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Timestamp: 2020-01-25 17:46:00+00:00

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Personal Service Agenturen - Chancen und Risiken eines neuen ... | Hausarbeiten publizieren
180 Seiten, Note: 1,0
eBook für nur US$ 147,99
Verzeichnis der Abbildungen.
1.1 MOTIVATION UND ZIELSETZUNG DER ARBEIT
2 Die Beschäftigungsform Arbeitnehmerüberlassung
2.1 ENTSTEHUNG UND DEFINITION DER GEWERBSMÄßIGEN ARBEITNEHMERÜBERLASSUNG
2.1.1Geschichtlicher Hintergrund
2.1.2Definition und Prinzip
2.2 MOTIVE FÜR ARBEITNEHMERÜBERLASSUNG
2.2.1 Nutzungsmotive aus Unternehmenssicht
2.2.2Gründe für eine Aufnahme einer Zeitarbeitsbeschäftigung
2.3 MÖGLICHE RISIKEN DER ARBEITNEHMERÜBERLASSUNG
2.3.1 Risiken aus Unternehmenssicht
2.3.2Risiken aus Arbeitnehmersicht
2.4 WIRTSCHAFTLICHE ENTWICKLUNG DER ARBEITNEHMERÜBERLASSUNG
2.4.1 Entwicklung der Arbeitnehmerüberlassung in Deutschland
2.4.2 Arbeitnehmerüberlassung im europäischen Vergleich
2.5 ARBEITNEHMERÜBERLASSUNG ALS ARBEITSVERMITTLUNGSVARIANTE.
2.5.1 Konzept der vermittlungsorientierten Arbeitnehmerüberlassung
2.5.2 Das START - Modell
3 Einrichtung und Betrieb von Personal Service Agenturen
3.1 GESETZLICHE RAHMENBEDINGUNGEN
3.2 AUFGABEN UND WIRKUNGSWIESE
3.3 ZIELGRUPPE DER PERSONAL SERVICE AGENTUREN.
3.4 DAS VERGABEVERFAHREN - DIE STANDARDVARIANTE
3.5 ALTERNATIVE REALISIERUNGSMÖGLICHKEITEN.
3.6 VERTRAGSGESTALTUNG ZWISCHEN AGENTUR FÜR ARBEIT UND PERSONAL SERVICE AGENTUR
3.6.1 Gegenstand des Vertrages
3.6.2 Honorar der Personal Service Agenturen
3.7 DAS BESCHÄFTIGUNGSVERHÄLTNIS BEI EINER PERSONAL SERVICE AGENTUR
3.8 TARIFLICHE BINDUNG FÜR PERSONAL SERVICE AGENTUREN.
4 Personal Service Agenturen - Stand der Umsetzungen.
4.1 EINE BESTANDSAUFNAHME.
4.1.1 Bestandsentwicklung der Personal Service Agenturen
4.1.2 Insolvenz der Firma Maatwerk GmbH
4.1.3 Ausgaben für Personal Service Agenturen
4.2 DETAILS ZU DEN AKTUELLEN PERSONAL SERVICE AGENTUREN
4.2.1 Betriebszweck der PSA-Betreiber
4.2.2 Vereinbarungen zwischen Agentur für Arbeit und Personal Service Agenturen
4.3 STRUKTUR DER PSA-BESCHÄFTIGTEN.
4.3.1 Vereinbarte Zielgruppe
4.3.2 Sozio-ökonomische Merkmale der PSA-Beschäftigten
4.3.3 PSA-Einsätze nach Branchen und Tätigkeiten
4.3.4 Gründe für den Austritt aus einer Personal Service Agentur
4.4 IN ANSPRUCHNAHME DURCH UNTERNEHMEN
5 Chancen und Risiken des Instrumentes „PSA“
5.1 CHANCEN DER PERSONAL SERVICE AGENTUREN
5.1.1 Verbleib der Arbeitnehmer/Innen im Beschäftigungssystem
5.1.2 Positive Eingliederungseffekte
5.1.3 Schaffung neuer Arbeitsplätze durchÜberstundenabbau
5.1.4 Qualifizierung in verleihfreien Zeiten
5.1.5 Entlastung der Arbeitsmarktfinanzierung
5.1.6 Verbesserte Einzelfallbeurteilung durch die Agenturen für Arbeit
5.1.7 Positive Nebeneffekte
5.1.8 Imageverbesserung der Arbeitnehmerüberlassung
5.2 RISIKEN DER PERSONAL SERVICE AGENTUREN
5.2.1 Wettbewerbsverzerrung zu Lasten der gewerblichen Zeitarbeit
5.2.2 Verschiebung aus der nicht subventionierten in subventionierte Zeitarbeit
5.2.3 Dauerhafte Inanspruchnahme subventionierter Beschäftigung
5.2.4 Verdrängung regulärer Beschäftigung
5.2.5 Arbeitslosigkeit - nicht nur ein Vermittlungsproblem
5.2.6 Statistikverschönerung
5.2.7 Verhältnismäßigkeit des Instrumentes
5.2.8 Schwache Zielgruppenfestlegung
5.2.9 Mangelhaftes Ausschreibungsverfahren
5.2.10 Ungenaues Abrechnungsverfahren
5.2.11 Entwertung erworbener Qualifikationen von Arbeitnehmer/Innen.
5.2.12 Ungewisse Situation der Arbeitnehmer/Innen nach PSA- Beschäftigung
5.2.13 Fragwürdige Eignung des Instrumentes zur Integration von Schwervermittelbaren
5.3 VORSCHLÄGE UND FORDERUNGEN
5.3.1 VerstärkteÜberprüfung der PSA
5.3.2 Ausweitung der bestehenden Kooperation mit Zeitarbeitsfirmen
5.4 KRITIK AN DER ÖFFENTLICHEN DISKUSSION
A.1 UNTERNEHMENSBEFRAGUNG „EINRICHTUNG VON PSA AUS UNTERNEHMENSSICHT.
A.2 FRAGEBOGEN ZUR UNTERNEHMENSBEFRAGUNG
A.3 DISKUSSIONSFORUM WWW.PSA-DISKUSSION.DE
A.4 KURZBEFRAGUNG „PSA AUS SICHT DER GEWERBLICHEN ARBEITNEHMERÜBERLASSUNG“.
A.5 FRAGEBOGEN ZUR KURZBEFRAGUNG.
B.1 MUSTERBEKANNTMACHUNG PSA-AUSSCHREIBUNG
B.2 MUSTERVERTRAG ZWISCHEN AGENTUR FÜR ARBEIT UND PSA
B.3 PSA-BERICHTERSTATTUNG
B.4 SCHRIFTLICHE STELLUNGNAHME DER PSA.
Da zu dem Thema „Personal Service Agenturen“ erst sehr wenige Publikationen existieren, die sich einer ausführlichen Diskussion der Vor- und Nachteile wid- men, fällt diese Arbeit etwas umfangreicher aus. Der Anhang nimmt einen, mög- licherweise ungewohnt, hohen Stellenwert ein. Diese sehr umfassende Darstellung dient jedoch dazu, die durch die beiden durchgeführten Befragungen gewonnenen Ergebnisse nicht auf wenige Erkenntnisse reduzieren zu müssen und bietet zudem die Möglichkeit durch viele Beispiele (PSA-Berichterstattung, Mustervertrag, Ausschreibungsmuster, etc.) sehr praxisorientierte Informationen zur Verfügung zu stellen, die mithilfe der großen Gesprächs- und Diskussionsbereitschaft der Beteiligten zusammengetragen werden konnten.
Mein Dank gilt daher den Unternehmen, die sich zahlreich an den beiden durchge- führten Untersuchungen beteiligt haben. Ebenfalls möchte ich mich bei allen In- terviewpartnern (Agentur für Arbeit, Zeitarbeitsunternehmen, Personal Service Agenturen) bedanken, die sich die Zeit nahmen mit mir, mitunter stundenlang, zu diskutieren.
Ein Dankeschön gilt ebenso all denjenigen, die mich bei der Vorbereitung und der Erstellung der Arbeit mit kritischen Anmerkungen, Korrekturhinweisen und Verbesserungsvorschlägen unterstützt haben.
