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Timestamp: 2019-07-22 13:49:18+00:00

Document:
In materia di tutela ambientale il proprietario incolpevole dell'area sulla quale sono stati abbandonati dei rifiuti non è obbligato a bonificare il sito inquinato, ma deve rimborsare l'amministrazione pubblica laddove l'intervento sia eseguito da quest'ultima.
T.A.R. Lombardia Brescia Sez. I, 07-01-2019, n. 15
sul ricorso numero di registro generale 564 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da
H.A.A.B. SPA, rappresentata e difesa dall'avv. Alessandro Tudor, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico presso l'avv. Alberto Salvadori in Brescia, via XX Settembre 8;
COMUNE DI SOLFERINO, non costituitosi in giudizio;
AGENZIA REGIONALE PROTEZIONE AMBIENTE, non costituitasi in giudizio;
T.M. SPA IN FALLIMENTO, rappresentata e difesa dall'avv. Antonio Angelini, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico presso il suddetto legale in Trento, via Manzoni 16;
ATS VAL PADANA - SERVIZIO IGIENE PUBBLICA, non costituitasi in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 9 del 2018, proposto da
(a) quanto al ricorso n. 564 del 2017:
nel ricorso introduttivo:
- del provvedimento del sindaco del 24 marzo 2017, con il quale è stata integrata l'ordinanza n. 2 del 6 marzo 2017;
- dell'ordinanza del sindaco n. 8 del 17 novembre 2017, con la quale è stato ingiunto a H.A.A.B. spa e alla curatela del fallimento di T.M. spa di provvedere, ciascuna secondo la propria competenza e responsabilità, alle seguenti operazioni: (i) effettuare uno studio idrogeologico attraverso tre piezometri; (ii) smaltire i rifiuti presenti; (iii) effettuare le operazioni di bonifica eventualmente necessarie;
(b) quanto al ricorso n. 9 del 2018:
Visti gli atti di costituzione in giudizio della curatela del fallimento di T.M. spa e di H.A.A.B. spa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 ottobre 2018 il dott. Mauro Pedron;
1. Con contratto di data 16 gennaio 2003, H.A.A.B. spa ha concesso in locazione finanziaria alla ditta F.R. rag. Antonio srl alcuni immobili produttivi situati nel Comune di Solferino, in via N. III. Gli immobili consistono in due fabbricati principali (mappale n. (...) sub (...)) e nelle relative pertinenze. L'attività svolta riguarda la preparazione di prodotti in calce per l'edilizia.
2. In data 3 febbraio 2006 la ditta F.R. rag. Antonio srl ha ceduto il contratto di locazione finanziaria a T. spa, con l'assenso di H.A.A.B. spa. In data 15 ottobre 2008 T. spa ha conferito il ramo d'azienda in T.M. srl, la quale è dunque subentrata anche nel contratto di locazione finanziaria. In seguito, T.M. srl si è trasformata in T.M. spa, con decorrenza dal 14 luglio 2009.
3. Il Tribunale di Trento, con sentenza n. 65 del 29 luglio 2016, ha dichiarato il fallimento di T.M. spa.
4. Nell'ambito della formazione dello stato passivo, H.A.A.B. spa ha presentato al Tribunale di Trento in data 7 dicembre 2016 istanza di rivendica degli immobili concessi in locazione finanziaria. L'istanza è stata accolta con decreto del giudice delegato di data 5 aprile 2017, con il quale è stata dichiarata l'esecutività dello stato passivo. La detenzione del bene è però rimasta alla curatela.
5. Nel frattempo, l'ARPA - Dipartimento di Brescia e Mantova, nel corso di un sopralluogo condotto il 2 dicembre 2016, ha rilevato nel sito produttivo la presenza di cumuli di calce non custoditi ed espositi al dilavamento, che a causa di questa condizione sono stati qualificati come rifiuti speciali e fonte potenziale di inquinamento della falda.
