Source: http://kraken.slv.cz/1Afs1/2004
Timestamp: 2018-09-24 04:36:59+00:00

Document:
1Afs1/2004
1 Afs 1/2004-58
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Marie ®i¹kové a soudcù JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Josefa Baxy v právní vìci ¾alobce: È., a. s., proti ¾alované mu Krajskému úøadu Ústeckého kraje se sídlem Velká Hradební 3118/48, 400 02 Ústí nad Labem, v øízení o ¾alobì proti rozhodnutí Okresního úøadu Litomìøice ze dne 28. 6. 2002, è. j. 898/2002/FR, o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 1. 8. 2003, è. j. 15 Ca 336/2002-38,
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 1. 8. 2003, è. j. 15 Ca 336/2002-38, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Rozhodnutím ze dne 25. 8. 2000, è. j. 1158/2000/FR, zamítl Okresní úøad Litomìøice jako právní pøedchùdce ¾alovaného ¾alobcovo odvolání proti platebnímu výmìru na místní poplatek za u¾ívání veøejného prostranství, který vydal dne 23. 5. 2000 pod è. j. 1160/00 Mìstský úøad Bohu¹ovice nad Ohøí podle zákona ÈNR è. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, a s odkazem na vyhlá¹ku mìsta Bohu¹ovice nad Ohøí è. 1/99 z 29. 3. 1999. ®alobce napadl rozhodnutí ¾alobou u soudu; ten zru¹il rozhodnutí rozsudkem ze dne 18. 4. 2002, è. j. 15 Ca 479/2000-26, a vìc vrátil ¾alovanému k dal¹ímu øízení. V odùvodnìní zejména uvedl, ¾e k vydání platebního výmìru nebyl oprávnìn Mìstský úøad Bohu¹ovice nad Ohøí, nýbr¾ [s ohledem na § 14 odst. 1 zákona è. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zøízení), a na § 14 zákona ÈNR è. 565/1990 Sb., o místních poplatcích] mìsto Bohu¹ovice nad Ohøí; platební výmìr, o nìm¾ rozhodoval Okresní úøad Litomìøice, je tak nulitním aktem a samotné rozhodnutí napadené ¾alobou je nezákonné. Soud vytkl Okresnímu úøadu Litomìøice rovnì¾ to, ¾e pøi pøezkoumávání platebního výmìru, v nìm¾ správce poplatku stanovil vý¹i poplatku na základì pomùcek, nezji¹»oval osobní a vìcné podmínky poplatkové povinnosti: neuèinil si tak jasno o tom, zda je ¾alobce povinen k placení poplatku, a zda je tedy mo¾no daò vùbec vymìøit. Poté, co mu vìc byla vrácena k dal¹ímu øízení, rozhodl Okresní úøad Litomìøice dne 28. 6. 2002 opìt; i tentokrát v¹ak ¾alobcovo odvolání zamítl. Vzhledem k tomu,
¾e poplatek byl stanoven na základì pomùcek, pøezkoumal pouze to, zda správce poplatku dodr¾el podmínky pro pou¾ití tohoto zpùsobu stanovení poplatku, a shledal jeho postup zákonným. Konstatoval pøitom, ¾e ostatními námitkami obsa¾enými v odvolání se odvolací orgán nezabývá. V ¾alobì proti tomuto rozhodnutí se ¾alobce za¹títil argumentací rozsudku ze dne 18. 4. 