Source: https://m.hausarbeiten.de/document/378624
Timestamp: 2019-11-15 11:13:35+00:00

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von Selina Winkler (Autor)
1 Flüchtlingspolitik im deutschen Föderalismus
2 Forderung nach einer Harmonisierung lokaler Flüchtlingspolitik
2.1 Harmonisierungsbegriff
2.2 Rolle der Kommune für die Flüchtlingspolitik
2.3 Konsequenzen des Asylbewerberleistungsgesetzes
3 Unterbringungskonzepte der Kommunen Münster und Erlangen im Vergleich
3.1.1 Einflussnehmende rechtliche Grundlagen
3.1.2 Zustand des Unterbringungskonzepts in Münster
3.1.3 Stärken und Herausforderungen des Unterbringungskonzepts in Münster
3.2 Erlangen
3.2.1 Einflussnehmende rechtliche Grundlagen
3.2.2 Zustand der Unterbringung in Erlangen
3.2.3 Stärken und Herausforderungen der Unterbringung in Erlangen
3.3 Notwendigkeit einer Harmonisierung der Unterbringungskonzepte in Münster und Erlangen
Zur Notwendigkeit einer Harmonisierung der Flüchtlingspolitik auf kommunaler Ebene am Beispiel der Unterbringungskonzepte in Münster und Erlangen Vorwort Der aktuelle Flüchtlingszustrom stellt eine Herausforderung für weite Teile der Gesellschaft dar, im Besonderen für die Kommunalverwaltungen, die mit der Unterbringung der zu versorgenden Asylbewerber betraut sind. Deshalb gilt an dieser Stelle ein herzlicher Dank den beiden Experten, Gabriele Schöner, Abteilungsleiterin im Amt für Soziales, Arbeit und Wohnen in Erlangen, und Jochen Köhnke, Dezernent für Migration und interkulturelle Angelegenheiten in Münster, die sich mir kurzfristig und hilfsbereit trotz ihrer hohen Arbeitsbelastung zu je einem Interview und auch gerne zu mehrfachen Nachfragen bereit stellten. Ebenfalls ein großes Dankeschön an Prof. Dr. Petra Bendel für die hilfreiche und motivierende Betreuung im Zuge dieser Bachelorarbeit.
Zusammenfassung Bundes- und landesrechtliche Asylgesetze eröffnen diverse Spielräume, die je nach Implementation zu einer Vielfalt der Umsetzungspraktiken der Kommunen führen, der politischen und verwaltungsrechtlichen Ebene, an die die Durchführung selbiger Gesetze delegiert ist. Am Beispiel der Kommunen Münster und Erlangen erfasst die Arbeit den Einfluss der jeweiligen Asylregelungen sowie die Auslegung und Realisierung selbiger hinsichtlich der kommunalen Unterbringung von Asylbewerbern. Resultierend entwickelt der Text die These, dass eine Harmonisierung im Sinne einer Angleichung der kommunalen Vielfalt nicht sinnvoll, jedoch eine Annäherung auf Ebene der Bundesländer bezüglich der jeweiligen Asylgesetze anzudenken ist.
Hannes Schammann, Professor für Migrationspolitik an der Universität Hildesheim, themati- siert in seinem Aufsatz „Rette sich wer kann? Flüchtlingspolitik im Föderalismus“ die unter- schiedlichen Lebensrealitäten von Asylsuchenden1, die durch die Vielfalt der kommunalen Praxis bezüglich der Flüchtlingspolitik im deutschen Föderalismus entstehen. In der Konse- quenz stellt er die Forderung nach einer klaren Entscheidung des Bundes zwischen entweder einer Harmonisierung lokaler Flüchtlingspolitik oder einer Dezentralisierung von Entschei- dungskompetenzen im föderativen Wettbewerb.2 Im Zuge dessen beschäftigt sich die vorlie- gende Arbeit mit der Frage nach einer Notwendigkeit der Harmonisierung der Flüchtlingspoli- tik auf kommunaler Ebene und wird dies spezifisch anhand der Unterbringungskonzepte der Kommunen Münster und Erlangen untersuchen.
„Flüchtlingspolitik im deutschen Föderalismus ist längst nicht mehr ohne die Einbet- tung ins europäische Mehrebenensystem zu denken.“3 So gibt die EU als supranationale Ebene mit dem 2013 verabschiedeten Gemeinsamen Europäischen Asylsystem (GEAS) Ver- ordnungen, Richtlinien und EU-weite Mindeststandards vor, die bestehende Differenzen be- züglich des Asylverfahrens zwischen den Mitgliedsstaaten mindern sollen. Trotzdem musste die Europäische Kommission am 23. September 2015 wegen mangelhafter Anwendung der EU-Rechtsvorschriften im Bereich Asyl 40 Beschlüsse in Vertragsverletzungsverfahren gegen 19 Mitgliedstaaten erlassen4 und sieht aktuellen Handlungsbedarf vor allem bei der Harmoni- sierung nationaler Umsetzungspraktiken5. Richtet man den subsidiären Blick auf die darunter liegenden Regierungsebenen - in Deutschland sind das Bund, Länder und Kommunen - so trifft man bereits hier auf vielfältig divergierende regionale Verfahrensweisen6, die eine Forde- rung nach der Harmonisierung lokaler Praxis andenken lassen. Begünstigt wird dieser Zu- stand durch die Kompetenzenverteilung im föderalen System: Wesentliche Teile der deut- schen Migrationspolitik sind zwar durch Bundesgesetze geregelt, die Zuständigkeit für die Umsetzung derselben wird aber nach unten delegiert. So ist beispielsweise laut Asylgesetz (AsylG, ehemals Asylverfahrensgesetz (AsylVfG)) das Bundesamt für Migration und Flüchtlin- ge (BAMF) für das Asylverfahren zuständig; Asylanträge werden also auf Bundesebene bear- beitet. Asylsuchende werden jedoch in Erstaufnahmeeinrichtungen verteilt, die vom jeweiligen Bundesland betrieben werden, und dann nach unterschiedlichen Zeitspannen kommunalen Unterkünften zugewiesen. Bundesländer und Kommunen sind bei dieser Ebenenverschrän- kung besonders aufeinander angewiesen, da Kommunen staatsrechtlich gesehen keine eige- ne Ebene sind, sondern Teil des jeweiligen Bundeslandes. So wurde die Umsetzung des Auf- enthaltsgesetzes (AufenthG) zwar direkt an die kommunale Ebene als untere Verwaltungsbe- hörde des Landes übertragen, das zugehörige Bundesland führt jedoch die Fachaufsicht über die ausführenden kommunalen Ausländerbehörden. Die Umsetzung des Asylbewerberleis- tungsgesetzes (AsylbLG), das die Leistungen des Bundes an Asylsuchende, beispielsweise bezüglich Ernährung, Unterkunft und Gesundheitspflege, regelt, hat der Bund indes an die Bundesländer weitergereicht, wobei diese wiederum die Aufgaben ganz oder teilweise an die Kommunen delegieren.7 Für selbige ist die Umsetzung des AsylbLG eine Pflichtaufgabe und durch die jeweiligen Landesaufnahmegesetze (LAufG) geregelt, die aber auch Spielräume offen lassen. Geht es beispielsweise um die Unterbringung der Asylsuchenden, geben die meisten Bundesländer zwar Mindeststandards vor, jedoch kann die Kommune über Angele- genheiten wie Ort und Art der Unterkunft, eventuelle zusätzliche Finanzierungsmittel oder Verteilung im Stadtgebiet meist eigenständig entscheiden (Vgl. Kapitel 3.1 und 3.2). So kann auf der kommunalen Ebene einerseits eine individuelle migrationsbeeinflussende Wirkung erzeugt werden, die andererseits einige Herausforderungen für die kommunale Selbstverwal- tung generiert. Betrachtet man diesen Zustand der Kompetenzenverteilung und Ebenenver- schränkung, so ist eine Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet nicht erreicht, obwohl das das Ziel der deutschen Flüchtlingspolitik sein sollte, „[w]enn man - wie dies Artikel 74 Absatz 1 Nummer 4 und 6 GG nahelegen - die Flüchtlingsaufnahme als vom Bund koordinierte, gemeinsame humanitäre Aufgabe aller föderalen Ebenen versteht“8. Eine mögliche Konsequenz daraus wäre die Forderung nach einer bundesweiten Harmonisierung der Flüchtlingspolitik auf kommunaler Ebene, wie sie auch EU-weit für die nationale Ebene angestrebt wird - nicht zuletzt, um den Asylbewerbern gleichwertige Bedingungen zu gewähr- leisten.
