Source: https://iudictum.cz/850/1-afs-100-2009-63
Timestamp: 2019-09-16 00:50:07+00:00

Document:
1 Afs 100/2009 - 63 — Nejvyšší správní soud — Iudictum.cz
1 Afs 100/2009 - 63 - Rozpočty: porušení rozpočtové kázně
I. Poskytovatel dotace svým rozhodnutím stanoví nejen podmínky poskytnutí dotace, ale i případné změny těchto podmínek.
II. Pokud žadatel o dotaci splnil podmínky, které poskytovatel dotace vymezil svým rozhodnutím, nelze mu takové jednání přičítat k tíži.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29.10.2009, čj. 1 Afs 100/2009 - 63)
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce Město Žatec, se sídlem nám. Svobody 1, Žatec, zastoupeného Mgr. Janem Křivánkem, advokátem se sídlem sady 5. května 46, Plzeň, proti žalovanému Finančnímu ředitelství v Ústí nad Labem, se sídlem Velká Hradební 61, Ústí nad Labem, o žalobách proti rozhodnutím žalovaného ze dne 19. 3. 2009, č. j. 01763/09-1700-505680 a č. j. 01764/09-1700-505680, v řízení o kasačních stížnostech žalobce proti rozsudkům Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 15. 7. 2009, č. j. 15 Ca 54/2009 - 44 a č. j. 15 Ca 55/2009 - 25,
I. Věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 1 Afs 100/2009 a sp. zn. 1 Afs 101/2009 se spojují ke společnému projednání. Nadále budou vedeny pod sp. zn. 1 Afs 100/2009.
II. Rozsudky Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 15. 7. 2009, č. j. 15 Ca 54/2009 - 44 a č. j. 15 Ca 55/2009 - 25, se zrušují a věci se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Včasnými kasačními stížnostmi se stěžovatel (dále i „žalobce“) domáhal zrušení v záhlaví uvedených rozsudků, kterými krajský soud zamítl jeho žaloby proti shora označeným rozhodnutím žalovaného. Jimi žalovaný zamítl žalobcova odvolání proti rozhodnutím Finančního úřadu v Lounech ze dne 24. 9. 2008, č. j. 60372/08/201980/0164, jímž byl žalobci uložen odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši 833 000 Kč, a dále č. j. 60375/08/201980/0164, kterým správce daně vyměřil žalobci penále ve výši 833 000 Kč.
Krajský soud v odůvodnění uvedl zejména, že Ministerstvo pro místní rozvoj vydalo dne 13. 6. 2001 rozhodnutí o účasti státního rozpočtu na financování akce – oprava a obnova fasády muzea v Žatci; jako závazné ukazatele byly uvedeny jednak ukončení akce 8/2001 a závěrečné vyhodnocení akce – ukončení 2/2002. V Podmínkách čerpání investiční dotace ze státního rozpočtu (jež je součástí uvedeného rozhodnutí) se investor zavázal, že je povinen dodržet závazné ukazatele, uvedené v příloze zmíněného rozhodnutí. Žalobce požádal až dne 31. 1. 2002 Ministerstvo pro místní rozvoj o provedení změn podmínek rozhodnutí. Ministerstvo vyslovilo souhlas s navrhovanými změnami dne 13. 2. 2002 a dne 14. 2. 2002 vydalo rozhodnutí č. 2, v němž byly jako závazné uvedeny ukazatele: realizace stavby – ukončení 9/2001 a závěrečné vyhodnocení – ukončení akce 3/2002. Dne 14. 9. 2001 byl sepsán zápis o odevzdání a převzetí stavby „dílčí“ a dne 27. 6. 2002 Zápis o odevzdání a převzetí stavby. Dne 21. ledna 2002 byl podán návrh na kolaudaci stavby. Dne 22. února 2002 vydal Městský úřad Žatec kolaudační rozhodnutí č. j. SÚ 330-7/221/33/2002, kterým povolil užívání stavby Oprava a obnova fasády na objektu čp. 678 Regionální muzeum K. A. Polánka, Husova ulice, Žatec.
