Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/pobyt-cizincu-spravni-vyhosteni-pravo-na-soukromy-a-rodinny-zivot-prekazky-podani-zadosti-o-pobytove-opravneni.p3575.html
Timestamp: 2020-02-24 14:35:07+00:00

Document:
Pobyt cizinců: správní vyhoštění; právo na soukromý a ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
3595/2017
Pobyt cizinců: správní vyhoštění; právo na soukromý a rodinný život; překážky podání žádosti o pobytové oprávnění
k § 119a odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 161/2006 Sb. (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“)
Nelegální pobyt cizince vyvolaný faktickou nemožností podání žádosti o pobytové oprávnění za účelem sloučení rodiny (zde v důsledku nemožnosti registrace termínu pro podání žádosti v systému Visapoint) je třeba v řízení o správním vyhoštění hodnotit velmi mírně, a to nejen z hlediska ukládané délky zákazu vstupu, ale především při posuzování samotné potřeby uložení správního vyhoštění, např. v rámci hodnocení dopadů takového rozhodnutí na soukromý nebo rodinný život cizince ve smyslu § 119a odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2017, čj. 3 Azs 237/2016-37)
Prejudikatura: č. 2420/2011 Sb. NSS, č. 3278/2015 Sb. NSS a č. 3513/2017 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 218/2008 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 26/07); rozsudky Soudního dvora ze dne 10. 4. 1984, Von Colson a Kamann proti Land Nordrhein-Westfalen (C-14/83, Recueil, s. 1891), ze dne 27. 6. 2006, Parlament proti Radě (C-540/03, Sb. rozh., s I-5769) a ze dne 6. 12. 2012, O. a S. (C-356/11); rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 10. 2006, Üner proti Nizozemsku (stížnost č. 46410/99, ECHR 2006-XII), rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 31. 1. 2006, Rodrigues da Silva a Hoogkamer proti Nizozemsku (stížnost č. 50435/99, ECHR 2006-I) a ze dne 28. 6. 2011, Nunez proti Norsku (stížnost č. 55597/09).
Věc: Pham N. B. proti Policii České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie o správní vyhoštění, o kasační stížnosti žalované.
Rozhodnutím ze dne 15. 4. 2016 uložila Policie České republiky, Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy, odbor cizinecké policie, oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort, (dále jen „krajské ředitelství“) žalobkyni podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 9 a § 119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona o pobytu cizinců správní vyhoštění; dobu, po kterou jí nelze umožnit vstup na území stanovilo krajské ředitelství v délce 1 roku. Počátek doby, po kterou žalobkyni nelze umožnit vstup na území členských států Evropské unie, stanovilo krajské ředitelství podle § 118 odst. 1 citovaného zákona od okamžiku, kdy pozbude oprávnění k pobytu na území České republiky. Současně byla žalobkyni stanovena doba k vycestování dle § 118 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, a to do 30 dnů po nabytí právní moci rozhodnutí. Podle § 120a odst. 1 zákona o pobytu cizinců krajské ředitelství současně rozhodlo, že se na žalobkyni nevztahují důvody znemožňující vycestování dle § 179 téhož zákona. Odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaná zamítla rozhodnutím ze dne 15. 8. 2016.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze, který je rozsudkem ze dne 30. 9. 2016, čj. 1 A 68/2016-25, jako nezákonné zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. Městský soud nepřisvědčil argumentaci žalobkyně, že dlouhodobá nemožnost registrace její pobytové žádosti za účelem sloučení rodiny v systému Visapoint a z toho plynoucí nemožnost samotného podání žádosti ospravedlňuje z její strany nerespektování cizineckého práva a představuje překážku jejího vyhoštění. Měl však za to, že uložení správního vyhoštění bylo v jejím případě v rozporu s požadavky § 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců spjato s nepřiměřenými dopady do soukromého a rodinného života. Městský soud vyšel z kritérií zohledňovaných při hodnocení přiměřenosti zásahu do práva na soukromý a rodinný život chráněného článkem 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“) a připomenul, že manžel žalobkyně i jejich společné děti mají v České republice povolen trvalý pobyt a jsou existenčně závislí na prostředcích, které její manžel získává z podnikání v obchodě s potravinami. Žalobkyně manželovi usnadňuje podnikatelskou činnost tím, že se stará o děti a společnou domácnost a též podle potřeby vypomáhá v manželově obchodě. Manžel by nebyl schopen vedle podnikání zvládat i péči o děti, tudíž nuceným vycestováním žalobkyně by mohl být značně dotčen zájem na řádné péči a zdravém vývoji dětí žalobkyně. Vycestování celé rodiny do Vietnamu by bylo přinejmenším problematické, protože veškeré jejich zázemí je situováno v České republice a v rodné zemi mají jen pár příbuzných, se kterými neudržují kontakt. Manžel též konstatoval, že by nevycestoval, protože podnikatelskou činnost, kterou zajišťuje rodinu, nemůže přesunout do Vietnamu – tam by rodinu neuživil. Žalobkyně i její rodina strávila v České republice podstatnou část svého života, děti dokonce celý život, přičemž dcera má nastoupit povinnou školní docházku. Žalobkyně, na rozdíl od svého manžela, který zvládá jen základní fráze, ovládá češtinu, jak vyplynulo z úředního záznamu o pobytové kontrole. K těmto okolnostem podle městského soudu žalovaná nedostatečně přihlížela a podrobněji se jimi nezabývala. Její posouzení přiměřenosti zásahu do rodinného a soukromého života žalobkyně tak není dostatečné a souladné se zákonem. K porušení práv plynoucích z článku 8 Úmluvy zde může dojít i zásahem do práv manžela a dvou nezletilých dětí žalobkyně. Nejde o to, že by v důsledku rodinných či soukromých vazeb bylo přehlíženo protiprávní jednání cizince, ale o nezbytné vyhodnocení, zda existující vazby nejsou natolik silné, že správní vyhoštění zkrátka neumožňují.
