Source: https://www.giustizia-amministrativa.it/portale/pages/istituzionale/ucm?id=w2wrulueqtkibjojcyq7fudjzm
Timestamp: 2019-03-18 14:19:15+00:00

Document:
N. 09255/2013 REG.RIC.
N. 04669/2014REG.PROV.COLL.
sul ricorso numero di registro generale 9255 del 2013, proposto da:
Consenergy Consorzio Stabile s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Vinti, Paola Chirulli e Giuseppe Inglese, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via Emilia, 88;
Enel Servizi s.r.l. e Enel Distribuzione s.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti, rappresentate e difese dagli avvocati Emanuela Quici e Marcello Mole', con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Nicolò Porpora, 16;
Cobra Instalaciones Y Servicios S.A. e Icottec s.p.a., in persona dei legali rappresentanti, rappresentate e difesa dagli avv. Giovanni Corbyons, Mariano Protto, Pierfrancesco Giustiniani e Federico Bulfoni, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via Cicerone, 44;
Elecnor S.A. e Boetti s.r.l., in persona dei legali rappresentanti, rappresentata e difesa dagli avvocati Nico Moravia e Maritxell Roca Ortega, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via Bocca di Leone, 78;
Arcipelago Società Consortile a.r.l. e Sirti s.p.a., in persona dei legali rappresentanti, rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Vittorio Mazzarelli, Luigi Manzi e Giuliano Sgobbi, con domicilio eletto presso lo studio di Luigi Manzi in Roma, via Federico Confalonieri, 5;
della sentenza 12 settembre 2013, n. 8257 del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Roma.
visti gli atti di costituzione in giudizio di Enel Servizi s.r.l., di Enel Distribuzione s.p.a. , di Cobra Instalaciones Y Servicios S.A., di Elecnor S.A. e di Arcipelago Società Consortile a.r.l.;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 giugno 2014 il Cons. Vincenzo Lopilato e uditi per le parti gli avvocati Chirulli, Inglese, Molè, Protto, Corbyons, Moravia e Andrea Manzi per delega di Luigi Manzi.
1.– L’Enel, con avviso di gara del 25 luglio 2011, cui è seguita la «Richiesta di offerte» del 27 marzo 2012, ha iniziato una procedura negoziata on line per l’aggiudicazione, nelle Regioni del Piemonte e della Liguria, di un appalto di lavori – rientrante nell’ambito dei settori speciali di cui alla parte terza del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE Decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163) – consistenti in interventi di installazione e manutenzione di linee elettriche aree e interrate, cabine secondarie, gruppi di misura elettrici, nonché attività accessorie per un valore di euro 245.000.000, con durata quinquennale. L’oggetto dell’appalto è stato suddiviso in tre lotti.
I lotti sono stati così aggiudicati: il primo all’ATI Arcipelago Società Consortile a.r.l. e Sirti s.p.a. (d’ora innanzi solo ATI Arcipelago); il secondo all’ATI Elecnor S.A. e Boetti s.r.l. (d’ora innanzi sono ATI Elecnor); il terzo all’ATI Cobra Instalaciones Y Servicios S.A. e Icottec s.p.a. (d’ora innanzi sono ATI Cobra).
Il Consorzio Stabile “Consenergy s.r.l.” (d’ora innanzi sono Consorzio), avendo partecipato alla suddetta procedura ed essendosi posizionato al secondo posto nel terzo lotto, ha impugnato, innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Roma, gli atti della procedura, prospettando dodici motivi di illegittimità, indicati nei successivi punti.
1.1.– Il Tribunale amministrativo, con sentenza 12 settembre 2013, n. 8257, ha rigettato il ricorso, ritenendo infondati tutti i motivi in esso indicati.
2.– Il ricorrente ha proposto appello riproponendo i motivi di primo grado, ad eccezione del quarto e del dodicesimo.
2.1.– Si sono costituite in giudizio la stazione appaltante e le società controinteressate, chiedendo il rigetto dell’appello.
