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Timestamp: 2017-07-25 20:42:59+00:00

Document:
Gloobal - Guía de conocimiento sobre poder local y participación ciudadana. I - II
Guía de conocimiento sobre poder local y participación ciudadana. I - II
Observatorio Internacional de Ciudadanía y Medio Ambiente Sostenible (autoría)
Muñoz, Raúl (Autor/a)
1. Breve reseña histórica del proceso de descentralización
2. Lo local y el desarrollo local
2.1. Lo Local
2.2. El Desarrollo Local
3. Descentralización, autonomía y democracia
3.2. Autonomía Local
3.3. Democracia
4. La gestión de lo local
4.1. La Gestión de competencias
4.2. La Gestión financiera de los Gobiernos Locales
4.3. Los recursos humanos que gestionan los Gobiernos Locales
4.4. Las relaciones entre Gobiernos Locales
5. Declaraciones internacionales
5.1. Directrices sobre Descentralización y Fortalecimiento de las Autoridades Locales (ONU-Habitat)
5.2. La Carta Europea de Autonomía Local (Unión Europea)
3. Asia-Pacífico
8. Gobernanza Metropolitana
Algunas experiencias destacables
1. Estado de Kerala (India): un proceso descentralizador participativo
1.1. ¿Cómo surge la Campaña popular de planificación descentralizada en Kerala?
1.2. ¿En qué consistió la Campaña de planificación descentralizada de Kerala?
1.3. ¿Cuál fue el resultado de la Campaña de planificación descentralizada de Kerala?
2. Bolivia: un proceso descentralizador a partir de un nuevo estado y la nueva Constitución
2.1. El surgimiento del Estado plurinacional de Bolivia en el año 2009 y la nueva Constitución
2.2. Autonomía y descentralización en la nueva Constitución
2.3. El Anteproyecto de Ley Marco de la Autonomía y la Descentralización y el Ministerio de Autonomía
3. Angola: un proceso descentralizador incipiente
3.1. El marco jurídico para la descentralización en Angola
3.2. El Fondo de Desarrollo Municipal
3.3. Proyectos de ayuda a los municipios para la descentralización
4. Un modelo de descentralización federal: el caso de Alemania
Factores de éxito y riesgo. Retos y desafíos
2. Riesgos de la descentralización
Glosario de organizaciones e instituciones
Esta Guía pretende refleja una reflexión sobre el concepto de descentralización teniendo en cuenta el contexto actual. La descentralización como concepto hace referencia a un proceso que de forma común se interpreta como la cesión de poder del Estado a niveles territoriales inferiores. Esta única idea, caracterizada por contar con una gran aceptación, ya tendría en sí misma la oportunidad de generar una amplia reflexión y discusión si lo que pretendemos es su traslación al contexto actual de la diversidad de países existentes: ¿a qué llamamos poder?, ¿cómo hacer esta cesión de poder y en qué medida?, ¿en beneficio de qué y para quién?, ¿qué rol debería entonces asumir el Estado en el futuro? Por parte de los autores de esta guía y la entidad que la encargó, el Instituto de Estudios Políticos para América Latina y África (IEPALA), hemos querido hacer hincapié en lo que debe suponer para los ciudadanos y ciudadanas un proceso de descentralización. Esto no significa ignorar la importancia de otros ámbitos igual de importantes en un proceso tan integral como es la descentralización. Nos referimos a ámbitos como la legislación política y administrativa, o la gestión económica y financiera. Si todo el esfuerzo en el proceso de descentralización se pone solamente en estos ámbitos, estamos dejando de lado a un actor social clave como es la ciudadanía. Esto no debería suceder si consideramos que en estos procesos no podemos centrarnos en los recursos y mecanismos a establecer para hacerla posible y olvidarnos que la finalidad última de la descentralización debe ser favorecer un mejor desarrollo de un territorio mediante una mayor autonomía para sus habitantes. Nuestra intención a la hora de elaborar la Guía ha sido doble: por un lado, servir como referente básico y general (debido a su breve extensión) a políticos, funcionarios, personal técnico o cooperantes que vayan a incluir en sus proyectos la descentralización, ya sea de forma directa o como elemento transversal. Por otro lado, no hemos querido determinar en esta Guía qué es descentralización sino todo lo contrario: contribuir con nuestro punto de vista al debate de lo que creemos que deben ser los procesos de descentralización, para posteriormente debatir sobre aciertos y errores respecto a las formas en las que se está dando. Creemos que provocar esta reflexión es muy oportuno porque la descentralización ya se ha producido en algunos países pero aún hay muchos otros, especialmente países del Sur, que están sumidos en ese proceso, en la mayoría de los casos por exigencia propia y/o de instancias supranacionales de consolidar sus democracias. También consideramos que es positivo porque puede enriquecer los esfuerzos que se están haciendo en los procesos de descentralización por parte de los habituales actores implicados: representantes políticos, los técnicos y la sociedad civil, pero también organizaciones sociales y agencias de cooperación de otros lugares.
Desde la antigüedad, en muchas partes del mundo han existido ciudades, pueblos o aldeas que, dependiendo del lugar y de la época histórica, constituyeron la base sobre la cual se formó una autoridad política, o bien fueron sometidas a la autoridad de algún poder central: civilizaciones, reinos, naciones En Europa, por ejemplo, las ciudades-estado y las ciudades libres de la Edad Media fueron el embrión de la constitución de reinos y naciones que intentaban expandir o afianzar y controlar sus dominios territoriales. Más adelante, avanzado ya el siglo XVIII, en Europa y en los Estados Unidos de América comenzó un proceso de descentralización, entendida como una institucionalización de las autoridades locales por parte de un Estado, pero diferenciada del mismo. Este proceso de descentralización se difundiría por otras partes del mundo a lo largo del siglo XIX, en unos casos a través de los procesos de colonización y en otros, simplemente, porque Estados como Turquía, Tailandia o Japón deciden adoptar el modelo de administración política occidental.
Pero, tras la II Guerra Mundial, con las políticas de estabilización y crecimiento económico derivadas del keynesianismo, llevadas a cabo en occidente, y con las políticas de desarrollo difundidas en los países menos desarrollados, se inició un periodo de centralización con el que los Estados pretendían ejercer un mayor control de las competencias y presupuestos de los gobiernos locales, en definitiva; mantener y consolidar la unidad del Estado. Por su parte, la Unión Soviética y todos los países que siguieron el modelo comunista, también se caracterizaron en este período por un modelo centralizado en el que las Administraciones locales no eran más que la representación del poder central y no se les reconocía ninguna legitimidad propia. Los Estados actuales, que surgieron en ese periodo, entre los años 50 y 60, constituyeron su modelo bajo estas premisas.
Un nuevo proceso de descentralización tuvo lugar tras el cuestionamiento de las políticas keynesianas que se produce durante la crisis económica de los años 70. De esta manera, durante los años 80 del pasado siglo, se pone en marcha un nuevo proceso de universalización de la descentralización política y administrativa como consecuencia de las nuevas condiciones socio-económicas que se originan tras el fracaso del modelo keynesiano, el agotamiento de muchos conflictos internos y regímenes autoritarios en Latinoamérica, Asia y África o la caída de la Unión Soviética. Estos acontecimientos orientan a los Estados hacia una lógica de mercado global que trae como consecuencia reformas institucionales que en Europa, por ejemplo, se basan en procesos de descentralización apoyados en procesos de regionalización del poder.
Plantear una definición de lo que podemos entender por local es difícil y complejo. Lo local, en cada lugar, depende de muchos factores: demográficos, geográficos, culturales, políticos, económicos, productivos, administrativos No se pretende aquí, por tanto, dar una definición única sino clarificar qué elementos implica lo local.
Por ejemplo, si nos fijamos en factores demográficos, observamos que la población media de las distintas Administraciones locales del mundo varía considerablemente. En Europa, la media varía de 1.750 habitantes en Francia a 150.000 habitantes en Reino Unido, mientras que en Canadá y EE.UU. la media es de unos 8.000 habitantes, en Japón de 70.000 habitantes y en Latinoamérica de 33.000 habitantes. A la hora de acotar las dimensiones de una Administración local cada país se basa en unos determinados factores y, como se ve, el factor demográfico no es el factor más determinante. Cada Estado define sus Administraciones locales en función de una determinada articulación de las distintas características que componen lo local, en función, por ejemplo, de cómo conciliar en un territorio criterios económicos que faciliten su gestión (como la disponibilidad de recursos para satisfacer las necesidades de la población), con criterios de tradición cultural y/o política y con criterios geográficos y/o demográficos. Esto es lo que explica la diversidad en cuanto a las dimensiones de las Administraciones locales en el mundo.
En definitiva, cada Estado trata de buscar el equilibrio entre asentamientos territoriales cultural y políticamente tradicionales, donde se garantiza la representatividad de la autoridad al estar ésta próxima al ciudadano, y asentamientos funcionales que faciliten la descentralización y la gestión por parte de la autoridad local, a costa de un alejamiento del poder del ciudadano.
También hay que señalar que cada actor social tiene una noción diferente de lo local. Para los habitantes de un determinado lugar lo local puede ser la aldea, el barrio, el pueblo, categorías relacionadas con su espacio vital y cultural: dónde reside, dónde trabaja, dónde interactúa con otros Para la Administración, sin embargo, el concepto de lo local, como se ha visto, tiene que ver también con criterios funcionales de control político, administrativo y económico, a través de los cuales se determinan los territorios que van a conformar una Administración local. En Europa y América se han intentado conciliar ambas visiones: el espacio vital y cultural con el espacio administrativo, pero en muchos países de África y Asia la distinción es aún grande.
Dentro del ámbito local, un concepto fundamental es el de desarrollo local, que se basa en la identificación y aprovechamiento de los recursos y potencialidades endógenas de un territorio determinado (un barrio, un municipio, una ciudad, un pueblo, etc.). Como potencialidades endógenas de cada territorio podemos entender tanto factores económicos como no económicos, y entre estos últimos cabe destacar: los recursos sociales, culturales, históricos, institucionales, paisajísticos, etc. Todos son factores decisivos en el proceso de desarrollo local.
En esta perspectiva, se puede definir el desarrollo local como el proceso de transformación de la economía y de la sociedad local, orientado a superar las dificultades y retos existentes, que busca mejorar las condiciones de vida de su población mediante una acción decidida y concertada entre los diferentes agentes socioeconómicos locales, públicos y privados, para el aprovechamiento más eficiente y sustentable de los recursos endógenos existentes, mediante el fomento de las capacidades emprendedoras locales y la creación de un entorno innovador en el territorio. En este enfoque también se considera la importancia del capital social y los enlaces de cooperación con agentes externos para capturar recursos humanos, técnicos y económicos, que contribuyan a la estrategia local de desarrollo.
Todo proceso de desarrollo es, por pura definición, un proceso endógeno, que sólo compete en su diseño y en su implementación a una comunidad que habita un determinado territorio. Las instituciones, las organizaciones (privadas o públicas) y todos los actores sociales implicados en un territorio, pasan a ser los elementos relevantes desde el punto de vista de diseño de las políticas de desarrollo local.
