Source: http://www.senat.fr/rap/l08-201/l08-201.html
Timestamp: 2017-09-20 23:40:50+00:00

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4 février 2009 : Pénitentiaire ( rapport supplémentaire - première lecture )
Rapport supplémentaire n° 201 (2008-2009) de M. Jean-René LECERF, fait au nom de la commission des lois, déposé le 4 février 2009
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au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi pénitentiaire,
495 (2007-2008), 143 (2008-2009) et 202 (2008-2009)
A compter du 1er mars 2009, la discussion portera, en séance publique, en vertu de l'article 42 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la révision du 23 juillet 2008, sur le texte adopté par la commission et non plus sur celui initialement déposé par le Gouvernement ou transmis par l'autre assemblée1(*).
Le projet de loi pénitentiaire devrait être l'un des premiers textes discuté selon cette nouvelle procédure.
Considérant que ce projet de loi aurait pu être inscrit à l'ordre du jour dès le mois de janvier, avant la mise en oeuvre de la réforme, votre commission l'avait examiné lors de sa réunion du 17 décembre 2008, adoptant alors quatre-vingt-quinze amendements présentés par votre rapporteur2(*). Le report en mars de l'examen, en séance publique, du projet de loi conduit à intégrer ces amendements dans le texte que la commission doit désormais établir afin de le soumettre à la séance plénière. Votre commission a décidé, lors de sa réunion du 21 janvier 2009, qu'il serait souhaitable que ce texte puisse inclure également, le cas échéant, les amendements présentés par d'autres membres de la commission.
Elle a donc retenu une solution de transition afin de permettre aux membres de la commission qui le souhaitaient de présenter des amendements en vue de leur intégration éventuelle dans le texte élaboré par la commission. Ces amendements ont porté sur un texte résultant du montage provisoire des amendements adoptés le 17 décembre 2008 par la commission. Un délai-limite pour leur dépôt a été fixé le lundi 2 février à 11 heures, l'avant-veille du jour où la commission, le mercredi 4 février, en a délibéré.
Outre trois amendements du rapporteur, trente-sept amendements ont été déposés par des membres de votre commission. A l'issue d'un débat approfondi, la commission a adopté deux amendements de votre rapporteur, deux amendements présentés par M. Hugues Portelli et, sous réserve de certaines rectifications, neuf amendements présentés par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi. Les amendements rejetés pourront être présentés de nouveau dans la perspective de leur discussion en séance publique -avec un dépôt au service de la séance selon la procédure actuelle.
Pour tous les autres textes discutés à compter du 1er mars, les amendements du rapporteur seront présentés au même moment et dans les mêmes conditions que les amendements des autres membres de la commission.
Le présent rapport supplémentaire reproduit le compte rendu de la réunion de la commission du 4 février 2009 au terme de laquelle elle a établi le texte qui servira de base à l'examen du projet de loi en séance publique3(*). Celui-ci intègre les cent huit modifications résultant des amendements qu'elle a adoptés.
Le tableau comparatif présenté en annexe actualise celui figurant au rapport du 17 décembre 2008.
La commission a procédé, lors de sa réunion du 4 février 2009, au nouvel examen du projet de loi pénitentiaire n° 495 (2007-2008).
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la commission avait décidé de procéder à un nouvel examen du projet de loi sur le rapport de M. Jean-René Lecerf, en prévision de son inscription en séance publique après le 1er mars 2009. Puisque le Sénat délibérera sur la base du texte établi par la commission, celle-ci a souhaité ouvrir à ses membres la possibilité de voir examiner leurs amendements afin qu'ils soient intégrés, le cas échéant, au texte de la commission résultant de l'adoption de son rapport le 17 décembre 2008.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a estimé préférable la formulation initiale qui combine les dispositions existantes de l'article 132-24 du code pénal relatives à l'individualisation de la peine avec la règle pénitentiaire européenne n° 102-1, qui prévoit que le régime des détenus condamnés doit être conçu « pour leur permettre de mener une vie responsable et exempte de crimes ».
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé que l'amendement ne mentionnait ni la prévention de la délinquance, ni le respect des droits des victimes -notion qu'il a jugée plus large que la seule référence à l'indemnisation- contrairement à la formulation retenue par la commission en décembre.
