Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/3999
Timestamp: 2020-01-18 14:47:58+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 15/2000
SENTENCIA 15/2000, de 20 de enero
ECLI:ES:TC:2000:15
a) El art. 29 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA) regula el procedimiento mediante el cual se efectúan las propuestas de candidatos a la Presidencia de la Diputación Foral y se procede a su votación por el Parlamento, cuyas previsiones han sido desarrolladas por el art. 20 de la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, reguladora del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Foral. Una y otra disposición legal se inspiran en "el principio de racionalización, que trata de impedir crisis gubernamentales prolongadas" (SSTC 141/1990, FJ 4; 16/1984, FJ 6), con arreglo al cual se exige que el candidato propuesto por el Presidente de la Cámara obtenga, en primera votación, la mayoría absoluta de los miembros del Parlamento y, en caso de no lograrse ésta, se impone una segunda votación en la que se exige idéntica mayoría. Si en esta segunda votación tampoco obtuviera el candidato propuesto la mayoría absoluta, se prevén una tercera y, en su caso, una cuarta votación, en las que se requiere para que el candidato sea investido el voto favorable de la mayoría simple de los miembros del Parlamento. En el supuesto de que tampoco se produjera la investidura en la cuarta votación, el art. 20.6 de la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, dispone que "dentro de los cinco días naturales siguientes se propondrá al Parlamento un nuevo candidato, cuya investidura se ajustará a lo establecido en los apartados anteriores". Finalmente, si transcurrido el plazo de dos meses a partir de la primera votación, ningún candidato hubiere obtenido la mayoría simple, el art. 29.3 LORAFNA establece en su último inciso que "será designado Presidente de la Diputación Foral el candidato del partido que tenga mayor número de escaños".
El Tribunal Constitucional en la STC 16/1984, de 16 de febrero, ha interpretado este último inciso del art. 29.3 LORAFNA en el sentido de que "si el candidato propuesto no obtuviera la investidura por mayoría absoluta o por la simple en la ... quinta votación, el Presidente del Parlamento Foral [ha de proponer] para el nombramiento como Presidente del Gobierno de Navarra al candidato del partido político que cuente con el mayor número de escaños y que hubiese sido propuesto como tal al Presidente del Parlamento por dicho partido con anterioridad a la celebración de la antedicha quinta votación". En el ATC 110/1984, de 16 de febrero, se aclaró la parte dispositiva de la mencionada Sentencia precisando que "la expresión 'el partido que cuente con el mayor número de escaños', que se encuentra en el punto 4º de nuestro fallo, se refiere al partido que hubiera obtenido en las elecciones el mayor número de escaños, independientemente de que, con ocasión de algún trámite o procedimiento parlamentario, las propuestas, iniciativas o candidatos de otros partidos hubieran obtenido un apoyo mayor o menor por parte de los miembros de la Cámara".
Pues bien, la Ley Foral 9/1991, de 16 de marzo, por la que se modifica el art. 20.8 de la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, pretende resolver, como se indica en su Exposición de Motivos, las "dudas acerca del alcance que ha de darse a la palabra 'partido'" incorporada a los arts. 29.3 LORAFNA y 20.8 de la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, asegurando "que la aplicación del precepto se acomode a los principios inspiradores del sistema democrático" Para ello, "parte de la consideración como sinónima de la palabra 'partido' de otras formas de concurrencia electoral permitidas por la Ley como son las federaciones de partidos, agrupaciones y las coaliciones electorales", entendiendo que "cualquier otra interpretación conduciría a soluciones contrarias al principio de legitimidad democrática que debe presidir todo el proceso electoral".
b) El Abogado del Estado entiende que la Exposición de Motivos de la Ley Foral 9/1991, de 16 de marzo, no deja lugar a dudas sobre el designio de la norma, esto es, que con su aprobación lo que el Parlamento Foral pretende es resolver las "dudas acerca del alcance que ha de darse a la palabra 'partido'" del inciso final del art. 29.3 LORAFNA, ofreciéndose por parte del legislador foral la única interpretación de dicho término que, con exclusión de todas las demás, considera compatible con "el principio de legitimidad democrática que debe de presidir todo el proceso electoral", la cual "parte de la consideración como sinónima de la palabra 'partido' de otras formas de concurrencia electoral permitidas por la Ley como son las federaciones de partidos, agrupaciones y coaliciones electorales".
