Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/14149
Timestamp: 2020-04-02 09:56:46+00:00

Document:
Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 10 février 2016 à 9h05
Réunion du 10 février 2016 à 9h05
Audition de m. francis delon président de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (voir le dossier)
Audition de m. gilles de kerchove coordinateur de l'union européenne (voir le dossier)
Audition de M. Francis delOn président de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement
Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission entend M. Francis Delon, président de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) dans le cadre du suivi de l'état d'urgence.
Mes chers collègues, nous accueillons dans le cadre de notre suivi de l'état d'urgence M. Francis Delon, Président de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement. La commission des lois a ainsi désigné un rapporteur spécial, M. Michel Mercier, qui anime les travaux du comité de suivi de l'état d'urgence. C'est dans ce cadre que nous vous auditionnons, mais nous sommes naturellement curieux d'obtenir un premier bilan de l'action de la commission que vous présidez depuis quatre mois. Ce travail est évidemment très absorbant. Quelques mois après l'adoption de la loi du 24 juillet 2015 qui a fait l'objet d'un suivi particulier par la commission des lois, nous sommes très intéressés par sa mise en oeuvre. Je vous donne la parole, Monsieur le Président.
Francis Delon, Président de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR)
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, pour donner suite à l'entretien que j'ai eu avec vous au moment de ma nomination, nous étions convenus que la commission présenterait, à l'issue de ses six premiers mois d'existence, un premier bilan de ses activités et de la mise en oeuvre des lois relatives au renseignement et à la surveillance internationale. Comme vous me l'avez proposé, Monsieur le Président, je vais donc anticiper quelque peu ce rendez-vous en vous délivrant ce bilan, au bout de quatre mois, après vous avoir exposé les conséquences de la déclaration de l'état d'urgence sur l'activité de la commission.
Je rappelle d'abord que la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), instituée par la loi du 24 juillet 2015, présente une certaine novation par rapport à la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS) qui l'a précédée. Cette commission comprend neuf membres, dont quatre parlementaires représentants de la majorité et de l'opposition. Ce matin, vous avez à cette table l'un de ses membres, M. Franck Terrier, issu de la Cour de cassation. J'ajouterai que trois membres de la CNCTR, dont Franck Terrier, exercent leurs fonctions à plein temps, ce qui constitue un renfort tout à fait important pour la commission et qui représente également une innovation par rapport à la CNCIS dans laquelle seul le Président siégeait en permanence. Cette collégialité renforce l'indépendance de la commission, favorise le débat et améliore l'effectivité de son contrôle.
En termes de ressources humaines, la CNCTR s'appuie sur son secrétariat : nous avons repris les personnels de la CNCIS. Nous avons ainsi pu être opérationnels dès le 3 octobre 2015, date à laquelle la commission a été installée, pour traiter les demandes qui nous ont été adressées. La croissance des effectifs, inscrite dans la loi de finances pour 2016, permettra à la CNCTR de disposer d'une vingtaine de personnes fin 2016, alors que la CNCIS ne comptait que sept personnes début 2015, avec un budget de fonctionnement de l'ordre de 400.000 euros qui reste ainsi très modeste, néanmoins en très nette augmentation par rapport à celui dont disposait la CNCIS, et qui devrait permettre à notre commission d'exercer le contrôle a posteriori qui lui a été confié par la loi.
J'en viens maintenant à l'état d'urgence. Dès que celui-ci a été proclamé et que les premières perquisitions administratives ont été décidées, la CNCTR s'est interrogée sur les éventuelles incidences de l'application du régime juridique issu de la loi du 3 avril 1955. Ces conséquences sont en fait des plus réduites. Nous en avons identifié une et nous nous sommes interrogés sur un point particulier.
Nous avons d'abord relevé que les finalités, énoncées par la loi du 24 juillet 2015, pour lesquelles le recours à une technique de renseignement peut être autorisé, ont été complétées, à la marge, par loi du 20 novembre 2015 qui a prorogé l'état d'urgence et modernisé les dispositions de la loi du 3 avril 1955. L'article 4 de cette loi a en effet inséré dans la loi du 3 avril 1955 un article 6-1 qui dispose que « sont dissous par décret en conseil des ministres les associations ou groupements de fait qui participent à la commission d'actes portant une atteinte grave à l'ordre public ou dont les activités facilitent cette commission ou y incitent ». Ce même article ajoute que, pour la prévention des actions qui tendent au maintien ou à la reconstitution des associations ou groupements dissous en application de cette disposition, les services de renseignement peuvent recourir aux techniques de renseignement dans les conditions prévues au livre VIII du code de la sécurité intérieure.
Ce livre VIII a été créé par la loi relative au renseignement de 2015 et a notamment pour objet de préciser les conditions dans lesquelles les services de renseignement peuvent être autorisés à recourir à des techniques de renseignement limitativement énumérées. La loi du 20 novembre 2015 sur l'état d'urgence a donc permis qu'il soit fait usage de ces techniques pour la finalité nouvelle de prévention de la reconstitution de groupements dissous en application de l'état d'urgence. C'est donc un point juridique particulièrement limité.
Nous nous sommes par ailleurs interrogés sur la procédure applicable aux données stockées sur un système informatique, à l'occasion d'une perquisition administrative. Ce recueil des données informatiques, qui est désormais autorisé par la loi de 1955 modifiée, devait-il intervenir selon la procédure applicable aux techniques de renseignement ou relevait-il exclusivement du régime ad hoc de l'état d'urgence ? Nous avons estimé que la spécificité de l'usage des techniques de renseignement tenait au caractère secret de leur mise en oeuvre. Or, une perquisition administrative, obligatoirement conduite en présence d'un officier de police judiciaire, ne peut se dérouler qu'en présence de l'occupant ou, à défaut, de son représentant ou de deux témoins. Elle ne répond donc pas à cette condition. La commission en a déduit que l'accès aux données stockées dans un système informatique, réalisé lors d'une perquisition administrative, ne correspondait pas à une activité de renseignement et ne relevait donc pas de son contrôle.
Le régime de l'état d'urgence n'a eu au total qu'un impact juridique réduit pour la CNCTR. Mais l'importance de la menace terroriste, qui a justifié le recours à l'état d'urgence, a eu, quant à lui, une incidence notable sur le volume des demandes traitées par la commission.
J'en viens à quelques éléments de bilan pour votre commission. Avant la loi du 24 juillet, je vous rappelle que seules les demandes d'interception de sécurité et de géolocalisation en temps réel suivaient un processus d'autorisation par le Premier ministre après un avis préalable rendu par la CNCIS. Aujourd'hui, - c'est là une grande novation de la loi de 2015 -, toutes les demandes de mise en oeuvre d'une technique de recueil de renseignements évoquées par la loi et mises en oeuvre sur le territoire national sont traitées selon une procédure qui renforce le contrôle interne et externe. Ces demandes sont donc autorisées par le Premier ministre après avis de la commission.
Depuis sa mise en place le 3 octobre 2015, la commission a rendu près de 4 400 avis, compte non tenu des demandes d'accès aux données de connexion sur lesquelles je vais revenir dans un instant. Cela représente un accroissement supérieur à 50 % du volume de demandes traitées par la CNCIS sur la même durée. La croissance du nombre de demandes devrait encore s'intensifier en raison de plusieurs facteurs. D'une part, la loi relative au renseignement a autorisé les services spécialisés de renseignement du premier cercle (DGSI, DGSE, DPSD, DRM, DNRED et Tracfin) à recourir à l'ensemble des techniques de renseignement, mais elle a également prévu qu'un certain nombre d'autres services, dits du « second cercle », et dont la liste est fixée par un décret du 11 décembre 2015, pourrait recourir à certaines de ces techniques pour des finalités définies. La mise en oeuvre effective de ces techniques par les services du second cercle suppose une certaine phase d'appropriation et implique un effort de formation des agents. Le nombre de demandes émanant de ces services est aujourd'hui assez faible, mais les indications que nous obtenons des chefs de ces services nous indiquent qu'il va probablement croître progressivement.
D'autre part, depuis le 1er février 2016, date d'entrée en vigueur du décret relatif aux techniques de recueil de renseignement, la CNCTR examine désormais les demandes d'accès administratifs aux données de connexion. Ces données sont, comme en dispose la loi, les « informations ou documents traités ou conservés » par les « réseaux » ou les « services de communications électroniques » des opérateurs de communications électroniques, des hébergeurs et des fournisseurs de services sur internet. Elles ont trait au contenant technique des communications et ne peuvent être exploitées aux fins d'accéder au contenu de ces communications, - la loi le précise -, sans que ne soit préalablement obtenue une autorisation à cet effet.
Ces autorisations d'accès aux données de connexion étaient auparavant délivrées par une personnalité qualifiée placée auprès du Premier ministre. La loi relative au renseignement a prévu que ce recueil serait désormais soumis à la même procédure que les autres techniques de renseignement, c'est-à-dire à la décision du Premier ministre. Sur la base de l'activité observée par la personnalité qualifiée et des premiers jours de traitement de ces demandes par notre commission, il apparaît que celle-ci devrait traiter un volume d'environ 40 000 demandes par an à ce titre ; ce qui est évidemment très important.
Enfin, l'édiction du décret sur les données de connexion, que je viens de vous mentionner, permet également l'entrée en application de l'article L. 851-2 du code de sécurité intérieure, qui autorise le recueil des données de connexion en temps réel pour les seuls besoins de la prévention du terrorisme et uniquement à l'égard de personnes préalablement identifiées comme présentant une menace. La commission devra vérifier que chacune des personnes qui font l'objet de ce recueil de données en temps réel représente effectivement et individuellement une menace en matière de terrorisme, justifiant en cela le recours à cette technique. À ce jour, la commission ne dispose pas d'éléments suffisamment précis pour évaluer le nombre de demandes qui seront présentées à son contrôle dans ce cadre juridique, mais elle anticipe d'ores et déjà ces demandes. Ce point devra être pris en compte dans l'activité qui sera la sienne.
J'en viens à quelques éléments très rapides pour clore mon propos liminaire. La commission doit rendre son avis dans un délai de 24 heures. Nous nous sommes d'ailleurs organisés pour rendre nos avis dans des délais inférieurs à 24 heures, surtout si une urgence particulière nous est signalée ; le cas s'est d'ailleurs présenté à plusieurs reprises en matière de terrorisme. Ce délai peut également être étendu à 72 heures, si la commission doit se réunir en formation collégiale. Elle est amenée souvent à le faire, puisqu'elle se réunit au moins trois fois par semaine. Même dans ce cas, nous nous efforçons de faire en sorte que les délais soient inférieurs à 72 heures. C'est un système dans lequel, au moment où le ministre saisit la commission et celle-ci rend son avis au Premier ministre, il s'écoule un temps très inférieur à ces contraintes horaires. Nous nous efforçons ainsi de ne pas ralentir l'activité opérationnelle des services, en prenant des délais inutilement longs. Naturellement, si l'affaire est compliquée, nous prenons le temps de l'examiner, mais si celle-ci est simple, elle est traitée avec diligence.
Si j'ai parlé d'organisation collégiale, c'est que la loi a prévu, par exemple, que la commission se réunisse en séance plénière pour statuer sur la mise en oeuvre d'une technique de recueil de renseignement impliquant l'introduction dans un lieu d'habitation. La loi impose également que la commission rende son avis en formation plénière lorsqu'elle est saisie d'une demande de mise en oeuvre d'une technique de renseignement à l'encontre d'une personne, de nationalité française ou étrangère, exerçant une « profession protégée », à savoir pour les parlementaires, les magistrats, les avocats et enfin les journalistes.
Nous avons également à nous intéresser de plus près au contrôle a posteriori, comme je l'ai évoqué précédemment. C'est la raison pour laquelle nos effectifs connaissent une montée en puissance afin d'effectuer un contrôle a posteriori plus développé qu'il ne l'était précédemment à la CNCIS et jusqu'à présent à la CNCTR. J'ajouterai que ce contrôle s'exerce déjà d'une façon très satisfaisante en ce qui concerne les interceptions de sécurité, les données de connexion et les géolocalisations, puisque la commission dispose via le Groupement interministériel de contrôle (GIC) d'un accès complet à tout ce qui est recueilli par ces techniques. Elle s'assure donc que celles-ci sont mises en oeuvre conformément à l'autorisation donnée.
C'est plus compliqué pour tout ce qui relève des nouvelles techniques qui sont mises en oeuvre de manière décentralisée sur le territoire, à l'instar de la pose d'une balise ou des techniques de surveillance vidéo. Pour que nous puissions exercer effectivement notre contrôle, il faut qu'il y ait une centralisation des données. Nous plaidons auprès du Gouvernement pour que cette centralisation soit opérée le plus rapidement possible et qu'elle repose sur le GIC. Cette démarche nous permettra d'obtenir un accès déterminé et simple à ces données au sein d'un lieu unique.
J'ajoute que la loi du 30 novembre 2015 nous a confié un contrôle a posteriori sur la surveillance internationale. Nous avons commencé à le mettre en oeuvre peu de temps après l'entrée en vigueur de la loi. Je n'en dirai pas plus ce matin, car ce n'est pas le sujet que je suis invité à traiter devant vous.
Dernier point enfin, je souhaitais rappeler le contrôle juridictionnel qui est l'une des innovations de la loi du 24 juillet et de celle du 30 novembre 2015. Ainsi, la commission elle-même, en cas de différend avec le Premier ministre, peut saisir le Conseil d'État. Cette situation ne s'est pas présentée puisque dans tous les cas où la commission a rendu un avis défavorable, le Premier ministre a suivi notre avis ; il n'y a donc pas eu de différend en de telles circonstances. Mais un particulier, qui s'estime faire l'objet d'une mesure de surveillance et qui soupçonne que cette dernière n'est pas mise en oeuvre légalement, peut demander une vérification à la commission et saisir le Conseil d'État. À l'heure où je vous parle, nous avons reçu une quinzaine de réclamations provenant de particuliers, mais aucune n'est allée jusqu'au contentieux depuis l'entrée en fonctions de la commission.
Je vous remercie, Monsieur le Président, pour votre intervention liminaire. Quelle est la place des demandes relevant du terrorisme parmi toutes celles qui ont été présentées à la commission depuis son installation ? Ces demandes ont-elles évolué depuis les attentats du 13 novembre dernier ? Par ailleurs, vous avez évoqué une jurisprudence de la commission dans le cadre de l'application de l'état d'urgence, en nous disant que, dans le cas d'une perquisition effectuée dans le cadre de l'état d'urgence, le prélèvement d'informations sur un disque dur ne présentait pas les caractéristiques d'une technique de recueil de renseignement puisque le détenteur de l'ordinateur avait connaissance de cette action. On pourrait aussi imaginer - je ne dis pas que c'est une position que j'aurais prise - que ce qui justifie l'intervention de la commission et la mise en oeuvre de toute la procédure instituée par la loi du 24 juillet dernier, implique des atteintes à la vie privée. Ces atteintes sont les mêmes que la personne sache qu'elles sont commises ou qu'elle ne le sache pas. J'aimerais ainsi que vous puissiez rentrer davantage dans le détail du raisonnement suivi par la commission pour écarter sa compétence dans ce cas. Je passe à présent la parole à notre rapporteur spécial du comité de suivi de l'état d'urgence, M. Michel Mercier.
