Source: http://www.senat.fr/cra/s20071018/s20071018_0.html
Timestamp: 2018-07-20 18:07:18+00:00

Document:
La Haute assemblée a examiné ce projet de loi en première lecture lors de la session extraordinaire ; l'Assemblée nationale l'a adopté à son tour le 25 septembre : nous n'avons pas perdu de temps. L'institution d'un Contrôleur général des lieux de privation de liberté a valeur de symbole et répond à une grande attente. Votre rapport et votre proposition de loi de 2001 ont contribué à une réelle prise de conscience. L'idée a mûri, et la création d'un Contrôleur général est aujourd'hui portée par une volonté politique forte.
La question des droits de l'Homme n'est ni de droite, ni de gauche. Elle s'inscrit au coeur de nos engagements internationaux. Avec ce projet de loi, vous allez permettre à la France de se conformer aux nouvelles règles pénitentiaires formulées par le Conseil de l'Europe et de mettre en oeuvre un contrôle indépendant des lieux de privation de liberté avant la ratification du protocole facultatif à la convention des Nations unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants.
Je remercie votre commission des lois et le président Hyest, qui m'a accompagnée en Angleterre afin de rencontrer Mme Ann Owers, inspectrice en chef des prisons britanniques. Depuis longtemps sensible à ce sujet, il a été un rapporteur exigeant, pugnace et clairvoyant. Je remercie les sénateurs pour leur implication. Les débats parlementaires ont été très riches : aux 26 amendements sénatoriaux au projet de loi initial sont venus s'ajouter 27 amendements de l'Assemblée nationale. Grâce à vous, les dispositions novatrices de ce texte ont été confortées, enrichies, complétées, clarifiées.
Vous avez renforcé l'indépendance du contrôleur général en lui interdisant d'exercer un mandat d'élu ou un emploi public et en lui garantissant une immunité pénale, le mettant ainsi à l'abri d'éventuelles pressions. Les contrôleurs qui le seconderont ne recevront leurs instructions que de lui. Enfin, garantie supplémentaire, le contrôleur sera nommé par décret du Président de la République sur avis de la commission compétente de chaque assemblée. L'Assemblée nationale a approuvé ce dispositif, en reprenant les termes du protocole facultatif : le contrôleur sera désigné « en raison de ses compétences et connaissances professionnelles ». Il devra être une personnalité incontestée. Cette indépendance est pour moi la clef du succès de sa mission.
Vous avez également étendu les pouvoirs du contrôleur, en lui donnant la possibilité d'effectuer des visites inopinées. Il ne s'agit pas là d'une marque de défiance à l'égard des personnels en charge des lieux d'enfermement, dont vous connaissez le dévouement. Je veux leur rendre une nouvelle fois hommage, et les assurer qu'ils n'ont rien à redouter, mais tout à gagner aux interventions du contrôleur général. Les visites inopinées renforcent la transparence du contrôle et donneront tout leur poids aux recommandations du contrôleur. Lorsque la visite de certains lieux doit lui être refusée, vous avez souhaité que les autorités compétentes en justifient les motifs ; l'Assemblée nationale a ajouté que ceux-ci devraient être graves et impérieux. Le contrôleur pourra obtenir toute information nécessaire. Il ne se verra opposer aucun verrou. L'Assemblée nationale a prévu que le contrôleur fixe le délai dans lequel l'autorité compétente devra répondre à ses observations. Ce pouvoir d'urgence garantit le suivi et l'efficacité de ses recommandations.
La saisine du contrôleur général est désormais expressément élargie au médiateur de la République, au défenseur des enfants, au président de la commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), au président de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE). Vous encouragez ainsi la coopération entre toutes les institutions chargées de veiller au respect des droits des personnes privées de liberté. Le contrôleur général pourra, à son tour, saisir directement le médiateur ou la CNDS. Il ne se substituera pas aux institutions existantes mais prêtera sa voix et son autorité à leurs recommandations. Nous n'avons pas cherché à superposer les contrôles mais à en démultiplier l'efficacité. Enfin, le contrôleur général reprend les attributions de la commission nationale de contrôle des centres de rétention administrative et des zones d'attente qui a fait un travail remarquable mais qui ne perdurera pas.
