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Rendición de cuentas y diseño institucional de los órganos reguladores en México 1
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Victoria Marín Sandoval
1 Sergio López Ayllón y Ali Haddou Ruiz* Rendición de cuentas y diseño institucional de los órganos reguladores en México 1 Aunque los órganos reguladores siempre han sido parte del marco institucional de la administración pública en México, la idea de agencias reguladoras independientes se introdujo hasta la década de los noventa, cuando el proceso de reforma económica estructural estaba muy avanzado. Estos órganos reguladores pueden ser agrupados en dos grandes categorías. La primera incluye a aquellos que regulan sectores económicos específicos, tales como el de energía o el de telecomunicaciones. La segunda categoría comprende los órganos que se crearon para afianzar los procesos de reforma horizontal, tales como las agencias responsables de asegurar la competencia económica o el acceso a la información. Con base en la experiencia de los órganos reguladores en México, el artículo propone un marco de análisis para estudiar los mecanismos de rendición de cuentas de los reguladores independientes. Una lección importante del estudio es que el uso de mecanismos como los de acceso a la información o el análisis de impacto regulatorio, implementados por * Sergio López Ayllón es profesor-investigador de la División de Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Correo electrónico: Ali Haddou Ruiz es secretario ejecutivo de la Comisión Federal de Competencia Económica de México. Correo electrónico: gob.mx. 1 Artículo recibido el 2 de mayo de 2006 y aceptado el 2 de octubre de Versiones preliminares de este documento fueron presentadas en la Conferencia Designing Independent and Accountable Regulatory Authorities for High Quality Regulation, OCDE, Londres, de enero de 2005, y en el X Congreso Internacional del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago de Chile, de octubre de Los autores agradecen los comentarios de Cecilia Martínez Gallardo. Mauricio Portugal y Anna Veraza prepararon un primer borrador de la versión en español de este documento. VOLUMEN XVI NÚMERO 1 I SEMESTRE DE 2007 PP Gestión y Política Pública 1012 órganos independientes, fortalece la rendición de cuentas horizontal de los órganos reguladores sectoriales y reduce el riesgo de captura. Palabras clave: rendición de cuentas, órganos reguladores, agencias reguladoras, acceso a la información. Design of Regulatory Bodies in Mexico Although regulatory authorities have always been a part of the institutional makeup of Mexican public administration, the idea of independent regulatory authorities was introduced only in the early 90 s, when the process of economic reform was well underway. These independent regulatory authorities can be grouped into two broad categories. The first includes typical sectoral regulatory entities (e.g. energy and telecommunications). The second category comprises independent agencies created to anchor continuous horizontal reform processes, such as competition and access to information. Based upon the Mexican regulatory authorities experience, this paper proposes a framework for the analysis of accountability mechanisms of independent regulators. An important lesson from this review is that the use of mechanisms such as access to information and regulatory impact analysis, enforced by other independent regulatory agencies, strengthen the horizontal accountability of sectoral regulatory authorities and reduces the risk of capture. Keywords: accountabilty, regulatory authorities, regulatory agencies, access to information. INTRODUCCIÓN La independencia de los órganos reguladores se ha identificado como un elemento que contribuye a mejorar la calidad de la regulación y la eficiencia económica. Con base en la experiencia del gobierno mexicano en el diseño de estos órganos, este artículo analiza las tensiones y sinergias que se generan entre su independencia y su capacidad de rendir cuentas (accountability). Una de las principales razones que justifican la creación de órganos reguladores independientes para determinados sectores de la economía, en particular las industrias de infraestructura en redes (i.e. energía, telecomunicaciones o transporte), es 102 Gestión y Política Pública VOLUMEN XVI NÚMERO 1 I SEMESTRE DE 20073 promover los intereses de los consumidores a través de una mayor competencia o por lo menos una competencia simulada y mejorar el funcionamiento de los servicios con base en criterios objetivos tanto técnicos como económicos. Con la intención de alcanzar dichos objetivos de manera eficiente, es muy importante lograr que los funcionarios públicos titulares de los órganos reguladores se mantengan tan aislados como sea posible de las presiones políticas y de los grupos de interés a los que están inevitablemente expuestos. En el largo plazo, la experiencia internacional muestra cómo se correlaciona la auténtica autonomía de estos órganos con una toma de decisiones rápida y de calidad, con políticas certeras y previsibles tanto para los consumidores como para los inversionistas (OCDE, 2002, 91 ss.; Córdova-Novión y Hanion, 2002, 75 ss.) Los órganos reguladores independientes pueden estabilizar las decisiones en torno a ciertas políticas regulatorias al actuar como agentes capaces de orientar las agendas y, con ello, establecer las condiciones para alcanzar los objetivos de los ordenamientos legales. 2 En general, a los órganos reguladores independientes se les transfieren algunas funciones y facultades de los ministerios o secretarías de Estado con el propósito de que puedan diseñar, implementar y aplicar la regulación en un sector determinado. El grado de independencia y efectividad de estos órganos reguladores obedece a su particular mezcla de facultades y responsabilidades, y depende de los mecanismos institucionales que aseguren la transparencia y rendición de cuentas. El secreto y la falta de capacidad para rendir cuentas son dos cuestiones que deterioran directamente los resultados de las políticas, ya que hacen mucho más difícil establecer compromisos creíbles (porque quienes son excluidos del proceso serán mucho más renuentes a aceptar los resultados de las políticas regulatorias) y generan asimetrías de información que conducen a la adopción de políticas parciales (quienes cuenten con información privilegiada tendrían incentivos para aprovecharla en su favor) (Stiglitz, 1998). 