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Un cambio de régimen en la supervisión y la resolución
Navigation Path: Home›Media›Speeches›By date›2013›26 de septiembre de 2013
Conferencia de la European Supervisor Education Initiative (ESE),
Fráncfort, 26 de septiembre de 2013
Gracias por invitarme a participar en esta conferencia.
Como saben, Europa se ha enfrentado en los últimos años a la peor crisis económica y financiera desde la década de los treinta. El crecimiento sigue siendo débil, el desempleo se sitúa en un nivel inaceptablemente elevado y apenas se atisban las primeras señales de recuperación.
Sin embargo, algunos aspectos positivos han comenzado a emerger de estas dificultades. La zona del euro ha reconocido que, para su estabilidad colectiva, debe reforzar su integración en determinadas áreas y se ha puesto manos a la obra. Los acontecimientos que presenciamos actualmente muestran no tanto la «audacia de la esperanza», como la «audacia de la necesidad».
En mi opinión, el cambio más significativo que se está produciendo es el desarrollo de la unión bancaria. La unión monetaria necesita una unión bancaria, en particular porque un sector bancario estable es el complemento indispensable de una moneda sólida. Por tanto, considero que el proyecto de la unión bancaria es el paso más importante hacia la integración desde la introducción del euro.
Los que participamos en la supervisión y en otras cuestiones relacionadas con el sector financiero vivimos un momento fascinante. Asistimos a lo que los politólogos denominan «momento crítico», esto es, el momento excepcional en el que surge la oportunidad de rediseñar profundamente las instituciones. Tenemos la impresión de haber retrocedido veinticinco años, cuando preparábamos la Unión Económica y Monetaria.
Pero esto también pone sobre nuestros hombros una responsabilidad. Puede que esta oportunidad no vuelva a presentarse en muchos años, por lo que tenemos que asegurarnos de que las decisiones que adoptemos hoy sean las correctas. Sobre todo, debemos velar por que la unión bancaria no sea solo un concepto, sino que inicie un verdadero cambio de régimen en lo que respecta a la supervisión y la resolución de las entidades de crédito.
En mi intervención de hoy desearía centrarme en cómo lograr este cambio de régimen.
Los elementos de un cambio de régimen
A mi modo de ver, un verdadero cambio de régimen requiere necesariamente dos elementos: en primer lugar, la puesta en marcha de un sistema único de supervisión y resolución de entidades de crédito y, una vez que exista, la construcción de un marco más riguroso.
¿Por qué necesitamos estos dos elementos?
Necesitamos un sistema único para garantizar la igualdad de condiciones en el sector bancario en toda Europa y poder crear un mercado financiero verdaderamente único. Hace veinte años que el mercado único debería ser una realidad y, sin embargo, el sector bancario europeo sigue fragmentado por países. Esto plantea numerosos inconvenientes, principalmente que obstaculiza la transmisión de la política monetaria, aumenta la exposición de las entidades de crédito a las perturbaciones de un determinado país y fomenta un sesgo nacional en las adquisiciones de deuda pública que refuerza la interacción negativa entre entidades de crédito y emisores soberanos.
Como ejemplo de lo lejísimos que estamos de un mercado financiero plenamente integrado, un estudio reciente ha señalado que el promedio anual de fusiones y adquisiciones bancarias en Estados Unidos fue de 343 entre 2005 y 2012, mientras que en Europa apenas alcanzó las 58. Esto se explica en parte por la falta de un sistema único de supervisión y resolución en toda Europa, que pesa sobre la actividad transfronteriza.
Necesitamos un marco más riguroso para garantizar que, cuando las nuevas herramientas de la unión bancaria estén disponibles, sean utilizadas activamente para crear un sector bancario más sólido y más estable. En Europa aún libramos una dura batalla para restablecer la confianza de los inversores en el sector. Esto es en parte debido a que no existe un enfoque coherentemente riguroso en lo que respecta a la transparencia de los balances, el reconocimiento de pérdidas y la resolución de entidades de crédito.
Muestra de ello es el cociente entre el valor de mercado y el valor en libros de las entidades grandes y complejas, que en el caso de las entidades de fuera de la zona del euro ronda actualmente el 1, mientras que en las de la zona es de solo el 0,7. En otras palabras, el valor de mercado de las entidades de la zona es inferior a su valor en libros. Esta divergencia se explica principalmente porque los países no pertenecientes a la zona han avanzado mucho más rápido en el reconocimiento de las pérdidas y en la resolución de las entidades que no eran viables.
