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Timestamp: 2020-01-27 22:57:37+00:00

Document:
BGE-37-I-503 - 1911-01-16 - BGE - Verfassungsrecht -
502 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. [I. Abschnitt. Staatsverträge.
Thurgau, wobei, da der Reknrrent selber ein Einwohner des Kantons
Thurgau ist, als andere Angehörige dieses Kantons nur dessen Bürger
in Betracht kommen können. Diese Gleichbehandlung wird nun aber dem
Rekurrenten nicht verweigert, da an sein Armenrechtsgesuch nicht etwa
ein strengerer Massstab angelegt wird, als wenn es von einem Bürger des
Kantons Thurgau eingereicht worden ware. Auf den Rekurrenten ist genau
die gleiche Gesetzesbestimmung angewendet worden, wie gegebenen Falls
auf einen Kantonsbürger, nämlich § 105 der thurg. Zwilprozessordnung
Mag nun auch das in dieser Gefetzesbestimmung vorgesehene Armenrecht
ein höchst prekäres sein, da es den Kreis der Berechtigten in einer
durchaus singulären Weise einschränkt, so ist es doch das einzige von
der Gesetzgebung des Kantons Thurgau vorgesehene Armenrecht, dessen
Voraussetzungen eben auch von den Einheimischen erfüllt werden müssen,
sofern diese der Rechtswohltatdes Armenrechts teilhaftig werden wollen.
5. Unter diesen Umständen wäre eine tatsächliche Schlechterstellung der
im Kanton Thurgau wohnhaften Angehörigen anderer Staaten gegenüber den
Kantonsbürgern, und also eine Verletzung der internationalen Übereinkunft,
nur dann anzunehmen, wenn der Rekurrent den Beweis für seine Behauptung
erbracht hätte, dass Ausländer im Kanton Thurgau überhaupt nie öffentliche
Armenunterstützung geniessen können, weil in diesem Kanton gegenüber
Ausländern, welche der öffentlichen Wohltätigkeit auheimfallen, sofort
die Abschiebung nach dem Heiinatstaat verfügt werde. Nach der bestimmten
Erklärung des Obergerichts in seiner Vernehmlassung ist jedoch im Kanton
Thurgau die Abschiebung nach der Heimat, wenigstens gegenüber Kranken,
ausdrücklich nur für den Fall der Verweigerung einer Unterstützung
seitens des Heimatstaates vorgesehen. Dass sie aber bei Gesunden ohne
weiteres stattfinde, d. h. ohne die sonst überall übliche Anfrage an
die Heimatbehörde, ob sie die erforderliche Unterstützung gewähre ist
mangels eines bezüglichen Beweises nicht anzunehmen
* . .-Eigentumsgarantie. N° 103. 503
Dritter Abschnitt. Troisième section.
Constitutions cantonales.
Eigentumsgarantie. Garantie de la propriété.
103. guten vom 16. You. 1911 in Sachen Helvetia und Etausorteu gegen
Granbundem
Bekurs wegen Verletzung der kantonalen Eigentumsgarantie, Missachtung
der derogatorischen Kraft des eidgenössischen Rechts und Verletzung der
Rechtsgleichheit, bezw. Willkür, durch eine Bestimmung eines kantonalen
Gebdudeoersicherungsgesetzes, wonach mit dem Tage der Betriebseröfinung
der staatlichen Anstalt alle bestehenden Versicherungsvertrdge, soweit
sie Gebdulichkeiten betreffen, die unter die staatliche Versicherung
fallen, ohne Entschädigung aufgehoben werden.
a) ad Verletzung der kantonalen Eigentumsgarantie: Die durch den Eingriff
a/fi'zierten Forderungsrechte als Gegenstand der Eigentumsgarantie.
Die Natur des in Frage stehenden Eingri/fs als eines solchen in die
Substanz jener Forderungsrechte (Erw. 2). Die Eigentumsgarantie als
Schranke nicht nur für die Administratiobehörden, sondern auch für den
Gesetzgeber; auch wenn die Verfassung von vornherein die gesetzlichen
Ausnahmen oorbehdlt? (Erw. 3). Die in den meisten Kantonscerfassungen
enthaltene Bestimmung, dass Eapropriationen nur im öfientlichen
Interesse und nur gegen Entschädigung zulässig seien, stellt weniger
eine Ausnahme vom Grundsatz der Eigentumsgarantie, als vielmehr eine
Bestätigung und Spezifizierung dieses Grundsatz/es in Bezug auf eine
bestimmte Art von Prioatrechten dar, sodass bei den Prioatrechten
die Frage o/fen bleibt, in welchem Masse sie geschützt
504 A. Staatsrechtliche
Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsverfassungen.
seien, insbesondere ob auch für sie der Satz gelte, dass ihre Aufhebung
oder Entziehung nur gegen Entschädigung gestattet sei. A fortiori muss
der Gesetzgeber in dieser Beziehung dann frei sein, wenn in der Verfassung
sogar die Expropriation nicht besonders erwähnt ist. Momente, die darnach
bei der Frage der Gewährung einer Entschädigung berücksichtigt werden
dürfen. Das Requisit des öfientlichen Interesses als ein solches, das nach
moderner Rechtsauffassung die Voraussetzung eines jeden Eingriffs in die
Privatrechtssphärederssürger bildet (Erw. 4). Anwendung dieser Grundsätze
auf den konkreten Fall: die staatliche Gebäudeversicherung als eine,
keineswegs etwa fiskalischen Interessen dienende, Wohlfahrtseinrichtung;
die Aufhebung der privaten Versicherungsverträge als eine nicht wohl
zu vermeidende Begleiterscheinung der rationellen Durchführung der
staatlichen Versicherung, und somit ebenfalls als eine im öfi'entlichen
Interesse getroffene Massnahme, die unter den vorliegenden Umständen
auch ohne Entschädigung zulässig war (Erw. 5 ).
b) ad Missachtung der derogatorischen Kraft des eidgenössischen Rechts:
Die angefochtene Bestimmung als eine solche des öffentlichen Rechts,
zu deren Erlass daher der kantonale Gesetzgeber beim Mangel einer
einschränkenden Bestimmung des Bundesrechts befugt war, sofern es
sich dabei nicht etwa um eine aus fiskalischen Gründen vorgenommene
Verschiebung der Grenze zwischen dem kantonalen öfi'entlichen Recht und
dem eidgenössischen Privatrecht handelte (Erw. 6).
0) ad Verletzung der Rechtsgleichheit, bezw. Willkür: Die angefochtene
Gesetzgebung als eine Gelegenheitsbestimmung, bei deren Erlass jedoch
der Staat das Mittel der Gesetzgebung nicht etwa dazu missbraucht hat,
um sich selber, als Fiskus, einen ihm nach der objektiven Rechtsordnung
nicht zukommenden finanziellen Vorteil zu verschaffen. -Unbegründetheit
des Rekurses auch vom Standpunkte der Theorie von der ausgleichenden
Gerechtigkeit, da es sich im vorliegenden Fall um eine massvolle und
schonende Uebergangsbestimmung handelt, durch die den Rekurrenten ohne
das Hinsutreten besonderer, von ihnen selbst herbeigeführter Umstände
überhaupt kein nennenswerter Schaden zugefügt werden wäre. (Erw. 7).
A. Die Rekurrenten Nr. 1 12 betreiben im Kanton Graubünden das
Feuerversicherungsgewerbe und haben n. a. mit den Rekurrenten Nr. 13
30 Versicherungsverträge über verschiedene, den letztern gehörendes
Gebäude abgeschlossen
Während die Verträge früher meist auf eine kürzere Dauer (vorzugsweise
auf ö Jahre) abgeschlossen worden waren, fanden in den Jahren 1906 und
1907, als sich ergab, dass die schonEigentumsgarantie. N° 103. 505
seit langem projektierte Verstaatlichung der Gebäudeassekuranz
wahrscheinlich zu stande kommen werde, fast nur noch Vertragsabschlüsse
auf 10 Jahre statt, und es wurden ausserdem zahlreiche bestehende
Verträge auf die Dauer von 10 Jahren prolongiert, bezw. erneuert. Bei
den Akten befinden sich u. a. folgende, hierauf bezügliche Zirkulare:
Zirkular der Hauptagentur der Northern vom 10. Januar 1906.
An die Herren Vertreter der Northern Assurance Company.
Die unausbleibliche kantonale Versicherung veranlasst mich, Jhnen folgende
Punkte ans Herz zu legen.
Wenn immer möglich, sollten Sie trachten, die Versicherungen oder
Erneuerungen auf eine feste Dauer von 10 Jahren abzuschliessen. Sie
sichern sich dadurch auf eine Reihe von Jahren den Jnkasso, auch wenn
inzwischen die kantonale Versicherung in Kraft tritt, da diese letztere
die bestehenden Verträge respektieren mug.
Zirkular der Hauptagentur der Northern vom 10. Mai 1906.
An die Herren Vertreter der Northern Afsurance Company in London. '
Angefaltet übermachen wir Ihnen einen Tarif mit ganz bedeutend reduzierten
Anfätzen.
Dieser Tarif entspricht in allen Teilen ganz genau denjenigen der
Konkurrenz, darf jedoch, wie bei jener, nur für Versicherungen mit
10jähriger fester Dauer angewendet werben.
Eine Unterbietung kann und darf von jetzt an nicht mehr vorkommen. Es
fällt daher die von den Versicherungsnehmern so gerne angewandte Taktik
der billigeren Konkurrenz als gegenstandslos dahin.
Wir hoffen zuversichtlich, dass Sie sich diese neue günstige Konjunktur
zu Nutze machen und sich durch angestrengte Tätigkeit auf Jahre hinaus
das Geschäft sichern werden.
506 A. Staatsrechtliche
Undatiertes Charge-Zirkular der Hauptagentur
der Northern an die Versicherten
Wie die anderen im hiesigen Kanton arbeitenden
Feuer-Versicherungsgesellschaften, prolongiert auch die Northern Assurance
Co. ihre sämtlichen Policen auf eine weitere, feste Dauer von 10 Jahren-
Um den tit. Versicherten jegliche diesbezüglichen Kosten zu ersparen,
überwachen wir Ihnen mittelst eingeschriebenem Brief einen entsprechenden
Nachtrag zu ihrer Poliee und betrachten wir Ihr Stillschweigen als
Zirkular der Generalagentur der Helvetia an die Versicherten.
Wir erlauben uns, Sie darauf aufmerksam zu machen, dass die Iahresprämie
Ihrer laut Poliee am... bei uns abgeschlossenen Versicherung am
..ten.... im Betrage von .Fr fällig wird und benützen diesen Anlass,
Ihnen mitzuteilen, dass wir infolge Einführung eines neuen Prämientarifs
in der Lage sind, dieselbe auf Fr. herabzusetzen, sofern Sie sich bereit
erklären, die Versicherung vom oben genannten Verfalltage ab auf 10 Jahre,
also bis zum ..ten.... 19.. zu verlàngern.