Podría afirmarse que la endogeneidad de los procesos de cambio territorial habría que entenderla como un fenómeno que se presenta, por lo menos, en cuatro planos que se entrecruzan entre sí:
En primer lugar, la endogeneidad se refiere o se manifiesta en el plano político, en el que se identifica con una creciente capacidad local para tomar las decisiones relevantes en relación a diferentes opciones de desarrollo, diferentes estilos de desarrollo, y en relación al uso de los instrumentos correspondientes. Es decir, la capacidad de diseñar y ejecutar políticas de desarrollo, y sobre todo, la capacidad de negociar con los elementos que definen el entorno del territorio.
En segundo lugar, la endogeneidad se manifiesta en el plano económico, y se refiere, en este caso, a la apropiación y reinversión local de parte del excedente a fin de diversificar la economía local, dándole al mismo tiempo una base permanente de sustentación en el largo plazo. En el plano económico, endogeneizar el crecimiento local significa, en la práctica, intentar conciliar la propuesta estratégica de largo plazo del territorio con las estrategias de largo plazo de los segmentos de capital extralocal presentes en el territorio.
En tercer lugar, la endogeneidad es también interpretada en el plano científico y tecnológico, es decir, como la capacidad interna de un territorio organizado para generar sus propios impulsos tecnológicos de cambio, capaces de provocar modificaciones cualitativas en el sistema. En cuarto lugar, la endogeneidad se plantea en el plano de la cultura, como una suerte de matriz generadora de la identidad socio-territorial, cuestión ahora considerada como fundamental desde el punto de vista de un desarrollo bien entendido.
También ha surgido una nueva propuesta de desarrollo local fundada en la devolución de competencias ejecutivas a los estamentos locales. Se sostiene que la globalización exige una devolución de capacidades hacia lo local y que ambas tendencias la globalización y lo local- son interdependientes, puesto que para competir exitosamente en una economía globalizada, los territorios necesitan crecientemente políticas que ayuden a construir y a explotar las capacidades endógenas.
Es interesante constatar que la dinámica globalizadora hace que las hipotéticas curvas de demanda (social) de autonomía local y oferta (estatal) de autonomía local se crucen aquí y ahora y no casi en el infinito. Es clara la importancia que este fenómeno adquiere en los procesos de configuración de asociaciones supranacionales como MERCOSUR, por ejemplo, en América Latina. Puede concluirse que la globalización, en tanto proceso que simultáneamente busca formar un solo espacio de mercado y múltiples territorios de producción, hace surgir fuerzas de descentralización y estimula el surgimiento de procesos de crecimiento local, de lo cual no puede inferirse, sin embargo, que estimule también procesos de desarrollo local. Si la globalización estimula o no procesos de cambio social altamente endógenos en algunos territorios dependerá de las dialécticas que se pongan en juego y ello estará ligado a la devolución de capacidades y competencias que las exigencias de la competitividad harán recaer en los gobiernos locales. Lo que parece claro es la necesidad de contar con sociedades locales informadas, motivadas, poseedoras del conocimiento mínimo para entender el propio proceso globalizador, y consensuadas para actuar proactivamente. Es decir, socialmente organizadas.
Es conveniente definir los términos centrales que se van a usar en esta guía, términos que frecuentemente mezclan distintas acepciones y en virtud de las cuales se entablan debates carentes de precisión conceptual. En concreto, se podrían distinguir tres términos centrales: descentralización, autonomía local y democracia local
La descentralización se refiere esencialmente a las relaciones entre los poderes, sean públicos o no, y significa lograr un reequilibrio entre los poderes centrales y locales de forma que estos últimos no sean dependientes de los primeros.
En un informe del PNUD sobre la gobernanza descentralizada se señala lo siguiente respecto a la descentralización: Conceptualmente, la descentralización se refiere al rol entre las instituciones centrales y subnacionales, independientemente que éstas sean públicas, privadas o de organizaciones de la sociedad civil. El avance de la gobernanza necesita del fortalecimiento de los gobiernos centrales y locales, pero también de la participación y colaboración de las organizaciones de la sociedad civil y del sector privado en todos los niveles.
La descentralización podría definirse, por tanto, como una transferencia de responsabilidades, competencias y recursos del Estado central hacia las entidades locales, ya sean públicas, privadas o de la sociedad civil, que permite:
Favorecer la participación ciudadana en los procesos de toma de decisión.
Acercar la gestión de las políticas públicas a los beneficiarios de las mismas.
Dinamizar los procesos de desarrollo local.
Mejorar la articulación entre gobiernos locales, gobierno central y organizaciones de la sociedad civil.
Democratizar el Estado y la gestión pública.
El principio fundamental en el que se basa la descentralización es el de subsidiariedad: la creencia de que la toma de decisiones y su ejecución son más eficientes cuanto más cerca de los ciudadanos se efectúen.
Se podría hablar de distintas dimensiones de la descentralización, en concreto de cuatro:
La descentralización referida a una dimensión administrativa, donde lo que se descentraliza es únicamente el modelo de gestión y administración, no la toma de decisiones, que permanece centralizada y en la que los gobiernos locales rinden cuentas a un gobierno central. La descentralización referida a una dimensión política, en la cual la toma de decisiones si se descentraliza y los gobiernos locales están dotados de poderes propios, a menudo electos. Aunque, desde el punto de vista teórico, la noción de descentralización no implica necesariamente que haya elección de autoridades locales, hoy en día la descentralización territorial es indisociable de la legitimidad democrática de las autoridades locales. Cuando en un territorio se dan estas premisas, se puede hablar de una auténtica descentralización de la estructura institucional del Estado.
La descentralización referida a una dimensión presupuestaria, en la cual se transfieren del gobierno central al local los recursos necesarios para el ejercicio de las competencias que han sido transferidas a este último.
La descentralización referida a la dimensión de mercado, que consiste en la transferencia de funciones hacia el sector privado (sector empresarial, sociedad civil, ONG´s, etc.) que antes eran asumidas por instituciones públicas, incluyendo la planificación y la gestión de servicios públicos.
Dependiendo del modo en que se produce la descentralización de estas dimensiones, y en la medida que se descentralicen todas las dimensiones o sólo algunas de ellas, se podrá hablar de distintas formas de descentralizar:
Devolución: Consiste en que una autoridad central transfiere plenamente responsabilidades, toma de decisiones y generación de rentas públicas y recursos hacia una unidad local, autónoma e independiente. Tras esta transferencia, la unidad local cuenta con fronteras geográficas claras y legalmente reconocidas en las cuales ejerce su autoridad, ejecuta sus funciones públicas y su marco legislativo.
Delegación: Nivel intermedio de descentralización a través del cual, parte de la autoridad y de las responsabilidades, son transferidas a un nivel inferior de gobierno (no necesariamente dependiente de un gobierno central), existiendo una relación entre el gobierno central y el subnacional en la que prima la responsabilidad del segundo frente al primero.
Desconcentración: Es el nivel menos ambicioso de descentralización, donde las responsabilidades administrativas son transferidas a una unidad administrativa local del gobierno central que está espacialmente más próxima a la población donde se van a proporcionar una serie de servicios o políticas públicas. La relación entre ambos niveles es jerárquica.
Descentralización: Una verdadera y completa descentralización en los gobiernos locales se caracterizaría por la existencia de autoridades locales electas, distintas de las autoridades administrativas del gobierno central, y que ejerzan, en base a la Ley, competencias propias con cierta autonomía pero bajo el control por parte del gobierno central. La elección de representantes en los órganos de gobierno locales ha de completarse, además, con la posibilidad de que la sociedad civil esté en disposición de participar de forma activa en el proceso de toma de decisiones. El grado de descentralización va a depender, no solo del volumen de competencias ejercidas, sino también del control que efectivamente ejerce el gobierno central y del régimen bajo el que se ejercen (si se tienen los recursos humanos, administrativos y económicos suficientes, si se favorece la participación ciudadana, etc).
La descentralización ha de ir ligada, por tanto, a otros dos conceptos clave: El principio democrático, que permita elegir a los representantes locales del gobierno local (democracia representativa) y permita complementar sus decisiones con la población local (democracia participativa). La descentralización debe combinar democracia representativa y participativa.
El principio de autonomíade los gobiernos locales, respecto del gobierno central en el desarrollo de sus asuntos.
Por autonomía se entiende que cada cual puede fijar por sí mismo las reglas por las que se rige. Expresa la atribución de los derechos y deberes de los gobiernos locales para regular y manejar los asuntos públicos bajo su responsabilidad y en función del interés local. Este derecho debe ser ejercido por representantes -o cuerpos de representantes- libre y periódicamente elegidos mediante el sufragio universal; sus máximos directivos deben ser elegidos de modo similar o designados por el cuerpo de representantes. En cualquier caso, y referido al ámbito de las autoridades locales, la definición de autonomía puede hacerse en dos sentidos:
Como autonomía política, que consiste en una reivindicación de soberanía cuyo límite es la independencia. Este sería el caso de los estatutos de autonomía regional que existen en países europeos como España o el Reino Unido, y de otros continentes como Uzbekistán o Indonesia.
Como autonomía administrativa, entendida como la posibilidad para un gobierno local de resolver por sí mismo sus propios asuntos y los asuntos que le confiere la Ley. Esta autonomía también tiene una dimensión política, si bien deriva de las elecciones de los representantes locales y no del estatuto de los gobiernos locales. En el caso de Francia, por ejemplo, su Constitución reconoce ambas acepciones, pero las aplica a distintas entidades territoriales. La primera se aplica a los gobiernos locales de ultramar dotados de autonomía (Nueva Caledonia y Polinesia Francesa) y la segunda al resto de gobiernos locales de su jurisdicción. Lo cierto es que la autonomía local, entendida en la segunda acepción que se ha presentado, además de haber sido desarrollada en la Carta Europea de la Autonomía Local y en las Directrices sobre Descentralización de ONU-Hábitat (de las que más adelante se hablará), está siendo cada vez más reconocida por los Estados de los distintos continentes.
