Source: https://www.senat.cz/informace/z_historie/studie/sbornik/c4.php?ke_dni=28.10.2006&O=11
Timestamp: 2019-03-22 00:03:16+00:00

Document:
Část čtvrtá - Senát v České republice : Senát PČR
Část čtvrtá - Senát v České republice
V předchozích částech jsme se seznámili s důvody, jež bývají uváděny ve prospěch existence druhých komor, a s jejich základními funkcemi. Představili jsme několik typických druhých komor, jež jsou součástí fungujících ústavních a politických systémů současnosti, a zběžně načrtli portréty dvoukomorových parlamentů naší novodobé historie. Nyní se můžeme zaměřit na politické, politologické i konstitucionalistické argumenty, které u nás podpořily obnovení Senátu, a analyzovat některé aspekty jeho dosavadní činnosti. Limitováni jsme prvními třemi lety existence Senátu (prosinec 1996 - prosinec 1999).
Od zrodu myšlenky do zrodu instituce
Zjistit, kdo první vyslovil požadavek na zřízení dvoukomorového parlamentu v samostatné České republice, se zřejmě nepodaří. Budeme nejspíše odkázáni na memoárovou literaturu.
Z předchozí části víme, že výraz "Senát" jako název druhé komory se objevil již na sklonku života federace. Ba dokonce již v závěru roku 1989 se k Senátu přihlásila ve svém programovém dokumentu "Cesta ke svobodné společnosti" vznikající Občanská demokratická aliance. V českých poměrech byly takovéto úvahy až plodem poznání blížícího se rozpadu společného státu. Při předchozích pokusech o inovace ústavního systému České republiky se s dvoukomorvým parlamentem nepočítalo.
Příprava Ústavy ČR
Při snaze opírat se o archivní dokumentaci zjistíme následující. Archiv Úřadu vlády ČR nedisponuje žádnými archiváliemi z činnosti Komise vlády ČR pro přípravu Ústavy ČR (dále jen "vládní komise"); žádné záznamy prostě neexistují.
Poněkud lepší je situace v Archivu Poslanecké sněmovny. Již 14. července 1992 zasedla partnerská Komise předsednictva ČNR pro Ústavu ČR (dále jen "poslanecká komise"), přičemž od samého počátku se v ní jednalo o dvoukomorovém parlamentu jako o axiomu. Poslanecká komise přijala výchozí dokument nazvaný "Zásady Ústavy České republiky zpracované dne 18. 7. 1992". Podle těchto "Zásad" by Ústava "měla být jednoduchá a navazovat na osvědčené tradice Ústavní listiny z r. 1920", včetně její systematiky. Česká republika měla být parlamentním demokratickým státem založeným na občanském principu.
V oddílu "Moc zákonodárná" se uvádí:
"Ústava vychází z dvoukomorového parlamentu jako jediného zákonodárného sboru, který se skládá z poslanecké sněmovny a senátu. Poslanci a senátoři jsou voleni přímo. Poslanci a senátoři jsou voleni rozdílným způsobem a na rozdílná volební období. Pokud se týká volených zástupců, předpokládá se, že by poslanecká sněmovna měla 200 členů a senát 100.
Má-li dvoukomorový systém být funkční, je nutné, aby kompetence obou komor byly v maximální míře diferencovány. V legislativním procesu má být poslanecká sněmovna především právotvorná, zatímco senát má plnit v tomto procesu stabilizující a kontrolní funkci...
Z oblasti soudnictví patří do působnosti senátu právo jmenovat část soudců nejvyššího a ústavního soudu (jednu třetinu). Přísluší mu též právo, jako tomu bylo v Ústavní listině z roku 1920, vést trestní řízení proti předsedovi a členům vlády a pro velezradu stíhat prezidenta na základě žaloby poslanecké sněmovny." Obě komory měly být rozpustitelné.
"Zásady" jsou prvním dokumentem z doby přípravy Ústavy, který se obsáhleji věnuje tématu dvoukomorového parlamentu. Za zmínku stojí, že nešlo o diskusní tezi, nýbrž o axiom, a také to, že se zřejmě připouštěla možnost jiných než volených členů komor. Podoba dvoukomorového parlamentu byla dále modifikována, jeho existence však již nebyla zpochybněna. Důvody pro ni byly nejrůznější. Řečeno slovy Václava Havla: "Nejprve je touha po Senátu ... a pak se teprve hledají rozumné důvody pro jeho existenci."
Pravděpodobným rozpracováním "Zásad" v poslanecké komisi byly "Základní téze a osnova". Mezi dohodnutými zásadami jsou mj. zakotveny následující: "vycházet z principů ústavy z roku 1920", "parlament rozdělit do dvou komor s odlišným postavením, volených na různá volební období" a "rozlišit právo veřejné a soukromé".
Oddíl IV. tohoto dokumentu je nadepsán "Moc zákonodárná - rozdělení kompetencí". Vzhledem k úvahám o regionálním či zemském charakteru nového státu bylo k diskusím předloženo posouzení rozdělení kompetencí mezi Národní (Spolkové) shromáždění a shromáždění zemská.
Následující oddíl "Moc zákonodárná" rozděloval Národní shromáždění na dvě komory: Sněmovnu a Senát.
Sněmovna měla mít 150 poslanců volených na 4 roky na celém území státu na základě poměrného zastoupení. Senát měl mít 150 senátorů volených buď přímou volbou v jednomandátových obvodech na 8 let, nebo zemskými shromážděními na dobu jejich volebního období. Nikdo nemohl být členem obou komor současně. O kompetencích v návrhu nestojí nic. Na odlišné pravomoci můžeme usuzovat z jedné z dohodnutých tezí, t.j. z rozlišení veřejného a soukromého práva. Jde o reflexi Hayekových úvah o dělené působnosti parlamentních komor (viz část první), o čemž se ještě zmíníme.
O průběhu diskusí v poslanecké komisi lze zčásti jen spekulovat. Těsnopisecký záznam začal být pořizován až ve druhé polovině srpna, kdy již bylo o zásadách nové ústavy rozhodnuto. Ze zápisů se dozvídáme z průběhu schůzí poslanecké komise pouze o některých pro nás zajímavých postojích.
Od samého počátku byl jasný pohled zásadních přívrženců Senátu, který o něco později veřejnosti přiblížil významný člen poslanecké komise Tomáš Ježek. V ústavní sekci konference "Idea české státnosti" řekl mj. v rámci referátu příznačně nazvaném "Hayekovská inspirace v nové české ústavě" toto: "Myslím si, že nejdůležitější inovací české ústavy tak, jak je v současné době sepisována, je zavedení dvoukomorového parlamentu. Chtěli bychom, aby horní komora - senát - měla silnou tendenci zabývat se zdokonalováním pravidel, která dohromady vytvářejí soukromé právo, t.j. právem trestním, občanským a obchodním. V ideálním případě by měla být zakotvena výlučná pravomoc senátu nad těmito vyjmenovanými oblastmi práva."... Senát nemá odrážet "krátkodobé zájmové spory politických stran, regionů a skupin obyvatel", naopak má být co nejstabilnější a "soustředěn na zdokonalování dlouhodobě platných pravidel chování, t.j. těch pravidel, která jsou právě tím hledaným obsahem pojmu "společný zájem české společnosti"."
Tento pohled je založen na nepříliš přesném ztotožnění Hayekova "nomos", práva svobody, se soukromým právem, a "thesis", práva zákonodárství, resp. organizačních pravidel-opatření, s veřejným právem. Obhájci této koncepce byli přesvědčeni, že je možné odlišit právo veřejné od práva soukromého a svěřit péči o každou z oblastí práva jinému zákonodárnému sboru. Pomineme-li zjevnou nerealizovatelnost takového záměru, dochází tak také k popření bikameralismu. Ten má podle Schorma blízko ke dvěma zásadám zákonodárného procesu, kontradiktornosti a repetitivnosti. První zásada vyjadřuje střet rozdílných pohledů na návrh zákona. Obvykle se promítá v polaritě vláda a opozice. Zásada repetitivnosti znamená opakované projednání návrhu zákona za účelem dosažení široké shody a odstranění jeho věcných i legislativních nedostatků. Dvoukomorový parlament je optimálním instrumentem zajištění rozdílných vnímání téže matérie. Podle Ježka by však bylo projednání v obou komorách vyloučeno, každá by se zabývala něčím jiným. Šlo by vlastně o dva parlamenty stojící vedle sebe.
Z Ježkem uvedených důvodů byli zastánci této koncepce Senátu (např. Marek Benda, Ivan Mašek) proti zřízení Senátu jako reprezentanta regionů.
Naopak představa regionálního Senátu byla v červenci a srpnu 1992 blízká zástupcům Levého bloku, Hnutí za samosprávnou demokracii - Společnosti pro Moravu a Slezsko, v jisté míře též Liberálně sociální unii. Po určitou dobu zřejmě tuto koncepci Senátu podporovala i vláda. Řešení vztahu Senátu k regionům bylo několik: od volby v relativně malých jednomandátových obvodech vytvářející vztah mezi senátorem a místem, přes blíže nespecifikovaný požadavek rovného zastoupení regionů, až po volbu senátorů krajskými zastupitelstvy. Podle těchto představ se též proměňovala působnost Senátu: od vyloučení zákona o státním rozpočtu, který byl podle Tomáše Ježka typickým pravidlem-opatřením, po schvalování státního rozpočtu, který upravuje finanční toky mezi centrem, regiony a místy. Ve chvíli, kdy se ukázalo, že myšlenka Senátu jako obhájce zájmů regionů či zemí nebude většinou poslanecké komise akceptována, stal se postoj zmiňovaných stran ke druhé komoře rezervovaným, v případě Levého bloku dokonce odmítavým.
Zásadně odmítán byl Senát od počátku pouze Sládkovými republikány, za nadbytečný jej pokládala také většina sociálních demokratů.
V polovině srpna (6. schůze poslanecké komise z 18. srpna 1992) byla představa budoucího Senátu konkretizována takto: Měla-li být Poslanecká sněmovna volena poměrným volebním systémem, musel být pro Senát použit volební systém jiný, nejspíše většinový. Každopádně měly být obě komory voleny přímo. Senátorů mělo být 99-100, měli se obměňovat po částech a být starší 40 let. Volební období mělo trvat 6-8 let. Senát měl být nerozpustitelný, vybavený zákonodárnou iniciativou a právem projednávat všechny zákony, s výjimkou zákona o státním rozpočtu. Senát mohl v určité lhůtě návrh zákona schválit, zamítnout nebo vrátit s pozměňovacími návrhy, konečné rozhodnutí náleželo Poslanecké sněmovně.
S takto konstruovaným Senátem nesouhlasili sociální demokraté, republikáni a zástupci Levého bloku.
Občanská demokratická aliance doporučovala zřídit Senát volený na 8 let, přičemž každé 4 roky by se obměňovala polovina z celkem 50 až 150 senátorů volených většinovým volebním systémem v jednomandátových obvodech. Senát by se soustřeďoval převážně na projednávání soukromoprávních zákonů.
V polovině září spatřil světlo světa pracovní materiál vládní komise, který předpokládal účast Senátu, složeného ze 75 senátorů volených na 6 let, pouze při projednávání omezeného počtu otázek. Souhlasu Senátu bylo podle tohoto návrhu třeba k přijetí ústavního zákona a usnesení o vypovězení války. Obě komory projednávaly zákony upravující jejich vzájemné vztahy, podmínky vzniku a rozsah nároků poslanců a senátorů, volební zákony a tzv. prezidentské mezinárodní smlouvy. Senát měl být výlučně oprávněn, byť i k návrhu pětiny poslanců, zřizovat vyšetřovací komise.
Omezená zákonodárná role Senátu vyvolala kritiku poslanecké komise, jež vyzvala vládu k jeho posílení. Bohumil Pečinka přitom tvrdí, že právě vláda rozhodla o vypuštění práva Senátu zřizovat vyšetřovací komise, jež měly podle Vojtěcha Cepla kompenzovat poslanecké interpelace, a také o snížení třípětinové většiny poslanců nutné k přehlasování Senátu na většinu absolutní.
Otázka, zda bude či nebude Senát zřízen, a v jaké podobě bude zřízen, se stala součástí rozsáhlejšího souboru problémů, u nichž bylo třeba dosáhnout kompromisu, měla-li být Ústava vůbec přijata. Sem patří zejména spor o Listinu základních práv a svobod, resp. o to, v jakém rozsahu a jakým způsobem má být do Ústavy implementována (viz též analogii s rakouským případem v části druhé, nebo senátem za První republiky v části třetí).
Na obtížnost dosažení příslušných dohod poukázal při svém vystoupení před ČNR předseda vlády Václav Klaus: "Náš úkol je nelehký: každý, každé politické uskupení, musí hájit program, na jehož základě nám dali voliči důvěru. Přesto musíme udělat i něco navíc, musíme společně usilovat o rozumný kompromis v některých otázkách s důvěrou, že naši voliči takový rozumný kompromis pochopí."
K téže otázce se za opozici vyslovila také poslankyně Petra Buzková: "Tato ústava je ... do jisté míry kompilací přizpůsobenou domácím poměrům a kompromisem mezi politickými stranami."
Teprve v listopadu bylo Senátu přiřčeno oprávnění přijímat zákonná opatření, do té doby se počítalo se stálým výborem obou komor. Počet senátorů se ustálil na 81 s šestiletou délkou mandátu. Bylo dosaženo shody na parciálním obměňování po dvou letech.
Poslanec Mašek ještě v samém závěru prací na návrhu Ústavy doporučoval, aby bylo při vetování zákona prezidentem republiky zohledněno předchozí vrácení návrhu zákona Senátem. Poslanecká sněmovna by v takovém případě musela veto "přehlasovat" více hlasy.
Z 31. října 1992 pochází stanovisko Legislativní rady vlády k návrhu vládní komise. Ve stanovisku se doporučuje volit 80 senátorů na 8 let, s obměnou poloviny z nich každé čtyři roky. Senát by měl mít právo přijímat na návrh vlády zákonná opatření. Pokud by Senát vrátil Poslanecké sněmovně návrh zákona s pozměňovacími návrhy, měla Poslanecká sněmovna hlasovat "o pozměňovacích návrzích" Senátu, což mělo vyloučit zásadu "všechno nebo nic". Prezident republiky měl mít možnost vracet Parlamentu pouze ústavní zákony. O jeho vetu hlasovaly obě komory třípětinovou většinou všech poslanců, resp. senátorů.
Vládní návrh Ústavy České republiky, jímž se zde zabýváme jen pokud jde o zásady a o odchylky od stávající ústavní úpravy, jejímuž výkladu je určena následující kapitola, svěřoval zákonodárnou moc v České republice Parlamentu, tvořenému dvěma komorami (čl. 15). Senát byl složen z 81 senátorů volených většinovým volebním systémem na 6 let; každé dva roky se obměňovala třetina senátorů. Zákonodárná iniciativa náležela Senátu jako celku.
Souhlas Senátu byl vyžadován k přijetí ústavního zákona, volebního zákona, zákona o jednacím řádu Parlamentu, mezinárodních smluv, které mají sílu ústavního zákona, vypovězení války a vyslání ozbrojených sil mimo území České republiky.
Byla upravena procedura vracení návrhů ústavních zákonů a mezinárodních smluv, které mají sílu ústavního zákona, Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, nikoliv však již procedura vracení ostatních zákonů vyžadujících souhlas obou komor. Zejména přijímání pozměňovacích návrhů ke sjednané mezinárodní smlouvě je poněkud neobvyklé. Od parlamentních komor se přece očekává vyslovení nebo nevyslovení souhlasu s ratifikací mezinárodní smlouvy, nikoliv její přepisování.
Senát měl dále projednávat všechny návrhy zákonů, s výjimkou zákona o státním rozpočtu. Do 30 dnů mohl návrh zákona schválit, zamítnout, vrátit Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, nebo se usnést na tom, že se jím nebude zabývat. Při vrácení návrhu zákona "hlasuje o něm a o pozměňovacích návrzích Poslanecká sněmovna bez rozpravy". Tato formulace umožňovala projednávání jednotlivých pozměňovacích návrhů Senátu (viz též důvodová zpráva). Na rozdíl od současného stavu neměla Poslanecká sněmovna nejdříve hlasovat prostou většinou o přijetí senátního znění návrhu zákona. Nebyl však navrhován ani model současné polské ústavy, jež je založena na přijetí "senátní verze" vráceného zákona, dokud není Senát přehlasován Sejmem, přestože to důvodová zpráva snad naznačuje.
Pokud jde o mezinárodní smlouvy, které mají sílu zákona, t.j. zavazují Českou republiku, jsou schválené Parlamentem a ratifikované prezidentem republiky, projednával je Parlament "přiměřeně jako návrhy zákonů". Na obtíže vyvolané změnou výrazu "přiměřeně" na "obdobně" poukážeme dále.
Senát měl rovněž volit polovinu (t.j. šest) soudců Ústavního soudu.
Podle důvodové zprávy měl mít takto koncipovaný Senát "kontrolní a stabilizující funkci".
Při projednávání vládního návrhu Ústavy ve výborech ČNR byly nad rámec posléze schválených změn podány i tyto pozměňovací návrhy: přiznat zákonodárnou iniciativu také jednotlivým senátorům a jejich skupinám, zvýšit počet senátorů na 99, vybavit Senát právem zřizovat vyšetřovací komise nebo právem citačním.
Plénum ČNR projednávalo vládní návrh Ústavy České republiky ve znění společné zpravodajské zprávy. Oproti jejímu textu přijalo plénum jeden jediný pozměňovací návrh (podaný poslancem Hiršem), jímž bylo v čl. 18 stanoveno, že Poslanecká sněmovna je volena "podle zásady poměrného zastoupení", zatímco Senát je volen "podle zásady většinového systému".
Exkurs k dalším námětům a návrhům Ústavy
Alternativní návrhy Ústavy byly předloženy poslanci ČSSD, Levého bloku a Liberálně sociální unie. Nebyly však projednávány, neboť organizační výbor ČNR nedovolil, aby bylo upuštěno od projednávání zásad návrhů podle zákona o jednacím řádu ČNR. Návrhy byly totiž předloženy již v článkovaném znění. Jediným oficiálně předloženým návrhem Ústavy tak zůstal návrh vládní.
První dva z uvedených návrhů předpokládaly zřízení jednokomorového parlamentu. Pokud jde o návrh třetí, zakotvoval dvoukomorové Národní shromáždění, složené z Poslanecké sněmovny a Senátu. Podle tohoto návrhu mělo být v jednotlivých zemích voleno na šest let 81 senátorů způsobem odlišným od Poslanecké sněmovny. Návrhy všech zákonů musely být projednány oběma komorami, ve všech případech však náleželo Poslanecké sněmovně poslední slovo. O vyhlášení války, přijetí ústavního zákona či mezinárodní smlouvy se silou ústavního zákona mohlo nakonec rozhodnout 120 poslanců (tři pětiny ze 200), v ostatních případech postačovalo 101 hlasů poslanců.
Je evidentní, že tento Senát, byť reprezentant zemí, by byl jen o málo silnější než Senát podle minimalistické vládní varianty ze září 1992.
Na okraj a pro úplnost uvádíme také návrh Ústavy Koruny České - Royalistického hnutí Čech, Moravy a Slezska z července 1992. Zákonodárná moc měla být podle návrhu svěřena Sněmu tvořenému Dolní sněmovnou a Horní sněmovnou. Každý zákon vyžadoval souhlas obou sněmoven. Vláda byla odpovědna rovněž oběma sněmovnám. Horní sněmovna byla složena ze 60 členů, z nichž polovinu jmenovala hlava státu, jíž v případě potřeby zastupoval předseda Horní sněmovny, a polovinu volila Dolní sněmovna z osobností zasloužilých o stát. Členové Horní sněmovny vykonávali svůj úřad doživotně; byli obdařeni zákonodárnou iniciativou.
Z individuálních námětů občanů doručených poslanecké komisi vybíráme tři. První doporučoval vytvořit z poslanců Federálního shromáždění "asociační zákonodárnou komoru", jež měla "zpracovat integrovanou právní soustavu podle podmínek Evropských společenství". Asociační zákonodárná komora měla působit do konce volebního období Federálního shromáždění (do r. 1996) jako iniciační pracovní orgán ČNR.
Další námět směřoval ke zřízení Senátu, v němž by byly paritně zastoupeny regiony, a jenž by byl rovnomocný s Poslaneckou sněmovnou.
Kuriozita nakonec. Poslední z občanských podání majících vztah k dvoukomorovému parlamentu obsahovalo návrh rozšířit zákonné podmínky pasivního práva pro volby do Senátu o naměření IQ nad 140.
K "materiálnímu" zdůvodnění existence Senátu
Jaké tedy byly argumenty ve prospěch Senátu? Václav Havel píše: "Já osobně jsem bezvýhradně na straně oné menšiny, která je pro jednokomorový parlament." Svůj názor dále odůvodňuje nebezpečím zdržování zákonodárného procesu v čase fundamentálních změn právního řádu, nákladností druhé komory pro nepříliš bohatý stát, ne právě uspokojivými zkušenostmi se senátem z dob První republiky i s rovným bikameralismem v podobě FS. Jelikož však o zřízení Senátu již bylo rozhodnuto, přiklání se Havel k nejrozumnější koncepci ze tří nejčastěji uváděných. Těmito koncepcemi jsou: "Senát jako jakási rada moudrých, která kontroluje parlament". Jiní "ho chápou jako nějakou náhražku spolkové rady, zastupující regiony". Pro poslední skupinu ("čtenáře Hayeka") je přitažlivá "dělba práce: jedna komora by se věnovala veřejnému právu a druhá soukromému." Onou nejrozumnější z nich je ta prostřední, Senát jako reprezentant regionů.
