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Timestamp: 2018-08-19 17:13:01+00:00

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﻿ SENTENCIA C-669 DE JULIO 13 DE 2004
SENTENCIA C-669 DE 13 DE JULIO DE 2004
CONTENIDO:LÍMITES DEL PROCESO LEGISLATIVO. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL ARTÍCULO 87 DE LA LEY 812 DE 2003, POR VICIO DE TRÁMITE.
TEMAS ESPECÍFICOS:TRÁMITE DEL ACTO LEGISLATIVO, VICIOS DE TRÁMITE, PERÍODO DE REUNIÓN DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, DESARROLLO LEGISLATIVO
Sentencia C-669 de julio 13 de 2004
Sentencia C-669 de 2004
Ref.: Expediente D-4928
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 87 de la Ley 812 de 2003.
Bogotá, D.C., trece de julio de dos mil cuatro.
A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto del proceso, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 45.231 del 27 de junio de 2003.
por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario
ART. 87.—Destinación de los recursos a los que hace mención el artículo 11 de la Ley 21 de 1982. El numeral 3º del artículo 11 de la Ley 21 de 1982, quedará así:
De acuerdo con el mandato contenido en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, esta corporación es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de las leyes.
Como en esta ocasión el objeto de la acción pública recae sobre el artículo 87 de la Ley 812 de 2003, la Corte es competente para adelantar el correspondiente examen de constitucionalidad.
2. El asunto sometido a estudio de constitucionalidad.
El artículo 87 de la Ley 812 de 2003 es demandado por vulnerar los artículos 157 y 341 de la Constitución Política, debido a que el Congreso de la República introdujo modificaciones al proyecto de ley presentado por el ejecutivo sin que, para efectuar tales cambios, hubiera contado con la aprobación del Gobierno Nacional.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación y el Procurador General de la Nación estiman que en el trámite legislativo no se vulneraron los referidos principios constitucionales dado que el artículo demandado no contiene una norma nueva; que para su modificación durante el trámite legislativo no se requería la aprobación del gobierno y que, de todas formas, el gobierno sí autorizó, de manera expresa y oportuna, los cambios introducidos por el Congreso a la norma impugnada.
Por su parte, la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, coadyuva la demanda al deducir que el Gobierno Nacional no otorgó el correspondiente aval a las modificaciones introducidas durante el trámite legislativo al artículo impugnado, siendo esta una exigencia del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992.
En este escenario, corresponde a la Corte determinar la constitucionalidad de la disposición del plan nacional de desarrollo que constituye el objeto de esta acción pública. En su análisis, la Sala verificará si el Congreso de la República incurrió en los vicios de trámite que expone el actor y, en caso afirmativo, si tales imperfecciones constituyen fundamento suficiente para declarar la inexequibilidad de la norma demandada.
Antes de avocar el análisis de los cargos formulados se requiere, dada la naturaleza de los reparos formulados por el actor, verificar que la demanda haya sido interpuesta dentro de la oportunidad que corresponde, puesto que, según lo dispone el numeral 3º del artículo 242 de la Carta Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto.
En relación con el término de caducidad de la acción de inconstitucionalidad por vicios de forma, la Corte Constitucional se ha pronunciado en diferentes ocasiones. En la Sentencia C-975 de 2002, por ejemplo, expresó que se “impone un límite a la competencia de la Corte para asumir el conocimiento de las demandas que presenten los ciudadanos contra las leyes, pues en los casos en que el reproche tenga que ver con irregularidades ocurridas en su proceso formativo, es deber del organismo de control constitucional verificar previamente que la acusación se haya formulado dentro del plazo señalado en la norma superior, quedando obligado a producir un fallo inhibitorio si al momento de promoverse la respectiva acción el término de caducidad ya ha sido superado” (1) .
En el asunto de la referencia, la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo impugnado fue presentada el 15 de octubre de 2003 y la Ley 812 de la cual hace parte fue publicada en el Diario Oficial 45.231 del 27 de junio de 2003, con lo cual se observa que la acción fue ejercida dentro del término señalado y que la Corte es competente para determinar si la disposición acusada está afectada por los vicios formales que le asigna el actor.
Con tal finalidad, en primer lugar, se aludirá al trámite legislativo dado al artículo acusado; luego se expondrán algunas consideraciones generales acerca de los límites y condiciones del proceso legislativo y, finalmente, se determinará la constitucionalidad de la norma demandada. La naturaleza de los cargos formulados no exige pronunciarse sobre el contenido material del artículo en referencia.
4. El trámite legislativo dado a la disposición impugnada.
El 6 de febrero de 2003 el Gobierno Nacional, por intermedio de su Ministro de Hacienda y Crédito Público, presentó al Congreso de la República el proyecto de ley por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, hacia un Estado comunitario.
