Source: https://www.senat.fr/rap/l18-570-1/l18-570-114.html
Timestamp: 2020-02-20 07:40:55+00:00

Document:
L'article 16 du projet de loi vise à renforcer les contrôles déontologiques dans la fonction publique, tant pour les fonctionnaires que pour les contractuels280(*).
En l'état du droit, ces contrôles reposent sur plusieurs acteurs : la commission de déontologie de la fonction publique, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), les référents déontologues et le juge pénal.
L'organisation des contrôles déontologiques
- confier les compétences de la commission de déontologie à la HATVP ;
- recentrer le contrôle des départs vers le secteur privé (« pantouflage ») et des cumuls d'activités sur les cas les plus sensibles ;
- contrôler le « rétro-pantouflage » lorsqu'un fonctionnaire revient du secteur privé ou lorsque l'administration recrute un contractuel issu du secteur privé ;
- renforcer les prérogatives de la HATVP.
Cette réforme entrerait en vigueur au 1er février 2020281(*).
La plupart de ces mesures reprennent des préconisations formulées par le Sénat au cours des trois dernières années.
Déontologie dans la fonction publique : historique des propositions du Sénat
- Examen du projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires (2016) : adoption d'un amendement de Mme Catherine Di Folco pour fusionner la commission de déontologie et la HATVP, non repris par la commission mixte paritaire ;
- Examen de la proposition de loi de M. Jean-Claude Requier visant à renforcer la prévention des conflits d'intérêts liés à la mobilité des hauts fonctionnaires (2018)282(*) :
. fusion de la commission de déontologie et de la HATVP ;
. meilleur suivi du « pantouflage » avec l'obligation pour l'agent concerné de rendre compte de son activité dans le secteur privé ;
. contrôle du « rétro-pantouflage » pour les agents qui réintègrent la fonction publique après avoir travaillé dans le secteur public ;
. publication, après anonymisation, des décisions de la HATVP ;
- Travaux de la commission d'enquête sur les mutations de la haute fonction publique et leurs conséquences sur le fonctionnement des institutions de la République (2018)283(*) :
. améliorer le contrôle des réserves émises ;
. renforcer les pouvoirs d'investigation de ces organes.
Votre commission a souscrit aux objectifs de l'article 16 du projet de loi. Au cours de ses travaux, elle a adopté quatorze amendements visant à renforcer les contrôles déontologiques de la HATVP tout en s'assurant de leur constitutionnalité.
1. Les déclarations d'intérêts des agents publics
La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016284(*) a permis de mieux prévenir les conflits d'intérêts dans la fonction publique : les agents « dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifient » ont désormais l'obligation de remplir, en amont de leur nomination, une déclaration d'intérêts285(*).
La définition du conflit d'intérêts dans la fonction publique286(*)
Constitue un conflit d'intérêts « toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif » des fonctions.
L'agent public doit veiller à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d'intérêt en informant son supérieur hiérarchique et en se « déportant » du dossier.
La déclaration d'intérêts détaille les activités professionnelles exercées au cours des cinq dernières années, les participations détenues dans des organismes privés ou publics ainsi que la profession du conjoint.
Elle concerne environ 7 500 emplois, dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État.
Le périmètre des déclarations d'intérêts dans la fonction publique
- 5 500 agents de la fonction publique d'État, dont les directeurs d'administration centrale et les secrétaires généraux de préfecture ;
- 1 500 agents dans le versant territorial, dont les directeurs généraux des services (DGS) des départements, des régions et des communes de plus de 80 000 habitants ;
- 500 agents dans le versant hospitalier, dont les directeurs de centre hospitalier universitaire (CHU).
Le statut général de la fonction publique précise que la déclaration d'intérêts est remise à l'autorité de nomination, qui la transmet ensuite au supérieur hiérarchique. Ce dernier est chargé de prévenir les conflits d'intérêts avec l'appui, le cas échéant, de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.
Le projet de loi vise à « déclasser » cette disposition : désormais, la liste des destinataires de la déclaration d'intérêts serait fixée par décret.
D'après M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État, le Gouvernement souhaite « permettre une adaptation en fonction de la taille, de l'importance des effectifs concernés et des particularités des administrations »287(*).
À l'inverse de la démarche du Gouvernement, votre commission a souhaité maintenir la liste des destinataires de la déclaration d'intérêts au niveau législatif (amendements COM-369 des rapporteurs et COM-55 de Mme Sylviane Noël).
Ces documents comportent, en effet, des informations sensibles (identité et profession du conjoint, anciennes activités professionnelles, etc.), qu'il convient de protéger. Sur le plan juridique, le législateur est compétent pour préserver cette garantie fondamentale des agents publics, conformément à l'article 34 de la Constitution.
En 2016, votre commission avait d'ailleurs pris soin de garantir la confidentialité des déclarations d'intérêts en refusant qu'elles soient versées au dossier du fonctionnaire288(*).
2. La fusion de commission de déontologie et de la HATVP
2.1. La commission de déontologie, un bilan contrasté
La commission de déontologie est chargée d'apprécier « le respect des principes déontologiques inhérents à l'exercice d'une fonction publique »289(*).
Compétente pour l'ensemble de la fonction publique, elle exerce quatre missions :
- rendre des avis sur les projets de textes relatifs à la déontologie ;
- émettre des recommandations aux employeurs et aux agents publics sur des questions d'ordre général ou individuel ;
- contrôler les départs vers le secteur privé (« pantouflage ») ;
- se prononcer sur la situation d'un agent souhaitant créer ou reprendre une entreprise (cumul d'activités).
La composition de la commission de déontologie
Lorsqu'elle se réunit en séance plénière, la commission de déontologie comprend quatorze membres, nommés par décret pour une durée de trois ans renouvelable une fois :
- un conseiller d'État, qui exerce les fonctions de président ;
- un conseiller maître à la Cour des comptes et un magistrat de l'ordre judiciaire ;
- trois personnalités qualifiées, dont l'une au moins a exercé des fonctions dans le secteur privé ;
- huit membres représentant les différentes catégories d'employeurs publics.
Pour la plupart des dossiers, la commission de déontologie siège en quatre formations spécialisées. Composées de neuf membres, ces dernières sont compétentes, respectivement, pour les agents de l'État, des collectivités territoriales, des hôpitaux et des établissements de recherche290(*).
La commission comprend six agents, pour un budget annuel d'environ 430 000 euros291(*).
L'action de la commission de déontologie reste difficilement lisible : elle s'enchevêtre avec celle de la HATVP.
À titre d'exemple, les collaborateurs du Président de la République doivent saisir la commission de déontologie lorsqu'ils souhaitent travailler dans le secteur privé, alors que l'examen de leurs déclarations d'intérêts relève de la HATVP.
Sur le plan opérationnel, le contrôle du « pantouflage » incombe à la commission de déontologie pour les agents publics et à la HATVP pour les membres du Gouvernement et les élus locaux, au risque de divergences d'appréciation.
En outre, la commission de déontologie ne remplit pas les mêmes conditions d'indépendance que la HATVP : placée auprès du Premier ministre, elle est rattachée à la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP).
Enfin, les prérogatives de la commission de déontologie restent limitées : elle ne dispose pas des mêmes pouvoirs d'investigation que la HATVP.
2.2. La fusion au sein de la HATVP, une proposition du Sénat
Le projet de loi vise à confier les compétences de la commission de déontologie à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.
La fusion de ces deux instances résulte de deux amendements identiques de nos collègues députés Émilie Chalas, rapporteure, et Fabien Matras (La République en Marche), adoptés par la commission des lois de l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du Gouvernement.
Vos rapporteurs ne peuvent qu'être favorables à cette fusion, que le Sénat propose depuis 2016.
Comme l'a indiqué M. Jean-Louis Nadal, président de la HATVP292(*), elle garantirait la continuité et la cohérence des contrôles déontologiques. Désormais, la HATVP pourrait se prononcer sur :
- la nomination de l'agent, avec le contrôle de la déclaration d'intérêts ;
- les conflits d'intérêts qui peuvent survenir pendant l'exercice des fonctions ;
- les départs vers le secteur privé.
Sur proposition de ses rapporteurs, votre commission a distingué plus nettement (amendement COM-371) :
- d'une part, les avis rendus par la HATVP sur les projets de texte et ses recommandations de portée générale, qui peuvent concerner l'ensemble des principes déontologiques ;
- d'autre part, ses recommandations relatives à des situations individuelles. Dans cette hypothèse, la HATVP ne peut pas se prononcer « en amont » sur des situations individuelles qu'elle a vocation à contrôler293(*).
3. Le contrôle du « pantouflage »
3.1. Un contrôle systématique mais peu efficace
Chaque année, environ 3 500 agents publics demandent à effectuer une mobilité vers le secteur privé294(*). Comme l'a souligné notre collègue Josiane Costes, ce chiffre représente « un volume relativement restreint en comparaison des 5,4 millions d'agents que comptent les trois fonctions publiques »295(*).
Le « pantouflage » concerne principalement la haute fonction publique mais varie d'un corps à l'autre : 78 % des énarques n'ont jamais quitté le secteur public mais plus de 75 % des inspecteurs généraux des finances (IGF) ont travaillé en entreprise296(*).
Depuis 2017, l'obligation de saisine de la commission de déontologie est devenue systématique : lorsqu'un agent public, quelle que soit sa fonction, souhaite rejoindre le secteur privé, la commission s'assure que son activité est compatible avec les fonctions exercées au cours des trois dernières années297(*).
À défaut de saisine, la commission de déontologie peut s'autosaisir dans un délai de trois mois à compter du recrutement en entreprise.
Une fois saisie, la commission dispose de deux mois pour se prononcer. Elle peut rendre un avis de compatibilité, de compatibilité avec réserve ou d'incompatibilité ; son silence vaut avis de compatibilité.
Ses avis lient l'administration et s'imposent à l'agent.
Les avis de la commission de déontologie
Aucune difficulté soulevée par les fonctions exercées dans le secteur privé
Départ autorisé vers le secteur privé, sans condition
Compatibilité avec réserves
Précautions à prendre dans les nouvelles fonctions exercées
Départ autorisé vers le secteur privé, l'agent devant respecter une ou plusieurs réserves pendant trois ans298(*)
ou de prise illégale d'intérêts
Départ interdit vers le secteur privé
3.2. Un contrôle recentré sur les emplois les plus sensibles
La saisine systématique de la commission de déontologie a embolisé cette dernière : les saisines ont augmenté de 128,5 % depuis 2017 ; 62 % des dossiers font l'objet d'un avis tacite, faute de temps pour les instruire.
Pourtant, la plupart des situations examinées ne soulève aucune difficulté : hors avis tacites, seuls 2 % des saisines ont donné lieu à un avis d'incompatibilité ; 44 % à un avis de compatibilité avec réserves299(*).
En conséquence, le projet de loi tend à recentrer le contrôle du « pantouflage » sur les emplois les plus sensibles, ce qui apparaît opportun pour renforcer son efficacité.
L'autorité hiérarchique aurait l'obligation de saisir la HATVP300(*) pour les agents « dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifient ». La liste des emplois concernés serait fixée par décret en Conseil d'État.
Pour les autres agents, les contrôles déontologiques reposeraient sur l'autorité hiérarchique. En cas « doute sérieux », celle-ci pourrait saisir pour avis le référent déontologue301(*) puis la HATVP.
Adhérant à l'esprit de l'article 16 du projet de loi, votre commission a renforcé le contrôle du « pantouflage » en permettant à l'agent public de saisir lui-même la HATVP lorsque son administration n'effectue pas les démarches nécessaires (amendements COM-372 et COM-378).
Cette capacité pour l'agent de saisir la HATVP s'inspire du fonctionnement actuel de la commission de déontologie. Elle permet de se prémunir contre deux types de situations :
- une administration négligente, qui « omet » de saisir la HATVP ;
- une administration qui refuse de saisir la HATVP pour « bloquer » la mobilité de son agent.
En adoptant l'amendement COM-376 de ses rapporteurs, votre commission a également sécurisé les procédures devant la HATVP en précisant que :
- le silence gardé pendant deux mois à compter de sa saisine vaut avis de compatibilité ;
- la Haute Autorité peut rendre un avis d'incompatibilité lorsqu'elle estime ne pas avoir obtenu de l'intéressé les informations nécessaires.
Enfin, votre commission a supprimé un renvoi à un décret en Conseil d'État concernant les règles d'organisation et de procédure de la HATVP (amendement COM-380).
Comme toutes les autorités administratives indépendantes, ses règles de fonctionnement sont précisées dans son règlement intérieur302(*).
Sur proposition de ses rapporteurs, votre commission a également souhaité que la HATVP prenne en considération, lorsqu'elle statue, le déroulement de carrière de l'intéressé, notamment pour ne pas annihiler tout projet de reconversion professionnelle (amendement COM-374).
Il s'agit d'une « voie médiane », l'idéal étant que l'État construise une véritable politique des ressources humaines envers ses hauts fonctionnaires, comme l'a préconisé la commission d'enquête sénatoriale sur mutations de la Haute fonction publique et leurs conséquences sur le fonctionnement des institutions de la République.
3.3 Un nouveau contrôle du « rétro-pantouflage »
En l'état du droit, il n'existe aucun mécanisme de contrôle déontologique :
- lorsqu'un agent réintègre la fonction publique après avoir effectué une mobilité dans le secteur privé ;
- ou lorsque l'administration recrute un agent contractuel en provenance du secteur privé.
La volonté du Gouvernement de fluidifier les parcours professionnels et d'accroître les mobilités entre le secteur privé et le secteur public nécessite de combler cette lacune.
Désormais, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique serait compétente pour contrôler le « rétro-pantouflage ». Après examen des fonctions exercées au cours des trois dernières années, elle pourrait émettre un avis de compatibilité, de compatibilité avec réserves ou d'incompatibilité concernant le retour ou l'arrivée d'un agent dans l'administration.
Pour le Conseil d'État, « ce contrôle préventif est de nature à rendre plus transparent le processus de nomination et à mieux prévenir [...] les risques de conflits d'intérêts »303(*).
Dans la plupart des hypothèses, le contrôle du « retro-pantouflage » relèverait de l'autorité hiérarchique. En cas de « doute sérieux », elle pourrait consulter le référent déontologue puis la HATVP.
La saisine directe de la HATVP ne concernerait que les directeurs d'administration centrale et les dirigeants d'un établissement public de l'État nommés par décret en Conseil des ministres, soit 228 emplois selon l'étude d'impact.
Ce périmètre semble toutefois insuffisant : l'ouverture aux contractuels des emplois de direction des trois versants de la fonction publique nécessite de prendre davantage de précautions.
En conséquence, votre commission a étendu la saisine systématique de la HATVP à l'ensemble des emplois de direction ouverts aux agents contractuels, en cohérence avec l'article 7 du projet de loi (amendement COM-373 des rapporteurs).
Ce dispositif concernerait environ 7 615 emplois, contre 228 emplois dans le texte transmis au Sénat :
- 4 550 emplois pour la fonction publique d'État, dont les directeurs d'administration centrale et les consuls généraux ;
- 2 700 emplois fonctionnels pour le versant territorial, y compris les directeurs généraux des services (DGS) des départements, des régions et des communes de plus de 40 000 habitants ;
- 365 emplois fonctionnels pour le versant hospitalier, dont les directeurs d'hôpital.
Enfin, votre commission a précisé la durée des réserves prononcées par la HATVP pour les cas de « rétro-pantouflage ». Cette durée s'établirait à trois ans à compter de sa décision, par cohérence avec le contrôle du « pantouflage » (amendement COM-376 des rapporteurs).
4. Le contrôle des cumuls d'activités
Les agents publics sont tenus de consacrer « l'intégralité de [leur] activité professionnelle aux tâches qui [leur] sont confiées ».
Des exceptions sont toutefois prévues, notamment lorsqu'ils exercent une activité accessoire (enseignements et formations, travaux de faible importance chez des particuliers, etc.)304(*).
La commission de déontologie est aujourd'hui obligatoirement saisie lorsqu'un agent souhaite créer ou reprendre une entreprise.
Pour créer ou reprendre une entreprise, l'agent doit demander l'autorisation à son administration.
