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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA. Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO - PDF
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María Ángeles Coronel Moya
1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO Bogotá, D.C. dieciocho (18) de septiembre de dos mil catorce (2014). Radicación número: AUTORIDADES NACIONALES SALUD Actor: COMPAÑÍA SURAMERICANA DE SERVICIOS DE Se decide la acción pública de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra el artículo 25 de la Resolución 2933 de agosto 15 de 2006, expedida por el Ministerio de la Protección Social, Por la cual se reglamentan los comités técnico científicos y se establece el procedimiento de recobro ente el fondo de solidaridad y garantía FOSYGA, por concepto de suministro de medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud POS y fallos de tutela. 1. LA DEMANDA I. ANTECEDENTES
2 1.1. Pretensiones Solicita la parte actora que se declare la nulidad del artículo 25 de la Resolución 2933 de 2006, expedida por el Ministerio de la Protección Social. El artículo 25 de la Resolución de 2006 es del siguiente tenor: RESOLUCIÓN 2933 DE 2006 (agosto 15) Diario Oficial No de 31 de agosto de 2006 MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Por la cual se reglamentan los Comités Técnico-Científicos y se establece el procedimiento de recobro ante el Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, por concepto de suministro de medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, POS y de fallos de tutela. EL VICEMINISTRO TÉCNICO ENCARGADO DE LAS FUNCIONES DEL DESPACHO DEL MINISTRO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, en ejercicio de sus atribuciones legales, en especial las conferidas por el artículo 173 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2496 de 2006, RESUELVE: ( ) ARTÍCULO 25. MONTO A RECONOCER Y PAGAR POR RECOBRO DE MEDICAMENTOS. El monto a reconocer y pagar por recobro de medicamentos se determinará sobre el precio de compra al proveedor soportado en la factura de venta de este, de la siguiente forma: a) Medicamentos NO POS autorizados por Comité Técnico-Científico. El valor a reconocer y pagar por concepto de medicamentos no incluidos en el Acuerdo 228, 236, 263 y 282 del CNSSS y demás Acuerdos que los modifique o adicionen, autorizados por Comité Técnico-Científico, será la
3 diferencia entre el valor facturado del medicamento suministrado y el valor calculado para el o los medicamentos incluidos en el Plan Obligatorio de Salud del mismo grupo terapéutico que se reemplaza(n) o sustituye(n). Al valor resultante, se le descontará el valor de la cuota moderadora o copago que las EPS, EOC o ARS hayan cobrado al afiliado conforme a su Plan General de Cuotas Moderadoras y Copagos, y este total será el valor a pagar por el Fosyga. No se reconocerán variaciones posteriores del precio del medicamento, ni ajustes por inflación o cambio de anualidad; b) Medicamentos POS ordenados por fallos de tutela para afiliados del régimen contributivo que no han cumplido con los periodos mínimos de afiliación. El valor a reconocer y pagar por concepto de fallos de tutela que correspondan a medicamentos incluidos en los Acuerdos 228, 236, 263 y 282 del CNSSS y demás Acuerdos que los modifiquen o adicionen en los cuales el afiliado del régimen contributivo no ha cumplido con los períodos de cotización necesarios para que la EPS o EOC garantice su total prestación, será el porcentaje equivalente a las semanas faltantes para cumplir el total de las requeridas según sea el caso (52 o 100 semanas). Este porcentaje se aplicará al valor facturado por el proveedor. Al valor resultante se le descontará el valor de la cuota moderadora o copago que las EPS, EOC o ARS hayan cobrado al afiliado conforme a su Plan General de Cuotas Moderadoras y Copagos, y este total será el valor a pagar por el Fosyga. No se reconocerán variaciones posteriores del precio del medicamento, ni ajustes por inflación o cambio de anualidad. No habrá lugar al pago de medicamentos POS para actividades, procedimientos e intervenciones de los planes obligatorios de salud, por aspectos diferentes al contemplado en el presente literal, por encontrarse
4 ya reconocidos por el Sistema General de Seguridad Social en Salud, a través de la respectiva Unidad de Pago por Capitación, UPC. c) Medicamentos NO POS ordenados por fallos de tutela para actividades, procedimientos e intervenciones incluidas en los planes obligatorios de salud. El valor a reconocer y pagar por concepto de medicamentos no incluidos en los Acuerdos 228, 236, 263 y 282 del CNSSS y los demás Acuerdos que los modifiquen o adicionen para las actividades, procedimientos e intervenciones incluidos en los planes obligatorios de salud ordenados por fallos de tutela, será la diferencia entre el valor facturado del medicamento suministrado y el valor calculado para el o los medicamentos incluidos en el Plan Obligatorio de Salud del mismo grupo terapéutico que se reemplaza(n) o sustituye(n). Al valor resultante, se le descontará el valor de la cuota moderadora o copago que las EPS, EOC o ARS hayan cobrado al afiliado conforme a su Plan General de Cuotas Moderadoras y Copagos, y este total será el valor a pagar por el Fosyga. No se reconocerán variaciones posteriores del precio del medicamento, ni ajustes por inflación o cambio de anualidad. El valor a reconocer y pagar por concepto de medicamentos ordenados por fallos de tutela para actividades, procedimientos e intervenciones excluidas de los planes obligatorios de salud, será el 50% del valor facturado del medicamento. En estos eventos, no se reconocerán variaciones posteriores del precio del medicamento, ni ajustes por inflación o cambio de anualidad. Como consecuencia de la declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, pide que se condene al Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio de Salud y Protección Social, al restablecimiento del derecho a favor de SUSALUD por los siguientes conceptos económicos: 1) La diferencia entre lo pagado por SUSALUD a los proveedores de medicamentos y lo reembolsado por el MINISTERIO DE LA