M. Hugues Portelli a présenté un amendement afin de compléter l'article en précisant que le service public pénitentiaire garantit à tout détenu le respect des droits fondamentaux inhérents à la personne.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé qu'une telle disposition ne permettrait plus la mise en oeuvre d'une gestion mixte des établissements publicitaires.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a considéré que le risque évoqué était limité et qu'il importait au contraire de bénéficier de statistiques par établissement pour mieux apprécier l'impact des conditions de détention sur le risque de récidive, afin de mesurer l'intérêt de certains types de structures comme le centre pénitentiaire de Casabianda, qui demeure aujourd'hui méconnu. M. Pierre-Yves Collombat a estimé intéressant d'établir une évaluation des établissements pénitentiaires à la condition toutefois qu'elle soit conduite de manière objective, ce qui, en l'espèce, paraissait douteux. Le rapporteur a précisé que ce travail serait confié à l'Observatoire de la délinquance, qui ne dépendait pas de l'administration pénitentiaire. M. Alain Anziani a jugé que l'administration pénitentiaire ne se souciait pas suffisamment de la réinsertion et qu'une évaluation statistique par établissement pénitentiaire serait une incitation très positive pour s'engager dans cette voie.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a jugé intéressant de prévoir que les personnels de surveillance veillent au respect de l'intégrité physique des détenus. Il s'est en revanche opposé à la suppression de la précision selon laquelle les personnels de surveillance participent à l'individualisation de la peine ainsi qu'à la réinsertion des personnes privées de liberté dans le cadre de leur mission de sécurité. Il convient en effet, a-t-il indiqué, de prévenir toute confusion entre les missions des personnels de surveillance et celles des conseillers d'insertion et de probation : la participation à l'individualisation de la peine et à la réinsertion des détenus constitue la mission première des conseillers d'insertion et de probation, tandis que la sécurité demeure la mission première des personnels de surveillance. Aussi a-t-il proposé de rectifier l'amendement pour prévoir que : « dans le cadre de leur mission de sécurité, ils [les personnels de surveillance] veillent au respect de l'intégrité physique des personnes privées de liberté et participent à l'individualisation de leur peine ainsi qu'à leur réinsertion. »
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a rappelé que, le 17 décembre 2008, la commission avait non seulement approuvé la création d'une réserve civile pénitentiaire mais étendu le champ de ses missions -renforcement de la sécurité dans les établissements et bâtiments relevant du ministère de la justice et coopération internationale- au contrôle de l'exécution des mesures de surveillance électronique des personnes placées sous main de justice.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé que le second alinéa proposé par l'amendement pour cet article, comme toute énumération, présentait des lacunes -ne mentionnant pas, par exemple, la nationalité des détenus. Il a jugé plus sage de s'en tenir à la rédaction initialement proposée par la commission. M. Alain Anziani a estimé au contraire qu'il était nécessaire d'encadrer de manière précise la faculté d'appréciation de l'administration pénitentiaire. M. Jean-Jacques Hyest, président, a relevé que les précisions proposées par l'amendement n'étaient pas indispensables dès lors que la première phrase de l'article 10 fixait à l'administration pénitentiaire l'obligation de garantir, à toute personne détenue, le respect de ses droits.
MM. Alain Anziani, Richard Tuheiava, Christian Cointat et Jean-Pierre Sueur ont contesté que l'article 40 puisse être appliqué à une telle disposition. M. François Zocchetto a souhaité savoir quel était le nombre de détenus concernés par une information en langue étrangère.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a précisé que près de 15 % des détenus étaient d'origine étrangère et donc susceptibles de bénéficier de cette disposition. Il a ajouté qu'il serait envisageable de préparer des documents traduits dans plusieurs langues et diffusés au sein des établissements pénitentiaires. M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que l'examen des amendements en commission, dans le cadre de la nouvelle procédure mise en place, ne devait pas être l'occasion de rouvrir de nouveau le débat sur l'article 40.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a fait part de l'avis d'irrecevabilité au titre de l'article 40 de la Constitution, communiqué par le président de la commission des finances.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé que la commission avait déjà, en décembre, amélioré la rédaction du projet de loi en prévoyant la signature de l'acte d'engagement entre le chef d'établissement et la personne détenue. Selon le rapporteur, l'amendement proposé tendait à rapprocher très fortement du droit commun du travail le cadre juridique applicable aux personnes détenues (par exemple en prévoyant le versement d'une indemnité en cas de perte d'emploi) au risque de décourager l'offre de travail, déjà insuffisante, en prison. M. Hugues Portelli a évoqué la convention que la commune dont il est maire a signée avec l'administration pénitentiaire pour offrir du travail dans le cadre de contrats à durée déterminée pour des détenus bénéficiant du régime de semi-liberté.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 15 afin d'affirmer le droit de la personne détenue au maintien des liens familiaux.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a souhaité que la commission retienne de préférence l'amendement présenté par le même auteur à l'article 15 bis, lequel reprend ce droit de manière plus concrète.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a relevé que cet amendement prévoyait que le refus de délivrer un permis de visite ne pouvait être justifié que par une mesure d'urgence, ce qui semblait excessif. En outre, il a noté que l'intervention du juge des libertés et de la détention ne s'articulait pas avec la compétence habituellement reconnue dans ce domaine au juge de l'application des peines.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a suggéré de rectifier cet amendement en retenant la rédaction suivante « tout détenu doit bénéficier d'au moins un parloir hebdomadaire dont la durée doit être fixée en tenant compte de l'éloignement de la famille. Pour les prévenus, ce droit s'exerce sous réserve de l'accord de l'autorité judiciaire compétente ».