Proti napadenému rozsudku podala žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž namítala, že se zabývala posouzením toho, zda stěžovatelka má na území Vietnamu takové vazby, které by jí umožnily snadný přesun. Zjistila, že má v zemi původu sestru a otce, s nímž je podle slov manžela v telefonickém kontaktu. Žalobkyně nezapomněla rodný jazyk a na území České republiky si nevytvořila žádné kulturní a sociální vazby s výjimkou své rodiny. Při sepisu protokolu vyžadovala tlumočníka a při pobytové kontrole českým jazykem hovořila málo, neboť zvládala pouze základní fráze. Sice žije v České republice od roku 2004, ale nelze opomenout skutečnost, že opakovaným protiprávním jednáním naplnila znaky § 119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona o pobytu cizinců.
Stěžovatelka měla za to, že řádně zhodnotila jednotlivá kritéria pro posuzování přiměřenosti dopadů svého rozhodnutí ve smyslu § 174a zákona o pobytu cizinců. Žalobkyni vytkla, že nikde nevysvětlila, proč z území České republiky nevycestovala již v roce 2013, kdy s ní bylo poprvé zahájeno řízení o správním vyhoštění, v němž však správní orgán přihlédl k její rodinné situaci a řízení zastavil. Podle stěžovatelky nelze pominout, že žalobkyně úmyslně nerespektovala jí uložený výjezdní příkaz a že nebýt jejího odhalení v rámci pobytové kontroly, nadále by úmyslně pobývala na území bez víza. Stěžovatelka též upozornila na to, že žalobkyně i její manžel o jejím neoprávněném pobytu věděli a museli být si vědomi, že v řízení o vyhoštění bude přihlédnuto k opakovanosti pobytu bez víza a tentokrát již bude nutné správní vyhoštění uložit. Žalobkyně dostala šanci dobrovolně vycestovat a svůj pobyt si v souladu se zákonem vyřešit. Pokud žalobkyně rezignovala na jakékoliv snahy o získání pobytového oprávnění, nemohl být legitimním důvodem pro setrvání na území ani tvrzený problém s registrací v systému Visapoint. Za současných okolností ani žalobkyně nemá možnost získat na území České republiky povolení k pobytu, naopak je nezbytné, aby vycestovala a teprve posléze si zajistila legální vstup a pobyt na území České republiky.
Městský soud podle stěžovatelky pominul, že možnost vycestování žalobkyně do země původu byla zhodnocena v závazném stanovisku Ministerstva vnitra, které konstatovalo, že překážky v podobě hrozby porušení mezinárodních závazků České republiky zde nejsou dány a že vycestování žalobkyně je možné. Byť vlastní hodnocení přiměřenosti rozhodnutí podle § 174a zákona o pobytu cizinců podléhá jejímu vlastnímu úsudku, nezávisle na obsahu závazného stanoviska, stěžovatelka považovala za nepřijatelné, že by žalobkyně z území České republiky nevycestovala. Pro pobyt na území je nutné mít oprávnění k pobytu, jímž žalobkyně nedisponuje; pro jeho získání musí z území vycestovat.
Stěžovatelka též popřela, že by v napadeném rozhodnutí konstatovala, že v průběhu řízení nevyplynuly důvodné skutečnosti, jež by bránily přesunu celé rodiny žalobkyně do Vietnamu. Stěžovatelka vytkla městskému soudu, že neodůvodnil, proč byl zájem na zachování veřejného pořádku podřazen zájmu na zachování rodiny. Ze spisového materiálu je zřejmé, že žalobkyně nepočítá s tím, že by území České republiky opustila, a má-li městský soud za to, že ani vycestovat nemusí, je otázkou jak postupovat, bude-li žalobkyně opětovně kontrolována a zjistí se, že v České republice pobývá neoprávněně.
Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti namítla, že stěžovatelka opomněla, že žalobkyně v průběhu řízení uváděla a prokázala, že se jí nedaří zaregistrovat v systému Visapoint k podání žádosti. Pokud by v době výjezdního příkazu v roce 2013 vycestovala, s největší pravděpodobností by se jí dodnes nepodařilo zaregistrovat a tím ani podat žádost o pobyt za účelem sloučení rodiny. I Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 8. 2016, čj. 2 Azs 128/2016-54, konstatoval, že nastavení systému Visapoint žadatelům nezaručuje sjednání termínu podání žádosti, ale obvykle je toliko informuje, že v okamžiku pokusu o registraci nebyly žádné termíny pro podání žádosti volné. Žalobkyně v žalobě podrobně popsala, že se pokoušela o registraci ve stovkách pokusů a požádala také Ministerstvo vnitra o pomoc s tímto problémem, ale nikdo jí neodpověděl. Tvrzení stěžovatelky, že rezignovala na jakékoli snahy o získání pobytového oprávnění, je tedy nepravdivé. Pokud stěžovatelka uvedla, že aby si žalobkyně zajistila na území České republiky legální vstup a pobyt, musí nejprve vycestovat, zcela opomněla fakt, že si žalobkyně legální pobyt zajistit nemůže, neboť v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) nemá zaručenu ani možnost o pobyt na zastupitelském úřadu v Hanoji požádat.
