Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-1340-de-octubre-4-de-2000-sentencia-c?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041b05af034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-22 17:39:48+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA C-1340 DE OCTUBRE 4 DE 2000
SENTENCIA C-1340 DE 04 DE OCTUBRE DE 2000
CONTENIDO:FUNCIONES AMBIENTALES. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS, MUNICIPIOS Y DISTRITOS. SI EN MATERIA AMBIENTAL LA PROPIA CONSTITUCIÓN SEÑALA UN CIERTO REPARTO COMPETENCIAL ENTRE LOS DISTINTOS NIVELES GUBERNAMENTALES, ENTONCES NADA SE OPONE A QUE UNA LEY ORDINARIA PROCEDA A DESARROLLAR Y PRECISAR ESAS FUNCIONES DE LAS DISTINTAS ENTIDADES TERRITORIALES CONFERIDAS DIRECTAMENTE POR LA CARTA. SE DECLARA EXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 64, 65 Y 66 DE LA LEY 99 DE 1993, PERO ÚNICAMENTE POR LOS CARGOS MENCIONADOS EN LA SENTENCIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL, MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, FUNCIONES DE LA AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES
Sentencia C-1340 de octubre 4 de 2000
Sentencia C-1340 de 2000
Ref.: Expediente D-2907
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 64, 65 y 66 de la Ley 99 de 1993.
Actores: Hernando Herrera Vergara y Luis Fernando Macías.
• Funciones ambientales de departamentos, municipios y distritos, reparto de competencias y reserva de ley orgánica.
• Competencias ambientales de las entidades territoriales y funciones de las corporaciones autónomas regionales.
EXTRACTOS: «VI. Consideraciones y fundamentos
1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 64, 65 y 66 de la Ley 99 de 1993, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de normas que hacen parte de una ley de la República.
2. Según los actores, varios intervinientes y el Ministerio Público, las normas acusadas desconocen la reserva de la ley orgánica, pues son disposiciones legales ordinarias que asignan competencias ambientales a las entidades territoriales. Por el contrario, uno de los intervinientes considera que estos artículos podían ser adoptados por el legislador ordinario, ya que no asignan competencias sino que establecen funciones ambientales, y además se limitan a desarrollar un reparto de competencias que fue establecido por la propia Constitución.
El primer problema constitucional que plantea la demanda es entonces si los artículos acusados vulneran o no la reserva de ley orgánica. Para resolver este interrogante, la Corte recordará brevemente el alcance de la reserva de ley orgánica, para luego entrar a analizar concretamente si ésta fue o no violada por los preceptos acusados.
El alcance de la reserva de ley orgánica.
3. Comienza la Corte por recordar que, según reiterada jurisprudencia, la vulneración de la reserva de ley orgánica no constituye un vicio de forma de aquellos que caducan, según el artículo 242-3 de la Carta, al año de haber sido publicada la correspondiente ley (1) . En efecto, este tipo de vicios afectan normas constitucionales sobre competencia y, en esa medida, constituyen una violación material o sustantiva de la Constitución. No es pues necesario que la Corte entre entonces a analizar si ya ha transcurrido un año entre la publicación de la ley y la presentación de la demanda, por cuanto el desconocimiento de la reserva de ley orgánica representa una transgresión material a la Carta, que no caduca. Entra pues la Corte a examinar si las disposiciones acusadas violaron o no la reserva de ley orgánica, para lo cual resulta necesario determinar las materias que la Constitución reserva al legislador orgánico.
(1) Al respecto, ver las sentencias C-600A de 1993 señaló y C-894 de 1999.
4. en la sentencia C-600A de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero, esta corporación estudió in extenso el alcance de la reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento territorial y concluyó que “en general, la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales —tanto normativas como no normativas— es una materia propia de la ley orgánica (fundamento 18)”. La Corte empero precisó en esa misma sentencia que no toda asignación específica de competencias entre la Nación y las entidades territoriales tiene que ser efectuada por una ley orgánica, por cuanto “en algunos casos la propia Constitución distribuye ella misma ciertas competencias, de suerte que una ley ordinaria puede desarrollar el tema con base en las prescripciones generales de la Carta” y, además, “también es posible que la ley orgánica se limite a establecer los principios generales de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de suerte que, con base en esa norma orgánica, la ley ordinaria puede asignar competencias específicas”. Sin embargo, la sentencia fue clara en señalar que no es admisible “que la ley ordinaria distribuya o asigne competencias entre la Nación y las entidades territoriales, sin que una ley orgánica previa o la propia Constitución hayan establecido los principios generales de esa distribución (fundamento jurídico 29)”.
