Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/rapports/r1466.asp
Timestamp: 2017-10-21 14:12:23+00:00

Document:
N° 1466 - Rapport de M. André Flajolet sur le projet de loi , adopté avec modification par le Sénat, portant transposition de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (1335)
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES, DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE LOI, MODIFIÉ PAR LE SÉNAT, portant transposition de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau,
Assemblée nationale : 1re lecture 611, 763 et T.A.131
2ème lecture 1335
Sénat : 1re lecture 260 (2002-2003), 119 et T.A. 40 (2003-2004).
Article 2 (article L. 212-1 du code de l'environnement) : Champ d'application et contenu des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) 11
Article 3 (article L. 212-2 du code de l'environnement) : Élaboration et mise à jour des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) 13
Article 4 (articles L. 212-2-1 et L. 212-2-2 (nouveaux) du code de l'environnement) : Programmes de mise en œuvre du SDAGE et de surveillance de l'état des eaux 15
Article 5 (article L. 212-6 du code de l'environnement) : Élaboration par l'autorité administrative du projet de schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) en cas de défaillance de la commission départementale de l'eau 16
Article 7 (articles L. 122-1, L. 123-1, L. 124-2 du code de l'urbanisme) : Mise en conformité des documents d'urbanisme 17
Article 7 bis (nouveau) (articles L. 4424-36 et L. 4424-36-1 (nouveau) du code général des collectivités territoriales) : Dispositions particulières à la collectivité territoriale de Corse 17
A l'issue de l'examen du présent projet de loi par le Sénat en première lecture, il apparaît qu'aucune divergence majeure ne sépare nos deux assemblées. Ainsi, sur les 8 articles que comportait le projet de loi initial, trois ont été adoptés sans modification.
Six articles restent néanmoins en discussion, compte tenu du fait que le Sénat a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 7, destiné à permettre l'adaptation des dispositions prévues par le présent projet de loi en Corse.
La majorité des modifications adoptées par le Sénat ne changent pas l'esprit du projet de loi initial, mais permettent une transposition plus équilibrée des dispositions de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, tout en conservant certaines dispositions législatives internes actuellement en vigueur ayant prouvé leur efficacité ou leur utilité.
Ainsi, à titre d'exemple, un amendement adopté à l'article 2 prévoit que le comité de bassin procède à l'établissement et à la mise à jour régulière de registres répertoriant à la fois les zones faisant l'objet de dispositions communautaires spécifiques, mais aussi les zones de captage destinées à l'alimentation en eau potable, ce qui constitue une transposition plus juste des articles 6 et 7 de la directive.
A l'inverse, le Sénat a entendu conserver les dispositions de l'article L. 212-2 du code de l'environnement actuellement en vigueur, prévoyant que le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) est adopté par le comité de bassin puis approuvé par l'autorité administrative, alors que le projet de loi initial prévoyait simplement l'approbation par l'autorité administrative, afin de ne pas affaiblir le rôle fondamental du comité de bassin dans l'élaboration du SDAGE.
Certaines modifications apportées par le Sénat permettent en outre de prendre en compte, dans le présent projet de loi, certaines dispositions nouvelles prévues par la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages. Ainsi, le Sénat a prévu que les établissements publics territoriaux de bassin, dont l'existence a été reconnue par cette loi, puissent donner leur avis sur le projet de SDAGE ou de schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) élaboré par le comité de bassin, ce qui est une mesure très positive.
Enfin, certaines modifications apportées par le Sénat font ressortir des divergences de vues sur l'utilité de certaines dispositions du projet de loi initial, dont il faut immédiatement noter la portée très limitée.
Ainsi, lors de l'examen du présent projet de loi en première lecture à l'Assemblée nationale, votre rapporteur avait jugé préférable de supprimer plusieurs alinéas prévoyant, dans le cas de bassins ou de groupements de bassins s'étendant au-delà de la frontière de notre pays, que l'autorité administrative procède à leur délimitation et à la mise en œuvre des objectifs de gestion de la qualité et de la quantité des eaux en coordination avec les autorités étrangères, estimant que ces dispositions relevaient du domaine réglementaire.
Le Sénat a jugé nécessaire de rétablir ces dispositions, et d'étendre cette obligation de coopération avec les autorités étrangères au dispositif, prévu par l'article 4 du présent projet de loi, selon lequel l'autorité administrative met en œuvre un programme pluriannuel de mesures contribuant à la réalisation des dispositions du SDAGE.
M. Bruno Sido, rapporteur du projet de loi au Sénat, a en effet estimé qu'il était important de renforcer la coopération transfrontalière dans le domaine de la gestion des ressources en eau, conformément à l'esprit de la directive communautaire, justification à laquelle votre rapporteur se rallie sans qu'il soit besoin de revenir sur ces points.
Fort de cette convergence de vue entre le Sénat et l'Assemblée nationale, dont on ne peut que se féliciter, et estimant que le projet de loi tel que modifié par le Parlement à l'issue de la première lecture correspond à l'esprit de la directive communautaire dans le respect du pouvoir de transposition des Parlements nationaux, votre rapporteur propose l'adoption du présent projet de loi dans sa rédaction issue de l'examen en première lecture au Sénat.
Lors de sa réunion du 3 mars 2004, la Commission a examiné, en deuxième lecture, sur le rapport de M. André Flajolet, le projet de loi, modifié par le Sénat, portant transposition de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (n° 1335).
M. André Flajolet, rapporteur, a indiqué qu'à l'issue de l'examen de ce projet de loi par le Sénat en première lecture, aucune divergence de fonds ne séparait les deux assemblées.
