Source: https://www.iberley.es/legislacion/pleno-sentencia-196-2015-24-septiembre-2015-recurso-inconstitucionalidad-6363-2011-interpuesto-consejo-gobierno-generalitat-valenciana-disposicion-final-primera-real-decreto-ley-12-2011-26-agosto-modifica-ley-1-2000-7-enero-enjuiciamiento-civil-aplicacion-convenio-internacional-sobre-embargo-preventivo-buques-regulan-competencias-autonomicas-materia-policia-dominio-publico-hidraulico-competencias-materia-aguas-limites-decretos-leyes-falta-acreditacion-presupuesto-habilitante-aprobar-caracter-urgente-precepto-legal-relativo-competencias-autonomicas-materia-policia-dominio-publico-hidraulico-stc-30-2011-voto-particular-23968921
Timestamp: 2019-07-19 10:13:40+00:00

Document:
Pleno. Sentencia 196/2015, de 24 de septiembre de 2015. Recurso de inconstitucionalidad 6363-2011. Interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Generalitat Valenciana respecto de la disposición final primera del Real Decreto-ley 12/2011, de 26 de agosto, por el que se modifica la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, para la aplicación del convenio internacional sobre el embargo preventivo de buques y se regulan competencias autonómicas en materia de policía de dominio público hidráulico. Competencias en materia de aguas y límites a los decretos-leyes: falta de acreditación del presupuesto habilitante para aprobar con carácter urgente el precepto legal relativo a las competencias autonómicas en materia de policía de dominio público hidráulico (STC 30/2011). Voto particular. | Iberley
Pleno. Sentencia 196/2015, de 24 de septiembre de 2015. Recurso de inconstitucionalidad 6363-2011. Interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Generalitat Valenciana respecto de la disposición final primera del Real Decreto-ley 12/2011, de 26 de agosto, por el que se modifica la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, para la aplicación del convenio internacional sobre el embargo preventivo de buques y se regulan competencias autonómicas en materia de policía de dominio público hidráulico. Competencias en materia de aguas y límites a los decretos-leyes: falta de acreditación del presupuesto habilitante para aprobar con carácter urgente el precepto legal relativo a las competencias autonómicas en materia de policía de dominio público hidráulico (STC 30/2011). Voto particular., - Boletín Oficial del Estado, de 30-10-2015
''Disposición adicional decimocuarta. Competencias autonómicas en materia de policía de dominio público hidráulico.
En el ejercicio de estas funciones, será aplicable a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas lo dispuesto en los apartados 3 y 4 del artículo 94''.»
En primer lugar, del fundamento jurídico 8 de la STC 31/2011, donde se dice: «con la definición estatutaria del criterio territorial determinante de la delimitación de las competencias atribuidas al Estado por el art. 149.1.22 CE no sólo se están asumiendo competencias fuera del ámbito que acabamos de señalar -arts. 148 y 149 CE a sensu contrario- sino que además se menoscaban gravemente ''las funciones propias'' de las competencias estatales … Tal función integradora padecería de manera irremisible si los Estatutos de Autonomía fueran constitucionalmente capaces de imponer un criterio de delimitación competencial respecto de potestades y funciones que, como es el caso con las aguas que discurren por varias Comunidades Autónomas, han de proyectarse sobre una realidad física supracomunitaria, cuya disciplina sería sencillamente imposible si los criterios adoptados en los Estatutos de las Comunidades Autónomas interesadas resultaran incompatibles o excluyentes».
