Source: https://www.ibf.at/fachbeitraege/article/2020-02-04-neue-eu-marktueberwachungsverordnung
Timestamp: 2020-03-29 18:01:43+00:00

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Neue EU-Marktüberwachungsverordnung - Fachbeiträge und News zur CE-Kennzeichnung | ibf.at Statistiken Marketing
Am 20.6.2019 hat Brüssel die Verordnung (EU) 2019/1020 über Marktüberwachung und die Konformität von Produkten beschlossen (Amtsblatt der EU vom 25.6.2019, L 169/1). Dieser sog. (EU-)Marktüberwachungsverordnung oder MÜ-VO wird absehbar maßgebliche Bedeutung im europäischen Produktsicherheitsrecht zukommen, auch wenn sie derzeit noch nicht gilt. Sie wird ab 2021 zu einer strengeren Marktüberwachung führen und sich insbesondere des Themas „Online-Handel“ mit neuen digitalen Antworten annehmen. Im Folgenden soll daher ein Kurzüberblick über praktisch besonders wichtige Neuerungen gegeben werden, die mit der EU-Marktüberwachungsverordnung einhergehen werden.
A. Wichtige Daten
Praktisch besonders wichtig sind die Daten für den Geltungsbeginn der EU-Marktüberwachungs-verordnung. Nachdem die EU-Verordnung bereits am 15.7.2019 in Kraft getreten ist, wird der Geltungsbeginn davon abweichend bestimmt. Maßgeblich ist insoweit die Regelung in Art. 44 Unterabs. 2 MÜ-VO. Danach gilt Folgendes:
Allgemeiner Geltungsbeginn ist der 16.07.2021.
Für bestimmte Artikel der MÜ-VO ist der Geltungsbeginn schon der 01.01.2021.
Konkret werden die Artt. 29-33 und damit die Regelungen zur koordinierten Durchsetzung und internationalen Zusammenarbeit schon ab Anfang 2021 zu beachten sein. Wichtig für die Wirtschaftsakteure ist der Hinweis, dass sich diese Bestimmungen allein auf die staatlichen Akteure bzw. die Europäische Kommission beziehen. Nichts anderes gilt für Art. 36 über die Finanzierungstätigkeit, der sich ausdrücklich an die EU richtet. Für die Wirtschaftsakteure wie insbesondere die Hersteller, Einführer und Händler, bleibt es damit beim 16.7.2021 als maßgeblichem Starttermin für die Geltung der EU-Marktüberwachungsverordnung.
B. Zwecke der EU-Marktüberwachungsverordnung
Mit der neuen Marktüberwachungsverordnung sollen unterschiedliche Zwecke verfolgt werden: Vor dem Hintergrund der europäischen Warenverkehrsfreiheit soll durch regulatorische Regelungen zum einen dafür Sorge getragen werden, dass die Anforderungen aus den (sektoralen) Harmonisierungsrechtsvorschriften (wie z.B. der EG-Maschinenrichtline [Richtlinie 2006/42/EG] oder der EU-Niederspannungsrichtlinie [Richtlinie 2014/35/EU]) der EU auch tatsächlich durchgesetzt werden. Damit sollen zugleich öffentliche Interessen wie insbesondere die Gesundheit und Sicherheit sowie der Verbraucher- und Umweltschutz in der EU gewährleistet werden. Zudem soll diese Durchsetzung einen fairen Wettbewerb sicherstellen, und zwar sowohl bei stationär als auch bei online gehandelten Produkten. Gerade die Bevorzugung des Online-Handels war in der Vergangenheit immer wieder Gegenstand heftiger Kritik aus den Kreisen der (sich an die geltenden Regeln haltenden) Wirtschaftsakteure. Zum anderen soll generell das Vertrauen von Verbrauchern und anderer Endnutzer (wie z.B. Bediener von Maschinen oder gewerblich genutzten Geräten) in jene Produkte gesteigert werden, die auf den europäischen Binnenmarkt gelangen.
C. Aufbau der EU-Marktüberwachungsverordnung
Um sich einen ersten Überblick über die MÜ-VO zu verschaffen, lohnt ein Blick die Einteilung der Kapitel. Die insgesamt 44 Artikel verteilen sich auf die folgenden Kapitel:
Kapitel I: Allgemeines (Artt. 1-3)
Kapitel II: Aufgaben der Wirtschaftsakteure (Artt. 4-7)
Kapitel III: Unterstützung von und Zusammenarbeit mit Wirtschaftsakteuren (Artt. 8 f.)
