Source: https://issuu.com/cippec/docs/dl_y_ps_serie_buenas_practicas_2__caso_moron__2011
Timestamp: 2018-02-21 23:36:01+00:00

Document:
Transparencia y rendición de cuentas en la gestión de planes sociales. by CIPPEC - issuu
Programa de Desarrollo Local Desarrollo Social
Transparencia y rendición de cuentas en la gestión de planes sociales La implementación del Plan Argentina Trabaja en Morón
María Victoria Boix Vanesa Marazzi Melina Nacke
"Transparencia y rendición de cuentas en la gestión de planes sociales. La implementación del Plan Argentina Trabaja en Morón" Serie Buenas Prácticas Municipales 2 María Victoria Boix, Vanesa Marazzi y Melina Nacke Fundación CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento), Buenos Aires, abril de 2011. ISSN 1852‐5156 Primera edición: 100 ejemplares Impreso en: Multi Group SRL Av. Belgrano 520, Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Fecha: abril de 2011. CIPPEC Av. Callao 25, 1° piso, C1022AAA, Buenos Aires, Argentina. www.cippec.org • infocippec@cippec.org ©2011, CIPPEC 2
Agradecimientos Este documento es producto del trabajo conjunto de los Programas de Desarrollo Local y Protección Social de CIPPEC. Quisiéramos agradecer principalmente al Intendente de Morón, Lucas Ghi, por la confianza en CIPPEC y su apoyo para realizar este proyecto, y a los funcionarios municipales que fueron entrevistados y facilitaron la información necesaria para realizar este documento. En especial, agradecemos a Celeste Conde, directora de Modernización y Transparencia del Estado, y a Eugenia Navarro, subsecretaria de Promoción del Empleo y la Economía Social, y a sus equipos por la buena predisposición y colaboración. Además, agradecemos a Victoria Pereyra Iraola por sus importantes aportes en los aspectos metodológicos de la rendición de cuentas, y a Julio Yedro, por su colaboración durante todo el proyecto. Por último, quisiéramos reconocer el trabajo de edición realizado por la Dirección de Comunicación de CIPPEC. La elaboración de este documento no hubiera sido posible sin la colaboración de todos ellos.
Índice Resumen del proyecto ..................................................................................................................................... 6 Introducción ...................................................................................................................................................... 7 1. El Plan Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja” ..................................................................... 8 Características generales del Plan Argentina Trabaja .......................................................................... 8 Desafíos para la implementación del plan en los municipios .......................................................... 11 2. Rendición de cuentas: un marco conceptual para analizar la transparencia en la implementación del Plan Argentina Trabaja............................................................................................ 13 Tres fases de análisis: producción, transparencia y estrategias proactivas .................................... 14 Etapas del Plan Argentina Trabaja ....................................................................................................... 17 3. Análisis de caso: el Plan Argentina Trabaja en Morón....................................................................... 19 El Plan Argentina Trabaja en Morón .................................................................................................... 19 Actores institucionales involucrados en la rendición de cuentas del Plan Argentina Trabaja .............................................................................................................................................. 20 Instrumentos utilizados en el municipio ..................................................................................... 24 Etapas de la implementación del Plan Argentina Trabaja en Morón .............................................. 26 Etapa 1. Pre registro de titulares y selección final de beneficiarios ......................................... 26 Etapa 2. Conformación de las cooperativas ................................................................................ 27 Etapa 3. Pagos a cooperativistas ................................................................................................... 28 Etapa 4. Compras y contrataciones .............................................................................................. 29 Etapa 5. Capacitaciones.................................................................................................................. 31 Etapa 6. Asignación y control de obras ....................................................................................... 32 Lecciones aprendidas del caso de Morón ............................................................................................ 32 Producción y sistematización de la información........................................................................ 33 Transparencia de la información .................................................................................................. 33 Estrategias de rendición de cuentas proactiva ........................................................................... 34 4. Consideraciones generales para la rendición de cuentas de programas sociales .......................... 35 Coordinación de actores institucionales .............................................................................................. 35 Definición de competencias y responsabilidades ...................................................................... 35 Coordinación con áreas que son “ventanillas” de la municipalidad ...................................... 36 Instrumentos para la rendición de cuentas ......................................................................................... 37 Producción de la información ....................................................................................................... 37 Transparencia y publicación ......................................................................................................... 39 Estrategias de rendición de cuentas proactiva ........................................................................... 40
Conclusiones ................................................................................................................................................... 42 Anexo I. Dimensiones y cuestiones analizadas........................................................................................ 43 Anexo II. Dirección de Modernización y Transparencia del Estado de Morón ................................. 46 Anexo III. Módulos constructivos del Plan en Morón ............................................................................ 49 Bibliografía y entrevistas.............................................................................................................................. 51 Legislación nacional................................................................................................................................ 52 Legislación provincial ............................................................................................................................ 52 Legislación municipal............................................................................................................................. 52 Páginas web citadas ................................................................................................................................ 52 Entrevistas realizadas ............................................................................................................................. 53 Acerca de las autoras ..................................................................................................................................... 54 Directores del proyecto ................................................................................................................................. 54
Índice de cuadros y figuras Cuadro 1. Esquema de implementación del Plan Argentina Trabaja ..................................................... 10 Cuadro 2. Fases clave de la rendición de cuentas en programas sociales .............................................. 17 Cuadro 3. Principales instrumentos del municipio de Morón para la rendición de cuentas .............. 25 Cuadro 4. Requisitos y criterios de priorización del municipio de Morón para el Plan Argentina Trabaja .............................................................................................................................................................. 26 Cuadro 5. Nombres, módulos constructivos y número de matrícula de las cooperativas del Plan Argentina Trabaja del municipio de Morón ............................................................................................... 49 Figura 1. Actores relevantes en el Plan Argentina Trabaja de la Secretaría de Planificación Estratégica y Administración General ......................................................................................................... 21 Figura 2. Actores relevantes en el Plan Argentina Trabaja de la Secretaría de Transparencia Institucional y Control de Gestión ................................................................................................................ 22 Figura 3. Áreas del municipio de Morón que participan en el circuito administrativo-contable de compras y contrataciones ............................................................................................................................... 29 Figura 4. Actores ante los que la Dirección de Contaduría rinde cuentas .............................................. 30 Figura 5. Circuito de los gastos administrativos que realizan las cooperativas .................................... 30
Resumen del proyecto El proyecto “Asistencia técnica para el monitoreo y el fortalecimiento de la rendición de cuentas del Plan Ingreso Social con Trabajo, ‘Argentina Trabaja’. Municipio de Morón” se llevó a cabo en el transcurso 2010, con el objetivo principal de realizar una serie de actividades entre la municipalidad de Morón y CIPPEC, en pos de fortalecer la rendición de cuentas del Plan en el Municipio. Desde hace más de una década, el Municipio lleva adelante una serie de políticas orientadas a desarrollar una nueva modalidad de gestión. Una de las primeras estrategias desarrolladas ha sido la transparencia. Luego, el eje estuvo puesto en la descentralización. A partir del 2010, la integralidad es uno de los principales pilares de la gestión. En ese contexto, desde el mes de noviembre del 2009 el municipio de Morón implementa el Plan Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja”, impulsado por el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. La magnitud y el alcance del Plan demandan herramientas de gestión municipal de la información sobre los procesos de diseño e implementación para su correcta aplicación. Asimismo, resulta fundamental monitorear los aspectos de la implementación del Plan en términos de sus implicancias en una gestión transparente. En este marco se desarrolló el presente proyecto, donde CIPPEC brindó asistencia técnica a la Municipalidad, de acuerdo a los siguientes objetivos específicos: a) elaborar recomendaciones para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas del Programa Inclusión Social con Trabajo “Argentina Trabaja”; b) socializar los resultados del monitoreo y las recomendaciones entre funcionarios y beneficiarios del Plan Argentina Trabaja; y c) sistematizar y socializar el “caso Morón” en la gestión del Plan. En relación con el primer objetivo, CIPPEC realizó un trabajo de diagnóstico sobre el diseño institucional de los mecanismos vigentes para la implementación transparente del Plan Argentina Trabaja, de acuerdo a una metodología propia basada en la experiencia internacional en materia de rendición de cuentas. A partir de esto, se presentaron recomendaciones para potenciarla a través del uso de estos instrumentos y se propusieron mecanismos nuevos. En segundo lugar, se determinaron dos instancias de socialización de los resultados y recomendaciones. Por un lado, se realizó una capacitación en rendición de cuentas a funcionarios municipales, con el eje centrado en el Plan Argentina Trabaja. Por el otro, se desarrolló una breve guía para la rendición de cuentas del Plan dirigida a sus destinatarios. Por último, se publica una nueva edición de la Serie Buenas Prácticas Municipales, en la que se sistematiza la experiencia y las lecciones aprendidas de la gestión del Plan Argentina Trabaja en Morón, con énfasis en los mecanismos de rendición de cuentas. El trabajo será socializado con el objetivo de poder replicar los aspectos positivos en otros municipios.
Introducción Los procesos de rendición de cuentas son clave para fortalecer la institucionalidad social, dado que generan incentivos para mejorar el desempeño de los funcionarios y de los organismos públicos. De esta manera, la rendición de cuentas ayuda a que la dinámica administrativa y política de las políticas sociales que lleva adelante el Estado sean más eficientes y eficaces. El presente documento da cuenta de una serie de acciones y herramientas desarrolladas en el municipio de Morón durante la implementación del Plan Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja” (en adelante, Plan Argentina Trabaja), para facilitar la rendición de cuentas del plan desde el nivel municipal. Considerando las complejidades que este plan presenta en cuanto a los requerimientos administrativos y logístico-operativos, existen ciertas acciones y herramientas que, en conjunto, pueden ser identificadas como buenas prácticas porque permiten superar los desafíos que se desprenden de la implementación, y porque pueden ser replicadas en otros municipios. Este trabajo se inscribe dentro del proyecto “Asistencia técnica para el monitoreo y el fortalecimiento de la rendición de cuentas del Plan Ingreso Social con Trabajo, ’Argentina Trabaja’. Municipio de Morón”, producto del Convenio específico de Colaboración y Asistencia técnica con CIPPEC nº 118/10, impulsado por el Intendente Lucas Ghi y CIPPEC, a partir del cual se realizó un diagnóstico sobre los aspectos institucionales y los instrumentos del municipio para transparentar la gestión y rendir cuentas ante la ciudadanía en la implementación del plan. Este nuevo número de la serie Buenas prácticas municipales se organiza en cinco secciones. En primer lugar, se presenta brevemente el Plan Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja”, y se describen sus principales características. Es un programa social que se inscribe dentro de la órbita del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, pero cuya implementación se operativiza a nivel municipal. En este contexto se describen, en términos generales, los principales desafíos de ejecución del plan en los gobiernos locales. En segundo lugar, se describe la metodología utilizada en el estudio de caso, basada sobre un análisis realizado por CIPPEC a partir de la experiencia latinoamericana en la rendición de cuentas en planes sociales. En este apartado se describen las cuestiones más relevantes para una gestión transparente de programas sociales, que luego se detalla a nivel de las etapas conceptuales de la implementación del Plan Argentina Trabaja en particular. En tercer lugar, se detalla la experiencia de Morón en la implementación del Plan Argentina Trabaja en términos de la rendición de cuentas. Para ello, se contextualiza el caso en la experiencia previa del municipio en materia de transparencia en la gestión, y luego se especifican distintos aspectos de la implementación concreta de este plan. En particular, se analiza el trabajo realizado en cada una de las etapas del plan, así como los actores institucionales que intervienen en ellas y los instrumentos utilizados para rendir cuentas. Finalmente, la sección repasa elementos de la experiencia de Morón relevantes para otros municipios que vayan a ejecutar el Plan. En cuarto lugar, el documento presenta una serie de consideraciones generales sobre transparencia y rendición de cuentas en el ámbito municipal. Además, se propone un conjunto de instrumentos concretos para acercar la práctica con el ideal de la transparencia en la gestión del Plan Argentina Trabaja en el nivel municipal. Por último, se presentan las conclusiones generales respecto de la importancia de rendir cuentas en planes sociales y de sistematizar las experiencias exitosas, para socializar los aprendizajes y mejorar la gestión de estas iniciativas.
1. El Plan Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja” Características generales del Plan Argentina Trabaja El Plan Argentina Trabaja fue creado por la Resolución 3.182/2009 del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (MDS), y ratificado por el Decreto 1.067/2009. El plan depende institucionalmente de la Unidad Ejecutora de Ingreso Social con Trabajo del MDS, establecida por el mismo decreto, cuyo titular tiene jerarquía de subsecretario y es designado por la ministra de Desarrollo Social. El plan está regido por la Resolución 3.026 establecida en septiembre de 2006 por el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES). Esta norma reglamenta, como característica distintiva de este programa social, la conformación de cooperativas de trabajo vinculadas con actividades económicas planificadas por los Poderes Ejecutivos Nacional, provinciales o municipales. Una cooperativa de trabajo es una asociación autónoma de personas que se unen voluntariamente para formar una organización democrática, cuya administración y gestión se lleva a cabo de la forma que acuerden los socios. Su intención es hacer frente a las necesidades y aspiraciones económicas, sociales y culturales comunes mediante una empresa. En este sentido, el MDS ha fomentado la creación de nuevas cooperativas que se asocian a partir de la implementación del Plan Argentina Trabaja. Conforme lo establece la normativa ministerial, el plan tiene como objetivo principal la “promoción del desarrollo económico y la inclusión social, generando nuevos puestos de trabajo genuino, con igualdad de oportunidades, fundado en el trabajo organizado y comunitario, impulsando la formación de organizaciones sociales de trabajadores” (Resolución MDS 3.182/2009). Está dirigido a trabajadores desocupados y sin acceso a otro plan social, a los cuales apunta a capacitar en distintos oficios para impulsar la creación de fuentes de trabajo que puedan sustentarse en el tiempo y generen sentido de pertenencia al lugar y al puesto de trabajo. Los destinatarios del plan son personas que no cuentan con ingresos en el grupo familiar y que no perciben prestaciones de pensiones, jubilaciones nacionales, ni planes del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, ni programas sociales provinciales -a excepción del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria-. Por otra parte, y según establece el Decreto 1.067/2009, la permanencia de cada beneficiario en el programa exige la asistencia diaria en los horarios de trabajo y capacitación. La asistencia debe ser debidamente controlada por la municipalidad y las reiteradas observancias dan lugar a la baja del beneficiario y a la apertura de su puesto de trabajo para ser ocupado por otro candidato. Sin embargo, la baja de beneficiarios por este motivo nunca se implementó en los municipios, ya que no se reglamentó la existencia de esta figura en el parte de presentismo de los asociados que los entes ejecutores debían enviar periódicamente al Ministerio. En consecuencia, tampoco se pudo dar de alta a nuevos beneficiarios en reemplazo de los cooperativistas inactivos. Por su parte, el municipio de Morón, cuando pasa el listado de asistencias, aplica el concepto de “liquidación cero”1 o “liquidación parcial”2, según corresponda, a aquellos beneficiarios con La liquidación cero es el descuento de un salario completo que se aplica de forma mensual como consecuencia de reiteradas observancias por inasistencias recurrentes. Este tipo de liquidación es registrada por la municipalidad de Morón desde el comienzo de la implementación del Plan (diciembre de 2009) y fue efectivizada por el MDS en los pagos a los cooperativistas desde septiembre de 2010.
reiterados llamados de atención frente a inasistencias recurrentes. Este dispositivo recién comenzó a ser aplicado en el pago a los asociados por el MDS en enero de 2011 y, a diferencia de lo que ocurre con las bajas, no es definitivo, de forma que se le permite al asociado reingresar a la cooperativa en el momento que lo desee y se impide la generación de nuevas altas que reemplacen a los beneficiarios observados. Por otro lado, el plan presenta una modalidad de intervención que exige la articulación entre distintos actores institucionales de distintos niveles de gobierno. En este contexto, los municipios asumen roles clave en el seguimiento e implementación del programa. La implementación se dividió, de acuerdo con el MDS, en nueve etapas llevadas a cabo por distintos actores, presentados esquemáticamente en el Cuadro 1. Sin embargo, vale destacar que estas etapas constituyen una hoja de ruta a partir de la cual cada municipio avanzó en una modalidad particular de implementación del Plan según las características de cada gestión municipal.
