Source: https://www.senat.fr/rap/l08-167/l08-1678.html
Timestamp: 2020-02-16 21:30:38+00:00

Document:
TITRE IER - FACILITER LA CONSTRUCTION
L'intitulé de ce titre a été modifié par l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des affaires économiques, afin d'être élargi à la « construction » en général, alors qu'il était limité à la seule « construction de logements » dans le texte initialement proposé par le Gouvernement.
Le titre Ier comportait initialement seulement deux dispositifs : l'article 1er facilite certaines constructions en limite séparative, tandis que l'article 2 conforte les cessions foncières de l'Etat intervenant dans le périmètre d'une opération d'intérêt national.
L'Assemblée nationale lui a ajouté quatre dispositifs : l'article 1er bis créé une procédure simplifiée des plans locaux d'urbanisme ; l'article 2 bis élargit la possibilité pour les organismes HLM d'acquérir des logements en vente en l'état futur d'achèvement ; l'article 2 ter modifie les délais applicables aux opérations d'archéologie et relève le taux de la redevance d'archéologie préventive ; enfin, l'article 2 quater vise à rendre dès que possible applicable aux activités de service non réglementées le nouveau régime de l'auto-entrepreneur.
Article 1er - Dérogation temporaire aux règles de construction en limite séparative prévues par les plans locaux d'urbanisme
Commentaire : cet article prévoit que, jusqu'au 31 décembre 2010, les modifications d'un plan local d'urbanisme ayant pour objet d'autoriser l'implantation de constructions en limite séparative ne donneront plus lieu à enquête publique.
· En l'absence de document d'urbanisme, l'article R. 111-19 du code de l'urbanisme prévoit deux possibilités concernant l'implantation des constructions par rapport aux fonds voisins :
- l'implantation du bâtiment en limite séparative3(*) ;
- l'implantation en retrait de la limite séparative, à une distance comptée horizontalement de tout point de ce bâtiment au point de la limite parcellaire qui en est le plus rapproché, au moins égale à la moitié de la différence d'altitude entre ces deux points, sans pouvoir être inférieure à 3 mètres, l'objectif étant que ne puissent pas être créés « entre deux immeubles des passages étroits ne répondant pas aux exigences de l'hygiène, de la salubrité et de la sécurité »4(*) : en clair, le recul doit être égal à la moitié de la hauteur du bâtiment, avec un minimum de 3 mètres.
· Ces règles peuvent être adaptées par les plans locaux d'urbanisme. En revanche, les cartes communales ne comportent pas de réglementation spécifique : ce sont les règles générales de l'urbanisme qui s'appliquent. Aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme, le PLU doit quant à lui obligatoirement fixer, soit dans le règlement, soit dans les documents graphiques, les règles relatives à l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques et par rapport aux limites séparatives5(*). Est en revanche facultative la fixation de règles relatives à l'implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété. Ces règles sont fixées sous la forme de règles dites de prospect qui lient en général la hauteur de la construction et sa distance par rapport aux voies, aux limites séparatives et éventuellement aux autres constructions implantées sur le même terrain. Elles visent à éviter l'entassement des constructions et contribuent à donner sa forme au paysage urbain.
Pour modifier ces règles, le maire doit recourir à la procédure de modification du PLU. Celle-ci, contrairement à la révision, est soumise à des conditions précises puisqu'aux termes de l'article 123-13, elle ne peut être utilisée qu'à condition que la modification envisagée :
a) Ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable du PLU6(*) ;
La procédure de modification est beaucoup plus simple que celle de la révision normale et que la révision simplifiée. Elle peut être appliquée sans restriction à un document en cours de révision « normale » ou simplifiée et les procédures nécessaires à une ou plusieurs modifications peuvent être menées conjointement (article L. 123-13). Elle n'a pas à être prescrite par délibération du conseil municipal, mais peut être décidée par le maire. Il n'y a pas de concertation préalable ni d'élaboration associée du projet, qui est préparé par la commune ou l'EPCI. Celui-ci doit être notifié au préfet, aux présidents du conseil régional et général et le cas échéant de l'établissement public chargé du SCOT ainsi qu'aux autres personnes et organismes associés mentionnés à l'article L. 121-4. Il est ensuite soumis à une enquête publique organisée dans les mêmes formes que celle prévue pour l'élaboration du PLU et approuvé par délibération du conseil municipal, qui fait l'objet des mêmes mesures de publicité que celle approuvant le plan initial (article R. 123-25).
Le présent article propose que les communes puissent, par dérogation à l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme et jusqu'au 31 décembre 2010, recourir à une procédure allégée de modification, sans passer par l'enquête publique, pour permettre l'implantation de constructions en limite séparative.
La procédure devrait ainsi passer d'environ six mois à environ six semaines. L'information du public est préservée, puisqu'il est prévu de porter à sa connaissance le projet de modification pendant un délai d'un mois.
