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Timestamp: 2020-08-04 11:36:38+00:00

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C-331 de 1995
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20020046789CC-SENTENCIAC331199527/07/1995CC-SENTENCIA_C_331__1995_27/07/1995200467891995Sentencia No. C-331/95 NORMA DEROGADA -Carencia actual de objeto En función de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, ella debe conocer de disposiciones que hayan sido acusadas y se encuentren derogadas, cuando tales normas continúen produciendo efectos jurídicos. En cambio, si la norma demandada excluida del ordenamiento jurídico no sigue surtiendo efectos jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de constitucionalidad resulta inocuo, por carencia de objeto. Las normas derogadas nunca alcanzaron a surtir efectos jurídicos prácticos.
Edgar Higinio Villabona Carrero, José Cipriano Leon Castañeda | otrosCONSTITUCIONALIDADAlejandro Martínez CaballeroSostienen los demandantes, que el decreto ley no cumple los requisitos de validez que establece el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución para que el gobierno pueda expedir un decreto con fuerza de ley, por lo cual este decreto es inconstitucional., asi las cosas debe haber solicitud formal, previa y expresa de facultades extraordinarias de parte del Gobierno para que el Congreso pueda otorgar las facultades una vez califique la necesidad, conveniencia pública y la posibilidad jurídica para el caso. Ahora bien los actores afirman que el gobierno nacional nunca solicitó las facultades para limitar las apropiaciones destinadas a gastos de funcionamiento de contralorías y personerías distritales y municipales, ya que tan solo gestionó facultades extraordinarias para "compilar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y funcionamiento de los municipios.." Esta labor sólo guarda relación con lo desarrollado en el artículo 199 de la ley que se acusa. A pesar de ello, el Congreso de la República autorizó unas facultades en el artículo 202 de la Ley 136 de 1994 que no fueron pedidas, por lo cual son inconstitucionales.D718Identificadores20020046790true36614Versión original20046790Identificadores
Norma demandada: Sostienen los demandantes, que el decreto ley no cumple los requisitos de validez que establece el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución para que el gobierno pueda expedir un decreto con fuerza de ley, por lo cual este decreto es inconstitucional., asi las cosas debe haber solicitud formal, previa y expresa de facultades extraordinarias de parte del Gobierno para que el Congreso pueda otorgar las facultades una vez califique la necesidad, conveniencia pública y la posibilidad jurídica para el caso. Ahora bien los actores afirman que el gobierno nacional nunca solicitó las facultades para limitar las apropiaciones destinadas a gastos de funcionamiento de contralorías y personerías distritales y municipales, ya que tan solo gestionó facultades extraordinarias para "compilar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y funcionamiento de los municipios.." Esta labor sólo guarda relación con lo desarrollado en el artículo 199 de la ley que se acusa. A pesar de ello, el Congreso de la República autorizó unas facultades en el artículo 202 de la Ley 136 de 1994 que no fueron pedidas, por lo cual son inconstitucionales.
Sentencia No. C-331/95
En función de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, ella debe conocer de disposiciones que hayan sido acusadas y se encuentren derogadas, cuando tales normas continúen produciendo efectos jurídicos. En cambio, si la norma demandada excluida del ordenamiento jurídico no sigue surtiendo efectos jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de constitucionalidad resulta inocuo, por carencia de objeto. Las normas derogadas nunca alcanzaron a surtir efectos jurídicos prácticos.
REF: Demandas No. D-718, D-721, D-733, D-736, D-741, D-743, D-744, D-745 y D-747.
Normas acusadas: Artículos 199 y 202 de la Ley 136 de 1994 y Decreto 1678 de 1994.
Actores: Edgar Higinio Villabona Carrero, José Cipriano Leon Castañeda y otros.
Los ciudadanos Edgar Higinio Villabona Carrero, José Cipriano León Castañeda, Rosa Ana Camacho Weverberg, Arturo Besada Lombana, Angel Humberto Rojas Cuesta, Antonio Bustos Esguerra, Adriana Cedeño López, Eugenio Alfredo Castañeda Espitaleta y Diego Franco Molina, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 199 y 202 de la Ley 136 de 1994 y contra el Decreto 1678 de 1994, las cuales fueron radicadas en esta Corporación con los números D-718, D-721, D-733, D-736, D-741, D-744, D-745 y D-747.
