Source: http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&zoom=&type=show_document&highlight_docid=aza%3A%2F%2F13-09-2016-1C_139-2016
Timestamp: 2016-10-24 23:41:43+00:00

Document:
1C_139/2016 (13.09.2016)
1C_139/2016 � � Urteil vom 13. September 2016
Die Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde Dornach/SO vom 9. Dezember 2015 behandelte unter anderem unter Traktandum 1 die Kosten des "Sanierungsprojektes Apfelseestrasse" und unter Traktandum 7 das "Budget 2016". Der Kredit f�r das Projekt zur Instandstellung der Apfelseestrasse von drei Millionen Franken wurde zuhanden der Urnenabstimmung verabschiedet, und in der Folge beschloss die Gemeindeversammlung das Budget 2016, das den genannten Kredit mit enthielt.
Gegen den Kredit- und Budgetentscheid der Gemeindeversammlung vom 9. Dezember 2015 f�hrte Max Rumpel als Stimmberechtigter der Einwohnergemeinde Dornach Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Solothurn. Im Wesentlichen machte er geltend, der Beschluss �ber das Budget 2016 sei mit der gleichzeitigen Festsetzung des Steuerfusses verbunden und als unrechtm�ssig aufzuheben, weil der Kredit f�r das Sanierungsprojekt Apfelseestrasse nicht vorg�ngig durch Urnenabstimmung best�tigt worden sei. �berdies sei eine neutrale Fachperson mit einer Untersuchung gegen�ber dem Amt f�r Gemeinden des Kantons Solothurn zu betrauen, weil dieses offenbar dem Gemeindepr�sidenten von Dornach vor der Gemeindeversammlung auf Anfrage hin falsche Ausk�nfte erteilt habe. Am 23. Februar 2016 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab.
Mit Beschwerde vom 24. M�rz 2016 beantragt Max Rumpel, den Beschluss des Regierungsrates vom 23. Februar 2016 aufzuheben und festzustellen, dass einmalige Ausgabenbeschl�sse, die nach dem Budgetbeschluss erfolgen, erst in das Budget des folgenden Jahres eingestellt werden d�rfen; zudem sei gegen den Leiter des Amts f�r Gemeinden ein administrativer Verweis auszusprechen wegen Kompetenz�berschreitung und gesetzwidriger Auskunftserteilung; auch gegen�ber dem Gemeinderat Dornach sei ein Verweis auszusprechen, weil dieser wiederholt gegen die Gemeindeordnung verstossen habe.
Die Einwohnergemeinde Dornach verzichtete auf eine Vernehmlassung. Das Amt f�r Gemeinden des Kantons Solothurn schliesst f�r den Regierungsrat auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Max Rumpel �usserte sich am 12. Juni 2016 nochmals zur Sache.
1.1.�Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid, gegen den beim Bundesgericht gest�tzt auf Art. 82 lit. c i.V.m. Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in Form der Stimmrechtsbeschwerde erhoben werden kann. Von der Stimmrechtsbeschwerde werden sowohl eidgen�ssische als auch kantonale und - wie im zu beurteilenden Fall - kommunale Stimmrechtssachen erfasst. Eine richterliche Vorinstanz ist nicht zwingend erforderlich (vgl. Art. 88 BGG).
1.2.�Der Beschwerdef�hrer ist als Stimmberechtigter der fraglichen Gemeinde zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 3 BGG). Nicht zul�ssig ist allerdings sein genereller Antrag auf Feststellung, dass einmalige Ausgabenbeschl�sse, die nach dem Budgetbeschluss erfolgen, erst in das Budget des folgenden Jahres eingestellt werden d�rfen. Da dem Bundesgericht mit der potentiellen Aufhebung des angefochtenen Entscheides eine konkrete Gestaltungsm�glichkeit im Sinne des Anliegens des Beschwerdef�hrers offen steht, fehlt es diesem am erforderlichen Feststellungsinteresse f�r sein allgemeines Feststellungsbegehren. Insofern kann auf die Beschwerde mithin nicht eingetreten werden.
1.3.�Der Beschwerdef�hrer r�gt in erster Linie einen Verstoss gegen kantonale und kommunale Bestimmungen �ber die Zust�ndigkeiten der Gemeindeorgane, insbesondere �ber die den Stimmberechtigten an der Gemeindeversammlung oder Urnenabstimmung zu unterbreitenden Gesch�fte. Diese stehen in einem engen Zusammenhang mit dem Stimmrecht, weshalb sich die Stimmrechtsbeschwerde insofern als zul�ssig erweist.
1.4.�Streitgegenstand vor dem Bundesgericht bilden einzig Entscheide unterer Instanzen. Soweit der Beschwerdef�hrer beantragt, dass das Bundesgericht selbst einen Verweis gegen�ber dem solothurnischen Amt f�r Gemeinden und dem Gemeinderat Dornach aussprechen soll, verlangt er direkt die Anordnung einer aufsichtsrechtlichen Massnahme, f�r die das Bundesgericht nicht zust�ndig ist. Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Streitgegenstand kann in diesem Zusammenhang allenfalls die Weigerung des Regierungsrates sein, gegen�ber dem kantonalen Amt f�r Gemeinden eine Untersuchung einzuleiten. Insofern handelt es sich allerdings nicht um eine Stimmrechtssache, sondern um eine aufsichtsrechtliche Streitigkeit, die grunds�tzlich strengeren Eintretensvoraussetzungen unterliegt.
1.5.�Mit Blick auf die politischen Rechte pr�ft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften unter Einschluss des kommunalen Rechts, die den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (Art. 95 lit. d BGG; BGE 129 I 185 E. 2 S. 190, 392 E. 2.1 S. 394). Die Anwendung anderer kantonaler und kommunaler Vorschriften, namentlich aufsichtsrechtlicher Natur, und die Feststellung des Sachverhalts sowie die Beweisw�rdigung pr�ft das Bundesgericht hingegen nur unter dem Gesichtswinkel des Willk�rverbots (vgl. BGE 129 I 392 E. 2.1 S. 394; 123 I 175 E. 2d/aa mit Hinweisen). Tatfragen sind hier allerdings nicht strittig.
1.6.�Das Bundesgericht pr�ft die bei ihm angefochtenen Entscheide grunds�tzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, die von den Beschwerdef�hrern ger�gt und begr�ndet werden (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG). Erh�hte Anforderungen an die Begr�ndung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten unter Einschluss der R�ge, kantonales und kommunales Recht sei willk�rlich angewandt worden, geltend gemacht wird (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen). Im Umfang, in dem der Beschwerdef�hrer zur Stimmrechtsbeschwerde zugelassen ist, gen�gen seine Ausf�hrungen den Anforderungen an eine ausreichende Beschwerdebegr�ndung, weshalb sich die Beschwerde insofern als zul�ssig erweist. Soweit er allerdings aufsichtsrechtliche R�gen erhebt, legt er nicht rechtsgen�glich dar, inwiefern damit Bundesrecht verletzt bzw. insbesondere kantonales oder kommunales Recht willk�rlich angewandt worden sein sollte. Insoweit kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden. Zu pr�fen ist demnach nur die Frage, ob der angefochtene Entscheid gegen das Stimmrecht des Beschwerdef�hrers verst�sst.
2.1.�Nach � 142 des solothurnischen Gemeindegesetzes vom 16. Februar 1992 (GG; BGS 131.1) sind nicht gebundene einmalige und j�hrlich wiederkehrende Ausgaben, die einen in der Gemeindeordnung zu bestimmenden Betrag �bersteigen, vom zust�ndigen Organ unter einem besonderen Traktandum zu beschliessen, bevor �ber das Budget beschlossen wird (Abs. 1); die �brigen nicht gebundenen Ausgaben k�nnen in das Budget aufgenommen und gleichzeitig mit der Schlussabstimmung �ber das Budget beschlossen werden (Abs. 2). Mit dem Budget ist festzulegen, wie die Ausgaben finanziert werden (� 143 GG). Gem�ss � 144 GG ist im Budget der Steuerfuss f�r das n�chste Jahr festzusetzen (Abs. 1); dieser ist so zu bemessen, dass der voraussichtliche Steuerertrag mit dem �brigen Ertrag mittelfristig den Aufwand der laufenden Jahresrechnung einschliesslich der notwendigen Abschreibungen finanziert (Abs. 2).
Nach � 55 der Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde Dornach vom 13. Dezember 2000 (genehmigt gem�ss dem Departement des Innern vom 24. Januar 2001) sind in Umsetzung von � 142 GG nicht gebundene einmalige Ausgaben, die Fr. 200'000.-- �bersteigen, und j�hrlich wiederkehrende Ausgaben, die Fr. 50'000.-- �bersteigen, von der Gemeindeversammlung unter einem besonderen Traktandum zu beschliessen.
2.2.�Die �� 142 f. GG bezwecken, dass das Gemeindebudget die tats�chlich zu erwartenden Ausgaben m�glichst vollst�ndig wiedergibt und gleichzeitig deren Finanzierung festlegt. Dies dient der Vorhersehbarkeit und Wahrhaftigkeit des Voranschlags. Nur geringf�gige nicht gebundene Ausgaben sollen direkt ins Budget aufgenommen werden. �ber gewichtigere nicht gebundene Ausgaben soll vorweg separat entschieden werden, damit sie je nach Ausgang des Entscheides in den Budgetbeschluss aufgenommen oder weggelassen werden k�nnen. Es bleibt den Gemeinden �berlassen, den Betrag festzulegen, der die Grenze bestimmt zwischen den nicht gebundenen Ausgaben, �ber die separat vorweg zu befinden ist, und den anderen, die direkt ins Budget aufgenommen werden. F�r die Gemeinde Dornach liegt dieser Betrag f�r einmalige Ausgaben bei Fr. 200'000.--.
2.2.1.�� 142 Abs. 1 GG besagt, dass das zust�ndige Organ vor dem Budgetbeschluss �ber eine nicht gebundene Ausgabe entscheidet, wenn diese den daf�r massgeblichen Betrag �bersteigt. Nach Auffassung des Beschwerdef�hrers handelt es sich dabei um die Stimmb�rgerinnen und Stimmb�rger der Einwohnergemeinde Dornach, da der Ausgabenbeschluss f�r das fragliche Strassenrenovationsprojekt dem obligatorischen Referendum unterstehe. Die Gemeinde und der Regierungsrat sind insofern der Ansicht, es gen�ge, dass die Gemeindeversammlung das Traktandum separiert und �ber die Projektausgabe vor dem Budget entschieden habe.
2.2.2.�Nach � 50 GG ist unter anderem dann �ber eine von der Gemeindeversammlung beratene Vorlage an der Urne abzustimmen, wenn es die Gemeindeordnung bestimmt (Abs. 1 lit. b); diesfalls unterbleibt die Schlussabstimmung an der Gemeindeversammlung (Abs. 2). Gem�ss � 18 Abs. 1 lit. c GO ist in Umsetzung von � 50 GG �ber eine von der Gemeindeversammlung beratene Ausgabe an der Urne abzustimmen, wenn sie zwei Millionen Franken �bersteigt, in welchem Fall die Schlussabstimmung an der Gemeindeversammlung unterbleibt (� 18 Abs. 2 GO). Nach � 51 GG kann �berdies an jeder Gemeindeversammlung von einem Teil der anwesenden Stimmberechtigten verlangt werden, dass die Schlussabstimmung in einer Sachfrage an der Urne stattfindet, wobei der in der Gemeindeordnung zu bestimmende Teil 1/3 nicht �bersteigen darf. Soweit ersichtlich, enth�lt die Gemeindeordnung von Dornach dazu keine weitere Konkretisierung.
2.2.3.��bersteigt ein Projektkredit den kommunal bestimmten Grenzwert, fallen die Zust�ndigkeiten auseinander: �ber den Kredit hat die Stimmb�rgerschaft an einer Urnenabstimmung zu befinden, w�hrend die Gemeindeversammlung das Budget genehmigt, in das die Projektausgabe aufzunehmen ist. Weder das Gemeindegesetz noch die Gemeindeordnung regeln ausdr�cklich, wie das Verfahren diesfalls ablaufen soll. Der Beschwerdef�hrer will aus dem Wortlaut von � 142 Abs. 1 GG ableiten, dass es sich beim "zust�ndigen Organ", das vor der Annahme des Budgets durch die Gemeindeversammlung �ber eine nicht gebundene Ausgabe zu entscheiden hat, um das Organ handelt, das den abschliessenden endg�ltigen Entscheid f�llt, also um die Stimmb�rgerschaft, falls eine Urnenabstimmung durchgef�hrt werden muss. Dies h�tte allerdings zur Folge, dass die Gemeindeversammlung im gleichen Zusammenhang zweimal t�tig werden m�sste: In einer ersten Sitzung h�tte sie �ber den besonderen Ausgabenposten zu entscheiden und diesen der Urnenabstimmung zu unterstellen, um danach in einer zweiten Sitzung das Budget zu verabschieden, je nach Ausgang der Volksabstimmung unter Einschluss oder Ausschluss des fraglichen Postens. Ein solcher Ablauf erscheint schwerf�llig und zeitaufw�ndig. Er kann sogar dazu f�hren, dass eine im Budgetentwurf vorgesehene Ausgabe aus dem Voranschlag gestrichen werden muss, wenn etwa die Gemeindeversammlung eine Krediterh�hung �ber den Grenzwert f�r das obligatorische Referendum oder die Unterstellung unter das Referendum beschliesst. Diesfalls k�nnte der Ausgabenposten erst im n�chsten Voranschlag wieder budgetiert werden, wie es der Beschwerdef�hrer auch im vorliegenden Fall vorschl�gt, und es k�me zu einer Verz�gerung um ein Jahr. Das kann nicht der Sinn des Gesetzes sein. Mit den Vorinstanzen sind die einschl�gigen Bestimmungen daher so zu verstehen, dass mit dem zust�ndigen Organ die Gemeindeversammlung gemeint ist, die �ber beide Gesch�fte an einer Sitzung zu befinden hat, wobei sie zwingend vorweg �ber den Ausgabenposten und erst danach �ber das Budget entscheiden darf. Dabei ist dann allerdings sicherzustellen, dass die Annahme des im Budget enthaltenen Ausgabepostens, �ber den im Nachhinein noch eine Urnenabstimmung abzuhalten ist, lediglich unter dem Vorbehalt der Annahme in der Volksabstimmung erfolgt. Unterstrichen wird dieser Zusammenhang durch das gesetzlich vorgesehene Ausbleiben der Schlussabstimmung in der Gemeindeversammlung, die durch die Urnenabstimmung ersetzt wird. Bis zur Beschlussfassung an der Urne darf die Gemeinde �ber den entsprechenden Budgetkredit nicht verf�gen. Dieser Ablauf entspricht im �brigen Ziff. 11.10 des vom Amt f�r Gemeinden des Kantons Solothurn zu Handen der Gemeinden herausgegebenen Handbuchordners (HBO) HRM2, ohne dass dies f�r die Gesetzesauslegung bindend w�re.
2.3.�Der Beschwerdef�hrer stellt den Budgetbeschluss sodann in einen unmittelbaren Zusammenhang zur Festlegung des Steuerfusses.
2.3.1.�Gem�ss der gesetzlichen Regelung ist der Steuerfuss im Budget zu bestimmen (� 144 Abs. 1 GG). Er gilt jeweils f�r ein Jahr (� 144 Abs. 1 GG), ist aber so zu bemessen, dass der voraussichtliche Steuerertrag mit dem �brigen Ertrag mittelfristig den Aufwand der laufenden Jahresrechnung finanziert (� 144 Abs. 2 GG). Der Steuerfuss beruht demnach auf einer etwas l�ngeren ("mittelfristigen") Perspektive, soll jedoch gleichzeitig die Finanzierung der kommunalen Ausgaben des laufenden Jahres sicherstellen. Der Wortlaut ist nicht ganz klar, l�sst sich aber so verstehen, dass mit den Einnahmen die Ausgaben zwar im laufenden Jahr, namentlich im Sinne der notwendigen Liquidit�ten, beglichen werden sollen, nicht zwingend jedes Jahr aber auch ausgeglichen zu sein haben, sondern dieser Ausgleich �ber mehrere Jahre hinweg erfolgen kann. Gem�ss Ziff. 10.4 des Handbuchordners (HBO) HRM2 des solothurnischen Amts f�r Gemeinden muss ein allf�lliger Bilanzfehlbetrag, der auf Aufwand�bersch�sse der Erfolgsrechnung zur�ckgeht, innert f�nf Jahren abgeschrieben werden. Gewisse Unklarheiten im Budget sind mithin nicht ausgeschlossen, wie es ohnehin dem Charakter eines Voranschlags entspricht. Unsicherheiten �ber die Realisierung oder Realisierbarkeit eines einzelnen Postens sind in diesem Sinne in Kauf zu nehmen und kommen in der Praxis bei der Erstellung von Budgets auf allen Ebenen immer wieder vor. Ein Voranschlag ist kein mathematisch gesicherter und unver�nderlich umzusetzender Rechtsakt, sondern entspricht einem Leitfaden oder Programm, das zu einem grossen Teil auf Sch�tzungen beruht und teilweise auch ungesicherte Einnahmen- oder Ausgabenposten enth�lt. Es dient aber der Budgetwahrheit und entspricht dem Grundsatz der Vollst�ndigkeit eines Voranschlags, wenn vorerst noch nicht v�llig gesicherte, aber vorgesehene Ausgabenposten darin aufgenommen und in die Planung einbezogen werden, um auf alle m�glichen Entwicklungen vorbereitet zu sein.
2.3.2.�An der rechtlichen Natur des Budgets �ndert auch dessen Verkn�pfung mit dem Steuerfuss im solothurnischen Gemeinderecht nichts. Dieser soll zwar dem Budget entsprechen, l�sst sich aber nicht so festlegen, dass ein Ausgleich der Ausgaben und Einnahmen am Ende des Jahres garantiert ist. Ergeht ein Ausgaben- oder Kreditbeschluss �ber eine ungebundene Ausgabe, kann die Gemeinde die Ausgabe unabh�ngig davon t�tigen, ob das im Budget vorgesehen ist oder nicht. Allein die Beschlussfassung durch das zust�ndige Organ und nicht die Budgetierung erm�chtigt die Gemeinde insofern zur Ausgabe. Ergibt sich Ende Jahr ein Ausgaben- oder Einnahmen�berschuss, kann das in den nachfolgenden Jahren wieder ausgeglichen werden. Im �brigen besteht f�r die Gemeinden des Kantons Solothurn offenbar, ohne dass dies hier ausschlaggebend w�re, die M�glichkeit einer r�ckwirkenden Steuersenkung, sollten Einnahmen und Ausgaben zu stark auseinanderfallen, wie das Amt f�r Gemeinden in seiner Stellungnahme an das Bundesgericht ausf�hrt und wie es in Ziff. 20.3 des Handbuchordners (HBO) HRM2 des solothurnischen Amts f�r Gemeinden zu Handen der Gemeinden beschrieben wird.
2.4.�Da im vorliegenden Fall der Projektkredit drei Millionen Franken betr�gt, war dar�ber an der Gemeindeversammlung der Gemeinde Dornach nicht nur in einem separaten Traktandum vorweg zu entscheiden, sondern die Ausgabe unterlag auch dem obligatorischen Referendum. Daraus ergab sich eine aufgeteilte Zust�ndigkeit: �ber den Strassensanierungskredit hatte die Stimmb�rgerschaft an einer Urnenabstimmung zu befinden, w�hrend die Gemeindeversammlung das Budget genehmigte, in dem die Projektausgabe enthalten war. Die Gemeindeversammlung vom 9. Dezember 2015 verabschiedete den Sanierungskredit unter Vorbehalt der obligatorischen Urnenabstimmung als Traktandum 1, bevor sie unter dem Traktandum 7 in eigener abschliessender Kompetenz das Budget bewilligte. Eine Schlussabstimmung durch die Gemeindeversammlung fand in Anwendung von � 50 Abs. 2 GG sowie � 18 Abs. 2 GO nicht statt. Die gesetzlichen Vorschriften wurden im vorliegenden Fall durch die Gemeindeversammlung vom 9. Dezember 2015 eingehalten. In der Volksabstimmung vom 28. Februar 2016 wurde der Strassensanierungskredit sp�ter im �brigen genehmigt, was allerdings f�r die zu beurteilende Rechtsfrage nicht von Belang ist.
2.5.�Der angefochtene Entscheid ist demnach nicht rechtswidrig.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der unterliegende Beschwerdef�hrer f�r das bundesgerichtliche Verfahren kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1, Art. 65 BGG). Eine Entsch�digung ist nicht zuzusprechen.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer, der Einwohnergemeinde Dornach und dem Regierungsrat des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 82
 Art. 86
 Art. 90
 Art. 88
 BGE 
 BGE 
 Art. 42
 BGE 
 Art. 65