Source: http://www.okeanos.org/Old/Pubblicazioni.htm
Timestamp: 2018-05-25 20:40:06+00:00

Document:
“Etica Pubblica, scuola e società nella Costituzione e nelle altre Carte Fondamentali”
In attesa della trascrizione di tutti gli interventi registrati in video e in sonoro sono già disponibili:
A) CONTRIBUTI E MESSAGGI
B) “LA SCUOLA DEGLI STUDENTI”
“IL DIRITTO ALL’ISTRUZIONE È UN DIRITTO UMANO INALIENABILE”
di Rossella Mengucci
C) “ETICA PUBBLICA ED ETICA NELL’IMPRESA: UN RAPPORTO VIRTUOSO”
di Maria Silvia Gatto
D) “LA TRASPARENZA NELL’ESERCIZIO DEL POTERE PUBBLICO”
di Luciano Cannerozzi De Grazia
di Pia Maria Nuccitelli
F) SALUTI
all’Associazione Culturale Okeanos
Roma 12 Giugno 2006
grazie per i graditi auguri di buon lavoro e, soprattutto, per avermi dato modo di conoscere meglio i vostri ambiti di attività.
La vitalità e gli stimoli che provengono dall’associazionismo sono il “cuore” dell’Italia, che vuole conoscere e confrontarsi.
Affrontare il tema del referendum della Costituzione testimonia anche la grande attenzione che avete nei riguardi delle istituzioni e la necessità di preservarle da scelte non condivisibili.
Per quanto riguarda il sito del Governo (*), al quale stiamo lavorando per renderlo più “aperto” e ricco, sicuramente avrà già notato che nel frattempo è stato aggiornato con il testo corretto e annotato della nostra Carta Costituzionale.
Con i miei più cordiali saluti e l’augurio di buon lavoro per il vostro seminario del 15 giugno.
(*) N.B. L’Associazione Culturale Okeanos aveva segnalato al Presidente del Consiglio la non corretta pubblicazione, nel sito web del Governo, del testo della Carta Costituzionale.
La ringrazio vivamente per l’invito e soprattutto per l’iniziativa promossa dalla sua Associazione sui temi dell’educazione e dei diritti del fanciullo.
Le date di nascita della nostra Carta costituzionale e della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo coincidono. Era il 1948, si usciva da un tremendo conflitto mondiale e alta era la tensione etica che guidava i nostri padri costituenti come alti erano i traguardi fissati dalla nascente Società delle Nazioni. Con la Convenzione di New York sui diritti del fanciullo del 20 novembre 1989 i diritti universali vengono declinati a maggior tutela dei soggetti più deboli ancorche’ privi di parola perche’ minori.
Oggi, come e piu’ di ieri, nelle nostre societa’ ormai multietniche c’e’ molto da fare per garantire a tutti, alle bambine e ai bambini tutti i diritti e tutte le libertà “senza distinzioni di sorta, a prescindere da ogni considerazione di razza, di colore, di sesso, di lingua, di religione, di opinione politica o altro del fanciullo o dei loro genitori, dalla loro origine nazionale, etnica e sociale, dalla loro condizione finanziaria...”. la scuola e l’istruzione hanno un ruolo essenziale sia nell’informarsi a tali principi sia nell’educare secondo il loro dettato.
Precedenti impegni non mi consentono purtroppo di essere presente al convegno. Nel ribadire la mia attenzione ai temi portati avanti dalla vostra Associazione, vi comunico che sarà mia cura prendere visione egli Atti del Seminario.
Sottosegretario Ministero dell’Istruzione
Quando ho letto il programma del seminario su “Etica pubblica, scuola e società nella Costituzione e nelle altre Carte fondamentali”, il primo pensiero è stato di quello di far giungere ai relatori e ai partecipanti il mio saluto e il mio apprezzamento, per la scelta di un tema quanto mai cruciale a pochi giorni dal referendum sulla modifica della Costituzione.
Gli interventi della giornata riguardano infatti gli stretti rapporti che intercorrono fra istituzioni, società e Costituzione e fra questi e l’educazione. Rapporti che non sempre sono colti dalla sensibilità comune, nella falsa convinzione che le riforme costituzionali siano distanti dalla vita di tutti i giorni.
Ma si tratta, appunto, di una falsa convinzione poiché la Costituzione è il cuore della democrazia, in quanto regola non solo i diritti fondamentali dei cittadini, ma sovrintende anche al corretto funzionamento della nostra Repubblica in un gioco di sani equilibri fra gli organi che la compongono.
A tale proposito, mi preme sottolineare gli aspetti relativi alla modifica del titolo V che, allo stato attuale, accenderebbe nuovi focolai di conflittualità Istituzionale.
In particolare la nuova formulazione del quarto comma dell’art. 117 della Costituzione prevede per le regioni la potestà legislativa esclusiva in materia di:
a) assistenza e organizzazione sanitaria; b) organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche; c) definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione; d) polizia locale; e) e ogni altra materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.
Già solo se ci soffermiamo sull’espressione organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione possiamo renderci conto che, qualora diventasse norma costituzionale, alimenterebbe un continuo contrasto fra i diversi poteri legislativi, in quanto è praticamente impossibile concepire una modifica legislativa in materia di “organizzazione scolastica” che non alteri le norme generali sull’istruzione.
Inoltre, quando si parla di gestione degli istituti scolastici e di formazione non si può non intendere gli istituti di istruzione e di formazione e cioè le due articolazioni del sistema scolastico nazionale.
Dunque tutta la legislazione in materia di governo complessivo del sistema di istruzione e di formazione sarebbe di competenza regionale.
Per quanto riguarda poi la definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione è necessario ricordare che mai fino ad ora si era sentito il bisogno di attribuire per Costituzione la facoltà di definire con legge i programmi scolastici, ignorando non solo la distinzione fra piani di studio e programmi ma mostrando, per di più, una volontà di svuotamento di ciò che è l’autonomia scolastica.
Dunque, come per la sanità, si avverte il rischio che l'introduzione di una legislazione esclusiva regionale crei pareti stagne tra regione e regione. Con effetti gravi di secessione nella titolarità dei diritti fondamentali - che è cosa ancor più grave della stessa secessione territoriale – soprattutto nel Mezzogiorno.
Con questo non intendo negare l’opportunità di modifiche che possano riguardare altri aspetti della Costituzione, bensì sottolineare ancora una volta la necessità di un lavoro serio, competente e congiunto che coinvolga non solo le forze politiche, ma anche quelle della società civile.
....Per impegni istituzionali, sono spiacente di non poter partecipare al Seminario “Etica pubblica, scuola e societa’ nella Costituzione e nelle altre Carte fondamentali” che si terra’ il 15 giugno p.v. presso il Kirner, ma sarei lieta di ricevere gli atti del Seminario stesso.
desidero ringraziarla per il suo cortese augurio di buon lavoro, che ricambio sentitatamente, anche in considerazione dell’apprezzabile operato dell’Associazione Culturale Okeanos.
Ritengo di indiscutibile importanza i valori da lei richiamati e ai quali l’Associazione si ispira. Apprendo, pertanto, con vivo interesse l’iniziativa incentrata sul tema “Etica pubblica, scuola e societa’ nella Costituzione e nelle altre Carte fondamentali”, alla quale riservero’ ogni possibile attenzione.
Roma 14 giugno 2006
“ Scusandomi di non poter partecipare al vostro Seminario su “Etica pubblica, scuola e società”, vi invio i miei migliori auguri di buon lavoro.
Ho avuto modo in più occasioni di mettere in luce che la nostra “vecchia” Costituzione è ancora tale da permettere al nostro paese di entrare, senza complessi di inferiorità, nell’era dell’economia e della società della conoscenza.
La Costituzione affida alla scuola il compito della costruzione di un’etica pubblica condivisa, rispettosa delle scelte e della cultura di ciascuno, e insieme di dare a tutti una base culturale e professionale tale da affrontare un mondo in cui il sapere segna e segnerà sempre più i livelli di inclusione e di esclusione sociale: nel lavoro, nel tempo libero, nella partecipazione alla vita democratica del paese.
Il carattere pubblico della scuola è slegato da ogni concezione pedagogica dello Stato. Il suo carattere pubblico, al contrario è garanzia del pluralismo che, profeticamente, comprende non solo culture e religioni, ma anche “razze” diverse.
Questa Costituzione e questa scuola sono state messe in discussione su più versanti. Dobbiamo salvaguardarle dall’attacco portato con la riforma costituzionale approvata dalla vecchia maggioranza di centro-destra, esprimendo un nostro deciso No alla prossima prova referendaria.
