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﻿ Sentencia 2014-00651 de julio 10 de 2014
SENTENCIA 2014-00651 DE 10 DE JULIO DE 2014
CONTENIDO:IMPROCEDENCIA DE ACCIÓN DE TUTELA. LA ACCIÓN DE TUTELA ES IMPROCEDENTE CUANDO EL OBJETO DE LA DEMANDA CONSISTE EN DISCUTIR LA LEGALIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO QUE CONTIENE DECISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN, PUES EN ESTE CASO, EXISTE COMO MEDIO IDÓNEO EL DEBATE JURISDICCIONAL, A TRAVÉS DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD. LA TUTELA TIENE CARÁCTER RESIDUAL Y SUBSIDIARIO DE LA ACCIÓN, PUES ÉSTA NO PUEDE DESPLAZAR LOS MEDIOS ORDINARIOS DE DEFENSA JUDICIAL QUE DEBEN INSTAURARSE ANTE EL JUEZ NATURAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, ALCALDE MUNICIPAL, REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA, OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA, PRESENTACIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA, PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA, ELECCIÓN DEL ALCALDE MUNICIPAL, ADMISIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA
Sentencia 2014-00651 de julio 10 de 2014
Ref.: Expediente 20140065101
Actor: Pedro Laureano Rincón Zamora
La acción de tutela, consagrada en el articulo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto-Ley 2591 de 1991. Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable.
El artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 regula las causales de improcedencia de la acción de tutela y en su numeral 1º dispone:
Ahora bien, en el caso examinado, la acción de tutela se dirige contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, por no haber convocado a la consulta popular con fines de revocatoria del mandato del Alcalde Distrital de Bogotá, D.C., doctor Gustavo Francisco Petro Urrego, conducta omisiva que, a juicio del actor, se concreta en la Resolución 340 de 20 de marzo de 2014 “por la cual se da por terminado el proceso” de dicha consulta popular.
Por lo anterior, es evidente que el objeto de la demanda consiste en discutir la legalidad del acto administrativo que contiene tal decisión de la administración, lo cual es propio de debate jurisdiccional, a través del medio de control de nulidad, y, en esa medida, la tutela resulta improcedente, en consideración al carácter residual y subsidiario de la acción, pues ésta no puede desplazar los medios ordinarios de defensa judicial que deben instaurarse ante el juez natural.
Al efecto, conviene traer a colación las precisiones hechas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, en reciente pronunciamiento, en cual se rechazó por improcedente la acción de tutela incoada por el Alcalde Distrital de Bogotá, doctor Gustavo Francisco Petro Urrego, contra la decisión de la Procuraduría General de la Nación, que lo sancionó disciplinariamente, en razón a que contra la misma procedía el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, por existir otro medio de defensa judicial.
En dicha oportunidad dijo la Sala(1):
“Se observa de la transcripción que el actor en la primera petición hace uso de la acción de tutela como mecanismo de protección inmediato y definitivo, y en subsidio pretende que se resuelva como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, mientras se interpone y decide la correspondiente acción contenciosa administrativa.
El planteamiento del actor en esas condiciones, lleva a la Sala a la necesidad de examinar dos aspectos: 1. eficacia del otro medio de defensa judicial y 2. procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Este razonamiento lo impone el mismo actor, pues, se insiste, en la petición primera aspira a que “… se deje sin efecto la providencia con sanción disciplinaria”, y en el punto segundo pide que en subsidio se conceda como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y mientras se interpone y decide la consecuente demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa.
El otro medio de defensa judicial al que alude el actor cuando señala en el escrito que contiene la acción de tutela que “… mientras se interpone y decide la consecuente demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa…”, es, o bien, el contencioso de nulidad, en los términos del inciso cuarto numeral 1º del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, o el de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 ibídem.
A ellas se refiere la ley en mención, en el título V Demanda y proceso contencioso administrativo – Capítulo XI – “Medidas cautelares”, cuyos antecedentes y motivaciones en el trámite surtido ante el Congreso, resulta pertinente destacar:
En la exposición de motivos al proyecto del ley que se convirtió en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Proyecto de Ley. 315 de 2010 -Cámara- y 198 de 2009 -Senado-, publicado con la exposición de motivos en la Gaceta 1173 de 2009) se estableció entre sus finalidades fortalecer los poderes del juez contencioso, lo que se reflejó, entre otros aspectos, en las medidas cautelares rediseñadas para una nueva justicia. En este orden se declaró categóricamente que su finalidad era garantizar la “tutela judicial efectiva” de los derechos fundamentales, razón por la que, incluso, podrían decretarse de oficio:
En el informe de ponencia para primer debate –Senado–, en la Gaceta 1210 de 2009, se aludió al fortalecimiento de los poderes del juez, derivados de la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los mismos términos en los cuales quedó consignado la Exposición de Motivos. El ponente expresó:
En el informe de ponencia para segundo debate –Senado– (Gaceta 264/2010) se reiteró la exposición de motivos al proyecto de ley, y se propusieron las modificaciones presentadas por académicos, universitarios y por la Comisión Preparatoria del Proyecto de Código después del primer debate. En consecuencia, se presentó un pliego de modificaciones que se refirió a las medidas cautelares —dentro de las que se encuentra la suspensión provisional— que entre, otras cosas, precisó:
En el informe de ponencia para primer debate –Cámara- (Gaceta 683, sep. 23/2010), se consignó el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara, y consecutivamente se establecieron las modificaciones que el Consejo de Estado sugirió al proyecto. Con relación a las medidas cautelares señaló:
ART. 233.—(Ahora artículo 231) Requisitos para decretar las medidas cautelares. Se suprime el parágrafo que se le introdujo a este artículo durante el trámite legislativo hasta ahora surtido a cuyo tenor ‘También procederá la suspensión provisional en prevención contra actos preparatorios o de trámite cuando se dirijan a producir un acto administrativo inconstitucional o ilegal que no sería susceptible de ningún recurso; contra los actos de ejecución cuando el definitivo no haya sido notificado legalmente. Cuando los recursos interpuestos contra él no hayan sido resueltos ni siquiera en forma presunta o cuando las autoridades hayan impedido que se recurra. En este caso el proceso y la suspensión terminarán cuando se cumpla con los requisitos omitidos.’
Además de que se observa que temáticamente el parágrafo no se encuentra debidamente ubicado en el texto del proyecto y que carece de claridad, se considera inconveniente introducir la suspensión provisional en prevención en términos similares al antiguo artículo 153 del Decreto 1 de 1984, abolido primero en virtud de una sentencia de inexequibilidad parcial declarada mediante Sentencia número 48 del 10 de agosto de 1989, de la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, proferida dentro del expediente 1922 y, posteriormente, derogada expresamente por el artículo 68 del Decreto Extraordinario 2304 del 7 de octubre de 1989.
Si el demandante pretende el restablecimiento del derecho subjetivo, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:
Se destaca especialmente el requisito 4, literal a), del artículo 231, que introdujo el concepto de “perjuicio irremediable”, también contemplado para la acción de tutela como mecanismo transitorio. Tratándose de las medidas cautelares en los procesos contencioso administrativos se debe poner de relieve que el legislador dotó a la justicia administrativa de mecanismos de protección convencionales, mejor adecuados para garantizar los derechos de todo orden.
En el informe de ponencia para segundo debate —Cámara—, en la Gaceta 951 del 23 de noviembre de 2010, se explicó mejor la filosofía que se viene comentando, lo que confirma la lectura que proponemos, es decir, que con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo nació una nueva relación entre acción de tutela y los medios de control judicial ordinarios que se ejercen ante la justicia administrativa. El resultado es que la intervención positiva sobre las medidas cautelares debe desplazar a la acción de tutela cada vez más –pero en un sentido de lo correcto, a la luz del art. 86-, pues al interior de las acciones ordinarias se puede resolver la problemática de la protección efectiva y pronta de los derechos fundamentales.
