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Timestamp: 2020-01-18 07:37:00+00:00

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Urteil des OVG Koblenz, 28.07.1998, B 11553/98 (Boden)
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Titel OVG Koblenz, 28.07.1998, B 11553/98
Orientierungssatz Zur Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Kostenvorauszahlungsbescheides für die Kosten einer Ersatzvornahme
Norm VwGO § 80 Abs. 1; VwGO § 80 Abs. 2 Nr. 1
Leitsatz Die Anforderung der Kosten der Ersatzvornahme ist nicht unter den Begriff "Kosten" in § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu subsumieren.
Aktenzeichen B 11553/98
Soweit der Antragsgegner im Beschwerdeverfahren - erstmals - darauf abstellt, dass die angegriffene Kostenanforderung Kosten i.S. des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO betreffe, weshalb der Widerspruch schon deswegen keine aufschiebende Wirkung habe, vermag der Senat dieser Rechtsauffassung, die im übrigen lediglich als Hilfsbegründung verstanden werden soll (S. 13 des Schriftsatzes vom 24. Juli 1998), nicht zu folgen. Abgesehen davon, dass das Verwaltungsgericht seine Entscheidung hierauf nicht gestützt hat, vertritt die wohl weit überwiegende Meinung in Rechtsprechung und Literatur (Redeker / v. Oertzen, § 80 VwGO 12. Aufl. Rdnr. 15; Schoch / Schmidt-Aßmann / Pietzner, § 80 VwGO Rdnr. 120; Eyermann, § 80 VwGO, 10. Aufl. Rdnr. 24; Kopp / Schenke, § 80 VwGO, 11. Aufl. Rdnr. 63; Finkelnburg / Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 03. Aufl. Rdnr. 544; Pietzner / Ronellenfitsch. Das Assessorexamen im öffentlichen Recht, 07. Aufl. S. 530 Rdnr. 6; App / Wettlaufer, Verwaltungsvollstreckungsrecht, 03. Aufl. S. 214; Schoch, Vorläufiger Rechtsschutz und Risikoverteilung im Verwaltungsrecht S. 1221; Jeromin / Beckmann / Schmidt / Lang, LBauO § 58 Rdnr. 36; OVG Münster, Beschluss vom 29. November 1966, OVGE 22, 307 ff [309 ff.]; OVG Münster, Beschluss vom 28. Juli 1982, NJW 1993, 1441; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 16. Januar 1991, VBlBW 1991, 215 ff. und vom 05. Februar 1996, DÖV 1996, 525 f.), der sich auch der erkennende Senat anschließt, dass die Anforderung der Kosten der Ersatzvornahme nicht unter den Begriff "Kosten" in § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu subsumieren ist. Soweit demgegenüber vereinzelt (BayVGH, Beschluss vom 15. November 1993, NVwZ-RR 1994, 471 f. und vom 27. Juni 1994, BayVBl 95, 694; Sodan / Ziekow, § 80 VwGO, Rdnr. 65) auch die Kostenanforderung für eine Ersatzvornahme - unabhängig davon, ob die Ersatzvornahme bereits erfolgt ist oder nicht - letztlich unter dem Blickwinkel hierzu gezählt wird, dass auch die Anforderung solcher Kosten der ordnungsgemäßen Haushaltsplanung diene, überzeugt dies nicht. Ein solches Verständnis der Norm würde nämlich im Ergebnis darauf hinauslaufen, den Rechtsbehelfen gegen jedwede staatliche Geldanforderung die aufschiebende Wirkung zu versagen, soweit diese zumindest als Nebenzweck Finanzierungscharakter haben. § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO würde dadurch zur bloßen Vereinfachung der Abwicklung von Geldleistungsansprüchen der öffentlichen Hand instrumentalisiert (Schoch, a.a.O., S. 1209). Hätte der Gesetzgeber dies gewollt, dann hätte es nahe gelegen, dass er die aufschiebende Wirkung für die "Anforderung von öffentlichen Geldleistungen" ausgeschlossen hätte. Einen solchermaßen uferlosen Ausschluss der aufschiebenden Wirkung bezüglich jedweder Geldforderung des Staates hat er indessen nicht regeln wollen.
Auszugehen ist deshalb von der Systematik sowie dem Sinn und Zweck des § 80 VwGO. Wenngleich der Bundesgesetzgeber in zahlreichen Fachgesetzen mittlerweile die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen gegen Verwaltungsakte ausgeschlossen hat, ist jedenfalls nach der Systematik der Verwaltungsgerichtsordnung die in § 80 Abs. 1 VwGO normierte aufschiebende Wirkung des Widerspruchs und der Anfechtungsklage die Regel. Demgegenüber stellt § 80 Abs. 2 VwGO, der verschiedene Sonderfälle regelt, in denen die aufschiebende Wirkung entfallen soll, eine Ausnahmevorschrift dar, die, wie der Antragsteller zu Recht angemerkt hat, im Hinblick auf das Regel-Ausnahme Verhältnis eng auszulegen ist. Schon das verbietet es, § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO dahingehend zu verstehen, dass hierunter schlechthin jede Anforderung von Geldleistungen durch die öffentliche Hand fallen sollte. Weiterhin hat der Bundesgesetzgeber durch die Formulierung "Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten" einen Hinweis darauf gegeben, in welchem Sinne er den Sinn und Zweck der Norm verstanden haben will. In der amtlichen Gesetzesbegründung (zu § 81 RegEVwGO, zitiert in Schoch, a.a.O., S. 1205) wird ausgeführt, dass für Abgaben und Kosten mit Rücksicht auf die Steuergesetzgebung, die die aufschiebende Wirkung nicht kenne, eine aufschiebende Wirkung nicht vorgesehen sei. Aus der Gemeinsamkeit des Zwecks der steuerrechtlichen Regelungen und derjenigen in § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ergibt sich, dass das Interesse an der Vollstreckung, dem der Gesetzgeber in § 80 Abs. 2 Nr. VwGO den Vorrang vor dem Interesse des durch den Verwaltungsakt Belasteten einräumt, nicht auf die Abwehr von Störungen bei der stetig fortlaufenden Deckung des hoheitlichen Finanzbedarfes und der Notwendigkeit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben reduziert werden darf. Zweck der Vorschrift ist es vielmehr, eine geordnete Haushaltsführung des Staates dadurch zu garantieren, dass sie solche Geldbeträge erfasst, auf die die öffentliche Hand zur Aufgabenerfüllung angewiesen ist und auf deren Eingang, da sie rechtsnormativ, berechenbar festgelegt sind, sich der Staat verlassen kann. Die auf Sicherung der Staatsfinanzen angelegte Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs der öffentlichen Hand ist ein Schutzgut, das die generalisierende gesetzliche Interessenbewertung im Rahmen des § 80 VwGO rechtfertigt, wonach dem öffentlichen Interesse der Vorrang eingeräumt wird. Das gilt gleichermaßen für das Steuerrecht wie für die Abgaben und Kosten i.S. des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die am Regel-Ausnahme-Modell zwischen aufschiebender Wirkung und sofortiger Vollziehung orientierte Risikoverteilung des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO legitimiert zum Schutz vorrangiger Gemeinschaftsgüter die generalisierende Überwindung des Suspensiveffekts bei solchen Tatbeständen, bei denen die öffentliche Hand auf sofortige Zahlung angewiesen ist. Maßstab hierfür bildet die Haushaltsplanung der Träger öffentlicher Gewalt. Letztlich geht es also um die Sicherung der ordnungsgemäßen Haushaltsplanung (vgl. Schoch, a.a.O., 1208 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 29. November 1966 OVG 22, 307 [310 f.]; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 09.06.1986, NVwZ 1986, 933 bezüglich des Ersatzes von Kosten, die der Polizei durch die unmittelbarere Ausführung einer Maßnahme entstanden sind). Im Einzelfall auftretenden Deckungsproblemen - sofern die haushaltsmäßig verfügbaren Mittel nicht ausreichen, die Ersatzvornahme durchzuführen -, kann im übrigen unter Anwendung des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO begegnet werden (OVG Münster, Beschluss vom 18. Juni 1966, a.a.O.). Deshalb kann auch die vom Antragsgegner angesprochene besondere Situation des Hangrutsches, der den vorliegenden Streit letztlich ausgelöst hat, kein Anlass sein, den Anwendungsbereich des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ins Uferlose auszuweiten. Abgesehen davon hat der Antragsgegner nicht einmal dargetan, dass er nicht in der Lage sei, die hier streitigen Kosten in Höhe von 93.887,00 DM zunächst vorzuschießen, bis über die Rechtmäßigkeit der Kostenanforderung abschließend entschieden ist. Vereinfachend lässt sich das Vorstehende dahingehend zusammenfassen, dass der Gesetzgeber den Eingang der in den Haushaltsplänen veranschlagten Einnahmen unabhängig von Streitigkeiten über deren Berechtigung sichern wollte. Dazu zählen aber Zahlungsansprüche der öffentlichen Hand aufgrund von Sondersituation wie einer durchgeführten oder noch durchzuführenden Ersatzvornahme nicht. Vor diesem Hintergrund versteht die wohl herrschende Meinung auch den Begriff "Kosten" in § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht dahingehend, dass hierunter alle Aufwendungen zu fassen wären, die der öffentlichen Hand entstehen könnten, sondern einengend dahin, dass insoweit auf die für Amtshandlungen festzusetzenden Verwaltungsgebühren und die auszugleichenden Auslagen im Sinne der jeweiligen Gebührengesetze abzustellen ist (vgl. Schoch / Schmidt-Aßmann / Pietzner, a.a.O., Rdnr. 118; Kopp / Schenke, a.a.O., Rdnr. 62). Hierzu zählt die von dem Antragsgegner an den Antragsteller gerichtete Anforderung der Kosten der durchzuführenden Ersatzvornahme jedoch unzweifelhaft nicht.
Ob hierzu allerdings auch die Anforderung von Kosten einer noch durchzuführenden Ersatzvornahme fällt, ist umstritten. Während, soweit ersichtlich, allein das Oberverwaltungsgericht Berlin (Beschluss vom 22. Februar 1984, OVGE 17, 76 f.) die Auffassung vertritt, dass die Anforderung der Kosten der Ersatzvornahme immer, d.h. unabhängig davon, ob die Ersatzvornahme bereits abgeschlossen ist oder nicht, als Vollstreckungsmaßnahme zu betrachten sei, mit der Folge, dass Rechtsbehelfe dagegen keine aufschiebende Wirkung haben sollen, wird in einem Teil der Rechtsprechung und Literatur die Auffassung vertreten, dass jedenfalls die Anforderung der Kosten vor Durchführung der Ersatzvornahme eine Vollstreckungsmaßnahme sei (HessVGH, Beschluss vom 05. Juni 1982, ESVGH 21, 255 [257] allerdings ohne Begründung; VG Frankfurt, Beschluss vom 22. März 1988, NVwZ-RR 89, 57 f.; Redeker / von Oertzen, a.a.O.; Finkelnburg / Jank, a.a.O., Rdnr. 574; Pietzner / Ronellenfitsch, a.a.O.). Zum Teil wird lediglich - ohne abschließende Entscheidung - in den Raum gestellt, dass eine derartige Kostenforderung möglicherweise dazu dienen könne, den Willen des Polizeipflichtigen zu beugen (OVG Münster, Beschluss vom 26. September 1983, NJW 1984, 2844).
Der erkennende Senat folgt dem jedoch nicht. Die für die vorstehend skizzierten Auffassungen, denen sowohl das Verwaltungsgericht wie der Antragsgegner folgen, gegebene Begründung vermag nämlich nicht zu überzeugen. Soweit überhaupt eine eindeutige Festlegung in der Rechtsprechung erfolgt ist (OVG Berlin, a.a.O. und VG Frankfurt, a.a.O.) und nicht lediglich nur die Rechtsfrage angesprochen, aber nicht entschieden wird (so im wesentlichen die von dem Antragsgegner zitierte Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen), lässt sich die Begründung im wesentlichen darauf reduzieren, dass die Kostenanforderung vor Durchführung der Ersatzvornahme Erzwingungsfunktion habe und mithin als Beugemittel eingeordnet werden könne. Nur bei diesem Ansatz wäre es nämlich logisch, zwischen der Kostenanforderung vor Durchführung der Ersatzvornahme der nachträglichen Kostenanforderung zu unterscheiden, da, wäre die Kostenanforderung ein unselbständiger Bestandteil der Ersatzvornahme und damit Vollstreckungsmaßnahme, die Vollstreckung eben nicht mit der Ersatzvornahme, sondern letztendlich erst mit der Beitreibung der Kosten abgeschlossen wäre. Soweit das Oberverwaltungsgericht Berlin (a.a.O.) deshalb die Auffassung vertritt, dass die Reihenfolge von Kostenanforderung und Durchführung der Ersatzvornahme keine unterschiedliche Rechtsfolge nach sich ziehen könne, zugleich aber ausschließlich auf die Erzwingungsfunktion abstellt, ist diese Rechtsauffassung nicht nachvollziehbar, da unverständlich bleibt, welche Erzwingungswirkung die nachträgliche Kostenanforderung auslösen sollte. Dementsprechend wird, soweit die Anforderung von Kosten vor Durchführung der Ersatzvornahme als Vollstreckungsmaßnahme bewertet wird, durchweg daran angeknüpft, dass die vorherige Kostenanforderung von Wirkung auf den zur Durchführung einer vertretbaren Handlung Aufgeforderten sei. Worin diese "Beugewirkung" indes bestehen soll, wird mit Ausnahme des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts Berlin indessen in keiner der von dem Antragsgegner wie vom Verwaltungsgericht zitierten Entscheidungen dargelegt. Auch der Antragsgegner macht in seiner umfangreichen Beschwerdeerwiderung hierzu keine Angaben. Die Vorstellung, die der - teilweise - vertretenen allerdings nicht näher begründeten Rechtsauffassung zugrunde liegt, die der Ersatzvornahme vorangehende Kostenforderung habe Beugecharakter, hat das Oberverwaltungsgericht Berlin in dem erwähnten Beschluss indessen wohl repräsentativ für diese Rechtsauffassung dargelegt. Danach sei die Belastung des Pflichtigen mit den Kosten der vorzunehmenden Handlung ein Wesensmerkmal der Ersatzvornahme. Die Kosten der Ersatzvornahme seien mit der Androhung der Ersatzvornahme vorläufig zu veranschlagen (so auch § 56 Abs. 4 POG). Ihre Mitteilung verfolge das Ziel, dem Pflichtigen das Kostenrisiko vor Augen zu führen, das auf ihr zukomme, wenn er seine Pflicht nicht erfülle und es auf die Ersatzvornahme ankommen lasse. Häufig werde nicht schon die drohende Ersatzvornahme als solche, sondern erst die damit verbundene Kostenfolge dem Pflichtigen dazu bewegen, seine Handlungspflicht zu erfüllen. Somit diene auch die Kostenanforderung dem Zweck, den Pflichtigen zu der gebotenen Handlung zu veranlassen. Diese Argumentation überzeugt jedoch nicht.
Dass die Durchführung der Ersatzvornahme mit Kosten verbunden ist, weiß der Betroffene, wie das OVG Berlin in dem Beschluss einräumt, durchweg schon mit der Androhung der Ersatzvornahme. Die Anforderung der voraussichtlichen Kosten informiert ihn hierüber also nicht erstmals. Weiß der Pflichtige jedoch, dass Kosten auf ihn zukommen werden und ist ihm das mit der Androhung der Ersatzvornahme bereits mitgeteilt worden, ist nicht erkennbar, welchen zusätzlichen beugenden Charakter der in der Anforderung der Kosten steckende nochmalige Hinweis auf diese Tatsache haben sollte. Möglicherweise steckt hinter der Annahme der Beugewirkung die Überlegung, dass es für den Pflichtigen kostengünstiger sein könnte, wenn er die von ihm geforderte Handlung selbst durchführe, anstatt sie durch andere durchführen zu lassen. Mithin läge die Beugewirkung dann nicht in dem Hinweis auf das Kostenrisiko selbst, sondern darin, dass sich das Kostenrisiko bei der Durchführung der Ersatzvornahme erhöhen würde. Dass im vorliegenden Fall die angegriffene Kostenanforderung diese Wirkung haben könnte, ist indessen zu verneinen. Dem Antragsteller ist nämlich nicht aufgegeben worden, selbst die geforderten Maßnahmen durchzuführen. Er soll die ihm mit bauaufsichtlicher Verfügung vom 01. Dezember 1997 aufgegebenen Maßnahmen vielmehr durch fachkundige Personen durchführen lassen. Damit reduziert sich im konkreten Fall der Unterschied zwischen der Befolgung der Verfügung durch den Antragsteller selbst und der Ersatzvornahme und damit auch die Frage, welchen Umfang das Kostenrisiko annimmt, ausschließlich darauf, wer der zu beauftragenden Fachfirma letztendlich den Auftrag erteilt. Erzwingungsfunktion könnte deshalb die Anforderung der Kosten allenfalls dann haben, wenn angenommen werden müsste, die Beauftragung durch den Antragsgegner würde zu höheren Kosten führen als die Beauftragung durch den Antragsteller selbst. Hierfür ist jedoch nichts ersichtlich. Es ist nämlich davon auszugehen, dass auch der Antragsgegner - hier die entsprechende Fachabteilung - in der Lage sein wird, den Auftrag zu einem nicht überhöhten Preis zu vergeben. Letztendlich wird wohl auch der Antragsgegner dies nicht bestreiten wollen.
Die Festsetzung des Beschwerdewertes beruht auf den §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 2 GKG.

References: § 80
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