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Timestamp: 2020-01-23 09:41:28+00:00

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TC: requisitos formales y materiales para expedir decretos de urgencia [Exp. 0047-2004-PI] | LP
Inicio Constitucional TC: requisitos formales y materiales para expedir decretos de urgencia
Fundamentos destacados: 26. Respecto de esta fuente normativa, el inciso 19 del artículo 118º de la Constitución establece que corresponde al Presidente de la República: Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia.
Al respecto, el Tribunal Constitucional se ha referido a los requisitos formales y materiales para la expedición de los Decretos de Urgencia, estableciendo que: En el caso de los decretos de urgencia, los requisitos formales son tanto previos como posteriores a su promulgación. Así, el requisito ex ante está constituido por el refrendo del Presidente del Consejo de Ministros (inciso 3 del artículo 123° de la Constitución), mientras que el requisito ex post lo constituye la obligación del Ejecutivo de dar cuenta al Congreso de la República, de acuerdo con lo previsto por el inciso 19) del artículo 118° de la Constitución, en concordancia con el procedimiento contralor a cargo del Parlamento, contemplado en la norma de desarrollo constitucional contenida en el artículo 91° del Reglamento del Congreso.[42]
Respecto a los requisitos materiales para la producción, deben tenerse en cuenta los siguientes: (…) la legitimidad de los decretos de urgencia debe ser determinada sobre la base de la evaluación de criterios endógenos y exógenos a la norma, es decir, del análisis de la materia que regula y de las circunstancias externas que justifiquen su dictado. En cuanto al primer tópico, el propio inciso 19 del artículo 118° de la Constitución establece que los decretos de urgencia deben versar sobre “materia económica y financiera. Este requisito, interpretado bajo el umbral del principio de separación de poderes, exige que dicha materia sea el contenido y no el continente de la disposición, pues, en sentido estricto, pocas son las cuestiones que, en última instancia, no sean reconducibles hacia el factor económico, quedando, en todo caso, proscrita, por imperativo del propio parámetro de control constitucional, la materia tributaria (párrafo tercero del artículo 74° de la Constitución). Empero, escaparía a los criterios de razonabilidad exigir que el tenor económico sea tanto el medio como el fin de la norma, pues en el común de los casos la adopción de medidas económicas no es sino la vía que auspicia la consecución de metas de otra índole, fundamentalmente sociales.[43]
27. Si bien es cierto que los requisitos formales y materiales son indispensables para la producción de los decretos de urgencia, no lo es menos que, como se señaló en el caso citado, el Tribunal Constitucional ha reconocido las existencia de determinados criterios para evaluar, caso por caso, si las circunstancias fácticas que sirvieron de justificación para la expedición del decreto de urgencia respondían a las exigencias previstas por el inciso 19 del artículo 118.º de la Constitución y por el inciso c) del artículo 91.º del Reglamento del Congreso. Tales criterios son:
d) Generalidad: El principio de generalidad de las leyes que, conforme se ha tenido oportunidad de precisar en el Caso Colegio de Notarios de Lima (Exps. Acums. Nros. 0001-2003-AI/TC y 0003-2003-AI/TC, F.J. N.° 6 y ss.), puede admitir excepciones, alcanza especial relevancia en el caso de los decretos de urgencia, pues tal como lo prescribe el inciso 19) del artículo 118° de la Constitución, debe ser el “interés nacional” el que justifique la aplicación de la medida concreta. Ello quiere decir que los beneficios que depare la aplicación de la medida no pueden circunscribir sus efectos en intereses determinados, sino por el contrario, deben alcanzar a toda la comunidad.[44]
Finalmente, el artículo 74º de la Constitución dispone que los decretos de urgencia no pueden contener materia tributaria. Debe tenerse presente que, conforme al artículo 135.º de la Constitución, esta forma normativa con rango de ley será la que el Poder Ejecutivo use para legislar en el interregno parlamentario, y de ella dará cuenta a la Comisión Permanente para que la examine y la eleve al Congreso, una vez que éste se instale.
Exp. 00047-2004-AI/TC, Lima
Del 24 de abril de 2006.
José Claver Nina-Quispe Hernández, en representación del Gobierno Regional de San Martín (demandante) contra el Congreso de la República (demandado)
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don José Claver Nina-Quispe Hernández, en representación del Gobierno Regional de San Martín, contra la Ley N.° 27971 (Ley que faculta el nombramiento de los profesores aprobados en el concurso público autorizado por la Ley N.° 27971).
III. Normas sujetas a control de constitucionalidad
§ 2. Consideraciones previas sobre el sistema de fuentes diseñado por la Constitución
2.1. La Constitución como fuente de derecho y el sistema de fuentes del derecho peruano
2.1.1. La Constitución y las fuentes del derecho
2.1.1.1. La Constitución como norma jurídica
2.1.1.2. La Constitución como fuente de derecho
2.1.1.3. La Constitución como fuente de fuentes
2.1.2. La Constitución como fuente de derecho: modo de producción jurídica
2.1.3. Las fuentes de derecho reguladas por la Constitución: modos de producción jurídica
2.1.3.1. Fuentes normativas o formas normativas
2.1.3.1.1. Fuentes normativas o formas normativas con rango de ley
2.1.3.1.1.1. Las leyes
2.1.3.1.1.2. Resoluciones legislativas
2.1.3.1.1.3. Tratados
2.1.3.1.1.4. Reglamento del Congreso
2.1.3.1.1.5. Decretos legislativos
2.1.3.1.1.6. Decretos de urgencia
2.1.3.1.1.7. Las Ordenanzas regionales
2.1.3.1.1.8. Las Ordenanzas municipales
2.1.3.1.2. Fuentes normativas con rango distinto a la ley
2.1.3.2. La jurisprudencia
2. 2.1.3.3. La costumbre
2.1.3.4. Los principios generales del derecho
2.1.3.5. El contrato (autonomía de la voluntad)
2.1.3.6. La doctrina
2.2. Principios de ordenación del sistema de fuentes
2.2.1. La normatividad sistémica y la coherencia normativa
2.2.1.1. Principios que resuelven las antinomias
2.2.1.1.2. Clasificación de las antinomias
2.2.1.1.3. Las consecuencias contradictorias
2.2.1.1.4. Principios aplicables para la resolución de antinomias
2.2.1.2. El principio de jerarquía
2.2.1.3. El principio de competencia
2.2.2. La plenitud jurídica
2.2.2.1. Las reglas de aseguramiento de la plenitud jurídica
2.2.2.2. La conexión jurídica de la plenitud jurídica
§3. Parámetro de control y escrutinio de constitucionalidad de la Ley N.º 27971 por violación del artículo 103° de la Constitución
3.1. Alegatos del Gobierno Regional de San Martín
3.2. Alegatos del Congreso de la República
3.3. Apreciaciones del Tribunal Constitucional
3.3.1. El artículo 103° de la Constitución como parámetro de control y la
realización del escrutinio bajo el principio de jerarquía normativa
3.3.2. Constitución y derogación de las leyes por desuetudo
3.3.3. Vigencia de la ley y derogación tácita
3.3.4. El cese de vigencia de una norma por vencimiento de su plazo
§4. Control de constitucionalidad de la Ley N.º 27971 por violación de la autonomía de los gobiernos regionales
4.1. Alegatos del Gobierno Regional de San Martín
4.2.Alegatos del Congreso de la República
4.3.Apreciación del Tribunal Constitucional
4.3.1. Requisitos de aplicación del criterio “ley posterior deroga ley anterior” para resolver una antinomia entre normas de similar jerarquía
4.3.2. El reparto competencial entre gobierno nacional y gobiernos regionales tras la entrada en vigencia de la Ley de Reforma Constitucional N.º 27680
4.3.2.1. La república del Perú como Estado unitario y descentralizado
4.3.2.2. El Estado regional y pluralidad de subsistemas normativos
4.3.2.3. Relación entre las fuentes de los subsistemas normativos del Estado regional y el principio de competencia
4.3.2.4. Principio de competencia e infracción indirecta de la Constitución
4.3.2.5. Infracción indirecta de la Constitución y bloque de constitucionalidad
4.3.3. Reparto constitucional en materia en nombramiento de profesores de colegios estatales
4.3.3.1. Reparto competencial entre gobierno nacional y gobiernos
regionales en materia de educación
4.3.3.2. La Ley N.º 27971 y proceso de nombramiento de los
profesores que ganaron el concurso público realizado al
amparo de la Ley N.º 27491
En Lima, a los 24 días del mes de abril de 2006, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados García Toma, Presidente; Gonzales Ojeda, Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don José Claver Nina-Quispe Hernández, en representación del Gobierno Regional de San Martín, contra la Ley N.º 27971, publicada el 23 de mayo de 2003 en el diario oficial El Peruano.
Tipo de proceso: Proceso de inconstitucionalidad.
Demandante: José Claver Nina–Quispe Hernández, en representación del Gobierno Regional de San Martín.
Norma sometida a control: La Ley N.° 27971, que faculta el nombramiento de los profesores aprobados en el Concurso Público autorizado por Ley N.º 27491.
Bienes constitucionales cuya afectación se alega:
a. Principio de irretroactividad de la ley, previsto en el artículo 103° de la Constitución.
b. Autonomía regional en materia educativa, garantizada por los artículos 16° y 191° de la Constitución.
Que se declare la inconstitucionalidad de la Ley N.° 27971, que faculta al Ministerio de Educación para asignar las plazas obtenidas de acuerdo al Concurso Público convocado conforme a la Ley N.° 27491.
Se ha impugnado la inconstitucionalidad de la Ley N.º 27971, Ley que faculta el nombramiento de los profesores aprobados en el Concurso Público autorizado por la Ley N.º 27491. Las disposiciones que la integran son:
Autorízase al Ministerio de Educación la continuación del proceso de nombramiento de los profesores con título pedagógico, en las plazas vacantes presupuestadas y de acuerdo a un riguroso orden de méritos, entre los que obtuvieron calificación aprobatoria en el concurso público autorizado por la Ley N.º 27491.
Artículo 2.- De las plazas vacantes
El nombramiento a que hace referencia el artículo precedente se efectuará en las plazas docentes establecidas como orgánicas por la Ley N.º 27491, que no llegaron a ser cubiertas en el concurso público respectivo, así como en las plazas vacantes no reportadas y en las generadas por reasignación, cese, promoción y separación definitiva del servicio, identificadas a la fecha de vigencia de la presente Ley.
Artículo 3.- De la validez del cambio de jurisdicción
Los profesores que se encuentren comprendidos en el artículo 1 de la presente Ley, podrán ser nombrados en las plazas de los centros y programas educativos de su misma o diferente jurisdicción a la del órgano intermedio en que originalmente postularon.
Artículo 4.- De las especialidades
Los profesores cuyo título pedagógico comprenda dos especialidades, o posean dos títulos pedagógicos, podrán ser nombrados en cualquiera de las especialidades o títulos acreditados.
Artículo 5.- Del cambio de modalidad
Si la especialidad del título pedagógico lo permite, el profesor podrá ser nombrado en una modalidad educativa diferente a la que postuló en el concurso público referido en el artículo 1 de la presente Ley.
Artículo 6.- De los Institutos y Escuelas Superiores y de la Educación Técnica
Sin perjuicio de lo establecido en los artículos precedentes, en el caso de los Institutos y Escuelas Superiores, así como en las especialidades de las áreas técnicas de Educación Secundaria y de la Modalidad de Educación Ocupacional, podrán ser nombrados los profesionales de las especialidades correspondientes, con título universitario que acrediten tener como mínimo cinco años de servicio en la especialidad requerida.
