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Timestamp: 2017-02-25 23:25:17+00:00

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Proposta di legge di iniziativa popolare - PDF
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1 Proposta di legge di iniziativa popolare Delega al Governo per il riordino della normativa in tema di tutela dei rischi da lavoro e per l emanazione del testo unico delle disposizioni per la tutela sociale dei lavoratori contro infortuni e malattie professionali Relazione Il fenomeno degli infortuni professionali e delle malattie correlate con il lavoro è oggetto di costante attenzione a livello di opinione pubblica e di forze sociali, per quanto riguarda innanzi tutto ed essenzialmente l aspetto della prevenzione del fenomeno stesso in termini di rimozione della fonte di rischio ovvero di protezione del lavoratore dall azione nociva di detta fonte. A livello giuridico tale attenzione trova riscontro in tutta una serie di previsioni legislative ed anche della contrattazione collettiva che in vario modo e con diversa intensità rafforzano l impegno delle aziende, da un lato, i diritti dei lavoratori, dall altro, a garanzia della relativa protezione. Pur con il miglior impegno di tutti i protagonisti pubblici e privati delle azioni di prevenzione dei rischi professionali, peraltro, resta il problema di come affrontare il fenomeno a valle dell accadimento dell infortunio ovvero del manifestarsi della patologia di origine professionale: come creare, cioè, le condizioni affinché in questa fase il lavoratore abbia la tutela migliore possibile e come definire la finalità stessa dell intervento pubblico a tale riguardo. Con le più recenti riforme del settore comunque incomplete si è riconosciuta l esigenza di una protezione integrata e continua rispetto ai rischi professionali, intendendo con ciò affermare l integralità del percorso di tutela, dal momento della prima esposizione al rischio fino al momento, al verificarsi dell evento, della cura, riabilitazione e reinserimento professionale e sociale del soggetto. Quest affermazione è stata tradotta nel concetto di presa in carico dell assicurato è stata già fatta propria in sede amministrativa dall Istituto assicuratore ma comporta una profonda revisione, un diverso orientamento complessivo, dell intero sistema giuridico di intervento per i casi, appunto, di infortunio sul lavoro e malattia professionale. La revisione, oltretutto, deve scontare l impatto della riforma del mercato del lavoro di cui solo ora si comincia ad apprezzare la complessità ed i rischi di un sistema che, pensato con tre pilastri di riforma (mercato del lavoro sistema informativo previdenza), è oggi avviato solo per il primo. In questo complesso quadro si inserisce l esigenza di una riforma dell assicurazione infortuni sul lavoro e malattie professionali. L assicurazione, infatti, ha superato solo di recente le criticità di una fase in cui ne è stata messa in discussione l esistenza quale monopolio pubblicistico e non ha trovato ancora un nuovo assetto complessivo coerente con le riforme settoriali degli ultimi anni (il danno biologico, innanzi tutto). La stessa trasformazione della tutela infortunistica in termini di presa in carico del lavoratore rispetto ai rischi professionali non si è ancora tradotta compiutamente in principi e disposizioni giuridiche.2 Il primo obiettivo, obbligato, di un urgente intervento riformatore è dunque la ricostruzione della coerenza complessiva del sistema pur rispetto a contenuti sostanzialmente invariati venuta meno con la riforma del decreto 38/2000 che non ha potuto intervenire sull intero assetto normativo del Testo unico n.1124/1965, già largamente scompaginato dall evoluzione legislativa e giurisprudenziale nel frattempo intervenuta. Per questo è avvertita, anche da parte dell Istituto assicuratore, l esigenza di un ampia delega al Governo per avviare, innanzi tutto, il riordino con detta finalità di ricostruzione del sistema nella sua organicità, sia per i raccordi fra i vari istituti all interno del sistema di tutela per i rischi professionali, sia per i raccordi fra detto sistema e quelli riguardanti gli interventi di welfare nel loro complesso e la legislazione sociale del lavoro. A questa esigenza di sistematicità si affianca quella di dare maggiore spessore contenutistico e sostanza giuridica, come si è detto all obiettivo della presa in carico. A questo fine, infatti, è pregiudiziale un assetto normativo che favorisca un effettiva continuità fra gli istituti giuridici in cui si estrinseca la tutela e fra i corrispondenti interventi operativi rispetto all intero ciclo di vita del rischio, dal suo insorgere al suo concretizzarsi, alla sua eliminazione come