5 PROTECCIÓN SOCIAL a través del Consorcio que administra sus recursos durante la vigencia de la norma impugnada en esta demanda, tanto por medicamentos ordenados vía Comités Técnico Científicos o sentencias de tutela, sin diferenciar si tienen o no sustituto o reemplazo en el mismo grupo terapéutico. 2) El lucro cesante en relación con las sumas solicitadas anteriormente, teniendo en cuenta el interés comercial máximo permitido por la ley, o subsidiariamente la pérdida de poder adquisitivo de la moneda, de conformidad con las fechas de los pagos, con el valor pagado, y con lo que se debió pagar y, se ordene a la demandada el pago del 100% de las solicitudes de recobro teniendo en cuenta el 100% de lo pagado al proveedor por Comités Técnico y Científicos y por sentencias de tutela, tanto en medicamentos con sustituto o sin este, o con o sin reemplazo del mismo grupo terapéutico Hechos De acuerdo con el texto de la demanda, se pueden resumir en los siguientes: El Ministerio de la Protección Social, en ejercicio de las facultades concedidas por el artículo 173 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2496 de 2006, facultades que en modo alguno pueden extenderse a la regulación de prestaciones y aspectos que se encuentren excluidos del Plan Obligatorio de Salud POS-, expidió la Resolución 2933 de La Resolución 2933 de 2006 fue expedida por el Ministerio de la Protección Social sin facultades ni competencia para ello, pues el artículo 173 de la Ley 100 de 1993, norma en la cual se basó el Ministerio para expedirla, en ningún momento le concede tales facultades, como se concluye de la simple lectura de la norma citada, pues la competencia para regular estas materias está radicada única y exclusivamente en cabeza del Consejo Nacional de
6 Seguridad Social en Salud, de conformidad con el artículo 172 de la Ley 100 de SUSALUD ha venido presentando al Consorcio Administrador de los recursos del FOSYGA de conformidad con el procedimiento legal, los respectivos recobros por concepto de los medicamentos suministrados a los usuarios por fuera del Plan Obligatorio de Salud (POS), bien con o sin homólogo, hoy con sustituto o sin sustituto o reemplazo del mismo grupo terapéutico, originados tanto en el trámite de los Comités Técnico-Científicos como en decisiones de tutela. El Consorcio Administrador de los recursos del FOSYGA en el trámite de las solicitudes de recobro se limita a pagar en la forma establecida en la norma impugnada o en la norma vigente en cada caso, sin expedir ni él, ni el Ministerio de la Protección Social acto alguno. En el trámite de recobro no se generan actos administrativos y por lo tanto los perjuicios son ocasionados por la resolución impugnada, no obstante su carácter general y por ello es procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que se instaura mediante la presente demanda, todo lo cual se enmarca de manera precisa en los criterios establecidos por el Consejo de Estado para la procedencia de éste tipo de acciones con fundamento en la teoría de los Móviles y Finalidades. El recobro de medicamentos consagrado en el artículo 25 de la Resolución No de 2006, la cual es ilegal, pues los medicamentos con o sin homólogo deben ser asumidos en su totalidad por el Estado, ya que lo único que fue objeto de delegación en las EPS fue el POS.
7 La norma demandada cumple con una finalidad clara, que no es otra que pagar parcialmente a las EPS los medicamentos que se ordenan vía Comité Técnico Científicos y Sentencias de Tutela, al igual que ha ocurrido con las normas, sobre el tema, anteriores a la demandada Normas violadas y concepto de la violación. La actora invoca como normas vulneradas los artículos 48, 49, 121, 366 de la Constitución Política; los artículos 156, 162, 172, 173, 177, 182 y 218 de la Ley 100 de 1993; el artículo 8 del acuerdo 228 de 2002 expedido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud; los artículos 2 y 8 del Decreto 806 de En el concepto de la violación expuesto por la actora se indica que la seguridad social es un servicio a cargo del Estado y los particulares lo prestan únicamente en asocio con éste en los términos establecidos en la Ley; por ello, no le es permitido al Estado desplazar su responsabilidad en la prestación de dichos servicios en los particulares, quienes bajo el régimen actual sólo están obligados a asumir las prestaciones establecidas en el POS. En este mismo sentido, las prestaciones no incluidas en el POS, se trate de servicios o de medicamentos, son de exclusiva y total responsabilidad del Estado, y no han sido legalmente delegadas a los particulares, aún si se tratan de EPS. La norma impugnada desconoce que la salud es un servicio público a cargo del Estado y que no puede desentenderse del mismo, salvo en lo que tiene que ver con el POS, de donde se desprende que por delegación expresa y, en consecuencia, el mecanismo consagrado en el artículo 25 de la Resolución 2933 de 2006 para el recobro de medicamentos es nulo, toda vez que la suma que debe reconocer el Estado, siendo el responsable del