Merci d'avoir organisé cette audition. Vous nous avez dit, dès le départ, qu'il y avait peu de rapport entre la mise en oeuvre de l'état d'urgence et les compétences de votre commission. Mais lorsqu'on regarde plus en détail les choses, on s'aperçoit que l'autorité administrative certes exerce les compétences que lui donne l'état d'urgence, mais utilise également intensément les techniques visées par la loi sur le renseignement. De ce point de vue, il doit y avoir un rôle de la commission, comme l'a rappelé le Président Bas il y a quelques instants. Peut-être que jusqu'à maintenant vous n'avez pas été saisi, mais les services de police et de renseignement sont à la base d'un certain nombre de perquisitions. Cela doit vous interpeller. On s'aperçoit qu'il est difficile d'établir des contrôles sur l'acte de perquisition, à l'inverse des assignations à résidence sur lesquelles le Conseil d'État a élaboré une jurisprudence et exerce un réel contrôle. Votre commission n'est-elle pas l'organisme le plus à même d'exercer ces contrôles en matière de perquisition ? Il va nous falloir réfléchir prochainement à la modification de la loi de 1955 dans le cadre de la révision constitutionnelle. Ainsi, comment pourriez-vous nous aider à consolider l'État de droit dans ce contexte de mise en oeuvre de l'état d'urgence ?
Sur les 4 400 avis que vous avez émis, combien se sont avérés négatifs ?
J'aurai plusieurs questions. J'imagine qu'avant l'entrée en vigueur de la loi du 24 juillet 2015 un certain nombre d'opérations furent conduites sans autorisation. Considérez-vous aujourd'hui que, si je puis dire, le « déstockage » de ce qui se faisait de manière non autorisée est aujourd'hui effectué ? Le traitement des « fiches S » des personnes qui font l'objet d'une surveillance particulière relève-t-il d'une approche individuelle ou d'une approche plus globale ? De ce point de vue, considérez-vous que tout passe par votre commission ? En outre, vous avez cité le décret du 11 décembre 2015 qui habilite plus d'une vingtaine de services à faire du renseignement. Comment pouvez-vous exercer un contrôle a posteriori sur ce nombre aussi important de services désormais habilités à faire du renseignement ? Avez-vous le sentiment que leur coordination soit désormais possible et que l'utilisation efficace de leurs informations soit assurée ?
J'aurai également quelques questions en complément. D'abord, vous avez en face de vous un certain nombre de parlementaires qui ont beaucoup oeuvré pour que la CNCTR dispose d'un grand nombre de prérogatives, parmi lesquelles l'accès direct et permanent à l'exhaustivité des données relatives au renseignement. Premièrement, avez-vous le sentiment que les moyens, notamment en personnels, dont vous disposez sont suffisants eu égard à l'ampleur de la tâche qui vous est confiée ? Deuxièmement, comme mes collègues, je suis frappé par le nombre d'autorisations que vous délivrez : des milliers en peu de temps. Quels sont les moyens dont vous disposez pour assurer votre expertise ? Avant de dire non plutôt que oui, je suppose que votre avis repose sur un examen approfondi des dossiers. Comment cela se déroule-t-il concrètement ? Troisièmement, le ministre de la défense, M. Jean-Yves Le Drian, nous a déclaré en séance que vous aurez accès à l'ensemble des données, et en particulier celles qui relèvent du Pôle national de cryptanalyse et de déchiffrement (PNCD). Vous pourrez ainsi conduire toute investigation sur cet outil, initialement apanage de la DGSE et désormais mutualisé entre les services du premier cercle. Avez-vous eu l'occasion, voire l'intention, de consulter cet outil ? À cet égard, autant que les choses soient claires ! Enfin, ma remarque rejoint celle de notre collègue M. Jean-Yves Leconte sur le deuxième cercle. Le premier de ces cercles comporte six instances, que vous connaissez bien et qui ont accès à toute une série de techniques. Dans le second cercle, vous avez notamment certains services de la Préfecture de police de Paris. C'est très bien qu'il y ait une meilleure coordination, mais n'y a-t-il pas risque de diffusion ? Enfin, ultime question, comment les membres de la CNCTR vivent-ils cette exigence de trois réunions par semaine qui implique une organisation rigoureuse et la consultation des dossiers examinés ? Je pose cette question de manière générique pour l'ensemble des membres de la commission, puisque connaissant les capacités de mes collègues parlementaires, je sais que ceux-ci savent faire face à la fréquence des réunions, avec rigueur et détermination.
Je salue mon président M. Francis Delon, car je suis membre de la CNCTR. Je formulerai à cet égard deux précisions. Nous sommes effectivement quatre parlementaires à y siéger et notre président, de manière judicieuse, nous a proposé des astreintes, afin que le quorum soit atteint. De ce fait, chacun de nous est d'astreinte de manière hebdomadaire. Dans de telles conditions, le quorum est systématiquement atteint et les parlementaires sont de la sorte associés à l'ensemble des travaux de la CNCTR. Des comptes rendus nous sont adressés de manière régulière et nous bénéficions d'un accès à l'ensemble des dossiers toute la journée et ce, bien en amont des réunions. M. Marc Antoine, qui travaille à la commission, est également en charge des relations avec les parlementaires. L'ensemble de ces conditions nous garantit l'accès à toutes les données et à tous les documents nécessaires à la préparation des réunions. Nous avons ainsi conduit un travail approfondi pendant plusieurs semaines pour contribuer à la rédaction du décret sur lequel nous étions appelés à nous prononcer. Je peux vous affirmer qu'à aucun moment nous n'avons perdu de vue ni la nécessité de préserver la vie privée ni celle d'assurer le contrôle manifeste de l'ensemble de ces techniques. D'ailleurs, notre avis, élaboré avec beaucoup de minutie et qui a proposé d'amender significativement le texte initial du décret, a été largement suivi par le Gouvernement.
Je m'interrogeais sur l'ampleur du contrôle juridictionnel exercé par la juridiction administrative sur un certain nombre de décisions ainsi que sur l'éventualité d'étendre les pouvoirs du juge administratif sur les référés et les procédures d'urgence.
Je ne ferai aucun commentaire sur le fonctionnement de cette autorité administrative indépendante ; le Président Delarue l'ayant fait par anticipation. Mais, avec les chiffres que vous nous avez indiqués, je me demande vraiment comment, en si peu de temps, vous pouvez avoir un avis ! Le Président Philippe Bas a posé une question pertinente : dans ce nombre considérable de demandes, quelle est la part des dossiers relatifs au terrorisme ? Cependant, en quoi consistent les autres demandes ? Que recoupe le chiffre des 40.000 demandes d'accès aux données de connexion ? Quel est votre avis sur cette inflation galopante ?
Je m'interroge également sur l'efficacité. Avez-vous eu à connaître, dans le cadre de vos contrôles, des dysfonctionnements lorsque deux services différents enquêtaient ou investiguaient sur une même affaire ? Je suis aussi rapporteur pour avis pour le budget gendarmerie-police et je ne pense pas que le partage d'informations entre les uns et les autres, malgré ce que l'on en dit aujourd'hui, soit vraiment effectif.
Merci, mes chers collègues, pour vos questions. Monsieur le Président, je vous cède la parole pour y répondre.
Merci Monsieur le Président. Je vais répondre, avec mon collègue M. Franck Terrier, aux questions qui m'ont été posées. La part du terrorisme représente environ 40 % des demandes qui nous sont transmises. Ce montant est en augmentation par rapport à ce qui avait été observé lorsque la CNCIS était compétente. Je dirai à M. Michel Mercier que l'on retrouve ici l'une des causes qui a motivé l'état d'urgence, à savoir l'aggravation de la menace terroriste. Nous l'observons dans la part des demandes de mise en oeuvre des techniques de renseignement.
M. le Président, vous avez posé la question du bien-fondé du raisonnement suivi par la commission pour le recueil des données informatiques. Je passe la parole à mon collègue, M. Franck Terrier, pour vous répondre sur ce point technique.
Franck Terrier, membre de la CNCTR
S'agissant de nos méthodes, nous recevons de la part du service demandeur via le ministre et le GIC un rapport qui doit nous permettre d'apprécier la légalité de la demande et son caractère proportionné. Il importe ainsi que nous puissions assurer les contrôles qui nous sont impartis par la loi. Il arrive que nous ne soyons pas satisfaits des éléments figurant dans ce rapport et que nous demandions des informations complémentaires. Celles-ci nous sont adressées dans l'heure qui suit l'arrivée de la demande et nous y répondons rapidement, durant la même journée, voire le lendemain. Nous rendons ensuite notre décision. Cette demande de renseignements complémentaires est une pratique importante de la commission car elle conduit les services à davantage de sérieux et d'exhaustivité dans leurs demandes. C'est une sorte de contrôle qui va s'exercer ensuite, dans le cadre des services demandeurs, pour que la commission soit effectivement en mesure de conduire son examen et de rendre son avis utilement. Cette méthode, que nous pratiquons tous les jours, concerne également l'ensemble des techniques. Nous veillons ainsi à ce qu'elles soient complètes et bien en phase avec leur cible, ainsi qu'à l'association de la cible à la finalité de l'article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure et éventuellement au respect du caractère de subsidiarité qu'a défini la loi pour un certain nombre de techniques.
S'agissant de la structure des demandes constatée début 2015 et dans le cadre des activités de la CNCIS, le principal motif des interceptions de sécurité et d'opérations de géolocalisation relevait de la prévention de la délinquance et de la criminalité organisée. 60 % de ces demandes se rapportaient ainsi à ces motifs entre 1991, date de la création de la CNCIS, jusqu'à cette période. Depuis le 11 janvier et plus encore le 13 novembre 2015, la structure s'est inversée : 40 % en matière de terrorisme et 30 % en matière de prévention de la délinquance et de la criminalité organisée ; cette dernière notion regroupant les trafics internationaux de stupéfiants, les trafics d'armes et des êtres humains, la lutte contre les filières d'immigration clandestine, l'escroquerie ou encore les vols en bandes organisées dans une moindre mesure. Tous ces éléments sont pris en compte dans le cadre de la délinquance organisée. Les autres motifs courants concernent l'atteinte aux intérêts de la Nation, à savoir la lutte contre l'espionnage économique, contre la prévention des violences collectives avec d'importantes variations ; l'organisation de la COP 21 ayant conduit les services à présenter un certain nombre de demandes pour prévenir les violences susceptibles de se produire dans ce contexte. Enfin, la prévention des violences collectives vise également des militants d'extrême ou d'ultra-droite pouvant perpétrer des violences à tout moment. Telle est la structure des demandes et des méthodes que nous employons quotidiennement.
Je poursuis sur la question adressée par M. le Président Bas sur le recueil de données informatiques dans le cadre des perquisitions administratives. Nous nous sommes effectivement interrogés si ce recueil devait relever du régime de la loi sur le renseignement ou de la législation sur l'état d'urgence. Cette dernière a expressément permis aux personnes qui effectuent la perquisition administrative de recueillir les données présentes sur l'ordinateur, mais sans emporter celui-ci. J'ai bien entendu ce que nous disait le Président Bas. On pourrait imaginer un autre raisonnement bâti sur la reconnaissance d'une forme d'atteinte à la vie privée qui implique notre contrôle. Il nous a semblé que l'esprit même de la loi sur le renseignement consistait à nous concentrer sur ce qui était une technique de renseignement et sur l'atteinte qu'elle pouvait induire sur la vie privée. Il fallait donc au préalable avoir la conviction que nous étions en présence d'une technique de renseignement. Ce n'était pas le cas, car il s'agissait d'une technique d'enquête mise en oeuvre au vu et au su de la personne concernée. Dès lors, cette pratique ne relevait pas de notre mission.
Je poursuis sur le même sujet des relations avec l'état d'urgence. M. Michel Mercier nous a demandé si, au fond, la commission pouvait jouer un rôle pour valider la pertinence d'une perquisition administrative. Ce n'est pas le cas aujourd'hui dans la loi. Nous ne pouvons que le constater. Est-ce une évolution que le Parlement souhaitera ? Ce n'est pas à moi d'en juger. En tout cas, si le Parlement estimait que la commission peut jouer un rôle dans l'appréciation de la pertinence d'une perquisition administrative, dès lors que celle-ci est décidée sur la base de renseignements collectés, il y a un certain lien avec le renseignement et ce raisonnement n'est pas impossible. Mais aujourd'hui, ce n'est pas l'état du droit.
Le nombre des avis négatifs est du même ordre, en termes de pourcentage, que celui observé à l'époque de la CNCIS : il est inférieur à moins de 1 %. Ce nombre, assez faible, s'explique dans le cadre de la loi du 24 juillet 2015. En effet, les services disposent désormais d'un cadre juridique assez précis. Ils doivent ainsi respecter la loi et un filtrage est assuré à deux niveaux : par le chef de service, d'une part, puis par le ministre, avant même que la demande ne nous arrive. Je sais que certaines demandes sont refusées par le ministre. Nous disposons à cet égard d'un certain nombre d'éléments précis pour le signaler.
D'autre part, nous avons pris la décision d'avoir un dialogue permanent avec les services, que ce soit avec les services à Paris, voire les services territoriaux. La commission s'est déplacée à plusieurs reprises, et je vais d'ailleurs le faire ce soir même, dans les zones de défense pour voir les services régionaux et leur expliquer la manière dont notre commission travaille. Les services connaissent nos exigences et les limites de leur action, ce qui suscite une forme d'autocensure préalable. Cette tendance constatable est l'un des éléments qui explique que soit rendu, au final, un nombre d'avis négatif très restreint. J'ajoute que lorsque nous avons un doute sur une demande, nous pouvons être amenés à demander des informations supplémentaires. Une telle démarche peut alors conduire le service concerné à retirer sa demande puisqu'il peut, à ce moment-là, constater que sa demande n'est pas pertinente.
M. Jean-Yves Leconte s'est demandé si ce qu'il a désigné comme le « déstockage des opérations non autorisées » avait été réalisé. Au risque d'être taxé d'une certaine naïveté, j'observe qu'il y a une bonne prise de conscience dans les différents services concernés du fait qu'il existe désormais un cadre juridique précis et exigeant ainsi que des recours juridictionnels. Comme nous l'avons rappelé à l'ensemble des chefs de service, il y a là une grande novation. En effet, l'action des services de renseignement peut être désormais soumise au juge administratif et le secret de la défense nationale ne peut plus lui être opposé. Ce point-là est très important et nous le rappelons constamment aux services. Je pense que cet élément a conduit les services à se placer dans ce cadre et les ministres ont rappelé ce point aux services qui sont placés sous leur autorité. Il s'agit-là de mon sentiment.
