Source: https://tc.vlex.es/vid/-58122106
Timestamp: 2019-07-22 03:41:37+00:00

Document:
STC 294/1994, 7 de Noviembre de 1994 - Jurisprudencia - VLEX 58122106
Número de Recurso: 1692/1991, 177525/1992, 26/1992, 42/1992 y 624/1992 (acumulados)
Sentencia citada en: 8724 sentencias, 24 artículos doctrinales, 5 resoluciones administrativas, 2 noticias
Es doctrina reiterada de este Tribunal que para que pueda establecerse un juicio constitucional de igualdad cuando se refiere a la aplicación judicial de la Ley, es preciso como primer requisito que las resoluciones aportadas como término de comparación hayan sido dictadas por un mismo órgano judicial (por todas, STC 90/1993).2. Tras distinguir entre el derecho al acceso a los recursos legalmente establecidos, y el derecho al acceso a la justicia para impetrar la protección de los Jueces y Tribunales, se pone de relieve que, en el presente caso, se trata de la efectividad del derecho de los administrados a que el Juez enjuicie los actos administrativos que les afectan (art. 24.1 C.E.), controlando la legalidad de la actuación administrativa (art. 106.1 C.E.), esto es, su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (art. 103.1 C.E.).3. La posición, privilegiada frente a los demás deudores, de que goza la Administración como consecuencia de su sometimiento al principio de legalidad presupuestaria, que conlleva «un sinnúmero de formalidades, concebidas como garantías de la intangibilidad de los caudales públicos, dentro de unos cauces más rígidos que en los demás sectores de las Administraciones públicas» (STC 206/1993), y la consiguiente precariedad en que se encuentra el particular acreedor frente al Estado deudor, no permite en ningún caso el desconocimiento o incumplimiento de sus obligaciones pecuniarias, siempre y cuando se hayan contraído de acuerdo con las Leyes. Y es que, de acuerdo con el que hemos denominado principio de legalidad administrativa, la Administración ha de actuar, por imperativo constitucional (art. 103.1 C.E.), con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. El efectivo cumplimiento de dicho principio reside en la garantía del control por los Tribunales de la legalidad de la actuación administrativa (106.1 C.E.). Y, en último término, ni el mandato constitucional ni la garantía jurisdiccional serían nada sin el derecho de los ciudadanos a obtener la tutela judicial efectiva en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos (art. 24.1 C.E.).4. El transcurso del tiempo sin obtener respuesta de la Administración al recurso administrativo se convierte -por el mecanismo del silencio, y sin necesidad de denunciar la mora, manifiestamente improcedente (art. 94.2 L.P.A.)- en una ficción jurídica, en virtud de la cual se considera que lo solicitado por los interesados (en nuestro caso, la nulidad del acto recurrido, en cuanto se limitaba sólo a declarar el reconocimiento del derecho, y la declaración de que se abonasen -esto es, en imperativo- las cantidades debidas y los intereses de demora) ha sido desestimado por la Administración. Es esta denegación de lo solicitado, y más exactamente, la legalidad de la misma, lo que los recurrentes quisieron someter al control de los Tribunales y éstos rechazaron controlar argumentando que no había acto administrativo objeto idóneo del recurso.5. Si el objeto de la jurisdicción contencioso-administrativa es conocer de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho administrativo (art. 1.1 L.J.C.A.), no se da la causa de inadmisión prevista en el art. 82 c) de la L.J.C.A., por cuanto existe una pretensión (cobrar las cantidades debidas) que se ejerce en relación con diversos actos administrativos: un primer acto que los recurrentes consideran contrario a la Ley por limitarse a reconocer la existencia de un derecho, sin proceder a su efectivo cumplimiento, y un segundo acto (la denegación presunta del recurso administrativo) que consideran igualmente no ajustado a Derecho por confirmar la validez del primero. Y todavía habría una manifestación más de la actuación administrativa susceptible de ser revisada por la jurisdicción contencioso-administrativa, a saber: la inactividad material de la Administración frente a la obligación, nacida de la Ley y reconocida por la propia Administración en una Resolución expresa, de pagar a los interesados las cantidades adeudadas.6. En consecuencia, una eventual Sentencia que reconociese el derecho de los recurrentes al cobro efectivo de la deuda y condenase a la Administración al pago, conminándola a adoptar las medidas necesarias para la realización del derecho (art. 110 de la L.J.C.A. y art. 44.3 de la L.G.P.), no carecería en modo alguno de sentido frente a la autotutela ejecutiva de la Administración (art. 44 de la L.G.P. y arts. 105.3 y 108 de la L.J.C.A.), pues no sólo introduce una garantía efectiva hasta ese momento inexistente, mediante la intervención de la autoridad judicial que vela por la ejecución de su Sentencia (arts. 117.3 y 118 C.E.), sino que también permitiría deducir testimonio al orden penal ante la negativa o resistencia de la Administración a proceder a su cumplimiento (art. 110.3 de la L.J.C.A.) (vid. STC 67/1984).7. Al considerar que, en el caso, no existe cuestión litigiosa se privó a los recurrentes de un pronunciamiento jurisdiccional sobre el fondo de su pretensión y se impide la revisión jurisdiccional del comportamiento pasivo de la Administración mediante la adopción de medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de una situación jurídica individualizada cuya legalidad la Administración había reconocido. Se deja, así, a los recurrentes inermes frente a la Administración y a las expensas de que ésta quiera, voluntariamente, hacer frente al cumplimiento de una obligación pecuniaria nacida de la Ley que exige, sin embargo, la previa existencia de crédito presupuestario suficiente. Situación que resulta incompatible con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido por la Constitución, pues la tensión entre la legalidad presupuestaria y la legalidad administrativa «no puede dar lugar a que el principio de legalidad presupuestaria deje de hecho sin contenido un derecho que la Constitución reconoce y garantiza» (STC 32/1982).