Autor dále přibližuje svou představu ustavování Senátu (nepřímá volba krajskými zastupitelstvy), jeho pravomocí a působností. Žádoucím je právo suspensivního veta. Senát by projednával pouze návrhy ústavních zákonů a návrhy těch zákonů, které se dotýkají "územního členění, kompetencí regionálních samospráv, práv obcí atd." Dále by měl Senát disponovat zákonodárnou iniciativou a oprávněním přijímat zákonná opatření v době rozpuštění Sněmovny.
Jak vidno, Senát podle představ Václava Havla je Senátem velmi slabým. Odpovídá to jeho původní představě o jednokomorovém parlamentu a silném prezidentovi republiky.
Václav Havel vcelku přesně identifikoval trojí důvod, proč mít Senát. Snad bychom jen měli odlišit "radu moudrých" od Senátu jako "pojistky" ústavního systému či revizní komory. Základní odůvodnění tak jsou čtyři.
O "hayekovské inspiraci" jsme se již zmínili. Byla vcelku svorně odmítnuta jako experimentátorská a utopická. Přesto ale přetrvala řada rysů onoho původního záměru jako např. vyloučení zákona o státním rozpočtu z působnosti Senátu nebo snaha, aby nehleděl "k žádnému konkrétnímu cíli ani k žádné konkrétní skupině obyvatel."
Koncepce regionálního Senátu, dávaná prof. Vladimírem Klokočkou do souvislosti s evropským trendem decentralizace a regionalizace, nebyla přijata právě proto, že jeho nejvýznamnější obhájci patřili k "hayekovskému táboru" nebo k vyznavačům vize Senátu jako rady moudrých a pokládali tudíž takový návrh za prznění své ideje.
Diskuse o roli Senátu v novém českém ústavním systému zcela opanovala jednání ústavní sekce již nejednou zmíněné konference "Idea české státnosti". Diskutující vesměs postrádali v odůvodnění vládního návrhu Ústavy, jež přednesl Cyril Svoboda, závažné argumenty či, slovy Dagmar Burešové, "materiální důvody" zřízení Senátu. Takovým důvodem by podle ní, ale např. i podle Otakara Motejla, bylo právě provázání s regionálním uspořádáním.
Vládní komise chtěla, soudě podle diskusních příspěvků Svobodových, navázat na "historické tradice české státnosti". Jí připravovaná Ústava by "měla vycházet z osvědčených tradic první republiky a měla by reflektovat to, co je dnes nosné v Evropě". Senát je podle tohoto záměru součástí mechanismu brzd a rovnováh mezi jednotlivými mocemi, přesně v prvorepublikových intencích. Oproti tehdejší Ústavní listině však byla navrženo několik modifikací: nerozpustitelnost, parciální obměňování, jiný volební systém. Rozdíly mezi komorami mají zabezpečit, "že na zákon se podívá také někdo jiný, reprezentace jiného spektra, což by mělo vést ke zkvalitnění legislativy." Úkolem druhé komory je "být jakousi brzdou, vyvážením, stabilizujícím prvkem."
V obdobném duchu, leč poněkud sofistikovanějšími politologickými a historickými argumenty, ještě jednou obhajoval Senát při projednávání vládního návrhu Ústavy Ivan Mašek. Těžištěm jeho poselství je tato věta: "Víme, že instituce senátu může být důležitou součástí systému kontrol a protivah státní moci, může mít smysl při dělbě zákonodárné činnosti i úlohu stabilizujícího prvku v období politických krizí."
Naznačené, posléze vítězné pojetí role druhé komory paradoxně, neboť nepatří právě k zastáncům Senátu, patrně konvenuje prof. Františku Šamalíkovi: "Pokud bych vůbec uznal jeho oprávněnost, pak ve sféře ochrany základních ústavních principů", principů liberálního demokratického právního státu. V jeho vidění jde tedy o "Senát liberální". Tomu odpovídá absolutní veto Senátu v procesu přijímání ústavních zákonů.
To je k debatám o Senátu v roce 1992 vše. Nebyl v Ústavě zakotven jako strážce specifických zájmů, nýbrž jako pojistka či stabilizátor ústavního systému. To umožňuje formulovat názor, že dvoukomorový Parlament není "zjevně zastoupením územním ani národnostním, i když se tak v kontextu volebních výsledků prakticky může stát... Senát může být tedy považován za určitou garanci stability (s ohledem na jeho postupnou obměňovatelnost, úlohu v zákonodárství i nemožnost jakéhokoli jeho rozpuštění) a "vyvažování" ve struktuře zákonodárné moci."
I podle kritiků jde přitom "o druhou komoru s jasným posláním". Uvidíme ještě, zda konkrétní pravomoci jsou takové, aby obstálo tvrzení poslance Hirše, "že celá ústava je koncipována na vzájemné vyváženosti obou komor parlamentu".
Od přijetí Ústavy do ustavení Senátu aneb rozpaky v letech 1993 - 1996
Přestože byla Ústava přijata 172 hlasy ze 198 přítomných poslanců, ukázalo se záhy, že vědomí dosaženého kompromisu nevedlo u mnohých k pocitu závaznosti základního zákona. Ústava "díky" tomu není dosud naplněna. V našem ústavním pořádku tak absentuje konkretizace přímého výkonu státní moci lidem (pomineme-li místní referenda a přísedící soudce), zřízen nebyl Nejvyšší správní soud, v život rovněž nebyla uvedena krajská samospráva. Donedávna byl nejviditelnějším z těchto dluhů zákonodárce vůči ústavodárci právě chybějící Senát.
Úsilí ustavit Prozatímní Senát se nesetkalo v nově transformované Poslanecké sněmovně s pochopením. Návrh příslušného ústavního zákona byl opakovaně zamítnut, naposledy 25. února 1993. Vít Schorm uvádí tyto pravděpodobné motivy poslanců: 1. Nechuť dělit se o moc s poslanci Federálního shromáždění, kteří představovali špičky politických stran, "první ligu". 2. Obava ze zpomalení hospodářské reformy intervencemi senátorů. 3. Pochybnosti o legitimitě orgánu složeného z poslanců zvolených do jiného zákonodárného sboru. 4. Nerozpustitelnost Poslanecké sněmovny po dobu, kdy není ustaven Prozatímní Senát, ani Senát.
Třetí z důvodů by bylo možné aplikovat také na Poslaneckou sněmovnu. I její poslanci byli voleni do jiného orgánu, České národní rady, jež byla nejvyšším orgánem státní moci členského státu federace. Čtvrtý důvod pokládá za klíčový Zdeněk Jičínský.
Můžeme konstatovat, že důvody svědčící proti Prozatímnímu Senátu byly zčásti důvody svědčícími v myslích poslanců proti Senátu jako takovému.
Volby do Senátu se konají každé dva roky. Z úsporných důvodů, relevantních již za První republiky, a z důvodů přílišné "únavy voličů z častých voleb" se mají konat v letech, kdy se volí Poslanecká sněmovna, resp. kdy se volí obecní zastupitelstva. V úvahu pro zvolení Senátu tedy připadal podzim roku 1994. Poslanecká sněmovna však nebyla s to přijmout volební zákon, bez něhož volby nemohly proběhnout. V této logice, logice spojených voleb, se tak termín prvních voleb do Senátu odsouval na rok 1996.
Zákon o volbách do Parlamentu byl nakonec přijat v roce 1995. Tehdy však již drahnou dobu probíhaly diskuse o účelnosti Senátu v českém ústavním systému, ústící nejednou v návrhy na změnu Ústavy. Uvádělo se, že zákonodárný proces je funkční i bez Senátu, také jeho další pravomoci může převzít Poslanecká sněmovna (viz např. souhlas se jmenováním soudců Ústavního soudu v roce 1993, volba prezidenta republiky v témže roce). Mezi kritiky dosud neexistujícího Senátu byli zejména voliči a poslanci původní formace Levý blok, sociální demokracie, republikánů, ale také část ODS. Poslanci tří prvně jmenovaných klubů předkládali opakovaně návrhy změn Ústavy, z níž měl být Senát vypuštěn.
V březnu 1994 mluvil Václav Klaus (ODS) o "velmi sporně potřebné komoře Parlamentu - Senátu". Na podzim 1995 charakterizovali někteří opoziční politici Senát jako "stafáž pro státní návštěvy" (Václav Grulich/ČSSD) nebo "odkladiště přestárlých politiků a drahý pochybný luxus pro daňové poplatníky" (Rudolf Opatřil/ČMUS). Nešlo přitom o výroky ojedinělé.
O Senátu se nedebatovalo jen mezi politiky. Jiří Kunc tehdy psal o Poslanecké sněmovně, nerozpustitelné, vybavené mocí sesadit vládu a žalovat prezidenta republiky, s poslanci obdařenými rozsáhlou imunitou koncipovanou jako osobní privilegium, jako o "horní, šlechtické části "dvojího lidu", jehož existencí odůvodňoval již Montesquieu nutnost dvoukomorového sboru". Druhá komora v unitárním státě, státě etnicky, lingvisticky i nábožensky homogenním není podle Kunce nezbytná. Funkce Senátu jako pojistky náhlých změn může přitom vést k dvojímu efektu: Stejně silná legitimita obou komor odvozená od přímé volby může vést k neřešitelným konfliktům, nebo je anticipovaný konflikt řešen posílením jedné a oslabením druhé komory. Příliš podřízená komora je ale komorou postradatelnou, zbytečnou. Senát by obhájil svou existenci tehdy, umožnil-li by napravit chyby v přijímaných zákonech a pokud by se specializoval. Vyloučeno není ani to, že si Senát vybuduje "nějakou, dnes nepředvídanou důstojnost". V každém případě musí být senátory slyšet.
Ještě po volbách do Poslanecké sněmovny v roce 1996 byly podány dva návrhy novel Ústavy, jež měly transformovat dvoukomorový Parlament ČR v parlament jednokomorový. A to v době, kdy již byl určen podzimní termín voleb! Nelze nevidět souvislost letitých sporů o Senát a zpochybňování jeho účelnosti ze strany politiků s více než rezervovaným postojem veřejnosti.
Ústavní úprava postavení Senátu
a její provedení v zákonech
Nad rámec toho, co bylo uvedeno v předešlé kapitole, můžeme doplnit, že celá Ústava je koncipována jako základní zákon demokratického právního státu a je založena na respektu k základním lidským právům a na idejích dělby moci a suverenity lidu. V našem případě jde nejen o dělbu státní moci na tři základní funkce, zákonodárnou, výkonnou a soudní, ale též o dělbu uvnitř jednotlivých mocí, o zakomponování pojistek, brzd a protivah do jejich nitra.
Třeba poznamenat, že koncepce zdvojené dělby moci v Ústavě není bezproblémová, a to jak vzhledem k předpokládanému zřízení Nejvyššího správního soudu v rámci moci soudní, tak i vzhledem k tradičnímu postavení prezidenta republiky v parlamentní republice, jemuž by více odpovídalo důsledné zakotvení jeho autonomní, vyvažující role (pouvoir neutre) spíše než jeho začlenění do rámce exekutivy.
Oba případy, jednoduchá i zdvojená dělba moci, představují její horizontální úroveň. Vertikální úroveň je v Ústavě naznačena garancí územní samosprávy. Jejím prvkem by Senát mohl být v případě zvolení jiného způsobu konstituování (regionální druhá komora). V platné Ústavě tedy jde o teoretickou koncepci, v níž "úkolem druhé komory... je představovat určitý brzdící mechanismus vůči první komoře."
V obdobném smyslu mluví o zdvojení dělby moci Marcel Sousse. Projevuje se dualismem hlavy státu a předsedy vlády, dvoukomorovým parlamentem a existencí svébytného ústavního soudu vedle soudu nejvyššího. Jde vlastně o prohloubení parlamentarismu, který Jan Filip přibližuje takto: "Smysl parlamentarismu spočívá původně v debatě, schopnosti a připravenosti přijímat argumenty protivníka a v přijímání rozhodnutí na základě konsensu."
Karel Klíma přikládá Senátu značnou váhu v dotváření formy vlády. Váhu snad až přílišnou. V absenci Senátu po přechodné období let 1993-1996 spatřuje ve srovnání se záměrem ústavodárce faktické posílení zákonodárné moci. Nebyly přece vytvořeny mechanismy vnitroparlamentní kontroly zákonodárství a nebylo možné rozpustit Poslaneckou sněmovnu.
Dále uvádí: "Lze předpokládat, že úloha Senátu na ovlivnění moci zákonodárné (při tvorbě zákonů), výkonné (možnost ústavní žaloby prezidenta republiky) či soudní (souhlas s prezidentem republiky navrženými soudci Ústavního soudu) udělí konkrétní stabilní či proměnnou ústavní podobu formě vlády v České republice v reálné budoucnosti." Autor také předvídá "mnohost faktických vztahů" mezi vládou, Poslaneckou sněmovnou a Senátem, což může "vést k různému stupni soutěživosti, konkurenčnosti i konfliktnosti."
Představme si tedy ústavně zakotvenou podobu Senátu. Podle čl. 15 Ústavy náleží zákonodárná moc v České republice Parlamentu, jenž je tvořen dvěma komorami, Poslaneckou sněmovnou a Senátem. Poslanecká sněmovna je složena z 200 poslanců, volených na čtyři roky podle zásad poměrného systému. Senát má 81 senátorů, volených na šest let podle zásad většinového systému, přičemž každé dva roky se volí jedna třetina senátorského sboru.
Délka volebního období, parciální způsob obměny Senátu a různost používaných volebních systémů jsou ve spojení s nerozpustitelností Senátu nejvýznamnějšími z tradičních nástrojů odlišení obou komor (o americké inspiraci viz v části druhé). Předchází se tak vzniku dvou identických parlamentních komor pouze formálně opakujících tytéž úkony s týmž výsledkem. Zvolený model konvenuje celkové koncepci českého Senátu jako revizní komory a jakési pojistky ústavního systému. Senát, či alespoň dvě třetiny jeho dříve (před dvěma a čtyřmi lety) zvolených členů, tak může vyvažovat radikálně se v jediných volbách proměnivší Poslaneckou sněmovnu a bránit tak pokusům o permanentní a zásadní rekonstrukci právního řádu ze strany dříve opozičních, dnes vládních stran. Úkol být "koulí na noze" radikalizované Poslanecké sněmovny shrnuje Roman Vaněk: "Aby nehrozilo toto neustálé tikání pravolevého kyvadla politické přízně, nýbrž aby země jen pozvolna a vždy směrem kupředu obměňovala své zákony podle svého nejlepšího vědomí a svědomí, máme zde Senát, který tyto krátkodobé vizionářské sny nikdy nepustí mezi nás (a je mi jedno, jedná-li se o fanatiky zprava, či zleva)."
Aktivním volebním právem pro volby do Senátu jsou vybaveni všichni čeští občané starší 18 let za předpokladu, že splňují další podmínky stanovené zákonem (t.č. zejména trvalý pobyt na území republiky). Pasivní volební právo je podmíněno dosažením věku 40 let.
Věkový census je dosti obvyklý, byť se neuplatňuje všude. Hranice 40 let patří mezi vyšší. Má přispívat k etablování Senátu jako sboru lidí s většími profesionálními a životními zkušenostmi, které jsou předpokladem plnění Ústavou předjímaných úkolů.
Pojetí mandátu senátora se zde věnovat nebudeme. Zaměříme se na základní pravomoci Senátu, zákonodárnou, kreační a autonomní. Seznámíme se i s dalšími významnými oprávněními, která není možné subsumovat oné základní triádě.
Specifiky role Senátu v zákonodárném procesu se budeme zabývat v jedné z následujících kapitol.
Oproti vládnímu návrhu je Senát nyní oprávněn projednávat všechny návrhy zákonů s výjimkou jediného, a to zákona o státním rozpočtu. V zásadě je vybaven sistačním vetem a právem návrhy zákonů připomínkovat. Přijetí ústavního zákona a vyslovení souhlasu s ratifikací smlouvy podle čl. 10 Ústavy vyžaduje schválení třemi pětinami přítomných senátorů, k přijetí zákonů podle čl. 40 Ústavy (volební zákon, zákon o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek, zákon o jednacím řádu Senátu) je třeba souhlasu Senátu vysloveného většinou prostou. Do téže kategorie ústavní praxe a část literatury zařazuje i ostatní mezinárodní smlouvy z kategorie tzv. smluv prezidentských.
Senát jako celek je obdařen zákonodárnou iniciativou. Jejímu řádnému uplatnění musí předcházet proces generování senátního návrhu zákona. Podat návrh senátního návrhu zákona je oprávněna skupina nejméně pěti senátorů, výbor nebo komise Senátu. Takový návrh je zásadně na dobu 60 dnů přikázán senátním výborům k projednání a následně je zařazen na pořad schůze Senátu. Pokud Senát návrh senátního návrhu zákona schválí, je podán jako iniciativní návrh Poslanecké sněmovně. Po podání senátního návrhu zákona Poslanecké sněmovně se zákonodárný proces nijak neliší od procesu iniciovaného aktivitou jiného oprávněného subjektu. To je závažná odchylka od většiny dvoukomorových parlamentů, kde je možné zákonodárný proces zahájit buď v jedné, nebo ve druhé komoře. Tak tomu bylo i za První republiky u nás. Stávající úprava potvrzuje důvodnost zařazení Senátu mezi slabé komory, komory spíše s poradním hlasem.
Návrhy zákonů se podávají Poslanecké sněmovně. Pokud Poslanecká sněmovna návrh zákona schválí, postoupí jej bez zbytečného odkladu Senátu. To neplatí pro zákon o státním rozpočtu.
Senát může ve lhůtě 30 dnů návrh zákona schválit, nebo zamítnout, nebo vrátit Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, nebo se usnést, že se jím nebude zabývat, nebo se jím fakticky nezabývat. Nepřijme-li Senát žádné usnesení do 30 dnů od postoupení návrhu zákona, platí, že je návrh zákona přijat.
O zamítnutém návrhu zákona hlasuje znovu Poslanecká sněmovna. Potvrdí-li hlasy 101 poslanců návrh zákona ve znění postoupeném Senátu, platí, že je návrh zákona přijat. Jinak přijat není.
O návrhu zákona vráceném s pozměňovacími návrhy hlasuje Poslanecká sněmovna nejdříve ve znění schváleném Senátem. Není-li návrh zákona přijat v této podobě, hlasuje o něm ve znění postoupeném Senátu. Sněmovna tedy nemůže jednat o jednotlivých pozměňovacích návrzích Senátu. Hlasuje-li pro "přehlasování" pozměňovacích návrhů Senátu 101 poslanců, je návrh zákona přijat. Jinak není přijat žádný návrh zákona a zákonodárný proces neúspěšně končí.
Senát je tak obdařen sistačním vetem. Může požádat Poslaneckou sněmovnu o opakované zvážení rozhodnutí, případně se může pokusit nedostatky návrhu zákona odstranit. Ovšem při vědomí, že Poslanecká sněmovna může buď akceptovat pozměňovací návrhy všechny, nebo žádné. Ve srovnání např. s britskou Sněmovnou lordů, která bývá označována za slabou druhou komoru, je Senát vybaven méně efektivními nástroji. Britští peerové mohou odložit přijetí zákona o rok, resp. o třináct měsíců, formulují často desítky i stovky pozměňovacích návrhů, které poslanci Dolní sněmovny projednávají jednotlivě.
Specifická procedura se uplatňuje při projednávání návrhů ústavních zákonů, návrhů zákonů podle čl. 40 Ústavy a mezinárodních smluv. Zvláštní režim zákonodárného procesu je předepsán ústavním zákonem o bezpečnosti České republiky. O obojím viz kapitolu čtvrtou této části.
Mezi konkrétními ustanoveními Hlavy druhé Ústavy, reprodukovanými v předchozím textu, a jejím čl. 15, který svěřuje zákonodárnou moc oběma komorám Parlamentu, existuje určitý nesoulad. To se týká zejména konstrukce veta prezidenta republiky. Přestože je zákon přijímán oběma komorami, o "přehlasování" veta prezidenta republiky, který vrací přijatý zákon Parlamentu, hlasuje již jen Poslanecká sněmovna. Na neodůvodněné odchýlení od citované zásady poukazuje také Důvodová zpráva k senátnímu návrhu novely Ústavy z roku 1999.
Eliška Wagnerová k tomu obecněji píše: "Nedostatečné spolupůsobení Senátu při přijímání zákonů jako výraz slabých kompetencí Senátu je Ústavou předvídáno přesto, že česká Ústava svěřuje zákonodárnou moc Parlamentu tvořenému dvěma komorami. Hlas poradní lze těžko identifikovat s reálným výkonem státní moci. Při zamýšlených změnách Ústavy by mělo být zmíněné základní rozhodnutí ústavodárce rozvedeno, resp. provedeno, neboť dosavadní úpravu lze spíše hodnotit jako jeho popření."
Exklusivním oprávněním Senátu v oblasti zákonodárství je přijímání zákonných opatření ve věcech, jež nesnesou odkladu a k nimž je jinak třeba přijetí zákona. Jde o pravomoc svěřenou Ústavní listinou z roku 1920 Stálému výboru Národního shromáždění a pozdějšími ústavami předsednictvům parlamentu. Senát může přijmout zákonné opatření jen k návrhu vlády a v době, kdy je rozpuštěna Poslanecká sněmovna. Zákonná opatření nemohou upravovat věci Ústavy, státního rozpočtu, státního závěrečného účtu, volebního zákona a mezinárodních smluv podle čl. 10 Ústavy. Nepřesnost výčtu by měla být odstraněna připravenou novelou Ústavy. Zákonná opatření jsou totiž substitutem zákonů, je proto omylem uvádět do této souvislosti státní závěrečný účet či mezinárodní smlouvy.
Přijímána mohou být pouze, je-li Poslanecká sněmovna rozpuštěna, nikoliv tedy ve všech případech její nefunkčnosti (přerušení zasedání nebo doba po uplynutí volebního období až do faktického ustavení nové Poslanecké sněmovny po volbách). Zákonná opatření vyžadují schválení Poslaneckou sněmovnou. Pokud nejsou na její první schůzi po volbách výslovně schválena, pozbývají další platnosti (buď hlasováním, jímž nebyla schválena, nebo skončením schůze, na jejíž pořad nebyla zařazena, případně na níž o nich nebylo hlasováno). Není jednoznačně ukončena doba přijímání zákonných opatření (viz dále).