A su turno, el artículo 230, sobre el contenido y alcance de las medidas cautelares, se puntualiza en el inciso primero que éstas deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda, y se elimina la expresión ‘entre otras’ para dejar en claro, en aras de la seguridad jurídica y las garantías de las partes, que las allí enumeradas y tipificadas son de carácter taxativo. Además, se introducen modificaciones en el contenido de los respectivos numerales tendientes a precisar cada una de las hipótesis de las medidas que se pueden adoptar; así, por vía de ejemplo, merece destacarse que el supuesto del numeral 2, que permite decretar la medida cautelar de suspensión de un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual, se condiciona a que a esta medida sólo podrá acudir el juez o magistrado ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el juez o magistrado ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.
En conclusión, el actor dispone de otro medio de defensa judicial y llegado el caso, previo cumplimiento de las exigencias legales, cuenta con medidas cautelares, a través de las cuales puede hacer valer sus derechos”.
La Sala prohíja las consideraciones transcritas, pues resultan plenamente aplicables al caso concreto, habida cuenta de que la acción de tutela de la referencia se dirige, implícitamente, a dejar sin efectos la Resolución 340 de 2014, acto administrativo por medio del cual la entidad demandada dio por terminado el proceso de convocatoria a consulta popular con fines de revocatoria de mandato, que el actor pretende reanudar por vía de la presente acción.
Dicho en otras palabras, es evidente que acceder a las pretensiones de la demanda, de ordenar a la Registraduría Nacional del Estado Civil continuar con el trámite mencionado, supone el desconocimiento de lo dispuesto en la decisión administrativa aludida, la cual goza de presunción de legalidad, pasible de ser controvertida a través del medio de control de nulidad, como se dijo en precedencia y, en esa medida, se repite, el amparo solicitado debe rechazarse por improcedente.
Excepcionalmente, la acción de tutela procede, como mecanismo transitorio, aún cuando existan otros medios de defensa judicial, siempre que se esté en presencia de un perjuicio irremediable, con el carácter de urgencia, gravedad e inminencia, el cual, dicho sea de paso, ni siquiera fue alegado por el actor.
Sobre el punto, el fallo aludido en precedencia(2), se refirió en los siguientes términos:
“Se dirá igualmente que no todo perjuicio irremediable, por el mero hecho de serlo, de manera inexorable conduce o abre paso a la procedencia y prosperidad de la tutela como mecanismo transitorio, pues se requiere, no solo que tenga esa entidad, sino que además sea injustificado, que no provenga de una acción legítima.
“La Carta Política (art. 86 inc. 3º) establece como requisito sine qua non para que proceda la acción de tutela, el que no exista otro medio de defensa judicial salvo que se trate de evitar un perjuicio irremediable. Visto está que en el presente caso —al tener que protegerse un derecho que ha sido vulnerado por la actividad de una autoridad pública—, no procede la acción popular como “otro medio de defensa judicial”. Con todo, esta Sala estima indispensable analizar brevemente el tema del perjuicio irremediable.
“El género próximo es el perjuicio; por tal, de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, ha de entenderse el "efecto de perjudicar o perjudicarse", y perjudicar significa —según el mismo diccionario— “ocasionar daño o menoscabo material o moral”. Por tanto, hay perjuicio cuando se presenta un daño o menoscabo material o moral injustificado, es decir, no como consecuencia de una acción legítima.
“La diferencia específica la encontramos en la voz “irremediable”. La primera noción que nos da el diccionario es "que no se puede remediar”, y la lógica de ello es porque el bien jurídicamente protegido se deteriora irreversiblemente hasta tal punto, que ya no puede ser recuperado en su integridad. Por ello se justifica la indemnización, porque es imposible devolver o reintegrar el mismo bien lesionado en su identidad o equivalencia justa. La indemnización compensa, pero no es la satisfacción plena de la deuda en justicia.
