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Timestamp: 2019-07-18 13:05:45+00:00

Document:
BVerwG, 2 C 16.10: Selbstanzeige, Erschwerende Umstände, Mildernde Umstände, Pflicht des Beamten
Urteil des BVerwG vom 28.07.2011, 2 C 16.10
2 C 16.10
Selbstanzeige, Erschwerende Umstände, Mildernde Umstände, Pflicht des Beamten
Selbstanzeige, Erschwerende Umstände, Mildernde Umstände, Pflicht des Beamten, Beamtenverhältnis, Steuerhinterziehung, Beschränkung, Überzeugung, Straftat, Disziplinarverfahren
BVerwG 2 C 16.10 OVG 3d A 1849/08
hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 28. Juli 2011 durch den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Maidowski, Dr. Wysk und Dr. Hartung
1Der Beklagte war seit April 1975 zunächst im Beamtenverhältnis auf Probe Leiter des Rechenzentrums der … Universität (früher Gesamthochschule) W. Im
August 1978 berief ihn das klagende Land in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit; im November 1982 wurde der Beklagte zum Regierungsdirektor (Besoldungsgruppe A 16) der Laufbahn „Dienst in der Datenverarbeitung“ ernannt.
Mit Ablauf des Mai 2003 trat er aus Altersgründen in den Ruhestand.
2Der Beklagte gab in den Steuererklärungen für die Jahre 1991 bis 2000, die er
auch für seine Ehefrau erstellte, bewusst nicht an, dass diese 1990 von ihrem
Vater ein unversteuertes Barvermögen in Höhe von etwa 5,4 Millionen DM geerbt hatte. Weiterhin verschwieg er unversteuerte Vermögenswerte in Höhe von
etwa 410 000 DM, die er teils geerbt, teils durch eine Tätigkeit im Ausland verdient hatte.
3Einen auf Initiative des Finanzamts vereinbarten Besprechungstermin am
27. November 2002 nahmen die Eheleute nicht wahr. Mit Schreiben ihres Steuerberaters vom 28. November 2002 zeigten sie die Steuerhinterziehungen dem
Finanzamt an. Im September 2003 setzte das Finanzamt Einkommenssteuern,
Solidaritätszuschläge und Vermögenssteuern für die Jahre 1991 bis 2000 neu
fest, woraus sich ein Steuerhinterziehungsbetrag von insgesamt rund
1 233 320 € ergab. Nachdem die Eheleute die Steuernachforderungen nebst
Zinsen und Zuschlägen von rund 500 000 € innerhalb der ihnen gesetzten Frist
beglichen hatten, stellte das Finanzamt das nach der Selbstanzeige eingeleitete
Ermittlungsverfahren am 27. Oktober 2004 ein.
4Das klagende Land hat im Februar 2006 wegen der Steuerhinterziehungen ein
Disziplinarverfahren gegen den Beklagten eingeleitet und im Januar 2007 Disziplinarklage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat dem Beklagten das Ruhegehalt aberkannt. Das Oberverwaltungsgericht hat die auf das Disziplinarmaß
beschränkte Berufung zurückgewiesen. In dem Berufungsurteil heißt es:
5Aufgrund der Beschränkung der Berufung stehe bindend fest, dass die Steuerhinterziehungen ein Dienstvergehen darstellten. Im Berufungsverfahren gehe
es nur noch um die Bestimmung der angemessenen Disziplinarmaßnahme.
Das Verwaltungsgericht habe dem Beklagten zu Recht das Ruhegehalt aberkannt, weil dieser als Beamter untragbar geworden sei. Steuerhinterziehungen
stellten gravierende außerdienstliche Pflichtenverstöße dar. Im Falle des Beklagten komme der exorbitanten Größenordnung des Hinterziehungsbetrags
entscheidendes Gewicht zu. Auch habe der Beklagte sein Fehlverhalten zehn
Jahre lang fortgesetzt. Ihn könne weder entlasten, dass die Steuerpflicht größtenteils das Vermögen seiner Ehefrau betroffen habe, noch dass er bei pflicht-
gemäßem Verhalten die Steuerhinterziehungen seines verstorbenen Schwiegervaters hätte offenlegen müssen.
6Auch die Selbstanzeige des Beklagten sei trotz der dadurch erwirkten Straffreiheit nicht geeignet, um von der Aberkennung des Ruhegehalts abzusehen. Eine
derartige Selbstanzeige stelle einen mildernden Umstand von erheblichem Gewicht dar, wenn sie der Beamte aus freien Stücken und nicht aus Furcht vor
Entdeckung abgegeben habe. Selbst dann könne sie jedoch eine Fortsetzung
des Beamtenverhältnisses nicht rechtfertigen, wenn die Steuerhinterziehung
wie im vorliegenden Fall durch einen extrem hohen Hinterziehungsbetrag geprägt sei. Daher könne dahingestellt bleiben, ob die Selbstanzeige des Beklagten trotz des vereinbarten Besprechungstermins im Finanzamt noch als freiwillig
angesehen werden könne.
7Hiergegen richtet sich die Revision des Beklagten, mit der er die Verletzung
materiellen Disziplinarrechts rügt. Er macht geltend, das Oberverwaltungsgericht habe das Gewicht der strafbefreienden Selbstanzeige verkannt.
die Urteile des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 23. September 2009 und des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 18. Juni 2008 aufzuheben und die Disziplinarklage abzuweisen.
