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Timestamp: 2020-01-18 18:44:14+00:00

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Importância dos princípios no Direito Administrativo
Presunção de legitimidade ou de veracidade Também chamado de presunção de legalidade – tem dois aspectos: 1
Conforme ensinamento de José Cretella Junior “princípio de uma ciência são as proposições básicas, fundamentais, típicas que condicionam todas as estruturações subseqüentes. Princípios, neste sentido, são os alicerces da ciência” e para o mesmo autor “princípios são proposições encontradas na base dos sistemas ou teorias” (construções que o homem faz para defender algo em algum momento).
onivalentes ou universais - comuns a todos os ramos do saber, informam o próprio raciocínio humano, identidade, contradição;
plurivalentes ou regionais – vale para várias ciências. Ex. princípio da causalidade;
monovalentes - válidos para só um ramo do conhecimento. Como por exemplo os princípios gerais de direito, o de que ninguém se escusa alegando ignorar a lei (legalidade);
setoriais – informam vários setores em que divide determinada ciência, p. ex. princípio que informam, o direito civil, direito do trabalho, direito penal.
O direito administrativo tem origem pretoriana (jurisprudencial) - importante papel dos princípios no estudo do direito administrativo - não é codificado - permitem à Administração e ao Judiciário estabelecer o necessário equilíbrio entre os direitos dos administrados e as prerrogativas da administração.
O direito administrativo é bipolar: liberdade do indivíduo e autoridade da administração. Desta bipolaridade decorrem 02 princípios fundamentais: legalidade e supremacia do interesse público sobre o particular – informam todos os ramos do direito público e são essenciais ao direito administrativo.
Art. 37 CF/88 – elenca expressamente princípios aos quais se submete a administração pública direta e indireta: legalidade, impessoalidade, moralidade administrativa, publicidade e eficiência (rol exemplificativo).
Art. 111 CESP – acrescenta razoabilidade, finalidade, motivação e interesse público.
Leis específicas fazem referência a princípios e procedimentos, p. ex. 8666/93 (licitações e contratos).
É uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais – a lei define, limitando a atuação administrativa e estabelecendo restrições ao exercício dos direitos individuais em benefício da coletividade.
A vontade da administração pública decorre da lei – não há autonomia de vontade – é garantido o respeito aos direitos individuais (evita excessos).
A administração só pode fazer o que a lei permite - diferente do particular em que prevalece a autonomia de vontade e só não pode fazer o que a lei proíbe.
Art. 37 e artigo 5º II, CF – “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” – qualquer ato administrativo (concessão de direitos, criação de obrigações ou imposição de vedações) depende de lei - art. 5º assegura que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de lesão – previsão de remédios específicos contra a ilegalidade administrativa: ação popular, HC, Hdata, mandado de segurança, mandado de injunção - controle pelo legislativo diretamente ou com o auxílio do Tribunal de Contas e controle pela própria administração.
Também chamado princípio da finalidade pública, presente na elaboração da lei pelo legislador e na sua execução pela autoridade administrativa.
Legislação, em matéria de direito público, deve preservar interesse público; em matéria de direito privado, deve preservar o interesse individual – não se trata de critério absoluto – o interesse particular também defende o interesse público e vice-versa - as normas de direito público projetam de forma reflexiva o interesse individual - tem o objetivo primordial de defender o interesse público - o bem estar coletivo.
O desenvolvimento do direito público ocorreu após a superação do primado do direito civil e do individualismo – substitui a idéia do homem como fim único do direito, pelo princípio que hoje serve de fundamento para todo o direito público e que vincula a Administração Pública em todas as suas decisões, principalmente no final do século XIX, com profundas transformações ocorridas nas ordens econômica, social, e política. Como reação ao individualismo exacerbado, o Estado teve que abandonar sua posição passiva e atuar na atividade exclusivamente privada.
O direito passou de instrumento de garantias dos direitos do indivíduo a instrumento de justiça social, bem comum e bem estar coletivo.
A lei quando autoriza a administração a desapropriar, intervir, policiar, punir, visa atender ao interesse geral.
Desvio de poder ou de finalidade – ocorre quando, por exemplo, a autoridade administrativa usa suas prerrogativas para prejudicar um inimigo ou beneficiar um amigo – torna-se ato ilegal.
Indisponibilidade do interesse público – ligado ao princípio da supremacia – Celso Antonio Bandeira de Mello – “significa que sendo interesses qualificados como próprios da coletividade – internos ao setor público – não se encontram à livre disposição de quem quer que seja, por inaproveitáveis. O próprio órgão administrativo que os representa não tem disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe incumbe apenas curá-los – o que é também um dever – na estrita conformidade do que dispuser a ‘intentio legis’ e as pessoas administrativas não têm disponibilidade sobre os interesses públicos confiados a sua guarda e realização”.
Por ser indisponível trata-se de poder-dever - deve fazer sob pena de responder por omissão.
Surge pela primeira vez na CF/88. A impessoalidade deve ser observada em relação aos administrados e em relação à administração – relaciona-se com a finalidade pública que norteia toda a atividade administrativa – a administração não pode atuar em benefício ou prejuízo de pessoas determinadas – deve buscar atingir o interesse público - ex. art. 100 CF que veda a designação de pessoas ou casos nas dotações orçamentárias ou créditos adicionas para pagamento de precatórios.
José Afonso da Silva: “os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade da administração pública, de sorte que ele é o autor institucional do ato. Ele é apenas o órgão que formalmente manifesta a vontade estatal”. As realizações governamentais não são do funcionário ou autoridade, mas da entidade pública em nome de quem as produzira (art. 37 CF, § 1º - proíbe nome, símbolo ou imagem que caracterizem promoção pessoa de autoridades públicas).
Como todos são iguais perante a lei deveriam sê-lo perante a administração - reflete o princípio da igualdade/isonomia;
Lei 9784/99 – art. 2º, § ú, III, implícito este princípio – “objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades”.
Outra manifestação está em reconhecer a validade de atos produzidos por funcionário de fato (irregularmente investido) – e o fundamento está em que os atos são do órgão e não do agente público.
A CF/88 faz referência concreta a este princípio no art. 37, II – ao exigir que o ingresso em cargo, função ou emprego público depende de concurso público (disputa ao acesso em igualdade) e 37, XXI - licitação para contratos com a administração direta e indireta que assegure igualdade de todos concorrentes.
Artigo 18 a 21 da lei 9784/99 – impedimento e suspeição – aplicação do princípio da impessoalidade e moralidade – traz o procedimento do processo judicial para a administração.
Presunção de legitimidade ou de veracidade
Também chamado de presunção de legalidade – tem dois aspectos:
1. presunção da verdade – referente à certeza dos fatos e;
2. presunção da legalidade - os atos da administração são presumidos verdadeiros até prova em contrário – vinculação positiva da administração ao princípio da legalidade – a presunção de veracidade é relativa – passível de prova em contrário - o efeito dessa presunção é a inversão do ônus da prova.
Conseqüência: execução imediata das decisões administrativas - pode criar obrigações ao particular mesmo que este não concorde - pode ser executado pela administração por meios diretos ou indiretos de coação.
Decorre do princípio da legalidade e da indisponibilidade do interesse público - descentralização administrativa.
O Estado cria pessoas jurídicas públicas administrativas como forma de descentralizar a prestação de serviços públicos, com o fim de especializar a função - é a lei que cria a entidade – arrola expressamente e com precisão as finalidades que incumbe atender e não poderá, o seu administrador, afastar-se dos objetivos definidos em lei - não podem disponibilizar os interesses públicos.
É o caso das autarquias que desenvolvem capacidade específica para a prestação de serviço determinado - origem ao princípio da especialização - as impede de exercer atividades diversas daquelas para as quais foram instituídas.
