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Dictamen nº: 053/2003 TÍtulo
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DICTAMEN Nº: 053/2003
TÍTULO: Consulta 44/2003 relativa a la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por los Sres. M. y R.L.S., por los perjuicios sufridos por la declaración de inconstitucionalidad del artículo único, apartado primero, de la Ley 11/1998 de 20 de abril, por la que se modifica la Ley que determina la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística.
Por Orden de 30 de abril de 2003 del Consejero de Vivienda y Asuntos Sociales se pide el dictamen de la Comisión Jurídica Asesora acerca de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por D. M.L.S. y D. R.L.S..
La pretensión indemnizatoria se cifra en la cantidad de diez millones de pesetas (60.101, 21 euros), a la que se anuda expresamente la petición del pago de intereses desde la fecha del pago hasta la notificación de la resolución estimatoria.
Su fundamento descansa en la declaración de inconstitucionalidad del artículo único apartado primero de la Ley del Parlamento Vasco 11/1998, de 20 de abril, por la que se modifica la Ley 3/1997 que determina la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística (en adelante, Ley 11/1998, de 20 de abril).
El expediente remitido, además de la propuesta de resolución, consta de los siguientes documentos:
Solicitud de los reclamantes a la que acompañan diversa documentación que apoya su pretensión.
Informe del Director de Suelo y Urbanismo relativo a la reclamación patrimonial.
Apertura del trámite de audiencia y vista del expediente.
Alegaciones formuladas por el interesado.
El 2 de junio de 2003 el Presidente de la Comisión, en aplicación del artículo 21.2 del Decreto 187/1999 de 13 de abril solicitó al Departamento instructor del expediente que acreditara el carácter de suelo urbano consolidado o no consolidado al que se refería la pretensión indemnizatoria.
En contestación a dicha petición, el 3 de junio se remite un informe complementario del Director de Suelo y Urbanismo.
Intervención de la Comisión.
Sometida a la Comisión una reclamación de responsabilidad patrimonial, su dictamen es preceptivo, de acuerdo con el artículo 3.1 del Decreto 187/1999, de 13 de abril, por el que se crea y regula la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno vasco, en relación con los artículos 22. 13 y 23, párrafo segundo, de la Ley Orgánica 3/1980, del Consejo de Estado, y el artículo 12 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (en adelante, el Reglamento).
Según se ha avanzado, la reclamación presentada versa sobre los daños sufridos por la aplicación a la entidad reclamante del artículo único, apartado primero de la Ley 11/1998, de 20 de abril.
Dicha aplicación, en la tesis de los reclamantes se produjo cuando, al otorgar el Ayuntamiento de Tolosa a los reclamantes la licencia, giró una liquidación, en concepto de cesión del diez por ciento del aprovechamiento urbanístico, por la cantidad de diez millones de pesetas (60.101, 21 euros).Los reclamantes abonaron dicha cantidad el 19 de septiembre de 2000.
En el Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Tolosa de 26 de mayo de 2000 se alude al proyecto de composición de la U.A.1 del Área R.20 “San Frantzisko-Oria”.
El Tribunal Constitucional dictó el 23 de febrero de 2002 Sentencia en la que declaró la inconstitucionalidad del artículo único, apartado 1, de la citada Ley 11/1998, de 20 de abril "...sólo en la medida en que establece para los propietarios de suelo urbano consolidado por la urbanización un deber de cesión del 10 por 100 del aprovechamiento urbanístico lucrativo, o en el supuesto de obras de rehabilitación, el 10 por 100 del incremento del aprovechamiento urbanístico. Esta declaración de nulidad tendrá los efectos señalados en el FJ 9".
El fundamento de la reclamación es dicha declaración de inconstitucionalidad que, a juicio de los reclamantes, ha convertido en daño antijurídico el pago efectuado.
Son dos las cuestiones relevantes que suscita la valoración del procedimiento seguido.
En primer término, debe repararse en el órgano competente para resolver la pretensión formulada.
Si bien los reclamantes dirigen su solicitud al Consejo de Gobierno, esta se ha tramitado por el departamento competente en materia de urbanismo y, conforme a la propuesta de resolución que obra en el expediente, es el titular de dicho departamento el que se estima competente para dictar la resolución administrativa.
Ahora bien, teniendo en cuenta la naturaleza de la pretensión (responsabilidad del Estado-Legislador) y no de la Administración, tal atribución debe matizarse.
