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Timestamp: 2020-07-07 16:03:29+00:00

Document:
Camera dei deputati Dossier CL182 [data]
Titolo: Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese - D.L. 179/2012 - A.C. 5626 Elementi di valutazione sulla qualità del testo e su specificità, omogeneità e limiti di contenuto del decreto-legge
Serie: Note per il Comitato per la legislazione Numero: 182
Il decreto-legge in titolo contiene un complesso di disposizioni che il preambolo connette alle seguenti, ampie finalità: “per favorire la crescita, lo sviluppo dell'economia e della cultura digitali, attuare politiche di incentivo alla domanda di servizi digitali e promuovere l'alfabetizzazione informatica, nonché per dare impulso alla ricerca e alle innovazioni tecnologiche, quali fattori essenziali di progresso e opportunità di arricchimento economico, culturale e civile e, nel contempo, di rilancio della competitività delle imprese”.
Composto di 39 articoli nella versione approvata dal Consiglio dei ministri, il decreto-legge, a seguito delle modifiche introdotte dal Senato, comprende 73 articoli.
Durante l’iter al Senato, è confluito nel testo anche il contenuto del decreto-legge 2 novembre 2012, n. 187, recante misure urgenti per la ridefinizione dei rapporti contrattuali con la società Stretto di Messina s.p.a. ed in materia di trasporto pubblico locale.
Le dieci sezioni in cui si articola il provvedimento concernono:
§ l’agenda e l’identità digitale (sezione I);
§ l’amministrazione digitale e dati di tipo aperto (sezione II);
§ l’agenda digitale per l’istruzione (sezione III);
§ la sanità digitale (sezione IV);
§ l’azzeramento del divario digitale e l’utilizzo della moneta elettronica (sezione V);
§ la giustizia digitale (sezione VI);
§ la ricerca, innovazione e le cosiddette “comunità intelligenti” (sezione VII);
§ le assicurazioni, la mutualità ed il mercato finanziario (sezione VIII);
§ misure per la crescita e lo sviluppo di imprese start-up innovative (sezione IX);
§ ulteriori misure per la crescita del Paese (sezione X).
Si tratta di un disegno di legge di conversione di un decreto-legge, approvato in prima lettura dal Senato ed ora all’esame della Camera.
Il disegno di legge non è corredato né della relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN), né della relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR). La relazione illustrativa afferma in stile quasi telegrafico che, “Considerata l’urgenza del provvedimento, è stata autorizzata l’esenzione AIR e non è stata redatta ATN”,
Come indicato nella relazione illustrativa, il provvedimento in esame fa seguito ai decreti-legge adottati dal Governo Monti al fine di favorire la crescita e lo sviluppo dell’economia e per razionalizzare le uscite (si tratta, in particolare, dei decreti-legge n. 201 del 2011 e n. 1, 5, 83 e 95 del 2012). Il provvedimento in titolo interviene anche sulla materia del sovraindebitamento delle imprese, oggetto del decreto-legge n. 212 del 2011.
Si segnala che è in corso di esame al Senato (S. 3129) il disegno di legge comunitaria 2011, già approvato dalla Camera (C. 4623), che nell’allegato B recepisce le due direttive comunitarie 2010/40/UE e 2010/65/UE oggetto di recepimento da parte dell’articolo 8 del provvedimento in esame. In particolare:
§ il comma 4 dà attuazione alla direttiva 2010/40/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 7/07/2010 recante «Quadro generale per la diffusione dei sistemi di trasporto intelligenti (ITS) nel settore del trasporto stradale e nelle interfacce con altri modi di trasporto»;
§ il comma 10 dà attuazione alla direttiva 2010/65/UE relativa alle formalità di dichiarazione delle navi in arrivo o in partenza da porti degli Stati Membri, che abroga la direttiva 2002/6/CE.
Con riguardo all’articolo 12, si segnala che il disegno di legge S. 2935 Delega al Governo per il riassetto della normativa in materia di sperimentazione clinica e per la riforma degli ordini delle professioni sanitarie, nonché disposizioni in materia sanitaria, già approvato in prima lettura dalla Camera (A.C. 4274) ed ora all’esame, in sede referente, della Commissione 12ª (Igiene e sanità) del Senato, dedica il Capo III alla sanità elettronica.
Con riguardo all’articolo 18, si segnala che esso anticipa i contenuti del disegno di legge presentato dal Governo alla Camera nell’aprile 2012 (A.C. 5117), con il quale propone modifiche alla legge n. 3/2012 per quanto riguarda la composizione delle crisi da sovraindebitamento.
Il provvedimento reca un contenuto estremamente vasto e complesso già nel testo approvato dal Consiglio dei ministri, nell’ambito del quale sono confluiti, durante l’iter al Senato, anche i contenuti del decreto-legge 2 novembre 2012, n. 187, recante misure urgenti per la ridefinizione dei rapporti contrattuali con la società Stretto di Messina s.p.a. ed in materia di trasporto pubblico locale.
