Source: https://www.scribd.com/book/405023610/Enti-religiosi-e-riforma-del-Terzo-settore-La-collana-sarebbe-Nuovi-studi-di-Diritto-ecclesiastico-e-canonico-Nuovi-itinerari
Timestamp: 2019-05-20 15:35:23+00:00

Document:
Enti religiosi e riforma del Terzo settore - La collana sarebbe "Nuovi studi di Diritto ecclesiastico e canonico - Nuovi itinerari" by Anna Gianfreda and Miriam Abu Salem - Read Online
Enti religiosi e riforma del Terzo settore - La collana sarebbe "Nuovi studi di Diritto ecclesiastico e canonico - Nuovi itinerari"
by Anna Gianfreda and Miriam Abu Salem
La recente riforma del Terzo settore portata a compimento con l’approvazione dei decreti legislativi 117/2017 (Codice del Terzo settore), 112/2017 (Impresa sociale) e 111/2017 (5 X mille) ha disegnato per gli “enti religiosi civilmente riconosciuti” una “disciplina speciale” che li sottrae in parte dal regime comune previsto per gli Enti del Terzo settore e per l’Impresa sociale e li sottopone comunque ad obblighi e benefici propri della nuova disciplina.
Il volume raccoglie i contributi del Convegno di studi “Enti religiosi e riforma del Terzo settore” organizzato nel maggio 2018 dal Dipartimento di Scienze giuridiche della sede di Piacenza dell’Università Cattolica del Sacro cuore e analizza gli aspetti più rilevanti della materia: impatto della riforma sull’attività degli enti delle confessioni religiose; definizione del concetto di “enti religiosi civilmente riconosciuti”, modalità di implementazione delle nuove regole e loro impatto sui principi generali dell’ordinamento canonico e nei rapporti tra Stato e confessioni religiose; “regime speciale” del ramo Terzo settore e impresa sociale degli enti religiosi civilmente riconosciuti.
Publisher: Libellula EdizioniReleased: Apr 4, 2019ISBN: 9788867354948Format: book
Enti religiosi e riforma del Terzo settore - La collana sarebbe "Nuovi studi di Diritto ecclesiastico e canonico - Nuovi itinerari" - Anna Gianfreda
Il Convegno organizzato dall’Università Cattolica del Sacro Cuore di Piacenza a maggio del 2018, di cui il presente volume raccoglie gli atti, è stato l’occasione per guardare al nuovo diritto del Terzo settore dalla speciale prospettiva di quelli che la norma definisce oggi enti religiosi civilmente riconosciuti .
La presente pubblicazione consente ora sia allo studioso che al semplice operatore di cogliere in modo sistematico i molti e rilevanti cantieri aperti dalla Riforma nei rapporti tra i vari ordinamenti confessionali e quello italiano.
E’ nel fermento della progressiva produzione normativa sul Terzo settore in atto e dell’opzione data di far entrare in esso parte delle opere che incarnano i rispettivi carismi che gli enti ecclesiastici possono intravvedere nuove prospettive ed opportunità.
Il nuovo diritto del Terzo settore non attribuisce all’ente religioso civilmente riconosciuto un regime speciale in quanto soggetto giuridico, ma lo riserva solo alle attività di interesse generale che l’ente si propone di svolgere, imponendo ad esso, a tal fine, di individuare e segregare quelle attività ed i mezzi ad esse destinati.
Se la scelta del legislatore è corretta e rispettosa dell’autonomia dell’ordinamento confessionale nel quale l’ente nasce e vive, essa, tuttavia, resta appena tratteggiata dal testo normativo, un po’ per mancanza di coraggio, un po’ per l’oggettiva complessità delle questioni che ne derivano.
L’attuazione regolamentare del testo legislativo e l’applicazione concreta restano così esposte a due ordini di rischi: quello di favorire l’affermarsi di prassi che ricerchino nella personalizzazione soggettiva del ramo Terzo settore la soluzione più facile a problemi applicativi non di poco conto; quello, conseguente, di concentrare l’attenzione (in sede di impostazione dei rami, di rendicontazione dell’attività, di controllo interno e di monitoraggio) sul contenuto delle attività di interesse generale svolte perdendo di vista la peculiarità dei fini, ambito che invece è il solo a giustificare la specialità di tale regime.
E’ su questo piano che l’elaborazione dottrinale raccolta in questo volume è preziosa: essa, infatti, tiene acceso il riflettore sulle numerose questioni giuridiche che la legge di Riforma ha riportato di attualità o che ha fatto sorgere ex novo.
Se il nuovo diritto del Terzo settore riuscirà a tradursi in esperienza giuridica virtuosa per gli enti ecclesiastici civilmente conosciuti, ciò dipenderà anche dalla capacità del mondo accademico e scientifico di accompagnarne l’attuazione e l’applicazione.
Va pertanto ringraziato il Dipartimento di Scienze Giuridiche dell’Università Cattolica del Sacro Cuore di Piacenza per essere stato promotore del Convegno, ed i Professori Antonio G. Chizzoniti e Anna Gianfreda per esserne stati i motori.
L’auspicio è che si riesca a continuare in questo percorso di ricerca ed approfondimento, che non solo arricchisce la scienza giuridica, ma porta un prezioso ed immediato beneficio anche ai molti amministratori di enti ecclesiastici e alla stessa comunità civile.
La riforma e gli enti religiosi:
Antonio Giuseppe Chizzoniti
La riforma del Terzo settore: aspetti di diritto ecclesiastico
: 1. La riforma in poche battute. - 2. Gli enti ecclesiastici e la riforma. - 2.1. Attività degli enti e impegno delle confessioni religiose per la promozione dell’uomo ed il bene del paese. - 2.2. La riforma degli enti ecclesiastici di metà anni Ottanta e le similitudini con quella del Terzo settore. - 2.3. L’azione degli enti ecclesiastici nel Terzo settore: opportunità o privilegio? - 3. Dagli enti ecclesiastici agli enti religiosi. Il regime speciale a giustificazione della diversità. - 4. La riforma una opportunità di razionalizzazione per gli enti ecclesiastici: buona amministrazione, competenza, reputazione.