En efecto, la solicitud de responsabilidad encuentra su fundamento en la supuesta responsabilidad de la "Comunidad Autónoma-Legisladora" y, por tanto, no es subsumible dentro del ámbito funcional de ninguno de los Departamentos de la Administración de la CAPV.
En consecuencia, a falta de una previsión legal expresa y siguiendo la pauta fijada al efecto por el Tribunal Supremo (entre otras, STS de 16 diciembre 1994), debe ser el Gobierno, órgano superior de la Administración titular de la función ejecutiva el que resuelva la petición . El artículo 18 l) de la Ley 7/1981, de 30 de junio, al señalar que corresponde al Gobierno "entender de aquellos asuntos que por su...naturaleza requieran el conocimiento o deliberación del Gobierno..." avala, a juicio de la Comisión, la precedente interpretación. Ello, sin perjuicio de que, dadas las características de dicho órgano, la instrucción deba ser realizada por un Departamento para cuya selección cabe aplicar el criterio -utilizado en el caso examinado- del competente por razón de la materia que aborde la Ley cuya inconstitucionalidad ampara la pretensión indemnizatoria.
La determinación del sustrato fáctico es la segunda cuestión relevante que reclama la atención de la Comisión.
De acuerdo con el artículo 7 del Reglamento, los actos de instrucción en el procedimiento de responsabilidad patrimonial serán los "necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución".
En el caso examinado, como actos de instrucción obran dos informes del Director de Suelo y Urbanismo que, a lo que ahora importa, (1º) eluden expresamente (a pesar del requerimiento expreso de la Comisión) el análisis sobre el carácter consolidado o no de suelo urbano por entender "que no es de su competencia" y (2º) vienen a negar la existencia del daño alegado por la entidad reclamante con el siguiente razonamiento: "..toda vez que la situación jurídica de la parcela en aquel momento, sin duda fuera tenida en cuenta tanto en el proceso de desarrollo del planeamiento urbanístico, como en su gestión bajo el sistema de actuación que correspondiese y, por supuesto, en las posibles transmisiones, adquisiciones y/o enajenaciones a las que haya podido estar sujeta, así como a las oportunas liquidaciones fiscales. Esto es, el precio del inmueble sería minorado como consecuencia de la situación jurídica a la que la sometía la norma declarada inconstitucional, situación de difícil o imposible comprobación en el momento actual".
Se aprecia, así, que la instrucción ha omitido cualquier acto dirigido a determinar, conocer y comprobar el elemento esencial para resolver la pretensión indemnizatoria: si los reclamantes eran propietarios de suelo urbano consolidado o, si por el contrario, lo era de suelo urbano no consolidado. Pues, de ser éste último el supuesto, la pretensión resarcitoria quedaría "a limine" sin fundamento ya que la cesión del diez por ciento del aprovechamiento urbanístico en suelo urbano no consolidado no resultó afectada por la declaración de inconstitucionalidad, tal y como se colige con meridiana claridad de la lectura del fallo de la STC 54/2002, de 27 de febrero -transcrito en el párrafo 11 de este Dictamen-. La cesión en suelo urbano no consolidado encuentra recto encaje en los deberes que para los propietarios de suelo urbano establece el apartado 2 del artículo 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones.
No puede la Comisión sustituir la instrucción mínima que exigen los expedientes de responsabilidad patrimonial y que sólo al órgano instructor compete pero sí quiere llamar la atención sobre la singularidad del caso. En este "el informe del servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable" a que se refiere el artículo 10.1 "in fine" del Reglamento debe ser el del Ayuntamiento que aplicó la norma y que está en condiciones de acreditar "la situación jurídica del inmueble" en ese momento. Sin perjuicio de cuantos otros actos de instrucción se considere oportuno realizar para fundar la resolución.
Porque, también si se pretende sostener que el daño no existe por otras razones o que es menor, los hechos (la existencia de un desarrollo urbanístico que "compensó" la cesión, la existencia de transmisiones, adquisiciones y/o enajenaciones o, ya en fin, la supuesta minoración de la carga fiscal) que sustenten la conclusión ("el precio del inmueble sería minorado como consecuencia de la situación jurídica a la que la sometía la norma declarada inconstitucional) deberán asimismo quedar acreditados en la instrucción.
