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Timestamp: 2017-06-26 13:59:56+00:00

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La nouvelle loi pétrolière algérienne : direction publique et économie de marché
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La réorganisation du secteur pétrolier
Le ministère chargé de l’Énergie
La création de nouvelles structures : les agences de régulation et de valorisation des hydrocarbures
Les attributions des deux agences
L’organisation des agences
Le régime juridique de la recherche et de l’exploitation des hydrocarbures
Le régime des titres miniers
Le permis de recherche et d’exploitation
Le droit au transport
La réorganisation de la fiscalité pétrolière et le règlement des différends
La taxe sur le revenu pétrolier (TRP)
L’impôt complémentaire sur le revenu (ICR)
Le règlement des différendsHaut de page
1 La loi du 28-04/2005 n° 05-07 n’a été publiée au Journal officiel que le 19/07/2005 (JO, n° 50).
2 La presse algérienne s’est souvent faite l’écho de projets de réforme à partir de l’année 2000. Tr (...)
3 Après une longue période de parti unique, la Constitution du 23/2/1989 révisée le 28/11/1996 établ (...)
1La loi pétrolière du 28 avril 20051 dont le projet avait été longtemps bloqué par diverses oppositions, est sans doute la décision économique qui a soulevé le plus de controverse en Algérie. Le projet annoncé puis retiré, par suite d’une mobilisation hostile dans le secteur des hydrocarbures comme dans certains milieux parlementaires2, a été entouré de rumeurs notamment sur la privatisation de la Société nationale pour le transport, la production et la commercialisation des hydrocarbures (Sonatrach). Le gouvernement algérien, exécutif d’un système politique autoritaire dont la Constitution ne parle pas du processus réel d’élaboration des décisions3, communique peu et mal.
2L’élaboration des politiques jugées stratégiques est opaque dans le système politique algérien. Les détenteurs du « pouvoir réel », comme on dit en Algérie, i.e. le commandement militaire ne jouent aucun rôle politique ou économique aux termes de la Constitution. Leur poids, pourtant décisif, dans la formation des décisions est donc complètement occulté par le texte régissant les rapports entre les pouvoirs publics. On comprend pourquoi, au-delà des habitudes d’un système autoritaire qui n’a transformé que sa façade, le gouvernement algérien n’a pas organisé (et il ne le pouvait pas) un débat large et transparent sur une réforme cruciale. Sur cette question, comme sur toutes celles qui sont très importantes, le système politique algérien ne peut abriter le débat démocratique.
3Bien que l’Algérie soit riche en ressources minérales diverses, tels que le fer, le cuivre, le phosphate et l’uranium, les hydrocarbures constituent, de loin, la principale ressource économique. 97 % des recettes en devises proviennent de l’exportation des hydrocarbures, ce qui signifie que le pétrole nourrit et équipe le pays. On comprend dès lors que le projet de réforme suscite inquiétudes et interrogations. L’examen plus attentif de la nouvelle loi pétrolière algérienne, sans confirmer les rumeurs sur la privatisation de la Sonatrach, indique cependant une réorganisation substantielle de structures et une transformation décisive des conditions d’accès à la recherche et à l’exploitation pétrolière.
La réorganisation du secteur pétrolier4
4 Au moment de la mise sous presse de cette étude, les autorités algériennes annonçaient une révisio (...)
4La loi 05-07 du 28 avril 2005 maintient les structures anciennes, comme le ministère chargé de l’Énergie et la Sonatrach, qui peuvent être considérés, en Algérie comme des structures ou traditionnelles du secteur pétrolier. La question de leur maintien n’était d’ailleurs pas en débat. Plus exactement, en l’absence de débat, la rumeur ne concernait que l’éventuelle privatisation d’une partie du patrimoine de la Sonatrach, tant paraissaient intouchables la structure et les attributions du ministère chargé des hydrocarbures. Sur ce point la rumeur s’est avérée erronée. L’examen attentif de la loi du 28 avril 2005 montre que sous le maintien des structures traditionnelles percent cependant des transformations structurelles et des transferts de compétences substantiels.
5La question du maintien du ministère n’est pas abordée directement dans la loi. Le maintien de cette structure découle du fait que, non seulement elle n’a pas été abrogée, mais aussi de ce que plusieurs dispositions de la loi rappellent certaines de ses prérogatives. Même s’il est trop tôt pour apprécier l’impact des transformations structurelles du secteur sur la place et le rôle du ministère, on peut tout de même noter que la tendance, d’après la loi, est de faire du ministère, l’organe chargé de la conception et de la détermination des politiques générales dans le domaine des hydrocarbures. Cette tendance est affirmée par l’article 11 de la loi qui dispose que « le ministère chargé des hydrocarbures veille à la valorisation optimale des ressources nationales en matière d’hydrocarbures ». Il est chargé de proposer la politique en matière d’hydrocarbures et de la mettre en œuvre. Le ministre introduit les demandes d’approbation des contrats de recherche et/ou d’exploitation qui sont approuvés par décret pris en Conseil des ministres. Ces attributions sont, somme toute, traditionnelles. Il est plus important d’examiner comment et par qui les politiques et les décisions du ministre sont préparées.
6Au lendemain de l’indépendance, la direction de l’énergie et des carburants, direction centrale du ministère, jouait un rôle assez important de réflexion, de contrôle ou de tutelle et d’élaboration des rudiments de réglementations pétrolières. Mais la création de la Sonatrach en 1963, entreprise publique chargée d’abord de la construction d’une canalisation de transport et de la commercialisationd’une petite partie des hydrocarbures, allait au fur et à mesure de l’extension de ses activités de recherche, d’exploitation et de distribution déplacer le centre d’élaboration des décisions. Les ministres successifs chargés de l’Énergie, s’adressent volontiers à la Sonatrach plutôt qu’à la direction des carburants du ministère pour préparer les décisions politiques. Les directions centrales chargées de l’Énergie servent d’interface lorsque, par exemple, vient le moment de mettre en forme les textes qu’il convient de présenter au secrétariat général du gouvernement pour leur adoption par le gouvernement.
7Sur le plan juridique, la Sonatrach n’a jamais été définie autrement que comme une entreprise publique à caractère commercial, chargée de la mise en valeur des hydrocarbures. Mais, peu à peu, particulièrement avec les accords algéro-français du 29 juillet 1965, la Sonatrach est associée aux sociétés françaises dans la recherche et l’exploitation des hydrocarbures. C’est dès lors, grâce à la Sonatrach, que l’Algérie apprend à maîtriser l’activité pétrolière.
8Les nationalisations des sociétés de distribution en 1967, et puis surtout celles intervenues en 1971 fortifient la place et le rôle de l’entreprise publique : la Sonatrach devient l’instrument du monopole de l’État dans les domaines du gaz et du transport des hydrocarbures. Elle est l’interlocutrice obligée de toute société étrangère intéressée par la recherche et l’exploitation du pétrole en Algérie. Elle est la bénéficiaire exclusive des titres miniers qui sont octroyés par décret du gouvernement.
5 Sur les attributions et le rôle de la direction des carburants et de la Sonatrach ainsi que sur le (...)
9Les sociétés étrangères sont tenues de conclure avec la Sonatrach un contrat de recherche et d’exploitation qui, en cas de découverte, attribue à l’entreprise publique au moins 51 % de la production5. Elle devient ainsi la principale société détentrice de gisements de pétrole et de gaz. Elle exerce le rôle d’opérateur, essentiel pour la maîtrise de l’activité de recherche et de production, dans le cadre d’un grand nombre de titres miniers. C’est dire que la Sonatrach ne peut pas être qualifiée de « partenaire dormant », sleeping partner, comme de nombreuses sociétés nationales de pays pétroliers en développement.
6 La production de pétrole brut dépasse le volume autorisé par l’OPEP. Il faut en outre y ajouter le (...)
10La Sonatrach contrôle ainsi, en 2005, environ les 2/3 des 60 millions de tonnes de pétrole6 brut produits et la totalité de la production de gaz (environ 62 milliards de m3). Compte tenu de sa politique de coopération dans d’autres régions du monde, on peut affirmer qu’elle peut être considérée aujourd’hui comme l’une des grandes sociétés pétrolières internationales, bien après les grandes sociétés pétrolières occidentales.