2002 a zdùraznil, ¾e Okresní úøad v Litomìøicích jako¾to odvolací orgán mìl zkoumat, zda zde vùbec existoval poplatkový subjekt, a tedy i poplatková povinnost. Okresní úøad v Litomìøicích tak v¹ak neuèinil, a to navzdory citovanému rozsudku, v nìm¾ dal soud ¾alobcovu tvrzení za pravdu. Správní orgán dále nerespektoval závìr soudu o nicotnosti platebního výmìru, a poru¹il tak § 250j odst. 3 obèanského soudního øádu. ®alobce proto navrhl, aby soud zru¹il rozhodnutí ¾alovaného a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. ®alovaný ve svém vyjádøení k ¾alobì naopak hájil zákonnost rozhodnutí správních orgánù. Je pøesvìdèen, ¾e jeho právní pøedchùdce v souladu se zákonem pøezkoumal jen dodr¾ení podmínek pro vymìøení poplatku podle pomùcek; ve správním øízení byla dostateènì objasnìna i existence poplatkové povinnosti a poplatníka, nebo» ¾alobce u¾íval veøejné prostranství pro umístìní výkopového a zásypového materiálu. ®alovaný se ohradil i proti názoru soudu, který pøiøkl pøíslu¹nost k rozhodování o poplatku mìstu Bohu¹ovice nad Ohøí, nikoli jeho mìstskému úøadu; odvolal se pøitom na rozhodnutí Nejvy¹¹ího soudu ze dne 11. 8. 2000, è. j. 21 Cdo 2612/99-30, jím¾ se právní pøedchùdce ¾alovaného cítil být vázán jako stanoviskem vy¹¹í soudní instance. Správa místních poplatkù nále¾í podle ¾alovaného do výkonu státní správy v pøenesené pùsobnosti obce, tak¾e postavení správce danì má obecní úøad, jak plyne z § 1 odst. 3 daòového øádu. Krajský soud v Ústí nad Labem vyslovil rozsudkem ze dne 1. 8. 2003 nicotnost rozhodnutí Okresního úøadu Litomìøice ze dne 28. 6. 2002 i jemu pøedcházejícího platebního výmìru ze dne 23. 5. 2000. V odùvodnìní dospìl opìtovnì k závìru, ¾e správa místních poplatkù nále¾ela v dobì vydání platebního výmìru do samostatné pùsobnosti obce stejnì jako samotné stanovení druhù místních poplatkù a jejich sazeb. S ohledem na èl. 105 Ústavy Èeské republiky by mohla správa místních poplatkù nále¾et do pøenesené pùsobnosti obce pouze tehdy, kdyby tak stanovil zákon, konkrétnì tedy ustanovení § 14 zákona è. 565/1990 Sb., o místních poplatcích; tak tomu v¹ak v dobì rozhodování správního orgánu prvního stupnì nebylo. To, ¾e obce postupovaly pøi správì poplatkù podle daòového øádu a mìly pøi tom postavení správce danì, na vìci nic nemìní, nebo» charakter vìcné pùsobnosti obce mohou urèovat pouze pøedpisy hmotnìprávní a organizaèní, nikoli daòový øád jako pøedpis procesní. Soud proto nesdílí názor Nejvy¹¹ího soudu, na nìj¾ se odvolal ¾alovaný, a trvá na tom, ¾e pùsobnost v øízení o místních poplatcích je výkonem pøenesené pùsobnosti obce a¾ podle novelizovaného ustanovení § 15 tohoto zákona. Platební výmìr, který vydal Mìstský úøad Bohu¹ovice nad Ohøí a o kterém rozhodoval právní pøedchùdce ¾alovaného v rozhodnutí napadeném ¾alobou, tak vze¹el od vìcnì nepøíslu¹ného správního orgánu, co¾ vyvolává jeho nicotnost. Krajský soud dále vytkl právnímu pøedchùdci ¾alovaného, ¾e nerespektoval tento právní názor, který soud vyslovil ji¾ ve svém rozsudku ze dne 18. 4. 2002. Správní orgán byl vázán jeho stanoviskem, nikoli stanoviskem Nejvy¹¹ího soudu vyjádøeným v jiné právní vìci; Nejvy¹¹í soud navíc ani nebyl nadøízenou instancí Krajského soudu v Ústí nad Labem rozhodujícího ve správním soudnictví. Správní orgán v rozporu s uvedeným rozhodnutím nesplnil ani povinnost zkoumat skuteènost, zda byl ¾alobce skuteènì poplatníkem místního poplatku. Pokud by tedy soud nevyslovil nicotnost platebního výmìru a rozhodnutí napadeného ¾alobou, musel by je zru¹it pro nepøezkoumatelnost.