L'Assemblée nationale a adopté sans modification le dispositif principal de cet article premier. Par ailleurs, à l'initiative de sa commission des affaires économiques, elle l'a assorti d'un second alinéa demandant au Gouvernement de présenter au Parlement, dans les trois mois suivant la promulgation de la loi, un rapport sur la simplification des procédures de révision et de modification des plans locaux d'urbanisme.
Le présent article pourrait avoir un effet d'accélération sur un certain nombre de projets de construction en cours d'études. Il devrait alléger sensiblement les procédures par rapport à l'enquête publique qui doit être effectuée préalablement à toute révision du plan local d'urbanisme.
Par ailleurs, cette procédure simplifiée présente l'intérêt de pouvoir être conduite à un coût nettement moins élevé que l'enquête publique dont le déroulement et le contenu sont encadrés par le code de l'urbanisme. Elle ne permettra pas de modifier l'affectation de zone préalablement définie, et ne pourra remettre en cause les protections existantes.
En ce qui concerne la disposition demandant un rapport au Gouvernement, celle-ci apparaît inopportune pour deux raisons.
Tout d'abord, d'une manière générale, votre rapporteure n'est pas très favorable aux rapports du Gouvernement au Parlement. L'expérience montre que les dispositions de ce genre sont mal appliquées. Les rapports demandés par le Parlement ne lui sont communiqués qu'avec retard, voire pas du tout. Certes, la rédaction proposée par l'Assemblée nationale fixe un délai de trois mois suivant la promulgation de la loi pour que le Gouvernement rende sa copie. Mais, à l'inverse, un délai si bref n'apparaît pas comme une garantie de qualité du travail qui sera réalisé.
Deuxièmement, l'article 13 du projet de loi portant engagement national pour l'environnement, dit « Grenelle II », confère au Gouvernement le droit de clarifier et de simplifier par ordonnances le code de l'urbanisme, et notamment les procédures d'élaboration, de modification et de révision des documents d'urbanisme. Le « Grenelle II » sera examiné par le Parlement dès ce début d'année. Il ne semble donc guère utile de demander au Gouvernement de demander de présenter dans un rapport distinct la réforme qu'il entend mettre en oeuvre par ordonnances, alors que les avant-projets d'ordonnances sont sans doute bientôt prêts et pourront être communiqués aux rapporteurs compétents des deux assemblées.
Votre commission vous propose donc un amendement de suppression du second alinéa de cet article.
Article 1er bis (nouveau) (Articles L. 123-1, L. 123-18 et L. 123-19 du code de l'urbanisme) - Création d'une procédure de modification simplifiée des plans locaux d'urbanisme
Commentaire : cet article nouveau créé une procédure de modification simplifiée pour les rectifications d'erreurs matérielles, ainsi que pour les modifications mineures des plans locaux d'urbanisme.
Actuellement, l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme distingue trois procédures pour faire évoluer un plan local d'urbanisme :
- une procédure de modification, relativement simple, qui peut être utilisée lorsqu'elle ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable, n'entraîne pas la réduction d'une protection ou ne comporte pas de graves risques de nuisances ;
- une procédure de révision, analogue à celle suivie pour l'élaboration du plan local d'urbanisme, qui est la procédure de droit commun dans tous les autres cas ;
- une procédure de révision simplifiée, pour les projets présentant un intérêt général, notamment pour la commune, ou lorsque la révision a pour objet la rectification d'une erreur matérielle.
Cet article additionnel adopté par l'Assemblée nationale, qui résulte d'un amendement présenté par M. Carré et Mme de la Raudière, étend et pérennise le dispositif temporaire proposé par l'article premier du présent projet de loi.
Il complète l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme pour créer une procédure de modification simplifiée pour les rectifications d'erreurs matérielles, ainsi que pour les modifications mineures du plan local d'urbanisme dont la liste sera fixée par décret en Conseil d'Etat.
Selon les auteurs de cet amendement, il pourrait s'agir, par exemple, d'une modification limitée et encadrée des coefficients d'occupation des sols ou d'emprise au sol limitée, des règles de gabarit, des prescriptions esthétiques ou des normes de stationnement.
Votre rapporteure approuve cette procédure de modification simplifiée, qui constitue un premier pas en attendant la réforme plus ample des procédures d'élaboration, de modification et de révision des documents d'urbanisme, que le Gouvernement devrait mettre en oeuvre par voie d'ordonnances, en application de l'article 13 du projet de loi portant engagement national pour l'environnement, dit « Grenelle II », évoqué précédemment.
Article 2 (Articles L. 240-2 et L. 213-1 du code de l'urbanisme) - Mobilisation des terrains publics dans le cadre d'opérations d'intérêt national
Commentaire : cet article supprime le droit de préemption urbain et le droit de priorité des communes sur les terrains compris dans le périmètre d'une opération d'intérêt national.