Abbildung 1: Prinzip der Arbeitnehmerüberlassung
Abbildung 2: Nachteile aus Sicht der Zeitarbeitnehmer/Innen
Abbildung 3: Entwicklung der Erlaubnisinhaber, Verleiher und Leiharbeitnehmer
Abbildung 4: Leiharbeitnehmerquote in der Europäischen Union
Abbildung 5: Idealtypischer Ablauf zur Wiedereingliederung von Arbeitslosen
Abbildung 6: Realisierungsmöglichkeiten im Überblick
Abbildung 7: Bestand, Eintritte und Austritte (November 2003 - März 2004)
Abbildung 8: PSA-Verträge nach Losgrößen
Abbildung 9: PSA-Verträge nach vereinbarten Grundbeträgen
Abbildung 10: Geplante Nutzung einiger „Hartz-Instrumente“ im Jahr 2004
Tabelle 1: Motive für die Nutzung von Arbeitnehmerüberlassung
Tabelle 2: Motive für die Aufnahme einer Zeitarbeitsbeschäftigung
Tabelle 3: Monatsübersicht über die Anzahl der PSA-Betreiber und den PSA-Bestand
Tabelle 4: PSA-Betreiber nach Trägerform (Januar 2004)
Tabelle 5: Rangliste der 10 größten PSA-Betreiber (Stand August 2003)
Tabelle 6: Entwicklung der Erlaubnisinhaber nach dem AÜG
Tabelle 7: Sozi-ökonomische Merkmale der PSA-Beschäftigten im Vergleich
Tabelle 8: Einsätze nach Branchen und Tätigkeiten
Tabelle 9: Austritte nach Austrittsgründen 2003
Im Dezember 2001 gab der Bundesrechnungshof fehlerhafte Vermittlungsstatisti- ken der Bundesanstalt für Arbeit bekannt. Die Bundesregierung reagierte auf die- sen „Vermittlungsskandal“ mit einem Zweistufenplan. Neben einigen Sofortmaß- nahmen wurde eine unabhängige Sachverständigenkommission „Moderne Dienst- leistungen am Arbeitsmarkt“ unter der Leitung von VW-Vorstand Peter Hartz ins Leben gerufen. Die ursprüngliche Aufgabe der „Reorganisation der Bundesanstalt für Arbeit und die Erarbeitung einer effektiveren Arbeitsvermittlung“ erweiterte die 15-köpfige Kommission und machte den Abbau von 2 Millionen Arbeitslosen in drei Jahren zum Ziel des Gesamtkonzeptes. Im August 2002 stellte die so ge- nannte Hartz-Kommission ihren Abschlussbericht der Öffentlichkeit vor und prä- sentierte insgesamt 13 Module, darunter auch das zum „Herzstück“ der Hartz- Reform gekürte Modul 8 „Aufbau von Personal Service Agenturen - Betriebsnahe Weiterbildung - Integration von Schwervermittelbaren“. Im Auftrag der Bundes- anstalt für Arbeit sollen die Agenturen vermittlungsorientierte Arbeitnehmerüber- lassung betreiben und auf diese Weise Arbeitslose in den ersten Arbeitsmarkt in- tegrieren, so die Idee der Kommission. Mit einer ungeahnten Geschwindigkeit bei der Gesetzgebung[1] wurde auf Grundlage des Berichtes schon im Dezember 2002 das Erste Gesetz für moderne Dienstleistungen verabschiedet und lieferte unter anderem die Rahmenbedingungen für die Einrichtung von Personal Service Agen- turen. Jedes Arbeitsamt ist mit in Krafttreten des Gesetzes zum 1.1.2003 ver- pflichtet mindestens eine Personal Service Agentur aufzubauen. Der Kommissionsbericht wie auch die daraus resultierenden Gesetze wurden in der Öffentlichkeit sehr unterschiedlich bewertet. Auch die geplante Einrichtung von Personal Service Agenturen wurde heftig diskutiert und nicht selten in Frage ge- stellt.
Gut ein Jahr nachdem die erste PSA ihre Arbeit aufgenommen hat, ist es interes- sant eine Bilanz zu ziehen. Die vorliegende Arbeit hat sich daher zur Aufgabe gemacht, die Chancen und Risiken des Instrumentes gegenüberzustellen. Im Mit- telpunkt der Arbeit steht daher die Frage: Bestätigen sich die Befürchtungen oder überwiegen die Chancen des neuen arbeitsmarktpolitischen Instrumentes? Die Antwort darauf wird in Kapitel 5 bzw. im Fazit (vgl. Kapitel 6) gegeben, wenn gleich auch zum heutigen Zeitpunkt nur eine kurzfristige Analyse des Instruments PSA möglich ist, da es sich ja um eine relativ neue Einrichtung handelt. Der mit- tel- und langfristige Erfolg oder Misserfolg kann erst in einigen Jahren evaluiert werden.
Die Vor- und Nachteile sowie deren Wahrnehmung von den unterschiedlichen Beteiligten wurde praxisorientiert ermittelt, um möglichst aktuelle Stimmungen aufzeigen zu können. Zwei aus diesem Grund durchgeführte Befragungen und zahlreiche Interviews gewährleisten diese praxisnahe Auseinandersetzung und finden sich im Anhang (vgl. Anhang A.1 und A.4).
Die vorliegende Arbeit gliedert sich in sechs Kapitel. Die Einleitung, verbunden mit der Darlegung der Zielsetzung und des Aufbaus der Arbeit, beinhaltet das erste Kapitel. Im darauf folgenden Kapitel 2 werden die Grundlagen der Beschäf- tigungsform Arbeitnehmerüberlassung erläutert, die für die zugrunde liegenden Strukturen, Wirkungsweise und zum Verständnis des Instrumentes Personal Ser- vice Agentur von großer Bedeutung sind. Nach einer Darstellung der wirtschaftlichen Entwicklung der Zeitarbeit wird auch das Konzept der vermittlungsorientierten Zeitarbeit vorgestellt.
Das dritte Kapitel thematisiert zunächst die Einrichtung und den Betrieb von Personal Service Agenturen und erläutert unter anderem die Vertragsgestaltung mit den Agenturen für Arbeit. Im Anschluss daran folgt in Kapitel 4 eine Übersicht über den Stand der Umsetzung. Das fünfte Kapitel widmet sich der Diskussion um Chancen und Risiken des Instrumentes Personal Service Agenturen. Das letzte und sechste Kapitel der Arbeit schließt mit einer persönlichen Einschätzung und Anregungen hinsichtlich des weiteren Untersuchungsbedarfes.
Kapitel 2 Die Beschäftigungsform Arbeitnehmerüberlassung
Da Personal Service Agenturen (PSA) auf dem Prinzip der gewerbsmäßigen Ar- beitnehmerüberlassung[2] basieren, ist es für den weiteren Fortgang der Arbeit un- erlässlich, zunächst zu klären, was unter der Beschäftigungsform „Arbeitnehmer- überlassung“ zu verstehen ist. Daher werden im Anschluss an einen kurzen ge- schichtlichen Rückblick das Prinzip und die Wirkungsweise der Arbeitnehmer- überlassung erläutert. Zentrale Fragestellungen sind dabei zum Beispiel „Warum greifen Unternehmen auf Arbeitnehmerüberlassung zurück?“ und „Was bewegt Arbeitnehmer/Innen zur Aufnahme einer vom Normalarbeitsverhältnis[3] abwei- chenden Beschäftigung über Arbeitnehmerüberlassung?“ Sie sollen klären, wel- che Motive zur Nutzung von Arbeitnehmerüberlassung führen. Daneben werden aber auch mögliche Risiken dieser Beschäftigungsform, sowohl aus Sicht der Un- ternehmen als auch aus Arbeitnehmersicht, diskutiert.
2.1 Entstehung und Definition der gewerbsmäßigen Arbeitnehmerüberlas- sung
Seit über 30 Jahren wird die gewerbsmäßige Arbeitnehmerüberlassung gesetzlich reguliert. Die folgenden Abschnitte beschreiben die Entstehung dieser Reglemen- tierung und erläutern das Prinzip der Beschäftigungsform Arbeitnehmerüberlas- sung näher.
2.1.1 Geschichtlicher Hintergrund
Im Jahr 1972 regulierte der Gesetzgeber mit dem Arbeitnehmerüberlassungsge- setz (AÜG) die gewerbsmäßige Arbeitnehmerüberlassung. Zuvor war diese über zwanzig Jahre lang verboten und erst 1967 mit einem Urteil des Bundesverfas- sungsgerichtes[4] legalisiert worden. Durch das Urteil erlebte die Arbeitnehmer- überlassung in Deutschland einen enormen Aufschwung, die Anzahl amtlich be- kannter Verleiher stieg von 1968 bis 1972 um 700% an.[5] Dieser enorme Zuwachs und insbesondere Anbieter, die sich nicht an die gesetzlichen Bestimmungen (Ar- beits-, Vermittlungs- und Sozialversicherungsrecht) hielten, gaben den Anlass zu einem Gesetzentwurf. Dabei wurden die Hauptziele: Herstellung einer Ordnung und Kontrolle der Verleihpraxis, Schaffung eines sozialversicherungsrechtlichen Mindestschutzes für Zeitarbeitnehmer und Abgrenzung von der weiterhin verbo- tenen privaten Arbeitsvermittlung[6] verfolgt.[7]
2.1.2 Definition und Prinzip
Nach der Definition des AÜG liegt Arbeitnehmerüberlassung vor, wenn ein Ar- beitgeber (Verleiher) einem Dritten (Entleiher) Arbeitskräfte (Leiharbeitnehmer) zur Arbeitsleistung überlässt.[8] Die Arbeitnehmerüberlassung hebt sich von ande- ren Beschäftigungsverhältnissen durch diese für sie kennzeichnende „Dreiecks- konstellation“ ab. Eine Zeitarbeitsfirma überlässt einen Mitarbeiter an ein anderes Unternehmen und tritt damit ihr Weisungsrecht[9] an diesen Entleiher ab, nicht aber die Funktion als Arbeitgeber. So ist sie zur Zahlung des Arbeitsentgelts verpflich- tet, unabhängig davon, ob sie den Arbeitnehmer gerade an ein Unternehmen über- lässt oder vorübergehend keine Einsatzmöglichkeit besteht (so genannte verleih- freie Zeiten).[10] Der Arbeitnehmer, der mit der Zeitarbeitsfirma ein sozialversiche- rungspflichtiges Beschäftigungsverhältnis eingeht, hat seine Pflicht zur Erbrin- gung der Arbeitsleistung im Entleihbetrieb nachzukommen.