Se aplica às demais pessoas jurídicas instituídas por lei para integrar a administração pública indireta (artigo 37 XIX e XX CF). A lei 6404/76, art. 237, refere-se às sociedades de economia mista - permite somente explorar os empreendimentos ou exercer atividades previstas na lei que autorizou a sua constituição, nem a Assembléia Geral de acionistas pode alterar esses objetivos (institucionais). Trata-se de interesse público indisponível pela vontade das partes interessadas.
Controle ou tutela
Para garantir que os entes da administração pública indireta cumpram suas finalidades institucionais, foi criado o princípio do controle ou tutela – assegura que as entidades administrativas observem o princípio da especialidade – controle exercido pela administração pública que os fiscaliza.
Confronto decorrente do princípio do controle ou tutela: de um lado está a independência da entidade que goza de parcela de autonomia administrativa e financeira – tem função, finalidade própria definida em lei com patrimônio próprio para atingir tal fim; por outro lado, há o controle por parte da pessoa jurídica política que instituiu a entidade (União, Estado ou Município). Tal controle existe para assegurar a execução das atividades em obediência ao fim de sua criação.
O controle só pode ser exercido quando a lei autorizar e na forma como foi estabelecido - em regra as entidades da administração pública indireta são autônomas, porém, excepcionalmente pode haver o controle (especialidade) - exerce controle sobre outra pessoa jurídica por ela mesma instituída.
Trata-se do controle exercido pela Administração sobre seus próprios atos – pode anular seus atos ilegais e revogar inconvenientes ou inoportunos – sem que haja a manifestação do Judiciário.
Decorre do princípio da legalidade – controle da legalidade – positivamente vinculado – súmula STF 346 “a administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos”; 473 “a administração pública pode anular os seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
A autotutela também se refere ao poder da administração pública zelar pelos bens que integram o seu patrimônio - dispensa manifestação do judiciário – pode impedir qualquer ato que ponha em risco a conservação desses bens - polícia administrativa.
Estrutura dos órgãos da administração – cria relação de coordenação e subordinação uns em relação aos outros - sempre respeitando as atribuições definidas em lei.
Este princípio só existe nas funções administrativas - não em relação às funções legislativas e judiciais. Deste princípio surgem diversas prerrogativas à Administração como: rever os atos dos subordinados, delegar e avocar atribuições, punir (subordinado tem o dever de obediência).
O serviço público não pode parar porque é a forma pela qual o Estado desempenha suas funções essenciais ou necessárias à coletividade.
1. proibição de greve nos serviços públicos - não se trata de vedação absoluta: artigo 37, VII, prevê o exercício do direito de greve “nos termos e limites definidos em lei específica” – devem ser conciliados o direito de greve e a necessidade do serviço público;
2. para que sejam preenchidas as funções públicas temporariamente vagas, são necessários alguns institutos, como: suplência, delegação e substituição;
3. Nos contratos que tenham por objeto a execução de serviço público, não é possível avocação da exceptio non adimpleti contractus;
4. faculdade garantida à administração pública de utilizar os equipamentos e instalações da empresa que com ela contrata visando assegurar a continuidade do serviço público;
5. possibilidade de encampação da concessão de serviço público.
Expresso no artigo 37 da CF - garante a ampla divulgação dos atos praticados pela administração pública - exceto hipóteses previstas em lei como sigilosas.
O art. 5º CF/88 prevê outros preceitos que asseguram este princípio ou restringem sua aplicação.
1. LX – restrição à publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou interesse social o exigirem - a pretensão deste inciso consiste em justificar o sigilo dos atos processuais quando o interesse público assim o determinar - exemplo: quando envolve a segurança pública ou quando possa ofender a intimidade de determinada pessoa sem que haja benefício ao interesse público - pode concorrer com o direito à intimidade - o princípio da supremacia do interesse público deve prevalecer.