Cette autorisation est soumise à l'avis préalable de la commission de déontologie, qui émet un avis de compatibilité, de compatibilité avec réserves ou d'incompatibilité.
Lorsque l'autorisation est accordée, l'agent est placé en temps partiel305(*) pour une durée maximale de deux ans, renouvelable pour une durée d'un an. À l'issue de ce délai, il doit choisir entre son entreprise et ses fonctions au sein de l'administration.
Comme pour le pantouflage, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique deviendrait compétente pour contrôler les cumuls d'activités.
Pour éviter la multiplication des dossiers, ce contrôle se limiterait aux fonctionnaires « occupant un emploi dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifient ». Pour les autres agents, l'administration serait dans l'impossibilité de saisir la HATVP.
S'inspirant des procédures applicables au « pantouflage », votre commission a amélioré le contrôle du cumul d'activités sur deux aspects (amendement COM-370 des rapporteurs).
Elle a précisé qu'un décret en Conseil d'État définirait les dossiers les plus sensibles, qui seraient directement transmis à la HATVP.
Pour les autres agents, elle a autorisé l'autorité hiérarchique à saisir le référent déontologue puis la HATVP en cas de « doute sérieux » sur la compatibilité entre le projet entrepreneurial et les fonctions exercées par l'agent au cours des trois dernières années.
À l'initiative de M. Arnaud de Belenet, elle a également allongé de deux à trois ans la durée pendant laquelle un agent public peut être placé en temps partiel pour créer une entreprise. Ce temps partiel pourrait être renouvelé une fois, pour une durée d'un an (amendement COM-131).
5. Le renforcement des moyens de contrôle
L'article 16 du projet de loi vise également à améliorer les procédures de contrôle, communes au « pantouflage », au « rétro-pantouflage » et au cumul d'activités.
5.1. Les capacités d'autosaisine de la HATVP
Actuellement, le président de la commission de déontologie peut s'autosaisir dans un délai de trois mois « à compter de l'embauche [de l'agent] ou de la création de l'entreprise »306(*).
Ce dispositif comporte toutefois une lacune : il n'existe aucune procédure de contrôle lorsque le président de la commission n'est pas informé du recrutement ou de la création de la société.
Dès lors, le projet de loi vise à étendre les capacités d'autosaisine, désormais confiées au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.
Le président de la HATVP pourrait se saisir dans un délai de trois mois :
- à compter du début de l'activité dans le secteur privé ou de la création de l'entreprise (droit en vigueur) ;
- ou à compter « du jour où [il] a eu connaissance du défaut de saisine préalable » (apport du projet de loi).
À l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a étendu cette capacité d'autosaisine aux cas de « rétro-pantouflage », lorsqu'un agent public revient du secteur privé ou qu'un contractuel est nommé à un poste de direction (amendement COM-375).
5.2. La publication des avis de la HATVP
En l'état du droit, la commission de déontologie peut publier ses avis d'incompatibilité ou de compatibilité avec réserves pour les cas de « pantouflage ».
Cette publication ne contient aucune information de nature à porter atteinte à la vie privée de l'agent, au secret médical, au secret industriel et commercial et aux affaires régaliennes (délibérations de Gouvernement, défense nationale, etc.).
En pratique, la commission de déontologie n'a publié qu'un seul avis, relatif à un ancien collaborateur du Président de la République ayant rejoint une société de sécurité. Elle se limite, en général, à expliciter sa doctrine dans son rapport d'activité.
Pour notre collègue Josiane Costes, les avis de la commission sont dénués « de tout effet »307(*) : ses réserves sont trop souvent ignorées, faute de publicité suffisante.
En conséquence, le projet de loi tend à généraliser la publication des avis déontologiques, désormais rendus par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).
Cette obligation de publication concernerait les avis de compatibilité avec réserves, les avis d'incompatibilité mais également les avis de compatibilité. Elle porterait sur l'ensemble des contrôles déontologiques, sans possibilité d'opposer le secret industriel et commercial.
Les avis de la HATVP seraient publiés uniquement lorsque l'agent a effectivement créé son entreprise, a été recruté dans le secteur privé ou en revient.
Comme l'a souligné M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État, « lorsqu'un agent public fait preuve de prudence ou de précaution, qu'il interroge [l'instance de déontologie] pour savoir si elle l'autoriserait à occuper tel ou tel poste et qu'elle lui donne un avis défavorable qu'il respecte, il n'y a pas lieu de rendre publique une telle démarche »308(*).
La publication des avis déontologiques
... facultative
... systématique
Sens des avis publiés
Secrets à préserver
Vie privée, secret médical, secret industriel et commercial, secrets régaliens
Vie privée, secret médical, secrets régaliens
Réalisation du fait générateur (départ vers le secteur privé, création d'une entreprise, etc.).
La publication systématique des avis de la HATVP présenterait cependant une grande fragilité sur le plan constitutionnel, comme l'a confirmé le président de la HATVP au cours de son audition.
À titre de comparaison, le Conseil constitutionnel a censuré la publication systématique des déclarations d'intérêts des agents publics, considérant qu'elle porterait « une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée [pour des personnes] qui n'exercent pas de fonctions électives ou ministérielles mais des responsabilités de nature administrative »309(*).
La question de la proportionnalité se pose également : notre collègue député Fabien Matras précise que la publication des avis de la HATVP favoriserait « la diffusion d'une culture et d'une doctrine déontologique auprès des agents de la fonction publique, ce qui permet de créer un référentiel auquel chaque agent peut s'identifier »310(*).
Or, cet objectif pourrait être atteint avec d'autres outils, plus respectueux de la vie privée des agents (publication du rapport d'activité, diffusion d'un référentiel, commentaires de la jurisprudence, etc.).
Dès lors, votre commission a souhaité sécuriser le dispositif en s'assurant de sa constitutionnalité en prévoyant que la HATVP détermine si ses avis doivent donner lieu, ou non, à publication (amendement COM-377 des rapporteurs).
Votre commission a également précisé les finalités d'une telle publication : prévenir les conflits d'intérêts, renforcer l'effectivité des réserves de la Haute Autorité ou expliciter sa doctrine.
Les avis publiés pourraient concerner l'ensemble des décisions de la HATVP, quels que soient leur sens (« incompatibilité », « compatibilité avec réserves », « compatibilité ») ou leur domaine (« pantouflage », « rétro-pantouflage », cumul d'activités).
Ils respecteraient les garanties fixées par les articles L. 311-5 à L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration, notamment en matière de protection de la vie privée et du secret des affaires.
Les garanties du code des relations entre le public et l'administration
La publication de documents administratifs ne doit pas affecter les secteurs régaliens, comme le secret de la défense nationale, la conduite de la politique extérieure de la France, la sureté de l'État et la recherche « d'infractions de toute nature » (article L. 311-5).
De même, elle ne doit pas porter atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, « lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles » (article L. 311-6).
Certaines informations peuvent être occultées ou disjointes pour permettre la publication du document (article L. 311-7).
Conformément à la jurisprudence de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), les avis non publiés de la HATVP seraient communicables311(*) : ils pourraient être consultés par toute personne qui en fait la demande, sous réserve des garanties du code des relations entre le public et l'administration.
5.3. Le suivi des réserves de la HATVP
- La notification des avis
Pour renforcer l'efficacité des contrôles, votre commission a précisé que les avis de la HATVP seraient notifiés à l'administration et à l'agent mais également à l'entreprise d'accueil (amendement COM-377 des rapporteurs).
Ce dispositif garantirait la bonne information de l'administration d'origine et de l'entreprise d'accueil, notamment en ce qui concerne les réserves émises par la HATVP.
- Les pouvoirs de contrôle de la Haute Autorité
Nos collègues députés ont souhaité que l'agent remette à la HATVP, pendant les trois années qui suivent son départ dans le secteur privé, une attestation annuelle « signée par lui et par son employeur [...] indiquant qu'il respecte [l'avis de la HATVP] ».
Les modalités et le contenu de cette attestation seraient précisés par décret en Conseil d'État.
La HATVP pourrait mettre en demeure un agent qui n'a pas transmis son attestation et, le cas échéant, prévenir son administration d'origine pour « permettre l'application du cadre disciplinaire ».
Si vos rapporteurs partagent son objectif, ce dispositif d'attestation semble difficile à mettre en oeuvre, voire peu efficient : il ne prévoit aucune sanction pour les agents qui transmettraient des informations erronée à la HATVP.
En lieu et place de cette attestation, votre commission a préféré renforcer les prérogatives de la HATVP, qui définirait son propre programme de contrôle (amendement COM-379 des rapporteurs).
Suivi des réserves de la HATVP : le dispositif retenu par votre commission
Dans un premier temps, la Haute Autorité pourrait enjoindre l'agent à lui fournir toute explication ou tout document pour justifier qu'il respecte son avis, le cas échéant après mise en demeure.
Lorsqu'elle n'a pas obtenu les informations nécessaires ou qu'elle constate que son avis n'a pas été respecté, la HATVP pourrait, dans un second temps :
- informer l'administration pour qu'elle engage des poursuites disciplinaires à l'encontre de son agent ;
- publier les résultats de son contrôle.
Par cohérence, ce dispositif serait étendu au contrôle du « rétro-pantouflage ».
Enfin, votre commission a instauré une sanction pénale lorsque l'agent n'a pas déféré aux injonctions de la HATVP ou ne lui a pas communiqué les informations utiles à l'exercice de sa mission (même amendement COM-379).
Cette disposition s'inspire du droit applicable aux déclarations d'intérêts et de situation patrimoniale312(*).
5.4. Les dispositifs de sanction
Lorsqu'ils ne respectent pas les avis d'incompatibilité ou de compatibilité avec réserves, les agents s'exposent à plusieurs sanctions.
D'une part, les fonctionnaires peuvent faire l'objet de poursuites disciplinaires. Lorsqu'ils sont retraités, ils peuvent subir une retenue sur pension, dans la limite de 20 %, pendant les trois ans qui suivent la cessation des fonctions.
D'autre part, le contrat des agents non titulaires prend fin à la date de notification de l'avis de la HATVP, sans préavis ni indemnité de rupture.
Le projet de loi tend à ajouter une nouvelle sanction : l'administration aurait l'interdiction de recruter un contractuel n'ayant pas respecté l'avis de la HATVP, pendant un délai de trois ans à compter de sa notification.
L'article 16 bis du projet de loi tend à tirer les conséquences de la fusion de la commission de déontologie et de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).
Il est issu d'un amendement de notre collègue député Fabien Matras (La République en Marche), adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale avec les avis favorables de la rapporteure et du Gouvernement.
1. Les missions de la HATVP
Créée en 2013313(*), la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique exerce trois principales missions :
- le contrôle des déclarations d'intérêts et de situation patrimoniale des personnes assujetties (parlementaires, membres du Gouvernement, certains agents publics, etc.) ;
- la prévention des conflits d'intérêts dans la sphère publique ;
- le contrôle du « pantouflage » des membres du Gouvernement, des élus locaux et des membres d'une autorité administrative indépendante (AAI) ou d'une autorité publique indépendante (API).
L'article 16 du projet de loi élargirait les compétences de la HATVP envers les agents publics, notamment lorsqu'ils effectuent une mobilité dans le secteur privé314(*).
La HATVP est une autorité administrative indépendante dotée d'un budget annuel de 5,2 millions d'euros.
Outre les neuf membres de son collège, elle comprend 51 agents, soit 11 de plus qu'en 2016. 71 % relèvent de la catégorie A. La HATVP recourt également à des rapporteurs vacataires, nommés parmi les membres des juridictions administratives, judiciaires et financières.
En 2017, son collège s'est réuni à 27 reprises et a adopté 228 délibérations. La HATVP a également reçu 10 622 déclarations d'intérêts et de situation patrimoniale, dont 1 154 ont fait l'objet d'un contrôle approfondi315(*).
Chaque année, la Haute Autorité publie un rapport rendant compte de son activité.
En cohérence avec l'article 16 du projet de loi, l'article 16 bis tend à préciser que la HATVP « apprécie le respect des principes inhérents à l'exercice d'une fonction publique ».
En fonction des personnes concernées, la Haute Autorité appliquerait deux procédures distinctes pour le contrôle du « pantouflage » :
- l'article 23 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013316(*) pour les membres du Gouvernement, les élus locaux et les membres d'une AAI ou d'une API ;
- l'article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983317(*) pour les agents publics318(*).
Sur proposition de notre collègue députée Cécile Untermaier (Socialistes et apparentés) et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a souhaité que le rapport annuel de la HATVP comporte « un suivi statistique annuel des allers-retours des fonctionnaires avec le secteur privé ».
2. Le collège de la HATVP
2.1. La composition actuelle
Le collège de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique compte neuf membres, nommés pour une durée de six ans non renouvelable.
La composition actuelle du collège de la HATVP (9 membres)
Le collège de la HATVP comprend :
- Un président, nommé par décret du président de la République après avis des commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat319(*) ;
- Deux conseillers d'État, en activité ou honoraires, élus par l'assemblée générale du Conseil d'État ;
- Deux conseillers à la Cour de cassation, en activité ou honoraires, élus par l'ensemble des magistrats du siège hors hiérarchie de la Cour ;
- Deux conseillers maîtres à la Cour des comptes, en activité ou honoraires, élus par la chambre du conseil ;
- Deux personnalités qualifiées, nommées respectivement par le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat, après avis conforme des commissions des lois320(*). Ces personnalités qualifiées sont astreintes à un régime d'incompatibilités : elles ne doivent pas avoir été membres du Gouvernement, parlementaires ou élus locaux au cours des trois dernières années.
Les modalités de désignation des magistrats doivent assurer l'égale représentation des femmes et des hommes, en application du principe de parité.
Les membres de la HATVP remplissent une déclaration d'intérêts et une déclaration de situation patrimoniale.
2.2. Le texte de l'Assemblée nationale
Prenant acte des nouvelles compétences de la HATVP, l'article 16 bis tend à modifier la composition de son collège.
En commission, nos collègues députés avaient souhaité instaurer deux collèges distincts : l'un pour la transparence de la vie publique, l'autre pour la déontologie des agents publics. Les présidents de chaque collège auraient été nommés par le Président de la République.
Le second collège n'a toutefois pas été maintenu en séance : à l'issue d'un large débat, l'Assemblée nationale a souhaité préserver l'unité de la HATVP.
Dans le texte transmis au Sénat, le collège unique de la Haute Autorité comprendrait treize membres, contre neuf actuellement.
Le nombre de magistrats administratifs, judiciaires et financiers resterait inchangé. Toutefois, au moins la moitié d'entre eux devraient être en activité321(*).
Le Président de l'Assemblée nationale et celui du Sénat nommeraient désormais quatre personnalités qualifiées, désignées pour « leur expérience de l'administration, des collectivités territoriales, de la santé publique ou de la recherche, du monde universitaire ou ayant exercé au sein d'une entreprise privée ».
L'Assemblée nationale a permis au Gouvernement de nommer deux personnalités qualifiées, désignées en fonction des mêmes critères mais également pour leur « expérience de l'administration de l'État ».
Le collège de la HATVP
Deux conseillers à la Cour de cassation
Deux conseillers-maîtres à la Cour des comptes
Deux personnalités qualifiées, désignées pour leur expérience de l'administration,
des collectivités territoriales, de la santé publique ou de la recherche, du monde universitaire ou ayant exercé
au sein d'une entreprise privée
Deux personnalités qualifiées, désignées
en fonction des mêmes critères
Deux personnalités qualifiées, désignées en fonction des mêmes critères et pour leur expérience de l'administration de l'État
NB : Avec le projet de loi, au moins un magistrat sur deux devrait être en activité
Les exigences en matière de parité seraient renforcées : l'écart entre le nombre de femmes et d'hommes au sein du collège de la HATVP ne pourrait pas être supérieur à un322(*).
Lorsque l'avis de la HATVP concernera un fonctionnaire, « le référent déontologue de l'administration dont relève l'intéressé » pourra assister aux séances du collège, sans voix délibérative. Entendu en audition, M. Jean-Louis Nadal, président de la HATVP, s'est déclaré favorable à cette disposition, qui enrichirait les débats du collège.
Cette réforme entrerait en vigueur au 1er février 2020323(*).