10Der Kläger verteidigt das Berufungsurteil. Das Oberverwaltungsgericht habe
alle bemessungsrelevanten Gesichtspunkte erkannt und nachvollziehbar gewürdigt.
11Die Revision des Beklagten ist mit der Maßgabe begründet, dass das Berufungsurteil aufzuheben und die Sache an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen ist (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO). Das Berufungsurteil verletzt
revisibles Landesdisziplinarrecht, nämlich § 13 Abs. 2 Satz 1 bis 3 des Disziplinargesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. November 2004 - LDG NRW - (GVBl S. 624). Die Tatsachenfeststellungen des Oberverwaltungsgerichts reichen nicht aus, um dem Senat
eine abschließende Entscheidung über die Disziplinarklage zu ermöglichen.
121. Indem der Beklagte das Vermögen seiner Ehefrau in den von ihm erstellten
Steuerklärungen für die Jahre 1991 bis 2000 verschwiegen hat, hat er nicht nur
den Straftatbestand der Steuerhinterziehung nach § 370 Abs. 1 der Abgabenordnung - AO - erfüllt, sondern auch ein vorsätzliches Dienstvergehen begangen.
13a) Allerdings hat das Oberverwaltungsgericht zu Unrecht angenommen, aufgrund der Beschränkung der Berufung des Beklagten auf das Disziplinarmaß
sei es an die Würdigung der Steuerhinterziehungen als Dienstvergehen durch
das Verwaltungsgericht gebunden. Eine derartige Bindung besteht nicht, weil
die Berufung des Beklagten als uneingeschränkt eingelegt gilt. Demnach ist das
erstinstanzliche Urteil nicht in Teilrechtskraft erwachsen, sodass das Oberverwaltungsgericht die Disziplinarklage in der Berufungsinstanz in gleichem Umfang wie das Verwaltungsgericht hätte prüfen müssen (§ 128 Satz 1 VwGO, § 3
14Die Möglichkeit, die Berufung auf das Disziplinarmaß zu beschränken, ist eröffnet, wenn aufgrund der ergänzenden Anwendung der Strafprozessordnung, wie
sie die Bundesdisziplinarordnung und Landesdisziplinarordnungen für gerichtliche Disziplinarverfahren angeordnet haben, § 318 Satz 1 StPO anwendbar ist
oder eine inhaltsgleiche disziplinargesetzliche Regelung besteht. Nach § 318
Satz 1 StPO kann die Berufung auf bestimmte Beschwerdepunkte beschränkt
werden. Die danach zulässige Beschränkung der Berufung auf das Disziplinar-
maß hat zur Folge, dass das erstinstanzliche Disziplinarurteil in Teilrechtskraft
erwächst. Das Berufungsgericht ist an die Tat- und Schuldfeststellungen des
erstinstanzlichen Gerichts ebenso gebunden wie an dessen disziplinarrechtliche
Würdigung der angeschuldigten Handlungen als Dienstvergehen. Es hat nur
noch darüber zu befinden, welche Disziplinarmaßnahme zu verhängen ist
(stRspr; vgl. nur Urteile vom 23. Februar 2005 - BVerwG 1 D 13.04 - BVerwGE
123, 75 <77> und vom 5. Juli 2006 - BVerwG 1 D 5.05 - Buchholz 235 § 82
BDO Nr. 7 Rn. 34).
15Das nordrhein-westfälische Disziplinargesetz trifft keine Aussage zur Zulässigkeit der auf das Disziplinarmaß beschränkten Berufung; insbesondere enthält
das Kapitel 3 „Disziplinarverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht“ keinen
Hinweis. Die Anwendung des § 318 Satz 1 StPO ist ausgeschlossen, weil § 3
Abs. 1 LDG NRW (ebenso wie § 3 BDG) nicht die Bestimmungen der Strafprozessordnung, sondern der Verwaltungsgerichtsordnung für ergänzend anwendbar erklärt.
