Source: http://kraken.slv.cz/Pl.US9/15
Timestamp: 2018-01-18 08:21:03+00:00

Document:
Pl. ÚS 9/15
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudkyň a soudců Ludvíka Davida, Josefa Fialy, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře (soudce zpravodaj) a Jiřího Zemánka o návrhu Nejvyššího správního soudu na prohlášení neústavnosti § 10b odst. 1 písm. a) zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění zákona č. 185/2001 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníka řízení a vlády České republiky jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ustanovení § 10b odst. 1 písm. a) zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění účinném do 30. června 2012, bylo v rozsahu, v němž ukládalo povinnosti nezletilým poplatníkům, v rozporu s čl. 32 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 4, čl. 3 odst. 1, a s čl. 11 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.
1. Nejvyšší správní soud (dále též "navrhovatel") navrhl podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu prohlášení neústavnosti § 10b odst. 1 písm. a) zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění zákona č. 185/2001 Sb., tedy ve znění účinném do 30. 6. 2012.
2. Navrhovatel uvedl, že stěžovatelce v řízení o kasační stížnosti Ž. B., o jejíž kasační stížnosti vede řízení pod sp. zn. 9 As 211/2014, byly jako jedenáctileté vyměřeny místní poplatky za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů (dále též "poplatky za provoz systému shromažďování odpadů") za roky 2002 a 2003. Platební výměry byly doručovány matce stěžovatelky na adresu Č. Na uvedené adrese nebyla adresátka známa, vrácené zásilky tak správce daně doručil veřejnou vyhláškou. V lednu 2007 (na adresu Č.) a říjnu 2008 (na adresu H.) byly matce stěžovatelky doručeny výzvy k zaplacení nedoplatků v náhradní lhůtě. V říjnu 2008 byl matce stěžovatelky doručen též platební výměr k vyměření poplatku za provoz systému shromažďování odpadů za rok 2006. V červnu 2009 byla matce stěžovatelky doručena výzva k zaplacení nedoplatků na základě tří uvedených platebních výměrů. Matka stěžovatelky však na tyto výzvy nereagovala. Dne 16. 11. 2011 (tj. po nabytí zletilosti stěžovatelky) byl vydán exekuční příkaz k provedení srážek ze mzdy stěžovatelky k vymožení poplatku za provoz systému shromažďování odpadů za uvedené roky 2002, 2003 a 2006. Stěžovatelka tento exekuční příkaz neúspěšně napadla odvoláním. Rozhodnutí o odvolání následně neúspěšně napadla žalobou u Krajského soudu v Ostravě. O kasační stížnosti proti jeho rozsudku nyní navrhovatel vede řízení.
5. Ukládání daní a poplatků je v obecné rovině ústavně přípustným zásahem do vlastnického práva. Jejich výběr však nemůže vést k popření tohoto práva, zejména pak zákonodárce nemůže uložit takovou daňovou povinnost, pokud lze předpokládat, že ji daňoví poplatníci nebudou vůbec schopni plnit (aniž by to bylo způsobeno subjektivními okolnostmi na jejich straně). Nezletilé stěžovatelce byla uložena poplatková povinnost bez ohledu na její majetkovou situaci. Je přitom zřejmé, že nezletilí obvykle nebudou mít žádný majetek, z něhož by byli schopni svou daňovou povinnost plnit. Zároveň nebudou mít příležitost takový majetek získat prací. Tak je tomu i v případě stěžovatelky, které bylo v rozhodné době devět, deset a třináct let. Za situace, kdy velká skupina nezletilých poplatníků žádný majetek nemá a ani mít nemůže, dochází uložením poplatkové povinnosti nejen ke zmaření samotné podstaty majetku, ale dokonce jeho negaci - do dospělosti tito poplatníci vstupují obtíženi veřejnoprávními dluhy. Daně a poplatky by nezletilým měly být ukládány pouze v případě, že postihnou jejich majetek či příjmy. Jen v takových případech splnění platební povinnosti závisí na možnostech nezletilého, ne na případném plnění vyživovací povinnosti rodičů či dalších osob. Uložení daňové povinnosti nemajetným nezletilým lze považovat za popření podstaty a smyslu práv zaručených čl. 11 Listiny základních práv a svobod. Jde tudíž o extrémně nepřiměřenou úpravu zakázanou čl. 4 odst. 4 Listiny.
10. Senát Parlamentu uvedl, že návrh zákona projednal a po rozpravě, jež se soustředila zejména na vlastní obsah zákona o odpadech, jej ve znění pozměňovacích návrhů vrátil Poslanecké sněmovně. Ta jej přijala ve znění schváleném Senátem. Zákon byl řádně podepsán. S účinností od 1. 7. 2012 bylo napadené ustanovení změněno tak, že ve spojení s § 12 zavádí solidární odpovědnost nezletilého poplatníka a jeho zákonných zástupců. Případnou tvrdostí právní úpravy se Senát zabýval ve svém 9. funkčním období (tisk č. 303). Senátní návrh zákona byl předložen Poslanecké sněmovně (tisk č. 287), dne 23. 12. 2014 jej však Senát vzal zpět. Podle tohoto návrhu mimo jiné měly být od poplatku osvobozeny osoby, které jsou umístěny v zařízení pro výkon ústavní nebo ochranné výchovy anebo v zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc. Dále nemělo být možné vyměřit poplatníkovi poplatek vzniklý v době jeho nezletilosti, a to ani po dosažení zletilosti. Zároveň mělo být možné z úřední povinnosti poplatek prominout. Spornou otázkou se tedy Senát zabýval, přičemž pochybnosti o ústavnosti nevyvstaly. S ohledem na schválení sněmovního tisku č. 219 dne 29. 4. 2015, který tuto problematiku také řeší, je Senát připraven se jí dále zabývat.
11. Vláda uvedla, že věc je třeba hodnotit ve třech rovinách: právní úpravy účinné do 30. 6. 2012, úpravy účinné od 1. 7. 2012 a úpravy připravované (sněmovní tisk č. 219, senátní tisk č. 78). Právní úprava účinná do 30. 6. 2012 určovala poplatníky podle trvalého pobytu bez ohledu na jejich věk či majetkové poměry. Pozdější úprava však umožňuje vyměřit poplatek nezletilému poplatníku či jeho zákonnému zástupci, neboť jsou solidárními dlužníky. Připravovaná úprava předpokládá automatický přechod poplatkové povinnosti na zákonného zástupce, případně opatrovníka.
III. Obsah předložených spisů
17. Ze spisu sp. zn. 2 As 149/2014 soud zjistil, že stěžovatelce v řízení o kasační stížnosti B. A., byly platebními výměry Magistrátu města Brna postupně vyměřeny poplatky za provoz systému shromažďování odpadů za roky 2004 až 2010 (první platební výměry byly stěžovatelce doručeny jako desetileté, poslední jako šestnáctileté). K odvolání stěžovatelky Magistrát města Brna tyto platební výměry potvrdil (s výjimkou platebních výměrů za roky 2007 a 2008, které jí nebyly řádně doručeny a došlo tak k prekluzi poplatkové povinnosti). V rozhodné době byla hlášena k trvalému pobytu na území města Brna (s výjimkou března až září 2007). Žalobou ke Krajskému soudu v Brně stěžovatelka napadla pouze rozhodnutí o odvolání proti platebnímu výměru za rok 2010. Tento platební výměr jí byl původně doručován na adresu trvalého pobytu, v té době však pobývala v soudem nařízené ústavní výchově v Dětském domově v Boskovicích. Platební výměr jí byl řádně doručen až v roce 2012 prostřednictvím její zástupkyně (advokátky). Krajský soud žalobě vyhověl a napadené rozhodnutí zrušil. Krajský soud v zásadě uvedl obdobnou argumentaci jako navrhovatel v projednávané věci, i podle jeho mínění není možné nezletilým ukládat poplatkovou povinnost. Soud však neshledal důvod, proč věc předložit Ústavnímu soudu. Dospěl totiž k závěru, že zákon o místních poplatcích sice na první pohled vymezuje jako poplatníka i nezletilé osoby, jde však o poplatkovou povinnost, kterou za ně nutně musí plnit rodiče či jiní zákonní zástupci. Příslušná ustanovení je tudíž třeba vyložit nikoliv podle jejich doslovného znění, ale s přihlédnutím ke všem souvislostem: neurčují osoby povinné poplatek hradit, ale osoby, za něž má být poplatek uhrazen. Proti tomuto rozhodnutí podal Magistrát města Brna kasační stížnost.
18. Ze spisu sp. zn. 7 Afs 18/2015 soud zjistil, že stěžovateli v řízení o kasační stížnosti J. Ch., byly platebními výměry Magistrátu města Brna vyměřeny poplatky za provoz systému shromažďování odpadů za roky 2002 až 2012 (poplatky za roky 2004 až 2009 mu byly prominuty). Stěžovatel se odvolal proti platebnímu výměru za rok 2012 (doručenému prostřednictvím advokátky v roce 2013), odvolací orgán jej však potvrdil. V rozhodné době byl stěžovatel hlášen k trvalému pobytu na území města Brna, fakticky však pobýval v Dětském domově v Boskovicích v rámci ústavní výchovy nařízené soudem v roce 2002. Rozhodnutí o odvolání stěžovatel napadl žalobou ke Krajskému soudu v Brně, který ji zamítl. Soud se neztotožnil se svými dřívějšími závěry vyslovenými ve výše popsané věci B. A., neboť byl v mezidobí vydán rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 116/2014-29 ze dne 12. 11. 2014, podle něhož § 10b odst. 1 písm. a) zákona o místních poplatcích vymezuje přímo osoby poplatníků, nikoliv osoby, za něž má být poplatek uhrazen. Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel kasační stížnost.
20. V daném případě se jedná o případ tzv. konkrétní (incidenční) a nikoliv abstraktní kontroly norem. Obecný soud je oprávněn podat návrh tehdy, navrhuje-li zrušení zákona, resp. jeho jednotlivé ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední, případně je nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace a nikoli jen hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 ze dne 23. 10. 2000 (U 39/20 SbNU 353)]. Z účelu a smyslu konkrétní kontroly ústavnosti právních norem plyne, že zákon (resp. jeho ustanovení), jehož má být při řešení věci použito, je pouze ten, jenž překáží tomu, aby bylo dosaženo žádoucího, tj. ústavně konformního výsledku; nebyl-li by odstraněn, byl by výsledek probíhajícího řízení jiný [odst. 26 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/06 ze dne 6. 3. 2007 (N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.)].
