Source: http://www.rechtsprechung.saarland.de/cgi-bin/rechtsprechung/document.py?Gericht=sl&Art=en&Datum=2011&Sort=1034&nr=3495&anz=531&pos=27&Frame=2
Timestamp: 2020-02-20 18:56:22+00:00

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1 A 7/11
OVG Saarlouis Urteil vom 18.5.2011, 1 A 7/11
Abfallgebührenrecht; Zulässigkeit einer Mindestentleerungsgebühr
Eine Satzungsvorschrift, die vorgibt, dass jeder Haushalt - unabhängig von der Anzahl der in ihm lebenden Personen - pro Jahr mindestens zehn Entleerungen eines 120 l-Restabfallgefäßes bezahlen muss (Mindestleerungsgebühr), wird dem landesrechtlichen Gebot des § 8 Abs. 3 SAWG, zwecks Förderung der Kreislaufwirtschaft wirksame gebührenrechtliche Anreize zur Reduzierung des Restmülls zu schaffen, nicht gerecht, da sie die Anstrengungen kleiner Haushalte, ihre Restmüllmenge durch Müllvermeidung und -verwertung zu reduzieren, nicht gebührenwirksam honoriert.
Da die Erhebung einer Vorausleistung sich nur insoweit rechtfertigt, als eine endgültige Abgaben-pflicht entstehen kann, ist eine satzungsmäßige Vorausleistungsregelung, nach der sich die Höhe der von Geringnutzern zu erhebenden Vorausleistung nach einer in der Satzung für die endgültige Gebührenpflicht vorgegebenen Mindestleerungsgebühr bestimmt, nur rechtmäßig, wenn die Mindestleerungsgebühr ihrerseits rechtswirksam ist, insbesondere dem im Landesabfallrecht ver-ankerten Anreizgebot genügt.
Das Berufungsverfahren wird eingestellt, soweit die Klage die Erhebung einer Vorauszahlung auf die Abfallgrundgebühr 2009 betraf.
Unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 24. November 2010 - 5 K 693/09 - wird festgestellt, dass der Grundbesitzabgabenbescheid der Stadt A-Stadt vom 26. Januar 2009 - Kassenzeichen 06.10324.2 - hinsichtlich der Vorauszahlung der darin festgesetzten Abfallgebühren für das Jahr 2009 - Gefäßnummer 103092 - in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 2. Juli 2009 des Regionalverbandes Saarbrücken - Geschäftszeichen O-24/09 - rechtswidrig war, soweit er die Vorauszahlung der Entleerungsgebühr betraf.
Die Kläger wenden sich gegen die durch Grundbesitzabgabenbescheid vom 26.1.2009 für das Jahr 2009 hinsichtlich des von ihnen bewohnten, mit einem 120 l Abfallgefäß für Restmüll ausgestatteten Hausanwesen in A-Stadt erhobene Vorauszahlung auf die Abfallgebühren, soweit die Vorauszahlung neben einer Grundgebühr in Höhe von 53,86 EUR eine Entleerungsgebühr in Höhe von 63,10 EUR umfasst. Es handelt sich um die erste Veranlagung auf der Grundlage des zum 1.1.2009 in Kraft getretenen neuen Satzungsrechts des Beklagten, der zu diesem Zeitpunkt alle zweirädrigen Abfallgefäße (120 l- bzw. 240 l-Gefäße) mit einer Einrichtung versehen hat, die die Anzahl der Leerungen pro Kalenderjahr automatisch erfasst und speichert.
Die Kläger begründeten ihren am 26.2.2009 eingegangenen Widerspruch damit, dass die der angegriffenen Festsetzung zugrunde liegende Vorschrift des § 4 Abs. 3 Abfallgebührensatzung - AGS - vorsehe, dass bei zweirädrigen Gefäßen zur Sicherung der Entsorgung mindestens zehn Leerungen pro Kalenderjahr und Gefäß als Mindestleerungen zu berechnen sind, höherrangigem Recht widerspreche. Ein zentrales Ziel des Abfallwirtschaftsgesetzes sei die Vermeidung von Abfall. Dieses Ziel habe u.a. in dem Gebot des § 8 Abs. 3 SAWG, bei der Bemessung der Abfallmenge wirksame Anreize zu seiner Erreichung zu schaffen, seinen Niederschlag gefunden und sei gemäß § 1 Abs. 1 der Abfallwirtschaftssatzung des Beklagten - AWS - auch dessen Anliegen. Hiermit sei nicht zu vereinbaren, dass das kleinste zur Verfügung stehende Restabfallsammelgefäß ein Volumen von 120 l aufweise und die Entleerungsgebühr auf der Grundlage von mindestens zehn Leerungen pro Kalenderjahr berechnet werde, auch wenn infolge konsequenter Abfallvermeidung und -trennung nur ein Bruchteil dieser Anzahl von Leerungen tatsächlich notwendig sei und dem Beklagten dementsprechend nur die geringeren Entsorgungskosten für die tatsächlich im Verlauf des Jahres zur Abholung bereitgestellte Abfallmenge entstünden.
Der Widerspruch wurde durch Widerspruchsbescheid vom 2.7.2009, den Klägern zugestellt am 31.7.2009, zurückgewiesen, da die Prüfung der Wirksamkeit von Satzungsrecht nicht in die Kompetenz des Rechtsausschusses falle.
Die Kläger haben am 10.8.2009 zur Weiterverfolgung ihres Anfechtungsbegehrens Klage erhoben. Es sei zwar anzuerkennen, dass die satzungsmäßige Neuregelung im Vergleich zum früheren Satzungsrecht Verbesserungen in Richtung der Schaffung finanzieller Anreize zur Abfallvermeidung enthalte; diese reichten aber bei Weitem nicht zur Förderung konsequenter Abfallvermeidung und -trennung aus. Nach dem neuen System müssten auch Klein- und Singlehaushalte pro Jahr für die Entsorgung von mindestens 1.200 l Restabfall bezahlen, obwohl häufig nur ein Bruchteil hiervon tatsächlich anfalle und zu entsorgen sei. Da nach der satzungsmäßigen Regelung für diese Abfallmenge ohnehin Abfallgebühren zu bezahlen seien, würden die Gebührenzahler verleitet, das Abfallgefäß unter Verzicht auf eine wirklich konsequente Abfalltrennung zehnmal im Jahr gefüllt zur Entleerung bereitzustellen, was den gesetzlichen Zielvorgaben zuwiderlaufe. Während die Gebühr nach altem Satzungsrecht pauschal für eine zweiwöchentliche oder vierwöchentliche Leerungsmöglichkeit erhoben worden sei, sei die Zahl der Leerungen nach dem neuen System zweifelsfrei feststellbar, so dass für eine Pauschalierung kein Raum mehr sei. Die Berechnung von mindestens zehn Leerungen sei auch nicht geeignet, einen regelmäßigen Abfuhrrhythmus von vier bis sechs Wochen sicherzustellen, denn die Abfalltonne solle nur zur Abholung bereitgestellt werden, wenn sie vollständig gefüllt ist, was bei kleinen Haushalten und konsequenter Abfallvermeidung und -trennung längere Zeiträume in Anspruch nehme. Kürzere Leerungsintervalle seien auch aus hygienischen Gründen nicht geboten, da die zulässigen Inhalte einer Restmülltonne in hygienischer Hinsicht unbedenklich seien. Mangels diesbezüglicher Gefahren gebe es in den saarländischen Gemeinden, in denen ein Wiegesystem eingeführt worden sei, keine Mindestgewichtsgebühr und keine Vorgaben hinsichtlich der Häufigkeit der durchzuführenden Leerungen. Dass es bundesweit einzelne Gemeinden gebe, die eine Mindestgewichtsgebühr eingeführt haben, könne die Zulässigkeit einer Mindestleerungsgebühr in Identsystemen, die die Zahl der Leerungen registrieren, nicht rechtfertigen. Insbesondere sei klägerseits nie bestritten worden, dass auch bei konsequenter Müllvermeidung und -trennung das Anfallen von Restmüll nicht vollständig vermieden werden könne. Restmüllablagerungen in der freien Natur seien in den Gemeinden, die schon seit einiger Zeit ein Wiegesystem praktizieren, nicht festzustellen. Etwaige gelegentlich festzustellende Müllablagerungen, insbesondere von Bauschutt, Elektrogeräten oder grob sperrigen Materialien stünden mit dem Gewicht bzw. Volumen des Restmülls in keinem Zusammenhang. Es sei nicht nachvollziehbar, wieso gerade von Geringnutzern, die eine konsequente Mülltrennung betreiben, besondere Gefahren in Gestalt „wilder“ Müllablagerungen bzw. in hygienischer Hinsicht ausgehen sollten, während den bisherigen Vielnutzern - offenbar ohne diesbezügliche Bedenken - wirksame Anreize zur Abfallreduzierung geboten würden. Es sei nicht zulässig, die Gruppe der Geringnutzer vom satzungsmäßigen Anreizsystem auszuschließen. Die Behauptung, dass bei einem Verzicht auf mindestens zehn gebührenpflichtige Leerungen mit einer Steigerung der Nachsortierungskosten infolge erhöhter Störanteile in den Bereichen Sperrmüll, Bioabfall und Leichtverpackungsstoffe und daher mit einer Anhebung der Gebührensätze zu rechnen wäre, sei schon mit Blick darauf, dass das Einsammeln von Sperrmüll und Leichtverpackungsstoffen - ebenso wie die Leerung der Glascontainer - nicht in den Zuständigkeitsbereich des Beklagten falle und dementsprechend bei dessen Gebührenkalkulation keine Rolle spielen könne, nicht stichhaltig. Die Kläger meinen, ein Verzicht auf die Berechnung von Gebühren für mindestens zehn Leerungen würde das Gesamtgebührenaufkommen des Beklagten nur geringfügig vermindern, wobei sich infolge des hierdurch bedingten Anreizes zur konsequenten Müllvermeidung auch die Entsorgungskosten des Beklagten, die über die Leerungsgebühr umgelegt werden, entsprechend verringern würden, so dass es keine Anhaltspunkte für die behauptete Notwendigkeit einer Erhöhung der Gebührensätze gebe. Da die Satzung keine Verpflichtung vorsehe, die Restmülltonne mindestens zehnmal pro Jahr in regelmäßigen Abständen leeren zu lassen, könne das angebliche Ziel, die Bürger aus Hygienegesichtspunkten zur regelmäßigen Bereitstellung ihrer Mülltonne zu veranlassen, allein durch die Erhebung einer Mindestgebühr nicht erreicht werden. Die in der Satzung des Beklagten vorgesehene - ausgehend von zehn Leerungen berechnete - jährliche Mindestgebühr sei rechtlich als verkappte Grundgebühr zu erachten. Das Verwaltungsgericht Aachen und das Oberverwaltungsgericht Münster hätten zudem für das wortgleiche nordrhein-westfälische Landesrecht bereits in den Jahren 2001 bzw. 2003 entschieden, dass eine Mindestgebühr nicht neben einer Grundgebühr erhoben werden dürfe und es gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstoße, wenn die Abfallgebühr nach der Entleerungshäufigkeit des Restmüllgefäßes abgerechnet wird und dabei - unabhängig von der tatsächlichen Zahl der Leerungen - mindestens die Gebühr für acht Entleerungen zu entrichten sei. Soweit der im Entsorgungsgebiet des Beklagten in Straßenpapierkörben angefallene Müll angeblich im Jahr 2009 zugenommen habe, sei zu berücksichtigen, dass dort 17 Containerstandplätze für Glas und Papier geschlossen und 2009 vermehrt Straßen- und Volksfeste veranstaltet worden seien, was unweigerlich zusätzlichen Müll in den Straßenpapierkörben bedinge. Eine klägerseits vorgenommene Durchsicht des Inhalts verschiedener Straßenpapierkörbe im Stadtgebiet habe gezeigt, dass dort hauptsächlich Stoffe entsorgt würden, die ohnehin nicht in den Restmüll gehörten, wie beispielsweise Glas- und Plastikflaschen, Kaffeebecher, Dosen, Packpapier und Prospektpakete etwa des Wochenspiegels. Der der vom Beklagten zitierten Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg zugrunde liegende Sachverhalt sei dem vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt nicht vergleichbar, da dort ein Mindestgefäßvolumen von 60 l verfügbar und ein Benutzungszwang zu mindestens 16 Leerungen im Kalenderjahr vorgesehen gewesen sei. Also habe die zu zahlende Mindestgebühr der Zahl der zumindest zu veranlassenden Leerungen entsprochen. Die satzungsmäßige Möglichkeit, eine Nachbarschaftstonne in Anspruch zu nehmen, helfe fallbezogen nicht weiter, da sie voraussetze, dass die Nachbarn ebenfalls Geringnutzer sind.
1. den Grundbesitzabgabenbescheid der Stadt A-Stadt für das Jahr 2009 vom 26.1.2009 - Kassenzeichen 06.10324.2 - hinsichtlich der darin festgesetzten Abfallgebühren - Gefäß-Nr. 103092 - in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 2.7.2009 des Regionalverbandes Saarbrücken - O-24/09 - aufzuheben,
2. den Beklagten zu verurteilen, den Klägern die Kosten des Vorverfahrens zu erstatten.
