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Timestamp: 2016-12-04 14:18:07+00:00

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Bayerischer VGH, Beschluss vom 7. Oktober 2010 - Az. 11 CS 10.1380 x
Bayerischer VGHRechtsprechungBeschluss vom 7. Oktober 2010 - Az. 11 CS 10.1380
Bayerischer VGH · Beschluss vom 7. Oktober 2010 · Az. 11 CS 10.1380
11 CS 10.1380
openJur 2012, 111002
Nachdem der Antragsteller ein medizinisch-psychologisches Fahreignungsgutachten beigebracht hatte, das zu dem Ergebnis gelangt war, das Risiko neuer Alkoholfahrten liege bei ihm in dem Bereich, wie es bei bislang unauffälligen Kraftfahrern bestehe (die vom Antragsteller am 26.9.2000 begangene Straftat nach § 21 Abs. 1 StVG war den begutachtenden Sachverständigen nach Aktenlage nicht bekannt), wurde ihm eine neue Fahrerlaubnis erteilt.
Mit der hiergegen eingelegten Beschwerde beantragt der Antragsteller, unter Aufhebung des Beschlusses vom 5. Mai 2010 gemäß seinen im ersten Rechtszug gestellten Anträgen zu entscheiden. Er habe den theoretischen und den praktischen Teil der tschechischen Fahrprüfung bereits im Jahr 2008 erfolgreich abgelegt und sich im gleichen Jahr in Tschechien zudem einer ärztlichen Untersuchung unterzogen. Aufgrund von Verzögerungen bei der Ausstellung des Führerscheins habe er die Fahrerlaubnis jedoch erst am 10. Juni 2009 erhalten. Unter Verstoß gegen europäisches Recht gehe das Verwaltungsgericht davon aus, es sei ohne Belang, dass er die tschechische Fahrerlaubnis erst nach dem Ablauf der im Urteil vom 3. Mai 2005 gegen ihn verhängten Sperrfrist erworben habe. Der in den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs zur Richtlinie 91/439/EWG des Rates vom 29. Juli 1991 über den Führerschein (ABl L 237 vom 24.8.1991, S. 1) aufgestellte Grundsatz, dass Fahrerlaubnisse aus dem Bereich der Europäischen Union und des Europäischen Wirtschaftsraums ohne jede Formalität anzuerkennen seien und Nichtanerkennungen Ausnahmecharakter besäßen, wolle Beschränkungen der sich aus dem primären Europarecht ergebenden Freizügigkeitsrechte ausschließen. Bei der Beurteilung, inwieweit die Mitgliedstaaten zur Ablehnung der Anerkennung befugt seien, dürfe deshalb nicht nur der Wortlaut der Richtlinie 2006/126/EG (sie habe am Ausnahmecharakter der Nichtanerkennung nichts geändert) betrachtet werden. Vielmehr bedürfe es einer Prüfung, ob der mit einer generellen Nichtanerkennung verbundene potenzielle Eingriff in die Grundfreiheiten durch zwingende Gründe des Allgemeinwohls oder den ordre public gerechtfertigt sei. Das sei in Fällen der vorliegenden Art zu verneinen. Der Neuerwerb nach dem Ablauf der Sperrfrist beseitige angesichts der abgelegten Fahreignungsprüfung frühere Eignungszweifel; er belege, dass der Erwerber ab diesem Zeitpunkt keine Gefahr für die Verkehrssicherheit mehr darstelle, zumal die Sicherheit im Straßenverkehr europaweit einheitlich zu definieren sei. Da der Ausstellerstaat für die Prüfung der Erteilungsvoraussetzungen zuständig sei, könne er Fahrerlaubnisbewerber unionsweit zum Straßenverkehr zulassen. Der Umstand, dass Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2006/126/EG sprachlich als Verpflichtung zur Nichtanerkennung von Fahrerlaubnissen ausgestaltet worden sei, ziehe keine Erweiterung der Nichtanerkennungsgründe nach sich, da der Europäische Gerichtshof die enge Auslegung des Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie 91/439/EWG nie mit dem Ermessenscharakter dieser Norm, sondern vielmehr mit der Bedeutung des Anerkennungsgrundsatzes für die Freizügigkeitsrechte begründet habe. Dieser Zusammenhang bestehe nach wie vor in unveränderter Weise. Zudem unterscheide sich Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2006/126/EG von der Vorgängerbestimmung nicht hinsichtlich der Tatbestandsvoraussetzungen, sondern nur hinsichtlich der Rechtsfolge. Für die fortbestehende Bedeutung der Anerkennungspflicht spreche, dass ihre Relevanz für die Freizügigkeitsrechte in den Erwägungsgründen der Richtlinie 2006/126/EG - anders als in denen der Richtlinie 91/439/EWG - ausdrücklich betont werde. Selbst wenn die Richtlinie 2006/126/EG dazu dienen sollte, den Führerscheintourismus zu bekämpfen, läge ein solcher nur vor, wenn Personen, denen gegenüber Maßnahmen im Sinn von Art. 11 Abs. 4 dieser Richtlinie ergriffen worden seien, einen Scheinwohnsitz im Ausland begründen würden, um dort die Fahrerlaubnis zu erwerben. Inländische Behörden dürften nach gefestigter Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs einen Scheinwohnsitz jedoch nur dann annehmen, wenn dahingehende unbestreitbare Informationen aus dem Ausstellerstaat vorlägen. Nach dem Wortlaut des § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV und der Auslegung, die Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2006/126/EG in Teilen der Rechtsprechung erfahren habe, wäre eine Person, gegen die in der Vergangenheit Maßnahmen im Sinn dieser Bestimmungen ergriffen wurden, selbst bei einem dauerhaften Umzug in das EU-Ausland und anschließendem Führerscheinerwerb zeitlich unbeschränkt von einer Verkehrsteilnahme im Bundesgebiet ausgeschlossen.
