Source: https://www.cccyl.es/en/extracto-doctrinal/xii-contratacion-administrativa/modificacion-contratos/1-doctrina-general
Timestamp: 2019-09-19 11:06:13+00:00

Document:
1.- Doctrina general. - Consejo Consultivo de Castilla y León
> E) Modificación de los contratos.
1.- Doctrina general.
La contratación administrativa se rige por una serie de principios, entre ellos el de inalterabilidad o invariabilidad de lo pactado por las partes –principio ne varietur– recogido fundamentalmente en el artículo 4 de la LCAP y reconocido por la doctrina del Tribunal Supremo cuando señala que “existe un principio general de inalterabilidad de los contratos, salvo excepciones que, como tales, exigen una interpretación restrictiva” (Sentencia de 3 de mayo de 2001).
Entre dichas excepciones se encuentra la prerrogativa de la Administración de modificar unilateralmente los contratos administrativos, también denominada ius variandi, reconocida en el artículo 59.1 de la LCAP, privilegio que necesariamente ha de tener un carácter excepcional, como reconoce el Consejo de Estado en el Dictamen 3.371/1996, de 28 de noviembre: “(…) la novación objetiva del contrato obedezca a su razón de ser, se constriña a la excepcionalidad y no sea práctica que, por su frecuencia, pudiera convertirse en habitual, pues de lo contrario, se encubrirían contrataciones que no observarán los principios de publicidad, libre concurrencia y licitación, inspiradores y vertebradores del sistema de contratación pública”.
El ius variandi, en cuanto prerrogativa o potestad, emana directamente del ordenamiento jurídico, con carácter general del artículo 101 y en particular (para el contrato de gestión de servicios públicos) del artículo 163, ambos de la LCAP, debiendo sujetarse en su ejercicio a los requisitos, límites y alcance que aquél establece.
Así, el ejercicio del ius variandi ha de ajustarse a unos requisitos de carácter formal, debiendo seguirse el procedimiento legalmente establecido, al que ya nos hemos referido, y a unos requisitos materiales, al disponer el artículo 101.1 de la LCAP: “Una vez perfeccionado el contrato, el órgano de contratación sólo podrá introducir modificaciones por razón de interés público en los elementos que lo integran, siempre que sean debidas a necesidades nuevas o causas imprevistas, justificándolo debidamente en el expediente”.
El Consejo de Estado, en el Dictamen 1.531/2003, de 24 de julio, señala: “La modificación contractual es una prerrogativa de la Administración, cuya naturaleza singular y privilegiada, como se expuso en el Dictamen del Consejo de Estado número 42.179, de 17 de mayo de 1979, exige que se produzca dentro de los límites que establece la Ley. Uno de estos límites resulta de la necesidad de que la modificación contractual esté respaldada o legitimada por un interés público claro, patente e indubitado (Dictamen número 42.179, de 17 de mayo de 1979; véanse también los dictámenes números 48.473, de 16 de enero de 1986 y 55.586, de 10 de enero de 1991). Un segundo límite, aplicable en este supuesto en que la modificación no resulta de las exigencias propias del servicio, deriva de la exigencia de que concurran necesidades nuevas o causas técnicas imprevistas (artículo 101 de la LCAP, cuya aplicación no se excluye en el artículo 155.5 de la misma Ley). El fundamento de este segundo límite radica en la necesidad de no desvirtuar las garantías de concurrencia que presiden la licitación, ya que un uso indiscriminado del ius variandi, concluía el Consejo de Estado en su dictamen número 47.126, de 5 de diciembre de 1984, «podría entrañar un claro fraude de ley, en cuanto cerraría el acceso de otros posibles contratistas». La concurrencia tanto del interés público que legitime la modificación contractual como de las necesidades nuevas o causas imprevistas a que se refiere el citado artículo 101 de la LCAP, debe quedar justificada en el expediente, conforme a este precepto”.
Por último, hay que advertir que la modificación del contrato debe consistir precisamente en eso, en una modificación, de manera que aquél mantenga su identidad, quedando vedado, vía ius variandi, realizar una alteración sustancial del contrato, por implicar ésta no ya una modificación, sino un cambio en la voluntad administrativa que requiere de una nueva contratación.
A dicha concepción responde fundamentalmente la doctrina del Tribunal Supremo, reflejada, entre otras, en Sentencia de 21 de enero de 2000, que dice: “Estas modificaciones, como ya ha quedado indicado, no son sustanciales, ni alterando ni vulnerando el Pliego de Condiciones que sirvió de base para el concurso. Se trata, como acertadamente expone la sentencia de instancia, de una acomodación del primitivo objeto contractual a las necesidades impuestas por el interés público. El Ayuntamiento de (…) ha hecho uso del ius variandi conforme a derecho, sin alterar sustancialmente los términos del contrato ni vulnerar el Pliego de Condiciones del concurso, por lo que no ha infringido los principios de publicidad y concurrencia establecidos por el artículo 13 de la Ley de Contratos del Estado, que hubieran exigido la convocatoria de un nuevo concurso solamente si se hubiesen modificado en sus términos esenciales las condiciones que dieron lugar a la adjudicación del celebrado”.
Incluso en sentencias como la de 1 de febrero de 2000, que recogen la línea jurisprudencial más generosa con la extensión del ius variandi, se considera que “«constituye un poder para adaptar los contratos a las necesidades públicas», que «el interés general es el que debe prevalecer en todo caso», que «la prevalencia del fin sobre el objeto (…) es la que justifica la habilitación a la Administración con una potestad de promover adaptaciones del objeto pactado para así conseguir tal fin»”, precisando que, en el caso enjuiciado, las modificaciones no “pueden considerarse como alteraciones sustanciales del contrato, que lo hagan esencialmente distinto del celebrado”.