“B. Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud. Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares. Con lo expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud dan señalan la oportunidad de la urgencia.
“C. No basta cualquier perjuicio, se requiere que este sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.
“D. La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. Se trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social.
“De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo transitorio”. (Sent. T-225/93 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
Ese actuar “injustificado y carente de legitimidad” se presenta por falta absoluta de competencia, actuación al margen del procedimiento establecido, ausencia de apoyo probatorio, decisión fundamentada en normas inexistentes o en un engaño, ausencia absoluta de fundamentos f ácticos y jurídicos, desconocimiento del precedente con fuerza vinculante o evidencia de una violación directa de la Constitución, que son los denominados requisitos de procedibilidad que ha venido trazando la jurisprudencia(3)”.
En el caso que ocupa la atención de la Sala, el acto administrativo cuya pérdida de efectos se pretende, Resolución 340 de 2014, por medio de la cual se dio por terminado el trámite de la convocatoria a consulta popular para revocatoria del mandato, se produjo como consecuencia del supuesto fáctico de la carencia de objeto del certamen electoral, con ocasión de la destitución del mandatario contra quien se dirigía tal mecanismo de participación democrática y que, regresara al cargo en virtud de diversas decisiones judiciales, las cuales, como bien lo advirtió el a quo, aún no han sido resueltas en forma definitiva.
Al efecto, la Registraduría Nacional del Estado Civil, en su escrito de contestación de la demanda, asegura que la consulta popular que el actor pretende se convoque inmediatamente, tiene un costo que puede ascender o superar los $35.000.000.000, frente a los cuales tiene un deber de prudencia, ya que se verían vanamente utilizados en caso de que se confirme judicialmente la sanción disciplinaria de destitución de quien es sujeto de la revocatoria del mandato.
La Sala encuentra razonable tal argumento de la entidad demandada, lo cual aunado al hecho de que es la autoridad competente para expedir el acto acusado(4) y que el mismo se funda en supuestos fácticos cuya veracidad no fue cuestionada por el accionante, permiten establecer que no se está ante un perjuicio irremediable que “sea injustificado” y “que no provenga de una acción legítima”, como lo señaló la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el fallo transcrito, para que proceda la acción de tutela como mecanismo transitorio.
Todo lo anterior conduce a modificar el fallo impugnado, en el sentido de rechazar por improcedente el amparo solicitado.
1. MODIFÍCASE la sentencia de 22 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, que denegó el amparo solicitado, para disponer, en su lugar, el RECHAZO de la acción de tutela por improcedente.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 10 de julio de 2014».
(1) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2014, proferida en el Expediente 2013-06871-01, M.P. Alfonso Vargas Rincón.
(2) Expediente 2013-06871-01, ibídem.
(3) Ver, entre otras, Sentencia T-350 de 2011.
(4) Artículo 35, numerales 2º y 6º, del Decreto 1010 de 2000: “Son funciones de la Registraduría Delegada en lo Electoral: … 2º. Programar, dirigir, coordinar, garantizar la implementación y evaluar las actividades que conlleva el desarrollo de procesos electorales y los mecanismos de participación ciudadana señalados en la Constitución Política y la Ley … 6º. Coordinar la supervisión en la distribución de los formularios, elementos, insumos y demás, artículos necesarios para la ejecución de los eventos electorales y, en general, determinar la logística e infraestructura que requiera la organización y preparación de tales eventos”.

References: artículo 42
 artículo 6
 Resolución 
 artículo 137
 artículo 138
 artículo 231
 artículo 153
 artículo 68
 artículo 231
 artículo 230
 Resolución 
 Resolución 
 Artículo 35