Il a précisé que six articles du projet de loi restaient en discussion, dont un nouveau portant sur les adaptations de ses dispositions à la Corse.
Il a estimé que les modifications apportées par le Sénat étaient très limitées ; elles portent notamment sur la nécessité pour l'autorité administrative, dans le cas de bassins ou groupements de bassins s'étendant au-delà de la frontière de notre territoire, de procéder à la délimitation, à la mise en œuvre des objectifs de gestion de la qualité et de la quantité des eaux, et à la mise en œuvre d'un programme pluriannuel de mesures contribuant à la réalisation des dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) en coordination avec les autorités étrangères.
Prenant acte de la convergence de vue entre les deux assemblées, il a proposé l'adoption du présent projet de loi dans la rédaction issue du Sénat.
Rappelant que la transposition de la directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau avait initialement été présentée comme urgente, Mme Nathalie Gautier s'est étonnée du délai d'une année écoulé depuis l'examen de ce texte en première lecture.
Elle a également remarqué que ce texte avait été présenté comme une première étape indispensable avant l'examen d'un vaste projet de loi sur l'eau, qui ne devrait pas intervenir avant le mois de juin 2004. Rappelant qu'elle avait elle-même présidé une commission géographique au sein de l'agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse, elle a indiqué que ce délai était mis à profit pour mener une concertation avec les acteurs de la politique de l'eau dont les inquiétudes doivent être entendues.
Puis, elle a indiqué qu'un rapport de la Cour des Comptes rendu public en janvier 2004, contrôlant les programmes d'intervention des agences de l'eau au cours de la période 1997-2002, invitait à donner une meilleure assise territoriale à ces programmes, aujourd'hui peu hiérarchisés, et à rééquilibrer les contributions entre les agriculteurs, qui perçoivent des aides très importantes, et les autres contributeurs.
Elle s'est interrogée sur le sens de l'opposition du Président de la République à la création d'une taxe, nécessaire, selon elle, pour remédier aux déséquilibres existants et mettre en œuvre le principe pollueur-payeur.
Elle a ajouté que les instruments actuellement disponibles pour conduire la politique de l'eau étaient déficients à en juger par les résultats de celle-ci au regard de l'importance des aides perçues. Elle a ainsi considéré que les difficultés d'organisation ne provenaient pas des agences de l'eau elles-mêmes, mais d'une confusion entre les différentes maîtrises d'ouvrages. Elle a précisé que l'architecture des compétences prévue dans le projet de loi relatif aux responsabilités locales était à cet égard inquiétante, les moyens financiers des collectivités locales semblant difficiles à mobiliser pour cette politique. Elle a suggéré d'améliorer la coordination entre les politiques de planification, de taxation, de soutien financier et de police de l'eau.
Elle a ensuite estimé que la transposition de cette directive rendrait plus pressante l'attente d'une efficacité accrue de la politique de l'eau, dont les instruments sont anciens en dépit de leurs qualités. Elle a rappelé que la directive fixait des objectifs ambitieux, tels qu'un retour à un bon état écologique des eaux en quinze ans, l'obligation de tenir compte du rejet de substances dangereuses dans l'eau, ou encore la mise en œuvre du principe de récupération des coûts, l'ensemble de ces règles risquant d'accroître le prix de l'eau. Elle a donc jugé nécessaire de répondre à cette ambition, en évitant une transposition minimaliste de la directive.
M. Antoine Herth a précisé qu'il ne fallait pas confondre taxe et redevance, et que l'opposition à la première ne signifiait pas opposition à la seconde, dont les spécificités juridiques sont différentes.
Il a souligné qu'il était difficile d'appliquer abruptement le principe pollueur-payeur aux agriculteurs : si ces derniers sont à l'origine de pollutions, comme l'ensemble des acteurs économiques, il a en effet indiqué qu'ils jouent aussi un rôle incontournable dans l'entretien du territoire, ce qui implique des soutiens publics. Il a donc suggéré de réfléchir à la création d'une redevance permettant de financer des actions particulières de préservation et de restauration de la qualité de l'eau par les agriculteurs, dont le principe serait plus adapté que celui d'une taxe, dont le produit est versé au budget général de l'Etat finançant par conséquent des actions n'entrant pas dans le champ de la politique de l'eau.
M. Jean Launay a regretté que l'application de certaines dispositions issues du cadre communautaire soit envisagée sans que des réponses claires aient été apportées à des interrogations concrètes. Il a ainsi indiqué attendre depuis plus de trois mois une réponse du ministère de l'écologie et du développement durable sur les conséquences du classement des masses d'eau sur les plans réglementaire, notamment en termes de police de l'eau, et financier, pour ce qui concerne l'affectation des moyens. Il a regretté que les commissions géographiques des comités de bassin soient appelées à travailler dans cette incertitude juridique et alors même que l'inventaire des masses d'eau reste très partiel. Il a, en outre, rappelé que la diminution des moyens des agences de l'eau contribuait à accroître la difficulté à trouver des maîtres d'ouvrage.
M. Jean-Claude Flory a rappelé que le débat national sur la politique de l'eau avait mis en évidence le fait que tous les acteurs concernés sont conscients du travail remarquable réalisé au cours des dernières décennies par les agences de l'eau et les comités de bassin. Il a également souligné que ce débat avait également mis en évidence le fait que les agriculteurs et leurs organisations professionnelles étaient parfaitement conscients de la nécessité de mieux intégrer leurs activités dans les préoccupations environnementales et ce d'une manière négociée, conformément à la méthode de travail choisie par le Gouvernement.