Artículo 7.- De la reglamentación
El Ministerio de Educación queda encargado de la reglamentación en un plazo no mayor de 30 (treinta) días calendario contados a partir de la vigencia de la presente Ley, para que dicte las normas reglamentarias que permitan su cumplimiento.
Artículo 8.- De la derogación
Deróguense y/o déjense sin efecto las disposiciones legales o administrativas que se opongan a la presente Ley“.
Con fecha 23 de noviembre de 2004, el Gobierno Regional de San Martín interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ley N.° 27971 (publicada en el diario oficial El Peruano el 23 de mayo de 2003), que faculta el nombramiento de los profesores aprobados en el Concurso Público autorizado por la Ley N.º 27491.
Sostiene que la Ley N.° 27491 (publicada el 29 de junio de 2001, a la que, a su vez, hace alusión la ley impugnada) tenía un plazo de ejecución de 60 días, el cual venció, por lo que habría caído en desuso y, por ende, habría perdido vigencia. Refiere que la ley impugnada al disponer, mediante su artículo 1°, que se ejecute la Ley N.° 27491, viola el artículo 103° de la Constitución, puesto que estaría retrotrayendo sus efectos hacia el momento en que la Ley N.° 27491 perdió vigencia, esto es, a los 60 días siguientes a su publicación en el diario oficial El Peruano.
De otro lado, refiere que la ley impugnada vulnera la autonomía regional en los ámbitos político y administrativo, por cuanto considera que, de acuerdo al artículo 191° de la Constitución, y los artículos 46° y 47°, literal a), de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, es de competencia exclusiva de los gobiernos regionales el nombramiento de los maestros en sus respectivas plazas. Añade que dentro de las competencias exclusivas del gobierno nacional, estipuladas en el artículo 26º de la Ley N.º 27783, Ley de Bases de la Descentralización, no se contempla la de nombrar al personal de las regiones, entre ellas, la de la Región San Martín.
Asimismo, argumenta que de acuerdo al artículo 27º, numerales 1 y 2 de Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, las competencias y funciones sectoriales han sido transferidas a los gobiernos regionales. Además, señala que la ley impugnada desconoce el principio de subsidiariedad que rige la descentralización, previsto en el artículo 4º de la Ley de Bases de la Descentralización.
El Congreso de la República contesta la demanda el 19 de enero de 2005, solicitando que se la declare infundada, alegando que la derogación por desuso no existe en nuestro ordenamiento jurídico; asimismo, aduce que la Ley N.° 27491 fue derogada por la ley impugnada, de modo que no tiene efectos retroactivos. Refiere que la controversia presentada no es de naturaleza constitucional, sino que se resuelve aplicando los criterios para resolver antinomias entre normas de la misma jerarquía, esto es, ley posterior deroga la anterior y ley especial deroga ley general.
Con relación a la vulneración de la autonomía regional alegada, sostiene que el Estado peruano es uno unitario y descentralizado, en el que se ha previsto de manera enunciativa las competencias de los gobiernos locales y regionales; y que la autonomía con la que estos gobiernos cuentan, como lo ha subrayado el Tribunal Constitucional, no es sinónimo de autarquía. Asimismo, refiere que el propósito de la ley cuestionada es que sea el gobierno nacional el encargado de nombrar a los profesores de los colegios nacionales en sus respectivas plazas; que es competencia del Congreso establecer, dentro del ámbito de la Constitución, las demás competencias delegables a los gobiernos regionales; y que la competencia en materia educativa que se ha asignado a favor del gobierno nacional, es un mandato que debe ser acatado por los gobiernos regionales.
Finalmente, con relación al artículo 26° de la Ley de Bases de Descentralización, que según los demandantes no habría contemplado como competencia exclusiva del gobierno nacional el nombramiento del personal de los gobiernos regionales, expresa que las competencias allí previstas no son taxativas, pues pueden serle asignadas en virtud de una ley.
1. Delimitación del petitorio.
2. Con carácter previo al análisis del presente caso desarrollará una serie de consideraciones relacionadas al sistema de fuentes del derecho que diseña la Constitución.
3. Diferenciación de los vicios que contendría la Ley N.º 27971. Al efecto, habrá de determinarse:
a) Si la ley impugnada vulnera el principio de no retroactividad de las normas contemplado en el artículo 103° de la Constitución de 1993. Para ello, a su vez, ha de precisarse:
a.1. ¿Cuál es el parámetro de control y el principio con el cual se efectúa el control de constitucionalidad cuando se alega una infracción directa de la Constitución?
b) Si la Ley N.º 27971, al disponer la continuación de un proceso iniciado al amparo de la Ley N.º 27491, incurre en una aplicación retroactiva. Para ello se dilucidará:
b.1. Si el no cumplimiento de la Ley N.º 27491 la puede derogar.
b.2. Si la Ley N.º 27971 derogó tácitamente a la Ley N.º 27491.
b.3. Si la Ley N.º 27491 fue derogada por vencimiento del plazo en ella contemplado.
4. Si la expedición de la Ley N.º 27971 viola la autonomía de los gobiernos regionales, al autorizar al Ministerio de Educación continuar con el proceso de nombramiento de profesores de colegios estatales. Para ello, será preciso analizar, a su vez:
a) Si la eventual colisión entre la Ley N.º 27971, la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales se resuelve conforme a los criterios de ley posterior deroga ley anterior y ley especial deroga ley general.
b) El reparto de competencias, en materia de educación, entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales, luego de la Reforma Constitucional del Capítulo XIV de la Constitución. Para ello será preciso determinar:
b.1. Cuáles son las características de la configuración de la república del Perú como un Estado unitario y descentralizado.
b.2. Cuál es la fisonomía del ordenamiento jurídico del Estado unitario y descentralizado.
b.3. Cómo y cuándo opera el principio de competencia para solucionar las antinomias entre los diversos subsistemas normativos del Estado unitario y descentralizado.
b.4. Cuál es la importancia del principio de competencia para determinar una infracción indirecta de la Constitución.
b.5. Cuál es y cómo está conformado el parámetro de control del proceso de inconstitucionalidad cuando se alegue una infracción indirecta de la Constitución.
c) Cuál es el reparto constitucional (Constitución y bloque de constitucionalidad) entre gobierno regional y gobierno nacional, en materia de nombramiento de profesores de colegios estatales. Para ello, a su vez, será precisar, esclarecer:
c.1. Cuáles son las competencias en materia de nombramiento de profesores contempladas en el bloque de constitucionalidad a favor del gobierno nacional y los gobiernos regionales.
c.2. Si la Ley N.º 27971 dispuso que el nombramiento de profesores se realice al margen del bloque de constitucionalidad en materia de nombramiento de profesores de colegios estatales.
1. La demanda tiene por objeto que se declare la inconstitucionalidad de la Ley N.º 27971 (en adelante, “Ley impugnada”, “ley cuestionada” o simplemente “la Ley”), expedida por el Congreso de la República. Las disposiciones de la Ley impugnada son:
2. Los motivos por los que a juicio del Gobierno Regional de San Martín debería declararse la inconstitucionalidad de “la Ley” son dos:
a) En primer lugar, porque vulnera el artículo 103° de la Constitución Política del Estado.
b) En segundo lugar, porque lesiona la autonomía de los gobiernos regionales contemplada en el artículo 191° de la Constitución, misma que se habría vulnerado porque, a su vez, se transgredieron los artículos 46° y 47°, literal “a”, de la Ley N.° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales –en adelante LOGR–, así como el artículo 26° de la Ley de Bases de Descentralización –en adelante LBD-, Ley N.° 27783.
3. Aun cuando en la demanda o, a su turno, en la contestación de ésta, las partes no lo hayan expresado inequívocamente, se desprende que los motivos por los cuales se impugna “la Ley” se refieren a dos modalidades distintas de infracción de la Constitución. Así, cuando se cuestiona que ella habría violado el artículo 103° de la Constitución, atribuyéndosele efectos retroactivos, se plantea a este Tribunal que determine si existe un supuesto de infracción “directa” de la Constitución [1], esto es, si “la Ley” colisiona con el referido artículo 103° de la Norma Fundamental.
4. Es diferente el caso del segundo motivo impugnatorio, donde la inconstitucionalidad alegada no se derivaría de un juicio de compatibilidad entre “la Ley” y la Constitución únicamente, sino de la vulneración de diversas disposiciones de la LGR y la LBD, configurando, por tanto, un supuesto que el mismo artículo 75° del Código Procesal Constitucional denomina como infracción “indirecta” de la Constitución.
5. Como se verá luego, la diferencia entre uno y otro no es intrascendente. Repercute en la determinación del parámetro de control y, a su vez, en los principios de ordenación del sistema de fuentes con los cuales este Tribunal deberá de absolver y dar una respuesta a la controversia constitucional planteada.
6. Por ello, con el objeto de que el hilo argumental resulte lo más claro posible, el Tribunal se pronunciará sobre cada uno de los extremos de la controversia, identificando en cada caso el parámetro de control que utilice. Antes, sin embargo, y dados los tópicos relacionados con el sistema de fuentes, es preciso que este Tribunal desarrolle el marco constitucional de las fuentes de derecho.
§ 2. Consideraciones previas sobre el sistema de fuentes que diseña la Constitución
7. En el caso Sesenta y cuatro Congresistas de la República contra la Ley N.º 26285 (Exp. N.º 005-2003-AI/TC), el Tribunal Constitucional desarrolló algunas consideraciones referidas al orden jurídico, a los principios de coherencia normativa, a la jerarquía piramidal de las normas y a los principios constituyentes de la estructura jerárquica de las normas. Complementando nuestra jurisprudencia, en esta oportunidad, y a propósito del presente caso, que tiene que ver con el principio de competencia en el sistema de fuentes, desarrollaremos, por un lado, el tema de la Constitución como fuente de Derecho y el sistema de fuentes del Derecho que ella diseña[1] y por otro, los principios articuladores y ordenadores del sistema de fuentes.
8. Si bien el estudio y análisis del sistema de fuentes se desarrolla principalmente desde la teoría del derecho, como afirma Enrique Álvarez Conde:
Hoy día parece comúnmente pacífico que la regulación de las fuentes del Derecho se sitúe en el campo de la teoría de la Constitución[2].
El Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de comprobar la importancia y utilidad del análisis y estudio del sistema de fuentes, sobre todo a partir de los diversos procesos constitucionales resueltos desde el inicio de su funcionamiento; en particular, los procesos de inconstitucionalidad.
El mismo Álvarez Conde justifica dicha postura argumentando que
(la) propia configuración de la Constitución como norma jurídica suprema supone que ésta se convierte no sólo en auténtica fuente del Derecho, sino en la norma delimitadora del sistema de fuentes[3]
En igual sentido, desde la Teoría del Derecho se ha afirmado que:
La incidencia de la Constitución en el sistema de fuentes es doble, porque doble es su carácter de norma suprema y de norma que regula la producción normativa.[4]
Consiguientemente, tres son las consideraciones que debemos tener en cuenta para abordar el tema en cuestión: la Constitución como norma jurídica, la Constitución como fuente de Derecho y la Constitución como norma delimitadora del sistema de fuentes.