Nell’ambito delle finalità del decreto, i 39 articoli del testo originario, ai quali si aggiungono gli ulteriori 34 articoli introdotti nel corso dell’esame del provvedimento al Senato, incidono su un ampio spettro di settori normativi, corrispondenti, in linea di massima alle dieci sezioni in cui si articola il testo.
Il preambolo indica ampie finalità: “Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di emanare ulteriori misure per favorire la crescita, lo sviluppo dell'economia e della cultura digitali, attuare politiche di incentivo alla domanda di servizi digitali e promuovere l'alfabetizzazione informatica, nonché per dare impulso alla ricerca e alle innovazioni tecnologiche, quali fattori essenziali di progresso e opportunità di arricchimento economico, culturale e civile e, nel contempo, di rilancio della competitività delle imprese”. Tale formulazione permette di ricomprendere, per la sua latitudine difficilmente circoscrivibile, la maggior parte delle misure inserite sia nel testo originario sia nelle modifiche introdotte dal Senato.
Non appaiono invece riconducibili alle finalità indicate nel preambolo ed all’ambito materiale oggetto del provvedimento, né alla partizione del testo nella quale sono inserite, le seguenti disposizioni:
Ø nella sezione VI, gli articoli 17 e 18 (già presenti nella versione licenziata dal Consiglio dei ministri) contengono riforme ordinamentali, modificando – rispettivamente – la cosiddetta legge fallimentare (regio decreto n. 267 del 1942) ed il decreto legislativo 8 luglio 1999, n.270 (articolo 17) e la legge n. 3 del 2012 e l’articolo 217-bis della citata legge fallimentare (articolo 18);
Ø nella sezione VI, riguardante la giustizia digitale, l’articolo 34, integralmente sostituito al Senato, si compone di 57 commi riguardanti una vasta pluralità di materie; taluni di essi presentano carattere localistico o micro settoriale. A titolo esemplificativo, si segnalano i commi 3, lettera b), capoverso 19-bis (sull’arsenale di Venezia), 13 (concernente le procedure centralizzate per la conferma della validità della patente di guida), 31 e 32 (sul fiume Pescara ed il porto-canale di Pescara), 34 (riguardante la destinazione degli introiti derivanti dalla vendita dei biglietti di ingresso sia al sistema museale sito nell’isola di Caprera sia agli ascensori esterni panoramici del monumento a Vittorio Emanuele II in Roma), 40 (sui livelli di sicurezza dei motociclisti)
A proposito di tali disposizioni, si ricorda che la Corte Costituzionale, nella sentenza n. 22 del 2012, richiamando al riguardo quanto già statuito nelle sentenze n. 171 del 2007 e n. 128 del 2008, ha individuato, “tra gli indici alla stregua dei quali verificare se risulti evidente o meno la carenza del requisito della straordinarietà del caso di necessità e d’urgenza di provvedere, la evidente estraneità della norma censurata rispetto alla materia disciplinata da altre disposizioni deldecreto-legge in cui è inserita”, nonché rispetto all’intestazione del decreto e al preambolo.
Confluenza di altro decreto-legge
L’articolo 1 del disegno di legge di conversione, oltre a recare la clausola di conversione del decreto-legge in esame, fa salvi – tra l’altro – gli effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti sulla base del decreto-legge 2 novembre 2012, n. 187, recante misure urgenti per la ridefinizione dei rapporti contrattuali con la società Stretto di Messina s.p.a. ed in materia di trasporto pubblico locale. I contenuti di tale decreto sono stati trasfusi negli articoli 34-decies e 34-undecies del provvedimento in esame.
Si segnala in proposito che il Comitato per la legislazione, esprimendosi, nella seduta del 5 dicembre 2012, sul disegno di legge di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, recante disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012 ha formulato la seguente raccomandazione: «abbia cura il legislatore di evitare forme di intreccio tra più provvedimenti d'urgenza, atteso che la confluenza in un unico testo di più articolati attualmente vigenti - che originano da distinte delibere del Consiglio dei Ministri e distinti decreti del Presidente della Repubblica - appare comunque suscettibile di ingenerare un'alterazione del lineare svolgimento della procedura parlamentare di esame dei disegni di legge di conversione dei decreti legge, come definita a livello costituzionale e specificata negli stessi regolamenti parlamentari».
Rapporti con la normativa di rango costituzionale
All’articolo 11-bis, andrebbe valutata l’opportunità di verificare la congruità della disposizione ivi contenuta – che demanda a decreti dirigenziali la modifica della misura del prelievo erariale unico sui giochi pubblici a copertura degli oneri derivanti dal medesimo articolo – in relazione alla riserva di legge prevista dall’articolo 23 della Costituzione.
Talune disposizioni richiamano altri articoli della Costituzione. In particolare:
l’articolo 35, comma 1 dichiara che la disposizione opera in attuazione dell’articolo 117, comma 2, lettere a) e q) della Costituzione al fine di incrementare la capacità del sistema Paese di attrarre investimenti dall’estero attraverso l’istituzione del “Desk Italia-Sportello unico attrazione investimenti esteri”.