Laut Schammann hat das Thema der Harmonisierung lokaler Praxis bisher kaum oder nur nebensächlich Einzug gefunden in die themenspezifischen Debatten zwischen Bund, Ländern und Kommunen, da bisher vor allem finanzielle Angelegenheiten rund um das AsylbLG im Vordergrund stehen.9 Die Brisanz der Unterbringungsthematik wird jedoch im aktuellen Fall des sogenannten „Flüchtlingsbusses“ besonders deutlich: Der bayerische Land- rat Peter Dreier schickte im Januar 2016 einen Bus mit 31 Asylbewerbern von Landshut nach Berlin vor das Bundeskanzleramt. Hintergrund waren die fehlenden Unterbringungskapazitä- ten des niederbayrischen Landkreises. Die Versprechungen Dreiers gegenüber den Flüchtlin- gen, sie würden in Berlin in eigene Wohnungen ziehen können, blieben zwar unerfüllt; viel- mehr kann man von einer Instrumentalisierung der Asylbewerber zu politischen Zwecken sprechen.10 Trotzdem wird ersichtlich, wie relevant die erfolgreiche Unterbringung Asylsuchender für das Gelingen der Flüchtlingssituation ist. So erscheinen ebenfalls in der politischen Forschung aktuell immer wieder Studien und Arbeiten, die vor allem fallspezifisch die Lage der kommunalen Flüchtlingspolitik - häufig unter dem Aspekt der Unterbringung - behandeln.11 Auch die vorliegende Arbeit untersucht anhand zweier Fallbeispiele und deren Unterbringungskonzepten diese lokalen Divergenzen und versucht resultierend daraus, weiterführende Handlungsansätze zur von Schammann geforderten Entscheidung zwischen Harmonisierung und föderativem Wettbewerb abzugeben.
Anfänglich werde ich dazu eine Definition des Harmonisierungsbegriffs erarbeiten, um den terminologischen Rahmen abzustecken, woran ich eine Betrachtung sowohl der kommu- nalen Ebene als auch des AsylbLG als Auslöser für kommunal differierende Flüchtlingspolitik anschließe. Hierbei wird es tiefergehend um die Kompetenzenverteilung und die daraus fol- gende Bedeutung der kommunalen Ebene für die deutsche Flüchtlingspolitik sowie das AsylbLG und die Konsequenzen für die Kommunen gehen. In diesem Zuge werde ich auch die Theorie des liberalen Paradoxons von James Hollifield sowie das ambiguity-conflict model nach Richard Matland nachvollziehen, die für den weiteren Argumentationslauf von Bedeu- tung sind. Im zweiten Teil der Arbeit werde ich dann die LAufG der Bundesländer Nordrhein- Westfalen und Bayern sowie zusätzliche rechtliche Grundlagen daraufhin untersuchen, inwie- fern sie Einfluss nehmen auf die jeweilige Konzeption der kommunalen Unterbringungseinrich- tungen. Die Unterbringungskonzepte der Kommunen Münster und Erlangen werde ich im Hinblick auf ihre Konstellation - das heißt zum Beispiel Wohnfläche, Personendichte, Leistun- gen an die Asylbewerber und angedachte Weiterverwendung der Unterbringungen -, vorder- gründig anhand zweier Experteninterviews, erfassen und vergleichend gegenüberstellen. Zuvor werde ich erläutern, warum gerade Münster und Erlangen als Fallbeispiele für diese Arbeit ausgewählt wurden. Für beide Konzepte werden Vor- und Nachteile erarbeitet und festgehalten werden, die dann im Vergleich dazu dienen sollen, die Frage nach der Notwen- digkeit einer Harmonisierung zu perspektivieren und diesbezüglich eine weitergehende Emp- fehlung auszusprechen. Ziel ist es nicht, diese Frage abschließend zu beantworten, sondern vielmehr anhand der Kommunen Münster und Erlangen weitere Einblicke in die kommunale Vielfalt bezüglich der Unterbringungsthematik zu erlangen, um mögliche Verbesserungsmaß- nahmen andenken zu können. Die Arbeit schließe ich mit einem resümierenden Ausblick ab.
2 Forderung nach einer Harmonisierung kommunaler Flüchtlingspolitik
Der Begriff Harmonie stammt aus dem Altgriechischen und trägt die Bedeutung von Einklang, Übereinstimmung und Konsens, „steht (…) [also] im Gegensatz zu Streit, Konflikt, Unruhe, Ungerechtigkeit.“12 Der davon abgeleitete Begriff der Harmonisierung steht in der politischen Terminologie meist im Zusammenhang mit der politischen und ökonomischen Wertegemein- schaft der Europäischen Union (EU) und bezeichnet die Angleichung nationalen Rechts der Mitgliedsstaaten zum Zweck der gemeinschaftsbezogenen Ausgestaltung im Sinne des EU- Rechts. Anfänglich betraf die Harmonisierung vor allem den Gemeinsamen Europäischen Binnenmarkt, also den freien Verkehr von Personen, Waren, Dienstleistungen und Kapital innerhalb des Schengen-Raums.13 Diese Form von Rechtsangleichung kann sich aber gene- rell auf alle Rechtsbereiche mit Gemeinschaftsbedeutung beziehen, für die die EU „Kompe- tenzen zur Rechtssetzung besitzt.“14 Deshalb wurden im Zuge „der Abschaffung der Grenz- kontrollen an den Binnengrenzen und dem dadurch erforderlichen Schutz der inneren Sicher- heit“15 die Bereiche Einwanderung und Asyl bis 2005 zum GEAS harmonisiert. Fünf Rechtsin- strumente - die Aufnahmerichtlinie, die Anerkennungsrichtlinie, die Asylverfahrensrichtlinie, die Dublin-III-Verordnung und die Eurodac-Verordnung - bilden heute den sogenannten Asyl- Besitzstand und sollen „eine gleichwertige Behandlung bei den Aufnahmebedingungen und den Verfahrensgarantien sowie hinsichtlich der Festlegung des Schutzstatus“16 für Asylsu- chende in den verschiedenen EU-Mitgliedsstaaten gewährleisten.17
Hannes Schammann bedient sich nun dieses EU-geprägten Harmonisierungsbegriffs und überträgt seine Bedeutung - die Rechtsangleichung innerhalb mehrerer zusammengehö- riger Staatengebilde durch die Gesetzgebung der übergeordneten Ebene - auf die Bundesre- publik Deutschland. Er bezieht sich dabei vor allem auf die Lebensverhältnisse der Asylbe- werber, für die im Bundesgebiet aufgrund der differierenden Praxis in Ländern und Kommu- nen bezüglich der Flüchtlingspolitik keine Gleichwertigkeit erreicht ist.18 „In der Konsequenz müsste der Bund auf eine Harmonisierung lokaler Praxis drängen“19, so seine Forderung. Ein Bereich, der durch kommunale Spielräume im Besonderen unterschiedliche Lebensumstände generiert, ist der der Unterbringung.20 Anhand dieses Bereichs der Flüchtlingspolitik werde ich in der vorliegenden Arbeit untersuchen, inwiefern eine Harmonisierung, wie vorhergehend definiert, überhaupt notwendig, und wenn ja, realistisch umsetzbar ist, ob sie hinter der von Schammann ebenfalls angedachten „Labor-Funktion des Föderalismus“21 sowie föderativem Wettbewerb22 zurücktreten muss, oder ob ein Zwischenweg am ehesten realisierbar ist.