2 En términos generales, lo anterior es congruente con lo propuesto por la teoría de la elección social en el sentido de que, por regla general, las políticas en los sistemas democráticos son insostenibles debido a los constantes cambios de los grupos o coaliciones que se apoyan u oponen entre sí y que, por ello, es necesario que existan disciplinas o mecanismos institucionales que eleven los costos de dichos cambios, para lograr de este modo que ciertas políticas sean más estables y previsibles. Véanse, por ejemplo, Arrow (1963); McKelvey (1976 y 1979); Schofield (1983) y Komesar (1994). VOLUMEN XVI NÚMERO 1 I SEMESTRE DE 2007 Gestión y Política Pública 1034 El diseño institucional de los órganos reguladores independientes debe tomar en consideración una serie de complejas relaciones, horizontales y verticales, que implica el ejercicio de su autonomía. Por ello, la construcción de los mecanismos de rendición de cuentas de dichos órganos debe asegurar tanto procesos autónomos de toma de decisiones como una estricta rendición de cuentas por parte de los órganos reguladores. A partir del caso de los órganos reguladores en México, este artículo tiene como objetivo elaborar un análisis de los mecanismos de rendición de cuentas de los órganos reguladores independientes. Una conclusión de este análisis es que el uso de instrumentos tales como el acceso a la información y la evaluación de impacto regulatorio (EIR) refuerzan la rendición de cuentas horizontal de los órganos reguladores sectoriales y reduce el riesgo de que se ejerzan influencias indebidas sobre la regulación. Este documento se divide en tres apartados. El primero introduce el marco analítico y los instrumentos para evaluar la rendición de cuentas de los órganos reguladores independientes. El segundo aplica este marco a los órganos reguladores mexicanos. Después de una breve descripción de cómo fueron creados, el documento examina la relación que existe entre su independencia y su capacidad para rendir cuentas a través del análisis de diversos instrumentos utilizados para dirigir, supervisar y evaluar sus acciones (por ejemplo, mandato legal, informes al congreso, publicación de las decisiones administrativas, acceso a la información y EIR). El último apartado destaca algunas de las lecciones más importantes del caso mexicano y explora la posibilidad de aplicar con mayor amplitud las propuestas analizadas en el marco teórico. MARCO CONCEPTUAL PARA EL ANÁLISIS DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS ÓRGANOS REGULADORES El problema de la rendición de cuentas ha sido ampliamente desarrollado en la literatura reciente y existen diversas concepciones sobre su alcance (entro otros, véanse March y Olsen, 1995; Bovens, 1998; McKinney y Howard, 1998; Przeworski et al., 1999; Schedler et al., 1999). Existe un consenso general en torno a la importancia que tiene la rendición de cuentas en las democracias. March y Olsen (1995, 104 Gestión y Política Pública VOLUMEN XVI NÚMERO 1 I SEMESTRE DE 20075 162) han afirmado, por ejemplo, que la proposición de que la democracia requiere una rendición de cuentas de los ciudadanos y funcionarios es un principio universal de la teoría democrática. Sin embargo, como sucede con otros términos de uso universal, normalmente suponemos que entendemos a qué nos referimos cuando hablamos de rendición de cuentas o accountability, a pesar del hecho de que sólo puede ser traducido imperfectamente al castellano. 3 Por lo general, la rendición de cuentas engloba todo lo que concierne a los controles y contrapesos para la vigilancia y restricciones del ejercicio del poder (Schedler, 2004, 9). En este documento discutiremos el papel que desempeña la rendición de cuentas respecto de los órganos reguladores. Para mayor claridad y por tratarse de un concepto complejo, creemos necesario precisar primero en qué sentido utilizaremos el concepto de rendición de cuentas, para poder aplicarlo después a los órganos reguladores. Para ello, retomaremos el desarrollo propuesto por Andreas Schedler, 4 porque consideramos que sintetiza y retoma las ideas principales sobre este concepto. UN CONCEPTO COMPLEJO En este trabajo consideramos que la noción de rendición de cuentas comprende dos connotaciones básicas: por un lado, la respondabilidad (answerability), es decir la obligación de los políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y justificarlas en público; y, por la otra, la capacidad de sancionarlos (enforcement) cuando se hayan excedido en el uso de sus facultades (Schedler, 2004, 13). 5 Este concepto bidimensional es muy amplio y comprende (por lo menos parcialmente) aquellos de vigilancia, monitoreo, control, supervisión, escrutinio público o transparencia que empleamos frecuentemente en relación con los órganos reguladores. 3 La traducción más cercana de accountability en español es rendición de cuentas, lo que se refiere literalmente a la claridad de cuentas financieras o monetarias. Su connotación original no incluye el concepto de responder públicamente por la eficacia y resultados de la administración pública, pero gradualmente se ha ido aceptando como sinónimo de lo que en inglés se conoce como accountability (véase Schedler, 2004, 11-12). 4 Los apartados Un concepto complejo y Criterios de rendición de cuentas de esta primera sección retoman ampliamente los conceptos expuestos en el trabajo de Andreas Schedler (1999, versión en español de 2004). 