11La question de la privatisation de la Sonatrach constitue donc un enjeu considérable tant à l’échelle internationale que sur le plan national. Il n’y a pas de doute que la privatisation de la Sonatrach transformerait rapidement la physionomie de l’économie algérienne et certainement les conditions de l’exercice du pouvoir politique. Le crédit financier de l’Algérie sur le plan interne et sur le plan international est largement dû à la production d’hydrocarbures exportés par la Sonatrach. Dans ces conditions on peut donc affirmer que la privatisation de la Sonatrach, en introduisant le capital privé étranger dans son capital, transformerait à la fois les politiques et les conditions d’élaboration des décisions de cette entreprise. En effet, le capital privé national et étranger serait alors en droit de participer à la définition des politiques de recherche et d’exploitation des hydrocarbures. Comme le capital privé national est relativement encore fragile, ainsi que le montrent divers scandales et dérapages au cours des dernières années, la privatisation de la Sonatrach se solderait par une intronisation du capital étranger dans le noyau dur du pouvoir économique algérien. Mais la loi du 28 avril 2005 n’a pas privatisé la Sonatrach et ces observations permettent seulement de souligner l’importance du projet pour l’avenir. Est-ce à dire que rien, d’après la loi, n’a été fait dans cette direction ? Peut-on affirmer, plus clairement, que cette loi prépare ou, tout au moins, rend possible et facilite la privatisation de la Sonatrach ? Plusieurs dispositions de la loi suppriment les attributions « exorbitantes » du droit commun des sociétés dont bénéficiait la Sonatrach. Aux termes des articles 14 et 23 de la loi 05-07, les titres miniers sont désormais attribués exclusivement à l’Agence nationale pour la valorisation des ressources en hydrocarbures (ALNAFT), la Sonatrach doit restituer les titres miniers « qu’elle ne désire pas conserver » (art. 104) et un appel à la concurrence est alors organisé pour une éventuelle attribution. En cas d’insuccès, les titres miniers sont restitués au ministère chargé des hydrocarbures.
7 Aux termes de l’article 14, ALNAFT doit reverser au trésor, la redevance dès le jour ouvrable suiv (...)
12Dans le contexte algérien, on voit mal comment on pourrait privatiser la Sonatrach tant qu’elle aura la détention exclusive des titres miniers délivrés par l’État. Sur ce point, au moins, on peut donc affirmer que la réforme facilite un éventuel projet ultérieur de privatisation. La même conclusion peut être tirée des dispositions qui, dans le titre VIII relatif au régime fiscal, supprime le rôle d’intermédiaire de la Sonatrach pour le versement de l’impôt de l’associé étranger dans le contrat de production établi sur la base de la loi 86-14 du 19 août 1986. La redevance est désormais payée à l’agence ALNAFT qui doit la reverser7 au Trésor conformément aux articles 14 et 15.
13Plus généralement, les activités de la Sonatrach sont désormais contrôlées par les deux agences créées par la loi, comme le seront celles de toutes les autres sociétés. En cas de privatisation plus ou moins importante de la Sonatrach, il suffira désormais de retoucher ou de supprimer l’option de participation ouverte en faveur de cette société, lors de découverte exploitable d’une société étrangère. Mais en attendant, la Sonatrach reste une société de l’État algérien qui dispose d’un patrimoine considérable en termes de gisements pétroliers et gaziers et de canalisations, d’un « portefeuille » de titres miniers sélectionnés et d’une option légale de participation à hauteur de 20 à 30 % dans toutes les découvertes éventuelles réalisées par les sociétés étrangères. C’est dire que même si la Sonatrach est sur la voie de la banalisation de son rôle, elle continue de tenir une place et de jouer un rôle considérables. À moins d’une volonté politique appuyée sur un consensus au sein du système politique, il n’est pas du tout évident que les deux agences créées par la loi du 28 avril 2005 seront conduites à la supplanter. Dans l’activité pétrolière, partout dans le monde, les opérateurs pétroliers se sont toujours montrés plus efficients que les acteurs adossés à l’Administration.
8 L’article 12 n’indique pas s’il s’agit de l’indépendance d’une agence par rapport à l’autre, ce qu (...)
14L’article 12 de la loi du 28 avril 2005 crée « deux agences nationales indépendantes8 dotées de la personnalité juridique et de l’autonomie financière ». Les caractères généraux d’indépendance et d’autonomie ainsi énoncés posent les problèmes importants des attributions de ces agences et, partant, de leur place et de leur nature dans l’activité pétrolière.
9 « NAFT » signifie pétrole en arabe, « al » peut être soit le début des initiales d’Algérie ou d’al (...)
15L’article 12 précité créent deux agences indépendantes l’une de l’autre, la première est dite « autorité de régulation des hydrocarbures » et l’autre, sans doute d’ailleurs plus importante, ALNAFT, sorte d’Algérienne des pétroles, comme l’exprime le sens de ses initiales en arabe9.
16Dotées chacune d’une personnalité juridique et financière et d’un patrimoine propre géré sous la forme commerciale et qualifiées de « structures indépendantes », ces deux agences ont des domaines d’attributions tout à fait distincts. C’est à la lumière de ces caractéristiques et de leurs attributions que nous apprécierons leur nature et leur place dans le « dispositif » pétrolier algérien.
17L’autorité de régulation, aux termes de l’article 14 de la loi, « veille au respect de diverses réglementations relatives aux activités régies par la loi ». Elle veille aussi au respect de l’application des pénalités dues au Trésor en cas d’infractions aux réglementations techniques, d’hygiène, de sécurité industrielle et d’environnement. L’agence apparaît comme une autorité administrative qui joue le rôle que jouait jusque-là la Direction de l’énergie et des carburants (DEC) du ministère chargé des Hydrocarbures. Elle mérite donc bien l’appellation « d’autorité » que lui donne la loi.
18L’agence se voit octroyer d’autres attributions. Dans le domaine des concessions de transport par canalisation, elle est chargée d’étudier les demandes d’attribution et soumet des recommandations d’attribution au ministre. C’est également elle qui recommande au ministre le retrait d’une concession de canalisation. Là aussi son rôle ressemble à celui de la DEC et confirme son appellation « d’autorité ».
19Enfin l’Agence est chargée d’élaborer les textes réglementaires et de contribuer à la définition des politiques énergétiques par des études et des recommandations au ministre. C’est en principe le rôle habituel des directions centrales des ministères, même si les termes « collaborer avec le ministre » ne sont pas très appropriés pour définir habituellement les obligations précises faites sous forme d’injonctions et non de collaboration des autorités administratives.
20Les attributions de l’Agence nationale pour la valorisation des ressources en hydrocarbures (ALNAFT) sont plutôt d’ordre économique, confirmant là aussi ce que semble vouloir indiquer son intitulé. Mais elle a également des attributions de type réglementaire, toutefois plus larges et plus nettes que celles dont on créditait la Sonatrach. En effet, ALNAFT doit promouvoir les investissements dans la recherche et l’exploitation des hydrocarbures ; ce n’était pas là le moindre des rôles de la Sonatrach. L’Agence reçoit dès lors les instruments qui pourraient lui permettre d’accomplir ce rôle, notamment la gestion et la mise à jour de banques de données dans la recherche et l’exploitation des hydrocarbures. La Sonatrach est tenue de lui transmettre, sur demande, toutes les données dont elle dispose avec possibilité de garder copies (art. 100). Ce transfert permet à ALNAFT de disposer des connaissances relatives au terrain et au monde du pétrole, nécessaires pour préciser et mettre en œuvre des politiques de promotion des investissements.
21ALNAFT joue un rôle encore plus important dans le choix des périmètres devant faire l’objet de travaux de recherche (art. 15) ; ces périmètres lui sont exclusivement attribués sous la forme d’un titre minier délivré par la voie réglementaire (art. 23). Elle prend donc ainsi le rôle exercé jusque-là à la fois par la DEC et par la Sonatrach. Mais à la différence de la DEC (Direction centrale du ministère de l’Énergie), elle n’est pas un petit appareil administratif chargé simplement de mettre en forme réglementaire des décisions prises en réalité par la Sonatrach.
10 Art. 32 de la loi du 28/4/2005.
22À la différence de la Sonatrach, ALNAFT ne procède pas elle-même à la recherche et à l’exploitation bien qu’elle soit obligatoirement liée par un contrat avec toute personne qui obtient le droit d’exercer ces activités. Autrement dit, ALNAFT n’est pas destinée à devenir un opérateur pour exercer « le métier » de pétrolier. Ce rôle reste celui de la Sonatrach. Contrairement à ce que faisait la Sonatrach, ALNAFT ne choisit pas elle-même les contractants qui se livreront aux activités de recherche et d’exploitation. Ce choix, et c’est un des apports fondamentaux de la loi, est désormais effectué sur la base d’un appel d’offre. « Le contrat de recherche et/ou d’exploitation est conclu suite à un appel à la concurrence conformément aux procédures établies par voie réglementaire »10.