Los actores consideran que las normas transcritas violan los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 113, 118, 119, 123, 125, 150.10, 151, 210, 267, 272, 287, 288, 298, 308, 313, 315, 329, 344.1, 352 y 353 de la Constitución Política y basan sus pretensiones en cargos de forma y de fondo, que esta Corte expondrá en forma agrupada, de acuerdo con los temas que trataron las diferentes demandas.
2.1. Cargos de forma contra el Decreto Ley.
Varios actores sostienen que el decreto ley que se demanda no cumple con las exigencias de validez que establece el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución para que el gobierno pueda expedir un decreto con fuerza de ley, por lo cual este decreto es inconstitucional.
De un lado, según las demandas D-721, D-744, D-745 y D-747, debe haber solicitud formal, previa y expresa de facultades extraordinarias de parte del Gobierno para que el Congreso pueda otorgar las facultades una vez califique la necesidad, conveniencia pública y la posibilidad jurídica para el caso. Ahora bien los actores afirman que el gobierno nacional nunca solicitó las facultades para limitar las apropiaciones destinadas a gastos de funcionamiento de contralorías y personerías distritales y municipales, ya que tan solo gestionó facultades extraordinarias para "compilar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y funcionamiento de los municipios.." Esta labor sólo guarda relación con lo desarrollado en el artículo 199 de la ley que se acusa. A pesar de ello, el Congreso de la República autorizó unas facultades en el artículo 202 de la Ley 136 de 1994 que no fueron pedidas, por lo cual son inconstitucionales.
De otro lado, los actores de las demandas D-744, D-745 y D-747 consideran que, de acuerdo con lo publicado en las Gacetas del Congreso, resulta imposible establecer con claridad que fue lo que solicitó el gobierno, por cuanto existe incongruencia entre los diferentes textos aprobados en el trámite legislativo. Así en la Gaceta 35 de 1993, se conceden facultades para que el Presidente "proceda a compilar...". En la Gaceta 154 de 1993 se otorgan facultades al Presidente para que "proceda a compilar" y en la Gaceta 66 de 1992 proporciona facultades para que el Presidente "proceda a codificar". Por lo anterior, concluyen los demandantes, se violó el artículo 158 de la Carta, que exige la unidad de materia, pues el proyecto de ley de la Ley 136 de 1994 no se refiere a la misma temática.
Por su parte, el ciudadano cuya demanda se radicó con el número D-747 considera que las normas demandadas vulneran el numeral 10 del artículo 150 de la Carta, por cuanto esa norma exige la presencia de un quórum decisorio calificado que autorice las facultades extraordinarias, aspecto que no se tuvo en cuenta en el trámite legislativo de la Ley 136 de 1994.
Según los actores de las demandas D-721 y D-744, el artículo 202 de la Ley 136 de 1994 dispone que para el ejercicio de la facultad referente a la fijación de límites a las apropiaciones presupuestales de contralorías y personerías territoriales, por parte del gobierno nacional, debe oírse una comisión asesora, cuya conformación se dispone en el citado artículo. Ahora bien, estos demandantes denuncian la inexistencia de la conformación de esa comisión, por lo cual solicitan que se compulse copias a la Fiscalía General de la Nación y a la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes para que esas instituciones investiguen el presunto delito de falsedad ideológica y prevaricato en que hubieren podido incurrir las personas que firmaron el Decreto 1678 de 1994.
Los actores de las demandas D-718, D-736, D-741 y D-744 arguyen que, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 151 en concordancia con el 353 de la Carta, el tema relativo a la aprobación, preparación, ejecución de presupuesto de entidades territoriales debe realizarse a través de la ley orgánica del presupuesto. Por lo tanto es inconstitucional el artículo 202 de la Ley 136 de 1994 que facultó al gobierno para proferir el Decreto 1678 de 1994 puesto que establece parámetros generales para la programación y aprobación de los presupuestos de entidades territoriales. En efecto, según los actores, la Ley 136 de 1994 no cumple con requisitos de fondo ni de forma que le permitan ostentar la calidad de ley orgánica. Además, aclaran los actores de estas demandas, una ley orgánica de presupuesto, por expresa disposición del Constituyente, debe ser expedida solamente por el Congreso de la República, a quien no le está permitido conceder facultades al Presidente de la República para ello.