Zwischen der Zeitarbeitsfirma und dem entleihenden Unternehmen wird ein Ar- beitnehmerüberlassungsvertrag (AÜV) abgeschlossen. Die Zeitarbeitsfirma erhält für die erbrachte Dienstleistung einen so genannten Verrechnungssatz, dieser ent- hält neben der Stundenvergütung auch einen Zuschlag u. a. für die geleistete Vermittlungstätigkeit.[11] Aus dieser Differenz zwischen dem berechneten Honorar und den anfallenden Lohnkosten erzielen Unternehmen der Arbeitnehmerüberlas- sung ihren Gewinn. In der Regel liegen die Stundenlöhne der Leiharbeitneh- mer/Innen unter den in der jeweiligen Branche üblicherweise gezahlten Tarifen.[12] Die Voraussetzung zum Betrieb einer gewerbsmäßigen Arbeitnehmerüberlassung ist die Beantragung einer Erlaubnis beim zuständigen Landesarbeitsamt.[13] Beim Erstantrag wird nach vorheriger Prüfung des Unternehmens eine befristete Erlaubnis erteilt. Wenn der Verleiher drei aufeinander folgende Jahre Arbeitneh- merüberlassung betrieben hat, kann er eine unbefristete Erlaubnis beantragen.[14]
Die folgende Grafik veranschaulicht das zugrunde liegende „Dreiecksverhältnis“ zwischen den Beteiligten.
Abbildung 1: Prinzip der Arbeitnehmerüberlassung[15]
Die Beschäftigungsvariante Arbeitnehmerüberlassung weicht insbesondere durch die „Dreiecksbeziehung“ vom Normalverständnis eines Arbeitsverhältnisses ab. Aufgrund dieser zählt sie zu den so genannten atypischen Beschäftigungsformen.[16] Im Folgenden soll erläutert werden, welche Beweggründe für einen Rückgriff auf diese Beschäftigungsform vorliegen.
Um wettbewerbsfähig zu bleiben sind Unternehmen mehr und mehr darauf ange- wiesen, auf verschiedene externe Einflüsse, etwa konjunkturelle Veränderungen, aber auch technologische Neuerungen sowie veränderte wirtschaftspolitische und insbesondere weltwirtschaftliche Rahmenbedingungen mit flexiblen Anpassungs- strategien reagieren zu können. Hauptsächlich ist in diesem Zusammenhang die Rede von einer Flexibilisierung des Faktors Arbeit.[17] Mit den eigenen Personal- strukturen ist dies nicht jederzeit realisierbar oder nicht immer beabsichtigt, da man sich auch in Zeiten einer schwächeren Auftragslage verantwortlich zeigen muss.
Neben internen personalpolitischen Flexibilisierungsmaßnahmen (z. B. Überstun- den) steht Unternehmen die Nutzung externer Personalressourcen zur Verfügung. Eine dieser Personalanpassungsmaßnahmen stellt die Inanspruchnahme von Ar- beitnehmerüberlassung dar. Einige Nutzungsmotive der Unternehmen werden exemplarisch erläutert.
Vorübergehende Personalengpässe
Auf Arbeitnehmerüberlassung wird hauptsächlich zurückgegriffen, um einen un- vorhergesehenen oder nur kurzzeitigen (erhöhten) Personalbedarf zu bedienen. Das ist in der Regel der Fall, wenn saisonale Auftragsspitzen anstehen, Projekte durchgeführt werden, Spezialaufgaben erledigt oder Arbeitnehmer/Innen aufgrund von Krankheit, Urlaub oder Erziehungszeiten vertreten werden müssen.[18] Handelt es sich nicht um sehr spezielle Anforderungen, sind Zeitarbeitsfirmen in der Regel in der Lage, eine schnelle Besetzung mit entsprechenden Leiharbeitnehmern zu realisieren.
Arbeitskräfte werden oftmals über Arbeitnehmerüberlassung geordert, um die direkten Lohn-/ Lohnnebenkosten und weitere Zahlungen, beispielsweise Lohn- fortzahlung im Krankheitsfall, einzusparen. Die auf den Verleiher übertragenden Risiken sind im zu zahlenden Verrechnungssatz inbegriffen. Ebenfalls kann der Entleiher die Kosten der Personalbeschaffung (Rekrutierungskosten), der Perso- nalverwaltung und des Personalabbaus (z.B. Abfindungszahlungen) einsparen.[19]
Erprobung ohne Arbeitsverhältnis
Durch die Nutzung von Arbeitnehmerüberlassung kann der eingesetzte Arbeit- nehmer unverbindlich auf seine Eignung in Hinsicht auf Qualifikationen und Mo- tivation etc. für das Unternehmen „getestet“ werden. Jederzeit (bzw. je nach Ver- einbarung im AÜV) und ohne arbeitsrechtliche Konsequenzen kann sich der Ent- leiher wieder von einem Leiharbeitnehmer trennen. Aufgrund dieses „Reversibili- tätrechts“ kann er davon ausgehen, dass der Verleiher durch eine Abstimmung der Arbeitnehmerqualifikation und der Anforderungen an den Arbeitsplatz eine ge- eignete Vorauswahl getroffen hat.[20] Bei bewährter fachlicher und personeller Eig- nung des Arbeitnehmers kann (nach Verhandlungen mit dem Verleihunterneh- men) eine Übernahme in den Entleihbetrieb erfolgen. In einer Befragung des In- stitutes für Mittelstandsforschung Bonn gaben 33,6% der befragten Entleihunter- nehmen an, dass sie Arbeitnehmerüberlassung als Mittel zur Erprobung von Mit- arbeitern nutzen.[21]
Wie stark Unternehmen wirklich die Arbeitnehmerüberlassung als Erprobungssituation ansehen, ist insbesondere für den vermittlungsorientierten Verleih von Arbeitnehmern (vgl. 2.5) von großer Bedeutung.[22]
Auch in Phasen eines betrieblichen Wachstums greifen Unternehmen auf Arbeit- nehmerüberlassung zurück. Die noch bestehenden Unsicherheiten über eine tat- sächliche Fortsetzung des positiven Trends werden kompensiert mit einer flexib- len externen Beschäftigungsform. Erst wenn sich die Entwicklung manifestiert, werden neue Mitarbeiter in den festen Personalstamm aufgenommen.[23]
Tabelle 1 fasst die Motive der Unternehmen für den Einsatz von Zeitarbeitskräften zusammen und hierarchisiert die einzelnen Nutzungsgründe anhand der in einer Unternehmensbefragung ermittelten Wertigkeit.
Tabelle 1: Motive für die Nutzung von Arbeitnehmerüberlassung[24]
Die Bedeutung der einzelnen Motive ist mitunter sehr stark von der Unternehmensgröße abhängig. Eine Analyse nach Beschäftigungsgrößenklassen liefern SCHRÖER und HUHN.[25]
An dieser Stelle sei hinsichtlich der Nutzungsmotive auf die Ergebnisse einer ei- genen Unternehmensbefragung zu PSA verwiesen (vgl. Anhang A.1). In diesem Zusammenhang ist besonders auffällig, dass weitaus mehr Unternehmen (62,5%) angeben, die PSA als Möglichkeit zur risikolosen Erprobung neuer Mitarbeiter zu nutzen.
2.2.2 Gründe für eine Aufnahme einer Zeitarbeitsbeschäftigung
Im Folgenden werden exemplarisch einige Beweggründe von Arbeitnehmern, eine Beschäftigung in einem Zeitarbeitsunternehmen anzunehmen, aufgezeigt. Wie auch bei den Ausführungen zu den Nutzungsmotiven der Unternehmen kann es sich hier nicht um eine vollständige Darstellung handeln, da diese den Rahmen der vorliegenden Arbeit „sprengen“ würde.