Históricamente, las sociedades tienen su origen en una organización local simple, con existencia sólo de sistemas autoritarios o de democracia sin representantes -donde las decisiones se toman por acuerdo de todos, sin necesidad de una democracia representativa, que aparece con posterioridad cuando las sociedades se van complejizando-. Incluso, hoy en día, existe la democracia no representativa o participativa en el interior de grupos y colectivos o incluso, como sucede en España, en gobiernos locales constituidos por menos de 100 habitantes, que se rigen por el sistema del Concejo Abierto (un sistema en el que las decisiones que competen al gobierno local se debaten de forma asamblearia entre todos los habitantes con derecho a sufragio universal). En la actualidad, las sociedades complejas necesitan mecanismos de representación para funcionar democráticamente. Sin embargo, aunque el principio de una persona igual a un voto es básico para todo sistema que quiera ser democrático, éste no es suficiente puesto que elimina la acción colectiva, la posibilidad de pensar con una lógica comunal y colectiva, que es lo que permite la democracia participativa. En este sentido, en la actualidad la democracia participativa debe entenderse como una ampliación y un complemento del sistema democrático representativo y no tanto como alternativa a la democracia representativa. Además, puesto que ambas democracias son complementarias y necesarias, cabe destacar que no se puede dar democracia participativa si no hay democracia representativa (pluripartidismo, elecciones libres, libertad de prensa...). Democracia representativa:
Como ya se ha apuntado, el concepto teórico de descentralización no implica necesariamente que ésta vaya acompañada de principios democráticos, aunque en la actualidad se entiende que existe un estrecho vínculo entre descentralización y democracia representativa. Es este tipo de democracia la que permite a la ciudadanía elegir a sus representantes en los órganos de gobierno local donde se debaten las preferencias sobre la orientación que debe seguir el ejercicio del poder que los gobiernos locales obtienen de la Ley. En cualquier caso, todavía hoy en día hay países donde la Ley reconoce un papel y un lugar preferencial en los órganos representativos con poder público a jefes religiosos, a líderes comunitarios o a las aristocracias locales (principalmente en África y Oriente Medio). Aún así, la tendencia general es que se desarrollen elecciones para elegir a los representantes de los órganos de autonomía local, así como otras prácticas institucionales de participación ciudadana y que la legislación tienda a ampliar la influencia que ejercen los ciudadanos en el ámbito local. Democracia participativa:
A través de la democracia participativa lo que se pretende es favorecer la participación ciudadana entendida como estrategia que permite a los que no tienen poder (los ciudadanos, la sociedad civil) tomar parte o ejercer algún aspecto de ese poder (que ostentan sus representantes), ya sea mediante la información, el control del poder, la participación en la gestión o en la toma de decisiones, etc. De este modo, los ciudadanos y la sociedad civil de un determinado gobierno local incrementan su capacidad para transformar el medio en que viven y controlar sus órganos políticos, económicos y administrativos. En este sentido, por participación ciudadana se entiende el conjunto de actividades, procesos y técnicas por los que la población interviene en los asuntos públicos que le afectan. Dependiendo del contexto político en el que las prácticas institucionales de participación ciudadana se ponen en marcha, se permite que los ciudadanos participen, en mayor o menor grado, en el control, planificación y gestión de los asuntos locales. Algunas de estas prácticas institucionales están basadas en formas tradicionales de participación y otras nacen de las necesidades de las instituciones modernas (audiencias públicas, referéndum, plazo de alegaciones). Lo importante es tener en cuenta el grado de participación que se alcanza, y el grado de participación pasa por varios niveles; desde la mera información, pasando por la posibilidad de expresar una opinión y llegando a la participación plena en la toma de decisiones. Estos tres niveles tienen una relación jerárquica entre sí y uno es requisito del siguiente, de tal forma que sin información no puede haber opinión, y sin opinión uno no puede tomar una decisión. Dicho de otra forma, no puede haber participación plena de la ciudadanía si ésta no está en condiciones de poder tomar decisiones, en base a una opinión fundamentada en una información transparente de los asuntos públicos que le afectan.
Curiosamente, son los países del Sur los que más han fomentado este tipo de prácticas a través de sus leyes. Prácticas que para los países más desarrollados resultan muy innovadoras y en los últimos tiempos están poniendo en marcha muy tímidamente. Un ejemplo paradigmático es el Presupuesto Participativo, que se ha consolidado en lugares como Porto Alegre, en Brasil, o el Estado de Kerala, en La India. En definitiva, sin descentralización difícilmente puede haber democracia participativa y, por tanto, participación ciudadana. Semejante a lo explicado sobre la información, la descentralización es sobre todo un requisito previo para la participación ciudadana, un primer paso para que se pueda dar y practicar. Aunque sólo con descentralización no estaremos creando participación ciudadana. Se está consolidando a nivel global, por tanto, una visión de la descentralización que implica un reconocimiento de la autonomía de los gobiernos locales, así como la existencia de instituciones representativas electas y de modalidades de participación ciudadana a través de las cuales los habitantes, cualquiera que sea su condición, expresan sus preferencias e intereses propios. Analizaremos en el siguiente apartado algunos aspectos más funcionales que se hacen imprescindibles en la gestión de lo local de forma descentralizada, a saber:
La gestión financiera de los gobiernos locales.
Los recursos humanos que gestionan los gobiernos locales.
Las relaciones entre gobiernos locales
En un proceso de descentralización, el gobierno central ha de ceder a los gobiernos locales la responsabilidad y la gestión de las competencias que afecten a los asuntos públicos locales. Las competencias que gestionan la mayoría de gobiernos locales del mundo (a excepción de los países de Oriente Medio, donde los gobiernos locales tienen escasas competencias) son las siguientes:
Estas competencias representan la práctica totalidad de las áreas que afectan a los asuntos públicos locales, sin embrago, estas competencias no siempre son gestionadas de forma autónoma por los gobiernos locales, siendo común la realización de una gestión compartida con un gobierno central (además, en el caso de España, por ejemplo, muchos gobiernos locales de municipios pequeños comparten la gestión de estas competencias con otros gobiernos locales próximos, de manera mancomunada). Por tanto, si bien la mayoría de los gobiernos locales del mundo tienen competencias en todas estas materias, no se puede decir que todos tengan un control absoluto en la gestión de todas ellas.
En ocasiones, los gobiernos locales gestionan un gran número de competencias gracias a la disposición de un amplio volumen de presupuesto, aunque siendo un gobierno central el que mantiene el control sobre las mismas. En otras ocasiones se produce el caso contrario, es decir, que los gobiernos locales gestionen pocas competencias, siempre respetando la Ley, pero al margen de las directrices y el control ejercido por un gobierno central. En principio, el segundo caso correspondería más a un proceso de descentralización -al estar basado en la autonomía local- que el primero, que se podría considerar simplemente como una desconcentración o una descentralización presupuestaria o fiscal.
Los recursos financieros con los que cuenta un gobierno local deberían ser proporcionales a las competencias que dicho gobierno ha de gestionar, y suficientes para garantizar la viabilidad y la autonomía en la gestión de dichas competencias. Para garantizar esta viabilidad, los gobiernos locales han de contar con los recursos fiscales provenientes del desarrollo de sus competencias (tarifas, tasas, impuestos por el uso o el aprovechamiento de las actividades gestionadas), así como con transferencias fiscales procedentes del gobierno central (redistribución vertical) y transferencias entre gobiernos locales (redistribución horizontal). Salvo en las grandes urbes, que tienen mayor capacidad de conseguir recursos procedentes de tasas, impuestos o tarifas de uso de servicios gestionados por ellas mismas y procedentes de la inversión privada que atraen, el resto de gobiernos locales cuenta con unos recursos fiscales muy escasos, cuando no, inexistentes. Estos últimos gobiernos, si no acompañan sus recursos fiscales de otras transferencias procedentes del gobierno central o de un fondo de recursos interlocal, difícilmente pueden gestionar las competencias de su responsabilidad. Y éste es el principal problema que se encuentran muchos gobiernos locales, tanto de países desarrollados, como en vías de desarrollo: se les transfieren competencias sin los recursos correspondientes, de forma que no siempre se pueden gestionar de forma adecuada los asuntos públicos locales. Esto está permitiendo que los gobiernos centrales descarguen en los locales la responsabilidad de racionamiento de los servicios que se les transfieren. Ante estas dificultades, muchos gobiernos locales han recurrido a la inversión privada, aunque los resultados no han sido los esperados, especialmente en los países en desarrollo.
Para la correcta gestión de los asuntos públicos locales se necesita, aparte de una gestión más cercana al gobierno local y de recursos económicos, recursos humanos. Es decir, personal debidamente cualificado para realizar esa tarea adecuadamente. Y no sólo personal debidamente cualificado, sino también lo suficientemente amplio numéricamente -sobre todo en las grandes urbes- para controlar la gestión fiscal y las numerosas competencias.
En términos generales y a nivel mundial, salvo pocas excepciones, se podría decir que los recursos humanos con que cuentan los gobiernos locales son insuficientes y con una baja cualificación, mucho más acusada en países en vías de desarrollo. En esto influye la ausencia de factores que atraigan a las personas mejor preparadas, como por ejemplo, garantizar una forma de acceso a estos puestos de trabajo y a ascensos cuando ya se trabaja dentro, basándose en el mérito y la transparencia, así como dotar a estos puestos de trabajo de salarios adecuados.
La ausencia de profesionales repercute en las capacidades administrativas y de gestión local necesaria para llevar a cabo un proceso de descentralización adecuado.
Los gobiernos locales se han ido agrupando en organizaciones para defender sus derechos y representar colectivamente sus intereses. En muchos países se han creado asociaciones de gobiernos locales y también existen asociaciones internacionales -como Ciudades y Gobiernos Locales Unidos- o regionales (que agrupan a varios países de un mismo continente), en América Latina, Europa o África (ver glosario de instituciones).
Estas agrupaciones permiten intercambiar experiencias y avanzar en el desarrollo de sistemas descentralizados cada vez más eficaces, eficientes y adaptados a las necesidades y características de cada lugar.
Estas Directrices fueron aprobadas en abril de 2007 y reconocen que el desarrollo local es posible gracias a una descentralización efectiva de las responsabilidades, de la gestión de las políticas, del poder de decisión y de los recursos en cantidades suficientes, lo que incluye la capacidad de recaudar impuestos, en beneficio de los gobiernos locales, que son los más próximos de los administrados y los que mejor les representan.
Las Directrices fueron concebidas para guiar los pasos a seguir en los procesos de descentralización y fortalecimiento de los entes locales, como una guía de buenas prácticas para realizar reformas, aunque sin la pretensión de imponer un modelo rígido y uniforme. En estas directrices se asocia gobernanza y democracia, democracia representativa y democracia participativa; se definen los principios relativos al ejercicio del mandato de los electos locales, a las competencias y a los poderes de las autoridades locales; se hace referencia a la introducción de garantías constitucionales y legislativas de la autonomía local, así como a la necesidad de que los gobiernos locales estén dotados de recursos humanos y financieros suficientes en relación a sus responsabilidades y competencias.
Se trata de un documento de gran interés para los gobiernos locales de todo el mundo, si bien no se va a analizar aquí puesto que no es el objetivo de esta guía
La Carta Europea de Autonomía Local, adoptada en junio de 1985 por el Consejo de Europa y ratificada actualmente por 46 países, es el primer documento con valor jurídico de alcance internacional relativo al estatus y a los derechos de los gobiernos locales. La Carta Europea de la Autonomía Local aborda, en particular, los principios siguientes:
Gestión de una parte importante de los asuntos públicos por parte de los gobiernos locales y los órganos electos, y la participación de los ciudadanos.
La ratificación de esta Carta es uno de los requisitos para cualquier Estado que quiera ingresar en la Unión Europea como Estado miembro, de forma que todos los Estados miembros de la Unión Europea la han ratificado.
A continuación se presenta un breve análisis, muy superficial por cuestiones de espacio, de la situación y las condiciones de la realidad local, la gestión administrativa y la descentralización en diferentes zonas del mundo. Salvo en la región de Oriente Medio, donde la inestabilidad política y la influencia de líderes tradicionales o religiosos han sido un freno a las políticas de autonomía local y descentralización, se han producido importantes avances en todos los Continentes. En cualquier caso, conviene resaltar que en este breve análisis sobre el estado de la cuestión se pretende dar cuenta de algunos de los principales desafíos que se tienen que superar de cara a generalizar y mejorar estos procesos en las diferentes partes del mundo. Este es el principal propósito de este apartado.