Zu diesem Untersuchungszweck ist vorausgehend die Rolle der Kommune für die Flüchtlings- politik näher zu betrachten. Der Begriff Kommune bezeichnet eine Gebietskörperschaft und ist gleichbedeutend mit Gemeinde. Innerhalb des deutschen Staatssystems ist sie die unterste Verwaltungsebene und innerhalb des jeweiligen Bundeslands der Zwischenebene des Regie- rungsbezirks direkt untergeordnet. Jedoch stellt die Kommune staatsrechtlich gesehen keine eigene Ebene dar, sondern ist Teil des Bundeslandes und somit auch an dessen Recht und Gesetze, sowie die des Bundes, gebunden. Kann eine Gemeinde aufgrund ihrer Größe alle wesentlichen kommunalen Aufgaben eigenständig wahrnehmen, so ist sie eine kreisfreie Stadt.23 Als untere staatliche Behörde nehmen die kreisfreien Städte sodann in Aufteilung mit dem übergeordneten Regierungsbezirk delegierte Aufgaben des Landes wahr. Trotz der Rechtsaufsicht des Bundeslandes über die Kommune, wird dieser durch Artikel 28 des Grundgesetzes eine gewisse Eigenständigkeit in Form der kommunalen Selbstverwaltung zugesichert.24 Zentral ist Absatz 2, Satz 1: „Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.“25 Im Rahmen ihrer staatsrechtlichen Position kommt der Kommune also eine doppelte Funktion zu: Zum einen handelt sie als Teil der Verwaltungsorganisation der Länder, zum anderen nutzt sie ihre Hoheitsrechte26 im Kontext des Selbstverwaltungs- rechts. „Entsprechend können die Länder (…) öffentliche Aufgaben entweder als staatliche Auftragsangelegenheiten oder als Selbstverwaltungsangelegenheit auf die Kommunen über- tragen“27, wodurch verschiedene Handlungsspielräume für diese entstehen.28
Bezüglich der Flüchtlingsaufnahme existieren zwar bundesrechtliche Regelungen; dabei ver- pflichtet das AsylG in § 44 (1) aber die Bundesländer, die Unterbringung der Asylbewerber zu gewährleisten und überträgt somit den Verwaltungsvollzug auf die Länderebene. Die Erstauf- nahme ist somit vom Bund geregelt, die Schaffung und Unterhaltung der Erstaufnahmeein- richtungen obliegt dagegen den Ländern. Nach Ablauf der sechsmonatigen Höchstaufent- haltsdauer in einer Erstaufnahmeeinrichtung (§ 47 AsylG) erfolgt die Unterbringung in eine Anschlussunterkunft „weitgehend nach den Bestimmungen des jeweiligen Bundeslands“29, wobei hier wiederum je nach Landesrecht, aber in der aktuellen Praxis in allen Bundesländern - ausgenommen in den Stadtstaaten Berlin und Hamburg sowie im Freistaat Bayern, - Ein- richtung, Betrieb und Unterhalt derselben auf die Kommunen übertragen ist.30 So entstehen drei Typen der Aufnahme- und Unterbringungsverwaltung: Berlin und Hamburg betreiben ein zentralisiertes, einstufiges Unterbringungssystem; die Verwaltungskompetenz sowohl für Erstaufnahme als auch Anschlussunterbringung liegt direkt bei der Landesregierung. Die meisten Bundesländer praktizieren ein zweistufiges Unterbringungssystem. Hierbei obliegt die Erstaufnahme als erste Stufe der Landesverwaltung, welche die Verantwortung für die zweite Stufe, die Anschlussunterbringung, auf die kommunalen Gebietskörperschaften verteilt.31 Diese sind „in eigener Regie für die Aufnahme und Unterbringung als „Aufgabe im übertrage- nen Wirkungskreis“ bzw. „Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung“ zuständig (…) [und] verfügen (…) über eine gewisse Autonomie in der Ausgestaltung der Unterbringungsformen, sind aber weiterhin der obersten Fachaufsicht des zuständigen Ministeriums unterworfen.“32 Nur Baden-Württemberg, Bayern und Schleswig-Holstein33 agieren nach einem dreistufigen Unterbringungssystem. Der ersten Stufe der zentralen Erstaufnahmeeinrichtung folgt hierbei die zentrale Unterbringung durch Regierungsbezirke (Bayern) oder kommunale Gebietskör- perschaften (Baden-Württemberg, Schleswig-Holstein) als ‚vorläufige Unterbringung‘. Auf der zweiten Stufe ist im dreistufigen System die Gemeinschaftsunterkunft rechtlich vorgeschrie- ben. Als dritte Stufe wird die ‚Anschlussunterbringung‘ durch untere Aufnahmebehörden (Landkreise und kreisfreie Städte in Bayern - nur nach Bedarf, kreisangehörige Gemeinden in Baden-Württemberg, Ämter und amtsfreie Gemeinden in Schleswig-Holstein) in dezentrale Einrichtungen durchgeführt, wobei dezentral lediglich die dritte Verwaltungsebene meint, nicht aber zwangsläufig die Unterbringung in Wohnungen.34 Die Verteilung der Asylbewerber auf die verschiedenen Bundesländer sowie landesintern auf Regierungsbezirke und kommunale Gebietskörperschaften erfolgt nach bestimmten, sich aktualisierenden Verteilungsschlüs- seln.35
Durch diese Verteilungs- und Unterbringungspraxis kommt den Kommunen mitunter eine große Verantwortung im Bereich der Flüchtlingspolitik zu. Sie „leisten die Hauptarbeit bei Auf- nahme, Versorgung und (…) Integration von Flüchtlingen und Asylbewerbern“36 und sind da- für auch prädestiniert, weil sie vor Ort direkt mit den Menschen in Kontakt treten können. Rei- ner Prölß, Vorsitzender des Sozialausschusses des Bayerischen Städtetags, schätzt dabei die Bereitstellung von Wohnungen als schwierigste Aufgabe ein37 und auch Dr. Elisabeth Preuß, Bürgermeisterin der Stadt Erlangen, nennt eine vorausschauende Organisation als unerläss- lich für die gelingende Unterbringung von Asylbewerbern38. Diese Notwendigkeit ergibt sich weitgehend aus den Spielräumen, welche die Bundes- und Landesgesetze zum Teil eröffnen und die von den Kommunen je nach Ermessen ausgeschöpft werden können. So steht im AsylG § 53 (1) beispielsweise: „Ausländer, die einen Asylantrag gestellt haben und nicht oder nicht mehr verpflichtet sind, in einer Aufnahmeeinrichtung zu wohnen, sollen in der Regel in Gemeinschaftsunterkünften untergebracht werden. (…).