Source: https://www.juridice.ro/684035/problematica-limitarii-exercitiului-unor-drepturi-si-libertati-fundamentale-in-contextul-instituirii-starii-de-urgenta-sau-a-starii-de-alerta-ii.html
Timestamp: 2020-05-28 23:31:23+00:00

Document:
JURIDICE » Problematica limitării exercițiului unor drepturi și libertăți fundamentale în contextul instituirii stării de urgență sau a stării de alertă (II)
Problematica limitării exercițiului unor drepturi și libertăți fundamentale în contextul instituirii stării de urgență sau a stării de alertă (II)
21.05.2020 | Lidia BARAC
« Inconsecvențe jurisprudențiale relative la posibilitatea restrângerii exercițiului unor drepturi sau libertăți fundamentale. Problematica limitării exercițiului unor drepturi și libertăți fundamentale în contextul instituirii stării de urgență sau a stării de alertă (I)
Diferențele de regim juridic între cele două stări (starea de urgență și starea de alertă), astfel cum au fost prezentate în prima parte a prezentului studiu, au relevanță din perspectiva consecințelor juridice pe care le produc.
Din punctul de vedere al interesului pentru studiul de față apreciem că cele mai relevante deosebiri între cele două stări se referă la:
a) Modul de formalizare a normelor juridice care configurează regimul juridic al stării de urgență și al stării de alertă;
b) Natura măsurilor, acțiunilor, activităților întreprinse în contextul declarării lor;
c) Conținutul acestor măsuri și acțiuni;
d) Natura drepturilor/libertăților ce pot fi afectate pe durata celor două tipuri de stări și limitele în care exercițiul unor astfel de drepturi poate fi restrâns;
e) Momentul încetării celor două stări.
a) Astfel, din perspectiva modului de formalizare a normelor juridice care configurează regimul juridic al stării de urgență și al stării de alertă, constatăm că doar regimul stării de urgență se impune a fi reglementat prin lege organică, sens în care evocăm disp. art. 72 alin. (3) lit. e) din Constituția din 1991, respectiv disp. art. 73 alin. (3) lit. e) din Constituția în vigoare, nu și regimul stării de alertă, care poate fi reglementat fie prin lege, fie prin ordonanțe de urgență sau chiar ordonanțe simple adoptate de Guvern. Prin urmare, nicio normă nu împiedică Guvernul să reglementeze regimul stării de alertă prin ordonanțe de urgență, în măsura în care sunt întrunite cerințele art. 115 alin. (4) din Constituție (existența unei situații extraordinare și exigența motivării urgenței);
b): c) Din perspectiva naturii drepturilor, măsurilor, acțiunilor, precum și din perspectiva conținutului măsurilor, acțiunilor, obiectului drepturilor/libertăților vizate de cele două stări, cu referire la art. 115 alin. (6) din Constituție și, implicit, la art. 53 din Constituție, constatăm că doar regimul juridic al stării de urgență face compatibilă și obligatorie o analiză a normelor juridice care reglementează starea de urgență din perspectiva disp 115 alin. (6) din Constituția României, prin raportare la disp. art. 53 din Constituție, dar și prin raportare la specificul normelor care caracterizează starea de urgență din punctul de vedere al naturii drepturilor/libertăților al căror exercițiu poate fi restrâns, dar și din punctul de vedere al proporționalității restrângerii, în raport cu tipul de risc care a generat situația de urgență ce a impus instaurarea acestei stări, acest din urmă aspect imprimând analizei un caracter special, în raport cu orice tip de analiză pe care ar face-o CCR în contextul evaluării modului de respectare a disp. art. 115 alin. (6), respectiv a disp. art. 53 din Constituție.
Principala consecință juridică ce rezidă din această situație constă în aceea că în toate cazurile în care Curtea este învestită cu un control de constituționalitate cu privire la acte normative/norme care privesc regimul stării de urgență, ea este obligată să procedeze la declanșarea unui control de constituționalitate intrinsec, la o analiză de fond asupra normelor criticate, iar nu la un control abstract, extrinsec, valorificând drept criteriu suprem al unui astfel de control norma cuprinsă în art. 115 alin. (6) din Constituție, astfel cum, greșit, a procedat în contextul soluționării excepției de neconstituționalitate ridicată de Av. Poporului cu privire la OUG nr. 34/2020 privind completarea OUG nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și al stării de urgență.
Un argument în acest sens și în sprijinul celor mai sus menționate este identificabil chiar în jurisprudența CCR care prin Decizia nr. 872/2010[1] a reținut că nu trebuie confundată instituția juridică a restrângerii exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale, prevăzută de art. 53 din Constituție, cu instituția juridică a stării de urgență sau a stării de asediu, care își are temeiul în art. 93 din Constituție, “Măsuri excepționale”, căci, chiar dacă instituirea stării de urgență sau a stării de asediu poate avea drept consecință restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți (căci este greu de conceput instituirea unei stări excepționale fără a se recurge și la măsuri derogatorii de la drepturile omului[2]), sfera de aplicare a art. 53 nu se circumscrie numai situațiilor prevăzute de art. 93 din Constituție, precum nici restrânegerea exercițiului drepturilor și libertățlor fundamentale nu este condiționată de instituirea sau existența stării de asediu sau stării de urgență, putând avea loc și în alte situații, cele mai dese fiind cele de normalitate[3].
Prin urmare, în cazul instituirii stării de urgență se impune respectarea cumulativă atât a normelor constituționale privind restrângerea drepturilor și libertăților fundamentale, din perspectivă constituțională (art. 53 din Constituție), cât și cele vizând starea de urgență, din perspectivă legală (a conținutului OUG nr. 1/1999), prima verificare căzând în sarcina CCR, în contextul unui control intrinsec, care obligă la observarea exigențelor art. 53 în raport cu art. 115 alin. (6), după caz, în timp ce cea de-a doua verificare cade, fie în sarcina CCR, însă numai în măsura în care Parlamentul, în procedura de încuviințare a Decretului Președintelui României de declarare a stării de urgență, respectiv în condițiile alin. (2) al art. 93 din Constituție, ar institui restricții de interes constituțional, precum cele în discuție, posibilitate sugerată de CCR în Decizia nr. 152/2020, în alegațiile făcute în considerentele deciziei cu referire la conținutul Decretului Președintelui, pretins cenzurabil de către Parlament, caz în care Curtea și-ar putea atribui competența de verificare a Hotărârii Parlamentului, în măsura în care aceasta ar fi atacată la Curte (ipoteză de neacceptat), fie în sarcina instanțelor de contencios administrativ, în condițiile art. 126 alin. (6) din Constituție, cu referire la art. 1 lit. k) teza finală din legea contenciosului administrativ, abilitate să cenzureze Decretul Prezidențial cu caracter normativ, din perspectiva legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare[4] (ipoteză validată majoritar în doctrina de specialitate juridică), context în care se poate aprecia asupra legalității decretului, din perspectiva conținutului acestuia în raport cu dispozițiile legale în baza cărora a fost emis, inclusiv sub aspectul evaluării tipurilor de drepturi/libertăți al căror exercițiu a fost restrâns, în funcție de exigențele OUG nr. 1/1999, precum și din punctul de vedere al măsurilor ce pot fi luate de autoritățile publice pe perioada stării de urgență sau de asediu, din perspectiva art. 20 din același act normativ, cât și din perspectiva organelor abilitate să ia măsurile respective etc.
Cât privește starea de alertă, în raport cu criteriile analizate (natura acțiunilor, măsurilor impuse de declararea stării de alertă, respectiv conținutul acestora), constatăm că, tipul de acțiuni/măsuri care se întreprind/iau în contextul acestei stări și la care OUG nr. 21/2004 se referă sunt cele tipice înlăturării stării de forță majoră și a efectelor acesteia, asemenea acțiuni și măsuri fiind stabilite în regulamente, planuri, programe, documente operative aprobate prin decizii, ordine ori dispoziții emise conform reglementărilor în vigoare, specifice domeniului în care s-a produs tipul de risc.
Starea de alertă nu este o stare excepțională în sens constituțional și ea nu implică și nu impune restricții de drepturi, libertăți fundamentale în sensul art. 53 din Constituție, fapt ce rezultă din ansamblul normelor juridice care îi reglementează regimul juridic. Având în vedere că tipurile de risc care-i legitimează declararea sunt veritabile cazuri de forță majoră, măsurile/acțiunile întreprinse pentru înlăturarea tipului de risc și a efectelor acestuia, prin firea lucrurilor pot reprezenta, determina intruziuni în exercițiul unor drepturi/libertăți fundamentale, însă acestea sunt inevitabile și justificate în raport cu scopul urmărit, luarea unor astfel de măsuri/acțiuni reprezentând o obligație a autorităților statului, iar nu un drept conferit de lege. De exemplu, în cazul izbucnirii unui incendiu într-un hotel, agenții statului vor pătrunde forțat în imobil pentru a salva viața persoanelor aflate în imobil, desfășurând acțiuni prevăzute în planurile lor de acțiuni specifice pentru acest tip de risc, context în care foarte probabil pot distruge anumite bunuri, chiar valori culturale, în măsura în care acestea ar fi expuse în zona de acțiune a pompierilor, precum picturi, tablouri celebre, sau chiar vătăma integritatea fizică a unor persoane aflate în zona de intervenție etc. Observăm că în discuție ar fi afectarea dreptului de proprietate sau a dreptului la integritate fizică a persoanei.