8 servicio es el 100% del medicamento, tenga este homólogo o no, ya que dichos medicamentos no están incluidos expresamente en el POS ni fueron obviamente tenidos en cuenta para determinar la Unidad de Pago por Capitación UPC. El artículo 121 de la Constitución Política establece que "Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley", resulta claro que no existe norma alguna que consagre competencia del Ministerio de la Protección Social para cambiar el alcance y contenido del POS, razón por la cual la norma impugnada adolece de nulidad por falta de competencia de dicho Ministerio para su expedición. La norma impugnada constituye, ni más ni menos, que una modificación al POS, para lo cual no es competente el Ministerio, y no sólo eso, sino que además desconoce la estructura financiera del sistema, pues al calcular la Unidad de Pago por Capitación UPC, sólo se tuvieron en cuenta las prestaciones incluidas en el POS, razón por la que es imperativo concluir no solo la nulidad objetiva de la norma demandada, sino la falta de competencia del Ministerio para su expedición, situación que conlleva a la tipificación de un abuso o desviación de poder. El Ministerio al establecer el mecanismo de recobro de medicamentos tanto por procedimientos de Comité Técnico Científico, como por sentencias de tutela, invadió competencias del Consejo Nacional de seguridad Social en Salud, previstas en la Ley 100 de 1993, modificó el POS, desconociendo el alcance la Unidad de Pago por Capitación y definiendo parcialmente medicamentos como integrantes del POS. La dependencia existente desde el punto de vista financiero entre la UPC y la obligación de asumir las prestaciones incluidas en el POS por parte de las
9 EPS, dependencia que se desconoce en la norma demandada, implica no sólo su nulidad objetiva, ya que de no ser así se estaría frente al desequilibrio económico de la relación existente entre EPS y Estado, lo que constituye una fuente adicional de responsabilidad. Ni el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud ni el Ministerio de la Protección Social cuentan con facultades para la regulación de asuntos que rebasen las fronteras de la regulación específica del Plan Obligatorio de Salud POS, es decir, en modo alguno cuentan con competencias para dictar actos administrativos de carácter general que regulen prestaciones excluidas del Plan Obligatorio de Salud POS. 2. CONTESTACION A LA DEMANDA El entonces Ministerio de Protección Social, contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones, con base en los siguientes argumentos: La accionante carece de fundamento cuando afirma que la actuación administrativa desconoce lo establecido en el artículo 218 de la Ley 100 de 1993 el cual le asignó al CNSSS la función de determinar los criterios de utilización y distribución de los recursos del FOSYGA; pues lo dispuesto en la norma cuestionada no es un criterio de distribución de recursos, ya que simplemente establece aspectos o trámites a través de los cuales se da aplicación al procedimiento de recobro ante el FOSYGA por concepto de
10 prestaciones ordenadas a través de los comités técnico científicos y fallos de tutela. Lo dispuesto en la resolución demandada no obedece a cosa distinta que la de prever el trámite y fijar los parámetros para efectos del cumplimiento, de las decisiones judiciales como de las decisiones emitidas por los referidos Comités Técnico Científicos que ordenan suministrar medicamentos no contemplados en el POS, de lo cual no le es dable sustraerse a ninguna autoridad, concluyendo así que la resolución controvertida no constituye el ejercicio de la función de fijar los criterios de distribución de los recursos del FOSYGA que siempre ha ejercido el Consejo Nacional de Segundad Social en Salud. A este respecto debe precisarse que teniendo en cuenta los criterios establecidos en el artículo 8 del Acuerdo 228 de 2002 y lo dispuesto en el artículo 218 de la Ley 100 de 1993, en virtud del cual el Fondo de Solidaridad y Garantía es una cuenta adscrita al hoy Ministerio de la Protección Social, sin personería jurídica, corresponde al Ministerio señalar las disposiciones y el procedimiento relativo a la autorización y el recobro ante el FOSYGA, de medicamentos no incluidos en el Acuerdo 228 de CNSSS autorizados por el Comité Técnico Científico. No debe olvidarse que no obstante ser el CNSSS, el Consejo de Administración del FOSYGA a quien corresponde determinar los criterios de utilización y distribución de sus recursos, es en todo caso el Ministerio de la Protección Social, al que se encuentra adscrito dicho Fondo, el que ejerce la Dirección y Control Integral del mismo y debe garantizar el adecuado cumplimiento y desarrollo de sus objetivos de conformidad con el artículo 5º del Decreto 1283 de 2000
11 Por lo tanto, si es con cargo a los recursos del FOSYGA, cuya dirección y control integral recae en el Ministerio de la Protección Social, que deben efectuarse los reconocimientos y reembolsos por los conceptos analizados, nada obsta para que sea éste quien determine las condiciones mínimas con sujeción a las cuales procederán reconocimientos económicos como los referidos a los medicamentos no incluidos en el Acuerdo 228 de Con mayor razón aún si se tiene en cuenta que de conformidad con el Decreto 1283 de 2002, tanto la capacidad para contratar y comprometer, lo mismo que la ordenación del gasto, sobre las apropiaciones del FOSYGA estarán en cabeza del Ministro de la Protección Social o en quien este delegue. Por tanto resulta equivocado afirmar que el establecimiento del procedimiento para el recobro ante el FOSYGA como consecuencia de fallos de tutela y Comité Técnico Científico, comporte la abrogación de una competencia que no le corresponde al Ministerio de la Protección Social, pues éste al expedir la Resolución acusada y las que le han antecedido, de la única facultad y competencia que hizo uso, fue de la de expedir las normas administrativas de obligatorio cumplimiento para las EPS y demás entidades del SGSSS. De otra parte, el demandante no estructura ningún cargo relativo a la violación de los mandatos constitucionales por él señalados. Lo que plantea es el derecho al reconocimiento del 100% de lo pagado por medicamentos no incluidos en el POS bien sea como consecuencia de fallos de tutela o de autorización emitida por el Comité Técnico Científico, y por ende un presunto desequilibrio económico resultante del reconocimiento de un porcentaje distinto del 100% del valor de los medicamentos NO POS suministrados en estos eventos: porcentaje del 100% en relación con el cual no está acreditado en ninguna parte, sea el que deba reconocerse, como tampoco