Dne 31. 3. 2003 podal žalobce žádost o poskytnutí dotace Regionální program podpory rozvoje severozápadních Čech a Ostravského regionu – projekt Cykloturistická trasa Žatec – Vikletice. Dne 21. 7. 2003 mu byla přidělena na tuto akci dotace ze státního rozpočtu ve výši 400 000 Kč. V podmínkách rozhodnutí bylo rovněž uvedeno “realizace stavby – ukončení 8/2003 a závěrečné vyhodnocení akce – ukončení 2/2004. Dne 14. 10. 2003 požádal žalobce o změnu termínu realizace akce na ukončení 11/2003; dne 11. 11. 2003 vydalo ministerstvo rozhodnutí, ve kterém jako závazný ukazatel uvedlo: realizace stavby (stavební část) - ukončení 12/2003 a závěrečné vyhodnocení akce – ukončení 6/2004.
Soud z uvedených skutečností dovodil, že se žalobce dopustil ve shodě s § 44 odst. 1 písm. b) zákona č 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech neoprávněného použití či zadržení peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu jejich příjemcem. V tomto ohledu odkázal na § 3 písm. e) zákona o rozpočtových pravidlech a rovněž tak na závěr, vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. března 2008, č. j. 9 Afs 113/2007 - 63, podle něhož je neoprávněným použitím dotace třeba rozumět nejen vynaložení finančních prostředků v rozporu s podmínkami pro jejich poskytnutí ve vztahu k účelu vynaloženého výdaje, ale i ve vztahu k ostatním podmínkám. Zavázal-li se žalobce mj. i k dokončení akcí v určitém termínu a o prodloužení lhůty pro dokončení akce požádal až po uplynutí této závazné lhůty, pak se dopustil porušení podmínek, k nimž se zavázal a je povinen dotaci včetně příslušenství vrátit zpět. V takovém případě je již nerozhodné, že poskytovatel dotace k žádosti žalobce stanovil pro dokončení akce lhůtu náhradní. Podmínky pro přidělení dotace byly v obou případech akcí porušeny právě tím, že žalobce o prodloužení lhůty k jejich dokončení požádal až poté, co již v podmínkách sjednanou lhůtu promarnil. Soud uzavřel, že žalobce porušil rozpočtovou kázeň, byl proto povinen uhradit i penále z částky, která byla neoprávněně (či v rozporu s pravidly) použita.
V kasačních stížnostech žalobce uvedl, že soud nesprávně vyložil pojem „porušení rozpočtové kázně“ s důsledky vrácení přidělené dotace zpět do státního rozpočtu a navíc sankcionovaného sdělením penále. Zdůraznil, že účel poskytnuté dotace byl naplněn, což ostatně konstatoval i poskytovatel dotace. Připomněl, že ne každé porušení podmínek je porušením rozpočtové kázně s nastalými důsledky. Nadto, soud zcela vadně aplikoval judikát Nejvyššího správního soudu na danou věc. Nyní souzená věc se podstatně odlišuje od té, o níž pojímá rozhodnutí sp. zn. 9 Afs 113/2007. V něm totiž Nejvyšší správní soud řešil situaci, kdy k porušení rozpočtové kázně došlo právě proto, že příjemce dotace její podmínky ve stanovené lhůtě nesplnil. V nyní posuzovaném případě však k porušení podmínek nedošlo proto, že sám poskytovatel v rozhodnutí stanovil další lhůtu pro splnění akce. Žalobce postupoval s důvěrou v rozhodnutí poskytovatele dotace, přesto byl finančními orgány sankcionován. Soud se soustředil pouze na formální pochybení, aniž by zkoumal věc z úhlu žalobcem předestřeného v žalobě. Totiž z pohledu smyslu a principu poskytování dotací. Cíl poskytnuté dotace byl jednoznačně naplněn (o tom ostatně nebyl žádný spor). Jestliže poskytovatel dotace souhlasil s dokončením díla a novým rozhodnutím stanovil další lhůty pro jejich dokončení, pak nemohlo z logiky věci dojít k porušení rozpočtové kázně s důsledkem povinnosti dotaci vrátit. V tomto ohledu je rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný právě proto, že se soud vůbec splněním účelu dotace nezabýval, ač to žalobce v žalobě zdůrazňoval.