Der Antragsgegner beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen. Wie der Bayerische Verwaltungsgerichtshof am 10. November 2009 (ZfS 2010, 116) und am 21. Dezember 2009 (DAR 2010, 103), das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen am 20. Januar 1010 (ZfS 2010, 236), der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg am 21. Januar 2010 (DAR 2010, 153) und das Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern am 23. Februar 2010 (Az. 1 M 165/09) entschieden hätten, berechtige eine Fahrerlaubnis, die ab dem 19. Januar 2009 in einem anderen EU-Mitgliedstaat erteilt wurde, schon dann nicht dazu, ein Fahrzeug im Inland zu führen, wenn gegen den Inhaber der Fahrerlaubnis zuvor eine Maßnahme im Sinn von Art. 11 Abs. 4 Satz 2 der Richtlinie 2006/126/EG ergriffen worden sei. Die gegenläufige Auffassung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluss vom 4.12.2009 Blutalkohol Bd. 47 [2010], S. 154) und des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz (Beschlüsse vom 9.12.2009 Az. 10 B 11127/09 und vom 17.2.2010 DAR 2010, 406) übersehe, dass die restriktive Auslegung des Art. 8 Abs. 2 und 4 der Richtlinie 91/439/EWG durch den Europäischen Gerichtshof notwendig einen Spielraum der Mitgliedstaaten voraussetze, der nach Art. 11 Abs. 4 Satz 2 der Richtlinie 2006/126/EG nicht mehr bestehe.
Der Antragsteller bezweifelt ausweislich der Beschwerdebegründung nicht, dass seine tschechische Fahrerlaubnis auf der Grundlage der einschlägigen deutschen Bestimmungen (§ 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3, Satz 3 FeV) im Inland keine Rechtswirkungen entfaltet. Er ist jedoch der Auffassung, dass eine Auslegung dieser Vorschriften, der zufolge die bloße, im Verkehrszentralregister noch nicht getilgte Tatsache einer früheren Fahrerlaubnisentziehung oder einer ihr gleichstehenden Maßnahme ausreicht, um die Inlandsungültigkeit einer EU-Fahrerlaubnis nach sich zu ziehen, mit dem Recht der Europäischen Union nicht vereinbar sei. Vor allem wegen der gebotenen Auslegung der Richtlinie 2006/126/EG im Lichte des primären EU-Rechts, aber auch angesichts der Begründungen, auf die der Europäische Gerichtshof seine zur Richtlinie 91/439/EWG ergangenen Entscheidungen gestützt habe, komme den einschränkenden Voraussetzungen, unter denen die Mitgliedstaaten bisher berechtigt waren, eine im EU-Ausland erworbene Fahrerlaubnis nicht anzuerkennen, unter der Geltung der Richtlinie 2006/126/EG weiterhin Bedeutung zu.
Da die Entscheidung über Anträge nach § 80 Abs. 5 VwGO wegen des Grundrechts auf effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) nicht zurückgestellt werden kann, bis der Europäische Gerichtshof die Vorlagefrage beantwortet hat, kommt eine Aussetzung solcher Verfahren nicht in Betracht. Bei der Entscheidung derartiger Streitsachen sind die Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht darauf beschränkt, lediglich darauf abzustellen, welche Folgen einträten, wenn ein ausländischer EU-Führerschein bis zum Abschluss des Vorabentscheidungsverfahrens einen Sperrvermerk im Sinn von § 47 Abs. 2 Satz 2 FeV trägt, der Europäische Gerichtshof jedoch zu dem Ergebnis gelangen sollte, dass die zugrunde liegende Fahrerlaubnis in Deutschland von Anfang an gültig war, oder aber der Inhaber eines solchen Führerscheins das Vorhandensein einer solchen Vignette auf seinem Führerschein nicht dulden muss, die zugrunde liegende ausländische Fahrerlaubnis ihn jedoch zu keiner Zeit zur motorisierten Teilnahme am Straßenverkehr in Deutschland berechtigte. Im Rahmen der gebotenen Interessenabwägung darf vielmehr auch berücksichtigt werden, wie die einschlägigen europarechtlichen Normen aus der Sicht des zur Entscheidung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes aufgerufenen Gerichts zu verstehen sind. Denn auch die Gerichte der Mitgliedstaaten sind zur Auslegung des Rechts der Europäischen Union berechtigt und verpflichtet. Ebenso wie in den Fällen, in denen der Bedeutungsgehalt einer Vorschrift des nationalen Rechts höchstrichterlich noch nicht geklärt ist, haben sie - unbeschadet ihrer Befugnis und ggf. ihrer Verpflichtung, auf eine Klärung der Rechtslage durch die dazu letztinstanzlich berufene Stelle hinzuwirken - über an sie herangetragene Streitsachen jedenfalls dann auf der Grundlage ihrer eigenen Rechtsüberzeugung zu befinden, wenn die Entscheidung über solche Rechtsschutzgesuche nicht zurückgestellt werden kann (vgl. zur Vereinbarkeit des Umstands, dass das Gericht eines Mitgliedstaates die Frage der zutreffenden Auslegung einer Bestimmung des Unionsrechts dem Europäischen Gerichtshof unterbreitet hat, mit der Tatsache, dass es hierzu selbst einen klaren Rechtsstandpunkt vertritt, Kotzur in Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV, 5. Aufl. 2010, RdNr. 19 zu Art. 267 AEUV).
