Source: https://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2015/C-103-15.htm
Timestamp: 2019-12-14 15:25:56+00:00

Document:
C-103-15
Sentencia C-103/15
NORMAS SOBRE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Función de advertencia sobre operaciones o procesos en ejecución para prever graves riesgos que comprometan el patrimonio público y ejercer control posterior sobre los hechos así identificados resulta inconstitucional/CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Control posterior/MODALIDAD DE CONTROL FISCAL PREVIO REPRESENTADA EN LA FUNCION DE ADVERTENCIA-Constituye una afectación innecesaria de los principios constitucionales que establecen el carácter posterior del control fiscal y la prohibición de coadministración
La Sala concluye que la función de advertencia que dicha norma atribuye a la Contraloría General de la República, si bien apunta al logro de objetivos constitucionalmente legítimos, relacionados con la eficacia y eficiencia de la vigilancia fiscal encomendada a esta entidad, desconoce el marco de actuación trazado en el artículo 267 de la Constitución, el cual encuentra dos límites claros en (i) el carácter posterior y no previo que debe tener la labor fiscalizadora de la Contraloría y, de otro lado, (ii) en la prohibición de que sus actuaciones supongan una suerte de coadministración o injerencia indebida en el ejercicio de las funciones de las entidades sometidas a control. (…) Finalmente, tal mecanismo encuentra un adecuado complemento en los controles preventivos y la formulación de advertencias que la propia Administración, a través de las facultades atribuidas a las Superintendencias, puede implementar respecto de aquellas actividades sometidas a inspección, vigilancia y control.
CONTROL FISCAL EN LA CONSTITUCION DE 1991-Jurisprudencia constitucional/SISTEMA DE CONTROL FISCAL PREVIO QUE OPERABA BAJO EL MARCO CONSTITUCIONAL ANTERIOR Y RAZONES DEL CONSTITUYENTE PARA DECANTARSE POR UN CONTROL DE CARACTER POSTERIOR, SELECTIVO, AMPLIO E INTEGRAL-Diferencias/CONTROL FISCAL-Transformaciones en el modelo constitucional/CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Posterior, selectivo e integral
CONTROL FISCAL-Carácter amplio
CONTROL FISCAL-Comprende un control financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, de revisión de cuentas y la evaluación del control interno
CONTROL FISCAL-Naturaleza
CONTROL FISCAL-Alcance según el principio de interpretación conforme con la Constitución/CONTROL FISCAL-Contemplar supuestos de exclusión cuando está acreditada la presencia de recursos estatales en las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición, es inadmisible
Contemplar supuestos de exclusión del control fiscal cuando está acreditada la presencia de recursos estatales en las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición, es inadmisible. Ello en la medida que tal postura facilitaría la desviación de los recursos fiscales a fines distintos a los constitucionalmente permitidos, en detrimento de la integridad de las finanzas del Estado y la confianza de los ciudadanos en el uso adecuado de sus tributos.
CONTROL FISCAL EXTERNO Y MECANISMOS DE CONTROL INTERNO-Diferencias y el carácter complementario
DIFERENCIAS Y LA NECESARIA COMPLEMENTARIEDAD ENTRE CONTROL INTERNO Y CONTROL FISCAL EXTERNO-Jurisprudencia constitucional
CARACTER POSTERIOR DE CONTROL FISCAL ATRIBUIDO A LA CONTRALORIA-Jurisprudencia constitucional/CARACTER POSTERIOR DE CONTROL FISCAL ATRIBUIDO A LA CONTRALORIA-Significado y alcance
CARACTER POSTERIOR DE CONTROL FISCAL ATRIBUIDO A LA CONTRALORIA-Momentos diferenciados que comprende
En la sentencia C-557 de 2009, este Tribunal precisó que el control posterior de la gestión fiscal comprende dos actividades o momentos diferenciados: (i) la labor de vigilancia propiamente dicha, a través de la práctica de auditorías; (ii) el inicio de procesos de responsabilidad fiscal: “En cuanto a los momentos del control fiscal la jurisprudencia constitucional ha expuesto que el control fiscal, el cual es posterior y selectivo, se desarrolla en dos momentos diferenciados que sin embargo se encuentran entre sí claramente vinculados, el primero de los cuales resulta necesario y obligado, mientras que el segundo tiene un carácter derivado. Así, en un primer momento, las contralorías de todos los órdenes llevan a cabo la labor de vigilancia propiamente dicha, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, de conformidad con la ley. Esta primera labor se desarrolla mediante la práctica de auditorías sobre los sujetos sometidos al control fiscal selectivo. A partir de este seguimiento se produce la formulación de las correspondientes observaciones, conclusiones, recomendaciones, e incluso, las glosas que se deriven del estudio de los actos de gestión fiscal controlados. En un segundo momento, y si de la labor de vigilancia primeramente practicada surgen elementos de juicio a partir de los cuales se pueden inferir posibles acciones u omisiones eventualmente constitutivas de un daño al patrimonio económico del Estado, se inicia el proceso de responsabilidad fiscal, orientado a ‘obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor público o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario público, por su conducta dolosa o culposa’”.
CONTROL FISCAL-Necesidad de armonizar el carácter posterior y selectivo con la integralidad
CONTRALORIAS-Prohibición de atribuir funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización/ATRIBUCION DE AUTONOMIA ORGANICA Y FUNCIONAL A LA CONTRALORIA-Doble propósito
El sentido de esta prohibición fue analizado por la Corte Constitucional en la sentencia C-189 de 1998, al destacar que la atribución de autonomía orgánica y funcional a la Contraloría tiene el doble propósito de garantizar la efectividad del control fiscal, y a la vez evitar que dicha entidad se inmiscuya en las actividades administrativas de las entidades sometidas a control. Al respecto se afirma que: “Esta autonomía funcional y orgánica de las contralorías no sólo tiene como finalidad fortalecer el control fiscal sino también hacer frente a las disfuncionalidades que dicho control puede generar, por lo cual la Carta pretende evitar que la actividad de control se traduzca en una coadministración. Por ello la Constitución no sólo “termina con la coadministración que se ejercía mediante el control fiscal previo” sino que dispone que la Contraloría no "tendrá funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organización" (CP art. 267, inciso 4º), precepto que, como bien lo señaló durante la vigencia de la anterior Constitución la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema, y también lo ha establecido esta Corte Constitucional, es una limitación más que otra cosa. El significado de esa norma es entonces que la única función propiamente de actuación administrativa que ejercen los contralores es la relativa a la organización interna de la entidad, como puede ser la ejecución del presupuesto y el nombramiento de funcionarios, por lo cual, al desarrollar la actividad de fiscalización, estos órganos de control deben evitar convertirse en coadministradores.
Referencia: Expediente D-10404
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 7º del artículo 5 del Decreto Ley 267 de 2000, “Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones”.
Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil quince (2015).
1. La ciudadana Marcela Monroy Torres instauró acción pública de inconstitucionalidad contra el numeral 7º del artículo 5 del Decreto Ley 267 de 2000, “Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones”. Argumenta que el contenido normativo expresado en esta disposición vulnera el artículo 267 de la Constitución, en particular lo establecido en sus incisos 2º, 3º y 4º.
2. Mediante auto del veinticinco (25) de agosto de dos mil catorce (2014) se admitió la demanda y se dispuso comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, a los Ministerios de Justicia y del Derecho, del Interior, a la Contraloría General de la República, y a las Facultades de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, Universidad Libre de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana y Universidad de Antioquia. Asimismo, se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación y fijar en lista la norma acusada para efectos de la intervención ciudadana, según lo estipulado en el artículo 7o del Decreto 2067 de 1991.
5. La ciudadana Monroy Torres formula dos cargos contra la norma acusada:
5.1. Cargo por vulneración de los incisos segundo y tercero del artículo 267 Constitucional. Considera que la norma demandada al establecer en cabeza de la Contraloría General de la República el denominado control de advertencia o función de advertencia, la faculta para intervenir de manera preventiva en la ejecución de los recursos públicos. Para la demandante “el control fiscal en Colombia, por disposición expresa de la constitución Política, es posterior, y se ejerce respecto de la gestión los resultados del gasto público, lo que significa que el ordenamiento jurídico nacional no puede permitir que la Contraloría General ejerza sus funciones de manera preventiva, como funcionario de advertencia, ante supuestos graves riesgos para el patrimonio público”.
En su concepto, la Constitución de 1991 excluyó la figura del control previo, existente en la Constitución de 1886 por considerarla ineficaz para la preservación del patrimonio público y nociva, en la medida en que se convirtió en un sistema de co-administración arbitraria “que ha redundado en un gran poder unipersonal del control y se ha prestado también, para una engorrosa tramitología que degenera en corruptelas (Gaceta Constitucional NQ 53 pág.19)”, tal y como lo cita la accionante, al traer como argumento las discusiones presentadas al interior de la Asamblea Nacional Constituyente frente a la figura del control fiscal.
Cita además varias sentencias[1] de esta Corporación con el fin de soportar su punto sobre la inexistencia de un control previo por parte de los entes de control y argumentar, en cambio, que desde la Constitución de 1991 se estableció el control posterior y selectivo. Adiciona que “[r]epárese que la Corte delimita esa frontera a la que nos referimos previamente. La Contraloría empieza su función allí donde culmina la de la Administración, por lo menos en lo que tiene que ver con el compromiso de los recursos públicos. Es cuando la Administración ejecuta el gasto que la Contraloría puede intervenir […]”. Este control posterior opera entonces una vez ejecutadas las operaciones, actividades y procesos que serán objeto del mismo y, por tanto, recae sobre los resultados de la gestión fiscal llevada a cabo por la administración.
En ese orden de ideas, sostiene que la función de advertencia que la norma demandada atribuye a la Contraloría resulta inconstitucional en tanto introduce una modalidad de control que es previa a la ejecución del gasto. Explica que la propia disposición acusada distingue dos momentos del control: (i) una primera etapa donde se advierte sobre las operaciones o procesos en ejecución que puedan implicar grave riesgo al patrimonio público; (ii) un control posterior sobre las operaciones o procesos previamente examinados en ejercicio de la función de advertencia. A juicio de la accionante, el primera de estas etapas tiene un carácter cautelar que se opone al artículo 267 constitucional.
5.2. Cargo por vulneración del inciso cuarto del artículo 267 Constitucional. La demandante plantea que existe una expresa prohibición constitucional de que la Contraloría tenga funciones administrativas distintas a aquellas propias de su organización. Esta prohibición es infringida cuando la norma acusada “autoriza a dicho organismo para que intervenga en la toma de las decisiones administrativas de las entidades sometidas a control”.
Aclara que el control de advertencia o función de advertencia, no es una forma directa de toma de decisiones administrativas por parte de la Contraloría pero si, una forma de intervención en las mismas. Agrega que “[l]a descalificación previa de opciones administrativas es, sin más, actividad administrativa”.
Concluye que, “[e]l control previo es coadministración porque, aunque no implica la adopción de decisiones positivas, si anula, descalifica, delimita y canaliza las posibles decisiones administrativas que deben adoptar las autoridades competentes”. Considera que “[n]o es, pues una presencia neutra la que la Contraloría ejerce en las etapas previas a la ejecución del gasto. Su imagen constante en las etapas previas condiciona la libertad de los entes administrativos y constituye, por esta vía, un ejercicio negativo de la administración”.
5.3. La demandante finaliza planteando que la supresión de esta facultad de la Contraloría no implica desprotección del patrimonio público, pues para tal efecto el constituyente en el artículo 269 de la Carta atribuyó a las entidades públicas la obligación de diseñar y aplicar mecanismos de control interno. Así las cosas, “[d]ado que el sistema jurídico tiene mecanismos cautelares que permiten proteger el patrimonio público dentro de las propias entidades, no es válido el argumento que sugiere que la inexistencia de un control de advertencia desguarnecería el patrimonio del Estado”.
6. La Directora de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República[2] solicita a la Corte inhibirse de proferir fallo de fondo debido a la ineptitud sustantiva de la demanda; de manera subsidiaria, pide que se declare la exequibilidad de la norma acusada.
7. A juicio de la interviniente, la acusación no fue sustentada en debida forma, por cuanto: (i) falta claridad en la exposición de los argumentos; (ii) los motivos de inconstitucionalidad responden más al propio criterio de la accionante, que a razonamientos válidos y fundados en la existencia de una contraposición entre la norma demandada y la Constitución; (iii) las razones de la demanda resultan vagas y abstractas; (iv) los reproches “no están afincados en la inconstitucionalidad de la norma, sino en el desarrollo jurisprudencial a partir del cambio normativo traído por la Constitución de 1991”.
8. Entretanto, para sustentar la constitucionalidad de la norma acusada, la apoderada de la Contraloría introduce algunos elementos históricos y de derecho comparado sobre los distintos modelos de control fiscal, con el propósito de caracterizar el que, luego de un amplio debate, fue finalmente adoptado en la Constitución de 1991. Sobre esta base, la interviniente ofrece los siguientes argumentos para defender la compatibilidad de la función de advertencia con las características del control fiscal que el constituyente encomendó a la Contraloría:
8.1. Asevera que la función de advertencia constituye “una función excepcional que deviene de la atribución marco de la vigilancia de la gestión fiscal” establecida en el artículo 119 Superior. Difiere, por tanto, del sistema de control fiscal propio del ejercicio posterior y selectivo establecido en el artículo 267 de la Carta, siendo este último “en donde se concreta y materializan en estricto rigor constitucional y legal nuestros pronunciamientos y dictámenes”. El carácter excepcional de la función de advertencia, y su aplicación únicamente en casos especiales, se corrobora al advertir que tal competencia está radicada exclusivamente en el Contralor General de la República y en los Contralores Delegados para la Vigilancia Fiscal Sectorial, en aquellos casos que por su relevancia o impacto fiscal así lo requieran.
8.2. La función de advertencia no implica un ejercicio de control previo sobre el manejo de los recursos públicos, pues aquella se limita a indicar los posibles riesgos que pueden derivarse de una operación en curso. Con ella no se interfiere en las decisiones de la entidad administrativa a quien se dirige la advertencia, en tanto esta última es libre de atenderla; esto último sin perjuicio del control posterior que corresponde llevar a cabo sobre las operaciones que han sido objeto de advertencia, el cual puede dar como resultado una investigación fiscal, la formulación de un plan de mejoramiento para posteriores ejercicios auditores, o bien la conclusión de que los hechos que fueron objeto de advertencia no tenían incidencia jurídico fiscal.
