Source: http://kraken.slv.cz/Ars1/2015
Timestamp: 2018-09-23 21:11:31+00:00

Document:
Ars1/2015
Ars 1/2015-94
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Jana Passera a soudcù JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Tomá¹e Langá¹ka, JUDr. Petra Mike¹e, JUDr. Barbary Poøízkové, JUDr. Miloslava Výborného a Mgr. Daniely Zemanové v právní vìci navrhovatelù: a) R. K., b) Ing. P. K., c) doc. RNDr. F. V., Ph.D., d) L. ©., e) JUDr. ©. C., f) MVDr. V. ®., g) J. N., h) J. I., ch) N. K., i) Ing. O. P., j) P. B., k) P. ©., l) JUDr. J. O., m) R. O., n) P. S., v¹ech zastoupených doc. JUDr. Zdeòkem Koudelkou, Ph.D., advokátem se sídlem Optátova 46, Brno, proti odpùrci: Zastupitelstvo mìsta Brna, se sídlem Dominikánské nám. 1, Brno, zastoupenému JUDr. Stanislavem Kadeèkou, Ph.D., advokátem se sídlem Teplého 2786, Pardubice, za úèasti osoby zúèastnìné na øízení: Pøípravný výbor pro konání místního referenda o poloze osobního ¾eleznièního nádra¾í v Brnì, zastoupené JUDr. Pavlem Uhlem, advokátem se sídlem Koøenského 15, Praha 5, proti usnesení pøijatému zastupitelstvem mìsta Brna è. Z7/0012, na zasedání konaném dne 25. 11. 2014 pod bodem è. 15 o vyhlá¹ení místního referenda-ZM7/15 v èásti bodu 3, který stanoví dobu jeho konání souèasnì s volbami do zastupitelstva krajù v záøí nebo øíjnu 2016, o kasaèní stí¾nosti navrhovatelù proti usnesení Krajského soudu v Brnì ze dne 6. 2. 2015, èj. 63 A 2/2015-34,
[1] Navrhovatelé se u Krajského soudu v Brnì domáhali zru¹ení usnesení Zastupitelstva mìsta Brna ze dne 25. 11. 2014, è. Z 7/01, v èásti oznaèené 15. Vyhlá¹ení místního referenda-ZM 7/0012, bod 3, první odrá¾ka, která zní: -dobu jeho konání souèasnì s volbami do zastupitelstev krajù v záøí nebo v øíjnu roku 2016. .
[2] Krajský soud odmítl návrh usnesením ze dne 6. 2. 2015, èj. 63 A 2/2015-34. Dovodil toti¾, ¾e se jedná o vìc místního a krajského referenda se soudní ochranou vymezenou v § 57 a v § 58 zákona è. 22/2004 Sb., o místním referendu a o zmìnì nìkterých zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a v § 91a s. ø. s. Krajský soud shledal návrh, který vyboèoval z rámce zmínìných ustanovení, nepøípustným ve smyslu § 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s. Usnesení krajského soudu je, stejnì jako v¹echna dále citovaná rozhodnutí správních soudù, dostupné na www.nssoud.cz a soud na nìj v podrobnostech pro struènost zcela odkazuje.
[3] Navrhovatelé (stì¾ovatelé) brojili proti usnesení krajského soudu kasaèní stí¾ností s tím, ¾e krajský soud v rozporu s § 65 s. ø. s. a èlánkem 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod odmítl pøiznat soudní ochranu základnímu právu a neuvedl, který soud je pøíslu¹ný takovou ochranu poskytnout.
[4] Stì¾ovatelé coby pøehlasovaní opozièní zastupitelé tvrdili poru¹ení práva na øádný výkon veøejné funkce jako souèásti ústavního práva podílet se na správì vìcí veøejných ve smyslu èlánku 21 odst. 1 Listiny a poru¹ení práva ve volené funkci naplòovat volnou soutì¾ politických stran. K poru¹ení tìchto práv nedo¹lo vyhlá¹ením referenda, ale jeho odkladem o dva roky, èím¾ je stì¾ovatelùm jako èlenùm zastupitelstva po polovinu volebního období bránìno rozhodovat o pøedmìtné otázce. Krajský soud se proto mýlil v závìru, ¾e stì¾ovatelé nebyli zkráceni na svých právech, mohli-li hlasovat o návrhu na vyhlá¹ení referenda.
[5] Zvlá¹tní ustanovení o soudním pøezkumu ve vìcech místního referenda definují aktivní legitimaci úzce a stì¾ovatelé ji nesplòují. Souèasnì v¹ak platí, ¾e z pravomoci soudù nesmí být vylouèeno pøezkoumání rozhodnutí týkající se základních práv a svobod. Stì¾ovatelé proto podali ¾alobu podle § 65 a násl. s. ø. s., jejím¾ prostøednictvím se domáhali ochrany subjektivních práv na øádný výkon veøejné funkce. Existence zvlá¹tní úpravy v zákonì o místním referendu nebrání aplikaci obecné úpravy tam, kde není pro konkrétní akt stanoven zvlá¹tní zpùsob soudní ochrany.
[6] Pøeká¾kou aplikace obecné úpravy není ani skuteènost, ¾e napadené usnesení nebylo pøijato ve správním øízení a ¾e je vydalo zastupitelstvo. Podstatné je, ¾e bylo vydáno orgánem veøejné moci a zasáhlo do práv stì¾ovatelù.
[7] V souladu s touto argumentací stì¾ovatelé namítli, ¾e o jejich kasaèní stí¾nosti má rozhodovat standardní tøíèlenný senát Nejvy¹¹ího správního soudu, nikoliv sedmièlenný senát pøíslu¹ný mj. pro vìci místního a krajského referenda.
[8] Odpùrce ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedl, ¾e stì¾ovatelùm nesvìdèí aktivní legitimace podle § 65 s. ø. s.