En este mismo sentido, de rechazo a las alteraciones sustanciales, se expresó el Consejo de Estado en el Dictamen 79/1993, de 1 de abril: “(…), que las modificaciones «sean consecuencia de necesidades nuevas», no permite ser concebida de una manera tan amplia que permita cualquier variación, incluso cuando entrañe una alteración sustancial del objeto del contrato. En efecto, a través de la prerrogativa de modificación de la Administración no se puede alterar completamente, o en sus elementos esenciales, el contrato originario, pues en tales casos, congruentemente con el principio de licitación pública, debería tramitarse un nuevo expediente de contratación con su correspondiente adjudicación (…)”.
De similar forma se han pronunciado los Órganos Consultivos de otras Comunidades Autónomas, como el de La Rioja en el Dictamen 20/2000, de 4 de mayo, o el de la Comunidad Valenciana en el Dictamen 626/2003, de 4 de diciembre.
Por su parte la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, en el informe 59/2003, de 7 de junio de 2004, manifiesta: “(…) criterio reiteradamente expuesto por esta Junta de que hay que poner límites a las posibilidades de modificación de los contratos, puesto que «celebrada mediante licitación pública la adjudicación de un contrato (…) la solución que presenta la adjudicación para el adjudicatario en cuanto a precio y demás condiciones no puede ser alterada sustancialmente por vía de modificación consensuada, ya que ello supone un obstáculo a los principios de libre concurrencia y buena fe que deben presidir la contratación de las Administraciones Públicas, teniendo en cuenta que los licitadores distintos de los adjudicatarios podían haber modificado sus proposiciones si hubieran sido conocedores de la modificación que ahora se produce» (informes de 21 de diciembre de 1995, posteriormente reproducido en el de 17 de marzo de 1999, de 2 y 5 de marzo de 2001 y de 12 de marzo de 2004, expedientes 48/95, 47/98, 52/00, 59/00 y 50/03)”.
(Dictamen 77/2008, de 28 de febrero, y 1.456/2009, de 21 de enero de 2010)
La potestad de ius variandi en los contratos administrativos constituye sin duda una de las prerrogativas más relevantes de las que gozan las Administraciones públicas, así como una de las más claras expresiones de las especialidades que presentan los contratos que celebran las Administraciones en relación con los contratos civiles, en los que la regla general es la inmutabilidad del contrato (contractus lex inter partes). No obstante, la potestad de modificar unilateralmente su objeto nunca puede entenderse como una potestad sin límites ni, mucho menos, de alcance general justificada en un interés público que se presume en las decisiones de todo poder contratante.
El Tribunal Supremo ha confirmado esta interpretación –inmutabilidad del fin público y mutabilidad del contenido prestacional del contratista- al señalar que el primero no puede quedar limitado por el segundo (por todas, Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 2000). Incluso se ha afirmado que si la coyuntura, externa al propio contrato, cambia, es justificación suficiente para acreditar que la modificación aprobada no excede los límites del ejercicio del ius variandi (Sentencia del Tribunal Supremo de 19 febrero 2008).
La excepcionalidad de esta prerrogativa ha sido confirmada por la jurisprudencia, que configura la modificación contractual como una facultad reservada para los supuestos legales tasados y cuya interpretación debe recibir un tratamiento marcadamente restrictivo, ya que, de no ser ello así, se infringiría uno de los principios básicos de nuestro ordenamiento jurídico cual es el recogido por el artículo 1256 del Código Civil, que señala que el cumplimiento de los contratos no puede quedar al arbitrio de una de las partes. Como ya se ha dicho, la excepcionalidad de la facultad de modificación de los contratos resulta, no obstante, compatible con el recurso a dicha facultad cuando el interés público lo exija.
La referida Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 2000 señala que “La doctrina científica ha defendido, entre los privilegios de la Administración contratante, la potestad de modificar el contrato -ius variandi-, cuando así lo exija el interés público, cuyas exigencias, al servicio de la comunidad, no pueden quedar constreñidas por las cláusulas del contrato. De esta forma, un error inicial de la Administración contratante posteriormente detectado, o un cambio de las circunstancias tenidas en cuenta en el momento de contratar, o la adopción de medidas generales que, aunque no varíen directamente el objeto del contrato, inciden sobre él, permiten la posterior modificación del contrato para adaptarlo a las nuevas exigencias. En el mismo sentido se expresa el Consejo de Estado. El Alto Órgano Consultivo en sus dictámenes, (…) pone de relieve que en la opción entre el mantenimiento del contrato y su resolución debe atenderse al interés público en juego, dando preferencia a la pervivencia de la relación contractual por las consecuencias perniciosas -costes de nueva contratación, retraso en la prestación del servicio, etc.- que la Resolución conlleva. La jurisprudencia de esta Sala en Sentencias reiteradas (sentencias de 17 de noviembre de 1978, 2 de julio de 1979, 9 de abril de 1985, 13 de julio de 1992, 29 de junio de 1995 y 12 de julio de 1995) ha reconocido el ius variandi. Se dice en ellas que ‘constituye un poder para adaptar los contratos a las necesidades públicas’, que ‘el interés general es el que debe prevalecer en todo caso’, que ‘la prevalencia del fin sobre el objeto... es la que justifica la habilitación a la Administración con una potestad de promover adaptaciones del objeto pactado para así conseguir tal fin’”.
(Dictamen 457/2014, de 25 de septiembre)

References: artículo 4
 artículo 59
 artículo 101
 artículo 163
 artículo 101
 artículo 155
 artículo 101
 artículo 13
 artículo 1256
 resolución 
 Resolución