8.3. La función de advertencia no supone un ejercicio de coadministración, en tanto los pronunciamientos efectuados en ejercicio de la misma deben “estar desprovistos de alocuciones indicadoras de acciones que debe o debería tomar la administración o el gestor fiscal para superar o minimizar el riesgo o amenaza”. Asimismo, los llamados a través de los cuales se materializa la función de advertencia no constituyen actos administrativos susceptibles de control constitucional, sino “sencillamente una alerta para que la administración evalúe en forma precisa y detallada el impacto económico que pudiese devenir de las actuaciones que realiza”.[3]
8.4. A manera de ejemplo, la apoderada de la Contraloría ilustra la importancia de la función de advertencia a propósito de algunos hechos conocidos por la opinión pública, como el llamado “Carrusel de las Pensiones”, algunas advertencias efectuadas en el sector salud, las Industrias Licoreras de los Departamentos, el Sistema General de Regalías y la venta de Telecom. Sostiene que en estos casos la Contraloría, a través de las funciones de advertencia, no hizo cosa distinta a la de advertir una situación que consideró irregular y asumir una actitud preventiva, en aras de la protección del erario. Asimismo, destaca la importancia creciente que ha cobrado el ejercicio de esta función, para lo cual compara el monto de las funciones de advertencia ejercidas por los dos últimos Contralores. Según los datos que ofrece, el ejercicio de la función de advertencia se incrementó en un 490% en el período 2010 – 2014, en relación con lo reportado en el cuatrienio 2006 - 2010.
8.5. Por lo anterior, concluye que la función de advertencia prevista en la norma acusada es una herramienta de gran importancia para realizar los fines constitucionales del control fiscal, erradicar la corrupción y contribuir al buen manejo de los recursos públicos. Asimismo, se trata de una función necesaria para hacer efectivas otros instrumentos de control, como el previsto en el artículo 127 de la Ley 1474 de 2011[4], donde se impone a la Auditoría General de la República tener en cuenta, entre otros elementos, las advertencias efectuadas por la Contraloría.
8.6. Por último, precisa que la disposición demandada no infringe la prohibición de asignar a la Contraloría funciones distintas a las que son inherentes a su propia organización, por cuanto esta última no debe ser interpretada en el sentido de impedir al legislador disponer para aquella entidad funciones adicionales a las previstas en la Constitución, siempre que estas no riñan con el esquema de control posterior y selectivo. En tanto la norma acusada no es incompatible con este modelo de control fiscal, y por el contrario lo facilita y optimiza, no vulnera lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 267 de la Carta.
9. El Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre y uno de los profesores de la Facultad de Derecho de la misma institución, presentaron un escrito en el que solicitan a la Corte declarar inexequible la disposición acusada.[5]
10. Argumentan que, de la simple confrontación entre la disposición acusada y la norma superior, se advierte la inconstitucionalidad, por cuanto se establece una función de advertencia que “so pretexto de prevenir graves riesgos […] descontextualiza la actividad de la Contraloría, al establecerle una labor no prevista en la Constitución” y que además puede implicar la interferencia con el quehacer propio de la administración y el desconocimiento de los principios que orientan la función administrativa, en particular los de eficacia, economía e imparcialidad, así como el principio establecido en el artículo 121 de la Constitución.
11. En particular, destacan la afectación del principio de imparcialidad, consagrado en el artículo 209 Superior, por cuanto la facultad prevista en la norma acusada “puede entenderse como una prohibición del órgano de control, que de no acatarse la ‘advertencia’, independientemente de que […] la Contraloría tenga razón o no, los servidores pueden estar sometidos a investigaciones, lo que en la práctica conduce a que se paralicen los proyectos y se prefiera no ejecutarlos, por temor a un control mal interpretado, y amparado en una norma que es inconstitucional”.
12. El Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia intervino para solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada.[6] Explica que la eliminación del control previo en la Constitución de 1991, “no significó una completa prohibición para realizar controles de advertencia, a pesar de los efectos ‘psicológicos’ que ello pudiere tener sobre los funcionarios ordenadores del gasto”. Esto último por cuanto a través de la función de advertencia se materializa el principio de colaboración armónica, sin que ello degenere en una coadministración, como lo sostiene la demandante. Finalmente, sostiene que la Corte Constitucional, en sentencia C-967 de 2012[7], a manera de obiter avaló la constitucionalidad de la función de advertencia que lleva a cabo la Contraloría, al entenderlo como una forma de colaboración armónica entre los poderes públicos.
13. Dentro del término de fijación en lista, los ciudadanos Jeyson Andrés Zárate Castañeda, Fabián Andrés Alfonso Granados, Susana Carolina Pérez Correa y María Fernanda Romero Bello, solicitaron a la Corte declarar constitucional la disposición acusada.[8]
Sostienen que la función de advertencia no constituye una modalidad de control previo, puesto que aquella “no es vinculante pero es necesaria para prever grandes riesgos que comprometan el patrimonio público”. Luego de citar diversos conceptos sobre la naturaleza de la función de advertencia, concluyen que dicha atribución “es de carácter excepcional y se aplica solo cuando las circunstancias así lo ameriten bajo parámetros estrictos” y “se encuentra en concordancia con la función de vigilancia que ejerce la Contraloría General de la República”. Con fundamento en lo anterior, desestiman los cargos formulados en la demanda.
14. El Procurador General de la Nación, mediante concepto No 5833,[9] solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible la norma acusada.
Considera la Vista Fiscal que la función de advertencia prevista en la norma demandada no constituye una modalidad de control ni, por tanto, de control previo, sino el cumplimiento de una obligación que recae no sólo sobre la Contraloría, sino sobre cualquier otro ente de control cuando tenga noticia o detecte que en los procesos y operaciones administrativas que se estén ejecutando existan inconsistencia, desviaciones o fallas que comprometan de manera grave el patrimonio público. Más aún, se trata de un deber moral que ejercen incluso los propios ciudadanos cuando utilizan el derecho fundamental de petición para acceder a la información pública, solicitar a las entidades el eficiente y eficaz cumplimiento de sus funciones, o acudir a los organismos de control para el mismo propósito.
Afirma que la función de advertencia consiste solamente en un llamado de atención que carece de todo efecto vinculante para la entidad pública, razón por la cual no se enmarca dentro de ningún tipo de control fiscal. No obstante, añade el Ministerio Público, “[e]n el caso que los servidores públicos no tengan en cuenta las advertencias que les presenten los organismos de control siendo conscientes de sus errores, las mismas se constituyen en elementos que agravan sus responsabilidades en los casos de las actuaciones posteriores que tales organismos tengan que ejercer por las conductas de los funcionarios contrarias a la preservación del orden jurídico o del patrimonio público”.
Sostiene que el ejercicio de dicha función constituye una manifestación del principio de colaboración armónica entre los poderes públicos y en modo alguno puede considerarse como el desempeño de una función administrativa diferente a las que son inherentes a la Contraloría General de la República, en tanto las advertencias formuladas por esta entidad no suponen una forma de coadministración.
Concluye que el problema que plantea la demanda, más que un reproche de inconstitucionalidad, plantea un asunto de conveniencia política que ha de ser abordado a través de soluciones del mismo orden, más no por la vía del control de constitucionalidad.
El tercero de los requisitos antes indicados, conocido como concepto de violación, requiere que el demandante despliegue una labor argumentativa que permita a la Corte fijar de manera adecuada los cargos respecto de los cuales debe pronunciarse para, de este modo, respetar el carácter rogado del control de constitucionalidad. A partir de la sentencia C-1052 de 2001[10], este Tribunal ha consolidado una doctrina según la cual toda demanda debe satisfacer unos mínimos argumentativos en términos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. En este orden de ideas, se cumple con la exigencia de claridad cuando existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; hay especificidad cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta Política; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y hay suficiencia cuando la demanda es capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma demandada.
5. La demandante sostiene que la función atribuida a la Contraloría General de la República en el numeral 7º del artículo 5 del Decreto 267 de 2000 contraría lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución. Basa su reproche en dos consideraciones: en primer lugar, sostiene que la función de advertencia se opone al carácter posterior y de resultados propio del modelo de control fiscal diseñado en la Carta Política, en tanto la norma acusada faculta a la Contraloría para ejercitar un control previo a la ejecución del gasto que deviene en una modalidad de coadministración; en segundo lugar, argumenta que, al atribuir dicha función, la norma acusada vulnera la prohibición establecida en el inciso 4º del artículo 267 Superior, conforme a la cual la Contraloría no tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización. El punto de vista de la actora es respaldado en la intervención presentada por la Universidad Libre, donde también se pide a la Corte declarar la inexequibilidad de la norma demandada.
Por su parte, la Contraloría General de la República, el Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia y los ciudadanos intervinientes,[11] defienden la constitucionalidad del precepto impugnado, para lo cual presentan los siguientes argumentos: (i) la función de advertencia prevista en la norma acusada tiene carácter excepcional y se enmarca dentro de la competencia general de vigilancia de la gestión fiscal atribuida a la Contraloría General de la República; (ii) no constituye una modalidad de control ni, por tanto, de control previo, toda vez que la entidad a quien se dirige la advertencia es libre de atenderla; (iii) no se trata de una modalidad de coadministración, por cuanto la Contraloría no efectúa indicaciones sobre la manera en que debe ejecutarse el gasto público, razón por la cual no se infringe la prohibición prevista en el inciso 4º del artículo 267 CP; (iv) se trata, en cambio, de una concreción del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público y de una importante herramienta para efectuar vigilancia de la gestión fiscal.
6. Definido así el objeto de esta controversia, corresponde a la Corte determinar si la función atribuida a la Contraloría General de la República, consistente en advertir sobre operaciones o procesos en ejecución para prever graves riesgos que comprometan el patrimonio público y ejercer el control posterior al respecto, se opone: (i) al diseño constitucional del control fiscal (art. 267 C.P.), en especial a su carácter posterior y de resultados, así como (ii) a la prohibición impuesta a la Contraloría de desempeñar funciones administrativas distintas de aquellas inherentes a su propia organización.
En numerosos pronunciamientos esta Corte se ha ocupado de examinar los elementos principales del modelo de control fiscal establecido en la Constitución de 1991.[12] Para efectos del presente análisis resulta pertinente destacar: (i) las diferencias entre el sistema de control previo que operaba bajo el marco constitucional anterior y las razones del constituyente para decantarse por un control de carácter posterior, selectivo, amplio e integral; (ii) la diferencia y complementariedad entre los mecanismos de control fiscal externo y el control interno que están obligadas a implementar las entidades públicas; (iii) las implicaciones del carácter posterior del control fiscal y de (iv) la prohibición de atribuir a la Contraloría funciones administrativas inherentes a su propia organización.
9. Una de las características sobresalientes del actual modelo de control fiscal es el cambio de un sistema de control previo, que operaba bajo la vigencia del anterior marco constitucional, para adoptar en su lugar un modelo de control posterior. En la sentencia C-716 de 2002[13] esta Corporación efectuó un detallado recuento histórico sobre el desarrollo de los métodos de control fiscal en Colombia, del que se destacan los siguientes elementos para el presente análisis:
10. Solo hasta la expedición de la Ley 42 de 1923[14], y como resultado de las recomendaciones de la Misión Kemmerer, se dispuso la creación de una institución autónoma, denominada Departamento de Contraloría, encargada de fiscalizar el manejo de los recursos públicos. Mediante el Decreto 911 de 1932[15] el Gobierno Nacional decidió reorganizar la institución otorgándole el carácter de oficina de contabilidad y control fiscal e incluyendo, dentro de sus funciones, la de control previo de la gestión administrativa; para ello se establecía que los contratos o erogaciones de fondos que excedieran cierto monto debían contar con la certificación de disponibilidad de la partida correspondiente, emitida por el Contralor General, y se disponía el registro de los respectivos contratos en el Departamento de Contraloría.[16]
11. Este modelo de control adquirió consagración constitucional en el Acto Legislativo No. 01 de 1945, que en su artículo 93 atribuyó a la Contraloría General de la República la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración. Luego de esto, la Ley 20 de 1975[17] en su artículo 3 autorizó a dicha entidad para aplicar los sistemas de control fiscal que había venido empleando dentro de sus etapas integradas de “control previo”, “control preceptivo” y “control posterior”. La consolidación del control previo y preceptivo -unido a un control posterior de carácter restringido- constituiría una de las reformas más importantes al control fiscal en Colombia, pues aumentaría la facultad del organismo para fiscalizar a entes públicos y privados garantizando la correcta ejecución de los gastos del tesoro Nacional.
El Decreto 925 de 1976[18], expedido con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente por la Ley 20 de 1975, definió cada una de estas modalidades de fiscalización.[19] En relación con el control previo dispuso:
“Art. 2º.- El control previo que corresponde ejercer a la Contraloría General de la República en las entidades bajo su fiscalización, consiste en examinar con antelación a la ejecución de las transacciones u operaciones, los actos y documentos que las originan o respaldan, para comprobar el cumplimiento de las normas, leyes, reglamentaciones y procedimientos establecidos.”
“Art. 5º.- A todas las Juntas o Comités de licitaciones o adquisiciones y de compras, de los organismos de la administración y sus entidades descentralizadas y demás entidades sujetas a fiscalización de la Contraloría General de la República, asistirá un representante del Contralor General de la República designado por éste o el respectivo Auditor, quien intervendrá en las deliberaciones de dichas juntas o Comités, con voz pero sin voto.
“Parágrafo 1º.- Cuando el criterio del representante del Contralor General de la República o del respectivo Auditor se adverso a una licitación, adquisición y compra, por considerar que en tales actos se violan normas legales o que de realizarse se menoscaban los intereses de la Nación, deberá expresar sus observaciones en forma motivada por escrito y las hará conocer oportunamente a la entidad interesada.
