Source: http://kraken.slv.cz/5Afs289/2016
Timestamp: 2018-06-24 09:05:33+00:00

Document:
5Afs289/2016
5 Afs 289/2016-25
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Lenky Matyá¹ové a soudcù JUDr. Tomá¹e Langá¹ka a Mgr. Ondøeje Mrákoty v právní vìci ¾alobce: Mìsto Chrastava, nám. 1. Máje Chrastava, zast. JUDr. Milo¹em Ple¹tilem, advokátem se sídlem Vlèí vrch 672, Liberec, proti ¾alovanému: Úøad regionální rady regionu soudr¾nosti Severovýchod, se sídlem ©vendova 1282, Hradec Králové, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 21. 11. 2016, è. j. 31 Af 7/2016-45,
[1] Kasaèní stí¾ností se ¾alobce ( stì¾ovatel ) domáhá zru¹ení shora oznaèeného usnesení krajského soudu, kterým byla odmítnuta ¾aloba proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 11. 2. 2014, è. j. RRSV2104/2014; tímto mu byl vymìøen odvod za poru¹ení rozpoètové káznì ve vý¹i 15 638 592 Kè. V ¾alobì stì¾ovatel namítal nicotnost platebního výmìru z dùvodu vnitøní rozpornosti dle § 105 odst. 2 zákona è. 280/2009 Sb., daòový øád (dále daòový øád ).
[2] Krajský soud ¾alobu shledal nepøípustnou dle § 68 písm. a) zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní [s. ø. s.], nebo» stì¾ovatel nevyèerpal v øízení pøed správními orgány øádné opravné prostøedky. Stì¾ovatel sice podal proti platebnímu výmìru odvolání, o tomto v¹ak dosud (v dobì podání ¾aloby) nebylo rozhodnuto. Krajský soud proto ¾alobu podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s. odmítl.
[3] V kasaèní stí¾nosti stì¾ovatel namítá, ¾e podal ¾alobu, jejím¾ jediným dùvodem byla tvrzená nicotnost. Stì¾ovatel pøitom splnil po¾adavek § 68 písm. c) s. ø. s., nebot·se domáhal vyslovení nicotnosti dle § 105 zákona è. 280/2009 Sb., daòový øád (dále daòový øád ). Nadøízený správce danì-Ministerstvo financí-neshledal podnìt oprávnìný, co¾ stì¾ovateli bylo sdìleno pøípisem ze dne 14. 1. 2016. Krajský soud nebral vùbec v úvahu naplnìní podmínky pøípustnosti ¾aloby dle § 68 písm. c) s. ø. s. a celou svoji argumentaci zalo¾il na nenaplnìní podmínky dle § 68 písm. a) s. ø. s. Své rozhodnutí opøel o usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 12. 3. 2013, è. j. 7 As 100/2010-65. Stì¾ovatel poznamenává, ¾e vìc nyní projednávaná se na rozdíl od vý¹e uvedené vìci, kterou posuzoval roz¹íøený senát, týká daòového nikoli správního øízení; s názorem roz¹íøeného senátu pøitom nesouhlasnì polemizuje. Má za to, ¾e podnìt na vyslovení nicotnosti a následné prohlá¹ení nicotnosti, resp. odlo¾ení podnìtu nadøízeným správcem danì podle § 105 daòového øádu je øízením pøed správním orgánem dle § 68 písm. c) s. ø. s., a ¾e odlo¾ení podnìtu opravòuje daòový subjekt stát se ¾alobcem a podat ¾alobu podle § 68 písm. c) s. ø. s., kde jediným dùvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí. Opaèný výklad by znamenal, ¾e by daòový subjekt ztratil ústavní právo na soudní ochranu v pøípadì, kdy by na¹el v rozhodnutí prvoinstanèního správce danì jednu jedinou vadu, a to nicotnost. Nemohl by podat odvolání, nebo» tvrzená nicotnost není sama o sobì právním dùvodem pro podání odvolání (odvolací orgán mù¾e podle § 116 daòového øádu napadené rozhodnutí zmìnit, zru¹it nebo potvrdit, nikoli vyslovit nicotnost; tu mù¾e vyslovit jen podle § 105 daòového øádu). Právo na soudní ochranu by daòový subjekt ztratil také v pøípadì, kdy by probìhly lhùty k podání odvolání; ze zákona neexistuje pro nicotnost prekluzivní lhùta; daòový subjekt má právo kdykoli podat dle § 105 daòového øádu podnìt. Dle stì¾ovatele nicotnost pøebíjí ve¹keré jiné vady a nezákonnosti rozhodnutí, je proto zcela zbyteèné, aby probíhalo zdlouhavé odvolací øízení zabývající se ostatními nezákonnostmi, kdy¾ tyto jsou ve vztahu k vadì nicotnosti zcela bez významu. Stì¾ovatel konstatuje, ¾e podal odvolání ji¾ dne 4. 3. 2014 a dosud o nìm odvolací orgán nerozhodl. Pøitom je zcela jisté, ¾e v otázce nicotnosti maximálnì zopakuje své stanovisko, které uvedl v rámci odlo¾ení podnìtu; nemá tudí¾ ¾ádného významu èekat na rozhodnutí o odvolání, nebo» podmínka § 68 písm. c) s. ø. s., která má zcela stejnou právní relevanci jako § 68 písm. a) s. ø. s. a je speciálním ustanovením pro nicotnost, je naplnìna. Stì¾ovatel navrhuje, aby Nejvy¹¹í správní soud napadené usnesení krajského soudu zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
[4] ®alovaný v písemném vyjádøení poukázal na povinnost soudù øídit se názorem roz¹íøeného senátu, nelze proto krajskému soudu vytýkat, ¾e takto postupoval. ®alovanému ani není známo, ¾e by názor roz¹íøeného senátu byl pøekonán. Má rovnì¾ za to, ¾e není dùvodu èinit rozdíly mezi nicotností podle správního øádu a daòového øádu. Zásadnì se stì¾ovatelem nesouhlasí v tom, ¾e by pøi aplikaci usnesení roz¹íøeného senátu ztratil daòový subjekt ústavní právo na soudní ochranu v pøípadì, kdy by na¹el v rozhodnutí prvoinstanèního orgánu jedinou vadu a to nicotnost. Podle § 105 odst. 1 daòového øádu nicotnost rozhodnutí zji¹»uje a prohla¹uje z moci úøední, a to kdykoli správce danì nejblí¾e nadøízený správci danì, který rozhodnutí vydal. Tedy je zøejmé, ¾e nicotnost mù¾e být napravena i v rámci odvolacího øízení. ®alovaný poukazuje na to, ¾e sám stì¾ovatel uvádí, ¾e podal odvolání proti platebnímu výmìru a o tomto odvolání nebylo dosud rozhodnuto. Tedy je zcela zjevné, ¾e stì¾ovatel dosud bezvýslednì nevyèerpal opravné prostøedky, které mu zákon umo¾òuje. ®alovaný navrhuje, aby Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost jako nedùvodnou zamítl.
[5] Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu a z dùvodù stì¾ovatelem uplatnìných, neshledal pøitom vady, k nim¾ by byl povinen pøihlédnout z moci úøední (§109 odst. 3 a 4 s. ø. s.). Kasaèní stí¾nost není dùvodná.
[6] Usnesení roz¹íøeného senátu ve vìci sp. zn. 7 As 100/2010 lze, co se týèe podmínek pøípustnosti ¾aloby, plnì aplikovat i na vìc stì¾ovatele. Lze naopak konstatovat, ¾e právì z hlediska odli¹nosti právních úprav (co se týèe prohla¹ování nicotnosti; srov. § 105 odst. 1 daòového øádu vers. § 77 odst. 1 a 2 správního øádu ve znìní do 30. 6. 2017), jsou závìry roz¹íøeného senátu, zejména v otázce kompetence odvolacího orgánu prohlásit nicotnost z jiných dùvodù ne¾ pro absolutní vìcnou nepøíslu¹nost, pro daòovou nicotnost pøiléhavìj¹í. pokraèování [7] Daòový øád, i kdy¾ institut nicotnosti zavedl a jeho obsah vymezil v podstatì shodnì se správním øádem (§ 77 správního øádu ve znìní úèinném do 30. 6. 2017), zvolil, co se týèe prohla¹ování nicotnosti, ponìkud odli¹nou úpravu. Stejnì jako podle správního øádu mù¾e správce danì prohlásit nicotnost z dùvodu vìcné nepøíslu¹nosti [§105 odst. 2 písm. a) daòového øádu]. Podle § 77 správního øádu (ve znìní do 30. 6. 2017) nicotné je rozhodnutí, k jeho¾ vydání nebyl správní orgán vùbec vìcnì pøíslu¹ný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadøízený vìcnì pøíslu¹nému správnímu orgánu. Nicotnost z tohoto dùvodu zji¹»uje a rozhodnutím prohla¹uje správní orgán nadøízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal. Nicotné je, shodnì jak vymezuje daòový øád, rovnì¾ podle správního øádu dále rozhodnutí, které trpí vadami, je¾ je èiní zjevnì vnitønì rozporným nebo právnì èi fakticky neuskuteènitelným, anebo jinými vadami, pro nì¾ je nelze vùbec pova¾ovat za rozhodnutí správního orgánu [§105 odst. 2 písm. b) daòového øádu, § 77 odst. 2, resp. nyní odst. 1 správního øádu]. Nicotnost z tìchto dùvodù v¹ak podle správního øádu vyslovoval dle § 77 odst. 2 ve znìní do 30. 6. 2017 nikoli správní orgán, ale soud podle soudního øádu správního. Podle daòového øádu v¹ak i v tìchto pøípadech vyslovuje nicotnost správce danì. Zatímco tedy správní øád pro pøípad vnitøní rozpornosti nebo faktické neuskuteènitelnosti pøesouval hodnocení vad z hlediska jejich dopadù (nezákonnosti nebo nicotnosti) do roviny soudní, daòový øád ponechává i tuto otázku na zvá¾ení správce danì.
[8] Nejvy¹¹í správní soud podotýká, ¾e zákonem è. 183/2017 Sb., kterým se mìní nìkteré zákony v souvislosti s pøijetím zákona o odpovìdnosti za pøestupky a øízení o nich a zákona o nìkterých pøestupcích, do¹lo s úèinností od 1. 7. 2017 ke sjednocení obou procesních úprav vlo¾ením nového znìní § 77 správního øádu, podle nìho¾ nicotnost (ze v¹ech dùvodù) ji¾ prohla¹uje správní orgán, nikoli soud (viz èást 106, èl. CLXIV, bod 14.); souèasnì byl § 78 vypu¹tìn.
[9] Pøipustil-li tedy roz¹íøený senát, aby otázku nicotnosti vyøe¹il odvolací správní orgán v rámci odvolání (a to právì i pøes vý¹e uvedené odli¹nosti v té dobì existující), není ¾ádný rozumný dùvod, aby v pøípadì daòového øízení tomu mìlo být jinak, tedy ¾e by nemohl otázku nicotnosti vyøe¹it nadøízený správce danì v rámci odvolání. Pokud zdej¹í soud dospìl k závìru, ¾e podmínkou pøípustnosti ¾aloby, jejím¾ jediným dùvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì èi rozhodnutí o odvolání, je vyèerpání øádných opravných prostøedkù v øízení pøed správním orgánem ve smyslu § 68 písm. a) soudního øádu správního, platí uvedené i pro pøípad rozhodnutí vydaného v øízení daòovém.
[10] Stì¾ovateli lze pøisvìdèit v tom, ¾e souèasná právní úprava, judikatura i doktrína pova¾ují nicotnost za samostatný právní institut, který je odli¹ný od institutu nezákonnosti z hlediska právních úèinkù dotyèného správního aktu. Nezákonné rozhodnutí existuje, je právnì závazné, vynutitelné a vychází se z presumpce jeho správnosti, dokud není zru¹eno (zpravidla ex nunc). Proti nìmu lze brojit opravnými èi dozorèími prostøedky, av¹ak pokud tyto nejsou vèas a øádnì uplatnìny, zùstává nezákonné rozhodnutí objektivnì existující a nelze ho ji¾ odstranit. Naproti tomu se na nicotné rozhodnutí v¾dy hledí (ex tunc) jako na neexistující, zdánlivé, nezakládající ¾ádné právní následky, a proto nemusí být respektováno a veøejnou mocí dokonce ani nesmí být vynucováno. Nicotnost nelze zhojit uplynutím èasu a mù¾e tak k ní být pøihlédnuto kdykoliv z úøední povinnosti.
[11] Uvedenému rozdílu mezi nicotností a nezákonností v¹ak je¹tì nutnì nemusí odpovídat odli¹né právní prostøedky, které podle správního øádu slou¾í na ochranu proti nim. K nápravì nezákonnosti správního aktu je urèeno pøedev¹ím odvolací øízení; v nìm odvolací správní orgán pøezkoumává soulad napadeného rozhodnutí s právními pøedpisy. Nicotnost je v podstatì tì¾kou, kvalifikovanou formou nezákonnosti rozhodnutí. By» se na takové rozhodnutí prvního stupnì hledí jako na neexistující a zdánlivé, nelze odhlédnout od toho, ¾e souèasnì není v souladu s konkrétními ustanoveními zákona èi jiného právního pøedpisu. Proto i dùvody nicotnosti vymezené v § 77 odst. 1 a 2 správního øádu, resp. § 105 odst. 2 daòového øádu, znamenají rozpor rozhodnutí s právními pøedpisy. Nelze rovnì¾ odhlédnout od faktu, ¾e odvolání pøedstavuje øádný opravný prostøedek, jen¾ slou¾í k nápravì v¹ech vad rozhodnutí prvního stupnì i jemu pøedcházejícího øízení (viz § 114 odst. 2 a 3 daòového øádu, § 89 odst. 2 správního øádu). Jestli¾e je tedy odvolací øízení urèeno k odstranìní v¹ech pochybení správního orgánu prvního stupnì, tak tím spí¹e v nìm musí být napravena i nejtì¾¹í vada rozhodnutí, pro kterou na nìho nelze nahlí¾et jako na existující správní akt.
[12] Senát nyní rozhodující tak souhlasí se závìrem roz¹íøeného senátu do té míry, ¾e v odvolacím øízení mù¾e být pro rozpor s právními pøedpisy zru¹eno jakékoliv rozhodnutí, tedy i takové, na které by se pro jeho tì¾ké vady mìlo hledìt jako na rozhodnutí neexistující (výhrady, které sdílí ohlednì nále¾itostí výrokové èásti rozhodnutí odvolacího orgánu, nejsou pro posouzení vìci podstatné).
[13] Z právní úpravy nelze dovodit ¾ádné omezení pravomoci odvolacího orgánu k odstranìní vadných aktù. Je tøeba rovnì¾ pøipustit, ¾e definice nicotnosti obsa¾ená v daòovém øadu, resp. správním øádu je zcela vágní, a ponechává ¹iroký prostor pro úvahy, co hodnotit jako vadu zpùsobující nezákonnost a co ji¾ jeho nicotnost. Dùvodem nicotnosti mù¾e být mimo jiné napø. vnitøní rozpornost rozhodnutí-viz § 105 odst. 2 písm. b) daòového øádu, resp. § 77 odst. 1 (døíve odst. 2) správního øádu; ta pøitom dle dosavadní doktríny i navazující judikatury správních soudù má za následek pouze nepøezkoumatelnost rozhodnutí, nikoli v¹ak jeho nicotnost. Hranice mezi nepøezkoumatelností rozhodnutí a jeho nicotností není dodnes zákonem ani judikaturou jednoznaènì vymezena. Stì¾ovatel ve své ¾alobì pøitom po¾aduje vyslovení nicotnosti právì z dùvodu zjevné vnitøní rozpornosti platebního výmìru.
[14] Jak stì¾ovatel uvádí, podal proti platebnímu výmìru odvolání, v nìm¾ namítá jiné nezákonnosti, nenamítá v¹ak nicotnost z uvedeného dùvodu. Je v¹ak otázkou proè tak neuèinil. Stì¾ovateli nic nebránilo (a pokud není dosud o odvolání rozhodnuto, ani nebrání-viz § 111 odst. 2 daòového øádu) tuto námitku uplatnit. Pokud stì¾ovatel dovozuje, ¾e odvolací orgán odlo¾il jeho podnìt k vyslovení nicotnosti s tím, ¾e se nejedná o zásadní rozpory a uvedené rozhodnutí nelze pova¾ovat za nicotné, a ¾e nelze oèekávat, ¾e by svùj postoj zmìnil, èiní tak pøedèasnì a pouze v rovinì spekulací. Ani samotná skuteènost, ¾e o odvolání nebylo od roku 2014 dosud rozhodnuto, nemù¾e být dùvodem pro to, aby byla mimo probíhající odvolací øízení posuzována v øízení pøed soudem jedna konkrétní namítaná vada, která svojí povahou mù¾e mít za následek jak nezákonnost, tak nepøezkoumatelnost èi nicotnost napadeného rozhodnutí. Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku sp. zn. 2 Afs 98/2004, mimo jiné uvedl: Podmínìnost vyèerpání opravných prostøedkù ve správním øízení pøed podáním ¾aloby k soudu je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního pøezkumu a minimalizace zásahù soudù do správního øízení. To znamená, ¾e úèastník správního øízení musí zásadnì vyèerpat v¹echny prostøedky k ochranì svých práv, které má ve své procesní dispozici, a teprve po jejich marném vyèerpání se mù¾e domáhat soudní ochrany. Soudní pøezkum správních rozhodnutí je toti¾ koncipován a¾ jako následný prostøedek ochrany, který nemù¾e nahrazovat prostøedky nacházející se uvnitø veøejné správy. Stì¾ovatel má nepochybnì k dispozici právní prostøedky, jimi¾ se proti neèinnosti správního orgánu mù¾e bránit a vydání rozhodnutí tak vynutit. Nelze tak v¹ak èinit prostøednictvím ¾aloby na vyslovení nicotnosti rozhodnutí.
[15] Nejvy¹¹í správní soud uzavírá, ¾e krajský soud nepochybil, pokud dospìl k názoru, ¾e podmínkou pøípustnosti ¾aloby, jejím¾ jediným dùvodem je tvrzená nicotnost platebního výmìru na odvod ze dne 11. 2. 2014, je vyèerpání øádných opravných prostøedkù v øízení pokraèování pøed správním orgánem ve smyslu § 68 písm. a) s. ø. s., a pro nesplnìní této podmínky ¾alobu odmítl.
[16] Postupem krajského soudu není nikterak dotèeno právo stì¾ovatele na pøístup k soudu, jak mylnì dovozuje. Stì¾ovatel mù¾e proti rozhodnutí odvolacího orgánu nepochybnì podat správní ¾alobu, ve které mù¾e své námitky uplatnit. Je-li mo¾né nicotnost rozhodnutí prvního stupnì napravit v rámci odvolacího øízení, je nutné za výsledek vyèerpání øádných opravných prostøedkù v øízení pøed správním orgánem ve smyslu § 5 a § 68 písm. a) s. ø. s. pova¾ovat rozhodnutí o odvolání. Proto teprve den oznámení rozhodnutí vydaného v odvolacím øízení urèuje poèátek lhùty pro podání ¾aloby, jejím¾ jediným dùvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí prvního stupnì. Takovou ¾alobu je proto nutné podle § 72 odst. 1 s. ø. s. podat do dvou mìsícù poté, kdy bylo ¾alobci oznámeno rozhodnutí o odvolání doruèením jeho písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným zpùsobem, nestanoví-li zvlá¹tní zákon lhùtu jinou. Stejným zpùsobem se poèítá i lhùta pro podání ¾aloby, v ní¾ se namítá toliko nicotnost rozhodnutí o odvolání.
[17] Nejvy¹¹í správní soud neshledal kasaèní stí¾nost dùvodnou, proto ji podle § 110 odst. 1 s. ø. s. zamítl.
[18] O nákladech øízení rozhodl soud v souladu s § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ø. s. Stì¾ovatel nemìl ve vìci úspìch, nemá proto právo na náhradu nákladù øízení, ¾alovanému ¾ádné náklady pøesahující jeho bì¾nou správní èinnost nevznikly, proto mu soud náhradu nákladù nepøiznal.

References: soud 
 § 105
 soud 
 § 68
 soud 
 § 46
 § 68
 § 105
 soud 
 § 68
 § 68
 § 105
 § 68
 § 68
 § 116
 § 105
 § 105
 § 68
 § 68
 soud 
 § 105
 soud 
 soud 
 § 105
 § 77
 § 77
 § 77
 § 77
 soud 
 soud 
 § 77
 soud 
 § 78
 soud 
 § 68
 § 77
 § 105
 § 114
 § 89
 § 105
 § 77
 § 111
 soud 
 soud 
 soud 
 § 68
 § 5
 § 68
 § 72
 soud 
 § 110
 soud 
 § 60
 § 120
 soud