5 En el mismo sentido que Schedler, March y Olsen (1995, 162 ss.) consideran que las bases de la rendición de cuentas son la información y las sanciones. VOLUMEN XVI NÚMERO 1 I SEMESTRE DE 2007 Gestión y Política Pública 1056 Como explicaremos más adelante, ambas dimensiones conducen a distintos problemas cuando se aplican a la enorme diversidad de diseños institucionales que existen para los órganos reguladores. Obligación de responder Ésta es la primera y más común dimensión de la rendición de cuentas. En general, se refiere a la capacidad para asegurar que los políticos y servidores públicos respondan por sus acciones y decisiones. La clave está en entender qué clase de respuestas a qué clase de preguntas. En principio, los supervisores (es decir aquellos agentes a los que se les rinden cuentas) pedirán a los supervisados (aquellos que rinden cuentas) que informen todo lo relacionado con sus decisiones y que expliquen sus decisiones. La primera parte de la obligación de responder implica una dimensión informativa que incluye el derecho (del supervisor) de recibir información y, por consiguiente, la obligación (del supervisado) de entregarla. Asimismo, comprende los mecanismos institucionales para informar de las acciones y decisiones, aun cuando no haya una solicitud específica de información. En sentido amplio, todas las herramientas de la denominada transparencia se relacionan con esta dimensión de la obligación de responder. La segunda parte es más compleja, pues se refiere a la explicación y justificación de la acción. Esta vertiente implica sujetar el ejercicio del poder no sólo al imperio de la ley sino también al imperio de la razón (Schedler, 2004, 14) y genera una relación de diálogo entre los actores que rinden cuentas y aquellos a quienes se las rinden. Este aspecto se entiende más fácilmente en el contexto del ejercicio del poder político; su significado se torna más problemático cuando lo aplicamos en el contexto de las decisiones de los órganos reguladores, pues éstas tienen por definición un carácter técnico. Es necesario reconocer la dificultad que supone su explicación pública, en particular cuando algunas de ellas pueden tener una racionalidad contraintuitiva. Como explicaremos más adelante, esta vertiente tiene consecuencias sobre el diseño institucional de la rendición de cuentas de los órganos reguladores. 106 Gestión y Política Pública VOLUMEN XVI NÚMERO 1 I SEMESTRE DE 20077 Aplicación de la ley Explicaremos ahora la segunda dimensión de la rendición de cuentas: la responsabilidad y la posibilidad de ser sancionado por actuar de manera inapropiada. En efecto, no es suficiente que los actores que rinden cuentas expliquen qué hacen y por qué lo hacen; también deben asumir las consecuencias de sus acciones, incluso la eventual imposición de sanciones cuando hayan actuado fuera de las facultades que les otorga el marco jurídico. La suma de la obligación de responder con la posibilidad de aplicar sanciones refleja una buena parte del pensamiento neoinstitucionalista respecto de las condiciones para crear instituciones efectivas (North, 1990). Según esta corriente, para que las reglas sean efectivas deben ir acompañadas de mecanismos de supervisión que prevengan que su eventual violación pase inadvertida (función informativa de la rendición de cuentas). Pero también deben incluir mecanismos de aplicación que brinden la posibilidad y los incentivos para que los actos ilegales sean sujetos de castigo. 6 Un concepto multidimensional La rendición de cuentas implica así tres mecanismos diferentes, pero interrelacionados, de control del poder: la obligación de ejercerlo de manera transparente; la obligación de justificar los actos derivados de su ejercicio; y sujetar a quienes lo ejercen a una gama de posibles sanciones. Los tres mecanismos juntos información (transparencia), justificación y sanción hacen de la rendición de cuentas un concepto multidimensional que incorpora una variedad considerable de formas e instituciones. Aun cuando estas tres dimensiones están casi siempre presentes en los esque- 6 La literatura sobre este tema hace énfasis, con mucha frecuencia, en que la capacidad de sancionar se traduce en la parte sustancial de la rendición de cuentas. Obviamente, el rango de los tipos y la severidad de las sanciones disponibles es amplio y las opciones dependen de la naturaleza del agravio. En algunos casos la sanción es política e incluye publicidad y destitución. VOLUMEN XVI NÚMERO 1 I SEMESTRE DE 2007 Gestión y Política Pública 1078 mas exitosos de rendición de cuentas, no es necesario que todas ellas estén presentes en todos los casos. En realidad, son variables continuas que se manifiestan en distintos grados, permutas y énfasis, en función de la especificidad de la institución y de su papel en un entorno político y económico determinado. La rendición de cuentas puede estar, por ejemplo, divorciada de las sanciones o comprendida exclusivamente por ellas, sin que necesariamente resulte un modelo diluido o subóptimo. La rendición de cuentas debe entenderse como un concepto multidimensional, sin un núcleo duro de atributos indispensables; en realidad comprende variables continuas cuyo peso específico depende del diseño concreto y del mandato de las instituciones a las cuales se aplica. 7 CRITERIOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS En general, cuando nos referimos a la rendición de cuentas, limitamos su significado a la rendición de cuentas política en un sentido amplio, que incluye modelos o instrumentos de rendición de cuentas diseñados para servidores públicos (políticos, funcionarios, jueces, diplomáticos, legisladores, policías, etc.). Puesto que el Estado moderno es una organización compleja (Boven, 1998), resulta útil introducir algunos subtipos de acuerdo con los subsistemas políticos, objeto de la rendición de cuentas. Una clasificación convencional incluiría las siguientes categorías de rendición de cuentas: gubernamental (incluye a políticos como los secretarios de Estado), legislativa, burocrática, judicial y militar. Tipos de rendición de cuentas En lo que respecta al criterio de rendición de cuentas (actos o decisiones por los cuales actores específicos deben rendir cuentas), es necesario considerar que en el complejo Estado moderno los servidores públicos pueden ser sujetos de rendición de cuentas de diversas maneras. Una revisión rápida de los diferentes criterios de rendición de cuentas permite hacer la siguiente clasificación: 7 Schedler (2004, 20-23) se refiere a un concepto radial. Nosotros hemos preferido la expresión multidimensional por considerar que expresa mejor la idea. 108 Gestión y Política Pública VOLUMEN XVI NÚMERO 1 I SEMESTRE DE 20079 la rendición de cuentas política (en sentido estricto) evalúa tanto las políticas sustantivas y sus procesos de creación como las