Soud závìrem ulo¾il správnímu orgánu prvního stupnì, aby posoudil, zda byl ¾alobce poplatníkem místního poplatku a vznikla mu poplatková povinnost, a teprve v závislosti na tomto zji¹tìní pøípadnì vymìøil poplatek. Proti rozsudku krajského soudu podal ¾alovaný (dále stì¾ovatel ) vèas kasaèní stí¾nost z dùvodu nesprávného posouzení právní otázky soudem v pøedcházejícím øízení [§ 103 odst. 1 písm. a) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního-dále jen s. ø. s. ]. Stì¾ovatel je pøesvìdèen o tom, ¾e obec v¾dy vykonávala a nadále vykonává správu místních poplatkù v pøenesené pùsobnosti. Obecní úøad plní v oblasti samostatné pùsobnosti úkoly, které mu ulo¾ila rada obce nebo zastupitelstvo obce; mohl by tak vykonávat pouze pøípravnou fázi poplatkového øízení, nebo» v této oblasti nemá rozhodovací pravomoc. Rada obce i zastupitelstvo obce navíc rozhodují kolektivnì; o jejich zasedání se poøizuje zápis, který je k nahlédnutí u obecního úøadu. Pøi rozhodování o poplatku v samostatné pùsobnosti by tak byla jednak poru¹ena mlèenlivost a neveøejnost jako základní zásady daòového øízení, jednak by se o individuálním právu nerozhodovalo podle výsledku øízení, nýbr¾ podle hlasování zastupitelù obce. Pravomoc zastupitelstva nebo rady obce zmocnit obecní úøad k provádìní daòového øízení v¹ak není obsahem obecního zøízení a odborná literatura i metodika pova¾ují ji¾ od roku 1990 výkon správy místních poplatkù za výkon pøenesené pùsobnosti obce. Místní poplatky jsou danìmi, na øízení o nich¾ se vztahuje daòový øád. Stejnì jako u ostatních daní se v øízení o poplatcích jedná o osobních a majetkových pomìrech poplatkového subjektu a pro zachování rovnosti v¹ech daòových subjektù je nutné zajistit dodr¾ení v¹ech zásad daòového øízení i v øízení s poplatníky místních poplatkù. Tato øízení jsou ostatnì znaènì administrativnì nároèná a vy¾adují prùbì¾né zaji¹»ování agendy, jako¾ i vysokou odbornost pøíslu¹ných pracovníkù. Obecní zøízení nepøedpokládá pravomoc zastupitelstva obce èi rady obce rozhodovat o individuálních právech a povinnostech daòových subjektù v daòovém øízení. Podle § 10 obecního zøízení mù¾e obec ukládat povinnosti v samostatné pùsobnosti obecnì závaznou vyhlá¹kou; ve vztahu k místním poplatkùm vydává obec vyhlá¹ku, kterou na svém území poplatky zavádí, stanoví vý¹i jejich sazeb, urèuje splatnost atd. Obecní úøad pak provádí pouze výkon obecnì závazné vyhlá¹ky. Stì¾ovatel koneènì podotkl, ¾e ve¹keré zále¾itosti týkající se místních poplatkù prùbì¾nì konzultuje s odbornými pracovníky Ministerstva financí i Ministerstva vnitra, podle nich¾ bylo poplatkové øízení v¾dy výkonem státní správy v pøenesené pùsobnosti obce. Z tìchto doporuèení vychází i praxe správcù místních poplatkù v Ústeckém kraji: platební výmìry zde vydávané mají v záhlaví uvedeno Obecní úøad ( Mìstský úøad ) s názvem obce èi mìsta a jsou opatøena odpovídajícím razítkem, aby bylo zøejmé, ¾e se jedná o výkon státní správy v pøenesené pùsobnosti. Ze v¹ech uvedených dùvodù stì¾ovatel navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud zru¹il napadený rozsudek krajského soudu a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. Kasaèní stí¾nost je dùvodná. Stì¾ovatel namítal nesprávné posouzení právní