rischio, appunto, o come conseguenze che impediscono il normale inserimento nei processi produttivi. La continuità è fondamentale in un sistema in cui soprattutto con l accelerazione impressa alla devolution essenziali responsabilità per le varie fasi del processo sono distribuite fra diversi soggetti pubblici, ed anche privati, in relazione alle distinte missioni istituzionali tutte apprezzate dal legislatore costituzionale ed ordinario. Sotto altro aspetto, occorre creare una effettiva continuità di rapporti con i lavoratori assicurati, fin dal momento iniziale di esposizione al rischio e per il periodo successivo all infortunio ed al consolidamento dei postumi rispetto all evolversi di bisogni che, come l esperienza ed indagini mirate dimostrano, non possono ridursi al mero aspetto monetario. Per questo è fondamentale l esistenza di momenti ed occasioni di colloquio continuo o periodico con le istituzioni pubbliche responsabili che possano fornire, fra l altro, un punto di riferimento continuo per l azione di sostegno di organismi associativi o sindacali. Siffatta impostazione richiede che le ipotesi di riforma dell assicurazione infortuni finora formulate in termini nel complesso apprezzabili formino oggetto di una specifica verifica circa la loro congruità rispetto agli obiettivi ora richiamati, a partire dal punto riguardante l equilibrio che deve sussistere fra indennizzo in capitale ed indennizzo in rendita. E noto, al riguardo, il percorso storico dell assicurazione infortuni che, partita da un indennizzo in capitale, è approdata ad una generalizzata utilizzazione della rendita anche sulla base di esperienze di indennizzo in capitale che, in passato, hanno poi richiesto un ulteriore intervento assistenziale per un recupero, da ultimo, della liquidazione in capitale per invalidità di grado ritenuto non significativo in termini di danno patrimoniale.3 Per alcune categorie, come gli artigiani, poi, si è giunti con soluzione, peraltro, non ancora tradotta in termini operativi a livelli ancora più elevati di invalidità da liquidare in capitale, nel presupposto di una maggiore capacità di detti soggetti di mettere a frutto il capitale nell ambito dell impresa artigiana. Senza entrare nel merito della congruità di tali livelli comunque da verificare rispetto alle percentuali previste nella tabella delle menomazioni, considerato oltretutto che queste ultime sono valutata in una fase iniziale dello stato invalidante l impostazione rischia di vanificare l obiettivo di presa in carico e di non portare nessun contributo fattivo al decollo in sicurezza del nuovo mercato del lavoro. La liquidazione in capitale, infatti, è tipica del mondo assicurativo privato, ove esprime un impegno che, pur massimo nel rispetto delle clausole negoziali, tende a concludersi in un arco delimitato di tempo, con piena certezza dell ammontare complessivo dello specifico risarcimento. Si tratta, quindi, di uno strumento conclusivo del rapporto con l assicuratore, che non è certamente mitigato, nel sistema del decreto 38/2000, dalla previsione della possibilità di una revisione ed una sola del grado di invalidità liquidato solo come biologico. Oltretutto, siffatto meccanismo, è appena il caso di rilevare, impegna l invalido ad una valutazione meramente economica della convenienza ad attendere un maggior aggravamento rispetto a quello già consolidatosi e che pure richiederebbe un tempestivo intervento di presa in carico. Quest ultima, insomma, richiede un modello di intervento che privilegi e metta al centro del sistema l indennizzo in natura per prestazioni terapeutiche e riabilitative: arricchito dall impegno di guida e sostegno per il reinserimento, sociale e professionale. Due aspetti che nella nuova logica del mercato di lavoro flessibile appaiono sempre più accomunati, come nel caso del part time e delle stesse opportunità che sono offerte a soggetti impegnati nella cura della famiglia di realizzare comunque momenti lavorativi esterni ; completato dal sostegno economico fornito da una indennità temporanea, prima, da una rendita, poi, la cui gestione costituisce un essenziale strumento di colloquio sistematico dell infortunato stesso con l assicuratore. Con il presente disegno di legge, quindi, si intende confermare il privilegio per l indennizzo in rendita, a garanzia dell interesse pubblico di una tutela efficace dell infortunato che permea di sé l intero sistema, come riconosciuto anche in sede di Corte di Giustizia della Comunità Europea che ha subordinato la legittimità del monopolio pubblicistico proprio alla presenza di tale interesse pubblico. Gli interessi individuali che possano, in ipotesi, voler privilegiare trattamenti in capitale, quindi, devono rimanere saldamente agganciati a quest