Y, en segundo lugar, del fundamento jurídico 12 de la misma STC 30/2011, donde se razona: «[p]or último, y en relación con el art. 50.2 EAAnd, afirma el Consejo de Gobierno extremeño que sus dudas de constitucionalidad se centran en el último inciso del precepto, en cuanto atribuye a la Comunidad Autónoma de Andalucía facultades de policía del dominio público hidráulico sin dejar claro el tipo de cuencas al que se está haciendo referencia. De acuerdo con el propio recurrente, si se tratara de las intercomunitarias, sería constitucionalmente improcedente que el Estatuto asumiera así una competencia que corresponde al Estado (STC 161/1996, de 15 de junio). Así es, en efecto, y tal es la razón por la que, declarada la inconstitucionalidad del art. 51 EAAnd, esa interpretación no puede caber en el art. 50.2 EAAnd. Todo ello sin perjuicio de que, como alega el Abogado del Estado, nada impide que la legislación estatal de aguas confiera a las Comunidades Autónomas funciones o facultades de ''policía del dominio público hidráulico'' en cuencas intercomunitarias (STC 161/1996, de 17 de octubre), o que, según el art. 17 d) de la Ley de aguas, entre las funciones del Estado en relación con el dominio público hidráulico se encuentre el otorgamiento de autorizaciones cuya tramitación puede encomendarse a las Comunidades Autónomas».
e) Atiende por fin el Abogado del Estado a la denuncia de haber sido vulnerado el art. 150.2 CE en relación con el ámbito material de los decretos-leyes, efectuada por el Consell de la Generalitat Valenciana de modo incidental pero a la que la representación del Gobierno de la Nación dedica un apartado específico. En él, y frente a lo sostenido en el escrito de interposición, afirma que según la jurisprudencia de este Tribunal no existe en realidad inconveniente alguno en el hecho de que una ley estatal delimite el ejercicio de las facultades de las Comunidades Autónomas que éstas tengan ya atribuidas en sus propios Estatutos de Autonomía. Cita al respecto la STC 29/1986, cuando dice: «[e]sta limitación del art. 86.2 debe interpretarse en el sentido de que el Decreto-ley no puede afectar al régimen jurídico constitucional de las Comunidades Autónomas, incluida la posición institucional que les otorga la Constitución, es decir, en el sentido de que el Decreto-ley no puede regular el objeto propio de aquellas leyes que, de acuerdo con el art. 28.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, sirven de parámetro para enjuiciar la constitucionalidad de las demás … Estas leyes determinadoras de competencias no son, con carácter general, las que se dicten en el ejercicio de las competencias que el art. 149.1 de la Constitución reserva al Estado … Por lo que se refiere a la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo que determina el art. 147.2 d) de la Constitución, son los Estatutos de Autonomía las normas llamadas a fijar las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y los Estatutos, en los que éstos ocupan una posición jerárquicamente subordinada a aquélla. Sin embargo, de ello no cabe deducir que toda ley estatal que pretenda delimitar competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sea inconstitucional por pretender ejercer una función reservada al Estatuto. La reserva que la Constitución hace al Estatuto en esta materia no es total o absoluta; las leyes estatales pueden cumplir en unas ocasiones una función atributiva de competencias -Leyes Orgánicas de transferencia o delegación- y en otras, una función delimitadora de su contenido, como ha reconocido este Tribunal en reiteradas ocasiones. Tal sucede cuando la Constitución remite a una Ley del Estado para precisar el alcance de la competencia que las Comunidades Autónomas pueden asumir».
b) «…es claro que el ejercicio de la potestad de control que compete a este Tribunal implica ''que la definición por los órganos políticos de una situación de ''extraordinaria y urgente necesidad'' sea explícita y razonada, y que exista una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el Decreto-ley se adoptan (STC 29/1982, FJ 3), de manera que estas últimas guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar'' (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3). A tal fin, esto es, para valorar la concurrencia del citado presupuesto habilitante, debe realizarse una valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente, ''los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la misma'', debiendo siempre tenerse presentes ''las situaciones concretas y los objetivos gubernamentales que han dado lugar a la aprobación de cada uno de los decretos-leyes enjuiciados'' (SSTC 1/2012, de 13 de enero, FJ 6; y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8).»
c) «Por último, cabe recordar que, en cuanto a la configuración de nuestro cometido en relación con los decretos-leyes, hemos afirmado ''que el control que corresponde al Tribunal Constitucional en este punto es un control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno'' (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3).»
En la trasposición de esta directiva al derecho español se introdujo este concepto junto con una definición de cuenca hidrográfica. La Constitución deja claras las competencias que atribuye al Estado a través del artículo 149.1.22 y también el texto constitucional deja claras las competencias que atribuye a las comunidades autónomas mediante el artículo 148.10, competencias relativas -estas de las Comunidades Autónomas- a proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la comunidad autónoma, las aguas minerales y termales. Por su parte, los estatutos de autonomía de las comunidades autónomas de Andalucía, Aragón y Cataluña incluyen como competencias ejecutivas a asumir por las mismas las relativas a las de policía de dominio público hidráulico atribuidas por la legislación estatal. El Tribunal Constitucional, en su sentencia de 16 de marzo, declaró la inconstitucionalidad y nulidad del artículo 51 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, pero consideró también que nada impide que la legislación estatal de aguas confiera a las comunidades autónomas facultades de policía del dominio público hidráulico en cuencas intercomunitarias o que, según el artículo 17 d) de la Ley de Aguas, entre las funciones del Estado en relación con el dominio público hidráulico se encuentre el otorgamiento de autorizaciones cuya tramitación puede encomendarse a las comunidades autónomas. Este pronunciamiento del Tribunal Constitucional lo reafirmó el propio Tribunal Constitucional el 17 de marzo en su sentencia 32/2011, en relación con la Ley Orgánica Estatuto de Autonomía de Castilla y León. Habidos los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, hemos planteado, porque esos pronunciamientos lo han motivado, la modificación del sistema de gestión del agua en nuestro ordenamiento para dotarlo de mayor seguridad jurídica en lo que se refiere a las relaciones interadministrativas en materia de agua. De acuerdo con lo previsto en esta nueva disposición, en las cuencas hidrográficas intercomunitarias el ejercicio de las funciones descritas en el apartado 2 del artículo 94 del texto refundido de la Ley de Aguas, corresponderá, dentro de sus ámbitos territoriales, a las comunidades autónomas que lo tengan previsto en sus estatutos de autonomía, es decir, que tengan prevista la competencia ejecutiva sobre las facultades de policía de dominio público hidráulico, y también va a corresponder a las comunidades autónomas la tramitación de los procedimientos a que den lugar dichas actuaciones hasta la propuesta de resolución. Además, señorías, en el ejercicio de estas funciones la modificación prevé que será aplicable a los órganos competentes de las comunidades autónomas lo dispuesto en los artículos 94.3 y 94.4 del texto refundido de la Ley de Aguas precisamente para garantizar la eficacia y continuidad de sus actuaciones; es decir, se les reconoce el carácter de autoridad pública y se les otorga la presunción de certeza a las actas que levanten en el desempeño de las tareas que ejerzan en materia de policías de agua, como no podía ser de otra manera.
En definitiva -y con esto concluyo, señor presidente-, a través de esta nueva disposición adicional se viene a dar cumplimiento a las previsiones estatutarias en el marco de la reciente doctrina sentada por el Tribunal Constitucional, contribuyendo con ello a la seguridad jurídica en las relaciones intracomunitarias en materia de agua y también preservando la unidad de cuenca a la hora de gestionarlas. Por ello, señorías, quiero que con sus votos ratifiquen este real decreto-ley.»
5. En la indicada STC 30/2011 este Tribunal declaró la nulidad del art. 51 EAAnd en el que se atribuían a la Comunidad Autónoma de Andalucía competencias exclusivas sobre las aguas de la cuenca del Guadalquivir -cuenca inter o supracomunitaria- que transcurren por su territorio. Consideró este Tribunal que el indicado precepto incurría en un doble motivo de inconstitucionalidad, «material y formal» (STC 30/2011, FJ 11). Materialmente, «en atención al contenido de la regulación que [el precepto] incorpora» (STC 30/2011, FJ 5), porque el citado art. 51 EAAnd vulneraba el art. 149.1.22 CE, pues «aunque el criterio de la cuenca hidrográfica no sea el único constitucionalmente viable en el marco del art. 149.1.22 CE, sí ha de declararse que no le es dado al legislador estatal concretar las competencias del Estado en esta materia mediante una fragmentación de la gestión de las aguas intercomunitarias de cada curso fluvial y sus afluentes» (STC 30/2011, FJ 6). Y formalmente, «por el tipo de ley» o «tipo normativo» empleado en la aprobación de la norma (STC 30/2011, FJ 4), por la «inadecuación formal del Estatuto de Autonomía para realizar una concreción del criterio territorial de delimitación de las competencias que el citado precepto constitucional [el art. 149.1.22 CE] reserva al Estado» (STC 30/2011, FJ 8).
Dada en Madrid, a veinticuatro de septiembre de dos mil quince.-Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.-Adela Asua Batarrita.-Encarnación Roca Trías.-Andrés Ollero Tassara.-Fernando Valdés Dal-Ré.-Juan José González Rivas.-Santiago Martínez-Vares García.-Juan Antonio Xiol Ríos.-Pedro José González-Trevijano Sánchez.-Ricardo Enríquez Sancho.-Antonio Narváez Rodríguez.-Firmado y rubricado.
Lo que se razonaba en aquellos pronunciamientos es que «con la definición estatutaria del criterio territorial determinante de la delimitación de las competencias atribuidas al Estado por el art. 149.1.22 CE no sólo se están asumiendo competencias fuera del ámbito que acabamos de señalar -arts. 148 y 149 CE a sensu contrario- sino que además se menoscaban gravemente ''las funciones propias'' de las competencias estatales, cuya razón de ser no es otra, en la lógica del sistema de descentralización característico del Estado autonómico, que la garantía de la unidad última del ordenamiento a partir de un mínimo denominador común normativo, imprescindible en tanto que presupuesto para que la diversificación inherente al principio autonómico no se resuelva en contradicciones de principio con el fundamento unitario del Estado. Tal función integradora padecería de manera irremisible si los Estatutos de Autonomía fueran constitucionalmente capaces de imponer un criterio de delimitación competencial respecto de potestades y funciones que, como es el caso con las aguas que discurren por varias Comunidades Autónomas, han de proyectarse sobre una realidad física supracomunitaria, cuya disciplina sería sencillamente imposible si los criterios adoptados en los Estatutos de las Comunidades Autónomas interesadas resultaran incompatibles o excluyentes» (SSTC 30/2011, de 16 de marzo, FJ 8, y SSTC 32/2011, de 17 de marzo, FJ 7).
4. En resolución: los últimos tiempos han deparado una proliferación de reales decretos-leyes dictados al amparo y bajo la justificación de una situación de crisis económica, los cuales han sido analizados con la flexibilidad necesaria y adecuada a un instrumento jurídico que, siendo excepcional, cuenta con el debido control parlamentario mediante la necesidad de convalidación o la posibilidad de tramitación como proyecto de ley y frente a cuya utilización el Gobierno también ha de responder políticamente. A mi parecer en este caso esa necesaria flexibilidad -o mero control externo- se ha tornado de manera poco justificada excesivamente rigorista; y esto ha ocurrido en un supuesto en que la obligación de ejecutar un pronunciamiento de este tribunal -materia en la que los demás órganos constitucionales, y entre ellos el Gobierno, tienen una responsabilidad directa- había generado de facto un vacío en el ejercicio de facultades de policía de aguas que la legislación controvertida tenía como objetivo evitar.
Madrid, a veinticuatro de septiembre dos mil quince.-Juan Antonio Xiol Ríos.-Firmado y rubricado.

References: artículo 94
 artículo 149
 artículo 148
 artículo 51
 artículo 17
 artículo 94