Source: http://odlocitve.us-rs.si/sl/odlocitev/US22240
Timestamp: 2020-03-29 05:14:46+00:00

Document:
Zakon o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 61/99 in 64/01) je v neskladju z Ustavo, ker državljanom drugih republik nekdanje SFRJ, ki so bili 26. 2. 1992 izbrisani iz registra stalnega prebivalstva, od navedenega dne ne priznava stalnega prebivanja. Zakon o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji je v neskladju z Ustavo, ker ne ureja pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje državljanov drugih republik nekdanje SFRJ iz prejšnje točke izreka, ki jim je bil izrečen ukrep prisilne odstranitve tujca iz 28. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I in 44/97). Člen 1 Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji je v neskladju z Ustavo iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe. Prvi in drugi odstavek 2. člena Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji se v delih, v katerih določata rok treh mesecev za vložitev prošnje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, razveljavita. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 2. člena, 3. člena in 12. točke tretjega odstavka 7. člena Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji se zavrne. Pobuda Helsinškega monitorja Slovenije - združenja za človekove pravice za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji se zavrže. Ugotovljene neskladnosti iz 1., 2. in 3. točke izreka je zakonodajalec dolžan odpraviti v roku šest mesecev od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. Z dovoljenjem za stalno prebivanje, izdanim na podlagi Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji ali na podlagi Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I in 44/97) ali na podlagi Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 61/99), se ugotavlja stalno prebivanje državljanov drugih republik nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji od 26. 2. 1992 dalje, če so bili tega dne izbrisani iz registra stalnega prebivalstva. Ministrstvo za notranje zadeve jim mora po uradni dolžnosti izdati dopolnilne odločbe o ugotovitvi njihovega stalnega prebivanja v Republiki Sloveniji od 26. 2. 1992 dalje.
Ustavno sodišče je ugotovilo, da zakonodajalec zaradi posebnega pravnega položaja državljanov drugih republik ugotovljene neustavne pravne praznine ne bi mogel drugače urediti, kot da bi določil, da imajo navedene osebe, ki so že pridobile dovoljenje za stalno prebivanje, priznano stalno prebivanje tudi za nazaj.
Zato je Ustavno sodišče odločilo, da določi način izvršitve svoje odločitve iz 1. točke izreka tako, da se z dovoljenjem za stalno prebivanje, ki so bila že izdana državljanom drugih republik, ugotavlja stalno prebivanje za nazaj, to je od dneva izbrisa iz registra stalnega prebivalstva 26. 2. 1992, Ministrstvu za notranje zadeve pa naložilo, da po uradni dolžnosti izda dopolnilne odločbe o ugotovitvi stalnega prebivališča od 26. 2. 1992 dalje vsem tistim državljanom drugih republik, ki so bili 26. 2. 1992 izbrisani iz registra prebivalstva in so dovoljenje za stalno prebivanje že pridobili (8. točka izreka).
5.3.8 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravica do državljanstva.
5.3.10 - Temeljne pravice - Državljanske in politične pravice - Pravice do stalnega prebivališča in nastanitve.
1.3.5.15 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Predmet presoje - Molk organa ali opustitev sprejema zakonodaje.
5.1.1.3 - Temeljne pravice - Splošna vprašanja - Upravičenost - Tujci.
5.1.1.3.1 - Temeljne pravice - Splošna vprašanja - Upravičenost - Tujci - Begunci in prosilci za status begunca.
Člen 25, 26.2, 43, 40.2, 48, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
K obravnavani zadevi je bila s sklepom Ustavnega sodišča z dne 18. 2. 2002 pridružena zadeva št. U-I-391/02 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
U-I-246-02_tisk.spo..pdf
U-I-246-02_odl..pdf
U-I-246-02_LM.pdf
1. V obravnavani zadevi sta združeni dve pobudi. Prvo pobudo so vložili Društvo izbrisanih prebivalcev Slovenije, Aleksander Todorović, Ilija Rančić in Staniša Milenović. Navajajo, da bi Zakon o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju ZUSDDD) vsem državljanom drugih republik, ki so bili izbrisani iz evidence stalnega prebivalstva, moral omogočiti ponoven vpis stalnega prebivališča od dneva izbrisa, tj. 25. 2. 1992 dalje. Menijo, da je takšno stališče sprejelo tudi Ustavno sodišče v odločbi št.
U-I-284/94 z dne 4. 2. 1999 (Uradni list RS, št. 14/99 in OdlUS VIII, 22), v kateri je ugotovilo, da je bil izbris državljanov drugih republik s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji nezakonit. Po mnenju pobudnikov zakonodajalec s sprejemom izpodbijanega zakona ni v celoti odpravil neustavnosti, ugotovljene v odločbi št. U-I-284/94. S tem, ko je ZUSDDD omogočil pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje le za naprej, naj ne bi odpravil posledic, ki so nastale zaradi nezakonitega stanja, v katerem se je po več let nahajalo približno 10.000 ljudi. Tako naj bi pobudnik Aleksander Todorović dobil dovoljenje za stalno prebivanje še pred uveljavitvijo izpodbijanega zakona dne 20. 5. 1996, Staniša Milenković šele 21. 3. 2002 in Ilija Rančić decembra 2001. Tudi iz odločbe Ustavnega sodišča št. Up- 333/96 z dne 1. 7. 1999 (OdlUS VIII, 286) naj bi izhajalo, da je treba državljanom drugih republik, katerih stalno prebivališče je bilo izbrisano iz evidence, vrniti njihov nezakonito odvzeti status za nazaj. Menijo, da navedena odločitev ne more učinkovati le med strankama, temveč bi morala biti opozorilo zakonodajalcu, sodstvu in upravi, da morajo biti vsi analogni primeri rešeni na enak način. Izpodbijani zakon naj bi bil v neskladju z Ustavo tudi zaradi tega, ker ni omogočil pridobitve stalnega prebivališča osebam, ki so zaradi nezakonitega ravnanja države ali kakršnegakoli drugega razloga morale zapustiti Republiko Slovenijo ali so bili nezakonito izgnane iz nje.
