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Consideraciones sobre el proyecto de ley Argentina Digital
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Inés Martín Navarro
1 Consideraciones sobre el proyecto de ley Argentina Digital Enrique A. Chaparro Fundación Vía Libre RESUMEN El presente documento contiene un análisis del proyecto de ley llamado Argentina Digital remitido al Senado por el Poder Ejecutivo Nacional mediante mensaje 1983/14. Destacamos la importancia de reemplazar una ley de telecomunicaciones anacrónica y autoritaria como excelente oportunidad para construir una legislación moderna, democrática y respetuosa de los derechos humanos. Sin embargo, esa oportunidad puede verse frustrada por un texto que está plagado de defectos de diversa índole. Destacamos, en particular, la amplitud y ambigüedad de los alcances del proyecto, que no solo incluye el transporte de señal de telecomunicaciones sino virtualmente cualquier aplicación en el ámbito de la Internet, y se extiende a las redes de uso exclusivamente privado; los poderes discrecionales que se otorgan a una autoridad de aplicación indeterminada; los bajos niveles de protección de derechos fundamentales de las personas que utilizan la red; la falta de especificación de mecanismos para corregir las distorsiones provocadas por posiciones dominantes de mercado; la falta de parámetros iniciales para determinar el servicio básico universal y procedimientos para lograrlo; un régimen sancionatorio sin suficientes garantías de debido proceso; la escasez (y en muchos casos, la inexactitud) de las definiciones; y la carencia de una autoridad de control independiente. En la primera parte analizamos el contexto general, en la segunda estudiamos el articulado propuesto, y en la tercera abordamos un conjunto de sugerencias sobre pautas mínimas a incluir en el texto. Nota metodológica: en este documento se analizan conjuntamente el proyecto tal como fue remitido por mensaje del Poder Ejecutivo, y las modificaciones incluidas en el dictamen de la Comisión de Sistemas, Medios y Libertad de Expresión del Senado de la Nación. La referencia a los números de artículo e inciso, cuando es diferente entre ambos textos, va seguida de indicaciones entre corchetes [MPE] y [DCS], para indicar respectivamente las versiones. Fundación Vía Libre - Copyright 2014 Enrique A. Chaparro y Fundación Vía Libre. Este material puede ser reproducido y distribuido en los términos de la licencia Creative Commons Atribución-SinDerivar 4.0 Internacional. Como excepción parcial a la cláusula SinDerivar, se permiten traducciones de buena fe.
2 -2-1. Primera parte - Un análisis de conjunto 1.1. Un cambio necesario La actual base de regulación de las telecomunicaciones en la Argentina es la norma de facto denominada ley 19798, dictada en No solo fue escrita cuando las dos tecnologías de telecomunicaciones hoy mas difundidas, la telefonía móvil celular y la Internet, 1 no existían; también está imbuida de los preceptos fundamentales de la llamada doctrina de la Seguridad Nacional, que fuera motor ideológico en esa década y parte de la posterior de las dictaduras más sangrientas de la historia latinoamericana. Esos dos factores, la obsolescencia y el carácter antidemocrático, son motivo más que suficiente para el cambio; y si algo hubiera que lamentar, es la demora con que este cambio se intenta después de treinta y un años de imperio de la democracia. La regulación de las telecomunicaciones, entre tanto y particularmente a partir de la década de 1990, se produjo mediante instrumentos normativos dictados por el Poder Ejecutivo. El organismo de control, también creado por decreto, permanece en la órbita del P.E.N.; está funcionalmente subordinado, en numerosos aspectos de su actividad, al ente regulador (la Secretaría de Comunicaciones), y carece de autoridades naturales. 2 Estos componentes agregan un marco de inestabilidad jurídica a todo el marco regulatorio que debe resolverse, como corresponde, mediante la sanción de una ley. Una ley de telecomunicaciones no es elemento suficiente para mejorar la prestación de estos servicios fundamentales, pero es indudablemente necesario. De la aplicación de la ley, y en particular de la capacidad efectiva de los entes encargados de la actividad regulatoria de orden subalterno y del control de cumplimiento, dependerá sustancialmente la posibilidad de dotar a los habitantes de este suelo de acceso equitativo a un sistema de telecomunicaciones a la altura de los tiempos, y con ello dotarlos de instrumentos aptos para la realización de algunos de sus derechos fundamentales. La situación de los servicios de telecomunicaciones en la Argentina atraviesa, en términos comparativos, un constante proceso de degradación cualitativa. Bastarán para comprobarlo las constantes quejas de los usuarios por la calidad de servicios de telefonía celular que se hallan entre los más caros del mundo. 3 Más específicamente, en el terreno en que la Fundación Vía Libre se desempeña cotidianamente, la Argentina tiene relaciones de precio/calidad en el acceso de banda ancha a Internet entre las peores del planeta: respecto de banda ancha fija, donde el porcentaje de penetración ubica a la Argentina en el tercio superior de los países con mayor número de hogares conectados, la tasa de transferencia desde la red (download) nos ubica en el lugar 130 entre 192 países; la tasa de transferencia hacia la red (upload) en el 158 entre 192; la medida de calidad de servicio basada en el factor R para 1 La primera red celular fue desplegada en Japón por NTT en 1979; en 1981 se lanzó la red móvil nórdica (NMT) en Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia, y el primer teléfono celular comercialmente disponible, el Motorola DynaTAC 8000X, fue lanzado al mercado en 1984 al precio de 3995 dólares de entonces. Para fines de 1972 ARPANET, la antecesora conceptual de la Internet, era un emprendimiento académico que conectaba quince sitios universitarios; el propio término Internet no aparecerá en la literatura técnica hasta el RFC 675 de diciembre de La intervención del organismo se ha prolongado reiteradamente. 3 El costo del minuto de comunicación móvil a paridad de poder adquisitivo coloca a la Argentina en el lugar 141 entre 144 naciones sobre las que se obtuvieron datos. Fuente: Bilbao-Osorio, B.; S. Dutta y B. Lanvin (eds.) (2014) The Global Information Technology Report - Rewards and Risks of Big Data. Ginebra: World Economic Forum e INSEAD; p Fundación Vía Libre noviembre 2014
3 -3- requerimientos de alta isocronía, en el 42 entre 50; el precio relativo, medido en porcentaje del PBI per cápita respecto del costo promedio por Mbit/s downstream, en el 53 entre 64. En cuanto a la banda ancha móvil, el panorama es aún más desolador, con calidades similares a las de Tanzania y apenas ligeramente superiores a las de Sudán: la tasa de download nos ubica en el lugar 103 entre 112; la de upload en el 103 entre 111, y el precio relativo 4 en el 61 entre Nos parece, entonces, oportuna la iniciativa del Poder Ejecutivo de someter este proyecto a la consideración del Congreso, que ya ha tenido bajo análisis otros proyectos tanto en la Cámara de Diputados (por ejemplo, expediente 0189-D-2013 del diputado Pinedo y otros; expediente 6557-D-2010 del diputado Lozano y otros) como en el Senado (expediente 1147/14, senador Pérsico), sin haber pasado de la etapa de tratamiento en comisiones. El proyecto del Ejecutivo, además, aborda cuestiones cuyo tratamiento es imperioso a la luz del estado actual de la técnica, como la llamada convergencia, es decir, la utilización de un mismo medio para la prestación de distintos servicios, y lo hace, a tenor de lo indicado en el mensaje de elevación del proyecto, desde la intención de considerar de manera primordial la importancia social de las telecomunicaciones y su rol fundamental en el ejercicio de los derechos humanos Limitaciones de este estudio Hemos analizado el texto inicial del proyecto, tal como fue remitido al Senado por el Poder Ejecutivo, y las modificaciones incorporadas en el dictamen de la Comisión de Sistemas, Medios y Libertad de Expresión de ese cuerpo legislativo, y realizado un exhaustivo análisis comparado de legislación, incluyendo leyes recientes que responden a diversos modelos de desarrollo de las telecomunicaciones. Hemos comparado el texto del proyecto con la ley estadounidense de 1996, con la colombiana de 2009, con la reciente ley de México, con las Directivas europeas, con las leyes de Holanda, Eslovenia, Corea, Nueva Zelandia, Canadá, Australia y otros países. Aún así, nuestro análisis pecará de incompleto. Por un lado, por nuestras propias limitaciones en términos de especialidad. Pero, fundamentalmente, por limitaciones de tiempo. Una ley fundamental en el desarrollo futuro de la Argentina no puede ser estudiada adecuadamente en menos de tres semanas, si lo que se pretende es ir más allá de la crítica y elaborar propuestas alternativas que subsanen los inconvenientes que hallamos Los fundamentos de una ley de telecomunicaciones La primera consideración a tomar en cuenta en el diseño general de una política de telecomunicaciones es su relación con el sostenimiento de los derechos fundamentales. Aunque en el plano filosófico discrepamos con la calificación de la comunicación como derecho humano específico que hace el proyecto, es absolutamente claro que el acceso a los medios y servicios de telecomunicaciones es esencial para la realización efectiva de derechos consagrados en nuestra Constitución 4 Medido como el costo mensual promedio de una canasta de 0.5 GB prepago más 1 GB pospago, en términos de porcentaje del PBI per cápita. 5 Elaboración propia con base en datos de la Unión Internacional de Telecomunicaciones, serie histórica de Fixed (wired)-broadband subscriptions y Measuring the information society 2013, Ginebra: UIT, ISBN ; de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OECD Broadband Portal, último trimestre de 2013; y de Ookla Inc., Ookla Net Index (promedio de los últimos 30 días anteriores a la fecha de consulta, 25 de julio de 2014).
