Source: https://prawodlasamorzadu.pl/2016-07-06-rozwiazanie-zespolu-szkol-a-przeksztalcenie-szkoly-lub-placowki-publicznej
Timestamp: 2020-05-29 22:31:10+00:00

Document:
Uchwała o rozwiązaniu zespołu szkół ma charakter stricte organizacyjny, a podjęta zgodnie z prawem, nie stanowi o przekształceniu wchodzących w skład zespołu jednostek oświatowych.
Obowiązujące w polskim systemie prawnym regulacje związane z funkcjonowaniem systemu oświaty, z racji swojej różnorodności, jak się okazuje budzą w praktyce szereg wątpliwości. Na gruncie prawa regulującego system oświaty niezwykle często daje się zauważyć niewłaściwe interpretowanie norm prawnych, w tym związanych między innymi z przyznaną organowi prowadzącemu szkołę możliwością zlikwidowania lub przekształcenia jednostki oświatowej, bądź też utworzenia, czy rozwiązania funkcjonującego zespołu szkół, rezultatem czego jest wielokroć utożsamianie tych procesów, w tym w zakresie właściwych trybów ich przeprowadzania.
W świetle ustrojowej regulacji art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 z późn. zm.) [dalej: "uso"] „szkoła lub placówka publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. W razie likwidacji szkoły, organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.”
Zgodnie z obowiązującym prawem, przed zlikwidowaniem szkoły lub placówki publicznej, organ prowadzący musi także uzyskać pozytywną opinię kuratora oświaty (art. 59 ust. 2 uso).
Regulacje odnoszące się do przeprowadzenia przez organ prowadzący procesu likwidacji szkoły lub placówki publicznej stosuje się odpowiednio przy przekształcaniu szkoły lub placówki, przy czym należy zauważyć, iż ustawodawca w żaden sposób nie definiuje pojęcia „przekształcenia”, co w praktyce nastręcza organom prowadzącym wielu trudności interpretacyjnych.
W kontekście przyznanych organowi prowadzącemu kompetencji decyzyjnych związanych z prowadzeniem szkoły publicznej, uwagę zwracają w dalszej kolejności regulacje, w świetle których organ ma możliwość utworzenia zespołu szkół (art. 62 ust. 1 uso), wyłączenia określonej szkoły z zespołu bądź w końcu rozwiązania zespołu szkół (art. 62 ust. 5 uso).
Zgodnie z treścią art. 62 ust. 5 uso "Organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się".
Zdefiniowanie pojęcia „przekształcenie”
Pomimo, iż z treści powyższego przepisu wynika dość jasno, że ustawodawca wyłączył obowiązek stosowania przez organ prowadzący regulacji związanych z likwidacją (lub przekształceniem) do procesu rozwiązania zespołu szkół, to jednak w praktyce proces rozwiązania zespołu szkół bardzo często traktuje się jako proces likwidacji bądź przekształcenia szkoły, co nie pozostaje bez relewantnego wpływu na dokonywaną przez organy nadzoru lub sądy administracyjne kontrolę legalności uchwał podejmowanych w tym przedmiocie przez organ prowadzący. Dodatkowo sprawę komplikuje wspomniany już powyżej brak legalnej definicji „przekształcenia” i swoista dowolność przyjmowanych interpretacji.