Kapitel IV: Organisation, Tätigkeiten und Pflichten der Marktüberwachungsbehörden und der zentralen Verbindungsstelle (Artt. 10-13)
Kapitel V: Befugnisse und Maßnahmen der Marktüberwachung (Artt. 14-21)
Kapitel VI: Grenzübergreifende Amtshilfe (Artt. 22-24)
Kapitel VII: Produkte, die auf den Unionsmarkt gelangen (Artt. 25-28)
Kapitel VIII: Koordinierte Durchsetzung und internationale Zusammenarbeit (Artt. 29-35)
Kapitel IX: Finanzbestimmungen (Artt. 36 f.)
Kapitel X: Änderungen (Artt. 38-40)
Kapitel XI: Schlussbestimmungen (Art. 40-44)
Für die Wirtschaftsakteure besonders wichtig sind die Kapitel II und III, weil dort zum einen die „Aufgaben der Wirtschaftsakteure“ und zum anderen die „Unterstützung von und Zusammenarbeit mit Wirtschaftsakteuren“ geregelt werden. Sodann kann schon heute vorausgesagt werden, dass die Kapitel IV und V von übergeordneter Bedeutung sein werden, weil sie den künftigen Kern des europäischen Marktüberwachungsrechts beinhalten.
D. Verhältnis zu anderen wichtigen produktsicherheitsrechtlichen Rechtsakten
Die neue Marktüberwachungsverordnung wird zukünftig neben anderen EU-Rechtsakten stehen., sie also insbesondere nicht verdrängen. Zu nennen sind die sog. Allgemeine Produktsicherheitsrichtlinie (Richtlinie 2001/95/EG), die Verordnung (EG) Nr. 765/2008 (sog. Akkreditierungs- und Marktüberwachungsverordnung) und die sektoralen EU-Verordnungen und EU-Richtlinien wie z.B. die EG-Maschinenrichtlinie oder die EU-Niederspannungsrichtlinie. Die neue EU-Marktüberwachungsverordnung tritt immer dort zurück, wo andere EU-Rechtsakte wie z.B. die Richtlinien 2001/95/EG oder 2006/42/EG spezieller sind. Zudem ist wichtig, dass durch Art. 39(1) MÜ-VO weite Teile der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 aufgehoben werden, insbesondere die Artt. 15-29 VO (EG) Nr. 765/2008 und damit das komplette Markt- und Zollüberwachungsrecht. Bis zum 16.7.2021 werden diese Artikel noch Geltung beanspruchen.
E. Einbeziehung des Fulfilment-Dienstleisters in den Kreis der relevanten Wirtschaftsakteure
Der produktsicherheitsrechtlich seit Langem bekannte und bewährte Begriff des Wirtschaftsakteurs wird erfreulicherweise auch in der EU-Marktüberwachungsverordnung verwendet. Mit Blick auf die Definition in Art. 2 Nr. 13 MÜ-VO fällt rasch auf, dass er erweitert wurde. Außer dem Hersteller, dem Bevollmächtigten, dem Einführer und dem Händler wird nunmehr insbesondere auch der Fulfilment-Dienstleister erfasst. Wer Fulfilment-Dienstleister in diesem Sinne sein soll, folgt wiederum aus Art. 2 Nr. 11 MÜ-VO. Danach handelt es sich um jede Person, „die im Rahmen einer Geschäftstätigkeit mindestens zwei der folgenden Dienstleistungen anbietet: Lagerhaltung, Verpackung, Adressierung und Versand von Produkten, an denen sie kein Eigentumsrecht hat“, ausgenommen Postdienste, Frachtverkehrsdienste und bestimmte Paketzustelldienste.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass mit dem Geltungsbeginn der EU-Marktüberwachungsverordnung auch jede andere Person, „die Verpflichtungen mit der Herstellung von Produkten, deren Bereitstellung auf dem Markt oder deren Inbetriebnahme gemäß den einschlägigen Harmonisierungsrechtsvorschriften der Union unterliegt“, zu den Wirtschaftsakteuren zählt.