4 -4- nacional y en los instrumentos internacionales de derechos humanos que obligan a la República. Si bien la significación económica de las actividades del sector no puede ser ignorada, esta debe ceder cuando resulte necesario ante la consideración debida a los derechos humanos. La extensión social y geográfica del acceso a la Internet ha permitido algunas mejoras significativas en la realización del derecho a la libertad de opinión y expresión, y otras aún más importantes en su simétrico, el derecho a buscar, obtener y difundir información. También ha reforzado otros derechos fundamentales, como los de reunión y asociación. La ubicuidad de las redes de telefonía móvil ha permitido también avances claros en el ejercicio de derechos colectivos e individuales. Pero esto no ha sucedido sin un costo muy elevado en términos de la preservación de la privacidad, con los efectos amedrentadores que la vigilancia omnipresente tiene sobre el ejercicio de las libertades públicas. Estos avances sobre la vida privada no provienen solo de agencias de inteligencia de los estados, que so pretexto de seguridad nacional o guerra contra el terrorismo registran y analizan miles de millones de comunicaciones violando principios fundamentales de los Estados de derecho, sino también del sector privado, que ha hecho de la vigilancia minuciosa del comportamiento de los usuarios un modelo de negocios. Así pues, el gran desafío de un marco regulatorio de las telecomunicaciones reside en reafirmar los aspectos positivos que para el ejercicio de los derechos humanos tienen estas tecnologías, contrabalanceando al mismo tiempo las amenazas mediante fuertes mecanismos de protección de la privacidad y de la libertad de expresión. El proyecto de ley de telecomunicaciones elevado por el Poder Ejecutivo procura establecer una distinción taxativa entre transporte y contenidos transportados. 6 Esta separación es correcta, porque cualquier regulación de contenidos debe contemplarse con especial énfasis en las garantías sobre libertad de opinión y expresión. Mientras que la intervención estatal en el sector de las telecomunicaciones ha de juzgarse imprescindible, tanto por la necesidad de regular la distribución de recursos nacionales inalienables y escasos como el espectro radioeléctrico, cuanto por el principio de promoción del bienestar general que está en la base misma de nuestro sistema político, la intervención en lo relativo a contenidos ha de estar rodeada de las mayores precauciones para evitar socavar los cimientos de la democracia. No obstante ello, es necesario establecer mecanismos de salvaguarda de la privacidad y de la libertad de expresión en la legislación de telecomunicaciones, precisamente para proporcionar garantías al ejercicio de esos derechos. Sin embargo, la indefinición respecto de qué se entiende por contenidos, más el empleo en el texto del proyecto del término transmisión en lugar del más preciso transporte, la amplísima definición de servicios de tecnologías de la información y las comunicaciones, y formulaciones de significado poco claro en otros puntos del texto, hacen ambigua la separación El ámbito de aplicación en razón de la materia El proyecto intenta incursionar en la regulación de lo que denomina servicios de tecnologías de la información y las comunicaciones pero, en realidad, sus previsiones específicas parecen estar dirigidas a la regulación de las redes y los servicios de telecomunicaciones. Lamentablemente, por fallas de definición, ambigüedades, y hasta contradicciones internas (las definiciones del artículo 2 inc. c [MPE] (2 d [DCS]) y del artículo 55 son contradictorias entre sí), la pretensión termina generando una amenaza a la declarada intención de independizar transporte y contenido. 6 Cfr. artículos 1 y 2, ambos in fine, del proyecto. Fundación Vía Libre noviembre 2014
5 -5- Si la redacción del inciso c del artículo 6 en el mensaje del P.E.N. generaba confusión, la modificación introducida en la Comisión senatorial (inciso d del artículo 6), en lugar de discernir la cuestión en sentido de que la ley no se ocupa de aquello no vinculado estrictamente con las telecomunicaciones, ha agravado la situación haciendo más claro que el ámbito se extiende más allá de la regulación del transporte de señales a distancia por medios electrónicos. Nótese, por ejemplo, que por la definición del artículo 6 inciso c los servicios de correo postal quedan definidos como servicios de TIC. En efecto, los servicios de correo postal transmiten información, generalmente texto, utilizando recursos de tecnologías de información (herramientas, equipos, programas informáticos, redes internas, etc.) que permiten su clasificación, almacenamiento y distribución. De acuerdo con el principio lex posterior, tomando en cuenta la definición del inciso c del artículo 6, y la obligación que establece el artículo 8, debe entenderse que los permisionarios de servicio postal deben obtener una licencia habilitante? Aún suponiendo que la inclusión expresa del correo postal entre las tecnologías de la información y las comunicaciones que hace el artículo 5 7 se deba a un error y no a la intención del redactor, y este absurdo sea finalmente corregido y no quede librado a la posterior reglamentación, que la ley deja al arbitrio de una autoridad de aplicación indefinida, hay otros serios motivos de preocupación. En efecto, la definición apuntada y la distinción establecida, entre otros, en los artículos 50 y 53 apuntan claramente a incluir entre las cuestiones sujetas a regulación a un sinnúmero de aplicaciones que tienen lugar en la Internet, y aún a servicios informatizados que operan exclusivamente en ámbitos privados sin hacer uso de redes de telecomunicaciones públicamente disponibles. Es obvia la asociación con servicios, como Skype, que proporcionan aplicaciones (software) que permiten a sus usuarios establecer comunicaciones de voz e imagen bi- o multidireccionales entre sí, y bajo ciertas condiciones con abonados de redes o servicios de telecomunicaciones, o aplicaciones que permiten diálogo escrito interactivo a distancia, u otros servicios de comunicación asíncrona prestados a escala global, como los de correo electrónico. Pero, en la práctica, la definición cubre una extensión casi ilimitada de servicios, desde los buscadores de Internet, los servicios de alojamiento de contenidos, las redes sociales, hasta las redes internas de la banca o la industria, o las propias redes domésticas de los usuarios finales. La intención de no regular los contenidos expresada en el artículo 1 es completamente ineficaz si se sujeta a condiciones de licenciamiento arbitrarias y a obligaciones fiscales y cuasifiscales, indiscriminadamente, a los servicios que hacen posible la circulación de esos contenidos más allá de las redes y los servicios de telecomunicaciones propiamente dichos. La inclusión de estos servicios en el contexto de la ley, con sus consiguientes obligaciones de licenciamiento que sobrepasan los límites necesarios para una prestación ordenada de los servicios de telecomunicaciones, constituye una amenaza grave a la libertad de expresión, así como a su correlato, el derecho a buscar, recibir y difundir información. Pero no cesan allí los problemas. El proyecto regula no solamente las redes y los servicios de telecomunicaciones de acceso público, sino también las redes y los servicios de telecomunicaciones de uso exclusivamente privado. Aquellas, por ejemplo, que usan las empresas para sus propios fines y no están abiertas al acceso público, o las simples redes de los usuarios finales que tienen en su hogar un punto de acceso inalámbrico para diversos dispositivos. Probablemente se trata de un acto de torpeza 7 (...) Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC), entre las que se incluyen los tradicionales correos postales (sic).