Pokud poskytovatel dotace žalobci umožnil svým rozhodnutím dokončit dílo v posunuté lhůtě, pak je nesmyslné, pokud žalobce tuto lhůtu naplnil, aby byl stižen sankcí dotaci vrátit. Naplnil totiž podmínky poskytnuté dotace. Stavbu dokončil (účel akce naplnil), a to ve lhůtě, kterou poskytovatel (byť dodatečně) stanovil. Důvod pro vrácení dotace neexistuje. Žalobce tak nebyl povinen vrátit dotaci a nebyl povinen ani hradit penále. K těmto žalobním námitkám se krajský soud v napadeném rozsudku rovněž nevymezil, jeho rozhodnutí je i z tohoto důvodu nepřezkoumatelné.
Ze všech těchto důvodů žalobce navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené rozsudky zrušil a věci vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Žalovaný ve vyjádření ke kasačním stížnostem odkázal na svá předchozí vyjádření k žalobám a uvedl, že se zcela ztotožňuje s důvody, vyjádřenými soudem v napadených rozsudcích.
Vzhledem k tomu, že kasační stížnosti směřují proti rozhodnutím, která spolu skutkově souvisejí (v podstatě se vzájemně podmiňují) rozhodl Nejvyšší správní soud, ve shodě s § 39 odst. 1 a § 120 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), o spojení těchto kasačních stížností ke společnému projednání.
Za nesprávně posouzenou právní otázku označil stěžovatel soudem provedenou interpretaci pojmu „porušení rozpočtové kázně“ s důsledky vrácení přidělené dotace zpět do státního rozpočtu a navíc sankcionovaného sdělením penále. To vše v situaci, kdy stěžovatel splnil jednoznačně podmínku čerpání dotace na stanovený účel (o tom ostatně spor není veden) a o posunutí lhůty ke splnění a dokončení akce řádně (byť již po uplynutí původně stanovené lhůty) poskytovatele dotace požádal a ten žádosti zcela vyhověl.
Pro posouzení celé věci soud ověřil ze správního spisu tyto podstatné skutečnosti: K žádosti města Žatce vydalo Ministerstvo pro místní rozvoj rozhodnutí (podle § 7 vyhlášky 40/2001 Sb.) o účasti státního rozpočtu na financování akce – oprava a obnova fasády muzea v Žatci ze dne 13. 6. 2001. Součástí rozhodnutí je stanovení termínů přípravy a realizace akce tak, že realizace stavby byla stanovena termínem Max 8/2001, závěrečné vyhodnocení akce pak termínem Max 2/2002. V „Podmínkách čerpání dotace ze státního rozpočtu v rámci Regionálního programu podpory rozvoje severozápadních Čech a Ostravského regionu v roce 2001“, jež je součástí uvedeného rozhodnutí je (v bodě 2) mj. uveden závazek investora, že v případě zjištění neschopnosti zabezpečení realizace akce v souladu s obsahem rozhodnutí, neprodleně o tom informuje Ministerstvo pro místní rozvoj.
Pro nedodržení podmínek ze strany zhotovitele díla požádalo město Žatec dne 31. 1. 2002 poskytovatele dotace o stanovení nových, reálných termínů k dokončení akce; ten vydal nové rozhodnutí, nově stanovil termíny pro dokončení akce tak, že pro realizaci stavby stanovil termín 9/2001 a pro závěrečné vyhodnocení akce termín Max. 3/2002.
Pro věc je dále podstatné i to, že výše dotace byla poskytovatelem připsána na zvláštní účet u České spořitelny dne 11. 9. 2001 ve výši 255 320,8 Kč a dne 10. 12. 2001 ve výši 177 679,2 Kč.