21. Je přitom na navrhovateli, aby jednak snesl adekvátní argumentaci, že napadený zákon (jeho jednotlivé ustanovení) je v rozporu s ústavním pořádkem, ale zároveň aby poukázal a prokázal, že užití napadeného ustanovení je nevyhnutelné a jen jeho zrušení bude mít za následek dosažení žádoucího ústavně konformního výsledku [odst. 19 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 49/10 ze dne 28. 1. 2014 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.)]. Posouzení nevyhnutelnosti aplikace napadeného ustanovení však z povahy věci náleží především obecnému soudu, jenž vede výchozí řízení. Jde totiž obvykle o otázky podústavního práva, k jejichž hodnocení se Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti, nikoliv běžné zákonnosti, setrvale staví zdrženlivě [nález sp. zn. Pl. ÚS 85/06 ze dne 25. 9. 2007 (N 148/46 SbNU 471)]. Závěr o tom, že užití napadeného ustanovení není pro předkládající soud nezbytné, tak může Ústavní soud učinit především tehdy, pokud by závěr navrhovatele byl zjevně neudržitelný (odst. 20 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/16 ze dne 27. 6. 2017).
22. Ústavní soud také dříve dospěl k závěru, že podle čl. 95 odst. 2 Ústavy je možné věcně projednat návrh soudu na prohlášení protiústavnosti již zrušeného zákona (či jeho ustanovení), pokud je stále aplikovatelný na projednávanou věc a upravuje především vztah mezi jednotlivcem a veřejnou mocí [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.), Pl. ÚS 12/07 ze dne 20. 5. 2008 (N 90/49 SbNU 247; 355/2008 Sb.), Pl. ÚS 10/08 ze dne 12. 5. 2009 (N 115/53 SbNU 427; 229/2009 Sb.), Pl. ÚS 12/14 ze dne 16. 6. 2015 (177/2015 Sb.)].
23. V projednávané věci byl § 10b odst. 1 písm. a) zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění účinném do 30. června 2012, užit k určení Ž. B. jako poplatníka poplatku za provoz systému shromažďování odpadů. Podle podrobně odůvodněného přesvědčení navrhovatele však stěžovatelka poplatníkem tohoto poplatku být nemůže. Prohlášení neústavnosti napadeného ustanovení by podle § 71 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vedlo k nevykonatelnosti platebních výměrů vydaných ve věci stěžovatelky. Byla-li by věc ještě ve fázi daňového řízení, bylo by za takové situace třeba zastavit exekuci na mzdu stěžovatelky z úřední povinnosti podle § 181 odst. 2 daňového řádu. Věc je ovšem ve fázi soudního řízení správního. Navrhovatel má tedy možnost zrušit exekuční výměr podle § 110 odst. 2 písm. a) soudního řádu správního.
24. Tento postup přitom nelze odmítnout jako zjevně neudržitelný jen proto, že námitky vůči vadám nalézacího řízení (resp. rozhodnutí jako jeho výsledku) zásadně nelze přenášet do řízení exekučního. Jednak je tato zásada navrhovateli nepochybně známa, neboť ji pro oblast daňové exekuce sám judikoval (rozsudkem č. j. 9 Afs 28/2009-124 ze dne 19. 9. 2009, publ. pod č. 1966/2010 Sb. NSS), jednak z této zásady existují obecně přijímané výjimky, podle nichž je v exekučním řízení možné hodnotit i zásadní vady exekučního titulu. Ty jsou předvídány například v § 268 odst. 1 písm. h) občanského soudního řádu (Výkon rozhodnutí bude zastaven, jestliže výkon rozhodnutí je nepřípustný, protože je tu jiný důvod, pro který rozhodnutí nelze vykonat.). Jiným důvodem podle civilních soudů jsou takové okolnosti, pro které další provádění výkonu je způsobilé založit kolizi s procesními zásadami (byť mohou mít podklad v právu hmotném). Tento závěr opakovaně konstatoval i Ústavní soud s tím, že uvedený důvod slouží k odstranění zjevné nespravedlnosti také tehdy, kdy by výkon rozhodnutí byl v rozporu s principy právního státu. (srov. nálezy sp. zn. II. ÚS 2230/16 ze dne 1. 11. 2016 či IV. ÚS 3216/14 ze dne 17. 12. 2015 a tam citovanou civilní judikaturu). Úprava daňové exekuce se v tomto od úpravy občanského soudního řádu příliš neliší: podle § 181 odst. 2 písm. i) daňového řádu správce daně na návrh příjemce exekučního příkazu nebo z moci úřední daňovou exekuci zcela nebo zčásti zastaví, pokud je tu jiný důvod, pro který nelze v daňové exekuci pokračovat. Závěry k "jiným důvodům" podle civilní procesní úpravy tak lze, s přihlédnutím k případným zvláštnostem, považovat za přenositelné k "jiným důvodům" podle daňového řádu.
25. Nelze opomenout ani závěry setrvalé judikatury Ústavního soudu k exekuci rozhodčích nálezů. I přes existenci zásady "nepropustnosti" námitek z nalézacího řízení do řízení exekučního [nález sp. zn. I. ÚS 466/97 ze dne 13. 8. 1998 (N 88/11 SbNU 279)], je možné v exekučním řízení hodnotit platnost rozhodčí smlouvy jako podmínky pro vydání exekvovaného rozhodčího nálezu, neboť to zákon nevylučuje [srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 562/12 ze dne 24. 10. 2013 (N 179/71 SbNU 153), I. ÚS 174/13 ze dne 7. 5. 2013 (N 80/69 SbNU 335) či III. ÚS 1624/12 ze dne 27. 9. 2012 (N 164/66 SbNU 433) a v nich citovanou judikaturu]. Nejvyšším správním soudem navrhovaný postup se od této judikatury liší pouze v tom, že ústavnost napadeného ustanovení jako podmínku pro vydání exekučního titulu sám hodnotit nemůže (na rozdíl od civilního soudu, který platnost smlouvy hodnotit může). Tak jako stěžovatelka mohla napadnout přímo exekuční titul (odvoláním a případně žalobou proti platebnímu výměru), může jej napadnout i povinný z rozhodčího nálezu (návrhem na zrušení rozhodčího nálezu soudem). Přes tuto možnost obrany Ústavní soud dospěl k závěru o přípustnosti námitek vůči rozhodčímu nálezu i ve fázi exekučního řízení. Stejně by tomu mělo být i nyní.
26. Z uvedeného tedy plyne, že i v řízení exekučním je za určitých podmínek možné uplatnit námitky vůči nalézacímu řízení a jeho výsledku. Protiústavnost exekučního titulu může za těchto podmínek hodnotit i exekuční soud a vyvodit z toho patřičné důsledky. Úprava daňové exekuce se liší toliko v tom, že daňový řád upravuje postup správce daně, nikoliv "exekučního správního soudu". Správce daně ovšem své pochybnosti o protiústavnosti úpravy užité k vydání exekučního titulu nemá jak uplatnit (čl. 95 odst. 2 Ústavy míří toliko na soudy, ne správní orgány). Soudní řízení správní jako řízení přezkumné není exekučním řízením v přísném smyslu tohoto výrazu, jsou to však teprve správní soudy, které mohou vyvodit procesní důsledek ze svého závěru o protiústavnosti právní úpravy. V této souvislosti Ústavní soud obecně uznává, že existuje koncepční a institucionální předěl mezi řízením před správními orgány a správními soudy (např. nález sp. zn. I. ÚS 3006/15 ze dne 21. 9. 2016). Nepovažuje jej nicméně za předěl nepřekonatelný a nad rámec žalobních bodů a přes koncentraci řízení vyžaduje od správních soudů hodnocení některých otázek ex officio, byť je podle zákona mají z úřední povinnosti hodnotit toliko správní orgány [např. nálezy sp. zn. I. ÚS 2486/13 ze dne 1. 10. 2014 (N 184/75 SbNU 39), II. ÚS 2732/15 ze dne 12. 1. 2016]. V nedávné době ostatně i samotný Nejvyšší správní soud dospěl k závěru (nad rámec konkrétní úpravy ústavně zaručených práv a z ní plynoucích požadavků judikatury Ústavního soudu), že s ohledem na čl. 4 Ústavy není teze "správní soudnictví není pokračováním správního řízení" vždy udržitelná (usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 5 As 104/2013-46 ze dne 16. 11. 2016, publ. pod č. 3528/2017 Sb. NSS).
28. Protože byly splněny i další podmínky řízení, přistoupil Ústavní soud k věcnému projednání návrhu. Podle § 44 věty první zákona o Ústavním soudu upustil od ústního jednání, neboť nebylo lze od tohoto jednání očekávat další objasnění věci.
29. Právní úprava České republiky skýtá obcím celkem tři různé možnosti financování hospodaření s komunálním odpadem: a) místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů dle § 10b zákona o místních poplatcích, b) poplatek za komunální odpad dle § 17a zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, nebo c) smluvní systém vybírání úhrady za komunální odpad dle § 17 odst. 6 téhož zákona. V projednávané věci byl nezletilé Ž. B. vyměřen poplatek za provoz systému shromažďování odpadů.
31. Ústavní soud se podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zabýval tím, zda bylo napadené ustanovení přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Vzhledem k vyjádřením obou komor Parlamentu, dostupným popisům legislativní procedury přijímání příslušného zákona i s ohledem na to, že legislativní procedura není ani navrhovatelem zpochybňována, lze mít za to, že podmínka ústavní konformity legislativního procesu byla splněna.
32. Listina základních práv a svobod v čl. 11 odst. 5 připouští zásah do vlastnického práva, k němuž v souvislosti se stanovením, vyměřením a výběrem daní či poplatků dochází [nález sp. zn. IV. ÚS 29/05 ze dne 1. 6. 2005 (N 113/37 SbNU 463)]. Daň je ukládána ve veřejném zájmu, kterým je především získání příjmů státního rozpočtu za účely spojenými s naplňováním funkcí státu [odst. 40 a 41 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/08 ze dne 21. 4. 2009 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.), odst. 170 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)]. Záležitosti optimálního daňového zatížení patří mezi otázky, jejichž řešení vyplývá ze společenského konsensu, preferencí, hodnot obyvatelstva, mentality obyvatelstva, tradicí atd. Převod politického rozpravy do podoby daňového zákonodárství je úkolem politické reprezentace vzešlé z voleb. Posuzování daní z hlediska naplnění jejich základních funkcí či vhodnosti daňového systému náleží do pravomoci demokraticky zvoleného zákonodárce, nikoliv Ústavního soudu [odst. 78 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/15 ze dne 28. 6. 2016 (271/2016 Sb.)].