11 Pour une étude complète du code pétrolier saharien, voir M. Benchikh, op. cit.,1973.
23Cette introduction de l’appel d’offre constitue en Algérie un véritable bouleversement. En effet depuis le code pétrolier saharien de 195811 promulgué par le gouvernement français avant l’indépendance de l’Algérie, le permis exclusif de recherche est attribué de manière discrétionnaire par décret gouvernemental. C’est ce pouvoir discrétionnaire qui a permis à la France de privilégier les sociétés françaises publiques ou privées par rapport aux sociétés américaines ou anglo-saxonnes. Ce pouvoir discrétionnaire a été évidemment maintenu en faveur du gouvernement algérien après l’accession à la souveraineté. La nationalisation de 1971 et l’ordonnance du 12 avril 1971 maintiennent ce pouvoir et obligent les sociétés étrangères à conclure avec la Sonatrach un contrat d’association dans lequel la société de l’État algérien détient 51 %.
12 Art. 33 de la loi.
24Avec l’appel d’offre à la concurrence, la société qui fait la meilleure offre obtient obligatoirement le contrat de recherche et/ou d’exploitation qu’elle a fourni en liaison avec l’appel d’offre. Autrement dit, ALNAFT est tenue de conclure avec la société « la mieux disant » sur la base du contrat que cette société a proposé. C’est donc la concurrence qui permet de désigner le contractant de l’Agence de valorisation. Le contrat est signé, immédiatement après l’ouverture des plis, avec le mieux disant12. L’Algérie renonce à son pouvoir discrétionnaire de choisir la société bénéficiaire et laisse faire la concurrence, espérant ainsi attirer les meilleurs investisseurs. Ce faisant, c’est toute la vision traditionnelle de l’État dans ce domaine qui est ainsi changée. L’entrée dans le domaine pétrolier est désormais déterminée par la concurrence dans le cadre de l’économie de marché. Celle-ci désormais l’emporte sur les acquis de la nationalisation et de la souveraineté souvent magnifiées en Algérie particulièrement lorsqu’il s’agit du pétrole. Il reste évidemment à assurer une organisation transparente des opérations d’appel d’offre pour éviter la perversion de la concurrence par des pratiques de corruption. Le législateur envisage d’établir des procédures pour réglementer l’appel à la concurrence. Comme l’indique l’article 32 de la loi, le règlement doit définir « les critères et les règles de préqualification, les procédures de sélection des périmètres à offrir en concurrence, les procédures de soumission des offres et les procédures d’évaluation des offres et de conclusion des contrats ».
13 Les trois critères fixés par l’article 33 sont : le programme minimum de travaux prévu durant la p (...)
14 Art. 65 de la loi 86-14 du 19/8/1986. JO, n° 35 du 27/8/1986.
25D’ores et déjà, l’article 33 de la loi prend des mesures pour déterminer à l’avance lequel, parmi trois critères, sera le critère unique de sélection des offres13, l’ouverture des plis étant publique. Le choix d’un critère, tout en indiquant la politique privilégiée par l’État, souligne aussi une volonté de transparence et de rigueur dans le choix du mieux disant. Tout le travail relatif aux diverses opérations d’appel d’offre est conduit par l’Agence. Le champ d’application de l’appel d’offre est très large puisqu’il peut toucher le domaine minier non encore exploré comme les gisements découverts. L’intéressement des sociétés étrangères à l’exploitation des gisements découverts a été pendant longtemps considéré comme une ligne rouge infranchissable. Se dessaisir de ce qui est considéré comme acquis de haute lutte est vu notamment dans les milieux syndicaux pétroliers comme une atteinte au patrimoine national, voire même à la souveraineté. C’est dans ce contexte qu’une partie de l’establishment politique représenté à l’Assemblée nationale du parti unique en 1986 a réussi à exclure du bénéfice de l’association les personnes morales étrangères sur les gisements déjà découverts14.
15 Art. 34 de la loi du 28/4/2005.
16 Art. 34, ibidem. 26Lorsqu’il s’agit de gisements déjà découverts, la procédure d’appel d’offre sous le contrôle de l’ALNAFT est spécifique. Elle comporte une première phase, dite technique15, qui permet à ALNAFT de fixer des critères tels que le pourcentage de récupération des volumes en place, l’optimisation de la production, les capacités des installations de production, les délais de réalisation des investissements nécessaires, le montant minimum d’investissement garanti. Ces éléments constituent une base de référence technique pour l’établissement de l’offre économique. La « deuxième phase dite économique est destinée à sélectionner l’un des soumissionnaires »16. À ce niveau, le système de sélection s’inspire des critères et de la méthode adoptés à l’article 32 relatifs à l’appel d’offre pour des périmètres de recherche, sauf que le critère unique de sélection ne peut être que, soit le taux de redevance proposé au-dessus du minimum fixé par la loi, soit le montant non déductible du bonus à payer au Trésor public à la signature du contrat. Le critère de sélection, une fois les aspects techniques réglés lors de la 1re phase, est donc uniquement financier. Il est vrai que la phase technique comporte des critères relatifs aux capacités de production et de récupération qui sont essentielles. Mais rien n’est envisagé en ce qui concerne le transfert des connaissances technologiques.
17 La loi du 28/4/2005 précise que le pouvoir de « suivi et de contrôle » est attribué à ALNAFT en sa (...)
27Dans tous les cas, ALNAFT surveille et contrôle le respect des dispositions règlementaires ou législatives relatives au contrat jouant ainsi un rôle d’autorité administrative17.
18 Art. 12 de la loi du 28/4/2005.
28Plusieurs aspects relatifs à l’organisation des deux agences sont précisés par la loi18. Chaque agence est dirigée par un comité de direction ayant à sa tête un président et cinq directeurs, tous nommés par décret du président de la République sur proposition du ministre chargé des Hydrocarbures. On peut donc affirmer que l’État a la haute main sur le personnel de direction même si le statut de la fonction publique ne s’y applique pas. Le président du comité de direction assume de larges pouvoirs et prend les décisions dans les matières d’ordonnancement de nomination, de révocation des employés, de rémunération, d’administration, d’acquisition ou d’aliénation des biens meubles et immeubles. Il représente l’Agence et peut « subdéléguer sous sa responsabilité tout ou partie de ses pouvoirs ». Il apparaît ainsi comme un puissant président-directeur général de société. Le Comité de direction adopte ses décisions par délibération à la majorité sans que la loi indique si le président peut exercer ses pouvoirs sans délibération préalable. Il est probable que des règlements ultérieurs détermineront les compétences qui exigent une décision du comité notamment sur les questions contractuelles ou de politique pétrolière.
29Les membres du Comité de direction ne peuvent exercer aucune autre activité professionnelle privée ou publique, ni aucun mandat électif, ni détenir directement ou indirectement des intérêts dans une entreprise du secteur des hydrocarbures. La loi ne précise pas les attributions de chacun des cinq directeurs du Comité de direction.
30Les deux agences sont pourvues chacune d’un Conseil consultatif, composé de deux représentants des départements ministériels intéressés, non précisés par la loi. De façon assez curieuse, la loi envisage « éventuellement », c’est-à-dire sans être sûr, ce qui est un comble dans un texte législatif pour une telle institution, une participation des parties intéressées tels que les consommateurs, les travailleurs et les opérateurs. Le Conseil formule des avis sur les activités du Comité de direction, sans autres précisions. Sans doute, ces imprécisions indiquent que le gouvernement lui-même n’a pas de ligne déterminée pour élargir le débat sur les politiques pétrolières et associer à la fois des responsables d’autres départements ministériels, des syndicalistes et des citoyens. On voit mal dans le système politique actuel comment une représentation effective des travailleurs et des consommateurs peut réellement être organisée dans le domaine pétrolier, alors qu’elle n’existe pas dans des domaines moins névralgiques. Il est également vrai que ce type de structures consultatives, parfois qualifiées de conseil d’administration au sein des entreprises publiques, n’a jamais permis ni débats, ni associations des intéressés, ni meilleure gestion des activités dirigées par l’État.
31Seul l’avenir et la pratique pourront confirmer si les deux agences de régulation et de valorisation sont de nature à jouer les rôles qui leur sont confiés par la loi et qui parfois étaient exercés par la Sonatrach. Ces deux agences réussiront-elles à s’imposer dans le secteur des hydrocarbures malgré un handicap de taille que constitue l’absence d’activités d’opérateur pétrolier que continue d’exercer la Sonatrach avec une expérience reconnue ? Il n’en reste pas moins que la réorganisation du secteur pétrolier bouleverse les structures et le paysage traditionnel. Il faut se demander maintenant si les transformations du régime de l’activité pétrolière introduite par la loi, bouleversent, elles aussi, le régime jusque-là établi.