El Continente cuenta con una población superior a los 900 millones de habitantes, lo que representa alrededor de una sexta parte de la población mundial. Se trata de un continente que en las últimas décadas ha experimentado una rápida urbanización, contando en la actualidad con más de 34 ciudades de más de un millón de habitantes. Este rápido proceso de urbanización lleva consigo una serie de problemáticas que consisten, principalmente, en la concentración de la pobreza en las periferias de las ciudades y la deficiencia en infraestructuras y en la prestación de servicios urbanos básicos. A esta problemática se une el bajo nivel educativo de la mayoría de la población, con una tasa de alfabetización en torno al 50%. Se han producido avances en la democratización de África desde los años 90. Casi todos los países que viven en paz han llevado a cabo reformas en el Estado y en la vida pública, incorporando políticas de descentralización. Aunque, evidentemente, todavía hay focos de tensión con sistemas políticos e institucionales muy frágiles: en África Central República Democrática del Congo, República Centroafricana, Chad, en África Occidental Costa de Marfil, Liberia, Guinea Bissau, Sierra Leona, Togo y en África Oriental Etiopía/Eritrea, Somalia, Sudán. En muchos países se han celebrado elecciones locales que han facilitado la aparición de autoridades locales como nuevas figuras de la autoridad pública, paralelamente a las autoridades nacionales. De manera general, los órganos deliberativos son elegidos por sufragio universal directo. El ejecutivo local -el alcalde- puede ser elegido por sufragio universal directo o de manera indirecta entre los miembros del órgano deliberativo. No obstante, algunos países conservan todavía el principio de designación del ejecutivo local por parte del gobierno central, sobre todo en las principales ciudades.
Se puede decir que la descentralización avanza en el continente africano en las formas institucionales y en las prácticas democráticas: ningún país se opone a la implementación de políticas de descentralización y en todos los países se organizan elecciones locales para elegir a las autoridades locales. Según el Informe GOLD (Primer Informe Mundial de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos) se contabilizan más de 10.000 gobiernos locales en la región, que se designan bajo el nombre commune en los países francófonos y district o local government en los anglófonos. Sin embargo, quedan muchos problemas por resolver, a pesar de los avances alcanzados en la democratización local. Por un lado, los ciudadanos demandan cada vez más una mayor participación e implicación en la gestión de los asuntos locales, aunque son pocas las experiencias y prácticas reales de democracia participativa puestas en marcha en África. Por otro lado, algunos gobiernos locales se ven ante el reto de tener que complementar su legitimidad con otras fuentes de legitimidad tradicionales y religiosas. En África Oriental y Austral, la historia de la descentralización suele relacionarse con la solución de crisis sociales y políticas. Por ejemplo, en Sudáfrica la salida política del Apartheid impuso un nuevo enfoque de la gobernanza; o en Malí y Níger la descentralización ha venido provocada por una demanda de mayor autonomía por parte de ciertas regiones del país. En África del Norte, por el contrario, el ritmo de la puesta en marcha de la descentralización no está muy definido y la autonomía de los gobiernos locales frente al Estado central suele ser limitada, mientras que en África del Oeste y Central la implementación de reformas legislativas es lenta. Respecto a las competencias locales, se distinguen dos tendencias: por un lado, una tendencia a la ampliación de las competencias de los gobiernos locales en materia de servicios públicos y gestión urbana. Esta tendencia resulta, en realidad, problemática e incluso contraproducente cuando no se acompaña de una transferencia de recursos financieros. Por otro lado, una tendencia a la vinculación del sector privado a la gestión de los servicios públicos locales através de distintas fórmulas (delegación, concesión, colaboración...), con resultados desiguales. En los países de África del Norte, las competencias de los gobiernos locales suelen verse fuertemente recortadas por la intervención de la Administración central y de distintas empresas públicas nacionales dedicadas a la prestación de servicios urbanos (educación, sanidad, transporte, saneamiento, agua potable, electricidad...). Esta deriva también puede percibirse en África del Oeste y Central, si bien los servicios básicos son considerados allí de interés local (educación, sanidad, agua, salubridad, transporte, etc.). En África del Este y Austral, al igual que en un número limitado de países anglófonos de África del Oeste (como pueden ser los casos de Uganda, Ghana o Sudáfrica) se observa, al contrario, un alejamiento progresivo por parte de los ministerios sectoriales centrales de las fases de ejecución de sus programas, y la transferencia al nivel local de personal, recursos presupuestarios, patrimonio y poder de decisión.
Aunque se observa un fortalecimiento de la autonomía local acompañado de un crecimiento cada vez más importante de las responsabilidades de los gobiernos locales en la mayor parte del Continente, los Estados africanos encuentran dificultades en las transferencias de recursos, que no se corresponden con las transferencias de competencias. Los gobiernos locales africanos se ven muy limitados respecto a sus recursos propios y, además, carecen de recursos humanos cualificados. Todo esto se traduce en un deficiente acceso de los ciudadanos a los servicios públicos. Por tanto, los avances en descentralización a nivel global en el continente han de ser relativizados. Actualmente, menos del 40% de las constituciones de los Estados africanos mencionan a los gobiernos locales como un nivel específico de gobernanza. Las transferencias efectivas de competencias y de recursos financieros y humanos, junto con el arraigo de la cultura de la participación y de la transparencia, deberían ser los campos prioritarios de la iniciativa política de descentralización en África.
La población de América Latina asciende a más de 500 millones de habitantes, el 77,8% de los cuales vive en ciudades y más del 50% en ciudades con más de un millón de habitantes. La región cuenta con unos 16.000 gobiernos locales. Los países extensos, como Brasil, Argentina, México y Venezuela, son Estados federales, el resto de países son Estados unitarios. En todos ellos los avances en descentralización y fortalecimiento de la gobernanza local han sido importantes, aunque los países latinoamericanos se enfrentan a algunas dificultades relacionadas con una financiación a nivel local limitada, una falta de autonomía plena respecto a los gobiernos centrales y una debilidad en la aplicación de la legislación.
Pero, quizás, el mayor obstáculo al proceso de descentralización son las contradicciones que debe superar. Por lo general, los Estados latinoamericanos presentan una importante centralización política, territorial y económica, así como una fuerte concentración metropolitana que deriva en una gran desigualdad social y territorial. En cualquier caso, las experiencias descentralizadoras están orientando el debate hacia la contribución del desarrollo local a un desarrollo nacional sustentable y socialmente equitativo. Por otro lado, las experiencias de autogobierno territorial, basadas en la participación ciudadana a través de redes de actores locales con implicación de la sociedad civil y el sector privado, están siendo muy exitosas a la hora de movilizar los recursos locales y activar procesos endógenos de desarrollo.
La región Asia-Pacífico representa más de la mitad de la población mundial y concentra 23 de las 40 áreas metropolitanas más grandes del planeta. Se caracteriza, además, por una gran diversidad de culturas, sistemas políticos y niveles de vida. En cuanto a nivel de vida, encontramos países con altos niveles de ingresos (Australia, Corea del Sur, Japón, y Nueva Zelanda) y países que figuran entre los menos desarrollados del mundo (Bangladesh y Nepal). Respecto a la heterogeneidad de sistemas políticos, existen desde Estados federales y monarquías constitucionales con gobiernos parlamentarios, hasta Estados unitarios con sistemas presidencialistas o Estados de partido único. En los países de la región se empezaron a popularizar sistemas de gobierno basados en procesos de descentralización a partir de mediados de la década de los 80 del siglo XX. Desde entonces también se ha avanzado en la democratización del gobierno local. Sin embargo, dada la diversidad de contextos nacionales, no se puede generalizar y cabe destacar que todavía se detectan algunas deficiencias en las estructuras de gobierno de algunos Estados que necesitan nuevas reformas.
Se constata un impacto positivo de los procesos de descentralización y democratización local en la oferta de servicios públicos locales, especialmente en países como Indonesia, Corea del Sur o Filipinas, y en algunos estados de la India, donde se ha experimentado un rápido avance de la descentralización y un control democrático de la Administración local. Los responsables locales, al ser elegidos de manera democrática, responden a las demandas ciudadanas puesto que han de someterse al control ciudadano a través de las elecciones y de esta forma mejora la gestión y la oferta de estos servicios. Incluso en China y Vietnam, comienza a aplicarse una elección democrática de los líderes campesinos, y los ciudadanos están cada vez más dispuestos a pedir cuentas a las autoridades locales por su gestión. No obstante, es cierto que las relaciones patrón-cliente entre las élites locales y los ciudadanos, tan fuertes en numerosos países de la región, corren el riesgo de bloquear este control.
En términos de impacto de la descentralización en la disminución de la pobreza, la falta de un sistema de redistribución adecuado de la riqueza y el crecimiento generado en algunas zonas favorece el aumento de las desigualdades entre regiones de algunos Estados. Es el caso de China o Indonesia, donde el proceso de descentralización económica, aunque ha aumentado considerablemente los niveles de vida y ha reducido sustancialmente el número de personas que viven en una pobreza absoluta (especialmente en las regiones que ya eran ricas), al mismo tiempo, ha aumentado considerablemente las desigualdades entre las personas y entre las regiones.
La región de Eurasia comprende el territorio ocupado por los antiguos Estados de la Unión Soviética, incluida la propia Rusia. Se trata de un territorio bastante heterogéneo en cuanto a tipología de gobiernos locales puesto que hay estados, como Rusia, Bielorrusia o Ucrania, con un porcentaje de población urbana en torno al 70%, y Estados de Asia Central, como Uzbekistán, con una población eminentemente rural. Por tanto, los procesos de descentralización y autonomía local han alcanzado diferentes niveles de desarrollo, si bien todos los países, debido a un precedente histórico común, comparten una serie de tendencias y características generales.
La principal característica común que tienen estos Estados es que deben resolver algunos problemas heredados de su pasado. Al disolverse la Unión Soviética se inició una fase de reforma de los Estados a lo largo de los años 90 del siglo XX, en la que se acumularon graves disfunciones: poca claridad en la distribución de competencias, solapamiento de funciones, carencia de reglas precisas en la relación entre los diferentes niveles de gobiernos territoriales. Por otro lado, el desarrollo de elecciones democráticas a nivel subnacional abrió una lucha entre grupos favorables a la emergencia de gobiernos locales con poderes reales y partidarios del refuerzo del nivel federal. Este período de incertidumbre poco a poco se fue aclarando y se fue desarrollando en cada país un proceso de descentralización basado en el reconocimiento de la autonomía local. Actualmente, la autonomía local es un derecho reconocido legalmente en las Constituciones de todos los países de la región. Por otro lado, las Constituciones de todos estos países, excepto Kazajstán, establecen las principales competencias de los gobiernos locales.
Aunque está reconocida la autonomía local y el derecho de las comunidades locales a decidir sobre sus propios asuntos a través de sus órganos representativos, con independencia del gobierno central, este derecho se ve amenazado por la desconfianza de la población hacia las estructuras de poder local (desconfianza heredada del pasado) y por la inestabilidad económica y política que existe en algunos países. En este sentido, parece necesario reforzar la cercanía, la información y la transparencia de las instituciones públicas locales de cara a la ciudadanía, con el fin de reforzar los fundamentos democráticos.
Otro problema que impide el adecuado desarrollo del proceso de descentralización y la autonomía en esta región es la debilidad del sistema financiero local. Habría que mejorar las transferencias presupuestarias, dada la carencia crónica de los recursos necesarios para desarrollar las competencias de los gobiernos locales.
El continente europeo cuenta con una población de más de 500 millones habitantes, la gran mayoría de ellos en zonas urbanas. Aunque cada país ha desarrollado sus instituciones políticas a través de procesos históricos diferentes, los países europeos han evolucionado hacia sistemas de gobierno que comparten valores comunes, incluso a nivel de gobiernos locales. No obstante, existen algunas diferencias relativas a los gobiernos locales en Europa, por ejemplo en relación a su tamaño, con países cuyos gobiernos locales están compuestos por grandes unidades territoriales y países con municipios pequeños.
Cabe destacar que la fiscalidad local en el Continente está profundamente marcada por la estructura del sistema fiscal nacional de cada país, lo que da lugar a sistemas fiscales locales dominados, bien por las transferencias, bien por los impuestos compartidos o bien por la propia fiscalidad. Sea cual sea el sistema fiscal, lo que se observa es que, salvo excepciones, los ingresos propios de los gobiernos locales europeos tienden a disminuir, entendiendo por recursos propios aquéllos sobre los que se dispone de plena capacidad de decisión y control. En cuanto a la democracia local, desde el punto de vista institucional se observa una tendencia al fortalecimiento del liderazgo político y un tímido desarrollo de procedimientos de participación ciudadana. Si bien la descentralización ha contribuido al desarrollo de la democracia local, todavía no se ha solucionado la crisis de confianza que refleja el aumento del abstencionismo en las elecciones locales de la mayoría de los Estados europeos. En términos competenciales, en Europa, por lo general, lo que se persigue es la adecuación de las divisiones territoriales y de su escala a las funciones de su responsabilidad. En este sentido, las competencias de los gobiernos locales no se definen en relación al interés público local sino, cada vez más, en relación a su participación en las funciones públicas de interés nacional, dentro del marco definido por la Ley de cada Estado.
La región de Oriente Medio y Asia Occidental cuenta con una población de más de 260 millones de habitantes y con 28 ciudades de más de un millón de habitantes. La región comprende Estados con sistemas de gobiernos diferentes: Monarquías, Republicas e, incluso, territorios autónomos como Palestina que no tienen todavía todos los atributos que corresponde a un Estado. Sea cual sea el sistema de gobierno, la religión tiene un peso muy fuerte tanto en la esfera pública como en la privada. La región se encuentra inmersa, además, en una gran inestabilidad política desde hace años, derivada de las tensiones militares, étnicas y religiosas. Turquía es el único Estado de la región que desde hace varias décadas cuenta con un gobierno estable basado en instituciones democráticas y laicas.
Teniendo en cuenta la inestabilidad política derivada de los conflictos y tensiones existentes en la región, así como el fuerte poder de líderes tradicionales o religiosos, los avances en la descentralización han sido muy escasos. Excepto en Turquía, los gobiernos locales se caracterizan por la falta de autonomía (financiera y competencial) y la dependencia respecto a las decisiones del Estado o de los líderes tradicionales.
Muchos países de la región necesitan desarrollar una estrategia global de reestructuración del Estado, empezando por el fortalecimiento del poder legislativo y de las capacidades locales: mejorando la capacitación de funcionarios y empleados municipales, incrementando los recursos fiscales y presupuestarios, favoreciendo la independencia en la toma de decisiones, así como de la transparencia para mejorar la prestación y gestión de los servicios locales.
Cabe señalar que, en este caso, se ha considerado tan solo a los Estados Unidos y a Canadá (México se ha incluido en la región de América Latina). Se trata de dos Estados en los que la descentralización y los gobiernos locales comparten varias características institucionales, al tratarse de democracias constitucionales consolidadas con estructura de gobierno federal. En sus Constituciones no mencionan los poderes de los gobiernos locales, aunque éstos gozan de considerable poder y estatus y tienen menos restricciones que los de muchos países desarrollados, que sí son reconocidos constitucionalmente. Por ejemplo, disponen de mayor libertad en materia de recaudación de los ingresos propios y no están sometidos a una estrecha supervisión por parte de niveles superiores de gobierno. Por otro lado, la mayoría de los empleados municipales son contratados sin depender de la función pública nacional y éstos tienen un amplio margen de decisión para determinar el funcionamiento de sus propias instituciones.
En los Estados Unidos, los gobiernos locales tienen una de las mayores proporciones de empleo público del mundo. Además, un alto porcentaje del gasto público va a los gobiernos locales. En Canadá, sin embrago, los gobiernos locales han contado tradicionalmente con recursos fiscales y poderes más limitados, aunque se están produciendo cambios hacia un mayor empoderamiento del gobierno local.
En ambos países, aunque fundamentalmente en Estados Unidos, existe una gran diversidad de regímenes jurídicos de gobiernos locales, en función del estado, la provincia, e incluso en función de las ciudades. Por otro lado, es común que los gobiernos locales estén vinculados a acuerdos intermunicipales formales e informales que difieren en el interior de una misma área metropolitana.
Como se ha visto, en la mayoría de Continentes el porcentaje de población que habita en áreas urbanas es alto y tiende a aumentar. Las ciudades, por tanto, cada vez son más grandes y extensas. Además, el proceso de globalización ha reforzado la relación de interdependencia entre las grandes metrópolis y sus periferias o su región de influencia. En el año 2000 ya había en el hemisferio norte 16 ciudades de más de 10 millones de habitantes (12 de ellas en países en desarrollo). En ciudades de tales dimensiones, ya sean del norte o del sur, se produce una fuerte segmentación social y espacial y una diversidad de estatus económicos que requieren una revisión del modelo de gobernanza para favorecer un mayor equilibrio socioeconómico, implicando en la consecución del desarrollo al sector privado, a los ciudadanos y al tercer sector. Solo a través del fomento de la participación de estos sectores se puede reforzar la democracia y la implantación de políticas más efectivas y eficaces. No obstante, hay que resaltar que no es fácil implicar a sectores con intereses tan diversos, y en ocasiones contrapuestos, y que hay que trabajar también por integrar a los colectivos tradicionalmente marginados, como la población pobre o las minorías étnicas o raciales.
Se requiere, además, un modelo de gobernanza que haga frente a la coordinación de los distintos gobiernos locales que coexisten en una misma región metropolitana, así como a la articulación con los gobiernos centrales, puesto que el buen gobierno de las áreas metropolitanas es crucial para el correcto funcionamiento de las políticas implementadas por los gobiernos nacionales. En la medida que estas cuestiones sean tenidas en cuenta a la hora de replantear el modelo de gobernanza metropolitana, se crearán las condiciones necesarias para un desarrollo económico ambientalmente sostenible y socialmente equitativo que redunde, desde lo local, en las políticas globales de desarrollo sostenible.
Aunque los problemas de gobernanza que deben enfrentar las regiones urbanas del norte y del sur son muy similares, las dificultades para superarlos son mayores en el sur. Las metrópolis del sur están más pobladas y son más compactas y densas, por lo que la fragmentación geográfica es menor, lo que se traduce en una desigualdad social y económica muy visible físicamente, con grandes diferencias entre barrios ricos y pobres. Estos factores evidencian una desigualdad de acceso a la educación y a la sanidad, y también contribuyen a que la inseguridad se incremente. Estas fuertes desigualdades socioeconómicas, junto al problema de la inseguridad, han de ser solventados en las metrópolis del sur, que cuentan con menos recursos económicos y administrativos que las del norte.
A continuación se exponen cuatro experiencias que consideramos relevantes para entender los procesos de descentralización actuales y, al mismo tiempo, reflexionar sobre sus potencialidades y debilidades. ¿Por qué se han elegidos estas experiencias? Creemos que, por un lado, hay que tener en cuenta como factor importante la diversidad geográfica y mostrar que este tipo de procesos se están dando de manera global y en contextos muy diferentes, por ello se ha se han seleccionado experiencias de distintos Continentes. Por otro lado, las experiencias representan la integralidad y diversidad del concepto de desconcentración como consecuencia de la gran cantidad de elementos diferentes que pueden entrar en juego. En las experiencias seleccionadas se destacan los siguientes elementos: Asia: La cesión de parte de poder a la ciudadanía en la toma de decisiones respecto a los presupuestos públicos en el estado de Kerala, en la India. América Latina: La traslación al ordenamiento jurídico de la voluntad política de favorecer la autonomía territorial en el caso de Bolivia, a través de su Constitución.
África: Creación de un nuevo ordenamiento jurídico y experiencias de capacitación y apoyo a través de organismos internacionales en contextos con especiales dificultades para la descentralización, con el ejemplo de Angola.
Europa: Gestión descentralizada de forma eficiente y autónoma a través de estructuras federales en contextos ya consolidados, como es el caso de Alemania. 1. Estado de Kerala (India): un proceso descentralizador participativo
Kerala es un estado de la India situado en la zona sur y que cuenta con aproximadamente 30 millones de habitantes. En esta región, los indicadores macroeconómicos están por detrás de la media de la India, pero otros indicadores están por encima, superando en algunos casos a otros países occidentales como EE.UU. Nos referimos a indicadores como, por ejemplo, los índices de desarrollo social, la mortalidad infantil, la esperanza de vida, la alfabetización, la escolarización o la salud.
Tradicionalmente, Kerala ha sido un estado más reivindicativo y progresista que el resto, tanto a nivel político como a nivel de organizaciones y grupos sociales (sindicatos, mujeres, jóvenes, agricultores). Entre los años 20 y 40 del siglo XX ya se sucedieron las primeras movilizaciones sociales con reivindicaciones por la independencia de la India respecto a Gran Bretaña y revueltas populares contra injusticias derivadas del sistema de castas. La presencia cada vez mayor del Partido Comunista durante esos años permite que en 1957 llegue, mediante elecciones democráticas, al poder en Kerala. Las dos siguientes décadas se caracterizaron por el establecimiento de una reforma agraria y la atención a los trabajadores sin tierra. Desde los años 80 habría que destacar en Kerala las numerosas iniciativas locales de economía social que se han ido desarrollando para contrarrestar los efectos más negativos de una economía mundial cada vez más globalizada. A través de Grupos de Apoyo Mutuo y con la ayuda de microcréditos, parte de la población trabaja de forma digna en la producción de jabones, paraguas, lámparas, camisas En éstas y otras iniciativas de carácter social, como la alfabetización de la población, ha jugado un papel importante un amplio movimiento social surgido en los años 70 y denominado Movimiento de la Ciencia Popular, representado por la organización social Kerala Sastra Sahithya Parishad (KSSP).
En 1996 llega al poder una coalición de grupos políticos de izquierda, denominado Frente Democrático de Izquierda (LDF). Su permanencia en el poder fue solamente de cuatro años, pero durante ese tiempo se creó y desarrolló una estructura de presupuestos participativos que continuó funcionando pasado ese periodo de tiempo. El objetivo era que la población tuviera poder para decidir en qué gastar entre un 35-40% del presupuesto procedente del Estado Central de la India, que iba asignado a proyectos para el desarrollo social de Kerala (como escuelas, caminos, centros de salud...). La toma de decisiones se basaría en la transparencia y en la participación directa que no trata de sustituir -sino de complementar- a los mecanismos y estructuras ya establecidos característicos de la democracia representativa. Además de la voluntad política del LDF y la acción del KSSP y otros movimientos y grupos sociales, hubo otro factor que permitió la puesta en marcha de esta iniciativa: la posibilidad de dar contenido y desarrollo de forma efectiva a la norma constitucional de descentralización territorial aprobada en el año 1993. El LDF se preocupó de garantizar en el presente, y también de cara al futuro, la autonomía de los gobiernos locales a través de nuevas leyes y estructuras. Junto a las instancias administrativas, en Kerala se crearon estructuras asamblearias paralelas donde, a nivel urbano, el carácter democrático se garantizaba a través de los representantes electos y la constitución de varias comisiones ciudadanas, mientras que a nivel más rural el procedimiento se desarrolló con la participación directa de los vecinos.
Esta Campaña se inicia en agosto de 1996, y durante su celebración hubo 6 momentos especialmente determinantes que se detallan a continuación: Se crea una estructura dependiente del Gobierno del Estado de Kerala para la puesta en marcha de la Campaña, que contaba para las acciones cotidianas con un Comité de Coordinación plural y para cuestiones estratégicas con el asesoramiento del denominado Consejo de Dirección de Alto Nivel, compuesto por eminentes personalidades del Estado, que trata de asegurar el más alto consenso en torno a la Campaña. El Consejo, junto a representantes de todos los partidos políticos y de las organizaciones civiles más importantes, incluye también a los rectores de las universidades y líderes culturales. Este órgano fue fundamental para garantizar que la campaña pudiera tener aceptación en localidades dirigidas por grupos políticos que no eran el LDF.
Desde septiembre a noviembre de 1996 las grama sabhas (consejos de pueblo) y las asambleas de circunscripciones ciudadanas fueron el principal acontecimiento local para el conjunto de Kerala. Estas fueron las estructuras desde donde se identificaron las principales necesidades locales. Más de 2 millones de personas asistieron a congregaciones repartidas por 14.149 localidades, en las que escuchaban charlas, debatían en sesiones de trabajo, confeccionaban listas de necesidades y establecían mecanismos para las siguientes fases de la campaña. Para que la asistencia de población a las grama sabhas no fuera tan baja como sucedía con frecuencia, hubo que anunciar de forma especial el carácter novedoso y trascendental de estas nuevas reuniones a las que se animaba a toda la base social a participar. Se utilizaron desde medios modernos, como anuncios en televisión, hasta mecanismos tradicionales como las procesiones con lámparas de aceite de coco. A los organizadores también les preocupaba que la población durante las reuniones fuera influenciada por personas o políticos con propensión a la demagogia, a la manipulación o a dotarse a sí mismos de cierto liderazgo. Para evitarlo, consideraron conveniente establecer un formato de asamblea donde se limitaba de forma estricta el tiempo de intervención y se formaron a miles de colaboradores para dirigir pequeñas reuniones de grupo, con estructura suficiente para mantener el debate alrededor de un objetivo, pero con bastante libertad para que los participantes pudieran hablar abiertamente. La información recogida de las asambleas hubo que estructurarla, sistematizarla y contrastarla con otros datos e informaciones disponibles. Se hicieron bases de datos, inventarios de recursos materiales y humanos, informes de recomendaciones, seminarios para profundizar en la reflexión sobre necesidades y propuestas Por ejemplo, se podría destacar de este momento el acto que tuvo lugar el 14 de octubre de 1996 y donde se hizo público el proceso de recopilación de datos secundarios. Así se demostró cómo un ejercicio que aparentemente podía parecer aburrido (la compilación de datos), podía convertirse en un acontecimiento participativo y en una ocasión de educación de masas. Se calcula que en este proceso de recopilación de datos participaron una media de 21 personas por cada una de las más de 14.000 localidades. El siguiente paso fue la preparación de los anteproyectos a través de equipos de trabajo con este propósito. En este momento se consideró necesario hacer un manual de fácil comprensión para la preparación de los anteproyectos y que incluyera un glosario con definiciones claras de los términos más habituales de la Campaña. Los tipos de proyectos susceptibles de ser financiados a través del presupuesto asignado al proceso podrían clasificarse de manera general en: producción material, infraestructuras, servicios y bienestar. Para cada anteproyecto se detallaba de forma escrita los siguientes aspectos: objetivos, beneficiarios, secuencia de actividades, organización y responsables, análisis financiero, mecanismos de evaluación y control. El resultado en esta etapa no fue del todo satisfactorio porque muchos de los anteproyectos que se presentaron estaban detallados de forma incorrecta. La causa radicó en que para realizar esta tarea fue necesario ampliar en número de colaboradores que trabajaban como personal de apoyo para las comunidades. Los nuevos colaboradores estaban menos cualificados e implicados, ya que en su mayoría no eran voluntarios sino maestros de escuela y funcionarios de baja categoría designados para esta tarea por sus superiores.
A todas las actuaciones realizadas hasta ese momento hubo que añadir una más, el establecimiento de mecanismos que permitieran la integración de propuestas de diferentes localidades de una misma zona. Se utilizaron matrices que facilitaran un análisis de la realidad para determinar las prioridades de una zona y la relación entre los problemas y las propuestas citadas por las distintas localidades. Este trabajo permitió que finalmente se elaboraran también los planes de zona.
En marzo de 1997 los planes locales ya estaban finalizándose. El paso siguiente era que lo aprobaran los Comités de Planificación de Distrito, después de lo cual el gobierno estatal repartiría los fondos. Ahora bien, los proyectos elaborados por decenas de millares de voluntarios y representantes electos que no tenían experiencia anterior en preparar planes eran deficientes en muchos aspectos técnicos, sobre todo en la parte del análisis financiero. ¿Cómo podría realizarse un proceso de evaluación sin contar con los funcionarios, que eran escasos y sin motivación? Teniendo en cuenta que en toda la India la edad de jubilación es muy baja (55 años), y en Kerala la esperanza de vida es muy elevada (75 años), se llevó a cabo la original idea de poner un anuncio en los periódicos pidiendo la colaboración de expertos técnicos retirados. El anuncio no ofrecía beneficios monetarios, ni siquiera cubrir los gastos del viaje, aún así se recibieron unas 10.000 solicitudes. 1.3. ¿Cuál fue el resultado de la Campaña de planificación descentralizada de Kerala?
La subvención estatal total que recibieron las Administraciones locales entre 1997 y 1998 fue de 7.490 millones de rupias, pero estas instituciones tenían previsto una inversión total de 17.353 millones. El dinero que faltaba se obtuvo de otras Administraciones, del superávit existente, de aportaciones de entidades financieras y de contribuciones de los propios beneficiarios.
Como la planificación no era el fin en sí mismo, era necesario hacer también un importante esfuerzo en la realización de los planes y proyectos. La escala, sin precedentes, de subvenciones de 1997-98 requería un nuevo sistema financiero. La cantidad total de la subvención no se podía entregar a las autoridades locales de una sola vez. Se decidió que los fondos se repartieran en plazos trimestrales y de forma paralela a los gastos.
En general, hay que destacar que la preparación y desarrollo del plan anual del primer año fue toda una experiencia de aprendizaje. Los conocimientos adquiridos sirvieron para elaborar los planes del segundo, tercero y cuarto año. La ciudadanía y los organizadores de la Campaña aprendían sobre la marcha.
Bolivia es un país con una superficie de 1.098.581 Km² y una población de 10.027.644 habitantes, según datos de 2008. Se trata, por tanto, de un territorio muy extenso y con una baja densidad de población. La población del país se concentra, principalmente, en 3 de los 9 Departamentos: La Paz (2.756.989 h.), Santa Cruz (2.626.697 h.) y Cochabamba (1.786.040 h.), que reúnen más del 70% de la población boliviana. El resto de la población vive, en su mayoría, en extensas zonas rurales. En Bolivia, originariamente, ha existido una amplia diversidad de etnias. En la actualidad se constata la existencia de una amplia mezcla de culturas. La mayoría de los indígenas han asimilado la cultura mestiza, diversificando y expandiendo sus raíces ancestrales a través de mezclas entre etnias amerindias y con descendientes europeos. También es importante destacar que una gran parte de la población, en torno a un 62%, se identifica con alguna de las etnias indígenas existentes, y que sólo un 14% de la población es blanca (datos del Censo de 2001).
La Constitución de Bolivia entró en vigor tras ser firmada por el presidente, Evo Morales, el 7 de febrero de 2009. El pueblo boliviano, a través del Referéndum de fecha 25 de enero de 2009, aprobó el proyecto de Constitución Política del Estado con los ajustes establecidos por el Congreso Nacional después de haber sido entregada por la Asamblea Constituyente el 15 de diciembre de 2007. La idea de elaborar una nueva Constitución surge a finales de la década de los ochenta y principio de los 90, cuando una marcha de indígenas de la Amazonía pidió una Asamblea Constituyente. Nadie en ese momento tomó esa propuesta como algo que podía suceder. Al contrario, los partidos de entonces y los sucesivos gobiernos bloquearon toda posibilidad de cambio total de la Constitución y únicamente realizaron reformas parciales que no terminaban de satisfacer a las grandes mayorías de Bolivia.
El cambió se produjo cuando Evo Morales y su partido político, MAS (Movimiento hacia el Socialismo), triunfó en las elecciones de diciembre del año 2005, tras prometer la convocatoria de la Asamblea Constituyente, lo que efectivamente se hizo en el año 2006. Sin embargo, las deliberaciones de una Asamblea Constituyente con una representación indígena nunca antes vista en un órgano legislativo boliviano estuvieron llenas de dificultades derivadas de la oposición de determinados sectores sociales y grupos políticos. Gracias, en gran medida, al liderazgo del presidente Evo Morales se consiguió, en la última semana de octubre del año 2008, lograr acuerdos en el Congreso Nacional que permitieron la celebración de un referéndum el 25 de enero de 2009. Ésta fue una convocatoria histórica por ser la primera vez, desde la primera Constitución de 1826, que el pueblo boliviano concurría a refrendar con su voto un texto constitucional íntegro y contó con un altísimo nivel de participación (90,24%). La nueva Constitución, que según sus promotores supone una refundación de Bolivia, fue aprobada con el 61,43% de los votos a favor y el 38,57% en contra. En el mismo referéndum se votó cuál debería ser la superficie máxima de tierras que puede poseer un ciudadano, con dos opciones -5.000 o 10.000 hectáreas-, resultando aprobada la opción de de 5.000 hectáreas con el 80,65% de los votos.
