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UNA APROXIMACIÓN AL COSTE DE LA DEPENDENCIA EN ESPAÑA Y SU FINANCIACIÓN - PDF
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Esperanza Castilla González
1 UNA APROXIMACIÓN AL COSTE DE LA DEPENDENCIA EN ESPAÑA Y SU FINANCIACIÓN M a Dolores de Prada Moraga Luis M. Borge González Universidad de Valladolid Proyecto Promovido y Financiado por la Fundación Caser para la Dependencia.
3 Índice Introducción 3 1. La situación de la atención a la dependencia a 1 de enero de Estimación del coste de la dependencia y la aportación de los beneficiarios Coste y participación de los beneficiarios en el servicio de teleasistencia Coste y aportación del beneficiario de la ayuda a domicilio Coste y participación del beneficiario en la atención residencial Coste y aportación del beneficiario en el servicio de centro de día-noche Coste de la prestación económica vinculada al servicio El coste de la prestación económica de asistente personal Coste y aportación del beneficiario de las prestaciones económicas de cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales El coste total y aportación del beneficiario de los servicios y prestaciones de la dependencia Estimación del coste total anual de la atención a la dependencia y la participación de los beneficiarios La financiación del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia Conclusiones 82 Bibliografía 86 1
4 Índice de gráficos 92 Índice de tablas 94 2
5 Introducción El proceso de envejecimiento demográfico que sufren los países desarrollados ha provocado un notorio aumento del número de personas en situación de dependencia. Una persona es considerada dependiente cuando no puede realizar sin ayuda algunas de las actividades básicas de la vida diaria relacionadas con el cuidado personal, la movilidad dentro del hogar o las funciones mentales básicas. Tradicionalmente, el cuidado de las personas dependientes se ha realizado en el seno de la familia, siendo, fundamentalmente las mujeres el colectivo que ha llevado a cabo dicha labor. Sin embargo, los cambios en el estilo de vida, especialmente la integración de la mujer en el mercado laboral, han puesto en entredicho este modelo tradicional de cuidados de las personas dependientes, lo que hace necesario que esos servicios que prestaban las familias deban ser atendidos por las administraciones públicas. Reconocer los derechos y atender a las necesidades de estas personas que, por su situación, requieren apoyo para realizar las actividades básicas de la vida diaria, debe ser una de las prioridades de la política social de los países desarrollados, como así lo reconocen numerosas organizaciones internacionales como la Organización Mundial de la Salud o El Consejo de Europa. La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de Dependencia (LPAPAD), regula las condiciones básicas de promoción de la autonomía personal y de atención a las personas en situación de dependencia mediante la creación de un Sistema para la Autonomía y Atención de la Dependencia (SAAD) en el que colaboran todas las administraciones públicas. El objeto de la Ley de Dependencia es regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el derecho a recibir servicios y prestaciones a las personas en situación de dependencia, en cualquier parte del territorio nacional, en condiciones de igualdad. A efectos de la ley se entiende por dependencia el estado de carácter permanente en que se encuentran las personas que, por razones derivadas de la edad, la enfermedad o la discapacidad, y ligadas a la falta o a la pérdida de autonomía física, mental, intelectual o sensorial, precisan de la atención de otra u otras personas o ayudas importantes para realizar actividades básicas de la vida diaria o, en el caso de las personas con discapacidad intelectual o enfermedad mental, de otros apoyos para su autonomía personal. 3
6 Según la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad de 13 de diciembre de 2006, aprobada y ratificada por el Estado español, se define la condición de persona discapacitada como aquellas personas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás. Por tanto la discapacidad no lleva aparejada automáticamente la condición de dependiente. Para que una persona discapacitada sea calificada como dependiente deben confluir el resto de los factores definidos anteriormente. La ley establece un catálogo de servicios y prestaciones económicas destinadas a promocionar la autonomía personal y atender las necesidades de las personas con dificultad para la realización de las actividades básicas de la vida diaria. La teleasistencia, la ayuda a domicilio, los centros de día-noche y la atención residencial constituyen el núcleo básico de los servicios, que se prestarán principalmente a través de la red de servicios sociales de las Comunidades Autónomas. Cuando no sea posible el acceso a estos servicios se concederá una prestación económica que deberá estar ligada a la adquisición de un servicio o a la contratación de un asistente personal. La ley también contempla, con carácter excepcional, la concesión de una prestación económica para aquellas personas que están siendo atendidas por su entorno familiar por cuidadores no profesionales. Este tipo de prestación económica, que debería tener carácter excepcional, se ha convertido en el tipo de prestación más extendida, el % del total de las prestaciones. El cambio de las condiciones socioeconómicas producido en nuestro país en los últimos años, con importante desempleo en los núcleos familiares, ha contribuido a impulsar la concesión de este tipo de prestaciones económicas por cuidados familiares. Miembros de la unidad familiar sin trabajo han decidido atender a los dependientes en el domicilio, a la vez que en el hogar se recibe una ayuda económica por realizar dicha tarea. Esto unido a las dificultades presupuestarias de las administraciones públicas, han provocado que este tipo de prestación, una de las menos costosas, se dispare. Para la articulación de la ley, se crea el Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia que juega un importante papel a la hora de determinar las condiciones en que se lleva a cabo la aplicación de la ley de dependencia: fija la intensidad de los servicios y la cuantía de las prestaciones económicas, propone los criterios para que los beneficiarios participen en el coste del servicio, los baremos de valoración etc.; en definitiva, establece el marco en que se desarrolla la ley. El consejo está constituido por representantes de la Administración General del Estado a través de la Secretaría de Estado 4