2. XIV - assegura o acesso à informação, resguardando o sigilo da fonte, caso necessário ao exercício profissional.
3. XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular ou coletivo - devem ser prestadas no prazo legal, sob pena de responsabilidade, exceto se o sigilo for imprescindível à segurança da sociedade e do Estado - assegurar o direito à informação de interesse coletivo amplia a possibilidade de controle popular da Administração Pública.
4. habeas data – direito à informação relativo à pessoa no sentido de assegurar o direito à informação constante de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público; ou para retificação de dados quando não deva ser realizado processo sigiloso, judicial ou administrativo.
Em outros casos caberá meios ordinários ou MS – artigo 5º XXXV – só cabe HD se a informação estiver em órgão ou entidade (pública ou privada) que forneça dados a terceiros, caso as informações sejam usadas apenas pelo órgão ou entidade não cabe o exercício do direito de informação.
Administrativamente – exercício do direito à informação se dará através de requerimento dirigido ao órgão ou entidade onde se encontra a informação pretendida, que deve ser deferido, ou não, em 48h com comunicação ao requerente em 24h – gratuito – negado cabe HD.
5. XXXIV – assegura a todos, independentemente do pagamento de taxas: a) direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder (MS não tem custas); b) obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direito e esclarecimento de situações pessoais. A certidão será devida pela administração mesmo para outros fins, como proteção de interesses coletivos, porém não será gratuita. A lei 9051/95 (dispõe sobre a expedição de certidão para defesa de direitos e esclarecimento de situações nas 03 esferas – U, E, M e DF) disciplina o direito à expedição de certidão, com prazo de 15 dias para atendimento. A Constituição do Estado de São Paulo, art. 112, também assegura a publicidade e no art. 114 obriga o atendimento do requerimento em 10 dias.
A administração e seus agentes devem atuar em conformidade com os princípios éticos. Há autores que não aceitam sua aplicação por se tratar de princípio vago e impreciso. Conforme Maria Sylvia: “licitude e honestidade seriam os traços distintivos entre direito e moral” conclui que: “nem tudo que é legal é honesto”.
Compreende os princípios da lealdade e boa-fé, a administração deve atuar com sinceridade, sendo vedado o comportamento malicioso, produzido de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exercício de direitos por parte dos cidadãos.
A imoralidade administrativa tem origem na idéia de “desvio de poder”, entendia-se que em ambas as hipóteses a administração pública se utiliza de meios lícitos para atingir finalidades envolvendo o direito (metajurídicas) irregulares. A idéia de imoralidade estaria na intenção do agente.
Se a ilegalidade atinge os atos administrativos, havendo ilegalidade quanto aos fins, depara-se com desvio de poder, assim, a imoralidade vem a ser uma das hipóteses de ilegalidade que pode atingir os atos administrativos.
O Desvio de Poder passou a ser entendido como uma das hipóteses de ilegalidade para permitir o exame judicial da moralidade administrativa - conforme entendimentos anteriores, esse controle só poderia ser realizado internamente, excluída a apreciação pelo Judiciário que só examinaria a legalidade dos atos administrativos, não o mérito ou a moral.
Quando a moralidade passa a ser vista como hipótese de ilegalidade surge a possibilidade do exame judicial, ainda que o vício esteja na consciência ou intenção de quem pratica o ato.
Lei 4717/65 – lei da ação popular – desvio de poder – ato administrativo ilegal – art. 2º, § ú, ´e´, “quando o agente pratica o ato visando o fim diverso daquele previsto, explicita ou implicitamente, na regra de competência”.
O caput do art. 37 apresenta como princípios autônomos – legalidade e moralidade – confirma sua autonomia - § 4º “punir os atos de improbidade administrativa com suspensão de direitos políticos, perda de função pública, indisponibilidade de bens e ressarcimento ao erário, na forma e graduação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.”
Art. 15, V – inclui improbidade administrativa entre as hipóteses de perda ou suspensão dos direitos políticos – art. 37, § 4º.