Nach Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs steht eine Auslegung des § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 FeV, der zufolge eine ausländische EU-Fahrerlaubnis bereits dann im Inland ungültig ist, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Bestimmung in Verbindung mit § 28 Abs. 4 Satz 3 FeV erfüllt sind, jedenfalls in Fallgestaltungen der hier inmitten stehenden Art mit dem Recht der Europäischen Union in Einklang. Zusätzlicher Voraussetzungen, wie sie der Europäische Gerichtshof in den zur Richtlinie 91/439/EWG ergangenen Entscheidungen gefordert hat (z.B. in Gestalt eines Erwerbs der ausländischen EU-Fahrerlaubnis noch während des Laufs einer im Aufnahmestaat verhängten Sperrfrist oder in der Gestalt eines Verstoßes gegen das Wohnsitzprinzip, der sich aus dem Führerschein selbst oder aus anderen vom Ausstellermitgliedstaat herrührenden, unbestreitbaren Informationen ergibt), bedarf es bei Fahrerlaubnissen, die ab dem Beginn der Anwendbarkeit des Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2006/126/EG (d.h. ab dem 19.1.2009) erteilt wurden, nicht mehr.
1. Eine am Wortlaut der Richtlinie 2006/126/EG orientierte Auslegung führt zu dem Ergebnis, dass das Europäische Parlament und der Rat den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Frage, ob Personen eine Fahrerlaubnis erteilt werden darf, denen eine solche Berechtigung in einem anderen Mitgliedstaat zuvor eingeschränkt, ausgesetzt oder entzogen wurde (abgesehen von dem in Art. 11 Abs. 4 Satz 3 dieser Richtlinie geregelten Fall der "Aufhebung" einer Fahrerlaubnis), keinen Entscheidungsspielraum mehr einräumen wollten. Während Art. 8 Abs. 4 Satz 2 der Richtlinie 91/439/EWG es noch in das Ermessen des Aufnahmestaates stellte, ob er solchen Personen eine Fahrerlaubnis erteilt, untersagt Art. 11 Abs. 4 Satz 1 der Richtlinie 2006/126/EG eine solche Maßnahme strikt. Ebenfalls von einer bloßen "Kann"-Regelung zu einem verpflichtenden rechtlichen Gebot übergegangen ist die Richtlinie 2006/126/EG hinsichtlich der Frage, wie der Staat, in dem es zu einer Einschränkung, Aussetzung oder Entziehung der Fahrerlaubnis gekommen ist, mit Fahrerlaubnissen zu verfahren hat, die ein anderes EU-Mitglied dem Adressaten einer solchen Maßnahme erteilt hat: Der Aufnahmestaat ist nicht mehr nur berechtigt, sondern nach dem Wortlaut des Art. 11 Abs. 4 Satz 2 der Richtlinie 2006/126/EG darüber hinaus verpflichtet, die Anerkennung der Gültigkeit der Fahrerlaubnis abzulehnen.
2. Unter dem Blickwinkel einer systematischen Auslegung ist von Bedeutung, dass die Richtlinie 2006/126/EG die Reihenfolge zwischen den Normen, die sich an den (potentiellen) Ausstellerstaat einer EU-Fahrerlaubnis und an den Aufnahmestaat richten, im Vergleich zur Abfolge der Sätze 1 und 2 des Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie 91/439/EWG umgekehrt hat. An erster Stelle statuiert - was unter sachgesetzlichem Blickwinkel konsequent erscheint - Art. 11 Abs. 4 Satz 1 der Richtlinie 2006/126/EG nunmehr das an alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union gerichtete Verbot, einer Person, die sich in einem anderen Mitgliedstaat einer Einschränkung, einer Aussetzung oder einem Entzug der Fahrerlaubnis ausgesetzt gesehen hat, ihrerseits eine Fahrerlaubnis zu erteilen. Obwohl bereits diese Regelung zur Folge hat, dass die Zuständigkeit zur Neuerteilung der Fahrerlaubnis in solchen Fällen bei dem Mitgliedstaat monopolisiert wird, der die in Art. 11 Abs. 4 Sätze 1 und 2 der Richtlinie 2006/126/EG erwähnten fahrerlaubnisrechtlichen Maßnahmen erlassen hat, sieht Art. 11 Abs. 4 Satz 2 dieser Richtlinie einen zusätzlichen Sicherungsmechanismus vor, um dem sich aus dem vorangehenden Satz ergebenden Verbot umfassende Wirksamkeit zu verschaffen: Kommt es unter Verstoß gegen Art. 11 Abs. 4 Satz 1 zur Neuerteilung einer Fahrerlaubnis, so gebietet es Art. 11 Abs. 4 Satz 2 der Richtlinie 2006/126/EG dem Aufnahmestaat, diese Fahrerlaubnis nicht anzuerkennen.
Hieraus ergibt sich ein entscheidender Unterschied zu der Rechtslage, die unter der alleinigen Geltung der Richtlinie 91/439/EWG bestand. Erteilte ein Mitgliedstaat vor dem 19. Januar 2009 einer Person eine Fahrerlaubnis, der diese Berechtigung in einem anderen Mitgliedstaat entzogen worden war, so verstieß dieser Ausstellerstaat wegen des nur fakultativen Charakters des Art. 8 Abs. 4 Satz 2 der Richtlinie 91/439/EWG dann nicht gegen europäisches Recht, wenn er sich über die Eignung und Befähigung des Fahrerlaubnisbewerbers in einer Weise vergewissert hatte, die den europarechtlichen Mindestanforderungen genügte, und wenn der Bewerber im Hoheitsgebiet des Ausstellerstaates seinen ordentlichen Wohnsitz unterhielt. Seit dem 19. Januar 2009 ist die Erteilung einer Fahrerlaubnis an eine Person, gegen die in einem anderen EU-Mitgliedsland eine Maßnahme im Sinn von Art. 11 Abs. 4 Sätze 1 und 2 der Richtlinie 2006/126/EG ergriffen wurde, nach dem Wortlaut des Art. 11 Abs. 4 Satz 1 demgegenüber auch dann strikt verboten, wenn das Wohnsitzerfordernis gewahrt ist und der Ausstellerstaat eine europarechtskonforme Eignungs- und Befähigungsüberprüfung durchgeführt hat. Anerkennt der Aufnahmestaat eine im EU-Ausland unter Verstoß gegen Art. 11 Abs. 4 Satz 1 der Richtlinie 2006/126/EG erteilte Fahrerlaubnis in seinem Gebiet nicht an, so schwingt er sich damit nicht zum Richter über die Korrektheit des Vollzugs des EU-Fahrerlaubnisrechts durch einen anderen Mitgliedstaat auf, wie das während der Zeit der Fall war, in der kein striktes Neuerteilungsverbot bestand. Denn die Entscheidung, von dem durch Art. 8 Abs. 4 Satz 1 der Richtlinie 91/439/EWG eröffneten Ermessen in Gestalt einer Nichtanerkennung Gebrauch zu machen, konnte damals der Sache nach nur damit begründet werden, der Ausstellerstaat habe sich wegen Missachtung des europarechtlichen Wohnsitzerfordernisses (Art. 7 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 91/439/EWG) entweder eine ihm nach der Zuständigkeitsordnung innerhalb der Europäischen Union nicht zukommende Entscheidungskompetenz angemaßt, oder er habe die aus der Sicht des Aufnahmestaates fortbestehende fahrerlaubnisrechtliche Nichteignung des Betroffenen nicht in der gebotenen Weise berücksichtigt. Wenn der Aufnahmestaat unter den Voraussetzungen des Art. 11 Abs. 4 Satz 2 der Richtlinie 2006/126/EG eine ausländische EU-Fahrerlaubnis nicht anerkennt, so setzt das - mangels verbleibenden Ermessensspielraums - demgegenüber kein wertendes Urteil mehr darüber voraus, ob deren Erteilung aus der Sicht des Aufnahmestaates hingenommen werden kann oder nicht. Dieses EU-Mitglied kommt durch die Nichtanerkennung vielmehr einer originär ihm durch das Recht der Europäischen Union auferlegten eigenen Verpflichtung nach, ohne dass es zur sachlichen Rechtfertigung dieser Entscheidung noch einer Auseinandersetzung mit dem Verhalten des Ausstellerstaates bedarf. Ein Grund, die Nichtanerkennungsbefugnis z.B. davon abhängig zu machen, dass sich der Ausstellerstaat durch eigene Erklärungen einer Missachtung des Wohnsitzerfordernisses (und damit eines Verstoßes gegen europäisches Recht) bezichtigt hat, besteht deshalb nicht mehr.
Bereits im Beschluss vom 22. Februar 2007 (Az. 11 CS 06.1644) hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof dargelegt, dass die Richtlinie 2006/126/EG ausweislich zahlreicher Erklärungen, die im Laufe des Normsetzungsverfahrens seitens der Kommission, des Rates sowie des Ausschusses für Verkehr und Fremdenverkehr des Europäischen Parlaments abgegeben wurden, u. a. ausdrücklich dem Zweck dient, den Führerscheintourismus zu bekämpfen. Auf die Ausführungen in der Randnummer 25 des in mehreren Fachzeitschriften (DAR 2007, 535; ZfS 2007, 354; NZV 2007, 539) veröffentlichten, zudem im juristischen Informationssystem "Juris" zugänglichen Beschlusses vom 22. Februar 2007 wird zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen. Ebenfalls bereits im Beschluss vom 22. Februar 2007 (a.a.O., RdNr. 25) wurde aufgezeigt, dass die am Normsetzungsverfahren beteiligten Stellen unter "Führerscheintourismus" - in Übereinstimmung mit dem Sprachgebrauch, der sich insoweit in Deutschland herausgebildet hat - die Erscheinung verstanden, dass Personen, denen die Fahrerlaubnis in einem Mitgliedstaat (z.B. wegen Fahrens unter dem Einfluss von Alkohol oder Drogen) entzogen wurde, einen Scheinwohnsitz im Ausland begründen und dort eine Fahrerlaubnis erwerben, um damit die Voraussetzungen für die Wiedererteilung der Fahrerlaubnis zu unterlaufen (vgl. Seite 32 des Berichts des Ausschusses für Verkehr und Fremdenverkehr des Europäischen Parlaments vom 3.2.2005, Dok.-Nr. A6-0016/2005).
Weiterführend hierzu hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen im Beschluss vom 20. Januar 2010 (a.a.O.) unter Auswertung der einschlägigen Materialien dargelegt, dass es sich bereits der Richtlinienentwurf der Kommission vom 21. Oktober 2003 ausdrücklich zum Ziel gesetzt hatte, den Führerscheintourismus dadurch zu beseitigen, dass es den Mitgliedstaaten untersagt werden sollte, einer Person, der der Führerschein entzogen wurde, einen neuen Führerschein auszustellen. Allerdings enthielt dieser Entwurf noch keine Regelungen, die geeignet gewesen wären, dieses Anliegen effektiv zu verwirklichen. Dieses Defizit wurde dadurch behoben, dass der Ausschuss für Verkehr und Fremdenverkehr des Europäischen Parlaments in Gestalt der Änderungsanträge 54 und 57 Formulierungen vorschlug, die den Mitgliedstaaten jene strikten Verbote auferlegten, die sich (mit geringfügigen sprachlichen Änderungen) heute in Art. 11 Abs. 4 Sätze 1 und 2 der Richtlinie 2006/126/EG finden. Wegen der Einzelheiten wird auf die eingehende Darstellung in den Randnummern 9 bis 27 des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 20. Januar 2010 (a.a.O.) sowie in den Randnummern 17 bis 21 des gleichfalls auf einer Auswertung der einschlägigen Quellen beruhenden Beschlusses des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 21. Januar 2010 (a.a.O.) verwiesen.
(vgl. Dok.-Nr. 11800/04 des Rates der Europäischen Union vom 1.9.2004 TRANS 265 CODEC 949, S. 41; interinstitutionelles Dossier 2003/0252 (COD)).
Der folgende Passus im Bericht des Ausschusses für Verkehr und Fremdenverkehr des Europäischen Parlaments (Dok.-Nr. A6-0016/2005, zit. nach OVG NRW vom 20.1.2010, a.a.O., RdNr. 27) verdeutlicht ebenfalls, dass sowohl das an die Mitgliedstaaten gerichtete Verbot, einer Person dann eine Fahrerlaubnis zu erteilen, wenn gegen sie in einem anderen Mitgliedstaat eine Maßnahme der Einschränkung, der Aufhebung oder des Entzugs einer Fahrerlaubnis ergriffen wurde, als auch die Verpflichtung des Aufnahmestaates, eine gleichwohl erteilte neue Fahrerlaubnis nicht anzuerkennen, von keinen weiteren Voraussetzungen als denen abhängen sollte, die in Art. 11 Abs. 4 Sätze 1 und 2 der Richtlinie 2006/126/EG Eingang gefunden haben:
Zu den Normen des primären Europarechts, die im vorliegenden Zusammenhang in den Blick zu nehmen sind, gehören nicht nur die Bestimmungen, die die Freizügigkeit innerhalb der Union verbürgen (vgl. u. a. Art. 20 Abs. 2 Buchst. a, Art. 21, Art. 45 Abs. 1, Art. 49, Art. 56 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union [AEUV]; Art. 45 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union [GR-Charta]). Nach Art. 2 Abs. 1 bzw. Art. 3 Abs. 1 GR-Charta sind die Organe der Europäische Union (vgl. zu ihrer Verpflichtung, die europäischen Grundrechte zu achten, Art. 51 Abs. 1 GR-Charta) vielmehr auch gehalten, die Rechte der Unionsbürger auf Leben und körperliche Unversehrtheit zu wahren. Da die europäischen Grundrechte gemäß Art. 52 Abs. 4 GR-Charta im Einklang mit den Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten auszulegen sind, geht der beschließende Senat im Rahmen dieses Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes davon aus, dass die europäischen Grundrechte nicht nur Abwehrrechte gegen die öffentliche Gewalt verleihen, sondern dass sie es den Organen der Europäischen Union auch gebieten, sich dort schützend vor die Grundrechtsträger zu stellen, wo diese von nichtstaatlicher Seite in ihren Grundrechten beeinträchtigt werden (vgl. zur diesbezüglichen Verpflichtung der deutschen Staatsgewalt die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts seit BVerfG vom 25.2.1975 BVerfGE 39, 1/42; zur Funktion der europäischen Grundrechte, auch grundrechtswidrige Belastungen zu verhindern, die nicht von staatlicher Seite ausgehen, Pernice/Mayer in Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Bd. I, RdNr. 33 nach Art. 6 EUV). Aus den gleichen Gründen sind die europäischen Grundrechte - ebenso wie diejenigen des Grundgesetzes - ferner als Ausdruck einer objektiven Wertordnung zu verstehen, denen die Aufgabe zukommt, die Auslegung und Anwendung des Unionsrechts zu steuern (so auch Pernice/Mayer, ebenda).