La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por don Luis López Guerra, Presidente, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don José Gabaldón López, don Julio Diego González Campos y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciadoEN NOMBRE DEL REYla siguienteSENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 1.692/91, interpuesto por don Juan Manuel Rodríguez Alvarez, representado por doña Paloma Prieto González, Procuradora de los Tribunales, y bajo la asistencia letrada de don Fernando Carpena Pérez, contra la Sentencia, de fecha 18 de julio de 1991, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Asturias en el recurso contencioso-administrativo núm. 177/91 entablado frente a la denegación presunta por silencio administrativo del Director general de Personal del Ministerio de Defensa, relativa a una reclamación de cantidad. Con posterioridad a esta reclamación se presentaron otras de idéntico contenido, también frente a Sentencias del mismo Tribunal que se registraron bajo los núms. 1.775/91, 21/92, 22/92, 23/92, 24/92, 25/92, 26/92, 42/92 y 624/92, finalmente acumuladas mediante ATC 168/1993. Han comparecido el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado Excmo. señor don Alvaro Rodríguez Bereijo, quien expresa el parecer de la Sala.
Mediante escrito que tuvo su entrada en este Tribunal el 22 de julio de 1991, don Juan Manuel Rodríguez Alvarez, actuando en su propio nombre, interpuso recurso de amparo frente a la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias en el recurso núm. 177/91, el 18 de julio de 1991, que dio lugar al recurso de amparo núm. 1.692/91.
El recurrente solicitó, en su condición de mutilado de guerra, el 22 de agosto de 1990, el abono de las diferencias económicas existentes entre las retribuciones percibidas como mutilado de guerra acogido a la Ley 5/1976, de 11 de mayo, y las que resultaban de la aplicación de la Disposición adicional cuarta de la Ley 35/1980, de 26 de junio.
El Director general de Personal del Ministerio de Defensa mediante Comunicación de fecha 30 de octubre de 1990, resolvió reconocer el derecho del recurrente a los devengos reclamados, haciendo constar que por el Ministerio de Defensa se estaban realizando las gestiones precisas en orden a obtener la habilitación de los créditos presupuestarios necesarios para proceder a su pago. Esta decisión redactada en los mismos términos, fue comunicada también a los demás recurrentes en amparo.
El recurrente que tuvo conocimiento de esa Resolución el 6 de noviembre de 1990, a través de la Jefatura Provincial de Mutilados, interpuso recurso de reposición frente a la misma mediante escrito fechado el 11 de diciembre siguiente, sin obtener respuesta expresa.
En fecha 9 de enero 1991, se le volvió a notificar el Acuerdo de 30 de octubre anterior, y el 4 de febrero siguiente interpuso recurso contencioso-administrativo que finalizó con la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias en la que se declaró inadmisible el recurso contencioso-administrativo a tenor de lo dispuesto en el art. 82 c) de la L.J.C.A., al no concurrir el presupuesto objetivo necesario para conocer sobre el fondo del asunto, por entender el órgano judicial que «no existe acto administrativo objeto del recurso, habiéndole reconocido la Administración al recurrente el derecho al percibo de las cantidades reclamadas, encontrándose en tramitación la habilitación de créditos al efecto de abonar las mencionadas cantidades, pretendiendo por ello el recurrente la ejecución de un derecho previamente reconocido por la propia Administración».
Contra esta Sentencia se interpone el recurso de amparo.
En su demanda de amparo el recurrente alega que la Administración y posteriormente la resolución judicial no comprendieron el sentido de su reclamación, ya que no solo se pretendía el reconocimiento del derecho, sino principalmente el pago de las cantidades que por Ley le venían reconocidas así como los intereses de demora, cuestión que no obtuvo respuesta concreta de la Administración ni en la resolución inicial, ni tampoco tras la interposición del recurso de reposición. Este silencio de la Administración generó un acto denegatorio de su pretensión que fue objeto de recurso contencioso-administrativo.
Mediante providencia de fecha 4 de marzo de 1992, se concedió al demandante de amparo y al Ministerio Fiscal un plazo común de diez días para formular alegaciones en relación a la posible causa de inadmisión prevista en el art. 50.1 c) LOTC consistente en carecer manifiestamente la demanda de contenido constitucional.
El recurrente, en escrito 27 de marzo de 1992, insiste en el contenido constitucional de la demanda, reiterando sus argumentaciones.
En escrito de 17 de marzo de 1992, el Ministerio Fiscal formuló alegaciones interesando, con relación a la supuesta vulneración del art. 14 C.E. la inadmisibilidad del recurso por el motivo previsto en el art. 50.1 a) LOTC, falta de agotamiento de la vía judicial previa, al no haber interpuesto el recurso de revisión previsto en la anterior redacción del art. 102.1 b) L.J.C.A., aplicable al caso ya que la Sentencia se dictó antes de la entrada en vigor de la Ley 10/1992.
Mediante providencia, de 23 de abril de 1992, se admitió a trámite la demanda, recabando del Tribunal Superior de Justicia de Asturias la remisión de copia testimoniada de las actuaciones, previo emplazamiento de las partes intervinientes en el recurso en cuestión, salvo el demandante de amparo, para que, en su caso, se personaran en esta sede en el plazo de diez días, con expresa exclusión de quienes pretendieran hacerlo en concepto de coadyuvantes y hubiera ya transcurrido el plazo que la LOTC concede para recurrir.
