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Published on: Mar 4, 2016 Transcripts - Políticas Activas de empleo: la
Políticas Activas de empleo: la Política de Formación Facultad de Ciencias del Trabajo Curso de Adaptación al Grado de Relaciones Laborales y Recursos Humanos Trabajo de Fin de Grado María Peral Calvo Julio, 2012
POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO: LA POLÍTICA DE FORMACIÓN María Peral Calvo Coordinadora: Esther Merino Llorente, profesora de Derecho Administrativo Trabajo de Fin de Grado del Curso de Adaptación al Grado de Relaciones Laborales y Recursos Humanos Curso 2011-2012 Facultad de Ciencias de Trabajo de Palencia Universidad de Valladolid
ÍNDICE GENERAL…………………………………………………………………………………………….Presentación ………………………………………………………………………… 1I. Política de Empleo y mercado de trabajo …………………………………… 3 1. Definición de Política de Empleo ………………………………………. 3 2. Funciones y objetivos de Política de Empleo ………………………… 4 3. Regulación del mercado de trabajo ……………………………………. 5II. Políticas Activas de empleo ………………................................................ 13 1. Introducción ………………………………………………………………. 13 2. Políticas Activas y Políticas Pasivas de empleo ……………..………. 14 2.1. Rasgos diferenciales ……………………………………….. 14 2.2. Aplicación ……………………………………………………. 15 3. Políticas Activas de empleo ...…………………………...……………… 16III. Formación Profesional …......................................................................... 18 1. Definición de Políticas de Formación Profesional ……………………. 18 2. La Formación Profesional en la Unión Europea ……………………… 18 3. La Formación Profesional en España …………………………………. 21 3.1. Características ……………………………………………… 21 3.2. Evolución …………...………………………………………. 23 3.3. Sistema Nacional de Cualificaciones Profesionales ……. 28 4. La Formación Profesional en Castilla y León …………………………. 31IV. Formación para el Empleo ………………………………………………….. 35 1. Introducción ……………………………………………………………… 35 2. Iniciativas de Formación para el Empleo ……………………………… 37 3. Colectivos destinatarios de la Formación para el Empleo …………... 38
4. Financiación del Subsistema de Formación Profesional para el Empleo …………………….. ……….…………………………………… 39 5. Incidencia de la reforma laboral de 2012 en la Política de Formación ………….…………………………………………………………………... 40 5.1. Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral ………...… 40 5.2. Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral…………………………….…. 45Conclusiones ……………………………………………………………………… 47
Presentación El trabajo que vamos a desarrollar a continuación tiene el nombre de“Políticas activas de empleo del mercado de trabajo: la Formación para elEmpleo”. Bajo este título encontramos un análisis de la Política de Formacióncomo Política del mercado de trabajo dirigida a dar una formación a lostrabajadores para adecuar sus conocimientos a las necesidades del mercadolaboral, necesidad que se ve más intensificada en la actualidad, debido a lacrisis económica en la que nos encontramos inmersos, y que está provocandoun alto nivel de desempleo. Para situarnos, en el primer apartado comenzamos dando la definiciónde Política de Empleo, estableciendo sus funciones y objetivos, y situando lasdiferentes regulaciones que se han dado en el mercado de trabajo desde 1980,haciendo una mención especial a los aspectos que afectan a la formación,pasando en el segundo apartado a explicar qué son las Políticas Activas delmercado de trabajo, dando una definición, estableciendo sus objetivos, dóndese encuentran reguladas, y los diferentes tipos que hay. Finalizamos hablando de la Formación para el Empleo, y haciendo unanálisis de la actual Reforma Laboral de 2012 en relación con la formación. Respecto a la justificación del tema elegido para el trabajo, hay queindicar que mercado de trabajo es el núcleo central de la titulación del Grado deRelaciones Laborales y Recursos Humanos, y hemos aprovechado laoportunidad para relacionarlo con el actual contexto de crisis económica, quese manifiesta en una crisis de empleo, lo cual hace necesario intervenir en elmercado de trabajo para determinar las políticas de empleo, que sonfundamentales, sobre todo las dirigidas a formación. De esta forma se pone de manifiesto la vinculación de esta propuesta detrabajo de fin de grado con las competencias propias del título, como son el 1
marco normativo regulador de las relaciones laborales, la economía y elmercado de trabajo, o las políticas sociolaborales. 2
I - La Política de Empleo y el mercado de trabajo1. Definición de Política de Empleo La Constitución Española establece en los artículos 1 y 9.2 que lospoderes públicos deben intervenir en la política de empleo, debiendo garantizarlas condiciones necesarias para que todos los ciudadanos tengan un trabajoque cubra sus necesidades personales y profesionales, todo ello bajo lascondiciones de justicia e igualdad. Así, los principios rectores de la política social y económica establecenque los poderes públicos impulsarán la formación y readaptación profesional,garantizando las condiciones mínimas de salud y seguridad en el trabajo, conel objetivo de alcanzar el pleno empleo, a la vez que deberán asegurar unaprestación a aquellos que temporalmente hayan perdido el empleo1. Por su parte, las Comunidades Autónomas tendrán competencia parafomentar el desarrollo económico dentro de su territorio2. La Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, da la siguientedefinición de Política de Empleo: “La Política de Empleo es el conjunto dedecisiones adoptadas por el Estado y las Comunidades Autónomas que tienenpor finalidad el desarrollo de programas y medidas tendentes a la consecucióndel pleno empleo, la calidad en el empleo, a la adecuación cuantitativa ycualitativa de la oferta y demanda de empleo, a la reducción de las situacionesde desempleo y a la debida protección en las situaciones de desempleo. La Política de Empleo se desarrollará, dentro de las orientacionesgenerales de la política económica, en el ámbito de la estrategia coordinadapara el empleo regulada por el Tratado constitutivo de la ComunidadEuropea3”. 1 Vid. artículos 40 y 41 de la Constitución Española 2 Vid. artículos 147 y 148 de la Constitución Española 3 Dicha definición se da teniendo en cuenta los artículos 40 y 41 de la Constitución Española
De esta forma, el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea tienecomo objetivo asegurar un alto nivel de empleo y de protección social, que décomo resultado un aumento del nivel y calidad de vida de los ciudadanos de losEstados miembro, a la vez que garantizar la cohesión económica y social entreestos. Vista la definición de Política de Empleo, observamos que esta, para sudesarrollo, necesita de la intervención de los poderes públicos en el mercadode trabajo y en las Relaciones Laborales. Sin embargo, debemos tener encuenta que el mercado de trabajo es un mercado especial, diferente al resto delos mercados, y esto es debido a que está directamente ligado al hombre, locual provocará que sea muy sensible a los cambios sociales y demográficos,por lo que se ha hecho necesario constituir un complejo sistema deregulaciones laborales, las cuales van a condicionar el libre juego de la oferta yla demanda. De esta manera, podemos definir al mercado de trabajo como el lugardonde confluyen la oferta y la demanda de empleos. La oferta la realizan lasempresas que requieren de estas personas para llevar a cabo sus actividadesde producción, mientras que la demanda la conforman las personasdemandantes de un trabajo a cambio de un salario. El marco regulador del mercado de trabajo será el resultado de laposición negociadora de cada parte en la defensa de sus intereses, ya queestos diferentes participantes pretenderán conseguir la mayor parte posible delvalor añadido que se genera en el proceso productivo.2. Funciones y objetivos de la Política de Empleo Podemos distinguir cinco funciones básicas de la Política de Empleo4: 1. Legislación protectora del empleo: 4 Vid. Espina, A, “Estado del Bienestar, democracia y pactos sociales en España: las políticasde empleo, desempleo y mercado de trabajo”, en Modernización y Estado del Bienestar enEspaña, Ed. Fundación Carolina, Madrid, 2007, págs. 279-312 4
- Regulación de los derechos de las personas trabajadoras y de losdeberes de las empresas empleadoras. - Establecimiento de condiciones mínimas de trabajo. - Legislación relativa a la prevención de riesgos laborales. 2. Protección de las personas desempleadas, tanto a través depolíticas pasivas –rentas de transición derivadas de la pérdida de empleo-como a través de medidas activas –estímulos para la reinserción laboral-. 3. Servicios de apoyo a la búsqueda de empleo, colocación,orientación y reinserción laboral. 4. Medidas para mejorar las oportunidades de empleo de los gruposcon dificultades para acceder o permanecer en el mercado laboral 5. Políticas dirigidas hacia la mejora del entorno empresarial y/ofortalecimiento del tejido empresarial. Funciones que se concretan en la consecución de los objetivosrecogidos a lo largo de todas las normas que regulan la Política de Empleo, enconcreto en el Real Decreto-ley 3/2011,de 18 de febrero, de medidas urgentespara la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas deempleo, y que enumeramos a continuación: 1. Adaptar las políticas activas de empleo a la realidad del mercadolaboral y a las características del territorio. 2. Aumentar la empleabilidad y las posibilidades de inserción de laspersonas desempleadas, especialmente jóvenes y paradas de larga duración. 3. Responder mejor a las necesidades de las empresas para cubrirsus ofertas de empleo. 4. Situar a los servicios de empleo entre los mejores instrumentospara la gestión del capital humano en el nuevo modelo económico másequilibrado y productivo.3. Regulación del mercado de trabajo En 1980 entró en vigor la Ley Básica de Empleo. En ese momento elentorno se caracterizaba por la existencia de un único servicio público de 5
