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Timestamp: 2016-10-24 10:45:16+00:00

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8C_197/2011 (25.07.2011)
8C_197/2011
handelnd durch die Finanzdirektion des Kantons Bern,
Am 3. Dezember 2008 beschloss der Regierungsrat des Kantons Bern als Lohnmassnahmen f�r das Jahr 2009, die im Voranschlag 2009 zur Verf�gung gestellten Mittel von 2.3 % der Gehaltssumme f�r einen generellen Gehaltsaufstieg ab 1. Januar 2009 zu verwenden und auf einen individuellen Gehaltsaufstieg des Kantonspersonals zu verzichten (Regierungsratsbeschl�sse [RRB] Nr. 2016 "Lohnmassnahmen 2009: Grundsatzentscheid", und Nr. 2017 "Beh�rdenmitglieder, Kantonspersonal und Lehrkr�fte: Genereller Gehaltsaufstieg 2009"). Gleichentags gew�hrte er zu Lasten der Rechnung 2008 r�ckwirkend per 1. Juli 2008 einen generellen Gehaltsaufstieg von 0.5 % (RRB Nr. 2018 "Beh�rdenmitglieder, Kantonspersonal und Lehrkr�fte: R�ckwirkender genereller Gehaltsaufstieg per 1. Juli 2008").
P.________ arbeitet seit 2001 als Mitarbeiter bei der Verwaltung des Kantons Bern. Im Mitarbeitergespr�ch des Jahres 2008 wurden seine Leistungen als sehr gut beurteilt (Beurteilungsstufe A+). Ein individueller Gehaltsaufstieg wurde ihm indessen nach Massgabe der Regierungsratsbeschl�sse vom 3. Dezember 2008 nicht gew�hrt. Nachdem eine Aussprache mit dem Vorgesetzten erfolglos geblieben war, ersuchte P.________ um Erlass einer anfechtbaren Verf�gung. Mit Verf�gung vom 23. M�rz 2009 stellte die Verwaltung fest, dass P.________ im Rahmen des individuellen Gehaltsaufstiegs keine zus�tzlichen Gehaltsstufen gew�hrt werden k�nnten. P.________ erhob Verwaltungsbeschwerde, welche die Finanzdirektion des Kantons Bern mit Entscheid vom 28. September 2009 abwies.
P.________ f�hrte Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, in Aufhebung des Entscheids der Finanzdirektion sei sein Gehalt per 1. Januar 2009 innerhalb der Gehaltsklasse 22 um 6 Gehaltsstufen, also auf 65 Gehaltsstufen, anzuheben. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern wies das Rechtsmittel mit Entscheid vom 4. Februar 2011 ab.
Mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt P.________, es sei der kantonale Gerichtsentscheid aufzuheben und seinem vorinstanzlich gestellten Lohnbegehren zu entsprechen.
Die Finanzdirektion und die Vorinstanz schliessen je auf Abweisung der Beschwerde.
Der angefochtene Entscheid ist ein Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 90 BGG) und betrifft ein �ffentlich-rechtliches Arbeitsverh�ltnis, d.h. eine �ffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinn von Art. 82 lit. a BGG. Es handelt sich um eine verm�gensrechtliche Streitigkeit, weshalb der Ausschlussgrund von Art. 83 lit. g BGG nicht gegeben ist (vgl. auch Urteil 8C_649/2010 vom 1. M�rz 2011 E. 1.1). Die Streitwertgrenze von Fr. 15'000.- (Art. 51 Abs. 1 lit. a, Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG; erw�hntes Urteil 8C_649/2010 E. 1.2) ist erreicht. Die �brigen Voraussetzungen f�r das Eintreten auf die Beschwerde sind ebenfalls erf�llt.
2.1 Die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann wegen Rechtsverletzung gem�ss Art. 95 und Art. 96 BGG erhoben werden. Der angefochtene Entscheid st�tzt sich in der Sache auf kantonales Recht. Als Beschwerdegrund kommt die Verletzung von Bundesrecht im Sinne der verfassungsm�ssigen Rechte der Bundesverfassung (BV) und die Verletzung von kantonalen verfassungsm�ssigen Rechten in Frage (Art. 95 lit. a und c BGG).
2.2 Das Bundesgericht wendet das Recht grunds�tzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), pr�ft die bei ihm angefochtenen Entscheide aber nur auf Rechtsverletzungen hin, die von den Beschwerdef�hrern geltend gemacht werden (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG). Dabei gilt hinsichtlich der Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht eine qualifizierte R�gepflicht (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG). Das Bundesgericht pr�ft eine solche R�ge nur insofern, als sie in der Beschwerde pr�zise vorgebracht und begr�ndet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 136 I 49 E. 1.4.1 S. 53; 136 II 304 E. 2.5 S. 314).
2.3 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Von diesen tats�chlichen Feststellungen kann es nur dann abweichen, wenn sie offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen (Art. 105 Abs. 2 BGG) und wenn die Behebung des Mangels f�r den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann. Offensichtlich unrichtig bedeutet dabei willk�rlich (BGE 136 II 304 E. 2.4 S. 314 f.).
Dem Beschwerdef�hrer geht es gem�ss seinen Ausf�hrungen um Kl�rung, ob es - allgemein ausgedr�ckt - zul�ssig sei, dass die Lohnmassnahmen des Kantons Bern f�r das Jahr 2009 eine Honorierung der Leistung der Mitarbeiter ausschl�ssen, resp., ob es - konkret auf die Situation des Beschwerdef�hrers zugeschnitten - zul�ssig sei, das Gehalt trotz der Qualifikation von A+ nicht um zus�tzliche Leistungsstufen anzuheben.
In der Beschwerde wird die Auffassung vertreten, indem das Verwaltungsgericht beides f�r zul�ssig erachtet habe, habe es gegen das Willk�rverbot, das Legalit�tsprinzip und das Gebot der Gewaltentrennung verstossen.
Die angerufenen Grunds�tze ergeben sich aus der BV. Darauf wird nachfolgend eingegangen. Dass kantonale verfassungsrechtliche Bestimmungen weiter gehen sollen als die BV, wird nicht geltend gemacht.
4.1 Gem�ss Art. 9 BV hat jede Person unter anderem Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willk�r behandelt zu werden. Nach der st�ndigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willk�r in der Rechtsanwendung dann vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tats�chlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderl�uft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begr�ndung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere L�sung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, gen�gt nicht (BGE 136 I 316 E. 2.2.2 S. 318 f.; 134 II 124 E. 4.1 S. 133 mit Hinweisen).
4.2 Der Legalit�tsgrundsatz ist zwar in Art. 5 Abs. 1 BV verankert, stellt aber bloss ein verfassungsm�ssiges Prinzip und kein Grundrecht dar. Im Rahmen der Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann das Legalit�tsprinzip grunds�tzlich direkt und unabh�ngig von einem Grundrecht angerufen werden. Die �berpr�fung bei der Anwendung kantonalen Rechts (ausserhalb des Schutzbereichs spezieller Grundrechte) beschr�nkt sich aber auf den Gesichtswinkel des Willk�rverbots (vgl. BGE 134 I 153 E. 4.1 S. 156 f. und E. 4.2.2 und 4.3 S. 158; Urteil 2C_741/2009 vom 26. April 2010 E. 3.1; siehe auch BGE 134 I 322 E. 2.1 S. 326).
4.3 Den Grundsatz der Gewaltentrennung anerkennt das Bundesgericht als in Art. 51 Abs. 1 BV vorausgesetztes und im �brigen durch s�mtliche Kantonsverfassungen explizit oder implizit garantiertes verfassungsm�ssiges Recht (BGE 134 I 322 E. 2.2 und 2.3 S. 326; 130 I 1 E. 3.1 S. 5). Der Beschwerdef�hrer kann sich demnach auf das Gewaltenteilungsprinzip berufen, ohne dass n�her zu untersuchen w�re, wie dieses genau im kantonalen Verfassungsrecht gew�hrleistet wird (vgl. erw�hntes Urteil 2C_741/2009 E. 3.2, auch zum Folgenden). Im Zusammenhang mit der Gewaltenteilungsr�ge pr�ft das Bundesgericht die Auslegung der einschl�gigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des kantonalen Gesetzesrechts dagegen lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willk�r (BGE 130 I 1 E. 3.1 S. 5).
Der Beschwerdef�hrer macht geltend, die Vorinstanz habe Art. 75 des kantonalbernischen Personalgesetzes vom 16. September 2004 (PG) willk�rlich ausgelegt.
Art. 75 PG lautet wie folgt:
1. Der Regierungsrat legt j�hrlich den Anteil der Gehaltssumme fest, der f�r den generellen und individuellen Gehaltsaufstieg zur Verf�gung steht.
2. Er berichtet dem Grossen Rat periodisch �ber die Verwendung des Gehaltssummenanteils f�r den individuellen Gehaltsaufstieg bzw. den generellen Gehaltsaufstieg.
Das kantonale Gericht hat gest�tzt auf den Gesetzeswortlaut und die Gesetzesmaterialien erwogen, der Grosse Rat habe sich bei der Schaffung des Art. 75 PG zu Gunsten des Regierungsrates f�r eine gr�sstm�gliche Flexibilit�t ausgesprochen. Die Entstehungsgeschichte des PG zeige, dass dem Regierungsrat ein umfassender Handlungsspielraum zukommen soll. Dieser erlaube es ihm auch, bei entsprechenden wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen den ganzen Gehaltssummenanteil f�r den generellen (oder f�r den individuellen) Gehaltsaufstieg zu verwenden.
Der Beschwerdef�hrer bringt im Wesentlichen vor, Art. 75 PG sage nichts �ber den Ermessensspielraum des Regierungsrats bei der Festsetzung dieser Anteile aus. Die Bestimmung lege nur die Kompetenz des Regierungsrates zur Aufteilung der f�r Lohnmassnahmen vorhandenen Gehaltssumme fest.
Dieses Vorbringen ist mit Blick auf den offen gehaltenen Wortlaut des Art. 75 PG und die von der Vorinstanz erw�hnten entstehungsgeschichtlichen Gesichtspunkte nicht geeignet, den angefochtenen Entscheid als willk�rlich erscheinen zu lassen.
Der Beschwerdef�hrer bringt vor, indem das kantonale Gericht das Ausmass des Ermessensspielraums, welcher dem Regierungsrat bei der Aufteilung der Lohnanteile zukomme, durch eine Auslegung anhand der Gesetzesmaterialien bestimmt habe, habe es willk�rlich entschieden.
Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Namentlich geht der Beschwerdef�hrer in seinen eigenen Ausf�hrungen davon aus, der Ermessensspielraum des Regierungsrates m�sse durch Auslegung des Gesetzes bestimmt werden. Dass die Auslegung anhand des Gesetzeswortlautes alleine die n�tige Klarheit verschaffe, wird in der Beschwerde nicht dargetan. Es kann daher jedenfalls nicht als willk�rlich beurteilt werden, wenn die Vorinstanz zur Bestimmung des Ermessensspielraums auch Gesetzesmaterialien herangezogen hat (vgl. zur Verwendung von Materialien als Auslegungshilfe: BGE 134 V 170 E. 4.1 S. 174 mit Hinweis). Daran �ndert auch der Hinweis auf BGE 126 V 197 E. 3b (womit wohl BGE 126 V 103 E. 3b S. 107 gemeint sein d�rfte) nichts: Der Beschwerdef�hrer legt nicht dar, inwiefern die hier von der Vorinstanz herangezogenen Materialien im Sinne des besagten BGE im Gesetz gewordenen Text keinen Niederschlag gefunden haben sollen oder keine klare Antwort zu geben verm�chten. Es wird �berdies nicht begr�ndet, inwiefern die von der Vorinstanz erw�hnten Materialien nicht Sinn und Zweck des Gesetzes entsprechen sollen.
Der Beschwerdef�hrer r�gt, das kantonale Gericht habe mit seiner Auslegung des Art. 63 PG das Legalit�tsprinzip und den Grundsatz der Gewaltentrennung missachtet.
7.1 Art. 63 PG bestimmt unter der Marginalie "Grundsatz":
Die zust�ndigen Beh�rden legen das Gehalt nach objektiven Kriterien fest. Sie ber�cksichtigen dabei
a) die an die Funktion gestellten Anforderungen und Belastungen,
b) die pers�nlichen Voraussetzungen zur Aus�bung der Funktion,
c) die berufliche und ausserberufliche Erfahrung, die Leistung und das Ver- halten,
d) die Verh�ltnisse auf dem Arbeitsmarkt,
e) die Teuerungsentwicklung,
f) die Finanzlage des Kantons sowie
g) die Geh�lter der bereits besch�ftigten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter.
7.2 Das kantonale Gericht hat erwogen, der Regierungsrat habe bei der j�hrlichen Festlegung des Gehaltssummenanteils f�r den Gehaltsaufstieg zwar gem�ss Art. 63 lit. c PG auch die Leistung der Mitarbeiter zu ber�cksichtigen. Die ebenfalls zu beachtenden Kriterien - Verh�ltnisse auf dem Arbeitsmarkt, Teuerungsentwicklung und Finanzlage des Kantons gem�ss Art. 63 lit. d-f und Art. 74 Abs. 1 PG - sowie die Geh�lter der bereits besch�ftigten Mitarbeiter gem�ss Art. 63 lit. g PG setzten dem Leistungskriterium aber insofern Grenzen, als sich der Regierungsrat an die Budgetvorgaben des Grossen Rates halten m�sse. Eine allj�hrlich neu vorzunehmende Gewichtung der Kriterien sei daher unabdingbar. Dabei w�re es mit der gesetzlichen Ordnung nicht vereinbar, wenn der Regierungsrat f�r den individuellen Gehaltsaufstieg �ber mehrere Jahre hinweg keine Mittel zur Verf�gung stellen w�rde. Der g�nzliche Verzicht auf den individuellen Gehaltsaufstieg m�sse daher die Ausnahme bleiben. Der Blick auf die Vor- und die Folgejahre zeige aber, dass der Regierungsrat dem Leistungslohnprinzip Rechnung trage.
7.3 Der Beschwerdef�hrer wendet im Wesentlichen ein, im Gesetz finde sich kein Hinweis, dass es dem Regierungsrat �berlassen sei, je nach Einsch�tzung der Lage in einem bestimmten Jahr auf die Anwendung einzelner in Art. 63 PG genannter Kriterien zu verzichten. Das kantonale Gericht hat indessen dargelegt, weshalb im Entscheidungszeitpunkt gegebene Rahmenbedingungen Auswirkungen auf ein einzelnes Kriterium, wie das des Leistungslohnes, haben k�nnen. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern dies in willk�rlicher Weise gegen das Gesetzm�ssigkeitsprinzip oder den Grundsatz der Gewaltentrennung verstossen k�nnte.
Geltend gemacht wird weiter, Art. 63 PG schr�nke den Ermessensspielraum des Regierungsrates bei der Festlegung der Anteile f�r den generellen und den individuellen Gehaltsaufstieg ein. Aus den Materialien ergebe sich nichts anderes. Die vorinstanzliche Erw�gung, wonach Art. 75 PG dem Regierungsrat einen umfassenden Handlungsspielraum bei der Aufteilung der f�r Lohnmassnahmen zur Verf�gung stehenden Lohnsumme zubillige, sei willk�rlich. Der Regierungsrat seinerseits habe den ihm zustehenden Ermessensspielraum in willk�rlicher Weise verletzt, indem er f�r den individuellen Lohnanstieg keine Mittel ausgeschieden und damit die Leistung der Mitarbeiter vernachl�ssigt habe.
Das kantonale Gericht ist, wie bereits dargelegt, gest�tzt auf Art. 63 und Art. 75 PG und die entsprechenden Materialien zum Ergebnis gelangt, der Regierungsrat verf�ge �ber einen umfassenden Handlungsspielraum und d�rfe den Gehaltsaufstieg in der erfolgten Weise bestimmen. Dass das Vorgehen des Regierungsrats resp. dessen W�rdigung durch die Vorinstanz willk�rlich sein soll, l�sst sich mit den Einw�nden des Beschwerdef�hrers nicht begr�nden. Es kann im �brigen auf das bereits Gesagte (insbes. E. 5 und 7) verwiesen werden.
Ger�gt wird weiter der regierungsr�tliche Beschluss vom 3. Dezember 2008 betreffend Teuerungsausgleich. Geltend gemacht wird, das kantonale Gericht habe unzul�ssigerweise zwischen r�ckwirkendem und k�nftigem Teuerungsausgleich unterschieden. Selbst wenn es in finanz- resp. budgettechnischer Hinsicht zul�ssig sein sollte, solche Unterscheidungen in r�ckwirkende und per Ende 2008 gew�hrte Teuerungsausgleiche zu treffen, unterliege es keinem Zweifel, dass alle Lohnmassnahmen, also auch der r�ckwirkend gew�hrte Teuerungsausgleich, den in Art. 63 PG enthaltenen Grunds�tzen gen�gen m�ssten. Die Vorinstanz habe folglich hinsichtlich des r�ckwirkend gew�hrten Teuerungsausgleichs eine unzul�ssige Differenzierung getroffen und den Sachverhalt offensichtlich unrichtig und damit willk�rlich festgestellt.
Das kantonale Gericht hat hiezu im Wesentlichen erwogen, bez�glich des r�ckwirkend bewilligten Teuerungsausgleichs von 0.5 % liege keine Ermessens�berschreitung vor, da dieser Teuerungsausgleich nicht zu Lasten des Voranschlags 2009, sondern �ber die Rechnung 2008 finanziert worden sei und die Bestimmung der Gehaltssummenanteile f�r das Jahr 2009 nicht tangiere. Die Vorbringen des Beschwerdef�hrers lassen diese Beurteilung nicht als willk�rlich erscheinen. Namentlich wird, auch in der weiteren Beschwerdebegr�ndung, nicht dargetan, weshalb es sich bez�glich der Belastung der Vorjahresrechnung mit dem r�ckwirkenden Teuerungsausgleich und der deswegen verneinten Beeinflussung der Gehaltssummenanteile f�r das Jahr 2009 anders verhalten soll.
Der Beschwerdef�hrer wendet weiter ein, die Vorinstanz begr�nde die generelle Lohnerh�hung und den damit einhergehenden Verzicht auf individuelle Gehaltsaufstiege mit der Konkurrenzf�higkeit des Kantons als Arbeitgeber. Das kantonale Gericht habe hiebei aber nur die Neuanstellungen ber�cksichtigt und den Aspekt des Personalerhalts und damit die Lohnsituation der motivierten und leistungsbereiten Mitarbeiter der Kantonsverwaltung vernachl�ssigt. Daher sei der angefochtene Entscheid in seinen Auswirkungen willk�rlich.
Wenn das kantonale Gericht Rekrutierungsschwierigkeiten mehr Bedeutung beigemessen hat als einer individuellen Motivierungszulage f�r die bereits Angestellten, l�sst dies den angefochtenen Entscheid nicht als willk�rlich erscheinen (vgl. Urteil 2P.10/2003 vom 7. Juli 2003 E. 4.1).
Geltend gemacht wird schliesslich, mit dem per 1. Juli 2005 totalrevidierten PG sei bezweckt worden, die Leistung zu einem der wesentlichsten Beurteilungskriterien bei der Festlegung des Lohnes zu machen, und es sei darauf verzichtet worden, die Teuerung regelm�ssig j�hrlich auszugleichen. Es lasse sich daher nicht begr�nden, dass die Teuerung 2008/2009 nicht nur voll, sondern sogar �berproportional ausgeglichen und in Verbindung damit f�r individuelle L�hnerh�hungen als Leistungshonorierung kein Lohnsummenanteil ausgeschieden worden sei. Deshalb sei die vorinstanzliche Erw�gung, "wonach der Verzicht auf eine Verpflichtung zur j�hrlichen Ausgleichung der Teuerung einfach im Interesse einer gr�sstm�glichen Flexibilit�t stehe", willk�rlich.
Diese Argumentation ist schon aus sich heraus kaum nachzuvollziehen. Das kantonale Gericht hat zudem dargelegt, weshalb die Festlegung des Teuerungsausgleichs und der Anteile der Gehaltssummenanstiege im Kompetenzbereich des Regierungsrates lag. Auch die zuletzt genannten Einw�nde des Beschwerdef�hrers lassen diese Beurteilung nicht als willk�rlich erscheinen.
Zusammenfassend erweisen sich die erhobenen R�gen als unbegr�ndet, was zur Abweisung der Beschwerde f�hrt.

References: Art. 90
 Art. 82
 Art. 83
 Art. 85
 Art. 95
 Art. 96
 Art. 42
 Art. 106
 BGE 
 Art. 95
 Art. 9
 Art. 5
 BGE 
 BGE 
 Art. 51
 Art. 75

Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 63
 Art. 63
 Art. 63
 Art. 63
 Art. 74
 Art. 63
 Art. 63
 Art. 63
 Art. 75
 Art. 63
 Art. 75
 Art. 63