Source: https://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/sc977_02.html
Timestamp: 2019-12-13 22:29:17+00:00

Document:
Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [C-977_2002]
1.2 En cuanto a la suspensión del acto administrativo, estima que tal medida es exclusivamente del resorte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo según lo dispuesto por el artículo 238 de la Constitución. En consecuencia, para que no resulte inocua la norma acusada – al habilitar al Ministerio Público para que solicite la aplicación de una medida cuando la administración no se encuentra habilitada para ordenarla –, se requiere que la Corte condicione la interpretación de la norma acusada en el sentido de que ésta habilita al Ministerio Público a solicitar a la administración que promueva la acción de lesividad correspondiente, en contra de su propio acto administrativo, y solicite la suspensión provisional en la respectiva demanda.
Lo primero, porque la presunción de buena fe contenida en el artículo 83 de la Constitución "no opera" respecto de servidores públicos o particulares que cumplen la función pública, además de no ser cierta la afirmación de la demandante en el sentido de que la norma es indeterminada – ya que establece dos eventos claros en los que procede la suspensión – o de que las causales para la suspensión sean subjetivas.
La demanda contra el artículo 160 de la Ley 734 de 2002 plantea a la Corte los siguientes problemas jurídicos: ¿Es contrario al principio de la buena fe, a la presunción de inocencia y a la distribución constitucional de competencias entre el Ministerio Público y la administración que se faculte al Procurador General de la Nación, o a su delegado especial para el efecto, y al Personero Distrital de Bogotá, en el desarrollo de diligencias disciplinarias, para "solicitar la suspensión del procedimiento administrativo, actos, contratos o su ejecución" cuando se evidencien circunstancias que permiten inferir que se vulnera el ordenamiento jurídico o se defraudará al patrimonio público? Además, el Ministerio Público plantea en su concepto un segundo problema relativo al artículo 13 de la Carta que se puede sintetizar en la siguiente pregunta: ¿Viola el principio de igualdad que la norma acusada atribuya únicamente al Personero Distrital de Bogotá la facultad mencionada y no asigne la misma atribución a los demás personeros distritales y municipales?
El proyecto de ley que proponía la "suspensión provisional precontractual" ubicaba en cabeza del Procurador General de la Nación directamente la facultad de ordenar la suspensión de la licitación, del concurso público o de la formalización de la contratación directa en aras de defender los intereses generales. A lo largo del trámite legislativo se modificó el proyecto y la disposición inicial fue reemplazada por la medida provisional que limita la intervención del Ministerio Público –Procurador General de la Nación y Personero Distrital de Bogotá– a solicitar la suspensión de procedimientos administrativos, actos o contratos cuando se cumplen las condiciones establecidas en la norma.
"Artículo 166. Suspensión provisional precontractual. Cuando la Procuraduría General de la Nación adelante actuación disciplinaria por las faltas a que se refiere el artículo 47, numerales 25, 26, 27 y 28 de este código, el Procurador General de la Nación podrá ordenar la suspensión provisional de la licitación, del consurso público o de la formalización de la contratación directa, por tres meses prorrogables por el mismo término, cuando se evidencien circunstancias que permitan inferir que de celebrarse el contrato pudieran contravenirse los principios consagrados en los artículos 209 de la Constitución Política, 23 al 26 de la Ley 80 de 1993, y 2° y 3° de la Ley 489 de 1998.
pero no es que se le dé al Procurador el poder vinculante de suspender una actuación o un proceso contractual, sino de solicitar la suspensión, pero la decisión la toma el funcionario administrativo correspondiente."[7] (Subrayado fuera de texto).
"Artículo 166. Prejudicialidad disciplinaria en actuaciones administrativas. Cuando la Procuraduría General de la Nación adelante diligencias disciplinarias por las faltas a que se refiere el artículo 48, numerales 30, 31, 32, 33, 34 y 35 de este código, el Procurador General de la Nación podrá solicitar de la respectiva autoridad administrativa la suspensión de la actuación propia de la licitación, del concurso público o de la formalización de la contratación directa, por tres meses prorrogables por el mismo término, cuando se evidencien circunstancias que permitan inferir que de celebrarse el contrato pudieran vulnerarse manifiestamente los principios consagrados en los artículos 209 de la Constitución Política, 23 al 26 de la Ley 80 de 1993, y 2° y 3° de la Ley 489 de 1998."[8] (Subrayado fuera de texto).
3.2.4 Finalmente, una interpretación sistemática lleva a la misma conclusión sobre el alcance de la norma acusada. Ésta hace parte del Capítulo Segundo (Investigación Disciplinaria) del Título IX (Procedimiento Ordinario) de la Ley 734 de 2002. La colocación del artículo 160 al finalizar el capítulo sobre la investigación disciplinaria indica prima facie que la aplicación de la norma –cuando la Procuraduría General de la Nación o la Personería Distrital de Bogotá adelanten "diligencias disciplinarias"– presupone la existencia de una actuación disciplinaria en curso. Esto porque debe existir una base probatoria suficiente que justifique la intervención de la Procuraduría o la Personería Distrital en el ámbito de la función administrativa.
