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Timestamp: 2016-10-21 09:17:40+00:00

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1A.366/1999 (27.09.2000)
1A.366/1999/boh
Schweizerische Eidgenossenschaft, Beschwerdef�hrerin, vertreten durch das Eidgen�ssische Departement f�r Verteidigung, Bev�lkerungsschutz und Sport,
Kanton St. Gallen, vertreten durch das Amt f�r Zivilschutz,
Eidgen�ssische Rekurskommission f�r Zivilschutzangelegenheiten,
Kostenbeteiligung des Bundes an der Beseitigung von Altlasten,
A.- Mit Verf�gung vom 3. August 1998 bewilligte das Bundesamt f�r Zivilschutz gem�ss Art. 60 Abs. 1 der Zivilschutzverordnung vom 19. Oktober 1994 (ZSV; SR 520. 11) dem Kanton St. Gallen die Aufhebung des Zivilschutz-Ausbildungszentrums Altst�tten. Zugleich verlangte es die R�ckzahlung des seinerzeit an den Landerwerb ausgerichteten Bundesbeitrags in der H�he von Fr. 177'302. --. Das Amt f�r Zivilschutz des Kantons St. Gallen erhob dagegen am 14. August 1998 vorsorglich Beschwerde an die Eidgen�ssische Rekurskommission f�r Zivilschutzangelegenheiten (im Folgenden: Rekurskommission). Gleichzeitig ersuchte es das Bundesamt festzustellen, dass sich der Bund an den Kosten der Beseitigung von Altlasten auf dem ehemaligen Ausbildungszentrum mit einem angemessenen Anteil zu beteiligen habe. Mit Verf�gung vom 3. September 1998 lehnte das Bundesamt diesen Antrag ab.
Das Amt f�r Zivilschutz des Kantons St. Gallen erhob dagegen wiederum Beschwerde an die Rekurskommission.
B.- Mit Entscheid vom 9. November 1999 vereinigte die Rekurskommission die beiden Beschwerden und wies die erste Beschwerde (gegen die Verpflichtung zur R�ckerstattung des Landerwerbskostenbeitrags) ab. Demgegen�ber hiess es in Ziff. 2 des Dispositivs die zweite Beschwerde gut und stellte fest, dass sich der Bund mit einem angemessenen Anteil an den Kosten der Beseitigung der Altlasten des Zivilschutz-Ausbildungszentrums Altst�tten (Grundst�ck Nr. 3408, Grundbuch Altst�tten) zu beteiligen habe.
C.- Das Eidgen�ssische Departement f�r Verteidigung, Bev�lkerungsschutz und Sport erhob am 17. Dezember 1999 Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, Ziff. 2 des Entscheides der Rekurskommission aufzuheben.
D.- Das Amt f�r Zivilschutz des Kantons St. Gallen beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Die Rekurskommission verzichtet auf eine Vernehmlassung. Das zur Stellungnahme eingeladene Bundesamt f�r Umwelt, Wald und Landschaft vertritt die Ansicht, die Vorinstanz habe zu Unrecht eine Kostenbeteiligungspflicht des Bundes festgestellt.
1.- a) �ber Anspr�che verm�gensrechtlicher Natur gegen den Bund, die sich auf das Zivilschutzrecht st�tzen, entscheidet das Bundesamt f�r Zivilschutz (Art. 65 Abs. 3 des Zivilschutzgesetzes vom 17. Juni 1994, ZSG, SR 520. 1). Entscheide des Bundesamtes unterliegen der Beschwerde an die Eidgen�ssische Rekurskommission f�r Zivilschutzangelegenheiten; gegen deren Entscheide ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zul�ssig (Art. 98 lit. e OG; Art. 65 Abs. 4 ZSG). Vorliegend geht es nicht um Anspr�che, die sich auf das Zivilschutzrecht st�tzen, denn dieses sieht keine Bundesbeitr�ge vor f�r die Beseitigung von Altlasten auf dem Areal von Zivilschutzanlagen. Die Kostentragung f�r die Sanierung belasteter Standorte richtet sich vielmehr nach Art. 32d USG, auf den sich die Rekurskommission mit Recht gest�tzt hat. Zwar ist diese Bestimmung in erster Linie auf private Verursacher zugeschnitten, doch steht nichts entgegen, sie auch auf Bund und Kantone anzuwenden (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 12. Februar 1986, ZBl 1987 301, E. 2). Die Frage der Kostenverteilung stellt sich aber vorliegend im Zusammenhang mit einer Zivilschutz-Anlage, die in bestimmter Hinsicht einer zivilschutzrechtlichen Regelung unterliegt, welche teilweise durch den Bund vollzogen wird (Art. 47 und 55 ZSG; Art. 51, 59 und 60 ZSV). Insoweit hat die zust�ndige Bundesbeh�rde auch das Umweltschutzgesetz zu vollziehen (Art. 41 Abs. 2 USG), so dass das zivilschutzrechtliche Verfahren auch dem Vollzug der Kostenregelung des USG dienen kann (Art. 54 Abs. 2 USG). Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zul�ssig. Das Eidgen�ssische Departement f�r Verteidigung, Bev�lkerungsschutz und Sport ist zur Beschwerde legitimiert (Art. 103 lit. b OG).
