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Documento de trabajo sobre asistencia técnica. Subdivisión de Prevención del Terrorismo
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Manuel Camacho Belmonte
1 PREVENCIÓN DE LOS ACTOS TERRORISTAS: ESTRATEGIA DE JUSTICIA PENAL QUE INCORPORA LAS NORMAS DEL ESTADO DE DERECHO EN LA APLICACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE LAS NACIONES UNIDAS RELATIVOS A LA LUCHA CONTRA EL TERRORISMO Documento de trabajo sobre asistencia técnica Subdivisión de Prevención del Terrorismo2 3 NACIONES UNIDAS OFICINA CONTRA LA DROGA Y EL DELITO Viena PREVENCIÓN DE LOS ACTOS TERRORISTAS: ESTRATEGIA DE JUSTICIA PENAL QUE INCORPORA LAS NORMAS DEL ESTADO DE DERECHO EN LA APLICACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE LAS NACIONES UNIDAS RELATIVOS A LA LUCHA CONTRA EL TERRORISMO Documento de trabajo sobre asistencia técnica Subdivisión de Prevención del Terrorismo NATIONES UNIDAS New York, 20064 Este documento no ha sido editado.5 Documento de trabajo sobre asistencia técnica Prevención de los actos terroristas: Estrategia de justicia penal que incorpora las normas del estado de derecho en la aplicación de los instrumentos de las Naciones Unidas relativos a la lucha contra el terrorismo Prólogo La última declaración del mandato en materia de lucha contra el terrorismo de la Subdivisión de Prevención del Terrorismo de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD) se encuentra en la Resolución (2006) de la Asamblea General, en la que ésta: 6. Pide a la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito que continúe intensificando sus esfuerzos a fin de prestar a los Estados Miembros que lo soliciten asistencia técnica para reforzar la cooperación internacional en la prevención y lucha contra el terrorismo propiciando la ratificación y aplicación de los convenios y convenciones universales y sus protocolos relativos al terrorismo, incluido el Convenio internacional para la represión de los actos de terrorismo nuclear, especialmente por medio de la capacitación de magistrados y fiscales en su aplicación adecuada, teniendo en cuentas, en sus programas, los elementos necesarios para crear capacidades nacionales a fin de fortalecer sistemas de justicia penal justos y eficaces y el estado de derecho como componente integral de toda estrategia de lucha contra el terrorismo. La lógica indica y la experiencia demuestra que las convenciones, los convenios y los protocolos universales contra el terrorismo no se pueden aplicar fuera de los marcos jurídicos. Todos los países deben incorporar en su sistema de justicia penal en vigor las exigencias sustantivas y de procedimiento recogidas en esos acuerdos teniendo debidamente en cuenta las resoluciones del Consejo de Seguridad y los tratados sobre derechos humanos pertinentes. Para ello, resulta ineludible analizar la responsabilidad individual y grupal, la manera de tratar los delitos que posean una conexión lógica entre sí, los comportamientos preparatorios o auxiliares que se deberían sancionar en el marco de cierto convenio o convención y los que no, las técnicas y normas probatorias que se deberían utilizar en la investigación y el enjuiciamiento y las salvaguardias y mecanismos de cooperación internacional necesarias. Para prestar servicios de asesoramiento jurídico fiables, los representantes de la Subdivisión de Prevención del Terrorismo de la ONUDD deben estar dispuestos, por el bien de los Estados Miembros, a analizar de qué manera se pueden armonizar e incorporar las convenciones, los convenios y los protocolos contra el terrorismo en la legislación nacional y otras normas internacionales. Al mismo tiempo, la Subdivisión de Prevención del Terrorismo tiene la responsabilidad institucional de reconocer las consecuencias de todas estas medidas, inextricablemente relacionadas en el marco general del estado de derecho. El documento de trabajo que se presenta iii6 a continuación tiene por objeto facilitar la tarea de asesorar a las autoridades nacionales, que cargan con la ardua responsabilidad de prevenir el terrorismo incorporando las normas de carácter obligatorio del estado de derecho en la aplicación de los instrumentos universales de lucha contra el terrorismo. Jean-Paul Laborde Jefe de la Subdivisión de Prevención del Terrorismo 7 de abril de 2006 Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito Oficina de las Naciones Unidas en Viena iv7 Índice Prevención de los actos terroristas: Estrategia de justicia penal que incorpora las normas del estado de derecho en la aplicación de los instrumentos de las Naciones Unidas relativos a la lucha contra el terrorismo Párrafos Página Parte A. Responsabilidad del Estado de brindar protección contra el terrorismo (párrafos 1 a 17) a. Obligación de proteger la vida en lugar de limitarse a sancionar su privación (artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) b. Protección de la población civil: imperativo común a todos los acuerdos de las Naciones Unidas contra el terrorismo c. Tipificación de los atentados terroristas: sancionar en lugar de prevenir d. Intervención en la planificación y preparación de actos terroristas Parte B. Ámbito de aplicación y componentes de una estrategia de justicia penal preventiva de lucha contra el terrorismo B.1. Delitos a. Delitos previstos en las convenciones, los convenios y los protocolos contra el terrorismo b. Tipificación de actos según los principios del estado de derecho y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos c. Obligación de tipificar el financiamiento del terrorismo como delito d. Association de malfaiteurs y conspiración e. Apoyo a los delitos del terrorismo (principio de legalidad; Resolución 1373) f. Penalización de la preparación de actos terroristas g. Incitación a cometer actos de terrorismo (artículo 20 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Resoluciones 1373 y 1624 del Consejo de