Il provvedimento in titolo modifica in più punti i recenti decreti-legge n.83 (convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n.134) e n. 95 del 2012 (convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n.135) talora intervenendo anche in maniera non testuale.
Incidenza su fonti subordinate
Talune disposizioni incidono su norme di rango secondario, attraverso modifiche testuali e non testuali. In particolare, operano modifiche testuali:
§ l’articolo 11, comma 3, che novella l’articolo 8 de regolamento di delegificazione di cui al decreto del Presidente della Repubblica, 20 marzo 2009 n.81;
§ l’articolo 14, comma 5, che modifica l’articolo 66 del regolamento di esecuzione ed attuazione del codice della strada di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 495/1992;
§ l’articolo 14,commi da 8 a 10 che modifica in più punti una fonte atipica del diritto come il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 8 luglio 2003;
§ l’articolo 24-ter, che modifica in più punti il regolamento di delegificazione di cui al decreto del Presidente della Repubblica 4 marzo 2001, n.144;
§ l’articolo 33-quater, chenovella l’articolo 357 del decreto del regolamento di esecuzione e di attuazione del codice dei contratti pubblici di cui al decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207. Nel parere sul disegno di legge di conversione del decreto-legge 6 giugno 2012, n.73, espresso nella seduta del 12 luglio 2012, il Comitato per la legislazione ha già rilevato come il citato articolo 357 ed il regolamento nel suo complesso siano stati oggetto, nel breve periodo intercorso dall’entrata in vigore, di numerose modifiche ad opera di provvedimenti di rango primario formulando la seguente raccomandazione: «abbia cura il legislatore, in ossequio al sistema delle fonti del diritto, di non incidere su discipline oggetto di fonte normativa di rango subordinato mediante atti di rango primario, onde scongiurare che si verifichi l’effetto per cui atti non aventi forza di legge presentino un diverso grado di resistenza ad interventi modificativi successivi»;
§ l’articolo 33-quinquies, che proroga il termine di cui all’articolo 1, comma 3, lettera d) del citato decreto-legge n.73 del 2012, che a sua volta ha introdotto nell’ambito dell’articolo 357 del DPR n.207 del 2010 il comma 21-bis;
§ l’articolo 34, comma 26, che novella il “decreto ministeriale 31 dicembre 1983”, senza specificare che si intende riferire – tra i 3 decreti ministeriali emanati in tale data – al decreto del Ministro dell’Interno recante individuazione delle categorie dei servizi pubblici locali a domanda individuale;
§ l’articolo 34,comma 53, che novella l'articolo 5, comma 9, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 26 agosto 1993, n. 412;
§ l’articolo 34-septies, comma 1, che novella il regolamento di delegificazione di cui al decreto del Presidente della Repubblica 14 dicembre 1999, n.588.
A titolo esemplificativo, modifiche non testuali a fonti di rango subordinato sono presenti nell’articolo 2, comma 3 con riguardo all’articolo 33 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223.
Utilizzo di risorse già oggetto di delibera del CIPE
L’articolo 11, comma 4, nel novellare l’articolo 53, comma 2, lettera a), in materia di “iniziative di rigenerazione integrata del patrimonio immobiliare scolastico, anche attraverso la realizzazione di nuovi complessi scolastici”, demanda a tale scopo anche le risorse “a valere sui fondi di cui all'articolo 33, comma 3, della legge 12 novembre 2011, n. 183, già destinate con delibera CIPE n. 6/2012 del 20 gennaio 2012, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del 14 aprile 2012, alla costruzione di nuove scuole”.
Disciplina di materia oggetto di intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni
L’articolo 12, ai commi da 1 a 8, disciplina l’istituzione del Fascicolo sanitario elettronico (FSE), che costituisce oggetto delle Linee Guida di cui all’intesa sancita in sede di Conferenza Stato- Regioni il 10 febbraio 2011. In particolare:
§ il comma 1 riprende testualmente la definizione del fascicolo contenuta nel punto 2.1 del documento;
§ il comma 7 demanda ad un decreto interministeriale la definizione dei contenuti del fascicolo e dei compiti e limiti di responsabilità dei soggetti che concorrono alla sua implementazione, già oggetto dei paragrafi 2 e 3 delle Linee guida.
L’esigenza di una disciplina legislativa della materia è testimoniata dal disegno di legge di iniziativa governativa S. 2935, recante delega al Governo per il riassetto della normativa in materia di sperimentazione clinica e per la riforma degli ordini delle professioni sanitarie, nonché disposizioni in materia sanitaria.