Voglio concludere queste mio breve messaggio citando le parole di Piero Calamandrei: “ Come voi sapete nella seconda parte della Costituzione, sono descritti quegli organi attraverso i quali si esprime la volontà del popolo. Quegli organi attraverso i quali la politica si trasforma in diritto, le vitali e sane lotte della politica si trasformano in leggi. Ora quando vi viene in mente di domandarvi quali sono gli organi costituzionali, a tutti voi verrà naturale la risposta: sono le Camere, il Presidente della Repubblica, la Magistratura: ma non vi verrà in mente di considerare fra questi organi anche la scuola, la quale invece è un organo vitale della democrazia come noi la concepiamo” . Ecco perché parlare di scuola e Costituzione significa difendere l’assetto democratico della Repubblica e l’avvenire della nostra scuola”.
Sen. Andrea Ranieri
Roma 8 giugno 2006
......mi congratulo per l’iniziativa che l’Associazione ....ha organizzato su temi cosi’ importanti che coinvolgono la scuola e la societa’ tutta in un momento cosi’ delicato per il nostro Paese in vista del referendum costituzionale.
Purtroppo, per impegni gia’ da tempo fissati non potro’ partecipare ai lavori, ma saro’ lieto di seguirne l’esito attraverso la pubblicazione degli atti.
Ritengo la vostra iniziativa un ulteriore prezioso contributo al dibattito in corso sui principi e i diritti sanciti dalla nostra Costituzione, attuali oggi quanto lo erano nel momento in cui vennero fissati dalla Costituente, pincipi e diritti che la “riforma” voluta dal governo di centro destra tenta di scardinare..
Invio a te e a tutti i presenti i miei migliori auguri du buon lavoro.
Hanno inviato messaggi di saluto:
Giovanna Melandri, Ministro per le Politiche Giovanili e le attività sportive;
Luigi Nicolais Ministro per le Riforme e l’Innovazione nella Pubblica Amministrazione;
Enrico Letta, Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, che ha anche comunicato di aver apprezzato la segnalazione sulla carenza informativa del sito web del Governo “prontamente colmata” per come richiesto dall’Asscociazione CulturaleOkeanos;
Luigi Meduri, Sottosegretraio di Stato del Ministero delle Infrastrutture
Giancarlo Piatti, Sottosegretario di Stato del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio;
Attilio Oliva, Presidente Treelle;
B) “IL DIRITTO ALL’ISTRUZIONE È UN DIRITTO UMANO INALIENABILE”
a cura di Rossella Mengucci
La maggior parte dei Paesi del mondo, da oltre mezzo secolo, conviene sul fatto che l’istruzione è un diritto umano inalienabile per dare ad ogni individuo le competenze di base necessarie per una vita dignitosa.
Il principio, già affermato nella Dichiarazione sui diritti dell’uomo (1948) all’art. 26, successivamente ripreso dalla Convenzione sui diritti dell’infanzia sottoscritto a New York nel 1989, è stato rilanciato nella prima Conferenza mondiale sull’istruzione, svolta in Thailandia nel 1990, come uno degli obiettivi fondamentali da raggiungere con l’impegno congiunto di tutti i Paesi.
Nel Forum mondiale sull’istruzione, che nel 2000 si è tenuto a Dakar, in Senegal, la comunità internazionale si è data 15 anni per raggiungere l’obiettivo di una “istruzione per tutti” come presupposto fondamentale per la pace e lo sviluppo.
Nel 2002, le Nazioni Unite hanno indicato, tra gli obiettivi prioritari di sviluppo per il nuovo millennio, quello di impartire un’istruzione primaria di base a tutte le bambine e i bambini del mondo in età scolare, nella consapevolezza che non c’è sviluppo economico, sociale e sanitario se non si vince prima la battaglia dell’istruzione.
A livello europeo, l’impegno per una scuola democratica, inclusiva e di qualità passa attraverso la doppia sfida dell’uguaglianza delle opportunità e la promozione delle eccellenze.
In questo documento si richiamano, come spunto di riflessione e di dibattito, alcune tappe fondamentali che negli anni Novanta hanno caratterizzato le scelte della politica scolastica italiana, quando – accogliendo i principi della Convenzione sui diritti del fanciullo – nel nostro Paese sono stati progressivamente ampliati sia il diritto di accesso all’istruzione degli alunni di origine straniera, sia i diritti di partecipazione e di cittadinanza degli studenti alla vita della comunità scolastica.
Indice schematico:
1. Dichiarazione Universale dei diritti dell’uomo
2. Convenzione sui diritti del fanciullo di New York
3. Le politiche istituzionali alla luce delle Carte fondamentali dagli anni 90 (successivamente alla Convenzione di New York)
4. Cittadinanza studentesca e autonomia scolastica
La Dichiarazione fu approvata e proclamata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948. Il testo fu compilato nelle cinque lingue ufficiali dell’ONU (francese, inglese, russo, spagnolo e cinese). La traduzione in lingua italiana fu fatta fare dal segretario generale dell’ONU a seguito delle istruzioni date dall’Assemblea sulla diffusione della Dichiarazione nel maggior numero possibile di lingue.
Art. 26. - 1. Ogni individuo ha diritto all’istruzione. L’istruzione deve essere gratuita almeno per quanto riguarda le classi elementari e fondamentali. L’istruzione elementare deve essere obbligatoria. L’istruzione tecnica e professionale deve essere messa alla portata di tutti e l’istruzione superiore deve essere egualmente accessibile a tutti sulla base del merito.
2. CONVENZIONE SUI DIRITTI DEL FANCIULLO, adottata dalle Nazioni Unite a NEW YORK il 20 NOVEMBRE 1989, ratificata e resa esecutiva in ITALIA con la L. 27 maggio 1991, n.176.
È il testo di riferimento internazionale sui diritti fondamentali dell’infanzia.
In Italia la Convenzione è entrata in vigore il 5.10.1991: consta di 54 articoli di cui 41 elencano e definiscono i diritti del fanciullo (la Convenzione intende per fanciullo ogni essere umano di età inferiore ai 18 anni: art.1) , prevedendo obblighi di speciale protezione a carico degli Stati. È stata sottoscritta da 191 Paesi.
Tra i principi affermati, di particolare rilevanza il diritto alla libertà di espressione sancito nell’art. 13: “Il fanciullo ha diritto alla libertà di espressione. Questo diritto comprende la libertà di ricercare, di ricevere e di divulgare informazioni e idee di ogni specie, indipendentemente dalle frontiere, sotto forma orale, scritta, stampata o artistica, o con ogni altro mezzo a scelta del fanciullo”.
La Convenzione riconosce, dunque, il diritto ad un’educazione che tenga conto degli aspetti intellettuali, emotivi, culturali, critici, operativi, sensitivi attraverso i quali i giovani possono dare forma e comunicare il proprio pensiero e l’identità non solo personale, ma culturale e collettiva, in una prospettiva di cittadinanza attiva, solidale e multiculturale. In sintesi, fare cultura.
Tra l’altro, l’art.15 della Convenzione riconosce il diritto dei giovani ad associarsi e riunirsi liberamente e pacificamente:
Art. 15. – 1. Gli Stati parti riconoscono i diritti del fanciullo alla libertà di associazione ed alla libertà di riunirsi pacificamente.
I diritti universali relativi all’educazione sono specificamente richiamati negli Artt.28 e 29.
Art. 28. – 1. Gli Stati parti riconoscono il diritto del fanciullo all’educazione, ed in particolare, al fine di garantire l’esercizio di tale diritto gradualmente ed in base all’uguaglianza delle possibilità:
Art. 29. – 1. Gli Stati parti convengono che l’educazione del fanciullo deve avere come finalità:
Le norme costituzionali e internazionali hanno profondamente influenzato le scelte della politica scolastica italiana negli anni Novanta, sia per l’inserimento degli stranieri nelle scuole di ogni ordine e grado, sia per l’ampliamento dei diritti di partecipazione e di cittadinanza dei giovani nella vita quotidiana della scuola. La presenza attiva degli studenti si manifesta anche attraverso attività educative, culturali, ricreative, sportive, produzioni artistiche autogestite che, nelle giornate dedicate all’arte e alla creatività studentesca, hanno l’opportunità di diventare visibili sul territorio.
Per quanto riguarda l’accoglienza e il riconoscimento del diritto all’istruzione dei minori stranieri, arrivati in Italia legalmente (assieme ai genitori con permesso di soggiorno) o clandestinamente (assieme ad adulti privi di permesso, oppure giunti ‘non accompagnati’, dalla metà degli anni Novanta è stato significativamente ampliato l’accesso ai percorsi formativi attraverso una serie di provvedimenti.
