Source: http://pedrocorvinosabogado.es/
Timestamp: 2016-09-25 05:21:11+00:00

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Abogado administrativo Zaragoza - Derecho Administrativo
También se han pronunciado en contra de la ampliación de este plazo, la Junta Consultiva de Cataluña -informe 2/2012- y la Junta Consultiva de las Islas Baleares -informe 5/2011. Este último informe reviste interés dado que formula un criterio diferente, favorable a la ampliación, en caso de licitador único, que motiva del siguiente modo: “Ello no obstante, en el caso de que sólo haya participado un único licitador, o que sólo la proposición de uno figure en la clasificación de las ofertas, parece razonable ampliar el plazo para facilitar el cumplimiento adecuado de este trámite al licitador, por un lado, porque no hay terceros que puedan resultar perjudicados ni ver defraudadas sus expectativas en relación con la adjudicación del contrato —y, por tanto, desaparece la nota que caracteriza los procedimientos de concurrencia competitiva—; por otro, porque la Ley guarda silencio sobre la posibilidad de que sólo haya un único licitador en el procedimiento (dado que obliga a requerir la misma documentación al licitador siguiente) —y, por tanto, no habría obstáculo para entender que la Ley 30/1992 puede aplicarse supletoriamente dado que no sería contraria al contenido ni a los principios de la LCSP—, y, por otro, porque el principio de economía procesal y la defensa del interés público aconsejan ampliar el plazo antes que iniciar nuevamente el procedimiento de adjudicación del contrato.” A continuación se hará referencia a la controversia sobre la posibilidad de subsanar deficiencias en este plazo. A favor de dicha posibilidad se muestra el TACPA en su Acuerdo 24/2014, el Tribunal de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía en su Resolución 25/2012, el Informe 2/2012 de la Junta Consultiva de Cataluña, o el Informe 5/2011 de la Junta Consultiva de las Islas Baleares. Son también favorables a la posibilidad de subsanar algunos Tribunales Superiores de Justicia: Sentencia 639/2016 de 21 de julio del Tribunal Superior de Justicia de Asturias y Sentencia 162/2016 de 19 de mayo, del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja.
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El mercadeo de las autorizaciones administrativas
Siempre me ha llamado la atención que algunas autorizaciones administrativas fuesen objeto de compraventa, pagándose por ellas unos precios a veces exorbitantes. Los casos más llamativos por el volumen de transmisiones y por los precios pagados, son las licencias de taxi y las autorizaciones de farmacia. En estos sectores ha existido y existe un verdadero mercadeo de autorizaciones administrativas, propiciado por el valor económico que se les atribuye. Esta práctica se va extendiendo poco a poco a otro tipo de autorizaciones y licencias.
No sólo se compran y se venden estas autorizaciones administrativas sino que también se utilizan como garantía crediticia, mediante su pignoración. A esta cuestión me referiré en otra ocasión cuando comente una reciente resolución de la DGRN, en la que se trata la controversia suscitada por la constitución de una prenda sin desplazamiento sobre una autorización para la apertura de una farmacia.
Lo más sorprendente de este mercadeo de autorizaciones administrativas, es que las Administraciones otorgantes no hayan participado en este lucrativo negocio, del que sólo se han beneficiado sus destinatarios.
Es curioso como una mera técnica de control previo -no es otra cosa la autorización administrativa-, cuya finalidad es habilitar el ejercicio de actividades, una vez comprobado el cumplimiento de los requisitos exigidos, adquiere valor económico y se convierte en una res intra commercium. Son las Administraciones públicas las que generan este valor económico, restringiendo artificialmente el otorgamiento de este tipo de autorizaciones. Así lo han puesto de manifiesto la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) y algunos órganos autonómicos en materia de competencia, al analizar los límites y las restricciones a la competencia en estos sectores.
La CNMC se viene preocupando desde hace tiempo por los efectos negativos que tienen los límites y restricciones a la competencia en el sector del taxi. Ha emitido recientemente dos informes económicos analizando estas limitaciones –Informes sobre los límites cuantitativos y restricciones a la competencia en precios en el sector del taxi de las ciudades de Málaga y Cordoba-, con el objeto de que sirvan de fundamento a los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra las Ordenanzas Municipales de Málaga y Cordoba.