F. Notwendiger EU-Wirtschaftsakteur und neue Aufgaben des EU-Wirtschaftsakteurs insbesondere im Maschinen-, Niederspannungs- und EMV-Recht
Zentrale Bedeutung wird im ab dem 16.7.2021 geltenden europäischen Produktsicherheitsrecht den Aufgaben der Wirtschaftsakteure in den Artikeln 4-7 MÜ-VO zukommen. Hervorzuheben ist in diesem Kontext zunächst, dass für eine Vielzahl von europäisch harmonisierten Produkten wie insbesondere Maschinen im Sinne der EG-Maschinenrichtlinie, elektrischen Betriebsmitteln im Sinne der EU-Niederspannungsrichtlinie und Betriebsmittel im Sinne der EMV-Richtlinie (Richtlinie 2014/30/EU; insgesamt sind es 18 Verordnungen und Richtlinien, die im Einzelnen in Art. 4(5) MÜ-VO aufgezählt sind) das rechtmäßige Inverkehrbringen daran geknüpft wird, dass „ein in der Union niedergelassener Wirtschaftsakteur für dieses Produkt“ für die Wahrnehmung der in Art. 4(3) MÜ-VO genannten Aufgaben verantwortlich ist. Wenn es in der EU keinen Hersteller, Einführer oder Bevollmächtigten gibt, wird zukünftig ausdrücklich auch ein Fulfilment-Dienstleister diese Aufgaben übernehmen können. Wenn ein Bevollmächtigter mit der Wahrnehmung der Aufgaben aus Art. 4(3) MÜ-VO betraut werden soll, muss die zugrunde liegende schriftliche Vollmacht ausdrücklich auf diese spezifischen Aufgaben Bezug nehmen. Letztlich zielt diese Regelung klar auf die bisherige lautstarke Kritik an der vielfach als zu lasch empfundenen Überwachung des Online-Handels in der EU ab; denn damit wird sichergestellt, dass die europäischen Marktüberwachungsbehörden bald ausnahmslos eine Verbindungsstelle (Wirtschaftsakteur) in der EU haben werden.
Die betreffenden Aufgaben wiederum sind in Art. 4(3) MÜ-VO abschließend aufgezählt. Dazu zählt etwa das Bereithalten der EG-/EU-Konformitätserklärung für die Marktüberwachungsbehörden, das Sicherstellen, dass die technischen Unterlagen den Behörden auf Aufforderung zur Verfügung gestellt werden können, oder die Übermittlung aller zum Nachweis der Konformität des Produkts erforderlichen Informationen auf begründetes Verlangen einer Marktüberwachungsbehörde. Darüber hinaus müssen diese Wirtschaftsakteure die Marktüberwachungsbehörden über bestehende Produktrisiken unterrichten und gewährleisten, dass unverzüglich die notwendigen Korrekturaktivitäten im Falle fehlender produktsicherheitsrechtlicher Compliance ergriffen werden. Es handelt sich also keineswegs um reine „Alibi“-Aufgaben, sondern um wichtige und verantwortungsvolle Aufgaben, die in Zukunft neue Geschäftsmodelle und neue vertragliche Notwendigkeiten mit sich bringen werden.
G. Neue Kennzeichnungspflicht
Innerhalb des wichtigen Art. 4 MÜ-VO wird auch eine neue Kennzeichnungspflicht aus der Taufe gehoben, welche damit zukünftig für die Verkehrsfähigkeit der von den 18 EU-Verordnungen und EU-Richtlinien erfassten europäisch harmonisierten Produkte gelten wird. Konkret soll der in der EU ansässige Wirtschaftsakteur gemäß Art. 4 Abs. 1 MÜ-VO, also der Hersteller, Einführer, Bevollmächtigte oder Fulfilment-Dienstleister, mit seinen Kontaktdaten (Name, Handelsname oder Handelsmarke sowie Kontaktanschrift) insbesondere auf dem Produkt oder auf der Verpackung erscheinen. Insoweit gilt folglich kein Vorrang der Kennzeichnung auf dem Produkt.