A. Iscrizione negli Istituti di ogni ordine e grado di minori privi del permesso di soggiorno.
La C.M. n.5 del 1994, in attuazione della Convenzione internazionale sui diritti dell’infanzia, ha sancito il diritto allo studio per i minori stranieri presenti in Italia, indipendentemente dalla regolarità della loro condizione di soggiorno: i minori sono ammessi con riserva alla frequenza dei corsi di studio, sino alla regolarizzazione della posizione. La successiva C.M. 119 del 1995 prevede lo scioglimento della riserva riferita agli iscritti senza permesso di soggiorno, in seguito al conseguimento del titolo conclusivo di studio di istruzione secondaria inferiore o superiore.
B. Adeguamento dell’offerta culturale della scuola italiana all’istruzione degli stranieri, minori e adulti.
La Legge n.40 del 1998 sancisce l’obbligo scolastico per i minori stranieri presenti in territorio italiano, il cui diritto allo studio è tutelato dagli enti preposti che devono provvedere all’accoglienza e all’inserimento. Ai ragazzi stranieri si applicano tutte le disposizioni vigenti in materia di diritto all’istruzione, di accesso ai servizi educativi, di partecipazione alla vita della comunità scolastica. Le istituzioni scolastiche sono sollecitate a realizzare un’offerta culturale adeguata per gli stranieri adulti attraverso l’attivazione di corsi che consentano loro di terminare la carriera scolastica iniziata nel proprio Paese, corsi di formazione professionale e corsi di lingua italiana come L2.
Il D.P.R. n.394 del 1999. “ Disposizione in materia di istruzione. Diritto allo studio e professioni”, all’art.45 (“Iscrizione scolastica”) sancisce l’obbligo scolastico per i minori stranieri presenti in territorio italiano, indipendentemente dalla regolarità della loro condizione. I minori irregolari saranno ammessi con riserva, ma ciò non pregiudicherà l’eventuale conseguimento del titolo. Individua nel Collegio dei docenti l’organo preposto all’inserimento dei nuovi allievi e all’elaborazione di una speciale procedura didattica attraverso progetti mirati all’educazione interculturale.
La legge n.189 del 30 luglio 2002 (nota come legge Bossi-Fini) non ha modificato le precedenti disposizioni relative all’accoglienza e all’inserimento scolastico di minori stranieri.
I cittadini extracomunitari possono seguire presso i Centri Territoriali permanenti (CTP) per L’Educazione degli Adulti corsi di studio, di alfabetizzazione nella lingua italiana o conseguire il diploma di licenza media. Possono iscriversi i minori fra il 15° e il 18° anno di età o i maggiorenni sprovvisti del titolo di studio.
C. Convenzione Ministero della Pubblica Istruzione – RAI.
Educazione interculturale nella scuola dell’autonomia
Corso di formazione a distanza sull’educazione interculturale, con puntate trasmesse sul canale satellitare di Rai educational. Il corso si colloca nella direzione di una nuova formazione degli insegnanti all’educazione interculturale anche attraverso la multimedialità.
Corso di italiano per immigrati diffuso attraverso i Centri Territoriali Permanenti per l’educazione degli adulti.
La scuola dell’autonomia, proprio perché si pone come una comunità educativa aperta al sociale, al territorio, alla collaborazione concreta con le altre istituzioni e amministrazioni, non vive senza la partecipazione attiva e propositiva degli studenti.
La centralità dello studente e il protagonismo dei giovani nei processi educativi sono essenziali per formare cittadini con una piena coscienza democratica. La scuola ha la possibilità di proporsi come una palestra quotidiana e concreta di esercizio alla democrazia; per questo, nella seconda metà degli anni Novanta, il cammino verso l’autonomia è stato accompagnato da politiche scolastiche che si proponevano di incoraggiare i giovani a praticare una cittadinanza attiva, sia nel proprio contesto scolastico, sia nel territorio.
Il diritto alla partecipazione degli studenti è stato affermato con la nascita delle Consulte provinciali degli studenti, attraverso il sostegno all’associazionismo studentesco nelle scuole e sul territorio, con l’attuazione dello Statuto delle studentesse e degli studenti e con l’avvio dell’Autonomia delle istituzioni scolastiche.
Lo Statuto delle studentesse e degli studenti, in particolare, legittima il sistema di rappresentanza e di partecipazione dei giovani alla vita della comunità scolastica, richiamando esplicitamente i principi enunciati nella Convenzione di New York.
Lo Statuto, che assume la forma di decreto del presidente della Repubblica (D.P.R. 24 giugno 1998, n. 249), si colloca pienamente nel processo di acquisizione dell'autonomia da parte delle scuole,sia nel senso che detta le norme generali che i singoli istituti provvedono ad integrare e sviluppare, sia in quanto contribuisce a definire il quadro delle relazioni fra gli studenti, e fra studenti e altre componenti, all'interno delle comunità scolastiche chiamate a progettare autonomamente la loro offerta formativa.
Entrato in vigore nell’a.s. 1997/98, lo Statuto è frutto di un lungo confronto che ha coinvolto tutte le componenti della scuola, e in primo luogo gli studenti, attraverso le loro associazioni, le loro rappresentanze istituzionali e numerosissimi contributi giunti da assemblee di istituto.
Esso delinea, in tutte le sue potenzialità, il profilo dello studente della scuola autonoma.
Nello Statuto si descrive una comunità scolastica caratterizzata da un’ampia offerta formativa, della quale è valorizzata la finalità educativa e valoriale, e si definisce molto bene la relazione tra diritti e doveri che caratterizza quella definizione della cittadinanza come “piena appartenenza ad una società”, cui la scuola deve, al contempo, rispondere e indirizzare.
Anche la scansione degli argomenti è significativa. Nella parte introduttiva (art.1) si prende in considerazione il concetto di comunità scolastica, prospettando una realtà cui tutti i soggetti implicati dovrebbero tendere con il massimo dell’impegno e della responsabilità personale.
Si passa poi alla descrizione dei diritti (art.2) e dei doveri (art.3), alla sezione riservata alla disciplina (art.4), alle possibili impugnazioni (art. 5), fino alle disposizioni finali (art.6), in cui si ribadisce la partecipazione dei genitori e degli studenti.
Traspare in ogni parola un’attenzione allo studente nella sua soggettività.
Il concetto dell’individualità cognitiva dello studente, ripreso dalla ricerca psicopedagogica e accolto con attenzione nelle scuole più orientate all’innovazione didattica (valorizzazione degli stili cognitivi, intelligenze multiple, aspetti relazionali), è ampliato oltre la sfera cognitiva. Si afferma che si deve rispettare l’identità di ciascuno, che è anche identità di genere (artt. 1 e 2): anche questo è un elemento che merita di essere evidenziato, insieme alla possibilità per lo studente di entrare nei processi decisionali, con un suo ruolo definito, anche se solo consultivo.
Si considera, quindi, quello allo studente spetta di diritto. Gli spetta di diritto la partecipazione all’elaborazione del piano dell’offerta formativa dell’istituto, con la possibilità di proporre attività da realizzare; gli spetta chiarezza nella valutazione, che deve essere attuata con trasparenza, secondo le procedure più consone agli scopi formativi della scuola, in ogni modo in grado di mettere in moto processi di autovalutazione; gli spetta di diritto una scuola di qualità, gli spetta un’adeguata strumentazione tecnologica e servizi di assistenza psicologica.
Si evince, anche in questa norma che pure vuole stabilire procedure che rendano gli studenti protagonisti attivi della vita scolastica, che non solo la partecipazione è l’elemento importante: sono indicati una serie di servizi e di opportunità educative che la scuola deve offrire, una cassetta degli attrezzi per costruire il proprio futuro di “cittadino competente”.
Lo Statuto è costituito da 6 articoli:
L’art.1 dello Statuto traccia la carta d’identità della scuola che presto diventerà autonoma:
“ La scuola è luogo di formazione e di educazione mediante lo studio, l'acquisizione delle conoscenze e lo sviluppo della coscienza critica.
La vita della comunità scolastica si basa sulla libertà di espressione, di pensiero, di coscienza e di religione, sul rispetto reciproco di tutte le persone che la compongono, quale che sia la loro età e condizione, nel ripudio di ogni barriera ideologica, sociale e culturale.”