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a présenté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 20 afin de confier à l'administration pénitentiaire la responsabilité de protéger la santé de tous les détenus dont elle a la garde.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé que cette responsabilité incombait au premier chef au service public hospitalier.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé que cet amendement pourrait être retenu sous réserve de ne pas donner le sentiment que la responsabilité de la prise en charge sanitaire des détenus relève en priorité de l'administration pénitentiaire. Il a suggéré plusieurs rectifications afin de présenter certaines des dispositions proposées non comme des obligations pesant sur la seule administration pénitentiaire mais comme des droits reconnus aux détenus et qui, de manière implicite, doivent être garantis par l'administration pénitentiaire et les personnels dépendant du ministère de la santé.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a rappelé les avancées apportées par la commission en décembre sur cet article en relevant cependant qu'il était excessif de proscrire complètement les fouilles intégrales comme le proposait l'amendement.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a rappelé que l'article 34 A, inséré par la commission le 17 décembre 2008, donnait une traduction législative à une préconisation du Comité d'orientation restreint de la loi pénitentiaire destinée à développer le travail d'intérêt général, en prévoyant que sa durée peut être comprise entre 20 et 400 heures, contre une amplitude actuelle de 40 à 210 heures.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a estimé au contraire pleinement justifié le maintien de cette possibilité. Il a rappelé que les obligations susceptibles d'être imposées au condamné pouvaient par exemple consister à prévenir le travailleur social d'un changement de résidence ou d'un déplacement dont la durée excéderait quinze jours, à suivre un traitement médical, ou encore à réparer en tout ou partie, en fonction de ses facultés contributives, les dommages causés par l'infraction. Quant aux interdictions, il a observé qu'elles pouvaient consister à s'abstenir de paraître en certains lieux ou d'entrer en relation avec certaines personnes, notamment la victime de l'infraction.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a rappelé que la commission avait déjà décidé de permettre la libération conditionnelle sans condition de délai des personnes condamnées incarcérés de plus de 70 ans, et pas seulement de celles de plus de 75 ans, tout en subordonnant l'octroi de cette mesure à l'absence de risque grave de renouvellement de l'infraction.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a indiqué que les amendements adoptés par la commission le 17 décembre 2008 assouplissaient, précisaient et facilitaient la mise en oeuvre des règles du code de procédure pénale permettant aux personnes condamnées à une courte peine privative de liberté mais n'ayant pas été immédiatement incarcérées à la suite de l'audience -ce qui est en principe la règle- de bénéficier d'un aménagement de leur peine avant même sa mise à exécution et d'éviter ainsi d'être écrouées. Il a estimé que l'amendement remettait en cause ces avancées, notamment la possibilité -et non l'obligation- pour le service pénitentiaire d'insertion et de probation de recevoir la personne condamnée avant le juge de l'application des peines si celui-ci est débordé, afin d'examiner sa situation et le cas échéant d'étudier avec lui les mesures d'aménagement susceptibles d'être proposées au magistrat.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a ensuite présenté un amendement ayant pour objet de supprimer le placement sous surveillance électronique automatique en fin de peine.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a indiqué que les amendements adoptés par la commission le 17 décembre 2008 garantissaient que la nouvelle procédure de placement sous surveillance électronique des condamnés dont la durée de détention restant à subir est inférieure ou égale à quatre mois ne constituerait pas une « grâce électronique » mais au contraire un moyen de développer les aménagements de peines adaptés à la situation et à la personnalité des intéressés.