c) Con carácter subsidiario a la tacha de inconstitucionalidad expuesta, el Abogado del Estado sostiene otra línea argumental que conduce a poner de manifiesto también la inconstitucionalidad de la disposición legal recurrida, consistente en que la nueva redacción que ésta da al art. 20.8 de la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, supone, a su juicio, una modificación unilateral de la LORAFNA por vía de interpretación, contraria a su art. 71 y a la propia Constitución.
En este sentido, el debate en la Comisión de Régimen Foral del Parlamento de Navarra sobre el art. 20 de la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, confirma la conclusión expuesta. La enmienda núm. 25 de las presentadas al proyecto de Ley pretendía "intercalar en el apartado 8, donde dice 'partido político' y 'que cuente', los conceptos Coaliciones, Federaciones y Agrupaciones de electores". La enmienda fue rechazada y la defensa del texto del Proyecto de Ley se basó en que "donde [el art. 29.3 LORAFNA] ... ha dicho partido no se ha dicho ni se ha querido decir coaliciones, federaciones y agrupaciones de electores. Si alguien considerara que, efectivamente, lo que el Amejoramiento dice no se atiene a los derechos que en su caso pudieran asistir a las coaliciones, federaciones y agrupaciones de electores, no es éste el procedimiento para, si hay un derecho lesionado, que el derecho se proteja, porque esta ley no puede variar lo que la Ley Orgánica dice" [Boletín Oficial (sic) del Parlamento Foral de Navarra, núm. 49 de 1983].
d) El análisis jurídico-constitucional del problema planteado, lo aborda el Abogado del Estado a continuación desde un plano teleológico. Mantiene al respecto que la captación del sentido de una norma exige su integración en el horizonte hermenéutico en que se inserta, con arreglo al orden de valores y principios a los que sirve y que esta línea argumental pone de manifiesto, también, que la disposición legal impugnada no se atempera a la finalidad perseguida por el art. 29.3 LORAFNA, sino que supone una modificación unilateral de su sentido, esto es, que nos encontramos en presencia de un novum normativo, de una norma de decisión del legislador navarro adoptada con el pretexto de suprimir una hipotética indeterminación de sentido que aprecia en el art. 29.3 LORAFNA y que imputa a una inexistente ambigüedad de la palabra "partido".
e) En resumen, para el Abogado del Estado, la exclusión de las federaciones de partidos, coaliciones y agrupaciones electorales del procedimiento extraordinario diseñado en el mencionado art. 29.3 LORAFNA para la designación de Presidente de la Diputación Foral se muestra como resultado de una voluntad explícita del legislador estatuyente y pertenece al núcleo institucional del orden estatutario, que se encuentra sustraído a la disponibilidad del legislador navarro.
3. La Sección Cuarta del Tribunal Constitucional, por providencia de 23 de abril de 1991, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad; dar traslado de la demanda y documentos presentados, de conformidad con el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y al Parlamento de Navarra, por conducto de sus respectivos Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaren convenientes; tener por invocado el art. 161.2 CE, lo que, a tenor del art. 30 LOTC, produjo la suspensión de la vigencia y aplicación de la Ley impugnada desde la fecha de interposición del recurso para las partes y desde su publicación en el "Boletín Oficial del Estado" para terceros; y, por último, publicar la incoación del recurso y de la suspensión acordada en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Boletín Oficial de Navarra".
