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Timestamp: 2018-08-18 18:10:12+00:00

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﻿ Sentencia C-386 de junio 25 de 2014
SENTENCIA C-386 DE 25 DE JUNIO DE 2014
CONTENIDO:REESTRUCTURAR LA PLANTA DE PERSONAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL Y EL DAS EN LIQUIDACIÓN, EN EL PRESUPUESTO NACIONAL DE 2013. SE VULNERAN LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD, IDENTIDAD FLEXIBLE Y DE UNIDAD DE MATERIA, LO QUE CAUSA DECLARAR LA INEXEQUIBLE DEL ARTÍCULO 15 DE LA LEY 1640 DE 2013, “POR LA CUAL SE EFECTÚAN UNAS MODIFICACIONES AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2013” .
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, PLANTA DE PERSONAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, UNIDAD DE MATERIA DEL PROYECTO DE LEY, DAS, PRINCIPIO DE IDENTIDAD DEL PROYECTO DE LEY, FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN LA LEY
Sentencia C-386 de junio 25 de 2014
Ref.: Expediente D-9896
Demandante: George Zabaleta Tique
A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, perteneciente a la Ley 1640 de julio 11 de 2013, publicada en el Diario Oficial 48.848 de julio 11 de 2013, resaltando lo impugnado:
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º, de la carta política, la Corte Constitucional es competente para conocer esta demanda, pues se trata de la acusación contra un precepto de una ley.
2.1. El actor solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de unos apartes del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, relacionados con la introducción de ajustes en la estructura de la planta de personal de la Contraloría General de la República, en ejercicio de facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República, no obstante que los fines de esa ley se encuentran encaminados únicamente a efectuar modificaciones al presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 2013.
2.2. Las entidades públicas intervinientes vinculadas con dicha planta de personal, abogaron por la exequibilidad de los apartes demandados a partir de la procedencia de las facultades extraordinarias. No obstante, la Contraloría General de la República y el DAFP estimaron también la declaratoria de inhibición, por no cumplir la demanda los requisitos de admisión que la ley y la jurisprudencia de la Corte han establecido.
3.2. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos mínimos que razonablemente deben contener las demandas de constitucionalidad, para su admisión(1). Según lo allí indicado, es imperativo señalar con claridad las normas que son censuradas como inconstitucionales, al igual que la preceptiva superior que se tilda de infringida y explicar las razones por las cuales se estima que las primeras violan o desconocen la segunda.
Otra parte fundamental de los indicados requisitos es la formulación de cargos de inconstitucionalidad contra las normas demandadas, con la sustentación de las razones por las cuales el ciudadano demandante advierte que aquéllas contrarían la Constitución. Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha sido constante(2) en requerir que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en la medida que precisen la manera como la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la Constitución, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, más no en su aplicación práctica; y suficientes, por cuanto deben ser expuestos todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio, que despierten duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.
La adecuada presentación del concepto de violación permite a la Corte desarrollar su función de defensa de la Constitución en debida forma, en tanto delimita el campo dentro del cual se efectuará el respectivo análisis de constitucionalidad, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos del demandante, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente al juez constitucional para poder proferir un pronunciamiento de fondo, evitando así un fallo inhibitorio(3).
Esta carga mínima que debe exponer el ciudadano, resulta indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad, no obstante la naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de inexequibilidad. De no atenderse dicho presupuesto podría generarse la inadmisión de la demanda, su posterior rechazo de no subsanarse, o un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar la acción, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos del demandante, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente al juez constitucional, para poder proferir un pronunciamiento de fondo(4).
Sobre este tema, ha expuesto la Corte(5) que “la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, sí despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.
A este respecto, en la Sentencia C-978 de diciembre 1º de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva)(6), se explicó (no está en negrilla en el texto original):
“No obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte(7). Este principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado(8); en tal medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo’(9)”.
3.4. Sintetizado lo anterior, la Corte Constitucional encuentra que contrario a lo afirmado por el DAFP y el ente de control fiscal, la demanda bajo análisis sí es idónea para propiciar fallo de fondo, una vez precisados los cargos de imputación con la corrección efectuada en término.
Esta corporación debe determinar entonces si el trámite legislativo del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, resultado del Proyecto de Ley 304 de 2013 Cámara, 252 de 2013 Senado, “por el cual se efectúan unas modificaciones al presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 2013”, presentado por el Gobierno Nacional, satisfizo las exigencias de los artículos 157 y 158 constitucionales y del Reglamento del Congreso.