Nell’art.2 sono enunciati i diritti dello studente:
- a una formazione culturale e professionale qualificata;
- ad essere informato sulle decisioni e sulle norme che regolano la vita della scuola;
- ad essere consultato nelle scelte didattiche e organizzative importanti;
- alla partecipazione attiva e responsabile alla vita della scuola;
- al rispetto della propria identità culturale e religiosa;
- ad una valutazione trasparente e tempestiva;
- a formulare richieste, sviluppare temi liberamente scelti e realizzare iniziative autonome;
- alla libertà di apprendimento
- alla libera scelta tra le attività curricolari integrative e aggiuntive facoltative offerte dalla scuola.
A tal fine, i Regolamenti di istituto garantiscono e disciplinano, tra l’altro, il diritto degli studenti di riunirsi in assemblea, di associarsi all'interno della scuola , di svolgere iniziative all'interno della scuola.
L’art.3 precisa il dovere dello studente di:
- frequentare regolarmente i corsi
- assolvere assiduamente gli impegni di studio
- rispettare tutto il personale della scuola
- mantenere un comportamento corretto
- osservare le disposizioni organizzative e di sicurezza
- utilizzare correttamente le strutture
- avere cura dell'ambiente scolastico
Per quanto riguarda la disciplina, nell’art.4 si affacciano alcuni principi fondamentali:
- non può mai essere sanzionata la libera espressione di opinioni
- va garantito il diritto di esporre le proprie ragioni
- nessuna infrazione connessa al comportamento può influire sulla valutazione del profitto
- la sanzione è sempre temporanea, proporzionata all'infrazione e ispirata al principio della riparazione del danno
- deve essere offerta la possibilità di convertire le sanzioni in attività in favore della scuola
- l'allontanamento dalla scuola è disposto solo in caso di gravi o reiterate infrazioni (in caso di sospensione fino a 15 giorni si applica l'art. 328 del D.L.vo n.297 del 16/4/94)
Ciascuna scuola individua nel proprio regolamento di istituto, definito con la partecipazione degli studenti: le mancanze disciplinari e le relative sanzioni; gli organi competenti a stabilirla e il relativo procedimento.
Per assicurare il rispetto dello Statuto sono costituiti due livelli di garanzia: uno interno alla scuola e uno a livello provinciale, con il compito di “raffreddare i conflitti” e trovare soluzioni condivise ai problemi, in un clima di serenità, di cooperazione, di rispetto reciproco tra tutte le componenti.
La presenza degli studenti nella scuola autonoma, il loro nuovo ruolo di utenti non passivi, ma compartecipi del servizio scolastico emerge con chiarezza anche nella normativa che regola l’autonomia (Regolamento dell’autonomia: DPR 275 del 1999).
È il Piano dell’offerta formativa il documento in cui sono indicati in modo dettagliato tutti i fattori che definiscono la qualità dell’offerta scolastica di cui lo studente usufruisce; è questo il Progetto unitario in cui la scuola delinea in modo chiaro e articolato il curricolo di studi, le attività opzionali, le scelte didattiche e organizzative per personalizzare i percorsi formativi, le forme della partecipazione dello studente alla vita della scuola, tutto quello che può permettergli di costruirsi il suo stesso futuro e il suo progetto di vita.
La relazione tra l’offerta formativa degli istituti e la realizzazione dell’autonomia scolastica, è enunciato molto chiaramente nell’art.3 del Regolamento: il POF è, in sostanza, il documento pubblico che definisce l’identità culturale e progettuale della scuola che deve essere consegnato agli studenti.
Il POF si propone quindi come segnale di un rapporto nuovo tra istituzione scolastica e studenti, che sono fruitori di un servizio, risultato da un patto che li vede, anche formalmente, partecipi.
Infatti, nell’elaborazione del POF (art.3 DPR 275), si deve tener conto negli istituti superiori, delle proposte e dei pareri degli studenti. Si conferma così quanto è detto con semplicità, ma anche con molta chiarezza nell’art.16, comma 5 del regolamento: “il personale della scuola, i genitori e gli studenti partecipano al processo di attuazione e di sviluppo dell’autonomia assumendo le rispettive responsabilità”.
L’elemento della partecipazione, tipico delle società democratiche, nell’autonomia scolastica è assunto e formalizzato dalla normativa.
La nostra Costituzione, all’art.3, stabilisce il diritto di ciascun soggetto a vedersi rimuovere gli ostacoli che di fatto impediscono il pieno sviluppo della persona umana. Il concetto di individualizzazione, richiamato dall’Autonomia, richiama l’idea pedagogica dell’uguaglianza delle opportunità, sollecita l’impegno dei docenti a utilizzare tutte le strategie possibili perché tutti gli studenti acquisiscano i contenuti essenziali e le competenze fondamentali previste dal curricolo.
La principale finalità dell’Autonomia, infatti, ruota intorno all’idea che si debba garantire a ciascuno, il diritto all’apprendimento. Centrare un obiettivo così impegnativo comporta la necessità di una svolta radicale nelle politiche scolastiche. Queste devono essere in grado – ce lo chiede l’Europa ed è un dovere per il futuro del Paese e dei giovani – di affrontare e sciogliere i nodi irrisolti – e solo apparentemente antitetici – sia della dispersione sia dell’innalzamento, quantitativo e qualitativo, del livello complessivo degli studi. Le scuole devono essere messe nelle condizioni di attuare le forme di flessibilità didattica e organizzativa necessarie per rispondere con più efficacia alle esigenze formative dei propri studenti, per aiutarli a sviluppare al meglio - anche attraverso azioni di orientamento, recupero e potenziamento - talenti, interessi e attitudini, sia dentro la scuola che fuori di essa.
L’autonomia scolastica oggi è riconosciuta dalla Costituzione italiana dopo le modifiche del Titolo V introdotte con la Legge costituzionale n.3 del 2001. Tuttavia, sebbene dal 1° settembre 2000 l’autonomia sia entrata nella fase di rodaggio, la carica innovativa è rimasta inceppata per il venir meno delle risorse - finanziarie e umane - indispensabili per mettere in pratica i principi enunciati nelle norme (D.P.R. 275 del 1999).
In questo contesto l’autonomia – che esprime un sistema di valori e una cultura che richiama la difesa dei diritti, il principio della responsabilità e dell’integrazione, della sussidiarietà e della partecipazione democratica - è la leva da cui ripartire per rimettere in moto nella scuola processi virtuosi di cambiamento.
L'etica della Pubblica Amministrazione nell’accezione moderna è intesa come una nuova branca dell'etica applicata e trae le proprie origini dalla filosofia del diritto, dall’economia politica e dalla scienza dell'amministrazione. E’ l’'amministrazione, che, nell’applicare i principi costituzionali, assolve il compito di tutelare i diritti del cittadino, osservando e rispettando i vincoli etici alla discrezionalità amministrativa e burocratica. Al centro di tale disciplina vi sono i cittadini e le relazioni da questi intraprese nell’ambito della collettività di cui fanno parte e delle norme e dei valori a cui essi fanno riferimento nell’ambito della sfera pubblica.
La condivisione di alcuni valori ritenuti fondamentali e la libera collettiva scelta delle norme giuridiche caratterizzano i comportamenti sociali che hanno rilevanza sotto il profilo politico e giuridico oltre che morale.
Morale, politica e diritto sono dunque necessariamente interconnessi nell'ambito dell'esperienza umana di relazione e trovano espressione, all'interno di un ordinamento giuridico, nei principi fondanti contenuti nelle Carte costituzionali. Attività pubblica e attività privata sono infatti disciplinati dalla nostra costituzione che, nel regolamentare l’iniziativa pubblica e privata agli articoli 41 e 42, ne sottolinea la forte funzione di utilità sociale.
Le istituzioni hanno la capacità di determinare effetti rilevanti sulla società e sulle altre organizzazioni, ma si deve osservare che tra istituzioni e società esistono flussi normativi e regolativi che producono un interscambio, influenzandosi con cogenza nel tempo, nello spazio, nella cultura.
Etica ed etica negli affari
Passando ad esaminare i legami che possono vincolare il sistema impresa e il mondo degli affari col sistema pubblico e soprattutto con l’etica, non si può comunque non considerare che il concetto di etica nel sentire comune è rappresentato soprattutto dalle regole morali che attengono ai comportamenti individuali e si riflettono nella sfera sociale.
Interessante è conoscere cosa gli studenti pensano al riguardo. Da una recente ricerca commissionata dalla National Association of Scholars, e condotta da Zogby International, rivolta a 400 laureandi su che cosa avessero appreso durante tutto il percorso di studenti, riguardo a ciò che è giusto e a ciò che è sbagliato nella normale vita di relazione, risulta che soltanto un quarto ritiene che “c’è uno standard chiaro ed uniforme di ciò che è giusto e di ciò che è sbagliato sulla base del quale chiunque dovrebbe essere giudicato”; mentre i tre quarti hanno risposto che i comportamenti dipendono “dalle specificità individuali e dalle differenze culturali”.