cualidades personales de los actores políticos; la rendición de cuentas administrativa revisa que los actos burocráticos sean expeditos y sus procedimientos, correctos; la rendición de cuentas profesional se refiere a los criterios éticos de conducta, tales como el profesionalismo de los jueces, abogados o periodistas; la rendición de cuentas presupuestaria sujeta el uso de los recursos públicos por parte de los servidores públicos a reglas de eficiencia, austeridad o propiedad; la rendición de cuentas legal analiza la observancia de las reglas jurídicas y evalúa que los actos y decisiones sean congruentes con ellas. Rendición de cuentas vertical y horizontal La cuestión de quiénes son los agentes de la rendición de cuentas requiere una respuesta compleja. Una primera consideración debe reconocer que las distintas formas de rendición de cuentas dependen de los distintos mecanismos de aplicación de la ley. Por ejemplo, tanto la rendición de cuentas administrativa como la financiera se encomiendan con frecuencia a agencias especializadas. Los sistemas judiciales normalmente son responsables de la rendición de cuentas legal y constitucional. En última instancia, los ciudadanos ejercen la rendición de cuentas moral y política a través de su voto. Podemos pensar fácilmente en una multitud de agentes de rendición de cuentas, razón por la cual es necesario utilizar algunas categorías conceptuales a fin de organizar mejor la información. La distinción tradicional entre rendición de cuentas horizontal y vertical resulta útil para lograr este objetivo. 8 La rendición de cuentas vertical describe una relación de relativa subordinación. Se refiere a un actor superior que obliga a un inferior a rendirle cuentas, o viceversa. El concepto es bidireccional y puede ser de arriba hacia abajo o bien de abajo hacia arriba. El ejemplo típico de la rendición de cuentas de arriba hacia 8 Esta distinción la introdujo originalmente el politólogo Guillermo O Donnel (1994 y 1999). El desarrollo de esta sección se basa en las ideas expuestas por Schedler (2004, 33-37). VOLUMEN XVI NÚMERO 1 I SEMESTRE DE 2007 Gestión y Política Pública 10910 abajo es la burocrática, en la cual los servidores públicos de alto rango tratan de controlar a los funcionarios subordinados. La democracia representativa es la forma más importante de la rendición de cuentas de abajo hacia arriba, pues en ella los ciudadanos juzgan el desempeño de sus representantes a través de las elecciones. En contraste, la rendición de cuentas horizontal describe una relación entre iguales: se refiere a un sujeto que detenta igual poder de rendición de cuentas que otro. El ejemplo paradigmático lo constituye el sistema de pesos y contrapesos de la división de poderes clásica. Sin embargo, la realidad del poder (que es un fenómeno relacional) hace muy problemático este concepto. Es muy difícil, si no imposible, identificar instancias en las que exista igualdad de poder político, ya sea legal o de facto. Aun remplazando el concepto de igualdad de poder por uno menos riguroso y aproximado de equivalencia, no se modifican, por ejemplo, algunas paradojas de la rendición de cuentas horizontal de los órganos reguladores a quienes deben rendir cuentas actores significativamente más poderosos. Por esta razón, no resulta útil pensar en la horizontalidad en un sentido literal, como si se tratara de una relación entre actores con poder igual o equivalente. Como sugiere Schedler: resulta más productivo y de aplicación más general estipular que la parte que rinde cuentas debe ser independiente de la parte a quien le rinde cuentas en todas las decisiones dentro de su ámbito de competencia. Idealmente, ambas partes constituyen poderes autónomos relativos que no se encuentran en una relación formal de subordinación entre sí (Schedler, 2004, 24). Una cuestión adicional es si debemos reservar la noción de rendición de cuentas horizontal a las relaciones intergubernamentales o si es posible incluir en ella a actores de la sociedad civil. En este documento consideraremos que la rendición de cuentas de los actores de la sociedad civil hacia los órganos reguladores es una forma de rendición de cuentas vertical. Reservaremos la noción de rendición de cuentas horizontal para los actos que se desarrollan entre órganos gubernamentales independientes. 110 Gestión y Política Pública VOLUMEN XVI NÚMERO 1 I SEMESTRE DE 200711 Los instrumentos de la rendición de cuentas Existe una gran variedad de mecanismos para la rendición de cuentas. Un grupo importante lo constituyen instrumentos intensivos en información cuyo propósito es asegurar un adecuado flujo de ésta entre los diferentes actores involucrados en el proceso regulatorio. Nos referiremos a ellos como herramientas de transparencia e incluiremos, entre otros, la consulta pública, la publicación obligatoria de información y el derecho de acceso a la información. En otros casos, el mecanismo busca generar tanto una explicación como una justificación de las acciones. La evaluación de impacto regulatorio (EIR) 9 es probablemente el instrumento más importante de este tipo. Su objetivo no sólo es generar transparencia con un alto contenido de información, sino también generar una explicación racional y técnica (incluso empírica) de las acciones regulatorias. Aunque la EIR no siempre es considerada como una herramienta para la rendición de cuentas incluso es criticada por considerar que viene a remplazar la rendición de cuentas política (OCDE, 2002, 45), puede desempeñar un importante papel en la calidad del debate y ayudar a la comprensión de las resoluciones emitidas por los órganos reguladores. La EIR puede ayudar, además, en la valoración del impacto de las decisiones regulatorias, así como en el mejoramiento de la rendición de cuentas de los órganos reguladores en su búsqueda por la construcción de políticas con bases empíricas sólidas. Por último, existe un número importante de instrumentos relacionados con la dimensión sancionadora de la rendición de cuentas. A diferencia de otras herramientas, las auditorías y la revisión judicial buscan generar la información necesaria para corregir o sancionar cualquier eventual desviación de los mandatos legales. Cabe aclarar que, mientras que las auditorías son llevadas