Angesichts der Gefahren, die vom motorisierten Straßenverkehr für das menschliche Leben und die körperliche Unversehrtheit insbesondere dann ausgehen, wenn gesundheitlich oder charakterlich ungeeignete Personen zum Führen von Kraftfahrzeugen zugelassen werden, war der europäische Normengeber gehalten, diesem Schutzauftrag u. a. bei der Ausgestaltung der Richtlinie 2006/126/EG gerecht zu werden. Desgleichen haben die Rechtsanwender in Verwaltung und Gerichtsbarkeit bei der Auslegung und Anwendung dieses Regelwerks dem aus der Charta der Grundrechte der Europäischen Union resultierenden Schutzauftrag und der darin getroffenen Wertentscheidung für das menschliche Leben und die menschliche Gesundheit Rechnung zu tragen. Nicht außer Betracht bleiben darf hierbei auch, dass den in Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GR-Charta zum Ausdruck gebrachten Verbürgungen, wie allein schon die Stellung dieser Artikel im Katalog der Grundrechte und ihre systematische Nähe zum Grundsatz der Menschenwürde (Art. 1 GR-Charta) verdeutlichen, eine herausragende Bedeutung zukommt, wie sie das Grundrecht auf Freizügigkeit (Art. 45 Abs. 1 GR-Charta) nicht in gleicher Weise für sich in Anspruch nehmen kann.
Aus all diesen Gründen ist eine Auslegung der Richtlinie 2006/126/EG angezeigt, die nicht nur darauf Bedacht nimmt, dass das in Art. 45 Abs. 1 GR-Charta verbürgte Grundrecht sowie die sich aus dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union ergebenden Freizügigkeitsrechte bestmöglich ausgeübt werden können. Vielmehr ist ein Verständnis dieser Richtlinie geboten, das auch dem Schutzauftrag und der Wertentscheidung, die sich für die Organe der Europäischen Union aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GR-Charta ergeben, in der gebotenen Weise Rechnung trägt. Sollten die Zielsetzungen "Lebens- und Gesundheitsschutz" sowie "Erleichterung der Freizügigkeit", die sowohl dem primären Unionsrecht als auch der Richtlinie 2006/126/EG zugrunde liegen, zueinander in Widerstreit stehen, hat die Auslegung darauf Bedacht zu nehmen, praktische Konkordanz zwischen diesen Belangen herzustellen.
Dem Auftrag, die Grundrechte auf Leben und körperliche Unversehrtheit zu schützen, wird jedenfalls in Fällen der hier inmitten stehenden Art eine Auslegung des Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2006/126/EG gerecht, die sich streng am Wortlaut dieser Bestimmung und an dem eindeutig fassbaren Willen des historischen Normgebers orientiert. Denn nur der Staat, in dem es zu einer Einschränkung, Aussetzung oder Entziehung der Fahrerlaubnis gekommen ist, verfügt typischerweise über die Informationen, die erforderlich sind, um die Frage der Wiedererlangung der Fahreignung durch den Betroffenen zuverlässig beantworten, ihn insbesondere gezielt auf diejenigen körperlichen, geistigen oder charakterlichen Mängel hin untersuchen zu können, die Anlass gegeben haben, ihm die Fahrerlaubnis zu entziehen oder sie einzuschränken. Alle anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union sind demgegenüber, solange kein europäisches Fahrerlaubnisregister eingerichtet wurde, letztlich auf die Angaben des Betroffenen angewiesen, um eine mit hinreichender Richtigkeitsgewähr versehene Aussage darüber treffen zu können, ob er keine Gefahr für die Sicherheit des Straßenverkehrs darstellt. Bei Personen, denen die Fahrerlaubnis wegen Alkoholabhängigkeit oder Alkoholmissbrauchs, wegen Betäubungsmittelkonsums, wegen Geisteskrankheit oder wegen zahlreicher bzw. schwerer straßenverkehrsbezogener Rechtsverstöße entzogen wurde, ist im Regelfall jedoch nicht gewährleistet, dass sie bei der Beantragung einer Fahrerlaubnis in einem anderen EU-Mitgliedstaat die Tatsache des früheren Fahrerlaubnisentzugs als solche und die hierfür maßgeblichen Gründe lückenlos offenlegen.
Dahinstehen kann aus Anlass des vorliegenden Rechtsstreits, inwieweit das an andere Mitgliedstaaten gerichtete Verbot, einer von Art. 11 Abs. 4 Satz 1 und 2 der Richtlinie 2006/126/EG erfassten Person eine Fahrerlaubnis zu erteilen, und das den Aufnahmestaat betreffende Gebot, eine gleichwohl erteilte Fahrerlaubnis nicht anzuerkennen, überhaupt einen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 45 Abs. 1 GR-Charta und derjenigen Bestimmungen des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union darstellen, die die Freizügigkeit der Unionsbürger gewährleisten. Die Möglichkeit, in anderen EU-Mitgliedstaaten eine Fahrerlaubnis zu erwerben, erleichtert zwar die Ausübung dieser Grundrechte bzw. Grundfreiheiten (vgl. EuGH vom 29.4.2004, a.a.O., S. 1727, RdNr. 71); sie ist im Regelfall hierfür aber nicht unabdingbar erforderlich, zumal es den Personen, die dem Richtliniengeber bei der Schaffung des Art. 11 Abs. 4 vor Augen standen (nämlich den "Führerscheintouristen") grundsätzlich unbenommen steht, sich in dem Land um eine Neuerteilung der Fahrerlaubnis zu bemühen, in dem es zur Entziehung bzw. Einschränkung dieser Berechtigung gekommen ist. Sollte gleichwohl ein Eingriff in die vorgenannten Grundrechte bzw. Grundfreiheiten zu bejahen sein, wäre er nach Art. 52 Abs. 1 GR-Charta jedenfalls in Fällen der hier inmitten stehenden Art gerechtfertigt. Denn die Versagung der Anerkennung einer im EU-Ausland erworbenen Fahrerlaubnis findet sowohl im Recht der Bundesrepublik Deutschland (vgl. § 28 Abs. 4 FeV) als auch in Art. 11 Abs. 4 Satz 2 der Richtlinie 2006/126/EG die nach Art. 52 Abs. 1 Satz 1 GR-Charta erforderliche normative Grundlage. Auch wird nach dem Vorgesagten der Wesensgehalt des Art. 45 Abs. 1 GR-Charta sowie der sich aus Art. 20 Abs. 2 Buchst. a, Art. 21, Art. 45 Abs. 1, Art. 49 und Art. 56 AEUV ergebenden Verbürgungen nicht angetastet, wenn Personen, gegen die in einem EU-Mitgliedstaat eine Einschränkung, Aussetzung oder Entziehung der Fahrerlaubnis verfügt wurde, ausschließlich in diesem Land eine neue Fahrerlaubnis erwerben können. Ebenfalls aus den Ausführungen im vorstehenden Absatz ergibt sich, dass die durch Art. 11 Abs. 4 Sätze 1 und 2 der Richtlinie 2006/126/EG getroffene Regelung im Sinn von Art. 52 Abs. 1 Satz 2 GR-Charta erforderlich ist und sie sowohl gemeinwohlbezogenen, im Recht der Europäischen Union anerkannten Zielsetzungen (vgl. Art. 91 Abs. 1 Buchst. c AEUV, wonach die Verbesserung der Verkehrssicherheit zu den Aufgaben der Europäischen Union gehört) als auch dem Schutz der Rechte und Freiheiten anderer dient.