12 está demostrada la existencia de desequilibrio económico alguno en la relación existente entre el Estado y las EPS o la insuficiencia de la UPC. El Ministerio de la Protección Social con la expedición de la disposición demandada no hizo otra cosa que hacer uso de las facultades y competencias dadas por el marco normativo vigente y especialmente el artículo 173 de la Ley 100 de 1993 y los requerimientos efectuados por la jurisprudencia constitucional sobre la materia, constituyéndose así como objeto primordial, garantizar los bienes sociales supremos de la vida y la salud de las personas, la fluidez de los recursos del SGSSS, su correcta utilización, que como ya se dijo no puede predicarse como lo hace de manera simple el demandante en un detrimento a sus intereses. En síntesis, la norma demandada en ninguno de sus apartes establece obligación alguna no incluida en el Plan Obligatorio de Salud, a cargo de las EPS, sino que simplemente señala el monto a reconocer y pagar por recobro de medicamentos. IV. ALEGATOS DE CONCLUSION Por auto de 21 de noviembre de 2013 se ordenó dar traslado para alegar por el término de 10 días al Ministerio Publico, quien guardó silencio y a las partes, quienes manifestaron en resumen lo siguiente: - El demandante básicamente esgrimió los mismos argumentos indicados en el escrito de la demanda, y se pronunció adicionalmente, haciendo un análisis de la sentencia del Consejo de Estado de 4 de septiembre de 2008,
13 en la que se declaró la nulidad del artículo 3 de la Resolución 2312 de 1998, la cual guarda una estrecha similitud con la norma que ahora se demanda. Igualmente indicó que la defensa del demandado nunca estuvo encaminada a desvirtuar la violación de normas superiores sino que se limitó a exponer sin fundamento fáctico, jurídico ni técnico, los supuestos motivos de conveniencia de su decisión. Además la parte actora analizó en su escrito de alegatos los testimonios decretados en el trámite del proceso así como el dictamen pericial tendiente a determinar las cuantías a pagar por parte de la demandada y a favor de SUSALUD, resultante de una posible declaración de restablecimiento del derecho. Finalmente solicita al Despacho se conceda las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad del artículo 25 de la Resolución 2399 de 2006 y, en consecuencia se restablezca el derecho a la demandante, en los términos solicitados en la demanda. - El Ministerio de Salud y Protección Social, presentó sus alegatos reiterando algunos de sus argumentos de la demanda y adicionalmente manifestó que a pesar de no ser la etapa procesal para presentar excepciones, pone de presente la excepción de cosa juzgada en el presente proceso, en consideración a que la Sección Primera del Consejo de Estado, en proceso , mediante sentencia de 29 de abril de 2013, declaró la nulidad del último inciso del literal c) del artículo 25 de la Resolución No de Destaca que si bien es cierto el accionante demanda en su totalidad el artículo 25 de la Resolución 2933 de 2006, también es cierto que las causales y argumentos que fundamentan su nulidad únicamente se dirigen a
14 atacar la legalidad del inciso que ya fue declarado nulo en la sentencia antes citada. Adicionalmente, señala que la resolución acusada ya no se encuentra vigente, ya que la misma fue modificada por la Resolución 3099 de 2008 y la Resolución 3754 del mismo año. Finalmente hace un énfasis especial sobre la naturaleza y funciones del Consejo de Seguridad Social en Salud indicando que el artículo 171 de la Ley 100 de 1993, mediante el cual se creó este Consejo, lo instituyó con el carácter de organismo de dirección del Sistema General de Seguridad Social en Salud de carácter permanente y le asignó una serie de funciones, que como no podía ser de otra manera, tratándose del organismo de dirección, constituyen un conjunto de funciones centrales, fundamentales, definitorias y determinantes para la operación y funcionamiento del sistema de salud, justamente por tener implicaciones fiscales y económicas algunas de ellas, e implicar un impacto definitivo sobre la calidad del servicio público de salud. El Consejo Nacional de seguridad Social en Salud ha sido investido en esta materia de una función general y abstracta que resulta propia no de un organismo subordinado cualquiera, sino del máximo organismo de Dirección del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en virtud de un mandato legal, que determina entre otros efectos, el carácter abstracto, general y obligatorio y con fuerza vinculante propia, de los actos expedidos por tal Consejo. De esta manera, al tenor de lo expresado tanto en los artículos 171 y 172 de la Ley 100 de 1993 como de la sentencia arriba transcrita, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, constituye una autoridad administrativa, como organismo consultivo y de dirección que en forma autónoma, adopta las decisiones conferidas por la Ley con fuerza vinculante,
15 sin que pueda señalarse que sus decisiones constituyan una norma de inferior jerarquía a las expedidas por el Gobierno Nacional y menos aún que las mismas no pueden tener efectos vinculantes, obligatorios ni regulatorios frente a las EPS así sea en materias o asuntos que estén por fuera del POS, como es el caso de los medicamentos excluidos del POS. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Solicita la parte actora que se declare la nulidad del artículo 25 de la Resolución 2933 de 2006 expedida por el Ministerio de la Protección Social, al considerar que esta entidad no solo no era competente para regular el monto a recuperar por concepto de suministro de medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, POS y de fallos de tutela, sino que, la actora, tiene el derecho de recuperar el 100% del valor del recobro por concepto de suministro de los medicamentos no incluidos en el POS, puesto que la norma pretende un pago parcial. Si bien la parte demandada se manifiesta respecto de la derogatoria de la resolución demandada, como lo ha venido sosteniendo el Consejo de Estado, el hecho de que el acto acusado haya sido derogado o subrogado por un acto posterior, no constituye motivo legal suficiente para abstenerse de realizar un pronunciamiento sobre el fondo del asunto planteado, teniendo en cuenta los efectos que dicho acto pudo haber producido mientras estuvo vigente. Previo al análisis de fondo de los cargos planteados por la demandante es necesario entrar a determinar si se configura, para el presente caso, el