2.2 Cargos de fondo.
Varios demandantes formulan cargos de fondo contra la Ley 136 de 1994 y el Decreto 1678 de 1994.
Así, expone el actor de la demanda D-747 que el artículo 199 de la Ley 136 de 1994 vulneró el inciso 3º del numeral 10 del artículo 150 constitucional, en cuanto dicha norma intenta burlar esa disposición constitucional al otorgar facultades legislativas al ejecutivo para compilar normas, acción que resulta equivalente a codificar. Según su criterio, la ordenación y eliminación de normas es una labor interpretativa que equivale a codificar.
Además opinan los impugnantes de las demandas D-743 y D-744 que el limitar las apropiaciones presupuestales de las contralorías y personerías municipales y distritales no hace más que suprimir el control fiscal, por cuanto la reducción del presupuesto comporta la eliminación de un porcentaje considerable de los trabajadores de esas entidades. Esto origina un problema social enorme y va en contravía del espíritu que el Constituyente plasmó en el artículo 272 de la Carta, cuando estatuye el control fiscal como factor primordial dentro del esquema de la separación de poderes.
Los ciudadanos que instauran las demandas D-721, D-733, D-736, D-741, D-744 y D-747 consideran que el artículo 202 de la Ley 136 de 1994 y el Decreto 1678 de 1994, quebrantan el principio constitucional de la autonomía de las entidades territoriales, pues las normas demandadas constituyen una evidente interferencia del ejecutivo en aspectos vedados para el gobierno central. En términos generales los actores explican el anterior argumento sobre la propia definición de autonomía que el artículo 287 de la Constitución señala para las entidades territoriales, y consideran que esa disposición, de manera inequívoca, pretende otorgar a los gobiernos locales un grado de autogestión que les permita encargarse de los asuntos internos propios. La vigilancia por parte del poder central se reduce a un control de tutela, inspección que no puede ir hasta la anulación de la autonomía en el manejo de asuntos internos, como la que resulta de la enorme limitación del presupuesto de uno de los entes de control fiscal más importantes a nivel territorial.
Consideran los actores de las demandas D-733, D-741 y D-744 que el Congreso de la República no está autorizado constitucionalmente para regular la iniciativa presupuestal en el ámbito local, aspecto que también vulnera la autonomía presupuestal de los entes territoriales, ya que existe expresa disposición constitucional que otorga a las Asambleas Departamentales (artículo 300.5 de la Carta) y a los Concejos (artículo 313.5 constitucional) la facultad de expedir normas orgánicas de presupuesto de rentas y gastos locales de acuerdo con sus necesidades y con sus recursos, siempre y cuando no se contraríen disposiciones constitucionales o legales. Además, según los demandantes, conforme al artículo 272 de la Carta, la facultad exclusiva de organizar las contralorías como entidades autónomas administrativa y presupuestalmente le corresponde a las asambleas departamentales y a los concejos municipales o distritales. Incluso el artículo 308 de la Carta otorga al legislador la facultad de fijar límites a las apropiaciones presupuestales departamentales destinadas al pago de honorarios de diputados y gastos de funcionamiento de asambleas y contralorías departamentales pero, según los actores, no otorga dichas facultades al legislador para referirse a las apropiaciones de las contralorías municipales y distritales. Entonces, concluyen los ciudadanos de las acciones D-721 y D-733, si el Congreso no tiene tales facultades, menos tiene competencia para revestir al Presidente de facultades extraordinarias que limiten las apropiaciones presupuestales. Por consiguiente, cuando el gobierno fija límites a las destinaciones presupuestales de las contralorías y personerías municipales y distritales no hace otra cosa que violar la autonomía territorial y por ende desconoce la Constitución.
2.3. Cargos específicos en relación con las contralorías y personerías distritales
Los actores de las demandas D-736 D-741 y D-743 consideran que el artículo 41 transitorio de la Carta establece que, en caso de que el Congreso de la República no expida el Estatuto de Santafé de Bogotá, en un plazo de 2 años contados a partir de la promulgación de la Constitución, el Gobierno Nacional, por una sola vez, estaría facultado para ello. Así, el Gobierno expidió el Decreto 1421 de 1993. Por lo anterior concluye el demandante que la facultad del Gobierno se finiquitó y a partir de ese momento quedó vedado con carácter permanente y perpetuo para el ejecutivo la posibilidad de ocuparse, por medio de sus actos, de asuntos referentes a la estructura administrativa, política o fiscal de la capital de la República.