ultimo interesse proprio nel un momento in cui potrebbe essere forte la tentazione, anche per l assicurato, di chiudere la partita con l assicuratore con un indennizzo in capitale che in prima battuta appare particolarmente appetibile se raffrontato con la pura e semplice rendita mensile.4 In questo senso sono insidiose le soluzioni, presenti in qualche settore, che prevedono contratti di lavoro con retribuzione omnicomprensiva: anche di quanto necessario, quindi, per stipulare un assicurazione privata contro i rischi, nonché quelle che sulla falsariga della assicurazione r.c.a. prevedono un obbligo assicurativo senza neanche precisare i livelli minimi della relativa tutela. Tali soluzioni, pur pensate in molti casi per garantire a particolari categorie di lavoratori trattamenti migliori o di più agevole fruizione in relazione alla specialità della professione, rischiano di realizzare l effetto contrario, con una tutela oggettivamente riduttiva per dette categorie. Gli esempi più significativi, in negativo, di questa situazione riguardano gli appartenenti a corpi militari o militarizzati, esclusi per espressa disposizione di legge ovvero per discutibili prassi interpretative dall assicurazione infortuni sul lavoro senza che nei fatti sia garantito loro un trattamento, anche solo economico, congruo rispetto a quelli garantiti da detta assicurazione. Per questo, nella proposta che si presenta un criterio di delega riguarda l impostazione generale del sistema, nel senso di riconoscere come generale (al pari dell A.g.o. per le pensioni) l assicurazione infortuni INAIL, con possibilità di esonero nei casi espressamente previsti dalla legge, ovvero di integrazione del trattamento base attraverso regimi convenzionali gestiti da organismi specializzati e/o dalle parti sociali, con possibilità di intervento in service dell Istituto assicuratore od anche dallo stesso Istituto assicuratore con flessibilità dei trattamenti generali per categorie particolari. In questo quadro può essere valorizzata in termini di liquidazione in capitale - l ipotesi nella quale il soggetto possa dimostrare, come lavoratore autonomo essenzialmente, la propria capacità di mettere a frutto con investimenti a medio lungo termine il capitale ricevuto. Per tali ipotesi con la delega si propone di perfezionare l attuale sistema di liquidazione in capitale già previsto dal Testo unico del 1965 senza escludere l utilizzazione, per i lavoratori autonomi, del meccanismo previsto, ma non ancora attuato, per gli artigiani con le polizze flessibili. In conclusione, quindi, resta confermata la centralità della rendita quale prestazione da garantire anche per gradi di invalidità non elevati, con verifica della possibilità tecnica di ripristinare l originario minimo dell 11% che, con le nuove tabelle di valutazione si riferisce a menomazioni sicuramente più gravi di quelle del precedente sistema Con la conferma del prioritario rilievo delle forme di indennizzo legate a duraturi rapporti con l infortunato si favorisce il consolidamento di detti rapporti che, di là dal fatto monetario, è la base essenziale per lo sviluppo di iniziative ed azioni positive dell INAIL in favore dell infortunato e dell invalido, necessarie a prescindere dalla gravità della lesione e spesso con intensità ed efficacia inversamente proporzionata alla gravità stessa. Infatti, mentre per le invalidità di grado più elevato il soggetto percepisce una rendita che contribuisce in modo determinante alla sopravvivenza dell interessato e della sua famiglia, rendendo così meno traumatico un eventuale stato di disoccupazione, per gli infortunati di grado minore il trattamento indennitario è comunque insufficiente a5 detto fine e diventa, quindi, determinante la possibilità concreta di reinserimento nel circuito produttivo. Siamo in presenza, pertanto, di due diverse tipologie di infortunati ed invalidi in relazione al diversificato grado ed alla diversa tipologia di invalidità che sono portatori di diversificate esigenze di tutela e sostegno sociale e professionale di cui occorre tener conto nell impostare un sistema di protezione effettivamente adeguato alle esigenze. Sul piano operativo, d altra parte, i sistemi di gestione già in atto nella previdenza in generale e nella assicurazione infortuni in particolare consentono di rendere trascurabile l impatto gestionale appunto di un abbassamento dell anzidetto limite minimo, accompagnato da ulteriori semplificazioni nella gestione dei relativi rapporti amministrativi. Queste considerazioni consentono di affrontare un altro punto chiave del sistema, riguardante la conferma della funzione risarcitoria/indennitaria della tutela assicurativa, quale traduzione operativa sul piano dei rapporti giuridici