Posouzení, zda by správní vyhoštění mohlo vyvolat nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života cizince, není věcí správního uvážení správního orgánu, ale otázkou
a aplikace neurčitého právního pojmu. Jinak řečeno, § 174a zákona o pobytu cizinců nenabízí žádný prostor pro užití diskrečního oprávnění; jde tedy ryze o otázku
a aplikace práva, jejíž přezkum správními soudy není (na rozdíl od užití správního uvážení) nikterak omezen (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2016, čj. 3 Azs 96/2015-44).
Podanou kasační stížností stěžovatelka v zásadě brojí proti správnosti závěrů městského soudu, který podrobně přezkoumal stěžovatelčinu aplikaci tohoto neurčitého právního pojmu na případ žalobkyně a dospěl k závěru o nesprávném vyhodnocení situace v napadeném rozhodnutí. V návaznosti na to stěžovatelka též klade právní otázku (v podstatě se podivuje), proč městský soud upřednostnil právo na rodinný život žalobkyně před ochranou veřejného pořádku, respektive namítá, že její odůvodnění v napadeném rozsudku chybí.
K tomu Nejvyšší správní soud předesílá, že tato otázka jasně plyne z právní úpravy v zákoně o pobytu cizinců a stěžovatelka v průběhu řízení před městským soudem ani neprosazovala názor, že ochrana veřejného pořádku (jak jej chápe ona) musí mít vždy přednost před právem na rodinný a soukromý život. Z tohoto důvodu proto nelze napadenému rozsudku vytýkat, že na ni neodpovídá výslovně. Navíc právní názor městského soudu je z odůvodnění napadeného rozsudku odvoditelný bezpochyby implicitně, jestliže právě s poukazem na § 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců napadené rozhodnutí zrušil pro nepřiměřený zásah do rodinného života žalobkyně, byť současně připustil, že žalobkyně porušovala své povinnosti stanovené zákonem o pobytu cizinců. Nelze tedy hovořit o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů, natož pak pro nesrozumitelnost.
Ustanovení § 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců totiž jednoznačně, v kontextu s § 174a téhož zákona, stanoví, že důvody pro uložení vyhoštění (včetně narušení veřejného pořádku, respektive porušení pobytových předpisů) je třeba pečlivě vyvažovat s požadavkem na ochranu soukromého nebo rodinného života cizince a že v případě, že zásah do soukromého nebo rodinného života cizince je neodůvodněně přísný, vyhoštění uloženo být nemůže (aniž by tím ovšem byla vyloučena například možnost správního trestání apod.). Jinými slovy, zájem na ochraně veřejného pořádku musí v některých případech ustoupit ochraně základních lidských práv.
Dále je třeba říci, že stěžovatelka v napadeném rozhodnutí vskutku nepoužila formulaci, že v průběhu řízení nevyplynuly důvodné skutečnosti, jež by bránily přesunu celé rodiny žalobkyně do Vietnamu, úvahy o možnosti přesunu celé rodiny do země původu však lze nalézt v rozhodnutí o vyhoštění vydaném krajským ředitelstvím, s nímž se přitom stěžovatelka ztotožnila. Proto rozporovaná výtka městského soudu reagovala na podstatu úvah správních orgánů obou stupňů, a nelze ji tak mít za nepřiléhavou. Ani v tomto případě tedy nelze hovořit o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Je tak namístě přezkoumat vlastní aplikaci kritérií stanovených v § 174a zákona o pobytu cizinců, přičemž v této souvislosti se nelze vyhnout ani posouzení relevance skutečností uplatněných ve vyjádření žalobkyně.
V případech, které spojují otázku možného porušení práva na respektování rodinného či soukromého života a otázku nuceného vycestování cizince, vychází správní soudy především z judikatury Evropského soudu pro lidská práva, vztahující se k článku 8 Úmluvy. Tato
zohledňuje právě kritéria, z nichž v napadeném rozsudku vycházel městský soud: 1) rozsah, v jakém by byl rodinný nebo soukromý život narušen, 2) délku pobytu cizince ve smluvním státě, který hodlá cizince vyhostit, 3) rozsah sociálních a kulturních vazeb na tento stát, 4) existenci nepřekonatelné překážky k rodinnému či soukromému životu v zemi původu, například nemožnost rodinného příslušníka následovat cizince do země jeho původu, 5) „
imigrační historii
“ cizince, tedy porušení pravidel cizineckého práva v minulosti, a 6) povahu a závažnost porušení veřejného pořádku či trestného činu spáchaného cizincem (viz například rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 10. 2006,
Üner proti Nizozemsku
, stížnost č. 46410/99, ECHR 2006-XII, či rozsudky ze dne 31. 1. 2006,
Rodrigues da Silva a Hoogkamer proti Nizozemsku
, stížnost č. 50435/99, ECHR 2006-I, a ze dne 28. 6. 2011,
Nunez proti Norsku
, stížnost č. 55597/09). Všechna uvedená kritéria je třeba posoudit ve vzájemné souvislosti a porovnat zájmy jednotlivce na pobytu v dané zemi s opačnými zájmy státu, například nebezpečím pro společnost či ochranou veřejného pořádku. Právo vyplývající z článku 8 Úmluvy totiž není absolutní, a je zde prostor pro vyvažování protichůdných zájmů cizince a státu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 3. 2013, čj. 8 As 118/2012-45, nebo ze dne 28. 8. 2013, čj. 8 As 5/2013-43).