9. La Constitución, en la medida que contiene normas jurídicas, es fuente del derecho. Como bien expone Francisco Balaguer Callejón,
la Constitución contiene las normas fundamentales que estructuran el sistema jurídico y que actúan como parámetro de validez del resto de las normas[5].
El reconocimiento de la Constitución como norma jurídica vinculante y directamente aplicable constituye la premisa básica para que se erija como fuente de Derecho y como fuente de fuentes. Si bien este Colegiado le ha reconocido la Constitución[6] el carácter de norma política, también ha tenido oportunidad de enfatizar en varias oportunidades su carácter normativo y vinculante. Así, en el Caso Alberto Borea Odría y más de 5000 ciudadanos, Exp. N.º 0014-2003-AI/TC, afirmó que:
(…) la Constitución es una norma jurídica. En efecto, si expresa la autorrepresentación cultural de un pueblo, y refleja sus aspiraciones como nación, una vez formado el Estado Constitucional de Derecho, ella pasa a ocupar una posición análoga a la que ocupaba su creador. En buena cuenta, en el Estado Constitucional de Derecho, el status de Poder Constituyente, es decir la representación del pueblo políticamente soberano, lo asumirá la Constitución, que de esta forma pasará a convertirse en la norma jurídicamente suprema.[7]
(La) Constitución Política de la República del Perú” … toda ella posee fuerza normativa (…)[8]
La Constitución es un ordenamiento que posee fuerza normativa y vinculante; por ende, la materia constitucional será toda la contenida en ella, y “lo constitucional” derivará de su incorporación en la Constitución. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional, a lo largo de su funcionamiento, en la resolución de los diferentes casos que ha tenido oportunidad de conocer …, donde ha evaluado vulneraciones a la Constitución de la más diversa índole y en las cuales el único requisito para tal examen consistía en que la controversia se fundara en una violación de algún principio, valor o disposición de la Constitución.[9]
La Constitución es la norma jurídica suprema del Estado, tanto desde un punto de vista objetivo-estructural (artículo 51º), como desde el subjetivo-institucional (artículos 38º y 45º). Consecuentemente, es interpretable, pero no de cualquier modo, sino asegurando su proyección y concretización, de manera tal que los derechos fundamentales por ella reconocidos sean verdaderas manifestaciones del principio-derecho de dignidad humana (artículo 1º de la Constitución).
En consecuencia, pretender que la Constitución no puede ser interpretada, no sólo negaría su condición de norma jurídica –en directa contravención de sus artículos 38º, 45º y 51º–, sino que desconocería las competencias inherentes del juez constitucional como operador del Derecho, y sería tan absurdo como pretender que el juez ordinario se encuentre impedido de interpretar la ley antes de aplicarla.[10]
10. Con relación a la Constitución como fuente de nuestro “derecho nacional”[11], debe remarcarse que constituye el fundamento de todo el “orden jurídico” y la más importante fuente normativa. Al respecto, la doctrina apunta que:
La Constitución es la fuente suprema dentro del ordenamiento, que conforma el orden jurídico fundamental del Estado y de la sociedad.[12]
En cuanto norma suprema del ordenamiento, la Constitución prevalece sobre todas las demás y en ese sentido condiciona el resto de las normas, por cuanto determina la invalidez de aquellas que formal o materialmente contradigan las prescripciones constitucionales.[13]
La Constitución (…) termina convirtiéndose en el fundamento de validez de todo el ordenamiento instituido por ella. De manera que una vez que entra en vigencia, cualquier producción normativa de los poderes públicos e, inclusive, los actos y comportamientos de los particulares, deben guardarle lealtad y fidelidad. Ciertamente, no se trata sólo de una adhesión y apoyo que pueda ser medido o evaluado en el plano de la moral o la ética, sino también de una exigencia de coherencia y conformidad de la que es posible extraer consecuencias jurídicas. La infidelidad constitucional, en efecto, acarrea la posibilidad de declarar la invalidez de toda norma o acto, cualquiera sea su origen, según los alcances que el mismo ordenamiento constitucional haya previsto.[14]
11. En cuanto a la consideración de que la Constitución es la “fuente de las fuentes de derecho” y la que regula la producción normativa[15] o disciplina los modos de producción de las fuentes, Francisco Balaguer Callejón apunta que ésta es,
(…) además, la fuente que incorpora las normas fundacionales del ordenamiento mismo, a partir de las cuales se determinara la legitimidad del resto de las normas del sistema jurídico”.[16]
En igual sentido, se ha sostenido que
(…) la Constitución también incide en el sistema de fuentes en la medida en que regula el proceso de producción jurídica atribuyendo poderes normativos a distintos sujetos y asignando un valor específico a las normas creadas por éstos. Es decir, la Constitución es la norma normarum del ordenamiento, aunque no todas las normas sobre la producción jurídica están contenidas en ella.[17]
Por su parte, este Colegiado sobre el tema ha expresado que la Constitución:
(…)ostenta el máximo nivel normativo, por cuanto es obra del Poder Constituyente; reconoce los derechos fundamentales del ser humano; contiene las reglas básicas de convivencia social y política; además de crear y regular el proceso de producción de las demás normas del sistema jurídico nacional.
Es así que por su origen y su contenido se diferencia de cualquier otra fuente del derecho. Y una de las maneras como se traduce tal diferencia es ubicándose en el vértice del ordenamiento jurídico. Desde allí, la Constitución exige no sólo que no se cree legislación contraria a sus disposiciones, sino que la aplicación de tal legislación se realice en armonía con ella misma (interpretación conforme con la Constitución).[18]
Reseñando, se desprende que la Constitución, como fuente suprema:
– Crea los órganos encargados de la producción normativa.
– Otorga competencias materiales.
– Determina los procedimientos para la elaboración normativa.
– Establece los límites materiales para la elaboración normativa.
– Impone los contenidos normativos.
12. En el caso Colegio de Abogados del Cusco, este Tribunal trató ampliamente el tema del poder constituyente, y su condición de titular para la creación o producción de la norma normarun de nuestro ordenamiento jurídico. En concreto, se dijo que:
En términos generales, suele considerarse como Poder Constituyente a la facultad por la cual el pueblo, en cuanto titular de la soberanía, decide instituir un orden constitucional. Como expresa Ernst Bockenforde, el Poder Constituyente “es aquella fuerza y autoridad (política) capaz de crear, de sustentar y de cancelar la Constitución en su pretensión normativa de validez. No es idéntico al poder establecido del Estado, sino que lo precede” (E. Bockenforde, “Il potere costituente del popolo. Un concetto limite del diritto costituzionale”, en G. Zagrebelsky, P. Portinaro y J. Luther (a cura di), Il futuro della Costituzione, Einaudi, Torino 1996, Pág. 234-235). Esta última (la Constitución), por consiguiente, es su creación, a la par que la norma jurídica fundamental, por ser la depositaria objetiva de las intenciones del Poder Constituyente, sea para dotar de organización al Estado, sea para reconocer derechos de la persona.[19]
Más recientemente, en el caso de la reforma constitucional del régimen pensionario, se dejó establecido que:
El Poder Constituyente originario, por ser previo y sin control jurídico, tiene la capacidad de realizar transmutaciones al texto constitucional, ya que este órgano representativo es el encargado de ‘crear’ la Constitución. Ello es así porque aparece como una entidad única, extraordinaria e ilimitada formalmente.[20
13. De otro lado, siendo el poder constituyente el “plenipotenciario del pueblo”, no puede establecerse con anterioridad un único modo de producción. Sin embargo, el Tribunal Constitucional, conforme a la doctrina constitucional comparada, ha reconocido que existen algunas características del poder constituyente que pueden también ser consideradas como las reglas básicas para la formulación de una Constitución:
El Poder Constituyente responde, entre otras, a tres características: es único, extraordinario e ilimitado. Único como consecuencia de que ningún otro poder o forma de organización, puede, en estricto, ejercer la función que aquél desempeña. Se trata, por consiguiente, de un poder omnímodo, que no admite ningún poder paralelo en el ejercicio de sus atribuciones. Es, a su vez, extraordinario, en tanto que la responsabilidad por él ejercida, no es permanente sino excepcional; como tal, sólo puede presentarse en momentos o circunstancias históricas muy específicas (como las de creación o transformación de la Constitución).
Es, finalmente, ilimitado, en tanto asume plenipotenciariamente todas las facultades, sin que puedan reconocerse restricciones en su ejercicio, salvo las directamente vinculadas con las que se derivan de las valoraciones sociales dominantes.[21]
Como puede colegirse, el modo de producción de una Constitución obedece a las pautas o reglas que el propio poder constituyente se fije según las circunstancias, lo que no sucede con la reforma de la Constitución, puesto que, en el caso del Perú, los artículos 32.º, inciso 1.º, y 206.º de la Constitución establecen las reglas básicas para ello. Otorgando tal facultad al Congreso de la República y al pueblo directamente a través del referéndum. Dichas disposiciones disponen:
Artículo 32.º.- Pueden ser sometidas a referéndum:
Artículo 206.º.- Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum. Puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas.
La iniciativa de reforma constitucional corresponde al Presidente de la República, con aprobación del Consejo de Ministros; a los congresistas; y a un número de ciudadanos equivalente al cero punto tres por ciento (0.3.%) de la población electoral, con firmas comprobadas por la autoridad electoral.
Sobre el artículo 206.º de la Constitución el Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de señalar que:
El Poder Constituyente se ha autolimitado en la actual Constitución –artículo 206– a través del poder de revisión constitucional, lo que hace posible la existencia de una reforma constitucional, siempre y cuando se siga lo formal y materialmente establecido.
La existencia de un poder constituyente derivado implica la competencia del Congreso para reformar preceptos no esenciales de la Constitución, conforme a lo previsto en su mismo texto. Por ello, se caracteriza por ser limitado jurídicamente y posterior.[22]
Asimismo, sobre el poder de reforma constitucional y su necesidad ha establecido que:
Si el resultado de la tarea constituyente, prima facie, resulta aceptable en términos sociales, como típico producto de un esfuerzo en el tiempo, la evolución que, por el contrario, experimenta la sociedad en la que la referida Constitución se aplica, tiende a desvirtuar, con el paso de los años, cualquier hipotético perfeccionismo. En dicho contexto, y ante la evidencia de constatar la presencia de vacíos, incongruencias, inadaptaciones y todo tipo de omisiones en el texto de una Constitución y la necesidad de que los mismos puedan quedar superados en algún momento, es que cobra legitimidad el llamado poder de reforma constitucional; que es, en esencia, aquel que se encarga de modificar, suprimir o enmendar una o más disposiciones constitucionales.[23]
14. Si bien en el modelo constitucional peruano el poder de reforma constitucional es regulado por específicas disposiciones constitucionales, no es menos cierto que tal poder está limitado. Al respecto, este Colegiado ha establecido que:
(…) al ser un poder creado y limitado, puede revisar la Constitución, y adoptar aquellos preceptos que a lo largo de la vida constitucional requieren cambios en función a la realidad que regulan, pero no puede destruir la Constitución, ni menos aún vulnerar su esencia, o como se ha venido denominando, ‘contenido fundamental’.[24]
Según esta línea jurisprudencial, la reforma constitucional está sujeta a límites formales y límites materiales. Respecto a los primeros, se ha precisado que:
– Debe verificarse si se ha vulnerado el procedimiento exigido constitucionalmente, lo cual constituiría una afectación a los límites formales impuestos.
