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Timestamp: 2019-01-20 05:48:54+00:00

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﻿ SENTENCIA C-66 DE JUNIO 20 DE 2018
SENTENCIA C-66 DE 20 DE JUNIO DE 2018
CONTENIDO:REVISIÓN OFICIOSA DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA REDUCCIÓN DE LA COTIZACIÓN MENSUAL AL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO DE SALUD DE LOS PENSIONADOS DEL 12 % AL 4%. SE PRECISA QUE EL CONTENIDO MATERIAL DEL PROYECTO OBJETADO IMPLICA UNA EXENCIÓN A UNA CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL Y QUE POR TANTO ESTÁ SUJETA A INICIATIVA RESERVADA DEL EJECUTIVO, CON LA CUAL NO CONTÓ. ADEMÁS, QUE EL PROYECTO DE LEY TAMPOCO TUVO UN AVAL GUBERNAMENTAL PRODUCIDO DENTRO DEL TRÁMITE LEGISLATIVO Y QUE POR EL CONTRARIO SE PRESENTÓ UNA OPOSICIÓN PERMANENTE DE LOS MINISTERIOS DE SALUD, TRABAJO Y HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. SE CONSIDERA QUE LA SOLA CIRCUNSTANCIA ANTERIOR VICIA LA TOTALIDAD DEL PROYECTO POR CUANTO IMPLICA VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 154 SUPERIOR, SE DECLARAN FUNDADAS LAS OBJECIONES POR INCONSTITUCIONALIDAD FORMULADAS Y, EN CONSECUENCIA, SE DECLARA INEXEQUIBLE EL PROYECTO DE LEY NÚMERO 062 DE 2015 CÁMARA- 170 DE 2016 SENADO, ACUMULADO CON EL PL.N. 008 DE 2015 CÁMARA “POR LA CUAL SE MODIFICA LA COTIZACIÓN MENSUAL AL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO DE SALUD DE LOS PENSIONADOS”.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROYECTO DE LEY, OBJECIÓN AL PROYECTO DE LEY, CONTRIBUCIONES PARAFISCALES, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, RÉGIMEN CONTRIBUTIVO EN SALUD, COTIZACIÓN AL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO EN SALUD, EXONERACIÓN DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES
Sentencia C-66 de junio 20 de 2018
Ref.: Expediente OG-155
Revisión oficiosa de constitucionalidad de las Objeciones Gubernamentales al proyecto de Ley “número 62 de 2015 Cámara - 170 de 2016 Senado, acumulado con el PL.N. 008 de 2015 Cámara ‘Por la cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados”.
EXTRACTOS: «II. Texto del proyecto objetado.
“LEY ___________________________________
‘Por el cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados’
‘ART. 1º—Modifíquese el inciso del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así:
La cual se hará efectiva a partir del 1º de enero de 2017.
‘ART. 2º—La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga de manera expresa toda disposición anterior que le sean contraria
Gregorio Eljach Pacheco”.
La Corte Constitucional ha establecido que son dos las condiciones necesarias para que se active su competencia para decidir sobre la constitucionalidad de los proyectos de Ley que hubieren sido objetados por el Gobierno nacional como inconstitucionales. En primer lugar, que el Gobierno hubiere objetado por motivos de inconstitucionalidad dentro de los términos previstos en el artículo 166 de la C.P. Y, en segundo lugar, que el Congreso insista en la aprobación del articulado objetado. Tal como se evidencia líneas adelante, dichas condiciones se cumplen en el presente caso, por lo que se encuentra activada la competencia de la Corte Constitucional para decidir sobre el proyecto de ley objetado.
2. Trámite de las objeciones gubernamentales.
El artículo 241.8 de la Constitución Política establece que a la Corte Constitucional le corresponde decidir “sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales”. Dicha competencia comprende también la revisión del procedimiento impartido a dichas objeciones, según jurisprudencia reiterada de esta corporación(6).
El texto de las objeciones gubernamentales se publicó en la Gaceta 576 del 21 de julio de 2017(7).
Mediante oficio del 21 de septiembre de 2017, se le informó a los honorables representantes Alfredo Ape Cuello Baute y Carlos Abraham Jiménez López que por instrucciones del Presidente de la Cámara de Representantes y en atención al artículo 199 de la Ley 5 de 1992 habían sido designados para rendir informe sobre las objeciones gubernamentales formuladas por inconstitucionalidad e inconveniencia al proyecto(8).
El 5 de octubre de 2017, el representante a la Cámara Alfredo Ape Cuello Baute presentó escrito de renuncia al estudio de las objeciones debido a la condición de pensionado de su padre(9).
En vista de la situación antes reseñada, el 24 de octubre de 2017 se informó al parlamentario Berner León Zambrano Eraso sobre su designación como miembro de la comisión para estudiar las objeciones formuladas(10).
Por su parte, a través del oficio del 19 de septiembre de 2017, el secretario del Senado de la República informó a los senadores Édinson Delgado Ruiz y Alexander López Maya que por instrucciones del presidente de la Corporación habían sido designados como miembros de la comisión accidental para el estudio de las objeciones gubernamentales(11).
El 21 de noviembre de 2017 se presentó el informe sobre objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 62 de 2015 Cámara, 170 de 2016 Senado, acumulado con el Proyecto de Ley 8 de 2015 Cámara a los presidentes de la Cámara de Representantes y del Senado de la República. El documento fue firmado por los senadores Édinson Delgado Ruiz, Antonio José Correa Jiménez y Alexander López Maya, así como por los representantes a la Cámara Berner León Zambrano Eraso y Carlos Abraham Jiménez López(12).
El informe sobre objeciones presidenciales se publicó en las Gacetas 1079 del 21 de noviembre de 2017 y 1086 del 23 de noviembre de 2017(13).
En sesión plenaria del 6 de diciembre de 2017, el Senado de la República consideró y aprobó el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la comisión accidental tal como consta en el Acta 43 publicada en la Gaceta del Congreso 174 de 2018,(14) previo anuncio el día 5 de diciembre de 2017, de acuerdo con el Acta 42 publicada en la Gaceta del Congreso 173 de 2018(15).
Mediante votación nominal se declararon infundadas las objeciones presentadas por el Ejecutivo al Proyecto de Ley 170 de 2016 Senado, 62 de 2015 Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley 8 de 2015 Cámara). De acuerdo al registro existieron 53 votos a favor del informe presentando.
Existen constancias de retiro de la discusión y votación del informe de las objeciones gubernamentales de los senadores Antonio Navarro Wolff y Alfredo Ramos Maya(16).
Por su parte, en sesión plenaria del 13 de diciembre de 2017, la Cámara de Representantes consideró y aprobó el informe de las objeciones gubernamentales presentado por la comisión accidental tal como consta en el Acta 273 publicada en la Gaceta del Congreso 159 de 2018,(17) previo anuncio el día 12 de diciembre de 2017, de acuerdo con el Acta 272 publicada en la Gaceta del Congreso 122 de 2018(18).
Cerrado el registro, el Secretario General anunció 93 votos aprobando el informe de la subcomisión y 0 en contra por lo que se negaron las objeciones presidenciales al proyecto.
Como se constató, el proyecto fue devuelto junto con el escrito de las objeciones gubernamentales dirigido al presidente de la Cámara de Representantes el 18 de julio de 2017 y el informe de la comisión accidental fue aprobado el 6 de diciembre de 2017 por el Senado de la República y el 13 de diciembre del mismo año por la Cámara de Representantes.
Mediante el oficio de 23 de enero de 2018, el Secretario General del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional el expediente del Proyecto de Ley 62 de 2015 Cámara, 170 de 2016 Senado, acumulado con el Proyecto de Ley 8 de 2015 Cámara, por el cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados, el cual fue objetado por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia.
2.1. Oportunidad de las objeciones.
El artículo 166 Superior consagra que el Gobierno dispone de seis días para devolver un proyecto de ley con sus objeciones si el mismo no tiene más de veinte artículos y la jurisprudencia Constitucional advierte que el término contemplado en la norma antes reseñada debe computarse en días hábiles(19) de acuerdo con el artículo 62 de la Ley 4 de 1913, que subrogó el artículo 70 del Código Civil(20).
En el caso particular, el Proyecto de Ley 62 de 2015 Cámara, 170 de 2016 Senado, acumulado con el Proyecto de Ley 8 de 2015 Cámara se radicó en la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República el 10 de julio de 2017(21) y el 18 de julio del mismo año el proyecto fue devuelto con el escrito de las objeciones gubernamentales(22). De esta manera, las objeciones fueron presentadas el último día dispuesto para tal efecto.
Adicionalmente, se acreditó el cumplimiento de lo establecido en el artículo 165 de la Constitución Política que dispone que si un proyecto de ley es aprobado por ambas Cámaras y es objetado por el Gobierno deberá ser devuelto a la Cámara que tuvo origen. En el caso de la referencia, el proyecto se remitió mediante escrito dirigido al presidente de la Cámara de representantes.
Además, el escrito de las objeciones gubernamentales fue firmado por el Presidente de la República, el Ministro Hacienda y Crédito Público (encargado), el Ministro de Salud y la Ministra de Trabajo (encargada).
3. Análisis de las objeciones.
A efectos de estudiar la presente objeción presidencial la Corte (i) se referirá al contenido del proyecto de ley puesto en consideración y (ii) repasará la jurisprudencia sentada en relación con cada uno de los temas referidos a la objeción, para proceder a su resolución.
3.1. Contenido de la iniciativa del Proyecto de Ley objetado.
El inicial artículo 204 de la Ley 100 de 1993 preveía que toda persona afiliada al régimen contributivo en salud (vinculada mediante contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago) debía pagar una cotización obligatoria del 12% del salario base de cotización. En el caso de los particulares contratistas y servidores públicos, el antiguo artículo 204 de la Ley 100 de 1993 disponía que dicho porcentaje se repartiría de la siguiente manera: 2/3 partes a cargo del empleador (8%) y 1/3 (4%), a cargo del trabajador. Por el contrario, en el caso de los pensionados y de los trabajadores independientes, al carecer evidentemente de empleador, debían asumir la totalidad del pago de la cotización, es decir, el 12%.
Más adelante, el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 incrementó, a partir del 1º de enero de 2007, el monto de la cotización en salud del 12% al 12.5% del ingreso o salario base de cotización. En cuanto a la distribución de la cotización, la norma dispone que el empleador asumirá el 8.5% de la misma, es decir, se le incrementó en 0.5%, en tanto que aquella a cargo del trabajador se mantuvo en un 4%.
Posteriormente, en la Ley 1250 de 2008 se introdujo una modificación al artículo 1ºde la ley 1122 de 2007, que exoneró a toda la población pensionada de la obligación de contribuir con un 0.5% adicional del ingreso base de cotización.
Actualmente, mediante el proyecto de ley objetado, se propone modificar nuevamente el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, disminuyendo la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados del 12 % al 4% de la respectiva mesada pensional, lo cual se haría efectivo desde el 1º de enero de 2017.
El artículo 2º dispone la vigencia de la referida ley.
3.2. Análisis de las objeciones por vicios de trámite legislativo.
Se procederá a analizar las objeciones presentadas por el Gobierno referidas a los posibles vicios de trámite en la expedición de la ley. No obstante, en primer lugar se hará referencia a la totalidad del trámite surtido por el proyecto.
3.2.1. Trámite surtido.
El 4 de agosto de 2015 el Representante a la Cámara Alejandro Carlos Chacón Camargo radicó el Proyecto de Ley 62 de 2015 Cámara “por el cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados”(23). El proyecto con su exposición de motivos se publicó en la Gaceta del Congreso 579 del 6 de agosto de la misma anualidad(24).
