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Timestamp: 2019-01-16 10:30:34+00:00

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L'immediata impugnazione del bando di gara: l'Adunanza Plenaria definisce legittimazione e perimetro applicativo. di Valeria Vitale
L'immediata impugnazione del bando di gara: l'Adunanza Plenaria definisce legittimazione e perimetro applicativo.
Ulteriore commento a Cons. Stato, Ad. Plen., 26 aprile 2018, n. 4
08 Mag 2018 di Valeria Vitale
L'Adunanza Plenaria enuncia i seguenti principi di diritto:
1.“Sussiste il potere del Giudice di appello di rilevare ex officio la esistenza dei presupposti e delle condizioni per la proposizione del ricorso di primo grado (con particolare riguardo alla condizione rappresentata dalla tempestività del ricorso medesimo), non potendo ritenersi che sul punto si possa formare un giudicato implicito, preclusivo alla deduzione officiosa della questione;
2.“le clausole del bando di gara che non rivestano portata escludente devono essere impugnate unitamente al provvedimento lesivo e possono essere impugnate unicamente dall’operatore economico che abbia partecipato alla gara o manifestato formalmente il proprio interesse alla procedura”.
(2) Conformi: Cons. Stato, Ad. Plen. 29 gennaio 2003, n. 1; Cons. Stato, Ad. Plen., 7 aprile 2011, n. 4; Cons. Stato, Ad. Plen., 25 febbraio 2014, n. 9.
c) se, quindi, seppur a particolari condizioni, può non essere riconosciuta la legittimazione all’impugnazione in capo ad un soggetto, pur partecipante alla gara ma che ne sia stato definitivamente escluso, a fortiori non si vede perché essa dovrebbe essere riconosciuta al soggetto che, pur potendo partecipare alla gara (in quanto il bando non recava clausole escludenti, discriminatorie, etc), si sia astenuto dal presentare un’offerta: va semmai rilevato che la posizione dell’impresa che non abbia partecipato ab imisalla procedura appare ancor meno meritevole di considerazione, sul piano dell’interesse, rispetto a quella dell’impresa che pur abbia manifestato in concreto la volontà di partecipare alla procedura, rimanendo però esclusa.
la commissione speciale del Consiglio di Stato chiamata a rendere il parere sullo schema del decreto legislativo (Consiglio di Stato comm. spec., 28/12/2016, n. 2777) soffermandosi sull’ormai abrogato istituto di cui al comma 2 del citato art. 211 ( le c.d. “raccomandazioni vincolanti”) ha fatto riferimento ad un “rafforzamento dei poteri dell'ANAC mediante l'attribuzione, in particolare, di un potere finalizzato all'emissione di raccomandazioni vincolanti nei confronti delle stazioni appaltanti, per l'annullamento in autotutela di atti della procedura di gara illegittimi”(considerazioni, queste, certamente estensibili alla disposizione oggi vigente di cui al comma 1 bisdel citato articolo 211).
Con la pronuncia in commento, l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha affermato il seguente principio di diritto in materia di impugnazione immediata del bando: “le clausole del bando di gara che non rivestano portata escludente devono essere impugnate unitamente al provvedimento lesivo e possono essere impugnate unicamente dall’operatore economico che abbia partecipato alla gara o manifestato formalmente il proprio interesse alla procedura”.
Prima di procedere con l'esame del ragionamento logico – giuridico posto a fondamento delle conclusioni del Supremo Consesso, appare utile ricostruire, in breve, la vicenda processuale de qua.
La società Pròdeo, impugnava la delibera di aggiudicazione del servizio di “archiviazione, custodia e gestione della documentazione amministrativa e sanitaria”, effettuata con il criterio del prezzo più basso e avvenuta a favore della società Plurima. Con sentenza n. 80 del 19 gennaio 2017, il Tar Puglia, Sezione di Lecce, accoglieva il ricorso.
Appellava la sentenza la società Plurima, mettendo in rilievo tanto l'assenza di prova della correlazione tra l'utilizzo di un diverso criterio di aggudicazione e l'eventuale esito positivo della gara per la società Pròdeo, quanto l'erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui non aveva ritenuto giustificato il ricorso al suddetto criterio di aggiudicazione.