Il a ensuite souligné la nécessité de privilégier le financement de la politique de l'eau par des redevances affectées et non par des taxes dont le produit est versé au budget général. A cet égard, il a estimé qu'il serait probablement souhaitable de resserrer les ratios entre le niveau des redevances perçues et le niveau des aides attribuées par les agences de l'eau. Il a également rappelé l'intérêt d'une affectation progressive à la politique de l'eau du produit de la taxe générale sur les activités polluantes appliqué à l'eau pour aider les agriculteurs à relever les défis qui se posent en matière d'environnement qui constituent un enjeu central pour l'image de notre agriculture.
Enfin, il a souligné la nécessité d'une simplification de la police de l'eau, qui est aujourd'hui exercée, à des titres divers, par sept ou huit administrations.
M. Pierre Ducout a noté que si les objectifs de qualité des masses d'eau souterraines étaient louables, il importait de noter que des masses d'eau pouvaient être parfaitement potables sans présenter un bon état chimique, en raison, par exemple, de la présence de fluor ou de sel.
Il a ainsi rappelé le travail important réalisé, sous la précédente législature, sur le projet de loi portant réforme de la politique de l'eau, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale. Il a estimé que ce projet de loi avait été considéré comme équilibré par tous les acteurs et qu'il marquait des avancées importantes en matière de protection de l'environnement notamment par la mise en œuvre du principe pollueur-payeur.
Il a ensuite fait part de son étonnement de voir envisagée l'instauration de redevances qui pèseraient sur l'ensemble des entrants et non sur les seuls excédents conformément à l'objectif de soutien d'une agriculture raisonnée.
Enfin, il a rappelé les résultats inégaux de la politique de l'eau selon les bassins et le travail de qualité réalisé par certains maîtres d'ouvrage.
Mme Marcelle Ramonet a estimé que la transposition de cette directive constituait une étape importante de la réforme de la politique de l'eau, sans pour autant la résumer.
Elle a ainsi rappelé que la ministre de l'écologie et du développement durable, Mme Roselyne Bachelot, avait annoncé l'examen, dans quelques mois, d'un projet de loi sur l'eau beaucoup plus important. Elle a précisé que le rapport qu'elle avait présenté avec Antoine Herth au mois de novembre 2003 à la Commission, intitulé « Le développement durable, réponse aux enjeux agricoles et environnementaux », trouverait dans ce cadre une place particulière, la ministre ayant indiqué qu'elle s'appuierait sur cette réflexion.
Elle a par ailleurs considéré que la politique de décentralisation invitait les collectivités locales à s'impliquer plus fortement dans les services et la maîtrise d'ouvrages, ainsi que dans la politique d'aménagement et de développement. Elle a estimé que la reconquête de la qualité de l'eau et de la confiance des consommateurs était un enjeu essentiel, rappelant que la région Bretagne avait déjà pris de nombreuses initiatives dans ce domaine au cours des dernières années, telles que le programme « Bretagne eau pure ». Elle a ajouté que le président du conseil régional de Bretagne, M. Josselin de Rohan, souhaitait mettre rapidement en œuvre le nouveau droit à l'expérimentation qui serait accordé aux régions et mettre en place une gestion régionale de la ressource en eau.
Elle a conclu en indiquant que si l'eau était sans doute l'un des produits les plus contrôlés de France, puisqu'elle fait l'objet d'environ 200 analyses chaque jour, la transposition de la directive constituerait un signal politique important pour poursuivre les efforts. Elle a appelé à une évolution des comportements dans ces domaines, souhaitant que la rigueur et l'honnêteté dans l'analyse l'emportent à l'avenir sur la stigmatisation des catégories professionnelles, dont les responsabilités sont évidemment partagées.
Le président Patrick Ollier s'est félicité de l'intérêt des précédentes interventions et a jugé le débat fructueux. Il a toutefois rappelé que le projet de loi examiné ne constituait qu'une première étape, la simple transposition d'une directive communautaire ne devant pas conduire à anticiper à l'excès sur le futur débat.
Il a considéré que ce dernier avait également pu être préparé en 2003 grâce à l'excellent rapport d'information sur les activités agricoles et la protection de l'environnement de M. Antoine Herth et Mme Marcelle Ramonet, ainsi qu'au rapport rédigé par M. Jean-Claude Flory sur la politique de l'eau. Il a également souligné l'utilité du travail réalisé à la fin de la précédente législature avec l'examen en première lecture d'un projet de loi portant réforme de la politique de l'eau. Il a indiqué que l'ensemble de ces contributions permettrait indéniablement de préparer et d'éclairer le grand débat qui serait organisé pour l'examen du futur projet de loi sur l'eau.
La Commission est alors passée à l'examen des articles du projet de loi restant en discussion.
Champ d'application et contenu des schémas directeurs
d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE)
L'article 2 du projet de loi initial avait pour objet de proposer une nouvelle rédaction, beaucoup plus complète, de l'article L. 212-1 du code de l'environnement définissant les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et précisant leur contenu.