Il provvedimento in esame ricorre generalmente alla tecnica della novellazione; in numerose circostanze, però, incide su di essa mediante modifiche non testuali, ovvero contiene disposizioni che fanno sistema con quelle oggetto di altri provvedimenti, all’interno dei quali dovrebbero essere opportunamente collocate al fine di disciplinare in modo ordinato le materie in questione; in altri casi, infine, si sovrappone alle previgenti normative, riproducendone e talvolta integrandone il contenuto, senza però disporre l’abrogazione delle suddette discipline o, comunque, nell’assenza di un adeguato coordinamento. Le anzidette modalità di produzione normativa, che – per costante giurisprudenza del Comitato per la legislazione – mal si conciliano con lo scopo di semplificare e riordinare la legislazione vigente, si riscontrano in più disposizioni, tra le quali si segnalano, a titolo meramente esemplificativo:
§ l’articolo 1, comma 4, chein maniera non testuale incrementa la dotazione del Fondo per interventi strutturali di politica economica di cui all'articolo 10, comma 5, del decreto-legge n. 282 del 2004 di 22 milioni di euro per l'anno 2013;
§ l’articolo 5, comma 1, che estende l’ambito di applicazione dell’articolo 16, comma 6, del decreto-legge n. 185 del 2008;
§ l’articolo 15, i comma 3 incide in maniera non testuale sull’articolo 23, comma 5, lettera a) della legge n.69/2009;
§ l’articolo 34, comma 1 proroga dal 31 dicembre 2012 al 31 dicembre 2013 il termine entro il quale la regione Sardegna assegna la concessione integrata per la gestione della miniera di carbone del Sulcis. Inoltre viene prorogata al 31 dicembre 2015 la scadenza del servizio per la sicurezza del sistema elettrico nazionale nelle isole maggiori, intervenendo in maniera non testuale sull'articolo 1, del decreto-legge n. 3 del 2010.
§ l’articolo 35, comma 3 interviene in via non testuale sulla riorganizzazione del Ministero dello sviluppo economico di cui all'articolo 14, comma 19 del decreto-legge n. 98 del 6 luglio del 2011.
§ Appaiono avulsi da un idoneo contesto normativo:
§ l’articolo 11-bis, in materia di credito d’imposta per promuovere l’offerta on line di opere dell’ingegno;
§ l’articolo 13-ter, sulla carta dei diritti volta a definire i principi e criteri per garantire l’accesso universale della cittadinanza alla rete internet;
§ l’articolo 14-bis, sulla pubblicità dei lavori parlamentari.
Il provvedimento, secondo una modalità di produzione legislativa che, come già rilevato in altre occasioni dal Comitato per la legislazione, non appare pienamente coerente con le esigenze di stabilità, certezza e semplificazione della legislazione, interviene su settori disciplinari che hanno formato oggetto, anche in tempi molto recenti, di una profonda stratificazione normativa.
A titolo meramente esemplificativo, si segnalano:
l’articolo 18, sul sovraindebitamento delle imprese, interviene in una materia già oggetto di stratificazione in un breve lasso di tempo, che ha visto succedersi il decreto-legge 22 dicembre 2011, n. 212 e la legge 27 gennaio 2012, n. 3;
l’articolo 33-quater, come già accennato nel paragrafo relativo all’incidenza su fonti subordinate, novella l’articolo 357 del decreto del regolamento di esecuzione e di attuazione del codice dei contratti pubblici di cui al decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207, che ha costituito oggetto di numerose modifiche ad opera di provvedimenti di rango primario.
Disposizioni di incerta portata normativa
Talune disposizioni appaiono di incerta portata normativa, in quanto prive di contenuto innovativo ovvero meramente descrittive e ricognitive oppure con valenza esclusivamente programmatica.
Disposizioni di carattere programmatico
Talune disposizioni sembrano avere natura puramente programmatica, limitandosi ad affermare taluni principi ed indirizzi. A titolo esemplificativo, si segnalano:
§ l’articolo 1, comma 1, che appare meramente dichiarativo, là dove afferma che “Lo Stato, nel rispetto del principio di leale collaborazione con le autonomie regionali, promuove lo sviluppo dell'economia e della cultura digitali, definisce le politiche di incentivo alla domanda dei servizi digitali e favorisce, tramite azioni concrete, l'alfabetizzazione e lo sviluppo delle competenze digitali con particolare riguardo alle categorie a rischio di esclusione, nonché la ricerca e l'innovazione tecnologica quali fattori essenziali di progresso e opportunità di arricchimento economico, culturale e civile;
§ l’articolo 13-ter, sulla carta dei diritti volta a definire i principi e criteri per garantire l’accesso universale della cittadinanza alla rete internet.
Preamboli esplicativi
Alcuni articoli, formulati per lo più in termini di novella, sono introdotti da una sorta di preambolo esplicativo, dove sono indicate le finalità perseguite con le novelle stesse ovvero il contesto in cui si collocano. A titolo esemplificativo si segnalano i seguenti articoli: 6, comma 1, lettera d-bis, capoverso 57-bis.1; 8, comma 3; 10, comma 8; 11, commi 4 e 4-bis; 11-bis; 22, commi 1, 9-bis e 14; 33-sexies, che si limita a richiamare le finalità di cui all’articolo 2, comma 3, del decreto-legge n. 194 del 2009; 33-septies, comma 1; 34, commi 5, 7, 26, 38 e 43; 34-bis; 34-octies, commi 6 e 7; 34-nonies; 34-decies (“In considerazione dell’attuale condizione di tensione dei mercati finanziari internazionali che impone, a tutela della finanza pubblica, particolari esigenze di cautela nella verifica della sostenibilità del piano economico-finanziario del collegamento stabile viario e ferroviario tra Sicilia e Continente (di seguito Ponte), anche in relazione alle modalità di finanziamento previste,….”).