Pokud jde o (v zásadě přitěžující) kritéria 5 a 6, je třeba si povšimnout, že rozlišují mezi porušováním pravidel cizineckého práva a oproti tomu porušením veřejného pořádku či pácháním trestné činnosti. Tyto pojmy totiž nelze ztotožňovat, jak to činí stěžovatelka. Veřejný pořádek je kategorií závažnější oproti porušení pobytových pravidel, které této intenzity až na výjimky zpravidla nedosahuje. V této souvislosti lze poukázat na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011, čj. 3 As 4/2010-151, č. 2420/2011 Sb. NSS, které konstatovalo, že samotná skutečnost nelegálního pobytu, a to dokonce i nepodrobení se rozhodnutí o správním vyhoštění, nepředstavuje skutečné, aktuální a závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti, tedy ani veřejného pořádku. V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2016, čj. 2 Azs 122/2016-79, č. 3513/2017 Sb. NSS, byl dostatečný důvod k přijetí domněnky, že cizinec může představovat nebezpečí pro veřejný pořádek [v daném případě ve smyslu § 46a odst. 1 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, nicméně tento pojem má shodný obsah i v zákoně o pobytu cizinců], shledán až za situace, že cizinec opakovaně a svévolně nerespektoval uložený trest vyhoštění ve smyslu § 80 trestního zákoníku z roku 2009 tím, že se i nadále zdržoval na území České republiky. S ohledem na uvedené tedy nelze vyčítat žalobkyni, že by se dopustila narušení veřejného pořádku tak, jak jej ustáleně vnímá
Soudního dvora k tzv. „
návratové směrnici
“ (směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí) a v návaznosti na ni
Nejvyššího správního soudu, ale jen znak v podobě (mírněji hodnocené) negativní „
imigrační historie
Pokud pak jde o bližší povahu této negativní „
“, kterou lze žalobkyni přičítat k tíži, z výpisů z cizineckého informačního systému a rozhodnutí krajského ředitelství založených ve správním spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že žalobkyně legálně pobývá na území České republiky od roku 2004, kdy jí bylo 12 let, přičemž v období od 30. 8. 2006 do 29. 8. 2011 zde pobývala na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny. Dne 2. 8. 2011 požádala o povolení k trvalému pobytu, avšak řízení bylo zastaveno. Žádost o samotné prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu podala advokátní kancelář jejím jménem teprve dne 19. 8. 2011, tj. 4 dny po uplynutí lhůty pro podání žádosti ve smyslu § 44a odst. 3 ve spojení s § 47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců („
Žádost o povolení k dlouhodobému pobytu je cizinec povinen podat nejdříve 90 a nejpozději 14 dnů před uplynutím platnosti víza k pobytu nad 90 dnů
.“). Až do pravomocného rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti (dne 18. 4. 2013) žalobkyni svědčila ve smyslu § 47 odst. 3 zákona o pobytu cizinců
dlouhodobého pobytu. Na to pak navázaly výjezdní příkazy, které jí umožňovaly pobyt až do 18. 7. 2013, následně však byl její pobyt již nelegální. Žalobkyně ještě žádala dne 5. 8. 2013 o dlouhodobé vízum za účelem strpění a v návaznosti na to dne 7. 8. 2013 o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny a dne 8. 8. 2013 o povolení k trvalému pobytu, nicméně i tato řízení byla zastavena, a to vesměs z důvodu, že žalobkyně nebyla oprávněna k podání žádosti na území, přičemž v této souvislosti již podmínky pro vznik
legálního pobytu splněny nebyly. Žalobkyně tak na území pobývala nelegálně bez pobytového oprávnění v době od 19. 7. 2013 do dne 28. 11. 2013, kdy se dobrovolně dostavila na pracoviště odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra a po přivolání policie s ní bylo zahájeno řízení o správním vyhoštění, jež však nakonec usnesením krajského ředitelství ze dne 12. 3. 2014 skončilo zastavením řízení, neboť správní orgán shledal ve smyslu § 174a zákona o pobytu cizinců vyhoštění žalobkyně nepřiměřeným zásahem do jejího rodinného života. Žalobkyni byl proto vydán „
“ výjezdní příkaz, nicméně následně jí byl pochybením pracovníka Ministerstva vnitra vydán i štítek překlenovacího víza, které bylo až při její následné návštěvě zneplatněno a byl jí vydán další výjezdní příkaz s dobou pro opuštění území do 18. 11. 2014. Žalobkyně však území neopustila a pobývala v České republice až do 10. 3. 2015, kdy byla legitimována v rámci pobytové kontroly a bylo s ní zahájeno další řízení o správním vyhoštění, jež skončilo vydáním napadeného rozhodnutí.
Lze tedy shrnout, že žalobkyně se provinila tím, že o 4 dny zmeškala lhůtu pro podání žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu, neboť se (podle svých slov) v té době soustředila na probíhající řízení o žádosti o trvalý pobyt. Následně aktivně usilovala o získání nového pobytového oprávnění (dlouhodobý pobyt, trvalý pobyt, vízum za účelem strpění), nicméně v podstatě všechny tyto žádosti Ministerstvo vnitra odmítlo projednat s tím, že žalobkyně musí nejprve opustit území České republiky, což ovšem žalobkyně neučinila a v obdobích 19. 7. 2013–18. 11. 2013 a 19. 11. 2014–10. 3. 2015 zde pobývala nelegálně.