4.2. Antes de proseguir, y teniendo en cuenta que al menos uno de los cargos formulados, el atinente al presunto desconocimiento del principio de consecutividad, tiene que ver con aspectos relacionados con el proceso de formación de la ley, es necesario recordar que conforme a lo previsto en el artículo 242 superior, numeral 3º “Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto”.
Sin embargo, la Sala verifica que esta acción sí fue ejercida en tiempo, toda vez que la Ley 1640 de 2013 fue publicada en el Diario Oficial 48.848 de julio 11 de 2013 y esta demanda de inconstitucionalidad se interpuso en septiembre 6 siguiente. En consecuencia, resulta viable proceder al análisis solicitado.
Así las cosas, esta Sala se concentrará inicialmente en el estudio de estos temas: (i) el principio de instrumentalidad de las formas; (ii) los principios de consecutividad e identidad flexible en el debate legislativo, y (iii) la unidad de materia que debe existir en el contenido de las leyes. Con esos criterios avocará el análisis de constitucionalidad sobre el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013.
Quinta. Importancia de las formas dentro de una sociedad democrática y principio de instrumentalidad de las formas. Reiteración de jurisprudencia.
Por su parte, este tribunal ha resaltado en todo momento el llamado principio de instrumentalidad de las formas(10), a partir del cual se entiende que los procedimientos no son un fin en sí mismos, sino que se justifican en atención a la existencia de otros altos propósitos de interés público (entre ellos la seguridad jurídica, el debido proceso, la transparencia, la participación o el respeto a la voluntad de las mayorías, entre otros). En esa misma línea, y más allá de la posibilidad de corregir o subsanar ciertos defectos de trámite, ha señalado que no toda irregularidad procedimental justifica la fulminante inexequibilidad de una norma jurídica, sino sólo aquellos errores que afecten de manera importante alguno de los principios y derechos que sustentan la existencia de tales reglas y procedimientos.
5.2. Según la jurisprudencia relacionada con la materia(11), los vicios en la formación y aprobación de las leyes, originados en la inobservancia de las ritualidades previstas en la Constitución y en la Ley Orgánica del Congreso, contenida en la Ley 5ª de 1992, son aquellas irregularidades en que se incurre durante el trámite legislativo, por omisión o quebrantamiento de cualquiera de los requisitos extrínsecos impuestos por el ordenamiento jurídico, afectándose parcial o definitivamente la eficacia y validez de aquéllas.
En la Sentencia C-501 de mayo 15 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño)(12) la Corte Constitucional explicó que los referidos yerros se relacionan con la inobservancia de requisitos externos o ritualidades durante el trámite de aprobación de una ley, indicando (no está en negrilla en el texto original):
“Vicios de forma, en cambio, son aquellas irregularidades en que se incurre en el trámite que antecede a la promulgación de la ley y que ha sido establecido por el constituyente. Ello es así por cuanto la forma es el modo de proceder de una cosa, la manera como se hace. La forma es un concepto que en el ámbito jurídico remite a los requisitos externos de expresión de los actos jurídicos, a las cuestiones rituales que se contraponen a su fondo o materia. Por ello, los vicios en la formación de la ley se circunscriben a la manera como fueron debatidas, aprobadas y promulgadas las disposiciones legales. No se analiza, en este caso, la regla de derecho contenida en la disposición acusada, pues el examen que debe efectuar este tribunal consiste sólo en verificar si se cumplieron en debida forma todas las etapas del proceso legislativo”.
5.3. La relevancia constitucional de este tipo de irregularidades radica en que su materialización constituye un verdadero desconocimiento del texto superior, pues es este el que señala los requisitos que deben cumplirse en los debates suscitados en el Congreso. Al respecto, en el fallo C-473 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) se señalaron algunos de los requisitos cuya infracción puede afectar la validez del trámite legislativo, destacándose:
(i) la verificación del número mínimo de congresistas que deben estar presentes para la deliberación y la adopción de decisiones (Const., art. 145);
5.4. Este tribunal también ha puntualizado(13) que al realizar el análisis de la intensidad de una irregularidad, acaecida durante el trámite de aprobación por el Congreso, debe considerarse:
(iv) De no acontecer alguno de los anteriores supuestos, si es posible que ella misma los subsane en el pronunciamiento, respetando siempre el principio de razonabilidad”(14).
Bajo esos lineamientos la Corte debe verificar la transparencia en el proceso de aprobación de las leyes, pues las formas y procedimientos establecidos para ello, resultan ser esenciales para asegurar la voluntad democrática(15) en el trámite legislativo, sin que ello pueda considerarse un indebido culto al ritualismo.
5.5. Ahora bien, es cierto que no toda falla procedimental constituye un vicio de inconstitucionalidad en el trámite de un proyecto de ley, siendo posible su convalidación en aplicación del principio de instrumentalidad de las formas, que conlleva su interpretación teleológica al servicio de un fin sustantivo(16), claro está, sin pasar por alto que las normas procesales establecidas buscan proteger importantes valores sustantivos, como el principio democrático.
“Es por ello que al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto integral del trámite legislativo. Sobre este punto, esta corporación ha señalado que ‘lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación’(17).
Según la jurisprudencia, los vicios formales con virtualidad suficiente para causar la inexequibilidad de una ley, definidos como de carácter sustancial, se caracterizan porque: (i) vulneran algún importante principio o valor de carácter constitucional; (ii) afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras; o (iii) desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada por la carta política(18).
Con todo, pueden existir entonces irregularidades que no tengan la entidad para configurar un verdadero vicio, bien porque (i) se cumplió con el objetivo protegido por la norma procesal, o por cuanto (ii) fue convalidado dentro del mismo trámite en el Congreso que conllevó la formación de la ley(19).
Sexta. Los principios de consecutividad e identidad flexible. Reiteración de Jurisprudencia.
A partir de la Constitución de 1991, los principios de consecutividad e identidad flexible o relativa conforman las normas que rigen el proceso de formación de las leyes. El primero “exige que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales”(20). El segundo “‘supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parlamentarios’, bajo el entendido que las comisiones y las plenarias de las cámaras pueden introducir modificaciones al proyecto (C.P., art. 160), y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara se puede superar mediante un trámite especial (conciliación mediante comisiones de mediación), que no implica repetir todo el trámite(21)”(22).
6.2. Ahora bien, aun cuando en vigencia de la Constitución de 1886, no era posible que los textos discutidos y aprobados por las comisiones parlamentarias sufrieran modificaciones durante su estudio en las plenarias, la carta política vigente permite su inclusión. El artículo 160 superior establece que “durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”, posibilidad que, sin embargo, no es ilimitada, pues es necesario que el contenido temático de tales adiciones haya sido objeto de análisis durante el primer debate de ese proyecto(23).
A partir de los mandatos constitucionales mencionados, la Corte ha indicado que el ámbito de validez de la actividad de proposición normativa de las plenarias del Congreso se halla delimitado por las materias objeto de deliberación en las comisiones respectivas. Sobre el tema, ha reseñado(24) (los resaltados no hacen parte del texto original):
“…el principio de identidad flexible obliga a que si bien la iniciativa debe contar con los cuatro debates reglamentarios, el texto no necesariamente debe ser idéntico en dicho trámite(25). Sin embargo, tal posibilidad de modificación de los proyectos durante el segundo debate está sometida a límites, estrechamente relacionados con la preservación de la unidad temática de la iniciativa. En términos de la Corte, el ‘concepto de identidad(26) comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática(27). Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (C.P., art. 160), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación(28). Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo(29).
En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones(30)’(31)”.
6.2.1. Paralelamente, la Corte ha definido las reglas que permiten verificar la presencia de unidad temática entre lo inicialmente debatido y las modificaciones luego introducidas (los resaltados no están en el texto original)(32):
“…el límite para inclusión de modificaciones por parte de las plenarias es su unidad temática con los asuntos previamente debatidos. Por ende, lo que recibe reproche constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables(33), que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué caso se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia prevé que ‘(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente(34); (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido(35); (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico(36); (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la comisión de conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las cámaras en torno a un tema”(37).
De esta manera, los principios de consecutividad y de identidad flexible, confluyen para crear un vínculo inescindible: (i) la iniciativa de ley debe cumplir los debates exigidos en comisiones y plenarias del Congreso; (ii) las materias que la conforman han de ser conocidas por esas instancias legislativas, para que se satisfaga el requisito de deliberación democrática; (iii) las enmiendas deben conservar la temática del proyecto de ley, pues lo contrario conlleva el incumplimiento de los cuatro debates. Así, la identidad temática “no responde a un criterio literal, sino a uno sustantivo, que remite a la definición de los tópicos particulares que fueron objeto de discusión en el primer debate, al margen del contenido particular de los textos aprobados”(38).
La Corte ha expresado que aun cuando el Congreso ostenta la facultad de configuración normativa, las enmiendas introducidas “deben respetar el principio de (…) identidad de materia, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados al contenido del proyecto debatido y aprobado en comisiones(39). Es decir, tales modificaciones o adiciones deben tener una conexidad clara y específica(40), estrecha(41), necesaria según se desprende del propio artículo 160 Superior, y evidente”(42) para que se pueda entender y establecer que respetan el principio de identidad flexible(43).
Por último, el principio de identidad flexible limita además el margen de modificación de los proyectos de ley, al hallarse proscritos cambios que concluyan en un “texto alternativo”. De ocurrir, las iniciativas presentadas deben trasladarse a la respectiva comisión constitucional permanente para que agote el trámite ordinario de aprobación desde el primer debate, conforme lo dispone el artículo 179 de la Ley 5ª de 1992(44).
Séptima. El principio de unidad de materia en la configuración de las leyes. Reiteración de jurisprudencia.
7.1. El artículo 158 superior establece que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. Seguidamente, el artículo 169 ibídem determina que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. Estas dos disposiciones configuran el “principio de unidad de materia”, el cual explica y consolida el vínculo existente entre el título de una ley y los asuntos que trata, y la conexidad interna de las disposiciones que la integran(45).
Así, por virtud de tal principio, el Congreso debe “(i) definir con precisión, desde el mismo título del proyecto, cuáles habrán de ser las materias de que se va a ocupar al expedir la ley, y, simultáneamente, (ii) mantener una estricta relación interna, desde una perspectiva sustancial, entre las normas que harán parte de la ley, de manera que exista entre ellas coherencia temática y una clara correspondencia lógica con la materia general de la misma, resultando inadmisibles las modificaciones respecto de las cuales no sea posible establecer esa relación de conexidad”(46).
7.2. La jurisprudencia ha puntualizado que la infracción al principio de unidad genera un vicio de carácter material, que en cuanto tal no está sujeto a la regla de caducidad de un año desde la promulgación de la ley, y que por la misma razón no resulta subsanable(47). Esta calificación obedece a que “el juicio que debe hacer el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste guarde coherente relación con el estatuto legal del cual hace parte(48), y no propiamente al trámite de su elaboración en el Congreso.
7.3. Sin embargo, este tribunal también ha dispuesto que por respeto al principio democrático, el análisis de la conexidad que requiere el principio de unidad de materia, ha de ser flexible y menos restringido, considerándose satisfecho si existe relación temática, teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que la contiene(49).
Así, de manera reiterada, ha indicado la Corte(50) que (i) la conexidad temática responde a la vinculación objetiva y razonable entre el asunto sobre el que versa una ley y aquel de una disposición suya en particular, sin que ello signifique “simplicidad temática”, toda vez que la ley puede referirse a varias materias, siempre y cuando exista entre ellas ese modo de vinculación; (ii) la conexidad teleológica tiene que ver con la identidad de los objetivos de una ley y los contenidos de cada una de sus normas, de manera que en conjunto se dirijan a un mismo propósito o destino; (iii) la conexidad causal se traduce en la afinidad que la ley y sus disposiciones deben encontrar con los motivos o las razones que dieron lugar a su expedición, y (iv) la conexidad sistemática se refiere al enlace y la coherencia existente entre todas y cada una de las normas de una ley, de tal forma que constituyan un cuerpo ordenado que manifiesta e imprime una racionalidad interna.
7.4. En cuanto al nivel de escrutinio aplicable, la Corte Constitucional también ha explicado que el principio de unidad de materia no significa la imposibilidad de que una ley comprenda varios asuntos, sino la necesidad de que exista entre ellos una conexidad objetiva y razonable(51), pues no se pretende anular el principio democrático, “significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado colombiano”, de manera que solamente los segmentos o proposiciones normativas que no se ajusten a la relaciones de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica “deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”(52). Sobre este tema esta Sala ha manifestado:
“(…) Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad. Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas. Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable”(53).