Eine ins Gewicht fallende Erschwerung für die Ausübung des Grundrechts aus Art. 45 Abs. 1 GR-Charta und der durch den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union verbürgten Freizügigkeitsrechte kann sich nur dann ergeben, wenn eine Person ihren ordentlichen Wohnsitz im Sinn von Art. 12 der Richtlinie 2006/126/EG tatsächlich und endgültig in einen anderen Mitgliedstaat als den verlegt hat, in dem ihr die Fahrerlaubnis entzogen wurde. Denn sie muss auf der Grundlage einer Auslegung des Art. 11 Abs. 4 Sätze 1 und 2 dieser Richtlinie, die sich strikt am Wortlaut und an der Regelungsabsicht des Vorschriftengebers orientiert, wie er sich aus den im Normsetzungsverfahren angefallenen Materialien entnehmen lässt, in den letztgenannten Staat zurückkehren und dort wiederum ihren ordentlichen Wohnsitz begründen, um eine neue Fahrerlaubnis zu erlangen. Ob insoweit eine gemäß Art. 52 Abs. 1 Satz 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union in jeder Hinsicht gerechtfertigte Einschränkung des (Grund-)Rechts auf Freizügigkeit vorliegt oder Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2006/126/EG in solchen Fällen einer einschränkenden Interpretation bedarf, muss der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vorbehalten bleiben, die auf den Vorlagebeschluss vom 16. August 2010 (a.a.O.) hin zu erwarten ist. Da der Antragsteller nach den unwidersprochen gebliebenen Feststellungen der Landespolizei (vgl. Bl. 129 der Akte des Landratsamts) seit dem 4. Januar 1982 - auch während der Zeit seiner Anmeldung in Tschechien - ununterbrochen im Bundesgebiet gemeldet war, und er sich ausweislich der im vorliegenden Rechtsstreit angegebenen Adresse auch jetzt in Deutschland aufhält, stellt sich diese Problematik in seinem Fall indes nicht. Vielmehr bestanden seine persönlichen und beruflichen Bindungen im Sinn von Art. 12 der Richtlinie 2006/126/EG - jedenfalls schwerpunktmäßig - allen derzeit erkennbaren Umständen nach auch im Zeitraum der Erteilung der tschechischen Fahrerlaubnis im Bundesgebiet.
5. Die vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof für geboten erachtete Auslegung der Sätze 1 und 2 des Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2006/126/EG trägt ferner dem Grundsatz der größtmöglichen Wirksamkeit des Unionsrechts ("effet utile") Rechnung. Denn die durch Art. 11 Abs. 4 Satz 1 dieser Richtlinie bewirkte Monopolisierung der Zuständigkeit zur Neuerteilung einer Fahrerlaubnis bei dem Mitgliedstaat, der die frühere Fahrerlaubnis einer Person eingeschränkt, ausgesetzt oder entzogen hat, gewährleistet in bestmöglicher Weise, dass der zur Entscheidung über einen Neuerteilungsantrag berufenen Stelle alle Informationen darüber vorliegen, unter welchem Blickwinkel Bedenken gegen die Fahreignung des Bewerbers begründet sein können. Der sich aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GR-Charta ergebende Schutzauftrag für Leib und Leben kann so wesentlich effizienter wahrgenommen werden, als das dann der Fall ist, wenn die fahrerlaubnisrechtliche Vorgeschichte eines Bewerbers nicht bekannt ist. Das sich aus Art. 11 Abs. 4 Satz 2 der Richtlinie 2006/126/EG ergebende Gebot, eine entgegen Art. 11 Abs. 4 Satz 1 erteilte Fahrerlaubnis nicht anzuerkennen, bewirkt in optimaler Weise, dass Missachtungen des sich aus der letztgenannten Bestimmung ergebenden Entscheidungsmonopols nicht folgenlos bleiben.