“ Diese Empfehlung lässt die Ent- scheidung über die Art der Anschlussunterkünfte bei den Kommunen und auch die Praxis bezüglich der Ausgabe von Sach- oder Geldleistungen können die Gemeinden oft eigenstän- dig handhaben39. Weiteren Ermessensspielraum erhalten die Gemeinden je nach Situation der Mindeststandards. Lediglich fünf Bundesländer geben selbige verbindlich vor; vier raten die Standards als Empfehlungen an und sieben schreiben keinerlei Mindeststandards fest.40 Sofern existent, unterscheiden sich die Regelungen nicht nur in ihrer Verbindlichkeit, sondern auch inhaltlich, sodass die Lebensbedingungen der Asylbewerber sehr von Ermessensent- scheidungen der jeweils zuständigen Behörden abhängig sind und die Lebensrealitäten von Kommune zu Kommune stark differieren können. Letztendlich sorgt die Ausgestaltung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts in der jeweiligen Kommune dafür, ob ein Zusammen- hang zwischen bundeslandspezifischen Mindeststandards und kommunaler Unterbringungs- qualität postuliert werden kann. Wesentliche Qualitätskriterien für Flüchtlingsunterkünfte be- treffen nach einer Studie von ProAsyl unter anderem folgende Bereiche: Die Mindestwohn- und Schlaffläche pro Person, die Anzahl der pro Raum untergebrachten Personen, die Lage und Größe der Unterkünfte, abgeschlossene Wohnbereiche mit eigenem Koch- und Sanitär- bereich, Gemeinschaftsräume, Kinderspielzimmer, Außenanlagen zur Freizeitgestaltung und die Begrenzung der Verweildauer in den Gemeinschaftsunterkünften im Sinne einer frühestmöglichen Wohnungsunterbringung.41
Ein weiterer wichtiger Aspekt, anhand dessen die Kommune im Rahmen der Unterbrin- gung Einfluss auf die Flüchtlingspolitik nehmen kann, ist die Konzeption der Unterkünfte. „Die Außenwirkung der Unterbringungseinrichtung bedingt die Akzeptanz der Flüchtlinge seitens der Bevölkerung.“42 Eine Rolle spielen dabei die Aufnahmekapazität sowie Bauweise und Lage der Unterkunft. Jutta Aumüller stellt im Zuge ihrer Studie zur kommunalen Flüchtlingsun- terbringung fest, dass Bewohnerzahlen, die Grenzwerte zwischen 50 und 100 Personen pro Wohneinheit überschreiten, eher ablehnende Haltungen hervorrufen. Zum einen würde die nachbarschaftliche Einbindung der Flüchtlinge erschwert, zum anderen könne häufiger ein Missbrauch als rassistische Angriffsfläche nachgewiesen werden. Proteste gegen Flüchtlinge in Einzelwohnungen fanden dagegen deutlich seltener statt.43 „In der Einschätzung der Kom- munen gilt es, eine gesteigerte Sichtbarkeit von Flüchtlingszuwanderung zu vermeiden.“44 Bezüglich der Bauweise war festzustellen, dass die Einquartierung der Asylbewerber in leer- stehende Gebäude von den Einwohnern der Kommunen besser angenommen wurde als die Unterbringung in Containern.45 Priska Daphi spricht von einer gewissen Normalität, die ge- wahrt werden müsse, denn der bauliche Zustand und die Gepflegtheit der Unterkunft erhöhe die Wahrscheinlichkeit einer Einbindung der Flüchtlinge in die Nachbarschaftsgesellschaft. Auch durch die Lage der Unterbringung, abgegrenzt am Rand der Kommune oder eingefügt in das übliche Stadtbild, kann die Kommune Einfluss üben.46 „Verfügen Kommunen über Grund- stücke und Wohnungen im Eigenbesitz oder können sie auf Kooperationen mit öffentlichen Wohnungsbaugesellschaften zurückgreifen, so sind die Gestaltungsspielräume deutlich grö- ßer.“47 Die Konzeption der Flüchtlingsunterkünfte erfordert aber auch großes Fingerspitzenge- fühl, denn „[a]uf angespannten Wohnungsmärkten sollten Geringverdiener, Alleinerziehende mit Kindern oder sozial schwächer gestellte Familien nicht mit Menschen um Wohnungen konkurrieren müssen, die vor Gewalt und Verfolgung geflohen sind.“48 Sozialer Neid generiert Ablehnung gegen Asylbewerber, und wo diese besteht, „kann auch ein gutes Konzept (…) kaum etwas bewirken.“49
Neben der des Wohnungsmarktes spielt auch die finanzielle Situation der Kommune eine entscheidende Rolle bei den Möglichkeiten ihrer Einflussnahme auf die Flüchtlingspolitik. Laut Spiegel stiegen die Kosten der Kommunen nach dem AsylbLG in den deutschen Bundeslän- dern - ausgenommen der Stadtstaaten - im ersten Halbjahr 2015 um 70%.50 „Das stärkste Plus meldete demnach Bayern, wo sich die Leistungen verdoppelten. Dagegen gaben die Kommunen in Nordrhein-Westfalen lediglich 40% mehr aus als im Vorjahreszeitraum.“51 Die nordrhein-westfälischen Gemeinden zahlten bezüglich ihrer Einwohnerzahl durchschnittlich 20€ pro Einwohner für Asylbewerberleistungen aus, die bayerischen lediglich 13€.52 Da für die Leistungen aus dem AsylbLG grundsätzlich die Bundesländer zuständig sind, stehen diese auch in der Pflicht, selbige zu finanzieren. „Die meisten Bundesländer erstatten die den Kom- munen entstandenen Kosten mittels einer Pauschale, die jedoch aufgrund unterschiedlicher Abrechnungszeiträume und unterschiedlicher variabler Anteile kaum miteinander vergleichbar sind.“53 Bayern praktiziert dagegen eine Refinanzierung durch Spitzabrechnung, kommt also für nachgewiesene Kosten unmittelbar auf.54 Doch sowohl Pauschalzahlungen als auch die direkte Kostenübernahme gewährleisten den Kommunen keine Kostendeckung. Sobald die Gemeinden nämlich weitergehende Leistungen, beispielsweise in den Bereichen der medizi- nischen Versorgung und Integration, als notwendig erachten, müssen sie diese aus dem kommunalen Haushalt finanzieren, da in den meisten Fällen keine Kostenerstattung durch das jeweilige Bundesland bewilligt wird.55 Hinzu kommt, dass auch ungeachtet der weitergehen- den Investitionen „[i]m Allgemeinen (…) bei der Finanzierung das Prinzip [gilt], dass 15 bis 30% der Kosten durch die Kommune gedeckt werden sollen, während der Rest aus Landes- mitteln (…) erstattet wird (…).“56 So entsteht häufig eine große Diskrepanz zwischen dem, was die Kommunen gerne für die Asylbewerber leisten würden, und dem, was sie sich realis- tisch leisten können. Kalkuliert man dann noch vorhergehende Thematiken, wie die allgemei- ne Bürgerakzeptanz und im speziellen die der ebenfalls schwächer gestellten Bevölkerung, welche ebenfalls auf staatliche Leistungen angewiesen ist, mit ein, so hat die Kommune häu- fig einen Spagat zwischen finanziellen Erwägungen und den Interessen des „zivilen Frie- dens“57 innerhalb der Gemeinde zu vollbringen.58