16 fenómeno de la cosa juzgada y para ello se hará el estudio de cinco sentencias donde se demandó el acto que aquí se acusa. Cosa Juzgada 1) Proceso radicado con el número El acto aquí acusado fue demandado parcialmente ante esta Corporación, en acción de simple nulidad, correspondiéndole el radicado número , y definido por sentencia de 29 de abril de 2010, en la cual se decidió negar las pretensiones de la demanda. Se estudiarán los requisitos establecidos en el artículo 175 del C.C.A a fin de establecer si se configura en el presente caso el fenómeno de la cosa juzgada: "Artículo 175. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi juzgada. En efecto, el proceso definido con anterioridad por sentencia de ésta Sala de 29 de abril de 2010, contra el acto acusado (parcialmente artículo 25 de la Resolución 2933 de 2006), denegó la prosperidad de las pretensiones de la demanda; luego es necesario determinar oficiosamente si en este caso se presenta la cosa juzgada respecto de lo allí decidido, para lo cual la Sala considera necesario dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 267 del C.C.A, y evaluar los requisitos que para tal efecto consagra el artículo 332 del C. de P.C., los cuales son: 1 Sentencia de 29 de abril de 2010, expediente No , Consejero Ponente; doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
17 a) Que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto. b) Que se funde en la misma causa anterior. c) Que en los procesos haya identidad jurídica de parte. Respecto de la cosa Juzgada y el requisito de que en los procesos debe existir identidad jurídica de parte, se tiene en cuenta que la identidad jurídica de parte no es un requisito en los procesos de simple nulidad, así lo ha establecido la Sala en diferentes oportunidades con las siguientes consideraciones 2 : El concepto de cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales se refiere a los atributos de imperatividad, coercibilidad e inmutabilidad de que están revestidas las sentencias ejecutoriadas. Así las cosas, cuando las decisiones de los funcionarios judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, significa, por una parte, que las mismas son susceptibles de cumplirse coercitivamente, y por otra parte, que las mismas no pueden ser modificadas por una decisión posterior, salvo las excepciones expresamente reguladas por la ley en tal sentido. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, para que opere el fenómeno de la cosa juzgada es preciso que se reúnan los siguientes elementos: a) Que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto; b) Que se funde en la misma causa anterior y c) Que en los procesos haya identidad jurídica de parte. No obstante lo anterior, es del caso señalar que el requisito referido a la identidad jurídica de las partes, no tiene aplicación en los procesos contencioso administrativos de nulidad, pues las sentencias que sobre ellos recaigan producen efectos erga omnes, tal cual lo predica el artículo 175 del C.C.A. cuyo texto más adelante se transcribe, lo cual implica que son oponibles a cualquier demandante que pretenda, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial. Adicionalmente, en estos procesos la acción es promovida no en interés particular sino, en defensa del orden jurídico. 2 Sentencia de octubre 21 de 2010, expediente No Consejero Ponente; Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
18 En el presente proceso, a pesar de que la actora presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, fue admitida por esta corporación bajo la consideración de que la acción incoada era la de nulidad instituida en el artículo 84 del C.C.A., decisión plasmada en auto del Despacho Sustanciador de 19 de julio de a). Para que se configure la cosa juzgada, respecto del primero de los requisitos mencionados, es decir, la identidad del objeto, resulta evidente que tanto en el proceso radicado bajo el No como en el que ahora es objeto de decisión se solicita la nulidad del artículo 25 de la Resolución 2933 de 15 de agosto de b). En lo que concierne al requisito de la identidad, causa petendi juzgada, como lo denomina el art. 175 del C.C.A., la cual consiste en que los motivos de nulidad alegados en ambos procesos sean los mismos, la Sala constata que las razones que sirvieron de fundamento para solicitar la nulidad del acto acusado en el primer proceso, no coinciden con los expuestos en el asunto sub-exámine ya que en aquel se enfoca la argumentación de la parte actora en el no reconocimiento de la inflación en los recobros ante el Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, por concepto de suministro de medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, POS y de fallos de tutela, generando un desequilibro en las EPS; en tanto que en el presente proceso se centra el debate en la falta de competencia del Ministerio de la Protección Social para expedir el acto acusado y el derecho que tienen las EPS de recuperar el 100% del monto por concepto de suministro de los medicamentos no incluidos en el POS. Por lo tanto respecto del proceso radicado bajo el No no se configura la cosa juzgada.
