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Timestamp: 2017-05-24 13:47:43+00:00

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Recientes desarrollos jurisprudenciales en el sector de las energías renovables - Lexology
Como es conocido, el Tribunal Supremo español ha venido considerando conformes a derecho las medidas adoptadas por el Gobierno relativas a las sucesivas modificaciones llevadas a cabo entre los años 2010 y 2013 en relación con el régimen jurídico y financiero aplicable a las instalaciones de producción de energía eléctrica mediante tecnologías renovables, cogeneración y residuos. Sin embargo, recientes pronunciamientos del alto tribunal (o, al menos, razonamientos incluidos en los votos particulares de algunas sentencias recientes) han venido a modificar o matizar en parte esta tendencia, bien cuestionando la legalidad de determinados aspectos de las recientes reformas, bien reconociendo el derecho de los particulares a ser resarcidos por determinados daños producidos por las correspondientes normas (responsabilidad patrimonial del Estado legislador). Estas sentencias o, en su caso, votos particulares, adquieren relevancia en cuanto nos ayudan a comprender los límites, no siempre bien definidos, que no se pueden sobrepasar al llevar a cabo cambios regulatorios en este importante sector de la economía (o, en general, en cualquier otro sector regulado). 1. Responsabilidad patrimonial del Estado legislador por suspensión de los procedimientos de preasignación En diciembre del 2015, el Tribunal Supremo dio comienzo a una interesante corriente ju‑ risprudencial consistente en el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por el daño causado a promotores de instalaciones de producción de energía eléctrica (inicialmente, instalaciones de coge‑ neración, si bien en fechas más recientes se ha extendido este reconocimiento del derecho al resarcimiento a otras tecnologías, como la fotovoltaica) por la suspensión —que luego se demostraría que era eliminación— de los procedimientos de preasignación de instala‑ ciones que se llevó a cabo por el Real Decreto Ley 1/2012. Esta jurisprudencia se inicia con la Senten‑ cia del Tribunal Supremo (Sala de lo Con‑ tencioso‑Administrativo) de 9 de diciembre del 2015 (RJ 2015\5416) en la que, a pesar de rechazarse la pretensión indemnizatoria del demandante, por no concurrir —a juicio del tribunal— perjuicio indemnizable en el caso de autos, se establecen los criterios que per‑ miten al alto tribunal determinar en senten‑ cias posteriores tanto la procedencia o im‑ procedencia de la indemnización como su cuantía. Como se ha señalado anteriormente, el Real Decreto Ley 1/2012, de 27 de enero, suspen‑ dió los procedimientos de preasignación de retribución, suprimiendo asimismo los incen‑ tivos económicos para nuevas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de cogeneración, fuentes de energía renovables y residuos. La cumplimentación de estos pro‑ cedimientos de preasignación constituía, de acuerdo con lo establecido en el Real Decre‑ to 1578/2008, de 26 de septiembre, para la tecnología fotovoltaica, y en el Real Decre‑ to Ley 6/2009, de 30 de abril, para el resto de las tecnologías, uno de los requisitos para que las instalaciones del por aquel entonces llamado «régimen especial» (renovables, co‑ generación y residuos con una potencia ins‑ talada inferior a 50 MW) adquirieran el de‑ recho a percibir la retribución incentivada correspondiente. Contra dicha suspensión los demandantes plantearon la correspondiente petición de res‑ ponsabilidad patrimonial del Estado legislador ante el Consejo de Ministros, petición que fue desestimada (primero por silencio adminis‑ trativo y posteriormente de forma expresa), y contra esta desestimación interpusieron el correspondiente recurso contencioso‑adminis‑ trativo ante el Tribunal Supremo. Pues bien, en la citada sentencia conside‑ ra el Tribunal Supremo que la suspensión de los procedimientos de preasignación de forma sorpresiva y sin que se hubieran al‑ canzado los objetivos de potencia instalada fijados en la legislación y anunciados en ins‑ trumentos de carácter programático (como el Plan de Acción 2008‑2012 de la Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energética en Espa‑ ña o el Plan de Acción Nacional de Energías Renovables 2011‑2020) implicaba una vul‑ neración del principio de confianza legítima, vulneración con la que se cumple el requisito de antijuricidad que, junto con los de exis‑ tencia de un daño real, efectivo y evaluable económicamente y la relación de causalidad entre la aprobación de la norma y dicho daño, configuran el presupuesto de la existencia de la responsabilidad patrimonial del Estado le‑ gislador. En cuanto al daño indemnizable, entiende nuestro Tribunal Supremo que no alcanza al lucro cesante, entendido como la retribución incentivada dejada de percibir como conse‑ cuencia del no acceso al régimen retributivo primado derivado de la suspensión de la pre‑ asignación —puesto que ni el derecho a poner en funcionamiento la instalación ni el de ven‑ der la energía a una determinada tarifa ve‑ nían dados por la preasignación de la insta‑ lación—, y, en cuanto al daño emergente, su resarcimiento queda limitado