1. La riforma in poche battute.
L’intreccio tra le attività degli enti religiosi e in particolare quelle caritative (ma non solo) e quelle oggi comunemente ritenute rientranti del concetto di Terzo settore è storicamente forte e concettualmente solido. Senza volere risalire assai fino alla Chiesa delle origini¹ il cammino avviato dalla seconda metà dell’Ottocento fino ad oggi è emblematico di un rapporto intenso, anche se non sempre lineare, sviluppatosi a volte in sinergia, ma spesso anche in contrasto con le attività assistenziali proposte dallo Stato e da organizzazioni private². Dalla legge sulle Opere Pie del 1862 alla legge Crispi del 1890, dalla politica fascista al cambio di passo proposto dalla Costituzione del 1948, il percorso legislativo sviluppato nell’ambito dell’assistenza e beneficenza, oggi meglio identificato nel più ampio Terzo settore ha visto gli enti ecclesiastici/religiosi sempre protagonisti³.
Non è dunque singolare l’attenzione che gli studiosi di diritto ecclesiastico e in particolare della materia attinente alle attività degli enti delle confessioni religiose hanno posto rispetto al processo di Riforma del Terzo settore⁴ avviato nel 2014⁵ e che ha superato il suo primo significativo passaggio con l’approvazione della legge delega n. 106 del 2016, portata a compimento con l’approvazione da parte del governo nel luglio del 2017 di tre decreti legislativi relativi, in ordine numerico, alla disciplina dell’istituto del 5 per mille (n. 111), alla Revisione della disciplina in materia di impresa sociale (n. 112) e ultimo ma in questo caso certamente il maggiormente determinante n. 117 che ha introdotto il Codice del Terzo settore risistemando (con un’ampia sforbiciata) uno spazio normativo che nell’ultimo quarto di secolo, a cavallo nel millennio aveva vissuto una fase ipertrofica e non sempre ordinata di attività legislativa⁶. Questa ampia azione, pur non mancando di suscitare dubbi (soprattutto nella parte operativa e di attuazione), è stata certamente indicativa di quanto il tema in discussione fosse decisivo e strategico per la società civile.
Rispetto all’ampiezza della delega attribuita al Governo dalla legge n. 106 del 2016 non si può fare a meno di notare, anche per gli effetti che avrebbe potuto sviluppare sulla regolamentazione degli enti religiosi, il mancato esercizio della parte relativa alla revisione della disciplina del titolo II del libro primo del codice civile (art. 3 della l. 106 del 2016) in materia di associazioni, fondazioni e altre istituzioni di carattere privato senza scopo di lucro, riconosciute come persone giuridiche o non riconosciute.
Quanto alla Riforma, occorre immediatamente ricordare che per la sua effettiva messa in opera sono stati previsti un numero consistente di decreti attuativi in gran parte, ancora oggi, non predisposti⁷. Passando poi ai suoi tratti caratteristici, nel sintetizzare gli elementi essenziali del nuovo Ente del Terzo Settore (ETS), prendendo a prestito il pensiero di autorevole dottrina, possiamo individuarli ne: la forma giuridica prescritta (ente del libro I del codice civile, con allargamento alle forme del libro V per l’impresa sociale); il perseguimento di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale; lo svolgimento di una o più attività di interesse generale in forma di azione volontaria o di erogazione gratuita di denaro, beni o servizi, o di mutualità o di produzione o di scambio di beni o servizi; l'assenza totale di scopo di lucro (fatta eccezione per le imprese sociali in forma societaria); l'iscrizione nel Registro unico nazionale del Terzo settore ⁸.
Molto altro ci sarebbe da aggiungere perlomeno rispetto all’organizzazione, ai vincoli contabili, al ruolo degli stakeholder e ultimo ma non meno importante alle agevolazioni fiscali e alle altre forme di finanziamento che la Riforma prospetta per gli ETS e per le imprese sociali. Ma su tutto ciò si rinvia, sempre con riferimento all’impatto di questo ampio complesso normativo sugli enti religiosi, agli scritti che in questo volume toccano lo specifico di ciascuno di questi ambiti.
Siamo comunque in presenza di una nuova speciale tipologia di ente (un terzo tipo) con la quale dovrà confrontarsi l’altra categoria speciale che già conoscevamo, quella degli enti ecclesiastici cui la Riforma riserva uno spazio di specialità nella specialità: potremmo dire di "ultra specialità"⁹.
2. Gli enti ecclesiastici e la riforma
Il ruolo degli enti ecclesiastici nella riforma può essere ricostruito, a mio modo di vedere, a partire da due punti di vista: uno esplicito, quello normativo, l’altro implicito riconducibile al senso della presenza della dimensione religiosa all’interno del Terzo settore.
Il primo passa per la lettura parallela (sinottica) delle due norme cardine di questo sistema: ovvero l’art.4, 3° comma del d.lgs. 117 (Codice del Terzo settore) e l’art. 1, 3° comma del d.lgs. 112 (impresa sociale).