Vermeidung und Überwindung von Arbeitslosigkeit
Arbeitnehmer/Innen, insbesondere vormals arbeitslose Arbeitnehmer/Innen, erhal- ten bereits mit dem Eintritt in ein Unternehmen der Arbeitnehmerüberlassung eine Beschäftigung und nicht erst durch eine Übernahme in den Betrieb des Entleihers. Sie haben Gelegenheit, ihre Kenntnisse und Fertigkeiten an gegenwärtige Anfor- derungen anzupassen und erhalten damit die Chance ihre Berufspraxis zu erwei- tern.[26]
In einer Befragung von Zeitarbeitnehmern durch das Institut für Wirtschaft und Gesellschaft Bonn e.V. wurde deutlich, dass die Vermeidung von Arbeitslosigkeit das bedeutendste Motiv für eine Aufnahme einer Zeitarbeitsbeschäftigung ist.[27] Eine weitere Befragung bestätigte das Ergebnis, hier gab die Hälfte der Arbeit nehmer/Innen an, dass Zeitarbeit Ihnen die einzige Möglichkeit bietet, Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder zu beenden.[28]
Zeitarbeit bietet ebenfalls Möglichkeiten für einen beruflichen Wiedereinstieg, bspw. nach einer längeren Erziehungszeit. So können sich Berufsrückkehrer/Innen über Arbeitnehmerüberlassung langsam an die sich möglicherweise veränderten Bedingungen der Arbeitswelt anpassen und erleichtert ihnen die „Auffrischung“ der eigenen Qualifikationen und Kenntnisse eine Wiedereingliederung in den ers- ten Arbeitsmarkt.
Temporäre Beschäftigung
Bei der Suche nach einer vorübergehenden Tätigkeit greifen häufig Schüler und Studenten auf die Beschäftigungsform Zeitarbeit zurück, z. B. zur Finanzierung des Studiums durch Anstellungen in den Semesterferien.
Erreichen einer Festanstellung
Eine Befragung unter Zeitarbeitnehmern ergab, dass der Wunsch durch die Zeit- arbeitstätigkeit eine neue Festanstellung zu finden, als Motiv zur Aufnahme einer Beschäftigung über Arbeitnehmerüberlassung an zweiter Stelle steht.[29] So sehen viele der in der Branche beschäftigten Arbeitnehmer/Innen Zeitarbeit nur als vo- rübergehende Beschäftigungslösung an. Im Zusammenhang mit dem Wunsch nach einer Festanstellung bietet Arbeitnehmerüberlassung den Arbeitnehmern die Chance, ihre Fähigkeiten und ihre Motivation in unterschiedlichen Entleihbetrie- ben unter Beweis zu stellen und sich für eine mögliche Übernahme in den Ent- leihbetrieb zu qualifizieren. Statistische Auswertungen zu den tatsächlichen Über- nahmeeffekten werden von der Bundesagentur für Arbeit nicht geführt, allerdings gibt der Bundesverband Zeitarbeit Personal-Dienstleistungen e. V. (BZA) eine Übernahmequote von ca. 30% an.[30] Eine europäische Vergleichsstudie des Welt- verbandes der Personal-Dienstleister CIETT bestätigte diese Größenordnung. Sie ermittelte für Deutschland, dass 29% der Arbeitnehmer/Innen im Anschluss an eine Zeitarbeitstätigkeit eine Beschäftigung außerhalb der Branche aufnehmen.[31]
Tabelle 2 zeigt als Ergebnis einer Befragung von Zeitarbeitskräften der IWG Bonn/Emnid eine Übersicht über die Bedeutung der unterschiedlichen Motive der Arbeitnehmer/Innen.[32]
Tabelle 2: Motive für die Aufnahme einer Zeitarbeitsbeschäftigung[33]
Neben den Motiven für die Arbeitnehmerüberlassung existieren auch eine Reihe von Risiken, die damit verbunden werden. Diese sind aus Sicht der Unternehmen natürlich anderer Gestalt, als aus Sicht der Arbeitnehmer/Innen. Einige zentrale Risiken werden in diesem Abschnitt vorgestellt und erläutert. Auffällig ist dabei, dass es einige Überschneidungen mit den Argumenten in der Diskussion um die PSA gibt (vgl. Kapitel 5).
Nachdem bei den Motiven für die Nutzung der Arbeitnehmerüberlassung haupt- sächlich strategische Aspekte, z.B. in Form von Kostenreduktion und langfristiger Personaleinsparung, im Mittelpunkt standen, sind nun die Risiken für das Unter- nehmen aufzuzeigen. Insbesondere qualitative Gründe spielen dabei eine wesent- liche Rolle.
Mangelnde Übereinstimmung von Arbeitsplatzanforderung und Arbeitnehmer-qualifikation
Der Einsatz von Leiharbeitnehmer/Innen ist für ein Entleihunternehmen nur Er- folg versprechend, wenn der Arbeitnehmer sowohl die geforderte fachliche Eig- nung als auch eine entsprechende Arbeitsmoral und -motivation aufweist. Bei besonderen Wünschen hinsichtlich der Qualifikationen kann es zudem zu Verfüg- barkeitsproblemen kommen. Auch wenn das Risiko eines Ausfalls des Arbeit- nehmers (bspw. durch Krankheit) beim Verleiher liegt, bleibt für den Entleiher die Gefahr bestehen, nicht unmittelbar einen vergleichbaren Arbeitnehmer von der Zeitarbeitsfirma gestellt zu bekommen.[34] Berücksichtigt werden muss in i. d. R., dass alle angeforderten Arbeitnehmer/Innen erst eingearbeitet werden müssen.
Fehlende Erlaubnis zur Arbeitnehmerüberlassung
Unternehmen, die Arbeitnehmerüberlassung nutzen, sollten sich über die Existenz einer gültigen Erlaubnis zur Arbeitnehmerüberlassung des Zeitarbeitunternehmens informieren, da im Falle einer nicht vorliegenden Erlaubnis sowohl der Vertrag zwischen dem Verleiher und dem Entleiher als auch zwischen Verleiher und Leiharbeitnehmer als unwirksam gilt. Für den Entleiher hat dieser Tatbestand zur Folge, dass zum Schutz der Arbeitnehmer/Innen ein Arbeitsverhältnis zwischen Entleiher und Leiharbeitnehmer als zustande gekommen gilt.[35]
Substitutionseffekte
Bei diesem Kritikpunkt handelt es sich weniger um ein mögliches Risiko aus Un- ternehmenssicht, vielmehr vertreten vor allem die Gewerkschaften den Stand- punkt, dass Zeitarbeit verantwortlich ist für den teilweisen Abbau von Stammbe- legschaften. Nach ihrer Einschätzung bedient Zeitarbeit schon lange nicht mehr nur den Überbrückungsbedarf bei saisonaler Mehrarbeit oder Ausfallzeiten, son- dern ersetzt Zeitarbeit nahezu alle temporären Einsätze und dadurch auch Nor- malarbeitsverhältnisse.[36]
2.3.2 Risiken aus Arbeitnehmersicht
Arbeitnehmerüberlassung sehen viele Arbeitnehmer/Innen aus verschiedenen Gründen nur als Übergangsbeschäftigung an. In diesem Zusammenhang interes- sieren vor allem die Nachteile, die in Verbindung mit Zeitarbeit gebracht werden.
Lohnnachteile für Arbeitnehmer/Innen
In der Regel verdienen Zeitarbeitnehmer/Innen weniger als Beschäftigte im Normalarbeitsverhältnis, der Lohnunterschied liegt zwischen 22% und 44%.[37] Auch nach dem Abschluss von Tarifverträgen (ab 1.1.2004 gilt ansonsten der Gleichbehandlungsgrundsatz vgl. 3.8) ist das Entlohnungsniveau sehr niedrig. In den Entgelttarifverträgen zwischen dem Arbeitgeberverband BZA bzw. IGZ und den Mitgliedgewerkschaften des DGB wurde für Tätigkeiten mit einer kurzen Anlernzeit (Entgeltstufe 1) ein Stundenlohn von 6,85 € und für Tätigkeiten, die ein Fach/Hochschulstudium und mehrjährige Berufserfahrung voraussetzen (Entgelt- stufe 9), ein Stundenlohn von 15,50 € vereinbart.[38]
Gesundheitliche Gefährdung
Zeitarbeitnehmer/Innen werden aufgrund sich häufig wechselnder Arbeitsplätzeund anforderungen immer wieder mit neuen Arbeitsabläufen konfrontiert, woraus sich eine größere gesundheitliche Gefährdung ergibt. Entleihende Unternehmen sind daher dazu verpflichtet, Arbeitnehmer/Innen über besondere Gefahren und Maßnahmen zur Vermeidung dieser aufzuklären.