Además, según estos actores, las normas demandadas, en cuanto hacen referencia a Santa Fé de Bogotá, son violatorias de la Constitución, porque regulan través de una norma ordinaria, un tema que afecta competencias propias de una ley que, según el artículo 322 de la Carta es "especial", tanto material como formalmente. Según los actores, el artículo 322 de la Carta permite diferenciar una ley especial de una ley ordinaria, por cuanto la primera requiere de requisitos propios, diferentes al surtido en la Ley 136 de 1994.
Finalmente, la demanda D-743 considera que se vulneró el principio de la autonomía del Distrito Capital, puesto que el artículo 5º del Decreto 1421 de 1993 otorgó al concejo distrital, entre otras, la atribución de la organización, la estructuración de la contraloría y personería distrital a través de "normas necesarias" que garanticen su funcionamiento autónomo e independiente.
3.1. Intervención del Ministro de Gobierno.
El ciudadano Horacio Serpa Uribe, en su calidad de Ministro de Gobierno, interviene en el proceso de la referencia y señala que, conforme a la publicación de la Gaceta del Congreso número 66 de 1992, puede verse claramente que el proyecto tuvo iniciativa gubernamental. Así, el Ministerio de Gobierno radicó el proyecto de ley, que luego se convertiría en la Ley 136 de 1994, y en el artículo 168 del mencionado proyecto, el Gobierno pidió precisas facultades extraordinarias para codificar las disposiciones legales y constitucionales vigentes para la organización y funcionamiento del municipio.
Según este ciudadano, esta labor del ejecutivo no vulnera el numeral 10 del artículo 150 de la Carta, pues no equivale a la expedición de un código. Es una labor de técnica legislativa que no va en contravía de la Constitución, por cuanto al realizar una tarea compiladora no se derogan normas, sino que se realiza una labor interpretativa, viable en su calidad de legislador extraordinario.
Finalmente, en relación con el artículo 202 de la ley 136 de 1994 y el Decreto 1678 de 1994, el Ministro de Gobierno solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida para conocer de las demandas al respecto, puesto que dichas normas fueron derogadas expresamente por la Ley 166 de 1994, sin que alcanzaran a generar o a regular situaciones jurídicas para las cuales fueron creadas.
El ciudadano Cesar Augusto López Botero, en su calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene en el proceso y solicita a la Corte Constitucional que se inhiba de conocer el artículo 202 de la Ley 136 de 1994 y el Decreto 1678 de 1994, debido a que la Ley 166 de 1994 derogó expresamente esas disposiciones antes de que ellas produjeran efectos jurídicos. Pero en caso de no acceder a dicha solicitud, el ciudadano pide la declaratoria de constitucionalidad de las normas acusadas.
Según su criterio, la falta de solicitud expresa de facultades extraordinarias por parte del Presidente de la República -en caso de que hubiere ocurrido- configura un vicio de procedimiento que es subsanable a la luz del parágrafo del artículo 241 de la Carta, el artículo 5º del Reglamento del Congreso y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Respecto al cargo formulado por los actores que sostienen que debe otorgarse un trámite de ley orgánica a la norma demandada, el ciudadano López considera que a través de estas leyes se estudia lo relativo a la aprobación, preparación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, y no lo referente a gastos municipales, por cuanto dichas normas se fijan en los presupuestos municipales que se dictan anualmente. En ese mismo orden de ideas, el ciudadano afirma que la ley especial que regula lo relativo al distrito capital no es inmutable, por lo tanto en caso de presentarse situaciones fácticas como las que se plantearon en las normas en estudio, el Legislador puede obtener el reconocimiento de la variación en una ley ordinaria posterior.
De otro lado, este ciudadano considera que la autonomía no es un concepto absoluto sino que debe entenderse dentro del marco de la unidad de un Estado, y por tanto el artículo demandado realiza una limitación al presupuesto fundamentada en el artículo 320 de la Carta. Esta norma efectúa una categorización de municipios y permite una señalización de diferentes regímenes para su organización, aspecto que autoriza una limitación de gastos de las Contralorías y personerías de las entidades territoriales.