7.6. En conclusión, el principio de unidad de materia no puede ser entendido de manera rígida, porque desconocería el principio democrático así como la función legislativa en el marco de la libertad de configuración, sometida sí a los parámetros que acaban de explicarse. Por contrario, se rompería en la medida que no exista congruencia entre los distintos aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma(54).
Octava. Análisis del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013.
Puesto a consideración del órgano legislativo, este proyecto de ley constó en ese momento de solo ocho artículos, relacionados con: “Presupuesto de rentas y recursos de capital” (art. 1º), “Adiciones al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones” (art. 2º), “Reducciones al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones” (art. 3º), “Contracréditos el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones” (art. 4º), “Créditos al presupuesto general de la Nación” (art. 5º), trasferencias de recursos tributarios al Fosyga para financiar el sistema de seguridad social (art. 6º), autorizaciones de importación de combustibles para atenuar en el mercado interno las fluctuaciones de los precios internacionales del crudo (art. 7º) y vigencia de la ley (art. 8º)(55).
Según la estructura descrita, el proyecto recibió ponencia para primer debate en las comisiones económicas conjuntas de ambas cámaras del Congreso(56), siendo, por solicitud del ministro del ramo, adicionado con tres artículos nuevos, encaminados a: (i) la destinación de recursos del presupuesto del Ministerio de Defensa Nacional; (ii) la inversión de dineros para reposición de vehículos y el respectivo reconocimiento económico; (iii) la destinación de recursos del proyecto de tarifas sector GLP. Incluyó también otras proposiciones de senadores y representantes, una sobre la interpretación con autoridad por parte del legislador en torno a la naturaleza de los recursos consignados en los fondos de pensiones y cesantías y otra sobre la ampliación de la vigencia de restricción sobre gastos de personal, dispuesta en el artículo 255 de la Ley 1450 de 2011 (“Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”)(57).
En mayo 21 de 2013, reunidas las comisiones conjuntas terceras y cuartas del Senado de la República y Cámara de Representantes, este proyecto fue presentado a primer debate, previo llamado a lista y verificación del quórum (acta 033/2013), siendo discutido, votado y aprobado el 30 de mayo siguiente, con la expresa mención de que “este proyecto de ley consta de 8 artículos y en la ponencia se presentan 3 artículos nuevos, el pliego de modificaciones, modificada (sic) a los artículos 1º, 2º, 3º, 4º y 5º y la proposición leída por el coordinador de ponentes” (acta 35/2013)(58).
Así mismo, el secretario de la comisión tercera del Senado dejó nota acerca de que “las cuatro comisiones económicas conjuntas terceras y cuartas de Senado de la República y Cámara de Representantes, votaron afirmativamente el articulado, con el pliego de modificaciones, los artículos nuevos incorporados en la ponencia para primer debate y la proposición presentada por el honorable Senador Juan Carlos Restrepo Escobar avalada por el Gobierno Nacional del Proyecto de Ley 304 de 2013 Cámara, 252 de 2013, Senado, de forma ordinaria de acuerdo a lo establecido en el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011”.
En igual sentido, tales comisiones económicas conjuntas de ambas cámaras, “votaron afirmativamente el título y querer de que el Proyecto de Ley 304 de 2013 Cámara, 252 de 2013 Senado, tenga segundo [debate] de forma ordinaria de acuerdo a lo establecido en el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011”.
Además de una serie de medidas sobre recortes y traslados presupuestales, la ponencia incluía como artículo nuevo el que ahora es objeto de demanda parcial, bajo el entendido de que tal proposición “es necesaria para que el órgano de control fiscal pueda desempeñar de manera más eficiente la misión constitucional que le ha sido asignada”(59). Esta nueva norma se habría introducido al amparo de lo previsto en el inciso 2º del artículo 160 superior conforme al cual “durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto, las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”, bajo el entendido de que conforme a esa regla no se tornaba imperativa la inclusión de ese nuevo artículo desde el primer debate.
A su turno y con esa misma lógica, la ponencia para segundo debate presentada en la plenaria del Senado de la República, incluyó también el artículo nuevo ahora acusado(60). En esta cámara legislativa el segundo debate se abrió en la sesión de junio 17 de 2013 (acta 67/2013) previo anuncio para su discusión y aprobación en junio 12 de 2013 (acta 66/2013), con la siguiente manifestación y decisión: “La Presidencia somete a consideración de la plenaria el bloque del articulado del proyecto: 10 artículos originales, más cinco nuevos y 2 proposiciones que tienen el consenso de los ponentes y el Ministerio de Hacienda, con la exclusión del artículo nuevo que leyó el Senador Juan Carlos Restrepo y cerrada la discusión pregunta: Adopta la plenaria el articulado con las modificaciones propuestas? Y esta responde afirmativamente”. Adoptado el artículo excluido y cumplida la votación del proyecto de ley y su título, (Por el Sí 67, Por el No 2), el bloque del articulado fue aprobado con las modificaciones propuestas(61).
Más adelante, al llegar el asunto para último debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes, y en razón a las importantes diferencias existentes entre lo aprobado en primer debate por las comisiones conjuntas y la versión acogida por la plenaria del Senado, se decidió conformar una comisión accidental al interior de la Cámara de Representantes, que se encargaría de elaborar una versión final para la aprobación de esta.
Finalmente, en sesión plenaria del día 19 de junio de 2013 (acta 215, jun. 18/2013) se ordenó dar segundo debate a este proyecto, resultando aprobada la proposición existente sobre el mismo, con registro final de votación (Por el Sí 109, Por el No 0) y el siguiente informe del secretario: “Señor presidente inicialmente son 11 artículos, sin embargo hay cuatro proposiciones que los ponentes dicen que se dejen como constancia y hay una proposición que propone con la firma de más de 70 honorables representantes, que pide que se acoja el texto aprobado en segundo debate del Senado que son 16 artículos y hay un artículo nuevo, entonces si usted ordena leemos las proposiciones”.
Realizada su lectura y cerrado el registro de votación (por el Si 117, Por el No 0 votos), la Cámara de Representantes acogió un texto equivalente al del proyecto aprobado en segundo debate por la plenaria del Senado (acta 216, jun. 19/2013) y el título del mismo, previa votación (Por el Si 106, Por el no 0)(62).
Así las cosas, se observa que ambas cámaras legislativas aprobaron en sus respectivas plenarias un mismo texto definitivo sobre el Proyecto de Ley 304 de 2013 Cámara / 252 de 2013 Senado, el cual incluía el artículo ahora acusado(63).
8.5. El trámite legislativo expuesto evidencia entonces la inclusión, el estudio, la votación y la aprobación del artículo 15 de la Ley 640 de 2013 como artículo nuevo, el mismo que, según se explicó, no hizo parte del proyecto radicado en la secretaría general de la Cámara de Representantes en mayo 8 de 2013 para primer debate legislativo. Esta circunstancia demuestra entonces que el referido proyecto no surtió los cuatro debates reglamentarios (art. 157 superior, nums. 2º y 3º), al haber estado ausente de los dos primeros(64) lo que lesiona el principio de consecutividad.
Frente al caso concreto, constata esta corporación que los asuntos estudiados en primer debate por las comisiones conjuntas terceras y cuartas del Senado de la República y Cámara de Representantes, según la ponencia y los motivos que sustentaron el Proyecto de Ley 304 de 2013 Cámara y 252 de 2013 Senado, se referían a aspectos estrictamente presupuestales, vinculados a la composición y manejo de recursos fiscales (créditos, contracréditos, reducciones, traslados, asignaciones, inversiones, supresiones, transferencias, autorizaciones, vigencias).
Ahora bien, recordando que en el presente caso la demanda se dirigió solo contra algunos apartes del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, cuya exclusión por inconstitucionalidad dejaría vigentes otros segmentos carentes de un claro e inteligible sentido normativo, esta corporación encuentra necesario realizar una integración normativa(65) con los restantes textos que conforman esa norma, como resultado de la cual se declarará inexequible la totalidad de ese artículo, relacionado con el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República para reestructurar las plantas de personal de la Contraloría General de la República y del DAS (en liquidación).
(1) C-131 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero, entre otras.
(2) Ver, entre otros, Auto 288 de 2001 y sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-980 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(3) C-1052 de 2001, precitada.
(4) C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, precitadas.
(5) C-1052 de 2001, precitada.
(6) Reiterada en tiempo más reciente mediante la Sentencia C-533 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
(7) “Corte Constitucional, Sentencia C-012 de 2010”.
(8) “Corte Constitucional, Sentencia C-814 de 2009”.
