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Timestamp: 2019-02-16 04:18:02+00:00

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Las universidades y la formación profesional | Noticias UNGS
Las universidades y la formación profesional
Académicas y ciencia, Institucional, Nº 83
En los últimos años, la rectora Gabriela Diker presidió dos comisiones del Consejo Interuniversitario Nacional, la de Asuntos Académicos y la de Acreditación de Carreras, que llevaron adelante un intenso trabajo en la discusión sobre los alcances y los modos de interpretación de cierto artículo de la ley que rige el funcionamiento de la educación superior en el país. Aquí se transcribe su conversación con Noticias UNGS en torno a un resultado muy importante de todo ese trabajo: dos resoluciones adoptadas a fin del año pasado por el Consejo de Universidades acerca de las llamadas “actividades reservadas” de todas las carreras reguladas por el Estado.
–Empecemos por el principio: ¿Qué es el Consejo de Universidades?
–El Consejo de Universidades (CU) es el máximo órgano de coordinación de políticas universitarias, y la Ley de Educación Superior (LES) indica que todas las definiciones del Poder Ejecutivo en ese terreno tienen que pasar por ese Consejo. Está integrado por representantes del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), del Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP) y de los siete Centros de Planificación Regional de la Educación Superior (CPRES), y presidido por el Ministro de Educación.
–En el último plenario de 2017 se aprobaron dos normas muy importantes…
–Sí. Dos normas que se venían trabajando desde hacía varios años, vinculadas con la regulación de las carreras que según el artículo 43 de la LES pueden poner en riesgo el bien público. Esas carreras (medicina, las ingenierías, las carreras docentes) están reguladas por el Estado, tienen que cumplir una serie de estándares, son acreditadas por la CONEAU para tener validez oficial nacional y tienen un conjunto de actividades que quedan reservadas a los profesionales con esos títulos, que son las que pueden involucrar algún riesgo. Lo que se aprobó en diciembre fue la redefinición de las actividades reservadas de todas esas carreras.
–¿Cuántas carreras son?
–Más de cuarenta. La revisión llevó unos tres años de trabajo. La LES es del 95. En el 97, más o menos, se inicia la regulación de carreras con la aplicación del artículo 43. Las primeras carreras que se empiezan a regular son las ingenierías y medicina. A lo largo de estos veinte años, lo que se produjo fue una especie de inflación de actividades reservadas. El problema que queríamos resolver era la –a mi juicio– errada interpretación que se hacía del artículo 43: si una carrera entraba en ese artículo (algo que también aprueba el CU), ese título quedaba regulado y todos sus alcances profesionales reservados. ¿Cuál era el problema? Que ninguna otra carrera podía compartir esos alcances, que se volvían exclusivos de un título. Y en verdad muchos de esos alcances no involucraban riesgos para el bien público: no todo lo que hace un profesional implica un riesgo semejante. Entonces empezó a haber mucho conflicto con las carreras que no estaban reguladas, que no podían “pisar” esos alcances, y cuyos profesionales quedaban excluidos de tareas que podían desempeñar sin inconveniente. Un ejemplo de la UNGS: el Ministerio obligaba a especificar que todo lo que podían hacer los licenciados en Ecología solo podían hacerlo bajo la supervisión de un ingeniero ambiental…
–Una enorme limitación…
–Es que había actividades que no tenía sentido que fueran reservadas. Entonces el CIN trabajó mucho tiempo en una reinterpretación del artículo 43, y asumió que las únicas actividades que debían reservarse eran las que podían producir riesgo directo sobre el bien público, y que los demás eran “alcances” del título, pero no “actividades reservadas”. Una vez que se aprobó esa doctrina hubo que revisar todas las carreras que ya estaban reguladas. Fue muy conflictivo, porque cada corporación profesional quería seguir reservando todo lo posible. Nos propusimos que las actividades reservadas no fueran más que cuatro o cinco, y que todo lo demás fuera “alcance” del título. Ese trabajo se hizo básicamente en la Comisión de Acreditación del CIN: se organizaron subcomisiones por familias de carreras, se evaluaron las del artículo 43 junto con las del 42…
“A lo largo de más de veinte años –desde la sanción de la LES– se produjo una inflación de actividades reservadas. El problema a resolver era la errada interpretación que se hacía del art. 43.”