32Le régime juridique de la recherche et de l’exploitation pétrolière est défini par plusieurs instruments qui régissent les relations des parties et leur donnent des droits et des obligations. Ces derniers sont conférés par des titres miniers et des contrats relatifs à la recherche et à l’exploitation. Ces activités sont soumises à une fiscalité spécifique avec des garanties juridictionnelles hors de l’ordre commun. Le régime juridique qui résulte de ces droits et obligations a pour objectifs essentiels d’attirer les investisseurs pour augmenter le niveau de production, améliorer la rente pétrolière en vue de financer le développement, auquel on intègre d’ailleurs de plus en plus le respect de l’environnement. Mais ces objectifs sont plus faciles à proclamer qu’à réaliser parce qu’un instrument juridique ne vaut que par les politiques et les pratiques qui le mettent en œuvre. D’autant que les investisseurs étrangers souhaitent obtenir un régime juridique qui permettrait d’atteindre des objectifs sensiblement différents : ne pas dépasser la mesure des engagements financiers nécessaires pour obtenir des périmètres prometteurs et découvrir des gisements commercialement exploitables à des coûts réduits. La sécurité des approvisionnements qu’ils recherchent est conditionnée par les multiples facettes de la sécurité et la rentabilité des investissements financiers et technologiques qu’ils réalisent.
33C’est donc à la lumière de ces objectifs que doivent être analysés les titres miniers, les contrats et les régimes fiscal et juridictionnel, étant entendu que, dans le cadre limité de notre contribution, seuls les aspects les plus essentiels seront abordés.
34Les titres miniers régis par la loi du 28 avril 2005 sont l’autorisation de prospection et le permis de recherche et d’exploitation. Les deux titres sont totalement différents tant en ce qui concerne les objectifs poursuivis que les droits qu’ils confèrent. À ces titres miniers, il convient d’ajouter le droit au transport par canalisation, essentiel pour faire parvenir la production aux lieux de consommation ou d’exploitation.
19 Art. 14 de la loi du 28/4/2005 et art. 5 relatif aux définitions.
35L’autorisation de prospection19 est délivrée désormais par ALNAFT, pour autoriser des travaux géologiques, géophysiques et d’analyses de terrain sans forages susceptibles de réaliser une découverte. Ce titre, introduit par le code pétrolier saharien en 1958, ne confère aucun droit exclusif à son titulaire. Il peut donc être délivré sur le même périmètre à plusieurs sociétés et ne permet pas des forages sans lesquels il n’y a évidemment pas de découvertes de gisements pétroliers. Les travaux de prospection permettent d’amasser des connaissances et éventuellement des indices pour faciliter la décision d’investissements plus importants dans le cadre d’un permis de recherche. L’autorisation de prospection peut constituer aussi un instrument d’inventaire des potentialités minières d’un terrain, et être utile pour la définition d’une politique d’investissement pour l’État ou pour une société. Mais comme elle n’assure pas à son détenteur l’obtention d’un titre de recherche, elle ne peut intéresser que l’État ou des sociétés capables de stratégies, comme les grandes sociétés pétrolières.
36Le permis de recherche et/ou d’exploitation est le titre minier essentiel qui confère à son détenteur le droit exclusif de mener des recherches et de procéder aux forages afin d’aboutir à la découverte de gisements de pétrole dont il sera propriétaire. Ce titre minier parfois appelé permis H (H comme hydrocarbure pour différencier du permis M pour les autres produits miniers) est présent sous une forme ou une autre dans toutes les législations pétrolières. C’est qu’en effet, aucune société ne peut concevoir de procéder à des investissements lourds et coûteux sans l’assurance d’une autorisation exclusive donnant droit, en cas de découverte, à l’exploitation du gisement pétrolier.
37En Algérie, du code pétrolier saharien de 1958 aux nationalisations de 1971, la société qui obtient le permis exclusif de recherche par décret du gouvernement bénéficie d’une concession d’exploitation sur le gisement éventuellement découvert, assortie de ce que l’on appelait la convention de concession dont un modèle a été adopté et publié par un décret de 1959. Après la nationalisation de 1971 et l’ordonnance du 12 avril 1971, le régime du permis H est modifié. Certes, il donne toujours un droit exclusif de recherche et d’exploitation mais n’est désormais délivré qu’à l’entreprise publique Sonatrach. Celle-ci choisit ensuite la société avec laquelle elle désire s’associer en négociant avec elle un contrat de recherche et d’exploitation. La société étrangère ne peut pas détenir plus de 49 % des participations.
38Ce schéma qui établit, au plan juridique, un ordre dans lequel la souveraineté de l’État, exprimée surtout par la Sonatrach, paraît en position de force, a conduit à des hauts et des bas et tout de même à une stagnation de la production, compensée par la qualité des pétroles, l’augmentation de la part des condensats et surtout par une production et une commercialisation du gaz de plus en plus importantes. La chute du prix du pétrole en 1986 précipite l’adoption du projet de réforme de la recherche et de l’exploitation pétrolière. La loi 86-14 du 19 août 1986, dans le prolongement de l’ordonnance 71-22 du 12 avril 1971, n’autorise la délivrance du titre minier de recherche et d’exploitation qu’en faveur de l’entreprise publique (art. 9). L’article 11 de cette loi énumère les titres miniers et leurs caractéristiques devenues habituelles, presque classiques, avec des définitions claires et précises que la loi 05-07 du 28 avril 2005 aurait gagnées à reprendre telles quelles. La loi 86-14 pas plus que la loi 05-07 ne modifient les titres miniers et les caractéristiques essentielles, c’est-à-dire le droit non exclusif de prospection, le droit exclusif de recherche et le droit consécutif à ce dernier d’exploiter les gisements découverts. Les lois 86-14 et 05-07 maintiennent respectivement l’attribution exclusive des titres miniers à la Sonatrach et à ALNAFT. Cependant, cette attribution à un organisme public ne doit pas faire illusion ou être surestimée : les sociétés étrangères ont la possibilité d’accéder au domaine minier algérien parce que la Sonatrach a besoin de leurs apports financiers et techniques pour mettre en valeur les titres miniers, et c’est de fait ce qui s’est passé. Mais de 1971 à 1986, peu de sociétés étrangères se sont présentées. Des régions d’Afrique et d’Amérique du sud ont été préférées.
20 Art. 22 et 25 de la loi 86-14 du 19/8/1986, Journal Officiel, n° 35 du 27/8/1986.
21 Voir l’article précité de la Revue méditerranéenne de l’énergie, janvier 2003, n° 6 ; le Journal a (...)
39Sans transformer les caractéristiques des titres miniers, la loi de 1986 apporte un changement considérable, en cas de découvertes, en intronisant des formules de partage de la production avec l’associé étranger, déjà pratiquées dans d’autres pays producteurs20. Ces formules semblent avoir eu un succès considérable auprès des sociétés pétrolières étrangères puisque plusieurs dizaines de contrats ont été signés dans ce cadre21. C’est pourquoi, plusieurs spécialistes algériens, anciens responsables du secteur pétrolier et minier souhaitent le maintien et éventuellement la simplification des formules de partage de production.
22 Art. 35 de la loi 05-07.
23 La durée de recherche de 7 ans comprend une plage de temps de moins de 3 ans, puis deux périodes d (...)
40Le titre minier fait l’objet d’un contrat de recherche et d’exploitation de 32 ans22. Cette plage temporelle est divisée en trois périodes de recherche de 3 ans puis deux fois 2 ans. La loi 05-07 maintient, avec des réaménagements, les formules de gestion des périmètres qui font l’objet d’un titre minier. Il s’agit des systèmes dits de « rendus » ou de « réduction » des périmètres à la fin de phase ou durée de la période de validité du titre minier23. Ce système, bien connu en Algérie, a été introduit par le code pétrolier saharien en vue d’une gestion plus rationnelle du domaine minier et afin d’empêcher le bénéficiaire du titre miner de « geler » des périmètres sans forage sur un immense domaine.
24 Art. 49 de la loi 05-07.
41Les surfaces rendues peuvent de nouveau être attribuées à d’autres candidats dans le cadre de l’association avec l’organisme public. L’exclusivité des droits en faveur du contractant dans le cadre d’un permis de recherche ne signifie pas que le bénéficiaire est libre de procéder aux investissements et opérations de son choix. Il doit respecter le programme minimum d’investissement et de travaux. Il doit également, en cas de découverte, « appliquer les méthodes nécessaires permettant une conservation optimale des gisements »24. Il reste que l’opérateur dispose d’une grande latitude, sauf qu’il doit faire vite pour investir et déterminer sans risques les périmètres qu’il doit rendre. Les droits et les obligations sont complétés et précisés dans le contrat que le bénéficiaire doit signer avec ALNAFT.