2 La liquidación parcial es el descuento mensual proporcional a los días no trabajados aplicado al salario. Aunque el municipio reportó siempre las inasistencias, este tipo de liquidación comenzó a ser implementada por el MDS en el pago a los cooperativistas desde enero de 2011.
Cuadro 1. Esquema de implementación del Plan Argentina Trabaja* Etapa
Selección de distritos
Identificación de la población vulnerable
Armado de las cooperativas
Firma del convenio entre el MDS y el municipio Implementación y supervisión de las cooperativas Pago a beneficiarios
Descripción El MDS aplica el Distribuidor inicial del Plan para seleccionar los distritos en los que se aplicará3. Se tienen en cuenta datos poblacionales de pobreza y desocupación, además de datos sobre condiciones habitacionales y de capacidades de logística y gestión4. El MDS y los gobiernos municipales detectan a la población susceptible de integrar el plan mediante datos de vulnerabilidad social provenientes de planes o programas cooperativos previos, visitas y relevamiento de los barrios más críticos, base de datos de los municipios para preseleccionar a los candidatos, entre otros métodos. Los gobiernos locales lanzan la convocatoria y establecen la nómina de cooperativas que deberán estar previamente inscriptas en el registro del INAES y en el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social del MDS. El MDS verifica los criterios de elegibilidad de los candidatos individualmente y cruza la de base de datos tributaria y social con el Sistema de Identificación Nacional Tributario y Social (SiNTyS) y la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) para chequear que cumplan con los requisitos. Se firman los convenios de cooperación entre el MDS y los municipios, donde se establece el otorgamiento de montos determinados para transferir a los municipios para la compra de materiales, herramientas, útiles, libros contables y gastos administrativos de acuerdo con los módulos constructivos definidos. Los gobiernos municipales organizan jornadas laborales junto con el INAES y adquieren los materiales, supervisan la ejecución técnica y económica de las obras, solicitan y supervisan los informes de avance de obra y controlan la asistencia diariamente, entre otras actividades. El MDS realiza las transferencias monetarias mensuales a las cuentas bancarias personales de los cooperativistas en el Banco de la Nación Argentina. El Ministerio de Educación de la Nación lleva adelante la terminalidad educativa junto a capacitaciones específicas a cargo del INAES, de la Unión Obrera de la Construcción de la República Argentina (UOCRA) y del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, y capacitaciones integrales de las que participan los Ministerios de Educación; Desarrollo Social; Trabajo, Empleo y Seguridad Social; Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y algunas áreas del gobierno nacional y el área de Cultura y Educación Popular del MDS. SIEMPRO, la Sindicatura General de la Nación, la Auditoria General de la Nación y universidades nacionales designadas por el MDS evalúan y monitorean el plan.
* Establecido por el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. Fuente: Elaboración propia sobre la base de normativa y documentos del MDS.
Al momento de implementar el Plan Argentina Trabaja, el municipio de Morón no tuvo acceso a los criterios utilizados por el MDS para aplicar el Distribuidor Programa Ingreso Social con Trabajo. 4 Para ver en detalle la metodología diseñada por el MDS para la asignación de puestos de trabajo, ver el Distribuidor Programa de Ingreso Social con Trabajo, Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, octubre de 2009. 3
El Distribuidor Inicial del Plan es la herramienta que utilizó el MDS para distribuir las cooperativas y puestos de trabajo que se crearían a partir del Plan Argentina Trabaja. De acuerdo con la documentación del Distribuidor correspondiente a la primera fase de implementación del Plan, de una duración de 6 meses, y con el objetivo de distribuir de manera equitativa los puestos de trabajo disponibles, se seleccionaron 36 distritos de la provincia de Buenos Aires según criterios que contemplan los siguientes tres componentes5: •
Cantidad mínima por distrito. Distribuye una cantidad equivalente al 10% de la totalidad de los puestos de trabajo a crearse de manera homogénea entre los 36 distritos. Esto garantizaría a cada distrito incluido una cantidad mínima de puestos -278 cooperativistas por distritoindependientemente de sus características demográficas, socioeconómicas e institucionales.
Estimación de la población de 18-64 años desocupada que habita en hogares con necesidades básicas insatisfechas (NBI). Distribuye el 50% de la totalidad de los puestos de trabajo en función de la proporción estimada de población de 18 a 64 años desocupada en hogares con necesidades básicas insatisfechas en cada distrito.
Incidencia de la población de 18-64 años en hogares con NBI. Distribuye el 40% del total de los puestos de trabajo en función de la incidencia de la población de 18-64 años que habita en hogares con necesidades básicas insatisfechas en el interior de cada uno de los distritos seleccionados.
Además, de acuerdo a la documentación del MDS, se tuvo en cuenta para la distribución: datos generales de la población, desocupación, pobreza estructural y pobreza crítica –población que vive en villas y asentamientos en condiciones de extremo déficit de infraestructura barrial-, junto con indicadores de ajuste por capacidad logística y gestión territorial. Este documento analiza el plan en sus características, su conformación y forma de implantación. El siguiente apartado repasa los desafíos de implementación que tuvieron los municipios.
Desafíos para la implementación del plan en los municipios La primera etapa de implementación del Plan Argentina Trabaja se llevó a cabo en 36 municipios del conurbano bonaerense. La provincia de Buenos Aires tiene 135 municipios en donde habitan aproximadamente 13 millones de personas, es decir, aproximadamente un tercio de la población total de la Argentina. Por ende, los municipios bonaerenses tienen un gran peso social, económico y político en el nivel nacional -generan cerca del 57% del Producto Bruto Interno (PBI)y concentran más de la mitad del empleo industrial del país (Cicioni, Diéguez y Timerman, 2008). Respecto de la implementación del Plan Argentina Trabaja, cabe aclarar que las etapas de identificación de la población vulnerable, armado de las cooperativas, aplicación de los criterios de elegibilidad, firma del convenio entre el MDS y el municipio e implementación y supervisión de las cooperativas generaron requerimientos de gestión por parte de los gobiernos locales que debieron organizar mecanismos y procesos propios que involucran a diversas áreas municipales. En consecuencia, su implementación exigió que la organización municipal se reestructurara para satisfacer las necesidades del proceso, y que se generaran canales de articulación para trabajar en conjunto con el MDS. Vale destacar que este proceso adquirió características diferenciales en cada municipio ya que no existe un manual operativo del plan que disponga el desarrollo de procesos comunes para su ejecución. 5
Distribuidor Programa de Ingreso Social con Trabajo, Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, octubre 2009. 11
Más allá de rendir cuentas al MDS sobre algunos aspectos de la implementación principalmente relacionados con cuestiones administrativo-contables- los municipios también debieron adoptar los instrumentos que consideraran más convenientes para transparentar y rendir cuentas a la ciudadanía en general y a los beneficiarios del plan en particular. Para analizar cómo fueron resueltos algunos de estos desafíos tomaremos el ejemplo del municipio de Morón, que tiene una vasta normativa referida a la transparencia en la gestión y a la rendición de cuentas, y gran cantidad de información disponible en la página web del municipio6. En los últimos 10 años, el municipio de Morón ha desarrollado una serie de políticas cuyo objetivo ha sido la transparencia y la rendición de cuentas de la gestión pública. Para ello, Morón realizó acciones planificadas con el objetivo de informar a los vecinos acerca de las actividades y los resultados de la gestión municipal, y generó canales de comunicación con la ciudadanía para que los vecinos del municipio puedan controlar el uso de los recursos públicos. Los instrumentos para rendir cuentas identificados en Morón revelan una apuesta de la gestión a facilitar que los ciudadanos conozcan información sobre el desempeño de la ejecución de los planes, programas y políticas implementadas, y la gestión de los recursos públicos. Ambas acciones consolidan la democracia, la institucionalidad municipal y la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos. La transparencia en la gestión pública redunda en el fortalecimiento de la legitimidad de los gobiernos locales ante la población. Además, fomenta la participación ciudadana, al brindar elementos que permiten que los ciudadanos monitoreen a sus gobernantes a partir de herramientas concretas. La transparencia y la participación fortalecen la institucionalidad local y refuerzan la capacidad de las instituciones públicas para rendir cuentas a la ciudadanía. A partir de la incorporación de procesos de transparencia y de participación se contrarresta la falta de mecanismos de exigibilidad reales para el respeto de los derechos de las personas, uno de los factores que más afecta su vulnerabilidad, sobre todo en las personas de menores recursos (Cunill Grau, 2010). Sin dudas, esta experiencia y sus lecciones aprendidas podrán ser tomadas en cuenta y replicadas con sus debidos ajustes en otros municipios que estén implementando este u otros programas sociales similares.
La información está publicada en http://www.moron.gov.ar/transparencia/ . 12
2. Rendición de cuentas: un marco conceptual para analizar la transparencia en la implementación del Plan Argentina Trabaja Toda rendición de cuentas en políticas públicas implica atender cuáles son los controles y contrapesos, los canales de supervisión y las herramientas de rendición que genera cualquier organismo público. En todo ámbito político, el concepto de rendición de cuentas implica la existencia de dos dimensiones básicas: la obligación que tienen todos los funcionarios de informar a los ciudadanos sobre sus decisiones y de justificarlas públicamente, y la posibilidad de sancionar a los funcionarios en el caso de no cumplir sus deberes públicos. Específicamente, la rendición de cuentas en la gestión de planes y programas sociales ayuda a proteger, promover y garantizar los derechos sociales de los beneficiarios, dado que desarrolla mecanismos e incentivos que previenen la utilización indebida de los diferentes recursos públicos. En el caso del Plan Argentina Trabaja, la rendición cobra mayor relevancia debido a la modalidad de gestión que presenta, a partir de la cual el municipio debe administrar los recursos de las cooperativas con el consentimiento de cada una de ellas7. Por eso, para una efectiva rendición de cuentas en este plan es necesario contar con sólidas capacidades de gestión en términos de circuitos administrativos, contables, legales y logísticos dado que, si no, y en la medida en que las demandas de gestión excedan las capacidades municipales para gestionarlo, la rendición en la implementación del plan será débil. Por ello es relevante desarrollar herramientas y procesos que faciliten la transparencia en la gestión, garanticen una rendición de cuentas adecuada y posibiliten superar los desafíos propios de la implementación de los programas sociales que exigen la coordinación de distintos niveles de gobierno. Para el análisis del Plan en cuestión tomamos algunas fases clave para la construcción de mecanismos de rendición de cuentas en al ámbito de la gestión pública. Cada una de estas fases nos permitió elaborar un diagnóstico sobre las condiciones que deben darse en cualquier programa social para la rendición de cuentas, y en este caso en particular, en el desarrollo del Plan Argentina Trabaja. Cabe destacar que la metodología utilizada para analizar la rendición de cuentas fue diseñada y aplicada por CIPPEC para el desarrollo de estudios internacionales sobre la rendición de cuentas de programas sociales8. La primera fase de la rendición de cuentas analizada es la producción y sistematización de la información sobre la gestión e implementación del plan, que incluye instrumentos y mecanismos para la sistematización de la información en sus diferentes etapas. La segunda fase es la referida a la transparencia de la información, que da cuenta de la existencia y diseño de una política de transparencia que incluya un régimen de publicidad de la información y un régimen que garantice el derecho de acceso a la información. La última fase consiste en estrategias de rendición de cuentas proactivas, lo que implica la existencia de mecanismos para detectar eventuales irregularidades en la implementación del plan, garantizar sistemas de atención de denuncias, quejas y reclamos; y desarrollar auditorías internas, evaluación y monitoreo.
Cabe destacar que el presente documento se realiza sobre la base de la información relevada durante los meses de mayo a agosto de 2010, dentro del período que duró la primera etapa de implementación del plan (diciembre 2009 a agosto 2010). Por lo tanto, se abordan aspectos referidos a la modalidad de ejecución vigente durante el transcurso de esa etapa, y no se incluyen las modificaciones sufridas desde entonces (septiembre 2010 en adelante). 8 Para conocer más acerca de esta metodología ver Victoria Pereyra Iraola (Pereyra Iraola, 2010). 7
En función de ello, la metodología de análisis utilizada para evaluar los instrumentos existentes orientados a la rendición de cuentas abarca en profundidad dimensiones que responden a las características particulares del plan. Si bien estas fases no buscan ser exhaustivas, resaltan algunos aspectos importantes para analizar y construir mecanismos de rendición de cuentas en el ámbito de la gestión pública. A continuación se presentan las dimensiones a partir de las cuales se abordaron las herramientas orientadas a la rendición de cuentas y se elaboraron las lecciones aprendidas.
Tres fases de análisis: producción, transparencia y estrategias proactivas La primera fase mide la existencia de condiciones previas para la rendición de cuentas en términos de la sistematización y producción de información sobre los programas sociales. Se refiere a la producción de información sobre la gestión e implementación del plan, e incluye los instrumentos y mecanismos para recolectar, sistematizar y actualizar la información. La producción de la información cumple un rol esencial en cada una de las etapas de la gestión e implementación de los programas sociales. Por ejemplo, los registros de titulares permiten analizar los procesos mediante los cuales los titulares son incluidos en los esquemas de protección social de cada país. El análisis de esta fase permite detectar y relevar algunas variables clave como la existencia de sistemas de administración de archivos y expedientes, la existencia de registros y bases de titulares y potenciales titulares, de bases de datos que permitan el control y cruce de los registros (como por ejemplo, del registro civil y las nóminas de empleo, entre otras). Además, esta fase permite analizar si existe un marco normativo claro con reglas de operación, protocolos y criterios para las distintas etapas de implementación del programa y el desarrollo de organigramas de los equipos, funcionarios y técnicos que participan en el diseño, gestión, implementación y evaluación del programa. También permite analizar el grado de producción de información que se realiza sobre el programa, lo que incluye el desarrollo de sistemas para monitorear periódicamente los procesos y sus resultados, y los mecanismos de evaluación, entre otras actividades. La segunda fase, transparencia de la información, se refiere a la noción de “responsabilidad” del funcionario público. Incluye tanto una faceta informativa -obligación de los funcionarios públicos de informar a la ciudadanía sobre sus decisiones- como una faceta argumentativa obligación de los funcionarios públicos de explicar sus decisiones-. Aunque no existe una definición común sobre los alcances de la noción de transparencia en la administración pública, la mayoría de las enunciaciones en este sentido destacan que el incremento de un flujo de información accesible, precisa, entendible y oportuna es un factor fundamental para determinar el grado de transparencia en la gestión del Estado (Kauffman y Bellver, 2005). Una política de este tipo debería articularse en torno de dos planos normativos: uno de ellos asociado a la oferta y, el otro, a la demanda. Así, en un primer nivel normativo, debería sancionarse y aplicarse un estricto régimen de publicidad para los documentos administrativos que pudieran resultar útiles para la toma de decisiones de los ciudadanos y para el ejercicio de la auditoría social sobre la gestión del Estado. En un segundo nivel, debería sancionarse y aplicarse un régimen que garantice la realización del derecho subjetivo de todos los ciudadanos de demandar y acceder a la información pública sin necesidad de justificar causa o interés, que incluya procesos efectivos para reclamar administrativa y judicialmente por su incumplimiento.