Le due norme trovano un chiaro precedente nelle parallele disposizioni presenti nel d.lgs. 460 del 1997 sulle ONLUS e nel d.lgs. 115 del 2006 sull’IS e se si esclude l’apparente mancato richiamo nella prima al Registro unico nazionale, formalmente assente nella norma relativa all’impresa sociale, sono sostanzialmente identiche¹⁰. E nello sposare questo principio di specialità nella specialità disegnano per l’azione degli enti ecclesiastici/religiosi nell’ambito del Terzo settore un modello giuridico che vuole garantire le peculiarità che tali enti propongono in ragione della loro natura religiosa, ipotizzando per essi l’applicazione delle nuove norme a condizione che non vadano ad intaccare e mettere in discussione uno spazio determinato di autonomia i cui limiti sono in parte fissati dalla Riforma con la tecnica del richiamo di non applicazione di alcune clausole - non pochi, specie nel d.lgs n. 112/2017 sono gli incisi non si applica agli enti di cui all’art. 1, 4° comma ¹¹, ma incisi simili sono presenti nel Codice del Terzo settore con riferimento all’art. 4, 3° del d.lgs. 117/2017¹² - e per altro verso sono lasciati alle scelte dello stesso ente ecclesiastico/religioso nell’ambito dell’esercizio del potere/dovere di predisporre un regolamento per il recepimento personalizzato delle norme del Codice o di quelle per l’Impresa sociale. Una sorta di abito su misura, quest’ultimo, da calibrare attentamente in ragione della tipologia, delle attività e delle dimensioni dell’ente ecclesiastico/religioso che intende costruirsi al suo interno un Ramo ETS o IS . E se la scelta del ramo limitatamente alle attività svolte appare in continuità con quanto a suo tempo stabilito dall’art. 10, 9° comma del d.lgs. 460/1997¹³ (ONSLUS) e dall’art. 1, 3° comma del d.lgs. 155/2006 (IS)¹⁴, così come la connessione con un elenco di attività e il richiamo all’obbligo delle tenute contabili distinte, non mancano le novità vere e proprie tra le quali spiccano senz’altro l’obbligo di un patrimonio destinato e l’iscrizione nel costituendo Registro unico nazionale del Terzo settore¹⁵.
2.1. Attività degli enti e impegno delle confessioni religiose per la promozione dell’uomo ed il bene del paese.
Come tutte le Riforme ancora da attuare, molto della fortuna di questa dipenderà da come verrà concretamente posta in essere, una considerazione che a mio avviso assume una valenza peculiare proprio dal punto di vista degli enti ecclesiastici/religiosi.
Agli osservatori e agli studiosi di questo settore non sarà sfuggita quella forte suggestione che deriva dalle similitudini che diverse norme della Riforma del Terzo settore propongono con quelle introdotte nella metà degli anni Ottanta con la stagione di rinnovamento delle fonti del diritto ecclesiastico. Mi riferisco nello specifico alla revisione della normativa pattizia relativa agli enti ecclesiastici divenuti poi enti ecclesiastici civilmente riconosciuti con le varie aggettivazioni di volta in volta interessate (cattolici, valdesi, avventisti, etc.), e che a distanza di qualche decennio si trasformerà in alcune intese con confessioni di tradizione non cristiana in enti religiosi civilmente riconosciuti . E qui superando l’assonanza si potrebbe parlare di sovrapposizione, una identità lessicale che però non deve trarre in inganno.
Ma la prima notazione che vorrei proporre è legata alla presenza nell’Accordo del 1984 di modifica del Concordato lateranense di due disposizioni che aiutano a comprendere bene il senso dell’apporto della Chiesa, ma direi di tutte le confessioni religiose, allo sviluppo della persona umana e della promozione della società civile¹⁶. La prima non a caso è stata posta in avvio dell’Accordo stesso: all’art. 1 le Alte Parti congiuntamente affermano che lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani, impegnandosi al pieno rispetto di tale principio nei loro rapporti ed alla reciproca collaborazione per la promozione dell'uomo e il bene del Paese . Una norma rubricata da molti come pleonastica, meramente dichiaratoria, vuota di significato, al più ascrivibile al costume, proprio della normativa a carattere internazionale, di richiamare disposizioni di altri atti legislativi (in questo caso la Costituzione italiana) e che invece oltre a proporre di comune accordo quell’actio finum regundorum che nell’art. 7 della Costituzione è dichiarazione unilaterale, specifica la cornice nella quale si svilupperà l’azione degli enti religiosi per la promozione dell’uomo (che non può essere sezionata in religiosa e secolare) e lo sviluppo del bene del Paese, anticipando un modus operandi che sarà poi fatto proprio dalla Costituzione nel 2001 con la previsione di cui all’art. 118, 4° comma in base alla quale: "Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà". Dunque, le attività di interesse generale delle quali l’art. 5 del d.lgs. 117/2017 e l’art. 2 del d.lgs. 112/2017 costituiscono una elencazione articolata ed esaustiva, ancorché non chiusa.
Di queste ne vorrei ricordare due che molto hanno a che fare con l’azione degli enti religiosi.
Anzitutto quelle di cui alle rispettive lettere f): "interventi di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale e del paesaggio, ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e successive modificazioni , una disposizione che trova un evidente collegamento con l’altra norma pattizia l’art. 12 dell’Accordo che al suo incipit afferma La Santa Sede e la Repubblica italiana, nel rispettivo ordine, collaborano per la tutela del patrimonio storico ed artistico"; disposizione che completa e compendia l’impegno dell’art. 1 dell’Accordo in un ambito dalla forte carica identitaria, da leggere anche alla luce dell’art. 9 della nostra Costituzione¹⁷.
E poi la lettera k) dei rispetti articoli che prende in considerazione "organizzazione e gestione di attività turistiche di interesse sociale, culturale o religioso"; tema che è il segno della evidente ibridazione tra attività di interesse generale e di religione e di culto¹⁸.
2.2. La riforma degli enti ecclesiastici di metà anni Ottanta e le similitudini con quella del Terzo settore.
Ma ciò che colpisce ancor più è l’evidente parallelismo strutturale tra Riforma degli enti ecclesiastici della metà degli anni Ottanta e Riforma del Terzo settore.
La prima, come sarà poi anche per la seconda, crea una tipologia a sé stante di enti sulla base della evidente specialità degli stessi. Questa specialità è il frutto dell’innesto, sul criterio già acquisito dalla normativa concordataria prima e costituzionale poi dell’appartenenza ad un soggetto religioso apicale fornito di autonomia confessionale¹⁹, dell’ulteriore elemento di specialità legato al valore dei fini da essi perseguiti (i fini di religione e di culto allora, quello di interesse generale ora), fini che però vengono effettivamente esplicitati attraverso l’individuazione di una dettagliata (ora più che mai) lista di specifiche attività.
In questo caso il riferimento è all’art. 16 della legge 222 del 1985²⁰ e alle norme parallele presenti in tutte le intese fino ad ora stipulate con le altre confessione religiose²¹ (norme che alla lett. a possiamo affermare definiscono l’identità di ciascuna confessione) e che suggeriscono un duplice parallelismo con la Riforma del terzo settore: anzitutto di senso poiché entrambi propongono liste caratterizzanti e comunque aperte all’integrazione; ma anche, o forse potremmo dire soprattutto, di sostanza nell’evidente sovrapposizione dei contenuti delle lettere b) (attività diverse da quelle di religione e di culto) con buona parte degli elenchi di cui agli artt. 5 del Codice del Terzo settore e 2 del decreto sull’Impresa sociale, norme queste ultime che paiono una sorta di aggiornamento, allargamento e/o completamento delle liste pattizie. Una considerazione quest’ultima non smentita dalla inclusione nelle lettere b) delle intese delle attività commerciali o a scopo di lucro e che invece letta alla luce della Riforma del Terzo settore evidenzia una sorta di tripartizione che poi scandisce la dimensione della specialità riconosciuta. Nel nucleo più ristretto vanno annoverate le attività di religione e di culto svolte dagli enti ecclesiastici/religiosi civilmente riconosciuti regolate sulla base dell’autonomia confessionale a questi attribuita per il tramite della confessione di appartenenza. In un secondo ambito, decisamente più ampio, sono collocate le attività di interesse generale che la Riforma del Terzo settore attribuisce in via principale (ma non esclusiva) agli ETS e alle imprese sociali e la cui legislazione speciale si motiva tanto sulla base delle finalità (perseguite), quanto sulla assenza di lucro. Quest’ultimo aspetto delimita infine il terzo ambito che a completamento include tutte le attività, comunque definibili, se esercitate per fini commerciali o a scopo di lucro²². Tutti possono liberamente operare in ogni ambito, ma con regole differenziate in ragione dello status (autonomico) riconosciuto ai singoli attori e in ciò ritroviamo altra similitudine tra la Riforma del Terzo settore e la normativa pattizia in tema di enti ecclesiastici/religiosi.
Senza entrare nel dettaglio degli elenchi delle attività è possibile constare che se da un lato l’art. 2, 3° comma della legge 222 del 1985, con riferimento agli ecclesiastici cattolici civilmente riconosciuti dispone che "il fine di religione o di culto sia costitutivo ed essenziale dell’ente, anche se connesso a finalità di carattere caritativo previste dal diritto canonico"²³, l’art. 5 del Codice del Terzo settore per gli ETS parla di esercizio "in via esclusiva o principale di una o più attività di interesse generale per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale e il parallelo art. 2 del d.lgs. 112 del 2017 per l’Impresa sociale di esercizio in via stabile e principale […] di una o più attività d'impresa di interesse generale per il perseguimento di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale (corsivi dell’A.). Tutte e tre le disposizioni, quindi, consentono ai rispettivi enti di svolgere attività ulteriori, diverse, purché queste non divengano costitutive o essenziali , esclusive o principali o stabili e principali". Lo schema logico è identico, ma per gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti le attività che non devono diventare costitutive ed essenziali, sono sostanzialmente quelle esclusive e principali degli ETS.
È ancora più singolare notare come per gran parte delle confessioni religiose con intese che hanno aderito al sistema dell’attribuzione dell’8 per mille del gettito IRPF²⁴, se si esclude la Chiesa cattolica che propone una situazione mista, i fondi attribuiti in ragione della peculiarità religiosa sono poi vincolati per un utilizzo che rientra a tutto tondo nelle attività oggi ad appannaggio del Terzo settore e da esercitare dagli enti ecclesiastici in via non costitutiva ed essenziale ²⁵. Salvo ovviamente le attività con scopo di lucro. Queste ultime, come già sottolineato, per altro non escluse del tutto per nessuno delle tre tipologie di enti richiamati. Perché espressamente esercitabili dagli enti ecclesiastici nei limiti di cui sopra e purché sottoposte alle norme di diritto comune, una regola che vale ovviamente anche per gli enti della Riforma del Terzo settore del 2017. Uno schema questo che in altra occasione ho definito a matrioska, dalle possibilità tutte da esplorare²⁶.
Mi pare dunque evidente l’influenza che l’esperienza maturata nell’ambito degli enti ecclesiastici ha avuto su alcuni degli aspetti basilari della Riforma del Terzo settore: indice evidente delle assonanze che da sempre i due settori dimostrano di possedere, pur nelle distinzioni che muovono proprio dalle caratteristiche che li connotano differenziandoli.
2.3. L’azione degli enti ecclesiastici nel Terzo settore: opportunità o privilegio?
Molto di recente, Pierangela Floris per descrivere il rapporto tra enti religiosi e Terzo settore ha parlato di rapporto di genere a specie ²⁷ e richiamando quanto affermato anni fa da Maria Cristina Folliero²⁸ ha rievocato l’immagine di due gruppi di enti che stanno sempre più frequentemente a braccetto .
Se è vero che gli intrecci tra enti religiosi e di solidarietà trovano nuove saldature nella riforma del terzo settore (è sempre Pierangela Floris che parla), la pur pregevole ricostruzione si sviluppa sul filo ora della integrazione, più spesso della contrapposizione, più che tra le due diverse attività degli enti religiosi (quelle proprie di religione e di culto e le altre che in grandissima parte ricadono nell’ambito ieri dell’assistenza e beneficienza e oggi del Terzo settore) tra enti espressione di una visione comunitaria della libertà religiosa, comunque contraddistinte da un fine di religione o di culto, anche se non legate a organizzazioni religiose civilmente riconosciute o con accordi con lo Stato e enti con carattere ecclesiastico dal forte legame con confessioni religiose.
La distinzione che muove dall’art. 20 della Costituzione avrebbe finito col generare, secondo la Floris, una legislazione di favore nei confronti di quest’ultimi e a sfavore dei primi, con la predisposizione di una legislazione premiale di diritto comune cui con facilità gli enti delle confessioni religiose con formidabile adattabilità hanno saputo approfittare e di fatto non utilizzabile dagli altri enti.