Er hat sich darauf berufen, dass ihm als Satzungsgeber ein weites Ermessen bei der Auswahl und Ausgestaltung seines Gebührenmodells zustehe. Er sei nach der Gesetzeslage und der hierzu ergangenen höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht gehalten, den vernünftigsten, gerechtesten oder wirklichkeitsnächsten Maßstab zu wählen, solange er sich von sachgerechten Argumenten leiten lasse. Insbesondere müsse er den Gebührenmaßstab nicht derart ausdifferenzieren, dass den Besonderheiten jedes Einzelfalls Rechnung getragen werde. Er habe berücksichtigen dürfen, dass die Abfallmengen bundesweit seit einiger Zeit im Sinken begriffen seien und der Anteil der fixen Kosten der Abfallentsorgung sich auf etwas mehr als 80 % der Gesamtkosten belaufe. Angesichts dieser Rahmenbedingungen habe er sich für ein Identsystem entschieden, bei dem jede Leerung durch eine Lesevorrichtung registriert werde, um den anschlusspflichtigen Abfallbesitzern und -erzeugern Anreize zur Abfallvermeidung und -verwertung zu bieten. Gleichzeitig habe er abfallrechtlichen - im Kern seuchenhygienischen - Gründen und gebührenrechtlichen Erwägungen Rechnung tragen müssen, was die Festsetzung von zehn zumindest zu bezahlenden Leerungen sachlich rechtfertige, denn in die Restmülltonne gehörten u.a. auch Hygieneartikel wie Babywindeln und Damenbinden sowie rohes Fleisch, Knochen und Tierabfälle, weswegen gerade in den Sommermonaten der Gefahr von Rattenbefall, Maden- sowie Schimmelpilzbildung und Geruchsbelästigungen entgegengewirkt werden müsse. In der Abfallwirtschaft sei aufgrund durchgeführter Studien zudem bekannt, dass die Absenkung des Mindestbehältervolumens zu Verschiebungen von Restmüll in die Bereiche Sperrmüll, Bioabfall und Leichtverpackungsstoffe führe. Dort müssten die dem Restmüll zugehörigen Stoffe mit erheblichem Kostenaufwand wieder aussortiert werden, wobei die entsprechenden Kosten den jeweiligen Verursachern nicht zugeordnet werden könnten, sondern in die von allen zu entrichtenden Grundgebühren und/oder Leistungsgebühren eingerechnet werden müssten und notwendig zu deren Anhebung führen würden. Diese im Rahmen satzungsgeberischen Ermessens angestellten Erwägungen seien ebenso wie der weitere Beweggrund, „wilde“ Müllablagerungen im öffentlichen Raum, insbesondere an den öffentlich aufgestellten Papierkörben, den Containerstandplätzen und frei zugänglichen Grundstücken, zu vermeiden, sachgerecht und fehlerfrei. Trotz der Festlegung von zehn Mindestleerungen sei eine Zunahme illegaler Abfallentsorgungen - insbesondere eine Zunahme des Abfalls in Straßenpapierkörben - festzustellen. Es sei zu erwarten, dass sich diese Entwicklung bei einem Absehen von der Gebührenberechnung für mindestens zehn Leerungen noch verstärken würde. Die Nutzer sollten daher angehalten werden, jedenfalls zehn Leerungen in Anspruch zu nehmen. Diese Erwägungen als sachangemessen anerkennend, habe beispielsweise das Oberverwaltungsgericht Lüneburg die Vorgabe von mindestens 16 Leerungen pro Jahr als verhältnismäßig erachtet. Das satzungsmäßig vorgesehene Mindestvolumen von 120 l pro Abfallgefäß stelle sicher, dass das Gefäßvolumen auch in Müllspitzenzeiträumen zur Entsorgung ausreiche und daher für eine „wilde“ Restmüllentsorgung keine Veranlassung bestehe. Das gewählte Gebührensystem basiere auf einer zulässigen Typisierung, die dem Lenkungszweck der Abfallvermeidung nicht zuwiderlaufe. Im Übrigen würden durch die zusätzliche Einführung eines kleineren Gefäßvolumens zusätzliche Kosten entstehen, die wiederum eine Gebührenanhebung zur Folge hätten. Den Klägern stehe zudem nach der geltenden Gebührensatzung die Möglichkeit offen, eine Nachbarschaftstonne zu nutzen, was faktisch eine Halbierung des Mindestvolumens bewirken würde. Das Satzungsrecht von Gemeinden mit Wiegesystem, das keine Zahl von Mindestleerungen vorgebe, sei nicht vergleichbar, denn dort werde regelmäßig im eigenen Interesse von der angebotenen Möglichkeit einer Leerung im Zwei-Wochen-Rhythmus Gebrauch gemacht, so dass den Hygienegesichtspunkten Genüge getan sei. Indes komme es auch bei Gemeinden mit Wiegesystem vor, dass ein Mindestgewicht in die Gebühr eingerechnet werde und daher unabhängig vom tatsächlich angefallenen Müll zu bezahlen sei. Schließlich werde klägerseits verkannt, dass in § 11 Abs. 4 und Abs. 5 der Abfallwirtschaftssatzung des Beklagten anders als in dem der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Münster zugrunde liegenden Sachverhalt eine Verpflichtung zur Bereitstellung der Müllgefäße und damit ein entsprechender Benutzungszwang vorgesehen sei. In der Rechtsprechung verschiedener bundesdeutscher Verwaltungsgerichte sei geklärt, dass die Festlegung einer bestimmten Anzahl von Mindestleerungen auch unter der Geltung des Gebots, Anreize zur Müllvermeidung und -verwertung zu setzen, rechtlich zulässig sei. Dass der Beklagte infolge des eingeführten Identsystems jeden Leerungsvorgang zählen könne, bedeute nicht, dass er sich für einen Wirklichkeitsmaßstab entscheiden müsse. Die Gebührenbemessung nach einem Ident- oder Verwiegesystem ändere nichts daran, dass ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab zur Anwendung gelange. Im Entsorgungsgebiet des Beklagten seien 2009 etwa 93 % der Abfallgefäße zehnmal oder öfter zur Leerung bereitgestellt worden, was belege, dass die festgesetzte Mindestzahl der kostenpflichtigen Leerungen sich an der tatsächlich zu erwartenden Nutzung der Abfallentsorgung orientiert und erforderlich sei. Die satzungsmäßige Mindestgebühr sei keine verkappte Grundgebühr, sondern eine Leistungsgebühr, die verwirkt sei, sobald ein Grundstück mit einem Abfallgefäß ausgestattet sei und turnusgemäß angefahren werde. Das Bereitstellen des Gefäßes sei nach der bisherigen - auch höchstrichterlichen - Rechtsprechung nicht Voraussetzung für das Anfallen der Leistungsgebühr. Nach saarländischem Landesrecht, insbesondere § 6 Abs. 3 KAG, sei ein Nebeneinander von Grund- und Mindestgebühren zulässig; die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Münster zu dem dortigen Landesrecht sei in diesem Zusammenhang ohne Relevanz. Hinsichtlich des Abfallaufkommens in Straßenpapierkörben stehe zwischenzeitlich fest, dass im Jahr 2009 eine Steigerung um 32 % zu verzeichnen gewesen sei. Dass diese Steigerung maßgeblich durch öffentliche Feste und die Reduzierung der Containerstandplätze bedingt sei, sei eine durch nichts bewiesene Vermutung der Kläger.
Während des Klageverfahrens erging der Grundbesitzabgabenbescheid 2010 des Beklagten vom 25.1.2010, durch den die endgültige Entleerungsgebühr für 2009 gemäß § 4 Abs. 3 AGS auf 63,10 EUR und die Vorauszahlung auf die Entleerungsgebühr für 2010 ebenfalls auf 63,10 EUR festgesetzt wurde. Der hiergegen eingelegte Widerspruch der Kläger wurde mit Blick auf das anhängige Klageverfahren zum Ruhen gebracht. Der Grundbesitzabgabenbescheid 2011 vom 25.1.2011 enthält inhaltsgleiche Festsetzungen. Das Restabfallgefäß der Kläger wurde ausweislich der im Wege des Chipverfahrens erstellten Leerungsberichte im Jahr 2009 viermal und im Jahr 2010 sechsmal geleert.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 24.11.2010, den Klägern zugestellt am 13.12.2010, unter Zulassung der Berufung abgewiesen. In den Entscheidungsgründen heißt es:
Bedenken gegen die Angemessenheit der Grundgebühr seien nicht vorgetragen und auch nicht erkennbar. Die von den Klägern beanstandete Mindestleerungsgebühr des § 4 Abs. 3 AGS verstoße nicht gegen § 8 SAWG in Verbindung mit den Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes. Die Frage, ob den Vorgaben des § 8 Abs. 3 SAWG, wonach in der Gebührensatzung des Entsorgungsträgers wirksame Anreize zur Abfallvermeidung und -verwertung zu schaffen sind (Satz 1) und bei der Ausgestaltung der Gebührenmaßstäbe öffentliche Belange berücksichtigt werden können (Satz 2), genügt sei, beurteile sich nach der Gebührensatzung in ihrer Gesamtheit. Die Gebührensatzung enthalte wegen der eröffneten Möglichkeit, ein 120 l-Abfallgefäß statt eines doppelt so teuren 240 l-Gefäßes zu benutzen, einen starken Anreiz, sich für das kleinere Gefäß zu entscheiden, und honoriere des Weiteren ein Müllvermeidungsverhalten, das nicht mehr als zehn Leerungen pro Jahr erforderlich mache. Dass die Satzung keinen weitergehenden Anreiz biete, die Müllvermeidung und -trennung so konsequent durchzuführen, dass weniger als zehn Leerungen in Anspruch genommen werden müssen, rechtfertige sich daraus, dass in Anwendung des § 8 Abs. 3 Satz 2 SAWG der Gefahr von Verschiebungen des Restmülls in den Bereich des Sperrmülls, des Bioabfalls und der Leichtverpackungsstoffe sowie einer „wilden“ Müllentsorgung in der freien Landschaft vorgebeugt und aus hygienischen Gründen auf eine regelmäßig über das Jahr verteilte Bereitstellung des Restmülls zur Abholung hingewirkt werden solle. Um letzterem Belang Rechnung zu tragen, bedürfe es keiner satzungsmäßigen Verpflichtung, die Mülltonne alle vier bis sechs Wochen zur Leerung bereitzustellen, denn der Umstand, dass ohnehin zehn Leerungen zu bezahlen seien, schaffe den in der Sache ausreichenden indirekten Anreiz, dieses Leerungsangebot in Anspruch zu nehmen. Nach Angaben des Beklagten hätten tatsächlich 93 % der an die Abfallentsorgung angeschlossenen Haushalte ihre Abfallgefäße im Jahr 2009 mindestens zehnmal leeren lassen. Gleichheitssatz und Äquivalenzprinzip seien nicht verletzt, da das satzungsmäßige Regelungsgefüge sachgerecht und der Beklagte nicht verpflichtet sei, konsequente Müllvermeidung ohne Rücksicht auf den dargetanen öffentlichen Belang einer ordnungsgemäßen, u.a. hygienischen Gesichtspunkten genügenden Restmüllentsorgung zu belohnen. Insbesondere bestehe infolge des satzungsgeberischen Ermessens keine Verpflichtung, ein Wiegesystem bzw. kleinere Gefäße als die vorgesehene 120 l-Restmülltonne einzuführen. Die von den Klägern problematisierte Frage, ob § 6 Abs. 3 KAG eine Kombination von Grund- und Mindestgebühr verbiete, sei nicht entscheidungserheblich, da § 8 SAWG als Spezialvorschrift und mangels Verweises auf eine ergänzende Geltung des Kommunalabgabengesetzes die Regelung des § 6 Abs. 3 KAG verdränge. Die begehrte Erstattung der Kosten des Vorverfahrens scheitere bereits daran, dass die Kläger im Vorverfahren nicht - wie von der einschlägigen Vorschrift des § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO vorausgesetzt - anwaltlich vertreten gewesen seien.
Gegen dieses Urteil haben die Kläger am 7.1.2011 Berufung eingelegt und diese mit am Montag, den 14.2.2011, eingegangenem Schriftsatz begründet. Die Kläger meinen, das Verwaltungsgericht habe bereits unbeachtet gelassen, dass nur die Präambel der Abfallwirtschaftssatzung des Beklagten neben den §§ 2 und 6 KAG auch die §§ 5, 7 und 8 SAWG in Bezug nehme, während in der Abfallgebührensatzung des Beklagten zwar die §§ 2 und 6 KAG Erwähnung fänden, nicht aber § 8 SAWG. Dies belege, dass es dem Gebührensatzungsgeber gerade nicht um die Umsetzung des § 8 SAWG gegangen sei. Die in der Abfallgebührensatzung vorgesehene Mindestentleerungsgebühr missachte § 6 Abs. 3 Satz 1 KAG, der grundsätzlich die Anlegung eines Wirklichkeitsmaßstabes, fallbezogen die Zahl der tatsächlich erfolgten Leerungen, fordere. Dennoch eine Gebühr für zumindest zehn Leerungen pro Jahr zu erheben, sei jedenfalls dann unzulässig, wenn es keine satzungsmäßige Verpflichtung, das Abfallgefäß mindestens zehnmal im Jahr zur Entleerung bereitzustellen, gebe. Mit der gebührenrechtlichen Regelung, mindestens zehn Leerungen bezahlen zu müssen, sei insbesondere keine Lenkung verbunden, das Abfallgefäß in regelmäßigen Abständen von vier bis sechs Wochen entleeren zu lassen, so dass diese Zahlungspflicht nicht geeignet sei, den angeblichen hygienischen Bedürfnissen Rechnung zu tragen. Im Übrigen sei nicht nachvollziehbar, wieso die Mindestentleerungsgebühr nur für zweirädrige, nicht auch für vierrädrige Müllgefäße eingeführt worden sei. Denn auch deren Nutzer könnten der Versuchung zu Fehlentsorgungen erlegen sein. Die Mindestgebühr sei gemessen an den Zielen des Saarländischen Abfallwirtschaftsgesetzes kontraproduktiv, da sie dazu verleite, mangels finanziellen Vorteils von einer konsequenten Abfallvermeidung und -trennung abzusehen. Ein Bedürfnis für eine mindestens zehnmalige Leerung pro Jahr ergebe sich mit Blick auf die ohnehin bestehende Zahlungspflicht auch nicht aus der ungeprüft vom Verwaltungsgericht übernommenen Behauptung des Beklagten, 93 % der Haushalte hätten ihre Mülltonne 2009 mindestens zehnmal leeren lassen. Unverhältnismäßig sei des Weiteren, dass der Beklagte trotz des sich verringernden Restmüllaufkommens und trotz der Vorgabe von mindestens zehn Leerungen pro Jahr weiterhin als kleinstes Müllgefäß eine 120 l-Tonne vorsehe, während in anderen Entsorgungsgebieten mit Identsystem regelmäßig auch 60 l- bzw. 80 l-Tonnen angeboten würden. Das Verwaltungsgericht unterstelle - ohne die gegenteiligen Erfahrungen in Gemeinden mit Wiegesystem zu berücksichtigen -, dass es bei Verzicht auf die Gebührenerhebung für mindestens zehn Leerungen zu „wilden“ Müllablagerungen komme, und verkenne damit, dass die kraft höherrangigen Rechts gebotenen Anreize zur Müllvermeidung durchaus ein nachhaltiges und erfolgreiches Bemühen um Müllvermeidung auszulösen geeignet seien, so dass es einer „wilden“ Müllentledigung zur Reduzierung der Anzahl der Leerungen nicht bedürfe. Die Annahme des Beklagten, der Anfall von 20 l Restmüll pro Person und Woche sei ein realistischer Ansatz, sei gemessen an den Erfahrungen in anderen Entsorgungsgebieten völlig überhöht. Selbst der Beklagte erkenne in Gestalt der satzungsmäßig zulässigen Nachbarschaftstonne an, dass es Personengruppen gebe, die bezogen auf ihren Haushalt mit weit weniger als zehn Leerungen pro Jahr auskommen. Dass das Verwaltungsgericht - wie bereits ausgeführt - verkannt habe, dass § 6 KAG als maßgeblicher Prüfungsmaßstab nicht durch § 8 SAWG verdrängt werde, habe schließlich auch zur Folge, dass ein Nebeneinander von Grund- und Mindestgebühr, das in § 6 Abs. 3 KAG nicht vorgesehen sei, mit Blick darauf, dass beide Gebührentypen der Umlegung der invariablen Kosten dienen, nicht zulässig sei.