En este sentido, una primera variable a analizar bajo esta dimensión es el marco normativo de acceso a la información pública, y la existencia de incentivos positivos para mejorar la transparencia en la administración del Estado. Algunos indicadores para considerar son la existencia de normas para el acceso a la información pública, la inclusión de obligaciones de transparencia para que las instituciones publiquen información de manera periódica, la existencia de procedimientos para solicitar información (con plazos claros, procesos para promover su accesibilidad, la definición y alcance limitado de las excepciones al derecho y mecanismos de apelación en caso de no respuesta, entre otros), y la existencia de un organismo de aplicación de la normativa con grados de autonomía, entre otros aspectos. Respecto del marco normativo, cabe destacar que la Argentina no cuenta actualmente con una ley de acceso a la información pública. El Decreto nacional 1.172/2003 reglamenta la publicidad de los actos de gobierno y el derecho de todos los ciudadanos a acceder a la información pública en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional. A nivel provincial, el derecho se encuentra vigente en más de la mitad de las provincias y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a partir de leyes que lo reglamentan. Por otro lado, algunas de las provincias que aún no poseen leyes sí tienen decretos provinciales respecto de la temática9. Por otro lado, una segunda variable consiste en analizar la aplicación del derecho en la práctica. Esto implica monitorear la efectiva publicación de información sobre el programa en cada una de sus etapas, los criterios de inscripción a los programas, las reglas de operación, los padrones de titulares, las fechas de pago y actividades clave, los lugares de pago y lugares en donde se realizan las distintas actividades de los programas, o la publicación de resultados de las evaluaciones. En este sentido, una distinción conceptual central para clasificar la información necesaria para la rendición de cuentas consiste en focalizar en los insumos (por ejemplo, gasto presupuestario, contratos y/o convenios), resultados (por ejemplo, cantidad de titulares que reciben el programa, conformación de cooperativas) e impacto (por ejemplo, si la implementación del programa generó puestos de trabajo genuinos, inclusión social y desarrollo económico local). Además, esto implica verificar las medidas tomadas para promover la accesibilidad de la información a partir del análisis de los distintos medios en los que se publica la información y se promueve el uso de los circuitos de acceso a la información pública. En el caso de los programas sociales, un aspecto importante para analizar es la existencia y el diseño de sistemas de atención ciudadana para responder a solicitudes concretas de titulares y potenciales titulares. Por otro lado, una variable que podría incluir esta dimensión es también la existencia de auditorías sociales al programa y ejercicios de rendición de cuentas social activa como instrumentos de gestión del programa social. La tercera fase se refiere a las estrategias específicas que haya desarrollado el gobierno para responder a la identificación de irregularidades, y al sistema de atención de denuncias quejas y reclamos -o dimensión punitiva- de la rendición de cuentas. Esto implica crear herramientas para que los funcionarios públicos no solamente cuenten qué es lo que hicieron y por qué, sino que también asuman las consecuencias de sus actos, lo que incluye eventuales sanciones negativas (Schedler, 2007). En este contexto, nos referiremos a las estrategias de rendición de cuentas proactivas, que estén orientadas a detectar eventuales irregularidades en la implementación del programa y sancionarlas.
La provincia de Buenos Aires tienen la Ley 12.475/2000 y el Decreto provincial 2.549/2004 que reconocen el derecho a toda persona física o jurídica de tener acceso a la información pública.
Una primera distinción al analizar esta fase consiste en estudiar los sistemas que buscan identificar fallas sistémicas y aquellos que se centran en establecer responsabilidades individuales (Fox, 2008). En este sentido, un aspecto clave al analizar la rendición de cuentas implica identificar los distintos sistemas de monitoreo, auditoría y evaluación asociados con los programas sociales, las capacidades técnicas, políticas y operativas de cada sistema para, por un lado, identificar irregularidades y, por el otro, promover sanciones. Paralelamente, y observando la implementación del programa social en cada una de sus etapas, esta dimensión permite ver la capacidad para promover la rendición de cuentas en los casos en que los responsables de la gestión e implementación de los programas hayan incurrido en fallas y hayan violado estándares o derechos de los titulares. Se pueden observar los distintos niveles y actores para la rendición de cuentas, y analizar tanto las iniciativas individuales para denunciar irregularidades como los esfuerzos colectivos de participación institucionalizada y no institucionalizada de contraloría social (Hevia, 2009). Otra cuestión clave es la existencia de sistemas para recibir quejas, reclamos y denuncias en los programas sociales. Algunas variables para relevar en este aspecto son el grado de accesibilidad al sistema de titulares y potenciales titulares, la existencia y definición de las tipologías para el ingreso y tratamiento de cada una de ellas, la inclusión de la perspectiva de género en el tratamiento de las denuncias, la seguridad y protección que brinde para identificar a los denunciantes (lo que incluye la preservación del anonimato), y el grado y alcance de la difusión que se le dé al sistema (Gruenberg y Pereyra Iraola, 2008). Por último, resulta esencial en esta dimensión analizar la capacidad del sistema para promover sanciones efectivas que incluyan medidas alternativas a la mera persecución penal cuando sea necesario (Gruenberg y Pereyra Iraola, 2008), la capacidad para actuar y fomentar cambios institucionales significativos para atender problemas sistémicos y la capacidad para compensar o subsanar a los afectados en caso de daños precisos (Fox, 2008). El Cuadro 2 resume los aspectos principales de cada una de las fases presentadas.
Cuadro 2. Fases clave de la rendición de cuentas en programas sociales
Fuente: Pereyra Iraola, 2010.
Etapas del Plan Argentina Trabaja Además de considerar estas tres fases de la rendición de cuentas, en el análisis del caso Morón se estructuró el caso de acuerdo con distintas etapas del plan. Para cada una de las etapas se relevaron los aspectos fundamentales de la rendición de cuentas. Las etapas que se abordaron son las siguientes: •
Pre-registro de titulares y selección final de beneficiario: el municipio pre-selecciona a los beneficiarios, que luego serán seleccionados en conjunto con el MDS.
Conformación de cooperativas: se asignan los módulos constructivos de acuerdo con las capacidades socio-laborales de cada beneficiario.
Pagos a cooperativistas: el MDS se encarga de transferir los montos a cada beneficiario a la cuenta del Banco de la Nación Argentina.
Compras y contrataciones: en esta etapa, el municipio de Morón optó por realizar las compras y contrataciones de herramientas y materiales a cuenta y orden de las cooperativas10.
El procedimiento administrativo según el cual el municipio de Morón realiza las compras y contrataciones a nombre de las cooperativas está reglamentado por el Decreto municipal 462/2010. De acuerdo a la normativa ministerial en relación al Plan y la resolución del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires, los municipios podían optar entre entregar el dinero destinado a compra de materiales e insumos directamente a las cooperativas para que lo gestionen de manera independiente (aunque bajo la supervisión general del municipio), o bien que el municipio gestione las compras, a cuenta y orden de las cooperativas. 10
Capacitaciones: el MDS y los Ministerios de Trabajo, Educación, Salud, Planificación Federal, el INAES, diferentes asociaciones empresariales y sindicales y los municipios brindan capacitaciones sobre diferentes temas a los beneficiarios.
Asignación y control de obras: en esta etapa se desarrollan acciones para ejecutar las obras en espacios de dominio público municipal, provincial y nacional, de acuerdo con los módulos constructivos definidos por el MDS.
Vale destacar que cada una de estas etapas es atravesada por las tres fases previamente presentadas, identificadas mediante ciertos indicadores observados a la luz de la metodología y detalladas en el Anexo I.
3. Análisis de caso: el Plan Argentina Trabaja en Morón Morón es uno de los 135 municipios que integran la provincia de Buenos Aires y uno de los 36 distritos seleccionados para la primera etapa de implementación del Plan Argentina Trabaja. Ubicado en el primer cordón del conurbano, al oeste de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, está conformado por cinco localidades -Castelar, El Palomar, Haedo, Morón y Villa Sarmiento- que suman 319.934 habitantes (Censo, 2010)11, y cuentan con un alto grado de concentración poblacional y de recursos económicos12. El municipio posee una estructura organizacional que contempla organismos específicos que se encargan de distintos aspectos que hacen a la rendición de cuentas, además de una serie de instrumentos que buscan reducir la información asimétrica entre los ciudadanos y los funcionarios públicos y sirven para que los ciudadanos monitoreen las acciones llevadas adelante por los funcionarios. Un ejemplo de instrumento clave para la rendición de cuentas en Morón es el Boletín Cuentas Claras13 de distribución trimestral que informa sobre los recursos públicos (ingresos y egresos) y la inversión comunal en todos los ámbitos. Otro ejemplo claro de transparencia que contribuye con la rendición de cuentas es la publicación en internet de los sueldos de los funcionarios públicos, elemento que puede inhibir la auto-concesión de privilegios14. En esta misma línea, Morón cuenta con la publicación de las audiencias de gestión de intereses que realiza el intendente y algunos de los secretarios del municipio15. Estos casos se encuentran bajo la órbita de diferentes áreas municipales, y forman parte de las herramientas de las que dispone el municipio para transparentar la información y facilitar la rendición de cuentas. En este apartado mencionaremos, en primer lugar, a los actores que intervienen directamente en la implementación del Plan Argentina Trabaja y a aquellos que, de manera indirecta, facilitan la rendición de cuentas del programa. En segundo lugar, daremos cuenta de las herramientas que contribuyen con la rendición de cuentas.
El Plan Argentina Trabaja en Morón A través del Convenio 7.031/2009 entre el MDS y la Municipalidad de Morón se da inicio formalmente a la implementación del Plan Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja”. En el convenio se establece la creación de 15 cooperativas de trabajo, los módulos constructivos a ejecutar, y las prestaciones y obligaciones para la implementación del plan, tanto del MDS como del municipio.
Este dato se publica en: http://www.censo2010.indec.gov.ar/index_cuadros.asp . En sus 55,6 km2 de superficie, Morón tiene una densidad de casi 6.300 habitantes por km2, que se eleva a 7.900 si se descuentan las dos bases aéreas ubicadas al norte y al sur de la comuna. Para más información ingresar a http://www.hcdmoron.gov.ar/dsociopoliticos.html . 13 El Boletín se publica en la web del municipio de Morón: http://www.moron.gov.ar/prensa/cuentas_claras.php . 14 Los datos sobre los sueldos de los funcionarios municipales se encuentran disponibles en la página web del municipio: http://www.moron.gov.ar/transparencia/descargas/personal/nomina_octubre_2010.pdf . 15 Morón publica un registro en el que se inscriben las audiencias de gestión de intereses celebradas por cualquier persona física o jurídica, pública o privada con uno o más funcionarios municipales con el objeto de incidir en el ejercicio de alguna de sus funciones. Esto no incluye la totalidad de la agenda de los funcionarios ni sus reuniones de trabajo habitual, sólo las audiencias de gestión de intereses. Se puede acceder al registro en http://www.moron.gov.ar/transparencia/audiencias_gi.php . 11 12
Para el cumplimiento del Plan Argentina Trabaja, el MDS otorgó al municipio un subsidio institucional de $14.536.212 para ejecutar las obras que serían llevadas a cabo por las 15 cooperativas establecidas en el convenio, durante los 6 meses que comprendía la primera etapa16. El monto otorgado se distribuyó entre los siguientes ítems: • • • •
Materiales: $ 4.955.820. Herramientas, útiles, libros contables: $ 562.500. Gastos administrativos: $ 1.310.292. Mano de obra o capacitación: $ 7.707.60017.
Los fondos en concepto de materiales, herramientas y gastos administrativos fueron transferidos por el MDS al municipio a través de una cuenta bancaria municipal y, en esta primera etapa del plan, fueron administrados por el municipio a cuenta y orden de las cooperativas. Por su parte, los fondos de mano de obra, capacitación y los excedentes no abonados fueron transferidos directamente a cuentas bancarias personales de los asociados en el Banco de la Nación Argentina. Actores institucionales involucrados en la rendición de cuentas del Plan Argentina Trabaja Dentro del esquema local, la Municipalidad de Morón asignó funciones a distintos actores relacionados con la implementación del Plan Argentina Trabaja, muchos de los cuales tuvieron roles relevantes a la hora de rendir cuentas. A los propósitos de este documento, y de comprender la dinámica que tuvo la rendición de cuentas en el caso de Morón, describiremos a los principales actores institucionales que tuvieron injerencia en el Plan Argentina Trabaja. Entre los actores más relevantes en términos de transparencia en la gestión del plan se encuentran la Secretaría de Planificación Estratégica y Administración General, y la Secretaría de Transparencia Institucional y Control de Gestión. Además, participan activamente en este campo otros actores institucionales como la Dirección de Prensa y la Dirección de Compras y Contrataciones. Secretaría de Planificación Estratégica y Administración General
Para implementar el Plan Argentina Trabaja en Morón, el municipio modificó la estructura organizativa de la Secretaría de Planificación Estratégica y Administración General. En primer lugar, se conformó la Subsecretaría de Empleo y la Economía Social, por medio del Decreto 2.471/2009. Luego, a través del Decreto municipal 462/2010 se decidió la creación de la Unidad Ejecutora Municipal Ingreso Social con Trabajo, bajo la órbita de la Subsecretaría mencionada18.
Esta primera etapa fue prorrogada por tres meses más, y tuvo vigencia hasta el 31 de agosto de 2010. Esta información sobre la distribución de los gastos, junto con una copia del convenio firmado por el municipio con la Nación, el detalle de los módulos constructivos y los criterios de incorporación se encuentran disponibles en internet,: http://www.moron.gov.ar/transparencia/argentina-trabaja/convenio_nacion.php y http://www.moron.gov.ar/transparencia/argentina-trabaja/descargas/convenio_con_nacion.pdf . 18 Esta estructura se refleja en el Anexo VI 1.6.9 del Decreto 2.471/2009. 16 17
Figura 1. Actores relevantes en el Plan Argentina Trabaja de la Secretaría de Planificación Estratégica y Administración General
Fuente: Elaboración propia sobre la base del organigrama municipal y el Decreto municipal 2.471/2009.
La Unidad está conformada por un responsable contable, un responsable técnico y un responsable social. El Decreto municipal 462/2010 estipula una serie de responsabilidades para cada uno de los integrantes de la Unidad Ejecutora. El responsable contable efectúa la adquisición de materiales necesarios para las tareas, interviene en los procedimientos administrativos, realiza la rendición de cuentas y compila la documentación del plan en ejecución. Por su parte, el responsable técnico suscribe las actas de inicio de obra pertinentes y realiza la supervisión técnica y el seguimiento de las obras. Por último, el responsable social coordina las acciones con las instituciones y/u organismos competentes para el fortalecimiento institucional de las cooperativas, lleva el registro de asistencias y remite al MDS información semanal de las concurrencias (y mensual de las liquidaciones cero), avaladas por los Consejos de Administración de las Cooperativas.
Dentro de la misma Subsecretaría de Promoción del Empleo y la Economía Social se inscribe otro actor institucional relevante en la implementación del Plan: la Agencia de Empleo Municipal. Esta agencia tiene como objetivos: •
Atender las necesidades de las trabajadoras y los trabajadores de Morón -ocupados o desocupados-, para fortalecer sus competencias y mejorar su situación ocupacional.
Atender los requerimientos de instituciones públicas, empresas, comercios, industrias, ONG y entidades gremiales empresarias para maximizar las estrategias de intermediación laboral y generación de empleo.
Esta Secretaría y las áreas que la componen cumplen un rol fundamental en términos de la rendición de cuentas en el municipio. Figura 2. Actores relevantes en el Plan Argentina Trabaja de la Secretaría de Transparencia Institucional y Control de Gestión
Fuente: Elaboración propia sobre la base del organigrama municipal.
La Dirección de Modernización y Transparencia del Estado es el nexo directo –a través de la Oficina de Acceso a la Información Pública y de la Oficina Anticorrupción- con la ciudadanía en cuanto a la transparencia de toda la información pública y la posibilidad de recibir quejas, denuncias o reclamos por cualquier ilícito cometido por algún funcionario público en perjuicio de la gestión en particular, y de la ciudadanía en general. Esta Dirección y las dos oficinas que dependen de ella fueron creadas por el Decreto 312/2008, que establece las funciones de cada una19.