a cabo por otras entidades gubernamentales (ya sean del ejecutivo o del legislativo), la revisión judicial 9 La EIR (Regulatory Impact Assessment o RIA, como es generalmente conocido en inglés) es una herramienta relativamente nueva, diseñada para mejorar la calidad de la regulación, por lo general dentro del marco de un amplio programa gubernamental de reforma regulatoria. Sin embargo, es claramente un instrumento valioso para la transparencia y la rendición de cuentas, cuya utilidad va más allá del proceso intragubernamental de revisión regulatoria. Al permitir una explicación ex ante de la racionalidad de las medidas regulatorias y facilitar una evaluación ex post de sus resultados, constituye un importante instrumento para la rendición de cuentas. Sobre la EIR, véanse OCDE (1997) y OCDE (2002). VOLUMEN XVI NÚMERO 1 I SEMESTRE DE 2007 Gestión y Política Pública 11112 otorga poder a los ciudadanos para controlar las acciones regulatorias arbitrarias o ilegales. De esta manera, se convierte en un mecanismo tanto horizontal como vertical de rendición de cuentas. El recuadro 1 contiene una breve descripción de las herramientas más comunes de la rendición de cuentas. La complejidad de las políticas desarrolladas por los órganos reguladores independientes conlleva el uso de distintas herramientas, a fin de alcanzar una rendición de cuentas tanto horizontal como vertical. Sin embargo, el diseño correc- RECUADRO 1. HERRAMIENTAS PARA LA RENDICIÓN DE CUENTAS Existe un número considerable de herramientas que se utilizan para la rendición de cuentas, entre las cuales destacan: 1. Consulta pública. Información que se intercambia bidireccionalmente entre el gobierno y los miembros de la sociedad civil, entendida en sentido amplio, en la cual individuos y grupos pueden participar en los procesos de toma de decisiones o influir en los resultados de una decisión de política. La consulta pública puede ser activa (por lo general limitada a la participación de expertos o partes afectadas mediante discusiones directas a través de grupos de asesores, comités o audiencias públicas) o pasiva (como pueden ser procedimientos de circulación y discusión, o a través de la recepción de comentarios por escrito de los afectados en respuesta a la información regulatoria publicada). 2. Publicación obligatoria de información, incluso decisiones y expedientes administrativos. Implica la obligación de mantener disponibles públicamente (por lo general en medios electrónicos como internet) decisiones administrativas (incluidos los expedientes y los documentos de soporte), documentos y regulaciones (incluidos los registros de trámites gubernamentales), declaraciones de políticas, informes periódicos e información financiera o presupuestaria. 3. Derecho de acceso a la información. La legislación relativa al derecho de acceso a la información pública se refiere al carácter público de los documentos de los órganos gubernamentales, los criterios de clasificación de dichos documentos, los procedimientos administrativos para tener acceso a ellos y las sanciones por violar las disposiciones en esta materia. 4. Evaluación de impacto regulatorio (EIR). La EIR es con frecuencia un requisito en el proceso de diseño y redacción de la regulación en la cual se comparan los fundamentos legales, la racionalidad y los costos y beneficios de las diferentes opciones consideradas, a efecto de promover la discusión o justificar la acción gubernamental. El objetivo de la EIR es tratar de que las decisiones de política estén más sustentadas sobre bases racionales que sobre consideraciones políticas o de otro tipo. Es también un complemento natural de la consulta pública, pues permite concentrarse en los temas clave y facilitar el acceso a la información para hacer de la consulta un proceso más organizado y relevante. 5. Auditorías. Las auditorías son, por definición, una evaluación independiente de las actividades de una institución. Para lograr los objetivos de transparencia y rendición de cuentas de los órganos reguladores independientes, los tipos de auditorías más comunes son las financieras, las cuales evalúan la aplicación de los gastos presupuestarios; y las operativas o de resultados, cuyo objeto es evaluar si una institución está cumpliendo adecuadamente con todas sus obligaciones legales. Un posible subtipo de este tipo de auditoría son las auditorías regulatorias, llevadas a cabo por órganos reguladores horizontales de supervisión cuyo objetivo es hacer más eficientes los procesos e identificar áreas de posible mejora regulatoria. 6. Revisión judicial de las decisiones. Es el proceso mediante el cual los órganos judiciales revisan las decisiones o resoluciones emitidas por los órganos reguladores. 7. Sanciones administrativas, civiles y penales. La aplicación de sanciones a los servidores públicos que violan su mandato legal o administrativo como resultado de auditorías, revisión judicial o administrativa de decisiones, resoluciones o acciones. (Incluyen amonestaciones, suspensiones, destituciones, inhabilitaciones y sanciones civiles y penales.) Fuente: Elaboración propia con base en OCDE (2002). 112 Gestión y Política Pública VOLUMEN XVI NÚMERO 1 I SEMESTRE DE 200713 to del conjunto de dichos instrumentos es una condición necesaria, mas no suficiente, para asegurar una adecuada rendición de cuentas. En efecto, resulta indispensable que los supervisores tengan los recursos humanos y técnicos adecuados para analizar la información arrojada por los instrumentos de rendición de cuentas. Más lejos aún, sin una sociedad civil organizada y fuerte (a través por ejemplo de organizaciones empresariales y de consumidores) capaz de entender y monitorear la información generada por los órganos reguladores, la necesidad de usar los instrumentos de rendición de cuentas se reduce notablemente. ÓRGANOS REGULADORES Y RENDICIÓN DE CUENTAS El surgimiento relativamente reciente de los órganos reguladores y su importancia cada vez mayor, relacionada entre otros fenómenos con los procesos de privatización de antiguos monopolios públicos o la creación de industrias de red con empresas dominantes, introdujo nuevas y complejas cuestiones respecto de su diseño institucional (Córdova-Novion y Hanion, 2002, 64 ss.), particularmente en países en los que, a diferencia de Canadá o Estados Unidos, la existencia de agencias reguladoras independientes era prácticamente desconocida. Los problemas de la independencia y el mandato Uno de los temas centrales de la discusión respecto de los órganos reguladores es la idea de independencia o autonomía. Ésta se refiere principalmente al aislamiento formal e informal de estos órganos de las presiones de grupos de interés políticos, burocráticos o sociales, y que llevaría a mejorar la transparencia, estabilidad y capacidad técnica (OCDE, 2002, 95). Sin embargo, como ha mostrado la experiencia, los órganos reguladores no son inmunes a riesgos serios, como la captura, o a la posibilidad de contribuir a costosos fracasos regulatorios (OCDE, 2002). Además, potencialmente pueden crear nuevos problemas, por ejemplo, la coordinación y administración de las políticas públicas cuando no existe una clara división de facultades entre los ministerios o secretarías de Estado del sector y los órganos reguladores. VOLUMEN XVI NÚMERO 1 I SEMESTRE DE 2007 Gestión y Política Pública 11314 El debate actual respecto del alcance de la autonomía de los órganos reguladores refleja claramente una tensión entre la rendición de cuentas y un proceso independiente de toma de decisiones. Desde el punto de vista de los órganos reguladores, la idea de rendición de cuentas, entendida como tal, equivale simplemente a una explicación ex post de sus decisiones. Por otra parte, desde la perspectiva de los ministerios o secretarías de Estado, los mecanismos de control ex ante son necesarios para asegurar que las decisiones de esos órganos reguladores no menoscaben o vayan en contra de las políticas y acciones del gobierno electo, o de las políticas generales de Estado. También parecería necesario, para balancear el déficit democrático de los órganos reguladores, asegurar que exista un nivel mínimo de rendición de cuentas hacia los funcionarios electos. En cualquier caso, es evidente que los órganos reguladores no pueden estar excluidos de los mecanismos de rendición de cuentas. Sin embargo, es importante diseñar mecanismos en los cuales la rendición de cuentas no menoscabe su necesaria independencia de operación. Desde otro punto de vista, existe una discusión más amplia sobre el papel que desempeña la independencia de los órganos reguladores respecto de la capacidad de los órganos político-administrativos de conducir las políticas públicas cuando éstas no corresponden al paradigma económico y técnico implícito que los soporta. En el fondo, esta discusión apunta a la necesidad de reconocer las condiciones sociales, económicas y políticas de un país determinado y el problema que supondría separar tajantemente algunas funciones regulatorias de los mandatos políticos que reciben los órganos políticos de los electores. Esta discusión pone en tela de juicio que la necesidad de generar estabilidad, continuidad, imparcialidad, neutralidad y la prevalencia de criterios técnicos en las decisiones respecto de ciertos sectores económicos sea una herramienta siempre deseable, así como la necesidad de que exista una subordinación de estos órganos respecto de las decisiones de conducción políticas más amplias. La tensión resulta evidente. 10 Sin embargo, esta crítica no pondera suficientemente que el mandato de los órganos reguladores proviene en general de los parlamentos y que ellos también tienen la capacidad de modificar ese mandato. 10 Esta discusión se ha planteado en primera instancia respecto de los bancos centrales. Véase por ejemplo el artículo The Central Bank as God, The Economist, 12 de noviembre de Desde una perspectiva más regional puede consultarse Maxfield (1999). 114 Gestión y Política Pública VOLUMEN XVI NÚMERO 1 I SEMESTRE DE 200715 Otro problema estrechamente relacionado con la independencia es el mandato del órgano, es decir, su papel, objetivos y expectativas de resultados. Un mandato claro y bien definido fortalece la rendición de cuentas, pues sienta las bases sobre las cuales se debe medir su desempeño. Además, facilita el diseño e implementación de sus facultades y competencias para que pueda alcanzar con éxito sus objetivos. Por el contrario, un mandato múltiple o contradictorio permite que el regulador lleve a cabo un arbitraje entre sus objetivos divergentes, lo que en esencia lo libera de su obligación de rendir cuentas. Además, es muy difícil para el regulador ejercer eficientemente sus facultades y competencias cuando sus objetivos no están debidamente priorizados o son potencialmente contradictorios. Cómo puede alcanzarse un equilibrio entre eficiencia económica y cobertura universal? Cómo puede evaluarse la actuación de un regulador si existe un profundo conflicto en su misión? El grado de rendición de cuentas de los órganos reguladores depende así de manera crucial del modo en el que establezca su misión. Un diseño institucional eficiente requiere mandatos simples y fáciles de supervisar, más que una lista de buenas intenciones potencialmente contradictorias. Marco para evaluar la rendición de cuentas de los órganos reguladores independientes Los órganos reguladores se crean en el marco de los diferentes entornos legales, institucionales y administrativos de los países en los que se encuentran. Esta diversidad impide sugerir que exista un modelo óptimo de rendición de cuentas. Nos parece más productivo elaborar un marco general para evaluar su grado de rendición de cuentas con base en una serie de variables que podrían hacer que las comparaciones institucionales e internacionales fueran más significativas. Este marco tiene en cuenta tres diferentes factores. El primero se refiere al lugar que ocupa el órgano regulador en el sistema jurídico y administrativo. El segundo es el tipo de rendición de cuentas (horizontal o vertical) que los distintos agentes ejercen sobre el órgano regulador. El tercero es el tipo de instrumentos que se utilizan para asegurar la rendición de cuentas de la agencia (véase la gráfica 1). En este marco de análisis, el órgano regulador se encuentra en el centro de un VOLUMEN XVI NÚMERO 1 I SEMESTRE DE 2007 Gestión y Política Pública 11516 GRÁFICA 1. MARCO PARA EVALUAR LA TRANSPARENCIA DE LOS ÓRGANOS REGULADORES Tribunales Revisión judicial Gobierno Órgano regulador Congreso Informes + Auditorías Usuarios Herramientas de transparencia + EIR + Auditorías Otros órganos Consumidores Mercados Fuente: Elaboración propia. complejo sistema de relaciones que establece con los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, e incluso con otras agencias reguladoras con competencias horizontales, tales como las autoridades en materia de competencia o bien órganos en materia de mejora regulatoria. El modelo supone que el órgano regulador se encuentra en una posición de rendición de cuentas horizontal. Lo anterior se debe a que, si la rendición de cuentas fuera vertical, es decir, si existiera una clara subordinación en el proceso de toma de decisiones, no podría considerarse que el órgano cuente con independencia, pues ésta supone un grado mínimo de autonomía en el ejercicio de sus facultades y competencias respecto de otros agentes. 