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Timestamp: 2020-06-01 07:23:00+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 115 del 18/05/2000
Dictamen : 115 del 18/05/2000
Consultante: Rodolfo E. Piza Rocafort
Texto Dictamen 115
C-115-2000
San José, 18 de mayo del 2000
Dr. Rodolfo E. Piza Rocafort
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, tengo gusto de referirme a su estimable oficio n.° P.E.20.609, del 18 de enero del año en curso, por medio de cual se nos solicita rendir el dictamen preceptivo al que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior, en orden a declarar, eventualmente, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo mediante el cual se acordó la anulación de los adeudos, por concepto de cuotas obreras y patronales, de la Corporación Olympic S.A., correspondiente a los períodos de junio de 1996 a setiembre de 1997 y de diciembre de 1997 a febrero de 1998.
1.- Mediante informe número SEE-2114-98, de 4 de abril de 1998, elaborado por la Sección de Estudios Especiales del Departamento de Investigaciones Contables de la C.C.S.S., se resolvió anular las planillas preelaboradas por el patrono Corporación Olimpyc S.A., de junio de 1996 a febrero de 1998, siendo sustituidas por una planilla adicional adjuntada al citado informe (Véase folio 3 del expediente administrativo).
2.- De conformidad con lo resuelto el informe indicado en el hecho anterior, el Jefe de la Sección de Registro y Conciliaciones Cuotas Obrero Patronales procedió, mediante acta n.° 981123120838 del 30 de abril de 1998, a anular los adeudos patronales de la Corporación Olimpic S.A., correspondientes a los periodos: 06-96T, 07-96-T, 08-96T, 09-96-T, 10-96T, 11-96-T, 12-96T, 01-97-T, 02-97-T, 03-97-T, 04-97-T, 05-97-T, 06-97-T, 08-97-T, 09-97-T, 12-97-T, 01-98T y 02-98T (véase folio 4).
3.- Mediante oficio n.° DIC-406-98, del 6 de julio de 1998, la Directora de Inspección y Cobros de la CCSS, Licda. Odilie Arias Jiménez, le comunicó al Lic. Jorge Arturo Hernández Castañeda, Auditor General, que el informe de Inspección que se utilizó para anular las planillas ordinarias la empresa Corporación Olympic S.A, presentaba ciertas características de irregularidad. En oficio posterior –n.° DIC-469-98, del 28 de julio de 1998--, la Directora de Inspección y Cobros, incluye dentro de los informes "anormales" los siguientes: SEE-2111-98, del patrono Artihogar S.A.; SEE-2112-98, del patrono Suplihogar S.A.; y SEE-2113-98, del patrono Seradfin de Guadalupe, todos de fecha 15 de abril de 1998, así como el informe SEE-4350-97, del 10 de diciembre de 1997, del patrono Construcciones Urbanas de Guadalupe S.A..
4.- Ante las denuncias planteadas, el Área de Auditora Operacional de la CCSS se abocó a la realización de un estudio el cual culminó con la elaboración del informe especial n.° AO-279-R-98, de 27 de octubre de 1998. En dicho informe se concluyó que los informes mediante los cuales se anularon adeudos por cuotas obrero patronales a varias empresas, eran falsos por cuanto "(...) utilizaron supuestamente el mismo sello color rojo de la Unidad de Estudios Especiales del Departamento de Inspección, Área Industria y Comercio; utilizaron las firmas de dos funcionarios que normalmente realizan dichas funciones y la numeración anotada en los Informes falsos fue escogida teniendo en cuenta que esos mismos números habían sido incluidos en estudios originales, cuyo contenido correspondía a otro tipo de investigación..."(folio14).
5.- El Lic. Jorge Arturo Hernández Castañeda, Auditor Interno de la CCSS, mediante oficio n.° 18698, del 29 de octubre de 1998, remitió el Informe de Auditoría n.° AO-279-R-98, al Licenciado José Alberto Acuña Ulate, Gerente de la División Financiera, recomendándole conformar un órgano director del procedimiento en aras a sentar las responsabilidades administrativas, disciplinarias y pecuniarias correspondientes, y hacer del conocimiento del Ministerio Público las situaciones evidenciadas por la Auditoría (véase folios 38 y 39).
6.- La Licda. Odilie Arias Jiménez, Directora de Inspección y Cobros, mediante oficio n.° D.I.C.-838, del 11 de noviembre de 1998, designó a los Licenciados Miguel Cordero García, jefe del Departamento de Contabilidad; Máximo Peñaranda Corea, jefe del Departamento de Evaluación y Control de Gasto; y Carlos Montoya Murillo, jefe del Departamento de Costos, como integrantes del Órgano Director del Procedimiento Administrativo "tendiente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de anulación de los adeudos por concepto de cuotas obrero patronales de varios patronos, entre ellos, Corporación Olympic S.A. (véase folios 40 y 41).
7.- Mediante resolución de las 8 hrs del 3 de marzo de 1999, los Licenciados Miguel Cordero García, Máximo Peñaranda Corea y Carlos E. Montoya Murillo, se constituyen en Órgano Director del Procedimiento Administrativo con el propósito de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de anulación de los adeudos por concepto de cuotas obrero patronales de varios patronos, entre ellos, Corporación Olimpic S.A., número patronal 30.260, por un monto de ¢ 37.513.308,00 (véase folio 42).
8.- Mediante resolución de las 9 hrs del 12 de abril de 1999, el órgano director del procedimiento citó a los representantes legales de la Corporación Olimpic S.A. para la celebración de una audiencia oral y privada a realizarse a las 9 hrs del 14 de junio de mismo año. En la misma resolución se advirtió a la empresa de la posibilidad de ofrecer toda la prueba de descargo y los alegatos que tuvieran; asimismo, se puso a su disposición el expediente administrativo levantado al efecto, con indicación concreta de las pruebas y documentos que contenía hasta ese momento (ver folios 55 a 62).
9.- A las 9 hrs del 14 de junio de 1999, con la presencia del señor Roberto Massuh Dumani, representante legal de la empresa Corporación Olimpic S.A., se realizó la audiencia oral y privada (véase folio 89 y 90).
10.- Mediante resolución de las 11:04 hrs del 16 de setiembre de 1999, el Órgano Director del Procedimiento Administrativo recomendó declarar "(...) la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de anulación de adeudos a favor del patrono Corporación Olympic S.A., número patronal 30.260, por un monto de ¢ 37,513.308,60 correspondiente a los períodos junio 96 setiembre 97 y diciembre 97 a febrero 98, tramitado mediante acta de anulación número 981123120838 de fecha 30 de abril de 1998" (folio 92).
11.- El Dr. Rodolfo E. Piza Rocafort, mediante oficio n.° P.E. 20.609, del 17 de enero del 2000, remitió a la Procuraduría General de la República el expediente administrativo correspondiente.
II.- SOBRE LA ANULACION DE ACTOS DECLARATORIOS DE DERECHOS EN VIA ADMINISTRATIVA
La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta, evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista su comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos" (Dictamen n° 200-83, de 21 de junio de 1983).
Nuestro ordenamiento jurídico no contempla causales taxativas de nulidad absoluta evidente y manifiesta, que faculten a la Administración, en tales hipótesis, declararla en vía administrativa. No obstante, debemos indicar que la Procuraduría General de la República ha sentado una serie de pautas en lo relativo a los supuestos que deben concurrir para que un acto pueda ser calificado como absolutamente nulo, en forma evidente y manifiesta. En efecto, en el citado Dictamen nº C-019-87, se efectuó un pormenorizado estudio sobre la materia, tomando como base lo dispuesto en la legislación española, y en lo que interesa, se expuso:
III.- NULIDAD DE TODO LO ACTUADO POR EL ÓRGANO DIRECTOR DEL PROCEDIMIENTO:
De conformidad con lo dispuesto en el inciso 2) del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y la doctrina que lo informa --tal y como tuvimos ocasión de analizar en el apartado anterior--, en los casos que se pretenda declarar, en sede administrativa, la nulidad absoluta evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, corresponde exclusivamente al jerarca –en este caso a la Junta Directiva de la Caja Costarricense del Seguro Social-- designar al Órgano Director del Procedimiento que se instaure para tal fin. Así lo ha sostenido reiteradamente esta Procuraduría, en pronunciamientos que datan desde 1985. Por ejemplo, en el dictamen C-166-85 de 22 de julio de 1985, emitido con ocasión de un procedimiento similar al que nos ocupa, se indicó:
"Es criterio de este Despacho que el Órgano Director del Procedimiento debe ser designado por el órgano competente para emitir el acto final".
En el mismo sentido se pronunció la Procuraduría en el Dictamen n.° C-055-96, de 12 de abril de 1996, en el cual se señala:
"(...) la Junta Directiva del Instituto, como órgano decisor, era el único competente para designar a los órganos directores de los procedimientos administrativos que se analizan. Más aún: por encontrarse enderezados a la eventual anulación de actos declaratorios de derechos y con aplicación del referido artículo 173 de la Ley General, sólo podían iniciarse por acuerdo de dicha Junta Directiva.
Las piezas documentales que integran los respectivos expedientes, nos permiten deducir que órganos inferiores de la jerarquía administrativa se arrogaron el ejercicio de esas potestades de la Junta Directiva. Esta última sólo intervino al final de la tramitación respectiva, a fin de ordenar la remisión de los expedientes a la Procuraduría General de la República, permaneciendo totalmente ajena a las decisiones previas relativas a la iniciación del procedimiento y la integración de esos «órganos directores».
Esta abdicación competencial por parte de la Junta Directiva resulta, jurídicamente, inaceptable; lo anterior, entre otras cosas, porque no existe norma que autorice una delegación de esa función (artículos 85 y 89 de la Ley General).
En relación con estas últimas afirmaciones, nótese que se ha omitido una formalidad del procedimiento que no puede ser calificada de insustancial, por la eventual indefensión que dicho error puede causar o inducido. Asimismo, que el informalismo propio del procedimiento administrativo en general, no puede invocarse para subsanar nulidades absolutas acaecidas en su seno (doctrina de los artículos 223 y 224 de la Ley General de la Administración Pública)" (En el mismo sentido, pueden consultante los dictámenes C-062-96, C-065-96, C-066-96, C-069-96, C-037-99, C-209-99, C-065-00 y C-112-00).
En el caso que nos ocupa, la decisión de anular en sede administrativa el acto mediante el cual se anularon los adeudos de la Corporación Olimpic S.A. por concepto de cuotas obrero patronales, así como el de nombramiento del órgano director del procedimiento, instaurado para tal fin, no emanaron del jerarca de la Caja Costarricense del Seguro Social, a saber su Junta Directiva, sino de la Directora de Inspección y Cobros.
Por consiguiente, siendo que el procedimiento administrativo ordinario fue tramitado por un órgano director nombrado por un órgano carente de competencia para ese acto, es preciso concluir que existe nulidad absoluta en todo lo actuado.
Atendiendo los vicios de forma señalados en la tramitación del procedimiento administrativo ordinario tendiente a anular el acto mediante el cual se anuló los adeudos de la empresa Corporación Olimpic S.A., por concepto de cuotas obrero patronales, básicamente por haber sido instruido por un Órgano Director del Procedimiento no designado –como corresponde-- por el jerarca de la Caja Costarricense del Seguro Social, a saber, su Junta Directiva, lo cual implica la nulidad de todo lo actuado, se devuelve la gestión en referencia sin el dictamen favorable solicitado.

References: artículo 173
 resolución 
 resolución 
 resolución 
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 artículo 173
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