(9) “Corte Constitucional, Sentencia C-480 de 2003”.
(10) Cfr. C-737 de 2001, C-1039 de 2004 y C-131 de 2009, entre muchas otras.
(11) Cfr. C-865 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) reiterada en el fallo C-578 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), entre otros.
(12) Reiterada, entre muchas otras, en la Sentencia C-131 de 2009 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
(13) Sentencias C-473 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-370 de 2004 (Ms. Ps. Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis) y auto A-170 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
(14) C-131 de 2009, precitada.
(15) Cfr. C-816 de 2004 (Ms. Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes).
(16) Cfr. Sentencia C-737 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
(17) “Corte Constitucional, C-760 de 2001, precitada”.
(18) C-473 de 2004 precitada.
(19) Cfr. C-737 de 2001, precitada.
(20) Cfr. C-940 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver además C-044 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-801 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-1056 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-333 de 2010 y C-240 de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-490 de 2011 y C-537 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-894 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-015 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo; C-274 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa, entre muchas otras.
(21) Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). En la sentencia, la Corte consideró que el principio de identidad ‘(…) adquiere en la Constitución de 1991 una connotación distinta a la que tenía en el régimen constitucional anterior, (…) si en la Carta de 1886 se exigía que el texto aprobado en cada uno de los debates fuera exactamente el mismo, por lo cual cualquier modificación aún menor implicaba repetir todo el trámite, hoy en día se ha abandonado el principio de identidad rígido, para permitir que las comisiones y las plenarias de las cámaras puedan introducir modificaciones al proyecto (C.P., art. 160), y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara no obliguen a repetir todo el trámite, sino que las comisiones accidentales preparen un texto unificado que supere las diferencias, texto que es entonces sometido a la aprobación de las plenarias’”.
(22) Cfr. C-453 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Ver además C-333 de 2010; C-490 de 2011; C-240, C-537 y C-894 de 2012; C-015 y C-274 de 2013 precitadas, entre muchas otras.
(23) El artículo 148 de la Ley 5ª de 1992, prescribe además que “cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia, decisiones que serán apelables ante la Comisión”. Cfr. C-537 de 2012 y C-015 de 2013, precitadas, entre otras.
(24) Cfr.C-490 de 2011, precitada.
(25) “Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-208 de 2005”.
(26) “Sentencia C-702 de 1999”.
(27) “Sentencia C-1190 de 2001. También se puede consultar la Sentencia C-950 de 2001”.
(28) “Sentencia C-702 de 1999”.
(29) “Ver Sentencia C-1108 de 2001”.
(30) “Sentencias C-008 de 1995 y C-809 de 2001”.
(31) “Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-706 de 2005”.
(32) Cfr. C-490 de 2011, precitada.
(33) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-453 de 2006.
(34) “Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003, en este caso se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la cámara fue incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo sobre jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La comisión de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y fórmula que es aprobada por las cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo es aprobado inicialmente en la Plenaria de la Cámara, el asunto sobre la regulación de la jornada laboral sí fue aprobado en los 4 debates”.
(35) “Corte Constitucional, Sentencia C-1092 de 2003”.
(36) “Corte Constitucional, Sentencia C-920 de 2001. La Corte declara la inexequibilidad de una disposición. Introducida en el último debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia debatida hasta ese momento”.
(37) “Ver Corte Constitucional, Sentencia C-198 de 2002”.
(38) Cfr. C-537 de 2012, precitada. En armonía con los principios aludidos, el reglamento del Congreso (L. 5ª/92) dispone: “ART. 178.—Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2º, de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva comisión permanente. //Sin embargo, cuando se observaren serias discrepancias con la iniciativa aprobada en comisión, o se presentaren razones de conveniencia, podrá determinarse que regrese el proyecto a la misma comisión para su reexamen definitivo. Si éste persistiere en su posición, resolverá la Corporación en pleno. //Las enmiendas que se presenten estarán sometidas a las condiciones indicadas para el primer debate, en los artículos 160 y siguientes, con las excepciones de los artículos 179 a 181”.
(39) “Sentencias C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-839 de 2003, (M.P. Jaime Córdoba Triviño) C-940 de 2003, (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-226 de 2004, (M.P. Clara Inés Vargas Hernández)”.
(40) “Sentencia C-307 de 2004, (M.Ps. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra”.
(41) “Sentencia C-1147 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil, AV. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil. SV. Eduardo Montealegre Lynett)”.
