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Timestamp: 2019-03-18 13:41:54+00:00

Document:
N. 03755/2016REG.PROV.COLL.
N. 02365/2016 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 2365 del 2016, proposto dalla s.p.a. Ospedale di Sassuolo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Della Fontana (C.F. DLLLRT59M31F257F), con domicilio eletto presso il signor Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria, n. 2;
La s.p.a. Banca Carige - Cassa di Risparmio di Genova e Imperia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Mozzati (C.F. MZZNDR70L15D969H) e Francesco Paoletti (C.F. PLTFNC68T23H501R), con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Francesco Paoletti in Roma, viale Maresciallo Pilsudski, n. 118;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della s.p.a. Banca Carige - Cassa di Risparmio di Genova e Imperia;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 luglio 2016 il pres. Luigi Maruotti e uditi per le parti l’avvocato Marco Petitto, su delega dell’avvocato Alberto Della Fontana, e l’avvocato Francesco Paoletti;
1. Con bando del 10 ottobre 2006, la s.p.a. Ospedale di Sassuolo ha indetto una gara per individuare l’istituto di credito con cui stipulare un contratto di mutuo di otto milioni di euro, ammortizzabile in dieci anni, allo scopo di «acquisire le risorse economiche occorrenti a fronteggiare un conplesso di spese per investimenti di prossima scadenza, necessarie per il funzionamento del nuovo Ospedale».
Con verbale del 28 novembre 2006, la società ha approvato la graduatoria ed ha redatto la proposta di stipulare il mutuo con la s.p.a. Banca Carige (la cui offerta ha previsto uno spread di 0,475%, più favorevole rispetto allo spread di 0,75%, offerto dalla Banca Popolare dell’Emilia Romagna).
Con una nota di data 29 novembre 2006, la s.p.a. Carige ha comunicato che non avrebbe stipulato il contratto di mutuo.
La s.p.a. Ospedale di Sassuolo, con determinazione del 30 novembre 2006, ha disposto lo scorrimento della graduatoria ed ha individuato il proprio contraente nella Banca Popolare dell’Emilia Romagna.
2. Con il ricorso di primo grado n. 617 del 2007 (proposto al TAR per l’Emilia Romagna, Sede di Bologna), la s.p.a. Ospedale di Sassuolo ha chiesto la condanna della s.p.a. Banca Carige al risarcimento del danno, conseguente al suo rifiuto di stipulare il contratto di mutuo e quantificato in euro 113.877 (e nella memoria conclusiva in euro 122.729,24), tenuto conto della differenza del meno favorevole spread offerto dalla Banca Popolare dell’Emilia Romagna.
b) ha qualificato la s.p.a. Ospedale di Sassuolo come «organismo di diritto pubblico», tenuto ad applicare l’art. 37 del codice dei contratti n. 163 del 2006 ed a rispettare i relativi principi di imparzialità, parità di trattamento e trasparenza (poiché – come risulta dalla stessa lettera di invito - è una s.p.a. a capitale misto, partecipata al 51% dall’Azienda Usl di Modena ed al 49% dalla s.p.a. To Life di Sassuolo, ha tra i propri scopi l’attuazione del programma di sperimentazione gestionale triennale approvato dalla Regione ed ha per oggetto sociale la gestione di attività ospedaliere ed ambulatoriali nell’ambito del servizio sanitario nazionale e nel rispetto delle indicazioni dell’Azienda Usl);
c) ha ritenuto che indebitamente la s.p.a. Banca Carige ha rifiutato di stipulare il contratto (poiché la frase contenuta in una dichiarazione di pari data dell’offerta - «allega l’offerta richiesta nelle more dell’approvazione della relativa pratica di affidamento da parte dei competenti organi deliberativi» - non ha comportato l’apposizione di una condizione o di una riserva o di un diritto di recesso, ma va intesa come richiamo all’esigenza che occorreva la determinazione dell’organo deliberante, per concludere la ‘procedura interna’ alla banca);
d) ha respinto la domanda risarcitoria, rilevando che con essa è stato chiesto «unicamente il ristoro del danno commisurato al più favorevole spread offerto da Banca Carige s.p.a., ovvero l’importo corrispondente al maggior costo sopportato per le diverse condizioni contrattuali garantite dal concorrente classificatosi alla seconda posizione», «ma facendo in tal modo valere un interesse all’adempimento che presuppone l’insorgenza del vincolo contrattuale rimasto disatteso», mentre si sarebbe dovuto provare «che il fallimento della trattativa aveva precluso la conclusione con terzi di un accordo più favorevole di quello poi stipulato con l’altra concorrente o aveva comunque prodotto superflui costi legati allo svolgimento stesso della trattativa poi rivelatasi inutile», prova che non vi è stata, ad avviso del TAR.
4. Con l’appello in esame, la s.p.a. Ospedale di Sassuolo ha impugnato la sentenza del TAR nella parte in cui ha qualificato come «precontrattuale» la responsabilità nella quale è incorsa a suo avviso la s.p.a. Banca Carige.
L’appellante ha dedotto che si è invece in presenza di una «responsabilità contrattuale» o «da contatto sociale», con la conseguenza che non è risarcibile solo il cd interesse negativo (ed ha richiamato la sentenza della Sez. IV di questo Consiglio n. 6302 del 2014, per la quale la stazione appaltante può chiedere il risarcimento del danno effettivo, eccedente l’importo della cauzione provvisoria, se l’aggiudicatario non intende stipulare il contratto, nonché la sentenza delle Sez. Un., n. 2634 del 2009, secondo cui la stazione appaltante, nel caso di rifiuto del concorrente di stipulare il contratto, può chiedere il risarcimento del danno, nella misura corrispondente al ‘maggior prezzo di aggiudicazione’, risultante dall’affidamento ad altra impresa).
Non si tratterebbe peraltro di un ‘mancato profitto’, ma di una ‘perdita’ in termini di danno emergente, sopportato in concreto dall’Ospedale.
5. La s.p.a. Banca Carige ha proposto un appello incidentale, con cui ha chiesto che sia dichiarato il difetto della giurisdizione amministrativa, per due articolate considerazioni.
In base alla seconda, rileverebbe anche l’art. 19, comma 1, lettera d), del decreto legislativo n. 163 del 2006, perché la controversia in esame riguarda un contratto di mutuo, e dunque ‘servizi finanziari’ non disciplinati dal medesimo codice, né rileverebbe il fatto che sia stata esperita una procedura ad evidenza pubblica, per il principio per il quale - quando l’Amministrazione utilizza un procedimento pubblicistico per la scelta del contraente, senza esservi tenuta – la giurisdizione spetta comunque al giudice ordinario.
In subordine, la s.p.a. Banca Carige ha contestato la sussistenza di una propria responsabilità, poiché essa – contestualmente alla presentazione dell’offerta – avrebbe rappresentato che la propria proposta era condizionata all’acquisizione del necessario assenso degli uffici competenti, sicché «la possibilità di un esito negativo nel procedimento (interno alla Banca) di autorizzazione del mutuo non è stata affatto un evento imprevisto per l’Ospedale».
9. Ritiene la Sezione che le censure dell’appellante incidentale vadano respinte, poiché - come ha correttamente evidenziato la sentenza impugnata - nella specie è applicabile l’art. 133, lettera e), n. 1, del codice del processo amministrativo, per il quale sussiste la giurisdizione amministrativa esclusiva per le controversie riguardanti «procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all’applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie».
Risulta altresì infondata l’altra tesi dell’appellante incidentale, secondo cui il TAR avrebbe incongruamente richiamato il principio di concentrazione delle tutele: la medesima sentenza n. 179 del 2016 della Corte Costituzionale, al § 3.2., ha evidenziato che «l’ordinamento non conosce materie ‘a giurisdizione frazionata’, in funzione della differente soggettività dei contendenti. Elementari ragioni di coerenza e di parità di trattamento esigono, infatti, che l’amministrazione possa avvalersi della concentrazione delle tutele che è propria della giurisdizione esclusiva e che quindi le sia riconosciuta la legittimazione attiva per convenire la parte privata avanti il giudice amministrativo».
9.3.2. Inoltre, per la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio, rilevano le disposizioni dell’art. 27 del medesimo codice dei contratti pubblici (applicabile ratione temporis), il quale – estendendo in materia i relativi doveri delle Amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad essi equiparati, come gli organismi di diritto pubblico, ha disposto l’applicazione dei principi del Trattato anche ai contratti esclusi (per ragioni di soglia o di oggetto), imponendo il rispetto delle ‘regole minimali’ della evidenza pubblica (Sez. VI, 4 ottobre 2013, n. 4902; Sez. V, 24 aprile 2013, n. 2282; Sez. VI, 3 febbraio 2011, n. 775; Ad. Plen., 1° agosto 2011, n. 16).
10. Così riaffermata la sussistenza della giurisdizione amministrativa esclusiva, si deve esaminare la censura della s.p.a. Banca Carige, la quale ha lamentato che il TAR non avrebbe esaminato la sua eccezione, formulata in primo grado, secondo cui sarebbe inconfigurabile una propria responsabilità, poiché la domanda risarcitoria ha riguardato «una fase anteriore rispetto all’aggiudicazione in suo favore (che, nella fattispecie, non è pacificamente mai stata disposta)».
Il richiamo al fatto che non vi è stata la stipula del contratto, più che fondare una eccezione in senso tecnico, ha riguardato una ‘linea difensiva’ della s.p.a. Banca Carige, volta a rappresentare l’insussistenza di profili di una propria responsabilità.
Dall’esame della complessiva ratio decidendi della sentenza impugnata, si evince che il TAR ha ricostruito compiutamente i fatti accaduti, ha evidenziato che tra le parti non vi è mai stata la stipula del contratto (prendendo così in considerazione la ‘linea difensiva’ della s.p.a. Banca Carige) ed ha qualificato in linea di principio la domanda della s.p.a. Ospedale di Sassuolo come riconducibile ad una pretesa risarcitoria per responsabilità precontrattuale (pur se ha poi respinto la domanda, per l’assenza di danni giuridicamente risarcibili).
13. Per ragioni di ordine logico, va innanzitutto esaminata la questione se la s.p.a. Banca Carige abbia commesso un fatto illecito, nel rifiutare la stipula del contratto, dopo aver saputo che la sua offerta era stata collocata al primo posto nella graduatoria, nel verbale del 28 novembre 2006.
14. Ritiene la Sezione che vadano condivise le deduzioni della s.p.a. Ospedale di Sassuolo, già ritenute fondate dal TAR, sulla sussistenza di un fatto illecito della s.p.a. Banca Carige (sicché risultano infondate le deduzioni dell’appello incidentale).
Il testo di tale dichiarazione è univoco nell’evidenziare l’impegnatività di tale offerta: non solo esso non ha fatto riferimento ad una condizione sospensiva o risolutiva, ma ha inoltre fatto riferimento ai «60 giorni decorrenti da quello di scadenza per la presentazione dei documenti di gara», così evidenziando che - decorso tale termine – non sarebbe stata rilevante una eventuale determinazione della s.p.a. Ospedale di Sassuolo di concludere il contratto con la medesima Banca offerente.
Contrariamente a quanto ha dedotto la s.p.a. Banca Carige, tale dichiarazione è univoca, anche se nella stessa data 16 novembre 2006 vi era stata la trasmissione di un’altra dichiarazione, che precisava come l’approvazione fosse stata presentata «nelle more dell’approvazione della relativa pratica di affidamento da parte dei competenti organi deliberanti».
Va pertanto confermata la statuizione del TAR, che ha considerato ingiustificato il «rifiuto di stipulazione del contratto, a seguito della presentazione della migliore offerta da parte di Banca Carige s.p.a.».
15. Si deve ora passare all’esame della censura proposta con l’appello principale, secondo cui sarebbe in concreto risarcibile il danno cagionato dalla s.p.a. Banca Carige, consistente nel maggiore importo da corrispondere complessivamente per la stipula del mutuo con la Banca Popolare dell’Emilia Romagna (e quantificato nella memoria conclusiva di primo grado in euro 122.729,24, tenuto conto della differenza del meno favorevole spread offerto da tale Banca).
Pertanto, già nel vigore della legge sulla contabilità di Stato si è consolidato nella giurisprudenza un principio generale, per il quale – quando l’aggiudicatario di una gara pubblica senza giustificazione non stipula il contratto – non rilevano le discussioni concernenti la natura della sua responsabilità: il danno risarcibile è quello conseguente alle spese di indizione di una nuova gara (se non vi sono stati altri partecipanti), ovvero quello conseguente ai maggiori esborsi di denaro, conseguenti alla aggiudicazione disposta in base allo ‘scorrimento’.
Successivamente, per la partecipazione alle gare l’art. 75 del codice n. 163 del 2006 e l’art. 93 del codice n. 50 del 2016 hanno disposto la presentazione di «garanzie a prima richiesta» (commisurate in percentuale fissa al prezzo di gara e aventi anch’esse una funzione di garanzia), che attribuiscono alla stazione appaltante una ‘tutela rafforzata’, cioè il potere di disporre l’escussione dell’importo previsto, per il caso in cui l’aggiudicatario non intenda stipulare il contratto.
- l’incameramento della cauzione, nel sistema della legge di contabilità di Stato;
- la richiesta di pagamento «a prima richiesta» al garante, nel sistema a base dei codici del 2006 e del 2016.
16.3. Le leggi sopra indicate – sull’onere per i partecipanti di versare la cauzione provvisoria, ovvero di presentare la «polizza fideiussoria» - si sono basate sul principio indiscusso – basato anche sul buon senso - della risarcibilità del danno prodotto dal partecipante che rifiuti senza motivo di stipulare il contratto.
17. Nel caso di specie, il bando indetto dalla s.p.a. Banca di Sassuolo non ha previsto – ai fini della partecipazione alla gara - né il versamento di una cauzione provvisoria, né la presentazione di una «garanzia a prima richiesta».
18. Contrariamente a quanto ha ritenuto la sentenza appellata, risulta dunque fondata la pretesa della s.p.a. Ospedale di Sassuolo ad ottenere il risarcimento del danno, conseguente ai maggiori oneri da essa sopportati a seguito della stipula del contratto di mutuo con la Banca Popolare dell’Emilia Romagna.
Tali maggiori oneri risultano anche qualificabili come ‘perdita’ in termini di danno emergente, come è stato dedotto dall’appellante principale.
19. Circa la quantificazione dei danni, ritiene la Sezione che sia fondata la domanda della s.p.a. Ospedale di Sassuolo, basata sul criterio di computo basto sulla differenza del meno favorevole spread, offerto dalla Banca Popolare dell’Emilia Romagna.
La s.p.a. Banca Carige – pur avendo articolato le proprie difese su tutte le questioni sopra trattate – in ordine a tale criterio non ha nulla rilevato. Del resto, esso risulta ragionevole e giustificato, poiché basato sul ‘criterio della differenza’, tra l’onere sopportato dall’Ospedale nel caso di stipula con la s.p.a. Banca Carige e quello sopportato a seguito della stipula con la Banca Popolare dell’Emilia Romagna.
- accoglie l’appello principale, sicché – in riforma parziale della sentenza impugnata – condanna la s.p.a. Banca Carige al pagamento – in favore della s.p.a. Ospedale di Sassuolo – di euro 122.729,24, oltre interessi e rivalutazione, da calcolare tenendo conto della data di pubblicazione della riformata sentenza del TAR;
- condanna la s.p.a. Banca Carige al pagamento delle spese e degli onorari dei due gradi del giudizio, nella misura indicata nel dispositivo.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), pronunciando sull’appello n. 2365 del 2016:
- condanna la s.p.a. Banca Carige al pagamento di euro 15.000 (quindicimila) per spese ed onorari dei due gradi del giudizio, di cui euro 5.000 per il primo grado ed euro 10.000 per il secondo grado.
Così deciso in Roma, presso la sede del Consiglio di Stato, Palazzo Spada, nella camera di consiglio del giorno 21 luglio 2016, con l'intervento dei magistrati:

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