V této souvislosti se žalobkyně v průběhu celého aktuálního řízení o správním vyhoštění a v rámci následné žaloby aktivně bránila tvrzením, že se již v roce 2013 s manželem dohodli, že se vrátí do Vietnamu, kde požádá o dlouhodobý pobyt za účelem společného soužití s manželem a po získání pobytového oprávnění se vrátí do České republiky k rodině. S ohledem na předchozí nezbytnou registraci žádosti v systému Visapoint se tedy oba snažili pro žalobkyni zaregistrovat ve stovkách pokusů volný termín k podání žádosti na zastupitelském úřadu v Hanoji, avšak za celé dva roky nebyl volný termín, takže posléze už registraci zkoušeli jen jednou denně. Žalobkyně v této souvislosti též doložila kopii protokolu o ústním jednání ze dne 18. 11. 2014 (poslední den platnosti výjezdního příkazu), v němž na tento problém Ministerstvo vnitra výslovně upozorňovala, konstatovala, že má strach se vrátit do Vietnamu bez registrace, když nemá jistotu, že bude moci vůbec podat žádost a následně se vrátit k rodině, a žádala ministerstvo o pomoc. Doložila též 12 výtisků výstupů z registračního systému Visapoint, zachycujících nedostupnost termínů v různém čase ve dnech na přelomu září a října 2015. Krajské ředitelství i stěžovatelka nicméně tato tvrzení označily za neprokázaná, protože výtisky dokumentují jen poměrně krátké období.
Nejvyšší správní soud však má za to, že tato tvrzení žalobkyně nebylo možné bez dalšího odmítnout, a to ani s ohledem na jejich nedostatečnou průkaznost či relevanci.
Co do otázky průkaznosti těchto tvrzení, (ne)dostupnost registrace termínů pro podání žádosti o pobytové oprávnění na zastupitelství v Hanoji v systému Visapoint byla již v době rozhodování stěžovatelky (polovina roku 2016) obecně známým a diskutovaným problémem, což ostatně okrajově zachycovala i v té době vznikající
správních soudů (srov. například rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 12. 2014, čj. 3 A 109/2014-37, č. 3278/2015 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2016, čj. 5 Azs 85/2016-22, ale i další).
Podrobným sledováním této problematiky se navíc dlouhodobě zabýval veřejný ochránce práv, který na tuto problematiku i opakovaně veřejně upozorňoval. V tiskové zprávě veřejného ochránce práv ze dne 2. 9. 2013 je tak mimo jiné konstatováno: „
Řízení proti České republice zahájila Evropská komise v souvislosti s internetovým systémem Ministerstva zahraničních věcí Visapoint, jehož prostřednictvím se cizinci ve vybraných zemích musí nejprve zaregistrovat, aby poté mohli podat žádost o vízum k pobytu v ČR nad 90 dnů nebo žádost o dlouhodobý/trvalý pobyt. Už od roku 2011 veřejný ochránce práv opakovaně upozorňoval Ministerstvo zahraničních věcí, že systém Visapoint nefunguje a registraci neumožňuje. Kladením nesplnitelné podmínky je tak cizincům odepřeno právo žádost vůbec podat, tedy i základní právo na spravedlivý proces. Vzhledem k tomu, že jsou tímto způsobem omezováni i cizinci žádající o dlouhodobý či trvalý pobyt za účelem sloučení rodiny nebo za účelem studia, kteří mají na povolení k pobytu právní nárok, jedná se ze strany České republiky o porušování závazků vyplývajících z práva Evropské unie
.“ Detailní výsledky dlouhodobého testování fungování systému Visapoint v době
z hlediska žalobkyně byly následně veřejně prezentovány v září 2015. Z výsledků téměř každodenního testování systému Visapoint pracovníky Kanceláře veřejného ochránce práv ve vztahu k Zastupitelskému úřadu v Hanoji vyplynulo, že termín pro podání žádosti o dlouhodobý pobyt za účelem sloučení rodiny nebyl dostupný ani jednou ve sledovaných obdobích 6. 6. 2014–11. 9. 2014, 13. 1. 2015–9. 2. 2015 a 23. 4. 2015–8. 5. 2015 a po sloučení registrací pod společný odkaz dlouhodobý pobyt nebyl nikdy dostupný ani v dalších sledovaných obdobích 26. 11. 2015–10. 12. 2015 a 1. 3. 2016–31. 7. 2016 (blíže viz Jílek, D.; Pořízek, P.
Sborník ze semináře: Aktuální právní problémy azylového a cizineckého práva
. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2016, s. 115-117). Na nemožnost registrace podání určitých typů žádostí o pobyt (mnohdy právě pokud jde o žádosti opírající se o právo na sloučení rodiny) v systému Visapoint v případě Vietnamu však upozorňovaly pravidelně všechny výroční zprávy Veřejného ochránce práv za roky 2011-2016.
