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REPUBBLICA ITALIANA. Corte dei conti. Sezione centrale di controllo di legittimità su atti. del Governo e delle Amministrazioni dello Stato - PDF
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Giorgina Antonella Rocco
1 Deliberazione n. 18/2002/P REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti Sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato I e II Collegio nell adunanza congiunta del 26 settembre 2002 * * * Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214; vista la legge 21 marzo 1953, n. 161 contenente modificazioni al predetto testo unico; visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165; visto l art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20; visto l art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340; visti i decreti dirigenziali in data 7 maggio 2002, nn. 1473, 1474, , 1477, 1478, 1479, 1480 e 1481 emessi dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti -Direzione generale per le infrastrutture della navigazione marittima e interna di concerto con l Agenzia del demanio, concernenti il trasferimento al patrimonio dello Stato di varie aree demaniali ubicate nei comuni di Grottammare e S. Benedetto del Tronto (AP) e di Montepaone (CZ).
2 2 vista la nota prot. 110/8 del 13 settembre 2002 con la quale il Consigliere Delegato dell Ufficio di Controllo sui Ministeri delle Infrastrutture ed assetto del territorio ha richiesto il deferimento alla sede collegiale dei provvedimenti sopra citati; vista la ordinanza del 16 settembre 2002, con la quale il Presidente della Sezione ha convocato il I e II Collegio della Sezione centrale di controllo per il giorno 26 settembre 2002 per l esame della questione proposta; vista la nota n. 272/02 del 17 settembre 2002 della segreteria della Sezione, con cui la predetta ordinanza è stata comunicata ai Ministeri ed Organi interessati; uditi il relatore, Cons. Giorgio Putti, e il dott. Silvio Di Virgilio e il dott. Massimo Provinciali, dirigenti di prima fascia, in rappresentanza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e la dott.ssa Anna Lilli ed il dott. Adriano Cirillo dirigenti dell Agenzia del demanio; non comparso il Ministero dell economia e delle finanze. FATTO Con i provvedimenti in esame l Amministrazione delle infrastrutture e dei trasporti ha provveduto, di concerto con l Agenzia del demanio, al trasferimento dal demanio marittimo al patrimonio dello Stato delle aree predette. Tali provvedimenti sono a firma del capo del Dipartimento per la navigazione marittima ed aerea e del direttore dell Agenzia del demanio. Il competente Ufficio di controllo, con foglio di osservazioni n. 81/T in
3 3 data 31 luglio 2002 ha sollevato perplessità in ordine alla riconducibilità degli atti dispositivi del demanio alla categoria degli atti di gestione della dirigenza, anziché a quella degli atti riservati all organo di vertice politicoamministrativo.il medesimo Ufficio ha ritenuto, altresì, anche alla stregua del mutato quadro normativo circa l assetto delle competenze in tema di beni pubblici, che non troverebbe ingresso il concorso nell adozione degli atti de quibus da parte del direttore generale dell Agenzia del demanio. Ciò, in quanto essa, a norma dell art. 2, comma 1, dello Statuto amministra i beni del demanio, del patrimonio indisponibile e di quello disponibile ad essa affidati in gestione (Suppl. ord. alla G.U. n. 129 del 6 giugno S.G.). Con nota 2 settembre 2002, prot. n. DEM2 /2455, l Amministrazione ha fornito le proprie controdeduzioni sostenendo che i provvedimenti in questione sono stati adottati sulla base delle previsioni indicate negli articoli 11 e 45 del decreto legislativo n. 80/98 che portano a ricondurre detti provvedimenti di sdemanializzazione non già alla categoria degli atti di indirizzo politico riservati all organo di Governo, bensì a quella degli atti di gestione amministrativa. Pertanto, precisa l Amministrazione, a partire dall entrata in vigore del predetto decreto legislativo n. 80/98, i provvedimenti di cui all art. 35 del codice della navigazione sono stati attribuiti alla dirigenza. Quanto al secondo dei prospettati profili, l Amministrazione si è limitata a prendere atto della comunicazione fornita dalla stessa Direzione generale dell Agenzia del demanio con la nota n. 1598/2001 con la quale si