fra le parti del principio costituzionale di garanzia dell articolo 38. A fronte, cioè, di ricorrenti tentativi di ricondurre detta forma di tutela sotto l egida di un principio generale di solidarietà in favore di una categoria i lavoratori particolarmente meritevole di tutela, occorre sottolineare con forza che detto principio, sicuramente essenziale a livello strategico e costituzionale, deve trovare concreta declinazione nel sistema giuridico in ben delineate relazioni giuridiche fra soggetti, che ruotano attorno al concetto di danno, danno ingiusto e quindi da risarcire, possibilmente in forma specifica con prestazioni in natura, altrimenti per equivalente. Da questa sottolineatura di una essenziale funzione indennitaria derivano, infatti, ulteriori principi di delega nel senso che: - la funzione indennitaria delle prestazioni infortunistiche esclude che per la rendita si possa mantenere l attuale divieto di cumulo diretto od anche indiretto. La soluzione vigente di intangibilità della rendita, riducibilità della pensione di invalidità pro quota pur formalmente rispettosa del carattere risarcitorio della rendita, nei fatti configura un divieto parziale di cumulo, privando l infortunato di quella quota di reddito sociale che gli spetterebbe in quanto lavoratore assicurato A.G.O. divenuto invalido. Con la presente proposta di delega si intende, quindi, ripristinare la piena cumulabilità, quale riconoscimento, appunto, della funzione esclusivamente risarcitoria di una delle due prestazioni; - per l invalidità temporanea, senza porne in discusssione la tassabilità (non per la diversa funzione rispetto alla rendita ma per evitare un improprio arricchimento rispetto al reddito percepito in servizio), occorre ribadirne la funzione anch essa indennitaria, quale parte non frazionabile di un unitario debito assicurativo, che si snoda attraverso le prestazioni in natura e quelle in denaro, senza esaurirsi con esse poiché resta fermo l impegno dell assicuratore di promuovere recupero e reinserimento;. - il complesso dei trattamenti sanitari, curativi e riabilitativi, esprime anch esso una funzione tipicamente indennitaria, quale risarcimento in natura, che fa carico al6 danneggiante od al suo assicuratore : le solide fondamenta giuridiche di questa obbligazione, cioè, non possono essere confuse con motivazioni di ordine etico e sociologico, pur valide quale fondamento della previsione costituzionale. La riaffermate centralità della funzione indennitaria, d altra parte,consente di mantenere un saldo collegamento logico e giuridico con l evoluzione del sistema risarcitorio generale del codice civile, nel quale è incessante la ricerca di soluzioni che valorizzino tutte le varie forme nelle quali si può manifestare il danno che un soggetto subisce, in modo ingiusto, in quanto esposto a rischi professionali. Senza richiamare la vicenda del danno biologico, infatti, è intuitivo che l indennizzo sociale non può non prendere via via in considerazione, rielaborandole al suo interno, tutte le varie forme di danno che si vanno costruendo in dottrina e giurisprudenza quale punto di riferimento della tutela sociale finalizzata ad un risarcimento che, pur parziale, non può prescindere da essenziali momenti di sostegno terapeutico e personale dell infortunato. Ai fini, pertanto, di una compiuta riconsiderazione della normativa del Testo unico del 1965 che già prevedeva circa quaranta anni fa la tutela sotto forma di assistenza sociale - che superi la logica di restituzione al soggetto leso del suo potenziale produttivo, senza porsi il problema del ripristino della posizione sociale all interno ed all esterno del posto di lavoro dell infortunato. Recenti indagini campionarie hanno confermato, a questo proposito, la diffusa situazione di malessere degli infortunati all atto del rientro sul posto di lavoro, anche per invalidità di minore rilievo, nei rapporti con l azienda, con i compagni di lavoro, in famiglia poi. Diviene determinante, quindi, un sostegno di attenzione soprattutto per tali momenti di vita sociale e professionale, con iniziative promosse e governate dall Istituto assicuratore con impegno di quest ultimo a valorizzare l apporto delle forze politiche e sociali, delle associazioni di categoria, del volontariato. L impegno pubblico, solo marginalmente finanziario per il vincolo generale di compatibilità economica, va concentrato sulla messa a disposizione di un impianto organizzativo di riferimento per l azione degli anzidetti soggetti, in termini di informazioni, strumenti operativi, opportunità di contatto con gli interessati. Si conferma, così, quale obiettivo primario della presente proposta la valorizzazione di quel complesso di prestazioni e servizi che si dipartono dal