Al analizar en estos informes las limitaciones al otorgamiento de licencias, se dice que “El límite cuantitativo crea una escasez artificial de licencias de taxi, que alcanzan un precio muy elevado en el mercado secundario. Puesto que las licencias no tienen un valor intrínseco en sí mismas, su valor de intercambio en el mercado representa sólo una cosa: el valor descontado de los flujos de rentas monopolísticas que pueden ser obtenidas mediante la explotación de las licencias en un entorno de restricciones de entrada y de precio”. Queda perfectamente explicado cómo se genera el valor económico de las licencias de taxi.
Y los efectos derivados de este valor económico de las licencias de taxi son: “En primer lugar, aumentan los costes del servicio de taxi. En segundo lugar, este aumento en los costes aumenta el precio de los servicios de taxi, ya que las tarifas del taxi se regulan partiendo de los costes medios y asegurando un margen dentro de un marco de regulación de precios que intenta asegurar una rentabilidad al taxista (un marco de coste plus). Los aumentos en el coste por el valor creciente de las licencias se trasladan a las tarifas. De hecho, esto desencadena nuevos aumentos en el valor de las licencias – el mercado incorpora ese aumento en las tarifas – que vuelve a generar presiones por parte de los operadores para incorporar dicho aumento a las tarifas (OCDE, 2007)”.
Se llega a la conclusión en estos informes que: “El valor de las licencias de taxi en el mercado secundario es la prueba más evidente de las rentas regulatorias de monopolio generadas por una regulación restrictiva que limita la entrada, restringe la competencia en precios, calidad e innovación, transfiere renta de la sociedad a los operadores establecidos en el mercado del taxi, y reduce el bienestar”
Se propone, por tanto, eliminar las limitaciones al otorgamiento de licencias de taxi, con lo que estas autorizaciones dejarían de tener valor económico, evitándose las distorsiones que ello provoca. Como se ha dicho, la CNMC ha recurrido en vía jurisdiccional, por las razones expuestas, las Ordenanzas de taxi de Córdoba y Málaga.
A parecidas conclusiones llega la CNMC, en el estudio sobre el mercado de distribución minorista de medicamentos en España. Se analiza en este estudio, entre otras cuestiones, las restricciones de acceso a este mercado, consistentes en el establecimiento de unos requisitos para la autorización de apertura de nuevas oficinas de farmacia, basados en módulos de población y distancias entre oficinas de farmacia. Estas restricciones, al igual que sucede con las licencias de taxi, son las que generan el valor económico de las autorizaciones administrativas para la apertura de farmacias, dando lugar a un mercado secundario en el que éstas se compran, se venden y se pignoran. Considera este órgano que estas restricciones y limitaciones no tienen ninguna justificación y propone suprimirlas, sin que ello suponga un menoscabo para la protección de la salud pública y la adecuada cobertura geográfica de los servicios farmacéuticos. La supresión de estas limitaciones a las autorizaciones administrativas para la apertura de nuevas oficinas de farmacia, tendría también como efecto la pérdida de su contenido económico, evitando distorsiones en este mercado, en perjuicio de los consumidores de medicamentos.
Un último ejemplo de como las restricciones al otorgamiento de licencias generan en éstas un valor económico y la aparición de mercados secundarios, se pone de relieve en el informe de alegaciones a la modificación del Plan Especial de Rehabilitación del Casco Viejo de Bilbao, redactado por la Autoridad Vasca de la Competencia. Al analizar los efectos derivados de las limitaciones a la apertura en esta zona de nuevos establecimientos hosteleros, se advierte que “… existe un riesgo cierto de generación de un “mercado de licencias de segunda mano”. La modificación propuesta imposibilita en gran medida que un nuevo operador se instale en una zona concreta a no ser que compre la licencia de un operador ya establecido, lo cual supone que la licencia adquiera un valor de mercado y, en consecuencia, la regulación haya creado un “mercado de licencias de segunda mano”. Esto provocaría un incremento en el precio de los traspasos de los negocios, que beneficiaría nuevamente a los operadores ya establecidos, que verían como sus licencias aumentan de valor exponencialmente”.