empleo, con competencia en todo el territorio estatal, y centralizado en torno alInstituto Nacional de Empleo. Dentro de este contexto, las Políticas Activas de Empleo se daban deforma moderada, encuadrándose la protección por desempleo dentro de lasPolíticas Pasivas del Mercado de Trabajo, pues se limitaba exclusivamente aotorgar una prestación económica a aquellas personas que se encontrasen ensituación de desempleo. La situación del mercado de trabajo fue cambiando, dándose unaumento del desempleo y una mayor dificultad de acceso a éste, sobre todopara determinados colectivos, además de darse un aumento de las tasas detemporalidad. Dicha situación se vio agravada por factores adicionales5, comola evolución demográfica, el fenómeno inmigratorio, el desarrollo de lastecnologías de la información y de la comunicación, o la nueva orientación de lapolítica social. Dentro de este contexto, apareció la Ley de Empleo de 2003 con elobjeto de aumentar la eficiencia del funcionamiento del mercado de trabajo, deforma que aumentasen las oportunidades de incorporación al mismo paraconseguir el objetivo del pleno empleo. De esta forma, las Políticas de Empleoadquirieron un nuevo significado: aparecieron como instrumentos paraincentivar a los desempleados a incorporarse al mercado de trabajo,estimulando la búsqueda activa de empleo y la movilidad geográfica yfuncional. Los objetivos generales que buscaba la Ley en Política de Empleo sonlos siguientes: 6 1. Garantizar la efectiva igualdad de oportunidades y la nodiscriminación en el acceso al empleo y en las acciones orientadas aconseguirlo, así como la libre elección de profesión oficio sin que pudieseprevalecer discriminación alguna. Dichos principios serán de aplicación a losnacionales de Estados miembros del Espacio Económico Europeo y, en lostérminos que determine la normativa reguladora de sus derechos y libertades, alos restantes extranjeros. 5 Vid. Exposición de motivos, Ley 56/2003, de 16 de Diciembre, de Empleo 6 Vid. artículo 2 de la Ley 56/2003, de 16 de Diciembre, de Empleo 6
A tal fin, la Constitución Española establece que son los poderespúblicos los que deben promover unas condiciones reales y efectivas delibertad e igualdad de los individuos. El artículo 17 del Estatuto de los Trabajadores7 concreta el principio deigualdad y la prohibición de discriminación en el ámbito de las relacioneslaborales, si bien, admite que por Ley se establezcan exclusiones, reservas ypreferencias para ser contratado libremente, al objeto de regular medidas dereserva y facilitar la colocación de trabajadores demandantes de empleo, asícomo desgravaciones y otras medidas para fomentar el empleo, regulación quese hace previa participación de las organizaciones sindicales y asociacionesempresariales más representativas. 2. Mantener un sistema eficaz de protección ante las situaciones dedesempleo, que comprende las políticas activas de empleo y las prestacionespor desempleo, asegurando la coordinación entre las mismas y la colaboraciónentre los distintos entes implicados en la ejecución de la política de empleo y sugestión y la interrelación entre las distintas acciones de intermediación laboral. 3. Adoptar un enfoque preventivo frente al desempleo,especialmente de larga duración, facilitando una atención individualizada a losdesempleados, mediante acciones integradas de políticas activas que mejorensu ocupabilidad. Igualmente, la política de empleo tenderá a adoptar un enfoquepreventivo frente al desempleo y de anticipación del cambio a través deacciones formativas que faciliten al trabajador el mantenimiento y la mejora desu calificación profesional, empleabilidad y, en su caso, recualificación yadaptación de sus competencias profesionales a los requerimientos delmercado de trabajo. 4. Asegurar políticas adecuadas de integración laboral dirigidas aaquellos colectivos que presenten mayores dificultades de inserción laboral,especialmente jóvenes, mujeres, discapacitados y parados de larga duraciónmayores de 45 años, encajando ahí las medidas de preferencia o reserva en el 7 Redacción dada por la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes par alareforma del mercado de trabajo 7
empleo, que como mencionábamos con anterioridad, se recogen en el Estatutode los Trabajadores. 5. Mantener la unidad del mercado de trabajo en todo el territorioestatal, teniendo en cuenta las características específicas y diversas de losdiferentes territorios y promoviendo la corrección de los desequilibriosterritoriales y sociales, haciendo así realidad la cohesión social y territorial quedeben conseguir los Poderes Públicos, como establece nuestro textoconstitucional. 6. Asegurar la libre circulación de los trabajadores y facilitar lamovilidad geográfica, tanto en el ámbito estatal como en el europeo, dequienes desean trasladarse por razones de empleo, objetivo al que responde laRed EURES. 7. Coordinar su articulación con la dimensión del fenómenomigratorio interno y externo, de acuerdo con lo establecido en los párrafos 1 y 4en colaboración con las Comunidades Autónomas, en el marco de susrespectivas competencias. 8. Proporcionar servicios individualizados a la población activadirigidos a facilitar su incorporación, permanencia y progreso en el mercadolaboral, así como a las empresas para contribuir a la mejora de sucompetitividad. 9. Fomentar la cultura emprendedora y el espíritu empresarial, asícomo mejorar la atención y acompañamiento a las personas emprendedoras enla puesta en marcha de su iniciativa empresarial. En 2006 la Ley de Empleo sufrió una modificación al aprobarse la Ley43/2006, de 29 de diciembre, para la mejora del crecimiento y del empleo. Eneste contexto, el mercado laboral, a pesar de encontrarse con un alto nivel deempleo, se caracterizaba por una excesiva rigidez que entorpecía la entrada ysalida, con una baja tasa de ocupación de los colectivos más desfavorecidos,entre los que se encontraban mujeres, jóvenes y personas con discapacidad, ycon una elevada tasa de temporalidad, con lo que esta reforma se centró enimpulsar y apoyar la contratación indefinida y en dotar de mayor flexibilidad almercado de trabajo. 8
Entre las modificaciones que se realizaron con esta Ley cabe destacarlas siguientes: 1.- Se estableció que aquellos trabajadores que en el periodo de 30meses hubiesen prestado sus servicios en un mismo puesto de trabajo durante2 o más años en una misma empresa, interrumpida o ininterrumpidamente,mediante dos o más contratos temporales, pasarían a ser trabajadores fijos,salvo en los contratos formativos, de relevo e interinidad, que no se aplicaría,modificándose así el artículo 15.5 del Estatuto de los Trabajadores. 2.- Respecto al Contrato para la Formación, se mantienen las edadesmínima y máxima, y se modifican los límites de edad en cuanto a lasexcepciones. Así, para los desempleados que se incorporasen como alumnos-trabajadores a los programas de escuelas taller y casas de oficios se establecióen 24 años y no tendrían límite de edad los trabajadores discapacitados otrabajadores-alumnos de talleres de empleo. La crisis económica mundial que se inició en 2008 se vio agravada enEspaña, que vio como sus tasas de paro eran las más elevadas a niveleuropeo, por lo que se adoptaron diversas medidas para incrementar elempleo, plasmadas en la ley 35/2010 de 17 de septiembre, de medidasurgentes para la reforma del mercado de trabajo. Aún no resuelto el problema del paro, se intensificó la labor delGobierno, que dictó el Real Decreto-Ley 3/2011, de medidas urgentes para lamejora de la empleabilidad y la reforma de las Políticas activas de Empleo.Entre sus objetivos, el principal a destacar es la reforma de las Políticas Activasde Empleo, adaptándolas a la realidad del mercado laboral y a lascaracterísticas propias de cada territorio, de cara a mejorar su eficiencia, y portanto, aumentar la empleabilidad. El Gobierno, cuando aprobó el Real Decreto-ley 2011, y de cara a reformar las Políticas Activas tuvo en cuenta unosprincipios generales, entre los que podemos destacar los siguientes: acceso encondiciones de igualdad a un servicio público y gratuito de toda la ciudadanía,la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo y la prioridad en laejecución de las políticas activas de empleo para colectivos que más la 9