“Parágrafo 2º.- El representante del Contralor General de la República o el respectivo Auditor enviará inmediatamente un informe sobre el particular al Contralor para que éste en el término de seis días, determine el criterio de la Contraloría General de la República, al respecto. En tanto la entidad deberá abstenerse de perfeccionar los actos respecto a los cuales se hayan hecho las observaciones. Si el concepto de la Contraloría General fuese igualmente desfavorable a la entidad, la Junta o Comité lo analizará ampliamente, reestudiará su decisión y la rectificará o conformará según lo estime conveniente.” (Subraya la Corte)
"A la Contraloría le compete ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración, exclusivamente, y le está vedado el ejercicio de funciones propias de la Administración activa (art. 59 de la C. N.). Una de las modalidades que ofrece esa vigilancia es el llamado 'control previo', que le permite a la Contraloría verificar el cumplimiento de las normas fiscales antes de la realización del gasto. ...
"El control numérico legal, previo al gasto, surge frente a una orden de pago, para verificar su legalidad por el aspecto puramente fiscal y no habilita al órgano que lo ejerce para discutir o controvertir el Acto administrativo que pretende ejecutarse a través de la orden de pago, pues esto equivaldría a una intromisión en la actividad propia de la Administración.”[20]
13. Como lo examinó esta Corte en la sentencia C-716 de 2002[21], antes citada, la implementación del sistema previo de control fiscal buscaba precaver la comisión de irregularidades en el manejo de los bienes públicos, pues con el mismo se aspiraba a que “la liquidación y la comprobación de las erogaciones públicas fueran revisadas y aprobadas por el fiscalizador antes de que salgan los dineros de las cajas públicas.”[22] Sin embargo, se formularon objeciones a este modelo por cuanto: (i) propiciaba la intrusión directa del organismo de vigilancia en la toma de decisiones ejecutivas, intromisión que frecuentemente obstaculizaba, cuando no vetaba, el normal desenvolvimiento de la Administración; (ii) el ejercicio del control previo, pese a sus connotaciones administrativas, no implicaba responsabilidad administrativa alguna para la Contraloría y además comprometía la necesaria independencia y autonomía del ente fiscalizador; (iii) paradójicamente, se consideraba que dicho sistema constituía un foco de corrupción.
Estas críticas formaron parte medular del debate sobre la reforma al régimen fiscal que tuvo lugar en la Asamblea Nacional Constituyente. Es así como se en uno de los informes de ponencia sobre el tema se admitió que "[e]l control previo, generalizado en Colombia, ha sido funesto para la administración pública, pues ha desvirtuado el objetivo de la Contraloría al permitirle ejercer abusivamente una cierta coadministración, que ha redundado en un gran poder unipersonal del control y se ha prestado también, para una engorrosa tramitología que degenera en corruptelas"[23]. Asimismo, fue clara la intención del constituyente de evitar la interferencia de los organismos de control fiscal en la actividad administrativa de las entidades sometidas a control. En tal sentido, en uno de los informes de ponencia sobre la estructura del Estado se advertía que:
“(E)n ningún caso las agencias de control de la gestión puramente fiscal de la administración, pueden llegar a constituir paralelamente a ésta un aparato de coadministración, pues en tal caso el poder de decisión administrativa, lógicamente se desplazaría irremediablemente hacia el coadministrador-contralor, el cual reuniría en sus manos no sólo la llave de la supervigilancia de gastos, sino también los poderes de ordenador del gasto, que al fin de cuentas no podría hacerse sin su voluntad y beneplácito.
Por ello, y para evitar la llamada dictadura de los contralores, supervisores y auditores, mucho más grave que el de los administradores o gobernantes, es por lo que todos los ordenamientos civilizados trazan una determinación tajante entre la capacidad ordenadora del gasto y la competencia supervisora del mismo. Se aspira que ésta, en ningún caso, pueda invadir la órbita de aquella, ideal que apenas corresponde al orden natural de las cosas y que no siempre, infortunadamente, es logrado en la realidad. Ni aun los sistemas de mayor rigidez, ya bastante escasos, como el colombiano, que establecen el llamado control preventivo, pueden favorecer un esquema de supervisión que vaya a implicar veto a la capacidad decisoria y dispositiva de los administradores. Semejante disposición desplazaría los poderes plenos de la administración hacia el organismo contralor, dando origen a una confusión de funciones verdaderamente insólita en que los entes jurídica y políticamente responsables de administrar, se verían detenidos en su actividad administrativa por una agencia de simple vigilancia a la cual el ordenamiento no le confiere ni poder ni responsabilidad alguna sobre la función administrativa, y que en consecuencia, careciendo de aptitud legal para acometerla, es por ello, al mismo tiempo, jurídica y políticamente irresponsable de los actos u omisiones propios de la administración. La Constitución adopta el principio de la no intervención de la Contraloría en las actividades de la administración […]”[24].
15. Se ha destacado el carácter amplio e integral del modelo de vigilancia fiscal diseñado en la Constitución. Tales rasgos se expresan, en primer lugar, en la extensión de los sujetos destinatarios del control, que no sólo comprende los diferentes niveles de la administración pública, sino que abarca a todos los particulares y entidades, de carácter público o privado, que manejen fondos o bienes de la Nación. A este respecto, la Corte ha encontrado ajustadas a la Constitución las normas que someten a vigilancia de la Contraloría General de la República a las empresas de servicios públicos domiciliarios[25], a las cámaras de comercio[26], a las sociedades de economía mixta[27], a las entidades territoriales en relación con sus recursos propios[28] y con los recibidos por concepto de regalías[29], al Banco de la República[30] e incluso a la propia Auditoría General de la República[31]
16. Asimismo, el carácter integral del control fiscal, al que se ha hecho referencia, supone que este no se limita a un mero control numérico y de legalidad, como ocurría bajo el anterior marco constitucional. Según lo establecido en los artículos 267 de la Constitución y 9º de la Ley 42 de 1993[32], la vigilancia fiscal comprende un control financiero[33], de legalidad[34], de gestión[35], de resultados[36], la revisión de cuentas[37] y la evaluación del control interno. Tales controles, de acuerdo con lo previsto en el artículo 8º de la citada ley, se efectúan con base en criterios de “eficiencia, economía, equidad y valoración de los costos ambientales, de tal manera que permita determinar en la administración, en un período determinado, que la asignación de recursos sea la más conveniente para maximizar sus resultados; que en igualdad de condiciones de calidad los bienes y servicios se obtengan al menor costo; que sus resultados se logren de manera oportuna y guarden relación con sus objetivos y metas. Así mismo, que permita identificar los receptores de la acción económica y analizar la distribución de costos y beneficios entre sectores económicos y sociales y entre entidades territoriales y cuantificar el impacto por el uso o deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente y evaluar la gestión de protección, conservación, uso y explotación de los mismos.”
17. Por último, la naturaleza del control fiscal comporta que este tenga lugar en todos los sectores y actividades relacionadas con el manejo de recursos oficiales. En tal sentido, esta Corporación ha señalado que “contemplar supuestos de exclusión del control fiscal cuando está acreditada la presencia de recursos estatales en las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición, es inadmisible. Ello en la medida que tal postura facilitaría la desviación de los recursos fiscales a fines distintos a los constitucionalmente permitidos, en detrimento de la integridad de las finanzas del Estado y la confianza de los ciudadanos en el uso adecuado de sus tributos.”[38]
El primero de estos mecanismos es el control fiscal externo, que se encomienda a la Contraloría General de la República (arts. 117, 119, 267 y 268 CP), a las contralorías municipales, distritales y municipales, encargadas de la vigilancia de la gestión fiscal de las entidades territoriales (art. 272 CP) y a la Auditoría General de la República, entidad encargada de vigilar la gestión fiscal de la Contraloría General de la República (art. 274 CP). El segundo, destinado a complementar el anterior, es el control interno que las propias entidades públicas están obligadas a diseñar e implementar, conforme a lo establecido en los artículos 209 inciso 2º y 269 Superior. La adopción de este segundo mecanismo tuvo el propósito de garantizar la eficacia e integralidad del control fiscal, y hacerlo compatible con la opción del constituyente por un modelo posterior de control externo y con la autonomía del órgano encargado de llevarlo a cabo.
20. En reiteradas ocasiones este Tribunal ha llamado la atención sobre las diferencias y la necesaria complementariedad entre el control interno y el control fiscal externo. En la sentencia C-534 de 1993[39] la Corte delimitó el ámbito de ejercicio del control fiscal externo que corresponde a la Contraloría y los controles internos que adelantan las propias entidades a través de las auditorías. En tal sentido, sostuvo que estas últimas no estaban facultadas para realizar control externo, pero a su vez destacó que la facultad que el art. 268 num. 12 CP atribuye al Contralor General para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional, “no puede interpretarse como extendida a la posibilidad de intervenir en los mecanismos de control interno que adopte la administración para el logro de sus objetivos, por cuanto, estaría de este modo interviniendo indirectamente en funciones de coadministración que le están prohibidas (art. 268 numeral 12 C.N.), sino como un poder de armonización y diseño de los sistemas de control atribuido a las instituciones, a cuyo cargo se encuentra el control fiscal y de resultado externo consagrado en la Constitución Política.”
Al colocarse en cabeza de la administración la obligación de conceptuar la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado, como lo prevé la propia Constitución (art. 268 numeral 6o.), se logra una distinción esencial entre los contenidos, fines y responsabilidades propios del control interno, que debe organizarse en las entidades públicas y las del control fiscal externo ejercido por la Contraloría General de la República y las contralorías departamentales, distritales y municipales a nivel territorial. Se confiere así forma real a la diferenciación entre las tareas administrativas y las de control fiscal, de donde el control interno se entiende como parte del proceso administrativo y corresponde adelantarlo a los administradores; teniendo oportunidades propias en todos los momentos del cumplimiento de la función administrativa, pudiendo serlo previo, concomitante o posterior, lo que permite que el funcionario cumpla su función, asumiendo la responsabilidad por sus actuaciones y resultados; sin perjuicio de la independencia de los organismos de control fiscal, no coadministradores, que cumplirán sus funciones de manera posterior y selectiva, sin ocuparse de funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización (artículo 267 C.N.).”
21. Tal criterio ha sido reiterado, entre otras, en las sentencias C-374 de 1995[40], donde se enfatizó la diferencia entre el control fiscal externo y la implementación de controles internos por parte de las entidades, señalando que si bien en ambos casos es posible contratar a entidades privadas para efectuar dichos controles, no por ello hay lugar a confundirlos, por cuanto la delegación del control fiscal externo a empresas privadas sólo puede ser autorizada por dichos entes de control, mientras que las entidades vigiladas sí pueden decidir la contratación con particulares del control interno que les corresponde implementar dentro de las mismas. A su vez, en la sentencia C-506 de 1999[41], al examinar la constitucionalidad de las normas que clasifican el cargo de Jefe de la Oficina de Control Interno dentro de los de libre nombramiento y remoción, este Tribunal reiteró la importancia del sistema de control interno y su necesaria articulación con el control de segundo grado que corresponde adelantar a las contralorías:
“En la visión del Constituyente de 1991, el eficaz y efectivo funcionamiento del control interno, también denominado de primer grado, se articula estrechamente con el que, en forma posterior y selectiva, ejercen las Contralorías en el ámbito de su competencia. De ahí que la eficacia de este último, como control de segundo grado que es, esté condicionada por el grado de eficacia con que se ejerza el control de primer grado al interior de las entidades del Estado por los componentes del Sistema de control interno.”
Por su parte, a manera de obiter, en la sentencia C-1176 de 2004[42] reiteró la diferencia y complementariedad entre el control fiscal externo y los controles internos, esta vez para enfatizar interpretar el alcance de la autonomía conferida a los organismos encargados del control externo, mientras que en la sentencia C-557 de 2009[43] lo hizo para interpretar las competencias atribuidas a la Contraloría en lo atinente a la consolidación del presupuesto general del sector público. Reiterando lo expuesto en anteriores decisiones, en esta última sostuvo:
“Cabe recordar aquí, que la Carta Política dispone en el artículo 269, la obligación de las autoridades públicas de diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y procedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la ley, de cuya calidad y eficiencia le corresponde conceptuar al Contralor General de la República (C.P., art 268-6), lo cual permite una distinción entre los fines y alcances del control interno propio de las entidades públicas y el control fiscal externo ejercido por la Contraloría General de la República y las contralorías departamentales, distritales y municipales a nivel territorial. Por esta razón, la jurisprudencia de la Corte ha hecho énfasis en la diferenciación ente el control interno y el control fiscal externo, que es una atribución exclusiva e insustituible de los organismos de control fiscal.”
22. Más recientemente, en la sentencia C-967 de 2012[44], este Tribunal se refirió a la necesaria complementariedad que debe darse entre el control previo administrativo de los contratos estatales, a cargo de las oficinas de control interno, con la vigilancia externa de la contratación, que corresponde efectuar a las contralorías. Luego de examinar la regulación contenida en el artículo 65 de la Ley 80 de 1993[45] a la luz del modelo de control fiscal posterior, la Corte concluyó que:
“Coherente con ese modelo, el artículo 65 del estatuto de contratación asignó el control previo administrativo a las oficinas de control interno de cada entidad, mientras que la intervención de los organismos autónomos a cargo de velar por la gestión fiscal se ejerce con posterioridad -sin perjuicio del control de advertencia que es expresión del principio de colaboración armónica, en la medida en que apunte al cumplimiento de los fines y principios constitucionales, siempre que no implique una suerte de coadministración o injerencia indebida en el ejercicio de las funciones de las demás autoridades[..].
Desde esta perspectiva, la Corte ha insistido en que los organismos de control fiscal no están facultados para intervenir en los procesos de contratación estatal ni tomar parte en las decisiones administrativas de cada entidad. Por ello esta corporación ha rechazado los mecanismos que suponen una intromisión ilegítima en la contratación estatal cuando implican el ejercicio de una función que el Constituyente sustrajo de los organismos de control fiscal.”
23. El artículo 5º de la Ley 42 de 1993[46] establece:
ARTICULO 5o. Para efecto del artículo 267 de la Constitución Nacional se entiende por control posterior la vigilancia de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los resultados obtenidos por los mismos. Por control selectivo se entiende la elección mediante un procedimiento técnico de una muestra representativa de recursos, cuentas, operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal.