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a estimé que cet amendement visait le même objectif que son propre amendement destiné à insérer un article additionnel après l'article 56. Il a rappelé que l'article 728 du code de procédure pénale prévoyait qu'« un décret détermine l'organisation et le régime intérieur des établissements pénitentiaires ». Il a noté que, selon l'étude d'impact fournie par le gouvernement, cette « disposition législative, antérieure à 1958, reconnait au pouvoir réglementaire la faculté de restreindre les libertés des détenus, ce qui relève du pouvoir législatif en droit commun ». Il a ajouté que le projet de loi pénitentiaire permettait au législateur d'assumer pleinement sa compétence dans les domaines qui touchaient à l'exercice des libertés. Il a proposé de retenir l'amendement présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat en suggérant cependant que la référence aux règlements intérieurs type constitue la nouvelle rédaction de l'article 728 du code de procédure pénale qui serait ainsi libellé : « Des règlements intérieurs type prévus par décrets en Conseil d'État déterminent les dispositions prises pour le fonctionnement de chacune des catégories d'établissements pénitentiaires ». Il a retiré en conséquence son propre amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 56.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a rappelé que la commission avait déjà permis en décembre dernier une avancée significative en supprimant la disposition du projet de loi initial qui autorisait un placement en cellule collective au même titre qu'en cellule individuelle. Il a jugé que la rédaction alors adoptée était équilibrée en permettant, conformément au droit en vigueur, un certain nombre de dérogations au principe de l'encellulement individuel.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé que le maintien des personnes condamnées en maison d'arrêt se justifiait au regard du maintien des liens familiaux ou de la préparation d'un aménagement de peine. Il a rappelé en outre que la commission avait déjà modifié en décembre dernier le dispositif proposé par le gouvernement afin de reconnaitre le droit à toute personne condamnée à une peine supérieure à deux ans de bénéficier, à sa demande, d'un transfèrement en établissement pour peine dans un délai maximum de neuf mois à compter du jour où sa condamnation est devenue définitive.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé que la commission avait déjà supprimé la possibilité de déroger au principe de l'encellulement individuel au titre de « l'encombrement temporaire des locaux » et qu'il convenait d'en rester à l'équilibre ainsi établi.
M. Jean-René Lecerf a souligné que la commission, à l'issue d'un débat approfondi, avait déjà ramené la durée maximale de placement en cellule disciplinaire de quarante à trente jours en cas de violence contre les personnes et qu'il n'était sans doute pas souhaitable de remettre en cause la formule de compromis alors élaborée.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a également présenté un amendement afin de garantir au détenu placé en cellule disciplinaire le droit à un parloir hebdomadaire.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a jugé opportun, en effet, de relever au niveau de la loi une disposition actuellement prévue par l'article D.251-3 du code de procédure pénale.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, s'est interrogé sur la portée effective de cette disposition.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a salué la cohérence des dispositions proposées.
ANNEXE : AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION
Amendement présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat et Eliane Assassi
La peine de privation de liberté concilie l'objectif de protection de la société, de punition du condamné et de réinsertion sociale de celui-ci. Son régime d'exécution doit être individualisé.
Le service public pénitentiaire a pour mission de participer à l'exécution des décisions pénales dans l'intérêt de la sécurité publique et de garantir aux personnes qui lui sont confiées leur insertion et leur réinsertion. Il favorise l'individualisation et l'aménagement des peines et l'indemnisation des victimes.
Les fonctions de direction, de surveillance, de greffe des établissements pénitentiaires, d'insertion et de réinsertion sont assurées par l'administration pénitentiaire. Les autres fonctions peuvent être confiées à des personnes de droit public.
L'administration pénitentiaire garantit à toute personne détenue le respect des droits fondamentaux inhérents à la personne. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles résultant d'une décision judiciaire ou d'une mesure nécessaire au maintien de l'ordre et de la sécurité dans l'établissement pénitentiaire dans les conditions prévues par la loi.
Les détenus dont les ressources sont inférieures à un montant indexé sur les minima sociaux et fixé par voie réglementaire, reçoivent de l'Etat une aide financière. Cette aide leur garantit un niveau minimum de ressources.
Ce montant est majoré si les détenus suivent une formation ou engagent un projet accompagné en vue de préparer leur réinsertion après la libération ou engagent un projet sérieux d'insertion ou de réinsertion, lorsque ces démarches ne leur permettent pas d'exercer une activité rémunérée. Tous les autres revenus perçus par les détenus sont déduits de l'aide financière accordée par l'Etat.