Le droit de priorité est l'obligation pour l'Etat et certains de ses établissements publics (SNCF, RFF par exemple) de proposer, lorsqu'ils vendent un de leurs biens immobiliers, en priorité leur acquisition à la commune sur laquelle ils sont situés. Celle-ci dispose d'un délai de deux mois pour se porter acquéreur, au prix proposé ou à un prix inférieur : dans ce dernier cas, la commune peut saisir le juge de l'expropriation, qui fixe un prix.
La notion d'opération d'intérêt national est née de la volonté du législateur de conserver à l'Etat un rôle en matière d'urbanisme pour permettre la réalisation d'opérations d'aménagement d'envergure et dont l'intérêt dépasse par ses incidences les seuls enjeux locaux consacrés par les plans locaux d'urbanisme. Ces opérations ont principalement pour objet de permettre l'implantation de villes nouvelles et d'implantations portuaires.
La liste des opérations d'intérêt national visées à l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme, est fixée à l'article R. 121-4-1 du même code et comprend les travaux relatifs :
a) aux agglomérations nouvelles ;
b) à l'aménagement de la Défense ;
d) à l'aménagement de la zone de Fos-sur-Mer ;
e) à l'opération d'aménagement Euroméditerranée dans la commune de Marseille dans le périmètre de compétence de l'Etablissement public d'aménagement Euroméditerranée ;
f) à l'opération d'aménagement de Nanterre dans le périmètre de compétence de l'Etablissement public d'aménagement de Seine-Arche à Nanterre ;
g) à l'aménagement et au développement des aérodromes de Paris-Charles-de-Gaulle, de Paris-Orly et de Paris-Le Bourget, à l'intérieur des périmètres délimités, pour l'application de l'article L. 251-3 du code de l'aviation civile, par le cahier des charges d'Aéroports de Paris ;
h) à l'aménagement de Saint-Etienne ;
i) à l'aménagement du secteur du Mantois-Seine aval ;
j) à l'aménagement du secteur d'Orly-Rungis-Seine amont ;
k) aux opérations d'aménagement de la Plaine du Var.
Ces opérations sont soumises à un régime particulier :
- les autorisations d'occupation des sols y sont délivrées au nom de l'Etat ;
- les zones d'aménagement concerté (ZAC) ne peuvent y être créées que par le préfet (article L. 311-1) ;
- le recours à sursis à statuer sur une demande d'autorisation concernant des travaux est possible lorsque lesdits travaux sont susceptibles de compromettre la réalisation d'une opération d'aménagement située dans le périmètre d'une OIN (article L. 111-10).
Toutes les cessions du patrimoine de l'Etat en opérations d'intérêt national se trouvent exposées à l'exercice du droit de priorité et du droit de préemption urbain par les collectivités, nuisant ainsi au bon usage des réserves foncières constituées par l'Etat, empêchant de s'assurer de la mobilisation efficace des terrains concernés.
Or la possibilité laissée à une collectivité territoriale de constituer une réserve foncière sans garantir la mise en oeuvre à court ou moyen terme d'une opération d'aménagement risque d'être contre-productive pour les projets de l'Etat sur ces territoires et de l'objectif de bonne valorisation du foncier public.
Le présent article propose donc d'apporter des limites au droit de priorité et au droit de préemption urbain pour les cessions de l'Etat en opérations d'intérêt national, dans le but d'accélérer la mobilisation du foncier public et de garantir son utilisation dans les conditions initiales qui ont présidé à leur constitution.
Le paragraphe I de cet article complète l'article L. 240-2 du code de l'urbanisme pour élargir ses dispositions relatives à l'exception du droit de priorité aux immeubles compris dans le périmètre des opérations d'intérêt national visées à l'article L. 121-2 et énumérés à l'article R. 121-4-1.
Le paragraphe II, dans un souci de cohérence, complète les exceptions au droit de préemption prévu à l'article L. 213-1 du même code par un élargissement analogue aux opérations d'intérêt national.
III. La position de l'Assemblée nationale
Votre commission approuve l'exception, limitée dans son champ géographique, faite par le présent article aux droits de priorité et de préemption des communes et de leurs établissements publics de coopération intercommunale, qui peut se justifier par l'importance toute particulière des opérations d'intérêt national.
Article 2 bis (nouveau) (Article L. 433-2 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) - Acquisition de logements en VEFA par les organismes HLM
Commentaire : cet article nouveau autorise les organismes HLM à acquérir directement en vente en l'état futur d'achèvement (VEFA) plus de 50 % d'une même opération immobilière.
Actuellement, la vente en l'état futur d'achèvement (VEFA) se définit comme un contrat par lequel le vendeur transfère immédiatement à l'acquéreur ses droits sur le sol ainsi que la propriété des constructions existantes. Les ouvrages deviennent la propriété de l'acquéreur au fur et à mesure de leur exécution.
L'acquéreur en paie le prix au fur et à mesure de l'état d'avancement des travaux, tandis que le cédant conserve les pouvoirs de maître d'ouvrage jusqu'à réception des travaux.