La autonomía presupuestal no se ve afectada, opina el ciudadano impugnante, por cuanto a los Concejos les corresponde fijar límites presupuestales dentro de los parámetros señalados en el decreto. La independencia de los órganos de control no significa soberanía presupuestal, ya que estos deben tener en cuenta la disponibilidad de recursos de la respectiva localidad.
Finalmente, según este ciudadano, la acusación realizada contra el artículo 199 de la ley 136 de 1994, con relación a la facultad para compilar normas que el Congreso le otorgó al ejecutivo, no es de recibo, por cuanto la labor de esta norma demandada es la de unificar disposiciones legales de manera coherente y sencilla que respondan al principio de colaboración entre las ramas del poder público, aspecto que está lejos de ser una labor de creación de normas, esto es codificar, labor prohibida para el Gobierno.
La Corte Constitucional, mediante auto de febrero 9 de 1995, acepta el impedimento presentado por el Procurador General de la Nación y por tanto el presente concepto fiscal fue presentado por el Viceprocurador General de la Nación.
Respecto del artículo 202 de la Ley 136 de 1994 y el Decreto 1678 de 1994, el Viceprocurador solicita a la Corte que se declare inhibida para conocer de la constitucionalidad de las normas citadas, ya que la Ley 166 de 1994 derogó expresamente las disposiciones acusadas sin que hayan producido efecto jurídico alguno. La Vista Fiscal considera que, en armonía con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la derogación de normas no conduce necesariamente a la inhibición, por cuanto la función de la Corte como guardiana de la Constitución está llamada a sentar doctrina. Pero cuando desaparece la norma del ordenamiento jurídico por voluntad del legislador y ella no ha producido ningún efecto, el pronunciamiento de esta Corporación carece de objeto actual, pues la norma no está en condiciones de quebrantar el ordenamiento jurídico,
2- Las demandas de la referencia fueron admitidas el día 16 de septiembre de 1994. Más tarde, el artículo 199 de la Ley 136 de 1994, fue objeto de un pronunciamiento por la Corte Constitucional. En efecto, la sentencia No. C-129 del 23 de marzo de 1995 declaró inexequible la disposición en comento. Así, en este proceso nos encontramos ante la presencia de una demanda contra una norma que ya ha sido estudiada por la Corte Constitucional, presentándose la figura de la cosa juzgada constitucional, tal como la estatuye el artículo 243 de la Carta, de suerte que con relación al artículo 199 de la Ley 136 de 1994, se estará a lo resuelto en la sentencia precitada.
3- La Corte Constitucional ha reiterado que en función de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, ella debe conocer de disposiciones que hayan sido acusadas y se encuentren derogadas, cuando tales normas continúen produciendo efectos jurídicos[1]. En cambio, si la norma demandada excluida del ordenamiento jurídico no sigue surtiendo efectos jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de constitucionalidad resulta inocuo, por carencia de objeto.
Además, esta misma norma amplió por 8 días hábiles el término para aprobación de modificaciones de los presupuestos que ya se habían aprobado al tiempo de la expedición de la norma. Lo anterior permite demostrar una vez derogada la Ley 136 de 1994, en virtud de la sanción de la Ley 166 de 1994, desaparecieron los fundamentos de derecho de los eventuales actos administrativos expedidos con base en las normas derógadas, y en consecuencia se produjó la perdida de fuerza ejecutoria de los mismos (art. 66 num. 2º C.C.A). Esto muestra que las normas derogadas no están produciendo efectos jurídicos que justifiquen un fallo de la Corte Constitucional diferente al inhibitorio, como en efecto se resolverá.
Inhibida para emitir pronunciamiento de fondo Artículo 202 LEY_136_1994_02/06/1994
Inhibida por carencia de unidad normativa DECRETO_1678_1994_01/08/1994

References: artículo 150
 artículo 199
 artículo 202
 artículo 150
 artículo 199
 artículo 202
 artículo 150
 artículo 199
 artículo 202
 artículo 158
 artículo 150
 artículo 202
 artículo 151
 artículo 202
 artículo 199
 artículo 150
 artículo 272
 artículo 202
 artículo 287
 artículo 272
 artículo 308
 artículo 41
 artículo 322
 artículo 322
 artículo 5
 artículo 168
 artículo 150
 artículo 202
 artículo 202
 artículo 241
 artículo 5
 artículo 320
 artículo 199
 artículo 202
 artículo 199
 artículo 243
 artículo 199
 Artículo 202