Vous avez évoqué le sujet des « fiches S ». Nous ne sommes pas saisis spécifiquement de cette question. Ce sujet doit être placé en perspective avec la mise en oeuvre de l'article L. 851-2 du code de sécurité intérieure qui permet, pour prévenir le terrorisme, aux services d'obtenir un accès en temps réel aux données de connexion des personnes susceptibles de présenter une menace en matière de terrorisme. Un raccourci a souvent été fait, par la presse notamment, entre cette menace et les fiches S. Peut-être un lien existera mais, aujourd'hui, il ne nous a pas été soumis en tant que tel. Nous n'exerçons pas un contrôle sur les fiches S, mais notre contrôle est, quant à lui, individualisé sur toutes les demandes qui nous sont adressées. M. Franck Terrier a bien expliqué les modalités de ce contrôle.
Sur le décret du 11 décembre 2015 concernant les services du second cercle, la liste de ces derniers est peut-être trop longue. Je ne vous cache pas que la commission s'était prononcée en faveur d'une liste plus courte. Le Gouvernement, après avis du Conseil d'État, a préféré retenir une liste un peu plus longue. Est-ce que cette liste a une importance en matière de contrôle ? Bien sûr, car le périmètre est plus grand. C'est la raison pour laquelle j'ai parlé précédemment de la centralisation des données. Nous insistons en permanence sur cette centralisation des données auprès du Gouvernement. Le contrôle de la commission ne peut être effectué que si les données sont regroupées. Il faut nous garantir un accès simple à ces données regroupées.
Ce défi est devant nous et a été, je le crois, perçu par le Gouvernement. Hier encore, nous avions des réunions sur ce sujet-là. Un rapport a été établi, à la demande du Gouvernement, sur ce sujet. Des évolutions sont manifestement à attendre sur ce sujet, dans les semaines qui viennent.
S'agissant de la coordination de l'action des services, ce sujet ne relève pas de la compétence de la commission. Il relève davantage du Premier ministre et du coordinateur du renseignement. J'en profite pour répondre à une autre question qui a été posée par M. Marc et qui concerne les dysfonctionnements que nous avons pu observer dans les services. Il est en effet arrivé que nous apercevions qu'une demande de même ordre était formulée par deux services différents. Que faisons-nous dans ce cas ? Nous le signalons au Premier ministre et c'est à lui d'en tirer les conséquences, puisque c'est lui qui, in fine, va autoriser ou non la mise en oeuvre de la technique de renseignement. Notre position nous confère ainsi une vision assez panoramique de ce que font les services de renseignements et ceux-ci le savent. Mais notre rôle n'est pas celui du coordonnateur du renseignement !
M. le Président Sueur nous a posé plusieurs questions. S'agissant des moyens dont nous disposons pour exercer notre contrôle, ceux-ci sont en progression. Je l'ai d'ailleurs indiqué lors des auditions préalables à ma nomination. Nous nous sommes concentrés, dès les premières semaines, sur la continuité du service portant sur le contrôle a priori. Depuis quelques semaines, nous avons commencé à exercer un contrôle a posteriori : nous l'avons fait en province, nous le faisons auprès des services et, en réponse à une question posée à propos de la surveillance internationale, nous exerçons également ce contrôle auprès des dispositifs en charge de la surveillance internationale. Ce contrôle suppose des moyens et des compétences techniques dont nous disposons et ce, par la présence d'une personnalité qualifiée au sein de la commission qui est un ingénieur compétent dans ce domaine et d'un ingénieur spécialisé dans le personnel de la commission. C'est ici une grande différence avec la CNCIS ! Le fonctionnement de la CNCTR est différent, puisqu'il s'appuie sur des moyens techniques qui lui permettent de comprendre précisément les techniques qui sont complexes à mettre en oeuvre. Nous utilisons ces compétences pour exercer notre contrôle le mieux possible, dans les conditions et avec les moyens qui vous ont été précédemment précisés par M. Franck Terrier.
Nous observons que les demandes émanant du second cercle ne sont pas très nombreuses. Autrement dit, on a largement donné l'accès aux services du second cercle aux techniques du renseignement. En effet, ces services ne sont pas toujours préparés à cela ; il faut déployer une prudence nécessaire et nous leur répétons qu'une technique non maîtrisée ne peut être employée. Nous adressons d'ailleurs un avis défavorable aux services qui demandent l'usage d'une technique non maîtrisée. Pour toutes ces raisons, il n'y a pas eu d'inflation de demandes émanant des services du second cercle. J'espère avoir répondu à toutes vos questions.
Juste un mot, Monsieur le Président. Je suis très préoccupé par ce que vous avez dit sur la centralisation. Je crois me souvenir que lors des débats que nous avons eus ici même, il avait fait alors état des déclarations du président de la CNCIS, selon lequel le contrôle n'était efficace que s'il y avait centralisation des informations. Dans les débats parlementaires, l'un des représentants du Gouvernement avait également déclaré que cette centralisation s'avérait impossible du fait de la dispersion des données. Cette centralisation relève-t-elle d'une utopie ? Pensez-vous que cette démarche est susceptible d'être assurée, notamment par le GIC et qu'en définitive, la centralisation physique des informations est une condition pour que vous puissiez travailler ?
Cette question a, en effet, donné lieu à de nombreux débats.
Monsieur le Président, si vous me le permettez, cette question est importante et je vais m'y arrêter quelques instants. La centralisation des informations est toujours réalisée, pour ce qui concerne les interceptions de sécurité, les géolocalisations en temps réel et l'accès aux données de connexion, puisque tout cela passe par le GIC. Nous disposons d'un accès direct et permanent à ces informations. Nous pouvons ainsi exercer ce contrôle et la centralisation existe également. La question se pose pour l'utilisation des nouvelles techniques de renseignements, comme la pose d'une balise conduisant à émettre des données qui sont récupérées par le service qui l'a posée. Mais ce service peut se trouver en n'importe quel point du territoire. Cette question se pose aussi pour la mise en oeuvre d'une technique de sonorisation ou de surveillance visuelle d'une personne. C'est alors le service conduisant cette surveillance qui dispose des données. La règle que nous avons posée et qui a été avalisée par les différents ministres, c'est que nous n'acceptions pas qu'il y ait de stockage au niveau local et que celui-ci devait, au minimum, remonter au niveau des services parisiens. Nous voulons aller plus loin et éviter que ces données ne soient pas trop dispersées, même à Paris. C'est la raison pour laquelle nous plaidons pour le GIC puisse assurer cette centralisation.
Ce n'est pas une utopie, cette démarche est possible, mais suppose des moyens. Quels sont-ils ? Tout d'abord, des moyens de stockage, qui existent déjà et dont l'usage ne présente pas un coût démesuré. Les moyens de transmission vers le GIC s'avèrent, quant à eux, plus compliqués à mettre en oeuvre. Le transport physique de ces stockages de données n'est pas chose aisée, du fait des distances. À cet égard, la mise en oeuvre de moyens de transmission de données électroniques sécurisées représente une solution. Ces moyens-là existent déjà en partie.
D'une part, le GIC dispose de centres en province, à la fois en France métropolitaine et outremer, avec lesquels il dispose d'une liaison sécurisée. Ces centres permettent aux services localement d'avoir accès directement, sous forme sécurisée, aux interceptions. Le GIC réfléchit actuellement à optimiser ces transmissions ascendantes et descendantes de données entre Paris et la province.
D'autre part, le ministère de l'intérieur travaille à la mise en place d'un dispositif de liens sécurisés qui soit davantage réparti sur l'ensemble du territoire. Je rappelle que tous les services du second cercle relèvent de ce ministère, ce qui souligne la pertinence de cette démarche. Ainsi, des chantiers sont ouverts et nécessitent d'abord de la volonté politique. Nous appuyons en ce sens car, comme le Sénat, nous sommes convaincus que cette centralisation est nécessaire pour que la loi soit appliquée. Cette position est constante et nous la répétons en permanence. Je suis ravi de voir que c'est aussi la position du Sénateur et il faut la rappeler au Gouvernement, lequel n'a jamais fait part, à ce sujet, de son désaccord. Il faut ainsi être convaincu de mettre en oeuvre cette démarche.
Merci de cet éclairage qui renouvèle la présentation de ce problème qui nous avait été faite pendant le débat parlementaire. Je crois en effet que nous sommes très favorables, les uns et les autres, à cette évolution que vous préconisez.
Je ne répondrai pas à Mme Catherine Troendlé, qui est membre de la commission et qui en sait, par conséquent, autant que moi ! S'agissant du contrôle juridictionnel, évoqué par M. Vandierendonck, ce point est effectivement très important. Il y aura des recours devant le Conseil d'État, c'est une question de temps ! Mais la commission n'est installée que depuis quatre mois et pour le moment, ce n'est pas le cas ! D'ailleurs, la Haute juridiction s'y est préparée et a mis en place une instance ad hoc ; un texte réglementaire a été pris à cet effet. S'il y a un recours juridictionnel, le Conseil d'État est, à ma connaissance, prêt à le juger et la commission y jouera le rôle que la loi lui prévoit, et formulera ainsi des observations. Ce point est très important pour l'équilibre global du dispositif, et chacun l'a bien compris.
S'agissant des demandes portant sur les données de connexions évoquées par M. Jacques Mézard, celles-ci sont faites par les services pour identifier le titulaire d'un numéro de téléphone. Telle est la demande de base. Cette demande est également faite par un service pour accéder à ce que l'on désigne comme les « fadettes », à savoir le numéro des personnes qui ont été jointes ou qui ont appelé à partir d'un numéro donné. Le chiffre de 40.000 demandes était jusqu'à présent constaté ; leur traitement incombait à la personnalité qualifiée placée auprès du Premier ministre. Depuis une semaine, nous sommes désormais chargés de traiter ces demandes. Les premiers chiffres de la semaine dernière montrent que leur niveau demeure à peu près stable. Ce niveau de 40 000 demandes est certes très élevé, mais celles-ci n'ont pas pour objet d'accéder aux correspondances, mais à l'environnement électronique de la personne qui fait l'objet d'une attention particulière des services. Le contrôle s'effectue au vu des mêmes finalités que celles prévues par la loi et selon les mêmes dispositifs que ceux exposés par M. Franck Terrier. Dans la pratique, nous sommes deux membres de la commission, Frank Terrier et moi, auxquels peuvent se joindre d'autres magistrats membres de la commission, qui regardons les demandes une par une, une fois un premier tri assuré par nos chargés de mission. Nous vérifions ainsi, au regard de la motivation détaillée par le service, si cette demande peut être autorisée. C'est donc un examen individuel qui est assuré.
Merci, Monsieur le Président. Nous serons intéressés de vous revoir à l'occasion de la présentation de votre premier rapport annuel.
François Grosdidier est nommé rapporteur sur la proposition de loi n° 181 (2015-2016), présentée par M. Bruno Sido et plusieurs de ses collègues, tendant à permettre le maintien des communes associées en cas de création d'une commune nouvelle et sur la proposition de loi n° 591 (2014-2015), présentée par M. Jean-Noël Cardoux et plusieurs de ses collègues, visant à augmenter de deux candidats remplaçants la liste des candidats au conseil municipal.
Pour ces deux textes, nous pourrions utiliser la procédure d'examen en commission que nous avions inaugurée avec la loi portant dématérialisation du Journal officiel. Je le proposerai à la Conférence des présidents.
La commission examine le rapport de M. Christophe Béchu et le texte qu'elle propose pour la proposition de loi organique n° 278 (2015-2016) et la proposition de loi n° 279 (2015-2016), adoptées par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle.
Nous accueillons Mme Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture saisie pour avis d'une partie du texte portant sur l'accès aux médias pendant la campagne présidentielle.
Christophe Béchu, rapporteur
Cela est presque devenu une habitude : une campagne présidentielle débute par une proposition de loi organique tenant compte des remarques portées sur la précédente. Nous ne dérogeons pas à la règle avec ces deux textes qui nous viennent de M. Urvoas. L'un organique et l'autre ordinaire s'appuient sur les remarques du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), du Conseil constitutionnel, de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), de la Commission des sondages et du ministère de l'intérieur.
Certains points abordés sont mineurs, comme la suppression des commissions de contrôle des opérations de vote dans les villes de plus de 20 000 habitants compte tenu du doublon avec les délégués du Conseil constitutionnel, d'autres ne le sont pas.
Premier sujet majeur : les « parrainages ». Dorénavant, les « parrains », dont la liste est actualisée, enverraient eux-mêmes leur « parrainage » au Conseil constitutionnel, y compris ultérieurement par voie électronique, afin d'éviter la pression des « chasseurs de parrainages ». Les candidats n'assurant pas l'envoi, ils ne seraient pas au courant du nombre de « parrainages » en leur faveur. Le texte prévoit, en conséquence, que le Conseil constitutionnel rende public le nom des « parrains » deux fois par semaine. À mon sens, cette publicité n'atteint pas l'objectif d'alléger la pression sur les « parrains ». Il faut plutôt publier le nombre de « parrainages » sans donner de nom, la transparence étant totale dès lors que les 500 signatures sont atteintes. La réforme a pour but d'accroître la transparence, en précisant néanmoins que les noms des « parrains » ne seraient pas publics en deçà des 500 signatures requises. Elle doit éviter les grandes tragédies jouées devant les caméras autour de la difficulté à recueillir des signatures à cause des pressions.
Deuxième sujet, le temps de parole et l'accès aux médias. La campagne présidentielle se divise en trois temps médiatiques. Lors de la phase préliminaire, celle de la collecte des « parrainages », un principe d'équité s'applique. Ensuite, le Conseil constitutionnel publie la liste de ceux qui remplissent les conditions de candidature à l'élection présidentielle - notez qu'il s'agit de vérifier leur consentement et non de leur demander de déposer leur candidature. Une période intermédiaire, qui prend fin trois semaines avant le premier tour, s'ouvre alors. Jusqu'en 2017, elle ne durait que le temps d'un week-end : le vendredi, la liste des candidats était publiée ; le lundi, la campagne officielle était lancée. L'égalité des temps de parole prévaut alors mais cette égalité est particulière car elle est soumise à la liberté éditoriale. Certains candidats passent entre 12 h et 13 h, d'autres entre 3 h et 4 h. La campagne officielle, troisième phase, impose l'égalité au cours de tranches horaires de même intensité médiatique. En 2006, juste avant l'élection présidentielle de 2007, l'Assemblée nationale et le Sénat ont allongé la période intermédiaire, en anticipant la publication des « parrainages ». Depuis, le temps d'antenne moyen consacré à la politique a été divisé par deux. Les médias ont fait savoir que, s'il était souhaitable pour eux d'évoquer la campagne, les modalités étaient compliquées. Guy Carcassonne a écrit que « le principe d'égalité dans les médias produit un effet paradoxal : comme les grandes chaînes répugnent à donner trop longtemps la parole aux plus petits candidats, elles la leur comptent chichement et alignent les grands sur ce contingent modeste. Comme, néanmoins, il faut bien meubler les informations, une large place est alors donnée aux faits divers. » La solution est soit une équité bonifiée s'appuyant sur un temps de programmation et d'antenne comparables, soit le retour au système prévalant jusqu'en 2007.