Le droit des détenus au maintien des relations avec les membres de leur famille s'exerce soit par les visites que ceux-ci leur rendent, soit, pour les condamnés et si leur situation pénale l'autorise, par les permissions de sortie des établissements pénitentiaires. Pour les prévenus, les permis de visite, leur retrait ou leur suspension sont délivrés par l'autorité judiciaire.
Ces visites peuvent s'effectuer dans des unités de vie familiale ou des parloirs familiaux implantés au sein des établissements pénitentiaires.
L'autorité administrative ne peut refuser de délivrer un permis de visite aux membres de la famille d'un condamné, suspendre ou retirer ce permis qu'en application de mesures d'urgence pour des motifs liés au maintien de l'ordre et de la sécurité ou à la prévention des infractions. Les détenus sont informés sans délai de la décision les concernant. Le juge des libertés et de la détention en est avisé par écrit.
L'autorité administrative peut également, dans les mêmes conditions, pour les mêmes motifs ou s'il apparaît que les visites font obstacle à la réinsertion du condamné, refuser de délivrer un permis de visite à d'autres personnes que les membres de la famille, suspendre ce permis ou le retirer.
Amendement présenté par M. Jacques Mézard
Rédiger ainsi le deuxième alinéa de l'article 19 bis :
Même en l'absence de faute, l'Etat est tenu de réparer le dommage résultant du décès ou des séquelles corporelles ayant entraîné une incapacité permanente partielle provoqués, au sein d'un établissement pénitentiaire, par l'agression d'une personne détenue.
Après le I de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :
I bis. La dernière phrase du premier alinéa de l'article 720-1 du code de procédure pénale est supprimée.
Après le II de cet article, insérer deux alinéas ainsi rédigés :
II bis. 1° Dans le premier alinéa de l'article 720-1-1 du code de procédure pénale, les mots « Sauf s'il existe un risque grave de renouvellement de l'infraction, » sont supprimés.
2° Les cinquième et septième alinéas de ce même article sont supprimés.
Dans le deuxième alinéa du 2° du texte proposé par cet article pour l'article 729 du code de procédure pénale, remplacer les mots :
Rédiger comme suit le texte proposé par le I de cet article pour les articles 723-15, 723-15-1 et 723-15-2 du code de procédure pénale :
Art. 723-15 - Préalablement à la mise à exécution, à l'encontre d'une personne non incarcérée, d'un condamnation à une peine égale ou inférieure à deux ans d'emprisonnement, ou pour laquelle la durée de la détention restant à subir est inférieure ou égale à deux ans, ou en cas de cumul de condamnations concernant la même personne si le total des peines prononcées ou restant à subir est inférieur ou égal à deux ans, le ministère public communique au juge de l'application des peines, afin de déterminer les modalités d'exécution de la peine, un extrait de la décision accompagné, le cas échéant, de toutes informations utiles.
Cette procédure s'applique également en cas de révocation d'un suris simple, d'un sursis avec mise à l'épreuve ou d'un sursis assorti d'un travail d'intérêt général.
Si, sauf motif légitime ou exercice des voies de recours, la personne ne se présente pas à la convocation, le juge de l'application des peines en informe le ministère public qui ramène la peine à exécution par l'incarcération en établissement pénitentiaire.
Supprimer le deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 723-21 du code de procédure pénale.
Amendement présenté par M. Jean-René Lecerf, rapporteur
L'article 728 est abrogé.
Les premier, deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article 716 du code de procédure pénale sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :
Les personnes mises en examen, prévenus et accusés soumis à la détention provisoire sont placés au régime de l'emprisonnement individuel de jour et de nuit. Il ne peut être dérogé à ce principe qu'à leur demande ou si les intéressés sont autorisés à travailler, en raison des nécessités d'organisation du travail.
ou si leur personnalité justifie que, dans leur intérêt, ils ne soient pas laissés seuls.
Dans le quatrième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 726 du code de procédure pénale, remplacer les mots :
Dans le deuxième alinéa du b) du 1° du II de cet article, après le mot :
* 1 A l'exception des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale.
* 2 Jean-René Lecerf, rapport sur le projet de loi pénitentiaire, Sénat, n° 143 (2008-2009).
* 3 Ce texte a été déposé et porte le n° 202 (2008-2009).

References: l'article 42
 l'article 132
 l'article 10
 l'article 40
 l'article 40
 l'article 40
 l'article 15
 l'article 15
 l'article 20
 l'article 34
 l'article 56
 l'article 728
 l'article 728
 l'article 56
 l'article 19
 l'article 720
 l'article 720
 l'article 729

Art. 723
 l'article 723

L'article 728
 l'article 716
 l'article 726