Source: https://koehler-klett.de/newsletter/oktober-2013/novellierung-des-europaischen-vergaberechts
Timestamp: 2019-01-16 12:41:39+00:00

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Novellierung des europäischen Vergaberechts | Köhler & Klett
Novellierung des europäischen Vergaberechts
Basierend auf der Mitteilung der Europäischen Kommission „Europa 2020“ vom 03.03.2010, in der Strategien über ein intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum bei gleichzeitiger Gewährleistung eines möglichst effizienten Einsatzes öffentlicher Gelder für die EU festgelegt wurden, spielt insbesondere auch das Recht der öffentlichen Auftragsvergabe eine wesentliche Rolle. Vor diesem Hintergrund erfolgte auf der Grundlage der bestehenden Vergabekoordinierungsrichtlinie RL 2004/18 EG und der Sektorenrichtlinie RL 2004/17 EG vom 31.03.2004 eine umfassende Novellierung des europäischen Vergaberechts innerhalb von nur zwei Jahren. Neben der Überarbeitung der vorgenannten bestehenden Richtlinien wurde insbesondere erstmals eine gesonderte Richtlinie betreffend die Vergabe von Bau- und Dienstleistungskonzessionen entworfen. Voraussichtlich werden die neuen oder neugefassten Richtlinien Anfang des Jahres 2014 in Kraft treten und sodann von der Bundesrepublik Deutschland in einem Zeitrahmen von zwei Jahren in das nationale Vergaberecht umzusetzen sein. Daher sollen nachfolgend schon einmal die wesentlichen Änderungen dargestellt werden.
Neuerungen der Vergabekoordinierungsrichtlinie (VKR)
Im Zuge der Novellierung der VKR wurden vor allem in der Rechtsprechung entwickelte Ausnahmetatbestände von der Anwendbarkeit des Vergaberechts erstmals gesetzlich geregelt sowie Änderungen im Hinblick auf den Ablauf des Vergabeverfahrens (etwa die Anforderungen an die Auftragsdurchführung, die Eignungsprüfung und den Zuschlag) aufgenommen. Im Einzelnen sind folgende bedeutenden Änderungen der VKR zu erwähnen:
– In Art. 11 Nr. 1, 3 VKR wird ausdrücklich die sogenannte Inhouse-Beauftragung vom Anwendungsbereich der VKR ausgenommen. D.h. beauftragt ein öffentlicher Auftraggeber eine juristische Person des privaten oder öffentlichen Rechts, die von ihm oder mehreren öffentlichen Auftraggebern gehalten wird, begründet sich dadurch keine Vergabepflicht. Voraussetzung ist, dass das beauftragte Unternehmen vom beauftragenden Auftraggeber oder gemeinsam mit anderen öffentlichen Auftraggebern wie eine eigene Dienststelle beherrscht wird (Kontrollkriterium) und es mehr als 80 % seiner Tätigkeiten für den oder die sie beherrschenden Auftraggeber ausübt (Wesentlichkeitskriterium). Abweichend von der bisherigen – wenn auch nicht einheitlichen – Rechtsprechung zur Inhouse-Vergabe soll das Wesentlichkeitskriterium erfüllt sein, wenn das beauftragte Unternehmen (nur) 80 % für den es beherrschenden Auftraggeber ausführt, während bisher nach der Rechtsprechung des EuGH die Grenze bei schon 90 % anzusetzen war. Neben dem Kontroll- und Wesentlichkeitskriterium darf kein privates Kapital an dem zu beauftragenden Unternehmen beteiligt sein. Eine Ausnahme von diesem Verbot soll allein in den Fällen gelten, in denen die Mitgliedschaft Privater an der zu beauftragenden juristischen Person gesetzlich vorgeschrieben ist. Das ist etwa bei Wasserverbänden, denen eine Zwangsmitgliedschaft privater Unternehmen zugrunde liegen kann, gegeben.
– Daneben ist nach Art. 11 Nr. 4 VKR auch die sogenannte kooperative Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Auftraggebern ausdrücklich vom Vergaberegime ausgenommen. Diesbezüglich wurden die in der Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen übernommen. Allerdings hat der europäische Gesetzgeber diese zum Teil klarer formuliert und um weitere Vorgaben ergänzt. Als neue Voraussetzung ist insbesondere aufgenommen worden, dass die gemeinsam agierenden öffentlichen Auftraggeber auf dem Markt weniger als 20 % der durch die Zusammenarbeit erfassten Tätigkeit ausüben. Dies muss zudem ausschließlich durch Überlegungen im Zusammenhang mit dem öffentlichen Interesse bestimmt sein.
– Der Auftraggeber kann wie bisher die an den Auftrag zu stellenden technischen Spezifikationen, d.h. die Merkmale der Leistung festlegen. Allerdings dürfen in diesem Zusammenhang nunmehr auch solche Merkmale vorgegeben werden, die Methoden der Produktion bzw. der Erbringung der Leistungen oder Prozesse eines anderen Lebenszyklus-Stadiums derselben betreffen, die nicht unmittelbar Leistungsgegenstand sind, Art. 40 Nr. 1 VKR.