En el Anexo II se detallan las funciones de estas dos oficinas. 22
Además de estas dependencias, dentro de la Secretaría se encuentra la Dirección de Control de Procedimientos, que cumple una función de auditoría interna de los procedimientos. Esta Dirección postula el respeto por las regulaciones vigentes -municipales y provinciales- en todas las instancias de ingreso y egreso de recursos monetarios. En definitiva, la Dirección de Control de Procedimientos verifica las actuaciones de los funcionarios respecto del cumplimiento o no de la reglamentación establecida en el Decreto municipal 462/2010, para promover la profesionalización como una forma de disminuir la discrecionalidad en el desempeño de las funciones públicas en general, y en aquellas referidas al plan en particular. El Decreto 462/2010 establece que, en el procedimiento administrativo para adquirir materiales, herramientas, útiles y libros contables por parte de las cooperativas, la Dirección debe verificar el proceso de preadjudicación por parte del responsable contable y remitir las actuaciones al responsable municipal del plan. El mismo control se realiza para los gastos administrativos propios del funcionamiento de las cooperativas. Por último, la Dirección de Atención al Vecino es otra de las áreas cuyas acciones tienden a facilitar la rendición de cuentas, ya que actúa como canal de comunicación entre el municipio y los vecinos. Este nexo fomenta una relación mucho más personalizada entre la gestión y la comunidad, y permite conocer las problemáticas de los vecinos y llevar adelante soluciones más dinámicas para sus problemas. La Dirección de Atención al Vecino posee dos vías complementarias de atención: la Mesa General de Entradas, donde se realizan las consultas personalmente, y una línea telefónica gratuita (OIR – 0800-666-6766). Los objetivos de la Dirección son: a) orientar al vecino sobre la gestión que desea realizar mediante una atención personalizada y, ante todo, procurar satisfacer en forma rápida y eficiente todas sus inquietudes; b) mejorar la calidad de atención en la administración pública y aumentar progresivamente su calidad y eficiencia; c) proporcionar una visión integral de cómo se articulan y coordinan las diferentes áreas municipales, y d) conocer el nivel de demanda y satisfacción de los vecinos. Dirección de Prensa
La Dirección de Prensa, que depende de la Subsecretaría de Comunicación Institucional que, a su vez, se encuentra bajo la órbita de la Secretaría de Gobierno y Seguridad Ciudadana, fija los lineamientos para efectuar contactos directos entre el Estado municipal y los vecinos. Desde esta Dirección, el municipio se relaciona con los medios de comunicación y diseña nuevas políticas comunicacionales como las vías electrónicas de comunicación y los boletines institucionales. Esta Dirección es la encargada de los distintos instrumentos de comunicación que posee el municipio de Morón y que se describirán en el siguiente apartado. Algunos de estos instrumentos, como la página web y los boletines, fueron utilizados para difundir información sobre el plan. Dirección de Compras y Contrataciones
La Dirección de Compras y Contrataciones dependiente de la Secretaría de Economía y Finanzas, es el área encargada de realizar la compra de todos los insumos municipales de manera eficiente, austera y transparente, de modo tal que el dinero de los vecinos sea eficientemente invertido20. Mediante esta Dirección se canalizan y supervisan las compras y contrataciones de los insumos necesarios para llevar adelante el Plan Argentina Trabaja, junto con el responsable contable de la Unidad Ejecutora, en especial desde que todos los proveedores de insumos para las cooperativas deben estar inscriptos en el registro municipal. 20
Ver http://www.moron.gov.ar/comprasycontrataciones/index.php . 23
Instrumentos utilizados en el municipio Morón cuenta con una amplia lista de instrumentos orientados a rendir cuentas y a la transparencia de la gestión municipal en general. Mientras que muchos de ellos han sido utilizados para la implementación del Plan Argentina Trabaja, otros se utilizan en la actualidad para transparentar otros aspectos de la gestión, pero podrían potencialmente utilizarse en este programa particular. Entre las múltiples herramientas que tiene a disposición para transparentar la gestión, destacamos los instrumentos que se presentan en el Cuadro 3.
Cuadro 3. Principales instrumentos del municipio de Morón para la rendición de cuentas Instrumento
Base de datos de la Agencia Municipal de Empleo
Reúne en su base datos personales y laborales de más de 15 mil trabajadores y trabajadoras con variados perfiles laborales. También se encuentran beneficiarios de diferentes planes y programas sociales, tanto municipales como provinciales y nacionales.
En la sección de Transparencia (www.moron.gov.ar/transparencia) se pueden consultar las declaraciones juradas de los funcionarios, las audiencias de gestión de intereses del equipo de gobierno, la nómina completa de los trabajadores (junto con el sueldo que perciben), el presupuesto municipal, los informes de ejecución de recursos y gastos, los decretos y otras informaciones de interés para la comunidad.
Morón cuenta con gestión municipal Algunos ejemplos Cuentas Claras, Electrónico.
Las gacetillas de prensa brindan información referida a las diferentes actividades sociales y culturales de la gestión municipal. Su frecuencia es de acuerdo a la información que la Dirección de Prensa considera primordial comunicar. Se distribuyen en papel, por correo electrónico y en el sitio web municipal.
A través de mensajes de texto (SMS), el municipio informa sobre actividades deportivas, culturales, de derechos humanos, sobre servicios de salud, noticias sobre la situación del tránsito en las diferentes localidades del partido, la inscripción a cursos de todo tipo, como así también el inicio de obras realizadas por cualquiera de las áreas municipales. El servicio no tiene costo para los adheridos.
Morón cuenta con varias líneas telefónicas que actúan como nexo entre las necesidades de los vecinos y las diferentes dependencias del municipio, como por ejemplo la línea OIR, o las líneas de la Oficina de Acceso a la Información Pública y de la Oficina Anticorrupción, a través de la cuales se pueden denunciar hechos de corrupción y/o irregularidades administrativas en las que se encuentre involucrado personal municipal.
El Barómetro de Gestión Municipal es un estudio cuantitativo de opinión pública mediante una encuesta domiciliaria de 1.200 casos y generalmente trimestral, para detectar los intereses de la comunidad y la percepción y evaluación de los efectos de las políticas públicas que lleva adelante el municipio.
Portal "Morón Compra"
Es un espacio web para gestionar lo que adquiere la comuna. Tiene como finalidad publicar el listado de proveedores registrados en el Registro Municipal de Proveedores. Además, permite acceder a la lista de precios de los bienes e insumos que se compran desde la gestión municipal y agilizar los trámites de contrataciones de bienes y servicios que realiza el municipio21.
una amplia cobertura de noticias e información referida a la a través de boletines distribuidos bajo diversos formatos. son el boletín mensual El Municipio, el boletín trimestral el boletín bimestral Soy Gardel y el boletín quincenal
Para más información, ver: https://newproxi1.moron.gov.ar/ext/rafam_portal/index.php . 25
Los instrumentos aquí planteados son los más destacados con los que cuenta el municipio, pero no son los únicos. En el siguiente apartado analizaremos cómo fueron utilizados en cada etapa de implementación del Plan Argentina Trabaja.
Etapas de la implementación del Plan Argentina Trabaja en Morón En este apartado analizaremos brevemente las etapas mencionadas, y daremos cuenta del rol que cumplen los instrumentos que contribuyen con la rendición de cuentas y transparencia en el municipio de Morón, así como de los actores principales que cumplieron roles preponderantes en los distintos momentos críticos del programa. Etapa 1. Pre registro de titulares y selección final de beneficiarios
En esta fase se identificaron los titulares del plan. En función de los requisitos establecidos por el MDS de la Nación, la población objetivo abarcó a personas pertenecientes a hogares en situación de alta vulnerabilidad social, que no contaran con ingresos provenientes de un trabajo registrado, pensión, jubilación, programa social nacional, provincial o municipal. Las personas seleccionadas como titulares fueron inscriptas en el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social. Posteriormente, se realizaron los cruces pertinentes en el SiNTyS y AFIP para verificar que cumplieran con los criterios de elegibilidad y, en función de ello, se les asignó la Clave Única de Identificación Laboral (CUIL) en el marco del Monotributo Social. En Morón se asignaron 900 puestos a titulares del Plan para las 15 nuevas cooperativas creadas. Vale destacar que el municipio también estableció criterios de priorización que complementan a los criterios de selección del programa establecidos por el MDS. Estos criterios buscaron reducir la posibilidad de discrecionalidad en la selección de beneficiarios y fueron publicados en el sitio web municipal y en notas periodísticas (vía envío de gacetillas de prensa o entrevistas de funcionarios), para su difusión entre posibles beneficiarios. En el Cuadro 4 se detallan los criterios de priorización establecidos por el municipio. Cuadro 4. Requisitos y criterios de priorización del municipio de Morón para el Plan Argentina Trabaja Requisitos de selección
Criterios de priorización sociolaboral
Vivir en el partido de Morón. Estar inscripto en la Agencia de Empleo Municipal. Estar desocupado y no recibir jubilación o pensión alguna. Tener entre 18 y 30 años o ser mayor de 50 años de edad. Tener un nivel educativo bajo (hasta secundario incompleto). Pertenecer a hogares con alta vulnerabilidad social. Garantizar la equidad de género con un 50% de mujeres beneficiarias.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información municipal.
Un insumo fundamental para seleccionar a partir de los criterios detallados fue la base de datos de la Agencia de Empleo Municipal, que contiene la historia laboral de cada uno de los postulantes. Esta historia está plasmada en una ficha laboral que contiene, entre otros, los siguientes datos:
Educativos: especifica el máximo nivel de instrucción alcanzado en el ámbito formal.
Formación profesional: cursos y capacitaciones efectuadas relacionadas con una actividad laboral.
Laborales: referidos a la situación laboral y experiencia con la que cuenta la persona.
Socioeconómicos: identifica si la persona es beneficiaria de algún programa social.
Dificultades psicofísicas: discapacidades motrices, visuales, auditivas o mentales, autonomía para el traslado y tratamientos médicos.
Información adicional: posesión de registro para conducir y libreta sanitaria, entre otros.
Postulación: tipo de actividad a la que se postula y disponibilidad horaria que posee.
Al momento de efectuarse la selección de los beneficiarios, los funcionarios abocados a esta tarea -responsables de la Subsecretaría de Promoción del Empleo y la Economía Social- debieron ratificar los datos existentes en las historias laborales, para lo cual se actualizó la base de datos de la Agencia de Empleo Municipal. Se puso especial atención a que el tipo de postulación laboral a las que aplicaban las personas en la Agencia se correspondiera con los perfiles sociolaborales de cada uno y con las actividades definidas para cada cooperativa. Además, al efectuarse los contactos personales con los seleccionados, los funcionarios ponían en conocimiento de las personas las características del plan. En ese momento, las personas contactadas informaban su aceptación o no de ser parte del programa. En el caso de no aceptar la propuesta, la Agencia convocaba a otra persona con un perfil similar para reemplazarlo. Además, también se realizó la selección de los capataces de las cooperativas a partir de la base de datos de la Agencia de Empleo. Para ello, se identificaron aquellos perfiles más calificados para las funciones que deberían asumir, ya que tendrían que supervisar las obras y, por lo tanto, requerían conocimientos mínimos sobre el desarrollo de las tareas. Para esta selección, además de relevar la información desde la base de datos de la Agencia de Empleo, se realizaron entrevistas personales con cada uno de los candidatos para definir su incorporación. Por otro lado, Morón seleccionó coordinadores sociolaborales para las cooperativas mediante diferentes caminos: la base de datos de la Agencia de Empleo, una convocatoria a las organizaciones sociales y de la economía social del territorio y a diferentes universidades. Una particularidad que se da en este caso es que no todos los coordinadores sociolaborales elegidos pertenecen al partido de Morón, sino que fueron preseleccionados según las competencias específicas. Posteriormente, se realizó el cruce de datos entre las bases de la Agencia de Empleo y la base de la Dirección de Recursos Humanos del municipio, para constatar que los beneficiarios no fueran parte de la planta de personal municipal permanente o temporario. Etapa 2. Conformación de las cooperativas
En esta fase se asignaron las personas a las diferentes cooperativas. Para ello, se tomó en cuenta las capacidades laborales de cada beneficiario y se los asignó de acuerdo con los módulos constructivos establecidos en el convenio firmado entre el municipio y el MDS. Terminada esta tarea, se confeccionó la nómina de asignados por capacidades laborales según los módulos constructivos establecidos para cada una de las cooperativas, tanto en soporte papel como digital. Luego, se realizó la verificación entre las personas postuladas por el municipio y las que fueron incorporadas al Plan por el MDS. En los casos en los que fuera necesario, se realizaron las 27
correcciones pertinentes ya fuera por reemplazos, omisiones o inclusiones involuntarias de postulantes. Esta tarea fue desarrollada de manera conjunta por el municipio y el MDS. Para la conformación de las cooperativas se realizaron las asambleas constitutivas y las correspondientes designaciones de autoridades. Además, se confeccionaron y firmaron los contratos de locación de obra de cada una de las cooperativas con el municipio. Una clave para el correcto funcionamiento de las cooperativas fue la confección de un reglamento interno, donde se estipularon los derechos, obligaciones y responsabilidades de los diferentes miembros. Este reglamento fue diseñado de forma participativa por la Unidad Ejecutora Municipal y los representantes de las cooperativas. Entre otras cuestiones, el reglamento establece que los responsables de coordinar las tareas son los capataces y los coordinadores sociolaborales, con la supervisión de la Unidad Ejecutora Municipal. A su vez, la gestión económica y social, la prestación de servicios y la organización contable están a cargo de la Unidad Ejecutora Municipal, con el apoyo del Consejo de Administración de cada cooperativa, conformado por un presidente, un secretario, un tesorero y vocales. El reglamento también menciona que una de las responsabilidades de los capataces es controlar las asistencias de cada uno de los asociados. Esta función es clave porque incide en el posterior pago a los beneficiarios. Por otro lado, los coordinadores sociolaborales brindan asistencia técnica y colaboran en la realización de las actas de reunión, en la elaboración de documentos, en la actualización de los libros contables y sociales, y en el control de la asistencia semanal. El reglamento interno determina, además, los derechos y obligaciones de los asociados (carga horaria, tareas que deben desarrollar, llegadas fuera de horario, talleres, etc.) y los mecanismos de sanciones estatutarias por incumplimiento de sus obligaciones (llamados de atención, apercibimientos, suspensiones o exclusiones). Un aspecto para destacar es el trabajo realizado desde el municipio de Morón para generar un proceso de apropiación del sistema cooperativista por parte de todos los socios. La autoidentificación como socios fue clave para una socialización acorde a los principios cooperativistas en cada una de las Unidades de Producción Cooperativa. En este sentido, se procuró generar un ambiente dinámico de trabajo y promover la apropiación de ciertas normas propias de un ambiente laboral (cumplimiento de horarios, de órdenes, responsabilidades, etc.). Por otra parte, los trámites relativos al Impuesto al Valor Agregado (IVA) y al Impuesto a las Ganancias, como así también la compra de los libros contables, fueron realizados por la responsable contable de la Unidad Ejecutora Municipal. Paralelamente, la Unidad Ejecutora Municipal contrató los seguros de responsabilidad civil referidos a los bienes y a las personas involucradas en las obras y la Aseguradora de Riesgos de Trabajo (ART) a cuenta y orden de las cooperativas. Etapa 3. Pagos a cooperativistas
El MDS tramitó la apertura de cuentas bancarias en el Banco de la Nación Argentina para cada uno de los asociados a las cooperativas. Posteriormente, distribuyó las tarjetas de débito a cada uno de ellos. Mensualmente, luego de recibir los listados de asistencia de los beneficiarios por parte de los municipios, el MDS transfirió los montos a la cuenta bancaria de cada beneficiario. Como condición necesaria para el cobro mensual de los haberes se requirió, en principio, la asistencia diaria al lugar de trabajo. Por ello, el municipio realizó un control diario de asistencia en los lugares de trabajo por parte de los capataces, quienes elevaban un informe semanal al 28
responsable social de la Unidad Ejecutora Municipal, para luego cargar la información en el sistema de la municipalidad y del MDS. Simultáneamente, se efectuó un control aleatorio realizado por la Universidad de La Matanza, en el cual tomaron muestras de la asistencia del 20% de los miembros de las cooperativas. Si bien desde el inicio de la implementación en el territorio, la Unidad Ejecutora del Plan en Morón reportó la totalidad de las inasistencias e identificó a las personas a las que se les debía aplicar una liquidación parcial del haber mensual o bien una “liquidación cero” -es decir el pago nulo en ese mes- , estas figuras no fueron utilizadas por el MDS a la hora de realizar los pagos en la primera etapa del Plan Argentina Trabaja. En este primer período, el ministerio realizaba el depósito de la totalidad del pago a los cooperativistas, independientemente del estado de su asistencia al lugar de trabajo. Luego, en cambio, se incorporó la posibilidad de negar el pago a aquellas personas que nunca asistieron a trabajar, y desde enero de 2011 también se realiza un pago proporcional a la cantidad de días trabajados (cuando no tuvieran un justificativo válido). Etapa 4. Compras y contrataciones
Esta etapa refleja los diferentes flujos administrativos y contables efectuados para comprar los insumos necesarios para el desarrollo de los trabajos de las diferentes cooperativas. En la Figura 3 se pueden observar las cuatro áreas municipales que participan del circuito administrativo-contable con el que cuenta el municipio de Morón para las compras y contrataciones en Plan Argentina Trabaja. Figura 3. Áreas del municipio de Morón que participan en el circuito administrativo-contable de compras y contrataciones
La rendición de cuentas contable es ejercida por la Dirección de Contaduría del municipio ante el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires y ante el MDS. Esto se puede observar a continuación en la Figura 4.