Ricostruita in breve la vicenda in oggetto, occorre rilevare che, con ordinanza n. 5138 del 2017, la Terza Sezione del Consiglio di Stato ha sollecitato l'intervento dell'Adunanza Plenaria su una serie di punti interpretativi in materia di immediata impugnazione del bando e alla loro applicabilità in relazione tanto alla legislazione vigente (D.lgs. n. 50/2016), quanto alla legislazione pregressa (D. lgs. n. 163/2006). In particolare le questioni sottoposte al vaglio del Supremo Consesso sono le seguenti:
“a) se, avuto anche riguardo al mutato quadro ordinamentale, i principi espressi dall’Adunanza plenaria n.1/2003 possano essere ulteriormente precisati nel senso che l’onere di impugnazione immediata del bando sussista anche per il caso di erronea adozione del criterio del prezzo più basso, in luogo di quello del miglior rapporto tra qualità e prezzo;
d) se, nel caso di contestazione del criterio di aggiudicazione o, in generale, dell’impugnazione di atti della procedura immediatamente lesivi, sia necessario, ai fini della legittimazione a ricorrere, che l’operatore economico abbia partecipato alla gara o manifestato formalmente il proprio interesse alla procedura, ovvero sia sufficiente la dimostrazione della qualità di operatore economico del settore, in possesso dei requisiti generali necessari per partecipare alla selezione”.
Messe in evidenza le questioni da affrontare, è possibile procedere con l'analisi delle soluzioni prospettate dall'Adunanza Plenaria.
In via preliminare, si rileva come il Massimo Consesso della giustizia amministrativa abbia ribadito, in conformità con il tradizionale orientamento giurisprudenziale formatosi sul punto, che: “le clausole del bando di gara che non rivestano portata escludente devono essere impugnate unitamente al provvedimento lesivo e possono essere impugnate unicamente dall’operatore economico che abbia partecipato alla gara o manifestato formalmente il proprio interesse alla procedura”.
Occorre osservare che, in ordine alla questione in esame, la stessa Adunanza Plenaria, con le pronunce n. 1 del 2003 e n. 4 del 2011, seguita, poi, dalla giurisprudenza amministrativa maggioritaria, ha individuato alcuni punti fermi in materia di impugnazione dei bandi di gara.
E' stato, infatti, chiarito che la legittimazione ad impugnare l'esito della procedura di gara spetta soltanto a colui che sia titolare di una posizione differenziata, in quanto partecipante alla gara stessa. In secondo luogo, si è precisato che il bando deve essere impugnato unitamente al provvedimento applicativo, poiché soltanto tale ultimo atto è dotato di immediata e diretta portata lesiva.
Tanto chiarito con riguardo al regime di impugnazione dei bandi di gara, si è ulteriormente precisato che si rinvengono alcuni casi in cui il bando deve essere impugnato immediatamente e legittimato a tale impugnazione immediata è anche colui che non ha presentato la domanda di partecipazione.
Le specifiche ipotesi che fanno eccezione al regime generale di impugnazione dei bandi di gara sono: 1)la contestazione dell'indizione della gara medesima; 2) la contestazione della mancata indizione della procedura di evidenza pubblica, avendo l'Amministrazione scelto la via dell'affidamento diretto; 3)l'impugnazione diretta del bando per la presenza delle cosiddette “clausole immediatamente escludenti” (Cfr. Ad. Plen. n. 9 del 2014, in adesione ai principi espressi in Ad. Plen. n. 4 del 2011 e n. 3 del 2001).
In particolare, con riferimento alla categoria delle clausole immediatamente escludenti, è possibile affermare che: “non può (...) essere escluso un dovere di immediata impugnazione del bando di gara o della lettera di invito con riferimento a clausole, in essi contenute, che impongano, ai fini della partecipazione, oneri assolutamente incomprensibili o manifestamente sproporzionati ai caratteri della gara o della procedura concorsuale, e che comportino sostanzialmente l’impossibilità per l’interessato di accedere alla gara ed il conseguente arresto procedimentale”.
Individuati i passaggi fondamentali nel percorso interpretativo sulla questione in oggetto, appare opportuno soffermarsi sulla ratio giustificativa posta a fondamento delle conclusioni raggiunte dall'Adunanza Plenaria nella sentenza in oggetto.
In primo luogo, per quel che riguarda la legittimazione ad agire dell'operatore economico che non abbia presentato domanda di partecipazione alla procedura, ritenendo che lo stesso operatore possa impugnare direttamente il bando soltanto in presenza di clausole immediatamente escludenti, si è inteso evitare una “anticipazione della soglia di tutelabilità dell’interesse che renderebbe incomprensibile la regola opposta che, invece, imponesse al soggetto partecipante alla gara di attendere l’esito infausto della selezione per potere proporre la medesima impugnazione”. Ciò anche in base all'art. 100 c.p.c., a mente del quale per proporre una domanda o per contraddire alla stessa è necessario essere titolare dell'interesse ad agire, consistente nel “rapporto tra la situazione antigiuridica che viene denunciata e il provvedimento che si domanda per porvi rimedio mediante l’applicazione del diritto, e questo rapporto deve consistere nella utilità del provvedimento, come mezzo per acquisire all’interesse leso la protezione accordata dal diritto”. Nel caso dell'operatore economico che non abbia partecipato alla procedura e che decida di impugnare direttamente il bando al di fuori delle ipotesi in cui ciò risulta possibile, non si rinviene un interesse ad agire, certo e concreto, quanto, piuttosto, un interesse strumentale alla riedizione della gara, avente carattere meramente ipotetico.