Seguridad) h. Consecuencias de los delitos de incitación para los derechos civiles y políticos (artículos 18 y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) i. Definición de provocación/incitación según el Consejo de Europa j. Leyes vigentes en materia de incitación a la violencia k. Leyes vigentes en materia de incitación a la discriminación y la hostilidad l. Reclutamiento de terroristas y opciones de procedimiento respecto de los grupos terroristas m. Posesión de elementos o conocimientos relacionados con el terrorismo n. Adiestramiento y otras formas de asociación con grupos terroristas v8 B.2. Mejoras procesales a. Necesidad de integrar mecanismos sustantivos y procesales en el marco del estado de derecho b. Información recabada con la cooperación de la comunidad c. Controles que permiten presentar como prueba información sobre seguridad nacional d. Operaciones secretas y consideraciones de política pública e. Supervisión técnica y controles judiciales f. Duración de la detención (párrafo 3 del artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Observación general Nº 8, Comité de Derechos Humanos) g. Interrogatorios (artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; artículo 1 de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes) h. Incentivos para los testigos i. Normas probatorias j. Refuerzo de las medidas contra la financiación del terrorismo por vía normativa k. Uso indebido de las organizaciones no gubernamentales B.3. Mecanismos de cooperación internacional a. Bases jurídicas de la cooperación internacional b. Doble incriminación c. Prescindencia de otras formalidades en materia de cooperación interestatal d. Excepciones de delito fiscal y político e. Promoción proactiva de los derechos humanos f. Cuestiones relativas al asilo y el estatuto de refugiado g. Denegación de refugio seguro Conclusión vi9 Prevención de los actos terroristas: Estrategia de justicia penal que incorpora las normas del estado de derecho en la aplicación de los instrumentos de las Naciones Unidas relativos a la lucha contra el terrorismo Parte A. Responsabilidad del Estado de brindar protección contra el terrorismo (párrafos 1 a 17) a. Obligación de proteger la vida en lugar de limitarse a sancionar su privación (artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) 1. Más de 150 de los 191 Estados Miembros de las Naciones Unidas han contraído las obligaciones dimanantes del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de garantizar ciertos derechos a todas las personas que se encuentren dentro de su territorio. En el artículo 6 del Pacto, del cual no se autoriza suspensión alguna, se establece que: El derecho a la vida es inherente a la persona humana. Este derecho estará protegido por la ley. Nadie podrá ser privado de la vida arbitrariamente. Para el ciudadano común, proteger el derecho a la vida no significa castigar a quienes intentan o consiguen privar a otros de ese derecho sino evitar perderlo. Por tanto, la protección prevista por la ley exige que se adopten medidas jurídicas destinadas a frustrar y prohibir los preparativos de la violencia terrorista, y no sólo que se identifique y castigue a los responsables de un hecho mortal. 2. Al reaccionar de manera instintiva y descoordinada ante las atrocidades, se corre el riesgo de confundir severidad contraproducente con eficacia. En el párrafo 24 del documento de trabajo titulado Cuestiones concretas de derechos humanos: nuevas prioridades, en particular el terrorismo y la lucha contra el terrorismo se insta a que: Las medidas internacionales de lucha contra el terrorismo estén firmemente orientadas a prevenir el terrorismo o los actos de terrorismo. En la medida posible, la iniciativa internacional debe centrarse en la preparación y la aplicación de estrategias con visión de futuro en vez de reaccionar o reflexionar sobre un acto o una serie de actos terroristas 1. Para que una estrategia de justicia penal destinada a combatir la violencia terrorista sea preventiva y previsora, es preciso contar con un sistema amplio de delitos sustantivos, facultades y técnicas de investigación, normas probatorias y mecanismos de cooperación interestatal. Se necesita un sistema integrado que reúna esas características para hacer valer el derecho a la vida que garantiza el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 1 Proyecto marco preliminar de principios y directrices relativos a los derechos humanos y el terrorismo, documento de trabajo ampliado preparado por la Relatora Especial sobre el terrorismo y los derechos humanos de la Subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos, GE , 22 de junio de 2005, 110 3. La frase aplicación proactiva de la ley se utiliza en contraposición a aplicación reactiva de la ley. El uso gramatical adecuado bien podría ser activa o, en todo caso, dinámica, pero en la literatura criminológica y de divulgación el uso del adjetivo proactiva ya se ha impuesto. El eje de la aplicación proactiva de la ley gira en torno a prevenir y poner punto final a los delitos, más que en reaccionar a delitos ya cometidos, y suele exagerarse su carácter novedoso. Las autoridades de orden público siempre han procurado prevenir la delincuencia y resolver los casos de delitos cometidos, sin embargo, estas dos funciones se han caracterizado por la falta de comunicación y no se ha establecido una separación correcta entre ellas. No obstante, hoy en día se califican de proactivas a casi todas las iniciativas encaminadas a reducir el delito, ampliando el sentido del término mucho más allá del original, que hacía referencia a las patrullas de la policía. En el presente documento, se usarán indistintamente los términos proactivo y preventivo para describir una estrategia que permite la intervención en las etapas de planificación y preparación de actos terroristas, antes de que éstos se lleven a cabo. El objetivo es integrar de manera proactiva los mecanismos sustantivos y de procedimiento a fin de reducir la incidencia y la gravedad de la violencia terrorista, en el marco de las estrictas limitaciones y protecciones del sistema civil de justicia penal y del estado de derecho. 