Ahora bien, la función garantista -del interés público y de los derechos e intereses de los particulares- que cumple a esta Comisión cuando informa preceptivamente las pretensiones de responsabilidad patrimonial, hace que, en este caso, dado que la resolución administrativa debe ser desestimatoria (ya "a limine", ya por el fondo), en lugar de acordar la devolución del expediente para continuar la instrucción, abordemos también el examen de la cuestión de fondo, evitando la dilación innecesaria de la vía administrativa.
Todo ello, sin perjuicio de la necesidad de ultimar la instrucción a fin de conocer el tipo de suelo urbano (consolidado o no) así como cualquier otro dato relevante que pudiera servir de fundamento para negar el daño alegado o la minoración de su cuantía.
Análisis del Fondo.
Si finalmente el supuesto planteado se desarrolló en suelo urbano consolidado, ha de tomarse en consideración que el concreto fundamento de la pretensión sometida a Dictamen, recomienda una primera aproximación teórica al régimen que rige la responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador (aquí como término que comprende a todos los poderes legislativos que operan en el Estado) en nuestro vigente ordenamiento jurídico.
En primer término, debe la Comisión anticipar que la responsabilidad del poder legislativo por su actividad legislativa es una cuestión que no puede calificarse de pacífica (en palabras del Tribunal Supremo (STS 11/10/1991) "...cuestión discutible y vidriosa" ).
La construcción teórica de la responsabilidad del Estado-Legislador es esencialmente doctrinal (con un protagonismo destacado del Tribunal Supremo, en razón de la materia) pues, como es sabido, hasta la entrada en vigor de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre sobre Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJAP), no existía un marco legal de directa aplicación sobre la materia.
Como en sintética exposición señala el Consejo de Estado (entre otros, Dictamen 168/1997) "Bajo la expresión "responsabilidad del Estado-Legislador" se viene refiriendo la doctrina especialmente a partir de la vigencia de la Constitución, a la responsabilidad por perjuicios causados por una Ley constitucionalmente legítima pero de cuya aplicación se siga para un particular un daño de carácter individualizado que, por estar más allá del deber general de sometimiento a las obligaciones y cargas públicas, dicho particular no estaría en la obligación de soportar y, por tanto, de dicho daño podría el particular pedir al Estado la correspondiente indemnización. Esta visión de la responsabilidad del Estado-Legislador tendría un neto paralelismo de construcción doctrinal con la responsabilidad por actos de la Administración Pública establecida en el artículo 106 de la Constitución y que, en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y en el actual artículo 139, números 1 y 2 de la nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, está netamente concebida como una responsabilidad de carácter objetivo".
Esto es, la responsabilidad del Estado-Legislador es, en principio, la del Legislador que actúa válidamente con respeto a los límites que se proyectan sobre su función legislativa y ese es el supuesto que contempla el artículo 139.3 LRJAP que atribuye al Legislador la facultad de establecer los mecanismos indemnizatorios para las situaciones de privación de expectativas o de intereses legítimos, ya que la privación singular de bienes o derechos totalmente consolidados se reconduce, en realidad, a la privación expropiatoria.
Desde esta perspectiva, parte de la doctrina sostiene que el supuesto de responsabilidad del Estado-Legislador por haber aprobado una Ley inconstitucional no se ajusta al único supuesto legal de nuestro ordenamiento.
Tal afirmación se expone en forma más matizada por quienes, en síntesis, si bien reconocen la posible existencia de responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador anudada a la inconstitucionalidad de la Ley, entienden que dicha responsabilidad debe reconducirse a los concretos efectos que para las situaciones creadas por la Ley inconstitucional -mientras estuvo vigente- determine la sentencia que declare la inconstitucionalidad, determinación que sólo al Tribunal Constitucional corresponde (arts. 39 y 40 LOTC).
No obstante, es lo cierto que bajo la expresión "responsabilidad del Estado-Legislador", la jurisprudencia del Tribunal Supremo -ya hace tiempo- viene ubicando también los casos de responsabilidad por daños derivados de la inconstitucionalidad de la Ley.
Tal inclusión ha sido recientemente respaldada en las decisivas SSTS 29/02/2000 y 13/06/2000, Ar. 2730 y Ar. 5939, a las que han seguido, entre otras, las SSTS de 15/07/2000 (Ar. 7423), 30/09/2000 (Ar. 9093), 22/01/2001 (Ar. 4183), 27/12/2000 (Ar. 9575), STS 23/01/2001 (Ar. 4184).