6. Il Comune di Solferino, preso atto della relazione dell'ARPA, ha ingiunto alla curatela del fallimento di T.M. spa, con ordinanza del sindaco n. 2 del 6 marzo 2017, di effettuare le seguenti operazioni: (i) redigere uno studio idrogeologico attraverso tre piezometri, di cui uno a monte e due a valle; (ii) adottare le opportune misure di messa in sicurezza, e in particolare lo smaltimento dei cumuli di calce presenti.
7. Contro la suddetta ordinanza la curatela ha presentato ricorso straordinario al Capo dello Stato.
8. In seguito, con provvedimento del sindaco del 24 marzo 2017, l'ordine è stato esteso anche a H.A.A.B. spa, in qualità di proprietario dell'area e di locatore finanziario della stessa.
9. Contro l'integrazione del 24 marzo 2017 H.A.A.B. spa ha presentato impugnazione davanti a questo TAR (ricorso n. 564/2017), formulando censure che possono essere sintetizzate come segue: (i) violazione delle garanzie procedimentali, con la conseguente imprecisa rappresentazione del ruolo del locatore finanziario nella gestione del sito produttivo; (ii) violazione dell'art. 192 comma 3 del Dlgs. 3 aprile 2006 n. 152, in quanto rispetto all'abbandono dei rifiuti il locatore finanziario si troverebbe nella condizione di proprietario incolpevole.
10. Il Comune non si è costituito in giudizio. Si è invece costituita la curatela del fallimento di T.M. spa, chiedendo la reiezione del ricorso. La tesi sostenuta è che la curatela, non subentrando nei diritti e nella posizione dell'impresa fallita, non avrebbe alcun obbligo di occuparsi dei rifiuti che erano stati abbandonati prima della cessazione dell'attività, ossia prima della dichiarazione di fallimento. Al contrario, una corresponsabilità con l'impresa fallita sarebbe individuabile in capo H.A.A.B. spa, perfettamente consapevole delle attività produttive svolte sul fondo di proprietà, dal momento che quest'ultimo era stato acquistato proprio allo scopo di concederlo in locazione finanziaria con un'operazione di leaseback.
11. Pronunciandosi in sede cautelare, questo TAR, con ordinanza n. 355 del 26 luglio 2017, ha affermato che (i) per quanto riguarda T.M. spa, la curatela, essendo l'attuale detentore dei rifiuti in base al diritto comunitario, è tenuta allo smaltimento degli stessi e, quale obbligo accessorio, alle verifiche preliminari circa l'eventuale superamento delle soglie di contaminazione; (ii) per quanto riguarda H.A.A.B. spa, trattandosi del proprietario del sito, l'obbligo di smaltimento deve essere giustificato ex art. 192 comma 3 del D.Lgs. n. 152 del 2006, e dunque è necessario dimostrare l'esistenza di una posizione di vigilanza sulle modalità di utilizzazione del bene concesso in locazione finanziaria. Il provvedimento integrativo del 24 marzo 2017 è stato sospeso, per dare modo al Comune di verificare la responsabilità di H.A.A.B. spa sotto il profilo del difetto di vigilanza, esaminando il contenuto del contratto di locazione finanziaria e la prassi seguita nella gestione del sito produttivo.
12. Il Comune ha riaperto la procedura (v. conferenza di servizi del 25 settembre 2017), ma non ha completato il riesame come stabilito dal TAR. Con ordinanza del sindaco n. 8 del 17 novembre 2017, è stato invece ingiunto a H.A.A.B. spa e alla curatela del fallimento di T.M. spa di provvedere, ciascuna secondo la propria competenza e responsabilità, alle seguenti operazioni: (i) effettuare uno studio idrogeologico attraverso tre piezometri; (ii) smaltire i rifiuti presenti; (iii) effettuare le operazioni di bonifica eventualmente necessarie. Nella predetta ordinanza si afferma che le verifiche richieste dal TAR non sono di facile soluzione, mentre è necessario intervenire subito per non aggravare la situazione di inquinamento.
13. Prima della conclusione della procedura di riesame disposta dal TAR, la curatela del fallimento di T.M. spa ha effettuato l'offerta reale degli immobili ex art. 1216 c.c. a favore di H.A.A.B. spa (v. intimazione notificata l'8 settembre 2017). Nessuno si è però presentato per conto di H.A.A.B. spa a prendere possesso degli immobili (v. verbale dell'ufficiale giudiziario del Tribunale di Mantova di data 22 settembre 2017).
14. L'ordinanza del sindaco n. 8/2017 è stata impugnata sia da H.A.A.B. spa (con motivi aggiunti nel ricorso n. 564/2017) sia dalla curatela del fallimento di T.M. spa (con il ricorso n. 9/2018). Il Comune non si è costituito.
15. Nella nuova fase processuale H.A.A.B. spa sostiene quanto segue: (i) il Comune sarebbe incorso nella violazione del giudicato cautelare; (ii) la detenzione dei rifiuti sarebbe ancora in capo alla curatela, in quanto l'offerta reale non è stata accettata, e comunque non sarebbe regolare; (iii) in base alla visura camerale, T.M. spa sarebbe di nuovo in bonis, in quanto la dichiarazione di fallimento è stata revocata in appello (v. sentenza della Corte d'Appello di Trento n. 111 del 18 aprile 2017).
16. La curatela del fallimento di T.M. spa contrappone i seguenti argomenti: (i) per quanto riguarda i rifiuti, la detenzione della curatela sarebbe irrilevante, in quanto priva di animus possidendi; (ii) in ogni caso, la curatela non potrebbe subentrare nella responsabilità dell'impresa fallita in relazione all'abbandono dei rifiuti e alla causazione dell'inquinamento; (iii) lo scavo dei pozzi per la posa dei piezometri è stato interrotto a 25 metri di profondità, senza che sia stata intercettata la falda, situazione che dovrebbe escludere qualsiasi rischio di diffusione dell'inquinamento (v. nota ARPA del 23 dicembre 2017); (iv) prima di rifiutare l'offerta reale, H.A.A.B. spa aveva chiesto espressamente, in data 7 dicembre 2016, la restituzione degli immobili; (v) la revoca della dichiarazione di fallimento è stata impugnata in Cassazione, e dunque gli effetti della procedura fallimentare non possono ancora essere rimossi.
17. Questo TAR, con ordinanza n. 59 del 29 gennaio 2018, ha accolto integralmente la domanda cautelare proposta da H.A.A.B. spa, e parzialmente quella proposta dalla curatela del fallimento di T.M. spa.
18. Come emerge dalla sintesi dei fatti sopra esposta, i ricorsi devono essere riuniti, sia per la coincidenza dei provvedimenti impugnati sia per le conseguenze che la pronuncia nei confronti di uno dei ricorrenti può avere sulla posizione dell'altro.
19. Ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni, in parte anticipate in sede cautelare.
Sulla responsabilità del proprietario locatore
20. Si ritiene che il Comune, attraverso ordinanza del sindaco n. 8 del 17 novembre 2017, non abbia semplicemente dato esecuzione alle indicazioni formulate da questo TAR con la prima pronuncia cautelare, ma abbia autonomamente deciso di confermare l'estensione a H.A.A.B. spa degli adempimenti indicati nel provvedimento del 24 marzo 2017, integrati e riformulati. La censura di violazione delle garanzie procedimentali (contenuta nell'atto introduttivo del ricorso n. 564/2017) e quella di violazione del giudicato cautelare (contenuta nei motivi aggiunti) colgono aspetti parziali di questa decisione, e in realtà sono meri riflessi formali della sottostante questione sostanziale, ossia se H.A.A.B. spa sia un proprietario incolpevole, e dunque non responsabile dell'abbandono dei rifiuti e del rischio ambientale.
21. In via generale, l'ordinamento comunitario non vieta agli Stati di introdurre una responsabilità presunta e solidale del proprietario che abbia concesso in locazione un immobile dove si sia verificata la dispersione di rifiuti e di inquinanti. L'unico limite è che la presunzione sia relativa, e dunque consenta la prova contraria (v. C.Giust. Sez. II 13 luglio 2017 C-129/16, T.T., punti 60-61; nella stessa causa v. conclusioni dell'Avvocato Generale di data 16 febbraio 2017, punti 54 e 62).
22. Nell'ordinamento nazionale è stata seguita una diversa impostazione, che richiede la prova del comportamento doloso o colposo del proprietario come condizione per imporre l'obbligo della rimozione dei rifiuti abbandonati (v. art. 192 comma 3 del D.Lgs. n. 152 del 2006). Vi sono però anche delle norme di segno opposto, che tutelano interessi pubblici superiori. In particolare, al proprietario incolpevole può essere chiesto di adottare le misure di prevenzione necessarie a impedire la diffusione della contaminazione (v. art. 245 comma 2 del D.Lgs. n. 152 del 2006). Questa seconda norma, che codifica una fattispecie di responsabilità del custode dell'immobile ex art. 2051 c.c., restringe in misura sostanziale la portata della prima. Il proprietario, infatti, pur essendo esonerato dalla rimozione dei rifiuti in quanto non responsabile dell'abbandono degli stessi, potrebbe essere coinvolto qualora la rimozione fosse necessaria per impedire la diffusione della contaminazione.
23. Il proprietario incolpevole è invece sempre esonerato dall'obbligo di bonifica delle aree inquinate, ma deve rimborsare l'amministrazione, qualora l'intervento sia eseguito da quest'ultima (v. art. 253 commi 3 e 4 del D.Lgs. n. 152 del 2006). In alternativa, il proprietario incolpevole può abbandonare il fondo bonificato (v. TAR Brescia Sez. I 1 ottobre 2018 n. 935).
24. Nello specifico, il Comune, benché invitato a un riesame da questo TAR con la prima pronuncia cautelare, non ha raccolto elementi in grado di dimostrare la responsabilità di H.A.A.B. spa nell'abbandono dei rifiuti. La posizione di locatore finanziario non consente di presumere un'ingerenza nella gestione del bene concesso in locazione. La consapevolezza circa l'attività produttiva esercitata dal locatario è ovvia, dal momento che gli immobili sono stati acquistati allo scopo di consentire lo svolgimento della suddetta attività, ma quello che occorre dimostrare è l'inerzia rispetto a una deviazione dall'utilizzo pattuito del bene. Di tale deviazione non è stata però fornita alcuna prova, e in realtà non si può ipotizzare che gli immobili siano stati utilizzati al di fuori della finalità produttiva pattuita. Verosimilmente, le difficoltà economiche dell'impresa hanno condotto a un progressivo rallentamento delle lavorazioni, non bilanciato da adeguate misure di custodia dei cumuli di calce presenti nel sito produttivo.
25. Per quanto riguarda la posizione di H.A.A.B. spa come proprietario incolpevole, occorre ritornare al problema della contaminazione causata dai rifiuti abbandonati. Come si è visto sopra, la rimozione dei rifiuti può essere necessaria per impedire la diffusione della contaminazione nelle matrici ambientali. Anche quando vi sia soltanto un rischio di superamento delle soglie di contaminazione, la rimozione dei rifiuti corrisponde normalmente all'opzione preferibile in base al principio di precauzione. L'obbligo ex art. 245 comma 2 del D.Lgs. n. 152 del 2006 viene quindi assorbito in quello più ampio di smaltimento previsto dalla normativa comunitaria sui rifiuti (v. art. 3 1.6 della direttiva 19 novembre 2008 n. 2008/98/CE, nonché i successivi art. 14 e 15). Tali disposizioni stabiliscono che dello smaltimento dei rifiuti deve occuparsi non solo il produttore dei rifiuti ma anche il detentore attuale, inteso come la persona fisica o giuridica nel possesso degli stessi, salvo regresso nei confronti del produttore.
26. Rispetto alla normativa comunitaria sui rifiuti, H.A.A.B. spa non ha assunto né la posizione di produttore dei rifiuti, né quella di detentore. Manca quindi un titolo che consenta di imporre l'obbligo di smaltimento.