[9] Nedo¹lo toti¾ k zásahu do veøejných subjektivních práv stì¾ovatelù. V¹ichni stì¾ovatelé mìli mo¾nost úèastnit se hlasování a výsledek hlasování není ani pro pøehlasovaného zastupitele zásahem do výkonu mandátu. Vyhlá¹ení místního referenda nepochybnì bylo v pravomoci zastupitelstva jako pøímo voleného orgánu obce. Datum vyhlá¹ení zasahuje pouze do funkèního období nynìj¹ího zastupitelstva a pøes znaèný èasový odstup odrá¾í v souladu s § 15 zákona o místním referendu dobu uvedenou v návrhu pøípravného výboru.
[10] Zastupitelstvo nebylo pøi pøedmìtném rozhodování správním, ale politickým orgánem. Nedo¹lo proto k vydání rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 s. ø. s.
[11] Odpùrce zpochybnil i pasivní legitimaci zastupitelstva s tím, ¾e v pøípadì jednání zastupitelstva by mìla být ¾alovanou stranou obec. S ohledem na nedostatek aktivní legitimace navrhovatelù ov¹em odpùrce pova¾oval otázku pasivní legitimace za v zásadì teoretickou.
[12] S odkazem na doktrínu i judikaturu odpùrce zdùraznil, ¾e ve vìcech místního referenda je pøípustná pouze soudní ochrana odvíjející se od § 91a s. ø. s.
[13] Koneènì odpùrce upozornil na mo¾nost ochrany cestou § 123 zákona è. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zøízení), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù.
[14] V doplnìní vyjádøení odpùrce setrval na názoru, ¾e stì¾ovatelùm nesvìdèí aktivní legitimace k podání ¾aloby podle § 65 s. ø. s. a ¾e ve¹kerý pøezkum referendových vìcí probíhá pouze v rámci øízení podle § 91a s. ø. s.
[15] Zároveò se v¹ak vyjádøil k podstatì vìci. S odkazem na judikaturu správních soudù zdùraznil, ¾e stanovené datum referenda nepøedstavuje nepøípustnì vzdálenou budoucnost, zohledòuje zájem na platnosti místního referenda a i s èasovým odstupem obstojí aktuálnost tématu referenda.
[16] Osoba zúèastnìná na øízení výslovnì sdìlila, ¾e se k vìci samé nehodlá vyjadøovat.
[17] Nejvy¹¹í správní soud posoudil kasaèní stí¾nost, vázán jejím rozsahem a dùvody (§ 109 odst. 3 a 4 s. ø. s.).
[18] Jakkoliv stì¾ovatelé sami nepodøadili kasaèní stí¾nost ¾ádné èásti ustanovení § 103 odst. 1 s. ø. s., z podstaty vìci pøipadá v úvahu pouze aplikace § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s.
[19] Podle kasaèní stí¾nosti byl podstatou ¾aloby nepøípustnì dlouhý odklad místního referenda, který stì¾ovatele zbavuje práva rozhodovat o pøedmìtu referenda, jinak patøícím do pùsobnosti Zastupitelstva mìsta Brna.
[20] Krajský soud s odkazem na zákon è. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zøízení), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, odkázal na konkrétní práva a povinnosti zastupitele obce, mezi nì¾ zaøadil právo podílet se na tvorbì vùle zastupitelstva hlasováním. Stì¾ovatelé nezpochybnili, ¾e jim toto právo pøi hlasování o vyhlá¹ení referenda nebylo upøeno.
[21] Nejvy¹¹í správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda za situace, kdy stì¾ovatelé hlasovali o vyhlá¹ení referenda, mohlo výsledkem hlasování obecnì dojít k zásahu do jejich veøejných subjektivních práv, jim¾ by správní soudy byly pøípadnì povinny poskytnout ochranu i nad rámec § 91a s. ø. s. Pokud by k zásahu vùbec dojít nemohlo, pak by argumentace stì¾ovatelù byla bezpøedmìtná.
[22] Co do délky doby, kdy se má referendum konat, lze odkázat na øadu rozhodnutí kasaèního soudu, v nich¾ se této problematice vìnoval. Podstatné je, aby vyhlá¹ení referenda vèetnì data jeho pøedpokládaného konání smìøovalo k naplnìní smyslu a úèelu právní úpravy. Má-li referendum splnit svùj úèel, je tøeba podøídit organizaci referenda vèetnì volby termínu snaze o to, aby výsledky referenda byly platné (rozsudek ze dne 3. 10. 2014, èj. Ars 6/2014-42).
[23] Pokud je datum vyhlá¹eného referenda navázané na termín budoucích, by» i relativnì vzdálených voleb, ale splòuje pøitom po¾adavky § 15 zákona o místním referendu, nelze bez dal¹ího hovoøit o jeho nezákonnosti (srov. také rozsudek NSS ze dne 5. 3. 2015, èj. Ars 11/2014-42). Konání místního referenda souèasnì s nejbli¾¹ími volbami je pøitom vhodné zejména z hlediska hospodárnosti, èasové organizace referenda a úèasti obèanù (viz rozsudek ze dne 31. 10. 2012, èj. Ars 2/2012-43, nebo rozsudek ze dne 2. 10. 2014, èj. Ars 3/2014-41).
[24] Stì¾ovatelé napadli to, ¾e jim je do doby konání referenda znemo¾nìno rozhodovat o jeho pøedmìtu. V tomto smìru se v¹ak jedná pouze o imanentní souèást skuteènosti, ¾e Zastupitelstvo mìsta Brna v souladu se svou pravomocí vìt¹inou hlasù referendum vyhlásilo. Soud si jen obtí¾nì umí pøedstavit, ¾e by mìl být (bez odpovídajícího zákonného zmocnìní k pøezkumu) pokraèujícím fórem politického boje pøedstavovaného v posuzované vìci hlasováním v zastupitelstvu. Vìt¹inoví zastupitelé pak pøi vyhlá¹ení referenda nesou za nemo¾nost rozhodovat do doby jeho konání o jeho pøedmìtu pøedev¹ím politickou odpovìdnost.