6 -6- del redactor, que no tomó en cuenta que de este modo extendía el ámbito de la ley aún más allá de lo que establece la norma de facto de 1972, sancionada bajo una dictadura militar y en un contexto de cuasimonopolio estatal de las telecomunicaciones. Suponer lo contrario llevará a concluir que el redactor pretende establecer control absoluto sobre toda forma de telecomunicación, sujetarla a obligaciones de licenciamiento compulsivo y tasas arbitrarias, o hundirla en la ilegalidad. Esto, claramente, se opone al declamado principio de la comunicación como derecho humano. 8 Como consecuencia de este omnicomprensivo control estatal sobre todas las formas y usos de las telecomunicaciones, deberán las redes interbancarias tributar al fondo de servicio universal, u obtener licencias ad hoc? Se exigirá licencia y pago de tasas y contribuciones al bar que da acceso inalámbrico a Internet a sus clientes? Cómo se calculará el porcentaje de ingresos por telecomunicaciones de los usuarios hogareños que conecten varios dispositivos a su router inalámbrico? La regulación debería estar, necesariamente, limitada a las redes y a los servicios de telecomunicaciones de acceso público y a las redes de telecomunicaciones de uso privado que hagan uso de frecuencias del espectro radioeléctrico sujetas a condiciones de licenciamiento, solo en los aspectos relacionados con ese uso de espectro. La encrucijada provocada por estas disposiciones del proyecto, que insistimos en suponer producto de la impericia y no de una pretensión ultraregulatoria, puede resolverse aplicando un conjunto de modificaciones en el texto. En primer lugar, abandonar la pretensión de regular más allá del área específica de las telecomunicaciones. Debe notarse, por ejemplo, que la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) ha decidido postergar la definición del término tecnologías de la información y las telecomunicaciones al menos hasta Precisar y ampliar las definiciones en el texto, y sus cláusulas dispositivas, para establecer claramente que los servicios de información 10 quedan expresamente excluidos de los alcances de la ley; Restringir el alcance de la ley a las redes y los servicios de telecomunicaciones de acceso público, con la salvedad de que las normas relativas al uso de espectro radioeléctrico también se aplican, en lo pertinente, a las redes y los servicios de uso privado que utilicen bandas de frecuencias para las que se requiera licenciamiento o, en su caso, registro y notificación. Excluir taxativamente del ámbito de la ley la prestación de acceso a Internet a título gratuito y sin fin directo o indirecto de lucro Las extraordinarias facultades de la autoridad de aplicación y el rol del Congreso El aspecto tal vez más crítico del proyecto, el que mayor peligro de arbitrariedad implica, es el relacionado con la autoridad de aplicación. Una autoridad que no se designa, a tono con lo establecido en el artículo 17 de la ley Pero lo que esa 8 Las disposiciones de la presente ley tienen como finalidad garantizar el derecho humano a las comunicaciones (artículo 2 [MPE]). El dictamen de la comisión senatorial agregó y a las telecomunicaciones como si lo general no incluyese lo particular. 9 La Conferencia Plenipotenciaria de la UIT en Guadalajara, 2012, instituyó un comité ad hoc para especificar el término (resolución 140). La reciente Conferencia Plenipotenciaria de Busan (2014) resolvió prorrogar la tarea al menos hasta la próxima conferencia. 10 La definición de este término, así como de otros empleados a lo largo de este documento, se halla en la parte IDO. Fundación Vía Libre noviembre 2014
7 -7- ley prescribe se refiere a la determinación, es decir, concede razonablemente al Ejecutivo la facultad de determinar en qué área de la administración recaerán las funciones. Ello no quita al Congreso sus plenas facultades para determinar las funciones, las limitaciones, el rango y hasta la composición de esa autoridad, o las habilidades exigidas a sus miembros. La autoridad de aplicación que propone el proyecto tiene facultades de una amplitud que es inhallable en el derecho comparado. Solamente si nos remontamos a las épocas de los monopolios estatales de las telecomunicaciones, por entonces reducidas a la telegrafía, la telefonía y la radiocomunicación, encontraremos órganos de potestades comparables; pero ninguna de las leyes modernas de telecomunicaciones crea organismos con facultades tan amplias y tan escasas restricciones en términos de control y auditoría. El proyecto de ley, en definitiva, al conceder esas facultades casi omnímodas en el campo específico, relega la posibilidad de fijar los marcos de referencia de una política pública general de telecomunicaciones en una oficina del poder administrador. Y esta delegación está clara si analizamos, mediante un experimento pensado, el texto de la ley: hallaremos que es posible para la autoridad de aplicación dictar políticas diametralmente opuestas, privatizadoras o estatistas, de fijación absoluta de precios para todos los servicios por el Ejecutivo o de libertad absoluta para que cada operador fije los precios que mejor le parezcan, de crear monopolios o cuasimonopolios privados, o recrear un monopolio estatal. Todo ello, sin apartarse un centímetro del estricto marco de la ley. El Congreso legisla. Con ello fija, de manera indelegable, los lineamientos generales de las políticas públicas. Cuando decide, por ejemplo, que un delito tendrá una pena más grave que otro, está fijando una política pública que procura reflejar los valores relativos que sus mandantes, el pueblo de la Nación y las provincias, asignan a los distintos bienes jurídicos protegidos. Cuando prohíbe la publicidad de tabaco, está fijando una política marco en términos de la salud pública. Tendría sentido una ley que facultase al ejecutivo a prohibir o permitir, a su arbitrio, esa publicidad? Es evidente que no; entonces, tendrá sentido una ley que faculta a un órgano del Ejecutivo a adoptar políticas diametralmente opuestas? Una vez que el Congreso ha fijado el marco general de las políticas publicas, corresponde al Ejecutivo refinarlas, priorizarlas, instrumentarlas y ponerlas en práctica. El grado de discrecionalidad que el proyecto confiere a la autoridad de aplicación resulta contrario a estos principios. Corresponde en este caso que el legislativo marque los lineamientos generales de una política de telecomunicaciones; que establezca las condiciones mínimas esperables de los servicios que regula; que determine la política general respecto de la asignación de las frecuencias del espectro radioeléctrico; que establezca protecciones específicas para los derechos fundamentales de los usuarios, así como sus derechos particulares como consumidores; que cree un organismo de control independiente, autárquico, profesional, que se ocupe de las cuestiones que hacen a la protección de los usuarios y al fomento de la competitividad. Creemos que esta cuestión debe ser resuelta por tres vías convergentes. La primera es fijar, efectivamente, una política pública marco de las telecomunicaciones, sin ingresar en cuestiones de detalle técnico o especificaciones cuantitativas. La segunda es limitar las atribuciones de la autoridad de aplicación, sustituyéndola por una autoridad regulatoria que tenga como función elaborar las normas técnicas, gestionar el espectro radioeléctrico y administrar los procesos de ejecución de lo que la ley manda. La tercera es la creación de una autoridad de control independiente, que
8 -8- supervise la ejecución de las políticas y el cumplimiento de las normas, intervenga en la relación entre usuarios y operadores y de estos entre sí, fomente la competencia mediante la aplicación de las medidas que la ley establezca para resolver situaciones distorsionadas, y esté a cargo del proceso sancionatorio. Esta autoridad de control debe ser independiente, profesional, colegiada, con relativa estabilidad, con un directorio integrado por profesionales de las telecomunicaciones seleccionados por concurso público abierto de oposición y antecedentes y con aprobación legislativa por mayoría especial. Los directores y la cúpula ejecutiva de la autoridad de control no deben pertenecer a empresas o cámaras de operadores, ni tener relación de parentesco con directivos de operadores de telecomunicaciones hasta al menos el segundo grado de consanguinidad o afinidad Problemas del texto El texto del proyecto presentado por el Ejecutivo es de una vaguedad tal que, como señalábamos en la sección anterior, permite a una autoridad de aplicación no determinada adoptar políticas diametralmente opuestas. Pero además contiene errores, omisiones, sobre y subespecificaciones que lo hacen oscuro, impreciso y ambiguo. En parte, estos defectos se deben a la escasez de definiciones, y al empleo de términos no definidos en la parte dispositiva. En numerosos casos, además, estas definiciones son erróneas o autorizan interpretaciones divergentes. Otro factor que sin dudas incide en la baja calidad del texto de la norma reside en el refrito no concordado de textos de diversas fuentes, desde la norma de facto llamada ley hasta la ley colombiana 1341 de 2009, pasando por la versión española de las directivas europeas 2002/19/EC y complementarias. Esta situación no ha mejorado con las modificaciones introducidas por la Comisión de Sistemas, Medios y Libertad de Expresión del Senado. En algunos casos, ha empeorado. A título de ejemplo, teniendo en cuenta la historia del último medio siglo de la Argentina y las consecuencias irreparables de las sucesivas interrupciones del régimen democrático, esperábamos no ver nunca más el término Seguridad Nacional, en mayúsculas y con la dolorosa carga semántica que representa para el pueblo argentino, en el texto de una ley de la República Síntesis de las principales cuestiones Incluyendo los problemas de gravedad manifiesta que hemos señalado en las secciones previas, una sintética enumeración de los aspectos erróneos u omitidos en el proyecto, sobre algunos de los cuales nos extenderemos más adelante, muestra: Una extensión inusitada del alcance de la norma, que coloca numerosas aplicaciones en Internet bajo las obligaciones de licenciamiento y sujetas a contribuciones; La extensión regulatoria a redes y servicios no disponibles para el público, aunque no utilicen bandas de espectro radioeléctrico para las que se requiere licencia; Una autoridad de aplicación casi omnímoda, indeterminada y carente de adecuados mecanismos de control externo; La falta de una autoridad de control independiente, profesional y estable; 11 Artículo 65 [DCS], inciso a. Fundación Vía Libre noviembre 2014