Disposizioni meramente ricognitive della normativa vigente
Il provvedimento contiene numerose disposizioni che appaiono meramente descrittive (in quanto di principio o meramente ricognitive), ovvero delle quali appare dubbia o incerta la portata normativa e che vengono spesso richiamate ricorrendo ad espressioni quali “fermo restando”, “salva”. A titolo esemplificativo si segnalano:
l’articolo 2, comma 5-bis, il quale mantiene fermo quanto previsto dagli articoli 1, comma 3 e 4, comma 2 del decreto del Presidente della Repubblica n. 396 del 2000;
l’articolo 12, commi 7 e 13 (“fermo restando quanto previsto dall’articolo 15, comma 25-bis del decreto legge n.95/2012);
l’articolo 13, comma 5 fa salvo quanto previsto dall’articolo 2, comma 15-bis del decreto legge n.112/2008;
l’articolo 15, comma 4 fa salve “le disposizioni del decreto legislativo n.231/2007”.
Talune di tali disposizioni “fanno salva” la normativa vigente senza identificarla, ma indicandola genericamente. A titolo esemplificativo: l’articolo 4, comma 4 fa salvo i casi “in cui è prevista dalla normativa vigente una diversa modalità di comunicazione”; l’articolo 9, comma 9, lettera b) mantiene ferme “le eventuali responsabilità penali e civili previste dalle disposizioni vigenti”.
L’articolo 1, comma 3-ter reca una disposizione di natura transitoria, che si limita a prevedere che fino all’entrata in vigore della nuova disciplina della carta di identità elettronica continua ad applicarsi quella vigente.
Disposizioni di interpretazione autentica.
L’articolo 23, comma 9 è formulato in termini di interpretazione autentica dell’articolo 4 del decreto legislativo n. 220, con l’obiettivo di limitare la vigilanza ivi prevista sugli enti cooperativi e loro consorzi alle pubbliche amministrazioni ed ai fini della legittimazione a beneficiare delle agevolazioni fiscali, previdenziali e di altra natura. Si segnala in proposito che la circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi prescrive che l’intento di interpretare autenticamente altra precedente disposizione deve risultare nella rubrica dell’articolo. “Deve risultare comunque chiaro – continua la circolare – se ci si trovi in presenza di una disposizione di interpretazione autentica ovvero di una disposizione di modifica sostanziale alla quale si vuole dare effetto retroattivo”.
L’articolo 38, comma 1 deroga esplicitamente all’articolo 3 dello Statuto del contribuente (legge n. 212 del 2000). Il quale dispone che gli effetti della disciplina fiscale e contributiva riguardante i vettori esteri si applicano a decorrere dal periodo d’imposta in corso, al 31 dicembre 2012.
Il provvedimento in esame si caratterizza per una particolare configurazione (già presente in altri atti di recente emanazione), consistente nel far seguire a numerose previsioni di carattere generale disposizioni che hanno carattere derogatorio ovvero condizionante rispetto a tali previsioni. A titolo esemplificativo si segnalano le seguenti disposizioni:
- articolo 7,che al comma 1 contiene la regola e al comma 2 l’eccezione;
- articolo 8, commi 11 (regola) e 15 (eccezione);
- articolo 15, comma 1, capoverso Art. 5.1 (regola) e capoverso Art. 5.3 (eccezione).
Deroghe generiche
Il decreto in esame reca talune disposizioni che agiscono in deroga a norme vigenti, talora indicando specificamente le disposizioni cui intendono derogare, ma più spesso facendo generico riferimento alla legislazione vigente ovvero alla legislazione vigente in determinati settori. Deroghe formulate in termini generici ovvero molto ampi si rinvengono, a titolo meramente esemplificativo:
§ all’articolo 8, comma 3, che prevede che le aziende di trasporto pubblico locale consentano l'utilizzo della bigliettazione elettronica attraverso strumenti di pagamento in mobilità e la consegna del titolo digitale del biglietto sul dispositivo di comunicazione anche “in deroga alle normative nazionali di settore”;
§ all’articolo 24, comma 1, lettera d), numero 5), che prevede una disapplicazione dell’articolo 16 della legge 24 novembre 1981, n. 689;
§ all’articolo 30, comma 2, che contiene una disapplicazione della parte II, titolo II, capo II e dell’articolo 32 del decreto-legislativo n. 58 del 1998, in materia di intermediazione finanziaria.
Deroga esplicita al diritto societario
L’articolo 26 indica già nella rubrica l’intento di derogare al diritto societario per quanto riguarda il trattamento tributario delle imprese start-up innovative.
