Source: https://www.cka.cz/cs/pro-architekty/legislativa/komentare-k-legislative/sz-brezen
Timestamp: 2020-08-12 20:30:05+00:00

Document:
I. Stavební zákon - všeobecné informace, základní struktura (listopad 2013) — Česká komora Architektů
Vážené architektky a vážení architekti,
v Bulletinu ČKA 2007 vás postupně v několika pokračováních seznámíme s novým stavebním zákonem a souvisejícími předpisy. V řadě měst se konaly pro architekty přednášky o novém stavebním zákonu a prováděcích vyhláškách, vždy též v souvislosti s novým správním řádem. Tato série článků bude obsahovat stručný výtah přednášky s upozorněním na některé specifické problémy s novým stavebním zákonem spojené.
Všeobecný a souhrnný úvod
Dne 1. ledna 2007 nabyl účinnosti nový stavební zákon, vydaný jako zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Jak název sám napovídá, základní koncepce stavebního zákona setrvává na modelu z roku 1976, to jest na společné úpravě územního plánování a stavebního řádu. Oproti předchozí právní úpravě byla vyjmuta pasáž o vyvlastňovacím řízení, které je nyní upraveno normou samostatnou, a to zákonem č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění); základní pojetí vyvlastňovacího řízení však zůstalo zachováno. Oproti předchozí právní úpravě také byla poněkud změněna struktura zákona – do úvodních částí byla přesunuta jednak terminologie, jednak společná ustanovení o výkonu veřejné správy na úseku stavebního zákona.
Ke stejnému datu nabyly též účinnosti prováděcí vyhláška MMR č. 498/2006 Sb., o autorizovaných inspektorech, vyhláška MMR č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb, vyhláška MMR č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, vyhláška MMR č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, vyhláška MMR č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření a vyhláška MMR č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech stavebního řádu. Kromě těchto nových předpisů byla novelizována vyhláška MMR č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu (ve znění vyhlášky č. 491/2006 Sb.) vyhláškou MMR č. 502/2006 Sb. Zachována zůstává vyhláška MMR č. 369/2001 Sb., o obecných technických požadavcích zabezpečujících užívání staveb osobami s omezenou schopností pohybu a orientace (ve znění vyhlášky č. 492/2006 Sb.).
K témuž datu nabyly účinnosti ještě další předpisy bezprostředně se dotýkající stavebního zákona, resp. procesů výstavby. Jedná se o právní předpisy upravující požadavky bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a o zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při činnosti nebo poskytování služeb, a to zákon č. 309/2006 Sb., kterým se upravují další požadavky bezpečnosti a ochrany zdraví při práci v pracovněprávních vztazích a o zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při činnosti nebo poskytování služeb mimo pracovněprávní vztahy (zákon o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci), a tento zákon provádějící nařízení vlády č. 591/2006 Sb., o bližších minimálních požadavcích na bezpečnost a ochranu zdraví při práci na staveništích, a nařízení vlády č. 592/2006 Sb., o podmínkách akreditace a provádění zkoušek odborné způsobilosti.
Nový stavební zákon měl přinést zásadní zjednodušení procedur spojených s územním plánováním včetně územního řízení a stavebním řádem. Taková očekávání nejsou ovšem zcela reálná a neodpovídají ani současnému vývoji ve světě a u nás. Stavební zákon a změnový zákon ovšem určité zjednodušení [v souběhu s novým správním řádem a částečně též novým soudním řádem správním] přinášejí alespoň potud, že ve většině těchto případů jednak přesněji specifikují konkrétní správní a věcnou působnost jednotlivých dotčených správních orgánů, a to ve vztahu k územnímu plánování, územnímu řízení a ke stavebnímu řízení, jednak ukládají vydávat „toliko“ závazná stanoviska (§ 149 sř), která nejsou samostatným správním rozhodnutím, a výslovně ukládají správním orgánům zachovávat kontinuitu jejich vyjádření. Obdobně by mohlo přispět k urychlení a větší pružnosti rozhodování ustanovení § 140 SŘ (společné řízení) a § 148 SŘ (mezitímní rozhodnutí a rozhodnutí o části věci).