11 Para cada relación entre el órgano regulador y las demás entidades gubernamentales a las que debe rendir cuentas, se puede utilizar uno o más instrumentos. Por consiguiente, es posible crear una matriz en la que la rendición de cuentas global pueda evaluarse a través de la suma de los distintos instrumentos de rendición de cuentas que constituyen las diferentes variables del modelo. En la siguiente sección elaboramos una matriz para un grupo selecto de órganos reguladores independientes en México. 11 Algunos factores que definen el grado de autonomía son, por ejemplo, los mandatos específicos de las instituciones y si las decisiones del órgano regulador pueden ser revisadas por un ministerio o secretaría de Estado. 116 Gestión y Política Pública VOLUMEN XVI NÚMERO 1 I SEMESTRE DE 200717 LA EXPERIENCIA DE LOS ÓRGANOS REGULADORES EN MÉXICO En esta sección examinaremos, con base en el marco expuesto previamente, el diseño de rendición de cuentas de algunos de los órganos reguladores independientes más importantes en México. Antes de ello realizaremos una breve descripción de estos órganos. Resulta necesario advertir que prácticamente no existen estudios sistemáticos sobre los órganos reguladores en México y que los pocos esfuerzos que se han realizado distan mucho de constituir una masa crítica suficiente que permita evaluar tanto su diseño institucional y jurídico como su desempeño. 12 DESCRIPCIÓN DE LOS ÓRGANOS REGULADORES MEXICANOS Los órganos reguladores siempre han formado parte del entramado institucional de la administración pública en México. Sin embargo, la facultad reglamentaria había sido considerada tradicionalmente como una competencia exclusiva del presidente de la república (Fraga, 2002). Por esa razón, la organización administrativa en México se basó principalmente en la autoridad directa ejercida por el presidente y sus secretarios de Estado en todos los órganos y entidades de la administración pública federal que estaban bajo su responsabilidad. Los órganos reguladores estaban así subordinados, tanto legal como administrativa y políticamente, al presidente y a los secretarios de Estado. No fue sino hasta después del intenso proceso de reformas económicas iniciado en la década de cuando se introdujo un nuevo tipo de órgano regulador independiente, tanto para regular sectores industriales estratégicos que estaban 12 Los análisis más detallados sobre los órganos reguladores en México se deben a los esfuerzos de la OCDE (1999 y 2004). Un primer esfuerzo se realizó en En 2003 el gobierno de México solicitó a la misma organización una nueva revisión sobre su política de reforma regulatoria que incluyó un capítulo referido a los órganos reguladores en los sectores de energía, agua, servicios financieros y telecomunicaciones (véase OCDE, 2004). En el ámbito jurídico, el único estudio sistemático que existe es el realizado por Josefina Cortés Campos, José Ramón Cossío Díaz et al. (2002). 13 A finales de la década de 1980 y principios de la de 1990, la economía mexicana tuvo un profundo proceso de reestructuración que incluyó importantes procesos de privatización, liberalización y apertura de mercados. Véanse, entre otros, Aspe (1993); Rogozonsky (1994); Bazdresch, Bucal et al. (eds.) (1992). Al proceso de cambio económico y político siguió un cambio sustancial del conjunto de su sistema jurídico. Véanse López Ayllón (1997); González y López-Ayllón (eds.) (1999); López Ayllón y Fix-Fierro (2003). VOLUMEN XVI NÚMERO 1 I SEMESTRE DE 2007 Gestión y Política Pública 11718 siendo privatizados o desregulados, como para el diseño del nuevo entramado institucional propio de una economía de mercado. Otros tipos de nuevos órganos independientes buscaban también anclar los procesos de reformas a través de políticas públicas transversales, tales como las de competencia económica y reforma regulatoria. Dentro del primer grupo de instituciones podemos citar como ejemplo a la Comisión Reguladora de Energía (CRE, 1995), la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV, 1995) y la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel, 1996); en el segundo grupo se encuentran la Comisión Federal de Competencia (CFC, 1993), la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer, 2000) y el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI, 2002). La razón principal para crear estos órganos fue separar las facultades que tenía el gobierno para elaborar y promover políticas públicas de sus facultades regulatorias. Al aislar el ejercicio de estas atribuciones de posibles injerencias políticas y contar con un proceso legal basado en criterios técnico-económicos, se esperaba que los incentivos para el funcionamiento de estas nuevas instituciones estuvieran perfectamente alineados con los retos en materia de competencia y con el fortalecimiento de los derechos de los consumidores, logrando de este modo mejorar la eficiencia regulatoria y económica. Junto con lo anterior existían otras motivaciones relacionadas con la necesidad de generar certidumbre para los mercados y los inversionistas, tanto nacionales como extranjeros. Por ello, la necesidad de crear un marco institucional que aislara las decisiones regulatorias de posibles sesgos políticos, incrementando con ello la percepción de continuidad y credibilidad de las nuevas políticas gubernamentales. Datos relevantes en este contexto fueron