El Abogado del Estado se personó mediante escrito de fecha 5 de mayo de 1992, presentado en este Tribunal el día siguiente. Por providencia, de 21 de mayo de 1992, se acordó tener por personado y parte al Abogado del Estado, acusar recibo al Tribunal Superior de Justicia de Asturias de las actuaciones remitidas, y dar vista de las mismas a las partes personadas y al Ministerio Fiscal por plazo común de veinte días para formular alegaciones.
La recurrente dio por reproducidos los contenidos de su demanda, mediante escrito que tuvo su entrada en este Tribunal el 15 de junio de 1992.
Consideración distinta merece sin embargo, a juicio del Abogado del Estado, la denuncia de la infracción del art. 24.1 C.E. que realiza asimismo el recurrente, al haber sido declarado inadmisible su recurso por el Tribunal Superior de Justicia, por falta de objeto procesal.
No obstante, ello no impide que el legislador pueda exigir unos presupuestos razonables y no arbitrarios para el acceso a tal jurisdicción; en este sentido, uno de tales presupuestos es el denominado «acto previo», que impone en alguna medida a los particulares el dirigirse previamente a la Administración para ejercitar sus pretensiones, a fin de que ésta se pronuncie sobre las mismas. De esta suerte, la existencia de un acto previo se configura como una condición de admisibilidad de los recursos contencioso-administrativos, pero además como una condición de admisibilidad especialmente cualificada, puesto que va más allá de los requisitos puramente formales (que responde a otro tipo de exigencias), incardinándose como decimos en los propios presupuestos de acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa, es decir, como un auténtico presupuesto objetivo que permita nacer la relación jurídico-procesal.
Así considerado, este requisito no se puede considerar, a juicio del Abogado del Estado, como irrazonable o arbitrario; es una consecuencia del principio de autotutela de la Administración, o de la consideración de ésta como poder jurídico. En aplicación de este principio, la Administración no sólo puede producir declaraciones jurídicamente vinculantes para los particulares sin el auxilio de los Tribunales, sino que también tiene la facultad o potestad de pronunciarse previamente sobre las pretensiones que contra ella se dirigen. En esto, en definitiva, consiste el principio de «acto previo» como presupuesto del recurso contencioso-administrativo, acto cuya inexistencia declaró la resolución judicial que se recurre en este momento en el presente amparo.
En nuestro caso, afirma el Abogado del Estado, es indudable que no ha existido acto expreso de denegación de las pretensiones del recurrente. La Administración reconoció el derecho solicitado (lo que, por cierto, no era un mero automatismo de aplicación legal, sino el resultado de una labor de interpretación y análisis de una no sencilla normativa); sobre el pago inmediato que pretendía el recurrente, la Administración simplemente no se pronunció en ningún momento.
Esto nos sitúa, en cuanto a la exigencia del acto previo, en la problemática de la denominada inactividad de la Administración; inactividad que ciertamente no puede impedir el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa de los particulares, puesto que ello supondría sin duda un privilegio de la Administración a todas luces excesivo e incompatible con las exigencias del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Ocurre sin embargo, que en la configuración legal de este derecho, el legislador ha regulado para este caso la figura del silencio administrativo, sometida a unos determinados requisitos, como sustitutivo del acto previo que se exige con carácter general. El cumplimiento de tales requisitos determina lo que se denomina doctrinal y jurisprudencialmente como «acto presunto»; con la naturaleza de ficción legal establecida en beneficio del administrado, justamente para que pueda acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa. Los requisitos establecidos al efecto, contenidos en el art. 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo, consisten como es sabido en unos determinados plazos, y la presentación de la denominada denuncia de la mora ante la Administración.
La denuncia de la mora, afirma el Abogado del Estado, no supone un puro formalismo carente de contenido. Por una parte, integra legalmente la potestad administrativa de pronunciarse sobre la pretensión ejercitada, consecuencia del principio de autotutela; esta denuncia es un límite a tal potestad, junto con los plazos establecidos, y equivale al pronunciamiento expreso de la Administración. Por otra parte, y también como consecuencia del principio de autotutela, permite a la Administración conocer el rigor de la pretensión que se ejercita, y el completo ejercicio de la misma de cara a una futura interposición del recurso contencioso-administrativo; igualmente, le permite tener una última oportunidad de pronunciarse sobre la petición o pretensión ejercitada con carácter previo a la reclamación jurisdiccional. Por el mismo motivo, permite a la Administración fundar y acreditar si es preciso, los motivos de una eventual negativa a la pretensión ejercitada por el particular.
En nuestro caso, señala el Abogado del Estado, concurrían circunstancias objetivas que permitían fundar razonablemente la negativa de la Administración a proceder al pago inmediato del derecho ya reconocido por la propia Administración. Tales circunstancias consistían fundamentalmente en la inexistencia de consignación presupuestaria al efecto y en la existencia de importantes dificultades para la obtención para el próximo ejercicio de tal consignación.
El Ministerio Fiscal formuló sus alegaciones mediante escrito, de 17 de junio de 1992, reiterando su petición de inadmisión para el motivo de recurso suscrito al amparo del art. 14 C.E., por las razones ya expuestas en sus anteriores alegaciones, pues conforme a la legalidad procesal vigente en aquel momento procedía el recurso de revisión contemplado en el entonces art. 102.1 b) de la L.J.C.A. antes de interesar el amparo constitucional. Añadiendo, además, a este respecto que tampoco podría prosperar la demanda ya que las resoluciones de contraste aportadas fueron dictadas por órgano judicial distinto al de la impugnada, por lo cual falta el presupuesto para poder traer ante esta sede la desigualdad en la aplicación de la Ley alegada (como última STC 58/1992).