Připomínám, že po určité (předem neodhadnutelné, ale vzhledem k českým správním praktikám často jen alibistického a nesmyslného opakovaného rušení a vracení správních rozhodnutí odvolacími orgány prvním instancím k novému řízení a rozhodnutí nepochybně dlouhé) období budou vedle sebe působit tři právní režimy – správní procesy vedené
kromě toho budou ve dvou právních režimech podávat závazná stanoviska i dotčené správní orgány, a to
Největším problémem bude v mnoha případech blízkost a podobnost právní úpravy, odlišená pouze drobnými odchylkami. Tento stav bude zřejmě po určitou dobu živnou půdou pro chyby a následné napadání vydaných správních rozhodnutí z důvodů formálních i věcných pochybení. O to více pozornosti bude nutno všem procesům věnovat již při jejich přípravě klienty a architekty a tím budoucím problémům důsledně předcházet. Je proto nezbytné uplatňovat při aplikaci nového stavebního zákona omezené možnosti, které zákon skýtá, co nejdůrazněji a nejúplněji a napomoci výkladem, zejména důslednou aplikací § 4 stavebního zákona v souběhu s ustanovením § 2 až 8 správního řádu a zřejmě též postupnými novelami odstraňovat překážky a celý systém veřejného práva pročistit.
Pro zjednodušení nelze mnoho učinit se stavebním zákonem samým. Bylo však možno zásadně redukovat počty dotčených správních orgánů a koncentrovat kompetence souhrnně podle charakteru chráněných veřejných zájmů do cca pěti až šesti bloků (veřejné zdraví – humánní a veterinární hygiena, přírodní složky životního prostředí – posuzování vlivu, ochrana přírody a krajiny, lesy, ovzduší, voda, zemědělský půdní fond a geologie, kulturní složky životního prostředí – památková péče, infrastruktura dopravní – pozemní komunikace, dráhy, letecká doprava a vnitrozemská vodní doprava, infrastruktura technická – vodohospodářství, energetika, elektronické komunikace, odpady a ochrana před znečištěním, a hasiči, krizové řízení a civilní ochrana) a zrušit zcela tzv. speciální stavební řízení a speciální stavební úřady (silniční, drážní, civilního letectví, vodoprávní a integrované prevence). Jinak a krátce řečeno: pročistit celé právní okolí stavebního zákona! Bránit bude nutno setrvale též neustále se opakující tendenci dotčených správních orgánů extenzívními (a často protiprávními) výklady svých zmocňujících předpisů rozšiřovat meze své působnosti a nárokovat stále rozsáhlejší rozhodovací kompetenci; „zářnou“ ukázkou takových praktik je aktuální aplikace zákona o posuzování vlivů na životní prostředí způsobem zcela popírajícím přílohu č. 2 a vykládajícím poslední novelizaci předpisu tak, že bez dalšího jsou zjišťovacímu řízení vystaveny všechny záměry bez ohledu na limitní hodnoty v této příloze uvedené, ačkoliv se tato možnost vztahuje jen k záměrům ve zvláště chráněných územích. Obdobně bude nutno trvale napadat a kritizovat případy překračování mezí věcné působnosti těchto orgánů a nutit je vydávat kompetentní stanoviska vždy pouze k těm skutečnostem, které náleží do jejich věcné působnosti – a to pod sankcí nicotnosti jimi vydaných správních aktů (viz zejména přetrvávající tendenci orgánů ochrany přírody a krajiny stanovovat všeobecné stavební podmínky, orgánů památkové péče vyjadřovat se k ochraně přírody a krajiny a podobně).