Bien qu'en principe, les bailleurs sociaux soient directement maîtres d'ouvrage de leur patrimoine, et qu'ils soient, dans ce cadre, soumis à la loi relative à la maîtrise d'ouvrage publique, ils ont recouru depuis quelques années à la VEFA, et le législateur et le pouvoir réglementaire ont par conséquent été amenés à encadrer un tel recours.
La circulaire n° 2001-19 du 12 mars 2001 relative à la mise en oeuvre de la politique du logement et à la programmation des financements aidés de l'Etat pour 2001 prévoit que les organismes HLM ne peuvent acquérir directement qu'un nombre minoritaire de logements, c'est-à-dire moins de 50 %, dans une même opération. Par ailleurs, la jurisprudence a également encadré strictement le recours à la VEFA.
A l'inverse, l'article 55 de la loi portant engagement national pour le logement a accru les possibilités de recourir à la VEFA, les organismes HLM ayant depuis 2006 la faculté de vendre des ouvrages de bâtiment à d'autres organismes ou à des SEM, ou des les acquérir auprès d'eux.
II. La réforme prévue par l'article 4 du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion
L'article 4 du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, adopté par le Sénat en première lecture le 21 octobre 2008, prévoit une réforme de ce dispositif.
Dans sa rédaction résultant du vote du Sénat, cette disposition en cours de navette à l'Assemblée nationale introduit dans le code de la construction et de l'habitation un article L. 433-2 qui autorise les organismes HLM à acquérir :
- des immeubles ayant des caractéristiques de logements-foyers, ou de résidences hôtelières à vocation sociale ;
- des ouvrages de bâtiment auprès d'un autre organisme d'habitations à loyer modéré ou d'une autre société d'économie mixte ;
- des logements inclus dans un programme de construction, à la condition que celui-ci ait été établi par un tiers et que les demandes de permis de construire aient été déposées.
Le texte du projet de loi initial proposait de maintenir la limite d'une surface hors oeuvre nette (SHON) globale inférieure à la moitié de la surface totale du programme de construction dans lequel les logements sont inclus.
Mais votre commission des affaires économiques, sur le rapport de M. Dominique Braye, a considéré que « le seuil de 50 % de la SHON totale du programme ne répond à aucune exigence de nature juridique ou économique et est susceptible de créer des difficultés dans les communes qui ont fait usage de la possibilité de délimiter des secteurs à l'intérieur desquels les programmes de logement doivent comporter une proportion minimale de logements sociaux. » En conséquence suivant la position de sa commission des affaires économiques, le Sénat a supprimé toute restriction de surface lors de son vote en première lecture sur l'article 4 du projet de loi précité.
III. L'initiative de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des affaires économiques, propose d'anticiper l'article 4 du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, en reprenant ses dispositions dans le présent projet de loi.
Ainsi, la rédaction proposée pour cet article est exactement semblable à celle qui résultait du vote du Sénat en première lecture du projet de loi précité, sous réserve de la modification rédactionnelle d'une référence.
Votre commission approuve l'anticipation proposée de cette disposition figurant dans le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, qui se trouve actuellement en instance devant l'Assemblée nationale et risque de ne pas pouvoir être votée définitivement par le Parlement avant plus d'un mois. Elle contribuera ainsi à accélérer de plusieurs semaines les acquisitions de logements en VEFA par les organismes HLM.
Article 2 ter (nouveau) (Articles L. 522-2, L. 523-7, L. 523-9, L. 523-10 et L. 524-7 du code du patrimoine) - Raccourcissement des délais en matière d'archéologie préventive
Commentaire : cet article nouveau tend à ramener d'un mois à vingt-et-un jours le délai fixé pour la prescription d'un diagnostic archéologique, à fixer un délai de six mois pour l'engagement des opérations archéologiques, et à fixer un autre délai de dix-huit mois, reconductible une fois pour leur achèvement. En contrepartie, il propose de relever le taux de la redevance d'archéologie préventive.
L'archéologie préventive s'est développée au fur et à mesure de l'urbanisation et des grands travaux, permettant la prise en compte des intérêts archéologiques sans bloquer le développement des villes et les grands projets d'aménagement du territoire.
Les opérations d'archéologie préventive sont de deux types : les diagnostics et les fouilles. Le diagnostic est une opération limitée de reconnaissance qui vise à caractériser un site archéologique (extension, conservation, chronologie). Il permet de définir précisément la nature des fouilles éventuellement nécessaires. Le diagnostic est réalisé par les opérateurs publics, l'Institut National de Recherche en Archéologie Préventive (INRAP) créé en 2002, ou par les collectivités locales disposant de services archéologiques agréés. L'INRAP est financé par la redevance d'archéologie préventive (RAP).