al importe de los gastos directamente vinculados a la solicitud de inscripción en el Registro de Preasigna‑ ción (como pueden ser, por ejemplo, los de‑ rivados de la constitución y el mantenimiento de los avales requeridos para acceder a dicho registro). Es interesante poner de manifiesto que, si bien la mayor parte de las sentencias reco‑ nocedoras de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por la suspensión de los procedimientos de preasignación se refieren a instalaciones de cogeneración, el Tribunal Supremo también ha aceptado la concurren‑ cia de este instituto en relación con otras tecnologías: así, la Sentencia del Tribunal Supremo 1734/2016, de 20 de abril, consi‑ dera que dicha responsabilidad surge incluso con relación a los promotores de instalacio‑ nes fotovoltaicas afectados por la suspensión. Razona el tribunal que, pese a que en este caso el objetivo inicial de potencia que instalar plasmado en el Real Decreto 661/2007 había quedado ampliamente superado, la actua‑ ción posterior de la Administración, consis‑ tente en el establecimiento anual de cuotas de potencia que instalar al amparo del Real Decreto 1578/2008 y los anteriormente cita‑ dos instrumentos programáticos, fundamentó una confianza legítima de continuidad del ré‑ gimen de preasignación que se vio frustrada por la suspensión de aquél derivada del Real Decreto Ley 1/2012. 2. Anulación de los parámetros retributivos contenidos en la Orden IET/1045/2014 aplicables a las instalaciones de purines En la Sentencia de 20 de junio del 2016, dicta‑ da por la Sección Tercera de la Sala de lo Con‑ tencioso‑Administrativo del Tribunal Supremo (rec. de casación 485/2014), el tribunal anu‑ la, por no considerarlas ajustadas a derecho, ciertas previsiones de la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y resi‑ duos, relativas a los parámetros retributivos aplicables a las instalaciones de generación de energía eléctrica a partir de purines de porcino. El recurso contencioso‑administrativo fue in‑ terpuesto por la Asociación de Empresas para el Desimpacto Ambiental del Purín (ADAP), asociación patronal de un sector que se vio especialmente afectado por la aproba‑ ción del régimen retributivo contenido en la Orden IET/1045/2014 (de acuerdo con la in‑ formación disponible, todas las instalaciones de tratamiento de purines cesaron su activi‑ dad cuando se tuvo conocimiento de la retri‑ bución aplicable de acuerdo con el contenido definitivo de la orden). Considera acreditado el tribunal que los pa‑ rámetros retributivos fijados por el regulador —concretamente, el coste de inversión inicial, los costes de explotación, «otros ingresos de explotación» y autoconsumo— son sistemáti‑ camente inferiores a los reales, posiblemente por haberse reproducido los calculados para las instalaciones de cogeneración, descono‑ ciendo las singularidades que presentan las instalaciones de tratamiento de purines. Esta incorrecta fijación de los parámetros retribu‑ tivos resulta especialmente destacable, según la sentencia, en cuanto a la atribución por la orden de un ingreso por venta de «calor útil» o energía térmica, puesto que «la venta de calor útil resulta impedida por la propia normativa reguladora, pues, como ya vimos, las plantas de tratamiento de purines deben destinar la energía térmica al secado del purín, lo que ex‑ cluye su destino para otros usos» (FJ 7). En definitiva, esta incorrecta fijación de pa‑ rámetros retributivos para las plantas de tratamiento de purín conllevaba el que las instalaciones tipo establecidas en la Orden IET/1045/2014 para esta tecnología no permi‑ tían a las instalaciones reales la obtención de una rentabilidad razonable, vulnerándose por ello el principio legal de suficiencia de retribu‑ ción contenido antes en el artículo 30.4 de la Ley 54/1997 (en su redacción dada por el Real Decreto Ley 9/2013) y actualmente en el ar‑ tículo 14 de la vigente ley del Sector Eléctrico (Ley 24/2013, de 26 de diciembre), declarando en consecuencia la sentencia la «nulidad de los anexos II y VIII de la Orden IET/1045/2014 en la parte referida a las instalaciones de tratamiento y reducción del purín en cuanto a los valores y parámetros relativos a costes de inversión y de explotación, así como en la ponderación de otros ingresos de explotación y del autocon‑ sumo» (FJ 8) e imponiendo a la Administración la obligación de aprobar los nuevos parámetros en el plazo máximo de cuatro meses. 3. Impugnación del desarrollo reglamentario del régimen jurídico y retributivo aplicable a las instalaciones de generación de energía eléctrica mediante tecnologías renovables, cogeneración y residuos Y para concluir, interesa hacer una breve re‑ ferencia a la jurisprudencia del Tribunal Su‑ premo recaída en relación con las impug‑ naciones del desarrollo reglamentario del régimen jurídico y retributivo aplicable a las instalaciones de generación de energía eléc‑ trica mediante tecnologías renovables, coge‑ neración y residuos, llevado a cabo por el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de ener‑ gía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, y por la Orden IET/1045/2014. Ambas disposiciones reglamentarias fueron objeto de recurso por varios cientos de ti‑ tulares de instalaciones afectadas (además de por diversas asociaciones representati‑ vas de intereses en diversos sectores afec‑ tados por la norma), habiendo acordado la Sección Tercera de la Sala de lo Contencio‑ so‑Administrativo del Tribunal Supremo exa‑ minar de forma conjunta y concordada los recursos cuyo conocimiento correspondía a dicha sección. Con carácter general, las sentencias dictadas por la citada Sección Tercera1 presentan idén‑ tica estructura: un fallo desestimatorio, adop‑ tado por los votos a favor de cuatro magis‑ trados que componían la mayoría de la Sala, y dos votos particulares de los restantes tres magistrados, sustancialmente coincidentes en su disconformidad con la opinión mayoritaria reflejada en el fallo. Poco cabe decir respecto del contenido del fallo de las sentencias apoyado por la mayo‑ ría de la Sala: además de rechazar las pre‑ tensiones específicas planteadas por los de‑ mandantes en los distintos procedimientos, en síntesis el tribunal considera que el Real De‑ creto 413/2014 y la Orden IET/1045/2014 no adolecen de retroactividad contraria al ar‑ tículo 9.3 de la Constitución ni infringen los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, toda vez que las normas enjuiciadas no dejan de ser meros desarrollos de previ‑ siones contenidas en normas de rango legal que han sido expresamente consideradas constitucionales por el Tribunal Constitucional (entre otras, sentencias del Tribunal Constitu‑ cional 270/2015, 19/2016, 29/2016, 30/2016 y 61/2016, todas ellas resolviendo impugna‑ ciones del Real Decreto Ley 9/2013). Además, en aquellos recursos en los que se había ale‑ gado la insuficiencia de motivación, se recha‑ za también este argumento, por considerar que la Orden IET/1045/2014 se encuentra suficientemente motivada en cuanto a los ele‑ mentos tenidos en cuenta para la fijación de los distintos parámetros que integran la deno‑ minada «retribución específica». Sin embargo, resultan extraordinariamente in‑ teresantes los votos particulares discrepantes emitidos por don Eduardo Espín Templado y por don Eduardo Calvo Rojas (voto discrepan‑ te este último al que se adhiere doña Isabel Perelló Domenech), que coinciden en apar‑ tarse de la opinión mayoritaria (recordemos que por un único voto), por considerar que el mecanismo retributivo tal y como ha quedado configurado en el Real Decreto 413/2014 y la Orden IET/1045/2014 no venía predetermina‑ do ni por el Real Decreto Ley 9/2013 ni por la Ley 24/2013. Los magistrados disidentes consideran que, si bien tanto el Real Decreto Ley 9/2013 como la Ley 24/2013 pueden ser interpretados de conformidad con la Constitución —y así lo ha hecho el Tribunal Constitucional—, «el desa‑ rrollo que ha efectuado el Gobierno del nuevo modelo retributivo mediante el real decreto y orden impugnados proyecta la aplicación del nuevo modelo hasta un extremo de retroac‑ tividad que lo hace incompatible con los prin‑ cipios de seguridad jurídica y confianza legí‑ tima» (voto particular de don Eduardo Espín Templado). Ello es así porque, conforme a los votos par‑ ticulares, la referencia a la «vida útil regula‑ toria» de las instalaciones a la que se refiere el nuevo régimen retributivo contenida en la Ley 24/2013 podría perfectamente interpre‑ tarse como la vida útil regulatoria restante en el momento de la entrada en vigor del nuevo régimen retributivo, sin tener que desplegar, por tanto, sus efectos retroactivamente. El desarrollo reglamentario habría incurrido, por ello, en un vicio de retroactividad prohibida al tomar en consideración la vida total de la ins‑ talación desde su puesta en marcha, la cual tuvo lugar con anterioridad a la entrada en vi‑ gor del nuevo régimen. Adicionalmente, los votos particulares de los magistrados Calvo Rojas y Perelló Dome‑ nech consideran, en relación con la adecuada justificación técnica de los parámetros esta‑ blecidos en la Orden IET/1045/2014, que no consta en el expediente administrativo la ela‑ boración —ni por los servicios técnicos de la Administración ni por ningún otro tercero— de estudio técnico alguno que permitiese funda‑ mentar las soluciones y valores adoptados, lo que impide su necesaria verificación y fiscali‑ zación. En consecuencia, todos los magistrados di‑ sidentes consideran que tanto el Real Decre‑ to 413/2014 como la Orden IET/1045/2014 de‑ berían haber sido declarados nulos por incurrir en retroactividad prohibida y por vulnerar los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima, entendiendo además, dos de ellos, que la nulidad de la orden debería haberse declarado también por carecer de justificación técnica los parámetros aplicados para la deter‑ minación del régimen retributivo. En definitiva, si bien es cierto que el fallo mayo‑ ritario ha consagrado la validez de las normas impugnadas, el hecho de que dicha validez haya sido declarada «por la mínima» pone de mani‑ fiesto que los límites de la retroactividad prohi‑ bida y de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima no son cuestiones pacíficas, al menos en el ámbito de la energía. Gómez-Acebo & Pombo Abogados -

References: Real Decreto 
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 artículo 30
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