Die Kläger haben in der Berufungsinstanz ursprünglich ihren erstinstanzlichen Aufhebungsantrag weiterverfolgt. Auf Hinweis des Senats vom 26.4.2011, dass die Frage der Erledigung des angefochtenen Vorauszahlungsbescheids infolge der endgültigen Gebührenfestsetzung für das Jahr 2009 aufgeworfen sei, und dass hinsichtlich der von der Anfechtung umfassten Grundgebühr bislang keine rechtlichen Bedenken geäußert worden seien, beantragen die Kläger nunmehr,
unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts des Saarlandes - 5 K 693/09 - vom 24. November 2010 festzustellen, dass der Grundbesitzabgabenbescheid der Stadt A-Stadt für das Jahr 2009 vom 26.1.2009 - Kassenzeichen 06.10324.2 - hinsichtlich der Vorauszahlung der darin festgesetzten Abfallgebühren für das Jahr 2009 - Gefäßnummer 103092 - in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 2.7.2009 des Regionalverbandes Saarbrücken - Geschäftszeichen O-24/09 - rechtswidrig war, soweit er die Vorauszahlung der Entleerungsgebühr betrifft.
Er weist zunächst darauf hin, dass ein Satzungsgeber gesetzliche Vorgaben auch dann zu beachten habe, wenn die Satzung sie nicht ausdrücklich in Bezug nehme. Zur Sache führt er aus, dass er die Vorgaben des § 8 Abs. 3 Satz 1 SAWG in sein satzungsgeberisches Ermessen eingestellt habe und mit der Festlegung einer Mindestgebühr habe erreichen wollen, dass im Durchschnitt der Nutzer der Anreiz für eine illegale Abfallbeseitigung zumindest eingegrenzt werde. Dennoch seien in seinem Entsorgungsgebiet 2009 und 2010 zunehmend Abfälle in Straßenpapierkörben sowie Restabfälle in Bio- und Altpapiertonnen festzustellen, was den Erfahrungen des Entsorgungsverbands Saar in dessen Zuständigkeitsbereich entspreche und die Notwendigkeit, das Verhalten der Nutzer durch Lenkung in Ge-stalt von zumindest zehn kostenpflichtigen Entleerungen zu steuern, belege. Nach § 7 Abs. 1 Satz 4 SAWG sei er zur Festlegung eines Mindestbehältervolumens berechtigt. Den Wunsch des Landesgesetzgebers, Gebührenanreize zu schaffen, habe er durch Einführung des Identsystems umgesetzt. Dabei würden auch Geringnutzern wie den Klägern ausreichende Anreize geboten. Trotz der Zählung der Behälterleerungen liege seinem Gebührenmodell kein Wirklichkeitsmaßstab, sondern ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab zugrunde. Denn typischerweise würden Teilleistungen der Sperrmüllabfuhr, die Nutzung von Wertstoffhöfen, die Altpapiersammlung, Sonderaktionen wie die Weihnachtsbaumabfuhr und die Abfallberatung über die Restmüllgebühr finanziert. Hinsichtlich vierrädriger Müllgroßbehälter habe es der Einführung einer Mindestentleerungsgebühr nicht bedurft, da diese nicht am Identsystem teilnähmen. Deren Nutzer seien typischerweise Mieter oder Pächter in größeren Wohnanlagen, in denen der Grundstückseigentümer die Abfallgebühren üblicherweise über einen Quadratmeterschlüssel umlege. Ein Bedürfnis, illegaler Abfallbeseitigung entgegenzuwirken, bestehe hinsichtlich solcher Wohnanlagen nicht, weil ein Mieter, der kein ausreichendes Behältervolumen vorfindet, den Grundstückseigentümer regelmäßig unter Hinweis auf dessen Vermieterpflichten auffordern werde, ein weiteres Sammelgefäß aufzustellen. Ein Satzungsgebot, zweirädrige Abfallgefäße mindestens zehnmal pro Jahr entleeren zu lassen, sei in den Beratungen des Satzungsinhalts nicht für erforderlich gehalten worden, weil der verständige Abfallerzeuger und -besitzer kein Interesse habe, Abfälle überlang und damit unhygienisch bei sich zu behalten. Das satzungsmäßige Mindestbehältervolumen von 120 l sei in Bezug auf einen Zweipersonenhaushalt wie denjenigen der Kläger nicht überhöht, denn es entspreche bei zehn Leerungen im Jahr einem Volumen von 11,53 l pro Person und Woche und liege daher im Rahmen der sich in Deutschland inzwischen im Bereich zwischen 10 und 20 l pro Einwohner und Woche einpendelnden Werte. 2007, also in dem Jahr, bevor die Systemumstellung ab 2009 beschlossen worden sei, seien in seinem Entsorgungsgebiet bei einem Gesamtbehältervolumen von 60.280 cbm knapp 213 kg Restabfall pro Einwohner angefallen. Dies entspreche bei einem Schüttdichtefaktor von 0,14 kg/l 28,8 l pro Einwohner und Woche. Inzwischen sei das Gesamtbehältervolumen im Entsorgungsgebiet um 20 % auf 48.224 cbm zurückgegangen, was einer durchschnittlichen Restabfallmenge von 23 l pro Einwohner und Woche (bzw. bei dem um 10 % reduzierten Gesamtmüllgewicht und dem nunmehrigen Schüttdichtefaktor von 0,16 kg/l einer Abfallmenge von 191 kg pro Einwohner und Jahr) entspreche. Ein bei einem Zweipersonenhaushalt gebührenpflichtiges Mindestvolumen von 11,53 l pro Person und Woche, das sich lediglich auf die Hälfte des durchschnittlich tatsächlich im Entsorgungsgebiet anfallenden Restabfalls von 23 l pro Person und Woche belaufe, sei ein hinreichender Anreiz zur Müllvermeidung, weswegen auf die kostenaufwendige Einführung kleinerer Behälter habe verzichtet werden können. Identsysteme seien mit dem leidigen Nebeneffekt illegaler Müllbeseitigung verbunden, wobei die Restabfallentledigung in Wertstofferfassungssystemen massive Kostensteigerungen bewirke. Im Saarland sei die Restabfallerzeugung im Vergleich zum Bundesdurchschnitt überproportional hoch. Mit den Anreizen zur wünschenswerten Verringerung müsse indes die Eindämmung unerwünschter Fehlentsorgungen einhergehen, was bedinge, dass ein kleiner Teil der Nutzer unterhalb der sogenannten Typisierungsgrenze nicht auch die letzte Minderungsmöglichkeit der Gebührenbelastung ausschöpfen könne. Dies sei gesetzlich aber auch nicht gefordert. Die technisierten Gebührenmodelle in der Abfallwirtschaft seien darauf ausgelegt, vor allem den durchschnittlichen Nutzern Einsparpotentiale aufzuzeigen. Dass diese bei Geringstnutzern gering blieben, liege in der Natur der Sache und sei kein Systemfehler.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsunterlagen des Beklagten (3 Hefte), der Gegenstand der mündlichen Verhandlung war, Bezug genommen.
Die zulässige Berufung der Kläger hat, soweit sie nach teilweiser Rücknahme des ursprünglichen Berufungsantrags und im Übrigen zulässiger Umstellung des Anfechtungsbegehrens in eine Fortsetzungsfeststellungsklage Gegenstand der Entscheidungsfindung ist, Erfolg.
Das Berufungsverfahren ist einzustellen, soweit die Kläger ihren ursprünglich angekündigten Berufungsantrag auf Hinweis des Senats dahingehend eingeschränkt haben, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts nur hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Vorauszahlung auf die Entleerungsgebühr der Überprüfung im Berufungsverfahren unterliegen soll, nicht hingegen auch hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Vorauszahlung auf die Grundgebühr. Diese Einschränkung des Antrags beinhaltet der Sache nach eine teilweise Rücknahme der Berufung, was nach §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 92 Abs. 3 VwGO zur diesbezüglichen teilweisen Einstellung des Berufungsverfahrens führt.
Die verbliebene auf die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Vorauszahlung auf die Entleerungsgebühr 2009 beschränkte Berufung ist zulässig (1) und begründet (2).
1. Die Kläger führen ihr ursprüngliches Anfechtungsbegehren im Wege einer zulässigen Klageänderung als Fortsetzungsfeststellungsklage fort, nachdem sich der angefochtene Vorauszahlungsbescheid erledigt hat.
Der Grundbesitzabgabenbescheid 2009 des Beklagten vom 26.1.2009 hat sich hinsichtlich der Erhebung einer Vorauszahlung auf die Entleerungsgebühr 2009 für das 120 l-Restabfallgefäß der Kläger durch Erlass und Bekanntgabe des die Entleerungsgebühr für 2009 endgültig festsetzenden Grundbesitzabgabenbescheids 2010 vom 25.1.2010 erledigt.
Ob ein endgültiger Gebührenbescheid einen Vorausleistungsbescheid in jeder Hinsicht gegenstandslos macht, ihn also als Rechtsgrund vollständig ablöst, bestimmt sich nach Maßgabe des Fachrechts(BVerwG, Beschluss vom 19.12.1997 - 8 B 244/97 -, NVwZ-RR 1998, 577 ff.), vorliegend also nach den gemäß § 1 Abs. 2 KAG auch für Abfallgebühren geltenden Vorgaben des Saarländischen Kommunalabgabengesetzes. In diesem Zusammenhang ist zunächst mit Blick auf die diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts klarzustellen, dass das Saarländische Kommunalabgabengesetz nach dessen § 1 Abs. 2 auch für Abgaben gilt, die von den Gemeinden und Gemeindeverbänden aufgrund anderer Gesetze erhoben werden, soweit diese Gesetze keine Bestimmung treffen. Damit sind die Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes - ohne dass es eines ausdrücklichen Verweises in § 8 SAWG bedarf - ergänzend heranzuziehen, soweit das Saarländische Abfallwirtschaftsgesetz keine Spezialregelung enthält. Auch bundesweit gehen alle bekannten Gerichtsentscheidungen, ohne dies zu problematisieren, davon aus, dass die Vorgaben des jeweiligen Kommunalabgabengesetzes, die inhaltlich den einschlägigen Regelungen des Saarländischen Kommunalabgabengesetzes entsprechen, bei der Bemessung von Abfallbenutzungsgebühren zu beachten sind.
Das Kommunalabgabengesetz verpflichtet den Satzungsgeber unter anderem dazu, den Zeitpunkt der Entstehung der Abgabenpflicht und der Fälligkeit zu bestimmen (§ 2 Abs. 1 Satz 2 KAG), und lässt hinsichtlich Benutzungsgebühren die Erhebung von Vorauszahlungen bis zur Höhe der vermutlich entstehenden Gebühr zu (§ 6 Abs. 4 KAG). In Ausfüllung dieser Vorgaben sieht § 5 Abs. 1 Satz 1 AGS vor, dass die Abfallgebühren vom Beklagten für das Kalenderjahr durch schriftlichen Jahresgebührenbescheid festgesetzt und erhoben werden und ermächtigt § 5 Abs. 2 Satz 1 AGS den Beklagten zur Erhebung von Vorausleistungen nach näherer Maßgabe der Sätze 2 und 3 der Vorschrift. Die Festsetzung und das Leistungsgebot eines auf dieser Grundlage ergehenden Vorauszahlungsbescheids sind demgemäß als vorläufige Rechtsgrundlage der angeforderten Zahlungen konzipiert, deren Regelungsinhalt durch die endgültige - den tatsächlichen Umfang der Inanspruchnahme der Leistungen des Beklagten berücksichtigende - Regelung des Jahresgebührenbescheids vollumfänglich abgelöst werden. Fallbezogen bestimmt der Bescheid vom 25.1.2010 unter Berücksichtigung der Anzahl der im Veranlagungszeitraum 2009 tatsächlich erfolgten Leerungen des Restabfallgefäßes endgültig, für wie viele Entleerungen die Kläger Gebühren zu entrichten haben. Das Restabfallgefäß der Kläger wurde ausweislich des Leerungsberichtes - Zeitraum 1.1.2009 bis 31.12.2009 (Bl. 208 d.A.) - im Veranlagungsjahr viermal geleert, weswegen der endgültige Bescheid die Entleerungsgebühr in Anwendung der Vorschrift des § 4 Abs. 3 AGS, die hinsichtlich zweirädriger Gefäße vorgibt, dass mindestens zehn Leerungen pro Kalenderjahr gebührenpflichtig sind, auf 63,10 EUR (10 x 6,31 EUR) festsetzt. Dies entspricht betragsmäßig der durch den verfahrensgegenständlichen Bescheid angeforderten Vorauszahlung. Da diese in voller Höhe gezahlt wurde und mit der endgültigen Gebühr zu verrechnen war, enthält der endgültige Bescheid kein erneutes Leistungsgebot. Demgemäß ist der Vorauszahlungsbescheid nach der gesetzlichen und satzungsmäßigen Konzeption durch den Erlass des endgültigen Bescheids vollständig abgelöst und dadurch gegenstandslos geworden. Letzterer stellt nunmehr den Rechtsgrund für das Behaltendürfen der klägerseits zu den jeweiligen Fälligkeitsterminen im Verlauf des Jahres 2009 entrichteten Vorauszahlung dar.