Esta doctrina fue reiterada en la sentencia C-894 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, en donde la Corte indicó que es claro que “las definiciones fundamentales sobre la distribución de competencias entre los distintos niveles de gobierno es una cuestión reservada al legislador orgánico” (fundamento 9). Pero esa sentencia recalcó que esa regla no era absoluta. Dijo entonces esta corporación:
“En consecuencia, si bien es cierto que, en general, el reparto intergubernamental de competencias se reserva al legislador orgánico, también lo es que existen excepciones claras e importantes a dicha regla.
En primer lugar, la Corte ha señalado que la reglamentación específica de competencias conferidas a las entidades territoriales por la propia constitución queda librada al legislador ordinario (sents. C-151/95, M.P. Fabio Morón Díaz; C-600A/95, M.P. Alejandro Martínez Caballero). En virtud de este argumento, la corporación declaró exequibles algunas normas de la Ley 60 de 1993 que desarrollaban competencias relacionadas con el situado fiscal. Al respecto dijo la sentencia: “el propio artículo 356 de la Constitución Política determina las competencias de las entidades territoriales al asignarles los servicios de salud y educación, destinando el dicho situado a la financiación de tales servicios. Luego una ley ordinaria puede haber regulado la materia” (sent. C-151/95, M.P. Fabio Morón Díaz).
En segundo término, esta corporación ha entendido que la ley ordinaria puede irrumpir en el campo de la asignación de competencias intergubernamentales en aquellos casos en los cuales el legislador orgánico haya limitado su intervención a la definición de criterios y parámetros generales que guíen la labor del legislador ordinario (sent. C-600A/95, M.P. Alejandro Martínez Caballero)”.
Con esos criterios sobre el alcance de la reserva de ley orgánica en materia de distribución de competencias entre entidades territoriales, entra entonces la Corte a analizar las normas acusadas.
Los artículos demandados y las funciones ambientales de las entidades territoriales.
5. Según uno de los intervinientes, las disposiciones impugnadas no establecen un reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales ya que se limitan a asignar funciones ambientales a las entidades territoriales. Para la Corte, este argumento nominalista no es de recibo, pues el hecho de que la ley hable formalmente de que está confiriendo funciones diversas a los distintos niveles del Estado, en manera alguna excluye que en realidad la disposición legal pueda estar repartiendo competencias. Por ende, en virtud del principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal (C.P., art. 228), es necesario que la Corte entre a analizar si las normas acusadas realizan o no un reparto material de competencias entre los distintos niveles de gobierno.
6. Una simple lectura de las tres disposiciones acusadas de la Ley 99 de 1993 es suficiente para concluir que las tres asignan y reparten competencias en materia ambiental. Así, por no citar sino algunos ejemplos, el artículo 64-2 de ese cuerpo normativo atribuye a los departamentos la competencia de “expedir con sujeción a las normas superiores, las disposiciones departamentales especiales relacionadas con el medio ambiente”, mientras que el artículo 65-8 indica que es competencia de los municipios y distritos “dictar, dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas del ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones sobre uso del suelo”. Por su parte, el artículo 66 establece expresamente competencias ambientales de los grandes centros urbanos y señala que éstos “ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las corporaciones autónomas regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano”.
7. Las disposiciones acusadas, que hacen parte de una ley ordinaria, establecen un reparto de competencias ambientales. ¿Significa eso que esas normas son inconstitucionales, por desconocer la reserva de ley orgánica, tal y como lo sostienen los demandantes y varios intervinientes? Para responder a ese interrogante la Corte recuerda que, conforme a su reiterada doctrina (ver supra fundamento 4), en general el reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales tiene reserva de ley orgánica, por lo cual la distribución debe ser desarrollada por la Constitución, o por una norma orgánica, o por una ley ordinaria, pero en este último caso, con fundamento en las regulaciones básicas señaladas por la Carta o por la legislación orgánica de ordenamiento territorial. Ahora bien, en materia ambiental, la propia Constitución establece claramente ciertos repartos competenciales, tal y como esta Corte lo había precisado anteriormente, cuando dijo al respecto:
“En principio, su carácter global e integrado y la interdependencia de los distintos ecosistemas hacen del medio ambiente un asunto de interés nacional, y por lo tanto la responsabilidad de esta materia está radicada prima facie en el Estado central (C.P., arts. 79, inc. 2º y 80). Así es obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación (C.P., art. 8º). El derecho a gozar de un medio ambiente sano es un derecho constitucional exigible a través de diversas vías judiciales (C.P., art. 79). La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exija el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación (C.P., art. 333). La dirección general de la economía está a cargo del Estado, quien intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales y en el uso del suelo, entre otros. (C.P., art. 334). El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable (C.P., art. 366). A su vez, la Constitución impone en esta materia ciertas obligaciones a cargo de algunas autoridades nacionales. Así, dentro de las atribuciones del Contralor General de la Nación está la de presentar al Congreso de la República informes sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente (C.P., art. 268), y es función del procurador defender los intereses colectivos, y en especial el ambiente (C.P., art. 277, ord. 4º).
Estos artículos plantean una forma de gestión unitaria y nacional del medio ambiente. Sin embargo, la Constitución ecológica contiene preceptos que sugieren que el medio ambiente es un asunto compartido por los órdenes nacional, departamental y municipal. Así, corresponde a las asambleas departamentales la expedición de disposiciones relacionadas con el ambiente (C.P., art. 300). Es atribución del concejo municipal reglamentar el uso del suelo y dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (C.P., art. 313). La Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena está encargada de la preservación del medio ambiente (C.P., art. 331). Los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas pueden adelantar directamente con las entidades territoriales limítrofes del país vecino programas de cooperación e integración dirigidos a la preservación del ambiente (C.P., art. 289). Y, finalmente, corresponde a los gobiernos de los territorios indígenas velar por la preservación de los recursos naturales (C.P., art. 330, ord. 5º).
Por consiguiente, en relación con el medio ambiente, existen materias de interés nacional así como asuntos meramente locales, tal y como la Corte ya lo había establecido en la sentencia C-305 de 1995 cuando señaló que “si bien es cierto existen problemas que no desbordan el marco ambiental de carácter local (por ejemplo los efectos producidos por algunas clases de ruidos). También lo es, y en alto grado, la existencia de aspectos ambientales que afectan el interés nacional y el interés global (v. gr. Es predicable el concepto de un sólo sistema de aguas)” (2) .
(2) Sentencia C-535 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamentos 10 y 11.
8. conforme a lo anterior, si en materia ambiental la propia Constitución señala un cierto reparto competencial entre los distintos niveles gubernamentales, entonces nada se opone a que una ley ordinaria proceda a desarrollar y precisar esas funciones de las distintas entidades territoriales conferidas directamente por la Carta. Por consiguiente, el mero hecho de que las disposiciones acusadas señalen competencias ambientales a los departamentos, municipios, distritos y grandes centros urbanos no implica obligatoriamente que esas normas hayan desconocido la reserva de ley orgánica y sean inconstitucionales, por cuanto, se repite, la Carta misma establece competencias territoriales en esta materia. Por consiguiente, el cargo general de los actores por violación de la reserva de ley orgánica carece de sustento.
9. Con todo, podría afirmarse que si bien algunas de las funciones atribuidas por las normas acusadas a las entidades territoriales son constitucionales, en la medida en que desarrollan atribuciones conferidas por la propia Constitución a los departamentos y municipios, sin embargo otras son inexequibles, por cuanto reparten y distribuyen competencias ambientales a las entidades territoriales, sin tener base en principios establecidos por la Carta o por la ley orgánica de ordenamiento territorial. La Corte no niega que es posible que eso sea así; sin embargo, lo cierto es que los demandantes no cuestionan ninguna de estas funciones específicas conferidas por los artículos acusados sino que atacan el hecho mismo de que esas disposiciones hayan asignado funciones ambientales a los departamentos y municipios. Ahora bien, como ya se mostró, esa acusación carece de sustento, pues una ley ordinaria puede desarrollar las competencias ambientales establecidas por la propia Carta. En tales circunstancias, como los actores formulan un cargo general contra esa asignación de competencias ambientales pero no cuestionan en concreto ninguna de las distintas funciones ambientales conferidas por esas disposiciones, y la Corte ha encontrado que ese ataque general no tiene fundamento, entonces lo procedente en el presente caso es limitar el alcance de la cosa juzgada. En efecto, conforme a reiterada jurisprudencia, no corresponde a la Corte estudiar oficiosamente la constitucionalidad de las leyes ordinarias sino examinar las normas específicas que sean demandadas por los ciudadanos (C.P., art. 241). Por ello, cuando existe una acusación general, por razones materiales o de procedimiento, contra un cuerpo normativo, pero no un ataque individualizado contra cada uno de los apartes que lo integran, la vía procedente es limitar el alcance de la cosa juzgada constitucional, en caso de que la acusación no prospere. En tales eventos, debe la Corte declarar la constitucionalidad de la disposición pero precisando que la cosa juzgada es relativa, por cuanto sólo opera por los motivos analizados en la sentencia (3) . Por tal motivo, los artículos 64, 65 y 66 de la Ley 99 de 1993 serán declarados exequibles, pero únicamente en relación con el cargo de los demandantes estudiado en esta sentencia, a saber, que en principio la ley puede asignar funciones ambientales a las entidades territoriales, sin necesidad de ley orgánica previa, por cuanto la propia Constitución establece un cierto reparto competencial en esta materia. Esto no excluye que eventualmente alguna de esas funciones pueda haber desconocido la reserva de ley orgánica, o ser inconstitucional por otros motivos, aspectos sobre los cuales la presente sentencia no se pronuncia, por cuanto no fueron específicamente demandados por los actores.
(3) Ver, entre otras, C-527/94, C-055/94, C-318 de 1995 y C-126 de 1998.
El segundo asunto bajo revisión: las competencias ambientales de los grandes centros urbanos y las funciones de las corporaciones autónomas regionales, CAR.
10. El artículo 66 de la Ley 99 de 1993 define como “grandes centros urbanos” a aquellos municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana sea igual o superior a un millón de habitantes, y establece que tales entidades territoriales ejercerán, dentro del perímetro urbano, las mismas funciones atribuidas a las CAR, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Según los demandantes y uno de los intervinientes, ese mandato desconoce el artículo 317 de la Carta, pues atribuye a los grandes centros urbanos competencias ambientales que son propias de las CAR. Por el contrario, los otros intervinientes y el Ministerio Público consideran que esa acusación no es de recibo, por cuanto la Constitución no confirió a las CAR el monopolio del manejo ambiental regional, ya que las entidades territoriales tienen competencias propias en este campo.
El problema de ser resuelto es entonces si viola el artículo 317 de la Carta que la ley haya conferido a los grandes centros urbanos funciones que la misma ley ha atribuido a las CAR en relación con otras entidades territoriales. Para responder a ese interrogante, la Corte recordará brevemente el alcance del artículo 317 superior y su relación con la naturaleza jurídica de las CAR y las competencias ambientales de los municipios, para luego examinar el cargo de los demandantes.
El artículo 317, las funciones de las CAR y las competencias ambientales de los municipios.
11. La base del cargo de los actores es un cierto entendimiento del inciso segundo del artículo 317 superior, que establece que la ley destinará un porcentaje de los tributos sobre la propiedad inmueble a las entidades encargadas del manejo y conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Según su criterio, esa disposición tiene dos consecuencias: de un lado, que existen unas entidades encargadas del manejo y preservación ambiental, que son diferentes a los municipios; y de otro lado, que esas entidades deben tener jurisdicción sobre varios municipios, lo cual excluye que las entidades territoriales puedan cumplir esas funciones, pues de ser así, concluyen los actores, la Constitución no hubiera hecho esa precisión en torno a la destinación del tributo sobre la propiedad inmueble.
12. La Corte considera que si la interpretación de los demandantes sobre el alcance del inciso segundo del artículo 317 de la Carta es acertada, en principio su cargo debe prosperar. En efecto, si la Constitución ordena que las funciones ambientales locales sean desarrolladas exclusivamente por una autoridad distinta a los municipios —como las CAR—, entonces parece razonable concluir que no puede la norma acusada conferir esas competencias a los propios municipios, pues una disposición legal estaría desconociendo una atribución constitucional de funciones. Por consiguiente, la obvia pregunta que surge es si efectivamente el inciso segundo del artículo 317 de la Carta ordena que las funciones ambientales locales sean desarrolladas únicamente por una entidad distinta a los municipios. Entra pues la Corte a analizar ese interrogante.