Kreační pravomocí Senátu je zejména spoluúčast na volbě prezidenta republiky a konfirmace jmenování soudců Ústavního soudu prezidentem republiky. Ústava v čl. 84 odst. 2 pouze stanoví: "Soudce Ústavního soudu jmenuje prezident republiky se souhlasem Senátu."
Ustanovení § 6 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu zní: "(1) Prezident republiky si vyžádá od Senátu souhlas ke jmenování soudce. (2) Není-li souhlas podle odstavce 1 dán do 60 dnů poté, kdy si jej prezident republiky vyžádal, jen proto, že Senát v uvedené lhůtě o této věci nehlasoval, platí, že k jmenování soudce Senát souhlas dal."
Citované ustanovení zákona o Ústavním soudu je nepochybně omezením Ústavou garantované možnosti Senátu se prostě nevyjádřit, t.j. nevyslovit souhlas. Také to může být odůvodněným a promyšleným postojem. Avšak místo toho, aby prezident republiky se Senátem jednal, případně stáhl svého kandidáta, který není ani schválen, ani zamítnut, presumuje se zde souhlas Senátu, zřejmě podle nepřípadné analogie se zákonodárným procesem. Lze účinně pochybovat o ústavní konformnosti tohoto ustanovení, tím spíše, že při jeho schvalování Senát nefiguroval - nebyl totiž ještě ustaven.
Nejnověji sem třeba zařadit právo Senátu navrhovat Poslanecké sněmovně kandidáty na funkce veřejného ochránce práv a jeho zástupce. Uvažuje se též o ingerenci Senátu do konstituování Bankovní rady České národní banky, Nejvyšší rady soudnictví nebo tzv. mediálních rad.
Autonomní působnost obou komor je výrazně restringována tím, že jejich jednací řády mají formu zákona. Nejsou tedy interními usneseními komor, přijímanými kvalifikovanou procedurou, jako je tomu např. ve Francii, či v poněkud odlišné podobě v Německu. Jeden z prvních návrhů Ústavy předpokládal přijetí "zákona o jednacím řádu Parlamentu". Postupem času se z tohoto zákona stal zákon o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek, doplněný o dva zákony - jednací řády obou komor.
Zákonná úprava vnitřních poměrů parlamentu má u nás tradici jdoucí až do roku 1861, kdy se vláda pokoušela oktrojovat jednací řád říšské rady jako ústavní zákon. Sněmovny ústavní zákon nepřijaly, ale de facto se jím řídily. Rámcový zákon o jednacím řádu a jej provádějící usnesení komor byly přijaty v sedmdesátých letech minulého století.
Ústavní listina z roku 1920 předvídala přijetí "stykového zákona" provedeného autonomními jednacími řády. "Stykový zákon" přijat nebyl, naopak z jednacích řádů se staly zákony; jimi jsou dodnes (viz výše v části třetí).
Mezi autonomní oprávnění Senátu tak můžeme zařadit volbu předsedy a místopředsedů, zřizování svých orgánů, t.j. výborů, stálých a dočasných komisí nebo ověřování mandátu. Pokud ale jde o zřizování výborů, je Senát ve své autonomii omezen povinností zřídit některé výbory, jež je stanovena zákonem o jednacím řádu Senátu. Jedná se o organizační výbor, výbor mandátový a imunitní a výbor petiční. Seznam orgánů působících v Senátu v jeho prvním a druhém funkčním období uvádíme v Příloze č. 3.
Podle zákona o jednacím řádu Senátu do autonomní působnosti patří též vyslovování souhlasu se zřízením podvýborů jednotlivých výborů Senátu. Podvýbory jsou jako pracovní orgány zřizovány jednotlivými výbory. Sdružují zainteresované senátory z různých výborů, sledují se značným předstihem přípravu návrhů zákonů ve své působnosti, předjednávají pro výbor specializované otázky (např. energetika, lesní hospodářství), začasté slouží také k iniciování zrodu nové právní úpravy, ať již posléze předložené v podobě senátního návrhu, nebo návrhu vládního či poslaneckého. Výčet podvýborů je uveden v citované příloze.
V autonomní působnosti Senátu je také obesílání senátních částí meziparlamentních delegací, které jsou parlamentním orgánem sui generis. Nejsou orgánem komor ve smyslu Ústavy, mlčí o nich také zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, na jehož novelizaci v letech 1996-1998 neúspěšně pracoval podvýbor ústavně-právního výboru. Zakotvit meziparlamentní delegace a stanovit způsob jejich ustavování z řad členů obou komor by měl tzv. stykový zákon. Dosud o nich nalezneme zmínku pouze v zákoně o jednacím řádu Senátu a příznačně též v zákoně o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců.
O rozpočtové autonomii, s níž se setkáme např. u belgického Senátu, který stejně jako náš je jinak vyloučen z rozhodování o státním rozpočtu, nelze mluvit. Rozhodování o příslušné rozpočtové kapitole náleží v plné míře Poslanecké sněmovně. Bylo by zajímavé posuzovat přípustnost návrhu na zrušení zákona o státním rozpočtu Ústavním soudem, pokud by podle názoru senátorů znemožňoval plnit druhé komoře její poslání.
"Ostatními" pravomocemi Senátu míníme zejména oprávnění spolurozhodovat o vyhlášení válečného stavu, o vyslání ozbrojených sil mimo území České republiky a o souhlasu s pobytem cizích vojsk na území České republiky.
Při rozhodování podle čl. 39 odst. 3 a čl. 43 Ústavy, jež předepisují nutný souhlas obou komor daný příslušnými většinami, vyvstávají opakovaně tytéž otázky: Může se Parlament usnést i bez návrhu vlády? Může Parlament návrh vlády na vyslovení souhlasu změnit, nebo jej pouze schválit či zamítnout? Vyžaduje-li se shodné usnesení obou komor, musí být shoda naprostá, nebo se usnesení mohou odlišovat a jak dalece? Mohou-li se usnesení odlišovat (např. v počtu vojáků, s jejichž vysláním do zahraničí Parlament souhlasí), má je vláda převést na nejmenšího společného jmenovatele a podle toho postupovat?
Je možné souhlasit s komentáři, že výklad toho, co se míní slovy "pobyt", "cizí vojska" či "ozbrojené síly" je třeba ponechat ústavní praxi, ať již jde o délku pobytu či počet příslušníků cizích vojsk resp. ozbrojených sil. Zajímavý je též názor, že usnesení o souhlasu zavazuje pouze Parlament daného volebního období Poslanecké sněmovny.
Těžko však lze souhlasit s prof. Pavlíčkem, spoluautorem jednoho z komentářů, v tom, že "obě komory - zpravidla na návrh vlády" rozhodnou o pobytu cizích vojsk "na společné schůzi obou komor, nebo Senát vzápětí po usnesení Poslanecké sněmovny".
Dávají-li komory "souhlas", dávají jej k určitému návrhu, návrhu vlády, která za ozbrojené síly nese odpovědnost, a nikoliv také z vlastní iniciativy. Totéž platí pro souhlas s vysláním ozbrojených sil podle čl. 43 Ústavy. Tato usnesení nemají charakter zákonů, proto se o nich může Senát usnést jako první a nikoliv "vzápětí po usnesení Poslanecké sněmovny". Z toho důvodu není nutné svazovat Senát lhůtou, jak autor komentáře naznačuje - Poslanecká sněmovna má téměř všechny lhůty stanoveny svým jednacím řádem, na tato usnesení se přitom žádná z nich nevztahuje. Rozhodování na společné schůzi by oslabilo bikamerální princip.
Závažnější jsou další předestřené otázky. Zastáváme názor, že by Parlament neměl měnit návrh vlády, neboť rozhodování o ozbrojené moci přísluší exekutivě, která musí vědět jak velký kontingent je z hlediska mezinárodních závazků žádoucí a ekonomicky únosný apod. Na Parlamentu je, aby návrh zvážil a schválil jej, nebo zamítl. Může vládě naznačit, jaký návrh od ní očekává. To však vyžaduje těsnou koordinaci mezi komorami, která je bez institucionalizované komunikace (dohodovacího výboru) iluzorní. Komory si počínají samostatně; navrch má obvykle Poslanecká sněmovna, jež příliš nezohledňuje usnesení Senátu, pokud rozhodoval jako první, zatímco Senát v zájmu souladnosti důkladně zkoumá předchozí usnesení Poslanecké sněmovny.
Nebyly-li by vládní návrhy měněny, odpadl by problém rozdílů mezi usneseními komor. Ty se dnes projevují jak v doprovodných usneseních a návětích, tak i ve výrokové části usnesení. Zdá se, že se v Parlamentu začíná ustalovat názor o možných distinkcích usnesení komor, přičemž souhlas je dán k tomu, v čem se shodují. Posoudit, k čemu vlastně nakonec dostala souhlas, má být zřejmě úkolem vlády samotné.
Ve skupině "ostatních" oprávnění je hodno pozornosti výlučné oprávnění podat ústavní žalobu na prezidenta republiky za spáchání velezrady a usnesení (společně s Poslaneckou sněmovnou), že prezident republiky nemůže svůj úřad ze závažných důvodů vykonávat. Zákonem o Ústavním soudu byla skupina nejméně sedmnácti senátorů zmocněna napadnout u Ústavního soudu zákon nebo jeho část pro rozpor s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy. Skupina nejméně deseti senátorů má totéž oprávnění, pokud jde o jiné právní předpisy.
Posledně zmíněné oprávnění je velmi významné, je však v disposici Poslanecké sněmovny, která může zákon změnit a vyloučit skupinu senátorů z okruhu oprávněných subjektů i proti vůli Senátu. V Rakousku trvalo Spolkové radě značnou dobu než dosáhla téhož pro plnou třetinu svých členů. Tam jsou ovšem subjekty oprávněné iniciovat řízení uvedeny v ústavě.
Zákonem přiznanou pravomocí je také podávání návrhů na propůjčení a udělení státních vyznamenání prezidentu republiky.
Existují dosud některé zákony z doby federálního státu, které svěřují nejrůznější pravomoci České národní radě. Jejím nástupcem se stala Poslanecká sněmovna, "jejíž volební období skončí dnem 6. června 1996". Je tedy otázkou, zda uplynutím onoho data nemělo být pohlíženo na Parlament jako celek, t.j. držitele zákonodárné moci, jako na nástupce ČNR, která byla rovněž držitelem zákonodárné moci. Z toho by pro Senát vyplývaly další úkoly. Jiným v úvahu přicházejícím postupem, patrně korektnějším, je posoudit tyto zákony jako neúčinné, neboť ČNR byla nejen zákonodárným sborem, ale také nejvyšším orgánem státní moci, který nemá v podmínkách České republiky srovnání.
Tolik k přiblížení ústavního postavení Senátu. Možná nejvýznamnější prováděcí zákon, zákon o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek, dosud přijat nebyl. Přitom právě ten měl být pro uvádění procedurálních ustanovení Ústavy v život rozhodujícím předpisem, pouze dále rozvedeným jednacími řády. Tento zákon měl přece stanovit "zásady jednání". Počítání lhůt ve vztazích mezi komorami, instituty komunikace mezi nimi, jakými jsou např. zpravodajové komor vysílání za účelem objasnění stanovisek na jednání druhé komory, či systémové zakotvení dosud pouze v jednacím řádu Senátu upravených meziparlamentních delegací jsou otázky, jež by přispěly k vyjasnění mnohdy příliš stručné ústavní úpravy, aniž by ji musely zatěžovat. Institut zpravodajů by mohl být doplněn či nahrazen dohodovacím řízením, jež by bylo svoláváno z iniciativy některé z komor buď k objasnění stanovisek např. při vrácení návrhu zákona Senátem, nebo k dosažení shody tam, kde je nezbytná. Pokud by dohodovací řízení, či přesněji řečeno paritně složený dohodovací výbor, bylo institucionalizovanou formou konzultací mezi komorami a nevedlo by k autoritativnímu, závaznému rozhodnutí, nemuselo by mít, po našem soudu, oporu v Ústavě. Předcházelo by se jím hlasování bez dostatečných informací či zbytečnému nedosažení souladu mezi Senátem a Poslaneckou sněmovnou.
Předmětem úpravy stykovým zákonem může být rovněž zpřesnění procedur jednání o návrzích ústavních zákonů a návrzích zákonů podle čl. 40 Ústavy, byť za vhodnější pokládáme v tomto případě explicitní úpravu v Ústavě.
Problémy souvisejícími s některými aspekty ústavního postavení Senátu se zabýváme v kapitolách čtvrté a šesté.
Složení Senátu: volby v letech 1996 a 1998
Jedním z očekávání spojovaných se Senátem bylo vytvoření fóra na politických stranách nezávislých osobností. Senát měl čelit tendencím k rostoucí politizaci veřejného života a přispívat k jeho kultivaci. Jaká je realita po dvojích volbách?
Přihlášku k registraci pro volby do Senátu mohou podávat politické strany a hnutí, jejich koalice a nezávislí kandidáti. Každý kandidát může kandidovat pouze v jednom volebním obvodu. Volba je zpravidla dvoukolová. V prvním kole je zvolen ten kandidát, který získal nadpoloviční většinu odevzdaných hlasů. Pokud nevzešel z prvního kola zvolený senátor, koná se kolo druhé. Do něho postupují dva nejúspěšnější kandidáti z prvního kola. Zvolen je ten, kdo získá více hlasů.
První volby do Senátu proběhly v listopadu 1996: první kolo ve dnech 15. a 16. listopadu, druhé kolo o týden později. Termín voleb byl předmětem drobné kontroverze mezi prezidentem republiky, preferujícím podzimní termín, a předsedou vlády, který navrhoval volit současně do Poslanecké sněmovny a do Senátu na jaře. Prezident republiky svůj názor obhájil, především s poukazem na nutnou odlišnost komor, která by byla omezena, pokud by obě vzešly z jediné nálady voličů, a předseda vlády jeho rozhodnutí kontrasignoval.
Největším překvapením voleb byla nízká volební účast, která v prvním kole dosáhla 35% oprávněných voličů, v kole druhém 31% oprávněných voličů. Můžeme přitom formulovat několik vysvětlení tohoto stavu. Jsou částečně rozporná, přesto mohou být všechna relevantní.
Nejobecnější vysvětlení lze odvodit z klasických poznatků politické sociologie, jež ozřejmují racionalitu a účelnost jisté míry voličské apatie. Ta se týká zejména lidí s nižším sociálním statusem, kteří nepředpokládají reálnou možnost ovlivnit jakkoli politiku - ta je věcí dohody "těch nahoře". Přitom právě mezi těmito nevoliči převládají "autoritářské osobnosti" inklinující k antisystémovým postojům, k eventuelní volbě extremistických politických stran. Jejich volební neúčast přispívá ke stabilitě politického systému.
Jinou explikační tezí je vysvětlení nízké volební účasti celkovou spokojeností s chodem věcí veřejných. Voliči masivně přicházejí k volbám jen tehdy, chtějí-li otočit kormidlem politiky. Běžný chod politického systému voliče příliš nezajímá.
To ovšem nebude případ České republiky, v níž výzkumy veřejného mínění trvale vykazují vysoký podíl nespokojených občanů. Zde lze aplikovat další politologický postřeh, t.j. že chronická nespokojenost může vést k rezignaci, tzn. rovněž k neúčasti na volbách. Možnost voliče něco ovlivnit je pramalá, o všem se dohodnou "ti nahoře" mezi sebou.
Konkrétním odůvodněním již je uvědomění si skutečnosti, že volební účast bývá nižší při volbách do orgánů, o jejichž významu pro svůj život voliči pochybují nebo začínají pochybovat. To ukazuje také pokles volební účasti při volbách do obecních zastupitelstev v roce 1998 (viz dále). Právě zde je třeba hledat odpověď na položenou otázku: "Senát nebyl na rozdíl od Poslanecké sněmovny všeobecně přijímán jako nutná a zcela legitimní instituce." Nikdo se také nesnažil jeho roli voličům objasnit, přitom "pro voliče je racionální a zcela běžné se o politických záležitostech neinformovat."
"Všeobecný negativismus vůči Senátu jako instituci" a relativně časté konání nejrůznějších voleb v uplynulých letech jsou hlavními důvody nízké volební účasti pro Michala Kubáta. Ten také srovnává volební účast ve stabilizovaných demokraciích a naznačuje její vztah ke struktuře parlamentu a volebnímu systému. Dvoukomorový parlament vede k nutnosti dosahování konsensu, podle pocitů mnoha voličů tak snižuje věrnost reflexe jejich vůle vyjádřené ve všeobecných volbách. Dvoukolový většinový volební systém snižuje volební účast zejména ve druhém kole, v němž dva nejúspěšnější kandidáti mohou být mnoha voličům lhostejní.
Klára Vlachová a Petr Matějů, autoři analýzy voleb do Senátu v roce 1996, zdůrazňují souvislost s vývojem po volbách do Poslanecké sněmovny v témže roce. Byla vytvořena menšinová koaliční vláda, začalo se mluvit o patové situaci a zhoršování ekonomických ukazatelů, propuklo několik afér (obvinění BIS ze sledování ústavních činitelů aj.). Přitom podle průzkumů se nejít volit rozhodlo plných 40% voličů až během října a listopadu. Koncem léta bylo rozhodnutých nevoličů pouze 10%.
Citovaná analýza odhaluje vyšší volební účast u těch voličů, kteří akcentují hodnoty řádu (konzervativci 60%, populisté cca 50%). Rozhodující počet nevoličů lze najít mezi "středovými" voliči (v tomto výzkumu jde o voliče politicky resp. ideologicky nevyhraněné). Ti bývají nejčastěji "znechuceni" politikou.
Posledními dvěma zajímavými údaji jsou orientace na politickou stranu nebo na kandidátovu osobnost (na pozadí očekávání spjatých se Senátem plným nezávislých osobností) a očekávání stability jako důsledku voleb (Senát jako stabilizátor ústavního a politického systému).
Voliči ODS se v prvním kole řídili stranickou příslušností jako hlavním kritériem volby v 61% případů, ve druhém kole v 65% případů. U voličů ČSSD to bylo dokonce 67% a 72%. Často volili kandidáta strany, přestože jim nevyhovoval nebo jej neznali. Naopak voliči ODA/KDU-ČSL se stranickou příslušností řídili v prvním kole "pouze" ve 38% případů, ve druhém kole v 53%.
Větší stabilitu v dalším politickém vývoji očekávali voliči koalice, která měla v Poslanecké sněmovně menšinu, zatímco v Senátu byla výrazně většinová (53 senátorů). Volební výsledek snad pokládali za potvrzení nastoleného kursu, přičemž v této optice byly volby do Poslanecké sněmovny spíše excesem. Neúspěch sociální demokracie byl přitom vyvolán především nízkou účastí jejích voličů, kteří byli svou stranou doposud přesvědčováni o zbytečnosti a neužitečnosti Senátu. Pro její voliče znamenala prohra v senátních volbách další krok k nestabilitě, vyvolávané právě posílením vládní koalice a její politiky.
Nyní již k samotným volbám. Do prvního kola bylo kandidováno 568 kandidátů, z toho 509 mužů a 59 žen. Z tohoto počtu bylo 49 nezávislých kandidátů, zbytek představují straníci, resp. bezpartijní kandidáti nominovaní politickou stranou. Např. KDU-ČSL nominovala 45 kandidátů, z toho 31 straníků, ČSSD 79 kandidátů, z toho 69 straníků atd. Již v prvním kole byli zvoleni čtyři senátoři (tři ODS, jeden KDU-ČSL).
Do druhého kola postoupilo 17 kandidátů KDU-ČSL, 48 kandidátů ČSSD, 7 kandidátů ODA, 4 kandidáti KSČM, 76 kandidátů ODS, 1 nezávislý a 1 kandidát DEU.
Zvoleno bylo 13 senátorů KDU-ČSL, 25 senátorů ČSSD, 7 senátorů ODA, 2 senátoři KSČM, 32 senátorů ODS, jeden nezávislý (Richard Falbr zvolen za volební obvod Most, kde proti němu ČSSD nepostavila protikandidáta) a jeden senátor za DEU. Z toho bylo deset bezpartijních.
Byly ustaveny tyto senátorské kluby (minimální počet senátorů nutných pro ustavení klubu je pět): ODS (předseda Milan Kondr), ČSSD (vedením zprvu pověřen Jaroslav Musial, později zvolen předsedou Zdeněk Vojíř), KDU-ČSL, kam vstoupil také Pavel Heřman, senátor zvolený na kandidátce DEU (předseda Jiří Šenkýř) a ODA (předsedou Michael Žantovský, později Jitka Seitlová). Nezařazenými senátory byli Richard Falbr a oba senátoři KSČM (Antonín Petráš a Ladislav Drlý), začátkem roku 1998 k nim přibyli tři senátoři vystoupivší z ODS (Vladimír Zeman, Miloslav Müller a Luděk Zahradníček).
Z celkového počtu bylo 72 mužů a 9 žen (t.j. 11%). Ve věkové kategorii 40-49 let bylo zvoleno 24 mužů a 5 žen, ve věkové kategorii 50-59 let 36 mužů a 3 ženy, ve věkové kategorii 60 a více let 12 mužů a 1 žena.
Mezi senátory ODS bylo pět bývalých poslanců FS, ČNR nebo Poslanecké sněmovny a 18 komunálních politiků. V senátorském klubu ČSSD šlo o dva, resp. 8 senátorů, u KDU-ČSL 3 a 5 senátorů, a u ODA 1, resp. 3 senátoři. Zkušenosti z komunální politiky měli rovněž oba senátoři KSČM.
První kolo senátních voleb v roce 1998 se konalo 13. a 14. listopadu, druhé kolo o týden později. Volební účast v prvním kole překročila 42%, ve druhém kole byla jen o něco vyšší než 20%. První kolo probíhalo současně s volbami do obecních zastupitelstev.