33. Zdrženlivost Ústavního soudu při přezkumu daňových zákonů z pohledu jejich ústavní konformity však neplyne toliko ze zájmu na zachování principu dělby moci a odpovědnosti volených zastupitelských sborů, ale také ze samotné povahy daní. Daň je plnění do veřejného rozpočtu, které se vyznačuje neúčelovostí a neekvivalentností; její plátce tedy nemá nárok na konkrétní protiplnění ze strany veřejné moci (odst. 41 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/08). Jejím účelem je získání příjmů státního rozpočtu. Z hlediska potřebnosti, tj. existence stejně efektivního, leč méně zatěžujícího prostředku, nelze daně v soudním řízení hodnotit, neboť neexistuje vhodný komparátor. Posouzení potřebnosti je tak otázkou politické povahy, jejíž řešení náleží zákonodárci. Přiměřenost vztahu mezi obětí poplatníka v podobě zásahu do jeho ústavně zaručených práv a dosaženého užitku se možnosti hodnocení ze strany soudu taktéž vymyká. V případě daně totiž poplatník a celá společnost získává užitek v podobě řádného fungování státu. Racionalitu vyvážení těchto užitků nelze z hlediska ústavnosti dost dobře hodnotit. Pokud by k tomu soud přistoupil, nevyhnutelně by vstupoval do pole jednotlivých politik, což mu nenáleží (odst. 58 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/08).
34. Pouze zákonodárce tak je oprávněn rozhodnout, zda je stanovení určité daně potřebné, v jaké výši a za jakých podmínek, přičemž v tomto směru je oprávněn zohlednit nejrůznější kritéria. Při konstrukci daňového systému má široké pole působnosti, není však zcela vyvázán z povinnosti respektovat požadavky plynoucí z ústavního pořádku. Limitem mu jsou především čl. 11 odst. 1 a 5 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny v podobě zákazu extrémní nepřiměřenosti (rdousícího efektu) daně, zákaz svévole při stanovení povinností, resp. při odlišování subjektů a práv dle čl. 1 Listiny, příkaz rovnosti při uplatňování základních práv a svobod dle čl. 3 odst. 1 Listiny, případně další hodnotová rozhodnutí ústavního pořádku (např. právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26, ochrana rodičovství, rodiny, dětí a mladistvých podle čl. 32).
35. Dopad daně na poplatníky nesmí být ve svých důsledcích konfiskační či rdousící ve vztahu k majetkové podstatě jednotlivce [nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), část VIII]. Zákonodárce nesmí zasáhnout do vlastnických práv způsobem, který by vedl ke zmaření samé podstaty majetku, resp. ke zničení majetkové základny poplatníka [nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.), část III., či odst. 53 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/08]. Konfiskační či rdousící daň omezuje využití podstaty zdaňovaného majetku či pokračování ve zdaňované aktivitě takovým způsobem, že se svou tíhou a účinky bude podobat zákazu jinak právem dovolené činnosti (ta pozbude svého základního opodstatnění). V případě takového dopadu daně je dán rozpor s ústavním pořádkem i tehdy, jestliže se tento účinek projeví jen u části poplatníků daně [odst. 42 a 48 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/13 ze dne 10. 7. 2014 (N 138/74 SbNU 141; 162/2014 Sb.)].
36. Daňová povinnost musí obstát nejen z hlediska vyloučení extrémní disproporcionality, nýbrž také ústavního principu rovnosti, ať již v podobě zákazu svévole při stanovení povinností, resp. při odlišování subjektů a práv dle čl. 1 Listiny, či v podobě rovnosti při uplatňování základních práv a svobod dle čl. 3 odst. 1 Listiny (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 7/03 a sp. zn. Pl. ÚS 29/08, bod 43). Zásada rovnosti ve vztahu k daňovému zákonodárství vyžaduje rovnoměrné zatížení daňových poplatníků podle jejich hospodářské výkonnosti. Každý poplatník by tak měl být zapojen podle své způsobilosti (příjmů, majetku a kupní síly) rovnoměrně do financování všeobecných úkolů státu (odst. 38 a 45 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/08, či odst. 125 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/15). Tento projev rovnosti v daňovém zákonodárství je ostatně ústavnímu právu znám již dlouhodobě (srov. čl. 13 Deklarace práv člověka a občana z roku 1789 či čl. 134 Výmarské ústavy z roku 1919). Z historického hlediska lze poukázat také na nespokojenost a nepokoje ve Velké Británii způsobené zavedením tzv. Community Charge, rovné daně z hlavy vnímané jako nespravedlivě zatěžující nízkopříjmové skupiny obyvatel, které přispěly k odchodu ministerské předsedkyně Margaret Thatcherové.
37. Rovnoměrnost daňového zatížení neznamená shodnost daňové zátěže pro všechny, ale pouze naplnění požadavku, že s odlišnými je třeba zacházet odlišně, se stejnými stejně, přičemž míře odlišnosti subjektů či situací musí odpovídat právě míra odlišnosti právní regulace [nález sp. zn. Pl. ÚS 15/02 ze dne 21. 1. 2003 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.)]. Rovnoměrné daňové zatížení pak znamená, že zdanění vyšších příjmů musí být ve srovnání s daňovým zatížením nižších příjmů přiměřené (vertikální daňová spravedlnost), resp. že poplatníci, kteří mají relativně stejně vysokou platební schopnost, by měli platit stejnou daň (horizontální daňová spravedlnost, srov. odst. 126-127 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/15). Plné rovnoměrnosti daňového zatížení však nelze prakticky docílit, neboť zákonodárce musí při formulaci daňových zákonů zvažovat i další požadavky. Daňové předpisy by totiž zároveň měly být dostatečně určité, srozumitelné a uplatnitelné v praxi (a to jak daňovými poplatníky, tak i orgány finanční správy). Potřeba praktické uplatnitelnosti těchto předpisů se projevuje v tom, že znaky jednotlivých konstrukčních prvků daně může zákonodárce přiměřeně typizovat a paušalizovat.
38. Napadené ustanovení upravuje peněžní plnění zákonem označené jako poplatek, nikoliv daň. Zákonné označení však pro potřeby přezkumu před Ústavním soudem nehraje roli, neboť čl. 11 odst. 5 Listiny předvídá jak placení daní, tak i poplatků. Obsah těchto institutů na ústavní úrovni nadto nelze vykládat pomocí jejich zákonného vymezení (výklad ústavy konformní se zákonem), již jen proto, že téhož cíle může zákonodárce dosíci různými legislativními způsoby (srov. odst. 178-179 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ke snížení státní podpory stavebního spoření prostřednictvím daňové formy). Poplatek je obvykle chápan v kontrapozici s daní v tom smyslu, že se jedná o peněžité plnění, které je vybíráno jako vyrovnání za individuální výhodu, je tedy vybírán účelově a ekvivalentně (odst. 41 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/08 a contrario či nález sp. zn. II. ÚS 728/15 ze dne 16. 9. 2015, část III.). Poplatky lze také obecně vymezit jako jeden z veřejnoprávních příjmů, které veřejnoprávní subjekty ukládají jednotlivcům takovým způsobem, aby se jimi alespoň částečně kryly náklady spojené s činnostmi, vyvolané aktivitou těchto jednotlivců. Podle Karla Engliše (Finanční věda, Fr. Borový v Brně, 1929, str. 74 a násl.), poplatky i daně jsou autoritativně stanovené příspěvky podřízených hospodářství, avšak "daně pouze se zřetelem k únosnosti, poplatky též se zřetelem k individuálnímu prospěchu." Proto také "vrchní účel poplatků není nikdy výnos." Podobně Milan Bakeš uvádí (M. Bakeš a kol., Finanční právo, 3. vyd., C. H. Beck, 2003, str. 87), že "zatímco daně jsou většinou platby neekvivalentní, za které není poskytována přímá protihodnota, a zároveň platby, které mívají spíše periodický charakter, jsou poplatky většinou vybírány jednorázově, a to v souvislosti s nějakým protiplněním ze strany státu či jeho orgánů, kraje, obce apod. Mají tedy většinou povahu určitého ekvivalentu za poskytnutí služby, vydání povolení, rozhodnutí soudu apod."
39. Přes tuto koncepční odlišnost lze výše uvedené ústavní požadavky na daně vztáhnout i na poplatky (odst. 43 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/08), tam, kde to povaha věci dovoluje. Předmětem daně může být příjem jako výraz přírůstku osobní ekonomické svobody, majetek jako podstata schopná výnosu (podle čl. 11 odst. 3 Listiny zavazuje již samotné vlastnictví), či obrat jako výraz dobrovolného užití majetku k jeho zhodnocení. Z toho důvodu je pro hodnocení rdousícího či konfiskačního účinku daně významný její dopad na majetek či ekonomickou činnost poplatníka (judikatura viz výše v odst. 35). Poplatky s ohledem na svou konstrukci nemohou mít konfiskační účinek v takové podobě jako daně, neboť jejich předmět není vztažen k majetku poplatníka (což však nevylučuje jeho zohlednění při konstrukci korekčních prvků). Poplatek je vybírán ve vztahu ke konkrétnímu protiplnění - k pokrytí alespoň části nákladů na jeho poskytnutí, případně s ohledem na další účely - typicky regulační či řídicí povahy (např. soudní poplatky, poplatky z provozování aktivit se sociálně nepříznivými dopady). Nelze tudíž plně uplatnit zásadu rovnoměrného zatížení daňových poplatníků podle jejich hospodářské výkonnosti. To by v konečném důsledku znamenalo, že totéž plnění (např. vydání cestovního pasu či odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu) bude zpoplatněno podle příjmů či majetku poplatníka. Výše poplatku by měla mít vztah spíše k poskytnutému plnění (výhodě), než k možnostem poplatníka. I zde ovšem platí, že ocenit poskytnutou výhodu je obtížné a že je k příslušným komplexním úvahám lépe vybaven zákonodárce (jak odborně, tak i demokratickou legitimitou). Je-li tak mezi výší poplatku a protiplněním racionální vztah, může Ústavní soud přistoupit k hodnocení samotné výše poplatku pouze zdrženlivě, jak činí u daní.
40. Rdousící účinek v případě poplatku se tak projevuje především ve vztahu k možnosti dosáhnout zpoplatněného plnění ze strany veřejné moci či pokračovat ve zpoplatněné aktivitě poplatníka. Regulační (řídicí) funkce poplatku totiž může dojít svého naplnění pouze tam, kde bude požadované plnění poplatníku odepřeno z důvodu jeho neochoty poplatek uhradit, nikoliv z důvodu neschopnosti jej uhradit. To má svůj význam zejména při zpoplatnění plnění či činností právem zaručených. Uplatnění řady práv je podmíněno využitím zákonem stanoveného postupu (např. podle čl. 36 odst. 1 a 4 Listiny), kam často patří i zaplacení příslušného poplatku. Takový požadavek však s ohledem na čl. 4 odst. 4 Listiny není namístě v případech platební neschopnosti, ve kterých nelze spravedlivě žádat, aby poplatník nesl její následky (typicky nezaviněná neschopnost, absence přímého vztahu mezi neschopností uhradit poplatek a uplatňovaným právem). Zejména v případě základních lidských práv a svobod, politických práv a práv na soudní a jinou ochranu totiž platí, že jimi poskytované výhody a oprávnění jsou ve své podstatě zaručeny bez ohledu na majetkové možnosti dotčeného.
V. 1 Poplatek za provoz systému shromažďování odpadů
41. Článek 11 odst. 5 Listiny stanoví, že daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu byla podle napadeného ustanovení poplatníkem fyzická osoba, která měla v obci trvalý pobyt, a to bez ohledu na její věk. Jde o jednoznačné vymezení osoby povinné platit poplatek, nikoliv určení počtu osob, za něž má být poplatek zaplacen (rozsudky č. j. 1 As 116/2014-29 ze dne 12. 11. 2014, publ. pod č. 3191/2015 Sb. NSS, a č. j. 5 Afs 175/2006-116 ze dne 31. 1. 2008, publ. pod č. 2473/2012 Sb. NSS). S navrhovatelem lze souhlasit v tom, že osoby poplatníků byly v § 10b odst. 1 písm. a) zákona o místních poplatcích vymezeny natolik zřetelně, že není pochyb o tom, že jím má být i nezletilá Ž. B. Napadené ustanovení tak dostojí požadavku na určitost a zákonnou formu daňových předpisů podle čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod [odst. 46 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/13 ze dne 10. 7. 2014 (N 138/74 SbNU 141; 162/2014 Sb.), odst. 18 nálezu sp. zn. I. ÚS 1611/07 ze dne 2. 12. 2008 (N 211/51 SbNU 639), odst. 30 nálezu sp. zn. I. ÚS 531/05 ze dne 6. 2. 2007 (N 24/44 SbNU 293)]. Z požadavku na určitost též plyne, že nemůže dojít k přenosu platební povinnosti z nezletilých na jejich zákonné zástupce prostřednictvím extenzivního výkladu institutu společného zástupce (zákon jej neurčuje plátcem poplatku, byť tento pojem jinak používá) či institutu rodičovské odpovědnosti (podrobně viz odst. 58-61).
42. Poplatek za provoz systému shromažďování odpadů byl v rozhodné době konstruován jako "platba za osobu". Vznik poplatkové povinnosti není podle napadeného ustanovení nijak vázán na produkci komunálního odpadu konkrétní osobou či četnost odvozu odpadu. Účel daného poplatku je rozpočtový, představuje v podstatě paušalizovaný příspěvek obci na provoz systému nakládání s komunálními odpady. Neodpovídá tak doktrinálnímu vymezení pojmu poplatek. Slouží ovšem k plnému či částečnému krytí nákladů na provoz veřejné služby, která poplatníkům zabezpečuje konkrétní plnění (výhodu), jehož poplatníci nemusí, ale mohou využít (podobně jako poplatky podle zákona č. 348/2005 Sb., o rozhlasových a televizních poplatcích a o změně některých zákonů). Navrhovatel již dříve přiléhavě uvedl, že tato příspěvková konstrukce slouží ke zjednodušení administrace vyměření a výběru povinné dávky zejména v případě, kdy je faktické využití poskytované veřejné služby obtížně ověřitelné a správa poplatku by byla neefektivní (rozsudky NSS č. j. 1 As 116/2014-29, odst. 37, případně č. j. 6 Afs 24/2016-26 ze dne 27. 4. 2016, odst. 11). Opačný přístup by vedl jak k možnosti bezdůvodně a beztrestně se vyhnout platbě konstruované jako poplatek, tak k nerovnoměrnému faktickému zatížení těch poplatníků, kteří by poplatek platili dobrovolně. Vybírání formou příspěvku tudíž legitimuje potřeba efektivní administrace spojená s věcnými důvody pro závěr, že všichni poplatníci poskytovaného plnění (výhody) využívají či využívat mohou [obdobně k ústavněprávní problematice příspěvků (Beitrag) přistupuje i německá judikatura, srov. BVerfGE 137, 1, odst. 43, či rozhodnutí BVerwG sp. zn. 6 C 6.15 ze dne 18. 3. 2016, odst. 26-29].
43. Zavedení systému shromažďování odpadů přispívá k ochraně životního prostředí, ochraně lidského zdraví a podpoře trvale udržitelného rozvoje [§ 1 písm. a) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů]. Děje se tak mimo jiné uplatněním pravidel nakládání s odpady podrobně popsanými v § 17 tohoto zákona. Životní prostředí, lidské zdraví a trvale udržitelný rozvoj jsou chráněny nejen na zákonné úrovni (zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, a řada dalších složkových zákonů), ale nabývají též ústavního významu. Důraz na jejich ochranu se odráží ve formulaci preambule Ústavy (odhodlání společně střežit a rozvíjet zděděné přírodní a kulturní, hmotné a duchovní bohatství), formulaci státního cíle šetrného využívání přírodních zdrojů a ochrany přírodního bohatství (čl. 7 Ústavy), v zakotvení práva na příznivé životní prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny) či v limitaci výkonu vlastnických a jiných práv (čl. 11 odst. 3 a čl. 35 odst. 3 Listiny).
44. V rozhodné době poplatek sloužil k zajištění financování rozpočtu obce [§ 7 odst. 1 písm. e) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů], přičemž vztah mezi provozem systému shromažďování odpadů a výší poplatku byl podle § 10b odst. 5 zákona o místních poplatcích zajištěn konstrukcí sazby skládající se z částky stanovené na základě skutečných nákladů obce předchozího roku a částky fakultativní, ani jedna část však nemohla převyšovat 250 Kč; podle § 11 odst. 3 však mohlo dojít k sankčnímu zvýšení poplatku či jeho části.
45. Z výše nastíněného je zřejmé, že poplatek za provoz systému shromažďování odpadů slouží k naplnění legitimního, ústavně výslovně předvídaného cíle. Je nepochybně vhodným prostředkem k financování provozu takového systému a v tomto smyslu je protiplněním za jeho provoz. Výhod spočívajících ve shromažďování, sběru, přepravě, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů přitom využívají (mohou využívat) všichni, nebo alespoň téměř všichni poplatníci tohoto poplatku. Plnění poskytované ze systému shromažďování odpadů totiž spočívá nejen v odstraňování komunálního odpadu produkovaného jeho jednotlivými původci (čemuž se lze jen stěží vyhnout, srov. odst. 10 a 11 rozsudku NSS č. j. 6 Afs 24/2016-26), ale také v tom, že jednotlivci nejsou vystaveni případným škodlivým účinkům jimi neprodukovaného neodstraněného odpadu (srov. rozsudek ESLP ve věci Di Sarno a ostatní proti Itálii č. 30765/08 ze dne 10. 1. 2012).
V. 2 Nezletilý jako poplatník poplatku za provoz systému shromažďování odpadů
47. Podle čl. 32 odst. 1 věty druhé Listiny je zvláštní ochrana dětí a mladistvých zaručena. Jde o právo, jehož je možné se podle čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které ho provádějí. Tato institucionální garance však nesmí být zákonnou úpravou zcela vyprázdněna - podstata a smysl musí zůstat zachovány (čl. 4 odst. 4 Listiny). Úmluva o právech dítěte (publ. pod č. 104/1991 Sb.) v čl. 3 odst. 1 vyžaduje, aby zájem dítěte byl předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, ať už uskutečňované veřejnými nebo soukromými zařízeními sociální péče, soudy, správními nebo zákonodárnými orgány. V čl. 3 odstavci 2 dále zavazuje smluvní státy zajistit dítěti takovou ochranu a péči, jaká je nezbytná pro jeho blaho, přičemž mají brát ohled na práva a povinnosti jeho rodičů, zákonných zástupců nebo jiných jednotlivců právně za něho odpovědných, a mají pro to činit všechna potřebná zákonodárná a správní opatření.
49. Napadené ustanovení bylo řádným způsobem přijato a vyhlášeno, v souladu se zásadou formální publikace tak bylo poplatníkům dostatečně oznámeno. Nezletilým, u kterých s ohledem na jejich schopnosti, rozumovou, volní a mravní vyspělost nelze vyžadovat plnou materiální znalost publikovaného práva, je tato znalost zprostředkována v rámci rodičovské odpovědnosti jejich zákonnými zástupci, případně zástupci ustanovenými. V projednávané věci se tak mělo stát nejpozději v rámci nalézacího řízení před správcem poplatku (§ 25 odst. 1 a § 26, odst. 1 daňového řádu, § 10 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků).
50. Obecně nelze vyloučit, že i nezletilí budou mít ke splnění poplatkové povinnosti k dispozici dostatečný majetek (získaný např. darem, dědictvím) či příjem (získaný např. výdělečnou činností). Takový majetek však mít nemusí, přičemž možnost obstarat si příjem vlastním úsilím je vzhledem k jejich věku zákonem omezena. K tomuto omezení Českou republiku ostatně zavazují i její mezinárodní závazky [srov. čl. 32 Úmluvy o právech dítěte či Úmluvu o nejnižším věku pro vstup do zaměstnání (publ. pod č. 24/2008 Sb. m. s.)].
51. Poplatek za provoz systému shromažďování odpadů byl vybírán bez ohledu na to, zda měl nezletilý poplatník nějaký příjem či majetek, z něhož jej mohl uhradit. Zároveň byl tento poplatek vybírán jako příspěvek - nezletilý tedy neměl možnost se placení poplatku vyhnout tím, že by nežádal či nevyužil zpoplatněného individualizovaného protiplnění. Zároveň neměl možnost svou poplatkovou povinnost ovlivnit ani změnou místa trvalého pobytu [pouze poplatek za provoz systému shromažďování odpadů je vybírán na základě tohoto evidenčního kritéria; jeho určení se přitom odvíjí od trvalého pobytu matky či rozhodnutí zákonných zástupců, srov. § 10 odst. 3 a 10 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů]. V tomto ohledu lze pouze zčásti přisvědčit vládě, která zastává názor, že daně a poplatky jsou nedobrovolná plnění a možnost ovlivnit jejich uložení volbou místa trvalého pobytu je tudíž bez významu.
53. Kromě těchto dvou jistot by však měla mít místo i jistota třetí - ochrana základních práv a svobod ze strany soudní moci (čl. 4 Ústavy). V případě poplatků je obvyklé upřednostnit určení jejich výše ve vztahu k poskytnuté výhodě či plnění (v případě příspěvků ve vztahu k výhodě dané k dispozici) a nelze plně uplatnit zásadu daňové spravedlnosti v podobě rovnoměrného zatížení daňových poplatníků podle jejich hospodářské výkonnosti. To však nemění nic na tom, že alespoň v nějaké míře se zatížení podle hospodářské výkonnosti, byť v typizované a paušalizované podobě, uplatnit musí. Daňový zákonodárce totiž nesmí snižovat pod určitou mez dalším zdaňováním ten majetek, který funguje jako základ individuálního formování života poplatníka daně (odst. 45 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/08).
54. Ospravedlnění existence nezdanitelného základního existenčního minima vychází jednak ze základního práva v podobě lidské důstojnosti, která ukládá státu povinnost ponechat, popř. zajistit každému občanovi základní potřeby pro lidskou a důstojnou existenci (čl. 10 odst. 1 Listiny), jednak z požadavku na respektování autonomní sféry jednotlivce (čl. 2 odst. 3 Listiny). Jde o subjektivní právo jednotlivce na to, aby veřejná moc respektovala autonomní projevy jeho osobnosti, včetně projevů volních, které mají odraz v jeho konkrétním jednání, pokud takové jednání není zákonem výslovně zakázáno. Jednotlivec a jeho svobodné jednání mají totiž v materiálním právním státě vždy prioritu před státní mocí realizovanou zákonem. Svobodná sféra jednotlivce a její bezprostřední ústavní garance v podobě vymahatelného subjektivního práva jsou conditiones sine qua non materiálního právního státu, který je vystavěn na úctě k základním právům jednotlivce [nález sp. zn. I. ÚS 43/04 ze dne 13. 4. 2004 (N 54/33 SbNU 55)].
55. Ochrana autonomního prostoru jednotlivce zahrnuje též respekt k uspořádání jeho životních podmínek, v nichž se může svobodně realizovat mimo jiné jakožto bytost sociální a hospodářská, která získává prostředky k životu prací a jinou činností s ekonomickými aspekty [nález sp. zn. I. ÚS 504/03 ze dne 25. 11. 2003 (N 138/31 SbNU 227)]. Svobodný vývoj a rozvoj osobnosti je ovšem v této oblasti podstatným způsobem omezen v případech, kdy se činnost jednotlivce musí převážně či zcela zaměřit na placení dluhů (v tomto ohledu nabývá na významu sociální role insolvenčního práva, srov. usnesení sp. zn. I. ÚS 3271/13 ze dne 6. 2. 2014, odst. 30 a 31). Takový stav lze v zásadě akceptovat, pokud jde o následek dobrovolně přijatých nebo vlastním zaviněním vniklých závazků (neboť smlouvy se mají dodržovat, dluhy platit a újma má být nahrazena).
56. K ochraně autonomního prostoru v případě nezletilých přistupuje požadavek jejich zvláštní ochrany (čl. 32 odst. 1 Listiny). Jeho podstata v této souvislosti spočívá v záruce svobodného uspořádání vlastních životních podmínek při dosažení zletilosti. Veřejná moc tak nezletilým nemůže ukládat povinnosti, které svou mírou či způsobem zatěžují nad únosnou mez možnost uzpůsobit si život podle vlastní potřeby. Taková možnost není zachována, pokud jsou nezletilí do dospělého života vpuštěni se závažnými dluhy (dluhová zátěž je ostatně jedním z významných kriminogenních faktorů). Je tedy ústavně chráněným zájem dítěte, aby do dospělosti nevstupovalo se závazky, jež mohou mít rdousící efekt (nález sp. zn. I. ÚS 1775/14 ze dne 15. 2. 2017). To platí tím spíše v případech, kdy jde o dluhy vrchnostensky určené (neuplatní se tudíž zásada pacta sunt servanda) v době, kdy veřejná moc zároveň omezuje možnosti výdělečné činnosti takových dlužníků. Nelze tak vyloučit, že platební povinnost je uložena někomu, kdo žádný majetek nemá a vlastním přičiněním jej získat nemůže.
57. Zda k ukládání platebních povinností nezletilým dochází v konkrétních případech v míře, která omezuje jejich autonomii při utváření vlastních životních podmínek, neumožnil zákonodárce při konstrukci napadeného ustanovení jakkoliv zjišťovat. I kdyby tak nezletilý poplatník sám prokázal, že nemá prostředky k zaplacení poplatku a nemá ani možnost si je opatřit (např. vlastní dětskou prací), nemůže to správce poplatku zohlednit - možnost prominutí daně z důvodu tvrdosti znala právní úprava do 31. prosince 2010 (§ 16 zákona o místních poplatcích; rozhodnutí o prominutí daně bylo navíc založeno na správním uvážení).
59. Takový závěr však nemá dostatečnou zákonnou oporu. Podle § 31 odst. 1 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, ve znění rozhodném pro projednávanou věc, byla rodičovská odpovědnost souhrnem práv a povinností a) při péči o nezletilé dítě, zahrnující zejména péči o jeho zdraví, jeho tělesný, citový, rozumový a mravní vývoj, b) při zastupování nezletilého dítěte, c) při správě jeho jmění. Z takto vymezené odpovědnosti vyplývá, že rodiče jsou povinni spravovat jmění dítěte, kam nepochybně patří i případné dluhy dítěte. Podle § 37a odst. 1 zákona o rodině měla být správa vykonávána s péčí řádného hospodáře, tedy takovým způsobem, aby dítě neutrpělo újmu na svých majetkových zájmech. Stále se však jedná o správu jmění dítěte, nikoliv jmění rodičů. Z titulu rodičovské odpovědnosti tak mohla plynout povinnost rodičů zastupovat dítě v daňovém řízení a platit dlužné daně a poplatky prostředky pocházejícími ze jmění dítěte [§ 31 odst. 1 písm. b) a c) zákona o rodině], nikoliv již vlastními prostředky rodičů (například daň z příjmů dítěte). V opačném případě by v rámci rodičovské odpovědnosti musel za nezletilého platit poplatky například i poručník podle § 81 zákona o rodině (s možností sporů o to, zda se ještě jedná o přiměřené užití ustanovení o právech a povinnostech rodičů a dětí). Nebyl-li by poručník povinen tuto povinnost vykonávat, nezletilý by nemusel mít vůbec nikoho, kdo by za něj poplatek měl platit (§ 78 zákona o rodině).
60. S ohledem na incidenční povahu řízení lze také odkázat na konkrétní případy řešené Nejvyšším správním soudem, v nichž vznikl spor o poplatkovou povinnost nezletilých. Ž. B. je jednostranně osiřelé nezaopatřené dítě - matka zemřela a otec podle stěžovatelky nikdy neplatil soudem uložené výživné. J. Ch. byl ve svých osmi letech umístěn do ústavní výchovy, neboť jeho rodiče mu dlouhodobě nebyli schopni zajistit dobré výchovné podmínky. B. A. byla do ústavní výchovy umístěna ve svých patnácti letech, neboť její matka byla shledána naprosto výchovně nezpůsobilou. Oba posledně uvedení poplatníci zůstali v ústavní výchově do nabytí zletilosti. Možnost nezletilých poplatníků vymáhat po zákonných zástupcích škodu se nejen z výše popsaných právních důvodů, ale také za dané skutkové situace jeví pouze jako teoretická (Spolkový ústavní soud ji dokonce označil jako "zpravidla bezcennou", srov. BVerfGE 72, 155, k právu na bezdluhové nabytí zletilosti). Řešení navržené vládou totiž žádá, aby za účelem náhrady škody (představované výší zákonem předvídaného poplatku a náklady na jeho případnou exekuci) nezletilí poplatníci žalovali vlastní zákonné zástupce, jsou-li naživu, což s sebou nese jen další časové a finanční náklady. To vše za situace, kdy čl. 32 odst. 1 Listiny zaručuje zvláštní ochranu dětí a mladistvých. Zjevně tedy nejde o efektivní prostředek ochrany práv nezletilých.
61. Vládou zastávaná pozice je také iracionálně komplikovaná: obchází existující institut daňového ručení (§ 57a zákona o správě daní a poplatků, § 171 daňového řádu) a následky nesplnění povinnosti zákonným zástupcem přenáší na nezletilého, který se ochrany svých práv může domoci až následně v civilním řízení, nadto má-li proti komu. Takový přenos poplatkové povinnosti v platební rovině soukromoprávním předpisem přitom nemá zřetelnou zákonnou oporu. Vlivem interpretace zákona by se tak zde poplatníkem (byť jen v procesní rovině) stal někdo, koho daňový či jiný zákon za poplatníka s žádoucí mírou určitosti nepředpokládá (srov. odst. 46 nálezu Pl. ÚS 31/13 a tam citovanou judikaturu). Vládou navržené řešení proto neobstojí ani z hlediska požadavků na určitost a jasnost daňových zákonů podle čl. 11 odst. 5 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy, či obecného požadavku na ukládání povinností na základě zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny.
62. Lze souhlasit s navrhovatelem v tom, že celá konstrukce placení poplatku za odpad podle § 10b zákona o místních poplatcích vychází z implicitního předpokladu, že za nezletilé poplatníky, kteří nemají dostatek prostředků, tuto jejich povinnost fakticky splní jejich zákonní zástupci. Tento předpoklad ostatně plyne i z vyjádření vlády, který důvody ke zvýšení nejvyšší možné sazby poplatku na 1 000 Kč od 1. 7. 2012 vidí mimo jiné ve stanovení nové procesní záruky - dlužnické solidarity poplatníka a jeho zákonného zástupce. Na rozdíl od navrhovatele a vlády se Ústavní soud ovšem k této úpravě vyjadřovat nemůže, neboť nebyla napadena a není ani zákonem, jehož má být ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy použito při řešení věci.
64. Jak plyne z předložených spisů Nejvyššího správního soudu, jde zejména o případy, v nichž již dříve musela zasáhnout státní moc, aby předešla škodlivým následkům nefunkčních rodinných vztahů, nebo alespoň zmírnila jejich následky. Tato zjištění přitom nelze bagatelizovat tím, že navrhovatel vede řízení v pouhých třech věcech. Řízení o kasační stížnosti je mimořádným opravným prostředkem, nelze tedy předpokládat, že rozložení agendy Nejvyššího správního soudu věrně odráží strukturu otázek řešených správními orgány. Přístup k právní ochraně je nadto fakticky omezen u lidí v právu nevzdělaných, chudých či jinak znevýhodněných (nadneseně platí, že nejvíc nespravedlivé rozsudky jsou ty, které nemohly být nikdy vydány). V tomto ohledu tak obsah předložených spisů Nejvyššího správního soudu vypovídá spíše o pomyslné špičce ledovce, než o zanedbatelnosti problému.
66. Vymezení rdousící daně dříve Ústavní soud provedl zejména ve vztahu k majetku jednotlivce (např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 3/02, Pl. ÚS 7/03, Pl. ÚS 29/08): nesmí dojít ke zničení či zmaření majetkové základny poplatníka. Obdobný závěr lze učinit i pro daně zatěžující příjem (důchod) poplatníka či poplatky zatěžující jeho činnost (srov. výše odst. 35, 39 a 40). Pokud daň (poplatek) zatěžuje právem dovolené jednání takovým způsobem, že je pro průměrného poplatníka prakticky nemožné v něm pokračovat, neboť pozbude svého základního opodstatnění, jde o daň (poplatek) tuto aktivitu rdousící. Totéž platí pro případy, kdy je veřejnoprávní povinnost k peněžnímu plnění uložena zcela bez ohledu na jeho způsobilost poplatníka jí dostát z hlediska jeho příjmů, majetku či schopností.
67. Poplatek za provoz systému shromažďování odpadů nezohledňuje ani majetek, ani příjem, ani to, zda poplatník využívá služeb, ke kterým je poplatek vázán. Ukládá povinnost nezletilým poplatníkům, kteří zpravidla nemají ani prostředky k jejímu splnění, ani dostatečnou svéprávnost k samostatnému dobrovolnému plnění. Nesplnění této povinnosti bezvýjimečně - prominutí není možné - spojuje s negativními následky, které se v krajní rovině projeví daňovou exekucí kumulovaného dluhu na prahu dospělého života [k tomu došlo ve věci Ž. B., která byla nezaopatřeným dítětem, a exekvován jí byl příjem z přivýdělku při studiu]. Vláda sice uvedla, že výše poplatkového dluhu mohla dosáhnout nanejvýš 9 000 Kč, což podle jejího mínění nemůže být pro dospělého likvidační. Pomíjí ovšem možnost trojnásobného sankčního zvýšení podle § 11 odst. 3 zákona o místních poplatcích (jde opět o rozhodnutí založené na správním uvážení). Při absenci jakýchkoliv zdrojů, z nichž by mohl být poplatkový dluh uhrazen, ovšem není ani nedoplatek 9 000 Kč (natožpak 27 000 Kč) zanedbatelným břemenem, tím spíše pokud k němu přistoupí i povinnost hradit exekuční náklady.
68. V této souvislosti je třeba připomenout, že autorita veřejné moci závisí především na jejím rozumném uplatňování. Veřejná moc má právo vyžadovat akceptaci jejího uplatňování, protože její rozkazy jsou splnitelné a nejsou zjevně nerozumné - je tedy třeba od každého žádat jen to, co může dát. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že uložení daňové či poplatkové povinnosti nezletilým poplatníkům, kteří ji fakticky nemohou splnit (a v právní rovině to od nich nelze spravedlivě očekávat), má vůči těmto poplatníkům rdousivý účinek. Tento účinek se nepochybně projeví jen u části nezletilých poplatníků. Rozpor s ústavním pořádkem je však dán i tehdy, jestliže se rdousivý účinek projeví jen u části poplatníků (odst. 42 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/13). Samotná skutečnost, že k vymáhání poplatkového dluhu dochází typicky až po dosažení zletilosti, na věci nic nemění - jen tím dochází k odsunutí účinku ústavně nevyhovující právní úpravy do budoucnosti, kde se střetává s ochranou autonomní sféry jednotlivce při utváření podmínek dospělého života.
69. Bez významu je tak tvrzení vlády, že dotčená právní úprava vychází z rovného přístupu ke všem nezletilým. To Nejvyšší správní soud nijak nezpochybnil - dovolával se nepříznivých faktických dopadů formálně rovné právní úpravy. Dochází-li k odlišnému zacházení na základě zdánlivě neutrálního kritéria, které však ve svém důsledku specificky znevýhodňuje skupinu osob vymezenou právě některým z uvedených důvodů uvedených v čl. 3 odst. 1 Listiny oproti ostatním, jde o nepřímou diskriminaci [nález sp. zn. I. ÚS 2482/13 ze dne 26. 5. 2014 (N 105/73 SbNU 683), odst. 36; nález sp. zn. III. ÚS 1136/13 ze dne 12. 8. 2015, odst. 40; či nález sp. zn. II. ÚS 1609/08 ze dne 30. dubna 2009 (N 105/53 SbNU 313)].
70. V takovém případě tíží důkazní břemeno zpočátku navrhovatele, který musí prokázat, že (1) na první pohled neutrální kritérium dopadá o poznání silněji na chráněnou skupinu (definovanou podle etnických, rasových, pohlavních či jiných "podezřelých" kritérií uvedených v čl. 3 odst. 1 Listiny) a že (2) jeho případ je možné zařadit do chráněné skupiny. Prokázáním těchto dvou podmínek je dán předpoklad nepřímé diskriminace s ohledem na všechny příslušníky dané chráněné skupiny. Tím se břemeno tvrzení a důkazní přesouvá na protistranu, která musí buď (3) popřít kterékoliv ze dvou výše uvedených tvrzení (kupř. tím, že není dán výrazný dopad na chráněnou skupinu, anebo že jeho pravým důvodem je něco jiného než diskriminační důvod, anebo že žalobce sám do dané skupiny nepatří apod.) anebo (4) prokázat, že pro nepřiměřené znevýhodnění chráněné skupiny existuje objektivní a rozumné zdůvodnění, tedy že se jednalo o opatření sledující legitimní cíl, jež bylo k jeho dosažení vhodné, nezbytné a přiměřené (odst. 36 nálezu sp. zn. I. ÚS 2482/13, odst. 42-46 nálezu sp. zn. III. ÚS 1136/13).
72. V projednávané věci je rozhodující neutrální kritérium trvalého pobytu podle § 10 zákona o evidenci obyvatel. Z rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu však plyne, že právní úprava tíží především ty nezletilé poplatníky, kteří jsou bez vlastního majetku či pochází ze sociálně znevýhodněného prostředí. To dokumentují případy posuzované Nejvyšším správním soudem, jejichž vyřešení je závislé na rozhodnutí Ústavního soudu v nynější věci.
73. Prvnímu argumentu vlády Ústavní soud nepřisvědčil. Tak zvaným "podezřelým kritériem" ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny je v předložené věci ústavně výslovně předvídané kritérium sociálního původu. Sociální původ v této souvislosti nelze vykládat optikou počátku 20. století, tedy jako otázku rozlišování mezi urozenými a neurozenými jednotlivci, která byla vyřešena přijetím zákona č. 61/1918 Sb., jímž se zrušují šlechtictví, řády a tituly [srov. rozlišování mezi sociálním původem a rodem v čl. 2 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte či čl. 2, 24 a 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (vyhlášen pod č. 120/1976 Sb.)]. Chráněnou skupinou je tak třeba rozumět ty poplatníky poplatku za provoz systému shromažďování odpadů, kteří s ohledem na svůj věk a majetkové možnosti nejsou schopni sami poplatek uhradit (nelze to od nich spravedlivě očekávat) a nemají ani jiný způsob, jak této veřejnoprávní platební povinnosti dostát. Tak tomu je zejména v případech nedostatku či nemožnosti úhrady poplatku některým ze zákonných zástupců namísto poplatníka v rámci interní rodinné solidarity. Zjednodušeně tedy lze tuto skupinu označit jako děti ze sociálně nefunkčních rodin.
75. Nelze souhlasit s tím, že napadená právní úprava nemůže mít na uvedenou skupinu nezletilých poplatníků (či její část) výrazný dopad pro existenci jednotlivých záruk. Tyto záruky totiž nelze považovat za efektivní. Mezi významné prvky potenciálně diskriminačního dopadu patří konkrétní způsob, jakým k aplikaci sporné právní úpravy fakticky dochází, včetně všech souvisejících záruk, jež mají zamezit aplikaci neutrálního kritéria s nepřípustným dopadem. Povahu těchto záruk mají typicky podmínky, za nichž může k aplikaci tohoto kritéria dojít, dále prostředky, jež má dotčený jednotlivec k dispozici k ochraně svého práva, nebo kontrolní mechanismy ze strany jiných subjektů (odst. 44 nálezu sp. zn. III. ÚS 1136/13).
79. Z uvedených důvodů Ústavní soud dospěl k závěru, že právní úprava, která zatěžuje nezletilé poplatkovou povinností bez ohledu na to, zda mají prostředky k jejímu splnění (nebo alespoň možnost si takové prostředky obstarat), zatěžuje je bez ohledu na možnost ovlivnit uložení platební povinnosti (např. zdržením se zpoplatňované činnosti) či se jí alespoň zprostit (např. uplatněním tvrdostní klauzule), je v rozporu s druhou větou čl. 32 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (absence zvláštní ochrany dětí a mladistvých), se čl. 3 odst. 1 (nepřípustná diskriminace na základě sociálního původu), a s čl. 11 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 4 (rdousící účinek poplatku).
