Source: https://www.procuraduria.gov.co/guiamp/media/file/Macroproceso%20Disciplinario/Providencias/00-C-728.htm
Timestamp: 2019-05-20 05:48:17+00:00

Document:
SENTENCIA C-728/2000
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA - Integración
CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO / RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA - Independencia entre la del superior y el subordinado
RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN PROCESO DISCIPLINARIO - Proscripción
SANCIÓN DISCIPLINARIA A SERVIDOR PÚBLICO - Imposición por actividades privadas
PRINCIPIO DE IGUALDAD - No se vulnera con la exigencia legal de conductas especiales a servidor público
SERVIDOR PÚBLICO - Modelo de ciudadano cumplidor de obligaciones
SERVIDOR PÚBLICO - Prohibición de incumplir en forma reiterada e injustificada obligaciones
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM - Ambito penal y disciplinario
PROCESO PENAL Y DISCIPLINARIO - Independencia
SERVIDOR PÚBLICO - Vulneración sistemática del orden jurídico / SERVIDOR PÚBLICO - Deberes
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD DE LA SANCIÓN
PRINCIPIO DEL JUEZ NATURAL - Alcance / SERVIDOR PÚBLICO - Solo un juez puede calificar el incumplimiento de obligaciones
INDAGACIÓN DISCIPLINARIA - Contenido / INDAGACIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO - No es obligatoria
LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA - Etapas y términos procesales / LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA - Límites
INDAGACIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO - Término / CORTE CONSTITUCIONAL - Función de controlar excesos en la legislación
Es posible que se presenten situaciones en las que el lapso de seis meses no sea suficiente para determinar la ocurrencia de la falta disciplinaria o individualizar al servidor público que hubiere intervenido en ella. Sin embargo, en estos casos habrá de respetarse la voluntad del legislador de darle prevalencia al derecho del encartado de no permanecer sub judice y a su objetivo de que se resuelvan con rapidez las dudas disciplinarias que puedan surgir, incluso en desmedro de la aspiración de que se haga justicia en todas las ocasiones. El juez constitucional no está llamado a determinar cuáles deben ser los términos que se deben cumplir dentro de los procesos. La misión de la Corte en estos casos es, en realidad, la de controlar los excesos que se puedan presentar en la legislación. Y en este caso, si bien podría aceptarse que el término fijado por el legislador puede ser muy corto en algunas ocasiones, debe concluirse que la voluntad del legislador no es irrazonable ni amenaza con inminencia los fines del Estado o los derechos fundamentales de los ciudadanos, razón por la cual habrá de respetarse.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Pedro Alfonso Hernández M. demandó parcialmente los artículos 40 y 41, y el artículo 141 de la Ley 200 de 1995, "por la cual se establece el Código Disciplinario Único.”
“Artículo 40.- Son deberes de los servidores públicos los siguientes:
“10. Realizar personalmente las tareas que le sean confiadas y responder del uso de autoridad que se les delegue, así como la ejecución de las órdenes que puedan impartir, sin que en este caso queden exentos de la responsabilidad que les incumbe por la que corresponda a sus subordinados.” (se subraya lo demandado).
Afirma el actor que la disposición acusada establece que “los servidores públicos, en los eventos en los que impartan órdenes, son responsables cuando los subordinados incurran en alguna conducta sancionable disciplinariamente.” Estima que si bien es lógico que los servidores públicos “deben ser responsables por la debida ejecución de las órdenes que impartan, ello no significa que deban ser siempre responsables cuando sus subalternos incurran en alguna falta disciplinaria en ejercicio de tales órdenes.”
Precisa que el texto atacado se refiere a los funcionarios de jurisdicción y mando, y que trata tanto de las tareas que les corresponden a estos servidores como de las que se les hayan delegado, “[t]eniendo en cuenta que en la ejecución de una orden son responsables tanto el superior como el subalterno.”
Señala el interviniente que la Constitución misma establece, en su artículo 211, que le compete a la ley fijar las condiciones dentro de las cuales las autoridades administrativas pueden delegar en sus subalternos o en otras autoridades. Ello indica que “al órgano legislativo le corresponde dentro del ámbito de sus funciones, y en el marco que le fija la Constitución, señalar las condiciones a las cuales se sujetará ese acto de delegación y, además, señalar de manera expresa, cuáles serán los funcionarios destinatarios de tal delegación. A los empleados públicos que tienen una delicada tarea a desarrollar, la misma Constitución Política los faculta para delegar el ejercicio de sus funciones, defiriendo a la ley el señalamiento de las condiciones de ese acto de delegación. Así, pues, también la ley, al fijar o señalar esas condiciones debe tener en cuenta la relevancia y transcendencia de las funciones delegables y, por lo tanto, indicar las personas que por sus calidades profesionales y cercanía con las personas que tienen a su cargo la dirección y manejo de las entidades, pueden entrar en determinado momento a realizarlas bajo su responsabilidad, en el entendido, eso sí, de que actúan bajo las orientaciones generales que les indique el titular de la función, sobre el ejercicio de las funciones delegadas.” (negrillas originales).
La Vista Fiscal rechaza el aserto del actor acerca de que el texto atacado establece una forma de responsabilidad objetiva para el superior, en los eventos en que el subordinado, en el marco del cumplimiento de una orden, incurra en una falta disciplinaria. Al respecto señala que, por el contrario, en la norma demandada “el legislador consagró de manera expresa que la responsabilidad disciplinaria del superior que emite la orden es independiente de la que corresponde al subordinado que la ejecutó, de tal forma que sancionado éste el Estado no queda impedido para ejercer su poder punitivo disciplinario cuando, agotada la respectiva investigación, se compruebe la responsabilidad del superior en los hechos investigados; es decir, que la declaración de responsabilidad del subordinado no excluye la responsabilidad que en la comisión de la falta le corresponda al superior, quien pudo haber intervenido en su ejecución como coautor, partícipe o determinador (mediante la orden).”
Aclara, igualmente, que esa es la interpretación que corresponde al texto, de acuerdo con el principio rector de culpabilidad consagrado en el artículo 14 del Código Disciplinario Único, según el cual queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Sobre este principio aclara que “constituye criterio prevalente en la interpretación y aplicación del régimen disciplinario (art. 18).”
En consecuencia, el representante del Ministerio Público sostiene que la norma acusada no desconoce el debido proceso, “pues precisamente con el fin de hacer prevalecer el principio de culpabilidad antes citado, establece la responsabilidad individual del superior y del subordinado, la cual obviamente debe determinarse mediante el agotamiento de un proceso disciplinario, adelantado según las normas existentes y respetando los principios constitucionales contemplados en el artículo 29."
En este orden de ideas, considera el Procurador que los cargos de la demanda parten de una interpretación errada del aparte demandado, puesto que él, “lejos de consagrar una forma de responsabilidad objetiva, busca la efectividad del derecho disciplinario y la investigación integral de los hechos que afecten la administración pública, por manera que ante una falta disciplinaria cometida en la ejecución de una orden, el superior no se excuse en que el realizador de la misma fue el subordinado (autor material) para con ello evadir la responsabilidad que por mandato del artículo 6 [de la Carta] le corresponde...".
“Artículo 41.- Está prohibido a los servidores públicos:
“13. El reiterado e injustificado incumplimiento de sus obligaciones civiles, laborales, comerciales y de familia, salvo que medie solicitud judicial.” (se subraya lo demandado)
A su juicio, con el aparte demandado se está confundiendo la naturaleza de las faltas disciplinarias con las obligaciones que cada funcionario adquiere por fuera de su relación laboral con el Estado: “De un lado, la falta disciplinaria está directa o indirectamente relacionada con la relación laboral que vincula al servidor público con el Estado y, de otro lado, los negocios y actividades que realiza por fuera de su relación laboral hacen parte de una esfera jurídica diferente, en donde existen los instrumentos jurídicos necesarios para obligarlo a que atienda o responda oportunamente por las consecuencias de sus actos.”
Afirma que con el aparte atacado se vulneran los principios del non bis in idem, de la especialidad y del debido proceso, contemplados en la Carta Política. También se violaría el principio de la igualdad, por cuanto la norma demandada “impone a los servidores públicos restricciones complementarias frente a los particulares.”
Finalmente, considera que con ella “las unidades de control interno disciplinario de las entidades públicas estarán sustituyendo a las autoridades judiciales.” De esta manera, se establecería una “competencia paralela a la administración de justicia para conocer y decidir sobre las obligaciones surgidas de las relaciones propias del derecho privado, en contra de lo establecido constitucionalmente sobre la diferenciación funcional de las ramas del poder público”.
Afirma el interviniente que, dado que los servidores públicos están vinculados al Estado para prestar determinados servicios personales bajo su continua subordinación, el Estado está autorizado “para exigirles el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento y lugar, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerles reglamentos, lo cual debe mantenerse por todo el tiempo en el cual esté vinculado.”
La mencionada subordinación implica una limitación de la autonomía del servidor público, “dado que la relación laboral otorga al empleador la potestad de dirigir la actividad laboral del trabajador, en aras a lograr un mejor rendimiento de la producción, en beneficio de la consecución de los fines del Estado.” Por eso, señala:
“De los anteriores razonamientos se deduce claramente que los comportamientos contenidos en la disposición acusada hacen relación, fundamentalmente, a la necesidad de mantener en el Estado el orden y la disciplina, elementos indispensables para la buena marcha de cualquier organización.
“Así las cosas, al referirse el precepto acusado a la conducta del funcionario fuera del servicio, debe entenderse, en forma única y exclusiva, a aquel comportamiento que debe observar frente a sus obligaciones civiles, laborales, comerciales y de familia, en todo momento y en cualquier circunstancia.”
Continúa señalando cómo el ordenamiento disciplinario persigue garantizar la buena marcha de la administración pública y que los servidores públicos cumplan con las tareas para las cuales fueron nombrados, así como impedir posibles excesos o arbitrariedades de su parte. En atención a ello, recalca que "el establecimiento de deberes y prohibiciones a los destinatarios del reproche disciplinario sólo se justifica porque a través de ellos se garantiza la eficiencia, eficacia, moralidad y ética de quienes hacen parte de la administración pública como 'ente físico que actualiza la tarea del Estado’, de tal manera que mediante el régimen disciplinario sólo serán restringidos los derechos, o sometidos a obligaciones que tengan vínculo con el servicio que prestan, con la función pública cuya diligencia y eficiencia se busca obtener y preservar".
En este orden de ideas, considera que “no se puede constreñir a quienes ejercen funciones públicas para que cumplan sus obligaciones familiares, dado que estos asuntos pertenecen a la esfera personal, individual y particular del servidor, donde no tiene cabida el derecho disciplinario, toda vez que aquéllas no guardan ninguna relación con el desarrollo de la función pública a él asignada.” Si bien el servidor público tiene responsabilidades adicionales a las que recaen sobre los particulares, en razón de la actividad pública que desarrollan, esas responsabilidades solamente serán exigibles válidamente cuando se relacionen con la omisión o extralimitación de sus funciones: “por ello se consideran inconstitucionales, por violación del principio de igualdad, aquellas cargas superiores a las que tienen los particulares, que se impongan a los servidores públicos, pero que se relacionan con aspectos propios de la vida privada, (como sus obligaciones familiares), en cuanto resultan desproporcionadas, injustificadas e innecesarias para garantizar el buen funcionamiento de la actividad estatal, que es la finalidad perseguida por el ordenamiento disciplinario, como se desprende del artículo 17 del CDU.”
“Estos servidores públicos también pueden tener a su cargo el cumplimiento de obligaciones civiles, como el pago de honorarios a profesionales vinculados para capacitación, mediante un contrato de prestación de servicios.
“Así mismo, funcionarios públicos como los secretarios generales pueden estar encargados de cumplir obligaciones comerciales como las derivadas de la suscripción de contratos de arrendamiento de los inmuebles necesarios para el funcionamiento de la entidad, o de suministro de elementos de papelería.
”Así las cosas, es claro que algunos servidores del Estado, dentro de sus funciones, deben atender las obligaciones laborales, civiles o comerciales contraidas por el organismo estatal, cuyo incumplimiento injustificado, en cuanto pone en peligro o vulnera la buena marcha de la administración pública es susceptible de reproche, pues atenta contra el bien jurídico protegido por el derecho disciplinario.”
Por lo tanto, el representante del Ministerio Público concluye: “Entonces, sólo bajo el entendido que la prohibición se refiere al incumplimiento de las obligaciones civiles, laborales y comerciales que el servidor público deba acatar por encontrarse dentro de las funciones a él asignadas, se considera exequible la norma demandada...”
2. Para empezar el análisis es importante mencionar que en el proyecto de Ley Estatutaria de Administración de Justicia que fue sujeto a revisión de constitucionalidad por esta Corporación mediante la sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, se incluía una norma de carácter similar a la aquí demandada, en el numeral 7, de la parte A, del artículo 116, que versaba sobre las faltas disciplinarias. El anunciado numeral disponía que constituía una falta disciplinaria de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial el “[i]ncumplir reiterada e injustificadamente sus obligaciones civiles.”
Este numeral, junto con todo el artículo 116 fue declarado inconstitucional por esta Corporación, por cuanto se consideró que “la regulación de asuntos de carácter disciplinario que comprometan la responsabilidad de los servidores públicos pertenecientes a la rama judicial es competencia propia del legislador ordinario (art. 250-23 C. P.), y no de una ley estatutaria sobre administración de justicia.” Como se observa, la declaración de inexequibilidad no se fundó en un análisis de fondo sobre el contenido de la norma, sino en consideraciones acerca del tipo de ley en el que debía contemplarse el régimen disciplinario de los servidores de la rama judicial. En consecuencia, esa sentencia no puede tratarse como un precedente para la definición del presente caso.
“[L]a Corte reitera que el cumplimiento de funciones públicas implica la asunción de cargas especiales que hace constitucionalmente legítimo exigir de los servidores públicos ciertas conductas que no podría la ley exigir de un particular. Con tal criterio, por ejemplo, esta Corporación declaró exequible el delito de cobardía pues consideró que, debido a la formación específica del militar y a las particularidades de su función pública, el acto de valor - que no es equiparable al heroísmo - les es jurídicamente exigible[2]. Estas exigencias jurídicas sobre estos funcionarios son mayores, pues la propia Carta establece que ellos son responsables no sólo por violar la Constitución y la ley sino también por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP art. 6º).
"Además, el servidor público tiene una especial sujeción al Estado, la cual deriva del interés general que es consustancial al ejercicio de las funciones públicas (CP arts 2º, 123 y 209) y se manifiesta también en otras cargas que les impone la Constitución (CP arts 122 y ss).”
Afirma el actor que la norma atacada vulnera el debido proceso. Señala que como consecuencia de la norma, “una vez vencido el término para adelantar la indagación preliminar, el funcionario ‘sólo podrá, o abrir investigación o archivar definitivamente el expediente’, con lo cual no se responde a la dinámica misma de la actuación disciplinaria, en cuanto es previsible que durante el tiempo estimado para realizar la indagación preliminar, el cual es improrrogable, no se logre establecer la existencia de la falta disciplinaria y la prueba del posible autor de la misma, con lo cual se estaría estableciendo una caducidad anticipada y en el evento en que aparecieran otros indicios o pruebas que permitieran abrir la investigación disciplinaria no sería posible porque el expediente por esos hechos ya fue archivado definitivamente”.
Aclara que dentro del término aludido, el funcionario competente podrá desplegar las actuaciones que considere conducentes para esclarecer el caso, y que una vez él se ha vencido deberá archivar definitivamente el expediente, si no encuentra mérito para abrir investigación. Esta obligación de archivar definitivamente el expediente dentro del cual no se encuentre mérito para investigar constituye, en su criterio, una fórmula para garantizar el principio del non bis in idem, “porque ésa es justamente la filosofía del archivo definitivo, y es que respecto de los hechos y los sujetos encartados no puede reabrirse nuevamente investigación.”
Distinto es el caso cuando se logra demostrar la existencia de una falta disciplinaria o de una infracción, aun cuando dentro del término de la indagación preliminar no hubiera sido posible establecer quién había sido su posible autor. En estos casos, estima el Procurador que "nada se opone a que el organismo de control disciplinario continúe con la actuación preliminar, a pesar de haberse superado el término de seis meses, ya que la determinación de este lapso para agotar la etapa preliminar obedece a la necesidad de evitar que el servidor a quien se le atribuye la falta permanezca indefinidamente 'sub judice', lo que no sucede en el evento planteado toda vez que aún no se han formulado imputaciones contra una persona determinada.”
De esta manera, manifiesta que en estos casos "no es procedente declarar el archivo (provisional o definitivo) del expediente, pues ello sería darle un carácter absoluto e inflexible al término fijado en el artículo 141 del Código Disciplinario Único, que no se compadece con las finalidades del régimen disciplinario, pues resulta ilógico que a pesar de haberse demostrado (...) que efectivamente se cometió la falta disciplinaria, el funcionario de control, por el simple vencimiento del término, estuviera obligado a cesar la actuación y ordenar el archivo de la actuación, como si la vulneración a la función pública pasados 6 meses careciera de relevancia.” .
6. El artículo 144 del Código Disciplinario Unico establece que cuando “... el investigador encuentre establecida la existencia de una falta disciplinaria y la prueba del posible autor de la misma, ordenará investigación disciplinaria.” Sin embargo, no en todos los casos la queja o el informe disciplinario arrojan claridad sobre la existencia de una falta disciplinaria y sobre el posible autor de la misma.
Precisamente para sortear estas situaciones es que se autoriza al investigador ordenar una indagación preliminar. El artículo 138 del CDU establece que “[e]n caso de duda sobre la procedencia de investigación disciplinaria se ordenará una indagación preliminar.” Esta tiene como fin, según señala el artículo 139, “verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria e identificar o individualizar al servidor público que haya intervenido en ella.”
Lo anterior significa que la etapa de la indagación preliminar no siempre debe surtirse, es decir, que no es imprescindible ni obligatoria. Ella deberá cumplirse solamente cuando la autoridad disciplinaria no tenga certeza acerca de la existencia de los hechos, de sí ellos constituyen realmente una falta disciplinaria y de quién podría ser el servidor público que podría hacerse merecedor de una sanción disciplinaria. Al respecto se señaló en la sentencia C-430 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell: “La indagación disciplinaria es de carácter eventual y previa a la etapa de investigación, pues sólo tiene lugar cuando no se cuenta con suficientes elementos de juicio y, por lo tanto, existe duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria...”
“[E]s forzoso concluir que no se aviene al debido proceso y, por el contrario, lo niega, la configuración de una etapa investigativa carente de término. Se contraviene la idea medular del proceso que se sustenta en la esencialidad y en la previsibilidad de las formas, pues, una etapa indefinida en el tiempo no canaliza ni puede servir de molde idóneo a la actividad del Estado que reclama disciplina y orden y que, en la investigación del delito debe avanzar de manera progresiva y a través de una serie de actos vinculados entre sí y orientados hacía un resultado final que necesariamente se frustraría si a las diferentes etapas no se les fija término, más aún si son contingentes y puramente instrumentales como acaece con la investigación previa.
(Corte Constitucional - Sala Plena de Constitucionalidad -. Sentencia C-728 del 21 de junio de 2000. Magistrado Ponente: Dr. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
[2]Sentencia C-563/94. MP Carlos Gaviria Díaz. Consideración de la Corte No 3.

References: artículo 141
 artículo 211
 artículo 14
 artículo 29
 artículo 6
 artículo 17
 artículo 116
 artículo 116
 artículo 141
 artículo 144
 artículo 138
 artículo 139