Konec konců i stavební zákon sám a zejména prováděcí vyhlášky k němu musí být co nejrychleji zbaveny zbyt(eč)ných a mnohomluvných ustanovení, která mnohde nejsou ani řádnou definicí, ani nesplňují elementární znaky (a náležitosti) právní normy – určitost obsahu a její reálnou vymahatelnost. Zvláště odpudivým příkladem takových ustanovení i celých rozsáhlých částí těchto předpisů jsou například texty vyhlášky a přílohy k vyhlášce č. 500/2006 Sb. (sledované jevy v území pro územně analytické podklady, obsahy dokumentací), resp. celé rozsáhlé pasáže vyhlášky č. 501/2006 Sb., týkající se funkcí v území a vymezování funkčních ploch. Tato vyhláška by měla být neprodleně v celé této části zrušena. Obdobně, žel, dopadla i vyhláška o dokumentaci staveb, která rovněž musí být zásadně revidována. Revizí – a to velmi zásadní – musí projít též už při své přípravě vyhláška o obecných technických požadavcích na stavby, která dosud připravena a vypracována nebyla a jejíž návrh musí projít notifikačním procesem, při němž se k návrhu vyjádří všechny členské státy EU (tento postup je důsledkem skutečnosti, že se jedná o jedinou část stavebního práva evropsky harmonizovanou)! Zásadní otázkou však je především rozsah a hloubka reglementace, které má být výstavba vystavena. Dosavadní přístup setrvalého a stále intenzivnějšího vtahování technických norem zpět do právních předpisů a stanovování jejich závaznosti, a to uvedením jejich soupisů (příloha vyhlášky č. 104/1997 Sb., kterou se provádí některá ustanovení zákona o pozemních komunikacích), přímou citací číselného označení norem v prováděcí vyhlášce (připravovaná vyhláška k provedení zákona o požární ochraně) nebo odkazem na tzv. „normové hodnoty“ (vyhláška č. 137/1998 Sb., o OTP, resp. vyhláška č. 26/1999 Sb.HMP, o OTPP), které je v přímém rozporu se záměry upustit od závaznosti norem a umožnit tak (v případě projektové přípravy staveb) svobodnější volbu řešení, umožnit inovace a zároveň zdůraznit osobní odpovědnost architektů a inženýrů za jejich rozhodnutí.
Základní koncepce zákona, opakovaně kritizovaná Českou komorou architektů, není zjednodušením ani v případě územního plánování, ani v případě stavebního řádu. Veškeré postupy, označené stavebním zákonem slovy „zjednodušený“, resp. „zkrácený“, popřípadě souhlas, ohlášení nebo bez ohlášení, neznamenají skutečné zjednodušení, neboť jejich aplikace je podmíněna mnoha věcnými a procesními podmínkami, které realizaci zjednodušených procesů velmi efektivně brání, ba dokonce průběh celého procesu mohou významně zhoršit – jak bude podrobněji uvedeno u některých příkladů. Je tu ovšem ještě jeden, možná nezamýšlený, avšak pro profesi o to závažnější důsledek: s pojmy zjednodušení, zkrácení a podobně si většina investorů spojuje nejen časové úspory, ale i úspory nákladů na projektovou přípravu stavby, ačkoliv výsledkem využití zjednodušujících procedur může být naopak delší čas a větší rozsah profesních výkonů a tudíž i zvýšené náklady. Koncepce stavebního zákona vychází z logiky, že stavebník je „zločinec“, který musí v řízení prokázat, že jím není, místo koncepce, v níž se na stavebníky hledí jako na slušné a čestné, jejichž případné nekalé úmysly mohou a musí být v řízení teprve prokázány. Svoji skutečnou životnost a aplikovatelnost musí ostatně prokázat i další „zjednodušující“ procesní postupy, například pravidla pro uplatňování námitek v jednotlivých fázích plánovacího procesu a procesů správních, způsoby doručování v případech vydaného územního nebo regulačního plánu, možnosti náhrad územních rozhodnutí opatřením obecné povahy, kterým se vydává regulační plán a některé další, a to nejen s přihlédnutím k účinnosti ochrany práv a právem chráněných zájmů na straně jedné, ale i charakteru, smyslu a účelu plánovacích a správních procesů (například odstranění obavy, že možnosti spojování územního a regulačního plánu nepovedou ve svých důsledcích k postupné degeneraci územních plánů v plány více či méně pouze regulační s důsledky obdobnými, jaké přináší například územní plán hl. města Prahy).
podle správního řádu platného do 31. prosince 2005 a souběžně podle stavebního zákona platného do konce 31. prosince 2006;
podle správního řádu platného od 1. ledna 2006 a souběžně podle stavebního zákona platného do konce 31. prosince 2006;
podle správního řádu platného od 1. ledna 2006 a souběžně podle stavebního zákona platného od 1. ledna 2007;
v případech řízení zahájených před účinností nového stavebního zákona formou správních rozhodnutí,
v případech zahájených po nabytí účinnosti nového stavebního zákona a zákona změnového pak formou závazných stanovisek, která nejsou samostatným správním rozhodnutím.
Základní struktura zákona
Základní struktura zákona, spočívající ve dvou velkých blocích – územním plánování a stavebním řádu – tak zůstává s určitým rozšířením zachována. Přesun doznaly závěrečné pasáže stávajícího zákona, které nyní tvoří první a druhou část zákona, věnovanou výkladu pojmů a stanovení působnosti orgánů veřejné správy.