requieren: jóvenes, con especial atención a aquellos con déficit de formación,mayores de 45 años, personas con discapacidad y personas en paro de largaduración, con especial atención a la situación de las mujeres, así como laspersonas en desempleo procedentes del sector de la construcción, o personasen situación de exclusión social. Por otro lado, como hemos comentado, se hacía necesario tener encuenta las características propias de cada territorio, con lo que se otorgó acada Comunidad la libertad de establecer sus propios programas de PolíticaActiva de Empleo, pero teniendo en cuenta que la atención a los desempleadosno fuese sustancialmente diferente en función del ámbito territorial. Debido al gran nivel de paro entre los jóvenes, el 26 de agosto entra envigor el Real Decreto-ley 10/2011, de medidas urgentes para la promoción delempleo de los jóvenes, el fomento de la estabilidad en el empleo y elmantenimiento del programa de recualificación profesional de las personas queagoten su protección por desempleo, para dar solución a este problema. Elcolectivo de los jóvenes se caracterizaba en este momento por su bajo nivel decualificación: el 60% de los desempleados menores de 25 años no tenían elgraduado de Educación Secundaria Obligatoria, y esto se debía a que muchosde ellos abandonaron los estudios por la época de bonanza económica que sedio en épocas anteriores, y al llegar la crisis económica se vieron sin trabajo ysin cualificación. El Real Decreto-ley establece una serie de medidas en relación con elcontrato para la formación y el aprendizaje con el objeto de dotar de formacióna este colectivo. De esta forma, se estableció que este tipo de contratos secelebrarían con jóvenes de entre 16 y 24 años que careciesen de cualificaciónprofesional, de tal forma, que el trabajo se alternase con actividad formativa,que debería ser impartida por centros formativos reconocidos para ello por elSistema Nacional de Empleo. Transitoriamente, y debido al elevado número dejóvenes sin cualificación profesional, también se podrían celebrar con jóvenesde 25 a 30 años. En los casos que los trabajadores careciesen de titulación deEducación Secundaria, la formación se centraría en la consecución de estetítulo. 10
Así, la modificación que introduce este Real Decreto es el ampliar laedad de 21 a 24 años, y la duración mínima del contrato, que pasó de ser deseis meses a un año. Con posterioridad entra en vigor la Estrategia Española de Empleo 2012-2014, aprobada por el Real Decreto 1542/2011, de 31 de octubre, la cual seencuentra formada por un conjunto de acciones y medidas de orientación,empleo y formación dirigidas a mejorar las posibilidades de acceso al empleo,por cuenta ajena o propia, de las personas desempleadas, al mantenimientodel empleo y a la promoción profesional de las personas ocupadas y al fomentodel espíritu empresarial y de la economía social8. Este nuevo enfoque estratégico de la Política de Empleo se precisaporque “ha de procurarse un mejor encaje entre la competencia normativa delas políticas activas de empleo, que corresponde al Estado, con la de suejecución, que corresponde a las Comunidades Autónomas, preservando, almismo tiempo, la unidad en la atención de las personas en situación dedesempleo”.9 A pesar de denominarse Estrategia Española de Empleo de 2012-2014,sus objetivos los fija para el horizonte de 2020, que son los siguientes: - Alcanzar una tasa de empleo del 74% para la población de entre 20 a64 años. - Conseguir una tasa de empleo femenino para el mismo grupo de edaddel 68,5%. - Reducir la temporalidad y la segmentación del mercado de trabajo. - Reforzar el trabajo a tiempo parcial y la flexibilidad interna de lasempresas. - Mejorar y adecuar las competencias profesionales a las necesidadesdel mercado. 8 Vid. www.sepe.es 9 Vid. Estrategia Española de Empleo 2012-2014 11
- Promover una rápida y adecuada reinserción de las personas en elmercado de trabajo. - Promover la igualdad de género en el mercado laboral. La financiación de dicha estrategia procederá de los PresupuestosGenerales del Estado, de la cuota de Formación Profesional, del Fondo SocialEuropeo y de los fondos propios de las Comunidades Autónomas. 12
II - Políticas Activas de empleo1. Introducción La función del Estado como uno de los agentes básicos en la regulacióndel mercado de trabajo es la de garantizar cauces de expresión en la relaciónlaboral entre trabajadores y empresarios que sean funcionales con el sistemaeconómico y social vigente. Esto lo hará a través tanto a través de las políticasde primer orden como de las políticas de segundo orden del mercado detrabajo. Las políticas de primer orden inciden sobre la regulación del mercado detrabajo, por ejemplo, a través de la regulación de las condiciones de entrada ysalida en dicho mercado, de la regulación del tiempo de trabajo, o de laregulación del proceso de determinación salarial. Frente a estas políticas tenemos las políticas específicas del mercado detrabajo, las políticas de segundo orden, que se centran en determinadosaspectos concretos del trabajo. Las Políticas de segundo orden se dividen en Políticas Activas yPolíticas Pasivas del mercado de trabajo. Las Políticas de segundo orden comienzan a tener importancia en elcomienzo de 1970, cuando el crecimiento del desempleo en las economíasoccidentales requirió la puesta en marcha de diversas medidas para actuarsobre el mercado de trabajo con el fin de corregir este problema. Entre el amplio conjunto de actuaciones dirigidas a la lucha contra eldesempleo se recurrió tanto a las Políticas Activas como a las PolíticasPasivas del mercado de trabajo. 13
2. Políticas Activas y Políticas Pasivas de empleo 2.1. Rasgos diferenciales En las Políticas Activas, las autoridades públicas destinan los recursos afavorecer el aumento de la ocupación a través de servicios de intermediaciónlaboral, incentivos a la contratación y mejora de la formación de la poblaciónactiva, siendo el objetivo conseguir tanto la reducción del colectivo dedesempleados como el tiempo destinado a buscar empleo. De esta forma, las Políticas Activas se caracterizan por seranticipadoras, preventivas a la situación de desempleo. Se dirigen acontrarrestar los efectos negativos que sobre el empleo provocan los cambiosen las condiciones económicas y tecnológicas del entorno en general. Son una de las Políticas Públicas de Empleo más significativas, ya queestán muy vinculadas a las Políticas de Protección Social. La Ley de Empleo de 2003 las define como: “el conjunto de programas ymedidas de orientación, empleo y formación que tienen por objeto mejorar lasposibilidades de acceso al empleo de los desempleados en el mercado detrabajo, por cuenta propia o ajena, y la adaptación de la formación y larecualificación para el empleo de los trabajadores, así como aquellas otrasdestinadas a fomentar el espíritu social y la economía social”. Por su parte, en las Políticas Pasivas los recursos públicos se destinan apaliar la situación de los parados mediante trasferencias de renta en forma deprestaciones y subsidios de desempleo. De esta forma, las Políticas Pasivastienen un carácter compensador de la situación de desempleo, pues su objetivoes mantener de forma temporal la capacidad económica de los que han perdidoel empleo. En contraste con las Políticas Activas, no afectan ni a la oferta ni a lademanda de trabajo, únicamente a la renta de los individuos que las perciben. Así, observamos que los rasgos diferenciales de unas Políticas frente aotras son tanto por el objetivo a alcanzar como por el colectivo al que sedirigen. 14
En las Políticas Activas el objetivo final es promover la inserción laboral yel mantenimiento del empleo, mientras que las Políticas Pasivas es mantener larenta de los trabajadores. En cuanto al colectivo sobre el que actúan, en lasPolíticas pasivas son los desempleados, mientras que las Políticas Activas sedirigen por un lado a los desempleados para lograr su inserción, y por otro lado,a la población ocupada para mantener su empleo, con lo que se puede decirque se dirigen, en general, a toda la población, incluida la inactiva para que seconvierta en activa. 2.2. Aplicación La importancia de las Políticas Activas y de las Políticas Pasivas ha idoevolucionando a lo largo del tiempo en función de las corrientes teóricaspredominantes en cada momento, del modelo económico e institucional decada país o de las prioridades de política económica a corto plazo de losgobiernos. Sin embargo, entre 1980 y 1990 se empieza a poner en cuestión tanto laeficacia de las medidas activas como de las medidas pasivas. De hecho, en 1994 el informe Job’s Study10, considerado referenciabásica en materia de estrategias para la reducción del desempleo, reconoceque las Políticas Activas son un instrumento importante para mejorar elfuncionamiento del mercado de trabajo, pero más bien con caráctercomplementario de otras medidas. En cuanto a las Políticas Pasivas, afirmaque tienden a desincentivar el retorno de los parados al empleo, por lo quedeben ser medidas que tengan un carácter limitado. Así se observa que, en relación con otras medidas, las Políticas Activasdesempeñan un papel relevante en el funcionamiento del mercado de trabajocontribuyendo a la creación de empleo y facilitando la inserción de losdesempleados. Por este motivo, en los últimos años ha aumentado elprotagonismo de las Políticas Activas, incrementándose la importancia de éstas 10 Vid. Palacio Morena, J, Álvarez Aledo, C, “Políticas activas y pasivas contra el desempleo”,en El mercado de trabajo: análisis y políticas, Ed.Akal, Madrid, 2004, pág. 186 15