Práce na akci byly zahájeny v červnu 2001, návrh na provedení kolaudace byl podán 25. 1. 2002 a kolaudační rozhodnutí vydáno 22. 2. 2002.
Druhá z akcí na kterou byla poskytnuta dotace a dle správních orgánů i krajského soudu byla žalobcem porušena rozpočtová kázeň byla stavba cyklostezky. Dne 31. 3. 2003 podal žalobce žádost o poskytnutí dotace Regionální program podpory rozvoje severozápadních Čech a Ostravského regionu – projekt Cykloturistická trasa Žatec – Vikletice. Dne 21. 7. 2003 mu byla přidělena na tuto akci dotace ze státního rozpočtu ve výši 400 000 Kč. V podmínkách rozhodnutí bylo rovněž uvedeno „realizace stavby – ukončení 8/2003 a závěrečné vyhodnocení akce – ukončení 2/2004“. Dne 14. 10. 2003 požádal žalobce o změnu termínu realizace akce na ukončení 11/2003; dne 11. 11. 2003 vydalo ministerstvo rozhodnutí, ve kterém jako závazný ukazatel uvedlo: „realizace stavby (stavební část) - ukončení 12/2003 a závěrečné vyhodnocení akce – ukončení 6/2004“.
Jak bylo však uvedeno již shora, poskytovatel dotace (Ministerstvo pro místní rozvoj) v souzeném případě návrhům stěžovatele vyhověl a změnil svá rozhodnutí v částech, které se týkaly termínů ukončení akcí.
Rovněž je třeba uvést, že podle § 14 odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech na dotaci nebo na návratnou finanční výpomoc není právní nárok, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak. Poskytování finančních prostředků v tomto ohledu je tedy jakýmsi dobrodiním státu, na který není obecně právní nárok, rozhodování o něm nepodléhá správnímu řádu ani soudnímu přezkumu a děje se na základě rozhodnutí poskytovatele dotace či návratné finanční výpomoci, které má zvláštní náležitosti, pouze částečně shodné s formálními náležitostmi obecného správního rozhodnutí, a je vydáváno poskytovatelem dotace v reakci na žádost jejího potencionálního příjemce.
Podstatné je, že poskytování dotací ze státního rozpočtu je ovládáno vrchnostenským postavením poskytovatele dotace. Z tohoto jeho postavení, na rozdíl od postavení účastníka soukromoprávních vztahů tedy plyne, že může autoritativně rozhodovat o podmínkách poskytnutí dotace, které jsou předmětem jednání mezi ním a příjemcem dotace pouze v té míře, jak stanoví zákon, či v limitech, jež stanoví sám poskytovatel dotace. Záleží pak na příjemci dotace, zda tyto podmínky akceptuje. Samotným smyslem aktu přijetí dotace totiž je, že příjemce přijímá určité dobrodiní ze strany státu a jakousi protiváhou tohoto dobrodiní není (na rozdíl od soukromoprávních vztahů) jeho protiplnění ve prospěch poskytovatele dotace, ale právě akceptace podmínek, za nichž je dotace přijímána. Ke stejnému závěru pak dospěl i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 7. 2005, č. j. 2 Afs 58/2005 – 90 (www.nssoud.cz).