otázky soudem v pøedcházejícím øízení; domnívá se toti¾, ¾e rozhodnutí vydaná ve správním øízení nejsou nicotná, jeliko¾ o individuálních právech a povinnostech osob na úseku správy místních poplatkù rozhoduje obec (resp. její obecní úøad) v pøenesené pùsobnosti. Nejvy¹¹í správní soud se k této stì¾ovatelovì argumentaci nepøiklonil; stejnì jako stì¾ovatel v¹ak má za to, ¾e závìr krajského soudu o nicotnosti správních rozhodnutí je nesprávný, a ¾e k nesprávnému posouzení právní otázky tedy do¹lo. Je tøeba dodat, ¾e Nejvy¹¹í správní soud vycházel z právní úpravy úèinné v dobì rozhodování správního orgánu I. stupnì (tedy z obecního zøízení vydaného pod è. 367/1990 Sb.); zásadní otázkou zde toti¾ je existence èi neexistence platebního výmìru, resp. procesních podmínek pro jeho vydání na stranì správního orgánu I. stupnì, které je nutno hodnotit s ohledem na tehdej¹í právní stav. Nejvy¹¹í správní soud se ztoto¾òuje s ji¾ døíve vysloveným názorem správních soudù (Soudní judikatura ve vìcech správních è. 714/2000; è. 35/2003 Sb. NSS), podle nich¾ nále¾í správa místních poplatkù do samostatné pùsobnosti obce. Samotný zákon o místních poplatcích nedává odpovìï na otázku po charakteru pùsobnosti obce pøi výkonu správy místních poplatkù; z obecního zøízení v¹ak plyne, ¾e správu místních poplatkù nelze vykonávat v pøenesené pùsobnosti. Zatímco úkoly spadající do samostatné pùsobnosti obce jsou v obecním zøízení stanoveny pouze pøíkladmo [§ 14 odst. 1 písm. h)-stanovení druhù místních poplatkù a jejich sazeb], státní správu v pøenesené pùsobnosti vykonává obec jen v rozsahu stanoveném zvlá¹tními zákony. Jinak øeèeno, v oblasti samostatné pùsobnosti je obec èinná bez konkrétního zmocnìní, toliko na základì obecné klauzule; v pùsobnosti pøenesené jí v¹ak jsou ulo¾eny pouze ty èinnosti, které jí zákon výslovnì svìøil. Jeliko¾ zákon o místních poplatcích ani ¾ádný jiný zákon nestanovil, ¾e správu místního poplatku vykonává obec v pøenesené pùsobnosti, nále¾í tato èinnost do samostatné pùsobnosti obce. Obecní úøad o místních poplatcích rozhodovat mù¾e, ov¹em jen jménem obce a za pøedpokladu, ¾e jej k tomu zmocnil nìkterý z orgánù obce vykonávajících samostatnou pùsobnost; tak tomu v¹ak v citovaných vìcech nebylo, a není tak tomu ani v projednávané vìci. Potud tedy nelze nic vytknout Krajskému soudu v Ústí nad Labem, který ve svém závìru o samostatné pùsobnosti obce pøi rozhodování o místních poplatcích pøisvìdèil dosavadní judikatuøe. Krajský soud nicménì pochybil, pova¾oval-li vady dotèených správních aktù (platebního výmìru a rozhodnutí zamítajícího odvolání proti nìmu) za vady zpùsobující nicotnost. Podle krajského soudu rozhodl Mìstský úøad Bohu¹ovice nad Ohøí jako správní orgán vìcnì nepøíslu¹ný a v dùsledku této vady je na dotèená rozhodnutí tøeba pohlí¾et tak, jako by vùbec neexistovala. Tento závìr v¹ak není správný. Nicotnost aktu-která je s ohledem na chybìjící vymezení v nyní úèinné právní úpravì zatím stále jen doktrinální kategorií (pozn.: nicotnost definuje a¾ nový správní øád, vydaný pod è. 500/2004 Sb.; ten v¹ak nabude úèinnosti a¾ k 1. 1. 2006)-bývá zpùsobena nìkterou z pomìrnì úzce vymezené skupiny záva¾ných vad. Typicky jsou takovými vadami neexistence zákonného podkladu pro rozhodnutí, nedostatek pravomoci, absolutní vìcná nepøíslu¹nost, absolutní nedostatek formy úkonu správního orgánu apod. (srov. Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná èást. 5. vydání, C. H. Beck, Praha 2003, str. 136-141). Jako hranièní pøíklad nedostatku vìcné pøíslu¹nosti se uvádí i rozhodnutí orgánu obce v oboru pùsobnosti, v nìm¾ mu rozhodovat nepøíslu¹í; soud má v¹ak za to, ¾e v projednávané vìci se takový závìr neuplatní, a to z tìchto dùvodù: Problematiku vìcné pøíslu¹nosti je zde tøeba hodnotit s pøihlédnutím k celé koncepci zákonného vymezení pravomocí jednotlivých obecních orgánù. Obecní zastupitelstvo a obecní rada (v terminologii obecního zøízení úèinného v dobì rozhodování správního orgánu I. stupnì) jsou orgány, jim¾ je v prvé øadì svìøeno rozhodování a výkon dal¹ích èinností v oblasti samostatné pùsobnosti obce; jejich pravomoci pøi výkonu pøenesené pùsobnosti obce jsou stanoveny úzce a jsou u ka¾dého orgánu omezeny na jediný pøípad. Obecní zastupitelstvo v pøenesené pùsobnosti pouze schvaluje územnì plánovací dokumentaci sídelních útvarù a zón [§ 36 odst. 1 písm. n) a § 36 odst. 3 obecního zøízení] a obecní rada v tomto re¾imu jen vydává obecnì závazné vyhlá¹ky [§ 44 odst. 1 a § 45 písm. l) obecního zøízení]. Pravomoci obecního úøadu, který má zaji¹»ovat plnìní úkolù obce úøedního charakteru, naproti tomu smìøují ve významné míøe do obou oblastí pùsobnosti obce. Obecní úøad jednak rozhoduje ve správním øízení, kde zásadnì vystupuje jako orgán obce v pøenesené pùsobnosti; je ov¹em povìøen i úkony v rámci samostatné pùsobnosti [§ 58 odst. 3 písm. a) obecního zøízení], jejich¾ obecné a ¹iroké vymezení
(bod 1- plní úkoly, které mu ulo¾ila obecní rada nebo obecní zastupitelstvo ) neposkytuje zcela urèitou pøedstavu o tom, jaké formy správní èinnosti mù¾e v této oblasti vyu¾ívat. Nelze jistì zpochybnit pravidlo, podle nìj¾ vykonává obec státní správu (tedy: vykonává své pravomoci v oblasti pøenesené pùsobnosti) jen v rozsahu stanoveném zvlá¹tními zákony (§ 21 odst. 1 obecního zøízení); ze shora uvedeného je v¹ak zøejmé, ¾e právì obecní úøad ve smí¹eném modelu organizace územní správy-v nìm¾ obec a její orgány vystupují jednak jako vykonavatelé samosprávy, jednak jako vykonavatelé státní správy-nejvìt¹í mìrou naplòuje onu dvojtváønost územních samosprávných jednotek pøi výkonu veøejné moci a ¾e ¾ádná z obou domén veøejné moci mu není zapovìzena. Tvrzení o absolutním nedostatku jeho vìcné pøíslu¹nosti na tomto právním pozadí pozbývá podkladu. Institut vìcné pøíslu¹nosti slou¾í k urèení, který z orgánù nadaný obecnì pravomocí rozhodovat o právech a povinnostech osob ve veøejné správì bude rozhodovat v konkrétní vìci. Vìcnou pøíslu¹nost samozøejmì nelze vymezovat individuálnì, tedy s ohledem na ka¾dý jednotlivý spoleèenský vztah, nýbr¾ druhovì: právo si vytváøí okruhy vìcí spojených vnitøní podobností, definuje je spoleènými znaky a tyto skupiny obsahovì spøíznìných vìcí pak svìøuje k rozhodování jednotlivým správním orgánùm. Absolutní nedostatek vìcné pøíslu¹nosti nastává tehdy, jestli¾e o vìci nerozhoduje orgán k tomu urèený, nýbr¾ orgán jiný-takový, jemu¾ jsou k rozhodování svìøeny vìci obsahovì odli¹né. V pøípadì obecního úøadu je v¹ak rozhodující subjekt