Das Gefahrenpotential hat auch der zuständige Unfallversicherungsträger die Verwaltungs-Berufsgenossenschaft erkannt und erhöhte 1998 den Gefahrentarif für die Arbeitnehmerüberlassungsbranche.[39]
Mangelnde Mitbestimmungsmöglichkeiten
Die Beschäftigung in einem Zeitarbeitsunternehmen ist verbunden mit einer ein- geschränkten Möglichkeit der Interessenvertretung, hervorgerufen durch die für Zeitarbeit typische „Dreieckskonstellation“. Im Entleihbetrieb[40] erschweren die sich ständig wechselnden Einsätze die Möglichkeit einer Mitbestimmung, im Zeitarbeitsunternehmen ist es die üblicherweise außerhalb des Unternehmens ver- übte Tätigkeit. Das verdeutlicht die Tatsache, dass bis 2001 nur vier Betriebsräte in Unternehmen der gewerbsmäßigen Arbeitnehmerüberlassung gebildet wur- den.[41]
Hohes Maß an Anpassungsfähigkeit
Zeitarbeit fordert von den Beschäftigten ein hohes Maß an Anpassungsfähigkeit. So können sich stets wechselnde Arbeitgeber, Einsatzorte und Tätigkeiten als nachteilig empfunden werden, denn oftmals bleibt eine Integration in den jeweiligen Entleihbetrieb aufgrund der kurzen Einsatzdauer aus. „Dauerhafte soziale Beziehungen [zu Kollegen etc.] können so kaum entstehen.“[42]
WIELAND bestätigte durch eine Untersuchung, dass Zeitarbeitnehmer/Innen zu- meist durch hochgesteckte Arbeitsvorgaben (Zeit, Leistung) einer größeren psy- chischen Belastung als Normalbeschäftigte ausgesetzt sind, wobei fehlende Mög- lichkeiten der Kommunikation und Kooperation diesen Effekt verstärken.[43]
Abbildung 2 veranschaulicht die in einer Befragung ermittelten Nachteile, die Arbeitnehmer/Innen im Zusammenhang mit ihrer Zeitarbeitsbeschäftigung emp- finden.
Abbildung 2: Nachteile aus Sicht der Zeitarbeitnehmer/Innen[44]
Die Sichtweise der Arbeitnehmer/Innen (auch in Hinsicht auf die Beurteilung des Instrumentes PSA) kann in dieser Arbeit aus Komplexitätsgründen nur angerissen werden, das heißt allerdings nicht, dass dieser Aspekt bei der Beurteilung eines arbeitsmarktpolitischen Instrumentes unbedeutend ist.
Zur spezifischen Arbeitssituation und zum Wohlbefinden von Zeitarbeitnehmern sei auf GALAIS und MOSER [45] verwiesen. Ebenso analysiert und bewertet WIELAND in einer Studie die besondere Anforderungs- und Belastungssituation von Leiharbeitnehmern/Innen.[46]
Im Zusammenhang mit dem Instrument der PSA sind allerdings weitere Untersu- chungen notwendig, um in Erfahrung zu bringen, wie sich die Situation für Ar- beitslose insbesondere unter Berücksichtigung der „neuen Zumutbarkeit“ (vgl. 3.6) verändert hat und wie stark Erwerbslose bspw. die Zuweisung zu einer PSA als „Zwang“ empfinden.
Interessant ist bei einer Betrachtung der Arbeitnehmerüberlassung auch die wirtschaftliche Entwicklung dieser. Dargestellt wird in diesem Abschnitt daher die Entwicklung der Beschäftigungsform in der Bundesrepublik Deutschland sowie im europäischen Vergleich.
Bis zum Jahr 2000 verzeichnete die gewerbsmäßige Arbeitnehmerüberlassung einen starken kontinuierlichen Zuwachs. Aufgrund der guten wirtschaftlichen Entwicklung, insbesondere im verarbeitenden Gewerbe, bedienten sich Unternehmen verstärkt dem Instrument Zeitarbeit, um Produktionsspitzen und Personalausfälle zu kompensieren. 339.000 Arbeitnehmer stehen Mitte 2000 bei Verleihern unter Vertrag, das sind 18% mehr als im Vorjahr.[47]
Im Folgejahr konnte der Zuwachs wertmäßig nicht gehalten werden, eine Ursache ist die wirtschaftliche Stagnation.[48] 2002 hält die schwache Konjunkturentwick- lung an und hat zur Folge, dass die Anzahl der beschäftigten Leiharbeitneh mer/Innen erstmals rückläufig ist. Bundesweit standen nur noch 336.000 Arbeitnehmer bei Verleihern unter Vertrag.[49]
Die Arbeitsverhältnisse sind in den meisten Fällen nur von kurzer Dauer, so dass jährlich doppelt so viele Beschäftigungsverhältnisse abgeschlossen und wieder beendet werden, wie im Durchschnitt eines Jahres über Zeitarbeit beschäftigt sind.[50]
Abbildung 3 veranschaulicht die Entwicklung der Anzahl der Erlaubnisinhaber, Verleihbetriebe und beschäftigten Leiharbeitnehmer (Stichtag) von 1993 bis 2003.
Abbildung 3: Entwicklung der Erlaubnisinhaber, Verleiher und Leiharbeitnehmer[51]
Im europäischen Vergleich liegt in Deutschland der Anteil der Arbeitnehmerüber- lassung an der Gesamtbeschäftigung im unteren Mittelfeld. In Deutschland sowie in den meisten anderen europäischen Ländern ist die Quote der Arbeitnehmer- überlassung kontinuierlich gestiegen. In der Europäischen Union waren 2000/2001 2,1% der Gesamtbeschäftigten über Arbeitnehmerüberlassung beschäf- tigt, wobei es sich um einen sehr geringen Anteil handelt. Deutschland liegt in diesem Zeitraum mit einer Leiharbeitsquote von 0,9 (Zeitarbeitnehmer in Prozent aller Beschäftigten) aber noch weit unter diesem Durchschnittswert.[52]
Abbildung 4 zeigt die einzelnen Leiharbeitnehmerquoten der Mitgliedstaaten der Europäischen Union und deren Entwicklung im Vergleich 1998/99 zu 2000/2001.
Abbildung 4: Leiharbeitnehmerquote in der Europäischen Union[53]
Der Anteil der Zeitarbeitnehmer an der Gesamtbeschäftigung variiert in Europa mitunter erheblich. Die höchsten Quoten erzielen derzeit (Stand 2001) Großbri- tannien (4,7%), die Niederlande (4,5%) und Luxemburg (2,3%) sowie Frankreich (2,1%).[54]
Als Grund für die nur sehr geringe Leiharbeitsquote in Deutschland gilt unter an- deren die starke Reglementierung durch das AÜG. Diese Meinung vertreten ins- besondere die Betreiber von Arbeitnehmerüberlassung.[55] So könnte man einen Zusammenhang zwischen dem Indikator, der die Regelungsintensität des Zeitar- beitsrechts misst[56], und den Leiharbeitsquoten vermuten. Das IAB bestätigte eine derartige Korrelation allerdings nicht und weist darauf hin, dass die Unterschiede in der Nutzung von Arbeitnehmerüberlassung offensichtlich auch von anderen Faktoren abhängen. In Frage kommen hier die nationalen Regelungen zum Kün- digungsschutz und zur Befristung von Arbeitsverhältnissen.[57]
Ebenfalls aufgrund des noch sehr geringen Anteils von Arbeitnehmerüberlassung an der Gesamtbeschäftigung hielt die Kommission „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ die Ausweitung des Zeitarbeitssektors für sehr realistisch, insbe- sondere bei einer gleichzeitiger Verringerung der bestehenden Auflagen durch das AÜG. Wenn auch nicht ausschließlich in der Art des Vorschlages der Hartz- Kommission hat es durch das Erste Gesetz für moderne Dienstleistungen am Ar- beitsmarkt eine erneute Novellierung des AÜG gegeben. Unterstützt werden soll die Ausweitung der Arbeitnehmerüberlassung zudem durch einzurichtende PSA (vgl. Kapitel 3).
Wie stark sich die aktuellen Veränderungen auf die Entwicklung von Arbeitneh- merüberlassung auswirken, bleibt abzuwarten. Allerdings schätzen 61,4% der Zeitarbeitsfirmen in einer Befragung der IHK Hannover, dass der Anteil der Zeit- arbeit an der gesamten Beschäftigung tendenziell steigen wird.[58] Eine eigene Be- fragung bestätigte diese Prognose: hier waren sogar 91,0% der Umfrageteilneh- mer der Meinung, dass die Branche zusehends wachsen wird (vgl. Anhang A.4).