Das AsylbLG59 regelt die Leistungen, die Asylbewerbern bezüglich Unterkunft, Ernährung, Kleidung, Gesundheit, Haushaltsgütern und weiterem gewährleistet werden müssen, um de- ren Existenzminimum zu sichern, und nimmt so erheblichen Einfluss auf den Alltag der Flücht- linge. Das AsylbLG ist „diejenige flüchtlingspolitische Regelung, deren Implementation am stärksten durch Länder und Kommunen erfolgt.“60 Aufgrund dieser Tatsache untersucht Schammann „das AsylbLG als mögliche Quelle lokaler flüchtlingspolitischer Varianz“61 im Hinblick auf die Interpretationsspielräume, die selbiges eröffnet. Dabei bedient er sich der These Richard Matlands, dass „divergierende Umsetzungspraxis durch die Ambiguität und Konflikthaftigkeit gesetzlicher Regelungen hervorgerufen werden kann“62, die Matland 1995 mit seiner Theorie des „ambiguity-conflict model“63 aufstellte. Bedingt wird diese Ambiguität durch die Bewertung von Ziel und Umsetzungsmitteln der Regelung als konfliktträchtig, wes- halb die gesetzgebenden Akteure einen breiteren Interpretationsspielraum ansetzen, mit der Intention, den Konflikt zu minimieren. Nach Matland generiert dies zwei Umsetzungsformen: Entweder kommt es zu einer „experimental implementation“64, die die genaue Formulierung des politischen Ziels des Gesetzes an die ausführende Ebene delegiert. Dadurch wird der Zielkonflikt aufgelöst, was zum einen in vielfältigen Anwendungspraktiken resultiert, zum an- deren zu individuellen Entwürfen verschiedener Ansätze anregt. Andererseits kann es zu ei- ner „symbolic implementation“65 kommen, innerhalb derer die Konfliktlinien bestehen bleiben - vor allem wegen einer hohen symbolischen Aufladung der Thematik. Hier variiert die regionale Praxis ebenfalls66, allerdings „entlang der zentralen Konfliktlinien des Ausgangskonfliktes.“67 Wie mit diesem Zielkonflikt umgegangen wird, entscheiden letztlich die lokal relevanten Akteu- re.68 „[D]er Grad ihrer politischen Übereinstimmung“69 bestimmt die „local level coalitional strength“70. Um das ambiguity-conflict model auf das AsylbLG anzuwenden, setzt Scham- mann bei der Genese und Novellierung des Gesetzes sowie der diesbezüglichen Debatten an, um anschließend Zielformulierung und Umsetzungsmittel auf Ambiguität zu prüfen. Der Untersuchung von Symbolgehalt und möglicher Konflikthaftigkeit des AsylbLG folgt der Einbe- zug der lokalen Koalition, sodass er abschließend eine Einschätzung abgibt, ob bezüglich des Gesetzes eine experimental oder symbolic implementation vorliegt.71
Das AsylbLG trat als Resultat des Asylkompromisses 1992/1993 zwischen CDU/CSU, FDP und SPD am 1. November 1993 in Kraft. Zentraler Inhalt war die Festlegung von Sozial- leistungen an Asylbewerber, die unterhalb gleichwertiger Leistungen an deutsche Staatsbür- ger lagen. Dabei diente das neu gefasste Gesetz lediglich als betonender Hinweis auf die Sonderregelung für Asylbewerber; die Festschreibung der Schlechterstellung hatte bereits seit 1982 im Bundessozialhilfegesetz rechtlichen Bestand. Zweck dieser Hervorhebung sollte ein migrationssteuernder Effekt sein, der die Attraktivität Deutschlands vor dem Hintergrund stei- gender Asylbewerberzahlen reduzieren sollte. Trotz anhaltender Kritik blieb die Höhe der Leis- tungen auch im Zuge von Gesetzesnovellierungen bestehen72, wohingegen „der Geltungsbe- reich des AsylbLG sowohl hinsichtlich des Personenkreises als auch hinsichtlich der Dauer des Leistungsbezugs ausgeweitet wurde.“73 2012 urteilte das Bundesverfassungsgericht (BVerfG), dass das AsylbLG dem Grund- und Menschenrecht auf Gewährleistung eines men- schenwürdigen Existenzminimums widerspreche und dass auch hinsichtlich einer migrations- steuernden Absicht die Menschenwürde nicht zu relativieren sei.74 Die daraufhin entwickelte Neufassung des Gesetzes trat jedoch erst am 1. März 2015 in Kraft und brachte höhere Leis- tungssätze sowie die Möglichkeit eines Übertritts in die allgemeine Sozialhilfe nach bereits 15 statt 48 Monaten mit sich.75 „Nicht angetastet wurde die Existenzberechtigung des Gesetzes als gesondertes Leistungsrecht für Asylsuchende.“76
Die Ermessensspielräume, die das AsylbLG eröffnet, treten in unterschiedlichen For- men auf. Ein „Entschließungsermessen“77 fordert von der jeweiligen Behörde die Entschei- dung, ob überhaupt gehandelt werden soll, und liegt beispielsweise bei den sonstigen Leis- tungen nach § 678 vor. Sonstige Leistungen können von Integrations- und Sprachkursen über Sonderschulklassen bis hin zu Traumatherapien reichen und je nach Ermessen in einer Kommune selbstverständlich sein, während die Nachbargemeinde keine davon gewährt. Zu- dem erweitern „unbestimmte Rechtsbegriffe“79 den Interpretationsspielraum; so zum Beispiel in § 1a, nach dem die Behörden Leistungen einschränken können, sofern Asylbewerber ledig- lich eingereist sind, „um Leistungen nach diesem Gesetz [AsylbLG] zu erlangen“. Sie „erhalten Leistungen nach diesem Gesetz nur, soweit dies im Einzelfall nach den Umständen unab- weisbar geboten ist.“ Der Begriff ‚unabweisbar‘ ist nicht näher erläutert und legt somit nicht nur „die Entscheidung über das Vorliegen eines Ausschlusstatbestandes, sondern auch (…) die Definition desselben“80 in das Aufgabengebiet der zuständigen Behörde. Weitere Spielräume ergeben sich in Fällen eines „Auswahlermessens“81, also wenn zwischen verschiedenen Handlungsvorgaben entschieden werden kann. So beispielsweise in § 3, in dem die Gewäh- rung von Sach- oder Geldleistungen innerhalb einer Anschlussunterbringung thematisiert ist. Das Ermessen liegt dazu bei den Ländern und Kommunen. Zudem eröffnet § 10 den Landes- regierungen die Möglichkeit, weiterreichende Regelungen für das Verfahren mit Asylbewer- bern festzulegen, die dann das Ermessen der kommunalen Behörden einschränken, oder Entscheidungen vorgreifen können. Schammann merkt in seiner 2015 veröffentlichten Arbeit an, dass seit September 2015 ein neuer Gesetzentwurf diskutiert wird, der „das AsylbLG wie- der als stärker migrationssteuerndes Instrument konzipiert.“82 Das daraus entstandene Asyl- verfahrensbeschleunigungsgesetz und die darin festgeschriebenen Änderungen des AsylbLG bestätigen diese These nur teilweise. So wurde zwar § 1a erweitert, um weitere Fälle von Anspruchseinschränkungen genauer zu definieren. In diesem Zuge kommt auch das umstrit- tene, bei bisherigen Novellierungen des Gesetzes gelockerte Sachleistungsprinzip erneut zum Tragen. Dem § 3 bezüglich der Grundleistungen wurde unter anderem ein Satz angefügt, von dem nicht durch Landesrecht abgewichen werden kann. Es finden aber auch Formulierungen Anwendung, die unbestimmte Rechtsbegriffe näher definieren, so wurde das Wort ‚Bargeld- bedarf‘ in mehreren Fällen durch ‚Geldbetrag zur Deckung aller notwendigen persönlichen Bedarfe‘ ersetzt. Diese notwendigen Bedarfe waren bereits vorher genau definiert. Desweite- ren wurde eine Formulierung, die Schammann in seinem vor Inkrafttreten des Asylverfahrens- beschleunigungsgesetzes veröffentlichten Text noch kritisierte, abgeändert: Nach § 1a (2) mussten Asylbewerber die Gründe vertreten, warum eine Ausreise nicht durchgeführt werden konnte, um weiterhin Leistungen zu beziehen. In der Neufassung haben sie diese Gründe nicht mehr zu vertreten.83
Spielräume bezüglich der Auslegung des AsylbLG eröffnen sich jedoch nicht nur bei dessen Umsetzung, sondern auch bei der grundsätzlichen Zweckbestimmung. Der Dissens zwischen Steuerung von Migration und Sicherung eines menschenwürdigen Existenzmini- mums besteht nach Schammanns Einschätzung von Beginn an und konnte auch durch das Urteil des BVerfG nicht ausgeräumt werden.84 Er sieht darin eine „bewusste und strategisch eingesetzte symbolische Komponente“85 des Gesetzes als „Signal an politisch nicht verfolgte Asylbewerber (...), dass sie nicht erwünscht seien.“86 Trotzdem arbeitet er heraus, dass die daraus resultierende symbolische Schlechterstellung Asylsuchender und Geduldeter - spätes- tens seit der Umsetzung des Urteils des BVerfG - die materielle überwiegt.87 Dieses Span- nungsverhältnis zwischen ordnungsrechtlicher Migrationssteuerung und wohlfahrtsstaatlicher Existenzsicherung schlägt sich auch im föderalen System Deutschlands nieder. Es manifes- tiert sich in der Ressortzuständigkeit vom Bundesministerium des Innern (BMI) für Asyl- und Aufenthaltsrecht und des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS) für die Exis- tenzsicherung Asylsuchender und zieht sich über die Länderebene, auf der sich Innen- und Sozialministerium gegenüberstehen, bis hin zur kommunalen Ebene mit Ausländerbehörde und Sozialamt.88 Diese zweckbezogene Unstimmigkeit der jeweiligen Behörden stärkt die Annahme einer symbolic implementation, da sich die Umsetzungspraxis entlang der beste- henden Konfliktlinien auf die unteren Ebenen überträgt.
Schammann führt dieses Spannungsverhältnis auf James Hollifields Theorie des libe- ralen Paradoxons89 zurück, gemäß derer sich demokratische Staaten immer zwischen einer Öffnung - vor allem aufgrund ökonomischer Zusammenhänge - und einer Schließung - vor- rangig wegen der sozialen Sicherung - befinden. Die oberste Ebene nutzt zwei Strategien zur Entspannung dieses Konflikts: Zum einen die Zerstreuung, das heißt Migranten und Asylbe- werber werden klassifiziert als berechtigt oder unberechtigt und die ordnungsrechtlichen sowie wohlfahrtsstaatlichen Aufgaben werden auf verschiedene Ämter aufgeteilt, sodass zwei Kon- fliktseiten entstehen. Zum anderen wird dieser Konflikt durch Prokrastination aufgeschoben, zum Beispiel durch die Festschreibung vager Regelungen, wie dem AsylbLG, und der Verla- gerung des Problems auf darunter liegende Ebenen. Im deutschen Föderalismus schreibt die Bundesebene also das AsylbLG fest, überträgt die Aufgabe der Umsetzung an die Landes- ebene, die wiederum an die kommunale Ebene als Teil der Landesebene delegiert. So ent- stehen für die Kommunen die weisungsgebundenen Pflichtaufgaben der Umsetzung des Auf- enthG sowie die Unterbringung nach AsylVfG und AsylbLG. Auch die kommunale Umgangs- weise mit vorliegendem Spannungsverhältnis bedient sich der Zerstreuung und unterhält Aus- länderbehörde und Sozialamt als Behörden zu beiden Seiten des Konflikts. Eine Prokrastina- tion ist jedoch nicht mehr möglich, da die Kommune als unterste Verwaltungsebene nicht wei- ter delegieren kann. So fällt diese Aufschiebung entweder weg und es bleibt allein bei der Zerstreuung, oder es kommt zu einer Bündelung, indem sich speziell eingerichtete Behörden oder Lenkungskreise, bestehend aus verschiedenen Akteuren, des Konflikts annehmen und auf eine Lösung desselben hinarbeiten.90
So eröffnet sich letztlich auf kommunaler Ebene die Möglichkeit, doch noch zu einer experimental implementation hin umzuschwenken, den Zielkonflikt aufzulösen und individuelle Umsetzungspraktiken zu entwickeln und anzuwenden. Unabdingbar für die gelingende Konfliktlösung ist die lokale Koalition aus Bundesland und Kommune. „Der Grad ihrer Übereinstimmung bei der Interpretation des AsylbLG [als entweder migrationssteuerndes oder aber wohlfahrtsstaatliches Instrument] wirkt sich auf die local level coalitional strength aus“91 und damit auf die Gestaltung lokaler Flüchtlingspolitik.