4. Para dar estricto cumplimiento a los principios del estado de derecho, es preciso que todos los mecanismos que se unan en una estrategia integrada de lucha contra el terrorismo deben proteger incondicionalmente los derechos civiles y políticos contemplados en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en otros instrumentos universales de derechos humanos y de lucha contra el terrorismo. Entre las garantías del Pacto que no están sujetas a suspensión, ni siquiera en caso de emergencia que ponga en peligro la vida de una nación, se cuentan las siguientes: Artículo 7: Nadie será sometido a torturas ni apenas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. ( ) Artículo 15: Nadie será condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho nacional o internacional. ( ) Artículo Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión ( ). Artículo La libertad de manifestar la propia religión o las propias creencias estará sujeta únicamente a las limitaciones prescritas por la ley que sean necesarias para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos, o los derechos y libertades fundamentales de los demás. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos también ampara las libertades de expresión y asociación (artículos 19 y 22), aunque éstas quizá se limiten a intereses sociales o individuales o estén sujetas a suspensión en situaciones de emergencia con arreglo a los procedimientos establecidos. Varias garantías del Pacto posiblemente queden comprendidas en la legislación antiterrorista, tal como se debatirá. 211 5. El profesor inglés A. V. Dicey difundió los conceptos de soberanía legislativa, igualdad ante la ley y competencia judicial para hacer cumplir los derechos constitucionales, conceptos propios del estado de derecho, en su publicación The Law of the Constitution, de Actualmente, prevalece tanto el respeto de esos conceptos que con frecuencia se menciona la vigencia del estado de derecho como parámetro para determinar si los mecanismos de la justicia penal son adecuados. Hay que reconocer que el concepto de estado de derecho se ha tornado muy amplio, incluso amorfo, tal como se señala en el documento El concepto de Estado de derecho y sus implicaciones para la cooperación al desarrollo, elaborado por la Agencia suiza para el desarrollo y la cooperación/departamento Federal de Asuntos Exteriores: A nivel internacional, no existe una definición única y reconocida de Estado de derecho. Su contenido y sus prioridades han evolucionado en el transcurso de la historia, variando de un país a otro y bajo la influencia de diversos intereses sociales. No obstante, podemos cristalizar algunos elementos comunes e interdependientes, cuya importancia puede, a menudo, ser muy relativa: el principio de la legitimidad de la Administración una justicia independiente y capaz de desempeñar su papel la igualdad de los/las ciudadanos/as en materia de legislación y aplicación del derecho primacía de la constitución y de la jerarquía normativa respectiva desde el principio constitucional abstracto hasta la decisión administrativa concreta. Los acuerdos de lucha contra el terrorismo fueron respuestas especiales a las manifestaciones de violencia o las amenazas percibidas de actividades terroristas separación de poderes legislativo, ejecutivo y judicial respeto de los derechos humanos, al menos de los derechos cívicos y políticos. Los principios del Estado de derecho están ausentes del derecho internacional público, a menos que sean objeto de acuerdos internacionales en relación con los derechos humanos. Estructurar su legislación y organizar el funcionamiento de los poderes públicos constituye una parte esencial de las labores de cada Estado soberano cuyo domaine réservé se ve cada día más reducido por el proceso de globalización. La comunidad internacional debe mostrarse prudente ante la tentación de influir en el régimen político de un determinado país: el derecho público internacional prohíbe a toda nación ejercer presión sobre otros Estados para forzar ciertas decisiones que pertenecen a su domaine réservé. Sin embargo, no se consideran injerencia ilícita las medidas positivas que tienden a promover la causa del Estado de derecho y que no ejercen presión alguna sobre las autoridades gubernamentales. 6. En virtud de los artículos 2 a 7 de la Carta de las Naciones Unidas, esta norma de no intervención es aplicable incluso a las Naciones Unidas. Ninguna disposición de esta Carta autorizará a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados ( ). Respetando plenamente este principio, en el siguiente debate se proporcionan recursos para 312 analizar las medidas preventivas de lucha contra el terrorismo que incluyen salvaguardias establecidas en acuerdos internacionales vinculantes, tales como la Carta de las Naciones Unidas, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los instrumentos universales de lucha contra el terrorismo, la Convención contra la Tortura y la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados. Se citan las fuentes de carácter no vinculante, como los informes y observaciones generales del Comité de Expertos creado por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y los Relatores Especiales de la Comisión de Derechos Humanos, para que se comprenda mejor el estado de derecho que establecen. b. Protección de la población civil: imperativo común a todos los acuerdos de las Naciones Unidas contra el terrorismo 7. En dos publicaciones de las Naciones Unidas, la Guía legislativa de las convenciones, los convenios y los protocolos universales contra el terrorismo 2 y la Guía para la incorporación de los instrumentos universales contra el terrorismo en la legislación y