Zirkular der Generalagentur der Basler Versicherungs-Gesellschaft gegen
Feuerschaden an die Versicherten.
Wir machen Sie hierdurch höflichst darauf aufmerksam, dass am
ten.... 19.. die Prämie Ihrer Police Nr ..... fällig wird.
Sofern Sie nun gesonnen sind, von dem genannten Tage ab eine neue
Versicherung auf 10 Jahre abzuschliessen, könnten wir Ihnen eine billigere
Prämie als bisher in Aussicht stellen. Ihre Prämie würde von dem erwähnten
Tage ab statt vom Tausend nur noch vom Tausend betragen.
Zirkular der Hauptagentur der Northern an die Versicherten.
Die Prämie Ihrer Versicherungs-Police Nr... wird am .....
19.. fällig. Obwohl die Vertragsdauer erst mit dem... abläuft, fragen
wir Sie hiemit an, ob es Ihnen genehm ist, auf GrundEigenmmsgaraniie. N°
103. 507
des jetzigen Prämientarifs, der wesentlich billigere Prämien anf1veist,
eine neue Police mit 10jähriger fester Dauer zu erhalten. Zirkular einer
Agentur der Union an die Versicherten.
In der Annahme, dass es auch Ihnen daran liege, Jhre
Feuer-Versichernngs-Police Union Nr.... von ...Fr auf eine längere
Dauer zu den bisherigen billigen Prämiensätzen zu erneuern, senden
wir Ihnen hiermit einen spesenfreien Prolongationsschein, gültig bis
1. X. 1917. Wenn Sie hiemit einig gehen, wollen Sie die zwei für unsere
Direktion bestimmten Exemplare unterzeichnen und uns baldmöglichft
Wir wollen bei diesem Anlasse nicht verfehlen, Sie darauf aufmerksam zu
machen, dass, falls die kantonale Versicherung zu stande kommen sollte,
Sie nicht wissen können, zu welchem Prämienfatze Sie dort angenommen
werden, und ausserdem bei eintretenden grössern Brandschäden zu einer
Nachprämie verpflichtet werden können, was bei der Union nicht der Fall
ist, da deren Prämie für die ganze Dauer unveränderlich und fest ist.
B. Am 13. Oktober 1907 hat das Volk des Kantons Graubünden ein ihm vom
Grossen Rate vorgelegtes Gesetz betreffend die Gebäude-Brandversicherung
im Kanton Graubünden angenommen, aus welchem folgende Bestimmungen
§ 1: Es wird im Kanton eine Brandversicherungsanstalt für Gebäude
errichtet. Die Versicherung bei derselben ist, soweit gegenwärtiges
Gesetz nicht eine Ausnahme vorsieht, für alle im Kanton befindlichen
und noch zu erstellenden Gebäude zum Schätzungswerte obligatorisch. Die
Anstalt hat ihren Sitz und Gerichtsstand in Chur.
§ 2: Die Versicherungsanstalt beruht auf Gegenseitigkeit in dem Sinne,
dass die Eigentümer der bei derselben versicherten Gebäulichkeiten nach
Massgabe des gegenwärtigen Gesetzes einander wechselseitig die Vergütung
der an diesen Gebäulichkeiten erlittenen Schäden gewährleisten...."
§ 4: Die gegenseitige Gewährleistung haftet an sämtlichen in
508 A. Staatsrechtliche
den Brandversicherungskataster aufgenommenen Gebäulichheiten als eine
Reallast in dem Sinne, dass den jeweiligen Eigentümern die Einzahlung
der ordentlichen und ausserordentlichen
Beiträge obliegt. · · ' § 5: Der Kanton hastet subsidiär für alle
der Anstalt. Als besondere Garantie dient vorab der Reserve-,
'onds.
T Der Reservefonds wird durch ein kantonales Dotationskapital von 1 V2
Millionen Franken gegründet und nach der Grundung und Organisierung der
Versicherungsanstaltndurch diese verwaltet. Die Zinsen dieses Kapitals
fallen zur Halfte in die Anstaltskasse, zur Hälfte in den Reservefonds.
§ 6 Abs . 1 : Von der Versicherung in der kantonalen
Brandverficherungsanstalt sind ausgeschlossen: .
"Feuerwerflaboratorien, Pulvermühlen, Sprengstoffmagazine, Neolinund
Benzinmagazine, cheniische Fabriken mit Benutzung oder zur Bereitung
selbstendzündlicher oder anderer besonders feuergefährlicher Stoffe,
Hochöfen und dgl., sowie Bauten mit vorübergehender Zweckbestimmung und
solche im Werte von weniger als 200 Franken- _ ·
§8: Es ist untersagt, Gebäude, welche m die kantonale
Brandversicherungsanstalt aufgenommen werden, noch anderwarts gegen
Feuerschaden zu versicheru.
Übertretungen dieses Verbotes durch den Versicherer oder den Versicherten
find mit einer Busse bis auf 500 Fr. zu bestrafen. Überdies verwirkt der
mehrfach Versicherte dadurch jeden Anspruch auf Entschädigung gegenüber
der kantonalen Anstalt-
§ 13 Abs. 1: Die Brandversicherungsanstalt wird unter der Oberaussicht
des Kleinen Rates durch demselben unterstellte Beamte verwaltet.
§ 51: Reicht der einfache Beitrag zur Deckung der Jahresausgaben der
Anstalt nicht hin, so wird bei Anlass desnächsten Einzugs des ordentlichen
Beitrages, soweit erforderlich, em Nachtrag bezogen, welcher jedoch
die Höhe eines einfachen Beitrages nicht übersteigen darf. Sollte auch
der ausserordentliche Beitrag zur Deckung der Ausgaben des Jahres,
für welches er bezogen wird, nicht genügen, so kann der Reservefonds
angegriffen werdenEigentumsgarantie. N° 103. 509
§ 52: Die allfälligen jährlichen Überschüsse eines Verwaltungsjahres
fallen in den Reservefonds-
§ 56: Sobald der Reservefonds 3 Millionen erreicht hat, soll eine
angemessene Amortisation des Dotationskapitals aus dem Betrikbsüberschuss
eintreten. Gleichzeitig kann der Grosse Rat eine Anderung der Prämien
für einzelne oder mehrere Gebäudeklassen beschliessen.
Ebenso kann der Grosse Rat von diesem Zeitpunkt an verfügen, dass
die kantonalen Bedachungsprämien aus der Anstaltskasse bezahlt werden
und dass für die Erftelluug neuer Hydrantenanlagen Subsidien aus der
Anftaltskafse verabfolgt werden.
§ 58: Der Grosse Rat wird durch besondern Beschluss den Zeitpunkt der
Betriebseröffnung der Anstalt festsetzen.
§ 59: Mit dem Tage der Betriebseröffnung der staatlichen
Versicherung werden alle bestehenden Versicherungsverträge gegenüber
Privatversicherungsanstalten, soweit sie Gebäulichkeiten im K'anton
betreffen, die unter die staatliche obligatorische Versicherng fallen,
ohne Entschädigung aufgehoben.
Der Grosse Rat wird den Privatversicherungsgesellschaften eine
entsprechende Frist zur Abrechnung und Liquidierung der noch nicht
ausgelaufenen Versicherungsverträge einräumen.
Vom Tage der Annahme dieses Gesetzes an können Verficherungsverträge
über Gebäulichkeiten, die nach gegenwärtigem Gesetze der kantonalen
Versicherung unterliegen, bei Privatgesellschaften gültig nur bis zum
Zeitpunkte des Betriebsbeginnes der Anstalt abgeschlossen werden
Dieses Gesetz ist am 25. Oktober 1907 ordnungsgemäss promulgiert worden.
Durch Beschluss vom 2. Juni 1908 hat der Grosse Rat in Ausführung von
§ 58 des Gesetzes den Zeitpunkt der Betriebseröffnung der kantonalen
Brandversicherungsanftalt auf den 1. Dezember 1912 festgesetzt-
C. Aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes ist hervorzuheben,
dass in § 53 Abs. 1 des kleinrätlichen Entwurfes (; § 59 Abs. 1 des
definitiven Gefetzestertes) die Worte ohne Entschädigung noch nicht
enthalten waren. Der zitierte § 53 des Entwurfs lautete:
AS 37 1911 34
510 A. Staatsrechtliche
Mit dem Tage der Betriebseröffnung der staatlichen Versicherung
sind alle bestehenden Versicherungsverträge gegenüber Privat-
Versicherungsanstalten, soweit sie Gebäulichkeiten im Kanton betreffen,
die unter die staatliche obligatorische Versicherung fallen, aufgehoben.
Der Grosse Rat wird den Privat-Versicherungsgesellschaften eine
ausgelaufenen Versicherungsverträge einräumen. Vom Tage der Annahme
dieses Gesetzes an können Versicherungsverträge über Gebäulichkeiten, die
nach gegenwärtigem Gesetze der kantonalen Versicherung unterliegen, bei
Privatgesellschaften gültig nur bis zum Zeitpunkte des Betriebsbeginnes
der Anstalt abgeschlossen werden.
Die mit der Vorberatung des Gesetzes betraute Grossratskommission
beantragte gegenüber der Fassung des Kleinen Rates folgende Bestimmung:
Mit dem Tage des Jnkrafttretens dieses Gesetzes gehen alle bestehenden,
rechtsgültigen Versicherungsverträge, soweit sie Gebäulichkeiten int
Kanton betreffen, die unter die staatliche obligatorische Versicherung
fallen, auf die kantonale Versicherungsanstalt Über in dem Sinne, dass
diese die betreffenden Prämien bis zum Ablauf des Vertrages an Stelle des
Eigentümers bezahlt, dagegen bei entstehenden Brandschäden die bezügliche
Vergütung empfängt.
Der Verstcherte wird von der kantonalen Anstalt nach Massgabe dieses
Gesetzes entschädigt und hat nach Wahl derselben entweder die durch
dieses Gesetz oder die durch Privatversicherungsverträge normierten
Prämien zu bezahlen.
Vorausbezahlte Prämien sind von der Brandversicherungsanstalt mit den
Versicherten zu verrechnen-
Mit 35 gegen 26 Stimmen gab jedoch der Grosse Rat dem kleinrätlichen
Entwurf, unter Beifügung der Worte ohne Entschädigung, den Vorzug.
Über das Verhältnis der projektierten kantonalen Anstalt zu den
bestehenden Versicherungsverträgen hatte sich der Kleine Rat zu Handen
des Grossen Rates von zwei Versicherungstechnikern (R. Suter, Direktor
der aargauischen Gebäude-Versicherungsanstalt, und Fr. Schwab, Verwalter
der BrandversicherungsanstaltEigentumsgarantie. N° 103. 511
des Kantons Bern) je ein Gutachten erstatten lassen. Aus diesen beiden
Gutachten ist hervorzuheben:
Aus dem Gutachten des Direktors Suter: Der §53wie er aus den Beratungen
des Grossen Rates hervorgegangen ist, enthält hierseitigen Erachtens die
einzige richtige, befriedigende Lösung der vorwürfigen Frage. Auch auf die
Gefahr hin, dass der Kanton verurteilt werden sollte, die Gesellschaften
schadlos zu halten, sollte diese Fassung beibehalten werden. Sie einzig