El proyecto de ley fue identificado con los números 169 de 2003 Cámara y 167 de 2003 Senado, y publicado en la Gaceta del Congreso 54 del 10 de febrero de 2003.
El artículo objeto de esta acción pública fue incorporado, en los siguientes términos, en el proyecto de ley de iniciativa gubernamental:
ART. 68.—Destinación de los recursos a los que hace mención el artículo 11 de la Ley 21 de 1982. Modifícase el artículo 111 de la Ley 633 de 2000, el cual quedará así:
El Ministerio de Educación Nacional, podrá destinar los recursos a que hace referencia el numeral 4º del artículo 11 de la Ley 21 de 1982, para apoyar los programas de ampliación de cobertura y calidad de la educación básica y media académica (2) .
Los ponentes para primer debate sometieron a consideración de las comisiones terceras y cuartas de Cámara y Senado el siguiente texto de la norma acusada, en el cual se resaltan las modificaciones hechas por ellos:
El Ministerio de Educación Nacional, podrá destinar parte de los recursos a los que hace referencia el numeral 4º del artículo 111 (sic) de la Ley 21 de 1982 para apoyar los programas de ampliación de cobertura y mejoramiento de la calidad de la educación básica y media académica, sin detrimento de la educación técnica que será estimulada por el Estado (3) .
Las modificaciones que se resaltan fueron sustentadas, de la siguiente manera, por los ponentes para primer debate: “En el articulado de las secciones que integran el capítulo IV y en el capítulo V se incluyen las propuestas más puntuales, bien sea modificando o adicionando el proyecto original del Gobierno Nacional” (4) . Esta es la única referencia sobre la norma en estudio que se incluye en el pliego de modificaciones al respectivo proyecto de ley.
Por su parte, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, en la sesión conjunta de las comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara efectuada el 19 de marzo de 2003 avaló las modificaciones hechas por los ponentes al proyecto de ley del plan nacional de desarrollo 2002-2006 y se refirió específicamente a la aprobación de los ajustes que los ponentes introdujeron al artículo 68 del proyecto. Estas fueron sus manifestaciones:
Al revisar el texto de la ponencia identificamos lo siguiente, esto lo encuentran en la cuarta hoja de la carta, los ponentes incluyeron sesenta y un artículos nuevos, cuarenta y cuatro programas nuevos y cuarenta y dos modificaciones a los artículos presentados originalmente; el Gobierno Nacional revisó cada una de estas propuestas atendiendo los siguientes criterios; el gobierno analizó el impacto fiscal o financiero, la coherencia con las políticas del gobierno, verificó que el alcance trascendiese lo puramente local y analizó la conformidad de las propuestas con la regulación constitucional orgánica.
Se encontró no obstante que la mayoría de las propuestas presentadas por los ponentes tenían una de las siguientes características, el impacto fiscal o financiero adverso, identificamos algunas contradicciones con puntos básicos del programa gubernamental, encontramos también que había proyectos muy específicos de alcance local, en algunos casos normas con potencial de constitucionalidad o que vulneran la ley orgánica o que establecían cambios de entidades que hacen parte de la reestructuración del Estado.
De esta forma y en virtud de lo establecido en la Constitución Política y la Ley 152 del 94 y con base en la evaluación realizada por el Consejo de Ministros el pasado 17 de marzo del 2003, a nombre del Gobierno Nacional por medio del presente escrito y por su digno conducto, le manifiesto al Congreso de la República que el Ministro de Hacienda aprueba los textos que fueron adicionados o modificados en la ponencia para primer debate de la Ley 169/03 Cámara y 167/03 del Senado, solamente los siguientes: ...
Se aprueba el artículo 1º, inciso 4º, el artículo 60 letra A (...) el artículo nuevo que aparece luego del artículo 51 y que en su título principal dice: “evaluación de las instituciones prestadoras del servicio público de bienestar familiar”; está en la página 8, el último párrafo. El artículo 68, el texto que aparece en la hoja 9 y el artículo nuevo luego del 75 cuya letra se inicia: de conformidad con la Ley 708 de 2001 y donde se establece el término Gobierno Nacional en los siguientes tres meses contados a partir de la promulgación de la presente ley.
Para resumir entonces, honorables senadores y representantes como consecuencia de los argumentos presentados en la carta en referencia que les ha sido distribuida y a todo lo anterior, se precisa que fuera de estos artículos específicos cualquier otra modificación, adición o supresión propuesta en la ponencia antes referida no cuenta con la aprobación del Ministro de Hacienda” (5) (negrilla fuera de texto).