En inscrivant les crédits du contrôleur au programme Coordination du travail gouvernemental, vous soulignez le caractère interministériel de cet effort : sur 6 000 lieux de privation de liberté, 219 seulement relèvent du ministère de la Justice. Enfin, vous avez ajouté que le contrôleur général aurait à coopérer avec les organismes internationaux compétents, notamment avec le sous-comité de la prévention institué par l'ONU dans le cadre du protocole facultatif. La lutte pour le respect des droits de l'Homme nous engage tous.
Ce texte illustre la volonté active du Gouvernement de veiller au respect des droits fondamentaux dans les lieux de privation de liberté. Vos débats ont été l'occasion de soulever bien des questions, que nous aborderons plus avant lors de la discussion du projet de loi pénitentiaire. D'ores et déjà, l'institution d'un Contrôleur général des lieux de privation de liberté marque une grande avancée. Ainsi la France se montrera digne de son histoire et de ses valeurs.
Cette loi doit beaucoup à votre initiative. Préparée dans un esprit de transparence, d'efficacité et de détermination, elle a été considérablement enrichie par vos amendements. Je vous propose de l'approuver aujourd'hui, afin que le Contrôleur général des lieux de privation de liberté devienne une réalité avant le début de 2008. (Applaudissements à droite et au centre)
Nous avons voulu mettre en oeuvre diverses préconisations de notre collègue Gélard dans son rapport sur les autorités administratives indépendantes. Il est bon, comme l'ont prévu les députés, que puissent aussi être désignés des contrôleurs qui n'exerceraient pas à temps plein et qui pourraient provenir de disciplines très différentes.
Les députés ont amélioré le texte en rendant obligatoire la motivation d'un refus de visite du contrôleur général, qui doit avoir un caractère « grave et impérieux », et en créant une procédure d'urgence. La possibilité de saisine du Médiateur est une autre amélioration sensible.
La commission nationale de contrôle des centres de rétention, qui disparaîtra dès la création du contrôleur général, a accompli un travail remarquable, avec peu de moyens et sans être une autorité administrative indépendante.
Les amendements adoptés par les deux assemblées répondent à des préoccupations largement communes. L'équilibre auquel nous sommes parvenus au terme de la première lecture et l'absence de désaccord entre nos deux assemblées nous conduisent à vous proposer une adoption conforme. J'insiste sur l'importance qu'aura le choix de la première personnalité appelée à occuper cette charge : la qualité de son magistère moral retentira sur l'institution elle-même.
Pour le reste, le projet est resté en l'état. Nos préoccupations essentielles n'ont pas été prises en compte. C'est pourquoi nous défendons ce matin plusieurs amendements, afin que chacun prenne ses responsabilités. Nous persistons en effet à penser que l'autorité et l'indépendance du contrôleur général ne seraient vraiment garanties que si la nomination de celui-ci par le Président de la République était précédée d'un avis des commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat pris à la majorité des trois cinquièmes de leurs membres. On parle d'accroître le rôle du Parlement, mais à qui la faute si le Parlement est réduit au rôle de chambre d'enregistrement ?
M. Jean-Jacques Hyest. - rapporteur. Ce n'est pas nouveau.
Les autres articles apportent un soin vétilleux à encadrer, voire à entraver la nouvelle institution avant même qu'elle n'existe, puisqu'il faut bien la créer pour avoir l'air de se conformer au protocole des Nations unies du 18 décembre 2002.
Et l'article 6 du projet de loi répond-t-il à nos engagements, alors qu'il enserre le contrôleur général dans un filet d'interdits ?