b) Die Pflicht des Kantons St. Gallen zur R�ckerstattung des Bundesbeitrags an die Landerwerbskosten ist nicht mehr umstritten. Zur Diskussion steht einzig noch die Frage der Kostenbeteiligung des Bundes an der Altlastenbeseitigung. Es kann sich fragen, ob daran �berhaupt ein aktuelles Rechtsschutzinteresse besteht. Einerseits ist noch ungewiss, ob der Standort �berhaupt sanierungsbed�rftig ist und ob Kosten der Altlastenbeseitigung anfallen werden. Andererseits hat die Vorinstanz nur entschieden, dass sich der Bund "mit einem angemessenen Anteil" an den (allf�lligen) Kosten zu beteiligen habe, ohne jedoch diesen Anteil festzusetzen. Sie hat bloss - und offensichtlich irrt�mlich - in den Erw�gungen auf Art. 55 ZSG als Grundlage f�r die Kostenaufteilung hingewiesen. Es steht somit nicht fest, ob �berhaupt und allenfalls in welchem Umfang der Bund kostenpflichtig sein wird. Angesichts der grunds�tzlichen Bedeutung der Fragestellung rechtfertigt es sich aber trotzdem, auf die Beschwerde einzutreten.
2.- a) Die Rekurskommission erwog, gem�ss Art. 32d USG sei der Kanton St. Gallen als Betreiber des Ausbildungszentrums als St�rer in Bezug auf die Verunreinigung des Bodens kostenpflichtig. Die Errichtung und der Betrieb der Zivilschutz-Ausbildungszentren seien jedoch nach Vorschriften und Weisungen des Bundes erfolgt. In diesen Weisungen seien keine Umweltschutzmassnahmen erw�hnt gewesen. Vielmehr sei darin das ungehinderte Abfliessen und Versickern von L�schwasser vorgeschrieben worden. Der Bund habe zudem den Vollzug der Bundesvorschriften durch die Kantone �berwacht und die Einhaltung dieser Vorschriften auch durch die Subventionierung sichergestellt. Mit dem Erlass und der Durchsetzung von Vorschriften insbesondere im Hinblick auf das Abfliessen von Wasser sei der Bund zusammen mit dem Kanton St. Gallen als Mit-St�rer bzw. Mit-Verursacher im Sinne von Art. 32d USG zu betrachten.
b) Gem�ss Art. 32d Abs. 1 USG tr�gt der Verursacher die Kosten der Sanierung belasteter Standorte. Das Gesetz legt nicht n�her fest, wer als Verursacher zu betrachten ist. Vor dem Inkrafttreten von Art. 32d USG wurde die Kostentragung f�r die Sanierung belasteter Standorte nach Art. 59 USG bzw. Art. 54 GSchG beurteilt. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung hat dabei f�r die Umschreibung des Verursacherbegriffs weitgehend auf den polizeirechtlichen St�rerbegriff abgestellt und sowohl den Zustands- als auch den Verhaltensst�rer kostenpflichtig erkl�rt (BGE 121 II 378 E. 17a/bb S. 413; 118 Ib 407 E. 3b S. 410; Urteil des Bundesgerichts vom 26. Februar 1998 in URP 1998 152, E. 4c-e). Bei einer Mehrheit von Verursachern sind die Kosten nach den objektiven und subjektiven Anteilen an der Verursachung zu verteilen, wobei die Grunds�tze der Kostenaufteilung im Innenverh�ltnis zwischen mehreren Haftpflichtigen (Art. 51 OR) analog heranzuziehen sind. Mit der Regelung von Art. 32d USG wollte sich der Gesetzgeber an diese bundesgerichtliche Praxis anlehnen (Urteil des Bundesgerichts vom 26. Februar 1998 in URP 1998 152, E. 4d mit Hinweisen; BGE 102 Ib 203 E. 5 S. 209 f.; 101 Ib 410 E. 6 S. 417 ff.; Hans W. Stutz, Die Kostentragung der Sanierung - Art. 32d USG, URP 1997 S. 767).