2.5 Arbeitnehmerüberlassung als Arbeitsvermittlungsvariante
Nachdem im Jahr 1994 das so genannte Arbeitsvermittlungsmonopol[59] der Bun- desanstalt für Arbeit aufgehoben wurde, rückte verstärkt die Vermittlungswirkung von Arbeitnehmerüberlassung in den Vordergrund einer Betrachtung. Noch im selben Jahr startete die Bundesregierung mit den „Richtlinien zur Förderung der Eingliederung schwervermittelbarer Arbeitsloser durch Darlehen und Zuschüsse an Gesellschaften zur Arbeitnehmerüberlassung“ (AüGRi) ein auf zwei Jahre an- gelegtes Förderprogramm. Die Erfahrungen mit dem Modellprojekt START (vgl. 2.5.2), aber auch die im „Aktionsprogramm für mehr Wachstum und Beschäfti- gung“ verankerte Zielsetzung der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, veranlassten die Initiierung des Programms.[60] „Im Mittelpunkt der Diskussion steht nicht mehr die Schaffung von Dauerarbeitsplätzen in den Zeitarbeitsfirmen, sondern die Leis- tungsfähigkeit bei der Überbrückung von Arbeitslosigkeit und der Integration von Zeitarbeitern…“.[61]
Im Modell der vermittlungsorientierten Arbeitnehmerüberlassung, oftmals unter den Begriffen wiedereingliederungsorientierte bzw. sozialverträgliche Arbeitneh- merüberlassung bekannt, ist das ausdrückliche Ziel die Vermittlung eines Arbeit- nehmers, vorrangig in den Entleihbetrieb, in dem der Arbeitnehmer zuvor als Leiharbeitskraft eingesetzt war.[62] Während ein kommerzielles Zeitarbeitsunter- nehmen eine mögliche Übernahme eines Arbeitnehmers vom Entleiher als Ne- beneffekt hinnehmen muss, letztendlich verliert er unter Umständen eine sehr gute Arbeitskraft, zielt die vermittlungsorientierte Arbeitnehmerüberlassung genau auf diesen so genannten „Klebeeffekt“.[63] Die Überlassung von Arbeitnehmern ist demnach lediglich Mittel zum Zweck.
Als Sonderform der vermittlungsorientierten Arbeitnehmerüberlassung existieren gemeinnützige[64] Arbeitnehmerüberlassungsgesellschaften. Diese betreiben keine gewerbsmäßige Arbeitnehmerüberlassung und fallen daher nicht unter die Bestimmungen des AÜG. Gemeinnützige Gesellschaften sind verpflichtet, gerade diejenigen Arbeitslosen zu betreuen, die zu den Problemgruppen des Arbeitsmarktes gehören, des Weiteren ist ihnen die Gewinnerzielung versagt.[65]
Problemgruppenorientierung
Profitieren sollen im Rahmen einer sozialverträglichen bzw. wiedereinglie- derungsorientierten Arbeitnehmerüberlassung vor allem Arbeitslose mit Vermitt- lungshemmnissen. Aus diesem Grund wird ein besonders hoher Anteil dieser Per- sonengruppe angestrebt. Zu den Problemgruppen des Arbeitsmarktes zählen:
- Ältere Arbeitnehmer/Innen (i. d. R. ab 50 Jahren)
- Berufsrückkehrer/Innen
- Geringqualifizierte
- Arbeitslose mit gesundheitlichen Einschränkungen oder Behinderungen
- Ausländer/Innen
- Sozialhilfeempfänger/Innen
- Langzeitarbeitslose[66]
Durch einen Einsatz beim Entleihunternehmen haben diese Arbeitslosen die Chance, sowohl ihre Qualifikationen als auch Motivation unter Beweis zu stellen. Auf diese Weise versucht die vermittlungsorientierte Arbeitnehmerüberlassung Unternehmen davon zu überzeugen, dass man nicht grundsätzlich Vorbehalte gegen diesen Personenkreis hegen muss (vgl. 5.1.1).[67]
Begleitende Qualifizierung in verleihfreien Zeiten
Um die Eingliederungschancen der Arbeitnehmer/Innen zu verbessern, werden in verleihfreien Zeiten Qualifizierungen durchgeführt. Erfolg versprechend sind da- bei betriebs- und/oder individuumsbezogene Angebote, also Qualifizierungs- und Coachingmaßnahmen, die auf eine Herstellung der Erfordernisse eines momenta- nen Einsatzortes und/oder auf eine Verbesserung der individuellen Arbeitsmarkt- chancen zielen.[68] Im Idealfall würde der Ablauf wie in Abbildung 5 aussehen.
Abbildung 5: Idealtypischer Ablauf zur Wiedereingliederung von Arbeitslosen[69]
Das Modellprojekt START war das erste Projekt in Deutschland, das versuchte die Anfang der siebziger Jahre in den Niederlanden entwickelte Idee der Integrati- on von Arbeitnehmern durch Arbeitnehmerüberlassung umzusetzen. Nach einer dreijährigen Pilotphase wurde 1995 das Unternehmen START Zeitarbeit NRW gegründet. Im Gesellschaftsvertrag wurde das Ziel der Verleihtätigkeit, „die dau- erhafte Wiedereingliederung ins Erwerbsleben“, manifestiert. Ebenso sollten be- nachteiligte und schwervermittelbare Arbeitslose von der Arbeit profitieren.[70] Das besondere Merkmal des START-Modells war die sonst in der Zeitarbeitsbranche unübliche tarifliche Entlohnung ihrer Mitarbeiter/Innen. Diese Tatsache war es, die die gewerkschaftlichen Bedenken gegen einen derartigen Modellversuch ver- ringern konnte.[71] Zwischen 1995 und 1999 wurden insgesamt 45,7% der ausge- schiedenen Arbeitnehmer/Innen von Unternehmen übernommen, davon 76,2% vom Entleihbetrieb. Knapp die Hälfte (45,4%) der übernommenen Arbeitnehmer gehörte der Zielgruppe an.[72] Zu den weiteren Ergebnissen der fachlichen Beglei- tung von START Zeitarbeit NRW vergleiche VANSELOW und WEINKOPF.[73] Nach den guten Erfahrungen mit START Zeitarbeit NRW und weiteren erfolgrei- chen Projekten in Bayern und Hessen kam es immer wieder zu der Forderung, den Ansatz auf weitere Bundesländer auszuweiten oder die wiedereingliederungsori- entierte Arbeitnehmerüberlassung als arbeitsmarktpolitisches Instrumentarium auf Bundesebene einzuführen.[74] Mit den nun nach § 37c SGB III einzurichtenden PSA existiert genau ein solches flächendeckendes Instrument (vgl. Kapitel 3).
Kapitel 3 Einrichtung und Betrieb von Personal Service Agenturen
Wie im vorherigen Kapitel erläutert wurde, können die Agenturen für Arbeit im Bezug auf die Vermittlung von Arbeitslosen auf eine Unterstützung durch die PSA hoffen, da diese seit einem Jahr flächendeckend zur Verfügung stehen. Bei den PSA handelt es sich um Unternehmen, die im Auftrag der Bundesagentur für Arbeit durch vermittlungsorientierte Arbeitnehmerüberlassung (vgl. Kapitel 2) dazu beitragen sollen, Arbeitslose (auch diejenigen mit individuellen Vermitt- lungshemmnissen) dauerhaft in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren.
In diesem Kapitel werden die gesetzlichen Rahmenbedingungen des arbeitsmarktpolitischen Instrumentes sowie dessen Aufgabe und Wirkungsweise dargestellt. Im Anschluss an einige erläuternde Worte zum Vergabeverfahren werden u. a. sowohl die Vertragsbeziehungen zwischen Agentur für Arbeit und PSA als auch zwischen PSA und Arbeitnehmer/Innen aufgezeigt.
Das zustimmungsfreie Erste Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 23. Dezember 2002 hat eine Reihe von Änderungen des Sozialgesetzbuches (SGB) zur Folge, betroffen ist insbesondere das Dritte Buch „Arbeitsförderung“. Inhaltlicher Schwerpunkt des Gesetzes sind neue Rahmenbedingungen für die Vermittlung von Arbeit und die Erschließung neuer Beschäftigungsfelder, die auch Arbeitnehmerüberlassung mit einbeziehen.[75]
Artikel 1 des Ersten Gesetzes beinhaltet die (für die PSA) relevanten Änderungen des SGB III. Eingefügt wurde im Abschnitt „Arbeitsvermittlung“ der § 37c Per- sonal-Service-Agentur. Mit den einzurichtenden PSA steht den Agenturen für Arbeit fortan neben § 37 SGB III ein weiteres Instrument zur Einbeziehung Drit- ter in Vermittlungsaufgaben zur Verfügung.[76] Nach Absatz 1 des § 37c SGB III hat „jedes Arbeitsamt … die Einrichtung mindestens einer Personal-Service- Agentur sicherzustellen.“[77] Im weiteren Verlauf des § 37c SGB III werden die Aufgaben, Vorgehensweise, Organisationsformen und Vertragselemente der PSA geregelt.