Gegenteiliges ergibt sich nicht daraus, dass die Kläger gegen den endgültigen Bescheid Widerspruch eingelegt haben und dieser, da das Widerspruchsverfahren zum Ruhen gebracht wurde, noch nicht in Bestandskraft erwachsen ist. Denn ein endgültiger Benutzungsgebührenbescheid löst, sobald er wirksam erlassen ist und ohne dass es auf den Eintritt seiner Unanfechtbarkeit ankommt, den Gebührenvorausleistungsbescheid als Rechtsgrundlage ab. Dass diese Wirkung bereits mit Erlass des endgültigen Bescheids eintritt, war im Gebührenrecht(BVerwG, Urteil vom 24.3.1999 - 8 C 27/97 -, BVerwGE 108, 364 ff; BayVGH, Urteile vom 3.2.2000 - 6 B 95.2367 -, juris, und vom 22.10.2010 - 6 BV 09.1363 -, BayVBl. 2011, 273 ff.; OVG Thüringen, Beschluss vom 29.6.2001 - 4 ZEO 917/97 -, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 30.6.2009 - 15 B 524/09 -, KStZ 2009, 154 f.; HessVGH, Urteil vom 7.12.1978 - V OE 95/77 -, juris (Ls)) ebenso wie im Steuerrecht(BFH, Beschluss vom 3.7.1995 - GrS 3/93 -, juris) bis in die jüngste Zeit allgemein anerkannt. Abweichend hiervon wird zwar im Beitragsrecht in jüngster Zeit mit Blick auf Besonderheiten dieser Abgabenart zum Teil die Meinung vertreten, die Erledigung eines Vorausleistungsbescheids setze - anders als im Steuer- und Gebührenrecht - voraus, dass der endgültige Bescheid bestandskräftig geworden ist(OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 27.1.2009 - 2 LB 43/08 -, juris; ebenfalls befürwortend: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, 43. Erg.lfg. September 2010, § 8 Rdnr. 147 m.w.N.). Indes bedarf diese Diskussion im vorliegend relevanten Zusammenhang, in dem es um die Erhebung einer Vorauszahlung auf eine Benutzungsgebühr geht, keiner Erörterung. Insbesondere ergeben sich aus dem saarländischen Benutzungsgebührenrecht keine Besonderheiten, die Anlass geben könnten, die Maßgeblichkeit des bisherigen Grundsatzes, dass die Erledigung eines Gebührenvorauszahlungsbescheids durch den endgültigen Veranlagungsbescheid dessen Unanfechtbarkeit nicht voraussetzt, in Zweifel zu ziehen.
Hat sich der angefochtene Vorauszahlungsbescheid nach alledem durch Erlass des Grundbesitzabgabenbescheids 2010 erledigt, so ist die Umstellung des Anfechtungsbegehrens auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag des Inhalts, dass die - allein noch - verfahrensgegenständliche Erhebung einer Vorauszahlung für zehn Entleerungen des Restabfallgefäßes rechtswidrig war, als sachdienliche (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 91 Abs. 1 2. Alt. VwGO) und zudem mit Einwilligung des Beklagten, der sich in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat, ohne zu widersprechen, auf die geänderte Klage eingelassen hat (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 91 Abs. 1 1. Alt. i.V.m. Abs. 2 VwGO), erfolgte Klageänderung zulässig.
Das für die Fortführung der ursprünglichen Anfechtungsklage als Fortsetzungsfeststellungsklage notwendige Fortsetzungsfeststellungsinteresse der Kläger ist auch unter Berücksichtigung der satzungsmäßigen Sonderregelung des § 5 Abs. 2 Satz 2 AGS für das verfahrensgegenständliche Veranlagungsjahr 2009 gegeben.
Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse besteht nach der Rechtsprechung, wenn die für die Rechtswidrigkeit des Vorausleistungsbescheids geltend gemachten Gründe auch die Rechtswidrigkeit des endgültigen Beitragsbescheides zur Folge hätten.(BayVGH, Urteil vom 3.2.2000, a.a.O.; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Auflage 2007, § 21 Rdnr. 39; Driehaus, Kommunalabgabengesetz, Kommentar, a.a.O., § 8 Rdnr. 147 a m.w.N.)
Fallbezogen zielt der zentrale Einwand der Kläger gegen ihre Veranlagung darauf, dass die Satzungsvorschrift des § 4 Abs. 3 AGS, nach der unabhängig von der tatsächlichen Anzahl der Leerungen des Restabfallgefäßes pro Veranlagungsjahr mindestens zehn Entleerungen zu bezahlen sind, mit den höherrangigen Vorgaben des § 8 Abs. 3 SAWG nicht zu vereinbaren und daher rechtsunwirksam sei. Dass dieser Einwand für die Rechtmäßigkeit des endgültigen Gebührenbescheids entscheidungserheblich ist, ist offensichtlich. Problematischer, aber im Ergebnis ebenfalls zu bejahen, ist seine Relevanz im Rahmen des Vorausleistungsverfahrens.
Für das Vorausleistungsverfahren gilt nach der einschlägigen Abfallgebührensatzung des Beklagten zunächst, dass die - allein angefochtene - Höhe der anzufordernden Vorauszahlung in § 5 Abs. 2 AGS eine satzungsmäßige Regelung gefunden hat, die für sich genommen nicht zu beanstanden ist.
So ist hinsichtlich des Jahres 2009 in Satz 2 der Vorschrift festgelegt, dass für die Grundstücke, die 2008 im vierwöchentlichen Leerungsrhythmus - also 13 Mal - entsorgt wurden, eine Vorauszahlung für zehn Leerungen, und hinsichtlich der Grundstücke, die 2008 im zweiwöchentlichen Rhythmus - also 26 Mal - entsorgt wurden, eine Vorauszahlung für 20 Leerungen zu entrichten ist. Diese Regelung bewerkstelligt die durch das Inkrafttreten des neuen Satzungsrechts notwendig gewordene Umstellung des Entsorgungs- und Gebührensystems dergestalt, dass den Zugehörigen beider bisheriger Nutzergruppen im Rahmen der Vorausleistung die eventuelle Verwirklichung eines gewissen Einsparpotenzials zugute gehalten wird. Sie beruht auf einer - auf den zur Zeit des Satzungsbeschlusses bekannten Daten der Vergangenheit basierenden und insoweit aus Sachgründen nicht zu beanstandenden - Schätzung(vgl. zur Schätzung der angemessenen Obergrenze einer Vorausleistung im Erschließungsbeitragsrecht: Urteil des Senats vom 11.1.2010 - 1 A 7/09 - amtl. Abdr. S. 45) und erscheint von daher bei isolierter Betrachtung zur Ermittlung der Obergrenze einer angemessenen Vorausleistung durchaus geeignet.
Allerdings kann die Prüfung der Vorausleistungsregelung des § 5 Abs. 2 AGS auf ihre Rechtswirksamkeit nicht losgelöst von der zentralen Satzungsvorgabe des § 4 Abs. 3 AGS, nach welcher jeder Nutzer - unabhängig von dem Umfang der tatsächlichen Inanspruchnahme - in jedem Veranlagungsjahr mindestens zehn Leerungen zu bezahlen hat, erfolgen. Denn die Erhebung einer Vorausleistung rechtfertigt sich nur insoweit, als eine endgültige Abgabenschuld entstehen kann. Für die verfahrensgegenständliche Benutzungsgebühr ergibt sich dies unmittelbar aus der gesetzlichen Regelung des § 6 Abs. 4 KAG, die vorgibt, dass die Entrichtung einer Vorauszahlung bis zur Höhe der vermutlich entstehenden Gebühr verlangt werden kann. Voraussetzung ist hiernach zunächst, dass eine endgültige Gebührenpflicht dem Grunde nach überhaupt entstehen kann, was nur bei Vorhandensein einer wirksamen satzungsmäßigen Gebührenregelung der Fall ist. Zudem gilt hinsichtlich der Höhe der Vorauszahlung, dass diese durch die voraussichtliche Höhe der Gebührenpflicht nach oben begrenzt wird. Nicht anders wird dies in der Rechtsprechung gesehen. So hat das Bundesverwaltungsgericht für das Beitragsrecht festgestellt, dass eine Vorausleistung insofern das Schicksal der eigentlichen Beitragsleistung teilt, als ihre Rechtsgrundlage entfalle, sobald feststehe, dass eine Beitragspflicht nicht entstehen könne(BVerwG, Urteil vom 13.12.1974 - IV C 26.73 -, BayVBl. 1976, 24 f.; ebenso OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 30.6.2009, a.a.O., und Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, a.a.O., § 21 Rdnr. 28 m.w.N.), und diese Verknüpfung von Vorausleistungspflicht und endgültiger Abgabenpflicht anlässlich eines Rechtsstreits um Vorausleistungen auf Kanalbenutzungsgebühren bekräftigt. (BVerwG, Urteil vom 3.7.1978 - 7 B 118-124/78 -, Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 40)
Demgemäß setzt die Rechtmäßigkeit der verfahrensgegenständlichen Veranlagung zu einer Vorausleistung auf die Entleerungsgebühr 2009 voraus, dass die die endgültige Abfallgebührenpflicht regelnden Vorschriften der Abfallgebührensatzung des Beklagten rechtswirksam sind, also mit höherrangigem Recht in Einklang stehen. Sollte die im Mittelpunkt der Angriffe der Kläger stehende Regelung des § 4 Abs. 3 AGS gegen höherrangiges Recht verstoßen, spricht alles dafür, dass dies auf die satzungsmäßige Gebührenregelung in ihrer Gesamtheit durchschlägt und dadurch gleichzeitig der satzungsmäßige Anknüpfungspunkt der Vorausleistungsregelung des § 5 Abs. 2 Satz 2 AGS entfiele. Denn die letztgenannte Vorschrift ordnet eine Vorauszahlung für zumindest zehn Entleerungen nach den Bekundungen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat gerade deshalb an, weil nach § 4 Abs. 3 AGS die endgültige jährliche Gebührenpflicht mindestens in dieser Höhe entsteht. Der Beklagte hat hierzu ausgeführt, der Satzungsgeber habe die Zahl der im Jahr 2009 zumindest vorauszahlungspflichtigen Entleerungen in § 5 Abs. 2 Satz 2 AGS auf zehn bestimmt, weil § 4 Abs. 3 AGS hinsichtlich der endgültigen Gebührenpflicht auch hinsichtlich des Jahres 2009 vorgibt, dass unabhängig vom Umfang der tatsächlichen Inanspruchnahme zumindest zehn Entleerungen zu bezahlen sind.
Damit ist die Frage der Rechtswirksamkeit des § 4 Abs. 3 AGS nicht nur für die Rechtmäßigkeit des endgültigen Gebührenbescheids, sondern wegen des in § 6 Abs. 4 KAG als Grundlage einer Vorauszahlungspflicht gesetzlich festgeschriebenen Erfordernisses eines rechtsgültigen Gebührentarifs ebenso für die Rechtmäßigkeit des erledigten Vorausleistungsbescheids entscheidungserheblich. Die Kläger haben ein berechtigtes Interesse daran, dass die Frage der Rechtswirksamkeit der genannten Vorschrift einschließlich der sich hieran anknüpfenden Rechtsfolgen auf ihren Fortsetzungsfeststellungsantrag hin geklärt wird.
2. Die auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der für das Jahr 2009 angeforderten Vorauszahlung auf die Entleerungsgebühr gerichtete Berufung der Kläger ist begründet.
Der diesbezüglichen Festsetzung im Grundbesitzabgabenbescheid 2009 vom 26.1.2009, wonach die Kläger eine Vorauszahlung in Höhe von 63,10 EUR leisten sollten - und tatsächlich geleistet haben -, fehlte eine wirksame Rechtsgrundlage, und deshalb war sie rechtswidrig.
Wie bereits ausgeführt, eröffnet § 6 Abs. 4 KAG dem jeweiligen Satzungsgeber die Möglichkeit, die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung von der Entrichtung einer Vorauszahlung bis zur Höhe der vermutlich entstehenden Gebühr abhängig zu machen. Von dieser Ermächtigung hat der Beklagte bei Erlass seiner Abfallgebührensatzung Gebrauch gemacht, indem er in § 5 Abs. 2 Satz 1 AGS die Erhebung von Vorausleistungen auf die Abfallgebühren ab Beginn des jeweiligen Abrechnungsjahres vorgesehen und hinsichtlich des Veranlagungsjahres 2009, dem ersten Jahr unter der Geltung des durch die neue Gebührensatzung eingeführten neuen Gebührensystems, durch Satz 2 der Vorschrift vorgegeben hat, dass bei der Festsetzung der Vorauszahlung für die Grundstücke, die - wie dasjenige der Kläger - im Jahr 2008 im vierwöchentlichen Leerungsrhythmus entsorgt wurden, eine Anzahl von zehn Leerungen als vorauszahlungspflichtig anzusetzen ist.
Diese satzungsmäßige Regelung der Höhe der Vorauszahlung für 2009 in § 5 Abs. 2 Satz 2 AGS ist ausweislich der Bekundungen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat zu den Vorstellungen des Satzungsgebers, der sich einstimmig dazu entschieden habe, in Anknüpfung an § 4 Abs. 3 AGS genau zehn Entleerungen im Jahr 2009 als zumindest vorauszahlungspflichtig vorzugeben, inhaltlich untrennbar mit der die Mindesthöhe der endgültigen Gebührenpflicht regelnden Vorschrift des § 4 Abs. 3 AGS verbunden. Diese Verknüpfung kommt auch in der vom Beklagten praktizierten Handhabung der für die Jahre ab 2010 geltenden Regelung des § 5 Abs. 2 Satz 3 AGS zum Ausdruck. Obwohl der Wortlaut dieser Vorschrift vorsieht, dass sich die Höhe der jeweiligen Vorauszahlung auf die Entleerungsgebühr nach der Anzahl der tatsächlichen Entleerungen im Vorjahr bemisst, wendet der Beklagte sie nach eigenem Bekunden und ausweislich der den Klägern gegenüber ergangenen Vorauszahlungsbescheide für 2010 und 2011 (Bl. 370 und 365 d.A.) unter vorrangiger Berücksichtigung des § 4 Abs. 3 AGS dergestalt an, dass die tatsächliche Anzahl der Entleerungen im Vorjahr nur maßgeblich ist, wenn es elf oder mehr Entleerungen gab. Wurde das Restmüllgefäß hingegen weniger als zehnmal geleert, ist nach der Praxis des Beklagten die die Mindestgebührenpflicht regelnde Vorschrift des § 4 Abs. 3 AGS vorrangig zu beachten, was zur Folge hat, dass die Höhe der Vorauszahlung auch in diesen Fällen unter der - sozusagen satzungsimmanent fingierten - Prämisse von zehn Entleerungen festgesetzt wird.
Dies berücksichtigend kann die Frage, ob eine eventuelle Nichtigkeit des § 4 Abs. 3 AGS die satzungsmäßige Gebührenregelung im Übrigen unberührt ließe oder zur Gesamtnichtigkeit der Gebührenregelung führen würde, nach Dafürhalten des Senats nur im letztgenannten Sinn beantwortet werden. Die Einführung der Mindestgebühr des § 4 Abs. 3 AGS war nach Bekunden des Beklagten für den Satzungsgeber ein zentrales Anliegen, das das neue Gebührensystem grundlegend prägen sollte und in seiner tatsächlichen Handhabung uneingeschränkt prägt. Lediglich in Bezug auf die Höhe der Gebühr für die einzelne Leerung hat der Beklagte klargestellt, dass ein Wegfall des § 4 Abs. 3 AGS keine finanziellen Auswirkungen dergestalt hätte, dass eine Neukalkulation mit der Folge einer Gebührenerhöhung notwendig wäre, während er mit Blick auf das Gebührensystem als solches in der mündlichen Verhandlung mehrfach nachdrücklich betont hat, dass § 4 Abs. 3 AGS für den Satzungsgeber von zentraler Bedeutung war.