– Las normas de procedimiento no pueden ser objeto de reforma constitucional.
– Las modificaciones del texto constitucional realizadas por los órganos constituidos que se producen fuera de los cauces previstos en la normativa constitucional, serán nulas e ineficaces. [25]
Y en cuanto a los segundos, que:
En términos generales, debe señalarse tajantemente que el Congreso tampoco puede variar algunas cuestiones de fondo de la Constitución. A ellas se les denomina “límites materiales”, e imposibilitan ejercer el poder constituyente derivado a los órganos constituidos, con el fin de modificar las cláusulas que el texto fundamental ha establecido como “intangibles”.[26]
Del mismo modo, con relación a los límites materiales del poder de reforma constitucional debemos considerar que pueden ser expresos o implícitos. A Ambos se les considera principios supremos del ordenamiento constitucional y son intangibles para el poder reformador de la Constitución[27]. Sobre los límites materiales expresos el Tribunal Constitucional ha señalado que el artículo 32.º de la Constitución reconoce como límite expreso el impedimento de reducir o restringir los derechos fundamentales[28]. Y, en cuanto a los límites materiales implícitos este colegiado ha subrayado como los más importantes a la dignidad del hombre, la soberanía del pueblo, el Estado democrático de derecho, la forma republicana de gobierno y en general, el régimen político y la forma del Estado[29].
15. El sistema de fuentes regulado por la Constitución consagra diversos tipos normativos. Principalmente, las normas con rango de ley y aquellas de rango reglamentario. Entre las primeras, nuestro sistema jurídico consagra una serie de tipos normativos que, si bien tienen el mismo rango jurídico, difieren en su denominación y en su modo de producción. Al respecto, este Tribunal ha señalado que:
(…) el inciso 4.° del artículo 200.° de la Constitución establece las normas que, en el sistema de fuentes normativas diseñado por ella, tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas.[30]
A continuación desarrollaremos brevemente cada uno de los tipos normativos y lo que sobre ellos ha establecido el Tribunal Constitucional.
16. Pueden definirse como las prescripciones normativas generales y escritas emanadas del Congreso de la República, conforme a un procedimiento prefijado por la Constitución.
Respecto a la “ley” como fuente de derecho este Colegiado ha precisado que:
Con relación a la fuente normativa denominada ley, en sentido material, deben tenerse presentes dos puntos. En primer lugar, su expedición corresponde al Congreso de la República conforme al inciso 1 del artículo 102° de la Constitución, que establece que es atribución del Congreso dar leyes. Atribución que descansa en los principios de soberanía política, consagrado en el artículo 45° de la Constitución, que establece que el Poder emana del pueblo, y en el principio representativo reconocido en el artículo 43° de la Constitución. Y en segundo lugar, que para la Constitución la fuente normativa denominada ley comprende a las leyes ordinarias, las leyes orgánicas, las leyes de desarrollo constitucional y las que tienen una denominación asignada directamente por la Constitución y cuyas diferencias no radican en su jerarquía ni en el órgano que las expide, sino en su procedimiento de aprobación y en las materias que regulan.[31]
(…) conforme al sistema de fuentes diseñado por la Norma Suprema y a sus artículos 51.°, 200.° inciso 4), 102.° inciso 1) y 106.°, la categoría normativa de leyes comprende a las leyes ordinarias y a las leyes orgánicas, las cuales tiene la misma jerarquía jurídica.[32]
En efecto, atendiendo a los criterios jurisprudenciales expuestos respecto de la fuente o forma normativa ley, podemos considerar los siguientes tipos:
Ley de reforma constitucional: Se trata de dispositivos que materializan la reforma de la Constitución. Están sujetas al procedimiento especial previsto en el artículo 206° de la Constitución[33].
Ley ordinaria: Es la expedida por el Congreso de la República (inciso 1.º del artículo 102.º de la Constitución) y su modo de producción está regulado por los artículos 105.º, 107.º, 108.º y 109.º de la Constitución. En rigor puede normar cualquier materia, con excepción de las reservadas a la ley orgánica conforme al artículo 106.º de la Constitución y las que sean materia exclusiva de los gobiernos regionales o municipales.
Ahora bien, no debe confundirse el tipo de ley, en este caso ordinaria, con su denominación. En efecto, contrariamente a lo que ocurre con la forma normativa ley y sus tipos básicos (ley ordinaria y ley orgánica), la denominación de la ley puede ser diversa y variada, sin que por ello se afecte el modo de producción y el órgano que la expide. Al respecto, se ha acotado que:
Este Colegiado estima también que el Congreso de la República, al detentar la competencia exclusiva en la producción de la fuente normativa de ley, goza de la autonomía inherente, en el marco de la Constitución, del Reglamento del Congreso y de las leyes, para precisar la denominación de las leyes que expide; así por ejemplo, el caso de la Ley N.° 28175, que fue denominada Ley Marco del Empleo Público, hoy cuestionada por los demandantes.
La facultad de otorgar una denominación ha sido desarrollada por la Ley N.° 26889, Ley Marco para la producción y sistematización legislativa, cuyo artículo 3.° dispone que: “La Ley debe tener una denominación oficial que exprese su alcance integral. La denominación forma parte del texto oficial de la Ley y corresponde al Congreso de la República asignársela, salvo en los casos de Decretos Legislativos y Decretos de Urgencia, en los cuales es el Poder Ejecutivo quien asigna la denominación”. En ese sentido, el Congreso de la República e incluso el Poder Ejecutivo, en el caso de Decretos Legislativos, son competentes para asignar determinadas denominaciones cuando se trata de leyes que regulan aspectos generales sobre una materia a fin de sintetizar su alcance integral, empleando para ello las denominaciones de Ley de Bases, Ley Marco y Ley General, según corresponda, pero que, en definitiva, constituyen la fuente normativa de ley expedida por el Congreso de la República.[34]
Por otro lado, y siempre dentro del tipo de ley ordinaria, nuestra Constitución establece algunos subtipos de la ley ordinaria, con especiales características, pero que en esencia mantienen la condición de ley ordinaria porque su modo de producción es el establecido por la Constitución.
Así, por ejemplo, el artículo 104.º de la Constitución se refiere a la ley autoritativa, mediante la cual el Congreso de la República delega al Poder Ejecutivo la facultad de legislar a través de Decretos Legislativos. Dicha ley tiene dos elementos indispensables: la materia específica a delegar y el plazo determinado para ejerce la delegación. A su turno, conforme a los artículos 104.º y 101.º, inciso 4.º, de la Constitución, el Congreso de la República no puede delegar al Poder Ejecutivo las materias relativas a reforma constitucional, aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas, Ley de Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la República.
En igual sentido puede hacerse mención a la ley de organización y funciones de los ministerios a que se refiere el artículo 121.º de la Constitución, la cual es ley ordinaria.
Ley de Presupuesto de la República: Los artículos 78.º, 79.º y 80.º de la Constitución especifican las particularidades del modo de producción de la Ley de Presupuesto; se trata por ello de una ley distinta a la ley ordinaria y a la ley orgánica.
Ley de la Cuenta General de la República: El artículo 81.º de la Constitución establece el procedimiento para la aprobación de este tipo de ley con características especiales.
Ley Orgánica: Es expedida por el Congreso de la República y su modo de producción debe cumplir los requisitos formales y materiales previstos en el artículo 106.º de la Constitución. Con relación a los requisitos formales dicho artículo dispone:
Los proyectos de ley orgánica se tramitan como cualquier proyecto de ley y para su aprobación o modificación, se requiere el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso.
Sobre los requisitos materiales el mismo artículo 106.º prescribe:
Al respecto, el Tribunal Constitucional, desde una perspectiva númerus clausus, ha establecido que:
Una segunda interpretación del artículo 106.°, siempre desde la perspectiva númerus clausus, es aquella que, partiendo del requisito material, propio del modelo de ley orgánica que diseña la Constitución, preserva el principio de unidad en la interpretación de la Constitución. En tal sentido, debe considerarse que el artículo 106.° de la Constitución prevé dos rubros que deben regularse por ley orgánica: a) la estructura y funcionamiento de las entidades del Estado previstas por la Constitución, las cuales comprenden aquellas con mención expresa (las contempladas por los artículos 82.°, 84.°, 143.°, 150.°, 161.° y 198.° de la Constitución), y aquellas que, debido a su relevancia constitucional, también gozan de tal calidad; ello porque la primera parte del artículo 106.° de la Constitución debe interpretarse coherentemente; y b) las otras materias cuya regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución (dentro de estas últimas se tiene a las contempladas en los artículos 31.°, 66.° y 200.° de la Constitución).[35]
Respecto a la estructura y funcionamiento de las entidades del Estado previstas por la Constitución con reserva de ley orgánica, que comprenden aquellas con mención expresa (las contempladas por los artículos 82.°, 84.°, 143.°, 150.°, 161.° y 198.° de la Constitución), y aquellas que, debido a su relevancia constitucional, también gozan de tal calidad, en el Caso Ley de la Policía Nacional del Perú, Exp. N.º 0022-2004-AI/TC, fundamentos 23 a 32, este Colegiado estableció que las entidades del Estado cuya estructura y funcionamiento deben ser regulados por ley orgánica son:
– Congreso de la República, asumiendo que el reglamento del Congreso goza de naturaleza equivalente a ley orgánica.[36]
– Poder Ejecutivo, sólo en cuanto a las disposiciones relativas a los capítulos IV y V del Título IV de la Constitución (Presidencia de la República y Consejo de Ministros), puesto que los ministerios deben ser regulados por ley de organización y funciones –ley ordinaria–, conforme al artículo 121.º de la Constitución.
– Jurado Nacional de Elecciones.
– Oficina Nacional de Procesos Electorales.
– Registro Nacional de Identificación y Estado Civil.
– Tribunal Constitucional.
– Ministerio Público.
– Consejo Nacional de la Magistratura.
– Superintendencia de Banca y Seguros.
– Contraloría General de la República.
– Banco Central de Reserva.
Las otras materias sujetas a reserva de ley orgánica a que se refieren los artículos 31.º, 66.º y 200.º de la Constitución son: el derecho de ser elegido y de elegir libremente a sus representantes, las condiciones de utilización y otorgamiento a particulares de los recursos naturales y el ejercicio de las garantías constitucionales, respectivamente.
Finalmente, debe precisarse sobre la ley de desarrollo de la Constitución, expedida por el Congreso de la República, y así denominada por la Octava Disposición Final y Transitoria de la Constitución, que no constituye una categoría especial de la forma normativa ley, sino que comprende tanto a la ley ordinaria como a la ley orgánica. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha establecido:
Con la expresión “Ley de desarrollo constitucional”, la Octava Disposición Final y Transitoria de la Constitución no ha creado una categoría normativa especial entre las fuentes que tienen el rango de la ley. Tal expresión no alude a una categoría unitaria de fuentes, sino a una diversidad de ellas, que tienen como elemento común constituir un desarrollo de las materias previstas en diversos preceptos constitucionales, cuya reglamentación la Norma Suprema ha encargado al legislador. Forman parte de su contenido “natural” las denominadas leyes orgánicas, en tanto que mediante ellas se regula la estructura y funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución, y de otras materias cuya regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución; así como las leyes ordinarias como las que demandan los artículos 7° y 27° de la Constitución, por poner dos ejemplos, a las que se les ha encomendado la tarea de precisar los alcances de determinados derechos o instituciones constitucionalmente previstas.