Eine von der Beurteilung der materiellen Rechtslage unabhängige Interessenabwägung spricht ebenfalls dafür, es bei der sofortigen Vollziehbarkeit der Nummer 2 des streitgegenständlichen Bescheids zu belassen. Zwar hängt die Beantwortung der Frage, ob der Antragsteller von seiner tschechischen Fahrerlaubnis im Bundesgebiet Gebrauch machen darf, nicht davon ab, ob die am 18. März 2010 auf seinem tschechischen Führerschein angebrachte Vignette dort verbleibt oder nicht; seine Fahrberechtigung beurteilt sich vielmehr allein nach dem einschlägigen materiellen Recht. Eine Entfernung der Aufklebevignette auf dem Führerschein würde jedoch aller Voraussicht nach seine Bereitschaft fördern, im Inland motorisiert am Straßenverkehr teilzunehmen. Das aber ginge mit erheblichen Gefahren für das Leben und die Gesundheit einer unbestimmt großen Zahl von Menschen einher. Dieser Schluss rechtfertigt sich vor allem daraus, dass der Antragsteller in der Vergangenheit bereits zweimal mit einer Blutalkoholkonzentration von mehr als 1,6 ‰ Kraftfahrzeuge im Straßenverkehr geführt hat. Wenn er trotz des Ausmaßes seiner Alkoholisierung noch in der Lage war, ein Auto zu lenken, so deutet das auf ein hohes Maß an Alkoholgewöhnung hin, wie es nur Personen erreichen, die Alkohol über viele Jahre hinweg in großer Menge zu sich genommen haben. Bereits in der Entscheidung vom 15. Juli 1988 (BVerwGE 80, 43/45) hat das Bundesverwaltungsgericht unter Rückgriff auf die Ergebnisse kurz zuvor veröffentlichter verkehrsmedizinischer Untersuchungen ausgeführt, dass ein "Geselligkeitstrinker" alkoholische Getränke allenfalls bis zu einem Blutalkoholgehalt von 1 ‰ oder maximal 1,3 ‰ verträgt, während Personen, die Blutalkoholwerte über etwa 1,6 ‰ erreichen, regelmäßig bereits an einer dauerhaften, ausgeprägten Alkoholproblematik leiden. BAK-Werte von über 1,3 ‰ sind mit einem sozialadäquaten Trinkverhalten deshalb keinesfalls mehr zu vereinbaren; sie setzen eine durch den häufigen Genuss großer Alkoholmengen erworbene gesteigerte Alkoholverträglichkeit voraus (NdsOVG vom 11.10.2005 ZfS 2006, 54/55). Werden BAK-Werte von über 1,6 ‰ nachgewiesen, so belegt das ein abnormes Trinkverhalten, bei dem sich der übermäßige Genuss von Alkohol über einen längeren Zeitraum hinweg erstreckt haben muss und bei dem die physiologische Barriere - kein Abbruch des Konsums infolge Übelkeit oder Erbrechens - überschritten wurde (VGH BW vom 19.9.2005 DAR 2006, 32/36). Auch die Begutachtungs-Leitlinien zur Kraftfahrereignung gehen in der Begründung zu Abschnitt 3.11 davon aus, dass bei einem Kraftfahrer, der mit einer Blutalkoholkonzentration im Straßenverkehr angetroffen wurde, die um oder über 1,5 ‰ lag, die Annahme eines chronischen Alkoholkonsums mit besonderer Gewöhnung und Verlust der kritischen Einschätzung des Verkehrsrisikos gerechtfertigt ist. Bei solchen Menschen pflege in der Regel ein Alkoholproblem vorzuliegen, das die Gefahr weiterer Auffälligkeiten im Straßenverkehr in sich berge.
Zur Rückfallgefahr von Personen, die mit einer Blutalkoholkonzentration von über 1,6 ‰ als Kraftfahrer in Erscheinung getreten sind, hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein im Urteil vom 11. März 1992 (NZV 1992, 379/380) unter Auswertung eines am 20. Januar 1992 von Prof. Dr. Stephan erstatteten Gutachtens ausgeführt:
Es fehlen nicht nur Anhaltspunkte jedweder Art dafür, dass es beim Antragsteller zu dem erforderlichen grundlegenden Einstellungswandel gegenüber dem Rauschmittel "Alkohol" gekommen ist. Der Umstand, dass er sich in Tschechien eine neue Fahrerlaubnis verschafft hat, begründet im Gegenteil die Besorgnis, dass er nach wie vor nicht bereit oder dazu in der Lage ist, zwischen dem Konsum alkoholischer Getränke und dem Fahren zu trennen. Denn andernfalls hätte er keine Veranlassung gehabt, ein im Inland durchgeführtes Verwaltungsverfahren, das dem Nachweis der Wiedererlangung seiner Fahreignung dient, zu fürchten und die Vorlage eines entsprechenden medizinisch-psychologischen Gutachtens zu vermeiden.
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References: § 21
 Art. 11
 Art. 8
 Art. 11
 Art. 11
 § 28
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 8
 Art. 11
 § 80
 § 47
 Art. 267
 § 28
 § 28
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 8
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 8
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 8
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 8
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 20
 Art. 21
 Art. 45
 Art. 49
 Art. 56
 Art. 45
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 51
 Art. 52
 Art. 6
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 45
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 45
 EuGH 
 Art. 11
 Art. 52
 § 28
 Art. 11
 Art. 52
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 Art. 21
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 Art. 11
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 Art. 11
 Art. 12
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 Art. 3
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