Damit steht fest, dass die Vorausleistungsregelung des § 5 Abs. 2 Satz 2 AGS das rechtliche Schicksal des § 4 Abs. 3 AGS teilt und der angefochtenen Heranziehung der Kläger daher nur unter der Voraussetzung der Wirksamkeit des § 4 Abs. 3 AGS eine Rechtsgrundlage bieten konnte.
Die damit entscheidungsrelevante Frage der Wirksamkeit des § 4 Abs. 3 AGS ist zu verneinen. Die Vorschrift, die für zweirädrige Gefäße, also solche mit einem Fassungsvermögen von 120 l oder 240 l, vorsieht, dass zur Sicherung der Entsorgung mindestens Gebühren für zehn Leerungen pro Kalenderjahr und Gefäß erhoben werden, ist mit höherrangigem Recht nicht vereinbar.
Die einschlägigen landesrechtlichen Vorgaben für die Bemessung der Abfallentsorgungsgebühren finden sich in § 8 SAWG und § 6 KAG. Jedenfalls den Anforderungen des § 8 Abs. 3 SAWG werden § 4 Abs. 3 AGS und die an diese Regelung inhaltlich anknüpfende Vorschrift des § 5 Abs. 2 Satz 2 AGS nicht gerecht.
§ 8 Abs. 1 Satz 1 SAWG ermächtigt den Entsorgungsverband Saar und die Gemeinden als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, für die Erfüllung der ihnen zugewiesenen Aufgaben kostendeckende Gebühren zu erheben, wobei den Gemeinden durch § 5 Abs. 6 Satz 2 SAWG unter anderem die Option eröffnet ist, zur Erfüllung ihrer Aufgaben Zweckverbände zu gründen. Letzteres ist vorliegend geschehen. Die Stadt A-Stadt ist gemäß § 3 Abs. 1 ESVG mit Wirkung zum 1.1.2004 aus dem Entsorgungsverband Saar ausgeschieden und hat zur Wahrnehmung der ihr demzufolge obliegenden Aufgabe der örtlichen Abfallentsorgung den beklagten Zweckverband gegründet. Dieser ist als verantwortlicher öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger unter anderem zum Erlass einer Abfallgebührensatzung unter Beachtung der landesrechtlichen Vorgaben und zur satzungsgemäßen Gebührenerhebung berechtigt.
Hinsichtlich der Gebührenbemessung gibt § 8 Abs. 3 Satz 1 SAWG vor, dass die Gebühren so bemessen und gestaffelt werden sollen, dass wirksame Anreize zur Erreichung oder Förderung der Ziele nach den §§ 1 und 4 Abs. 1 KrW-/AbfG und § 2 SAWG (Förderung der Kreislaufwirtschaft zur Schonung der natürlichen Ressourcen und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen durch Beachtung des Vorrangs der Vermeidung von Abfällen in Gestalt der Verminderung ihrer Menge und Schädlichkeit sowie des Vorrangs der stofflichen oder energetischen Verwertung vor der Beseitigung von Abfällen) geschaffen werden. Durch diese Vorschrift wird den verantwortlichen Entsorgungsträgern auferlegt, ihr Gebührenmodell so auszugestalten, dass unter anderem die an die Abfallentsorgung angeschlossenen Privathaushalte durch wirksame gebührenrechtliche Anreize zur Abfallvermeidung und -verwertung angehalten werden. Diese landesrechtliche Vorgabe ist kompetenzrechtlich unbedenklich(BVerwG, Beschluss vom 3.5.1994 - 8 NB 1/94 -, NVwZ 1994, 900 f.) und dient der nachhaltigen Umsetzung der bundesrechtlichen Zielvorgaben des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes. Es ist nicht zu beanstanden, wenn der Landesgesetzgeber die auf dem Gebiet der Abfallentsorgung verantwortlichen Satzungsgeber kraft Gesetzes anhält, ihr Gebührensatzungsrecht bundesrechtsfreundlich auszugestalten, indem er ihnen aufgibt, von der Möglichkeit, den Umgang der Gebührenpflichtigen mit dem bei ihnen anfallenden Abfall durch Gebührenanreize in Richtung auf eine Reduzierung des Restmüllaufkommens zu lenken, Gebrauch zu machen. Insbesondere ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anerkannt, dass der Gebührengesetzgeber aus der Sicht des Grundgesetzes über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum verfügt, der ihm unter anderem ermöglicht, durch seine Gebührenregelung über die Kostendeckung hinausreichende Zwecke, etwa in Gestalt einer begrenzten Verhaltenssteuerung in bestimmten Tätigkeitsbereichen, anzustreben.(BVerfG, Beschluss vom 6.2.1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217, 226 f.)
Die Vorschrift des § 8 Abs. 3 Satz 1 SAWG ist gesetzestechnisch als Sollvorschrift ausgestaltet und besagt schon von daher, dass regelmäßig nach ihren Vorgaben zu verfahren ist. Nimmt man hinzu, dass den öffentlichen Entsorgungsträgern durch § 3 Abs. 1 Satz 1 SAWG die eigene Verpflichtung auferlegt ist, vorbildhaft zur Erfüllung der Ziele der Kreislaufwirtschaft beizutragen, so zeigt dies, dass der Landesgesetzgeber den öffentlichen Entsorgungsträgern eine aktive Förderung dieser Ziele abverlangt. Nicht zuletzt vor diesem Hintergrund kann die erstgenannte Vorschrift nur dahingehend verstanden werden, dass die jeweiligen Satzungsgeber in die Pflicht genommen werden, durch wirksame gebührenrechtliche Anreize lenkend auf ein Abfallvermeidungsverhalten ihrer Anschlussnehmer hinzuwirken. Dabei trifft die Verpflichtung, dies satzungsmäßig umzusetzen, jeden Entsorgungsträger im Saarland unabhängig davon, ob er § 8 SAWG in der Präambel seiner Abfallgebührensatzung als deren Rechtsgrundlage aufführt oder nicht. Das Fehlen einer entsprechenden Inbezugnahme entbindet den Satzungsgeber weder von einer Beachtung der gesetzlichen Zielvorgaben noch vermag es Zweifel an der formellen Rechtmäßigkeit seiner Abfallgebührensatzung zu begründen; das Zitiergebot des Art. 104 Abs. 1 Satz 3 SVerf gilt nur für Rechtsverordnungen.
Bei der Ausgestaltung der nach dem Willen des Landesgesetzgebers gebotenen gebührenrechtlichen Anreize darf seitens des Entsorgungsträgers insbesondere nicht außer Acht gelassen werden, dass das Saarländische Abfallwirtschaftsgesetz weitere eindeutige Vorgaben, die im Rahmen des satzungsgeberischen Ermessens zu berücksichtigen sind, enthält. So werden in § 4 SAWG auch der Allgemeinheit Pflichten auferlegt, die in Abs. 1 der Vorschrift dahingehend umschrieben sind, dass jeder Einzelne durch sein Verhalten dazu beitragen soll, dass die Ziele der Kreislaufwirtschaft erreicht werden. Damit gibt das Gesetz jedem Einzelnen auf, zur Erreichung der Ziele der Kreislaufwirtschaft beizutragen. Gleichzeitig ist der Entsorgungsträger nach § 8 Abs. 3 SAWG gehalten, ein entsprechendes das Restabfallaufkommen reduzierendes Verhalten des Einzelnen durch wirksame gebührenrechtliche Anreize zu fördern. Angesichts dieser Vorgaben des Landesrechts ist eine Gebührenbemessung, die die Abfallvermeidung im Wesentlichen nur hinsichtlich der Gruppe der bisherigen Vielnutzer bis hin zur Gruppe der durchschnittlichen Restmüllvermeider und -verwerter Müllverwerter in Mehrpersonenhaushalten, die Bioabfälle, Papier, Glas und Leichtverpackungsstoffe aussortieren, honoriert, ohne daneben auch Ein- und Zweipersonenhaushalten, zumal wenn diese besondere Anstrengungen - auch zur vorausschauenden Vermeidung von Abfall durch gezielte Einkäufe bzw. in Gestalt von Anlieferungen auf dem jeweiligen Wertstoffhof - unternehmen, einen Gebührenanreiz zu bieten, zu kurz gegriffen.
So liegt der Fall. Das Satzungsrecht des Beklagten verstößt gegen höherrangiges Recht, weil es keine klaren Vorgaben zu den Kriterien enthält, nach denen das gebührenpflichtige Gefäßvolumen im Einzelfall zu bestimmen ist, und insbesondere, weil es Anstrengungen kleiner Haushalte zur Abfallvermeidung und -verwer-tung nicht gebührenwirksam belohnt.
§ 7 Abs. 1 Satz 4 SAWG ermächtigt den Satzungsgeber, ein Mindestbehältervolumen zu bestimmen, das vorgehalten werden muss. Der Beklagte hat zwar in § 8 Abs. 2 AWS festgelegt, dass ein Abfallgefäß mindestens ein Volumen von 120 l hat. Es ist aber weder in der Abfallwirtschaftssatzung noch in der Abfallgebührensatzung des Beklagten eindeutig geregelt, wonach sich bemisst, wie groß das den einzelnen Haushalten zuzuweisende Gefäßvolumen im Einzelfall sein muss. Aus § 9 Abs. 1 AWS ergibt sich lediglich, dass auf jedem angeschlossenen, nicht befreiten Grundstück mindestens ein Abfallgefäß von 120 l bzw. 240 l vorzuhalten ist. In § 9 Abs. 2 AWS heißt es sodann - allerdings bezogen auf den Fall mehrerer Haushalte auf einem Grundstück -, dass sich das Gefäßvolumen grundsätzlich nach dem regelmäßig anfallenden Abfall bemisst, wobei hinsichtlich des Restabfalls mindestens 20 l je Person und Woche als Richtwert angenommen werde. Unverständlich ist in diesem Zusammenhang, dass nach § 9 Abs. 3 UAbs. 1 AWS, der Abfälle aus anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushalten betrifft, der Behälterbedarf nach Einwohnergleichwerten ermittelt wird, wobei je Einwohnergleichwert ein Mindestvolumen von 10 l pro Woche - also nur der Hälfte dessen, was der Bezugsgröße „Einwohner“ als durchschnittlicher Restabfall unterstellt wird - angenommen wird. Sodann eröffnet UAbs. 2, der allerdings nach der satzungsmäßigen Konzeption nur für die Fälle des Unterabsatzes 1 (Abfälle aus anderen Herkunftsbereichen) gilt, in diesen Fällen die Möglichkeit, ein geringeres Behältervolumen zu beantragen. Die Möglichkeit eines solchen Antrags ist indes für private Haushalte in der Satzung nicht vorgesehen. Welches Gefäßvolumen einem Haushalt nach der Satzung in Abhängigkeit von seiner Größe zuzuweisen ist, ist jedenfalls hinsichtlich Einfamilienhäusern nicht ausdrücklich geregelt und für die Nutzer daher nicht kalkulierbar. Es gibt keine eindeutigen satzungsmäßigen Kriterien, anhand derer ein Nutzer überprüfen kann, ob ein seinem Haushalt zugewiesenes Abfallgefäß bedarfsgerecht ist. Als durch das neue Satzungsrecht überholt erweist sich schließlich § 11 Abs. 8 AWS, der hinsichtlich des Restabfalls eine regelmäßig zweiwöchentlich erfolgende Abfuhr vorgibt und die Möglichkeit eröffnet, hinsichtlich eines Restabfallgefäßes von 120 l eine vierwöchentliche Entleerung zu beantragen. Nicht nachvollziehbar sind zudem die Voraussetzungen, unter denen der obsolet gewordene Antrag auf vierwöchentliche Leerung Erfolg haben soll, denn es wird auf die Voraussetzungen des § 7 Abs. 3 AWS und/oder die Benutzung der Biotonne verwiesen, wobei § 7 Abs. 3 AWS nicht den Restmüll betrifft, sondern regelt, unter welchen Voraussetzungen Befreiung von der Nutzung einer Biotonne gewährt werden kann.
Mithin bleibt festzustellen, dass die Abfallwirtschaftssatzung des Beklagten - eben-so wie die Abfallgebührensatzung - trotz der Ankündigung des § 8 Abs. 1 AWS, dass Art und Anzahl der Abfallbehälter nach Maßgabe der folgenden Vorschriften bestimmt werden, diesbezüglich keine klaren Vorgaben enthält und insoweit keinen wirksamen Anknüpfungspunkt für die von Anzahl und Größe der Abfallbehälter abhängige Gebührenerhebung bietet. Das Oberverwaltungsgericht Thüringen hat eine Abfallgebührensatzung mit ebenfalls unklarem Inhalt als unwirksam erachtet, weil der landesgesetzlich geforderte Gebührenanreiz auch voraussetze, dass die Gebührengestaltung hinreichend transparent ist. Eine unklare und verwirrende Gebührengestaltung sei nicht geeignet, nachhaltige Impulse zur Vermeidung und Verwertung von Abfällen zu geben.(OVG Thüringen, Urteil vom 11.6.2001 - 4 N 47/96 -, juris) Dies überzeugt und führt jedenfalls im Zusammenwirken mit dem fallbezogen festzustellenden Fehlen von Anreizen gemäß § 8 Abs. 3 Satz 1 SAWG, die so ausgestaltet sind, dass sie hinsichtlich aller typischen Benutzergruppen Wirksamkeit entfalten, zur Nichtigkeit der satzungsmäßigen Gebührenregelung.
Die Satzung des Beklagten bietet kleinen Haushalten keinen wirksamen gebührenrechtlichen Anreiz zur Restmüllreduzierung und gewährt größeren Haushalten, die zu einer konsequenten Restmüllreduzierung bereit wären, nur in beschränktem Umfang Geringnutzervorteile. Denn der einzige vorgesehene Anreiz erschöpft sich darin, dass die Haushalte ungeachtet ihrer Größe im Verhältnis zur früheren zumindest vierwöchentlichen Entleerung drei Entleerungen gebührenwirksam einsparen können. Jedenfalls das hierin zum Ausdruck kommende Fehlen wirksamer Anreize für kleine Haushalte ist mit den Vorgaben des § 8 Abs. 3 Satz 1 SAWG nicht zu vereinbaren und lässt sich auch nicht unter Hinweis auf § 8 Abs. 3 Satz 2 SAWG rechtfertigen.