"(E)stamos haciendo que (el Ministerio Público) intervenga aquí, intervenga en las actuaciones y procesos judiciales y administrativos cuando el Procurador o el Defensor (del Pueblo) encuentre que se ha violado el orden jurídico, que es necesario para la defensa del orden jurídico, aunque aún en carácter preventivo ...".[17] (Subrayado fuera de texto)
Tal facultad es atribuida tan sólo a dos autoridades: el Procurador General y el Personero Distrital de Bogotá. La norma autoriza al primero a delegar de manera especial esta facultad. El destinatario de la solicitud en cambio, no se menciona, pero está implícito –la solicitud de suspensión se eleva ante alguien– y puede deducirse sin problema hermenéutico alguno del sentido de la norma y los antecedentes legislativos: la medida se dirige a la respectiva autoridad administrativa[19], esto es, a aquella autoridad que adelanta el correspondiente procedimiento administrativo, ha expedido el respectivo acto administrativo o puede ejercer la competencia legal para contratar a nombre del Estado. No obstante, los únicos destinatarios potenciales de la solicitud de suspensión no son los servidores públicos. También pueden serlo los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas de conformidad con las condiciones establecidas en la Constitución y en las leyes (artículo 123 C.P.).
A juicio de la Corte la norma demandada no vulnera los artículos 113, 277 numeral 1º y 338 de la Constitución. Como ha quedado establecido en los acápites anteriores sobre el alcance (ver supra 3) y la estructura (ver supra 5.1.1) de la norma demandada, la medida provisional sólo consiste en solicitar, no en ordenar, la suspensión de procedimientos, actos o contratos. Su ejercicio de ninguna manera sustituye las competencias de otras autoridades. Por el contrario, la norma acusada encuentra plena justificación en las funciones de control y vigilancia atribuidas a la Procuraduría General de la Nación en la Constitución, así como en las funciones asignadas a la Personería Distrital de Bogotá por el Decreto Ley 1421 de 1993 dictado en desarrollo de los artículos 322 y 41 transitorio de la Constitución.
Sobre el particular cabe reiterar lo dicho sobre el alcance de las funciones de control y vigilancia asignadas a la Procuraduría General de la Nación. Tales debates muestran que las funciones preventivas del Ministerio Público, a diferencia del control posterior ejercido por la Contraloría General de la República (artículo 267 iniciso 2º de la Constitución), constituyen manifestación de la voluntad expresa del Constituyente (ver supra).
Precisado el alcance y la estructura de la norma demandada –la medida preventiva lo es para solicitar la suspensión no para decretarla– carecen de justificación los cargos relativos a la vulneración de los principios de buena fe y de presunción de inocencia. Ello porque el Procurador o el Personero, al contrario de lo afirmado por la actora, no están facultados para, al suponer la mala fe de las autoridades administrativas, "suspender los procedimientos, actos, contratos administrativos, por lo que no es cierto que se les entrege una facultad "capaz de paralizar la administración pública". Lo mismo vale decir respecto de la presunta violación del derecho al debido proceso y del principio de presunción de inocencia (artículo 29 de la Constitución). Carece de fundamento fáctico y normativo afirmar, como lo hace la actora, que con la facultad de dictar la medida provisional establecida en la norma demandada se otorga al Procurador General de la Nación la posibilidad de "establecer una especie de presunción de responsabilidad" y de "deducir violaciones legales o daños al patrimonio público" sin proceso previo. Por el contrario, como quedó expresado en el acápite 5 de la presente providencia, la solicitud de suspensión elevada por el Procurador General o el Personero Distrital no tiene el efecto jurídico de obligar a la autoridad administrativa que adelanta el procedimiento, que dictó el acto administrativo o que celebró el contrato respectivo a que proceda a suspenderlo. Se trata de un sistema de control que modifica el sistema de riesgos en la actuación administrativa con la finalidad de combatir la corrupción y que puede tener efectos penales, disciplinarios, fiscales y políticos para el servidor público involucrado en actos u omisiones que lesionen el ordenamiento jurídico o el patrimonio público pero tales efectos no surgen de la solicitud sino de las decisiones que el servidor público adopte en ejercicio de sus funciones y su determinación está supeditada a que se adelanten los procesos establecidos en las leyes para sancionar a un servidor. Con relación a los particulares tal medida no puede tener el alcance ni servir de pretexto para desconocer sus derechos, los cuales se encuentran protegidos constitucional y legalmente.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 160 de la Ley 734 de 2002, "por el cual se expide el Código Disciplinario Único", con respecto de los cargos analizados y en los términos de la parte motiva de esta sentencia.
[1] Doctor Jaime Bernal Cuellar.