3. Pobuda Helsinškega monitorja Slovenije, Pavaa Trkulje, Staniše Milenovića (pobudnik tudi v prvi pobudi) in Marka Peraka vsebuje smiselno enake navedbe. Poleg celotnega ZUSDDD izpodbijajo izrecno še 1. člen ZUSDDD v delu, v katerem določa kot pogoj za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje dejansko neprekinjeno prebivanje v Republiki Sloveniji, 3. člen, ki ne dovoljuje izdaje dovoljenja za stalno prebivanje osebam, ki so bile obsojene zaradi kaznivih dejanj, in 7. člen, ki v 12. točki tretjega odstavka določa, da se evidentirajo tudi dokazila o dejanskem neprekinjenem prebivanju. Pobudnik Helsinški monitor izkazuje svoj pravni interes z odločbo Ministrstva za notranje zadeve št. 0302-18/02-026/20-2000 z dne 21. 7. 2000, s katero mu je bil priznan status društva, ki deluje v javnem interesu. Navaja, da bi mu Ustavno sodišče moralo priznati pravni interes za vložitev pobud glede vseh vprašanj, ki se nanašajo na človekove pravice.
Helsinški monitor naj bi bil kot nevladna mednarodna organizacija za človekove pravice pooblaščen tudi za vlaganje pobud in za zastopanje v posameznih primerih.
4. Državni zbor v odgovoru navaja, da iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-284/94 ne izhaja, na kakšen način bi moral zakonodajalec odpraviti ugotovljeno neustavnost, tj. s povratnim učinkom ali le za naprej. Prav tako naj to ne bi izhajalo iz odločbe Ustavnega sodišča št. Up-333/96, na katero se sklicujejo pobudniki. Ta odločba naj bi učinkovala le med strankama v sporu (inter partes) in naj bi pomenila le prehodno ureditev statusa tožnika glede stalnega prebivališča kot pogoja za izdajo vozniškega dovoljenja. Iz 10. točke obrazložitve te odločbe naj bi jasno izhajalo, da si je moral pritožnik po uveljavitvi ZUSDDD svoj status urediti v skladu s tem zakonom. Po mnenju nasprotnega udeleženca je vrnitev pravnega statusa za nazaj s splošno normo praktično in pravno neuresničljiva. Če pobudniki menijo, da bi z vrnitvijo pravnega statusa imeli možnost zahtevati "finančno odstranitev posledic", pa nasprotni udeleženec poudarja, da je na podlagi 26. člena Ustave mogoče zahtevati povračilo le tiste škode, ki so jo povzročili državni organi s svojim protipravnim ravnanjem. Ker je bil pri izdaji dovoljenja za stalno prebivanje na podlagi ZUSDDD upoštevan kot relevanten pogoj celotno obdobje dejanskega prebivanja teh oseb v Republiki Sloveniji, bi njegovo izpolnjevanje moralo zadostovati za uveljavljanje posameznih pravic oziroma obveznosti. Uveljavljanje teh bi morali omogočiti posamezni področni zakoni oziroma naj bi se to upoštevalo pri njihovem izvrševanju. V zvezi z navedbami pobudnikov o prekratnem roku za vložitev prošenj nasprotni udeleženec meni, da je bil trimesečni rok primeren in razumen. Pri določitvi tega roka naj bi bilo upoštevano, da gre za izjemno pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje in da je bilo treba položaj državljanov drugih republik v Republiki Sloveniji urediti čimprej. Pogoja dejanskega prebivanja v Republiki Sloveniji, ki ga zahteva izpodbijani zakon, naj ne bi izpolnjevali tisti državljani drugih republik, ki so zapustili Republiko Slovenijo. Prav tako naj tega pogoja ne bi izpolnjevali tisti, ki so bili izgnani iz Republike Slovenije. Ukrepi iz 28. člena ZTuj so bili izrečeni v skladu s takratno ureditvijo vse do odločbe Ustavnega sodišča št. U-I- 284/94, s katero je bilo prepovedano nadaljnje izrekanje tega ukrepa. Ustavno sodišče naj se ne bi opredelilo do že izrečenih ukrepov prisilne odstranitve, temveč naj bi izreklo le prepoved izrekanja teh ukrepov za naprej, čeprav bi na podlagi 30. člena ZUstS lahko ocenilo ustavnost tudi drugih določb ZTuj. Glede navedb pobudnikov o neustavnosti izpodbijanega zakona zaradi zahteve, da je treba podati prošnjo za stalno prebivališče na predpisanem obrazcu, nasprotni udeleženec pojasnjuje, da predpisani obrazec omogoča računalniško obdelavo podatkov in hitrejše in bolj ekonomično vodenje postopka. Obrazci naj bi bili predpisani za večino vlog, s katerimi se zahteva ureditev pravnega statusa ali se uveljavljajo določene pravice.