En première lecture, l'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications visant à préciser la rédaction de cet article :
- dans le premier paragraphe du nouvel article L. 212-1 du code de l'environnement, les députés ont adopté un amendement disposant que l'autorité administrative délimite « les bassins ou groupement de bassins » dans lesquels une politique spécifique de gestion des eaux sera menée, en supprimant la référence aux « circonscriptions des bassins ou groupements de bassins hydrographiques ». L'Assemblée nationale a en effet estimé que cette notion n'avait pas de définition claire en droit français, contrairement à celle de bassin ;
- l'Assemblée nationale a en outre supprimé la dernière phrase du nouvel article L. 212-1 du code de l'environnement, selon laquelle l'autorité administrative procède à la délimitation des bassins ou groupements de bassins en coordination avec les autorités étrangères compétentes dans le cas où ils s'étendent au-delà de la frontière, estimant que cette disposition relève du domaine réglementaire ;
- l'Assemblée nationale a adopté deux amendements visant à préciser que les objectifs de qualité et de quantité des eaux fixés par les SDAGE correspondent d'une part à un bon état écologique et chimique pour les eaux de surface, et d'autre part à un bon potentiel écologique et à un bon état chimique pour les masses d'eau de surface artificielles ou fortement modifiées par les activités humaines. Cette clarification correspond en effet à l'articulation retenue par la directive, et il est apparu nécessaire à votre rapporteur de la reprendre dans le projet de loi ;
- l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à préciser que les objectifs de qualité et de quantité des eaux fixés par les SDAGE correspondent par ailleurs à la prévention de la détérioration de la qualité des eaux. Votre rapporteur a en effet estimé que cette mention devait figurer explicitement dans les objectifs assignés au SDAGE, alors qu'elle n'était mentionnée de manière incidente qu'au IXème paragraphe de cet article dans le projet de loi initial ;
- l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à préciser que des objectifs dérogatoires, et non plus des objectifs « moins stricts », peuvent être fixés par le SDAGE, à condition qu'ils soient motivés, lorsque la réalisation des objectifs fixés par le nouvel article L. 212-1 du code de l'environnement est impossible ou d'un coût disproportionné au regard des bénéfices que l'on peut en attendre ;
- l'Assemblée nationale a en outre adopté 23 amendements précisant la rédaction de l'article L. 212-1 du code de l'environnement.
Le Sénat a par ailleurs apporté les modifications suivantes :
- il a adopté un amendement rédactionnel visant à préciser que le comité de bassins procède, dans chaque bassin ou groupement de bassins, à l'établissement et à la mise à jour régulière d'un ou plusieurs registres répertoriant les zones faisant l'objet de dispositions législatives ou réglementaires particulières en application d'une législation communautaire spécifique portant sur la protection des eaux de surface ou des eaux souterraines ou la conservation des habitats et des espèces directement dépendants de l'eau, mais aussi les zones de captage, actuelles ou futures, destinées à l'alimentation en eau potable, en application du point 2 de l'article 6 de la directive ;
- il a adopté un amendement rétablissant la rédaction initiale du IX du nouvel article L. 212-1 du code de l'environnement, disposant que le SDAGE détermine les aménagements et les dispositions nécessaires pour prévenir les détériorations et assurer la protection et l'amélioration de l'état des eaux et des milieux aquatiques, pour atteindre et respecter les objectifs de qualité et de quantité des eaux mentionnés aux IV à VII de cet article ;
- le Sénat a en outre adopté deux amendements, supprimant le dernier alinéa du IV du nouvel article L. 212-1 du code de l'environnement, selon lequel les objectifs mentionnés au 1° et 2° du IV de cet article sont définis en coordination avec les autorités étrangères compétentes, et créant en conséquence un nouvel alinéa XI bis disposant que, dans le cas de bassins ou groupements de bassins s'étendant au-delà de la frontière, leur délimitation prévue au I, les objectifs mentionnés au IV ainsi que les aménagements et dispositions visés au IX sont définis en coordination avec les autorités étrangères compétentes.
Cette nouvelle rédaction prévoit donc une coopération avec les autorités étrangères compétentes, pour la délimitation des bassins ou groupements de bassins s'étendant au-delà de la frontière, pour la définition des objectifs de qualité et de quantité des eaux fixés par leur SDAGE, ainsi que pour les aménagements possibles pour prévenir la détérioration de leurs eaux. Elle conduit par conséquent à revenir sur un amendement adopté par l'Assemblée nationale qui avait supprimé la référence à la coopération avec les autorités étrangères compétentes pour la délimitation des bassins ou groupements de bassins s'étendant au-delà de la frontière, en estimant que cette mention relevait du domaine réglementaire.
La Commission a examiné un amendement de Mme Nathalie Gautier, visant à revenir à la rédaction de la directive ainsi qu'à celle du projet de loi initial, en disposant que, lorsque la réalisation des objectifs de qualité et de quantité des eaux prévus par cet article est impossible ou d'un coût disproportionné au regard des bénéfices que l'on peut en attendre, des objectifs « moins stricts », et non plus « dérogatoires », peuvent être fixés par le SDAGE.
Emettant un avis défavorable à l'adoption de cet amendement, M. André Flajolet, rapporteur, a indiqué que le choix du terme « dérogatoire » par l'Assemblée nationale en première lecture répondait au souci de mieux encadrer l'éventualité prévue par ce paragraphe.
Il a en effet estimé qu'une dérogation constituait par définition une exception à une norme clairement établie, alors que la fixation d'objectifs « moins stricts », laissant trop de place à l'appréciation subjective, conduisait à changer la norme.
La Commission a donc rejeté cet amendement, puis elle a adopté cet article sans modification.
Élaboration et mise à jour des schémas directeurs d'aménagement
et de gestion des eaux (SDAGE)
L'article 3 du projet de loi propose une nouvelle rédaction globale de l'article L. 212-2 du code de l'environnement relatif à la procédure d'élaboration du SDAGE, permettant de renforcer le rôle du comité de bassin dans cette élaboration et les concertations préalables à son adoption. Il prévoit par ailleurs un dispositif de mise à jour tous les six ans, ainsi qu'une possibilité d'élaboration par l'autorité administrative en cas de défaillance du comité de bassin.
En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté 2 amendements rédactionnels à cet article, ainsi qu'un amendement précisant que le comité de bassin compétent est également compétent pour suivre l'application du SDAGE.
Elle a par ailleurs adopté un amendement précisant que, au stade de la procédure d'élaboration du SDAGE, le comité de bassin peut en modifier le projet afin de tenir compte des avis formulés par les conseils régionaux, les conseils généraux, les établissements publics territoriaux de bassin et les chambre consulaires concernés.
Elle a enfin adopté un amendement disposant qu'un décret en Conseil d'Etat précise les conditions dans lesquelles l'autorité administrative se substitue au comité de bassin s'il apparaît que les missions qui lui sont confiées ne peuvent pas être remplies dans les délais impartis, mais aussi « la procédure suivie à cet effet ».
Le Sénat a apporté les modifications suivantes :
- dans la première phrase du second alinéa du II du nouvel article L. 212-2 du code de l'environnement, un amendement a été adopté précisant que, lors de l'élaboration du SDAGE, le comité de bassin en soumet le projet à l'avis des conseils régionaux, des conseils généraux et des chambres consulaires concernés mais aussi des établissements publics territoriaux de bassin. Rappelons que les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) ont été consacrés législativement par la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages. Le nouvel article L. 213-10 du code de l'environnement dispose désormais que les collectivités territoriales intéressées et leurs groupements peuvent s'associer au sein d'un EPTB pour faciliter, à l'échelle d'un bassin ou d'un sous-bassin hydrographique la prévention des inondations et la gestion équilibrée de la ressource en eau. Il paraît donc effectivement essentiel de solliciter leur avis lors de l'élaboration d'un SDAGE ;
- le Sénat a en outre adopté un amendement précisant que le SDAGE est adopté par le comité de bassin et approuvé par l'autorité administrative, alors que la rédaction actuelle du projet de loi dispose que le SDAGE est simplement approuvé par l'autorité administrative. Par cette modification, le Sénat a entendu conserver le dispositif en vigueur conformément à la rédaction actuelle de l'article L. 212-2 du code de l'environnement, afin de ne pas affaiblir le rôle du comité de bassin.
La Commission a examiné un amendement de Mme Nathalie Gautier, prévoyant que le comité de bassin soumet le projet de SDAGE aux associations agréées de protection de l'environnement et de protection des consommateurs.
Mme Nathalie Gautier a indiqué que la directive prévoyait une très large participation du public à l'élaboration de la politique de préservation des ressources en eau, ce qui correspond par ailleurs à une attente très forte, et répond à un reproche des citoyens.
Rappelant que les associations sont désormais associées aux comités de bassins et aux agences de l'eau, elle a estimé nécessaire de recueillir leur avis sur tout projet de SDAGE.
Emettant un avis défavorable à l'adoption de cet amendement, M. André Flajolet, rapporteur, a indiqué que, la démocratie n'étant pas un forum de discussion permanente, il était nécessaire d'encadrer la procédure de consultation du public. A cet effet, il a rappelé que le présent projet de loi prévoyait que le comité de bassin recueille les observations du public sur le projet de SDAGE, ce qui satisfait en grande partie l'amendement de Mme Nathalie Gautier.
Il a en outre rappelé que le comité de bassin, élaborant le SDAGE, comprenait déjà un collège d'usagers et de personnes compétentes incluant les associations de consommateurs et de protection de l'environnement.
(articles L. 212-2-1 et L. 212-2-2 (nouveaux) du code de l'environnement)
Programmes de mise en œuvre du SDAGE
et de surveillance de l'état des eaux
L'article 4 du projet de loi, créant deux nouveaux articles après l'article L. 212- 2 du code de l'environnement, dispose d'une part que l'autorité administrative établit et met à jour périodiquement, pour chaque bassin ou groupement de bassins un programme pluriannuel de mesures contribuant à la réalisation des objectifs et des dispositions du SDAGE, et d'autre part que l'autorité administrative établit et met à jour, dans chaque bassin ou groupement de bassins, un programme de surveillance de l'état des eaux, après avis du comité de bassin.
En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement supprimant, dans l'article L. 212-2-1 du code de l'environnement, la mention selon laquelle l'autorité administrative établit le programme pluriannuel de mesures permettant la mise en œuvre du SDAGE « le cas échéant en coordination avec les autorités étrangères compétentes », considérant que cette précision est d'ordre réglementaire.
Elle a en outre adopté un amendement supprimant la dernière phrase du nouvel article L. 212-2-2 du code de l'environnement, selon laquelle un décret en précise les modalités d'application, considérant que cette référence était inutile.
Le Sénat a adopté un amendement remplaçant la dernière phrase du nouvel article L. 212-2-1 du code de l'environnement, selon laquelle un décret précise les modalités d'application du présent article, par une phrase disposant que le programme pluriannuel de mesures permettant la mise en œuvre du SDAGE ainsi que sa mise à jour périodique sont soumis à l'avis du comité de bassin. Les sénateurs ont en effet estimé qu'il était important d'associer le comité de bassin à la mise en œuvre du SDAGE qu'il a lui-même élaboré ou mis à jour.
Le Sénat a en outre adopté un amendement complétant cet article 4 par un nouvel article L. 212-2-3 du code de l'environnement, rétablissant une disposition supprimée par l'Assemblée nationale et disposant que l'autorité administrative élabore les programmes prévus aux articles L. 212-2-1 et L. 212-2-2 en coordination avec les autorités étrangères compétentes dans le cas de bassins s'étendant au-delà de la frontière. Le rapporteur du projet de loi au Sénat, M. Bruno Sido, a en effet indiqué que la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 avait pour objet de renforcer la coordination transfrontalière dans le domaine de l'eau, et qu'il convenait d'en tirer les conséquences dans l'élaboration des programmes pluriannuels de mise en œuvre du SDAGE et de surveillance de l'état des eaux par l'autorité administrative.