Skutečnost, že je téměř nemožné podat standardním způsobem žádost o povolení k dlouhodobému pobytu z území Vietnamu, tak byla v době rozhodování žalované již všeobecně známou (přinejmenším v odborných kruzích, do nichž je nepochybně třeba zařadit i žalovanou a její pracovníky), a dokonce byla potvrzena detailním zkoumáním Kanceláře veřejného ochránce práv a byla i předmětem probíhajícího předběžného řízení o porušení povinností členského státu vedeného Evropskou komisí s Českou republikou. Listiny předkládané žalobkyní tak nanejvýše mohly v omezeném rozsahu potvrzovat (marnou) snahu žalobkyně o podání odpovídající pobytové žádosti, k vlastnímu prokázání této nemožnosti však byly nadbytečné.
Nemožnost podání pobytové žádosti žalobkyní pak nepochybně je i velmi
informací pro vlastní řízení o správním vyhoštění cizince. Tato skutečnost totiž významnou měrou dále snižuje závažnost porušení cizineckého práva ze strany žalobkyně, jestliže toto porušení je v příčinné souvislosti s porušováním jejích práv ze strany státu (správních orgánů).
Vzhledem k tomu, že žalobkyně usilovala o získání pobytového oprávnění za účelem sloučení rodiny tvořené manželem a dvěma dětmi, kteří podle obsahu spisu mají trvalý pobyt na území České republiky, je souběžně třeba vzít do úvahy čl. 4 odst. 1 písm. a) směrnice Rady 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny, podle něhož členské státy povolí vstup a pobyt, s výhradou dodržení podmínek uvedených v kapitole IV, jakož i v článku 16, mimo jiné manžela nebo manželky osoby usilující o sloučení rodiny. Pro problematiku vyhoštění je pak významný článek 17 téže směrnice, podle něhož „[č]
lenské státy berou náležitě v úvahu povahu a pevnost rodinných vztahů dotyčné osoby a dobu trvání jejího pobytu v členském státě, jakož i existenci rodinných, kulturních a sociálních vazeb se zemí původu v případě, že žádost zamítnou, odejmou povolení k pobytu či zamítnou prodloužení jeho doby platnosti nebo rozhodnou o navrácení osoby usilující o sloučení rodiny nebo jejích rodinných příslušníků
Soudní dvůr v souvislosti s výkladem směrnice o právu na sloučení rodiny připomenul její návaznost na ochranu základních práv: „
[Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina EU“)]
, který obsahuje práva odpovídající právům zaručeným čl. 8 odst. 1 [Úmluvy], uznává právo na respektování soukromého a rodinného života. Toto ustanovení musí být mimoto vykládáno ve spojení s povinností zohlednit nejvlastnější zájem dítěte, uznanou v čl. 24 odst. 2
[Listiny EU]
, přičemž je třeba přihlédnout k nutnosti, aby dítě udržovalo pravidelné osobní vztahy s oběma rodiči, vyjádřené v odstavci 3 téhož článku
“ (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 12. 2012,
O. a S.
, C-356/11, bod 76).
Tyto různé texty zdůrazňují důležitost rodinného života pro dítě a doporučují státům zohlednit jeho zájem, ale nevytváří subjektivní právo pro rodinné příslušníky, aby jim byl umožněn vstup na území státu, a nemohou být vykládány v tom smyslu, že zbavují státy určitého prostoru pro uvážení při přezkumu žádostí o sloučení rodiny. Článek 4 odst. 1
[směrnice o právu na sloučení rodiny]
, jdoucí nad tato ustanovení, ukládá členským státům přesně vymezené pozitivní povinnosti, kterým odpovídají jasně definovaná subjektivní práva – jelikož jim v případech určených směrnicí ukládá toto sloučení některým rodinným příslušníkům osoby usilující o sloučení rodiny povolit – aniž by mohly uplatnit svůj prostor pro uvážení
.“ (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 27. 6. 2006,
Parlament proti Radě
, C-540/03, Sb. rozh., s I-5769, body 59 a 60).
Jakkoliv tedy obecně platí, že subjektivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území České republiky neexistuje (viz nález Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 26/07, č. 218/2008 Sb. ÚS), takový právní nárok je za určitých podmínek, jako právě v tomto případě, zakotven v unijním právu. Kromě toho, Ústavní soud v citovaném nálezu současně připomněl, že Listina EU cizincům zaručuje řadu práv, která mohou být jejich vyhoštěním dotčena, aniž by rozlišovala mezi tím, zda se cizinec zdržuje na území ČR oprávněně, či nikoliv.
Ze závazků, které vyplývají pro Českou republiku ze směrnice o právu na sloučení rodiny, je tak třeba vyzdvihnout skutečnost, že Česká republika je povinna osobám, jako je žalobkyně (manželka státního příslušníka třetí země, který oprávněně dlouhodobě pobývá na území České republiky), při splnění podmínek vymezených v této směrnici umožnit pobyt na svém území. Za tímto účelem je též povinna přijímat žádosti o vstup a pobyt (nemá-li být ohrožen cíl této směrnice, jímž je usnadnit sloučení rodiny, jakož i její užitečný účinek), nejpozději ve lhůtě 9 měsíců (nejde-li o mimořádně obtížné případy) o nich rozhodovat (viz článek 5 směrnice o právu na sloučení rodiny) a zajistit v případě nepříznivých rozhodnutí přístup k soudní ochraně (článek 18 téže směrnice).