Odlišné stanovisko soudců Vladimíra Sládečka a Radovana Suchánka k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/15
V souladu s § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podáváme toto odlišné stanovisko.
1. Nesouhlasíme s výrokem nálezu a tedy ani s jeho odůvodněním.
2. Pokud jde o vlastní výrok nálezu, jde - eufemisticky řečeno - o problematickou kombinaci vyslovení protiústavnosti s rozsahovým výrokem, což v obou jeho částech považujeme za nepřípustné.
3. Problematiky vyslovení protiústavnosti se poprvé v éře "třetího" Ústavního soudu dotkl soudce Vladimír Sládeček ve svém separátním votu k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/15. Již zde bylo odkázáno na nález sp. zn. Pl. ÚS 33/2000, kdy Ústavní soud zřejmě poprvé posuzoval protiústavnost napadených, nicméně již neplatných ustanovení. Ústavní soud měl vycházet z ust. § 66 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), které stanoví, že návrh je nepřípustný, jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbyly před doručením návrhu Ústavnímu soudu platnosti, případně z ust. § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, podle kterého platí: jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbydou platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem, řízení se zastaví. Ústavní soud však v daném případě usnesením nezastavil řízení, ale meritorně rozhodoval o celém návrhu, tedy i o "vyslovení protiústavnosti" již zrušených ustanovení, byť (celý) návrh nakonec zamítl. Ústavní soud totiž dovodil, že "předložení věci" podle čl. 95 odst. 2 Ústavy je přímou aplikací tohoto ustanovení, a nikoliv návrhem na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, takže výše uvedená pravidla stanovená v ust. § 66 odst. 1 a § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, která měla mít za následek rozhodnutí o nepřípustnosti návrhu, resp. o zastavení řízení, nejsou použitelná. K většinovému rozhodnutí byla připojena nesouhlasná odlišná stanoviska 6 soudců (za přítomnosti toliko 13 soudců), která vesměs polemizovala právě se zavedením nové přezkumné pravomoci Ústavního soudu (P. Varvařovský, V. Ševčík, M. Holeček, V. Jurka, E. Zarembová, V. Čermák).
4. Přikláníme se v tomto případě k názorům vysloveným v separátních votech, protože i podle našeho mínění Ústavním soudem přijatý výklad odhlíží od předpokládaného smyslu úpravy podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a není ani slučitelný s taxativně vymezenou pravomocí Ústavního soudu v čl. 87 Ústavy. Jde o přisvojení si nové pravomoci, kterou podle našeho přesvědčení - i ve světle čl. 2 odst. 3 Ústavy, resp. čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") - nelze dovodit z Ústavy a se zákonem o Ústavním soudu se nachází v příkrém rozporu. I když lze snad pochopit pohnutky, které vedly Ústavní soud k zavedení institutu vyslovení protiústavnosti (usměrnit ostatní soudy, jak mají rozhodovat v případě aplikace ústavně sporné, ale již neplatné úpravy), neznamená to, že takový postup můžeme akceptovat. V případě Ústavního soudu jde totiž o výkon státní moci a nikoliv o právní jednání soukromoprávních subjektů, kde lze k motivaci přihlédnout. Ostatně věc by posléze mohla být posouzena Ústavním soudem na základě ústavní stížnosti. "První" Ústavní soud se již k této praxi nevrátil, opět ji využil až "druhý" Ústavní soud nejdříve v r. 2008, aby se pak tato praxe stala běžným postupem, který recipoval i "třetí" Ústavní soud. Prozatím tak bylo rozhodnuto cca 20 věcí, neznamená to však, že vždy bylo návrhu vyhověno.
5. Co se týče intrepretativních či rozsahovým výroků, své pochybnosti a výhrady jsme podrobně vysvětlili v našich separátních votech k nálezům sp. zn. Pl. ÚS 49/10 a Pl. ÚS 35/11, na které odkazujeme.
6. Máme tak za to, že plénem aplikovaným postupem, resp. v nálezu přijatým výrokem došlo k nepřípustnému rozšíření pravomoci Ústavního soudu. Je totiž potřeba připomenout fundamentální ústavní princip: přestože je Ústavní soud orgánem ochrany ústavnosti, a má tak do jisté míry výsadní postavení vůči ostatním orgánům veřejné moci (zejména může jejich rozhodnutí/akty přezkoumávat a v odůvodněných případech rušit), stále jde také "jen" o orgán veřejné moci (orgán moci státní). To znamená, že i pro něj - bez výjimky - platí pravidlo obsažené v základních ustanoveních Ústavy, a sice v čl. 2 odst. 3 Ústavy, totiž, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (včetně zákona ústavního). Prakticky totožné ustanovení ostatně obsahuje i čl. 2 odst. 2 Listiny. Těmito ustanoveními se zakotvuje jeden ze základních principů fungování moderního demokratického právního státu.
7. Ostatně v předchozím odstavci uvedenou "otřelou" myšlenku nalezneme i v rozhodnutích Ústavního soudu. Tak např. v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 45/03 (a prakticky shodně v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 16/10) se uvádí: "Ústavní soud jakožto orgán veřejné moci a orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy ČR) přirozeně vychází při výkonu své jurisdikce důsledně z principu, že co do případů, mezí a způsobů může uplatňovat státní moc jen v zákonném a ústavním rámci [zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (...); čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod], což je v právním státě conditio sine qua non pro jakoukoliv legitimní činnost jeho orgánů". V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 87/06 je stručně konstatováno, že "Ústavní soud tedy není oprávněn vykročit z pravomocí svěřených mu zákonodárnou mocí, neboť by takovým vykročením popřel základní principy právního státu". Dále srov. kupř. nález sp. zn. I. ÚS 577/01: "Při výkonu svých kompetencí musí i tento soud respektovat jeden ze základních principů právního státu zakotvený v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Ústavní soud má tedy přesně vymezenou pravomoc a působnost, kterou nemůže překračovat." Uvedené principy by Ústavní soud měl vždy respektovat, a nikoliv pouze tehdy, když se (mu) to "hodí".
9. Podle našeho názoru Krajský soud v Brně - i ve světle tohoto ustanovení - rozhodl správně, když dospěl k závěru, že dotčené ustanovení je třeba vykládat tak, že neurčuje osoby povinné hradit poplatek, ale osoby, za něž má být uhrazen, poplatkovou povinnost za nezletilé tedy musí plnit rodiče či jiní zákonní zástupci. Krajský soud mj. správně přihlédl k ustanovení čl. 3 odst. 1 [které Ústavní soud též zmiňuje v bodu 47.) a zejména k čl. 27 odst. 2 Úmluvy o právech dítěte (č. 104/1991 Sb.)], podle kterého rodiče nebo jiné osoby, které se o dítě starají, nesou v rámci svých schopností a finančních možností základní odpovědnost za zabezpečení životních podmínek nezbytných pro rozvoj dítěte.
10. Krajský soud v Brně v odůvodnění svého rozsudku č. j. 62 Af 78/2013-48 mj. uvedl: "Je totiž nepochybné, že zákon o místních poplatcích určuje poplatkové povinnosti adresátů tam obsažených právních norem, tj. vždy právních subjektů, subjektů právních vztahů. Nezletilá osoba (dítě) ovšem nemůže být ohledně povinností plynoucích z norem správního práva mechanicky bez dalšího považována za samostatný subjekt právních vztahů, do nichž by mohla vstupovat. Tehdy účinný zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, upravoval subjektivitu fyzických osob v § 7 (způsobilost k právům a povinnostem) a v § 8 (způsobilost k právním úkonům). Způsobilost k právům a povinnostem vznikala narozením a způsobilost k právním úkonům vznikala zletilostí. Nezletilí měli podle § 9 způsobilost jen k takovým právním úkonům, které jsou svou povahou přiměřené rozumové a volní vyspělosti odpovídající jejich věku. Dovozovat závěr, podle něhož by nezletilá osoba měla způsobilost vstupovat do právního vztahu s obcí ohledně likvidace odpadu, byť fakticky založeného zákonem o místních poplatcích, by bylo pouhou mechanickou aplikací práva abstrahující od rozumně dovoditelných souvislostí. Nezletilá osoba (dítě) jednak není schopna sama určovat ani jakkoli ovlivňovat, kde (v jaké obci) je hlášena k trvalému pobytu, a tedy nemůže ani sama rozhodovat, zda v důsledku adresy svého trvalého pobytu fakticky do právního vztahu s obcí ohledně likvidace odpadu, byť fakticky založeného zákonem o místních poplatcích, vstoupí či nikoli. Nezletilá osoba také zásadně nemá reálnou možnost ovlivnit, zda poplatek zaplatí či nikoli, popř. zda jej zaplatí řádně a včas, popř. až později na základě vydaného platebního výměru po řádném a včasném nesplnění této povinnosti, bez ohledu na to, že se jí takový platební výměr do sféry její dispozice zpravidla nemusí ani dostat. Není přiměřené ani dovozovat, že by si nezletilá osoba měla být vůbec vědoma povinnosti platit poplatek za odpad, že by se o existenci takové poplatkové povinnosti měla sama zajímat a "ze svého" poplatek platit, popř. své rodiče (zákonné zástupce) k zaplacení poplatku nutit, aby jí samotné na nezaplaceném poplatku nevznikl dluh, který by pak po ní měl být vymáhán kupř. poté, co nabude zletilosti - jak se stalo v právě posuzované věci. Finanční odpovědnost za dítě nesou rodiče (nebo jiné osoby, které jinak rodičovské povinnosti stíhají) a státy, které jsou stranami Úmluvy o právech dítěte, vyhlášené Valným shromážděním OSN dne 20. 11. 1989, jsou povinny činit všechna opatření nezbytná k zabezpečení obnovy péče o dítě ze strany takových osob (čl. 27 odst. 4 uvedené Úmluvy). Podle čl. 3 odst. 1 Úmluvy musí být zájem dítěte předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, ať už uskutečňované veřejnými nebo soukromými zařízeními sociální péče, soudy, správními nebo zákonodárnými orgány. Podle čl. 27 odst. 2 Úmluvy rodiče nebo jiné osoby, které se o dítě starají, nesou v rámci svých schopností a finančních možností základní odpovědnost za zabezpečení životních podmínek nezbytných pro rozvoj dítěte. Přestože stejně jako dospělý i dítě je osobou, za kterou je třeba podle zákona o místních poplatcích platit poplatek za odpad (§ 10b odst. 1 zákona o místních poplatcích), nemá-li dítě vlastní majetek, k jehož tíži by poplatek mohl být placen, popř. k jehož tíži by poplatek bylo možno postihnout, není-li zaplacen dobrovolně, nemůže být nezaplacení poplatku přikládáno k tíži takového dítěte. To není osobou, jež by fakticky mohla o zaplacení poplatku v době jeho splatnosti rozhodovat, popř. platbu realizovat. Interpretace poplatkové povinnosti za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů mechanicky k tíži dítěte, které v době, kdy taková poplatková povinnost vznikne, zásadně nemá odpovídající prostředky na zaplacení, a trvání na zaplacení poplatků a jejich vymáhání poté, co dítě nabude zletilosti, nemůže podle přesvědčení zdejšího soudu slušně a rozumně naplňovat pravidlo podávané z § 10b odst. 1 zákona o místních poplatcích s respektováním zájmu dítěte jako předního hlediska podle čl. 3 odst. 1 uvedené Úmluvy. Taková interpretace ze strany správního orgánu tedy nemůže být pod soudní ochranou, má-li být taková ochrana korektní a má-li zajistit, aby formalistický přístup k výkladu právních předpisů nevedl ke zjevným nesprávnostem a nespravedlnostem. Opačný postoj by princip dobré správy nikdy nemohl naplňovat. Ustanovení § 10b odst. 1 zákona o místních poplatcích, ve znění na věc aplikovatelném (tedy před účinností zákona č. 174/2012 Sb.), je tak podle zdejšího soudu třeba vykládat nikoli jako pravidlo vymezující osoby povinné platit poplatek, ve vztahu k nimž by měly pak nastupovat důsledky jejich nezaplacení, nýbrž jedině jako pravidlo vymezující počet osob, za které je třeba poplatek platit. Poplatková povinnost tak s odkazem na toto ustanovení nemůže primárně stíhat nezletilé osoby coby poplatníky, nýbrž jejich zákonné zástupce "za nezletilé osoby". Dovodil-li tedy žalovaný, že žalobkyně v době své nezletilosti byla poplatníkem místního poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů, což se stalo nosným důvodem napadeného rozhodnutí, dopustil se podle zdejšího soudu nesprávného výkladu § 10b odst. 1 zákona o místních poplatcích, ve znění na věc aplikovatelném, a tedy nezákonnosti. Toto ustanovení totiž žalovaný vyložil mechanicky výlučně tak, jak jeho jazykové znění prima vista působí, aniž by při svém výkladu uplatnil interpretační a aplikační korektiv rozumu a spravedlnosti."