19 2) Proceso radicado con el número Igualmente el artículo 25 de la Resolución 2933 de 2006, fue demandado en el proceso radicado con el No y fue definido por sentencia de 21 de octubre de Dentro del mencionado proceso fue demandada y solicitada la nulidad de la Resolución 2933 de 2006, expedida por el Viceministro Técnico encargado de las funciones del despacho del Ministro de la Protección Social, y de los actos administrativos que se relacionan a continuación, por adolecer de los mismos vicios y constituir antecedentes normativos de la Resolución inicialmente mencionada. En sentencia de 21 de octubre de 2010 se resolvió, declarar probada la excepción de cosa juzgada propuesta por el Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, respecto de los fallos estimatorios proferidos dentro de los expedientes , , , Y que declararon parcialmente nulos, en ese mismo orden, los literales a) y b) del Artículo 3º de la Resolución 2948 de 2003, 2º literal b) inciso final de la Resolución 2949 de 2003 y 19 literal b) de la Resolución 3797 de 2004, y respecto del artículo 2º, literal b) inciso 1º de la Resolución 2949 de 2003, y, denegó las demás pretensiones de la demanda. 3 Sentencia de 21 de octubre de 2010, expediente No , Concejero Ponente, doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
20 En efecto, de conformidad con el artículo 175 del C.C.A. el proceso definido con anterioridad por sentencia de ésta Sala de 21 de octubre de 2010 contra la Resolución 2933 de 2006, se denegó la prosperidad de las pretensiones, luego es necesario determinar oficiosamente si en este caso se presenta la cosa juzgada, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 267 del C.C.A, y evaluando los requisitos que para tal efecto consagra el artículo 332 del C. de P.C. a). En relación con el requisito de la identidad del objeto, resulta evidente que tanto en el proceso radicado bajo el No como en el que ahora es objeto de decisión se demanda la nulidad de la Resolución 2933 de 2006, específicamente en el primero de ellos se pretendió la nulidad total de la mencionada resolución y en el presente proceso tan solo se pretende la nulidad del artículo 25 de tal resolución, por lo que se configura la identidad de objeto respecto del proceso que ahora es objeto de análisis. b). En cuanto a la identidad de la, causa petendi juzgada, como lo denomina el art. 175 del C.C.A., la cual consiste en que los motivos de nulidad alegados en ambos procesos sean los mismos, la Sala constata que el concepto de la violación que sirvió de fundamento para solicitar la nulidad del acto acusado en el primer proceso, coincide en esencia con los expuestos en el asunto sub-exámine. En efecto, las normas violadas y el concepto de la violación aducido en el proceso No , definido mediante sentencia del
21 Consejo de Estado de 21 de octubre de 2010 fueron las siguientes, según la propia sentencia: No sobra añadir a lo anterior, que mientras en este proceso se señalaron como violados los artículos 121, 150 (numerales 2, 21 y 23 ), 189 (numeral 11 ), 208, 209 y 334 de la Constitución Política de Colombia; los artículos 156, 162, 172, 173, 182 y 188 de la Ley 100 de 1993; el artículo 121 del Decreto 2150 de 1995; y el artículo 8 de la Ley 10ª de 1990, El problema jurídico radica en establecer si el Ministerio de la Protección Social tenía o no la competencia para establecer el procedimiento y el monto a reconocer por recobro de medicamentos y procedimientos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud y para ampliar las cargas y las obligaciones que deben asumir las EPS, las ARS y las EOC dentro del Sistema Nacional de Seguridad Social en Salud. Tal como se expuso al resumir los argumentos y pretensiones de la demanda, la parte actora considera que los actos acusados adolecen de falsa motivación y fueron proferidos por el Ministro del ramo sin tener competencia para ello, usurpando las facultades de regulación y reglamentación que la Carta atribuye al legislador y al Presidente de la República, respectivamente, todo lo cual contradice el principio de legalidad y es constitutivo de una desviación de poder, por cuanto el artículo 173 de la Ley 100 de 1993, según su interpretación, no autoriza al Ministro para reglamentar los Comités Técnicos-Científicos; determinar la extensión de las obligaciones a cargo de las EPS, ARS y EOC; y menos aún para definir procedimientos y establecer límites al monto de los recobros, afectando el equilibrio de las cargas económicas dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) En el presente proceso se identificaron como violadas las siguientes normas: Los artículos 48, 49, 121, 366 de la Constitución Política; los artículos 156, 162, 172, 173, 177, 182 y 218 de la Ley 100 de 1993; el artículo 8 del acuerdo 228 de 2002 expedido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud; los artículos 2 y 8 del Decreto 806 de 1998.
22 La parte actora argumenta en su concepto de la violación que el Ministerio de la Protección Social no era competente para regular las materias contenidas en los apartes demandados de la Resolución 2933 de 2006, ya que dicha competencia corresponde al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, de conformidad con los artículos 172 y 182 de la Ley 100 de 1993; también argumenta que no se debió establecer como porcentaje del recobro de suministro de los medicamentos no incluidos en el POS el 50% de su valor, ya que crea un desequilibro económico para las EPS quienes están obligadas solamente por el POS, por lo tanto el recobro debe ser del 100%. Hasta lo aquí expuesto, podría concluirse que se está en presencia de la figura de la cosa juzgada, para el presente caso; sin embargo, de la lectura de las consideraciones de la sentencia no puede extraerse la suficiencia de la decisión respecto del cargo referente a la falta de competencia del Ministerio de Protección Social dentro del proceso que ahora es materia de decisión, dado que el aquí actor argumenta que, de conformidad con los artículos 172 y 182 la competencia para regular la materia de los apartes demandados es del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. En efecto, en la sentencia proferida dentro del proceso , que ahora se analiza para llegar a concluir o no la configuración del fenómeno de la cosa juzgada, se llega a la conclusión de que el Ministerio de Protección Social si tenía la competencia para expedir la norma que ahora se acusada, consideraciones desarrolladas con base en el artículo 173 de la Ley 100 de 1993, como se puede observar: Según lo previsto en el artículo 173 de la Ley 100 de 1993, el Ministro de Salud (hoy de la Protección Social), tiene asignada la función de 2. Dictar las normas científicas que regulan la calidad de los servicios y el control de los factores de riesgo, que son de obligatorio cumplimiento por todas las
23 Entidades Promotoras de Salud y por las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud y por las direcciones seccionales, distritales y locales de salud. y de 3. Expedir las normas administrativas de obligatorio cumplimiento para las Entidades Promotoras de Salud, por las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud y por las direcciones seccionales, distritales y locales de salud. (El resaltado es ajeno al texto) Las funciones indicadas en el párrafo anterior, ya habían sido atribuidas por el artículo 8 de la Ley 10ª de 1990 al entonces denominado Ministerio de Salud, al cual [ ] le corresponde formular las políticas y dictar todas las normas científico-administrativas, de obligatorio cumplimiento por las entidades que integran el sistema [ ]. En el parágrafo de dicha disposición se definieron los conceptos de Normas científicas y Normas administrativas de la siguiente manera: Art. 8 de la Ley 10ª de 1990 [ ] Parágrafo. Para los efectos de este artículo, se entiende por: a) Normas científicas: el conjunto de reglas de orden científico y tecnológico para la organización y prestación de los servicios de salud; b) Normas administrativas: las relativas a asignación y gestión de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. Con base en las normas técnicas y administrativas se regularán regímenes tales como información, planeación, presupuestación, personal, inversiones, desarrollo tecnológico, suministros, financiación, tarifas, contabilidad de costos, control de gestión, participación de la comunidad, y referencia y contra referencia. Así las cosas y a diferencia de lo expresado por los demandantes, la Sala considera que las disposiciones referidas a la organización y funcionamiento de los Comités Técnico-Científicos contenidas en las
24 decisiones demandadas, encajan perfectamente dentro del concepto de normas administrativas anteriormente mencionado, por referirse a asuntos que sin duda tienen ese carácter. En ese orden de ideas, resulta acertada la invocación que se hizo del artículo 173 de la Ley 100 de 1993 como sustento normativo de los actos acusados, motivo por el cual no es válido predicar que con la adopción de tales preceptos se hayan usurpado las facultades legislativas del Congreso ni las reglamentarias del Presidente de la República, ni mucho menos que los mismos sean contrarios al ordenamiento jurídico superior. Por lo anterior resulta, para el presente caso insuficiente el análisis requerido, respecto de la competencia para expedir las disposiciones acusadas en el presente proceso. Por lo anterior, la Sala deberá estudiar de fondo los argumentos de la parte actora, con los que pretende la nulidad lo demandado en este proceso. 3) Proceso radicado con el número Finalmente, La Resolución 2933 de 2006 fue demandada ante esta Corporación, en acción de simple nulidad, correspondiéndole el radicado número , y definido por sentencia de 7 de junio de 2007, en la cual se decidió declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada, respecto del cargo de falta de competencia del Ministerio de Protección Social para expedir la Resolución número 2933 de 15 de agosto de 2006 y denegar las pretensiones de la demanda, referente a los demás cargos. En las consideraciones de la providencia anteriormente señalada se determinó la procedencia del fenómeno de la cosa juzgada para dicho proceso, respecto del proceso definido por sentencia de 21 de octubre de 2010, indicando: 4 Sentencia de 7 de junio de 2012, expediente No , Consejera Ponente; doctora María Elizabeth García González.
25 Ahora bien, en el caso de la demanda que culminó con la expedición de la sentencia de 21 de octubre de 2010 y la correspondiente al presente proceso, se solicita la nulidad total de la Resolución núm de 2006, luego el objeto de ambas demandas es el mismo. La causa principal de inconformidad con la totalidad de la Resolución núm de 2006, en ambos casos, es la falta de competencia del Ministerio de la Protección Social, porque el artículo 173 de la Ley 100 de 1993, que motivó este acto, no le dio dicha función a la entidad; la sentencia de 21 de octubre de 2010, una vez explicó cómo coexisten en el Sistema de Seguridad Social en Salud dos regímenes claramente diferenciados: uno de carácter contributivo y otro de carácter subsidiado, y previa citación de Jurisprudencia sobre el tema, negó la pretensión porque dicha entidad sí tenía competencia para expedir el acto, de conformidad con el mencionado artículo 173 de la Ley 100 de Por las anteriores razones, la Sala mediante sentencia de 21 de octubre de 2010, negó la pretensión de declarar la nulidad de la Resolución acusada en dicho proceso (núm de 2006), porque el Ministerio de la Protección Social sí tenía competencia para expedirla. En el presente asunto se configura la excepción de cosa juzgada, en cuanto al cargo de falta de competencia del Ministerio de la Protección Social, como quiera que la sentencia de 21 de octubre de 2010, proferida por esta Sala, que decidió la acción de nulidad instaurada por los señores DIEGO MUÑOZ TAMAYO y HUGO ADOLFO HURTADO BEJARANO, denegando la nulidad de la Resolución núm de 2006, analizó el mismo cargo de la demanda objeto de estudio en el expediente de la referencia. (Subrayas y resaltado fuera de texto) Y respecto de los demás cargos de la demanda consideró: En cuanto a los demás cargos que la actora endilga contra la Resolución núm de 2006, por transgresión a normas superiores, se tiene que aquélla no explica el alcance del concepto de la violación de todas las disposiciones que
26 apenas menciona, y su inconformidad en su extenso escrito se relaciona con las fallas y los riesgos del Sistema de Seguridad Social en Salud. Como se puede observar, en el caso del proceso (definido por sentencia de 7 de junio de 2012) se declaró probado de oficio la excepción de cosa juzgada respecto del proceso (definido por sentencia de 21 de octubre de 2010), en cuanto al cargo de falta de competencia del Ministerio de la Protección Social, como quiera que la sentencia de 21 de octubre de 2010, proferida por esta Sala analizó el mismo cargo de la demanda objeto de estudio en el expediente Dado que ya fue analizada, en el numeral anterior, la figura de la cosa juzgada para el proceso que aquí se examina y respecto del proceso ha de concluirse que en este caso tampoco se configura el fenómeno de la cosa juzgada. 4) Proceso radicado con el número El artículo 25 de la Resolución 2933 de 2006 también fue demandado parcialmente ante esta Corporación, en acción de simple nulidad, correspondiéndole el radicado número , y definido por sentencia de 18 de octubre de 2012, en la cual se decidió declarar de oficio la excepción de cosa juzgada respecto de la sentencia de 21 de octubre de 2010, mediante la cual esta Sección puso fin al proceso radicado con el No y se denegaron las demás pretensiones de la demanda. 5 Sentencia de 18 de octubre de 2012, expediente No Consejera Ponente; doctora María Claudia Rojas Lasso.