7 de Servicios Sociales e Igualdad, y de las Comunidades Autónomas a través de los Consejeros competentes en materia de servicios sociales y dependencia. El desarrollo de la ley en los años que lleva implantada ha sido prolijo y confuso, con numerosas disposiciones que han supuesto cambios y modificaciones de la normativa y con un desarrollo de la misma muy desigual entre las diferentes Comunidades Autónomas. Diversos informes como el de Evaluación de resultados a 1 de enero de 2012, aprobado en la reunión del Consejo Territorial de 10 de Julio de 2012 y publicado en el BOE de 3 de Agosto de 2012, o el informe de fiscalización de la gestión económico-financiera y de la aplicación de la ley 39/2006 de 14 de diciembre de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, emitido por el Tribunal de Cuentas, así lo señalan. En la misma dirección apunta el informe de expertos que han valorado el desarrollo de la ley en sus primeros años, Cervera Macià et al (2009). En el trabajo de González Ortega et al (2013), se hace un detallado análisis de la aplicación de la ley de dependencia. Dada la importancia que la atención a la dependencia tiene en la sociedad actual cada vez más envejecida, el estudio del coste y la financiación de la dependencia se convierte en una tarea fundamental si se quiere contar con un sistema que garantice la sostenibilidad futura del mismo. Diversos estudios han tratado de analizar el coste y la financiación de los servicios sociales en España, entre otros Monserrat (2005), Bolancé Losilla, C.(2006), Oliva, J. et all. (2007), Artis, M. et al. (2007), Imserso (2006), Deloitte (2008), Sosvilla Rivero, S. y Moral Arce, I.(2011). Estos estudios, bien por ser anteriores a la ley de dependencia, o por abordarlo desde una perspectiva parcial, no ofrecen una estimación directa del coste actual de las prestaciones de la dependencia ni su financiación. Asimismo, el informe del gobierno para la evaluación de la ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia del Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad (2011) analiza el gasto de la dependencia y su financiación, pero de una forma global sin diferenciar el coste en el que incurren cada uno de los servicios y prestaciones de la dependencia. Además, al haberse llevado a cabo en Noviembre de 2011, no tiene en cuenta los importantes cambios legislativos que se han producido en el año 2012, donde, entre otras importantes medidas, se han aprobado los criterios que determinan la aportación económica de los beneficiarios al coste de la dependencia. A pesar de los años transcurridos desde la implantación de la ley, no existen unos indicadores de referencia del coste de los diferentes servicios a nivel nacional que nos permitan hacer una 5
8 valoración del coste total de la atención a la dependencia en España. Además, es difícil identificar en los presupuestos de las Comunidades Autónomas las aplicaciones específicas destinadas a la dependencia, al gestionarse éstas conjuntamente con el resto de los Servicios Sociales que prestan las Comunidades Autónomas. Por otra parte, no se dispone de datos reales, por parte de las Comunidades Autónomas, sobre la participación de los beneficiarios en la financiación de la dependencia Todo esto hace que hasta la fecha no se haya llevado a cabo un estudio a fondo del coste directo de la atención a la dependencia en todo el territorio nacional ni de su financiación por parte de la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y los beneficiarios. El objeto de este trabajo es, en primer lugar, establecer una aproximación al coste directo de la dependencia a nivel nacional para los diferentes tipos de prestaciones y servicios y para los diferentes grados de dependencia reconocidos por la ley, utilizando unos indicadores de referencia del coste de los diferentes servicios y prestaciones común para todas las Comunidades Autónomas. Una vez evaluado el coste de la dependencia se analizará la financiación del mismo por parte de los tres pilares que la ley reconoce como fuentes de financiación. En primer lugar se tratará de estimar las aportaciones de los beneficiarios, con un criterio unificado para todo el territorio nacional, basado en las pautas aprobadas por el Consejo Territorial el 10 de julio de 2012 para la mejora del Sistema para la Autonomía Personal y Atención a las personas en Situación de Dependencia. Una vez establecidas dichas aportaciones se analizará la participación en la financiación de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas. Como ya hemos comentado, existe una gran diversidad entre las Comunidades Autónomas en el desarrollo y aplicación de la ley de dependencia, con información escasa y algunas veces confusa sobre las diferentes partidas de la dependencia. Por esta la razón este trabajo se limita a la estimación global del coste de la dependencia para todo el territorio nacional. Este estudio se ha realizado con los datos sobre beneficiarios y prestaciones de 1 de enero de 2013, al ser esta la última fecha de la que se dispone información desagregada por grados de dependencia para cada prestación. Una vez analizado el coste con la información disponible en dicha fecha, se ha estimado el coste total para el año 2013 con los datos mensuales de beneficiarios y prestaciones en dicho año, suponiendo que la distribución en grados de las distintas prestaciones han permanecido constantes a lo largo del periodo. 6