Auf diese Gestaltung der kommunalen Flüchtlingspolitik nehmen also vielfältige Faktoren Ein- fluss: Beginnend bei der Situation der Zuständigkeiten, abhängig von einem ein-, zwei-, oder dreistufigen Unterbringungssystem, über die verschiedenen Schlüssel zur Verteilung der Asylbewerber auf Bundesländer und Kommunen, kommt es in vielen Fällen auf das Aus- schöpfen der Ermessensspielräume an. Bezüglich der Aufgabe der Unterbringung liegen die- se vor allem in § 53 AsylG zum Thema der Gemeinschaftsunterkünfte, in § 3 AsylbLG bezüg- lich des Geld- oder Sachleistungsprinzips und im Grad der Maßgabe durch die einzelnen Bundesländer nach § 10 AsylbLG. Auch ob auf die Ambiguität der gesetzlichen Regelungen mit einer symbolic oder experimental implementation reagiert wird und wie die local level coa- litional strength mit dem Spannungsverhältnis zwischen Migrationssteuerung und Existenzsi- cherung umgeht - Bündelung oder Zerstreuung - entscheidet sich vor Ort. Die größte Abhän- gigkeit von Regelungen des Bundeslandes liegt wohl bezüglich der Refinanzierungskonzepte vor. Je nachdem wie weit die Kosten der Kommunen für Versorgung und Unterbringung der Asylsuchenden gedeckt werden, können sie weitergehende Leistungen anbieten und ihre finanziellen Mittel für generelle Sozialhilfeleistungen so investieren, dass von Seiten anderer sozial schwächer gestellter Einwohner kein Sozialneid entsteht. Um mit dem allgemeinen, sofern möglich individuellen Unterbringungskonzept die Akzeptanz der Flüchtlinge durch die Bevölkerung zu begünstigen, sind zuweilen auch Investitionen in die Außenwirkung der Un- terkunft notwendig, beispielsweise in den Zustand, aber auch in die Lage sowie die Aufnah- mekapazität und Größe der Einrichtung. Dabei spielt zudem die allgemeine Situation des kommunalen Wohnungsmarktes eine Rolle. Unabhängig von vom jeweiligen Bundesland vor- gegebenen Mindeststandards, können die Kommunen weitergehende Qualitätskriterien für die Flüchtlingsunterbringung festlegen beziehungsweise anwenden und damit die kommunale Unterbringungsqualität festlegen.
Faktisch ist die aktuelle kommunale Flüchtlingspolitik ein Feld mit vielfältiger Varianz, das gerade dadurch immensen Einfluss auf die Lebensrealität Asylsuchender in Deutschland nimmt. Solange die Formulierungen der Asylgesetze so zahlreiche Ermessensspielräume zulassen und insbesondere der Zweck des AsylbLG in einem Spannungsverhältnis bestehen bleibt, werden auch Variationen auf kommunaler Ebene existieren.
1 Bei allen Bezeichnungen, die auf Personen bezogen sind, meint die gewählte Formulierung beide Geschlechter, auch wenn aus Gründen der besseren Lesbarkeit die männliche oder eine neutrale Form steht.
2 Vgl. Schammann, Hannes: Rette sich, wer kann? Flüchtlingspolitik im Föderalismus, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 65 (25), Bonn 2015, S. 29-31.
4 Vgl. N. N.: Bewältigung der Flüchtlingskrise: Unmittelbare, operative, budgetäre und rechtliche Maßnahmen im Rahmen der Europäischen Migrationsagenda, abgerufen unter http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15- 5700_de.htm, (Stand: 02.12.2015).
5 Vgl. Schammann, Hannes: Rette sich, wer kann?, S. 26.
7 Vgl. Schammann, Hannes: Rette sich, wer kann?, S. 27f.
9 Vgl. Schammann, Hannes: Rette sich, wer kann?, S. 30f.
10 Vgl. Gräber, Daniel: Wir sind ein Spielball zwischen Bayern und Berlin, abgerufen unter http://www.welt.de/politik/deutschland/article151065763/Wir-sind-ein-Spielball-zwischen-Bayern-und- Berlin.html, (Stand: 15.01.2016) und N. N.: Flüchtlinge nach Kanzleramt-Trip wieder in Bayern, abgerufen unter http://www.br.de/nachrichten/fluechtlinge-dreier-busfahrt-nach-berlin-100.html, (Stand: 15.01.2016).
11 Siehe dazu zum Beispiel Aumüller, Jutta; Biesenkamp, Celine; Daphi, Priska: Die Aufnahme von Flüchtlingen in den Bundesländern und Kommunen. Behördliche Praxis und zivilgesellschaftliches Engagement, Hg. Robert-Bosch-Stiftung, Stuttgart 2015 und Schammann, Hannes: Wenn Variationen den Alltag bestimmen. Unterschiede lokaler Politikgestaltung in der Leistungsgewährung für Asylsuchende. In: Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft 9 (3), Wiesbaden 2015, S. 161-182.
12 Schwan, Gesine: Harmonie. Ein Beitrag zum Kongress „Werte und Politik“ der Friedrich-Ebert-Stiftung 2012, abgerufen unter http://www.werteundpolitik.de/pdf/Beitrag_Harmonie_Schwan.pdf, (Stand: 18.02.2016).
13 Vgl. Bundeszentrale für politische Bildung: Harmonisierung, abgerufen unter http://www.bpb.de/nachschlagen/lexika/recht-a-z/22362/harmonisierung, (Stand: 2.1.2016).
15 Bundesamt für Migration und Flüchtlinge: Harmonisierung des Asylrechts in Europa, abgerufen unter http://www.bamf.de/DE/Migration/AsylFluechtlinge/EuropaKontext/Harmonisierung/harmonisierung-node.html, (Stand: 2.1.2016).
16 Bundesamt für Migration und Flüchtlinge: Harmonisierung des Asylrechts in Europa.
18 Vgl. Schammann, Hannes: Rette sich, wer kann?, S. 30.
20 Vgl. Schammann, Hannes: Rette sich, wer kann?, S. 28.
22 Vgl. ebd., S. 31.
23 Kann sie dies nicht, schließt sie sich mit umliegenden, ebenfalls kleineren Gemeinden zu einem Landkreis zusammen.
24 Vgl. Brandenburgische Landeszentrale für politische Bildung: Stadt, Kreis, Land, abgerufen unter http://www.politische-bildung-brandenburg.de/node/2111 (Stand: 04.01.2016).
25 Bayerische Landeszentrale für politische Bildungsarbeit: Verfassung des Freistaates Bayern, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Überblick Europäische Union, Der Bayerische Landtag, München 2007, S. 129.
26 Aus Art. 28 GG resultierende Hoheitsrechte sind Gebietshoheit, Organisationshoheit, Personalhoheit, Satzungshoheit, Planungshoheit und Finanzhoheit.
27 Bade, Klaus et al.: Integration im föderalen System: Bund, Länder und die Rolle der Kommunen, Hg. Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration, Berlin 2012, S. 63.
29 Müller, Andreas: Die Organisation der Aufnahme und Unterbringung von Asylbewerbern in Deutschland, Hg. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Nürnberg 2013, S. 12.
31 Vgl. Wendel, Kay: Unterbringung von Flüchtlingen in Deutschland. Regelungen und Praxis der Bundesländer im Vergleich, Hg. Förderverein PRO ASYL e. V., Frankfurt am Main 2014, S. 12f
32 Ebd., S. 13.
33 Mecklenburg-Vorpommern stellt einen Grenzfall zwischen zwei- und dreistufigem System dar. Vgl. ebd., S. 15.
34 Vgl. ebd., S. 14f.
35 Siehe Königsteiner Schlüssel sowie DVAsyl Bayern §§ 6,7 und FlüAG NRW § 3.
36 Deutscher Städtetag: Aufnahme und Integration von Flüchtlingen ist gesamtgesellschaftliche Aufgabe - Bund und Länder bleiben gefordert, abgerufen unter http://www.staedtetag.de/presse/mitteilungen/073796/index.html, (Stand: 04.01.2016).