2.3. La position de votre commission
À l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a apporté trois modifications au texte de l'Assemblée nationale (amendements COM-381, COM-382 et COM-383).
En premier lieu, elle a supprimé la présence des deux personnalités qualifiées désignées par le Gouvernement, l'exécutif nommant déjà le président de la HATVP.
En deuxième lieu, votre commission n'a pas maintenu les précisions apportées par nos collègues députés concernant le profil des personnalités qualifiées.
Il revient, en effet, au président de chaque assemblée d'apprécier l'expérience professionnelle des candidats pressentis, sous le contrôle de leur commission des lois.
En outre, la compétence de la HATVP ne couvrirait pas uniquement la fonction publique mais la vie publique dans son ensemble. Elle doit donc accueillir des spécialistes de la fonction publique mais également des profils plus diversifiés.
En troisième lieu, elle a prévu que les règles de parité au sein du collège de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique s'appliquent strictement pour chaque catégorie, non globalement.
En dernier lieu, la composition du collège de la HATVP a été sécurisée : si l'Assemblée nationale a souhaité qu'au moins trois magistrats sur six soient en activité, cette disposition ne doit valoir que pour l'avenir. Elle ne doit pas remettre en cause les équilibres du collège de la HATVP ni les mandats en cours. Dans le même objectif, les magistrats en activité devront l'être au moment de leur nomination.
Le collège de la HATVP, tel que proposé par la commission
des lois du Sénat
Deux personnalités qualifiées, désignées pour leur expérience de l'administration, des collectivités territoriales, de la santé publique ou de la recherche, du monde universitaire ou ayant exercé au sein d'une entreprise privée
Deux personnalités qualifiées, désignées en fonction des mêmes critères
Votre commission a adopté l'article 16 bis ainsi modifié.
L'article 16 ter AA du projet de loi vise à interdire à un agent public d'exercer, dans un délai de trois ans, une fonction de représentants d'intérêts auprès de son ancienne administration.
Il résulte de l'adoption de deux amendements identiques COM-32 de M. Pierre-Yves Collombat et COM-240 de M. Jérôme Durain, qui ont reçu l'avis favorable des rapporteurs.
La loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016324(*) a permis de définir l'activité des représentants d'intérêts. Ces derniers ont « pour activité principale ou régulière d'influer sur la décision publique, notamment sur le contenu d'une loi ou d'un acte réglementaire », en entrant en communication avec des membres du Gouvernement, des parlementaires, des membres des autorités administratives indépendantes, etc.
Sous le contrôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), les représentants d'intérêts doivent exercer leur activité « avec probité et intégrité ». Ils sont soumis à plusieurs obligations légales : préciser leur identité lorsqu'ils entrent en communication avec un responsable public, s'abstenir de proposer des « présents, dons ou avantages quelconques », etc.
L'article 16 ter AA tend à préciser que les représentants d'intérêts s'abstiennent « d'exercer toute action pour le compte ou auprès d'une personne morale de droit public dont ils auraient été le fonctionnaire ou l'agent public dans les trois dernières années ».
D'après notre collègue Jérôme Durain, il s'agit de « circonscrire la sphère d'activité des représentants d'intérêts en veillant à prohiber toute utilisation d'un réseau ou relations privilégiées constitués lors d'une activité publique »325(*).
Le Sénat a déjà adopté cette disposition lors de l'examen du projet de loi pour la confiance dans la vie politique326(*), à l'initiative de notre collègue Jacques Genest.
Votre commission a adopté l'article 16 ter AA ainsi rédigé.
L'article 16 ter A du projet de loi vise à étendre le contrôle du cumul d'activités aux agents contractuels des autorités publiques et administratives indépendantes (API-AAI) et du secteur sanitaire.
Il est issu d'un amendement de notre collègue député Sacha Houlié (La République en Marche), adopté en séance publique avec les avis favorables du Gouvernement et de la rapporteure.
Conformément au statut général de la fonction publique, les agents consacrent « l'intégralité de [leur] activité professionnelle aux tâches qui [leur] sont confiées »327(*). Ils peuvent toutefois créer leur propre entreprise ou cumuler certaines activités (enseignements, formations, etc.), sous le contrôle de la commission de déontologie328(*).
Cette règlementation comporte toutefois des lacunes : aucune disposition n'encadre le cumul d'activités des agents contractuels des API-AAI et des établissements publics sanitaires.
Or, « aucune spécificité liée aux missions de ces entités ne justifie une telle exclusion »329(*). Ces agents contractuels sont d'ailleurs astreints aux mêmes obligations déontologiques que les fonctionnaires (neutralité, impartialité, probité, etc.).
Dès lors, l'article 16 ter A tend à encadrer la possibilité pour ces agents de cumuler plusieurs activités, en plus de leurs fonctions au sein d'une API, d'une AAI ou d'un établissement public sanitaire330(*).
Ce dispositif s'appliquerait également aux agents de l'Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) et de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM)331(*).
Certaines exceptions sectorielles seraient préservées. À titre des exemples, les enseignants-chercheurs pourraient toujours exercer dans le secteur privé pour valoriser leurs travaux de recherche332(*).
Au cours de ses travaux, votre commission a complété cet article afin de tirer les conséquences de la fusion entre la commission de déontologie et la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (amendement COM-384 des rapporteurs).
Il s'agit de distinguer plus nettement, en matière de « pantouflage » :
- la procédure applicable aux agents publics, sur le fondement de l'article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;
- celle applicable aux membres du Gouvernement, aux élus locaux et aux membres d'une API ou d'une AAI, sur le fondement de l'article 23 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
Si votre commission a oeuvré à leur rapprochement, ces deux procédures présentent certaines différences.
Principales différences entre les procédures de contrôle du « pantouflage »
Art. 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983
Art. 23 de la loi n° 2013-907
Ministres, élus locaux,
membres des API-AAI
Délai d'autosaisine du président de la HATVP
Ordonnances du président de la HATVP
La fusion de ces deux procédures dépasserait le périmètre du projet de loi et n'est donc pas envisageable à ce stade.
À défaut, votre commission a précisé leur articulation, par exemple lorsqu'un élu local est également un agent public. Dans cette hypothèse, la loi du 11 octobre 2013 primerait sur le statut général de la fonction publique.
Ce dispositif vise à respecter la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui a censuré une disposition de la loi « Sapin II »333(*) en estimant qu'une même personne ne pouvait pas être soumise à plusieurs procédures de contrôle en cas de départ vers le secteur privé334(*).
Votre commission a adopté l'article 16 ter A ainsi modifié.
L'article 16 ter B du projet de loi prévoit que les centres de gestion établissent un bilan annuel de l'activité de leurs référents déontologues.
Il résulte de deux amendements identiques de nos collègues députés Christine Pires Beaune (Socialistes et apparentés) et Éric Poulliat (La République en Marche), adoptés en séance publique avec les avis favorables du Gouvernement et de la rapporteure.
1. Les référents déontologues
Depuis 2016335(*), « tout fonctionnaire a le droit de consulter un référent déontologue, chargé de lui apporter tout conseil utile au respect des obligations et des principes déontologiques »336(*).
Comme l'a précisé notre ancien collègue Alain Vasselle, ce référent constitue « l'échelon de proximité de la culture déontologique »337(*).
Les principales missions du référent déontologue
- Droit en vigueur
. Répondre aux interrogations déontologiques des agents (risques de conflits d'intérêts, application du principe de laïcité, etc.) ;
. Diffuser une culture de la déontologie au sein de l'administration ;
. Participer, le cas échéant, à la rédaction d'une charte de déontologie ;
. Recueillir les témoignages des agents en présence d'un conflit d'intérêts (« lanceurs d'alerte »).
- Ajouts du projet de loi (articles 16 et 16 bis)
. Conseiller l'administration pour le contrôle du « pantouflage » et des cumuls d'activités ;
. Assister aux réunions de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) lorsque l'avis rendu concerne un agent de son administration.
La fonction de référent déontologue peut être exercée par une seule personne ou de façon collégiale. Chaque versant est libre d'organiser son réseau de référents.
Dans la fonction publique d'État, « un référent déontologue a été nommé dans chaque département ministériel, à l'exception du ministère de la justice, en cours de nomination, soit onze référents déontologues nommés pour un total de douze. Parmi eux, sept ont été organisés sous la forme d'un collège de déontologie »338(*).
Dans le versant territorial, les centres de gestion assurent la fonction de référent déontologue pour les collectivités affiliées339(*). À titre d'exemple, le référent du centre de gestion du Finistère est un maître de conférences à l'université de Bretagne Occidentale, spécialiste du droit pénal.
Les collectivités territoriales de plus grande taille disposent de leur propre référent déontologue.
2. Un rapport annuel des centres de gestion
Les centres de gestion auraient l'obligation d'établir, pour les collectivités affiliées, « un bilan annuel de leur activité au titre de leur fonction de référent déontologue ». Ce bilan serait présenté devant les comités sociaux territoriaux.
D'après notre collègue député Éric Poulliat, cette disposition poursuit deux objectifs : « d'une part, [...] mesurer l'activité des centres de gestion au titre de cette mission déontologique et, d'autre part, [...] mieux diffuser la culture déontologique dans tous les territoires, en s'assurant de la cohérence globale des recommandations d'un territoire à l'autre »340(*).
Bien que partageant ces objectifs, votre commission a supprimé l'article 16 ter B du projet de loi (amendement COM-386 des rapporteurs).
En effet, les centres de gestion rendent déjà compte de leurs actions, dans le cadre d'un rapport annuel d'activité prévu à l'article 27 du décret n° 85-643 du 26 juin 1985341(*).
Dans sa charte du référent déontologue, la Fédération nationale des centres de gestion (FNCDG) encourage d'ailleurs à présenter, au sein de ce rapport, l'activité des référents déontologues.
Enfin, l'animation du réseau des déontologues concerne également la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), qui a organisé une journée des référents déontologues locaux le 17 mai 2018.
Votre commission a supprimé l'article 16 ter B.
L'article 16 ter du projet de loi prévoit deux dispositifs :
- la publication de la somme des dix plus hautes rémunérations de certains employeurs publics ;
- la remise, par le Gouvernement, d'un rapport annuel précisant, pour chaque fonction publique, le montant moyen et le montant médian des rémunérations au dernier centile.
Cet article est issu d'un amendement de notre collègue députée Yaël Braun-Pivet (La République en Marche), adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale puis complété en séance publique.
1. La rémunération des agents publics
Selon une récente enquête de l'INSEE, le montant médian des rémunérations dans le secteur public s'élève à 1 980 euros nets par mois342(*).
Les 48 500 agents publics les mieux rémunérés (dernier centile) perçoivent un salaire médian de 6 410 euros nets, pour un salaire moyen de 7 850 euros.
Parmi ces agents, 54 % travaillent dans la fonction publique hospitalière, alors que ce versant ne représente que 22 % des effectifs. Seuls 5 % sont employés par une collectivité territoriale.
La fonction publique d'État représente 40 % du dernier centile, pour 42 % des effectifs. La rémunération moyenne des agents nommés sur décision du Gouvernement s'élève, hors ambassadeurs, à 10 460 euros nets.
Répartition des postes les plus rémunérateurs dans la fonction publique
(au moins 3 260 euros)
(au moins 6 410 euros)
(au moins 7 330 euros)
2 039 578
1 763 736
Lecture : en 2016, 12 684 postes équivalent temps plein dans la FPH ont une rémunération
les plaçant dans les 0,5 % des emplois les mieux rémunérés dans la fonction publique
Les femmes représentent seulement 33 % du dernier centile, pour 63 % des effectifs.
L'INSEE souligne toutefois que « les hautes rémunérations sont plus fréquentes dans le secteur privé, tant chez les salariés que chez les non-salariés ».
Dans les entreprises, le dernier centile s'élève à 8 280 euros nets par mois, soit 30 % de plus que dans le secteur public. De même, « la dispersion des salaires est globalement plus importante dans le privé : le rapport entre le dernier centile et le salaire médian est de 4,6 dans le privé, contre 3,2 dans le public ».
Dans le domaine hospitalier, la rémunération moyenne des praticiens libéraux est de 8 620 euros par mois, contre 5 550 euros pour les praticiens hospitaliers.
À l'échelle internationale, les rémunérations des hauts fonctionnaires français sont « proches de celles de l'Allemagne et du Royaume-Uni mais inférieures aux niveaux observés en Italie ou en Belgique ».
2. Deux nouveaux dispositifs d'information
L'article 16 ter du projet de loi prévoit deux nouveaux dispositifs d'information : la publication, par certains employeurs, de la somme des dix rémunérations les plus élevées et la remise d'un rapport annuel au Parlement.
2.1. Publication de la somme des dix rémunérations les plus élevées
Chaque année, les employeurs publics de grande taille publieraient, sur leur site Internet, « la somme des dix rémunérations les plus élevées des agents relevant de leur périmètre, en précisant également le nombre de femmes et d'hommes figurant parmi ces dix rémunérations les plus élevées ».
Le périmètre de l'obligation de publication des dix rémunérations les plus élevées
L'obligation couvrirait :
- les départements ministériels ;
- les régions et les départements ;
- les communes de plus de 80 000 habitants, soit une soixantaine de communes (sur un total de 34 979) ;
- les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants, soit près de 170 EPCI (sur un total de 1 259).
- les établissements publics hospitaliers dotés d'un budget de plus de 200 millions d'euros.
Cette publication concernerait les dix agents les mieux rémunérés de chaque employeur, quel que soit leur statut (fonctionnaire, contractuel, membre de cabinet, etc.).
Ce dispositif s'inspire du droit applicable aux opérateurs de l'État : la somme de leurs dix rémunérations les plus élevées est d'ores et déjà publiée dans un « jaune budgétaire »343(*).
Ces informations resteraient anonymes, une publication nominative des agents concernés soulevant une difficulté sur le plan constitutionnel.
À titre de comparaison, le Conseil constitutionnel a censuré la publication des déclarations d'intérêts des agents publics, considérant qu'elle porterait « une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée [pour des personnes] qui n'exercent pas de fonctions électives ou ministérielles mais des responsabilités de nature administrative »344(*).
2.2. Transmission d'un rapport au Parlement
Avant le 1er octobre de chaque année, le Gouvernement remettrait au Parlement un rapport sur les hautes rémunérations dans la fonction publique.
Pour chaque versant, ce rapport :
- préciserait le montant moyen et le montant médian des rémunérations du dernier centile, le nombre d'agents concernés et les principaux corps ou emplois occupés ;
- regrouperait les informations publiées concernant la somme des dix rémunérations les plus élevées versées par les employeurs publics de grande taille (voir infra).
Pour M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État, ce rapport pourrait être l'occasion « d'intégrer nominativement [...] la liste des collectivités qui n'auront pas satisfait » à leurs obligations de publication, dans une logique de « name and shame »345(*).
Votre commission a adopté l'article 16 ter sans modification.
L'article 16 quater du projet de loi vise à mieux encadrer la rémunération des membres des autorités publiques indépendantes (API) et des autorités administratives indépendantes (AAI)346(*) en prévoyant :
- un décret en Conseil d'État pour préciser les modalités de leur rémunération ;
- un écrêtement de leur rémunération lorsqu'ils perçoivent une pension de retraite.
Cet article est issu d'un amendement de notre collègue député Guillaume Gouffier-Cha (La République en Marche), adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du Gouvernement347(*).
1. La rémunération des membres des AAI et des API
À l'initiative du Sénat, la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017348(*) fixe un « statut général » applicable aux 26 autorités publiques et administratives indépendantes.
Liste des API et des AAI
Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres
La rémunération des membres des API-AAI est fixée par décret349(*) ou, plus rarement, par la loi350(*).
Pour chaque autorité, la somme de ces rémunérations est publiée dans un « jaune budgétaire », prévu par l'article 23 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 précitée.
La rémunération annuelle des membres d'une API ou d'une AAI
(en euros bruts)
... la moins élevée
... la plus élevée
... moyenne
... médiane
Source : commission des lois du Sénat, à partir du « jaune budgétaire » précité
Comme l'a souligné notre ancien collègue Jacques Mézard, « les obligations des présidents et des membres des autorités administratives indépendantes sont très diverses : certaines se réunissent sur une base hebdomadaire, d'autres une fois par an, voire épisodiquement ».
Toutefois, « le niveau de rémunération n'est pas toujours en adéquation avec la charge de travail voire, pour des responsabilités importantes, ne permet pas de se consacrer à plein temps à ces fonctions. Au contraire, dans des autorités administratives indépendantes nécessitant un investissement à temps plein et impliquant de lourdes responsabilités, les rémunérations peuvent être importantes, de plus de 100 000 euros bruts annuels »351(*).
Enfin, les membres des API-AAI peuvent cumuler intégralement leurs indemnités et une pension de retraite, en application de l'article L. 86 du code des pensions civiles et militaires de retraite352(*).
2. L'article 16 quater du projet de loi
2.1. La définition, par décret, des modalités de rémunération
Dans ce contexte, l'article 16 quater du projet de loi a prévu qu'un décret en Conseil d'État détermine « les modalités de rémunération » des membres des autorités publiques et administratives indépendantes.
Cet article s'inspire d'un amendement déposé en 2016 par notre collègue Alain Richard afin d'établir une « échelle des rémunérations » des membres des API-AAI353(*). Cette disposition n'avait pas été conservée par l'Assemblée nationale.
Par coordination, l'article 16 quater tend également à supprimer une disposition législative sectorielle relative à la rémunération des membres de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP).
À l'initiative de M. Jérôme Dureain et du groupe Socialiste et républicain, votre commission a complété ces coordinations en supprimant les dispositifs sectoriels prévus pour l'Autorité de sûreté nucléaire, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).
Elle a également corrigé une erreur matérielle du texte de l'Assemblée nationale pour s'assurer que le dispositif d'harmonisation des rémunérations s'appliquera à l'ensemble des membres des API-AAI à compter du 1er janvier 2020 (amendement COM-261).
2.2. Un système d'écrêtement pour les membres retraités
En outre, l'article 16 quater vise à créer un système d'écrêtement, dont les modalités seraient fixées par décret en Conseil d'État : le montant des pensions de retraite perçues par les membres des API-AAI serait déduit de leur rémunération. Dans un souci de sécurité juridique, ce dispositif s'appliquerait aux membres nommés à partir du 1er janvier 2020.
Comme l'a souligné Mme Émilie Chalas, rapporteure de l'Assemblée nationale, « si, dans une AAI, l'indemnité est aujourd'hui fixée à 14 000 euros par mois, et si le président nommé perçoit une pension de retraite de 6 000 euros, son indemnité équivaudra à la différence entre 14 000 euros et 6 000 euros, c'est-à-dire à 8 000 euros »354(*).
Ce type d'écrêtements existe déjà dans le code des pensions civiles et militaires de retraite : en règle générale, les revenus d'activité des retraités ne peuvent pas dépasser le tiers du montant brut de leur pension355(*).
Votre commission a adopté l'article 16 quater ainsi modifié.
L'article 16 quinquies du projet de loi tend à instaurer une limite d'âge de 68 ans pour les présidents des autorités publiques indépendantes (API) et des autorités administratives indépendantes (AAI).
Cet article est issu d'un amendement de notre collègue député Guillaume Gouffier-Cha (La République en Marche), adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du Gouvernement et de la rapporteure356(*).
Les procédures de nomination des présidents des API-AAI
Les présidents des autorités publiques et administratives indépendantes sont nommés selon trois modalités.
Le dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution est applicable à 20 des 26 présidents d'API-AAI, dont l'Autorité de la concurrence et l'Autorité des marchés financiers (AMF). Le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis de la commission compétente de chaque assemblée357(*).
Cinq présidents d'API-AAI sont nommés par décret du Président de la République, parmi les membres de leur collège et sans avis préalable du Parlement. Il s'agit par exemple de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) ou de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA).
Enfin, le président de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI) est directement élu par les membres du collège.
En règle générale, les présidents d'API-AAI disposent d'un mandat de six ans, renouvelable une fois358(*).
L'article 16 quinquies tend à introduire une limite d'âge pour la nomination des présidentes des API-AAI, qui n'existe pas aujourd'hui : les présidents ne pourraient pas être âgés de plus de 68 ans au moment de leur nomination ou de leur renouvellement.
Il s'agit, selon Mme Émilie Chalas, rapporteure de l'Assemblée nationale, « de limiter les critiques sur les conditions de nomination de certaines personnalités [et] de garantir l'adéquation des compétences à l'évolution des secteurs régulés »359(*).
Cette disposition s'appliquerait aux présidents nommés, élus ou renouvelés à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi.
La limite d'âge des présidents d'API-AAI : un exemple concret
Le président d'une autorité administrative indépendante est nommé en 2020 à l'âge de 65 ans. Il exerce ses fonctions pendant six ans.
Âgé de 71 ans en 2026, il est atteint par la limite d'âge : il ne peut pas prétendre au renouvellement de son mandat de président. Il peut toutefois rester membre de l'AAI, le présent article ne s'appliquant qu'aux présidents.
Vos rapporteurs se sont interrogés sur la constitutionnalité de l'article 16 quinquies, qui encadre le pouvoir de nomination du Président de la République.
Ils constatent toutefois qu'un dispositif comparable existe pour la désignation des présidents de conseil d'administration, des directeurs généraux et des directeurs d'établissements publics de l'État360(*). Saisi pour avis par le Gouvernement, le Conseil d'État ne l'a pas estimé contraire à la Constitution361(*).
Votre commission a adopté l'article 16 quinquies sans modification.
L'article 17 du projet de loi vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour simplifier et moderniser divers dispositifs de protection sociale.
Son champ concerne les risques liés à la maladie, à l'incapacité de travail et à la parentalité, ce qui exclut les risques « vieillesse » et « chômage ».
Comme l'a souligné le récent rapport d'information de votre commission, « Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique »362(*), la santé au travail constitue l'un des principaux enjeux de la fonction publique.
D'après la Mutuelle de la fonction publique (MFP), 67 % des agents ressentent des douleurs physiques liées à leur position de travail ; 35 % ont le sentiment que leur travail dégrade leur santé363(*).
Le vieillissement des effectifs renforce cet enjeu : les agents de 50 ans et plus représentent aujourd'hui 33,4 % des effectifs de la fonction publique, avec un vieillissement encore plus marqué dans le versant territorial (40 %).
La demande d'habilitation du Gouvernement porte sur cinq thèmes :
- la participation des employeurs à la protection sociale complémentaire de leurs agents ;
- la réforme des instances médicales, de la médecine agréée et de la médecine de prévention ;
- l'aptitude physique des agents et les congés ou positions statutaires pour maladie ;
- le temps partiel thérapeutique et le reclassement ;
- les congés de maternité, d'adoption, de paternité, d'accueil d'un enfant et de proche aidant.
Le délai d'habilitation serait de quinze mois à compter de la publication de la loi pour les deux premiers thèmes, ce qui permettrait de notifier la réforme de la protection sociale complémentaire à la Commission européenne364(*) et de lancer une concertation sur la réforme des instances médicales.
Ce délai d'habilitation serait de douze mois pour les trois autres thèmes.
Le Gouvernement disposerait de trois mois à compter de la publication de chaque ordonnance pour déposer un projet de loi de ratification devant le Parlement.
Votre commission a admis le recours aux ordonnances pour moderniser la protection sociale des agents. Pour plus d'efficacité, elle a toutefois inséré plusieurs dispositifs « en dur » comme la mutualisation des services de médecine préventive ou le renforcement de la période de préparation au reclassement.
1. La participation des employeurs à la protection sociale complémentaire de leurs agents
1.1. Le cadre juridique
En application de l'article 22 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983365(*), les employeurs publics ont la faculté de participer au financement de la protection sociale complémentaire de leurs agents.
Ils peuvent contribuer à la couverture des risques « santé » (atteinte à l'intégrité physique) et « prévoyance » (incapacité de travail ou invalidité).
Certains employeurs publics contribuent au financement des mutuelles contractées par leurs agents.
Cette faculté a été inscrite dans la loi en 2007, en conformité avec le droit européen366(*). Ses modalités de mise en oeuvre varient d'un versant à l'autre.
Pour la fonction publique d'État, les ministères versent directement cette aide aux mutuelles de leurs agents. Pour être éligibles, les mutuelles doivent figurer dans une liste dressée par l'autorité administrative à l'issue d'une procédure de mise en concurrence (« référencement »).
Dans le versant territorial, les collectivités peuvent conclure une convention de participation avec des mutuelles, puis proposer à leurs agents d'en bénéficier. Elles peuvent également verser une aide financière aux agents qui ont adhéré à une mutuelle « labellisée ».
Le système est différent dans la fonction publique hospitalière : les agents en activité bénéficient de la gratuité des soins et des produits pharmaceutiques dans leur établissement. Leurs frais d'hospitalisation sont pris en charge pendant six mois367(*).
Comme l'a souligné le rapport « Dialogue et responsabilité : quatorze propositions d'avenir pour la fonction publique territoriale », le développement de la protection sociale complémentaire est ralenti par des freins financiers mais également par les réticences de certains employeurs368(*).
D'après la Mutuelle générale de l'éducation nationale (MGEN), la participation de l'État à la protection complémentaire des enseignants se limite à 20 centimes par agent et par an.
La fonction publique se distingue également du secteur privé : depuis 2013, les entreprises ont l'obligation de participer à la protection sociale complémentaire de leurs salariés369(*).
Le 9 février dernier, le Gouvernement a lancé une mission d'inspection370(*) chargée d'évaluer la protection sociale dans le secteur public et d'identifier des pistes de réforme.
1.3. Les objectifs de l'habilitation
L'article 17 du projet de loi vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour « redéfinir » la participation des employeurs publics et « favoriser » la couverture sociale de leurs agents.
Il pourrait être envisagé d'encourager les employeurs à participer davantage à la protection sociale de leurs agents, sur le modèle du secteur privé.
De même, les « conditions d'adhésion ou de souscription » des agents publics aux mutuelles pourraient être simplifiées.
2. La réforme des instances médicales, de la médecine agréée et de la médecine de prévention
Le dispositif de santé au travail s'organise en plusieurs étapes : la visite médicale d'aptitude (avant l'entrée en fonction), l'intervention du médecin de prévention (pendant l'exercice des fonctions) et la gestion des inaptitudes (après l'exercice des fonctions).
1. La visite médicale d'aptitude (avant l'entrée en fonction)
Conformément au statut général de la fonction publique, les agents doivent remplir « les conditions d'aptitude physique exigées pour l'exercice de la fonction compte tenu des possibilités de compensation du handicap »371(*).
Avant l'entrée en fonction, cette condition d'aptitude est vérifiée par un médecin généraliste agréé.
2. L'intervention du médecin de prévention (pendant l'exercice des fonctions)
Le médecin de prévention est chargé de prévenir toute altération de la santé des agents.
Titulaire des mêmes qualifications professionnelles qu'un médecin du travail, il conseille à la fois l'administration et les agents.
Le médecin de prévention exerce une surveillance particulière sur les agents handicapés, qu'il doit recevoir chaque année pour une visite médicale. Il est seul compétent pour prescrire les aménagements de poste.
3. La gestion des risques d'inaptitude (après l'exercice des fonctions)
Lorsque l'agent est inapte à l'exercice de ses fonctions, il bénéficie d'une procédure de reclassement vers un autre emploi, plus adapté à son état de santé. En l'absence de solutions, il peut être licencié pour inaptitude ou mis à la retraite d'office.
Suivant les cas, la procédure de reclassement est soumise à l'avis consultatif :
- d'un comité médical, qui se prononce lorsque l'inaptitude n'est pas imputable au service. Cette instance compte deux médecins généralistes agréés et, le cas échéant, un spécialiste de la pathologie en cause. Ses avis peuvent être contestés devant le comité médical supérieur, composé de médecins nommés par le ministre de la santé ;
- d'une commission de réforme, qui se prononce sur le lien entre la pathologie et les fonctions exercées. Elle est également consultée sur les mises à la retraite d'office et les licenciements pour inaptitude, quelle qu'en soit la cause.
Source : « Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique », op.cit.
2.2. Les difficultés rencontrées
L'organisation des instances médicales reste complexe : dès 2011, notre ancien collègue Éric Doligé déplorait des délais d'instruction trop longs et un dispositif nécessitant « un suivi administratif très précis »372(*).
Une mission d'inspection a confirmé ce constat, considérant que ce dispositif était « générateur de lourdeurs et de délais ». Elle a établi plusieurs scénarios de réforme : allègement significatif des cas de saisine des instances médicales, création d'une instance unique recentrée sur une « approche purement médicale », transfert du dispositif à l'assurance maladie, etc.373(*)
En outre, la fonction publique est confrontée à une pénurie de médecins de prévention, qualifiée de « dramatique » par un rapport d'inspection de 2011374(*).
D'après l'étude d'impact, « on dénombre seulement 4 900 médecins du travail en France pour assurer la prise en charge des salariés du secteur privé et des agents publics. Compte tenu de la pyramide des âges et de la persistance d'une crise des vocations, ce chiffre continuera de décroître dans les années à venir »375(*).
Face à l'urgence de la situation, le législateur a repoussé, à titre transitoire, la limite d'âge des médecins de prévention de 67 à 73 ans. Cette dérogation vaut jusqu'au 31 décembre 2022376(*).
En pratique, certains employeurs publics ont mutualisé leur service de médecine préventive. Le pôle « santé » du centre de gestion du Rhône et de la métropole de Lyon couvre par exemple près de 30 000 agents, répartis entre 400 collectivités territoriales.
Dans le versant territorial, le statut général n'autorise pas explicitement les collectivités à mutualiser leur service de médecine préventive avec les versants hospitalier et de l'État377(*). Des expérimentations de mutualisation inter-versants sont toutefois menées sur le terrain, comme le confirme l'étude d'impact.
2.3. Les objectifs de l'habilitation
Le Gouvernement serait habilité à « simplifier l'organisation et le fonctionnement des instances médicales et de la médecine agréée » et à « rationnaliser leurs moyens d'action ».
L'étude d'impact évoque notamment la possibilité de fusionner les diverses instances médicales (comité médical, comité médical supérieur et commission de réforme).
Le Gouvernement pourrait également « autoriser la mutualisation des services de médecine de prévention et de médecine préventive »378(*).
Il pourrait s'appuyer sur le travail de la mission temporaire sur la prévention des risques professionnels dans la fonction publique, confiée en avril dernier à notre collègue députée Charlotte Lecocq.
2.4. Les apports de votre commission
Reprenant les propositions du rapport d'information « Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique », votre commission a souhaité renforcer les politiques de prévention et de santé au travail (amendement COM-106 de Mme Catherine Di Folco et M. Didier Marie).
Sans attendre d'éventuelles ordonnances, elle a facilité la mutualisation des services de médecine préventive en permettant aux centres de gestion de proposer leur appui aux autres versants de la fonction publique.
Afin de lutter contre la pénurie de praticiens, l'État établirait, à titre expérimental, une liste de médecins agréés généralistes et spécialistes autorisés à exercer les fonctions de médecin de prévention379(*).
Un décret en Conseil d'État définirait les modalités de mise en oeuvre de l'expérimentation et, notamment, les formations requises pour l'agrément des médecins généralistes et spécialistes (proposition n° 14 du rapport d'information).
Votre commission a également institué un entretien de carrière pour les métiers les plus pénibles afin « d'examiner les difficultés rencontrées et de déterminer, le cas échéant, des actions de formation et de reconversion professionnelles » (proposition n° 13 du rapport d'information). Les emplois concernés et la périodicité de cet entretien seraient fixés par décret en Conseil d'État.
3. L'aptitude physique des agents et les congés ou positions statutaires pour maladie
Conformément à l'article 5 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, « nul ne peut avoir la qualité de fonctionnaire [...] s'il ne remplit les conditions d'aptitude physique exigées pour l'exercice de la fonction compte tenu des possibilités de compensation du handicap ».
En pratique, cette condition d'aptitude est vérifiée, avant l'entrée en fonction, par un médecin généraliste agréé par la préfecture. Dans l'exemple de la Ville de Paris, sur 96 agents en situation de handicap recrutés en 2017, 6 ont été déclarés inaptes par la médecine statutaire380(*).