25 Voir la convention type de concession du 16/9/1961.
42Le régime des activités pétrolières est toujours complété par un contrat. Déjà le code pétrolier saharien prévoyait ce qu’il appelait « la convention de concession »25. L’ordonnance 71-22 du 12 avril 1971 obligeait tout demandeur de permis de recherche et/ou d’exploitation à conclure un contrat d’association avec la Sonatrach qui détiendra une participation de 45 %, le permis étant attribué à cette société. Cette association revêtait la forme soit d’une société commerciale soit d’une association en participation. Le rôle d’opérateur était dévolu à la Sonatrach, sauf stipulations contraires qui au demeurant n’ont pas été exceptionnelles. Lorsque l’associé étranger était choisi comme opérateur, l’art. 5 § 3 de l’ordonnance l’obligeait à « faire appel en priorité aux produits, biens et services algériens » lorsqu’ils étaient disponibles. À l’époque, les luttes relatives au nouvel ordre économique international, bien qu’entourées de discours volontaristes, mettaient souvent à l’ordre du jour la promotion des produits et des technologies nationales.
43La loi 86-14 du 19/8/1986 consacre tout le titre V (art. 20-29) à l’association avec les personnes morales étrangères. Mais la loi légalise la pratique qui s’était développée après les nationalisations de 1971 et autorisait, en plus du contrat d’association, un protocole entre l’État et la ou les personnes morales étrangères. Ce protocole reprend les dispositions législatives et règlementaires en vigueur qui tracent le cadre de l’activité et « énonce l’économie générale de l’association et les obligations substantielles du partenaire étranger ainsi que les engagements de l’État algérien… en cas de découverte de gisement ». La forme d’association la plus pratiquée en application de cette loi a été finalement le contrat de partage de production visé par l’article 22. Dans ce cas, on réduit au maximum les relations notamment fiscales entre contractant étranger et l’État algérien. La conduite des opérations de recherche et d’exploitation des gisements reste celle définie par la loi et développée par le contrat.
44La loi 05-07 supprime le protocole entre l’État et l’associé étranger. L’article 30 de la loi prévoit que le contrat entre l’associé et ALNAFT est approuvé par décret et entre en vigueur à la date de publication de ce décret. Mais désormais, comme on l’a vu, le contractant est choisi par un appel d’offre. Le régime de l’activité de recherche et d’exploitation en tant que tel ou en ce qui concerne la conduite des opérations n’est pas profondément modifié : réalisation d’un programme minimum de travaux, emploi des méthodes techniques éprouvées. L’art. 45 de la loi précise que « le contractant doit satisfaire notamment aux normes et standards édictés par la réglementation en matière de : sécurité industrielle, protection de l’environnement et technique opérationnelle ». Le contractant doit fournir à ALNAFT « toutes les données et résultats obtenus dans le cadre de l’exécution du contrat ainsi que tous les rapports requis par l’agence ». ALNAFT peut également répercuter de manière équitable, sur les contractants, les décisions éventuelles de limitation de production du ministre de l’Énergie, « pour des raisons liées aux objectifs de la politique nationale énergétique ». Enfin un autre contrat doit être conclu entre l’associé étranger et la Sonatrach lorsque celle-ci exerce l’option qui lui est ouverte par la loi de participer à hauteur de 20 à 30 % des parts, au contrat d’exploitation des gisements découverts. Ce contrat doit évidemment préciser les obligations et le rôle de la Sonatrach au prorata de son niveau de participation. Mais la Sonatrach n’a donc plus ni la majorité des parts, ni le rôle d’opérateur. Elle « rembourse au prorata de sa participation, les coûts du puits de découverte ainsi que les coûts des travaux d’appréciation de cette découverte, préalablement approuvés par ALNAFT ».
45La loi 05-07 procède également à quelques transformations en ce qui concerne l’exploitation du gaz et l’exercice du droit au transport des hydrocarbures extraits.
26 Sonatrach est née des contestations en 1963 entre le gouvernement algérien et les sociétés pétroli (...)
46Le droit au transport du pétrole extrait des gisements a toujours été un droit attaché au titre minier de recherche et d’exploitation. En effet, on ne peut envisager que soit bloquée au Sahara, sans moyen de transport, une production d’intérêt stratégique résultant d’investissement onéreux. Dès 1958, le code pétrolier saharien confère à l’auteur de la découverte le droit au transport étant entendu qu’il s’agit de mettre à la disposition du titulaire du gisement des capacités de transport par canalisation et non le droit de construire lui-même sa canalisation sauf si l’État ou ses entreprises ne souhaitent pas investir dans ce domaine26. Les canalisations de transport ont été nationalisées en 1971 et l’État algérien avec la Sonatrach a construit plusieurs canalisations de transport de pétrole (oléoducs) ou de gaz (gazoducs) tant sur le territoire national que vers l’Italie et l’Espagne à travers la mer Méditerranée, le Maroc et la Tunisie, faisant ainsi du transport des hydrocarbures un moyen de développement interne et de coopération internationale.
47Le titre IV (art. 68 à 76) de la loi 05-07 procède à des transformations importantes du droit au transport jusque-là dominé par le monopole de l’État et de la Sonatrach. Le droit au transport de la production est évidemment maintenu mais les conditions de mise en œuvre sont bouleversées par l’introduction de la concurrence et des principes de l’économie de marché dans ce secteur : « le droit d’utilisation des infrastructures de transport par canalisations est garanti sur la base du libre accès des tiers moyennant le paiement d’un tarif par zone non discriminatoire ».
27 Art. 72 de la loi 05-07 à comparer avec l’art. 42 de l’ordonnance de 1958 du code pétrolier sahari (...)
28 L’expression « concession » doit être ici entendue dans le sens de concession de travaux public et (...)
48La loi crée une caisse du transport par canalisations gérée par l’Autorité de régulation et chargée notamment de la péréquation des tarifs de transport par zone27. Même si la loi garde un lien fort entre le droit au transport et la détention d’une production, l’activité de transport, de construction et de détention des canalisations est complètement transformée. Elle est en effet désormais ouverte à la concurrence. C’est que, comme l’énonce l’art. 68, « les activités de transport par canalisation peuvent être exercées par toute personne ayant bénéficié d’attribution de concession28 octroyée par arrêté du ministre chargé des hydrocarbures ».
29 Art. 72 de la loi 05-07 à comparer avec l’art. 42 de l’ordonnance de 1958 du code pétrolier sahari (...)
49Sans vouloir reprendre ici toutes les dispositions nouvelles et détaillées dans ce domaine, il apparaît que le législateur s’inspire des solutions qu’il a adoptées pour la recherche et l’exploitation en intronisant un appel d’offre à la concurrence pour l’obtention d’une concession de construction de canalisation. Le schéma peut être résumé de la manière suivante. Pour les contractants disposant d’une production, leur demande est étudiée directement par l’Autorité de régulation qui formule une recommandation au ministre en vue d’octroyer la concession au co-contractant. Dans les autres cas, l’Autorité de régulation formule une recommandation au ministre soit pour l’octroi de la concession soit pour un appel à la concurrence pour l’octroi de la concession29. Le co-contractant détenteur d’une production est donc privilégié. Il n’a pas à affronter la concurrence.
30 La distinction en deux phases permet des marges de contrôle plus grandes en faveur de l’Autorité d (...)
50La procédure d’appel à la concurrence s’inspire de celle relative aux gisements déjà découverts (phase technique et phase économique)30. On est donc loin du temps ou seule la Sonatrach pouvait envisager de construire une canalisation, d’autant que l’article 73 ouvre la voie à l’octroi de concession par arrêté du ministre chargé des Hydrocarbures, même pour les canalisations internationales partant du territoire algérien ou y arrivant. Dans le cas des canalisations internationales comme dans les autres cas, la concession de canalisation à une société étrangère peut être accompagnée d’une prise de participation en faveur de la Sonatrach, à un niveau non précisé. Cette ouverture des concessions de transport par canalisation à la concurrence ne peut se comprendre que dans le cadre d’un objectif d’accroissement considérable de la production. Dans la situation actuelle de la production, le monopole exercé par la Sonatrach est extrêmement rentable parce qu’il y a une demande de transport et parce que les composantes du tarif incluent un pourcentage du bénéfice.
51À ces transformations du régime ou même du statut de l’activité de transport, il faut ajouter des modifications énoncées par le titre III de la loi en ce qui concerne le gaz (art. 59 à 67).
52La loi établit d’abord une sorte de réforme de structures puisque les contrats de vente de gaz en vigueur à la date de publication de la loi et les contrats ultérieurs sont « transmis » à ALNAFT « pour lui permettre de déterminer un prix de référence ». Mais cette transmission des contrats ne signifie pas qu’ALNAFT succède à la Sonatrach. En réalité, ALNAFT reçoit une série de pouvoirs de surveillance et de contrôle du marché du gaz, de sorte que cette agence apparaît à la fois comme un organisme de valorisation et une autorité de régulation. La Sonatrach continue à « assurer » les besoins du marché national mais l’état des réserves et les besoins du marché ainsi que les quantités disponibles à l’exploitation sont désormais définis par ALNAFT. L’effort fait pour réorganiser les activités de transport, se retrouve donc en ce qui concerne le marché du gaz. Mais la production de gaz et la détention des permis qui aboutissent aux découvertes de gisements de gaz ne sont pas touchées par le titre III de la loi.
