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Timestamp: 2019-06-27 08:13:47+00:00

Document:
BVerwG, 20 F 11.12: Daten, Unternehmen, Verweigerung, Geheimhaltung
Urteil des BVerwG vom 28.11.2013, 20 F 11.12
20 F 11.12
Daten, Unternehmen, Verweigerung, Geheimhaltung
Daten, Unternehmen, Verweigerung, Geheimhaltung, Auskunft, Verwaltungsverfahren, Verwaltungsprozess, Gerichtsverfahren, Öffentlichkeit, Breite
BVerwG 20 F 11.12 VGH 27 F 1354/11
hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts am 28. November 2013 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Buchheister und Brandt
Auf die Beschwerden der Klägerin, der Beklagten und des Beigeladenen wird der Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14. August 2012 geändert und der Entscheidungsausspruch wie folgt neu gefasst:
Die Sperrerklärung des Beigeladenen vom 24. Mai 2011 ist rechtswidrig, soweit sie sich auf die folgenden Unterlagen bezieht:
Bd. 1 Bl. 1-2, 5-7, 9-11, 21-22, 23-25, 31, 32-34, 39, 40-42, 45, 46-48,
Bd. 2 Bl. 381, 382, 414, 418, 420, 427, 430, 431, 432-433, 434, 436, 438, 440-441, 442, 444-445, 450, 451, 453, 455, 457, 460, 461, 466-467, 470, 486, 488-490, 507, 537-538, 555-565, 631, 696, 701,
Bd. 3 Bl. 712, 713-752, 753-755, 757-758, 760-762, 765-766, 769-771, 775-776, 780-782, 784-785, 787-789, 791- 792, 794, 795-797, 799-800, 802, 803-805, 807-808, 810, 811-813, 815-816, 818-820, 825-826, 831-833, 835-836, 838-840, 844-848, 855-859, 861-865, 867- 871, 873-877, 879-882, 884-886, 888-892, 894-895, 896-897, 907-909, 911-912, 913, 914-916, 918-919, 920, 921-923, 925-929, 931-936, 938-942, 945-946, 949, 953-955, 958-963, 965-969, 977-981, 985-986, 988-994, 998-999, 1003-1013, 1102-1104, 1106, 1107- 1111,
Bd. 4 Bl. 1112, 1113-1114, 1115-1117, 1118, 1119, 1121, 1122-1163.
Im Übrigen wird der Antrag der Klägerin abgelehnt.
Die weitergehenden Beschwerden der Klägerin, der Beklagten und des Beigeladenen werden im Übrigen zurückgewiesen.
Die Beteiligten tragen je ein Drittel der Gerichtskosten. Die Beklagte und der Beigeladene tragen je ein Viertel der außergerichtlichen Kosten der Klägerin. Die Klägerin trägt je ein Drittel der außergerichtlichen Kosten der Beklagten und des Beigeladenen. Im Übrigen tragen die Beteiligten ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
1Die Klägerin, ein Wertpapierhandelsunternehmen, begehrt mit dem diesem Zwischenverfahren zugrunde liegenden Verfahren auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes (IFG) Einsicht in Unterlagen der beklagten
Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, die im Zusammenhang mit
dem Börsenhandel mit Aktien der ResProp Immobilien AG in der Zeit von August 2008 bis November 2008 stehen. Die Beklagte ist einem Verdacht auf
Marktmanipulationen nachgegangen, der sich auch gegen die Klägerin und mit
ihr verbundene Personen richtete.
2Mit Beschluss vom 12. April 2011 forderte das Verwaltungsgericht die Beklagte
auf, im Einzelnen genannte Unterlagen vorzulegen. Der Informationszugangsanspruch sei weder nach § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG noch nach § 3 Nr. 7 IFG ausgeschlossen. Entscheidungserheblich komme es darauf an, ob sich die Beklagte zu Recht auf den Weigerungsgrund nach § 3 Nr. 4 IFG i.V.m. § 8 Abs. 1
WpHG berufen könne.