[25] Zjevný nedostatek veøejného subjektivního práva, je¾ by v této konkrétní vìci svìdèilo stì¾ovatelùm a jemu¾ by bylo mo¾né by» i jen hypoteticky poskytnout soudní ochranu, potvrzuje správnost rozsahu soudní ochrany v referendových vìcech, zvoleného zákonodárcem.
[26] Ten koncipoval §§ 57 a 58 zákona o místním referendu a § 91a s. ø. s. vzájemnì provázanì, coby souèást konstrukce soudní ochrany ve vìcech místního referenda. Ustanovení § 91a bylo do soudního øádu správního vlo¾eno právì zákonem o místním referendu (§ 65).
[27] Soudní ochrana ve vìcech místního referenda mù¾e být pøedbì¾ná nebo následná-pøed konáním referenda soud urèuje, ¾e návrh na konání místního referenda nemá nedostatky a je oprávnìn vyhlásit místní referendum, naopak po uskuteènìní referenda mù¾e soud vyslovit neplatnost pøijatého rozhodnutí a vyslovit neplatnost hlasování (rozsudek NSS ze dne 12. 2. 2014, èj. Ars 1/2014-34).
[28] Pøedbì¾ná ochrana je poskytována pøípravnému výboru, tedy fakticky osobám, které mají zájem realizovat své veøejné subjektivní právo na iniciování místního referenda (srov. § 91a odst. 2 s. ø. s. a § 57 zákona o místním referendu).
[29] Následná ochrana je poskytována i v¹em oprávnìným osobám, tedy volièùm oprávnìným volit do zastupitelstva dané obce (srov. § 91a odst. 2 s. ø. s. a § 58 za pou¾ití § 2 zákona o místním referendu) a do znaèné míry odpovídá ochranì poskytované ve volebním soudnictví (srov. § 90 s. ø. s. a § 87 zákona è. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu Èeské republiky a o zmìnì a doplnìní nìkterých dal¹ích zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, nebo § 53 zákona
è. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajù a o zmìnì nìkterých zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, nebo § 60 zákona è. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o zmìnì nìkterých zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù).
[30] Zákonodárce ostatnì tuto podobnost cílenì zamý¹lel, jak vyplývá ze zmínky o zaøazení pøedmìtných ustanovení do èásti volebního soudnictví, kam svým charakterem patøí (Dùvodová zpráva k návrhu zákona o místním referendu, Snìmovní tisk è. 255 Poslanecké snìmovny pro období 2002-2006).
[31] Platí-li ve volebních vìcech, ¾e zákonodárce je oprávnìn vymezit rozsah soudního pøezkumu voleb a takovéto vymezení je pro soud závazné (srov. usnesení NSS ze dne 4. 7. 2006, èj. Vol 36/2006-22), uplatní se stejná premisa i ve vìcech referendových .
[32] Citovaná ustanovení proto vyèerpávají soudní ochranu, jí¾ lze v referendových vìcech poskytnout. Zákonodárce zjevnì nepøedpokládal, ¾e by se nevyhlá¹ení referenda mohlo dotknout veøejného subjektivního práva jiných osob ne¾ tìch, které prostøednictvím pøípravného výboru chtìjí realizovat své právo vyvolat místní referendum, nebo ¾e by se samotné vyhlá¹ení referenda mohlo právnì relevantnì dotknout veøejného subjektivního práva jednotlivce. ©ir¹í posteriorní ochrana odrá¾í skuteènost, ¾e se referenda úèastnily èi mohly úèastnit osoby, které jej neiniciovaly-a zahrnuje proto i oprávnìné osoby.
[33] Nejvy¹¹í správní soud tedy uzavøel, ¾e soudní ochranu ve vìcech týkajících se místního referenda lze poskytnout pouze v rozsahu vymezeném §§ 57 a 58 zákona o místním referendu a § 91a s. ø. s. (ostatnì, identicky ve vìci tých¾ stì¾ovatelù srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 12. 8. 2015, sp. zn. III. ÚS 201/15). Pro vìci místního referenda vyboèující z uvedeného rámce proto nelze aplikovat ustanovení soudního øádu správního upravující obecné ¾alobní typy.
[34] Tento závìr odpovídá také názoru ji¾ døíve vyjádøenému v rozsudku ze dne 30. 9. 2004, èj. 2 As 22/2004-68. Podle nìj ze souboru vìcí podøaditelných pod oznaèení vìci místního referenda podléhají soudnímu pøezkumu jen ty èinnosti veøejné správy související s místním referendem, o kterých tak výslovnì stanoví soudní øád správní nebo zvlá¹tní zákon. Není proto mo¾né, aby o urèitém aktu orgánu veøejné správy bylo mo¾né rozhodnout alternativnì buï v øízení o ¾alobách proti rozhodnutí správního orgánu podle èásti tøetí, hlavy druhé, dílu prvního s. ø. s., nebo v øízení ve vìcech volebních a vìcech místního referenda podle èásti tøetí, hlavy druhé, dílu ètvrtého s. ø. s.
[35] Soud uvedené závìry vyslovil pøi aplikaci právního stavu, který je¹tì nepøiznával ve vìcech místního referenda soudní ochranu podle zvlá¹tních ustanovení èásti tøetí, hlavy druhé, dílu ètvrtého s. ø. s. Tím spí¹e v¹ak jeho závìry platí nyní, kdy soudní øád správní obsahuje i § 91a.
[36] Soud si je pøitom vìdom, ¾e posouzení, zda se jedná o vìc místního referenda, nemusí být v¾dy jednoznaèné. Pøedmìtem øízení mohou být toti¾ také otázky, které s místním referendem úzce souvisí, ale netýkají se referenda samotného. Pøíkladem lze uvést rozhodování soudu ve vìci sp. zn. 8 Aps 2/2013. Jak ov¹em z rozsudku ze dne 30. 9. 2013, èj. 8 Aps 2/2013-71, vyplývá, v dané vìci byla pøedmìtem rozhodování a ¾alobci tvrzeného nezákonného zásahu usnesení zastupitelstva, jimi¾ byl do programu zastupitelstva zaøazen bod schvalování územního plánu a schválení usnesení k územnímu plánu. Pøes zøejmou souvislost s místním referendem, jeho¾ vyhlá¹ení bylo rovnì¾ na programu zastupitelstva, byl pøedmìt øízení odli¹ný. V nyní posuzované vìci se v¹ak stì¾ovatelé domáhali zru¹ení èásti usnesení Zastupitelstva mìsta Brna, jím¾ bylo vyhlá¹eno místní referendum, pøedmìtem øízení tedy byla pøímo a zøetelnì vìc místního referenda.