Mediante oficios CSpCP.3.7-196-2015 el Secretario General de la Comisión Séptima designó como ponentes para primer debate del proyecto a los representantes a la Cámara Óscar Ospina Quintero, Didier Burgos Ramírez (Coordinador ponente) y Mauricio Salazar Peláez(25).
A través de la Resolución 1 del 2 de septiembre de 2015, la mesa directiva de la Comisión Séptima Constitucional permanente de la Cámara de Representantes acumuló el Proyecto de Ley 62 de 2015 Cámara con el 008 de 2015 Cámara(26).
1. Trámite en la Cámara de Representantes.
Informe para primer debate en Cámara
El 16 de septiembre de 2015 se presentó informe para primer debate en Cámara para el proyecto de ley. El documento fue firmado por los representantes a la Cámara Didier Burgos Ramírez, Cristóbal Rodríguez Hernández, Rafael Romero Piñeros, Mauricio Salazar Peláez, Wilson Córdoba Mena y Óscar Ospina Quintero. El informe para primer debate y el texto propuesto se publicaron en la Gaceta del Congreso 721 de 18 de septiembre de 2015(27).
Proposiciones modificatorias
El 10 de noviembre de 2015, los representantes a la Cámara Esperanza Pinzón de Jiménez, Margarita Restrepo y Wilson Córdoba presentaron una proposición modificatoria del artículo 1 del proyecto de ley, a saber:(28)
“ART. 1º—Modifíquese el inciso del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así:
La cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados querecibanhasta3salariosmínimosmensualesvigentes,serádel4% del ingreso de la respectiva mesada pensional.
La cual se hará efectiva a partir del 1º de enero de 2017”.
El mismo día del mes de noviembre, el representante a la Cámara Cristóbal Rodríguez Hernández presentó la siguiente proposición modificatoria al artículo 1º del proyecto de ley(29):
La cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados quesumesadapensionalnosupereloscuatrosalariosmínimosmensualeslegalesvigentes será del 4% del ingreso de la respectiva mesada pensional.
Discusión y votación en primer debate
La votación y discusión del Proyecto de Ley 62 de 2015 Cámara, acumulado con el 008 de 2015 Cámara se adelantó en sesión desarrollada el 10 de noviembre de 2015 en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes.
Ponencia para segundo debate en Cámara
El 9 de diciembre de 2015, se presentó ponencia para segundo debate con el texto propuesto en Cámara del proyecto de ley. El documento fue firmado por los representantes Didier Burgos Ramírez, Cristóbal Rodríguez Hernández, Rafael Romero Piñeros, Mauricio Salazar Peláez, Wilson Córdoba Mena y Óscar Ospina Quintero(30). El informe se publicó en la Gaceta 1072 de 2015.
Los días 19, 25 y 26 de abril de 2016, los representantes María Eugenia Triana Vargas, Samuel Hoyos Mejía y Lina María Barrera Ruda presentaron proposiciones para modificar el artículo 1º del proyecto de ley(31).
Anuncio para discusión y votación en segundo debate.
El anuncio para la votación del Proyecto de Ley 62 de 2015 Cámara, acumulado con el 008 de 2015 se llevó a cabo en sesión del 20 de abril de 2016, de lo que existe constancia en el Acta 128 del mismo día y se publicó en la Gaceta del Congreso 452 de 2016(32).
En sesión plenaria del 25 de abril de 2016, se aprobó en segundo debate el texto definitivo con modificaciones del Proyecto de Ley 62 de 2015 Cámara, acumulado con el 008 de 2015 Cámara. El trámite surtido consta en el Acta 129 de la misma fecha publicada en la Gaceta del Congreso 354 de 2016(33).
Remisión del expediente legislativo al Senado
A través de oficio SG2-0703/2016 del 27 de abril de 2016, el Secretario General remitió el expediente del proyecto de ley al presidente del Senado, Juan Fernando Velasco Chávez.(34)
2. Trámite ante el Senado de la República.
Citación a comisión accidental
Mediante oficio CSP-CS-1612-2016 del 19 de octubre de 2016, el Secretario General de la Comisión Séptima notificó la citación a comisión accidental por instrucción de la mesa directiva de la célula legislativa, con el objeto de buscar consenso y presentar posiciones frente a la ponencia que sería presentada para primer debate del Proyecto de Ley 170 de 2016 Senado y 62 de 2015 Cámara. El oficio se dirigió al Ministro de Hacienda y Crédito Público, a la Ministra de Trabajo, a los senadores Édinson Delgado Ruiz, Honorio Miguel Henríquez Pinedo y Javier Mauricio Delgado Martínez en calidad de ponentes, a Eduardo Pulgar Daza como coordinador ponente y a Antonio José Correa Jiménez como coordinador de la Comisión Accidental(35). De acuerdo con el documento, la citación para la primera reunión estaba fechada para el 25 de octubre de 2016.
Informe para primer debate en Senado
El 5 de diciembre de 2016, se presentó informe para primer debate en Senado para el proyecto de ley. El documento fue firmado por Édnison Delgado Ruiz, Eduardo Pulgar Daza, Antonio José Correa Jiménez, Honorio Henríquez Pinedo así como Mauricio Delgado Martínez y el texto propuesto no fue el mismo que aprobó la Cámara. El informe se publicó en la Gaceta 1106 del 7 de diciembre de 2016(36).
Mediante oficio HSJACS-0636-16 del 12 de diciembre de 2016, el senador Jesús Alberto Castilla Salazar le manifestó al Secretario de la Comisión Séptima la adhesión a la ponencia publicada en la Gaceta 1106 de 2016, relativa al Proyecto de Ley 170 de 2016 Senado y 62 de 2015 Cámara(37).
La votación y discusión del Proyecto de Ley 170 de 2016 Senado y 62 de 2015 Cámara, acumulado con el 008 de 2015 Cámara en la Comisión Séptima del Senado de la República se adelantó en sesión desarrollada el 14 de diciembre de 2016, según consta en Acta 27 de 2016.(38) En el acta consta que las votaciones de (i) la proposición con que termina el informe de ponencia, (ii) la que se hizo en bloque del articulado, (iii) del título del proyecto y (iv) para que pase a segundo debate, contaron con el apoyo de 9 senadores(39).
Texto Aprobado en la Comisión Séptima
El texto aprobado fue publicado en la Gaceta del Congreso 69 del 14 de febrero de 2017(40).
Informe para segundo debate en Senado
El 19 de abril de 2017 se presentó informe para segundo debate en Senado para el proyecto de ley. El documente fue firmado por Édinson Delgado Ruiz, Eduardo Enrique Pulgar Daza, Antonio José Correa Jiménez, Honorio Henríquez, Mauricio Delgado Martínez así como Jesús Alberto Castilla Salazar y se publicó en la Gaceta 1106 de 7 de diciembre de 2016(41).
Anuncio para discusión y votación en segundo debate
El anuncio para la votación del Proyecto de Ley 170 de 2016 Senado y 62 de 2015 Cámara, acumulado con el 008 de 2015 Cámara, se llevó a cabo en la sesión del 23 de mayo de 2017 de lo que existe constancia en el Acta 76 de 2017.
En sesión del 24 de mayo de 2017 se consideró y aprobó la ponencia para segundo debate y el título del proyecto de ley. El resultado de las votaciones consta en el Acta 77 de la misma fecha(42).
Remisión del expediente legislativo a la Cámara
A través de oficio SLE-CS-265-2017 del 30 de mayo de 2017, el presidente del Senado Óscar Mauricio Lizcano Arango, remitió el expediente del proyecto de ley al presidente de la Cámara de Representantes(43).
3. Trámite de conciliación.
En informe de Conciliación se dirigió a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, los integrantes de la comisión accidental de Conciliación sometieron “a consideración de las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de representantes, para continuar con [el] trámite correspondiente, el texto conciliado del proyecto de ley indicado”.
Texto aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes Texto aprobado en la plenaria del Senado de la República
PROYECTO DE LEY 62 DE 2015 CÁMARA, 170 DE 2016 SENADO, ACUMULADO CON EL PROYECTO DE LEY 8 DE 2015 CÁMARA “por la cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados”
‘ART. 2º—La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga de manera expresa toda disposición anterior que le sean contraria”.
La cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados será del 4% del ingreso de la respectiva mesada pensional cuando aquella pensión no represente más de cuatro (4) salarios mínimos mensuales vigentes, caso en el cual continuará aportando el 12%.
Lo anterior sin perjuicio de las disposiciones favorables que resulten aplicables al pensionado docente en virtud del régimen pensional que lo cobija.
En el texto del informe se lee que los conciliadores después de un análisis decidieron “acoger el título y el texto aprobado por la Honorable Cámara de representantes que recoge en su integridad lo aprobado por el Senado de la República”(44).
Votación del informe de conciliación en la Cámara de Representantes
En sesión plenaria del 15 de junio de 2017, la Cámara de Representantes consideró y aprobó el informe de la comisión accidental presentado tal como consta en el Acta 226 publicada en la Gaceta del Congreso 685 de 2017(45) y previo anuncio el día 14 de junio de 2017, de acuerdo con el Acta 225(46).
Votación del informe de conciliación en el Senado de la República
En sesión plenaria del 7 de junio de 2017 se consideró y aprobó el informe de la comisión de conciliación. El resultado de la votación consta en el Acta 82 publicada en la Gaceta del Congreso 1020 de 2017,(47) previo anuncio en sesión plenaria el día 6 de junio de 2017 tal como se registró en el Acta 81.
Inicialmente, en sesión plenaria del Senado de la República del 7 de junio de 2017, el coordinador de conciliación, Édinson Delgado, expuso que la comisión accidental de conciliación había acogido el título y el texto aprobado por la Cámara de Representantes “que define claramente que el aporte en salud de los pensionados se bajará del 12 al 4% sin distinción alguno de rango de pensión”.
Mediante votación ordinaria se aprobó el informe de conciliación presentado y en la Gaceta del Congreso 1020 de 2017, en la que se publicó el Acta de plenaria 82 de la sesión ordinaria del día miércoles 7 de junio de 2017, consta el registro de asistencia con 97 Senadores presentes y 4 que no asistieron con excusa.
No obstante, algunos parlamentarios solicitaron la reapertura del debate por las implicaciones económicas y por la posible existencia de impedimentos de algunos senadores al aprobar el informe de conciliación que cogió el título y el texto aprobado por la Cámara de Representante, a través del cual se disminuiría el aporte en salud de todos los pensionados del 12 al 4%.
Sin perjuicio de lo anterior, en plenarias del 13 y 15 de junio de 2017 se discutió la reapertura del debate y en plenaria del 20 de junio de 2017, el presidente del Senado de la República anunció que se llevó a cabo una reunión con voceros de los partidos, quienes revisaron el proceso de aprobación del informe de conciliación y se sometió nuevamente a consideración.
En la misma sesión, el senador Édinson Delgado aseveró que lo procedente no era la reapertura del debate sino la ratificación de lo decidido el 7 de junio de 2017. Posteriormente, la Presidencia sometió a consideración de la plenaria el informe de conciliación al Proyecto de Ley 170 de 2016 Senado, 62 de 2015 Cámara, acumulado con el Proyecto de Ley número 008 de 2015 Cámara. Cerrada la votación y discusión, mediante votación nominal, 60 Senadores aprobaron el informe y no existieron votos en contra.
3.2.2. Creación de un beneficio tributario sin aval del Gobierno nacional, violación del artículo 154 de la Constitución Política.
En razón a que la iniciativa legislativa resulta ser uno de los primeros requisitos que todo proyecto de ley debe cumplir, se procederá hacer, en primer lugar, un análisis del cargo referido al desconocimiento del artículo 154 de la Constitución Política.
La objeción gubernamental refiere que el proyecto de Ley 170 de 2016 Senado, 62 de 2015 Cámara acumulado con el 008 de 2015 Cámara “por el cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados” fue expedido en violación de lo dispuesto en el artículo 154 de la Constitución Política, como quiera que establece una exención tributaria, lo que corresponde a un asunto de iniciativa legislativa privativa del ejecutivo y, carece de aval por parte del Gobierno nacional.
En concepto del ejecutivo, la disminución de la cotización en salud de los pensionados del 12% al 4% es una disminución de la tarifa de un tributo, y por lo mismo, es una medida que incorpora una exención o beneficio tributario. Por lo anterior, teniendo en cuenta que el contenido del proyecto de ley sub examine incluye una exención tributaria, es preciso aclarar que tanto la Constitución como la propia Corte han resaltado que la iniciativa legislativa para estos asuntos es privativa del Gobierno.
Explica que durante el trámite del proyecto, el ejecutivo manifestó su oposición a la iniciativa. Así, (i) el Ministerio de Trabajo consideró que el proyecto de Ley no incluía el análisis respecto al impacto fiscal que la disminución del porcentaje del aporte tendría sobre el Sistema General de Seguridad Social en Salud, de tal forma que se podía comprometer la sostenibilidad financiera del sistema y que debían establecerse los cambios de forma progresiva, razón por la cual solicitaba su archivo y (ii) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitió concepto frente al proyecto de Ley en diferentes etapas del proceso legislativo, absteniéndose de emitir concepto favorable y solicitando el archivo de la iniciativa, considerando que la disminución de los recursos era vertiginosa y comprometía seriamente la garantía constitucional al derecho a la seguridad social en salud.
Frente a dicha objeción, el Congreso consideró que el presente proyecto de ley no requiere iniciativa exclusiva del Gobierno por cuanto no se trata de una exención tributaria sino de una reducción de la tarifa, situación que a su parecer, no requiere de una iniciativa gubernamental exclusiva.
En segundo lugar, el Congreso aduce que la falta de iniciativa puede ser suplida con un consentimiento probado del Gobierno dentro del trámite legislativo. Recuerda que no es necesaria ninguna formalidad y que debe presentarse antes de la aprobación en plenarias.
Para el legislativo, para los efectos de esta iniciativa, el aval debe ser expedido por el Presidente de la República o el ministro del ramo correspondiente. Desde esta perspectiva, el Ministerio de Trabajo es el ministro quien para este tema constituye Gobierno y por lo tanto, tiene la posibilidad de presentar o no el aval del proyecto en cuestión. Aduce que el Ministerio de Trabajo se pronunció de manera favorable a la aprobación de la reducción del cobro hecho a los pensionados sugiriendo alguna modificaciones, en el Concepto Jurídico número 2000000-190570.
De igual manera, afirma que fue el propio Presidente de la República quien avaló el proyecto de ley en la alocución de fecha 6 de junio de 2014 en un evento con pensionados del país antes de la segunda vuelta de elecciones presidenciales.
Por su parte, la Vista Fiscal indicó que no se está en presencia de una exención tributaria razón por la cual no se requería iniciativa gubernamental ni su aval posterior. En los mismos términos del Congreso, consideró que el caso de estimarse que se requería aval, el mismo fue dado por el Presidente de la República en la alocución presidencial de fecha 6 de junio de 2014 en el evento con pensionados del país antes de la segunda vuelta de elecciones presidenciales.
En este orden, para resolver la objeción debe analizarse (i) si la materia contenida en el proyecto es de aquellas que en razón del artículo 154 requieren de iniciativa privativa gubernamental o su aval y (ii) en caso de ser afirmativa la respuesta, si la iniciativa privativa fue suplida por el aval.
(i) La iniciativa legislativa reservada
La Constitución Política otorga al Congreso la cláusula general de competencia legislativa (art. 150) y establece el procedimiento a seguir para tramitar, aprobar y sancionar las leyes. Dentro de éste, todo ordenamiento constitucional establece qué sujetos se encuentran habilitados para la presentación de proyectos que luego se convertirán en mandatos legislativos. En este orden, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto que la iniciativa legislativa no es otra cosa que “la facultad atribuida a diferentes actores políticos y sociales para concurrir a presentar proyectos de ley ante el Congreso, con el fin de que éste proceda a darles el respectivo trámite de aprobación. Por eso, cuando la Constitución define las reglas de la iniciativa, está indicando la forma como es posible comenzar válidamente el estudio de un proyecto y la manera como éste, previo el cumplimiento del procedimiento fijado en la Constitución y las leyes, se va a convertir en una ley de la República”(48).
Los artículos 154 y 155 de la Constitución Política señalan que las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras, a propuesta: a) de sus miembros; b) del Gobierno nacional; c) por iniciativa popular en los casos previstos en la Carta Política, y d) por la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación y el Contralor General de la República, en cuanto se refieran a asuntos relacionados con materias relativas a las funciones que les compete cumplir.
No obstante lo anterior, en la Carta Política se consagran materias de iniciativa exclusiva de ciertos sujetos, dentro de las que se encuentra la iniciativa reservada gubernamental. Así, se ha mantenido la regulación contenida en la Constitución de 1886 luego de la reforma constitucional de 1968, en el sentido de hacer armómicas las competencias propias del Presidente de la República con las del Congreso, para evitar que la simple voluntad legislativa unilateral pueda interferir en el correcto ejercicio de sus funciones.
En este orden, el artículo 154 dispone que sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo e inversiones públicas (art. 150-3 CP.); las que determinan la estructura de la administración nacional, la creación, supresión o fusión de ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional; las que creen o autoricen la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta (art. 150-7 CP.); las que concedan autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales (art. 150-9 CP.); las que establezcan rentas nacionales y fijen los gastos de la administración (art. 150-11 CP.); las que organicen el crédito público (art. 150-19, literal a) CP.); las que regulen el comercio exterior y el régimen de cambios internacionales (art. 150-19 literal b) CP.); las que fijen el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública (art. 150-19 literal e) CP.); las relacionados con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva (art. 150-22 CP.); las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales y comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales (art. 154, inc. 2º, CP.).
En relación con esta última categoría, es decir las leyes que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, desde sus inicios en la Sentencia C-040 de 1993(49), esta corporación ha señalado en que en virtud del principio de legalidad del tributo corresponde al Congreso establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. No obstante, solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales(50).
Nuevamente, en la Sentencia C-188 de 1998 la Corporación reiteró que “en relación con los tributos nacionales establecidos, es el Congreso el ente facultado por la Constitución para contemplar exenciones, siemprequelohagaporiniciativadelGobierno (art. 154 C.P.). A él corresponde, entonces, con base en la política tributaria que traza, evaluar la conveniencia y oportunidad de excluir a ciertos tipos de personas, entidades o sectores del pago de los impuestos, tasas y contribuciones que consagra, ya sea para estimular o incentivar ciertas actividades o comportamientos, o con el propósito de reconocer situaciones de carácter económico o social que ameriten la exención(51):
En este orden, la corporación ha estudiado las consecuencias de la falta de iniciativa gubernamental de las leyes que decretan exenciones tributarias.
En la Sentencia C-1707 de 2000(52), la Presidencia de la República objetó un proyecto de Ley que exoneraba a un sector de los pensionados -los que recibían hasta 2 salarios mínimos mensuales- del pago de las cuotas moderadoras y copagos para acceder al Sistema de Seguridad Social en Salud, por desconocer el inciso 2º del artículo 154 de la Constitución que le otorga al Gobierno nacional, en forma privativa, la iniciativa legislativa para presentar proyectos de ley que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. A su juicio, partiendo del supuesto de que los aportes a la seguridad social —cuotas moderadoras y copagos— constituían, según la jurisprudencia constitucional, contribuciones parafiscales, el ejecutivo consideró que el proyecto de ley requería de la iniciativa gubernamental. En el referido proceso, el proyecto se había originado en el Senado de la República sin que mediara consentimiento por parte del Ejecutivo.
La Corte encontró que en el trámite legislativo ordinario impartido al proyecto de ley, el Congreso incurrió en un vicio de procedimiento. Lo anterior por cuanto por razón del contenido material de sus normas, relativo a la creación de una exención tributaria en beneficio de cierto sector de la población pensionada —los que recibían hasta 2 salarios mínimos—, el citado proyecto debió tramitarse por iniciativa del Gobierno nacional o, en su defecto, con su previa autorización o coadyuvancia, circunstancias que fueron ignoradas en ese caso por el legislador ordinario.
Expresamente señaló “si de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las cuotas moderadoras, los copagos y, en general, todos los aportes y recursos que se allegan al Sistema de Seguridad Social Integral, revisten el carácter de contribuciones parafiscales de destinación específica, impuestas por el Estado en virtud del principio constitucional de la soberanía fiscal, fuerza es concluir que el proyecto de ley objetado no sólo desconoció el artículo 154 de la Constitución Nacional en lo que toca con la reserva gubernamental para iniciar el trámite de las leyes que “decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”, sino también, por la circunstancia específica de haber comenzado el estudio del proyecto en el Senado de República, a pesar de que el mismo precepto constitucional exige que “Los proyectos de ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes(53)”.
En esta misma línea se encuentra la Sentencia C-840 de 2003(54), en donde se analizó el cargo referido a la iniciativa reservada para presentar proyectos de ley en relación con las materias que ordenan participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas y las que decretan contribuciones o exenciones tributarias. Allí se reiteró que de conformidad con la Constitución, la iniciativa legislativa es la facultad atribuida a diferentes actores políticos y sociales para que concurran a la presentación de proyectos de ley ante el Congreso de la República con el fin de que éste les imparta el trámite constitucional y reglamentario correspondiente. En tal sentido, el Gobierno nacional cuenta con iniciativa legislativa en todas las materias y exclusiva en los asuntos que aparecen relacionados en el segundo inciso del artículo 154 superior. En el caso concreto se consideró que no se estaba en presencia de una contribución parafiscal razón por la cual no se presentaba una iniciativa reservada(55).
En la Sentencia C-508 de 2006(56), al estudiar la constitucionalidad de una norma que establecía la excepción de pago de una tasa a ciertos sujetos, la Corte destacó que la potestad impositiva del Estado ha sido confiada a los órganos plurales de representación política, y en especial, al Congreso de la República. Este ejerce su potestad según la política tributaria que estime más adecuada para alcanzar los fines del Estado. Por eso, dicha potestad ha sido calificada por la Corte como “poder suficiente”, ya que es “bastante amplia y discrecional”. Incluso, la Corte ha dicho que es “la más amplia discrecionalidad”. Aplicando estos criterios al campo de las exenciones tributarias, la Corte ha señalado: “Si el Congreso tiene autoridad suficiente para establecer impuestos, tasas y contribuciones, señalando los hechos en que se fundamenta su obligatoriedad, las bases para su cálculo, los sujetos contribuyentes, los sujetos activos y las tarifas aplicables, es natural que goce del poder suficiente para consagrar exenciones y otras modalidades de trato a los contribuyentes, por razones de política económica o para realizar la igualdad real y efectiva, siempreapartirdelainiciativadelGobierno(art.154,C.P[)](Subrayadofueradeltexto)(57).
En la Sentencia C-838 de 2008(58) se llevó a cabo un análisis de la iniciativa legislativa reservada. Allí haciendo uso de este derecho de iniciativa legislativa exclusiva, el Gobierno nacional, por intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Ministro de la Protección Social, presentó un proyecto de ley a consideración del Congreso; no obstante, lo que se pretendía con dicha iniciativa ejecutiva no vino a corresponder con lo que finalmente fue aprobado por el Congreso de la República. Es decir, a juicio del Gobierno, la versión aprobada del Proyecto de Ley 26 de 2007 Senado, 121 de 2007 Cámara, no contó con su aval. El proyecto de ley presentado por el Gobierno nacional proponía redistribuir el impacto que se generó con el incremento en 0.5 puntos de la cotización para salud ordenado por la Ley 1122 de 2007 sobre los ingresos de los pensionados. La fórmula presentada reducía el impacto del incremento establecido por la Ley 1122 de 2007 para algunos pensionados, los dejaba igual para otros y los incrementaba para los restantes. No obstante, en el trámite parlamentario se extendió tal beneficio a todos los pensionados.
En la referida providencia —C-838/2008— la corporación reitera el carácter parafiscal de la cotización en seguridad social concluyendo así que “Desde este punto de vista, por lo menos en lo que a la mencionada exención tributaria se refiere, el proyecto de ley era a uno de aquellos que, en virtud de lo prescrito por el segundo inciso del artículo 154 de la Constitución Política, correspondía a la iniciativa privativa o exclusiva del ejecutivo. Ciertamente, dicha norma superior prescribe que sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes que “decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”. Y dado que la cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud es una especie del género de las obligaciones tributarias llamado “contribución parafiscal”, es claro que el proyecto de ley correspondía a aquellos que son de la iniciativa exclusiva del Gobierno”. Fue por esta misma razón entonces que la corporación declaró infundadas las objeciones al considerar que el proyecto de ley había sido presentado por el Ministro de Hacienda y la modificación del proyecto no había cambiado su espíritu.
Nuevamente, en la Sentencia C-397 de 2011(59) se indicó que en materia de exclusiones y demás beneficios tributarios esta corporación ha señalado que el Congreso puede decretar las que encuentre convenientes bajo la condición de que la iniciativa provenga del Gobierno (art. 154 C.P.) y no podrá concederlas en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales (art. 294 C.P.). Adicionalmente, la exclusión que el legislador haga respecto de la carga tributaria no es de por sí inconstitucional siempre que para ello exista una razón válida para el trato diferencial(60). Esta misma regla ha sido reiterada en las Sentencias C-1023 de 2012(61), C-465 de 2014(62), C-602 de 2015(63) y C- 633 de 2016,(64) entre otras.
Se concluye entonces que en virtud del principio de legalidad del tributo corresponde al Congreso establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. No obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
No obstante, tal y como se desarrollará a continuación, la jurisprudencia constitucional ha admitido que la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley. Ha dicho la Corte que de conformidad con el espíritu del artículo 154 Superior, el cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia, es posible que se presente un aval gubernamental posterior al acto de presentación del proyecto. Ello constituye además un desarrollo del mandato previsto en el parágrafo único del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, que establece que “el Gobierno nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique”, y que “La coadyuvancia podrá efectuarse antes de la aprobación en las plenarias”
(ii) El aval gubernamental de los proyectos propios de su iniciativa
Al estudiar la jurisprudencia sobre la posibilidad de admitir el aval gubernamental en materias cuya iniciativa se encuentra reservada al ejecutivo, se concluye que tal aval debe contar con unos requisitos para ser considerado una forma de subsanación de la falta de iniciativa gubernamental en cumplimiento del artículo 154 superior. A continuación se refieren algunas de estas decisiones, con el fin de extraer las reglas establecidas por la jurisprudencia[.]
En la Sentencia C-1707 de 2000(65), al examinar las objeciones presidenciales presentadas respecto del proyecto de ley 26/98 Senado - 207/99 Cámara, el Congreso de la República había procedido a adicionar el contenido material del artículo 187 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de exonerar a los pensionados que recibían hasta dos salarios mínimos mensuales, del pago de las cuotas moderadoras y copagos para acceder a la prestación de los servicios de salud dentro del sistema de seguridad social. El Gobierno nacional objetó la constitucionalidad del citado proyecto, por considerar que su objeto era la creación de una exención al pago de una contribución parafiscal que debía haberse tramitado a iniciativa del Gobierno, tal como lo exigía el artículo 154 de la Carta Política.
La Corte en esta ocasión explicó la naturaleza del aval gubernamental dado a (i) los proyectos de ley correspondientes a la iniciativa ejecutiva exclusiva, cuando los mismos no hayan sido presentados por el Gobierno, o (ii) a las modificaciones que a los proyectos de iniciativa legislativa privativa del ejecutivo introduzca el Congreso de la República durante el trámite parlamentario. Al respecto, sostuvo que dicho aval en ambos casos era una forma de ejercicio de la iniciativa legislativa gubernamental. Sobre el particular señaló:
“(…) la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el artículo 154 Superior. En realidad, teniendo en cuenta el fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribución debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en instancias posteriores del trámite parlamentario. Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos, que la intervención y coadyuvancia del Gobierno nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2º del artículo 154 de la Constitución Política. A este respecto, y entendido como un desarrollo del mandato previsto en la norma antes citada, el parágrafo único del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, es claro en señalar que: “el Gobierno nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique”, y que “La coadyuvancia podrá efectuarse antes de la aprobación en las plenarias” (negrillas fuera del original).
En la Sentencia C-807 de 2001, la Corte reflexionó nuevamente sobre la posibilidad de introducir modificaciones a un proyecto de ley correspondiente a la iniciativa privativa del Ejecutivo, encontrando que si bien dicha posibilidad se ajustaba a la Carta, al respecto existían ciertas restricciones constitucionales que impedían “adicionar nuevas materias o contenidos”; no obstante, dichas adiciones podían ser objeto del aval gubernamental, que las convalidaba.
“La Corte, a partir de la consideración integral de los conceptos de iniciativa legislativa y debate parlamentario, y en armonía con lo dispuesto en el artículo 142 del Reglamento del Congreso, ha afirmado la posibilidad de convalidar el trámite de un proyecto de ley, que siendo de iniciativa privativa del Gobierno, haya tenido un origen distinto”(66).
Reiterando los criterios sentados en torno a la naturaleza jurídica del aval gubernamental dado a proyectos de asuntos de iniciativa privativa del ejecutivo, en la Sentencia C-121 de 2003, la Corte recordó que la iniciativa legislativa en cabeza del Gobierno nacional no consiste únicamente en la presentación inicial de propuestas ante el Congreso de la República en los asuntos enunciados en el artículo 154 de la Carta, sino que también comprende la expresión del consentimiento o aquiescencia que el Ejecutivo imparte a los proyectos que, en relación con esas mismas materias, se estén tramitando en el órgano legislativo.
Además, en esta misma Sentencia la Corte expuso los requisitos que debe cumplir el aval gubernamental como expresión del derecho de iniciativa legislativa privativa que le corresponde al ejecutivo. Al respecto indicó (i) que dicho aval podía provenir de un ministro, no siendo necesaria la expresión del consentimiento del propio Presidente de la República; (ii) no obstante, el ministro debía ser el titular de la cartera que tuviera relación con los temas materia del proyecto; (iii) finalmente, el aval debía producirse antes de la aprobación del proyecto en las plenarias de ambas cámaras.
“Es de recordar que para esta corporación ni la Constitución ni la ley exigen que el Presidente, como suprema autoridad administrativa y jefe del gobierno, presente directamente al Congreso ni suscriba los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, pues como lo disponen en forma expresa los artículos 200 y 208 de la Carta Política, el Gobierno, encabezado por el Presidente de la República, en relación con el Congreso, concurre a la formación de las leyes presentando proyectos ‘por intermedio de los ministros’, quienes además son sus voceros”.
Pero debe tenerse en cuenta que el aval que da el Gobierno a los proyectos que cursan el Congreso no puede provenir de cualquier ministro por el sólo hecho de serlo, sino solo de aquél cuya dependencia tenga alguna relación temática o conexión con el proyecto de ley. Además es necesario que la coadyuvancia se manifieste oportunamente, es decir, antes de su aprobación en las plenarias, y que sea presentada por el ministro o por quien haga sus veces ante la célula legislativa donde se esté tramitando el proyecto de ley(67)“.
En la Sentencia C-370 de 2004, la Corte insistió en la necesidad de que exista un aval gubernamental que convalide aquellas iniciativas congresuales o modificaciones introducidas por las cámaras a proyectos de ley en curso cuando decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. No obstante, aclaró que dicho aval no exigía ser presentado por escrito.
“(…) la Corte recuerda que de acuerdo con el segundo inciso del artículo 154 superior “sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3º, 7º, 9º, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”.
En este sentido es claro que las disposiciones contenidas en la Ley 818 de 2003 referentes a exenciones tributarias debían contar con la iniciativa del Gobierno para poder ser aprobadas por el Congreso de la República.
Empero, como lo ha explicado la Corte, el requisito señalado en el segundo inciso del artículo 154 superior no necesariamente debía cumplirse mediante la presentación por parte del gobierno del proyecto o de las proposiciones tendientes a modificarlo sino que bastaba la manifestación de su aval a las mismas durante el trámite del proyecto(68)”.
Ello fue reiterado en las Sentencias C-889 de 2006(69), C-177 de 2007(70) y C-838 de 2008(71). En dichas providencias la Corte hizo un estudio exhaustivo de la exigencia de iniciativa legislativa privativa ejecutiva que constitucionalmente se exige en ciertos temas, y de la posibilidad que tiene el Congreso de introducir modificaciones a los proyectos de ley propuestos por el Gobierno que correspondan a esos temas.
Recordó que cuando en un proyecto que trata de una materia de iniciativa reservada, presentado originalmente por el Gobierno ante el Congreso, se introducen modificaciones que tengan origen en las propuestas de los congresistas, el aval no siempre es indispensable. En efecto, en esta última situación se ha distinguido entre aquellas modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval del Gobierno, de las adiciones, supresiones o modificaciones que no tienen tal alcance, las cuales no requieren aval.
Por último, señaló la Corte que las disposiciones que sean aprobadas por el Congreso de la República sin haber contado con la iniciativa del Gobierno o el aval suyo en las materias enunciadas por el inciso segundo del artículo 154 superior se encuentran viciadas de inconstitucionalidad y pueden, en consecuencia, ser retiradas del ordenamiento jurídico por la Corte Constitucional bien dentro del trámite de la acción de inexequibilidad ejercida dentro del año siguiente a la publicación del acto —ya que se trata de un vicio de forma—, o bien al ejercer el control previo de constitucionalidad por virtud de las objeciones presidenciales, si se llega a determinar el incumplimiento de la exigencia contenida en el artículo 154 Superior(72)”.
Como requisitos de dicho aval, señalaron las providencias que (i) el consentimiento expresado para dar el aval gubernamental debe necesariamente haber sido expresado dentro del trámite legislativo. Dijo la providencia “La iniciativa gubernamental exclusiva no sólo se manifiesta en el momento de la presentación inicial del proyecto de ley por el Gobierno, sino que también se ejerce mediante el aval ejecutivo impartido a los proyectos en curso, relativos a las materias sobre las que recae tal iniciativa privilegiada”; (ii) puede ser expreso o tácito; (iii) no requiere ser presentado por escrito ni mediante fórmulas sacramentales; (iv) el aval no tiene que ser dado directamente por el Presidente de la República, pudiendo ser otorgado por el ministro titular de la cartera que tiene relación con los temas materia del proyecto. Incluso la sola presencia en el debate parlamentario del ministro del ramo correspondiente, sin que conste su oposición a la iniciativa congresual en trámite, permite inferir el aval ejecutivo. La Corte ha aceptado que el aval sea otorgado por quien haga las veces del ministro correspondiente y (v) en cuanto a la oportunidad en la que debe manifestarse el aval, se tiene que éste debe manifestarse antes de la aprobación del proyecto en las plenarias. Sostuvo la Sentencia C-838 de 2008:
“Requisitos de aval gubernamental. El consentimiento expresado para dar el aval gubernamental debe estar probado dentro del trámite legislativo, pero no requiere ser presentado por escrito ni mediante fórmulas sacramentales. El aval tampoco tiene que ser dado directamente por el Presidente de la República, pudiendo ser otorgado por el ministro el titular de la cartera que tiene relación con los temas materia del proyecto(73). Incluso la sola presencia en el debate parlamentario del ministro del ramo correspondiente, sin que conste su oposición a la iniciativa congresual en trámite, permite inferir el aval ejecutivo(74). Además, la Corte ha aceptado que el aval sea otorgado por quien haga las veces del ministro correspondiente(75). En cuanto a la oportunidad en la que debe manifestarse el aval, se tiene que este debe manifestarse antes de la aprobación del proyecto en las plenarias(76)”.
Estas reglas jurisprudenciales han sido aplicadas en las Sentencias C-375 de 2010(77), C-078 de 2011(78), C-617 de 2012(79) y C-015 de 2016(80).
Se concluye que la iniciativa reservada, entendida como la atribución establecida constitucionalmente a ciertos sujetos en relación con determinadas materias, para la presentación de proyectos de ley ante el Congreso, no se circunscribe al acto formal de presentación, sino que puede entenderse cumplida en virtud de actuaciones posteriores dentro del trámite parlamentario. En este orden, resulta admisible un aval posterior, siempre y cuando se cumplan los requisitos desarrollados con anterioridad.
Así, la intervención y coadyuvancia del Gobierno nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2º del artículo 154 de la Constitución Política. Pero al contrario, cuando ha existido una minifestación expresa del ejecutivo, oponiéndose al trámite del Proyecto no puede derivarse de ninguna manera un aval gubernamental.
(iii) La convalidación de vicios en el proceso legislativo.
Frente a la convalidación de vicios de trámite legislativo, ha precisado la Corte que, en primer término, es claro que no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el Reglamento del Congreso, acarrea la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En ciertos casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia(81).
De conformidad con lo que establecen el parágrafo del artículo 241 de la Constitución, y el artículo 45º del Decreto 2067 de 1992, la Corte ha señalado que al estudiar la gravedad de la irregularidad ocurrida en el trámite legislativo debe examinar “(i) si ese defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad”(82).
De manera general, tal como lo ha señalado esta corporación, solo es posible subsanar vicios sobre la base de un procedimiento que efectivamente se ha llevado a cabo, o cuando para su corrección no es necesario rehacer el trámite legislativo en su totalidad, o cuando la oportunidad para su corrección aún no ha vencido. Así, ciertos vicios pueden ser subsanados en la medida que se haya cumplido con el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para efectuar ese saneamiento(83).
Para determinar en qué eventos resulta subsanable un vicio, y cuándo exige la declaratoria de inexequibilidad de la Ley dentro de parámetros de razonabilidad, la Corte ha establecido los siguientes criterios: (i) si se han cumplido las etapas básicas o estructurales del proceso, tomando en cuenta que la subsanación no puede comprenderse como la repetición de todo un procedimiento; (ii) el contexto dentro del cual se presentó el vicio debe ser analizado para determinar su gravedad y trascendencia en la formación de la voluntad legislativa; (iii) la posible afectación de los derechos de las minorías parlamentarias, así como la intensidad de esta son aspectos determinante para la determinación de un vicio de procedimiento; todo lo anterior, (iv) debe estudiarse tomando en consideración el tipo de ley de que se trata y su evolución a lo largo del debate parlamentario(84).
En cuanto a la razonabilidad del saneamiento del vicio, la Corporación ha sentado parámetros amplios de evaluación, unidos a la imposibilidad de asumir la repetición de una etapa estructural del trámite como un procedimiento de subsanación, y de otra parte, ha destacado la importancia de preservar al máximo la posibilidad de subsanación, como manifestación de los principios democrático y de conservación del derecho(85).
3.2.2.1. Análisis de la objeción.
(i) Naturaleza jurídica del contenido del proyecto de Ley “número 62 de 2015 Cámara 170 de 2016 Senado, acumulado con el PL.N. 008 de 2015 Cámara “Por la cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados”.
El artículo 1º del proyecto de Ley objetado dispone una modificación del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, disminuyendo la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados del 12 % al 4% del ingreso de la respectiva mesada pensional, la cual se haría efectiva desde el 1º de enero de 2017.
En cuanto a la naturaleza jurídica de las cotizaciones en salud, la Corte ha sido constante en afirmar que se trata de rentas parafiscales que constituyen un instrumento para la generación de ingresos públicos, representadas en forma de gravamen que se establece con carácter impositivo por la ley para afectar a un determinado y único grupo social o económico, y que debe utilizarse en beneficio del propio grupo gravado.
Así, desde la Sentencia SU-480 de 1997(86), al revisar los fallos de tutela dictados con ocasión de varias solicitudes de amparo de afiliados al sistema, a quienes distintas EPS negaban varios medicamentos y procedimientos por no estar en el POS, la Sala Plena hizo un examen de la estructura financiera del SGSSS y resaltó lo siguiente: (i) los recursos que las EPS reciben —recaudan— por concepto de cotizaciones, copagos, bonificaciones y similares son recursos parafiscales que, en consecuencia, deben ser administrados en cuentas diferentes a los recursos propios de las EPS; para estos efectos, las EPS actúan como meros recaudadores de recursos públicos; (ii) para que las EPS cumplan sus funciones, el SGSSS les reconoce una UPC por cada afiliado, cuyo valor es definido por los órganos rectores del sistema atendiendo a criterios indicados en la ley 100; (iii) la UPC debe destinarse por las EPS a garantizar el contenido del POS; (iv) no obstante, las EPS tienen derecho a una legítima ganancia.
En la Sentencia C-828 de 2001, al abordar una demanda contra el artículo 1º la Ley 633 de 2000 por gravar con el Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) todas las transacciones entre EPS e IPS, incluidos los pagos de los servicios del POS, la Corte sostuvo que los recursos del SGSSS son parafiscales, incluidos los pagos de las EPS a las IPS por contenidos del POS, y por tanto, no pueden ser gravados con impuestos generales como el GMF, so pena de violar el artículo 48 de la Constitución(87).
Nuevamente, la providencia C-800 de 2003(88) expresó que la obligación del empleador de descontar del salario el aporte del trabajador y pagar los aportes a la entidad libremente escogida por el empleado, implica el pago de una contribución parafiscal, y por tanto, la obligación del empleador es de orden público.
En la Sentencia C-549 de 2004, con ocasión de una demanda contra el literal d) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 y la totalidad del Decreto 1750 de 2003, la Corte reiteró que “las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud se erigen como contribuciones parafiscales” “(…) pues constituyen un gravamen que se cobra a un grupo de personas afiliadas al Sistema de Seguridad Social en Salud, cuya destinación específica es financiar ese mismo Sistema, con fundamento en los principios de solidaridad, eficiencia y universalidad”. En consecuencia -continuó-, las cotizaciones no son recursos propios de las EPS “(…) sino dineros públicos que deben destinarse a la prestación del servicio público de salud(89)“. Esta postura fue nuevamente reiterada en la Sentencia C- 809 de 2007(90).
En la Sentencia C-895 del 2009(91), la Corte Constitucional indicó que los recursos que ingresan al sistema de seguridad social, tanto en salud como en pensiones, son en realidad contribuciones parafiscales de destinación específica porque constituyen un gravamen, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus necesidades de salud y pensiones. Además, que al no comportar una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada se destinan también a la financiación global del sistema general de seguridad social en salud y en pensiones. La anterior afirmación ha sido reiterada, entre otras, en las sentencias T-690 de 2000(92), T-690 de 2000(93), T-696 de 2000(94), T- 1022 de 2000,(95) T-831 de 2000(96), T-1679 de 2000(97), C-363 de 2001(98), C-828 de 2001(99), C-792 de 2001(100), C-655 de 2003(101), C-349 de 2004(102), C-1000 de 2007(103), C-828 de 2008(104) C-430 de 2009(105), C-262 de 2013(106), C-289 de 2014(107) C-422 de 2016(108) y SU-589 de 2016, entre otras.
De igual manera, si los aportes para la salud son contribuciones parafiscales, la disminución del porcentaje de los aportes a salud, constituye una exención de una contribución, que se encuentra sometida al artículo 154 Superior.
Sobre el particular, a diferencia de lo sostenido por el órgano legislativo y por el Ministerio Público, la Corte Constitucional ha considerado que el concepto de exención no sólo abarca la eliminación total del tributo sino también la disminución de la tarifa.
Cabe recordar que la Corte Constitucional ha retomado el concepto del Consejo de Estado sobre exención tributaria. Para el máximo tribunal de lo contencioso-administrativo, la exención es una norma de carácter excepcional y legal que excluye “determinados actos o personas que normalmente estarían gravados”(109). En otras palabras, para la Corte una exención es un beneficio fiscal, gracias al que no se producen consecuencias —o estas ocurren de manera parcial— ante la ocurrencia de un hecho generador(110).
Por lo tanto, a la luz de la jurisprudencia constitucional, no le asiste razón a quienes defienden la constitucionalidad del proyecto cuando afirman que una reducción no es una exención. La jurisprudencia constitucional ha reconocido la posibilidad de que el legislador, en el ejercicio de su libertad de configuración legislativa, establezca exenciones parciales dentro de los parámetros constitucionales(111). Así, en Sentencia C-1060A de 2001 la corporación dijo expresamente:
“Es decir, la configuración normativa de las exclusiones totales o parciales al deber de contribuir también debe respetar criterios de justicia, con el fin de diseñar un régimen tributario general, solidario y progresivo (…) las exenciones admisibles corresponden a ciertos hechos en los cuales no se hace exigible el gravamen, o se valora la capacidad contributiva relacionada con el hecho generador como merecedora de una protección especial que la libera total o parcialmente, de tributación” (negrillas fuera del texto original).
De igual manera, esta corporación ha señalado con claridad que la disminución de la tarifa de un tributo se encuentra dentro de la categoría de exención. Así en la Sentencia C-748 de 2009 dijo expresamente:
“Concretamente,atravésdelasexencionestributarias,ellegisladorimpideelnacimientodelaobligacióntributariaenrelacióncondeterminadossujetosodisminuyelacuantíadelamisma,porconsideracionesdepolíticafiscal. Así, si bien en principio, respecto del contribuyente, se concreta el hecho generador del tributo, éste se excluye de forma anticipada de la obligación tributaria, por disposición legal(112), mediante una técnica de desgravación que le permite al legislador ajustar la carga tributaria, de manera que consulte los atributos concretos del sujeto gravado o de la actividad sobre la que recae la obligación tributaria, siempre con sujeción a criterios razonables y de equidad fiscal”(113) (subrayado fuera del texto).
En iguales términos dijo la Sentencia C-657 de 2015(114) “las exenciones tienen lugar cuando una norma exonera del tributo determinados actos o personas que normalmente estarían gravados; es decir, cuando habiéndose presentado el hecho generador, la ley estipula que no se producirán sus consecuencias o ello ocurrirá solo de forma parcial”. Los criterios anteriormente establecidos fueron reiterados en las sentencias C-260 de 2015(115) y C-209 de 2016(116).
De igual manera, tal y como se desarrolló en la parte motiva, la Corte Constitucional ha tomado esta postura de manera uniforme y constante en relación con considerar que es una exención tributaria, la disminución de aportes a salud. En este orden, le ha aplicado la restricción contenida en el artículo 154 superior referida a que sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
Específicamente este precedente se encuentra contenido en las sentencias C-1707 de 2000, C-1000 de 2007 y C-838 de 2008, tal y como se explicó en la parte motiva de esta providencia. En la primera de ellas, el ejecutivo objetó un proyecto de Ley que exoneraba a los pensionados que recibían hasta 2 salarios mínimos mensuales, del pago de las cuotas moderadoras y copagos para acceder al Sistema de Seguridad Social en Salud, por desconocer el inciso 2º del artículo 154 de la Constitución que le otorga al Gobierno nacional, en forma privativa, la iniciativa legislativa para presentar proyectos de ley que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
En la Sentencia C-1000 de 2007 un ciudadano demandó la constitucionalidad del porcentaje de cotización en salud que había sido dispuesto por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007(117), y que al igual de la norma ahora objetada, modificaba el artículo 204 de la Ley 100 de 1993. Para el ciudadano, el incremento del 0,5 dispuesto por la norma no debía ser aplicado a los pensionados.
En la Sentencia C-838 de 2008(118) el Gobierno nacional, por intermedio de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social, presentó un proyecto de ley a consideración del Congreso; no obstante, lo que se pretendía con dicha iniciativa ejecutiva no vino a corresponder con lo que finalmente fue aprobado por el Congreso de la República. Es decir, a juicio del Gobierno, la versión aprobada del Proyecto de Ley 26 de 2007 Senado, 121 de 2007 Cámara, no contó con su aval. En este orden, el proyecto de ley presentado por el Gobierno nacional proponía redistribuir el impacto que se generó con el incremento en 0.5 puntos de la cotización para salud ordenado por la Ley 1122 de 2007 sobre los ingresos de los pensionados. La fórmula presentada reducía el impacto del incremento establecido por la Ley 1122 de 2007 para algunos pensionados, los dejaba igual para otros y los incrementaba para los restantes. No obstante, en el trámite parlamentario se extendió tal beneficio a todos los pensionados. La objeción se refería a la falta de la iniciativa privativa reservada.
En todos estos pronunciamientos la Corte encontró que las cuotas moderadoras, los copago, las cotizaciones y, en general, todos los aportes y recursos que se allegan al Sistema de Seguridad Social Integral, revisten el carácter de contribuciones parafiscales de destinación específica, y por tanto, su modificación está sometida a que el proyecto de ley radicado corresponda al Gobierno nacional o cuente con su aval dentro del procedimiento legislativo, de conformidad con el artículo 154 de la Constitución.
Esto además responde a la andamiaje constitucional sobre el manejo de las finanzas públicas establecidas en la Carta Política de 1991 en la medida en que permite hacer armómicas las competencias propias del Presidente de la República con las del Congreso. En efecto, este tipo de decisiones deben ser tomadas con la intervención de las dos ramas tanto por la experticia económica del ejecutivo, como por su función de dirección del tesoro y del presupuesto.
En relación con el proyecto de ley hoy objetado, se observa que el 4 de agosto de 2015, el representante a la Cámara Alejandro Carlos Chacón Camargo radicó el Proyecto de Ley 62 de 2015 Cámara “por el cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados”.(119) El proyecto con su exposición de motivos se publicó en la Gaceta del Congreso 579 de 2015 del 6 de agosto de la misma anualidad(120).
En este orden de ideas, el proyecto de Ley “número 62 de 2015 Cámara- 170 de 2016 Senado, acumulado con el PL.N. 008 de 2015 Cámara “Por la cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados” no contó con la iniciativa gubernamental exigida en el artículo 154 Superior para los proyectos de ley que decreten exenciones de una contribución parafiscal.
De igual manera, la aprobación de este proyecto de ley con su consecuente desfinanciación del sistema de seguridad social en salud implicaba, de contera, una afectación a las rentas nacionales, que de igual manera exigía la inicitaiva del gobierno o su aval, de conformidad con el numeral 11 del artículo 150 constitucional. Así, ante la falta de recursos para la prestación del servicio de salud, el Gobierno se vería obligado a afectar las rentas nacionales, para garantizar su continuidad. En este orden, el artículo 154 superior también dispone una iniciativa reservada en relación con esta materia. Las dos normas consagran
“ART. 154.—Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución.
No obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3º, 7º, 9º, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
‘ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
Pasa ahora a analizarse si pese a que el proyecto de ley no fue de iniciativa gubernamental, puede inferirse un aval tácito o expreso dentro del procedimiento legislativo.
(ii) Análisis de la posibilidad de un aval gubernamental
Como se dijo en forma precedente, la jurisprudencia constitucional ha admitido que la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley. Ha dicho la Corte que de conformidad con el espíritu del artículo 154 Superior, el cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia, es posible que se presente un aval gubernamental posterior al acto de presentación del proyecto.
Como requisitos de dicho aval ha dicho la Corporación que (i) el consentimiento expresado para dar el aval gubernamental debe necesariamente haber sido expresado dentro del trámite legislativo, (ii) puede ser expreso o tácito (iii) no requiere ser presentado por escrito ni mediante fórmulas sacramentales, (iv) el aval no tiene que ser dado directamente por el Presidente de la República, pudiendo ser otorgado por el ministro el titular de la cartera que tiene relación con los temas materia del proyecto, incluso la sola presencia en el debate parlamentario del ministro del ramo correspondiente, sin que conste su oposición a la iniciativa congresual en trámite, permite inferir el aval ejecutivo; y (v) en cuanto a la oportunidad en la que debe manifestarse el aval, se tiene que éste debe expresarse antes de la aprobación del proyecto en las plenarias.
No obstante, ninguna de estas condiciones se presentó dentro del trámite del proyecto de ley objetada. Por el contrario, a diferencia de lo sostenido por el órgano legislativo durante el trámite del proyecto de ley tanto el Ministro de Hacienda y Crédito Público, como los ministros de Salud y de Trabajo presentaron su oposición al proyecto de ley. En la siguiente tabla se hace referencia a las fechas en las cuales presentaron su oposición y su petición de archivo:
Ministerio Fecha Concepto
Hacienda y Crédito Público 17 de septiembre de 2015 Se abstiene de emitir concepto favorable y solicita el archivo del proyecto
Ministerio del Trabajo 5 de octubre de 2015 Solicita evaluar distintos escenarios
Ministerio de Salud Octubre 20 de 2015 Solicita archivo
Así, a diferencia de lo señalado en el escrito de insistencia, una lectura integral del concepto número 2000000-190570 emitido por el Ministerio de Trabajo al Proyecto de Ley 170 de 2016, Senado, 62 de 2015, Cámara, permite inferir su oposición a la iniciativa congresual. Por el contrario, solicita al Congreso adoptar otras fórmulas, que serán avaladas por el Ministerio, siempre y cuando tengan un soporte fiscal de largo plazo. Señalan las conclusiones del informe:
“Como lo hemos venido señalando, la iniciativa presentada resultaría loable y meritoria, en la medida en la que protege al grupo poblacional de especial atención como son los adultos mayores, que busca mantener el poder adquisitivo de las pensiones garantizándoles los derechos a la vida, al mínimo vital y a la seguridad social. Sin embargo, el proyecto de ley no incluye el análisis respecto del impacto fiscal que la disminución del porcentaje de aporte tendría sobre el Sistema General de Seguridad Social en Salud de tal forma que no se comprometa la sostenibilidad financiera del sistema conforme a la normatividad vigente y con sujeción a las normas de carácter presupuestal. Cualquier propuesta que se presente debe proteger los derechos de forma progresiva, de tal manera que no desborde la financiación del sistema.
Se debe tener en cuenta que actualmente se encuentran en trámite el Proyecto de Ley número 033 de 2014 Senado, el cual fue aprobado en primer debate, que establece que la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados con montos inferiores a los seis (6) SMMLV será del 4% de la mesada pensional sobre el cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitió concepto desfavorable y solicitó su archivo, por no ajustarse al marco constitucional y legal al no definir la forma en la que se compensarán recursos por monto de 2.2 billones de pesos que se dejarían de percibir en el Sistema General de Seguridad Social en Salud al disminuirse el monto de la cotización del 12% al 4% para los pensionados que reciban menos de seis (6) SMMLV de mesada pensional.
Este Ministerio propone al honorable Congreso de la República se evalúen distintos escenarios en donde se efectúe una disminución progresiva del aporte en salud de los pensionados de menores ingresos priorizando pensionados de un (1) SMMLV, medida que cobijaría a 676.154 adultos mayores y evaluando disminuciones parciales del aporte de forma tal que sea sostenible fiscalmente. Una vez haya sido cobijada esta población de pensionados se puede proceder con los pensionados que reciben entre uno (1) y dos (2) SMMLV, que son alrededor de 443.673 personas, de acuerdo a la capacidad fiscal que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público determine siempre en observancia de las leyes fiscales y del principio de sostenibilidad fiscal”.
De igual manera, el Ministro de Hacienda en varias oportunidades solicitó al Congreso el archivo del Proyecto. Así en la intervención del 17 de septiembre de 2015, contenida en la Gaceta 274 de 2016 expresó:
“La disminución del porcentaje de los aportes en salud de los pensionados que se propone en el proyecto generaría un desfinanciamiento estimado con base en la población pensionada al corte del año 2013, de $ 2.6 billones anuales, cifra que actualizada con el crecimiento proyectado del número de pensionados para el año 2014 y el valor de sus mesadas pensionales, ascendería a cerca de $ 3 billones anuales, cifra que en el mediano plazo aumentaría dado el crecimiento vegetativo de la población pensionada. Esta disminución pone más que en evidencia el impacto negativo que el proyecto tiene sobre la sostenibilidad financiera del sistema. La disminución de los recursos es vertiginosa y compromete seriamente la garantía constitucional al derecho a la seguridad social de la salud. Se generaría un desequilibrio que debería ser asumido por la Nación por el monto anteriormente enunciado, recursos que no están considerados en el Presupuesto General de la Nación ni en el Marco Fiscal y de Gasto de Mediano Plazo.
La propuesta pasa de un esquema constitucional avalado por el alto tribunal constitucional, a uno que quebranta el sistema y que no se acompasa con la Carta Política, pues incluye una medida regresiva que no prevé una fuente sustituta de recursos. Esta omisión infringe además las exigencias dispuestas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, en el sentido de señalar la fuente de ingreso adicional para el financiamiento de los costos fiscales de la iniciativa, la cual debe hacerse expresa en toda propuesta de ley. Por tal motivo, a fin de que la iniciativa se ajuste a la Constitución Política y la ley, es imperativo que señale la forma en que deberían ser compensados cerca de $ 3 billones anuales que estaría dejando de percibir el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Para sustituir las menores cotizaciones a salud de los pensionados habría que considerar el incremento de las cargas fiscales o parafiscales vigentes, lo que por ejemplo, significaría aumentar la tasa de cotización, incrementar la Contribución para la Equidad (CREE) o aumentar el impuesto al valor agregado”.
Nuevamente, en la intervención contenida en la Gaceta 138 de 2016, reiteró lo anteriormente referido.
De igual manera, el 20 de octubre de 2015, el Ministro de Salud manifestó estar en contra del trámite de la iniciativa (Gaceta 273 de 2016), en los siguientes términos:
“De esta manera, la propuesta de disminución del 8% de la cotización estaría suponiendo, en primer lugar, que no se estarían garantizando los recursos necesarios para el reconocimiento de la UPC de los mismos pensionados y, en segundo lugar, el de reconocimiento del principio de solidaridad del SGSSS, considerando además que esta se constituye en una de las fuentes de recursos de la Subcuenta de Solidaridad del Fosyga, con lo que se afectaría la sostenibilidad del SGSSS, la financiación y atención de los servicios de salud del Régimen Subsidiado.
A su turno, es importante señalar que si se analizan ambos proyectos de ley, los mismos afectarían de forma negativa las finanzas del SGSSS, en la medida que este dejaría de recibir una suma anual de recursos, de gran impacto de acuerdo con la información arrojada por la Subcuenta de Compensación del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) a 30 de marzo de 2015, así:
De un lado, el Proyecto de Ley 8 de 2015 Cámara que cubriría a todos los pensionados sin tener en cuenta la mesada, implicaría que el sistema dejaría de percibir 1.971.372 millones de pesos anuales. Y del otro, el Proyecto de Ley 62 de 20015 Cámara, que favorecería solamente a los pensionados que perciben una mesada pensional de hasta 15 salarios mínimos mensuales legales vigentes, el sistema dejaría de recibir 1.895.305 millones de pesos anuales.
En estos términos, se presenta la posición del Ministerio de Salud y Protección Social en lo relativo a la iniciativa legislativa de la referencia. Se encuentra que por las razones expuestas de orden constitucional y de inconveniencia, no es viable y por tanto se solicita, respetuosamente su archivo”.
Ahora bien, tanto el Congreso como el Procurador General de la Nación y algunos intervinientes consideran que el Presidente de la República en la alocución presidencial de fecha 6 de junio de 2014, en evento con pensionados del país antes de la segunda vuelta de elecciones presidenciales, dio su aval al proyecto.
Procede la Sala a analizar si tal intervención cumple con los requisitos exigidos por la jurisprudencia para ser considerada una forma válida de aval gubernamental.
El 6 de junio de 2014, el Presidente de la República en un evento con pensionados dijo: “Sé que un anhelo de todos los pensionados es que se reduzca la contribución a la salud, hay un proyecto de ley en el Congreso de la República y yo voy a apoyar ese proyecto”.
Sobre el punto, la Sala reitera que la intervención y coadyuvancia del Gobierno nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental.
No obstante, no cualquier manifestación puede ser considerada válida para que se considere supla el requisito constitucional de la iniciativa. En este orden, en la Sentencia C-932 de 2009(121) se dijo que dicho aval debe haber sido otorgado dentro del trámite parlamentario, sin que sea aceptable tener como aval, manifestaciones públicas fuera de él. En dicha oportunidad se analizaron las objeciones gubernamentales en las que el Ejecutivo cuestionaba la constitucionalidad del Proyecto de Ley 30 de 2007 Cámara - Nº 330 de 2008 Senado, por medio de la cual se ampliaba la vigencia de la Ley Quimbaya (Ley 608 de 2000), el cual contemplaba una exención en el impuesto de renta de personas jurídicas que se ubicaran en la jurisdicción de unas entidades territoriales afectadas por el terremoto de enero 25 de 1999, por desconocer la iniciativa privativa del Ejecutivo en relación con las exenciones tributaria. Dijo expresamente la providencia:
“De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, este proyecto de origen parlamentario tampoco recibió el aval del gobierno en cualquiera de las etapas posteriores del debate legislativo. Según el informe de objeciones, el gobierno manifestó su aquiescencia al proyecto en reuniones informales sostenidas en la Casa de Gobierno y en eventos públicos. No obstante, este tipo de manifestaciones informales, supuestamente ocurridas por fuera del debate parlamentario, no suplen el aval gubernamental que ha exigido la jurisprudencia(122).
Por el contrario, existe evidencia de que el gobierno manifestó en distintas oportunidades su oposición al proyecto. Por ejemplo, en la comunicación del 13 de noviembre de 2007, el Ministro de Hacienda y Crédito Público manifestó su oposición al proyecto de ley de ampliación de la vigencia de la ley quimbaya"(123).
De igual manera, el aval dado a un proyecto debe ser específico. Es decir, debe ser otorgado frente a un proyecto específico y existente.
En este orden, en el escenario en que se aceptara un aval fuera del debate parlamentario, al confrontar la fecha de la manifestación del Presidente, ésta se produjo un año antes de la radicación del proyecto hoy objetado. Ello de por sí, implica una imposibilidad de haber avalado una iniciativa que para la fecha ni si quiera existía. En efecto, el proyecto de Ley “número 62 de 2015 Cámara- 170 de 2016 Senado, acumulado con el PL.N. 008 de 2015 Cámara “Por la cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados” fue radicado el 4 de agosto de 2015 por el representante a la Cámara Alejandro Carlos Chacón Camargo. El proyecto con su exposición de motivos se publicó en la Gaceta del Congreso 579 de 2015 del 6 de agosto de la misma anualidad(124).
Cabe señalar que para el 6 de junio de 2014, fecha de intervención del Presidente de la República, se encontraba en curso un proyecto de ley distinto al ahora objetado, el número 183 de 2014, que había sido radicado por el representante a la Cámara Ángel Custodio Cabrera Báez, el 7 de febrero de 2014, referido también a una modificación del artículo 204 de la Ley 100 de 1993. Este proyecto fue archivado.
Así mismo debe tenerse en consideración lo referido por el Ministro de Trabajo, en relación con el cambio de las condiciones económicas de caída de los precios del petróleo. En su concepto al Proyecto de Ley 170 de 2016 Senado, 62 de 2015, Cámara, señalaba que el ejecutivo inicialmente había apoyado la iniciativa contenida en el Proyecto de Ley 183 de 2014, pero la caída de los precios del petróleo implicaba una ausencia de fuentes de financiamiento, poniendo en grave riesgo los ingresos generados por el Sistema de Seguridad Social en Salud. Sostuvo la cartera del Trabajo:
“El Presidente de la República inicialmente apoyó la iniciativa de modificar la tarifa sobre la cual cotizan los pensionados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, del 12% al 4% dado que generaría disminución de la brecha existente, entre el ingreso de los trabajadores y las mesadas pensionales equivalentes a 1 y 2 SMMLV, dadas las condiciones de estabilidad macroeconómica por la que atravesaba el país aunado al precio del petróleo que así lo permitían, sin poner en riesgo la estabilidad del sistema y la prestación del servicio para los cerca de 20 millones de afiliados al régimen.
Recientemente se dio trámite del Proyecto de Ley número 183 de 2014 (archivado por falta de trámite) que recogía esta iniciativa, el cual recibió el apoyo del Ministerio del Trabajo teniendo en cuenta el sentido social del mismo y el beneficio que generaría para los pensionados y sus familias en el marco del Estado Social de Derecho.
Sin embargo, dado el cambio de las condiciones económicas, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, emitió concepto indicando: el proyecto de ley genera un desfinanciamiento del sistema en el régimen contributivo, en cerca de 2.6 billones de pesos anuales, es decir, 0,37% del PIB. Se demuestra entonces el efecto adverso de la iniciativa para el equilibrio financiero poniendo en riesgo la viabilidad del sistema de salud y la prestación del servicio para los cerca de 20 millones afiliados al régimen contributivo dado que con estos recursos se financian las prestaciones de salud incluidas en el Plan Obligatorio de Salud y también las que se deben reconocer por fuera de éste.
En el mismo sentido en el trámite del Proyecto de Ley 33 de 2014 Senado actualmente en curso, a través del cual se pretende establecer que la cotización mensual de los pensionados con mesadas inferiores a 6 SMMLV al régimen contributivo de salud sea del 4% el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitió concepto en el cual señala: Por lo tanto, es necesario que la iniciativa de ley se ajuste al marco constitucional y legal en materia fiscal, señalando la forma en que deberán ser compensados los recursos que por valor aproximado a más de $ 2.2 billones anuales se estarían dejando de percibir en el sistema general de seguridad social en salud” (subrayado fuera del texto)
De todo lo anterior se concluye: (i) el contenido material del proyecto de ley objetado implica una exención a una contribución parafiscal y por tanto, sujeta a iniciativa reservada del Ejecutivo, (ii) el Proyecto de Ley hoy estudiado no contó con la referida iniciativa ni con una aval gubernamental producido dentro del trámite legislativo, por el contrario se presentó una oposición permanente de los ministerios de Salud, Trabajo y Hacienda y Crédito Público.
Finalmente, en relación con la manifestación hecha por el Presidente de la República, ésta no puede ser considerada con un aval válido en términos de la jurisprudencia constitucional por cuanto: (i) se realizó fuera del debate parlamentario, (ii) se refería a un proyecto de ley distinto finalmente archivado en el Congreso, (iii) se produjo con anterioridad a la existencia del proyecto de ley objetado y (iv) se demostró un cambio en las condiciones económicas que permitían inferir la imposibilidad de hacer frente al impacto fiscal de la medida.
Por todo lo anterior, la objeción se encuentra llamada a prosperar.
Cabe señalar que esta sola circunstancia vicia la totalidad del proyecto por cuanto implica la violación del artículo 154 Superior. De igual manera, al viciar la totalidad del trámite no es posible predicar su subsanación.
En este punto, es pertinente destacar la necesidad del cumplimiento por parte del Congreso de la República de las disposiciones constitucionales con el fin de que la legislación adoptada cumpla de manera responsable con las expectativas que ésta pueda generar a la ciudadanía.
4. Decisión a adoptar.
Así las cosas, con fundamento en las consideraciones anteriormente expuestas, la Corte encuentra que las objeciones gubernamentales presentadas son FUNDADAS por cuanto el Proyecto de Ley no contó con la iniciativa o aval gubernamental exigido por el artículo 154 superior.
1. DECLARAR FUNDADAS las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno nacional en relación con el Proyecto de Ley “número 62 de 2015 Cámara - 170 de 2016 Senado, acumulado con el PL.N. 008 de 2015 Cámara “Por la cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados”.
2. En consecuencia, declarar INEXEQUIBLE el Proyecto de Ley “número 62 de 2015 Cámara- 170 de 2016 Senado, acumulado con el PL.N. 008 de 2015 Cámara “Por la cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados”.
6 C. Const. Sents. C-290/2009 y C-398/2010.
7 La Gaceta del Congreso 576 de 2017 en la que se publicó el texto de las Objeciones Gubernamentales al Proyecto de Ley 62 de 2015 Cámara, 170 de 2016 Senado, acumulado al 008 de 2015 fue remitida por el Secretario de la Cámara de Representantes en medio magnético. Folio 309 del cuaderno principal de Secretaría.
8 Fol. 2250, Tomo 3.
9 Fol. 2251, Tomo 3.
10 Fol. 2252, Tomo 3.
11 Fol. 2253, Tomo 3.
12 Fols. 2255-2291 y 2296-2332 del Tomo 3.
13 La Gaceta del Congreso 1086 de 2017, en la que se publicó el informe de la comisión accidental de las Objeciones Gubernamentales fue remitida por el Secretario de la Cámara de Representantes en medio magnético. Folio 309 del cuaderno principal de Secretaría.
14 La Gaceta del Congreso 174 de 2018, en la que se publicó el Acta de plenaria 43 de la sesión ordinaria del día miércoles 6 de diciembre de 2017 fue remitida por el Secretario General del Senado de la República en medio magnético. Folio 868 del cuaderno principal de Secretaría.
15 La Gaceta del Congreso 173 de 2018, en la que se publicó el Acta de plenaria 42 de la sesión ordinaria del día martes 5 de diciembre de 2017 fue remitida por el Secretario General del Senado de la República en medio magnético. Folio 868 del cuaderno principal de Secretaría.
16 Fols. 2292 y 2293, Tomo 3.
17 La Gaceta del Congreso 159 de 2018, en la que se publicó el Acta de plenaria 273 de la sesión ordinaria del día miércoles 13 de diciembre de 2017 fue remitida por el Secretario de la Cámara de Representantes en medio magnético. Folio 870 del cuaderno principal de Secretaría.
18 La Gaceta del Congreso 122 de 2018, en la que se publicó el Acta de plenaria 272 de la sesión ordinaria del día martes 12 de diciembre de 2017 fue remitida por el Secretario de la Cámara de Representantes en medio magnético. Folio 813 del cuaderno principal de Secretaría.
19 Corte Constitucional, sentencias C-268 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), C-380 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa, C-579 de 2002 (MP Jaime Araújo Rentería), C-452 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), C-321 de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto) y C-625 de 2010 (MP Nilson Pinilla Pinilla).
20 Ley 4/1913. Art. 62.—En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil.
21 Fol. 2212, Tomo 3.
22 Fols. 2213-2249, Tomo 3.
23 Fols. 1-14, Tomo 1.
24 Fol. 27-40, Tomo 1
25 Fols. 17-19, Tomo 1.
26 Fol. 43, Tomo 1.
27 Fols. 27-40, Tomo 1.
28 Fol. 200, Tomo 1.
29 Fol. 201, Tomo 1.
30 Fols. 214-225, Tomo 1.
31 Fols. 334 y 336-339, Tomo 1.
32 La Gaceta del Congreso 452 de 2016 en la que se publicó el Acta de plenaria 128 de la sesión ordinaria del día jueves 15 de junio de 2017 fue remitida por el Secretario de la Cámara de Representantes en medio magnético. Folio 309 del cuaderno principal de Secretaría.
33 Constancia de la Secretaría General de la Cámara. Fol. 307, Tomo 1.
34 Fols. 426, Tomo 1.
35 Fol. 1726 y 1728, Tomo 3.
36 Fols. 1894-1909, Tomo 3
37 Fol. 1874, Tomo 3.
38 Fol. 1910, Tomo 3.
39 De los 14 Senadores de la Comisión Séptima 9 votaron positivamente, a saber: Luis Elvis Andrade Casamá, Nadya Georgette Blel Scaff, Orlando Castañeda Serrano, Antonio José Correa Jiménez, Javier Mauricio Delgado Martínez, Édinson Delgado Ruíz, Honorio Miguel Henríquez pinedo, Jorge Iván Ospina Gómez, Yamina del Carmen Pestana Rojas y Eduardo Pulgar Daza. Sobre el Senador Carlos Enrique Soto Jaramillo no se registra nada, sobre Jesús Alberto Salazar Castilla, Sofía Alejandra Gaviria Correa se registra excusa y en el caso del Senador Álvaro Uribe Vélez hay constancia de excusa e impedimento.
40 Fols. 1987-1998, Tomo 3.
41 Fols. 1894-1909, Tomo 3
42 Constancia de Secretaría General del 30 de mayo de 2017. Fol. 2070, Tomo 3.
43 Fol. 2071, Tomo 3.
44 Fol. 2140, Tomo 3.
45 La Gaceta del Congreso 685 de 2017, en la que se publicó el Acta de plenaria 226 de la sesión ordinaria del día jueves 15 de junio de 2017 fue remitida por el Secretario de la Cámara de Representantes en medio magnético. Folio 309 del cuaderno principal de Secretaría.
46 Constancia de Secretaría General del 16 de junio de 2017. Fol. 2137, Tomo 3. La Gaceta del Congreso 1020 de 2017, en la que se publicó el Acta de plenaria 82 de la sesión ordinaria del día miércoles 7 de junio de 2017 fue remitida por el Secretario del Senado de la República en medio magnético. Fol. 883, cdno. ppal. Secretaría.
47 Constancia de Secretaría General del 9 de junio de 2017. Fol. 2144, Tomo 3.
48 C-1707/2000, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
49 M.P. Ciro Angarita Barón.
50 Sent. C-040/1993. M.P. Ciro Angarita Barón
51 Sent. C-188/1998. M.P. José Gregorio Hernández Galindo
52 M.P. Cristina Pardo Schlesinger
53 Sent. C-1707/2000. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
54 M.P. Clara Inés Vargas Hernández
55 Sent. C-840/2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
57 Sent. C-508/2006. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
59 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
60 Sent. C-397/2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
61 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
62 M.P. Alberto Rojas Ríos
63 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
64 M.P. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez
65 Sent. C-1007/2000. M.P. Cristina Pardo Schlesinger
66 Sent. C-807/2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
67 Sent. C-121/2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
68 Sent. C-370/2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis.
69 Sent. C-889/2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
70 Sent. C-177/2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
72 Sent. C-177/2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
73 Cfr C-121 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
74 Cfr Sent. C-370/2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis
75 Cfr Sent. C-177/2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
76 Cfr Sent. C-121/2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
77 Sent. C-375/2010. M.P. Mauricio González Cuervo. En la providencia se desvirtuó un cargo de inconstitucionalidad en tanto el proyecto de ley en estudio había sido avalado por el Ministerio de Educación Nacional, otorgando el respectivo aval del gobierno para ese proyecto de ley. La Corte concluyó que por medio del aval del Ministerio se encontraba cumplida la exigencia del numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política.
78 Sent. C-078/2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Allí se analizó la constitucionalidad de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el plan nacional de desarrollo 2006-2010”, en la cual los demandantes sostenían que las disposiciones desconocían el artículo 341 superior, al afectarse el equilibrio financiero del plan nacional de desarrollo y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, sin que existiera un aval del gobierno.
79 Sent. C-617/2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. El Gobierno nacional objetó por inconstitucional el proyecto de ley que creaba el Fondo Mixto M.M.V. de Promoción de la Cultura y las Artes (en adelante el Fondo), por ser contrario a los artículos 150-7, 151 y 154 de la Constitución. Esto debido a que la disposición objetada modificaba la estructura de la administración nacional y, a su vez, las previsiones de este tipo estaban sujetas a la exclusiva iniciativa gubernamental. Así, como en el caso planteado no se contó con el aval del Ejecutivo, se pretermitió la exigencia ordenada por los mencionados preceptos constitucionales.
80 Sent. C-015/2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Esta corporación se pronunció sobre la reforma al estatuto tributario, por supuestos vicios formales durante el trámite legislativo, al desconocer los artículos 1º, 2º, 157, 158 y 163 de la Carta. Se señaló que en el primer debate del proyecto de ley, una vez los ponentes y el autor del mismo resolvieron las cuestiones previas a las votación del articulado, se puso a consideración de las Comisiones una proposición para que el articulado fuera votado en bloque respecto de aquellos artículos que no tuvieran proposición modificatoria o supresora y contaran con el aval del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, teniendo éste los efectos de un aval gubernamental.
81 Sent. C-872/2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
82 Sent. C-872/2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
83 Sent. C-473/2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Sent. C-277 de 2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
84 Sent. C-576/2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
85 Sent. C- 86/2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
86 Sent. SU 480/1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
87 Sent. C-828/2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
88 Sent. C-800/2003. M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa.
89 Sent. C-549/2004 M.P. Jaime Araujo Rentería.
90 Sent. C-809/2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
91 Sent. C-895/2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
93 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
94 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
95 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
96 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
98 M.P. Jaime Araujo Rentería.
99 Jaime Córdoba Triviño.
100 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
101 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
104 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
105 Sent. C-430/2009. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
106 Sent. C-262/2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
107 Sent. C-289/2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
108 Sent. C-422/2016. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
109 C. Const., Sent. C-260/2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Los criterios establecidos en esa sentencia fueron reiterados en las sentencias C-657 de 2015 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-209 de 2016 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
110 C. Const., Sent. C-260/15. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
111 “Es decir, la configuración normativa de las exclusiones totales o parciales al deber de contribuir también debe respetar criterios de justicia, con el fin de diseñar un régimen tributario general, solidario y progresivo (…) las exenciones admisibles corresponden a ciertos hechos en los cuales no se hace exigible el gravamen, o se valora la capacidad contributiva relacionada con el hecho generador como merecedora de una protección especial que la libera total o parcialmente, de tributación” (negrillas fuera del texto original). Corte Constitucional, Sent. C-1060A/01 (C.P. Lucy Cruz de Quiñones). Los criterios establecidos en esa sentencia fueron reiterados en la Sent. C-913/11 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
112 Cfr. C. Const., Sent. C-804 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
113 Cfr. C. Const., Sent. C-511 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
114 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
115 M.P. Gloria Ortiz Delgadi.
116 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
117 El cero punto cinco por ciento (0,5%) adicional reemplaza en parte el incremento del punto en pensiones aprobado en la Ley 797 de 2003, el cual sólo será incrementado por el Gobierno nacional en cero punto cinco por ciento (0,5%)”.
119 Fol. 1-14, Tomo 1.
120 Fol. 27-40, Tomo 1
122 Ver entre otras, las sentencias C-266 de 1995, MP: Hernando Herrera Vergara, SV: José Gregorio Hernández Galindo y Vladimiro Naranjo Mesa; C-032 de 1996, MP: Fabio Morón Díaz; C-737 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett, SV parcial Alfredo Beltrán Sierra; SV: Marco Gerardo Monroy Cabra, Clara Inés Vargas Hernández; C-005 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa, AV: Jaime Araujo Rentería, C-078 de 2003, MP: Clara Inés Vargas Hernández, SV de Eduardo Montealegre Lynett; C-121 de 2003, MP: Clara Inés Vargas Hernández; C-987 de 2004, MP: Manuel José Cepeda Espinosa; C-354 de 2006, MP: Álvaro Tafur Galvis; C-889 de 2006, MP: Manuel José Cepeda Espinosa; C-713 de 2008, MP: Clara Inés Vargas Hernández.
123 Ver por ejemplo, Cuaderno Principal, Folios 239 a 244, Carta del 13 de noviembre de 2007 del Ministro de Hacienda y Crédito Público, Oscar Iván Zuluaga Escobar, dirigida al Presidente de la Comisión Tercera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes.
124 Fol. 27-40, Tomo 1

References: ARTÍCULO 154
 artículo 204
 artículo 166
 artículo 241
 artículo 199
 artículo 166
 artículo 62
 artículo 70
 artículo 165
 artículo 204
 artículo 204
 artículo 10
 artículo 1
 artículo 204
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 204
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 142
 artículo 154
 artículo 187
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 142
 artículo 142
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 150
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 241
 artículo 45
 artículo 1
 artículo 204
 artículo 1
 artículo 48
 artículo 16
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 10
 artículo 204
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 150
 artículo 154
 artículo 156
 artículo 150
 artículo 154
 artículo 7
 artículo 204
 artículo 154
 artículo 154
 artículo 150
 artículo 341