Lorsque l'agent rencontre des difficultés au cours de sa carrière, il peut bénéficier des congés et positions statutaires pour maladies d'origine non professionnelle ou professionnelle.
Les congés et positions statutaires pour maladies
- Maladies d'origine non professionnelle
En fonction de la gravité de la maladie, l'agent a droit à trois catégories de congés :
Lorsque l'agent a épuisé ses droits à congés, il est placé en disponibilité d'office pour raison de santé pour une durée maximale de quatre ans. Lorsqu'il ne peut pas être affecté à un autre emploi, il peut être licencié ou mis à la retraite d'office.
- Maladies d'origine professionnelle
Les commissions de réforme sont compétentes pour apprécier le lien entre la maladie et les fonctions exercées.
L'ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017381(*) a clarifié ce régime en étendant la présomption d'imputabilité. À titre d'exemple, un accident survenu pendant le temps de travail est imputé aux fonctions exercées, sauf si l'administration apporte la preuve contraire.
L'agent bénéficie d'un congé pour invalidité temporaire imputable au service (CITIS) pour une durée indéterminée. Il conserve son traitement initial.
3.2. Les difficultés rencontrées
Concernant les congés et positions statutaires pour maladies d'origine non professionnelle, l'étude d'impact souligne qu'ils ont été « pensés dans une logique de préservation de la santé de l'agent par la sanctuarisation d'un temps dédié aux soins ».
Or, ils s'avèrent « en décalage avec la chronicisation de la prise en charge médicale des pathologies qui autorise des allers-retours entre l'activité et le repos lié à la maladie »382(*).
Enfin, une refonte des instances médicales impliquerait de modifier la procédure applicable aux maladies d'origine professionnelle, qui relèvent aujourd'hui des commissions de réforme.
3.3. Les objectifs de l'habilitation
Le Gouvernement serait habilité à simplifier les conditions d'aptitude des agents lorsqu'ils entrent dans la fonction publique.
Il envisagerait d'exempter une grande partie des fonctionnaires de la visite médicale d'aptitude, dont l'utilité est parfois « relative » au regard des possibilités de compensation du handicap383(*).
En outre, le Gouvernement pourrait simplifier les différents congés et positions statutaires pour maladies d'origine non professionnelle ou professionnelle. L'étude d'impact envisage une fusion de certains congés ou une meilleure coordination avec la mise en disponibilité d'office.
L'habilitation permettrait également de simplifier les « prérogatives et obligations professionnelles des agents publics intervenant dans les dossiers d'accident du travail et de maladie professionnelle ». Il s'agit, selon le Gouvernement, de « sécuriser l'instruction et de garantir le respect du secret médical en habilitant de manière expresse, dans la loi, les agents administratifs traitant des dossiers d'accidents de service et des maladies professionnelles »384(*).
3.4. Les apports de votre commission
Votre commission a adopté l'amendement COM-396 de ses rapporteurs sécurisant les missions des centres de gestion en matière de médecine de contrôle.
Dans un objectif de mutualisation, certains centres de gestion proposent déjà aux employeurs publics, par convention, d'évaluer l'aptitude physique des agents et de contrôler la justification médicale des arrêts de travail.
Ces missions sont assurées par des médecins agréés, intégrés aux centres de gestion.
4. Le temps partiel thérapeutique et le reclassement
4.1. Le cadre juridique
Lorsqu'il connaît des problèmes de santé, un agent en poste peut bénéficier d'un temps partiel thérapeutique ou d'une procédure de reclassement.
Le temps partiel thérapeutique et le reclassement
Après un congé maladie, l'agent peut solliciter un temps partiel thérapeutique pour une durée de trois mois, renouvelable dans la limite d'un an. L'agent conserve son traitement indiciaire pendant ce temps partiel, qui ne peut pas être inférieur à un mi-temps.
L'ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 précitée a simplifié la procédure en supprimant la saisine systématique des instances médicales : ces dernières ne sont consultées qu'en cas de désaccord entre le médecin traitant de l'agent, d'une part, et le médecin agréé par l'administration, d'autre part.
En outre, cette ordonnance a créé une période de préparation au reclassement : pendant un an, les agents déclarés inaptes bénéficient de formations et peuvent découvrir de nouveaux postes grâce à des stages d'observation. Ils demeurent en position d'activité et conservent ainsi leur rémunération.
4.2. Les difficultés rencontrées
La prévention des risques professionnels constitue aujourd'hui une problématique majeure pour les employeurs publics, comme l'a souligné le rapport de votre commission « Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique ».
En outre, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019385(*) a étendu le périmètre du temps partiel thérapeutique dans le secteur privé : il peut désormais être octroyé sans arrêt maladie préalable.
4.3. Les objectifs de l'habilitation
Le Gouvernement serait habilité à légiférer par ordonnances afin d'étendre le temps partiel pour raison thérapeutique et le reclassement par suite d'une altération de l'état de santé.
À l'initiative de Mme Catherine Di Folco et M. Didier Marie, votre commission a renforcé l'efficacité de la période de préparation au reclassement (amendement COM-106) en :
- l'étendant aux agents dont l'état de santé se dégrade, en amont de l'inaptitude ;
- permettant aux agents de suivre une formation qualifiante pendant leur congé pour raison de santé, sur la base du volontariat et avec l'accord du corps médical.
5. Les congés de maternité, d'adoption, de paternité et d'accueil d'un enfant et de proche aidant
5.1. Le cadre juridique
Comme les salariés du secteur privé, les agents du secteur public peuvent bénéficier de congés en cas de naissance ou d'adoption d'un enfant. Les agents conservent leur rémunération pendant toute la période de congé, sauf pour le congé parental.
Les congés en cas de naissance ou d'adoption d'un enfant
Une femme enceinte bénéficie d'un congé de maternité, qui comprend le congé prénatal (en fin de grossesse) et le congé postnatal (après l'accouchement). Sa durée varie entre 16 semaines (pour le premier et le deuxième enfants) et 26 semaines (à partir du troisième enfant).
La mère doit cesser de travailler au moins huit semaines, dont six semaines après l'accouchement.
- Le congé pour adoption
Sept jours avant l'arrivée de l'enfant, les parents peuvent bénéficier d'un congé pour adoption. En fonction de la composition de la famille, sa durée varie entre 10 et 24 semaines, à répartir entre les deux parents.
- Le congé de paternité et d'accueil de l'enfant
Après la naissance, le père peut bénéficier d'un congé de paternité et d'accueil de l'enfant d'une durée de 11 jours calendaires, qui peut être fractionnée en deux périodes.
Un parent peut solliciter un congé sans solde pour élever son enfant. Pour une première naissance, ce congé peut durer jusqu'au troisième anniversaire de l'enfant, avec un renouvellement tous les six mois.
5.2. Les difficultés rencontrées
Plusieurs propositions ont été formulées pour renforcer ces différents congés :
- un rapport d'évaluation de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) propose d'allonger la durée du congé de paternité d'une ou deux semaines386(*) ;
- un rapport de notre collègue députée Marie-Pierre Rixain concernant le congé de maternité préconise de renforcer la lisibilité du dispositif387(*).
Contrairement aux salariés, les agents publics ne bénéficient pas du congé de proche aidant, créé par la loi du 8 août 2016388(*).
Le congé de proche aidant389(*)
Le congé de proche aidant est octroyé aux salariés du secteur privé lorsqu'ils souhaitent venir en aide à un proche souffrant d'un handicap ou d'une perte d'autonomie « d'une particulière gravité ».
La liste des personnes pouvant être aidées est relativement large : elle inclut les collatéraux jusqu'au quatrième degré ainsi que toute personne âgée ou handicapée avec qui le salarié entretient des « liens étroits et stables ».
Non rémunéré, ce congé peut durer un an maximum au cours de la carrière, avec la possibilité de le « fractionner ».
5.3. Les objectifs de l'habilitation
L'habilitation permettrait au Gouvernement de réformer le congé de maternité, le congé pour adoption, le congé de paternité et d'accueil de l'enfant ainsi que le congé de proche aidant afin d'aligner les règles du secteur public sur celles du secteur privé. Le congé parental ne serait pas concerné.
À l'initiative de notre collègue Jocelyne Guidez, votre commission a directement étendu le congé de proche aidant aux agents publics (amendement COM-167).
En l'espèce, une habilitation à légiférer par ordonnances n'a pas paru nécessaire, la loi pouvant répondre beaucoup plus rapidement aux attentes des agents publics.
Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-395 de ses rapporteurs et l'article 17 ainsi modifié.
(art. L. 412-55 et L. 421-56 [nouveau] du code des communes)
Issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en séance publique, l'article 17 bis tend à renforcer les garanties statutaires des fonctionnaires de police municipale en cas de blessures graves ou de décès en service.
En l'état du droit, les fonctionnaires des trois cadres d'emplois de la police municipale - agents de police municipale, chefs de service de police municipale et directeurs de police municipale - font l'objet de règles d'avancement exceptionnel en cas de décès dans le cadre de leurs fonctions.
Les cadres d'emplois de la police municipale
L'article L. 412-55 du code des communes prévoit ainsi que les agents de police municipale « tués au cours d'une opération de police ou décédés en service et cités à l'ordre de la Nation »390(*) sont promus, à titre posthume, au grade supérieur ou, à défaut, à l'échelon supérieur.
Les conditions de cet avancement sont fixées par trois décrets portant statut des cadres d'emplois de la police municipale391(*). Ceux-ci prévoient notamment que les promotions à titre posthume sont prononcées par l'autorité investie du pouvoir de nomination et précisent les règles de promotion selon les grades et les échelons de rattachement des fonctionnaires concernés.
L'article 17 bis du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale a pour objet d'étendre le champ de ces avancements exceptionnels. Il tend, en pratique, à les aligner sur ceux applicables aux agents de la police nationale, qui bénéficient de possibilités de promotions plus larges en cas de blessures graves ou de décès dans le cadre de leurs fonctions.
Les règles d'avancement applicables aux agents de la police nationale
en cas de blessures graves ou de décès en service
En application de l'article 36 du décret n° 95-654 du 9 mai 1995 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires actifs des services de la police nationale, les fonctionnaires actifs des services de la police nationale peuvent, à titre exceptionnel, après avis de la commission administrative paritaire, faire l'objet d'avancements spécifiques :
- tout agent de la police nationale tué dans l'exercice de ses fonctions peut être nommé, à titre posthume, dans un corps hiérarchiquement supérieur ;
- lorsqu'il a accompli un acte de bravoure dans l'exercice de ses fonctions, tout agent de la police nationale peut être promu à l'un des échelons supérieurs de son grade ou au grade immédiatement supérieur. Lorsqu'il est grièvement blessé dans ces mêmes circonstances, il peut en outre être nommé dans un corps hiérarchiquement supérieur ;
- enfin, tout agent de police grièvement blessé dans l'exercice de ses fonctions peut être promu à l'un des échelons supérieurs de son grade ou au grade immédiatement supérieur.
À cette fin, il modifie, en premier lieu, l'article L. 412-55 du code des communes de manière à élargir les promotions susceptibles d'être attribuées, à titre posthume, à un fonctionnaire de police municipal décédé en service, en prévoyant que celui-ci puisse désormais être promu au cadre d'emploi supérieur. Ainsi, un agent de police municipale pourrait être nommé au cadre des chefs de service de police municipale et un chef de service de police municipale au cadre de directeur.
En second lieu, l'article 17 bis introduit un nouvel article L. 412-56 au sein du code des communes afin de fixer les règles d'avancement applicables aux fonctionnaires de police municipale ayant accompli un acte de bravoure ou ayant été grièvement blessés dans l'exercice de ces fonctions. À l'instar des agents de la police nationale, il est prévu que ceux-ci pourraient être promus à l'un des échelons supérieurs de leur grade ou au grade immédiatement supérieur.
Lorsqu'un agent remplit les deux conditions, c'est-à-dire lorsqu'il est grièvement blessé en accomplissant un acte de bravoure, le nouvel article L. 412-56 du code des communes prévoirait qu'il puisse être nommé au cadre d'emploi supérieur.
Enfin, il est prévu que les fonctionnaires stagiaires au sein de la police municipale, décédés dans l'exercice de leurs fonctions, puissent être titularisés dans leur cadre d'emploi.
Votre commission a souscrit à ces dispositions, qui tendent à mieux reconnaître l'engagement professionnel de ces agents exposés à des menaces croissantes dans l'exercice de leurs fonctions.
Par l'adoption de l'amendement COM-387 de ses rapporteurs, elle a néanmoins apporté plusieurs modifications au dispositif adopté par l'Assemblée nationale en vue de mieux encadrer les conditions dans lesquelles seraient accordées ces promotions exceptionnelles.
Par cohérence avec les modifications apportées à l'article 4 du projet de loi, elle a tout d'abord prévu un avis préalable de la commission administrative paritaire pour toute décision d'avancement à titre exceptionnel, quelle qu'en soit la nature.
Soucieuse d'assurer que tout avancement exceptionnel s'accompagnerait d'une montée en compétences adaptée des agents concernés, elle a par ailleurs précisé que toute promotion à un cadre d'emploi ou à grade plus élevé pourrait être subordonnée à l'accomplissement d'une formation obligatoire, dans des conditions fixées par les statuts particuliers.
Elle a, également, renvoyé à un décret en Conseil d'État les modalités d'application des nouvelles dispositions créées, qui devront être déclinées dans chaque statut particulier des cadres d'emploi de la police municipale. En vertu des dispositions de l'article 34 de la Constitution relatives à la libre administration des collectivités territoriales, le Premier ministre ne peut en effet exercer son pouvoir réglementaire dans les domaines afférents à la compétence des collectivités territoriales que sur habilitation expresse du législateur.
Elle a enfin procédé, par le même amendement COM-387, à plusieurs modifications de nature rédactionnelle.
Votre commission a adopté l'article 17 bis ainsi modifié.
L'article 17 ter a été introduit à l'Assemblée nationale par un amendement de séance à l'initiative de notre collègue députée, Émilie Chalas, rapporteur, adopté, avec un avis favorable du Gouvernement392(*).
Il tend à introduire dans le statut général de la fonction publique la reconnaissance d'autorisations spéciales d'absence liées à la parentalité ou octroyées à l'occasion de certains événements familiaux (notamment le décès de parents), n'entrant pas dans le décompte des congés annuels du fonctionnaire. Le droit à de tels congés est actuellement prévu par la loi pour les fonctions publiques territoriale393(*) et hospitalière394(*) et par circulaires pour la fonction publique d'État395(*).
Vos rapporteurs soulignent la nécessité d'une telle disposition. La pluralité de textes applicables au sein de la fonction publique engendre une pluralité de régimes et de pratiques difficilement explicable. À titre d'exemple, le décret auquel renvoient les dispositions susmentionnées de la loi du 26 janvier 1984 n'a jamais été pris et chaque collectivité a par conséquent développé sa propre doctrine en la matière.
Convaincu du bienfondé de ces dispositions, votre commission a adopté l'amendement COM-389 de ses rapporteurs afin que son bénéfice soit étendu aux agents contractuels de la fonction publique.
Votre commission a adopté l'article 17 ter ainsi modifié.
L'article 17 quater a été introduit par un amendement à l'initiative de notre collègue sénatrice Annick Billon, adopté en commission avec avis favorable des rapporteurs. Il tend à modifier la loi « Le Pors » du 13 juillet 1983 pour y introduire le droit de disposer d'une heure par jour à fin d'allaiter son enfant, au besoin sur son lieu de travail, pour les fonctionnaires et contractuels des trois versants de la fonction publique. Ce droit serait limité à la première année suivant la naissance du ou des enfants concernés. Les modalités d'application de ces nouvelles dispositions seraient déterminées par un décret en Conseil d'État.
Elles ont pour objet d'aligner les droits des mères travaillant dans le secteur public sur ceux octroyés aux mères salariées du secteur privé par les articles L. 1225-30 à L. 1225-33 et R. 1225-5 à R. 1225-7 du code du travail.
Votre commission a adopté l'article 17 quater ainsi rédigé.
L'article 18 du projet de loi a pour objet de supprimer, dans un délai de dix-huit mois suivant le prochain renouvellement général des assemblées délibérantes des collectivités territoriales de chaque catégorie, les dérogations à la durée annuelle de travail de 1 607 heures dans la fonction publique territoriale, sans préjudice d'éventuelles adaptations pour tenir compte de sujétions particulières.
1. Des régimes dérogatoires qui ont pu être maintenus après 2001
Conformément au principe de libre administration des collectivités territoriales, le temps de travail des agents publics territoriaux n'est pas fixé par la loi ou le règlement, mais par une délibération de l'assemblée délibérante de la collectivité ou de l'établissement concerné. Toutefois, et en vertu du principe de parité entre les trois versants, « les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail » doivent être fixées « dans les limites applicables aux agents de l'État »396(*).
À la suite de la réduction du temps de travail dans le secteur privé par les lois dites « Aubry » du 13 juin 1998 et du 19 janvier 2000397(*), et bien que l'extension de cette réforme au secteur public n'ait pas initialement été prévue, la durée du travail dans la fonction publique de l'État et la fonction publique hospitalière a été ramenée par décret à 35 heures hebdomadaires, soit 1 600 heures annuelles - durée annuelle portée à 1 607 heures en 2005 en raison de l'instauration d'une « journée de solidarité »398(*).
Cette durée hebdomadaire de travail de 35 heures s'applique donc, en principe, à la fonction publique territoriale.
Toutefois, le législateur a autorité les employeurs territoriaux à maintenir en application, par décision expresse de leur organe délibérant prise après avis du comité technique, les régimes plus favorables mis en place antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001399(*).
D'après les informations recueillies par vos rapporteurs, quelque 1 500 employeurs territoriaux sur un total d'environ 50 000 auraient fait usage de cette faculté en maintenant une durée hebdomadaire de travail inférieure à 35 heures.
Si l'on y ajoute les dérogations dont bénéficient légitimement les agents soumis à des sujétions particulières (travail de nuit, le dimanche ou en horaires décalés, travaux pénibles ou dangereux, etc.), il en résulte que la durée annuelle moyenne du travail est sensiblement inférieure à 1 607 heures dans la fonction publique territoriale. Le rapport établi à ce sujet en 2016 par M. Philippe Laurent, président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, l'évaluait à 1 578 heures400(*), tandis que la Cour des comptes parvenait la même année à une estimation de 1 562 heures401(*).
2. Le projet d'harmonisation du temps de travail
L'article 18 du projet de loi prévoit de supprimer la faculté offerte aux employeurs publics territoriaux de maintenir en vigueur des régimes dérogatoires à la durée hebdomadaire du temps de travail commune aux trois versants de la fonction publique. Il resterait possible de « tenir compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités et établissements » et notamment de définir des régimes plus favorables au bénéfice des agents soumis à des sujétions particulières. De même, le décompte du temps de travail pourrait toujours être annualisé.
Les collectivités territoriales et établissements publics locaux ayant maintenu en vigueur des régimes dérogatoires auraient l'obligation, dans un délai d'un an « à compter du renouvellement général de leurs assemblées délibérantes », pour définir les règles relatives au temps de travail de leurs agents sans pouvoir désormais s'écarter des limites applicables aux agents de l'État.
En première lecture, nos collègues députés n'ont apporté à cet article qu'une modification rédactionnelle, par l'adoption d'un amendement de la rapporteure en commission.
3. La position de votre commission : desserrer légèrement les délais pour laisser place à la concertation
Votre commission a approuvé la fin des régimes dérogatoires à la durée annuelle de travail de 1 607 heures dans la fonction publique territoriale, qui (sauf en cas de sujétions particulières) n'ont aucune justification.
Il convient néanmoins de donner aux employeurs publics territoriaux le temps nécessaire pour organiser la concertation avec les représentants du personnel sur la définition d'un nouveau régime de temps de travail. C'est pourquoi, sur proposition de ses rapporteurs, votre commission a allongé d'un an à dix-huit mois le temps dont ils disposeraient, après le renouvellement de leur assemblée délibérante, pour définir les nouvelles règles relatives au temps de travail de leurs agents (amendement COM-339).
Votre commission a également adopté un amendement COM-358 de ses rapporteurs visant à préciser la date à compter de laquelle le délai de dix-huit mois commence à courir402(*). Cette date serait :
- pour les collectivités territoriales de chaque catégorie, leurs groupements ainsi que les établissements publics qui y sont rattachés, celle du renouvellement général des conseils des collectivités de cette catégorie ;
- pour les autres établissements publics (syndicats mixtes « ouverts », CNFPT, centres de gestion, etc.), la date de publication de la loi.
Introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, par l'adoption en séance publique d'un amendement du Gouvernement, l'article 18 bis du projet de loi a pour objet de fixer dans la loi la durée hebdomadaire de travail dans la fonction publique de l'État, par référence à la durée légale de travail des salariés de droit privé (soit 35 heures) et « sans préjudice des dispositions statutaires fixant les obligations de services pour les personnels enseignants et de la recherche ». Il prévoit également la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur la mise en oeuvre de cette règle.
En application du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 précité, la durée hebdomadaire de travail est d'ores et déjà fixée à 35 heures dans les services et établissements publics administratifs de l'État ainsi que dans les établissements publics locaux d'enseignement - c'est-à-dire les collèges, les lycées et les établissements d'éducation spéciale.
Le décompte du temps de travail s'effectue sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures maximum, sans préjudice des éventuelles heures supplémentaires. Cette durée annuelle peut être réduite, par arrêté du ministre intéressé, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget, pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, le dimanche, en horaires décalés, en équipes, de modulation importante du cycle de travail ou de travaux pénibles ou dangereux.
Quant aux enseignants, aux enseignants-chercheurs et aux chercheurs, leurs obligations de service sont définies par le statut particulier de leur corps ou par des dispositions statutaires spéciales.
Obligations de service des membres du personnel de l'enseignement et de la recherche
Emplois (et corps) concernés
(instituteurs, professeurs des écoles)
- 24 heures hebdomadaires d'enseignement ;
- 108 heures annuelles consacrées aux activités pédagogiques complémentaires, aux travaux en équipes pédagogiques, aux relations avec les parents, à l'élaboration et au suivi des projets personnalisés de scolarisation pour les élèves handicapés, à la formation continue, à l'animation pédagogique et à la participation aux conseils d'école.
(professeurs agrégés, professeurs certifiés, etc.)
- Un service d'enseignement fixé à un maximum de 15 à 20 heures hebdomadaires selon le corps et la discipline ;
- les missions liées au service d'enseignement qui comprennent les travaux de préparation et les recherches personnelles nécessaires à la réalisation des heures d'enseignement, l'aide et le suivi du travail personnel des élèves, leur évaluation, le conseil aux élèves dans le choix de leur projet d'orientation, les relations avec les parents d'élèves et le travail au sein d'équipes pédagogiques.
Enseignants-chercheurs des universités et autres établissements d'enseignement supérieur et de recherche
(professeurs des universités, maîtres de conférences)
Droit commun de la fonction publique de l'État, soit un temps de travail de 1 607 heures annuelles, consacrées :
- pour moitié, à l'enseignement (128 heures de cours ou 192 heures de travaux dirigés ou pratiques, préparation et contrôle des connaissances) ;
- pour moitié, à une activité de recherche.
Fonctionnaires des établissements publics scientifiques et technologiques
(directeurs de recherche, chargés de recherche, ingénieurs et personnel technique de recherche)
Droit commun de la fonction publique de l'État.
Ces fonctionnaires doivent consacrer la totalité de leur service aux activités impliquées par :
En 2016, la mission conduite par M. Philippe Laurent évaluait à 1 627 heures la durée moyenne de travail annuel dans la fonction publique de l'État, hors enseignants, magistrats, militaires et médecins hospitaliers403(*).
Elle déplorait toutefois la survivance, dans certaines administrations, de régimes plus favorables dépourvus de base légale.
Elle relevait aussi des disparités très sensibles, d'une administration à l'autre, dans la compensation des sujétions particulières affectant certains emplois, notamment le travail nocturne ou dominical. C'est pourquoi la mission concluait à la nécessité d'harmoniser les régimes dérogatoires pour sujétions et d'en réexaminer la liste tous les cinq ans. Il est à noter que la définition de ces régimes dérogatoires relève du pouvoir réglementaire.
Dans ces conditions, votre commission ne s'oppose pas à ce que la durée du travail dans la fonction publique de l'État soit désormais inscrite dans la loi, quoique cela ne change rien à l'état du droit.
Elle a en revanche estimé étrange que la loi statutaire renvoie à la durée hebdomadaire de travail prévue pour les salariés par le code du travail (soit 35 heures), tandis qu'elle fixerait elle-même une durée annuelle de 1 607 heures comme base de décompte. Il lui a paru plus cohérent d'inscrire ces deux durées, hebdomadaire et annuelle, dans le statut (amendement COM-355 des rapporteurs).
A également été adopté l'amendement COM-77 de notre collègue Arnaud de Belenet et des membres du groupe La République en Marche, pour préciser que la base de décompte annuelle de 1607 heures s'entend sans préjudice des éventuelles heures supplémentaires.
1. L'information du Parlement sur les activités du Centre national de la fonction publique territoriale et l'organisation territoriale du Centre
Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) est un établissement public national à caractère administratif sui generis, qui n'est rattaché à aucune autorité de tutelle mais regroupe l'ensemble des collectivités territoriales et établissements dont le personnel relève de la fonction publique territoriale. Il est dirigé par un conseil d'administration composé à parité de représentants des employeurs publics territoriaux et de représentants des organisations syndicales de fonctionnaires territoriaux.
Le CNFPT est principalement chargé de la formation professionnelle des agents de la fonction publique territoriale (mission dont il n'a cependant pas l'exclusivité) :
- il en définit les orientations générales ;
- il définit et organise les programmes de formation obligatoire (formation d'intégration, de professionnalisation, de prise de poste à responsabilité, formation initiale et continue des agents de police municipale) ;
- il est également compétent (sans exclusivité) pour définir et assurer des programmes de préparation aux concours d'accès et examens professionnels de la fonction publique territoriale, ainsi que des programmes de formation professionnelle continue ou de formation personnelle.
Par ailleurs, le Centre :
- met en oeuvre les procédures de reconnaissance de l'expérience professionnelle et d'équivalence des diplômes ;
- suit les demandes de validation des acquis de l'expérience dont il est saisi ;
- gère l'observatoire de l'emploi, des métiers et des compétences de la fonction publique territoriale, ainsi que le répertoire national des emplois de direction ;
- met en oeuvre des actions visant à développer le recours à l'apprentissage et recense les métiers et capacités d'accueil.
En revanche, le CNFPT n'a conservé de compétences de gestion (organisation des concours et examens professionnels, publicité des créations et vacances d'emploi, prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d'emploi, reclassement des fonctionnaires devenus inaptes) que pour les cadres d'emploi de catégorie dite A+, à savoir les administrateurs territoriaux, ingénieurs et chef, conservateurs des bibliothèques et conservateurs du patrimoine404(*). Les centres de gestion sont désormais compétents pour tous les autres cadres d'emploi.
La répartition des compétences entre le CNFPT et les centres de gestion est à présent clarifiée et il n'est pas nécessaire d'y revenir, même si leur coordination peut encore être améliorée (voir ci-dessous). L'idée de fusionner les deux réseaux semble aujourd'hui abandonnée405(*).
En revanche, des interrogations persistent sur l'adéquation des moyens attribués au CNFPT et des missions qui lui sont confiées.
Les ressources du CNFPT sont principalement constituées du produit d'une cotisation obligatoire acquittée par les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) qui emploient au moins un agent à temps complet. Cette cotisation est assise sur la masse des rémunérations versées et son taux est fixé par le conseil d'administration, dans la limite de 0,9 %. Ce plafond a été réduit de 1 % à 0,9 % en 2012, avant d'être relevé à 1 % en 2013 puis à nouveau abaissé en 2016406(*).
Dans son rapport public de 2016, la Cour des comptes soulignait les efforts accomplis par le Centre au cours des dernières années pour moderniser son offre de formation, mais s'étonnait du nombre de formations facturées aux employeurs locaux au lieu d'être couvertes par la cotisation, et regrettait aussi une gestion insuffisamment économe. La Cour notait que la diminution du plafond de la cotisation due au CNFPT en 2011 avait conduit le Centre à réduire exagérément son offre de formation et s'était ainsi traduite par un report de charge vers les collectivités ; en revanche, le relèvement du plafond en 2013 n'aurait pas entraîné un rétablissement de l'offre antérieure. Aussi la Cour recommandait-elle notamment d'indexer le taux de cotisation maximal sur l'effectif des agents à former plutôt que sur la masse salariale, afin de rendre moins dynamique l'évolution des recettes407(*).
De son côté, le CNFPT considère que les ressources qui lui sont allouées ne lui permettent pas d'assumer correctement la nouvelle mission qui lui a été confiée par le législateur en 2016, consistant à favoriser le développement de l'apprentissage dans la fonction publique territoriale. Il s'inquiète des dispositions introduites par la voie d'un amendement du Gouvernement à l'article 22 bis B du projet de loi, consistant à lui faire assumer 75 % des frais de formation des apprentis employés par les employeurs publics territoriaux408(*).
Dans ce contexte, l'article 19 du projet de loi prévoit que le CNFPT remette chaque année au Parlement, avant le 30 septembre, « un rapport portant sur son activité et sur l'utilisation de ses ressources ».
En première lecture, nos collègues députés ont adopté en commission, un amendement précisant que ce rapport devrait présenter notamment les actions de formation tant initiale que continue en matière de déontologie.
Selon vos rapporteurs, ce rapport annuel sera bienvenu et permettra d'y voir plus clair sur l'adéquation des moyens et des missions du Centre, avant d'envisager d'éventuelles modifications législatives. Ils ne voient pas d'objection à ce que ce rapport présente, entre autres, les formations offertes en matière de déontologie.
Votre commission s'est contentée d'adopter un amendement COM-359 de ses rapporteurs visant à inscrire dans la loi que la carte des délégations territoriales du CNFPT est modelée sur la carte des régions. Actuellement, le CNFPT compte vingt-neuf délégations interdépartementales ou régionales en métropole et dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 73 de la Constitution. Ces délégations correspondent aux anciennes régions administratives. Leur ressort n'a pas pu être modifié à l'occasion de la refonte de la carte régionale au 1er janvier 2016, l'article 17 du décret n° 87-811 du 5 octobre 1987 relatif au Centre national de la fonction publique territoriale n'autorisant le conseil d'administration du Centre à procéder à de telles modifications que dans un délai de trois mois suivant le renouvellement général des conseils municipaux. Il est temps que cesse cette aberration.
2. La mutualisation des moyens des centres de gestion
2.1. Les centres de gestion, un outil indispensable aux employeurs territoriaux
Les centres de gestion de la fonction publique territoriale sont des établissements publics locaux à caractère administratif, organisés sur une base départementale, et chargés d'assister les collectivités territoriales et leurs établissements publics dans la gestion de leurs ressources humaines.
Les employeurs publics territoriaux y sont affiliés, soit à titre obligatoire, soit à titre facultatif. Sont obligatoirement affiliés :
- les communes et leurs établissements publics qui emploient moins de 350 fonctionnaires titulaires et stagiaires à temps complet ;
- ainsi que les offices publics de l'habitat et les caisses de crédit municipal, lorsqu'ils emploient des fonctionnaires territoriaux.
Les autres collectivités et établissements peuvent s'affilier s'ils le souhaitent.
La loi distingue les missions obligatoires des centres de gestion (dont certaines bénéficient à l'ensemble des employeurs publics locaux, même non affiliés) de leurs missions facultatives. Les missions obligatoires sont financées par une cotisation obligatoire acquittée par l'ensemble des employeurs affiliés (à titre obligatoire ou facultatif), assise sur la masse des rémunérations versées à leurs agents et dont le taux est fixé par le centre d'administration de chaque centre de gestion dans la limite de 0,8 %. Les prestations facultatives à l'intention des collectivités et établissements affiliés sont financées, soit par une cotisation additionnelle, soit dans les conditions définies par convention (en pratique, par l'achat individuel ou groupé).
En outre, les employeurs publics territoriaux non affiliés peuvent bénéficier des prestations des centres de gestion, dans les conditions suivantes :
- certaines missions des centres (mission générale d'information sur l'emploi public territorial, publicité des créations et vacances d'emploi, concours de catégories A et B hors filière médico-sociale, prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d'emplois, etc.) s'adressent par nature à l'ensemble des employeurs publics territoriaux, affiliés ou non ;
- les employeurs non affiliés peuvent demander à bénéficier d'un « socle commun » de six prestations qui relèvent des missions obligatoires des centres de gestion, et acquittent à cet effet une cotisation spécifique plafonnée à 0,2 % de leur masse salariale ;
- ils peuvent également demander à bénéficier des prestations facultatives des centres de gestion.
Les prestations des centres de gestion
(en grisé, les prestations financées par la cotisation obligatoire)
(à titre obligatoire ou facultatif)
Employeurs non affiliés
- Mission générale d'information sur l'emploi territorial
- Publicité des listes d'aptitude
- Publicité des créations et vacances d'emplois
- Prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d'emploi
- Reclassement des fonctionnaires devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions
- Aide aux fonctionnaires à la recherche d'un emploi après une période de disponibilité
- Fonctionnement des conseils de discipline de recours
- Concours et examens professionnels de catégorie A et B hors filière
médico-sociale (les employeurs non affiliés remboursent la part de dépenses correspondantes)
- Concours et examens professionnels de catégorie C et filière médico-sociale
- Publicité des tableaux d'avancement
- Fonctionnement des commissions administratives paritaires (CAP) et des conseils de discipline
- Comité technique (- 50 agents)
- Calcul du crédit de temps syndical, remboursement des charges salariales afférentes
- Secrétariat des commissions consultatives paritaires
- Accompagnement à la mise en oeuvre d'un projet personnel
définies par convention
- Secrétariat du comité médical
- Avis dans le cadre de la procédure de recours administratif préalable obligatoire
- Assistance juridique statutaire, y compris la fonction de référent déontologue
- Assistance au recrutement et accompagnement individuel à la mobilité
- Assistance à la fiabilisation des comptes de droits retraite
« Socle commun » indivisible de prestations
Les collectivités qui demandent à en bénéficier acquittent une cotisation spécifique (max. 0,2 % de la masse salariale).
- Toute tâche en matière de retraite et d'invalidité des agents
- Toute tâche administrative
- Archivage et numérisation
- Mise à disposition d'agents
- Conseil/inspection en matière d'hygiène et de sécurité
- Gestion des compte épargne-temps
Ces missions sont financées par une cotisation spécifique
et/ou dans les conditions définies par convention.
Il faut noter que les compétences des centres de gestion ont été considérablement renforcées par la loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale, qui leur a en particulier transféré des missions auparavant exercées par le CNFPT en ce qui concerne les fonctionnaires de catégorie A (hors A +) et, pour partie, de catégorie B : l'organisation des concours et examens professionnels, la publicité des créations et vacances d'emploi, la prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d'emploi et le reclassement des fonctionnaires devenus inaptes. Ce transfert donne lieu à une compensation financière versée chaque année par le CNFPT aux centres de gestion coordonnateurs, dont le montant a été fixé par décret, pour 2010, à 18 574 604 euros409(*). Ce montant correspondant à un pourcentage du produit de la cotisation obligatoire perçue par le CNFPT au cours de l'exercice précédent. Les années suivantes, le même pourcentage a été appliqué au produit effectivement perçu par le CNFPT ; en 2017, le montant de la compensation s'est élevé à 22 364 300 euros410(*). La répartition de ce montant entre centres coordonnateurs a été calculée en fonction du nombre d'agents publics recensés dans le périmètre de chaque centre ; en revanche, les centres coordonnateurs redistribuent librement le montant de la compensation entre les centres de gestion de leur ressort.
Les centres de gestion ont été encouragés par le législateur à se regrouper pour mutualiser certaines missions :
- plusieurs centres peuvent décider de constituer un centre commun au niveau interdépartemental, auquel ils peuvent confier tout ou partie de leurs missions ;
- les centres sont tenus de s'organiser, au niveau régional ou interrégional, pour exercer ensemble, à titre obligatoire, un ensemble de six missions défini par la loi (l'organisation des concours et examens professionnels relatifs aux cadres d'emplois de catégories A et B ainsi que, pour ces mêmes catégories, la publicité des créations et vacances d'emploi, la prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d'emploi et le reclassement des fonctionnaires inaptes, mais aussi le fonctionnement des conseils de discipline de recours et la gestion de l'observatoire régional de l'emploi), voire, à titre facultatif, d'autres missions ; ils élaborent à cet effet une charte qui désigne un centre coordonnateur.
Par ailleurs, une forme de coordination est assurée au niveau régional entre les centres de gestion, les employeurs publics territoriaux non affiliés et les délégations régionales ou interdépartementales du CNFPT, puisque le centre de gestion coordonnateur organise au moins une fois par an une conférence régionale de l'emploi et de la formation qui les réunit tous, avec les représentants des organisations syndicales représentatives au niveau national et siégeant au CSFPT.
2.2. Le projet de loi : faciliter la fusion de centres de gestion
Les dispositions en vigueur relatives à la création d'un centre commun interdépartemental ne prévoient pas explicitement qu'il se substitue aux centres de gestion départementaux dans le cas où ceux-ci lui transfèrent l'ensemble de leurs missions.
Pour faciliter les regroupements, l'article 19 du projet de loi prévoit d'insérer un nouvel article 18-3 dans la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, relatif à la fusion de centres de gestion.
Par délibérations concordantes de leur conseil d'administration et après avis de leur comité social territorial, des centres de gestion de départements limitrophes (mais n'appartenant pas nécessairement à la même région administrative) pourraient décider de constituer un centre interdépartemental unique, qui se substituerait à eux. Dans ce nouveau périmètre, les conditions d'affiliation des collectivités territoriales et établissements publics locaux resteraient inchangées. Les délibérations devraient mentionner le siège du nouveau centre interdépartemental et, dans le cas où les centres appelés à fusionner appartiendraient à des régions différentes, elles devraient désigner le centre coordonnateur auquel le nouveau centre serait rattaché.
2.3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale : renforcer la mutualisation au niveau régional
Les dispositions de l'article 19 relatives aux centres de gestion ont été notablement enrichies par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
En commission, et à l'initiative de la rapporteure, trois nouveautés ont été introduites (outre un amendement rédactionnel) :
- la charte conclue entre centres de gestion au niveau régional ou interrégionale, deviendrait un « schéma régional ou interrégional de coordination, de mutualisation et de spécialisation » ;
- de manière plus substantielle, la liste des compétences devant être exercées à un niveau au moins régional a été complétée. Elle comprendrait désormais la publicité des listes d'aptitude, l'aide aux fonctionnaires à la recherche d'un emploi après une disponibilité, l'assistance juridique statutaire, l'assistance à la fiabilisation des comptes de droits en matière de retraite et, de manière plus explicite qu'aujourd'hui, la mission générale d'information sur l'emploi public territorial dévolue aux centres de gestion ;
- la conférence régionale de l'emploi et de la formation devrait désormais se réunir au moins deux fois par an au lieu d'une ;
- enfin, pour améliorer la coordination entre les deux réseaux, une convention devrait être conclue entre chaque centre de gestion coordonnateur et le CNFPT « visant à définir l'articulation de leurs actions territoriales, notamment en matière d'organisation des concours et des examens professionnels, de prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d'emploi, de reclassement des fonctionnaires devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions, d'accompagnement personnalisé à la mobilité et d'emploi territorial ». Un bilan annuel de cette convention devrait être présenté à la conférence régionale de l'emploi et de la formation, dont il est écrit par ailleurs qu'elle aurait compétence pour le réviser.
En séance publique a été adopté un amendement de notre collègue députée Hélène Vainqueur-Christophe visant à autoriser la fusion de centres de gestion de collectivités ultramarines situées « dans la même zone géographique ».
Votre commission a approuvé le renforcement de la mutualisation des moyens des centres de gestion au niveau interdépartemental ou régional, qui correspond à une préconisation naguère formulée par l'un de vos rapporteurs411(*).
En revanche, elle n'a pas cru opportun de donner compétence à la conférence régionale de l'emploi et de la formation - d'ailleurs dépourvue de personnalité juridique - pour dresser le bilan du schéma de coordination, de mutualisation et de spécialisation établi par les centres de gestion ni, à plus forte raison, pour le réviser. Aussi a-t-elle supprimé cette disposition (amendement COM-346 des rapporteurs). De même, elle a estimé plus raisonnable de maintenir le rythme annuel des réunions de cette conférence (amendement COM-356 des rapporteurs).
Enfin, pour apporter plus de sécurité et de visibilité aux centres de gestion sur leurs ressources et le champ de leurs actions, votre commission a adopté un amendement COM-353 de ses rapporteurs visant à modifier les conditions de retrait d'un centre de gestion de collectivités territoriales ou d'établissements publics volontairement affiliés. La majorité requise pour s'opposer au retrait resterait inchangée, mais les collectivités et établissements qui ne se prononcent pas seraient réputés avoir émis un avis défavorable au retrait.
L'article 20 du projet de loi vise à créer les emplois supérieurs hospitaliers. Il s'agit de mieux définir les emplois de direction de la fonction publique hospitalière, afin de déterminer parmi ces derniers ceux pouvant être ouverts au recrutement par voie contractuelle dans le cadre de l'élargissement de ce type de recrutement prévu par l'article 7 du projet de loi. En supprimant les arrêtés indiciaires, l'article 20 vise également à simplifier la procédure de modification des textes indiciaires concernant la fonction publique hospitalière.
1. Création des emplois supérieurs hospitaliers
Trois corps de fonctionnaires ont accès aux emplois de direction de la fonction publique hospitalière :
- les directeurs d'hôpital ;
- les directeurs d'établissement sanitaire, social et médico-social ;
- les directeurs de soins.
Les fonctionnaires de ces trois corps sont recrutés par voie de concours et formés à l'école des hautes études en santé publiques (EHESP).
L'article 3 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière prévoit la possibilité de recruter par contrat des personnes n'ayant pas la qualité de fonctionnaire sur les emplois de direction. Les contractuels sont nommés sur ces emplois pour une durée de trois ans renouvelable une fois412(*). Ces nominations sont limitées, elles ne peuvent excéder 10 % des emplois concernés413(*).
Les emplois de direction de la fonction publique hospitalière sont désignés, à l'article 4 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée comme « certains emplois hospitaliers, eu égard aux fonctions exercées et au niveau de recrutement ». Ces emplois correspondent aux chefs d'établissement et aux directeurs adjoints à forte responsabilité. Ils font l'objet d'une procédure de recrutement spécifique, appliquée aux fonctionnaires comme aux non fonctionnaires, avec une procédure de sélection organisée au niveau national et déclinée localement, selon le niveau d'emploi414(*).
Parmi ces emplois, certains, compte tenu de leur haut niveau de responsabilité, sont des emplois fonctionnels. La liste des emplois fonctionnels de la fonction publique hospitalière est fixée par décret : ils concernent 355 directeurs d'hôpital415(*), 10 directeurs d'établissement sanitaire, social et médico-social416(*) et 100 directeurs des soins417(*). À titre d'exemple, sont des emplois fonctionnels les emplois de directeur général adjoint et de directeur des services centraux de l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris ainsi que les emplois de directeurs des établissements publics de santé dont le budget, le cas échéant consolidé, excède un montant fixé par arrêté.
L'article 4 de la loi n° 86-33 précitée dispose que les corps et emplois des personnels de direction et des directeurs des soins sont recrutés et gérés au niveau national. Cette gestion est opérée par le Centre national de gestion (CNG), établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère en charge de la santé. Cette gestion peut être déconcentrée.
L'article 20 du projet de loi modifie les articles 4 et 6 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, clarifiant et regroupant les dispositions relatives à l'organisation en corps ou emplois de la fonction publique hospitalière à l'article 4 et celles relatives à la gestion de ces corps et emplois à l'article 6. Afin de clarifier la désignation des emplois à haute responsabilité de la fonction publique hospitalière, l'article 4 introduit également la notion d'emplois supérieurs hospitaliers, qui remplace l'actuelle notion, qui fait référence à « certains emplois hospitaliers, eu égard aux fonctions exercées et au niveau de recrutement ».
La création de la notion d'emplois supérieurs hospitaliers a en outre pour objet de permettre l'application de l'article 7 du projet de loi, qui vise à étendre le nombre d'emplois fonctionnels ouverts au recrutement par voie contractuelle. Cette extension devrait concerner 81 emplois fonctionnels (emplois de directeurs d'hôpital : directeur général adjoint, directeur de service central et adjoint au directeur), ce qui portera de 284 à 365 le nombre d'emplois fonctionnels ouverts au recrutement de contractuels418(*), sur un total de 465 emplois fonctionnels dans la fonction publique hospitalière.
2. Simplification de la procédure de modification des textes indiciaires
L'article 79 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée prévoit la fixation par décret du classement indiciaire des corps, grades et emplois de la fonction publique hospitalière. Il prévoit également qu'un arrêté détermine l'échelonnement indiciaire s'appliquant à ces corps, grades et emplois. Actuellement, la modification de la grille indiciaire de personnels de la fonction publique hospitalière fait donc l'objet de deux textes réglementaires. Dans les deux autres versants de la fonction publique, un seul décret détermine à la fois le classement et l'échelonnement indiciaires des corps, grades et emplois. Cette dualité de textes indiciaires concernant la fonction publique hospitalière n'est pas cohérente et rend moins aisé l'accès aux textes de référence de ses statuts particuliers.
Dans un objectif de simplification, le 4° de l'article 20 du projet de loi modifie donc l'article 79 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée en précisant que l'échelonnement indiciaire applicable à la fonction publique hospitalière est fixé par décret. La modification opérée supprime par ailleurs la référence à l'article 15 du titre Ier du statut général des fonctionnaires de l'État et des collectivités territoriales, abrogé en 2007419(*).
L'article 20 du projet de loi n'a pas fait l'objet de modification par l'Assemblée nationale.
L'article 20 bis a été introduit à l'Assemblée nationale par un amendement de séance à l'initiative du Gouvernement, adopté avec un avis favorable du rapporteur420(*). En application de l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement sollicite l'autorisation du Parlement pour prendre, par ordonnance, les mesures législatives nécessaires à la création d'un code général de la fonction publique « afin de renforcer la clarté et l'intelligibilité du droit ».
1. Le champ et la durée de l'habilitation demandée par le Gouvernement.
L'habilitation est sollicitée pour une durée de vingt-quatre mois à compter de la promulgation de la présente loi, un projet de loi de ratification devant être déposé dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.
Le Gouvernement sollicite l'autorisation de remédier aux éventuelles erreurs matérielles, d'abroger les dispositions obsolètes, inadaptées ou devenues sans objet et d'adapter les renvois à d'éventuelles mesures d'application. Il souhaite également pouvoir adapter ou élargir l'application de certaines règles outre-mer.
Enfin, « par dérogation à la codification à droit constant », le Gouvernement souhaiterait pouvoir modifier ou abroger certaines dispositions en vue de procéder à la déconcentration des actes de recrutement et de gestion des agents publics au sein de la fonction publique de l'État et de la fonction publique hospitalière.
Vos rapporteurs sont favorables à la création d'un code général de la fonction publique. Néanmoins, ils souhaitent que l'habilitation donnée au Gouvernement respecte strictement ce seul objectif.
L'abrogation de dispositions obsolètes ou devenues sans objet est nécessaire à la création d'un tel code. Ce n'est cependant pas le cas de la suppression de dispositions que le Gouvernement jugerait « inadaptées ». Cette démarche relève d'un choix d'opportunité qui appartient par principe au seul législateur et qui ne saurait être délégué à cette occasion.
De la même manière, la demande de dérogation au principe de la « codification à droit constant » prévue à l'avant-dernier alinéa de l'article 20 bis ne trompe pas votre rapporteur. Il s'agit, en réalité, d'une demande d'habilitation à légiférer par ordonnance détachable de toute démarche de codification.
En conséquence, votre commission a adopté l'amendement COM-390 de ses rapporteurs afin que l'habilitation demandée par le Gouvernement ne lui permette pas de disposer d'un pouvoir d'opportunité dans son entreprise de codification.