[37] Je nepochybné, a stì¾ovatelé to sami pøipou¹tìjí, ¾e na nì zvlá¹tní ustanovení o ochranì ve vìcech místního referenda nedopadají. Souèasnì soud dovodil, ¾e stì¾ovatelé nemohou proti vyhlá¹ení místního referenda brojit nìkterým z obecných ¾alobních typù podle èásti tøetí, hlavy druhé s. ø. s. Krajský soud proto správnì ¾alobu odmítl.
[38] Stì¾ovatelé v prùbìhu øízení o kasaèní stí¾nosti namítli, ¾e podali návrh jako ¾alobu proti rozhodnutí správního orgánu a takto koncipovali i kasaèní stí¾nosti. Podle jejich názoru mìl vìc projednávat standardní tøíèlenný senát Nejvy¹¹ího správního soudu.
[39] Sedmièlenný senát ve vìcech volebních, ve vìcech místního a krajského referenda a ve vìcech politických stran a politických hnutí (dále té¾ jen sedmièlenný senát ) [§ 16 odst. 2 písm. a) s. ø. s.], jemu¾ byla vìc pøidìlena k projednání a rozhodnutí, se proto zabýval tím, zda bylo toto pøidìlení zákonné a v souladu s rozvrhem práce soudu.
[40] Rozvrh práce stanovil v dobì, kdy stì¾ovatelé podali kasaèní stí¾nost, ¾e sedmièlenný senát rozhoduje mj. o kasaèních stí¾nostech ve vìcech místního referenda. Odkazoval pøitom na § 16 odst. 2 písm. a) s. ø. s., podle kterého se mj. ve vìcech místního referenda senát skládá z pøedsedy a ¹esti soudcù.
[41] Systematickým výkladem lze argumentovat, ¾e sedmièlenný senát rozhoduje pouze o kasaèních stí¾nostech napadajících rozhodnutí o návrzích podaných podle § 91a s. ø. s., nazvaného Ochrana ve vìcech místního referenda . Takový výklad by v¹ak byl nepøípustnì zu¾ující a rozporný se smyslem právní úpravy.
[42] Smyslem rozvrhu práce navazujícího na § 16 odst. 2 písm. a) s. ø. s. je koncentrovat rozhodování o vìcech místního referenda u sedmièlenného senátu. V nyní projednávaném pøípadu se jedná o vìc místního referenda, co¾ ani stì¾ovatelé nezpochybòují. Soud v pøedchozí èásti odùvodnìní uzavøel, ¾e soudní ochranu ve vìcech týkajících se místního referenda lze poskytnout pouze v rámci vymezeném §§ 57 a 58 zákona o místním referendu a § 91a s. ø. s. Rozhodování ve vìci místního referenda, ve kterém návrh vyboèil z rámce citovaných paragrafù a byl proto odmítnut, je pouze druhou stranou té¾e mince, resp. negativním otiskem shora pozitivnì popsané kompetence. I v tomto pøípadì proto ve vìci rozhodl sedmièlenný senát.
[43] Na uvedeném závìru nemù¾e nic zmìnit skuteènost, ¾e stì¾ovatelé ve vìci prima facie místního referenda formulovali svùj návrh jako obecnou správní ¾alobu. V daném pøípadì se toti¾ urèení senátu odvíjí od podstaty projednávané vìci, nikoliv od urèení konkrétního ¾alobního typu úèastníkem øízení.
[44] Pro úplnost soud doplòuje, ¾e ve shora citovaném rozsudku èj. 2 As 22/2004-68 rozhodoval tøíèlenný senát. Tehdy úèinná a aplikovaná právní úprava ov¹em na rozdíl od souèasnosti nesvìøovala sedmièlennému senátu rozhodování v daném typu vìcí [srov. § 16 odst. 2 písm. a) s. ø. s. ve znìní úèinném do 30. 9. 2004 a rozvrh práce pro rok 2004].
[45] Stì¾ovatelé v ¾alobì i v kasaèní stí¾nosti oznaèili jako ¾alovaného Zastupitelstvo mìsta Brna. Jednalo-li by se o návrh ve smyslu § 91a s. ø. s., bylo by ve smyslu odstavce 2 tého¾ ustanovení odpùrcem statutární mìsto Brno. Toto ustanovení se v¹ak v souladu s argumentací shora neuplatní. Jednalo-li by se o pøípustnou ¾alobu proti rozhodnutí, byl by ¾alovaným orgán, který rozhodl v posledním stupni (§ 69 s. ø. s.) a jednalo-li by se o ochranu pøed nezákonným zásahem, byl by ¾alovaným správní orgán, který podle ¾alobního tvrzení provedl zásah (§ 83 s. ø. s., srov. také usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 9. 12. 2014, èj. Nad 224/2014-53). Ani tato ustanovení se v¹ak neuplatní, nebo» jak soud shora dovodil, ve vìcech místního referenda nelze vyu¾ít obecné ¾alobní typy správního soudnictví.
[46] Podle § 33 odst. 1 s. ø. s. je odpùrcem (¾alovaným) ten, o nìm¾ to stanoví zákon. Návrh stì¾ovatelù, který se pohyboval mimo rámec soudního øádu správního, ov¹em neumo¾òuje identifikovat zákonné ustanovení urèující odpùrce. Soud proto vy¹el stejnì jako krajský soud z oznaèení odpùrce provedeného stì¾ovateli, tøeba¾e jej z dále uvedených dùvodù pova¾uje za problematický.