12. Neshledáváme tudíž důvod vyhovovat návrhu, když Ústavní soud - pomineme-li stále zdůrazňovaný princip sebeomezování a minimalizace zásahů - opakovaně zastává názor, že ústavně konformní výklad má přednost před zrušením napadeného ustanovení. K tomu srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 15/98, usnesení sp. zn. Pl. ÚS 24/2000, nálezy sp. zn. Pl. ÚS 4/99, Pl. ÚS 33/10, Pl. ÚS 16/08, Pl. ÚS 69/06, Pl. ÚS 54/05, Pl. ÚS 5/05, Pl. ÚS 44/03 a Pl. ÚS 22/16. Uvedený názor lze logicky aplikovat i na (problematické) vyslovování protiústavnosti, které má, resp. má mít obdobné důsledky jako zrušení ustanovení (a institut zrušování napadeného ustanovení do jisté míry supluje). Jinak řečeno: pokud to platí pro ústavně zřetelně zakotvenou "zrušovací" pravomoc, tím spíše by to mělo být uplatnitelné při výkonu sporné pravomoci "vyslovování protiústavnosti".
13. Snad jen na okraj lze uvést, že Ústavní soud již dříve judikoval, že soud není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku, přičemž je nutno se vyvarovat libovůle, rozhodnutí soudu se musí zakládat na racionální argumentaci (nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96). Srov. též tezi Gustava Radbrucha: "Vůle zákonodárce není metodou výkladu, nýbrž cílem výkladu a výsledkem výkladu, výrazem pro apriorní nezbytnost systémově-nerozporného výkladu celého právního řádu. Je proto možné konstatovat jako vůli zákonodárce to, co nikdy jako vědomá vůle autora zákona nebylo přítomno. Interpret může rozumět zákonu lépe, než mu rozuměl jeho tvůrce, zákon může být moudřejší než jeho autor - on právě musí být moudřejší než jeho autor." (G. Radbruch, Rechtsphilosophie. Studienausgabe. Hrsg. R. Dreier, S. Paulson, Heidelberg: 1999, s. 107; nález sp. zn. III. ÚS 671/02).
14. Ostatně se nám zdá, že postoj Nejvyššího správního soudu je poněkud alibistický. Jeden jeho senát dojde k výkladu, že zákon o místních poplatcích vymezuje přímo osoby poplatníků, a nikoliv osoby, za něž má být poplatek uhrazen, a jiný jeho senát se obrátí na Ústavní soud. Je otázkou, zda neměla být věc nejprve předložena rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu, jak to vyžaduje i nálezová judikatura Ústavního soudu, podle níž: "Mezi dílčí složky práva na zákonného soudce patří i povinnost senátu vrcholného soudu předložit věc jinému, zákonem předvídanému rozhodovacímu tělesu v případě, že dospěje k odlišnému právnímu názoru, než který byl soudem posud zastáván. (...) Výjimky z této povinnosti je třeba vykládat zdrženlivě a v případě pochybností ve prospěch ochrany ústavně zaručeného práva na zákonného soudce. Nadměrné užívání této výjimky by totiž mohlo vést k (byť i neúmyslnému) vyhýbání se povinnosti předložit věc sjednocujícímu tělesu. Přitom není přijatelné, aby se jednotlivé soudní senáty vyhýbaly své povinnosti věc předložit ke sjednocení jen z vlastních subjektivních důvodů, razily vlastní osamocené judikatorní cesty (či spíše štoly) a tím narušovaly předvídatelnost rozhodování pro účastníky řízení, bránily sjednocování judikatury jako jednoho ze zásadních úkolů vrcholných soudních orgánů (čl. 92 Ústavy České republiky, § 12 s. ř. s. a § 14 zákona o soudech a soudcích), a v konečném důsledku oslabovaly důvěru jednotlivce v právo a jeho soudní ochranu (srov. zejména čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1, čl. 4 a čl. 90 Ústavy České republiky)." (nález sp. zn. I. ÚS 2866/15, body 18. až 21.).
15. Konečně máme pochybnosti i o závěru nálezu, podle nějž aplikace napadeného ustanovení na "děti ze sociálně nefunkčních rodin" (bod 73.) představuje nepřípustnou dikriminaci na základě sociálního původu, zakázanou dle čl. 3 odst. 1 Listiny (bod 79.). Pod pojmem "sociální původ" totiž ústavodárce zjevně rozuměl - v historickém a mezinárodním kontextu při přijímání Listiny a přístupu k relevantním mezinárodním smlouvám - kvalitativně zcela jiné aspekty, než je (v čase případně proměnlivá) "funkčnost" či "nefunkčnost" rodiny, z níž jednotlivec pochází (srov. např. formulaci v čl. 2 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte, hovořící o "národnostním, etnickém nebo sociálním původu").
Vladimír Sládeček Radovan Suchánek
Připojuji se k bodům 8. a násl. odlišného stanoviska soudců Vladimíra Sládečka a Radovana Suchánka.

References: soud 
 § 10
 zákona č. 565
 zákona č. 185
 § 10
 zákona č. 565
 čl. 32
 čl. 4
 čl. 3
 čl. 11
 čl. 4
 soud 
 čl. 95
 § 64
 § 10
 zákona č. 565
 zákona č. 185
 čl. 11
 čl. 4
 § 12
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 Soud 
 § 10
 soud 
 SbNU 353
 SbNU 517
 SbNU 111
 soud 
 SbNU 471
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 95
 SbNU 279
 SbNU 247
 SbNU 427
 § 10
 zákona č. 565
 § 71
 § 181
 § 110
 § 268
 soud 
 § 181
 SbNU 279
 SbNU 153
 SbNU 335
 SbNU 433
 soud 
 soud 
 soud 
 SbNU 39
 soud 
 čl. 4
 soud 
 § 44
 § 10
 § 17
 zákona č. 185
 § 17
 soud 
 § 68
 čl. 11
 SbNU 463
 SbNU 125
 SbNU 137
 soud 
 čl. 11
 čl. 4
 čl. 1
 čl. 3
 čl. 26
 čl. 32
 SbNU 165
 SbNU 177
 SbNU 141
 čl. 1
 čl. 3
 čl. 13
 čl. 134
 SbNU 79
 čl. 11
 čl. 11
 soud 
 čl. 36
 čl. 4
 § 10
 čl. 11
 SbNU 141
 SbNU 639
 SbNU 293
 zákona č. 348
 zákona č. 185
 § 17
 čl. 35
 zákona č. 250
 § 10
 § 11
 čl. 32
 čl. 41
 čl. 3
 čl. 3
 § 26
 § 10
 čl. 32
 § 10
 zákona č. 133
 SbNU 55
 SbNU 227
 § 31
 zákona č. 94
 § 37
 § 81
 soud 
 čl. 32
 § 171
 čl. 11
 čl. 1
 čl. 4
 § 10
 soud 
 čl. 95
 soud 
 § 11
 soud 
 soud 
 čl. 3
 SbNU 683
 SbNU 313
 čl. 3
 § 10
 soud 
 čl. 3
 zákona č. 61
 čl. 2
 čl. 2
 soud 
 čl. 32
 čl. 4
 čl. 3
 čl. 11
 čl. 4
 § 14
 zákona č. 182
 soud 
 soud 
 § 66
 zákona č. 182
 § 67
 soud 
 soud 
 čl. 95
 § 64
 § 66
 § 67
 čl. 95
 čl. 87
 čl. 2
 čl. 2
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 2
 čl. 2
 soud 
 čl. 2
 čl. 2
 soud 
 soud 
 čl. 2
 čl. 2
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 3
 soud 
 čl. 27
 soud 
 § 7
 § 8
 § 9
 čl. 3
 čl. 27
 § 10
 čl. 3
 § 10
 zákona č. 174
 § 10
 soud 
 soud 
 soud 
 § 12
 § 14
 čl. 1
 čl. 2
 čl. 4
 čl. 90
 čl. 3
 čl. 2