Dijimos y hemos de repetir ahora -sostiene el Ministerio Fiscal- que también un fallo de inadmisión cumple con la exigencia de tutelar los derechos e intereses de los justiciables, siempre, conforme ha señalado este Tribunal en copiosa doctrina, que concurra una causa de inadmisibilidad expresamente contemplada en la ley y aplicada al caso sin formalismos enervantes y procurando en todo caso el favorecimiento del ejercicio del derecho fundamental. También ha señalado la jurisprudencia constitucional, de forma igualmente reiterada, que, siendo el contenido normal y propio de la justicialidad la solución del caso planteado, la inadmisión, en cuanto no es una prestación normal de la misma, puede ser revisada por este Tribunal, de reclamarse su intervención, para determinar si la interpretación llevada a cabo por los Tribunales ordinarios ha satisfecho las exigencias que se derivan del art. 24.1, puesto que el afectado encuentra incontestada su demanda y no satisfecho plenamente el derecho que a toda persona reconoce este artículo.
Planteamiento que lleva al Ministerio Fiscal a examinar si la fundamentación del fallo de inadmisibilidad es acorde a Derecho, juicio de legalidad que permitirá saber si ha existido el quebrantamiento constitucional denunciado. La Sala a quo razonó que, reconocido por la Administración lo que reclamó el interesado, no existía acto administrativo que impugnar ni, por tanto, acto que revisar, como es propio de la jurisdicción contenciosoadministrativa. Razonamiento que no difiere del que emplearon las otras Sentencias contradictorias aquí invocadas, pues en ellas también se dice que el reconocimiento del derecho del actor hace innecesario declararlo de nuevo. Sin embargo, estas otras Sentencias dan un paso más y consideran que lo que sí procede es únicamente condenar a la Administración a adoptar las medidas necesarias para la efectividad de dicho derecho y así lo proclaman en su parte dispositiva, sin, en cambio, hacer pronunciamiento sobre los intereses de demora también reclamados que entienden que no proceden, según se ha señalado antes.
Habiendo reconocido la Administración el derecho del reclamante a percibir aquellos devengos que reclamaba, la cuestión judicial -dice el Ministerio Fiscal- quedó reducida al efectivo cumplimiento de tal derecho. Exactamente la pretensión del recurrente fue que «se dicte Sentencia de obligado cumplimiento», que en realidad no podía ser otra cosa que, como hizo la Audiencia Nacional, condenar a la Administración a que adopte las medidas necesarias para la efectividad de tal derecho. Si se tiene en cuenta que, según se decía en el escrito del Ministerio de Defensa reconociendo el derecho del solicitante, «se están realizando las gestiones precisas para la habilitación de créditos para el abono de esas cantidades», semejante condena venía a ser redundante: se condenaba a la Administración a llevar a cabo lo que, según había manifestado, estaba ya realizando, sin que aportara ningún elemento positivo o definitivo para la práctica percepción de los devengos que estaban reconocidos tanto por la ley como por la correspondiente Resolución administrativa. De suerte que todo lo que se reclamaba de la Administración estaba ya reconocido por ésta, no ya solo, como convienen todas las resoluciones judiciales, el derecho a percibir las diferencias de pensiones, sino también la adopción de las medidas adecuadas para su efectividad. La condena de la Administración que se pretendía -sostiene el Ministerio Fiscal- no parecía perseguir otro objetivo que el de reforzar el cumplimiento de lo ya acordado mediante un pronunciamiento judicial. Y no es esta finalidad que quepa atribuir a un recurso contencioso-administrativo.
La conclusión que sienta la Sentencia recurrida de que no existía acto administrativo se nos presenta -sostiene el Ministerio Fiscal- como perfectamente razonable y con ello lo atinado de su fallo de inadmisión ex art. 82 c) L.J.C.A. Naturalmente, se ha de salvar el mero nominalismo de considerar que lo que recurre es el silencio administrativo frente al recurso de reposición del interesado y que tal silencio, con independencia de lo que lo ocasiona, configure un acto administrativo que puede impugnarse ante los Jueces. El silencio de la Administración sobre asunto acerca del que ya se ha pronunciado precedentemente no puede generar sin más un acto administrativo que habilite la intervención judicial. Si en el origen de ese silencio está el reconocimiento de la Administración de lo interesado, no es posible afirmar que exista un acto administrativo que tengan que revisar los Tribunales. Por eso el silencio que se impugnó no puede entenderse como acto administrativo o, dicho en otros términos, no es un acto impugnable conforme a lo dispuesto en los arts. 37 a 40 L.J.C.A. Estos artículos regulan los «actos impugnables» y, evidentemente, una Resolución de la Administración que reconoce el derecho del solicitante, añadiendo que están en marcha las medidas para su efectiva realización, no es un acto que pueda impugnarse de contrario. No puede originar un proceso contencioso, desde el momento que nada se controvierte. Se estaría ante un proceso inter volentes, no inter nolentes, aunque el recurrente pretenda darle este carácter.
En cuanto, por último, al momento en que deben comenzar a pagarse las diferencias reclamadas y a los intereses de demora no es, evidentemente -señala el Ministerio Fiscal- algo que pueda separarse de la inexistencia de una decisión previa. En último caso, no sabiendo cómo va a proceder la Administración en este punto, no es posible anticipadamente, ad omnium eventum, resolver sobre el mismo. Se estaría ante una pretensión cautelar, para el caso de que la Administración actuara de otro modo, que no puede ser ejercitada en un proceso contencioso-administrativo.
Don José María Meana Suárez interpuso demanda de amparo representado por la Procuradora doña María Luisa García Caja y asistido del Letrado Luis María Figueroa Cuenca, ambos nombrados posteriormente por el turno de oficio, frente a la Sentencia de fecha 29 de julio de 1991, lo que dio lugar a la incoación del recurso de amparo 1.775/91.
Don Enrique Meana Menéndez interpuso su demanda de amparo el 8 de enero de 1992, representado por el Procurador don José María García Gutiérrez y asistido por el Letrado don Jesús Mirapeix Sobron, ambos nombrados con posterioridad y por el turno de oficio.
El Ministerio Fiscal reiteró sus alegaciones, destacando que no procede aplicar a este caso la doctrina de la STC 201/1987, pues ésta se refería a la existencia de un error patente que no se aprecia en este caso. El Abogado del Estado reiteró asimismo sus alegaciones anteriores e insistió en que ninguna vulneración de derechos constitucionalmente relevante se deriva de la circunstancia de no haberse dado traslado a la recurrente de la causa de inadmisibilidad previamente alegada.
Don Luis Sánchez López, Sargento de Infantería Caballero Mutilado Permanente de Guerra, interpuso demanda de amparo el 8 de enero de 1992, representado por el Procurador don Antonio Torre Bellota y asistido por el Letrado don Emilio de Miguel, ambos nombrados posteriormente por el turno de oficio, frente a la Sentencia de 30 de diciembre de 1991, lo que dio lugar a la incoación del recurso de amparo núm. 23/92.
Don Eladio González Camín interpuso demanda de amparo el 8 de enero de 1992, representado por el Procurador don Agustín Sanz Arroyo y asistido por el Letrado don Fernando Muñoz Perea, ambos nombrados posteriormente y por el turno de oficio, frente a la Sentencia de 30 de diciembre de 1991, lo que dio lugar a la incoación del recurso de amparo núm. 22/92.
Don Pedro Cianca Hermosa interpuso la demanda de amparo el 8 de enero de 1992, representado por la Procuradora de los Tribunales doña María Teresa Guijarro de Abia y asistido por el Letrado don José Miguel Moreno Ochoa, designado con posterioridad por el turno de oficio, frente a la Sentencia de 30 de diciembre de 1991, lo que dio lugar a la incoación del recurso de amparo núm. 24/92.
Doña Eulalia Aparicio González interpuso demanda de amparo el 8 de enero de 1992, representada por el Procurador don Antonio Torre Bellota y asistida por la Letrada doña Carmen Mier Gutiérrez, nombrados ambos posteriormente, por el turno de oficio, lo que dio lugar al recurso de amparo núm. 25/92. La recurrente es viuda del mutilado de guerra permanente don Mariano García Murguiondo.
Don Juan Antonio Martínez Fontanal interpuso la demanda de amparo el 8 de enero de 1992, representado por la Procuradora doña María Jesús Fernández Salagre y asistido por el Letrado don Angel María Muñoz García, ambos nombrados posteriormente por el turno de oficio, frente a la Sentencia de fecha 30 de diciembre de 1991, lo que dio lugar a la incoación del recurso de amparo núm. 26/92. Reiteró el recurrente la vulneración de los arts. 14 y 24.1 C.E. con idénticos argumentos a los expuestos anteriormente en estos antecedentes. Tanto el Ministerio Fiscal como el Abogado del Estado contestaron en sus alegaciones en los mismos términos ya anteriormente expuestos respecto de otros recursos de amparo sustancialmente idénticos.
Doña María Concepción Suárez Crespo, viuda del Caballero Mutilado Permanente don Pedro Alonso Aller, interpuso su demanda de amparo el 9 de enero de 1992, representada por el Procurador don Antonio-Jesús Torre Bellota y asistida por el Letrado don Arturo Angel Melero Cueva, nombrados ambos con posterioridad por el turno de oficio, frente a la Sentencia de fecha 30 de diciembre de 1991, lo que dio lugar a la incoación del recurso de amparo núm. 42/92.
Don José Víctor Fernández Carrera interpuso su demanda de amparo el 11 de marzo de 1992, representado ab initio por la Procuradora de los Tribunales doña María Teresa Rodríguez Pechín y asistido por el Letrado don Fernando Carpena Pérez, frente a la Sentencia de 17 de febrero de 1992, lo que dio lugar a la incoación del recurso de amparo 624/93.
Por providencia, de 3 de noviembre de 1994, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 7 del mismo mes y año.
La cuestión objeto del presente proceso de amparo, que comprende diez recursos acumulados frente a otras tantas Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, consiste en dilucidar si la decisión judicial de declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo, a tenor del art. 82 c) de la L.J.C.A., porque «no existe acto administrativo objeto del recurso, habiéndole reconocido la Administración al recurrente el derecho del percibo de las cantidades reclamadas, encontrándose en tramitación la habilitación de créditos al efecto de abonar las mencionadas cantidades, pretendiendo por ello el recurrente la ejecución de un derecho previamente reconocido por la propia Administración», ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 C.E. y el derecho a la igualdad en la aplicación de la Ley del art. 14 C.E., al negar a los demandantes de amparo el acceso a la jurisdicción y la obtención de un pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión planteada que les deja en una situación de absoluta indefensión frente a la supuesta dilación o pasividad de la Administración en el pago o cumplimiento de una obligación legal por falta de créditos presupuestarios para hacerle frente; esto es, frente a la inactividad material de la Administración que inejecuta sus propios actos declarativos de derechos consagrados por la Ley.
En efecto, los demandantes de amparo, Mutilados de la Guerra Civil acogidos a la Ley 5/1976, de 11 de marzo, reclamaron de la Administración no sólo el reconocimiento del derecho sino también el pago de unas diferencias retributivas en aplicación de lo dispuesto en la Disposición adicional cuarta de la Ley 35/1980, de 26 de junio, reguladora de las pensiones de los Mutilados excombatientes de la zona republicana.
Frente a esta Resolución los interesados interpusieron recurso de reposición (el primero, en escrito de 11 de diciembre de 1990) en el que estiman insuficiente la respuesta de la Administración reconociendo expresamente su derecho de crédito, «porque no se procedió al pago solicitado ni se especifica que el pago debe efectuarse con el abono de los intereses de demora». En la súplica del recurso solicitaban la nulidad del acto recurrido, así como la declaración del derecho del recurrente a que se le abonen las cantidades reclamadas.
Conviene, antes de nada, dar respuesta a la alegada vulneración constitucional del derecho a la igualdad en la aplicación de la Ley (art. 14 C.E.), que se imputa a las resoluciones judiciales porque ante un supuesto sustancialmente idéntico han dado la respuesta contraria a la dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en Sentencia de 22 de mayo de 1989, que no solo admitió el recurso contencioso sino que condenó a la Administración «a adoptar las medidas necesarias para la efectividad del derecho del recurrente, realizando las pertinentes liquidaciones que le corresponda percibir por diferencias y atrasos por el periodo comprendido entre la entrada en vigor de la Ley 35/1980 y el momento en que se haga efectivo dicho pago».
Ha de rechazarse sin necesidad de mayor razonamiento esta supuesta lesión constitucional. Es doctrina reiterada de este Tribunal que para que pueda establecerse un juicio constitucional de igualdad cuando se refiere, como es aquí el caso, a la aplicación judicial de la Ley, es preciso como primer requisito que las resoluciones aportadas como término de comparación hayan sido dictadas por un mismo órgano judicial (por todas, la STC 90/1993, fundamento jurídico 3.), circunstancia que manifiestamente no concurre en el presente caso.
Mayor consistencia presenta, en cambio, la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 C.E., aquí en su manifestación más prístina de denegación del acceso mismo a la jurisdicción en defensa de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a los actos de la Administración, en cuanto constituye la culminación del sistema de derechos y garantías característico del Estado de Derecho.
No se trata, pues, del derecho al acceso a los recursos legalmente establecidos en aplicación del criterio de la interpretación más favorable a su admisibilidad de las causas o motivos legales, cuestión de legalidad ordinaria que corresponde decidir, de manera motivada y fundada en Derecho, a los órganos judiciales (art. 117.3 C.E.) (STC 199/1994, fundamento jurídico 2.), sino de otra bien distinta, el derecho al acceso a la justicia para impetrar la protección de los Jueces y Tribunales. O dicho de otra manera, se trata de la efectividad del derecho de los administrados a que el Juez enjuicie los actos administrativos que les afectan (art. 24.1 C.E.), controlando la legalidad de la actuación administrativa (art. 106.1 C.E.), ésto es, su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (art. 103.1 C.E.).
Como ya se precisó en la temprana STC 3/1983, fundamento jurídico 4. «es distinto el enjuiciamiento que pueda recibir una norma según actúe como impeditiva u obstaculizadora del acceso a la jurisdicción o simplemente como limitadora de un recurso... contra una Sentencia previamente dictada en un proceso contradictorio, en el que las partes gozaron de todas las garantías y medios de defensa legales».
Este entrecruzamiento entre el principio de legalidad administrativa y el de legalidad presupuestaria, tiene su raíz en la separación o desconexión entre la fuente de las obligaciones del Estado o título jurídico del cual pueden nacer válidamente las obligaciones económicas del Estado y la fuente del gasto público, ésto es el procedimiento específico a través del cual la Hacienda cumple sus obligaciones contraídas y se libera de sus deudas mediante el pago. Como se afirmó en las SSTC 63/1986, fundamento jurídico 6., y 13/1992, fundamento jurídico 5., «los créditos consignados en los estados de gastos de los Presupuestos Generales del Estado no son fuente alguna de obligaciones; sólo constituyen autorizaciones legislativas para que dentro de unos determinados límites la Administración del Estado pueda disponer de los fondos públicos necesarios para hacer frente a sus obligaciones. La fuente de éstas debe buscarse fuera de dichas consignaciones presupuestarias, ya sea en la ley, ya en los negocios jurídicos o en los actos o hechos que según Derecho las generen, tal como señala el art. 42 de la L.G.P.».
Pero la posición, privilegiada frente a los demás deudores, de que goza la Administración como consecuencia de su sometimiento al principio de legalidad presupuestaria y al régimen de Presupuesto público establecido constitucionalmente (arts. 133.4 y 134 C.E.), que conlleva «un sinnúmero de formalidades, concebidas como garantías de la intangibilidad de los caudales públicos, dentro de unos cauces más rígidos que en los demás sectores de las Administraciones públicas» (STC 206/1993, fundamento jurídico 4.), y la consiguiente precariedad en que se encuentra el particular acreedor frente al Estado deudor, no permite en ningún caso el desconocimiento o incumplimiento de sus obligaciones pecuniarias siempre y cuando se hayan contraído de acuerdo con las Leyes. Y es que, de acuerdo con el que hemos denominado principio de legalidad administrativa, la Administración ha de actuar, por imperativo constitucional (art. 103.1 C.E.), con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. El efectivo cumplimiento de dicho principio reside en la garantía del control por los Tribunales de la legalidad de la actuación administrativa (106.1 C.E.). Y, en último término, ni el mandato constitucional ni la garantía jurisdiccional serían nada sin el derecho de los ciudadanos a obtener la tutela judicial efectiva en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos (art. 24.1 C.E.).
Como se dijo en la STC 67/1984, fundamento jurídico 4. «los privilegios que protegen a la Administración no la sitúan fuera del ordenamiento, no la eximen de cumplir lo mandado en los fallos judiciales, ni priva a los Jueces y Tribunales de medios eficaces para obligar a los titulares de los órganos administrativos a llevar a cabo las actuaciones necesarias para ello».