16Nach der Verwaltungsgerichtsordnung kann die Berufung auf einen von mehreren selbstständigen Streitgegenständen einer Klage (objektive Klagehäufung
nach § 44 VwGO) oder auf einen abgrenzbaren Teil des Streitgegenstandes
beschränkt werden. Nur insoweit ist der Erlass eines Teilurteils nach § 110
VwGO möglich. Der Streitgegenstand wird durch den Klageantrag und den Klagegrund, d.h. den Sachverhalt bestimmt, aus dem der Kläger die angestrebte
Rechtsfolge herleitet (stRspr, vgl. Urteil vom 25. März 2010 - BVerwG 2 C
52.08 - NVwZ 2010, 1507 Rn. 17). Demnach ist es ausgeschlossen, die Berufung auf die Nachprüfung einzelner materiellrechtlicher Voraussetzungen des
Klagebegehrens zu beschränken. Daraus folgt, dass die Verwaltungsgerichtsordnung eine auf das Disziplinarmaß beschränkte Berufung in Disziplinarklageverfahren nicht zulässt (vgl. auch OVG Hamburg, Urteil vom 29. August 2008
- 12 Bf 32/08.F - IÖD 2009, 29; Müller, Grundzüge des Beamtendisziplinarrechts, 1. Auflage 2010, Rn. 471):
17Streitgegenstand dieses Verfahrens ist der Disziplinaranspruch des Dienstherrn
gegen den Beamten, d.h. der Anspruch auf die Bestimmung der angemessenen
Disziplinarmaßnahme für die Handlungen, die dem Beamten in der Disziplinarklageschrift zur Last gelegt werden. Der Disziplinaranspruch besteht, wenn ein
Dienstvergehen festgestellt wird, d.h. der Beamte die angeschuldigten Handlungen ganz oder teilweise begangen hat und die nachgewiesenen Handlungen
als Dienstvergehen zu würdigen sind, und wenn dem Ausspruch der hierfür erforderlichen Disziplinarmaßnahme kein rechtliches Hindernis entgegensteht
(§ 59 Abs. 2 Satz 1 und 2; § 57 Abs. 1 Satz 1; §§ 5 ff.; § 13 Abs. 2 Satz 1 bis 3,
Abs. 2 LDG NRW). Bei den Prüfungsgegenständen „Feststellung des Dienstvergehens“ und „Bestimmung der Disziplinarmaßnahme“ handelt es sich um
materiellrechtliche Voraussetzungen des einheitlichen Disziplinaranspruchs, die
verfahrensrechtlich nicht selbständig geltend gemacht werden können. Die Disziplinarklage kann daher auch nicht auf die Feststellung eines Dienstvergehens
beschränkt werden. Vielmehr macht der Dienstherr mit der Klageerhebung stets
einen Anspruch auf Festsetzung einer Disziplinarmaßnahme geltend, nämlich
gegen einen aktiven Beamten einen Anspruch auf Zurückstufung oder Entfernung aus dem Beamtenverhältnis, gegen einen Ruhestandsbeamten einen Anspruch auf Aberkennung des Ruhegehalts (§ 35 Abs. 1 LDG NRW; § 34 Abs. 1
18Daran ändert nichts, dass der Dienstherr keinen Antrag auf Festsetzung einer
bestimmten Disziplinarmaßnahme stellen muss und ein derartiger Antrag für
das Verwaltungsgericht unverbindlich ist. Die Entbehrlichkeit bzw. Unverbindlichkeit eines bestimmten Klageantrags folgt zwangsläufig daraus, dass die Disziplinarbefugnis nach § 59 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 LDG NRW (§ 60 Abs. 2 Satz 2
Nr. 1 BDG) den Verwaltungsgerichten zugewiesen ist. Gelangen diese zu der
Überzeugung, dass ein Dienstvergehen vorliegt, bestimmen sie die erforderliche Disziplinarmaßnahme aufgrund einer eigenen Bemessungsentscheidung,
ohne in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht an die Wertungen des Dienstherrn gebunden zu sein (Urteil vom 20. Oktober 2005 - BVerwG 2 C 12.04 -
BVerwGE 124, 252 <255 f.> = Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 1 Rn. 16).
19b) Aufgrund der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsurteils besteht allerdings kein Zweifel, dass die Steuerhinterziehungen des Beklagten ein Dienstvergehen darstellen. Die disziplinarrechtliche Beurteilung richtet sich hier nach
§ 83 Abs. 1, § 57 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in
der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Mai 1981 - LBG NRW a.F. - (GVBl
S. 234), weil diese Regelungen während des Tatzeitraums gegolten haben.
Nach § 83 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW a.F. begeht der Beamte ein Dienstvergehen, wenn er schuldhaft die ihm obliegenden Pflichten verletzt. Nach Satz 2 ist
ein Verhalten des Beamten außerhalb des Dienstes ein Dienstvergehen, wenn
es nach den Umständen des Einzelfalles im besonderen Maße geeignet ist,
Achtung und Vertrauen in einer für sein Amt oder das Ansehen des öffentlichen
Dienstes bedeutsamen Weise zu beeinträchtigen. Der gesetzliche Begriff des
Dienstvergehens umfasst alle disziplinarrechtlich bedeutsamen Dienstpflichtverletzungen des Beamten. Diese werden durch eine einheitliche Disziplinarmaßnahme geahndet, die aufgrund einer Gesamtwürdigung des Verhaltens und der
Persönlichkeit des Beamten zu bestimmen ist (Grundsatz der Einheit des
Dienstvergehens; vgl. Urteil vom 14. Februar 2007 - BVerwG 1 D 12.05 -
BVerwGE 128, 125 = Buchholz 232 § 77 BBG Nr. 26 Rn. 20 ff.>).
20Die Begriffsbestimmung des außerdienstlichen Dienstvergehens in § 83 Abs. 1
Satz 2 LBG NRW a.F. schränkt die disziplinarrechtliche Bedeutung außerdienstlichen Verhaltens ein (vgl. auch § 77 Abs. 1 Satz 2 BBG; § 47 Abs. 1
Satz 2 BeamtStG). Der Regelung liegt die Einschätzung des Gesetzgebers
zugrunde, dass sich die gesellschaftlichen Anschauungen über die Stellung der
Beamten gewandelt haben. Von ihnen wird kein wesentlich anderes Sozialverhalten erwartet als von anderen Bürgern. Daher ist außerdienstliches Fehlverhalten nicht mehr generell geeignet, das Ansehen des Beamtentums in disziplinarrechtlich bedeutsamer Weise zu beeinträchtigen (Urteile vom 30. August
2000 - BVerwG 1 D 37.99 - BVerwGE 112, 19 <23 f.> = Buchholz 232 § 54
Satz 3 BBG Nr. 23 S. 22 f., vom 8. Mai 2001 - BVerwG 1 D 20.00 - BVerwGE
114, 212 <216 f.> = Buchholz 232 § 54 Satz 3 BBG Nr. 29 S. 37 ff. und vom
25. März 2010 - BVerwG 2 C 83.08 - BVerwGE 136, 173 = Buchholz 235.1 § 13
BDG Nr. 11 Rn. 15 f.>).