§ 8 Abs. 3 Satz 1 SAWG bezieht sich auf die Gebührenbemessung als solche, ohne seinen Geltungsanspruch auf bestimmte Gruppen von Gebührenpflichtigen einzuengen, und bringt durch die Vorgabe einer Staffelung zum Ausdruck, dass die Anreize bei Bestehen eines entsprechenden Bedarfs gruppenbezogen gefächert werden sollen. Dies dient der Umsetzung des Gleichheitssatzes, dessen Geltung im Gebührenrecht allgemein anerkannt ist. Der Gleichheitssatz bezieht sich auf gleichartig beschaffene Leistungen und gebietet, dass hinsichtlich dieser, wenn sie rechnerisch und finanziell in Leistungseinheiten erfasst werden können, die Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze in den Grenzen der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit so zu wählen und zu staffeln sind, dass sie unterschiedlichen Ausmaßen in der erbrachten Leistung Rechnung tragen, um die verhältnismäßige Gleichheit unter den Gebührenschuldnern zu wahren. Art. 3 GG fordert indes nicht, dass die satzungsmäßige Gebührenbemessung so austariert sein müsste, dass sie jedem Anschlussnehmer eine seinem Einzelfall angepasste Gebührenerhebung gewährleistet. Benutzungsgebühren müssen trotz Geltung des Äquivalenzprinzips und des Gleichheitssatzes nicht strikt nach dem Maß der durch die jeweilige Benutzung verursachten Kosten erhoben werden. Dem Satzungsgeber verbleibt trotz der anzustrebenden Belastungsgleichheit die Befugnis, mit seiner Gebührenregelung eine begrenzte Verhaltenssteuerung zu verbinden. Der Gleichheitsgrundsatz ist mit Blick auf den weiten Gestaltungsspielraum des Satzungsgebers nur dann verletzt, wenn die Gebührenregelung nicht mehr durch sachliche Gründe gerechtfertigt ist.(BVerwG, Urteil vom 20.12.2000 - 11 C 7.00 -, BVerwGE 112, 297, 300, 302, 304 m.w.N.) Dabei wird das satzungsgeberische Ermessen speziell bei Abfallbenutzungsgebühren kraft Gesetzes durch die jeweiligen landesrechtlichen Vorgaben der Abfallgesetze dahingehend eingeengt, dass das Gebührensystem so ausgestaltet werden soll, dass Anreize zur Reduzierung des Restabfallvolumens geschaffen werden, und zwar zugunsten aller typischen Gruppen von Anschlussnehmern.
Demgemäß werden Abfallgebührensatzungen kommunaler Entsorgungsträger, die kleinen Haushalten entgegen der jeweiligen landesgesetzlichen Vorgaben keine wirksamen Anreize zur Restmüllreduzierung bieten, in der obergerichtlichen Rechtsprechung regelmäßig beanstandet.
Das Oberverwaltungsgericht Niedersachsen(OVG Niedersachsen, Urteil vom 29.3.1995 - 9 L 4417/94 -, KStZ 1997, 12 ff.) hat 1995 in einem Fall, in dem einem Einpersonenhaushalt ein Behältervolumen von 40 l pro Woche zugewiesen war, entschieden, dass die Wahl eines Wahrscheinlichkeitsmaßstabs, der auf das Behältervolumen abstelle, im Grundsatz rechtmäßig sei. Der mit ihm verbundene „Realitätsverlust“ müsse sich allerdings in engen Grenzen halten und durch sachliche Gründe gerechtfertigt sein. Wegen des Anreizgebotes müsse ein Behältervolumenmaßstab wirksame Impulse zur Abfallvermeidung und -verwertung schaffen. Der Gebührenpflichtige müsse in der Lage sein, ein Volumen zu wählen, das einer strikt an den Grundsätzen der Abfallvermeidung und -verwertung orientierten Lebensweise gerecht werde und entsprechend niedrige Abfallentsorgungsgebühren zur Folge habe. Dabei müsse nicht bis ins Letzte ausdifferenziert werden und dürfe insbesondere berücksichtigt werden, dass die Gebührenpflichtigen nicht zu verbotswidriger Entsorgung ihres Hausmülls verleitet werden sollen. Gemessen hieran sei eine Satzung, deren einziger Anreiz darin bestehe, sich hinsichtlich des Restmüllaufkommens durchschnittlich zu verhalten, zu beanstanden. Die Bewohner von Einpersonengrundstücken machten einen bedeutsamen Teil der Gebührenpflichtigen aus, weswegen ihre Belange gebührenrechtlich nicht vernachlässigt werden dürften. Dem genüge das satzungsmäßige Angebot einer Nachbarschaftstonne nicht, weil eine solche nicht immer realisierbar und es nicht zulässig sei, eine Gebühr derart zu bemessen, dass sie den rechtlichen Anforderungen nur entspricht, wenn der Gebührenschuldner zusätzliche Maßnahmen zur Gebührenminderung ergreift, zu denen er nicht verpflichtet sei. Diesen Ausführungen ist aus Sicht des Senats uneingeschränkt beizupflichten.
2004 hat das Oberverwaltungsgericht Niedersachsen(OVG Niedersachsen, Urteil vom 7.6.2004 - 9 KN 502/02 -, juris) eine Satzung gebilligt, aufgrund derer ein Vierpersonenhaushalt für eine 60 l-Tonne und mindestens 16 Leerungen pro Jahr veranlagt wurde, was einem Restabfall von 4,61 l pro Person und Woche entspricht. Dass nach dieser Satzung ein Einpersonenhaushalt mindestens für 13 Leerungen einer 40 l-Tonne, also für 10 l pro Woche zahlen muss, wurde noch gebilligt, weil die Satzung in ihrer Gesamtheit hinreichende Anreize zur Abfallvermeidung und -verwertung biete.
Das Oberverwaltungsgericht Thüringen(OVG Thüringen, Urteil vom 11.6.2001, a.a.O.) hat 2001 eine Gebührensatzung beanstandet, weil ihr Anreizkonzept unzureichend sei. Es orientiere sich an Durchschnittswerten und biete daher nur dem Durchschnitt der Haushalte einen wirksamen Anreiz zur Nutzung der angebotenen Abfallverwertung, während es den Haushalten, die sich darüber hinaus strikt an den Zielen der Abfallvermeidung und -verwertung orientierten, keine weitgehenden finanziellen Vorteile einräume.
2003 hat das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen(OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 14.11.2003 - 9 A 85/02 -, KStZ 2004, 93 f.) in seiner klägerseits zitierten Entscheidung ausgeführt, dass eine Satzung, die nur Geringnutzern gebührenmäßige Vorteile vorenthalte, sich nicht mit dem Hinweis auf die Vorbeugung gegen eine verbotswidrige Müllentsorgung rechtfertigen lasse.
Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg(VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11.10.2004 - 2 S 1998/02 - , juris) hat 2004 eine Satzung zwar als mit den kommunalabgabenrechtlichen Vorgaben vereinbar, nicht aber als dem abfallrechtlichen Anreizgebot genügend angesehen, da die dort erhobene Jahresgebühr nicht durch Müllvermeidung, sondern nur durch Verringerung der Zahl der Haushaltsangehörigen gesenkt werden konnte.
Bezogen auf das saarländische Landesrecht und die hieran zu messende Abfallgebührensatzung des Beklagten ist festzustellen, dass § 4 Abs. 3 AGS einer rechtlichen Überprüfung nicht stand hält.
Die Gebührensatzung des Beklagten sieht trotz der unvermeidlichen Unterschiede im Restmüllaufkommen je nach Haushaltsgröße von einer auch kleineren Haushalten Anreize bietenden Gebührenstaffelung ab, indem sie jedem Haushalt, auch Ein- und Zweipersonenhaushalten, zudem unabhängig von etwaigen besonderen Bestrebungen zur Restmüllvermeidung, mindestens eine Gebührenpflicht für zehn Leerungen einer 120 l-Tonne auferlegt.
Dass hierin eine mit Blick auf die grundsätzlich gegenüber allen typischen Nutzergruppen gebotene Anreizwirkung evidente Ungleichbehandlung kleiner Haushalte liegt, wird deutlich, wenn man die den einzelnen Nutzergruppen nach der Abfallgebührensatzung des Beklagten gebotenen Gebührenanreize miteinander vergleicht. Hierzu ist zunächst festzustellen, dass die Abfallgebührensatzung Vierpersonenhaushalten bei Benutzung einer 120 l - Tonne infolge der einheitlichen Mindestentleerungsgebühr den Anreiz bietet, pro Person und Woche mit 5,77 l Restabfall auszukommen, während Dreipersonenhaushalte ihren Restabfall gebührenwirksam nur bis maximal 7,69 l, Zweipersonenhaushalte bis 11,53 l und Einpersonenhaushalte bis 23,08 l pro Person und Woche reduzieren können. Diese Zahlen sind entscheidungsrelevant, denn 120 l-Gefäße sind im Entsorgungsgebiet des Beklagten - so wie dies im Saarland allgemein an Abholtagen am Straßenrand zu beobachten ist (240 l-Gefäße sind selten zu sehen) - die den Haushalten außerhalb größerer Wohnanlagen weit überwiegend zugewiesenen zweirädrigen Abfallgefäße und werden daher in beachtlichem Umfang auch von Drei- und Vierpersonenhaushalten genutzt. Zwar folgt dies nicht bereits aus dem Satzungsrecht des Beklagten, das - wie ausgeführt - klare Vorgaben zu dem Mindestabfallgefäßvolumen, das beispielweise Drei- oder Vierpersonenhaushalte vorzuhalten haben, vermissen lässt, und auch nicht aus der Antwort des Beklagten auf die diesbezügliche schriftliche Anfrage des Senats, nach welcher ihm zu den Gefäßvolumen, die Drei-, Vier- oder Fünfpersonenhaushalten üblicherweise zugewiesen werden, mangels Zugangs zu dem Einwohnermeldesystem der Stadtverwaltung keine Daten vorliegen. Es ergibt sich indes aus den diesbezüglichen Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat. So hat er die Anzahl der ganzjährig aufgestellten 120 l-Gefäße im Jahr 2009 mit 8.834 und die Zahl der 240 l-Gefäße mit 3.051 beziffert und hinsichtlich 2010 angegeben, es seien 9.204 bzw. 3.057 Gefäße ganzjährig aufgestellt gewesen. Mithin lag der Anteil der 120 l-Gefäße bei 74,33 % bzw. 75,06 %. Bereits dies spricht dafür, dass 120 l-Gefäße nicht nur von Ein- und Zweipersonenhaushalten, sondern in nennenswertem Umfang auch von Mehrpersonenhaushalten genutzt werden. Bestätigt wird diese Annahme durch die weitere Bekundung des Beklagten, der Zuwachs an 120 l-Gefäßen im Jahr 2010 sei maßgeblich durch den Bezug eines neuen Baugebietes bedingt. Denn typischerweise lassen sich in neuen Baugebieten überwiegend junge Familien mit Kindern, also Mehrpersonenhaushalte, nieder. Demnach muss davon ausgegangen werden, dass die - abgesehen von Wohnanlagen mit vierrädrigen Müllgroßgefäßen - zu ca. 75 % zum Einsatz gelangenden 120 l-Gefäße in beachtlichem Umfang durch Drei- oder Vierpersonenhaushalte genutzt werden. Mithin werden die durch § 8 Abs. 3 Satz 1 SAWG für alle typischen Benutzergruppen geforderten Gebührenanreize hinsichtlich kleiner Haushalte infolge der Mindestleerungsgebühr, deren Auswirkungen im Zusammenhang mit dem Mindestbehältervolumen zu sehen sind, nicht wirksam umgesetzt. Besonders deutlich wird dies mit Blick auf Einpersonenhaushalte. Ausgehend von dem einzigen satzungsrechtlich vorgegebenen Anknüpfungspunkt, dem in § 9 Abs. 2 AWS genannten Richtwert von 20 l pro Person und Woche, scheint der Satzungsgeber hinsichtlich eines Einpersonenhaushaltes von einem durchschnittlichen jährlichen Restmüllvolumen von 1040 l (20 l x 52 Wochen) auszugehen, also anzunehmen, ein einzelner Nutzer produziere auch bei der von ihm erwarteten Abfallvermeidung und -trennung soviel Restmüll, dass er seine 120 l-Tonne neunmal im Jahr gefüllt zur Abholung bereitstellen muss. Dass diese Prämisse bereits für sich genommen völlig überhöht ist und es überdies mit wirksamen Anreizen zur Abfallvermeidung und -verwertung nichts zu tun hat, wenn selbst ein Einpersonenhaushalt nach § 4 Abs. 3 AGS sogar für zehn Leerungen seines 120 l-Gefäßes bezahlen muss, bedarf aus Sicht des Senats keiner vertieften Begründung. Sachliche Gründe für eine Gebührenvereinheitlichung des beschriebenen Ausmaßes, die sich im Ergebnis als sachlich nicht zu rechtfertigende Gleichveranlagung kleinerer Haushalte mit Drei- und Vierpersonenhaushalten darstellt, sind nicht gegeben. Insbesondere lässt sich nicht damit argumentieren, dass die Annahme, ein Restabfallvolumen von 5,77 l bzw. 7,69 l pro Person und Woche sei von vornherein unrealistisch, weil in der Praxis nicht zu verwirklichen, so dass der dem Drei- und Vierpersonenhaushalt nach der Satzung des Beklagten gebotene Anreiz ohnehin nur theoretischer Natur sei und daher bei der rechtlichen Bewertung nicht von Bedeutung sein könne. Denn ausweislich der bundesweiten Rechtsprechung lassen kommunale Satzungen bezüglich des bei konsequenter Mülltrennung verbleibenden Restmülls vielfach Werte von 7,5 l bzw. 6 l oder noch weniger pro Person und Woche als jedenfalls gebührenpflichtiges Restabfallaufkommen ausreichen.(VG Arnsberg, Urteil vom 21.4.2008 - 14 K 1086/07 -, und VG Frankfurt (Oder), Urteil vom 12.10.2009 - 5 K 455/06 -, sowie VG Münster, Urteil vom 29.10.2010 - 7 K 482/09 -, jew. juris; OVG Niedersachsen, Urteil vom 7.6.2004, a.a.O.) Dies spricht mit Gewicht dafür, dass es eine nennenswerte Zielgruppe von Haushalten gibt, die Anreize in dieser Größenordnung zu nutzen wissen.