Soudy i správní orgány jsou povinny vykládat ustanovení vnitrostátního práva v co největším rozsahu tak, aby byl zajištěn plný účinek unijního práva (např. rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 4. 1984,
Von Colson a Kamann proti Land Nordrhein-Westfalen
, C-14/83, Recueil, s. 1891). Důsledkem této povinnosti eurokonformního výkladu vnitrostátního práva tak za daných okolností musí být zohlednění porušování práva cizinců na podání žádosti o pobytové oprávnění za účelem sloučení rodiny při hodnocení jednání cizince reagujícího na takové porušení jeho práv. Z hlediska řízení o správním vyhoštění to tak znamená, že samotný nelegální pobyt v důsledku nemožnosti podání žádosti o prodloužení dosavadního pobytového oprávnění či vydání nového pobytového oprávnění za účelem sloučení rodiny tam, kde nejsou patrné žádné důvody, proč by takové právo mělo (zejména v počátcích tohoto nelegálního pobytu) být odepřeno, je třeba hodnotit velmi mírně, a to nejen z hlediska délky zákazu vstupu, ale zejména z hlediska samotné potřeby uložení správního vyhoštění, například v rámci hodnocení dopadů takového rozhodnutí ve smyslu § 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Přitom je přirozeně třeba zohledňovat existenci příčinné souvislosti mezi negativně hodnoceným jednáním cizince a reálnou nemožností uplatnit žádost o povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny standardní cestou.
V situaci, kdy žalobkyně v řízení prokázala, že je manželkou cizince a matkou nezletilých dětí pobývajících na území České republiky na základě povolení k trvalému pobytu a že jejich vztah není jen formální, tj. na území České republiky má reálné vazby, a kdy se navíc ukázalo, že žalobkyni lze bez příčinné souvislosti s nemožností požádat o prodloužení dlouhodobého pobytu v Hanoji vyčítat jen to, že o 4 dny zmeškala období, v němž lze takovou žádost podat z území České republiky (přičemž v tomto období podávala neúspěšně jinou žádost a vlastní – již nepřípustnou – žádost o prodloužení pobytu podala ještě před skončením doby povoleného pobytu), je vadná „
pobytová historie
“ žalobkyně zcela zanedbatelným negativním faktorem, což se ostatně projevilo i v rámci řízení o správním vyhoštění, probíhajícím na přelomu let 2013/2014, v němž byla shledána nemožnost jejího vyhoštění. Pokud jde o další navazující nelegální pobyt žalobkyně, zde Nejvyšší správní soud vnímá, že žalobkyně v důsledku dlouhodobé nemožnosti registrace termínu pro podání žádosti o pobyt za účelem sloučení rodiny v Hanoji již neměla jinou možnost, jak zachovat v dlouhodobém horizontu soužití s rodinou, legálně pobývající na území České republiky, než setrvání na území za současné snahy o registraci k podání žádosti, a proto ani tuto skutečnost nehodnotí jako závažné porušení pobytových pravidel. Jiné důvody pro uložení správního vyhoštění pak žalovaná ani krajské ředitelství neuvádí.
Nevýznamná je v této souvislosti zmínka správních orgánů o možnosti podání žádosti mimo systém Visapoint, neboť zoufalé „
“ snahy o obcházení tohoto systému prostřednictvím osobního podání žádosti formou příloh ke stížnostem či jiným žádostem, které byla nucena v minulosti řešit
správních soudů, nepředstavují standardní postup, jehož nevyužití by bylo možné klást vyhošťovanému k tíži. V případě později zavedené možnosti podání žádosti neregistrovaným osobám pak není nijak vyvráceno velmi pravděpodobné tvrzení žalobkyně, že omezený rozsah tohoto přístupu činí i tuto možnost prakticky nereálnou [např. aktuálně jde pouze o dvě hodiny týdně, jak se uvádí na webových stránkách Ministerstva zahraničních věcí v sekci Velvyslanectví České republiky v Hanoji (http://www.mzv.cz/hanoi/cz/viza_a_konzularni_informace/vizove_informace/dlouhodoba_viza_a_povoleni_k_pobytu/visapoint.html)]. Nejvyšší správní soud tak shrnuje, že pobytová historie žalobkyně se v zásadě nijak významně neodlišovala od pobytové historie v případě prvního řízení o správním vyhoštění žalobkyně, neboť žalobkyně neměla reálnou možnost standardní cestou uplatnit žádost o udělení pobytového oprávnění za účelem sloučení rodiny. Její odcestování do Vietnamu by se tak s pravděpodobností hraničící s jistotou reálně rovnalo dlouholetému oddělení od rodiny, bez možnosti využít oprávnění společného soužití na území České republiky, které jí zakládá unijní právo. Již tato skutečnost jasně naznačuje, že důvody pro uložení správního vyhoštění v případě žalobkyně dány nebyly.
Městský soud však nepochybil ani při hodnocení míry hrozícího zásahu do rodinného a soukromého života žalobkyně, jak tvrdí stěžovatelka. Skutečnost, že žalobkyně má v zemi původu sestru a otce, s nímž je podle slov manžela v telefonickém kontaktu, sice naznačuje, že žalobkyně by se mohla při návratu do Vietnamu i při tvrzené ztrátě jakéhokoliv zázemí obrátit na své příbuzné. Z tohoto hlediska by žalobkyni návrat usnadnila i skutečnost, že nezapomněla svůj rodný jazyk a na území České republiky si nevytvořila žádné kulturní a sociální vazby s výjimkou své rodiny. Zůstává zde však právě onen fakt, že nejbližší rodina žalobkyně, a to její manžel a nezletilé děti, dlouhodobě legálně pobývají na území České republiky (disponují nejvyšším možným pobytovým statusem) a dle slov manžela by zde i v případě jejího odchodu zůstali, byť by tento odchod velmi významně zasáhl do jejich života. Tento zásah do práva na rodinný život žalobkyně, ale i jejího manžela a dětí převažuje význam okolností tlumících nepříznivé dopady návratu žalobkyně do Vietnamu, které jmenuje stěžovatelka.