Troisième sujet, les comptes de compagne. M. Urvoas a pour idée de réduire la période des comptes de campagne à six mois, c'est-à-dire de ne pas inclure les dépenses des candidats antérieures à cette période. Le champ des comptes de campagne pose problème, notamment au regard des élections primaires. Lors de l'élection précédente, le parti politique du Président de la République de l'époque a insisté pour que les dépenses de la primaire adverse y soient incluses. Le résultat est une cote mal taillée : l'ensemble des frais d'organisation des primaires n'est pas regardé comme des dépenses électorales mais comme relevant des partis politiques, seule une fraction des dépenses du candidat vainqueur est réintégrée dans les comptes de campagne - cela a représenté moins de 300 000 euros pour François Hollande.
La CNCCFP dénonce un système bancal. Fixer à six mois le début de la prise en compte des dépenses de campagne pousserait les partis à organiser leurs primaires auparavant. Cette position de Jean-Jacques Urvoas a poussé les députés à se demander pourquoi réduire ce délai à six mois pour l'élection majeure de ce pays et le conserver à douze mois pour les autres élections. La commission des lois de l'Assemblée nationale a donc voté le passage à six mois pour toutes les élections. En revanche, en séance publique, l'Assemblée nationale a souhaité rester à douze mois pour l'élection présidentielle et six mois pour toutes les autres. Preuve de la nécessité du bicamérisme pour bien légiférer, je vous propose de ne pas aborder les autres élections que l'élection présidentielle. Limiter le délai de la campagne à six mois paraît a priori séduisant. Pour autant, c'est réduire la période pendant laquelle il est possible de négocier un emprunt ou de trouver des recettes, ce qui peut être difficile pour des élections locales. En l'état, la meilleure solution est de passer ce délai à six mois pour la seule élection présidentielle et après 2017. Sans quoi, on prêterait à la majorité sénatoriale l'intention d'être exonérée de l'obligation d'intégrer les dépenses de la primaire et aux sénateurs de l'opposition sénatoriale le souhait que le Président de la République puisse faire campagne avec les moyens de l'État. Je proposerai, en outre, une précision sur le contrôle des dépenses des partis politiques pour le compte des candidats.
Enfin, l'horaire des opérations de vote. En 45 minutes, on peut extrapoler de manière très fiable les résultats des « bureaux test » à partir des premières centaines d'enveloppes. En revanche, les sondages à la sortie des urnes présentent une grosse marge d'erreur. La Commission des sondages estime que le décalage de deux heures entre la fermeture des premiers et des derniers bureaux est trop élevé : les nouveaux moyens de communication et les réseaux sociaux peuvent entraîner une mobilisation soudaine qui inverserait un écart entre des candidats tenant dans un mouchoir de poche.
Il y a quelques années, l'organisation du vote outre-mer avait déjà été modifiée pour éviter que les résultats de la métropole ne soient connus avant que les bureaux n'y ferment. Le ministère de l'intérieur a décidé de ne rien changer mais l'Assemblée nationale a repoussé à 19 h l'horaire des communes qui fermaient habituellement leurs bureaux à 18 h. Je propose la même heure pour tout le monde : 19 h. Il n'est pas agréable que certains changent leurs habitudes et d'autres non. Si l'on retient 20 h, les résultats ne seraient pas connus avant 21 h. En outre, le nombre de personnes qui votent entre 19 h et 20 h est très marginal. Plus les bureaux ferment tôt, plus l'abstention est faible : la participation est d'autant plus forte que la commune est petite. L'horaire tardif n'influe pas sur l'abstention. En fixant la fermeture à 19 h pour tous, nous ne serons pas pris au dépourvu dans cinq ou dix ans, si l'on nous explique qu'une heure de décalage est trop gênante car les résultats de sondage s'extrapolent en trente minutes. Les préfets ont déjà la faculté de fixer un horaire commun de fermeture pour les élections locales. Celui de l'Ariège l'a imposé pour les dernières élections européennes. Puisque tous les bureaux ouvrent à la même heure, pourquoi serait-il choquant qu'ils ferment tous de même ?
Je propose enfin de reprendre la proposition de loi issue des travaux de nos collègues Sueur et Portelli modernisant la loi de 1977 sur les sondages. Nous l'avions votée à l'unanimité en 2011, l'Assemblée nationale ne l'a toujours pas examinée. L'application du principe d'équité avec un temps d'antenne comparable doit reposer sur des sondages fiables, apportant une garantie supplémentaire du respect du pluralisme.
Je vous félicite de la clarté, de la rigueur intellectuelle et du réalisme de votre rapport.
Catherine Morin-Desailly, rapporteure pour avis de la commission de la culture
La commission de la culture s'est particulièrement penchée sur l'article 4 de la proposition de loi organique, c'est-à-dire la période intermédiaire évoquée par le rapporteur. Nous avons largement débattu de ce sujet extrêmement sensible qui touche à notre conception de la démocratie et au respect du pluralisme, que notre commission défend ardemment. Attachée au principe d'égalité, elle souhaite que le débat politique puisse demeurer ouvert, sincère et juste. Notre pays souffre d'un déficit de renouvellement et de diversité de ses élites politiques. Or la réforme pourrait favoriser les candidats les plus installés, qui reçoivent déjà toute l'attention des médias.
L'élection présidentielle, qui structure la vie politique du pays, est l'un des rares moments où les médias sont obligés d'obéir à un principe de non-discrimination. La procédure de « parrainages » constitue déjà un filtre, gage de sérieux et de représentativité, évitant les candidats farfelus, ce qui serait un argument en faveur de la substitution du principe d'égalité à celui d'équité.
Il n'y a pas de raison de laisser aux médias de marge d'appréciation quant à l'exposition d'un candidat. C'est le sens de l'article 4 contre la tentation des médias de ne plus couvrir la campagne présidentielle pendant les trois semaines de la phase intermédiaire. Les recommandations du CSA en réponse à neuf médias sont d'ordre technique. Elles ne soulèvent pas d'interrogations sur la façon de rendre compte d'une campagne présidentielle au XXIème siècle avec l'apparition de nouveaux supports et formats et ne portent que sur les journaux télévisés, laissant de côté les émissions de magazine. En outre, les primaires, qui sont l'occasion d'une surexposition médiatique, ne sont pas prises en compte.
Si le principe d'égalité devait demeurer, il serait important de mieux encadrer le pouvoir d'appréciation du CSA sur le temps de parole et d'antenne, en ajoutant les émissions aux journaux télévisés. Les recommandations du CSA devraient faire l'objet d'une communication devant les commission des affaires culturelles des deux assemblées, d'autant que les critères sur lesquels s'appuie la définition de l'équité sont, d'une part, les résultats aux récentes élections et les sondages - ce qui est réducteur - et, d'autre part, la contribution du candidat à l'animation du débat électoral - ce qui est très subjectif. C'est pourquoi nous avons déposé un amendement sur le CSA.
Merci pour cet examen très approfondi par votre commission.
Plus que son fonctionnement, l'élection présidentielle elle-même est à revoir ! Il est déraisonnable de modifier une nouvelle fois les règles du jeu à quinze mois d'un scrutin. Depuis trois ans, l'exécutif a changé les règles des élections municipales, des élections départementales, des élections régionales... Bientôt des élections législatives. On sait que certaines propositions de loi sont des projets de loi déguisés.
C'est une constante sous la Vème République. Et bien souvent, ceux qui les ont inspirées ont été largement déçus par le résultat.
Les propositions du rapporteur sont « moins pires » que la rédaction de l'Assemblée nationale. Toutefois, remplacer la notion « d'égalité » par la notion « équité bonifiée », malgré l'habileté rhétorique du rapporteur, pose problème. À partir du moment où le Conseil constitutionnel reconnaît la validité d'une candidature, il ne peut pas y avoir de traitement différencié.
Le RDSE propose le retour au septennat mais à un septennat qui serait rendu non renouvelable pour en finir avec le problème de notre démocratie : la concentration du pouvoir à l'Élysée ! Tout le reste est de la littérature. Les deux grands partis ne veulent évidemment rien y changer pour la bonne et simple raison qu'un tour, c'est l'un, et le suivant, c'est l'autre.
« Candidature farfelue » ? Le général de Gaulle était ultra-minoritaire en 1940. Était-il farfelu ?
Enfin, le CSA n'a pas à donner son avis en amont sur ce qu'il conviendrait de modifier. La présidente de la commission de la culture a raison, il doit être encadré.
Quand on veut noyer son chien, on le modernise ! On a tort d'aborder sous son angle technique un texte qui pose un problème de principe. Je ne comprends pas comment on peut se dire républicain, nous assener des prônes sur les valeurs de la République et nier le principe d'égalité des candidats devant le suffrage. Platon trouvait la démocratie stupide puisqu'elle plaçait sur le même plan les gens de qualité et les gens sans qualité. Si vous revenez sur l'égalité, vous niez un principe fondamental. Et ensuite ? On exigera une proposition de candidature officielle ? On tirera au sort entre droite et gauche gouvernementales ? Et pourquoi pas un tourniquet ? Ce ne serait pas gênant puisque les deux grands partis appliquent la même politique... on y gagnerait et du temps et de l'argent ! L'égalité, nous savons ce que cela signifie ; nous savons surtout quand elle est violée. Mais l'équité ?
Juger un candidat en fonction des précédentes élections n'a aucun sens, la contribution à l'animation du débat électoral encore moins.
Quant à la publicité donnée aux « parrainages », le but est d'accentuer la pression sur les candidats dits farfelus pour maintenir l'entre soi. Les propositions du rapporteur vont plutôt dans le bon sens.
Le problème des primaires est moins important qu'il n'y paraît. Le scandale, c'est l'usage que le Président de la République sortant fait de sa fonction. Ce n'est pas parce que la situation actuelle pose des problèmes qu'il faut en créer de plus grands.
Je salue la clarté des propos du rapporteur et sa capacité à affronter la complexité d'un texte qu'il est impossible de commenter à la hache.
Si nous voulons la transparence, publier le nombre de « parrains » ne suffira pas ; les noms doivent l'être aussi. Les pressions ? Mais le courage politique impose de dire ce qu'on fait et d'accepter d'en débattre.
Il n'est pas possible d'établir une différence entre la durée des comptes de campagne pour l'élection présidentielle et les autres élections. La durée d'un an nous convient. Deux faits ont émergé : les primaires et la prise en compte du Président de la République sortant. Il faut savoir ce qui relève de la campagne ou non. La durée d'un an évite l'inégalité entre celui qui est exposé pendant la primaire et celui qui ne l'est pas.
Je voudrais dire à Pierre-Yves Collombat que les choses ne sont pas aussi simples. L'égalité, purement formelle, consiste, pendant la période intermédiaire, à faire passer certains candidats à 20 h et d'autres à 2 h. Telle est la réalité. Le texte veut la corriger, afin de passer de l'égalité formelle à l'équité réelle.
Disposera-t-on d'un équitomètre ?
Si l'on impose le passage à la même heure, pendant la même durée, au cours du tunnel 19 h-21 h, le téléspectateur se détournera, la démocratie en sera affaiblie. La deuxième solution est l'équité, c'est-à-dire le passage de tout le monde au même moment, mais pas pendant la même durée. C'est le mieux pour les petits candidats.
Le CSA ne peut pas être juge et partie. Il ne peut pas poser des critères pour ensuite les apprécier. Quels sont les recours sur les décisions du CSA ?
Sur la sincérité des sondages, c'est une bonne chose de reprendre les éléments de la proposition de loi de M. Sueur. De même, je suis favorable à l'horaire unique de fermeture, à 19 h, bien que l'idée d'une fermeture à 20 h dans les grands ensembles urbains ne soit pas absurde.
Je suis enfin pour des sanctions très fortes contre les instituts qui publient des sondages à la sortie des urnes.
M. Béchu est comme un poisson dans l'eau, il ferait un excellent conseiller technique pour un candidat à l'élection présidentielle. Si la participation est meilleure quand les bureaux de vote ferment plus tôt, pourquoi ne pas choisir 18 h ? Comment régler la question du bénéfice de temps d'antenne des candidats aux primaires et du Président de la République sortant ? Comment maîtriser l'égalité des candidats au regard de ces situations ? Ce n'est pas facile. Je partage la position de la commission de la culture sur le CSA. Mieux vaut l'égalité qu'une équité appréciée très subjectivement par le CSA.
Je suis un cancre incorrigible en matière de communication politique audiovisuelle ; permettez-moi de prolonger la réflexion sur les « parrainages ». Depuis la loi de 1962, ils représentent la condition pour se porter candidat à l'élection présidentielle. Ils sont accordés par des élus issus d'un scrutin majoritaire pour la quasi-totalité. Le basculement vers ce système n'a pas été effectué par mégarde. Il a pour vocation de garantir la représentativité des candidats quels qu'ils soient, y compris s'ils ne partagent pas l'opinion majoritaire. D'autres solutions existent, comme un « parrainage » par des centaines de milliers de citoyens - il poserait des problèmes logistiques mais garantirait un pluralisme ouvert. Le choix du « parrainage » par les élus est cardinal au même titre que la sélection des deux premiers arrivés au premier tour : le but est de dégager une majorité qui rassemble. Ayons l'honnête brutalité de le dire. Les candidatures destinées à fixer une part de l'opinion inapte à entrer dans un rassemblement sont une composante secondaire du mécanisme de l'élection présidentielle au suffrage universel direct.
La solution qui consiste à maintenir l'invisibilité des « parrainages » ou à les publier de façon aléatoire est une cote mal taillée. Elle n'empêchera pas les « parrainages croisés », c'est-à-dire la fourniture de signatures de soutien au candidat opposé par la minorité d'un camp. Mon ami Daniel Vaillant a mis à jour cette pratique en racontant la mission qu'on lui avait confiée durant l'hiver 1981 d'assurer la candidature de Marie-France Garaud. Le système des « parrainages », parce qu'il a vocation à assurer la représentativité, doit être public. Si une publicité instantanée présenterait des inconvénients, il serait regrettable que 499 noms restent inconnus si les 500 signatures ne sont pas atteintes. La transparence doit être cristalline en démocratie.