H. Fernabsatz
Der sog. Fernabsatz bzw. insbesondere der praktisch wichtige Online-Handel wird gesondert in Art. 6 MÜ-VO geregelt, und zwar mit einer gesetzlichen Besonderheit; denn danach gilt (!) ein Produkt als auf dem Markt bereitgestellt, wenn sich ein Produktangebot insbesondere online an Endnutzer in der Union richtet (= es kommt also nicht darauf an, ob damit tatsächlich eine Bereitstellung einhergeht, weil die Bereitstellung gesetzlich sozusagen fingiert wird). Davon soll schon dann auszugehen sein, wenn der betreffende Wirtschaftsakteur „seine Tätigkeiten in irgendeiner Weise auf einen Mitgliedstaat ausrichtet“. Im Ergebnis führt diese gesetzliche Fiktion zu einer zeitlichen Vorverlagerung von produktsicherheitsrechtlich relevanten Bereitstellungsvorgängen und damit zu früheren Eingriffs- bzw. Überwachungsmöglichkeiten der Marktüberwachungsbehörden in der EU. Solange die MÜ-VO noch nicht gilt, ist die herrschende Meinung entgegen der Europäischen Kommission im sog. Blue Guide der Ansicht, dass es sich bei solchen Aktivitäten von Akteuren gerade im Online-Handel nur um ein Ausstellen von Produkten und damit umgekehrt noch nicht um ein Inverkehrbringen (= erstmalige Bereitstellung auf dem Markt) handelt. Dessen ungeachtet dürfte es dabei bleiben, dass die konkreten Anforderungen an die Verkehrsfähigkeit eines online gehandelten Produkts z.B. aus der EG-Maschinenrichtlinie zum Zeitpunkt der tatsächlichen Abgabe, die naturgemäß zeitlich nach dem Online-Angebot stattfindet, eingehalten werden müssen.
I. Marktüberwachung
Das Marktüberwachungsrecht ist in den Artt. 14 ff. MÜ-VO detailliert geregelt. Besonders wichtig für die Wirtschaftsakteure ist, dass
Art. 14 MÜ-VO die erforderlichen Befugnisse der Marktüberwachungsbehörden,
Art. 15 MÜ-VO die Rückerstattung von Kosten der Marktüberwachungsbehörden und
Art. 16 MÜ-VO die konkreten Marktüberwachungsmaßnahmen der Marktüberwachungs-behörden
zum Gegenstand hat. Während sich Art. 14 MÜ-VO vornehmlich an die EU-Mitgliedstaaten richtet, indem er ihnen vorgibt, dass und welche Befugnisse die jeweiligen nationalen Marktüberwachungsbehörden haben müssen, ist der Fokus aus der Perspektive der Wirtschaftsakteure sodann auf Art. 16 MÜ-VO zu richten. Er verlangt von den europäischen Marktüberwachungsbehörden, dass sie geeignete Maßnahmen ergreifen, wenn ein europäisch harmonisiertes Produkt entweder
wahrscheinlich (!) die Sicherheit oder Gesundheit der Nutzer gefährdet oder
ganz generell nicht konform ist.
Was das konkrete Marktüberwachungsverfahren anbelangt, bleibt es dabei, dass dem betreffenden Wirtschaftsakteur zunächst die Möglichkeit zur freiwilligen Marktkorrektur gegeben werden soll (Art. 16(2-4) MÜ-VO). Erst wenn dieser trotz der marktüberwachungsbehördlichen Aufforderung untätig bleibt, kommt im zweiten Schritt der staatliche Vollzug mit „Befehl und Zwang“ zur Anwendung. Konkret stellen die nationalen Marktüberwachungsbehörden dann sicher, dass
das beanstandete Produkt vom Markt genommen oder
zurückgerufen wird oder
seine Bereitstellung auf dem Markt untersagt oder eingeschränkt wird und
die Öffentlichkeit, die Kommission und die anderen Mitgliedstaaten darüber informiert werden.
Hervorzuheben ist die neue Befugnis in Art. 14(4) Buchst. k) MÜ-VO, die Entfernung von produktbezogenen Inhalten von einer Online-Schnittstelle oder die ausdrückliche Anzeige eines Warnhinweises für Endnutzer zu verlangen. Online-Schnittstelle ist insbesondere eine Website oder sind Teile einer Website (Art. 3 Nr. 15 MÜ-VO). Die Befugnis zielt damit ebenfalls unmittelbar auf den Online-Handel ab.
Dass in Fällen der festgestellten produktsicherheitsrechtlichen Non-Konformität im Nachgang noch eine Kostenüberwälzung (z.B. mit Blick auf Prüfkosten) auf den betreffenden Wirtschaftsakteur in Betracht kommt, stellt Art. 15(1) MÜ-VO klar.
Wie oben schon erwähnt, sollen mit dem Geltungsbeginn der EU-Marktüberwachungsverordnung die derzeit noch zentralen europarechtlichen Bestimmungen zum Marktüberwachungsrecht in den Artt. 15 ff. VO (EG) Nr. 765/2008 aufgehoben werden.