Pokud jde pak o námitku stěžovatelky, že žalobkyně při sepisu protokolu vyžadovala tlumočníka a při pobytové kontrole českým jazykem hovořila málo, neboť zvládala pouze základní fráze, tato námitka je zčásti nepravdivá a zčásti zavádějící. Úřední záznam o provedeném šetření ze dne 8. 4. 2015 jazykové schopnosti dotazovaných osob komentuje pouze jednou, v případě návštěvy prodejny manžela žalobkyně, ve vztahu k němuž příslušná inspektorka cizinecké policie konstatovala, že mluví českým jazykem málo, ale základní fráze zvládá. Naopak část záznamu popisující návštěvu bytu, v němž se zdržovala žalobkyně s nezletilými dětmi, její jazykové schopnosti nijak nekomentuje a zjevně zachycuje řadu informací, které se inspektorka musela dozvědět od žalobkyně (údaj, že žalobkyně nepracuje, kde pracuje manžel, kde spí to které dítě). Skutečnost, že žalobkyně nehovoří česky dobře, tak z tohoto úředního záznamu neplyne, spíše by s ohledem na údaj o jejím manželovi a mlčení o ní bylo možné dovozovat opak, jak učinil městský soud. Samotná skutečnost, že žalobkyně v průběhu správního řízení požadovala tlumočníka, pak její dostatečné jazykové schopnosti nepopírá, neboť v případě tak závažného řízení, jako je řízení o správním vyhoštění, to může být i přirozeným projevem procesní opatrnosti cizince, jak ostatně uvádí i sama žalobkyně. Rozhodně totiž nelze ztotožňovat schopnost se dorozumět určitým jazykem v běžném denním styku se schopností porozumět právní terminologii a přesným nuancím jazyka v úředním styku, včetně souvisejících poučení.
Pokud stěžovatelka žalobkyni vyčítá, že nikde nevysvětlila, proč z území České republiky nevycestovala již v roce 2013, kdy s ní bylo poprvé zahájeno řízení o správním vyhoštění, fakticky tím ignoruje vlastní jádro argumentace žalobkyně, která v průběhu celého řízení poukazovala na nemožnost registrace v systému Visapoint a na skutečnost, že opuštění území České republiky by se za daných okolností rovnalo dlouhodobému odloučení od svých nejbližších s velmi pochybným výhledem, pokud jde o možnost společného života v budoucnu. Také poukaz stěžovatelky na pokračující nelegální pobyt žalobkyně pomíjí již shora vysvětlené souvislosti s porušováním procesních práv žalobkyně, které jí zaručuje směrnice o právu na sloučení rodiny. Stejným nedostatkem trpí i závazné stanovisko Ministerstva vnitra, které konstatovalo, že překážky v podobě hrozby porušení mezinárodních závazků České republiky zde nejsou dány a že vycestování žalobkyně je možné. Toto stanovisko totiž v části, v níž se věnuje potenciálnímu zásahu do práva na rodinný a soukromý život, taktéž vychází z toho, že žalobkyni nic ve Vietnamu nebrání požádat o povolení k pobytu na území České republiky, a skutečnost, že žalobkyně byla faktickou cestou této možnosti zbavena, nijak nebere do úvahy ani při (v důsledku toho přepjatém) hodnocení závažnosti jejího nelegálního pobytu na území České republiky.
Konečně pokud stěžovatelka namítá, že žalobkyně přece nemůže zůstat na území České republiky bez platného pobytového oprávnění, opomíjí tím § 50a odst. 3 písm. c) a odst. 4 ve spojení s § 174a odst. 2 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 18. 12. 2015, které v případě zjištění nepřiměřeného zásahu do soukromého nebo rodinného života cizince nově počítají v případě neoprávněně pobývajícího cizince s vydáním rozhodnutí o povinnosti opustit území, v němž je cizinci stanovena doba pro opuštění území, kterou je možné k žádosti cizince vydáním nového rozhodnutí podle § 101 správního řádu opakovaně prodlužovat, dokud důvody vylučující uložení správního vyhoštění trvají. Až do doby takto stanovené (včetně případného opakovaného prodloužení vždy až o 180 dnů) pro opuštění území, která je přímo závislá na důvodech, o něž se opírá zjištěný nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života, žalobkyně bude oprávněna na území České republiky legálně pobývat.

References: § 119
 zákona č. 326
 zákona č. 161
 § 119
 zákona č. 326
 § 119
 § 119
 § 118
 § 118
 § 120
 § 179
 soud 
 § 119
 soud 
 § 119
 § 174
 soud 
 § 174
 soud 
 soud 
 čl. 36
 § 174
 soud 
 soud 
 § 119
 § 119
 § 174
 § 174
 § 46
 zákona č. 325
 § 80
 soud 
 § 44
 § 47
 § 47
 § 174
 soud 
 čl. 4
 čl. 8
 čl. 24
 soud 
 § 119
 soud 
 soud 
 soud 
 § 50
 § 174
 § 101