Do budoucna lze uvažovat také o spojení voleb do obecních, resp. krajských zastupitelstev s druhým kolem senátních voleb. Nesporně by to významně ovlivnilo volební výsledky, volit by jistě přišla i řada levicově orientovaných voličů, kteří začasté ve druhém kole ignorují souboj jiných než "vlastních" kandidátů.
Také nyní byly v reakci na nízkou volební účast vyslovovány soudy o nelegitimním Senátu, který nevzešel z vůle většiny občanů. Poukazujeme na shora podaná vysvětlení nízké volební účasti a dodáváme: Informovanost voličů o Senátu se zvýšila, je však limitována nezájmem sdělovacích prostředků o senátní dění. Pravidelné tiskové konference vedení Senátu pořádané v letech 1997-1998 v době schůzí Senátu zůstávaly obvykle stranou zájmu novinářů. V medializovaném světě konce dvacátého století přitom bohužel mnohdy platí, "co není v televizi, neexistuje".
Rozčarování politikou bylo umocněno uzavřením neobvyklé, či chcete-li, "nestandardní" "Smlouvy o vytvoření stabilního politického prostředí v České republice" mezi ODS a ČSSD po volbách do Poslanecké sněmovny v létě 1998. Poměrně vysoký podíl voličů ji odmítal od samého počátku (obě strany vystupovaly před volbami jako úhlavní konkurenti, i po volbách přetrvávalo ostré vyhranění obou stran jako protilehlých pólů spektra demokratických politických stran, používané k opakovanému zdůvodnění nemožnosti vytvoření velké koalice), podle průzkumů veřejného mínění jejich počet vzrůstal s přibývající dobou její realizace.
Shora naznačený odkaz na proměnlivou legitimitu ústavního orgánu v závislosti na volební účasti nepokládáme za korektní. Můžeme jistě mluvit o stupni legitimity odvozené z přímých voleb, z voleb nepřímých, jmenování apod., t.j. ze způsobu konstituování. Avšak představa, že ústavní orgán (jeho představitelé) si počínají v jednom volebním období rázně a sebevědomě, neboť se k volbám dostavilo mnoho voličů, a mají tudíž legitimní mandát ke svému počínání, zatímco v následujícím volebním období jsou spíše pasivní, protože voličů bylo málo, neobstojí (viz zahraniční zkušenosti). Voliči mají možnost spolurozhodovat o osudu instituce, mohou tak ovlivňovat politické procesy. Na jejich svobodném rozhodnutí je, zda této možnosti využijí. Jedině sebevědomím a prací je ale možné si zasloužit přízeň voličů, jedině efektivním výkonem Ústavou definovaných funkcí lze obhájit smysl existence toho či onoho ústavního orgánu. Nevýrazný Senát nepřesvědčí nikoho, aby k volbám příště přišel.
Do prvního kola voleb bylo nominováno 137 kandidátů, včetně 19 stávajících senátorů. Šest dosavadních senátorů se rozhodlo nekandidovat, dva další neuspěli ve stranických primárkách. Mezi kandidáty bylo 12 žen, z nichž byly tři zvoleny, a 11 nezávislých kandidátů.
Do druhého kola postoupilo 22 kandidátů ODS, 15 kandidátů ČSSD, 3 kandidáti KSČM a 13 kandidátů čtyřkoalice.
Zvoleno bylo 13 senátorů čtyřkoalice, 9 senátorů ODS, 3 senátoři ČSSD a 2 senátoři KSČM. Z tohoto počtu bylo 5 členů KDU-ČSL, 4 členové ODA, jeden člen Unie svobody, 9 členů ODS, 2 členové ČSSD, 2 KSČM a 4 bez stranické příslušnosti. Podle věkové struktury jde o 8 mužů a 2 ženy ve věkové kategorii 40-49 let, 14 mužů v kategorii 50-59 let a dva muži a jedna žena starší 60 let.
Celkem 14 senátorů má předchozí zkušenosti z FS, ČNR nebo Poslanecké sněmovny a 32 z komunální politiky, 12 senátorů je zvoleno již na druhé volební období.
Kromě toho jsou senátory tři současní členové vlády (místopředsedové vlády Pavel Rychetský a Jan Kavan a ministr Jan Fencl), bývalý předseda vlády (Petr Pithart), bývalí členové vlády (Stanislav Bělehrádek, Egon Lánský, Zuzana Roithová, Jan Ruml, Jiří Skalický) a vysocí vládní úředníci (Libuše Benešová, Jiří Pospíšil, Karel Burda, Vladimír Zeman), bývalí velvyslanci (Michael Žantovský, Jaroslava Moserová), bývalí přednostové okresních úřadů (např. Libuše Benešová, Bohumil Čada, Jiří Pavlov), nejvyšší funkcionáři odborů (Richard Falbr, Milan Štěch), předsedové politických stran, s jedinou výjimkou (Daniel Kroupa - ODA) však rovněž bývalí (Jan Ruml, Jiří Skalický, Michael Žantovský) atd.
Příznačné pro Českou republiku je nízké zastoupení právníků v politice. T.č. je pouze sedm senátorů právníky (Richard Falbr, Dagmar Lastovecká, Jaroslav Musial, Petr Pithart, Pavel Rychetský, Richard Salzmann a Jiří Vyvadil). To je vzhledem k úkolům Senátu na poli péče o ústavní pořádek a právní řád nebo k jeho pravomoci potvrzovat jmenování soudců Ústavního soudu poněkud nešťastné.
Ve 2. funkčním období působí v Senátu senátorský klub ODS (26 senátorů, po úmrtí Václava Bendy 25, předseda Mirek Topolánek), klub ČSSD (23 senátorů, předseda Zdeněk Vojíř), klub KDU-ČSL (17 senátorů, včetně Pavla Heřmana zvoleného za DEU, předseda Jiří Šenkýř) a klub US-ODA (11 senátorů, z toho ODA 7 a US 4, předsedkyně Jitka Seitlová). Mimo kluby pracuje pět senátorů: čtyři senátoři KSČM a od doplňovacích voleb v roce 1999 také nezávislý senátor Václav Fischer.
Exkurs: Causa Lastovecká
Volby v roce 1998 byly zajímavé také tím, že jedním z jejich důsledků bylo první vyhovění volební stížnosti Nejvyšším soudem v krátké historii České republiky. ČSSD podala volební stížnost proti kandidátce ODS Dagmar Lastovecké (volební obvod č. 58, Brno-město) kvůli nerespektování zákazu volební agitace v době 48 hodin před volbami. Nejvyšší soud shledal volební stížnost oprávněnou a prohlásil volby v tomto obvodu za neplatné.
Mandátový a imunitní výbor Senátu následně konstatoval, že vzhledem k rozhodnutí Nejvyššího soudu, jímž se cítí být vázán, není možné ověřit mandát. Toto konstatování vzal Senát na vědomí, t.j. mandát neověřil.
Ústavní soud rozhodující o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora později rozhodnutí Nejvyššího soudu zrušil a Dagmar Lastovecká se tak ujala složením slibu svého mandátu.
Citovaný případ rozvířil diskusi o souladnosti právního řádu (volební zákon, zákon o Ústavním soudu, zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, podle něhož Senát tehdy postupoval) a o významu autonomní působnosti Senátu při ověřování mandátu senátorů. Senát totiž namítal, že není příslušný k řešení sporů vedených před soudní mocí (Nejvyšší soud a Ústavní soud), t.j. sám se připravoval o jednu z tradičních působností s odůvodněním opírajícím se o dělbu moci.
Z citovaného případu lze mimo to, co již bylo řečeno, vyvodit praktický závěr. Jednací řád je pro život příslušné komory předpis zásadního významu. Měl by proto být nejen dokonalý po stránce záměru a jeho legislativně technického vyjádření, nýbrž zasloužil by si rovněž stálou péči. V německém Spolkovém sněmu působící mandátový a imunitní výbor má ve své gesci právě starost o jednací řád, jeho výklad a eventuelní změny. V imunitních a disciplinárních věcech postupuje jako quasisoudní orgán, svá rozhodnutí shromažďuje a v obdobných případech se jich přidržuje. Eliminuje tak libovůli. Analogicky postupuje při výkladu sporných ustanovení jednacího řádu. Také v USA existují rozsáhlé soubory komentovaných jednacích řádů, doplněné všemi relevantními rozhodnutími komory či jí pověřeného orgánu. Díky tomu je téměř vždy jasné, co je v souladu s procedurálními pravidly a co ne.
Exkurs: Doplňovací volby v roce 1999
Počátkem června 1999 zesnul senátor Václav Benda. Prezident republiky vyhlásil ve volebním obvodě č. 27 (Praha 1) doplňovací volby na dny 27. a 28. srpna (první kolo), resp. 3. a 4. září (druhé kolo).
Volbám byla věnována mimořádná pozornost. Podobně jako senátní volby v roce předchozím byly i tyto volby interpretovány jako "referendum o tzv. opoziční smlouvě", očekávalo se s napětím, zda bude pokračovat trend ztráty mandátů ODS v hlavním městě (v roce 1998 přišla ODS o všechny tři nově obsazované mandáty). Díky nízkému koaličnímu potenciálu ODS se přiklánějí voliči kandidátů, kteří neprošli do druhého kola zpravidla k protikandidátovi ODS. Nejpravděpodobnějším výsledkem voleb se tak jevilo získání mandátu kandidátem čtyřkoalice, jež byla de facto vítězem voleb předchozích, pokud by ovšem ODS nenominovala zvláště výraznou osobnost, avšak osobnost schopnou získat přízeň i jiných než "skalních" voličů strany.
Krom toho, získání mandátu senátorem, nereprezentujícím strany spojené tzv. opoziční smlouvou, mělo být pojistkou proti "účelovým" změnám Ústavy. Ty byly připravovány společnou komisí ODS-ČSSD, jež byla ustavena právě na základě tzv. opoziční smlouvy s cílem předložit "návrh takových úprav Ústavy a dalších zákonů, které přesněji vymezí kompetence jednotlivých ústavních orgánů, postupů při jejich ustavení, a v souladu s ústavními principy posílí význam výsledků soutěže politických stran." ODS a ČSSD měly po volbách roku 1998 v Senátu těsnou třípětinovou většinu, pokud ji ovšem počítáme ze všech senátorů. Ústava spojuje schválení návrhu ústavního zákona se souhlasem tří pětin přítomných senátorů.
Vstup nezávislého kandidáta Václava Fischera do volební kampaně s sebou přinesl ještě jedno téma, totiž smysl Senátu. Častokráte bylo poukazováno na těsné sepětí jeho role v českém ústavním a politickém systému s oslabením vlivu politických stran. Senát od Poslanecké sněmovny nemá odlišit jenom různost stranického spektra, ale také přítomnost nezávislých, stranické disciplině nepodřízených senátorů. Vzpomeňme diskusí o "radě moudrých", ale i praktického příkladu značného počtu "nezávislých" peerů (crossbenchers) ve Sněmovně lordů.
Přes mnohamilionové částky vynaložené na volební kampaň se voleb zúčastnilo pouze necelých 34% voličů. Dosud uvedená vysvětlení nízké volební účasti lze doplnit třemi dalšími. Za prvé se volby konaly během prázdnin, kdy mnoho pražských voličů pobývá mimo domov. Za druhé, konfrontační a místy urážlivý styl volební kampaně ODS přiměl některé z jejích voličů setrvat doma, neboť nechtěli volit protikandidáta, za daných okolností však nemohli ani volit kandidáta vlastní strany. Za třetí, lustrační aféra kandidáta ČSSD Karla Srpa zjevně odradila jeho potenciální voliče tak, že k volbám vůbec nešli. Jinak si těžko vysvětlit neuvěřitelné 1% hlasů pro kandidáta vládní strany.
V prvním kole vyhrál volby rekordním ziskem více než 71% hlasů Václav Fischer. Rozšířil tak řady nezařazených senátorů. T.č. je jediným nezávislým senátorem.
Senát a zákonodárství
O konturách zákonodárného procesu uvnitř Senátu jsme psali v kapitole druhé této části, k řadě detailních otázek souvisejících se strohostí procedurálních ustanovení Ústavy jsme zaujali stanovisko jinde. Zde se zaměříme na některé aspekty zákonodárného procesu a za pomoci čísel se pokusíme zhodnotit roli, jakou v něm Senát hraje.
Specifické rysy legislativního procesu v Senátu
Specifika legislativního procesu, o němž nyní píšeme jako o čemsi obecnějším než je proces zákonodárný, tedy proces přijímání zákonů, vyplývají jednak z jeho role druhé komory, "komory opětovného zvážení", jednak z ústavní úpravy, která nedostatečně reflektuje odlišnosti zvláštního zákonodárného procesu, resp. procesu vyslovování souhlasu s ratifikací mezinárodních smluv.
Za zvláštní zákonodárný proces pokládáme zejména proceduru projednávání návrhů ústavních zákonů a návrhů zákonů podle čl. 40 Ústavy ("organické zákony na český způsob"). Ústava stanoví, že vyžadují souhlas obou komor, v případě ústavních zákonů souhlas daný kvalifikovanou, třípětinovou většinou. Vlastní úprava zákonodárného procesu již operuje pouze výrazem "zákon", a nikoliv "ústavní zákon", a neupravuje výslovně, jak mají obě komory dosíci požadované shody.
Otevírá se tak prostor výkladovým pochybnostem. Můžeme rozlišit přinejmenším tři možné interpretace. První z nich, nejrestriktivnější, vychází z toho, že zákon (onen zvláštní, ústavní nebo organický) je přijat, souhlasí-li obě komory. Jelikož chybí úprava postupu pro případ, že spolu nesouhlasí již napoprvé, není možné takový postup konstruovat. Není-li dosaženo souhlasu obou komor již v "prvním čtení", není návrh zákona přijat.
Druhá interpretace, nejextensivnější, se drží téže premisy (předepsán je pouze nutný souhlas obou komor - čl. 39 odst. 4 a čl. 40 Ústavy), ale dovozuje z ní možnost odlišného postupu. Stykový zákon, jednací řády, ale i ústavní praxe mohou kusou úpravu dotvořit a zakotvit např. kyvadlo či člunek po vzoru mnoha dvoukomorových parlamentů (typicky ve Francii). Návrh zákona si mohou komory posílat tak dlouho, dokud není dosaženo shody na témže textu, případně mohou stanovit okamžik, jehož dosažením je zákonodárný proces pokládán za neúspěšně zakončený. Tato interpretace nejvíce odpovídá podmínkám rovného bikameralismu.
Třetí interpretace, kterou pokládáme za Ústavě nejspíše adekvátní, je aplikací teleologického, systematického a extensivního výkladu na ustanovení pojednávající o zákonodárném procesu. Účelem ústavních procedur je přece přispívat ke shodě, nikoliv k nedohodě ústavních orgánů. Ještě vládní návrh Ústavy explicitně zakotvoval dále popsaný postup. Ústava totiž neodlišuje striktně terminologicky "zákony" a "ústavní zákony". Kdyby tomu tak bylo, dospěli bychom k absurdním závěrům, že nikdo není obdařen ústavodárnou iniciativou, soudci obecných soudů nejsou vázáni ústavními zákony atd. Proto máme za to, že pokud je to z povahy věci možné, t.j. pokud jsou respektovány požadavky souhlasu obou komor a dosažení příslušné většiny, je třeba s určitými výjimkami postupovat podle čl. 41, 44, 45, 46 a 47 Ústavy. Nelze tak aplikovat třicetidenní lhůtu nebo fikci souhlasu Senátu, pokud se během lhůty nevyjádří. Senát rovněž nemůže vyjádřit vůli se návrhem zákona nezabývat.
Z řečeného dovozujeme, že Senát může vracet i návrhy těchto zákonů Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Poslanecká sněmovna buď přijme senátní verzi zákona (návrhy ústavních zákonů třípětinovou většinou, návrhy organických zákonů prostou většinou), čímž je dosaženo podmínky souhlasu daného k identickému textu zákona, nebo není návrh zákona přijat. Tato teze je v souladu s průběhem projednávání zákona o jednacím řádu Senátu, byť zatím nelze vyloučit ani možnost, že by Poslanecká sněmovna namísto schválení senátní verze zákona přijala nové pozměňovací návrhy a návrh zákona opět postoupila Senátu, čímž by se přiklonila k výkladu Ústavy, zde uvedenému jako druhá interpretace.
Zastáváme uvedený názor při vědomí, že není v literatuře obecně akceptovaný, přestože je v zásadě v souladu s komentáři Ústavy.
Aleš Gerloch např. při glosování pracovní verze senátního návrhu novely Ústavy uvádí: "Zejména by měla být jednoznačně řešena otázka, zda neschválením ústavního zákona v Senátu (a obdobně i zákona v režimu čl. 40) ústavodárný, resp. zákonodárný proces končí. V opačném případě chybí právní úprava dohodovacího řízení sněmoven, když postup vrácení příslušného ústavního zákona (či zákona) k projednání do Poslanecké sněmovny a případně zpět do Senátu je zjevně praeter constitutionem."
Autorský kolektiv za účasti téhož autora jinde píše: "...Senát nemůže formulovat pozměňovací návrhy a ty předložit Poslanecké sněmovně (ta již nezná odlišnou - přísnější - většinu než 3/5, kterou návrh ústavního zákona již jednou schválila) a tak buď Senát s návrhem ústavního zákona v předložené verzi (pak je ústavní zákona přijat) nebo nesouhlasí (pak ústavní zákon přijat není) - Senát má "právo absolutního (nepřekonatelného) veta"."
K tomu poznamenáváme, že v případě vrácení návrhu ústavního zákona s pozměňovacími návrhy hlasuje Poslanecká sněmovna o jiném textu než při hlasování předchozím. Zvyšuje se tak pravděpodobnost dosažení shody. Jinak by náš výklad neměl smysl.
Názor obdobný dvěma citovaným zastává také Vojtěch Šimíček.
Jan Filip naše stanovisko nevylučuje, pokládá však jeho promítnutí do ústavní praxe za "přeměnu Ústavy".
Na dokreslení doplňujeme, že rovněž preferujeme výslovnou úpravu postupu, zde dovozovaného výkladem. Řešení nastiňuje např. již zmíněný senátní návrh novely Ústavy. Účelným je také propracování forem komunikace mezi komorami, t.j. např. zavedení dohodovacího řízení.
Na sám závěr jedna historická reminiscence. Bohumil Baxa věnoval velmi podnětnou stať případu postupu Národního shromáždění contra constitutionem v procesu projednávání senátního návrhu zákona. Ústavní praxe přijala výklad jdoucí v zájmu dosažení konečné dohody obou komor nad co nejpropracovanějším návrhem zákona dokonce proti příliš omezující liteře Ústavní listiny. Tehdy šlo o odhlédnutí od toho, že Ústavní listina ztotožňovala právní následky změny návrhu zákona s jeho zamítnutím. Namísto toho, aby zákonodárný proces skončil změnou poslaneckou sněmovnou vráceného senátního návrhu zákona při opětovném projednání v senátu, obě komory pokračovaly v "přehazované".
Na problematickou konstrukci veta prezidenta republiky jsme již poukázali. V souvislosti se zákony podle čl. 40 Ústavy je to ještě zřetelnější. Tyto zákony totiž vyžadují schválení oběma komorami. Pokud by však prezident republiky takový zákon vetoval, bude o tom znovu hlasovat již pouze Poslanecká sněmovna, tedy komora jediná. Tím se i do rozsahem minimalizovaného rovného bikameralismu v českých poměrech vkrádá v samém závěru zákonodárného procesu bikameralismus nerovný.
Další atypický model zákonodárného procesu je stanoven ústavním zákonem o bezpečnosti České republiky. Po dobu trvání stavu ohrožení státu nebo válečného stavu může vláda požadovat, aby Parlament projednal vládní návrh zákona, s výjimkou návrhu ústavního zákona, ve zkráceném jednání. Poslanecká sněmovna se usnese do 72 hodin od jeho podání vládou, Senát do 24 hodin od postoupení Poslaneckou sněmovnou. Nevyjádří-li se Senát ve lhůtě, platí fikce souhlasu. Pokud ovšem Senát vládní návrh zákona projednávaný ve zkráceném jednání zamítne, není upraveno jeho "přehlasování". Přestože není zakotven žádný poměr subsidiarity, je patrně třeba postupovat podle Ústavy. O zamítnutém, resp. o vráceném návrhu zákona by znovu hlasovala Poslanecká sněmovna, byť s tím její jednací řád, zejména co do úpravy lhůt, dosud nepočítá.
V úvahu rovněž připadá pokládat tuto ústavní úpravu za zcela samostatnou. Potom by Senát nejspíše disponoval absolutním vetem, neboť fikce souhlasu se vztahuje pouze k uplynutí 24 hodinové lhůty. Přikláníme se však k předchozímu výkladu, stejně tak i zákon o jednacím řádu Senátu (§ 119).
Mimo zkrácené jednání se postupuje podle Ústavy bez výjimky.
Na okraj poznamenáváme, že tento ústavní zákon svěřuje oprávnění zrušit nebo prodloužit nouzový stav pouze Poslanecké sněmovně, zatímco všechna další rozhodnutí (stav ohrožení státu, válečný stav, vyslání ozbrojených sil, pobyt cizích vojsk) přináležejí v intencích ústavní koncepce Parlamentu jako celku. Lze to snad odůvodnit nebezpečím z prodlení, na druhou stranu však možná omezení práv vládou, která mívá obvykle většinu v Poslanecké sněmovně, tedy v kontrolním orgánu, by bylo silným argumentem pro ingerenci Senátu. Leč Senát takto koncipovaný ústavní zákon přijal.
Je-li Poslanecká sněmovna rozpuštěna, přísluší rozhodování Parlamentu podle citovaného ústavního zákona Senátu.