Figura 4. Actores ante los que la Dirección de Contaduría rinde cuentas
En el caso de Morón, cabe destacar la existencia del Decreto municipal 462/2010, que determina el procedimiento administrativo para adquirir materiales, herramientas, útiles y libros contables, como así también todo lo referido a los gastos administrativos. El circuito que deben llevar adelante las cooperativas para realizar gastos administrativos se resume -dividido en cuatro etapas- en la Figura 5. Figura 5. Circuito de los gastos administrativos que realizan las cooperativas
Por otra parte, los proveedores fueron seleccionados del registro de proveedores y licitadores del municipio, que depende orgánicamente de la Dirección de Compras y Contrataciones del municipio. A su vez, en un primer momento fueron considerados como proveedores las múltiples organizaciones de la economía social, que tuvieron la oportunidad de inscribirse en el registro municipal de proveedores y licitadores. Para el control de las compras realizadas, la Dirección de Control de Procedimientos, dependiente de la Secretaría de Transparencia Institucional y Control de Gestión, dispuso un equipo de tres personas abocadas a las tareas de control de procedimientos referidos al plan. El último control contable sobre los movimientos de fondos de las cooperativas fue realizado por el contador municipal, tal como lo establece la Ley Orgánica de las Municipalidades Decreto 06769/1958 de la provincia de Buenos Aires. Finalmente, se destaca que la existencia del Decreto municipal 462/2010 fue un mecanismo ordenador del procedimiento para adquirir herramientas, materiales y gastos administrativos en Morón. Etapa 5. Capacitaciones
En Morón, los asociados de las cooperativas recibieron (y continúan recibiendo) una serie de capacitaciones otorgadas por personal municipal de diferentes áreas, que resultaron fundamentales para su buen funcionamiento y, en especial, para pensar en una posible apropiación de las cooperativas, conformadas desde arriba, por parte de los asociados. En primer lugar, y en el marco de lo establecido por el MDS, la UOCRA dictó una capacitación específica sobre construcción, cooperativismo, salud, y seguridad, entre otros. El municipio de Morón generó además, por iniciativa y con recursos propios, un mecanismo de capacitación permanente para los asociados, de un día a la semana, que fue denominado “el quinto día”. Este día se destinó al trabajo de fortalecimiento grupal y de la cooperativa, a la evaluación y planificación de las tareas, la resolución participativa de conflictos, el desarrollo y 31
cumplimiento del reglamento interno; o bien para la formación en diferentes temáticas tales como: derechos laborales, seguridad e higiene en el trabajo, economía social y empresa cooperativa, orientación formativa ocupacional, salud y problemáticas de género. A su vez, se brindó una serie de capacitaciones organizadas por el municipio para los capataces y los orientadores sociolaborales y Consejo de Administración de las Cooperativas. El objetivo fue capacitarlos sobre el circuito administrativo para realizar las compras y la ejecución de los recursos propios de cada cooperativa, entre otras cuestiones. Para determinar los temas abordados en las capacitaciones se tomaron en cuenta las obras a ejecutar dentro del plan, los diferentes módulos constructivos de cada cooperativa y los perfiles laborales de los asociados. Las capacitaciones se informaron de manera personal a los asociados de las cooperativas. Es destacable el esfuerzo del municipio para concretar estas capacitaciones. Etapa 6. Asignación y control de obras
En esta etapa se desarrollaron acciones tendientes a ejecutar obras en espacios de dominio público municipal, provincial y nacional de acuerdo con los módulos constructivos definidos por el MDS. La asignación de los módulos fue definida en los convenios firmados por los municipios y el MDS a partir de la identificación de necesidades de obras por parte del primero de estos actores. El seguimiento de las obras estuvo a cargo de los municipios, que determinaron las áreas responsables de llevar adelante la tarea de control de las obras desarrolladas por las cooperativas, tanto en funciones operativas como administrativas y contables. Para el caso de Morón, la asignación de los trece módulos constructivos a ejecutarse en el Plan se detalla en el Anexo III, donde se mencionan los 11 módulos en los que se distribuyó el trabajo de las cooperativas. La definición de las obras generales que se concretarían durante la etapa de implementación fue realizada en conjunto por la Secretaría de Obras y Servicios Públicos, y la Unidad Ejecutora Municipal. Por su parte, la definición específica de actividades y ubicaciones de los trabajos a realizar estuvo a cargo de la Unidad Ejecutora, quien para consensuar las prioridades en la materia consultó a los Consejos Escolares, y al Área de Organizaciones Comunitarias, entre otros actores. El seguimiento y control de las obras fue llevado adelante por el capataz de cada cooperativa bajo la supervisión constante del responsable técnico de la Unidad Ejecutora. Se realizaron informes periódicos de avance de obras que se entregaron al área municipal pertinente y al MDS, así como certificados de avance de obra realizados por el Área Técnica. En los casos de las obras de magnitud, el municipio llevó adelante una asistencia técnica superior por parte de funcionarios de las diferentes áreas centrales municipales, en especial, arquitectos. Además, se llevaron a cabo reuniones quincenales con cada cooperativa para ver el estado de las obras y planificar los pasos a seguir.
Lecciones aprendidas del caso de Morón Las herramientas utilizadas por el municipio de Morón para desarrollar una gestión transparente del Plan Argentina Trabaja han sido muy valiosas. Por ello, para contribuir con la rendición de cuentas de los programas sociales, es necesario mencionarlas y destacar el rol que desempeñaron en esta experiencia en particular, que puede ser replicada en otros gobiernos locales. Para ello, destacaremos los principales logros de Morón según las tres dimensiones de la rendición de cuentas, para luego retomar y profundizar las lecciones aprendidas del caso. 32
El municipio de Morón tiene un insumo de información clave para realizar una selección de beneficiarios basada sobre información relevante: la base de datos de la Agencia de Empleo. Esta información sirvió para dirigir el programa a los grupos sociales más vulnerables de la localidad, y fijar criterios de priorización con sustento en la información disponible. Posteriormente, la Unidad Ejecutora creó un registro actualizado de titulares que permitió darle un seguimiento a diferentes aspectos como el cobro de los pagos por parte del MDS, el alta del Monotributo Social, los seguros (civil y de vida), la pertenencia a una cooperativa y los materiales que se necesitaron, entre otros. Creada a la medida de las necesidades y desarrollada de manera gradual y progresiva, esta base fue un insumo fundamental para poder dar un buen seguimiento a cada beneficiario y, eventualmente, poder realizar las rendiciones de cuenta finales al Ministerio. La existencia de canales diversos de información, como los teléfonos 0-800 de la Oficina Anticorrupción, la Oficina de Acceso a la Información Pública y la línea 0-800-OIR, entre otros, también son destacables como herramientas para producir información relevante. Si bien aún resta una sistematización integral de la información recabada, la mera existencia de estos canales permite contar con una importante base de información, que permite mejorar la gestión y detectar irregularidades. Transparencia de la información
Esta dimensión cuenta con una serie de instrumentos que distinguen al municipio de Morón en materia de transparencia. Tanto la Oficina de Acceso a la Información, como la Oficina Anticorrupción, el Decreto municipal 992/2005 de acceso a la información pública, y la publicación de las audiencias de gestión de intereses (Decreto municipal 1.307/2004, Anexo II), entre otras medidas, permiten que los ciudadanos puedan ejercer control sobre las acciones de sus gobernantes y cuenten con mecanismos institucionales para solicitar información. Vale destacar que el acceso a la información pública es considerado un derecho ciudadano fundamental que promueve la participación ciudadana mediante la recepción de información completa, adecuada, oportuna y veraz que puede proporcionar el municipio en forma gratuita. Complementariamente, el municipio utilizó una serie de instrumentos de comunicación para publicar información relevante respecto de la implementación del Plan Argentina Trabaja. En este sentido, se destaca la publicación de información en la página web municipal, donde se encuentra, entre otras cosas, toda la normativa y otro tipo de información vinculada con el plan (por ejemplo, convocatoria, conformación de las cooperativas y criterios de selección). La difusión de los criterios de selección se realizó mediante los boletines municipales, gacetillas de prensa y entrevistas de los funcionarios en los medios de comunicación, además de estar publicada en la página web. Otro instrumento de transparencia de información con el que cuenta el municipio son las declaraciones juradas patrimoniales de todos los funcionarios municipales y la nómina de los empleados municipales. Ambos datos están publicados en la página web de Morón. Por otra parte, el boletín Cuentas Claras es otros de los medios para la rendición de cuentas. Trimestralmente, cada vecino es informado sobre la situación de las cuentas públicas del municipio. Junto con las ejecuciones presupuestarias publicadas en el sitio web, el boletín otorga a los vecinos una idea de la capacidad financiera y del volumen de recursos municipales. Además, el portal Morón Compra, donde se encuentra el registro de proveedores municipales y se publican las compras, es también un instrumento que se aprovechó al final de la
primera etapa del Plan para lograr una mayor transparencia en la gestión. Allí se publicó información sumamente relevante para la ciudadanía sobre el manejo de los fondos. Por último, las jornadas de capacitación también funcionaron como instancia de intercambio de información relevante y formación de los cooperativistas. El contacto cotidiano con los cooperativistas a través de estas jornadas permitió al municipio mantener a los asociados de las cooperativas permanentemente actualizados sobre las novedades del plan, sus derechos y obligaciones, y sobre el manejo de los fondos de las cooperativas. Estrategias de rendición de cuentas proactiva
En este caso, se destacan nuevamente las diversas líneas de teléfono de atención al ciudadano con las que cuenta Morón para poder identificar y corregir irregularidades, aunque no se encuentren integradas en un sistema de registro. El municipio posee un servicio gratuito de 0800 a través del cual se pueden efectuar informes sobre trámites municipales y reclamos. Por otra parte, si bien la Oficina Anticorrupción está encargada de tratar y seguir casos de denuncias de corrupción de funcionarios públicos a partir de las cuales se pueden impulsar sumarios administrativos o denuncias penales, las Unidades de Gestión Comunitaria (UGC) son canales que facilitan la identificación de irregularidades gracias a su descentralización22. A su vez, respecto de las estrategias de rendición de cuentas proactivas, el municipio cuenta con las siguientes normas: •
Decreto municipal 1.855/2005, que establece la creación de la Oficina de Acceso a la Información Pública dependiente de la Subsecretaría de Modernización y Transparencia del Estado y de la Secretaría Privada23.
Decreto municipal 992/2005, que promulga la Ordenanza 7.187/2005 y establece los mecanismos para regular el acceso a la información pública en el municipio de Morón.
Decreto municipal 1.331/2000, que establece la creación de la Oficina Anticorrupción que depende del Departamento Ejecutivo. Los detalles sobre su misión y funciones se detallan en el Anexo II.
Decreto municipal 651/2002, que aprueba el reglamento para el funcionamiento de la Oficina Anticorrupción y Atención al Vecino.
Esta normativa en su conjunto, establece los procedimientos para sancionar a los funcionarios públicos que cometan algún hecho de corrupción y, a su vez, genera canales de comunicación y participación entre el municipio y sus ciudadanos. Por otra parte, el reglamento interno para el funcionamiento de las cooperativas actúa como mecanismo de control de irregularidades, quejas y reclamos. En él quedan establecidas todas aquellas acciones u omisiones que constituyen una irregularidad respecto del plan. Entre otras cuestiones, el reglamento establece las atribuciones y obligaciones del Consejo de Administración y de los asociados, y estipula determinadas sanciones que se aplicarán en caso de incumplirse las responsabilidades establecidas.
22 Las UGC fueron creadas en el contexto del Programa de Descentralización, Desconcentración y Participación Ciudadana. En la actualidad existen siete UGC en el municipio de Morón. 23 Ver Anexo II.
4. Consideraciones generales para la rendición de cuentas de programas sociales El Plan Argentina Trabaja no cuenta aún con un manual operativo, por lo que cada municipio debe -dentro de los marcos normativos generales establecidos- generar una estructura de gestión específica para su implementación. En este contexto, los municipios que ejecutan este programa deben adoptar los instrumentos que consideren más convenientes para transparentar y rendir cuentas a la ciudadanía en general y a los beneficiarios del plan en particular. En esta sección destacaremos algunas consideraciones para lograr una rendición de cuentas integral y eficaz de la implementación del Plan Argentina Trabaja en los municipios. Estas recomendaciones se basan sobre el análisis de la experiencia del municipio de Morón en la rendición de cuentas del Plan Argentina Trabaja. Las consideraciones se establecen a partir de dos ejes centrales: a) la coordinación entre actores institucionales (punto 4.1), y b) los instrumentos para rendir cuentas (punto 4.2). Las primeras estarán orientadas a llamar la atención sobre aspectos de carácter general, que promuevan la definición de competencias que deberían establecerse en los municipios para fortalecer las capacidades organizacionales de cada área involucrada y, en consecuencia, facilitar la articulación entre ellas. En cambio, las segundas se refieren a instrumentos que podrían usarse para rendir cuentas, según las tres dimensiones definidas en la metodología: producción de información, publicación y transparencia de la información, y estrategias de rendición de cuentas proactivas.
Coordinación de actores institucionales La implementación de un programa social complejo que requiere de la intervención de distintas áreas dentro de un municipio y la creación de una Unidad Ejecutora que debe estar en constante articulación con otros organismos estatales como el MDS o el INAES, entre otros, presenta importantes desafíos en términos de coordinación entre actores. En este contexto, es necesario diferenciar dos tipos de aspectos. Por un lado, aquellos referidos a la definición de competencias y responsabilidades de cada área y, por otro lado, los referidos a la coordinación entre las áreas. Ambas dimensiones, en la práctica, forman parte del mismo funcionamiento institucional, pero se conceptualizan por separado para dar cuenta de sus especificidades. Definición de competencias y responsabilidades
En primer lugar, del análisis del caso Morón surge como lección que los mecanismos de rendición de cuentas funcionan mejor en aquellos casos donde se coordinó y se establecieron roles claros y diferenciados para las distintas dependencias municipales. Las características específicas del Plan Argentina Trabaja -y el volumen de trabajo que implica su gestión- presentan grandes desafíos de coordinación de las estructuras municipales, e inciden en la complejidad que adquiere el desarrollo de espacios para rendir cuentas de manera efectiva. En este sentido, resulta importante establecer responsabilidades puntuales y diferenciadas para las diferentes áreas que participan en el ciclo de una política pública, y cuya sumatoria de acciones define que el grado de rendición de cuentas sea mayor o menor. Se trata de tres tipos de áreas: a) las encargadas de supervisar procesos; b) las encargadas de ejecutar planes o programas, y c) las encargadas de ejecutar instrumentos de rendición de cuentas. Vale aclarar que en la práctica la diferenciación en tres tipos de áreas se da de manera difusa, porque un área encargada
de ejecutar un plan o un programa también puede tener bajo sus competencias la ejecución de instrumentos para la rendición de cuentas. De esta manera, dentro de las áreas encargadas de supervisar un proceso (contable, administrativo o legal) al interior del municipio, se destacan la identificación del cumplimiento de ciertos requisitos que deben estar ligados con la transparencia. Por otra parte, las áreas encargadas de implementar un plan o programa deben hacerlo incorporando los parámetros de transparencia. Y, finalmente, las áreas encargadas de ejecutar los instrumentos que garantizan la rendición de cuentas deben asegurarse que los instrumentos estén vinculados con la ejecución de los programas y planes sociales para que incorporen en su proceso aspectos que contribuyen con la rendición de cuentas y la transparencia. A su vez, en caso de contar con un área municipal de transparencia, esta debe supervisar los elementos fundamentales para garantizar una efectiva rendición de cuentas tanto para los cooperativistas como para la ciudadanía en general, en cada uno de los tres niveles de producción y sistematización de la información, transparencia y publicación, y estrategias de rendición de cuentas proactivas. De no contar con un área específica, este rol puede ser cumplido por las áreas encargadas de la supervisión de procesos. En el caso del municipio de Morón, se destaca la complementariedad en las acciones de la Unidad Ejecutora del Plan Argentina Trabaja y la Dirección de Modernización y Transparencia del Estado, dado que las dos áreas juegan roles fundamentales en los distintos aspectos de la rendición de cuentas. Coordinación con áreas que son “ventanillas” de la municipalidad
Un segundo aspecto organizacional importante para considerar en los municipios que implementan el Plan Argentina Trabaja (u otros programas sociales de esta magnitud), es la necesidad de coordinación de todas las áreas que son “ventanillas” de atención al público de la municipalidad para maximizar la eficiencia en la comunicación y en la rendición de cuentas. Entre otros, estos canales de comunicación pueden ser: •
Oficinas que tengan a su cargo los teléfonos de atención al público, como los 0-800 municipales.
Oficinas de denuncia a funcionarios.
Centros de atención al vecino.
Mesas de entradas.
Dependencias descentralizadas (como las UGC en el caso de Morón).
Esta coordinación implicaría transmitir a cada una de las dependencias que tienen atención directa con el público la información más relevante y actualizada sobre el plan, para que puedan transmitirla tanto a los beneficiarios como a los ciudadanos interesados. En este sentido, las distintas oficinas con relación con el público deberían conocer los aspectos principales del plan, contar con un breve protocolo que establezca a quién deberían derivar el reclamo o denuncia recibida en cada caso y llevar un registro de los llamados o consultas personales; y con indicaciones precisas acerca de a qué tipo de consultas o reclamos deberían prestarle especial atención (por ejemplo, denuncias de abusos de distinto tipo). Este registro de consultas puede resultar un insumo fundamental en la identificación de las solicitudes o reclamos más frecuentes, porque permite seguir los reclamos y establecer medidas
proactivas de transparencia que pueden iniciarse para disminuir estas solicitudes. Una atención especial merece el tratamiento de denuncias, tanto referidas a los funcionarios municipales como a autoridades de las cooperativas, capataces y orientadores sociolaborales, según los roles diferenciales que adquieren en los municipios donde se implementa el plan. Vale destacar que esta tarea debería ser liderada por un organismo particular que actualice la información referida al plan en cada dependencia y, periódicamente, haga una supervisión del seguimiento de los reclamos para lograr una coordinación eficiente. La definición de una estrategia de comunicación de las actividades y ejecución del plan es un aspecto clave para que los ciudadanos puedan acceder a la información sobre el gasto social del municipio y conocer los resultados de su ejecución, es decir, qué obras específicas se realizaron o cuánta gente obtuvo un trabajo a través. Por último, más allá de las oficinas que tienen relación directa con el público, sería importante que se coordinaran y planificaran acciones conjuntas con el área encargada de prensa de cada municipio, para hacer un buen uso de las herramientas de comunicación existentes y potenciar las acciones de transparencia proactiva en relación con el Plan Argentina Trabaja.
Instrumentos para la rendición de cuentas Existen múltiples instrumentos y herramientas que pueden contribuir con una mayor transparencia en la gestión de los planes sociales y en la gestión municipal en general. En este apartado concentraremos nuestra atención en una serie de instrumentos que puedan ser utilizados en los municipios para rendir cuentas a la ciudadanía. Se hará especial hincapié en la implementación del Plan Argentina Trabaja, teniendo en cuenta sus características particulares. Los instrumentos fueron agrupados de acuerdo con las distintas fases de la rendición de cuentas presentadas en la metodología: producción de la información, transparencia y publicación, y estrategias de rendición de cuentas proactiva. Producción de la información
Todo intento de transparentar la implementación de una política pública precisa de información confiable y relevante. Para ello, es necesario producir esta información (no siempre disponible previamente) y, sobre esta base, rendir cuentas a la ciudadanía. En este contexto, una primera lección del análisis del caso Morón en la implementación del Plan Argentina Trabaja es la importancia de producir información en las distintas etapas de su ejecución. Un aspecto que resultó clave para poder hacer una selección transparente de cooperativistas fue la existencia de una importante base de datos de la Agencia de Empleo municipal. Esta base contaba con datos de miles de personas que habían llenado un formulario con el detalle de sus condiciones socioeconómicas y de sus principales capacidades laborales. Este fue un insumo fundamental para una selección a partir de una serie de criterios de priorización adicionales que estableció el municipio con anticipación, y que podrían ser replicados por otros municipios para realizar una selección similar. El establecimiento de criterios de priorización individual en los programas sociales reside en la posibilidad de asignar de manera eficiente los recursos orientados a una determinada población objetivo a la que se pretende alcanzar. La búsqueda de equidad y eficiencia de esta asignación se enmarca en un contexto complejo que muchas veces dificulta su correcta aplicación. Los criterios de priorización actúan en dos sentidos: por un lado, de manera inclusiva, porque permiten incorporar efectivamente como beneficiarios de los planes a la población objetivo a la cual se orienta el
programa; por el otro, de manera restrictiva, porque excluyen como beneficiarios a las personas que no pertenecen a la población objetivo del programa. En el caso de los programas sociales, la definición de criterios de focalización, de selección y de priorización cobra relevancia ya que permite dirigir la implementación de los programas a las necesidades de las personas en situación de vulnerabilidad y brindar prestaciones que sean recibidas de manera oportuna. La existencia de un registro de titulares o base de datos de beneficiarios puede ser un eslabón de un proceso más importante para diseñar, implementar y evaluar una política pública: los sistemas de información integrales. La identificación y definición de los problemas es un elemento central que marca el posterior desarrollo de la política pública. Por ello, contar con información confiable y de manera oportuna sobre el desarrollo de la ejecución de cierto programa es vital para generar medidas que ayuden a sortear dificultades que surgen, y evitar su repetición. En este sentido, del análisis de la implementación a nivel municipal del plan surge la conveniencia del desarrollo de un sistema de información integral. El aspecto integral del sistema se debe al tipo de información que es sistematizada. De esta manera, la información no sólo responde a los resultados de la ejecución, sino que también permite identificar y evaluar los procesos que se desarrollaron durante el ciclo de una política pública. De esta manera, el sistema cumpliría una doble función: por un lado, serviría para la gestión de las cooperativas a nivel municipal y, por el otro, actuaría como mecanismos de registro de consultas, quejas y reclamos. En consecuencia, facilitaría la sistematización de datos sobre el plan, lo cual permitiría contar con insumos básicos y relevantes para la rendición de cuentas. Este sistema de información debería incluir información referente a las cooperativas tales como: nombres de los beneficiarios por cooperativa, capataces y orientadores sociolaborales designados, cantidad de obras asignadas, porcentaje de ausentismo, compras efectuadas por cooperativa, estado de obra y obras finalizadas, entre otros aspectos relevantes. Es decir, debería contener un registro único de beneficiarios del plan y permitir verificar el cumplimiento de las condicionalidades establecidas. Los mecanismos de registro de consultas, quejas y reclamos -como un componente del sistema de información- servirían para mejorar su tratamiento y, especialmente, para detectar irregularidades o falencias en la gestión del plan mediante los canales existentes en cada municipio. Estos mecanismos son especialmente relevantes para constatar amenazas o corrupción en el momento de realizar la condicionalidades, que en el caso de este plan se refieren más a la asistencia (lo cual garantiza la permanencia en el plan), o dada de alta inicial. Vale la pena aclarar que el desarrollo del sistema de información no depende del uso de la tecnología que se aplique, sino del compromiso de los actores para sistematizar, actualizar e intercambiar información de manera oportuna. Por otra parte, importa cuál es la mirada compartida (o no) que tienen los actores respecto de la información. Además, resulta clave que se dispongan instancias en las cuales los responsables de las distintas áreas que se involucren en el programa puedan intercambiar información cualitativa (que acompañe a la cuantitativa), y compartir cuáles son los aciertos o los problemas relativos a la rendición de cuentas que se suscitan durante la ejecución del plan. A su vez, la producción y sistematización de la información que provee cada área se constituye en un insumo que facilita la gestión del plan, pero que también sirve para dar cuenta a los asociados del estado de las cooperativas a las cuales pertenecen. En este sentido, la aplicación
de este sistema, aunque no la garantiza, facilita la transparencia y la rendición de cuentas a partir del monitoreo periódico de los procesos y su resultado. La posibilidad de tener un sistema de información del plan permite registrar las llamadas efectuadas, los pedidos de informes solicitados referidos al plan y dar cuenta del tratamiento otorgado a cada uno. Esto permite conocer el volumen de información solicitada, cuáles son las preguntas frecuentes realizadas y cuál fue el tratamiento recibieron. Además, posibilita conocer cuáles fueron las preguntas frecuentes, que es un indicador de cuáles son los aspectos de comunicación que pueden fortalecerse. Esta información puede resultar un insumo sumamente valioso para corregir las políticas durante el proceso de implementación del plan. Transparencia y publicación
En el apartado metodológico se mencionó que la dimensión de la transparencia y la publicación alude a la “responsabilidad”, que incluye un aspecto informativo, entendido como la obligación de los funcionarios públicos de informar a la ciudadanía sobre sus decisiones; y otro aspecto argumentativo, entendido como la obligación de funcionarios públicos de explicar sus decisiones. A su vez, se desarrolló cómo el flujo de información accesible, precisa, entendible y oportuna es un factor fundamental para determinar el grado de transparencia en la gestión del Estado. Por eso, a la hora de analizar las herramientas de rendición de cuentas y la transparencia, es preciso considerar dos planos normativos de manera complementaria: la oferta y la demanda de la información. En otros términos, esto significa que importa tanto la publicidad de la información orientada a la ciudadanía, como los canales de acceso disponibles para que esa información esté a su alcance. A continuación se describen algunos instrumentos que podrían utilizarse para publicar información. La selección se basa sobre la experiencia del municipio de Morón, donde se utilizan numerosos instrumentos al servicio de la transparencia en la gestión. Además, se complementará el listado con algunas herramientas que podrían desarrollarse para atender mejor esta doble faceta de la rendición de cuentas. La finalidad es que los municipios utilicen las herramientas de comunicación existentes que, según cada caso, estarán dirigidas a dos públicos diferenciados: la ciudadanía en general y los beneficiarios en particular. En todos los casos, se parte de la premisa de que transparentar la gestión implica, en parte, mostrar los resultados concretos del programa social (en este caso, por ejemplo, publicar el número y un listado de beneficiarios, las obras que se realizan, las capacitaciones dictadas, el impacto logrado en la comunidad, etc.), así como la asignación de los recursos que insumió el plan. Esta información relevante puede ser publicada, de manera complementaria y diferenciada, mediante los siguientes instrumentos: •
Gacetillas o notas de prensa: periódicamente o en los distintos momentos críticos de cada una de las etapas del Plan Argentina Trabaja, se pueden difundir gacetillas con información referida a los resultados del programa para comunicar e informar a la ciudadanía sobre las obras efectuadas y los fondos invertidos.
Página web municipal: puede incluir una sección especial sobre el plan, o bien incluirse en alguna sección existente. En ella, es posible publicar toda la normativa vinculada con el plan, las actividades realizadas o por realizarse, las cooperativas que forman parte del plan, las obras y el estado de cuentas, entre otras cuestiones. 39
Boletines municipales: boletines realizados por el municipio para publicar en forma periódica información sobre las obras realizadas, las capacitaciones brindadas y el estado de cuentas del Plan, entre otras cuestiones, que permitan mostrar resultados y transparentar frente a la ciudadanía las actividades y acciones realizadas.
Boletín para beneficiarios: un boletín periódico, en soporte papel y de distribución directa, dirigido a los cooperativistas, que muestre los principales resultados de la implementación del plan. Puede incluir secciones especiales, en las que se destaque el trabajo de algunas cooperativas, se incluyan fotos de las obras, se destaquen cooperativas que tienen alto nivel de presentismo o se informen cuestiones sociales, entre otros ejemplos.
Jornada de capacitación: jornadas de capacitación con los asociados (como es el caso de Morón), en las cuales se les provea información sobre el uso de los fondos (compra de herramientas, materiales, elementos de seguridad, sobre proveedores, etc.), que sirva de complemento de otras acciones de transparencia activa, así como para la promoción del ejercicio de sus derechos. Deberían contemplarse los siguientes contenidos: a) la identificación de lo que es un delito; b) la existencia de herramientas de acceso a la información, y c) tratamiento de la denuncia, entre otras cuestiones.
Compras y adquisiciones: difundir el procedimiento de compras y adquisiciones de insumos que realiza la municipalidad respecto del plan, y explicar los mecanismos de inscripción de proveedores, procesos y requisitos de las compras directas y licitaciones, así como publicar los concursos de precios (si hubiera) y las adjudicaciones.
Informe de rendición de cuentas (contable): un informe periódico para los beneficiarios que de cuenta de los gastos realizados por el municipio a cuenta de las cooperativas, y efectuar un cierre de lo que se gastó en cada obra, en un lenguaje claro y accesible. A su vez, pueden incluirse instrumentos de administración contable cuya información pueda ser solicitada por los cooperativistas, como libros de ingresos, egresos, actas, modificaciones y normativas, entre otros.
Estrategias de rendición de cuentas proactiva
Esta sección se corresponde con la generación de instrumentos que permitan fortalecer los procesos de detección de irregularidades, según se describió en la metodología. Esto incluye la creación de mecanismos para que los funcionarios públicos no solamente cuenten qué es lo que hicieron y por qué, sino que también asuman las consecuencias de sus actos, lo que incluye eventuales sanciones negativas (Schedler, 2007). Esto parte de la idea de que rendir cuentas implica también generar las condiciones institucionales para que los funcionarios expliquen y justifiquen sus acciones a los ciudadanos y estén dispuestos a sufrir sanciones por incumplimientos. Además, implica identificar los distintos sistemas de monitoreo, auditoría y evaluación asociados con los programas sociales, analizar sus capacidades técnicas, políticas y operativas para identificar irregularidades y promover sanciones. En este contexto, es relevante generar un sistema de información integral en los municipios que implementen el plan que permita generar información sobre su gestión y sea un insumo básico para crear procesos de auditoría interna. El sistema resultaría clave para identificar irregularidades en el diseño de mecanismos de recepción y atención de consultas, quejas y reclamos. Además, debería incluir a todas las áreas y organismos municipales que tengan atención al público, en especial a las que cuenten con líneas telefónicas 0-800 y atención personal.