Dacă evaluăm tipurile de risc prevăzute de lege, constatăm că intruziunile/restricțiile cu privire la exercițiul drepturilor/libertăților cetățenești, în multe cazuri se centrează în tot atâtea fapte de natură penală. Contextul în care, însă, se desfășoară astfel de acțiuni, imprimă acțiunilor autorităților un caracter justificat, agenții statului acționând în condițiile stării de necesitate, reglementată de art. 20 alin. (2) din Codul Penal[5], aceasta fiind o cauză justificativă, care înlătură nu doar vinovăția persoanei care a săvârșit faptele, dar și caracterul ilicit, antijuridic al acestora. De asemenea, când limitele de acțiune ale agenților statului au fost depășite prin măsurile luate în contextul stării de alertă în raport cu tipul de risc cu care s-au confruntat, se pune problema incidenței disp. art. 75 lit. c) din Codul Penal, potrivit cu care depășirea limitelor stării de necesitate reprezintă o circumstanță atenuantă legală, proporționalitatea măsurilor dispuse în contextul acestei stări urmând a fi evaluată de instanțele de drept comun, în discuție neputând fi adus art. 53 din Constituție, precum nici atributul CCR de a declanșa vreun control de constituționalitate, dat fiind că instanța constituțională nu analizează chestiuni de aplicare a legii, ci doar de conformitate a legii cu Constituția României.
Din cele de mai sus rezultă clar că starea de alertă nu implică, prin natura ei, restricții de drepturi/libertăți fundamentale derivate din voința statului (Guvern/Parlament), ci restricții inevitabile în raport cu împrejurarea că situațiile de urgență care reclamă eventual o stare de alertă se datorează unui tip de risc asimilat forței majore prin lege, adică exterior voinței statale, forța majoră fiind definită în Codul Civil (art. 1351) ca un eveniment extern, imprevizibil, absolut, invincibil și inevitabil.
În general, însă, starea de alertă, spre deosebire de starea de urgență, impune măsuri tehnico-operative și administrative de organizare a unor anumite activități în scopul limitării riscurilor și numai pe fondul existenței unei situații de urgență.
În categoria acestor măsuri se înscriu cele luate pentru creșterea capacității de răspuns, precum: suplimentarea, prin distribuirea către zonele afectate a tehnicii echipamentelor și dispozitivelor necesare acțiunilor de răspuns, permanentizarea unor centre operative pentru situații de urgență cu activitate temporară, cât și măsuri pentru asigurarea rezilienței comunităților, precum: evacuarea temporară a persoanelor și bunurilor din zona afectată sau posibil a fi afectată, acordarea de ajutoare de primă necesitate pentru persoanele și animalele afectate, precum și măsuri de protecție pentru diminuarea impactului în funcție de tipul de risc, precum: demolarea parțială sau totală a unor construcții, instalații, amenajări, mutarea, dezmembrarea unor bunuri, mijloace mobile, restricționarea circulației pe drumurile publice (ex. în cazul prăbușirii unui pod etc.), inundarea controlată a terenurilor, culturilor, plantațiilor, pădurilor, indifferent de forma de proprietate, dispunerea unor măsuri pentru participarea cetățenilor și a operatorilor economici la activități în folosul comunităților umane afectate, după caz (având în vedere că impunerea unor astfel de munci nu reprezintă muncă forțată în sensul disp. art. 42 alin. (2) din Constituția României și nici în baza disp. convenționale (art. 4 paragraful 3 lit. c) și d) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale)[6] etc.). Este și motivul pentru care oricum am lectura OUG nr. 21/2004 nu identificăm nicio limitare a exercițiului vreunui drept/libertate fundamentală a omului. De altfel, în critica de neconstituționalitate formulată de Av. Poporului cu privire la OUG nr. 21/2004, se recunoaște acest aspect, însă se pornește de la o ipoteză greșită, conform căreia în procesul de aplicare al ordonanței în discuție este posibil să se săvârșească abuzuri care să reprezinte, deopotrivă, încălcări ale unor drepturi/libertăți fundamentale. Susținerea este ipotetică și ciudată, căci în procesul de aplicare a oricărei legi este posibil să fie identificat comportamentul reclamat, însă o astfel de situație nu deschide calea controlului de constituționalitate în sensul disp. art. 146 din Constituție, Legea fundamentală prevăzând remedii în cazul încălcării dispozițiilor legale, precum accesul liber la justiție, reglementat de art. 21 din Constituție, art. 6 din CEDO, respectiv disp. Legii nr. 544/2004 privind contenciosul administrativ. Amintim, totodată, că instanța constituțională s-a pronunțat într-un astfel de spectru, statuând că problemele de interpretare și aplicare a legii constituie o cauză de inadmisibilitate a sesizării, aspectele de interpretare și aplicare a legii neputând fi convertite în vicii de neconstituționalitate, menite să justifice contrarietatea acestora cu disp. din Legea fundamentală (Decizia CCR nr. 201/2013[7]).