9 -9- La ausencia de un marco general de referencia para las políticas de telecomunicaciones, dejándolo librado al arbitrio de la autoridad de aplicación; La ausencia de un marco adecuado de protección de la privacidad y de los datos personales de los usuarios finales; La imposición de un marco de licenciamiento compulsivo e innecesario, con graves riesgos para la libertad de opinión y expresión y otros derechos fundamentales; Un régimen de sanciones arbitrario y sin las garantías de debido proceso; Un desequilibrio negativo en el tratamiento dispensado a los pequeños operadores de capital nacional respecto de los grandes operadores de mercado, que augura fenómenos de aumento de una ya abrumadora concentración del sector en pocas manos; Un tratamiento discriminatorio en favor de determinadas sociedades comerciales, por la sola razón de su integración de capital; La ausencia de tratamiento de las cuestiones relativas al uso del suelo, subsuelo y espacio aéreo; La ausencia de un mecanismo de protección de los derechos de los usuarios en la especificidad de los servicios de telecomunicaciones; La ausencia de reglas claras y procedimientos para la determinación de poder significativo de mercado y la progresión de medidas destinadas a corregir los efectos distorsivos que ello causa; La omisión en considerar actores novedosos en el campo, como los usuarios que extienden sus puntos terminales o las redes autogestionadas; La falta de una norma de indemnidad para los operadores respecto del contenido que meramente transportan; La indeterminación de condiciones mínimas de servicio universal; La imposición de un gravamen a disposición arbitraria del Ejecutivo denominado Fondo Fiduciario pero no estructurado como tal, y la confiscación de los montos depositados en el fondo constituido conforme al artículo 8 del anexo III del decreto Nº 764/00; La carencia de procedimientos de solución prejudicial de controversias entre operadores, y entre estos y los usuarios en las cuestiones cuya especificidad las coloque fuera del marco regular de resolución de conflictos de consumo; Sobrerregulaciones contrarias a los compromisos adquiridos por la Nación en función del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios de la Organización Mundial del Comercio, en particular su Cuarto Protocolo; La completa omisión de considerar el servicio de radioaficionados.
10 Segunda parte - Observaciones generales Esta parte del estudio se ocupa de analizar, en términos generales, el articulado del proyecto tal como fue remitido por el Ejecutivo, y las modificaciones introducidas por la comisión senatorial en su sesión del 19 de noviembre de La primera sección aborda el análisis de un ejemplo de los errores hallados en el texto, para el caso mediante el artículo 58 [DCS]. En la segunda se realiza un análisis somero de los artículos. A partir de aquí se emplean términos cuyas definiciones se hallan en la tercera parte de este trabajo, a la que nos remitimos en beneficio de la brevedad Un ejemplo de los problemas encontrados Hemos elegido, como muestra representativa, el artículo 58[DCS] (56[MPE]) del proyecto. Nos proponemos mostrar con ello los problemas que se evidencian a partir de un análisis exhaustivo. No es este, por cierto, el único artículo que presenta problemas; muchos de ellos los tienen, y en numerosos casos más graves que los de este ejemplo. Pero este caso reúne, en su breve texto, tanto problemas conceptuales cuanto errores respecto de la medida adoptada para solucionar el problema percibido. El texto del artículo contiene un grueso error conceptual. Si bien en la jerga informal de telecomunicaciones suele emplearse el término velocidad para referirse al número de unidades de información transmitidas por unidad de tiempo, ese nivel de informalidad es inadmisible en un texto legal, en particular cuando no ha sido definido en el mismo texto. La velocidad de propagación de una señal en un medio de transmisión dado está determinada por leyes físicas, 12 y queda fuera del alcance del Derecho. Es probable que el redactor haya querido expresar la tasa de transferencia de datos, esto es, el tránsito efectivo de información en razón del tiempo o, con menos probabilidad, el ancho de banda, el intervalo de frecuencia que define la cota superior de capacidad de transmisión de un canal dado. La definición de tasa de transferencia está también sujeta a ambigüedades, 13 pero en cualquier caso el empleo del término será mucho más preciso que velocidad. No obstante, si la pretensión del redactor ha sido garantizar un nivel mínimo de calidad de servicio para los usuarios, el objetivo no se cumplirá aunque el término se cambiase por uno más adecuado a la variable que se espera representar. Ello porque los parámetros de calidad aplicables, así como la importancia relativa de cada uno de ellos, varían en función del tipo de servicio requerido. Una comunicación de voz mediante telefonía fija tiene muy modestos requerimientos de ancho de banda, pero el usuario espera razonablemente que la infraestructura de la red le permita alcanzar el destino de la llamada, y que la señal no esté sujeta a demoras inaceptables. 14 Por lo tanto, los parámetros esenciales de calidad deben incluir la tasa de 12 Así, la velocidad de propagación (o factor de velocidad, por referencia a la velocidad de la luz en el vacío) de una señal electromagnética es función de la permisividad relativa del medio, también llamada constante dieléctrica, mientras que la de una señal óptica es función del índice de refracción. 13 En un modelo de comunicación en capas, a cada capa corresponden tasas de transferencia distintas. Así, en el nivel de la capa física, la más elemental, habrá una tasa de transferencia bruta, o tasa de transmisión no codificada, que incluye no solo la información humanamente inteligible sino también la necesaria para el control de errores, y todo el empaquetamiento requerido por los protocolos de las capas superiores. A medida que el nivel de abstracción de la capa de que se trate es mayor, las tasas de transferencia efectivas serán menores. Por eso, no es lo mismo determinar una tasa de transferencia en la capa física que en la capa de aplicación (la de mayor abstracción); esta será solamente una fracción de aquella. Fundación Vía Libre noviembre 2014
11 -11- ocupación del servicio y la latencia de la señal: el usuario de nuestro ejemplo podría tener un bucle local o estar conectado a una red de acceso que le permita tasas de transferencia suficientes para imagen de alta definición y sonido estéreo, pero no podrá entablar la comunicación si la tasa de ocupación del sistema en cualquier punto supera valores razonables. 15 En otros servicios, en cambio, y más particularmente en aplicaciones específicas a cada servicio, cobrarán relevancia parámetros de calidad típicos, no solamente en función de las características del servicio sino también de las demandas específicas de la aplicación. Así, por ejemplo, en una red de conmutación de paquetes (como la Internet), un usuario que desea ver una emisión de video requerirá mayor tasa de transferencia cuanto mejor la definición, pero el tiempo de viaje (la latencia) de cada paquete entre origen y destino no lo afectará sensiblemente a condición de que el desvío promedio (jitter) respecto de la latencia media de los paquetes en la red no sea significativo. En cambio, si la aplicación requiere interacción intensa aunque los elementos de datos que se intercambien sean relativamente pequeños, como las aplicaciones remotas de comando y control o los juegos en línea multijugador, latencia y jitter tienen una importancia crítica. Adicionalmente, en los términos del requerimiento planteado por el artículo 56, deben tomarse en cuenta las características físicas de los medios empleados para la telecomunicación 16 así como los límites de las tecnologías empleadas. Pero también debe considerarse cuáles son los puntos y condiciones en que se efectuarán las mediciones de control, puesto que mediciones efectuadas en los extremos del bucle de abonado más cercano al centro de la red y más lejano de él respectivamente pueden arrojar valores muy diferentes. En definitiva, y a pesar de que solo hemos tratado la cuestión superficialmente, puede apreciarse, por un lado, que la cuestión de la determinación de parámetros adecuados de calidad de servicio reviste complejidad, y por otro que el establecer criterios a partir de un único parámetro no satisface la pretensión. Por otra parte, la complejidad técnica relativa de la cuestión, y la dinámica científica y tecnológica del sector, hacen poco aconsejable incluir en el texto de la ley uno o más parámetros específicos. Sin embargo, resulta indispensable que el texto de la ley se pronuncie sobre el objetivo de proporcionar adecuada calidad de servicio y, al mismo tiempo, sobre las obligaciones de control y publicidad de resultados de evaluación de la calidad. En este sentido, proponemos una redacción más ajustada del artículo 58 y el agregado de dos concordantes: ARTÍCULO 58.- Con el fin de asegurar a los usuarios una adecuada calidad de servicios, la Autoridad Regulatoria establecerá definiciones, parámetros y métodos de medición de dicha calidad. A distintos servicios podrán corresponder distintos parámetros y métodos. Estos criterios deberán ser suficientes para garantizar que no se produzca congestión en las redes en condiciones normales de explotación, y que se provean tasas de transferencia, latencias y, en los casos aplicables, variaciones de latencia coherentes con el uso previsto de los servicios ofrecidos.la correspondiente reglamentación deberá ser dictada en un plazo no mayor a ciento ochenta (180) días a contar desde la entrada en vigencia de la presente ley. La autoridad regulatoria revisará los 14 Este fenómeno suele observarse, por ejemplo, en transmisiones de televisión donde una persona en los estudios interactúa con otra distante mediante vínculo satelital, que suele dar lugar a incómodos silencios o superposiciones. 15 La longitud media de la cola formada en el proceso en función de la tasa de utilización es determinada por la fórmula de Pollaczek y Khinchin. 16 La latencia mínima de un paquete que emplee total o parcialmente una red satelital con un satélite geoestacionario (como el ARSAT-1) no será nunca inferior al tiempo que tarde la señal en llegar al satélite y regresar a tierra, con cota superior absoluta en la velocidad de la luz en el vacío. Este valor está alrededor de los 250 milisegundos.
12 -12- criterios de evaluación de calidad con una periodicidad máxima de DOS (2) años. ARTICULO 58A.- Los operadores de redes y de servicios de telecomunicaciones de acceso público que hayan tenido dichas redes abiertas al tráfico u ofrecido dichos servicios por un período mayor a doce meses publicarán, a más tardar el primer día hábil de abril de cada año, en su página web u otro medio universalmente accesible, un informe sobre la calidad de sus servicios en el año calendario anterior sobre la base de las definiciones, los parámetros y los métodos de medición que surjan de la reglamentación establecida por el artículo 58. Este informe incluirá una descripción de las medidas tomadas para asegurar los criterios de calidad establecidos, y en particular las medidas tomadas para asegurar acceso igualitario a los usuarios con discapacidades. Una copia escrita, firmada por autoridad competente del operador, será remitida a la autoridad de control. ARTICULO 58B.- La Autoridad de Control, por sí o por medio de terceros expertos independientes, efectuará las verificaciones de control de cumplimiento de los criterios de calidad establecidos por el Artículo 56. Los operadores franquearán el acceso a todas sus instalaciones y a los registros pertinentes para la ejecución de estas tareas, de la manera que determine la reglamentación. La Autoridad de Control publicará, en su página web u otro medio universalmente accesible, los resultados de las verificaciones que efectúe. Si nos hemos detenido tan particularmente en este punto, no ha sido para señalar un error que no debería haber escapado a un ingeniero en comunicaciones, sino para destacar a titulo de ejemplo la complejidad involucrada en el buen diseño de una ley de telecomunicaciones. El estudio de este pequeño y particular aspecto de la norma requiere no solamente tiempo, sino la concurrencia de especialistas de distintas disciplinas y ratifica, una vez más, la importancia de una discusión amplia y parsimoniosa del proyecto Análisis sintético de los artículos del proyecto En esta sección procuraremos señalar los inconvenientes principales que presenta la redacción actual de proyecto. Algunas de las cuestiones se tratan con mayor extensión en la parte 3 de este documento. En el texto en general: servicios de TIC debe sustituirse por servicios de telecomunicaciones, servicios de telecomunicaciones de acceso público, redes de telecomunicaciones o redes de telecomunicaciones de acceso público, según corresponda. Título I, Capítulo 1 - Objeto. Artículo 1: El sentido de interés público es objeto de amplia discusión en el terreno del Derecho Administrativo. No obstante ello, existe razonable consenso en que una declaración como la presente habilita la intervención reguladora del Estado. El DCS, razonablemente, suprimió la declaración de interés respecto de la regulación que se hallaba en el texto original; pero agregó al ámbito de interés las telecomunicaciones, lo que habilita a suponer que se trata de algo no incluido en las tecnologías de la información y las comunicaciones, y por lo tanto que el proyecto pretende regular más allá de aquellas. La cuestión relativa a las tecnologías de la información y las comunicaciones ha sido tratada más arriba. Insistiremos aquí en que la extensión del campo que se pretende abarcar, y las debilidades de las definiciones en el texto de proyecto, solo contribuyen a generar confusión y dudas interpretativas. La Fundación Vía Libre noviembre 2014
13 -13- cuestión de la neutralidad, tratada solo superficialmente en el proyecto del PEN, exigía un tratamiento más detallado que fue incorporado, aunque con algunas limitaciones que señalaremos al analizar el respectivo texto, en los artículos 56 y 57 [DCS]. No queda claro el sentido de su objeto. Se trata del objeto de la ley, en una elipsis que dará lugar a numerosas dudas interpretativas, y en cuyo caso el artículo 2º podría ser superfluo o contradictorio? O se refiere al objeto de la declaración de interés público, de las TIC etc., o de la neutralidad, todas cláusulas nominales que pueden suponerse sujeto de esta frase? La declaración de la ley como de orden público es un rasgo positivo, tanto si se entiende como cancelatoria del principio pacta sunt servanda como si se la interpreta irrenunciable e imperativa, respondiendo al interés general y colectivo. La idea de excluir taxativamente cualquier forma de regulación de contenidos es una intención destacable del proyecto, pero la posterior formulación de los alcances de la ley en función de la materia regulada (o, mas bien, tácita formulación por omisión de especificarla) frustra esta intención. Artículo 2: Este artículo puede entenderse contradictorio con la segunda frase del artículo anterior. Por otra parte, la finalidad enunciada, con la que en esencia acordamos, no está reflejada en los aspectos dispositivos del proyecto. Reiteramos nuestras observaciones sobre la cuestión de las TIC. La frase final carecía, en el MPE, de conexión con el resto del texto; el DCS le agregó una conectiva, haciéndolo inteligible. De todos modos, la intención declamada en esta frase no se ve reflejada en el texto dispositivo del proyecto. Artículo 3: 17 Si bien se indica el ámbito de aplicación territorial, no está resuelto en función de la materia. En este último sentido, debería indicarse que aplica a los servicios y las redes de telecomunicaciones de acceso público y, en lo pertinente, a los de acceso privado que ocupen espectro radioeléctrico que requiere licenciamiento (solamente en lo que concierne las cuestiones relacionadas con el uso de frecuencias), definiciones que deben incluirse. Tampoco determina con claridad el límite preciso entre el transporte de señales y otros procesos sobre estas señales que no tienen como objetivo su telecomunicación, y que no deberían de ningún modo estar alcanzados por la ley salvo en lo relativo a la protección de los derechos de los usuarios respecto de usos secundarios de datos de tráfico y de geolocalización. Artículo 4: Si bien es razonable crear certeza respecto de la jurisdicción aplicable, la formulación en el proyecto acarrea el efecto de que conflictos entre privados (por ejemplo, los que pudieran surgir de la interpretación o aplicación de los contratos de interconexión entre operadores) quedan sometidos a un fuero que naturalmente les es extraño. Lo mismo sucede cuando sean parte en el conflicto una persona de derecho privado y un gobierno provincial o municipal. La cuestión podría salvarse indicando que la prescripción de fuero y competencia aplica cuando el Estado nacional, o cualquiera de los organismos creados por la ley, sean parte. Artículo 5: Nos hemos referido más arriba a la marcada insuficiencia de lo prescripto en este artículo, y en la parte 3 de este documento elaboramos la cuestión con detalle, con vistas a que conforme un capítulo específico de la ley. El artículo es defectuoso no solamente por la falta de definición de inviolabilidad, que sí aparecía en la llamada ley 19798, sino también porque no cubre la observación 17 Nótese, adicionalmente, que tanto este artículo como los dos siguientes no parecen tener relación con el título del capítulo en que están incluidos.