El objetivo de este sistema de quejas es reducir los costos de realizar una denuncia en caso de que un derecho sea vulnerado y aumentar las posibilidades de un efectivo tratamiento de la denuncia para que, en caso de comprobarse la violación del derecho, se sancione a los funcionarios públicos responsables. Para ello, debe considerarse, por un lado, fortalecer los canales de entrada de los reclamos y, por el otro, los canales de salida. En términos de canales de entrada, los municipios deberían contar con canales accesibles y seguros para promover la presentación de reclamos, que incluyan también una perspectiva de género. Ello implica tener en cuenta dos categorías de quejas: los reclamos operativos del plan ligados con la implementación, que no tienen presunción de delito; y aquellos que tienen presunción de delito. Deberían considerar tener varios canales para recibir reclamos, y generar mecanismos para garantizar la confidencialidad del denunciante (por ejemplo, por teléfono). Esto requiere también la capacitación de los operadores para que puedan recibir, contener e informar a las personas que utilizan el servicio. También es importante crear protocolos y tipologías acorde con las potenciales quejas y reclamos que puedan ingresar. Complementariamente, sería conveniente armar una breve guía de trámites para los asociados, en la cual se explique el procedimiento para efectuar una consulta, queja o denuncia. En cuanto a los canales de tratamiento de las quejas, se presentan los siguientes desafíos: a) la investigación de los casos y sus implicancias: creación de unidades de investigación, transferencia a fiscalías, según el caso; b) la aplicación efectiva de sanciones: sanciones administrativas y penales, con sus diferencias en tiempos y procesos, y c) tener en cuenta los marcos jurídicos relevantes (por ejemplo, qué ocurre con las denuncias anónimas cuando se presentan causas penales)24. En el caso puntual del Plan Argentina Trabaja, merece especial consideración la situación de los capataces, sociolaborales, o autoridades de las cooperativas. Sería relevante contemplar un mecanismo de investigación y de eventuales sanciones, protocolizado y formalizado a nivel municipal, provincial y nacional, en caso de recibir denuncias sobre capataces, coordinadores sociolaborales y/o autoridades de las cooperativas, y que existan distintas instancias para elevar una denuncia, más allá del reglamento interno de las cooperativas y de la unidad ejecutora del plan. En función de lo expuesto, es necesaria la existencia de una tipificación de delitos dentro del reglamento interno de las cooperativas, que sea congruente con la normativa vigente en el municipio y se difunda entre los beneficiarios para que conozcan sus derechos y obligaciones, así como las eventuales sanciones que podrían recibir en caso de no cumplir con el reglamento. Por último, retomando la importancia que tienen los mecanismos de participación social al promover la contraloría social y fortalecer la transparencia, es necesario que se garanticen dos elementos esenciales para ser efectivos: autonomía de los sujetos que ejercen el control y acceso a los recursos de poder que le permiten hacerlo. Por ejemplo, se puede considerar la creación de un consejo de asociados, que sea un órgano consultivo, conformado por cooperativistas del Plan Argentina Trabaja, como un espacio de participación y discusión voluntario de los beneficiarios. En estos ámbitos se podrían aprovechar para presentar problemáticas comunes, propuestas de mejoras, detectar irregularidades, impulsar el sentido del cooperativismo y la gestión participativa, entre otras cuestiones.
Para ampliar sobre estas cuestiones, ver Pereyra Iraola (2010). 41
Conclusiones Garantizar una efectiva rendición de cuentas en el Plan Argentina Trabaja requiere, principalmente, de una fuerte voluntad política para transparentar la gestión. Esto, a su vez, debe estar acompañado por sólidas capacidades de gestión en términos de circuitos administrativos, contables, legales y logísticos, y de una división clara de funciones, roles, y responsabilidades de las áreas involucradas. En términos específicos, es importante la existencia de un marco que garantice el acceso a la información pública, la publicación de la información de manera periódica y la existencia de procedimientos para solicitar información, así como también procesos que garanticen la aplicación del derecho en la práctica. Esto implica asegurar los instrumentos y herramientas necesarios para: producir la información, publicarla, transparentarla, y garantizar su accesibilidad, y recibir quejas o consultas y detectar irregularidades, para asegurar su adecuado tratamiento. Por otra parte, es importante considerar un elemento sin el cual los anteriores carecen de sentido: la promoción, difusión y concientización del uso de los circuitos de acceso a la información pública y otros instrumentos que garantizan la rendición de cuentas. En este sentido, si bien es importante el rol que cumplen las instancias orientadas a brindar atención a la ciudadanía en general, no menos importante es la función y responsabilidad que tienen las áreas orientadas a ejecutar los programas sociales. Por ello, más allá de la división de tareas que se establezca entre las áreas para facilitar la rendición de cuentas, es importante pensar el funcionamiento de las partes como piezas de un sistema único. Para concluir, el caso de la rendición de cuentas del Plan Argentina Trabaja en Morón es una muestra de que, a pesar de las complejidades que puedan presentar los programas sociales, -en especial, cuando más de un nivel de gobierno se encuentra involucrado- es posible transparentar, mediante distintos canales, la gestión de los programas. Además, existen numerosos instrumentos que permiten mostrar lo que se está realizando efectivamente en el marco del plan y rendir cuentas a la ciudadanía de manera integral sin incurrir en elevados costos ni en utilizar complejos sistemas de información. La sistematización de las buenas prácticas sirve para replicar los logros que han realizado los municipios en otros que se encuentren en situaciones similares- Además, permite identificar problemas comunes, corregirlos a tiempo y tenerlos en cuenta a la hora de implementar un programa. Con este objetivo se realizó este trabajo, que puede ser utilizado por los municipios que implementen el Plan Argentina Trabaja o programas similares, teniendo en cuenta, en cada etapa de su ejecución, las distintas dimensiones de la rendición de cuentas que idealmente pudieran abarcar.
Anexo I. Dimensiones y cuestiones analizadas Etapa
Cuestión 1. Base de datos de pre-registro. 2. Número de variables relevadas por el pre-registro. 3. Período de actualización (última fecha de actualización).
4. Existencia de registro abierto (posibilidad de inscribir a nuevos titulares). 5. Existencia de cruces con otras bases de datos a nivel municipal. 6. Existencia de una base única municipal de datos de inscriptos. 7. Existencia de protocolos internos para la relación con el Ministerio de Desarrollo Social. 8. Publicación en página web de convocatoria para el pre-registro. 9. Fecha de inicio y cierre de la convocatoria.
Pre-registro de titulares y selección final de beneficiarios
10. Publicación por medios masivos: radio, televisión, periódicos, folletos, internet, etc. 11. Publicación de criterios finales de selección para titulares y para capataces en la página web. 12. Publicación de bases de datos finales de titulares en la página web. 13. Mesa de atención al público para dar información sobre convocatoria. 14. Habilitación de 0-800 para responder preguntas sobre convocatoria. 15. Horarios de atención de los espacios de atención ciudadana.
Estrategias de rendición de cuentas proactivas
16. Existencia de estadísticas por tipo de consulta. 17. Existencia de mecanismos de apelación en caso de no ser seleccionados. 18. Existencia de canales para recibir quejas y reclamos por no selección. 19. Existencia de protocolos para el tratamiento de quejas y reclamos por potenciales errores de exclusión. 20. Existencia de estadísticas de Q&R por tipo y resolución.
1. Existencia de criterios considerados para la conformación de las cooperativas (ej. perfiles laborales, edad, etc.). 2. Existencias de inscripción en el INAES de cada cooperativa. 3. Publicación de nombres y direcciones de cada cooperativa en la página web.
4. Publicación de tipo de trabajo y obras públicas específicas a cargo de cada cooperativa. 5. Publicación de número de titulares de cada cooperativa. 6. Publicación nombres de titulares en cada cooperativa y su rol.
7. Mecanismos para la recepción de quejas y reclamos en caso de tener problemas con la conformación de cooperativas. 8. Protocolos para el tratamiento de las quejas y reclamos. 9. Existencia de estadísticas de Q&R por tipo y resolución.
1. Existencia de protocolos para medir asistencia en las cooperativas y comunicarla al municipio. 2. Protocolos para verificar veracidad de las listas de asistencia. 3. Existencia de mecanismos formales (e informales) para el envío de listados y pagos de beneficios.
Pagos a cooperativistas
4. Publicación en la página web y otros medios de fechas de pago a beneficiarios. 5. Publicación en la página web y otros medios de los lugares de pago.
6. Mecanismos para la recepción de quejas y reclamos en caso de tener problemas con los pagos. 7. Protocolos para el tratamiento de las quejas y reclamos. 8. Existencia de estadísticas de Q&R por tipo y resolución.
1. Existencia de procedimientos administrativos para las compras y contrataciones. 2. Existencia de criterios de distribución de herramientas y normativas. 3. Existencia de un registro de proveedores. 4. Publicación del registro municipal de proveedores.
5. Publicación de los criterios de distribución de herramientas. 6. Publicación de los movimientos de fondos realizados por las cooperativas.
7. Mecanismos para la recepción de quejas y reclamos en caso de existir problemas con las compras o los contratistas. 8. Protocolos para el tratamiento de las quejas y reclamos. 9. Existencia de estadísticas de Q&R por tipo y resolución.
1. Existencia de criterios considerados para la el dictado de capacitaciones (por ejemplo, perfiles laborales, edad, etc.). 2. Existencias de convenios con centros de capacitación. 3. Publicación de nombres y direcciones de cada centro de capacitación en la página web. 4. Publicación de tipos de capacitación, días y horarios de cada capacitación. 5. Publicación de número de titulares inscriptos de cada capacitación 6. Publicación nombres de titulares en cada capacitación.
7. Mecanismos para la recepción de quejas y reclamos en caso de tener problemas con las capacitaciones. 8. Protocolos para el tratamiento de las quejas y reclamos. 9. Existencia de estadísticas de Q&R por tipo y resolución. 1. Existencia de criterios para la selección de obras. 2. Existencia de criterios para la distribución de obras por cooperativa.
Asignación y control de obras
3. Cantidad y tamaño de las obras realizadas por cada cooperativa. 4. Existencia de registros de obras públicas bajo el programa. 5. Existencia de registros de cumplimiento de módulos de acuerdo con el tiempo estipulado. 6. Protocolos para el control y verificación de obras.
7. Publicación de criterios de selección de obras. 8. Publicación de obras. 9. Publicación de estado de las obras. 10. Mecanismos para la recepción de quejas y reclamos en caso de tener problemas con las capacitaciones. 11. Protocolos para el tratamiento de las quejas y reclamos.
12. Existencia de estadísticas de quejas y reclamos por tipo y resolución. 13. Mecanismos para la recepción de quejas y reclamos en caso de tener problemas con las capacitaciones. 14. Protocolos para el tratamiento de las quejas y reclamos. 15. Existencia de estadísticas de quejas y reclamos por tipo y resolución.
Anexo II. Dirección de Modernización y Transparencia del Estado de Morón Dirección de Modernización y Transparencia del Estado Misiones: a) Promover y aplicar políticas de transparencia en la gestión pública y de modernización del Estado municipal. b) Proyectar programas que promuevan la participación, modernización y la transparencia en la administración municipal. Funciones: a) Entender en la proyección y ejecución del Programa “Discrecionalidad Cero”. b) Controlar el estricto cumplimiento de la legislación vigente. c) Elevar a la superioridad informes, análisis técnico, diagnóstico de avance de los objetivos planificados, de las actividades de la Dirección y demás dependencias a su cargo. d) Proponer a la superioridad el dictado de normas en materias de su incumbencia. e) Entender en la prevención de conductas que, dentro del ámbito municipal se consideren reñidas con la función pública. f) Ejercer la jefatura del personal de sus dependencias, adoptando las providencias necesarias para su permanente capacitación y mejoramiento del servicio, calificarlo, motivarlo y gestionar las sanciones que estime corresponder. g) Firmar el despacho diario de su competencia y elevar a la superioridad aquellas cuestiones que no le está atribuido decidir. h) Supervisar el correcto uso y mantenimiento de las instalaciones, muebles, medios, equipos y útiles del área. i) Asistir técnicamente al superior inmediato en asuntos de su competencia específica y obtener toda la información que necesite para la elaboración y seguimiento del curso de acción de las respectivas políticas y planes. j) Solicitar los suministros para la Dirección. k) Disponer de la realización de toda otra tarea inherente a la misión de la Dirección. Oficina Anticorrupción Misión: Prevenir conductas que dentro del ámbito municipal se consideren reñidas con la función pública, con el cometido de elaborar y coordinar programas de lucha contra la corrupción e intervención en situaciones que impliquen conductas contrarias a la transparencia, eficiencia y eficacia de la función del Estado municipal, así como aquellas en las que se encuentre comprometido el patrimonio municipal. Funciones: a) Recibir toda denuncia formulada por particulares o agentes públicos relacionados con actos de corrupción y/o conductas que se consideren incompatibles con la función pública municipal. b) Requerir a toda área municipal los informes que estime pertinentes para el cumplimiento de sus funciones. c) Elaborar y coordinar programas de lucha contra la corrupción. 46
d) Sugerir a las diferentes áreas municipales la aplicación de políticas que tiendan a prevenir el uso indebido de influencias y/o tutelar los intereses públicos. e) Colectar y procesar preliminarmente información y elementos de prueba en aquellos casos en que se atribuya a algún funcionario municipal, a instituciones que cuenten con aporte municipal y/o a particulares, la comisión de actos de corrupción; así como también en aquellos casos en que por la entidad de los hechos considerados, existan razones fundadas para presumir la existencia de actos de corrupción. f) Solicitar informes, documentación y testimonio de los denunciantes y/o testigos, a organismos nacionales, internacionales, provinciales, municipales, a entidades del derecho privado así como a toda dependencia del Municipio de Morón. g) Evaluar, en el ámbito de sus funciones, la información que difundan los medios de prensa relacionada con la existencia de hechos irregulares e ilícitos en el marco del ejercicio de la actividad e iniciar en caso de corresponder las acciones pertinentes. h) Canalizar el registro y análisis de las denuncias que fueran presentadas por funcionarios municipales vinculadas a actos de corrupción. i) Elaborar propuestas tendientes a la prevención y erradicación de la corrupción en función de la evaluación y el análisis de las denuncias recibidas así como a requerimiento de áreas municipales y juntamente con ellas. j) Informar a los denunciantes respecto de las actuaciones administrativas y/o judiciales adoptadas y/o promovidas a consecuencia de la recepción de su denuncia. Oficina de Acceso a la Información Pública Misiones: a) Promover, aplicar y difundir la normativa vigente vinculada al Acceso a la Información Pública. b) Diseñar políticas públicas que faciliten el acceso a la información de la comunidad. c) Proyectar programas que promuevan mecanismos de acceso a la información en el ámbito del Departamento Ejecutivo. Funciones: a) Aplicar e interpretar la Ordenanza 7187/2005 y sus normas reglamentarias. b) Recibir toda solicitud y/o consulta sobre información del Departamento Ejecutivo que fuera peticionada en los términos de la Ordenanza 7187/2005 y normativa reglamentaria que no pueda ser recabada por el procedimiento ordinario. c) Impulsar las actuaciones derivadas de toda solicitud de información realizada en los términos de la referida ordenanza. d) Llevar las estadísticas de los pedidos de acceso a la información pública e informar periódicamente al respecto a la superioridad. e) Requerir la información a el/las área/s competente/s velando por el cumplimiento de los plazos establecidos. f) Solicitar la aplicación de sanciones a los funcionarios que incumplan con la Ordenanza 7187/2005 y su reglamento. g) Sugerir a las diferentes áreas del Departamento Ejecutivo la instrumentación de políticas destinadas a garantizar la aplicación en forma eficaz y eficiente de la Ordenanza 7187/2005. h) Disponer en general, toda acción necesaria a efectos de dar efectivo cumplimiento de la Ordenanza de Acceso a la Información Pública. i) Proponer proyectos de normativa vinculada al derecho a la información pública. 47
Firmar el despacho diario de su competencia y elevar a la superioridad aquellas cuestiones que no le está atribuido decidir. k) Supervisar el correcto uso y mantenimiento de las instalaciones, muebles, medios, equipos y útiles del área. l) Asistir técnicamente al superior inmediato en asuntos de su competencia específica y obtener toda la información que necesite para la elaboración y seguimiento del curso de acción de las respectivas políticas y planes.
Unidad Ejecutora del Plan Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja” Responsable técnico a) Suscribir las actas de inicio de obra pertinentes para la ejecución de los módulos constructivos planificados. b) Realizar la supervisión técnica y seguimiento de las obras que aporte información para aprobar u observar los informes de avances confeccionados por las cooperativas a cargo de la ejecución. Responsable contable a) Efectuar la adquisición de los materiales, herramientas, útiles y libros contables para la ejecución de las tareas a cumplir por las cooperativas. b) Intervenir en los procedimientos administrativos correspondientes a los gastos administrativos, de acuerdo a lo establecido en el Convenio de Cooperación suscripto con el MDS de la Nación y en los términos que se detallan en el artículo 5º del Decreto mencionado. c) Realizar la rendición de cuentas documentada de la inversión de los fondos transferidos por el MDS de la Nación, en los términos y condiciones previstos en el Convenio de Cooperación. d) Compilar la documentación del Plan en ejecución, enviada por el MDS de la Nación y generada a partir de la ejecución del Plan a nivel local. Responsable social a) Coordinar acciones con las instituciones y/u organismos competentes para el fortalecimiento institucional de las Cooperativas, la terminalidad educativa y la formación profesional, entre otras. b) Llevar el registro del control mensual de asistencia de los/as cooperativistas y notificación al MDS de la Nación del listado de los/as asociados/as que hubieren asistido a las tareas de acuerdo al período en cuestión. c) Instar la contratación de los seguros de responsabilidad civil previstos en la Cláusula Tercera del Convenio de Cooperación suscripto mencionado. d) Remitir al MDS de la Nación información mensual de altas y bajas de acuerdo al mecanismo establecido en el Convenio de Cooperación.