M. Jean-René Lecerf. - ...mais il est aussi de remarquables succès dans le monde pénitentiaire. Avec quelques collègues sénateurs, nous avons visité hier à Fresnes deux structures uniques en France : l'Établissement public de santé national et le Centre national d'observation. Nous avons été impressionnés par la motivation exceptionnelle des médecins, des agents pénitentiaires et des autres travailleurs de ces unités, par leur humanité envers les détenus, enfin par le respect mutuel entre soignants et surveillants.
Madame Borvo Cohen-Seat, il est pratiquement difficile de prévoir des visites sur le théâtre, militaire, des opérations extérieures ; celles-ci ont lieu, le plus souvent, sous mandat international et les personnes arrêtées sont remises aux autorités afin d'être jugées par le tribunal pénal international. C'est ce qui fut fait en ex-Yougoslavie, en Côte d'Ivoire, en Afghanistan. Le comité international de la Croix rouge et le comité de prévention de la torture assument alors leurs missions -le CICR a ainsi visité des lieux de détention lors de la guerre du Golfe. La convention de Genève s'applique. C'est pourquoi je serai défavorable à l'amendement qui sera présenté sur ce point.
Quant aux moyens, ils seront inscrits dans les crédits de coordination gouvernementale et se monteront à 2,5 millions d'euros ; nous avons prévu 40 collaborateurs, sachant que des bénévoles pourront aussi intervenir et que les besoins varieront selon les situations exigeant, par exemple, la présence de médecins... Les crédits et le nombre de collaborateurs seront modifiés si nécessaire dans le budget 2009. J'ajoute que des magistrats aussi pourront exercer le rôle de contrôleurs, à titre temporaire. (Applaudissements à droite)
M. le président. - Je rappelle qu'en deuxième lecture, seuls demeurent en discussion les articles sur lesquels les deux assemblées n'ont pas adopté un texte identique.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous persistons à juger trop générale votre définition des missions du contrôleur, que les députés n'ont pas modifiée sur le fond. Notre rédaction est fidèle à la proposition de loi de 2001 et au protocole des Nations unies ; je pense qu'elle permettra aussi au contrôleur d'être mieux accueilli par le personnel pénitentiaire.
M. le président. - Amendement n°7 présenté par M. Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Est-ce encore le moment, en deuxième lecture, de revenir sur ces questions de fond ? Quid du processus en entonnoir ? Quoi qu'il en soit, je vous précise que le protocole des Nations unies n'évoque nullement les conditions de travail du personnel.
M. Louis Mermaz. - Je vous répondrai sur ce point...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - C'est un autre problème que celui traité par le présent projet et nous avons en 2001 fait une erreur en l'incluant dans notre texte. En effet, dans toute administration, il existe des comités hygiène et sécurité et des comités techniques paritaires. Il ne faut pas mélanger les questions. Défavorable.
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - L'article 7 du projet vise bien l'état, l'organisation et le fonctionnement des lieux de privation de liberté. Quant aux conditions de travail du personnel, elles ne sont pas comprises dans le champ des missions énumérées à l'article 19 du protocole des Nations unies. En revanche, l'administration pénitentiaire fait l'objet d'inspections. Défavorable.
L'amendement n°1 n'est pas adopté, non plus que le n°7.
après avis de la commission compétente de chaque assemblée
après avis des commissions compétentes de l'Assemblée Nationale et du Sénat pris à la majorité des 3/5 de leurs membres
M. Robert Badinter. - Mon collègue vient de présenter l'amendement. (Sourires)
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Cette définition, déjà très souple, permet d'inclure nombre d'organisations, y compris les syndicats. De surcroît, toute personne physique peut saisir le contrôleur. Retrait, sinon rejet.
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Je l'ai dit en première lecture, les syndicats sont inclus dans cette définition. Si l'on élargit la possibilité de saisine à toute personne morale, on risque d'ouvrir la voie à des saisines abusives. Le contrôleur aura déjà bien assez à faire. J'ajoute qu'une personne physique appartenant à un organisme non reconnu pourra toujours le saisir.