en el presupuesto de los países de la Unión Europea, reduciéndose el gasto delas Políticas Pasivas a favor de las primeras. Entre las Medidas Activas a las que más gasto se destinaencontraríamos los subsidios para la creación de empleo, las medidasdestinadas a acciones formativas y las medidas que favorecen la inserción dejóvenes al mercado laboral.3. Políticas Activas de empleo En el momento actual, la regulación de las Políticas Activas del mercadode trabajo aparece recogida en dos textos normativos con rango de Leydictados en 2011 por el anterior Gobierno: el Real Decreto-ley, de 11 defebrero, de medidas urgentes para promover la transición al empleo estable y larecualificación profesional de las personas desempleadas, y el Real Decreto-ley, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad yla reforma de las políticas activas de empleo, de los que hemos hablado en elprimer apartado, en el punto tres. Los principales objetivos de las Políticas Activas del mercado de trabajoson los siguientes: - Incrementar la transparencia del mercado. - Desarrollar la estabilidad en el empleo. - Optimizar los recursos humanos. - Impulsar la creación del empleo y el reparto del empleo. - Atender a colectivos desfavorecidos, mejorando su capacidadpara insertarse en el mercado de trabajo. Las líneas de intervención de estas Políticas van en función del objetivoque se pretende alcanzar y con el correspondiente tipo de instrumento utilizado 16
para su consecución. Atendiendo a estos parámetros, las políticas activaspueden agruparse en11: ‐ Políticas de promoción de creación de empleo: son acciones quepersiguen crear empleo dirigiendo la intervención por el lado de la demanda.Aquí cabría incluir las Políticas de reparto de la demanda existente, quepermiten incrementar el número de personas con empleo y disminuir, por tanto,el de desempleados. ‐ Políticas de funcionamiento del mercado laboral: sonintervenciones que tratan de mejorar el funcionamiento del mercado laboral. ‐ Políticas de formación: son actuaciones que tienen como objetivomejorar la formación de los desempleados o de los activos ocupados conriesgo de desempleo. 11 Vid. Ruesga, S, Lasierra, J, Murayama, C, “Definición y características de las PolíticasActivas”, en Economía del trabajo y política laboral, Ed. Pirámide, Madrid, 2002, págs. 188-191 17
III - Formación Profesional1. Definición de Políticas de Formación Profesional Las Políticas de Formación son actuaciones que inciden en el mercadolaboral por el lado de la oferta. Están compuestas por medidas que se dirigen afacilitar que la capacitación que tengan las personas sea la adecuada paratener un empleo que satisfaga sus necesidades profesionales, económicas, depromoción y desarrollo a lo largo de la vida, y también procurar que los jóvenestengan una base de partida que les permita desempeñar una profesión. El esfuerzo en desarrollar este tipo de Políticas es muy considerable,mejorando y completando los conocimientos adquiridos en la formaciónreglada, formación del ámbito educativo. La Ley de Educación de 2006 regula el derecho de formarnos a lo largode la vida, dentro y fuera del sistema educativo, para mejorar nuestrascompetencias. En nuestro ordenamiento la Formación Profesional está reconocidacomo un derecho de los trabajadores que prestan una actividad laboral,derecho que debe ser garantizado por los poderes públicos. De esta forma,tiene tanto una significación individual como una social, ya que la cualificaciónprofesional que proporciona esta formación “sirve tanto a los fines de laelevación y nivel de la calidad de vida de las personas como a los de lacohesión económica y social y del fomento del empleo”12.2. La Formación Profesional en la Unión Europea En el Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992 aparecereconocida la conexión que existe entre las Políticas de Formación Profesionaly la Política de Empleo. Más concretamente, se encuentra recogida dentro delas “disposiciones sociales”, en el artículo 126, que regula la educación,estableciendo que la Comunidad Europea contribuirá en su desarrollo. 12 Vid. www.fundaciontripartita.org 18
Dicho Tratado incorpora, dentro de las disposiciones sobre “educación,formación profesional y juventud”, las principales líneas de actuacióncomunitarias y nacionales de la Política Sociolaboral de Formación Profesional,que deberán estar coordinadas, de tal forma que las políticas nacionalesasumirán el protagonismo sobre el contenido y la organización de la formación,mientras que la política comunitaria las completará. Los objetivos de la Política de Formación Profesional son los siguientes: - Facilitar la adaptación a las transformaciones industrialesmediante la formación y la reconversión profesional. - Facilitar el acceso a la formación profesional y la movilidad de laspersonas en formación. - Estimular la cooperación en materia de formación entre centros deenseñanza y empresas. - Incrementar el intercambio de información y experiencias sobrelas cuestiones comunes a los sistemas de formación de los Estados miembros. En 1994 la Comisión Europea adopta el Libro Blanco sobre Crecimiento,Competitividad y Empleo, que establece que “la educación y la formación a lolargo de la vida” constituyen una prioridad al servicio del empleo. Más adelante, en 1996, la Declaración de enero de los Ministros deEducación de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico(OCDE) indica que la formación permanente es una necesidad para todos, porlo que es necesario realizar una mayor inversión en ella, a la vez que estrecharlos lazos entre los estudios y la vida profesional. El 2 de octubre de 1997 se aprueba el Tratado de Ámsterdam, pasandoa ser la formación se convierte un instrumento imprescindible para lucharcontra el desempleo, tal y como muestras las diferentes estrategiascomunitarias de empleo elaboradas desde entonces, como el Consejo Europeode Luxemburgo de noviembre de 1997, en el que se establecen las “directricespara el empleo”, que tiene por objeto que se coordinen las Políticas de Empleode los Estados miembros a partir de 1998. 19
En 1999 se elaboró la Decisión 1999/382/CE, del Consejo, de 26 deabril, de acción comunitaria en materia de formación profesional Leonardo DaVinci, en el que se fijan los objetivos básicos a conseguir por los Estadosmiembros de la unión Europea para el desarrollo de la Formación Profesional,que son los siguientes: - Mejorar las aptitudes y competencias individuales, especialmente de los jóvenes, en la formación profesional inicial. - Mejorar la calidad y el acceso a la formación profesional continua. - Facilitar la formación a lo largo de la vida. - Promover que la formación profesional contribuya al proceso de innovación en el ámbito empresarial, con el aumento de la cooperación entre los centros de formación profesional y las empresas. En el año 2000, el Consejo de Lisboa establece que “la educación y laformación para la vida y el trabajo” son uno de los ejes para conseguir que laUnión Europea se convirtiese en la economía y sociedad basada en elconocimiento, llamando a los Estados miembros a establecer estrategias ymedidas para fomentar la educación permanente para todos. Las Directrices aprobadas desde la Cumbre de Lisboa establecen doslíneas para conseguir los objetivos señalados: el primero es desarrollar lossistemas educativos y de formación; el segundo, invitar a los interlocutoressociales a negociar medidas para mejorar la formación complementaria y laformación permanente. En el año 2002 el Consejo de Lisboa adopta el Programa detalladosobre el seguimiento de los objetivos concretos de los sistemas de educación yde formación en Europa, también conocido como Programa de Educación yFormación 2010. Este programa pretende que los sistemas educativos noestén determinados por la economía y el mercado de trabajo, otorgando lamáxima relevancia a los beneficios culturales y sociales del aprendizaje, nosólo para el desarrollo de la propia persona, sino también para la sociedad. Deahí que considere prioritario para mejorar la calidad y la eficacia de los 20
sistemas de educación y de formación garantizar el acceso universal a losmismos. En marzo de 2006, el Consejo Europeo supuso una reorientación de losobjetivos de la Estrategia de Lisboa de 2000, de crecimiento económico,empleo y cohesión social, en el sentido de otorgar una mayor relevancia a losdos primeros. Con posterioridad se elabora el Informe conjunto provisional del Consejoy de la Comisión sobre los progresos alcanzados con el programa Educación yFormación 2010: modernizar la educación y la formación: una contribuciónesencial a la prosperidad y a la cohesión social en Europa (2006/c 79/01). El Informe muestra la necesidad de invertir en enseñanza primaria paraprevenir el fracaso escolar y la exclusión social, y para sentar las bases delaprendizaje complementario, y de mejorar los sistemas de educación y deformación profesional para que no sólo vaya dirigida a los jóvenes, sinotambién a los adultos y a los trabajadores de más edad, colectivos a los que elInforme señala que no se da suficiente prioridad. Es decir, se hace hincapié enla necesidad de invertir en educación y formación en el ámbito de la enseñanzaprimaria y secundaria para obtener conocimientos sin los que es imposible quese mantenga y continúe con posterioridad en el proceso de aprendizajepermanente.3. La Formación Profesional en España 3.1. Características Aprender a lo largo de la vida de alguna manera exige que miremostanto al sistema educativo como al productivo, ya que la educación y formacióntienen gran relación con ambos. En nuestro país, la estructura productiva no se corresponde con laposición que tenemos dentro de la economía, y es que encontramos muchostrabajos que requieren poca cualificación, y esto se debe en gran medida a la 21
