Source: http://www.senat.fr/rap/a11-343/a11-343_mono.html
Timestamp: 2018-01-17 18:44:01+00:00

Document:
8 février 2012 : Simplification des normes ( avis - première lecture )
Avis n° 343 (2011-2012) de M. Jean-Jacques LOZACH, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 8 février 2012
I. DES DISPOSITIONS QUI PEUVENT ÊTRE SOURCE DE NOUVELLES CONTRAINTES : L'ARTICLE 27 DE LA PROPOSITION DE LOI
II. DES RÉFORMES QUI MÉRITENT UN EXAMEN PLUS APPROFONDI : LES ARTICLES 1ER ET 2 DE LA PROPOSITION DE LOI
au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales,
779 (2010-2011) 338 et 344 (2011-2012)
La présente proposition de loi de M. Éric Doligé tend à simplifier les normes applicables aux collectivités locales. Ce texte reprend certaines des 268 propositions issues d'un rapport remis par le même auteur au Président de la République le 16 juin 2011.
Au sein de ces mesures, trois articles intéressent plus particulièrement la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. Les deux premiers ont justifié qu'elle se saisisse pour avis. Il s'agit :
- d'une part, de l'article 1er, qui prévoit notamment des dérogations aux normes d'accessibilité en raison de contraintes liées à la conservation du patrimoine architectural,
- et, d'autre part, de l'article 2 qui complète le code du sport pour prévoir que le décret et les règlements fédéraux mentionnés à son article L. 131-16 soient soumis à l'avis de la commission consultative d'évaluation des normes.
Votre rapporteur tient à souligner les deux principales difficultés rencontrées au cours de l'examen de ces articles :
- plusieurs dispositions proposées méritent un examen plus approfondi et des délais supplémentaires pour apprécier leur impact sur la situation des collectivités territoriales. Ainsi en est-il des mesures proposées aux articles 1er et 2 ;
- certaines solutions préconisées, notamment en matière d'archéologie préventive, soulèvent de nouvelles difficultés qui ne manqueraient pas de constituer des contraintes importantes pour les collectivités. Ainsi, même si les sujets retenus par l'auteur de la proposition de loi sont tout à fait pertinents, les solutions qu'il apporte ne répondent pas à l'objectif de simplification.
Relatif à l'archéologie préventive, il propose une nouvelle rédaction du deuxième alinéa de l'article L. 523-7 du code du patrimoine et vise « à permettre l'aboutissement des conventions de diagnostic dans des délais compatibles avec les opérations d'aménagement ». Comme le soulignaient MM. Yves Dauge et Pierre Bordier dans leur rapport1(*) de juillet 2011 relatif à l'archéologie préventive, la problématique des délais constitue une « épineuse question ». De très nombreuses questions parlementaires - au moins 200 depuis 2003 - ont mis en évidence les coûts et les situations de blocage liés aux retards pris dans la mise en oeuvre des prescriptions de l'État en matière d'archéologie préventive.
Comme le rappelait le rapport précité de MM. Yves Dauge et Pierre Bordier, le diagnostic archéologique a pour objet de détecter la présence éventuelle de vestiges archéologiques et d'en caractériser la nature, d'en déterminer la datation et l'état de conservation. Il « vise, par des études, prospections ou travaux de terrain, à mettre en évidence et à caractériser les éléments du patrimoine archéologique éventuellement présents sur le site et à présenter les résultats dans un rapport » (article R. 523-15 du code du patrimoine).
- ensuite, ce texte impose une signature dans les deux mois suivant la réception du projet de convention, sans préciser certaines conditions pourtant essentielles telles que les garanties de libération des terrains concernés, constituant pourtant une information nécessaire à l'arrêt d'une date de début de travaux de diagnostic ;
- enfin, le fait que le préfet de département puisse imposer aux deux parties non seulement les délais mais aussi les dispositions contenues dans la convention peut sembler d'autant plus dangereux que s'il ne tranche pas les différentes questions dans un délai fixé par décret, la prescription est réputée caduque. Cette disposition semble particulièrement critiquable, ce qu'ont souligné toutes les personnes auditionnées sur le sujet par votre rapporteur. En effet, la caducité n'efface pas les vestiges archéologiques dont on présume la présence sur les terrains pour lesquels des diagnostics ont été prescrits. Cela signifie que si l'aménageur débute les travaux et tombe sur des vestiges, alors la loi du 27 Septembre 1941 modifiée portant réglementation des fouilles archéologiques s'appliquera. Son titre III (codifié aux articles L. 531-14 et suivants du code du patrimoine) prévoit qu'en cas de découvertes fortuites, le chantier doit être immédiatement arrêté, les terrains étant considérés comme classés. Compte tenu des insuffisances soulignées précédemment, il est fort probable qu'une telle situation surgisse de façon récurrente. Autant dire que la solution proposée par l'article 27 sera pire en termes de coûts et de perturbations pour les collectivités que ne l'est la situation actuelle. Il faut noter que toutes les dépenses afférentes aux arrêts de chantiers en cas de découvertes fortuites sont à la charge de l'État.
Les représentants du ministère de la culture ont indiqué à votre rapporteur que la réforme de la RAP, adoptée dans le cadre de la loi de finances rectificative du 28 décembre 2011, devrait par ailleurs créer les conditions d'une meilleure diligence dans la mise en oeuvre des diagnostics. En effet, comme l'a annoncé le ministre de la culture, un compte d'affectation spéciale sera créé, permettant ainsi d'améliorer la gouvernance financière de l'archéologie préventive. Les nouvelles modalités de financement, via un compte d'affectation spéciale, devraient prévoir un versement de la RAP, y compris à l'Inrap, à l'issue de la réalisation effective des diagnostics, ce qui n'est pas le cas actuellement puisque l'établissement public gère l'ensemble du produit de la redevance qu'il perçoit en début d'année, les dépenses étant réalisées sans possibilité de planification. Si elles étaient confirmées, les nouvelles contraintes de financement seraient indéniablement un facteur d'accélération de prise en charge des diagnostics, et donc de la signature des conventions.
L'analyse des deux articles dont votre commission s'est saisie pour avis met en évidence un besoin de réflexion et d'étude plus approfondi.
L'article 1er, dont la commission s'est saisie pour avis en raison de la prise en compte des contraintes liées à la conservation du patrimoine architectural, appelle plusieurs remarques.
Le II prévoit une modification de l'article L. 111-7-3 du code de la construction et de l'habitat, dont les deux derniers alinéas sont remplacés. La réforme proposée ne soulève pas de difficulté particulière. En effet, le texte prévoit, outre la consultation du conseil national consultatif des personnes handicapées, celle de la commission consultative d'évaluation des normes, prévue à l'article L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales, lui-même modifié par l'article 2 de la présente proposition de loi. Par ailleurs, les dérogations précisées par décret en Conseil d'État sont de plein droit, tandis qu'ils ne constituent qu'une possibilité dans la rédaction actuelle du code. Enfin, il est précisé que les dérogations sont accordées par le préfet de département, clarifiant ainsi un point de procédure.
Le I, qui pose un principe de proportionnalité et d'adaptation des normes à la taille des collectivités, mériterait en revanche une analyse plus poussée. En effet, s'il n'a pas de portée immédiate puisqu'il indique simplement qu'une loi peut autoriser le préfet de département à prendre des mesures dérogatoires, il prévoit par ailleurs le renvoi à des décrets en Conseil d'État pour préciser, « dans les domaines visés par la loi, les dérogations qui pourraient être accordées ». On peut s'interroger sur la portée d'une telle disposition et sur une liste réglementaire de dérogations aux obligations dans le domaine de la culture, qu'il s'agisse d'archéologie préventive ou de protection des monuments historiques par exemple. Ces décrets doivent-ils être pris à mesure que des lois prévoient expressément des mesures d'adaptation réglementaire, ou bien sont-ils définis en amont afin de proposer un « catalogue » de mesures d'adaptation ? Quels seraient les sujets clés, dans le domaine de la culture, qui, relevant de dispositions réglementaires, pourraient faire l'objet de telles adaptations ? L'examen de cette proposition mériterait des délais supplémentaires compte tenu des enjeux que l'on perçoit.
Si ce système de contrôle paraît à la fois simple et cohérent, le rapport de la mission parlementaire de M. Éric Doligé relatif à la simplification de normes applicables aux collectivités locales a néanmoins fait un constat sévère sur l'impact des modifications des normes sportives, avec des évolutions de règlements sans saisine préalable de la CERFRES, une représentation insuffisante des collectivités, la perfectibilité des notices d'impact, des conditions de classement fédéral discutables, des délais d'application peu raisonnables, des jeux d'acteurs complexes et un manque d'accompagnement au niveau local.
Votre rapporteur estime que cette idée est pertinente du fait même de la composition de la CCEN qui comporte davantage d'élus (15 membres) que de représentants de l'État (7 membres).
La rédaction prévue - ajout d'un nouvel alinéa à l'article L. 131-16 - laisse à penser que cet avis viendrait s'ajouter à celui actuellement donné par la CERFRES, ce qui semble légitime.
Par ailleurs, le cinquième alinéa de l'article L. 131-16 du code précité prévoit un avis du Conseil national des activités physiques et sportives (CNAPS) sur le décret relatif aux conditions d'entrée en vigueur des règlements fédéraux relatifs aux normes sportives. Le II de l'article 2 tend à ajouter un avis de la CCEN sur ce même décret. Votre rapporteur note que le CNAPS a de fait été supprimé et qu'un toilettage législatif serait à cet égard nécessaire.
En conclusion, votre rapporteur considère que le renforcement du contrôle de l'évolution des normes sportives est indispensable.
En effet, bien que ces modifications ne soient en théorie obligatoires que pour les clubs affiliés, qui peuvent éventuellement changer de lieu de pratique (ou de réception pour les matchs), il est souvent compliqué pour les collectivités de priver un club à forte notoriété de participer aux compétitions dans sa commune de résidence ou aux alentours. Elles subissent ainsi une forte pression pour engager des dépenses qui peuvent s'avérer extrêmement élevées.
Il est donc favorable sur le principe au II de l'article 2. Sa bonne application nécessitera cependant de revoir les dispositions réglementaires relatives à la CERFRES et à la CCEN afin que leurs actions soient bien coordonnées. Un avis préalable de la CERFRES pourrait ainsi être prévu, au niveau réglementaire, voire législatif.
Un délai supplémentaire paraît cependant nécessaire afin d'approfondir cette problématique.
En conclusion, compte tenu des observations formulées précédemment, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de la motion de renvoi en commission adoptée par la commission des lois.
Réunie le mercredi 8 février 2012, sous la présidence de Mme Marie-Christine Blandin, présidente, la commission examine le rapport pour avis de M. Jean-Jacques Lozach sur la proposition de loi n° 779 (2010-2011), présentée par M. Éric Doligé, relative à la simplification des normes applicables aux collectivités locales.

References: L'ARTICLE 27
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 27

L'article 1
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 2