M. Louis Mermaz. - Cet article pose le problème de l'extension des compétences du contrôleur général. M. Badinter vous expliquera pourquoi nous estimons souhaitable qu'il puisse intervenir hors du territoire national, dans tous les lieux relevant de la République française. Pour l'heure, je m'en tiendrai aux restrictions apportées au droit de visite par le deuxième alinéa. Ce « ne...que » déceptif est bien une façon pudique propre aux juristes de dissimuler la réalité. Et que dire des « motifs graves et impérieux » ? Défense nationale, sécurité publique, catastrophes naturelles, risque de troubles sérieux, secret de l'enquête et de l'instruction, secret professionnel applicable aux relations entre l'avocat et son client.... Rien n'y échappe ! Le droit de visite se réduit comme peau de chagrin !
Dans votre rapport, vous affirmez que les « raisons énumérées par le projet de loi reproduisent pour l'essentiel les stipulations de l'article 14-2 du protocole facultatif des Nations unies », que le principe de la visite ne serait pas remis en cause et qu'il appartiendrait « aux autorités responsables d'en proposer le report ». Mais ces dispositions concernent tout autre chose dans le protocole. Son article 2 prévoit en effet la constitution d'un sous-comité pour la prévention de la torture qui ne peut comprendre plus d'un ressortissant d'un même État et qui coopère en vue de l'application du protocole. Mais l'article 3 énonce que chaque État met en place à l'échelon national, un ou plusieurs organes de visite chargés de prévenir la torture et autres peines ou traitement cruels, inhumains ou dégradants. C'est bien ce que nous mettons ici en place et le Protocole ne limite pas, dans ses articles 19 et 20, notre liberté d'action. Au contraire, le paragraphe c) de l'article 20 pose le principe d'un « accès direct à tous les lieux de détention et à leurs installations et équipements » sans aucune réserve. De fait, s'il est tout à fait envisageable d'opposer des restrictions à un organe international, le sous-comité, où, je le rappelle, un seul français siègera, il n'est pas concevable d'en opposer à l'organe national. Quant au paragraphe b), pour permettre aux mécanismes nationaux de prévention de s'acquitter de leur mandat, les États parties s'engagent à accorder l'accès à tous les renseignements relatifs au traitement de ces personnes et à leurs conditions de détention.
Nous proposons donc la suppression de ces réserves pour nous mettre en conformité avec nos engagements internationaux.
Mieux vaut se répéter que se contredire, disait Pierre Mendès France : ni le protocole, ni le rapport Canivet ni les propositions de loi ne prévoyaient aucune restriction. J'ajoute que l'article 4 du projet de loi astreint le contrôleur et ses collaborateurs au secret professionnel pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont pu avoir connaissance en raison de leurs fonctions. Ces restrictions n'ont donc pas lieu d'être et nous vous invitons, si vous voulez un véritable contrôleur plutôt qu'un contrôleur surcontrôlé, à adopter nos amendements.
sur le territoire de la République, tout lieu où des personnes sont privées de leur liberté par décision d'une autorité publique
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous demandons que l'administration concernée soit destinataire des observations du contrôleur, au même titre que le ministre : ce serait un gage d'efficacité. La formulation est également maladroite : que recouvre la « condition des personnes privées de liberté » ? S'agit-il des conditions de vie, de prise en charge ? Nous proposons de la remplacer par la rédaction de l'article 19 du protocole facultatif. Enfin, le ministre et l'administration concernés doivent avoir obligation de répondre aux observations du contrôleur dans un délai fixé par celui-ci ; les réponses doivent être annexées au rapport de visite, qui doit être systématiquement rendu public, pour que l'opacité cesse d'être la règle.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - En première lecture, le Sénat a adopté un amendement de Mme Boumediene-Thiery précisant que le contrôle porte sur les lieux et sur la condition des personnes. L'Assemblée nationale a ajouté la possibilité pour le contrôleur général de fixer le délai dans lequel l'administration devra répondre à ses observations. Votre amendement est satisfait pour une très large part. Avis défavorable.