Les fouilles sont financées par l'aménageur et sous sa maîtrise d'ouvrage. Pour les particuliers construisant un logement pour eux-mêmes et les logements construits avec le concours financier de l'Etat, les fouilles sont prises en charge par l'Etat grâce au Fonds national pour l'archéologie préventive (FNAP), qui est alimenté par une fraction de 30 % du produit de la RAP. Ce fonds permet aussi d'accorder des subventions aux autres aménageurs, dont le montant ne peut excéder 50 % du coût de la fouille. Les fouilles sont réalisées par un opérateur d'archéologie préventive agréé.
La redevance d'archéologie préventive est conçue pour financer à la fois les diagnostics, la recherche archéologique et le FNAP. Elle est due par toute personne projetant des travaux d'aménagement affectant le sous-sol sur un terrain d'une superficie supérieure à 3.000 mètres carrés
Lorsqu'elle concerne des travaux soumis à autorisation ou à déclaration, la redevance est égale à 0,3 % de la valeur de l'ensemble immobilier, déterminée forfaitairement selon la catégorie d'immeuble et la surface de plancher développée hors oeuvre.
Lorsqu'elle est perçue sur des travaux donnant lieu à une étude d'impact ou à une déclaration administrative préalable, elle est égale à 0,41 euros par mètre carré de surface au sol des installations autorisées.
Son produit pour 2009 est estimé à 59,12 millions d'euros, dont 17,74 millions d'euros pour le FNAP.
Depuis la création en 2002 du service public de l'archéologie préventive, élus locaux et aménageurs se trouvent régulièrement confrontés à des retards de chantiers souvent liés, non pas aux opérations de fouilles elles-mêmes, mais à l'absence de mise en oeuvre de ces opérations. De fait, les programmes de réalisation de logements ou d'infrastructures peuvent se retrouver repoussés sine die, voire annulés.
C'est pourquoi, lors de l'examen en première lecture du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, le 21 octobre 2008, le Sénat a adopté un article additionnel (devenu l'article 10 bis) qui vise à encadrer la réalisation des fouilles archéologiques préventives sur les terrains destinés à la construction de logements sociaux, en enserrant dans un délai de six mois à compter de leur autorisation l'engagement effectif des fouilles archéologiques.
Le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion se trouve encore en instance devant l'Assemblée nationale, mais le texte a déjà été examiné par sa commission des affaires économiques. A cette occasion, celle-ci a adopté un amendement tendant à :
- étendre le dispositif voté au Sénat à l'ensemble des terrains destinés à la construction de logements, et pas uniquement aux travaux en vue de la réalisation de logements sociaux ;
- poser un délai non seulement pour l'engagement des opérations archéologique, mais également pour leur achèvement.
Dans le cadre du présent projet de loi, l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des affaires économiques, a repris ces dispositions en les étendant à l'ensemble des opérations d'aménagement, qu'elles concernent le secteur du logement ou tout autre pan de l'activité économique.
Les paragraphes I à IV du présent article additionnel ramènent d'un mois à vingt-et-un jours le délai imparti à l'administration pour prescrire la réalisation d'un diagnostic archéologique, et fixent un délai de six mois pour l'engagement effectif des fouilles et un autre délai de dix-huit mois, prorogeable une fois, pour leur achèvement.
En contrepartie, l'Assemblée nationale a souhaité relever la redevance d'archéologie préventive (RAP), afin de donner plus de moyens aux opérateurs publics d'archéologie préventive à qui il sera demandé de respecter ces nouveaux délais.
Le paragraphe V du présent article additionnel porte de 0,3 % à 0,4 % le taux de la RAP à compter de l'entrée en vigueur de la loi, puis à 0,5 % à compter du 1er janvier 2010, pour les aménagements relevant du code de l'urbanisme.
Le paragraphe VI du présent article additionnel porte de 0,32 euro à 0,5 euro par m2 le montant de la RAP, à compter de l'entrée en vigueur de la loi, pour les travaux ne relevant pas du code de l'urbanisme.
Ce relèvement de la RAP devrait générer une augmentation de 6 à 8 millions d'euros pour les aménagements soumis au code de l'urbanisme et de 5 à 7 millions d'euros pour les autres aménagements soumis au code de l'environnement, soit au total 13 à 15 millions d'euros.
Votre commission est tout à fait favorable à la fixation de délais pour encadrer la réalisation de fouilles archéologiques préventives. Le Sénat a d'ailleurs récemment voté une disposition en ce sens dans le cadre du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, mais dont le champ était limité aux terrains destinés à la construction de logements sociaux.
En revanche, votre rapporteure est extrêmement réservée sur l'opportunité de la hausse de la redevance d'archéologie préventive, présentée comme la contrepartie des limites de délais. Il lui semble paradoxal d'accroître encore le niveau des prélèvements obligatoires en période de récession, et de faire peser une charge additionnelle sur les opérateurs alors que le présent projet de loi cherche à accélérer les investissements.