ermöglicht der Anstalt, sogleich von Anfang an den vollen einheitlichen
Betrieb aufzunehmen und damit den Forderungen der Versicherungstechnik
und eines richtigen Geschäftsbetriebes gerecht zu werden. . ·
Aus demjenigen des Verwalter-s Schwab (über die Folgen der
Nichteinbeziehung der bisher bei Privatgesellschaften versicherten
a) Die kantonale Anstalt müsste ihren Betrieb mit den gegenwärtig nicht
versicherten Gebäuden beginnen . . . .
Mit dem Auslan der Polieen der Privatgesellschaften, also sukzessive auf
einen Zeitraum von 10 Jahren echeloniert, wiirden dann erst die übrigen
Gebäude der kantonalen Anstalt zugeführt...·.......·.....
b) Es würde der kantonalen Anstalt, so lange sie in der Hauptsache nur
die Risiken geringer Qualität umfasst, erfahrungsgemäss nicht möglich
sein, einen Rückversicherer zu finden, und .. so müsste sie dann zu
einer Zeit, wo sie der Rückversicherung am dringendsten bedürftig wäre,
derselben entbehren.
c) Die Sorge dafür, dass die Gebäude, für welche die Versicherung bei
Privatgesellschaften ausläuft, auf diesen Zeitpunkt in die öffentliche
Versicherung eintreten und nicht etwa zeitweise unversichert bleiben,
würde ein ziemliches Stück Arbeit bedeuten, umso mehr, als eine
Strafandrohung für die Unterlassung im Gesetze nicht enthalten ist.
d) Die definitive Anlage des Brandversicherungskatasters für alle
versicherungspflichtjgen Gebäude, auch soweit für dieselben noch private
Versicherung fortbesteht, wäre nicht wohl möglich; jedenfalls müsste
derselben die Numerierung, Einschätzung und
Klassisikation aller Gebäude ohne Unterschied vorausgehen, --
512 A. Staatsrechtliche
eine Arbeit, die für erst später eintretende Gebäude nutzlos wäre,
indem bei ihrem Eintritt Schätzung und Klassifikation wieder"bolt,
bezw. revidiert werden müssten-
e) Schon die erstmalige Einschätzung der zerstreut im ganzen Kanton
herumstehenden, dato nicht verficherten Gebäude wäre mit verhältnismässig
grossen Kosten verbunden; allein erst recht die jeweilige Einschätzung
der sukzessive aus der privaten Versicherung infolge Ablaufs der
Police ausscheidenden Gebäude müsste sich zu einer zeitraubenden und
kostspieligen Arbeit gestalten.
f) Auf das geringe Versicherungskapitalbezogen, müssten auch, abgesehen
von den Schätzungskosten, die Verwaltungskoften überhaupt sehr hoch
zu stehen kommen und eine empfindliche Belastung der Versicherten
g) Während dieses Übergangsstadiums wäre überhaupt ein rationeller Betrieb
des Versicherungsgeschäftes durch die kantonale Anstalt nach verschiedenen
Richtungen hin sehr erschwert (Statistik, Prophylaxis, Reserven etc.).
D. _ Innerhalb der 60tägigen Rekursfrist haben die im Jugress aufgezählten
Versicherungsgesellschaften und Versicherten sowohl beim Bundesgericht
als beim Bundesrat je einen staatsrechtlichen Rekurs eingereicht, beim
Bundesgericht mit dem Rechtsbegehren:
Es sei die Bestimmung von Art. 59 Abs. 1 und 2 des ss Gesetzes betreffend
die Gebäude-Brandversicherung im Kanton Graubünden vom 13. Oktober 1907
als verfassungswidrig zu erklären und darum aufzuheben. --
beim Bundesrat mit den Anträgen: _
1. Die Bestimmungen der §§ 1, 8, 58 und 59 des bündnerischen Gesetzes
seien als bundesrechtswidrig und daher als uiuvirksam zu erklären,
1. insoweit, als sie das Recht der Rekurrenten beschränken, während
der Dauer der laufenden Bundeskonzession, auf Grund der vom Bundesrate
genehmigten Versicherungsbedingungen, den Geschäftsbetrieb im Kanton
Graubünden fortzusetzen,
2. insoweit, als sie die Rechtsbeständigkeit der von den
Re-Eigentumsgarantie. N° 103. 513
knrrenten bis zum Ablaufe der Bundeskonzession vollzogenen
Jmmobiliar-Feuerversicherungsoerträge zeitlich beschränken, und
3. insoweit, als sie die Rekurrenten zur Abrechnung und Li-
quidation der laufenden und während der Dauer der Bundeskonzession noch
abzuschliessenden Jmmobiliar-Feuerversicherungsoerträge zwingen.
II. Eventuell sei die Bestimmung des § 59 Abs. 1 des Gesetzes als
bundesrechtswidrig zu erklären und daher aufzuheben--
Der an das Bundesgericht gerichtete Rekurs wird damit begründet,
dass die Aufhebung der bestehenden Versicherungsverträge, bezw. die
Ansetzung einer mit dem 1. Dezember 1912 ablaufenden Frist zu ihrer
Liquidierung, in Verbindung mit dem Ausschluss jeder Entschädigungspflicht
des Staates, eine Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 9 Abs. 4 KV),
einen Eingriff in das Gebiet des eidgen. OR und endlich eine Verletzung
der Rechtsgleichheit, bezw. einen Akt der Willkür bedeute. Der Rekurs
an den Bundes rat wurde dagegen mit einer Verletzung der Gewerbefreiheit
und mit einem Eingriff in die Sphäre des-Versicherungsaufsichtsgesetzes
von 1885 begründet.
E. Der im Sinne des Art. 194 OG eröffnete Meinungsaustausch zwischen
Bundesrat und Bundesgericht hat dazu geführt, die Priorität der
Beurteilung dem Bundesrate zuzuweisen.
Durch Beschluss vom 27. Januar 1911 (BBl 1911 I S. 218 ff.) hat sodann
der Bundesrat die bei ihm ein-gereichte Beschwerde abgewiesen.
F. Im Verfahren vor Bundesgericht hat ein doppelter Schriftenwechsel
stattgefunden, wobei namens des rekursbeklagten Kantons aus Abweisung
des Rekurses angetragen wurde.
Die Parteien haben dem Bundesgerichte folgende Rechts-gutachten
unterbreitet .....
1. Die im Rekurs an das Bundesgericht geltend gemachten drei
Beschwerdegründe (Eingriff in das Gebiet des eidgenössischen
Obligationenrechts, Verletzung der Eigentumsgarantie und Verletzung
der Rechtsgleichheit, bezw. Willkür) fallen alle in die Kompetenz des
Bundesgerichtes, während zur Beurteilung der
514 A. Staatsrechtliche
Beschwerde wegen Verletzung der Gewerbefreiheit und wegen Eingrisfs in die
Sphäre des Versicherungsaussichtsgesetzes der Bundes rat kompetent war,
der denn auch in diesen beiden Beziehungen auf die bei ihm eingereichte
Beschwerde eingetreten ist und sie abgewiesen hat.
Dass der vorliegende Rekurs gegenstandslos sei, wie in der
Rekursantwort (S. 47) ausgeführt wird, kann nicht als richtig
anerkannt werden. Allerdings steht die Ausserkraftsetzung der laufenden
Versicherungsverträge auf den Tag der Betriebseröffnung der kantonalen
Versicherungsanstalt, wie sie in der angefochtenen Gesetzesbestimmung
(§ 59 Abs. 1 und 2) vorgesehen ist, in einem gewissen Zusammenhang mit
den vor Bundesgericht unangefochten gebliebenen §§ 1 und 8, welche die
Versicherung bei der staatlichen Anstalt mit Ausnahme bestimmter Fälle
obligatorisch erklären und die anderweitige Versicherung der unter das
Obligatorium fallenden Gebäude verbieten. Allein einmal ist die in § 59
vorgesehene Aufhebung der privaten Versicherungsverträge etwas anderes,
als die in § 8 für den Fall der Doppelversicherung angedrohte Verwirkung
aller Ansprüche auf Entschädigung gegenüber der staatlichen Anstalt;
sodann aber ist klar, dass sich § 8, mit der darin enthaltenen Bussund
Verwirkungsandrohung, doch nur auf die nach dem Inkrafttreten des Gesetzes
abgeschlossenen privaten Versicherungen beziehen kann, während § 59,
soweit er angefochten ist, im Gegenteil die vor dem Inkrafttreten des
Gesetzes abgeschlossenen Verträge betrifft.
Jm übrigen ist unbestreitbar, dass die Rekurrenten ein Interesse an der
Aufhebung des angefochtenen § 59 Abs. 1 und 2 haben, und zwar nicht nur
die Versicherungsgesellschaften, sondern auch die Versicherten; letztere
schon deshalb, weil die Prämienansätze bei der staatlichen Anstalt nicht
die gleichen sind, wie bei den privaten Versicherungsgesellschaften,
und weil übrigens auch die Schatzungssummen variieren können.
Auf den Rekurs ist somit einzutreten. Dagegen muss von vornherein
betont werden, dass zu der bekannten Kontroverse darüber, ob im Zweifel
(d. h. beim Fehlen einer gesetzlichen Regelung dieses Punktes) der Staat
für rechtmässige Eingrisfe in die Privatrechtssphäre der Bürger oder gar
für bloss faktische Schädigungen, wie sie fast jede staatliche Neuerung
mit sich bringt, erfatzpflichtigEigentumsgarantie. N° 103. 515
sei, anlässlich des vorliegenden Rekurses schon deshalb nicht
Stellung zu nehmen ist, weil im konkreten Falle der Gesetzgeber die
Entschädigungspflicht des Staates ja ausdrücklich verneint hat und
es sich somit lediglich fragt, ob die Gesetzesbestimmung, in der dies
geschehen ist, verfassungswidrig sei, wie denn auch keine Zivilklage ans
Zuspruch einer Entschädigung, sondern ein staatsrechtlicher Rekurs mit
dem Antrag auf Aufhebung jener Gesetzesbeftimmung vorliegt. Es ist klar,
dass die demnach einzig zu entscheidende Frage, ob § 59, Abs. 1 und 2,
des bündnerischen Gebäudeversicherungsgesetzes verfassungswidrig sei,
nicht identisch ist mit der Frage, ob beim Stillschweigen des Gesetzes
eine Entschädigungspflicht bestehen würde. Selbst wenn also die Existenz
einer Art von Gewohnheitsrecht angenommen würde, wonach der Staat für
alle, sei es durch eine Administrativverfügung, sei es durch einen Akt
der Gesetzgebung vorgenommenen rechtmässigen Eingrisfe in wohlerworbene
Rechte entschädigungspflichtig wäre, so bliebe doch noch zu entscheiden,
ob der Kanton Graubünden befugt sei, auf dem Wege der Gesetzgebung diesen
Satz allgemein oder für einen bestimmten Fall aufzuheben; diese letztere
Frage aber ist eine solche des Verfassungsrechtes und daher unabhängig
von jener andern Frage, was Rechtens wäre, wenn der Kanton Graubünden
die angefochtene Gesetzesbestimmung nicht erlassen hätte.
Noch weniger hat sich selbstverständlich das Bundesgericht anlässlich
des vorliegenden Rekurses darüber auszusprechen, ob und inwieweit de
lege ferenda die Anerkennung einer Entschädigungspslicht des Staates für
die Folgen rechtmässiger Eingrifse in die privaten Interessen der Bürger
wünschenswert sei. Vielmehr können gesetzgebungspolitische Gesichtspunkte
hier höchstens insofern in Mitberücksichtigung gezogen werden, als es
sich fragt, welche für die Gesetzgebung massgebenden Grundsätze sei es
in der Verfassung des Kantons Graubünden, sei es in der Bundesversassung
"è. In erster Linie ist zu untersuchen, ob die Aufhebung der bestehenden
Versicherungsverträge, wie sie in § 59 Abs. 1 und 2 des bündnerischen
Gebäudeversicherungsgesetzes vorgesehen ist, mit der kantonalen
Eigentumsgarantie vereinbar sei.
Der hier in Betracht kommende Art. 9 der Verfassung vom
516 A. Staatsrechtliche
Entscheidungen. lll. Abschnitt. Kantonsverfassungen.
2. Oktober 1892, welcher s. Z. unverändert aus derjenigen vom 23. Mai
1880 herübergenommen wurde (während die frühem Verfassungen des Kantons
Graubünden keine Eigentumsgarantie und überhaupt keinen Abschnitt über
die Jndividualrechte enthielten) hat folgenden Wortlaut:
Riemand darf seinem verfassungsmässigen Richter entzogen, niemand
verhaftet oder gerichtlich verfolgt werden, als in Kraft der Gesetze.
Das Hausrecht ist unverletzlichz Hausunterfuchungen dürfen nur in den
vom Gesetz bestimmten Fällen und unter Beobachtung der vorgeschriebenen
Formen durch die zuständigen Beamten vorgenommen werden.
Das Eigentum und andere Privatrechte sind, mit Vorbehalt der gesetzlichen
Ausnahmen, unverletzlich.
Nun ist vor allem zu konstatieren, dass es sich bei den Rekurrenten in
der Tat um die Verletzung von Privatrechten handelt, und nicht etwa,
wie namens des Kantons Graubünden ausgeführt wurde, um die Entziehung
bloss entfernter Gewinnchaneen. Mag es auch noch unentschieden sein, ob
aus den einzelnen, durch § 59 aufgehobenen Verträgen für die einen oder
andern Kontrahenten ein Gewinn resultiert haben würde, so begründeten
diese Verträge doch jedenfalls auf Seiten der Gesellschaften und beim
Eintreten eines Schadensfalles auch auf Seiten der Versicherten klagbare
Forderungsrechte, deren Subsuintion unter den Begriff der Privatrechte
nicht zweifelhaft sein kann.
Was die Frage betrifft, gegen welche Art von Eingriffen das Eigentum
und die andern Privatrechte geschützt seien, so steht zunächst fest,
dass durch die Eigentumsgarantie nur die Substanz des Eigentums und
der übrigen in Betracht kommenden Rechte gewährleistet ist, und dass
somit jene Garantie einer Abänderung der Normen über die Entstehung
und den Untergang, sowie namentlich über den Jnhalt des Eigentums
nicht entgegensteht, sofern es sich dabei wirklich um den Erlass neuer
Normen und nicht etwa um Ausnahmebestimmungen zu Ungunsten einzelner
Personen handelt. Von diesem Gesichtspunkte aus ist von jeher die
Aufstellung allgemeiner, nachbarrechtlicher oder polizeilicher,
insbesondereEigentumsgarantie. N° 103. 517
baupolizeilicher, forst-, feld-, flurund wasserbaupolizeilicher
Beschränkungen, sofern sie auf gesetzlicher Grundlage beruhte,
als zulässig erklärt worden, und zwar auch dann, wenn dafür
keine Entschädigung gewährt wurde; mit andern Worten: es galt im
Anwendungsgebiet der Eigentumsgarantie wie übrigens auch in der modernen
Privatrechtsdoktrin (im Gegensatz zu gewissen ältern Definitionen des
Eigentums als des Rechtes der nnbeschränkten Herrschaft über die Sache)
schon bisher der nun in Art. 641
ZGB zum Ausdruck gekommene Satz, dass
das Eigentum an einer Sache von vornherein nur die Befugnis gewährt,
in den Schranken der Rechtsordnung- über diese Sache zu verfügen.
Anders verhält es sich mit den Eingriffen in die Substanz des
Eigentums. Zwar ist streitig, ob und inwieweit die Eigentumsgarantie
gegen eine allgemeine Aufhebung bestimmter Kategorien dinglicher
oder dinglich radizierter Rechte, z. B. privater Fischereirechte,
gewisser Realrechte (Mühlenund Tavernenrechte, Recht zum Betrieb einer
Apotheke in einem bestimmten Haus), Reallaftberechtigungen (Frohnden,
Zehnten und Grundzinsen), Zugund Vorkaufsrechte u. s. w., oder gar
des Privateigentums überhaupt Schutz gewähren würde. Umstritten ist
auch, ob und inwieweit im Falle der Vernichtung eines Rechts objektes
(Niederleguug gesundheitsschädlicher Wohnhäuser, Zerstörung von Kulturen
oder Vorräten in Kriegszeiten) die Eigentumsgarantie angerufen werden
könne. Dagegen ist allgemein anerkannt, dass jedenfalls die Entziehung
eines konkreten Rechtes zum Zwecke der Übertragung auf ein anderes
Rechtssubjekt (Enteignung, Ubereignung, Erpropriation) einen derjenigen
Tatbestände bildet, gegen welche die Eigentumsgarantie, wenn auch freilich
oft nur durch Zubilligung eines Entschädigungsanspruches, Schutz gewähren
will. Der Entziehung eines Rechtes zum Zwecke der Übereignung ist aber
offenbar gleichzusetzen der Fall, da ein Recht zu dem Zwecke aufgehoben
wird, damit eine andere Person (z. B. der Staat) die Möglichkeit erhalte,
dieses oder ein ähnliches Recht zu erwerben. In der Tat macht es praktisch
keinen Unterschied, ob der Staat ein bestimmtes Privatrecht an sich zieht,
oder ob er es aufhebt, um sich selbst oder einen Dritten an die Stelle
518 A. Siaatsrechtliche
des Berechtigten zu setzen. Ein Fall dieser letztern Art liegt hier vor:
die von den privaten Versicherungsgesellschaften mit den Gebäudebesitzern
abgeschlossenen Versicherungsverträge und die daraus resultierenden
konkreten Forderungsrechte werden aufgehoben, damit an Stelle jener
Gesellschaften der Staat selber, bezw. eine von ihm zu gründende
Anstalt, als Versicherer austreten könne. Hinsichtlich der Wirkungen des
Eingriffs liesse sich deshalb allerdings die Ansicht vertreten, dieser
Eingriff qualifiziere sich als eine derjenigen staatlichen Massnahmen,
gegen welche die Eigentumsgarantie im allgemeinen und die bündnerische
Garantie der Privatrechte im besondern einen Schutz gewähren wollen,
obwohl anderseits geltend gemacht werden könnte, dass der angefochtene §
59 allgemein eine bestimmte Art von Verträgen aufhebt und sich somit,
formell wenigstens, nicht gegen einzelne Personen richtet.
Streitig ist nun aber vor allem die Frage, ob der Eingriff, um den es
sich im vorliegenden Falle handelt, mit Rücksicht auf die Art und Weise,
wie er zustande gekommen ist, verfassungswidrig sei, oder ob er deshalb,
weil er durch ein Gesetz und im Zusammenhang mit der Einführung der
staatlichen Gebäudeassekuranz vorgenommen wurde, zu denjenigen Eingriffen
zu rechnen sei, welche in der Verfassung von vornherein vorbehalten
werden wollten. Diese Frage ist im folgenden zu untersuchen.
3. Obwohl die Eigentumsgarantie entsprechend ihrer Entstehungsgeschichte
(vergl. Jellinek, Die Erklärung der Menschenund Biirgerrechte, in
Jellinek und Meyer, Staatsund völkerrechtliche Abhandlungen, I Nr. 3) in
erster Linie den Schutz des Privaten gegenüber willkürlichen Eingrifer
der Administrativbehörden bezweckt, hat doch die Praxis nach einigem
Schwanken anerkannt, dass die Eigentumsgarantie grundsätzlich auch eine
Schranke für den Gesetzgeber bilde. Jnsbesondere gilt dies für den Fall,
dass ein Gesetz nicht etwa allgemein diese oder jene Art von Eingrifsen
zulässig erklärt, sondern einem konkreten, gegen ganz bestimmte Personen
gerichteten Eingriff seine Sanktion erteilt oder gar selber diesen
Eingriff vornimmt; denn alsdann handelt es sich nur formell um ein
Gesetz, materiell aber um einen Verwaltungsakt. Hieran ändert nichts,
dass in vielen Kantonen, wie gerade in Graubünden, der Gesetzgeber mit
dem Verfassungsgesetz-Eigentumsgarantie. N° 103. 519
geber identisch ist, und für das Zustandekommen einer Verfassungsrevision
keine strengeren Voraussetzungen bestehen, als für den Erlass eines
Gesetzes. Auch in einem solchen Kanton ist es sehr wohl denkbar, dass
auf dem Wege der Gesetzgebung ein Eingriff in einen Verfassungsgrundsatz
vorgenommen werden könnte, während sich für eine direkte Aufhebung dieses
Grundsatzes auf dem Wege der Verfassungsrevision niemals eine Mehrheit
gefunden haben würde. Es erscheint daher nicht als ein durchschlagendes
Argument, wenn in der Rekursantwort ausgeführt wird, dass Art. 9 Abs. 4
der bündnerischen Kantonsverfassnng für den Gesetzgeber deshalb keine
Schranke bilden könne, weil im Kanton Graubünden der Gesetzgeber
ja mit dem Verfassungsgesetzgeber identisch sei; und aus demselben
Grunde kann auch nicht zugegeben werden, dass für das Bundesgericht
bei der Beurteilung der Frage, ob durch ein bestimmtes Gesetz eine
Verfassungsverletzung begangen worden sei, die in diesem Gesetze selber
zum Ausdruck gekommene Ansicht des kantonalen Gesetzgebers einen höhern
Wert besitze, als denjenigen eines Jndizesz dies ganz abgesehen davon,
dass in der Annahme eines Gesetzes durch das Volk zwar wohl der Ausdruck
eines bestimmten Volkswillens, schwerlich aber ein Ausspruch über
die Verfassungsmässigkeit des angenommenen Gesetzes, also über eine
Rechtsfrage, erblickt werden kann.
Nun ist aber in der zitierten Verfassungsbestimmung im Gegensatz zu
den entsprechenden Artikeln der meisten übrigen Kantonsverfafsungen
die Unverletzlichkeit des Eigentums und der andern Privatrechte von
vornherein nur mit Vorbehalt der gesetzlichen Ausnahmen gewährleistet,
und es sind auch (im Gegensatz z. B. zur Verfassung des Kantons Waadt) dem
Gesetzgeber keinerlei Direktiven in Bezug auf die von ihm aufzustellenden
Ausnahtnen gegeben. Dass aber unter den gesetzlichen Ausnahmen etwa nur
die zur Zeit des Erlasses der Verfassung schon bestehenden gesetzlichen
Ausnahmen, also nur die durch das Gesetz vom 13. Juli 1836 geregelten
Expropriationsfälle zu verstehen seien, wie die Rekurrenten ausführen,
und dass somit das Expropriationsgesetz von 1836 gewissermassen zu einem
Bestandteile der Verfassung gemacht worden sei, kann nicht als richtig
anerkannt werden und ergibt sich auch nicht etwa aus den Ver-
520 A. Staatsrechtliche
handlungen des Grossen Rates vom 17. Januar 1880, auf Grund deren
s. gt. der Wortlaut des Art. 9 Abs. 4 festgesetzt wurde. In diesen
Verhandlungen scheint allerdings, soviel aus dem vorhandenen, übrigens
sehr summarischen Protokoll ersichtlich ist, nur von der Expropriatiou
die Rede gewesen zu sein; allein einmal ist klar, dass, wenn wirklich
nur die Expropriation hätte vorbehalten werden wollen, alsdann einfach
gesagt worden wäre, das Eigentum und die übrigen Privatrechte seien unter
Vorbehalt der Erpropriation unverletzlich; sodann aber kann bei einer
durch Volksabstimmung zustande gekommenen Verfassung den im Schosse der
vorberatenden Behörde gefallenen Meinungsäusserungen gegenüber dem klaren
Wortlaut der Verfassung selber so wie so keine ausschlaggebende Bedeutung
beigemessen werden. Wenn es nun auch offenbar zu weit gehen würde, die
Zulässigerklärung der gesetzlichen Ausnahmen dahin zu interpretieren,
dass die Verfassung den Gesetzgeber ermächtigt habe, die Eigentumsgarantie
nach Belieben ausser Kraft zu setzen und den Verfassungsgrundsatz der
Unverletzlichkeit des Eigentums und der andern Privatrechte illusorisch
zu machen, so muss der Vorbehalt der gesetzlichen Ausnahmen, wenn er
Überhaupt einen Sinn haben soll, doch mindestens die Ermächtigung in
sich schliessen, alle diejenigen Restriktionen der Eigentumsgarantie
vorzunehmen, die in andern Kantonen schon von der Verfassung ausdrücklich
oder stillschweigend als zulässig erklärt worden sind; denn die auf dein
Wege der Gesetzgebung erfolgende Zulässigerklärung eines Eingrisss,
der schon nach allgemein schweizerischer Rechtsauffassung als mit der
Eigentumsgarantie vereinbar erscheint, kann jedenfalls in einem Kanton,
der in dieser Beziehung ausdrücklich auf das Ermessen des Gesetzgebers
abstellt, nicht verfassungswidrig sein. In diesem Sinne ist daher
anlässlich des vorliegenden Falles, der direkt allerdings nur die
bündnerische Verfassung betrifft, auch auf die Interpretation der in den
übrigen Kantonsverfassungen enthaltenen Eigentumsgarantien einzutreten.
4. In den meisten Kantonsverfassungen ist im Anschluss an die Erklärung,
dass das Eigentum, die Privatrechte oder die wohlerworbenen Rechte
nnverletzlich seien, die Bestimmung enthalten, dass aus Gründen des
allgemeinen Wohles, aber nurEigentumsgarantie. N° 103. 521
gegen volle Entschädigung und unter Beobachtung des gesetzlichen
Verfahrens, Zwangsabtretungen zulässig seien. Es sind nun Zweifel
darüber möglich, ob diese Bestimmung als eine Ausnahme vom Grundsatz der
Unverletzlichkeit, oder aber als eine Bestätigung und Spezifizierung
dieses Grundsatzes in Bezug auf eine bestimmte Art von Privatrechten
gedacht sei. Für die erstere Auffassung spricht z. B. der Wortlaut der
Eigentumsgarantie in der Verfassung des Kantons Luzern, wonach zugesichert
ist: die Unverletzlichkeit des Eigentums jeder Art oder die gerechte und
vorläusige Entschädigung für die Güter, deren Abtretung das öffentliche
Interesse fordern sollte; desgleichen die entsprechenden Artikel der
Verfassungen von Freiburg, -Solothurn, Thurgau, Waadt und Wallis, worin
die Erpropriation direkt als eine Ausnahme oder Abweichung (dérogation)
vom Grundsatze der Unverletzlichteit des Eigentums bezeichnet wird
(während sie in den Verfassungen von Neuenburg und Genf eher nur
eine s cheinbare Ausnahme von jenem Grundsatze darstellt). In allen
übrigen, die Zwangsabtretung erwähnenden Kantonsversassungen dagegen,
d. h. in denjenigen aller deutschen Kantone mit Ausnahme von Luzern,
Solothurn und Thurgau, erscheint der Satz, dass Erpropriationen nur im
öffentlichen Interesse und nur gegen Entschädigung zulässig seien, mehr
als eine Bestätigung und Spezisizierung der Eigentumsgarantie in Bezug
aus eine bestimmte Art von Privatrechten, nämlich das Grundeigentum und
die übrigen dinglichen Rechte an Immobilien. Darnach sind zwar alle
Privatrechte unverletzlich; aber nur in Bezug aus das Grundeigentum
und die andern dinglichen Rechte an Immobilien wird deutlich gesagt,
worin die Unverletzlichkeit bestehen soll. Für diese Ansicht und gegen
die Auffassung der Expropriation als einer Ausnahme vom Prinzip der
Eigentumsgarantie spricht namentlich auch die Erwägung, dass es nicht der
Wille des Verfassungsgesetzgebers gewesen sein kann, eine Ausnahme von
der Unverletzlichkeit der Privatrechte gerade nur zu Ungnnsten derjenigen
Rechte eintreten zu lassen, an deren Schutz bei der Eigentumsgarantie in
allererster Linie gedacht wurde, nämlich zu Ungunsten des Grundeigentums
und der übrigen diuglichen Rechte an Immobilien. Es ist ohne weiteres
klar, dass, wenn das Grundeigen-
522 A. Staatsrechtliche
tum und die andern dinglichen Rechte an Immobilien im öffentlichen
Interesse und gegen Entschädigung entzogen werden können, alsdann auch
alle übrigen Privatrechte unter diesen beiden Voraussetzungen entziehbar
sein müssen. Dazu kommt, dass in mehreren Kantonsverfafsungen (so Bern,
Schwyz, Obwalden, Zug, Baselstadt und Baselland) die Zwangsabtretuugen
zu öffentlichen Zwecken nicht erst als zulässig erklärt, sondern als
zulässig vorausgesetzt werden, während ausdrücklich bestimmt wird,
dass sie nur gegen Entschädigung zulässig seien. Die Aufhebung oder
Entziehung von Privatrechten aus Gründen des allgemeinen Wohles
steht also hier nicht in einem Gegensatz zur Unverletzlichkeit der
Privatrechte, sondern sie qualifiziert sich als eine grund- sätzlich
zulässige Massnahme, in Bezug auf welche bloss (entweder in der
Verfassung selber, oder auf dem Wege der Gesetzgebung) gewisse Kautelen
aufgestellt werden; mit andern Worten: es hat die Eigentumsgarantie
in den meisten Kantonsverfassungen nicht die Bedeutung der absoluten
Unzulässigkeit eines jeden Eingriffs der Staatsgewalt in Privatrechte,
von welchem Grundsätze dann bestimmte Ausnahmen gemacht würden, sondern
sie will von vornherein nur gegen gewisse qualifizierte Eingriffe
Schutz gewähren. Dabei hat eine Spezisizierung der Voraussetzungen,
unter denen ein Eingriff erfolgen darf, allerdings meist nur in Bezug
auf das Grundeigentum und die andern dinglichen Rechte an Immobilien
stattgefunden, während bei den übrigen Privatrechten die Frage offen
bleibt, in welchem Masse sie geschützt seien, insbesondere, ob auch
für sie der Satz gelte, dass ihre Aufhebung oder Entziehung nur gegen
Entschädigung gestattet sei. Ist dies der Sinn der Eigentumsgarantie
in denjenigen Kantonsverfafsungen, die einerseits die Unverletzlichkeit
des Eigentums und der übrigen Privatrechte aussprechen, anderseits aber
bestimmen,dass Zwangsabtretungen, welche das öffentliche Interesse
erfordert, nur gegen Entschädigung zulässig seien, so ist nun klar,
dass nach der Verfassung des Kantons Graubünden, die sogar in Bezug
auf die dinglichen Rechte an Immobilien keine Spezisizierung enthält,
sondern den Grundsatz der Unverletzlichkeit des Eigentums und der andern
Privatrechte von vornherein nur unter Vorbehalt der gesetzlichen Ausnahmen
ausstellt und überEigentumsgarantie. N° 103. 523
Zwangsabtretungen nichts bestimmt, die Aufhebung oder Entziehung
der andern Privatrechte zu öffentlichen Zwecken grundsätzlich
mindestens ebenso zulässig sein muss, wie die Entziehung des
Grundeigentums oder sonstiger dinglicher Rechte an Immobilien,
sofern sie aus Gründen des allgemeinen Wohles stattfindet. Dass
aber in den vom Gesetz zu bestimmenden Ausnahmefällen durchweg eine
Entschädigungspflicht des Staates Platz greifen müsse, kann aus der
vorliegenden Verfassungsbestimmung nicht gefolgert werden; denn darnach
besteht ein unverkennbarer Parallelismus zwischen der Zulässigerklärung
der gesetzlichen Ausnahmen vom Grundsatze der Unverletzlichkeit des
Eigentums und der andern Privatrechte (Art. 9 Abs. 4), einerseits,
und der Zulässigerklärung der gesetzlichen Verhaftun gen trotz der
Gewährleistung der persönlichen Freiheit (Art. 9 Abs. 1 und 2), sowie der
Zulässigerklärung der gesetzlichen H a u s u n t er s u ch ung en trotz
der Unverletzlichkeit des Hausrechtes (Art. 9 Abf. 3), anderseits. So
wenig nun aber aus Art. 9 Abs. 1 3 auf die Existenz einer allgemeinen
Entschädigungspflicht des Staates für Verhaftungen und Hausuntersuchungen
geschlossen werden kann, ebensowenig kann in Art. 9 Abs. 4 das
Gebot gefunden werden, dass der Staat für jede der daselbst zulässig
erklärten Ausnahmen vom Grundsatz der Unverletzlichkeit des Eigentums
und der andern Privatrechte eine Entschädigungspflicht anzuerkennen
habe. Während also die meisten andern Kantonsverfassungen einerseits
in Bezug auf die dinglichen Rechte an Immobilien die Bedingungen, unter
welchen ein Eingriff zulässig sein soll, selber festsetzen, anderseits
