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Timestamp: 2017-08-19 22:17:01+00:00

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Wettbewerb: Strategien und Initiativen - Mobilitätsportal NRW
Unter „Wettbewerb im ÖPNV“ werden verwandte Strategien und Initiativen zur Organisation und Finanzierung des ÖPNV zusammengefasst.
Wettbewerb schafft gemeinhin Anreize für mehr Effizienz, Kundenorientierung und Innovation. Qualität und Preise der Angebote werden verbessert zum Vorteil von Unternehmen, Mitarbeitern und Kunden. Das gilt auch für den Wettbewerb im ÖPNV. Allerdings sehen sich die Akteure hier vor große Herausforderungen gestellt, denn der ÖPNV-Markt unterscheidet sich von anderen Märkten. Das Produkt kann nicht auf Vorrat produziert werden, ist im Regelfall nicht kostendeckend und für den Alltag im Rahmen der öffentlichen Daseinsvorsorge unverzichtbar. Zudem setzt ein gutes ÖPNV-System voraus, dass die Angebote mehrerer Wettbewerber innerhalb eines Verkehrsraums koordiniert und ohne Übergangsbarrieren für die Kunden nutzbar sind (abgestimmte Fahrpläne, einheitliche Tarife etc.).
Funktionsweise: Dem Verkehrsunternehmen wird auf Antrag die Genehmigung erteilt, eine Linie bzw. ein Liniennetz exklusiv zu betreiben (Konzessionierung von Linien).
Philosophie: Der Unternehmer wird durch die Erteilung ausschließlicher Rechte in die Lage versetzt, seine Kosten durch Verkehrserträge zu erwirtschaften.
Verbreitung (beispielhaft): Deutschland, Österreich
Ausschreibungswettbewerb (kontrollierter Wettbewerbsmarkt)
Funktionsweise: Die zuständige Behörde (Aufgabenträger) schreibt den Betrieb von Linien bzw. Liniennetzen aus, ermittelt im Wettbewerbsverfahren den Bieter mit dem wirtschaftlichsten Angebot und erteilt ihm den Auftrag zum Betrieb für einen zuvor festgelegten Zeitraum.
Philosophie: Die Behörde "simuliert" durch Ausschreibungsverfahren den Wettbewerb der Unternehmen untereinander.
Verbreitung (beispielhaft): Schweden, Norwegen, Finnland, Dänemark, Frankreich
Freier Wettbewerb (deregulierter Wettbewerbsmarkt)
Funktionsweise: Es besteht keine Marktzutrittsbeschränkung, d.h. Verkehrsunternehmen können überall dort Leistungen erbringen, wo sie Erträge erwarten.
Philosophie: Der ÖPNV-Markt regelt sich – wie im Handel üblich – durch Angebot und Nachfrage selbst.
Verbreitung (beispielhaft): Großbritannien (teilweise)
Auslöser der Diskussionen um den Fortbestand des seinerzeitigen Ordnungsrahmens des ÖPNV-Marktes in Deutschland und der Finanzierungspraxis des deutschen ÖPNV war die Rechtsentwicklung auf europäischer Ebene durch die Verordnung (EWG) 1191/69 in der Fassung der Verordnung (EWG) 1893/91 vom 20.06.1991. Damit wurde seinerzeit die rechtliche Neuordnung des ÖPNV in Europa eingeleitet. Verkehrsunternehmen waren danach von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes zu befreien, d.h. dass gemeinwirtschaftliche Leistungen vertraglich vereinbart oder auferlegt werden mussten. Voraussetzung war, dass die Leistungen zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbracht werden. Am 03.12.2009 ist die Nachfolgeverordnung VO (EG) Nr. 1370/2007 in Kraft getreten.
Die zuvor genannten europarechtlichen Bestimmungen wurden durch die Novellierungen des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) am 27.12.1993 bzw. 01.01.2013 in nationales Recht überführt.
Da der direkte Defizitausgleich der Unternehmen durch den Eigner vor Inkrafttreten der VO Nr. 1370/2007 wie „sonstige Erträge im handelsrechtlichen Sinne” (vgl. § 8 (4) PBefG) behandelt wurden, ergab sich rechtlich unter bestimmten Bedingungen ein nicht zuschussbedürftiger, d.h. eigenwirtschaftlicher Verkehr. Hierdurch kam bislang bei der Mehrzahl der Verkehre ein Ausschreibungswettbewerb nicht zum Tragen, obwohl sie – streng betrachtet – zuschussbedürftig waren.
Die Verabschiedung der Verordnung Nr. 1370/2007 (Download der Verordnung über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Straße und Schiene) durch das Europäische Parlament sowie den Rat der Europäischen Union trägt entscheidend zur Rechtssicherheit im öffentlichen Personenverkehr auf Schiene und Straße bei. Die Verordnung (sog. Marktöffnungsverordnung) ist am 03.12.2009 in Kraft getreten. Zeitgleich wurde die bisherige Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 aufgehoben. Auf diese Weise wird das allgemeine Vergaberecht um ein spezielles Vergaberecht ergänzt mit den nachfolgenden Konsequenzen:
Im Lichte der Verordnung Nr. 1370/2007 ist der nationale Rechtsrahmen – insbesondere das PBefG – überprüft und an das unmittelbar geltende EU-Recht angepasst worden. Gemäß § 8a Abs. 3 PBefG werden z.B. die zuständigen Behörden unter den in der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 genannten Voraussetzungen befugt, Verkehrsleistungen im Nahverkehr nach Art. 5 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007 selbst zu erbringen oder direkt an einen internen Betreiber zu vergeben. Das entsprechend novellierte PBefG ist am 01.01.2013 in Kraft getreten.