Toutefois, sa conviction ne semble pas partagée par la commission des finances du Sénat qui, s'étant saisie pour avis du présent article, a adopté un amendement tendant à porter à 0,6 % dès 2009 le taux de la RAP pour les travaux relevant du code de l'urbanisme et à 0,6 euro par mètre carré son montant pour les travaux relevant du code de l'environnement. Ce faisant, la commission des finances confirme une position déjà prise par le Sénat, puisqu'un amendement en ce sens avait été adopté dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, à l'initiative de MM. Yann Gaillard, Jacques Legendre, président de la commission des affaires culturelles, et Philippe Richert, un amendement identique ayant été présenté par MM. Yves Dauge et Serge Lagauche.
Dans ce contexte, sans aller jusqu'à refuser tout relèvement de la redevance d'archéologie préventive, votre commission des affaires économiques vous propose d'en rester au texte adopté par l'Assemblée nationale.
Article 2 quater (nouveau) - Calcul et encaissement des cotisations sociales des auto-entrepreneurs relevant des professions libérales non réglementées
Commentaire : cet article nouveau vise à rendre dès que possible applicable aux activités de service non réglementées le nouveau régime de l'auto-entrepreneur créé par la loi de modernisation de l'économie.
La loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME) a institué au bénéfice des travailleurs indépendants un régime d'activité simplifié, dit « régime de l'auto-entrepreneur ». Ce régime se caractérise par des dispositions particulières en matière d'obligations sociales et fiscales (article 1er), d'immatriculation des artisans et commerçants (article 8), de gestion comptable (article 9) ou encore de statut (article 11) qui, toutes, ont pour objet d'alléger les formalités et le coût de l'acte d'entreprendre.
A titre principal, l'intérêt de ce dispositif est de n'imposer des prélèvements sociaux et fiscaux qu'à raison du chiffre d'affaires (CA) effectivement réalisé, ce qui évite une déconnexion entre le niveau des charges et l'activité réelle, et à des termes choisis par l'intéressé (trimestriel ou mensuel), ce qui facilite sa gestion courante. En outre, les niveaux de ces prélèvements sont fixes et mesurés :
- les charges sociales s'élèvent à 12 % pour une activité commerciale et à 21,3 % pour une activité de prestations de services (y compris les professionnels libéraux) ;
- quant à la fiscalité, si la condition de revenu maximum du foyer fiscal est remplie, le prélèvement est de 1 % pour les entreprises dont le commerce principal est de vendre des marchandises, objets, fournitures et denrées à emporter ou à consommer sur place, ou de fournir le logement, de 1,7 % pour celles dont l'activité principale est de fournir des prestations autres que celles relevant du seuil de 80 000 euros hors taxes (HT), et de 2,2 % pour les autres prestations de service, imposables dans la catégorie des bénéfices non commerciaux (BNC) ; et si la condition de revenu maximum du foyer fiscal n'est pas remplie, l'auto-entrepreneur est assujetti au régime de base de la micro-entreprise, c'est-à-dire à un barème progressif après un abattement forfaitaire.
Ouvert à toute personne quelle que soit sa situation (salarié, fonctionnaire, professionnel indépendant, inactif, chômeur, étudiant, retraité...), ce régime n'est limité que par le niveau annuel d'activité qu'il autorise. En effet, les entreprises en relevant ne peuvent dépasser annuellement un (CA) de :
- 80.000 euros HT pour les activités de vente de marchandises, d'objets, de fournitures, de denrées à emporter ou à consommer sur place ou les activités de fourniture de logement ;
- 32.000 euros HT pour les prestations de services relevant de la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) ou des bénéfices non commerciaux (BNC).
La double vocation de ce dispositif est de permettre à ses bénéficiaires :
- soit de « se lancer », à titre principal, sinon exclusif, dans une nouvelle activité, dont le succès n'est pas assuré, sans que les contraintes administratives ni les charges sociales et fiscales ne soient trop lourdes par rapport aux risques encourus ; le régime de l'auto-entrepreneur est alors clairement un mécanisme incitatif mais temporaire, destiné à encourager la prise de décision entrepreneuriale en facilitant le démarrage et le premier exercice de l'activité, ainsi qu'à tester la viabilité économique de celle-ci ; mais, eu égard à la faiblesse des montants de CA annuel autorisés, il est assez peu vraisemblable que, dans cette optique de pérennité, l'entreprise aie vocation à relever durablement de ce cadre législatif et, en cas de succès, le passage à un régime de droit commun aussi rapidement que possible semble nécessaire ;
- soit de compléter leurs revenus habituels, qu'il s'agisse de salaires ou de pensions, par ceux tirés d'une activité complémentaire : dans cette optique, l'auto-entrepreneur n'entend pas pousser son activité au-delà des CA susmentionnés et c'est bien à titre permanent qu'il bénéficie du nouveau régime. On observera que, dans cette hypothèse, ce régime doit autant permettre de susciter de nouvelles activités, et donc de créer de la richesse, que de faire apparaître « à la lumière » une richesse pré-existante mais circulant hors des circuits légaux...