* 280 Les principes déontologiques de la fonction publique s'appliquent aux agents contractuels par un renvoi opéré aux articles 25 nonies et 32 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite « loi Le Pors ».
* 281 Voir le commentaire de l'article 36 du projet de loi pour plus de précisions sur les modalités d'entrée en vigueur de cette réforme.
* 282 Adoptée par le Sénat le 22 février 2018, cette proposition de loi n'a jamais été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
* 283 Préconisations pour une réforme de la haute fonction publique, rapport n° 16 (2018-2019) fait par notre collègue Pierre-Yves Collombat au nom de la commission d'enquête.
* 284 Loi relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.
* 285 Article 25 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée.
* 286 Article 25 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée.
* 287 Compte rendu de la commission des lois de l'Assemblée nationale, troisième réunion du 2 mai 2019.
* 288 Rapport n° 274 (2015-2016) fait au nom de votre commission sur le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, p. 44 à 47.
* 289 Article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée.
* 290 À titre d'exemple, la formation spécialisée dans la fonction publique territoriale comprend le président de la commission de déontologie, les trois magistrats, les trois personnalités qualifiées et les deux représentants des employeurs territoriaux. Les représentants des autres versants n'y siègent pas.
* 291 Source : étude d'impact du projet de loi, p. 179.
* 292 Audition des rapporteurs du 24 mai 2019.
* 293 Exactitude des déclarations d'intérêts et de situation patrimoniale ; respect des règles en matière de « pantouflage », de « rétro-pantouflage » et de cumul d'activités.
* 294 Source : commission de déontologie de la fonction publique.
* 295 Rapport n° 297 (2017-2018) précité, p. 9.
* 296 « Que sont les énarques devenus ? », étude de l'École nationale d'administration (ENA) et de l'École des hautes études en sciences sociales (EHESS) sur le devenir des anciens élèves de l'ENA (1985-2009), novembre 2015.
* 297 Article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée. Avant 2017, la saisine de la commission de déontologie se limitait aux agents publics chargés « soit d'assurer la surveillance ou le contrôle d'une entreprise privée, soit de conclure des contrats de toute nature avec une entreprise privée ou de formuler un avis sur de tels contrats, soit de proposer des décisions relatives à des opérations effectuées par une entreprise privée ou de formuler un avis sur de telles décisions ».
* 298 À titre d'exemple, la commission de déontologie peut interdire à l'agent de nouer une relation commerciale avec son ancienne administration.
* 299 Étude d'impact du projet de loi, p. 177 et 178.
* 300 La HATVP reprenant les compétences de la commission de déontologie (voir supra).
* 301 Voir le commentaire de l'article 16 ter B pour plus de précisions sur le référent déontologue.
* 302 Article 19 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
* 303 Conseil d'État, 21 mars 2019, avis n° 397088 sur le projet de loi, p. 7.
* 304 Article 25 septies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée.
* 305 Le temps partiel accordé ne peut pas être inférieur à un mi-temps.
* 306 Article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée.
* 307 Rapport n° 297 (2017-2018), op.cit., p. 17.
* 308 Compte rendu de la commission des lois de l'Assemblée nationale, troisième réunion du 2 mai 2019.
* 309 Conseil constitutionnel, 9 octobre 2013, Loi relative à la transparence de la vie publique, décision n° 2013-676 DC.
* 310 Source : objet de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale.
* 311 Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), 1er décembre 2016, avis n° 20164691.
* 312 Article 25 sexies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée.
* 313 Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
* 314 Voir le commentaire de l'article 16 du projet de loi pour plus de précisions.
* 315 Source : HATVP, Rapport d'activité 2017.
* 316 Loi relative à la transparence de la vie publique.
* 317 Loi portant droits et obligations des fonctionnaires, dite « loi Le Pors ».
* 318 Voir le commentaire de l'article 16 ter A pour plus de précisions.
* 319 Conformément à l'article 13 de la Constitution, le Président de la République renonce à la nomination du candidat proposé lorsque l'addition des votes négatifs représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés dans les deux commissions (« 3/5 négatifs »).
* 320 À titre d'exemple, la commission des lois du Sénat s'exprime sur la candidature envisagée par le président de la Haute assemblée. Cette candidature doit recueillir plus de trois cinquièmes des suffrages exprimés (« 3/5 positifs »).
* 321 Alors qu'aujourd'hui, les membres du collège de la HATVP peuvent être des magistrats en activité ou des magistrats honoraires, sans autre précision.
* 322 Alors qu'actuellement, les exigences de parité ne couvrent que les magistrats administratifs, judiciaires et financiers.
* 323 Voir le commentaire de l'article 36 du projet de loi pour plus de précisions sur les modalités d'entrée en vigueur de cette réforme.
* 324 Loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « loi Sapin II ».
* 325 Objet de l'amendement COM-240 de notre collègue Jérôme Durain.
* 326 Devenu loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique. Cette disposition n'avait pas été conservée lors de la commission mixte paritaire.
* 327 Article 25 septies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée.
* 328 Voir le commentaire de l'article 16 du projet de loi pour plus de précisions sur le cumul d'activités.
* 329 Source : objet de l'amendement de notre collègue député Sacha Houlié.
* 330 Article 25 nonies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée.
* 331 Articles L. 1313-10 et L. 5323-4 du code de la santé publique.
* 332 Articles L. 952-3 et L. 952-14-1 du code de l'éducation.
* 333 Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique
* 334 Conseil constitutionnel, 8 décembre 2016, Loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, décision n° 2016-741 DC.
* 335 Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.
* 336 Disposition qui figure désormais à l'article 28 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite « loi Le Pors ».
* 337 Rapport n° 274 (2015-2016) fait au nom de votre commission sur le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, p. 72.
* 338 Rapport n° 1924 fait par Mme Émilie Chalas au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le projet de loi, p. 99.
* 339 Article 23 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
* 340 Compte rendu de l'Assemblée nationale, deuxième séance du 17 mai 2019.
* 341 Décret relatif aux centres de gestion institués par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relative à la fonction publique territoriale.
* 342 Les hautes rémunérations dans la fonction publique, INSEE Première, n° 1738, février 2019, chiffres de l'année 2016.
* 343 Article 14 de la loi n° 2006-888 du 19 juillet 2006 portant règlement définitif du budget de 2005.
* 344 Conseil constitutionnel, 9 octobre 2013, Loi relative à la transparence de la vie publique, décision n° 2013-676 DC.
* 345 Compte rendu de la troisième séance du 17 mai 2019.
* 346 À la différence des autorités administratives indépendantes (AAI), les autorités publiques indépendantes (API) disposent de la personnalité morale.
* 347 La rédaction de l'article 16 quater a ensuite été précisée en séance publique, à l'initiative de Mme Émilie Chalas, rapporteure de l'Assemblée nationale, et de M. Guillaume Gouffier-Cha.
* 348 Loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.
* 349 Voir, à titre d'exemple, l'article R. 161-81 du code de la sécurité sociale pour les membres de la Haute Autorité de santé.
* 350 Voir, à titre d'exemple, l'article L. 131 du code des postes et des télécommunications pour l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP).
* 351 Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler, rapport n° 126 (2015-2016) fait au nom de la commission d'enquête sur les autorités administratives indépendantes.
* 352 Autorités administratives et publiques indépendantes : politiques et pratiques de rémunération (2011-2016), Cour des comptes, décembre 2017, p. 63-64.
* 353 Amendement adopté par votre commission lors de l'examen de la proposition de loi portant statut général des AAI et des API.
* 354 Compte rendu de la deuxième séance de l'Assemblée nationale du 17 mai 2019.
* 355 Article 85 du code des pensions civiles et militaires de retraite.
* 356 L'article a été entièrement réécrit en séance publique à l'initiative de Mme Émilie Chalas, rapporteure, et des députés du groupe La République en Marche, avec l'avis favorable du Gouvernement.
* 357 Voir le commentaire de l'article 16 bis pour plus de précisions sur la procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution.
* 358 Articles 5 et 7 de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. Par dérogation, le mandat du Défenseur des droits et celui du président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ne sont pas renouvelables.
* 359 Source : objet de l'amendement adopté en séance publique par l'Assemblée nationale.
* 360 Article 7 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public.
* 361 Conseil d'État, 6 décembre 2012, Demande d'avis du Premier ministre relative à la limite d'âge des dirigeants des établissements publics de l'État, Avis n° 387.104.
* 362 Rapport d'information n° 520 (2018-2019) fait par Mme Catherine Di Folco et M. Didier Marie au nom de votre commission.
* 363 Mutuelle de la fonction publique, « Indispensables et fragiles », 2018.
* 364 La protection sociale complémentaire étant considérée comme une aide d'État, en application de l'article 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).
* 365 Loi portant droits et obligations des fonctionnaires, dite loi « Le Pors ».
* 366 Loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique.
* 367 Article 44 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.
* 368 Rapport d'information n° 572 (2017-2018) fait au nom de votre commission par Mme Catherine Di Folco, juin 2018, p. 24-25.
* 369 Loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l'emploi.
* 370 Les inspections missionnées sont : l'inspection générale des affaires sociales (IGAS), l'inspection générale de l'administration (IGA) et l'inspection générale des finances (IGF).
* 371 Article 5 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite loi « Le Pors ».
* 372 La simplification des normes applicables aux collectivités locales, rapport remis au Président de la République en 2011, p. 174 à 176.
* 373 Inspection générale de l'administration (IGA), inspection générale des affaires sociales (IGAS), inspection générale des finances (IGF) et inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR), Évaluation du dispositif des instances médicales dans la fonction publique, mars 2017.
* 374 Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et Inspection générale de l'administration (IGA), Évaluation du dispositif de reclassement des fonctionnaires déclarés inaptes à l'exercice de leurs fonctions pour des raisons de santé, décembre 2011, p. 54.
* 375 Étude d'impact du projet de loi, p. 195.
* 376 Article 75 de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.
* 377 Article 108-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
* 378 Le terme de « médecine de prévention » est utilisé dans la fonction publique d'État, alors que celui de « médecine préventive » relève de la fonction publique territoriale.
* 379 Cette liste serait établie sur proposition des agences régionales de santé (ARS).
* 380 Source : Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique, op. cit., p. 44.
* 381 Ordonnance portant diverses dispositions relatives au compte personnel d'activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique.
* 382 Étude d'impact du projet de loi, p. 198.
* 383 Étude d'impact du projet de loi, p. 196.
* 384 Source : réponses au questionnaire écrit des rapporteurs, 29 mai 2019.
* 385 Loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018.
* 386 Évaluation du congé de paternité, juin 2018.
* 387 Rendre effectif le congé de maternité pour toutes les femmes, rapport remis à la ministre des solidarités et de la santé, juillet 2018.
* 388 Loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.
* 389 Articles L. 3142-16 à L. 3142-27 du code du travail.
* 390 La citation à l'ordre de la Nation est une décoration aux personnels de l'État morts en service.
* 391 Décret n° 2006-1391 du 17 novembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents de police municipale ; décret n° 2011-444 du 21 avril 2011 portant statut particulier du cadre d'emplois des chefs de service de police municipale ; décret n° 2006-1392 du 17 novembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des directeurs de police municipale.
* 392 Amendement n° 806.
* 393 4° de l'article 59 de la loi n° 84?53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
* 394 6° de l'article 45 de la loi n° 86?33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.
* 395 Notamment la circulaire B-2B-95-229 du 9 août 1995.
* 396 Article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée.
* 397 Lois nos 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail et 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail.
* 398 Décrets nos 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'État et dans la magistrature et 2002-9 du 4 janvier 2002 relatif au temps de travail et à l'organisation du travail dans les établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.
* 399 Loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale.
* 400 M. Philippe Laurent, Rapport sur le temps de travail dans la fonction publique, mai 2016, consultable à l'adresse suivante : https://www.ladocumentationfrancaise.fr.
* 401 Cour des comptes, Les finances publiques locales - Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, octobre 2016, consultable à l'adresse suivante : https://www.ccomptes.fr.
* 402 Il convient en effet de distinguer entre le renouvellement général des conseils des collectivités d'une même catégorie (qui entraîne le renouvellement des mandats de leurs représentants au sein des établissements publics rattachés à l'une de ces collectivités ou exclusivement composés de collectivités d'une même catégorie) et le renouvellement (parfois dit « intégral ») d'un conseil, qui peut avoir lieu de manière anticipée, entre deux renouvellements généraux. En outre, il faut tenir compte du fait que l'assemblée délibérante de certains établissements publics ne se renouvelle pas intégralement.
* 403 Rapport sur le temps de travail dans la fonction publique précité.
* 404 Avant la loi n° 2007-209 du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale, le CNFPT assurait également ces missions pour les autres cadres d'emplois de catégorie A et, s'agissant de l'organisation des concours et examens et de la publicité des vacances et créations de poste, pour tout ou partie des cadres de catégorie B.
* 405 Le rapport sur l'organisation et les missions des centres de gestion de la fonction publique territoriale et du CNFPT, remis en octobre 2014 par l'inspection générale de l'administration, notait que ce scénario, quoi que l'on pense de son opportunité, se heurterait à d'importantes difficultés pratiques en raison des modes de gouvernance et d'organisation très différents des deux réseaux. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.ladocumentationfrancaise.fr.
* 406 Ces modifications successives résultent, respectivement, de la n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011, de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 et de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.
* 407 Cour des comptes, Rapport public annuel, t. II, p. 516-550. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.ccomptes.fr.
* 408 Voir ci-dessous, le commentaire de l'article 22 bis B.
* 409 Décret n° 2009-1732 du 30 décembre 2009 fixant les modalités du transfert des missions et des ressources du Centre national de la fonction publique territoriale à certains centres de gestion en application de l'article 22-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. La compensation financière des transferts opérés en 1994 (certains concours de catégorie B, notamment) a été intégrée à ce montant. Voir, pour plus de précisions, l'annexe n° 6 du rapport précité de l'IGA sur l'organisation et les missions des centres de gestion de la fonction publique territoriale et du CNFPT.
* 410 Source : CNFPT, compte financier annuel pour 2017.
* 411 Dialogue et responsabilité : quatorze propositions d'avenir pour la fonction publique territoriale, rapport d'information n° 572 (2017-2018) de Catherine Di Folco, fait au nom de la commission des lois, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r17-572/r17-572.html.
* 412 Décret n° 2010-265 du 11 mars 2010 relatif aux modalités de sélection et d'emploi des personnes nommées en application de l'article 3 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, article 1er.
* 413 Décret n° 2010-265 du 11 mars 2010 précité, article 6.
* 414 Décret n° 2010-261 du 11 mars 2010 relatif aux procédures de sélection et de nomination aux emplois de direction des établissements mentionnés au 1° de l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant diverses dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.
* 415 Décret n° 2005-922 du 2 août 2005 relatif aux conditions et d'avancement de certains emplois fonctionnels des établissements mentionnées à l'article 2 (1° et 7°) de la loi n° 86-33 du 9 janvier portant dispositions statutaires à la fonction publique hospitalière, art. 1er.
* 416 Décret n° 2012-738 du 9 mai 2012 relatif aux conditions de nomination et d'avancement de certains emplois fonctionnels de direction des établissements mentionnés à l'article 2 (2° à 6°) de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ainsi que de certains établissements mentionnés au 1° de cet article, art. 1er.
* 417 Décret n° 2014-8 du 7 janvier 2014 relatif aux conditions de nomination et d'avancement dans les emplois fonctionnels de directeur des soins de certains établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, art. 1er.
* 418 Source : étude d'impact du projet de loi de transformation de la fonction publique, concernant l'article 7.
* 419 Loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007, article 102 (II, 3°).
* 420 Amendement n° 1117.

References: l'article 16
 l'article 34
 l'article 16
 l'article 7

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 l'article 23
 l'article 25
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L'article 16
 l'article 13

L'article 16
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 l'article 16

L'article 17
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L'article 17
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 l'article 17
 l'article 17

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L'article 20
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 l'article 16
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 art. 1
 l'article 2
 art. 1
 l'article 2
 art. 1
 l'article 7