(article L. 212-6 du code de l'environnement)
Élaboration par l'autorité administrative du projet de schéma
d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE)
en cas de défaillance de la commission départementale de l'eau
L'article 5 du projet de loi initial visait à compléter l'article L. 212-3 du code de l'environnement, qui définit le schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE), afin de permettre à l'autorité administrative de se substituer à la commission locale de l'eau pour élaborer un projet de SAGE, lorsque celui-ci est rendu obligatoire par le SDAGE.
Rappelons que l'article L. 212-6 du code de l'environnement dispose que le projet de SAGE, élaboré ou révisé par la commission locale de l'eau, est soumis à l'avis des conseils généraux, des conseils régionaux et du comité de bassin intéressés, qu'il est ensuite mis à la disposition du public avec, en annexe, les avis des personnes consultées puis qu'il est approuvé par l'autorité administrative après avoir été éventuellement modifié pour tenir compte des observations et des avis recueillis.
En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de rédaction globale de cet article, modifiant l'article 5 sur les points suivants :
- la procédure dérogatoire d'élaboration des SAGE prévue par cet article a été déplacée de manière à se substituer à la première phrase de l'article L. 212-6 du code de l'environnement, traitant précisément de la procédure d'élaboration du SAGE. Cette nouvelle rédaction permet en outre de préciser dans le présent projet de loi que le projet de SAGE est élaboré et révisé par la commission locale de l'eau lorsque cela est réalisé dans le délai fixé par le SDAGE ;
- la nouvelle rédaction de cet article permet en outre la mise en œuvre de la procédure dérogatoire d'élaboration des SAGE par l'autorité administrative pour réviser un SAGE existant ;
- elle prévoit en outre, par symétrie avec les dispositions de l'article 2 du projet de loi, que les chambres consulaires sont également consultées sur le projet de SAGE élaboré par l'autorité administrative.
A cet article, le Sénat a simplement adopté un amendement précisant que les établissements publics territoriaux de bassin concernés sont également consultés sur le projet de SAGE, par cohérence avec la modification apportée par le Sénat à l'article 3 du présent projet de loi, prévoyant la consultation des EPTB concernés sur les projets de SDAGE.
(articles L. 122-1, L. 123-1, L. 124-2 du code de l'urbanisme)
Le Sénat a, quant à lui, ailleurs adopté trois amendements de précision, prévoyant que les schémas de cohérence territoriale (SCOT), les plans locaux d'urbanisme (PLU) et les cartes communales doivent être compatibles avec les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eaux « et les objectifs de qualité et de quantité des eaux » définis par les SDAGE en application de l'article L. 212-1 du code de l'environnement. Le III du nouvel article L. 212-1 du code de l'environnement prévoit en effet que les SDAGE fixent les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau et des objectifs de qualité et de quantité des eaux.
(articles L. 4424-36 et L. 4424-36-1 (nouveau) du code général
Dispositions particulières à la collectivité territoriale de Corse
Le Sénat a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 7 présenté par le Gouvernement, dont l'objet est d'adapter les dispositions prévues par le présent projet de loi à la collectivité territoriale de Corse.
Le premier paragraphe de cet article a pour objet de modifier le I de l'article L. 4424-36 du code général des collectivités territoriales, portant sur la procédure d'élaboration du SDAGE en Corse.
Les deuxième et troisième alinéas (1°) de cet article additionnel, modifiant la première phrase du deuxième alinéa de l'article L. 4424-36 du code général des collectivités territoriales, disposent qu'en Corse, le SDAGE prévu à l'article L. 212-1 du code de l'environnement est élaboré par le comité de bassin à l'initiative de la collectivité territoriale de Corse « ou, le cas échéant, du représentant de l'Etat ».
Rappelons que, en France métropolitaine, le présent projet de loi prévoit que :
- l'autorité administrative délimite les bassins ou groupements de bassins (Ier paragraphe du nouvel article L. 212-1 du code de l'environnement) ;
- chaque bassin ou groupement de bassins hydrographiques est doté d'un ou plusieurs SDAGE fixant les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau et des objectifs de qualité et de quantité des eaux (IIIème paragraphe du nouvel article L. 212-1 du code de l'environnement) ;
- le comité de bassin compétent dans chaque bassin ou groupement de bassin élabore et met à jour le ou les SDAGE et en suit l'application (Ier paragraphe du nouvel article L. 212-2 du code de l'environnement).
On constate donc que, malgré les modifications apportées par le présent projet de loi à la procédure d'élaboration du SDAGE, l'autorité administrative conserve la maîtrise de son élaboration dans la mesure où, dès lors que celle-ci a délimité les bassins ou groupements de bassins, le comité de bassin est dans l'obligation de le doter d'un SDAGE.
En Corse, la répartition des responsabilités dans l'élaboration du SDAGE est légèrement différente : l'article L. 4424-36 du code général des collectivités territoriales en vigueur, issu de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse, prévoit que la collectivité territoriale de Corse a l'initiative de l'élaboration, par le comité de bassin, du SDAGE de Corse, mais aussi qu'elle approuve le SDAGE élaboré par le comité de bassin, alors que cette compétence revient à l'autorité administrative sur le continent.