Ministrstvo za notranje zadeve naj bi v zvezi z vlogami, sprejetimi na podlagi ZUSDDD, pojasnilo, da so bile obravnavane vse vloge, vložene na podlagi ZUSDDD, in da ni bila zavržena nobena vloga, ker naj ne bi bila vložena na predpisanem obrazcu. 5. Vlada v mnenju navaja, da mednarodno javno pravo ni določalo obvezujočih standardov, ki bi se nanašali na področje ureditve položaja tujcev in državljanstva ob sukcesiji. Meni, da je takrat sprejeta zakonodaja spoštovala načelo proste volje in svobodne odločitve posameznika kot eno od temeljnih načel občega mednarodnega prava. Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-284/94 naj ne bi v nobenem delu zavezovala zakonodajalca, da bi moral omogočiti pridobitev stalnega prebivališča s povratnim učinkom, temveč le pridobitev stalnega prebivališča pod ugodnejšimi pogoji, kot jih je določal takrat veljavni ZTuj. Izpodbijani zakon naj bi omogočil pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje tudi tistim, ki so imeli v Republiki Sloveniji prijavljeno le začasno prebivališče ali pa sploh niso bili prijavljeni, pa so od 25. 6. 1991 neprekinjeno živeli v Republiki Sloveniji, česar naj odločba št. U-I-284/94 ne bi zahtevala. Vlada tudi meni, da pogoj neprekinjenega bivanja ni izpolnjen, če je bila prekinitev posledica ukrepov, ki so temeljili na določbah ZTuj. V zvezi s predpisanim obrazcem za vložitev prošenj za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje Vlada meni, da je bilo mogoče prošnje vložiti na vse načine in ne samo na predpisanem obrazcu. Poudarja, da je vpis v register prebivalstva deklaratorne narave. Sam vpis naj ne bi omogočal uveljavljanja pravic, opredeljenih v zakonih, ki urejajo posamične pravice. Stalno prebivališče naj bi bilo le navezna okoliščina za določitev krajevne pristojnosti za uveljavitev pravic, ki pa upravičencu gredo glede na njegov status (državljan, tujec).
6. Ministrstvo za notranje zadeve je sporočilo naslednje podatke: - dne 26. 2. 1992 je bilo iz registra stalnega prebivalstva preneseno v evidence, ki se vodijo o tujcih, 18.305 državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so imeli do tega datuma v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče, - na podlagi ZUSDDD je bilo vloženih 12.937 prošenj za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje,
- do dne 10. 2. 2003 je bilo rešenih 12.047 prošenj, od tega je bilo 10.713 prošnjam ugodeno in izdano dovoljenje za stalno prebivanje, 288 prošenj je bilo zavrnjenih, 97 prošenj je bilo zavrženih; v 949 primerih je bil postopek ustavljen zaradi umika prošnje ali ker je prosilec postal državljan Republike Slovenije, - do dne 10. 2. 2003 je bilo izdanih 1033 dovoljenje za stalno prebivanje na podlagi 6. člena ZUSDDD, ker je bilo med postopkom ugotovljeno, da je ZUSDDD za prosilca ugodnejši.
10. Kljub vlogi in pomenu delovanja Helsinškega monitorja - združenja za človekove pravice, mu Ustavno sodišče ni moglo priznati neposrednega pravnega interesa za izpodbijanje ZUSDDD.
Kot je Ustavno sodišče že večkrat poudarilo, društva in druga združenja ne izkazujejo pravnega interesa za izpodbijanje predpisov, ki posegajo v pravni položaj njihovih članov ali drugih oseb. Pravni interes imajo le, če izpodbijani predpis neposredno posega v njihove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj kot pravne osebe. Ustavno sodišče izjemoma priznava tem subjektom pravni interes za vlaganje pobude v imenu in zaradi interesa svojih članov takrat, kadar je društvo ali združenje ustanovljeno z namenom varstva prav tistih interesov njegovih članov, ki naj bi bili z izpodbijano ureditvijo prizadeti. Iz teh razlogov je Ustavno sodišče priznalo pravni interes Združenju lastnikov razlaščenega premoženja, ker je bilo ustanovljeno samo z namenom uveljavljanja interesov oziroma pravic svojih članov - razlaščencev (odločba št. U-I-75/96 z dne 14. 11. 1996, Uradni list RS, št. 68/96 in OdlUS V, 154). Iz istih razlogov je priznalo pravni interes Društvu izbrisanih prebivalcev Slovenije, kar je obrazložilo v sklepu o sprejemu obravnavane pobude. Kljub temu, da ima Helsinški monitor - združenje za človekove pravice status društva, ki deluje v javnem interesu, mu Ustavno sodišče iz navedenih razlogov ni moglo priznati pravnega interesa za izpodbijanje ZUSDDD. Zato je njegovo pobudo zavrglo (6. točka izreka).
