Source: https://www.rpo.gov.pl/pl/content/zasady-odpowiedzialnosci-karnej-obywateli-ma-okreslac-ustawa-nie-rozporzadzenie-ministra
Timestamp: 2020-02-26 19:34:21+00:00

Document:
Zasady odpowiedzialności karnej obywateli ma określać ustawa - nie rozporządzenie ministra na podstawie Prawa lotniczego | Rzecznik Praw Obywatelskich
Zasady odpowiedzialności karnej obywateli ma określać ustawa - nie rozporządzenie ministra na podstawie Prawa lotniczego - Rzecznik Praw Obywatelskich
Strona główna / Zasady odpowiedzialności karnej obywateli ma określać ustawa - nie rozporządzenie ministra na podstawie Prawa lotniczego
W związku z wątpliwościami co do zgodności tych przepisów z Konstytucją RP, Adam Bodnar zwrócił się o ich zmianę do ministra infrastruktury Andrzeja Adamczyka.
Wystąpienie jest efektem skargi obywatela, który na lotnisku w Warszawie zrobił fotografię patrolowi Straży Granicznej z psem. Funkcjonariusze zażądali od niego usunięcia zdjęcia. Pouczyli go, że fotografowanie czegokolwiek w pobliżu strefy kontroli bezpieczeństwa jest wykroczeniem.
Co mówi Prawo lotnicze
Artykuł 83a ust. 1 Prawa lotniczego z 3 lipca 2002 r. stanowi, że „wszystkie osoby znajdujące się na terenie lotniska są obowiązane do przestrzegania i stosowania się do nakazów i zakazów zawartych w przepisach porządkowych ustalonych przez zarządzającego tym lotniskiem, wydanymi na podstawie ustępu 2”. Ust. 2 wskazuje zaś, że minister właściwy ds. transportu określi w rozporządzeniu przepisy porządkowe, związane z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku. Z kolei według art. 210 ust. 1 pkt 5a Prawa lotniczego, karze grzywny podlega każdy, kto wbrew obowiązkowi określonemu w art. 83a ust. 1 nie stosuje się do nakazu lub zakazu z przepisów porządkowych.
Katalog tych nakazów i zakazów zawiera rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 4 września 2012 r. ws. przepisów porządkowych związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku. Wymienia ono m.in. zakaz fotografowania lub filmowania - bez odpowiedniego zezwolenia - czynności rozpoznania minersko-pirotechnicznego i akcji ratowniczych, stanowisk kontroli bezpieczeństwa pasażerów i bagażu oraz punktów kontroli paszportowej i kontroli dokumentów.
Czego wymaga Konstytucja
Z punktu widzenia ochrony zaufania obywatela do państwa konstrukcja prawna, przyznająca ministrowi pełną swobodę w określaniu nakazów i zakazów, za których złamanie grozi odpowiedzialność karna, jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa - ocenił rzecznik.
W opinii RPO art. 83a ust. 2 Prawa lotniczego nie spełnia również standardów art. 92 ust 1 Konstytucji RP (o tym, że rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia z ustawy). Zakres pojęciowy sformułowania „przepisy porządkowe związane z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku” zawiera bowiem wszelkiego rodzaju potencjalne zachowania. W konsekwencji prowadzi to do dowolności w określaniu odpowiedzialności karnej przez organ władzy wykonawczej - uznał Adam Bodnar.
Odwołał się on do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z nim ustawa musi w sposób kompletny, precyzyjny i jednoznaczny definiować wszystkie znamiona czynów zagrożonych karą. W rozporządzeniu jest zaś możliwe jedynie doprecyzowanie niektórych elementów, określonych jednak w podstawowy sposób w ustawie.
Przepisy o kolejach - też do poprawki
Problem identyczny z opisanym RPO dostrzegł również w art. 65 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym. Przewiduje on karę grzywny za wykroczenie przeciw nakazom lub zakazom zawartym w przepisach porządkowych, obowiązujących na obszarze kolejowym oraz w pociągach - określanych w rozporządzeniu ministra. Także w tym przypadku uzasadniona jest interwencja ustawodawcza.