Comme l'a indiqué Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de l'écologie et du développement durable, lors de l'examen de cet amendement en séance publique au Sénat, le fait que l'initiative et l'approbation du SDAGE soit de la compétence de la collectivité territoriale de Corse peut conduire à bloquer la mise en oeuvre de ce schéma - éventualité qui n'est pas possible en métropole, puisque le comité de bassin a une compétence liée dès lors que l'autorité administrative a délimité les bassins ou les groupements de bassins - ce qui conduirait la France à ne pas remplir, sur son territoire, les obligations découlant de ses engagements communautaires.
Afin d'éviter cette éventualité, le présent article prévoit donc que le représentant de l'Etat dans la collectivité territoriale de Corse a, « le cas échéant », l'initiative de l'élaboration du SDAGE de Corse : par cette expression, il faut donc comprendre que le SDAGE est élaboré à l'initiative du représentant de l'Etat, à défaut d'initiative prise par la collectivité territoriale de Corse.
Les quatrième et cinquième alinéas de cet article (2°), modifiant la première phrase du troisième alinéa de l'article L. 4424-36 du code général des collectivités territoriales, précise que le projet de SDAGE arrêté par le comité de bassin est soumis pour avis, « au plus tard un an avant le délai fixé par la loi pour son approbation ou sa mise à jour », au représentant de l'Etat, aux conseils généraux, au conseil économique, social et culturel de Corse et aux chambres consulaires.
Rappelons qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 6 du présent projet de loi, les dispositions prévues au III de l'article L. 212-1 du code de l'environnement, prévoyant que chaque bassin ou groupement de bassins hydrographiques est doté d'un ou de plusieurs SDAGE, doivent être respectées au plus tard le 22 décembre 2009. En outre, le dernier alinéa de l'article 6 du projet de loi prévoit que les SDAGE approuvés à la date de publication du présent projet de loi doivent être mis à jour au plus tard le 22 décembre 2009, ce qui signifie que le projet de SDAGE de Corse, où le cas échéant son projet de révision, doit être soumis pour avis aux personnes mentionnées ci-dessus avant le 22 décembre 2008.
Le cinquième alinéa de cet article (3°), apporte une modification rédactionnelle à la seconde phrase de l'avant-dernier alinéa du I de l'article L. 4424-36 du code général des collectivités territoriales, en prévoyant que le SDAGE est « mis à jour » tous les six ans selon les formes prévues pour son approbation, et non plus « révisé » comme le dispose l'article actuellement en vigueur.
Les sixième et septième alinéas de cet article (4°), complétant l'article L. 4424-36 du code général des collectivités territoriales, prévoient que le représentant de l'Etat met en demeure le comité de bassin de lui transmettre le projet de SDAGE si cela n'a pas été fait dans le délai prévu au troisième alinéa de cet article. Si la mise en demeure reste infructueuse, le représentant de l'Etat se substitue au comité de bassin pour l'ensemble de ses obligations, c'est-à-dire l'élaboration et l'adoption du SDAGE.
En outre, il est prévu que, à l'issue de la consultation prévue au premier alinéa du II du nouvel article L. 212-2 du code de l'environnement, - selon lequel le comité de bassin doit recueillir les observations du public sur le projet de SDAGE - le représentant de l'Etat le soumet aux conseils généraux, au conseil économique, social et culturel de Corse et aux chambres consulaires, qui disposent d'un délai de quatre mois pour rendre un avis.
Enfin, la dernière phrase du septième alinéa de cet article prévoit que le projet arrêté par le représentant de l'Etat est approuvé par l'Assemblée de Corse dans un délai de quatre mois ; à défaut d'approbation dans ce délai, le SDAGE peut être mis en vigueur par décret en Conseil d'Etat.
Le 4° de cet article prévoit donc une procédure d'élaboration d'urgence du SDAGE de Corse, au cas où la collectivité territoriale de Corse ne remplirait pas ses obligations avant le 22 décembre 2009, afin que la France ne soit pas mise en situation de manquement à ses obligations communautaires. Il donne à l'autorité administrative un très large pouvoir de direction sur l'élaboration et l'approbation du SDAGE.
Le IIème paragraphe de cet article additionnel insère un nouvel article L. 4424-36-1 dans le code général des collectivités territoriales, dont l'objet est de prévoir les modalités de la modification du SDAGE de Corse, afin de le mettre en conformité avec les dispositions du présent projet de loi.
A cet effet, l'avant-dernier alinéa de cet article additionnel prévoit que le représentant de l'Etat peut demander à la collectivité territoriale de Corse de faire procéder à la modification du SDAGE pour le rendre conforme aux dispositions des articles L. 212-1 et L. 212-2 du code de l'environnement, dont une nouvelle rédaction est proposée par les articles 2 et 3 du présent projet de loi.
Rappelons que ces articles prévoient une procédure d'élaboration du SDAGE plus contraignante que celle actuellement en vigueur, qui s'applique également dans le cas où il s'agit d'une modification du SDAGE :
- le comité de bassin doit procéder régulièrement à l'analyse des caractéristiques de chaque bassin ou groupement de bassin et des incidences des activités sur l'état des eaux ainsi qu'à une analyse économique des utilisations de l'eau. Il doit également procéder à la mise à jour régulière d'un ou plusieurs registres répertoriant les zones faisant l'objet de dispositions communautaires spécifiques dans le domaine de l'eau, ainsi que les zones de captage des eaux potables ;
- conformément au IV du nouvel article L. 212-1 du code de l'environnement, les objectifs de qualité et de quantité des eaux que les SDAGE doivent prendre en compte sont plus complets que ceux découlant de la rédaction actuelle de l'article L. 212-1 du code de l'environnement (1) ;
- conformément au I du nouvel article L. 212-2 du code de l'environnement, le comité de bassin doit mettre à jour le SDAGE tous les six ans, après une procédure de consultation définie par le deuxième alinéa du II du nouvel article L. 212-2 du code de l'environnement.