Por tanto, lograr un verdadero cambio de régimen, tanto en el sistema de supervisión y resolución como en su aplicación, podría tener un efecto poderoso en Europa. A corto plazo, podría contribuir a acelerar el saneamiento de los balances y con ello reactivar el préstamo bancario. A medio plazo, podría alentar la aparición de entidades genuinamente europeas.
¿Cómo podemos lograr este cambio de régimen?
La construcción de un sistema único
Permítanme comenzar por el primer elemento: la construcción de un sistema único. En mi opinión, para que un sistema sea único deben cumplirse dos condiciones. En primer lugar, tiene que existir un conjunto único de reglas. En segundo lugar, si esas reglas prevén algún elemento de discrecionalidad, se necesita una autoridad central que las aplique de manera uniforme.
Un sistema único de supervisión
En el ámbito de la supervisión, estamos realizando progresos en relación con ambas condiciones.
En materia normativa, disponemos ya de un nuevo código aplicable a las entidades de crédito en toda Europa, que forma parte de la Directiva de Requerimientos de Capital IV. Dentro del mecanismo único de supervisión (MUS), también contaremos con un manual único de supervisión aplicable a todas las entidades. Abarcará cuestiones como la metodología del proceso de revisión y evaluación supervisoras, las inspecciones in situ y a distancia, la evaluación de riesgos y la validación de modelos. Esto permitirá aplicar los mismos estándares de supervisión en toda la unión bancaria y también, mediante la armonización con la Autoridad Bancaria Europea, en el conjunto de la Unión Europea.
En lo que respecta a la adopción de decisiones, estamos fortaleciendo el elemento central mediante la integración de los niveles de supervisión nacionales y europeo. Una innovación en este ámbito serán los equipos de supervisión conjuntos, que estarán formados por expertos tanto del BCE como de las autoridades nacionales competentes. Por cada grupo bancario significativo bajo la supervisión directa del MUS habrá un equipo dirigido por un coordinador del BCE. Esto asegura un enfoque colectivo así como la existencia permanente de un elemento europeo en la adopción de decisiones. De hecho, la responsabilidad final respecto de las decisiones corresponderá al BCE.
Naturalmente, el proceso de creación de un MUS integrado constituye un reto organizativo de primer orden. Reuniremos a diecisiete o más autoridades nacionales con distintas culturas operacionales y filosofías de supervisión en un mecanismo único con una cultura y filosofía comunes. Además, el BCE contratará directamente a unos 1.000 nuevos empleados, de los que 750 aproximadamente realizarán tareas de supervisión. Por tanto, necesitaremos algún tiempo para alcanzar nuestra velocidad de crucero.
En vista de la entrada en vigor del Reglamento del MUS prevista para principios de noviembre, tenemos todo preparado para anunciar la vacante para el puesto de presidente del Consejo de Supervisión, a la que seguirán las de los puestos directivos de nivel superior, esto es, los cuatro directores generales de los principales departamentos y los seis subdirectores generales. Los vacantes de los puestos directivos de nivel intermedio se publicarán algunas semanas después y, a continuación, en cascada, comenzará la campaña general de contratación. La estructura organizativa básica tiene que estar lista para el análisis de la calidad de los activos que tendrá lugar hacia el final del primer trimestre de 2014.
Quisiera aprovechar esta oportunidad para describir brevemente cómo pensamos articular la estructura organizativa del MUS.
El MUS se compondrá de cuatro direcciones generales y una dirección de secretaría. Dos direcciones generales (DG Supervisión Microprudencial I y II) se encargarán de la supervisión diaria directa de las entidades de crédito significativas. El reparto de las tareas de supervisión entre estos dos departamentos se determinará en gran medida en función del riesgo, lo que permitirá su especialización según la exposición al riesgo, la complejidad y el modelo de negocio de las entidades.
La tercera dirección general (DG Supervisión Microprudencial III) se encargará de la supervisión indirecta de los grupos bancarios menos importantes. Aunque la supervisión diaria directa de estas entidades seguirá siendo competencia de las autoridades nacionales, estas presentarán informes periódicos al BCE.
La cuarta dirección general (DG Supervisión Microprudencial IV) realizará funciones de supervisión horizontal y tareas especializadas como la garantía de la calidad supervisora, la elaboración de metodología y normas, la aplicación de normas y sanciones, la gestión de crisis, el análisis de riesgos en los mercados de capitales y la validación de modelos.
Dentro de la estructura orgánica, el nivel directivo intermedio, bajo la autoridad de los directores generales, estará formado por los jefes de división y sección y los asesores superiores, de entre los que se elegirán los coordinadores de los equipos de supervisión conjuntos.
Permítanme explicar brevemente cómo prevemos desarrollar el trabajo práctico y organizar la supervisión in situ y a distancia.
Los equipos de supervisión conjuntos se encargarán de la supervisión diaria de las entidades de crédito significativas. Propondrán inspecciones y participarán en ellas, pero no desempeñarán tareas de dirección, las cuales corresponderán al jefe de misión. Este será nombrado por la dirección general horizontal Supervisión Microprudencial IV, es decir, por el BCE. Por lo general, los equipos de inspección in situ estarán dirigidos por personal de las autoridades nacionales competentes. No obstante, esto no excluye la posibilidad de que el BCE asuma el liderazgo.
Los equipos de supervisión conjuntos prepararán las recomendaciones, dirigirán la reunión de cierre con la entidad de crédito inspeccionada y se encargarán del seguimiento de las recomendaciones.
La dirección general horizontal se ocupará de mantener la metodología de inspección in situ. También se encargará de la planificación anual de las inspecciones in situ de las entidades significativas y actualizará semestralmente la planificación general de la actividad inspectora.
Las inspecciones in situ son investigaciones pormenorizadas y específicas de los riesgos, los controles de riesgos y el gobierno de las entidades. Se realizarán con un alcance, calendario y recursos predefinidos y utilizarán técnicas de investigación e inspección para comprobar los controles y los procedimientos sustantivos, conforme a normas comunes.
Las inspecciones seguirán procedimientos específicos y se realizarán con total independencia de los equipos de supervisión conjuntos, las autoridades nacionales competentes y las entidades inspeccionadas. El resultado de las inspecciones in situ se presentará en un informe que contendrá conclusiones y un resumen ejecutivo.
Un sistema único de resolución
Un sistema único de resolución es tan importante como un sistema único de supervisión. Las entidades de crédito necesitan saber cómo serán tratadas durante su existencia o cuando tengan graves dificultades, al igual que los acreedores que invierten en ellas. Una vez más, es esencial disponer de un conjunto único de reglas y de una autoridad central que pueda aplicarlas.
El conjunto normativo único en materia de resolución, la Directiva sobre el rescate y la resolución de entidades bancarias, ya ha sido acordado por el Consejo de la Unión Europea y está debatiéndose actualmente con el Parlamento Europeo.
En principio, acojo con satisfacción esta Directiva, que constituye una mejora formidable respecto de la situación actual. Antes de la crisis, muy pocos países contaban con marcos de resolución, lo que dio lugar a soluciones ad hoc e incoherentes en los distintos países.
Sin embargo, donde creo que la Directiva falla es en la discrecionalidad que aún concede a las autoridades nacionales de resolución para excluir ciertas clases de pasivos de las medidas de rescate interno. A mi modo de ver, esto no favorece la construcción de un sistema único, puesto que crea demasiada incertidumbre sobre la forma en que esas medidas serán aplicadas.
Cabe, por ejemplo, imaginar una situación en la que una determinada clase de inversores quede excluida del procedimiento de rescate interno por consideraciones de política económica nacional. O una situación en la que los países más grandes con mayores fondos de resolución puedan excluir a un mayor número de acreedores que los países más pequeños. Los inversores deberán tratar de prever estas cuestiones.
En este contexto, contar con una autoridad que pueda adoptar decisiones de manera centralizada cobra aún mayor importancia. Si va a existir discrecionalidad en la manera de aplicar las normas, tenemos que velar por que esa discrecionalidad se aplique de la misma manera en los distintos países. Esto refuerza la necesidad de un mecanismo único de resolución robusto y, más concretamente, de facultar a ese mecanismo para adoptar decisiones independientes no sujetas a vetos nacionales.
Un mecanismo único de resolución también es fundamental para asegurar un criterio común en la resolución de entidades de crédito internacionales. Compartimentar la actividad de resolución por países ha demostrado no ser una manera eficiente de resolver los problemas de coordinación internacional ni de aplicar una estrategia general de resolución al menor coste. Además, un sistema compartimentado parece anunciar un desacuerdo prolongado sobre la distribución de la carga, que solo retrasa el saneamiento después de una crisis.
Para abordar este problema, considero esencial que el mecanismo conste no solo de una autoridad única de resolución, sino también de un fondo europeo de resolución bancaria. La propuesta de la Comisión en relación con el mecanismo único de resolución prevé la creación de dicho fondo, que se financiará con los gravámenes impuestos a las entidades privadas. Según las estimaciones de la Comisión, alcanzará un volumen de unos 55 mm de euros en 2025.
Aunque en principio soy favorable a esta propuesta, en la fase de constitución deberá aclararse qué ocurrirá en caso de que se den circunstancias excepcionales que lleven a agotar los recursos del fondo. La propuesta no es clara en este punto. En mi opinión, es fundamental contar con un respaldo creíble que garantice que los costes de resolución no recaigan sobre los presupuestos nacionales.
En síntesis, un sistema único se caracteriza por la existencia de un conjunto común de reglas que pueden aplicarse uniformemente y de manera centralizada. Estamos avanzando hacia esa meta en lo que concierne a la supervisión. Considero esencial recorrer este mismo camino también en el ámbito de la resolución. En definitiva, la unión bancaria es una vía para establecer un mercado financiero único en el que las que entidades de crédito estén separadas de los Estados. Parafraseando a Mervyn King, necesitamos que las entidades de crédito sean europeas mientras existan y también cuando tengan graves dificultades.
La creación de un marco más riguroso
Permítanme referirme ahora al segundo elemento de un cambio de régimen «genuino» necesario para el establecimiento de un sistema más estricto. La adopción de nuevas normas para la supervisión y la resolución de entidades de crédito y la creación de instituciones encargadas de su aplicación son un paso absolutamente indispensable, pero resulta igualmente importante que el nuevo marco permita que el sector bancario gane en fortaleza y estabilidad de forma palpable.
¿Cómo puede lograrse este objetivo?
Un nuevo enfoque para la supervisión
El primer pilar de un nuevo enfoque de supervisión es la voluntad de los responsables de las políticas para incrementar la transparencia de los balances de acuerdo con los criterios comunes del MUS. El Reglamento del MUS nos permite avanzar en esta dirección, puesto que requiere una valoración exhaustiva de las entidades de crédito que el BCE supervisará directamente. Esta exigencia trasciende un mero ejercicio contable. Hemos de garantizar que dicha valoración sea rigurosa y se gestione de forma centralizada. No tiene sentido adquirir unas gafas nuevas si no se quiere abrir los ojos.
En este momento, nuestro planteamiento es que dicha valoración exhaustiva integre tres elementos. En primer lugar una valoración del riesgo dirigida a identificar factores generales de riesgo, entre ellos los riesgos de financiación y de liquidez. En segundo lugar, una valoración del balance que permita analizar la calidad de los activos utilizando cálculos, calificaciones y pruebas de valoración de riesgos de carácter general, empleando controles centrales de calidad basados en una metodología común, para lo que se recurrirá a la experiencia de consultores externos. En tercer lugar, una prueba de resistencia que aplique los resultados obtenidos en un escenario adverso.
Las relaciones entre la valoración del balance y la prueba de resistencia no se han definido aún en detalle. No obstante, es evidente que son vasos comunicantes. Si la primera es un estudio centrado con mayor detalle en un momento temporal determinado, la segunda ha de contener un mayor número de elementos referidos al futuro.
En función del resultado de este ejercicio articulado sobre tres pilares, algunas entidades de crédito podrían tener que afrontar la necesidad de aumentar su nivel de recursos propios. Entendemos que para la credibilidad del ejercicio de valoración es muy importante que el alcance del proceso sea ambicioso, lo que implica, por ejemplo, que se realice una validación de la integridad de los datos.
Indudablemente, tenemos que prestar atención a los aspectos prácticos que preocupan a los participantes en el ejercicio, incluidas las entidades de crédito. Es importante que todas las exigencias requeridas a estas entidades de definan, se expliquen y se comuniquen claramente con suficiente antelación a la fecha en que resulten aplicables. En principio, los modelos definitivos para la declaración, así como las instrucciones para su uso, no deberían modificarse una vez que se haya iniciado la compilación de los datos para la valoración del balance.
No transigiremos en lo que lo que se refiere al alcance y al rigor de la valoración.
Desearíamos empezar este ejercicio, comenzando con la determinación de las carteras de riesgo, hacia finales de este año, aunque esto dependerá en cierta medida de la fecha de nombramiento de los miembros del Consejo de Supervisión. Confío en que, una vez que el Reglamento del MUS ha sido aprobado, el BCE y el Parlamento Europeo puedan trabajar con espíritu constructivo en el nombramiento del Consejo de Supervisión, en particular, para garantizar un procedimiento ágil para el nombramiento de su presidente.
Cuando tengamos los resultados del examen, las autoridades responsables han de mostrar también su disposición a actuar en consecuencia. Ciertamente, las entidades de crédito europeas se encuentran en una posición más sólida que hace unos años. En España, por ejemplo, las entidades de crédito han provisionado 184 miles de millones de euros —es decir, un 10,5 % de sus carteras de préstamos— y han captado 22 mil millones en renta fija nueva desde 2008. En cualquier caso, no puede descartarse que el ejercicio revele necesidades de capital adicionales. Por tanto, es imprescindible que existan medidas de respaldo financiero para afrontar esta posibilidad.
De no existir este respaldo, el ejercicio podría crear una situación desfavorable para el sector bancario: si los resultados revelan necesidades de capital poco significativas, los mercados pensarán que han sido engañados para ahorrar dinero público; si revelan necesidades de capital significativas, los mercados se cuestionarán cómo serán satisfechas, lo que generará incertidumbre. En cualquiera de los casos, no se producirá el aumento de confianza que esperamos obtener de esta evaluación.
Un nuevo enfoque para la resolución
El segundo pilar de un sistema más estricto implica cambiar la forma en que afrontamos la inviabilidad de las entidades de crédito.
En primer lugar, hemos de asegurar una utilización plena de las nuevas competencias de resolución. Puesto que la mayoría de los países europeos no cuentan con una amplia experiencia de liquidación de entidades de crédito, podría existir una tendencia a evitar su resolución, por vía de la tolerancia regulatoria o concediéndoles más tiempo para restablecer su viabilidad. En su calidad de supervisor, el BCE tiene un papel importante para evitar que esto ocurra.
Para que las competencias de resolución puedan aplicarse en su integridad, también sería útil disponer de todos los elementos del nuevo marco de resolución a partir de una misma fecha. Las funciones de supervisión del MUS serán efectivas, en principio, desde noviembre de 2014. Está previsto que la Directiva sobre el rescate y la resolución de entidades bancarias entre en vigor en enero de 2015, y el mecanismo único de supervisión debería comenzar a operar en esa misma fecha. Sin embargo, según el acuerdo actual, las nuevas disposiciones sobre rescate interno serán aplicables a partir de enero de 2018, lo que significa que habrá un período de tres años en el que la autoridad de resolución no podrá utilizar una de sus herramientas clave.
Por este motivo, estoy a favor de adelantar la aplicabilidad de la normativa sobre rescate interno. La Directiva no ha recibido aún la aprobación del Parlamento Europeo y, en mi opinión, deberíamos intentar que las disposiciones referidas al rescate interno entren en vigor en 2015, de forma que podamos disponer de todos los instrumentos de resolución desde el primer momento, en lugar de ampliar las normas de ayuda estatal.
Con su permiso, concluiré ahora.
Lo que he tratado de exponer es que un cambio de régimen consta de dos elementos. Por una parte, las normas e instituciones adecuadas que garanticen un sistema único y, por otra, la voluntad de aplicar las normas y recurrir a las instituciones con mayor rigor. Por tanto, no es solo una cuestión de mecanismos, sino también de mentalidad.
Aunque hemos logrado ya progresos muy alentadores —en particular en lo referido al MUS— queda aún un largo camino por recorrer y solo se llegará a buen puerto con un esfuerzo de cooperación conjunto.
Que la unión bancaria logre un cambio de régimen dependerá, en última instancia, de la cooperación y la dedicación de miles de legisladores, reguladores y supervisores. Un auténtico «trabajo de equipo».
En la misma línea, necesitamos reforzar nuestros esfuerzos para mejorar nuestros conocimientos en materia de supervisión. La iniciativa European Supervisor Education es un ejemplo de enfoque transfronterizo del que podemos aprender.
En mi opinión, la unión bancaria es el reto de nuestros tiempos. La crisis nos ha brindado una oportunidad única en una generación para construir un sistema bancario más seguro, reforzar nuestra Unión Monetaria y avanzar en el proceso histórico de integración europea.
Tenemos el privilegio de haber recibido esta oportunidad y hemos de aprovecharla.

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