27 En las consideraciones de la providencia anteriormente señalada, es decir la sentencia de 18 de octubre de 2012, se determinó la procedencia del fenómeno de la cosa juzgada, indicando: a) Pese a que el demandante señaló formalmente que su pretensión es la nulidad del literal c) del artículo 25 de la Resolución 2933 de 2006, en realidad sólo cuestiona la expresión subrayada del último inciso que establece que el valor a reconocer y pagar por concepto de medicamentos ordenados por fallos de tutela para actividades, procedimientos e intervenciones excluidas de los planes obligatorios de salud, será el 50% del valor facturado del medicamento, pues a juicio del actor deben recibir el 100% de dicho valor. La Resolución No de 15 de agosto de 2006 de la que hace parte la norma demandada en este proceso fue demandada en su integridad, junto con las demás resoluciones que le sirvieron de antecedentes en materia de recobros ante el FOSYGA dentro del proceso No , C. P. RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA, decidido mediante sentencia de 21 de octubre de De acuerdo con el texto transcrito de la sentencia que decidió el proceso No es claro que el objeto de la demanda que le dio origen es la nulidad de la totalidad de la Resolución No de 15 de agosto de 2006 del Ministerio de la Protección Social de la cual hace parte el acto acusado en el sub lite; y la causa petendi se formuló mediante acusaciones de falta de competencia del Ministerio de la Protección Social para proferirlo, puesto que la misma no le fue conferida por el artículo 173 de la Ley 100 de 1993 invocado como su fundamento ni podía extenderse a medidas de limitación del monto de los recobros que ampliaban las cargas de las administradoras de los recursos del sistema de seguridad social en salud. Luego de examinar el texto de la sentencia que decidió el proceso No la Sala llega a la conclusión de que produce efectos de cosa juzgada respecto del proceso en estudio. Lo anterior porque si bien la demanda que dio origen al presente proceso se formuló únicamente contra un aparte del artículo 25 de la Resolución 2933 de 15 de agosto de 2006 del Ministerio de la Protección Social que limita el
28 recobro de los medicamentos ordenados mediante fallos de tutela para actividades, procedimientos e intervenciones excluidas del POS, este artículo fue demandado en su integridad en la sentencia del proceso decidido, razón por la cual coincide el objeto de los dos procesos. Por otra parte, en el proceso decidido se cuestionaron en su integridad las limitaciones de los recobros a un 50 % del valor de los medicamentos en los distintos eventos en que éstos se ordenan mediante fallos de tutela, entre los cuales se encuentra el caso de los ordenados para actividades, procedimientos e intervenciones excluidas del POS. Y además, en el proceso decidido se cuestionaron esas restricciones, al igual que en el proceso por decidir, por la presunta falta de competencia del Ministerio de la Protección Social para proferirlo y para limitar el monto de los recobros, por constituir una ampliación de las cargas de las administradoras de los recursos del sistema de seguridad social en salud que rompe con el equilibrio de la relación entre el Estado y las administradoras de recursos del sistema de seguridad social en salud. Como la causa y el objeto del proceso No. No decidido mediante sentencia desestimatoria son sustancialmente los mismos del proceso en estudio se declarará probada la excepción de cosa juzgada. (Subrayas fuera de texto) Y respecto de los demás cargos de la demanda consideró: El demandante afirmó que al establecer las condiciones de reembolso o recobros por medicamentos ordenados en acciones de tutela, la norma demandada desconoce el fuero de las autoridades judiciales al proferir fallos de tutela. Este cargo no prospera porque parte del supuesto equivocado de que la norma demandada regula de algún modo las acciones de tutela o limita las facultades de las autoridades judiciales, lo cual no es cierto. La norma demandada se limita a regular el monto de las prestaciones que las EPS pueden cobrar al FOSYGA cuando han sido ordenadas por fallos de tutela, asunto que en nada limita los poderes de los jueces ni el trámite de la acción de tutela. En el caso del proceso (definido por sentencia de 18 de octubre de 2012) se declaró probado de oficio la excepción de cosa
29 juzgada respecto del proceso (definido por sentencia de 21 de octubre de 2010), en cuanto al cargo de falta de competencia del Ministerio de la Protección Social, como quiera que la sentencia de 21 de octubre de 2010, proferida por esta Sala analizó el mismo cargo de la demanda objeto de estudio en el expediente Dado que ya fue analizada, en el numeral anterior, la figura de la cosa juzgada para el proceso que aquí se examina y respecto del proceso ha de concluirse que en este caso, tampoco se configura el fenómeno de la cosa juzgada. 5) Proceso radicado con el número En el proceso radicado con el número fue solicitada la nulidad del inciso final del literal c) del artículo 25 de la Resolución 2933 de 2006, proferida por el Ministerio de Protección Social. Por sentencia de 26 de abril de de julio de 2010 se definió la controversia suscitada en el proceso anteriormente indicado, resolviendo: DECLÁRASE LA NULIDAD de los apartes resaltados y subrayados del artículo 25 y 26 de la Resolución No de 2006 proferida por el Ministerio de la Protección Social mientras estuvo vigente, que a continuación se transcriben: ARTÍCULO 25. MONTO A RECONOCER Y PAGAR POR RECOBRO DE MEDICAMENTOS. El monto a reconocer y pagar por recobro de medicamentos se determinará sobre el precio de compra al proveedor soportado en la factura de venta de este, de la siguiente forma: 6 Sentencia de 26 de abril de 2013, expediente , Consejero Ponente: doctor Guillermo Vargas Ayala.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA. Sentencia 49 de 2015. Bogotá, D.C. dos (2) de julio de dos mil quince (2015).
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Sentencia 49 de 2015 Bogotá, D.C. dos (2) de julio de dos mil quince (2015). REF: Radicación núm. 110010324000201100049 00 Acción:

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 artículo 332
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