- il comma 1 prevede che per le start-up innovative il termine entro il quale la perdita d'esercizio deve risultare diminuita a meno di un terzo del capitale sociale è posticipato di 12 mesi e pertanto è rinviato al secondo esercizio successivo.
- i commi 2 e 3 estendono anche alle imprese start-up innovative costituite in forma di srl istituti previsti per le società per azioni, in particolare la libera determinazione dei diritti attribuiti ai soci, attraverso la creazione di categorie di quote anche prive di diritti di voto o con diritti di voto non proporzionali alla partecipazione
- il comma 4 prevede la disapplicazione per le start-up innovative, come regolamentate dall’articolo25 del presente disegno di legge, della disciplina vigente in materia di società di comodo, definite dall’articolo 30 della legge n. 724 del 1994, e di società in perdita sistemica, di cui all’articolo 2, commi da 36-decies a 36-duodecies del decreto-legge n. 138 del 2011.
- il comma 5, in deroga a quanto previsto dall’articolo 2468, comma 1, del codice civile, consente che le quote di partecipazione in start-up innovative costituite in forma di società a responsabilità limitata costituiscano oggetto di offerta al pubblico di prodotti finanziari, anche attraverso i portali per la raccolta di capitali.
- il comma 6 prevede che nelle start-up innovative costituite in forma di società a responsabilità limitata il divieto di operazioni sulle proprie partecipazioni stabilito dall’articolo 2474 del codice civile non trova applicazione qualora l’operazione sia compiuta in attuazione di piani di incentivazione che prevedano l’assegnazione di quote di partecipazione a dipendenti, collaboratori o componenti dell’organo amministrativo, prestatori di opera e servizi anche professionali
Clausole di invarianza
Diverse disposizioni prevedono che alla loro attuazione si provvede con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica (per esempio: ).Altre disposizioni si limitano a prevedere che la loro attuazione non deve comportare “nuovi o maggiori oneri”. A titolo esemplificativo, si segnalano i seguenti articoli: 3, comma 5; 4, comma 5; 5, comma 6; 6, comma 2, capoverso d-bis; 8, comma 10; 10,commi 6 e 10; 12,commi 3 e 8; 13,comma 5,capoverso 1-bis; 15,comma 3; 24,comma 2; 33, comma7-ter; 35, comma 3.
Il provvedimento demanda la sua attuazione a numerosi provvedimenti, non sempre riconducibili al sistema delle fonti del diritto ovvero definiti nelle loro modalità e nei soggetti responsabili. In qualche caso, si prevedono procedure particolarmente complesse, alla luce delle quali va valutata la rispondenza al requisito, previsto dall’articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, della “immediata applicabilità” delle misure disposte dal decreto. Si segnalano, a titolo esemplificativo:
§ l’articolo 6, comma 5, il quale stabilisce che con provvedimento del Direttore generale degli archivi notarili viene disciplinato il trasferimento degli atti presso le strutture dell’Amministrazione degli archivi notarili;
§ l’articolo 14, comma 8, lettera d), che prevede che l’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (ISPRA), l’ Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale e l’Agenzia Provinciale per la protezione dell'ambiente (ARPA/APPA) provvedono in attuazione del decreto in oggetto alla elaborazione di Linee Guida che saranno approvate dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del mare con apposito decreto dirigenziale;
§ l’articolo 22, comma 8, cheprescrive che l’ Istituto di vigilanza delle assicurazioni (IVASS) stabilisca con apposito regolamento le modalità secondo cui le imprese autorizzate all’esercizio dei rami vita e danni prevedono nei propri siti internet apposite aree riservate a ciascun contraente; altresì il comma 9 demanda all'IVASS la definizione con apposito regolamento degli standard organizzativi, tecnologici e professionali riguardanti la formazione e l’aggiornamento degli intermediari assicurativi.
Autorizzazione alla delegificazione
L’articolo 3, comma 4 contiene un’autorizzazione alla delegificazione che si discosta dal modello delineato dall’articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, in quanto si prevede l’adozione di un regolamento di delegificazione, senza indicare né le norme generali regolatrici della materia (indicandosi invece i principi e i criteri direttivi), né le disposizioni da abrogare con effetto dalla data di entrata in vigore del regolamento; in relazione alla citata disposizione, si ricorda, altresì, che la Corte costituzionale, nella recente sentenza n. 149 del 2012, in un obiter dictum, ha lasciato impregiudicata la possibilità di pronunciarsi sulla “correttezza della prassi di autorizzare l’emanazione di regolamenti di delegificazione tramite decreto-legge”, nonché “ogni valutazione sulle procedure di delegificazione non conformi al modello previsto dall’art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, quale è quella prevista dalla disposizione impugnata, che non determina «le norme generali regolatrici della materia», né indica espressamente le norme di rango primario da ritenersi abrogate con effetto dalla data di entrata in vigore dei regolamenti di delegificazione”.