12. ZUSDDD je bil sprejet po odločbi Ustavnega sodišča št. U-I- 284/94, s katero je Ustavno sodišče naložilo zakonodajalcu, naj uredi poseben pravni položaj državljanov drugih republik nekdanje SFRJ, ki so pred osamosvojitvijo imeli stalno prebivališče v Sloveniji in so tudi dejansko prebivali na njenem ozemlju, niso pa zaprosili za državljanstvo Republike Slovenije ali pa jim je bila prošnja za sprejem v državljanstvo zavrnjena (v nadaljevanju državljani drugih republik). Izpodbijani zakon je državljanom drugih republik omogočil, da so lahko pridobili dovoljenje za stalno prebivanje ne glede na določbe ZTuj, če so prošnjo vložili v določenem roku. Ministrstvo za notranje zadeve je lahko zavrnilo izdajo dovoljenja le v primeru obsodbe na določeno kazen zapora ali zaradi storitve določenih kaznivih dejanj (3. člen ZUSDDD)[1]. Na podlagi izpodbijanega zakona je tako pridobilo dovoljenje za stalno prebivanje 11.746 državljanov drugih republik, s tem da je bilo na dan 10. 2. 2003 nerešenih še 990 prošenj. Nekateri so pridobili dovoljenje za stalno prebivanje še pred njegovo veljavnostjo, in sicer na podlagi takrat veljavnega ZTuj. V obeh primerih pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje je bilo tem osebam priznano stalno prebivališče z dnem izdaje dovoljenja za stalno prebivanje, torej le za naprej. ZUSDDD pa ni uredil pravnega položaja navedenih oseb v obdobju do pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje, to je za nazaj. Tako navedenim osebam ni priznano stalno prebivanje v Republiki Sloveniji nepretrgoma od njihovega izbrisa iz registra stalnega prebivalstva in njihovega prenosa v register tujcev.
14. Smisel in namen odločbe št. U-I-284/94 je bil, da zakonodajalec pravno uredi neurejen položaj državljanov drugih republik, ki je v času odločitve Ustavnega sodišča trajal že sedem let. Ustavno sodišče je zakonodajalcu naložilo, da v okviru svoje proste presoje vsebinsko zapolni pravno praznino tako, da določi pogoje za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje navedenih oseb. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-284/94 le označilo časovno obdobje neurejenega stanja - pravne praznine (1. točka izreka). Zato so navedbe nasprotnega udeleženca in Vlade, da iz navedene odločbe ne izhaja obveznost ureditve pravnega položaja teh oseb za nazaj oziroma da tega Ustavno sodišče ni izrecno zahtevalo, neutemeljene. V skladu z navedeno odločbo Ustavnega sodišča bi zakonodajalec moral urediti celotno obdobje, v katerem navedene osebe niso imele pravno urejenega položaja. Takšno stališče izhaja tudi iz odločb Ustavnega sodišča, ki jih je sprejelo v konkretnih postopkih odločanja o ustavnih pritožbah, ki so jih vložili prizadeti državljani drugih republik. Ustavno sodišče je zakonodajalca na navedeno stališče posebej opozorilo z že citirano odločbo št. U-I-295/99, v kateri je v 10. točki obrazložitve zakonodajalca seznanilo z odločbo št. Up-60/97, ki jo je sprejelo še pred sprejemom izpodbijanega zakona. Izrecno je poudarilo, "da ugotovitev neskladnosti ZTuj v odločbi št. U-I-284/94 pomeni, da je treba pritožnikom priznati za čas do izdaje ZUSDDD stalno prebivališče na naslovu, kjer so bili prijavljeni pred nezakonitim izbrisom iz evidence stalnih prebivalcev."[2] V odločbi št. Up-336/98 z dne 20. 9. 2001 (OdlUS X, 225) je Ustavno sodišče iz razlogov, navedenih v odločbi št. U-I-284/94, razveljavilo sodbe sodišč in odpravilo odločbi Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, s katerimi se je pritožnici za določeno obdobje odrekala pravica do varstvenega dodatka zato, ker v Republiki Sloveniji ni imela stalnega prebivališča. Zahteve po pravni ureditvi neustavne pravne praznine pa niso izhajale le iz navedene odločbe Ustavnega sodišča. V samem zakonodajnem postopku sprejemanja izpodbijanega zakona je bil v tretji obravnavi vložen amandma, s katerim je bilo predlagano, naj se čas prebivanja od izbrisa iz evidence stalnega prebivalstva do pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje šteje "za zakonito prebivanje" (Amandma Poslanske skupine ZLSD z dne 6. 7. 1999, št. 213-04/99-28/3, EPA 749- II).[3] In ne nazadnje, zakonodajalec bi moral že iz "narave" neurejenega pravnega položaja državljanov drugih republik in z vidika načel pravne države z novo pravno ureditvijo pokriti celotno obdobje, v katerem državljanom drugih republik ni bilo pravno priznano stalno prebivanje, dejansko pa svojega stalnega prebivališča niso spreminjali.[4]
15. Ker izpodbijani zakon državljanom drugih republik ne omogoča pridobitve stalnega prebivanja od dneva, ko jim formalnopravno ni bilo priznano, ter tako odpravlja ugotovljeno neustavnost le delno, je v neskladju Ustavo. Načelo pravne varnosti kot eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave zahteva, da položaj navedenih oseb ne ostane v določenem obdobju pravno neurejen.