Passando, invece, a definire le priorità etiche degli affari, gli studenti hanno espresso priorità riguardo alla necessità di una forza lavoro rispettosa della donna e delle minoranze, alla necessità di una riduzione dell’inquinamento ambientale e della mobilità del lavoro. Il 23% pensa che l’etica abbia anche ripercussioni sulle modalità di gestire l’impresa con economicità, efficacia ed efficienza.
Questa ricerca ci suggerisce che i giovani costituiscono il fertile terreno per saper diffondere principi morali fondamentali duraturi nel tempo e non influenzati da mode o dalla politica del momento.
E’ attraverso la promozione di insegnamenti fondati sulla virtù e sull’approccio etico agli affari che si riuscirà ad offrire ai giovani quella formazione che li condurrà ad operare come futuri dirigenti d’impresa in un clima di “business ethics”, dimostrando a quanti ritengono che l'interesse personale contrasta con il concetto di etica che “forse queste persone sono nel torto” e che il rispetto delle leggi e dell’etica producono non solo effetti gratificanti, ma anche vantaggiosi.
Da tale considerazione deriva un diverso modo di fare impresa, con obiettivi diversi da quelli volti solo alla massimizzazione del profitto e della remunerazione della proprietà, finalità volte a soddisfare un insieme diversificato di persone che hanno rilevanza nella realtà delle aziende, ossia gli stakeholders. Con tale termine si usa raggruppare coloro che a vario titolo sono coinvolti negli interessi aziendali come la direzione dell’impresa, gli operai, gli impiegati, la comunità di riferimento, l’ambiente, la pubblica amministrazione.
Nella teoria economica tale modello definito degli stakeholders si differenzia da quello degli shareholders che mira appunto ad accrescere il profitto, in sostanza solo gli interessi della proprietà. Il modello degli stakeholders si fonda sulla responsabilità sociale dell’impresa e sulla teoria della sostenibilità. Infatti la teoria della sostenibilità, di matrice ambientalista, si arricchita di elementi sociali ed economici ed è stata proficuamente trasferita ed applicata nella gestione d’impresa dove appunto ha saputo coniugare i suoi due aspetti fondamentali caratteristici che sono “equità ed efficienza”.
Seguire un comportamento coerente con la responsabilità sociale dell’impresa e l’efficienza ( di cui si da concreta dimostrazione con la redazione di bilanci sociali e codici etici, ad esempio, o con la diffusione della cosiddetta finanza etica, o con l’utilizzo di strumenti quali la pubblicità progresso) conducono al concetto di impresa “durevole” e quindi anche al profitto nel tempo.
Un’azienda che soddisfa alti valori di sostenibilità, anche al di là del profitto inteso in senso stretto, esercita una certa attrattività e si osserva sempre più spesso una significativa rispondenza tra rendimenti azionari ed aziende sensibili ai valori etici, ambientali e rispettose di un’etica che spesso si ritrova nei rapporti lavorativi e nelle relazioni con la società esterna per la quale la azienda opera.
Quanto affermato vale in generale per tutte le imprese, ma un discorso speciale meritano le cosiddette imprese sociali e il settore del non profit. Si tratta di speciali tipologie di aziende che operano nei settori economico- sociali e culturali quali quello relativo all’ assistenza sociale, alla sanità, al turismo, alla scuola ed educazione, allo sport, all’ ambiente, alla tutela dei diritti civili.
Le Organizzazioni non governative (ONG) sono organizzazioni indipendenti dai governi e dalle loro politiche, che generalmente non hanno fini di lucro, finanziate da fonti private o donazioni ed hanno finalità assistenziali, di tutela ambientale, dell’infanzia e della via umana in generale oltrechè formativa.
Le banche etiche sono normali istituti bancari che operano nel mercato finanziario con criteri legati all'etica ( un esempio sono le cosiddette Banche dei poveri). Trattasi di banche che prestano un’attenzione particolare all’etica, garantendo al cliente la massima trasparenza su quali investimenti verrà impiegato e come sarà gestito il risparmio raccolto. Operano spesso anche nell'ambito del microcredito; offrono, cioè, prestiti di importo anche molto basso ed a interesse relativamente basso tenendo conto delle condizioni finanziarie di clienti che altrimenti non riuscirebbero a sostenere gli alti tassi di mercato.
Per sottolinearne l'efficacia, l'ONU ha dichiarato il 2005 Anno Internazionale del Microcredito
Attualmente si sta diffondendo questa tipologia di mercato finanziario ed anche alcune banche di tipo tradizionale spesso offrono investimenti in fondi definiti "etici", poichè devolvono parte degli introiti in attività socialmente utili.
Parliamo quindi oggi di investimento etico, anche detto solidale o finanza etica quando vengono gestiti flussi finanziari raccolti con strumenti quali i fondi comuni per investimenti in organizzazioni che lavorano nel campo dell'ambiente, dello sviluppo sostenibile, dei servizi sociali, della cultura e della cooperazione internazionale. Gli americani sintetizzano tutto questo con la dizione Triple P Approach: People, Planet, Profit (Persona, Pianeta nel senso di ambiente, Profitto).
Le cooperative hanno avuto origini da particolari motivazioni sociali, ambientali ed economiche e si sono sviluppate e diffuse con modalità diversificate e come afferma Marshall “alcuni movimenti hanno un elevato scopo sociale, altri invece un fine economico; solamente le cooperative li hanno entrambi”.
L’art. 45 della nostra costituzione riconosce la funzione sociale e il carattere mutualistico delle cooperative, assicurandone con i mezzi più idonei l’incremento e disciplinandone con opportuni controlli carattere e finalità.
Le cooperative sono presenti nei diversi settori: industria, agricoltura, distribuzione, costruzione, industria manifatturiera, turismo, assicurazione, servizi reali all’impresa e nella cultura In questi settori si è largamente diffusa tale forma organizzativa d’impresa; mentre sotto il profilo della “finalità sociale e della proprietà” troviamo cooperative di utenti, cooperative di supporto, cooperative di lavoratori, cooperative di primo grado e cooperative di secondo grado ossia cooperative di cooperative.
Comunque le imprese cooperative, che sono molto sensibili alle proprie responsabilità sociali, tutelano l’interesse dei soci, ma anche quelle della comunità locale e del suo sviluppo ( si pensi per es. alla impossibilità di delocalizzare). Per questo le imprese cooperative rientrano nella definizione di economia sociale.
Quanto brevemente suesposto ci fa riflettere sulla necessità di formare operatori e manager dotati si di competenze gestionali adeguate e di capacità specifiche ma anche di volontà, generosità, sentimenti di compartecipazione e cittadinanza.
Attraverso l’istruzione si vuole formare persone che sappiano gestire con economicità o governare con giudizio, ma anche che sappiano lavorare nel rispetto dei principi etici e accrescere il senso del sociale.
L’etica dell’impresa nei progettazione scolastica
In questa direzione e con questo spirito sono stati attivati con successo alcuni progetti di educazione all’imprenditorialità e alla cittadinanza attiva, anche su impulso dell’u.e.
Infatti obiettivo per l’unione europea è far diventare l’economia più dinamica e competitiva nel mondo, con nuovi e migliori posti di lavoro e maggiore coesione sociale.
E’ di prioritaria importanza il ruolo che l’istruzione e la formazione hanno in questo ambito, nel contesto delle strategie globali e coerenti per il raggiungimento del sotto-obiettivo:” sostenere la cittadinanza attiva, le pari opportunità e la coesione sociale”.
Molto significativo per consensi e risultati ottenuti è il progetto “Rete delle Imprese Formative Simulate”.
L’Impresa Formativa Simulata, realizzata secondo un modello consolidato in Europa, consente agli studenti di operare nella scuola come se fossero in azienda, attraverso la creazione, all’interno della scuola, di una azienda laboratorio in cui è possibile rappresentare e vivere le funzioni proprie di un’impresa reale, che consideri il contesto locale di riferimento e le esigenze imposte dalla competizione del mercato internazionale.
Ad ogni azienda simulata corrisponde un’azienda reale ( azienda tutor).
Le imprese simulate operano come aziende reali: le aziende si costituiscono, comunicano e realizzano transazioni all’interno di una rete telematica osservando la normativa vigente; studiano i mercati; pianificano; organizzano l’attività gestionale operativa (approvvigionamenti di materie prime, vendite, pagamento di stipendi e imposte, distribuzione di utili….) e amministrativo-contabile (redazione di scritture contabili, bilanci, libri sociali…).
L’impostazione didattica, attraverso l’utilizzo delle ICT e del " learning by doing ", consente ai giovani che operano in uno spazio lavorativo/didattico in cui teoria e pratica si fondono, di migliorare la qualità della loro formazione, che si arricchisce, inoltre, grazie al sistematico collegamento con le realtà socio-economiche del territorio.
Quindi il progetto mira a:
- far acquisire ai giovani le competenze utili al continuo adeguamento ed aggiornamento che l’evoluzione dei processi socio-economici e tecnologici in atto nel mercato comportano, oltre che il potenziamento delle capacità professionali individuali e della propensione alla imprenditorialità;
- orientare e riorientare i giovani, favorendo efficacemente lo sviluppo di doti personali e potenziali;
- formare gli studenti verso un’autonoma analisi dei problemi e dei processi;
- a stimolare l’approccio induttivo che, per approssimazioni successive, vada dal particolare al generale, dall’esperienza all’astrazione, dal documento alle norme che ne regolano la compilazione;
- a potenziare l’attenzione e la formazione sulla comunicazione in tutti i suoi aspetti;
- a sviluppare attitudini alla cooperazione ed alla promozione della cultura d’impresa, nel rispetto dei valori etici.
Attraverso questa metodologia oltre a valorizzare la didattica interdisciplinare, il metodo della simulazione, il lavoro di gruppo, l’analisi di casi, il role play si attivano processi utili alla formazione degli studenti come cittadini attivi e rispettosi dell’etica in tutte le attività operative e di lavoro che dovranno affrontare nel loro percorso di vita.
Il progetto, in più di dieci anni di attività, ha conseguito i seguenti risultati:
-ha strutturato una rete telematica di circa 800 Imprese formative simulate con circa 20.000 allievi, alla quale si affiancano altrettante imprese reali con funzione di tutor,
-ha consentito a studenti e docenti di operare insieme, confrontandosi ed arricchendosi culturalmente e professionalmente,
-ha realizzato concreti e continui rapporti con il territorio;
-ha promosso la cultura etica degli affari e del lavoro.
Per diffondere e rafforzare il concetto di legalità costituzionale nell’ attività economica è necessario non limitarsi all’insegnamento delle discipline che quali l’educazione civica, l’economia politica, il diritto, l’economia aziendale come uno sterile susseguirsi di articoli di legge o teorie, ma saper utilizzare all’interno dei curricoli scolastici tutti gli strumenti della progettazione finalizzata alla formazione dello studente cittadino attivo e consapevole. Sarebbe opportuno che docenti e tutti i responsabili dell’istruzione si attivino per sviluppare anche trasversalmente delle metodologie attive, così come si realizza per l’attività di IFS, o di sperimentazioni di forme associative o cooperativismo, che contestualizzino in modo concreto il dettato costituzionale nel curricolo scolastico.
saluti ......omissis................
Per iniziare ricordo che in un convegno sul tema “la sfida etica dell’amministrare”, veniva ricordato che l’essere umano è tendenzialmente portato a non essere dominato, a non farsi esecutore degli ordini, o della volontà, o degli interessi di altri, mentre, in una dimensione pubblica, amministrare significa soprattutto servire una molteplicità di soggetti in vista del bene comune.
Se si parte da questo presupposto, si può comprendere perché possa risultare difficile essere un buon amministratore, cioè essere, ai sensi dell’art. 98 della Costituzione, pubblici impiegati al servizio esclusivo della Nazione!
L’’art. 4 della Costituzione, nel riconoscere il diritto al lavoro, afferma che ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società
Quando però il lavoro consiste in una attività o in una funzione svolta nella Pubblica Amministrazione, acquista un ulteriore valore morale, in quanto rappresenta una forma di partecipazione immediata e diretta alla cosa pubblica ed alla cura dell’interesse generale e collettivo.
In Italia purtroppo, nonostante l’avvenuta esperienza cosiddetta di “mani pulite”, si continua ancora oggi a parlare di corruzione dei pubblici poteri, anche se, conviene dirlo, la corruzione nel nostro Paese non è assolutamente rapportabile con quella che si sa, o si dice, in altri paesi, a cominciare da quelli dell’Estremo Oriente, o dell’Africa, o dell’America Latina, è una magra consolazione, ma è pur sempre utile ricordarlo.
D’altra parte le varie forme di corruzione che in intere regioni italiane privano lo Stato delle prerogative e delle risorse cui ha diritto, dimostrano che la sfida etica dell’amministrare subisce, ancora oggi, sconfitte umilianti.
Amministrare, cioè essere un civil servant, determina spesso, in chi deve operare, una sfida etica, cioè un sistema di fattori conflittuali, non tanto perché amministrare implichi una assunzione di poteri e responsabilità, ma soprattutto perché, come abbiamo ricordato, la natura dell’essere umano accetta difficilmente di dover servire, a non contare per sé, a considerare gli interessi degli altri preminenti rispetto ai propri,
L’amministrare si rapporta sempre con la volontà e, soprattutto, con la libertà dell’individuo, che deve scegliere tra una varietà di vie percorribili per affrontare il contrasto di interessi e per tentare di conciliare sul piano operativo le diverse possibili soluzioni.
Poiché le sfide cui sono sottoposti gli amministratori implicano sempre un legame con il bene e con il male, una dimensione etica o morale, il rapporto fra ciò che si fa e ciò che invece si dovrebbe fare, per essere buoni amministratori è necessaria una cultura basata su una visione non angusta del proprio io, tesa invece a valorizzare la propria vita nell’interesse degli altri, ovvero dei cittadini, ed è questa condivisione etica che dovrebbe essere il segno distintivo dei pubblici amministratori e dei funzionari in genere.
Occorre inoltre che risultino definiti e definibili i ruoli cui va ricondotta la responsabilità, derivante a sua volta dall’accettazione di un impegno assunto e dalla scelta effettuata di servire le istituzioni democratiche.
È indispensabile quindi che chi amministra sia consapevole delle proprie responsabilità, perché qualunque convinzione di possibile irresponsabilità implica che la sfida del buon amministrare è perduta o inconsistente in partenza.
Se riteniamo che l’interesse generale sia il contrario dell’interesse particolare, che coincida con il bene pubblico e non con quello privato, che esso rappresenti il bene comune e non quello individuale, ne consegue che la Pubblica Amministrazione si pone come un presidio insostituibile per la vita di ogni collettività organizzata; infatti senza di essa gli interessi particolaristici prendono il sopravvento; gli egoismi contrapposti possono scontrarsi anche in modo violento; le lobbies possono prevalere; il bene pubblico viene sacrificato agli interessi particolari.
Ma perché ciò non avvenga, l’Etica deve essere un connotato essenziale della Pubblica Amministrazione, e quindi è a comportamenti etici che deve essere improntata l’attività degli operatori pubblici.
Ma se siamo consapevoli che una scelta etica, di per sé, non risulta sempre facile, occorre che, a presidio dell’etica pubblica, venga posta una adeguata legislazione che ponga le basi per una amministrazione corretta e trasparente, anche attraverso la previsione di controlli da parte delle stesse istituzioni e dei cittadini.
Non basta infatti un controllo giurisdizionale o in autotutela dell’esercizio dei pubblici poteri.
In una visione democratica dei rapporti fra cittadini e Pubblica Amministrazione occorre invece perseguire anche la piena visibilità, o la trasparenza, della gestione, al fine di promuovere anche un controllo capillare e dal basso della attività amministrativa.
Molte sono le norme che sono state inserite nel nostro ordinamento per incrementare la responsabilità dei pubblici funzionari ed amministratori, per assicurare comportamenti etici nella Amministrazione, per migliorare i rapporti fra amministratori e cittadini, in altri termini per dare concretezza all’intrinseco necessario contenuto etico della Pubblica Amministrazione.
In particolare ci riferiamo alle norme contenute nella legge del 7.8.1990, n. 241 (e nelle leggi che successivamente l’hanno modificata ed integrata), norme che finalmente hanno dato attuazione al principio costituzionale che dispone che i pubblici uffici siano organizzati, secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’operato amministrativo
Come si può notare è la stessa Costituzione a prevedere che con disposizioni legislative vengano rese vincolanti, per i pubblici dipendenti, i criteri pregiuridici di buona amministrazione, di natura prevalentemente etica.
Per assicurare l’attuazione di questi criteri, ad esempio, sono stati costituiti organismi quali “l’Alto Commissario per la prevenzione ed il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito all’interno della Pubblica amministrazione” e l’Ispettorato presso la Funzione pubblica, ambedue organismi che, forse con forme sin troppo silenti, operano per contrastare le patologie e la corruzione nella pubblica amministrazione.