3.– La causa è stata decisa all’esito dell’udienza pubblica del 17 giugno 2014.
4.– L’appello è infondato.
Nel riportare le singole censure si manterrà l’ordine di numerazione contenuto nell’atto di appello.
4.1.– Con un primo motivo si assume l’erroneità della sentenza nella parte in cui non ha ritenuto violato il principio, sancito dall’art. 2, comma 1-bis, del d.lgs. n. 163 del 2006, che imporrebbe la suddivisione in più lotti degli appalti al fine di favorire l’accesso al mercato delle piccole e medie imprese. Nella specie, considerata l’ampiezza dell’oggetto dell’appello, non potrebbe ritenersi rispettosa del suddetto principio la ripartizione in soli tre lotti.
Il d.lgs. n. 163 del 2006, nel testo applicabile ratione temporis, si limitava ad affermare che: a) quando un’opera prevista «può dare luogo ad appalti aggiudicati contemporaneamente per lotti distinti, è computato il valore complessivo stimato della totalità di tali lotti»; b) «quando il valore cumulato dei lotti è pari o superiore» alle soglie europee, le norme dettate per i contratti di rilevanza comunitaria si applicano all’aggiudicazione di ciascun lotto (art. 29).
Il legislatore non aveva stabilito, però, come dovesse essere ricostruito il rapporto tra unitarietà e frammentazione dell’oggetto dell’appalto, con la conseguenza che la relativa scelta rientrava nell’ambito della discrezionalità della stazione appaltante. Nell’esercizio di tale discrezionalità l’amministrazione doveva valutare, in particolare, l’autonomia funzionale dei singoli lotti, la possibile interconnessione tra gli stessi, la convenienza economica, le questioni afferenti alle modalità di gestione di più appalti, nonché le esigenze di tutela della concorrenza. In questo contesto, caratterizzato dall’assenza di una espressa presa di posizione legislativa, non è individuabile una regola ed una eccezione idonee ad indirizzare la scelta amministrativa. La stazione appaltante, pertanto, doveva effettuare tale scelta avendo necessariamente riguardo alla specificità della vicenda concreta (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 18 maggio 2004, n. 3188 e Cons. Stato, sez. IV, 13 marzo 2008, n. 1101).
L’art. 44, comma 7, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 ha inserito, nel codice dei contratti pubblici, l’art. 2, comma 1-bis, il quale prevede che: «Nel rispetto della disciplina comunitaria in materia di appalti pubblici, al fine di favorire l’accesso delle piccole e medie imprese, le stazioni appaltanti devono, ove possibile ed economicamente conveniente, suddividere gli appalti in lotti funzionali», specificando, da un lato, che «nella determina a contrarre le stazioni appaltanti indicano la motivazione circa la mancata suddivisione dell’appalto in lotti», dall’altro, che «i criteri di partecipazione alle gare devono essere tali da non escludere le piccole e medie imprese».
La vigente legislazione, prevedendo un obbligo di motivazione, contempla quale regola generale la suddivisione in lotti a tutela della concorrenza.
Applicando questi principi al caso di specie ne consegue la correttezza della scelta della stazione appaltante.
Enel, infatti, agendo in un contesto normativo nel quale, come sottolineato, mancava una specifica disposizione in materia, ha deciso, valutando la specificità dell’appello, di individuare soltanto tre lotti. A fronte di tale scelta, che concilia unitarietà e frammentazione, era onere dell’appellante indicare in maniera puntuale le ragioni della illegittimità della scelta stessa. L’appellante non ha assolto a tale onere, essendosi limitata ad affermare che la mancata indicazione di altri lotti avrebbe violato le regole poste a tutela della concorrenza. Del resto, l’appellante stessa, avendo partecipato senza riserve alla procedura di gara relativa a tutti i lotti, ha dimostrato che, in relazione alla sua organizzazione aziendale, non sussistevano ragioni obiettive che imponevano una ulteriore frammentazione dell’oggetto contrattuale, con la conseguenza che mancherebbe perfino l’interesse della parte alla decisione nel merito della censura.
