13-1. - Le Conseil scientifique visé à l'article L. 541-12 soutient la recherche publique pour la question des déchets en lien avec les objectifs du plan-cadre visé à l'article 541-11.
« Il oriente notamment l'effort de recherche publique vers l'étude des dispositifs de prévention de la production de déchets, des modes alternatifs de traitement et de recyclage des déchets et des conséquences sanitaires des différents modes de traitement existants.
« Le Conseil scientifique définit les critères permettant de définir les modalités de choix des sites de traitement et d'enfouissement des déchets. Ces critères de choix sont publics. Toute construction d'un site de traitement ou d'enfouissement de déchets respecte les critères définis par le conseil scientifique.
« Les délégations locales du Conseil scientifique sont compétentes notamment pour accompagner les pouvoirs publics dans le choix des sites de traitement ou d'enfouissement de déchets.
« Elles conseillent les collectivités et leurs groupements dans les choix techniques et scientifiques qu'elles prennent pour répondre à leurs obligations en matière d'élimination des déchets.
« IV. - Le 2° du II de l'article L. 131-3 du code de l'environnement est supprimé. »
La responsabilité des collectivités territoriales et de leurs groupements dans l'élimination des déchets ménagers
I. - Après l'article L. 541-13-1, sont insérés une division et un intitulé ainsi rédigés :
« Plan d'élimination des déchets »
II. - 1° L'article L. 541-14 est ainsi modifié :
« Des plans interdépartementaux sont élaborés, notamment, lorsqu'il est manifeste que les bassins de déchets identifiés s'étendent sur le territoire de plusieurs départements.
« Des plans régionaux sont élaborés, notamment, lorsqu'il est manifeste que les bassins de déchets identifiés s'étendent sur la totalité du territoire des départements d'une région. »
« Le plan tient compte des besoins et des capacités des bassins de déchets l'avoisinant.
« Toute unité de traitement d'élimination ou tout centre d'enfouissement de déchets ménagers est construite sur le territoire de la collectivité ou du groupement responsable de l'élimination desdits déchets.
« Le conseil régional est consulté pour toute élaboration d'un plan départemental ou interdépartemental d'élimination des déchets. »
« Lorsqu'un groupement exerçant la compétence d'élimination ou de traitement des déchets le juge nécessaire, au vu des bassins de déchets qu'il a identifiés dans son environnement proche, le plan d'élimination des déchets visé au I couvre plusieurs départements. Il est alors élaboré en concertation entre tous les Conseils généraux intéressés, sous la responsabilité de l'exécutif du département qui regroupe la majorité des habitants du bassin de déchet identifié. »
III. - L'article L. 541-15 est ainsi modifié :
2° Dans le deuxième alinéa, les mots : « aux articles L. 541-13 et » sont remplacés par les mots : « à l'article ».
L'article 3 du code des marchés publics est ainsi modifié :
« 1° bis Aux contrats conclus entre les personnes publiques mentionnées à l'article 2. »
« 12° Aux contrats conclus entre des personnes publiques mentionnées à l'article 2 et une société d'économie mixte dans laquelle ces collectivités disposent d'une participation majoritaire en capital social. »
I. - Le premier alinéa de l'article L. 5221-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :
« Deux ou plusieurs conseils municipaux ou assemblées délibérantes d'établissements publics de coopération intercommunale peuvent provoquer entre eux, par l'entremise de leurs maires ou de leurs présidents, une entente sur les objets d'utilité communale ou intercommunale compris dans leurs attributions et qui intéressent à la fois leurs communes ou leurs groupements respectifs. »
II. - À l'article L. 5221-2 du code général des collectivités territoriales, après les mots : « conseil municipal », sont insérés les mots : « ou assemblée délibérante d'un établissement public de coopération intercommunale ».
III. - À l'article L. 5222-1 du code général des collectivités territoriales, après les mots : « communes », sont insérés les mots : « ou établissements publics de coopération intercommunale ».
III. - À l'article L. 5222-1 du code général des collectivités territoriales, après les mots : « conseils municipaux des communes », sont insérés les mots : « ou les assemblées délibérantes d'établissements publics de coopération intercommunale ».
IV. - Au troisième alinéa de l'article L. 5222-1 du code général des collectivités territoriales, après les mots : « Conseils municipaux », sont insérés les mots : « ou des assemblées délibérantes ».
V. - Au quatrième alinéa de l'article L. 5222-1 du code général des collectivités territoriales, après les mots : « Conseil municipal », sont insérés les mots : « ou une assemblée délibérante ».
VI. - Au quatrième alinéa de l'article L. 5222-1 du code général des collectivités territoriales, après les mots : « le maire », sont insérés les mots : « ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale ».
VII. - Au quatrième alinéa de l'article L. 5222-1 du code général des collectivités territoriales, après les mots : « la commune », sont insérés les mots : « ou l'établissement public de coopération intercommunale. »
VIII. - À l'article L. 5222-4 du code général des collectivités territoriales, après les mots : « commune », sont insérés les mots : « ou l'établissement public de coopération intercommunale. »
IX. - À l'article L. 5222-4 du code général des collectivités territoriales, après les mots : « communes », sont insérés les mots : « ou les établissements publics de coopération intercommunale. »
X. - À l'article L. 5222-5 du code général des collectivités territoriales, après les mots : « conseils municipaux », sont insérés les mots : « ou les assemblées délibérantes d'établissements publics de coopération intercommunale ».
XI. - À l'article L. 5222-5 du code général des collectivités territoriales, substituer aux mots : « communes concernées », les mots : « communes et les établissements publics de coopération intercommunale concernés ».
1° Dans le premier alinéa, les mots : « l'élimination » sont remplacés par les mots : « le service public de valorisation et d'élimination ».
« Les communes peuvent transférer à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte, compétent sur l'ensemble d'un bassin de déchet visé au second alinéa de l'article L. 541-14 du code de l'environnement, l'ensemble de la compétence de valorisation et d'élimination des déchets des ménages. À défaut, elles peuvent ne confier à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte que la partie de cette compétence comprenant le traitement, la mise en décharge des déchets ultimes ainsi que les opérations de transport, de tri ou de stockage qui s'y rapportent. »
Après l'article L. 541-15 du code de l'environnement, est inséré un article L. 541-15-1 ainsi rédigé :
« Ils visent à promouvoir des modes de transport respectueux de l'environnement, notamment ferroviaires ou fluviaux. »
L'internalisation du coût des déchets
Après l'article 1519 A du code général des impôts, sont insérés une division, un titre et deux articles ainsi rédigés :
« Art. 1519 B. - Tout producteur, tout importateur, dont les produits sont commercialisés dans des emballages servant à commercialiser les produits consommés ou utilisés par les ménages, ou, si le producteur ou l'importateur ne peuvent être identifiés, la personne responsable de la première mise sur le marché de ces produits, s'acquitte d'une « redevance sur les producteurs de déchets ménagers » destinée, en vertu des dispositions du premier alinéa de l'article 541-2 du code de l'environnement, à prévenir la production de déchets ménagers issus notamment d'emballages et d'imprimés visés à l'article L. 541-10-1 du code de l'environnement. »
« Art. 1519 C. - La redevance sur les producteurs de déchets ménagers mentionné à l'article 1519 B est assise sur les modalités existantes à l'heure de leur production, en fonction de la nature de ces déchets, de les valoriser.
« Un décret en Conseil d'État détermine les modalités d'application, de calcul et de recouvrement de cette redevance.
« Son montant est fixé chaque année en loi de finances, après consultation du comité des finances locales mentionné à l'article L. 1211-1 du code général des collectivités territoriales.
« Le produit de cette redevance est affecté aux collectivités territoriales et à leurs groupements compétents en matière d'élimination des déchets. Il est réparti selon les modalités propres à la répartition de la dotation définie à l'article L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales. »
Contributions à l'élimination des déchets ménagers
Le représentant de l'État dans les départements veille au respect par les collectivités territoriales et leurs groupements compétents en matière d'élimination des déchets ménagers des dispositions de l'article L. 2333-78 du code général des collectivités territoriales.
Cet article s'applique aussi à tous les établissements publics et les administrations centrales.
I. - L'article L. 2333-76 est ainsi modifié :
« Cette redevance est calculée en fonction du service rendu de telle façon qu'elle incite effectivement les usagers à réduire leur production de déchets ménagers. »
« La perception de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères peut être assurée par le Trésor public après convention entre le receveur municipal et la collectivité territoriale. Cette convention fixe la répartition des différentes étapes de la perception entre la collectivité et le receveur municipal. Le receveur municipal peut, par ailleurs, utiliser la procédure « d'avis à tiers détenteur » lorsqu'il assure le recouvrement de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères. Afin de constituer la base de données des redevables, les collectivités territoriales instaurant la redevance ont accès aux bases des données des services fiscaux.
« Lorsque la redevance est perçue au profit d'un établissement public de coopération intercommunale ou d'un syndicat mixte, son calcul tient compte du potentiel financier de chaque commune membre de ce groupement. »
II. - L'article L. 2333-78 est ainsi modifié :
1° Dans la première phrase du premier alinéa, les mots : « qui n'ont pas institué la redevance prévue à l'article L. 2333-76 », sont supprimés.
III. - L'article L. 2333-79 est ainsi rédigé :
« En cas d'institution de la redevance mentionnée à l'article L. 2333-76, le coût de la collecte des déchets est couvert par une contribution du budget général de la collectivité ou du groupement compétent au budget annexe correspondant. »
I. - L'article 1520 du code général des impôts est ainsi modifié :
2° Les quatre derniers alinéas de l'article 1520 du code général des impôts sont supprimés.
II. - Les deuxième et avant-dernier alinéas de l'article 1521 sont supprimés.

References: l'article 3

L'article 2
 l'article 4

L'article 3

L'article 4

L'article 5

L'article 6

L'article 7

L'article 8

L'article 9

L'article 10
 L'article 11
 l'article 11
 l'article 12

L'article 12
 l'article 13
 l'article 541

L'article 3
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 1519
 Art. 1519
 l'article 541
 Art. 1519
 l'article 1519
 L'article 1520
 l'article 1520
 l'article 1521