Ne deriva, quindi, che l'operatore economico che non abbia partecipato alla gara non può impugnare direttamente il bando, se non in presenza, tra le altre ipotesi, di clausole immediatamente escludenti. Tale principio vale tanto per le procedure indette sotto la vigenza del vecchio Codice dei contratti (D. lgs. n. 163/2006), quanto con riferimento alle gare rientranti nell'ambito del D. lgs. n. 50 del 2016.
Occorre, inoltre, precisare che in assenza di clausole immediatamente escludenti, la lesione della situazione giuridica soggettiva del partecipante alla gara si concreta soltanto all'esito della procedura e, quindi, con l'aggiudicazione, ragion per cui non è condivisibile la tesi in base alla quale, al fine di garantire il principio di effettività della tutela di matrice europea, in capo all'operatore economico vi sarebbe la facoltà di scegliere se impugnare immediatamente il bando o attendere l'esito della gara, essendo, invece, necessario stabilire quando un atto è dotato di diretta lesività. In tal senso dispone anche l'art. 120, comma 5, c.p.a., in virtù del quale l'onere di immediata impugnazione del bando di gara sussiste soltanto quando lo stesso sia “autonomamente lesivo” e, conseguentemente, in presenza di clausole immediatamente escludenti.
Tanto precisato, l'Adunanza Plenaria si sofferma, poi, su alcune disposizioni di nuovo conio introdotte nel D. lgs. n. 50 del 2016 e nel codice del processo amministrativo, ritenendo che dalle stesse non si possa desumere l'estensione dell'obbligo di immediata impugnazione del bando. Si tratta, in particolare, dell' art. 211 comma 2, del nuovo codice (comma quest’ultimo abrogato dall'art. 123, comma 1, lett. b), d.Lgs. 19 aprile 2017, n. 56) e commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, aggiunti al già citato art. 211 del d.Lgs. n. 50 del 2016 dall'art. 52-ter, comma 1, del d.L. 24 aprile 2017, n. 50, nonché dell'art. 120 c.p.a., commi 2-bis e 6-bis, così come modificato dall’art. 204, comma 1 lett. b) del nuovo codice dei contratti pubblici.
Con riguardo alla nuova legittimazione processuale di Anac, ex art. 211 del D. lgs. n. 50 del 2016, come modificato dal D. lgs. n. 56 del 2017, la stessa è tesa alla tutela dell’interesse pubblico alla concorrenza, diverso dall'interesse dell'operatore economico che partecipa alla gara, che consiste nell'ottenere l'aggiudicazione della gara stessa. Le due posizioni in esame sono, quindi, radicalmente differenti, con la conseguenza che non appare possibile assimilarle al fine di ritenere sussistente l'onere di immediata impugnazione del bando anche in assenza di clausole immediatamente escludenti.
Con riferimento, invece, al rito “superaccelerato” di cui all'art. 120, commi 2-bis e 6-bis, c.p.a., pur rinvenendosi la ratio giustificativa del medesimo nell'esigenza di definire la platea dei soggetti ammessi alla gara in un momento antecedente all’esame delle offerte e alla conseguente aggiudicazione, lo stesso non può considerarsi espressione di un principio generale in virtù del quale “tutti i vizi del bando dovrebbero essere immediatamente denunciati, ancorché non strutturantisi in prescrizioni immediatamente lesive in quanto escludenti”. Le citate disposizioni in materia di rito super-accelerato, infatti, sono passibili di una interpretazione restrittiva e sono strumentale alla tutela dell'interesse procedimentale alla definizione della platea dei concorrenti in un momento antecedente all'esame delle offerte.
Sulla scorta di tutte le considerazioni espresse, dunque, l'Adunanza Plenaria ritiene che che, anche con riguardo al vigente quadro legislativo, rimane immutato l’orientamento secondo il quale “le clausole non escludenti del bando vadano impugnate unitamente al provvedimento che rende attuale la lesione (id est: aggiudicazione a terzi), considerato altresì che la postergazione della tutela avverso le clausole non escludenti del bando, al momento successivo ed eventuale della denegata aggiudicazione, secondo quanto già stabilito dalla decisione dell’Adunanza plenaria n. 1 del 2003, non si pone certamente in contrasto con il principio di concorrenza di matrice europea, perché non lo oblitera, ma lo adatta alla realtà dell’incedere del procedimento nella sua connessione con i tempi del processo”.

References: art. 211
 articolo 211
 sentenza 
 sentenza 
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 art. 211
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