– Des Weiteren kann der öffentliche Auftraggeber im Hinblick auf umweltbezogene, soziale oder sonstige Merkmale im Rahmen der technischen Spezifikationen, der Zuschlagskriterien oder der Auftragserfüllungsklausel die Vorlage von Gütezeichen (Art. 41 VKR) oder von Zertifikaten sowie von Testberichten (Art. 42 VKR) verlangen. Maßgeblich ist regelmäßig eine umfassende Transparenz der Kriterien, die an das Gütezeichen oder Zertifikat gestellt werden, welche zudem objektiv und nichtdiskriminierend sein müssen. Ferner muss ein Auftragsbezug der Kriterien gegeben sein. Dem Auftraggeber wird im Sinne des Gleichbehandlungs- und des Wettbewerbsgebotes gleichzeitig aufgegeben, andere, gleichwertige Nachweise zu akzeptieren.
– Die VKR sieht weiterhin Änderungen bezüglich der Vorschriften zur Eignungsfeststellung eines Bieters bzw. zum Ausschluss desselben wegen einer fehlenden Zuverlässigkeit und damit Eignung vor. Vollständig neu hinsichtlich der Regelungsstruktur sind insofern Ausführungen zu etwaigen Selbstreinigungsmaßnahmen, mit denen ein Bieter seine Zuverlässigkeit wieder herstellen kann, Art. 55 Nr. 4 VKR. In diesem Zusammenhang wird als ein wesentliches Kriterium der erfolgreichen Selbstreinigung die Schadenswiedergutmachung durch das betreffende Unternehmen genannt sowie die aktive Zusammenarbeit mit den Ermittlungsbehörden. Die übrigen personellen, technischen und organisatorischen Maßnahmen einer erfolgreichen Selbstreinigungsmaßnahme sind durch die Mitgliedsstaaten festzulegen.
– Betreffend die Zuschlagskriterien wird im Rahmen der Nutzen-Kosten-Analyse, d.h. der Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebotes, verstärkt auf spezifische Produktionsprozesse bzw. Lebenszykluskostenabgestellt.
– Die VKR trifft nunmehr auch Regelungen zur Vertragsdurchführung. Dabei ist besonders zu erwähnen, dass die wesentliche Änderung eines Vertrages während der Vertragslaufzeit als Neuvergabe anzusehen ist, Art. 72 VKR. Die Anforderungen an eine wesentliche Vertragsänderung entsprechen dabei den in der Rechtsprechung des EuGH entwickelten Grundsätzen. Vor dem Hintergrund, dass es bisher wegen des zivilrechtlichen Grundsatzes „pacta sunt servanda“ schwierig war, europarechtswidrige Verträge während der Laufzeit zu beenden, wenn die nationalen Nachprüfungsfristen abgelaufen waren, gibt die VKR außerdem die Aufnahme einzelner Kündigungsrechte in den abzuschließenden Vertrag vor. Danach soll dem Auftraggeber beispielsweise ein vertragliches Kündigungsrecht eingeräumt werden, wenn nachträglich die Voraussetzungen der erfolgten Inhouse-Vergabe weggefallen sind, eine wesentliche Vertragsänderung vorliegt oder wenn der Bieter zum Zeitpunkt der Auftragsvergabe einen der geregelten zwingenden Ausschlussgründe erfüllt.
Die neue Konzessionsrichtlinie
Die Konzessionsrichtlinie erfasst neben der Baukonzession, die bisher in der VKR geregelt war, nunmehr erstmals auch die Dienstleistungskonzession. Letztere ist somit nicht mehr generell vom Vergaberecht ausgenommen. Allerdings ist der Schwellenwert für die Anwendung der Konzessionsrichtlinie auf 5 Mio. EUR bestimmt worden.
Im Übrigen entsprechen die Vorgaben zur Vorbereitung, Durchführung und zum Abschluss eines Vergabeverfahrens zur Beauftragung einer Konzession im Wesentlichen der Struktur der VKR sowie der Sektorenrichtlinie.
Die vorstehenden, nur auszugsweise dargestellten Änderungen des europäischen Vergaberechts machen den Umfang der notwendigen Novellierungen deutlich, die auch in das nationale Recht zu integrieren sein werden. Dabei dürften zunächst rein formale Aspekte der Umsetzung zu klären sein, da bereits Stimmen in der Rechtswissenschaft und -praxis laut wurden, die ein gesondertes Vergabegesetz zur Bündelung der zunehmend komplexer werdenden Rechtsmaterie fordern. Insofern bleibt abzuwarten, wie der deutsche Gesetzgeber diese Aufgabe bewältigen wird. Bis zur Umsetzung des europäischen Vergaberechts sind die nationalen Vergabenachprüfungsinstanzen an die geänderten Richtlinien nicht gebunden. Allerdings können die Neuregelungen – ohne dass eine Pflicht hierzu besteht – im Wege einer europarechtskonformen Auslegung des bestehenden nationalen Vergaberechts mittelbar Eingang in die Vergaberechtspraxis finden.

References: Art. 11
 EuGH 
 Art. 11
 Art. 40
 Art. 55
 Art. 72
 EuGH