Di segno diverso la lettura proposta da Giuseppe Dalla Torre, sempre a partire dalla Riforma del Terzo settore, ricorda come a partire dalla legge Crispi sulle Opere pie e fino a giorni nostri si sia guardato con sospetto all’allargamento delle attività degli enti ecclesiastici in un ambito ritenuto proprio dello Stato, e che neppure in occasione dell’Accordo di Villa Madama del 1984 si è saputo/voluto valorizzare fino in fondo il contributo che gli enti ecclesiastici ed in particolare quelli legati alla Chiesa cattolica al superamento di una crisi del Welfare che sembra aver messo alle spalle il paradigma dello Stato assistenziale con una crescita della cultura della solidarietà […] nonostante la temperie individualistica che segna il nostro tempo ²⁹. Per Dalla Torre saremmo ancora in presenza di un sistema normativo ecclesiasticistico di sfavore espressione di paradigmi superati, al punto da potersi legittimamente domandare "se la disciplina riservata agli enti non-profit non sia - almeno tendenzialmente - più favorevole rispetto a quella riservata agli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti.
Visioni contrapposte che però concordano nell’individuare nella Riforma del Terzo settore una occasione di nuovo slancio per gli enti ecclesiastici/religiosi.
Così per la Floris le riforme sul non profit del 2016-2017 offrono una nuova, buona occasione per riflettere in tali direzioni, fuori da qualunque intento ‘lottizzatore’ di questo o quel contenitore ³⁰ e per Dalla Torre la nuovissima normativa contenuta nel Codice del Terzo settore, riconoscendo per tutti la possibilità di utilizzo di una pluralità di forme giuridiche diverse per il perseguimento di fini solidaristici, offre anche alla Chiesa-popolo di Dio l’opportunità di agire nella società per l’animazione umana e cristiana seguendo l’altra direttiva indicata dal Vaticano II circa le modalità di relazionarsi della Chiesa con la comunità politica (costituzione pastorale Gaudium et spes, n. 76). Si è in questo caso nel contesto di una azione che muove - per così dire - dal basso , per la quale ci si serve degli strumenti giuridici posti dal diritto secolare comune al fine di esprimere la vocazione al servizio della carità, cui tutti i fedeli sono chiamati ³¹.
Molto ovviamente dipenderà dalla concreta attuazione della Riforma e dalle scelte operate dagli enti religiosi interessati circa le modalità di usufruire delle opportunità da essa proposte, ma anche questa doppia visione è segno dell’intreccio con l’operatività degli enti delle confessioni religiose.
Anche in questo senso pare decisivo e preliminare interrogarsi su chi tra gli enti ecclesiastici/religiosi potrà accedere agli schemi normativi della Riforma ovvero comprendere quali siano gli enti rientranti nella dizione enti religiosi civilmente riconosciuti .
3. Dagli enti ecclesiastici agli enti religiosi. Il regime speciale a giustificazione della diversità.
Non mancano gli studi che con approccio diverso e con punti di vista distinti hanno ricostruito il percorso lungo e tortuoso che ha portato alla metà degli anni ottanta alla definizione di enti ecclesiastici civilmente riconosciuti ³². Pochi passaggi aiutano a comprendere l’evoluzione di un istituto che sembrava oramai ben delineato a partire da alcuni tratti caratterizzanti: il legame con una organizzazione religiosa cui era riconosciuto un livello determinato di autonomia confessionale; il perseguimento di finalità di religione e di culto attraverso la posta in essere di attività tipiche; nel rispetto nel primo e nel secondo caso della distinzione tra ordine spirituale e ordine temporale. Lo schema tipo di riferimento era quello proprio dell’ente canonico (per ciò ecclesiastico) che attraverso il riconoscimento dell’autonomia confessionale proposto dalla nostra costituzione dalla lettura congiunta degli artt. 7, 1° comma e 8, 2° comma, ha consentito il riconoscimento del carattere di specialità anche agli enti delle confessioni religiose. Come risaputo fino alla stagione di rinnovamento delle fonti del diritto ecclesiastico della metà degli anni Ottanta il termine ente ecclesiastico è stato riservato agli enti della Chiesa cattolica, per essere poi esteso agli enti delle altre confessioni via via che venivano inglobate al sistema attraverso la sottoscrizione delle intese di cui all’art. 8, 3° comma della Costituzione³³.
Ci si era interrogati in dottrina, tra i primi Salvatore Berlingò³⁴, quale dovesse essere il rapporto tra le due dizioni enti ecclesiastici/enti religiosi ; una domanda che è tornata d’attualità proprio in ragione delle scelte del legislatore della Riforma del Terzo settore, la cui risposta però varierà a seconda del contesto di riferimento: rapporto di species a genus dal punto di vista della mera semantica, di distinzione/sovrapposizione nel quadro della legislazione ecclesiasticistica vigente. Con riferimento alla normativa della Riforma del Terzo settore, ritengo che essa debba essere coerente coll’intero inciso proposto dalle due norme del Codice del Terzo settore e dal decreto sull’Impresa sociale che parlano espressamente di enti religiosi civilmente riconosciuti . Tutti sintagmi legati tra di loro da un sottinteso et .
La mancata riproposizione di formule già sperimentate nel d.lgs. n. 460/1997 per le ONLUS ( enti ecclesiastici delle confessioni religiose con le quali lo Stato ha stipulato patti, accordi o intese , art. 9) o nel d.lgs. 155 del 2006 per l’impresa sociale ( enti ecclesiasti e enti delle confessioni religiose con le quali lo Stato ha stipulato patti, accordi e intese , art.1, 3° comma) viene incontro alle critiche espresse dal Consiglio di Stato nel parere 14 giugno 2017 n. 01405/2007 circa il rischio di possibile violazione del principio di eguaglianza che le precedenti dizioni, con il loro richiamo alla necessaria sottoscrizione di accordi e intese, finivano col paventare³⁵. Dubbi ed interrogativi che per altro verso potrebbero essere prospettati anche relativamente alla nuova formulazione che non usufruisce di una definizione normativa chiara e bene definita su cui poggiare³⁶.
La dizione enti religiosi civilmente riconosciuti si sviluppa sul doppio binario del legame con l’elemento religioso e dell’esigenza di una qualche forma di riconoscimento civile per l’ente interessato. La prima caratteristica può essere tanto di tipo soggettivo (appartenenza confessionale), quanto oggettivo (svolgimento di attività di religione e di culto); la seconda presuppone una qualche forma di procedimento che prenda atto civilmente della prima. Fino ad ora la legislazione pattizia per il riconoscimento della qualifica speciale di ente ecclesiastico/religioso civilmente riconosciuto ha richiesto la stretta sussistenza di entrambi gli elementi (ecclesiasticità/religiosità soggettiva ed oggettiva) e la stessa normativa ha predisposto una specifica procedura per il riconoscimento civile della personalità giuridica³⁷. Si è quindi identificato, per quell’ambito, il termine civilmente riconosciuti con l’attribuzione di una forma peculiare di personalità attraverso le vigenti procedure di natura pattizia.
Tornando alla novità introdotta della riforma del 2017, mettere in connessione il termine enti religiosi di questa con le sole disposizioni che in alcune delle più recenti intese con confessioni religiose di matrice non cristiana hanno abbandonato il termine enti ecclesiastici a favore di quello più consono alla propria struttura fideistica di enti religiosi sarebbe irragionevole. Se così fosse restringendo il campo applicativo a pochi soggetti si sconfesserebbe il motivo stesso della scelta del legislatore³⁸. Pare chiara, anche alla luce del richiamato parere del Consiglio di Stato n. 01405/2007 del 2017, la volontà di proporre un momento di discontinuità con le scelte legislative pregresse. Il termine enti religiosi deve quindi essere inteso, in senso ampio, come genus nel quale far rientrare enti ecclesiastici e enti religiosi regolati dagli accordi e dalle intese fino ad ora stipulati. Resta il dubbio circa la possibile ricomprensione anche di altri enti religiosi non riconducibili a tali fattispecie. Per l’individuazione di questi ultimi rimane non chiara l’ampiezza operativa sia dell’aggettivazione religiosi , sia della dizione civilmente riconosciuti con i quali l’art. 5 del d.lgs. 117/2017 (ETS) e l’art. 2 del d.lgs. 112/2017 (Imprese sociali) segnano questo nuovo spazio operativo degli enti religiosi.
Per l’aggettivazione religiosi rimane il dubbio se essa sia da intendere nella sperimentata doppia dimensione soggettiva/oggettiva o in una diversa accezione focalizzata su una sola delle due, con appartenenza confessionale formalmente certificata. A sistema normativo invariato difficilmente credo si possa fare a meno di entrambi i requisiti. Meno complesso, ma fortemente condizionato dalla soluzione dell’interrogativo precedente, il senso da attribuire alla dizione civilmente riconosciuti . In questo caso, non esistendo forme specifiche/speciali di riconoscimento civile (rectius: della personalità giuridica civile) esterne alla normativa pattizia, parrebbe ragionevole individuarle in quanto stabilito dal d.p.r. 10 febbraio 2000 n. 361 in tema di semplificazione dei procedimenti di riconoscimento di persone giuridiche private il limite estremo per poter ritenere soddisfatta tale condizione. Ma in questo caso mancando il riconoscimento giuridico da parte dello Stato della dimensione religiosa l’ente potrebbe sì accedere a quanto stabilito dal Codice del Terzo settore, ma per la via principale ed esclusiva del 1° comma dell’art. 4 e non del 4° per la costituzione di un ramo di un ente religioso che non c’è.
In attesa di un auspicabile chiarimento, eventualmente introdotto con i decreti attuativi che dovranno seguire al più presto i decreti legislativi di attuazione della Riforma del Terzo settore del 2017 è possibile ritenere che rientrino nella nuova previsione senz’altro gli enti ecclesiastici e gli enti religiosi civilmente riconosciuti della Chiesa cattolica e delle altre confessioni religiose con intesa ex art. 8, 3° comma della Costituzione, così come gli enti morali di cui all’art. 2 della legge n. 1159 del 1929 sui culti ammessi.
Tutte le possibili ulteriori varianti potranno trovare un momento di chiarimento con l’avvio del Registro unico nazionale del Terzo settore previsto dall’art. 45 del d.lgs. n. 117 del 2017 nel quale sono tenuti ad iscriversi tutti i soggetti che intendono ottenere la qualifica di ente del Terzo settore, comprese, come già ricordato, le Imprese sociali in base al disposto del successivo art. 46, 1° comma lett. d).
Ma essendo quella del riconoscimento della personalità giuridica materia da regolare con legge, mi pare difficile che un decreto ministeriale possa trovare una soluzione ad una questione che si è voluto eludere in fase di esercizio della delega legislativa.
4. La riforma una opportunità di razionalizzazione per gli enti ecclesiastici: buona amministrazione, competenza, reputazione.
Chiudo provocatoriamente azzardando una sorta di lista di possibili opzioni che oggi sono a disposizione delle confessioni religiose per consentire ai propri enti di operare nell’ambito proprio (religione e culto) e in quello del Terzo settore.
Ipotizziamo di essere l’amministratore di un ente religioso civilmente riconosciuto che per comodità identifichiamo in una classica figura di ente ecclesiastico cattolico civilmente riconosciuto.
Le prospettive operative che possiamo ipotizzare sono molteplici:
a) l’ente in parola potrà svolgere nel rispetto e sotto la tutela garantita dalla normativa pattizia tutte le attività di religione e di culto di cui all’art. 16 lett. a) della legge 222;
b) potrà contestualmente svolgere attività diverse da quelle di religione e culto, dunque quelle della lett. b) dell’art. 16 a condizione che non superino il limite dell’essere costitutive ed essenziali e comunque nel rispetto delle regole di diritto comune per esse dettate;
c) potrà decidere di predisporre per queste seconde attività (con esclusione di quelle commerciali o con scopo di lucro) un ramo ETS/IS entro i limiti e alle condizioni dettate dal Codice del Terzo settore e dal decreto sull’Impresa sociale; in questo caso usufruirà sì di una serie di vantaggi, dovendo però sottostare alle nuove regole dettate dalla Riforma del 2017 (patrimonio destinato, contabilità separata, predisposizione di un apposito regolamento, etc.);
d) potrà decidere di operare attraverso la costituzione non di un ramo, ma di un ETS o di una IS religiosamente caratterizzato/a, una ipotesi questa non apertamente contemplata, ma neppure esclusa dalla Riforma, attraverso la creazione di una delle figure codificate dai due decreti 112 e 117 del 2017 caratterizzata però dall’adesione ad ideali religiosi: quello che forse potremmo definire un ETS/IS di tendenza.
Non credo possibile invece che un ente che aspiri ad essere riconosciuto come ente religioso civilmente riconosciuto possa, rebus sic stantibus, surrettiziamente ottenere tale riconoscimento attraverso la costituzione del ramo ETS di sé stesso. Mancherebbe del prerequisito indispensabile del possesso della personalità giuridica che consente la costituzione di un ramo al quale neppure l’iscrizione del Registro attribuisce un’autonoma personalità.
Al momento della scelta i criteri per poter effettuare una opzione consapevole credo vadano ponderati in ragione della tipologia dell’attività concretamente svolta e della dimensione della stessa. Tenendo inoltre conto principalmente di un criterio fino ad ora non sempre adeguatamente considerato dagli operatori del settore e che oggi invece assume sempre più un significato decisivo nello svolgimento di ogni sorta di attività: la reputazione. Un criterio quanto mai decisivo e determinante per enti che proprio per la matrice religiosa sono obbligati ad un plus di agire etico, per non veder messa in discussione la fiducia necessaria per operare in ambiti quali quelli propri del Terzo settore. Parafrasando il titolo di un volume, pioniere dello studio di queste dinamiche: la via non può che essere quella dell’agire etico³⁹.
In questa direzione l’opportunità che oggi offre la Riforma del Terzo settore all’agire etico degli enti religiosi nelle attività proprie e in quelle diverse è a mio avviso una sfida operativa.
Una azione efficace ed efficiente, eticamente sviluppata, richiede oggi agli amministratori degli enti religiosi conoscenze e competenze di buona e trasparente amministrazione non sempre riscontrabile. Senza avallare fughe verso la rincorsa verso la perdita di identità gli enti religiosi per poter operare per la promozione dell’uomo ed il bene del paese necessitano di buoni amministratori competenti e onesti sempre coscienti che il fine non giustifica i mezzi.
La proposta del ramo ETS o IS per l’ente religioso civilmente riconosciuto è una opzione da ben misurare e la stesura del previsto regolamento con il quale, ribadite le diversità genetiche legate al collegamento con l’ente madre, si faccia spazio ai criteri di buona amministrazione e trasparenza insiti nella Riforma del Terzo settore con il recepimento delle indicazioni circa il patrimonio destinato, le novità relative alle scritture contabili, la predisposizione di un bilancio sociale, la gestione del personale operante e soprattutto le scelte di governance dovranno essere la giusta via non tanto e non solo per giustificare l’applicazione delle norme promozionali e particolarmente quelle fiscali, quanto piuttosto per orientare l’agire degli enti religiosi in senso etico.
: 1. Premessa. Specificità dell’ente ecclesiastico e diritto comune. - 2. Lo scopo di religione o di culto. Finalità canoniche e finalità pattuite : antinomie e analogie. - 3. Attività di interesse generale di cui all’art. 5 d.lgs. 117 del 2017, missione caritativa e sociale della Chiesa e regolamentazione delle attività diverse" da quelle di culto e religione. - 4. Gli enti religiosi civilmente riconosciuti e la novella disciplina sugli enti del Terzo settore e dell’Impresa sociale: adempimenti canonici (regolamento, licenza scritta dell’ordinario e creazione di un patrimonio destinato). - 5. L’identificazione dei beni dell’ente canonico funzionali all’esercizio dell’attività di Terzo settore o di Impresa sociale: il bilancio separato. Conclusioni
1. Premessa. Specificità dell’ente ecclesiastico e diritto comune
La riforma del Terzo settore avviata con la legge di delega n. 106 del 6 giugno 2016, per quanto ancora parziale e non completa in attesa del via libera della Commissione Europea sui nuovi regimi forfettari di tassazione per gli enti del terzo settore e la creazione de Registro unico nazionale, coinvolge senz’altro nella forma e nella sostanza il diritto canonico.
Il cammino invero seguito dal legislatore delegato per gli enti religiosi possiamo ben dire sia quello tracciato dall’Intesa sottoscritta il 24 febbraio 1997 dalla Commissione Paritetica Stato Italiano - Santa Sede⁴⁰ ed entrata in vigore il 30 aprile 1997⁴¹, con la quale sono state indicate le linee interpretative delle norme pattizie, la cui applicazione da parte dell’autorità amministrativa, non sempre aderente a tali criteri, aveva portato nel corso degli anni ad assimilare la figura dell’ente ecclesiastico a quella degli enti di diritto comune.
La Commissione paritetica ha rilevato che una tale assimilazione, ancorché non generale, contrastava con la specialità delle norme approvate in sede concordataria, che prevedevano, come prevedono il recepimento dell’ente ecclesiastico nell’ordinamento civile con le caratteristiche originarie, così come stabilite dalle norme canoniche. Pertanto, e coerentemente, è stato escluso che potessero essere applicate agli enti ecclesiastici da riconoscere le norme civilistiche in tema di costituzione, struttura, amministrazione ed estinzione di una persona giuridica.
Del resto, già Jemolo, pur con riferimento al sistema concordatario del 1929, aveva con senso comune affermato che lo Stato non poteva pretendere che gli enti ecclesiastici al momento del riconoscimento assumessero le forme consuete delle persone già note al diritto statale, né che si richiedessero per essi quelle forme dell’atto costitutivo (così l’esigenza di uno statuto, sulla base del quale si compila poi un regolamento) consuete nelle persone giuridiche laiche ⁴².
Insomma, gli elementi da richiedere per il riconoscimento di un ente canonico quale ente ecclesiastico ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 4 della l. 222 del 1985 sono quelli, e solo quelli, che si deducono dalla medesima e dal relativo regolamento di esecuzione n. 33 del 1987, quale modificato dal d.P.R. 1° settembre 1999, n. 337 in seguito all’intesa interpretativa del 24 febbraio 1997. Solo così, chiaritane l’identità ontologica, l’ente ecclesiastico potrà essere considerato una istituzione che conserva nell’ordinamento italiano gli originari caratteri dell’ordinamento canonico entro cui è sorto⁴³.
In piena armonia con l’art. 20 Cost. si è così ribadito che nel nostro sistema vi sono formazioni sociali che ottengono la soggettività in ragione della loro qualificazione religiosa, e che pertanto vi sono enti in cui le condizioni di esistenza vengono a coincidere con le proprie finalità.
Questo giustifica il sistema ad aquila bicipite che, come vedremo, caratterizza il regime degli enti religiosi all’interno della riforma del Terzo settore: l’ente ha una sola sostanza, quella religiosa che ne costituisce la ragion d’essere, ma la sua capacità è anche civile, e tale capacità deve essere resa compatibile con la sua sostanza. Nella "Unam Sanctam Bonifacio VIII sosteneva che unum corpus dotato di duo capita era una realtà abominevole, quasi monstruum". Ma qui la duplicità è invece necessitata, richiesta proprio dalla specifica natura canonica e civile dell’ente.
2. Lo scopo di religione o di culto. Finalità canoniche e finalità pattuite : antinomie e analogie
E’ ben noto come l’art. 7, co. 2 l. 121 del 1985, nel suo combinato disposto con gli art. 1 e 2, co. 3 l. 222 del 1985, stabilisca come requisito per il riconoscimento di un ente ecclesiastico della Chiesa cattolica che esso persegua in modo costitutivo ed essenziale un fine di religione o di culto, anche se connesso a finalità di carattere caritativo previste dal diritto canonico.
Specificamente, l’art. 16, lett. a della ora richiamata l. 222 del 1985 considera come attività di religione o di culto quelle dirette all’esercizio del culto e alla cura delle anime, alla formazione del clero e dei religiosi, a scopi missionari, alla catechesi, all’educazione cristiana. Mentre (art. 16, lett b l. 222 del 1985) sono considerate attività diverse da quelle di religione o di culto quelle di assistenza e beneficenza, istruzione, educazione e cultura e, in ogni caso, le attività commerciali e a scopo di lucro.
Stante la garanzia dell’art. 20 Cost., e il principio generale accolto nel nostro ordinamento dell’utilità strumentale di rapporti anche estranei allo scopo per il conseguimento dello scopo medesimo⁴⁴, non si esclude che l’ente possa comunque svolgere altre attività. Dagli art. 7, n. 3 comma 2 l. 121 del 1985, e 15 l. 222 del 1985, si evince infatti come agli enti ecclesiastici possano essere imputate attività diverse da quelle di culto o di religione, che sono assoggettate, nel rispetto della struttura e della finalità specifiche di tali enti, alle leggi statali che riguardano tali attività, e al regime tributario previsto per le medesime.
Tuttavia, condizione per la riconoscibilità dell’ente è che queste ulteriori attività non abbiano natura prevalente rispetto a quelle di cui all’art. 16, lett. a l. 222 del 1985, ma siano a queste connesse o strumentali⁴⁵, e comunque compatibili con la struttura e la finalità dell’ente stesso⁴⁶. Adottando la terminologia dell’art. 73, co. 4 del T.U.I.R. (D.P.R. 22 dicembre 1986 n. 917), possiamo dire che la finalità religiosa e cultuale deve costituire l’oggetto se non esclusivo perlomeno principale dell’ente ecclesiastico, e tale sarà non solo se risulta dallo statuto o dall’atto costitutivo, ma anche sulla base dell’attività realmente svolta dagli organi dell’ente⁴⁷, che assume carattere non marginale nell’ambito degli scopi che l’ente persegue ⁴⁸.
Tali limiti non dipendono dall’ordinamento statale (l’articolo 15 della l. 222 del 1985 esclude invero che possano porsi vincoli per il solo fatto che si tratta di un ente ecclesiastico) ma da quello canonico: si deve infatti considerare che il canone 1254 del Codice di diritto canonico consente ai soggetti giuridici canonici di possedere e utilizzare i beni temporali (e implicitamente anche ad essere titolare di attività) solo "ad fines sibi proprios prosequendos , in vista della realizzazione dei fini che sono loro propri, ossia ordinare il culto divino, provvedere ad un onesto sostentamento del clero e degli altri ministri, esercitare opere di apostolato sacro e di carità, specialmente a servizio dei poveri". Compete pertanto agli amministratori degli enti e ai soggetti cui spetta l’esercizio della vigilanza canonica (Ordinario o Superiore religioso, oltre che alla Santa Sede in forza dei canoni 1256 e 1273⁴⁹), individuare le attività che un ente canonico può gestire, e determinare le modalità e le dimensioni che esse possono assumere quali mezzi necessari al fine ⁵⁰.
Premesso, come abbiamo ora ricordato, che, ai sensi dell’articolo 1 delle norme predette [l. 222 del 1985] e in conformità a quanto già disposto dall’articolo 7, comma 2, dell’Accordo del 18 febbraio 1984, gli enti ecclesiastici sono riconosciuti come persone giuridiche agli effetti civili nel rispetto delle loro caratteristiche originarie stabilite dalle norme del diritto canonico ⁵¹, non si può non rilevare una certa divaricazione tra le finalità enumerate dalla legge e quelle richieste dall’ordinamento canonico per il riconoscimento di una persona giuridica.
Il can. 114, § 1 del codice di diritto canonico, dopo aver affermato che le persone giuridiche sono costituite o ipso iure praescripto, oppure per concessione speciale della competente autorità data per mezzo di un decreto, come insiemi sia di persone sia di cose ordinati ad un fine corrispondente alla missione della Chiesa, e che trascende il fine dei singoli; statuisce nel § 2 che, per fini di cui al §

References: art. 2
 art. 9
 art.1
 art. 8
 art. 46
 art. 1
 art. 7
 § 1
 § 2