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Timestamp: 2020-07-10 23:26:06+00:00

Document:
apresentadas em 22 de março de 2012 (1)
Processo C‑12/11
[pedido de decisão prejudicial apresentado pela Dublin Metropolitan District Court (Irlanda)]
«Transporte aéreo — Indemnização e assistência aos passageiros em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável de um voo — Conceito de ‘circunstâncias extraordinárias’ na aceção do Regulamento (CE) n.° 261/2004 — Erupção vulcânica que causa o encerramento do espaço aéreo»
1. Pelo presente reenvio prejudicial, o Tribunal de Justiça é levado a precisar o alcance da obrigação de prestar assistência aos passageiros dos transportes aéreos que incide sobre as transportadoras aéreas por força dos artigos 5.° e 9.° do Regulamento (CE) n.° 261/2004 (2).
2. Com efeito, o artigo 5.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 261/2004 prevê que, em caso de cancelamento de um voo, os passageiros em causa têm direito a receber da transportadora aérea operadora assistência nos termos do artigo 9.° deste regulamento. A transportadora aérea é obrigada a cumprir esta obrigação mesmo no caso de o cancelamento do voo ser devido a circunstâncias extraordinárias.
3. O presente processo inscreve‑se no contexto da erupção do vulcão Eyjafjallajökull que teve lugar desde o mês de março até ao mês de maio de 2010 na Islândia e que provocou o encerramento do espaço aéreo, causando assim o cancelamento de mais de 100 000 voos e atingindo quase 10 milhões de passageiros dos transportes aéreos.
4. Neste processo, a questão consiste, em substância, em saber se a transportadora aérea deve ser exonerada da obrigação de prestar assistência aos passageiros quando o voo destes foi cancelado em consequência do encerramento do espaço aéreo devido à erupção de um vulcão. Por outras palavras, um acontecimento tal como o encerramento do espaço aéreo em consequência da erupção do vulcão Eyjafjallajökull está incluído no conceito de «circunstâncias extraordinárias» na aceção do Regulamento n.° 261/2004, obrigando a transportadora aérea a prestar assistência aos passageiros cujo voo foi cancelado, de acordo com os artigos 5.° e 9.° desse regulamento, ou situa‑se numa categoria que vai para além dessas circunstâncias extraordinárias, exonerando assim a transportadora dessa obrigação?
5. Além disso, a Dublin Metropolitan District Court (Irlanda) pergunta se a obrigação de assistência prevista nessas disposições deve ser limitada, no tempo ou financeiramente, quando o cancelamento do voo é devido a circunstâncias extraordinárias. No caso de uma resposta negativa, pergunta se as referidas disposições são inválidas na medida em que são contrárias aos princípios da proporcionalidade e da não discriminação, ao princípio do «justo equilíbrio de interesses» inscrito na Convenção para a unificação de certas regras relativas ao transporte aéreo internacional, assinada em Montreal em 9 de dezembro de 1999 (3), e aos artigos 16.° e 17.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (4).
6. Nas presentes conclusões, explicaremos as razões pelas quais pensamos que os artigos 5.° e 9.° do Regulamento n.° 261/2004 devem ser interpretados no sentido de que circunstâncias tais como o encerramento do espaço aéreo em consequência da erupção de um vulcão constituem circunstâncias extraordinárias na aceção desse regulamento.
7. Depois, indicaremos por que razão, em nosso entender, essas disposições não contêm nem uma exoneração nem uma limitação implícitas da obrigação de assistência aos passageiros cujo voo foi cancelado em consequência de circunstâncias extraordinárias e por que razão esta conclusão não é suscetível de pôr em causa a validade das referidas disposições.
A — Regulamentação internacional
8. A Convenção de Montreal foi aprovada em nome da Comunidade Europeia pela Decisão 2001/539/CE (5) e entrou em vigor, no que respeita à União Europeia, em 28 de junho de 2004.
9. O terceiro e o quinto parágrafos do preâmbulo da Convenção de Montreal têm a seguinte redação:
«Reconhecendo a importância de assegurar a proteção dos interesses dos utilizadores do transporte aéreo internacional, bem como a necessidade de uma indemnização equitativa com base no princípio da restituição,
Convictos de que uma ação coletiva dos Estados atinente a uma maior harmonização e codificação de certas regras relativas ao transporte aéreo internacional através da celebração de uma nova Convenção constitui o meio mais adequado de alcançar um justo equilíbrio de interesses».
B — Regulamentação da União
10. O primeiro considerando do Regulamento n.° 261/2004 indica que a ação da Comunidade no domínio do transporte aéreo deve ter, entre outros, o objetivo de garantir um elevado nível de proteção dos passageiros.
11. O décimo quarto considerando deste regulamento prevê que as obrigações a que estão sujeitas as transportadoras aéreas operadoras deverão ser limitadas ou eliminadas nos casos em que a ocorrência tenha sido causada por circunstâncias extraordinárias que não poderiam ter sido evitadas mesmo que tivessem sido tomadas todas as medidas razoáveis. Essas circunstâncias podem sobrevir, em especial, em caso de instabilidade política, condições meteorológicas incompatíveis com a realização do voo em causa, riscos de segurança, falhas inesperadas para a segurança do voo e greves que afetem o funcionamento da transportadora aérea.
12. O artigo 5.° do referido regulamento tem a seguinte redação:
«1. Em caso de cancelamento de um voo, os passageiros em causa têm direito a:
b) Receber da transportadora aérea operadora assistência nos termos da alínea a) do n.° 1 e do n.° 2 do artigo 9.°, bem como, em caso de reencaminhamento quando a hora de partida razoavelmente prevista do novo voo for, pelo menos, o dia após a partida que estava programada para o voo cancelado, a assistência especificada nas alíneas b) e c) do n.° 1 do artigo 9.°; e
c) Receber da transportadora aérea operadora indemnização nos termos do artigo 7.° […]
3. A transportadora aérea operadora não é obrigada a pagar uma indemnização nos termos do artigo 7.°, se puder provar que o cancelamento se ficou a dever a circunstâncias extraordinárias que não poderiam ter sido evitadas mesmo que tivessem sido tomadas todas as medidas razoáveis.
13. O artigo 9.° do Regulamento n.° 261/2004 dispõe:
«1. Em caso de remissão para o presente artigo, devem ser oferecidos a título gratuito aos passageiros:
b) Alojamento em hotel:
— caso se torne necessária a estadia por uma ou mais noites, ou
— caso se torne necessária uma estadia adicional à prevista pelo passageiro;
c) Transporte entre o aeroporto e o local de alojamento (hotel ou outro).
2. Além disso, devem ser oferecidas aos passageiros, a título gratuito, duas chamadas telefónicas, telexes, mensagens via fax ou mensagens por correio eletrónico.
3. Ao aplicar o presente artigo, a transportadora aérea operadora deve prestar especial atenção às necessidades das pessoas com mobilidade reduzida e de quaisquer acompanhantes seus, bem como às necessidades das crianças não acompanhadas.»
II — Matéria de facto do processo principal
14. Em 20 de março de 2010, o vulcão islandês Eyjafjallajökull entrou em erupção. Em 14 de abril de 2010, entrou numa fase explosiva causando, em 15 de abril de 2010, o encerramento do espaço aéreo de vários Estados‑Membros, devido ao risco resultante da nuvem de cinzas vulcânicas provocada por esta explosão.
15. Entre os dias 15 e 23 de abril de 2010, as autoridades responsáveis pelo tráfego aéreo encerraram o espaço aéreo da maior parte da Europa do Norte, incluindo, nomeadamente, os espaços aéreos irlandês e britânico. A seguir, e até 17 de maio de 2010, o espaço aéreo de vários Estados‑Membros a partir dos quais e para os quais a companhia aérea Ryanair Ltd (6) operava foi encerrado de forma esporádica e intermitente.
16. Em consequência do encerramento desses espaços aéreos, as companhias aéreas foram obrigadas a cancelar cerca de 100 000 voos, só para o período de 15 a 21 de abril de 2010, e 10 milhões de passageiros não tiveram possibilidade de viajar durante este período.
17. No que respeita à Ryanair, esta teve de cancelar cerca de 9500 voos por causa da nuvem de cinzas vulcânicas, o que causou uma interrupção de viagem a 1,4 milhões dos seus passageiros. O órgão jurisdicional de reenvio precisa que a Ryanair estava disposta a fornecer os seus serviços aos passageiros, mas que não foi autorizada a fazê‑lo por causa do encerramento dos espaços aéreos.
18. A Commission for Aviation Regulation in Ireland indicou que a erupção do vulcão Eyjafjallajökull e o encerramento dos espaços aéreos daí decorrente constituíam circunstâncias extraordinárias na aceção do Regulamento n.° 261/2004. Assim, os passageiros cujo voo foi cancelado não tinham direito, de acordo com o artigo 5.°, n.° 3, desse regulamento, a pedir uma indemnização com base no artigo 7.° do mesmo.
19. D. McDonagh fazia parte dos passageiros cujo voo foi cancelado por causa da erupção vulcânica. Tinha comprado um bilhete de avião à Ryanair para um voo Faro‑Dublin em 17 de abril de 2010.
20. Nesse mesmo dia, o seu voo foi cancelado em consequência do encerramento do espaço aéreo. Apenas em 22 de abril de 2010 foram retomados os voos entre a Irlanda e a Europa continental. D. McDonagh pôde, finalmente, regressar à Irlanda em 24 de abril de 2010.
21. Entre os dias 17 e 24 de abril de 2010, a Ryanair não forneceu assistência a D. McDonagh, na aceção do artigo 9.° do Regulamento n.° 261/2004. Esta considera que a Ryanair é obrigada a pagar‑lhe uma indemnização ou uma compensação no montante de 1129,41 euros, soma correspondente às suas despesas de restauração, compra de bebidas refrigerantes, alojamento e transporte. Intentou, por isso, uma ação perante o órgão jurisdicional de reenvio.