aber hinsichtlich der übrigen Privatrechte nichts bestimmen, stellt die
Verfassung des Kantons Graubünden in Bezug aus alle Privatrechte einfach
aus die vom Gesetzgeber vorzunehmende Regelung ab. Darnach erscheint die
dem Gesetzgeber erteilte Ermächtigung, Ausnahmen eintreten zu lassen,
zwar nicht als ein Freibrief, wonach er die Ausnahmen zur Regel machen
oder auf andere Weise den Grundsatz der Unverletzlichkeit des Eigentums
und der übrigen Privatrechte tatsächlich ausser Kraft setzen, insbesondere
z. B. in einem einzelnen Falle oder in einer bestimmten Kategorie von
Fällen solche Beschränkungen vornehmen könnte, die mit dem öffentlichen
524 A. Staatsrechtliche
Entscheidungen. Ill. Abschnitt. Kantonsversassangen.
keinerlei Zusammenhang stehen; wohl aber liegt darin die dem Gesetzgeber
erteilte Ermächtigung zur nähern Umschreibung und, soweit nötig,
zur Restriktion des Grundsatzes der Unverletzlichkeit, insbesondere
zur Aufstellung von Bestimmungen darüber, in welchen Fällen aus
Gründen des allgemeinen Wohles in die Privatrechtssphäre der Bürger
eingegriffen werden dürfe, sowie darüber, ob bei der im öffentlichen
Interesse stattfindenden Entziehung anderer, als dinglicher Rechte an
Immobilien, eine Entschädigung zu gewähren sei oder nicht. Dass nun
aber die Regelung dieses letztern Punktes durchaus in einheitlicher
Weise und ein für allemal erfolgen müsse, und dass also der Gesetzgeber
nicht ermächtigt sei, von Fall zu Fall und je nach den Umständen eine
Entschädigung zu gewähren oder davon abzusehen, ist gewiss der Bestimmung
des Art. 9 Abs. 4 bündn. KV nicht zu entnehmen. Vielmehr müssen darnach
z. B. berücksichtigt werden können: der Grad des öffentlichen Interesses,
das den Eingriff erfordert, die Art und Schwere des Eingriffs, der
Charakter dieses Eingriffs als eines allgemeinern oder speziellern
(vergl. über die verschiedenen Abstufungen: Erich Vogt, Rechtmässige
Eingriffe des Staates, S. 44), die Beziehung des Betroffenen zum Staat
(vergl. Art. 6 Abs. 3 der Walliser Verfassung, wonach sogar in Fällen
eigentlicher Erpropriation die Entschädigungspflicht ausgeschlossen
werden kann, wenn es sich um Gemeindeeigentum handelt), der Rechtsgrund
des Eingriffs (von vornherein ausgeschlossen ist die Entschädigung
z. B. bei der Konfiskation), usw. während allerdings von dem Requisit
des öffentlichen Interesses-, das nach moderner Rechtsauffassung die
Voraussetzung eines jeden Eingriffs in die Privatrechtssphäre der Bürger
bildet, nicht abgesehen werden könnte. _
5. Wird an Hand dieser Grundsätze der vorliegende § 59 Abs. 1 und 2 des
bündnerischen Gebäudeversicherungsgesetzes auf seine Verfassungsmässigkeit
geprüft, so fällt vor allem in Betrachtdass der Kanton Graubünden die
Verftaatlichung der Gebäudeversicherung aus Gründen des allgemeinen Wohles
und nicht etwa im fiskalischen Jnteresse des Staates beschlossen hat. Es
ist eine, auch in andern Kantonen und andern Ländern durch die Erfahrung
bewiesene Tatsache, dass beim Fehlen der staatlichenEigentumsgarantie. N°
103. 525
Gebäudeassekuranz mehr nur die guten und mittleren Risiken zur
Versicherung gelangen, während die schlechten zu einem grossen Teil
unversichert bleiben, was eine durchaus natürliche Folge des Umstandes
ist, dass die privaten Versicherungsgesellschaften weil ihr Zweck in der
Erzielung eines Geschäftsgewinns besteht die Prämien der Höhe des Risikos
proportional gestalten und also für schlechte Risiken bedeutend höhere
Prämienansätze vorsehen müssen, als für gute und mittlere. Die staatlichen
Anstalten dagegen pflegen vor allem den Schutz der wirtschaftlich
schwächern Bevölkerungsklassen gegen die Folgen von Brandkatastrophen
ins Auge zu fassen und sind daher bestrebt, gerade die schlechten
Risiken (unter Ausschluss gewisser industrieller Spezialrisiken)
in die Versicherung einzubeziehen, was meist nur durch Reduktion der
Prämien für jene schlechten Risiken erreicht werden kann. Es ist klar,
dass bei dieser Sachlage, sofern nicht etwa die Prämien für die guten
Risiken unverhältnismässig erhöht werden eine gewisse Erhöhung findet ja
allerdings oft statt die Erzielung eines irgendwie erheblichen Gewinnes,
der sich als eine neue Einnahmequelle des Staates darstellen würde,
meist völlig ausgeschlossen ist und daher auch nicht der Beweggrund zur
Einführung der staatlichen Gebäudeversicherung sein kann. Speziell im
Kanton Graubünden, als einem Gebirgskanton, find die Verhältnisse derart,
dass von vornherein mit einer etwas prekären finanziellen Situation der
kantonalen Versicherungsanstalt gerechnet werden musste. Es ist denn
auch die staatliche Gebäudeversicherung vom bündnerischen Gesetzgeber
unstreitig aus Gründen des öffentlichen Wohles eingeführt worden, was
sich übrigens u. a. daraus ergibt, dass (nach ,§§ 52 und 56) allfällige
Betriebsüberschüsse in erster Linie zur Äufnung des Reservefonds
und, wenn dieser die vorgesehene Höhe erreicht hat, zur Amortisation
des Dotationskapitals, sowie zur Reduktion der Prämienansätze, zur
Entrichtung von Bedachungsprämien (behufs Verminderung der Feuergefahr)
und zur Erstellung neuer Löscheinrichtungen bestimmt sind.
Aber auch die in § 59 vorgenommene Aufhebung der bestehenden
Versicherungsverträge ist nicht aus fiskalischen Gründen erfolgt. Jn
den vom Kleinen Rat eingeholten Gutachten
AS 37 l _ 1911 35
526 A. Staatsrechtliche
der Versicherungstechniker Suter und Schwab (oben sub Fakt. C)
ist überzeugend dargetan, dass der Fortbestand der privaten
Versicherungsverträge nach der Betriebseröffnung der kantonalen An-
stalt den ordnungsgemässen Betrieb dieser Anstalt ernstlich gefährden
würde. Denn alsdann müsste für die ersten Jahre auf die Einbeziehung
der guten Risiken verzichtet, und es müssten also entweder die Prämien
für die schlechten Risiken von vornherein erhöht werden, oder aber es
müsste die Anstalt bei jedem grössern Schadensfall von dem Recht der
Einforderung von Nachschüssen Gebrauch machen. Wenn nun der Gesetzgeber
sowohl die eine wie die andere dieser beiden Lösungen verworfen hat,
so ist klar, dass dies nicht zum Zwecke der Bereicherung des Staates,
sondern im Interesse der Institution, d. h. der staatlichen Versicherung
als solcher geschehen ist: es wollte vermieden werden, dass durch zu
grosse oder zu häufige Inanspruchnahme der Versicherten der Zweck der
staatlichen Versicherung als einer öffentlichen Wohlfahrtseinrichtung
vereitelt werde. Die fiskalischen Interessen des Staates waren dabei
höchstens insofern im Spiele, als infolge der subsidiären Haftung des
Kantons für alle Verbindlichkeiten der Gebäudeversicherungsanstalt (§
5 des Gesetzes) ein allfälliger Zusammenbruch dieser Anstalt auch den
Fiskus empfindlich schädigen müsste. Allein durch ein derartiges, bloss
indirektes und entferntes siskalisches Interesse, wie es ja überhaupt
bei jeder staatlichen Wohlfahrtseinrichtung vorhanden ist, wird das
öffentliche Interesse, um das es sich dabei in erster Linie handelt,
weder ausgeschaltet noch abgeschwächt. Von diesem Gesichtspunkte aus
kann daher die Aufhebung der privaten Versicherungsverträge, wie sie im
vorliegenden Falle stattgefunden hat, nicht als eine siskalische Massnahme
bezeichnet werden, sondern es erscheint auch sie als ein im öffentlichen
Jnteresse vorgenommener Eingriff. Ob aber für einen solchen Eingriff
Entschädigung zu gewähren sei oder nicht, war nach den Ausführungen in
Erwägung 4 hievor eine durch Art. 9 Abs. 4 KV dem freien Ermessen des
Gesetzgebers anheimgestellte Frage, die dieser unter den vorliegenden
Umständen aus gesetzgebungspolitischen Gründen sehr wohl in verneinendem
Sinne entscheiden konnte.
6. Was den unstatthasten Übergriff in die
bundesrechtlicheEigentumsgaraniie. N° 103." 527
Kompetenzsphäre, d. h. in das Gebiet des eidg. Obligationenrechts
betrifft, über den sich die Rekurrenten in zweiter Linie beschweren,
so braucht hier nicht erörtert zu werden, ob und inwieweit der in diesem
Zusammenhang von den Rekurrenten angerufene Art. 3
BV zur Begründung eines
staatsrechtlichen Rekurses geeignet sein kann (dergl. in bejahendem Sinne
BGE 24 I S. 227 Erw. 1, 29 I S. 418, 33 I S. 708 Erw. 4); denn auf alle
Fälle will diese Verfassungsbestimmung nicht den Bund gegen Übergriffe der
Kantone, sondern höchstens die Kantone gegen Übergriffe des Bundes, sowie
anderer Kantone schützen. Dagegen müsste in dem behaupteten Übergrisf
in das Gebiet der Bundesgesetzgebung eine Verletzung des Art. 64
sowie des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des eidgenössischen
gegenüber dem kantonalen Recht (Art. 2
Überg.-Best.) erblickt werden.
Jn diesem Sinne ist daher auf die Ausführungen der Rekurrenten über die
angebliche Verletzung des Art. 3
BV einzutreten; denn, dass der einzelne
Bürger zur Geltendmachung einer Verletzung des angeführten Grundsatzes
(derogatorische Kraft des eidgenössischen Rechts) legitimiert ist, sofern
dadurch seine eigenen Interessen betroffen werden, steht ausser Frage.
Der behauptete Eingriff in das Gebiet des eidgenössischen
Obligationenrechtes soll nun nach der Rekursschrift u. a. darin bestehen,
dass der kantonale Gesetzgeber über die ihm in Art. 896
OR Art. 896 B. Verwaltung / II. Amtsdauer - II. Amtsdauer
OR gesetzte
Schranke hinaus die privatrechtlichen Beziehungen zwischen Versicherer und
Versichertem geregelt habe. Die angefochtene Gesetzesbestimmung schafft
nach den Rekurrenten einen neuen Auflösungsgrund, der inhaltlich gegenüber
den versicherungsrechtlichen Normen des bündnerischen Privatrechtes
und den übrigen privatrechtlichen und zwar bundesrechtlichen Normen
ein Novum bedeutet. Der bündnerische Gesetzgeber hat hier -immer nach
der Auffassung der Rekurrenten kantonales Recht mit privatrechtlichem
Inhalt- gesetzt, ohne indessen hier weder durch Art 896
OR, noch durch die
Spezialvorschrist des Versicherungs-Aufsichtsgesetzes ermächtigt zu sein-.
Demgegenüber wäre vor allem zu bemerken, dass Art. 896
OR den Kantonen den
Erlass obligationenrechtlicher Bestimmungen über den Versicherungsvertrag
nicht verbot, sondern im Gegenteil
528 A. Staatsrechtliche
einen Vorbehalt zu Gunsten des kantonalen Obligationenrechtes
enthielt. Würde also der angefochtene § 59 des bündnerischen
Gebäudeversicherungsgesetzes wirklich die privatrechtlichen Beziehungen
zwischen Versicherer und Versichertem regeln, so könnte darin gerade mit
Rücksicht auf Art· 896 OR, wenigstens für die Zeit vor dem Inkrafttreten
des Bundesgesetzes vom 2. April 1908, kein Übergriff in das Gebiet
des eidgenössischen Zivilrechts erblickt werden, sondern es würde
sich höchstens fragen, ob jener § 59 auch nach dem Inkrafttreten des
erwähnten Bundesgesetzes und dem dadurch bedingten Wegfall des Art. 896
(vergl. Art. 103 BG 1908) noch Geltung beanspruchen könne.
Nun haben aber die Returrenten ausdrücklich zugegeben, dass die
angefochteue Bestimmung an sich nicht privatrechtlicher, sondern
öffentlichrechtlicher Natur sei, und es wird deshalb an anderer Stelle
die Streitfrage von ihnen so formuliert: Können durch die vorliegende
kantonalrechtliche Satzung des öffentlichen Rechts bundesrechtliche
Normen des Privatrechtes aufgehoben werden?" Tatsächlich ist denn auch §
59 keine zivilrechtliche, sondern eine öffentlichrechtliche Bestimmung,
die allerdings auf bestehende privatrechtliche Verhältnisse einwirkt. Der
bündnerische Gesetzgeber hat hier nicht einen, das Vertragsverhältnis
zwischen den Versicherungsgesellschaften und ihren Versicherten
betreffenden, neuen Rechtsfatz aufgestellt, durch den irgend eine Norm des
bis dahin in Geltung gewesenen privaten Versicherungsrechtes, d. h. des
OR, abgeändert worden wäre, sondern er hat die Gebäudeversicherung
dem Bereiche des Zivilrechts Überhaupt entrückt, die Herrschaft des
Privatrechts auf dem Gebiete des Versicherungswesens zurückgedrängt
und dadurch zu Gunsten des öffentlichen Rechts und zu Ungunsten des
Privatrechts eine jener Grenzverschiebungen vorgenommen, wie sie im
modernen Staate auch noch in Bezug auf zahlreiche andere Rechtsinstitute
stattgefunden haben (vergl. die Beispiele bei Fleiner, Umbildung
zivilrechtlicher Jnstitute durch das öffentliche Recht, S. 21 f.), und
wie sie sich bei den veränderten Anschauungen über das Wesen des Staates,
sowie über dessen Verhältnis zum Individuum, meist von selbst SEBC". Die
Grenze zwischen Zivilund öffentlichem Recht ist keineswegs, wie früher
(unter dem Einflusse des Naturrechts) an-Eigentumsgarantle. N° 103. 529
genommen wurde, eine von vornherein gegebene, begrifflich unabänderliche,
deren Existenz der Staat nur zu konstatieren hätte, sondern es bleibt
gemäss dem Satz, dass alles Recht Staatswille ist dem Staate selbst
überlassen, zu bestimmen, inwieweit er die Existenz von Privatrechten
überhaupt anerkennen will. Indem nun der Staat dies tut und die Abgrenzung
zwischen Privatund öffentlichem Recht vornimmt, stellt er selber einen
Satz des öffentlichen Rechtes auf. Die Aufstellung öffentlichrechtlicher
Sätze aber ist in der Schweiz, soweit Bundesverfassnng und
Bundesgesetzgebung keine entgegenstehenden oder einschränkenden
Bestimmungen enthalten, grundsätzlich Sache der Kantone. Allerdings sind
diese, wo das Bundesrecht selber keinen Spezialvorbehalt macht, trotzdem
nicht berechtigt, aus öffentlichrechtlichen Gründen privatrechtliche
Normen des eidgenössischen Rechtes abzuändern, da dies der Aufstellung
eigener Rechtssätze privatrechtlichen Inhaltes gleichkäme (vergl. darüber
BGE 37 I S. 44 ff. Erw. 3). Dagegen muss den Kantonen im Zweifel,
d. h. soweit das Bundesrecht keine entgegenstehenden Bestimmungen enthält,
die Kompetenz zuerkannt werden, aus Gründen des allgemeinen Wohles ein
bestimmtes Rechtsgebiet, das bisher dem Privatrecht und sei es auch dem
eidge nössisch en Privatrecht angehörte, dem Privatrecht überhaupt zu
entziehen und dem öffentlichen Recht zu unterstellen. Art. 6
ZGB, der
bestimmt, dass die Kantone in ihren öffentlichrechtlichen Befugnissen
durch das Bundeszivilrecht nicht beschränkt werden, und der den Kantonen
ausdrücklich gestattet, den Verkehr mit gewissen Sachen zu beschränken
oder zu unterfagen, bezw. die Rechtsgeschäfte über solche Sachen als
ungültig zu bezeichnen, enthält, gleichwie Art. 702, weiter nichts
als die Bestätigung eines bereits geltenden Grundsatzes. Die Kantone
waren in der Tat schon bisher befugt, aus Gründen der öffentlichen
Sicherheit oder Sittlichkeit oder auch der nationalen Wohlfahrt den
privaten Rechtsverkehr mit gewissen beweglichen Sachen (z. B Giften,
Heilmitteln, geistigen Getränken, Lotterielosen einerseits, Altertümern
und Alpenpflanzen anderseits) zu beschränken oder sogar zu verbieten,
trotzdem der Übergang des Eigentums an Mobilien seit 1883 (vergl die
Überschrift zu Art 199
OR) durch das eidgenössische Privatrecht
530 A. Staatsrechtliche
Entscheidungen. lIl. Abschnitt. Kantonsverfassungen.
war. Gleichwie nun aber die Kantone befugt sind, aus öffentlichrechtlichen
Gründen gewisse bewegliche Sachen dem Mobiliarsachenrecht zu
entziehen, von welchem Recht sie denn auch Gebrauch gemacht haben
(vergl. z. B. Huber, Schweiz. Privatrecht III S. 17 Note 4, sowie Gmür,
Anm. 23 zu Art. 6
ZGB), und gleichwie sie auch unter der Herrschaft
des Zivilgesetzbuchs kompetent bleiben,aus öffentlichrechtlichen
Gründen gewisse u n b e w e gliche Sachen als öffentliche Sachen
zu erklären und dem Jmmobiliarsachenrechtzu entziehen(vergl.Leemann,
Anm. 23 zu Art. 664
ZGB), so müssen sie im Zweifel auch befugt sein, aus
öffentlichrechtlichen Gründen gewisse, sonst obligatorische Verhältnisse
dem Obligationenrecht zu entziehen, um sie dem öffentlichen Recht zu
unterstellen. Und gleichwie die dadurch bedingte Aufhebung der freien
Konkurrenz in den betreffenden Gebieten sich nicht als eine Verletzung
der in Art. 31
BV garantierten Handelsund Gewerbefreiheit qualifiziert
(vergl. z. B. betr. den Verkehr mit Arzneien: Salis II, Nr. 795, 796,
798 und 799; betr. ein kantonales Absinthverbot: BBl. 1907 II S. 386 ff.;
betr. Monopolisierung des Versicherungsgewerbes: Salis V, Nr. 2376, 2380,
sowie namentlich 2381; ferner den Entscheid des Bundesrates vom 27. Januar
1911 in Sachen der heutigen Rekurrenten, BBl 1911 I S. 213 ff.), so kann
darin auch kein Einoder Übergriff in das Gebiet des Obligationenrechts
und insbesondere keine Verletzung des Grundsatzes der Vertragsfreiheit
erblickt werden. Denn ebenso, wie die Handelsund Gewerbefreiheit nach der
massgebenden Auslegung der politischen Bundesbehörden von vornherein nur
für die nicht monopolisierten Gebiete der gewerblichen Betätigung gilt
(vergl. die zitierten Entscheide bei Salis V, Nr. 2376, 2380 und 2381),
so gilt auch der Grundsatz der Vertragsfreiheit von vornherein nur für
die dem Privatrecht überlassenen, d. h. nicht dem öffentlichen Recht
unterstellten Rechtsverhältnisse.
Von diesem Gesichtspunkte aus ist es für das Schicksal des vorliegenden
Rekurses unerheblich, ob und inwieweit im Kanton Graubünden vor Erlass
des Bundesgesetzes vom 2. April 1908 in Bezug auf den Versicherungsvertrag
eidgenössis ch es oderEigentumsgarantie. N° 103. 531
kantonales Recht galt, und welchen Einfluss das erwähnte Bundesgesetz
auf die vor seinem Inkrafttreten abgeschlossenen Verträge gehabt hat
(vergl. Art. 102 leg. cit.). Dagegen ist die Tatsache von Bedeutung,
dass jenes Bundesgesetz über die Einwirkung zukünftiger kantonaler
Versicherungsmonopole auf die unter seiner (des Bundesgesetzes) Herrschaft
begründeten privaten Versicherungsverträge nichts bestimmt und also die
Regelung dieser Frage offenbar den betreffenden kantonalen Gesetzen
überlassen wollte. Jnsoweit aber darnach die Kantone kompetent sind,
gewisse Kategorien von Versicherungen dem privaten Versicherungsrecht zu
entziehen und dem öffentlichen Recht zu unterstellen, und also auf dem
Gebiete des Versicherungswesens die Grenze zwischen Privatund öffentlichem
Recht zu verschieben, insoweit müssen sie auch die Kompetenz besitzen,
den Zeitpunkt dieser Grenzverschiebung zu bestimmen und also unter
Umständen (ähnlich wie dies nunmehr auch in Art. 2
der Anwendungsund
Einführungsbestimmungen des schweiz. ZGB vorgesehen ist; vergl. ferner
BlumersMoreL Bundesstaatsrecht,11 S. 71 ff., speziell S. 75) Verträge
aufzuheben, die aus der Zeit vor jener Grenzverschiebung datieren,
mit der neuen Ordnung der Dinge aber nicht mehr vereinbar sind.
Ein solcher Fall liegt hier vor. Sobald der kantonale Gesetzgeber kraft
der ihm vom Bundesgesetzgeber hier implicite erteilten Ermächtigung die
Gebäudeversicherung dem Gebiete des Privatrechts entzog, konnte er auch
bestimmen, dass dieser Entng auf einen gewissen Zeitpunkt stattfinde und
alle bis zu diesem Zeitpunkt nicht liquidierten Verträge ergreife. Eine
Schranke bestand auch hier für ihn nur insoweit, als er die Grenze
zwischen Privatund öffentlichem Recht nicht aus fiskalischen Gründen
verschieben durfte. Denn es erscheint allerdings als ausgeschlossen,
dass Art. 64
BV, der die Gesetzgebung im Gebiete des Zivilrechts dem Bunde
zuweist, den Kantonen eine Zurückdrängung eidgenössischen Privatrechts zum
Zwecke der Bereicherung des Fiskus habe gestatten wollen. Im vorliegenden
Falle hat nun aber, wie bereits anlässlich der Behandlung des ersten
Rekursgrundes ausgeführt wurde (vergl. oben, Erw. 5), die vom kantonalen
Gesetzgeber vorgenommene Verschiebung der Grenze zwischen Privat-
532 A. Slaatsrechtliche
Entscheidungen. III. Abschnitt. Kantonsvertassungen.
und öffentlichem Recht nicht aus fiskalischen, sondern aus Gründen
des allgemeinen Wohles stattgefunden, und es erscheint auch speziell
die Aufhebung der laufenden Versicherungsverträge nicht als eine
siskalische Massnahme. Vielmehr qualifiziert sie sich, wie ebenfalls
ausgeführt wurde, als eine unerlässliche, oder doch als unerlässlich
betrachtete, Vorbedingung für den ordnungsmässigen Betrieb der zu
errichtenden staatlichen Wohlfahrtsanstalt. Alsdann aber kann nach dem
Gesagten in dieser Aufhebung der laufenden Versicherungsverträge eine
unzulässige Ausdehnung des kantonalen öffentlichen Rechts auf Kosten des
eidgeuössischen Privatrechts nicht erblickt werden; dies sogar abgesehen
davon, dass die angefochtene Gesetzesbestimmung, wie bereits konstatiert,
keine privatrechtliche Norm, ja überhaupt keine Norm, sondern ein auf dem
Wege der Gesetzgebung vorgenommener Verwaltungsakt ist, der als solcher
mit einem Satz des eidgeuössischen Privatrechts von vornherein nicht in
Konflikt geraten konnte.
7. Mit der Feststellung, dass der bündnerische Gesetzgeber die von
den Rekurrenten angefochtene Bestimmung nicht aus fiskalischen Gründen,
sondern im Interesse des Gedeihens einer staatlichen Wohlfahrtseinrichtung
erlassen hat, ist endlich auch dem dritten und letzten Rekursgrund
(Verletzung der Rechtsgleichheit, bezw. Willkür) der rechtliche Boden
entzogen. Die Rekurrenten haben selber die von ihnen behauptete Willkür
in nichts anderem erblickt, als in der Verletzung erworbener Rechte-C
bezw. in der -Verletzung der kantonalrechtlichen Eigentumsgarantie
einerseits (S 13 und 14 der Rekursschrist, S 29 der Replik) und
in dem Übergriff in die bundesrechtliche Rechtssphäre, bezw in der
Überschreitung der durch die Bundesverfassung gezogenen Schranken
anderseits (S. 15 und 16 der Rekursschrift, sowie wiederum S 29 der
Replik). Nachdem nun aber festgestellt ist, dass weder eine Verletzung
der kantonalen Eigentumsgarantie, noch ein Übergriff in das Gebiet der
Bundesgesetzgebung vorliegt, kann & fortimi von einer willkürlichen
Verletzung der Eigentumsgarantie oder von einem willkürlichen Übergriff
in das Gebiet der Bundesgesetzgebung nicht gesprochen werden
Aber auch abgesehen hievon liegt kein Akt der Willkür vorDie angefochtene
Gesetzesbestimmung qualifiziert sich allerdingsEigentumsgarantie. N°
nicht, wie in der Duplik (S. 32) angenommen wird, als ein
allgemeiner Rechtssatz, den der Kanton als privatrechtliche und
öffentlichrechtliche Rechtsnorm zu erlassen befugt war, sondern, wie
schon mehrfach konstatiert, als eine Gelegenheitsbestimmung, durch
die ganz konkrete, wenn auch nicht konkret bezeichnete, Privatrechte
aufgehoben wurden. Allein der Staat hat hier nicht, wie in dem bekannten
Fall der Freiburger Kantonalbank (BGE 23 S. 1023 f. Erw. 11), das
Mittel der Gesetzgebung dazu missbraucht, um sich selber, als Fiskus,
einen finanziellen Vorteil zu verschaffen, der ihm nach der objektiven
Rechtsordnung nicht zukam, und er hat auch nicht etwa zum Zwecke der
Schädigung der Versicherungsgesellschaften in deren Rechtsverhältnisse
eingegrifsen, sondern er hat anlässlich der Errichtung einer staatlichen
Wohlfahrtsanstalt, die so wie so die Hintansetzung gewisser privater
Interessen bedingte und übrigens auch ihm, dem Staat, ganz erhebliche
Opfer auferlegte, diejenigen Massnahmen getroffen, die ihm unvermeidlich
schienen, um das ordnungsmässige Funktionieren jener staatlichen
Wohlfahrtsanstalt zu sichern. Er hat also das Mittel der Gesetzgebung
nicht missbraucht, sondern im Gegenteil zur Durchführung einer derjenigen
Aufgaben benutzt, denen es im modernen Staate in erster Linie zu dienen
' bestimmt ist.
Wollte übrigens in der Auslegung des Art. 4
BV noch weiter gegangen und
diese Versassungsbestimmung im Sinne der ausgleichenden Gerechtigkeit
dahin interpretiert werden, dass sie auch da, wo keine Willkür vorliegt
jedesmal dann angerufen werden könne, wenn einer Einzelperson zu Gunsten
der Allgemeinheit ein unverhältnismässig grosses Opfer zugemutet wird
(vergl. z. B. Otto Mauer, Verwaltungs-recht II S. 346 ff.; Fleiner,
Institutionen des deutschen Verwaltungsrechtes, S. 246), so könnte
doch nicht gesagt werden, dass diese Voraussetzung im vorliegenden Falle
zutreffe. Auf Seiten der Versicherten handelt es sich von vornherein nicht
um die Verletzung irgendwie vitaler Interessen, wie dies z. B. bei der
entschädigungslosen Aufhebung von Lebensversicherungen der Fall wäre (weil
dabei dem Versicherten in dem Deckungskapital das Ergebnis jahrelangen
Sparens Verloren ginge), sondern mehr nur um gewisse Jnkonvenienzen
(neue De-
534 A. Staatsrechtliche
Entscheldungen. Ill. Abschnitt. Kantonsverfassungen.
klarationen, neue Gebäudeschatzungen u. s. w.), sowie um eine
verhältnismässig unbedeutende Erhöhung der Prämien für die guten
Risiken, also um verschwindend kleine Nachteile, wenn damit die
der ärmern und indirekt der ganzen Bevölkerung zugedachten Vorteile
verglichen werden. Empfindlicher dürften allerdings die Interessen der
Versicherungsgesellschasten betroffen werden. Allein einerseits bedeutet
für sie die vorzeitige Liquidierung der bestehenden Versicherungen in
einem verhältnismässig kleinen, wohl abgegrenzten, gute wie schlechte
Risiken umfassenden Territorium keineswegs eine Erschütterung ihrer
technischen Grundlagen; anderseits aber ist die dadurch allenfalls
bedingte Schädigung der Gesellschaften nicht etwa die Folge einer
besonders rücksichtslosen Art und Weise der Verstaatlichung oder besonders
harter Übergangsbestimmungen, sondern bloss eine Begleiterscheinung der
rationell durchgeführten Verstaatlichung als solcher, also einer Neuerung,
mit welcher die Gesellschaften von Anfang an rechnen mussten. Gerade der
von den Rekurrenten angefochtene § 59 erweist sich als eine massvolle
und schonende Übergang-Westimmung, zumal wenn in Betracht gezogen
wird, dass die den Gesellschaften durch diesen Artikel in Verbindung
mit dem Grossratsbeschluss vom 2. Juni 1908 zur Liquidierung der
bestehenden Verträge gesetzte Frist von etwas über 5 Jahren ungefähr
die Durchschnittsdauer derjenigen Verträge darstellt, die im Momente
der Gesetzesannahme bereits existierten, sowie dass die meisten der
auf den 1. Dezember 1912 aufgehobenen Verträge aus den Jahren 1906 und
1907 datieren und (vergl. die bei den Akten liegenden Zirkulare, oben
sub Fakt. A) speziell im Hinblick auf die unmittelbar bevorstehende
Verstaatlichung abgeschlossen, bezw. erneuert worden waren. Auch ist
nicht zu vergessen, dass bei diesen Erneuerungen und Neuabschlüssen die
Vertragsdauer wiederum gerade wegen der bevorstehenden Verstaatlichung
_auf das Doppelte der bisher üblich gewesenen erhöht, ja dass sogar auch
die Dauer s o l ch e r Verträge verlängert wurde, die noch nicht abgelauer
waren und daher einer Erneuerung damals überhaupt nicht bedurft hätten. Es
ergibt sich hieraus, in Verbindung mit dem vor Bundesgericht nicht
angefochtenen Abs. 3 des § 59, dass der durch Abs. 1 und 2 begangene,
angeblichEigentumsgarantie. N° 103. 535
unerhörte Eingriff in die Privatrechtssphäre der Rekurrenten überhaupt
nicht, oder doch nur in ganz geringem Masse vorhanden wäre, wenn nicht
die Versicherungsgesellschaften selber durch jene künstliche Erhöhung
der Vertragsdauer die Voraussetzungen dazu geschaffen hätten. Jst nun
auch die Existenz eines Rechtsbegriffs des agere in fraudem legis
ferendae von den Rekurrenten mit Recht bestritten worden, so zeigt doch
das hievor gekennzeichnete Verhalten der rekurrierenden Gesellschaften,
dass sie nicht das Opfer staatlicher Willkür sind, sondern dass sie
selbst denjenigen Rechtszustand geschaffen haben, wegen dessen sie sich
heute beschweren. Demnach hat das Bundesgericht erkannt:
Entscheid : 37 I 503
Datum : 16. Januar 1911
Status : 37 I 503
24-I-224 • 37-I-43
eigentumsgarantie • verfassung • eigentum • kantonsverfassung • frage • bundesgericht • dauer • norm • thurgau • tag • weiler • bundesrat • reservefonds • grundeigentum • wille • stelle • inkrafttreten • verstaatlichung • versicherer • frist
1907/II/386 • 1911/I/213 • 1911/I/218

References: BGE 
 § 105

§ 1

§ 2

§ 4
 § 5

§ 6

§8

§ 13

§ 51

§ 52

§ 56

§ 58

§ 59

§ 58
 § 53
 § 59
 § 53
 §53
 Art. 59
 § 59
 Art. 194
 § 59
 § 8
 § 8
 § 59
 § 59
 § 59
 § 59
 Art. 9
 § 59
 Art. 641
 §
59
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 6
 § 59
 § 59
 Art. 9
 Art. 3

BGE 
 Art. 64
 Art. 3
 Art. 896
 Art. 896
 Art. 896
 § 59
 § 59
 Art. 896
 Art. 103
 §
59

BGE 
 Art. 6
 Art. 702
 Art. 6
 Art. 664
 Art. 31
 Art. 102
 Art. 2
 Art. 64
 Art. 4
 § 59
 § 59