14 -14- pasiva, la observación y el análisis de datos de tráfico, ni la geolocalización. El DCS introdujo dos modificaciones: suprimió el término autorizadas, lo que resuelve el absurdo de que la confidencialidad de un mensaje, que goza de protección constitucional, se anule por defectos del medio que lo transporta, y agregó dos condiciones que requieren orden judicial ( posterior registro y análisis ) que resultan insuficientes. Capítulo 2 - Definiciones (artículos 6 y 7): Estos artículos se ocupan de las definiciones. Estas son escasas, y de las que existen algunas son ambiguas y otras erróneas. Es indispensable corregir y completar ambos artículos. En particular, reiteramos que la ley debe abandonar la pretensión de legislar sobre las tecnologías de la información y las comunicaciones más allá del plano de las telecomunicaciones. La definición de recursos asociados, por ejemplo, es ambigua y parcialmente circular: recursos asociados son (...) los servicios asociados, u otros recursos o elementos asociados. En el artículo 6, el DCS agregó la definición de servicio básico telefónico 18 (nuevo inciso c) y modificó la redacción de la definición de servicios de TIC (nuevo inciso d). De esta última, y de la supresión de la enunciación de una relación de género a especie entre los servicios de TIC y los de telecomunicaciones, como hemos señalado, queda claro que la ley pretende abarcar servicios más allá de las telecomunicaciones, con un límite absolutamente impreciso. Se agregaron también definiciones de TIC y de telecomunicación, nuevos incisos g y h. Por otra parte, algunas definiciones son contraintuitivas (como red local, que en el léxico general de telecomunicaciones tiene otro significado, o acceso, que se usa en dos sentidos distintos en el texto del proyecto) o perogrullescas (se exige que las tecnologías empleadas para el servicio básico telefónico permitan a los usuarios comunicarse entre sí). La primera definición del artículo 6 no es tal, en tanto nada define, sino una cláusula dispositiva que otorga al Ejecutivo la potestad de designar la autoridad de aplicación. 19 Hemos objetado más arriba la discrecionalidad de este órgano, e insistimos en la necesidad de crear autoridades separadas de regulación y de control, garantizando la independencia y profesionalidad de la segunda. La definición de servicio básico telefónico agregada por el DCS difiere en lo sustancial de la aprobada por el decreto Nº 62/90, del que surgen derechos y obligaciones para las licenciatarias de servicio básico y los operadores independientes. Para resolver estos múltiples inconvenientes, en la parte 3 se proponen definiciones sustitutivas y complementarias. Título II - Licencias. Artículo 8: En primer lugar, carece de sentido (y se convierte en un arma potencial contra la libertad de expresión) someter la aprobación para la prestación de servicios al potencial arbitrio del Ejecutivo. El licenciamiento debe sustituirse por el simple registro, estableciendo un plazo límite a partir del cual, si no ha sido objetado, el registro se considerará consentido. En segundo, si aún se insistiera contra esta lógica en requerir licenciamiento, este debe 18 En concordancia con las reglas gramaticales sobre uso de mayúsculas y nombres propios, mantendremos en minúsculas los nombres comunes. De hecho, no entendemos la razón por la que el proyecto incurre en esta práctica antigramatical de uso arbitrario de mayúsculas. 19 Como hemos señalado en la primera sección, el artículo 17 de la ley no es incompatible con la facultad del Congreso de determinar atribuciones, requisitos mínimos, rango, etc. de la autoridad de aplicación, ni quita facultades para crear autoridades específicas, no necesariamente bajo dependencia estricta del Ejecutivo. Fundación Vía Libre noviembre 2014
15 -15- limitarse a las redes y servicios de telecomunicaciones de acceso público, y deben establecerse excepciones para las redes autogestionadas. Mayores comentarios sobre la cuestión aparecen en la tercera parte de este estudio. Artículos 9 y 10: La habilitación (que, como señalamos en el párrafo anterior, debería consistir de un simple registro) para los operadores de redes y de servicios de telecomunicaciones para prestar servicios de comunicación audiovisual es razonable en términos de la realidad de la convergencia en el transporte de señales. Pero reconocer esta realidad no debe implicar dar vía libre a una puerta trasera en la ley que, además, carezca de sentido en términos de convergencia. Por lo tanto, debe restringirse este permiso a: (a) la prestación condicionada a la de otros servicios (esto es, un operador de servicios de telecomunicaciones no podrá ofrecer solo servicios de comunicación audiovisual a ningún cliente) y (b) la utilización del mismo vínculo, o bucle local, para todos los servicios; o cláusulas equivalentes que impidan a un operador simplemente instalar un receptor satelital en el domicilio del usuario mediante el cual solo sea posible acceder a una señal broadcast. El DCS introdujo una limitación, que impide a los licenciatarios de servicios de TIC brindar servicios de televisión directa al hogar (DTH) por vía satelital. Esta restricción puede resultar efectiva, pero puede no serlo si el operador adopta una estrategia de recepción mediante antenas que sirvan a un cierto número de abonados, empleando para la distribución al hogar enlaces propios o de terceros, obtenidos a través de la desagregación de bucle local que el proyecto exige a todos los operadores, sin importar su tamaño o posición en el mercado. Artículo 11: el sentido de la primera parte es incomprensible: la prestación de los servicios [...] es independiente [...] de la existencia de los medios requeridos para la prestación del servicio. La segunda parte, sujeta a la previa observación sobre lo innecesario de un proceso de licenciamiento, y en tanto se limite a un simple proceso de notificación y registro, es correcta. Artículo 12: Sujeta a la previa observación sobre lo innecesario de un proceso de licenciamiento, la obtención de autorización para el uso de espectro radioeléctrico debe ser requerida solamente para redes de telecomunicaciones que hagan uso de bandas definidas como de licenciamiento requerido. Artículo 13: Sustituir la autorización por la obligación de notificar los cambios y el derecho del organismo de control a realizar observaciones, su obligación de determinar si la cesión o transferencia producen una situación de poder significativo de mercado, y aplicar como consecuencia las normas de competitividad que se enumeran en otra sección. Por otra parte, la obligación de notificar toda modificación de la participación accionaria es una carga innecesariamente engorrosa y carente de sentido práctico para los operadores que sean empresas con cotización pública de acciones. Artículo 14: Sustituir licencia por registro ; precisar la jerarquía mínima de la norma requerida para ordenar la caducidad, y precisar el procedimiento. En consonancia con el comentario al artículo 13, eliminar el inciso d. Título III, Capítulo 1 - Principios generales. Artículo 15: Este artículo es un galimatías. Además, limita la extensión del concepto de servicio público a las relaciones entre operadores. Si la autoridad de control cuenta, como lo proponemos, con suficientes facultades para tomar medidas que alienten la competitividad y controlen las posiciones dominantes, esta declaración es innecesaria. Además, la formulación del artículo se limita a repetir la primera parte
16 -16- de la definición del artículo 6 f) [DCS], con lo cual el texto termina leyéndose de manera equivalente a: se reconoce el carácter de servicio público a un servicio que más arriba se define como servicio público, lo que abona más aún en el sentido de su eliminación. Artículo 16: Debería incluirse la facultad de la autoridad regulatoria para dispensar la homologación o la certificación de determinadas categorías de equipamiento, y aceptar como sustancialmente equivalentes las homologaciones y certificaciones emitidas por otras autoridades regulatorias. Mejor aún, la ley debería establecer políticas generales respecto de los equipos, tanto los empleados en la arquitectura principal de las redes cuanto los terminales de usuario. Algunas propuestas al respecto se incluyen en la parte 3. Capítulo 2 - Mecanismos de coordinación. Artículo 17: En lugar de este artículo, o complementariamente con él, debe solucionarse una omisión grave: el proyecto carece de normas generales sobre uso del suelo, el subsuelo y el espacio aéreo. La breve formulación incorporada en el DCS como inciso b del artículo 60 e inciso d del artículo 61 son totalmente insuficientes. Puesto que los usos parciales de inmuebles de propiedad pública o privada constituyen servidumbres, y las servidumbres necesarias para el tendido, el mantenimiento y la remoción de redes de telecomunicaciones de uso público no son forzosas y deben ser declaradas por ley (art del nuevo CCC), esta carencia genera una imposibilidad jurídica. Además, dentro de las atribuciones que le corresponden, el Congreso debe procurar mecanismos que eviten la imposición de tasas comunales o provinciales que excedan el marco de razonabilidad para el tendido y mantenimiento de redes de telecomunicaciones de acceso público, y para la prestación de los servicios asociados con ellas. Título IV, Capítulo 1 - Servicio Universal: Salvo el artículo 18, con la sustitución general enunciada más arriba, el resto del capítulo debería ser reescrito para reflejar condiciones mínimas actuales de servicio universal y los procedimientos para lograrlo. Nótense, además, las repeticiones innecesarias entre los artículos 18 y 19. En la parte 3 esbozamos una propuesta específica sobre el particular. Artículo 20: Sin perjuicio de lo señalado en el párrafo anterior, es oportuno señalar que la potestad del Ejecutivo debe limitarse a fijar las políticas instrumentales y ejecutar los actos necesarios para cumplirlas. Capítulo 2 - Fondo Fiduciario del Servicio Universal (artículos 21 a 25): a pesar de la enunciación, el gravamen determinado por este capítulo no es un fondo fiduciario en los términos definidos en el Título I de la ley Sobre el particular, acordamos con los términos de la propuesta de la Cámara Argentina de Internet (CABASE) expresada en sus notas del 18 y el 25 de noviembre de 2014, que en beneficio de la brevedad damos aquí por reproducidos. Adicionalmente, la imposición de este gravamen, así como los mencionados en los artículos 49 a 52, determinan que el proceso parlamentario que ha seguido este proyecto sea incorrecto. En efecto, el tratamiento de leyes que impongan contribuciones corresponde en primer lugar a la H. Cámara de Diputados, conforme lo establece el artículo 52 de la Constitución Nacional. Artículo 25: Sin perjuicio de lo señalado en el párrafo anterior, cabe notar que la posición anticompetitiva que este artículo otorga a sociedades con participación estatal, y la falta de determinación sobre procedimientos competitivos de adjudicación, constituyen una manifiesta arbitrariedad en el manejo del fondo por Fundación Vía Libre noviembre 2014
17 -17- parte de la autoridad regulatoria. Título V, Capítulo 1 - Espectro radioeléctrico (artículos 26 a 32): El Congreso de la Nación no puede, ni debe, delegar su facultad y obligación de fijar políticas sobre el uso de un recurso escaso, intangible y común, en manos de una oficina del poder administrador, sin que por ello deba incurrir en sobreespecificación o cuantificación detallada. Proponemos una sustitución completa de este capítulo, con los lineamientos que se exponen en la parte 3 de este estudio. Capítulo 2 - Uso satelital (artículos 33 a 35): Las restricciones que otorgan preferencia al Estado nacional solo pueden aplicarse a los satélites en órbita geoestacionaria asignada, porque es la única reserva hecha por la Argentina en el Protocolo 4 del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios de la Organización Mundial del Comercio, un tratado internacional que compromete a la Nación. Adicionalmente, se ha ignorado en este capítulo el servicio satelital de radioaficionados, parte de la más general omisión de los radioaficionados en el texto del proyecto. Artículo 34: Puesto que no define qué debe entenderse por facilidades satelitales puede leerse en el sentido de que se requiere autorización para, por ejemplo, los sistemas de posicionamiento global (GPS, GLONASS, etc.), y parece bastante dudoso que el Departamento de Defensa de los Estados Unidos, responsable por el sistema GPS, o las Fuerzas de Defensa Aeroespacial de la Federación Rusa (operadores de GLONASS), vayan a solicitar autorización para los respectivos sistemas. El caso planteado no es más que un ejemplo; muchos otros satélites, en diversas órbitas, transmiten información hacia la superficie del planeta. La prohibición es, desde luego, ineficaz; pero habilita a una agencia administrativa a interferir el servicio y, a tenor del art. 72[DCS] (66[MPE]), a confiscar los receptores (nótese que la sanción de decomiso de ese artículo no aplica solamente a los bienes de propiedad del infractor). Adicionalmente, parece ignorar la realidad de los microsatélites que operan en bandas de radioaficionados. Artículo 35: Reiteramos nuestra observación respecto del Protocolo 4. Capítulo 3 - Planes fundamentales (artículos 36 y 37) Deben fijarse mayores precisiones sobre los planes fundamentales en general, y el plan de numeración en particular. Hacemos recomendaciones respecto de este último en la parte 3 de este documento. Artículo 37: Sin perjuicio de lo señalado en el párrafo anterior, no resiste análisis de legalidad la atribución que se confiere en este artículo a una oficina de la administración para quitar arbitrariamente y en cualquier momento un bloque numérico asignado a un operador. Capítulo 4 - Acceso e interconexión (artículos 38 a 47) Todo este capítulo refiere a favorecer las condiciones de competitividad, pero en lugar de promoverlas termina por alentar la concentración y deposita en una oficina del Ejecutivo la capacidad de determinar qué es posición dominante y como se la controla. En principio, como reglas fundamentales, debe definirse un marco referencial para determinación de posición de poder significativo, con cotas bien establecidas y un proceso para determinar los casos fuera de esas cotas; y deben aplicarse las reglas progresivas que la ley establezca para reducción de las asimetrías solamente a los operadores que se hayan determinado como en posición dominante. El capítulo debe ser reescrito completamente; en la parte 3 se halla
18 -18- nuestra propuesta al respecto. Las pequeñas modificaciones introducidas en el DCS en los artículo 40 y 46 carecen de fuerza normativa, pues dejan librada la determinación de medidas efectivas para compensar las asimetrías al arbitrio de la autoridad de aplicación, y por ello no pasan de meras expresiones de deseos. Artículo 41: Sin perjuicio de lo señalado en el párrafo anterior respecto a la generalidad del capítulo, este artículo concede a los organismos estatales y a ciertas sociedades comerciales, por el solo hecho de que el Estado tiene en ellas participación accionaria, 20 privilegios inapropiados; no solo porque introducen un factor distorsivo en el mercado sujeto al capricho del Ejecutivo de turno, sino también porque resultan contrarias a los compromisos contraídos por la Nación en virtud del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios de la Organización Mundial del Comercio. Artículo 42: No obstando a las observaciones de carácter general sobre este capítulo, cabe notar que la obligación establecida en este artículo no se compadece con la práctica general de acuerdos de peering entre dos o más operadores de sistemas autónomos en la Internet, más propiamente llamados settlement free agreements, por los que los operadores de sistemas autónomos acuerdan aceptar recíprocamente tránsito sin cargo. Estos acuerdos son generalmente informales y basados en confianza recíproca; una investigación ha determinado que menos del 0,5 está fundado en contratos formales. 21 Título VI - Precios, tarifas y gravámenes - Artículo 48: El artículo 48 da poder arbitrario a una oficina del Ejecutivo para fijar tarifas en todo el sistema o en cualquier parte de él. Es un ejemplo claro del grado de discrecionalidad que se concede a un organismo del Ejecutivo, que le permitirá a su antojo regular los precios de todo el sistema, o dejar absoluta libertad de precios. Si se toma en cuenta que el mercado de las telecomunicaciones exige grandes inversiones de capital para crear situaciones competitivas que redunden en beneficio de los usuarios, y que la facultad regulatoria concedida ni siquiera establece que las tarifas reguladas deben como mínimo cubrir los costos, las amortizaciones y las previsiones de inversión, esta discrecionalidad hace muy poco para alentarlas. Artículo 49: Esta tasa debería estar destinada a sostener la autoridad de control. Independientemente de ello, la alícuota parece excesiva en términos comparativos; a valores de 2013, representa como mínimo unos 60 millones de dólares estadounidenses. Artículos 50 y 51: Las contribuciones indicadas en estos artículos son de dudosa legalidad, teniendo en cuenta el grado de discrecionalidad que se delega en la autoridad de aplicación y la doctrina de la Corte Suprema en las causas Camaronera Patagónica y Selcro. 22 Aplica aquí también, como se ha señalado respecto del capítulo 2 del título IV, un vicio procedimental de tratamiento de este proyecto, conforme a lo especificado en el artículo 52 de la Constitución Nacional. 20 Nótese que, por una parte, mayoría accionaria no significa control de las decisiones de una sociedad; por otro, que esta mayoría accionaria estatal puede ser solo transitoria. Un cambio en la capacidad decisoria en la empresa Arsat, pese a las previsiones de la ley que la creó, no necesita aprobación legislativa. 21 Woodcock, Bill y V. Adhikari (2011). Survey of Characteristics of Internet Carrier Interconnection Agreements. Packet Clearing House. 22 Camaronera Patagónica S.A. c/ Ministerio de Economía y otros s/amparo del 15/04/14 y Fundación Vía Libre noviembre 2014
19 -19- Artículo 52: Una copia del art. 152 de la norma de facto llamada ley 19798, que aplica o no aplica, según humor de la autoridad de aplicación, tasas y gravámenes que no define a servicios ( o instalaciones?) que tampoco define. Se podría presumir que se trata de gravar las redes de telecomunicaciones de acceso privado. Debe eliminarse el artículo, o sus alcances han de ser especificados con claridad. Artículo 53: Una muestra de discrecionalidad equivalente a la del artículo 48. Si bien parece hasta un punto razonable permitir cierta flexibilidad en el pago de contribuciones, es indispensable fijar las razones por las que dichas exenciones podrán concederse, el procedimiento para concederlas, y establecer garantías de ecuanimidad. Título VII - Consideraciones generales sobre los Servicios de TIC. Artículo 54. La redacción original en el MPE declaraba actividad de interés nacional a los servicios de TIC, sin que quedase claro en qué sentido esto modificaba lo establecido en el artículo 1. El DCS reemplazó íntegramente ese texto, por uno en que declara que el servicio básico telefónico mantiene su condición de servicio público. 23 Esta condición, considerando la extensión de la telefonía móvil y la significación cualitativa que para el usuario tiene el acceso a la Internet, bien podría resultar un anacronismo. En todo caso, puede ser fácilmente resuelto mediante la determinación de que el servicio básico universal, de la manera definida en la parte 3 de este documento, es considerado servicio público, lo cual no solo es razonable sino que permitirá ir ajustando en el tiempo la variable de servicio público al interés general. Con esta salvedad, el artículo puede suprimirse. Artículo 55: El artículo 55, al redefinir servicio de TIC, se contradice con lo expresado más arriba en el mismo texto respecto de la misma cuestión (ver, por ejemplo, definiciones en el artículo 6). No queda claro el sentido de la obligación (si es que se tratare de una obligación) de que el llamado servicio de TIC deberá ser brindado en todo el territorio nacional considerado a tales efectos como una única área de explotación y prestación, ni cómo la cobertura de todo el territorio se correlaciona con la funcionalidad del servicio. Significa esto una restricción a la capacidad de un operador de brindar un servicio determinado en una cierta zona geográfica? Si un pequeño operador local brinda servicio de acceso a la Internet mediante vínculos inalámbricos en una pequeña localidad, significa esto que debe brindarlo en cualquier localidad del país en que le sea requerido? Esta posible lectura del confuso enunciado puede conducir a la concentración cuasimonopólica de las prestaciones en manos de las grandes empresas. Además del principio general de acotar los servicios reglados por la ley a las telecomunicaciones, es indispensable precisar el sentido del texto de este artículo. En el DCS se agregó, a continuación del texto original, un párrafo referido al servicio básico telefónico. Este también tiene un enunciado confuso, y parece carecer de carácter dispositivo. A menos que la intención del redactor original del texto fuese expresar otra cosa, sin haberlo logrado, el texto de este artículo puede perfectamente suprimirse. Selcro S.A. c/ Jefatura Gabinete Mos. deci. 55/00 (dto. 360/95 y 67/96) s/ amparo ley del 21/10/ La condición de servicio público de la telefonía básica surge de diversas normas, en particular el decreto Nº 293/02.
20 -20- Artículos 56 y 57 [DCS]: El DCS incorporó dos artículos a continuación del 55 del MPE, que reflejan en parte el dictamen de consenso alcanzado por la Comisión de Sistemas, Medios y Libertad de expresión sintetizando varios proyectos de ley sobre neutralidad de redes. Hemos participado del largo proceso que llevó a ese dictamen de consenso, y estimamos que la inclusión de estos dos artículos satisface las condiciones esenciales de neutralidad de red. Sin embargo, cabe hacer tres observaciones: en primer lugar, dada la condición impuesta sobre daño o perjuicio a la red, el término "arbitrariamente" del inciso c del artículo 57 carece de sentido. En segundo, y en directa relación con lo anterior, correspondería agregar o a otro usuario al final del enunciado. Finalmente, es de notar que no se han previsto excepciones, es decir, las condiciones en que las prohibiciones establecidas pueden ser quebradas (por ejemplo, extrema congestión transitoria de la red) y las limitaciones asociadas a esas excepciones, que sí estaban incluidas, aunque con algunos errores que provocaban efectos no previstos, en el texto del dictamen de consenso mencionado. Artículo 58 [DCS] (56 [MPE]): Más arriba hemos usado este artículo como ejemplo de los errores que el proyecto contiene, y propuesto una redacción alternativa. Título VIII, Capítulo 1 - Derechos y obligaciones de los usuarios (artículos 59 y 60 [DCS]): El título VIII fue incorporado en el dictamen de la comisión senatorial. Este capítulo, si bien contiene especificaciones generales sobre deberes y derechos de los usuarios, cubre la cuestión en forma solo parcial. Algunas de ellas son, por lo demás, superfluas (por ejemplo, la obligación de abonar el servicio surge de la relación contractual y está firmemente establecida en la legislación general). El proyecto no establece distinción entre usuarios en general, usuarios finales, abonados y consumidores, todos ellos con relaciones jurídicas diferentes con los operadores. En la parte 3 de este documento proponemos una especificación mucho más precisa de los derechos de los usuarios. Sin perjuicio de lo apuntado, el inciso d del artículo 60 es de dudosa constitucionalidad, a la luz del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio establecida en el artículo 18 de la Constitución Nacional. Carece de objeto, salvo circunstancias excepcionales que deben ser perfectamente definidas en la ley, que los usuarios franqueen el acceso a sus domicilios a personal de una autoridad de aplicación con atribuciones indeterminadas. Es razonable el requerimiento de permiso de acceso a personal de los operadores, limitado a aquellos que tengan instalaciones en el domicilio del usuario en cuestión, solo en horario diurno salvo situación de emergencia que entrañe peligro inminente para la vida o la salud humanas, y eliminando los términos todo tipo de del texto, pluralizando como corresponda. Reiteramos en este sentido, además, las observaciones formuladas más arriba respecto de la necesidad de subsanar la omisión del texto respecto de la concesión de servidumbres. Capítulo 2 - Derechos y obligaciones de los licenciatarios (artículos 61 y 62 [DCS]): Este capítulo enumera derechos y obligaciones de tipo genérico de los operadores, aunque estas están diseminadas en el resto del texto en formas más específicas. Algunas obligaciones se enuncian más claramente, en redacción sustitutiva, en la tercera parte de este documento. Respecto del artículo 61, corresponde señalar que el inciso b es insuficiente para garantizar el acceso de los operadores a inmuebles públicos y privados con el fin de instalar, operar, mantener o remover redes e instalaciones, puesto que la ley no establece nada en particular, la normativa aplicable sobre uso del suelo, Fundación Vía Libre noviembre 2014
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in fine
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 6
 artículo 8
 artículo 5
 artículo 1
 artículo 17
 Artículo 65
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 resolución 
 artículo 58
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 artículo 56
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 artículo 18
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