On rappellera que lors de l'examen de la LME, le Sénat a répondu précisément aux observations et attentes exprimées par nombre de représentants des professions artisanales. En effet, ceux-ci craignaient légitimement que le régime de l'auto-entrepreneur ne favorise, à l'encontre des artisans et des entreprises artisanales soumis aux obligations et charges du droit commun, une concurrence déloyale de la part de leurs propres salariés, et qu'il suscite des risques nouveaux au détriment des consommateurs. Aussi le Sénat, à l'initiative de sa commission spéciale, alors présidée par M. Gérard Larcher, et du rapporteur chargé du chapitre Ier du titre Ier de la LME, M. Laurent Béteille, aujourd'hui rapporteur pour avis du présent projet de loi au nom de la commission des lois, avait-il complété l'article 8 de la loi afin :
- d'encadrer l'information des tiers sur l'absence d'immatriculation des auto-entrepreneurs au registre du commerce et des sociétés et au répertoire des métiers ;
- d'interdire aux salariés d'exercer à titre complémentaire auprès des clients de leur employeur, sans l'accord de celui-ci, l'activité professionnelle prévue par leur contrat de travail.
Le régime de l'auto-entrepreneur est entré en vigueur le 1er janvier dernier pour les activités commerciales et artisanales et, selon le secrétaire d'Etat chargé du commerce, de l'artisanat, des petites et moyennes entreprises, du tourisme et des services, M. Hervé Novelli, il rencontre un grand succès7(*).
En revanche, il n'est pas encore possible d'opter pour ce régime pour exercer des activités libérales de service, et en particulier des professions libérales non réglementées, alors même que ces dernières (on en dénombre plus de cent cinquante : conférencier, consultant, décorateur, dessinateur, expert, formateur, guide, interprète, photographe...) étaient spécialement visées par le dispositif et représentaient de l'ordre du tiers de son potentiel. Pourtant, selon le cabinet du secrétaire d'Etat, l'Union nationale des professions libérales (UNAPL) comme la Chambre nationale des professions libérales (CNPL) se seraient prononcées en faveur du nouveau statut et de son accès aux professionnels libéraux, et le site Internet dédié au statut de l'auto-entrepreneur (www.auto-entrepreneur.fr) serait assailli de réclamations de candidats au statut libéral ne comprenant pas pourquoi ils ne peuvent pas bénéficier du nouveau régime simplifié.
Ce retard résulte de l'absence de signature de la convention de gestion nécessaire à la mise en oeuvre pratique du volet social du dispositif entre la Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d'assurance vieillesse (CIPAV), qui est la caisse de retraite des professions libérales non réglementées, et l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), caisse nationale des Unions pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) et, outre-mer, des Caisses générales de sécurité sociale (CGSS), chargées par l'article 1er de la LME8(*) d'assurer le calcul et l'encaissement des cotisations sociales des personnes ayant opté pour le statut.
Le dispositif conventionnel nécessaire à ce transfert de responsabilité, auquel ont souscrit les caisses concernées des commerçants et artisans, a lui-même été également prévu par l'article 1er de la LME, par un complément apporté :
- au deuxième alinéa du I de l'article L. 611-8 du code de la sécurité sociale, pour ce qui concerne les cotisations ouvrant droit au régime d'assurance maladie et d'assurance maternité ;
- à l'article L. 642-5 du même code, s'agissant des cotisations concernant les régimes d'assurance vieillesse obligatoire, d'assurance vieillesse complémentaire et d'invalidité-décès.
Ce transfert est rendu nécessaire par le mécanisme du prélèvement que prévoit la loi, qui consiste en un prélèvement unique de la totalité des cotisations dues pour la couverture de l'ensemble des risques, par un seul organisme, à charge pour celui-ci de reverser ensuite à chacune des différentes caisses concernées du régime social des indépendants (RSI) la part de cette cotisation unique qui leur revient en propre.
L'amendement adopté par l'Assemblée nationale et ayant conduit à l'insertion du présent article 2 quater a pour objet de donner une base légale a l'encaissement par l'ACOSS, même en l'absence de dispositif conventionnel, des cotisations appelées sur l'activité des auto-entrepreneurs exerçant une activité de service relevant de la CIPAV9(*) : son objectif est ainsi de rendre possible, dès la promulgation de la présente loi, le démarrage effectif du régime de l'auto-entrepreneur libéral.
- le premier alinéa du paragraphe I de l'article autorise, par dérogation au deuxième alinéa du I de l'article L. 611-8 du code de la sécurité sociale et au deuxième alinéa de l'article L. 642-5 du même code et jusqu'à la signature des conventions qu'ils prévoient, et au plus tard le 1er janvier 2012, les URSSAF (et, outre-mer, les CGSS) à calculer et à encaisser les cotisations et contributions de sécurité sociale des travailleurs indépendants qui créent une activité relevant de la CIPAV et optent pour le régime de l'auto-entrepreneur ;
- le deuxième alinéa du I précise que les personnes concernées bénéficient effectivement des droits ouverts par le versement des cotisations auprès du RSI et de la CIPAV ;
- enfin, le paragraphe II de l'article 2 quater prévoit que ce dispositif temporaire s'applique jusqu'au 1er janvier de l'année suivant celle de la signature de la convention et au plus tard jusqu'au 1er janvier 2012.