[47] Zastupitelstvo je toti¾ pouze orgánem obce. Jakkoliv lze zastupitelstvo v urèitých pøípadech pova¾ovat za správní orgán, bez zákonem vymezených pøípadù nemù¾e mít samo procesní subjektivitu. Tou obecnì disponuje obec (pøimìøenì srov. usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 21. 7. 2009, èj. 1 Ao 1/2009-120, zejm. odst. 43-46), jí¾ navenek zastupuje starosta (§ 103 odst. 1 obecního zøízení). Jevilo by se proto vhodnìj¹ím oznaèit za odpùrce statutární mìsto Brno, nikoliv jeho zastupitelstvo.
[48] Soud jistì mohl, a» ji¾ v souèinnosti se stì¾ovateli nebo sám upravit oznaèení odpùrce. S ohledem na odmítnutí návrhu krajským soudem (a jeho dùvody) a posouzení vìci kasaèním soudem se v¹ak jedná o otázku èistì teoretickou bez jakéhokoliv vlivu na výsledek øízení.
[49] Soud se otázkou urèení odpùrce zabýval mj. kvùli námitce stì¾ovatelù, podle ní¾ plnou moc udìlenou zástupci odpùrce udìlil primátor za mìsto Brno, které není úèastníkem øízení.
[50] Jak soud pøedeslal, zastupitelstvo nedisponuje bez dal¹ího procesní subjektivitou. Jeho zasedání svolává a zpravidla øídí starosta (§ 92 odst. 1 obecního zøízení). Ten ov¹em není zákonem vymezen jako osoba, která by byla oprávnìna jednat a vystupovat jménem zastupitelstva navenek-na rozdíl od nìkterých jiných kolektivních orgánù [srov. napø. § 29 odst. 1 písm. a) zákona è. 90/1995 Sb., o jednacím øádu Poslanecké snìmovny, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, § 33 odst. 1 písm. a) zákona è. 107/1999 Sb., o jednacím øádu Senátu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, § 9 odst. 2 zákona è. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o zmìnì dal¹ích zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù]. To je ov¹em zcela v souladu se shora vymezeným závìrem, podle kterého je jednání zastupitelstva jako orgánu obce obecnì pøièitatelné obci.
[51] Nezávisle na tom, ¾e soud shledal v kontextu posuzované vìci nadbyteèným upravovat oznaèení odpùrce, proto akceptoval plnou moc udìlenou zástupci odpùrce primátorem za statutární mìsto Brno, jeho¾ orgánem odpùrce je.
[52] Nejvy¹¹í správní soud uzavøel, ¾e kasaèní stí¾nost není dùvodná, proto ji podle § 110 odst. 1 vìty druhé s. ø. s. zamítl. Neshledal pøitom ¾ádnou vadu, k ní¾ by byl povinen pøihlédnout i bez návrhu (§ 109 odst. 4 s. ø. s.).
[53] ®ádný z úèastníkù øízení nemá právo na náhradu nákladù øízení (analogicky § 93 odst. 4 s. ø. s.). Toto právo nemá ani osoba zúèastnìná na øízení, nebo» jí soud neulo¾il ¾ádnou povinnost, z ní¾ by nìjaké náklady vznikly (§ 60 odst. 5 s. ø. s.).
Odli¹né stanovisko soudce Tomá¹e Langá¹ka
podle § 55a s. ø. s. k rozsudku sp. zn.ze dne 2. 9. 2015
[1] K formulaci odli¹ného stanoviska, pùvodnì zamý¹leného jen proti odùvodnìní rozsudku, mne vedla pochybnost o tom, jsem-li v dané vìci vùbec zákonným soudcem. Ji¾ od zahájení øízení o kasaèní stí¾nosti toti¾ bylo sporné, zda by o ní nemìl namísto sedmièlenného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ve vìcech (mimo jiné) místního referenda podle § 16 odst. 2 písm. a) s. ø. s. (tzv. volební senát) rozhodovat bì¾ný tøíèlenný senát Nejvy¹¹ího správního soudu urèený podle rozvrhu práce k rozhodování o tzv. kasaèní agendì. Tato pochybnost byla dále v prùbìhu øízení umocnìna výslovnì formulovanou námitkou stì¾ovatelù vùèi obsazení soudu, na ni¾ proto musel Nejvy¹¹í správní soud výslovnì reagovat (vìt¹ina tak uèinila v bodech 38 a¾ 44 rozsudku). Ukázalo se koneènì, ¾e otázka slo¾ení a urèení senátu Nejvy¹¹ího správního soudu neoddìlitelnì souvisí s obsazením Krajského soudu v Brnì (dále jen krajský soud ) a se zpùsobem, jakým krajský soud nalo¾il s ¾alobou (resp. s návrhem), a tedy i s vìcným posouzením kasaèní stí¾nosti proti jeho odmítacímu usnesení. Proto své odli¹né stanovisko nakonec uplatòuji nejen proti odùvodnìní, ale i proti výroku rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu sp. zn.ze dne 2. 9. 2015.