53Sans doute, il faut souligner que c’est la première fois, en Algérie, qu’un texte pétrolier à portée législative énonce les règles organisant le marché intérieur du gaz et fixe les éléments de calcul du prix de référence. Il est vrai que l’Algérie a ratifié un accord d’association avec l’Union européenne établissant une zone de libre échange et s’apprête à adhérer à l’Organisation mondiale du commerce. Mais on peut penser que la construction d’une économie de marché dans sa phase ascendante, comme actuellement en Algérie et dans le monde, est un processus d’entraînement des secteurs dans la concurrence au fur et à mesure de l’évolution des rapports de force entre les États et leurs agents économiques.
54La recherche et l’exploitation des gisements de gaz ne sont pas envisagées de manière spécifique sinon par quelques dispositions éparses notamment pour interdire le « torchage » de gaz (art. 52), l’augmentation de 5 ans de la durée du contrat de recherche (art. 35), la prévision obligatoire dans le contrat optionnel éventuel passé par la Sonatrach avec une société étrangère d’une clause de commercialisation conjointe de tout gaz destiné au marché international (art. 48). C’est donc la fin de la « Révolution » qui avait abouti depuis l’ordonnance du 12 avril 1971 au monopole de l’État et de la Sonatrach sur la production de gaz.
55L’ordonnance du 12 avril 1971 disposait que : « sont exclus du champ d’application de l’intéressement reconnu à l’associé [étranger] minoritaire, les produits issus de gisements d’hydrocarbures gazeux secs et humides… ». L’article 23 de la loi du 19 août 1986 précisait que lorsqu’une société étrangère découvre un gisement de gaz commercialement exploitable, elle est remboursée des dépenses encourues et peut bénéficier d’un bonus. Une société mixte de commercialisation peut être constituée. Cette loi ouvrait la première brèche dans le monopole du gaz détenu par l’État et la Sonatrach depuis les nationalisations du 24 février 1971.
56Désormais une société étrangère peut découvrir et commercialiser des hydrocarbures gazeux, avec une association minoritaire de la Sonatrach, si toutefois celle-ci décide d’exercer l’option de participation prévue par la loi. On peut donc affirmer que ce sont toutes les activités de recherche, d’exploitation et de transport des hydrocarbures liquides ou gazeux qui ont été touchées par le vent d’ouverture à la concurrence soufflé par la loi du 28 avril 2005. Il convient maintenant d’examiner si le législateur algérien exprime une volonté comparable en matière de fiscalité et de compétence juridictionnelle qui ont été toujours considérées comme des domaines sensibles d’intervention privilégiée de l’État.
57Pendant longtemps, à la suite de pratiques établies par les grandes sociétés pétrolières, la fiscalité pétrolière consistait en une redevance assise sur la production et en un impôt sur le revenu pétrolier. À ces deux taxes, s’ajoutaient des contributions financières variables à la charge du bénéficiaire du titre minier, appelées bonus ou droit d’entrée, généralement versées en une seule fois.
58Les taux et les modalités de ces taxes ont varié au fur et à mesure de l’évolution des relations entre les sociétés pétrolières étrangères et les États producteurs. La création et le développement de sociétés à capitaux publics par les États producteurs améliorent la capacité de négociation de ces derniers et accroissent la part des revenus qui leur revient. Les taux de la redevance et de l’impôt sur les bénéfices ont augmenté passant de 5 % à 12,5 % puis 16 %, puis 20 % et plus pour la redevance, à 50 %, 75 % et 80 % ou plus pour l’impôt sur le revenu. Les prix du baril de pétrole qui servent de base au calcul des impôts ont évidemment connu au cours du demi-siècle passé une lente puis rapide progression malgré des périodes notables de reflux ou de stagnation.
59De moins de 2 dollars le baril au cours des années 1950, ils passent à environ 14 dollars après la crise pétrolière de 1973-74, atteignant parfois 40 dollars ou plus lorsque les conflits internationaux, notamment au Moyen-Orient, font craindre une rupture des approvisionnements qui remettrait en cause la sécurité énergétique indispensable au développement de tous les pays et particulièrement des grandes puissances. Après s’être stabilisé autour de 20 puis de 25 dollars au cours des années 1980 et 1990, le prix du baril de pétrole connaît depuis deux ou trois ans une hausse considérable imposée cette fois plus par le marché international que par la revendication de l’OPEP, contrairement à ce qui s’est passé pour les hausses précédentes. Depuis 2005, le prix du baril de pétrole est supérieur à 60 dollars soit environ 2,5 fois le prix moyen souhaité par l’OPEP.
31 En Algérie, il a été reproché au ministère de l’Énergie d’avoir établi au cours des années 1980, u (...)
60Le prix du m3 de gaz qui, heureusement pour les pays producteurs, est indexé sur le prix du pétrole suit cette évolution31.
32 Les lois de finances algériennes sont établies sur une base du prix du baril de pétrole égale à 20 (...)
61Il en résulte pour l’Algérie des flux financiers considérables, diminuant de près de 40 % une dette extérieure qui avait atteint 32 milliards de dollars au milieu des années 1990 et générant des disponibilités en devises de près de 60 milliards de dollars US32.
33 Voir les articles 31, 52, 53 et 67 de la loi 05-07. 62La nouvelle loi pétrolière algérienne consacre son titre VIII (art. 83 à 99) au régime fiscal applicable aux activités de recherche et d’exploitation. Les impôts qui constituent ce régime sont d’après la loi, « une taxe superficiaire non déductible payable annuellement au Trésor public, une redevance payable mensuellement à l’Agence nationale pour la valorisation des ressources en hydrocarbures (ALNAFT), une taxe sur le revenu pétrolier (TRP) payable mensuellement au Trésor public, un impôt complémentaire sur le résultat (ICR) payable annuellement au Trésor public ». La loi mentionne aussi des taxes marginales comme l’impôt foncier sur les biens autres que les biens d’exploitation, tel que fixé par la législation et la réglementation fiscale générale en vigueur ou quelques autres taxes très spécifiques et occasionnelles33.
63En s’en tenant aux principaux impôts, on constate que le régime fiscal algérien reprend l’essentiel des taxes connues en Algérie et notamment celles de la loi 86-14 du 19 août 1986. Mais le législateur procède à des réaménagements qui peuvent peut être s’analyser comme des assouplissements par lesquels il espère, sans doute, attirer les investisseurs étrangers.
34 Art. 84 de la loi 05-07.
64La taxe superficiaire est nouvelle dans la mesure où elle n’existait ni aux termes de la loi du 19 août 1986, ni aux termes des textes législatifs antérieurs. La taxe superficiaire est calculée sur la base de la superficie du domaine à la date de l’échéance annuelle. Elle est versée au Trésor. Un tableau des montants en dinars algériens (DA) par zones et par périodes de recherche et d’exploitation, est établi par la loi pour déterminer les montants de la taxe34. Ces montants varient de 4 000 à 16 000 DA par km2 en période de recherche et de 16 000 à 32 000 DA par km2 en période d’exploitation. Dans l’industrie pétrolière, ces sommes peuvent être considérées comme relativement peu élevées. On peut donc affirmer qu’elles ne peuvent constituer qu’un petit moyen pour inciter le contractant à investir et à rendre rapidement le maximum de superficies.
65La redevance est un vieil impôt pétrolier. Elle est assise sur la production. Elle est donc due dès lors qu’il existe une production extraite du gisement. C’est précisément son intérêt puisqu’elle ne dépend pas des bénéfices et de la gestion du contractant. La redevance est portée, sur le plan comptable, au débit du compte d’exploitation du contractant, diminuant ainsi le montant de ses résultats et donc de l’impôt sur les résultats.
35 Des réductions sont prévues selon les zones (art. 41) : 16,25 dans la zone A, et 12,5 dans la zone (...)
36 Voir tableaux des articles 84 et 85 de la loi 05-07.
66L’article 41 de la loi du 19 août 1986 fixe à 20 % le taux de la redevance applicable à la valeur de la production déterminée par voie règlementaire sur la base des prix du marché international35. La loi 05-07 élargit le spectre des taux variables retenus selon, non seulement les zones qui sont désormais A, B, C, D et non plus A et B, mais également selon les niveaux de production par jour. Les taux de la redevance varient ainsi de 5,5 à 23 %36. Ces transformations peuvent être analysées comme des assouplissements permettant d’adapter la redevance à la qualité des périmètres et aux niveaux de production. La réforme dans ce domaine a consisté à donner plus d’ampleur à celle engagée en 1986 dans le contexte plus contraignant d’une économie étatisée que le parti unique, qui dominait l’Assemblée nationale, ne voulait pas assouplir. La redevance déterminée mensuellement est versée par l’opérateur à l’agence ALNAFT qui doit la reverser dans les 24 heures au Trésor public. On peut se demander, en l’absence de précisions dans la loi, pourquoi ce détour par ALNAFT du versement de la redevance au Trésor ? Sans doute, le gouvernement pense-t-il que l’Agence peut mieux vérifier l’accomplissement de l’obligation des contractants. L’Agence de valorisation, au passage, prélève 0,5 % de la redevance pour alimenter son budget et celui de l’Agence de régulation sur la base d’une répartition décidée par le ministre de l’Énergie.
67La taxe sur le revenu pétrolier, instituée par l’article 86 de la loi 05-07 est une transformation, notamment en ce qui concerne le nom de l’impôt sur les résultats établis par l’article 37 de la loi du 19 août 1986. En 1986, le taux de l’impôt sur les résultats était de 85 % du résultat brut de l’exercice, mais ce taux est ramené à 75 % dans la zone A et 65 % dans la zone B, « lorsque les conditions économiques de recherche et d’exploitation des gisements l’exigent ».
68Il s’agissait déjà, là aussi, d’une introduction de quelques éléments d’assouplissement de l’impôt sur le revenu en tenant compte des difficultés d’exploitation dans certaines zones. L’objectif est d’encourager la recherche et l’investissement dans des zones réputées plus difficiles.
37 L’article 87 fixe les tableaux et les modes de calcul de la TRP sur la base des principes énoncés.
69La loi d’avril 2005 poursuit et approfondit la réforme dans cette direction puisque les taux sont de 30 ou 70 % selon les niveaux de production avec un mécanisme de déduction d’un pourcentage selon les tranches annuelles d’investissement appelé uplift. « Ce pourcentage d’uplift couvre les coûts opératoires » et varie dans les quatre zones ABCD désormais établies37. Les encouragements en faveur des investisseurs, dans les zones réputées plus difficiles, sont donc plus marqués par rapport à la loi de 1986, confirmant ainsi la tendance libérale de la loi d’avril 2005.
70Comme dans les lois précédentes, la loi 05-07 fixe les déductions autorisées pour calculer le revenu pétrolier (art. 86). Sont donc autorisées les déductions de la redevance des tranches annuelles d’investissement de développement en appliquant les règles de l’uplift définies à l’article 87, les tranches annuelles d’investissement de recherche, les provisions relatives aux coûts d’abandon ou de restauration, les frais de formation des ressources humaines nationales et le coût d’achat du gaz utilisé par la récupération assistée.
71La TRP est elle-même « une charge déductible de la base fiscale pour les besoins du calcul de l’impôt complémentaire sur le revenu (ICR) ».
72L’impôt complémentaire sur le revenu (ICR) est payé annuellement par chaque contractant aux taux de l’impôt sur les bénéfices des sociétés « selon les termes et conditions en vigueur à la date du paiement et les taux d’amortissement prévus en annexe de la loi pétrolière ». Mais la TPR est déductible de la base fiscale pour le calcul de l’ICR. La loi ouvre la possibilité, assez nouvelle dans la fiscalité pétrolière, d’une consolidation des résultats de l’ensemble des activités pétrolières en Algérie.
73Enfin la loi permet aussi de bénéficier d’un taux réduit de l’impôt sur les bénéfices des sociétés en vigueur pour le calcul de l’ICR (art. 88 al. 3) pour les activités relatives à l’électricité et à la distribution de gaz. Le législateur encourage donc un élargissement des activités des contractants pétroliers dans d’autres domaines connexes comme l’électricité ou la distribution de gaz par canalisation. Seul l’avenir dira si les sociétés pétrolières seront suffisamment incitées par ses dispositions pour élargir et intensifier leurs investissements, reliant ainsi pour la première fois, la recherche et l’exploitation des hydrocarbures au développement d’autres activités.
74La question de la juridiction compétente pour régler les différends relatifs aux activités de recherche, d’exploitation et de transport pétroliers a toujours été très sensible pour les autorités algériennes comme pour les sociétés étrangères.
38 Voir Madjid Benchikh, Les Instruments juridiques de la politique algérienne, op. cit.
75Le code pétrolier saharien de 1958, édicté par la France, rejetait l’arbitrage commercial international qui était pratiqué au Moyen-Orient et instaurait la compétence du Conseil d’État français pour connaître des litiges relatifs aux activités de recherche, d’exploitation et de transport des hydrocarbures. Mais les accords d’Evian du 19 mars 1962, puis les accords algéro-français du 29 juillet 1965 n’ont pas permis la succession normale de la compétence des juridictions algériennes pour connaître les différends pétroliers. Au lieu de donner compétence à la Cour suprême algérienne, ces accords organisent des formules d’arbitrage international38 pour déterminer les solutions des conflits nés lors des activités de recherche, d’exploitation et de transport des hydrocarbures.
76En ce qui concerne la recherche et l’exploitation, l’ordonnance du 12 avril 1971, consécutive aux nationalisations d’une partie des intérêts pétroliers français en Algérie, ne prévoyait pas de dispositions pour interdire ou autoriser le recours à l’arbitrage ou pour introniser la compétence au contentieux des juridictions algériennes. En fait, ce sont les contrats entre la Sonatrach, obligatoirement associée majoritaire, et les sociétés étrangères qui déterminaient les juridictions compétentes. Ces contrats ont toujours choisi l’arbitrage commercial international, le plus souvent sous l’égide du règlement d’arbitrage de la chambre de commerce internationale dont le siège est à Paris. Les tribunaux arbitraux qui ont pu ainsi être constitués se sont réunis le plus souvent en Suisse. On doit tout de même noter que l’ordonnance 71-24 du 12 avril 1971 instaurait, par son article 7, la compétence de la Cour suprême pour connaître des litiges d’ordre fiscal. La fiscalité est considérée comme trop liée à l’exercice de la souveraineté pour faire l’objet d’une clause compromissoire. Mais l’ordonnance ne disait rien sur l’arbitrabilité des autres différends.
39 Art. 63 de la loi du 19/8/1986.
77La loi du 19 août 1986 ne semblait pas prendre en charge cette pratique hésitante. Elle affirmait clairement la compétence des juridictions algériennes, sauf à recourir à une commission de conciliation si les parties le décident39. En fait, les contrats souscrits pour la recherche et l’exploitation des hydrocarbures ont surtout donné lieu à des solutions de compromis entre les parties, alors que les autres contrats de vente de pétrole ou de services pétroliers pour le forage et le développement ont prévu le recours à l’arbitrage. Les activités de production de gaz et de transport par canalisation ayant été monopolisées par la Sonatrach ne pouvaient relever de l’arbitrage. 78La loi du 28 avril 2005 établit une solution claire en faveur de l’arbitrage international, tournant ainsi la page des réticences législatives à l’égard de cette forme de justice privée. L’article 58 de cette loi dispose que :
« Tout différend, opposant l’Agence nationale pour la valorisation des ressources en hydrocarbures (ALNAFT) au contractant, né de l’interprétation et/ou de l’exécution du contrat ou de l’application de la présente loi et/ou des textes pris pour son application, fait l’objet d’une conciliation préalable dans les conditions convenues dans le contrat. En cas d’échec de la procédure de conciliation, le différend peut être soumis à l’arbitrage international dans les conditions convenues dans le contrat. »
79L’arbitrage international est donc désormais la forme juridictionnelle « ordinaire » ou normale établie par la loi, conformément aux vœux des investisseurs étrangers, depuis longtemps exprimés. L’arbitrage international dans les pays en développement et particulièrement en Algérie a toujours été considéré par les investisseurs étrangers comme « la garantie des garanties » sans laquelle les avantages arrachés dans le contrat et la stabilité des règles promises pourraient, d’après eux, être remis en cause par des juridictions locales dont ils redoutent la méconnaissance des règles de l’investissement et la dépendance à l’égard de l’État, directement ou indirectement lié à une des parties. En réalité, le problème important est que les juridictions nationales sont ainsi exclues de la connaissance des grands problèmes du développement économique du pays.
80En indiquant expressément que le droit algérien est applicable, le législateur cherche évidemment à éviter l’influence de règles étrangères dont il craint qu’elles ne perturbent les objectifs économiques qu’il a fixés souverainement. Mais il n’est jamais certain qu’un tribunal arbitral ne cherchera pas à appliquer, parfois même contre la loi nationale, la lex-mercatoria ou des principes généraux du droit international. C’est dire que l’adoption de l’arbitrage comme forme de règlement des différends confirme la volonté ou peut-être plus exactement la nécessité d’entrer dans le monde des affaires tel qu’il est et non pas tel que les dirigeants algériens semblaient le souhaiter avec leur dirigisme économique autoritaire. L’arbitrage international ne s’applique pas à la Sonatrach. Le contentieux éventuel de cette dernière avec ALNAFT est réglé par l’arbitrage du ministre chargé des Hydrocarbures.