3.2 Aufgaben und Wirkungsweise
PSA führen Arbeitnehmerüberlassung mit dem Ziel der Vermittlung von Arbeits- losen in Arbeit durch, zudem werden die Beschäftigten in verleihfreien Zeiten qualifiziert und weitergebildet.[78] Damit ist der Hauptauftrag der PSA die Aus- übung einer vermittlungsorientierten Arbeitnehmerüberlassung, der das klassische „Dreiecksverhältnis“ der Arbeitnehmerüberlassung zugrunde liegt. So gelten für die PSA keine Sondervorschriften, sondern die allgemeinen Bestimmungen des AÜG.[79]
Ein Arbeitsloser erhält einen Arbeitsvertrag bei der PSA (vgl. 3.6) mit allen Rech- ten und Pflichten eines Arbeitnehmers und wird von dieser an einen Entleihbe- trieb überlassen. Im Gegensatz zur gewerbsmäßigen Arbeitnehmerüberlassung ist das vorrangige Ziel der PSA, einen relativ schnellen Wechsel des Arbeitnehmers zum Entleiher zu erzielen oder den Übergang in ein anderes sozialversicherungs- pflichtiges Beschäftigungsverhältnis zu erreichen (temp to perm heißt es im Kommissionsbericht und beschreibt das Ziel über einen temporären Einsatz im Entleihunternehmen zu einem permanenten Beschäftigungsverhältnis direkt beim vorherigen Entleiher zu gelangen[80] ). Aus diesem Grund muss eine PSA, neben der Erlaubnis zur gewerbsmäßigen Arbeitnehmerüberlassung, auch als privater Ver- mittler ein Gewerbe angemeldet haben.[81] Um die Eingliederungschancen der PSA-Beschäftigten zu erhöhen, sollen in (möglichst gering zu haltenden) verleih- freien Zeiten Maßnahmen zur Qualifizierung und Weiterbildung angeboten wer- den.[82] Dabei soll es sich um arbeitsmarktorientierte Integrationsbemühungen (as- sistierte Vermittlung) und Kurzqualifikationen handeln (Bewerbungstraining, Co- aching).[83]
3.3 Zielgruppe der Personal Service Agenturen
Als Zielgruppe für die Beschäftigung in PSA wird von der Bundesagentur für Arbeit „…kurzfristig vom Arbeitsamt nicht vermittelbare Arbeitslose, die abgese- hen von individuellen Vermittlungshemmnissen beschäftigungsfähig sind und im Rahmen ihres Qualifikationsspektrums für Arbeitnehmerüberlassung in Frage kommen“[84], definiert. Aus Gründen der Wirtschaftlichkeit wurde die Zielgruppe der Geringqualifizierten und Arbeitslosen mit individuellen Vermittlungshemm- nissen auch im Gesetzesentwurf als besonders förderungswürdig angesehen.[85] Diese Zielgruppe weist oftmals Qualifikationsdefizite auf, z.B. das Fehlen einer abgeschlossenen Berufsausbildung. Individuelle Vermittlungshemmnisse sind beispielsweise fehlende Berufserfahrung, ungenügende deutsche Sprachkenntnis- se, beschränkte Mobilität oder das Vorliegen einer Schwerbehinderung. Das Er- reichen einer bestimmten Altersgrenze kann zudem als problematisch angesehen werden.[86] In § 37c SGB III heißt es wesentlich weiter gefasst: „Aufgabe ist […] eine Vermittlung von Arbeitslosen in Arbeit durchzuführen.“[87], eine Festlegung auf eine näher bestimmte Zielgruppe fehlt völlig. Die PSA-Zielgruppen können daher regionalspezifisch festgelegt werden und erfolgt durch die zuständige Agen- tur für Arbeit unter der Einbeziehung von personenbezogenen und/oder berufs- fachlichen Kriterien. In einer gemeinsamen Publikation der Bertelsmann Stiftung, Bundesanstalt für Arbeit und McKinsey Company heißt es, dass eine PSA ihre Mitarbeiter nicht ausschließlich aus der Gruppe der Geringqualifizierten und Ar- beitslosen mit Vermittlungshemmnissen rekrutieren wird und insbesondere auch leichter zu vermittelnde Arbeitnehmer aufgenommen werden.[88] „Innerhalb des Zielgruppenmixes wird sich die PSA dabei voraussichtlich auf Kurzzeitarbeitslose konzentrieren, da hier der Verleih- und Vermittlungseffekt am größten sein wird.“[89] Man hofft hier auf den so genannten Tragwelleneffekt, d. h. durch den Verleih von höherqualifizierten Arbeitnehmer/Innen bekommen auch Menschen mit Vermittlungshemmnissen eine Chancen auf eine Einsatzmöglichkeit. Die nicht gesetzlich verankerte Zielgruppenfestlegung auf schwer vermittelbare Ar- beitslose ist allerdings Anlass vieler Diskussionen (vgl. 5.2.8).
Die Agenturen für Arbeit sollen im Auftrag der Bundesagentur für Arbeit zur Ein- richtung von PSA mit Unternehmen, die im Besitz der Erlaubnis der Arbeitneh- merüberlassung sind, Verträge abschließen.[90] Bei der Vertragsgestaltung mit den PSA greift das Vergaberecht, hauptsächlich der vierte Teil (Vergabe öffentlicher Aufträge) des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), die Vergabe verordnung (VgV) und die Verdingungsordnung für Leistungen Teil A (VOL/A). Die Verdingungsordnung regelt Dienstleistungsaufträge der öffentlichen Hand (entgeltliche Erbringung gewerblicher Dienstleistungen).[91] Da es sich um ein neu- artiges Instrument handelt und noch keine Erfahrungswerte vorliegen, führt jede Agentur für Arbeit die PSA-Vergabe als Freihändige Vergabe mit vorgeschalte- tem öffentlichem Teilnahmewettbewerb durch. Unter Freihändiger Vergabe ver- steht man die Vergabe von Leistungen ohne förmliche Ausschreibung. In diesem Fall kann der Vergabe eine öffentliche Aufforderung, sich um eine Teilnahme zu bewerben, vorausgehen.[92] Der Teilnahmewettbewerb wird im Bundesausschrei- bungsblatt bekannt gemacht[93] und interessierte Firmen können bei den jeweiligen Agenturen für Arbeit einen Teilnahmeantrag stellen. Neben der nachzuweisenden Erlaubnis zur Arbeitnehmerüberlassung bzw. dem Nachweis über eine Beantra- gung dieser sind eine Erklärung über die rechtmäßige Zahlung von Steuern und Beiträgen zur Sozialversicherung, eine Beschreibung der Erfahrungen im Bereich der gewerbsmäßigen oder vermittlungsorientierten Arbeitnehmerüberlassung mindestens für die letzten 12 Monate[94] sowie ein Nachweis über „…einschlägige unternehmerische Aktivitäten, die einen erfolgreichen Betrieb einer PSA gewähr- leisten.“ vorzulegen.[95] Nach abgeschlossenem Teilnahmewettbewerb werden alle als geeignet bewerteten Interessenten aufgefordert, ein Angebot einzureichen.[96] Bestandteile der Angebotsabgabe müssen eine Erklärung zur Bereitschaft zum Abschluss des Mustervertrages, ein Angebotspreis und ein detailliertes PSA- Konzept sein.
[1] Vgl. Blanke 2003, S. 2
[2] Gesetzlich wird auf den Begriff Arbeitnehmerüberlassung zurückgegriffen, im weiteren Verlauf dieser Arbeit werden allerdings die Begriffe Personalleasing, Zeitarbeit und Leiharbeit neutral als Synonyme verwendet. Der Verfasserin ist bekannt, dass der Begriff Leiharbeit nicht ganz korrekt ist, da es sich nicht um die in BGB § 598 geregelte unentgeltliche Leihe handelt. Dem ungeachtet finden sich die Begriffe „Verleiher“ und „Entleiher“ auch im AÜG
[3] In der Regel versteht man darunter ein unbefristetes Vollzeitarbeitsverhältnis
[4] Bis 1967 war die Zeitarbeit der gewerblichen Arbeitsvermittlung zugeordnet und wurde im Rah- men des Alleinvermittlungsmonopols der damaligen Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung verboten. Erst durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes wurde die Zeitarbeit von der weiterhin verbotenen privaten Arbeitsvermittlung abgegrenzt (vgl. Vitols 2003, S. 3). Das Bundesverfassungsgericht berief sich auf eine Nichtvereinbarkeit mit dem in Art. 12 Abs. 1 GG verankertem Grund der freien Berufswahl und erkannte weiterhin die wirtschaftliche Nachfrage nach Arbeitnehmerüberlassung an (vgl. Schröder 1997, S. 68)
[5] Vgl. Wierlemann 1995, S. 24
[6] Das so genannte Alleinvermittlungsmonopol der Bundesanstalt für Arbeit wurde mit dem Beschäftigungsförderungsgesetz von 1994 aufgehoben, damit ist die private Arbeitsvermittlung generell zulässig (vgl. Schröder 1997, S. 74f)
[7] Vgl. Schröder 1997, S. 71
[8] Vgl. Art. 1 § 1 Abs. 1 AÜG in der Fassung vom 7.8.1972
[9] Das Weisungsrecht des Arbeitgebers (auch Direktionsrecht genannt) regelt sich in § 106 GewO: „Der Arbeitgeber kann Inhalt, Ort und Zeit der Arbeitsleistung nach billigem Ermessen näher bestimmen, soweit diese Arbeitsbedingungen nicht durch den Arbeitsvertrag, Bestimmungen einer Betriebsvereinbarung, eines anwendbaren Tarifvertrages oder gesetzliche Vorschriften festgelegt sind. Dies gilt auch hinsichtlich der Ordnung und des Verhaltens der Arbeitnehmer im Betrieb. Bei der Ausübung des Ermessens hat der Arbeitgeber auch auf Behinderungen des Arbeitnehmers Rücksicht zu nehmen.“
[10] Vgl. Schröer et al. 1998, S. 6
[11] Vgl. Schröder 1997, S. 7
[12] Vgl. Ditges 2000, S. 9
[13] Vgl. Art. 1 § 1 Abs. 1 AÜG
[14] Vgl. Art. 1 § 2 Abs. 5 AÜG
[15] In Anlehnung an BMWA 2003, S. 35
[16] Als atypische Beschäftigungsverhältnisse werden gewöhnlich Teilzeit, befristete Beschäftigung, Heim- und Telearbeit und Zeitarbeit bezeichnet
[17] Vgl. Graf et al. 2000, S. 15
[18] Vgl. Schenck 2002, S. 174f
[19] Vgl. Hamann 2002, S. 17
[20] Vgl. Schröder 1997, S. 52
[21] Vgl. Schröer 1998, S. 67
[22] Vgl. Schröder 1997, S. 51
[23] Vgl. Ditges 2000, S. 17
[24] In Anlehnung an Schröer et al. 1998, S. 64ff
[25] Schröer, E., Huhn, K.: Zeit- und Telearbeit. Flexible Beschäftigungsformen und ihre Bedeutung für den Mittelstand. Wiesbaden 1998.