para su aplicación, se analizan las exigencias de doce acuerdos contra el terrorismo que se negociaron entre 1963 y Desde 1972, la Asamblea General ha solicitado en reiteradas oportunidades que se aprobaran los acuerdos vigentes y que se elaboraran instrumentos más generales 4. El decimotercer instrumento, es decir, el Convenio internacional para la represión de los actos de terrorismo nuclear, se negoció y abrió a la firma en Ese año se aprobaron además enmiendas y protocolos de enmienda a tres de los instrumentos originales Esos trece acuerdos fueron respuestas especiales a manifestaciones de violencia o posibles amenazas de actos terroristas. Diversos secuestros de aeronaves dieron lugar a tres convenios para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil (Convenio de 1963 relativo a las infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de las aeronaves, Convenio de 1970 para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves y Convenio de 1971 para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil). El asesinato del Primer Ministro de Jordania y de los diplomáticos del Sudán fue el antecedente de la Convención de 1973 sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos, y las múltiples tomas de rehenes dieron origen a la Convención internacional contra la toma de rehenes de Los atentados en aeropuertos internacionales tuvieron como consecuencia el Protocolo de 1988 para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicios a la aviación civil internacional. Ese mismo año se celebró el Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima en respuesta a la captura del crucero Achille Lauro y el asesinato de un 2 Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, V (E), Nueva York, 2003, 3 Véase Terrorismo, Instrumentos de asistencia técnica. 4 Véanse las Resoluciones 3034 (1972), 31/102 (1976), 32/147 (1977), 34/145 (1979), 36/109 (1981), 38/130 (1983), 42/159 (1987), 44/29 (1989), 46/51 (1991), 49/60 (1994), 50/53 (1995), 51/210 (1996), 52/165 (1997), 53/108 (1998), 54/110 (1999), 55/158 (2000). 5 Enmienda a la Convención sobre la protección física de los materiales nucleares, el Protocolo de 2005 relativo al Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima y el Protocolo de 2005 relativo al Protocolo de 1988 para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental. 413 pasajero, así como un Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental. El Convenio de 1991 sobre la marcación de explosivos plásticos para los fines de detección tuvo por fin regular la fabricación y fiscalización del tipo de explosivos que se utilizaron para destruir diversas aeronaves civiles, lo que provocó grandes pérdidas de vidas humanas. En 1997, como consecuencia de varios atentados cometidos con bombas, se aprobó el Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas (en adelante, Convenio relativo a la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas), que a pesar de su nombre contempla casi todos los atentados con armas de destrucción masiva. El Convenio Internacional de 1999 para la represión de la financiación del terrorismo fue reflejo de las preocupaciones sobre el flujo de fondos con que se financian las organizaciones terroristas violentas. La Convención de 1979 sobre la protección física de los materiales nucleares y el Convenio internacional de 2005 para la represión de los actos de terrorismo nuclear plasman la preocupación por el riesgo de que se dé un uso abusivo y catastrófico a esos peligrosos instrumentos. Si bien estas convenciones, convenios y protocolos abordan diferentes formas de terrorismo, hay un imperativo común que los une. En todos se pone de manifiesto el principio humanitario según el cual se debería proteger de la violencia a los civiles y demás no combatientes, y todos generan obligaciones en los sistemas civiles de justicia penal, semejantes a la obligación que imponen las leyes de los conflictos armados de proteger a las personas que no participen directamente en las hostilidades Todos los acuerdos contra el terrorismo se caracterizan por hacer hincapié en la protección de los civiles. Los tres convenios relativos a la seguridad de las aeronaves y la navegación marítima excluyen específicamente aquellas aeronaves y buques que se utilizan en los servicios militar, aduanero y policial y sólo se aplican a los pasajeros y las tripulaciones civiles, que suelen ser turistas inocentes y personas que realizan viajes de negocios. El Protocolo de 1988 relativo a los aeropuertos, que se negoció tras los atentados perpetrados a mediados del decenio de 1980 contra un grupo de peregrinos religiosos y otros viajeros, se refiere únicamente a los aeropuertos que presten servicios a la aviación civil internacional, es decir, a los vuelos civiles. La Convención de 1973, que exige la tipificación de los atentados contra agentes diplomáticos, pone de manifiesto la vulnerabilidad de esas personas y sus familias en tanto blanco de las organizaciones terroristas. La Convención de 1979 contra la toma de rehenes excluye aquellas tomas de rehenes que sean punibles, en virtud de los Convenios de Ginebra y sus Protocolos, durante un conflicto armado y hace hincapié en la obligación de proteger a los civiles de las personas que no pueden considerarse fuerzas armadas. Las diversas convenciones y convenios relativos a los instrumentos peligrosos tales como explosivos plásticos (1991), materiales nucleares (1979 y 2005) y explosivos usados en la comisión de actos terroristas y otros artefactos mortíferos, incluidos productos químicos tóxicos, agentes o toxinas de carácter biológico, radiaciones o material radiactivo (1997), contemplan el uso de armas que, por su naturaleza, tienden a causar muertes indiscriminadas. En los convenios para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas y los actos de terrorismo nuclear también se especifica que 6 Véanse el artículo 3 y demás artículos comunes a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos adicionales. 