Pramenem práva se silou zákona jsou také zákonná opatření Senátu. Proces jejich projednávání je upraven zákonem o jednacím řádu Senátu. Exklusivní návrhové právo přísluší vládě. Organizační výbor přikáže návrh zákonného opatření jednomu či více výborům, ve druhém případě určí garanční výbor, a stanoví lhůtu, do které musí být návrh zákonného opatření projednán. Senát může návrh zákonného opatření vrátit vládě k dopracování, nebo jej schválit, nebo zamítnout, případně přijmout s pozměňovacími návrhy. Zatím není jasné, zda zákonná opatření mohou být přijímána do svolání zasedání nově zvolené Poslanecké sněmovny nebo do svolání její ustavující schůze.
Poslední poznámku tohoto oddílu věnujeme způsobu vyslovování souhlasu s ratifikací mezinárodní smlouvy. Vládní návrh Ústavy předpokládal, že Parlament bude postupovat "přiměřeně" jako při projednávání návrhů zákonů (viz výše). V ČNR byl termín "přiměřeně", jenž podle Legislativních pravidel vlády "vyjadřuje volnější vztah mezi tímto ustanovením a vymezenými právními vztahy", nahrazen termínem "obdobně", jenž "vyjadřuje, že toto ustanovení se vztahuje na vymezené právní vztahy v plném rozsahu".
Mezinárodní smlouvy schvaluje Parlament podle čl. 49 odst. 1 Ústavy obdobně jako návrhy zákonů, přitom ale smlouvy o lidských právech, jež jsou rovněž zařazeny do výčtu mezinárodních smluv v čl. 49 odst. 2, schvaluje jako návrhy zákonů ústavních. To je však problém spíše terminologický; Ústava zmínkami o ústavních zákonech právě neoplývá (viz např. absence specifické procedury projednávání). Pokud bychom se snažili být ve výkladu předmětného ustanovení, t.j. čl. 49 odst. 1, důslední, seznáme, že by např. bylo možné podávat po vzoru návrhů zákonů k mezinárodním smlouvám pozměňovací návrhy. K takto absurdním závěrům vede slovo "obdobně". Přitom Parlamentu jasně přísluší pouze oprávnění vyslovit či nevyslovit souhlas s ratifikací mezinárodní smlouvy, která byla sjednána v rámci moci výkonné, ať již prezidentem republiky nebo z jeho pověření vládou. Přijetí pozměňovacích návrhů je po našem soudu vybočením z rozdělení moci. Jde o analogii s rozhodováním o vyslovení souhlasu s vysláním ozbrojených sil, resp. s pobytem cizích vojsk.
Pro Senát má přitom slovo "obdobně" klíčový význam. Ono určuje, zda i v tomto případě platí 30 denní lhůta či zda Senát může být "přehlasován" Poslaneckou sněmovnu v případě přijetí různých usnesení.
Jakékoli odchýlení od "obdobnosti" je jejím popřením. Nelze postupovat stejně, ale přitom jinak. Od oné "obdobnosti" se směrem k rovnomocnosti obou komor odchyluje ústavní praxe, vycházející z toho, že souhlas vyslovuje "Parlament", tedy obě komory. Nebyla proto ratifikována smlouva o vzájemné ochraně investic se Svazovou republikou Jugoslávie, kterou Senát vůbec nezařadil na pořad schůze. Výklad je ale sporný jak v právní úpravě, tak v literatuře. Objevuje se citelná potřeba předmětné ustanovení, čl. 49 Ústavy, precisovat, a to jak v jeho dimenzi procedurální, tak pokud jde o výčet smluv podléhajících ingerenci Parlamentu (viz dále). Mělo by se tak stát novelizací Ústavy, v úvahu připadá také odstranění pochybností stykovým zákonem, jehož pracovní verze dosud respektovaly v této věci model rovného bikameralismu.
Ostatně prof. Filip kdesi poznamenává, že Parlament mezinárodní smlouvy "schvaluje" obdobně jako zákony, nikoliv "projednává". Upozorňuje tak na možnost založení zvyklosti předkládání mezinárodních smluv k vyslovení souhlasu jako prvnímu Senátu, zatímco zákony by byly i nadále podávány nejdříve Poslanecké sněmovně.
Senát v zákonodárném procesu v letech 1996-1999
Senát byl ustaven v prosinci 1996. Od samého počátku se musel zabývat návrhy zákonů, jež mu postoupila ze své právě končící schůze Poslanecká sněmovna. Mezi nimi byly např. rozsáhlý a zcela nový atomový zákon, novela zákona o sdružování v politických stranách aj.
Během 1. funkčního období (prosinec 1996 - prosinec 1998) projednal Senát celkem 111 návrhů zákonů, z toho pět bylo zákonů ústavních. Projednal také 59 mezinárodních smluv.
Celkem 84 návrhů zákonů bylo schváleno. Mezi nimi všechny návrhy ústavních zákonů (ústavní zákon o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, ústavní zákon o bezpečnosti České republiky, ústavní zákon o zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny zvolené v roce 1996, ústavní zákon o změnách státních hranic se Slovenskou republikou, ústavní zákon, jímž se mění Listina základních práv a svobod).
V jednom případě (zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem) nebylo Senátem přijato žádné usnesení.
Selektivního institutu "nezabývání se" návrhem zákona, jenž měl podle původních očekávání umožnit Senátu koncentrovat pozornost pouze na některé návrhy zákonů, využil Senát čtyřikrát (novela zákona o péči o zdraví lidu, novela zákona o zeměměřičských a katastrálních orgánech, zákon o veřejném zdravotním pojištění, zákon o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí 1998 představitelům státní moci atd.). Vypovídá to o praktické nemožnosti svolat během 30 denní lhůty dvě schůze pléna, z nichž jedno by eliminovalo návrhy zákonů, jimiž se Senát nebude zabývat, a druhé by rozhodovalo o návrzích zákonů projednaných senátními výbory. Nyní se o tom, že se Senát nebude návrhem zákona zabývat, hlasuje po té, co se jím několik týdnů zabývá. K zamýšlené úspoře času tak může dojít jen na samotné schůzi pléna.
Sedmnáct návrhů zákonů vrátil Senát Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Z toho byl v devíti případech nakonec zákon přijat ve znění schváleném Senátem (návrh zákona o odpadech, novela zákona o střetu zájmů, novela zákona o bankách, návrh zákona o Komisi pro cenné papíry, novela zákona o Ústavním soudu, novela zákona o mimosoudních rehabilitacích, novela zákona o rodině, novela zákona o zadávání veřejných zakázek a novela zákona o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění). V dalších čtyřech případech byl zákon přijat ve znění postoupeném Senátu Poslaneckou sněmovnou, tzn. že Poslanecká sněmovna pozměňovací návrhy Senátu "přehlasovala" (návrh zákona o nadacích a nadačních fondech, novela živnostenského zákona, novela zákona o veřejném zdravotním pojištění a novela trestního zákona). Čtyři návrhy zákonů nakonec přijaty nebyly vůbec, neboť Poslanecká sněmovna nepřijala zákon ani ve znění schváleném Senátem, ani ve znění původním (novela vodního zákona, návrh zákona o působnosti Úřadu pro státní informační systém, novela autorského zákona a návrh zákona o svobodném přístupu k informacím - poslanecký návrh). Návrhy těchto zákonů tak byly de facto Senátem vetovány.
Pět návrhů zákonů Senát zamítl. V jednom případě byl zákon přijat přes jeho odpor (novela zákona o loteriích a jiných podobných hrách), v ostatních případech zákon přijat nebyl (novela zákona o úpravě majetkových vztahů a vypořádání majetkových nároků v družstvech, novela zákona o volbách do zastupitelstev v obcích, novela zákona o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty a další novela zákona o loteriích a jiných podobných hrách).
Senát tedy během 1. funkčního období dvaadvacetkrát výrazně zasáhl do zákonodárného procesu, přičemž třináctkrát byl zcela úspěšný, ve čtyřech případech skončil jeho intervencí zákonodárný proces nepřijetím zákona a pětkrát prosadila Poslanecká sněmovna svou vůli. Ve srovnání např. s Rakouskem a Slovinskem jde o značný úspěch.
V témže období bylo podáno třináct návrhů senátních návrhů zákonů. Senát jich schválil sedm, ty byly podány Poslanecké sněmovně (návrh novely zákona o požární ochraně, návrh novely trestního zákona, návrh zákona o svobodě informací, návrh zákona o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí 1998 představitelům státní moci atd., návrh zákona o jednacím řádu Senátu, návrh novely zákona o nemocenském pojištění zaměstnanců a návrh novely zákona o odpadech). Z těchto sedmi návrhů zákonů se posléze pět stalo zákonem.
Nemůžeme tedy říci, že by se potvrdila skeptická očekávání prof. Jičínského, který napsal: "Institut zákonodárné iniciativy Senátu je prakticky sotva použitelný." Ukazuje se možnost široké shody nad mnoha návrhy zákonů, které nejsou politicky konfliktní. Je však samozřejmé, že být iniciativním orgánem není právě jádro úkolů Senátu.
Relevantní data za 2. funkční období jsou ohraničena prosincem 1998 a prosincem 1999. Jde tedy pouze o polovinu funkčního období.
Senát projednal, kromě 38 mezinárodních smluv, 75 návrhů zákonů. Z toho jich 30 schválil a ve dvou případech nepřijal žádné usnesení (novela zákona o spotřebních daních a zákon o vydání státních dluhopisů na úhradu schodku státního rozpočtu za rok 1998).
Při projednávání osmnácti návrhů zákonů vyjádřil Senát vůli se jimi nezabývat (novela zákona o nemocenském pojištění, novela zákona o loteriích, zákon o vydání státních dluhopisů, novela zákona o ochraně před alkoholismem, novela zákona o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, novela zákona o nabývání a pozbývání státního občanství, zákon o pojišťování a financování vývozu se státní podporou, zákon o opatřeních vůči Libyi, zákon o opatřeních vůči Jugislávii, novela zákona o nájmu a podnájmu nebytových prostor, zákon o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv, zákon o azylu, novela zákona o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla, novela zákona o technických podmínkách provozu silničních vozidel, novela zákona o vnitrozemské plavbě, novela zákona o návykových látkách, zákon, jímž se mění zákony související s přijetím zákona o sociálně-právní ochraně dětí, a novela zákona o chemických látkách).
Jedenadvacet návrhů zákonů bylo vráceno Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Ve čtrnácti případech se Poslanecká sněmovna ztotožnila se zněním Senátu (zákon o jednacím řádu Senátu, zákon o svobodě informací, branný zákon, novela zákonů souvisejících s branným zákonem, zákon o vojácích z povolání, novela zákonů souvisejících se zákonem o vojácích z povolání, zákon o průběhu základní nebo náhradní služby a vojenských cvičení, zákon o zajišťování obrany České republiky, zákon o ozbrojených silách České republiky, novela zákonů souvisejících se zákony o zajišťování obrany České republiky a o ozbrojených silách České republiky, návrh zákona o občanských průkazech, návrh zákona o cestovních dokladech, návrh zákona o pobytu cizinců na území České republiky a návrh zákona o pojišťovnictví). Další tři návrhy zákonů byly přijaty v původním znění Poslanecké sněmovny (veterinární zákon, zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla a návrh zákona o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1999 představitelům některých státních orgánů aj.). O čtyřech zbývajících návrzích zákonů Poslanecká sněmovna zatím nejednala.
Ve sledovaném období byly zamítnuty čtyři návrhy zákonů (novela zákona o vypořádání majetkových nároků v družstvech, novela zákona o zaměstnanosti, novela trestního zákona a novela zákona o odpadech). Poslanecká sněmovna ve všech třech prvně uvedených případech odpor Senátu překonala, o posledním návrhu zákona dosud nehlasovala.
Senátu bylo předloženo šest návrhů senátních návrhů zákonů. Pět jich bylo Senátem dosud schváleno a postoupeno Poslanecké sněmovně (návrh novely zákona o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci atd. - předložen již v 1. funkčním období -, návrh novely zákona o utajovaných skutečnostech, návrh zákona o Památníku doby nesvobody 1939-1989, návrh novely zákona o volbách do Parlamentu a návrh novely zákona o převodu některých věcí z majetku České republiky do majetku obcí). Oba prvně jmenované byly poslanci zamítnuty již v prvním čtení.
Na závěr této kapitoly několik poznámek. Ukazuje se, že autorita senátních návrhů zákonů není vyšší než autorita jiných návrhů zákonů. Poslanecká sněmovna jim ji nepřiznává, byť jsou předjednány za účasti širšího spektra parlamentních stran a proto by mohly být považovány za nekonfliktní a přijatelné (viz srovnání se Sněmovnou lordů). Nedbá ani na jejich poměrně vysokou legislativní úroveň. Z toho důvodu nelze pokládat vnitrosenátní proces generování návrhu zákona za jakousi neoficiální součást zákonodárného procesu, neboť cesta senátního návrhu zákona může skončit již v prvním čtení v Poslanecké sněmovně. Odpadá tak jeden argumentů proti zákonodárné iniciativě skupiny senátorů.
Senát návrh zákona zamítá zřídka, v zásadě tehdy, shledá-li jej "neopravitelným". Deklaruje tak svůj názor, že je lepší nepřijímat nic, než přijmout to, co mu postoupila Poslanecká sněmovna. V ostatních případech se pokouší návrh zákona zdokonalit pomocí pozměňovacích návrhů. Zde se profiluje několikeré pojetí legislativní role Senátu. Na jedné straně je to spíše dohled nad obecným směřováním právního řádu a případnými excesy (Senát jako výjimečná pojistka), na straně druhé co možná důkladné odstranění legislativních nedostatků každého návrhu zákona (Senát jako garant kvality právního řádu). Někdy se projevuje také politicky podbarvený konflikt. Jde zejména o projednávání návrhů zákonů, které Poslanecká sněmovna přijala těsnou většinou proti odporu menšiny, která disponuje většinou hlasů v Senátu (Senát jako aktivní účastník politické soutěže).
Naproti tomu není možné vysledovat jasnou koncepci v užívání institutu "nezabývání se návrhem zákona". V některých případech jsou takto "schvalovány" návrhy zákonů prosté věcných i legislativně technických nedostatků, jindy sice nikoliv zcela dokonalé, leč povýtce "technické" novely zákonů. Objevují se zde též případy nedokonalých, leč potřebných zákonů. Nelze ale mluvit o zřetelném vyhranění zájmu Senátu pouze o určitý typ zákonů.
Všemi těmito přístupy se vine základní úvaha: "Co od nás Poslanecká sněmovna snese?" Takřka všechny návrhy zákonů vyžadují zásah. "Jak ale budou poslanci reagovat, budeme-li jim vracet desítky zákonů?", ptají se senátoři. Poslanecká sněmovna přece nebyla zvyklá, že by ještě někdo její práci posuzoval, neřku-li "vylepšoval". Na lékárnických vahách se tak váží, který pozměňovací návrh ještě přijmout, a který raději už ne. Petr Pithart píše o "osvědčení smyslu pro míru" a rozpoznání důležitého od méně důležitého". Tím důležitým je starost o principy právního státu, o kontinuitu a stabilitu právního řádu tváří v tvář potřebám všedního dne, jež dominují v Poslanecké sněmovně. Poslanecká sněmovna přitom hlasuje o zamítnutých i vrácených návrzích zákonů bez projednání ve výborech a často i bez rozpravy. Teprve krátkou dobu bývá jejímu jednání přítomen zástupce Senátu, který poslance seznamuje s důvody obtížného rozhodnutí, neboť s něčím takovým nepočítal jednací řád Poslanecké sněmovny a tzv. stykový zákon, jenž by měl zakotvit buď institut zpravodaje jedné komory pro jednání v komoře druhé, nebo dohodovací řízení, dosud neexistuje.
Senát bývá, či může být, úspěšnější při dostatečném využívání taktiky. Kupodivu i krátká 30 denní lhůta dává za jistých okolností určitý manévrovací prostor.
Prvním příkladem je zákonodárný proces na sklonku volebního období Poslanecké sněmovny, která je integrálně se obnovujícím sborem. V nauce převládá pojetí diskontinuity v činnosti takto konstruovaných zákonodárných orgánů. Dokladem toho je též fakt, že jak Ústavní listina z roku 1920, tak Ústava 9. května výslovně zakotvily zásadu kontinuity k prolomení obecně platné zásady diskontinuity. Pro uvedené tvrzení svědčí deklarovaný rozdíl mezi permanentním, kontinuálním Senátem a Poslaneckou sněmovnou, která pak nemůže být jiná než diskontinuální.
Jestliže tedy Senát návrh zákona zamítne či vrátí s pozměňovacími návrhy, což vyjde nastejno, v době, kdy jej již Poslanecká sněmovna nestačí před volbami projednat, rovná se tato intervence absolutnímu vetu. V roce 1998 se to stalo u čtyř zamítnutých návrhů zákonů a u jednoho návrhu zákona vráceného s pozměňovacími návrhy.
Druhou "příhodnou" okolností je projednávání návrhu zákona, v němž je uvedeno pevné a brzké datum nabytí účinnosti. O Senátem vráceném či zamítnutém návrhu zákona může Poslanecká sněmovna jednat nejdříve za deset dnů po jeho doručení poslancům, zpravidla na nejbližší řádné schůzi v jejím sedmitýdenním harmonogramu, t.j. nejdříve za tři týdny po rozhodnutí Senátu. Poslanecká sněmovna musí současně respektovat 15 denní ústavní lhůtu, v níž může prezident republiky uplatnit své veto, přičemž o vetovaném zákonu hlasuje Poslanecká sněmovna ve lhůtách obdobných shora uvedeným.
Prakticky to znamená, že vrátí-li Senát návrh zákona, jenž má nabýt účinnosti za méně než cca šest týdnů po jeho usnesení, má Poslanecká sněmovna pouze dvě možnosti. Buď akceptuje pozměňovací návrhy Senátu, mezi nimiž je i odklad účinnosti, nebo nepřijme nic, neboť sama účinnost zákona odložit nemůže, prezidentu republiky zkrátit lhůtu rovněž nemůže, a zákon nesmí a nemůže být účinným dříve než vůbec stačí vyjít ve Sbírce zákonů.
Zmíněná doba šesti týdnů může být i kratší, pokud prezident republiky prohlásí, že zákon vetovat nehodlá a záhy jej podepíše. Stejně tak může být i delší (viz vojenské zákony a parlamentní prázdniny).
Shrnutím této kapitoly může být konstatování: Senát není v zákonodárstvím tak bezvýznamným, jak by se mohlo zdát, přesto existuje řada možností ke zvýšení jeho role jak v komunikaci s Poslaneckou sněmovnou, tak v přesnějším definování jeho úlohy tzv. stykovým zákonem, resp. eventuální novelou Ústavy.
Senát a jeho styl
Tato kapitola, stručnější než předešlé, je nadepsána stejně jako dva články Petra Pitharta, je také věnována těmže otázkám. Existuje něco, čím Senát obohacuje parlamentní život v České republice nad rámec vymezený Ústavou? Odlišuje se Senát od Poslanecké sněmovny nejen volebním systémem a působnostmi, ale také pracovní atmosférou? Je Senát spíše "pracovním parlamentem" nebo "parlamentem proslovů"?
Jiří Kunc napsal o Senátu v polovině roku 1994: "V ničem nepřestává být komorou ne druhou, ale podružnou, ledaže by si, jednou vytvořen, nějakou dnes nepředvídanou důstojnost vybudoval." Jistou důstojnost shledáváme právě ve stylu práce, v otevření poněkud uzavřeného parlamentního světa veřejnosti.
Petr Pithart se rok po ustavení Senátu zamýšlel nad charakteristikami jeho práce, jež by přes slabší postavení ve srovnání s Poslaneckou sněmovnou mohly být přínosem. Patří mezi ně obezřetnost v přijímání pozměňovacích návrhů k návrhům zákonů postoupených Poslaneckou sněmovnou, otevření se připomínkám expertů, dodržování procedurálních pravidel, věcnost a stručnost argumentů místo stranicko-politické agitace či argumentace ad personam a soustředění se na práci ve výborech.
Obecně se dá o českém Senátu říci, že patří mezi ty ústavní orgány, jež jsou vzdáleny každodennímu rytmu politiky. "Senátu odpovídá institucionální, procesuální pojetí politiky" - péče o pravidla, řád a směřování k vládě práva; nikoliv vidění světa optikou přítel-nepřítel, téměř vždy skrytou v Poslanecké sněmovně kontrolující vládu. To je obsahem jiné odpovědnosti než je odpovědnost politickým stranám, ale i voličům. Jde o vertikální rozměr odpovědnosti, o závazek kontinuitě.
S dvouletým odstupem týž autor doznává, že pouze "korektní způsob vedení rozpravy nad návrhy zákonů" specifický styl nevytváří. "Styl Senátu určují do značné míry všechny "mimoústavní" aktivity Senátu. Tedy to, jak a s čím se obrací k veřejnosti." Na příkladech rakouské Spolkové rady nabízí možnosti komunikace s veřejností prostřednictvím dnů otevřených dveří, pořádáním tiskových konferencí a besed s členy Spolkové rady, vydáváním propagačních materiálů, zejména ale pořádáním anket, Spolkovou radou organizovaných debat k celospolečensky významným tématům za široké účasti zainteresované veřejnosti (Enquettenrecht - viz dále).
Nad rámec ústavy jdou také rozpravy k vládnímu programovému prohlášení. Vláda, přestože není Spolkové radě odpovědna, využívá této příležitosti k představení svých legislativních záměrů; prostřednictvím členů Spolkové rady mj. též zemským sněmům. Totéž platí o výročních debatách o zahraniční politice a evropské integraci a diskusích o zprávách o činnosti meziparlamentních delegací, v nichž řada členů Spolkové rady pracuje. Slouží k přenosu informací o meziparlamentním dění a k formulaci postojů k oněm zásadním tématům.
Senát se musí dále profilovat jako komora odlišná od Poslanecké sněmovny, komora střežící trvalé, cílové hodnoty, na jejichž ochranu neváhá využívat všech svých oprávnění. Jednou z takových hodnot je často znevažovaná právní jistota, ohrožovaná také neustálými novelizacemi zákonů.