[26] Vgl. Schropp et al. 2002, S. 8
[27] Vgl. ebd., S. 14
[28] Vgl. Wieland et al. 2001, S: 77
[29] Vgl. Schropp et al. 2002, S. 14
[30] Vgl. BZA unter www.bza.de (Daten zur Zeitarbeit)
[31] Vgl. Jahn et al. (b) 2002, S. 7
[32] Die Befragung wurde bereits im Jahr 1995 durchgeführt, allerdings ermittelte WIELAND in einer weiteren Untersuchung im Jahr 1999 ähnliche Ergebnisse, allerdings nicht so anschaulich präsentiert (vgl. Wieland et al. 2001, S. 77)
[33] Vgl. Schröder 1997, S. 58
[34] Vgl. Ditges 2000, S. 21
[35] Vgl. § 9, 10 AÜG
[36] Vgl. Vitols 2003, S. 21f
[37] Vgl. Nienhäuser et al. 2003, S. 468
[38] Vgl. Entgelttarifvertrag zwischen BZA und DGB sowie Entgeltrahmentarifvertrag zwischen IGZ und DGB
[39] Vgl. BT-Drucksache 14/4220, S. 18f
[40] Nach § 7 Satz 2 BetrVG sind Leiharbeitnehmer/Innen in dem entleihenden Betrieb wahlberechtigt, wenn sie dort länger als 3 Monate eingesetzt werden
[41] Vgl. Vitols 2003, S. 21
[42] Garhammer 2003, S. 119
[43] Vgl. Wieland et al. 2001, S. 100
[44] Vgl. ebd., S. 80
[45] Galais, N., Moser, K.: Zeitarbeit als Sprungbrett in ein „Normalbeschäftigungsverhältnis“? In: Zempel, J., Bacher, J., Moser, K. (Hrsg.): Erwerbslosigkeit. Ursachen, Auswirkungen und Interventionen. Opladen 2001.
[46] Wieland, R., Grüne, P., Schmitz, U., Roth, K.: Zeitarbeit optimal gestalten. Spezifische psychische Belastungen bei Leiharbeit. Dortmund 2001.
[47] Vgl. ANBA 2000, S. 99
[48] Vgl. ANBA 2001, S. 98
[49] Vgl. ANBA 2002, S. 99f
[50] Vgl. DGB 2001, S. 4
[51] Vgl. ANBA 2000-2002, BT-Drucksache 15/1611 S. 4, Bundesagentur für Arbeit 2003 (a), eigene Zusammenstellung
[52] Vgl. Jahn et al. 2002 (b), S.5
[53] Vgl. ebd., S. 5
[54] Vgl. Jahn et al. 2002 (b), S.5
[55] Eigene Erhebung unter Zeitarbeitsfirmen/PSA (Interviewergebnisse)
[56] Auf dieser Skala erhält Deutschland einen Wert von 2,3 Punkten (auf einer Skala von 0-4), wo- bei die Regulierungsintensität der Zeitarbeit mit der Höhe des Indikatorwerts steigt, Deutschland steht damit hinter Belgien, Frankreich, Portugal und Luxemburg auf Platz fünf der Regulierungsin- tensität
[57] Vgl. Jahn et al. 2002 (b), S.5
[58] Vgl. IHK 2003, S. 13
[59] Das Beschäftigungsförderungsgesetz vom 26. Juli 1994 erlaubte die bislang verbotene auf Gewinn gerichtete private Arbeitsvermittlung
[60] Unter Punkt III.13 heißt es im Aktionsprogramm für mehr Wachstum und Beschäftigung: „Die Arbeitsvermittlung wird durch Gesellschaften zur Arbeitnehmerüberlassung unter Beteiligung von Sozialpartnern, Kommunen und Arbeitsämtern ergänzt (vgl. BT-Drucksache 12/6625, S. 3)
[61] Vgl. Jahn et al. 2002 (a), S. 2
[62] Vgl. Schröder 1997, S. 87
[63] Vgl. Schropp 2002, S. 23
[64] Die Voraussetzungen der Anerkennung einer Gemeinnützigkeit regeln § 51-68 Abgabenordnung (AO)
[65] Vgl. Schropp 2002, S. 12
[66] Ältere Arbeitslose, Personen mit gesundheitlichen Einschränkungen oder Behinderung sowie Arbeitnehmer ohne abgeschlossene Berufs- oder Schulausbildung sind besonders von Langzeitarbeitslosigkeit betroffen (vgl. Helbig 2000, S. 10)
[67] Vgl. Schröder 1997, S. 92
[68] Vgl. ebd., S. 94
[69] In Anlehnung an Weinkopf 1996, S. 230
[70] Vgl. Vanselow et al. 2000, S. 39
[71] Vgl. ebd., S. 3
[72] Vgl. ebd., S. 64f
[73] Vanselow, A., Weinkopf, C.: Wiedereingliederung von Arbeitslosen durch sozialverträgliche Arbeitnehmerüberlassung. Gelsenkirchen 2000
[74] Vgl. Vanselow et al. 2000, S. 166f
[75] Vgl. Hümmerich et al. 2003, S. 7
[76] Vgl. Spellbrink et al. 2003, S. 1243
[77] § 37 c Abs. 1 Satz 1 SGB III
[78] Vgl. § 37 c Abs. 1 Satz 2 SGB III
[79] Ebenfalls geändert durch das Erste Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (vgl. 3.8)
[80] Vgl. Hartz et al. 2002, S. 154
[81] Vgl. Spellbrink et al.2003, S. 1245
[82] Vgl. § 37c Abs. 1 Satz 2 SGB III
[83] Vgl. BA-Rundbrief 71/2002
[84] Internet-Informationen des Arbeitsamtes zur Einrichtung von PSA nach §73c SGB III
[85] Vgl. BT-Drucksache 15/25, S. 28
[86] Vgl. Bertelsmann Stiftung 2002, S. 13
[87] § 37c Abs. 1 SGB III
[88] Vgl. Bertelsmann Stiftung 2002, S.13f
[89] Bertelsmann Stiftung 2002, S.13f
[90] § 37c Abs. 2 Satz 1 SGB III
[91] Vgl. BT - Drucksache 15/25, S. 28
[92] Vgl. § 3 Nr. 1 Abs.4 VOL/A: Eine freihändige Vergabe darf stattfinden, wenn die Leistung nach Art und Umfang vor der Vergabe nicht so eindeutig und erschöpfend beschrieben werden kann, dass hinreichend vergleichbare Angebote erwartet werden können
[93] Zur Veranschaulichung findet sich im Anhang (B.1) eine Bekanntmachung der Agentur für Arbeit Mainz
[94] Ersatzweise oder zusätzlich eine Darstellung der Erfahrungen im Bereich der privaten Arbeitsvermittlung bzw. Referenzen über die Durchführung von Maßnahmen der aktiven Arbeitsförderung, die auf eine Integration der Beteiligten in den ersten Arbeitsmarkt ausgerichtet sind
[95] Internet-Informationen des Arbeitsamtes zur Einrichtung von PSA nach §73c SGB III
[96] Vgl. ebd.
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References: § 37
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 § 598
 Art. 12
 Art. 1
 § 1
 § 106
 Art. 1
 § 1
 Art. 1
 § 2
 § 9
 § 7
 § 51
 § 37
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 §73
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