Pour l'heure, notre expérience des primaires est très brève ; nous en avons surtout vu les avantages, nous découvrirons bientôt ses inconvénients. Les Républicains feront le test prochainement. Actuellement, tout se passe comme si le vainqueur passait au travers du contrôle alors qu'il a beaucoup investi pour attirer sur lui l'attention médiatique. Prenons en compte ces dépenses en ne nous arrêtant pas à 300 000 euros.
Quant à la contribution des partis politiques à la campagne, faut-il, après la loi Cahuzac, un amendement Bygmalion ?
Je félicite Christophe Béchu pour son exposé brillant. Le général de Gaulle, s'envolant d'Alger vers Beyrouth, disait s'en aller vers l'Orient compliqué avec des idées simples. Le rapporteur en a proposé quelques-unes.
Accordons-nous sur un seul horaire de fermeture des bureaux de vote dans toute la France. Il n'existe aucune raison de les fermer plus tard en ville.
Je partage le sentiment de M. Portelli sur les comptes de campagne. Nos concitoyens ne sont pas prêts à entendre le vrai chiffre, ce qui pousse à mentir en plaçant les sommes dans des comptes différents - celui du parti, celui du candidat. Il faut trouver une vraie solution. Ce qui est proposé me semble sage. L'envoi de policiers à Fontainebleau où sont entreposées les archives du Conseil constitutionnel, gardées par un gendarme proche de la retraite, qui donne tout alors qu'il ne le devrait pas, pose quelques problèmes pratiques...
Lors de la révision constitutionnelle de 2008, mon groupe a obtenu la garantie des droits des formations minoritaires. Un candidat qui en est issu doit pouvoir se présenter. De toutes les constitutions de la Vème République, celle que je préfère est celle de 1958 avec l'élection au suffrage indirect du Président de la République. Une position de regret car nous n'y reviendrons plus. À quoi bon s'étriper sur les « parrainages » alors que les deux candidats finaux sont désignés par le vrai premier tour de l'élection présidentielle, c'est-à-dire les primaires, avant l'élection présidentielle ?
N'oubliez pas le FN ! Tout se joue à trois candidats.
Je n'ai pas découvert cette année l'existence du FN, je vous remercie ! Les autres candidats seront issus des primaires. Certains « parrains » parraineront vraiment, d'autres non. La situation mérite qu'on s'y attarde davantage. On ne peut pas renforcer le bipartisme en acceptant les primaires - il suffit de dépenser un ou deux euros et de se dire d'accord avec des valeurs que tout le monde reconnaît pour y participer - et dire que tout sera résolu par le vote de cette proposition de loi. L'élection présidentielle change de nature. Le Monde a publié hier soir un sondage passionnant selon lequel le candidat du Modem gagnera la prochaine. L'affaire est résolue !
Je partage vos propos de l'horaire de fermeture des bureaux de vote. On ne peut pas justifier un écart de deux heures lorsque les scrutins sont serrés. Une fermeture des bureaux à 19 heures laisserait 11 heures pour voter, cela semble suffisant même si de plus en en plus de gens travaillent le dimanche, ce qui pose un nouveau problème.
Ne modifions pas en profondeur les règles entourant l'élection présidentielle à quinze mois du prochain scrutin. Conservons la transmission des candidatures au Conseil constitutionnel par les candidats eux-mêmes. Une information sur le niveau de « parrainage » pourrait désavantager des candidats qui cherchent encore à obtenir des soutiens : les « parrains » potentiels pourraient se détourner d'eux. Le groupe CRC est favorable à la publicité des « parrainages ». Le tirage au sort des 500 « parrainages » rendus publics semble une bonne chose. Certes, certains candidats atteignent 500 « parrainages », d'autres des milliers. Rendons publics tous les « parrainages », y compris ceux pour des candidats n'ayant pas atteint 500 signatures.
Dans notre République, nous préférons l'égalité à l'équité. Appliquons-la aux temps de parole des candidats. Malgré les plaintes ou les interpellations de nos concitoyens, je n'ai pas souvenir de modifications dans les programmes télévisés...
Je suis hostile à ce texte, sinon sur la réduction de la période des comptes de campagne. Actuellement, la durée d'un an peut embêter un élu durant deux ans s'il se présente aux élections municipales puis cantonales... J'avais déposé une proposition de loi en ce sens, posé une question écrite à laquelle le Gouvernement avait répondu que la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) était favorable à une période réduite à six mois. La période d'un an, qui ne se justifie pas puisque les candidats aux élections législatives ou locales dépensent peu jusqu'à six mois avant l'élection, est source de contentieux. La diminuer simplifiera le système et répondra aux aspirations des élus.
N'inscrivons pas la primaire dans notre législation. Dans son principe, elle n'est pas conforme à nos règles démocratiques. Les élections existent. Sinon, organisons des élections à un tour !
L'équité revient à présupposer qui sera élu, un peu comme dans une République bananière africaine où un président sortant se présente face à un homme de paille. Si nous l'adoptons, n'allons pas ensuite donner des leçons aux présidents africains ! Assurons plutôt l'égalité des temps de parole et des horaires de passage à la télévision afin que tous les candidats aient les mêmes chances.
Le « parrainage » sert à trier les candidats, il garantit leur représentativité. Les grands partis le font passer pour une marque de soutien afin d'empêcher untel ou untel de réunir les conditions pour se présenter à l'élection présidentielle. Rendre publics les « parrainages » ? Dans mon département, certains élus ont déjà vu leur mairie et même leur domicile badigeonnés de peinture pour faire pression. C'est scandaleux d'empêcher de se présenter un parti représentant 20 % de l'électorat, même s'il n'est pas rassembleur. Pourquoi ne pas supprimer les élections tant qu'on y est ? Je voterai contre cette logique.
Ce n'est pas un petit texte. La modernisation et la clarification des règles de l'élection présidentielle sont un enjeu très sérieux. Invoquer des pressions pour refuser la publicité des « parrainages » n'est pas raisonnable. Les « parrains » sont responsables ; ils savent quel choix faire et suggèrent, par celui-ci, un choix aux électeurs. Je souhaite maintenir la publicité intégrale des soutiens.
Instaurer un horaire unique de fermeture des bureaux est une très bonne idée, à condition de n'y assortir aucune dérogation pour les grandes agglomérations.
Une grande part de la communication des candidats passe désormais par les réseaux sociaux et les tweets, et non plus par les médias traditionnels. Ne tournons pas en dérision le concept d'équité, qui donnera une souplesse réelle à l'organisation de la campagne. On ne peut pas garantir une égalité stricte durant cinq semaines de campagne. Nous n'avons pas d'autre solution que de confier au CSA la définition des règles et leur application, il n'est pas question que je sache de le réformer. En revanche, le plan média devrait être rendu public chaque semaine de manière que les candidats puissent contester les offres qui leur sont faites et que tout soupçon de partialité soit levé. Les rédactions peuvent s'y engager, il n'est pas de fait imprévisible dans une campagne à l'élection présidentielle.
Félicitations pour cet exposé clair et non dénué de malice à l'endroit des aspects partisans du texte. La publicité des « parrainages » me semble une bonne chose pour la transparence. Un gros bémol, cependant : le bipartisme pourrait accentuer les pressions sur les « parrains ». Avant de défendre le bipartisme, défendons la démocratie. Si l'égalité est difficile à instaurer, elle doit rester un idéal. L'équité favorisera les deux candidats principaux.
La transparence ne doit pas s'arrêter à 500 « parrainages », elle doit être totale. En 1958, le corps électoral élisant le Président de la République était à peu près semblable à celui qui vaut pour les élections sénatoriales aujourd'hui. Pourquoi ne pas imaginer un « parrainage » par les élus et un panel de 100 000 à 200 000 citoyens ? Ce serait une façon de remettre les citoyens dans le jeu.
Ne changeons pas les règles sur les comptes de campagne à quelques mois de l'élection présidentielle et ne traitons pas différemment les élections présidentielles et les autres élections. L'égalité de temps de parole dans les médias n'est que formelle...
Comme la démocratie !
entre le candidat qui passe à 19 heures et celui qui passe à 2 heures du matin. Soit nous allons à l'égalité réelle, soit nous cherchons une solution d'équité reposant sur des critères plus précis. J'attends des propositions du rapporteur.
Pourquoi pas une heure unique pour les bureaux de vote ? Cela freinerait les annonces prématurées à partir d'estimations réalisées à la sortie des urnes. En revanche, réduire le temps de vote enverra un mauvais signal. Dans la banlieue parisienne, beaucoup de gens votent entre 19 et 20 heures, et d'autant plus en mai-juin.
Monsieur le rapporteur, on a l'impression d'être intelligent quand on écoute un exposé comme le vôtre ! Pourquoi une vieille démocratie comme la France est-elle tentée de modifier régulièrement son système électoral ? Les caucus américains datent d'une autre époque, personne ne critique pour autant la légitimité du président issu de ce parcours électoral. Cette manie de tout changer n'est pas la marque d'une démocratie mature. Ne touchons qu'avec la plus grande prudence à ce système, quelle que soit l'élection concernée.
Vous le savez, l'immense majorité des communes et, donc, des bureaux de vote ne se situe pas dans les grandes villes. À 18 heures, tout le monde est venu voter. Pourquoi imposer d'aller voter à 19 heures dans une commune de 500 habitants avec 200 électeurs ? Ce n'est pas raisonnable.
Je compléterai mes explications au fil de l'examen des amendements.
Oui, je suis favorable à la transparence. Le seul sujet, c'est publie-t-on les « parrainages » au fil de l'eau ou bien en une fois ?
L'équité n'aboutirait pas à privilégier deux mais trois candidats au minimum, compte tenu des intentions de vote. Elle aurait avantagé Jean-Luc Mélenchon et François Bayrou lors de la campagne de 2012. Je rappelle que ce sont le Conseil constitutionnel et la Commission nationale de contrôle de la campagne en vue de l'élection présidentielle qui demandent la modification des temps de parole, pas les médias ou votre rapporteur.
La vraie question, que nous ne poserons pas, est : faut-il supprimer, oui ou non, l'élection présidentielle au suffrage universel direct ? Finalement, nous vivons les conséquences subreptices du passage au quinquennat sur l'équilibre des pouvoirs. Les primaires sont un avatar de cette modification présentée comme mineure et qui modifie en profondeur l'équilibre de 1958... Aucune des dispositions de ces textes ne présente le même risque.
Le « parrainage » est central pour filtrer les candidats représentatifs de pensées réellement structurantes. Est-ce le cas de Jacques Cheminade ? Lors de la campagne de 2002, seize candidats étaient en lice ; imaginez l'application théorique du principe d'égalité pendant une période intermédiaire de trois semaines - on aurait été en Absurdie ! Ont été validés dix candidats ; les cinq plus petits ont totalisé ensemble 6 % des voix au premier tour.
Le critère de la contribution à l'animation du débat politique n'est pas aussi aberrant : certains candidats n'organisent même pas de meetings. L'absence d'égalité dans les moyens conduit à une absence d'égalité dans la densité de la campagne et à une quasi-impossibilité de présenter des images retraçant l'ensemble de ces campagnes. Vous le voyez, des principes très arrêtés en droit se heurtent à la réalité des faits.
Merci, monsieur Vasselle, pour votre suggestion d'être conseiller technique d'un des candidats. Je vous transmettrai quelques CV...
EXAMEN DES AMENDEMENTS À LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE
L'amendement COM-25 actualise la liste des « parrains » outre-mer.
Avis favorable aux amendements identiques COM-15 et COM-21 : ils incluent les vice-présidents des conseils consulaires dans la liste des « parrains ». Cet élargissement, qui semble logique, concernerait quelques dizaines de personnes.
Les amendements COM-15 et COM-21 sont adoptés.
Les amendements COM-1, COM-9, COM-2 et COM-10 deviennent sans objet.
Avis défavorable à l'amendement COM-7 : il créée un nouveau système que nous ne pouvons examiner via un amendement et bouleverse l'équilibre retenu.
L'amendement rédactionnel COM-26 est adopté.
Les amendements de coordination COM-16 et COM-22 sont adoptés.
Les amendements COM-3 et COM-11 ne sont pas adoptés.
Retrait de l'amendement COM-8, à défaut avis défavorable. Sanctionner pénalement l'exercice de pressions pour obtenir un « parrainage » mérite-t-il une infraction pénale ? De toute façon, une infraction ne ressort pas d'une loi organique.
Aujourd'hui, les « parrainages » sont transmis au candidat, qui les exhibe ensuite en liasse devant les caméras. Puis on examine qui sont les « parrains », avant de tirer au sort 500 d'entre eux dont les noms sont publiés. Envoyer les « parrainages » au Conseil constitutionnel et les publier deux fois par semaine ne réduira pas les pressions. Oui à la transmission directe, mais communiquons seulement le nombre et, surtout, ne publions ces « parrainages » qu'à l'arrêt des compteurs. Le silence sur les 499 « parrains » d'un candidat malheureux et la communication dès que le cap des 500 est dépassé est une autre question. Une publication intégrale pourrait modifier la perception des candidats par l'opinion publique : le nombre de 5 000 ou 6 000 « parrainages » donne un autre poids que celui de 500. Je propose, à la place de l'amendement COM-18 de suppression de l'article, mon amendement COM-27 remplaçant les mots « nom et la qualité » par les mots « nombre par candidat » qui ne revient pas sur la publication intégrale des noms dans l'article 3. Si vous le souhaitiez, nous pourrions présenter un amendement en séance prévoyant la publication des « parrainages » d'un candidat ayant reçu moins de 500 signatures.
Le groupe socialiste ne votera pas cet amendement. En l'état, il limite la publicité au nombre des « parrainages ». En revanche, nous soutiendrons une publication intégrale après la validation par le Conseil constitutionnel.
Vous avez raison. Je rectifie mon amendement de façon à ce qu'il s'applique à la première phrase de l'article 3, et non à la troisième. Ainsi, nous conserverons la publication intégrale des noms.
Ce sera l'amendement COM-27 rectifié.
Votre proposition, qui répond à mes objections, mérite réflexion. Je me donne jusqu'à lundi prochain pour savoir si je redépose mon amendement.
Il serait judicieux de publier les signatures des personnes pour un candidat n'ayant pas obtenu 500 « parrainages ». Discutons-en immédiatement.
Cela mérite un débat approfondi. Publier les « parrainages » des candidats présentant in fine ou non leur candidature sont deux choses différentes. N'improvisons pas.
Présentez-donc un amendement ; à défaut, je n'exclus pas de le faire directement en séance.
L'amendement COM-27, modifié, est adopté.
L'amendement COM-19 va de pair avec l'amendement COM-14. On fait un faux procès à l'ensemble de ce dispositif. La solution hypocrite eût été de ramener la période intermédiaire au vendredi précédant le premier tour. L'égalité ? Celle devant l'impôt passe par divers voies et moyens sans que personne ne s'en offusque. S'agissant de l'équité, je vous renvoie à La Théorie de la justice de John Rawls, publiée en 1971.
Lors des dernières élections, dix candidats se sont partagés 10 % du temps d'antenne, cela a conduit à figer la dynamique de campagne de Jean-Luc Mélenchon et de François Bayrou. L'équité, avec le critère d'animation du débat, leur aurait profité. Regardez les rapports du CSA, de la Commission de contrôle de la campagne électorale et du Conseil constitutionnel ; ils sont tous unanimes. Loin de favoriser le bipartisme comme la primaire, le temps d'antenne serait mieux partagé : celui du Front national ne serait pas inférieur à celui des deux autres partis.
Je ne changerai pas un mot de l'objet de mon amendement COM-19, l'équité représente une rupture scandaleuse. L'acquittement de l'impôt en fonction des capacités contributives de chacun figure dans la Déclaration des droits de l'homme, ce n'est pas la même chose. L'égalité, parce qu'elle est formelle, serait à changer ? Mais c'est le principe de notre République. Quant à la qualité et à l'animation du débat, rappelez-vous qu'on a commencé à parler d'écologie lors de la candidature de René Dumont ! À l'origine, M. Le Pen avait peu de suffrages. Donner la priorité à ceux présents depuis longtemps ne favorisera pas le changement. Cela consolidera les situations acquises. De là à le justifier...
Je suis assez convaincu lorsque le rapporteur compare la situation des candidats selon l'horaire de leur passage à l'antenne. Pourquoi ne pas remplacer « conditions de programmation comparables » par « égalité » ? Vous réintroduisez un élément d'appréciation alors que l'équité du temps de parole suffit. Mentionnons plutôt des conditions de programmation « analogues ».
Ce débat important démontre les failles d'un régime à bout de course. Dès lors que le Conseil constitutionnel valide les candidatures, le traitement doit être identique pour tous les candidats, quelle que soit la période, sinon l'exercice n'est pas démocratique. Peut-être faudra-t-il durcir les règles ; mais traiter des candidats valables différemment durant quelques jours ou semaines n'est pas possible dans une élection présidentielle qui, je le déplore profondément, est devenue la clef de notre démocratie.
Le vrai courage politique consisterait à modifier le nombre de « parrainages », ce serait malheureusement vu comme un cadenassage de la démocratie. Nous réparons une conséquence que nous n'avons pas prévue en allongeant la période intermédiaire. L'expression « conditions de programmation comparables », qui a un contenu juridique, est celle utilisée pour la campagne officielle. Ce qui n'empêche pas M. Mercier de réfléchir à un autre terme.
L'amendement COM-19 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-14.
Si nous avions dû choisir entre les deux amendements, il aurait été préférable d'adopter celui de Mme Morin-Desailly plutôt que de supprimer l'article, laissant ainsi au Gouvernement le pouvoir de trancher par voie réglementaire.
L'amendement COM-28 remplace la notion de « formation politique », qui n'existe pas en droit, par celle de « partis et groupements politiques ».
L'amendement COM-29 supprime un alinéa qui ne relève pas de la loi organique.
M. Masson propose de limiter à six mois les comptes de campagne dès la prochaine élection présidentielle. J'ai dit pourquoi j'y étais hostile.
Avec mon amendement COM-30, je propose ce même délai de six mois mais à compter de l'élection de 2022. N'attendons pas pour statuer, sinon les mêmes causes produiront les mêmes effets : il faudra attendre 2021 pour que notre commission se repose la même question.
Nous ne voterons pas cet amendement pour des questions de principe. Prenons le temps d'une réflexion englobant les autres élections.
Mieux vaudrait voter cet amendement pour provoquer la réflexion durant la navette. Soit on légifère sur les primaires pour encadrer quelque chose de bancal, soit on propose une règle en tenant compte. Plus la primaire a lieu en amont, moins elle influence l'électeur au moment de l'élection. L'amendement instaurerait une franchise de six mois sans primaire.
Le rapporteur apporte le meilleur argument contre son amendement : poser dès maintenant une règle de six mois ferait de la primaire le premier phénomène électoral, puisque ce n'est pas une élection, affranchi de toute limite financière. Le travail ne fait que commencer.
Je comprends que la question de la primaire se pose, mais qui peut organiser une primaire dans notre pays ? Tout le monde bien sûr ; mais en fait, pas vraiment. Faut-il faire la loi pour quelques formations politiques ? C'est contraire au principe de la loi qui est la même pour tous...
On ne fera pas l'économie d'une réflexion. Actuellement, tout est jurisprudentiel. Monsieur Richard, 300 000 euros est la part empirique retenue selon la CNCCFP pour François Hollande. Rien ne dit que la prochaine primaire ne coûtera pas un million ou 200 000 euros. Quelle part de la dépense de la primaire profite directement à l'élection présidentielle ? Le système de primaires va se généraliser, il commence pour les élections municipales - avec le problème juridique que des vaincus se retrouvent ensuite sur des listes, voire têtes de listes dans des arrondissements. Prendre la fraction concernant le seul vainqueur ne reflète pas la réalité de l'élection. Le vice-président du Conseil d'État a ardemment défendu le principe d'une période de six mois.
Après la loi Cahuzac, l'amendement Bygmalion, s'est interrogé Alain Richard. Une annexe, qui retracera les concours financier - en particulier, les concours en nature - est un bonne chose. Encore faut-il que la CNCCFP puisse apprécier sa réalité en accédant aux informations contenues dans les comptes des partis ou groupements politiques. D'où mon amendement COM-31.
Il n'y a qu'une règle qui vaille : sont exacts les comptes du candidat élu !
Je propose 19 h comme heure unique de fermeture des bureaux de vote - 20 h serait un peu tard pour les assesseurs et les maires des petites villes. Cela ne diminuera pas la participation : même dans le département de M. Kaltenbach, le taux de vote entre 19 h et 20 h atteint à peine 0,7 %. En revanche, les urbains ont le dernier mot dans le système actuel. Ils l'auront de plus en plus car il sera sans doute possible, bientôt, d'extrapoler les résultats au plus proche de la fermeture des bureaux de vote. Fixons, avec mon amendement COM-32, une règle simple et compréhensible qui ne fasse ni gagnants ni perdants.
Oui à l'heure unique mais pourquoi pas 18 h ? Après tout, comme l'indique l'objet, ce sont les communes où la fermeture est prévue à cette heure qui enregistrent le plus fort taux de participation.
Ce serait un peu excessif...
Puis-je prendre ma part à ce concours Lépine ? Quand les bureaux de vote ferment à 18 h, ils sont désertés dès 17 h 30. Va-t-on imposer partout d'aller voter avant 17 h 30 ?
Seulement une fois tous les cinq ans...
Craindre qu'une extrapolation des résultats extrêmement rapide à partir des cent premiers bulletins de vote inverse un scrutin me semble infondé. Quand bien même un petit génie mettrait au point un logiciel extrêmement performant, les premières estimations ne seraient pas disponibles avant 18 h 43. Un conservatisme de bon aloi consisterait à maintenir 18 h dans les petites communes et 19 h ailleurs.
Comme par hasard, l'Assemblée nationale a opté pour 19 h et 20 h ! Allons vers l'heure unique, 19 h ne sera pas une contrainte excessive pour les assesseurs et maires des petites communes.
L'amendement COM-5 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-13.
Les amendements COM-23 et COM-24 sont satisfaits.
L'avis est défavorable aux amendements COM-4, COM-12 et COM-33 qui suppriment l'article.
Les sénateurs représentant les Français de l'étranger redéposeront cet amendement en séance. Lier la caducité de l'inscription sur le registre consulaire à la radiation de la liste électorale consulaire n'est pas correct.
C'est une mesure de simplification administrative : les personnes demandant leur radiation du registre consulaire seront radiées de la liste électorale consulaire, sauf si elles s'y opposent.
Avec ce système, c'est comme si vous demandiez aux Français établis en France de renouveler leur inscription sur les listes électorales tous les cinq ans.
L'ensemble des sénateurs des Français de l'étranger s'oppose à cette position sur l'article 8. Nous redéposerons ces amendements.
Les amendements identiques COM-4, COM-12 et COM-33 ne sont pas adoptés.
L'amendement COM-5, identique à l'amendement COM-11, est adopté et devient article additionnel.
L'amendement COM-7 de suppression est adopté.
L'amendement COM-1 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-2.
L'amendement de précision COM-8 est adopté.
Notre amendement reprend le texte adopté à l'unanimité par le Sénat il y a quatre ans.
Je soutiens les amendements identiques COM-12 et COM-6 car MM. Sueur et Portelli ont repris leur proposition de loi sur les sondages en la centrant sur l'élection présidentielle, sujet de ce texte. Je propose un sous-amendement COM-13 pour réparer un oubli : l'application des dispositions outre-mer.
Si le rapporteur est cohérent, MM. Sueur et Portelli avaient imaginé un dispositif polyvalent, applicable à toutes les élections. Petite nouvelle venant de la commission de codification, le Gouvernement lui a demandé de s'atteler à la refonte du code électoral. Ce serait l'occasion d'y intégrer la législation sur les sondages.
Nous en sommes d'accord : la proposition de loi de nos collègues dépasse le sujet de l'élection présidentielle. Adoptons cependant ces amendements afin de marquer notre exaspération devant les méthodes de l'Assemblée nationale. Nous avons voté et, qui plus est, à l'unanimité la proposition de loi de nos collègues en 2011 ; l'Assemblée ne l'a toujours pas inscrite à son ordre du jour.
Nous devrons trouver un autre véhicule pour toutes les mesures concernant la commission des sondages.
Le sous-amendement COM-13 est adopté.
L'amendement COM-12, identique à l'amendement COM-6, modifié, est adopté.
L'amendement COM-9 est retiré.
L'amendement de cohérence COM-10 est adopté.
Je vous propose d'adopter l'amendement COM-4 avec une rectification approuvée par son auteure, afin que la commission de la culture puisse recevoir le CSA lorsqu'elle le souhaite et non automatiquement.
L'amendement COM-4, modifié, est adopté.
AMENDEMENTS DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE
AMENDEMENTS DE LA PROPOSITION DE LOI
La commission examine le rapport de M. François-Noël Buffet et le texte qu'elle propose sur le projet de loi n° 339 (2015-2016), adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture après engagement de la procédure accélérée, relatif au droit des étrangers en France.
Le projet de loi sur le droit des étrangers revient devant notre commission après une commission mixte paritaire infructueuse.
En première lecture, le Sénat avait choisi de s'inscrire dans l'économie générale du projet de loi. Nous avions maintenu le régime actuel du contentieux des décisions de placement en rétention, en conservant le délai d'intervention du juge des libertés et de la détention à cinq jours au lieu de quarante-huit heures ; nous étions revenus sur les conditions de délivrance des titres de séjour, en maintenant le pouvoir d'appréciation des préfets ; nous avions conservé les conditions actuelles de délivrance des titres de séjours pour les étrangers malades, contrairement au choix de l'Assemblée nationale en première lecture ; nous avions encadré plus strictement la délivrance de la carte de séjour pluriannuelle, affirmant qu'elle constituait une exception, le principe devant rester le titre annuel ; nous avions revu les conditions du regroupement familial.
Nous avions recherché une amélioration d'autres dispositifs, tels que l'éloignement. Le Gouvernement avait souhaité mettre en place une nouvelle procédure accélérant l'obligation de quitter le territoire - nous l'avions circonscrite pour les déboutés du droit d'asile, pour améliorer son efficacité. Nous avions également raccourci le délai de départ volontaire à sept jours au lieu de trente et allongé l'interdiction de retour de trois à cinq ans. Nous avions souhaité renforcer les modalités d'assignation à résidence par une attestation d'hébergement délivrée par le maire de la commune d'accueil, voire par une caution. Nous avions également clarifié plusieurs dispositions relatives au titre pluriannuel de séjour et au contrat d'accueil et d'intégration afin de le cibler sur l'apprentissage de la langue. Nous avions encadré de façon plus cohérente l'accès des journalistes aux centres et locaux de rétention administrative.
L'Assemblée nationale n'a absolument rien retenu de notre texte. Elle est revenue à sa première version en y ajoutant des éléments nouveaux, tels que l'ouverture du service civique aux étrangers et la suppression de l'assignation à résidence sous surveillance électronique. Le Gouvernement a également ajouté des dispositions sur le droit d'asile, ce qui n'était pas l'objet de ce texte. Ces dispositions modifient sérieusement ce qui était prévu dans la loi relative à la réforme de l'asile qui vient d'être adoptée, notamment la possibilité pour l'autorité administrative d'opposer l'irrecevabilité à une demande d'asile formulée en rétention au-delà des cinq premiers jours - en dérogation avec la loi précitée puisque cette possibilité était réservée à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).
L'insertion de ces éléments nouveaux post-CMP, désagréable, pose un réel problème de constitutionnalité.
Je propose d'opposer au projet de loi la question préalable en application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement. Et ce à regret, car nous pensions obtenir quelques avancées.
L'exposé du rapporteur est honnête sur son action en première lecture. Je le rejoins sur les nouvelles dispositions qui y ont été introduites sur l'asile : elles sont contraires à ce qui avait été affirmé ici et à l'Assemblée nationale lors du débat sur le projet de loi qui y était consacré.
Monsieur le rapporteur, vous avez effectué un travail de dentelle sur de nombreux sujets pour améliorer le texte même si ce n'était pas toujours dans le sens que nous voulions, dans un souhait de dialogue entre les deux chambres. Vous avez été également pris en otage par votre majorité qui a voulu un débat au Parlement sur l'immigration ou la fixation de quotas pour des titres de séjour. Résultat, le texte du Sénat était le fruit de votre travail mais aussi des communiqués de presse de membres de la majorité sénatoriale. Cela a fait obstacle au compromis. Ces amendements, qui n'étaient pas les vôtres, ont profondément dénaturé le texte, le rendant inacceptable.
Le rapporteur est dur avec le travail de l'Assemblée nationale. C'est vrai que bien des points défendus au Sénat n'ont pas été retenus, mais le texte a évolué. Au moins quatre amendements que le groupe socialiste avaient défendus sans succès ont abouti à l'Assemblée nationale : la suppression du passage par une carte de séjour temporaire pour obtenir un titre pluriannuel en cas de changement de motif, la délivrance de la carte de résident permanent après le second renouvellement de la carte de résident, l'encadrement des cas de placement en rétention d'un étranger accompagné d'un mineur et l'accès des associations humanitaires et de défense des droits des étrangers dans les zones d'attente.
Les échanges entre la majorité sénatoriale et la majorité de l'Assemblée nationale ont été limités. Faut-il, pour autant, clore le débat en votant la question préalable ? Cela renverrait l'image d'un Sénat qui a durci exagérément le texte en sabotant le coeur du dispositif, c'est-à-dire le titre pluriannuel, et en affichant des marqueurs politiques rendant impossible le dialogue avec les députés : réforme de l'aide médicale d'État et du regroupement familial, établissement de quotas.
M. le rapporteur, vous qui êtes un homme de conviction, employez-vous à persuader vos collègues que des positions maximalistes bloquent le débat. À trop charger la barque, elle n'avance plus ! Le groupe socialiste et républicain souhaite enrichir le texte en poursuivant le débat. Nous avons déposé huit amendements pour répondre à l'objectif initial du Gouvernement, qui est de mieux accueillir les étrangers en situation régulière - les longues files d'attente sous la pluie devant les préfectures ne sont pas tolérables - et de mieux lutter contre l'immigration clandestine. Nous voterons contre la question préalable.
Mon quasi-homonyme, notre collègue Abdourahamane Soilihi, a déposé deux amendements. L'un rend obligatoire la compétence du Conseil départemental de Mayotte en matière d'aide sociale ; l'autre met en place une instance bilatérale entre la République française et l'Union des Comores. Ils sont tous les deux satisfaits depuis la départementalisation de Mayotte. Reste la question de l'effectivité de ces compétences. Je ne peux que donner raison à mon collègue lorsqu'il pointe du doigt l'insuffisance des moyens alloués aux collectivités territoriales mahoraises, tous gouvernements confondus.
Je donnerai quelques exemples concrets sur lesquels nous espérions des avancées : le Sénat avait précisé les choses en matière d'attribution du « passeport talent » pour le motif de « renommée internationale » - cela n'a pas été retenu ; l'Assemblée nationale est revenue à trois ans pour la carte de séjour « travailleurs saisonniers » - nous avions estimé que quatre ans était préférable ; nous avions engagé le débat sur la pleine compétence du juge administratif pour apprécier la légalité d'une décision de placement en rétention - cela a été rejeté.
J'entends vos demandes : « encore cinq minutes, monsieur le bourreau ! ». Mais nous avons travaillé longuement sans que l'Assemblée nationale en tienne compte. Il faut en tirer les conséquences.
Je n'ai pas évoqué l'aide médicale d'État ni les quotas, mais j'ai voté ces amendements que j'assume.
C'est regrettable, mais la question préalable est la seule solution pour faire entendre la voix du Sénat.
Peut-on considérer que les amendements suivants ont été soutenus et l'avis défavorable du rapporteur suivi ? La question préalable conduit la commission à rejeter tous les amendements.
La commission rejette tous les amendements.
La réunion est suspendue à 12 h 50
La réunion est reprise à 17 heures
Audition de M. Gilles de Kerchove coordinateur de l'union européenne
Avec M. Jean-Paul Emorine, vice-président de la commission des affaires européennes, nous avons le plaisir d'accueillir M. Gilles de Kerchove pour examiner l'apport de l'Union européenne dans la lutte contre le terrorisme. Il présentera les différents aspects de cette politique avant que nous échangions.
Le président Bizet ne peut malheureusement pas être présent aujourd'hui. Nous sommes heureux de recevoir M. de Kerchove afin d'aborder la coordination européenne contre le terrorisme, sujet de préoccupation pour la France.
Gilles de Kerchove, coordinateur de l'Union européenne pour la lutte contre le terrorisme
L'Europe traverse une crise existentielle grave. Moi qui ai consacré vingt ans à promouvoir l'Europe de la sécurité, je n'en ai jamais connu d'une telle ampleur. Si la sécurité intérieure est bien une compétence partagée entre l'Union européenne et les États membres, ces derniers en assurent en l'état actuel 90 %, ils en sont les premiers responsables. Le traité de Lisbonne dispose également que les États membres sont les seuls responsables de la sécurité nationale, ce qui signifie que le secteur du renseignement échappe aux compétences de l'Union européenne : les États membres en ont la compétence exclusive. Après les attentats de Paris, les chefs de gouvernement ont voulu se réunir à Bruxelles afin d'envoyer un message fort.
La crise migratoire et la toxicité du lien noué entre terrorisme et migrations constituent également des défis. La présence d'un passeport syrien contrefait près du Stade de France, le 13 novembre, n'est pas due au hasard.
Les services de renseignement estiment que la principale menace est représentée par les citoyens d'États membres qui se sont radicalisés sans établir de lien direct avec une organisation terroriste, par internet, la télévision satellitaire, la prison, la rencontre d'un imam itinérant, et susceptibles de commettre des attentats de petite ampleur, de façon opportuniste. Abou Moussab al-Souri a théorisé cette stratégie dont l'effet psychologique est important. Les combattants étrangers sont plus de 5 000 à provenir de l'Union européenne. S'il faut éviter de penser qu'Al-Qaeda est finie, puisque des franchises s'en revendiquent, Daech est une organisation considérable par le nombre de ses combattants, son emprise territoriale, ses moyens financiers, sa maîtrise des réseaux sociaux, sa communication stratégique. Ces derniers mois, elle est sur la défensive en raison des frappes aériennes qui la visent.
Cette pression militaire accrue pourrait malheureusement se traduire par une multiplication des attentats - on l'a déjà constaté avec les attentats à Suruç et Ankara en Turquie, dans le Sinaï, à Beyrouth, à Paris et en Tunisie. Cette organisation qui gagnait de nouveaux territoires, recrutait massivement, a besoin de montrer des succès quand elle est mise en difficulté. Autre conséquence, le retour accru de nos ressortissants issus de Daech et de Jabhat al-Nosra. S'il n'est pas simple pour eux de partir, les bombardements rendent un départ possible. Des responsables de Daech pourraient aussi quitter la Syrie et l'Irak pour rejoindre la Libye.
Cinq facteurs sont susceptibles d'amplifier cette menace : les États faillis se sont multipliés, or les organisations terroristes aiment les zones de non droit ; la tension entre Chiites et Sunnites grandit en raison du sentiment que l'Iran gagne la partie ; les pays du printemps arabe doivent restructurer leur appareil sécuritaire, à l'image de la Tunisie dont plus de 5 000 ressortissants ont rejoint Daech - imaginez la digestion de leur retour, pour ce petit pays ; le salafisme se propage - les experts divergent sur l'impact de l'idéologie sur la radicalisation : pour schématiser, Gilles Kepel le pense, comme moi, quand Olivier Roy met davantage en avant la marginalisation ; les nouvelles technologies de l'information et de la communication se développent et accroissent la capacité d'un individu isolé à commettre un attentat. Je ne serais pas étonné de voir émerger le cyberterrorisme d'ici cinq ans. Les explosifs ont été miniaturisés. Une bombe faisant exploser un avion peut avoir la taille d'une batterie d'iPad, ce qui explique que les Américains demandent que les appareils électroniques puissent être allumés lors de l'embarquement à l'aéroport. L'un des premiers numéros du magazine d'Al-Qaeda en péninsule arabique expliquait comment fabriquer une bombe dans la cuisine de votre maman ; un jour, un virus de synthèse pourra sans doute être mis au point dans la cuisine de votre maman.
L'Union européenne n'est pas la première responsable de la sécurité intérieure, mais elle est soucieuse d'apporter son soutien à l'action des États. Dans leur déclaration après les attentats de janvier, les chefs d'État et de gouvernement ont demandé davantage d'efforts de répression, de prévention et de soutien aux pays tiers. Ils l'ont confirmé en décembre, et ces objectifs ont été discutés lors de réunions avec les ministres de l'intérieur et de la justice. La France joue un rôle moteur considérable en la matière.
Le volet répressif a pour but de s'assurer que les États accèdent aux données utiles, le fichier PNR sur les passagers aériens par exemple - le Parlement européen devrait adopter cette mesure dans un mois - mais aussi qu'ils participent correctement aux plateformes européennes. Il faut comprendre les obstacles techniques, juridiques et culturels qui l'empêchent. Le Système d'Information Schengen (SIS) n'a pas fonctionné correctement dans plusieurs cas, dont celui de Mehdi Nemmouche. La base de données d'Europol pâtit des réticences de la communauté du renseignement à partager ses informations. Hors du cadre de l'Union européenne, il faut faire en sorte que les services de renseignement se coordonnent mieux. En décembre, pour la première fois, le Conseil européen a demandé aux services de renseignement de structurer leur coopération en dehors du cadre institutionnel de l'Union. L'interopérabilité des bases de données doit être assurée, or elles ont chacune leur logique et leur but. L'emploi de faux documents par les terroristes rend nécessaire le croisement des informations de différents fichiers, ce qui est compliqué dans la mesure où le principe de protection des données est qu'elles ne puissent être utilisées que pour la finalité pour laquelle elles ont été recueillies.
La Commission européenne vient de saisir le Conseil d'une proposition de modifier le code frontières Schengen pour prévoir un contrôle systématique des ressortissants européens aux frontières extérieures. Tous les Américains sont contrôlés lors de leur entrée aux États-Unis. L'Union européenne ne fait pas de même. Si la crainte d'encombrements aux aéroports a pu peser lors de l'adoption de la législation, il peut y être répondu grâce aux lecteurs de passeports biométriques. Certains États membres renâclent car la mesure entraînerait des contraintes comme le déploiement des lecteurs dans tous les points de passage aux frontières. Le contrôle des ressortissants de pays tiers entraîne le besoin d'équipement de toutes les îles grecques en branchements et terminaux informatiques, afin de procéder à des contrôles de sécurité.
Le trafic d'armes pose également problème. Il semble facile d'acquérir une Kalachnikov en Belgique pour 300 euros. La France a pris des initiatives pour lutter contre le financement du terrorisme et encouragé la Commission européenne à affiner son dispositif. La quatrième directive anti-blanchiment a été adoptée récemment. La Commission compte y ajouter des éléments sur les cartes prépayées, mentionnées après les attentats de novembre, les monnaies virtuelles ou le trafic d'oeuvres d'art.
La lutte contre le terrorisme relève des ministres de l'intérieur mais aussi de ceux de la justice. La Commission a saisi le Conseil d'un projet de Directive tendant à définir le crime de djihadisme de façon harmonisée. La résolution 2178 des Nations unies nous en fait obligation.
Eurojust peut aider le Conseil à aborder le problème des combattants étrangers. Certains pays se montrent extrêmement répressifs vis-à-vis des personnes de retour de Syrie ; d'autres sont tentés par des politiques plus nuancées. Que faire quand on n'a pas de preuve ? Les seules preuves sont parfois électroniques. Au début, les djihadistes étaient extrêmement narcissiques et publiaient des photos d'eux avec le drapeau de Daech sur Facebook, ce qui est suffisant. Mais ces données sont stockées sur des clouds américains. Les messages échangés sur Whatsapp entre deux Français sont stockés aux États-Unis. Le juge français doit émettre une requête d'entraide pénale qui prend au moins dix mois et peut se heurter aux exigences du quatrième amendement de la Constitution américaine. Les Britanniques sont en train de négocier un accès plus rapide à ces données. La Commission y travaille également.
Le deuxième volet politique porte sur la prévention, à la fois directe et indirecte - les politiques de contexte telles que l'éducation, la jeunesse, la culture, le sport ou l'accès à l'emploi. Le commissaire en charge de ces questions doit faire prochainement une communication sur la mobilisation de programmes européens dans cette direction.
La prévention plus directe consiste d'abord en la détection précoce des signaux faibles. La France a beaucoup investi ce domaine récemment. Je m'en réjouis. En arrivant au ministère de l'intérieur, Manuel Valls et ensuite Bernard Cazeneuve ont été sensibilisés à ces questions et oeuvré pour apporter très rapidement des réponses non sécuritaires. La question porte sur une meilleure formation des acteurs de première ligne tels que la police de proximité, les travailleurs sociaux et les professeurs.
La prévention concerne aussi Internet et les réseaux sociaux. Le commissaire Avramopoulos a lancé un partenariat public-privé avec les grands opérateurs Google et Facebook pour enlever les contenus en contradiction avec leur charte d'utilisation. Europol a mis sur pied une équipe qui trie les contenus, entre liberté d'expression et infraction à la charte, inspirée de l'exemple de Scotland Yard. Les contenus signalés par l'équipe britannique sont retirés à 93 % alors qu'ils ne le sont qu'à 33 % quand ils sont signalés par de simples utilisateurs. La Commission a recruté un groupe d'experts du contre-discours, surtout britanniques, afin de définir une communication stratégique.
Le troisième axe de la prévention porte sur la réintégration des ressortissants partis en Syrie. Si 2 000 Français rentrent, peut-être que 50 % seront traduits en justice et 20 % contrôlés en permanence par les services de renseignement. Reste un grand nombre de personnes dont il faudra bien faire quelque chose, sans la preuve qu'ils aient du sang sur les mains. Le Gouvernement français imagine une prise en charge d'une dizaine de mois comprenant du coaching psychologique et une formation à la citoyenneté. J'en suis très partisan.
Quant aux pays du pourtour de la Méditerranée, je passe 60 % de mon temps à nouer des partenariats de sécurité avec eux, qu'il s'agisse de la Turquie ou d'États des Balkans occidentaux.
L'Union européenne est confrontée à quelques défis. Elle doit détecter les signaux faibles. Un expert français a analysé les comportements en prison il y a dix ans et récemment mis en évidence la pratique de la taqiya - la dissimulation - qui consiste à éviter les signes extérieurs de radicalisation. L'Union européenne doit connecter les données qu'elle possède. Les États-Unis ont reconnu qu'ils auraient pu empêcher le 11 septembre en reliant les indices dont leurs différents services disposaient. Elle doit aussi penser hors du cadre, enrichir son analyse. Un service de renseignement confronté à des milliers de personnes potentiellement dangereuses doit se concentrer sur quelques cas, ce qui suppose de disposer d'une palette de compétences. J'approuve la démarche de la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), qui s'adjoint les services de sociologues, de psychologues, de spécialistes des nouvelles technologies.
L'Union européenne doit aussi trouver le difficile équilibre entre sécurité et liberté. Une vision inexacte consiste à voir le Parlement européen comme le défenseur des libertés et le Conseil des ministres comme celui de la sécurité. Il faudra être créatif pour développer des réponses équilibrées.
Un sujet important n'est pas discuté à Bruxelles : celui du chiffrement. De nombreuses entreprises ont réagi aux révélations d'Edward Snowden. Faut-il les obliger à donner leurs clés de chiffrement ? Les ministères de l'intérieur n'ont pas une grande culture de l'expression de besoins, contrairement aux ministères de la défense. Il est important de développer l'industrie européenne de la sécurité. La France a des champions mondiaux. La cybersécurité a un très grand potentiel, avec une croissance de 6 à 8 % par an.
L'antisémitisme et l'islamophobie sont préoccupants. En Allemagne, des tensions existent, notamment autour du parti Pegida. Je suis séduit par la proposition de Wolfgang Schäuble de lever un impôt européen sur le pétrole pour financer la sécurisation des frontières et l'intégration des migrants. Enfin, comment promouvoir un islam européen et non un islam en Europe ? Il faut aider les musulmans pour que l'exercice de leur culte puisse être serein, ouvert et transparent.