La legge 241/1990, da parte sua, nata sotto le spinte di dottrina e giurisprudenza e del confronto con gli standard degli ordinamenti amministrativi europei, vide la luce con il fine di rifondare completamente i caratteri del rapporto fra cittadino ed amministrazione, introducendo per la prima volta nel nostro ordinamento positivo una disciplina generale del procedimento amministrativo.
Principio ispiratore della legge era quello di disciplinare in modo innovativo esigenze pubbliche quali la razionalizzazione, lo snellimento e la efficacia dell’attività amministrativa, la partecipazione a quest’ultima dei cittadini e delle loro associazioni, i rapporti fra cittadini e pubblica amministrazione.
Ma la novità più rilevante fu individuata nell’affermazione di principi, indispensabili per rendere effettivamente possibile un controllo dell’operato delle istituzioni, quali la pubblicità e la trasparenza dell’azione amministrativa, affermazione particolarmente rivoluzionaria in un ordinamento dove in precedenza vigeva incontrastato soprattutto il segreto d’ufficio, la legge 241 venne pertanto subito chiamata nel linguaggio comune “legge sulla trasparenza”.
Per quantificare la forza innovatrice della legge, ho cercato, per un possibile raffronto con il passato, la voce “trasparenza” nel Novissimo Digesto Italiano, nella versione aggiornata dall’UTET fino al 1987, grande è stata la sorpresa di verificare che in una enciclopedia giuridica di 27 volumi, dove è possibile trovare anche i termini meno significanti per il diritto, la “trasparenza” della Pubblica amministrazione non fosse contemplata, così come non era contemplata la voce “semplificazione”, ambedue termini oggi considerati fondamentali e con i quali ci confrontiamo normalmente!
Si può pertanto affermare che la legge 241 abbia costituito un punto di svolta essenziale sotto il profilo costituzionale e delle liberta civili, individuando la trasparenza dell’amministrazione come una modalità propria dell’esercizio della funzione amministrativa ed uno specifico obiettivo cui devono tendere gli operatori pubblici
La trasparenza amministrativa viene oggi per lo più definita, con formula non esaustiva, come l’obbligo di assicurare la massima circolazione possibile delle informazioni sia all’interno del sistema amministrativo, sia tra quest’ultimo ed il mondo esterno.
Ma la necessità di trasparenza del potere pubblico, nella sostanza, non era sconosciuto nel passato.
“Tutte le operazioni dei governanti devono essere note al popolo sovrano, eccetto qualche misura di sicurezza, che gli si deve far conoscere quando il pericolo è cessato.”, è questa una affermazione fatta, già alla fine del ‘700, dal vescovo di Vico, giustiziato però a Napoli nel 1799, presumibilmente per le sue idee troppo avanzate e democratiche!
Migliore fortuna ha avuto l’on. Filippo TURATI che, nel 1908, senza incorrere nella stessa sorte del Vescovo di Vico, affermava che “dove un superiore pubblico interesse non imponga un momentaneo segreto, la casa dell’amministrazione dovrebbe essere di vetro”.
Oggi è universalmente riconosciuto che la legge 241, con l’affermazione dei principi di trasparenza nei rapporti delle pubbliche istituzioni con i cittadini, ha costituito una vera e propria rivoluzione culturale, rappresentando l’inizio di un ampio, pervasivo ed ambizioso percorso di riforma della pubblica amministrazione, destinato a reimpostare in chiave democratica il rapporto tra amministratori e amministrati, dove questi ultimi abbandonano il tradizionale ruolo passivo nei confronti dei pubblici poteri per assumere il ruolo di protagonisti, o almeno di coprotagonisti .
Anche se a tutt’oggi la riforma non ha di certo esaurito il proprio percorso, per essere stata applicata spesso in maniera limitata e stancamente burocratica, le nuove norme, finalizzate dal legislatore soprattutto a favorire il cittadino nei suoi rapporti con la Pubblica Amministrazione, hanno di per sé cominciato ad incidere in modo evidente sul comportamento di tutte le tipologie di enti pubblici.
I positivi risultati già raggiunti sono dovuti proprio ad una serie di garanzie aventi come obiettivi la comprensibilità e la conoscibilità dell’azione amministrativa, una migliore gestione della funzione amministrativa, la semplificazione dei procedimenti, l’individuazione del responsabile del procedimento, garanzie apprestate direttamente dal legislatore e tali da risultare idonee di per sé a tutelare i soggetti privati dai possibili abusi degli operatori pubblici,.
In effetti, se è necessario subordinare l’attività dell’amministrazione ai principi costituzionali del buon andamento e della imparzialità, l’attività stessa non può essere gestita nel segreto, ma deve avere, fra le altre, le caratteristiche e le connotazioni della accessibilità e della trasparenza, in base al già ricordato concetto turatiano che “la casa dell’amministrazione dovrebbe essere di vetro”.
Ma anche la “qualità” delle norme può influenzare pesantemente, in positivo o in negativo, i comportamenti sia della amministrazione che dei soggetti privati, quindi la qualità della regolazione deve essere un obiettivo primario anche sotto il profilo della trasparenza, occorre una trasparenza legislativa, intesa come quell’effetto giuridico e di relazione che è dato da un facile accesso ai contenuti di una legge, anche da parte di coloro che non hanno particolari conoscenze giuridiche
Ne è stato consapevole l’ OCSE, che nel 1995 ha emanato una “Raccomandazione sul miglioramento della Qualità della Regolazione”.
Nel 2001 inoltre sono stati concordati, nel Piano di azione MANDELKERN per gli stati membri dell’U.E., una serie di principi comuni per la qualità della regolazione, che deve essere: necessaria, proporzionale alle esigenze regolatorie, sussidiaria, trasparente, accessibile, con semplicità di norme, ecc., principi da realizzarsi tramite strumenti quali la consultazione degli operatori di diritto e delle parti sociali interessate, la semplificazione, l’accessibilità e la fruibilità della regolazione da parte dei destinatari, l’accesso agli atti amministrativi.
Molti strumenti erano già stati introdotti in Italia dalla 241 nel 1990, altri sono stati introdotti con le successive modifiche alla stessa legge, qui mi limito a citare: la regolamentazione dei procedimenti, la individuazione dei responsabili del procedimento, i tempi certi per ogni singolo procedimento, l’obbligo di un provvedimento espresso e motivato, la ricerca della qualità del linguaggio, la comunicazione d’inizio dei procedimenti, il diritto di accesso, il silenzio rifiuto, il silenzio assenso, la dichiarazione di inizio attività, ecc..
Una regolamentazione in cui fossero assenti del tutto o in parte tali istituti giuridici, risulterebbe in effetti inefficace nei risultati, determinerebbe incertezza giuridica e mancanza di trasparenza, ambedue terreno fertile per l’attecchimento della corruzione, produrrebbe inoltre distorsioni della concorrenza, ostacolerebbe la crescita economica, imporrebbe costi superflui alle imprese, graverebbe quindi pesantemente su tutti i cittadini.
In questo contesto è chiaro che anche la semplificazione, normativa e amministrativa assume un rilievo fondamentale nella ricerca della qualità della regolazione.
“Semplificare”, vuol dire letteralmente “rendere semplice”, cioè rendere chiaro e facilmente comprensibile ciò che invece è scuro, complesso, difficile da capire e, quindi, da gestire.
“La semplificazione” però è soprattutto una attività, e come tale non è un fine, ma uno strumento per raggiungere un fine, che, per quanto qui ci interessa, è quello (ma, non il solo) di rendere più trasparente, comprensibile, efficiente ed efficace il funzionamento della amministrazione pubblica, con l’ulteriore fine di migliorare la qualità della vita e soddisfare in modo più efficace le esigenze dei cittadini e delle imprese.
In effetti la semplificazione della produzione legislativa ed attraverso la produzione legislativa soddisfa l’esigenza di un testo normativo chiaro ed esaustivo per ogni materia, che non costringa il cittadino in genere, e lo stesso operatore pubblico, a ricerche complesse e difficili.
Se mi si permette un inciso, credo però che tutt’ora sia ancora molta la strada da percorrere in tema di semplificazione normativa, se mi capita di dover leggere, in alcuni testi legislativi, l’art. 6 quinquies decies e 6 sexies decies, o un comma vicies decies, nonché richiami all’art. 3, della legge 311/2004, di cui vengono abrogati o modificati i “commi” 380, 471, 540, ecc.
Se questa è semplificazione!.
La stessa legge 241 del 1990, uno dei più riusciti esempi di legge di semplificazione, comincio a vederla come un novello San Sebastiano, legato all’albero per essere colpito, sia pure a scopo migliorativo, da innumerevoli e continue modificazioni, integrazioni, sostituzioni ed abrogazioni delle proprie norme, o da richiami a norme di altre leggi, che alla fine certamente non ne rendono agevole la comprensione del testo..
Naturalmente il tutto è dovuto spesso alla comprensibile fretta con cui il legislatore è costretto ad affrontare la soluzione di problemi che sono ormai considerati insostenibili dalla società civile. Non sempre si ha il tempo e la possibilità di affrontare con la dovuta cautela, ma in toto ed ex novo (vedi Decreti legislativi per materia, testi unici, codici, ecc.) i problemi nel loro complesso.
La pressione della realtà sociale che si evolve sempre più velocemente, e che si trova a giocare la propria partita su un campo globale, spinge necessariamente a porre rimedio immediatamente e continuamente tramite, ad esempio, emendamenti a disegni di legge in corso di approvazione, modifiche ad articoli di legge emanati, ,ma non ancora entrati in vigore, integrazioni varie, ecc., finché certe normative non diventano, pezza su pezza, un nuovo vestito di Arlecchino, tale da rendere necessario, finalmente, affrontare di nuovo globalmente e sistematicamente la problematica da riformare.
Ma se una semplificazione normativa di qualità è’ comunque il mezzo forse fondamentale per migliorare il rapporto con l’Amministrazione dei cittadini, dei soggetti economici, delle formazioni sociali e, non ultimi, di tutti coloro che operano all’interno dell’amministrazione, di pari rilevanza risulta la semplificazione amministrativa, che molti considerano come un sinonimo di riforma amministrativa, cioè di un complessivo cambiamento dell’amministrazione finalizzato a rendere la macchina burocratica, e l’azione amministrativa in genere, più trasparente, più efficiente, più rapida, più economica, più vicina al cittadino ed agli imprenditori in particolare.
Ricordiamo i molti strumenti espressamente predisposti dalla legge 241/90 per assicurare, direttamente o indirettamente, la trasparenza dell’attività amministrativa.
La legge all’articolo 1 sancisce che la attività amministrativa deve perseguire i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di pubblicità e di trasparenza.
Per l’articolo 2, comma 1, l’amministrazione ha l’obbligo di concludere ogni procedimento con l’adozione di un provvedimento espresso che, ai sensi del successivo art. 3, deve essere motivato, indicando i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione.
L’art. 7 prevede la comunicazione dell’avvio del procedimento nei confronti degli interessati, mentre l’articolo 10 bis prevede, prima dell’emanazione del provvedimento negativo, la comunicazione agli istanti dei motivi che impediscono l’accoglimento della domanda.
Ambedue queste comunicazioni, oltre a rendere trasparente l’attività dell’amministrazione, conseguono l’obiettivo di assicurare, ex artt. 9 e 10, lettera b, la possibilità di intervenire nel procedimento a qualunque soggetto portatore di interessi pubblici o privati, nonché ai portatori di interessi diffusi, costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento.
L’art. 10, lettera a, prevede il diritto di accesso, per il quale gli interessati hanno diritto di prendere visione degli atti del procedimento al fine di poter partecipare al procedimento stesso con memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare rendendone conto nella motivazione del provvedimento.
La dottrina parla qui di accesso partecipativo distinguendolo dall’accesso conoscitivo previsto dal successivo art. 22, che è molto più esteso non essendo condizionato dal fine partecipativo.
Ambedue i diritti di accesso sono comunque fondamentali per assicurare la trasparenza dell’attività amministrativa.
L’art. 18 prevede, in luogo della domanda di autorizzazione, la semplice dichiarazione di inizio attività, per tutte le autorizzazioni, licenze, concessioni non costitutive, permessi o nulla osta comunque denominato, le domande di iscrizioni agli albi o ruoli richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale, artigianale, il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento dei requisiti e presupposti di legge o di atti amministrativi a contenuto generale, con le eccezioni espressamente previste dallo stesso articolo.
L’amministrazione ha solo la possibilità, nei termini previsti, di adottare motivati provvedimenti di divieto di inizio o prosecuzione dell’attività e di rimozione dei suoi effetti.
L’art. 20 infine prevede il fondamentale principio del silenzio assenso: “il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all’interessato, nei termini previsti per quel tipo di provvedimento, o in loro mancanza, nel termine di 90 giorni, il provvedimento, motivato, di diniego”.
È stato così reso principio generale il silenzio assenso, sostituendolo al precedente principio del silenzio rifiuto, che ora è diventato residuale, solo nei casi espressamente previsti. È da evidenziare che il verificarsi sia del silenzio assenso, sia del silenzio rifiuto, costituisce pur sempre una patologia dell’attività amministrativa, perché in tutti e due i casi l’amministrazione non ha ottemperato all’obbligo di concludere ogni procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso che deve essere motivato ai sensi dell’art. 3.
Dopo l’esperienza parzialmente negativa fatta con il silenzio rifiuto, Il legislatore evidentemente ha ritenuto che il silenzio assenso avrebbe assicurato con più efficacia la trasparenza dell’azione amministrativa e, comunque, avrebbe tutelato il cittadino, ed in particolare gli imprenditori, in maniera più efficace, anche eliminando sacche oscure attraverso cui, con il silenzio, o comunque con l’allungamento eccessivo dei tempi di conclusione dei procedimenti, l’amministrazione evitava la necessità di emanare un provvedimento motivato, in pratica non riconosceva il diritto degli interessati, alimentando così la possibilità di azioni corruttive proposte agli operatori o da questi subdolamente sollecitati.
Con la norma sul silenzio assenso generalizzato il legislatore ha reso effettivo il dovere della pubblica amministrazione di fornire sempre e comunque una risposta alle istanze del cittadino. Il silenzio anzi, da apodittica interdizione dei diritti del cittadino, si è trasformato in uno strumento sollecitatorio dei doveri della Pubblica Amministrazione, che potrà sempre negare al cittadino quanto da lui richiesto, purché lo faccia con provvedimento espresso e motivi adeguatamente le ragioni del diniego.
Allo stesso principio di trasparenza si collega anche la dichiarazione di inizio di attività prevista dal citato art. 18.
All’accesso ai documenti amministrativi è dedicato l’intero capo V della legge 241.
In particolare l’art.22, comma 2, nel confermare il diritto di accesso ex art. 10, lo consolida e lo estende con l’affermazione del principio fondamentale che l’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza, ed attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, ai sensi dell’art. 117 della Costituzione.
Altro strumento di trasparenza è l’obbligo di comunicazione previsto dall’art. 26, che prevede l’obbligo di pubblicare, secondo le modalità previste dei singoli ordinamenti, le direttive, i programmi, le istruzioni, le circolari ed ogni atto che dispone in generale sulla organizzazione, sulle funzioni, sugli obiettivi, sui procedimenti di una pubblica amministrazione, ovvero nel quale si determina l’interpretazione di norme giuridiche o si dettano disposizioni per l’applicazione di esse.
Con la pubblicazione si intende realizzata anche la libertà di accesso ai documenti pubblicati.
Il fondamento del diritto di conoscere gli atti attraverso l’accesso e /o la pubblicazione degli stessi, trova origine, per alcuni, principalmente dall’art. 1, comma 2, della Costituzione, che riconosce il popolo come vero detentore della sovranità, e quindi implicitamente prevede che esso possa esercitarla anche sulla base di informazioni adeguate, d’altra parte Norberto Bobbio sosteneva che la pubblicità degli atti del potere rappresenta il vero e proprio momento di svolta nella trasformazione dello Stato moderno da stato assoluto a stato di diritto.
Chiudo rilevando che alla nozione di trasparenza, intesa come conoscibilità all’esterno della attività amministrativa, deve essere riconosciuto un significato più ampio rispetto alla nozione di pubblicità o di accesso agli atti, in quanto i due principi risultano solo in parte sovrapponibili, la pubblicità e la conoscibilità degli atti possono essere considerate solo una delle articolazioni della trasparenza, che si afferma compiutamente anche grazie ad altre garanzie quali: il termine certo per un provvedimento espresso, la motivazione degli atti, la partecipazione degli amministrati con l’obbligo per l’amministrazione di tenerne conto nella motivazione, la semplicità delle norme e delle procedure.
a cura di Pia Maria Nuccitelli
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References: Art. 26
 art.1

Art. 15

Art. 28

Art. 29
 art. 3
 art. 22
 art. 18
 art. 10
 Art. 75