Il provvedimento contiene diverse disposizioni che demandano la loro attuazione a decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri di settore. Si prevede così il ricorso ad una fonte (DPCM su proposta del Ministro di settore) molto utilizzata nei provvedimenti degli ultimi anni ma che non è prevista dalla legge n. 400 del 1988, che disciplina l’attività normativa del Governo, ed in particolare dall’articolo 17 (sulla potestà regolamentare). Si segnalano, in particolare, le seguenti disposizioni: articolo 1, comma 2, lettera b), capoverso 3; articolo 2, comma 6; articolo 3, comma 1; articolo 7, comma 3, lettera a), capoverso 3-bis; articolo 12, comma 11; articolo 20, comma 4.
In relazione a tutte le disposizioni citate, che affidano compiti attuativi a fonti atipiche del diritto, il Comitato per la legislazione ha più volte segnalato, nei propri pareri, che il ricorso ai decreti del Presidente del Consiglio dei ministri non appare conforme alle esigenze di un coerente utilizzo delle fonti normative, in quanto si demanda ad un atto di natura politica la definizione di una disciplina che dovrebbe essere oggetto di una fonte secondaria del diritto e, segnatamente, di regolamenti emanati a norma dell'articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400 (regolamenti governativi nella forma di decreti del Presidente della Repubblica ovvero regolamenti ministeriali).
Duedisposizioni demandano la loro attuazione a decreti di natura non regolamentare: articolo 16, comma 10; articolo 30, comma 6.
A tal proposito si rammenta che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 116 del 2006, con riferimento ad un decreto ministeriale del quale si esplicitava la natura non regolamentare (articolo 3 del decreto-legge n. 279 del 2004), lo qualificava come “un atto statale dalla indefinibile natura giuridica”. Più recentemente, il Consiglio di Stato in adunanza plenaria, con sentenza 4 maggio 2012, n. 9, sulla natura giuridica dell’articolo 4 del decreto ministeriale in data 6 febbraio 2006, ha osservato che: «deve rilevarsi che, nonostante la crescente diffusione di quel fenomeno efficacemente descritto in termini di “fuga dal regolamento” (che si manifesta, talvolta anche in base ad esplicite indicazioni legislative, tramite l’adozione di atti normativi secondari che si autoqualificano in termini non regolamentari) deve, in linea di principio, escludersi che il potere normativo dei Ministri e, più in generale, del Governo possa esercitarsi medianti atti “atipici”, di natura non regolamentare».
Misure di non immediata applicazione
il provvedimento reca numerose norme i cui effetti finali appaiono destinati a prodursi in un momento significativamente distanziato rispetto alla loro entrata in vigore; trattandosi di un provvedimento che, nell’ottica della crescita, contiene numerose disposizioni di carattere ordinamentale o che prevedono l’avvio di una fase sperimentale o transitoria (per esempio, l’articolo 1, comma 3-ter, che reca la disciplina applicabile “In attesa dell’attuazione dei commi 3 e 3-bis” e l’articolo 4, comma 14, che dispone che l’inoltro delle informazioni in formato cartaceo cessi a far data dal 1° giugno 2015, introducendo, medio tempore, una disciplina transitoria) molteplici sono gli adempimenti, talora plurimi e/o complessi necessari ai fini della relativa attuazione (si vedano, a titolo meramente esemplificativo, gli adempimenti cui si è accennato nel relativo paragrafo);
Inoltre, numerose norme contengono un termine iniziale di efficacia distanziato nel tempo. A titolo meramente esemplificativo si richiamano:
§ l’articolo 10, comma 1, dispone che le università statali e non statali, legalmente riconosciute, a decorrere dall’anno 2013/2014 costituiscono il fascicolo elettronico dello studente;
§ l’articolo 11, comma 2, prevede l’abrogazione dell’articolo 5 del decreto-legge n. 137/2008 a decorrere dal 1 settembre 2013.
§ l’articolo13, comma 2 dispone che, dal 1° gennaio 2014, la prescrizione farmaceutica in formato elettronico sia valida (ai fini del rimborso delle quote a carico del Servizio sanitario nazionale) sull'intero territorio nazionale (anziché solo in quello regionale); altresì il comma 4 prevede che, dal 1° gennaio 2014, il sistema per la tracciabilità delle confezioni dei farmaci erogate dal Servizio sanitario nazionale basato su fustelle cartacee sia integrato, ai fini del rimborso delle quote a carico del medesimo Servizio sanitario nazionale, da un sistema basato su tecnologie digitali.
§ l’articolo 15, comma 4, prevede che a decorrere dal 1 gennaio 2014 i soggetti che effettuano l’attività di vendita e di prodotti e di prestazioni di servizi sono tenuti ad accettare anche pagamenti effettuati attraverso carte di credito.
Per costante giurisprudenza del Comitato per la legislazione, la rispondenza di tali disposizioni al requisito, previsto dall’articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, della “immediata applicabilità” delle misure disposte dal decreto, va valutata anche con riguardo ad eventuali effetti intermedi ed alla tempistica degli adempimenti previsti.
Il testo presenta una struttura molto complessa, componendosi, a seguito delle modifiche introdotte dal Senato, di 73 articoli, ripartiti in dieci sezioni. Si segnala in proposito che la circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi prescrive che la sequenza da adottare prevede il “capo, come partizione di primo livello, recante uno o più articoli, eventualmente scomponibile in sezioni”.
Nella maggior parte dei casi, gli articoli si articolano a loro volta in numerosi commi, lettere, numeri e capoversi di non facile individuazione. I preamboli esplicativi posti all’inizio di ogni articolo appaiono dunque insufficienti a facilitare la lettura del testo.
Tra gli articoli che presentano una struttura particolarmente complessa si segnalano:
§ l’articolo 17, che si compone di 5 commi, dei quali il comma 1 si divide a sua volta in 24 lettere recanti novelle alla legge fallimentare ed il comma 2 in 6 lettere;
§ l’articolo 18, nel novellare la legge n. 3 del 2012 e l’articolo 217-bis della cosiddetta “legge fallimentare”, si divide in tre soli commi, dei quali il comma 1 ha una struttura particolarmente complessa, articolandosi in 18 lettere, alcune delle quali si articolano in numeri ovvero inseriscono intere sezioni – comprendenti più articoli - a loro volta strutturati in maniera complessa – nell’ambito della legge n. 3 del 2012;
§ l’articolo 34, a seguito delle modifiche introdotte dal Senato, si compone di 57 commi riguardanti una pluralità di materie.
All’articolo 23, i commi 2 e 3, nel novellare interi articoli della legge 15 aprile 1886, n. 3818, non provvedono a numerarne i commi.
All’articolo 12, comma 2, dopo la lettera c), durante l’iter al Senato è stato introdotto un capoverso non contrassegnato né da lettere né da numeri, in difformità rispetto alle prescrizioni della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi riguardanti la struttura dei commi (in particolare, paragrafo 7, lettera e)): “Ogni comma può suddividersi in periodi, cioè in frasi sintatticamente complete che terminano con il punto, senza andare a capo. Si va a capo soltanto alla fine del comma. Le uniche eccezioni ammissibili sono: la suddivisione del comma in lettere anziché in periodi”.
Nel testo sono presenti talune espressioni non sempre di facile comprensione ovvero di nuovo conio. A titolo esemplificativo:
• l’articolo 2, comma 1, capoverso Art. 62 si riferisce ad “audit di sicurezza”;
• l’articolo 14-bis, in materia di pubblicità dei lavori parlamentari, fa riferimento alla “funzione trasmissiva”.
Nel provvedimento ricorrono diverse espressioni in inglese, generalmente entrate nell’uso corrente ovvero accompagnate dalla traduzione.
L’articolo 10, comma 1 prevede che le università statali e non statali legalmente riconosciute costituiscano il fascicolo elettronico dello studente contenente tutti i documenti, inerenti la carriera dello studente, che alimentano il diploma supplement.
Andrebbe valutata l’opportunità di chiarire il significato dell’espressione “ diploma supplement”.
L’articolo 19, comma 4, lettera b), relativamente alla copertura finanziaria dei progetti strategici di ricerca e innovazione introduce un meccanismo di finanziamento con ripartizione del rischio denominato Risksharingfacility per l'innovazione digitale-RSFID.
In più disposizioni del decreto viene fatto uso di sigle non precedute dalla denominazione per esteso dell’organo o istituto. Si ricorda, in proposito, che la circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi (paragrafo 14, lettera b)) raccomanda di riportare, nella prima citazione dell’ente, organo o istituto, la sua denominazione per esteso. A titolo esemplificativo, si segnalano le seguenti disposizioni:
§ articolo 14, comma 8, lettera d) che richiama l’ISPRA (Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale); l’ARPA e APPA (Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale e Agenzia Provinciale per la protezione dell'ambiente);
§ articolo 19, comma 4: ICT (Information and Communication technology);
§ articolo 21, comma 3, che richiama la CONSAP (Concessionaria Servizi Assicurativi Pubblici);
§ articolo 33, comma 2,che si riferisce aCIPE E NARS (Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica e Nucleo per l'Attuazione e Regolazione dei Servizi).
Il testo del provvedimento contiene diversi refusi; a titolo esemplificativo si segnalano i seguenti:
§ l’articolo 14,comma 8, alinea, laddove prevede che“ restano ferme levigenti ledisposizioni contenute nel Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.”.
§ la rubrica dell’articolo 18 reca “Modificazioni alle legge 27 gennaio 2012, n.3”
§ l’articolo 23, comma 7, capoverso 2-quinquies prevede che “gli uffici competenti del Ministero dispongono La perdita della qualifica di società di mutuo soccorso”.
File: Cl182.d.l.179.2012.crescita.paese.doc

References: sentenza 
 articolo 357
 articolo 7
 articolo 8
 articolo 15
 Art. 5
 Art. 5
 sentenza 
 articolo 1
 articolo 2
 articolo 3
 articolo 7
 articolo 12
 articolo 20
 articolo 16
 articolo 30
 sentenza 
 sentenza 
 Art. 62
 articolo 14
 articolo 19
 articolo 21
 articolo 33