Resulta de interés para resolver la pretensión indemnizatoria que examinamos el examen de esta doctrina jurisprudencial que, silenciada en la propuesta del órgano instructor es, en cambio, la citada por los reclamantes como fundamento jurídico de su petición.
Dicha doctrina jurisprudencial distingue la responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador por leyes constitucionalmente legítimas -diferenciando a su vez el estado de la cuestión, antes y después de la LRJAP- de aquélla cuyo fundamento es la inconstitucionalidad de la Ley.
No ha lugar en este Dictamen a abordar la problemática que el citado artículo 139.3 LRJAP ha suscitado en la doctrina. Basta, por ello, dejar apuntado que si la Ley es válida pero su contenido conlleva para determinadas personas un sacrificio especial, viene diferenciándose si se establece o no en la Ley un mecanismo indemnizatorio expreso. De no hacerse, los tribunales podrán indagar la voluntad tácita del Legislador y conceder tal indemnización siempre que concurran los requisitos que se exigen para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración (proceso indagatorio criticado con fuerza por parte de la doctrina).
Si, por el contrario, la Ley contiene una previsión expresa de exclusión de responsabilidad, los tribunales deben aplicarla (art.163 CE) sin perjuicio de que puedan plantear una cuestión de inconstitucionalidad si consideran que no es ajustada a Derecho.
Ahora bien, dejando anotada la complejidad de la responsabilidad patrimonial por una actuación legislativa constitucionalmente legítima, en lo que aquí interesa, es de ver que la jurisprudencia persiste en incluir dentro de la responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador la derivada de la Ley inconstitucional, al entender que "....por definición, ...encierra en sí misma, como consecuencia de la vinculación más fuerte de la Constitución, el mandato de reparar los daños y perjuicios concretos y singulares que su aplicación pueda haber originado, el cual no podía ser establecido " a priori" en su texto. Existe, en efecto, una notable tendencia en la doctrina y en el derecho comparado a admitir que, declarada inconstitucional una Ley, puede generar un pronunciamiento de reconocimiento de responsabilidad patrimonial cuando aquélla ocasione privación o lesión de bienes, derechos o intereses jurídicos protegibles" . (STS 29/02/2000).
En efecto, el Tribunal Supremo bien temprano distinguió el supuesto de responsabilidad general del Estado-Legislador por imposición de un sacrificio singular de "aquel en que el título de imputación nace de la declaración de inconstitucionalidad de la Ley" (STS 11/10/1991). Idea que expresa reiteradamente en los siguientes términos: "Ciertamente, el Poder Legislativo no está exento de sometimiento a la Constitución y sus actos -leyes- quedan bajo el imperio de tal Norma Suprema. En los casos donde la Ley vulnere la Constitución, evidentemente el Poder Legislativo habrá conculcado su obligación de sometimiento y la antijuridicidad que ello supone traerá consigo la obligación de indemnizar. Por tanto, la responsabilidad del Estado-Legislador puede tener asimismo, su segundo origen en la inconstitucionalidad de la Ley" (entre otras, las ya citadas, SSTS 11/10/1991, 29/02/2000, 25/07/2000, etc.).
En suma, conforme a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo: "La determinación del título de imputación para justificar la responsabilidad del Estado-Legislador por inmisiones legislativas en la esfera patrimonial (que ha vacilado entre las explicaciones que lo fundan en la expropiación, en el ilícito legislativo y en la teoría del sacrificio, respectivamente) ofrece así una especial claridad en el supuesto de Ley declarada inconstitucional" (STS 13 de junio de 2000).
Por tanto, como primera conclusión de interés para el examen del caso planteado debe afirmarse que, en abstracto, la Ley inconstitucional puede en nuestro ordenamiento constituir título de imputación para el nacimiento de la responsabilidad del Estado-Legislador.
Afirmación que, no obstante, se encuentra reñida -como es común a los casos de responsabilidad patrimonial- con cualquier tipo de automatismo en su aplicación.
En efecto, esa imputación -en abstracto- reclama el concreto examen de si concurren o no en el supuesto analizado los requisitos que se exigen para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración (régimen que, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial se aplica analógicamente a la responsabilidad del Estado-Legislador).
