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Timestamp: 2019-08-21 04:12:24+00:00

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A.I.A.: modifiche non sostanziali …. ….ricevibilità o irricevibilità? | AmbienteDiritto.it
A.I.A.: modifiche non sostanziali …. ….ricevibilità o irricevibilità ?
SILVANO DI ROSA*
Non avendo alcuna intenzione di tornare a ripetere quanto già detto da noti giuristi1 in materia di Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA), optiamo per soffermarci su alcuni aspetti secondari di tale disciplina, i quali, nel quotidiano tran tran di un’impresa, possono comunque assumere una certa rilevanza; se non altro, per il loro possibile repentino comparire sul percorso imboccato dall’imprenditore, giustamente tutto assorto ed impegnato, appunto, ad…intraprendere.
L’intento è quello di circoscrivere l’oggetto della presente trattazione alle ipotesi di cosiddetta modifica «non sostanziale» di un impianto, ovvero alla fattispecie individuabile leggendo “a contrario” la definizione di modifica sostanziale fornita all’articolo 5, comma 1, lettera l-bis), del TUA: «modifica sostanziale di un progetto, opera o di un impianto: la variazione delle caratteristiche o del funzionamento ovvero un potenziamento dell'impianto, dell'opera o dell'infrastruttura o del progetto che, secondo l'autorità competente, producano effetti negativi e significativi sull'ambiente. In particolare, con riferimento alla disciplina dell'autorizzazione integrata ambientale, per ciascuna attività per la quale l'allegato VIII indica valori di soglia, è sostanziale una modifica che dia luogo ad un incremento del valore di una delle grandezze, oggetto della soglia, pari o superiore al valore della soglia stessa » e tenendo ben presente anche la definizione di modifica fornita alla lettera l) dello stesso articolo: « la variazione di un piano, programma, impianto o progetto approvato, compresi, nel caso degli impianti e dei progetti, le variazioni delle loro caratteristiche o del loro funzionamento, ovvero un loro potenziamento, che possano produrre effetti sull'ambiente».
Tutto ciò, con la consapevolezza che le ipotesi di modifica di carattere sostanziale di un impianto non resteranno certamente “in ombra”, essendo già state poste ben in luce attraverso i contributi di altri autori che ne hanno esaustivamente trattato2.
L’art. 29-nonies, comma 13, del TUA, prevede che il gestore, ove le ritenga non sostanziali, debba preventivamente comunicare all’autorità competente quali sono le modifiche che lo stesso ha progettato e che intende apportare al proprio impianto4.
c) In ultimo, l’autorità – discostandosi radicalmente dalle conclusioni del proponente – potrebbe ritenere che le modifiche, progettate e comunicatele, siano da intendersi sostanziali [ai sensi dell’articolo 5, comma 1, lettera l-bis), TUA], tanto da invitare il gestore dell’impianto ad attivarsi secondo gli adempimenti previsti dal comma 2 dello stesso articolo 55.
Detta autonomia è essenziale a rafforzare le peculiarità di tale forma abilitativa in regime di silenzio assenso6 – che non può essere confusa con altre tipologie, quali: autorizzazioni o permessi –, sulla quale il gestore dell’impianto7 deve poter fare pieno affidamento anche ai fini organizzativi, ad eccezione del caso in cui venga tempestivamente disconosciuta la “non sostanzialità” delle modifiche preventivamente annunciate, in quanto ritenute “sostanziali” dall’autorità.
La previsione normativa di cui trattasi è talmente chiara che le dizioni: «… L'autorità competente, ove lo ritenga necessario, aggiorna l'autorizzazione integrata ambientale …» e «… Decorso tale termine [n.d.r. 60 giorni], il gestore può procedere alla realizzazione delle modifiche comunicate» non si prestano a diversa interpretazione. Di conseguenza, il ricevimento – da parte dell’autorità competente – della preventiva comunicazione di modifica (che risulti effettivamente) non sostanziale, fa decorrere il previsto termine di 60 giorni, trascorso il quale, indipendentemente dalla riscontrata “necessità” o meno di aggiornare il provvedimento autorizzatorio, il gestore deve considerarsi pienamente legittimato ad apportare le modifiche in questione.
Per l’istruttoria necessaria a tale aggiornamento8 sono dovute delle tariffe, la cui applicazione è regolata dal D.M. 24 aprile 2008.
Come dicevamo, gli aspetti tariffari sono stati regolati, agli inizi del 2008 – quando ancora la disciplina AIA era contenuta nel D.Lgs. 18 febbraio 2005, n. 599 –, con il D.M. 24 aprile 2008 concernente «Modalità, anche contabili, e tariffe da applicare in relazione alle istruttorie e ai controlli previsti dal decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59, recante attuazione integrale della direttiva 96/61/CE sulla prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento» (Pubblicato, per comunicato, nella Gazz. Uff. 22 settembre 2008, n. 222).
L’articolo 1 del decreto ne definisce il campo di applicazione, precisandone pure la finalità consistente nel disciplinare le modalità e le tariffe da applicare ai procedimenti previsti dal D.Lgs. 59/05 (oggi Titolo III-bis della Parte Seconda del TUA); fra i quali, sono ricompresi pure quelli per il rilascio, il rinnovo, il riesame, il nuovo rilascio per modifica sostanziale (….i controlli), nonché10 l’istruttoria necessaria all’aggiornamento dell’AIA11 in caso di modifica non sostanziale dell’impianto.
Infine, all’articolo 5 comma 1, il decreto in commento stabilisce che: •all’istanza di autorizzazione integrata ambientale, •alle comunicazioni di cui all’articolo 10 del decreto legislativo n. 59/05 (equivalenti a quelle oggi previste dall’art. 29-nonies del TUA), nonché •alla domanda a seguito di richiesta di riesame, deve essere allegato (…è allegato…) l’originale della quietanza dell’avvenuto pagamento dell’importo tariffario dovuto ai sensi dell’articolo 2 del decreto, a pena della irricevibilità delle stesse.
Può sembrare assurdo, ma ………………………..
………………………….. è proprio l’aver vissuto un incontro ravvicinato con una tale evenienza ad offrirci lo spunto per evidenziare come, dopo aver effettuato una comunicazione di modifica non sostanziale (per la quale sia poi stata decisa, ma solo in un secondo momento, la necessità di un aggiornamento del provvedimento), il gestore di un impianto AIA potrebbe davvero essere redarguito, dall’autorità competente, per non aver allegato alla comunicazione – erroneamente qualificata dall’autorità (nel caso concreto fonte di ispirazione) come “istanza di aggiornamento dell’AIA”12 – l’originale della quietanza di avvenuto pagamento dell’importo tariffario dovuto per l’istruttoria; ed anche avvertito della conseguente comminazione della «…pena dell’irricevibilità della stessa istanza…» (che, a dire il vero non era affatto una istanza ma una mera comunicazione).
A dar retta a tale incondivisibile logica – determinante una sorta di “vanificazione” di quanto “maturato” fino a quel momento13 –, a seconda dell’ampiezza del lasso temporale intercorso fra il deposito della comunicazione e la notifica dell’avviso di (secondo noi solo presunta) irricevibilità della stessa, si potrebbe determinare uno slittamento, anche considerevole, della genesi del titolo abilitativo “per silenzio assenso”. Conseguentemente, si verificherebbe un (immotivato) differimento della possibilità di attuare le modifiche programmate, tale da poter anche comportare una rinuncia alle stesse da parte del gestore, in quanto, nelle aziende, quando “saltano i programmi”, non è detto sia semplice riorganizzarsi per recuperare il tempo perduto14.
Il problema è un altro e – se anche non si verificasse l’equivoco consistente nell’equipollenza fra chiedere e comunicare – consisterebbe nella meno immediata possibilità, per l’imprenditore, di contestare l’irricevibilità della comunicazione, attribuita dall’autorità alla mancata allegazione della quietanza di avvenuto pagamento dell’importo della famigerata tariffa istruttoria. Questo perché è l’articolo 5 del D.M. 24 aprile 2008 a prevederla espressamente, anche per le ipotesi di comunicazione di modifica «non sostanziale»15.
- istanza di AIA procedimento;
- domanda a seguito di richiesta di riesame dell’AIA.
Solo per queste due ipotesi – di istanza e di domanda – è ineludibile che l’amministrazione ricevente assuma anche la veste di amministrazione procedente; come tale, tenuta16 a dare avvio ad un procedimento, per il quale è quindi correttamente esigibile – eventualmente anche fin da subito – il pagamento della tariffa prevista per la relativa istruttoria.
6.2 – ipotesi particolare: la comunicazione…..
Diversamente, la terza fattispecie istruttoria, contemplata dal primo comma del menzionato articolo 5 (quella della comunicazione di modifica non sostanziale17), è solo eventuale; tanto da rendere del tutto inappropriata la previsione della pena dell’irricevibilità di una «comunicazione» solo perché priva dell’attestazione di pagamento anticipato (di tariffe relative a un’istruttoria che potrebbe anche non aversi da fare). Si tratta di un vero e proprio controsenso, visto che la decisione di esercitare l’azione amministrativa da parte dell’autorità ricevente non può essere data “per certa”, e quindi neppure “per preventivamente conosciuta” dal soggetto comunicante, al quale non può essere comminata una sanzione (di irricevibilità) basata sull’ipotetico verificarsi di un’istruttoria sulla cui concreta attuazione, oltretutto, egli non ha alcuna certezza e non può incidere minimamente.
In tal senso, il testo dell’articolo 29-nonies del D.Lgs. 152/2006 è inequivocabile: «1. Il gestore comunica all'autorità competente le modifiche progettate dell'impianto, come definite dall'articolo 5, comma 1, lettera l). L'autorità competente, ove lo ritenga necessario, aggiorna l'autorizzazione integrata ambientale…», oltre che caratterizzato da due previsioni parallele, chiaramente individuate e, per questo, ben riconoscibili oltre che nettamente distinte l’una dall’altra.
La prima comporta l’obbligo – per il gestore – di effettuare una preventiva «comunicazione» di modifica non sostanziale18, destinata ad andare a costituire automaticamente19 titolo abilitativo – utile alla realizzazione delle opere progettate –, per silenzio assenso, in forza di quanto previsto dall’ultimo periodo del primo comma dello stesso articolo 29-nonies (attuabilità delle modifiche dichiarate, una volta trascorso il termine di 60 giorni ivi previsto).
Al fine di rassicurare anche coloro che potrebbero collocare dette conclusioni fra gli “espedienti” utili a rendere solo eventuale il pagamento in questione, oppure a giustificarne il rinvio ad un momento successivo alla comunicazione di cui trattasi, ci giunge in aiuto proprio il decreto in esame, il quale smentisce20 direttamente quanto stabilito al proprio articolo 5.
D’altra parte, il previsto obbligo d’allegazione della ricevuta di pagamento21, non può esser letto senza tener conto della ratio di tale pretesa economica e, perciò, di quanto specificato al primo comma dell’articolo 1 stesso decreto.
Nonostante l’analizzata antinomia – fra l’articolo 1.1 e l’articolo 5.1 – contenuta nel decreto di cui trattasi, in Toscana, con la Deliberazione della Giunta Regionale, 18 ottobre 2010, n. 885 «Autorizzazione Integrata Ambientale (A.I.A.) – Adeguamento ed integrazione tariffe da applicare ai sensi del comma 4, art. 9 del Decreto Ministeriale 24 aprile 1998 – Revoca DGR 15.6.2009 n. 195 e DGR 20.7.2009 n. 631» – pur avendo azzardato22 una esemplificazione (assolutamente priva di carattere coercitivo) di quali siano alcune modifiche che possano comportare la necessità dell’aggiornamento di un’AIA –, in definitiva, si è previsto23 che: «…per le modifiche non sostanziali che sono gestite in semplice regime di comunicazione e che non comportano aggiornamento/modifica dell’A.I.A., non si prevede nessun costo aggiuntivo. In tal caso, pertanto, non è applicabile la tariffa di 2.000 euro…», andando a costituire ulteriore conferma di quanto sopra detto.
A queste condizioni (sempre che non venga complicata da astruse e frettolose pretese), possiamo effettivamente prendere atto che si tratta davvero di una procedura semplice e così compendiabile: ….dal momento della consegna della comunicazione di cui trattasi, il coraggioso imprenditore può iniziare il “countdown”24, consapevole che – se adempirà correttamente ai nuovi «legittimi» oneri prospettatigli successivamente –, dopo due mesi, potrà realizzare le modifiche progettate e correttamente prospettate all’autorità. ……. Più semplice di così !!
(*) CONSULENTE LEGALE AMBIENTALE, Avvocato in Empoli (FI)
1 Muratori Alberto, «Autorizzazione integrata ambientale: a presto un ulteriore restyling
», Ambiente e sviluppo, 2012, 4, 305; Valeri Stefania, «Il coordinamento tra le procedure di aia e di via in relazione agli impianti produttivi già esistenti: l'esperienza della regione Abruzzo», Ambiente e sviluppo, 2012, 4, 325; Muratori Alberto, «Decreto "semplificazioni": in arrivo l'autorizzazione ambientale unica», Ambiente e sviluppo, 2012, 3, 205; Muratori Alberto, «Fare norme col "copia - incolla": come il d.lgs. n. 128/2010 ha [involontariamente?] stravolto l'AIA», Ambiente e sviluppo, 2011, 5, 405; Giampietro Franco, « Il terzo decreto correttivo (n. 128/2010) al TUA: sintesi e prospettive», Ambiente e sviluppo, 2010, 11, 3; Milone Alberta - Paone Vincenzo - Garzia Giuseppe - Vergine Alberta Leonarda - Giampietro Vittorio - Zatti Andrea, «Autorizzazione integrata ambientale: nuove regole, strumenti, attori», Ambiente e sviluppo, 2005, 12; Muratori Alberto, «Direttiva IPPC: anche l'Italia (finalmente) si adegua», Ambiente e sviluppo, 2005, 8, 705; Scialò Alfredo, «L'integrazione dell'AIA nel procedimento di VIA nel secondo decreto correttivo del TUA», Ambiente e sviluppo, 2008, 6, 524; Gabriotti Manuela, «L'autorizzazione integrata ambientale», Ambiente e sviluppo, 2000, 5, 425.
2 Muratori Alberto, «La "modifica sostanziale" di impianti e progetti tra definizioni normative, giurisprudenza e ricadute pratiche», Ambiente e sviluppo, 2012, 2, 147, che si sofferma sull’accezione pervasiva e su quella selettiva di modifica sostanziale; Milone Alberta, «Le nuove norme in materia di VIA nel d.lgs n. 128/2010: rapporti tra VIA e AIA», Ambiente e sviluppo, 2010, 12, 28; Muratori Alberto, «La riforma della disciplina delle emissioni in atmosfera nel "terzo correttivo" del d.lgs. n. 152/2006», Ambiente e sviluppo, 2010, 11, 25; Labarile Maria Anna, « Modifiche sostanziali di impianti autorizzati alle emissioni in atmosfera (nota a Tar Emilia Romagna n. 49/2011)», Ambiente e sviluppo, 2011, 6, 552.
3 Art. 29-nonies: «1. Il gestore comunica all'autorità competente le modifiche progettate dell'impianto, come definite dall'articolo 5, comma 1, lettera l). L'autorità competente, ove lo ritenga necessario, aggiorna l'autorizzazione integrata ambientale o le relative condizioni, ovvero, se rileva che le modifiche progettate sono sostanziali ai sensi dell'articolo 5, comma 1, lettera l-bis), ne dà notizia al gestore entro sessanta giorni dal ricevimento della comunicazione ai fini degli adempimenti di cui al comma 2 del presente articolo. Decorso tale termine, il gestore può procedere alla realizzazione delle modifiche comunicate.»
4 Il Titolo III-bis della Parte Seconda del TUA continua a riferirsi agli impianti
5 Trasmissione di una nuova domanda di autorizzazione corredata da una relazione contenente un aggiornamento delle informazioni di cui all'articolo 29-ter, commi 1 e 2
6 Ovvero di silenzio significativo avente valenza provvedimentale della PA
7 Pur avendo la consapevolezza che spetti all’autorità l’adozione di una motivata decisione circa la necessità di un “aggiornamento” del provvedimento autorizzatorio
8 Che, è vero, consegue ad una iniziativa del gestore (consistente nella sua comunicazione), ma alla quale va a sovrapporsi una scelta discrezionale “propria” ed “unilaterale” della preposta autorità che opera la scelta circa la necessità di un aggiornamento.
9 Dal quale è trasmutata nella Parte Seconda del D.Lgs. 152/2006 in forza di quanto previsto dall’art. 2, comma 24, del D.Lgs. 29 giugno 2010, n. 128
10 Alla lettera d) del suo primo comma
11 Cosa ben diversa dalla mini-istruttoria utile a stabilire se sia necessario o meno procedere ad un aggiornamento dell’AIA
12 Quasi che la comunicazione fosse stata presentata per richiedere l’aggiotnamento dell’AIA, piuttosto che per poter realizzare le modifiche progettate.
13 In termini di giorni trascorsi, utili al computo dei previsti 60 determinanti la maturazione del silenzio assenso
14 Soprattutto quando i programmi siano saltati per motivazioni estranee all’impresa e derivanti da scelte illogiche ed immotivate.
15 Art. 5, comma 1: all’istanza di autorizzazione integrata ambientale, alle comunicazioni di cui all’articolo 10 del decreto legislativo n. 59/05, nonché all’invio della domanda a seguito di richiesta di riesame ai sensi dell’articolo 9 comma 4, è allegato l’originale della quietanza dell’avvenuto pagamento dell’importo tariffario dovuto ai sensi dell’articolo 2 del presente decreto, a pena della irricevibilità delle stesse.
16 Sempre che l’istanza sia completa.
17 Il riferimento letterale fatto è all’articolo 10 del decreto legislativo n. 59/05
18 Che non può e non deve essere considerata una «istanza», altrimenti così sarebbe stata qualificata direttamente dal legislatore
19 Salva l’ipotesi in cui non sia ritenuta una modifica non sostanziale
20 O, quantomeno, ne “attenua” il significato letterale attraverso una interpretazione autentica contenuta all’interno dello stesso decreto.
21 La cui mancanza, leggendo l’articolo 5, potrebbe far pensare all’irricevibilità della comunicazione.
22 Nel proprio allegato 1
23 Al punto 2 – Tariffa per le istruttorie in caso di modifiche non sostanziali anche a seguito di riesame– del proprio Allegato 2
24 60 – 59 – 58 – 57 – 56……
Pubblicato su AmbienteDiritto.it il 30 luglio 2012
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References: articolo 55
 articolo 5
 articolo 29
 articolo 5
 art. 9
 Art. 29
 Art. 5