Sull'offerta reale
27. È vero che H.A.A.B. spa avrebbe potuto recuperare la detenzione delle aree accettando l'offerta reale, ma il fatto di essersi sottratta alla restituzione non può essere considerato illegittimo. In una situazione contenziosa come quella in esame, l'accettazione dell'offerta reale avrebbe implicato l'assunzione di tutti gli obblighi relativi allo smaltimento dei rifiuti e alla prevenzione della contaminazione. Si tratta di obblighi che gravano sul proprietario incolpevole, come si è visto sopra, solo se abbinati alla detenzione degli immobili. Poiché nessuno può essere costretto ad agire contro il proprio interesse, facendosi carico di prestazioni non dovute, la scelta del proprietario incolpevole di lasciare in capo ad altri soggetti i predetti oneri, rinunciando a recuperare la detenzione degli immobili, non costituisce abuso del diritto.
28. Per quanto riguarda la curatela del fallimento di T.M. spa, l'offerta reale non provoca la liberazione unilaterale dall'obbligo di custodia. Questo effetto non è consentito dall'art. 1216 comma 2 c.c., in quanto il debitore, per perdere la qualifica di custode, è comunque tenuto a chiedere la nomina di un sequestratario. La necessità che il bene sia in ogni momento custodito da un soggetto idoneo è rafforzata dalla normativa comunitaria sui rifiuti, che individuando il detentore come soggetto obbligato allo smaltimento limita gli atti di disponibilità dei privati, quando vi sia il rischio di provocare o di prolungare l'abbandono dei rifiuti.
Sulla posizione della curatela
29. Avendo assunto la custodia dei beni del fallimento di T.M. spa, la curatela è detentore dei rifiuti in base al diritto comunitario, ed è quindi obbligata a eseguire le operazioni di rimozione e smaltimento, anticipando le relative spese.
30. Secondo la giurisprudenza comunitaria, il detentore, inteso in senso ampio, è sempre obbligato a consegnare i rifiuti a un soggetto abilitato alle operazioni di trattamento, mentre il costo di tali operazioni grava sui soggetti che sono all'origine dei rifiuti (v. C.Giust. GS 24 giugno 2008 C-188/07, Commune de Mesquer, punti 70-71; C.Giust Sez. II 7 settembre 2004 C-1/03, Van de Walle, punti 55-58). Resta quindi ferma la possibilità di recuperare i costi sostenuti dal detentore, qualora venga dimostrato che all'origine della condizione attuale dei rifiuti vi sono soggetti diversi dall'impresa fallita. In mancanza di tale dimostrazione, l'onere rimane a carico dell'attivo fallimentare, in prededuzione.
31. Tutto questo non implica che la curatela subentri nella responsabilità dell'impresa fallita, intesa come responsabilità del produttore dei rifiuti. La posizione di detentore dei rifiuti costituisce un titolo autonomo, indipendente dalla pregressa attività dell'impresa fallita.
32. Sull'impiego delle categorie della detenzione e del possesso nel contesto delle direttive comunitarie sui rifiuti sono necessarie alcune precisazioni. Non è detentore qualsiasi soggetto che abbia un contatto occasionale o casuale con i rifiuti. Quando però un soggetto accetti, o debba accettare ex lege, la consegna dei rifiuti prodotti da terzi, divenendone custode, entra legalmente in possesso dei rifiuti stessi, e viene automaticamente inserito nella linea degli obblighi di rimozione e smaltimento. Diversamente, l'effetto utile delle direttive comunitarie sui rifiuti (controllare gli impatti ambientali connessi alla produzione e alla gestione dei rifiuti nell'intero ciclo di vita delle risorse) potrebbe essere vanificato semplicemente sostituendo al produttore dei rifiuti un soggetto estraneo alla produzione degli stessi.