Dlatego Adam Bodnar zwrócił się do ministra Andrzeja Adamczyka o rozważenie zmiany odpowiednich przepisów w celu usunięcia opisanych nieprawidłowości.
VII.564.38.2017
VII.564.38.2017 z 4 czerwca 2018 r. – wystąpienie do Ministra Infrastruktury w sprawie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisów Prawa lotniczego.
Art. 83a ust. 1 Prawa lotniczego stanowi, że „wszystkie osoby znajdujące się na terenie lotniska są obowiązane do przestrzegania i stosowania się do nakazów i zakazów zawartych w przepisach porządkowych ustalonych przez zarządzającego tym lotniskiem, wydanymi na podstawie ust. 2”. Przepis ust. 2 art. 83a wskazuje natomiast, że „minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, podstawowe przepisy porządkowe związane z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku, obowiązujące w stosunku do wszystkich osób znajdujących się na terenie lotniska, uwzględniając warunki i wymagania funkcjonowania transportu lotniczego”.
Zgodnie z art. 210 ust. 1 pkt 5a Prawa lotniczego, „kto wbrew obowiązkowi określonemu w art. 83a ust. 1 ustawy nie stosuje się do nakazu lub zakazu zawartego w przepisach porządkowych wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 obowiązujących na lotnisku, podlega karze grzywny”.
Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie podstawowych przepisów porządkowych związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku (dalej jako: rozporządzenie MTBiGM) w § 2 ust. 1 zawiera katalog nakazów i zakazów obowiązujących na terenie lotnisk.
Mając na względzie powyższe Rzecznik Praw Obywatelskich powziął wątpliwość, czy w art. 83a w związku z art. 210 ust. 1 pkt 5a Prawa lotniczego doszło do określenia przez ustawodawcę znamion przedmiotowych czynu zabronionego, a rozporządzenie MTBiGM zwiera jedynie ich sprecyzowanie, czy też ustawodawca scedował na MTBiGM zbyt szeroką kompetencję do określenia tych znamion.
W ocenie Rzecznika, z punktu widzenia ochrony zaufania obywatela do państwa, tego typu konstrukcja prawna przyznająca MTBiGM pełną swobodę w określaniu nakazów i zakazów, za których złamanie grozi odpowiedzialność karna, jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa. Arbitralność w formułowaniu przez MTBiGM przepisów porządkowych prowadzi bowiem do niezgodnego z Konstytucją przeniesienia materii karnej objętej wyłącznością ustawową w całości do aktu podustawowego. Brak określenia choćby podstawowych znamion czynu zabronionego w Prawie lotniczym i pozostawienie tej kwestii do uregulowania w drodze rozporządzenia MTBiGM w sposób całkowicie dowolny prowadzi w konsekwencji do naruszenia art. 42 ust. 1 Konstytucji.
Ponadto, w opinii Rzecznika, art. 83a ust. 2 Prawa lotniczego upoważniający do wydania rozporządzenia w zakresie przepisów porządkowych nie spełnia standardów zawartych w art. 92 ust 1 Konstytucji. Zakres pojęciowy sformułowania „przepisy porządkowe związane z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku” zawiera w sobie wszelkiego rodzaju potencjalne zachowania, co w konsekwencji prowadzi do dowolności w określaniu odpowiedzialności karnej przez organ władzy wykonawczej.
Rzecznik dostrzegł również analogiczny do opisanego w niniejszym wystąpieniu problem w art. 65 ust. 3 w związku z art. 59 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Zatem, w ocenie Rzecznika, także w tym przypadku, uzasadniona jest interwencja ustawodawcza.
Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie oraz o rozważenie dokonania zmiany wskazanych przepisów prawa w celu usunięcia opisanych wyżej nieprawidłowości.

References: art. 210
 art. 83
 art. 83
 art. 92
 art. 65

Art. 83
 art. 83
 art. 210
 art. 83
 art. 83
 art. 83
 art. 210
 art. 42
 art. 83
 art. 92
 art. 65
 art. 59