tronco centrale del sistema assicurativo indennitario per creare i necessari legami con il mondo della sanità, dei servizi sociali, dei servizi per il lavoro, per la prevenzione ecc. Da ciò: il rilievo che si intende dare, con la proposta di delega, agli interventi di prevenzione secondaria, volti cioè ad incentivare l allontanamento del lavoratore già leso dalla specifica fonte di rischio. Infatti, la negativa esperienza della rendita di passaggio per silicosi utilizzata essenzialmente come ammortizzatore sociale, e non come strumento di prevenzione delle conseguenze invalidanti non può impedire l estensione7 dell istituto a quelle situazioni che possano effettivamente trarne beneficio e con disciplina che superi gli inconvenienti dell attuale assetto della rendita di passaggio. Anche in questa prospettiva di conferma come la riconduzione all INAIL della responsabilità per le cure sia un passaggio obbligato per una tutela compiuta ed agevolmente sollecitabile, da parte dell assicurato, gestibile, da parte dell Istituto assicuratore. l impegno di riconsiderare l assegno per assistenza personale continuativa con un adeguata ma non assistenzialistica differenziazione dei casi in cui debba assicurare la sopravvivenza sociale del soggetto da quelli in cui possa essere funzionale ad un migliore recupero professionale del soggetto stesso; un particolare impegno perché a soggetti affetti da malattie terminali sia garantito sempre nell ambito del sistema assicurativo un sostegno economico e di prestazioni di conforto per una sopravvivenza nel breve arco di vita residuo - dignitosa e serena. In questo modo si generalizza il principio di costante adeguatezza dei trattamenti assicurativo/indennitari. Come per le rendite si è confermato il meccanismo di adeguamento nel tempo, così per le prestazioni terapeutiche - identificate dall obiettivo da realizzare piuttosto che da elencazioni mai esaustive - la loro specificazione si evolve dinamicamente con l evolversi della sensibilità sociale rispetto, ad esempio alle cure palliative, alla terapia del dolore all assistenza specializzata per anziani e disabili; una nuova attenzione per i problemi delle famiglie dei superstiti che valorizzi l impegno degli enti locali per un immediato sostegno alle famiglie stesse. E noto al riguardo che la complessità degli accertamenti per il riconoscimento del diritto alla prestazione non sempre consente all Istituto assicuratore di corrispondere le prestazioni con la necessaria immediatezza. Da ciò iniziative regionali volte a garantire un immediato intervento assistenziale della Regione, salvo recupero dall Istituto assicuratore sugli arretrati di rendita sulla base peraltro di iniziative sostanzialmente convenzionali. E opportuno, quindi, che tali meccanismi trovino un riconoscimento legislativo esplicito che consenta ad entrambi i soggetti pubblici interessati di provvedere con la massima tempestività nel rispetto della funzione, assicurativa o assistenziale, di ciascuno. di più ampio e meno contingente respiro, infine, è su questo versante la proposta di recupero la possibilità di intervento -. sempre nel quadro di verifiche della compatibilità di bilancio dell Istituto assicuratore in favore degli orfani di caduti di lavoro, in forme che valorizzino il ruolo di quest ultimo di promozione della autonomia professionale dei soggetti: sotto forma di borse di studio universitarie, ad esempio. Il riconoscimento della specifica identità dell invalido del lavoro a fronte delle prospettive di collocamento, obbligatorio e non, superando l attuale confusione in un unico coacervo di tutte le categorie di invalidi;8 la valorizzazione degli interventi di sostegno, da realizzare essenzialmente tramite i soggetti prima richiamati in un contesto organico che, governato dall INAIL, garantisca continuità rispetto agli interventi assicurativi e prevenzionali volti a ridimensionare l impatto sulla salute dei lavoratori delle manifestazioni di disagio professionale che vanno emergendo. Solo così, insomma: - si dà significato sostanziale alla presa in carico che non può certamente tradursi in un arretramento rispetto a traguardi di tutela delineati nel 1965 con le cure necessarie ed utili e con i servizi sociali ; - si fornisce una solida base di servizio per le forme di intervento riabilitativo e di reinserimento più impegnative sul piano tecnico e funzionale in quanto rivolte a soggetti portatori di menomazioni di più rilevante portata. Per queste ultime forme di intervento con la delega si propone di valorizzare le iniziative che già l Istituto assicuratore pone in campo seguendo i criteri che oggi ispirano la presenza del pubblico nel sociale. Mano a mano, cioè, che la prestazione diventa più impegnativa sul