Selon les informations données à votre rapporteur, les conventions encore en attente devraient pouvoir être signées avant le 1er juillet prochain, ce qui limiterait l'application du mécanisme transitoire institué par le présent article 2 quater à la seule année 2009.
Comme l'avait été le Sénat il y a six mois s'agissant du régime de l'auto-entrepreneur, votre commission est aujourd'hui favorable à ce que celui-ci soit pleinement applicable, nonobstant les problématiques de gestion, de calcul et d'appel des cotisations sociales. Sans négliger leur importance, force est de constater qu'elles échappent tant à la compréhension des candidats à ce nouveau statut qu'à leur volonté même et qu'il est extrêmement fâcheux que les retards pris dans leur résolution conduisent à contrarier l'initiative entrepreneuriale dont le pays a pourtant clairement besoin dans le contexte actuel. Aussi votre commission soutient-elle le dispositif transitoire proposé par les députés, en espérant du reste qu'il ne sera nécessaire de l'appliquer que durant la présente année 2009 et qu'un accord conventionnel sera rapidement signé entre les parties, la CIPAV et l'ACOSS, au bénéfice des assurés intéressés.
Elle aurait donc estimé légitime d'adopter cette indispensable mesure temporaire dans le cadre de l'examen du premier véhicule législatif de nature économique venu. Mais elle considère cette légitimité renforcée par l'objet même du présent projet de loi, la relance de l'économie passant à l'évidence par le développement de toutes les activités, de quelque nature et de quelque importance initiale soient-elles. En l'espèce, dans un environnement économique incertain, il est préférable que des activités limitées soient créées plutôt que, faute d'un cadre adapté, les entrepreneurs potentiels renoncent à leurs ambitions. Aussi, reporter de plusieurs mois la possibilité d'opter pour le régime de l'auto-entrepreneur dont doivent, conformément à la LME, bénéficier les porteurs de projets dans le secteur des services, aujourd'hui le plus dynamique et le plus à même de relancer la machine économique, aurait été non seulement une erreur, mais même probablement une faute. Voilà pourquoi votre commission souscrit totalement au dispositif de l'article 2 quater.
Celui-ci est toutefois situé, au sein du projet de loi, sous un titre dont l'intitulé (« Faciliter la construction ») est totalement étranger à son objet. Aussi votre commission vous propose-t-elle d'adopter un amendement de suppression du présent article et, par un amendement ultérieur, de réintroduire son contenu sous le titre du projet de loi destiné à accueillir des dispositions diverses telle que celle-ci.
* 3 Si la limite parcellaire comporte un mur mitoyen, la construction à édifier doit lui être accolée : CE, 14 mars 1986, Bardy.
* 4 CE, 3 février 1978, Meppiel.
* 5 La limite séparative est une frontière, matérialisée ou non par des bornes de repère (bornage), à la cote des sols existants, délimitant la surface d'une propriété, en sorte que, lorsqu'on la franchit, on pénètre sur la propriété du voisin ou sur le domaine public. Ces limites forment ainsi un découpage du territoire en parcelles numérotées de propriétés foncières qui sont répertoriées sur le cadastre.
* 6 La notion d'économie générale a donné lieu à une abondante jurisprudence : le juge s'appuie sur de nombreux éléments, qu'il peut combiner : le nombre des dispositions modifiées et l'impact de la modification sur le parti d'aménagement, la superficie affectée comparée à celle de la commune, les caractéristiques des espaces concernés par la modification.
* 7 « Plus de 2.000 inscriptions par jour », selon un communiqué de presse du 9 janvier 2009.
* 8 Complément apporté à l'article L. 213-1 du code de la sécurité sociale.
* 9 La dizaine d'autres caisses d'assurance vieillesse affiliées à la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) n'est pas concernée par le présent article car leurs assurés appartiennent à des professions libérales réglementées qui, normalement, ne devraient pas trouver d'intérêt à opter pour le régime de l'auto-entrepreneur. Reste que, en droit, cette hypothèse ne saurait être écartée et, si elles le souhaitaient, ces caisses pourraient passer avec l'ACOSS la convention prévue au deuxième alinéa de l'article L. 642-5 du code de la sécurité sociale afin d'ouvrir ce choix d'option statutaire à leurs assurés. Cette faculté pourrait ainsi être utile aux retraités de ces professions qui souhaiteraient poursuivre une activité limitée.

References: l'article 1
 l'article 2
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 l'article 2
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 l'article 123
 l'article 13
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 l'article 55
 l'article 4

L'article 4
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 l'article 10
 l'article 8
 l'article 1
 l'article 1
 l'article 2
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