Pithart svou úvahu končí tím, že je na českých senátorech, aby se inspirovali zahraničními přístupy a hojněji než dosud se scházeli ve výborech i na plénu, neboť potenciální přínos Senátu se nevyčerpává prací jednotlivých senátorů v jejich volebních obvodech.
Přitom právě na tuto práci by se měli koncentrovat "aktivní senátoři" podle představy senátora Jiřího Vyvadila, neboť voliči to od nich očekávají.
Podle našeho soudu vyplývají, nikoliv však nutně, odlišnosti stylu práce Senátu z jeho ústavní konstrukce. Senát má méně úkolů než Poslanecká sněmovna, projednává méně návrhů zákonů, stojí mimo obtížný proces schvalování zákona o státním rozpočtu, je zbaven povinnosti kontrolovat vládu atd. Úspora času umožňuje Senátu zaměřit se na aktivity, na něž Poslanecká sněmovna nemá čas. Jde v zásadě o otevírání parlamentní politiky, poněkud uzavřené a občanům vzdálené, široké veřejnosti. To, že jde o tradiční součást práce druhých komor, dokazují přinejmenším příklady Rakouska a Velké Británie. Děje se to jak účastí expertů na jednání výborů (veřejná slyšení na americký způsob), tak pořádáním seminářů a veřejných slyšení. Ze seminářů zmiňme alespoň "Týden zahraničních Čechů", nejrozsáhlejší pracovní setkání zástupců krajanských organizací po roce 1989, konané v rámci oslav 650. výročí založení Univerzity Karlovy, celý cyklus seminářů zabývajících se nejrůznějšími aspekty vztahu většinové populace a Rómů, organizovaný v součinnosti Senátu, rómských sdružení a orgánů státní správy a samosprávy, nebo častá setkání se starosty obcí.
Veřejná slyšení, zvláštní forma činnosti Senátu a jeho orgánů, začala být v Senátu pořádána z iniciativy senátora Michaela Žantovského. První byla věnována integraci do NATO a Evropské unie, energetické politice státu, institutu osvojení dítěte atd. Úspěšná praxe byla posléze kodifikována v jednacím řádu, který rozlišuje veřejná slyšení Senátu jako celku, jež se zatím žádné neuskutečnilo, a veřejná slyšení výborů. "Veřejné slyšení je určeno k projednání určité otázky v působnosti Senátu se znalci a jinými osobami, které mohou podat informace o projednávané otázce." Mají být platformou senátních debat o významných, ale mnohdy také opomíjených tématech. Na jediném místě se scházejí zákonodárci, představitelé ministerstev, zástupci občanských iniciativ, odborníci a zahraniční hosté. Jde o ojedinělou příležitost k výměně názorů, což může vést až k formulaci konkrétních závěrů a doporučení. To byl případ dosud zřejmě největšího veřejného slyšení "Koncepce reformy soudnictví", na jehož základě se ústavně-právní výbor Senátu obrátil na ministra spravedlnosti s řadou často závažných připomínek.
Veřejná slyšení vlastně mají plnit úlohu anket v Rakousku a Německu. Ty se začaly, slovy Maxe Webera, pořádat jako "pokus parlamentu opatřovat si sám informace přímo od interesentů", t.j. soukromohospodářských subjektů s důvěrnou znalostí materie. Špatně informovaný parlament je totiž bezmocný parlament, totéž platí o parlamentu vydaném napospas byrokracii, zaštiťující se i před zákonodárci "úředním tajemstvím".
Přitom výraz "veřejné slyšení" (public hearing) pochází z praxe amerického Kongresu, kde označuje tu část jednání podvýborů, jež je určena svědeckým výpovědím expertů o kladech a záporech konkrétního návrhu zákona. V Senátu se návrhu zákona veřejné slyšení týkat nemusí, byť proběhlo např. k návrhu zákona o Národním památníku doby nesvobody.
Konferencí, seminářů a veřejných slyšení v prostorách Senátu, v gesci Senátu či jeho orgánů nebo za účasti senátorů se během 1. funkčního období konalo 140. Jen za první rok 2. funkčního období, prosinec 1998 - prosinec 1999, jich bylo více než 130.
"Praxe veřejných slyšení senátních výborů k důležitým otázkám vnitřní a zahraniční politiky, činnost Stálé komise pro krajany žijící v zahraničí, jakož i ustavení komise pro analýzu Ústavy", to jsou přínosné aktivity Senátu vyvíjené nad rámec jeho ústavních pravomocí podle Aleše Gerlocha. Podobně se vyjadřují i další autoři. Ve shodě s nimi spatřujeme v této činnosti klady stylu Senátu a jeho odlišení od Poslanecké sněmovny.
Často sami senátoři poukazují na věcný ráz rozprav ve výborech i na plénu. Senát je méně politicky rozdělen než Poslanecká sněmovna. Přispívá k tomu volební systém, neboť senátoři se cítí být více voleni díky svým osobním kvalitám, a absence přímé vazby na vládu. Přesto se ozývají hlasy varující před nemístnou "politizací", snad v důsledku uzavření tzv. opoziční smlouvy.
Zatím bez konkrétních výsledků je snaha o zavedení pravidelných diskusí o české zahraniční politice. A to ať již v souvislosti s projednáváním výročních zpráv ministerstva zahraničí či vlády, nebo v souvislosti se zahraničními cestami senátních delegací či činností meziparlamentních delegací. Právě z takových debat by se mělo rodit vědomí priorit zahraniční politiky a diplomatických aktivit, měly by přispívat ke koordinaci zahraničních cest vlády a parlamentních komor, k šíření poznatků o práci zahraničních parlamentů a parlamentních shromáždění mezinárodních organizací atd.
Přesto je možné říci, že senátní zahraniční cesty jsou dosti pečlivě plánovány (sousední země, členské státy NATO a Evropské unie), byť by mohly být plánovány ještě pečlivěji, dařilo-li by se dohodnout s Poslaneckou sněmovnou na cestách společných delegací nebo na cílových zemích. Prioritami byly podpora integračního úsilí České republiky, oživování spolupráce v ekonomicky atraktivních regionech, ale také rozvíjení vztahů s krajany a zahraničními Čechy (cesty do USA, Kanady či Austrálie), kteří se velmi často cítí být mateřskou zemí opomenuti.
Všechna relevantní data o zahraničních cestách (cíl, složení delegace, partneři v jednání) jsou průběžně zpřístupňována na Internetu, každý rok je vyhodnocován ve spolupráci s ministerstvem zahraničních věcí, sestavují se plány a výhledy zahraničních cest na základě zhodnocení cest dosavadních atd. Ohlasy ze zahraničí bývají velmi příznivé. Se značnou pozorností se setkala např. cesta vůbec první parlamentní delegace ze zemí bývalého Československa do Izraele, jejíž součástí bylo i navázání kontaktů s palestinským parlamentem, nebo cesta předsedy Senátu do Ruska a pobaltských republik.
Během 1. funkčního období se uskutečnilo 167 cest do zahraničí. Číslo však není příliš průkazné, neboť zahrnuje jak cesty delegací vedení Senátu a výborů, tak i cesty jednotlivých senátorů, resp. opakující se výjezdy členů meziparlamentních delegací na jednání orgánů, jejichž jsou členy.
Význam zahraničních cest parlamentářů vzrůstá. Tvoří součást toho, čemu se říká "parlamentní diplomacie". Úkolem parlamentní diplomacie není případné konflikty řešit, nýbrž předcházet jim. Navazování osobních kontaktů, zprostředkování zkušeností, společná jednání o otázkách dvoustranných vztahů, ale i o globálních problémech, bývají prostředkem vzájemného pochopení či cirkulace poznatků o chodu parlamentů nebo tvorbě práva. Základním předpokladem naplnění nastíněného ideálu je eliminace "politického turismu", tzn. konání promyšlených cest kvalifikovaných parlamentářů, kteří o cílové zemi již něco vědí a mohou se tak zaměřit na konkrétní témata. Kritérium politického složení delegací by proto mělo být zastíněno kritériem odbornosti.
Je evidentní, že každý projekt veřejného slyšení či angažování se na poli zahraniční politiky České republiky bude blízký pouze části senátorského sboru. Odpovídá to logice jistého napětí mezi Ústavou předjímaným posláním Senátu a zvoleným volebním systémem. Plnění ústavních úkolů Senátu vyžaduje soustředění se na dlouhodobá témata, jako je péče o ústavní pořádek, výstavba právního řádu nebo pokroky v evropské integraci. Přitom volební systém přivádí do Senátu převážně úspěšné komunální a regionální politiky, kteří nejsou vždy profesně a zkušenostmi vybaveni realizovat popsané úkoly. Naznačené napětí, do jisté míry handicap, současně ale vede např. k rozšíření záběru Senátu o podmínky efektivního působení samosprávy a rozvoje občanské společnosti vůbec.
Různorodost senátorského sboru přispívá ke komunikaci s nejrůznějšími segmenty společnosti (obce, občanská sdružení, vysoké školy, státní správa, soudnictví). Ty jsou tak vtahovány do procesů tvorby politiky.
S různorodostí sboru však může být, a je, spojena též multiplicita rolí, t.j. široké rozkročení senátora, stojícího jednou nohou v občanském životě a své původní profesi, druhou nohou v Senátu. Reschová poukazuje na možná rizika vyplývající z napětí mezi rolemi ve chvíli, kdy vzrůstá tlak na profesionalizaci politické činnosti, často identický s tlakem na prohloubení závislosti politika na politické straně. Konflikt rolí, politickými stranami a voliči často pociťovaný jako nežádoucí, může podle Reschové vést k uzavření se před veřejností do intimnějšího prostředí výborů a podvýborů, nebo k vytváření esprit de corps, tedy stavovského vědomí, kdy příslušnost ke sboru je nadřazena odlišnostem politickým či jiným.
Senát je jistě komorou, kde se pracuje zejména ve výborech, stejně tak je komorou s vysoce vyvinutým smyslem pro příslušnost k instituci. Otázkou však zůstává, zda je to způsobeno právě snahou zastřít konflikt rolí senátora - starosty, ministra, předsedy politické strany, odborového "bosse" atd. Značný význam bude mít obrnění se před "nepřátelským světem"; nepřízeň veřejnosti a politických stran stírá jinak jistě existující distinkce mezi senátory, kteří se i díky menšímu počtu cítí více příslušníky jedné komunity než např. poslanci. Esprit de corps, zdvořilost a jistá obřadnost jsou dozajista prvky senátního stylu.
K politické roli Senátu
V kapitolách druhé a čtvrté této části jsme pojednávali o ústavním postavení Senátu a jeho roli v zákonodárném procesu. Je ale Senát také aktivním účastníkem politického dění? Píšeme o Senátu, větší měrou je však nyní třeba se zaměřit více na senátory a senátorské kluby.
V předchozí kapitole byl citován Jiří Vyvadil, představující svou vizi "aktivního senátora", senátora, který je hybatelem dění ve svém volebním obvodu. Právě angažmá senátorů v jejich volebních obvodech je jedním z elementů politické role instituce jako celku. Přímo volení senátoři, usilující o zvolení na desítkách předvolebních schůzí, ale, chtějí-li být znovuzvoleni, také na stovkách setkání s voliči během celého svého volebního období, jsou jedinou voličům zvláště venkovských obvodů osobně známou tváří ze světa velké politiky. Volič nemůže příliš ovlivnit, kdo zasedne ve vládě nebo v Poslanecké sněmovně, může však dosti účinně ovlivnit, kdo bude jeho senátorem.
Voliči mají díky většinovému systému k senátorům blíže. Vypovídají o tom zkušenosti s hojnou návštěvou senátorských regionálních kanceláří. Žadatelé a stěžovatelé začasté zjišťují, že senátor sice je poslem ze světa velké politiky, jeho možnosti jsou však omezené. Potřeba autoritativní komunikace s úřady vedla k posléze úspěšné snaze zakotvit v novém jednacím řádu Senátu oprávnění požadovat informace a vysvětlení. Senátor tak občas vystupuje jako jakýsi regionální ombudsman.
Již dříve citovaný manuál popisující chod amerického politického systému přisuzuje kongresmanovi tři základní role: roli zákonodárce, roli komunikátora a roli ombudsmana. Všechny tři role jsou nepostradatelné, musejí být ale náležitě vyváženy. Není proto v našich poměrech přípustné, aby "ombudsmanská agenda" potlačila činnost zákonodárnou, kvůli níž byl Senát zřízen.
O roli zákonodárce již bylo pojednáno. Nejvíce podceňovanou je u nás související role komunikátora, t.j. toho, kdo informuje voliče o legislativních záměrech a návrzích a shromažduje k nim jejich připomínky, ale též náměty ke změnám právní úpravy. Komunikátor snižuje odcizení občanů a politiky, nabízí jim možnost vstoupit do jinak zavřených dveří, do míst, kde se rozhoduje. V USA přispívá k realizaci tohoto poslání poštovní privilegium - zákonodárce totiž nemusí platit poštovné, díky čemuž může rozesílat desetitisíce dopisů. Podle odezvy se ve svém jednání může orientovat.
V České republice nejsou poslanci systémem volby k takové činnosti motivováni, senátoři mohou získané poznatky a zkušenosti promítnout buď do pozměňovacích návrhů k návrhům zákonů, jež Senátu postoupila Poslanecká sněmovna, nebo při komplikované zákonodárné iniciativě.
Z tohoto poznání vychází mj. senátní návrh novely Ústavy, v jehož Důvodové zprávě čteme: "Dosavadní ústavní úprava přiznává stejné oprávnění (zákonodárnou iniciativu - pozn. J.K.) jedinému poslanci a celému Senátu. Přitom Senát je složen ze senátorů volených většinovým volebním systémem, tedy s přímou vazbou na voliče, navíc ve srovnání s Poslaneckou sněmovnou za odlišných podmínek pasivního volebního práva, což vytváří předpoklady pro koncentrování osobností s větší životní a profesionální zkušeností.
Tuto zkušenost a věcné znalosti však mohou senátoři uplatnit jen v omezené míře - při velmi ztížené zákonodárné iniciativě a při výkonu revizních funkcí vůči Poslanecké sněmovně. Senátoři jsou svým voličům známi, přicházejí s nimi dennodenně do styku. Jsou spojeni se svými volebními obvody, jejichž problémy mají, soudě podle zvoleného volebního systému, přenášet do procesu tvorby celostátně relevantní vůle." Senátní návrh novely Ústavy proto přiřkl zákonodárnou iniciativu skupině nejméně deseti senátorů.
Příklad práva na informace a zákonodárné iniciativy přesně dokresluje prof. Jičínským citovanou tezi o nutnosti vyvážení specifičnosti, reprezentativnosti a prostředků činnosti druhé komory. O dalších prostředcích pojednáme v následující kapitole.
Ještě než přejdeme k senátorským klubům, třeba se zastavit u důsledků vyplývajících z řečeného pro Senát.
Reschová ve své studii podotýká: "Otázka, jak se Senát bude "regionalizovat", je tedy nejen otázkou atraktivity senátního prostředí pro místní kandidáty, ale i otázkou, do jaké míry se kumulace mandátu senátora s funkcí starosty či přednosty okresního úřadu zúročí. Je také otázkou, jak dalece se strany odváží decentralizovat výběr svých kandidátů." Domnívá se rovněž, že "princip reprezentace zájmových skupin (neokorporativismus) není jen otázkou institucionalizace organizovaných zájmů a je přenosný i do transformujícího se stranického systému"; souvisí také se vztahem lobbistů a druhé komory.
Nezdá se, že by lobbisté vyhledávali primárně Senát. To je dáno jeho možností prosadit jejich případné požadavky. Výraznější jednorázovou aktivitu lobby bylo možné zaznamenat při projednávání problematické novely zákona o loteriích, jež měla znevýhodnit zahraniční osoby v tzv. spotřebitelských soutěžích, či při projednávání novely trestního zákona, jež rozšiřovala okruh veřejných činitelů o příslušníky myslivecké stráže, stráže ochrany přírody aj. V prvním případě v Senátu zahraniční osoby uspěly a návrh zákona byl zamítnut, ve druhém případě byl návrh zákona rovněž zamítnut, leč proti přání lobby. Poslanecká sněmovna vždy prosadila svou vůli a Senát přehlasovala.
V menší míře šlo o angažmá státních zástupců ve věci zákona o ochraně utajovaných skutečností nebo některých soudců Ústavního soudu při projednávání novely zákona o Ústavním soudu či intervenci kardinála Vlka v době projednávání návrhu novely zákona o vývozu předmětů kulturní hodnoty.
Intenzitou intervence jsou citované příklady výjimečné. Výměna informací a názorů probíhá obvykle kontinuálně na půdě výborů a podvýborů, často také při prezentaci obchodních společností pod záštitou hospodářského výboru, na seminářích, veřejných slyšeních atd. To je také pravá podoba lobbismu bez pejorativních konotací - předkládat cílené informace za účelem ovlivnění rozhodování vlády či parlamentu.
Na Reschovou předjímané spontánní "faktické propojování komunální a celostátní politiky v Senátu" upozorňuje také již několikrát citovaná Důvodová zpráva k senátnímu návrhu novely Ústavy. V Důvodové zprávě se předpokládá "podobný vývoj i ve vztahu politiky celostátní a regionální".
V kapitole třetí byla uvedena čísla dokládající vysoký podíl senátorů s předchozí zkušeností z komunální politiky. Jde o bývalé či současné primátory a starosty velkých měst i malých obcí (např. Praha, Brno, Jičín, Telč), místostarosty a zastupitele. Jejich podíl není tak vysoký jako ve Francii (viz výše), ovšem ve Francii jsou voleni právě místní notáblové k tomu účelu vytvořeným volebním systémem.
Z výzkumů veřejného mínění můžeme odvodit podezřívavost voličů vůči těm politikům, kteří kumulují funkce. Proto, s výjimkou pokračujícího členství v zastupitelstvech, případně též radách měst a obcí, se v Senátu setkáme spíše se starosty a místostarosty bývalými.
"Regionalizace" Senátu co do profesních zkušeností senátorů, nikoliv co do ústavní konstrukce, je vcelku uznávaná. Možná by ale bylo, při neexistenci samosprávných krajů, lépe zatím mluvit o "komunalizaci" (viz výše Důvodová zpráva). Tak Petr Pithart píše v této souvislosti o Senátu jako o "nejvyšším patru komunální politiky", což odlišuje od regionální politiky, jejíž provozování náleží krajským zastupitelstvům.
Lze však očekávat, že ke "komunálnímu" rozměru senátního prismatu vnímání zákonodárství a politiky záhy přibude též rozměr "regionální". Namátkou zmiňme jen senátory Františka Bartoše, Richarda Falbra, Dagmar Lastoveckou, Zdeňka Vojíře a Jiřího Vyvadila, jejichž aktivity mají již dnes regionální dosah (euroregiony, hospodářské a sociální rady okresů, koordinační regionální komise atd.).
Oba zmíněné rozměry se projevují podobně jako analogické charakteristiky ve Francii a Velké Británii, t.j. důkladným zkoumáním návrhů zákonů, jež se senátorů dotýkají, jejichž aplikaci důvěrně znají z praxe. Proto byly ustaveny např. podvýbor ústavně-právního výboru pro právní rámec reformy veřejné správy nebo podvýbor hospodářského výboru pro zemědělství, lesnictví a vodní hospodářství. Také proto chtějí mít senátoři výraznější vliv na rozhodování o působnostech územních samosprávných celků (viz dále).
Pokud jde o Senát jako celek, zbývá již jen prozkoumat, zda se zhostil nějaké role nad rámec svého ústavního vymezení, role účastníka aktivní politiky. O některých Ústavou nepředpokládaných rolích již byla zmínka. Mimo zákonodárství daleko přesahují veřejná slyšení, byť si s ním udržují nezbytný kontakt, který je odlišuje od "akademických podniků". Mimo revizní funkce Senátu expanduje činnost podvýborů, jež se angažují v přípravě návrhů zákonů již na ministerstvech a ve vládě. Zde připojme glosu o vztahu k vládě.
Klíma pokládal právě tento vztah za velkou neznámou (viz kapitola druhá). Jediná vazba Senátu a vlády, jíž je možné z Ústavy vyčíst, je vazbou nepřímou. Senát může vládu nutit ke kompromisům, pokud by se vláda chtěla vyvarovat nejistého hlasování, mělo-li by být nejisté, v Poslanecké sněmovně o Senátem zamítnutém či vráceném návrhu zákona, zejména spěchá-li jeho přijetí. Vláda tak v některých případech Senátu slibuje, že promítne připomínky senátorů do nejbližší novely zákona. Jde o praxi známou např. z Nizozemí (viz část první).
Senát se v některých případech uchyluje k přijímání doprovodných usnesení, v nichž zdůvodňuje své rozhodnutí ve věci, případně žádá vládu o vypracování nového zákona se zapracovanými připomínkami senátorů.
Senát není obdařen citačním právem, členové vlády tedy nejsou povinni se dostavit na jeho schůze nebo na schůze jeho orgánů. Třeba poznamenat, že s jedinou výjimkou, jíž byla nepřítomnost ministryně spravedlnosti Vlasty Parkanové, obhajují návrhy zákonů před plénem Senátu vždy členové vlády. Tam, kde je to nutné se ministři dostavují také na jednání výborů Senátu, místopředseda vlády Pavel Rychetský a ministr spravedlnosti Otakar Motejl se zúčastnili jednání senátní komise po Ústavu atd.
Vztahy mezi členy vlády a Senátem jsou korektní, obě strany se snaží si vyhovět. To v Poslanecké sněmovně zdaleka ne vždy platí. O zvláštním modu vivendi daném neodpovědností vlády Senátu, absencí citačního práva a interpelací, píše Jiří Vyvadil. Naznačuje, že právě to vede, v kombinaci s odlišným volebním systémem, k převážně věcnému duchu senátních rozprav.