81On peut supposer en l’absence de précisions de la loi que les éventuels différends entre un contractant étranger et la Sonatrach, lorsque celle-ci exerce une option de participation, peuvent être soumis à une procédure arbitrale, conformément aux stipulations du contrat. Il faudrait également se demander si les contrats existant à la date de promulgation de la loi entre la Sonatrach et les associés minoritaires étrangers prévoyaient déjà l’arbitrage, d’autant que l’article 101 de la loi décide de garder le statu quo. Mais curieusement le législateur rappelle que « l’autonomie de la volonté des parties au contrat est préservée », ce qui peut signifier aussi que les parties peuvent décider de réviser le contrat pour y intégrer les transformations réalisées par la loi du 28 avril 2005.
82Ladite loi est donc appelée à transformer le paysage pétrolier en Algérie. Des structures nouvelles remodèlent l’action traditionnelle de l’administration centrale. Sur le terrain de la recherche et de l’exploitation et sur celui des transports par canalisation, l’appel d’offre à la concurrence annonce de « nouvelles donnes » qui peuvent bouleverser le paysage jusque-là dominé par la stature et le rôle omniprésent de la Sonatrach.
83Mais souvent les réalités sont têtues. Il faudra du temps pour tester, dans la pratique, le schéma et les nouvelles règles énoncées par la loi du 28 avril 2005 et surtout l’efficacité et la cohésion des différents acteurs.
2 La presse algérienne s’est souvent faite l’écho de projets de réforme à partir de l’année 2000. Trois personnalités particulièrement compétentes rappellent les difficultés rencontrées par le projet de loi, in Revue Méditerranéenne de l’énergie, janvier 2003.
3 Après une longue période de parti unique, la Constitution du 23/2/1989 révisée le 28/11/1996 établit un régime basé sur le pluralisme politique, associatif et syndical, la reconnaissance des droits de l’Homme et l’indépendance de la Justice. Nous analysons cependant le système politique algérien non pas comme une transition vers la démocratie, mais comme une démocratie de façade, forme moderne de nombreux systèmes autoritaires, voir M. Benchikh, Algérie. Un système politique militarisé,Paris, l’Harmattan, 2003.
4 Au moment de la mise sous presse de cette étude, les autorités algériennes annonçaient une révision de la nouvelle loi du 28 avril 2005 revenant ainsi sur certaines dispositions, notamment pour restaurer la participation majoritaire de la Sonatrach (note de la rédaction).
5 Sur les attributions et le rôle de la direction des carburants et de la Sonatrach ainsi que sur les politiques et les régimes juridiques des hydrocarbures en Algérie jusqu’en 1973, voir M. Benchikh, Les Instruments juridiques de la politique algérienne des hydrocarbures,Paris, LGDJ, 1973. La loi 86-14 du 19/8/1986 (JO, n° 35 du 27/8/1986) modifie sur certains points le régime des activités établies en 1971.
6 La production de pétrole brut dépasse le volume autorisé par l’OPEP. Il faut en outre y ajouter le « condensat », pétrole brut léger, très recherché, issu de la condensation du gaz. Ces quantités ne sont pas comptabilisées dans les quotas autorisés par l’OPEP dans le cadre des accords réalisés entre les membres au sein de cette organisation.
7 Aux termes de l’article 14, ALNAFT doit reverser au trésor, la redevance dès le jour ouvrable suivant sa réception. ALNAFT est autorisée, selon l'article 15, à retenir 0,5 % du montant de la redevance pour son budget et celui de l’agence de régulation. La répartition de cette somme entre les deux agences est réalisée par le ministère chargé des Hydrocarbures.
8 L’article 12 n’indique pas s’il s’agit de l’indépendance d’une agence par rapport à l’autre, ce qui semble certain ou d’une indépendance par rapport à l’État ce qui peut être une pétitionde principe malgré la personnalité juridique.
9 « NAFT » signifie pétrole en arabe, « al » peut être soit le début des initiales d’Algérie ou d’al-Djazaïr, soit l’article de Naft.
13 Les trois critères fixés par l’article 33 sont : le programme minimum de travaux prévu durant la première phase de recherche – le montant non déductible du bonus à payer au Trésor – taux de redevance proposé au-dessus du minimum fixé par la loi.
16 Art. 34, ibidem. 17 La loi du 28/4/2005 précise que le pouvoir de « suivi et de contrôle » est attribué à ALNAFT en sa qualité de partie contractante. Cette précision introduit la confusion parce que si le contrat ne spécifie pas des prérogatives de contrôle, elle ne devrait pas les exercer.
21 Voir l’article précité de la Revue méditerranéenne de l’énergie, janvier 2003, n° 6 ; le Journal algérien du 6/10/2002 ; les déclarations du ministre algérien de l’Énergie à la revue Arabies, septembre 2002, notamment « l’Algérie est le premier pays au monde en termes d’attraction des investissements dans le secteur pétrolier. Aucun autre pays n’a signé dix contrats d’exploitation en un an. Cette année également, nous allons signer dix contrats, plus des contrats de développement » ; voir aussi les échanges entre le Forum des chefs d’entreprises (journal Liberté précité) et le communiqué du ministère de l’Énergie et des Mines (journal algérien, Le Matin, n° 2 932 du 14/10/2001).
23 La durée de recherche de 7 ans comprend une plage de temps de moins de 3 ans, puis deux périodes de 2 ans chacune. Chaque période contractante doit procéder à la réduction de son périmètre en « rendant » des pourcentages de périmètre prévus par la loi.
26 Sonatrach est née des contestations en 1963 entre le gouvernement algérien et les sociétés pétrolières françaises. En ce qui concerne le contenu du droit au transport, les sociétés françaises désiraient construire elles-mêmes la canalisation, le gouvernement algérien proposant d’être associé à cette construction. Le conflit s’envenimant, le gouvernement algérien décide alors de la construire seul. Sonatrach est au départ une société nationale de transport et de commercialisation des hydrocarbures d’où ses initiales qu’elle a gardées malgré l’élargissement de son domaine d’activité. Sur ces questions et le droit au transport, voir M. Benchikh, Les Instruments juridiques de la politique algérienne des hydrocarbures, Paris, LGDJ, 1973, p. 65 et sv.
27 Art. 72 de la loi 05-07 à comparer avec l’art. 42 de l’ordonnance de 1958 du code pétrolier saharien précité.
28 L’expression « concession » doit être ici entendue dans le sens de concession de travaux public et non dans le sens « historique » de concession de gisement pétrolier qu’a connu le Moyen-Orient ou le code pétrolier saharien notamment la « convention-type » de concession du 19/9/1961, consécutive à l’ordonnance de 1958 de ce code. Dans ce sens historique, « la concession » réduit le pouvoir d’intervention de l’État.
29 Art. 72 de la loi 05-07 à comparer avec l’art. 42 de l’ordonnance de 1958 du code pétrolier saharien précité.
30 La distinction en deux phases permet des marges de contrôle plus grandes en faveur de l’Autorité de régulation (ou d’ALNAFT) dans le cas d’appel à la concurrence relatif aux gisements découverts.
31 En Algérie, il a été reproché au ministère de l’Énergie d’avoir établi au cours des années 1980, une indexation du prix du m3 de gaz sur le marché international ; vers 1986, le prix du baril de pétrole avait subi une baisse considérable, entraînant une baisse du prix du m3 de gaz. Mais tant que l’énergie pétrolière est plus demandée que celle du gaz, il sera préférable pour les producteurs de gaz d’indexer les prix sur ceux du pétrole.
32 Les lois de finances algériennes sont établies sur une base du prix du baril de pétrole égale à 20 dollars US. La différence entre le prix réel et le prix supposé de 20 dollars US est versée à une caisse dont le fonctionnement est opaque.
33 Voir les articles 31, 52, 53 et 67 de la loi 05-07. 34 Art. 84 de la loi 05-07.
35 Des réductions sont prévues selon les zones (art. 41) : 16,25 dans la zone A, et 12,5 dans la zone B de production.
39 Art. 63 de la loi du 19/8/1986.Haut de page
Madjid Benchikh, « La nouvelle loi pétrolière algérienne : direction publique et économie de marché », L’Année du Maghreb, II | 2007, 201-221.
Madjid Benchikh, « La nouvelle loi pétrolière algérienne : direction publique et économie de marché », L’Année du Maghreb [En ligne], II | 2005-2006, mis en ligne le 08 juillet 2010, consulté le 26 juin 2017. URL : http://anneemaghreb.revues.org/103 ; DOI : 10.4000/anneemaghreb.103 Haut de page
Professeur de droit à l’université de Cergy-Pontoise, ancien doyen de la Faculté de Droit d’AlgerHaut de page
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