[2] Proyecto de Ley Numero 19 de 2000 – Senado por el cual se expide el Código Disciplinario Único, Gaceta del Congreso No. 291 de julio 27 de 2000, pág. 18.
[3] La mencionada reserva la elevó el Senador Rodrigo Rivera.
[4] Gaceta del Congreso N° 25 de febrero 6 de 2001, pág. 10.
[5] Sostenía el Senador Rodrigo Rivera para oponerse a la facultad discrecional dada el Procurador General de la Nación de suspender contratos administrativos: "Pero la corrupción y la criminalidad no se enfrentan cabalmente, eficazmente, con organismos de control omnipotentes. || No hay nada que conduzca a una mayor ineficiencia en esos propósitos que unos organismos de control omnipotentes. Si no tienen diques de contención, si no tienen pesos y contrapesos, por lo menos internamente dentro de la Procuraduría, lo que se estimula es la mediocridad en las investigaciones. || Entonces, ese tema que está incluido en los artículos 152 a 154, y que en la propuesta inicial de los ponentes se planteaba extender esas facultades discrecionales, para no solamente suspender funcionarios, sino suspender procesos de contratación y yo me pregunto, ¿quién va a pagar las indemnizaciones a los contratistas afectados de esa manera que actúan de buena fe, frente a la administración?" (Gaceta N° 30 de febrero 6 de 2001, págs. 6 y 7).
[6] Doctor Eduardo Montealegre Lynett.
[7] Gaceta del Congreso N° 30 de febrero 6 de 2001, págs. 8 y 9.
[8] Gaceta del Congreso N° 31 de febrero 7 de 2001, pág. 24.
[9] Gaceta del Congreso N° 575 de noviembre 13 de 2001, pág. 14.
[10] La Corte constata que hubo una comisión de conciliación, pero no se detiene en las cuestiones relativas al trámite del proyecto porque no se formularon cargos por vicios en la formación de la ley.
[11] El senador Rodrigo Rivera advertía sobre los peligros de colocar poderes absolutos en manos de la autoridad de control, en los siquientes términos: "Pero la corrupción y la criminalidad no se enfrentan cabalmente, eficazmente, con organismos de control omnipotentes.|| No hay nada que conduzca a una mayor ineficiencia en esos propósitos que unos organismos de control omnipotentes. Si no tienen diques de contención, si no tienen pesos y contrapesos, por lo menos internamente dentro de la Procuraduría, lo que se estimula es la mediocridad en las investigaciones.|| Entonces, ese tema que está incluido en los artículos 152 a 154, y que en la propuesta inicial de los ponentes se planteaba extender esas facultades discrecionales, para no solamente suspender funcionarios, sino suspender procesos de contratación y yo me pregunto, ¿quién va a pagar las indemnizaciones a los contratistas afectados de esa manera que actúan de buena fe, frente a la administración?" (Gaceta del Congreso N° 30 de febrero 6 de 2001, pág. 6).
[12] Gaceta del Congreso N° 472 de septiembre 20 de 2001, pág. 16.
[13] Gaceta del Congreso N° 472 de septiembre 20 de 2001, pág. 17.
[14] Gaceta No 25 del 6 de febrero de 2001, pág. 6. Transcripción de la intervención del Senador Darío Martínez Betancourt.
[15] Reza el numeral 2 del artículo 7 del Decreto 262 de 2000: "ARTÍCULO 7�?. Funciones. El Procurador General de la Nación cumple las siguientes funciones: ... || 2. Formular las políticas generales y criterios de intervención del Ministerio Público en materia de control disciplinario, vigilancia superior con fines preventivos, actuación ante las autoridades administrativas y judiciales y centros de conciliación, y promoción, protección y defensa de los derechos humanos." (Se subraya)
[17] Consejería Presidencial para el Desarrollo de la Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes de los artículos 272-277, pág. 37.
[18] Constitución de 1936. "Artículo 52. Son Organos del Poder Público: el Lesgislativo, el Ejecutivo y el Judicial. || Los Organos del Poder Público son limitados, tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente en la realización de los fines del Estado."
[19] En efecto, el artículo inicialmente propuesto en el proyecto de ley mencionada el sujeto pasivo de la medida provisional: ""Artículo 166. Prejudicialidad disciplinaria en actuaciones administrativas. Cuando la Procuraduría General de la Nación adelante diligencias disciplinarias por las faltas a que se refiere el artículo 48, numerales 30, 31, 32, 33, 34 y 35 de este código, el Procurador General de la Nación podrá solicitar de la respectiva autoridad administrativa la suspensión de la actuación propia de la licitación, del concurso público o de la formalización de la contratación directa ...", Gaceta del Congreso N° 31 de febrero 7 de 2001, pág. 24.

References: artículo 238
 artículo 83
 artículo 160
 artículo 13
 artículo 47
 artículo 48
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 7
 artículo 48