33. Non possono schermare l'effetto utile delle direttive comunitarie sui rifiuti nozioni di diritto interno come quella di animus possidendi. Il rifiuto è qualcosa di cui il detentore vuole o deve disfarsi (operazione da intendere estensivamente: v. C.Giust. Sez. II 10 maggio 2007 C-252/05, T.W.U., punto 28). Non avrebbe quindi alcun significato ricercare nel detentore la volontà soggettiva di stabilire un rapporto di esclusività con il rifiuto. Indipendentemente dagli scopi privati o istituzionali perseguiti dal detentore, per disfarsi di un rifiuto devono essere seguite necessariamente le procedure di smaltimento stabilite dalla normativa comunitaria. L'origine dell'obbligo di smaltimento non risiede pertanto nella volontà di esercitare sui rifiuti i poteri del proprietario, o, per quanto riguarda la curatela, nella volontà di acquisire i rifiuti alla procedura fallimentare, ma nella posizione di garanzia oggettivamente connessa alla detenzione dei rifiuti.
34. Una precisazione è necessaria anche a proposito dell'obbligo di bonifica. Per il momento, il problema non sembra sussistere, in quanto l'ARPA nella nota del 23 dicembre 2017 considera la falda sufficientemente protetta grazie alle caratteristiche del suolo morenico. Qualora tuttavia emergessero altri profili di rischio ambientale, sarebbe necessario distinguere tra l'inquinamento originario e quello prodottosi a causa del mancato smaltimento dei rifiuti dopo la dichiarazione di fallimento. Evidentemente, un obbligo di bonifica a carico della curatela potrebbe essere individuato solo in questa seconda ipotesi, trattandosi di responsabilità propria.
Sulla revoca del fallimento
35. Qualora la revoca del fallimento dovesse essere confermata, con il conseguente ritorno in bonis, gli oneri dello smaltimento dei rifiuti e quelli dell'eventuale bonifica graveranno direttamente su T.M. spa. Nel caso di cessione del ramo d'azienda, vi sarà responsabilità in solido con gli acquirenti. In proposito appare applicabile la regola generale ex art. 2560 comma 2 c.c., essendo le ordinanze del sindaco e il presente contenzioso equiparabili alle risultanze dei libri contabili quanto alla pubblicità degli obblighi sottostanti.
36. Peraltro, se riprendesse l'attività produttiva, la questione dei rifiuti potrebbe essere impostata diversamente, perché, trattandosi di M. utilizzati nelle lavorazioni, non vi sarebbe più una situazione di abbandono ma piuttosto una serie di carenze nelle modalità di custodia e di stoccaggio. Una volta posto rimedio a tali carenze, sotto la vigilanza delle amministrazioni competenti, i M. potrebbero ritornare materie prime, perdendo la qualifica di rifiuti.
37. Il ricorso n. 564/2017 deve quindi essere accolto, nel senso che cadono gli obblighi imposti dal Comune a H.A.A.B. spa, ferme restando le precisazioni sopra esposte sulla posizione di proprietario incolpevole.
38. Il ricorso n. 9/2018 è invece accolto solo in parte, per i profili sopra evidenziati. Pertanto, resta efficace l'obbligo di smaltimento a carico della curatela, finché non saranno consolidati gli effetti della revoca del fallimento, come sopra precisato, e parimenti resta efficace l'obbligo accessorio riguardante il controllo dell'eventuale superamento delle soglie di contaminazione.
39. La complessità della vicenda consente l'integrale compensazione delle spese di giudizio in entrambi i ricorsi.
40. Il contributo unificato di entrambi i ricorsi è a carico dell'amministrazione ai sensi dell'art. 13 comma 6-bis.1 del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.
(b) accoglie il ricorso n. 564/2017, come precisato in motivazione;
(c) accoglie parzialmente il ricorso n. 9/2018, come precisato in motivazione;
(d) compensa integralmente le spese di giudizio in entrambi i ricorsi;
(e) pone il contributo unificato di entrambi i ricorsi a carico del Comune.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 3 ottobre 2018 con l'intervento dei magistrati:

References: sentenza 
 art. 192
 art. 1216
 sentenza 
 art. 192
 art. 245
 art. 2051
 art. 253
 art. 245
 art. 3
 art. 14
 art. 2560