piano tecnico ed organizzativo riducendosi al tempo stesso in modo esponenziale la platea dei destinatari l Istituto assicuratore deve poter assumere in modo meglio strutturato rispetto all attuale compiti non solo di governo e promozione ma anche di diretta responsabilità per servizi di eccellenza, con un ruolo complementare dei soggetti privati che, come si è visto, hanno invece compiti operativi per i servizi rivolti alla generalità dei lavoratori infortunati ed invalidi. Nella stessa logica, resta obiettivo strategico primario, d altra parte, la generalizzazione prevista appunto fra i criteri di delega - della tutela per tutti i lavoratori, autonomi e dipendenti, pubblici e privati, esposti a rischi professionali. Si tratta di un punto essenziale sotto molteplici aspetti nel senso che la generalizzazione consente, innanzi tutto, di semplificare la gestione assicurativa, superando la necessità di verificare volta per volta la sussistenza dei requisiti di indennizzabilità, ormai di fatto estesa dalla giurisprudenza a tutte le categorie. Essa, inoltre, agevola, con una maggiore attenzione alle specificità del rischio di ciascun mestiere, la presa in carico del lavoratore rispetto alla potenzialità del rischio in ordine alla quale l Istituto assicuratore deve sviluppare il suo ruolo di promozione e cerniera per il complesso di interventi pubblici ed anche privati che si sviluppano in tale campo. Da ciò, fra i principi di delega, la valorizzazione di detto ruolo promozionale con il consolidamento del sistema di incentivi per la prevenzione da declinare in concreto garantendo, con la partecipazione propositiva di tutte le forze sociali, la massima funzionalità rispetto all obiettivo di presa in carico prima richiamato. Per questo aspetto, infine, il riconoscimento dell impegno delle aziende nel miglioramento continuo delle condizioni di lavoro è completato con la proposta di valorizzare ulteriormente la funzione prevenzionale della tariffa dei premi, accompagnando9 detta valorizzazione con il riconoscimento dell impegno prevenzionale nell esercizio delle azioni di regresso. La delega è completata, infine,con un criterio che intende garantire una più agile funzionalità del sistema di monitoraggio e controllo dell evolversi delle malattie professionali oggi inceppato dalla laboriosità della normativa del decreto 38/ nonché un alimentazione continua di tale sistema con: - le informazioni INPS in materia di malattie comuni dei lavoratori; - le informazioni dei servizi di prevenzione territoriali, variamente denominati, con meccanismi rafforzati da previsione di precisi obblighi, in condizioni ovviamente di reciprocità, per tutti i soggetti competenti; - le informazioni che le parti sociali potranno organizzare, raccogliere, elaborare, con il concorso strumentale dell Istituto ed in piena autonomia funzionale ed elaborativa rispetto a quest ultimo. Nel rispetto di un orientamento di ordine generale, le proposte dovranno essere declinate ed attuate, poi, con l apposito decreto in modo da garantire una sostanziale invarianza di oneri, pur a fronte di sollecitazioni per razionalizzare soggetti e livelli di prestazioni. Spetterà al legislatore delegato definire i percorsi attraverso i quali gli obiettivi sopra prospettati possano essere raggiunti nel rispetto dei criteri guida prima ricordati ed in armonia con l intero quadro del nuovo welfare. Proposta di legge Articolo 1 (Delega al Governo per il riordino della normativa in tema di tutela dei rischi da lavoro e per l emanazione del testo unico delle disposizioni per la tutela sociale dei lavoratori contro infortuni e malattie professionali) 1. Il Governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi, ai sensi dell articolo 14 della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, nel rispetto dei principi e criteri direttivi di cui al comma 3, recanti norme per la razionalizzazione ed il riordino delle disposizioni in materia di tutela dei rischi da lavoro e per l emanazione del testo unico delle disposizioni per la tutela sociale dei lavoratori contro infortuni e malattie professionali. 2. Gli schemi dei decreti legislativi di cui al comma 1, sono adottati preliminarmente dal Governo, sentiti i sindacati e le associazioni di categoria maggiormente rappresentativi, e sono trasmessi alla Camera dei deputati ed al Senato della Repubblica, nonché alla Conferenza unificata di cui all articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, per l espressione di pareri da rendersi entro 30 giorni dalla richiesta, decorsi i quali si intendono favorevoli e senza osservazioni.10 3. Nell attuazione della delega di cui ai precedenti commi il Governo si attiene al principio di sostanziale invarianza della spesa complessiva per la tutela dei rischi professionali. 