Art. 5º LXXIII, amplia hipótese de cabimento de ação popular para incluir, entre outros, os que impliquem ofensa à moralidade administrativa.
Art. 14, § 9º, alterado pela EC 04/94 colocou, a probidade administrativa e a moralidade no exercício do mandato, como objetivos a serem alcançados pela lei que estabeleça os casos de inelegibilidade.
Este princípio deve ser observado pelo administrador e pelo particular que se relaciona com a administração pública. A conduta tanto do administrador quanto do administrado – que relaciona-se juridicamente com a administração - que ofenda a moral, os bons costumes, as regras de boa conduta, os princípios de justiça e equidade, a idéia comum de honestidade, mesmo que de acordo com a lei recai em ofensa ao princípio da moralidade administrativa.
O desvio de poder foi considerado ato ilegal e não apenas imoral, o que reduz o campo da moralidade administrativa, porém, não deixa de ser princípio autônomo.
A imoralidade administrativa produz efeitos jurídicos por acarretar a invalidade do ato, que pode ser decretada tanto pela administração, quanto pelo judiciário.
O princípio da razoabilidade tem previsão expressa no artigo 111 da CESP - tem por objetivo limitar a discricionariedade administrativa - passível de controle pelo Poder Judiciário.
A administração obedecerá critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso moral de pessoas equilibradas e em respeito às finalidades que originaram a outorga de competência exercida. As condutas desarrazoadas não são apenas inconvenientes, mas ilegítimas e jurisdicionalmente invalidáveis; mesmo que não transgredir nenhuma norma concreta e expressa. Ocorre principalmente quando: a) não dê os fundamentos de fato ou de direito que as sustentam; b) não leve em conta os fatos constantes dos expedientes públicos e notórios; c) não haja proporção entre os meios empregados e os fins previstos em lei a serem alcançados (excessivo). Embora o administrador haja de forma discricionária, deve atingir o fim público, ou seja, o interesse público – análise do aspecto teleológico da discricionariedade. Deve-se considerar, quando da atuação discricionária, a oportunidade e conveniência de um lado e a finalidade de outro.
O princípio da proporcionalidade é um dos aspectos do princípio da razoabilidade - a razoabilidade exige proporcionalidade entre meios e fins. O administrador deverá tomar a melhor decisão no caso concreto, em conformidade com os fatos. Enuncia a idéia de que as competências administrativas só podem ser validamente exercidas na extensão e intensidade proporcionais ao que seja realmente demandado para cumprimento da finalidade de interesse público a que se referem – em ultrapassando o necessário para alcançar o objetivo que justifica a competência, se tornam ilegítimos (ao superar os limites que naquele caso lhes corresponderiam). Este princípio merece destaque próprio para constatar vício envolto em desproporcionalidade do ato, inclusive com possibilidade de correção judicial com este fundamento. Está ligado ao princípio da legalidade, da mesma forma que o princípio da razoabilidade.
Respalda-se no art. 37, 5º II e 84, IV.
Por este princípio pretende-se atingir o espírito da lei - sua finalidade – conforme Celso Antônio Bandeira de Mello “se a decisão é manifestamente inadequada para alcançar a finalidade legal, a administração terá exorbitado dos limites da discricionariedade e o Poder Judiciário poderá corrigir a ilegalidade.”
Por este princípio a administração deve indicar os fundamentos de fato e de direito de suas decisões. É obrigatório em qualquer tipo de ato (vinculado ou discricionário). Trata-se de formalidade necessária para que haja controle de legalidade dos atos administrativos. A exigência de motivação está no art. 111 da CESP e na CF/88 expresso no art. 93, X, quando refere-se às decisões administrativas dos tribunais. Previsto na lei 9784/99, art. 2º com a exigência de indicação de pressupostos de fato e de direito que determinem a decisão, e no art. 50 que exige (é obrigatória) motivação quando:
“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de ofício; VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.