13. Una lectura literal y aislada de esa disposición parece conferir un cierto sustento a la hermenéutica de los demandantes. Así, ese inciso ordena que la ley destine un porcentaje de los impuestos sobre la propiedad inmueble “a las entidades encargadas del manejo y conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción”. Ahora bien, como la norma ordena a la ley que efectúe esa destinación específica, podría concluirse que esas entidades ambientales deben existir. Y, como el artículo además indica que tales entidades tienen a su cargo la conservación del medio ambiente, entonces podría inferirse que esas funciones les son propias. Finalmente, como el artículo habla de que existen municipios bajo el área de jurisdicción de esas entidades, entonces debería entenderse que éstas son supramunicipales. Por consiguiente, ese análisis literal, que es el que subyace a la argumentación de los actores, parecería llevar a la siguiente conclusión: las funciones de conservación y manejo del medio ambiente fueron atribuidas por la Constitución a unas entidades que agrupan varios municipios, que son las CAR. Y si eso es así, entonces es inconstitucional que una disposición legal transfiera esas atribuciones ambientales de las CAR a un municipio.
14. A pesar de su aparente fuerza, la anterior hermenéutica no es de recibo, puesto que parte de un entendimiento literal y aislado del inciso segundo del artículo 317 superior. Ahora bien, una interpretación sistemática y finalística conduce a resultados distintos, puesto que muestra que ese inciso no pretende conferir exclusivamente las funciones ambientales a las CAR, o a ciertas entidades supramunicipales, sino que simplemente establece una excepción, de orden fiscal, al mandato del primer inciso de ese mismo artículo 317, según el cual, sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble. Para sustentar la anterior tesis, conviene transcribir integralmente ese artículo, que establece:
“Sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización.
La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción”.
Como vemos, el primer inciso de este artículo, que hace parte del capítulo sobre régimen municipal, busca proteger la autonomía municipal, para lo cual confiere a los municipios la titularidad del impuesto sobre la propiedad inmueble. Pero el propio artículo establece dos excepciones: la posibilidad de que otras entidades impongan contribuciones de valorización y la destinación de un porcentaje de ese impuesto para las entidades encargadas del manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables.
Por consiguiente, para fortalecer fiscalmente a los municipios, la asamblea constituyente confirió a esas entidades territoriales la titularidad del impuesto predial, pero admitió que un porcentaje de ese tributo fuera a las CAR. Así, explícitamente, la ponencia para segundo debate en la asamblea constituyente señaló al respecto:
“Todo el predial a los municipios. También buscó la asamblea mejorar las fuentes de ingresos propios de los municipios. Para lograrlo dispuso que sólo ellos podrán gravar la propiedad inmueble, tanto urbana como rural. De esa manera, los valores del predial deben mejorar considerablemente porque los avalúos catastrales no estarán vinculados a la fijación de otros impuestos nacionales o departamentales, distintos del predial. Sin embargo, la norma no producirá los efectos que de ella era dable esperar —efectos de verdadera autonomía fiscal—, porque gracias a las presiones del señor director de planeación nacional, se conservarán las sobretasas existentes al predial que sirven para financiar la burocracia nacional, en este caso anidada en las llamadas corporaciones regionales que son entidades nacionales y que si son útiles a la Nación, deberían financiar y, en caso contrario, suprimir pero no sostener con los recursos que le quita a los municipios” (4) .
(4) Ver Gaceta Constitucional Nº 120, págs. 26 y ss.
15. Conforme a lo anterior, es claro que el inciso segundo del artículo 317 de la Carta no pretende establecer competencias exclusivas en materia ambiental para las CAR sino que establece una excepción a la protección constitucional a los ingresos tributarios municipales, al ordenar que una parte del impuesto predial sea dedicado a la financiación de esas entidades ambientales. Esa conclusión se confirma si tenemos en cuenta otra disposición que protege también los ingresos de las entidades territoriales, a saber el artículo 294, según el cual la ley no puede “imponer recargos” sobre los tributos de propiedad de las entidades territoriales, “salvo lo dispuesto en el artículo 317”. Por consiguiente, es claro que este segundo inciso del artículo 317 no es una norma competencial, que pretenda atribuir ciertas funciones ambientales exclusivas a las CAR, sino que constituye una excepción a las protecciones constitucionales a los ingresos municipales. Y así lo ha entendido esta Corte en reiteradas jurisprudencias. Así, en la sentencia C-013 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, esta corporación sintetizó el sentido de ese inciso así:
“Este inciso permite, en forma amplia, que la ley destine recursos a las entidades encargadas del manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. La destinación de esos porcentajes debe sujetarse a los planes de desarrollo de los municipios. De acuerdo con los artículos 294 y 317, lo que la Constitución permite excepcionalmente es la existencia de participaciones o recargos en favor de las entidades mencionadas, pero no de un impuesto nuevo, porque ello iría contra la justicia tributaria, por las razones ya anotadas”.
Por su parte, la sentencia C-305 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero, reiteró los anteriores criterios e indicó que el “artículo 317 de la Constitución Política establece una vía de excepción, luego el artículo 317 hay que leerlo conjuntamente con el artículo 294 C.P. que prohíbe imponer recargos”. Y en idéntico sentido se pronuncia la sentencia C-581 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, que expresamente indica que “los impuestos establecidos por el Congreso de la República en favor de las corporaciones autónomas regionales, sobre las propiedades inmuebles comprendidas dentro de la jurisdicción de esas corporaciones, se ajustan a la Constitución de 1991, en tanto que ellos constituyen realmente sobretasas, las cuales fueron consagradas por el inciso 2º del artículo 317 de la Constitución Política”.
16. Una interpretación sistemática del inciso segundo del artículo 317 superior permite entonces concluir que esa disposición no pretende conferir a las CAR el manejo exclusivo de los asuntos ambientales sino que su finalidad es esencialmente fiscal: esa disposición es el sustento constitucional que permite financiar a esas entidades supramunicipales, que cumplen funciones ecológicas, por medio de sobretasas que recaen sobre un impuesto —el predial— que en principio es exclusivamente municipal. Pero en manera alguna podemos inferir de esa disposición que a los municipios o a las otras entidades territoriales les está vedado cumplir funciones ambientales. No sólo esa conclusión no se desprende del artículo 317 superior sino que además es contraria a otras disposiciones constitucionales que confieren funciones ambientales a los distintos niveles territoriales, tal y como esta Corte lo ha señalado en múltiples ocasiones (5) .
(5) Ver, entre muchas otras, las sentencias C-495 de 1996 y C-535 de 1996.
17. El cargo de los actores, según el cual, las funciones conferidas a los grandes centros urbanos por el artículo 66 de la Ley 66 de 1999 son propias de las CAR, no es de recibo, por cuanto, como ya se señaló, no es cierto que el artículo 317 reserve a las CAR el manejo ambiental. Con todo, podría argumentarse, como lo hacen los actores, que existe otra razón constitucional que justifica que sean las CAR, y no los grandes centros urbanos, quienes ejerzan esas funciones ambientales, y es el carácter integrado e interdependiente de los ecosistemas, que hace razonable que su manejo no se circunscriba a la esfera estrictamente municipal. La Corte reconoce que obviamente muchos aspectos ambientales desbordan el campo municipal. Es más, en múltiples ocasiones, esta corporación ha señalado que el carácter global e integrado del ambiente y la interdependencia de los distintos ecosistemas hacen que en este campo muchas competencias sean primariamente nacionales y estén radicadas en el Estado central. Igualmente, esa interdependencia justifica también la existencia de un verdadero sistema nacional de protección del ambiente, como el que promueve la Ley 99 de 1993. Sin embargo, lo anterior no excluye las competencias ecológicas de las autoridades municipales, por lo cual la invocación genérica del carácter integrado e interdependiente del medio ambiente no es, en sí mismo, suficiente para cuestionar que la norma acusada haya indicado que los grandes centros urbanos ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las CAR, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Es posible que algunas de esas funciones, por su naturaleza, no puedan ser ejercidas de manera adecuada por esos centros, y que esa situación suscite problemas constitucionales debido al incumplimiento del deber del Estado de proteger el medio ambiente (C.P., arts. 89 y 80). Pero lo cierto es que los actores no cuestionaron específicamente ninguna de esas atribuciones concretas y la Corte no puede entrar a estudiarlas oficiosamente.
Limitación de la cosa juzgada constitucional.
18. El cargo de los actores será entonces desechado. Sin embargo, y por las razones señaladas en el fundamento 9 de esta sentencia, la Corte limitará el alcance de la cosa juzgada pues los demandantes formularon un ataque global contra la disposición, el cual, como ya se mostró, carece de sustento, pues el artículo 317 de la Constitución no confirió a las CAR la exclusividad en el manejo de los asuntos ambientales. La Corte declarará entonces la constitucionalidad de la disposición pero precisando que la cosa juzgada es relativa, por cuanto sólo opera por los motivos analizados en la presente sentencia.
Declarar EXEQUIBLES los artículos 64, 65 y 66 de la Ley 99 de 1993, pero únicamente por los cargos estudiados en esta sentencia, de conformidad a lo señalado en los fundamentos 9 y 18 de la parte motiva.

References: artículo 241
 artículo 242
 artículo 356
 artículo 64
 artículo 65
 artículo 66
 artículo 66
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 294
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 294
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 317
 artículo 66
 artículo 317
 artículo 317