Stalno prebivališče je pomembna navezna okoliščina za uveljavljanje določenih pravic in pravnih koristi, ki jih navedene osebe niso mogle uveljavljati zaradi pravno neurejenega stanja. Njihov položaj v Republiki Sloveniji je bil zaradi neurejenega stanja pravno negotov, saj so s pridobitvijo položaja tujca izgubili stalno prebivališče na območju Republike Slovenije in se znašli v neurejenem položaju ali v bistveno slabšem pravnem položaju (npr. začasno prebivališče), ki je za nekatere od prizadetih oseb trajal tudi do deset let. Da vprašanje pravnega položaja državljanov drugih republik še vedno kliče po pravni ureditvi, je razvidno iz priporočila, ki ga je Državni zbor sprejel ob obravnavi sedmega letnega poročila Varuha človekovih pravic, podanega za leto 2001 (Uradni list RS, št. 2/03).[5]
19. Tako kot je poseben položaj državljanov drugih republik narekoval posebno ureditev njihovega stalnega prebivanja, tudi dovoljenje za stalno prebivanje, izdano državljanu drugih republik, ne more imeti enakega pravnega učinka, kot ga ima dovoljenje za stalno prebivanje, izdano tujcu. Njihov poseben pravni položaj se izraža v tem, da so te osebe na območju Slovenije že imele stalno prebivališče, ki so ga sicer formalnopravno izgubile zaradi neustavne pravne praznine, ugotovljene v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-284/94, dejansko pa svojega stalnega prebivališče niso spreminjale, temveč so še naprej prebivale na območju Republike Slovenije. Dovoljenje za stalno prebivanje v tem primeru ne ustanavlja novega pravnega položaja teh oseb, temveč glede na obstoječe dejansko stanje le ugotavlja pravni položaj, ki je dejansko že obstajal in bi moral obstajati tudi na podlagi Zakona samega. Zato bi ZUSDDD glede na dejanski položaj teh oseb dovoljenjem za stalno prebivanje moral dati učinek ugotovitvenih (deklaratornih) odločb. Deklaratorne odločbe pravno učinkujejo od tedaj, ko so nastala dejstva, ki so po zakonu pomembna za nastanek pravnega razmerja (ex tunc) in je njihov retroaktivni pravni učinek utemeljen že po naravi stvari, ker gre za ugotovitev pravnega razmerja, nastalega pred izdajo deklaratorne odločbe.[6] Dovoljenja za stalno prebivanje državljanov drugih republik, katerih stalno prebivališče je bilo izbrisano iz registra prebivalstva, lahko po "naravi stvari" pomenijo le ugotavljanje njihovega pravnega statusa oziroma stalnega prebivanja in ga ne morejo na novo ustanavljati.
20. Kot je bilo že obrazloženo, zakonodajalec vprašanja časovnega učinkovanja pravne ureditve ne bi mogel urediti drugače, kot da bi določil, da imajo navedene osebe, ki so pridobile dovoljenje za stalno prebivanje, priznano tudi stalno prebivanje za nazaj.
Zato je Ustavno sodišče odločilo, da določi način izvršitve te odločbe tako, da se z dovoljenji za stalno prebivanje, ki so bila že izdana državljanom drugih republik, ugotavlja stalno prebivališče za nazaj, to je od dneva izbrisa iz registra stalnega prebivalstva 26. 2. 1992 (8. točka izreka). Da bodo navedeni državljani lahko dokazovali svoje stalno prebivanje tudi za nazaj, je Ministrstvu za notranje zadeve naložilo, da po uradni dolžnosti izda dopolnilne odločbe o ugotovitvi stalnega prebivanja od 26. 2. 1992 dalje vsem tistim državljanom drugih republik, ki so bili 26. 2. 1992 izbrisani iz registra prebivalstva in so dovoljenje za stalno prebivanje že pridobili (220. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. - ZUP).
24. Ustavno sodišče je v 20. točki obrazložitve odločbe št- U-I- 284/99 opisalo, v kakšnih položajih so se nahajali državljani drugih republik od 26. 2. 1992 dalje, ko se je zanje začel uporabljati takrat veljavni ZTuj. Ugotovilo je, da obstaja verjetnost, da določeni državljani drugih republik po takrat veljavnem ZTuj iz različnih razlogov niso mogli pridobiti niti dovoljenja za začasno niti stalno prebivanje ter da so tako na območju Republike Slovenije živeli brez pravnega naslova. Na podlagi 28. člena takrat veljavnega ZTuj je bilo tujcem, ki so prebivali v Republiki Sloveniji brez ustreznega dovoljenja za prebivanje, mogoče izreči ukrep prisilne odstranitve tujca. Da se ta ukrep ne bi izrekal državljanom drugih republik, je Ustavno sodišče njegovo uporabo za navedene osebe izključilo tako, da je v 4. točki izreka odločbe št. U-I-284/94 prepovedalo izrek tega ukrepa. S tem je le izključilo uporabo tega ukrepa za državljane drugih republik, še vedno pa se je ta ukrep lahko uporabil zoper tujce, katerih pravni položaj je ZTuj tudi urejal. Če bi bil pravni položaj državljanov drugih republik pravno urejen v skladu z Ustavo že od 26. 2. 1992, jim tak ukrep sploh ne bi mogel biti izrečen.
25. Kot je razvidno iz poročila Ministrstva za notranje zadeve, takrat veljavni ZTuj ni predpisoval vodenja evidence o izrečenih ukrepih odstranitve tujca. Tudi v primeru, če bi navedena evidenca obstajala, bi bilo treba posebej ugotoviti, ali je bil ta ukrep izrečen državljanu druge republike ali je šlo za odstranitev tujca, ki se je na območju Republike Slovenije nahajal nezakonito. Primeri, ko je bil državljanu druge republike izrečen ukrep prisilne odstranitve, zahtevajo posebno pravno ureditev. Zakonodajalec bo moral vzpostavitev njihovega pravnega položaja urediti potem, ko bo preučil vse možne dejanske situacije, v katerih so se navedene osebe znašle zaradi izrečenega ukrepa. Ker Zakon ni uredil možnosti pridobitve dovoljenja za stalno prebivanje državljanov drugih republik, ki jim je bil izrečen navedeni ukrep, je v neskladju z Ustavo.