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Je souscris pleinement aux observations du rapporteur. Aucune autorité administrative indépendante ne dispose d'un pouvoir d'injonction qui est dévolu juge. Le Médiateur ne peut que donner injonction d'exécuter une décision de justice déjà rendue. Il faut éviter de provoquer des rapports conflictuels ou de blocage. L'exemple britannique est édifiant : 65 % des recommandations sont suivies d'effet, sans besoin d'injonction. En cas d'urgence, le contrôleur général peut toujours saisir le procureur de la République sur le fondement de l'article 40 du code de procédure pénale. L'Assemblée nationale a adopté cet amendement permettant au contrôleur général, en cas d'urgence, de communiquer ses observations à l'administration en lui fixant un délai de réponse : c'est une forme d'injonction, mais qui n'empiète pas sur le pouvoir des juges. Sur le fond, donc, vous avez satisfaction.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous regrettons de ne pas pouvoir voter ce texte qui réalise notre voeu ancien de la création d'un contrôleur général. Le projet de loi qui nous a été présenté en juillet est très en-dessous des préconisations internationales ; le Gouvernement ne fait preuve d'aucune audace alors que la France a déjà perdu beaucoup de temps.
Le Sénat a indiscutablement amélioré le projet de loi, et ni l'Assemblée nationale ni le Gouvernement ne sont revenus sur ces avancées. Mais il n'est pas allé au-delà de préconisations internationales déjà timides et n'a pas fait preuve du zèle qu'on aurait pu espérer.
M. Robert del Picchia. - Nous voici réunis pour adopter un texte nécessaire, consensuel et attendu depuis longtemps par l'administration pénitentiaire et par les parlementaires, qui, avec constance, accordent une attention toute particulière aux conditions de détention dans les établissements pénitentiaires. Cette avancée de l'État de droit montre la volonté de la France de s'engager pleinement dans un contrôle indépendant et effectif des 5 785 lieux de privation de liberté, des zones d'attente des aéroports aux secteurs psychiatriques des établissements hospitaliers.
Ce projet de loi nous permet, en outre, de nous conformer au protocole facultatif à la convention des Nations unies contre la torture, signé par la France en septembre 2005. Ce projet de loi est porteur d'un message politique fort, d'une volonté de transparence et d'humanité. Le contrôleur constituera une garantie contre les abus que favorise un milieu clos.
Je rends hommage à la garde des sceaux, pour son engagement dans la mission que lui a confiée le Président de la République, ainsi qu'à notre rapporteur, le président Hyest, sous l'impulsion de qui notre commission des lois a enrichi le texte du Gouvernement et conforté l'indépendance et les prérogatives du contrôleur général.
Ce texte constitue une première étape dans le travail destiné à améliorer les conditions de détention en France. Nous devons désormais nous aligner sur les règles pénitentiaires européennes et accorder toute la place nécessaire aux impératifs d'insertion et de réinsertion. À cet égard, nous nous félicitons de la discussion prochaine d'une grande loi pénitentiaire.
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Au nom du Gouvernement, je vous remercie d'avoir adopté en deuxième lecture le projet de loi instituant un contrôleur général indépendant. C'est pour moi un honneur et une fierté de vous avoir présenté ce texte montrant que la République, une et indivisible, ne tolérait pas d'exception au droit. Il prouve que la France tient ses engagements. Ainsi, notre pays respectera le protocole facultatif à la Convention des Nations unies contre la torture et les traitements dégradants.
Votre vote d'aujourd'hui illustre votre attachement aux droits de l'homme. Le Sénat est à l'origine de ce texte, qui doit beaucoup au président de votre commission des lois, aujourd'hui son rapporteur. Vous amendements ont utilement complété le projet de loi. L'institution d'un contrôleur général est un progrès pour l'État de droit, un progrès pour la France et pour notre exigence d'humanité. (Applaudissements à droite et au centre)

References: l'article 6
 L'article 7
 l'article 19
 l'article 14
 l'article 3
 l'article 20
 l'article 4
 l'article 19
 l'article 40