Ello significa, desde luego, que la condición de “leyes de desarrollo constitucional” no se agotan en aquellas cuyas materias se ha previsto en la Octava Disposición Final y Transitoria de la Constitución, esto es, a lo que allí se alude como leyes en materia de descentralización y las relativas a los mecanismos y al proceso para eliminar progresivamente los monopolios legales otorgados en las concesiones y licencias de servicios públicos; dado que sobre estas últimas, la Constitución sólo ha exigido del legislador cierto grado de diligencia (“prioridad”) en su dictado.[37]
17.- Se trata de actos parlamentarios que generalmente regulan casos de manera particular y concreto. Representan la excepción a la característica de generalidad de la ley. Tienen rango de ley porque el inciso 1.º del artículo 102.º de la Constitución y el artículo 4.º del Reglamento del Congreso le confieren implícitamente una jerarquía homóloga a la ley.
En efecto, el artículo 102º, inciso 1 de la Constitución establece que son atribuciones del Congreso de la República dar resoluciones legislativas. Conforme al artículo 72.º del Reglamento del Congreso, mediante el procedimiento legislativo, se aprueban “resoluciones legislativas” y “resoluciones legislativas de aprobación de las normas reglamentarias internas del Congreso”. Por tanto, existen dos tipos de resoluciones legislativas, cuyas particularidades serán distinguidas en el presente apartado.
El artículo 75.º del mencionado reglamento establece que las proposiciones de resolución legislativa se sujetarán a los mismos requisitos que los de ley, en lo que fuera aplicable. Conforme al artículo 76.º del mismo Reglamento, las reglas para la presentación de proposiciones de resoluciones legislativas son las siguientes:
a) Las proposiciones de resolución legislativa presentadas por el Poder Ejecutivo estarán referidas a:
Aprobación de tratados conforme al artículo 56.º de la Constitución.
Concesión de la prórroga del estado de sitio, la que deberá contener la nómina de los derechos fundamentales cuyo ejercicio no se restringe o suspende, conforme al inciso 2.º del artículo 137.º de la Constitución.
Autorización del ingreso de tropas extranjeras al territorio de la República sin afectar la soberanía nacional, conforme al inciso 8.º del artículo 102.º de la Constitución.
Declaración de guerra y firma de la paz conforme al inciso 16.º del artículo 118.º de la Constitución.
Autorización al Presidente de la República para salir del país, conforme al inciso 1.º del artículo 102.º de la Constitución.
b) Las proposiciones de resolución legislativa presentadas por los Congresistas no podrán versar sobre:
Viajes al exterior del Presidente de la República, prórroga del estado de sitio, aprobación de tratados internacionales, autorización del ingreso de tropas extranjeras ni declaración de guerra y firma de la paz.
En términos generales, puede afirmarse que las materias citadas son las reguladas por las resoluciones legislativas del primer tipo, mencionadas en el artículo 72º del Reglamento del Congreso, cuya numeración es correlativa a la de las leyes y que en la actualidad consta de cinco dígitos. Asimismo, mediante este tipo de resoluciones legislativas se conceden pensiones de gracia y se nombra a los directores del Banco Central de Reserva y al Defensor del Pueblo.
Con relación a las resoluciones legislativas de aprobación de las normas reglamentarias internas del Congreso, conviene anotar que una de sus características es que su numeración corresponde a cada año y que se les denomina resoluciones legislativas del Congreso. Estas, además de aprobar las normas reglamentarias internas, también se usan, debido a la práctica parlamentaria, para aprobar, entre otras cuestiones, los siguientes:
Modificaciones al Reglamento del Congreso.
La agenda legislativa del período anual de sesiones.
Delegación de facultades legislativas a la comisión permanente.
Nombramiento de los magistrados del Tribunal Constitucional.
Declaración de la vacancia del Presidente de la República, del Defensor del Pueblo y del Contralor General de la República.
Declaración de la formación de causa conforme al artículo 100.º de la Constitución.
Imposición de la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública.
Autorización al Presidente del Congreso de la República para desempeñar comisiones extraordinarias de carácter internacional.
Las resoluciones legislativas, de ambos tipos, son aprobadas por el pleno del Congreso, pero también lo pueden ser por la comisión permanente.
18. Los tratados son expresiones de voluntad que adopta el Estado con sus homólogos o con organismos extranacionales, y que se rigen por las normas, costumbres y fundamentos doctrinarios del derecho internacional. En puridad, expresan un acuerdo de voluntades entre sujetos de derecho internacional, es decir, entre Estados, organizaciones internacionales, o entre estos y aquellos.
Como puede colegirse, implican un conjunto de reglas de comportamiento a futuro concertados por los sujetos de derecho internacional público. Son, por excelencia, la manifestación más objetiva de la vida de relación de los miembros de la comunidad internacional.
Los tratados reciben diversas denominaciones, establecidas en función de sus diferencias formales; a saber: convenios o acuerdos, protocolos, modus vivendi, actas, concordatos, compromisos, arreglos, cartas constitutivas, declaraciones, pactos, canje de notas, etc.
19. El tratado como forma normativa en el derecho interno tiene algunas características especiales que lo diferencian de las otras fuentes normativas. Ello porque, por un lado, los órganos de producción de dicha fuente (esto es, los Estados y los organismos internacionales que celebran el tratado), desarrollan su actividad productora en el ámbito del derecho internacional, y por otro, porque su modo de producción (por ejemplo las reglas de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados –negociación, aprobación y ratificación) se rige por el derecho internacional público.
20.- Los artículos 56.º y 57.º de la Constitución distinguen internamente a los tratados celebrados por el Estado peruano de la manera siguiente:
a) Tratados con habilitación legislativa: Su contenido afecta disposiciones constitucionales; por ende, deben ser aprobados por el mismo procedimiento que rige la reforma de la Constitución, antes de ser ratificados por el Presidente de la República.
b) Tratados ordinarios: Son los que específicamente versan sobre derechos humanos; soberanía, dominio o integridad del Estado; defensa nacional u obligaciones financieras del Estado. Igualmente, se encuentran comprendidas bajo dicha denominación aquellos tratados que crean, modifican o suprimen tributos; los que exigen modificación o derogación de alguna ley y los que requieren medidas legislativas para su ejecución.
c) Convenios internacionales ejecutivos: Son aquellos que el Presidente de la República puede elaborar o ratificar o adherir sin el requisito de la aprobación previa del Congreso, puesto que se refieren a materias no contempladas para los tratados ordinarios.
La Constitución señala que, efectuado el acto de celebración, ratificación o adhesión presidencial, se debe dar cuenta al Congreso.
21. A diferencia de las demás formas normativas que se producen en el ámbito del derecho interno peruano, los tratados son fuente normativa, no porque se produzcan internamente, sino porque la Constitución así lo dispone. Para ello, la Constitución, a diferencia de las otras formas normativas, prevé la técnica de la recepción o integración de los tratados en el derecho interno peruano. Así, el artículo 55.º de la Constitución dispone:
Es la propia Constitución, entonces, la que establece que los tratados internacionales son fuente de derecho en el ordenamiento jurídico peruano. Por mandato de la disposición constitucional citada se produce una integración o recepción normativa del tratado.[38]
22.- Adicionalmente cabe señalar que, si bien el artículo 55.º de la Constitución es una regla general para todos los tratados, ella misma establece una regla especial para los tratados de derechos humanos en el sistema de fuentes. En efecto, la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución establece:
Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de los Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú.
Como puede apreciarse, nuestro sistema de fuentes normativas reconoce que los tratados de derechos humanos sirven para interpretar los derechos y libertades reconocidos por la Constitución. Por tanto, tales tratados constituyen parámetro de constitucionalidad en materia de derechos y libertades. Estos tratados no solo son incorporados a nuestro derecho nacional –conforme al artículo 55.º de la Constitución–sino que, además, por mandato de ella misma, son incorporados a través de la integración o recepción interpretativa [39].
23. El artículo 94.º de la Constitución dispone que:
“El Congreso elabora y aprueba su Reglamento, que tiene fuerza de ley (…)”.
Sobre ello el Tribunal Constitucional ha establecido que:
(…) tal como lo establece expresamente el inciso 4) del artículo 200° de la Constitución, este Colegiado es competente para controlar la constitucionalidad del Reglamento del Congreso. En efecto, toda diferencia doctrinaria que pudiera existir respecto al lugar que ocupa el Reglamento del Congreso en el sistema de fuentes del derecho, no tiene lugar en el ordenamiento jurídico peruano, ya que la propia Carta Fundamental, en la disposición recién citada, ha establecido que dicha norma tiene rango de ley. Se trata, pues, de una fuente primaria del derecho y, como tal, sólo se somete a la Constitución.[40]
24. En igual sentido se manifestó respecto al Reglamento del Congreso, que este no sólo tiene fuerza de ley, sino también naturaleza de ley orgánica. Más precisamente:
(…) la estructura y funcionamiento de los Poderes del Estado gozan de reserva de ley orgánica de acuerdo a los siguientes criterios. En el caso del Congreso de la República, prima facie, debe considerarse que, conforme al artículo 94.° de la Constitución, el Congreso de la República se regula por su reglamento, que tiene fuerza de ley, constituyendo este hecho una excepción a la regla de que, en principio, los Poderes del Estado se regulan por ley orgánica. Sin embargo, es pacífico asumir que dicho reglamento goza de naturaleza equivalente a la ley orgánica.[41]
25. Esta forma normativa de fuente con rango de ley está prevista en el artículo 104.º de la Constitución, que establece:
El decreto legislativo tiene al Poder Ejecutivo como órgano productor. Sin embargo, el Congreso de la República también tiene una intervención indirecta, toda vez que fija la materia y el plazo de la delegación. Como ya se precisó anteriormente, los artículos 104.º y 101.º, inciso 4, de la Constitución establecen que el Congreso de la República no puede delegar al Poder Ejecutivo las materias relativas a reforma constitucional, aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas, Ley de Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la República.
Por ello, la regulación a través de este tipo normativo, el decreto legislativo, está limitada directamente por la Constitución y también por la ley autoritativa. Podía darse el caso de que el Congreso de la República delegue una materia prohibida, con lo cual no sólo será inconstitucional la ley autoritativa, sino también el decreto legislativo que regula la materia en cuestión. De otro lado, también puede darse el caso de que la ley autoritativa delegue una materia permitida por la Constitución y, sin embargo, el decreto legislativo se exceda en la materia delegada, con lo cual, en este caso también se configurará un supuesto de inconstitucionalidad por vulneración del artículo 104.º de la Constitución.
26. Respecto de esta fuente normativa, el inciso 19 del artículo 118º de la Constitución establece que corresponde al Presidente de la República:
Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia.
Al respecto, el Tribunal Constitucional se ha referido a los requisitos formales y materiales para la expedición de los Decretos de Urgencia, estableciendo que:
En el caso de los decretos de urgencia, los requisitos formales son tanto previos como posteriores a su promulgación. Así, el requisito ex ante está constituido por el refrendo del Presidente del Consejo de Ministros (inciso 3 del artículo 123° de la Constitución), mientras que el requisito ex post lo constituye la obligación del Ejecutivo de dar cuenta al Congreso de la República, de acuerdo con lo previsto por el inciso 19) del artículo 118° de la Constitución, en concordancia con el procedimiento contralor a cargo del Parlamento, contemplado en la norma de desarrollo constitucional contenida en el artículo 91° del Reglamento del Congreso.[42]
Respecto a los requisitos materiales para la producción, deben tenerse en cuenta los siguientes:
(…) la legitimidad de los decretos de urgencia debe ser determinada sobre la base de la evaluación de criterios endógenos y exógenos a la norma, es decir, del análisis de la materia que regula y de las circunstancias externas que justifiquen su dictado. En cuanto al primer tópico, el propio inciso 19 del artículo 118° de la Constitución establece que los decretos de urgencia deben versar sobre “materia económica y financiera.