Dem kann der Beklagte nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass diese Werte in seinem Entsorgungsgebiet nicht zu verwirklichen seien, da nach den bisherigen Erfahrungen dort ein durchschnittlicher Restabfall von 23 l pro Person und Woche zu verzeichnen sei. Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass ein Durchschnittswert nicht Richtschnur für einen Gebührenanreiz sein kann.(OVG Thüringen, Urteil vom 11.6.2001, a.a.O.) Zudem ist dieser Wert angesichts der heutigen bundesweit festzustellenden Gegebenheiten erschreckend hoch und erscheint jedenfalls für Haushalte mit jeweils eigenem Restmüllgefäß völlig ungewöhnlich. Er mag sich daraus erklären, dass es im konkreten Entsorgungsgebiet besonders viele der vom Beklagten angeführten Wohnanlagen gibt, in denen Gebührenanreize weitgehend wirkungslos bleiben, weil sie nicht gezielt auf diejenigen Haushalte durchschlagen, die sich um Abfallvermeidung bemühen (wollen). Naheliegend erscheint des Weiteren, dass die satzungsmäßigen Gebührenanreize des Beklagten, da sie nur größere Haushalte ansprechen, hinsichtlich Ein-, Zwei- und Dreipersonenhaushalten keine spürbare Wirkung entfalten, weswegen von diesen im Regelfall ernstzunehmende Einsparbemühungen nicht zu erwarten sind. Für letztere These spricht die Angabe des Beklagten, dass das Restabfallvolumen im Saarland, in dem fast flächendeckend vergleichbares Satzungsrecht gilt, im Vergleich zum übrigen Bundesgebiet, in dem ausweislich der Rechtsprechung weit effektivere Gebührenanreize, insbesondere infolge kleinerer verfügbarer Behältervolumen, verbreitet sind, überproportional hoch ist.
Ebensowenig lassen sich die fixen Kosten der Abfallentsorgung und insbesondere die vom Beklagten angeführte Erwägung, über die Restmüllgebühr würden typischerweise auch Kosten der Sperrmüllabfuhr, der Altpapiersammlung usw. finanziert, zur Rechtfertigung einer Gebührenpflicht jedes Haushalts für mindestens zehn Leerungen anführen. Denn der Beklagte hat seine diesbezüglichen Ausführungen in keiner Weise substantiiert, insbesondere keine sein Vorbringen stützenden Kalkulationsunterlagen in das Verfahren eingeführt. Grundsätzlich gilt, dass - wenn sich der Gebührensatzungsgeber für ein Mischsystem aus Grundgebühr und Leistungsgebühren entscheidet - die Grundgebühr der Abdeckung der fixen Kosten dient und die Leistungsgebühr der leistungsbezogenen Umlage der variablen Kosten. Dass im Entsorgungsgebiet des Beklagten eine von diesem Grundsatz abweichende Kalkulation Grundlage der Gebührensätze ist, ist nicht dargelegt - zumal der Beklagte an anderer Stelle (Schriftsatz vom 25.6.2010, S. 7; Bl. 244 d. A.) selbst betont, bei der Mindestleerungsgebühr handele es sich nicht um eine verkappte Grundgebühr - und ergibt sich insbesondere auch nicht aus § 4 Abs. 1 Satz 2 AGS, wo es heißt, dass mit den Grundgebühren und den zusätzlichen Leistungsgebühren die Teilleistungen der regelmäßigen Entsorgung von Rest- und Bioabfall, Altpapier, Glas- und Leichtverpackungsabfälle und Sperrmüll im Bringsystem bis ein Kubikmeter pro Anlieferung, die Abfallberatung sowie die Schadstoffkleinmengensammlung abgegolten seien. Denn zitierte Vorschrift besagt nur, dass die aufgeführten Leistungen durch die Grundgebühr und die zusätzlichen Leistungsgebühren in deren Gesamtheit abgedeckt werden, und dient insoweit der Abgrenzung zu den weiteren nach Maßgabe des § 6 Abs. 2 und der §§ 7 bis 11 AGS jeweils anlässlich ihrer konkreten Vornahme gebührenpflichtigen Leistungen des Beklagten im Bereich der Abfallentsorgung. Indes lässt sich aus der Vorschrift nicht herleiten, dass nach der Kalkulation des Beklagten fixe Kosten der Abfallentsorgung überhaupt beziehungsweise in einem Umfang in die Leistungsgebühr einfließen, der unter Umständen rechtfertigen könnte, eine Leistungsgebühr bestimmter Höhe - hier in Höhe der Mindestleerungsgebühr - von jedem Haushalt zu erheben. Zudem wirft eine Kombination aus Grund- und Mindestgebühr derartiger Ausgestaltung - wie die diesbezügliche kontroverse schriftsätzliche Diskussion der Beteiligten belegt - aus kommunalabgabenrechtlicher Sicht zusätzliche Probleme auf, auf die einzugehen allerdings fallbezogen mangels eines entsprechenden konkretisierten Sachvortrags des Beklagten keine Veranlassung besteht.
§ 8 Abs. 3 Satz 2 SAWG vermag die fehlenden Gebührenanreize für Geringnutzer ebenfalls nicht zu rechtfertigen. Diese Vorschrift sieht vor, dass bei der Ausgestaltung der Gebührenmaßstäbe öffentliche Belange berücksichtigt werden können. Sie ist als Kannvorschrift ausgestaltet und auf der Grundlage des Abänderungsantrags des Ausschusses für Umwelt, Energie und Verkehr vom 25.11.1997(Landtag des Saarlandes, Drucksache 11/1435 vom 25.11.1997, S. 5), dem eine schriftliche Begründung nicht beigefügt wurde, in den damaligen Entwurf des Saarländischen Abfallwirtschaftsgesetzes eingefügt worden.
Wenngleich der Gesetzgeber die Gründe, aus denen er seinen Gesetzentwurf um diese Vorschrift ergänzt hat, nicht schriftlich festgehalten hat, spricht auch aus Sicht des Senats viel für die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass dem Satzungsgeber hierdurch unter anderem die Möglichkeit eröffnet werden sollte, aus hygienischen Gründen und zur Vermeidung etwaiger Geruchsbelästigungen Zeiträume vorzugeben, nach deren Ablauf eine Verpflichtung, die Restmülltonne zur Entleerung bereitzustellen, bestehen soll.
Indes kann ein so verstandenes gesetzgeberisches Anliegen durch die Festlegung einer bestimmten Anzahl von Leerungen pro Kalenderjahr, für die zwar eine Entleerungsgebühr zu entrichten ist, aber keine satzungsmäßige Pflicht zur Inanspruchnahme mindestens dieser Anzahl von Leerungen besteht, nicht wirksam umgesetzt werden. Entgegen der auf § 11 Abs. 4 und Abs. 5 AWS verweisenden Argumentation des Beklagten sieht sein Satzungsrecht keine Verpflichtung der einzelnen Nutzer vor, ihr Abfallgefäß mindestens an zehn Abholtagen im Jahr entleeren zu lassen. Der Regelungsgehalt der genannten Vorschriften erschöpft sich im Wesentlichen darin, dass die Restabfallgefäße an den Abfuhrtagen zwischen 6.00 und 22.00 Uhr am Straßenrand bereitzustellen sind. Zudem ist die gesetzestechnisch als Sollvorschrift ausgestaltete Forderung des Gesetzgebers, wirksame Anreize im Sinne des § 8 Abs. 3 Satz 1 SAWG zu schaffen, vom Satzungsgeber vorrangig umzusetzen, so dass die nach § 8 Abs. 3 Satz 2 SAWG mögliche Berücksichtigung öffentlicher Belange bei der Ausgestaltung des Gebührenmaßstabes zwar eine angemessene Modifikation der Gebührenanreize, nicht aber ein Gebührenmodell zu rechtfertigen vermag, das ganze Benutzergruppen von den nach Satz 1 der Vorschrift gebotenen Gebührenanreizen ausnimmt.
Nach eigenen Angaben des Beklagten haben immerhin rund 7 % der Haushalte ihr Restabfallgefäß in den Jahren 2009 und 2010 weniger als zehnmal zur Abholung bereitgestellt, d. h. der Beklagte hat sein Ziel, die Nutzer durch Vorgabe einer Mindestentleerungsgebühr zu mindestens zehn Leerungen pro Jahr zu veranlassen, hinsichtlich jedes 13. Haushalts verfehlt, wobei nicht einmal gesagt ist, dass die Haushalte insgesamt gerade in den als problematisch erachteten Sommermonaten für eine in nicht allzu langen Abständen erfolgende Abfuhr gesorgt haben.
Gegenteiliges ergibt sich auch nicht daraus, dass ein weiterer öffentlicher Belang, der gemäß § 8 Abs. 3 Satz 2 SAWG bei der Ausgestaltung der Gebührenmaßstäbe Berücksichtigung finden kann, in der Gefahr einer Verlagerung von Restabfall in die Biotonne, den Sperrmüll bzw. die Leichtverpackungsstoffe oder gar einer „wilden“ Müllentsorgung zu sehen ist.
Abgesehen davon, dass diese Befürchtung jedenfalls hinsichtlich des Sperrmülls, der definitionsgemäß voraussetzt, dass es sich um Sperrgut handelt, das von seiner Größe her nicht in einem Restabfallbehälter entsorgt werden kann, keine allzu große Bedeutung haben dürfte, kann zwar nicht ausgeschlossen werden, dass einzelne Haushalte ihren Müll zwecks Entlastung ihrer Restmülltonne, in vielen Fällen aber wohl auch aus Unkenntnis, nicht vorschriftsmäßig trennen beziehungsweise sich ihres Restabfalls teilweise sonstwie - etwa durch Entsorgung in Straßenpapierkörben - entledigen. Das diesbezügliche Vorbringen des Beklagten vermag indes schon in tatsächlicher Hinsicht nicht zu überzeugen.
Der Beklagte hat zu dem bei der Straßenpapierkorbentleerung festzustellenden Anstieg des Müllaufkommens in Straßenpapierkörben in der mündlichen Verhandlung angegeben, 2008 seien diesbezüglich 99,28 t und 2009 120,34 t angefallen. Bezogen auf das beklagtenseits bezifferte Gesamtrestmüllvolumen von 8.300 t im Jahr 2008 und 7.686 t im Jahr 2009 (Schriftsatz des Beklagten vom 29.3.2011, S. 7; Bl. 232 d.A.) handelte es sich um rund 1,2 % bzw. 1,57 % des Gesamtvolumens, so dass ein geringfügiger prozentualer Anstieg von 0,37 % zu verzeichnen ist. Dieser wird allerdings dadurch relativiert, dass eine gewisse Menge an Straßenabfällen aus der Natur der Sache heraus vorgegeben ist, so dass bei einem sinkenden jährlichen Gesamtvolumen schon aus rechnerischen Gründen ein prozentualer Anstieg unvermeidlich ist. Gemessen an alldem ist die festgestellte Zunahme des in Straßenpapierkörben entsorgten Abfalls - zumal sie auch andere (Mit-)Ursachen haben kann - nicht derart signifikant, dass sie eine merkliche Steigerung von Fehlentsorgungen infolge der Systemumstellung belegen könnte. Im Übrigen gilt auch in diesem Zusammenhang, dass nichts die Annahme rechtfertigt, das Risiko von Fehlentsorgungen steige mit abnehmender Haushaltsgröße. Vielmehr ist dieses Risiko mit jedem satzungsmäßigen Anreiz zur Reduzierung des Restmüllaufkommens immanent verbunden und besteht daher gleichermaßen in den Fällen größerer Haushalte, in denen die Satzung des Beklagten wirksame Anreize zur Müllreduzierung bietet. Zu denken ist beispielsweise an Haushalte, die nach altem Satzungsrecht bei vierwöchentlichem Abfuhrrhythmus 13 Leerungen in Anspruch genommen haben und nun versuchen können, mit zehn Leerungen auszukommen, oder an Haushalte, die bis Ende 2008 bei zweiwöchentlicher Abfuhr 26 Leerungen bezahlen mussten, wenngleich zum Beispiel 17 oder 18 Leerungen ausgereicht hätten, und nun ebenfalls durch verstärkte Anstrengungen bzw. unerwünschte Fehlentsorgung die Anzahl der gebührenpflichtigen Leerungen weiter reduzieren. In diesen Konstellationen, die zusammengenommen eine nicht unerhebliche Zahl von Haushalten betreffen, nimmt der Beklagte die immanente Gefahr von Fehlentsorgungen hin und benutzt diese Gefahr nur in Bezug auf Kleinhaushalte und konsequente Müllreduzierer als Argument gegen die Zuerkennung der nach § 8 Abs. 3 Satz 1 SAWG gebotenen Anreize. Dies ist mit der letztgenannten Vorschrift und dem auch im Gebührenrecht zu beachtenden Gleichbehandlungsgrundsatz nicht zu vereinbaren.
Die einheitliche Festlegung von zehn gebührenpflichtigen Leerungen bei einem Gefäßmindestvolumen von 120 l verkennt nach alldem, dass das Restabfallaufkommen je nach Haushaltsgröße bei der angestrebten sorgfältigen Abfallvermeidung und -trennung - wie aufgeführt - sehr unterschiedlich sein muss. Die von § 8 Abs. 3 Satz 1 SAWG geforderten Anreize lassen sich demgemäß nur verwirklichen, wenn die Anzahl der aus Gründen des Satzes 2 der Vorschrift vom Satzungsgeber für notwendig erachteten Mindestleerungen so gewählt beziehungsweise gestaffelt wird, dass auch kleinen Haushalten ein wirtschaftlicher Anreiz zur Abfallvermeidung geboten wird und somit nicht nur größere Haushalte, die eine konsequente Abfallvermeidung in Gestalt einer effektiven Geringnutzung verwirklichen, hierfür belohnt werden.
Der Beklagte kann demgegenüber nicht mit dem Einwand durchdringen, sein satzungsmäßiges Gebührensystem halte den Vorgaben höherrangigen Rechts schon deshalb stand, weil im Abgabenrecht der Grundsatz der Typengerechtigkeit gelte. Solange nämlich eine hinsichtlich bestimmter Nutzergruppen problematische Gebührenregelung weniger als 10 % der Gesamtheit der Nutzer betreffe, bedürfe es in der Abgabensatzung keines diese Fälle abweichend vom allgemeinen Satzungsrecht regelnden Sondermaßstabs. Diese Erwägungen sind bezogen auf das Abfallgebührenrecht in rechtlicher Hinsicht problematisch und entbehren in tatsächlicher Hinsicht einer tragfähigen Grundlage.