[2] Ve struènosti se domnívám, ¾e kasaèní stí¾nosti mìlo být vyhovìno, nebo» napadené usnesení krajského soudu, jím¾ byla ¾aloba odmítnuta, nebylo ve smyslu § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s. v souladu se zákonem, resp. ústavním poøádkem. Krajský soud se jím toti¾ dopustil tzv. odmítnutí spravedlnosti (poru¹ení zákazu denegationis iustitiae), èi-jinak øeèeno-protiústavního odepøení pøístupu k soudní ochranì (èl. 36 Listiny základních práv a svobod). Krajský soud podle mì nemìl ¾alobu odmítnout pro absenci aktivní procesní legitimace (pro zjevnou neoprávnìnost navrhovatele), pøípadnì pro nepøípustnost návrhu èi pro nedostatek pravomoci (ji¾ zde je vidìt, ¾e krajský soud v dùvodech odmítnutí návrhu nemìl zcela jasno-viz body 11, 16 a 21 usnesení krajského soudu), nýbr¾ mìl ji vìcnì projednat a pøípadnì pro nedùvodnost zamítnout. S tím souvisí bezprostøednì té¾ otázka obsazení krajského soudu. Vìt¹ina mých kolegù ve volebním senátu ji zøejmì pova¾ovala za irelevantní a nezabývala se jí v pøesvìdèení, ¾e návrh (¾aloba) byl správnì odmítnut senátem krajského soudu urèeným pro vìci místního referenda. Proto¾e v¹ak krajský soud mìl podle mého názoru ¾alobu vìcnì projednat, a» u¾ v øízení o ochranì pøed nezákonným zásahem, anebo v øízení o ¾alobì proti rozhodnutí, mám za to, ¾e byl pravdìpodobnì i nesprávnì obsazen a rozhodoval v rozporu s ústavnì garantovaným právem na zákonného soudce podle èl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Senátu 63 A krajského soudu byla toti¾ tato vìc pøidìlena jako vìc místního referenda , pøitom kdyby byla pøidìlována jako ostatní senátní vìc správního soudnictví , nelze vylouèit, ¾e by napadla tøíèlennému senátu v jiném slo¾ení. Nesprávné obsazení je pøitom zmateènostním dùvodem kasaèní stí¾nosti podle § 103 odst. 1 písm. c) s. ø. s., jen¾ Nejvy¹¹í správní soud (povinnì) zji¹»uje i bez návrhu (§ 109 odst. 4 s. ø. s.).
[3] K uvedenému stanovisku mne vede v prvé øadì ustanovení § 91a s. ø. s., které interpretuji té¾ jako legální definici vìcí místního referenda, je¾ se vyèerpává zde uvedeným taxativním výètem ¾alobních typù. Rozsudek výsti¾nì rozli¹uje, ¾e dvìma z nich je místnímu referendu, resp. pøípravnému výboru, poskytována ochrana pøedbì¾ná (tj. jde o ochranu smìøující k uskuteènìní místního referenda), dvìma z nich pak následná, poskytovaná ji¾ v¹em oprávnìným hlasujícím (tj. jde o ochranu smìøující proti probìhnuv¹ímu místnímu referendu a rozhodnutí v nìm pøijatému). Tím se v¹ak podle mého pøesvìdèení vìci místního referenda, jim¾ je poskytována ochrana v øízení podle § 91a s. ø. s., vyèerpávají a v¹e ostatní, co do tohoto rámce nespadá, vèetnì ochrany pøedbì¾né proti ji¾ vyhlá¹enému, ale dosud neuskuteènìnému místnímu referendu, je pak øe¹itelné obecnými ¾alobními typy dle fantazie a libosti ¾alobcù a jejich ¾alobních tvrzení.
[4] Argument, ¾e rozsah soudní ochrany urèuje závaznì zákonodárce (bod 31), toti¾ pomíjí èl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle nìho¾ se ka¾dý, kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veøejné správy, mù¾e obrátit na soud, aby pøezkoumal zákonnost takového rozhodnutí. Musí tedy-vedle zvlá¹tních ¾alobních typù-v¾dy existovat obecný ¾alobní prostøedek, který umo¾ní pøedestøít soudu k posouzení jakékoliv tvrzení ¾alobce, jen¾ je subjektivnì pøesvìdèen o tom, ¾e mu nìjaké právo svìdèí a ¾e na nìm byl rozhodnutím orgánu veøejné moci nezákonnì zkrácen. V dané vìci jde nadto o subjektivní pøesvìdèení ¾alobcù o poru¹ení jejich politických práv podle èl. 21 Listiny základních práv a svobod; tuto skuteènost ostatnì pøipou¹tí i napadené usnesení krajského soudu v bodì 10. Takové rozhodování podle èl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod vùbec nemù¾e být vylouèeno ze soudního pøezkumu. Vylouèením ze soudního pøezkumu by pøitom bylo nejen, pokud by nebyl soudní pøezkum, resp. pøístup k soudu zalo¾en vùbec, ale i to, ¾e by zdánlivì pøístup k soudu otevøen byl, av¹ak jen pokud se ¾alobce trefí do zákonodárcem úzce definovaného zvlá¹tního ¾alobního typu.
[5] Taková situace, obávám se, nastala i v nyní posuzovaném pøípadì. Odùvodnìní rozsudku, stejnì jako napadené usnesení krajského soudu, argumentuje selsky racionálnì, ¾e materiálnì jde o vìc místního referenda (s tím samozøejmì souhlasím, nebo» nelze popøít, ¾e se pøedestøená otázka místního referenda úzce dotýká: ¾alobci chtìjí zabránit jeho vyhlá¹ení, resp. konání). Je to v¹ak argumentaèní past: navádí ¾alobce na procesní kolej, je¾ je od poèátku-jak v¹ichni zúèastnìní vìdí-slepá, proto¾e pokraèovat dál lze pouze v úzce ohranièených mezích. To je také skuteèným dùvodem zamítnutí kasaèní stí¾nosti, tedy skuteènost, ¾e ¾alobcùm nelze ochranu poskytnout proto, ¾e jejich ¾alobnímu tvrzení neodpovídá ¾ádný z úzce vymezených ¾alobních typù ve vìcech místního referenda (jak otevøenì pøiznává rozsudek v bodech 32 a 33).