c) Die nat�rliche Kausalit�t reicht f�r sich allein nicht aus, um die Verursachereigenschaft bzw. eine Kostenpflicht zu begr�nden. Zur Begrenzung der Kostenpflicht hat die Praxis im Rahmen von Art. 59 USG bzw. Art. 54 GSchG das Erfordernis der Unmittelbarkeit aufgestellt (BGE 118 Ib 407 E. 4c S. 415; 114 Ib 44 E. 2a S. 48). Die Lehre stellt teilweise in Anlehnung an das Haftpflichtrecht auf die Ad�quanz der Kausalit�t ab (Paul-Henri Moix, Atteintes � l'environnement et remise en �tat, RVJ 1997 S. 325-349, 338 f.; Paul-Henri Moix, La pr�vention ou la r�duction d'un pr�judice, Les mesures prises par un tiers, l'Etat ou la victime, Freiburg 1995, S. 386 f.; Pierre Moor, Droit administratif, Bd. II, Bern 1991, S. 73 ff.). In vielen F�llen f�hrt die Ad�quanztheorie zum gleichen Ergebnis wie die Unmittelbarkeitstheorie (BGE 102 Ib 203 E. 5c; Claude Rouiller, L'ex�cution anticip�e d'une obligation par �quivalent, M�langes Grisel, Neuch�tel 1983, S. 597 ff.).
d) Das Gemeinwesen kann gleich wie ein Privater als Verhaltens- oder Zustandsverursacher kostenpflichtig sein, z.B. als Eigent�mer eines Grundst�cks oder als Betreiber einer Anlage (BGE 101 Ib 410 E. 7 S. 421; Urteile des Bundesgerichts vom 26. Februar 1998 in URP 1998 152, E. 4c/aa und bb; vom 15. Juni 1994 in URP 1994 501, E. 4g/bb; vom 12. Februar 1986 in ZBl 1987 301, E. 2 und 3). Es kann auch f�r sein hoheitliches Handeln als Verursacher betrachtet werden, so namentlich bei einer rechtswidrigen Verletzung seiner Aufsichtspflicht (Urteile des Bundesgerichts vom 26. Februar 1998 in URP 1998 152, E. 4c/cc; vom 12. Oktober 1990 in ZBl 1991 212, E. 5b). Eine solche ist aber nicht immer schon dann anzunehmen, wenn eine bestimmte Sch�digung mit einer entsprechenden Aufsichtst�tigkeit vermeidbar gewesen w�re, sondern - in Anlehnung an das allgemeine Staatshaftungsrecht - erst dann, wenn eine wesentliche Amtspflicht verletzt, eine zwingend vorgeschriebene konkrete Aufsichtsmassnahme unterlassen oder der Ermessensspielraum fehlerhaft oder in Missachtung allgemeiner Rechtsgrunds�tze ausge�bt wurde (BGE 114 Ib E. 2c.dd S. 53; 113 Ib 236 E. 4b S. 240; Urteile des Bundesgerichts vom 26. Februar 1998 in URP 1998 152, E. 4c/cc; vom 12. Oktober 1990 in ZBl 1991 212, E. 5d/bb; Pierre Tschannen, Kommentar USG, N 23 zu Art. 32c; vgl. die Praxis zum Staatshaftungsrecht BGE 123 II 577 E. 4d/ff S. 583 f.; 120 Ib 248 E. 2b S. 249; 118 Ib 163 E. 2 S. 164, je mit Hinweisen).
3.- Die Verursachereigenschaft des Bundes f�r die vorliegende allf�llige Altlast ist nach den dargelegten Grunds�tzen zu beurteilen.
a) Inhaber des Zivilschutz-Ausbildungszentrums Altst�tten ist der Kanton St. Gallen. Dieser ist damit Zustandsst�rer und als solcher grunds�tzlich kostenpflichtig. Eine anteilm�ssige Kostenpflicht des Bundes kommt nur aufgrund von Verhaltensverursachung durch hoheitliches Handeln in Frage.
b) Bau und Betrieb von Zivilschutzausbildungsanlagen sind bundesrechtlich vorgeschrieben (Art. 47 ZSG). Insofern kann die eidgen�ssische Zivilschutzgesetzgebung als nat�rlich kausal f�r die allf�llige Belastung betrachtet werden. Das allein vermag jedoch keine Kostenpflicht des Bundes zu begr�nden. Der blosse Umstand, dass das Bundesrecht Kantonen, Gemeinden oder Privaten bestimmte T�tigkeiten vorschreibt, f�hrt nicht dazu, dass der Bund generell als Verursacher f�r alle Umweltbelastungen zu betrachten w�re, die sich aus diesen T�tigkeiten ergeben. Vielmehr liegt es grunds�tzlich in der Verantwortung des Verpflichteten, die vorgeschriebenen T�tigkeiten so auszuf�hren, dass daraus keine unzul�ssigen Umwelteinwirkungen entstehen. Eine Kostenpflicht des Bundes k�nnte sich h�chstens dann ergeben, wenn die vom Bund vorgeschriebene Art und Weise der Durchf�hrung nach dem allgemeinen Lauf der Dinge unweigerlich zu der fraglichen Umwelteinwirkung bzw. Bodenbelastung gef�hrt hat oder wenn der Bund in rechtswidriger Verletzung seiner Aufsichtspflicht eine Bodenbelastung nicht vermieden hat, die er h�tte vermeiden m�ssen.
c) Zivilschutzausbildungsanlagen sind zwar vom Bund vorgeschrieben, werden aber - abgesehen von hier nicht in Frage stehenden bundeseigenen Anlagen - von den Kantonen oder Gemeinden errichtet und betrieben (Art. 47 ZSG). Der Bund erl�sst Weisungen �ber die Errichtung und den Betrieb (Art. 51 ZSV). Das bedeutet jedoch nicht, dass die Anlagen - wie etwa die milit�rischen Bauten und Anlagen (Art. 126 ff. des Milit�rgesetzes vom 3. Februar 1995, SR 510. 10) - einer abschliessenden bundesrechtlichen Beurteilung unterliegen. Vielmehr unterstehen sie der normalen kantonalen baurechtlichen Regelung (BGE 118 Ib 569 E. 3b S. 573 f.). Demgem�ss wird auch das Gew�sser- und Umweltschutzrecht bei Zivilschutzausbildungsanlagen grunds�tzlich durch die Kantone vollzogen (Art. 45 GSchG, Art. 36 USG). Das war bereits unter der Regelung des alten Bundesgesetzes vom 8. Oktober 1971 �ber den Schutz der Gew�sser gegen Verunreinigungen (aGSchG, AS 1972 950) der Fall (Art. 5 aGSchG; Urteil des Bundesgerichts vom 12. Oktober 1990 in ZBl 1991 212, E. 5b/aa). Ausdr�cklich hielt Art. 6 der Allgemeinen Gew�sserschutzverordnung vom 19. Juni 1972 (AGSchV, AS 1972 967) sogar fest, dass vorbeh�ltlich besonderer Bundesgesetze auch die Anstalten und Betriebe des Bundes der kantonalen Gew�sserschutzaufsicht unterstehen. Um so mehr muss das gelten f�r die Anlagen des Zivilschutzes, die von den Kantonen selber errichtet und betrieben werden. Nach Art. 35 USG in der Fassung vom 7. Oktober 1983 bzw. Art. 34 USG in der geltenden Fassung war und ist es Sache der Kantone, bei Gef�hrdungen oder Beeintr�chtigungen der Bodenfruchtbarkeit versch�rfte Emissionsbegrenzungen festzulegen oder die Verwendung von Stoffen im erforderlichen Mass zu beschr�nken.
Die vom Bundesamt f�r Zivilschutz gem�ss Art. 51 ZSV erlassenen Weisungen �ber die Errichtung und den Betrieb von Zivilschutzausbildungsanlagen k�nnen unter diesen Umst�nden von vornherein nicht eine abschliessende Regelung f�r diese Anlagen darstellen und auch nicht zur Folge haben, dass das Bundesamt Aufsichtsbeh�rde bez�glich s�mtlicher Gesichtspunkte des Umweltschutzes ist. Vielmehr regeln die Weisungen nur zivilschutzspezifische Fragen. Die Aufsicht, welche das Bundesamt dar�ber aus�bt (Art. 5 Abs. 2 lit. b ZSG), kann sich nur auf solche Punkte beziehen. Daneben sind f�r den Bau und Betrieb von Zivilschutzausbildungsanlagen die einschl�gigen Vorschriften der Umwelt- und Gew�sserschutzgesetzgebung anwendbar und durch die ordentlichen (kantonalen) Vollzugsbeh�rden zu vollziehen. Die Verantwortung f�r allf�llige Verletzungen der Aufsichtspflicht hinsichtlich des Umweltschutzes liegt daher bei den Kantonen.
d) In den Weisungen des Bundesamtes vom 24. Dezember 1969 betreffend die Erstellung von Ausbildungszentren der Kantone und Gemeinden ist unter anderem die Errichtung von Brandanlagen vorgeschrieben, in denen die Brandbek�mpfung ge�bt werden kann. Die Vorinstanz legt entscheidendes
Gewicht darauf, dass in diesen Weisungen eine Entw�sserung des Brandhauses vorgeschrieben werde, ohne dass zugleich Umweltschutzmassnahmen erw�hnt seien. Es trifft zu, dass in den Richtlinien f�r die Erstellung der �bungsstation und �bungspisten (Anhang I der Weisungen) unter Station 16 (zweist�ckiges Brandhaus) und 16a (einfaches Brandhaus) vorgeschrieben ist, f�r eine "gute Entw�sserung" des Brandhauses zu sorgen. Indessen wird damit nicht gesagt, wie diese Entw�sserung auszusehen hat, geschweige denn vorgeschrieben, die Entw�sserung ohne Gew�sser- oder Bodenschutzmassnahmen durchzuf�hren. Es versteht sich, dass die Entw�sserung unter Beachtung aller einschl�giger Gesetze durchzuf�hren ist, ohne dass das in den Zivilschutzweisungen ausdr�cklich gesagt werden m�sste. Nach Art. 14 Abs. 2 aGSchG war es verboten, verunreinigende Stoffe durch Versickernlassen in den Untergrund zu beseitigen. Ausnahmen mussten durch die zust�ndigen kantonalen Beh�rden bewilligt werden. Art. 16 aGSchG verpflichtete die Kantone, alle verunreinigenden Einleitungen und Versickerungen innert zehn Jahren seit Inkrafttreten des Gesetzes den Erfordernissen der Gew�sserschutzgesetzgebung anzupassen. Bei Anlagen ohne Anschluss an eine zentrale Reinigungsanlage mussten die Massnahmen zur Abwasserbeseitigung mit R�cksicht auf die Gef�hrdung von Grundwasser getroffen werden (Art. 19 AGSchV). Wie die Vertreter des Kantons St. Gallen am Augenschein vor der Vorinstanz ausf�hrten, wurden denn auch trotz fehlender Hinweise in den Weisungen des Bundesamtes f�r Zivilschutz bei neueren Ausbildungszentren Auffangeinrichtungen f�r L�schwasser errichtet.
e) Es ergibt sich somit, dass die Vermeidung allf�lliger Boden- oder Gew�sserbelastungen Aufgabe des Kantons war. Der Bund kann nicht als (Mit-)Verursacher der Bodenbelastung betrachtet werden.
4.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist damit begr�ndet. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Weitergehende Anordnungen er�brigen sich; es verbleibt bei der Verf�gung des Bundesamtes f�r Zivilschutz vom 3. September 1998. Die Gerichtskosten sind dem Kanton St. Gallen, um dessen Verm�gensinteressen es geht, aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 und 2 OG).
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen, und der Entscheid der Eidgen�ssischen Rekurskommission f�r Zivilschutzangelegenheiten vom 9. November 1999 wird aufgehoben.
2.- Die Gerichtskosten von Fr. 4'000. -- werden dem Kanton St. Gallen auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin, dem Kanton St. Gallen und der Eidgen�ssischen Rekurskommission f�r Zivilschutzangelegenheiten sowie dem Bundesamt f�r Umwelt, Wald und Landschaft schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 60
 Art. 65
 Art. 32
 Art. 51
 Art. 55
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 59
 Art. 54
 Art. 32
 BGE 
 Art. 32
 Art. 59
 Art. 54
 Art. 32
 BGE 
 Art. 36
 Art. 6
 Art. 35
 Art. 34
 Art. 51
 Art. 14
 Art. 16