21Anforderungen an das außerdienstliche Verhalten des Beamten beschreibt lediglich die Generalklausel des § 57 Satz 3 LBG NRW a.F. Danach muss sein
Verhalten innerhalb und außerhalb des Dienstes der Achtung und dem Vertrau-
en gerecht werden, die sein Beruf erfordert. Die beruflichen Erfordernisse, die
eine Pflicht des Beamten zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten außerhalb des Dienstes begründen, sind inhaltlich in Einklang mit § 83 Abs. 1
Satz 2 LBG NRW a.F. zu konkretisieren. Sie ergeben sich vor allem aus dem
Amt des Beamten im konkret-funktionellen Sinn, d.h. aus seinem dienstlichen
Aufgabenbereich, daneben aus der Notwendigkeit, das Ansehen des Beamtentums zu wahren, wenn dies nach heutigen Vorstellungen erforderlich erscheint.
22Danach verstößt ein außerdienstliches Verhalten des Beamten gegen die
Wohlverhaltenspflicht des § 57 Satz 3 LBG NRW a.F., wenn es bei fallbezogener Würdigung nachteilige Rückschlüsse auf die Wahrnehmung der dienstlichen Aufgaben zulässt. Dieser dienstliche Bezug ist gegeben, wenn aufgrund
des außerdienstlichen Verhaltens Zweifel bestehen, ob der Beamte seine innerdienstlichen Pflichten beachten wird. Die Dienstausübung ist auch betroffen,
wenn zu befürchten ist, dass der Beamte wegen der gegen ihn bestehenden
Vorbehalte nicht mehr die Autorität genießt, auf die er für die Erfüllung seiner
dienstlichen Aufgaben zwingend angewiesen ist. Ansonsten verstößt ein außerdienstliches Verhalten gegen berufliche Erfordernisse im Sinne von § 57
Satz 3 LBG NRW a.F., wenn dadurch das Vertrauen der Bevölkerung in das
Beamtentum als Sachwalter einer stabilen und gesetzestreuen Verwaltung beeinträchtigt werden kann (Urteile vom 30. August 2000 a.a.O. <26> bzw. S. 25,
vom 8. Mai 2001 a.a.O. <218 f.> bzw. S. 39 f. und vom 25. März 2010 a.a.O.
Rn. 15 f.>).
23Eine Verletzung der außerdienstlichen Wohlverhaltenspflicht des § 57 Satz 3
LBG NRW a.F. hat disziplinarrechtliche Bedeutung, wenn die qualifizierten Voraussetzungen des § 83 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW a.F. erfüllt sind. Die danach
erforderliche besondere Eignung des Fehlverhaltens zur Beeinträchtigung des
Vertrauens in die Amtsführung des Beamten oder des Ansehens des öffentlichen Dienstes setzt voraus, dass die befürchteten nachteiligen Rückschlüsse
oder Auswirkungen auf die Dienstausübung oder die Ansehensschädigung mit
überwiegender Wahrscheinlichkeit zu erwarten sind. Die Nachteile des Fehlverhaltens sind bedeutsam im Sinne des § 83 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW a.F., wenn
seine disziplinarrechtliche Relevanz das jeder außerdienstlichen Pflichtverlet-
zung innewohnende Maß deutlich überschreitet (Urteil vom 8. Mai 2001 a.a.O.
<219 f.> bzw. S. 40).