–El artículo 42 incluye a las que no están reguladas.
–Claro. Fue un trabajo muy conflictivo con algunas corporaciones y colegios profesionales. Por un lado, no se terminaba de entender la distinción entre actividades reservadas y alcances. Por otro, muchas de las cosas que puede hacer un profesional las regula el propio campo. Hay leyes provinciales –en cada provincia es diferente– que dicen que cierta actividad solo la puede firmar tal o cual profesional: un contador público, un abogado, etc. Hay alcances que dependen de leyes jurisdiccionales. Entonces lo único que el sistema universitario dice es: “este profesional está formado de manera tal que está capacitado para no poner en riesgo el bien público”. Después cada jurisdicción regula… Ahora: eso supone muchos conflictos… Los agrimensores y los ingenieros civiles…: ¿quién puede medir? Los farmacéuticos y los bioquímicos…, los ingenieros en alimentos y los veterinarios… Estas disputas llegaban al CIN, y eso era absurdo. Porque lo que el sistema universitario puede decir es: “este profesional está formado para proteger a la población cuando haga estas actividades”. Todo lo demás no lo regula.
–Debe haber muchas zonas grises…
–Si. Los oftalmólogos y los optometristas. ¿Puede recetar anteojos un optometrista? El CIN dijo que sí. ¡Y tuvimos una manifestación de oftalmólogos en la puerta! Entonces: lo que se logró ahora es muy importante. Se trabajó con todas las carreras, se convocó a especialistas, se redefinieron las actividades reservadas y se limitaron a las que producen riesgos. Esto permite liberar actividades para las carreras que no están reguladas. Por ejemplo, nosotros vamos a poder decir “Un licenciado en Ecología puede hacer un diagnóstico ambiental”. Antes necesitaba la firma de un ingeniero, pero está formado para eso y no está en riesgo el interés público. Al menos de modo directo. En todo caso hay un riesgo indirecto, porque después alguien hace algo con ese diagnóstico, pero no es el licenciado en Ecología. Entonces: la discusión es muy sutil, y fue un trabajo muy largo. Fue laborioso despejar todos los conflictos y costoso acordar con el sector privado. Pero finalmente el CU aprobó todas las nuevas actividades reservadas. Ahora el Ministro tiene que convertir ese acuerdo en una resolución.
–¿Con esto va a bajar la inflación de pedidos de ingreso al artículo 43?
–Claro. Antes las carreras del 42, que se quedaban sin incumbencias porque ya habían sido todas reservadas, trataban de resolver la situación pidiendo entrar al 43. Pero muchas veces eso no tenía ningún sentido. Ahora todo se vuelve más específico y se cumple mejor la ley. Esto tiene otra consecuencia, que es lo otro que se aprobó ahora en el CU: al limitar las actividades reservadas se ponen las bases para acreditar esas carreras. Porque lo que hay que mostrar es que ese profesional está bien formado para desarrollar esas actividades. Entonces una vez que se aprobaron las actividades reservadas empezamos a trabajar en el CIN (llevamos dos años con eso) en cómo debería ser el proceso de acreditación de las carreras.
–¿Qué había que revisar de la acreditación?
–Varias cosas. Una: así como las actividades reservadas se habían inflado, los estándares también. Dos: se había interpretado –mal– que la acreditación de carreras tenía también la función de mejorar la calidad, entonces periódicamente las asociaciones de carreras modificaban los estándares para elevar la calidad de las carreras. Y tres: la ley dice en su artículo 44 que las universidades tienen que someterse a una evaluación institucional: primero a una autoevaluación y después a una evaluación externa de la CONEAU. Como esto no todas lo hacen, cada vez que vos presentabas a acreditar una carrera tenías todo un capítulo muy grande de aspectos institucionales generales, donde los pares evaluadores observaban cuestiones como la infraestructura, el gobierno de la universidad o cosas por el estilo… Y los procesos además se volvían muy costosos…
“Al ajustar las incumbencias del art. 43 pudimos desde el CIN trabajar también en cómo debería ser el proceso de acreditación de las carreras.”
–¿Solo se acreditan las carreras del 43?
–Exacto. En todas las demás la CONEAU no interviene: las universidades aprueban sus planes de estudio, piden la validez nacional al Ministerio y solo deben cumplir con unas normas muy básicas de carga horaria.