La carta a que alude el ministro en su alocución está radicada bajo el número 185 del 19 de marzo de 2003, con destino a los presidentes de las comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara. En ella expresa lo siguiente:
El Gobierno Nacional ha revisado cuidadosamente la ponencia para primer debate del proyecto de ley de la referencia, radicada el pasado lunes 17 de marzo de 2003. En representación del gobierno, me permito expresar las siguientes consideraciones:
De esta forma, en virtud de lo establecido en la Constitución Política y la Ley 152 de 1994, y con base en la evaluación realizada por el Consejo de Ministros el pasado 17 de marzo de 2003, a nombre del Gobierno Nacional, por medio del presente escrito, y por su digno conducto, manifiesto al Congreso de la República que:
El Ministro de Hacienda y Crédito Público aprueba los siguientes textos que fueron adicionados o modificados en la ponencia para primer debate al Proyecto de Ley 169/03 Cámara 167/03 Senado:
ART. 68 que a la letra dice:
• Destinación de los recursos a los que hace referencia el artículo 11 de la Ley 21 de 1982. Modifícase el artículo 111 de la Ley 633 de 2000, el cual quedará así: El Ministerio de Educación Nacional podrá destinar parte de los recursos a los que hace referencia el numeral 4º del artículo 111 (sic) de la Ley 21 de 1982 para apoyar los programas de ampliación de cobertura y mejoramiento de la calidad de la educación básica y media académica, sin detrimento de la educación técnica que será estimulada por el Estado.
Como consecuencia de lo anterior, se precisa que cualquier otra modificación, adición o supresión propuesta en la ponencia antes referida, no cuenta con tal aprobación.
En la sesión conjunta del 20 de marzo de 2003 las comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara aprobaron en primer debate el Proyecto de Ley 169 de 2003 Cámara 167/03 Senado (6) . En esa sesión se sometió a aprobación de las comisiones la siguiente proposición: “Apruébase el plan nacional de desarrollo con las modificaciones contenidas en la ponencia, los acuerdos llegados con el gobierno en materia del articulado, los artículos nuevos radicados en las secretarías de las comisiones y la matriz de distribución regional elaborada por planeación nacional”.
La proposición, excepto lo relacionado con “la matriz de distribución regional elaborada por Planeación Nacional” fue aprobada por las cuatro comisiones constitucionales permanentes (7) .
Significa lo anterior que el texto aprobado en primer debate fue el propuesto por los ponentes y avalado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, cuyo contenido era este:
El Ministerio de Educación Nacional, podrá destinar parte de los recursos a los que hace referencia el numeral 4º del artículo 111 (sic) de la Ley 21 de 1982 para apoyar los programas de ampliación de cobertura y mejoramiento de la calidad de la educación básica y media académica, sin detrimento de la educación técnica que será estimulada por el Estado (8) .
No obstante lo anterior, el texto del artículo que aparece en la publicación oficial como aprobado en primer debate es diferente al que realmente se concertó con el gobierno y se aprobó por las referidas comisiones conjuntas.
En efecto, en la Gaceta del Congreso 165 del 14 de abril de 2003 se publicó el “Texto del Proyecto de Ley número 169 de 2003 Cámara aprobado en primer debate por las comisiones terceras y cuartas constitucionales permanentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes en sesión del día jueves 20 de marzo de 2003, por la cual se expide el plan nacional de desarrollo 2002-2006 hacia un Estado comunitario”. En esa ocasión se insertó como texto aprobado en primer debate el siguiente:
ART. 116.—Destinación de los recursos a los que hace mención el artículo 11 de la Ley 21 de 1982. El numeral 3º del artículo 11 de la Ley 21 de 1982, quedará así:
3. El medio por ciento (1/2%) será destinado para la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, y la financiación de los programas de ampliación de cobertura y calidad de la educación superior de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional (9) .
A pesar de la modificación del artículo impugnado, de manera no coherente con esa transformación, el anexo al proyecto de ley aprobado en primer debate conservó la referencia anterior a la ampliación de la cobertura de la educación de los niveles de preescolar, básica y media. En lo referente al programa de ampliación de cobertura de la educación del plan se señaló que los “objetivos se lograrán mediante la implementación de varios esfuerzos complementarios. (...) Así mismo, se reorientará la asignación de los recursos de la Ley 21 de 1982 con el fin de apoyar el proceso de reorganización mediante la ampliación y mejoramiento de la infraestructura de los colegios de los niveles de preescolar, básica y media. Con estas acciones se busca la generación de 800.000 nuevos cupos” (10) (negrilla fuera de texto).
Esta referencia publicada en la misma Gaceta del Congreso en que se publicó el artículo demandado, coincide con la exposición de motivos del proyecto de ley de iniciativa gubernamental” (11) .
El trámite legislativo se surtió, en las restantes fases, a partir de lo publicado en la Gaceta del Congreso del 14 de abril de 2003, publicación en que se incluye un texto diferente del artículo impugnado y sin que se hayan dado en el proceso discusión o debate alguno sobre las modificaciones, adiciones o supresiones al texto aprobado en primer debate. Así se observa al revisar la ponencia para segundo debate (12) ; el texto aprobado en segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes (13) y del Senado de la República (14) , en la Comisión de conciliación (15) y en el texto definitivo de la Ley 812 de 2003 (16) .
Del recuento anterior, la Corte resalta lo siguiente: en primer debate las comisiones conjuntas de Senado y Cámara aprobaron un texto diferente del que luego fue publicado como texto aprobado en esa fase del proceso legislativo. Es decir, los ponentes, con la aprobación del Gobierno Nacional, sometieron a consideración de las comisiones constitucionales un artículo que tenía ciertos ajustes al texto inicialmente presentado por el ejecutivo, el cual se refería a la modificación de la Ley 633 de 2000 y relacionado con el numeral 4º del artículo 11 de la Ley 21 de 1982; las comisiones aprobaron el texto sometido a su consideración por los ponentes, pero en la Gaceta del Congreso se publicó, como aprobado, un texto diferente al realmente ratificado en primer debate.
Esta circunstancia impone a la Corte pronunciarse sobre el siguiente interrogante: ¿Vulnera el Congreso de la República los límites del proceso legislativo cuando aprueba en primer debate en comisiones conjuntas cierto texto normativo; luego publica en la Gaceta del Congreso como aprobado en primer debate un texto diferente y somete a consideración de las plenarias de ambas cámaras el texto publicado en la Gaceta, es decir, uno que no fue aprobado en primer debate?
A fin de responder este cuestionamiento, se mencionarán en seguida algunos aspectos inherentes al trámite legislativo.
5.Límites del trámite legislativo.
De conformidad con lo establecido en la Constitución Política, el ejercicio de la función legislativa se lleva a cabo a través de diferentes tipos de leyes, que pueden ser agrupadas en dos grandes categorías: las leyes ordinarias comunes y las leyes especiales.
Las distinciones entre esas categorías se refieren a aspectos materiales y de procedimiento señalados en la Constitución Política. De una parte, el Constituyente reservó algunas materias para ser incorporadas en el ordenamiento nacional a través de ciertos tipos especiales de ley, con lo cual, los asuntos que no hagan parte de dicha reserva harán parte del ámbito de configuración ordinaria del legislador. De otra parte, para la aprobación de las leyes especiales dispuso que algunas de las fases o actuaciones del proceso legislativo tuviesen un trámite diferente al procedimiento general o de aprobación de las leyes comunes u ordinarias. En algunos casos, por ejemplo, limitó la iniciativa legislativa solo a algunas de las autoridades contempladas en los artículos 154, 155 y 156 de la Carta; en otros, condicionó la aprobación de la ley por una mayoría diferente a la mayoría simple; también exigió para ciertos tipos de ley que fueran aprobados en una oportunidad inferior a las dos legislaturas fijadas para las leyes ordinarias; así mismo, estableció, en algunas ocasiones, un control previo de constitucionalidad y en otras optó por un control automático de constitucionalidad, siendo el principio general la acción pública de inconstitucionalidad.
Pero, a pesar de las distinciones de trámite que la Constitución consagra para la aprobación de cada tipo de ley especial, no fija un trámite particular que de manera integral rija para la aprobación de alguna de tales leyes. Esta circunstancia conduce a que los asuntos inherentes a la presentación, aprobación, sanción, publicación y control de constitucionalidad de las leyes especiales que no estén expresamente regulados en la Carta Política, se rijan por los principios constitucionales del proceso legislativo general. Así por ejemplo, para la aprobación de las leyes orgánicas la Constitución consagra tres elementos definitorios: i) establece una reserva de carácter material, en que se indican los asuntos que deberán ser regulados por este tipo de leyes; ii) les asigna la esencia de estatus especial, esto es, que a ellas estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, y iii) les señala como requisito para su aprobación, el que lo sean por la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara. Por ende, los demás aspectos inherentes a la presentación, aprobación, sanción, publicación y control de constitucionalidad de las leyes orgánicas se regirán por las reglas del proceso legislativo general.
Los principios de identidad, de consecutividad y de unidad de materia, por ejemplo, hacen parte la regulación general, que, ante la ausencia de normas constitucionales expresas en estos asuntos frente a leyes especiales, son principios igualmente exigibles para estas, con la misma intensidad y eficacia con la que operan frente a la legislación común u ordinaria. Así, pues, de conformidad con las previsiones contenidas en los artículos 157, 158, 160 y 161 de la Constitución Política, el Congreso de la República debe atender dichos principios en el proceso de formación de todo tipo de ley.
En relación con el principio de consecutividad y con fundamento en el artículo 157 de la Carta Política, la jurisprudencia constitucional sostiene que para que un proyecto se convierta en ley debe haber sido aprobado en cuatro debates, a menos que se trate de aquellos eventos en que por disposición constitucional o de la ley orgánica del Congreso, el primer debate se surta de manera conjunta por las correspondientes comisiones constitucionales permanentes, en cuyo caso, el proyecto deberá superar su aprobación en tres debates (17) . En ambas modalidades, para que el proyecto de ley se considere válidamente aprobado deben surtirse los debates en forma completa e integral por las comisiones y las plenarias de ambas cámaras legislativas (18) .
Para la Corte, “a través del debate se hace efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes, ya que hace posible la intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la República” (19) .
De otra parte, el principio de “identidad” garantiza que los cambios introducidos por las plenarias en segundo debate guarden relación con los temas discutidos y aprobados en primer debate.
Al respecto, esta corporación (20) ha expresado que el principio de identidad ha sido relativizado al facultar a los congresistas para que durante el segundo debate puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (21) , siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adición o modificación (22) .
Ha resaltado igualmente que la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara, es decir, para que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo, pero siempre y cuando la materia o el asunto al que se refiera haya sido debatido y aprobado durante el primer debate y sin que ello implique repetir todo el trámite, salvo cuando se trate de serias discrepancias con la iniciativa aprobada en comisión o existan razones de conveniencia que justifiquen su reexamen definitivo (23) . En esos términos, no puede la plenaria de una de las cámaras incluir un artículo nuevo si el mismo no guarda unidad temática con el tema que se ha debatido y aprobado en las comisiones, toda vez que en ese caso se desconocería la Constitución (24) .
Así entonces, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, “para que la introducción de artículos nuevos por parte de una de las plenarias del Congreso pueda ser objeto de la actividad de la comisión de conciliación designada para superar las discrepancias, es menester que se cumplan estos requisitos: (i) que el asunto o materia sobre el que versa el artículo introducido por una de las cámaras haya sido debatido y aprobado por las comisiones; (ii) que el asunto o materia a que se refiere el artículo haya sido abordado por las dos plenarias, directa o indirectamente; (iii) que el asunto sobre el que versa el artículo tenga una relación material con el asunto o general del proyecto de ley” (25) .
Expuestas estas consideraciones generales, procede la Corte a determinar la constitucionalidad de la disposición impugnada.
6. Constitucionalidad del artículo 87 de la Ley 812 de 2003.
El proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional proponía modificar el artículo 111 de la Ley 633 de 2000, que señala la destinación de los recursos del numeral 4º del artículo 11 de la Ley 21 de 1982. El texto original del numeral 4º en mención dispone que el 1% de los aportes de nóminas efectuados por los empleadores señalados en los artículos 7º y 8º de esa ley se destinarán para las escuelas industriales e institutos técnicos de los órdenes nacional o territorial. Este texto fue subrogado, en los siguientes términos, por el artículo 111 de la Ley 633 de 2000: “El Ministerio de Educación Nacional podrá destinar los recursos a que hace referencia el numeral 4º del artículo 11 de la Ley 21 de 1982 a proyectos de mejoramiento en infraestructura y dotación de instituciones de educación media técnica y media académica. Para este efecto el Ministerio de Educación Nacional señalará las prioridades de inversión y con cargo a estos recursos, realizará el estudio y seguimiento de los proyectos”.
No obstante ser ese el asunto objeto de la modificación propuesta por el gobierno y el acogido por los ponentes para primer debate y por las comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara, fue sustituido por otro enunciado normativo al momento de ser publicado en la Gaceta del Congreso.
Debido a lo anterior, el artículo publicado como aprobado en primer debate ya no modificaba el numeral 4º del artículo 21 de 1982 sino el numeral 3º ibídem y ya no para apoyar proyectos de ampliación de cobertura y mejoramiento de la calidad de la educación básica y media académica, sino para la financiación de programas de ampliación de cobertura y calidad de la educación superior. Es decir que, en primer debate se aprobó un texto diferente al sometido a consideración y aprobación en segundo debate, sin que exista la más mínima fundamentación que refleje la voluntad de las comisiones o de las plenarias de modificar, adicionar o suprimir ese texto normativo en particular.
Ello se comprueba al revisar los antecedentes del proceso legislativo. En las gacetas del Congreso 515, 516, 517, 518, 519, 520 y 521 del 6 de octubre de 2003 se publican las actas 01 del 18 de febrero, 02 del 19 de febrero, 03 del 20 de febrero, 04 del 25 de febrero, 05 del 11 de marzo, 06 del 19 de marzo y 07 del 20 de marzo de 2003, de las sesiones conjuntas de las comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara, en las cuales se llevó a cabo la presentación del Proyecto de Ley 169/03 Cámara por parte del Gobierno Nacional, se surtió el correspondiente estudio y debate por la comisión conjunta y se impartió la respectiva aprobación, sin que en ellas se registre iniciativa o aprobación de modificación alguna al artículo propuesto por los ponentes y aprobado por el Congreso en primer debate.
Se trata, entonces, de un artículo que fue introducido en la Gaceta del Congreso y luego llevado a segundo debate en las plenarias de Senado y Cámara, sin que correspondiera al texto normativo aprobado en primer debate. Esa publicación orientó la discusión a un campo diferente al querer del gobierno y de los miembros de las comisiones conjuntas de asuntos económicos. Por lo tanto, la Corte considera que en el presente caso no se está ante un evento de modificación, adición o supresión de un artículo de un proyecto de ley sino ante textos diferentes, entre los cuales no existe relación de conexidad o de causalidad que los vincule dentro del trámite legislativo. Se trata de asuntos diferentes, no de modificaciones al texto anterior.
Sin lugar a dudas son dos textos distintos, no solamente desde su contenido material y objetivos que se persiguen, sino también de la ausencia de referente alguno que los articule. En el texto aprobado en primer debate por las comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara se modifica la Ley 633 para disponer que ahora el gobierno podrá destinar parte de los recursos a los que hace referencia el numeral 4º del artículo 11 de la Ley 21 de 1982 para apoyar los programas de ampliación de cobertura y mejoramiento de la calidad de la educación básica y media académica, en vez de proyectos de mejoramiento en infraestructura y dotación de instituciones de educación media técnica y media académica.
Además, en el trámite legislativo se presentó la sustitución de un texto por otro en la publicación del proyecto de ley aprobado en primer debate, sin que el cambio correspondiera a la decisión de las comisiones ni de las plenarias de modificar, adicionar o suprimir el texto aprobado en primer debate. Por lo tanto, este es un evento diferente al contemplado en el artículo 160 de la Carta Política.
Lo que se puso en conocimiento de las plenarias de ambas cámaras, y que fue aprobado por estas, fue un texto distinto al aprobado en primer debate, sin que se les advirtiera de tal circunstancia. En consecuencia, el trámite del artículo 68 del proyecto de ley sobre el plan nacional de desarrollo 2002-2006 presentado por iniciativa del Gobierno Nacional se detuvo en el primer debate y el contenido normativo del artículo 87, finalmente aprobado en la Ley 812 de 2003, tan solo inició su trámite en las plenarias de Senado y Cámara. Este tipo de impropiedades del proceso legislativo no compaginan con el principio democrático ni con los principios del proceso legislativo previstos en los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución.
Ahora bien, con esta determinación la Corte no está desconociendo la facultad constitucional que tiene el Congreso de la República para introducir a los proyectos de ley durante el segundo debate las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesario (26) , sin que el proyecto deba regresar a la respectiva comisión permanente (27) , es decir que no sea exigible constitucionalmente que el texto de los proyectos tenga que tener exactamente el mismo tenor literal durante todo el trámite en el Congreso.
Lo que sucede es que en el asunto particular sometido a examen de constitucionalidad se rompe todo vínculo entre el texto aprobado en primer debate y el aprobado en segundo debate, procedimiento que está por fuera del presupuesto constitucional según el cual las plenarias, durante el segundo debate, podrán introducir a los proyectos de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que juzguen necesario, siempre que en ese trámite, como se deduce del artículo 160 superior, se evidencie la voluntad o decisión de los legisladores de efectuar los ajustes al proyecto.
Esta apreciación coincide con lo admitido por esta corporación en decisiones anteriores, tal como se observa en el siguiente aparte:
5.2.5. No obstante, también la jurisprudencia ha aclarado que la relativización del principio de identidad no puede entenderse en sentido absoluto o ilimitado hasta el punto que lo haga del todo nugatorio, ya que la posibilidad de introducir modificaciones y adiciones a los proyectos de ley solo resulta constitucionalmente viable, cuando “el asunto o materia a que se refiere haya sido objeto de aprobación en primer debate” (28) . En palabras de la Corte, “no puede la plenaria de una de las cámaras incluir un artículo nuevo si el mismo no guarda unidad temática con el tema que se ha debatido y aprobado en las comisiones, toda vez que en ese caso se desconocería la Constitución” (29) .
Ciertamente, a un cuando el estatuto superior autoriza la introducción de cambios al proyecto de ley durante el segundo debate en las cámaras, reconociendo cierto margen de flexibilidad al principio de identidad, el mismo ordenamiento exige que para que dicho cambio se entienda válido, se requiere que el tema o el asunto a que este último se refiere haya sido previamente considerado y aprobado durante el primer debate en comisiones, con lo cual se obvia tener que repetir todo el trámite, a menos que se trate de serias discrepancias con la iniciativa aprobada o existan razones de conveniencia que avalen su reexamen definitivo (30) . Así, la opción de introducir modificaciones a los proyectos de ley y la exigencia de que las mismas versen sobre temas tratados en comisiones, lo ha manifestado la Corte, “implica darle preponderancia al principio de “consecutividad”, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el artículo 157 de la Constitución” (31) .