Načela pravne države zahtevajo, da se tudi tem osebam omogoči ureditev njihovega pravnega statusa, če ga niso mogle urediti zaradi navedenega ukrepa (2. točka izreka).
26. Eden od pobudnikov izpodbija 1. člen ZUSDDD v tistem delu, v katerem kot enega od pogojev za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje zahteva dejansko neprekinjeno prebivanje na območju Republike Slovenije.[7] Navaja, da je iz strahu pred prisilno deportacijo pobegnil v drugo državo in tam štiri leta prebival kot begunec. Meni, da se mu ta čas ne bi smel šteti kot prekinitev prebivanja na območju Republike Slovenije in da njegova prošnja za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje ne bi smela biti zavržena iz tega razloga.
29. Pojem dejanskega življenja je v zvezi z državljani drugih republik uporabil Ustavni zakon za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91 - v nadaljevanju UZITUL) v 13. členu in v skladu z njim je 40. člen ZDrž določil dejansko življenje na območju Republike Slovenje kot enega od pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije. V zvezi z ugotavljanjem, ali državljan druge republike izpolnjuje pogoj dejanskega življenja za pridobitev državljanstva, se je izoblikovala obsežna (upravna in sodna) praksa. Glede razlage tega nedoločenega pravnega pojma kot pogoja za pridobitev državljanstva Republike Slovenije je sprejelo stališča Vrhovno sodišče. Ustavno sodišče je v postopkih z ustavno pritožbo presojalo razlago pogoja dejanskega življenja predvsem z vidika kršitve pravice do enakega varstva pravic (glej odločbe Ustavnega sodišča št. Up-38/93 z dne 6. 7. 1995, OdlUS IV, 130, št. Up-77/94 z dne 16. 9. 1997, OdlUS VI, 188, št. Up- 73/95 z dne 27. 2. 1997, OdlUS VI, 72 in št. Up-199/95 z dne 5.
2. 1998, OdlUS VII, 100).[8] O tem, kakšna stališča je pri razlagi dejanskega življenja sprejelo Ministrstvo za notranje zadeve pri odločanju na podlagi ZUSDDD in ali se je že izoblikovala sodna praksa v zvezi z razlago tega pojma na podlagi tega zakona, Ustavno sodišče nima podatkov.
33. Postavlja se vprašanje, ali je rok treh mesecev omogočal državljanom drugih republik, da so lahko brez večjih težav pravočasno vložili prošnje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje. Ureditev, ki državljanom drugih republik ne bi določila primernega roka za ureditev njihovega pravnega statusa oziroma bi brez upravičenega razloga določila zelo kratek rok, bi bila v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena Ustave.
Glede na podatke, pridobljene od Ministrstva za notranje zadeve, je bilo zaradi zamude roka zavrženih 79 prošenj.
34. Namen ZUSDDD je bil, "da v določenem, relativno kratkem obdobju treh mesecev, da možnost" državljanom drugih republik, da pridobijo dovoljenje za stalno prebivanje in tako uredijo svoj pravni status v Republiki Sloveniji; da bi državljani drugih republik imeli zadosten čas za seznanitev z ZUSDDD, je ta v 8. členu določil, da začne veljati šestdeseti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije (Poročevalec DZ, št. 18/99, EPA 749 - II - prva obravnava). Iz navedenega je razvidno, da je zakonodajalec že ob sprejemu izpodbijanega zakona upošteval možnost, da državljani drugih republik ne bodo v tako kratkem času seznanjeni z vsebino Zakona in je zato za njegovo uveljavitev upravičeno določil daljši rok. Kljub navedenemu roku za uveljavitev ZUSDDD, pa je bil rok treh mesecev za vložitev prošnje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje izredno kratek. Zakonodajalec bi pri določanju roka, zlasti prekluzivnega roka, moral upoštevati tudi osebne in druge okoliščine, ki bi upravičencem lahko ovirale pravočasno vložitev vloge (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-14/00 z dne 7. 12. 2000, Uradni list RS, št. 1/01 in OdlUS IX, 2). Predvsem bi moral upoštevati, da državljani drugih republik glede na dalj časa trajajoče pravno neurejeno stanje niso mogli pričakovati, da bi bil za ureditev njihovega statusa predpisan tako kratek rok, predvsem pa niso mogli predvideti, da bi zamuda tako kratkega roka pomenila izgubo pravice za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje. Povsem upravičeno so pričakovali, da bo za ureditev njihovega dalj časa trajajočega neurejenega položaja določen daljši rok. Določitev daljšega roka tudi ne bi ovirala "hitrega" reševanje vloženih vlog, saj odprt rok ne pomeni, da ne bi bilo mogoče reševati že vloženih vlog. Namen izpodbijanega zakona ni bil le ta, da se da državljanom drugih republik možnost ureditve njihovega statusa, temveč tudi v interesu države, da na njenem ozemlju ne prebivajo osebe brez urejenega pravnega statusa v tako velikem številu (glej razloge za sprejem zakona, Poročevalec DZ, št. 18, stran 78). Glede na navedene razloge bi moral zakonodajalec določiti daljši (primernejši) rok in tako omogočiti slehernemu državljanu druge republike, ki bi izpolnjeval pogoje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, njegovo pridobitev. Ker zakonodajalec za določitev tako kratkega roka za vložitev vloge za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje ni imel upravičenega razloga, je Ustavno sodišče izpodbijani prvi in drugi odstavek 2. člena v delu, v katerem je določen rok treh mesecev, razveljavilo.