–¿Cómo surgen los estándares que aplica la CONEAU?
–Los aprueba el CU, se convierten en una resolución ministerial, y recién entonces la CONEAU los implementa. Pero para llegar ahí en general el origen son las asociaciones de facultades o de carreras que producen un insumo, lo mandan al CIN, ahí se trabaja y después llega al CU. Lo que hicimos ahora es establecer unas pocas cosas. Una: que la función de la acreditación de las carreras no es elevar la calidad sino asegurar un piso mínimo que asegure la protección del interés público. Dos: que la evaluación institucional debe estar vinculada con la acreditación de carreras. Entonces, si vos te presentás a CONEAU a acreditar una carrera en una universidad que ya ha sido evaluada, los aspectos institucionales no tienen que ser evaluados otra vez. Tres: que los estándares tienen que estar formulados de manera que sea cada universidad la que diga cómo los cumple. Para evitar que la operacionalización de los estándares por parte de la CONEAU (qué sé yo, por ejemplo: que para cumplir el estándar de que los alumnos de odontología tienen que hacer prácticas en consultorios las universidades tienen que tener un sillón cada tres alumnos…) resulte homogeneizadora. En otras palabras: que en la operacionalización de los estándares se terminen definiendo nuevos estándares.
–Todo parece tender a un mayor respeto de las autonomías.
–Vengamos un momento a la UNGS. Nosotros tenemos, reguladas y acreditadas…
–Las ingenierías y la Licenciatura en Sistemas…
–De las del 42 ya hablamos de Ecología. ¿Y Urbanismo?
–Urbanismo también se superponía con actividades reservadas de Arquitectura. La nueva definición de actividades reservadas libera muchas incumbencias de nuestra licenciatura.
–¿Qué pasa con los profesorados?
–Con los profesorados se vuelven evidentes algunos problemas y contradicciones de todo este asunto. La actividad propia reservada y que puede involucrar riesgos en una carrera docente es la enseñanza. El tema es que muchas otras carreras involucran acciones de enseñanza también. Hay un título, que es el que tenemos nosotros en nuestros profesorados, que es el de Profesorado de Educación Media y Superior. Ahora: en el nivel superior, sobre todo en la tradición universitaria, los que forman no suelen tener título docente. El que transmite el conocimiento, en la Universidad, es el profesional del campo. Entonces hay ahí un primer problema: vos reservás la enseñanza en el nivel secundario y en el nivel superior, y eso es ridículo, porque ya en la propia universidad no aceptarías esa reserva…
“Fue un trabajo muy conflictivo… algunas corporaciones y colegios profesionales no terminaban de entender la distinción entre actividades reservadas y alcances.”
–¿A los docentes universitarios no se les requiere pedagógicas?
–No: lo que tenés que mostrar en un concurso es que tenés experiencia docente, tenés que dar una clase… O sea: ponés eso en acto, pero no se te pide una titulación: lo que más se valora son títulos académicos en tu área, doctorados, etc. Porque priorizamos tener investigadores formados en un campo. Entonces ya para la Universidad esa reserva no tiene sentido. El otro problema es que la docencia es una de las actividades más reguladas que existen, y cada jurisdicción dice qué títulos docentes habilita para dictar qué materia. Entonces la universidad, el sistema universitario, los estándares, pueden decir lo que queramos, pero después cada jurisdicción limita esas incumbencias, cada jurisdicción decide qué formación cree que tienen que tener los docentes para dictar el curriculum que ellas definen. Por otro lado, como en casi todo el país faltan titulaciones docentes para dar muchas materias en la escuela secundaria, los estatutos provinciales del docente tienen una categoría (se llama “título supletorio”), y cada jurisdicción puede decir: “El título habilitante para dar matemática es profesor de matemática, pero el título supletorio es tal otro: químico, ingeniero…”. Entonces, por más que quieras reservar la enseñanza, por ejemplo para un profesor de Historia, la verdad es que en la Universidad va a enseñar Historia seguramente un historiador, y en las jurisdicciones aquellos a los que se habilite o a los que se encuentre.
–¿Qué titulaciones faltan? ¿Faltan docentes?
–Sí. De lenguas extranjeras, artes, física, química, ciencias naturales. Entonces hay muchos profesionales que dan clase en la escuela secundaria (un poco más de la mitad) que no tienen título docente.