4 4 asseriva che i provvedimenti di esclusione del demanio marittimo dovevano essere predisposti a firma del direttore dell Agenzia in luogo del direttore dell ex direzione centrale del demanio del Ministero delle finanze. Le tesi sviluppate dall Amministrazione con i citati documenti si incentrano sui seguenti argomenti: la indefettibilità della funzione di disposizione dei beni demaniali, intestata al Ministero competente per ciascun ramo di demanio, a garanzia ed a tutela degli interessi pubblici connessi. la spettanza ai dirigenti del potere-dovere di emanare i provvedimenti conclusivi del procedimento amministrativo di sdemanializzazione; la legittimazione dell Agenzia del demanio al concerto e, quindi, alla sottoscrizione di detti atti di sdemanializzazione. Le deduzioni dell amministrazione non sono apparse idonee a superare le perplessità sollevate dall Ufficio di controllo e, pertanto, il Consigliere delegato, con relazione in data 12 settembre 2002, ha proposto al Presidente della Sezione centrale di controllo di deferire i provvedimenti in esame al vaglio della Sezione, la quale è stata convocata per la data odierna in adunanza congiunta. Sono intervenuti i rappresentanti dell Amministrazione i quali hanno ribadito la legittimità dei decreti in esame con le argomentazioni già fornite nella risposta al rilievo. Considerato in DIRITTO La questione di diritto sottoposta all esame della Sezione verte sulla
5 5 verifica dell assunto che gli atti dispositivi del demanio siano riconducibili alla categoria degli atti di gestione di pertinenza dirigenziale e non a quella degli atti riservati agli organi di vertice politico-amministrativo, nonché sulla legittimità dell intervento, a titolo di concerto, dell Agenzia del demanio nella sottoscrizione dei provvedimenti di trasferimento dal demanio marittimo al patrimonio dello Stato di aree appartenenti al demanio marittimo. Preliminarmente la Sezione osserva che la disciplina dei beni pubblici in generale e quella dei beni appartenenti al demanio pubblico contenuta nel capo II del titolo I del libro della proprietà del codice civile (artt. 822 e seguenti) è completata da tutta una serie di leggi speciali e dei principi propri del diritto pubblico, nonché da numerosi regolamenti amministrativi (cfr.da ultimo art. 7, c. 10, D.L. 63/02 conv. in L. 112/02). L art. 822 del codice civile non offre una definizione della demanialità ma elenca una serie di beni sottoposti a tale regime giuridico. Caratteristica fondamentale di detti beni è l appartenenza del bene allo Stato, nella sua lata accezione, che è estrinsecazione di una potestà pubblicistica la quale trae fondamento dall art. 42 della Costituzione. In proposito, osserva la Sezione che è corretto ritenere che anche nelle ipotesi in cui la gestione dei beni pubblici e relative pertinenze, oggetto di demanialità, venga esercitata da soggetti diversi dall Amministrazione competente per ciascun ramo di demanio quest ultima rimane comunque depositaria di una serie di attribuzioni connesse sia alla titolarità che al potere di disporre dei beni e del correlato potere-dovere di
6 6 vigilare sul corretto uso degli stessi. La valutazione della permanenza della connotazione di demanialità e della strumentalità del bene rispetto al soddisfacimento del corrispondente interesse pubblico non può che permanere radicata in capo a quel settore della P.A. che ne ha la titolarità, specie quando trattasi di ambiti di particolare rilievo storico-culturale o socio-economico che investono la sicurezza e la funzionalità di infrastrutture, reti ed aeroporti, nonché, come nel caso del demanio marittimo, l ecosistema marino e costiero, i porti, ecc. Ciò premesso in tesi generale, per quanto attiene al thema decidendum, occorre evidenziare quanto segue. Nell ambito della categoria dei beni pubblici, i beni appartenenti al demanio marittimo, nonché a quello aeronautico, sono oggetto di una disciplina propria desumibile oltre che dai principi generali contenuti nel codice civile, dalle specifiche norme dettate dal codice della navigazione. L art. 35 del C.D.N., in proposito, statuisce che le zone demaniali che dal capo del compartimento non siano ritenute utilizzabili per pubblici usi del mare sono escluse dal demanio marittimo con decreto del ministro delle comunicazioni (ora infrastrutture e trasporti) di concerto con quello delle finanze. La demanialità cessa con il cessare della destinazione dalla quale essa deriva, non significa però perdita della proprietà del bene da parte dell ente cui appartiene, ma soltanto la trasformazione di essa da proprietà pubblica in proprietà privata e, quindi, il passaggio del bene dal demanio al patrimonio. Passaggio questo che a mente dell art. 829 cod. civ. deve
7 7 essere dichiarato dall Autorità amministrativa. Dell atto deve essere dato annunzio sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica. Trattasi, pertanto, di attività di accertamento, ancorché discrezionale, perché si richiede un apprezzamento di requisiti e caratteristiche oggettive che possono sussistere in diverso grado e misura (ad es. l attitudine ad usi di pubblico interesse, da valutare, nel suo divenire, con riferimento anche alle possibili future espansioni infrastrutturali). Conseguentemente, la Sezione ritiene che siffatta attività provvedimentale rientri, coerentemente con il disposto di cui all art. 829 del codice civile che la intesta all Autorità amministrativa statale, nonché per i suoi contenuti, ed anche per il procedimento da cui è scaturita, anch esso di natura amministrativa, tra quelle di natura gestionale, e che, come tale, la medesima vada ascritta alla competenza dei dirigenti, ai sensi e per effetti delle disposizioni di cui al D.lgs. n. 165/2001. Relativamente alla legittimazione dell Agenzia del demanio a partecipare al procedimento ed a sottoscrivere, a titolo di concerto, l atto di sdemanializzazione occorre far presente che sul quadro normativo, sopra richiamato, è intervenuta l istituzione dell Agenzia medesima, ai sensi dell art. 57 del D.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, che è divenuta operativa a decorrere dal 1 gennaio 2001, per effetto del D.M. n in data 28 dicembre Alla predetta, l art. 65 del citato D.lgs. n. 300/1999 attribuisce l amministrazione dei beni immobili dello Stato, con il compito di razionalizzarne e valorizzarne l impiego, di sviluppare il sistema informativo
8 8 sui beni del demanio e del patrimonio, utilizzando in ogni caso, nella valutazione dei beni ai fini conoscitivi ed operativi, criteri di mercato, di gestire con criteri imprenditoriali i programmi di vendita, di provvista, anche mediante l acquisizione sul mercato, di utilizzo e di manutenzione straordinaria di tali immobili. Alla luce di quanto sopra, la Sezione si dà carico di verificare la sussistenza della competenza in capo alla Agenzia del demanio a sottoscrivere a titolo di concerto l atto di sdemanializzazione, competenza prima intestata all Amministrazione finanziaria. Giova, al riguardo, considerare che, nella materia dei beni pubblici disciplinata dal codice della navigazione, in linea anche con il principio sancito dal ripetuto art. 829 del C.C. in ordine alla indefettibilità del ruolo riconosciuto alla autorità amministrativa statale, a fronte della competenza primaria del Ministro titolare del ramo di demanio, il previsto concerto del Ministro delle finanze aveva la funzione di integrare i ricordati profili procedimentali compresi quelli residuali di natura conoscitiva finalizzati all assunzione in carico dei beni divenuti patrimoniali. Ciò porta a ritenere che all Agenzia del demanio, in armonia con il dettato di cui al decreto legislativo n. 300/99, siano state attribuite competenze che non travalicano quelle già riservate al Ministero delle finanze e che non comprendono la qualificazione dei beni in parola di competenza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, cui pertiene esclusivamente il perseguimento dell interesse pubblico scaturente dal ramo di demanio ad esso intestato.
9 9 Per cui, come sopra evidenziato, le funzioni demandate all Agenzia si svolgono sul presupposto della disponibilità del bene conseguente alla cessazione di utilità per i pubblici usi, espressa nei casi in esame dal predetto Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, non potendo la medesima Agenzia, deputata alla gestione amministrativa dei beni e relative pertinenze, assumere valutazioni in ordine alla loro qualificazione in sostituzione dell autorità statale. La Sezione ritiene, pertanto, che gli atti rassegnati al proprio esame sono conformi a legge sia per quanto attiene alla sottoscrizione da parte del dirigente ministeriale che per la presenza dell Agenzia a titolo di concerto. P.Q.M. ammette al visto e conseguente registrazione i provvedimenti in epigrafe. Il Relatore (Giorgio PUTTI) Il Presidente (Danilo DELFINI)
10 Massima Gli atti dispositivi del demanio, coerentemente con il disposto dell art. 829 del codice civile che intesta tale attività all Autorità amministrativa statale, sono di natura gestionale sia per i loro contenuti che per il procedimento di natura amministrativa da cui scaturiscono. Pertanto gli stessi vanno ascritti alla competenza dei dirigenti ai sensi e per gli effetti delle disposizioni di cui al D.Lgs. n. 165/2001. Nel caso di specie, trattandosi di demanio marittimo, la competenza dalla emanazione dell atto di trasferimento dal demanio al patrimonio non può che permanere radicata in capo a quel settore della P.A. che ne ha la titolarità (Ministero Infrastrutture) specie quando trattasi di ambiti che investono la sicurezza, l ecosistema marino, i porti ecc. La competenza a sottoscrivere l atto di sdemanializzazione a livello di concerto in capo all Agenzia del Demanio (competenza prima intestata all Amministrazione finanziaria) deriva dall avere la stessa Agenzia, in armonia con il dettato del decreto legislativo n. 300/1999, assunto i compiti (prima riservati al Ministero delle Finanze) residuali di natura conoscitiva finalizzati all assunzione in carico dei beni divenuti patrimoniali.

References: art. 3
 art. 27
 art. 2
 art. 35
 art. 7
 art. 822
 art. 42
 art. 35
 art. 829
 art. 829
 art. 57
 art. 65
 art. 829
 art. 829