4. A decorrere dalla data di entrata in vigore della normativa di cui ai precedenti commi è abrogato il decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n Nell attuazione della delega di cui al comma 1 il Governo, nel rispetto dell autonomia gestionale e regolamentare dell Istituto nazionale per l assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL), attuata con l essenziale concorso delle parti sociali, si attiene ai seguenti principi e criteri direttivi: a) generalizzazione della tutela per tutti i lavoratori esposti a rischi professionali, a prescindere da valutazioni riguardanti la specificità di detti rischi, da valorizzare ai soli fini tariffari e per lo sviluppo di interventi di prevenzione mirata; b) estensione della tutela, in particolare, a tutti i dipendenti delle amministrazioni dello Stato, ad ordinamento civile o militare, con possibilità per detti dipendenti di utilizzare, in luogo della gestione ordinaria, la forma della gestione per conto dello Stato; c) possibilità di prevedere per i lavoratori autonomi e le categorie ad essi assimilabili forme di flessibilità della tutela, nell ambito di gestioni separate da quella generale, e nel rispetto di livelli essenziali definiti in coerenza con i livelli di protezione attualmente garantiti; d) revisione degli istituti giuridici correlati alla valutazione del grado di invalidità permanente, al fine di garantire coerenza con il sistema di valutazione dei danni biologico e patrimoniale, di cui al decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38; e) utilizzazione delle valutazioni assicurative di cui alle lettere a), b), c) e d), quale parametro di riferimento per tutti gli interventi sociali che sono posti in relazione ad un determinato grado di invalidità del lavoratore; f) valorizzazione delle funzioni dell Istituto nazionale per l assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) nella valutazione delle potenzialità professionali dell invalido, nell ambito di un sistema di avviamento al lavoro che riconosca la specificità degli invalidi del lavoro rispetto alle altre categorie di invalidi; g) revisione del procedimento di valutazione del danno biologico al fine di superare i limiti dell attuale valutazione provvisoria, allo scopo di garantire piena continuità di tutela al lavoratore infortunato nella fase, maggiormente critica, immediatamente successiva al primo consolidamento di postumi invalidanti; h) revisione dell istituto della rendita di passaggio per renderla meglio aderente a finalità effettivamente prevenzionali ed estenderne l applicazione a tecnopatie di origine allergica per le quali sia attestata con decreto del Ministro della Salute, d intesa con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, l essenzialità dell abbandono della lavorazione; i) conferma del diritto dell infortunato a tutte le cure necessarie ed utili per il recupero dello stato di salute compromesso dall evento lesivo, nonché per il ripristino della capacità di lavoro, con affidamento della responsabilità gestionale all Istituto nazionale per l assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL), che provvede a fornire dette cure per il tramite delle istituzioni sanitarie pubbliche e di soggetti privati, con l obiettivo di garantire tempestività e qualità di servizio; l) revisione, nell ambito del diritto alle cure di cui alla precedente lettera i), di tutti gli interventi di rieducazione funzionale e di riabilitazione utili per l anzidetto recupero, anche attraverso concrete iniziative dell Istituto nazionale per l assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) volte a promuovere ed a finanziare la realizzazione di appositi centri di assistenza protesica e riabilitativa; m) previsione del diritto degli invalidi affetti da patologie terminali, individuate in apposita tabella, ad una adeguata terapia del dolore, con il supporto di una specifica prestazione economica da corrispondere per un massimo di sei mesi;11 n) revisione, in coerenza con l attuazione della precedente lettera i), del sistema di contribuzione dell Istituto nazionale per l assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) al finanziamento del sistema sanitario pubblico; o) eliminazione del divieto di cumulo, sotto qualsiasi forma, fra prestazioni in rendita e prestazioni pensionistiche previdenziali; p) revisione del sistema di adeguamento periodico delle rendite, con riduzione della percentuale per l operatività dell adeguamento alla dinamica retributiva ed automaticità dell adeguamento ISTAT annuale; q) revisione dell istituto dell assegno per assistenza personale continuativa, in modo da renderlo più funzionale rispetto agli obiettivi di un sostegno