En el caso sometido a dictamen, la antijuridicidad del daño se presenta como primer y nuclear requisito a analizar. Es sabido que el concepto jurídico de lesión no es sinónimo de daño. La lesión es el daño antijurídico, calificación que no depende de una conducta contraria a derecho del autor del daño sino del hecho de que quien lo padece no tiene el deber jurídico de soportarlo.
Y, a juicio de la Comisión, tratándose de un supuesto de responsabilidad por la declaración de inconstitucionalidad, el carácter del perjuicio –su antijuridicidad- es cuestión que debe ser resuelta atendiendo a los exactos términos en los que se haya producido aquella declaración; más concretamente, a lo que el Tribunal Constitucional haya determinado sobre los efectos de su decisión.
Pues, en nuestro vigente ordenamiento jurídico, entiende la Comisión que es al Tribunal Constitucional al que corresponde resolver en su sentencia -atendiendo a los bienes constitucionales en juego- la inevitable tensión entre el principio de legalidad y el de seguridad jurídica que suscita su enjuiciamiento de las leyes. El primero demanda la eliminación de todos los efectos de la Ley inconstitucional mientras que el segundo pide la conservación de las situaciones jurídicas creadas en su aplicación hacia el pasado (respecto de los actos dictados antes de su declaración).
No procede en este Dictamen el examen, sin duda peliagudo, de la exégesis del artículo 39.1 LOTC, más concretamente sobre el alcance y contenido de la declaración de inconstitucionalidad (la posibilidad, o no, de desvincular aquella declaración de la nulidad, el sentido de esta, etc.).
Baste, a lo que aquí procede, recordar brevemente que, en una primera etapa, el Tribunal Constitucional, asumió lo que podríamos denominar una tesis radical de la declaración de nulidad de un precepto legal; esto es, asumió su carácter de invalidez ex origine (SSTC14/1981, 69/1986). Sin embargo, pronto advirtió que tal entendimiento de la nulidad resultaba casi impracticable, atendido el tiempo en que la Ley finalmente aquejada del vicio de inconstitucionalidad había estado vigente y la cantidad de actos ( e incluso normas) afectadas. Esta constatación dio paso a la inclusión en sus sentencias (normalmente, en el fundamento anterior al fallo) de razonamientos dirigidos a precisar, en cada caso, la proyección de su decisión hacia el pasado, acotando aquellas situaciones que, pese al fallo anulatorio, devenían irreversibles. La citada línea jurisprudencial alcanza su máxima expresión en la STC 45/1989 (sobre la declaración conjunta en el IRPF).
Hoy dicha práctica se ha generalizado y es normal que la sentencia contenga tales determinaciones. En concreto, la STC 54/2002, de 27 de febrero, que declaró la inconstitucionalidad del artículo único apartado primero de la Ley 11/1998, de 20 de abril, sustento de la pretensión indemnizatoria sometida a examen, dedica a tal fin sus dos últimos fundamentos, cuya relevancia para resolver el caso recomienda su transcripción:
"8. También es necesario, en segundo lugar, delimitar el alcance de la declaración de nulidad del art. único, apartado 1 de la Ley del Parlamento Vasco 11/1998, en la medida en que impone deberes de cesión de aprovechamiento urbanístico en suelo urbano "consolidado". La declaración de nulidad de una norma legal -a que se refiere el art. 39.1 LOTC- ha de tenerse por una forma adecuada de reparación o superación de la situación de inconstitucionalidad constatada y declarada por este Tribunal, cuyo efecto inmediato es el que precepto inconstitucional y nulo quede definitivamente expulsado del ordenamiento jurídico (STC 19/1987, de 17 de febrero, F. 6) y que, por lo mismo, resulte inaplicable desde que la declaración de nulidad se publica en el Boletín Oficial del Estado (STC 45/1989, F. 11).