b) Para el Letrado del Gobierno de Navarra la tacha de inconstitucionalidad que en el escrito de demanda del recurso de inconstitucionalidad se imputa a la Ley recurrida queda perfectamente evidenciada no sólo a través de la correcta argumentación vertida en el citado escrito, sino también de su propia tramitación parlamentaria, de la que se desprende que fue aprobada a ciencia y conciencia de su inconstitucionalidad. Bajo la apariencia formal de una modificación de la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, la Ley Foral 9/1991, de 16 de marzo, constituye una modificación unilateral del art. 29.3 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA), pues altera la redacción de su último inciso al sustituir y suplantar la locución "partido" por las expresiones "federación de partidos, agrupación o coalición electoral". El art. 29.3 LORAFNA es claro y explícito en su formulación y cualquier añadido o interpretación que pretenda dar una mayor amplitud o un distinto significado a sus propios términos implica alterar su contenido y supone, por tanto, una modificación unilateral de la LORAFNA, al margen del cauce procedimental que en la misma se establece para su reforma (art. 71).
c) En cuanto a la aducida contradicción de la Ley Foral 9/1991, de 16 de marzo, con el inciso final del art. 29.3 LORAFNA, el Letrado del Gobierno de Navarra entiende que el término "partido político" no es sinónimo ni puede comprender los conceptos de "federación de partidos, agrupación o coalición electoral". Argumenta en este sentido que cuando el art. 6 CE contempla a los partidos políticos y reconoce que éstos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política, está dotándoles de un peso específico y una función insustituible en el ordenamiento jurídico democrático del país. Esta constitucionalización no tiene lugar respecto a otras figuras como las federaciones de partidos, las agrupaciones o coaliciones electorales, lo que comporta la primacía, dentro del ordenamiento constitucional, de los partidos políticos sobre cualesquiera otras formas de concurrencia a las convocatorias electorales.
a) Considera, en primer término, que no es admisible la argumentación del Abogado del Estado sobre la incompetencia del legislador navarro para dictar una Ley como la impugnada, ya que se coloca en el papel del legislador estatuyente tratando de precisar una única interpretación del art. 29.3 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA). Dejando a un lado la problemática de las Leyes interpretativas, el Letrado del Parlamento de Navarra entiende que en el presente caso parece un tanto forzado traer a colación la doctrina de la STC 76/1983, de 5 de agosto, sobre la posibilidad de redefinir la obra del constituyente y aplicar tal esquema argumentativo a la Ley Foral 9/1991, de 16 de marzo, que legítimamente pretende modificar un punto (el art. 20.8) de la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, con arreglo a criterios que informan la legislación electoral estatal. Además, como se señaló en la STC 76/1988, de 26 de abril, es más que dudosa la posibilidad de trasladar, de forma mimética, la construcción del Tribunal Constitucional sobre las relaciones entre el poder constituyente y los poderes constituidos (STC 76/1983), o relaciones entre todo tipo de poderes supra o infraordenados, al legislador autonómico o foral, pues cuando el legislador autonómico aprueba una Ley que desarrolla el Estatuto o, en el caso de Navarra, la LORAFNA, no se coloca en una situación de mero intérprete de los posibles significados de una norma que escoja uno de ellos y declare inaplicable los demás pro futuro.
b) La Ley Foral 9/1991, de 16 de marzo, tampoco opera, en opinión del Letrado del Parlamento de Navarra, reforma alguna del art. 29.3 LORAFNA.
c) Desde un punto de vista teleológico o finalista, la tesis del Abogado del Estado gira en torno, por un lado, a la estabilidad de los partidos respecto a las federaciones de partidos, coaliciones y agrupaciones electorales y, por otro, a la posición central que ocupan los partidos políticos en nuestro sistema constitucional. Frente a ello, el Letrado del Parlamento de Navarra, tras señalar que la legislación sobre partidos políticos permite que éstos se integren en agrupaciones de base territorial o de naturaleza finalista, dando lugar a las federaciones y coaliciones, y que la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General (LOREG), modificada por las Leyes Orgánicas 1/1987, de 2 de abril, y 8/1991, de 13 de marzo, regula a lo largo de su articulado la participación en pie de igualdad en las elecciones generales, autonómicas, provinciales, municipales y al Parlamento Europeo de las distintas agrupaciones políticas legalmente constituidas (art. 44), entiende que tales previsiones legales constituyen parámetro de constitucionalidad de la Ley Foral 9/1991, de 16 de marzo, de modo que el Tribunal Constitucional ha de enjuiciar y decidir en este caso si una Ley Foral dictada en el marco de las disposiciones de una Ley básica, que no estaba vigente en el momento en que se aprobó la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, vulnera el art. 29.3 LORAFNA.
d) Se refiere a continuación a la norma impugnada, no ya dentro del contexto democrático genérico, sino en el marco de un análisis en su conjunto del art. 29 LORAFNA. La unidad del precepto obliga a poner en relación sus apartados 2 y 3, de los cuales el primero prevé que pueden elevar propuestas de candidato a la Presidencia de la Diputación Foral los partidos o grupos políticos con representación parlamentaria, en su consulta con el Presidente del Parlamento. De tal previsión se infiere que el candidato al que se refiere su apartado 3 es el propuesto por los partidos o grupos políticos con representación parlamentaria, pues pretender obviar a estos últimos en el procedimiento subsidiario cuando su candidato ha defendido su programa en su intento de acceder a la Presidencia del Gobierno por el procedimiento normal es antijurídico, además de absurdo y antidemocrático. Absurdo porque pudiera suceder que sólo propusieran candidatos los grupos políticos que no fueran partidos, no pudiendo designarse entonces candidato a ninguno de ellos en el procedimiento extraordinario según la interpretación sostenida por el Abogado del Estado. Asimismo, pudiera acontecer que la lista del partido político ocupe el lugar segundo, tercero, cuarto, etc. en el elenco de las listas más votadas en las elecciones y de aceptarse la interpretación del Abogado del Estado ocurriría que pudiera ser designado Presidente el candidato de un partido con un solo escaño si las demás listas pertenecen a coaliciones o agrupaciones electorales.
7. La Sección de Vacaciones del Tribunal Constitucional, por providencia de 13 de agosto de 1991, próximo a finalizar el plazo de cinco meses que señala el art. 161.2 CE desde que se produjo la suspensión de la Ley recurrida, acordó oír a las partes personadas para que, en el plazo común de cinco días, expusieran lo que estimaren procedente acerca del mantenimiento o levantamiento de dicha suspensión.
2. Antes de iniciar el examen de cada uno de los motivos en los que el Abogado del Estado sustenta su pretensión de inconstitucionalidad, resulta necesaria una previa referencia, siquiera sucinta, a las previsiones estatutarias y legales sobre la elección del Presidente del Gobierno de Navarra o Diputación Foral, al ser el ámbito material en el que se inserta la norma legal recurrida. El art. 29 LORAFNA, incluido en el Capítulo IV --"Del Presidente del Gobierno de Navarra o Diputación Foral"-- de su Título Primero --"De las Instituciones Forales de Navarra"--, regula el procedimiento de designación del Presidente de la Diputación Foral, el cual, según se prescribe en su apartado 1, será elegido por el Parlamento y nombrado por el Rey. El procedimiento se inicia con la evacuación de consultas por parte del Presidente del Parlamento "con los portavoces designados por los partidos o grupos políticos con representación parlamentaria", al objeto de proponer aquél al Parlamento un candidato a Presidente de la Diputación Foral (art. 29.2 LORAFNA). El candidato propuesto ha de presentar ante la Cámara su programa y ha de obtener, para ser elegido, mayoría absoluta en la primera y segunda votación, celebrándose esta última cuarenta y ocho horas después de la anterior, o mayoría simple en las sucesivas votaciones, tramitándose sucesivas propuestas de candidatos en el caso de no obtener el candidato propuesto aquellas mayorías (art. 29.3). Por último, el art. 29.3 LORAFNA, en su inciso final, establece un procedimiento extraordinario o subsidiario de designación automática del Presidente de la Diputación Foral para el supuesto de que en el plazo de dos meses a partir de la primera votación ningún candidato hubiese obtenido la mayoría simple, en virtud del cual, transcurrido dicho plazo sin que ningún candidato hubiera alcanzado tal mayoría, "será designado Presidente de la Diputación Foral el candidato del Partido que tenga mayor número de escaños".
3. El primero de los vicios de inconstitucionalidad que imputa el Abogado del Estado a la Ley Foral impugnada se sitúa en el terreno de la competencia o incompetencia del legislador autonómico para dictar normas como la recurrida, que se limita a precisar el alcance de las palabras o conceptos utilizados en la LORAFNA. Argumenta al respecto que la finalidad que en ese caso persigue el legislador autonómico, como queda reflejado en la Exposición de Motivos de la Ley, no es otra que la de resolver las dudas acerca del alcance que ha de darse a la palabra "partido" del inciso final del art. 29.3 LORAFNA, al objeto de ofrecer la única interpretación de dicho término, que, con exclusión de todos las demás, entiende compatible con el principio de legitimidad democrática que debe presidir todo el proceso electoral. A partir de esta consideración, el Abogado del Estado se plantea si es aplicable a la relación entre el legislador estatuyente y el Parlamento de Navarra, como poder "estatuido", la doctrina sentada en la STC 76/1983 [de 5 de agosto,FJ 4 c)] sobre la incompetencia del legislador ordinario para dictar "normas meramente interpretativas, cuyo exclusivo objeto sea precisar el único sentido, entre los varios posibles, que deba atribuirse a un determinado concepto o precepto de la Constitución", derivada de la necesidad de custodiar la permanente distinción entre la objetivación del poder constituyente y la actuación de los poderes constituidos. De resultar dicha doctrina constitucional aplicable, cualquier norma de interpretación o aclaración sobre alguno de los contenidos normativos que incorpora la LORAFNA sólo podría adoptarla el propio legislador estatuyente, sin perjuicio de las decisiones hermenéuticas que puedan emanar del Tribunal Constitucional, de modo que el legislador autonómico, al aprobar la Ley impugnada, habría sobrepasado los límites impuestos a su potestad legislativa, cualquiera que sea el juicio que merezca el contenido material de aquélla.
"... la mera inclusión en la Ley de definiciones de conceptos generales no supone en modo alguno que nos encontremos ante una 'norma meramente interpretativa' en el sentido de la STC 76/1983 [FJ 4 c)], ni que el legislador estatal se haya situado en la posición propia del poder constituyente, pues una cosa es que dicho legislador realice, con pretensiones normativas de validez general, una interpretación genérica y abstracta del sistema constitucional y estatutario de distribución de competencias, con pretensiones de vinculación a las Comunidades Autónomas (tarea que, evidentemente, le está vedada), y otra muy distinta que, en el ejercicio de las competencias que la Constitución y los Estatutos de Autonomía le atribuyen para la ordenación de un sector material concreto, dicho legislador deba proceder a una interpretación del alcance y los límites de su propia competencia (STC 227/1988, FJ 3). En el presente caso, la Constitución reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de marina mercante y sobre los puertos de interés general (art. 149.1.20 CE). Además, con arreglo a lo previsto en el art. 148.1.6 CE, y en aquellas Comunidades Autónomas cuyas competencias venían regidas por este último precepto, el Estado tiene también competencia sobre los puertos que desarrollen actividades comerciales y cuya titularidad no haya sido asumida por las Comunidades Autónomas. De ahí que, al regular el ejercicio de esas competencias, el Estado pueda legítimamente partir de unas nociones o determinaciones previas, sin que este tipo de definiciones suponga, por sí solo y sin otra circunstancia, vulneración alguna de competencias de las Comunidades Autónomas.
Por otra parte, esta labor de definición llevada a cabo por el legislador resulta necesaria si se tiene en cuenta el modo, ya descrito, con arreglo al cual la Constitución y los Estatutos de Autonomía realizan el reparto competencial en materia de puertos. Las normas integrantes del bloque de la constitucionalidad hacen referencia a diversos conceptos, entre ellos, y muy singularmente, al de 'puertos de interés general' o al de puertos que 'realicen actividades comerciales'. Pues bien, la determinación de qué puertos son de titularidad estatal y cuáles no, exige necesariamente precisar algunas nociones tales como el concepto de puerto que desarrolla actividades comerciales y el de puerto de interés general, concreción que debe ser realizada, en principio, y por la lógica de las cosas, por el legislador estatal. Del conjunto de normas del bloque de la constitucionalidad aplicables en materia de puertos puede extraerse, sin forzar los conceptos empleados en las mismas y dentro siempre de los límites constitucionales, más de una interpretación, y a este Tribunal no le corresponde señalar en abstracto cuál de entre las constitucionalmente posibles resulta la más oportuna, adecuada o conveniente (STC 227/1988, FJ 13). Esta labor es propia del legislador, correspondiendo, eso sí, a este Tribunal garantizar que dichas definiciones no impliquen en la práctica una alteración del sistema de distribución de competencias, ya sea porque resulten completamente artificiales, no respetando la imagen que de los distintos conceptos existe en la conciencia social, ya sea porque a tales conceptos se anuden consecuencias no queridas por el constituyente..."
5. En lo atinente al contenido de la disposición legal impugnada, el Abogado del Estado sostiene que la nueva redacción que da al art. 20.8 de la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, al adicionar a la locución "partidos políticos" las expresiones "federación de partidos, agrupación o coalición electoral", infringe el inciso final del art. 29.3 LORAFNA y supone, en consecuencia, una modificación unilateral del mismo por vía interpretativa al margen del procedimiento de reforma previsto en su art. 71. Fundamenta tal aserto en el significado literal del término "partido" del inciso final del art. 29.3 LORAFNA, cuya utilización no es fruto del azar, sino reflejo de una previa decisión política de la que cabe inferir la voluntad del legislador orgánico de excluir explícitamente a otras formaciones políticas --federación de partidos, agrupaciones y coaliciones electorales-- del procedimiento extraordinario de designación automática del Presidente de la Diputación Foral, lo que responde, además, al grado de cohesión organizativa y de homogeneidad programática e ideológica que presentan los partidos políticos frente a las federaciones de partidos, las coaliciones y agrupaciones electorales.
6. No constituye objeto de este proceso constitucional el sistema de designación del Presidente de la Diputación Foral que establece el art. 29 LORAFNA, aunque resulta necesario examinar sus previsiones, en particular, las relativas al procedimiento extraordinario de designación automática, para dilucidar si la Ley foral impugnada modifica subrepticiamente, como sostienen en Abogado del Estado y el Letrado del Gobierno de Navarra, o no, como por el contrario mantiene el Letrado del Parlamento de Navarra, la LORAFNA. El mencionado modelo de elección del Presidente de la Diputación Foral ha sido analizado por este Tribunal Constitucional en la STC 16/1984, de 6 de febrero, si bien la cuestión entonces abordada no fue la del alcance de la expresión "partido que tenga mayor número de escaños", sino la de determinar, frente a las distintas interpretaciones mantenidas por las partes, si, iniciado el procedimiento extraordinario de designación automática, el candidato a designar había de ser forzosamente uno de los que ya se hubieran presentado ante la Cámara y, efectuadas las votaciones, hubiera sido rechazado por ésta, o si la designación podía llevarse a cabo por el partido con más escaños en la Cámara, independientemente de que el candidato hubiese concurrido o no a la fase previa de investidura. No obstante, pese a la distinta cuestión entonces abordada y ahora suscitada, en aquella Sentencia se elaboraron una serie de criterios interpretativos sobre el modelo de designación del Presidente de la Diputación Foral que, sin duda, han de resultar relevantes en el enjuiciamiento del vicio de inconstitucionalidad que se imputa a la Ley foral recurrida.
En esta línea de razonamiento se resaltó la importancia que reviste que la Asamblea tenga oportunidad de pronunciarse sobre otra u otras alternativas, en el supuesto de que la primera propuesta efectuada a la Presidencia de la Diputación Provincial no dé como resultado la investidura del candidato, ya que de lo que se trata es "de ofrecer diversas posibilidades a la Asamblea de expresar su voluntad, sin restringir su elección a una opción única que, de no prosperar, hubiera de dar lugar a un procedimiento extraordinario de designación del Presidente. La configuración del modelo parlamentario adoptado, inspirado, como se dijo en principios democráticos, supone que la Asamblea parlamentaria ha de disponer de amplias posibilidades para determinar, efectivamente, la elección del candidato a la Presidencia" (FJ 7). Por tal motivo, esto es, por considerarla difícilmente compatible con el papel determinante de la Cámara en la elección del Presidente de la Diputación Foral, se desestimó la interpretación propuesta por una de las partes, según la cual, transcurrido el plazo de dos meses previsto en la LORAFNA, podría ser designado automáticamente Presidente de la Diputación Foral el candidato del partido con más escaños de entre los propuestos libremente por el Presidente del Parlamento, ya que de esa forma "viene a convertirse en decisivo, caso del transcurso sin éxito del plazo de dos meses, no el número de escaños de un partido -- que puede incluso suponer la mayoría absoluta--, sino el hecho de que el Presidente [del Parlamento] haya propuesto o no formalmente a la Cámara al candidato de ese partido como aspirante a la investidura parlamentaria". De aceptarse aquella interpretación, la propuesta del Presidente, que no está vinculado por las consultas con los portavoces de los grupos políticos representados en la Cámara, cobraría así un valor decisivo y su papel "dejaría de ser instrumental para convertirse, en tal caso, en determinante" (FJ 8).
El Tribunal Constitucional concluyó formulando en la Sentencia dos consideraciones respecto al procedimiento extraordinario de designación automática del Presidente de la Diputación Foral. La primera, relativa a los elementos y principios de acuerdo con los cuales ha de inspirarse la interpretación de las normas que lo regulan, señalando al respecto que "la falta de éxito en el procedimiento ordinario [no] deba suponer que se prescinda, en la fase extraordinaria, de los elementos y principios que informan todo el sistema, esto es, la referencia continua a la voluntad popular, representada por la Asamblea" (FJ 8). Y la segunda, concerniente al concreto modo de articularlo, indicando en este sentido, una vez rechazadas las interpretaciones propuestas por las partes, que en el procedimiento extraordinario "la propuesta del Presidente del Parlamento ha de versar sobre un candidato que haya sido presentado formalmente al Presidente del Parlamento por un grupo político representado en la Asamblea, para ser propuesto como candidato a la elección por ésta, y ello independientemente de que el Presidente haya decidido o no llevar a cabo tal propuesta a la Cámara, al no concederse ... a su intervención, un papel determinante, sino meramente instrumental" (FJ 9). Finalmente, con ocasión de la aclaración del fallo de la Sentencia, el Tribunal Constitucional declaró que "la expresión 'el partido que cuente con mayor número de escaños' que se encuentra en el punto 4º de nuestro fallo, se refiere al partido que hubiera obtenido en las elecciones el mayor número de escaños, independientemente de que, con ocasión de algún trámite o procedimiento parlamentario, las propuestas, iniciativas o candidatos de otros partidos hubieran obtenido un apoyo mayor o menor por parte de los miembros de la Cámara" (ATC 100/1984, de 16 de febrero).
7. La contradicción de la nueva redacción del art. 20.8 de la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, con las previsiones del art. 29.3 LORAFNA la sustenta el Abogado del Estado en el significado literal del término "partido" del inciso final de este último precepto, cuyo empleo por el legislador de la LORAFNA entiende que es fruto de una explícita decisión de excluir a otras formaciones políticas del procedimiento extraordinario de designación del Presidente de la Diputación Foral, acorde, además, con el grado de cohesión organizativa y de homogeneidad programática e ideológica que presentan los partidos políticos frente a las federaciones de partidos, las coaliciones y agrupaciones electorales.
8. La inconstitucionalidad de la Ley recurrida derivaría, pues, de la interpretación literal que el Abogado del Estado efectúa del término "partido" del inciso final del art. 29.3 LORAFNA, aislando tal vocablo del contexto en el que se integra. En modo alguno resulta ocioso señalar, como consideración previa, el hecho de que se postule en este caso una utilización rigurosamente técnica de la palabra "partido", cuando la misma se inserta precisamente en una frase carente del rigor técnico que se predica, cual es la de "partido que tenga mayor número de escaños", pues sabido es, como ha tenido ocasión de declarar este Tribunal Constitucional, que los partidos políticos no son titulares de los escaños, ya que "la elección de los ciudadanos recae sobre personas determinadas y no sobre los partidos o asociaciones que las proponen al electorado" (por todas, SSTC 10/1983, de 21 de febrero, FJ 3; 167/1991, de 19 de julio, FJ 4).
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 815-1991
Fecha de resolución 20/01/2000
Promovido por el Presidente del Gobierno respecto a la Ley Foral de Navarra 9/1991, de 16 de marzo, por la que se modifica el art. 20.8 de la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, reguladora del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Foral.
El procedimiento extraordinario de designación del Presidente de la Diputación Foral de Navarra responde a la necesidad de resolver una situación de crisis gubernamental. Al no haberse alcanzado en la Cámara una mayoría suficiente en torno a alguno de los candidatos propuestos, es la voluntad del cuerpo electoral, manifestada en el número de escaños o, en caso de empate, en el mayor número de votos que han obtenido las distintas formaciones que han concurrido a las elecciones al Parlamento Foral, la que se toma como referencia, con la finalidad de evitar la disolución de la Cámara, para la designación del Presidente de la Diputación Foral. La expuesta interpretación sistemática y finalista no sólo es la que resulta acorde, frente a la interpretación literal del vocablo «partido», con los valores y principios democráticos que informan el sistema de elección del Presidente de la Diputación Foral, sino, además, la que cabe inferir de una consideración conjunta de los apartados 2 y 3 del art. 29 LORAFNA [FJ 8].
Los debates parlamentarios son un elemento importante de interpretación, aunque no determinante, para desentrañar el alcance y sentido de las normas [FJ 7].
Analiza la STC 16/1984 [FJ 6].
Ni la Constitución ni la LORAFNA contienen norma alguna que expresamente impida al legislador foral, en el ejercicio de la potestad normativa que aquélla le confiere, que en el desarrollo de esta actividad trate de determinar el sentido que cabe dar a un concepto o expresión estatutaria que no considera suficientemente clara y nítida [FJ 4].
Doctrina constitucional sobre los límites intrínsecos de la potestad legislativa del Estado, derivados de la necesidad de custodiar la permanente distinción entre la objetivación del poder constituyente y la actuación de los poderes constituidos (SSTC 76/1983, 76/1988, 227/1988 y 40/1998) [FJ 4].
Artículo 20.8 (redactado por la Ley 9/1991, de 16 de marzo)
Título I, capítulo IV, f. 2
Artículo 29.2, ff. 2, 8
Artículo 29.3, ff. 1 a 5, 7, 8
Artículo 71, ff. 1, 5
Artículo 20.8, ff. 2, 3
Artículo 20.8 (redactado por la Ley Foral 9/1991, de 16 de marzo), ff. 1, 5, 7, 8
En general, ff. 1, 3 a 5, 8
Coaliciones electoralesCoaliciones electorales, f. 8
Debates parlamentariosDebates parlamentarios, f. 7
Nombramiento de presidentes de las Comunidades AutónomasNombramiento de presidentes de las Comunidades Autónomas, ff. 2, 4, 6, 8
Partidos políticosPartidos políticos, f. 8
Principio de legitimidad democráticaPrincipio de legitimidad democrática, f. 8
Sistema parlamentarioSistema parlamentario, f. 8
Titularidad de los escañosTitularidad de los escaños, f. 8
Debates parlamentarios como elemento de interpretación de las normas jurídicasDebates parlamentarios como elemento de interpretación de las normas jurídicas, f. 7
Interpretación sistemáticaInterpretación sistemática, f. 8
Leyes interpretativasLeyes interpretativas, f. 4
Normas meramente interpretativasNormas meramente interpretativas, f. 4
Normas meramente interpretativas de la ConstituciónNormas meramente interpretativas de la Constitución, f. 4
Comunidad Foral de NavarraComunidad Foral de Navarra, ff. 2, 6, 8
STC 76/1983STC 76/1983, Distingue, f. 4

References: resolución 

Artículo 20

Artículo 29

Artículo 29

Artículo 71

Artículo 20

Artículo 20