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Timestamp: 2017-06-22 20:27:40+00:00

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Bantaba : Diccionario : Entradas "P" : Prevención de conflictos
Conjunto de acciones emprendidas a corto, medio y largo plazo con el fin de evitar la emergencia de un conflicto latente entre partes enfrentadas o, en caso de manifestarse, impedir su escalada hasta una situación de violencia abierta o su reaparición.
Desde el final de la Guerra Fría se ha producido un incremento en el número de conflictos civiles armados en diferentes partes del mundo, ante los que la comunidad internacional se ha mostrado habitualmente incapaz de plantear o implementar soluciones más allá del envío de ayuda humanitaria y del establecimiento de operaciones de paz. En 1992, el Secretario General de las naciones unidas Boutros-Ghali dio a conocer el informe Un __Programa de Paz, en el que instaba a este organismo a intervenir en la identificación, “en su fase más temprana posible”, de focos potenciales de conflicto con el fin de eliminar las fuentes de tensión antes del estallido de la violencia. Este informe proporcionó un importante impulso a los argumentos a favor de la adopción de una política global de prevención de conflictos por parte de la comunidad internacional.
Desde la perspectiva gubernamental, uno de los argumentos principales para iniciar actividades preventivas es el considerable costo y la escasa eficacia de una participación posterior al estallido del conflicto –como en el caso de la antigua Yugoslavia o de Ruanda–, además de la repercusión en términos humanos, políticos, económicos y medioambientales que un conflicto en un país puede tener sobre el resto de los países. Junto a la creciente preocupación de los gobiernos por una mejora de la acción preventiva internacional, la sociedad civil ha adquirido paulatinamente un papel cada vez más relevante en este campo. En la medida en que la mayoría de los conflictos actuales son de carácter intraestatal, donde la población civil es el objetivo prioritario, ha aumentado el número de ong[ONG, Redes de, ONG (Organización NoGubernamental)] que, junto a las ya implicadas en la cooperación para el desarrollo, la acción humanitaria[Acción humanitaria:debates recientes, Acción humanitaria:fundamentos jurídicos, Acción humanitaria: principios , Mujeres y acción humanitaria , Acción humanitaria:concepto y evolución] y la defensa de los derechos humanos, se dedican de forma específica a actividades de prevención de conflictos, gestión de conflictos y resolución de conflictos.
Las estrategias de prevención de conflictos se basan en tres principios fundamentales: la reacción temprana ante las señales de un conflicto potencial, un enfoque integral para reducir las tensiones que pueden desencadenar el conflicto violento, y el esfuerzo por resolver las causas de raíz que subyacen a la violencia. Sobre la base de estos principios, se establece la distinción entre la __prevención operacional, en referencia al conjunto de medidas políticas, diplomáticas, económicas y militares aplicables a corto plazo ante una situación de violencia inminente, y la prevención estructural, que incluye aquellas medidas a medio y largo plazo orientadas a evitar que un conflicto emerja o, de manifestarse, a que no vuelva a reproducirse (Carnegie Commission, 1997:5-6).
La puesta en marcha de una estrategia preventiva eficaz requiere, en primer lugar, el desarrollo de sistemas de alerta temprana de conflictos, es decir, de mecanismos de recogida y análisis de datos que permitan identificar conflictos potenciales e incidir, una vez transmitida la información a los centros de decisión política, en la adopción de una respuesta o acción temprana para su prevención.
Entre las actividades principales incluidas en una acción temprana destaca la diplomacia preventiva, cuyo objetivo es reducir la tensión entre las partes enfrentadas y animar al diálogo para una resolución no violenta de la crisis. De forma complementaria a las medidas diplomáticas tradicionales, la diplomacia preventiva aplica medios pacíficos como la negociación, la mediación, el arbitraje, la conciliación, etc. en el debate político sobre cuestiones diversas. En los últimos años, y ante el carácter mayoritariamente civil y cada vez más complejo de los conflictos, la diplomacia preventiva oficial está siendo reforzada por otro tipo de diplomacia que se ejecuta a través de medios no gubernamentales. Acuñada con el término “multitrack diplomacy”, ésta se refiere al conjunto de relaciones establecidas entre ciudadanos de diferentes países o grupos nacionales con el propósito de alcanzar un entendimiento y una cooperación interpersonal que facilite la resolución pacífica de los conflictos y la construcción de la paz (Van Tongeren, 1998:70). Estas relaciones al margen de los canales gubernamentales reciben también la denominación de “diplomacia ciudadana”, “diplomacia informal” o “track two diplomacy”, y en ella se incluyen, entre otros, los esfuerzos de resolución de conflictos de las ONG, los contactos empresariales internacionales, los intercambios ciudadanos, culturales, científicos, educativos y formativos, las actividades religiosas internacionales, etc.
Por otra parte, en apoyo de sus gestiones de diplomacia preventiva, los Estados y las organizaciones internacionales recurren en ocasiones a sanciones económicas para aumentar la presión sobre las partes beligerantes y provocar un cese de las hostilidades. Entre los diversos elementos de presión posibles se encuentra el embargo comercial, como el impuesto en el caso de Irak, cuyas consecuencias para la sociedad civil en términos de mortalidad y de empobrecimiento acelerado han puesto en entredicho la legitimidad moral de estas medidas (Ruiz, 1996:68). Otro tipo de sanciones de carácter financiero, tales como el embargo de los bienes personales de líderes políticos implicados en el conflicto, son por su naturaleza más selectivas en su aplicación y menos dañinas para la población civil, aunque su empleo es menos frecuente.
Siguiendo con las medidas económicas, los Estados y las organizaciones financieras internacionales (banco mundial, fmi) recurren crecientemente a la condicionalidad de su ayuda internacional al desarrollo, es decir, a la práctica de incorporar condiciones de buen gobierno a su asistencia a terceros países. Sin embargo, la capacidad preventiva de asociar la cooperación para el desarrollo con un gobierno responsable, democrático y respetuoso de los derechos humanos se reduce cuando, por un lado, no se aplican los mismos criterios en unos y otros países y, por otro, los Estados que demandan una determinada conducta no están preparados ellos mismos para observarla. Esta condicionalidad se asemeja a las políticas de incentivos por las que se concede un beneficio político, económico o militar a aquellos países cuya política se encamine en una “buena” dirección frente a aquellos que sigan la vía de la agresión y la hostilidad. Dentro de la variedad de incentivos posibles están el acuerdo sobre términos comerciales favorables, la reducción de tarifas, las compras directas, los subsidios a las exportaciones e importaciones, la ayuda económica y militar, impuestos favorables, el acceso a tecnología avanzada, la cooperación militar, etc.
En situaciones en las que las respuestas diplomáticas tempranas, incluso complementadas con medidas económicas, se muestran insuficientes o ineficaces para prevenir el estallido o la repetición de un conflicto violento, la comunidad internacional recurre en ocasiones al uso o la amenaza de la fuerza. El uso de la fuerza con un propósito preventivo se ha aplicado con mayor frecuencia a través de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas (Bosnia, Camboya, Ruanda, Haití, Somalia, etc.), en las que personal militar internacional es desplegado en un área de conflicto con la misión de verificar y supervisar un alto el fuego, además de colaborar en actividades civiles como la distribución de ayuda humanitaria, el transporte y el restablecimiento de los servicios básicos.
Junto a estas operaciones, desarrolladas en situaciones postconflicto, ha surgido en los últimos años una nueva modalidad de intervención militar. Se trata del llamado despliegue preventivo, aplicado por Naciones Unidas con éxito en 1992 en Macedonia, y que consiste en el posicionamiento de tropas y de observadores civiles en uno o en ambos lados de una frontera entre partes en conflicto para prevenir la extensión de las hostilidades. Por último, entre las medidas militares posibles se debate actualmente sobre la posibilidad de crear en el seno de las Naciones Unidas una fuerza permanente de acción rápida con capacidad de despliegue inmediato ante una crisis. Sin embargo, de momento no existe ni la voluntad política por parte de los Estados ni la estructura logística y financiera necesaria dentro de las Naciones Unidas para hacer de tal fuerza permanente de acción rápida una realidad.
El conjunto de medidas que acabamos de mencionar están diseñadas para responder a corto plazo ante situaciones de violencia inminente, pero no tienen incidencia en las variables estructurales que funcionan como causas profundas de los conflictos violentos. Ahora bien, cuando la comunidad internacional está dispuesta a abordar tales causas raíces, lo que procede es una intervención a largo plazo de prevención estructural, incluyendo en ella objetivos que se relacionan y refuerzan entre sí, como son la paz social, el respeto a las leyes y a los derechos humanos, así como el desarrollo social y económico.
Entre los posibles instrumentos de la comunidad internacional para garantizar la paz y la seguridad a nivel mundial ocupa un lugar importante el control armamentístico. En este sentido, una de las principales amenazas para la seguridad internacional proviene del comercio de armas convencionales y, en concreto, de las armas ligeras. Como tales se entienden todas aquellas armas que pueden ser transportadas por una persona o por un vehículo ligero, distinguiéndose entre armas pequeñas (pistolas y revólveres, rifles y carabinas, armas semiautomáticas, etc.) y armas conocidas propiamente como ligeras (lanzagranadas, granadas de mano, minas antipersonales, morteros y determinados misiles) (Fisas, 1999:132). La facilidad para su adquisición, su duración, su fácil transporte y uso, incluso por niños soldado, y su relativa simplicidad son algunas de las características que han propiciado su proliferación en los conflictos violentos contemporáneos. En los últimos años, la comunidad internacional está siendo más receptiva ante las señales de alerta sobre el nivel de acumulación y descontrol en el comercio de estas armas, en especial como consecuencia de las campañas en contra de las minas antipersonales. Este relativo interés de la comunidad internacional, sin embargo, no se ha materializado en acciones preventivas como la suspensión de la venta de armas en los focos potenciales de conflicto. Por el contrario, los considerables intereses económicos que rodean este comercio impiden la adopción, por parte de los Estados, de medidas que realmente controlen y limiten el tráfico de armas ligeras.
Por otra parte, la labor preventiva para garantizar una estabilidad estructural incluye también la promoción del desarrollo a todos los niveles, nacional e internacional. Numerosos autores han denunciado el vínculo entre pobreza y conflicto, llamando la atención sobre la violencia estructural implícita en la existencia de estructuras sociales, económicas y políticas que mantienen el dominio de unos grupos sobre otros, hasta el punto de negarles los derechos económicos, sociales y políticos más básicos (Agerback, 1998:29). Esta realidad se traduce para los grupos sociales y naciones más pobres en carencia de tierras, salarios de subsistencia, analfabetismo, déficits en la atención sanitaria, falta de autonomía, etc., circunstancias que inevitablemente generan tensiones y disputas sociales y que, en determinados casos, pueden derivar en violencia. En este contexto, el concepto de “desarrollo preventivo” ha ido cobrando fuerza dentro de la terminología de la cooperación internacional al desarrollo, en referencia a la necesidad de que la prevención de conflictos se convierta en una variable constante dentro de todas las estrategias y programas diseñados para promover un desarrollo humano y un desarrollo sostenible.
Así, el objetivo principal del desarrollo preventivo es el de la construcción de la paz (peace building), al contribuir a reforzar la capacidad de una sociedad para controlar las tensiones sociopolíticas y evitar que desemboquen en violencia. La construcción de la paz como medida de prevención estructural implica el restablecimiento o el desarrollo de relaciones normalizadas y pacíficas entre las personas y las instituciones. Se trata de un largo proceso cuyo objetivo último es la reconciliación, es decir, la sustitución de unas dinámicas interpersonales e intergrupales basadas en la hostilidad y la agresión por una nueva relación de mutuo perdón, aceptación y confianza.
En toda situación de conflicto internacional existe una gran diversidad de actores susceptibles de desempeñar un papel en las acciones para prevenir su estallido, su escalada o su repetición. Dentro del entramado de instituciones internacionales cuyo mandato contiene un componente de prevención de conflictos se encuentra, en primer lugar, la Organización de las naciones unidas. En la medida en que está comprometida con el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, este organismo ha intervenido tradicionalmente como catalizador de los esfuerzos de la comunidad internacional para la prevención y contención de disputas interestatales. En la actualidad, las Naciones Unidas se enfrentan al reto de adaptar sus mecanismos de gestión y resolución de conflictos a las crisis contemporáneas, en las que prevalece la violencia intraestatal. A pesar de recientes iniciativas como el desarrollo en 1993 de un Sistema de Alerta Temprana Humanitaria (HEWS, en sus siglas en inglés) y de la creciente importancia concedida a la verificación de hechos sobre el terreno ,__ la práctica preventiva de las Naciones Unidas es aún parcial, insuficiente y carente de rigor conceptual (CLINGENDAEL, 1996:23-32) (ver también emergencias complejas).
En el ámbito regional, también se han producido desde principios de los años 90 iniciativas de prevención de conflictos por parte de organizaciones en Europa, África y América. En el continente europeo, una de las organizaciones pioneras y más activas en este campo es la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE). En concreto, la OSCE se caracteriza por prestar un especial énfasis al desarrollo de técnicas de alerta temprana y de diplomacia preventiva con relación a conflictos interétnicos, para lo cual cuenta entre sus diversas instituciones con un Alto Comisionado para las Minorías Nacionales. Por su parte, la unión europea creó en 1997 una Red de Prevención de Conflictos para el análisis de conflictos potenciales en Europa del Este, Magreb, Oriente Medio y África Subsahariana, es decir, en áreas geográficas en las que un conflicto violento puede repercutir de una u otra forma sobre los Estados de la Unión. En esta misma dirección se orienta la aprobación en 1998 de un Código de Conducta que trata de regular las exportaciones de armamento de los Estados miembros, así como la introducción de la prevención de conflictos como uno de los objetivos principales en el futuro Convenio de Lomé entre la Unión Europea y los países ACP.
En el caso africano, desde comienzos de la década de los 90 ha aumentado el interés de los Estados por buscar nuevas formas y estrategias que mejoren su eficacia en la acción preventiva. Esta búsqueda llevó a la Organización para la Unidad Africana (OUA) a iniciar en 1993 un proceso de reformas que ha permitido mejorar su capacidad reactiva ante conflictos inminentes. El proceso de reformas de la OUA culminó con el establecimiento de un nuevo mecanismo interno para la prevención, gestión y resolución de las crisis africanas. Se trata de un órgano político permanente al servicio de la diplomacia preventiva que, a pesar de significar un considerable avance respecto a prácticas previas de la OUA, no cuenta con la capacidad financiera y logística necesaria para desarrollar una actividad realmente eficaz.
En América, los recientes acuerdos de paz en varios países centroamericanos (El Salvador, Guatemala) han contribuido a ampliar el concepto de seguridad en la región, que incluye referencias al respeto de los derechos humanos y la democracia parlamentaria. Así, la actuación de la Organización de Estados Americanos (OEA) en el campo de la diplomacia preventiva se enfoca cada vez más hacia la defensa de la democracia electoral como medio para facilitar unas relaciones sociopolíticas domésticas menos conflictivas y más pacíficas. El instrumento de la OEA más novedoso en este sentido es el mecanismo de Santiago (1991), que consiste en el llamamiento de emergencia a los ministros de exteriores ante “cualquier interrupción repentina o irregular del proceso democrático institucional”. En cualquier caso, la capacidad reactiva de esta organización se limita a aquellos conflictos que ya han estallado, sin que aparentemente exista una estrategia directa y explícita dirigida a la alerta temprana y a la acción preventiva.
Además del papel de las Naciones Unidas, las organizaciones regionales y los Estados, la prevención de los conflictos contemporáneos está siendo crecientemente protagonizada por los diferentes elementos de la sociedad civil: organizaciones profesionales, la comunidad empresarial, iglesias, medios de comunicación, asociaciones ciudadanas, institutos de educación y formación, grupos de activistas, etc. La intervención de la sociedad civil en los debates políticos y en la resolución global de conflictos comienza a calificarse bajo el término de “nueva diplomacia”, y en ella las organizaciones no gubernamentales –nacionales e internacionales– desempeñan un papel central.
Las ong[ONG, Redes de, ONG (Organización NoGubernamental)], por su cercanía al terreno y su mayor conocimiento de las condiciones locales en áreas en crisis, pueden aportar información relevante e ideas específicas sobre las causas de los conflictos y sobre las opciones posibles para su prevención y gestión. Esta ventaja comparativa respecto a otros actores ha motivado su participación, con frecuencia en colaboración con los gobiernos, en diversas iniciativas de alerta temprana de conflictos y de diplomacia preventiva: el establecimiento de redes de intercambio de información, el mantenimiento de relaciones diplomáticas no oficiales, el ejercicio de “buenos oficios” para fomentar el diálogo, la oferta de formación en resolución de conflictos, etc. Además, las ONG tienen un enorme potencial para promover actuaciones de desarrollo preventivo, concretado en actividades de fortalecimiento institucional, educación, capacitación de grupos locales vulnerables, promoción de medidas de __construcción de confianza y creación de estrategias de afrontamiento locales ante situaciones de conflicto (Sedky-Lavandero, 1998:31-32). Esta labor de desarrollo preventivo se dirige a identificar, movilizar y apoyar las capacidades locales, en la medida en que todo esfuerzo de mantenimiento y construcción de la paz depende en gran medida de las propias comunidades implicadas en los conflictos. A pesar de su importancia, las ONG internacionales y las organizaciones locales no cuentan con los recursos suficientes ni la influencia política necesaria para llevar adelante, por sí solas, una acción preventiva eficaz. Ésta depende, en último término, de la voluntad política de los principales centros de decisión de la comunidad internacional. M. A. e I. M.
Agerback, L. (1998), "Romper el ciclo de la violencia. Promover el desarrollo en situaciones de conflicto", en Commins, S. (coord.), Desarrollo en estados de guerra, Icaria y Centro de Investigación para la Paz, Barcelona, pp. 28-34.
Aguirre, M. (1998), "La prevención de los conflictos", en Política Exterior, nº 65, septiembre, Madrid, pp. 41-50.
Annan, K. A. (1999), Prevención de la guerra y los desastres: un desafío mundial que va en aumento, Memoria anual sobre la labor de la organización, Departamento de Información Pública de las Naciones Unidas, Nueva York.
Carnegie Commission (1997), Preventing Deadly Conflict. Executive Summary of the Final Report, Carnegie Corporation, Nueva York.
Fisas, V. (1999), "Controlar las armas ligeras, nuevo reto para el siglo XXI", en Aguirre, M. (ed.), Anuario CIP 1999. Guerras en el sistema mundial, Centro de Investigación para la Paz, Madrid, pp. 131-154.
Ruiz, P. (1996), "La necesidad de la prevención de conflictos", en Papeles de Cuestiones Internacionales, nº 59/60, Madrid, pp. 65-70.
Van Tongeren, P. (1998), "Exploring the Local Capacity for Peace", en The Courier, Africa-Caribbean-Pacific/European Community, nº 168, marzo-abril, CE, Bruselas, pp. 70-72. Ver Otros
Acción humanitaria: concepto y evolución/debates recientes

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