Podejmując w tym miejscu próbę zdefiniowania pojęcia „przekształcenia” szkoły publicznej lub placówki w pierwszej kolejności wskazać należy na językową definicję tego pojęcia, przez które rozumieć należy „proces przemiany czegoś, zmiana charakteru, statusu prawnego, struktury, formy czegoś, transformacja”[1]
W świetle poglądów prezentowanych w doktrynie, „przekształceniem można określić w zasadzie każdą zmianę organizacyjną, aczkolwiek w rozumieniu komentowanego przepisu chodzi raczej tylko o taką zmianę, która polega na częściowej likwidacji szkoły lub placówki. Ratio legis całego art. 59 jest bowiem wyważenie interesów różnych uczestników stosunków prawnooświatowych: organów prowadzących z jednej strony i użytkowników szkół i placówek z drugiej strony.”[2]
Wobec niezdefiniowania przez ustawodawcę pojęcia przekształcenia szkoły lub placówki, próbę jego zdefiniowania podjęły także sądy administracyjne wskazując m.in., że z przekształceniem szkoły mamy do czynienia wówczas, kiedy zmienia się jej typ, zakres działania lub kierunek kształcenia. Podkreśla się przy tym, że ustawodawca celowo użył w art. 62 ust. 5 uso określenia „rozwiązanie zespołu” innego, niż użyte w art. 59 ust. 2 i 5 uso określenia „likwidacja” i „przekształcenie” szkoły, aby podkreślić odmienność obu czynności, a co za tym idzie, również odmienność trybu ich dokonywania.[3]
Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych oraz stanowisk prezentowanych w literaturze pozwala wskazać, iż „przekształceniem” szkoły lub placówki publicznej w rozumieniu omawianego art. 59 ust. 6 uso, jest w szczególności: takie działanie organu prowadzącego, wskutek którego dochodzi do naruszenia zakresu edukacji w związku z utratą dotychczasowej bazy dydaktycznej[4]; takie zmiany organizacyjne, które prowadzą do istotnego zmniejszenia rozmiarów lub zmiany przedmiotu dotychczas prowadzonej działalności[5]; obniżenie stopnia organizacyjnego szkoły np. z typowej szkoły podstawowej I-VI na I-III, likwidacja szkoły filialnej, internatu, świetlicy bądź oddziału przedszkolnego przy szkole podstawowej[6].
W świetle stanowiska judykatury, przekształceniem szkoły jest także zmiana siedziby szkoły, jako zmiana jednego z elementów aktu założycielskiego szkoły[7]. Słusznie podkreśla się przy tym, że „przeniesienie siedziby szkoły, pomimo, że w sensie prawnym szkoła nadal istnieje, to faktycznie została w danym miejscu zlikwidowana, co niewiele się różni od faktycznej likwidacji. /…/ Usytuowanie budynku szkoły nie jest obojętne dla uczniów tej szkoły. Siedziba szkoły jest elementem sieci szkół. Zmiana siedziby szkoły powoduje zmiany odległości drogi dziecka z domu do szkoły /…/”.[8]
Z punktu widzenia przytoczonych powyżej poglądów judykatury zasadnym wydaje się stwierdzenie, że z „przekształceniem” szkoły do czynienia mamy wówczas, kiedy destynatariusze (użytkownicy zakładu), bądź też ich część, wskutek dokonanych zmian kontynuować mają naukę w nowych lub zmienionych kierunkach. Jednym słowem dokonywana przez organ prowadzący zmiana wpływa na sytuację ucznia i sposób realizacji przez niego prawa do nauki. W kontekście czynionych rozważań wyjaśnienia zatem wymaga, czy podejmowanie przez organ prowadzący działań związanych z rozwiązaniem zespołu szkół stanowić może „przekształcenie”, w rozumieniu przyjętym w prezentowanych poglądach doktryny oraz sądów administracyjnych.
W świetle stanowiska prezentowanego przez sąd administracyjny, „za zbyt daleko idący trzeba uznać uogólniających pogląd, zgodnie z którym przekształceniem jest z zasady rozwiązanie zespołu i organizacyjne usamodzielnieni szkół.”[9]
Charakter prawny uchwały o rozwiązaniu zespołu szkół
Podejmując analizę w kierunku możliwości uznania procesu rozwiązania zespołu szkół za „przekształcenie” szkoły lub placówki publicznej, implikujące po stronie organu obowiązek zastosowania procedury działania stricte zakreślonej ustawą (art. 59 uso), w kilku słowach wskazać należy, iż zgodnie z ugruntowanym w tym obszarze poglądem zarówno doktryny jak i judykatury, zespół szkół nie jest szkołą, lecz wyłącznie jednostką organizacyjną. [10] Słusznie wskazuje się, że dokonywane przez organ prowadzący rozwiązanie zespołu szkół jako jednostki organizacyjnej ma charakter organizacyjny i nie skutkuje likwidacją szkół (odpowiednio: przekształceniem szkół) wchodzących w jego skład. Konsekwencje takie może wywołać dopiero uchwała o likwidacji szkoły podjęta w odniesieniu do każdej ze szkół wchodzących wcześniej do zespołu.[11] Na stricte organizacyjny charakter uchwały o rozwiązaniu zespołu wpływa między innymi sfera oddziaływania tego aktu, który, w przeciwieństwie do uchwały o likwidacji lub przekształceniu szkoły, zakreśla krąg osób zainteresowanych głównie do grona pedagogicznego i pracowników szkół tworzących zespół. Zdaniem sądu administracyjnego, uchwała o rozwiązaniu zespołu jest aktem wewnętrznym o charakterze organizacyjnym, którego adresatami są wyłącznie placówki jako jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu akt.[12]
W świetle powyższego słusznie zauważa sąd administracyjny, iż przepis art. 58 ust. 1 ust. 2 oraz art. 62 ust. 5 uso dotyczą zgoła odmiennych sytuacji i przewidują wdrażanie całkowicie odmiennych procedur. W przypadku wyłączenia szkoły z zespołu lub rozwiązania zespołu organ prowadzący ma zakreśloną swobodę decydowania i nie jest zobowiązany inicjować żądnych konsultacji. Wynika to z brzmienia wyraźnego przepisu ustawy, który stanowi, że w przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu, przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się.[13]
Decydując się zatem na rozwiązanie zespołu szkół, rada gminy działać może wyłącznie na podstawie art. 62 ust. 5 uso, który to przepis absolutnie nie stanowi podstawy do przeprowadzania przez organ prowadzący procesu likwidacji lub przekształcenia szkół lub placówek publicznych.
Ocena legalności podejmowanych uchwał
Z naruszeniem prawa, stanowiącym podstawę do zakwestionowania legalności uchwały rady gminy przez organ nadzoru lub sąd administracyjny będziemy mieć do czynienia dopiero wówczas, kiedy podejmując uchwałę w sprawie likwidacji lub przekształcenia szkoły, na podstawie art. 59 uso, organ prowadzący nie przeprowadzi wymaganej przepisami ustawy procedury likwidacyjnej (przekształceniowej).
Za naruszenie prawa uznane może być także podjęcie przez organ prowadzący uchwały, co prawda w przedmiocie rozwiązania zespołu szkół i na podstawie art. 62 ust. 5 uso, ale przy okazji dokonującej określonych przekształceń szkół wchodzących w skład zespołu (np. zmieniających siedzibę jednej ze szkół). Podjęcie takiej uchwały stanowić będzie podstawę nie tylko do stwierdzenia przekroczenia przez organ prowadzący delegacji przewidzianej w art. 62 ust. 5 uso, ale stanowić będzie także podstawę dla postawienia zarzutu o niewyczerpaniu wymaganej prawem procedury „przekształceniowej”, konsekwencją czego będzie stwierdzenie przez organ nadzoru lub sąd administracyjny, nieważności tak podjętej uchwały.
[1] Uniwersalny słownik języka polskiego, tom 3, O-Q, (red.) prof. S. Dubisz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r.,
[2] M. Pilich, Komentarz do art. 59 ustawy o systemie oświaty, LEX 2015 r., por. także wyrok TK z dnia 8 maja 2002 r., K 29/00;
[3] Por. wyrok NSA z dnia 20.04.2001 r., sygn. I SA 2751/00;
[4] Wyrok NSA z dnia 20.04.2001 r., sygn. I SA 2751/00;
[5] Por. wyrok NSA z dnia 18.07.2008 r., sygn. I OSK 235/08;
[6] Por. U. Lasek, Jak łączyć szkoły?, Administracja i Prawo, 20.12.2012 r.;
[7] Wyrok NSA z dnia 18.03.2014 r., sygn. I OSK 3045/13;
[8] Wyrok NSA z dnia 18.07.2008 r., sygn. I OSK 235/08;
[9] Wyrok NSA z dnia 22.03.2011 r., sygn. I OSK 2121/10;
[10] Por. np. M. Pilich, Komentarz do art. 62 ustawy o systemie oświaty, LEX 2015 r.;
[11] Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20.01.2015 r., sygn. II SA/Ol 1281/14;
[12] Wyrok NSA z dnia 12.04.2011 r., sygn. I OSK 54/11;
[13] Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20.01.2015 r., sygn. II SA/Ol 1281/14;

References: art. 59
 art. 62
 art. 58
 art. 59
 art. 62
 art. 59
 art. 59
 art. 58
 art. 62
 art. 58
 art. 62
 art. 59
 art. 62
 art. 62
 art. 59
 art. 62