Mai mult, în jurisprudența sa, CCR a reținut că restrângerea vizată de art. 53 din Constituție privește doar drepturi fundamentale și nu orice drept subiectiv, indiferent că acestea izvorăsc din acte normative sau acte consensuale, identificarea în concret a acestor drepturi revenind judecătorului constituțional (Decizia nr. 1189/2008[8]). Or, măsurile vizate de OUG nr. 21/2004 nu presupun restrângeri ale exercițiului drepturilor/libertăților fundamentale, această interpretare/susținere rezultând și din faptul că, în forma inițială, art. 4 alin. (2) din OUG nr. 21/2004 prevedea posibilitatea restrângerii exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale, după cum urmează: “pe timpul stării de alertă se pot dispune, cu respectarea prevederilor art. 53 din Constituția României, republicată, măsuri pentru restrângerea unor drepturi sau libertăți fundamentale referitoare, după caz, la libera circulație, inviolabilitatea domiciului, interzicerea muncii forțate, dreptul de proprietate private ori la protecția social a muncii, aflate în strânsă relație de cauzalitate cu situația produsă și cu modalitățile specifice de gestionare a acesteia”. Această dispoziție a fost, însă, eliminată, ca urmare a cererii de reexaminare formulate de Președintele României, textul fiind exclus prin Legea de aprobare a OUG nr. 21/2004, astfel că posibilitatea restricționării exercițiului unor drepturi de tipul celor menționate, pe perioada stării de alertă, este exclusă.
Consecințele juridice care rezultă din regimul particular al stării de alertă se distribuie pe două paliere, și anume:
1. În ipoteza în care CCR este sesizată cu o excepție de neconstituționalitate a unui act normativ/normă care reglementează regimul stării de alertă și care îmbracă forma unei ordonanțe de urgență a Guvernului, această instanță va putea cenzura actul doar în raport cu exigențele 115 alin. (4) din Constituție, adică sub două condiții:
– Dacă actul Guvernului este legitimat de o situație extraordinară, a cărei reglementare nu putea fi amânată;
– Dacă exigența motivării urgenței este îndeplinită.
Iată că un control de constituționalitate din perspectiva art. 115 alin. (6) luat “ut singuli”, cât și din perspectiva art. 115 alin. (6) cu referire la art. 53 din Constituție este exclus, având în vedere tocmai regimul juridic al stării de alertă.
Din această perspectivă considerăm că Decizia CCR din 13 mai 2020 referitoare la soluționarea excepției de neconstituționalitate a disp. art. OUG nr. 21/2004, ridicată de Av. Poporului, este discutabilă, în raport cu informațiile ce pot fi culese din Comunicatul de presă al CCR din data de 13 mai 2020, din care rezultă că CCR a circumscris obiectul excepției la disp. art. 2 lit. f) și ale art. 4 din OUG nr. 21/2004. De precizat că Av. Poporului, prin excepția ridicată a susținut că întreaga ordonanță este neconstituțională, inclusiv din perspectiva art. 61 alin. (1) și art. 53 din Constituție, context în care a susținut că OUG permite dispunerea unor măsuri de restrângere a exercițiului unor drepturi fundamentale prin acte administrative infralegale, contrar exigențelor art. 53 cu referire la art. 61 alin. (1) din Constituție, căci doar legiuitorul constituțional (Parlamentul) poate opera astfel de restricții.
În acest context, va fi extrem de importantă motivarea deciziei, din considerentele acesteia trebuind să rezulte motivele pentru care Curtea a circumscris obiectul excepției, în modul arătat. Un lucru, însă, este cert: Av. Poporului, deși susține că întreaga ordonanță este neconstituțională nu reușește să justifice în concret, prin raportare la actul normativ atacat, motivele pentru care întreaga ordonanță este neconstituțională din perspectiva art. 53 și 61 din Constituție. Credem că acest fapt nu are drept cauză superficialitatea demersului, ci imposibilitatea justificării celor susținute, căci oricum am lectura OUG nr. 21/2004 nu se pot identifica norme care să conțină restricții de tipul celor evocate în motivarea excepției, pentru simplul motiv că ele nu există, întrucât normele care reglementează regimul stării de alertă, respectiv care îi configurează natura și rațiunea, nu presupun restricții de drepturi/libertăți fundamentale de natură a putea fi formalizate printr-un act normativ (oricare ar fi rangul acestuia), toate măsurile, acțiunile vizate de OUG nr. 21/2004 fiind de tipul celor specifice înlăturării unei stări de forță majoră, așa cum rezultă în mod expres din disp. art. 4 din OUG nr. 21/2004, cu referire la art. 2 lit. j) din ordonanță.
Neînțelegerea regimului juridic al stării de alertă de către Av. Poporului, a particularităților naturii acțiunilor, măsurilor întreprinse pe durata stării de alertă rezultă chiar din susținerile acestuia, atunci când afirmă, în motivarea excepției ridicate, neconstituționalitatea disp. art. 4 alin. (2) din OUG, din perspectiva faptului că această normă permite luarea oricăror măsuri (normă pretins neclară), de natură a permite restrângeri de drepturi fundamentale, aspect sub care critica Av. Poporului se dezvoltă în raport și cu art. 1 alin. (4) și alin. (5) din Constituție, cu referire la calitatea legii, din perspectiva clarității, previzibilității și accesibilității acesteia. În realitate, însă, disp. art. 4 alin. (2) din OUG nr. 21/2004 în forma în vigoare la data de 13 mai 2020 (“Pe timpul stării de alertă se pot dispune orice măsuri care sunt necesare pentru înlăturarea stării de forță majoră”-art. 4 alin. (2) din OUG nr. 21/2004) se refereau nu la orice măsuri în general, care s-ar putea lua pe timpul stării de alertă, ci la orice măsuri care sunt necesare “pentru înlăturarea” stării de forță majoră, această formulă a normei fiind ignorată de Av. Poporului. În acest context e limpede de înțeles că asemenea măsuri se individualizează post factum, adică după producerea tipului de risc care generează situația de urgență, care, la rândul ei, poate impune sau nu declararea stării de alertă, numărul și conținutul acestor măsuri neputând fi circumscrise tocmai datorită varietății tipurilor de risc și a particularităților lor. Acesta este motivul pentru care astfel de măsuri nu pot fi formalizate în cuprinsul niciunui act normativ de nivel primar, care ar reglementa regimul stării de alertă, un astfel de act putând doar să se refere la natura măsurilor pe care agenții statului sunt îndrituiți a le lua, în raport cu tipurile de risc cu care se confruntă (de menționat că OUG nr. 21/2004 enumeră 24 de tipuri de risc, fiecare cu particularitățile lor, motiv pentru care acțiunile concrete ce pot și trebuie să fie luate în raport cu tipul de risc produs sunt inserate în legislația de tip terțiar, precum regulamente, ordine, planuri de acțiune etc., acestea, la rândul lor, avându-și temeiul în legislația în vigoare, în funcție de tipul de risc. De exemplu, dacă tipul de risc este reprezentat de un incendiu, măsurile specifice luate prin legislația secundară, de tipul celor vizate și enumerate de art. 4 din OUG nr. 21/2004, își au temeiul juridic în legislația primară care reglementează domeniul de relații sociale compatibil cu tipul de risc. Cu titlu de exemplu, măsuri pentru creșterea capacității de răspuns, pentru asigurarea rezilienței comunităților, măsuri de protecție pentru diminuarea impactului, în caz de incendiu, identificăm în Legea nr. 121/1996[9] privind organizarea și funcționarea Corpului Pompierilor Militari, cu modificările și completările ulterioare – art. 25[10] lit. g), h), i), j), k), m), n), de sub Secțiunea a 2-a a legii, intitulată Drepturi și obligații, în timp ce managementul situației pentru caz de incendiu, modul de întocmire a planurilor de acțiune, conținutul acestora, competențele etc. sunt reglementate prin lege – a se vedea Legea nr. 307/2006[11] privind apărarea împotriva incendiilor, cu modificările și completările ulterioare). În alte cuvinte, nu se poate susține că conținutul măsurilor vizate de art. 4 din OUG nr. 21/2004 nu este clar și, pe cale de consecință, această normă ar avea vicii de neconstituționalitate din perspectiva calității normelor sau din perspectiva conținutului lor concret.
Dar, chestiunea neînțelegerii semnificației sintagmei “orice măsură” din cuprinsul disp. art. 4 alin. (2) de către Av. Poporului nu este la fel de importantă precum constatarea faptului că și CCR a căzut în aceeași eroare, evident determinată de aceeași necunoaștere aprofundată a regimului juridic al stării de alertă în comparație cu regimul stării de urgență, căci, în Comunicatul de presă menționat, aceeași Curte admite excepția de neconstituționalitate, constatând că disp. art. 4 din OUG nr. 21/2004 “sunt constituționale în măsura în care acțiunile și măsurile dispuse pe durata stării de urgență nu vizează restrângerea unor drepturi/libertăți fundamentale”. Observăm că acest tip de comunicare demonstrează că regimul stării de alertă nu a fost înțeles la nivelul Curții, care se impunea să observe că în cuprinsul actului normativ atacat nicio normă nu conține restricții ale exercițiului vreunui drept fundamental, context în care putea reflecta la motivul pentru care nu sunt reglementate astfel de restricții. În acest din urmă cadru, Curtea ar fi putut surprinde natura, conținutul, esența și rațiunea reglementărilor cuprinse și, prin comparație cu regimul stării de urgență sau de asediu ar fi putut înțelege, observa particularitățile regimului stării de alertă, regim care exclude inserarea unor restricții privind exercițiul unor drepturi/libertăți fundamentale de tipul celor cenzurabile de o Curte Constituțională. Mai mult, dacă instanța constituțională s-ar fi aplecat asupra analizei măsurilor vizate de celelalte alineate ale art. 4, menționat, ar fi realizat că natura acestora corespunde întocmai naturii și rațiunii stării de alertă, fiind vorba de măsuri tehnico-operative care vizează organizarea forțelor de intervenție, a mijloacelor necesare intervenției, măsuri de alertare, ajutorare a populației, măsuri de prim-ajutor și alte măsuri specifice, impuse de tipul de risc ivit/produs, al căror conținut își are temeiul în legislația care reglementează domeniul de relații sociale din care face parte tipul de risc, în raport cu natura lui.
Împrejurarea că o națiune se confruntă, rar, cu realități juridice de tipul celor în discuție (stare de urgență, stare de alertă) nu reprezintă o scuză pentru neaprofundarea acestor realități juridice. CCR și Av. Poporului au un rol hotărâtor în circumscrierea comportamentului autorităților publice ale statului. Aceleași instituții sunt chemate, în primul rând, să vegheze la respectarea Constituției și a principiilor statului de drept.
În legătură cu tehnica utilizată de CCR în redactarea dispozitivului deciziei sale din 13 mai 2020, s-ar mai impune o observație, și nu neapărat în legătură cu interesul studiului de față, ci doar pentru a sublinia șirul de incoerențe din activitatea Curții. Astfel, așa cum și în alte cazuri a făcut-o, CCR putea să respingă excepția de neconstituționalitate formulată de Av. Poporului și să constate același lucru, respectiv că disp. art. 4 din OUG nr. 21/2004 “sunt constituționale în măsura în care…nu vizează restrângerea exercițiului unor drepturi/libertăți fundamentale”.
2. Al doilea palier pe care se pot distribui consecințele juridice, care decurg din regimul juridic particular al stării de alertă, vizează ipoteza în care CCR ar fi sesizată cu o excepție de neconstituționalitate a unui act normativ, indiferent de modul de formalizare al acestuia (lege sau ordonanță de urgență), dar care să conțină realmente norme de natură să permită sau chiar să restrângă exercițiul unor drepturi/libertăți fundamentale, de tipul celor vizate de art. 53 din Constituție.
O astfel de ipoteză ar trebui aspru sancționată de către CCR, căci starea de alertă nu poate fi asimilată stării de urgență, aceasta din urmă fiind o stare de rang constituțional.
Legiuitorul constituțional a avut în vedere reglementarea expresă a stărilor excepționale prin Constituție. Or, instituirea unui regim “paralel” al unei alte stări excepționale “echivalente” ar fi greu de justificat în condițiile respectării principiilor statului de drept.
Riscul ca starea de alertă să devină o stare de urgență prin conținutul și natura normelor care ar reglementa-o și dispusă fiind de un alt organ decât cel prevăzut de Constituție ar fi în contradicție cu litera și spiritul Constituției și ar fi un atac grav la adresa democrației constituționale, căci oricând un Parlament ar putea “crea” realități juridice pe care să le ridice la rang de Constituție, desi Constituția în vigoare nu le consacră și, deci, legitimează.
Din nefericire, inconsecvențele jurisprudențiale analizate au fost și sunt de natură să dezorienteze autoritățile publice în acțiunea și în opera lor de legiferare, fapt ce explică intervenția Parlamentului în adoptarea Legii nr. 55/2020[12], lege prin care, practic, regimul stării de alertă e dizolvat în regimul stării de urgență, fiind asimilat acestuia din urmă, operațiune greu de explicat în condițiile respectării principiilor statului de drept, în contextul Constituției în vigoare.
Asemenea observații vor face, însă, obiectul unui alt studiu!
d) Cât privește natura drepturilor/libertăților ce pot fi afectate pe durata celor două tipuri de stări și limitele în care exercițiul unor astfel de drepturi poate fi restrâns, reglementările în vigoare sunt suficiente și, mai ales, clare. Astfel, cât privește starea de urgență, disp. art. 32 din OUG nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu sau al stării de urgență prevăd expres conduitele interzise pe durata stării de urgență (stării de asediu), și anume: nu poate fi limitat dreptul la viață, cu excepția cazurilor când decesul este rezultatul unor acte licite de război (lit. a)); dreptul la integritate fizică și psihică, respectiv dreptul la demnitate, căci tortura și pedepsele ori tratamentele inumane sau degradante sunt interzise (lit. b)); dreptul de acces liber la justiție (lit. d)), fiind interzise și condamnările pentru infracțiuni neprevăzute ca atare, potrivit dreptului național sau internațional.
Toate celelalte drepturi/libertăți fundamentale, teoretic, pot face obiectul restrângerilor din perspectiva modului lor de exercitare. Având, însă, în vedere că starea de urgență se instituie prin Decret Prezidențial și luând în considerare cuprinsul decretului, astfel cum acesta este reglementat în aceeași ordonanță, trebuie subliniat că Președintele este dator să enumere în cuprinsul decretului drepturile și libertățile fundamentale al căror exercițiu se supune restricțiilor, căci nu este de conceput ca acest act administrativ normativ să cuprindă formule generale, care să permită restrângerea exercițiului tuturor drepturilor/libertăților fundamentale, cu excepția celor de la art. 32 din ordonanță, chiar și în ipoteza în care tipul de risc care a impus declararea stării de urgență ar presupune restricții ale exercițiului tuturor celorlalte drepturi/libertăți fundamentale. Această exigență derivă din aceea că actul președintelui este supus controlului jurisdicțional, în cadrul căruia trebuie să se poată identifica drepturile/libertățile care fac obiectul restrângerii, pentru aprecieri cu privire la însăși legalitatea decretului.
Relativ la limitele în care exercițiul unor astfel de drepturi/libertăți poate fi restrâns, incidente devin disp. art. 53 din Constituție, cu o unică observație, relativă la criteriul proporționalității măsurii, care, în cazul stării de urgență se impune a fi raportată nu doar la criteriile prevăzute în alin. (2) al art. 53 din Constituție, ci și la cele derivate din tipul de risc care a generat situația de urgență și care, la rândul ei, a impus declararea stării de urgență, respectiv la amploarea și intensitatea efectelor produse de tipul de risc, acestea din urmă fiind criterii determinante în aprecierea duratei restrângerii exercițiului drepturilor/libertăților fundamentale, dat fiind că asemenea drepturi nu pot fi restricționate în exercițiul lor pe timp nelimitat, un astfel de caz echivalând cu afectarea a însăși existenței/substanței dreptului.
Cât privește starea de alertă, asemenea probleme nu se pun, dat fiind că regimul juridic al acestei stări este incompatibil cu ideea restrângerii exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale, la nivel formalizat, respectiv prin intermediul voinței statului. Intruziunile posibile în sfera unor drepturi/libertăți fundamentale sunt cele inevitabile și care derivă din acțiuni ale agenților statului, impuse acestora ca obligații, menite să salveze valori sociale fundamentale, de rang constituțional, în fața unor pericole grave și foarte grave, asimilate stărilor de forță majoră.
Proporționalitatea acestor măsuri se verifică în mod concret, post factum, de la caz la caz, în funcție de specificul tipului de risc, a particularităților din teren, cât și în raport cu eficiența finală a intervenției realizate pentru înlăturarea unei stări de forță majoră. În funcție de criteriul proporționalității, se pot stabili și formele de răspundere juridică ce pot fi antrenate în ipoteza nerespectării cerințelor de proporționalitate vizate de lege (civilă, disciplinară, contravențională sau penală), în cazurile în care acțiunile agenților statului nu se înscriu în ipoteza stării de necesitate, prevăzute de art. 20 alin. (2) Cod Penal, respectiv în ipoteza depășirii limitelor stării de necesitate, cu toate consecințele ce rezultă din acestea.
Criteriul proporționalității se verifică de instanțele de drept comun, în contextul evaluării modului de respectare a dispozițiilor legale, cu ocazia aplicării lor în practică.
e) Cât privește momentul încetării celor două stări, dispozițiile legale sunt, de asemenea, clare și suficiente, în sensul că starea de urgență încetează odată cu înlăturarea situației de pericol care a determinat instituirea ei sau la expirarea termenului stabilit prin Decretul Președintelui României.
Cât privește starea de alertă, disp. OUG nr. 21/2004, până la modificarea, completarea acestora prin OUG nr. 68/2020[13], nu fixau o durată în termeni calendaristici, precum în cazul stării de urgență, ceea ce nu înseamnă că legiuitorul delegat a conceput posibilitatea instituirii acestei stări pe o durată nelimitată de timp, ci, dimpotrivă, OUG nr. 21/2004 conținea repere în timp care făceau posibilă identificarea momentului de început și de sfârșit al acestei stări, și anume: starea de alertă se declară după identificarea, înregistrarea și evaluarea factorilor și tipurilor de risc și constatarea gravității situației de urgență, data Hotărârii de declarare a stării de alertă reprezentând momentul de la care curg efectele acesteia și durează până la înlăturarea riscului și restabilirea stării de normalitate sau, după caz, până la instituirea stării de urgență, în condițiile art. 93 din Constituție.
Dacă luăm în considerare specificul fiecărei stări dintre cele analizate și le raportăm, inclusiv, la condițiile în care acestea încetează, potrivit legii, evident că se pot face considerații nu doar cu privire la conținutul lor, la raporturile dintre ele, ci și cu privire la succesiunea lor, căci o stare de alertă se poate transforma, poate fi urmată de o stare de urgență în înțelesul atribuit acesteia din urmă de art. 3 lit. b) din OUG nr. 1/1999, în timp ce o stare de urgență poate avea o existență de sine stătătoare, nefiind condiționată de preexistența declarării unei stări de alertă.
Din punct de vedere juridic se mai ridică o problemă, și anume aceea dacă normele juridice care reglementează durata acestor stări, inclusiv momentul de încetare a lor, au sau nu un caracter imperativ, căci în cazul în care acceptăm caracterul imperativ al normelor care reglementează încetarea acestor stări, concluzia este una clară, în sensul că o stare de urgență nu poate trece, prin firea lucrurilor, într-o stare de alertă, pe când o stare de alertă, în funcție de evoluția tipului de risc care o legitimează poate deveni ineficientă la un moment dat, și, pe cale de consecință, înlocuită cu o stare de urgență.
Caracterul imperativ al normelor ar putea fi susținut de alte două exigențe, una de tip constituțional, căci durata stării de urgență trebuie să fie limitată în timp, nefiind de conceput ca restricțiile privind exercițiul unor drepturi/libertăți (impuse inevitabil de o astfel de stare) să aibă caracter nelimitat în timp, iar cealaltă exigență de tip infraconstituțional, căci nici exigențele OUG nr. 21/2004 nu permit permanentizarea stării de alertă, rațiunea unei astfel de stări fiind strict legată de înlăturarea pericolului, a efectelor acestuia și intrarea în stare de normalitate.
În speranța că acest studiu fixează, într-un cadru general, probleme de drept esențiale ridicate de cele două realități juridice, avem convingerea că doctrina viitoare va surprinde și alte consecințe juridice ce derivă din modul de reglementare al regimului juridic al celor două stări, cât și din jurisprudența ce se va dezvolta în viitor, pe măsura aplicării legislației relevante în materie.
[1] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 433 din 28 iunie 2010.
[2] Corneliu Liviu Popescu, Restrângerea exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale prin decretele instituind sau prelungind starea de urgență sau de asediu prin ordonanțele militare, https://drept.unibuc.ro/dyn_img/aubd/Restrangerea%20exerci%C8%9Biului%20drepturilor.pdf.
[4] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1154 din 07 decembrie 2004; modificat prin următoarele acte: OUG 190/2005; DCZ 189/2006; DCZ 647/2006; L 262/2007; OUG 100/2007; L 100/2008; L 202/2010; L 299/2011; DCZ 1039/2012; L 76/2012; L 187/2012; L 138/2014; L 212/2018; Codul administrativ 2019.
[5]art. 20 alin. (2) Cod Penal: “Este în stare de necesitate persoana care săvârşeşte fapta pentru a salva de la un pericol imediat şi care nu putea fi înlăturat altfel viaţa, integritatea corporală sau sănătatea sa ori a altei persoane sau un bun important al său ori al altei persoane sau un interes general, dacă urmările faptei nu sunt vădit mai grave decât cele care s-ar fi putut produce în cazul în care pericolul nu era înlăturat.”.
[6] Roma, 4 noiembrie 1950, ratificată de România prin Legea nr. 30/18 mai 1994, publicată în M. Of., Partea I nr. 135 din 31 mai 1994.
[7] Publicată în M. Of. Partea I nr. 349/13 iunie 2013.
[8] Publicată în M. Of. Partea I nr. 787/25 noiembrie 2008.
[9] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 257 din 23 octombrie 1996; modificat prin următoarele acte: L 241/2007; L 255/2013.
[10] “Art. 25: […]
g) să stabilească restricţii ori să interzică utilizarea focului deschis şi efectuarea unor lucrări cu substanţe inflamabile, pentru a preveni producerea de incendii ori explozii;
h) să propună, în condiţiile legii, sistarea lucrărilor de construcţii sau oprirea funcţionării sau utilizării unei construcţii;
i) să dispună, în situaţii de necesitate, oprirea funcţionării sau demolarea construcţiei incendiate, precum şi a celor vecine ori a unor părţi din acestea, în scopul limitării propagării incendiilor şi al evitării unui dezastru, dacă un asemenea pericol este real, iminent şi inevitabil;
j) să dispună restrângerea utilizării clădirilor incendiate ori ameninţate, precum şi a terenurilor din vecinătatea acestora;
k) să utilizeze, în raport cu necesităţile, apa, indiferent de sursa din care provine, pentru intervenţii la incendii;
m) să intre, pentru îndeplinirea atribuţiilor legale, în orice incintă a unităţilor economice, a instituţiilor publice ori private, a organizaţiilor social-politice, cu respectarea dispoziţiilor legale;
n) să intre în locuinţa persoanelor fizice, la solicitarea sau cu consimţământul scris al acestora, în condiţiile prevăzute de lege. În cazul în care se impune înlăturarea unui pericol iminent de incendiu asupra vieţii, integrităţii fizice sau bunurilor unor persoane, consimţământul nu este necesar;”
[11] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 297 din 17 aprilie 2019.
[12] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 396 din 15 mai 2020.
[13] Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 391 din 14 mai 2020.
Prof. univ. dr. Lidia Barac
Aflaţi mai mult despre Avocatul Poporului, cod penal, Constitutie, Lidia BARAC, stare de alertă

References: CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR 
 CCR