In rechtlicher Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass das Bundesverwaltungsgericht seine Rechtsprechung zur Typengerechtigkeit mit Blick auf die Besonderheiten entwickelt hat, die für das Wasser- und Abwassergebührenrecht kennzeichnend sind, und in diesem Zusammenhang entschieden hat, dass der Grundsatz der Typengerechtigkeit die aus einer abgabenrechtlichen Verteilungsregelung folgende Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte rechtfertigen könne, solange nicht mehr als 10 % der von einer solchen Regelung betroffenen Fälle dem „Typ“ widersprechen.(BVerwG, Beschluss vom 19.9.1983 - 8 N 1/83 -, BVerwGE 68, 36 ff.) Denn im Bereich des Wasser- und des Abwassergebührenrechts sei in der Regel eine Gebührengestaltung unproblematisch möglich, die sich ausgeprägt nach der Benutzungsintensität ausrichte; die Zahl der „Ausnahmen“, bei denen eine Differenzierung nach der Benutzungsintensität entfalle, könne ohne unangemessenen erhebungstechnischen Aufwand gering gehalten werden, wobei die Grenze hierfür bei etwa 10 % liegen möge.(BVerwG, Beschluss vom 5.11.2001 - 9 B 50/01 -, NVwZ - RR 2002, 217 ff, sowie Urteil vom 1.12.2005 - 10 C 4/04 -, NVwZ 2006, 589 f.) Hinsichtlich des Abfallgebührenrechts vertritt das Bundesverwaltungsgericht indes dezidiert die Auffassung, dass seine Rechtsprechung zur Typengerechtigkeit zumindest solange nicht uneingeschränkt auf diese Abgabenart übertragbar sei, wie die dort verwendeten Gebührensätze sich nicht wesentlich weiter einem Wirklichkeitsmaßstab abgenähert hätten.(BVerwG, Beschluss vom 5.11.2001, a.a.O., sowie Urteil vom 1.12.2005, a.a.O.) Zur Frage, ob die hiernach zu fordernde Annäherung des Gebührensatzes an einen Wirklichkeitsmaßstab durch die Einführung eines Gebührensystems, das - durch die Vorgabe einer gebührenpflichtigen Mindestleerungszahl relativiert - grundsätzlich auf die tatsächliche Anzahl der Entleerungen des Abfallgefäßes im Veranlagungszeitraum abstellt, bewerkstelligt ist, gibt es - soweit ersichtlich - bislang keine Gerichtsentscheidung. Aus Sicht des Senats bedarf diese Frage fallbezogen keiner Klärung.
So bezeichnet der Beklagte selbst sein Gebührenmodell als auf einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab basierend und verhält sich nicht dazu, wie im Abfallgebührenrecht der maßgebliche Begriff des „Typs“, von dem nicht mehr als 10 % der Nutzer abweichen dürfen, zu definieren ist. Insbesondere ist bei Anwendung eines die Zahl der Entleerungsvorgänge registrierenden Identsystems die Feststellung der Benutzungsintensität uneingeschränkt möglich, so dass es „Ausnahmen“, bei denen eine Differenzierung nach der Benutzungsintensität entfällt, nicht gibt.
Ausschlaggebend für die Überzeugung des Senats, dass der Grundsatz der Typengerechtigkeit fallbezogen nicht entscheidungsrelevant ist, sind letztlich die tatsächlichen Gegebenheiten. Denn es kann keine Rede davon sein, dass nach dem zur Entscheidung anstehenden Sachverhalt feststünde, dass von einer Nichtigkeit der Regelung des § 4 Abs. 3 AGS weniger als 10 % der Haushalte im Entsorgungsgebiet des Beklagten profitieren würden. Nach den auf den ihm vorliegenden Leerungsberichten basierenden Angaben des Beklagten haben zwar im Jahr 2009 nur 6,8 % und im Jahr 2010 7 % der Nutzer ihr Restabfallgefäß weniger zehnmal zur Entleerung bereitgestellt. Diese Feststellungen beinhalten indes keine belastbare Aussage zur Frage, wie viele Haushalte ihr Gefäß weniger als zehnmal zur Entleerung bereitgestellt hätten, wenn sie nicht wegen § 4 Abs. 3 AGS ohnehin zur Bezahlung von zehn Entleerungen verpflichtet gewesen wären. Genau zehnmal geleert wurden im Jahr 2009 593 120 l- Gefäße und im Jahr 2010 691 120 l-Gefäße, was 6,71 % bzw. 7,5 % entspricht. Zumindest hinsichtlich eines Teils dieser Nutzer liegt nahe, dass sie ihr Gefäß gerade wegen der Mindestleerungsgebühr zehnmal entleeren ließen und mangels gebührenrechtlicher Relevanz entweder keine weitergehenden Anstrengungen zur Müllvermeidung unternommen haben oder ihre Tonne unabhängig davon herausgestellt haben, ob sie vollständig gefüllt war oder nicht. Nach Dafürhalten des Senats sind daneben zumindest auch diejenigen Nutzer in den Blick zu nehmen, die ihre Tonne 11 Mal haben leeren lassen. Dies war in 2009 513 Mal und in 2010 543 Mal der Fall, was 5,81 % bzw. 5,9 % entspricht. Denn hinsichtlich dieser Nutzer kann ebenfalls nicht ausgeschlossen werden, dass sie bei einem effektiveren Anreizsystem ganzjährig mehr Bedacht auf Müllvermeidung gelegt hätten und unter dieser Prämisse mit weniger als zehn Entleerungen ausgekommen wären. Diese Erwägungen belegen, dass es kein belastbares Zahlenmaterial zur Frage gibt, welcher Prozentsatz der Nutzer bei entsprechenden gebührenrechtlichen Anreizen mit weniger als zehn Leerungen pro Jahr auskäme. Mithin gibt es keine gesicherten Erkenntnisse dazu, dass ohne die Regelung des § 4 Abs. 3 AGS weniger als 10 % der Nutzer ihr Restmüllgefäß weniger als zehnmal zur Entleerung herausgestellt hätten, so dass die auf etwa 10 % der Nutzer abstellende Rechtsprechung zur Typengerechtigkeit nicht zur Rechtfertigung des § 4 Abs. 3 AGS herangezogen werden kann.
Schließlich verfängt auch der Einwand des Beklagten nicht, dass die technisierten Gebührenmodelle in der Abfallwirtschaft darauf ausgelegt seien, vor allem den durchschnittlichen Nutzern Einsparpotentiale aufzuzeigen, und es daher in der Natur der Sache liege, dass diese bei Geringstnutzern gering blieben. Nicht das Gebührenmodell als solches ist technisiert, sondern lediglich die Ermittlung der gebührenpflichtigen Anzahl der Leerungen. Das daran anknüpfende Gebührenmodell bleibt ein rechtliches und hat als solches die einschlägigen rechtlichen Vorgaben zu beachten und umzusetzen.
Damit bleibt zusammenfassend festzuhalten, dass die in Rede stehende Gebührensatzung des Beklagten dem landesrechtlichen Anreizgebot nicht genügt und dass § 8 Abs. 3 Satz 2 SAWG, der die Berücksichtigung öffentlicher Belange bei der Gebührenbemessung erlaubt, die konkreten Mängel nicht zu rechtfertigen vermag. Das Ziel, die Anschlussnehmer anzuhalten, ihre Restabfallgefäße aus hygienischen Gründen in regelmäßigen Abständen von vier bis sechs Wochen zur Entleerung bereitzustellen, ist wie bereits ausgeführt allein durch eine gebührenrechtliche Regelung ohne korrespondierenden Benutzungszwang nur schwerlich flächendeckend zu erreichen und läuft zudem - was auch unter der Prämisse eines entsprechenden Benutzungszwangs gelten würde - unter den vorliegenden Gegebenheiten, die maßgeblich durch das Mindestvolumen der zur Verfügung gestellten Restabfallgefäße von 120 l pro Haushalt unabhängig von dessen Größe gekennzeichnet sind, dem gesetzlich vorgegebenen Ziel, gebührenrechtliche Anreize zur Reduzierung des Restmüllaufkommens zu bieten, diametral entgegen. Das weitere Ziel, die angeschlossenen Haushalte nicht zur Fehlentsorgung von Restabfällen zu verleiten, ist indes ein gewichtiger öffentlicher Belang, der bei der Ausgestaltung des satzungsmäßigen Gebührenmaßstabs gemäß § 8 Abs. 3 Satz 2 SAWG berücksichtigt werden darf. Der Satzungsgeber ist zwar gehalten, seinen Anschlussnehmern Anreize zur Restmüllvermeidung zu bieten, darf aber den öffentlichen Belang, eine ungeordnete Abfallentledigung zu verhindern, in sein satzungsgeberisches Ermessen einstellen und ihm bei der Ausgestaltung des Gebührenmaßstabs angemessen Rechnung tragen. Diese Gewichtung im Einzelfall unter Berücksichtigung der Entsorgungssituation in seinem Zuständigkeitsbereich vorzunehmen, ist Sache des Satzungsgebers, so dass gerichtlicherseits nur die Grenzen des Entscheidungsspielraums aufgezeigt werden können. Insoweit bedarf zunächst keiner näheren Begründung, dass selbst bei einem Einpersonenhaushalt, der seinen Abfall sorgfältigst trennt, alle Angebote zur Abfallverwertung wahrnimmt und etwa schon bei den Einkäufen auf Abfallvermeidung in Gestalt von der Kreislaufwirtschaft problemlos zuführbaren Verpackungen und Materialien achtet, der Anfall von Restmüll nicht gänzlich zu vermeiden ist. Dies rechtfertigt vom Grundsatz her, durch eine entsprechende Satzungsregelung eine Gebührenpflicht für eine angemessene Zahl von Mindestentleerungen vorzusehen. Diese Mindestzahl darf jedoch nicht so hoch bemessen sein, dass - wie vorliegend - für kleine und konsequent Müll vermeidende Haushalte keine gebührenrechtlichen Anreize geschaffen, also keine finanziellen Belohnungen für das gewünschte Verhalten gewährt werden. Das Verwaltungsgericht Münster hat zu der § 8 Abs. 3 Satz 1 SAWG entsprechenden Vorschrift des nordrhein-westfälischen Abfallgesetzes erst kürzlich entschieden, dass sich das vom Gesetzgeber postulierte Vermeidungsverhalten auch und im Zweifel gerade für solche Personen „lohnen“ müsse, die entsprechend den gesetzlichen Zielvorgaben in überdurchschnittlicher Weise Abfall vermeiden, und daraus geschlussfolgert, dass ein in der Satzung festgeschriebenes Mindestbehältervolumen für Restmüll pro Bewohner und Woche im unteren Bereich der Mengen liegen müsse, die je Bewohner anfallen könnten.(VG Münster, Urteil vom 29.10.2010 - 7 K 482/09 -, a.a.O.)
Der Forderung nach grundsätzlich wirksamen Gebührenanreizen für alle steht die grundlegende Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht entgegen, nach welcher der Satzungsgeber im Rahmen seines Ermessens nicht gehalten ist, den jeweils gewählten Maßstab derart weit auszudifferenzieren, dass möglichst jedem Einzelfall im Sinne einer Einzelfallgerechtigkeit entsprochen wird, weswegen bei festgestellter ungleicher Betroffenheit nur zu prüfen sei, ob für die Differenzierung oder Nichtdifferenzierung sachlich einleuchtende Gründe bestehen, nicht hingegen, ob der Satzungsgeber die jeweils zweckmäßigste und gerechteste Lösung gefunden hat.(BVerwG, Beschluss vom 19.12.2007 - 7 BN 6/07 -, juris) Fallbezogen gilt, dass die relevanten Satzungsmängel in ihrem Kern nicht in der Versagung eines auf Haushalte, die sich wie die Kläger in besonderer Weise der Restabfallreduzierung verschrieben haben, eigens zugeschnittenen Maßstabs zu sehen sind, sondern maßgeblich dadurch gekennzeichnet werden, dass ganzen Gruppen von Haushalten - nämlich zumindest allen Ein- und Zweipersonenhaushalten außerhalb großer Wohnanlagen - und damit einer durchaus ins Gewicht fallenden Anzahl von Haushalten im Entsorgungsgebiet durch das Satzungsrecht des Beklagten keine gebührenrechtlich wirksamen Anreize zur Restabfallreduzierung geboten werden, ohne dass dies - wie ausgeführt - durch sachliche Gründe gerechtfertigt wäre. Der Satzungsgeber muss darauf achten, seine Gebührenbemessung so zu gestalten, dass Gebühr und Leistung regelmäßig in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen, was bei sehr unterschiedlichen Intensitäten der Inanspruchnahme der gebührenpflichtigen Leistungen hinsichtlich verschiedener Nutzergruppen notwendig machen kann, dass diesen Unterschieden durch entsprechende Staffelungen Rechnung getragen wird. Der Satzungsgeber hat zu berücksichtigen, dass die Menge des unvermeidlichen Restabfalls auch bei sorgfältiger Mülltrennung und -vermeidung je nach Haushaltsgröße sehr stark differiert und Ein- und Zweipersonenhaushalte angesichts der demografischen Entwicklung und der Tatsache, dass große Mehrpersonenhaushalte auch in der jüngeren Generation nicht mehr unbedingt die Regel sind, schon seit geraumer Zeit im Zunehmen begriffen sind. Dass diese allgemeine Entwicklung in seinem Entsorgungsgebiet nicht zu beobachten ist und die Anzahl der Kleinhaushalte dort keinen nennenswerten Anteil an der Gesamtzahl der Haushalte ausmacht, hat der Beklagte nicht behauptet.
Steht mithin fest, dass § 4 Abs. 3 AGS mangels Vereinbarkeit mit den landesrechtlichen Vorgaben des § 8 Abs. 3 SAWG nichtig ist, so führt dies -wie eingangs ausgeführt - zur Nichtigkeit der satzungsmäßigen Ausgestaltung der Vorausleistungspflicht in § 5 Abs. 2 Satz 2 AGS. Der angefochtene Vorauszahlungsbescheid fand daher in dieser Vorschrift keine wirksame Rechtsgrundlage, so dass die auf Feststellung seiner Rechtswidrigkeit gerichtete Klage Erfolg hat.
Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 155 Abs. 2, 154 Abs. 1 VwGO.
Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für die Zulassung der Revision sind nicht erfüllt, da das Urteil auf der Auslegung und Anwendung nicht revisiblen Landesrechts beruht.
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 116,96 EUR festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 3, 47 Abs 1 GKG)

References: § 8
 § 4
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 § 6
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 § 8
 § 8
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 § 162
 § 8
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 § 6
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 § 7
 § 1
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 § 5
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 § 21
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 § 3
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 § 2
 § 8
 § 3
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 Art. 104
 § 4
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§ 7
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 § 9
 § 9
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 § 11
 § 7
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 § 8
 § 8
 § 8
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 Art. 3
 § 4
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 § 11
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 § 8
 § 4
 § 8
 § 5
 § 132