24Der Senat hat diese gesetzlichen Vorgaben dahingehend konkretisiert, dass ein
außerdienstliches Fehlverhalten, das keinen Bezug zur Dienstausübung aufweist, regelmäßig ein disziplinarrechtliches Sanktionsbedürfnis auslöst, wenn
es sich dabei um eine Straftat handelt, deren gesetzlicher Strafrahmen bis zu
einer Freiheitsstrafe von mindestens zwei Jahren reicht, und der daran gemessene Unrechtsgehalt der konkreten Tat nicht gering wiegt. Durch die Bewertung
eines Fehlverhaltens als strafbar hat der Gesetzgeber zu erkennen gegeben,
dass er dieses Verhalten als in besonderem Maße verwerflich ansieht. Dies
lässt ohne Weiteres darauf schließen, dass das Fehlverhalten das Ansehen des
Beamtentums in einer Weise beschädigt, die im Interesse der Akzeptanz des
öffentlichen Dienstes in der Bevölkerung und damit seiner Funktionsfähigkeit
nicht hingenommen werden kann. An dem objektiven Maßstab des gesetzlichen
Strafrahmens hat sich die Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe der § 57
Satz 3, § 83 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW zu orientieren. Eine derartige Straftat eines Beamten ist nur dann nicht disziplinarrechtlich relevant, wenn ihr Unrechtsgehalt nach den konkreten Umständen des Falles erkennbar an der unteren
Schwelle liegt (Urteile vom 25. März 2010 a.a.O. Rn. 14 ff.> und vom
19. August 2010 - BVerwG 2 C 13.10 - Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 12
25Die Steuerhinterziehungen des Beklagten weisen keinen Bezug zu seiner früheren dienstlichen Tätigkeit auf. Weder ließen sie nachteilige Rückschlüsse auf
die Erfüllung der Dienstpflichten zu noch waren sie geeignet, die für die Amtsführung unabdingbare Autorität zu beeinträchtigen. Ihre disziplinarrechtliche
Relevanz folgt aus dem erheblichen Ansehensschaden, den der Beklagte durch
sein Fehlverhalten herbeigeführt hat. Der Beklagte hat von 1991 bis 2000 jährlich eine Straftat begangen, die nach § 370 Abs. 1 AO mit Freiheitsstrafe von
bis zu fünf Jahren belegt ist. Der Unrechtsgehalt seines strafbaren Verhaltens
wiegt besonders schwer, weil die Gesamthöhe der hinterzogenen Steuern eine
Million Euro übersteigt. Dass er aufgrund der Selbstanzeige nach § 371 AO
straffrei geblieben ist, lässt den Unrechtsgehalt seines strafbaren Verhaltens
und damit dessen disziplinarrechtliche Relevanz unberührt.
262. Die Bemessungsentscheidung des Oberverwaltungsgerichts, wonach die
Aberkennung des Ruhegehalts allein wegen der Gesamthöhe der hinterzogenen Steuern geboten ist, verstößt gegen die Bemessungsvorgaben nach § 13
Abs. 2 Satz 1 bis 3 LDG NRW. Der Senat kann die angemessene Disziplinarmaßnahme schon deshalb nicht selbst festsetzen, weil das Berufungsurteil
nicht alle bemessungsrelevanten Gesichtspunkte enthält (Urteile vom 3. Mai
2007 - BVerwG 2 C 9.06 - Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 3 Rn. 26 f. und vom
29. Mai 2008 - BVerwG 2 C 59.07 - Buchholz 235.1 § 70 BDG Nr. 3 Rn. 25 f.).
27a) Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 LDG NRW ist die Disziplinarmaßnahme insbesondere nach der Schwere des Dienstvergehens zu bemessen. Nach Satz 2 ist das
Persönlichkeitsbild des Beamten angemessen zu berücksichtigen. Nach Satz 3
soll ferner berücksichtigt werden, in welchem Umfang das Vertrauen des
Dienstherrn oder der Allgemeinheit beeinträchtigt worden ist.
28Die Regelungen des § 13 Abs. 2 Satz 1 bis 3 LDG NRW verlangen ebenso wie
die inhaltsgleichen Regelungen des § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4 BDG, dass die
Disziplinarmaßnahme aufgrund einer prognostischen Gesamtwürdigung unter
Berücksichtigung aller im Einzelfall belastenden und entlastenden Gesichtspunkte bestimmt wird. Dabei ist fallbezogen dem auch im Disziplinarrecht geltenden Schuldprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu
tragen (stRspr; vgl. Urteile vom 20. Oktober 2005 - BVerwG 2 C 12.04 -
BVerwGE 124, 252 <258> = Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 1 Rn. 22 und vom
3. Mai 2007 a.a.O. Rn. 30).
29Wie Satz 1 des § 13 Abs. 2 LDG NRW durch die Verwendung des Wortes „insbesondere“ zum Ausdruck bringt, ist die Schwere des Dienstvergehens richtungweisend für die Bestimmung der erforderlichen Disziplinarmaßnahme. Die
Schwere beurteilt sich nach objektiven Handlungsmerkmalen wie Eigenart und
Bedeutung der Dienstpflichtverletzungen, den besonderen Umständen der Tatbegehung sowie Häufigkeit und Dauer eines wiederholten Fehlverhaltens, nach
subjektiven Handlungsmerkmalen wie Form und Gewicht des Verschuldens des
Beamten, den Beweggründen für sein Verhalten sowie nach den unmittelbaren
Folgen für den dienstlichen Bereich und für Dritte. Das Dienstvergehen ist nach
der festgestellten Schwere einer der im Katalog des § 5 LDG NRW (§ 5 BDG)
aufgeführten Disziplinarmaßnahme zuzuordnen. Davon ausgehend kommt es
darauf an, ob Erkenntnisse zum Persönlichkeitsbild und zum Umfang der Vertrauensbeeinträchtigung im Einzelfall derart ins Gewicht fallen, dass eine andere als die durch die Schwere des Dienstvergehens indizierte Maßnahme geboten ist (Urteile vom 20. Oktober 2005 a.a.O. <258 f.> bzw. Rn. 22 und vom
3. Mai 2007 a.a.O. Rn. 20).
30Eine vollständige und richtige Gesamtwürdigung setzt voraus, dass die Verwaltungsgerichte die im Einzelfall bemessungsrelevanten, d.h. die für die Schwere
und das Persönlichkeitsbild bedeutsamen Tatsachen ermitteln und mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Gesamtbewertung einbeziehen. Dabei findet
der Grundsatz „in dubio pro reo“ Anwendung: Die Verwaltungsgerichte dürfen
nur solche belastenden Tatsachen in die Gesamtwürdigung einstellen, die zur
Überzeugung des Gerichts feststehen. Demgegenüber müssen entlastende
(mildernde) Umstände schon dann zugunsten des Beamten berücksichtigt werden, wenn hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für ihr Vorliegen gegeben
sind und eine weitere Sachverhaltsaufklärung nicht möglich ist (Urteile vom
20. Oktober 2005 a.a.O. <258 f.> bzw. Rn. 22 f. und vom 3. Mai 2007 a.a.O.
31Nach § 13 Abs. 3 Satz 1 LDG NRW ist ein Beamter aus dem Beamtenverhältnis
zu entfernen, wenn er durch ein Dienstvergehen das Vertrauen des Dienstherrn
oder der Allgemeinheit endgültig verloren hat. Befindet er sich bereits im Ruhestand, so ordnet Satz 2 stattdessen die Aberkennung des Ruhegehalts an. Diese Regelungen enthalten keine zusätzlichen Bemessungskriterien. Ebenso wie
die inhaltsgleichen Regelungen des § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 BDG stellen sie
klar, dass das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit aufzulösen ist, wenn die Maßnahmebemessung nach § 13 Abs. 2 Satz 1 bis 3 LDG NRW zu dem Ergebnis
führt, dass der Beamte untragbar geworden ist. Dies ist anzunehmen, wenn der
Beamte ein schweres Dienstvergehen begangen hat und die prognostische Ge-
samtwürdigung ergibt, er werde auch künftig in erheblicher Weise gegen
Dienstpflichten verstoßen oder die von ihm zu verantwortende Ansehensschädigung sei bei einem Verbleib im Beamtenverhältnis nicht wieder gutzumachen.
Je schwerer das Dienstvergehen wiegt, desto näher liegt eine derartige Prognose (stRspr; vgl. Urteile vom 20. Oktober 2005 a.a.O. <258 f.> bzw. Rn. 21 f.
und vom 3. Mai 2007 a.a.O. Rn. 18).
32Die Disziplinarmaßnahme der Aberkennung des Ruhegehalts stellt sicher, dass
sich der Beamte der Sanktionierung eines schweren Dienstvergehens, das er
im aktiven Dienst begangen hat, nicht durch den Eintritt in den Ruhestand entziehen kann. Sie findet ihre Rechtfertigung in der Wahrung der Integrität des
Beamtentums und des Ansehens des öffentlichen Dienstes sowie in dem Gebot
der Gleichbehandlung (BVerfG, Kammerbeschluss vom 22. November 2001
- 2 BvR 2138/00 - NVwZ 2002, 467; BVerwG, Beschluss vom 13. Oktober 2005
- BVerwG 2 B 19.05 - Buchholz 235.1 § 15 BDG Nr. 2 Rn. 6).
33Die Entscheidung des Gesetzgebers, die disziplinarrechtliche Relevanz außerdienstlichen Fehlverhaltens einzuschränken, wirkt sich auch auf die Bemessungsentscheidung nach § 13 Abs. 2 Satz 1 bis 3 LDG NRW aus. Sie führt dazu, dass ein Dienstvergehen außerhalb des Dienstes jedenfalls dann regelmäßig nicht die Beendigung des Beamtenverhältnisses nach sich zieht, wenn es
keine Rückschlüsse auf die Dienstausübung des Betroffenen zulässt, seine disziplinarrechtliche Relevanz sich vielmehr ausschließlich aus dem damit verbundenen Ansehensschaden ergibt. In diesen Fällen kommen Entfernung aus dem
Beamtenverhältnis bzw. Aberkennung des Ruhegehalts nur in Betracht, wenn
das Dienstvergehen im Einzelfall durch vom Regelfall abweichende, besonders
erschwerende Umstände gekennzeichnet ist.
34Für die Bestimmung der Schwere des Dienstvergehens kann auf die Maßstäbe
zurückgegriffen werden, die der Disziplinarsenat des Bundesverwaltungsgerichts für einzelne Fallgruppen entwickelt hat. Nach dessen Rechtsprechung ist
die Disziplinarmaßnahme für außerdienstliche Steuerhinterziehungen ohne
dienstlichen Bezug wegen der Variationsbreite der möglichen Verfehlungen,
insbesondere wegen der sehr unterschiedlichen Hinterziehungsbeträge, grund-
sätzlich nach den Umständen des jeweiligen Falles festzulegen. Ist der Umfang
der hinterzogenen Steuern besonders hoch oder sind mit der Steuerhinterziehung zusätzliche Straftatbestände oder andere nachteilige Umstände mit erheblichem Eigengewicht verbunden, so soll eine Zurückstufung angemessen sein.
Eine außergewöhnliche Höhe des Hinterziehungsbetrags nimmt der Disziplinarsenat bei einem sechsstelligen DM-Betrag an (stRspr; vgl. Urteil vom
8. September 2004 - BVerwG 1 D 18.03 - Buchholz 235.1 § 85 BDG Nr. 7
S. 14). Davon ausgehend kommt die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis
bzw. die Aberkennung des Ruhegehalts in Betracht, wenn der Hinterziehungsbetrag wie im vorliegenden Fall einen siebenstelligen Euro-Betrag erreicht.