gran importancia del sector turismo y al sector construcción en nuestro país.Esta estructura la encontramos diferenciada también por ComunidadesAutónomas y por sexos. Además, encontramos infrautilización, ya que muchostitulados superiores ocupan trabajos de cualificación media. Según un Informe del Consejo Social casi un millón de titulados ocupantrabajos de titulación inferior, lo que supone una sobrecualificación que da lugara un despilfarro de recursos. De esta forma, vamos a ver una serie de rasgos educo-formativos encomparación con otros países: ‐ En España, en los últimos 10-15 años, se ha producido un frenoen la expansión educativa. Hasta 2007 la tasa de escolarización entre jóvenes de 15 a 24 años sehabía mantenido alrededor del 55%. A finales de este periodo presenta la tasamás baja de los países europeos: 10 puntos menos que Alemania y 15 menosque Polonia. La causa fue la bonanza económica, que hizo que los jóvenes nosiguiesen estudiando. Así, España ha perdido prácticamente 10 años en los que la tasa deescolarización media de la Unión Europea fue creciendo. Sólo Reino Unido yEspaña la redujeron. ‐ Problemas en la calidad educativa, tal y como muestra el Informedel Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes o Informe PISA,el cual se basa en el análisis del rendimiento de estudiantes a partir de unosexámenes mundiales que se realizan cada tres años y que tienen como fin lavaloración internacional de los alumnos. Este informe es llevado a cabo porla Organización de Cooperación y desarrollo (OCDE), que se encarga de larealización de pruebas estandarizadas a estudiantes de 15 años. El último informe nos indica la baja compresión lectora de nuestrosestudiantes, que se encuentran por debajo de la media. ‐ Mejora en la tasas de titulaciones universitarias y de formaciónprofesional superior. ‐ Crecimiento de la tasa de abandono escolar: casi la tercera partede los jóvenes abandonan el sistema educativo y no siguen formándose. 22
‐ Menos avance educativo en la población activa de mayor edad, yaque no se han podido beneficiar de las posibilidades educativas. Así, en 2009,el 49% de la población entre 25 y 64 años no había superado la educaciónsecundaria. España OCDE UE-21 Fuente: Informe Español OCDE, 2011 La consecuencia de todo esto es que las Políticas de Formación tienenque enfrentarse a estos déficits, reto que será mayor que en otros países, ydado que el nivel educativo influye decisivamente en la demanda de formacióna lo largo de la vida, no sería de extrañar que la proporción de población activaespañola que continúe formándose a largo plazo sea relativamente reducida. Yes que en España ha primado más la formación a través de la experiencia quela formación formal, lo que puede ser el motivo del retraso con relación a otrospaíses. 3.2. Evolución En 1964 el Ministerio de Trabajo diseñó el Programa de PromociónProfesional Obrera (PPO), que se dirigía a formar a los trabajadores de los 23
sectores rurales para encontrar empleo en el sector industrial. Estos Programasse daban fuera de las horas de trabajo, con el fin de adaptarlo a losrequerimientos del trabajo. Este Programa duró hasta el año 1978, en el queaparece en Instituto Nacional de Empleo, INEM. El INEM asume los Programas de Promoción Profesional Obrera. Enestos años España se encontraba en un momento de crisis, con lo que losesfuerzos se van a centrar más en el desempleo que en la FormaciónProfesional, que no tendrá mucho desarrollo. Habrá que esperar hasta 1984, momento en el que se firma el AcuerdoEconómico y Social, que dará lugar al I Plan Nacional de Inserción y FormaciónProfesional (1985), que establece un acuerdo entre sindicatos, empresarios yGobierno, siendo lo más destacado la necesidad de adecuar la formación a lasexigencias reales del mercado de trabajo, ya que era una de las grandesdeficiencias. Para acometer esta labor se establecen una serie de pautas parareformar e impulsar la Formación Profesional. En 1986 se crea el Consejo General de la Formación Profesional, unórgano institucional de participación de los interlocutores sociales encuestiones de Formación Profesional, dándose las medidas que tienen queseguir los cursos. En 1992 se firma el I Acuerdo Nacional de Formación Continua, quetambién es un acuerdo concertado. La novedad es que se pacta crear unsistema de gestión y distribución de las ayudas que se da a las empresas paraformar a los trabajadores. Se crea un subsistema de Formación Continua paraadaptar mejor la política de Formación Profesional a la realidad del MercadoLaboral, intentando que realmente la Formación Profesional de respuesta a lasnecesidades dé las empresas. Los II y III Acuerdos Nacionales de Formación Continua aparecen en losaños 1997 y 2000, respectivamente. 24
Desde el año 1993, la formación y el reciclaje profesional de lostrabajadores ocupados se ha regulado a través de Acuerdos Nacionales deFormación Continua, suscritos entre las organizaciones empresariales ysindicales más representativas, y entre éstas y el Gobierno. Estos Acuerdos sehan caracterizado por el protagonismo de los agentes sociales en el diseño eimplantación de la formación continua. También han permitido la dotación deunos recursos financieros para las empresas y sus trabajadores y laconsolidación de un modelo basado en la concertación social y en el desarrollode instituciones paritarias sectoriales y territoriales. De esta manera se crea el FORCEM, siendo su misión impulsar laFormación Continua. Tiene un carácter bipartito, participan empresas ysindicatos. Su finalidad es hacer un seguimiento de la Formación Continua y laotorgarle los recursos necesarios. En el año 2000 se crea el III Acuerdo Nacional de Formación Continua yaparece la Fundación Tripartita para la Formación13, que sustituye al FORCEM,en la que también participará el Gobierno. Dicha Fundación, que pertenece alSector Público Estatal, es uno de los órganos que componen la estructura delsubsistema de formación profesional para el empleo. Tiene carácter tripartito ysu patronato está constituido por la Administración Pública y por lasorganizaciones empresariales y sindicales más representativas. En el año 2002 se aprueba la Ley Orgánica de Cualificaciones y de laFormación Profesional, que regula la integración de los tres subsistemas deformación profesional (inicial o reglada, ocupacional y continua). El objetivo 13 Sus funciones son: Colaborar con el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) en lamejora de la calidad de la formación profesional para el empleo, en la elaboración deestadísticas sobre formación, en la creación y mantenimiento del Registro estatal de centros yasiste al SEPE en sus actividades de gestión de las iniciativas de formación; elaboración depropuestas de resoluciones normativas relativas al subsistema de formación profesional para elempleo; contribuir al impulso y difusión de la formación profesional para el empleo entre lasempresas y los trabajadores y participar en foros nacionales e internacionales relacionados conla formación profesional para el empleo. 25
fundamental de esta Ley es la creación de un sistema integral de formaciónprofesional, calificaciones y acreditación que responda con eficacia a lasdemandas económicas y sociales a través de las diversas modalidadesformativas y favorezca la formación a lo largo de toda la vida, acomodándose alas distintas expectativas y situaciones personales y profesionales de susdestinatarios. A tales efectos se crea el Sistema Nacional de Cualificaciones yFormación Profesional, concebido como el conjunto de instrumentos y accionesnecesarios para promover y desarrollar la integración de las ofertas deformación profesional, así como la evaluación y acreditación de lascompetencias profesionales. Su finalidad es dotar de unidad, coherencia yeficacia a la planificación, y su ordenación y administración. Al año siguiente de dictarse la Ley de Cualificaciones se procede a larevisión del sistema de Formación Profesional y a la introducción dedeterminados ajustes y mejoras derivadas de: - Las sentencias del Tribunal Constitucional 95/2002 de 25 deabril y 190/2002 de 17 de octubre sobre la delimitación de los supuestos en losque la gestión o ejecución de las acciones formativas correspondería al Estadoo a las Comunidades Autónomas. - La publicación de la Ley Orgánica 5/2002 de las Cualificacionesy formación profesional, que requiere el desarrollo del sistema de formacióncontinua desde una perspectiva integradora. - La necesidad de que las ayudas de formación continua seextiendan al mayor número de empresas, especialmente a las pymes, queconstituyen la mayor parte de nuestro tejido productivo. En el año 2006 se firma el IV Acuerdo Nacional de Formación que, porun lado, integra los subsistemas de Formación Ocupacional y Continua en ladenominada Formación Profesional para el Empleo, eliminado de esta manerala barrera entre la población ocupada y la desempleada; por otro lado, da unimpulso a la certificación de la Formación Profesional, que se plasmará en elReal Decreto 34/2008, por el que se regulan las certificaciones profesionales. 26
Estos certificados se configuran como acreditaciones de lascompetencias profesionales del Catálogo Nacional de Cualificación Profesionaladquiridas mediante experiencia laboral, vías no formales de formación yacciones de Formación Profesional. El actual modelo de Formación Profesional es consecuencia del RealDecreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema deformación profesional para el empleo, que integra los subsistemas deFormación Ocupacional y Formación Continua. Así, la Formación Profesionalpara el Empleo se define como el conjunto de instrumentos y acciones quetienen por objeto extender e impulsar entre las empresas y trabajadoresocupados y desempleados una formación que responda a sus necesidades ycontribuya al desarrollo de una economía basada en el conocimiento. Los fines que vienen establecidos en el Real Decreto 2007 son: ‐ Favorecer la formación a lo largo de la vida. ‐ Proporcionar a los trabajadores conocimientos y prácticasadecuadas. ‐ Mejorar la empleabilidad de los trabajadores. ‐ Promover las competencias profesionales Por último, en 2007, a través del Real Decreto 395/2007 de 23 de marzo,se establece el actual modelo de formación profesional para el empleo. El Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, regula las distintas iniciativasde formación que configuran el subsistema de formación profesional para elempleo, su régimen de funcionamiento y financiación y su estructuraorganizativa y de participación institucional. Son fines de la formación profesional para el empleo: - Favorecer la formación a lo largo de la vida de los trabajadoresdesempleados y ocupados, mejorando su capacitación profesional y desarrollopersonal. - Proporcionar a los trabajadores los conocimientos y lasprácticas adecuados a las competencias profesionales requeridas en elmercado de trabajo y a las necesidades de las empresas. 27
- Contribuir a la mejora de la productividad y competitividad de lasempresas. - Mejorar la empleabilidad de los trabajadores, especialmente delos que tienen mayores dificultades de mantenimiento del empleo o deinserción laboral. - Promover que las competencias profesionales adquiridas por lostrabajadores tanto a través de procesos formativos (formales y no formales),como de la experiencia laboral, sean objeto de acreditación. 3.3. Sistema Nacional de Cualificaciones Profesionales La formación profesional se define, en fin, como el conjunto de accionesformativas que capacitan para el desempleo cualificado de las distintasprofesiones, el acceso al empleo y la participación activa en la vida social,cultural y económica. Incluye las enseñanzas propias de la formaciónprofesional inicial, las acciones de inserción y reinserción laboral de lostrabajadores, así como las orientadas a la formación continua en las empresas,que permitan la adquisición y actualización permanente de las competenciasprofesionales. La empleabilidad se define como “la disponibilidad de una mano de obracon la cualificación y adaptabilidad que exigen el dinamismo del mercado detrabajo y del sistema de empresas”, de ahí que la política de empleo debaincidir en la cualificación del trabajador para facilitar y garantizar su integraciónen el mercado de trabajo durante toda su vida laboral, evitando que la falta decualificación se convierta en una causa de desempleo.14 La vinculación de la formación profesional con la política de empleo seconcreta en el hecho de que las ofertas de formación profesional deberán 14 Vid. San Martín Mazzucconi, C, “Formación Profesional y Política de Empleo: laempleabilidad”, en La política de empleo como instrumento de inclusión social: un análisisjurídico, Ed. DYKINSON, Madrid, 2010, pág. 58 28
desarrollarse considerando las medidas previstas en el Plan Nacional deAcción para el Empleo – Programa Nacional de Reformas en la terminologíaactual. Los instrumentos y acciones que integran el Sistema Nacional deCualificaciones y Formación Profesional son el Catálogo Nacional deCualificaciones Profesionales, un procedimiento de reconocimiento, evaluación,acreditación y registro de las cualificaciones profesionales; la información yorientación sobre formación profesional y empleo, y la evaluación y mejora dela calidad del Sistema. El primer instrumento del Sistema Nacional de Cualificaciones yformación Profesional es el Catálogo Nacional de CualificacionesProfesionales, regulado en el Real Decreto 1128/2003, modificado en 2005. Seconsidera el eje institucional del sistema. Está constituido por las cualificaciones identificadas en el sistemaproductivo y por la formación asociada a esta cualificación, de cara a laintegración de las distintas ofertas de formación profesional. Las cualificacionesse estructuran en función de las competencias apropiadas pare el ejercicioprofesional. A tales efectos, se entiende por competencia profesional elconjunto de conocimientos y capacidades que permiten el ejercicio de unaactividad profesional conforme a las exigencias de la producción y el empleo. La cualificación profesional consiste en los requerimientos impuestos porel proceso de trabajo y por las exigencias empresariales específicas,relacionadas a su vez con la posesión de conocimientos y capacidades porparte de los trabajadores, adecuados a aquellos requerimientos. Por tanto, lacualificación es el arma principal del que disponen los trabajadores de cara asu inserción laboral, es decir, que los trabajadores deben ser empleables. Asociado al Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionalesencontramos el Catálogo Modular de Formación Profesional. Está formado porel conjunto de módulos formativos vinculados a las diferentes unidades decompetencia de las distintas cualificaciones profesionales. El CatálogoNacional de Cualificaciones Profesionales y el Catálogo Modular de Formación 29
Profesional se mantendrán permanentemente actualizados mediante surevisión periódica, que deberá efectuarse en un plazo no superior a cinco añosa partir de la fecha de inclusión de cada cualificación en el Catálogo. Las Administraciones educativa y laboral establecerán de mutuoacuerdo, previa consulta al Consejo General de Formación Profesional, losrequisitos mínimos de calidad de la oferta formativa del Catálogo Nacional deCualificaciones Profesionales. Las cualificaciones profesionales que debanincluirse en el Catálogo, así como los módulos formativos del Catálogo Modularde Formación Profesional, se aprobarán por el Gobierno, previa consulta alConsejo General de Formación Profesional. La elaboración y actualización delCatálogo se encomienda al Instituto Nacional de las Cualificaciones, con lacolaboración de las Administraciones educativa y laboral junto con losinterlocutores sociales y los sectores productivos implicados en el SistemaNacional del Cualificaciones y Formación Profesional. Un segundo instrumento del Sistema Nacional de CualificacionesProfesionales es el procedimiento de reconocimiento, evaluación, acreditacióny registro de las cualificaciones profesionales. A estos efectos, tanto los títulosde formación profesional como los certificados de profesionalidad tienencarácter oficial y validez en todo el territorio nacional. Su expedicióncorresponde a las Administraciones educativa y laboral, respectivamente. Laevaluación y acreditación de las competencias profesionales adquiridas através de la experiencia laboral y de otras vías no formales de formación tendrácomo referente al Catálogo Nacional de Competencias Profesionales y seguirálos criterios que garanticen la fiabilidad, objetividad y rigor técnico de laevaluación. De esta forma, podemos definir el certificado de profesionalidad como elconjunto de competencias profesionales identificables en el sistema productivoy reconocido y valorado en el mercado laboral. La elaboración y actualización de los certificados de profesionalidad, quedeben ser aprobados por Real Decreto, se encomienda al Servicio Público deEmpleo Estatal, contando para ello con la colaboración de los Centros deReferencia Nacional. 30