On constate donc que la modification du SDAGE incombe principalement au comité de bassin. Rappelons néanmoins que la collectivité territoriale de Corse a l'initiative de l'élaboration et de la révision du SDAGE, ce qui implique que le représentant de l'Etat s'adresse à cette collectivité pour faire procéder à la modification du SDAGE de Corse.
Le dernier alinéa de cet article prévoit enfin que si la procédure de modification du SDAGE n'a pas abouti dans un délai de huit mois à compter de la demande de modification formulée par le représentant de l'Etat auprès de la collectivité territoriale de Corse, le représentant de l'Etat soumet un projet de modification du SDAGE aux conseils généraux, au conseil économique, social et culturel de Corse ainsi qu'aux chambres consulaires, qui disposent d'un délai de quatre mois pour rendre un avis.
En outre, le projet de modification arrêté par le représentant de l'Etat est ensuite approuvé par l'Assemblée de Corse. A défaut d'approbation dans un délai de quatre mois, le projet de SDAGE modifié peut être mis en œuvre par décret en Conseil d'Etat.
Le nouvel article L. 4424-36-1 du code général des collectivités territoriales prévoit donc une procédure de modification d'urgence du SDAGE de Corse, similaire à celle prévue par le 4° de cet article additionnel au stade de son élaboration, permettant à l'autorité administrative de faire respecter les engagements de la France, découlant de la directive 2000/60/CE du Parlement et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour un politique communautaire dans le domaine de l'eau, en matière de mise à jour périodique des SDAGE.
Puis, elle a adopté l'ensemble du texte sans modification.
« Art. L. 212-1. - I. - (Sans modification)
« 2° A ...
registres répertoriant :
« - les zones faisant l'objet de dispositions législatives ou réglementaires particulières en application d'une législation communautaire spécifique portant sur la protection des eaux de surface ou des eaux souterraines...
... l'eau ;
« 1° bis (nouveau) Pour les masses d'eau de surface artificielles ou fortement modifiées par les activités humaines, à un bon potentiel écologique et à un bon état chimique ;
« 1° bis (Sans modification)
... renouvellement de chacune d'entre elles ;
« 2° bis (Sans modification)
« Dans le cas de bassins ou groupements de bassins s'étendant au delà de la frontière, les objectifs mentionnés aux 1° et 2° sont définis en coordination avec les autorités étrangères compétentes.
« V. - (Sans modification)
« VII. - (Sans modification)
« VIII. - (Sans modification)
« X. - (Sans modification)
« XI. - (Sans modification)
« XII. - (Sans modification)
« Art. L. 212-2. - I. - (Sans modification)
« Il soumet ensuite le projet, éventuellement modifié pour tenir compte des observations du public, à l'avis des conseils régionaux, des conseils généraux et des chambres consulaires concernés. Ces avis sont réputés favorables s'ils n'interviennent pas dans un délai de quatre mois suivant la transmission du projet. Le comité de bassin peut modifier le projet pour tenir compte des avis formulés.
... généraux, des établissements publics territoriaux de bassin et des chambres ...
... formulés.
« III. - Le schéma ...
... eaux
est adopté par le comité de bassin et approuvé ...
... insérés trois articles L. 212-2-1, L. 212-2-2 et L. 212-2-3 ainsi rédigés :
« Art. L. 212-2-1. - L'autorité ...
... eaux. Ce programme ainsi que sa mise à jour périodique sont soumis à l'avis du comité de bassin.
« Art. L. 212-2-2. - Non modifié...
« Le projet ...
... régionaux, des établissements publics territoriaux de bassin, des chambres ... ...
« Ils doivent également être compatibles avec les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau et les objectifs de qualité et de quantité des eaux définis par les schémas ...
2° L'avant dernier alinéa de l'article L. 123-1 est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Il doit ...
... eau et les objectifs de qualité et de quantité des eaux définis par les schémas ...
... code. » ;
3° Non modifié.........................
« Elles doivent ...
« Le schéma directeur d'aména-gement et de gestion des eaux prévu à l'article L. 212-1 du même code est élaboré à l'initiative de la collectivité territoriale de Corse ou, le cas échéant, du représentant de l'Etat, par le comité de bassin mentionné au II. » ;
Amendement présenté par Mme Nathalie Gautier :
Dans le VI de cet article, substituer au mot : « dérogatoires » les mots : « moins stricts ».
Dans la première phrase du second alinéa du II de cet article, après les mots : « des conseils généraux », insérer les mots : « , des associations agréées se proposant par leur statut la protection des principes visés à l'article L. 211-1, des associations de protection des consommateurs ».
N°1466 - Rapport sur le projet de loi portant transposition de la directive : politique communautaire dans le domaine de l'eau (2ème lecture) ( M. André Flajolet)
1 () L'analyse de ces nouveaux objectifs de qualité et de quantité des eaux a déjà été réalisée dans le rapport en vue de l'examen de ce projet de loi en première lecture à l'Assemblée nationale, sans qu'il soit utile d'y procéder une nouvelle fois (rapport AN, n°763, 2 avril 2003, p.16).

References: l'article 7
 l'article 2
 l'article 4

L'article 2
 l'article 6

L'article 3

L'article 4

L'article 5
 l'article 5
 l'article 2
 l'article 3
 l'article 7
 l'article 6
 l'article 6