9. En el asunto que nos ocupa debemos traer a colación, a la hora de precisar el alcance en el tiempo de nuestra declaración de nulidad, el principio de seguridad jurídica (art. 9. 3 CE), al que responde la previsión contenida en el art. 40.1 LOTC, según el cual las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de leyes "no permitirán revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada" en los que se haya hecho aplicación de las leyes inconstitucional. Ahora bien, la modulación del alcance de nuestra declaración de inconstitucionalidad no se limita a preservar la cosa juzgada. Más allá de ese mínimo impuesto por el art. 40.1 LOTC debemos declarar que el principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) también reclama que -en el asunto que nos ocupa- esta declaración de inconstitucionalidad sólo sea eficaz "pro futuro", esto es, en relación con nuevos supuestos o con los procedimientos administrativos y procesos judiciales, donde aún no haya recaído una resolución firme. En efecto, al igual que dijimos en las SSTC 45/1989, de 20 de febrero, F.11, 180/2000, de 29 de junio, F.7 sobre Ley Riojana 2/1993, de Presupuestos y 289/2000, de 30 de noviembre F.7 sobre Ley balear reguladora del Impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente, entre otras, el principio de seguridad jurídica (art.9.3 CE) reclama la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas; no sólo las decididas con fuerza de cosa juzgada, sino también las situaciones administrativas firmes. Esta conclusión se refuerza si se tiene en cuenta, además, que dotar de eficacia ex tunc a nuestra declaración de nulidad distorsionaría gravemente la actividad de gestión urbanística desarrollada al amparo de la norma que se declara inconstitucional, tanto para los municipios vascos como para los particulares, trascendiendo incluso, las previsibles consecuencias económicas adversas que la revisión de las cesiones obligatorias ya firmes supondrían para los municipios, con el consiguiente riesgo de quiebra financiera de las Haciendas Locales a que se refiere el artículo 142 de la Constitución Española".
Atendidos los términos en los que el Tribunal Constitucional modula los efectos de su pronunciamiento –con expresa afirmación de que la eficacia de su declaración de inconstitucionalidad sólo sea eficaz "pro futuro" y la intangibilidad de las situaciones administrativas firmes- estima la Comisión que no puede reputarse antijurídico el daño que aquí se trae como fundamento de la pretensión resarcitoria que no es sino el detrimento patrimonial producido por la aplicación de la Ley inconstitucional.
De acuerdo con lo establecido por el Tribunal Constitucional, la mercantil reclamante tenía -y tiene- el deber jurídico de soportar el detrimento que en su patrimonio produjo la cesión del diez por ciento antes de la declaración de inconstitucionalidad de la Ley 11/1998, de 20 de abril (único daño que aquí se analiza). Dicha cesión ha devenido inatacable y, por consiguiente, su efecto para los reclamantes no puede ser calificado como antijurídico.
Por otra parte, y con el único fin de dar adecuada respuesta al debate jurídico suscitado en el expediente, la Comisión estima asimismo oportuno precisar que la doctrina jurisprudencial que en apoyo de su pretensión cita los reclamantes (las sentencias del Tribunal Supremo citadas en este Dictamen) está elaborada en un ámbito muy concreto y ante el silencio del Tribunal Constitucional.
En efecto, en la STC 173/1996, de 31 de octubre, que declaró inconstitucional el artículo 38.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio (precepto que establecía un gravamen complementario sobre la tasa fiscal que gravaba los juegos de suerte, envite o azar) el Tribunal Constitucional no realizó ninguna ponderación de los efectos de su declaración de nulidad, lo que abrió la posibilidad al Tribunal Supremo de indagar sobre la proyección al pasado de la declaración de inconstitucionalidad, atendiendo a las especiales circunstancias del caso.
En el supuesto que aquí se dictamina, en cambio, el Tribunal Constitucional ha precisado -en los términos transcritos- su declaración y ello, a juicio de la Comisión, se erige en una barrera infranqueable para que esta Comisión pueda aplicar la doctrina jurisprudencial elaborada por el Tribunal Supremo en relación con el gravamen complementario sobre la tasa fiscal que gravaba los juegos de suerte, envite o azar, lo que le lleva rectamente a negar la existencia de responsabilidad patrimonial en este caso."
En el supuesto sometido a dictamen, no existe responsabilidad patrimonial.
No obstante lo anterior, antes de elevar la propuesta de resolución al Consejo de Gobierno –órgano competente para resolver-, deberá completarse la instrucción con los actos necesarios para conocer el tipo de suelo urbano (consolidado o no) a que se refiere la pretensión indemnizatoria, por ser determinante para el adecuado fundamento de la citada resolución.
voto particular que formula el vocal sr. landin escos al dictamen emitido en la Consulta 44/2003 relativa a la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por los Sres. M. y R.L.S., por los perjuicios sufridos por la declaración de inconstitucionalidad del artículo único, apartado primero, de la Ley 11/1998 de 20 de abril, por la que se modifica la Ley que determina la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística..