finalizzato al reinserimento sociale, ed anche professionale, dei lavoratori interessati; r) possibilità di incentivare, per un effettiva presa in carico del lavoratore infortunato, forme di assistenza in ricovero e domiciliare che, con il contributo di associazioni di categoria e volontariato, migliorino la qualità dell assistenza per i soggetti interessati, concorrendo altresì a ridimensionare i costi di esercizio della tutela sociale; s) regolamentazione dei rapporti dell Istituto nazionale per l assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) con gli enti e le autorità locali, per garantire piena continuità e massima tempestività agli interventi di tipo assistenziale in favore dei superstiti di caduti sul lavoro; t) possibilità per l Istituto nazionale per l assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) di destinare, previa delibera del Consiglio di amministrazione ed approvazione da parte dei ministeri vigilanti, specifici stanziamenti del proprio bilancio al finanziamento di forme di assistenza mirata per gli orfani di infortunati e tecnopatici, volte essenzialmente a potenziarne la professionalità di base e quella specifica; u) previsione di un monitoraggio del sistema di indennizzo dei danni permanenti per verificare l opportunità di ridurre il grado minimo per la liquidazione in rendita in considerazione, fra l altro, di una maggiore restrittività delle tabelle introdotte dal decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38, eventualmente accertata dal predetto monitoraggio; v) previsione di meccanismi di monitoraggio delle condizioni dei lavoratori infortunati all atto del rientro sul posto di lavoro al fine di definire politiche di intervento sociale volte ad agevolare detto rientro sul piano dei rapporti professionali e personali; z) valorizzazione delle sperimentazioni in atto presso l Istituto nazionale per l assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) di forme di intervento di formazione ed aggiornamento professionale di infortunati ed invalidi, per agevolarne il rientro nel posto di lavoro e nel circuito produttivo; aa) revisione, anche nell ottica di valorizzazione di cui alla lettera z), dell istituto della liquidazione in capitale per garantirne una migliore funzionalità; bb) valorizzazione delle riserve assicurative quale strumento di garanzia delle prestazioni nel tempo e, per la quota di rendimento al netto di detta garanzia, quale strumento per migliorare la qualità delle prestazioni di presa in carico del lavoratore assicurato; cc) riconduzione della tutela sociale per gli infortuni sul lavoro dei soggetti operanti nelle associazioni di volontariato nell ambito del sistema generale di assicurazione infortuni, con gestione separata, superando l attuale sistema di obbligatorietà della tutela in regime privatistico; dd) previsione della possibilità di affidare in service all Istituto nazionale per l assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (ANMIL) la gestione di forme integrative di tutela per gli infortuni sul lavoro promosse ed organizzate da aziende, associazioni di categoria, parti sociali ed altri soggetti che vi abbiano interesse; ee) previsione del compito istituzionale per l Istituto nazionale per l assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) di valorizzare, nell erogazione di prestazioni in natura a12 carattere curativo e assistenziale, l apporto del volontariato, anche al fine di ridimensionare progressivamente i relativi costi di gestione organizzativa; ff) previsione del compito istituzionale per l Istituto nazionale per l assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) di valorizzare, nella fornitura di servizi alle aziende, il contributo delle associazioni di categoria, dei consulenti del lavoro e di ogni altra figura di operatori privati al servizio di dette aziende; gg) previsione del compito istituzionale per l Istituto nazionale per l assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) di agevolare la messa in rete delle informazioni sugli infortuni e sulle malattie correlate al lavoro, acquisite o prodotte dai servizi sanitari pubblici nonché dalla rete dei medici di medicina generale, evitando in ogni caso duplicità di passaggi nel percorso informativo che lo priverebbero della essenziale tempestività e fluidità; hh) previsione, in coerenza con la precedente lettera gg), dell obbligo per l Istituto nazionale per l assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) di gestire le anzidette informazioni per renderle disponibili a tutti gli operatori pubblici e privati interessati, con piena integrazione di detto sistema informativo con quello delle altre amministrazioni pubbliche. 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