Razveljavitev pomeni, da se vloge, ki še niso rešene, ne smejo zavreči kot prepozne, tiste vloge, ki so bile zavržene kot prepozne, pa lahko upravičenci vložijo ponovno. Za pravočasne je treba šteti tudi vse vloge, ki bodo vložene po objavi te odločbe v Uradnem listu, vse dokler ne bo potekel morebitni novi uzakonjeni rok.
[1] Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-295/99 z dne 18. 5. 2000 (Uradni list RS, št. 54/2000, OdlUS IX, 113) razveljavilo nekatere določbe ZUSDDD, ker so določale prestroge pogoje za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanja na podlagi tega zakona.
[2] Enako je odločilo v zadevi št. Up-333/96 z dne 1. 7. 1999 (OdlUS VIII, 286).
Z odločbo št. Up-20/97 z dne 18. 11. 1999 (OdlUS VIII, 300) je Ustavno sodišče razveljavilo odločbe sodišč, ker pritožniku niso priznali pravice do akontacije vojaške pokojnine iz razloga, ker ni imel stalnega prebivališča na območju Republike Slovenije.
Enako je odločilo tudi v zadevi št. Up-153/97 z dne 16. 12. 1999 (OdlUS VIII, 302).
[3] Iz obrazložitve navedenega amandmaja : "Sodobne, pravno in demokratično urejene države, nikakor ne morejo dopustiti, da na njenem ozemlju prebivajo osebe brez urejenega pravnega statusa, vsaj ne v tako velikem številu, kot je to značilno za našo državo. Dejstvo je, da je takšnim osebam v veliki meri onemogočeno uveljavljanje številnih temeljnih človekovih pravic in svoboščin, kar za demokratično državo, kot je Republika Slovenija, ni sprejemljivo. Na to stanje ter potrebo po njegovi ureditvi opozarja že Varuh človekovih pravic, posebej pa so ta vprašanja izpostavili tudi strokovnjaki Evropske unije, Visoki komisariiat Združenih narodov za begunce in nekatere druge nevladne organizacije ..."
[4] Marijan Pavčnik, Argumentacja v pravu,Cankarjeva založba, Ljubljana 1991.
Navaja, da sklepanje "prek narave stvari" je tipologične narave, nerazdružno povezano s tipom - s tem, kar je tipično, se pravi s tem, kar je "sredina med pravno idejo in življenjskim dejanskim stanom, na katero se naposled osredotoča vse pravno mišljenje: sredina med normativno in dejansko pravičnostjo" (glej str. 119 do 122, zlasti str. stran 121).
[5] V točki 14 poročila Državni zbor zavezuje Vlado, naj v zvezi z vprašanjem morebitnih posledic za pravice posameznikov zaradi izbrisa državljanov drugih držav naslednic SFRJ iz evidence stalnega prebivalstva Republike Slovenije po 26. 2. 1991 (pravilno 1992) čimprej posreduje morebitne predloge reševanja teh vprašanj v ZUSDDD ali na drug ustrezen način.
[6] Dr. Vilko Androjna, Upravni postopek in upravni spor, ČZ Uradni list SR SLovenije, Ljubljana 1985, stran 176-177.
[7] Da se pogoj dejanskega neprekinjenega življenja ne nanaša na državljane drugih republik, ki so imeli na dan 23. 12. 1990 na območju Republike Slovenije prijavljeno stalno prebivališče in je bilo njihovo stalno prebivališče 26. 2. 1992 izbrisano iz registra stalnega prebivalstva, je Ustavno sodišče pojasnilo že v 13. točki obrazložitve.
[8] Tako je v odločbi št. Up-73/95 ugotovilo, da je bila pravica enakega varstva pravic kršena z nezakonito interpretacijo nedoločenega pravnega pojma "dejansko živi v Sloveniji" s stališčem, da je za opredelitev pojma dejanskega življenja "bistvena ... le dolgotrajna prekinitev dejanskega življenja tožnikov v Republiki Sloveniji ... in ne tožbena navedba o nemožnosti njune vrnitve v Republiko Slovenijo zaradi vojnih razmer...", v odločbi št. Up-77/94, ker je bil pritožnikov odhod iz Republike Slovenije skupaj z JA že sam po sebi štet za prekinitev dejanskega življenja in v odločbi št. Up-199/95, ker med odločilnimi okoliščinami za opredelitev pojma dejanskega življenja ni bila upoštevana pritožnikova trditev, da razlogi za več kot enoletno odsotnost niso bili na njegovi strani.