la privatización de los bancos en 1991 y la negociación exitosa del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, que entró en vigor en 1994, elementos clave para atraer la inversión privada y convencer a los grupos de empresarios de que México contaba con una verdadera economía abierta de mercado y con políticas públicas bien orientadas (Blanco Mendoza, 1994). Lo anterior resaltó la importancia de establecer compromisos serios en materia de reforma estructural, particularmente en el área de servicios, a fin de que las empresas tuvieran la capacidad de competir efectivamente en los mercados interna- 118 Gestión y Política Pública VOLUMEN XVI NÚMERO 1 I SEMESTRE DE 200719 cionales. Parte de la estrategia que utilizó el gobierno para afianzar su compromiso de continuar con las reformas por esta vía y convencer al sector privado de la estabilidad y continuidad de las políticas públicas fue la creación de órganos reguladores independientes para sectores estratégicos de la economía. Sin embargo, la estructura constitucional y administrativa en México, 14 basada en una estricta división de poderes y en un ejercicio directo de la facultad reglamentaria por parte del presidente y de los secretarios de Estado, no estaba preparada para incorporar, dentro del ámbito administrativo, conceptos como los de autonomía de decisión o facultades regulatorias independientes. Al mismo tiempo, era políticamente difícil romper con una fuerte tradición centralista, en la que el presidente y sus secretarios estaban directamente al frente del proceso de toma de decisiones administrativas. Es necesario destacar que la propia idea de órganos reguladores independientes era un concepto completamente ajeno al sistema administrativo, jurídico y político de México, razón por la cual no fue fácil su introducción e implementación. De hecho, ha sido un largo proceso de construcción y adaptación que ha transcurrido en medio de un periodo de transición política que supone la formación de nuevas reglas jurídicas y políticas. En el contexto mexicano, la mayoría de los reguladores independientes están constituidos como órganos desconcentrados atípicos, pues aunque forman parte de la Administración Pública Federal, operan bajo una delegación legislativa de las facultades regulatorias específicas que recaían antes en una secretaría de Estado, lo que rompe con el principio de subordinación jerárquica que establece el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. En palabras de un grupo de reconocidos expertos en la materia, este nuevo tipo de órganos adquieren un cúmulo de atribuciones que no se explica por una delegación de atribuciones del poder ejecutivo, sino por habérseles dotado por la vía legislativa ex novo de atribuciones que no correspondían a los órganos centrales y que van reuniendo, gradualmente, atribuciones legislativas, jurisdiccionales y administrativas (Cortés Campos et al., 2002, 34 ss.) Para una visión de conjunto del sistema constitucional y administrativo mexicano, véase Zamora et al. (2004). 15 Es necesario advertir que se trata de un proceso aún en marcha y de resultado incierto, pues se observan al mismo tiempo tendencias para ampliar los márgenes de autonomía, incluso para dotarlos de autonomía VOLUMEN XVI NÚMERO 1 I SEMESTRE DE 2007 Gestión y Política Pública 11920 En el caso de los sectores energético y de telecomunicaciones, por ejemplo, las facultades regulatorias han sido delegadas a la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y a la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) a través de la Ley de la Comisión Reguladora de Energía y de la Ley Federal de Telecomunicaciones, respectivamente. La ley ha dotado a estos órganos reguladores desconcentrados de autonomía técnica y operativa (autonomía en la toma de decisiones y en la organización interna), aunque comparten ciertas facultades o competencias con la secretaría de Estado que coordina el sector, además de que presupuestariamente dependen de ellas. Se han hecho esfuerzos para aumentar la independencia de los órganos reguladores, como por ejemplo la designación presidencial de los comisionados por periodos fijos (como es el caso de la CFC, la CRE, el IFAI y, recientemente, la Cofetel), limitando la intervención de los secretarios de Estado en el proceso de toma de decisiones (como en el caso de la Cofemer, la CFC), o bien otorgando una autonomía presupuestaria (el caso del IFAI). El grado de independencia que deben tener los órganos reguladores ha generado un debate importante en los últimos años. Para algunos, estos órganos deben separarse del ámbito de la Administración Pública Federal y constituirse como órganos con autonomía constitucional. Éste fue el debate, por ejemplo, en el caso del IFAI, la Cofetel e incluso la CFC. Para otros, estos órganos deben tener una autonomía relativa y mantenerse dentro del ámbito de la administración; incluso estar subordinados a las directivas políticas de los secretarios de Estado. La discusión acerca de la independencia y papel de la Cofetel ilustra claramente los problemas en cuestión (véase el recuadro 2). Existe así una tensión entre distintas fuerzas del escenario político, originadas por la transición política y económica (Elizondo y Nacif, 2002). Por un lado, la existencia de órganos reguladores verdaderamente independientes representa un desafío al centralismo mexicano en el que, por tradición, la voluntad del presidente se lleva a cabo a través de las decisiones de sus secretarios de Estado. Por el otro, el congreso ha venido elaborando nuevas leyes que pretenden reducir la influencia e intervención del presidente, a través de la creación de estos nuevos constitucional, o para restringir sus facultades y sujetarlas a la supervisión de una secretaría de Estado. Por ejemplo, en el último año se pretendió dotar de autonomía constitucional a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. La discusión respecto de la conformación de la Comisión Federal de Telecomunicaciones es otra muestra del debate. 120 Gestión y Política Pública VOLUMEN XVI NÚMERO 1 I SEMESTRE DE 2007 Mostrar más
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References: artículo 17
 Resolución 
 artículo 115
 Resolución 
 Resolución 
 RESOLUCIÓN 
 artículo 211