[6] Vìt¹ina argumentuje tím, ¾e u stì¾ovatelù zjevnì absentuje veøejné subjektivní právo, jemu¾ by alespoò hypoteticky bylo mo¾no poskytnout ochranu, co¾ údajnì potvrzuje správnost zákonodárcovy úvahy zu¾ující soudní ochranu místního referenda jen na uvedené ètyøi ¾alobní typy (bod 25), s dùsledkem vylouèení soudní ochrany mimo uvedený rámec. Krom toho, ¾e pøesvìdèení o absenci veøejného subjektivního práva by mìlo vést krajský soud nepochybnì k zamítnutí, nikoli odmítnutí ¾aloby (závìr, ¾e ¾alobce nemá právo, se pøece jen zásadnì a kvalitativnì li¹í od závìru, ¾e ¾alobce dokonce nemá ani právo obrátit se na soud), tato poznámka cudnì pomíjí kontext vývoje judikatury samotného Nejvy¹¹ího správního soudu. Zákonodárce si toti¾ mo¾ná v roce 2004, kdy pøijímal zákon o místním referendu, vèetnì § 91a s. ø. s., nedovedl ve své fantazii pøedstavit, ¾e by snad mìla být ve høe té¾ preventivní ochrana proti vyhlá¹enému místnímu referendu, jakkoli hypotetická, zejména ve vazbì na § 13 odst. 3 in fine zákona o místním referendu, podle nìho¾ vyhlá¹ení místního referenda suspenduje pravomoc orgánù obce (a tedy i právo zvolených zastupitelù) rozhodovat o vìci, která je pøedmìtem otázky ve vyhlá¹eném místním referendu. Jakkoli ustanovení § 15 zákona o místním referendu pøipou¹tí, ¾e termín místního referenda mù¾e být stanoven podle návrhu pøípravného výboru pozdìji, pøece jen je zákonným standardem konání místního referenda v relativnì krátké dobì po jeho vyhlá¹ení (do 90 dnù); srov. body 33 a 34 rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu è. j. Ars 11/2014-42 ze dne 5. 3. 2015. Byl to pøitom ná¹ volební senát, který ponìkud expandoval interpretaci § 15 zákona o místním referendu a umo¾nil konání místních referend v dobì relativnì vzdálenìj¹í, ohranièené toliko funkèním obdobím stávajícího zastupitelstva, jak ostatnì vìt¹ina zmiòuje v bodech 21 a 22. Ne¾ádoucím vedlej¹ím efektem takového proreferendového pøístupu je ov¹em prodlu¾ování doby, kdy je urèité téma podle § 13 odst. 3 zákona o místním referendu vyòato z rozhodovací pravomoci zastupitelstva a jeho èlenù, co¾ pøinejmen¹ím v závislosti na odkladu termínu stupòuje intenzitu dotèení (pro úèely pøístupu k soudní ochranì není nutno hovoøit pøímo o poru¹ování) práv zvolených zástupcù, resp. práv obèanù prostøednictvím zvolených zástupcù podílet se na správì veøejných vìcí. Lze si pøitom-a pro úèely pøístupu k soudu vùbec nevadí, ¾e hypoteticky-pøedstavit napø. pøíli¹ obecnì formulovanou referendovou otázku, je¾ v kombinaci se vzdáleným termínem konání místního referenda nadlouho vylouèí z rozhodování zastupitelù významnou èást jejich agendy. Zavírat dveøe pøed mo¾ností soudní ochrany v takových situacích a spoléhat se jen na racionalitu politického procesu a politickou odpovìdnost vìt¹iny v zastupitelstvu (bod 24 rozsudku) se mi jeví jako ponìkud krátkozraké. Komunální politika a ¾ivot obecnì jsou pøeci jen mnohem pestøej¹í a fantazie a kreativita aktérù politického dìní bezbøehá ...
[7] Na podporu svých závìrù vìt¹ina mých kolegù zmiòuje i nedávné usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 201/15 ze dne 12. srpna 2015 ve stejné vìci tých¾ úèastníkù. Jejich (z procesní opatrnosti) soubì¾nì podaná ústavní stí¾nost jím byla samosoudcovsky odmítnuta pro nepøípustnost s argumentem, ¾e stì¾ovatelé nevyèerpali procesní prostøedky k ochranì práv, je¾ jim skýtá § 91a s. ø. s. To mù¾e být argument na podporu vìt¹inového názoru. Nelze v¹ak pøehlédnout, ¾e se tvrzený procesní prostøedek ochrany práv stì¾ovatelù, jen¾ má podle usnesení Ústavního soudu spoèívat v návrhu na vyslovení neplatnosti hlasování nebo neplatnosti rozhodnutí po konání místního referenda, ponìkud míjí se stí¾nostním tvrzením, podle nìho¾ jsou práva stì¾ovatelù dotèena, resp. poru¹ena právì tou skuteèností, ¾e místní referendum bylo vyhlá¹eno na termín v pøíli¹ vzdálené budoucnosti, a ¾e je proto po dobu do jeho konání nepøimìøenì zasa¾en jejich reprezentativní mandát. Je té¾ vhodné poznamenat, ¾e sám Ústavní soud ve své ustálené judikatuøe oznaèuje svá usnesení, najmì usnesení vydaná toliko soudcem zpravodajem, za nezávazná pro sebe, ani za obecnì precedenènì významná (srov. nález IV. ÚS 301/05 z 13. 11. 2007, N 190/47 SbNU 465). Realita je nicménì taková, ¾e ústavní stí¾nost stì¾ovatelù byla Ústavním soudem shledána nepøípustnou, proto¾e nevyèerpali mo¾nosti podle soudního øádu správního, k èemu¾ nyní rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu dodává, ¾e ani ¾ádnou mo¾nost ochrany podle soudního øádu správního nemají.
[8] Vìt¹ina mých kolegù na sebe prozrazuje, ¾e dùvodem pro zamítnutí kasaèní stí¾nosti mù¾e (mimo jiné) být té¾ jejich pøesvìdèení o zákonnosti vyhlá¹ení místního referenda o poloze, resp. modernizaci brnìnského hlavního nádra¾í v termínu krajských voleb plánovaných na podzim roku 2016. S oporou ve zmínìné judikatuøe na¹eho volebního senátu poznamenávají, ¾e nelze bez dal¹ího hovoøit o jeho nezákonnosti , resp. ¾e konání místního referenda souèasnì s nejbli¾¹ími volbami je ... vhodné (bod 23 rozsudku). Závìr o zákonnosti vyhlá¹ení místního referenda by se v¹ak mìl promítnout do závìru o absenci poru¹ení práv ¾alobcù, a tedy do meritorního zamítnutí jejich ¾aloby ze strany krajského soudu. Nadto, v kontextu odmítnutí ¾aloby jde o pouhé obiter dictum. I kdybych se s ním sám ztoto¾òoval, koho to zajímá, kdy¾ v dané vìci zøejmì nejsem zákonným soudcem?
[9] V obavì, ¾e nejsem pro tuto vìc zákonným soudcem, mì utvrzuje i výslovná procesní strategie ¾alobcù, kteøí namítají nezákonné slo¾ení na¹eho senátu. Výslovnì popírají, ¾e by se chtìli na soud (krajský i nejvy¹¹í správní) obracet v úzce vymezené vìci místního referenda, jsou si samozøejmì vìdomi toho, ¾e ¾ádný z ¾alobních typù ve vìcech místního referenda není pro jejich ¾alobní tvrzení pou¾itelný, a svou ¾alobu koncipovali jako ¾alobu obecnou a takto koncipují i kasaèní stí¾nost, o ní¾ proto mìl rozhodovat bì¾ný tøíèlenný senát Nejvy¹¹ího správního soudu urèený rozvrhem práce, a nikoli zvlá¹tní volební senát, jak jsem pøedeslal úvodem. Platí to i pro øízení pøed soudem krajským. Nejde o to, ¾e by si ¾alobci mohli ¾alobní typ vybírat podle libosti, ale o posouzení jejich ¾aloby podle jejího obsahu. ®alobci jsou ti, kdo se svou ¾alobou disponují. Jediné, co by snad krajský soud mohl-jsa pøesvìdèen o tom, ¾e ¾alobci míøí vedle-uèinit, je splnìní své pouèovací povinnosti, aby ¾alobcùm nebyl z formálních dùvodù a pro jejich omyl v procesních právech odepøen pøístup k soudu. Pokud by v¹ak ¾alobci i pøes pouèení trvali na ¾alobì tak, jak ji podali, bylo povinností soudu takto ¾alobu projednat; omyl ¾alobcù by se pak projevil v jejich procesním neúspìchu.
[10] Své pøesvìdèení o tom, ¾e mi dnes rozhodování o kasaèní stí¾nosti nepøíslu¹elo, jsem v¹ak beztak nemìl jak procesnì (jinak ne¾ diskusí v senátu a tímto odli¹ným stanoviskem) uplatnit. Podle § 13 odst. 4 s. ø. s. pøedseda senátu organizuje a øídí èinnost senátu; mimo jiné zahajuje a øídí jeho jednání, co¾ analogicky platí i pro rozhodování senátu bez naøízení jednání (§ 49 odst. 4, § 51 odst. 1), a øídí té¾ hlasování senátu v, resp. po poradì (§ 37 obèanského soudního øádu, ve spojení s § 64 s. ø. s.). Volební senát v rámci Nejvy¹¹ího správního soudu pøitom nemá ¾ádnou procesní mo¾nost, jak vìc-by» by byl i vìt¹inovì pøesvìdèen, ¾e mu podle rozvrhu práce nenále¾í (co¾ není)-posunout jinam (jinému senátu, jen¾ by byl pøíslu¹ný, vedoucí kanceláøe nebo pøedsedovi soudu k pøerozdìlení vìci) nebo rozhodnout o tom, ¾e jde o mylný zápis do rejstøíku (mo¾nost vyvolat kompetenèní spor ve smyslu nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 9/09 ze dne 28. 7. 2009, N 166/54 SbNU 117, zjevnì není dána, proto¾e ¾ádný spor mezi èástmi Nejvy¹¹ího správního soudu dosud nevznikl). Proto ani jednotlivý èlen senátu nemù¾e vznést návrh na pøijetí takových výrokù. Pokud za dané situace pøedseda senátu (a shodou okolností té¾ soudce zpravodaj v jedné osobì) shledal, ¾e vìc byla øádnì do rejstøíku volebního senátu zapsána a má být volebním senátem projednána a rozhodnuta a zaøadil ji na poøad jednání, resp. do porady k rozhodnutí, bylo mou povinností jako soudce hlasovat o pøedlo¾eném návrhu rozhodnutí (§ 37 odst. 2 obèanského soudního øádu, § 24 odst. 2, resp. § 28 odst. 6 jednacího øádu Nejvy¹¹ího správního soudu); soudce se nemù¾e hlasování zdr¾et anebo se hlasování vyhnout odchodem z poradní místnosti s argumentem, ¾e mu nepøíslu¹í rozhodovat. Nezbylo mi tak, ne¾ rozhodovat ve vìci, a v souladu se svým názorem jsem hlasoval proti zamítnutí kasaèní stí¾nosti (resp. navrhoval zru¹ení napadeného usnesení krajského soudu a vrácení vìci krajskému soudu k dal¹ímu øízení). Proto¾e jsem neuspìl, pøipojuji podle § 55a s. ø. s. k rozhodnutí své odli¹né stanovisko.
Tomá¹ Langá¹ek

References: soud 
 soud 
 § 57
 § 58
 § 91
 soud 
 § 46
 soud 
 soud 
 § 65
 soud 
 soud 
 § 65
 § 65
 § 15
 § 65
 § 91
 § 123
 § 65
 § 91
 soud 
 § 103
 § 103
 soud 
 soud 
 § 91
 § 15
 Soud 
 § 91
 § 91
 soud 
 soud 
 § 91
 § 57
 § 91
 § 58
 § 2
 § 90
 § 87
 § 53
 § 60
 soud 
 soud 
 § 91
 Soud 
 § 91
 Soud 
 soud 
 soud 
 § 16
 § 91
 § 16
 Soud 
 § 91
 soud 
 § 16
 § 91
 soud 
 § 33
 Soud 
 soud 
 Soud 
 Soud 
 soud 
 § 29
 § 33
 § 9
 soud 
 soud 
 § 110
 § 93
 soud 
 § 55
 § 16
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 § 91
 § 91
 soud 
 § 91
 § 13
in fine
 § 15
 § 15
 § 13
 § 91
 soud 
 SbNU 465
 soud 
 soud 
 § 13
 § 51
 § 64
 SbNU 117
 § 24
 § 28
 § 55