III — Questões prejudiciais
22. A Dublin Metropolitan District Court tem dúvidas quanto à interpretação que deve ser dada aos artigos 5.° e 9.° do Regulamento n.° 261/2004 e quanto à validade dessas disposições. Decidiu, assim, suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Circunstâncias como o encerramento do espaço aéreo europeu devido à erupção do vulcão Eyjafjallajökull na Islândia, que causou uma interrupção generalizada e prolongada do tráfego aéreo, ultrapassam o quadro do conceito de «circunstâncias extraordinárias» na aceção do Regulamento n.° 261/2004?
2) Se a resposta à primeira questão for afirmativa, o dever de prestar assistência nos termos dos artigos 5.° e 9.° [desse regulamento] está excluído em tais circunstâncias?
3) Se a resposta à segunda questão for negativa, são os artigos 5.° e 9.° [do referido regulamento] inválidos na medida em que são contrários aos princípios da proporcionalidade e da não discriminação, ao princípio do «justo equilíbrio de interesses» consagrado na Convenção de Montreal e aos artigos 16.° e 17.° da Carta […]?
4) Deve a obrigação imposta pelos artigos 5.° e 9.° ser interpretada no sentido de que comporta uma limitação implícita, como um limite temporal e/ou monetário, à assistência a prestar no caso de o cancelamento resultar de «circunstâncias extraordinárias»?
5) Se a resposta à quarta questão for negativa, são os artigos 5.° e 9.° [do Regulamento n.° 261/2004] inválidos na medida em que são contrários aos princípios da proporcionalidade e da não discriminação, ao princípio do «justo equilíbrio de interesses» consagrado na Convenção de Montreal e aos artigos 16.° e 17.° da Carta […]?»
IV — Análise
23. Num primeiro momento, com as suas primeira e segunda questões, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça sobre o problema de saber se os artigos 5.° e 9.° do Regulamento n.° 261/2004 devem ser interpretados no sentido de que circunstâncias tais como encerramento do espaço aéreo em consequência da erupção de um vulcão saem do quadro das «circunstâncias extraordinárias» implicando, assim, para a transportadora aérea operadora a exoneração da sua obrigação de assistência aos passageiros cujo voo foi cancelado em consequência deste encerramento.
24. Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se, no caso de o referido encerramento constituir uma circunstância que vai para além das circunstâncias extraordinárias, mas que, no entanto, não exonera a transportadora aérea da sua obrigação de assistência aos passageiros cujo voo foi cancelado, os artigos 5.° e 9.° desse regulamento são inválidos na medida em que são contrários aos princípios da proporcionalidade e da não discriminação, ao princípio do «justo equilíbrio de interesses» consagrado na Convenção de Montreal, e aos artigos 16.° e 17.° da Carta.
25. Num segundo momento, com a sua quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que declare se a obrigação prevista nos artigos 5.° e 9.° do referido regulamento comporta uma limitação implícita, tal como um limite temporal e/ou monetário, à assistência a prestar aos passageiros cujo voo foi cancelado no caso de o cancelamento resultar de «circunstâncias extraordinárias».
26. Se não for esse o caso, pergunta, na sua quinta questão, se essas disposições são inválidas na medida em que são contrárias aos princípios da proporcionalidade e da não discriminação, ao princípio do «justo equilíbrio de interesses» consagrado na Convenção de Montreal, e aos artigos 16.° e 17.° da Carta.
A — Quanto à primeira e terceira questões
27. A título liminar, convém recordar que o artigo 5.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 261/2004 prevê que a transportadora aérea operadora é obrigada a prestar uma assistência ao passageiro cujo voo foi cancelado. Contrariamente à obrigação de indemnização prevista no artigo 5.°, n.° 1, alínea c), desse regulamento, a obrigação de prestar assistência a esse passageiro existe mesmo quando o cancelamento é devido a «circunstâncias extraordinárias» (7).
28. No presente processo, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se circunstâncias como o encerramento do espaço aéreo em consequência da erupção do vulcão Eyjafjallajökull vão para além dessas circunstâncias extraordinárias, exonerando, assim, a transportadora aérea operadora de qualquer obrigação de prestar assistência aos passageiros cujo voo foi cancelado em consequência desse encerramento.
29. Não pensamos assim. Consideramos, pelo contrário, que o conceito de «circunstâncias extraordinárias» compreende igualmente todos os acontecimentos excecionais, tais como o encerramento do espaço aéreo em consequência da erupção de um vulcão, que não poderiam ter sido evitados mesmo se tivessem sido tomadas todas as medidas razoáveis.
30. Este conceito não está definido no Regulamento n.° 261/2004. O décimo quarto considerando deste limita‑se a dar alguns exemplos, a título indicativo (8), de acontecimentos que podem ser considerados como circunstâncias extraordinárias, a saber, em caso de instabilidade política, condições meteorológicas incompatíveis com a realização do voo em causa, riscos de segurança, falhas inesperadas para a segurança do voo e greves que afetem o funcionamento da transportadora aérea.
31. De acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a determinação do significado e do alcance dos termos para os quais o direito da União não fornece nenhuma definição deve fazer‑se de acordo com o sentido habitual destes na linguagem comum, tendo em atenção o contexto em que são utilizados e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que fazem parte. Além disso, quando esses termos figuram numa disposição que constitui uma derrogação a um princípio ou, mais especificamente, a normas da União que se destinam a proteger os consumidores, devem ser lidos de modo a permitir uma interpretação estrita dessa disposição (9).
32. Na linguagem corrente, o termo «extraordinário» é definido como qualquer coisa que não está de acordo com a ordem comum, que é anormal, excecional, inabitual. Em nossa opinião, a escolha desse termo demonstra claramente a vontade do legislador da União de incluir no conceito de «circunstâncias extraordinárias» todas as circunstâncias sobre as quais a transportadora aérea não tem qualquer controlo. A este respeito, o Tribunal de Justiça decidiu, no seu acórdão Wallentin‑Hermann, já referido, que circunstâncias extraordinárias, na aceção do Regulamento n.° 261/2004, estão relacionadas com um evento que, à semelhança dos enumerados no décimo quarto considerando desse regulamento, não é inerente ao exercício normal da atividade da transportadora aérea em causa e que, devido à sua natureza ou à sua origem, escapa ao controlo efetivo desta última (10).
33. Além disso, salientamos que, no decurso dos trabalhos preparatórios do Regulamento n.° 261/2004, o legislador da União tinha inicialmente escolhido utilizar o conceito de «força maior» em vez do de «circunstâncias extraordinárias» (11), sendo aquele primeiro conceito geralmente utilizado para qualificar acontecimentos sobre os quais o ser humano não tem poder por serem imprevisíveis, irresistíveis e lhe serem exteriores.
34. Em nossa opinião, estes elementos atestam a vontade do legislador da União de reunir no seio de um mesmo conceito, isto é, o de «circunstâncias extraordinárias», todas as circunstâncias que escapam ao controlo da transportadora aérea, quaisquer que sejam a natureza e a gravidade dessas circunstâncias. Por isso, consideramos que não há lugar para uma categoria que se situaria para além das circunstâncias extraordinárias, tal como a proposta pela Ryanair. Um acontecimento como a erupção do vulcão Eyjafjallajökull constitui, assim, seguramente, quanto a nós, uma circunstância extraordinária na aceção do Regulamento n.° 261/2004 e acarreta a obrigação, para a transportadora aérea, de prestar assistência aos passageiros cujo voo foi cancelado em consequência dessa erupção.
35. Além disso, a redação clara, e diferente quanto ao fundo, dos artigos 5.° e 9.° desse regulamento implica que não se possa, sem um aditamento ao texto, criar uma categoria distinta de acontecimentos «particularmente extraordinários» da qual resultaria, para a transportadora aérea, a exoneração total das suas obrigações.
36. Esta análise é apoiada, quanto a nós, pelo objetivo visado pelo referido regulamento e pelo contexto em que se inserem esses artigos.
37. Com efeito, como o Tribunal de Justiça recordou no seu acórdão de 19 de novembro de 2009, Sturgeon e o. (12), resulta claramente dos primeiro a quarto considerandos do Regulamento n.° 261/2004 que o referido regulamento visa garantir um elevado nível de proteção dos passageiros aéreos, independentemente do facto de se encontrarem numa situação de recusa de embarque, de cancelamento ou de atraso do voo, uma vez que são todos vítimas dos mesmos sérios transtornos e inconvenientes ligados ao transporte aéreo (13).
38. A este título, a obrigação, para a transportadora aérea, que consiste em prestar assistência aos passageiros cujo voo foi cancelado, a saber, fornecer‑lhes bebidas, refeições ou alojamento ou disponibilizar‑lhes meios de comunicação com terceiros, destina‑se a prover, in loco, às necessidades imediatas dos passageiros, seja qual for a causa do cancelamento do voo (14), bem como a melhorar a proteção dos interesses desses passageiros (15).
39. O fundamento desta obrigação de assistência distingue‑se, pela sua própria natureza e pelo fim que visa, do da obrigação de indemnização à qual está sujeita a transportadora aérea quando não preveniu a tempo os passageiros do cancelamento do voo em causa.
40. Com efeito, a indemnização baseada nos artigos 5.°, n.° 1, alínea c), e 7.° do Regulamento n.° 261/2004 visa reparar um prejuízo, quase idêntico para todos os passageiros, causado pelo cancelamento do voo e que consiste no tempo perdido pelos passageiros afetados, o qual, tendo em conta o seu caráter irreversível, só pode ser compensado através de uma indemnização (16). A vontade do legislador da União era claramente encorajar as transportadoras aéreas a prevenirem antecipadamente os passageiros do voo em causa a fim de lhes evitar todas as dificuldades e inconvenientes e para que pudessem tomar as suas disposições a tempo (17). Apenas quando o cancelamento do voo é devido a circunstâncias extraordinárias a transportadora aérea pode ser exonerada dessa obrigação, tendo o legislador da União considerado que, nesse caso, aquela não é responsável pelo cancelamento do voo (18).
41. Completamente diferente é a razão de ser da obrigação de prestar assistência prevista nos artigos 5.°, n.° 1, alínea b), e 9.° do Regulamento n.° 261/2004. Esta prestação de assistência, através do fornecimento de refeições, de bebidas e, sendo caso disso, de alojamento, visa permitir aos passageiros prosseguirem a sua viagem em condições satisfatórias e evitar abandoná‑los à sua sorte aguardando o seu reencaminhamento ou até que seja encontrada uma solução de substituição.
42. A prestação de assistência é, assim, um apoio prestado aos passageiros considerados como particularmente vulneráveis em tais circunstâncias. Este apoio é, por isso, ainda mais indispensável quando os passageiros se encontram bloqueados no aeroporto devido à ocorrência de circunstâncias extraordinárias.
43. Em nossa opinião, é esta a razão pela qual o legislador da União considerou que, contrariamente à obrigação de indemnização que incide sobre a transportadora aérea e que não é devida quando esta prove que o cancelamento do voo ocorre em consequência de circunstâncias extraordinárias que não puderam ser evitadas, a obrigação de prestar assistência deve perdurar qualquer que seja o acontecimento que levou ao cancelamento, quer a transportadora aérea seja ou não responsável por esse acontecimento.
44. Parece‑nos, pois, que a prestação de assistência aos passageiros é, ainda, mais importante e primordial quando estes veem o seu voo cancelado por causa da erupção de um vulcão que provocou o encerramento do espaço aéreo de vários Estados‑Membros, e isto durante vários dias, forçando, assim, alguns passageiros a permanecer no aeroporto, muitas vezes, longe das suas casas, enquanto aguardam a reabertura desse espaço aéreo.
45. Se se devesse admitir que, em tais circunstâncias, a transportadora aérea não é obrigada a prestar assistência aos seus passageiros, isso teria por consequência prejudicar consideravelmente o efeito útil dos artigos 5.°, n.° 1, alínea b), e 9.° do Regulamento n.° 261/2004 bem como o sistema no qual se inserem e que visa, recordamos, garantir um nível elevado de proteção aos passageiros.
46. Em consequência, somos de parecer que os artigos 5.° e 9.° do Regulamento n.° 261/2004 devem ser interpretados no sentido de que circunstâncias tais como o encerramento do espaço aéreo em consequência da erupção de um vulcão constituem «circunstâncias extraordinárias» na aceção desse regulamento.
47. Face a estas considerações, não há lugar, em nosso entender, a responder à segunda e terceira questões.
B — B ‑ Quanto à quarta e quinta questões
48. Nestas questões, o órgão jurisdicional de reenvio põe, no essencial, o problema de saber se a obrigação de prestar assistência prevista nos artigos 5.° e 9.° do Regulamento n.° 261/2004 deve ser limitada, no tempo ou financeiramente, quando o cancelamento do voo é devido a circunstâncias extraordinárias. No caso de resposta negativa, pergunta se essas disposições são inválidas na medida em que são contrárias aos princípios da proporcionalidade e da não discriminação, ao princípio do «justo equilíbrio de interesses» consagrado na Convenção de Montreal, e aos artigos 16.° e 17.° da Carta.
49. A Ryanair sustenta que a obrigação de prestar assistência à qual está sujeita a transportadora aérea deve ser limitada quando o cancelamento é devido a circunstâncias extraordinárias. Por exemplo, a Ryanair considera que o alojamento devia ser limitado a um montante fixo diário, a saber, 80 euros por noite, e para três noites no máximo. Do mesmo modo, considera que devia haver igualmente uma limitação temporal e pecuniária no que respeita à prestação de assistência em matéria de refeições e bebidas e que a responsabilidade pelo custo do transporte entre o aeroporto e o local de alojamento devia ser limitada ao preço de uma viagem em transporte coletivo.
50. Não pensamos que os artigos 5.° e 9.° do Regulamento n.° 261/2004 contenham semelhante limitação implícita da prestação de assistência aos passageiros cujo voo foi cancelado em consequência de circunstâncias extraordinárias.
51. Com efeito, em primeiro lugar, como salientou o Governo francês (19), o legislador da União recusou voluntariamente exonerar a transportadora aérea da sua obrigação de prestação de assistência aos passageiros cujo voo foi cancelado quando o cancelamento é devido a circunstâncias extraordinárias (20).
52. Além disso, como indicámos no n.° 44 das presentes conclusões, a prestação de assistência revela‑se particularmente importante no caso de ocorrência de circunstâncias extraordinárias que se prolongam no tempo. É justamente no caso em que a espera devida ao cancelamento de um voo é particularmente longa que é necessário assegurar que o passageiro de um avião cujo voo foi cancelado possa ter acesso aos produtos e aos serviços de primeira necessidade, e isto durante todo o tempo de espera. A este respeito, salientamos que o artigo 9.° do Regulamento n.° 261/2004, longe de limitar implicitamente a prestação de assistência, afirma que devem ser oferecidas a título gratuito aos passageiros «refeições e bebidas em proporção razoável com o tempo de espera [(21)]». Não se põe aqui, de modo nenhum, a questão de limitar no tempo e em termos monetários a prestação de assistência.
53. Uma vez mais, pensamos que uma limitação como a proposta pela Ryanair teria por consequência privar os artigos 5.° e 9.° desse regulamento de parte do seu efeito útil, visto que os passageiros afetados se veriam, ao fim de alguns dias, abandonados à sua própria sorte.
54. Em nossa opinião, esta análise não é suscetível de pôr em causa a validade dessas disposições, como sugere a Ryanair.
55. No que respeita, em primeiro lugar, ao princípio da proporcionalidade, o Tribunal de Justiça teve ocasião, no seu acórdão IATA e ELFAA, já referido, de indicar, quando da apreciação da validade, nomeadamente, dos artigos 5.° e 6.° do Regulamento n.° 261/2004 que remetem para o artigo 9.° do mesmo, que as medidas de reparação uniforme e imediata, tais como o reencaminhamento dos passageiros ou o fornecimento de bebidas, de refeições, de alojamento ou a disponibilização de meios de comunicação com terceiros variam consoante a importância dos prejuízos sofridos pelos passageiros, e que muito menos se pode dizer que, só pelo facto de as transportadoras não poderem invocar a exoneração por circunstâncias extraordinárias, as medidas têm um caráter manifestamente inadequado (22).
56. Segundo a Comissão Europeia, a obrigação de prestar assistência com base no artigo 9.° do Regulamento n.° 261/2004 deve ser aplicada sem impor às transportadoras aéreas em causa um encargo desproporcionado e injusto, e a assistência deve, por consequência, ser fornecida dentro dos limites do que é proporcionado e razoável, em função das circunstâncias específicas do caso concreto e do custo da prestação de assistência e do reencaminhamento (23). A Comissão enuncia igualmente vários critérios que as transportadoras aéreas poderiam tomar em conta, como a distância entre o aeroporto e o local de residência, a distância entre o local de alojamento e o aeroporto bem como a disponibilidade e os preços médios de alojamento na zona pertinente (24).
57. Em nossa opinião, a aplicação de tais critérios pelas transportadoras aéreas significaria, na realidade, limitar implicitamente a prestação de assistência. Quanto a nós, é ao órgão jurisdicional nacional que cabe, se for caso disso, na hipótese de litígio, ter em conta esses critérios e apreciar se os montantes reclamados pelo passageiro a título de obrigação de prestação de assistência são ou não razoáveis face às circunstâncias próprias de cada caso concreto.
58. Além disso, não nos parece também desproporcionado fazer recair essa obrigação de prestação de assistência sobre as transportadoras aéreas na medida em que, como salientou o Governo do Reino Unido, estas últimas têm a liberdade de repercutir os custos resultantes desta obrigação sobre os preços dos bilhetes de avião (25).
59. A este respeito, é interessante notar que a Ryanair instaurou, ela própria, desde 4 de abril de 2010 uma taxa «UE 261» por passageiro e por voo para financiar os custos que assumiu e que estão ligados, designadamente, à sua obrigação de prestar assistência aos passageiros cujo voo foi cancelado devido a acontecimentos de força maior (26). A Ryanair visa aqui, expressamente, o encerramento do espaço aéreo em consequência da erupção do vulcão islandês. Indica, igualmente, que esta taxa é aceite pelos passageiros quando assinam o contrato com ela no momento da reserva e que, se os custos ligados à obrigação de prestar assistência diminuírem em 2011, a referida taxa será, também, reduzida em 2012. Inversamente, será aumentada em 2012 se esses custos tiverem aumentado em 2011. Na medida em que a Ryanair repercute sobre os passageiros, o que é seu direito, o custo das indemnizações suportadas, percebe‑se mal como é que a mesma sofre um desequilíbrio injusto.
60. A transportadora aérea, enquanto operador avisado, deve prever este género de custos ligados à sua obrigação de prestar assistência, a fim de cumprir esta obrigação, se for caso disso. De resto, ao examinar os números avançados pela Comissão (27) e segundo os quais «apenas» cerca de 10 000 reclamações foram apresentadas pelos passageiros num total de mais de 10 milhões de passageiros afetados pelo encerramento do espaço aéreo em consequência da erupção do vulcão islandês, parece‑nos que a referida obrigação não era inultrapassável pelas transportadoras aéreas, pois a grande maioria delas cumpriu as obrigações derivadas do Regulamento n.° 261/2004 (28).
61. Por isso, em face do precedente, os artigos 5.° e 9.° deste regulamento não nos parecem contrários ao princípio da proporcionalidade.
62. A Ryanair adianta, em seguida, o facto de que a obrigação de prestação de assistência aos passageiros em caso de cancelamento do voo devido a circunstâncias extraordinárias é igualmente contrária ao princípio segundo o qual a indemnização dos utilizadores deve fundamentar‑se num justo equilíbrio de interesses, princípio consagrado nos terceiro e quinto parágrafos do preâmbulo da Convenção de Montreal.
63. A este respeito, o Tribunal de Justiça entendeu, no seu acórdão IATA e ELFAA, já referido, que, dado que as medidas de assistência aos passageiros a que se refere o artigo 6.° do Regulamento n.° 261/2004 — artigo que remete para o artigo 9.° do mesmo regulamento — em caso de atraso considerável de um voo constituem medidas de reparação uniforme e imediata, as mesmas não se encontram entre aquelas cujas condições de exercício são fixadas pela Convenção de Montreal (29). É certo que, no seu acórdão de 6 de maio de 2010, Walz (30), o Tribunal de Justiça indicou que o justo equilíbrio de interesses exige, nas diferentes hipóteses em que a transportadora aérea é considerada responsável, uma limitação da indemnização a fim de não impor um ónus de reparação demasiado pesado, dificilmente identificável e calculável, que seria suscetível de comprometer ou mesmo paralisar a sua atividade económica (31). Porém, no processo que deu lugar a esse acórdão, estava em causa, não a obrigação de prestação de assistência aos passageiros, mas o direito destes a obterem uma reparação individualizada no caso de terem sofrido um prejuízo, em conformidade com o Capítulo III da Convenção de Montreal (32). O referido acórdão situa‑se, pois, num contexto jurídico diferente daquele do presente processo.
64. Consideramos, por isso, que os artigos 5.° e 9.° do Regulamento n.° 261/2004 não são contrários ao princípio do justo equilíbrio de interesses consagrado na Convenção de Montreal.
65. Quanto à questão de saber se essas disposições violam o princípio geral da não discriminação, na medida em que impõem uma obrigação de prestação de assistência aos passageiros que não é imposta aos operadores que utilizam outros meios de transporte, basta recordar que o Tribunal de Justiça decidiu que, tendo em conta as respetivas formas de funcionamento, as condições para o respetivo acesso e a distribuição das respetivas redes, os diversos meios de transporte não são, quanto às suas condições de utilização, intermutáveis. Por isso, a situação das empresas que operam no setor de atividade de cada um dos meios de transporte não é comparável (33). Além disso, em matéria de transporte aéreo, os passageiros vítimas de cancelamento ou atraso considerável de um voo encontram‑se numa situação objetivamente diferente daquela em se veem os passageiros dos outros meios de transporte em incidentes da mesma natureza (34). O Tribunal de Justiça concluiu daí que as disposições dos artigos 5.° a 7.° do Regulamento n.° 261/2004 não são inválidas por violação do princípio da igualdade de tratamento (35).
66. Finalmente, a Ryanair considera que a obrigação de prestar assistência aos passageiros quando o cancelamento do voo é devido a circunstâncias extraordinárias viola a liberdade de empresa das transportadoras aéreas bem como o seu direito de fruir da propriedade dos seus bens, de os utilizar e de dispor deles, direitos consagrados respetivamente nos artigos 16.° e 17.° da Carta. Por isso, os artigos 5.° e 9.° do Regulamento n.° 261/2004 são inválidos.
67. Considera, em síntese, que a obrigação de prestação de assistência tem por efeito privá‑la de uma parte dos frutos do seu trabalho e dos investimentos que efetuou (36).
68. Importa, a este respeito, recordar que o artigo 52.°, n.° 1, da Carta refere que qualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos por esta deve ser prevista por lei e respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades. Na observância do princípio da proporcionalidade, essas restrições só podem ser introduzidas se forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros.
69. A este respeito, como notou o Governo francês, o artigo 169.°, n.° 1, TFUE prevê que a União promove os interesses dos consumidores e lhes assegura um elevado nível de defesa (37). Do mesmo modo, o artigo 38.° da Carta afirma que as políticas da União devem assegurar um elevado nível de defesa dos consumidores. Além disso, como se referiu no n.° 37 das presentes conclusões, o Regulamento n.° 261/2004 visa garantir um elevado nível de proteção dos passageiros, independentemente do facto de se encontrarem numa situação de recusa de embarque, de cancelamento ou de atraso do voo, uma vez que são todos vítimas dos mesmos sérios transtornos e inconvenientes ligados ao transporte aéreo.
70. Além disso, como explicámos nos n.os 55 a 61 das presentes conclusões, a obrigação de prestação de assistência aos passageiros a que está vinculada a transportadora aérea, de acordo com os artigos 5.° e 9.° desse regulamento, quando o cancelamento do voo é devido a circunstâncias extraordinárias não nos parece suscetível de violar o princípio da proporcionalidade.
71. Em consequência, os artigos 5.° e 9.° do referido regulamento não nos parecem contrários aos artigos 16.° e 17.° da Carta.
72. Atendendo a este conjunto de considerações, somos de parecer que os artigos 5.° e 9.° do Regulamento n.° 261/2004 devem ser interpretados no sentido de que não comportam uma exoneração ou limitação implícitas da obrigação de prestar assistência aos passageiros cujo voo foi cancelado em consequência de circunstâncias extraordinárias. Esta conclusão não é suscetível de pôr em causa a validade dessas disposições.
73. Tendo em conta os elementos que precedem, propomos que o Tribunal de Justiça responda do seguinte modo à Dublin Metropolitan District Court:
«Os artigos 5.° e 9.° do Regulamento (CE) n.° 261/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos e que revoga o Regulamento (CEE) n.° 295/91, devem ser interpretados no sentido de que:
¾ circunstâncias como o encerramento do espaço aéreo em consequência da erupção de um vulcão constituem «circunstâncias extraordinárias» na aceção do Regulamento n.° 261/2004;
¾ os referidos artigos não comportam uma exoneração ou limitação implícitas da obrigação de prestar assistência aos passageiros cujo voo foi cancelado em consequência de circunstâncias extraordinárias. Esta conclusão não é suscetível de pôr em causa a sua validade.»
2 — Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos, e que revoga o Regulamento (CEE) n.° 295/91 (JO L 46, p. 1).
3 — A seguir «Convenção de Montreal».
4 — A seguir «Carta».
5 — Decisão do Conselho, de 5 de abril de 2001, relativa à celebração pela Comunidade Europeia da Convenção para a unificação de certas regras relativas ao transporte aéreo internacional (Convenção de Montreal) (JO L 194, p. 38).
6 — A seguir «Ryanair».
7 — V. acórdão de 12 de maio de 2011, Eglītis e Ratnieks (C‑294/10, Colet., p. I‑3983, n.os 23 e 24).
8 — V. acórdão de 22 de dezembro de 2008, Wallentin‑Hermann (C‑549/07, Colet., p. I‑11061, n.° 22).
9 — Ibidem, n.° 17 e jurisprudência referida.
10 — Ibidem, n.° 23.
11 — V. Posição Comum (CE) n.° 27/2003, de 18 de março de 2003, adotada pelo Conselho (JO C 125 E, p. 63), e Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, de 25 de março de 2003, sobre a posição comum adotada pelo Conselho respeitante à proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos [SEC(2003) 361 final, p. 4]. Foi apenas por proposta do Conselho que o conceito de circunstâncias extraordinárias foi preferido ao de força maior por razões de clareza jurídica. V., igualmente, posição do Parlamento Europeu aprovada em primeira leitura em 24 de outubro de 2002, p. 5.
12 — C‑402/07 e C‑432/07, Colet., p. I‑10923.
13 — N.° 44.
14 — Acórdão de 10 de janeiro de 2006, IATA e ELFAA (C‑344/04, Colet., p. I‑403, n.° 86).
15 — Ibidem, n.° 48.
16 — Acórdão Sturgeon e o., já referido, n.° 52.
17 — V. proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos [COM (2001) 784 final, ponto 22 da exposição de motivos].
18 — Ibidem, ponto 20 da exposição de motivos.
19 — V. n.os 43 a 49 das observações.
20 — V. acórdão IATA e ELFAA, já referido, n.os 51 a 54.
22 — V. n.° 86.
23 — V. n.° 31 das observações.
24 — V. n.° 33 dessas observações.
25 — V. n.° 23 das observações.
26 — O comunicado de imprensa relativo a este assunto está disponível no seguinte endereço Internet: http://www.ryanair.com/ie/news/briefing‑note‑cancellation‑levy.
27 — V. MEMO/11/235 de 12 de abril de 2011, intitulado «Crise das cinzas vulcânicas: um ano depois, estado de preparação para situações de crise».
28 — Ibidem páginas 5 e 6.
29 — V. n.° 46.
30 — C‑63/09, Colet., p. I‑4239.
31 — N.os 35 e 36.
32 — V., nomeadamente, n.° 17.
33 — V. acórdão IATA e ELFAA, já referido, n.° 96.
34 — Ibidem, n.° 97.
35 — Ibidem, n.° 99.
36 — V. n.° 45 das observações.
37 — V. n.° 79 das observações.

References: artigo 5
 artigo 9
 artigo 5
 artigo 9
 artigo 9
 artigo 7
 artigo 7
 artigo 9
 artigo 5
 artigo 7
 artigo 9
 artigo 5
 artigo 5
 artigo 9
 artigo 9
 artigo 9
 artigo 6
 artigo 9
 artigo 52
 artigo 169
 artigo 38