24. Basada en esta definición, desde sus pronunciamientos iniciales este Tribunal se ha ocupado de precisar el momento a partir del cual le es dado intervenir a la Contraloría en la fiscalización de la actividad de la administración, a fin de hacer efectivo el carácter posterior del control fiscal. El criterio general es que la función de aquella entidad “empieza justamente cuando la Administración culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones”.[47]
25. Con fundamento en esta regla de decisión, en la sentencia C-529 de 1993[48] la Corte declaró inexequible una expresión del artículo 108 de la Ley 42 de 1993[49], que facultaba a las autoridades de control fiscal para disponer “cuando lo considere conveniente” la realización de audiencias de adjudicación de las licitaciones públicas. Sostuvo que dicha norma desconocía el artículo 267 superior, “pues instituye una modalidad de control previo y, adicionalmente, confiere al organismo fiscal una función de naturaleza administrativa.”
26. Por su parte, en la sentencia C-113 de 1999[50] declaro exequible un aparte de la Ley 80 de 1993[51], el cual dispone que los organismos de control y vigilancia no intervendrán en los procesos de contratación. La Corte lo encontró ajustado a la Constitución, en tanto garantiza la autonomía de la administración, la independencia de los entes de control y hace efectivo el principio de separación de funciones. Entre sus consideraciones, se refirió a la relación entre el modelo de control posterior asignado a la Contraloría y la garantía de independencia de dicho ente fiscalizador, frente a lo cual advirtió:
Así, pues, en tratándose de la Contraloría General de la República, el control a ella asignado es de carácter posterior, por expresa disposición del artículo 267 de la Constitución, motivo por el cual resulta evidente que a dicho órgano le está vedado participar en el proceso de contratación. Su función empieza justamente cuando la Administración culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones.”
27. En la sentencia C-623 de 1999[52], esta Corporación se pronunció sobre el alcance del carácter posterior del control fiscal en relación con los contratos estatales, al declarar exequible un aparte del artículo 65 de la Ley 80 de 1993 en el que se establece que la vigilancia fiscal se efectuará “una vez liquidados o terminados los contratos”. La Corte consideró que el contenido normativo demandado no se oponía a la Constitución, por cuanto: (i) el control sobre los contratos estatales liquidados o terminados no es el único momento en que se lleva a cabo el control fiscal, dado que este puede efectuarse a partir de su legalización y durante su ejecución; (ii) el control posterior no es en sí mismo inoportuno, pues este debe iniciarse una vez ejecutadas las operaciones o procesos objeto de control y antes de que prescriban las acciones correspondientes.
La Corte precisó que el control fiscal respecto de los contratos estatales “se ejerce a partir de su perfeccionamiento, durante todo el proceso de ejecución, y después de su liquidación o terminación”. Dentro del mismo, cabe distinguir dos momentos: “1. una vez concluidos los trámites administrativos de legalización de los contratos, es decir, cuando se ha perfeccionado el acuerdo de voluntades, para vigilar la gestión fiscal de la administración y, en general, el cumplimiento de las normas y principios que rigen la contratación estatal. Igualmente, se deberá ejercer control posterior sobre las cuentas y pagos derivados del contrato, y 2. una vez liquidados o terminados los contratos, para ejercer un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.”
De otro lado, subrayó que la oportunidad es un elemento consustancial al control fiscal, que no ha de oponerse a su carácter posterior, al señalar que: “(e)l control fiscal posterior no es per se inoportuno; la oportunidad no se relaciona con la etapa o momento en que según la Constitución éste debe realizarse, sino con el término en el que las autoridades respectivas deben ejercerlo, que necesariamente, ha de ser después de ejecutados los procesos u operaciones objeto de control y antes de que prescriban las acciones fiscales, administrativas, disciplinarias o penales, procedentes según la Constitución y la ley.”
28. En la sentencia C-648 de 2002[53] la Corte reafirmó la competencia de las contralorías para ejercer control fiscal respecto de contratos estatales en ejecución, señalando que ello no se opone al carácter previo de dicho control. Reiterando la regla establecida en la sentencia C-623 de 1999, en esta oportunidad sostuvo que:
“(L)as Contralorías no pueden participar en el proceso de contratación, puesto que su función empieza justamente cuando la Administración culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones. Tampoco pueden interferir ni invadir la órbita de competencias propiamente administrativas ni asumir una responsabilidad coadministradora, lo cual está prohibido expresamente por la Carta Política al señalar en el artículo 267 que la Contraloría no tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización. De esta forma, al excluir la intervención de las autoridades fiscales antes del perfeccionamiento del contrato, se evita que se incurra en el mismo vicio que el constituyente quiso acabar: la coadministración.
Sin embargo, esta circunstancia no sirve de argumento para alegar la improcedencia del control fiscal sobre los contratos estatales, el cual, por el contrario, bien podrá ejercerse cuando la administración culmina todos los trámites administrativos de legalización del contrato, sin que esta actuación desnaturalice la función a cargo de las contralorías ni vulnere los parámetros constitucionales sobre estos tópicos. Por consiguiente, el perfeccionamiento del contrato es el momento a partir del cual tales actos nacen a la vida jurídica y pueden ser objeto del control posterior, como lo ordena la Constitución (art. 267) y lo ha reconocido esta Corporación.”
29. Por su parte, en la sentencia C-716 de 2002[54] este Tribunal consideró que la atribución a la Contraloría de la competencia para administrar los sistemas de información de la contratación estatal previstos en la Ley 598 de 2000[55] no desconoce el carácter posterior y selectivo del control fiscal, en tanto aquella brinda herramientas para el análisis de información relevante para el ejercicio de vigilancia de la contratación, pero no la faculta para inmiscuirse en las decisiones relativas a la misma. Al respecto sostuvo que:
“(E)l sistema de operación del SICE no concede a la Contraloría General de la República herramienta alguna que le permita verificar el cumplimiento previo de los requisitos contractuales exigidos a la entidad o al particular que administra bienes públicos y, por consiguiente, que la faculte para aprobar o improbar la ejecución del gasto. En estos términos, la sujeción del contrato a las previsiones del SICE no implica, por parte de la Contraloría, una revisión anticipada de las transacciones o de las operaciones que sirven de soporte a los actos jurídicos mediante los cuales las entidades o los particulares comprometen el tesoro nacional.
La función que, por virtud del manejo del SICE, realiza la Contraloría General de la República es de naturaleza preventiva y va encaminada a facilitar el ejercicio del control posterior y selectivo mediante el suministro de una información crucial para las entidades públicas y los particulares que administra bienes públicos, que les permite conocer el estado de los precios y las condiciones de oferta de los mismos. Como lo dice la propia Contraloría, el SICE permite focalizar el ejercicio del control fiscal mediante la identificación de los sectores en donde la contratación pública se realiza por fuera de los parámetros del mercado. Esta es la principal herramienta con que cuenta la Contraloría para definir las políticas de control selectivo, que tienen que ver, como se adelantó, no con la verificación particular e individual de las transacciones realizadas por la Administración, sino con la verificación global de las tendencias contractuales de la Administración.”
30. En la sentencia C-557 de 2009[56], este Tribunal precisó que el control posterior de la gestión fiscal comprende dos actividades o momentos diferenciados: (i) la labor de vigilancia propiamente dicha, a través de la práctica de auditorías; (ii) el inicio de procesos de responsabilidad fiscal:
31. Por último, en la sentencia C-967 de 2012[57], este Tribunal destacó la necesidad de armonizar el carácter posterior y selectivo con la integralidad del control fiscal, al señalar que “el hecho de que el control a la gestión fiscal haya sido previsto como posterior y selectivo de ninguna forma implica que deje de ser integral, puesto que comprende tanto el control financiero, como el de legalidad, de gestión y de resultados”. En ese orden de ideas sostuvo:
La naturaleza amplia de esta función significa que no es de recibo una hermenéutica de las normas legales encaminada a restringir o excluir el control fiscal cuando están comprometidos recursos públicos, en concreto en los procesos de contratación estatal. Por el contrario, a la luz del principio de interpretación conforme, debe entenderse que el control fiscal comienza desde el momento mismo en que una entidad o un particular disponen de fondos oficiales; incluye el proceso de manejo e inversión; y se proyecta también en la evaluación de los resultados obtenidos con la utilización de esos recursos de acuerdo con el grado de realización de los objetivos trazados, es decir, con posterioridad a la finalización y liquidación de los contratos estatales.”
32. En definitiva, de los pronunciamientos analizados se infiere que la naturaleza posterior del control fiscal externo que lleva a cabo la Contraloría no desdice su carácter amplio e integral, ni riñe con que el mismo se realice de manera oportuna (C-623 de 1999, C-967 de 2012). Dicho control comprende dos actividades o momentos diferenciados: (i) la labor de vigilancia propiamente dicha, a través de la práctica de auditorías; (ii) el inicio de procesos de responsabilidad fiscal (C-577 de 2009). En relación con la primera, el momento que marca el inicio de la intervención legítima del ente de control es una vez la entidad sujeta a control ha adoptado las decisiones relativas a la disposición de recursos públicos y ejecutado los procesos que serán objeto de fiscalización posterior (C-119 de 1999, C-623 de 1999, C-648 de 2002). Esto quiere decir que, la Contraloría no debe anticiparse ni inmiscuirse en la ejecución de procesos o la adopción de decisiones, sino que debe honrar el carácter posterior de su intervención y salvaguardar la necesaria autonomía del quehacer administrativo, y la del propio ente de control, ejerciendo sus atribuciones en forma posterior.
33. Uno de los propósitos del Constituyente de 1991 fue separar entre el ejercicio de funciones administrativas y de control fiscal, encargando a la Contraloría sólo de estas últimas, a fin de evitar la coadministración y, a la vez, garantizar la autonomía, independencia e imparcialidad del órgano de control fiscal. De ahí que el artículo 267 de la Carta vigente reproduzca la prohibición ya consagrada en el artículo 59 de la anterior Constitución, de atribuir a la Contraloría “funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización”.
34. El sentido de esta prohibición fue analizado por la Corte Constitucional en la sentencia C-189 de 1998[58], al destacar que la atribución de autonomía orgánica y funcional a la Contraloría tiene el doble propósito de garantizar la efectividad del control fiscal, y a la vez evitar que dicha entidad se inmiscuya en las actividades administrativas de las entidades sometidas a control. Al respecto se afirma que:
“Esta autonomía funcional y orgánica de las contralorías no sólo tiene como finalidad fortalecer el control fiscal sino también hacer frente a las disfuncionalidades que dicho control puede generar, por lo cual la Carta pretende evitar que la actividad de control se traduzca en una coadministración. Por ello la Constitución no sólo “termina con la coadministración que se ejercía mediante el control fiscal previo”[59] sino que dispone que la Contraloría no "tendrá funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organización" (CP art. 267, inciso 4º), precepto que, como bien lo señaló durante la vigencia de la anterior Constitución la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema, y también lo ha establecido esta Corte Constitucional, es una limitación más que otra cosa[60]. El significado de esa norma es entonces que la única función propiamente de actuación administrativa que ejercen los contralores es la relativa a la organización interna de la entidad, como puede ser la ejecución del presupuesto y el nombramiento de funcionarios, por lo cual, al desarrollar la actividad de fiscalización, estos órganos de control deben evitar convertirse en coadministradores.”
“(P)ara la Corte es claro que cuando el artículo 267 de la Constitución establece que las contralorías sólo ejercen aquellas funciones administrativas inherentes a su organización, la norma constitucional se refiere a la administración activa, esto es al desarrollo de labores de ejecución propias para el cumplimiento de los fines de la entidad. En efecto, un análisis sistemático de las disposiciones constitucionales y de los propios debates en la Asamblea muestra que la voluntad del Constituyente fue evitar ante todo la coadministración por los órganos de control, por lo cual quiso distinguir, sobre todo en materia de gasto, la función ejecutiva administrativa (ordenación del gasto) de la función de control (verificación de su legalidad y eficacia y eficiencia de gestión). [...]”
35. A su vez, en la sentencia C-113 de 1999[61], sobre las razones del constituyente para eliminar los modelos de coadministración, se indicó que:
“(L) as posibilidades de co-gestión por parte de delegados de los entes fiscalizadores, tal como se daba con anterioridad a la Carta Política de 1991, no solamente resultaba ineficaz para lograr una verdadera transparencia de los procesos administrativos, en especial los de contratación, sino que se había constituido en oportunidad y motivo de corrupción, en cuanto se prestaba para ilícitos pactos entre funcionarios administrativos y los encargados de su vigilancia. Eso, además de la injustificada dilación que en los trámites correspondientes implicaba la permanente consulta de las decisiones con los órganos de control, especialmente las auditorías, cuyos titulares creían gozar de autoridad suficiente para obstaculizar y para desviar las actuaciones previas a la contratación, imponiendo no pocas veces sus criterios a las autoridades competentes, con ostensible vulneración del principio de separación funcional y distorsionando el verdadero papel que se atribuye a quienes ejercen el control fiscal.
36. Adicionalmente, el alcance de la prohibición de atribuir a la Contraloría funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización ha sido examinado de tiempo atrás en la jurisprudencia del Consejo de Estado. Como quedó expuesto al analizar las transformaciones en el modelo constitucional de control fiscal, bajo el sistema que operaba antes de la reforma constitucional de 1991, el Consejo de Estado declaró la nulidad de algunos conceptos emitidos por la Contraloría, en ejercicio de control previo, en los cuales, por ejemplo, instaba a una entidad a abstenerse de refrendar reajustes sobre el valor de unos contratos[62]; advertía sobre la improcedencia de extender a determinados empleados públicos los beneficios pactados en convenciones colectivas[63] o la no viabilidad de suscribir ciertas cláusulas contractuales[64]. El Alto Tribunal consideró que, no obstante la autorización legal del control fiscal previo, a través de algunos de estos conceptos la Contraloría excedía el ámbito de su competencia para inmiscuirse en funciones propias de la Administración. El criterio expuesto en estos pronunciamientos cobra relevancia para el presente análisis, toda vez que señala algunas modalidades de intervención de la Contraloría que, incluso bajo un marco constitucional y legal en el que resultaba admisible el control fiscal previo, desconocían la prohibición de coadministración.