(42) “Sentencia C-753 de 2004, (M.P. Alfredo Beltrán Sierra, SV. Jaime Araujo Rentería)”.
(43) Cfr. C-274 de 2013, precitada.
(44) Ibídem. Ver además C-1056 de 2003 y C-312 de 2004 precitadas, entre otras. El Artículo 179 de la Ley 5ª de 1992, reza: “Enmienda total o parcial. Si el pleno aprobare una enmienda a la totalidad de las que propongan un texto alternativo, se dará traslado del mismo a la comisión correspondiente para que sea acogido en primer debate. Si ésta lo rechazare, se archivará el proyecto. // Si en cambio, fuere una enmienda al articulado, que no implica cambio sustancial, continuará su trámite constitucional”.
(45) Cfr. C-133 de 2012 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). Ver además C-274 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa).
(46) Ibídem. Ver además C-390 de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
(47) C-486 de 2009 (M.P. María Victoria Calle Correa). Ver además C-025 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-531 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-256 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-006 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-506 de 2006 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-714 de 2008 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), entre otras. Ver además los fallos C-501 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-230 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y la precitada C-133 de 2012.
(48) Cfr. C-501 de 2001, precitada.
(49) C-786 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). Ver además las precitadas sentencias C-714 de 2008 y C-133 de 2012.
(50) C-025 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-992 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(52) Cfr. C-1067 de 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
(53) Cfr. C-501 de 2001, precitada.
(54) C-352 de 1998 (Ms. Ps. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra. Ver también C-133 de 2012.
(55) Gaceta del Congreso 267 de mayo 9 de 2013, Cámara de Representantes, págs. 7 a 36.
(56) En cumplimiento de la regla prevista en el inciso 3º del artículo 346 de la Constitución Política, conforme a la cual “Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones”, regla que naturalmente aplica también al caso de eventuales reformas o adiciones a una ley anual de presupuesto.
(57) Gaceta del Congreso 337 de mayo 29 de 2013, Cámara de Representantes.
(58) Gaceta del Congreso 534 de julio 25 de 2013, Cámara de Representantes, págs. 7 a 51. 343 de mayo 29 de 2013, Senado de la República, págs. 1 a 27.
(59) Gaceta del Congreso 409 de junio 12 de 2013, Cámara de Representantes, págs. 13 a 37: 407 de junio 12 de 2013, Senado de la República, págs. 1 a 37.
(60) Gaceta 407 de junio 12 de 2013, Senado de la República, págs. 1 a 13.
(61) Gaceta del Congreso 662 de agosto 30 de 2013, Senado de la República, pág. 95; 691 de septiembre 6 de 2013, págs. 1 a 62.
(62) Gaceta del Congreso 751 de septiembre 20 de 2013, Cámara de Representantes, págs.120 y 121; Nº 757 de septiembre 23 de 2013, Cámara de Representantes, págs. 148, 158 a 168.
(63) Gaceta del Congreso 462 de julio 2 de 2013, Cámara de Representantes, pág. 1 a 38; 878 de octubre 31 de 2013, págs. 1 a 24.
(64) Que en el presente caso, y según lo antes explicado, se realizaron de manera conjunta y simultánea en cumplimiento de lo previsto en el inciso 3º del artículo 346 superior.
(65) Según el fallo C-463 de 2008 (M.P. Jaime Araújo Rentería), la integración de unidad normativa con preceptos no acusados procede excepcionalmente en tres hipótesis: “(i) en primer lugar, en el caso cuando se demanda una disposición que no tiene un contenido normativo claro y unívoco, razón por la cual resulta necesario integrar su contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada, a fin de completar el enunciado normativo demandado y evitar así una decisión inhibitoria; (ii) en segundo lugar, cuando el enunciado normativo demandado se encuentra reproducido en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas, a fin de evitar que el fallo de constitucionalidad resulte inane; y (iii) cuando la disposición demandada se encuentra íntima o intrínsecamente vinculada o relacionada con otra disposición, respecto de la cual se yerguen serias sospechas de constitucionalidad. Ver además, C-320 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-539 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-624 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).

References: ARTÍCULO 15
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e contrario
 artículo 15
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 artículo 15
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 179
 artículo 158
 artículo 169
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 artículo 129
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 artículo 160
 Artículo 179
 artículo 346
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