La Constitución establece, de forma muy general, mecanismos para garantizan que Bolivia sea reconocido como un Estado donde se desarrollan valores como la democracia, la no agresión, la sanidad y educación universal, la defensa de los derechos humanos, el respeto a la Madre Tierra, el reconocimiento de la culturas indígenas, etc. Entre todos estos valores también se encuentra el compromiso por la autonomía y la descentralización. En este apartado se hará referencia a artículos de la Constitución relacionados con estos dos conceptos:
Los Idiomas oficiales y su uso:
En el artículo 5 se afirma: Son idiomas oficiales del Estado el castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indígena originario campesino, que son: aymara, araona, baure, bésiro, canichana, cavineño... (se citan hasta 30 idiomas más). El Gobierno plurinacional y los gobiernos departamentales deben utilizar, al menos, dos idiomas oficiales. Uno de ellos debe ser el castellano, y el otro se decidirá tomando en cuenta el uso, la conveniencia, las circunstancias, las necesidades y preferencias de la población en su totalidad o del territorio en cuestión. Los demás gobiernos autónomos deben utilizar los idiomas propios de su territorio y uno de ellos debe ser el castellano.
La democracia como elemento de la descentralización. Los canales de participación en los asuntos públicos: Según el artículo 11: La democracia se ejerce de las siguientes formas, que serán desarrolladas por la Ley:
En el artículo 241 se habla de la participación y el control social. Se reconoce que el pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada, participará en el diseño de las políticas públicas y que la sociedad civil organizada ejercerá el control social a la gestión pública en todos los niveles del Estado, y a las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales. Por tanto, se abre la posibilidad de que en el futuro la ciudadanía de forma organizada pueda participar en la toma de decisión de las políticas a seguir. Experiencias exitosas en este sentido -como, por ejemplo, los presupuestos participativos- demuestran que el ámbito local es el más propicio para la implicación ciudadana en las decisiones políticas. Esto no significa que no se puedan introducir al mismo tiempo fórmulas muy variadas de participación y control social en instituciones, organizaciones y empresas que operan a nivel regional o estatal. En el artículo 242 se afirma, entre otras cosas, que la participación y el control social implica generar un manejo transparente de la información y del uso de los recursos en todos los espacios de la gestión pública. La información solicitada por el control social no podrá denegarse, y será entregada de manera completa, veraz, adecuada y oportuna. El reconocimiento de la existencia y autonomía de las naciones y pueblos indígena originario campesinos:
La Constitución tiene en cuenta la gran diversidad de etnias y tradiciones que constituyen la realidad de Bolivia como estado plurinacional. Según el artículo 30, una nación o pueblo indígena originario campesino es toda aquella colectividad humana que comparte identidad cultural, idioma, tradición histórica, instituciones, territorialidad y cosmovisión, y cuya existencia es anterior a la invasión colonial española, a excepción del pueblo afroboliviano. En este mismo artículo se reconocen a estas naciones su autonomía y los siguientes derechos específicos:
A que la identidad cultural de cada uno de sus miembros, si así lo desean, se inscriba junto a la ciudadanía boliviana en su cédula de identidad, pasaporte u otros documentos de identificación con validez legal.
A la libre determinación y territorialidad. A que sus instituciones sean parte de la estructura general del Estado.
A vivir en un medio ambiente sano, con manejo y aprovechamiento adecuado de los ecosistemas. A la propiedad intelectual colectiva de sus saberes, ciencias y conocimientos, así como a su valoración, uso, promoción y desarrollo.
A la participación en los órganos e instituciones del Estado. Además de la jurisdicción ordinaria y agroambiental, en los artículos 190, 191 y 192 se reconoce también la jurisdicción indígena originaria campesina y se detallan las circunstancias en las que se ejerce. Organización territorial del Estado:
La explicación en la Constitución de la organización territorial del Estado Plurinacional viene detallada en los artículos del 269 al 305.
Según la Constitución, Bolivia se organiza territorialmente en estas 4 unidades o entidades territoriales diferentes y ordenadas aquí de mayor a menor extensión: 9 Departamentos.
112 Provincias.
327 Municipios.
1.384 Territorios indígena originario campesinos.
En el artículo 270 se señala que Los principios que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas son: la unidad, voluntariedad, solidaridad, equidad, bien común, autogobierno, igualdad, complementariedad, reciprocidad, equidad de género, subsidiariedad, gradualidad, coordinación y lealtad institucional, transparencia, participación y control social, provisión de recursos económicos y preexistencia de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en los términos establecidos en la Constitución.
De la Constitución se deduce la existencia de cuatro niveles de descentralización:
Gobierno Autónomo Departamental: constituido por una Asamblea Departamental, con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa en el ámbito departamental. El Órgano Ejecutivo Departamental está dirigido por el Gobernador, que es elegido por sufragio universal. Gobierno Autónomo Municipal: constituido por un Consejo Municipal, con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa en el ámbito municipal. Su órgano ejecutivo está presidido por el Alcalde, que es elegido por sufragio universal. Gobierno Autónomo Regional: conformado por varias provincias o municipios con continuidad geográfica y sin trascender límites departamentales. Se constituye por una Asamblea Regional con facultad deliberativa, normativo-administrativa y fiscalizadora en el ámbito regional. Gobierno Autónomo Indígena Originaria Campesina: autogobierno de pueblos indígenas en territorios ancestrales que actualmente habitan.
El período de mandato de los integrantes de los Concejos y Asambleas de los gobiernos autónomos será de cinco años, y podrán ser reelectos de manera continua por una sola vez.
Del artículo 297 al 305 se determinan las competencias que corresponden tanto al Estado como a las diferentes entidades territoriales autónomas. El artículo 298 especifica, para el nivel central del Estado, 22 competencias privativas y 38 competencias exclusivas, como por ejemplo la política exterior, la seguridad del Estado o la planificación nacional. El artículo 299 determina 23 competencias que se ejercerán de forma compartida o concurrente entre el Estado y las entidades territoriales autónomas, como por ejemplo los servicios de telefonía, el sistema de salud y educación, la administración de proyectos hidráulicos y energéticos. En el artículo 300 se incluyen hasta 36 competencias exclusivas de los Departamentos autónomos, en el artículo 302 se citan 43 competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos y en el artículo 304 aparece un amplio listado de competencias exclusivas, compartidas y concurrentes para las autonomías indígena originario campesinas. La autonomía económica de los territorios se garantiza en la Constitución a través de la descentralización fiscal y presupuestaria. Sin entrar en muchos detalles, el artículo 323 reconoce la existencia de impuestos de dominio exclusivo de departamentos, regiones y municipios. En el artículo 340, también de forma breve, se declara que las rentas del Estado se dividen en nacionales, departamentales, municipales e indígena originario campesinas, y se invertirán independientemente por sus Tesoros, conforme a sus respectivos presupuestos.
La autonomía, según la Constitución, implica la elección directa de las autoridades por parte de la ciudadanía. También la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva por sus órganos de gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción, competencias y atribuciones. Sin embargo, es importante destacar que en la futura Ley Marco de Autonomías y Descentralización es donde se regularán los aspectos claves de la autonomía, como por ejemplo:
El procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas La transferencia y delegación competencial El régimen económico financiero La coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas
No obstante, en el artículo 275 de la Constitución ya se estipula que una entidad territorial adquiere carácter autónomo cuando el órgano deliberativo correspondiente elabora de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica, es aprobado por dos tercios del total de sus miembros y, previo control de constitucionalidad, entra en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción.
Desde el año 2009 existe un Anteproyecto de Ley Marco de Autonomías y Descentralización. Se espera que la Ley entre en vigor antes del año 2011. Para ello, necesita el voto favorable de al menos dos terceras partes de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional.
El Ministerio de Autonomía fue creado el 7 de febrero de 2009, mismo día en el que el Presidente Evo Morales Ayma promulgó la nueva Constitución Política del Estado. Desde ese momento su misión es implementar las autonomías y profundizar la descentralización en los 4 niveles posibles: departamental, regional, municipal e indígena originario campesinas. Alguna de las labores ejercidas durante su primer año de existencia han sido la colaboración en la redacción del Anteproyecto de Ley Marco de Autonomías y Descentralización, la firma con la AECID de un Acuerdo de Gestión para generar condiciones legales y capacidades técnico-administrativas en las Entidades Territoriales, la elaboración de un Plan Nacional de Descentralización con Autonomía, y la participación en la organización de las elecciones para las Asambleas de los Departamentos y los Consejos de los Municipios del 4 de Abril del 2010.
Ya en el artículo 1 de la Constitución viene establecida la denominación del país y se afirma que: Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país. Esto quiere significar una nueva forma de entender la diferencia, la unidad y la cooperación en la diversidad de los pueblos. Observando los acontecimientos transcurridos en el escaso periodo de tiempo desde la aprobación de la Constitución, el ámbito institucional hasta ahora ha conseguido demostrar que sí es posible un estado plurinacional en la práctica. Por ejemplo, promoviendo la coexistencia de forma armónica de elementos simbólicos nacionales propios de la República, como la bandera tricolor, el himno o el lema del país (¡La unión es la fuerza!) con otros propios de las culturas indígenas: la wiphala; la escarapela; la flor de la kantuta y la flor del patujú. Las expectativas actuales son que estas mismas situaciones armónicas, fórmulas de convivencia y estrategias de complementariedad entre identidades diferentes se sucedan con éxito en una sociedad caracterizada por la diversidad y el mestizaje cultural. Este reto no vendrá exento de dificultades que puedan surgir a lo largo del futuro como consecuencia de estrategias de confrontación promovidas por grupos políticos de cualquier índole o por posibles luchas de intereses a raíz de la explotación de los importantes recursos naturales de Bolivia.
Angola cuenta con una superficie de 1.246.700 Km2 y una población estimada en 2012 de 20.609.294 habitantes según datos del Instituto Nacional de Estadística (INE). Está previsto un Censo General de Población en 2014, el primero tras la independencia en 1975, que pueda proveer de datos más fiables. La descentralización se acomete en el contexto de un país muy marcado por su riqueza en recursos naturales, especialmente diamantes y petróleo, y por un conflicto armado que duró 27 años y que finalizó en el año 2002. Un acontecimiento importante para la finalización de la guerra fue la muerte el 22 de febrero de 2002 de Jonas Savimbi, líder de la UNITA (Unión para la Independencia Total de Angola) desde 1975. Después de un breve recrudecimiento de los combates entre ejército y guerrilla, en Abril de 2002 se formalizó un alto el fuego de forma definitiva a través del Memorándum de Entendimiento de Luena. El proceso de paz establecido tras la modificación y reactivación, en esas fechas, del Protocolo de Paz de Lusaka firmado en 1994 preveía, entre otras cosas, la reintegración de los 50.000 guerrilleros de la UNITA, un plan de emergencia para los cuatro millones de desplazados y la convocatoria de elecciones en un plazo máximo de 2 años. La tasa de crecimiento real del PIB en Angola ha sido de 23,3% en 2007, 15,6% en 2008 y 11,8% en 2009, según fuentes del FMI y Ministerio de Planeamiento de Angola, y aunque en los últimos años se ha reducido su crecimiento, aún se mantiene muy por encima de las medias a nivel mundial. Este importante crecimiento está asentado fundamentalmente en las exportaciones de petróleo. Desde el 1 de enero de 2007 Angola se unió a la Organización de Países Exportadores de Petroleo (OPEP) como duodécimo miembro de pleno derecho. Según datos del FMI, Angola ha desbancado a Nigeria como primer productor de petróleo de África, con más de dos millones de barriles diarios. A pesar de esto, la población vive sumida en una extrema pobreza, como sucede en el resto de países centroafricanos. En el año 2011, Angola ocupaba el puesto número 148 en el ranking de países según su Índice de Desarrollo Humano (IDH).