35b) Die Strafaufhebung nach § 371 AO kann nicht unbesehen als Milderungsgrund in die Bemessungsentscheidung nach § 13 Abs. 2 Satz 1 bis 3 LDG
NRW übernommen werden. Der Verzicht auf den Strafanspruch ist vorrangig
dem fiskalischen Interesse an der Erschließung unbekannter Steuerquellen geschuldet (BGH, Beschluss vom 20. Mai 2010 - 1 StR 577/09 - NJW 2010, 2146
Rn. 7). Dieses Interesse stellt keinen Gesichtspunkt dar, der dem Bemessungskriterium des Persönlichkeitsbildes des Beamten im Sinne von § 13 Abs. 2
Satz 2 LDG NRW zugeordnet werden kann. Daher ist für die Bestimmung des
Gewichts einer Selbstanzeige nach § 371 AO in erster Linie auf die disziplinarrechtlichen Milderungsgründe zurückzugreifen, die Elemente des Persönlichkeitsbildes zum Ausdruck bringen.
36Danach kommt der Selbstanzeige entscheidendes Gewicht für die Maßnahmebemessung zu, wenn der Beamte dadurch den Milderungsgrund der freiwilligen
Offenbarung erfüllt. Der Disziplinarsenat des Bundesverwaltungsgerichts hat
diesen Milderungsgrund für die Fallgruppe der Veruntreuung amtlich anvertrauter Gelder entwickelt, jedoch auch auf Steuerhinterziehungen angewandt. Er
liegt vor, wenn der Beamte das Dienstvergehen vor seiner Aufdeckung aus eigenem Antrieb ohne Furcht vor konkreter Entdeckung vorbehaltlos und vollständig offenlegt. Der Milderungsgrund greift nicht mehr ein, wenn der Beamte
das Dienstvergehen offenbart, weil er damit rechnet, dass deswegen gegen ihn
ermittelt wird (Urteile vom 5. Oktober 1994 - BVerwG 1 D 31.94 - BVerwGE
103, 177 <180 f.>, vom 6. Juni 2000 - BVerwG 1 D 66.98 - Buchholz 235 § 17
BDO Nr. 1 S. 4 und vom 23. Februar 2005 - BVerwG 1 D 13.04 - BVerwGE
123, 75 <78 f.>).
37Durch die freiwillige Offenbarung zeigt der Beamte, dass er sein Fehlverhalten
bereut und aus innerer Einsicht entschlossen ist, sich künftig rechtstreu zu verhalten. Sein Persönlichkeitsbild im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz 2 LDG NRW erscheint in einem günstigeren Licht, sodass die Erwartung gerechtfertigt ist, die
von dem Beamten verursachte Ansehensschädigung könne wettgemacht werden. Mit dem Zweck des Milderungsgrundes der freiwilligen Offenbarung lässt
sich nicht vereinbaren, den in die Tat umgesetzten Persönlichkeitswandel generell für unbeachtlich zu erklären. Vielmehr führt die Umkehr des Beamten aus
freien Stücken selbst bei schwerwiegenden innerdienstlichen Pflichtenverstößen regelmäßig zur Bestimmung einer Disziplinarmaßnahme, die um eine Stufe
niedriger liegt als die durch die Schwere des Dienstvergehens indizierte Maßnahme. Dies gilt nur dann nicht, wenn dem Milderungsgrund erschwerende
Umstände von ganz erheblichem Gewicht entgegenstehen. Dazu gehört eine
enorme Schadenshöhe bei Vermögens- und Abgabedelikten nicht, wenn der
Beamte seine Bereitschaft zur Wiedergutmachung des Schadens gezeigt hat
und dazu in der Lage ist. Die Fähigkeit zur Wiedergutmachung des Schadens
ist im Allgemeinen wegen des Einsatzes der Dienst- oder Versorgungsbezüge
zu bejahen (Urteile vom 5. Oktober 1994 a.a.O. <181>, vom 6. Juni 2000 a.a.O.
S. 4 und vom 23. Februar 2005 a.a.O. <78 f.>).
38Demgegenüber kommt einer Selbstanzeige nach § 371 AO, die der Beamte aus
Furcht vor Entdeckung abgibt, naturgemäß ein geringeres Gewicht zu. Dies gilt
unabhängig davon, ob der Beamte dadurch Straffreiheit erlangt. Hier muss davon ausgegangen werden, dass der Beamte weniger aus innerer Einsicht als
vielmehr in dem Bestreben tätig wird, die nachteiligen Folgen seines Fehlverhaltens so gering als möglich zu halten. Daher hängt es vom Hinzutreten weiterer, dem Persönlichkeitsbild zuzuordnenden mildernden Umständen ab, welche
Disziplinarmaßnahme angemessen ist. Jedenfalls bei einer siebenstelligen
Größenordnung der hinterzogenen Steuern kann die höchste Disziplinarmaßnahme angezeigt sein, wenn im Einzelfall Erschwerungsgründe vorliegen, denen keine Milderungsgründe von solchem Gewicht gegenüberstehen, dass eine
Gesamtbetrachtung noch den Schluss rechtfertigt, der Beamte sei noch tragbar.
Je gravierender die Erschwerungsgründe in ihrer Gesamtheit zu Buche schlagen, desto gewichtiger müssen die Milderungsgründe sein. Den Milderungsgründen darf nicht unabhängig von ihrem Gewicht unter Verweis auf die Größenordnung des Hinterziehungsbetrags jede entscheidungserhebliche Bedeutung abgesprochen werden.
39Ein beachtlicher Milderungsgrund, der die Dienstentfernung oder die Aberkennung des Ruhegehalts bei Fehlen besonderer Erschwerungsgründe ausschließt, liegt darin, dass der Beamte nach der Selbstanzeige aus Furcht vor
Entdeckung den Schaden alsbald ausgeglichen, nämlich die zu seinen Gunsten
hinterzogenen Steuern innerhalb der ihm gesetzten Frist (§ 371 AO) entrichtet
und dadurch Straffreiheit erlangt hat (vgl. Urteil vom 5. Oktober 1994 a.a.O.
<181>). Gleiches gilt, wenn der Beamte durch seine Mitwirkung die Aufklärung
des Dienstvergehens ermöglicht oder erheblich vereinfacht hat (Urteil vom
6. Juni 2000 a.a.O. S. 4). Auch kann zugunsten des Beamten zu berücksichtigen sein, dass er sich nicht selbst bereichert, sondern Dritten auf deren Drängen ungerechtfertigte Vorteile verschafft hat (Urteil vom 23. Februar 2005
a.a.O. <77>).
40c) Das Oberverwaltungsgericht ist den Anforderungen an die prognostische
Gesamtwürdigung nach § 13 Abs. 2 Satz 1 bis 3 LDG NRW nicht gerecht geworden. Es hat zwar verschiedene bemessungsrelevante Gesichtspunkte aufgeführt, die Aberkennung des Ruhegehalts jedoch abweichend von der Rechtsprechung des Disziplinarsenats des Bundesverwaltungsgerichts allein schon
wegen der enormen Größenordnung der Steuerhinterziehungen des Beklagten
für zwingend geboten gehalten. Nach seiner Auffassung kann bei der hier festgestellten Schadenshöhe dem Milderungsgrund der freiwilligen Offenbarung,
d.h. einer Selbstanzeige aus freien Stücken, unter keinen Umständen entscheidungserhebliches Gewicht zukommen. Dementsprechend hat das Oberverwaltungsgericht dahingestellt sein lassen, ob der Beklagte die Selbstanzeige aus
freien Stücken oder bereits aus Furcht vor Entdeckung abgegeben hat. Dies
wird es aufzuklären haben, wobei dem Beklagten möglicherweise der Grundsatz „in dubio pro reo“ zugute kommt. Es wird insbesondere darauf ankommen,
ob der Beklagte bei Abgabe der Selbstanzeige damit rechnen musste, dass
wegen der hinterzogenen Steuern bereits gegen ihn ermittelt wird. Ist von einer
Selbstanzeige aus freien Stücken auszugehen, so kommt die Aberkennung des
Ruhegehalts nach Lage der Dinge nicht in Betracht.
41Gewinnt das Oberverwaltungsgericht nach erschöpfender Sachaufklärung die
Überzeugung, dass der Beklagte die Selbstanzeige aus Furcht vor Entdeckung
abgegeben hat, so wird es aufzuklären haben, ob dem Beklagten neben der
Schadenshöhe weitere Erschwerungsgründe anzulasten sind. Auf der anderen
Seite wird es zu berücksichtigen haben, dass der Beklagte den gesamten Hinterziehungsbetrag nebst Zinsen und Zuschlägen fristgerecht entrichtet hat. Gegebenenfalls wird das Oberverwaltungsgericht weiter nachzuprüfen haben, ob
einer der dargestellten weiteren Milderungsgründe hinzutritt.
Dr. Wysk Dr. Hartung
LDG NRW § 3 Abs. 1 § 13 Abs. 2 Satz 1 bis 3, Abs. 3 § 59 Abs. 2 § 35 Abs. 1 LBG NRW a.F. § 57 Satz 3, § 83 Abs. 1 AO §§ 370, 371 VwGO § 128 StPO § 318
Urteil des 2. Senats vom 28. Juli 2011 - BVerwG 2 C 16.10
I. VG Düsseldorf vom 18.06.2008 - Az.: VG 31 K 5/07.O - II. OVG Münster vom 23.09.2009 - Az.: OVG 3d A 1849/08.O -

References: § 13
 § 370
 § 3
 § 318
 § 318
 § 82
 § 318
 § 3
 § 3
 § 44
 § 110
 § 57
 § 13
 § 34
 § 59
 § 13

§ 83
 § 57
 § 83
 § 77
 § 83
 § 77
 § 47
 § 54
 § 54
 § 13
 § 57
 § 83
 § 57
 § 57
 § 57
 § 83
 § 83
 § 57
 § 83
 § 13
 § 370
 § 371
 § 13
 § 13
 § 70
 § 13
 § 13
 § 13
 § 13
 § 13
 § 5
in dubio
 § 13
 § 13
 § 13
 § 15
 § 13
 § 85
 § 371
 § 13
 § 13
 § 371
 § 17
 § 13
 § 371
 § 13
in dubio
 § 3
 § 13
 § 59
 § 35
 § 57
 § 83
 § 128
 § 318