Este requisito, interpretado bajo el umbral del principio de separación de poderes, exige que dicha materia sea el contenido y no el continente de la disposición, pues, en sentido estricto, pocas son las cuestiones que, en última instancia, no sean reconducibles hacia el factor económico, quedando, en todo caso, proscrita, por imperativo del propio parámetro de control constitucional, la materia tributaria (párrafo tercero del artículo 74° de la Constitución). Empero, escaparía a los criterios de razonabilidad exigir que el tenor económico sea tanto el medio como el fin de la norma, pues en el común de los casos la adopción de medidas económicas no es sino la vía que auspicia la consecución de metas de otra índole, fundamentalmente sociales.[43]
28. El artículo 191.º de la Constitución dispone que los gobiernos regionales tienen autonomía política. El inciso 6.º del artículo 192.º de la Constitución establece que los gobiernos regionales son competentes para dictar normas inherentes a la gestión regional. A su turno, el inciso 4 del artículo 200.º de la Norma Suprema confiere rango de ley a las normas regionales de carácter general.
Por tanto, sobre la base de su autonomía política, los gobiernos regionales se constituyen en los órganos productores de normas regionales de carácter general con rango de ley, las cuales en nuestro sistema de fuentes se denominan ordenanzas regionales, conforme al artículo 37.º de la Ley N.º 27867, Ley Orgánica de Regiones. Al respecto, el artículo 38.º de la misma ley señala que:
Con relación a los gobiernos regionales como órganos productores de normas con rango de ley, este Colegiado ha referido que:
La creación de gobiernos regionales con competencias normativas comporta la introducción de tantos subsistemas normativos como gobiernos regionales existan al interior del ordenamiento jurídico peruano. Tal derecho regional, sin embargo, tiene un ámbito de vigencia y aplicación delimitado territorialmente a la circunscripción de cada gobierno regional, además de encontrarse sometido a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitucional, particularmente, a la LBD y a la LOGR.[45]
Estableciéndose adicionalmente que:
Dado que las ordenanzas regionales son normas con rango de ley (artículo 200º 4 de la Constitución), no se encuentran jerárquicamente subordinadas a las leyes nacionales del Estado, por lo que para explicar su relación con éstas no hay que acudir al principio de jerarquía, sino al principio de competencia, pues tienen un ámbito normativo competencial distinto. Lo cual no significa que éste pueda ser desintegrado, ni mucho menos, contrapuesto. De hecho —según se ha podido referir, y respecto de lo cual a continuación se profundizará—, en tanto existen leyes a las que la Constitución ha delegado la determinación de las competencias o límites de las competencias de los distintos órganos constitucionales, los gobiernos regionales no pueden expedir ordenanzas que resulten contrarias a ellas, so pena de incurrir en un vicio de inconstitucionalidad indirecta.[46]
Por último, en referencia a su validez, se ha precisado lo siguiente:
En tal sentido, la validez de las ordenanzas regionales se encuentra sujeta al respeto del marco normativo establecido tanto en la LBD como la LOGR, por lo que forman parte del parámetro de control en la presente causa.[47]
29. El artículo 194.º de la Constitución dispone que las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local y tienen autonomía política. A su turno, el inciso 4.º del artículo 200.º de la Constitución confiere rango de ley a las ordenanzas municipales. Consecuentemente, la facultad normativa de las municipalidades que se deriva de la autonomía política también las convierte en órganos productores de normas generales en el ámbito de sus competencias. La ley N.º 27972, Orgánica de Municipalidades, dispone en su artículo 40.º que:
30. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha establecido que:
La fuerza o el valor de ley de estas normas se determina por el rango de ley que la propia Constitución les otorga –artículo 200°, inciso 4 de la Constitución–. Se trata, por tanto, de normas que, aun cuando no provengan de una fuente formal como la parlamentaria, son equivalentes a las emitidas por ella y, como tales, se diferencian por el principio de competencia y no por el de jerarquía normativa. De este modo, la ordenanza, en tanto ley municipal, constituye un instrumento importante a través del cual las municipalidades pueden ejercer y manifestar su autonomía.[48]
31. El inciso 8.º del artículo 118.º de la Constitución dispone que corresponde al Presidente de la República:
Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales límites dictar decretos y resoluciones.
Conforme a la norma citada, el Presidente de la República es el órgano constitucional encargado de producir los reglamentos, decretos y resoluciones. Sin embargo, para ejercer esta atribución requiere de la intervención de sus ministros, toda vez que, conforme al artículo 120.º de la Constitución, son nulos los actos del Presidente de la República que carecen de refrendación ministerial. Por tanto, la competencia para producir reglamentos de las leyes, decretos y resoluciones corresponde al Poder Ejecutivo, que en nuestro ordenamiento jurídico lo conforman el Presidente de la República y el Consejo de Ministros.
Por otro lado, dicha disposición constitucional establece los límites a la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, consistentes en que la fuente normativa denominada reglamento no debe transgredir ni desnaturalizar las leyes que pretende reglamentar. Estos mismos límites, conforme al mandato constitucional, delimitan la expedición de los decretos y resoluciones.
Ahora bien, es necesario considerar que en nuestro modelo constitucional algunos órganos constitucionales también expiden reglamentos, y si bien, en rigor no son aquellos a los que alude el inciso 8 del artículo 118.º de la Constitución, es evidente que tales reglamentos también constituyen fuente normativa porque desarrollan diversos ámbitos de sus leyes orgánicas o leyes de creación.
32. La Constitución configura dos órganos jurisdiccionales, que si bien tienen competencias y ámbitos propios de actuación por mandato de la propia norma suprema, cumplen un rol decisivo en un Estado democrático, que consiste básicamente en solucionar por la vía pacífica los conflictos jurídicos que se susciten entre los particulares y entre éstos y el Estado. En efecto, en nuestra época es pacífico sostener que un sistema jurídico que no cuente con las garantías jurisdiccionales necesarias para restablecer su vigencia cuando haya sido vulnerado, sencillamente carece de eficacia.
En ese contexto, cabe señalar que dicha tarea está encomendada fundamentalmente al Poder Judicial, al Tribunal Constitucional y, con sus particularidades, al Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral. Así, el artículo 138.º de la Constitución dispone:
Al respecto, este Colegiado ha afirmado que:
Está fuera de duda que el Poder Judicial es el órgano estatal que tiene como principales funciones resolver los conflictos, ser el primer garante de los derechos fundamentales (…) canalizando las demandas sociales de justicia y evitando que éstas se ejerzan fuera del marco legal vigente.[49]
33. Similar función, regida fundamentalmente por los principios de supremacía de la Constitución y defensa de los derechos constitucionales, le compete al Tribunal Constitucional. En ese sentido, el artículo 201.º de la Constitución establece que:
El Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución. Es autónomo e independiente.
En efecto, el Tribunal Constitucional “es el” órgano de control de la Constitución, no es uno más y esa es su principal función. Es autónomo e independiente y sólo está limitado por la Constitución, de la cual es su custodio y garante, porque así lo decidió el Poder Constituyente que le encomendó tal tarea. Por tanto, si bien como órgano constitucional no es superior a los Poderes del Estado ni a otros órganos constitucionales, tampoco está subordinado a ninguno de ellos, pues es autónomo e independiente, y sus relaciones se dan en un marco de equivalencia e igualdad, de lealtad a la Constitución, de firme defensa de la democracia y de equilibrio. En efecto, en nuestra época el equilibrio no es solo entre poderes del Estado, puesto que las Constituciones modernas han creado órganos constitucionales autónomos que antes no existían. Tal principio también debe regir las relaciones entre los poderes del Estado y los órganos constitucionales y de estos últimos entre sí.
Sin embargo, con igual énfasis debe tenerse presente que en el ámbito de las competencias y funciones que el Poder Constituyente le encomendó sí ocupa un lugar privilegiado. En efecto, así como el Congreso de la República cuando ejerce su función legislativa o la función contralora del Poder Ejecutivo, tiene primacía sobre los otros poderes u órganos constitucionales, de igual manera sólo el Tribunal Constitucional, en sede jurisdiccional, declara la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas con rango de ley con efectos generales para todos, conforme al artículo 204.º de la Constitución, y resuelve los casos relativos a derechos constitucionales, confiriéndole el sistema jurídico una primacía a través del precedente de la jurisdicción constitucional[50]. De ahí que en el ámbito de sus competencias, el Tribunal Constitucional es un primus inter pares en relación a los Poderes del Estado y los demás órganos constitucionales.
En ese sentido, es claro que para la Constitución tanto el Poder Judicial como el Tribunal Constitucional son órganos constitucionales productores de la fuente de derecho denominada jurisprudencia. Respecto de esta última se ha sostenido que:
Jurisprudencia es la interpretación judicial del derecho efectuada por los más altos tribunales en relación con los asuntos que a ellos corresponde, en un determinado contexto histórico, que tiene la virtualidad de vincular al tribunal que los efectuó y a los jerárquicamente inferiores, cuando se discutan casos fáctica y jurídicamente análogos, siempre que tal interpretación sea jurídicamente correcta (…). [51]
34. Consecuentemente, en nuestro sistema jurídico la jurisprudencia también es fuente de derecho para la solución de los casos concretos, obviamente dentro del marco de la Constitución y de la normatividad vigente.
Esta afirmación se confirma cuando la propia Constitución, en el inciso 8 del artículo 139.º, reconoce el principio de no dejar de administrar justicia por vacío o deficiencia de la ley. No requiere de una disposición normativa expresa toda vez que dicha fuente deriva directamente de la función inherente a los órganos jurisdiccionales que la Constitución configura. En efecto, es inherente a la función jurisdiccional la creación de derecho a través de la jurisprudencia. Por ejemplo, para el caso de la jurisprudencia constitucional, este colegiado ha establecido que:
En puridad, la fijación de un precedente constitucional significa que ante la existencia de una sentencia con unos específicos fundamentos o argumentos y una decisión en un determinado sentido, será obligatorio resolver los futuros casos semejantes según los términos de dicha sentencia.[52]
En ese sentido, debe enfatizarse que del artículo 103.º de la Constitución se deriva que las sentencias de inconstitucionalidad expedidas por el Tribunal Constitucional tienen rango de ley.