El tercer instrumento del Sistema Nacional de Cualificaciones yFormación Profesional está constituido por la información y orientaciónprofesional. El objetivo perseguido por este tipo de acciones es el de informarsobre oportunidades de acceso al empleo, posibilidades de adquisición,evaluación y acreditación de competencias y cualificaciones profesionales yofertas de formación para así facilitar tanto la inserción y la reinserciónlaborales como la movilidad profesional en el mercado de trabajo. En lainformación y orientación profesional podrán participar, entre otros, lasAdministraciones educativas y laborales, las Administraciones locales y losagentes sociales, correspondiendo al Gobierno desarrollar fórmulas decooperación y coordinación entre todos ello. Los servicios de información yorientación profesional de las Administraciones públicas deberán proporcionarinformación tanto al alumnado del sistema educativo, a las familias, a lostrabajadores, tanto desempleados como ocupados, y por último, a la sociedaden general Asimismo, deberán poner a disposición de los interlocutoressociales información sobre el sistema que pueda servir de referente orientativoen la negociación colectiva. Finalmente, el cuarto instrumento es la evaluación y mejora de la calidadde la formación con el objetivo de garantizar la eficacia de las accionesformativas y su adecuación permanente a las necesidades del mercado detrabajo. Es el Gobierno el responsable de establecer y coordinar los procesosde evaluación del Sistema Nacional de Cualificaciones y FormaciónProfesional, previa consulta al Consejo General de la Formación Profesional,sin perjuicio de las competencias atribuidas a las Comunidades Autónomas.4. La Formación Profesional en Castilla y León A nivel regional encontramos el Plan de Formación Profesional para elperiodo 2012-2015. En él se detallan las necesidades del actual sistema socio-económico, haciendo distinción entre dos tipos, que denomina “necesidadesextrínsecas al sistema de formación profesional” y “necesidades intrínsecas alsistema de formación profesional”. 31
Las necesidades extrínsecas son las ajenas a dicho sistema, pero quevan a repercutir en él, como la necesidad de reducir el desempleo o deaumentar el nivel de cualificación de la población, sobre todo con el objetivo deque esta se adecue a las exigencias del mercado laboral. Por su parte, las necesidades intrínsecas son las propias del sistema deFormación Profesional, y entre las que están la necesidad de establecer lasacciones formativas y organizativas adecuadas para lograr los objetivosanteriormente citados. Una vez establecidas las necesidades de nuestro sistema, lo que buscael nuevo Plan de Formación Profesional en Castilla y León es identificardiferentes situaciones que pueden requerir procesos de adaptación delSistema de Formación Profesional, de cara a establecer unos objetivos para sumejora. Las diferentes situaciones que se identifican son las siguientes: 1. Déficit de trabajadores con cualificaciones de tipo medio y dejóvenes con formación profesional: Existe un bajo nivel de trabajadores activosque estén suficientemente cualificados, sobre todo respecto a cualificacionesde nivel medio, situación que se agravará en los próximos años, dado que lapoblación joven descenderá15, provocando que no se renueve la poblacióntrabajadora, y por lo tanto, no se suplan las necesidades de cualificación querequiere el mercado laboral. Por ello, se hace necesario aumentar la participación de los jóvenes enla Formación Profesional Inicial, haciendo más atractiva esta, para satisfacerlas necesidades de personal cualificado del mercado laboral. Así, el Sistema de Formación Profesional debe saber dar respuestatanto a las necesidades de cualificación de los jóvenes como a las de lapoblación trabajadora que requiere formación para mejorar, mantener oconseguir un empleo. 2. Pérdida de empleabilidad, riesgo de exclusión del mercado laboral ydificultades de movilidad: existe el riesgo de que una formación insuficiente, olas dificultades para renovar o actualizar la formación y cualificación, lleguen a 15 Vid. Plan de Formación Profesional 2012-2015 32
ser una de las principales causas que impidan el acceso al empleo, siendo laspersonas poco cualificadas o con bajo nivel educativo más vulnerables dentrodel mercado laboral. De ahí que la Formación Profesional tenga un papel clave debiendocontribuir a evitar la pérdida de empleabilidad de la población adulta en edadActiva, y es que en la actualidad cada vez es más frecuente que lostrabajadores se vean obligados a cambiar de actividad profesional, con lo quese hace necesario que mantengan actualizadas sus competencias, para lo cualse hace necesario que dentro de la Formación Profesional Inicial y laFormación Profesional para el Empleo se desarrolle una estrategia deformación y aprendizaje permanente, estableciendo fórmulas que permitancompatibilizar formación y empleo. 3. Riesgo de desajuste entre la formación profesional y las necesidadesde cualificación del mercado de trabajo. Para evitar esa situación se hacenecesario una mayor implicación de las empresas en la formación profesional,de cara a que participen en la planificación y desarrollo de las enseñanzas delsistema de formación profesional, para lo que serán necesario promover elacercamiento entre estas y los centros de formación profesional Además, será necesario ofrecer una oferta formativa amplia ysuficientemente diversificada que sea acorde a las necesidades del mercadode trabajo, teniendo en cuenta las necesidades de cada provincia de lacomunidad. 4. Sostenibilidad, eficiencia y eficacia del sistema de formaciónprofesional. Es necesario una coordinación entre las diferentes accionesformativas para poder optimizas los recursos disponibles, y más ahora en elcontexto económico en el que nos vemos sumergidos, de forma que el sistemade formación profesional sea lo más eficaz y eficiente posible. Una vez establecidas las diferentes situaciones que se dan en nuestracomunidad, el Plan de Formación Profesional en Castilla y León pasa aenumerar sus objetivos estratégicos, que se citan a continuación: 1. Hacer más atractiva la formación profesional, de forma que seincremente el número de jóvenes que opten por esta alternativa. Además, debe 33
proporcionar una formación y una cualificación profesional que se adecue a lasexigencias y necesidades del mercado laboral. 2. Potenciar la formación profesional a lo largo de la vida ofreciendooportunidades de acceso a la formación y cualificación profesional tanto ajóvenes como a personas adultas, estableciendo oportunidades de formación ycualificación profesional que permitan atender las necesidades de personalcualificado del mercado de trabajo, así como las expectativas personales deformación y cualificación de todos los ciudadanos. 3. Reforzar el vínculo entre la formación profesional y lasempresas, estableciéndose un ajuste entre la formación profesional y lasnecesidades de cualificación de los diferentes sectores productivos. 4. Avanzar en el desarrollo del sistema integrado de formaciónprofesional con el fin de mejorar la gobernanza, eficiencia y eficacia del sistemaen Castilla y León, potenciar el desarrollo de acciones integradas y mejorar losmecanismos de coordinación y participación de los agentes implicados. 34
IV. Formación para el Empleo1. Introducción En el año 2007, las dos modalidades de formación profesional en elámbito laboral – la Formación Ocupacional y la Formación Continua- seintegran en un único subsistema de formación para el empleo, a través del RealDecreto 395/2007, de 23 de marzo. Lo que pretende esta norma es impulsar yextender entre empresas y trabajadores una formación que responda a susnecesidades y que a la vez promueva el desarrollo de una economía basadaen el conocimiento, lo cual contribuirá tanto a la productividad y competitividadde las empresas como a la mejora de la empleabilidad y al desarrolloprofesional de los trabajadores16, y es que no puede existir competitividad enlas empresas y en la economía sin la capacitación y formación de lostrabajadores El subsistema de formación para el empleo se inscribe en la estrategiapromovida desde la Unión Europea de promoción del aprendizaje permanente.Tanto el IV Acuerdo Nacional de Formación como el Acuerdo de FormaciónProfesional para el Empleo apelan a la estrategia de promoción del aprendizajepermanente durante toda la vida. El aprendizaje permanente es considerado“elemento vital de la estrategia de empleo y objetivo clave de la Unión Europea,incorporado como tal a la Estrategia de Lisboa para responder a los cambioseconómicos y sociales fruto de la mundialización y reforzar el empleo, lareforma económica y la cohesión social como parte de una economía basadaen el conocimiento”. Uno de los ejes de la reforma es precisamente laintegración de los subsistemas de formación ocupacional y de formacióncontinua en el marco del aprendizaje a lo largo de la vida. De esta forma, elaprendizaje permanente es uno de los pilares fundamentales de la EstrategiaEuropea del Empleo, habiéndose incorporado como uno de los indicadoresestructurales de la Estrategia de Lisboa. Pero esto no quiere decir que el 16 Vid. Martín Puebla, E, “El subsistema de Formación Profesional para el Empleo”, en Elsistema de formación profesional para el empleo, Ed. Lex Nova, Valladolid, 2009, pág. 61 35
aprendizaje permanente sea monopolio de las iniciativas de formaciónprofesional para el empleo, sino que abarca estadios de la vida fuera de la vidaactiva, es decir, desde al estadio previo de formación inicial o reglada hasta alposterior, que comenzará con la jubilación, por lo que afecta también al sistemaeducativo, donde tiene lugar la formación inicial, siendo su objetivo el avance 17en la formación cultural y personal del individuo. Por lo tanto, la formaciónprofesional para el empleo, se preocupa sobre todo por la formación vinculadaal empleo, sin perjuicio de que puedan existir junto a él planes de mejora de laformación inicial o programas de formación de adultos que cubran los ámbitos yconsigan los objetivos que este sistema de formación para el empleo, no estáen condiciones de satisfacer. Se reconocen como principios del Sistema de Formación Profesionalpara el empleo los siguientes: transparencia, calidad, eficacia y eficiencia;unidad de aja de la cuota de formación profesional, unidad del mercado detrabajo y libre circulación de los trabajadores en el desarrollo de las accionesformativas, colaboración y coordinación entre las Administracionescompetentes, vinculación del subsistema de formación para el empleo con eldiálogo social y la negociación colectiva sectorial, y con el Sistema Nacional deCualificaciones y de Formación Profesional; participación de los interlocutoressociales; ejercicio del derecho a la formación profesional para el empelo deforma gratuita y en igualdad de condiciones2. Iniciativas de Formación para el Empleo El Sistema de Formación para el Empleo se estructura en torno a tresgrandes ejes: ‐ Formación de demanda: está compuesta por iniciativas formativasque responden a las necesidades específicas de formación de las empresas yde los trabajadores, y abarca tanto las acciones formativas que organizan las 17 La Resolución del Consejo de 27 de junio de 2002 sobre educación permanente (DOCE de 9de julio de 2002, C 163) indica que “la educación permanente deber ser entendida como todaactividad de aprendizaje emprendida a lo largo de la vida, con el ánimo de mejorar el saber, lasdestrezas y las aptitudes desde una visión personal, cívica, social o laboral” 36
empresas para tus trabajadores como los permisos individuales de formaciónque disfrutan los trabajadores financiados total o parcialmente con fondospúblicos. Es decir, que es una formación que surge como respuesta directa alas necesidades concretas de las empresas y de los trabajadores y se realizapor su iniciativa. Los destinatarios directos de estas acciones son lostrabajadores ocupados. ‐ Formación de oferta: es la dirigida a ofrecer a los trabajadores,tanto ocupados como desempleados, una formación ajustada a lasnecesidades del Mercado de Trabajo que atienda a los requerimientos deproductividad y competitividad de las empresas y a las aspiraciones depromoción profesional y desarrollo personal de los trabajadores, de forma queles capacite para el desempeño de las distintas profesiones y para el acceso alempleo. Está integrada por planes de formación dirigidos prioritariamente atrabajadores ocupados y acciones formativas dirigidas prioritariamente atrabajadores desempleados con un objetivo de cualificación profesional y deinserción laboral. La iniciativa de las acciones formativas corresponde a lasAdministraciones competentes. En este tipo de acciones pueden participartanto trabajadores ocupados como desempleados. ‐ Formación en alternancia con el empleo: se imparte en el marcodel contrato para la formación y de los programas públicos de formación yempleo - Programas de escuelas talles y casas de oficios y de talleres deempleo. Su objetivo es mejorar la eficacia del subsistema en su conjunto. Así vemos, que de forma genérica, los destinatarios de las diferentesiniciativas de formación para el empleo son los trabajadores, tanto losocupados como los desempleados, incluidos los que no coticen por formaciónprofesional.3. Colectivos destinatarios de la Formación para el Empleo Se hace necesario tener en cuenta los colectivos prioritarios a la hora departicipar en las acciones formativas. De esta forma, lo que se pretende es 37
garantizar el acceso a la formación de aquellos colectivos que tienen mayoresdificultades de inserción o de mantenimiento en el mercado de trabajo. De esta manera, los colectivos prioritarios se distribuyen en tres grupos: ‐ Colectivo de los trabajadores desempleados: se encuentraintegrado a su vez por mujeres, jóvenes, discapacitados, afectados y víctimasdel terrorismo y de la violencia de género, desempleados de larga duración,mayores de 45 años y personas con riesgo de exclusión social. Está compuesto, en términos generales, por los colectivos consideradosprioritarios a efectos del diseño de programas específicos de fomento delempleo. ‐ Colectivo de los trabajadores ocupados: formado por trabajadoresde pequeñas y medianas empresas, mujeres, afectados y víctimas delterrorismo y de la violencia de género, mayores de 45 años, trabajadores conbaja cualificación y discapacitados. ‐ Colectivo formado por los cuidadores no profesionales queatienden a las personas de pendientes.18 De esta forma, observamos que las mujeres constituyen un colectivoprioritario, tanto si son mujeres ocupadas como si son mujeres desempleadas,lo que significa que debe priorizarse su acceso tanto a la formación de ofertacomo a la de demanda. Ello es lógico si se tiene en cuenta que la mejor del nivel de formación ycualificación profesional es uno de los factores que más pueden contribuir ahacer efectivo el derecho de la mujer al trabajo en igualdad de oportunidades.La Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de hombresy mujeres, prevé en su artículo 42 que las políticas activas de empleo debentener entres sus objetivos prioritarios aumentar la participación de las mujeresen el mercado de trabajo y avanzar hacia la igualdad efectiva de hombres ymujeres, para lo cual debe mejorar la empleabilidad y la permanencia en elempleo de las mujeres, potenciando su nivel formativo y su adaptabilidad da losrequerimientos del mercado de trabajo. 18 Disposición final 3ª, punto 2 del Real Decreto 615/2007, de 11 de mayo 38
4. Financiación del Subsistema de Formación Profesional para elEmpleo La financiación de este subsistema se hará de acuerdo con loestablecido en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, proviniendo dediversas fuentes: la cuota de formación profesional que abonan las empresas ylos trabajadores, de las ayudas del Fondo social Europeo y de lasaportaciones del presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal. Además, dentro del ejercicio de su competencia, las ComunidadesAutónomas podrán destinar fondos propios para financiar fondos mediante lasfórmulas de financiación que se determinen dentro de sus facultades de autoorganización. Presupuesto 2011 Origen de los fondos (en euros) Cuota de Formación Profesional 1.979.778.300 Ayuda Fondo Social Europeo 100.000.000 Aportación del Servicio Público de Empleo Estatal 934.022.420 Total 3.023.800.720Fuente: Informe de la Fundación Tripartita de Diciembre de 2011, sobre financiación de laFormación para el Empleo5. Incidencia de la reforma laboral de 2012 en la Política de Formación 5.1. Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral El Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes parala reforma del mercado de trabajo, modifica varios aspectos relativos a laFormación para el Empleo. Dicho Real Decreto fue publicado el 11 de febrero yentró en vigor al día siguiente de su publicación, afectado a los fundamentos denuestro modelo sociolaboral. 39
Los cambios normativos que introduce suponen una reformulación deaspectos esenciales en la regulación de las instituciones básicas del Derechodel Trabajo, tanto individual como colectivo, y trascienden lo sustantivo paraincidir en otros ámbitos como el procesal laboral o el de la protección social,reflejando, en definitiva, un cambio conceptual de las reglas del juego. Así, los aspectos relacionados con la Formación para el Empleo quereforma son los siguientes: ‐ La Formación Profesional ‐ Los Contratos para la Formación y el Aprendizaje. Con la reforma del Real Decreto-Ley 3/2012, la promoción y formaciónprofesional, como derecho laboral de los trabajadores, va a ser modificado.Mientras que con el Estatuto de los Trabajadores tenía como objetivo dotar alos trabajadores de la formación necesaria para desempeñar su puesto detrabajo de una forma más óptima, con la reforma va a adquirir el carácter demedio para adaptar a los trabajadores a las modificaciones que se den en supuesto de trabajo De esta forma, se ven modificados los artículos 4.2 b) y 23 del Estatutode los Trabajadores, incluyéndose el derecho “a la formación necesaria para suadaptación a las modificaciones operadas en el puesto de trabajo”. Así, vemosque la acción formativa queda vinculada a la empresa, ya que correrá a cuentade ésta. Por otro lado, se incluye un tercer apartado, en el que se establece quelos trabajadores que tengan al menos un año de antigüedad en la empresatendrán derecho a un permiso retribuido de 20 horas anuales de formaciónvinculada al puesto de trabajo acumulables por un período de hasta 3 años,debiendo ser concretado su disfrute de mutuo acuerdo entre empresario ytrabajador. Un matiz interesante entre el Estatuto de los trabajadores y el RealDecreto-Ley 3/2012 es que en el Estatuto de los Trabajadores se contempla 40 Related DocumentsKeep on trucking`
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References: artículo 2
 artículo 17
 artículo 15
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 artículo 126
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 Resolución 
 artículo 42
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