Source: http://prawodlasamorzadu.pl/drukuj/11462
Timestamp: 2018-04-25 01:00:57+00:00

Document:
Aktualnie obowiązujące przepisy prawne nie dają wyraźnej odpowiedzi na pytanie o dopuszczalność zasiadania w organach związkowej spółki komunalnej członków zarządu związku międzygminnego.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Jednocześnie, stosownie do treści art. 5 tej ustawy, przepisy ustawy stosuje się odpowiednio do wykonywania zadań, o których mowa w art. 1 (tj. zadań własnych, wykonywanych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej), przez związki międzygminne, związki powiatów, związki powiatowo-gminne (związki komunalne), przez związki metropolitalne, przez miasto stołeczne Warszawę oraz w ramach porozumień komunalnych.
Zarząd związku jest organem wykonawczym związku międzygminnego. W skład zarządu związku wchodzą osoby wybrane przez zgromadzenie tego związku spośród jego członków oraz – o ile statut danego związku na to pozwala – osoby spoza członków zgromadzenia. „Odpowiednikiem” kolegialnego organu, jakim jest zarząd związku, na szczeblu gminnym jest jednoosobowy (monokratyczny) organ w postaci wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Informacja ta jest o tyle istotna z punktu widzenia dalszych rozważań, że w stosunku do osób pełniących funkcje organu wykonawczego gminy, ustawodawca wprowadził szereg ograniczeń w zakresie dopuszczalności zajmowania przez nie innych stanowisk. Ograniczenia te uregulowane zostały zwłaszcza w przepisach ustawy antykorupcyjnej (tj. ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne).
Kwestią problematyczną jest jednak odpowiedź na pytanie, czy osoby zasiadające w zarządzie związku międzygminnego mogą zasiadać w organach spółki komunalnej tego związku (w jej zarządzie albo radzie nadzorczej). Rozważania w tym zakresie należy przeprowadzić odrębnie w odniesieniu do:
tzw. etatowych członków zarządu związku – a więc osób powoływanych spoza członków zgromadzenia, jeżeli statut danego związku na to pozwala;
tzw. nieetatowych członków zarządu związku, a więc osoby wybrane do zarządu związku spośród osób zasiadających w zgromadzeniu tego związku którymi mogą być:
wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast i gmin będących uczestnikami związku oraz ich zastępcy;
radni rad gmin będących uczestnikami związku;
pozostałe osoby zasiadające w zgromadzeniu związku, które zostały wybrane do zarządu związku.
Tzw. etatowi członkowie zarządu związku
Ustawodawca w żaden sposób wprost nie reguluje kwestii pełnienia funkcji tzw. etatowych członków zarządu związku międzygminnego w organach jakichkolwiek spółek komunalnych. W tym zakresie rozważyć jednak należy, czy w odniesieniu do powyższej problematyki odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące ograniczeń w zakresie pełnienia funkcji w organach gminnej spółki komunalnej.
Odpowiadając na tak postawione pytanie wskazać należy, że ustawodawca w żadnym z przepisów prawnych (ani w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, ani też w przepisach ustawy antykorupcyjnej) nie zawarł wyraźnego przepisu nakazującego odpowiednie stosowanie do związkowych spółek komunalnych przepisów dotyczących gminnych spółek komunalnych. Brak jest również przepisu nakazującego odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do członków zarządu związku międzygminnego (czy choćby wyłącznie do przewodniczącego tego zarządu). Pojawia się jednak pytanie, czy brak takiego wyraźnego odwołania wyklucza możliwość odpowiedniego stosowania określonych przepisów, czy też zawarcie takiego przepisu byłoby zbędne, ponieważ biorąc pod uwagę wykładnię systemową i funkcjonalną ww. przepisów, ich odpowiednie stosowanie jest wręcz nakazane.
W powyższym zakresie odpowiedź zdaje się wynikać choćby z przepisu art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, gdzie ustawodawca wyraźnie wymienił związki jednostek samorządu terytorialnego. Tym samym uznać należy, że istnienie tej formy prawnej współdziałania JST jest zauważalne na gruncie przepisów ustawy antykorupcyjnej, co oznacza z kolei, że gdyby ustawodawca chciał wprowadzić jakiekolwiek ograniczenia w odniesieniu, czy to do członków zarządu związku międzygminnego, czy też do związkowych spółek komunalnych, dałby temu wyraz, tak jak to zrobił chociażby w ww. przepisie art. 6 ust. 1 ustawy.
Podsumowując ten punkt wskazać należy, że na gruncie przepisów ustawy antykorupcyjnej nie ma jakichkolwiek przeszkód, aby tzw. etatowi członkowie zarządu związku międzygminnego zasiadali w organach związkowych spółek komunalnych.
Wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast i gmin będących uczestnikami związku oraz ich zastępcy
Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej, osoby wymienione w art. 1 i 2 tej ustawy, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego. We wspomnianych w tym przepisie art. 1 i 2 wymienieni są m.in. wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) i ich zastępcy (patrz: art. 2 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej). Zakaz zajmowania stanowisk w organach tych spółek nie dotyczy jednak sytuacji, kiedy osoby te zostały zgłoszone do objęcia takich stanowisk w spółce prawa handlowego m.in. czy to przez jednostki samorządu terytorialnego, czy też ich związki lub inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego. Osoby te nie mogą jednak zostać zgłoszone do więcej niż dwóch spółek prawa handlowego z udziałem podmiotów zgłaszających te osoby (art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej).
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że ustawodawca w przepisach ustawy antykorupcyjnej wyraźnie zaznaczył, że dopuszczalne jest pełnienie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), bądź jego zastępcy, funkcji w organach spółki prawa handlowego wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w ww. art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej. Innymi słowy, na gruncie przepisów ustawy antykorupcyjnej nie ma przeszkód, aby osoby pełniące funkcję organu wykonawczego gminy zasiadały w organach związkowych spółek komunalnych, jeżeli zostały zgłoszone do ich pełnienia przez organy związku. Należy jednak pamiętać o regulacji wynikającej z art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej określającej dopuszczalność bycia zgłoszonym wyłącznie do organów dwóch spółek prawa handlowego z udziałem podmiotów zgłaszających te osoby.
Radni rad gmin będących uczestnikami związku
Zgodnie z art. 24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, radni i ich małżonkowie oraz małżonkowie wójtów, zastępców wójtów, sekretarzy gminy, skarbników gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy oraz osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Wybór lub powołanie tych osób na te funkcje są z mocy prawa nieważne.
Tym samym, bezwzględnie niedopuszczalne jest pełnienie funkcji przez radnego w zarządzie albo radzie nadzorczej gminnej spółki komunalnej – ustawodawca jednoznacznie przesądza tę kwestię w ww. przepisie. Należy jednak stanowczo zaznaczyć, ze zakaz ten dotyczy wyłącznie spółek komunalnych gminy, w której organie stanowiącym radny sprawuje mandat. Innymi słowy, zakaz ten nie dotyczy pełnienia funkcji w organach spółek komunalnych innych gmin (czy też szerzej: jednostek samorządu terytorialnego), niż tej, w której radny sprawuje mandat.
Przechodząc zaś do analizy dopuszczalności pełnienia przez radnych rad gmin – uczestników związku międzygminnego funkcji w organach spółki tego związku wskazać należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie regulują wprost tej kwestii. Spółka związku nie jest bowiem ani gminną osoba prawną , ani też nie jest spółką handlową z udziałem gminnej osoby prawnej, a tym samym zastosowanie wprost nie znajdzie ww. przepis art. 24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym Tym samym, również w tym przypadku należy rozważyć, czy dopuszczalne jest stosowanie tego przepisu odpowiednio i odczytywanie go w ten sposób, że radny nie może być członkiem władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikiem spółki handlowej z udziałem związkowych osób prawnych (rozumianych również jako związek).
W tym przypadku odpowiedzi udzielają zawarte w rozdziale 7 ustawy o samorządzie gminnym („Związki i porozumienia międzygminne”) odesłania do odpowiedniego stosowania pozostałych przepisów tej ustawy. Analiza zwartych w ww. rozdziale odesłań prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do radnych jedynym przepisem, jakim można by uznać za stanowiący odesłanie do regulacji, o której mowa w art. 24f ust. 2 ustawy, jest art. 69 ust. 3 tejże ustawy. Zgodnie z tym przepisem, do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Analizując jednak orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie, należy dojść do wniosku, że przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do odpowiedniego stosowania ww. przepisu art. 24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wskazują bowiem sądy administracyjne, „przepis art. 69 ust. 3 u.s.g. regulując instytucję zgromadzenia związku międzygminnego odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych, tymczasem rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny” (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 2726/12).
Tym samym, uznać należy, że ustawodawca nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zakresie dopuszczalności pełnienia funkcji przez radnych w organach związkowych spółek komunalnych. Potwierdza to również wskazywany już zakaz wykładni rozszerzającej przepisów o charakterze antykorupcyjnym, a do takich należy wszak zaliczyć przepis art. 24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Pozostałe osoby zasiadające w zgromadzeniu związku, które zostały wybrane do zarządu związku
Na zakończenie rozważenia wymaga dopuszczalność pełnienia funkcji w organach związkowej spółki komunalnej przez pozostałe osoby zasiadające w zgromadzeniu związku, które zostały wybrane do zarządu związku. Przez pozostałe osoby zasiadające w zgromadzeniu związku międzygminnego należy rozumieć osoby, o których mowa w art. 70 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, tj. osoby, które nie pełnią żadnej funkcji w strukturach organów gmin – uczestników związku. Zgodnie bowiem z tym przepisem, statut może przyznawać określonym gminom więcej niż jeden głos w zgromadzeniu. Dodatkowych przedstawicieli wyznacza zainteresowana rada gminy.
W nawiązaniu do powyższego oraz analizy dokonanej we wcześniejszej części niniejszego artykułu stwierdzić należy, że jakiekolwiek ograniczenia w zakresie pełnienia funkcji przez takie osoby w organach związkowej spółki komunalnej musiałyby wynikać wyraźnie z przepisów prawa o charakterze antykorupcyjnym. Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, że przepisów antykorupcyjnych nie można interpretować w sposób rozszerzający. Tym samym, o ile te pozostałe osoby, o których mowa w niniejszej części artykułu nie pełnią jakiejś innej funkcji publicznej, w stosunku do której ustawodawca wprowadził pewne ograniczenia (np. w przepisach ustawy antykorupcyjnej), to mogą one zasiadać w strukturach organów związkowej spółki prawa handlowego.
Dokonana w niniejszym artykule analiza aktualnie obowiązujących przepisów prawnych prowadzi do wniosku, że obecnie ustawodawca nie przewiduje znaczących ograniczeń w zakresie zasiadania przez członków zarządu związku międzygminnego w organach związkowej spółki komunalnej. Stan ten może ulec jednak zmianie na skutek wprowadzenia nowych regulacji prawnych w zakresie antykorupcyjnym, nad którymi obecnie trwają prace. Projektowane obecnie przepisy ustawy o jawności życia publicznego zakładają bowiem rozszerzenie aktualnych przepisów regulujących środki unikania konfliktu interesów przez osoby pełniące funkcje publiczne (więcej na temat projektu ustawy o jawności życia publicznego w artykułach publikowanych na łamach naszego Portalu).
TAGI: Przepisy antykorupcyjne, Rada gminy, Radny, Wójt, Związki międzygminne,

References: art. 9
 art. 5
 art. 1
 art. 6
 art. 6
 art. 4
 art. 1
 art. 1
 art. 2
 art. 6
 art. 6
 art. 24
 art. 24
 art. 24
 art. 69
 art. 24
 art. 69
 art. 24
 art. 70