J. Zollkontrollen
Das neue produktsicherheitsrechtliche Zollkontrollrecht ist in den Artt. 25 ff. MÜ-VO geregelt. Diesbezüglich ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die nationalen Zollbehörden „über die erforderlichen Befugnisse und Ressourcen“ zur ordnungsgemäßen Wahrnehmung ihrer Aufgaben verfügen müssen (Art. 15(3) MÜ-VO). Sodann wurden die zollbehördlichen Aussetzungsgründe leicht modifiziert und erweitert (Art. 26(1) MÜ-VO). Dabei wurde insbesondere ein Auffangtatbestand aufgenommen (Buchst. e)), der zur Aussetzung berechtigt, wenn „aus anderen Gründen Anlass zu der Annahme besteht, dass das Produkt den für sie geltenden Harmonisierungsrechtsvorschriften der Union nicht entspricht“. Schließlich beträgt der Prüfzeitraum der Marktüberwachungsbehörden nunmehr vier anstelle von drei Tagen (Art. 27(1) Unterabs. 1 Buchst. a) MÜ-VO). Zugleich wird – wie oben schon erwähnt – der bisherige Regelungsrahmen in den Artt. 27 ff. VO (EG) Nr. 765/2008 aufgehoben.
Die MÜ-VO wird ab 2021 ganz gewiss zu den zentralen und wichtigsten EU-Rechtsakten im europäischen Produktsicherheitsrecht zählen und insoweit insbesondere sektorale Rechtsakte wie die EG-Maschinenrichtlinie, die EU-Niederspannungsrichtlinie oder die EMV-Richtlinie flankieren und ergänzen. Ob sich die mit dem Erlass der EU-Marktüberwachungsverordnung verfolgten Ziele der EU, die Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus bei öffentlichen Interessen und eines fairen Wettbewerbs auf dem Binnenmarkt, erreichen lassen, wird die Zukunft erweisen. Zu konstatieren ist freilich schon jetzt, dass Brüssel wichtige Weichen für einen schärferen Vollzug der Harmonisierungsrechtsvorschriften der EU im Allgemeinen und der EG-Maschinenrichtlinie, der EU-Niederspannungsrichtlinie und der EMV-Richtlinie im Besonderen gestellt hat. Dies gilt gerade für die digitalen, insbesondere den praktisch wichtigen Online-Handel betreffenden Herausforderungen in der Gegenwart. Aus diesem Grund tut jeder Hersteller, Bevollmächtigte, Einführer und Händler gut daran, sich zeitnah und intensiv mit der neuen EU-Marktüberwachungsverordnung zu befassen und sich auf die bevorstehenden Änderungen im europäischen Marktüberwachungsrecht einzustellen.
Was aus der Perspektive der Wirtschaftsakteure unbedingt zu beachten ist, sind die bevorstehenden Entwicklungen im nationalen Produktsicherheitsrecht; denn zum einen sind nationale Sanktionen für Verstöße insbesondere gegen die MÜ-VO festzulegen (Art. 41(1) MÜ-VO). Zum anderen wird das jeweilige nationale Marktüberwachungsrecht schon aus Gründen der Konsistenz an das bald unmittelbar geltende EU-Marktüberwachungsrecht anzupassen sein.
Insbesondere sollten die Hersteller und weiteren Wirtschaftsakteure sorgfältig prüfen, ob sie ihre Rechtspflichten aus den für sie relevanten EU-Harmonisierungsvorschriften wie insbesondere EG-Maschinenrichtlinie, EU-Niederspannungsrichtlinie und Allgemeiner Produktsicherheitsrichtlinie bereits jetzt erfüllen. Da mit der neuen MÜ-VO aller Voraussicht nach eine strengere Marktüberwachungspraxis einhergehen wird, steigt bei etwaigen Unzulänglichkeiten in diesem Zusammenhang naturgemäß auch das Risiko behördlicher Beanstandungen und Sanktionen.
Rechtsanwalt Dr. Carsten Schucht ist Gründungspartner der Produktkanzlei in Augsburg und spezialisiert auf die Beratung in den Bereichen des Produktsicherheits-, Produkthaftungs- und Arbeitsschutzrechts.
E-Mail: schucht@produktkanzlei.com | www.produktkanzlei.com

References: Art. 44
 Art. 36
 Art. 39
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 6

Art. 14

Art. 15

Art. 16
 Art. 14
 Art. 16
 Art. 14
 Art. 15