514 las disposiciones que contienen no se aplican a las tareas que desempeñan las fuerzas armadas durante un conflicto armado ni a las actividades que realizan las fuerzas militares en cumplimiento de sus funciones oficiales, dado que los Convenios de Ginebra y sus Protocolos ya prohíben el ejercicio de la violencia dirigida a civiles y no combatientes por parte de esas fuerzas. Aquellos convenios hacen hincapié en la protección del público en general que podría correr peligro de sufrir atentados en un lugar de uso público, una instalación pública o de gobierno, una red de transporte público o una instalación de infraestructura o ser víctima del uso ilícito de materiales radiactivos. En el Protocolo de 2005 del Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima y en la Enmienda de 2005 que dio origen a la Convención sobre la protección física de los materiales nucleares y las instalaciones nucleares se excluyeron también las actividades de las fuerzas armadas y las fuerzas militares de los Estados. 10. La importancia que reviste la protección de los civiles se hace patente en el párrafo 1 del artículo 2 del Convenio de 1999 para la represión de la financiación del terrorismo. En él se define el acto de terrorismo, para el que está prohibida la provisión o recolección de fondos, bien como una violación de una de las convenciones, convenios o protocolos negociados con anterioridad en los que se tipificaban delitos penales o bien como: Cualquier otro acto destinado a causar la muerte o lesiones corporales graves a un civil o a cualquier otra persona que no participe directamente en las hostilidades en una situación de conflicto armado, cuando, el propósito de dicho acto, por su naturaleza o contexto, sea intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo. c. Tipificación de los atentados terroristas: sancionar en lugar de prevenir 11. Los acuerdos universales de lucha contra el terrorismo están orientados a la seguridad de la población civil, pero sólo tres de ellos presentan aspectos significativos en lo que a prevención respecta. Dos hacen hincapié en las protecciones reglamentarias que podrían servir para prevenir el abuso de instrumentos peligrosos. En la Convención de 1979 sobre la protección física de los materiales nucleares, que, tras ser enmendada en 2005, se convirtió en la Convención sobre la protección física de los materiales nucleares y las instalaciones nucleares, se tipifican los actos peligrosos que implican el uso de materiales nucleares, pero también se imponen obligaciones normativas respecto de la circulación de esos materiales. En virtud del Convenio de 1991 sobre la marcación de explosivos plásticos para los fines de detección, se deben efectuar controles de inventario de las existencias de explosivos plásticos e incorporar componentes volátiles que puedan detectar los agentes de detección de vapores. El otro convenio que incluye aspectos preventivos es el Convenio para la represión de la financiación del terrorismo, en virtud del cual las autoridades tienen la facultad de frustrar los operativos financieros para la comisión de futuros actos de violencia 7. 7 El Convenio internacional para la represión de los actos de terrorismo nuclear, que todavía no ha entrado en vigor, contiene un artículo relacionado con la cooperación internacional de naturaleza preventiva. De conformidad con ese artículo, los Estados deben cooperar mediante la adopción de todas las medidas practicables para impedir que se prepare en sus respectivos 615 12. Las ocho convenciones, convenios y protocolos contra el terrorismo que se negociaron entre 1970 y 1988 crean delitos penales de carácter predominantemente reactivo. En ellos se exige que, de presumirse la existencia de la intención dolosa necesaria, se impute responsabilidad penal sólo en tres casos: (1) Comisión material de un acto tipificado como delito, comúnmente denominada responsabilidad material. El autor material sería la persona que por sus propios medios secuestra ilícitamente una aeronave o buque, toma rehenes, ataca a diplomáticos o pasajeros en un aeropuerto internacional, roba material nuclear o hace uso ilícito de él o profiere amenazas prohibidas por ciertos convenios y convenciones; (2) Tentativa de cometer algún delito prohibido, que fracase por razones que escapen al control de la persona, como el arresto de un grupo que se ha reunido con su armamento y se dirige hacia su blanco, y (3) Participación intencional como cómplice en la comisión o tentativa de cometer algún delito, como la de un empleado de una embajada que deja una puerta abierta y permite que entren homicidas y asesinen diplomáticos. 13 Con la aprobación del Convenio Internacional de 1997 para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas se incorporaron dos medios más por los que se puede incurrir en responsabilidad penal. Al igual que en los instrumentos anteriores, en el Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas se exige a los Países Miembros que castiguen a quien detone una bomba, a quien intente hacerlo pero fracase por circunstancias que escapen a su control y a quien participe como cómplice conduciendo un coche bomba hasta la zona objetivo (apartado a) del párrafo 3 del artículo 2). También se introdujeron dos formas más de incurrir en responsabilidad penal: (4) Organizar o dirigir a otros a los efectos de la comisión de un delito, como la difusión por parte de un líder religioso de una opinión religiosa en la que apruebe la moralidad de un atentado cometido con bomba y aconseje cómo hacer que éste sea más devastador (apartado b) del párrafo 3 del artículo 2) y (5) Contribuir de manera intencional a la comisión de un delito por un grupo de personas; por ejemplo, ocultando a un grupo para que pueda llevar a cabo un atentado planificado con bomba (apartado c) del párrafo 3 del artículo 2). 14. Ninguna de estas cinco formas de responsabilidad penal permiten el enjuiciamiento a menos que se haya cometido o se haya intentado cometer un delito. No sería posible iniciar un proceso penal ni siquiera ante la existencia de pruebas contundentes de que ha habido acuerdo para cometer un atentado con bomba y de pruebas que demostraran la compra de los componentes necesarios para detonar un artefacto explosivo y de clavos que pretendieran utilizarse como esquirlas. Aunque fuera posible, las autoridades raras veces pueden controlar una situación táctica al punto tal de no dudar de intervenir en el momento preciso en que los conspiradores territorios la comisión de los delitos previstos en la Convención tanto dentro como fuera de ellos y contrarrestar la preparación de dichos delitos. Si bien en el artículo relativo a la cooperación no se exige explícitamente la tipificación y en el artículo relativo a la tipificación no se menciona la preparación de los delitos, ambos parágrafos deberían interpretarse en conjunción con las obligaciones del mismo tipo que figuran en el apartado d) del párrafo 2 de la Resolución16 dan inicio a su tentativa de cometer el delito, y están así sujetos a enjuiciamiento, pero antes de que se llegue a perpetrar el acto de violencia. Puede ocurrir que el oficial de vigilancia quede incapacitado a causa de una enfermedad o de un accidente de tránsito repentino. La lluvia torrencial puede oscurecer la visibilidad o una falla eléctrica puede interrumpir la cobertura audiovisual. Como es imposible garantizar que podrán controlar una situación que amenaza con tener consecuencias catastróficas, las autoridades se ven obligadas a intervenir en conspiraciones peligrosas antes de que se cometa el acto, con lo que ponen en peligro la capacidad de enjuiciar a los responsables y continuar con una investigación encubierta. Asimismo, un sistema de cooperación internacional para combatir el terrorismo difícilmente sea adecuado si una de las condiciones jurídicas consiste en la comisión o la tentativa de cometer un atentado que pretenda causar cientos de muertes. Por último, los fenómenos del fanatismo y los ataques terroristas suicidas cometidos con bombas hacen que el efecto disuasivo del proceso de justicia penal pierda casi toda significación. Para reducir la violencia terrorista, es preciso que las autoridades vuelvan a centrar su atención en la intervención proactiva durante la etapa de planificación y preparación. d. Intervención en la planificación y preparación de actos terroristas 15. Los delitos de conspiración y asociación delictiva son ejemplos evidentes de casos en los que convendría intervenir para prevenir la planificación y preparación de actos terroristas. La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (2000) incluye estos conceptos como delitos alternativos en su artículo 5, en el que se exige a los Estados Miembros que tipifiquen al menos una de tales conductas como delitos distintos de los que entrañen el intento o la consumación de la actividad delictiva. Quizás por miedo a la tergiversación en el tenso contexto político del terrorismo, nunca se han incluido estos delitos en los instrumentos de las Naciones Unidas contra el terrorismo. No obstante, a fines del decenio de 1990, ya era evidente y apremiante la necesidad de intervenir y cooperar con eficacia en la lucha contra los atentados terroristas durante sus etapas de planificación y preparación. Cómo se podría lograr si se dejaran de lado las nociones de conspiración o asociación delictiva? Mediante qué enfoque jurídico se podrían determinar los elementos de la preparación ilícita de un atentado terrorista con una precisión tal que permitiese notificar debidamente al público sin caer en un nivel de generalidad o vaguedad que se prestara a la penalización de conductas que no representan una amenaza social significativa? 16. En el Convenio Internacional de 1999 para la represión de la financiación del terrorismo se dispuso una solución a las cuestiones precedentes que es similar en su forma a la del Convenio para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas. En el artículo 2 del Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo se enumeran las mismas cinco formas de incurrir en responsabilidad penal que en el artículo 2 del Convenio para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas. Se exige a los Estados Partes que establezcan penas para sancionar a los autores materiales, cómplices y a toda persona que trate de cometer o participe en la comisión del delito de provisión o recolección de fondos con fines terroristas y a quienes contribuyan a la comisión de tal delito. Si bien ambos convenios tienen un lenguaje y una estructura similares, detrás de esta similitud se oculta una desviación estratégica del punto de vista de los instrumentos previos de lucha contra el terrorismo. En el artículo 2 del Convenio 817 Internacional para la represión de la financiación del terrorismo se tipifican como delitos los operativos financieros no violentos que anteceden a casi todo atentado terrorista, en lugar de definirse un delito violento que sea punible únicamente en caso de que entrañara el intento o la consumación: Comete delito en el sentido del presente Convenio quien por el medio que fuere, directa o indirectamente, ilícita y deliberadamente, provea o recolecte fondos con la intención de que se utilicen, o a sabiendas de que serán utilizados, en todo o en parte, para cometer ( ) [alguno de los actos de violencia enumerados a continuación]. Asimismo, en el párrafo 3 del mismo artículo se especifica que: Para que un acto constituya un delito enunciado en el párrafo 1, no será necesario que los fondos se hayan usado efectivamente para cometer un delito ( ). 17. Al tipificar como delitos los operativos financieros para la comisión de actos de violencia se incorpora una estrategia deliberada que permite la intervención antes de que se cometa o se intente cometer un acto de terrorismo atroz. En el Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo se propone una opción estratégica fundamental: es infinitamente preferible prohibir y frustrar la planificación y preparación de actos terroristas antes de que éstos se cobren víctimas civiles e inocentes a hacer autopsias e investigaciones de la escena del crimen una vez ocurrida la tragedia. Con este enfoque intervencionista se conserva la facultad de enjuiciamiento, se cumple el mandato estipulado en el párrafo 1 del artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y se garantiza que: Este derecho [a la vida] estará protegido por la ley. Nadie podrá ser privado de la vida arbitrariamente. Parte B. Ámbito de aplicación y componentes de una estrategia de justicia penal preventiva de lucha contra el terrorismo B.1. Delitos a. Delitos previstos en las convenciones, los convenios y los protocolos contra el terrorismo 18. Como respuesta a las consecuencias del terrorismo internacional sobre la paz y la seguridad, el Consejo de Seguridad ha exhortado a todos los países a que aprueben y apliquen plenamente, a la mayor brevedad posible, las convenciones, los convenios y los protocolos universales contra el terrorismo 8. En estos acuerdos se definen delitos comunes y se prevén mecanismos de cooperación internacional que abarcan casi todos los actos previsibles de terrorismo. Estos instrumentos funcionan como armazón sobre el cual se debe moldear una estrategia internacional de justicia penal para combatir el terrorismo, pero son apenas componentes parciales de una estrategia general contra el terrorismo. En las resoluciones obligatorias del Consejo de Seguridad en virtud del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas también se exige que los países creen esquemas legales más amplios para prevenir la 8 Resoluciones 1368, 1373, 1456 y 1566 del Consejo de Seguridad. 918 circulación y las actividades de los terroristas y asegurar su enjuiciamiento 9. Es preciso que la definición de los delitos y la aplicación de los procedimientos y mecanismos de cooperación a nivel nacional tengan por fin proteger el estado de derecho y los derechos humanos internacionalmente reconocidos, como también frustrar los atentados terroristas en las etapas de planificación y preparación. b. Tipificación de actos según los principios del estado de derecho y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos 19. Toda estrategia preventiva debe centrarse en la formación y las actividades de los grupos terroristas antes de que intenten o logren cometer un delito violento. Para que el enfoque sea proactivo, es necesario definir los delitos pertinentes de conformidad con el principio del estado de derecho según el cual no hay crimen ni pena sin ley previa. Tal como se establece en el párrafo 33 del informe del experto independiente sobre la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, presentado a la Comisión de Derechos Humanos con fecha 7 de febrero de 2005: Cualquiera que sea el enfoque que adopten, los Estados deben guiarse por el principio de la legalidad o nullum crimen sine lege al elaborar leyes y tratados contra el terrorismo. Este principio del derecho internacional general está consagrado en el artículo 15 del Pacto (Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) y en las disposiciones de los tratados regionales de derechos humanos, en los que también se establece expresamente que dicho principio no es susceptible de suspensión. No sólo prohíbe la aplicación de leyes ex post facto sino que también exige que el acto tipificado como delito se describa en términos precisos y exactos definiendo el delito punible en sentido estricto y distinguiéndolo de otros actos no punibles o punibles con otras penas. La definición imprecisa de los delitos también puede dar lugar a una ampliación de la conducta prohibida por interpretación judicial. Por lo tanto, el principio de la legalidad también abarca el principio de la certeza, es decir, que el derecho debe ser razonablemente previsible en su aplicación y sus consecuencias 10. c. Obligación de tipificar el financiamiento del terrorismo como delito 20. Se exhorta a las Partes en el Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo a que tipifiquen como delito los actos descritos en el artículo 2 del Convenio. 1. Comete delito en el sentido del presente Convenio quien por el medio que fuere, directa o indirectamente, ilícita o deliberadamente, provea o recolecte fondos con la intención de que se utilicen, o a sabiendas de que serán utilizados, en todo en parte, para cometer: (a) Un acto que constituya un delito comprendido en el ámbito de uno de los tratados enumerados en el anexo y tal como esté definido en ese tratado; o (b) Cualquier otro acto destinado a causar la muerte o lesiones corporales graves a un civil o a cualquier otra persona que no participe directamente en las hostilidades en una situación de conflicto armado, cuando, el propósito de 9 Res. 1373,... (y sucesivas resoluciones)19 dicho acto, por su naturaleza o contexto, sea intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto o abstenerse de hacerlo. 21. La lucha contra la financiación del terrorismo también constituye una obligación en virtud de las resoluciones del Consejo de Seguridad aprobadas conforme al Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas. Cuando los Estados pasan a ser Miembros de las Naciones Unidas, éstos designan al Consejo de Seguridad para que actúe a nombre de ellos en caso de amenazas a la paz y seguridad (artículo 24), determine la existencia de ese tipo de amenaza (artículo 39) y decida qué medidas han de emplearse para mantener o restablecer la paz y la seguridad (Capítulo VII y, en particular, artículo 41). Los Estados Miembros también se comprometen, con arreglo al artículo 25, a cumplir aquellas decisiones de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas. Actuando en virtud del Capítulo VII, el Consejo aprobó la Resolución 1373, de 28 de septiembre de 2001, en la que exhorta a los Estados Miembros a que: Tipifiquen como delito la provisión o recaudación intencionales, por cualesquiera medios, directa o indirectamente, de fondos por sus nacionales o en sus territorios con intención de que dichos fondos se utilicen, o con conocimiento de que dichos fondos se utilizarán, para perpetrar actos de terrorismo (apartado b) del párrafo 1) Para cumplir la meta proactiva del Convenio y la obligación similar que impone la Resolución 1373, es preciso que se tipifique como delito la provisión o recaudación de fondos caracterizada por llevarse a cabo en uno de los dos estados mentales que en ambos instrumentos se describen con palabras equivalentes en esencia: Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo: ( ) por el medio que fuere, directa o indirectamente, ilícita o deliberadamente, provea o recolecte fondos con la intención de que se utilicen, o a sabiendas de que serán utilizados, en todo en parte, para cometer (un acto de terrorismo según la definición del Convenio). Resolución 1373: ( ) la provisión o recaudación intencionales, por cualesquiera medios, directa o indirectamente, de fondos por sus nacionales o en sus territorios con intención de que dichos fondos se utilicen, o con conocimiento de que dichos fondos se utilizarán, para perpetrar actos de terrorismo. 23. Estas referencias a la provisión o recaudación de fondos con intención de o con conocimiento de ( o a sabiendas de ) plantean el interrogante de la manera en que una persona podría saber que los fondos han de utilizarse con fines terroristas cuando su intención no es darles ese uso. En realidad, las organizaciones terroristas posiblemente sean organizaciones que persiguen fines dobles y recaudan dinero no sólo con propósitos humanitarios o políticos legítimos, sino también para financiar actividades terroristas. En caso de enjuiciamiento, la persona que provea o recaude los fondos puede alegar que su intención individual ha sido prestar apoyo a centros médicos o a la educación política. Las pruebas que se presenten en el juicio podrían 11 Véanse también las Resoluciones 1267 (1999), 1390 (2002), 1455 y 1456 (2003), 1526 y 1566 (2004), y 1617 y 1624 (2005) del Consejo de Seguridad. 1120 mostrar que el acusado sabía que, con esas contribuciones, la organización cumplía fines humanitarios pero también compraba explosivos para perpetrar atentados contra civiles. A fin de prohibir con eficacia que se utilicen esos recursos en la comisión de atentados terroristas, es preciso tipificar como delitos la provisión y recaudación de fondos tanto intencional como con conocimiento. En la Sección 17 de la Ley de Sudáfrica de protección de la democracia constitucional contra el terrorismo y actividades conexas (2005) se traza una distinción entre propósitos lícitos e ilícitos al explicitar que la prohibición por ley no se aplica a los fondos provistos o recaudados con la intención de que se utilicen o a sabiendas de que serán utilizados para ( ) promover el gobierno democrático o la protección de los derechos humanos. 24. Algunas leyes nacionales definen el elemento mental del delito de financiación con más amplitud que la que se exige en los términos del Convenio referidos a la intención y el conocimiento. Según estos enfoques, comete delito quien provee o recauda fondos con conocimiento, intención o desprecio irresponsable por la posibilidad de que, o motivos razonables de sospecha de que se destinen a actividades terroristas. Mediante este tipo de disposiciones se simplifica la carga de la prueba porque se analiza principalmente lo que hubiera sabido o pretendido una persona sensata en circunstancias similares, tal como lo hace la norma probatoria enunciada en el párrafo 3 del artículo 3 de la Convención de las Naciones Unidas sobre estupefacientes, suscrita en Viena en 1988; el párrafo 2 del artículo 5 de la Convención contra la Delincuencia Organizada Transnacional, de 2000, o el artículo 28 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, de Todas ellas contienen una disposición que reza lo siguiente: El conocimiento, la intención o el propósito que se requieren como elemento de un delito tipificado con arreglo a la presente Convención podrán inferirse de circunstancias fácticas objetivas. 25. Los elementos mentales descritos como desprecio irresponsable o motivos razonables de sospecha permiten que se condene al acusado cuando éste no conoce los fines terroristas de los fondos o no alberga sospecha alguna al respecto. Se trata de una norma de un nivel inferior a la de la prueba de conocimiento subjetivo o de deliberada ceguera, es decir, esfuerzo intencional por ignorar hechos que podrían confirmar sospechas de ilicitud. De establecerse una norma de culpabilidad mental diferente de la prevista en el Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo, ésta podría afectar la cooperación internacional. Los países cuya cooperación se requiere tienen derecho a exigir que se incluya el conocimiento o la intención personal como elemento del delito de financiación del terrorismo y a no sancionar la provisión o recolección irresponsable o negligente de fondos. Por consiguiente, si un país aplica una norma relativa al desprecio irresponsable o los motivos razonables quizá se encuentre con que otros países se rehúsan a conceder la extradición o la asistencia jurídica recíproca dada la falta de doble incriminación, concepto que se analiza en el apartado 3 de la parte B, relativo a la cooperación internacional. d. Association de malfaiteurs y conspiración 26. Uno de los diversos mecanismos para determinar la responsabilidad penal antes de que ocurra el hecho de violencia incluye el concepto de association de malfaiteurs, propio del derecho continental, y el de conspiración, propio del 12 Mostrar más
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