2. Tako je Sporazum vseh parlamentarnih političnih strank o plebiscitu, podpisan 6. decembra 1990, zagotovil pripadnikom drugih jugoslovanskih narodov, ki imajo stalno prebivališče v Sloveniji, da pridobijo državljanstvo Republike Slovenije, če tako želijo. Takšno obljubo vsebuje tudi Pismo o dobrih namenih, ki ga je ob razpisu plebiscita sprejela Skupščina Republike Slovenije. Korak dalje je šel Ustavni zakon za izvedbo Temeljne ustavne listine iz junija 1991, ki vsem, ki so imeli stalno prebivališče v Sloveniji na dan plebiscita, v prehodnem obdobju (do pridobitve državljanstva), priznava enake pravice in dolžnosti, kot jih imajo državljani Republike Slovenije. Tako je lahko na podlagi 40. člena Zakona o državljanstvu, sprejetega pred osamosvojitvijo in pred sprejemom Ustave, pridobil državljanstvo Republike vsakdo, ki je zanj zaprosil, če je izpolnjeval en sam pogoj (stalno prebivanje v Sloveniji na dan 23. decembra 1990, torej na dan plebiscita, na katerem so lahko glasovali vsi prebivalci Slovenije, ne glede na njihovo republiško državljanstvo).[1]
7. Bil sem med tistimi sodniki, ki so menili, da bi bila najboljša rešitev ti. interpretativna odločba. Iz več razlogov.
Odločba, ki bi se glasila: "Zakon o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji ni v neskladju z ustavo, če se razlaga tako, da se z dovoljenjem za stalno prebivanje, izdanim na podlagi tega zakona, ugotavlja stalno prebivanje državljanov drugih republik nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, ki so bili 26. 2. 1992 izbrisani iz centralnega registra stalnega prebivalstva Slovenije, od dneva izbrisa dalje" bi pomenila, da se iz pravnega sistema Republike Slovenije kot protiustavno izloča vsako tolmačenje, ki ne priznava izbrisanim, da pridobijo stalno prebivališče brez omejitev in za nazaj.
8. Interpretativna odločba bi obenem pomenila, da bi bilo treba zakon tako razlagati že od njegovega sprejema dalje, saj je sporna vprašanja razrešilo Ustavno sodišče še pred sprejemom zakona. Zelo jasno bi povedala, da je bilo tolmačenje zakona in razumevanje že sprejetih odločitev Ustavnega sodišča napačno, kolikor ni pomenilo priznavanja tega prebivališča za nazaj.
Takšna odločba bi bila neposredna podlaga za to, da izbrisani lahko hitreje dosežejo popravo krivic za nazaj, kot pa bi jo lahko v primeru razveljavitve zakona. Interpretativna odločba bi najbolj učinkovito reševala čast Ustave in zakonodajne veje oblasti, saj bi brez posega v Ustavo in ne da bi razveljavila zakon, onemogočila protiustavno ravnanje organov državne uprave in sodišč in spodbudila popravo krivic. Znano je, da se interpretativna odločba uporablja takrat, kadar Ustavno sodišče ne želi iti v konflikt z zakonodajalcem, ampak z delovanjem izvršne oblasti in (rednih) sodišč.[2] Interpretativna odločba bi pomenila najbolj učinkovit poseg, ki bi pospešil popravo krivic brez nepotrebnega zavlačevanja pri sprejemanju nove zakonske ureditve. Ustavno sodišče se je odločilo, da ne sprejme interpretativne odločbe, temveč ugotovi neskladje zakona z Ustavo, kolikor ne priznava stalnega prebivališča od 26. 2. 1992. 9. Zakaj pri predlogu za interpretativno odločbo nisem trmasto vztrajal in zakaj sem se odločil za to, da glasujem za ugotovitveno odločbo in se zadovoljil s pritrdilnim ločenim mnenjem? Prvič zato, ker menim, da tudi sprejeta odločitev dovolj jasno opozarja na protiustavnost dosedanje ureditve in prakse, ki se nanaša na izbrisane ter rešuje ali vsaj spodbuja pospešeno reševanje problemov, nastalih z nezakonitim izbrisom. Odločba je torej oblikovana tako, da bo lahko podlaga za resnični preobrat pri reševanju problema izbrisanih. Poleg tega je bila odločba izglasovana soglasno, kar ji daje posebno težo in moralno moč.
Drugič zaradi rezerviranega odnosa ustavnopravne teorije do interpretativnih odločb (če omenim samo magistrski nalogi mag. Boruta Šinkovca in mag. Sebastiana Nerada, ki sta bili nedavno tega izdelani v okviru podiplomskega študija ustavnopravne smeri na Pravni fakulteti v Ljubljani), za katere v Ustavi ni izrecne podlage. In tretjič zato, ker je Državni zbor kot nasprotni udeleženec s podpisom svojega predsednika posredoval Ustavnemu sodišču stališče, ki bi ga po mojem mnenju Ustavno sodišče z interpretativno odločbo moralo razglasiti za protiustavno.
Strinjati se moram z ugovorom, da je težko vztrajati pri interpretativni odločbi v primeru, če takšne razlage zakona ne brani niti zakonodajalec sam.
[1] Širše: C. Ribičič, Ustavnopravni vidiki osamosvajanja Slovenije, Uradni list RS, Ljubljana 1992, s. 27 in nasl.
[2] O tem: F. Testen, Interpretativna odločba, v Komentar Ustave Republike Slovenije (ur. L. Šturm), FPDE, Ljubljana, 2002, s. 1131 in nasl.
Društvo izbrisanih prebivalcev Slovenije, Ptuj in drugi
Uradni list RS, št. 36/2003 in OdlUS XII, 24
US22240

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče