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Una nueva postura en torno a la competencia de la Administración para imponer sanciones en los procedimientos para las infracciones aduaneras. | Tu Espacio Jurídico
Una nueva postura en torno a la competencia de la Administración para imponer sanciones en los procedimientos para las infracciones aduaneras.
Tu Espacio Jurídico / 1 septiembre, 2014
-Por Daniela P. Dicarlo-
La realidad diaria de la operatoria aduanera nos muestra que si bien, en la mayoría de los casos, la actuación de los operadores concluye con el éxito de las operaciones encaradas, en otras oportunidades, tales actuaciones pueden derivar en situaciones que concluyen en diferendos de los particulares con la autoridad aduanera, y que, según la materia sobre la cual versen, tienen previstos legalmente diversos procedimientos para ser encausados. Se trata de los procedimientos de impugnación, de repetición, para las infracciones, para los delitos y de ejecución, previstos y regulados por el Código Aduanero de la República Argentina. (Véase Sección XIV, Título I y II del citado Código).
En lo que al objeto del presente trabajo interesa, cabe referir que en materia de procedimientos para las infracciones aduaneras, el art. 1018 del Código Aduanero asigna competencia originaria al administrador de la aduana en cuya jurisdicción se hubieren producido los hechos respectivos. En el marco de tales procedimientos, el decreto 618/97 (B.O. 14/7/97) que creó la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) a partir de la fusión de la Dirección General Impositiva y de la Administración General de Aduanas, asigna al referido Ente (entre las demás funciones y facultades que enumera en su artículo 3) “La aplicación, percepción y fiscalización de los tributos y accesorios dispuestos por las normas legales respectivas, y en especial de:… Las multas, recargos, intereses, garantías y cualquier accesorio que por situaciones de cualquier naturaleza puedan surgir de la aplicación y cumplimiento de las normas legales” (art. 3, inc. a, ap. 4 del decreto 618/97).
Más adelante, al enunciar las funciones y facultades de dirección y de juez administrativo conferidas a las autoridades de ese organismo, en el art. 9, inc. 1, ap. b), se le otorga al Administrador Federal la de “Ejercer las funciones de Juez Administrativo… en la determinación de oficio de la materia imponible y gravámenes correspondientes, en las repeticiones, en la aplicación de multas y resolución de recursos de reconsideración.” Siguiendo tales lineamientos, en el inc. 2) se enumeran las atribuciones del Director General de Aduanas, dentro de las que se incluye (en el ap. ñ) la de “Ejercer el poder de policía aduanera y la fuerza pública a fin de prevenir y reprimir los delitos y las infracciones aduaneras…”.
En lo que se refiere al procedimiento para las infracciones iniciado en sede aduanera, una vez concluido el mismo, el administrado cuenta con la posibilidad de recurrir la respectiva resolución aduanera en caso de resultarle desfavorable o perjudicial. Así, el Código Aduanero establece que contra los decisorios que pongan fin a tales procedimientos infraccionales, el interesado puede interponer, en forma optativa y excluyente, recurso de apelación por ante el Tribunal Fiscal de la Nación, o demanda contenciosa ante el juez competente. Tanto el recurso de apelación como la demanda contenciosa deben interponerse en los respectivos fueros dentro de los quince días de dictada la resolución administrativa (Conf. arts. 1132 y 1133 del C.A.). En tales supuestos, los vocales y jueces, respectivamente, actuarán como una segunda instancia de lo decidido en sede aduanera, pudiendo analizar y determinar si los hechos imputados por el servicio aduanero efectivamente configuran la infracción aduanera endilgada y, en su caso, la procedencia o no de la sanción impuesta (o su graduación) al particular por parte del juez administrativo.
Ahora bien, sin perjuicio de la reseña efectuada, en el seno del Tribunal fiscal de la nación, ha surgido una postura que plantea como interrogante la posibilidad misma de que tales sanciones puedan ser impuestas válidamente en sede administrativa. Concretamente se ha propiciado la incompetencia de la Administración para imponer tales penas en los procedimientos para las infracciones aduaneras y la consecuente declaración de nulidad de las resoluciones que contienen tales sanciones.
Tal como lo desarrolla y explica al sentenciar los casos sometidos a su conocimiento que versan sobre la materia, el Dr. Pablo A. Garbarino, Vocal titular de la Sala F, Vocalía de la 16ª Nominación, ha venido plasmando este novedoso criterio en sus votos, sustentando su postura en la interpretación de normas constitucionales y de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de las directivas de la Comisión Interamericana.
Así pues, sienta las bases de su postura introduciendo de oficio el análisis de la competencia del funcionario administrativo interviniente para imponer la sanción recurrida por el particular (que en casi la totalidad de los casos se trata de una multa), atento su indudable naturaleza penal y la gravitación que ello puede tener en la garantía del debido proceso, dado que quien impone la sanción es juez y, al propio tiempo, parte.
A continuación se transcriben sus principales fundamentos (extraídos de dos de sus primeros fallos en los que se ha manifestado en este sentido, causas n° 24.840-A “Aluar Aluminio Argentino SACI”, sentencia del 2/12/2013, y n° 25.236-A, “Corbo María Teresa”, sentencia del 31/3/2014):
“…no debe perderse de vista que la nueva redacción del inc. 22 perteneciente al art. 75 (C.N.) ha modificado radicalmente el sistema de fuentes del orden jurídico argentino. El reconocimiento de la jerarquía constitucional de manera directa a once instrumentos internacionales sobre derechos humanos y la posibilidad de otorgar igual jerarquía en el futuro a otros “tratados y convenciones” sobre la misma materia consagran una clara apertura hacia el derecho internacional de los derechos humanos (confr. Pizzolo, Calógero: “La validez jurídica en el ordenamiento argentino. El bloque de constitucionalidad federal”, La ley, tomo 2006 – D, pág. 1023 y ss).
Que, en este camino, dicho Bloque de Constitucionalidad Federal ha promovido un cambio estructural en las instancias procesales internas introduciendo la antedicha instancia internacional de revisión que persigue, como fin en sí mismo, verificar el cumplimiento efectivo de obligaciones internacionales que garantizan, por ejemplo, el derecho a ser juzgado por un tribunal imparcial (conf. arts. 1, C.A.D.H., 14.1 P.I.D.C.P. y 10 D.U.D.H.), que por imperio de la jurisprudencia infra citada, cabe aplicar, sin hesitación, tanto a los delitos como a las infracciones (en el caso, aduaneras), como una condición de vigencia de la garantía del debido proceso (Fallos: 321:3504, disidencia del juez Fayt).
Que, a tal fin, en el sub lite corresponde definir, bajo las parámetros expuestos, el alcance de la garantía del debido proceso prevista en el art. 18 de la C.N., el art. 33 del mismo cuerpo normativo y diversos tratados internacionales de derechos humanos, de rango constitucional conforme lo establece el art. 75, inc. 22, segundo párrafo de la Constitución Nacional, que establecen el derecho de toda persona a ser oída por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial (art. 26 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948; art. 14.1 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966; art. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos – Pacto de San José de Costa Rica de 1969 –; art. 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos).
Que, en tal orden de ideas, la garantía del juez imparcial, en sintonía con los principios de juez natural e independencia judicial, debe ser interpretada como una garantía del justiciable que le asegure plena igualdad frente al acusador y le permita expresarse libremente y con justicia frente a cualquier acusación que se formule contra aquél (conf. Fallos: 328:1491), pues la observancia de las formas sustanciales del juicio relativas a la acusación, defensa, prueba y sentencia, y el derecho del imputado a un tribunal imparcial y apto ante el cual defenderse, integran la garantía constitucional del debido proceso – art. 18 Constitución Nacional – (Fallos: 125:10; 240:160, entre muchos otros).”
“…tampoco debe perderse de vista que la C.S.J.N. ha sostenido pacíficamente, en sucesivos pronunciamientos, que el juzgamiento de las infracciones debe seguir los lineamientos que corresponde dar al juzgamiento de los delitos, lo que implica la plena aplicación de los principios del Derecho Penal en el ámbito infraccional aduanero (entre otros, Fallos: 311:2779; 303:1548; 297:215). Así las cosas, no sólo resultarían de aplicación las disposiciones generales del Código Penal, sino también aquellas emergentes de los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, en particular, de aquellos que integran el denominado bloque federal de constitucionalidad (conf. voto del suscripto in re “La Mercantil Andina c/ D.G.A.”, del 31/7/12 de la Vocalía Nº 13, expte. Nº 23.469-A).
Que la garantía de imparcialidad del juez es uno de los pilares en que se apoya nuestro sistema de enjuiciamiento, ya que es una manifestación directa del principio acusatorio y de las garantías de defensa en juicio y debido proceso, en su vinculación con las pautas de organización judicial del Estado.
Que el grado de irrazonabilidad de esa construcción jurídica es manifiesta y no puede ser cubierta con ningún argumento formal, porque el principio republicano (art. 1 de la C.N.) prohíbe la irracionalidad de los actos estatales.”
“Que, tal como se deprende de la regla general establecida por nuestra Corte Suprema a partir del precedente “Llerena”, del 17/05/05, donde para interpretar el alcance de dicha garantía – consagrada de igual forma en la Convención Europea de Derechos Humanos (art. 6) – ha recurrido a la jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos, la que constituye una pauta valiosa de hermenéutica de los tratados internacionales de la materia en examen (conf. doctrina de Fallos: 318:2348, disidencia parcial de los jueces Fayt y Petracchi; Fallos: 319:255 y Fallos: 322:1941, disidencia de los jueces Boggiano y Fayt), un sistema en que la sentencia es dictada con la intervención del mismo juez que tuvo a su cargo la investigación preliminar y la decisión acerca del mérito de dicha investigación, en principio, no satisface el estándar mínimo de imparcialidad del tribunal, exigido por los respectivos tratados internacionales, criterio que cabe aplicar a los Sumarios administrativos, en virtud de las razones y argumentos supra expuestas, en todo su esplendor, pues tanto el proceso penal como el infraccional se debe resolver ante un tribunal independiente y no ante la administración activa, en el doble carácter de juez y parte, por constituir tribunales administrativos incompetentes para aplicar penas.
Que, por lo tanto, el ejercicio de facultades jurisdiccionales en materia penal por parte de la Administración debe quedar limitado a una labor de investigación sumarial, lo que necesariamente lleva a considerar que el juzgamiento de la infracción corres ponde exclusivamente al Poder Judicial y/o a este Tribunal Fiscal de la Nación, según el caso (conf. Spisso, Rodolfo: “El juzgamiento de delitos militares y su proyección en materia penal tributaria”, La Ley 2008 – C, pág. 220).
Que, en función del ello, cabe concluir que la Administración carece de facultades para aplicar sanciones de naturaleza penal, aunque se trate de infracciones y no de delitos, por lo cual el organismo fiscal debe elevar al tribunal competente los antecedentes y conclusiones de la labor instructora para que emita la correspondiente sentencia, como sucede, por ejemplo, con el procedimiento contemplado por el Régimen Penal Cambiario (ley 19.359 y modif.), donde el Banco Central de la República Argentina solo ejerce una tarea instructiva, y no decisoria.”
“…no puede dejar de advertirse que en la especie lo que se encuentra viciado de nulidad es el procedimiento que derivó en la resolución condenatoria, por afectación de la garantía de la imparcialidad del funcionario que impuso la sanción apelada, lesionando el derecho constitucional de defensa en juicio de la actora.
Que no se trata aquí de una hipótesis de vis sanatrix, sino de un defecto tan gravemente afectante a la esencia del procedimiento de marras, que imposibilita la producción de efectos jurídicos, tornando nulo de nulidad absoluta el acto dictado en su consecuencia.”
“…el Estado argentino, al asumir la obligación de garantizar a toda persona el derecho a ser oída por un tribunal imparcial en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella (art. 8.1, C.A.D.H.), se ha comprometido a configurar sus tribunales de tal forma que dicha garantía quede suficientemente satisfecha. Pero dicho recaudo, tanto convencional como constitucional, no se encuentra debidamente cumplimentado, toda vez que el procedimiento infraccional previsto por el Código Aduanero, al admitir que la mismo autoridad – en el caso la D.G.A. – que investiga sea la que juzga, no resulta compatible con la garantía de la imparcialidad del tribunal, asegurada por las normas constitucionales y convencionales supra citadas.
Que, por ello, el principio de supremacía constitucional contemplado en el art. 31 de nuestra Carta Magna le plantea a este Tribunal el desafío imperativo de desplazar la facultad de condenar, otorgada a la D.G.A. en el art. 1112, inc. a, primera parte, del Código Aduanero, por ser contrario a nuestra Ley Fundamental, toda vez que dicha norma -y aquellas reglamentaciones dictadas en consecuencia – deben necesariamente entenderse como derogadas, cuanto menos (aunque su derogación vino producida con la entrada en vigencia de la Convención Americana, con jerarquía supra legal) por la reforma constitucional de 1994 – que asignó jerarquía constitucional a los tratados internacionales en materia de derechos humanos en las condiciones de su vigencia, es decir, en las condiciones fijadas por la jurisprudencia de la Corte y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (conf. Corti, Arístides, “Acerca de la competencia del Tribunal Fiscal de la Nación para declarar la inconstitucionalidad de las leyes”, en “Tribunal Fiscal de la Nación, a los 50 años de su creación”, EDICON, Mayo 10 de 2010, volumen II, pág. 138).
Que, siendo que una interpretación en sentido contrario sólo puede fundarse en una exégesis irrazonable de la norma, que no armoniza con los principios enumerados, toda vez que se le estaría otorgando una indebida preeminencia a lo dispuesto en los textos aduaneros por sobre los postulados de la Convención Americana de Derechos Humanos, dejándola parcialmente inoperante, lo que resulta contradictorio con el orden jurídico, tanto convencional como constitucional.”
“…Que, no obstante la conclusión alcanzada, otra dimensión de la cuestión a resolver obliga a considerar que la presente decisión no puede dictarse desatendiendo las graves consecuencias que, de modo inmediato, podrían derivar de ella pues, si por la estricta aplicación de dicha garantía se declarara la nulidad de todo lo actuado, ello importaría, sin más, consagrar la impunidad de los hechos presuntamente ilícitos verificados por la autoridad aduanera, extremo que este organismo jurisdiccionaljudicial no puede cohonestar, cuanto menos en este caso particular.
Que, en efecto, consciente de la autoridad institucional que este fallo tributario-aduanero, al fijar una posición novedosa, entraña para el afianzamiento del sistema republicano de gobierno, cabe colegir que ninguna solución es defendible si, en lugar de asegurar el orden público, genera el riesgo de un absoluto desorden (conf. doctrina de Fallos: 330:2361).”
“…en función de lo expresado y con el fin de descartar de plano cualquier solución que someta a los litigantes a una suerte de retrogradación del proceso, u obstruya o paralice los procedimientos aduaneros, corresponde resolver que por el término de un año, contado a partir de la comunicación de este pronunciamiento al Honorable Congreso de la Nación, lapso durante el cual, en ejercicio de sus atribuciones, razonablemente puede proceder a establecer un sistema definitivo sobre la materia en debate con estricta observancia de los parámetros constitucionales y convencionales ya examinados, este Tribunal Fiscal deberá abocarse a actuar como tribunal de condena, en virtud de su indudable posición de neutralidad legal, técnica y fáctica frente al caso, toda vez que la D.G.A. ejerció funciones instructoras que pudieron haber afectado objetivamente su ajeneidad con el mismo, al momento de imponer la sanción apelada.
Que, en efecto, la pertinencia de la actuación de este Tribunal Fiscal de la Nación reside en que ejerce funciones jurisdiccionales, y al igual que el fuero contencioso administrativo federal, las mismas resultan sustantiva o materialmente judiciales, en tanto es un órgano de justicia (en el caso aduanera), imparcial e independiente de la administración activa; y resulta el único tribunal del país especializado en la materia aduanera, por lo que debe gozar de al menos idénticas facultades que las que ostentan por definición los tribunales de justicia en todo tipo de proceso que implique determinación de derechos, en tanto ambos tienen el deber de adoptar decisiones justas basadas en el cabal respeto a las garantías del debido proceso adjetivo y de la doble instancia plena establecidas en el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos y participan de igual modo en la sublime misión de impartir justicia (confr. “Shimisa de Comercio Exterior S.A. s/ media cautelar”, expte. Nº 30.400-A-, del 10/02/12, voto del suscripto).”
Al llegar a este punto, y sobre la base de los fundamentos dados, el Dr. Garbarino procede luego al análisis del fondo de la cuestión sometida a su conocimiento, aclarando para los supuestos en que concluye en la efectiva configuración de la infracción aduanera merecedora de sanción, que “…toda vez que, en definitiva, la condena es impuesta por el Tribunal Fiscal de la Nación y no por la Administración, entiendo que la forma en que propicio que se resuelva es la más adecuada en aras de la seguridad jurídica y la legalidad, al resultar sus efectos compatibles con los demás derechos fundamentales.” (Los destacados son propios).
Resta indicar que esta postura, por demás innovadora, al momento de esta publicación, no ha sido compartida por los demás Vocales miembros del Tribunal.
(NOTA. Puede verse el texto completo de los fallos comentados y de otros análogos en la sección “Jurisprudencia del Tribunal Fiscal de la Nación”, de esta Revista).
1 septiembre, 2014 de Derecho Aduanero, Doctrina. Etiquetas: derecho aduanero, doctrina, Dra. Daniela Dicarlo, Tribunal Fiscal de la Nación, Una nueva postura en torno a la competencia de la Administración para imponer sanciones en los procedimientos para las infracciones aduaneras
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33 comentarios de “Una nueva postura en torno a la competencia de la Administración para imponer sanciones en los procedimientos para las infracciones aduaneras.”
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