V části třetí stavebního zákona, věnované územnímu plánování, územnímu řízení a úpravě vztahů v území jsou doplněny některé nové nástroje, zejména územně analytické podklady (jejichž pojetí, zejména vtělené do přílohy č. 1 vyhlášky č. 500/2006 Sb. je naprosto zmatečné, nesystémové, hierarchicky neuspořádané) a dokument pro území celého státu (politika územního rozvoje), a některé dosavadní nástroje jsou poněkud posunuty především doplněním zvláštní fáze, a to o (správní) řízení o příslušné územně plánovací dokumentaci, ukončené vydáním opatření obecné povahy. Ustanovení o územním řízení, tvořící již tradičně závěr části věnované územnímu plánování [obohacené rozšířené možnosti spojení územního a stavebního řízení, o možnost částečné nebo úplné náhrady územního rozhodnutí opatřením obecné povahy o regulačním plánu, o „zjednodušené“ územní řízení a vydání územního souhlasu, jakož i o rozlišování územních rozhodnutí (doplněných o rozhodnutí o změně stavby a změně vlivu stavby na využití území) a územních opatření (o stavební uzávěře a asanaci území)], je doplněno novými nástroji souhrnně pojmenovanými jako „úprava vztahů v území“, a to předkupní právo obce a náhrady za změnu v území z důvodů znehodnocení pozemků a staveb vydanou stavební uzávěrou, resp. změnou pozemků zastavitelných na nezastavitelné, provedenou územním nebo regulačním plánem. Určitý, byť omezený (velmi neúplný a v mnohém problematický, protože od původního konceptu finanční spoluúčasti na investicích v území na základě posouzení jejich pozitivních i negativních externalit se podstatně odchýlivší) průnik ekonomických souvislostí do pořizovatelských a správních procesů představuje též dohoda o parcelaci a plánovací smlouva. Novum zákona, byť nikoliv profesní praxe, je rovněž územně plánovací informace, jíž jsou podmíněny některé procesní kroky jak v územním plánování (fakultativně), tak v územním řízení (rovněž fakultativně) a při ohlašování staveb (obligatorně).
V části páté ve společných, poněkud nesystémových a neuspořádaných ustanoveních je podrobněji a přesněji vymezen okruh vybraných činností ve výstavbě – byť ani v tomto případě ne dobře a úplně (nepřesností trpí zejména ustanovení o výkonu autorských dozorů nad prováděním stavby). Novou skutečností je ovšem povinnost uložená vlastníkům technické infrastruktury sdělovat (poskytovat) informace o jimi vlastněných a spravovaných sítích tak, aby přístup k těmto informacím byl pokud možno plynulý a rychlý. Nově se v celém procesu využívá zvláštních správních aktů a některých procesních postupů, jakož i možností určité „privatizace“ celého procesu. Jedná se především o tzv. opatření obecné povahy (konstituovaná novým správním řádem), možností využívat náhrady správních rozhodnutí veřejnoprávními smlouvami subordinačními (veřejnoprávní smlouvy koordinační, to jest smlouvy uzavírané mezi subjekty výkonu veřejné správy navzájem za účelem přenesení určitého rozsahu výkonu veřejné správy jsou součástí českého právního řádu již delší dobu) a konečně o činnost autorizovaných inspektorů. Některé procesní inovace pak plynou z nového správního řádu.
, věnovaná stavebnímu řádu, poněkud rozšiřuje okruh staveb, k nimž není třeba ani povolení, ani ohlášení, resp. okruh staveb, k nimž postačuje ohlášení, přičemž však jak pro stavby ohlašované [s výjimkou těch, u nichž postačuje územně plánovací informace – § 104 odst. 2 písm. a) až d) SZ], tak i pro stavby bez ohlášení se vyžaduje nejméně územní souhlas nebo dokonce některá forma územního řízení [§ 96 odst. 2 písm. a) SZ, v němž je uveden výslovný odkaz na § 103 SZ]. Vnitřní inkonzistence zákona pak působí, že některá ustanovení jsou dokonce v přímém rozporu [§ 96 odst. 2 písm. a) s ustanovením § 81 odst. 3 SZ]; v těchto případech je rovněž nutno překlenout tyto rozpory až do jejich odstranění novelou, důslednou aplikací § 4 stavebního zákona a § 2 až 8 správního řádu! Zákon zavádí nový nástroj, a to „zkrácené stavební řízení“ a v souvislosti s ním též novou autorizaci „autorizovaný inspektor“ – jakýsi pokus o privatizaci některých procesů vedených podle stavebního zákona, a to tam, kde mají tyto procesy především „technologický“ charakter; i tady ovšem celý systém skončil na půl cestě, neboť autorizovaný inspektor nevydává správní rozhodnutí a v případě podaných námitek musí o těchto námitkách rozhodnout místně příslušný stavební úřad. V tomto smyslu se začíná stavební řízení poněkud vzdalovat územnímu rozhodování, jehož veřejný charakter jej naopak přibližuje plánovacím procesům, v čemž ostatně víceméně sleduje – s určitými drobnými odchylkami – stávající právní úpravu a zejména již delší dobu převažující profesní praxi, vyjádřenou v profesních standardech. Nově obsahuje přesnější vymezení odpovědnosti osob zúčastněných v procesu výstavby. Zásadní změna se týká způsobu dohledu nad prováděním staveb, zejména určením harmonogramu tzv. kontrolních prohlídek stavby, s nimiž stavební zákon spojuje dokonce možnost, aby stavební úřad konstitutivním zápisem do stavebního deníku rozhodl o změně stavby před jejím dokončením. Tato kontrola procesu výstavby následně umožňuje zmírnit poněkud dosud značně právně rigidní a formalizovaný proces kolaudace; u některých staveb postačí pouhé oznámení o užívání stavby (obdobně lze postupovat i v omezených případech změn funkčního využití staveb již užívaných).
Závěrečnou část šestou tvoří ustanovení společná, v dosavadním zákonu oddělená do částí samostatných. Zásadní změnou, byť spíše organizačně technickou než koncepční, je vypuštění vyvlastňovacího řízení, které je nyní upraveno samostatným zákonem, ačkoliv se (oproti původním předpokladům) koncepčně na procesu rozhodování o vyvlastnění nic nezměnilo. I nadále se jedná o správní řízení, následně soudně přezkoumatelné; rozhodující tak zůstává skutečnost technického posouzení vyvlastňovacího titulu, nikoliv zásah do vlastnických práv. Velmi významnou součástí závěrečných ustanovení jsou ustanovení přechodná. Zatímco v případě správních řízení se zákon drží standardního modelu, jak bylo uvedeno výše (řízení zahájená přede dnem účinnosti nového zákona se dokončí podle předchozí právní úpravy), v případě územního plánování tomu tak není. I procesy zahájené před tímto datem se dokončí podle nové právní úpravy, což povede i u fází již ukončených k nutnosti jejich obsahové a formální revize, neboť celý proces musí být ukončen řízení a vydáním opatření obecné povahy. Daleko dramatičtější důsledky však má toto ustanovení pro celé územní plány v případě prováděných, byť i jen dílčích, změn. Územní plány byly vydávány právním předpisem (stanovením pravidel hry!), což je neslučitelné se správním rozhodnutím (jakkoliv specifickým), kterým je opatření obecné povahy. Nelze tedy ani v případě malých a dílčích změn územního plánu postupovat jinak, než celý plán nechat projít řízením a vydat jej jako celek opatřením obecné povahy. To však je jak časově, tak finančně mimo možnosti všech/!/ obcí bez ohledu na jejich velikost. Proces změn se tak prakticky zastaví, nebude-li provedena novelizace stavebního zákona. Paradoxně – ba nesmyslně – ponechán zůstal proces provádění úprav směrné části územně plánovací dokumentace (kterou už nový stavební zákon nezná). V ustanovení § 196 se ukládá povinnost používat pro podání podle stavebního zákona předepsaných formulářů, avšak pro řady řízení stavebním zákonem předpokládaných tyto formuláře chybí (například pro sloučené řízení územní a stavební). Zároveň se stejným ustanovením ukládá zpřístupnit bezplatně technické normy, které byly citací v právním předpisu učiněny (proti veškeré logice sledované uvolněním režimu závaznosti technických norem) závaznými.

References: § 140
 § 148
 § 4
 § 2
 § 104
 § 103
 § 81
 § 4
 § 2
 § 196