§ 3º A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito.”
Note-se que sempre é exigida motivação quando se tratar de direitos ou interesses individuais – preocupação com o destinatário dos atos administrativos.
Outras leis esparsas, como a 8666/93, também exigem a motivação dos atos administrativos.
A motivação não exige forma específica, geralmente é feita na forma de parecer, informações, laudos, relatórios – elaborados muitas vezes por outros órgãos a quem não compete a tomada daquela decisão sendo apenas indicado como fundamento da decisão, por se tratar da motivação do ato, passará a integrá-lo.
A motivação pode ser prévia ou contemporânea à expedição do ato. Caso se trate de ato vinculado, com a aplicação quase automática da lei, por inexistir possibilidade de uso de juízos subjetivos do administrador, a simples menção do fato e da regra de direito pode ser suficiente, considerando trazer implicitamente a motivação.
O dever de motivar é exigência de uma administração democrática, vez que os cidadãos podem pretender saber as razões da tomada de determinadas decisões da administração que tem o dever de servir aos administrados.
Não seria possível assegurar a aplicação dos princípios da legalidade, finalidade, razoabilidade e proporcionalidade, se não fossem os atos motivados.
O administrado precisa conhecer a razão dos atos administrativos na ocasião em que foram expedidos para assegurar seus direitos, especialmente em caso de lesão.
São ilegítimos e invalidáveis pelo Judiciário os atos praticados sem motivação tempestiva e suficiente, e se tardia, apresentada apenas após impugnação em juízo, não ofereça segurança e certeza de que os motivos existam ou foram efetivamente aqueles.
Este princípio foi inserido no texto constitucional pela EC 19/98 como princípio da administração pública - caput 37 e art. 2º da lei 9784/99.
Hely Lopes Meirelles o define como o dever: "que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo os resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros."
Tem origem no "dever de boa administração", originário da doutrina italiana, consagrou-se no Brasil pela Reforma Administrativa Federal do Decreto-lei 200/67.
O princípio da eficiência, objetiva alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público ou no desempenho de funções públicas por 02 aspectos: no que se refere ao modo de atuação do agente público e no que se refere ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a administração pública.
Na busca pela garantia da eficiência no serviço público alguns institutos vêm sendo criados, como: contrato de gestão (determinada atividade), agências autônomas (executivas e reguladoras), organizações sociais, entre outros.
Este princípio não é encontrado em nenhum artigo, porém, trata-se de princípio por ser essencial ao direito, em especial à manutenção das prerrogativas do Estado Democrático de Direito - trata-se de princípio geral do direito.
Foi inserido no artigo 2º, caput, da lei 9784/99, e conforme ensina Maria Sylvia "a razão de tal inclusão foi vedar a aplicação retroativa de nova interpretação de lei na administração pública". Esta segurança jurídica reflete em uma das mais profundas aspirações do Homem: a da segurança em si mesma, a da certeza possível em relação ao que o cerca, sendo esta uma permanente busca do ser humano. A necessidade de lidarmos com algo estável ou relativamente estável, o que nos permite alguma previsão do futuro.
O direito sofre mutações constantes, porém, este princípio garante que, mesmo em mutação, menos traumas e comoções surjam em relações jurídicas passadas que se prolongam no tempo ou que dependam de eventos futuros.
Este princípio justifica-se no direito administrativo pelo fato de que a administração pública realiza freqüentes mudanças de interpretação jurídica, com conseqüente mudança de orientação, afetando situações já reconhecidas e consolidadas - pode haver mudança, mas não retroativa.
Há diferença entre mudança de interpretação e ilegalidade (não gera direito, logo, retroativo).
Relaciona-se à idéia de boa-fé, para impedir que o direito seja aplicado como bem entenda o administrador.

References: artigo 5

Artigo 18
 artigo 37
 artigo 37
 artigo 5
 artigo 111
 artigo 2