38. La denominada función de advertencia fue incorporada al ordenamiento jurídico por el Decreto Ley 267 de 2000, expedido por el Presidente de la República con fundamento en la facultad que le fuera conferida por el artículo 1.1. de la Ley 573 de 2000[65] para modificar la estructura y el régimen de personal de la Contraloría General de la República.[66]
Así, en la Circular No. 005 del 21 de junio de 2007, dirigida por el entonces Contralor General de la República al Vicecontralor y otros altos funcionarios de dicha entidad, se caracteriza la función de advertencia como
“(U)na función excepcional que deviene de la atribución marco de vigilancia de la gestión fiscal, sin que la misma constituya un sistema de control fiscal propio del ejercicio posterior y selectivo a la gestión fiscal, en donde se concreta y materializan en estricto rigor constitucional nuestros pronunciamientos o dictámenes; de ahí que la oportunidad que la preceptiva indica para su ejercicio, en momento anterior a la emisión de los dictámenes producto del ejercicio auditor. En este orden, la filosofía de la función de advertencia radica en poner de presente al gestor fiscal, frente a procesos u operaciones en ejecución, la evidencia de un posible riesgo futuro que pueda causar detrimento al patrimonio estatal, para que si lo considera adopte de inmediato las acciones correctivas que la situación amerita, sin perjuicio del examen o revisión que le corresponde al Órgano de Vigilancia y Control Fiscal dentro de las atribuciones de su natural competencia, es decir, una vez concluidos los procesos u operaciones de la administración.”[67] (negrilla fuera del texto).
40. En relación con la oportunidad y el modo en que debe ejercitarse la función de advertencia, la Contraloría señala que esta debe llevarse a cabo (i) “en el proceso auditor, en el cual se detecten los posibles riesgos”, momento en el cual “el equipo auditor debe producir un informe en donde se evidencie que se puede presentar un daño patrimonial al Estado”. Establece además que (ii) “la función de advertencia no puede ser ejercida de forma aislada, sino que debe ser producto del ejercicio de los sistemas técnicos de control fiscal, hoy contenidos en la Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral”; (iii) “de tenerse conocimiento a través de otros medios diferentes al proceso auditor, la Contraloría debe ordenar la práctica de la modalidad de auditoría a que hubiere lugar o realizar con carácter urgente los estudios necesarios, con el objeto de obtener los elementos de juicio requeridos para hacer uso de la mencionada función”; (iv) “no es procedente aplicar la función de advertencia en la etapa final del proceso auditor, en razón a que la misma se ejerce una vez que el órgano de control detecte los posibles riesgos, sin que le sea dable esperar a la culminación del mismo”, debido al carácter excepcional de esta función, solo reservada a casos cuya connotación así lo amerite; (v) “una vez ejercida la función de advertencia, y sin perjuicio de que las observaciones hayan sido acatadas o no, la Contraloría realizará [...] el control posterior sobre las situaciones objeto de observación en la función de advertencia”.[68]
41. En lo atinente al contenido de los pronunciamientos emitidos en ejercicio de esta función, la circular citada advierte que estos han de “limitarse a indicar los posibles riesgos detectados” y “deben en todo momento estar desprovistos de alocuciones indicadoras de acciones que debe o debería tomar la administración o el gestor fiscal para superar o minimizar el riesgo o amenaza, toda vez, que tales acciones se enmarcarían dentro de la coadministración, entrando en la órbita de competencias propiamente administrativas”.[69]
42. Entretanto, la competencia para hacer uso de esta excepcional función está reservado al Contralor General de la República o los Contralores Delegados para la Vigilancia Fiscal Sectorial, y sólo podrá activarse en aquellos casos que por su relevancia e impacto social así lo requieran. En caso de que un Gerente Departamental estime la procedencia en la emisión de una función de advertencia, su trámite y adopción deberá estar coordinado con el Contralor Delegado para la Vigilancia Fiscal respectivo y previa información al Contralor General o al Vicecontralor.[70]
43. En su escrito de intervención en este juicio de constitucionalidad, la Contraloría destaca la creciente importancia que ha cobrado el ejercicio de la función de advertencia en la gestión que realiza esta entidad, aportando cifras que indican que durante el último cuatrienio el recurso a esta herramienta de fiscalización se incrementó en un 490% en el cuatrienio 2010-2014, en relación con el período 2006 – 2010.[71]
44. Por último, a diferencia de lo que ocurre con otros elementos del modelo de control fiscal, que han sido objeto de un prolífico desarrollo jurisprudencial, este Tribunal tan sólo se ha referido de manera tangencial a la función de advertencia, en la sentencia C-967 de 2012[72], para señalar que constituye una expresión del principio de colaboración armónica y del carácter integral del control fiscal. En aquella oportunidad, la Corte declaró ajustada a la Constitución una norma que autorizaba incluir en el acta de liquidación de los contratos estatales los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las controversias y declararse a paz y salvo. Para fundamentar su decisión, examinó los elementos centrales del sistema de control fiscal de la contratación estatal y, a propósito de esto, sostuvo que: “Coherente con ese modelo, el artículo 65 del estatuto de contratación asignó el control previo administrativo a las oficinas de control interno de cada entidad, mientras que la intervención de los organismos autónomos a cargo de velar por la gestión fiscal se ejerce con posterioridad -sin perjuicio del control de advertencia que es expresión del principio de colaboración armónica, en la medida en que apunte al cumplimiento de los fines y principios constitucionales, siempre que no implique una suerte de coadministración o injerencia indebida en el ejercicio de las funciones de las demás autoridades”.
En aquella oportunidad la Corte no examinó si la función de advertencia respetaba dichos límites, por cuanto, según se explicó, el problema jurídico que la ocupaba era otro.[73] En esta ocasión le corresponde precisamente dirimir esta cuestión, para lo cual la Sala deberá determinar (i) si la función de advertencia establecida en el precepto demandado respeta el carácter posterior que la Constitución asigna al control fiscal externo que lleva a cabo la Contraloría o si, por el contrario, representa una modalidad de control previo; (ii) si a través del ejercicio de esta función, la Contraloría interviene en la toma de decisiones administrativas, estableciéndose por esta vía una suerte de coadministración constitucionalmente proscrita.
47. Como lo dispone la literalidad de la norma acusada la función de advertencia recae sobre “operaciones o procesos en ejecución”. De acuerdo con los lineamientos fijados por la Contraloría General de la República, se trata de un instrumento de carácter “preventivo y proactivo” que le permite a esta entidad intervenir antes de que culminen los ejercicios de gestión fiscal sometidos a control, para así no convertirse “en mero certificador de detrimentos al patrimonio público”.[74]
Queda claro entonces que la función de advertencia supone una intervención previa a la adopción de las decisiones administrativas y a la culminación de los procesos y operaciones susceptibles de control fiscal. Con ella se anticipa la intervención de la Contraloría y se excepciona el criterio general según el cual la función de aquella entidad “empieza justamente cuando la Administración culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones”.[75] Es precisamente el carácter previo y no posterior el que confiere sentido a la formulación de advertencia, ya que frente a las decisiones ya adoptadas o los hechos consumados sólo queda certificar la existencia de un daño patrimonial y propender por su resarcimiento.
49. Cuando se indaga por el sentido en que son empleados estos términos en el texto constitucional, la distinción entre las funciones de vigilancia y control atribuidas a la Contraloría no resulta concluyente. Si bien en algunas disposiciones ambos términos parecen tener significados no del todo coincidentes[76], en otros apartes parecerían emplearse como sinónimos.[77] Atendiendo a un criterio semántico, se tiene que, de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia, la acción de “vigilar” consiste en “velar alguien o algo, o atender exacta y cuidadosamente a él o a ello”, esto es, implica una observación atenta del objeto vigilado. Entretanto, “controlar” significa “ejercer el control”, lo que en la acepción que resulta pertinente para este análisis implica la “comprobación, inspección, fiscalización, intervención” sobre el objeto controlado. De acuerdo con lo anterior, si cabe establecer alguna diferencia entre ambos términos esta apunta a indicar que mientras quien ejerce vigilancia se limita a observar, quien controla, además de vigilar, puede ir un paso más allá e intervenir de algún modo sobre el objeto controlado.
En efecto, una comparación entre la facultad atribuida a la Contraloría en el precepto demandado y otros supuestos en los que esta Corporación ha estimado que las normas entonces examinadas no infringían el citado límite constitucional, permiten respaldar la conclusión a la que arriba la Sala.[78] Así, en las sentencias C-623 de 1999[79] y C-648 de 2002[80] la Corte estableció que la facultad fiscalizadora de la Contraloría sobre la contratación estatal resultaba válida siempre y cuando se efectuara con posterioridad al perfeccionamiento de los contratos. Entretanto, en la sentencia C-716 de 2002[81] este Tribunal sostuvo que el carácter posterior del control fiscal que lleva a cabo la Contraloría no se desconoce cuando se faculta a dicha entidad para administrar los sistemas de vigilancia de la contratación estatal establecidos en la Ley 598 de 2000[82], pues mediante el ejercicio de esta competencia la Contraloría se limita a recabar información necesaria para el posterior ejercicio de control, esto es, realiza funciones de mera vigilancia, mas no efectúa intervención alguna orientada, por ejemplo, a verificar el cumplimiento de requisitos contractuales, analizar o calificar las ofertas formuladas por los aspirantes a contratar con el Estado. A diferencia de los supuestos analizados en aquellos pronunciamientos, la función de advertencia faculta a la Contraloría para intervenir, a través de la formulación de llamados de atención, antes de la toma de decisiones administrativas, entre ellas las relativas al otorgamiento y legalización de contratos estatales; la comunicación de estas advertencias a la entidad incluye, por definición, la posibilidad de que la Contraloría advierta sobre el eventual incumplimiento de requisitos legales en una determinada gestión fiscal o sobre el riesgo de detrimento patrimonial advertido en el curso de los procesos u operaciones respecto de las cuales recae dicho control.
53. Como lo destacan en sus intervenciones la Contraloría y el Ministerio Público, y según se expuso al examinar los lineamientos definidos por aquella entidad para llevar a cabo la función de advertencia, en ejercicio de la misma: (i) el ente de control debe abstenerse de emplear un tono imperativo y limitarse a formular la advertencia, sin indicar las acciones que el gestor fiscal debería emprender para minimizar o evitar el riesgo; (ii) tales advertencias están desprovistas de efectos vinculantes, en tanto la entidad a la que se dirige es libre de atenderlas. [83]
54. Ciertamente las cautelas que la propia Contraloría ha dispuesto para el ejercicio de esta función marcan una diferencia con los conceptos que, bajo el anterior esquema de control previo, emitía dicha entidad, algunos de los cuales fueron en su momento declarados nulos por el Consejo de Estado, por cuanto el carácter vinculante que el ente de control pretendía atribuir a sus propios conceptos representaba una injerencia indebida y desconocía la prohibición de coadministración, para entonces contenida en el artículo 59 de la Constitución de 1886.[84]
Analizar el lenguaje desde una perspectiva pragmática implica indagar por el tipo de acto de habla. En tal sentido, se ha señalado que cuando se profiere una emisión lingüística se realizan de manera simultánea tres tipos de acciones: (i) el acto mismo de decir, de pronunciar o escribir las palabras (acto locucionario). (ii) Aquello que el hablante se propone hacer a través del acto de habla proferido, por ejemplo, “advertir”, “preguntar”, “describir”, “prometer”, “ordenar”, “sugerir”, etc. (acto ilocucionario). (iii) El efecto o consecuencia que genera en el destinatario, por ejemplo, como consecuencia de una promesa el oyente podrá albergar una expectativa, o una orden puede generar en el destinatario la necesidad de dirigir su acción en el sentido ordenado (acto perlocucionario).[85]
Por lo anterior, resulta un contrasentido afirmar la plena libertad de las entidades vigiladas para acatar o no las advertencias emitidas por la Contraloría, y a la vez señalar, como lo hace el Ministerio Público en el concepto rendido en este juicio de constitucionalidad, que “[e]n el caso que los servidores públicos no tengan en cuenta las advertencias que les presenten los organismos de control siendo conscientes de sus errores, las mismas se constituyen en elementos que agravan sus responsabilidades en los casos de las actuaciones posteriores que tales organismos tengan que ejercer por las conductas de los funcionarios contrarias a la preservación del orden jurídico o del patrimonio público”.[86]
El control interno, inicialmente regulado por la Ley 87 de 1993,[87] fue objeto de reestructuración y de un importante desarrollo normativo, tras la instauración de un Sistema Nacional de Control Interno dispuesta por la Ley 489 de 1998[88] y reglamentado, entre otros, por los Decretos 2145 de 1999[89] y 934 de 2014[90].
Si bien esta herramienta tiene un amplio espectro de objetivos, contemplados en el artículo 2º de la Ley 87 de 1993[91], recoge dentro de estos el “(p)roteger los recursos de la organización, buscando su adecuada administración ante posibles riesgos que los afecten”, así como el “(d)efinir y aplicar medidas para prevenir errores, riesgos, desaciertos o irregularidades financieras o administrativas, así como detectar y corregir las desviaciones que se presentan y que pueden afectar el cumplimiento de objetivos y metas programadas”. Propósitos que coinciden, en lo sustancial, con la finalidad que se busca alcanzar con la función de advertencia.
Al igual que el control fiscal externo que ejercita la Contraloría, también el control interno debe consultar criterios de “igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoración de costos ambientales”[92], así como criterios de eficacia, que coinciden con los que orientan el ejercicio de la vigilancia fiscal atribuida a la Contraloría.
Asimismo, las disposiciones que regulan el control interno le atribuyen a los auditores internos, entre otras, la competencia para “(v)erificar los procesos relacionados con el manejo de los recursos, bienes y los sistemas de información de la entidad y recomendar los correctivos que sean necesarios”,[93] la cual se asemeja a la facultad para emitir advertencias que la norma demandada atribuye a la Contraloría. Inclusive, en aras de mantener la independencia del funcionario encargado del control interno, el parágrafo de la norma citada le prohíbe participar en los procedimientos administrativos de la entidad a través de autorizaciones o refrendaciones.
Por último, con el fin de asegurar la necesaria coordinación entre el control fiscal que, con carácter previo, corresponde implementar a las propias entidades públicas a través del sistema de control interno, y el control fiscal externo en cabeza de la Contraloría, la Constitución en su artículo 268 numeral 6º le atribuye al Contralor General de la República la competencia para conceptuar y evaluar la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado. Además, se atribuye al Contralor General de la República la competencia para reglamentar los métodos y procedimientos que regirán esta evaluación.[94]
A LA SENTENCIA C-103/15
FUNCION DE ADVERTENCIA DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA SOBRE OPERACIONES O PROCESOS EN EJECUCION-Constitucionalidad (Salvamento de voto)
FUNCION DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA DE ADVERTIR SOBRE OPERACIONES O PROCESOS EN EJECUCION PARA PREVER GRAVES RIESGOS DEL PATRIMONIO PUBLICO-Control posterior y selectivo (Salvamento de voto)
FUNCION DE ADVERTIR SOBRE OPERACIONES O PROCESOS EN EJECUCION PARA PREVER GRAVES RIESGOS DEL PATRIMONIO PUBLICO Y EJERCER EL CONTROL POSTERIOR-Debió declararse la exequibilidad al partir de un entendimiento amplio e integral de la función de vigilancia y control fiscal de la Contraloría General de la República como legítima y válida (Salvamento de voto)
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 7º del artículo 5 del Decreto Ley 267 de 2000, “por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones”
Con el debido respeto por las decisiones mayoritarias de esta Corte, salvo mi voto a la presente sentencia mediante la cual se decide “declarar inexequible el numeral 7º del artículo 5º del Decreto 267 de 2000, “por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General literal e) del artículo 10 de la Ley 1264 de 2008”, en razón a que considero que el precepto demandado que consagra la “función de advertencia” de la Contraloría General de la República es constitucional, por las siguientes razones:
1. El numeral 7 del artículo 5 del Decreto 267 de 2000 demandado, consagra las funciones de la Contraloría y prevé la “función de advertencia” por parte de ese organismo de control, en cuanto lo faculta para “advertir sobre operaciones o procesos en ejecución para prever graves riesgos que comprometan el patrimonio público y ejercer el control posterior sobre los hechos así identificados”. El cargo enervado se presenta por violación del control posterior y selectivo previsto en el artículo 367 Superior.
2. Me aparto de la decisión de inexequibilidad adoptada respecto de este precepto, en razón a que considero correcta la orientación jurisprudencial ya adoptada por la Corte en relación con la función de advertencia de la Contraloría, mediante la Sentencia C-967 de 2012 del Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio, en la cual se parte de un entendimiento amplio e integral de la función de vigilancia y control fiscal de la Contraloría, y se entiende la función de advertencia como legítima y válida desde el punto de vista constitucional.
En este sentido, sostuvo la Corte:
“Coherente con ese modelo, el artículo 65 del estatuto de contratación asignó el control previo administrativo a las oficinas de control interno de cada entidad, mientras que la intervención de los organismos autónomos a cargo de velar por la gestión fiscal se ejerce con posterioridad -sin perjuicio del control de advertencia que es expresión del principio de colaboración armónica, en la medida en que apunte al cumplimiento de los fines y principios constitucionales, siempre que no implique una suerte de coadministración o injerencia indebida en el ejercicio de las funciones de las demás autoridades[95].
Igualmente, expresó esta Corporación en el mismo pronunciamiento:
“La naturaleza amplia de esta función significa que no es de recibo una hermenéutica de las normas legales encaminada a restringir o excluir el control fiscal cuando están comprometidos recursos públicos, en concreto en los procesos de contratación estatal. Por el contrario, a la luz del principio de interpretación conforme, debe entenderse que el control fiscal comienza desde el momento mismo en que una entidad o un particular disponen de fondos oficiales; incluye el proceso de manejo e inversión; y se proyecta también en la evaluación de los resultados obtenidos con la utilización de esos recursos de acuerdo con el grado de realización de los objetivos trazados, es decir, con posterioridad a la finalización y liquidación de los contratos estatales.”
3. En criterio del suscrito Magistrado la facultad de advertencia de la Contraloría sobre operaciones o procesos en ejecución es constitucional por cuanto: (i) no constituye una modalidad de control, ni por tanto un control previo, toda vez que no implica una intervención en la administración, y no tiene un carácter vinculante, de manera que no contraviene el modelo de control fiscal previsto por la Carta de 1991; (ii) tiene carácter excepcional y se enmarca dentro de la competencia general de vigilancia de la gestión fiscal atribuida a la Contraloría –art.267 CP-; (iii) se deriva del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público –art.113 CP-, de manera que se trata, de una importante herramienta para efectuar la vigilancia de la gestión fiscal; (iv) cumple con unas finalidades constitucionales legítimas y supremamente relevantes como es advertir y prevenir sobre el posible deterioro y afectación del patrimonio público; (v) no puede constituir una interferencia en la administración, y por tanto no se trata tampoco de una modalidad de coadministración, por cuanto la Contraloría no efectúa indicaciones sobre la manera en que debe ejecutarse el gasto público, razón por la cual no se infringe la prohibición prevista en el inciso 4º del artículo 267 CP; (vi) es válida desde el punto de vista del principio de interpretación conforme con la Constitución, según el cual el entendimiento que acoja la Corte debe ser el que más se ajuste a los principios, valores, derechos y finalidades constitucionales que informan el control fiscal amplio e integral; y (vii) por tanto, la Corte no debió realizar una interpretación restrictiva y limitadora de las facultades de la Contraloría cuya función es velar por el patrimonio público, para cuyo logro es de gran importancia la función de advertencia atribuida a la Contraloría General de la República.
Con fundamento en lo expuesto, salvo mi voto a la presente providencia judicial.
A LA SENTENCIA C-103/I5
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 7o del artículo 5 del Decreto Ley 267 de 2000, "Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones”.
Mediante la sentencia C-103 de 2005, la Corte declaró inexequible el numeral 7o del artículo 5o del Decreto 267 de 2000, por infringir lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución. Dicha norma establecía, en cabeza de la Contraloría General de la República la función de advertencia. De acuerdo con la demanda estudiada por el Tribunal, tal facultad desconocía el carácter previo del control fiscal la prohibición de coadministración, establecidos por el Constituyente de 1991.
La Sala concluyó que dicha función de advertencia establecida en la norma acusada sí era inexequible, ya que si bien pretendía alcanzar objetivos constitucionalmente legítimos, relacionados con la eficacia y eficiencia de la vigilancia fiscal encomendada a la Contraloría, desconocía el artículo 267 de la Carta, por cuanto (i) constituía una modalidad de control previo, ya que por definición se ejercía antes de que se adoptaran las decisiones administrativas y concluyeran los procesos que luego también serán objeto de control posterior; (ii) le otorgaba a la Contraloría un poder de coadministración, porque a través de las advertencias lograba tener incidencia en decisiones administrativas aún no concluidas.
Aunque en esta ocasión comparto el sentido de la decisión en cuanto a que la disposición acusada es contraria al artículo 267 de la Carta porque establece una forma de control fiscal previo que no está permitida para la Contraloría General de la República, considero sin embargo que, tal y como se encontraba redactada en el numeral 7o del artículo 5o del decreto 267 de 2000, no podía concluirse que la disposición también comportaba la facultad de coadministración en cabeza del órgano de control. Ello porque el mero aviso debía ser entendido como una alerta en procura de la protección de los fines del estado y como expresión del principio constitucional de colaboración armónica. Por lo anterior, la Corte no debió servirse del argumento de la coadministración para declarar la inconstitucionalidad de la norma demandada.
FUNCION DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA DE ADVERTIR SOBRE OPERACIONES O PROCESOS EN EJECUCION PARA PREVER GRAVES RIESGOS DEL PATRIMONIO PUBLICO Y EJERCER EL CONTROL POSTERIOR-Control interno de entidades públicas y función de inspección y vigilancia por Superintendencias permiten alcanzar finalidades perseguidas con la norma acusada (Salvamento de voto)
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 7o del artículo 5o del Decreto Ley 267 de 2000, por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito explicar la razones que me llevaron a salvar el voto en el asunto de la referencia.
Mi discrepancia con el fallo adoptado en este caso radica, precisamente, en que no comparto la declaratoria de inexequibilidad del numeral 7o del artículo 5o del Decreto Ley 267 de 2000, el cual le atribuye a la Contraloría General de la República la función de "advertir sobre operaciones o procesos en ejecución para prever graves riesgos que comprometan el patrimonio público y ejercer el control posterior sobre los hechos así identificados".
La mayoría de la Sala avaló la inconstitucionalidad de dicho precepto bajo la consideración según la cual, la función de advertencia prevista en la disposición demandada, si bien persigue el logro de objetivos constitucionalmente legítimos, relacionados con la eficacia y eficiencia de la vigilancia fiscal encomendada a esa entidad, desconoce el mandato contenido en el artículo 267 de la Constitución Política, en cuanto dispone que el control fiscal asignado a la Contraloría solo puede operar a posteriori y prohíbe cualquier forma de coadministración o injerencia indebida en el ejercicio de las funciones de las entidades sometidas a control. Consideró, además, que existen otros mecanismos que, sin comprometer los límites fijados por el Constituyente, permiten alcanzar las finalidades perseguidas con la norma acusada, como lo es el control interno de las entidades públicas y las funciones de inspección y vigilancia a cargo de las Superintendencias.
En esta oportunidad, me aparto de tales consideraciones, toda vez que, a mi juicio, la disposición demandada debió haber sido declarada exequible, atendiendo a la posición sentada por la Corte en la sentencia C-967 de 2012, en la cual se parte de un entendimiento amplio e integral de la función de vigilancia y control fiscal de la Contraloría General de la República, y se entiende la función de advertencia como legítima y válida desde el punto de vista constitucional.
Puntualmente, estimo que la función de advertencia de la Contraloría General de la República sobre operaciones o procesos en ejecución es constitucional, habida cuenta que (i) no constituye una modalidad de control ni, por tanto, un control previo, pues no implica una intervención en la administración y no tiene carácter vinculante, de manera que no contraviene el modelo de control fiscal previsto en la Carta de 1991; (ii) tiene carácter excepcional y se enmarca dentro de la competencia general de vigilancia de la gestión fiscal atribuida a la Contraloría [art. 267 CP]; (iii) se deriva del principio de colaboración armónica entre las ramas del Poder Público [art. 113 CP], siendo una importante herramienta para efectuar la vigilancia de la función fiscal; (iv) cumple con unas finalidades constitucionales legítimas y supremamente relevantes como es advertir y prevenir sobre el posible deterioro y afectación del patrimonio público; (v) no puede constituir una interferencia en la administración y, por tanto, no se trata tampoco de una modalidad de coadministración, como quiera que la Contraloría no da indicaciones sobre la manera en que debe ejecutarse el gasto público, razón por la cual no se infringe la prohibición prevista en el inciso 4o del artículo 267 de la Constitución Política; (vi) es válida desde el punto de vista del principio de interpretación conforme con la Constitución, según el cual, el entendimiento que acoja la Corte debe ser el que más se ajuste a los principios, valores, derechos y finalidades constitucionales que informan el control fiscal amplio e integral; y, por tanto, (vii) la Corte no debió realizar una interpretación restrictiva y limitadora de las funciones de la Contraloría, cuya función es velar por el patrimonio público, para lo cual resulta de gran importancia la función de advertencia atribuida por la norma acusada.
En los términos expuestos, dejo entonces sentadas las razones que me llevaron a salvar el voto en la presente providencia.
[1] Cita las sentencias C-189 de 1998 (MP. Alejandro Martínez Caballero), C-623de 1999 (MP. Carlos Gaviria Díaz), C-167 de 1995 (MP. Fabio Morón Díaz), C- 570 de 1997 (MP. Carlos Gaviria Díaz), C-189 de 1998 (MP. Alejandro Martínez Caballero) y C-716 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[2] Abogada Lina María Tamayo Berrío. La intervención de esta entidad consta en dos escritos, radicados el 16 y 17 de septiembre de 2014 (folios 35 a 49 y 65 a 69, cuaderno principal), cuyos principales elementos se resumen a continuación.
[3] Para precisar los lineamientos jurídicos que orientan el ejercicio de esta función, se anexa copia de la Circular No. 005 del 21 de junio de 2007, emitida por la Contraloría General de la República. (Folios 53 a 63, cuaderno principal).
[4] El artículo 127 de la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”, dispone: “Artículo 127. Verificación de los beneficios del control fiscal. La Auditoría General de la República constatará la medición efectuada por las Contralorías de los beneficios generados por el ejercicio de su función, para lo cual tendrá en cuenta que se trate de acciones evidenciadas debidamente comprobadas, que correspondan al seguimiento de acciones establecidas en planes de mejoramiento o que sean producto de observaciones, hallazgos, pronunciamientos o advertencias efectuados por la Contraloría, que sean cuantificables o cualificables y que exista una relación directa entre la acción de mejoramiento y el beneficio.”
[5] La intervención, suscrita por los profesores Jorge Kenneth Burbano Villamarín y Luis Gilberto Ortegón Ortegón, obra a folios 70 a 74, cuaderno principal.
[6] El escrito, firmado por el profesor Alberto Montaña Plata, obra a folios 75 a 78, cuaderno principal.
[7] MP. Jorge Iván Palacio Palacio, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[8] Folios 30 a 34, cuaderno principal.
[9] Folios 80 a 87, cuaderno principal.
[10] MP. Manuel José Cepeda Espinosa. En ella la Corte se declaró inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 51 de la Ley 617 de 2000, por ineptitud sustantiva de la demanda.
[11] Jeyson Andrés Zárate Castañeda, Fabián Andrés Alfonso Granados, Susana Carolina Pérez Correa y María Fernanda Romero Bello.
[12] Al respecto pueden verse, entre otras, las sentencias C-068 de 1993 (MP. Simón Rodríguez, AV. Ciro Angarita Barón), C-132 de 1993 (MP. José Gregorio Hernández Galindo), C-529 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, AV. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-534 de 1993 (MP. Fabio Morón Díaz), C-167 de 1995 (MP. Fabio Morón Díaz), C-374 de 1995 (MP. Antonio Barrera Carbonell), C-054 de 1997 (Antonio Barrera Carbonell), C-065 de 1997 (MP. Jorge Arango Mejía y Alejandro Martínez Caballero, SV. Vladimiro Naranjo Mesa, SV. José Gregorio Hernández Galindo), C-189 de 1998 (MP. Alejandro Martínez Caballero), C-499 de 1998 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-113 de 1999 (MP. José Gregorio Hernández Galindo), C-403 de 1999 (MP. Alfredo Beltrán Sierra), C-623 de 1999 (MP. Carlos Gaviria Díaz), C-484 de 2000 (MP. Alejandro Martínez Caballero), C-505 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil, SV. Clara Inés Vargas), C-661 de 2000 (MP. Álvaro Tafur Galvis), C-1191 de 2000 (MP. Alfredo Beltrán Sierra), C-089 de 2001 (MP. Alejandro Martínez Caballero), C-364 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett, SV. Jaime Araujo Rentería y Rodrigo Escobar Gil, AV. Eduardo Montealegre Lynett y Álvaro Tafur Galvis), C-127 de 2002 (MP. Alfredo Beltrán Sierra, SV. Rodrigo Escobar Gil, Jaime Araújo Rentería), C-290 de 2002 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), C-648 de 2002 (MP. Jaime Córdoba Triviño), C-716 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-1176 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas Hernández, SV. Rodrigo Escobar Gil), C-529 de 2006 (MP. Jaime Córdoba Triviño), C-557 de 2009 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva), C-541 de 2011 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), C-599 de 2011 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-967 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[13] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. Esta sentencia declaró exequible Ley 598 de 2000 (“Por la cual se crean el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro Único de Precios de Referencia, RUPR, de los bienes y servicios de uso común en la Administración Pública y se dictan otras disposiciones.”), acusada de desconocer el carácter posterior y selectivo del control fiscal previsto en el artículo 267 de la Carta debido a que tal normatividad atribuye a la Contraloría la competencia para administrar diversos sistemas de información empleados en la fiscalización de la contratación estatal (Sistema de Información para la vigilancia y Contratación Estatal –SICE-, Catálogo Único de Bienes y Servicios –CUBS- y el Registro Único de Precios de Referencia –RUPR-). La Corte declaró que esta ley se ajustaba a la Constitución, tras concluir que sus disposiciones no establecían una modalidad de control fiscal previo.
[14] “Sobre reorganización de la contabilidad oficial y creación del Departamento de Contraloría”.
[15] “Por el cual se reforman las leyes orgánicas de la contabilidad oficial de la Nación y del Departamento de Contraloría”
[16] El artículo 9º del Decreto 911 de 1932 preveía: “Aunque se ciñan a las leyes vigentes, serán requisitos indispensables previos a la celebración de cualquier contrato u otra forma de compromiso que implique erogación de fondos del Tesoro Nacional de mil pesos ($1.000) moneda legal o más: […] c) Que el funcionario que ha de celebrarlo, someta al Contralor General una copia del contrato o convenio proyectado para que el Contralor General certifique la partida que hubiere disponible en la respectiva vigencia discal. Dicho certificado del Contralor General debe acompañarse al contrato proyectado, del cual formará parte integrante, y la cantidad así afectada no estará disponible en lo sucesivo para ser gastada de distinta manera, a menos que el Gobierno quede libre de aquel contrato u obligación. Se entiende que esta reserva es válida por el tiempo que fijan las leyes sobre la materia.” Entretanto, el artículo 11 del mismo decreto establecía que: “Todos los contratos celebrados con los requisitos previos establecidos en los artículos anteriores, serán registrados en el Departamento de Contraloría, donde quedará archivada una copia de cada uno de ellos...”
[17] “Por la cual se modifican las normas orgánicas de la Contraloría General de la República, se fijan sistemas y directrices para el ejercicio del control fiscal y se dictan otras disposiciones”.
[18] “Por el cual se determinan los procedimientos generales de control fiscal y de auditoria, el alcance que deben tener el control previo y la contabilidad general de la Nación y se dictan normas sobre estadística”.
[19] El artículo 3º del Decreto 925 de 1976 definió el control perceptivo como “la comprobación de las existencias físicas de fondos, valores y bienes nacionales, y en su confrontación con los comprobantes, documentos, libros y demás registros”, mientras que el control posterior es definido en el artículo 4º del mismo decreto como “la comprobación de las transacciones y operaciones ejecutadas por las entidades bajo su control y de sus respectivas cuentas y registro, y en determinar si se ajustan a las normas, leyes, reglamentaciones y procedimientos establecidos”.
[20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 5 de noviembre de 1979, C.P. Carlos Galindo Pinilla, Proceso 2896, Radicado 209250-357-CE-SEC1-1979-11-05. En esta decisión se declara la nulidad de los apartes de un concepto emitido por la Contraloría General de la República, donde se ordenaba al Ministerio de Obras Públicas y Transporte abstenerse de refrendar los reajustes sobre el valor de unos contratos. Reiterando el criterio sostenido en el auto que ordenó la suspensión provisional de dicho acto, el alto Tribunal consideró que el concepto en cuestión era violatorio de los artículos 59 y 60 de la Constitución de 1886, por cuanto en el caso concreto “la Contraloría desco­noce la competencia del Ministerio de Obras Públicas para dis­poner y liquidar reajustes por mora en el pago de obras ya entre­gadas y por tales razones ordena que no se refrende la erogación, con lo cual se hace imposible la ejecución del acto de la admi­nistración.//Ello implica que la Contraloría haga un juicio que desborda el marco fiscal y que, con fundamento en ese juicio, impida la ejecución de un acto que sólo podría controvertirse por la vía jurisdiccional”. El mismo criterio de decisión fue reiterado por la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en las sentencias del 21 de julio 21 de 1984, C.P. Samuel Buitrago Hurtado, expediente No. 4593; en la sentencia del 16 de septiembre de 1987, C.P. Aydée Anzola Linares, expediente No. 16; sentencia del 22 de julio de 1988, C.P. Guillermo Benavides Melo, expediente No. 623. En todas estas decisiones se declaró la nulidad de conceptos emitidos por la Contraloría por considerar que en ellos se excedía el ámbito del control fiscal para inmiscuirse en competencias propias de la Administración.
[21] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[22] Lascarro, Leopoldo “Administración Financiera y el Control Fiscal”, citado por Abel Cruz Santos, “el presupuesto colombiano”, Editorial Temis, 1963, pág 245. Citado a su vez por Diego Younes Moreno, Régimen del Control Fiscal y del Control Interno. Editorial Legis, tercera edición, Bogotá, 1998, Pág. 192
[23] Informe de Ponencia presentado por Álvaro Cala Hederich, Jesús Pérez González, Helena Herrán de Montoya, Mariano Ospina Hernández, Germán Rojas y Carlos Rodado Noriega. Gaceta Constitucional Nº 53 pág. 19, reiterado en el Informe de Ponencia para Primer Debate presentado por los anteriores y publicado en la Gaceta Constitucional No. 77, pág. 2.
[24] Hernando Herrera Vergara, Carlos Lleras de la Fuente, Antonio Navarro Wolff, José Matías Ortiz y Abel Rodríguez, "Informe Ponencia sobre Estructura del Estado", Gaceta Constitucional No 59, pág. 10.
[25] Sentencias C-374 de 1995 (MP. Antonio Barrera Carbonell), C-1191 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) y C-290 de 2002 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[26] Sentencia C-167 de 1995 (MP. Fabio Morón Díaz).
[27] Sentencia C-529 de 2006 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[28] Sentencias C-403 de 1999 (MP. Alfredo Beltrán Sierra), C-364 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett, SV. Jaime Araujo Rentería y Rodrigo Escobar Gil, AV. Eduardo Montealegre Lynett y Álvaro Tafur Galvis) y C-127 de 2002 (MP. Alfredo Beltrán Sierra, SV. Rodrigo Escobar Gil, Jaime Araújo Rentería).
[29] Sentencia C-541 de 2011 (MP. Nilson Pinilla Pinilla).
[30] Sentencia C-529 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, AV. Eduardo Cifuentes Muñoz), donde la Corte, entre otras determinaciones, declaró exequibles los apartes del artículo 2º de la Ley 42 de 1993 en donde se establecía como sujeto del control fiscal al Banco de la República. Este Tribunal sostuvo que el carácter autónomo y el régimen especial dispuesto en la Constitución para el Banco de la República, no implican sustraer a dicha entidad del ámbito de control. No obstante, advirtió que “en lo que concierne al control fiscal, debe precisarse que éste no es permanente como equivocadamente lo articula la norma acusada, sino que ha de llevarse a cabo cuando el Banco ejecute actos o cumpla actividades de gestión fiscal y en la medida en que lo haga”.
[31] Sentencia C-1176 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas Hernández, SV. Rodrigo Escobar Gil).
[32] “Sobre la organización de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”.
[33] El artículo 10 de la Ley 42 de 1993 define el control financiero como “el examen que se realiza, con base en las normas de auditoría de aceptación general, para establecer si los estados financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones y los cambios en su situación financiera, comprobando que en la elaboración de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades competentes y los principios de contabilidad universalmente aceptados o prescritos por el Contador General.”
[34] Definido en el artículo 11 de la Ley 42 de 1993 como “la comprobación que se hace de las operaciones financieras, administrativas, económicas y de otra índole de una entidad para establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le son aplicables.”
[35] El artículo 12 de la Ley 42 de 1993 define el control de gestión como “el examen de la eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos públicos, determinada mediante la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad.”
[36] El control de resultados es definido en el artículo 13 de la Ley 42 de 1993 como “el examen que se realiza para establecer en qué medida. los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración, en un período determinado”.
[37] Definida en el artículo 14 de la Ley 42 de 1993 como “el estudio especializado de los documentos que soportan legal, técnica financiera y contablemente las operaciones realizadas por los responsables del erario durante un período determinado, con miras a establecer la economía, la eficacia, la eficiencia y la equidad de sus actuaciones”.
[38] Sentencia C-1191 de 2000 (MP. Alfredo Beltrán Sierra), reiterado en la C-967 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio).
[39] MP. Fabio Morón Díaz. La Corte declaró inexequibles algunos apartes del inciso 2º del artículo 4º de la Ley 42 de 1993 ("Sobre organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen"), en los que se facultaba a “los auditores” y a “las auditorías” para el ejercicio de control fiscal posterior y selectivo. Este Tribunal sostuvo que resultaba inconstitucional encomendar a estas entidades la competencia para llevar a cabo el control fiscal externo, dado que este último sólo se atribuye a la Contraloría General de la República y a las contralorías departamentales y municipales, mientras que el control interno que llevan a cabo las entidades públicas constituye un ejercicio de función administrativa). Precisó que la declaratoria de inexequibilidad no impedía la creación de auditorías como instancias de control fiscal interno, dentro de las entidades públicas, como tampoco designar con tal expresión a dependencias internas de las Contralorías, o descalificar la figura del Auditor General de la Nación establecido en la Constitución.
[40] MP. Antonio Barrera Carbonell. La Corte declaró inexequible un aparte del artículo 27 de la Ley 142 de 1994, que facultaba a las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios para determinar que el control fiscal al que están sometidas sea contratado con empresas privadas. Se estimó que tal norma contrariaba la Constitución por cuanto “la vigilancia fiscal es una atribución exclusiva de los organismos de control fiscal. Por consiguiente, y dentro de la regulación prevista en la ley, son éstos los que pueden habilitar a una empresa privada mediante el mecanismo de la contratación para ejercer dicha atribución, y nunca la entidad vigilada o controlada”.
[41] MP. Fabio Morón Díaz. En esta sentencia resuelve la demanda formulada contra los artículos 5º y 6º de la Ley 443 de 1998, “Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”.
[42] MP. Clara Inés Vargas Hernández, SV. Rodrigo Escobar Gil. Declara exequible el numeral 8° del artículo 4° del Decreto Ley 267 de 2000 ("Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones”), acusado de infringir la autonomía de los entes de control fiscal, en tanto faculta a la Contraloría General de la República para vigilar a la Auditoria General de la República, que constitucionalmente es el órgano que ejerce vigilancia sobre aquella. La Corte consideró que la disposición acusada, si bien atribuía tal competencia a la Contraloría, no desconocía la autonomía presupuestal, administrativa y jurídica de la Auditoría General de la República.
[43] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta sentencia la Corte declaró exequibles algunos apartes del artículo 37 de la Ley 42 de 1993, que asignan al Contralor General de la República, las funciones de consolidar la ejecución del presupuesto general del sector público, incluyendo los presupuestos de los particulares o entidades que manejan fondos de la Nación.
[44] MP. Jorge Iván Palacio Palacio. SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[45] “Por la cual se expide el Estatuto de Contratación de la Administración Pública”. “ARTÍCULO 65. DE LA INTERVENCIÓN DE LAS AUTORIDADES QUE EJERCEN CONTROL FISCAL. La intervención de las autoridades de control fiscal se ejercerá una vez agotados los trámites administrativos de legalización de los contratos. Igualmente se ejercerá control posterior a las cuentas correspondientes a los pagos originados en los mismos, para verificar que éstos se ajustaron a las disposiciones legales.// Una vez liquidados o terminados los contratos, según el caso[45], la vigilancia fiscal incluirá un control financiero, de gestión y de resultados, fundados en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.// El control previo administrativo de los contratos le corresponde a las oficinas de control interno.// Las autoridades de control fiscal pueden exigir informes sobre su gestión contractual a los servidores públicos de cualquier orden”.
[46] “Sobre la organización de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”.
[47] Sentencia C-113 de 1999 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
[48] MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. AV. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[49] "Sobre organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen"
[50] MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[51] La norma sometida a control era un aparte del artículo 25 numeral 11 de la Ley 80 de 1993, que establece: ARTICULO 25.- Del principio de Economía. En virtud de este principio: (...) 11. Las corporaciones de elección popular y los organismos de control y vigilancia no intervendrán en los procesos de contratación, salvo en lo relacionado con la solicitud de audiencia pública para la adjudicación en caso de licitación (...)".
[52] MP. Carlos Gaviria Díaz.
[53] MP. Jaime Córdoba Triviño. Declara exequibles los artículos 44 y 61 de la Ley 610 de 2000 (“Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”). La primera de estas normas dispone que en los procesos de responsabilidad fiscal se vincule en calidad de tercero civilmente responsable a la compañía de seguros que haya suscrito la póliza que respalda el contrato objeto de controversia. La segunda ordena a las contralorías solicitar a las autoridades administrativas declarar la caducidad de los contratos cuando el contratista haya sido declarado fiscalmente responsable. Entre otros cargos formulados, se acusaba a estas normas de desconocer el esquema constitucional sobre la gestión y la responsabilidad fiscal a cargo de la Contraloría General de la República, al extender la intervención de este organismo a los contratos estatales en ejecución, a los contratistas y a los garantes de obligaciones meramente contractuales, y al facultarla para establecer todo tipo de responsabilidad frente a quienes no manejan fondos públicos. La Corte concluyó que las normas demandadas se ajustaban a la Constitución, por cuanto: “1ª) Las contralorías sí pueden ejercer control fiscal sobre los contratos estatales, en dos momentos, a) una vez concluidos los trámites administrativos de legalización de los contratos y b) una vez liquidados o terminados los contratos; tal actuación no constituye vulneración del carácter posterior del control asignado a estos organismos por los artículos 267 y 272 de la Constitución Política; 2ª) La naturaleza y el carácter administrativo, resarcitorio y autónomo del control fiscal permiten la determinación de responsabilidad fiscal con ocasión de la gestión fiscal, lo cual no significa que las contralorías invadan órbitas de competencia de otras autoridades que tengan a cargo la determinación de otros tipos de responsabilidad de los servidores públicos o de particulares, incluso por una misma actuación; y 3ª) La vinculación de las compañías de seguros en los procesos de responsabilidad fiscal representa una medida legislativa razonable en aras de la protección del interés general y de los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad de la función pública.”
[54] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[55] “Por la cual se crean el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro Único de Precios de Referencia, RUPR, de los bienes y servicios de uso común en la Administración Pública y se dictan otras disposiciones.”
[56] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta sentencia la Corte declaró exequibles algunos apartes del artículo 37 de la Ley 42 de 1993, que asignan al Contralor General de la República, las funciones de consolidar la ejecución del presupuesto general del sector público, incluyendo los presupuestos de los particulares o entidades que manejan fondos de la Nación.
[57] MP. Jorge Iván Palacio Palacio. SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Esta sentencia resolvió la demanda interpuesta contra el artículo 217 (parcial) del Decreto Ley 019 de 2012 (“Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”).
[58] MP. Alejandro Martínez Caballero. En esta sentencia se declaran exequibles algunos apartes de los artículos 80 (parcial) y 81 (parcial) de la Ley 42 de 1993, en los cuales se establece que los actos proferidos en los procesos de responsabilidad fiscal son de naturaleza administrativa y, por tanto, están sometidos a control por parte de la jurisdicción administrativa. La Corte señala de manera enfática que las Contralorías no pertenecen a la rama ejecutiva del poder público ni realizan funciones administrativas distintas de las que son inherentes a su propia organización y funcionamiento. No obstante, sobre la base de la distinción entre función administrativa activa (ejecución) y pasiva (control de la legalidad de la ejecución), precisa que no es impropio calificar como actos administrativos los que expiden las contralorías en ejercicio del control fiscal, por cuanto estos constituyen una modalidad de función administrativa pasiva. Por tanto, se afirma que la consideración de estos actos como administrativos, para efectos de someterlos al control ante la jurisdicción administrativa, no se opone a la Constitución, toda vez que “la Contraloría, si bien es un órgano autónomo, no es autárquico y se encuentra sometido a controles y, en especial, al principio de legalidad”, razón por la cual “la eventual revisión por la jurisdicción de lo contencioso administrativo no puede ser entendida como un desconocimiento de la autonomía de ese órgano de control, sino como una consecuencia del principio de que en un Estado de derecho no puede haber acto estatal sin control.”
[59] Sentencia C-167 de 1995 (MP. Fabio Morón Díaz).
[60] Ver, entre otras, las sentencias C-527 de 1994 y C-100 de 1996.
[61] MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[62] En sentencia del 5 de noviembre de 1979 (C.P. Carlos Galindo Pinilla, Proceso 2896, Radicado 209250-357-CE-SEC1-1979-11-05), la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la nulidad de los apartes de un concepto emitido por la Contraloría General de la República, donde se ordenaba al Ministerio de Obras Públicas y Transporte abstenerse de refrendar los reajustes sobre el valor de unos contratos. El alto Tribunal consideró que el concepto en cuestión era violatorio de los artículos 59 y 60 de la Constitución de 1886, por cuanto en el caso concreto “la Contraloría desco­noce la competencia del Ministerio de Obras Públicas para dis­poner y liquidar reajustes por mora en el pago de obras ya entre­gadas y por tales razones ordena que no se refrende la erogación, con lo cual se hace imposible la ejecución del acto de la admi­nistración.//Ello implica que la Contraloría haga un juicio que desborda el marco fiscal y que, con fundamento en ese juicio, impida la ejecución de un acto que sólo podría controvertirse por la vía jurisdiccional”.
[63] En sentencia del 16 de septiembre de 1987 (C.P. Aydée Anzola Linares, expediente No. 16), la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la nulidad del aparte de un concepto de la Contraloría en el que se advertía que “(d)esde el punto de vista Fiscal, es improcedente hacer extensivos a los empleados públicos de la Empresa Puertos de Colombia, los beneficios pactados en convenciones colectivas de trabajo".
[64] Así, en la Sentencia del 22 de julio de 1988 (C.P. Guillermo Benavides Melo, expediente No. 623), la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la nulidad de un acto administrativo proferido por la Contraloría en el que se conceptuaba que: “Para aquellas entidades oficiales como los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos (como lo es CORELCA de acuerdo al Decreto 963 de 1972), que obran exclusivamente con arreglo al Derecho Público y celebran contratos administrativos, no es viable el pacto de intereses sino en casos expresamente autorizados por la ley”, y al final del mismo se advertía que este tipo de conceptos “son de obligatorio cumplimiento para todos los funcionarios”.
[65] “Mediante la cual se reviste al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución”.
[66] El artículo 1º numeral 1º de la Ley 573 de 2000 faculta al Presidente de la República para: “1. Modificar la estructura de la Contraloría General de la República; determinar el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de la Contraloría General de la República, pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas que deben observarse para el efecto; dictar las normas sobre la carrera administrativa especial de que trata el ordinal 10 del artículo 268 de la Constitución Política y establecer todas las características que sean competencia de la ley referente a su régimen de personal.”
[67] Contraloría General de la República, Circular No. 005 del 21 de junio de 2007 (obra a folios 53 a 63, cuaderno principal. El fragmento citado se encuentra a fol. 60).
[68] Contraloría General de la República, Circular No. 005 del 21 de junio de 2007 (los fragmentos citados se encuentran a fols. 61 a 63).
[69] Ibíd., folio 55 y 59.
[70] Ibíd., folio 62.
[71] Esta entidad calcula que, como consecuencia del mencionado incremento, mientras entre 2006-2010 a través de la función de advertencia se prevenían detrimentos patrimoniales por un valor total de 3.227.886 millones de pesos, en el período 2010-2014 esta cifra se incrementó a 15.305.786 millones de pesos. (Folio 68, reverso).
[72] MP. Jorge Iván Palacio Palacio, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[73] En la referida sentencia C-967 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) se resolvió la demanda interpuesta contra el artículo 217 (parcial) del Decreto Ley 019 de 2012 (“Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”). El problema jurídico implicado en esta controversia consistía en determinar si la norma acusada, al autorizar que en el acta de liquidación de los contratos estatales consten los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las controversias y poder declararse a paz y salvo, desconoce o restringe las competencias en cuanto a la vigilancia de la gestión fiscal y de resultado atribuida a la Contraloría General de la República. La Corte concluyó que los contenidos demandados no infringían las disposiciones superiores, en tanto “la liquidación de los contratos estatales y las constancias que en ellos se dejen respecto de los acuerdos celebrados para declararse a paz y salvo, de ninguna manera pueden ser oponibles para excluir la intervención de los organismos de control, tanto en ejercicios de auditoría como en el marco de eventuales procesos de responsabilidad fiscal, por lo que las expresiones acusadas no vulneran los artículos 119 y 267 de la Constitución”. En consecuencia, declaró la exequibilidad de los apartes normativos demandados.
[74] Contraloría General de la República, Circular No. 005 del 21 de junio de 2007 (los fragmentos citados se encuentran a fols. 53 a 54).
[75] Sentencia C-113 de 1999 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
[76] Como en el artículo 119 cuando señala que la Contraloría tiene a su cargo “la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la administración”. También el inciso 2º del artículo 267 cuando dispone que “(d)icho control se ejercerá en forma posterior y selectiva, conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. Esta podrá, sin embargo, autorizar que en casos especiales la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos, y contratadas previo concepto del Consejo de Estado”.
[77] Así ocurre en el inciso 1º del artículo 267, al disponer que: “(e)l control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación”, y en el inciso 3º del mismo artículo según el cual “(l)a vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. En los casos excepcionales, previstos por la ley, la contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial”.
[78] Las providencias citadas a continuación fueron analizadas en los considerandos 27 a 29 de esta providencia.
[79] MP. Carlos Gaviria Díaz.
[80] MP. Jaime Córdoba Triviño.
[81] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[82] “Por la cual se crean el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro Único de Precios de Referencia, RUPR, de los bienes y servicios de uso común en la Administración Pública y se dictan otras disposiciones.”
[83]Así, en su intervención la Contraloría resalta que “los pronunciamientos por vía de la Función de Advertencia, deben en todo momento estar desprovistos de alocuciones indicadoras de acciones que debe o debería tomar la administración o el gestor fiscal para superar o minimizar el riesgo o amenaza, toda vez, que tales acciones se enmarcarían dentro de la coadministración, entrando en la órbita de competencias propiamente administrativas” (folio 45, reverso). Por su parte, la Vista Fiscal al señala que “en ningún momento estos llamados de atención para la revisión de sus actuaciones constituyen una obligación para las entidades públicas o sus funcionarios, quienes pueden hacer caso omiso de los mismos por considerar que sus actuaciones se ajustan al orden normativo y a los fines del mismo – o aún a sabiendas de las responsabilidades que deben asumir por sus conductas cuando las mismas no se ajustan a la Constitución y la ley -, ya que como representantes legales y ordenadores del gasto se rigen por el principio de autonomía administrativa, financiera y presupuestal” (folio 89).
[84] Algunos de estos pronunciamientos se examinan en los considerandos 12 y 37 de esta providencia
[85] Sobre esta distinción ver John L. Austin, How do things with words, Oxford, Clarendon Press, 1962.
[86] Folio 85.
[87] “Por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado y se dictan otras disposiciones”.
[88] “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. El capítulo VI de esta ley (arts. 27 a 29) dispone la creación del Sistema Nacional de Control Interno.
[89] “Por el cual se dictan normas sobre el Sistema Nacional de Control Interno de las Entidades y Organismos de la Administración Pública del Orden Nacional y Territorial y se dictan otras disposiciones.”
[90] “Por el cual se actualiza el Modelo Estándar de Control Interno (MECI).”
[91] “Por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado y se dictan otras disposiciones”. ARTICULO 2° Objetivos del Sistema de Control Interno. Atendiendo los principios constitucionales que debe caracterizar la administración pública, el diseño y el desarrollo del Sistema de Control Interno se orientará al logro de los siguientes objetivos fundamentales: a) Proteger los recursos de la organización, buscando su adecuada administración ante posibles riesgos que los afecten; b) Garantizar la eficacia, la eficiencia y economía en todas las operaciones promoviendo y facilitando la correcta ejecución de las funciones y actividades definidas para el logro de la misión institucional; c) Velar porque todas las actividades y recursos de la organización estén dirigidos al cumplimiento de los objetivos de la entidad; d) Garantizar la correcta evaluación y seguimiento de la gestión organizacional; e) Asegurar la oportunidad y confiabilidad de la información y de sus registros. f) Definir y aplicar medidas para prevenir los riesgos, detectar y corregir las desviaciones que se presenten en la organización y que puedan afectar el logro de sus objetivos; g) Garantizar que el Sistema de Control Interno disponga de sus propios mecanismos de verificación y evaluación; h) Velar porque la entidad disponga de procesos de planeación y mecanismos adecuados para el diseño y desarrollo organizacional, de acuerdo con su naturaleza y características.
[92] Artículo 1º Ley 87 de 1993 (“Por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado y se dictan otras disposiciones”).
[93] Artículo 12, literal g), de la Ley 87 de 1993.
[94] Artículo 18 Ley 42 de 1993 (“Sobre la organización de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”).
[95] El Decreto Ley 267 de 2000, “por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones”, dispone en su artículo 5º lo siguiente: “Artículo 5. Funciones. Para el cumplimiento de su misión y de sus objetivos, en desarrollo de las disposiciones consagradas en la Constitución Política, le corresponde a la Contraloría General de la República: (…) 7.- Advertir sobre operaciones o procesos en ejecución para prever graves riesgos que comprometan el patrimonio público y ejercer el control posterior sobre los hechos así identificados”. Cfr., Iván Darío Gómez Lee, “El derecho de la contratación pública en Colombia”. Bogotá, Legis, 2012, p.197-284.

References: artículo 267
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 267
 artículo 7
 artículo 267
 artículo 267
 artículo 267
 artículo 269
 artículo 119
 artículo 267
 artículo 127
 artículo 267
 artículo 121
 artículo 209
 artículo 5
 artículo 267
 artículo 267
 artículo 267
 artículo 93
 artículo 3
 artículo 8
 artículo 269
 artículo 65
 artículo 65
 artículo 5
 artículo 267
 artículo 108
 artículo 267
 artículo 267
 artículo 65
 artículo 267
 artículo 267
 artículo 59
 artículo 267
 artículo 1
 artículo 65
 artículo 59
 artículo 2
 artículo 268
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 10
 artículo 5
 artículo 367
 artículo 65
 artículo 267
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 267
 artículo 267
 artículo 267
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 267
 artículo 267
 artículo 127
 artículo 51
 artículo 267
 artículo 9
 artículo 11
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 10
 artículo 11
 artículo 12
 artículo 13
 artículo 14
 artículo 4
 artículo 27
 artículo 4
 artículo 37
 artículo 25
 artículo 37
 artículo 217
 artículo 150
 artículo 1
 artículo 268
 artículo 217
 artículo 119
 artículo 267
 artículo 267
 artículo 189
 Artículo 1
 Artículo 12
 Artículo 18
 artículo 5