Anexo III. Módulos constructivos del Plan en Morón Cuadro 5. Nombres, módulos constructivos y número de matrícula de las cooperativas del Plan Argentina Trabaja del municipio de Morón UPC
Módulos constructivos
Equipamiento urbano (refacción y mantenimiento de edificios y/o patrimonio comunitario). Infraestructura urbana (red de agua). Infraestructura urbana (red cloacal). Oficios Generales Morón Equipamiento urbano (refacción y mantenimiento de edificios y/o patrimonio comunitario). Saneamiento ambiental (saneamiento Saneamiento Urbano I Morón urbano de espacios públicos; limpieza de basurales y desmalezamiento). Saneamiento ambiental (saneamiento Saneamiento Urbano II Morón urbano de espacios públicos; limpieza de basurales y desmalezamiento). Saneamiento ambiental (saneamiento urbano de espacios públicos; limpieza de basurales y desmalezamiento). Saneamiento Urbano III Morón Infraestructura urbana (pavimento intertrabado). Forestación urbana. Equipamiento urbano (pintura en la Mantenimiento de Espacios Públicos I vía pública); IV) MC Nº 5: Morón (Sur) Equipamiento Urbano (plazas). Equipamiento urbano (rampas para discapacitados). Forestación urbana. Equipamiento urbano (pintura en la Mantenimiento de Espacios Públicos vía pública); IV) MC Nº 5: II Morón (Castelar Sur) Equipamiento urbano (plazas). Equipamiento urbano (rampas para discapacitados). Equipamiento urbano (pintura en la vía pública); IV) MC Nº 5: Mantenimiento de Espacios Públicos Equipamiento urbano (plazas). III Castelar Sur Saneamiento ambiental (mantenimiento y parquización de banquinas). Equipamiento urbano (5 plazas). Equipamiento urbano (playón multideportes); VI MC Nº 8: Barrio Carlos Gardel I equipamiento urbano (forestación urbana). Forestación urbana. Saneamiento ambiental (saneamiento urbano de espacios públicos; limpieza de basurales y desmalezamiento). Barrio Carlos Gardel II Equipamiento urbano (refacción y mantenimiento de edificios y/o patrimonio comunitario). Saneamiento ambiental (saneamiento urbano de espacios públicos; limpieza de basurales y desmalezamiento). Barrio Carlos Gardel III Equipamiento urbano (refacción y mantenimiento de edificios y/o patrimonio comunitario).
Matrícula INAES
Infraestructura Escolar Morón 1
Barrio Palomar, Gaona y Carlos Gardel
Barrio Presidente Ibáñez I
Barrio Presidente Ibáñez II
Barrio Carmen de Patagones
Saneamiento ambiental (saneamiento urbano de espacios públicos; limpieza de basurales y desmalezamiento). 36983 Equipamiento urbano (pintura en la vía pública); IV) MC Nº 5: Equipamiento urbano (plazas). Infraestructura urbana (veredas o sendas peatonales). Equipamiento urbano (refacción y 36981 mantenimiento de edificios y/o patrimonio comunitario). Saneamiento ambiental (saneamiento urbano de espacios públicos; limpieza de basurales y desmalezamiento). 36982 Equipamiento urbano (pintura en la vía pública); IV) MC Nº 5: Equipamiento urbano (plazas). Mejoramiento de viviendas. 36980
Fuente: Elaboración propia sobre la base del Convenio MDS–Morón, y sitios web del MDS, del INAES y de la Municipalidad de Morón.
Bibliografía y entrevistas Cicioni, Antonio; Diéguez, Gonzalo y Timerman, Jordana: “Superposición de jurisdicciones y débil accountability. Consecuencias para la calidad de las políticas públicas en la Región Metropolitana de Buenos Aires”, Documento de Trabajo Nº15, CIPPEC, Buenos Aires, 2008. Cunill Grau, Nuria: “El Control Social en América Latina”. Artículo de conferencia presentado en el Fondo de Control Social Ciudadanos al Cuidado de lo Público, Evento Nacional de Intercambio de Experiencia de Control Social, Bogotá, 2010. Fox, Jonathan: “Transparencia y Rendición de Cuentas” en: Ackerman, John (coord.): Más allá del acceso a la información: transparencia, rendición de cuentas y Estado de derecho, Siglo Veintuno Editores, Ciudad de México, 2008. Gruenberg, Christian: La transparencia en la gestión de los programas sociales. Mimeo. Consultado en: http://www.asociacionag.org.ar/. Gruenberg, Christian y Pereyra Iraola, Victoria: Manual de estudio de casos: participación, transparencia y rendición de cuentas en la gestión de programas sociales focalizados, Fundación Tinker/Corporación Participa, Buenos Aires, 2008. Gruenberg, Christian y Pereyra Iraola, Victoria: “De la teoría promisoria a la práctica concreta: los sistemas de rendición de cuentas en los programas sociales”, en David, Goméz-Alvarez: Candados y contrapesos: La protección de los programas, políticas y derechos sociales en México y América Latina, PNUD, Guadalajara, 2009. Hevia de la Jara, Felipe: “El Programa Oportunidades y la construcción de ciudadanía”. Instituto de Investigaciones Histórico-Sociales, Universidad de Veracruzada, CIESAS-Golfo. México, 2007. Hevia de la Jara, Felipe: “Los programas de transferencia de renta condicionada en América Latina y la construcción de sujetos sociales”, Instituto de Investigaciones Histórico-Sociales, Universidad de Veracruzada, CIESAS-Golfo. México, 2008. Hevia de la Jara, Felipe: “La difícil articulación entre políticas sociales universales y programas focalizados: el caso del Programa Bolsa Familia de Brasil”, Revista Política y Gobierno, 2009. Kabeer, Naila: Citizenship and the boundaries of the acknowledged community: identity, affiliation and exclusion, IDS, Brighton, 2002. Kabeer, Naila: Re-visioning "the social": towards a citizen-centred social policy for the poor in poor countries, IDS, Brighton, 2004. Kaufmann, A. y Bellver, A.: Transparenting Transparency: Initial Empirics and Policy Applications, World Bank, Washington DC, 2005. O’ Donnell, Guillermo: “Notes on various accountabilities and their interrelations” en Enforcing the Rule of Law- Social Accountability in New Latin American Democracies, editado por Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz, University of Pittsburgh Press, 2006.
Pereyra Iraola, Victoria: “Manual de monitoreo cívico de programas sociales”, Documento de Trabajo, CIPPEC, Buenos Aires, 2007. Pereyra Iraola, Victoria: Rendición de cuentas y programas sociales: el caso de los programas de transferencias condicionadas en América Latina, CIPPEC, Buenos Aires, 2010. Repetto, Fabián: “Protección social en América Latina, ¿de qué estamos hablando?”, versión borrador, Mimeo, Buenos Aires, 2009. Schedler, Andreas: “¿Qué es la rendición de cuentas?”, Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, México, 2007. Smulovitz, Catalina y Perruzzotti, Enrique: “Controlando La Política: Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias Latinoamericanas”, Temas GE, Buenos Aires, 2002.
Legislación nacional •
Decreto nacional 1.172/2003.
Resolución 3.026/2006, Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social.
Decreto nacional 1.067/2009.
Resolución 3.182/2009 del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.
Convenio 7.031/2009 entre el MDS y la Municipalidad de Morón.
Legislación provincial •
Ley Orgánica de las Municipalidades Decreto 6.769/1958. Provincia de Buenos Aires.
Ley provincial 12.475/2000.
Decreto provincia de Buenos Aires 2.549/2004.
Legislación municipal •
Decreto Municipalidad de Morón 651/2002.
Decreto Municipalidad de Morón 1.307/2004.
Decreto Municipalidad de Morón 992/2005.
Decreto Municipalidad de Morón 1.855/2005.
Decreto Municipalidad de Morón 312/2008.
Decreto Municipalidad de Morón 1.331/2009.
Decreto Municipalidad de Morón 2.471/2009.
Decreto Municipalidad de Morón 462/2010.
Sitio web de la Municipalidad de Morón: www.moron.gov.ar. 52
Sitio web del Honorable Concejo Deliberante de Morón: www.hcdmoron.gov.ar.
Sitio web del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación: www.desarrollosocial.gov.ar.
Sitio web del Instituto www.censo2010.indec.gov.ar
Entrevistas realizadas Conde, María Celeste. Directora de Modernización y Transparencia del Estado. Entrevistada por María Victoria Boix y Vanesa Marazzi, Morón. Entrevista personal. Farace, Valeria. Coordinadora de la Oficina Anticorrupción. Entrevistada por María Victoria Boix y Vanesa Marazzi, Morón. Entrevista personal. Fasciolo, Mariana. Subsecretaria de Prensa. Entrevistada por María Victoria Boix y Vanesa Marazzi, Morón. Entrevista personal. Fernández, Jorge. Director de Control de Procedimientos. Entrevistado por María Victoria Boix y Vanesa Marazzi, Morón. Entrevista personal. Gianni, Silvina. Responsable Social de la Unidad Ejecutora del Plan Argentina Trabaja. Entrevistada por María Victoria Boix y Vanesa Marazzi, Morón. Entrevista personal. Lapolla, Ricardo. Responsable Técnico de la Unidad Ejecutora del Plan Argentina Trabaja. Entrevistado por María Victoria Boix y Vanesa Marazzi, Morón. Entrevista personal. López, Pablo. Director de Atención al Vecino. Entrevistado por María Victoria Boix y Vanesa Marazzi, Morón. Entrevista personal. Navarro, Eugenia. Subsecretaria de Promoción del Empleo y la Economía Social. Entrevistada por María Victoria Boix y Vanesa Marazzi, Morón. Entrevista personal. Trevisi, Lucía. Responsable Contable de la Unidad Ejecutora del Plan Argentina Trabaja. Entrevistada por María Victoria Boix y Vanesa Marazzi, Morón. Entrevista personal.
Acerca de las autoras María Victoria Boix: coordinadora del Programa de Desarrollo Local de CIPPEC. Candidata a Magíster en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés (UdeSA). Licenciada en Estudios Internacionales con orientación en análisis político internacional de la Universidad Torcuato di Tella (UTDT). Graduada con medalla de honor por mejor promedio. Fue alumna visitante de la universidad Boston College, Estados Unidos. En 2010 trabajó en la Coordinación de la Comisión de Trabajo Pro Bono e Interés Público del Colegio de Abogados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Vanesa Marazzi: coordinadora del Programa de Protección Social de CIPPEC. Candidata a Magíster en Políticas Públicas, Universidad Torcuato Di Tella (UTDT). Curso de posgrado en Gobernabilidad y Gerencia Política, Universidad de San Andrés (UdeSA). Licenciada en Ciencia Política, Universidad de Buenos Aires (UBA). En la gestión pública, fue coordinadora del Sistema de Información y Seguimiento de Programas, del Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Buenos Aires. También fue consultora en Derechos Sociales en la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos y miembro de la Jefatura de Gabinete de la Secretaría de Políticas Sociales y Desarrollo Humano, Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. Entre 2003 y 2008 fue docente universitaria en la UBA y en la Universidad Nacional de San Martín, y participó en investigaciones en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y el Instituto Gino Germani. Melina Nacke: consultora del Programa de Desarrollo Local de CIPPEC. Licenciada en Ciencia Política, Universidad de Buenos Aires (UBA). Maestría en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés (UdeSA), en curso. Desde 2008 se desempeña como asesora de la Honorable Cámara de Representantes de la Provincia de Misiones.
Directores del proyecto Fabián Repetto: director del Programa de Protección Social de CIPPEC. Doctor de Investigación en Ciencias Sociales, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede México. Magíster en Gobiernos y Asuntos Públicos en FLACSO, sede México. Magíster en Administración Pública, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires (UBA). Licenciado en Ciencia Política, UBA. En la gestión pública, ocupó el cargo de subcoordinador del Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente. Fue secretario académico de la Maestría en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés, y secretario de posgrado de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA. Fue profesor de posgrado en diversas universidades de América Latina y director de SOCIALIS. Revista Latinoamericana de Política Social. Publicó más de 40 artículos en revistas y libros especializados, además de ser autor del libro Gestión pública y desarrollo social en los noventa y editor de varios libros. Fue consultor de organismos multilaterales, como UNICEF, UNESCO y CEPAL. Se desempeñó como coordinador residente del Programa Nacional del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social en Guatemala (2003-2005). Entre 2005 y 2008 fue profesor del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en Washington DC. Nicolás Fernández Arroyo: director del Programa de Desarrollo Local de CIPPEC. Licenciado de Ciencia Política, Universidad de San Andrés (UdeSA). Posgrado en Sociedad Civil y Tercer Sector (FLACSO). Magíster en Acción Política y Participación Ciudadana en el Estado de Derecho,
Universidades Francisco de Vitoria y Rey Juan Carlos, Madrid, España. Ex director ejecutivo de la Fundación Grupo Innova. Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial en proyectos de capacitación de funcionarios públicos y de implementación de herramientas de gestión pública. Miembro del Consejo de Administración de la Fundación San Andrés (2005-2008). Miembro del Consejo Asesor Proyecto “Auditorías Ciudadanas” Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación (2004-2005). Becario de la Fundación Carolina para estudio de postgrado, Gobierno de España. Becario para estudios de grado, UdeSA. Becario Friedrich Naumann Stiftung. Docente de la Licenciatura en Gobierno y Relaciones Internacionales, Universidad Argentina de la Empresa (UADE) e investigador del Instituto de Estudios Sociales (INSOC) de la misma universidad. Director y capacitador del Programa Líderes Municipales de CIPPEC. Profesor Invitado Programa de Capacitación de Concejales y Funcionarios Municipales Universidad Católica Argentina (UCA). Expositor y capacitador en más de 25 ciudades del interior del país y del Cono Sur en temas de gestión pública. Victoria Pereyra Iraola y Julio Yedro colaboraron con la elaboración de este documento. Las publicaciones de CIPPEC son de distribución gratuita y se encuentran disponibles en www.cippec.org . No está permitida su comercialización.
Este documento forma parte del proyecto de asistencia técnica para el monitoreo y el fortalecimiento de la rendición de cuentas del Plan Argentina Trabaja en el municipio de Morón.
buenas prácticas municipales Este documento forma parte de la serie Buenas prácticas municipales, una iniciativa del Programa de Desarrollo Local de CIPPEC que busca fomentar el aprendizaje a partir de experiencias exitosas implementadas por diferentes gobiernos locales en las áreas de gestión pública, desarrollo económico, desarrollo social y fortalecimiento de las instituciones. La socialización de prácticas exitosas constituye un modo de fomentar la cooperación intermunicipal en la generación de conocimiento para mejorar la implementación, a través del relevamiento de experiencias que impliquen un aprendizaje sobre la gestión en el ámbito local. CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) es una organización independiente, apartidaria y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo, democrático y eficiente que mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos en analizar y promover políticas públicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina. Su desafío es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan en las áreas de Desarrollo Social, Desarrollo Económico, Fortalecimiento de las Instituciones y Gestión Pública, a través de los programas de Educación, Salud, Protección Social, Política Fiscal, Integración Global y Desarrollo Productivo, Justicia, Transparencia, Desarrollo Local, y Política y Gestión de Gobierno.
Av. Callao 25, Piso 1° C1022AAA, Buenos Aires, Argentina Tel.: (+54-11) 4384-9009 Fax: (+54-11) 4384-9009 interno 1213 www.cippec.org
Transparencia y rendición de cuentas en la gestión de planes sociales.
Este documento presenta una sistematización de la experiencia y las lecciones aprendidas de la gestión del Plan Ingreso Social con Trabajo “...

References: Resolución 
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 resolución 
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 artículo 5

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