5.2.6. De acuerdo con lo expuesto, a propósito del principio de identidad, es entonces claro que un proyecto de ley puede ser objeto de cambios y modificaciones en el transcurso de las diversas etapas parlamentarias, pero solo en la medida en que dichos cambios y modificaciones se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que también estos deban guardar estrecha relación con el contenido del proyecto, es decir, respeten igualmente el principio de unidad de materia (32) (negrilla fuera de texto).
Como se ha indicado, en el asunto objeto de análisis no se está ante un caso de introducción de artículo nuevo por las plenarias de las cámaras, como resultado de las modificaciones, adiciones y supresiones introducidas durante el segundo debate, sino ante la aprobación por las plenarias de Senado y Cámara de un artículo diferente a lo aprobado por las comisiones conjuntas en primer debate.
Esta circunstancia evidencia la violación del principio democrático y de los preceptos superiores referentes a la actuación de las comisiones constitucionales permanentes. Para esta corporación, “En un régimen democrático el debate parlamentario tiene relevancia constitucional en cuanto este le da legitimidad a la organización estatal. A través del debate se hace efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes, ya que hace posible la intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la República. La conformación de comisiones constitucionales permanentes para dar primer debate a los proyectos de ley, encuentra fundamento constitucional en los artículos 142 y 157 de la Carta Política. De modo que su finalidad no solo es tecnificar y lograr una distribución racional del trabajo legislativo con el objeto de hacerlo más especializado, sino darle curso, en primer debate, a los proyectos de ley que han de tramitarse en el Congreso, de manera que se facilite la discusión, el estudio y se presenten los diversos puntos de vista existentes respecto de un mismo asunto. El objeto del debate parlamentario es la discusión y posterior aprobación de un proyecto de ley. Es claro que, conforme a la Carta Política (33) , si no ha habido primer debate en la comisión constitucional permanente de una de las cámaras el proyecto no puede convertirse en ley de la República” (34) (cursiva fuera de texto).
Como se indica, no se está cuestionando la atribución de las plenarias para introducir en segundo debate modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley, sino la carga que impone el principio de identidad legislativa de discutir en segundo debate lo que ha sido objeto de aprobación en primer debate.
De otro lado, la carta u oficio a que se refieren en su intervención el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, con base en la cual afirman que el gobierno aprobó las modificaciones al artículo impugnado, corresponde a fases posteriores del proceso legislativo, pues ese documento es del 29 de abril de 2003 (35) y, como se ha señalado, el proyecto fue aprobado en primer debate el 20 de marzo del mismo año. Esa carta, radicada bajo el número 00294, se refiere a la aprobación que el Gobierno Nacional impartió a los cambios incluidos en la ponencia para segundo debate y no se refiere a la ponencia para primer debate porque ella había sido radicada en el mes anterior al que se remitió dicho documento.
Finalmente, en relación con los fundamentos sobre la no vulneración del principio de unidad de materia y que fueron expuestos por el Ministerio de Hacienda, Planeación Nacional y el Procurador General para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada, debe señalarse que si bien el proyecto de ley sobre el plan nacional de desarrollo se acompañó con el anexo titulado “bases del plan nacional de desarrollo 2002-2006 hacia un Estado comunitario”, en el que se indicaron los mecanismos propuestos para lograr los objetivos de la política de ampliación de cobertura en preescolar, básica, media y superior, y que en efecto el artículo demandado se relaciona con ese propósito, de todas formas no son la finalidad de la disposición acusada ni la unidad de materia que guarda con el texto de la ley las que están siendo cuestionadas en este proceso. Lo que se discute no es la vulneración del principio de unidad de materia sino el de identidad, y estos son dos principios diferentes, aunque relacionados, que ya han sido objeto de pronunciamiento jurisprudencial.
En la Sentencia C-1147 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, la Corte señaló las distinciones entre estos principios:
En suma, a las plenarias se les presentó como aprobado en primer debate un texto completamente diferente al realmente aprobado por las comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara. En este caso se presentó un vicio que consistió en inducir en error a las plenarias, dado que se presentó como aprobado por las comisiones conjuntas en primer debate, un texto que ciertamente no fue aprobado. El vicio de trámite es evidente en la medida en que no se podía publicar un texto no aprobado porque ello lleva al entendimiento de las plenarias de un acontecimiento que no tuvo ocurrencia, Por lo tanto, la Corte declarará la inexequibilidad del artículo demandado.
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 87 de la Ley 812 de 2003.