La discrepancia que motiva este voto particular está referida a la interpretación que el Dictamen hace de la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial al supuesto examinado en virtud de los términos de la Sentencia 54/2002 en la que el Tribunal Constitucional (TC) ha declarado la inconstitucionalidad de la Ley 11/1988, de 20 de abril, y en la que se incluye una modulación expresa de los efectos de la nulidad de mencionado acto legislativo.
La discrepancia manifestada no imposibilita sin embargo compartir la conclusión del dictamen partiendo no del rechazo en origen de la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial al supuesto examinado en función de los términos de la Sentencia del TC, sino tras el oportuno análisis en el que admitiendo la viabilidad de la pretensión indemnizatoria se concluya en la inexistencia de responsabilidad patrimonial de la Administración al no estar acreditada la confluencia de los elementos básicos necesarios para su apreciación.
Desarrollando brevemente lo indicado en el apartado inicial del presente voto particular no existe discrepancia con el dictamen en cuanto al análisis del artículo 139.3 de la LRJPAC y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que ha ido situando bajo la expresión “responsabilidad del Estado-Legislador” los supuestos de responsabilidad patrimonial derivados de la inconstitucionalidad de las leyes. Se comparte asimismo el resultado de dicho análisis debiendo afirmarse en abstracto que la Ley inconstitucional puede en nuestro ordenamiento constituir título de imputación para el nacimiento de la responsabilidad del Estado—Legislador.
Igual conclusión debe extraerse en relación con lo expresado sobre el artículo 39.1 de la LOTC en el que si bien se dispone que la declaración de inconstitucionalidad de la Ley conlleva la de nulidad de la misma no se precisa de forma adecuada su alcance y efectos.
Tal falta de previsión ha sido convenientemente analizada por el TC considerado que la indefinición de la Ley en este extremo deja al Tribunal la tarea de precisar el alcance de la nulidad en cada caso (STC 45/1989), al no tener la categoría de la nulidad el mismo contenido en los distintos sectores del ordenamiento.
La cuestión se suscita por tanto en la interpretación que el dictamen realiza sobre los fundamentos jurídicos 8 y 9 de la STC 54/2002 en los que el TC precisa el alcance de la nulidad del precepto declarado inconstitucional. Dice expresamente el FJ 9:
“ …el principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) también reclama que –en el asunto que nos ocupa– esta declaración de inconstitucionalidad sólo sea eficaz «pro futuro», esto es, en relación con nuevos supuestos o con los procedimientos administrativos y procesos judiciales donde aún no haya recaído una resolución firme. En efecto, al igual que dijimos en las SSTC 45/1989, y 289/2000, entre otras, el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) reclama la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas; no sólo las decididas con fuerza de cosa juzgada, sino también las situaciones administrativas firmes. Esta conclusión se refuerza si se tiene en cuenta, además, que dotar de eficacia «ex tunc» a nuestra declaración de nulidad distorsionaría gravemente la actividad de gestión urbanística desarrollada al amparo de la norma que se declara inconstitucional, tanto por los Municipios vascos como por los particulares, transcendiendo, incluso, las previsibles consecuencias económicas adversas que la revisión de las cesiones obligatorias ya firmes supondrían para los Municipios, con el consiguiente riesgo de quiebra del principio de suficiencia financiera de las Haciendas Locales a que se refiere el art. 142 CE”.
Tras la modulación realizada por el TC, el dictamen concluye en sus apartados 52 y 53 que no puede reputarse antijurídico el daño presentado como fundamento de la pretensión resarcitoria que no es sino el detrimento patrimonial producido por la aplicación de la Ley inconstitucional. Conforme a dicho criterio los reclamantes tenían y tienen el deber jurídico de soportar el detrimento patrimonial derivado de la cesión de aprovechamiento la cual ha devenido inatacable por lo que su efecto para los reclamantes no puede ser calificado como antijurídico.
Con el debido respeto a la opinión mayoritaria de la Comisión discrepo de dicha interpretación que da a entender que todo daño resultante del acto aplicativo del precepto legal declarado inconstitucional debe ser soportado por el afectado no teniendo la consideración de daño antijurídico.
El carácter antijurídico del daño es un elemento esencial en la apreciación de la responsabilidad patrimonial por cuanto el artículo 141.1 de la LRJPAC establece que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.
Conforme a la doctrina jurisprudencial existente (SSTS de 13 de junio de 2000, 16 de enero de 2001 y 13 de diciembre de 2001) debe recordarse en principio que los actos legislativos están sometidos a la Constitución, por lo que si se produce una vulneración del texto fundamental el Legislador habrá conculcado su deber de sometimiento al mismo y la antijuridicidad inherente a dicha conculcación conllevará la obligación de indemnizar.
En el caso presente los reclamantes procedieron a la cesión del diez por ciento de aprovechamiento urbanístico siguiendo el mandato de la Ley vigente, posteriormente declarada inconstitucional. Es precisamente cuando se pone de manifiesto el perjuicio causado mediante la declaración de inconstitucionalidad del precepto legal que atribuía de forma indiscriminada la obligación de cesión a los propietarios de suelo urbano, cuando los reclamantes acuden a la vía resarcitoria de la responsabilidad patrimonial.
El recurso a la vía indemnizatoria en dicho momento está plenamente justificado por cuanto la Ley declarada inconstitucional gozaba hasta el momento de dicha declaración de una presunción de constitucionalidad que dotaba igualmente de presunción de legitimidad a la actuación administrativa realizada a su amparo, no siendo por tanto exigible a los reclamantes recurrir un acto adecuado a la Ley con el fin de eximirse de soportar los efectos de la posible inconstitucionalidad posterior de la norma.
Debe precisarse que la reclamación presentada no pretende en modo alguno la nulidad de la cesión realizada sino la exigencia, formulada con mayor o menor acierto, de la responsabilidad patrimonial del Legislador por un funcionamiento anormal en el ejercicio de la potestad legislativa.
El recurso al principio de seguridad jurídica al que hace referencia la STC 54/2002 fundamentando la intangibilidad de situaciones jurídicas consolidadas se encuentra plenamente justificado a efectos de no alterar la gestión urbanística desarrollada y no afectar al principio de suficiencia financiera de las Haciendas Locales que pudieran verse obligadas a revertir el importe de las cesiones realizadas.
Ahora bien la previsión de intangibilidad no afecta a la reclamación formulada que como hemos dicho no pretende la revisión ni alteración de situaciones jurídicas consolidadas, por lo que el citado principio de seguridad jurídica sobre el que se asienta la indicada intangibilidad no puede extraerse de su preciso contexto extendiéndose al ámbito de la reclamación de responsabilidad como forma de exonerar al Estado por los daños y perjuicios originados por su actuación legislativa.
En este sentido debe puntualizarse que la actuación legislativa objeto de reclamación es ajena y de naturaleza distinta a la actividad administrativa desarrollada por los entes locales a su amparo y sobre la que el principio de intangibilidad se proyecta en la formulación expresada por el Tribunal Constitucional.
Insistiendo en lo expuesto debe nuevamente afirmarse que el resarcimiento de los daños causados por la aplicación de la Ley inconstitucional instado por los reclamantes no equivale en modo alguno a la devolución de la cesión efectuada que en todo caso correspondería a la Entidad Local actuante, sino que se plantea ante la Comunidad Autónoma como Legislador responsable de los perjuicios causados y ente ajeno a la Administración concreta a la que corresponde la gestión urbanística amparada en la Ley declarada inconstitucional.
En consecuencia el principio de intangibilidad al que se refiere el FJ 9 de la mencionada STC 54/2002 no puede extenderse a la posibilidad de plantear acciones de responsabilidad ante esta Comunidad Autónoma en su condición de Legislador al que se atribuyen determinados perjuicios derivados de su actuación legislativa.
Por todo ello, a la vista de lo expuesto, y respetando la opinión mayoritaria de la Comisión, considero que el Dictamen debería de haber aceptado en abstracto la posible existencia de responsabilidad patrimonial siendo valorada la antijuridicidad del daño no en virtud de la modulación sobre los efectos de la nulidad de la norma contenida en la Sentencia sino conforme a los cánones establecidos que configuran el instituto de la responsabilidad patrimonial.
Dictamen 53/2003 Página de

References: resolución 
 artículo 21
 artículo 3
 artículo 12
 Real Decreto 
 resolución 
 resolución 
 artículo 18
 artículo 7
 artículo 14
 artículo 10
in fine
 resolución 
 artículo 106
 artículo 40
 artículo 139
 artículo 139
 artículo 139
 artículo 39
 resolución 
 artículo 142
 artículo 38
 resolución 
 artículo 139
 artículo 39
 resolución 
 artículo 141