37 Vgl. Prölß, Reiner: „Nur zusammen geht es!“ - Integration ist eine Gemeinschaftsaufgabe, Vortrag im Rahmen der Tagung ‚Abgelehnt? Geduldet? Willkommen? Kommunale Flüchtlingspolitik in Deutschland‘ des Zentralinstituts für Regionenforschung der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg, Erlangen am 22.01.2016.
38 Vgl. Preuß, Elisabeth: Kommunale Flüchtlingspolitik im Praxistest Erlangen, Vortrag im Rahmen der Tagung ‚Abgelehnt? Geduldet? Willkommen? Kommunale Flüchtlingspolitik in Deutschland‘ des Zentralinstituts für Regionenforschung der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg, Erlangen am 22.01.2016.
39 Vgl. Aumüller, Jutta; Biesenkamp, Celine; Daphi, Priska: Die Aufnahme von Flüchtlingen in den Bundesländern und Kommunen, S. 32.
40 Vgl. Wendel, Kay: Unterbringung von Flüchtlingen in Deutschland, S. 35f.
41 Vgl. Wendel, Kay: Unterbringung von Flüchtlingen in Deutschland, S. 37.
42 Daphi, Priska: Willkommen oder beschimpft? Zu den Hintergründen der Reaktionen auf Flüchtlingsunterkünfte, Vortrag im Rahmen der Tagung ‚Abgelehnt? Geduldet? Willkommen? Kommunale Flüchtlingspolitik in Deutschland‘ des Zentralinstituts für Regionenforschung der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen- Nürnberg, Erlangen am 23.01.2016.
43 Vgl. Aumüller, Jutta; Biesenkamp, Celine; Daphi, Priska: Die Aufnahme von Flüchtlingen in den Bundesländern und Kommunen, S. 61.
46 Vgl. Daphi, Priska: Willkommen oder beschimpft?, 23.01.2016.
47 Aumüller, Jutta; Biesenkamp, Celine; Daphi, Priska: Die Aufnahme von Flüchtlingen in den Bundesländern und Kommunen, S. 59.
48 Deutscher Städtetag: Aufnahme und Integration von Flüchtlingen ist gesamtgesellschaftliche Aufgabe.
49 Aumüller, Jutta; Biesenkamp, Celine; Daphi, Priska: Die Aufnahme von Flüchtlingen in den Bundesländern und Kommunen, S. 62.
50 Vgl. N.N.: Flüchtlinge. Kommunen zahlen Milliardensumme für Asylbewerber, abgerufen unter http://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/fluechtlinge-ausgaben-der-kommunen-fuer-asylbewerber-steigen-a- 1054474.html, (Stand: 04.01.2016).
53 Müller, Andreas: Die Organisation der Aufnahme und Unterbringung von Asylbewerbern in Deutschland, S. 13.
54 Vgl. Wendel, Kay: Unterbringung von Flüchtlingen in Deutschland, S. 17f.
55 Vgl. Aumüller, Jutta; Biesenkamp, Celine; Daphi, Priska: Die Aufnahme von Flüchtlingen in den Bundesländern und Kommunen, S. 29.
56 Müller, Andreas: Die Organisation der Aufnahme und Unterbringung von Asylbewerbern in Deutschland, S. 13.
57 Aumüller, Jutta; Bretl, Carolin: Lokale Gesellschaften und Flüchtlinge: Förderung von sozialer Integration. Die kommunale Integration von Flüchtlingen in Deutschland, Hg. Berliner Institut für Vergleichende Sozialforschung, Berlin 2008, S. 8.
59 Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz: Asylbewerberleistungsgesetz, abgerufen unter http://www.gesetze-im-internet.de/asylblg/, (Stand: 04.01.2016).
60 Schammann, Hannes: Wenn Variationen den Alltag bestimmen, S. 163.
63 Matland, Richard: Synthesizing the implementation literature: The amgiguity-conflict mo-del of policy im- plemetation, in: Journal of Public Administration Research and Theory 5 (2), Oxford 1995, S. 145-174.
64 Ebd., S. 165.
65 Ebd., S.168.
66 Vgl. ebd., S. 158-168.
67 Schammann, Hannes: Wenn Variationen den Alltag bestimmen, S. 165.
68 Vgl. Matland, Richard: Synthesizing the implementation literature, S. 168.
69 Schammann, Hannes: Wenn Variationen den Alltag bestimmen, S. 165.
70 Vgl. Matland, Richard: Synthesizing the implementation literature, S. 168.
71 Vgl. Schammann, Hannes: Wenn Variationen den Alltag bestimmen, S. 165f.
72 Vgl. ebd., S. 166.
74 Vgl. Bundesverfassungsgericht: Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2012, 1 BvL 10/10, 1 BvL 2/11, abgerufen unter https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2012/07/ls20120718_ 1bvl001010.html, (Stand: 01.02.2016).
75 Vgl. Schammann, Hannes: Wenn Variationen den Alltag bestimmen, S. 167.
76 Ebd., S. 168.
78 Bei Formulierungen, die in Zusammenhang mit einem Gesetzestext stehen, ist zum Zweck der besseren Lesbarkeit der jeweils angegebene Paragraph als Quellenangabe zu betrachten.
79 Schammann, Hannes: Wenn Variationen den Alltag bestimmen, S. 168..
80 Schammann, Hannes: Wenn Variationen den Alltag bestimmen, S. 168.
82 Ebd., Fußnote 7.
83 Vgl. Bundesgesetzblatt: Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz, abgerufen unter http://www.bgbl.de/ xaver/bgbl/start.xav?startbk=Bundesanzeiger_BGBl&start=//*%255B@attr_id=%27bgbl115s1789.pdf %27%255D#__bgbl__%2F%2F*%5B%40attr_id%3D%27bgbl115s1722.pdf%27%5D__1454342810875, (Stand: 01.02.2016).
84 Vgl. Schammann, Hannes: Wenn Variationen den Alltag bestimmen, S. 169.
86 Ebd., S. 169.
87 Vgl. Schammann, Hannes: Wenn Variationen den Alltag bestimmen, S. 169-171.
88 Vgl. ebd., S. 171.
89 Vgl. Hollifield, James: Immigrants, markets, and states. The political economy of postwar Europe, Cambridge 1992.
90 Vgl. Schammann, Hannes: Zwischen Abwehr und Integration: Spannungsfelder und Spielräume kommunaler Flüchtlingspolitik im Föderalismus, Vortrag im Rahmen der Tagung ‚Abgelehnt? Geduldet? Willkommen? Kommunale Flüchtlingspolitik in Deutschland‘ des Zentralinstituts für Regionenforschung der Friedrich- Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg, Erlangen am 22.01.2016.
91 Schammann, Hannes: Wenn Variationen den Alltag bestimmen, S. 172.
9783668560550
9783668560567
v378624
Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg – Philosophische Fakultät mit Fachbereich Theologie
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Die Flüchtlingspolitik der amerikanischen Besatzungsmacht und ihre Umsetzung und Wirkung im Bayern der Nachkriegszeit

References: § 44
 § 53
 § 678
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 Art. 28
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