Los estudios e informes sobre estos sectores, redactados por los órganos de la competencia, explican cómo el valor económico de las autorizaciones administrativas lo generan las Administraciones al imponer limitaciones de acceso y permitir su transmisión, dando lugar a la aparición de verdaderos mercados de autorizaciones. El establecimiento de limitaciones para obtener estas autorizaciones es el resultado de una mala regulación de estos sectores, como se pone de relieve en los referidos estudios e informes. De esta mala regulación se benefician los destinatarios iniciales de las autorizaciones, que son los que hacen negocio con su transmisión, Y ello a costa de los usuarios de los servicios y los consumidores de los productos que se dispensan en establecimientos sometidos a estas limitaciones.
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Las responsabilidades de la Administración por incumplimiento de las obligaciones de los contratistas las carga el diablo
Viene a cuento el título por la reciente sentencia del TS 2982/2016, de 27 de junio, que confirma la condena al Ayuntamiento de Lugo, como responsable solidario, al pago a la Tesorería General de la Seguridad Social (en adelante TGSS) de más de un millón de euros, en concepto de cuotas impagadas por la entidad concesionaria de la explotación del matadero municipal.
La concesión para la explotación del matadero se adjudicó por el Ayuntamiento en el año 1989, por veinticinco años. A partir del año 1997, la entidad concesionaria dejó de pagar las cuotas a la TGSS, hasta el año 2009, en el que cesa la explotación al considerar esta entidad que la actividad no era viable.
La TGSS, ante la situación de insolvencia de la entidad concesionaria, reclamó al Ayuntamiento el pago de las cuotas impagadas durante doce años, considerándolo responsable solidario. El Ayuntamiento requirió a la TGSS para que dejase sin efecto la reclamación, rechazando ésta el requerimiento. El conflicto llegó al TSJ de Galicia, que mediante sentencia de 14 de mayo de 2014, desestimó el recurso interpuesto por el Ayuntamiento, confirmando la reclamación formulada por la TGSS. El TS desestima el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento y confirma también la actuación de la TGSS.
La controversia en este caso se centra en determinar si el Ayuntamiento que adjudica la concesión tiene la condición de “empresario principal”, a los efectos de lo establecido en el artículo 42.2 del Estatuto de los Trabajadores; dispone este artículo que: “El empresario principal, salvo el transcurso del plazo antes señalado respecto a la Seguridad Social, y durante los tres años siguientes a la terminación de su encargo, responderá solidariamente de las obligaciones referidas a la Seguridad Social contraídas por los contratistas y la subcontratistas durante el período de vigencia de la contrata“. El TS, al igual que el TSJ de Galicia, concluye que le es de aplicación al Ayuntamiento de Lugo el artículo 42.2 del Estatuto de los Trabajadores, argumentando –fundamento de derecho quinto- lo siguiente:
“La expresión empresario, utilizada por el artículo 42, no ha de entenderse limitada a quien sea titular de una organización económica específica que manifieste la existencia de una empresa, en sentido económico o mercantil. El área prestacional y no económica en que es encuadrable el servicio encomendado por el Ayuntamiento recurrente a quien es empleadora directa, efectuado mediante contratación administrativa, no excluye, por la condición pública del titular de tal servicio, la aplicación del artículo 42, dado que dicha condición no es obstáculo para que tal entidad, de haber asumido directamente y por sí misma la gestión del referido servicio, con el cual se atiende a la consecución de fines enmarcados en el área de su competencia, habría actuado como empleador directo, siendo también tal en múltiples facetas de su actividad. Una interpretación teleológica del mencionado precepto fuerza a entender incluida a esta última en su disciplina, con relación al supuesto de gestión indirecta de servicios, mediante la que se encomiende a un tercero tal gestión, imponiéndole la aportación de su propia estructura organizativa y de sus elementos personales y materiales, para el desarrollo del encargo que asume. Entenderlo de manera distinta supondría una reducción del ámbito protector del citado artículo 42, que no respondería al espíritu y finalidad del precepto. Aun posibilitando cesiones indirectas para facilitar la parcelación y división especializada del trabajo, dicho precepto otorga a los trabajadores las garantías que resultan de la responsabilidad solidaria que atribuye al dueño de la obra o servicio. Por otra parte, las expresiones «Contratas o subcontratas», por su generalidad, no cabe entenderlas referidas, en exclusiva, a contratos de obra o de servicio de naturaleza privada, ya que abarcan negocios jurídicos que tuviesen tal objeto, aún correspondientes a la esfera pública, siempre que generasen las antedichas cesiones indirectas y cumpliesen los demás requisitos exigidos para la actuación del mencionado precepto. Esta doctrina es más conforme con el carácter protector que tiene lo dispuesto en el artículo 42 del Estatuto de Trabajadores, al que no es ajena la normativa que rige la contratación del sector público, pues en ella no hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones de Seguridad Social constituye uno de los supuestos de prohibición para contratar (artículo 60.1.d) del Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público)”.