Jak je zřejmé z uvedené právní úpravy (i z obecných principů možnosti poskytování finančních prostředků ze státního rozpočtu) je to právě poskytovatel podpory či dotace, který v režimu zákona o rozpočtových pravidlech autoritativně rozhoduje o podmínkách poskytnutí prostředků ze státního rozpočtu či fondu. Z toho lze dovodit, že je také oprávněn tyto podmínky změnit, a to i v případě, kdy již nastalo jejich nesplnění ze strany příjemce podpory. Navíc podle § 14 odst. 3 zákona o rozpočtových pravidlech je poskytovatel dotace a návratné finanční výpomoci povinen v rozhodnutí o jejich poskytnutí rozlišit podmínky pro použití poskytnutých prostředků, jejichž porušení bude postihováno odvodem za porušení rozpočtové kázně. Z toho pak vyplývá, že podle uvedeného právního předpisu poskytovatel podpory může stanovit, jaké jednání či opomenutí jejího příjemce považuje za porušení rozpočtové kázně, takže musí mít i oprávnění tyto veličiny měnit, pokud to nejde k tíži příjemce. To vše zejména v situaci, kdy je zjevné, že účel poskytnuté dotace byl naplněn. Konečně pak podle § 44 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech odvod za porušení rozpočtové kázně a penále vyměřuje příslušný finanční úřad, takže k jejich vyměření nedochází ze zákona již porušením rozpočtové kázně, nýbrž na základě rozhodnutí správního orgánu. Z hlediska posuzování dodržení rozpočtové kázně je rozhodující stav, který tu je v době rozhodování finančního úřadu, a nikoliv ten, jež existoval v nějakém předchozím období. Finanční orgány při prováděné kontrole měly proto vycházet z nových termínů dokončení staveb či děl, jejich uvedení do provozu a předložení závěrečného vyhodnocení akce, které byly obsaženy v přílohách pozdějších rozhodnutí (č. 2) o poskytnutí peněžních prostředků. Akceptovaly-li však pouze termíny předešlé, které byly uvedeny v přílohách původních rozhodnutí, z čehož dovodily, že tyto termíny nebyly ze strany žalobce dodrženy a tudíž došlo k neoprávněnému použití finančních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, aniž by přihlédly ke změnám v rozhodnutích týkajících se změny termínů dokončení akcí, pak v důsledku tohoto nesprávného právního závěru správní orgány obou stupňů též nesprávně aplikovaly ustanovení § 44 odst. 1 písm. b), odst. 2 a 4 zákona o rozpočtových pravidlech.
Je to poskytovatel dotace, který primárně svým rozhodnutím vytváří právní rámec, v jehož mezích má žadatel povinnost se pohybovat. Je to tedy právě poskytovatel dotace, který svým rozhodnutím stanoví podmínky poskytnutí dotace, ale i případné změny těchto podmínek. Pokud se žadatel pohyboval v legálním prostoru, který poskytovatel dotace vymezil svým rozhodnutím, nelze mu takové jednání přičítat k tíži.
Právě proto, že finanční orgány neakceptovaly nová, pravomocná rozhodnutí, jimiž poskytovatel dotací nově stanovil podmínky při čerpání poskytnutých dotací (posunul termíny dokončení akcí) a vycházely toliko z původních rozhodnutí o poskytnutí dotace a své závěry o porušení rozpočtové kázně žalobce vyvodily právě jen z původních rozhodnutí, pochybily.
Nesprávný byl proto i závěr krajského soudu, který takový jejich postup aproboval. Z téhož důvodu byl rovněž nesprávný závěr jak žalovaného, tak i krajského soudu, týkající se posouzení rozhodnutí, jímž žalovaný uložil žalobci penále za porušení rozpočtové kázně. Nebyly-li správně posouzeny podmínky pro úsudek o porušení rozpočtové kázně, pak nemůže obstát ani rozhodnutí žalovaného, kterým žalobci uložil odvést dotaci zpět do státního rozpočtu, jakož ani rozhodnutí, kterým z téhož důvodu uložil žalobci hradit penále za porušení rozpočtové kázně. Kasační stížnosti byly shledány důvodnými, Nejvyšší správní soud proto napadené rozsudky krajského soudu dle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věci vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm, vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ř. s.), rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
Zdroj: Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2009, sp. zn. 1 Afs 100/2009 - 63, dostupné na www.nssoud.cz. Jedná se o neautentické znění, které bylo soudem poskytnuto bezplatně.

References: soud 
 soud 
 soud 
 soud 

Soud 
 § 44
 § 3
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 39
 § 120
 zákona č. 150
 soud 
 § 7
 § 14
 soud 
 § 14
 § 44
 § 44
 soud 
 § 110