Si así no fuera, el Estado podría demorar indefinidamente el pago o cumplimiento de obligaciones legales y dejar sin efecto los derechos subjetivos de crédito de los particulares válida y legítimamente contraídos, escudándose simplemente en la no inclusión en los Presupuestos Generales del Estado de los fondos necesarios para ello. Y claro es que un Estado de Derecho no puede desconocer una situación jurídica perfecta o una obligación legalmente contraída por el mero hecho de que no exista crédito presupuestario (STC 32/1982, fundamento jurídico 3.).
Como ha advertido la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo, de 6 de marzo de 1978, a propósito, precisamente, de un supuesto de inactividad administrativa que deja sin cumplimiento un mandato legal de equiparación retributiva entre el Profesorado, «sin que tampoco sea utilizable como excusa a la Administración para la adopción de tales medidas la inexistencia de créditos presupuestarios, pues la habilitación de los mismos no es condicionante para la existencia del derecho que se reconoce sino que, por el contrario, será una consecuencia de su declaración».
Desde estas premisas, podemos entrar ya a dilucidar si la decisión del órgano judicial de inadmitir el recurso contencioso-administrativo, ex art. 82 c) L.J.C.A., porque no existía un acto administrativo objeto de recurso o impugnable, ya que la Administración ya había reconocido expresamente el derecho de los recurrentes, constituye una interpretación y aplicación de la legalidad compatible con el contenido constitucionalmente garantizado del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y por ende conforme con la Constitución (SSTC 126/1984, fundamento jurídico 2., y 119/1993, fundamento jurídico 3.).
Como ha declarado este Tribunal «el art. 24.1 C.E., al garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, asegura la obtención de una resolución fundada en Derecho. Dicha resolución normalmente debe recaer sobre el fondo del problema planteado ante el órgano judicial, sin embargo también podrá ser de inadmisión cuando concurra una causa legal y así se acuerde en aplicación razonada de la misma. Esta aplicación razonada" debe responder a una interpretación de las normas procesales acorde con la Constitución y realizada siempre en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental. A este Tribunal no le corresponde, con carácter general, revisar la interpretación llevada a cabo por los Jueces y Tribunales ordinarios salvo en lo que atañe a la razonabilidad desde el punto de vista de la eficacia de los derechos fundamentales» (STC 159/1990, fundamento jurídico 1.).
En el presente caso no puede aceptarse la fundamentación del órgano judicial -compartida tanto por el Abogado del Estado como por el Ministerio Fiscal- para llegar a la inadmisión del recurso; esto es, la argumentación que, partiendo del llamado «carácter revisor» de la legalidad de los actos administrativos previamente dictados que se atribuye a la jurisdicción contenciosa, lleva al órgano judicial a declarar que no existe acto administrativo previo que sea susceptible de impugnación, es decir, respecto del cual se pida la declaración de no ser conforme a Derecho, pues la Administración ya había reconocido a los recurrentes el derecho a percibir las cantidades reclamadas y se estaba tramitando la habilitación de los créditos presupuestarios oportunos.
En efecto, lo que los recurrentes solicitaron en su día del órgano administrativo competente es que tuviera a bien «ordenar el abono diferencial de las cantidades que puedan resultar por aplicación de la citada Ley 35/1980». El órgano administrativo dictó una Resolución expresa por la que declaraba el derecho de los interesados a cobrar dichas cantidades, comunicándoles, además, que el Ministerio de Defensa estaba realizando las gestiones precisas para la habilitación de los créditos necesarios. Contra dicha Resolución se interpuso recurso administrativo por el que se solicita la nulidad del acto recurrido por limitarse a reconocer la existencia del derecho, y se pedía que por el órgano competente se declarase «el derecho del recurrente a que se le abone la diferencia reclamada desde su ingreso en el Cuerpo y mientras existe, así como los intereses de demora sobre los atrasos».
Por encima del escaso acierto de la redacción del suplico de su recurso, queda claro que lo que los recurrentes solicitaron de la Administración, primero en vía de petición, y luego en vía de recurso administrativo, fue que se les abonasen determinadas cantidades, así como los intereses de demora por los atrasos en su pago. Por eso consideraron «insuficiente» para la satisfacción de su pretensión la respuesta administrativa -que se limitaba a reconocer su derecho y les comunicaba que se estaba tramitando la habilitación de los créditos presupuestarios- y la recurrieron en vía administrativa, solicitando su nulidad, esto es, la sanción que corresponde a los actos que son contrarios a Derecho.
El transcurso del tiempo sin obtener respuesta de la Administración al recurso administrativo se convierte -por el mecanismo del silencio, y sin necesidad de denunciar la mora, manifiestamente improcedente (art. 94.2 L.P.A.)- en una ficción jurídica, en virtud de la cual se considera que lo solicitado por los interesados (en nuestro caso, la nulidad del acto recurrido, en cuanto se limitaba sólo a declarar el reconocimiento del derecho, y la declaración de que se abonasen -ésto es, en imperativo- las cantidades debidas y los intereses de demora) ha sido desestimado por la Administración. Es esta denegación de lo solicitado, y más exactamente, la legalidad de la misma, lo que los recurrentes quisieron someter al control de los Tribunales y éstos rechazaron controlar argumentando que no había acto administrativo objeto idóneo del recurso.
Frente a la primera objeción, bastaría con señalar que la propia Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa pone de manifiesto que el acceso a dicha jurisdicción «no ha de ser posible únicamente cuando la Administración produce actos expresos y escritos, sino también cuando .... son tácitos o presuntos, porque todos ellos, y no solamente los primeros, pueden incurrir en infracciones jurídicas que requieran la asistencia jurisdiccional» Este Tribunal mismo ha manifestado que «el silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de la inactividad de la Administración» (STC 204/1987, fundamento jurídico 4.).
En consecuencia, una eventual Sentencia que reconociese el derecho de los recurrentes al cobro efectivo de la deuda y condenase a la Administración al pago, conminándola a adoptar las medidas necesarias para la realización del derecho (art. 110 de la L.J.C.A. y art. 44.3 de la L.G.P.), no carecería en modo alguno de sentido frente a la autotutela ejecutiva de la Administración (art. 44 de la L.G.P. y arts. 105.3 y 108 de la L.J.C.A.), pues no sólo introduce una garantía efectiva hasta ese momento inexistente, mediante la intervención de la autoridad judicial que vela por la ejecución de su Sentencia (arts. 117.3 y 118 C.E.), sino que también permitiría deducir testimonio al orden penal ante la negativa o resistencia de la Administración a proceder a su cumplimiento (art. 110.3 de la L.J.C.A.) (vid. STC 67/1984, fundamentos jurídicos 2. y 3.).
No puede compartirse, por tanto, la afirmación del Ministerio Fiscal en sus alegaciones de que, reducida la cuestión judicial al efectivo cumplimiento del derecho, la pretensión de condena ante la jurisdicción contencioso-administrativa «venía a ser redundante» y que «todo lo que se reclamaba a la Administración estaba ya reconocido». Basta recordar, al respecto, lo ya declarado por este Tribunal en la STC 32/1982, fundamento jurídico 3., a propósito del derecho a la ejecución de las Sentencias que condenan a la Administración al pago de una cantidad de dinero, de que «en ningún caso el principio de legalidad presupuestaria puede justificar que la Administración posponga la ejecución de Sentencias más allá del tiempo necesario para obtener, actuando con la diligencia debida, las consignaciones presupuestarias en el caso de que éstas no hayan sido previstas» (vid. también la STC 167/1987, fundamento jurídico 2.).
Y este es, cabalmente, el camino que habían intentado los recurrentes al iniciar la vía contencioso-administrativa, a fin de obtener un «título» que hiciese «exigible», presupuestariamente hablando (art. 43.1 de la L.G.P.), la obligación legal del Estado, reconocida por la Administración, pero ineficaz no sólo por la falta de créditos presupuestarios consignados en los Presupuestos Generales del Estado, sino también por la inercia o pasividad de la Administración en orden a la habilitación de los créditos suficientes para hacerle frente.
Si bien hay que advertir que «cuando en un litigio el condenado es el Estado, bajo una u otra personalidad, y la condena es de carácter pecuniario, el pago no puede hacerse sin dar cumplimiento a los requisitos exigidos por las normas legales que regulan las Finanzas públicas, entre las que debe destacarse el art. 44 de la Ley General Presupuestaria que modula el cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen gasto a cargo del Estado» (STC 61/1984, fundamento jurídico 3.), de modo que como ya se dijo en la STC 206/1993, fundamento jurídico 4., «aun cuando la exigibilidad -no el nacimiento- de las obligaciones a cargo de la Hacienda Pública pueda resultar de resolución judicial firme (art. 43 L.G.P.), ésto no quiere decir que se convierta en un título directamente ejecutable, equivalente a una orden de pago, desde el momento en que los Jueces y Tribunales no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra derechos, fondos, valores o bienes en general de la Hacienda Pública y ha de encauzarse a través de un complejo procedimiento administrativo de ejecución del gasto que en más de un caso necesita una prolongación parlamentaria».
De todo lo expuesto se deriva la conclusión de que la interpretación y aplicación de la legalidad llevada a cabo -con evidente formalismo y en sentido desfavorable a la efectividad del derecho fundamental- por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, inadmitiendo el recurso por el concreto motivo de la inexistencia de acto administrativo susceptible de impugnación [art. 82 c) L.J.C.A.], conduce a un resultado lesivo del derecho fundamental de los recurrentes, privándoles de la ejecución de un derecho reconocido en un acto administrativo, puesto que la Sentencia es el único título en virtud del cual pueden compeler a la Administración al cumplimiento.
En definitiva, al considerar que, en el caso, no existe cuestión litigiosa se privó a los recurrentes de un pronunciamiento jurisdiccional sobre el fondo de su pretensión y se impide la revisión jurisdiccional del comportamiento pasivo de la Administración mediante la adopción de medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de una situación jurídica individualizada cuya legalidad la Administración había reconocido. Se deja, así, a los recurrentes inermes frente a la Administración y a las expensas de que ésta quiera, voluntariamente, hacer frente al cumplimiento de una obligación pecuniaria nacida de la Ley que exige, sin embargo, la previa existencia de crédito presupuestario suficiente. Situación que resulta incompatible con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido por la Constitución, pues la tensión entre la legalidad presupuestaria y la legalidad administrativa «no puede dar lugar a que el principio de legalidad presupuestaria deje de hecho sin contenido un derecho que la Constitución reconoce y garantiza» (STC 32/1982, fundamento jurídico 3.).
Lo que lleva derechamente al otorgamiento del amparo y a la nulidad de las Sentencias impugnadas en cuanto no admiten los recursos contencioso-administrativos por aplicación de la causa de inadmisión establecida por el art. 82 letra c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Reconocer a los recurrentes su derecho a la tutela judicial efectiva.
Declarar la nulidad de las Sentencias dictadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias objeto de los recursos de amparo acumulados en este proceso de amparo.
Restablecer a los recurrentes en la integridad de su derecho fundamental y, a tal efecto, retrotraer las actuaciones al momento procesal oportuno para que el órgano judicial dicte nueva resolución.
STSJ Galicia 4030/2010, 21 de Septiembre de 2010
SAP Cantabria 535/2005, 13 de Octubre de 2005
SAP Barcelona, 28 de Abril de 1999

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