stále tý¾, i kdy¾ jeho rozhodování smìøuje tu k pøenesenému výkonu státní správy, tu k originárnímu výkonu samosprávy. Mezi tìmito dvìma typy rozhodování jistì existují rozdíly: v pøenesené pùsobnosti je obec pouhým vykonavatelem státní moci a napomáhá jejímu jednotnému uplatòování, zatímco rozhodováním a vùbec èinnostmi v pùsobnosti samostatné obec naplòuje své ústavnì zaruèené právo na samosprávu jako právo pøedstátní. To ale nic nemìní na skuteènosti, ¾e obecnímu úøadu pøíslu¹í rozhodovat v obou re¾imech (a ve srovnání s ostatními obecními orgány-viz ustanovení obecního zøízení citovaná vý¹e-je pøitom mnohem ménì vìcnì omezen). Rozhodnutí o místních poplatcích v pøenesené pùsobnosti nebylo tedy vydáno v dùsledku pochybení natolik oèividného a záva¾ného, aby mohlo být nicotné. Absolutní vìcná nepøíslu¹nost toti¾ s sebou nese pojmovou nemo¾nost rozhodovat o vìcech jistého druhu; tu v¹ak soud v tomto pøípadì nespatøuje. U obecního úøadu v projednávané vìci mohlo jít nanejvý¹ o jakousi-sit venia verbo-relativní vìcnou nepøíslu¹nost. Je zapotøebí si také uvìdomit, s jakým cílem bylo správním soudùm svìøena pravomoc vyslovit nicotnost správního rozhodnutí. Úèelem správního soudnictví je ochrana veøejných subjektivních práv fyzických a právnických osob; institut nicotnosti umo¾òuje s úèinností ex tunc odstranit úèinky rozhodnutí vydaných pøi nedostatku pravomoci èi pøíslu¹nosti, a nedopustit tak, aby se do tìchto práv zasahovalo bez zákonného podkladu. Nicotnost je v¹ak vyhrazena jen pro ojedinìlé pøípady: je výjimkou ze zásady presumpce správnosti individuálního správního aktu. Nicotnost správního aktu vysloví soud pouze tehdy, jestli¾e akt trpí natolik intenzivními a zøejmými vadami, ¾e po úèastnících dotèeného právního vztahu nelze spravedlivì ¾ádat, aby jej respektovali (srov. è. 212/2004 Sb. NSS). Takové vady soud neshledal: obecní úøad bì¾nì vykonává jak samostatnou pùsobnost obce, tak pùsobnost pøenesenou, a pokud pøi rozhodování v konkrétní vìci pochybil co do re¾imu pùsobnosti, není to pochybení natolik záva¾né, aby mohlo pøivodit nicotnost. Rozhodnutí obecního úøadu o místních poplatcích v pøenesené pùsobnosti je tedy existujícím správním aktem; jeho nicotnost byla vyslovena neprávem, a krajský soud je tak v novém ¾alobním øízení bude posuzovat toliko z hlediska zákonnosti, tedy zji¹»ovat, zda správní orgán pochybil pøi výkladu hmotného práva nebo zda rozhodnutí-pøípadnì øízení vedoucí k jeho vydání -trpí vadami, které mají vliv na jeho zákonnost. Nejvy¹¹í správní soud ze shora uvedených dùvodù zru¹il napadené rozhodnutí krajského soudu a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. V nìm krajský soud, vázán právním názorem vysloveným v tomto rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ø. s.), projedná ¾alobu v rozsahu a v mezích stì¾ovatelem vymezených a v novém rozhodnutí o ¾alobì rozhodne i o náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti (§ 110 odst. 2 s. ø. s.).

References: soud 
 § 14
 § 14
 Soud 
 soud 
 § 250
 soud 
 § 1
 soud 
 § 14
 Soud 
 § 15
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 

Soud 
 § 10
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 36
 § 45
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud