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Timestamp: 2017-04-24 16:56:05+00:00

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CONSIGLIO DI STATO, SEZ. III - SENTENZA 12 gennaio 2013, n.126
LUNEDÌ 24 APRILE AGGIORNATO ALLE 18:56	Sezioni
COMUNE E PROVINCIA SCIOGLIMENTO DEL CONSIGLIO COMUNALE CONSIGLIO DI STATO, SEZ. III - SENTENZA 12 gennaio 2013, n.126MASSIMA1. Il testo novellato dell’art. 143 TUEL prevede che gli “elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori” ovvero “su forme di condizionamento degli stessi” devono qualificarsi come “concreti, univoci e rilevanti”. La modifica introdotta non fa recedere la ratio sottesa alla disposizione di offrire uno strumento di tutela avanzata in particolari situazioni ambientali nei confronti del controllo ed dell’ingerenza delle organizzazioni criminali sull’azione amministrativa degli enti locali, in presenza anche di situazioni estranee all'area propria dell'intervento penalistico o preventivo. Ciò nell'evidente consapevolezza della scarsa percepibilità, in tempi brevi, delle varie concrete forme di connessione o di contiguità – e dunque di condizionamento - fra organizzazioni criminali e sfera pubblica, e della necessità di evitare con immediatezza che l'amministrazione dell'ente locale rimanga permeabile all'influenza della criminalità organizzata.
2. Il testo novellato dell’art. 143 TUEL introduce un prudente bilanciamento fra la misura amministrativa di prevenzione che, pur non caratterizzandosi come sanzionatoria verso soggetti determinati, viene ad incidere sul consenso espresso dalla comunità locale nella scelta degli organi di essa rappresentativi. A sostegno della misura non è quindi sufficiente un mero quadro indiziario fondato su “semplici elementi”, in base ai quali sia solo plausibile il potenziale collegamento o l’influenza dei sodalizi criminali verso gli amministratori comunali, con condizionamento delle loro scelte e ricaduta sul buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa, sul regolare funzionamento dei servizi e sulle stesse condizioni di sicurezza pubblica, dovendo detti elementi caratterizzarsi per concretezza, essere cioè assistiti da un obiettivo e documentato accertamento nella loro realtà storica; univocità, che sta a significare la loro direzione agli scopi che la misura di rigore è intesa a prevenire; rilevanza, che si caratterizza per l’idoneità all’effetto di compromettere il regolare svolgimento delle funzioni dell’ente locale.
3. A fronte dell’esito dell’attività istruttoria del Prefetto (che quale organo di vertice è preposto in ambito locale alla salvaguardia dei primari interessi inerenti alla sicurezza ed dell’ordine pubblico) e tenuto conto del ruolo centrale che nell’economia del procedimento regolamentato dall’art. 143 del d.lgs. n. 267 del 2000 riveste la verifica istruttoria ad esso demandata, si impone in sede di proposta ministeriale un più diffuso corredo motivazionale – al quale pervenirsi anche a mezzo di un eventuale supplemento di istruttoria – a dimostrazione della concreta, univoca e rilevante incidenza degli episodi ed elementi assunti sulla libera formazione della volontà degli organi elettivi, con l’effetto causale di una diffusa e trasversale compromissione del buon andamento e dell’imparzialità dell’azione amministrativa, che costituisce concorrente ed essenziale presupposto per l’adozione della massima misura di rigore nei confronti dell’ente locale.
TESTO DELLA SENTENZACONSIGLIO DI STATO, SEZ. III - SENTENZA 12 gennaio 2013, n.126 - Pres. Lignani – est. PolitoSENTENZA
registro generale 3195 del 2012, proposto da Giovanni Bosio,Giovanni Allavena,
Francesco Verrando, Rocco Fonti, Stefano Raimondo, Emilio Rossi, Marco Laganà,
Marco Mutascio, Franco Biamonti, Giovanna Borelli, Alesandro Perri,
rappresentati e difesi
dagli avv. Giovanni Bormioli, Piergiuseppe Genna, Mariano Protto, con domicilio
eletto presso gli avv.ti Mariano Protto e Giovanni Corbyons in Roma, via Maria
Cristina, n. 2; contro
- il Presidente della
Repubblica, il Presidente del Consiglio dei Ministri, il Ministero
dell'Interno, costituitisi in giudizio, rappresentati e difesi per legge
dall'Avvocatura Generale Dello Stato, con domicilio per legge in Roma, via dei
Portoghesi, 12; nei confronti di
Comune di Bordighera,
U.T.G. - Prefettura di Imperia; per la riforma
della sentenza del
T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE I n. 01119/2012, resa tra le parti, concernente lo
scioglimento del consiglio comunale del Comune di Bordighera e nomina di
commissario ad acta;
Visti il ricorso in
appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di
costituzione in giudizio del Presidente del Consiglio dei Ministri e del
Visti tutti gli atti
Relatore nell'udienza
pubblica del giorno 23 novembre 2012 il Cons. Bruno Rosario Polito e uditi per
le parti l’ avv. Bormioli e l’ avvocato dello Stato Dettori;
Ritenuto e considerato
in fatto e diritto quanto segue.
1. Con d.P.R. del 24
marzo 2011, su proposta del Ministero dell’Interno e previa deliberazione del
Consiglio dei Ministri, era disposto, ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. 18
agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, lo scioglimento del Consiglio
comunale di Bordighera e la nomina di una Commissione straordinaria per la
gestione dell’ ente locale.
Avverso detto
provvedimento proponeva ricorso avanti al T.A.R. per il Lazio l’arch. Giovanni
Bosio, unitamente ad altri componenti dell’organo consiliare destinatario del
provvedimento dissolutorio, assumendone l’illegittimità per articolati motivi
di violazione di legge ed eccesso di potere in diversi profili.
Con sentenza n. 1119 del
2012 il T.A.R. adito respingeva il ricorso.
Avverso la pronunzia
reiettiva i componenti del consiglio comunale ricorrenti in primo grado hanno
interposto atto di appello, con il quale hanno confutato le conclusioni del
primo giudice e reiterato i motivi di legittimità disattesi dal T.A.R.
Consiglio dei Ministri ed il Ministro dell’interno, costituitisi in giudizio,
hanno contrastato la domanda di annullamento e concluso per la conferma della
Con ordinanza del 4629
del 2012 è stata disposta l’acquisizione di documenti rilevanti ai fini del
L’incombente è stato
assolto il 26 settembre 2012.
In sede di note
conclusive i ricorrenti hanno insistito nelle proprie tesi difensive.
All’udienza del 23
novembre 2012 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
2.1. La fattispecie
all’esame del collegio presente aspetti di peculiarità
Il Prefetto della
Provincia di Imperia – nel quadro della disciplina dettata dall’art. 143 del
d.lgs. n. 267 a prevenzione di fenomeni di infiltrazione e di condizionamento
mafioso o similare nei consigli comunali e provinciali - su delega del Ministro
dell’Interno disponeva la nomina di apposita commissione di indagine per
l’accesso presso il Comune di Bordighera per esperire ogni opportuna verifica
ai predetti fini.
Con atto del 18 gennaio
2011 il Prefetto - acquisita la relazione della Commissione di indagine, estesa
ai diversi settori coinvolti dell’azione amministrativa degli organi del Comune
concernenti i lavori pubblici, l’urbanistica, gli abusi edilizi, il rilascio di
licenze comunali e di concessioni demaniali, i tributi locali e all’erogazione
di contributi e benefici, previa ricognizione del quadro normativo di
riferimento e delle direttive impartite dal Ministro dell’ Interno nella
materia ed acquisito il parere del comitato per l’ordine e la sicurezza
pubblica, integrato con la partecipazione del Procuratore della Repubblica di
S. Remo – esprimeva parere in merito all’insussistenza delle “condizioni
previste dall’art. 143 del d.lgs. 267 del 2000 per procedere allo scioglimento
del Consiglio comunale di Bordighera”.
In contrario alle conclusioni
del Prefetto di Imperia, il Ministro dell’ Interno formulava proposta di
scioglimento del Consiglio comunale di Bordighera cui faceva seguito il decreto
del Presidente della Repubblica del 24 marzo 2011 su conforme deliberazione del
Ministro, agli effetti della misura dissolutoria, dava particolare in rilievo
al “diffuso clima di intimidazione cui soggiacciono sia gli organi di
governo, che settori dell’apparato burocratico dell’ente”. Ai predetti
effetti era assegnata “rilevanza centrale” alle intimidazioni nei
confronti di due assessori da parte di membri di famiglie (Pellegrino
e Barilaro) contigue alla criminalità organizzata, onde assecondare l’apertura
di una sala giochi, nonché al rilevo assunto ai fini del favorevole esito del
procedimento di un asserito appoggio da parte degli esponenti mafiosi in sede
delle elezioni di rinnovo del consiglio comunale.
La proposta ministeriale
sottolineava, inoltre, il ritardo nella chiusura di un locale notturno, di proprietà
di persone che si riconoscono collegate alla suddette famiglie; la
mancata costituzione in giudizio in procedimenti promossi contro l’Amministrazione
comunale; ed una non corretta gestione degli appalti pubblici nel periodo
2003/2007 ed a cavallo delle elezioni comunali del maggio 2007.
Ciò posto con i motivi
terzo, quarto e quinto di appello, che per ragioni di ordine logico vanno
preliminarmente esaminati, i ricorrenti censurano la misura di scioglimento
dell’organo consiliare per la violazione dell’art. 143 del d.lgs. n. 267 del
2000, come sostituito dall’art. 2 comma 30, della legge n. 94 del 2009, nonché
per eccesso di potere nei profili della contraddittorietà e del difetto di
Quanto alla violazione
dell’art. 143 gli appellanti valorizzano le modifiche introdotte dalla novella
del 2009 all’ originaria formulazione della disposizione in esame.
Osserva al riguardo il
Collegio che l’art. 143, nel testo originario, elevava a presupposto dello
scioglimento del consiglio il riscontro di “elementi” che siano
espressione di “collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la
criminalità organizzata”, ovvero di “forme di condizionamento degli
amministratori stessi”, tali da alterare la libertà di determinazione
degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o
l’imparzialità dell’ Amministrazione comunale “nonché il regolare
funzionamento dei servizi” ovvero” che risultino tali da arrecare
grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica”.
Il testo novellato ha
previsto che detti elementi devono qualificarsi come “concreti, univoci e
La modifica introdotta
non fa recedere la ratio sottesa alla disposizione di offrire
uno strumento di tutela avanzata in particolari situazioni ambientali nei
confronti del controllo ed dell’ingerenza delle organizzazioni criminali
sull’azione amministrativa degli enti locali, in presenza anche di situazioni
estranee all'area propria dell'intervento penalistico o preventivo. Ciò
nell'evidente consapevolezza della scarsa percepibilità, in tempi brevi, delle
varie concrete forme di connessione o di contiguità – e dunque di
condizionamento - fra organizzazioni criminali e sfera pubblica, e della
necessità di evitare con immediatezza che l'amministrazione dell'ente locale
rimanga permeabile all'influenza della criminalità organizzata.
Resta, quindi, ferma,
come è stato osservato, la connotazione dell’ istituto nel vigente sistema
normativo quale «misura di carattere straordinario» per fronteggiare «una
emergenza straordinaria» (in termini, Corte costituzionale n. 103 del 19
marzo 1993, nell'escludere profili di incostituzionalità del previgente art.
15-bis della legge 19 marzo 1990, n. 55).
Il testo novellato
introduce, tuttavia, un prudente bilanciamento fra la misura amministrativa di
prevenzione che, pur non caratterizzandosi come sanzionatoria verso soggetti
determinati, viene ad incidere sul consenso espresso dalla comunità locale nella
scelta degli organi di essa rappresentativi.
A sostegno della misura
di rigore, in contrario all’ordine argomentativo del T.A.R., non è quindi
sufficiente un mero quadro indiziario fondato su “semplici elementi”, in
base ai quali sia solo plausibile il potenziale collegamento o l’influenza dei
sodalizi criminali verso gli amministratori comunali, con condizionamento delle
loro scelte e ricaduta sul buon andamento ed imparzialità dell’azione
amministrativa, sul regolare funzionamento dei servizi e sulle stesse
condizioni di sicurezza pubblica, dovendo detti elementi caratterizzarsi
per concretezza, essere cioè assistiti da un obiettivo e documentato
accertamento nella loro realtà storica; univocità, che sta a significare la
loro direzione agli scopi che la misura di rigore è intesa a prevenire;
rilevanza, che si caratterizza per l’idoneità all’effetto di compromettere il
regolare svolgimento delle funzioni dell’ente locale.
In coerenza con il su
riferito dato normativo si è mosso l’accertamento istruttorio del Prefetto
territorialmente competente, con nomina di una commissione di indagine con
accesso presso l’ente interessato.
Nelle premesse della
relazione rassegnata al Ministro ai sensi dell’art. 143, comma 3, del d.lgs. n.
267 del 2000 il Prefetto ha posto in rilievo l’oggetto dell’accertamento stesso
finalizzato alla verifica dell’ “esistenza di collegamenti diretti o
indiretti degli amministratori con la criminalità organizzata o alla
sussistenza di rilevanti forme di condizionamento degli amministratori stessi”
- con effetto sulla “compromissione della libera determinazione degli organi
elettivi, del buon andamento o dell’imparzialità” dell’amministrazione e “del
regolare funzionamento dei servizi” - nonché del “nesso causale (con) il
riscontrato collegamento o condizionamento”
E’ stato altresì fatto
richiamo alle direttive ministeriali impartite nella materia, nelle quali è tra
l’altro posto in evidenza che l’infiltrazione da parte della criminalità di
tipo mafioso o similare “deve aver determinato tanto una deviazione degli
amministratori dal principio di legalità, quanto uno stato di inefficienza
dell’attività amministrativa, quanto infine la disfunzione dei servizi”.
Ciò posto, si può anche
escludere che le valutazioni rassegnate dal Prefetto a conclusione
dell’attività istruttoria abbiano effetto vincolante rispetto alla proposta del
Ministro di ogni eventuale misura dissolutoria del consiglio comunale. Invero
l’atto del Ministro si pone come atto finale della fase amministrativa di
ricognizione delle anzidette condizioni di disfunzione nella gestione dell’
ente, nel cui ambito l’attività di accertamento del Prefetto assume un non
denegabile ruolo centrale ai sensi dei commi 2, 3 e 7 del citato art. 143. Ma
si rende tuttavia necessario che il contrario avviso sia sostenuto da uno
congruo corredo motivazionale che dia puntualmente atto, anche a mezzo di un
supplemento di istruttoria, delle ragioni che rendono prevalente lo
scioglimento del consiglio comunale con incidenza sul consenso a suo tempo
espresso dall’elettorato.
Del resto lo stesso art.
143 più volte richiamato consente una graduazione delle misure di tutela del
corretto svolgimento delle funzioni dell’ente locale ove gli elementi di
condizionamento di cui al comma primo coinvolgano taluno degli organi di
vertice dell’amministrazione ed anche singoli dipendenti.
correttamente deducono che la proposta ministeriale non aggiunge ulteriori
elementi motivazionali idonei a consentire il superamento delle risultanze
istruttorie che, sul piano fattuale, avevano escluso l’esistenza dei
presupposti per pervenire alla misura dissolutoria.
Gran parte del corredo
motivazione del provvedimento impugnato si incentra sull’iniziativa
intimidatoria nei confronti di due assessori da parte di appartenenti alla
criminalità organizzata per il rilascio di un’autorizzazione all’apertura di
una casa giochi. Tuttavia l’azione intimidatoria – i cui estremi sono stati
peraltro esclusi in sede penale – non è di per sé espressione del
condizionamento cui fa richiamo il primo comma dell’art. 143, tanto più ove si
consideri che gli stessi assessori avevano espresso avviso contrario al
rilascio di detta autorizzazione e la stessa non ha formato oggetto di
provvedimento di segno positivo. Ciò fa recedere anche la circostanza di
contorno di un ipotizzato favor nei confronti della locale
famiglia malavitosa per un suo appoggio nelle ultime elezioni, non oggetto di
puntuale riscontro in atti istruttori.
Sul punto occorre
rilevare che - a differenza di altre misure di prevenzione, quali ad esempio
quelle prefigurate dall’art. 4, comma 4, del d.lgs. n. 490 del 1994, a tutela
del condizionamento delle imprese da parte della criminalità organizzata di
tipo mafioso, per la cui adozione è sufficiente il mero tentativo di infiltrazione,
se non il periculum della stessa - l’art. 143, comma 1, nel
testo novellato dall’art. 2, comma 30, come innanzi posto in rilievo, richiede
che detta situazione sia resa significativa da elementi “concreti, univoci e
rilevanti” che assumano valenza tale da “determinare un’alterazione del
procedimento di formazione della volontà degli organi amministrativi e da
compromettere l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali”,
aspetto ultimo che riveste carattere essenziale ai fini dell’adozione della
misura di scioglimento dell’organo rappresentativo della comunità locale.
Legislatore che eleva la soglia di rilevanza della situazione ambientale cui
possa ricondursi l’ ingerenza di cosche malavitose nell’esercizio delle
funzioni dell’ente locale si correla all’incidenza della misura su organi
scelti dall’elettorato, con effetto trasversale su tutti gli eletti ed
azzeramento degli organi di rappresentanza politica.
L’esistenza sul piano di
effettività e di attualità di una disfunzione ed alterazione indotta nella
gestione dell’ente, con compromissione del buon andamento e dell’imparzialità
dell’azione amministrativa, è esclusa nella relazione del Prefetto, con segnato
riferimento alla famiglia Pellegrino (contigua alla criminalità organizzata
calabrese ed alla quale viene riconosciuta posizione, egemone sul territorio)
sulla base di una verifica estesa ai diversi settori del rilascio di licenze,
dell’abusivismo edilizio e degli appalti pubblici. Per quanto riguarda tale
ultimo aspetto la proposta ministeriale dà rilevo, in costanza dell’organo
consiliare da ultimo eletto, ad un singolo caso di omesso riscontro del
requisito di affidabilità morale che, se giustifica eventuali iniziative
sanzionatorie dei confronti dell’autore dell’omissione, non può essere elevato
da solo ad elemento sintomatico di una non corretta gestione delle risorse
pubbliche con vantaggio per la criminalità organizzata. In ordine agli abusi
edilizi perpetrati dalle famiglie Barilaro e Pellegrino la relazione prefettizia
dà atto delle conseguenti segnalazioni all’autorità giudiziaria, di
un’intervenuta condanna e della reiezione di domanda di condono edilizio. Ciò
rende recessivo il rilievo dato in sede di proposta ministeriale alla mancata
costituzione del Comune in giudizio per abusi edilizi che vedeva parte la
locale famiglia
Ugualmente l’affermato
ritardo nella chiusura di un locale notturno, la cui gestione si sostiene
contigua alla famiglia Pellegrino (che l’ istante difesa riconduce al riparto
di competenze - in relazione alle violazioni ascritte - fra il Questore ed il Sindaco,
quale organo locale di polizia amministrativa, che è intervenuto, ai sensi del
d.m. 5 agosto 2008, nel momento in cui si è accertato l’esercizio del
meretricio nei locali) non supera la singolarità dell’episodio e non esprime un
stato di precarietà, inefficienza e disfunzione dell’ente, frutto del
condizionamento criminale, cui possa ricondursi la massima misura di rigore
prevista dall’art. 143 del d.lgs. n. 267 del 2000.
In conclusione, a fronte
dell’esito dell’attività istruttoria del Prefetto (che quale organo di vertice
è preposto in ambito locale alla salvaguardia dei primari interessi inerenti
alla sicurezza ed dell’ordine pubblico) e tenuto conto del ruolo centrale che
nell’economia del procedimento regolamentato dall’art. 143 del d.lgs. n. 267 del
2000 riveste la verifica istruttoria ad esso demandata, si imponeva in sede di
proposta ministeriale un più diffuso corredo motivazionale – al quale
pervenirsi anche a mezzo di un eventuale supplemento di istruttoria – a
dimostrazione della concreta, univoca e rilevante incidenza degli episodi ed
elementi assunti sulla libera formazione della volontà degli organi elettivi,
con l’effetto causale di una diffusa e trasversale compromissione del buon
andamento e dell’imparzialità dell’azione amministrativa, che costituisce
concorrente ed essenziale presupposto per l’adozione della massima misura di
rigore nei confronti dell’ ente locale.
Per le considerazioni
che precedono l’appello va accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza
impugnata, va accolto il ricorso di primo grado e vanno annullati i
provvedimenti con esso impugnato.
I particolari profili
della controversia consentono la compensazione fra le parti di spese ed onorari
per i due gradi di giudizio.
Il Consiglio di Stato in
sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull'appello,
come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della
sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla i
provvedimenti con esso impugnati.
Spese compensate per i
due gradi di giudizio.
Ordina che la presente
sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

References: SENTENZA 
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15
 art. 143
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143
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