–¿Y por qué pasa eso? Digo: no son vacancias en física nuclear, que por ahí vos decís: es una carrera más compleja, de más años…
–Hay varias cosas. Primero, desde 2006, con la obligatoriedad de la escuela secundaria, aumentó mucho la matrícula en ese nivel. Aunque todavía hay problemas con el egreso, la cobertura es, hoy, de más del 80%: un estallido. Segundo, un currículo todavía muy ordenado por disciplinas. Entonces necesitás profesores de física, química, matemática, filosofía, que son formaciones costosas. Necesitás un sistema que forme para todas esas disciplinas, y masivamente: la docencia es la profesión más masiva del mundo. Y eso en carreras que –Ley de Educación Nacional mediante– son largas y complejas. Un profesorado es una carrera de, mínimo, cuatro años, que en general se extiende un poco, con una expectativa de inserción laboral rápida pero de ingresos mucho más bajos que los de otras profesiones. Esto se combina con el abandono cada vez más temprano de la docencia. Es un fenómeno que se está dando en el mundo: las docencias se vuelven carreras cada vez más provisorias. Nosotros hicimos acá una encuesta con egresados nuestros y todos decían “no pienso trabajar toda la vida de esto”. Más allá de que, después, terminaran trabajando toda la vida de eso, la docencia empieza a aparecer (por su complejidad, porque estar en las escuelas se vuelve muy desgastante, con situaciones muy inmanejables…) como una carrera provisoria, de tránsito hacia otra cosa… O sea: se combinan muchos factores que el sistema universitario deberá ver… Yo propuse hace tiempo –y ahora voy a tener una reunión con la directora del INFOD– que el propio sistema universitario ofrezca ciclos de complementación, o que, de alguna manera, forme en carreras docentes a sus profesionales que están dando clases en la escuela secundaria. En la escuela secundaria el 50% de los docentes son egresados de las universidades. O sea que las universidades somos corresponsables de la formación para la secundaria en el país. De ese 50%, un 40%, nada más, tiene título docente. Otros son profesionales de otras áreas que encuentran trabajo en las escuelas. A ellos les podríamos dar una formación pedagógica para trabajar con adolescentes, y hacernos responsables de que estamos largando al sistema educativo profesionales sin ninguna formación.
–¿Hubo demandas del sector productivo relacionadas con las necesidades del mercado de trabajo que hayan incidido en este proceso?
–No. Sí se tuvieron en cuenta, en la reformulación de algunas actividades reservadas, nuevos modos de la producción que no se reflejaban en las actividades reservadas viejas. Pero lo único que hace el sistema universitario cuando define estas actividades reservadas es decir “Doy fe por esta formación”. Lo que después el profesional haga con esa formación en el campo laboral escapa de las atribuciones del sistema.
–Ahora: si el crecimiento de ciertos campos requiriera más profesionales con capacidades que hoy solo se acreditan, por ejemplo, para los ingenieros, entonces se necesitaría incorporar a técnicos…
–Puede pasar. Ahí, en todo caso, el sistema sigue funcionando por solicitud de ingreso al artículo 43. Ahora: las tecnicaturas, las carreras de pre-grado, no están reguladas. Quedaron afuera porque el 43 habla de carreras de grado. Nosotros, la UNGS, a través de nuestro Secretario Académico Oscar Graizer, terminamos proponiendo una solución para esto, que el Ministerio está tomando, que es que nuestras tecnicaturas se homologuen por la vía del INET, que tiene su propio sistema de homologación de títulos y de definición de actividades profesionales, pero que hasta ahora solo aplica a los títulos de nivel medio. Con la paradoja de que un técnico químico de nivel medio tiene actividades reservadas que le permiten hacer ciertas cosas y un técnico superior en química no. Entonces lo que Graizer estuvo trabajando en el INET es la posibilidad de que nuestros técnicos, tanto en informática como en química, puedan tener también, por ejemplo, habilitación de firma cuando eso se requiere. Eso está en proceso y el Ministerio está tomando esta idea para implementarla a todas las carreras de pre-grado del sistema universitario.
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References: artículo 43
 artículo 43
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 artículo 43
 artículo 42
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 artículo 44
 resolución 
 artículo 43