35. Precisamente, si bien la labor de interpretación jurídica tiene diversos intérpretes, que en el ámbito jurisdiccional es donde dicha actividad despliega todos sus efectos vinculantes. En efecto, si no fuera así, ¿cuál sería la diferencia entre la interpretación jurídica de un particular y la de un juez? la labor interpretativa para resolver controversias constitucionales en el ámbito de la jurisdicción constitucional tiene en el Tribunal Constitucional a un intérprete privilegiado, puesto que tal condición deriva directamente de la Constitución. Al respecto, este Colegiado ha expresado:
En tal sentido, si bien reconocemos la pluralidad de intérpretes jurídicos con relación a la Constitución, también reafirmamos el lugar privilegiado que ocupa el Tribunal Constitucional para efectuar una interpretación de la Constitución con carácter jurisdiccional y, sobre todo, vinculante para los poderes del Estado, órganos constitucionales, entidades públicas, privadas y para los ciudadanos.[53]
36. Queda claro entonces que la jurisprudencia es una fuente de derecho que también tiene un fundamento constitucional a través de los órganos jurisdiccionales que la producen. Asimismo, que la labor interpretativa que realizan todos los jueces, inherente a tal función, es la razón de ser de la actividad jurisdiccional, en sede constitucional u ordinaria, y que tiene su fundamento en el principio de independencia consagrado por la Constitución en sus artículos 139.º, inciso 2 (Poder Judicial) y 201.º (Tribunal Constitucional). Sin la interpretación la actividad de los jueces estaría condenada al fracaso, pues la Constitución y la ley no pueden prever todos los casos posibles que presenta la realidad según cada época.
37. En los últimos tiempos el Tribunal Constitucional ha tenido que resolver casos y problemas constitucionales (por ejemplo, en materia de inconstitucionalidades de normas con rango de ley), conforme a la Constitución. Así, a solicitud de miles de ciudadanos, de congresistas, del Poder Ejecutivo, del Poder Judicial, de diversos órganos constitucionales como la Defensoría del Pueblo y el Ministerio Público entre otros, de colegios profesionales, gobiernos regionales y gobiernos municipales, este Colegiado se ve obligado a buscar, bajo el marco constitucional vigente, soluciones jurídicas que en muchos caso requieren de una interpretación de las normas con rango de ley conforme a la Constitución.
38. En tal sentido, de las 203 demandas de inconstitucionalidad planteadas ante este Tribunal, sólo 12, es decir el 5.94%, han utilizado la técnica de las sentencias interpretativas o manipulativas, que todos los Tribunales Constitucionales en el mundo aplican, precisamente para dar soluciones justas, equilibradas y ponderadas a los problemas constitucionales que requieren una solución a solicitud de la ciudadanía, de los poderes del Estado, de los órganos constitucionales autónomos y de los gobiernos regionales y municipales. Igualmente y con base en el principio de independencia funcional que la Constitución le reconoce al Tribunal Constitucional, en sólo 16 casos, incluyendo algunos de los 12 mencionados, se han formulado exhortaciones que se justifican plenamente, porque, ¿qué sentido tiene que un órgano constitucional detecte un fallo, un vacío o deficiencia normativa y no los ponga en conocimiento del órgano competente para que los resuelva?.
39. De ahí que todo acto de los poderes públicos u órganos constitucionales que pretenda restringir dicha función interpretativa no sólo es uno que priva a los órganos jurisdiccionales de su función, sino que es inconstitucional. Es como si se estableciera que el Congreso no legisle, a pesar de que en base al principio de soberanía política tiene un amplio margen de configuración política de la ley, pero siempre dentro del parámetro de la Constitución. No puede existir un órgano jurisdiccional limitado en la función interpretativa inherente a todo órganos jurisdiccional, a menos que esa restricción derive directamente de la Constitución. Hacerlo es vulnerar el equilibrio entre los poderes del Estado y los órganos constitucionales y, con ello, el sistema democrático. Pretender limitar las funciones inherentes del Tribunal Constitucional sería como condenarlo a la inacción por cumplir su deber.
2.1.3.3. La costumbre
40. Esta noción alude al conjunto de prácticas políticas jurídicas espontáneas que han alcanzado uso generalizado y conciencia de obligatoriedad en el seno de una comunidad política.
Conviene enfatizar que la costumbre constitucional tiene una significación de mayor envergadura que las prácticas juridizadas en el resto de las disciplinas jurídicas. Ello se explica porque la organización y funcionamiento del Estado es tal complejidad que se hace imposible que pueda ser total y exclusivamente regulada por la legislación.
Conforme al artículo 139.º inciso 8 de la Constitución, un principio de la función jurisdiccional es el de no dejar de administrar justicia por vacío o deficiencia de la ley, debiendo en tal caso aplicarse el derecho consuetudinario.
Respecto del derecho consuetudinario la doctrina apunta que:
Hay (…) una segunda categoría de normas que se expresan siempre como prácticas sociales y nunca en forma de enunciados lingüísticos escritos y publicados; son, en consecuencia, normas eficaces por definición, y en ese sentido existentes; también pueden gozar de validez cuando reúnan determinadas condiciones exigidas por el sistema jurídico, pero no ha de ser necesariamente así. Esto significa que determinadas prácticas o usos sociales; en suma que determinados hechos son susceptibles de crear normas, de generar obligaciones (cuando menos, de exteriorizarlas), de manera que quien se aparte de los mismos puede padecer una consecuencia análoga a la que sufriría quien desconoce el mandato contenido en una prescripción legal; tales prácticas o usos reciben el nombre de costumbre o, mejor, de Derecho consuetudinario.[54]
Los elementos que constituyen la costumbre son:
a) Elemento material. Hace referencia a la práctica reiterada y constante, es decir, alude a la duración y reiteración de conductas en el tiempo (consuetudo inveterate).
b) Elemento espiritual. Hace referencia a la existencia de una conciencia social acerca de la obligatoriedad de una práctica reiterada y constante; es decir, alude a la convicción generalizada respecto de la exigibilidad jurídica de dicha conducta (opinio iuris necesitatis).
41. Precisamente, gracias a la actividad interpretativa que desarrollan los órganos jurisdiccionales se han podido resolver importantes casos para la vida de la nación. A modo de ejemplo, y no único, debe mencionarse el caso planteado por un grupo de congresistas contra la letra del himno nacional. A fin de poder adoptar una solución justa, ponderada y equilibrada, este Colegiado, recogiendo las tesis de los demandantes y demandados, recurrió a la costumbre como fuente de derecho y gracias a ella arribó a una solución equilibrada. Así, se dijo que:
Declarar que corresponde al Congreso de la República determinar la o las estrofas del Himno Nacional del Perú que deben ser tocadas y entonadas en los actos oficiales y públicos. En tanto ello no se produzca mantiene su fuerza normativa la costumbre imperante.[55]
42. Esta noción alude a la pluralidad de postulados o proporciones con sentido y proyección normativa o deontológica que, por tales, constituyen parte de núcleo central el sistema jurídico. Insertados de manera expresa o tácita dentro de aquél, están destinados a asegurar la verificación preceptiva de los valores o postulados ético-políticos, así como las proporciones de carácter técnico-jurídico.
Conforme al artículo 139.º, inciso 8 de la Constitución, un principio de la función jurisdiccional es el de no dejar de administrar justicia por vacío o deficiencia de la ley, debiendo, en tal caso, aplicarse los principios generales del derecho.
Conviene tener presente algunas aproximaciones generales. Reale ha mencionado que los principios generales del derecho corresponden a los principios monovalentes, es decir, que solo valen en el ámbito de determinada ciencia.[56]
(…) son conceptos básicos que presentan diversa gradación y diversa extensión, pues los hay que cubren todo el campo de la experiencia jurídica universal, mientras que otros se refieren a los ordenamientos jurídicos pertenecientes a una misma “familia cultural”, y otros son propios y específicos del Derecho patrio.
(…) el ordenamiento jurídico nacional se distribuye en “niveles o estratos normativos” o sistemas de modelos jurídicos diversos y que corresponde a las diferentes regiones o esferas de la realidad social. Cada “región jurídica” presupone, a su vez, directrices y conceptos básicos que aseguran la unidad lógica de los institutos y figuras que la componen.[57]
Reale recomienda estudiar los principios generales según la rama jurídica de que se trate. Por ejemplo a nivel de la doctrina nacional expresa que:
(…) los principios generales del Derecho existen en diversos niveles del Derecho y que todos pueden ser utilizados para fines de integración jurídica.[58]
Así, el artículo VIII del Título Preliminar del Código Civil establece:
43. Los principios generales, en relación a las normas y a los valores, han adquirido gran importancia para la interpretación jurídica, además de su indispensable aplicación para fines de integración jurídica. En ese contexto, un sector importante de la doctrina considera que los principios generales también pueden ser considerados como normas, aun cuando en algunos casos los principios no sean expresos. Hay casos en que los principios adoptan expresamente la estructura jurídica de normas; por ejemplo, cuando el principio es incorporado a la disposición o texto normativo. En esa línea se ha sostenido que los princpios son una clase de norma[59]. En cuanto a esta postura Bobbio precisa que:
En mi opinión, los principios generales no son sino normas fundamentales o generalísimas del sistema, las normas más generales. El nombre de principios llama a engaño, tanto que es una vieja discusión entre los juristas si los princpios generales son normas. Para mí es indudable que los principios generales son normas como todas las otras… Dos son los argumentos para sostener que los principios generales son normas, y ambos son válidos: de acuerdo con el primero de ellos, si son normas aquellas que se deducen de los principios generales por medio de un procedimiento de generalización sucesiva, no se ve por qué estos no deban ser normas también… En segundo lugar, la función para la cual se deducen y se adoptan es la misma que se lleva a cabo para todas las normas, o sea la función de regular un caso. ¿Con qué fin se deducen en caso de laguna? Es claro que para regular un comportamiento no regulado, pero, entonces ¿sirven para el mismo fin que las normas expresas? Y, ¿por qué no deberían ser normas?[60]
En este hilo argumental, especial mención merecen los principios constitucionales. Sobre ellos se ha dicho que son instituciones con proyección normativa de los cuales se extraen reglas jurídicas y que han de deducirse de las reglas constitucionales[61]. Freixes y Remotti señalan que los principios constitucionales tienen las siguientes características estructurales:
– Son normas inferidas de una interpretación operativa sobre las reglas constitucionales.
– Constituyen proyecciones normativas a partir de elementos reglados.
– Contienen gérmenes de reglas indeterminadas, pero predictibles.
– Sus elementos estructurales son permanentes.
– Entre los principios no existe relación jerárquica a nivel estructural.[62]
Los mismos autores sostienen que los principios constitucionales, en cuanto instituciones jurídicas con proyección normativa, cumplen una función informadora de todo el ordenamiento jurídico. Dicha función se concreta en que:
– Tienen eficacia directa.
– Permiten extraer reglas aplicables al caso concreto.
– Su función positiva consiste en informar el ordenamiento.
– La función negativa comporta que tengan fuerza derogatoria.
– Su interpretación debe realizarse en forma complementaria e indisociable.
– Facilitan, a partir de su trasmutación en reglas, la posibilidad operativa de una pluralidad de opciones cuya elección concreta corresponde a criterios de política legislativa.[63]
Asimismo, en el plano de la teoría del derecho y de la dogmática constitucional, se ha precisado que:
(…) los principios son normas, y los principios jurídicos son normas jurídicas: en palabras del Tribunal Constitucional, “allí donde la oposición entre leyes anteriores y los princpios generales plasmados en la Constitución sea irreductible, tales principios, en cuanto forman parte de la Constitución, participan de la fuerza derogatoria de la misma, como no puede ser de otro modo”(STC 4/1981, de 2 de febrero).[64]
2.1.3.5. El contrato (la autonomía de la voluntad)
44. La autonomía de la voluntad se refiere a la capacidad residual que permite a las personas regular sus intereses y relaciones coexistenciales de conformidad con su propia voluntad. Es la expresión de la volición, tendente a la creación de una norma jurídica con interés particular.
El contrato, al expresar la autonomía de la voluntad como fuente de derecho tiene su fundamento en las siguientes disposiciones constitucionales. El inciso 14.º del artículo 2.º de la Constitución prescribe que toda persona tiene derecho:
A su turno, el artículo 62.º de la Constitución establece que:
Por su parte, el inciso 3.º del artículo 28.º de la Constitución dispone que:
La convención colectiva tiene fuerza vinculante en el ámbito de los concertado.
Como puede inferirse, las disposiciones constitucionales citadas confirman la tesis de que el contrato también es una fuente de derecho que tiene reconocimiento constitucional. Al respecto, este colegiado ha señalado:
La noción de contrato en el marco del Estado constitucional de derecho se remite al principio de autonomía de la voluntad, previsto en el artículo 2.º, inciso 24, literal a de la Constitución (…).
(…) el principio de autonomía de la voluntad no debe ser entendido de manera absoluta, sino dentro de los valores y principios constitucionales (…)[65]
A nivel de la doctrina nacional[66] como extranjera[67] se ha resaltado la importancia del negocio jurídico como fuerza generadora de normas jurídicas, admitiendo que la experiencia jurídica no solamente es regida por normas legales de carácter genérico, sino también por normas particulares e individualizadas. Para Reale, lo que caracteriza a la fuente negocial es la convergencia de los siguientes elementos:
a) Manifestación de voluntad de las personas legitimadas para hacerlo.
b) Forma de querer que no contradiga la exigida por ley.
c) Objeto lícito.
d) Paridad, o al menos debida proporción, entre los participantes de la relación jurídica.[68]
[1] Con pertinencia debe precisarse que: “(…) se habla de fuentes del Derecho desde el punto de vista jurídico-positivo para aludir a los modos de creación del Derecho (…) lo que aquí interesa es la identificación de los modos de producción del Derecho objetivo (…)”, BETEGON, Jerónimo, GASCÓN Marina, DE PÁRAMO, Juan Ramón, PRIETO, Luis. Lecciones de Teoría del Derecho. Madrid: McGraw-Hill, 1997, p. 205.
[2] ÁLVAREZ CONDE, Enrique. Curso de Derecho Constitucional, Volumen I, El Estado Constitucional, el sistema de fuentes, derechos y libertades. Madrid: Tecnos, 3ª Ed., 1999, p. 138.
[4] BETEGON, Jerónimo, GASCON Marina, DE PARAMO, Juan Ramón, PRIETO, Luis. Ob. Cit., p. 285.
[5] BALAGUER CALLEJÓN, Francisco. Fuentes del Derecho, T. II . Madrid: Tecnos, 1992, p. 28.
[6] Caso Alberto Borea Odría y más de 5000 ciudadanos, Exp. N.º 0014-2003-AI/TC, Fundamento 2, párrafos 1 y 2, Caso Miguel Angel Mufarech y más de 5000 ciudadanos, Exp. N.º 0002-2005-AI/TC, fundamento 7.
[7] Caso Alberto Borea Odría y más de 5000 ciudadanos, Exp. N.º 0014-2003-AI/TC, fundamento 2, párrafo 3.
[8] Caso Sesenta y cuatro Congresistas de la República, contra los artículos 1°, 2°, 3°, y la Primera y Segunda Disposición Final y Transitoria de la Ley N.° 26285 (Exp. N.° 005-2003-AI/TC, fundamento 21.
[9] Caso Villanueva Valverde, Exp. N.º 0168-2005-PC/TC, fundamento 3.
[10] Caso Ley de la Barrera electoral, Exp. N.º 00030-2005-PI, fundamentos 40 y 41.
[11] Artículo 55.º de la Constitución.
[12] BALAGUER CALLEJÓN, Francisco. Ob. Cit, 1992, p. 28.
[13] BETEGÓN, Jerónimo, GASCÓN Marina, DE PÁRAMO, Juan Ramón, PRIETO, Luis. Ob. Cit., p. 285.
[14] Caso Alberto Borea Odría y más de 5000 ciudadanos, Exp. N.º 0014-2003-AI/TC, fundamento 2, párrafo 4
[15] BETEGÓN, Jerónimo, GASCÓN Marina, DE PÁRAMO, Juan Ramón, PRIETO, Luis. Ob. Cit. p. 285.
[16] BALAGUER CALLEJÓN, Francisco. Ob. Cit., p. 28
[17] BETEGÓN, Jerónimo, GASCÓN Marina, DE PÁRAMO, Juan Ramón, PRIETO, Ob. Cit. p. 285
[18] Caso Hoja de Coca, Exp. N.° 0020-2005-AI/TC, 0021-2005-AI/TC (acumulados), fundamento 19.
[19] Caso Colegio de Abogados del Cusco, Exp. N.º 0014-2002-AI/TC, fundamento 58.
[20] Caso reforma constitucional del régimen pensionario, Exps. N.º 0050-2004-AI, 0051-2004-AI, 0004-2005-AI, 0007-2005-AI, 0009-2005-AI/TC, fundamento 17.
[21] Caso Colegio de Abogados del Cusco, Exp. N.º 0014-2002-AI/TC, fundamento 60.
[22] Caso reforma constitucional del régimen pensionario, Exps. N.os 0050-2004-AI, 0051-2004-AI, 0004-2005-AI, 0007-2005-AI, 0009-2005-AI/TC, fundamento 18.
[23] Caso Colegio de Abogados del Cusco, Exp. N.º 0014-2002-AI/TC, fundamento 68.
[24] Caso reforma constitucional del régimen pensionario, Exps. N.os 0050-2004-AI, 0051-2004-AI, 0004-2005-AI, 0007-2005-AI, 0009-2005-AI/TC, fundamento 21.
[25] Caso reforma constitucional del régimen pensionario, Exp. N.º 0050-2004-AI, 0051-2004-AI, 0004-2005-AI, 0007-2005-AI, 0009-2005-AI/TC, fundamento 25.
[26] Ibíd., fundamento 32.
[27] Ibíd., fundamento 33.
[28] Ibíd., fundamento 33.
[29] Caso Colegio de Abogados del Cusco, Exp. N.º 0014-2002-AI/TC, fundamento 76.
[30] Caso Ley de la Policía Nacional del Perú, Exp. N.º 0022-2004-AI/TC, fundamento 13.[31] Caso Ley Marco del Empleo Público, Exp. N.º 008-2005-PI/TC, fundamento 9.
[32] Caso Ley de la Policía Nacional del Perú, Exp. N.º 0022-2004-AI/TC, fundamento 16.[33] Al respecto, el Tribunal Constitucional apunta que “(…) es posible asignar a tales leyes la calidad de fuentes normativas susceptibles de control de validez (…)”, fundamento 7, Caso Colegio de Abogados del Cusco y otros, Resolución del Tribunal Constitucional, Exp. N.º 0050-2004-PI/TC, 0051-2004-PI/TC, 0004-2005 y 0007-2005-PI/TC (Acumulados).[34] Caso Ley Marco del Empleo Público, Exp. N.º 0008-2005-PI/TC, fundamento 10.
[35] Caso Ley de la Policía Nacional del Perú, Exp. N.º 0022-2004-AI/TC, fundamento 20.[36] Ibíd., fundamento 23.
[37] Caso sesenta y cuatro Congresistas de la República contra los artículos 1°, 2°, 3°, y la Primera y Segunda Disposición Final y Transitoria de la Ley N.° 26285 (Exp. N.° 005-2003-AI/TC, fundamento 38.
[38] FREIXES SANJUÁN, Teresa. En: La integración de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en las Sentencias del Tribunal Constitucional. Materiales de enseñanza del Programa de Doctorado y Máster en Justicia Constitucional, Tutela Judicial y Derechos Fundamentales, ESADE, Facultad de Derecho, Universidad Ramón Llull, Curso 2001, Barcelona, España.
[40] Caso Sesenta y Cinco Congresistas de la República, Exp. N.º 0006-2003-AI/TC, fundamento 1.
[41] Caso Ley de la Policía Nacional del Perú, Exp. N.º 0022-2004-AI/TC, fundamento 23.[42] Caso Roberto Nesto Brero, Exp. N.º 0008-2003-AI/TC, fundamento 58.
[43] Ibíd fundamento 59.
[44] Caso Roberto Nesto Brero, Exp. Nº 0008-2003-AI/TC, fundamento 60.
[45] Caso Hoja de la Coca, Exp. N.º 0020-2005-AI/TC, 0021-2005-AI/TC (acumulados), fundamento 58.
[46] Ibíd., fundamento 61.
[47] Ibíd., fundamento 68.
[48] Caso Mateo Eugenio Quispe en representación del 1% de los ciudadanos del distrito de Ancón, Exp. N.º 0003-2004-AI/TC, fundamento 7.
[49] Caso Poder Judicial contra Poder Ejecutivo, Exp. N.º 0004-2004-CC/TC, fundamento 32.
[50] Caso Municipalidad Distrital de Lurín, Exp. N.º 0024-2003-AI/TC, consideraciones previas.
[51] MORENO MILLÁN, Franklin: La Jurisprudencia Constitucional como fuente de derecho. Bogotá. Ed. Leyer. 2002, p. 33.
[52] Caso Municipalidad Distrital de Lurín, Exp. N.º 0024-2003-AI/TC, consideraciones previas.
[53] Caso Poder Judicial contra Poder Ejecutivo, Exp. N.º 0004-2004-CC/TC, fundamento 19.
[54] BETEGÓN, Jerónimo, GASCÓN Marina, DE PÁRAMO, Juan Ramón, PRIETO, Luis. Lecciones de Teoría del Derecho, Ob. Cit., p. 307.
[55] Caso Himno Nacional, Exp. N.º 0044-2004-AI/TC, punto 4 del fallo.
[56] REALE, Miguel. Introducción al derecho. Madrid: Ediciones Pirámide, S.A., Novena edición, 1989, p. 139.
[57] REALE, Miguel. Ob. Cit., p. 149.
[58] RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993. Tomo 5. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 1ª edición, 1999, p. 99.
[59] BETEGÓN, Jerónimo, GASCÓN Marina, DE PÁRAMO, Juan Ramón, PRIETO, Luis. Ob. Cit., p. 343.
[60] BOBBIO, Norberto. Teoría General del Derecho. Bogotá: Editorial Temis, 1999, p. 239.
[61] FREIXES SAN JUAN, Teresa y REMOTTI CARBONELL, José Carlos. Los valores y principios en la interpretación constitucional, en: Revista Española de Derecho Constitucional, Año 12. N.° 35. Mayo-Agosto 1992. pp. 102 y 103.
[62] Ob. Cit. p. 103.
[63] Ob. Cit, p. 104.
[64] BETEGÓN, Jerónimo, GASCÓN Marina, DE PÁRAMO, Juan Ramón, PRIETO, Luis. Ob. Cit., p. 344.
[65] Caso Fernando Cantuarias Salaverry, Exp. N.º 6167-2005-PHC/TC, fundamentos 16 y 17.
[66] RUBIO CORREA, Marcial. El sistema jurídico: introducción al derecho. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 8ª edición, 1999, pp. 223 y ss.
[67] REALE, Miguel. Ob. Cit., p. 136.
[68] Ob. Cit., p. 137.
TC: Comercio ambulatorio en la vía pública es un supuesto de ejercicio de la...

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 artículo 123
 artículo 118
 artículo 91
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 artículo 74
 artículo 118
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