9 La información sobre los beneficiarios utilizada proviene del Sistema de Información del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, (SISAAD). Este Sistema proporciona, entre otros datos, información mensual sobre el número de beneficiarios de la dependencia, su distribución en los grados de dependencia que contempla ley y las prestaciones que reciben. Como ponen de manifiesto el informe del Tribunal de Cuentas citado anteriormente, y el informe sobre la participación de la Administración General del Estado en el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (2008), la información que las Comunidades Autónomas aportaban al Sistema ha sido, por parte de algunas Comunidades, escasa y con muchas lagunas, lo que ha impedido hacer un seguimiento claro de la implantación de la ley en las diferentes Comunidades. El Consejo Territorial, en la reunión de 10 de julio de 2012, ha aprobado una serie de medidas para mejorar la gestión y la transparencia de los datos que las Comunidades Autónomas deben proporcionar al SISAAD. La orden SSI/2371/2013 recoge dichas propuestas y establece la obligación por parte de las Comunidades Autónomas de proporcionar al SISAAD una información mucho mas completa sobre los beneficiarios y prestaciones que reciben. Además, la información deberá ser certificada mensualmente y será tenida en cuenta para el reparto del nivel mínimo de protección entre las diferentes Comunidades Autónomas. A partir de la entrada en vigor de la orden, se deberá proporcionar al SISAAD, entre otros datos, la capacidad económica del beneficiario y su participación en el coste del servicio. Esto, permitirá conocer la aportación real de los beneficiarios en el coste de los servicios. Para la elaboración del presente trabajo, al no contar con esta información, se ha estimado la capacidad económica de los beneficiarios basandonos en los datos sobre pensiones obtenidos de la Seguridad Social y el Imserso, teniendo en cuanta la edad y el sexo de los usuarios. La aportación del beneficiario se ha estimado aplicando los criterios mínimos de participación económica en el coste de servicios y prestaciones aprobados por el Consejo Territorial. El real decreto 1051/2013 de 27 de diciembre unifica todas las normas relativas a prestaciones y servicios que han sido dictadas en el desarrollo de la ley de dependencia. En él se recogen, entre otras cosas, las modificaciones en la intensidad de los servicios planteadas en la reunión de 10 de julio de 2012 del Consejo Territorial y que han sido aplicadas en este trabajo. El desarrollo del trabajo se ha organizado de la siguiente manera: en la primera sección se analiza la situación de la atención a la dependencia en España a 1 de enero de 2013; en la 7
10 segunda, organizada en subsecciones, se estima el coste de cada uno de los servicios y prestaciones que constituyen la atención a la dependencia y la aportación de los beneficiarios; en la tercera se estima el coste total de la dependencia y la aportación de los beneficiarios para el año 2013; en la sección cuarta se estudia la financiación de la dependencia y por último, en la sección quinta se exponen las conclusiones. 8
11 1. La situación de la atención a la dependencia a 1 de enero de 2013 La Ley 39/2006 de 14 de diciembre de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de Dependencia establece un catálogo de servicios y prestaciones económicas destinadas a promocionar la autonomía personal y a atender las necesidades de las personas con dificultad para la realización de las actividades básicas de la vida diaria. El catálogo de los servicios establecidos por la ley en su artículo 15 incluye: a) Servicio de Prevención de las situaciones de Dependencia y los de Promoción de la Autonomía Personal. b) Servicio de Teleasistencia. c) Servicio de Ayuda a Domicilio (SAD): i. Atención de las necesidades del hogar. ii. Cuidados personales. d) Servicio de Centros de Día y de Noche: i. Centro de día para mayores. ii. Centro de día para menores de 65 años. iii. Centro de día de atención especializada. iv. Centro de noche. e) Servicio de Atención Residencial: i. Residencia de personas mayores en situación de dependencia. ii. Centro de atención a personas en situación de dependencia, en razón de los distintos tipos de discapacidad. Estos servicios han de ser prestados con carácter prioritario a través de la Red de Servicios Sociales por las Comunidades Autónomas. Si esto no es posible se concederán prestaciones económicas de carácter personal vinculadas a la adquisición de un servicio. 9
12 De forma excepcional, el beneficiario podrá recibir una prestación económica para ser atendido por un cuidador familiar, lo que se conoce como prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales. Como ya hemos comentado, este tipo de ayuda, que la ley contempla como excepcional, se ha convertido en el tipo de prestación más extendida, aunque con importantes diferencias entre las diferentes Comunidades Autónomas. Por último la ley, en su artículo 19, contempla la posibilidad de obtener una prestación económica de asistencia personal que tiene como finalidad la promoción de la autonomía de las personas en situación de dependencia, mediante la contratación de un asistente personal que facilite al beneficiario el acceso a la educación y el trabajo, así como una vida más autónoma en el ejercicio de las actividades básicas de la vida diaria. Este tipo de prestación estaba destinada, en un principio, para las situaciones de gran dependencia, pero desde al año 2012 se ha extendido a todos los niveles de la dependencia. Para determinar el grado de dependencia el Consejo Territorial del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia, establece un baremo, común para todo el territorio nacional. En base a este baremo, las situaciones de dependencia se clasifican en tres grados o niveles: Grado III, Gran Dependencia: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades básicas de la vida diaria varias veces al día y, por su pérdida total de autonomía física, mental, intelectual o sensorial, necesita el apoyo continuo de otra persona o tiene necesidades de apoyo extenso para su autonomía personal. Grado II, Dependencia Severa: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades básicas de la vida diaria dos o tres veces al día, pero no requiere el apoyo permanente de un cuidador o tiene necesidades de un apoyo extenso para su autonomía personal. Grado I, Dependencia Moderada: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades básicas de la vida diaria, al menos una vez al día o tiene necesidades de apoyo intermitente o limitado para su autonomía personal. En un principio, cada grado de dependencia se clasificaba a su vez en dos niveles dependiendo de la autonomía de las personas y de la intensidad de los cuidados requeridos, pero a raíz del acuerdo del Consejo Territorial de 10 de julio de 2012, dicha división en niveles desaparece y las nuevas valoraciones solo se ajustan a la clasificación en grados. Conviven pues en la actualidad los dos tipos de valoración, los beneficiaros clasificados por grados y niveles y los que solamente se les valora el grado. Dado que las estadísticas más recientes publicadas sobre dependencia 10
13 no recogen la clasificación en niveles, en este trabajo se ha considerado sólo la clasificación en grados. La ley establece un calendario progresivo de implantación, que, como es lógico, prioriza las situaciones de mayor grado de dependencia. Dicho calendario ha sufrido modificaciones a raíz de la citada reunión del Consejo Territorial. Así, la efectividad del derecho a las prestaciones de aquellas personas valoradas en el grado I nivel 2 que no tuvieran reconocida la prestación antes de 1 de enero de 2012 y la de las personas valoradas en el grado I se realizará a partir de 1 de julio de Por tanto en la actualidad se da la circunstancia de que hay personas valoradas en el grado I que ya están recibiendo prestación, mientras que otras tendrán que esperar hasta julio de 2015 para que se haga efectivo dicho derecho. A 1 de enero de 2013, la situación de los solicitantes y beneficiarios de la dependencia en España se recoge en el esquema siguiente 1 : Personas valoradas pendientes del derecho según la ley ,50% Solicitudes ,86% Beneficiarios con derecho a prestación ,60% Personas valoradas que son beneficiarios Valoraciones con derecho a ,50% realizadas prestación a Beneficiarios que reciben prestación Beneficiarios tramitandose concesión prestaciones Total Grado III Grado II Grado I Total ,80% Grado III Grado II Grado I ,20% Valorados no dependientes ,40% El número de solicitudes en dicha fecha ascendió a , de las cuales se valoró el 93,86 %, clasificándose como dependientes con derecho a prestación De éstas, un 21,50 %, si bien tienen reconocido el derecho a recibir ayudas por la dependencia, éste no es efectivo todavía, por pertenecer a un grado que no ha empezado a implantarse. De los beneficiarios con derecho a prestación, el 76,80 %, las están recibiendo y para el resto se 1 El informe sobre la Gestión de la Ley de Dependencia del Tribunal de Cuentas regulariza estos datos, después de depurar duplicidades, fallecimientos, etc. Según dicho informe a 1 de enero de 2013 el número de solicitudes fue de ; las valoraciones realizadas fueron ; los beneficiarios con derecho a prestación y los beneficiarios con prestación reconocida ascendieron a Como posteriormente estos datos se comparan con los de 1 de enero de 2014 que no se han regularizado a la publicación de este estudio, hemos preferido comparar los datos sin regularizar. Hemos de hacer notar que eso no influye en el estudio del coste de la dependencia ya que lo que se valoran son las prestaciones realizadas y no el número de beneficiarios. 11
14 está tramitando su concesión. De los beneficiarios que reciben atención a la dependencia, el 45,55 % de los mismos son grandes dependientes, el 48,39 % dependientes severos y el 6,06 % dependientes moderados, gráfico 1. Gráfico 1: Distribución beneficiarios por grado Esta estructura de beneficiarios es muy diferente a los países de nuestro entorno de la Unión Europea especialmente en lo que se refiere a la gran dependencia, como se recoge en la evaluación de resultados del Sistema para la Autonomía y atención a la Dependencia del año Aunque cada país tiene diferentes criterios para decidir que se considera como dependiente, si ponemos nuestra atención en la distribución de beneficiarios con derecho a prestación en España y la comparamos con la de Austria y Alemania, países con un sistema de baremo similar al español, observamos que los grandes dependientes constituirían en España el 31,27 % de los beneficiarios frente a un 11,90 % en Alemania y un 15,66 % en Austria. En el grado II los porcentajes entre dichos países son más similares, mientras que en los dependientes moderados las diferencias vuelven a aflorar, en España supondrían el 32,61 %, frente al 56,10 % de Alemania y el 52,96 % de Austria. Este mayor peso de los grandes dependientes va a tener consecuencias directas en el coste de la dependencia, al ser este colectivo el que requiere mayores cuidados, y por tanto, genera un mayor coste. En la tabla 1, están recogidos los beneficiarios clasificados según su sexo y edad. Observamos que una mayoría de beneficiarios son mujeres, el 66 %, (gráfico 2). En cuanto a la edad, (gráfico 3) vemos que la atención a la dependencia está muy asociada a las personas mayores: un % son mayores de 65 años, y con 80 años o más tenemos un % de los beneficiarios, por lo que el perfil mayoritario de las personas beneficiarias de la dependencia son mujeres mayores de 80 años. 12
15 Tabla 1: Distribución beneficiarios por edad y sexo Gráfico 2: Distribución de beneficiarios por sexo 13
16 Gráfico 3: Distribución de beneficiarios por edad Gráfico 4: Distribución de beneficiarios por edad y sexo Si analizamos conjuntamente ambas variables, gráfico 4, observamos que a pesar de que las mujeres son mayoría en la atención a la dependencia, entre los menores de 54 años los hombres superan a las mujeres, y esa diferencia se incrementa sobre todo entre los mas jóvenes. Merece la pena señalar las diferencias entre el colectivo de los menores de 65 años y el colectivo de mayores. Las causas por las que se adquiere la condición de dependiente en ambos colectivos suelen ser de naturaleza muy diversa, los menores de 65 años padecen alguna discapacidad 14
17 que les impide llevar a cabo las actividades básicas de la vida diaria, víctimas de accidentes, enfermedades graves, etc. mientras que para el grupo de mayores, la situación de dependencia es en muchos casos consecuencia de la edad, de ahí que el grupo más numeroso sea el de las mujeres con 80 años o más. La compatibilidad de ciertos servicios, especialmente la teleasistencia, que puede prestarse junto con el servicio de prevención de las situaciones de dependencia y de promoción de la autonomía personal, el de ayuda a domicilio, y el de centro de día-noche, y la posibilidad de compaginar la ayuda a domicilio con los centros de día-noche, hace que los beneficiaros que en la actualidad tiene derecho a prestación reciban prestaciones, lo que supone un ratio de 1,25 prestaciones por beneficiario. La distribución de las prestaciones por grados es similar a la de los beneficiarios como se recoge en el gráfico 5. Gráfico 5: Distribución de beneficiarios y prestaciones por grado La tabla 2 muestra la distribución de las prestaciones entre los diferentes servicios y prestaciones económicas para cada uno de los grados en que se clasifica la dependencia. Tabla 2: Distribución para cada grado de las prestaciones 15
18 Es evidente que para todos los grados, y especialmente para los grados II y III, la prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales, que la ley establece como de carácter excepcional, es el tipo de prestación más utilizada y constituye el 44,66 % del total de las prestaciones. En cuanto a los servicios ofertados, excepto para la teleasistencia, la distribución varía con los grados. Para los grandes dependientes la atención residencial, con el 17,84 % de las prestaciones, es el servicio más importante. Para los grados I y II el servicio con más prestaciones es la ayuda a domicilio con el 23,20 % y el 14,77 % respectivamente. El Consejo Territorial en su reunión de 10 de julio de 2012 ha decidido estimular la atención a los dependientes mediante servicios profesionales cambiando los criterios de asignación del nivel mínimo de protección reconocido en el artículo 9 de la ley de dependencia. De forma progresiva se irá ponderado positivamente a aquellas Comunidades Autónomas que presten servicios frente a la prestación económica por cuidados en el entorno familiar, por lo que cabe esperar que, en un futuro próximo, esta estructura de las prestaciones cambie, incrementándose el número de servicios en detrimento de las prestaciones económicas del entorno familiar. La distribución de cada tipo de prestación entre los diferentes grados se presenta en la tabla 3. El gráfico 6 ilustra dicha distribución. Tabla 3: Distribución de cada prestaciones por grado 16
19 Gráfico 6: Distribución de cada prestaciones por tipo y grado grado A 1 de enero de 2013 no existían estadísticas oficiales en cuanto a la distribución por edades y sexo de las prestaciones para cada servicio o prestación económica de los beneficiarios. Basándonos en información facilitada por el Sistema de Información para el Sistema para la Autonomía y Atención a la Independencia (SISAAD) sobre la distribución de las prestaciones con fecha 10 de julio de 2013 por sexo y edad, hemos elaborado las tablas 4 y 5, aplicando esos mismos porcentajes a las prestaciones vigentes a 1 de enero de La tabla 4 y el gráfico 7 muestra la distribución por sexo de las prestaciones. Para todos los servicios y prestaciones las mujeres son mayoría, aunque existen importantes diferencias entre las distintas prestaciones. En la ayuda a domicilio y la teleasistencia las mujeres son más del 72 %, mientras que la diferencia se reduce en la atención residencial y sobre todo en los centros de día noche donde las mujeres solo son el 58,22 % de las prestaciones. Si analizamos la distribución conjunta de sexo y edad para las diferentes prestaciones, tabla 5 y gráfico 8, observamos que dicha distribución no es homogénea entre las diferenes prestaciones. Por ejemplo, en los centros de día-noche predominan los hombres menores de 65 años, 30 %, seguidos de las mujeres de dicha edad, 26 %, y de las mujeres de 80 años o más, 24 %, mientras que en la ayuda a domicilio este último colectivo son el 48 %, y sin embargo los menores de 65 años solo representan el 0,6 % y el 0,8 % para hombres y mujeres respectivamente. 17
20 Tabla 4: Distribución de las prestaciones por sexo Gráfico 7: Distribución de las prestaciones por sexo 18
21 Tabla 5: Distribución conjunta de las prestaciones por sexo y edad 19
22 Gráfico 8: Distribución conjunta de las prestaciones por sexo y edad 20
23 Estas diferencias en la distribución de las prestaciones por edad y sexo van a ser muy importantes a la hora de calcular la aportación de los beneficiarios al coste de la dependencia. Las pensiones, que es la principal fuente de renta de los beneficiarios, y única considerada en este estudio, también son muy diferentes según la edad y el sexo de los pensionistas como se observa en la tabla 6 y el gráfico 9. La pensión media mensual de un hombre de 65 años es de 1.360,93e frente a los 796,35e de una mujer de la misma edad. En cuanto a la edad, las diferencias son aún mayores: a un varón de 15 años le corresponde una pensión mensual de 307,26e. Por tanto, a la hora de calcular la renta que servirá de base para determinar las aportaciones de los beneficiarios al coste del servicio, es necesario tener en cuenta dicha heterogeneidad. Tabla 6: Distribución de las pensiones por sexo y edad 21
24 Gráfico 9: Distribución de las pensiones por sexo y edad 22
25 2. Estimación del coste de la dependencia y la aportación de los beneficiarios En esta sección trataremos de estimar el coste de los diferentes servicios o prestaciones económicas así como la aportación de los beneficiarios a la financiación del mismo con la distribución de las prestaciones a 1 de enero de La ley de dependencia en su artículo 33 establece que los beneficiarios de las prestaciones de la dependencia participarán en la financiación de las mismas, según el tipo y coste del servicio y su capacidad económica personal, si bien ningún ciudadano se quedará fuera de la cobertura del sistema por no disponer de recursos económicos. Asimismo, la capacidad económica será tenida en cuenta a la hora de fijar la cuantía de las prestaciones económicas. Corresponde al Consejo Territorial del SAAD fijar los criterios mínimos de dicha participación. Como reconoce el informe de Evaluación de resultados a 1 de enero de 2012 sobre la aplicación de la ley 39/2006 de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de Dependencia aprobado en la reunión del Consejo Territorial de 10 Julio de 2012, el acuerdo de mínimos que se fijó en la reunión del Consejo Territorial de 27 de Noviembre de 2008 no se plasmó en todas las Comunidades Autónomas. Además, éstas lo desarrollaron de formas muy diferentes, con diferentes criterios de aplicación por lo que no se ha cumplido el principio de igualdad previsto en la ley ni un acceso equitativo a los servicios. Por otra parte. el Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI) impugnó dicho acuerdo que la Audiencia Nacional, en sentencia de 25 de febrero de 2011, anuló en parte, en concreto la referida a la participación económica de los beneficiarios. Esta diferencia en el tratamiento de la participación del beneficiario entre Comunidades Autónomas es puesta de manifiesto también en el Informe de fiscalización de la gestión económicofinanciera y de la aplicación de la ley 39/2006 de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de Dependencia del Tribunal de Cuentas. Dichas anomalías se refieren tanto a lo que se considera renta a efectos de cálculo de la capacidad económica, como al cálculo de la participación propiamente dicha, llegando en algunos casos a presentarse diversas modalidades dentro de una misma Comunidad Autónoma en función del sistema de gestión de los diferentes servicios. Ante esta situación, el Consejo Territorial, en la importante reunión de 10 de julio de 2012, 23
26 estableció unos criterios, comunes para todo el territorio nacional, para la determinación de la capacidad económica del beneficiario y el cálculo de su aportación al coste del servicio, intentando garantizar con ellos el principio de igualdad para todos los ciudadanos. No obstante se trata de un acuerdo de mínimos. Las Comunidades Autónomas podrán establecer una mayor participación de los beneficiarios en el coste de los servicios y prestaciones del que resulta de la aplicación de los criterios establecidos en dicha reunión, publicados en el Boletín Oficial del Estado de 3 de agosto de Esos criterios, recogidos en el artículo 11 de dicho acuerdo son: La capacidad económica de los beneficiarios se determinará de acuerdo a su renta y patrimonio. Tendrán la consideración de renta los ingresos del beneficiario derivados tanto del trabajo como del capital. Se considerará patrimonio del beneficiario el conjunto de bienes y derechos de contenido económico de que sea titular una vez deducidas todas las cargas y gravámenes, así como las deudas y obligaciones personales. El mínimo exento de participación económica vendrá referenciado a la cuantía mensual del Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM), excepto para la atención residencial. Las personas dependientes tendrán la garantía de un mínimo de disponibilidad para sus gastos personales. Por último, se garantiza el patrimonio protegido de las personas con discapacidad. La capacidad económica del beneficiario será la correspondiente a su renta incrementada en un 5 % de su patrimonio neto a partir de los 65 años, en un 3 % de los 35 a los 65 y en un 1 % a los menores de 35 años. Dicha capacidad se determinará anualmente, si bien la participación en el coste de los servicios se determina mensualmente. Las ayudas económicas recogidas en las Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, u otras similares establecidas por las Comunidades Autónomas, no tendrá la consideración de renta a efectos de calcular la capacidad económica del beneficiario. Asimismo, no tendrá la consideración de ingreso, las prestaciones de análoga naturaleza y finalidad recogidas en el artículo 31 de la ley de dependencia, en concreto, el complemento de gran invalidez, el complemento de la asignación económica por hijo a cargo mayor de 18 años con un grado de 24
27 minusvalía igual o superior al 75 %, el de necesidad de otra persona de la pensión de invalidez no contributiva y el subsidio de ayuda a tercera persona de Integración Social de los Minusválidos (LISMI). El número y la cuantía media mensual de dichos complementos está recogido en la tabla 7 Tabla 7: Complemento pensiones artículo 31 En el desarrollo de este trabajo se ha estimado la participación de los beneficiarios por dos vías distintas, dependiendo de si la prestación recibida es un servicio o una prestación económica. Para estas últimas, al disponer de información facilitada por el SISAAD sobre las cuantías medias actualmente abonadas a los beneficiarios, se ha realizado una estimación directa de dicha participación sin más que deducir de las cuantías máximas las cantidades efectivamente abonadas. En cuanto a los servicios, se ha estimado dicha participación utilizando los criterios aprobados por el Consejo Territorial, estimando para cada servicio la capacidad económica de los beneficiarios. Al no contar con datos fiables sobre el patrimonio de los participantes en el sistema, en este trabajo se ha considerado la renta como la única fuente para determinar la capacidad económica del beneficiario. Además, la vivienda habitual, que, posiblemente en muchos casos es el patrimonio principal, no computa a efectos de patrimonio, salvo que la prestación recibida sea de atención residencial a través de la red de servicios sociales o de una prestación económica vinculada al servicio, y eso siempre que el beneficiario no tenga personas a su cargo que residan en la misma. Dada la distribución de edad y las características de las personas dependientes, que como hemos visto anteriormente el 75 % tienen mas de 65 años y de éstos una mayoría importante son mujeres, se ha asumido, a falta de otras fuentes más fiables, que los ingresos de los beneficiarios 25
28 provienen únicamente de las pensiones que reciben. La tabla 8 que se presenta a continuación, muestra el número de pensionistas y la cuantía media de las pensiones en diciembre de Los datos utilizados provienen del Instituto de la Seguridad Social y del Imserso. Tabla 8: Distribución de las pensiones Como hemos comentado anteriormente, la distribución por edad y sexo de los beneficiarios de los servicios y prestaciones de la dependencia varía de forma considerable según el tipo de servicio o prestación. Las.pensiones también presentan unas cuantías muy diferenciadas por edades y sexo, por lo que, dada la heterogeneidad de la distribución de ambas variables entre las diferentes prestaciones, se ha procedido a calcular una pensión media para cada tipo de prestación que tenga en cuenta las características diferenciales de cada categoría. Los ingresos derivados de prestaciones de análoga naturaleza, recogidas en el artículo 31 de la ley de dependencia, al no tener la consideración de renta, han sido deducidos a la hora de calcular la pensión media. Asimismo, también se ha tenido en cuenta que la capacidad económica mínima, excepto para la atención residencial, está referenciada a la cuantía mensual del IPREM y, por tanto, las rentas inferiores a dicha cuantía se considera exentas a efectos de participación. Las personas beneficiarias participan en el coste del servicio de forma progresiva, mediante la aplicación de un porcentaje en función de su capacidad económica, hasta alcanzar un 90 % del coste del mismo. Por tanto, existe una capacidad económica máxima a partir de la cual el individuo que recibe el servicio no incrementa su participación en el coste del mismo. El coste del servicio y la forma de calcular la participación del beneficiario, varía según el tipo de servicio, utilizándose formulas diferentes para cada caso, por lo que para cada prestación se ha 26
29 calculado esa pensión máxima, y se ha tenido en cuenta a la hora de obtener la pensión media de los beneficiarios de cada servicio. Si alguna persona beneficiaria de alguna de las prestaciones económicas fuera titular de alguna de las prestaciones de análoga naturaleza citadas en el artículo 31 de la ley y recogidas en la tabla 7, dicha prestación se sumará a la cuantía calculada con los criterios de participación en el servicio hasta cubrir un 100 % del coste de los mismos. Sin embargo, ante la falta de datos del número de perceptores de dichas ayudas que son beneficiarios de la dependencia y teniendo en cuenta que, o bien la ayuda recibida supera la cuantía de las prestaciones máximas, o bien, incluso con dichas ayudas, la pensión es prácticamente igual al IPREM mensual y por tanto no participa en el coste del servicio, dichas prestaciones no se han tenido en cuenta a la hora de calcular la participación de los beneficiario. El número de pensiones contributivas excede al de pensionistas en un ratio que se mantiene estable a lo largo de los años y que se sitúa en el 1,10. Por tanto, para el cálculo de los ingresos de los participantes en el sistema, se han corregido las pensiones contributivas medias ajustándolas al citado ratio. Resumiendo: a la hora de calcular la pensión media que determina la capacidad económica del individuo tipo se ha tenido en cuenta la distribución de edad y sexo de los beneficiarios del servicio o prestación económica, se han excluido los complementos contemplados en el artículo 31 de la ley, se han ajustado las pensiones contributivas, se ha considerado que, excepto para la atención residencial, las personas beneficiarias con pensiones inferiores al IPREM mensual no tenían ingresos y se han limitado las pensiones máximas para cada tipo de servicio. El coste total de los diferentes servicios y prestaciones vendrá determinado por el número de prestaciones, el tipo de prestación, el grado de dependencia del beneficiario, la situación de discapacidad del mismo y el coste de dicho servicio. En cuanto al coste de los diferentes servicios, no ha habido unos indicadores de referencia comunes para todo el territorio nacional, como pone de manifiesto la evaluación de los cinco primeros años de la puesta en marcha de la ley citada anteriormente, lo que ha impedido determinar el coste de la dependencia. En lo referente a las prestaciones económicas, sí hay una cuantía máxima de referencia que se acuerda en el seno del Consejo Territorial del SAAD, y las aprueba el Consejo de Ministros por Real Decreto. El Consejo Territorial se comprometió a establecer indicadores de referencia del coste de los diversos servicios y prestaciones de acuerdo con todas las administraciones públicas competentes para el cálculo del coste de la dependencia a nivel nacional antes de que 27
30 finalizase el año Sin embargo, los criterios aún no se han hecho públicos. Por esta razón, en este trabajo, salvo para las prestaciones económicas, se ha estimado el coste de los diferentes servicios por otros medios. A la hora de determinar el coste y la aportación del usuario hay que tener en cuenta dos tipos de coste. Uno es el coste real estimado para el servicio y el otro el coste de referencia para calcular la aportación del usuario. Para este último se han utilizado los costes de referencia de los servicios y prestaciones propuestos en el acuerdo alcanzado por el Consejo Territorial de 10 de julio de 2012, que pretende unificar a nivel nacional los indicadores de precios de referencia. También se han utilizado, como ya hemos comentado, los criterios mínimos comunes de participación económica en el coste de los servicios adoptados en dicho Consejo. Por tanto, salvo en el caso de las prestaciones económicas que se ha trabajado con la aportación real del usuario, la aportación del beneficiario calculada no es la que realmente existe en la actualidad, sino la que existiría si las Comunidades Autónomas aplicaran los criterios aprobados por el Consejo Territorial. Para el cálculo del coste de las prestaciones económicas se ha considerado que el coste es el que se deriva de aplicar las cuantías máximas aprobadas en el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. En él se establecen unas cuantías, que suponen en el caso de la prestación para los cuidados en el entorno familiar una reducción del 15 %, con respecto a las cuantías que se venían aplicando hasta el mes de julio de Dicha reducción se ha justificado en un intento de tomar una medida que suponga un ahorro inmediato en el gasto del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia para contribuir de esa manera en la reducción del déficit público. La pretensión de este trabajo es estimar el coste que supone la dependencia, utilizando como escenario de referencia la situación de la dependencia en España a 1 de enero de 2013, por eso solo se han tenido en cuenta las prestaciones vigentes en ese mes. Asimismo, dado que la estructura por niveles dentro de los grados en la dependencia desaparece a partir de la puesta en marcha de los acuerdos del Consejo Territorial del 12 de Julio, y dado que, para el año 2012, no se dispone de información desagregada por niveles para las diferentes prestaciones, se ha calculado la cuantía de la prestación media de cada grado, utilizando la distribución entre niveles vigente a 1 de enero de Al no diferir en gran medida de las cuantías aprobadas en el Real Decreto para los nuevos beneficiarios, sin niveles, finalmente, se han utilizado éstas para todos los beneficiarios. 28
31 A continuación analizaremos, de forma separada, el coste mensual y la participación de los beneficiarios para cada tipo de servicio y prestación económica a excepción del coste del servicio de prevención de las situaciones de dependencia y los de promoción de la autonomía personal, por no estar muy claro en que se concreta dicho servicio para todas las Comunidades Autónomas. De todas formas, este servicio solo representa el 2,8 % del total de las prestaciones y su influencia en el coste total de la dependencia es escasa, por lo que no creemos que afecte de forma significativa a los resultados Coste y participación de los beneficiarios en el servicio de teleasistencia El servicio de teleasistencia facilita asistencia a los beneficiarios mediante el uso de tecnologías de la comunicación y de información con apoyo de los medios personales necesarios para dar una respuesta inmediata ante situaciones de emergencia, o de inseguridad, soledad o aislamiento. La teleasistencia es un servicio compatible con el resto de los servicios excepto con la atención residencial. Según se observa en la tabla 2, representa un 13,47 % del total de las prestaciones. Si analizamos esta participación dentro de cada grado observamos un ligero descenso entre los grandes dependientes, un 10,21 % del total de las prestaciones del grado III, frente a los restantes grados, un 16,15 % en el grado II y un 15,50 % en el grado I. El hecho de que los dependientes del grado III necesiten de forma continuada el apoyo de otra persona justifica dicho descenso. En el gráfico 10, está representada, de una parte, la distribución de las prestaciones de teleasistencia a 1 de enero de 2013 entre los diferentes grados, y de otra, la distribución del total de las prestaciones. Dado que el grado I, al no estar totalmente implementado, siempre tiene el menor número de prestaciones, presentamos la distribución por grados de cada prestación junto a la distribución total del conjunto de las prestaciones para así poder comparar y sacar conclusiones sobre la importancia relativa de las prestaciones en cada grado. En dicho gráfico se observa un predominio claro de las prestaciones del grado II, 59,56 %, en detrimento de las del grado III. El coste del servicio de teleasistencia se ha calculado a un precio unitario de 20 euros mensuales para todos los usuarios con independencia del grado de valoración, lo que supone un 29
32 Gráfico 10: Distribución de las prestaciones en teleasistencia y totales coste total de e. La participación del beneficiario, acordada por el Consejo Territorial, es nula si la renta del mismo es inferior al IPREM mensual, del 50 % del coste si la renta se sitúa entre el 1 y el 1,5 del IPREM mensual, subiendo al 90 % para las rentas superiores a ese nivel. Para estimar la participación del beneficiario se ha calculado el número de usuarios cuya pensión media se encuentra en cada uno de los niveles del IPREM mencionados anteriormente, y se le ha aplicado el porcentaje correspondiente, resultando una aportación media del beneficiario al coste del servicio de 11,58e, lo que supone una participación del 57,89 % en el coste total del mismo, como se recoge en la tabla 9 y el gráfico 11. La teleasistencia es el único servicio en que la aportación del usuario supera a la de las administraciones. Tabla 9: Coste y aportación de los beneficiarios de la teleasistencia 30
33 Gráfico 11: Distribución financiación coste teleasistencia 2.2. Coste y aportación del beneficiario de la ayuda a domicilio. El artículo 23 de la ley de dependencia señala que el servicio de ayuda a domicilio lo constituye el conjunto de actuaciones llevadas a cabo en el domicilio de las personas en situación de dependencia con el fin de atender sus necesidades de la vida diaria, prestadas por entidades o empresas, acreditadas para esta función. Este servicio puede ser de dos tipos: servicios relacionados con la atención personal en la realización de las actividades de la vida diaria y servicios relacionados con las necesidades domésticas. Si bien estos dos tipos de servicio, excepcionalmente, podían prestarse separadamente, a partir del real decreto 20/2012 de 13 de julio de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, el servicio de atención doméstica solo puede prestarse conjuntamente con el de atención personal. El número de beneficiarios de la ayuda a domicilio, a 1 de enero de 2013, era de personas, lo que representa un 13,05 % del total de las prestaciones, como se recoge en la tabla 2 que presenta la distribución de las prestaciones por grados. Si consideramos la situación dentro de cada grado observamos que existen importantes diferencias, ya que, para los grandes dependientes la ayuda a domicilio supone el 9,78 % del total de las prestaciones, mientras que, para los dependientes moderados representa el 23,20 % de las mismas. En el grado II el porcentaje es del 14,77 %. La distribución de las prestaciones de ayuda a domicilio entre los tres grados se ilustra en el gráfico 12, y al compararlo con el del reparto entre grados del total de las prestaciones, permite observar que este tipo de servicio se concentra, sobre todo, entre los dependientes severos y moderados. 31
Núm. 185 Viernes 3 de agosto de 2012 Sec. III. Pág. 55657 III. OTRAS DISPOSICIONES MINISTERIO DE SANIDAD, SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD 10468 Resolución de 13 de julio de 2012, de la Secretaría de Estado

References: real decreto 
 artículo 15
 artículo 19
 artículo 9
 artículo 33
 artículo 11
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 31
 Real Decreto 
 artículo 23
 real decreto 
 Resolución