(2) Gaceta del Congreso 54 del 10 de febrero de 2003, página 19. El artículo 68 está incluido en el capítulo IV Mecanismos para la ejecución del plan, Sección siete: Sector de educación nacional.
(3) Gaceta del Congreso 126 del 18 de marzo de 2003, página 31.
(4) Gaceta del Congreso 126 del 18 de marzo de 2003, página 8.
(5) Gaceta del Congreso 520 del 6 de octubre de 2003, página 3.
(6) Constancia registrada en la Gaceta del Congreso 165 del 14 de abril de 2003, página 34.
(7) Ver Gaceta del Congreso 521 del 6 de octubre de 2003, página 16.
(8) Gaceta del Congreso 126 del 18 de marzo de 2003, página 31.
(9) Gaceta del Congreso 165 del 14 de abril de 2003, página 26.
(10) Gaceta del Congreso 165 del 14 de abril de 2003, página 77.
(11) En la exposición de motivos el Gobierno Nacional expresó sobre este asunto lo siguiente: “La estrategia de la revolución educativa busca dar respuesta a las necesidades de cobertura y calidad que requiere el país para alcanzar mejores condiciones de desarrollo social y económico y mejorar la calidad de vida de la población. La revolución educativa está compuesta por tres grandes programas:
a) Ampliar la cobertura en educación preescolar, básica, media y superior.
La política de ampliación de cobertura en preescolar, básica y media está dirigida a elevar la cobertura bruta de 82% a 92% a partir de la creación de 1.5 millones de cupos educativos. La ampliación de la cobertura dará especial atención a la población más vulnerable y buscará una mayor equidad en la prestación del servicio. Estos objetivos se lograrán mediante la implementación de varios esfuerzos complementarios. El primero consiste en fortalecer el proceso de reorganización de las entidades departamentales y municipales y de las instituciones educativas con el propósito de lograr un mejor balance y una mayor equidad en la distribución de los recursos físicos, humanos y financieros y, por ende, una óptima utilización de la capacidad instalada. El Gobierno Nacional apoyará este proceso mediante la asistencia técnica, la capacitación y la definición de parámetros y estándares técnicos. Así mismo, se reorientará la asignación de los recursos de la Ley 21 de 1982 con el fin de apoyar el proceso de reorganización mediante la ampliación y mejoramiento de la infraestructura de los colegios de los niveles de preescolar, básica y media. Con estas acciones se busca la generación de 800.000 nuevos cupos”. Gaceta del Congreso 54 del 10 de febrero de 2003, página 63 (negrilla fuera de texto).
(12) Gacetas del Congreso 171 y 172 del 23 de abril de 2003, páginas 26.
(13) Gaceta del Congreso 210 del 21 de mayo de 2003, página 28.
(14) Gaceta del Congreso 269 del 11 de junio de 2003, página 27.
(15) Gaceta del Congreso 298 del 18 de julio de 2003, página 48.
(16) Diario Oficial 45.213 del 27 de junio de 2003, página 39.
(17) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1147 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(18) En aplicación del principio de consecutividad, “la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser [entonces] discutido, debatido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso, aplicándose la misma regla cuando se trata de proposiciones modificatorias, aditivas o supresivas presentadas en el curso de los debates, ya que estas también deben ser consideradas, debatidas y votadas, a menos que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992, su autor o gestor tome la firme decisión de retirarlas con anterioridad al trámite de la votación o de su respectiva modificación”. Corte Constitucional, Sentencia C-1147 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(19) Corte Constitucional. Sentencia C-801 de 2003. Sobre este mismo aspecto, en la Sentencia C-222 de 1997 la Corte había señalado que “tratándose de cuerpos representativos, plurales deliberantes y heterogéneos —como lo es el Congreso de la República—, es inherente al debate la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio”, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(20) Corte Constitucional. Sentencia C-801 de 2003.
(21) Artículo 160, inciso segundo, de la Constitución.
(22) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-702 de 1999.
(23) Artículo 178 de la Ley 5ª de 1992.
(24) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-702 de 1999.
(25) Corte Constitucional. Sentencia C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(26) Artículo 160, inciso segundo de la Constitución.
(27) Ver, artículo 178 de la Ley 5ª de 1992.
(28) Sentencia C-702 de 1999.
(29) Sentencia C-801 de 2003.
(30) Cfr. Sentencia C-801 de 2003 varias veces citada, que a su vez hace referencia al artículo 178 de la Ley 5ª de 1992.
(31) Sentencia ibídem.
(32) Corte Constitucional. Sentencia C-1147 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(33) Artículo 157.
(34) Corte Constitucional. Sentencia C-801/03.
(35) Folio 63 del cuaderno principal.

References: ARTÍCULO 87
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 artículo 241
 artículo 87
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 artículo 142
 artículo 242
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