Auch im novellierten PBefG gibt es gemäß §8 (4) einen Vorrang eigenwirtschaftlicher Verkehre. Jedoch gelten nur noch solche Verkehre als eigenwirtschaftlich, die ohne öDA erbracht werden können. Ihr Aufwand muss gedeckt werden durch Beförderungserlöse, Ausgleichsleistungen auf der Grundlage der VO 1370/2007 und sonstige Unternehmenserträge im handelsrechtlichen Sinne, soweit diese keine Ausgleichsleistungen für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen darstellen und keine ausschließlichen Rechte gewährt werden. Zudem wird in PBefG §8a (1) festgelegt, dass auch eigenwirtschaftliche Verkehre eine „ausreichende Verkehrsbedienung“ gewährleisten müssen. Diese „ausreichende Verkehrsbedienung“ ist von den Aufgabenträgern gemäß §8 (3) in einem Nahverkehrsplan zu definieren. Mit diesem Instrument haben die Aufgabenträger die Möglichkeit, eigenwirtschaftliche Anträge dann abzulehnen, wenn die Anforderungen des Nahverkehrsplans nicht erfüllt werden.
müssen zusammen mit Ihren Eigentümern die bestehenden Eigentümerstrukturen im Fall einer beabsichtigten Inhouse-Vergabe von Verkehrsdienstleistungen/öffentlichem Dienstleistungsauftrag so weiter entwickeln, dass sie den Anforderungen der neuen EU-Verordnung genügen („Kontrolle wie über eine eigene Dienststelle“).
Die novellierte Marktöffnungsverordnung und ihre Umsetzung in nationales Recht stellen nach langer Zeit der Unsicherheit einen verbindlichen Rechtsrahmen für die Vergabe von ÖPNV-Leistungen bereit. Letztendlich liegt es aber bei den zuständigen Behörden (Aufgabenträgern) zu entscheiden, wie dieser Rechtsrahmen ausgestaltet werden soll.
Unbestritten ist, dass der ÖPNV seitdem von deutlich mehr Kostenkontrolle, mehr Transparenz und mehr Wettbewerb bestimmt ist. Der „Wirtschaftlichkeitsvergleich” der Leistungsanbieter wird weiter zunehmen, entweder über Ausschreibungen oder über Direktvergabe an einen internen Betreiber unter Beachtung des Verbots der Überkompensation auf Grundlage der EuGH-Kriterien. Um den vier vom EuGH aufgestellten Kriterien in der Finanzierungspraxis vor Ort Rechnung zu tragen, sind Strukturen und konkrete Leistungsbeziehungen (öffentlicher Dienstleistungsauftrag) zwischen Aufgabenträger und Verkehrsunternehmen nach dem „Besteller-Ersteller-Prinzip” zu entwickeln.
Der aktuelle Rechtsrahmen stellt die Aufgabenträger zunächst vor die Frage, ob sie auf den Genehmigungswettbewerb bzw. eigenwirtschaftliche Verkehre setzen oder aber in den Markt intervenieren möchten. Trifft letzteres zu, sind sie an die Vorgaben der VO 1370/2007 gebunden. Danach stellt sich die Frage, ob eine Inhouse-Vergabe erfolgen oder eine Ausschreibung durchgeführt werden soll. Die Abwägung dieser Fragen wird meist durch strukturelle Voraussetzungen vor Ort ganz wesentlich beeinflusst:
eigenes kommunales Verkehrsunternehmen vorhanden: öDA mit Inhouse-Vergabe,
Umfang des Verkehrsangebotes (z.B. Linienweg, Haltestellen, Bedienungshäufigkeit, Bedienungszeitraum, Grundtakt, Fahrzeuggröße)
Qualität des Verkehrsangebotes (z.B. Haltestellenausstattung, Fahrzeugtypen, Fahrzeugausstattung, Grenzwerte für die Fahrzeugauslastung, Pünktlichkeit, Fahrgastinformation, Fahrgastrechte, Beschwerdemanagement, Fahrerqualifikation)
Barrierefreiheit (in der Definition der Qualität des Verkehrsangebotes subsumiert)
Umweltqualität (z.B. Emissionsgrenzwerte, Abgasnorm, Antriebstechnik)
Wichtig ist, dass der Nahverkehrsplan im Rahmen eines Handlungskonzeptes Gestaltungsmöglichkeiten zur Weiterentwicklung des Verkehrsangebotes offen lässt, ohne dass stets ein neuer öDA erforderlich wird.
Die Aufgabenträger können also mithilfe des Nahverkehrsplans einen sehr detaillierten Rahmen setzen. Damit besitzen sie auch die relevante „Gestaltungshoheit“ für das ÖPNV-Angebot und können den Marktzugang entscheidend lenken. Die Ausfüllung dieser Rolle bedingt jedoch entsprechendes „Know-How“ und politische Unterstützung, da die Erfüllung (und Kontrolle!) detailliert vorgegebener Anforderungen auch finanziert werden muss. Im Gegensatz dazu können vage gehaltene Anforderungen (gewollt oder ungewollt) die Etablierung oder Beibehaltung eigenwirtschaftlicher Verkehre begünstigen.
Die VO 1370/2007 regelt in Art. 7 (1), dass die Aufgabenträger einmal jährlich einen Gesamtbericht über die in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen öffentlich zugänglich machen müssen. Der Gesamtbericht muss die ausgewählten Betreiber eines öDA sowie die ihnen zur Abgeltung gewährten Ausgleichsleistungen und ausschließlichen Rechte dokumentieren. Ebenfalls sind Angaben zur Verkehrsleistungen, der Qualität und der Finanzierung erforderlich.

References: § 8
 § 8
 Art. 5
 §8
 §8
 §8
 EuGH 
 Art. 7