Merci de la clarté de cet exposé très complet. Quels sont les progrès dans l'enregistrement des arrivées de migrants aux frontières de l'Europe ? Y a-t-il une montée en régime des moyens humains de Frontex ?
J'ai envie de vous entendre plus longuement sur chacun des sujets que vous abordez. Vos propos sont passionnants et rejoignent ceux de nombreux policiers et magistrats que nous entendons. Comment voyez-vous une meilleure coordination des services de renseignement européens ? Il est évident que les terroristes ne connaissent pas la notion d'État et élaborent leurs actions sur plusieurs territoires. Comment nous mettre sur le même plan ?
Je suis très impressionné par votre précision. L'interopérabilité des bases de données pose un problème de cybersécurité. Plus on multiplie les points sources, plus on s'affaiblit vis-à-vis des pirates. J'ai découvert ce soir la taqyia, dissimulation autorisée par la charia. Va-t-on s'appuyer uniquement sur les messages numériques pour détecter les signaux faibles, en développant des algorithmes ? Ne serait-ce pas, là aussi, une porte d'entrée pour les pirates ?
Vous montrez la belle Europe, qui se penche sur les préoccupations des citoyens. Le renforcement des frontières, la coordination des services de renseignement nécessitent de l'argent. Outre la taxe Schäuble - une bonne piste -, y aurait-il d'autres financements ? Pourrait-on utiliser les restes du budget européen ?
Des observateurs suggèrent de créer un fonds de rachat des armes à feu dans les Balkans pour lutter contre leur trafic. Qu'en pensez-vous ?
La France débat de l'état d'urgence et de la déchéance de nationalité. Dans quelle catégorie, de la répression, de la prévention ou de l'aide aux pays tiers, les classez-vous ? Quelles seraient les répercussions de ce vote sur l'Union européenne ? Où iraient ces personnes ? Comment les autres États membres réagiraient-ils ?
Comment expliquer le déficit de contrôle aux frontières ? L'arsenal juridique européen n'est-il pas efficient ?
Merci de votre exposé. Quelles sont vos recommandations sur le contre-discours ? J'avais assisté à un séminaire organisé par le président Obama à Washington où des promoteurs proposaient gratuitement des messages vidéo très forts de prévention contre le terrorisme. Apparemment, les États européens n'en voulaient pas. Pourquoi un tel refus ?
Merci de cet exposé passionnant. Le lien entre migration et terrorisme n'est pas vécu en France comme ailleurs. Le ministre de l'intérieur a développé l'idée selon laquelle les auteurs des attentats étaient d'abord des citoyens français. Comment voyez-vous les choses ?
Au développement du salafisme, j'ajouterais le wahhabisme. L'Arabie saoudite est un pays difficile à appréhender, qui prétend combattre Daech et Al-Qaeda tout en propageant des idées proches. Certains manuels scolaires saoudiens expliquent qu'il ne faut pas serrer la main d'un incroyant. Comment « taquiner » ce pays, dont la situation politique est fragile ?
Les réseaux terroristes se financent entre autres par la contrefaçon. C'est préoccupant. On manque de vision et de stratégie en la matière.
Les attentats du 13 novembre ont été organisés depuis le territoire d'un autre pays européen, fomentés par des individus en Syrie et exécutés après une traversée de l'Europe. Les Français envoient conjointement des agents de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii) et de la DGSI dans les points d'arrivée des migrants. C'est dire que nous sommes sensibilisés au risque d'une dissimulation dans la masse d'individus dangereux, d'où l'intérêt d'une surveillance accrue de ces flux.
Vos propos sont rassurants, puisque vous mesurez l'ampleur des difficultés et la totalité des spectres à couvrir, et inquiétants, puisque nous sommes confrontés à l'urgence et que nombre de dispositifs ne sont pas encore prêts.
Quels éléments de coordination ont-ils été mis en place à l'échelle européenne ? On constate des problèmes de coordination interne aux pays, entre la police et le renseignement, entre les dispositifs européens et nationaux, et entre la sécurité intérieure et extérieure. Que pensez-vous de l'institutionnalisation d'un conseil restreint de sécurité réunissant les ministres de l'intérieur, de la défense et des affaires étrangères ?
Quel est l'état d'avancement du renforcement de Frontex et du déploiement des gardes-frontières ? C'est une solution pour aider les pays qui rencontrent des difficultés dans la gestion des migrants, comme la Grèce.
L'Union européenne soutient la Turquie en lui versant trois milliards d'euros. Diplomatiquement, quels sont les moyens de pression et de contrôle de la mise en oeuvre des mesures que l'Europe demande ? Comment faire pour les États faillis ?
Nous avons débattu, dans un temps pas si éloigné, de la protection des données personnelles. Je songe à la directive sur le fichier PNR. Le nuage de données peut fournir des informations sensibles à des personnes mal intentionnées, d'où la nécessité de scruter la toile. Quid de l'avenir de cette protection ? Faut-il se résoudre à être sous surveillance permanente ?
La question des clés de chiffrement nous a paru extrêmement compliquée. Le chiffrement peut représenter un argument commercial pour les acteurs de l'internet, qui garantissent aux clients que personne n'aura accès à leurs données. Dans le cas de l'auto-chiffrement, même l'entreprise n'y a pas accès. La difficulté est d'autant plus grande que leur siège est aux États-Unis. Quel levier l'Europe peut-elle avoir ?
Quand on entend une personne chargée au plus haut niveau du renseignement, on ressent un effroi supplémentaire. J'ai appris ce soir des informations nouvelles et inquiétantes. Pour accéder au renseignement, il faut réussir le difficile parcours du combattant des législations nationales protégeant les libertés publiques. Au-delà des différences techniques, n'aurait-on pas besoin d'une coordination des lois et réglementations nationales ?
Les visas européens sont attribués selon une liste de critères communs. Y en a-t-il de nouveaux intégrant la menace terroriste ?
Les compétences de l'immigration et du contrôle des frontières extérieures ont été pendant longtemps exercées sans lien avec les questions de sécurité, véritable « schizophrénie institutionnelle » qui résulte de la façon dont l'Union européenne s'est construite. En effet, on a communautarisé les compétences par étapes et en laissant volontairement de côté les aspects sécuritaires ; ainsi les compétences relatives à l'immigration et au contrôle des frontières extérieures, confiées à l'Union par le traité d'Amsterdam, ont-elles été exercées depuis des années sans beaucoup de lien avec les questions sécuritaires - en prenant ses fonctions, le nouveau directeur de Frontex a constaté que ses services étaient absents de la lutte contre la criminalité et le terrorisme, en particulier qu'ils n'avaient pas accès, dans l'opération Triton en Méditerranée, aux fichiers d'Europol. Les choses changent, chacun comprend bien qu'il faut recouper les témoignages et les informations du plus grand nombre de sources disponibles : Frontex et Europol ont passé, il y a deux mois, un accord pour échanger leurs données à caractère personnel, c'est le b-a ba.
Face à la crise migratoire, les États membres se mobilisent pour que les États en première ligne, en particulier la Grèce, disposent des outils de contrôle, ne serait-ce qu'une connexion suffisante à internet pour l'accès rapide au système Eurodac. La situation est critique : j'ai constaté, dans un hotspot en Italie, combien les services étaient débordés lorsque, dans un épisode de beau temps et de mer calme, quelque cinq mille migrants sont arrivés en quelques jours alors que la capacité d'accueil n'était que de trois cents places...
La procédure d'IPCR, dispositif intégré pour une réaction à l'échelon politique en situation de crise, a été déclenchée pour la crise migratoire ; elle force les acteurs à partager leurs informations sur les migrants qui entrent sur le territoire communautaire. Est-ce à dire que tous les migrants font l'objet d'un enregistrement en bonne et due forme, avec prise d'empreintes digitales ou biométriques ? Ce n'est certainement pas encore le cas.
Sur les services de renseignement, je rappelle que l'Union n'a pas de compétence ; cependant, dans la pratique, les services de renseignement des États membres échangent des informations au quotidien dans la lutte antiterroriste. Faut-il structurer davantage cette coopération ? Le Conseil européen l'a demandé, les services de renseignement y travaillent dans le Groupe anti-terroriste. Il faut s'assurer, ensuite, que les États aient tous un niveau élevé de renseignement, c'est loin d'être le cas ; la France a atteint un haut niveau, grâce à des équipements comme des satellites, des services complets - la DGSE, la DGSI, l'Académie du renseignement - et une véritable culture du renseignement, ce qui place votre pays au tout premier rang européen, avec la Grande-Bretagne, quand d'autres pays ont encore beaucoup d'efforts à faire.
Il faut également parvenir à ce que les services de renseignements partagent leurs informations avec le Système d'information Schengen (SIS) et Europol. Des États membres s'y refusent avec Europol, perçu comme un service de police et non de renseignement - le circuit doit alors passer par les services de police de l'Etat membre. En revanche, le SIS a démontré son efficacité, la France a fait des progrès spectaculaires dans le partage d'information : la plupart des fiches « S » figurent désormais dans le SIS, c'est loin d'être le cas pour les autres pays et j'en alerte les ministres concernés dès que j'en ai l'occasion. Nous avons intérêt à partager les informations très en amont, comme le fait la DGSI, parce que nous pouvons obtenir des résultats en agrégeant des faits qui paraissent peu significatifs pris isolément - c'est le cas, par exemple, quand un individu fiché en France prend, à Berlin, un billet pour la Turquie...
Il m'est difficile de répondre sur les algorithmes et la cybercriminalité ; ils peuvent effectivement aider à cibler des comportements anormaux, les services de renseignement travaillent dans ce sens et, de fait, plus notre dispositif passe par les technologies numériques, plus il est vulnérable à la cybercriminalité - je sors là de ma compétence, je sais que les services sont mobilisés et qu'il faut mettre l'ensemble des États membres à niveau, c'est l'objet de la directive de 2013 relative aux attaques contre les systèmes d'information, ainsi que de la stratégie européenne en la matière.
Je ne peux guère répondre non plus sur la disponibilité des fonds ; la commission Juncker a récemment mobilisé des fonds additionnels pour faire face à la crise migratoire, et nous pouvons compter également sur les fonds mobilisés pour aider les pays en première ligne, en particulier la Grèce et l'Italie.
Serait-il judicieux de racheter les armes de guerre qui sont dans les Balkans ? C'est la première fois que j'entends cette idée... créative, dont le coût serait probablement très élevé, surtout si l'on compte que des armes pourraient provenir aussi du Proche-Orient et de Libye...
Quant au débat franco-français sur l'état d'urgence et sur la déchéance de nationalité, je ne saurais m'y inscrire, vous le comprendrez.
Notre contrôle aux frontières extérieures est-il suffisant ? Nous pouvons faire bien mieux, c'est pourquoi je soutiens la proposition de la Commission tendant à modifier le code frontières Schengen afin de prévoir un contrôle systématique des ressortissants européens aux frontières extérieures, la Suisse par exemple contrôle 100% des entrants via ses aéroports ; la Commission européenne a fait des propositions à cet égard.
Quel contre-discours face à la radicalisation islamiste ? Je ne crois pas trop à un contre-discours qui serait diffusé par les gouvernements, mais plutôt au soutien apporté aux voix modérées qui, dans la société civile, s'élèvent sur ce sujet. Il y a des initiatives, Tweeter dispense par exemple une formation de quelques jours - qu'a suivie l'équipe de campagne du président Obama. Beaucoup peut être fait en la matière, avec des « repentis » qui reviennent de théâtres d'opération, ou encore dans les pays d'où viennent des terroristes - nous soutenons des actions en Tunisie et au Liban par exemple, bientôt en Jordanie.
Quel lien entre les migrants et le terrorisme ? La menace terroriste est endogène, des nationaux sont partis combattre en Syrie - mais le risque existe bien que Daech instille le doute sur les groupes de migrants, on l'a vu avec l'un des terroristes du Stade de France, détenteur d'un faux passeport syrien et entré comme migrant sur le territoire de l'Union ; les conséquences seraient alors très fortes dans l'opinion.
Quelle cohérence dans notre attitude envers le wahhabisme et le salafisme ? L'Union européenne doit débattre de ce sujet difficile, comme les États-Unis l'ont fait ; l'Arabie Saoudite est un pays allié, actif dans le partage de renseignement, confronté à de nombreux défis sur son territoire - nous avons de nombreux dossiers à évoquer avec eux, ils en sont bien conscients, en particulier le prosélytisme en dehors de leur territoire national.
Sur la contrefaçon, j'avoue manquer d'éléments...
L'Union des fabricants vient de publier un rapport, je vous le communiquerai.
Je le lirai avec attention.
Comment renforcer la coordination entre les services de l'Union ? Le mouvement est en marche, je travaille désormais étroitement avec le service européen d'action extérieure; nous travaillons également à renforcer les liens entre le service européen d'action extérieure et Europol, de même que, dès que j'en ai l'occasion, j'implique à l'extérieur de l'Union européenne les services d'Eurojust, d'Europol, de Frontex et du Cepol.
Sur l'aide à la Turquie, je ne saurais rien dire de plus que nous serons bien sûr vigilants à ce que les fonds européens aillent effectivement aux actions qu'ils visent.
Avec la Libye, nous attendons que le Gouvernement soit confirmé, parce qu'il est impossible d'envisager une coopération sans partenaire ; cependant, il y a effectivement une grande urgence.
Quel équilibre, dans le traitement des données, entre protection de la vie privée et sécurité publique - en particulier dans le PNR ? La question est difficile, sensible, je crois qu'il est possible de concilier les deux termes, plutôt que de les opposer comme on le fait trop souvent - et je vois un exemple intéressant dans le privacy by design, mis en place par l'État de l'Ontario, au Canada.
Quel levier vis-à-vis de l'auto-chiffrement ? Encore une question complexe. Des experts nous disent qu'on ne peut forcer les fournisseurs d'accès et les sociétés du web à communiquer les codes, ni même réserver cette possibilité aux seuls services de renseignement, sans fragiliser l'ensemble d'internet ; la Grande-Bretagne, cependant, a choisi cette voie et l'on en débat aux États-Unis. Je crois que nous devons en débattre également et en approfondir les aspects techniques.
Les différences de législations nationales sur les services de renseignement sont, effectivement, un vrai sujet et, de l'aveu du Président du GAT, constituent un frein à la coopération. La matière n'étant pas de la compétence de l'Union, on pourrait imaginer que des États membres signent un traité entre eux, un « Schengen du renseignement » ; au lendemain des attentats de Paris, le Premier ministre belge a évoqué une « CIA européenne », mais l'initiative ne peut en revenir qu'aux États membres : à eux de s'organiser comme ils l'entendent.
Pour ce qui est des visas, des mécanismes de vérification existent dans le cadre de l'examen des demandes.
Merci, Monsieur le coordinateur, pour toutes ces informations utiles.
La réunion est levée à 18h40.

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