Konstituování menšinové vlády Miloše Zemana s sebou přineslo další zvyklost. Vláda zasílá Senátu na vědomí, a v některých případech i k projednání, resortní koncepce a další strategické materiály nelegislativní povahy. Právě tyto koncepce bývají předmětem jednání příslušných podvýborů s experty. Senátoři tak mají možnost formulovat své názory mnoho měsíců před tím, než projednávají návrh konkrétního zákona.
Posledním bodem hodným zmínky je přijímání deklarací. Sem můžeme zařadit hypotetický případ vyslovení nedůvěry vládě, pochopitelně bez Ústavou předvídaných následků. Stejně tak sem patří "Rezoluce Senátu Parlamentu České republiky k porušování lidských práv v Číně a Tibetu." Rezoluce byla přijata 20. března 1998. Obsahuje zaprvé preambuli, vyjadřující uznání čínské suverenity, úsilí o bezkonfliktní dvoustranné vztahy, ale i vědomí soustavného porušování lidských práv; zadruhé výzvu vládě ČLR k propuštění vězňů svědomí a k zahájení jednání s dalajlámou; a konečně zatřetí výzvu vládě ČR, aby požadovala propuštění vězňů svědomí a respektování zásad lidských práv v Číně. Není znám dopad rezoluce na konání české vlády.
Senátorské kluby nejsou orgány Senátu de iure, nejsou ani orgány politických stran. Jejich právní povaha je poněkud nejasná. Přesto mají pro život Senátu nezastupitelný význam, vyplývající z faktu zvolení téměř výlučně kandidátů politických stran. Můžeme snad souhlasit s tím, že kluby jsou z funkčního hlediska orgány parlamentu, podílejí se na organizaci parlamentní práce a vytváření politické vůle.
Zákon o jednacím řádu Senátu umožňuje vytváření klubů podle politických stran nebo politických hnutí, které přihlásily senátory jako kandidáty do voleb. Senátoři kandidovaní jednou stranou mohou vytvořit pouze jeden klub.
V klubech se mohou sdružovat také senátoři kandidující jako nezávislí kandidáti a senátoři kandidovaní politickou stranou nesplňující podmínku potřebného počtu senátorů pro ustavení senátorského klubu (nejméně pět senátorů). Senátoři posledních dvou zmíněných kategorií mohou být přijati do některého z již ustavených klubů.
Nezařazení senátoři a senátoři, kteří pozbyli členství v klubu, mohou založit klub nový.
Senátorské kluby mají nárok na příspěvek na činnost a na užívání místností a potřebných technických prostředků. Jejich předsedové vytvářejí "politické grémium", neformální orgán nepravidelně jednající o citlivých otázkách štěpících Senát podle politické příslušnosti, zejména o ustavování orgánů Senátu na počátku funkčního období. Předsedové klubů jsou obdařeni významnými procesními oprávněními, např. právem přednostního vystoupení na schůzi pléna, právem vznést jménem klubu námitku proti doplnění schváleného pořadu schůze pléna, právem požádat o přerušení schůze pléna atd.
Kluby zasedají zpravidla v úterý. Projednávají otázky politické, ale také návrhy zákonů, ať již jde o návrhy senátní nebo o návrhy postoupené Poslaneckou sněmovnou. Kromě oficiálních zpravodajů výborů tak jednotlivé návrhy zákonů sledují také zpravodajové klubů.
Doba strávená senátory na jednání klubů je mnohonásobně delší než doba strávená na jednání výborů (četností zasedání se vymyká snad jen výbor hospodářský), neřku-li pléna. V tom je možné spatřovat jistý nedostatek. Senátoři se nejlépe znají uvnitř svých frakcí, zavedené mechanismy komunikace napříč politickými stranami nejsou vzhledem k uvedenému, a vzhledem k času věnovanému práci ve volebních obvodech tak efektivní, jak by mohly být. Nepřímo se tak posiluje identifikace s klubem, namísto identifikace s výborem.
Problémem se jeví nedostatečná komunikace s Poslaneckou sněmovnou. Při absenci tzv. stykového zákona se zvyšuje význam neformálních kontaktů. Během 1. funkčního období bývaly časté společné obědy či večeře předsedů nebo předsedů a místopředsedů obou komor. Ve 2. funkčním období jich ubylo.
Kontakty se rozvíjejí na úrovní výborů, jsou však založeny spíše na osobních vztazích předsedů výborů. Čas od času se tak konají společná zasedání výborů, hojněji jsou pořádány společné semináře, poslanecké výbory jsou spolupořadateli některých senátních veřejných slyšení (např. veřejné slyšení obou ústavně-právních výborů "Koncepce reformy soudnictví" počátkem září 1999). Výjimečnými jsou společné zahraniční cesty.
Mimořádný význam by v dané situaci mohly sehrát senátorské kluby. Právě ty by mohly partnerským klubům poslaneckým zdůvodnit, proč Senát určitý návrh zákona zamítl nebo proč jej vrací s pozměňovacími návrhy. Touto cestou by mohly být koordinovány také zákonodárné iniciativy, kdy drobné novely by mohly být poslanecké, novely závažnější a důsažnější by procházely vnitrosenátním legislativním procesem a Poslanecké sněmovně by byl podán zásadních legislativních nedostatků zbavený návrh zákona po zevrubné diskusi.
Zdá se však, že poslanci a senátoři ODS a ČSSD se k pracovním jednáním vůbec nescházejí. Jednání senátorských klubů se občas účastní předsedové stran, případně též jejich místopředsedové a předsedové poslaneckých klubů. ODA je parlamentní stranou díky senátorům, kteří tak nemají mezi poslanci partnery, Unie svobody disponuje čtyřmi senátory, přičemž Jan Ruml se zřetelně více vyhraňoval jako předseda strany než jako senátor. Pravidelná jednání se odehrávají mezi oběma parlamentními kluby KDU-ČSL. Rozhodující funkcionáři strany jsou však poslanci; díky tomu bývá hlas senátorů často oslyšen.
Právě kvůli nedostatečnému dialogu hlasují poslanci naslepo a téměř bez rozpravy o návrzích zákonů zamítnutých či vrácených Senátem. Zatímco senátoři sledují buď osobně na místě, nebo na vnitřním televizním okruhu schůze Poslanecké sněmovny, lze účinně pochybovat, že by se tak dělo i v opačném gardu.
Senátoři nejsou příliš často pokládáni za autonomní aktéry politických dějů. Samotné mateřské strany na ně velké ohledy neberou. Jsou ovšem chvíle, kdy je role senátorů politicky významná. Děje se to zvláště při snaze některých politických stran znemožnit přijetí návrhu zákona schváleného v Poslanecké sněmovně pouze těsnou většinou. Nejznámějším a z hlediska politického také nejvýznamnějším však byl postoj senátorského klubu ODS na sklonku roku 1997. Senátoři, těsněji spjatí s členskou základnou, vyslovili v době pádu vlády podporu předsedovi strany Václavu Klausovi. Ten následně obhájil svůj post. Zatímco poslanecký klub se poté de facto rozpadl na dvě poloviny, ze senátorského klubu vystoupili pouze tři členové. Senátorský klub ODS se tak projevil jako pilíř parlamentní organizace strany.
Stejní senátoři ODS nejspíše převážili na podzim 1999 misku vah v neprospěch pokračování v partnerském svazku založeném tzv. opoziční smlouvou. Vedení strany reagovalo na proměněnou atmosféru snahou o vytvoření většinové vlády, nejlépe v podobě tzv. duhové koalice (koalice ODS, ČSSD, KDU-ČSL a US).
Jakou vůbec hrají senátoři ve svých stranách roli, viděno prismatem stanov jednotlivých politických stran? Seznamme se nyní s úlohou senátorů a senátorských klubů v jejich rámci.
Mezi hlavními úkoly ODS je "být dvojsměrným komunikačním kanálem mezi členy straně na straně jedné a mezi předsedou, vedením strany a parlamentními kluby na straně druhé" (čl. 2 bod 2 písm. e) Stanov ODS). Kandidáty pro volby do Senátu navrhují místní sněmy a schvalují sněmy oblastní. Vedle členů oblastní rady a delegátů místních sdružení jsou přitom virilními členy oblastních sněmů poslanci a senátoři. Poslanci a senátoři jsou spolu se zástupci oblastí a do regionu příslušnými členy výkonné rady rovněž členy regionálních sdružení, což je orgán sestavující regionální kandidátní listiny a navrhující kandidáty pro členství ve výkonné radě. Poslanci a senátoři patří mezi delegáty kongresu, nejvyššího orgánu strany, s hlasem rozhodujícím. Kongresem mohou být senátoři interpelováni. Předseda senátorského klubu je jedním z členů užšího grémia strany, které činí operativní politická rozhodnutí mezi zasedáními výkonné rady, a jako takový je též členem výkonné rady.
Postavení klubů poslanců, senátorů a členů zastupitelstev je věnován čl. 13 Stanov. Klub senátorů sdružuje senátory a koordinuje jejich práci tak, aby mohli co nejlépe a nejúčinněji prosazovat názory a postoje strany. Koordinuje rovněž spolupráci s koaličními partnery.
Vidíme, že senátoři mají v ODS celou řadu možností, jak vyjádřit názor na místní, regionální i celostátní politiku. Kromě toho mohou být voleni do všech orgánů strany (např. opavský senátor Jan Voráček je předsedou kontrolní a revizní komise, benešovská senátorka Libuše Benešová je dokonce místopředsedkyní strany). Jde jen o to, jak mohou konkurovat početnějšímu sboru stejně oprávněných poslanců.
Všichni členové ČSSD jsou povinni plnit usnesení orgánů ČSSD (čl. 8 odst. 3 písm. c) Stanov ČSSD). Porušení této povinnosti, je-li shledáno závažným, může vést ke zrušení členství ve straně. To může jistě narážet na meze dané volným mandátem poslance a senátora (viz případ Jozefa Wagnera).
Kandidáty pro krajské a parlamentní volby navrhuje okresní konference tvořená členy okresního výkonného výboru, předsedy místních organizací a delegáty místních organizací. Kandidáti jsou schvalováni regionální konferencí. Ta je složena z členů regionálního výkonného výboru, předsedů okresních výkonných výborů a delegátů okresních konferencí.
Čl. 27 Stanov stanoví, že kandidáti zvolení z kandidátek ČSSD se sdružují v klubech poslanců, senátorů a členů zastupitelstev. Kluby koordinují práci poslanců, senátorů a členů zastupitelstev tak, aby mohli co nejúčinněji prosazovat program a strategii ČSSD. Předsedové klubů reprezentují klub při jednáních s ostatními politickými partnery. Předsedové parlamentních klubů jsou eo ipso členy předsednictva ústředního výkonného výboru, které mezi zasedáními ústředního výkonného výboru řídí činnost strany. Jsou spolu s předsedou a místopředsedy strany rovněž členy politického grémia, jehož úkolem je operativní politické řízení.
Pokud bychom se orientovali pouze podle stanov, posoudíme postavení zákonodárců zvolených za ČSSD uvnitř strany jako zřetelně slabší ve srovnání s ODS. Nekandiduje-li poslanec či senátor do stranických orgánů, nikterak se nepodílí na formulování stranické politiky. Senátoři jsou dále znevýhodněni nižším počtem - kandidují-li ve vnitrostranických volbách poslanci a senátoři, s vyšší pravděpodobností bude zvolen poslanec. Hlas senátorů tedy zřejmě nezaznívá v ČSSD příliš silně. Mohou se však účastnit zasedání místních organizací, okresních a regionálních konferencí, okresních a regionálních výkonných výborů s hlasem poradním. Nejzřetelněji by názory senátorského klubu mohl v nejvyšších orgánech hájit jeho předseda. Hodně tedy záleží na jeho osobních kvalitách.
Podle Stanov KDU-ČSL navrhují kandidáty do zastupitelstev vyšších územních samosprávných celků, Poslanecké sněmovny a Senátu členové a orgány strany. Sestavování pořadí na kandidátních listinách předchází vnitrostranická volba. Konečné pořadí stanoví celostátní výbor na základě výsledků vnitrostranické volby a uzavřených koaličních dohod. Změny oproti vnitrostranické volbě musí být projednány s příslušným krajským výborem.
Všichni poslanci a senátoři, kteří jsou členy strany, jsou členy celostátní konference, která je nejvyšším orgánem strany mezi sjezdy. Kromě nich zde zasedají členové celostátního výboru, předsedové krajských organizací a dále 32 členů volených sjezdem. Celostátní konference se schází zpravidla třikrát ročně. Členové celostátní konference jsou eo ipso delegáty sjezdu s právem hlasovacím.
Výkonným orgánem strany je celostátní výbor. Je tvořen členy předsednictva, osmi členy volenými sjezdem, členy vlády a "pěti poslanci či senátory, které nominuje klub poslanců a klub senátorů Parlamentu ČR". Zdá se, že jde o pětici zákonodárců, jejíž konkrétní složení je věcí dohody obou klubů. Právě tento orgán hraje rozhodující úlohu v procesu sestavování kandidátek (viz výše). Zasedá dvakrát měsíčně.
Posledním celostátním orgánem je předsednictvo strany. Skládá se z předsedy a místopředsedů strany (první místopředseda a až tři další), generálního sekretáře a předsedů obou parlamentních klubů. Úkolem předsednictva je mj. projednávat aktuální politické otázky, koordinovat činnost parlamentních klubů a členů vlády a ukládat úkoly funkcionářům strany. Předseda senátorského klubu je tak členem všech celostátních orgánů strany; v předsednictvu je však hlas senátorů v menšině. Na celostátní konferenci je již poměr poslanců a senátorů vyrovnanější, nepříznivě se však projevuje to, že v sedmnáctičlenném senátorském klubu je několik nestraníků, kteří tudíž členy celostátní konference nejsou. I v případě KDU-ČSL platí, že silnějším partnerem je poslanecký klub.
Formální úprava stanov je vůči senátorům vstřícnější než u ČSSD, činí je silnějšími na celostátní úrovni, zatímco ODS je spojuje spíše s oblastmi a regiony.
Kandidáty do zastupitelských sborů, jimiž nemusejí být pouze členové strany, ale také její registrovaní příznivci, navrhuje podle Stanov Unie svobody místní shromáždění, t.j. shromáždění všech členů organizace strany na území obce, a okresní shromáždění, t.j. shromáždění všech členů evidovaných okresní organizací nebo delegátů místních organizací. Kandidátní listiny schvalují krajská shromáždění složená z členů krajského výboru, delegátů okresních organizací a poslanců, senátorů a členů republikového výboru za příslušný kraj. Poslední tři zmíněné kategorie osob mají rovněž právo účastnit se s hlasem poradním jednání krajského výboru.
Výběr senátorů se řídí odlišnou procedurou. Sbor volitelů senátního obvodu, složený z delegátů místních organizací, zvolí nejméně dva kandidáty do Senátu. Příslušné usnesení je doručeno republikovému výboru.
Nejvyšším orgánem strany je republikové shromáždění. Jeho členy s hlasem rozhodujícím jsou delegáti okresních organizací, členové republikového výboru a poslanci, senátoři a ministři, kteří jsou členy Unie svobody. Poslanci a senátoři, kteří byli za stranu zvoleni, ač nejsou jejími členy, jsou účastníky s hlasem poradním.
V období mezi konáním republikových shromáždění je nejvyšším orgánem republikový výbor. Schvaluje s konečnou platností kandidátní listiny pro volby do Poslanecké sněmovny a Senátu. Mezi jeho členy s hlasem rozhodujícím patří členové předsednictva republikového výboru, členové vlády, předseda a místopředsedové obou komor zvolení za Unii svobody a dalších osmnáct členů zvolených republikovým shromážděním. Republikový výbor určí počet zástupců obou parlamentních klubů, jejichž členové se mohou jeho jednání účastnit s hlasem poradním. Tímtéž oprávněním jsou obdařeni předsedové krajských výborů a někteří další funkcionáři.
Operativním orgánem je předsednictvo republikového výboru, které mj. rozhoduje o neodkladných záležitostech. Je složeno z předsedy a místopředsedů strany, předsedů obou parlamentních klubů a s hlasem poradním též z generálního sekretáře. V čl. 25 Stanov nalezneme řešení aktuální situace, kdy v Senátu existuje společný klub US - ODA, jehož předsedkyní je senátorka Jitka Seitlová z ODA. V takovém případě je členy Unie svobody do předsednictva republikového výboru delegován jiný senátor. Obdobně se postupuje, je-li předseda klubu předsedou či místopředsedou strany.
Čl. 30 Stanov obsahuje neobvykle podrobnou úpravu parlamentních klubů. Kromě obvyklých ustanovení o tom, že sdružují poslance a senátory, kteří jsou členy strany nebo jí byli kandidováni, ale na základě politických dohod i další poslance a senátory, za účelem co nejúčinnějšího prosazování programu, je zde i cosi navíc. Poslanci a senátoři "ctí etické principy a přispívají ke kultivaci politického života", při výkonu mandátu přihlížejí k odborným podnětům a návrhům odborných komisí a členů strany a "udržují komunikaci" se členy strany ve svém kraji či obvodu a informují (veřejnost) o své činnosti.
V ODA navrhují kandidáty do voleb místní kluby, kandidátku posléze schvaluje oblastní konference.
Nejvyšším orgánem ODA je celostátní konference. Mezi jejími zasedáními plní roli nejvyššího orgánu ústřední sněm, složený ze členů politické rady a čtyřiceti členů zvolených celostátní konferencí. Politická rada, tvořená předsedou a místopředsedy strany a předsedy parlamentních klubů, je orgánem operativního řízení strany mezi jednáními ústředního sněmu. Ke koordinaci prosazování politiky ve vládě a parlamentu slouží politické grémium, jehož členy jsou poslanci a senátoři, členové vlády a náměstci členů vlády, členové politické rady a případně též další osoby zvolené ústředním sněmem.
Situace ODA je specifická absencí zastoupení v Poslanecké sněmovně. Je proto otázkou, zda vůbec pracuje např. politické grémium, které vlastně nemá koho koordinovat. Postavení senátorů v ODA je proto nesrovnatelné s kteroukoliv další stranou.
Stanovy KSČM se o senátorech nezmiňují. Nejspíše ve straně zaujímají postavení obdobné poslancům.
Budoucnost Senátu, úvahy o reformě
V předchozích kapitolách jsme se zabývali ústavním postavením Senátu, jeho rolí v českém politickém systému a dosavadní činností vůbec. Co vyplývá z dosud nabytých zkušeností pro budoucnost druhé komory v České republice? Měl by se Senát změnit, nebo snad máme dopřát sluchu těm, kteří ještě stále čas od času oživí myšlenku jeho zrušení?
Senát byl do Ústavy začleněn v rámci kompromisů a to v podobě slabé druhé komory. S oživením nemilovaného dítěte politická reprezentace léta otálela. S působením senátorů byla spojována řada nerealistických očekávání. Také v Senátu hrají politické strany velmi významnou úlohu, byť ne tak dominantní jako v Poslanecké sněmovně. To byly podmínky, s nimiž se museli první senátoři od prvních chvil výkonu mandátu vyrovnávat. Na některé aspekty jejich úsilí jsme poukázali výše.
Proto byli senátoři více než kdo jiný nuceni zamýšlet se nad posláním ústavního orgánu, k němuž přináleželi, a nad svými možnostmi tomuto poslání dostát. Tato potřeba sebezpytování a hlubší reflexe, jíž se nedostávalo v době vzniku Ústavy a jíž nepociťují zjevně ani poslanci, ministři nebo např. členové kolegia Nejvyššího kontrolního úřadu, provází Senát od samého počátku. Na těchto stránkách často citovaný časopis Senát je plný dílčích i obsáhlejších úvah předsedů a místopředsedů Senátu, řadových senátorů a předních osobností veřejného života věnovaných úloze Senátu. Témuž tématu byly zasvěceny i oba bilanční projevy předsedy Senátu Petra Pitharta k prvnímu a druhému výročí zahájení činnosti Senátu a mnoho statí v denním tisku. Všem je společných několik základních myšlenek: Důkladněji komunikovat s Poslaneckou sněmovnou a současně sebevědoměji využívat svých pravomocí. Více než dosud seznamovat veřejnost s vlastní prací. Pěstovat charakteristické rysy stylu práce Senátu. Přebírat starost o dlouhodobá témata, na něž Poslanecká sněmovna nemá čas (analýza Ústavy, rekodifikace, aproximace českého a komunitárního práva, reforma justice, reforma veřejné správy, budování občanské společnosti atd.). S přibývající dobou a zkušenostmi se objevilo opakované vybízení ke zvážení možnosti posílení role Senátu v ústavním a politickém systému, zejména v souvislosti s promýšlením celé konstrukce a ústavní úpravy zákonodárného procesu. Nejednou však zaznělo také varování před ztrátou jakéhokoliv významu Senátu, nebude-li mnohem aktivněji než dosud prosazovat svůj názor tváří v tvář Poslanecké sněmovně, nebo se nezmění do podoby obhájce regionálních zájmů, nebo nebude posíleno jeho ústavní postavení.
Během roku 1997 se Senát přihlásil ke dvěma dlouhodobým, důležitým a přitom opomíjeným otázkám. Jednak k rozvíjení všestranných vztahů a spolupráce s krajany, jednak k hodnocení dosavadních zkušeností s aplikací Ústavy, shromaždování námětů k jejím změnám a k formulaci takových změn, ukáží-li se nezbytnými či žádoucími. Zatímco prvním úkolem byla pověřena Stálá komise Senátu pro krajany žijící v zahraničí, jejímž předsedou byl zvolen senátor Milan Špaček, úkolu druhého se zprvu zhostila neformální skupina o věc se zajímajících senátorů, ustavená z iniciativy předsedy Senátu.
Skupina pro otázky Ústavy neměla stálého předsedu, v řízení schůzí se střídali jednotliví senátoři. Předsevzala si sumarizovat a utřídit náměty k úpravám základního zákona, jež zaznívaly jak z kruhů odborných, tak i politických, a diskutovat o nich. Po devíti měsících usoudili senátoři, že vzhledem k množství námětů a jejich závažnosti by bylo záhodno věnovat se Ústavě systematicky a převést dosavadní volnou a rozptýlenou diskusi do gesce nově zřízeného orgánu, Komise Senátu pro Ústavu České republiky (dále jen "Komise"). Jejím předsedou se stal senátor Jiří Stodůlka.
Ke zmínce o Komisi nás vede několik důvodů. Její práce je právě tou aktivitou, která Senátu přísluší, či řečeno s Petrem Pithartem, "sluší". Pochopitelně za předpokladu, že bude jako místo koncentrování hlubších úvah odborných a politických akceptována také Poslaneckou sněmovnou a vládou (což se bohužel dosud nestalo).
Jiným důvodem je to, že Komise se začala na prvním místě zabývat právě ústavním postavením Senátu a jeho souvislostmi s poněkud kusou úpravou legislativního procesu, čímž artikulovala představy samotných senátorů o žádoucí či dokonce optimální podobě a roli Senátu.
V neposlední řadě pak zde o Komisi píšeme proto, že se stala místem dialogu senátorů s odbornou veřejností o její reflexi dosavadní práce Senátu, jejích kladech a nedostatcích. Oba posledně zmíněné rozměry činnosti Komise se prolnuly v uspořádání dvou seminářů - jednoho věnovaného diskusi o pracovní verzi návrhu změn Ústavy (červen 1999), druhého zasvěceného rozpravě o poslání Senátu a jeho perspektivách (říjen 1999).
Primárním úkolem Komise není úsilí o "posílení" Senátu; jeho ústavním postavením se zabývá v širokém kontextu zvažovaných změn Ústavy. To, že senátoři započali svou činnost právě Hlavou druhou Ústavy je přirozené. Její nedostatky znají nejlépe, nejvíce je pálí. Od samého počátku panovala v Komisi většinová shoda ústící ve snahu domyslet pojetí Senátu zakotvené v Ústavě a propracovat instrumenty, jimiž je Senát k plnění svých úkolů vybaven. Odpovídá to obecné zásadě minimalizace zásahů do základní osnovy Ústavy. Většina senátorů se tak přiklonila ke koncepci, kterou jsme výše charakterizovali jako "revizní komoru", "komoru reflexe", která ex constitutione nezastupuje žádné specifické zájmy.
Alternativní návrhy směřovaly k propojení Senátu a nově vytvářených samosprávných krajů, resp. jejich zastupitelstev. Tento názor zastával a zastává např. senátor Jiří Vyvadil, který dokonce pokládá budoucnost Senátu stojícího mimo vztahy centrum-regiony za ohroženou, v literatuře pak Jindřiška Syllová, Zdeněk Jičínský a snad i Vojtěch Šimíček. Řada senátorů s tímto přístupem sympatizuje, domnívají se však, že jen s obtížemi lze o tak zásadní změně konstituce Senátu uvažovat dříve než po získání prvních zkušeností s činností a potřebami krajů. Mezi zastánce některého z naznačených postojů patří zřejmě většina senátorů ČSSD a mnozí senátoři ODS.
Další názorový proud, reprezentovaný zejména senátorem Pithartem, se hlásí k stávající koncepci Senátu jako strážce pravidel politické hry a subjektu institucionálního vyvažování, která je spontánně doplňována praeter constitutionem se rozvíjejícími činnostmi (veřejná slyšení) a propojováním centrální úrovně politiky s politikou komunální. Byť to nebylo ústavodárcem nejspíše zamýšleno, Senát se stává obhájcem zájmů "malé, komunální politiky" na nejvyšší úrovni. Přitom je třeba vnímat rozdíl mezi komunální a regionální politikou, jejímiž nositeli jsou samosprávné kraje, resp. jejich zastupitelstva. Pithart se tomuto vývoji nebrání, nehodlá však opustit původní poslání Senátu.
Shodně s Pithartem kladou Vladimíra Dvořáková a Jiří Kunc důraz na rozlišení rovin politického rozvažování. Spolu s Mauriziem Cottou rozlišují metapolitiku, t.j. definování základních ustanovení politického režimu, politiku středního dosahu, t.j. definování shody o důležitých aspektech ekonomické, sociální, zahraniční politiky, a mikropolitiku, kde dochází ke konkrétnímu vyjednávání o dílčích zájmech. Doména Senátu je na prvních dvou úrovních (viz kapitola pátá). Přesto oba autoři soudí, že regionální založení Senátu by bylo "významnou základnou jeho autority v celé společnosti".
Poslední skupinou senátorů, vyhraňující se vůči předmětnému tématu, jsou ti, kteří odmítají jakékoliv "přídavné" poslání, důsledně se přidržují Senátu oproštěného od všeho partikulárního. Není náhodou, že v této skupině senátorů bychom nalezli představitele ODA a některé senátory ODS.
Tomuto názorovému spektru odpovídají také ta ustanovení v senátním návrhu novely Ústavy (2. funkční období, senátní tisk 84), která se přímo či nepřímo týkají postavení a role Senátu. Bez obsáhlejšího odůvodnění, obsaženého v Důvodové zprávě zde tyto návrhy uvádíme.
1. První z navrhovaných změn se týká zákonodárné iniciativy. Tou by nadále měla disponovat vláda, skupina nejméně deseti poslanců nebo skupina nejméně deseti senátorů.
Vyloučena by tak byla zákonodárná iniciativa krajských zastupitelstev, Senátu jako celku a jednotlivých poslanců. Návrhy všech zákonů by byly i nadále podávány Poslanecké sněmovně.
Důvody vedoucí k navržené změně jsou čtyři. S pojetím Senátu jako komory reflexe není v plném souladu jeho oprávnění iniciovat zákonodárný proces. Senátoři by měli mít možnost zúročit poznatky a zkušenosti získávané působením ve volebních obvodech v zákonodárství srovnatelným způsobem s poslanci. Zákonodárná iniciativa jednotlivého poslance se zdá být neúměrná významu daného institutu, zatěžuje Poslaneckou sněmovnu a vládu a nese s sebou riziko lobbismu, či dokonce korupce. Zákonodárná iniciativa samosprávných krajů hrozí nebezpečím prosazování partikulárních zájmů a dalším zatížením prvních čtení v Poslanecké sněmovně.
Zákonodárný proces v Poslanecké sněmovně až do postoupení návrhu zákona Senátu není Ústavou upraven, na tom se podle citovaného návrhu nic nemění.
2. Pro projednání návrhů zákonů, s výjimkou návrhů ústavních zákonů a návrhů zákonů podle čl. 40 Ústavy, Senátem je dosud stanovena třicetidenní lhůta. Nově se Senátu umožňuje prodloužit svým usnesením tuto lhůtu o dalších třicet dnů.
Prodloužení je fakultativní, neboť se předpokládá, že Senát by tuto možnost využíval spíše výjimečně, ve spojení s hojnějším využíváním možnosti vyjádřit vůli se návrhem zákona nezabývat, čímž by mohlo v průměru docházet dokonce ke zkrácení zákonodárného procesu.
Ve stanovené lhůtě, ať již prodloužené nebo nikoliv, se může Senát usnést buď, že se návrhem zákona nebude zabývat, nebo že jej schvaluje, nebo zamítá, nebo vrací Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Neusnese-li se nijak, uplynutím lhůty se má zákon za přijatý.
3. Nás zajímají dvě z těchto možných usnesení. A to usnesení zamítavé, resp. to, jímž se návrh zákona vrací Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Navrhuje se totiž, aby zamítne-li Senát návrh zákona dvoutřetinovou většinou všech senátorů, mohl být jeho nesouhlas s návrhem zákona překonán pouze třípětinovou většinou všech poslanců. Není-li dosaženo dvoutřetinové většiny všech senátorů, dosavadní stav se nemění.
4. Pokud jde o pozměňovací návrhy, měla by Poslanecká sněmovna mít možnost projednávat je jednotlivě. Nejdříve by tedy poslanci hlasovali (prostou většinou) o návrhu zákona ve znění přijatém Senátem. Jestliže by si senátní verzi zákona neosvojili, projednali by jednotlivě pozměňovací návrhy Senátu. Následně by hlasovali (absolutní většinou) o návrhu zákona ve znění těch pozměňovacích návrhů Senátu, které předtím schválili. Nebylo-li by akceptováno ani toto znění, hlasovala by (absolutní většinou) Poslanecká sněmovna o návrhu zákona ve znění postoupeném Senátu.
Jde však pouze o malý krok správným směrem. Logické by bylo změnit konstrukci čl. 47 odst. 3 Ústavy tak, aby ustanovení odpovídalo dále uvedenému čl. 48a. Poslanecká sněmovna by v případě přijetí pouze některých pozměňovacích návrhů Senátu návrh zákona Senátu opětovně postoupila. Ten by se mohl usnést všemi předvídanými způsoby, přičemž poslední slovo by náleželo Poslanecké sněmovně v intencích současného čl. 47 Ústavy. Omezená navržená úprava může být interpretována také jako jednorázové oslabení Senátu, bez výrazného přínosu kvalitě legislativního procesu.
5. Zatímco nyní končí zákonodárný proces neúspěšně ve chvíli, kdy není Poslaneckou sněmovnou přijat návrh zákona v žádném z možných znění, pro futuro by této situaci mělo být zamezeno stanovením fikce přijetí návrhu zákona ve znění schváleném Senátem.
6. Došlo-li by k vrácení návrhu zákona s pozměňovacími návrhy v době, v níž z důvodů uplynutí svého volebního období nebo rozpuštění prezidentem republiky jej Poslanecká sněmovna již nestihne projednat, prolamuje se obecná zásada diskontinuity činnosti Poslanecké sněmovny tak, aby se Poslanecká sněmovna mohla na své první schůzi po volbách usnést na pokračování v projednávání takového návrhu zákona.
7. Zákonodárný proces začíná uplatněním zákonodárné iniciativy, končí vyhlášením zákona. Ještě předtím však může prezident republiky využít svého práva přijatý zákon nepodepsat a vrátit jej Parlamentu. O vetovaném zákonu, resp. o překonání prezidentova veta by měly hlasovat obě komory Parlamentu, t.j. jak Poslanecká sněmovna, tak Senát.
Odpovídá to deklarované zásadě: "Zákonodárná moc v České republice náleží Parlamentu.", t.j. dvoukomorovému Parlamentu. Za prospěšnější než stávající institut veta prezidenta republiky bychom však pokládali "vrácení k opětovnému projednání". Komory by toliko nehlasovaly, nýbrž zákon znovu projednaly, byť třeba ve zkráceném jednání. V tomto případě by prezident republiky nevracel zákon (návrh zákona?) oběma komorám, ale opět pouze Poslanecké sněmovně, neboť ona je komorou iniciační, v ní zákonodárný proces začíná.
Tolik k průběhu procesu projednávání obyčejných zákonů.
Další změny se týkají specifických typů zákonodárného procesu. Jde jednak o návrhy ústavních zákonů a návrhy zákonů podle čl. 40 Ústavy, jednak o zákonná opatření. Přiřadit sem můžeme nový způsob vyslovování souhlasu s ratifikací mezinárodních smluv.
8. Do Ústavy je doplněn nový čl. 48a, který upravuje proceduru projednávání návrhů ústavních zákonů a zákonů podle čl. 40 Ústavy. Odstraňují se tak dosud přetrvávající pochybnosti a zvyšuje se počet projednání návrhu v komorách Parlamentu.
Také návrhy těchto zákonů se podávají Poslanecké sněmovně. Pokud je však po postoupení Poslaneckou sněmovnou Senát zamítne, není návrh zákona přijat.
Senát může návrhy těchto zákonů rovněž vrátit Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Poslanecká sněmovna buď může přijmout návrh zákona ve znění schváleném Senátem (v případě ústavních zákonů třípětinovou většinou všech poslanců, v případě zákonů podle čl. 40 Ústavy většinou prostou), nebo může projednat jeho jednotlivé pozměňovací návrhy. Pokud nepřijme žádné pozměňovací návrhy, není návrh zákona přijat. Návrh zákona ve znění Poslaneckou sněmovnou přijatých pozměňovacích návrhů Senátu je poté postoupen Senátu, který tuto kompromisní podobu zákona buď přijme, nebo zamítne. Vhodnější by snad bylo ještě alespoň jedno "přehození" návrhu do Poslanecké sněmovny.
9. Zákonů podle čl. 40 Ústavy se týká ještě jedna změna, byl totiž rozšířen jejich výčet. K dosavadnímu volebnímu zákonu, zákonu o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek, a zákonu o jednacím řádu Senátu byly doplněny zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, zákon podle čl. 88 odst. 1 Ústavy (zákon o Ústavním soudu) a zákon o působnosti vyšších územních samosprávných celků (alternativně zákon o organizaci a působnosti územních samosprávných celků).
Návrh odpovídá záměru zakotvit v tomto ustanovení ty zákony, jež mají charakter zákonů organických. Mělo-li by být na tyto zákony pohlíženo jako na "organické zákony na český způsob", jak se naznačuje v Důvodové zprávě, bylo by třeba rozsah ustanovení zcela nově promyslet, tak aby zahrnovalo klíčové zákony upravující horizontální (vztahy mezi ústavními orgány) a vertikální dělbu moci (rozdělení moci mezi stát a samosprávu, zejména územní, ať již krajskou či obecní).
10. Zákonná opatření může Senát přijímat i nadále pouze v době rozpuštění Poslanecké sněmovny. Nově je však formulován výčet toho, čeho se nemohou týkat. Jde o věci ústavního pořádku, státního rozpočtu a zákonů podle čl. 40 Ústavy. Zákonné opatření mohla Senátu dosud navrhnout pouze vláda, podle nové úpravy by měl mít stejné oprávnění také prezident republiky a skupina nejméně sedmnácti senátorů.
Nedořešeným je rozšíření účinnosti této pravomoci také na dobu po uplynutí volebního období Poslanecké sněmovny do ustavení nové a přesnější vymezení konce předmětného období.
11. Poslední změnou mající vztah k průběhu legislativního procesu je vyslovování souhlasu Parlamentu s ratifikací nebo odstoupením od mezinárodní smlouvy. Zrušuje se dosavadní analogie se schvalováním zákonů. Namísto toho se nově stanoví, že souhlasem Parlamentu je výslovný souhlas obou jeho komor, a v intencích nedávno zamítnutého vládního návrhu Ústavy se nově vypočítává, které mezinárodní smlouvy podléhají ingerenci Parlamentu. Jde o mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách, další mezinárodní smlouvy upravující práva a povinnosti osob, smlouvy spojenecké, mírové a jiné politické, smlouvy, z nichž vzniká členství České republiky v mezinárodní organizaci, smlouvy zakládající značný majetkový závazek státu a smlouvy o dalších věcech, jejichž úprava je vyhrazena zákonu.
V představených návrzích chybí náznaky posunu k regionálnímu zakotvení Senátu. Zákon o působnosti vyšších územních samosprávných celků byl do čl. 40 Ústavy doplněn z jiných pohnutek. "Aktivnímu pojetí role senátora" snad konvenuje zákonodárná iniciativa skupiny nejméně deseti senátorů.
Druhým rozměrem činnosti Komise je dialog senátorů s lidmi stojícími vně Senátu. Zastavme se ještě na samotném konci u jejich vnímání Senátu a jeho role.
Postoj nejširší veřejnosti je znám z průzkumů veřejného mínění, z důvěry vkládané v Senát pouze o málo více než 10% občanů či z dopisových ohlasů čtenářů publikovaných čas od času v denním tisku. Literatura poukazuje na zdaleka ne všemi akceptovanou potřebu zakotvení Senátu v našem ústavním systému, jeho slabé postavení, ale také na jistou ostýchavost senátorů, cítících malou podporu veřejnosti, ve vztazích s Poslaneckou sněmovnou. Přitom platí, že jakkoliv silná ústavní instituce, která však nevyužívá svých pravomocí, je zbytná instituce.
V jistém rozporu se zmíněnými statistikami jsou zkušenosti senátorů z činnosti ve volebních obvodech, kde jsou váženými a vyhledávanými představiteli státu. Z korespondence přicházející do senátorských kanceláří i do Senátu samotného často čiší zklamání z omezených možností senátorů.
Právě předložení senátního návrhu novely Ústavy v době, kdy se završily práce společné komise ODS-ČSSD, vytvořené na základě tzv. opoziční smlouvy, upozornilo veřejnost na to, jak senátoři citlivě vnímají svou roli v českém ústavním a politickém systému. Předložení senátního návrhu přispělo k celistvějšímu nahlížení na problematiku změn Ústavy a způsob jejich realizace. V neposlední řadě dali senátoři svým stranám najevo, že existují rozhodnutí, na nichž je třeba dosáhnout širší shody, než je shoda mezi poslanci; jinak nebudou provedena. Podnítili snad tak alespoň omezenou vnitrostranickou diskusi o Senátu.
Již první seminář na téma "Senát a legislativní proces v Ústavě ČR" s sebou přinesl obecné otázky po smyslu dvoukomorového parlamentu vůbec a v České republice zvláště. Jak totiž měnit ústavní úpravu postavení Parlamentu, nevíme-li přesně, jaké úkoly byl měl Parlament resp. jeho komory plnit? Proto byl těmto otázkám věnován samostatný seminář s názvem "Senát v České republice - proč a jaký?", proběhnuvší 14. října 1999.
Senát jako takový nebyl v referátech, ani v dalších příspěvcích zpochybňován, byl prostě vzat na vědomí jako fakt. Nedá se však říci, ža by byl přijímán nekriticky. Snad všem vystoupením je společný důraz na roli Senátu při ochraně stability ústavního pořádku. Jindřiška Syllová však připomněla, že Senát schválil všech pět mu předložených návrhů ústavních zákonů. V dalším se vystoupení již lišila. Na jedné straně nalezneme snahu o propracování instrumentária stávajícího Senátu, na straně druhé úsilí o rekonstituování Senátu na regionální bázi.
Originálním byl např. referát prof. Václava Pavlíčka, který spatřuje roli Senátu na poli zajišťování zpětné vazby a kontroly soudní moci a ve všech zásadních a trvalých otázkách vyjadřujících kontinuitu státnosti. Nedoporučuje naproti tomu posilovat prvky konkurence mezi oběma komorami na poli zákonodárném, varuje před dublováním zákonodárného procesu. Podobně jako Jindřiška Syllová se i prof. Pavlíček vyslovil pro hledání vazby mezi Senátem a regiony.
Jana Reschová, ale i Vladimíra Dvořáková a Jiří Kunc nepřisuzují Senátu primárně obhajobu specifických, dílčích zájmů. Posledně uvedení autoři připomínají Cottovo rozlišení tří úrovní politiky: metapolitiky, politiky středního dosahu a mikropolitiky: "A horní komora, tedy Senát, zcela zřetelně souvisí s oněmi prvními dvěma jmenovanými rovinami, protože v nich musí být bez jakýchkoli výjimek prosazen celospolečenský konsensus a prosazována pravidla, která nejsou v rozporu se zájmy jakékoli existující menšiny ve společnosti, etnické či politické, ale která zároveň nehájí některou z těchto menšin speciálně. Zabraňuje tím vlastně oné tyranii momentální politické většiny."
Vít Schorm obsáhle analyzuje stav nevyváženosti celého ústavního systému, za jejíž oběť nepovažuje pouze Senát, ale také vládu. Doporučuje hlubší zamyšlení nad samotnou koncepcí Ústavy a možnostmi jejích výraznějších modifikací žádoucím směrem, t.j. k odstranění superdominance Poslanecké sněmovny. Senát by však neměl usilovat o "moc" nad zákonodárstvím, nýbrž o výraznější "vliv" na ně.
Souhrnným vyzněním všech příspěvků je to, že by měl Senát používat beze zbytku všech možností činnosti Ústavou mu vymezených. Specializovat by se měl na témata trvalejšího charakteru (reforma justice, integrace do EU), proto by měl častěji využívat možnosti vyjádřit vůli návrhem zákona se nezabývat. Žádoucí je posílit váhu jeho stanoviska vůči Poslanecké sněmovně, a to jak z hlediska autority (fundovanosti a přesvědčivosti), tak z hlediska úpravy současné procedury, jež by měla přispět k vyvážení jednotlivých mocí a ústavních orgánů. Je dobře, že v Senátu je slyšitelný hlas komunální a regionální politiky, nepanuje však zatím shoda na ústavním promítnutí tohoto stavu. Není také zcela jasné, zda chvályhodné senátní iniciativy na poli práce komisí, v organizování veřejných slyšení apod. mají být zohledněny při eventuelních změnách Ústavy či přípravě stykového zákona, nebo zda má být jejich docenění ponecháno spíše vývoji ústavní praxe a přeměně v ústavní zvyklosti.
Stane-li se Senát sebevědomějším a bude využívat všech svých možností za současného "dotažení" či "naostření" nástrojů, které má k disposici, bude jeho role veřejnosti srozumitelnější, což se promítne do volební účasti. Přinejmenším stejně jako na ústavní a zákonné úpravě postavení Senátu ale záleží na osobnostech jednotlivých senátorů a jejich roli uvnitř politických stran, resp. na podílu nezávislých senátorů. Senát bude v takto "dotvořené" podobě České republice prospěšný, čímž bude definitivně zodpovězena otázka "proč Senát?", a s výhradou budoucího vývoje regionálního uspořádání také "jaký Senát?".

References: čl. 18
 čl. 15
 čl. 10
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 15
 čl. 10
 čl. 84
 § 6
 zákona č. 182
sui generis
 čl. 39
 čl. 43
 čl. 43
 čl. 10
 čl. 40
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 40
 čl. 39
 čl. 40
 čl. 41
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 49
 čl. 49
 čl. 49
 čl. 49
 čl. 13

Čl. 27
 čl. 25

Čl. 30
 čl. 40
 čl. 47
 čl. 48
 čl. 47
 čl. 40
 čl. 48
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 40
 čl. 88
 čl. 40
 čl. 40