3Daraufhin gab der Beigeladene als oberste Aufsichtsbehörde unter dem 24. Mai
2011 eine Sperrerklärung bezüglich der angeforderten Unterlagen ab. Diese
seien sowohl nach einem Gesetz, nämlich der fachgesetzlichen Verschwiegenheitspflicht nach § 8 WpHG, als auch dem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig. Die Verschwiegenheitspflicht nach § 8 WpHG erfasse Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sowie personenbezogene Daten. Die Geheimhaltungsbedürftigkeit dem Wesen nach folge aus dem Schutz der Informationen, die der
Beklagten von der Handelsüberwachungsstelle der Börse bzw. dritten Personen
übermittelt worden seien. In § 3 Nr. 7 IFG komme die gesetzliche Wertung zum
Ausdruck, dass es Behörden grundsätzlich erlaubt sein müsse, ihre Informanten und deren vertrauliche Auskünfte zu schützen. Die Ermessensentscheidung
führe bei Abwägung der betroffenen Interessen zur Sperrung der Akten. Hierfür
sprächen insbesondere grundrechtlich - bei natürlichen Personen durch das
Recht auf informationelle Selbstbestimmung und bei unternehmensbezogenen
Informationen durch Art. 12 und 14 GG - geschützte Geheimhaltungsbelange.
Zu berücksichtigen sei des Weiteren auch ein öffentliches Geheimhaltungsinteresse zur Erhaltung der erforderlichen Kooperationsbereitschaft der beaufsichtigten Unternehmen. Dem gegenläufigen Interesse an der Wahrheitsfindung
werde im Zwischenverfahren, wenn sich die Prüfungsgegenstände mit dem des
Hauptsacheverfahrens wie hier überschnitten, jedenfalls teilweise genügt.
4Mit Beschluss vom 14. August 2012 hat der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs den Antrag der Klägerin im Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO insoweit abgelehnt, als er festgestellt hat, dass die Verweigerung der Vorlage im
Einzelnen bezeichneter Unterlagen, die schützenswerte Daten Dritter oder
schützenswerte Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse enthielten, rechtmäßig ist.
In Bezug auf weitere Unterlagen sei die Verweigerung der Nennung schutzwürdiger Daten Dritter und/oder Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse rechtmäßig;
sie sei durch Schwärzung zu gewährleisten. Im Übrigen hat er festgestellt, dass
die Verweigerung der Vorlage der begehrten Unterlagen rechtswidrig ist. Zur
Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: Ohne Hinzutreten besonderer
Gegebenheiten seien die Namen von Mitarbeitern der Beklagten, sonstiger Behördenmitarbeiter sowie von Mitarbeitern der Verfahrensbeteiligten keine schützenswerten Daten Dritter. Schützenswert seien jedoch Daten, die Informationen
enthielten, die über die Tatsache der Beschäftigung in den genannten Einrichtungen hinausgingen. Bei den Daten der Geldinstitute, die der Handelsüberwa-
chungsstelle und der Beklagten Auskunft erteilten, handele es sich nicht um
schützenswerte Daten Dritter; insbesondere unterfielen diese nicht der Regelung des „Informantenschutzes“. Die betroffenen Geldinstitute seien gemäß
§§ 7, 3 BörsG zur Auskunft verpflichtet. Das dem Beigeladenen eingeräumte
Ermessen sei hinsichtlich der Geheimhaltung der im Entscheidungsausspruch
als schützenswert bezeichneten Daten zugunsten einer Geheimhaltung rechtlich vorgezeichnet, so dass es auf die Ermessenserwägungen nicht entscheidend ankomme.
5Die zulässigen Beschwerden der Beteiligten sind jeweils zum Teil begründet.
6Soweit der Verwaltungsgerichtshof auf den zulässigen Antrag nach § 99 Abs. 2
VwGO im weit überwiegenden Teil der von der Sperrerklärung erfassten Unterlagen nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO geheimhaltungsbedürftige Inhalte festgestellt hat, ist das in der Sache nicht zu beanstanden. Dabei hat er die Reichweite der geschützten Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der beaufsichtigten
Finanzinstitute zutreffend bestimmt; deren Interesse an einer weitergehenden
Geheimhaltung ist auch nicht aufgrund anderer Überlegungen zu entsprechen.
Bei den geschützten persönlichen Daten Dritter hat der Verwaltungsgerichtshof
allerdings einen zu engen Maßstab angelegt. Aus der Feststellung des Vorliegens von geheimhaltungsbedürftigen Inhalten hat der Verwaltungsgerichtshof
nicht immer die treffenden Folgerungen gezogen.
71. Der Verwaltungsgerichtshof ist in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung
des Senats zutreffend davon ausgegangen, dass die Weigerung, die angeforderten Unterlagen vorzulegen, nicht auf § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 VwGO i.V.m.
§ 8 Abs. 1 WpHG gestützt werden kann (stRspr, Beschlüsse vom 23. Juni 2011
- BVerwG 20 F 21.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 64 Rn. 10 ff. und zuletzt
vom 19. Juni 2013 - BVerwG 20 F 10.12 - juris Rn. 8 m.w.N.). Schutzwürdigen
Belangen Betroffener ist vielmehr im Rahmen des Weigerungsgrundes der wesensmäßigen Geheimhaltungsbedürftigkeit (§ 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO)
Rechnung zu tragen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR
2087/03 u.a. - BVerfGE 115, 205 <241>), den die Sperrerklärung ebenfalls in
Anspruch nimmt. Er erstreckt sich insbesondere auf - grundrechtlich geschützte - Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse und personenbezogene Daten Dritter
(stRspr, vgl. etwa Beschluss vom 12. April 2013 - BVerwG 20 F 6.12 - juris
8a) Zu den nach Art. 12 und Art. 14 GG geschützten Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen zählen alle auf ein Unternehmen bezogene Tatsachen, Umstände
und Vorgänge, die nicht offenkundig sind. Neben dem Mangel an Offenkundigkeit der zugrunde liegenden Informationen setzt ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis ein berechtigtes Interesse des Unternehmens an deren Nichtverbreitung voraus. Ein solches Interesse besteht, wenn die Offenlegung der Informationen geeignet ist, exklusives technisches oder kaufmännisches Wissen den
Marktkonkurrenten zugänglich zu machen und so die Wettbewerbsposition des
Unternehmens nachteilig zu beeinflussen. Geschäftsgeheimnisse zielen auf
den Schutz kaufmännischen Wissens; sie betreffen alle Konditionen, durch welche die wirtschaftlichen Verhältnisse eines Unternehmens maßgeblich bestimmt
werden können. Dazu gehören u.a. Umsätze, Ertragslage, Geschäftsbücher,
Kundenlisten, Marktstrategien, Unterlagen zur Kreditwürdigkeit und Kalkulationsunterlagen (Beschluss vom 8. Februar 2011 - BVerwG 20 F 14.10 - juris
Rn. 16 f. m.w.N.).
9Die Tatsache, dass ein Unternehmen seinen gesetzlichen Auskunftspflichten
nach §§ 7, 3 BörsG nachkommt, hat in diesem Sinne keine Wettbewerbsrelevanz. Denn alle Konkurrenten sind in gleicher Weise diesen rechtlichen Rahmenbedingungen unterworfen. Eine eventuell vorhandene Erwartung in Geschäftskreisen, dass die Finanzinstitute sich der gesetzlich geforderten Zusammenarbeit mit den Aufsichtsbehörden verweigern, ist rechtlich unbeachtlich.
10b) Auf den als wesensmäßigen Geheimhaltungsgrund anerkannten Grundsatz
des Informantenschutzes (siehe Beschluss vom 22. Juli 2010 - BVerwG 20 F
11.10 - BVerwGE 137, 318 Rn. 10 f.) beruft sich die Sperrerklärung zu Unrecht.
Abgesehen davon, dass der Informantenschutz nur der Verstärkung des Schut-
zes personenbezogener Daten dient, bezieht er sich allein auf freiwillige Angaben, nicht jedoch auf die Erfüllung gesetzlicher Auskunftspflichten.
11Das von der Beklagten angeführte „Vertrauen in die Integrität der Aufsichtspraxis“ ist - wie oben dargelegt - hinsichtlich des Inhalts der übermittelten Informationen nach Maßgabe des Schutzes personenbezogener Daten und der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse gewährleistet.
12c) Zu beanstanden ist hingegen, dass der Verwaltungsgerichtshof bei der Prüfung der Unterlagen den personenbezogenen Daten von Mitarbeitern bei Behörden und bei der Aufsicht der Beklagten unterliegenden Unternehmen den
Schutz versagt, soweit es um die Tatsache des Beschäftigungsverhältnisses
13Personenbezogene Angaben wie Name, Funktionsbezeichnungen, Telefonnummer und sonstige Angaben zu Telekommunikationsverbindungen werden
vom Schutzbereich des informationellen Selbstbestimmungsrechts nach Art. 2
Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG erfasst. Daran ändert nichts, dass Behördenmitarbeiter in Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Aufgaben und somit in ihrer Eigenschaft als Amtswalter tätig werden. Denn auch insoweit bleiben sie Träger
von Grundrechten.
14Allerdings kann es an der Schutzwürdigkeit solcher Angaben fehlen, wenn etwa
die Daten schon anderweitig öffentlich bekannt sind, was insbesondere bei den
Namen von in herausgehobener Stellung Beschäftigten in Betracht kommt, oder
wenn die Daten in allgemein zugänglichen Quellen - wie etwa in öffentlichen
Registern oder in der Presse - erwähnt wurden oder - wie Informationsmaterial
und werbende Prospekte von Unternehmen - anderweitig an eine breite Öffentlichkeit gerichtet waren. Indessen bleibt gegebenenfalls zu prüfen, ob sich gerade aus dem Zusammenhang, in den die betreffenden Daten in den vorzulegenden Akten gestellt sind, Hinweise auf eine gleichwohl vorhandene Schutzwürdigkeit ergeben (vgl. Beschlüsse vom 19. April 2010 - BVerwG 20 F 13.09 -
BVerwGE 136, 345 Rn. 22 und vom 19. Juni 2013 a.a.O. Rn. 11).
15Die Schutz- und Geheimhaltungsbedürftigkeit schutzwürdiger Angaben bestimmt sich nach einer Abwägung mit den entgegenstehenden Informationsinteressen. Dabei ist insbesondere der Bezug der am Gerichtsverfahren Beteiligten
zu dem betreffenden Aktenbestand von Bedeutung. Beziehen sich die Akten
auf ein die Rechte und Interessen des Beteiligten betreffendes Verwaltungsverfahren und wird hierüber im gerichtlichen Verfahren gestritten, so besteht ein
besonders gewichtiges Interesse, dass die Akten im Verwaltungsprozess im
Original und ohne Schwärzung von Namen vorgelegt werden. Ausnahmen bedürfen einer besonderen Rechtfertigung.
16Diese spezifische Nähe zu den in den Verwaltungsakten dokumentierten Vorgängen fehlt demgegenüber im Allgemeinen bei den voraussetzungslosen Informationszugangsansprüchen, auf die die Klägerin ihr Klagebegehren allein
stützt. Demnach streitet hier die Vermutung für ein überwiegendes Geheimhaltungsinteresse hinsichtlich der personenbezogenen Daten der Behördenmitarbeiter und umso mehr hinsichtlich der Mitarbeiter der beaufsichtigten Unternehmen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn der Zugangsanspruch, wie in der Regel
anzunehmen, sich auf die in den Akten enthaltenen Sachinformationen konzentriert. Allerdings kann sich ein gesteigertes Interesse auch auf die für die Behörde handelnden Personen richten (Beschluss vom 19. Juni 2013 a.a.O.
Rn. 13). Dafür ist hier aber nichts ersichtlich.
172. Der Verwaltungsgerichtshof hat aus der Feststellung des Vorliegens von geheimhaltungsbedürftigen Inhalten nicht immer die zutreffenden rechtlichen Folgerungen gezogen.
18a) Die Verweigerung der Vorlage eines Aktenstücks kommt nur dann in Betracht, wenn die bei Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes vorrangige (Teil-)Schwärzung der Akten dem gebotenen Schutz nicht ausreichend
Rechnung trägt. Dabei muss allerdings eine Schwärzung, die lediglich Seiten
ohne Informationsgehalt und demnach nichts Verwertbares übrig lässt oder zu
einer Verfälschung des Aussagegehalts und damit zu Missverständnissen führen kann, nicht in Erwägung gezogen werden (Beschluss vom 19. Juni 2013
a.a.O. Rn. 16).
19b) Soweit der Verwaltungsgerichtshof zutreffend davon ausgegangen ist, dass
nach diesen Maßgaben eine (Teil-)Schwärzung ausreicht, hat er den Antrag der
Klägerin indessen zu Unrecht abgelehnt. Die Sperrerklärung wird im Verfahren
nach § 99 Abs. 2 VwGO in der Gestalt überprüft, die sie von der obersten Aufsichtsbehörde erhalten hat. Es ist nicht Aufgabe des Fachsenats, die Rechtmäßigkeit einer möglichen Ausgestaltung der Sperrerklärung vorab festzustellen.
Vielmehr hat die oberste Aufsichtsbehörde auch insoweit bei der Abgabe einer
Sperrerklärung unter Würdigung entgegenstehender Rechtspositionen eine Ermessensentscheidung zu treffen. Fehlt es an dieser, ist auf Antrag die Rechtswidrigkeit der Vorlageverweigerung festzustellen (Beschlüsse vom 5. April 2013
- BVerwG 20 F 7.12 - juris Rn. 11 und vom 19. Juni 2013 - BVerwG 20 F
10.12 - juris Rn. 15).
203. Die Einsicht in die vorgelegten Akten hat ergeben, dass der Verwaltungsgerichtshof zum einen in einer Reihe von Blättern (Bl. 5-7, 31, 39, 45, 414, 427,
430, 436, 451, 794, 810, 913, 920, 1102-1104), die unter Ziffer 1 seines Entscheidungsausspruchs aufgeführt sind, zu Unrecht von den Voraussetzungen
der Vorlageverweigerung ausgegangen ist. Vielmehr bleibt dort nach Schwärzung der geheimhaltungsbedürftigen Passagen weiterhin ein - bezogen auf den
in den Akten dokumentierten Vorgang - verwertbarer Informationsgehalt.
21Zum anderen finden sich unter Ziffer 2 des Bescheidungsausspruchs des Verwaltungsgerichtshofs eine Vielzahl von Aktenseiten, die nach Schwärzung der
geheim zu haltenden Inhalte keinerlei Aussagewert mehr haben. Dazu zählen
etwa Depotlisten (Bl. 435, 443). Bei den Unterlagen Bl. 466-708 (Schreiben von
Kreditinstituten an die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht über
verschiedene Details von Kontovorgängen) gilt dies ebenfalls für zahlreiche
Blätter; dabei sind in diesem Zusammenhang auch die Angaben zu juristischen
Personen geheimhaltungsbedürftig, weil auch sie Rückschlüsse auf die wegen
der Marktmanipulation verdächtigten Personen erlauben.
22Der Durchsuchungsbeschluss des Amtsgerichts Düsseldorf (Bl. 1115-1117) ist
ungeachtet seines auch personenbezogene Daten umfassenden Inhalts nicht
geheimhaltungsbedürftig, da er vertretungsberechtigten Personen der Klägerin
bereits zur Kenntnis gegeben worden ist. Beim Durchführungsplan (Bl. 1113-
1114) gebietet der Schutz personenbezogener Daten eine über die Vorgaben
des Verwaltungsgerichtshofs hinausgehende umfangreiche Schwärzung, von
der letztlich nur die auf die Klägerin bezogenen Daten ausgenommen sind.
23Soweit die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Vorlageverweigerung gegeben sind, genügt die Sperrerklärung auch den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Ermessensausübung im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO.
Denn die Ermessensbetätigung ist hier durch den gebotenen Grundrechtsschutz rechtlich vorgezeichnet.
24Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 3, § 155 Abs. 1 Satz 1, § 159
Satz 1, § 162 Abs. 3 VwGO und § 100 Abs. 1 ZPO.
Neumann Buchheister Brandt

References: § 3
 § 3
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 § 8
 § 8
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 § 3
 Art. 12
 § 99
 § 99
 § 99
 § 99

§ 8
 § 99
 Art. 12
 Art. 14
 Art. 2
 Art. 1
 § 99
 § 99
 § 154
 § 155
 § 159
 § 162
 § 100