La sentencia es clara al respecto y deja sentado que las Administraciones públicas son responsables solidarias de las obligaciones con las Seguridad Social contraídas por contratistas y subcontratistas, incluidas las entidades concesionarias. Hay que hacer notar la acertada referencia que se hace en la sentencia al artículo 60.1.d) del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, que recoge la prohibición de contratar con las Administraciones públicas a quienes no estén al corriente de sus obligaciones con la Seguridad Social.
Lo argumentado en esta sentencia permite concluir que las Administraciones públicas responden también, aunque subsidiariamente, de las obligaciones tributarias de las entidades que contraten o subcontraten, en los términos establecidos en el artículo 43.1.f) de la Ley General Tributaria. Conviene recordar que la prohibición de contratar con las Administraciones públicas afecta también –artículo 60.1d)- a quienes no estén al corriente de sus obligaciones tributarias.
Asumido, pues, que las Administraciones públicas responden solidariamente de las obligaciones con la Seguridad Social y subsidiariamente de algunas obligaciones tributarias contraídas por las entidades contratistas y subcontratistas, la cuestión está en cómo evitar que aquellas acaben asumiendo el pago de cantidades importantes por el incumplimiento continuado de las obligaciones de éstas, como le ha sucedido al Ayuntamiento de Lugo.
Lo primero que hay que hacer para evitar estas situaciones, sobre todo tratándose de contratos de larga duración, es comprobar periódicamente que contratistas y subcontratistas están al corriente del cumplimiento de sus obligaciones. El problema se plantea cuando fruto de las comprobaciones se detecta el incumplimiento de estas obligaciones. ¿Qué hacer? En principio, y de acuerdo con el criterio de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, mantenido en su Informe 45/13, de 26 de febrero de 2015, no son causa de resolución de los contratos las prohibiciones de contratar en las que incurran los adjudicatarios. Ahora bien, el incumplimiento continuado de estas obligaciones tributarias o con la Seguridad Social por parte de los contratistas o subcontratistas, puede producir una lesión grave al interés público, si finalmente la Administración contratante acaba respondiendo por estos incumplimientos, como le ha sucedido al Ayuntamiento de Lugo. Cabría en este caso resolver la relación contractual, al amparo de lo establecido en el apartado g) del artículo 223 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, que contempla como causa de resolución “… la posibilidad cierta de producción de una lesión grave al interés público de continuarse ejecutando la prestación en esos términos, cuando no sea posible modificar el contrato conforme a lo dispuesto en el título V del libro I”.
Moraleja: dado que las Administraciones Públicas deben responder de los incumplimientos de estas obligaciones contraídas por los contratistas y subcontratistas, al menos hay que evitar que se prolonguen en el tiempo, con el consiguiente incremento de los importes por los que finalmente habría que responder. Un ejemplo es el del Ayuntamiento de Lugo, que ha tenido que responder de los impagos continuados, durante doce años, de las cuotas a la TGSS, por la entidad concesionaria de la explotación del mercado municipal.
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References: Resolución 
 resolución 
 artículo 42
 artículo 42
 artículo 42
 artículo 42
 artículo 42
 artículo 42
 artículo 60
 artículo 43
 resolución 
 artículo 223
 resolución