4.2.– Con un secondo motivo si deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui non ha ritenuto l’illegittimità degli atti impugnati per la mancata predeterminazione da parte di Enel del valore posto a base di gara per ciascun lotto. Con lo stesso motivo si fa valere anche l’omessa pronuncia del primo giudice in ordine alla censura relativa all’insufficienza dell’importo posto a base di gara che renderebbe non remunerativa l’attività richiesta dalla stazione appaltante.
In relazione alla prima parte della censura, deve rilevarsi come l’indicazione del valore economico sia necessaria per potere parametrare su di esso la relativa offerta. Nel caso in cui l’oggetto dell’appalto sia suddiviso in lotti l’Allegato XII al d.lgs. n. 163 del 2006 dispone che occorre indicare «l’ordine di grandezza dei lotti». Tale ultima espressione non può essere intesa nel senso che sia necessario, ai fini della validità della procedura, che venga indicato con precisione il valore economico del singolo lotto, essendo sufficiente la sua descrizione quantitativa e qualitativa.
Nella fattispecie in esame la stazione appaltante, in conformità a quanto prescritto dal codice dei contratti pubblici, ha indicato il valore economico complessivo dell’appalto (euro 245 milioni) e ha descritto in maniera dettagliata ciascun lotto nelle tabelle allegate alla «Richiesta di offerta».
Ma anche qualora si volesse ritenere necessario che venga esplicitato il suddetto valore, nella stessa «Richiesta» (pagg. 19-20) Enel vi ha provveduto indicando per ciascun lotto il valore economico rapportato alle singole categorie.
Tale indicazione deve ritenersi sufficiente per assicurare il perseguimento della finalità sopra indicata. Infatti, sommando il valore dei singoli lotti si ottiene la somma di euro 240 milioni. La differenza di 5 milioni, rispetto all’importo complessivo, avuto riguardo alla complessità dell’appalto, non può essere tale da inficiarne la validità. Ciò in quanto tale differenza è dovuta al fatto che la «Richiesta di offerta» è stata formulata nel marzo del 2012, il che ha determinato l’esigenza di un aggiornamento dei valori. Del resto, l’appellante ha potuto formulare, senza alcuna riserva, la propria offerta. La circostanza che ciò sia stato possibile, come si afferma testualmente nell’appello, soltanto «per le proprie pregresse esperienze in qualità di appaltatore di diversi lotti in Liguria e Piemonte» non incide sul fatto che comunque lo scopo è stato raggiunto.
In relazione alla seconda parte della censura, è sufficiente porre in rilievo la sua genericità, non avendo l’appellante dedotto motivi specifici volti a dimostrare che l’importo posto a base della gara renderebbe le relative offerte non remunerative.
4.3.– Con il terzo e quinto motivo si assume l’erroneità della sentenza nella parte in cui non ha ritenuto illegittima la scelta della stazione appaltante di indire una procedura non riservata esclusivamente ai soggetti rientranti nell’ambito del sistema di qualificazione, come imposto dall’art. 232 del d.lgs. n. 163 del 2006. Inoltre, nell’avviso del 4 agosto 2010, con cui è stata avviata la procedura volta a creare tale sistema, Enel ha espressamente affermato che «a decorrere dal 1° febbraio 2011 le gare di appalto per lavori riguardanti il gruppo merci in oggetto saranno indette interpellando esclusivamente le imprese idonee».
Sotto altro aspetto, si assume l’illegittimità della previsione, contenuta nella «Richiesta di offerte», che ammetterebbe l’integrazione postuma dei requisiti, che avrebbe «favorito le imprese non qualificate».
L’art. 232 del d.lgs. n. 163 del 2006 prevede che «gli enti aggiudicatori possono istituire e gestire un proprio sistema di qualificazione degli imprenditori» (comma 1). La stessa norma aggiunge che «se viene indetta una gara con un avviso sull’esistenza di un sistema di qualificazione, gli offerenti, in una procedura ristretta, o i partecipanti, in una procedura negoziata, sono selezionati tra i candidati qualificati con tale sistema» (comma 13).
La ragione giustificativa della suddetta norma è quella di consentire una più celere definizione della procedura senza dovere disporre di volta in volta l’accertamento del possesso dei requisiti da parte delle imprese che sono state utilmente inserite in appositi albi.
Tale norma, contrariamente a quanto sembra ritenere l’appellante, non impone, però, come risulta dal suo contenuto, all’ente di ricorrere soltanto agli operatori economici qualificati. La peculiarietà dell’oggetto dell’appalto potrebbe, infatti, al fine di consentire l’allargamento della platea dei partecipanti, giustificare l’apertura a tutti i soggetti in possesso degli specifici requisiti richiesti dalla stazione appaltante.
Né un obbligo in senso contrario potrebbe desumersi dall’avviso del 4 agosto 2010. La lettura integrale di tale avviso conduce a ritenere, come condivisibilmente messo in rilievo dalla difesa di Enel, che l’ente si sia limitato a stabilire che, a decorrere dal 1° febbraio 2011, verranno interpellate esclusivamente le imprese in possesso di uno stato di qualificazione in corso di validità. In altri termini, avendo Enel stabilito le modalità procedurali e temporali per il rinnovo della qualificazione, le espressioni poste a base del motivo di appello devono essere intese nel senso che potranno partecipare alla gara (quando l’amministrazione decide di impiegare il sistema di qualificazione) soltanto gli operatori che hanno un valido titolo di qualificazione.
In definitiva, non esiste né un “vincolo legale” né un “vincolo amministrativo” che imponeva, nella specie, ad Enel di fare partecipare alla procedura negoziata soltanto le imprese inserite nel sistema di qualificazione di cui all’avviso del 4 agosto 2010. Si sottrae, pertanto, alla censure prospettate la scelta di Enel di indire, essendo pochi gli operatori qualificati, una procedura “aperta” anche alle imprese “non idonee”.
Con riferimento, infine, alla asserita illegittimità della integrazione postuma dei requisiti, occorre premettere che il bando prevede taluni requisiti da possedere al momento della presentazione dell’offerta e altri requisiti da possedere entro il termine di trenta giorni dalla data di aggiudicazione (punto III.2.3.16.4). La Sezione ritiene che, in ragione della peculiarietà della procedura, tale previsione, applicabile indistintamente a tutte le imprese partecipanti, non sia illegittima. In ogni caso, l’appellante, da un lato, non ha dedotto in che modo l’applicazione di questa previsione avrebbe concretamente avvantaggiato le imprese aggiudicatarie, dall’altro, risulta che, alla data di indizione della procedura, essa stessa se ne sia avvalsa.
4.4.– Con il sesto motivo si assume l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ravvisato l’illegittimità degli atti per non avere la stazione appaltante sottoposto, ai sensi degli artt. 86 e 206 del d.lgs. n. 163 del 2006, le offerte delle aggiudicatrice a verifica di anomalia. Tale verifica, si sottolinea, era necessaria in quanto le offerte hanno comportato un ribasso medio del 15,25% pari ad oltre 37 milioni di euro rispetto all’importo posto a base della procedura.
L’art. 86 del d.lgs. n. 163 del 2006 prevede quali sono i criteri di individuazione delle offerte anormalmente basse.
L’art. 206 stabilisce che nei settori speciali «gli enti aggiudicatori hanno facoltà di utilizzare i criteri di individuazione delle offerte anormalmente basse, indicandolo nell’avviso con cui si indice la gara o nell'invito a presentare offerte».
Nella «Richiesta di offerte» è affermato espressamente che Enel non intende utilizzare i suddetti criteri sanciti dall’art. 86, aggiungendo che la verifica di anomalia verrà svolta «quando la migliore offerta scaturita dalla gara presenti uno scostamento significativo rispetto al valore posto a base di gara».
Nella specie, anche a volere ritenere esatta la percentuale di scostamento indicata dall’appellante, la stessa è stata ritenuta, alla luce del valore e dell’oggetto dell’appalto, non significativa. In assenza di specifici elementi idonei a dimostrare la irragionevolezza della scelta, la stessa non può essere sindacata senza invadere sfere di valutazione che sono proprie della stazione appaltante.
4.5.– Con il settimo, ottavo e nono motivo si deduce l’erroneità della sentenza, nella parte in cui non ha ritenuto illegittime le modalità di “gestione”, da parte della stazione appaltante, delle graduatorie relative ai tre lotti volte a consentire di modificare in senso migliorativo l’offerta ai singoli partecipanti.
In particolare, con il settimo motivo è stata contestata la scelta dell’ente di escludere l’appellante dalla negoziazione pur essendosi classificata seconda nel terzo lotto. La stessa amministrazione avrebbe invece effettuato tale negoziazione in relazione al primo lotto, interpellando la seconda classificata nonostante la diversità di valore tra le offerte fosse analoga.
Con l’ottavo motivo è stata ritenuta illegittima la rinuncia delle ATI Eleconor e Cobra rispettivamente alla prima posizione nel primo lotto e alla seconda posizione nel primo e secondo lotto. Così facendo, si sottolinea, «si esporrebbe la stazione appaltante al rischio di spendere tempo e risorse per esaminare e magari individuare come migliori offerte che potrebbero essere arbitrariamente ritirate dai concorrenti, con conseguente sacrificio dei principi di serietà dell’offerta, ma anche di economicità e buon andamento dell’azione amministrativa».
Con il nono motivo si assume che le scelte operate da Enel riguardo l’ordine di negoziazione sarebbero ingiustificate e avrebbero avvantaggiato l’ATI Arcipelago che da terza sarebbe divenuta aggiudicataria del primo lotto. Un diverso ordine di negoziazioni avrebbe condotto a risultati opposti.
I motivi non sono in parte infondati e in parte inammissibili.
L’art. 40, comma 3, del d.lgs. n. 163 del 2006 prevede che, nelle procedure negoziale, «le stazioni appaltanti consultano gli operatori economici da loro scelti e negoziano con uno o più di esse le condizioni di appalto».
La «Richiesta di offerte» dispone (pag. 25) che, stilata la graduatoria, la stazione appaltante possa interpellare «i singoli concorrenti oggetto di valutazione mediante appositi incontri», fermo restando che all’offerente risultato primo nella graduatoria deve essere riservata «la possibilità di effettuare l’ultimo rilancio».
Questa previsione conferisce un ampio potere discrezionale alla stazione appaltante ed è coerente con la flessibilità che connota la procedura prescelta dalla stazione appaltante.
L’originaria graduatoria, antecedente ad interpelli e rinunce, era così formata:
a) in relazione al primo lotto, primo classificato era l’ATI Elecnor; secondo classificato l’ATI Cobra; terzo classificato l’ATI Arcipelago; quarto classificato RTI Consorzio Cielo – Mira – Cosetta RTI; infine il Consorzio;
b) in relazione al secondo lotto, primo classificato era l’ATI Elecnor; secondo classificata l’ATI Cobra; terzo classificato l’ATI Consorzio Cielo – Mira – Cosetta; infine il Consorzio;
c) in relazione al terzo lotto, primo classificato era l’ATI Cobra; secondo classificato il Consorzio.
Successivamente si sono verificate le seguenti rinunce: l’ATI Cobra ha rinunciato alla sua posizione nel secondo e terzo lotto; l’ATI Elecnor ha rinunciato alla sua posizione nel secondo lotto.
Ne è conseguito che i lotti sono stati così aggiudicati: il primo all’ATI Arcipelago; il secondo all’ATI Elecnor e il terzo all’ATI Cobra.
Chiarito ciò, in relazione al settimo motivo è sufficiente rilevare che la decisione di non interpellare, per il terzo lotto, l’appellante, seconda classificata, rinviene una giustificazione nel rilevante divario di valore (circa 23 milioni di euro) tra la sua offerta e quella della prima classificata. Nè varrebbe stigmatizzare il comportamento di Enel che, in relazione al primo lotto, avrebbe invece interpellato la terza in graduatoria. La oggettività diversità dei lotti, delle offerte, nonché la necessità di tenere conto delle rinunce intervenute in relazione a tale lotto giustifica la diversità di comportamento della stazione appaltante. L’appellante, inoltre, non ha dedotto neanche un principio di prova volto a dimostrare che se fosse stata interpellata avrebbe modificato la propria offerta in modo da ottenere la possibilità di essere aggiudicataria del lotto.
In relazione all’ottavo motivo, anche a volere ritenere illegittime le rinunce, non è indicato come l’assenza di esse avrebbe consentito all’appellante di divenire aggiudicataria, con conseguente carenza di interesse all’esame del motivo.
In relazione al nono motivo, basta rilevare come lo stesso si fonda, come correttamente messo in rilievo dal primo giudice, su mere congetture inidonee in quanto tali a fare ritenere illegittima la procedura di gara.
4.6.– Con il decimo motivo l’appellante deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha dichiarato illegittimi gli atti impugnati per avere l’ATI Arcipelago, in relazione al primo lotto, e l’ATI Eleconor, in relazione al secondo lotto, modificato le proprie quote di partecipazione indicate nella domanda a seguito di richiesta di precisazione da parte della stazione appaltante.
A prescindere dall’applicabilità dell’art. 37, comma 13, del d.lgs. n. 163 del 2006 e dalla effettiva mancanza di tali dichiarazioni, è sufficiente rilevare come l’appellante non abbia interesse alla decisione nel merito della censura. Infatti, anche se essa fosse fondata, la parte non trarrebbe dal suo accoglimento alcun vantaggio, non essendo collocata, nel primo e secondo lotto, in una posizione utile.
4.7.– Con l’undicesimo motivo si assume l’erroneità della sentenza nella parte in cui non ha ritenuto illegittime le determinazioni amministrative in ragione del fatto che l’ATI Arcipelago, per il primo lotto, e l’ATI Elecnor, per il secondo lotto, fossero prive dei requisiti di capacità tecnica richiesti dal punto III.2.3. del bando di gara.
La censura, a fronte di una puntuale confutazione da parte di Enel volta a dimostrare la sussistenza di tali requisiti, è generica e in quanto tale inidonea a consentire una sua valutazione nel merito.
L’appellante, per ragioni esposte nel precedente punto, è, inoltre, priva di interesse a contestare questo profilo.
4.8.– Con il tredicesimo motivo si assume la erroneità della sentenza nella parte in cui non ha dichiarato inefficaci i contratti stipulati. L’appellante lamenta anche il mancato rispetto del termine dilatorio di cui all’art. 11, comma 10-ter, del d.lgs. n. 163 del 2010 (cosiddetto stand still), avendo Enel stipulato i contratti senza attendere il decorso di tale termine.
La dichiarazione di inefficacia del contratto presuppone, tra l’altro, che sussista un vizio di legittimità degli atti della procedura (artt. 121 e ss. cod. proc. amm.). Il rigetto delle censure volte a far valere le invalidità provvedimentali comporta il rigetto anche del motivo volta a fare valere la inefficacia contrattuale. La circostanza che non sia stato rispettato il termine sopra indicato non può da sola comportare la caducazione dei contratti.
5.– La complessità delle questioni trattate giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese del presente grado di giudizio.
a) rigetta l’appello proposto, con l’atto indicato in epigrafe, da Consenergy Consorzio Stabile s.r.l. e, per l’effetto, a conferma della sentenza 12 settembre 2013, n. 8257 del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Roma, rigetta il ricorso di primo grado;
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2014 con l'intervento dei magistrati:
Roberta Vigotti,	Consigliere
Vincenzo Lopilato,	Consigliere, Estensore
Il 12/09/2014

References: sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza