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Timestamp: 2018-06-23 01:11:52+00:00

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3. GLI INDIRIZZI PROGRAMMATICI DELLA PROVINCIA DI AVELLINO E LE LINEE GUIDA PER LA PIANIFICAZIONE TERRITORIALE REGIONA- LE - PDF
3. GLI INDIRIZZI PROGRAMMATICI DELLA PROVINCIA DI AVELLINO E LE LINEE GUIDA PER LA PIANIFICAZIONE TERRITORIALE REGIONA- LE
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Marta Agnella Scarpa
1 3. GLI INDIRIZZI PROGRAMMATICI DELLA PROVINCIA DI AVELLINO E LE LINEE GUIDA PER LA PIANIFICAZIONE TERRITORIALE REGIONA- LE 3.1 Gli Indirizzi Programmatici della Provincia di Avellino 1 Introduzione aggiuntiva Nella seduta del Consiglio Provinciale del è stata presentata dall Assessore delegato la Proposta preliminare di indirizzi programmatici per il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (P.T.C.P.), come ipotesi di base e contributo di apertura al dibattito consiliare. Sulla base della relazione introduttiva dell Assessore Sorvino, e sul presupposto dell unanime riconoscimento del rilievo e della necessità dello strumento pianificatorio, si è sviluppato un ampio ed articolato dibattito che ha visto la partecipazione di quasi tutti i gruppi consiliari e, in particolare, l intervento di diversi consiglieri (La Pietra, Finno, Mainolfi, Aurisicchio, Di Cecilia, Petoia, Iandoli e Fioretti) con le repliche conclusive dello stesso assessore e del Presidente Maselli. Una volta verificata la possibilità di ampie convergenze nel metodo e nel merito della prospettiva programmatoria, atteso il carattere preliminare e di apertura della relazione di base, si è unanimemente stabilito di non procedere alla immediata approvazione della stessa ma di prenderne atto unitamente all intero contenuto del dibattito consiliare, che viene ad arricchirla costituendone parte integrante. La discussione si è pertanto conclusa con l impegno del Presidente a riaggiornare il Consiglio subito dopo la pausa estiva, riproponendo la relazione di base dell assessore integrata ed arricchita organicamente con i contributi emersi dal dibattito che non risultano contraddittori ma, per molti versi, appaiono largamente convergenti dopo averla valutata e fatta propria anche con un passaggio deliberativo della Giunta. Pertanto, nella puntuale attuazione di quanto concordemente stabilito, si ripresenta la Proposta di indirizzi programmatici, fedelmente integrata ed arricchita con i punti salienti di tutti i contributi prodotti nel dibattito consiliare di luglio, con il successivo contributo scritto pervenuto da parte del Consigliere Bongo e del Capogruppo Fioretti, con l inserimento di ulteriori elementi, quale proposta della Giunta che viene sottoposta alla valutazione definitiva del Consiglio Provinciale, per chiudere così la fase degli indirizzi e passare alle tappe successive del laborioso processo di piano. Anche nelle fasi successive di redazione del Piano, oltre al doveroso rispetto del ruolo e degli indirizzi del Consiglio, sarà richiesto e tenuto nel massimo conto l apporto che i Consiglieri provinciali potranno offrire, con riguardo sia all intero territorio della provincia che alle zone di riferimento e provenienza. Premessa agli indirizzi di Piano 1 Si precisa che le parti riportate in corsivo rappresentano le integrazioni e gli arricchimenti apportati alla Proposta originaria di indirizzi programmatici del luglio 2001 e che i nomi indicati in parentesi specificano i singoli contributi del dibattito consiliare del 24 luglio. Non esiste attualmente un procedimento codificato dalla legge di formazione del P.T.C.P., che ne disciplini le fasi e l iter di adozione ed approvazione. La legge statale, prima la 142/90 ed ora il T.U.E.L. D.Lgs. 267/2000, si limita a prevedere lo strumento di pianificazione con la indicazione del suo contenuto, rinviando alla legislazione regionale la disciplina del suo iter formativo. La Regione Campania, finora, non ha legiferato sulla procedura di formazione dei Piani territoriali, anche se la contempla nell ambito di un disegno di legge recentemente presentato dalla Giunta e dall Assessore delegato, recante norme sul governo del territorio. Pertanto, allo stato, il processo di formazione del P.T.C.P. deve essere organizzato e costruito alla luce dei principi generali in materia di ordinamento della pianificazione territoriale. Vi è sicuramente una fase di iniziativa, di affidamento dell incarico, di raccolta ed elaborazione dati, di lavoro tecnico e, quindi, di predisposizione dello schema che appartiene alla competenza della Giunta; vi è poi la fase dell adozione del Piano che compete sicuramente al Consiglio Provinciale, così come quella dell esame delle osservazioni. Vi è poi una fase, finale e successiva, di approvazione o verifica della compatibilità che spetta alla Regione. Nell ambito delle fasi amministrative, vi è sicuramente una fase di deposito dello schema adottato, di pubblicazione e presentazione di osservazioni, che devono essere valutate e poi decise in sede di approvazione. Vi è anche una fase essenziale di confronto e consultazione con gli Enti locali della Provincia (in primis Comuni e Comunità Montane), con gli altri Enti istituzionali e di servizio, con il partenariato di vario tipo, le categorie, associazione ed organizzazioni sociali, sindacali ed imprenditoriali, professionali, culturali ed ambientaliste di livello provinciale. Vi può essere, poi, una predisposizione compiuta del Piano o per fasi, con un progetto già definitivo oppure con un preliminare ed un definitivo, di un Piano intero nei suoi contenuti o articolato per stralci funzionali. Si pone un problema di rapporti tra la pianificazione di livello provinciale e quella di livello regionale eventualmente prodotta. La scelta di questa Amministrazione è di aprire il percorso, che si annuncia lungo e laborioso, con un dibattito consiliare preordinato alla fissazione degli indirizzi programmatici su una proposta preliminare di larga massima come contributo di apertura che possa offrire una traccia ed un tracciato, prima al confronto interno e poi alla fase delle consultazioni con le e- spressioni del territorio e della società civile, anche mediante la organizzazione di una apposita Conferenza Programmatica Provinciale. Si profila di certo un lavoro tecnico-amministrativo imponente per la redazione di uno strumento assolutamente complesso, forse di non immediata comprensibilità, anche a causa della sua natura innovativa, rispetto a cui nessuno possiede soluzioni certe. Nel gennaio scorso il Consiglio Provinciale approvò la definizione delle politiche dell Amministrazione Provinciale in ordine all attivazione di progetti ed iniziative di programmazione integrata territoriale (PIT), nell ambito del POR Campania, nel contesto dell Accordo Quadro Regione-Provincia (successivamente stipulato a Napoli tra il Presidente Maselli e il Presidente Bassolino). Questa Amministrazione aveva già avviato, dal punto di vista tecnico, le procedure di redazio-
2 ne del Piano Territoriale di Coordinamento della Provincia. Infatti, con atto di Giunta provinciale del , veniva deliberata l approvazione della convenzione-quadro di definizione della impostazione metodologica del processo di piano, che dovrà essere sviluppato dalla struttura tecnica dell Ente, attraverso la costituzione di un gruppo interno intersettoriale, supportato ed affiancato dai Dipartimenti Universitari delle Facoltà di Ingegneria delle Università di Napoli e di Salerno. La formazione del Piano Territoriale della nostra provincia sconta oggi gioco forza la concomitanza con scelte, programmi, progetti e con interventi in atto o in fase avanzata, significativi per le trasformazioni del territorio cui danno luogo, con la possibilità che emergano momenti di contraddizione tra loro o di mancato coordinamento rispetto al nuovo processo di pianificazione. Siamo ora al primo ed importante passaggio del processo di piano, che è la definizione degli indirizzi programmatici. Si tratta di una proposta aperta di approccio al Piano, che non rinvii azioni concrete alla sua definizione finale, ma ammetta contestualità sperimentali ed operative con i programmi più significativi ed incidenti già in atto per le trasformazioni del territorio. Bisogna individuare i processi evolutivi della realtà amministrata per assecondarne le vocazioni, per valorizzarne le risorse, per creare le condizioni di sviluppo possibile, per armonizzare una serie di iniziative tutte lodevoli, che producono effetti minori di quelli attesi solo perché contraddittori (La Pietra). Il Piano deve rappresentare più che uno strumento una metodologia, più che un documento fisso e puntuale una processualità dinamica. Dal punto di vista tecnico, il processo di Piano si deve sviluppare da una larga base conoscitiva già prevista ma oggi non ancora organicamente disponibile mediante la formazione di una cartografia di base con progetto di SIT, risultante dal coordinamento del supporto cartografico già esistente con il censimento e la raccolta dei dati territoriali complessivi, le attività di analisi conoscitiva e la elaborazione dei dati stessi. Risulta essenziale disporre di un dato conoscitivo organico e completo per programmare la razionale utilizzazione del territorio: secondo il concetto di stampo liberale che è necessario conoscere prima di decidere, la proposizione viene dopo la conoscenza. Il contenuto del PTCP è costituito dalle linee di assetto territoriale, sotto il profilo strettamente urbanistico e di pianificazione del territorio e sotto il profilo dell assetto socio-economico. Secondo la compiuta definizione della legge, esso determina indirizzi relativamente alle diverse destinazioni delle varie aree in rapporto alla loro vocazione prevalente alla localizzazione di massima delle principali infrastrutture e delle più importanti linee di comunicazione, alle direttrici di intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica ed idraulico-forestale e, in genere, per il consolidamento del suolo e la regimazione delle acque in ambito provinciale ed, infine, alle aree nelle quali sia opportuno istituire parchi o riserve naturali. Il Piano di Coordinamento, come strumento di pianificazione di area vasta, deve essere costituito secondo le linee degli indirizzi programmatici da una serie di Piani di settore, relativi sia alla analisi e tutela del territorio e dell ambiente (tutela degli acquiferi, prevenzione del rischio idrogeologico, utilizzo delle risorse idriche, smaltimento dei rifiuti solidi, ecc.), sia ai profili più specifici di pianificazione del territorio in senso stretto (sistema paesistico, caratteristiche ed evoluzione dei sistemi insediativi, reti di mobilità, ecc.). Pertanto il Piano è strumento complesso e in esso vanno inquadrati sia i piani verticali (di settore) che i piani orizzontali (territori zonali): gli uni non hanno senso senza gli altri e viceversa (Aurisicchio). Il PTCP viene ad essere un insieme di cose: è strumento urbanistico di livello superiore ai Piani Regolatori dei singoli comuni; azione continua di coordinamento delle politiche comunali finalizzata a riorganizzare aree vaste, deve orientare il bilancio provinciale e determinare le scelte per le richieste di finanziamento dei fondi di Agenda 2000; è anche quadro di riferimento per i PIT. Vi è urgenza del Piano di Coordinamento soprattutto per i Comuni che, attualmente, non hanno punti di riferimento nel mettere mano ai loro piani urbanistici e, soprattutto, non dispongono di una cornice di riferimento per immaginare una prospettiva di sviluppo del proprio territorio (Di Cecilia). Quadro normativo di riferimento Fino ad ora il Piano Territoriale Provinciale di Coordinamento ha avuto la sua fonte disciplinatrice unicamente nella legge statale: dapprima l articolo 15 della legge 142/90, ora confluita nel T.U.E.L. D.Lgs. 267/2000. La legge 142/90 ha impresso una svolta alla pianificazione territoriale, individuando la Provincia quale ente unico ed intermedio, fra Regione e Comuni, di pianificazione del territorio. Nel frattempo, soprattutto nell ultimo decennio, si sono andati materializzando livelli, soggetti e strumenti di pianificazione collocatisi comodamente sotto l ombrello dell espressione area vasta che hanno minato la costruenda autorevolezza della Provincia stessa e del suo braccio operativo per l assetto del territorio (appunto il Piano Territoriale di Coordinamento - P.T.C.P.). Sui territori provinciali e interprovinciali sono cominciati ad intervenire, generando frantumazione di competenze in materia di pianificazione di area vasta, Stato e Regioni: con l istituzione di Parchi e riserve naturali, ai sensi della legge 394/91; con la individuazione dei Distretti industriali sanciti dalla legge 317/91, eredi più accreditati, almeno per il Mezzoggiorno, delle aree A.S.I. (i cui piani, sin dal 1957, anno della loro istituzione, hanno goduto dell efficacia del P.T.C.); con i Piani di bacino, in letargo dal 1989 e rivitalizzati dal Decreto 180/98, a seguito del disastro di Sarno avvenuto nello stesso anno; con i Piani territoriali paesistici, cui è stata conferita rinnovata aggressività dal Ministero per i beni culturali ed ambientali a seguito del commissariamento della Regione Campania inerte negli adempimenti imposti dalla legge 431/1985; oltre che con una serie numerosa di Piani ipersettorali riguardanti coltivazione di cave, distribuzione di carburanti, smaltimento di rifiuti, depurazione delle acque, riserve di caccia, rottamazione veicoli, campeggi, bacini di traffico, ecc., che intervengono capillarmente sull assetto del territorio in termini normativi e localizzativi. Alla pluralità di strumenti pianificatori si affianca una analoga molteplicità di soggetti che, per tutti gli anni 90, hanno lavorato ai fianchi delle Province italiane, ancora frastornate dalle nuove funzioni ad esse attribuite e dal rinvigorimento scaturito dalla elezione diretta dei loro 10
3 Presidenti. Il D.Lgs. 112/98, espressione del processo federativo prudente ma progressivo in atto nel nostro Paese, ha però sancito la unicità del P.T.C.P. pur con varie cautele. Pertanto l art.57 del D.Lgs. 112/98, sul cd. terzo decentramento, ha inciso in modo significativo sul P.T.C.P. stabilendo che il Piano Provinciale sulla base di una opzione legislativa regionale (rimessa alla legge regionale attuativa) può assumere il valore e gli effetti dei Piani di settore riferiti alla protezione della natura ed alla tutela dell ambiente, delle acque, della difesa del suolo e della tutela delle bellezze naturali, sempre che la definizione delle relative disposizioni avvenga nella forma dell intesa fra la Provincia e le Amministrazioni (anche statali) competenti. Si tratta di una innovazione di portata rilevantissima che, se praticata dalla Regione, potrebbe risolvere le incongruenze e sovrapposizioni di un sistema troppo fitto di piani e strumenti settoriali, consentendo attraverso l insieme degli apporti delle varie amministrazioni competenti nella gestione del territorio di unificare le scelte di pianificazione su scala provinciale, in modo da conferire carattere di organicità agli interventi programmatori. Fino ad oggi è, purtroppo, mancata una disciplina regionale sulla pianificazione territoriale della Provincia ed, in particolare, sul contenuto e sul procedimento di formazione del P.T.C.P. È stato però, recentemente, presentato un disegno di legge urbanistica della Regione Campania, contenente norme per lo sviluppo e tutela del territorio su cui pare registrarsi una forte volontà politica di portarlo a compimento che, al capo II, disciplina compiutamente il Piano Territoriale Provinciale, quale espressione tipica ed essenziale della potestà di pianificazione della Provincia da esercitare nel rispetto e nel quadro della pianificazione regionale. Pur trattandosi, al momento, di un disegno di legge e dovendosi quindi organizzare il procedimento di formazione del nostro Piano secondo i principi generali delle norme statali in vigore e in applicazione analogica delle regole generali in materia di pianificazione di coordinamento è comunque opportuno tenerne già conto. Secondo la proposta di legge regionale, il PTP persegue l obiettivo di definizione degli elementi costitutivi del territorio provinciale, considerato nella totalità del suo assetto, con la indicazione delle caratteristiche generali delle infrastrutture, delle vie di comunicazione e delle attrezzature di interesse intercomunale e sovracomunale, nonché dei criteri da osservare nella valutazione dei carichi insediativi ammissibili nel territorio. La pianificazione territoriale della provincia si realizza sia mediante il Piano territoriale provinciale, sia mediante i Piani di settore (Piani settoriali provinciali) che devono essere compatibili con questo. Il Piano provinciale contiene previsioni strutturali e disposizioni programmatiche: le prime con la individuazione delle strategie, gli indirizzi ed i criteri di dimensionamento dei piani urbanistici comunali; le seconde disciplinano modalità e tempi di attuazione delle previsioni strutturali. La previsione più importante del disegno regionale è quella di attivare la opzione prevista dall art. 57 del Dlgs 112/98, secondo cui il PTCP ha valore e portata di Piano Territoriale Paesistico nei settori della protezione della natura, dell ambiente, delle acque e della difesa del suolo e della tutela delle bellezze naturali. Si tenta così, nella disciplina del processo di pianificazione del territorio, una semplificazione legislativa, da cui deve discendere una semplificazione degli strumenti di intervento sul territorio, con la chiara determinazione dei rapporti tra Piani di diverso livello e a diverso contenuto e con la riduzione di complessità dei Piani a favore di una loro più decisa efficacia. Il disegno di legge disciplina anche il procedimento di formazione del PTCP, che comincia con la adozione dello schema di piano che compete alla Giunta provinciale; qualora il piano assuma valenza di Piano Paesistico, e comunque in caso di necessità, la Provincia indice una conferenza preliminare a cui sono invitate le amministrazioni statali interessate, la Regione e tutti gli altri enti pubblici competenti. Viene poi disciplinata la fase di deposito dello schema presso la segreteria della Provincia, la pubblicazione dell avviso dello stesso e la fase delle osservazioni che chiunque può presentare entro trenta giorni con la contemporanea trasmissione dello stesso schema agli enti ed alle associazioni. Ove ne ravvisi la necessità, la Giunta provinciale indice una conferenza di approfondimento delle osservazioni. Il Consiglio provinciale, valutate le osservazioni, adotta il Piano che è poi trasmesso alla Regione per la verifica di compatibilità con la pianificazione regionale. Il procedimento si conclude con la approvazione del PTCP mediante delibera di Giunta regionale. Vi è poi un articolo con la disciplina delle eventuali varianti ed aggiornamenti alle previsioni del PTCP. Le iniziative di pianificazione delle altre province campane In assenza di una cornice di riferimento regionale (normativa e piani di sviluppo ed assetto territoriale), le Amministrazioni Provinciali della Campania negli ultimi anni hanno assunto varie iniziative di pianificazione territoriale, sviluppate a diverso livello ma con una matrice metodologica comune. In regione le Province in fase più avanzata nella pianificazione territoriale di coordinamento sono quelle di Napoli e Salerno, che da lungo tempo hanno avviato, con ricchezza di strumenti e collaborazioni, il processo di piano che ha conseguito tappe già significative, anche se in nessuno dei due casi è giunto ancora alla conclusione dell approvazione definitiva. La Provincia di Napoli iniziò il suo percorso nel lontano 1994 con l approvazione in Consiglio Provinciale della delibera 78/94 per la costituzione di una struttura tecnico-programmatica denominata METROLAB, articolata in laboratori zonali, intorno a cui istituire la concertazione continua con i Comuni. Con delibere del dicembre 1996 la Giunta conferiva l incarico di assistenza, nella formazione della fase informativa del Piano, a due istituti dell Università di Napoli: il CIRAM per i profili afferenti l ambiente fisico della provincia ed il LUPT per la elaborazione degli aspetti demografici, occupazionali ed urbanistici. Con la delibera 87/97 furono definiti dal Consiglio Provinciale di Napoli gli Indirizzi programmatici per la elaborazione del Piano Territoriale, sulla base della proposta presentata dall Assessore alla Politica del Territorio e già precedentemente approvata in Giunta Provinciale. Il dibattito consiliare sugli indirizzi arricchiva ulteriormente la proposta dell Assessore e della Giunta con l approvazione di un documento integrativo, che ha meglio specificato alcuni obiettivi strategici della pianificazione provinciale, fissando i contenuti, il quadro normativo di riferimento, le procedure, gli strumenti e le fasi di lavoro per l elaborazione del P.T.C.P. Gli indirizzi del Consiglio Provinciale di Napoli hanno ribadito, quali strumenti di lavoro, la 11
4 necessità della costituzione del METROLAB, come entità operativa complessa di studio e programmazione, dei Laboratori zonali, quali strumenti di supporto tecnico a livello locale, e del Sistema Informativo Territoriale (SIT). Con delibera del giugno 1998, la Giunta Provinciale avviava concretamente la redazione del P.T.C.P. incaricando un nutrito gruppo di docenti universitari di elevata competenza, con il prof. Vittorini con funzioni di coordinatore, a cui sono stati poi affiancati una serie di collaboratori tecnici per la ricerca sul campo. Anche la Provincia di Salerno ha elaborato il Piano di Coordinamento, anche se in versione non definitiva, dopo un lungo e complesso lavoro di alcuni anni, articolato in una serie di a- zioni, con l analisi ed individuazione delle Proposte di Piano, con il coinvolgimento di un gruppo di esperti di fama nazionale coordinati dal prof. Edoardo Salzano, di giovani laureati salernitani e di ulteriori esperienze e professionalità impegnate nei concorsi di idee e negli studi di fattibilità (Assessore alla Pianificazione Territoriale Lambiase). L Amministrazione Provinciale di Caserta, non ancora dotata di Piano di Coordinamento, ha aperto recentemente il dibattito consiliare sul Piano socio-economico (con il prof. Realfonzo dell Università di Napoli quale coordinatore tecnico-scientifico) ritenuto prodromico rispetto al Piano Territoriale della Provincia. Il Piano di sviluppo di Caserta individua, tra le opzioni fondamentali, il fattore della internazionalizzazione puntando nel settore infrastrutturale ad una serie di ipotesi di interesse nazionale tra cui: il futuro aeroporto di Grazzanise ed il suo scalo cargo, l interporto Maddaloni- Marcianise, il riassetto delle reti provinciali su ferro e gomma correlate alla Stazione di Porta dell Alta Velocità prevista ad Afragola. Questi sommari elementi, riferiti alle iniziative ed esperienze di pianificazione finora poste in essere dalle altre Provincie della Campania, danno un quadro della estrema complessità e laboriosità dei processi di piano anche sotto il profilo della strumentazione, dei tempi, delle consulenze e quindi delle risorse necessarie che, tuttavia, rappresentano il riferimento essenziale dell attività degli Enti provinciali. Il governo del territorio nella pianificazione provinciale Si viene pertanto ad impostare, con l avvio della redazione del PTCP, un processo di governo del territorio che racchiude una forte iniziativa programmatica, nell ambito di una pianificazione aperta e continua, costruita in partenariato, con il dialogo e con la partecipazione di tutti i soggetti e gli Enti interessati, e vissuta come un atto consapevole di confronto democratico. Il programma di lavoro prevede, oltre alle analisi tradizionali della struttura demografica, socioeconomica e territoriale, la valutazione di una serie di elementi programmatici e di interventi già predisposti per il territorio provinciale ed attualmente in itinere. Il problema fondamentale è oggi quello di integrare, sin da adesso, la nascente pianificazione di area vasta con gli altri strumenti di pianificazione territoriale e di sviluppo già esistenti e soprattutto con la programmazione socio-economica necessaria per l attivazione del POR Campania. La programmazione comunitaria e regionale, secondo la impostazione del PSM, fa riferimento ai concetti essenziali della integrazione e concentrazione, ai progetti integrati, secondo una logica di programmi settorialmente e territorialmente articolati, di cui i PIT rappresentano la sintesi significativa, nell ambito di una strategia di sviluppo che prevede di concentrare e concertare gli interventi sui grandi nodi della crescita regionale. Si sconta però in Campania l assenza di un Piano di sviluppo regionale ed il P.T.C.P. può costituire, tra l altro, anche un contributo per il territorio di competenza provinciale a dare gli indirizzi del futuro Piano di sviluppo regionale (La Pietra). Pertanto, a fronte della spontanea proliferazione di iniziative ed attività progettuali e programmatiche sul territorio che spuntano in assenza di un quadro organico e coordinato occorre costruire gradualmente un Piano di Coordinamento, che dia forza alla proposta di sviluppo provinciale, coordinando ed incardinando il territorio all interno di una strategia unitaria. Oggi, con la mancata redazione di una organica pianificazione provinciale, scontiamo una crescita disordinata e disorganizzata del territorio, che ha visto la proliferazione di aree di sviluppo industriale, di aree P.I.P, di infrastrutture viarie (Finno). Ciò comporta, da ora, operazioni preliminari di verifiche di compatibilità e di controlli parametrici con il territorio, con la conseguente indispensabilità di acquisire significativi elementi di riferimento (fisici, territoriali, progettuali, ecc.). In altri termini l Amministrazione Provinciale intende avviare una attività che sia, al tempo stesso, conoscitiva ed operativa. Se è vero che l impianto territoriale si può trasformare anche in assenza di politiche di piano, è altrettanto vero che risulta possibile ricollocare programmi ed interventi già deliberati nell ambito di un Piano, secondo sistemi territoriali riconoscibili e disciplinabili. La provincia di Avellino presenta caratteristiche variegate e, pertanto, la sua pianificazione deve essere diversificata e plurifunzionale, in grado di assolvere alle diversità del territorio ma secondo una logica organica, disegnando uno scenario di opportunità. La provincia irpina non ha una configurazione territoriale unitaria e neppure può contare su un livello sufficiente di integrazione funzionale interna, con parti di territorio del tutto distinte e caratterizzate da fenomeni diversi. Ecco la nuova responsabilizzazione dell Ente intermedio-amministrazione Provinciale, sede di cerniera e riferimento per la concertazione, che attraverso la propria pianificazione territoriale deve, più che condizionare, indurre in modo indiretto le scelte di sviluppo, attraverso una azione di pianificare facendo. La Provincia deve porsi come struttura di regia che affianca, e non interferisce gerarchicamente, l attività di pianificazione degli Enti locali, esercitando una pianificazione strategica con la gestione di un piano-processo, di un work in progress, i cui obiettivi e risultati devono essere continuamente verificati e riformulati su o- rizzonti di medio periodo, nel quadro di un costante confronto con le Amministrazioni e i soggetti locali. La provincia di Avellino si iscrive poi in un quadro di partenariato interprovinciale ed interregionale, che si è sintetizzato nella Intesa delle quattro province interne della dorsale appenninica (Avellino-Benevento-Campobasso-Foggia), che tra l altro propone interventi in settori fisici ed immateriali, accompagnati da un Patto per l occupazione finalizzato a combattere la desertificazione delle zone interne. 12
5 Il ruolo della nuova Provincia coordinatrice nel governo del territorio Nei processi di pianificazione territoriale si registra una progressiva evoluzione che, nel periodo più recente, si svolge in direzione dell accrescimento del ruolo della Provincia come Ente coordinatore, in una traiettoria di periferizzazione dei poteri di scelta nelle politiche territoriali. All inizio, dalla prima legge urbanistica nazionale (la n.1150 del 1942) che prevede i Piani Territoriali di Coordinamento fino agli anni Settanta l attore primario della pianificazione territoriale è lo Stato, attraverso il Ministero dei Lavori Pubblici ed il suo organo consultivo (Consiglio Superiore LLPP). Successivamente, dagli anni Settanta agli anni Novanta, gli attori primari della pianificazione territoriale diventano le Regioni ed, all interno di questa nuova stagione autonomista, si sviluppa anche la intensa esperienza comprensoriale, poi gradualmente abbandonata e dismessa. Infine, dagli anni Novanta e dalla legge 142 ad oggi, gli attori primari diventano le Province dopo una lunga fase di spoliazione istituzionale e, parallelamente alla pianificazione territoriale, si sviluppa e si consolida la esperienza della pianificazione settoriale, in particolare di matrice ambientale. Come si è detto, negli anni 70 ed anche nei primi anni 80, fase di inizio dell ordinamento regionale, l Ente-Provincia venne completamente emarginato anche per effetto della stagione dei comprensori nell ambito del quadro istituzionale delle Autonomie locali e gradualmente spogliato di funzioni, mezzi e personale, in attesa di una soppressione annunciata, per sopravvenuta inutilità ed, eventualmente, a favore degli enti comprensoriali. Nel 1990 entra in vigore, dopo anni di dibattito, la legge n.142, con il nuovo Ordinamento delle Autonomie, che dopo decenni di sofferenza e svuotamento rilancia decisamente il ruolo amministrativo e programmatico della Provincia, arricchendone i compiti in una nuova prospettiva di pianificazione. La Provincia, realtà intermedia, può assumere un ruolo forte nel governo delle trasformazioni del territorio in quanto, per la sua dimensione spaziale di area vasta, può rappresentare la complessità dei problemi territoriali. A tal fine la Provincia, secondo l art.15 della stessa legge, predispone ed adotta il Piano Territoriale di Coordinamento che, ferme restando le competenze dei Comuni ed in attuazione della legislazione e dei programmi regionali, determina indirizzi generali di assetto del territorio. Seguono le indicazioni per l articolazione del Piano, con un contenuto tipico indicato ai punti a), b), c), d), dello stesso art.15. In sostanza alla Provincia sono attribuite funzioni di programmazione, pianificazione di area vasta e di intervento, queste ultime consistenti nella promozione e nel coordinamento di attività, nella realizzazione di opere ( di rilevante interesse provinciale ) in una vastissima gamma di settori, in collaborazione con i Comuni. A titolo esemplificativo, la pianificazione provinciale indica e disciplina: le linee di comunicazione viaria a servizio di più Comuni; i sistemi di trasporto pubblico ove interessino gli ambiti di più Comuni; i punti intermodali delle linee di comunicazione e dei sistemi di trasporto; gli impianti per l approvvigionamento idrico e per lo smaltimento dei reflui a servizio di più Comuni; gli impianti per lo smaltimento dei rifiuti solidi; le aree per gli insediamenti produttivi che interessano più Comuni, ecc.. Il Piano Territoriale Provinciale, in buona sostanza, quantifica i fabbisogni di spazi per le diverse funzioni e tenendo conto delle scelte di piano e di programma operate dallo Stato e dalla Regione interpreta i fenomeni territoriali. Attraverso il Piano di Coordinamento la Provincia può governare le trasformazioni del territorio mediante la valutazione, la selezione e la temporalizzazione dei programmi e degli interventi su area vasta, stabilendo soprattutto i criteri per il dimensionamento dei piani urbanistici comunali. Esso può servire ad orientare il governo del territorio rispetto a molti e differenti strumenti urbanistici di settore e locali, con il fine di promuovere interazioni per il perseguimento di o- biettivi di sviluppo e di qualità per nuovi assetti territoriali. Vi è, oggi, una larga serie di piani di settore che devono essere ricondotti ad unità nei P.T.C.: Piani delle Autorità di Bacino (piani straordinari e piani stralcio), Piani ASI, Piani di sviluppo delle Comunità Montane, Piani e programmi di protezione civile, Piani paesistici e Piani territoriali dei parchi regionali, Piano di bacino dei trasporti, ecc.. Peraltro, nel percorso evolutivo della pianificazione territoriale, si è passati dalla prevalenza della pianificazione fisica dei bisogni di base e dei processi economico-industriali alla attuale prevalenza della pianificazione qualitativa, relativa ai bisogni dell economia della informazione, alla tutela e conservazione delle aree a forte valenza ambientale, alla attenzione alla vulnerabilità come caratteri intrinseci di un Piano che deve gestire la presenza umana sul territorio. Si pone un problema essenziale: il Piano Territoriale, avendo natura di coordinamento, esprime semplici indirizzi (come disciplina che si può accettare o meno) o prescrizioni con l esercizio di potestà conformativa? Il sistema della pianificazione di coordinamento non possiede ancora una tradizione sufficiente da aver sedimentato esperienze condivise e permangono molte incertezze. Si ritiene maggioritariamente che il PTC non contiene discipline direttamente efficaci se non limitatamente ad alcune competenze riservate alla Provincia ma la sua disciplina diviene efficace, in massima parte, attraverso il recepimento e la specificazione che i Comuni operano nell ambito dei propri strumenti urbanistici e programmatici. Si opta per un modello collaborativo in cui il Piano non dispiega potestà conformativa, ma nel contempo può influenzare in modo significativo con il suo disegno di area vasta le scelte dei singoli Piani Regolatori comunali. Presupposti ed antecedenti di programmazione. Lo Schema Sbriziolo La pianificazione provinciale si iscrive nel quadro più generale di una lunga e complessa storia dei tentativi di pianificazione territoriale e di programmazione socio-economica esperiti, spesso senza alcun esito, in Campania e più generalmente nel Mezzogiorno. La prima fase si sviluppa dai Piani ASI degli anni 60, attraverso cui si formulavano le linee di sviluppo industriale dell intervento straordinario per il Mezzogiorno, fino alla nascita delle Regioni (1970) e, in Campania, il primo schema di programmazione regionale da parte del nuovo 13
6 Ente si ha con le cd. opzioni Cascetta (metà anni 70 - prima legislatura regionale). Poi è intervenuto, con i suoi massicci stravolgimenti, il terremoto del 1980 che ha profondamente inciso sulle trasformazioni territoriali della intera Campania e, quindi, sull assetto sia delle zone interne e della nostra provincia che dell area metropolitana. Si è sviluppata poi la programmazione indotta dalla legislazione post-sismica, con gli interventi ex lege 219 delle grandi opere della ricostruzione pubblica e la industrializzazione delle aree interne del cratere, soprattutto, con il Piano di Sviluppo, ai sensi della legge 80/84 con un vincolo di destinazione, spesso forzato o disatteso, a favore delle aree interne. Vi sono stati ulteriori e vari tentativi della Regione, mai completati e portati a compimento, di produrre indirizzi di assetto territoriale, piani territoriali di coordinamento, proposte di piani regionali di sviluppo redatti, in varie bozze, dai CTS che si sono succeduti negli anni fino allo schema Rastrelli del 1998, sempre fermi a livello di preliminari di piano. La mancata applicazione delle norme e degli strumenti della pianificazione territoriale in Campania si è tradotta in un danno netto per il territorio regionale ed ha condotto ad un incremento dei rischi sia di origine naturale che di origine antropica. Le risposte date ai problemi nel corso degli anni sono state parziali e contingenti ed hanno fatto capo a strumenti settoriali per cui all emergenza ambientale si è risposto con una urbanistica dell emergenza, che ha disconosciuto la valenza intrinseca di una costruzione guidata e sistematica degli assetti del territorio. Oggi il rilancio della pianificazione territoriale di livello provinciale e regionale, anche per il successo che tale strumento ha ottenuto presso vari Enti territoriali, può rappresentare una risposta che va nella direzione giusta della ricomposizione strategica delle azioni sul territorio. A partire dal 1990, anno di fondazione della nuova Provincia, un primissimo antecedente per l Amministrazione di Avellino è rappresentato dal Documento tecnico, risalente all aprile del 1991, sulla proposta di Piano Regionale di Sviluppo della Campania, redatto dai rappresentanti dei gruppi consiliari circa dieci anni fa (con la firma, tra gli altri, dell allora Consigliere Maselli). Oggi, pur in assenza di una adeguata ed aggiornata base conoscitiva, si possono già definire una serie di premesse, considerando anche il lavoro preparatorio e propedeutico impostato dalla Amministrazione precedente, nella passata consiliatura, prima con la impostazione proposta dall Assessore Cicchetti e poi sotto la direzione dell Assessore alla Pianificazione Prof.ssa Sbriziolo. L Assessore Cicchetti, nel gennaio 1998, iniziò ad impostare una prima raccolta dati verso gli indirizzi del Piano Territoriale di Coordinamento, con elementi relativi al sistema ambientale e al sistema insediativo (Petoia). L Assessore Sbriziolo portò alla definizione di una sorta di preliminare del preliminare di PTCP, di cui alla delibera di Consiglio Provinciale del 26/05/1998, che pur pregevole nella impostazione appare del tutto incompleto ed anche (ad alcuni anni di distanza) abbisognevole di aggiornamento. Il Preliminare Sbriziolo introduceva una sintesi delle problematiche e dei contenuti strategici, con considerazioni, orientamenti e prospettive per la pianificazione provinciale ed una serie di illustrazioni allegate, che riguardano territorio e popolazione, sistema della mobilità, risorsa storico-culturale-ambientale, agricoltura con utilizzazione del suolo, insediamenti industriali, risorse comunitarie del POP 94/99, Patto Territoriale della Provincia. La Sbriziolo, più che creare un lavoro vero e proprio, individuava un metodo di lavoro per la nostra realtà provinciale e con la idea della rete di città rappresentava la possibilità di ricondurre le scelte ad unicum (La Pietra). Lo schema Sbriziolo, infatti, introduceva tre ipotesi organizzative di sistemi e gruppi di città medio-piccole, che si presentano insieme come nodi di rete, creando un effetto massa di armatura urbana, pari a quello di una unica città, con riferimento al sistema delle città delle Valli di Lauro e di Baiano, intorno all Ufita e tra Ofanto e Calore. Secondo tale ipotesi, le città medio-piccole si presentano insieme come sistemi locali di governo per risolvere problemi che le grandi polarizzazioni non riescono a risolvere; esse si pongono in linea con gli indirizzi dell Unione Europea che incoraggia, con misure specifiche, l organizzazione a rete di città e costituiscono ipotesi volontarie e finalizzate alla cooperazione su aspetti unificanti. L effetto è la c.d. massa critica di armatura urbana che, per essere tale, deve rispondere a determinati requisiti qualitativi e quantitativi. Non si ipotizza più, come in passato, lo sviluppo dilatato di un solo Comune ma, al contrario, l offerta di servizi ad es., burocratici, sanitari, di fruizione culturale può e deve essere concepita in un orizzonte territoriale più ampio, con i necessari requisiti urbani di qualità e quantità. La prima ipotesi riguarda 13 comuni, 7 del Vallo di Lauro (Marzano, Pago, Domicella, Lauro, Taurano, Quindici, Moschiano) e 6 dell Avellano-Baianese (Avella, Baiano, Sperone, Mugnano del Cardinale, Sirignano, Quadrelle). La seconda ipotesi del sistema di città intorno all Ufita riguarda 14 comuni (Ariano Irpino, Melito, Montecalvo, Grottaminarda, Mirabella Eclano, Flumeri, Villanova del Battista, Castelbaronia, San Nicola Baronia, San Sossio Baronia, Vallata, Carife, Zungoli, Trevico). La terza ipotesi del gruppo di città tra Ofanto e Calore riguarda 10 comuni (Torella dei Lombardi, S.Angelo dei Lombardi, Guardia dei Lombardi, Morra De Sanctis, Nusco, Montella, Bagnoli Irpino, Lioni, Teora, Caposele). La ipotesi potrebbe essere quella della città dell Alta Irpinia, anche se vi sono maggiori difficoltà a configurarla anche di carattere geografico, con comuni che risulta più difficile aggregare, presentando notevoli distanze tra di loro (Petoia). Si recupera così il lavoro impostato dall Assessore Sbriziolo e la sua proposta di città di territori omogenei, come sinergie aggregative, che creano insiemi strutturati, quali entità entro cui definire i bisogni ed organizzare i servizi (Aurisicchio). La Sbriziolo individuò soltanto tre ipotesi, ma limitandosi ad esse la provincia non risulterebbe coperta e compresa nella sua interezza. Ed allora si potrebbero configurare altre ipotesi, in particolare per realtà di confine come la Valle Caudina, sviluppando questo criterio come possibilità di riconoscimento di queste aree (La Pietra). La ipotesi Sbriziolo potrebbe essere sviluppata anche con riferimento al capoluogo e al suo hinterland (Avellino, Atripalda, Mercogliano e Monteforte), laddove la conurbazione della conca avellinese che già dispone di una sua armatura urbana tende ad affermare una identità autonoma; e non a caso coincide con una significativa ipotesi di PIT. Esso, infatti, prevedeva lo spostamento a nord del tracciato autostradale Avellino Ovest fino ad Avellino Est, da Monteforte a Prata. Questa opera è fondamentale in quanto: Libera l attuale tracciato a beneficio della viabilità ordinaria; Da possibilità di realizzare lungo il suo tracciato un parco urbano e potenzialmente anche scientifico 14
7 mediante l insediamento di una sede universitaria di altissima specializzazione; Rende più vivibili le realtà Monteforte, Mercogliano, Avellino ed Atripalda; Serve in maniera rapida ed omogenea le relative realtà industriali; Concede ai comuni interessati ovvie possibilità di espansione urbana; Facilita l uniformarsi dei piani di sviluppo degli stessi comuni ad un armonico progetto che, in qualche modo, hanno cominciato immaginando di consorziarsi per perseguire finalità comuni (Fioretti). Oppure la tesi della organizzazione a rete di città potrebbe riferirsi al sistema del Montorese o del Solofrano-Montorese, nel suo complesso, o di altre aree della nostra provincia. Accanto e successivamente allo schema Sbriziolo vi sono altri elementi già parzialmente sviluppati o in itinere di programmazione, che scaturiscono dal basso e, cioè, dalla dimensione locale come unità di base della programmazione di cui occorre tener conto: Piani triennali di opere pubbliche dei principali Enti, Programmi di infrastrutture, Patti territoriali, Patti tematici, Patti di distretto (per Solofra e Calitri), Programmi di Iniziativa Comunitaria (PIC)-Leader, Contratto d Area, Intese Istituzionali di Programma e Studi di fattibilità, con l inventario dei Piani integrati territoriali (P.I.T.), dei Piani socio-economici delle Comunità Montane, dei Piani di zona sociali (Aurisicchio). Occorre però tener conto che sono ormai esaurite le risorse finanziarie che il precedente Governo aveva destinato alla programmazione negoziata per il 2001, con l ultima iniezione di risorse destinata a Patti Territoriali, Contratti d Area e di Programma (con la ripartizione dei fondi destinati dalla Finanziaria alle aree depresse) e che si profila una imminente regionalizzazione di questi strumenti di sviluppo dall anno prossimo, secondo quanto deliberato dal CIPE, anche se non si conoscono ancora le modalità puntuali del trasferimento. Si evince comunque, da questo insieme di elementi, una notevole capacità di produzione progettuale, in vario modo e a diversi livelli, espressa dal territorio irpino negli ultimi anni. L esperienza di programmazione del periodo POP Campania 94/99 aveva già stimolato una larghissima progettualità (soprattutto di opere ed infrastrutture) che rappresenta, rispetto al passato, un dato nuovo e rilevante con la costituzione di una ricca banca progetti, che pur con le necessarie verifiche di congruenza e di attualità costituisce una utile traccia di riferimento per il fabbisogno di opere ed infrastrutture. Oggi in Campania, come si è già detto, non c è ancora un Piano di sviluppo regionale, cosicché manca un più ampio quadro di riferimento. Tuttavia non si può affermare che non sia stata fatta alcuna programmazione: scelte sono state compiute, risorse sono state destinate ai vari territori e per questa via è venuta configurandosi una griglia di opzioni strategiche. Dentro tale griglia bisogna determinare, attraverso lo strumento del Piano, una funzione del territorio provinciale e delle sue diverse aree omogenee. Tocca all Irpinia fare i conti con le potenzialità del suo territorio, con le preesistenze produttive, con le risorse endogene e determinare così le linee del proprio sviluppo, evitando di vedersele imporre dall esterno (Aurisicchio). Nell attuale consiliatura si sono ripetutamente espressi, sugli indirizzi dello sviluppo territoriale, sia la II Commissione Consiliare che il Consiglio Provinciale in alcuni significativi momenti di dibattito, racchiusi in documenti che possono considerarsi parte integrante di questa Proposta di indirizzi. Si considerano, riferimenti significativi e formalmente acquisiti della programmazione provinciale sia il Contributo della Provincia al POR Regione Campania, approvato in Consiglio Provinciale nel settembre 1999 a seguito di un articolato dibattito sullo sviluppo socio-economico sia il Documento della Amministrazione Provinciale di Avellino per l Intesa Istituzionale di programma della Regione Campania, definito nel novembre 1999, contenente una corposa proposta progettuale, sia il già citato dibattito in Consiglio Provinciale del gennaio 2001 sull Accordo Quadro Regione Campania-Provincia di Avellino (poi sottoscritto a Napoli con il Presidente Bassolino). Il sistema geografico ed insediativo Il territorio regionale della Campania è costituito da due principali sistemi insediativi, il sistema ad alta densità della c.d. Campania Felix ed il sistema a bassa densità costituito da due sottosistemi: il sottosistema Sannitico-Irpino (che comprende le province di Avellino e Benenvento) e il sottosistema della Piana del Sele (che, insieme al Golfo di Policastro ed agli insediamenti del Cilento, rappresenta la quasi totalità della provincia di Salerno). Il sistema della Campania Felix è separato dal sottosistema Sannitico-Irpino dal Massiccio del Matese e poi dai monti del Taburno e più sotto, oltre le Forche Caudine, dalla dorsale del Partenio e dai Monti Picentini che si collegano a sud con i Monti Lattari. Tale contrafforte appenninico chiude ad ovest una regione appenninica interna, sul versante tirrenico, caratterizzata da un complesso vallivo (per grandi linee riferito ai bacini del Calore, Ufita e Sabato), delimitato da un territorio montano e collinare storicamente denominato Sannio Meridionale ed Irpinia. Storicamente dalla caduta dell Impero romano questi due sistemi hanno mantenuto una certa autonomia amministrativa, anche se negli ultimi secoli la crescita demografica sul territorio costiero ha rappresentato un forte polo demografico, attrattivo e gravitazionale, per le aree interne. Separatamente, tanto il sottosistema Sannitico-Irpino, caratterizzato attualmente da una debolezza demografica e dalla difficoltà di far emergere vocazioni territoriali forti (che ne facilitino uno sviluppo socio-economico adeguato), che quello salernitano-cilentano trovano notevoli difficoltà a proporsi come sistema urbano alternativo a quello napoletano. Abbiamo una realtà regionale caratterizzata da due forti squilibri: una intensa concentrazione e congestione urbanistica nell area metropolitana napoletana ed una debole organizzazione territoriale in tutta l altra parte della regione, al di qua dell Appennino. Il territorio irpino non è caratterizzato da grandi momenti di attrazione né poli industriali di grosse dimensioni, né grandi attrattori turistici ma vi sono tante risorse disponibili, diverse e diversificate, da valorizzare tutte integrandole in un necessario dosaggio, senza impostazioni monovocazionali (Maselli). Una delle più significative strategie di sviluppo può basarsi sulla integrazione dei territori delle tre province (AV-BN-SA) per creare un sistema urbano complessivamente alternativo al sistema napoletano caratterizzato da elevati livelli di congestione funzionale e concentrazione fisica. La provincia di Avellino dovrebbe legarsi di più a Benevento e Salerno, configurando così un altro polo allungato regionale, con un asse urbano legato anche dai collegamenti di una metropolitana veloce. È altresì ipotizzabile un collegamento veloce che incroci la stessa partendo da Ariano (collegamento con la linea adriatica) prosegua attraversando Avellino, con la realizzazione del traforo di Monteforte (previsto già nel 1931 da De Marsico) il Vallo di Lauro ed il Baianese per giungere al Nodo dall alta velocità previsto nel 15
8 Nolano (Fioretti). In particolare, secondo questa ipotesi evolutiva, si configura un sistema policentrico in cui per i diversi sistemi urbani vanno ricercate e valorizzate specificità, vocazioni e risorse che possono essere maggiormente esaltate e rafforzate attraverso una strategia di integrazione. Non potendo riequilibrare il polo dell area napoletana con un altro polo di pari dimensioni nella nostra provincia, si pone la esigenza di rafforzare sul territorio una diffusa presenza di poli, organizzati a rete intendendosi non solo una rete fisica (ad. es. della mobilità)ma soprattutto una rete di relazioni determinando un effetto a sistema, che può aiutare a risolvere gli squilibri regionali della Campania. La stessa ipotesi dell Assessore Sbriziolo di individuare delle città, intese più come livelli di funzioni esercitabili all interno di un area non circoscritta alla cinta daziaria di un comune ma secondo una concezione più ampia, con una organizzazione del territorio che crei una sorta di bilanciamento all interno della regione, non in termini conflittuali con le altre aree, ma in termini di pesi, convenienze ed opportunità (Maselli). Inoltre, per il territorio della provincia di Avellino, all interno della strategia di costituzione del sistema policentrico si potrebbe adottare, tra le linee di indirizzo, la strategia della polarizzazione verso l asse portante, costruito sulla linea che congiunge i tre capoluoghi di provincia Benevento-Avellino-Salerno (secondo la direttrice della Via dei due Principati). La provincia di Avellino si pone alle spalle di un territorio costiero congestionato in modo non ulteriormente sopportabile e può proporsi per un trasferimento di funzioni sia produttive che burocratico-istituzionali. L Irpinia si pone al centro di nuove possibili direttrici di collegamento, dentro la regione Campania e fra i due mari Tirreno ed Adriatico, e ne derivano scelte da fare per ciascun territorio, da quelli più periferici alla stessa città capoluogo (laddove si sta lavorando al nuovo Piano Regolatore ed è in corso la discussione sul futuro della città, ravvisandosi un interesse reciproco ad intrecciare il dibattito tra i due processi di pianificazione)(aurisicchio). Nuove ipotesi di organizzazione territoriale della provincia Si registra attualmente una buona attrattività, da sviluppare e potenziare, della provincia di A- vellino come nodo dei traffici dell Appennino campano ed area baricentrica tra il versante tirrenico e quello adriatico. Vi è, da un lato, la prossimità dell Interporto Nola-Marcianise che rende più conveniente la gravitazione lungo l asse autostradale Napoli-Avellino, ormai prossimo a livelli di saturazione. Vi è, dall altro, la possibilità che con l apertura del collegamento Grottaminarda-Lioni- Contursi (vedi il recente studio di fattibilità) una parte significativa dei flussi della direttrice adriatica finisca per gravitare sull Irpinia. Come si è detto, il territorio provinciale non ha una configurazione unitaria e nemmeno può contare su una sufficiente integrazione funzionale interna, presentando fasce territoriali del tutto distinte e connotate da fenomeni diversificati. Bisogna sforzarsi di individuare destinazioni appropriate per le varie aree, nella sintesi di un coordinamento organico, in relazione alle caratteristiche ed alla vocazione prevalente di ciascuna di esse. Accanto alle ipotesi Sbriziolo di sistemi di città medio-piccole, come nodi di rete, con riferimento alla Valli di Lauro e Baiano, intorno all Ufita e tra Ofanto e Calore, si possono configurare varie altre ipotesi di organizzazione territoriale in senso aggregativo da mettere a fuoco anche attraverso la ricerca di dati. Emerge, innanzitutto, l area compatta del capoluogo e del suo hinterland, la c.d. conca avellinese, contraddistinta da un discreto livello di armatura urbana integrata, che presenta tra l altro una forte intensità di centri commerciali, un centro CNR di ricerca applicata e soprattutto una cittadella sanitaria, in via di realizzazione, di livello avanzato e certamente sovracomunale. Peraltro il capoluogo Avellino ha recentemente avviato l iter di formazione del nuovo Piano Regolatore Generale (che è il terzo della città e seguirà al Piano del post-terremoto, elaborato negli anni Ottanta e divenuto esecutivo all inizio degli anni Novanta), mentre il Comune di Mercogliano ha semplicemente adottato il nuovo PRG ed i Comuni di Atripalda e Monteforte sono alle battute conclusive dei loro Piani Urbanistici Generali. Questi Comuni presentano un dato di densità abitativa condizionato dal fatto di raccogliere le richieste abitative provenienti dal Comune capoluogo, che ne caratterizzano fortemente la dinamica di antropizzazione. Abbiamo, poco distante dal capoluogo, il polo storico della industria conciaria costituito dall area Solofrana-Montorese, integrata da Serino, con un elevato livello di specializzazione industriale che si caratterizza per la concentrazione produttiva, oggi riconosciuta nella forma del Distretto recentemente istituito, ai sensi della recente normativa regionale. Quest area dell Alto Sarno si proietta lungo la storica direttrice Avellino-Salerno della Via dei due Principati, prolungandosi nella Valle dell Irno, in stretto collegamento con la cittadella universitaria di Fisciano, presentando una addensamento di sviluppo ma anche delicati e complessi profili di criticità ambientale (per inquinamento idrico ed atmosferico) e dissesto idrogeologico, a ridosso di un raccordo autostradale ormai saturo ed inadeguato rispetto al carico di traffico. Abbiamo l area della Bassa Irpinia e, in particolare, la sub-area del Vallo Lauro-Baianese, organizzata in Comunità Montana, che si articola a sua volta in versanti distinti e che si ricollega, come ultima propaggine, alla conurbazione metropolitana di Napoli con spinte centrifughe verso il comprensorio nolano e con rilevanti problemi di dissesto idrogeologico. Per i sette comuni del Vallo di Lauro si profila, come scelta infrastrutturale di mobilità, oltre alla strada in costruzione Taurano-Monteforte, il collegamento veloce con l Autostrada Caserta-Salerno A30, per fare uscire quella zona dal suo tradizionale isolamento (Mainolfi). Abbiamo la realtà della Valle Caudina, che gravita su una ipotesi di città interprovinciale ai confini del territorio di Benevento e Caserta, facente parte del Parco regionale del Partenio e dirimpettaia del Parco del Taburno (La Pietra), con un Nucleo ASI ancora da vitalizzare ed un importante Asse stradale di collegamento da realizzare con l area del capoluogo, eventualmente anche con collegamenti ferroviari. Il sistema della Valle Caudina, limitato a nord-ovest dal tracciato dell Appia (oggi S.S. 7), è rappresentato dai comuni di Cervinara, Rotondi, S. Martino V.C. e parte di Roccabascerana (fraz. Tufara), che si dispongono in asse parallelamente alla S.S. 7 a cerniera tra le province di Benevento, Caserta ed Avellino e si innesta con il sottosistema del Partenio nel territorio di Roccabascerana. L area della Valle Caudina è afflitta da un diffuso stato di dissesto idrogeologico e degrado ambientale, che caratterizza anche parte dei centri abitati. La Valle Caudina, così come altre aree del territorio provinciale (vedi il Vallo di Lauro e il Baianese), è parte di un insieme omogeneo ed integrato, di una entità unitaria e compatta facente capo a più ambiti provinciali che la portano anche ad e- sprimere comprensibili spinte centrifughe e richiede, pertanto, una speciale considerazione congiunta nei Piani Territoriali di Coordinamento di più province (raccordati tra di loro e nella pianificazione regiona- 16
9 le) (La Pietra), in particolare Avellino e Benevento, nel riconoscimento di quest area come polarizzazione unitaria. In altre parole vi è la necessità di riconoscere che la città della Valle Caudina non è una realtà monoprovinciale e, quindi, i problemi del governo dello sviluppo di questa area sono da confrontarsi e condividersi con le altre province limitrofe, tendenza resa agevole anche da elementi già in atto di confronto e collaborazione interprovinciale (La Pietra). Oltre alla realizzazione dei collegamenti già progettati o in fase di realizzazione per spezzare l isolamento del Vallo di Lauro e della Valle Caudina ed attrarli verso il capoluogo, si potrebbe addirittura ipotizzare un traforo possibile che metta in collegamento il Baianese con la Valle Caudina, evitando così che l asse di sviluppo di queste aree si sposti al di fuori della provincia (Iandoli). È per il momento però necessario realizzare al più presto il completamento della strada che da Cervinara prevede di raggiungere il nucleo industriale (Fioretti). La Valle Caudina si collega alla fascia del Partenio, che costituisce il cuore del Parco Naturale Regionale attualmente in fase di ricostituzione e presenta rilevanti emergenze turisticoreligiose di livello regionale, come il Santuario di Montevergine, meta di pellegrinaggi interregionali, oltreché risorse paesistico-ambientali. L area del Partenio, costituita dai Comuni posti nella zona montana e pedemontana del Partenio (Mercogliano, Ospedaletto, Summonte, S. Angelo a Scala, Pietrastornina e, in parte, Roccabascerana), presenta una prevalente vocazione turistica, sia di tipo ambientale, sia soprattutto religioso, e coincide con la zona di produzioni dolciarie tipiche e consolidate. I centri storici del Partenio conservano tracce inequivocabili di beni recuperabili al turismo ed alla ricettività e l ambiente naturale è ancora essenzialmente intatto per larghe zone. Nell ambito del sistema del Partenio, accanto alla fascia montana incentrata sul Parco regionale, vi è la posizione di Mercogliano con il suo dato di densità abitativa, determinato anche dalle richieste abitative provenienti dal Comune-capoluogo, che ne condizionano la dinamica demografica. Abbiamo il sistema collinare della Valle del fiume Sabato, incentrato sulla produzione dei vini D.O.C., sulla preesistenza di percorsi storico-ambietali di notevole pregio: aree dell ex miniere di zolfo di Tufo ed Altavilla, beni monumentali di Montefusco, Montefalcione, Montemiletto, ecc.. Tale ambito territoriale (a cui afferiscono i comuni di Capriglia, Grottolella, Tufo, Altavilla I., Chianche, Petruro I., Torrioni, S. Paolina, Montefredane e Montefusco) è connotato dalla presenza della valle del fiume Sabato che lega Avellino a Benevento e che nonostante la presenza di importanti arterie viarie soffre carenze infrastrutturali per il mancato ammodernamento di tali arterie. Abbiamo il vasto comprensorio del Calore, costituito dalla Valle Ufita, Venticano, Mirabella E., ecc.., con l infrastrutturazione di aree artigianali ed industriali attive e ben dotate, con un processo di industrializzazione in atto, che richiede però un rafforzamento delle infrastrutture primarie. Abbiamo, lungo la direttrice est-ovest dell Autostrada Napoli-Bari, la ipotesi della c.d. città osca nella Valle del Calaggio (caselli di Vallata e Lacedonia) per rafforzare un territorio a bassa densità insediativa, proiettato verso il Tavoliere pugliese ed a rischio di desertificazione. Abbiamo le tradizionali aree interne dell Alta Irpinia, oggi caratterizzate da un nuovo dinamismo e dai Nuclei Industriali ex lege 219, con il Contratto d Area e con il Distretto di Calitri, con una significativa caratterizzazione naturalistica nel Parco Interprovinciale dei Monti Picentini di notevolissima estensione (da Lioni a Volturara, Montella a Serino). Abbiamo il polo arianese e della Valle Ufita, fino alla estremità del Cervaro, con una emergente vocazione alla ricerca, laddove si prefigura uno sviluppo delle aree artigianali e/o industriali dell area Valle Ufita-Camporeale, anche mediante un accordo di programma nei settori della ricerca e dell alta tecnologia, vista la presenza del Parco Scientifico e Tecnologico e del Bio.Gen. (Bongo). Si presenta, inoltre, un delicato problema di allocazione di funzioni terziarie (uffici e servizi) da arbitrare tra Ariano e Grottaminarda, con quest ultimo centro che rappresenta la naturale via di collegamento tra l Alta Irpinia ed il capoluogo avellinese. Vi è poi, nella stessa area, l attivazione del M.O.V.U. (Mercato Ortofrutticolo Valle Ufita), iniziativa finanziata dal Patto per la Provincia di Avellino con eventuale prevalenza nel settore dei prodotti biologici e la ipotesi della realizzazione di un casello autostradale in località Tre Torri di Flumeri per incentivare lo sviluppo dell Arianese e dell Ufita (Bongo). Si pone, in ultima analisi, il problema sia dell effetto massa dell armatura urbana del comprensorio avellinese, per far esprimere al capoluogo di provincia una adeguata capacità direzionale, sia soprattutto di una ricucitura e di un riammagliamento del capoluogo con le varie periferie del territorio provinciale, da rivalorizzare in un contesto di sviluppo ed integrazione funzionale nell ambito di una provincia notevolmente estesa e con potenzialità attrattive. Risorse culturali di interesse turistico. Itinerari Nell ambito della pianificazione dello sviluppo territoriale un capitolo significativo deve essere rappresentato dalla valorizzazione delle emergenze storico-artistiche ed architettoniche e delle risorse culturali di interesse turistico, secondo un programma di interventi, organizzate ed aggregate nell ambito di specifici itinerari. Peraltro uno dei Piani di settore, che dovrà comporre l insieme degli elaborati costituenti il PTCP, è rappresentato dal Piano Turistico Provinciale (già previsto autonomamente nella programmazione di bilancio di questa Amministrazione). Diventa opzione privilegiata del Piano la filiera turismo-ambiente-beni culturali che richiede investimenti diffusi, ma produce assorbimento consistente di manodopera. L Amministrazione Provinciale ha recentemente compiuto passi significativi con la trasmissione alla Regione di un programma di interventi in materia di Beni Culturali nell ambito del POR Campania, con una serie di proposte di finanziamento per la fruizione e valorizzazione del patrimonio archeologico e storico-artistico della provincia. Il territorio irpino, pur essendo privo dei c.d. grandi attrattori, capaci di movimentare flussi consistenti di visitatori, può rappresentare nell ambito di una azione di riequilibrio del contesto regionale una delle aree di decompressione turistica, votata ad un turismo di nicchia (di target medio-alto), mosso da una serie di micro-attrattori alternativi, di natura ambientale o legati alla particolare qualità di alcune tradizioni e prodotti tipici. Il complesso dei contesti turistico-culturali valorizzabili in Irpinia induce a considerare il modello del bene culturale diffuso, ossia un modello che in mancanza di grandi attrattori di visita punti alla conservazione ed alla valorizzazione di architetture tipiche, nuclei monumentali religiosi, aree archeologiche, palazzi storici, rocche e castelli, borghi medioevali. Ciò presuppone che tali beni siano tutelati, restaurati ed oggetto di una accurata politica di collegamento e promozione, con interventi di costo non elevatissimo (e da riservare prioritariamente a strutture per lo più fruibili o comunque suscettibili di uso mirato). Il modello di bene culturale diffuso, strutturato su una serie di micro-attrattori, può rendere 17
10 più congruenti ed attrattive alcune proposte di fruizione turistico-culturale, organizzate con i- tinerari eno-gastronomici, aree delle specificità produttive (sia in campo artigianale che agricolo), aree protette e naturalisticamente interessanti, ecc, turismo culturale legato ad una migliore distribuzione regionale del patrimonio artistico che talora giace negli scantinati di Musei Napoletani, per mancanza di spazi espositivi e che invece fanno parte di cultura e tradizioni della nostra terra, cui andrebbero collegati, come ad esempio per l arte pittorica si veda Uva, Solimena, Guarini ed altri (Fioretti) nella configurazione di una alternativa rispetto al turismo tradizionalmente egemone dei grandi poli delle aree costiero-balneari della Campania (Penisola Sorrentina, Costa Amalfitana, Isole del Golfo di Napoli, ecc.). Particolare attenzione deve essere posta allo sviluppo del già individuato Distretto Turistico del Laceno. Nell ambito del programma di interventi presentato dalla Provincia di Avellino sono stati ipotizzati tre significativi itinerari. Il primo è rappresentato dalla Via Regia delle Puglie, voluta dai Borbone, che ripercorre le tappe principali della creazione del tessuto insediativo dell intera Irpinia (toccando gran parte dei monumenti significativi del territorio), anche con riferimento alle zone di produzione dei grandi vini DOC e DOCG. Un altro itinerario è quello dell Area del Regio Tratturo, con la via transumantica lungo la direttrice Pescasseroli-Candela, che congiunge l Abruzzo alla Puglia, riguardando le province di Avellino e Benevento, con la valorizzazione dell Area Tratturale e delle zone archeologiche lungo il regio Tratturo (Bongo). L area è nel suo complesso, così come lo è la Baronia, oggetto di ipotesi progettuali di valorizzazione, già al centro di una collaborazione nel Tavolo Programmatico delle quattro Province della dorsale appenninica (Avellino, Benevento, Campobasso e Foggia). Un terzo itinerario è strutturato lungo la Valle dell Ofanto, che percorre in tutta la sua lunghezza, come straordinaria via di terra alternativa a quella costiera per i commerci tra il sud ed il centro della nostra Penisola. Nell ambito di uno specifico studio di settore (Piano Turistico) sulla tutela e valorizzazione dei beni culturali, meritano particolare attenzione i siti archeologici di cui pure la nostra provincia è ricca ma che risultano pressoché sconosciuti ed anche le pochissime aree termali, con particolare riferimento ai Comuni potenzialmente interessati, come Villamaina, Rocca San Felice e Grottolella per Pozzo del Sale (Finno). Tutela ambientale e qualità del territorio e delle risorse Nella pianificazione territoriale di una provincia composita come l Irpinia, bisogna tener conto dei Piani di settore vigenti ed in formazione con i vincoli che essi impongono. I vincoli devono essere considerati nella pianificazione, pena una deregulation che sottoporrebbe il territorio ad uno sfruttamento indiscriminato, ma devono essere rispettati senza precludere le possibilità di sviluppo (Di Cecilia). Pertanto una essenziale finalità che si intende perseguire è il recupero, la riqualificazione e la riorganizzazione dell habitat antropizzato e la salvaguardia e valorizzazione dell habitat naturale, in una ottica di sostenibilità dello sviluppo e come premessa necessaria per tutte le politiche di rilancio del territorio provinciale. Tale finalità si specifica in obiettivi che fanno riferimento a settori diversi di pianificazione e programmazione del territorio provinciale, dando vita a sistemi di azioni e programmi di intervento. I principali settori che fanno più specificamente riferimento al recupero, riqualificazione e riorganizzazione dell habitat antropizzato sono: sistema paesistico e delle emergenze storico-artistico-architettoniche; turismo ed attività culturali; caratteristiche ed evoluzione dei sistemi insediativi; trasformabilità e compatibilità d uso. I principali settori che fanno più specificamente riferimento alla salvaguardia e valorizzazione dell habitat naturale sono: tutela degli acquiferi; utilizzo delle risorse idriche; conservazione dinamica e funzionale degli ecosistemi; aree protette di pregio naturalistico. È necessaria naturalmente una graduazione, nello spazio e nel tempo, di questi obiettivi, da effettuare in relazione alle principali emergenze del territorio provinciale e delle più condivise strategie di potenziamento e sviluppo insediativo e infrastrutturale. Nel lavorare per rafforzare l asse portante Benevento-Avellino-Salerno e, quindi, per costruire un sistema alternativo competitivo rispetto al sistema metropolitano di Napoli relativamente ai profili che concernono la tutela ambientale e la qualità del territorio devono essere esaltate caratteristiche e qualità naturali attraverso una politica mirata non solo alla tutela delle risorse naturali ed insediative (di cui è tanto ricco il territorio avellinese), ma soprattutto alla creazione di nuove opportunità di sviluppo che si incentrano sull utilizzo sostenibile e compatibile delle risorse esistenti. L Irpinia è costituita da un complesso di rilievi che si estendono lungo i tre bacini del Sabato, del Calore e dell Ufita, oltre l Alta Valle dell Ofanto che gravita sul versante adriatico del sistema idrografico. Il bacino del Sabato è quello dominato dagli insediamenti più densi che si localizzano nella parte più occidentale dell Irpinia. Tale bacino si configura come uno degli assi del sistema, che costituisce il nesso connettivo tra Avellino e Benevento. I bacini del Calore, a oriente, e dell Ufita, a settentrione, rappresentano la parte meno densa dell Irpinia, con un sistema insediativo diffuso, in cui con ipotesi di pianificazione di tipo speciale orientate al recupero ambientale è possibile prefigurare un primo sottosistema di recupero ambientale. Un secondo sottosistema di recupero ambientale è individuabile nella parte dell Irpinia che confluisce sul versante adriatico, l Alta Valle dell Ofanto, che costituisce ambiente che per posizione geografica e per caratteristiche naturali può essere valorizzato separatamente. Un terzo sottosistema di recupero ambientale è individuabile nel medio e basso corso del Calore, localizzato nell area sannitica del sistema, il Sannio meridionale. La salvaguardia e l utilizzo sostenibile dell ambiente ed il rafforzamento delle strutture insediative costituiscono scelte profondamente diverse, determinate dalle differenti caratteristiche territoriali. Esiste un territorio che richiede trasformazione, su cui occorre prevedere nuove strutture, attività ed infrastrutture per rafforzare l armatura urbana, ma sempre compatibilmente con le vocazioni pregresse e con le risorse naturali ed antropiche. Esiste un territorio che non 18
11 richiede trasformazione ma in cui occorre privilegiare ed esaltare la qualità, anche facendo e- mergere le potenzialità intrinseche delle risorse ambientali. Il sistema ambientale della provincia di Avellino possiede caratteristiche di elevato pregio soprattutto sotto il profilo paesaggistico naturale. Una parte rilevante di questo territorio, infatti, è incluso in aree naturali protette ed è oggetto di tutela paesistico-ambientale: dai Piani Territoriali Paesistici ai Parchi regionali naturali del Partenio e dei Monti Picentini, oggi in fase di ricostituzione ai sensi del rinnovellato art.6 della LR 33/93, fino alla recente individuazione dei SIC e ZPS (nell ambito del progetto BIOITALY), che integrano l articolata rete ecologica regionale e provinciale. In queste fasce del territorio provinciale, non ancora entificate negli organismi amministrativi di gestione dei Parchi, bisogna creare le condizioni perché il turismo diventi una risorsa effettiva nelle sue forme possibili e perché la tutela vincolistica delle zonizzazioni e della normativa di salvaguardia si coniughi con la valorizzazione ambientale e lo sviluppo ecocompatibile. I Parchi devono essere abbinati ad un nuovo concetto dell agricoltura incentrato sui sistemi agroalimentari, sui distretti vitivinicoli, sul turismo rurale e sull agriturismo, ecc., che possono rappresentare occasioni di movimentazione ed attivazione turistica, con conseguente incremento del reddito. È importante la valorizzazione delle tante aree SIC, e cioè dei venti Siti di Interesse Comunitario, individuati dalla Comunità all interno della nostra provincia, che devono essere adeguatamente valorizzati e messi in relazione tra loro, in modo da indurre un aumento del flusso turistico sul territorio (Finno). Occorre, in sintesi, promuovere una industria della natura collegata alla gestione dei siti e delle aree protette. Si è pensato, spesso, alla politica di tutela ambientale come a qualcosa di esterno alle tecniche di gestione del territorio: vincoli paesistici, oasi, parchi e riserve sono normalmente considerati come isole concettuali e geografiche, viste quasi in contrapposizione rispetto alle prospettive di sviluppo dei sistemi urbani e produttivi. Al contrario, le aree protette che costituiscono, anch esse, contenuto del PTCP devono essere intese quali luoghi in cui l ambiente accoglie funzioni di valorizzazione, oltre che di tutela, che ne incentivino il potenziale produttivo e le stesse risorse tutelate (utilizzando, ad es., tecniche di rigenerazione del patrimonio di risorse naturali, di ricostruzione del patrimonio faunistico e vegetale, ecc.). Risulta essenziale a questo fine la redazione di un efficace strumento cartografico digitale (Carta della Natura) utile a caratterizzare la diversità biologica delle specie esistenti ed il loro valore ambientale e culturale. In particolare, appare necessaria la definizione della carta fisionomica della vegetazione finalizzata in generale alla indicazione di modalità di gestione per la tutela del suolo e di particolare interesse nelle aree a maggiore pregio naturalistico, delle carte di unità di paesaggio litomorfologico e vegetazionale con la rappresentazione del valore ecologico, paesaggistico ed agroforestale. Tali elaborati dovranno avere lo scopo di consentire il supporto alla definizione di scenari evolutivi quali-quantitativi conseguenti all adozione delle politiche territoriali e di caratterizzare l attitudine del territorio ad usi specifici, in base a considerazioni non solo produttive ma anche gestionali e conservative. Solo in tal modo il quadro informativo complessivo potrà consentire la caratterizzazione delle risorse ambientali da valorizzare al fine di favorire la crescita occupazionale con una politica di salvaguardia attiva delle risorse ambientali come segmento significativo della gamma di strategie per la valorizzazione delle risorse territoriali, tutelando ma non congelando ed imbalsamando le aree naturali protette. I Parchi regionali devono ospitare sistemi di servizi per lo sport, l accoglienza e il ristoro, con attività di visita, di svago e di vita associata con una conseguente area di occupazione e di competenze professionali ma anche impianti per ricostituire, sulla base di progetti innovativi e tecnicamente convincenti, un patrimonio di risorse naturali che hanno anche un reale valore occupazionale ed economico. È necessario dare risalto alla politica di tutela attiva, definendo una politica del territorio che non si limiti ad un recupero inteso come restauro di singole unità, ma che preveda una orchestrazione globale di interventi: dalle tecniche di governo del territorio extraurbano, che deve essere innanzitutto presidiato, alla tutela e riattivazione dell ambiente rurale fino alla ricostituzione dei sistemi idrografici superficiali e al ridisegno del paesaggio compromesso. Gli stessi elementi di guida del sistema agricolo dovranno essere riferiti alla estensione delle aree agricole, alla intensità e composizione della produzione agricola ed al grado di specializzazione delle unità elementari di produzione e correlati alle problematiche di difesa del suolo e di tutela ecologica e paesaggistica. Vulnerabilità del territorio e difesa del suolo La provincia di Avellino risulta, nella storia recente, tra quelle maggiormente colpite da catastrofi naturali e presenta uno scenario di rischio variegato e di straordinaria intensità. L alta vulnerabilità del territorio provinciale, per la parte derivante dai fattori naturali cui sono connessi i rischi sismici e, soprattutto la forte esposizione derivante dal dissesto idrogeologico, determinano una condizione di insicurezza strutturale in parti significative della provincia. Si tratta di una emergenza che, pur non essendo di tipo nuovo, è stata solo recentemente acquisita in una dimensione di diffusa ed avvertita consapevolezza. Le calamità naturali degli ultimi anni ( ) e la conseguente legislazione speciale di emergenza (cd. decreto Sarno 180/98 e successive leggi di conversione), con i Piani e le misure straordinarie adottate dalle Autorità di Bacino, hanno determinato un maggiore livello di sensibilità ed una accresciuta consapevolezza della problematica del dissesto del suolo, sia da parte degli amministratori che della stessa opinione pubblica. Il controllo della vulnerabilità del territorio appare necessario non solo come momento di obbligatoria verifica della compatibilità nella realizzazione di nuovi insediamenti, opere ed impianti (produttivi o residenziali) pur utili per lo sviluppo delle comunità ma anche acquisizione costante per un modello di organizzazione degli spazi compatibile con i fattori di rischio. Una significativa e preoccupante definizione del livello di rischio idrogeologico, sotto il profilo frane ed idraulico (alluvioni ed esondazioni), è rappresentato dalle attuali perimetrazioni contenute nei Piani straordinari delle Autorità di Bacino Regionali Nord-Occidentale della Campania e Sarno e della Autorità di Bacino Nazionale Liri-Volturno-Garigliano, nella cui giurisdizione rientrano parti notevoli della nostra provincia. Tali perimetrazioni, ancorché provvisorie (in quanto destinate ad essere assorbite dai Piani stralcio in fase di redazione), interessano porzioni rilevanti del territorio provinciale, individuate e classificate come aree a rischio idrogeologico molto elevato - R4, con particolare riferimento, ad es., al Vallo Lauro-Baianese, al Montorese-Solofrano ed alla Valle Caudina-Fascia del Partenio, ma interessano persino zone 19
12 del comune capoluogo. Le perimetrazioni delle Autorità di Bacino, con le relative norme di salvaguardia e la conseguente vincolistica, rappresentano un limite oggettivo ed un vincolo materiale prima che normativo, da rispettare e di cui è necessario, purtroppo, tenere conto nella definizione delle ipotesi di sviluppo relative a determinate aree del territorio provinciale, in cui risulta problematico il progetto di ogni nuova opera e struttura e laddove si può porre la questione di una eventuale delocalizzazione. Poiché il rischio costituisce il prodotto tra pericolosità e valore esposto, appare evidente che per diminuire il rischio non potendo intervenire efficacemente e tempestivamente sul primo fattore (la pericolosità), bisogna tendere a ridurre il secondo fattore (il valore esposto), nella consapevolezza che i rischi derivano dalla natura dei luoghi ma anche dalle loro condizioni di utilizzazioni (traffico automobilistico, opere industriali, impianti produttivi). La tutela del territorio è allora da sviluppare in funzione della presenza di aree a rischio idraulico, di erosione e dissesto in stretta connessione con efficaci indirizzi di uso del suolo correlati agli aspetti agricoli, urbanistici ed infrastrutturali. È impegno prioritario della Provincia, anche nell ambito della pianificazione di coordinamento e nel quadro degli interventi di difesa suolo (Autorità di Bacino-Regione), programmare le sistemazioni idrogeologiche, innanzitutto non strutturali ad esempio, interventi di ingegneria naturalistica finalizzate alla messa in sicurezza, soprattutto su strade ricadenti nelle zone più a rischio. Ogni ipotesi di sviluppo sul territorio che comporti incremento del carico insediativo deve fare i conti con i limiti introdotti dalla recente vincolistica idrogeologica, per cui risulta indispensabile sia programmare un piano di interventi di sistemazione sia ipotesi di rilocalizzazione. Fra i rischi va ricordata la vulnerabilità delle falde idriche, che rappresentano una risorsa strategica per il fabbisogno non soltanto della Campania ma anche della Puglia e della Basilicata, soprattutto con il massiccio del Terminio -Tuoro che è sede di rilevanti giacimenti idrici, utilizzati dai principali enti acquedottistici dell Italia meridionale. Pertanto anche le risorse idriche sono da tenere sotto attento controllo, soprattutto in considerazione della loro rilevanza quantitativa e qualitativa rispetto al fabbisogno, e la loro tutela e salvaguardia costituisce un vincolo in senso oggettivo oltre che giuridico di cui tener conto nel disegno delle prospettive e del tipo di sviluppo delle varie aree del territorio. All attenzione verso la tutela delle risorse idriche profonde va accompagnata la verifica dello stato di qualità e di utilizzo delle acque superficiali, indispensabile a garantire l adeguato sviluppo ed equilibrio del territorio. Pertanto risulta indispensabile acquisire e rappresentare la piena caratterizzazione delle caratteristiche morfologiche dei sottobacini e della rete idrografica, la definizione dei principali aspetti geologici ed idrogeologici e la descrizione di come l attività antropica impatta il sistema delle acque. A tale scopo il livello di antropizzazione del territorio e la dinamica insediativa correlati allo sfruttamento delle risorse idriche e alle condizioni di potenzialità delle infrastrutture di collettamento e depurazione delle acque reflue consentiranno la completa caratterizzazione dei carichi inquinanti incidenti sul territorio e delle possibilità del sistema depurativo. Mentre, invece, l analisi delle caratteristiche morfologiche, di portata e qualità dei corsi d acqua consentirà di definire nel dettaglio le capacità di sopportazione dei corpi ricettori, in modo da definire su scala locale il sistema di disciplina e il controllo degli scarichi idrici. Tali elaborazioni consentiranno, altresì, la individuazione delle linee guida territoriali indispensabili a perseguire il risparmio, il riciclo e il riuso dell acqua, a programmare l ottimizzazione delle fonti e ad individuare le soluzioni gestionali appropriate per il migliore sfruttamento della ricchezza disponibile sul territorio irpino e la crescita di integrazione fra i territori. Infine il Piano di Coordinamento deve consentire l organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, fornire indicazioni sulla individuazione delle aree contaminate e delle modalità di accertamento delle avvenute bonifiche (secondo le competenze assegnate dai recenti sviluppi normativi), programmare il controllo delle emissioni atmosferiche, sonore ed e- lettromagnetiche. A tale riferimento appare indispensabile la necessità della caratterizzazione della stato attuale di inquinamento e la definizione delle più idonee linee guida di tutela della qualità della vita nei nuclei abitati. La capacità produttiva e il pacchetto localizzativo La pianificazione provinciale prende le mosse dalla massiccia trasformazione della provincia avvenuta nell ultimo ventennio, soprattutto in conseguenza del terremoto del 1980 che ha rappresentato uno spartiacque, sia sotto il profilo dello sviluppo che sotto quello della configurazione territoriale anche per effetto della ricostruzione post-sismica e dell insediamento di numerose aree industriali ed annesse opere infrastrutturali (alcune realizzate in parte) ex lege 219. Il punto di forza della nostra provincia è rappresentato soprattutto dalla realtà industriale che, radicatasi lentamente negli anni 60 e 70, si è gradualmente rafforzata anche per effetto degli insediamenti FIAT di Flumeri e Pratola Serra e, poi, della legislazione post-terremoto, in un territorio caratterizzato negli ultimi venti anni da una discreta vitalità imprenditoriale, con un notevole incremento del reddito (forse non adeguatamente orientato) e con lo sviluppo del tessuto produttivo, favorito anche dalla realizzazione di infrastrutture. Attualmente vi sono, in ambito provinciale, nove poli industriali a parte il distretto conciario Solofrano-Montorese, che rappresenta una realtà storica di concentrazione produttiva del tessuto industriale irpino, su cui si è recentemente attivato il Distretto industriale, che sta diventando operativo anche in Alta Irpinia per la zona di Calitri, attesa la significativa presenza di aziende nel settore tessile. La realtà delle aree per insediamenti produttivi, sul territorio provinciale, appare abbastanza articolata tra aree ASI, aree di sviluppo industriale post-terremoto (nel cratere) ed aree PIP, che sono localizzazioni produttive comunali, oggi eccessivamente frammentate sul territorio. L area ASI di Pianodardine rappresenta il più grosso agglomerato industriale della provincia, con il maggior incremento occupazionale, oggi saturo, anche se non privo di problemi di congestione e di impatto ambientale, con l esigenza di potenziare l attività di controllo e monitoraggio e di riordinarne più in generale le coordinate territoriali. Vi è poi l area di Valle Ufita con lo stabilimento IVECO, che resta il più grande della provincia 20
13 anche se non ha generato l indotto che ci si aspettava. Vi sono, inoltre, le sette aree industriali del dopo-terremoto, di cui all art.32 L. 219, con circa occupati e la presenza di aziende di alta affidabilità, e su questo territorio opera anche il Contratto d Area. La vitalità imprenditoriale degli ultimi decenni viene oggi confermata da una nutrita serie di i- niziative di programmazione negoziata, con una significativa presenza di partenariato sociale e di imprenditori privati, tra cui due Patti territoriali approvati e finanziati (Patto della provincia di Avellino e Patto della Baronia), un Contratto d Area, altri Patti territoriali in itinere (Patto del Calore, del Partenio, di Grottaminarda) e tre Patti nel settore agro-alimentare (Patto agricolo della Baronia, Patto del Terminio Cervialto e Patto Agroirpinia). Può risultare utile ricercare, nell ambito degli strumenti della contrattazione negoziata, tutta la progettualità istruita positivamente e non finanziata all interno dei Patti territoriali e del Contratto d Area. Tuttavia, a questa vivacità e vitalità imprenditoriale si accompagna una alta mortalità di imprese, anche per effetto di improvvisazione, che dà il segno della loro difficoltà a rafforzarsi e a rimanere sul mercato, per carenze legate anche ad una ancora debole cultura imprenditoriale, ad una insufficiente proiezione internazionale dell economia locale, alla inadeguatezza del tessuto dei soggetti intermedi, delle reti di servizio e delle organizzazioni di categoria, ad una struttura produttiva a basso valore aggiunto ed, anche, a problemi di accessibilità per alcune aree. Pertanto le aree attrezzate per la localizzazione industriale rappresentano, in Irpinia, una essenziale componente delle politiche dei fattori, tale da ispirare azioni prioritarie rivolte al completamento delle aree caratterizzate da carenze infrastrutturali e scelte selettive mirate alla realizzazione di aree attrezzate a valenza sovracomunale. Ecco perché, nell ambito dell articolazione generale, assume particolare rilievo il progetto (studio di fattibilità) affidato e cofinanziato dal C.I.P.E. e dall Amministrazione Provinciale sul c.d. pacchetto localizzativo per la valorizzazione della piccola e media-impresa industriale e dell artigianato nello sviluppo del sistema produttivo delle aree interne della Campania. Il pacchetto localizzativo è uno strumento che, partendo dalla disponibilità di lotti nei P.I.P. considerati, è destinato ad attivare nuova imprenditorialità, di provenienza sia interna che e- sterna. Esso fa parte di una più complessiva azione di marketing del territorio, espressione con cui si sintetizza l insieme di azioni volte ad attrarre iniziative finalizzate allo sviluppo in una determinata area. Tale azione è finalizzata ad agevolare l insediamento di imprese nell ambito di aree attrezzate, al fine anche di favorire la delocalizzazione dai centri urbani di aziende operanti in settori omogenei, accorpandole per meglio consentire la fruizione dei servizi comuni. Le aree P.I.P. si affiancano, quindi, alle aree ASI e rappresentano una potenziale risorsa, non ancora sufficientemente sfruttata, ma che necessita di razionalizzazione per configurarsi come essenziale fattore di una politica industriale locale. La politica di sviluppo deve tener conto della presenza, negli stessi luoghi, dei nuclei ASI e delle aree PIP. Le prime (ASI) sono destinate, in linea di massima, all atterraggio di imprese di dimensioni medio-grandi, di origine locale, nazionale ed anche internazionale. Le aree PIP, invece, sono molto numerose, presentano pregi e punti di forza, ma risultano anche polverizzate e talvolta solo parzialmente realizzate, spesso con questioni giuridico-amministrative irrisolte riguardo alla loro gestione. Pertanto, tale azione, in presenza di aree PIP troppo diffuse sul territorio, deve essere gestita in senso di razionalizzazione, in guisa da non dissipare risorse ma concentrarle sulle aree che hanno raggiunto un livello di infrastrutturazione tale da consentire, nel breve periodo, l insediamento di imprese (anche provenienti dall esterno). Resta essenziale l azione di supporto specifico ai sistemi e distretti locali di sviluppo, con particolare riferimento al distretto solofrano della concia e a quello calitrano del tessile, anche aggregati nella forma distrettuale della programmazione negoziata. Il PTCP è anche una sfida alla imprenditoria locale che va sollecitata nei settori della informatica, telematica ed innovazione dei processi di produzione, dello sviluppo delle attività artigianali, del risanamento e riqualificazione ambientale. I principali settori che fanno specifico riferimento all innalzamento della capacità produttiva e che devono essere significativo momento della pianificazione di coordinamento sono: produzione e commercio (anche con riferimento al nuovo strumento dei SIAD di pianificazione commerciale); servizi di livello superiore; piano strategico; sistema produttivo agricolo. Nell ambito della pianificazione provinciale assume rilievo anche dare avvio allo studio di un Piano energetico provinciale, in attuazione del Piano energetico nazionale, considerato il rilievo che tale settore può generare anche in termini di ricadute economiche ed occupazionali sul territorio. Oltretutto abbiamo visto sul territorio provinciale la proliferazione di tralicci con pale eoliche per la generazione di energia, attesa la caratteristica di particolare esposizione ai venti di parte del nostro territorio, con interessi da parte di grosse aziende all insediamento di notevoli centrali elettriche di cogenerazione per la produzione di energia elettrica pulita. È pertanto necessario procedere anche ad uno studio di Piano di settore energetico, con precise indicazioni in merito al bilancio energetico provinciale; alla individuazione dei bacini energetici; alla localizzazione di impianti di teleriscaldamento; alle risorse mobilitabili per realizzare nuovi impianti di produzione energetica; all ordine di priorità degli interventi, in base al risparmio energetico conseguibile; alle procedure di individuazione e localizzazione di nuovi impianti idroelettrici installabili a servizio dei settori produttivi e residenziali (Finno). Mobilità, direttrici, comunicazione e reti Riveste particolare valenza per il territorio provinciale l indirizzo, da un lato, di integrare la Campania nel corridoio plurimodale tirrenico, inserendola nei flussi di sviluppo che percorrono il Mediterraneo, con la valorizzazione del suo ruolo di cerniera tra il resto del Mezzogiorno e le altre aree del centro-nord. Lo sviluppo della provincia, dall altro lato, può essere significativamente valorizzato da direttrici che consentano di meglio relazionare il sistema insediativo tirrenico con quello adriatico, aprendo il territorio regionale e provinciale verso la direttrice sud-est (Puglia e Molise), anche in funzione di ricucitura e di riequilibrio. La provincia si colloca in un contesto geografico che può essere di cerniera tra i due mari, disponendo di una posizione strategica, ma per avvalorare queste ipotesi occorre rendere realistiche e concrete le linee di collegamenti interprovinciali ed interregionali (Iandoli). È necessario sviluppare al massimo le potenzialità della direttrice autostradale 21
14 Napoli-Avellino-Benevento- Grottaminarda-Lacedonia-Bari, secondo il tracciato della A16, che costituisce oggi l unico vero collegamento trasversale verso l Adriatico (anche se, nella tratta Napoli-Avellino ed il raccordo di Benevento, l autostrada appare prossima alla saturazione). In questo contesto assume particolare rilievo il completamento dell asse Contursi- Lioni-Grottaminarda, con prolungamento Ariano-Faeto-Termoli (anche nell ottica di quanto discusso nell accordo delle quattro Province) (Bongo), che si inquadra nel progetto complessivo di collegamento dei due mari, e per cui vi è già uno studio di prefattibilità. Oltre alla logica del rapporto Tirreno-Adriatico, bisogna migliorare il collegamento tra Avellino e Benevento, province con forti interessi comuni, riprendendo al di là del collegamento autostradale già esistente la strada AV-BN via Tufo ed Altavilla che, oltre a consentire un avvicinamento tra i due capoluoghi, può contribuire allo sviluppo delle aree che la fiancheggiano, interessanti sia dal punto di vista turistico che agricolo (Mainolfi). A questo fine occorre una serie di infrastrutture mirate stradali e ferroviarie. A livello di infrastrutture stradali, risulta preminente l obiettivo di migliorare l accessibilità delle aree interne e, soprattutto, delle zone a vocazione industriale e con potenzialità turistica, da rinforzare nel collegamento con la comunicazione regionale. Le aree interne della provincia sono caratterizzate dalla presenza di nuclei urbani tra loro scarsamente collegati e disinseriti dalle dinamiche del contesto regionale, che a causa di questa marginalità subiscono una penalizzazione nel processo di sviluppo. Vi è, inoltre, l obiettivo di innalzare il livello di servizio della intera maglia stradale, anche in termini di riduzione della sinistrosità e dell inquinamento ambientale, mediante la realizzazione di nuove opere o l ampliamento, il miglioramento ed il potenziamento delle infrastrutture esistenti. Il sistema del trasporto in Irpinia è incentrato principalmente sul trasporto su gomma, di tipo automobilistico, con una criticità di fondo che risiede nello squilibrio della ripartizione modale, centrata sostanzialmente sull auto, con i vettori pubblici che perdono quota. Pertanto anche la provincia irpina è interessata, sia pure indirettamente, allo sviluppo della plurimodalità ed intermodalità, con il completamento della rete regionale di infrastrutture di trasporto (pur non disponendo, per ragioni naturali, di strutture marittime e portuali, aeroportuali ed intermodali). Gli interventi in materia di trasporti devono tener conto della necessità di armonizzare l intero comparto del trasporto pubblico, su gomma e su ferro, sulla base di una pianificazione di bacino a rete è in itinere il completamento del Piano di Bacino superando l attuale stato di fatto caratterizzato dalla frammentazione del servizio di trasporto. Nella ipotesi di configurazione del sistema policentrico Benevento-Avellino-Salerno, è necessaria la creazione di direttrici di supporto all accessibilità e di nuove infrastrutture mirate, anche in campo ferroviario, che rappresentino un elemento strategico di sviluppo del sistema. Appare essenziale il potenziamento ed il completamento della rete ferroviaria della provincia, orfana di strade ferrate e tra le meno dotate in Italia (Di Cecilia), con la riattivazione tra l altro in chiave commerciale della tratta Avellino-Rocchetta (Iandoli). Oltre a tale linea ferroviaria, una delle infrastrutture mirate potrebbe essere una linea ferroviaria metropolitana che riduca la distanza tra Avellino e Salerno, come per l ipotizzato collegamento ferroviario Avellino-Fisciano, con ipotetiche diramazioni verso altre località (quali, ad esempio Benevento), e vi è interesse anche al raddoppio della linea ferroviaria Caserta-Foggia, con scalo merci in località Fiumarelle di Ariano I. (Bongo). ). È inoltre fondamentale una linea veloce trasversale che, intersecando ad Avellino quella che da Benevento si dirige a Salerno, colleghi il Vallo di Lauro-Baianese, attraverso la costruendo galleria di Monteforte, ad Ariano e di conseguenza alla direttrice Adriatica (Fioretti). Sintesi degli indirizzi metodologici e contenutistici Il presente documento, contributo di apertura al dibattito consiliare, può essere riassunto in una serie di indirizzi da impartire alla struttura tecnica preposta alla elaborazione del Piano, sia di carattere metodologico che di natura sostanziale e contenutistica. Indirizzi metodologici: costituire, attraverso tutte le fonti e gli strumenti disponibili, una larga base informativa e conoscitiva mediante la formazione di una cartografia di base con progetto di S.I.T., risultante dal coordinamento del supporto cartografico già esistente con il reperimento, la ricognizione, il censimento, l analisi e l elaborazione di tutti i dati territoriali utili e reperibili; organizzare il Piano di Coordinamento come sintesi di una serie di Piani di settore, relativi sia alla analisi e tutela del territorio e dell ambiente, sia ai profili più specifici di pianificazione in senso stretto, strutturale ed urbanistica, secondo la opzione dell art.57 del D.lgs. 112/98, per cui il Piano Provinciale ad una serie di condizioni può assumere il valore e gli effetti dei Piani di tutela (della natura e dell ambiente, del suolo e delle acque, delle bellezze naturali), come previsto anche dal D.D.L. regionale in itinere sul governo del territorio; concepire il Piano, oltre che come strumento, come metodologia aperta di processualità dinamica, nel dialogo con le espressioni del territorio e del partenariato, che recepisca i programmi, i progetti e gli interventi più significativi già in atto ed incidenti sulle trasformazioni territoriali, con la gestione di un Piano-processo, sviluppato come work in progress, i cui obiettivi e risultati devono essere costantemente verificati e riformulati su orizzonti di medio periodo (nel quadro di un continuo confronto con le Amministrazioni ed i soggetti locali). Indirizzi sostanziali e contenutistici: il Piano deve muovere dalla consapevolezza che la provincia presenta caratteristiche variegate, senza una configurazione unitaria e neppure una sufficiente integrazione funzionale. Pertanto la pianificazione deve essere diversificata e plurifunzionale, in grado di assolvere alle diversità del territorio, disegnando uno scenario di opportunità per ciascuna delle sue aree, con destinazioni appropriate in relazione alle caratteristiche ed alla vocazione prevalente per ciascuna di esse; il Piano deve recepire gli elementi di programmazione già parzialmente sviluppati o in itinere: Piani triennali di opere pubbliche e Programmi di Infrastrutture dei principali Enti, Patti Territoriali e Contratto d Area, Patti Tematici, Patti di Distretto (Solofra e Calitri), Programmi di Iniziativa Comunitaria-Leader, Intese Istituzionali di Programma e Studi di fattibilità; costituiscono parte integrante dei presenti indirizzi sia il Contributo della Provincia al 22
15 POR Regione Campania, approvato in Consiglio Provinciale nel settembre 1999, sia il Documento della Amministrazione Provinciale di Avellino per la Intesa Istituzionale di Programma della Regione, definito nel novembre 1999, sia il dibattito in Consiglio Provinciale del gennaio 2001 sull Accordo Quadro Regione Campania- Provincia di Avellino; il Piano deve tener conto che la provincia si iscrive in un quadro di partenariato interprovinciale ed interregionale, sintetizzato nella Intesa delle quattro province interne della dorsale appenninica (Avellino-Benenvento-Campobasso-Foggia); la pianificazione deve considerare che una delle strategie di sviluppo può basarsi sulla integrazione dei territori delle tre province di Avellino, Benevento e Salerno per configurare un sistema territoriale complessivamente alternativo al sistema napoletano, con una ipotesi di polarizzazione verso l asse costituito dalla linea che congiunge i tre capoluoghi di provincia (con particolare riferimento alla c.d. direttrice dei Due Principati ); obiettivo del Piano è sviluppare e potenziare l attrattività della provincia come nodo dei traffici dell Appennino campano ed area baricentrica tra versante tirrenico ed adriatico, sfruttando da un lato la prossimità dell Interporto Nola-Marcianise e, dall altro, la possibilità che una parte significativa dei flussi della direttrice adriatica graviti sull'irpinia; obiettivo del Piano è anche la ricucitura ed il riammagliamento del capoluogo di provincia con le aree esterne e periferiche del territorio provinciale, da rivalorizzare in un contesto di sviluppo ed integrazione funzionale, con particolare riferimento alle aree della Valle Caudina e del Vallo Lauro Baianese; il Piano intende recuperare e sviluppare le ipotesi organizzative (di cui allo schema Sbriziolo ) di sistemi e gruppi di città medio-piccole, che si presentano come nodi di rete ; il Piano deve caratterizzarsi per una particolare considerazione dei profili di tutela ambientale, con una duplice finalità di riqualificazione e riorganizzazione dell habitat antropizzato e di salvaguardia e valorizzazione dell habitat naturale, nella consapevolezza che esiste un territorio che richiede trasformazione (su cui occorre prevedere nuove strutture, interventi ed attività) per rafforzarne l armatura e che esiste, invece, un altro tipo di territorio di cui occorre privilegiare ed esaltare le qualità ambientali; il Piano deve contenere anche il Piano Turistico provinciale secondo la opzione privilegiata della filiera turismo-ambiente-beni culturali, che richiede investimenti diffusi ma produce assorbimento occupazionale; obiettivo del Piano è, tra gli altri, quello di esprimere adeguate forme di valorizzazione con sviluppo ecocompatibile di fasce significative della provincia incluse nella Rete ecologica regionale, a partire dai Parchi regionali del Partenio e dei Monti Picentini alle Oasi naturalistiche, ai SIC e ZPS (con la promozione di una industria della natura collegata alla gestione delle aree protette); il Piano deve tener conto dell alta vulnerabilità del territorio provinciale e, soprattutto, della sua forte esposizione al dissesto idrogeologico, per cui la realizzazione di nuovi insediamenti, opere ed impianti deve essere necessariamente sottoposta a verifica sotto il profilo della vulnerabilità, in modo da rendere compatibili le ipotesi di sviluppo con i limiti introdotti dalla vincolistica idrogeologica; la pianificazione, nel tener conto della capacità produttiva del territorio, deve considerare le esigenze del c.d. pacchetto localizzativo, come insieme di azioni intese alla razionalizzazione e completamento delle aree per insediamenti produttivi di vario livello (tra aree ASI, aree ex lege 219 e PIP), anche con interventi di coordinamento territoriale; in materia di mobilità e comunicazioni, indirizzo del Piano è la valorizzazione di direttrici finalizzate ad un migliore relazionamento del sistema tirrenico con quello adriatico, nella direttrice sud-est, in una ipotesi di collegamento dei due mari, e a migliorare l accessibilità delle aree interne; in materia di reti di trasporto, obiettivo del Piano è il riequilibrio della ripartizione modale, con la realizzazione di infrastrutture mirate ed interventi che armonizzino il comparto del trasporto pubblico, su gomma e su ferro, sulla base di una specifica pianificazione di bacino. Avellino, settembre 2001 Assessore alla Pianificazione Territoriale Avv. Stefano Sorvino 23
16 3.2 Il confronto tra le Linee Guida Regionali e gli Indirizzi Programmatici Provinciali Premessa Con questo documento la Provincia di Avellino intende rispondere alle sollecitazioni della Regione volte al confronto costruttivo su strategie, programmi e interventi orientati alla pianificazione del territorio e alla programmazione economica. In relazione alla pianificazione del territorio, l Amministrazione Provinciale ha approvato il documento programmatico di indirizzi per il primo Piano Territoriale di Coordinamento della Provincia di Avellino, in corso di elaborazione. La premessa fondamentale alla redazione del PTCP, così come riportato nel documento programmatico, è l avvio di un processo di governo del territorio provinciale, caratterizzato da una forte attività di programmazione, fondato sulla partecipazione di tutti i soggetti e gli Enti interessati e organizzato come lavoro ciclico, in continua evoluzione in relazione al cambiamento dei bisogni dei soggetti che utilizzano e operano sul territorio, alla conservazione delle vocazioni tradizionali del territorio, al rispetto delle risorse naturali e storiche presenti, alla compatibilità ambientale. In altri termini, l Amministrazione intende avviare tutte le politiche di rilancio del territorio provinciale (economico produttivo, culturale, turistico, ambientale, ecc.) perseguendo la sostenibilità dello sviluppo. Questo paragrafo è articolato in due parti: nella prima si riporta una sintesi delle strategie (contenute nel documento programmatico) che l Amministrazione provinciale intende perseguire nell attività di governo del territorio e che sono alla base del lavoro di redazione del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale; nella seconda si riporta il confronto, in relazione a principi ispiratori, interpretazione del territorio ed indirizzi strategici, tra il documento programmatico della Provincia di Avellino e le Linee Guida per la Pianificazione Territoriale Regionale della Regione Campania. Sintesi delle strategie di governo del territorio nella Proposta preliminare di indirizzi programmatici per il primo Piano Territoriale di Coordinamento della Provincia di Avellino L iniziativa programmatica La prima strategia che l Amministrazione si pone è il coordinamento di tutte le iniziative e attività pianificatorie e progettuali (Accordi di programma, Patti Territoriali, Piani di Bacino, Parchi, ecc.) già avviate, al fine di operare in una logica organica, unitaria e condivisa di sviluppo. Un nuovo sistema urbano interprovinciale per competere Nel documento di indirizzi programmatici della Provincia si mette in evidenza che l ipotesi evolutiva che la provincia di Avellino intende perseguire si basa sulla integrazione dei territori delle tre province di Avellino, Benevento e Salerno, per costruire una alternativa significativa al sistema urbano napoletano, compromesso da elevati livelli di congestione funzionale e concentrazione fisica. Si configura, quindi, un nuovo sistema policentrico regionale da costruire e valorizzare sulla base delle specificità, vocazioni e risorse dei tre territori provinciali, ciascuno dei quali può trarre maggiore forza e occasioni di sviluppo da una politica di integrazione anziché di separazione. La strategia di intervento prevede, in chiave evolutiva, la polarizzazione verso un asse portante individuato sulla linea che congiunge i tre capoluoghi di provincia (secondo la direttrice della Via dei due Principati). Dalla tutela delle risorse allo sviluppo sostenibile del territorio Tra le strategie forti che l Amministrazione pone a base del governo del territorio si individua il recupero, la riqualificazione e la riorganizzazione dell habitat antropizzato e la salvaguardia e la valorizzazione dell habitat naturale, in un ottica di sostenibilità dello sviluppo e come necessaria premessa a tutte le politiche di rilancio (economico-produttivo, culturale, turistico) del territorio provinciale. Si intendono esaltare, in primo luogo, le qualità delle risorse naturali e antropiche attraverso una politica mirata non solo alla tutela delle risorse naturali e insediative, ma soprattutto alla creazione di nuove opportunità di sviluppo che si incentrano sull utilizzo sostenibile e compatibile delle risorse esistenti. La salvaguardia e l utilizzo sostenibile dell ambiente ed il rafforzamento delle strutture insediative costituiscono scelte profondamente diverse, determinate dalle differenti caratteristiche territoriali: esiste un territorio che richiede trasformazione, su cui occorre prevedere nuovi insediamenti, attività ed infrastrutture per rafforzare l armatura urbana, sempre compatibilmente con le vocazioni pregresse e con le risorse naturali e antropiche; esiste un territorio che non richiede trasformazione ma in cui occorre privilegiare ed esaltare la qualità, anche facendo e- mergere le potenzialità intrinseche delle risorse ambientali. È necessario mettere in campo politiche di tutela attiva, definendo una politica del territorio che non si limiti ad un recupero inteso come restauro di singole unità, ma che preveda una orchestrazione globale di interventi: dalle tecniche di governo del territorio extraurbano, che deve essere innanzitutto presidiato, alla tutela e riattivazione dell ambiente rurale fino alla ricostituzione dei sistemi idrografici superficiali e al ridisegno del paesaggio compromesso. Gli stessi elementi di guida del sistema agricolo dovranno essere riferiti alla estensione delle aree agricole, alla intensità e composizione della produzione agricola, al grado di specializzazione delle unità elementari di produzione e correlati alle problematiche di difesa del suolo e di tutela ecologica e paesaggistica. Secondo tale impostazione la Provincia prevede di mettere in atto programmi e azioni che utilizzeranno la salvaguardia delle risorse e delle vocazioni come opportunità per l innesco di un processo di valorizzazione del territorio provinciale e come fattore di successo nelle politiche di rilancio e promozione. 24
17 Il nodo dei traffici dell Appennino Campano La provincia di Avellino grazie alla posizione baricentrica tra il versante tirrenico e adriatico riveste un ruolo importante, da potenziare e incentivare, di nodo di traffico dell Appennino Campano. Ad esaltare tale ruolo concorre anche la prossimità all interporto di Marcianise Nola e la possibilità dell apertura del collegamento Grottaminarda Lioni Contursi che porterebbe nuovi significativi flussi, provenienti dalla direttrice adriatica, a gravitare sull area irpina. I sistemi di città medio piccole La strategia di organizzazione territoriale interna al territorio provinciale si fonda sulla messa a sistema di centri piccoli e medi omogenei in relazione a caratteristiche di tipo geograficonaturalistiche, storico-culturali, paesaggistiche o funzionali. Ad esempio, un primo sistema fa riferimento ai centri che gravitano intorno al capoluogo di provincia (Avellino, Mercogliano, Atripalda e Monteforte), l unico che si contraddistingue per un elevato e diffuso grado di effetto città, in ragione del discreto livello di armatura urbana e della presenza di dotazioni terziarie e quaternarie. Un secondo sistema (Alto Sarno) è caratterizzato da un elevato livello di specializzazione industriale. Tale sistema si prolunga nella Valle dell Irno, in prossimità dell insediamento universitario di Fisciano in territorio salernitano. Per l organizzazione dei sistemi della Valle Caudina e del Vallo di Lauro e il Baianese è necessario confrontarsi e costruire ipotesi integrate di sviluppo insieme con le province limitrofe, per far superare lo storico isolamento che scontano tali aree. Il sistema del Partenio (Ospedaletto, Summonte, S.Angelo a Scala, Pietrastornina e Roccabascerana) per caratteristiche naturalistiche e per presenza di centri storici di interesse rilevante può configurarsi come un sistema a prevalente organizzazione turistica. La vocazione turistica può essere esaltata anche nei centri localizzati nella Valle del Sabato (con una prestigiosa produzione di vini Doc) e diffusa presenza di beni storico-artisticoarchitettonici (Capriglia, Grottolella, Tufo, Altavilla Irpina, Chianche, Petruro, Torrioni, S. Paolina, Montefredane e Montefusco). Il sistema costituito dai centri del vasto comprensorio del calore caratterizzati da una buona presenza di attività artigianali e industriali. La valorizzazione turistica Con questa strategia si intende attrarre flussi turistici selezionati e di qualità, che prediligono itinerari alternativi ai circuiti di massa. Il modello di organizzazione delle risorse culturali e ambientali (avvalendosi di itinerari tematici attrattivi: eno-gastronomico, artigianale, naturalistico, rurale, termale) punta non tanto su singole emergenze ma sulla messa in rete di attrattori che, pur non contraddistinguendosi per rilevanza, possono contribuire significativamente all innalzamento della qualità diffusa del patrimonio naturale e antropizzato, attraverso interventi minimi di valorizzazione, recupero e riqualificazione. La programmazione negoziata e la capacità produttiva La Provincia di Avellino ha già intrapreso la strada della concertazione e della programmazione negoziata attraverso l Intesa delle quattro province interne della dorsale appenninica (Avellino, Benevento, Campobasso e Foggia), il Patto per l occupazione finalizzato a contrastare i fenomeni di desertificazione delle zone interne. L obiettivo perseguito dalla Provincia di Avellino è quello di integrare la pianificazione di area vasta con gli altri strumenti di pianificazione settoriale e di sviluppo già esistenti e soprattutto con la programmazione socio-economica necessaria per l attivazione del POR Campania. Si intende in altri termini, perseguire una strategia di sviluppo che prevede di concentrare e concertare gli interventi sui grandi nodi della crescita regionale. La tradizione industriale, punto di forza del territorio provinciale, ha bisogno, per rafforzarsi ed accrescere la sua competitività, di politiche rivolte principalmente a colmare le carenze infrastrutturali e scelte mirate alla realizzazione di aree per servizi a valenza sovracomunale, peraltro già contenute nello studio di fattibilità affidato e cofinanziato dal CIPE e dall Amministrazione Provinciale. I principali settori che fanno specifico riferimento all innalzamento della capacità produttiva sono così sintetizzabili: produzione e commercio; servizi di livello superiore; produzione agricola; infrastrutture. Convergenze e sinergie tra le Linee Guida per la pianificazione territoriale della Regione Campania e gli Indirizzi Programmatici della Provincia di Avellino I principi ispiratori Le Linee Guida per la pianificazione territoriale messe a punto dalla Regione Campania si ispirano a due principi comportamentali di fondo cui improntare l insieme delle regole volte alla costruzione di una strategia per il territorio e l ambiente regionale. Su tali principi, riconducibili alla promozione di uno sviluppo sostenibile del territorio e alla sua gestione integrata, si riscontra una sostanziale convergenza tra il documento regionale e degli Indirizzi programmatici per la redazione del PTCP della Provincia di Avellino. In particolare, per quanto riguarda il primo principio, la promozione di uno sviluppo sostenibile del territorio gli Indirizzi Programmatici della Provincia di Avellino individuano come necessaria premessa a tutte le politiche di rilancio del territorio provinciale il recupero, la riqualificazione e la riorganizzazione dell habitat antropizzato e la salvaguardia e valorizzazione dell habitat naturale in un ottica di sostenibilità dello sviluppo. In riferimento al secondo principio, la gestione integrata del territorio, gli Indirizzi della Provincia puntano alla creazione di un sistema territoriale policentrico fondato sull integrazione dei territori delle province di Avellino, Benevento e Salerno e sulla costituzione di un sistema urbano alternativo al polo napoletano, fortemente connotato da problemi di congestione funzionale e di concentrazione fisica. L obiettivo prioritario è quello di delineare un sistema e Foggia) e 25
18 propone interventi in settori strategici dello sviluppo. Tali interventi sono accompagnati da un patto per l occupazione finalizzato ad incentivare policentrico in cui per ciascuna area vanno ricercate e valorizzate specificità, vocazioni e risorse, da rafforzare ed esaltare attraverso la strategia dell integrazione. Ancora nell ottica del perseguimento di una gestione integrata del territorio, si rileva che la Provincia di Avellino è già attualmente inserita in un quadro di partenariato interprovinciale e interregionale, concretizzatosi nell Intesa delle 4 Province, che interessa le province interne della dorsale appenninica (Avellino, Benevento, Campobasso l occupazione e contrastare il fenomeno di abbandono delle zone interne. Ciò è pienamente rispondente anche all indicazione contenuta nelle Linee Guida di definire le prospettive di sviluppo delle aree collocate ai confini geografici della regione attraverso l individuazione di strategie comuni con aree appartenenti a regioni confinanti. L interpretazione del territorio Piena convergenza si riscontra anche in merito al riconoscimento di una Campania plurale, che le Linee Guida regionali articolano in 9 ambienti insediativi e 43 sistemi territoriali locali, unità territoriali intermedie orientate alla formulazione di strategie e all avvio di processi di co-pianificazione. In particolare, risulta una sostanziale similitudine tra l articolazione in sistemi del territorio provinciale avellinese contenuta nelle Linee Guida regionali e gli ambiti territoriali individuati dal Documento di Indirizzi Programmatici messo a punto dalla Provincia. Quest ultimo, infatti, propone una articolazione del territorio nei seguenti ambiti: l area compatta del capoluogo e dell hinterland, meno estesa del Sistema Urbano di Avellino individuato dalle Linee Guida che comprende anche l area del baianese; l area del Vallo di Lauro-Baianese, che per condizioni geografiche può essere considerata come ultima propaggine della conurbazione metropolitana di Napoli, in buona parte coincidente con il Sistema Territoriale dell Alto Clanio ; la valle Caudina, la Valle del Sabato e la fascia del Partenio, in gran parte coincidente con il Sistema Territoriale del Partenio ; il comprensorio del Calore, che comprende parte del Sistema Territoriale Terminio- Cervialto ; il polo arianese e della valle dell Ufita, che coincide con il Sistema Territoriale Valle dell Ufita ; l area dell Alta Iripinia, solo in parte coincidente con il Sistema Territoriale Alta Irpinia ; gli Indirizzi Programmatici includono infatti in quest area anche i Monti Picentini che il Documento regionale individua come parte del Sistema Territoriale Terminio-Cervialto; il polo della Solofrana, coincidente con il Sistema Territoriale Solofrana. Pur riconoscendo che le due interpretazioni del territorio avellinese sono simili, tuttavia è opportuno segnalare la necessità di apportare alcuni correttivi alla delimitazione dei sistemi territoriali individuati dal Documento regionale e in particolare per quanto riguarda: l area del baianese, che in ragione della stretta interconnessione con le aree del nolano e del Vallo di Lauro, va più opportunamente inclusa nel Sistema dell Alto Clanio piuttosto che nel Sistema Urbano di Avellino ; l area del Parco del Terminio-Cervialto, che va più opportunamente inclusa nel Sistema Territoriale dell Alta Irpinia piuttosto che configurare, come prospetta il Documento regionale, un vasto comprensorio nord-sud che include i comuni della Valle del Calore (Venticano, Mirabella, ecc.). Gli indirizzi strategici Le Linee Guida regionali individuano alcuni indirizzi strategici che costituiscono gli orientamenti di fondo su cui articolare i contenuti del PTR. Tali indirizzi possono essere sintetizzati come segue: interconnessione; difesa e recupero della diversità territoriale; governo del rischio ambientale; assetto policentrico ed equilibrato; attività produttive per lo sviluppo economico regionale. Anche in questo caso è possibile rilevare significative convergenze con quanto espresso nel documento di Indirizzi della Provincia di Avellino. Il perseguimento di una strategia di interconnessione, non solo fisica ma anche immateriale, costituisce ad esempio una priorità anche per gli Indirizzi Programmatici provinciali. Il territorio irpino è, infatti, disomogeneo, privo di poli di attrazione rilevante e caratterizzato da una scarsa integrazione, sia sul versante delle comunicazioni fisiche che della distribuzione di servizi e funzioni urbane. In tal senso, gli Indirizzi provinciali orientano la pianificazione verso il miglioramento dell accessibilità alle aree interne, specie verso quelle con potenzialità di sviluppo produttivo e turistico, mediante un rafforzamento dei collegamenti con il sistema della mobilità regionale. Le aree interne della provincia sono caratterizzate dalla presenza di nuclei urbani tra loro scarsamente collegati e marginali rispetto alle dinamiche di sviluppo del contesto regionale. Pertanto, si prevede il miglioramento e il potenziamento delle infrastrutture esistenti, armonizzando l intero comparto del trasporto pubblico su ferro e su gomma e puntando in particolare su: la ricucitura e il riammagliamento del capoluogo di provincia con aree esterne al territorio provinciale, da valorizzare in un contesto di sviluppo e integrazione funzionale; l integrazione dei territori delle province di Avellino, Benevento e Salerno per configurare un polo alternativo a quello di Napoli; la creazione di direttrici di supporto prevedendo in particolare una linea ferroviaria metropolitana che riduca le distanze tra Avellino e Salerno; la valorizzazione di direttrici finalizzate ad un migliore collegamento tra il sistema tirrenico e il sistema adriatico e a una migliore accessibilità alle aree interne; lo sviluppo della provincia come nodo dei traffici dell Appennino campano sfruttando la prossimità dell Interporto Nola-Marcianise e dall altra la possibilità che una parte significativa dei flussi della direttrice adriatica graviti sull Irpinia. Il tema della difesa della biodiversità, che fa riferimento all indirizzo strategico difesa e recupero della diversità territoriale, risulta fondamentale per il territorio della provincia di Avellino, ad 26
19 elevato pregio paesistico e caratterizzato da un diffuso patrimonio di risorse naturali. Parte rilevante del territorio ricade, infatti, in aree naturali protette ed è oggetto di tutela paesisticoambientale. In contrapposizione ad una politica ambientale a carattere vincolistico, che identifica isole geografiche interpretate come aree di contrapposizione rispetto alle prospettive di sviluppo dei sistemi urbani e produttivi, gli Indirizzi propongono una tutela finalizzata alla valorizzazione dell intero territorio provinciale, incentivando il potenziale economico e produttivo del patrimonio di risorse esistenti e garantendone contemporaneamente la tutela. In sintesi, si predilige una politica di salvaguardia attiva delle risorse ambientali che tutela ma non congela i territori ad elevato pregio naturalistico. Tra i principali obiettivi espressi in ambito provinciale, infatti, vi è quello di favorire lo sviluppo ecocompatibile di significativi ambiti del territorio provinciale inclusi nella Rete ecologica regionale, a partire dai Parchi Regionali del Partenio e dei Monti Picentini ai SIC, alle ZPS e alle Oasi Naturalistiche. Un altro tema rilevante per la provincia di Avellino, ancora in relazione all indirizzo strategico difesa e recupero della diversità territoriale, è la valorizzazione del patrimonio culturale e del paesaggio. In tal senso, gli Indirizzi Programmatici propongono un modello di bene culturale diffuso, che ben si accorda con le esigenze di tutela e sviluppo delle risorse ambientali, articolato attorno ad una serie di micro-attrattori da valorizzare attraverso la creazione di una filiera turismo-ambiente-beni culturali. L indirizzo strategico assetto policentrico ed equilibrato si articola essenzialmente intorno a due temi: rafforzamento del policentrismo; riqualificazione e messa a norma della città. Per quanto riguarda il primo tema, si è già rilevato in precedenza che il policentrismo costituisce uno degli obiettivi cardine che la Provincia di Avellino intende perseguire sia all interno del territorio provinciale che proiettandosi in un più vasto contesto subregionale. Gli Indirizzi per la redazione del PTCP esprimono con chiarezza la volontà di costruire un sistema di poli interconnessi sia fisicamente che funzionalmente, innescando sinergie tra aree e risorse singolarmente deboli ma che, adeguatamente messe a sistema, potranno contribuire al riequilibrio dell intero territorio regionale, bilanciando l egemonia del polo napoletano. D altro canto, solo favorendo le sinergie tra sistemi locali caratterizzati da un ridotto peso demografico e da rilevanti condizioni di isolamento sarà possibile costruire la massa critica necessaria all allocazione di funzioni e servizi necessari per innalzare gli attuali livelli di qualità della vita, specie nelle aree interne. O- biettivo del PTCP è quindi la creazione di una rete di città di piccole e medie dimensioni che cooperano, ciascuna in relazione alle proprie vocazioni e specificità, alla costruzione di un sistema territoriale in grado di dialogare con le aree forti del territorio regionale e sovraregionale. Per quanto riguarda il secondo tema, riconducibile alla necessità di innescare processi di riqualificazione, anche in chiave ecologica, dei tessuti insediativi, gli Indirizzi dell Amministrazione Provinciale esprimono con chiarezza la necessità di puntare ad una riqualificazione integrata del vasto patrimonio di risorse, naturali e antropiche, che contraddistinguono il territorio provinciale, considerando la riqualificazione dell habitat antropizzato e la salvaguardia e la valorizzazione dell habitat naturale quali necessarie premesse per tutte le politiche di rilancio e sviluppo, in un ottica di sostenibilità, del territorio regionale. Gli Indirizzi, inoltre, in sinergia con quanto affermato nelle Linee Guida, si orientano verso una politica di tutela attiva rivolta non alle singole emergenze, naturali o antropiche, ma al territorio inteso come sistema di risorse: pertanto, si prevede la messa in campo di sistemi di a- zioni integrate, dalla valorizzazione dei centri storici minori alla tutela e riqualificazione dell ambiente rurale, dalla ricostituzione del reticolo idrografico superficiale al ridisegno e riuso dei paesaggi dismessi o compromessi. L indirizzo strategico del Documento regionale relativo alle attività produttive per lo sviluppo economico regionale si articola in due temi: attività industriali e artigianali e linee guida per il settore turistico. Per quanto riguarda il primo tema assume particolare rilievo l indicazione contenuta nelle Linee Guida relativa alla necessità di procedere ad una razionalizzazione e ad una riqualificazione delle aree industriali esistenti, soprattutto intervenendo sulle carenze di infrastrutture, servizi ed impianti. Nel caso della Provincia di Avellino, infatti, una elevata vivacità imprenditoriale si accompagna ad una consistente mortalità delle imprese, legata anche all inadeguatezza delle attuali aree di localizzazione industriale. Negli Indirizzi Programmatici provinciali si afferma quindi che, in relazione all elevata diffusione e frammentazione delle aree PIP sul territorio, bisogna predisporre azioni orientate alla razionalizzazione e alla concentrazione delle attività produttive nelle aree che hanno raggiunto livelli di infrastrutturazione tali da consentire, nel breve periodo, l insediamento di nuove imprese. D altro canto, l attenzione della Provincia verso questo settore di attività è testimoniata anche dal progetto per uno studio di fattibilità denominato Pacchetto localizzativo per la valorizzazione della piccola e media impresa industriale e dell artigianato. Tale progetto è finalizzato ad agevolare l insediamento di imprese nell ambito di aree attrezzate, anche al fine di favorire la delocalizzazione dai centri urbani di aziende operanti in settori omogenei. Infine, per quanto concerne il secondo tema, i due documenti oggetto di confronto sono impostati secondo una medesima visione che mira a promuovere una politica trasversale atta a connettere in rete l intero patrimonio di beni culturali, materiali e immateriali (la musica, la gastronomia, le tradizioni, i prodotti locali, ecc.). Tale impostazione appare particolarmente idonea a promuovere la valorizzazione di territori, come quello irpino, privi dei cosiddetti grandi attrattori, ma caratterizzati dalla presenza di beni culturali diffusi costituito da architetture tipiche, nuclei monumentali religiosi, palazzi storici, rocche e castelli, borghi medioevali, ecc.. 27
20 Tab. 1 I comuni compresi nei sistemi territoriali definiti dalle Linee guida per pianificazione territoriale della Regione Campania 28
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VERBALE DI CONCERTAZIONE In data 26/8/2002, alle ore 16.00, presso la Sala Consiliare del Comune di Vignola, si sono incontrate le delegazioni trattanti di parte pubblica e di parte sindacale per l Unione

References: articolo 15
 art.57
 art. 57
 art.15
 art.15
 art.6
 art.32
 art.57