Desde los años 90, la descentralización ha sido uno de los asuntos considerados como más prioritarios en la agenda política de Angola. No obstante, debido a la inestabilidad política, la diversidad étnica y la ideología del gobierno, el proceso de descentralización y de autonomía para los gobiernos locales está siendo bastante lento. En consecuencia, desde su independencia en 1975, Angola constituye un gobierno altamente centralizado que inhibe una gestión participativa. Gran parte de los servicios públicos básicos son prestados desde una perspectiva central, alejada de las necesidades de la población más pobre. La aprobación de la Ley de la Administración Local de 1999 (Ley 17/99)(http://www.gloobal.net/iepala/gloobal/fichas/ficha.php?id=2500&entidad=Instrumentos_Juridicos&html=1) establece las primeras bases legales para poner en marcha el proceso de descentralización que permita a las autoridades locales tener más autonomía y capacidad de decisión. Posteriormente, y como resultado de los cambios políticos y económicos acontecidos en el país durante los últimos años, se aprobó la Ley 2/07 (http://www.gloobal.net/iepala/gloobal/fichas/ficha.php?id=2498&entidad=Instrumentos_Juridicos&html=1) para facilitar, en mayor medida, la descentralización respecto a las 18 provincias y 163 municipios del país. La Ley 2/07 ha dado un paso más hacía la autonomía de los municipios, convirtiéndolos en unidades presupuestarias. Aunque es importante destacar los pequeños avances conseguidos hasta ahora, gracias al nuevo marco legal y a los primeros fondos e iniciativas de capacitación destinados durante la primera década del siglo XXI a algunos de los municipios, hay que reconocer que todavía queda mucho por avanzar sobre descentralización cuando aún no se han llegado a celebrar ni siquiera unas elecciones a nivel municipal o provincial. Las primeras elecciones locales o autárquicas en Angola inicialmente previstas para 2014 han sido atrasadas, según las últimas declaraciones de miembros del ejecutivo, al año 2015 presumiblemente. Mapa provincial de Angola:
Municipios de Angola:
Las autoridades locales, hasta el momento, no disponen apenas de fondos que permitan que el gasto público a nivel local se gestione de forma eficiente y eficaz. Tampoco tienen prácticamente funciones o competencias más que, por ejemplo, el mantenimiento de alguna actividad gubernamental ya en marcha, mediante recursos limitados, que son además definidos por los gobiernos provinciales. Siendo así, se puede afirmar que la Administración local no ejerce ninguna función relativa a la elaboración y ejecución de planes de desarrollo económico y social para sus localidades, además de carecer de experiencia en la gestión de recursos financieros. Precisamente la falta de capacidad de estas Administraciones para gestionar correctamente recursos financieros es el principal argumento utilizado por los defensores de la gestión centralizada para afirmar que es irresponsable dotar de más autonomía a las Administraciones locales. Según datos de los Presupuestos Generales del Estado (OGE) en Angola correspondientes al año 2012, aportados por el Ministerio de Finanzas, únicamente el 17,38% del total de gasto público fue destinado a los gobiernos de las provincias. También es importante destacar que, según esta misma fuente, apenas un 10,01% de los ingresos en 2012 proceden del ámbito local. Estos datos también destacan comparando los desequilibrios regionales entre la provincia de la capital Luanda y el resto de provincias. El personal de las provincias tiene un nivel de formación algo más alto que el personal municipal, pero insuficiente para el perfil de las funciones asignadas. Aún persisten procedimientos centralizados para la contratación de personal mediante concursos públicos. La asignación de funciones al gobierno de la provincia es muy limitada, y por esta razón las Delegaciones de los Ministerios en las provincias siguen siendo muy determinantes en la Administración y gestión de estos territorios. Las funciones asignadas a los municipios tampoco son muchas, y además cuentan con una gran dificultad para llevarlas a cabo debido a que no se les provee apenas de recursos financieros ni capital humano.
El artículo de 145 de la Constitución de 1992 establece que la organización del Estado a nivel local comprende la existencia de gobiernos subnacionales (autoridades locales) y una estructura administrativa local. A pesar de la Constitución de 1992 y de legislaciones posteriores, como el Decreto-Ley 17/99 (http://www.gloobal.net/iepala/gloobal/fichas/ficha.php?id=2500&entidad=Instrumentos_Juridicos&html=1), Angola dispone de una legislatura incompleta para poder establecer plenamente una descentralización. Tras las elecciones legislativas y presidenciales celebradas en el 2008 y en el 2009 respectivamente, se aprueba, en febrero del 2010, una nueva Constitución que abre una puerta a la descentralización más en el ámbito local que en el provincial. El Protocolo de Lusaka de 1994 (http://www.gloobal.net/iepala/gloobal/fichas/ficha.php?id=1756&entidad=Instrumentos_Juridicos&html=1) establece que: la reconciliación nacional significa que, de acuerdo con la Constitución de la República de Angolac la administración del país será efectivamente descentralizada y desconcentrada y que las autoridades provinciales deben tener autonomía en materia administrativa, financiera, tributaria y económica.
Durante los años 90, a pesar del conflicto armado, el ejecutivo introdujo una importante legislación sobre la descentralización y desconcentración: el Decreto Ley 17/99 y el Decreto Ejecutivo 80/99 (1999). El Decreto-Ley 17/99, también conocido como Ley de los Gobiernos Locales, define la naturaleza, atribuciones, composición y estructura orgánica de las Administraciones locales. De acuerdo con este Decreto, la división política-administrativa de los gobiernos locales está compuesta por 18 gobiernos provinciales, 163 municipios y 532 comunas. Estos tres niveles de gobierno están jerárquicamente relacionados e integrados con el gobierno central. A finales del año 2001, el gobierno aprobó un Plan Estratégico para la descentralización y desconcentración. Se establece que el proceso de descentralización debe hacerse de forma gradual, es decir, tomando medidas cada vez en más municipios y de manera paulatina, empezando con la desconcentración y finalizando con la creación de autoridades locales autónomas. La Ley 2/07 (http://www.gloobal.net/iepala/gloobal/fichas/ficha.php?id=2498&entidad=Instrumentos_Juridicos&html=1) responde a los cambios políticos y económicos en Angola y hace su principal aportación al proceso de descentralización declarando a los municipios como unidades presupuestarias y, por tanto, permitiendo que asuman una responsabilidad presupuestaria cada vez mayor. En el artículo 84 de esta Ley se reconocen, como nuevas fuentes presupuestarias, recursos procedentes de impuestos gestionados desde el ámbito local, y financiación provisional a través de los presupuestos generales del Estado. Como contrapartida, se exige que de los recursos financieros de cada municipio, el 35% vaya destinado al mantenimiento de la Administración, el 60% a inversión y mantenimiento de la infraestructura económica y social y el 5% restante para gastos de emergencia. También los municipios están obligados a tener un plan estratégico, además de tener que elaborar planes y presupuestos anualmente. En el artículo 5 de la Constitución de Angola del 2010 (http://www.gloobal.net/iepala/gloobal/fichas/ficha.php?id=19732&entidad=Textos&html=1), se reconoce la misma división político-administrativa ya existente compuesta por provincias, municipios y comunas. Como avance respecto al proceso de descentralización, en la nueva Constitución se admite la existencia de autoridades locales como órganos propios representativos de la población e, incluso, la existencia de autoridades tradicionales al amparo de la ley (artículos del 217 al 225). Esto representa un gran avance porque conllevará, a corto plazo, la celebración por primera vez en Angola de unas elecciones municipales. Sin embargo, en el artículo 19 de la nueva Constitución solamente se reconoce el portugués como lengua oficial, quedando las lenguas locales (Kimbundu, Umbundu, Kikongo, Chókwè, Ngangela y Ukwanyama) relegadas al mismo nivel que las principales lenguas de comunicación internacional, simplemente valorizando y promoviendo el Estado su estudio, enseñanza y utilización.
Los Gobiernos provinciales a partir del Decreto-Ley 17/99:
Según el Decreto-Ley 17/99, los gobiernos provinciales son los órganos descentralizados de la Administración central, cuyo trabajo consiste en "garantizar la aplicación de la tareas específicas de la Administración del Estado, para orientar el desarrollo económico y social y garantizar la prestación de servicios a la comunidad de su área geográfica. Corresponde a los gobiernos provinciales, por lo tanto, la aplicación de la política del gobierno central a nivel provincial, así como supervisar las administraciones municipales y comunales y autoridades tradicionales.
El Gobernador provincial, nombrado por el Presidente, es el representante del gobierno central en esa provincia. Se puede dar el caso de que existan vicegobernadores, también designados por el Presidente, con responsabilidades sobre áreas concretas. En el caso específico de la Provincia de Luanda, hay tres vicegobernadores responsables de las áreas técnica, social y de producción, respectivamente.
La Oficina de Estudios, Planificación y Estadísticas (GEPE) es la oficina principal de la estructura provincial, ya que es responsable de la planificación, programación y la coordinación de las actividades de la provincia bajo la Administración del Estado. El Director de la GEPE, nombrado por el Gobernador, es de hecho quien tiene el poder de llevar a cabo, de conformidad con las directrices del Gobernador, toda la gestión fiscal en una provincia. En las provincias donde se aplica el Sistema de Gestión Financiera del Estado (SIGFE), la GEPE llega incluso a encargarse de la preparación del presupuesto, la planificación financiera y la ejecución de los gastos, tanto de su aplicación directa, como con respecto a sus órganos subsidiarios, las administraciones municipales. En cada gobierno provincial hay una pequeña reproducción de la estructura de cada Ministerio, denominadas Direcciones Provinciales, que son las responsables de la aplicación de las políticas definidas centralmente. Los directores son designados por el Gobernador provincial, con el consentimiento del Ministerio de Administración Territorial (MAT) tras consultarlo con el Ministerio de esa especialidad. Una Dirección Provincial depende orgánica, administrativa y funcionalmente del gobierno provincial y, sin embargo, sus tareas son determinadas por el Ministerio correspondiente. Esto significa que las Direcciones Provinciales tienen un fuerte vínculo entre la Administración provincial y, al mismo tiempo, el Ministerio que define su política, además de supervisar y vigilar sus actuaciones. De forma excepcional, en Luanda, la Dirección Provincial de Salud también administra el impuesto de su área. Los Ministerios de Finanzas, Interior y Justicia, sin embargo, permanecen con sus representaciones en las provincias, llamados Delegaciones Provinciales, que directamente realizan las funciones y atribuciones de los órganos centrales a los que representan. Los delegados son nombrados por orden conjunta del Ministerio de Planificación y del Ministerio al que representa, a propuesta del Gobernador de la Provincia.
En aquellas provincias donde no se aplica el SIGFE, la Delegación Provincial de Hacienda es la responsable de recaudar los impuestos locales establecidos en el Decreto Ejecutivo 80/99. Esta Delegación también sirve de órgano consultivo a los gobiernos provinciales a la hora de preparar y ejecutar el presupuesto de gasto. Es importante destacar que lo recaudado a través de los impuestos locales se deposita en la Cuenta Única del Tesoro, y que los gobiernos provinciales sólo pueden utilizarla con la autorización del Ministerio de Finanzas. El gobierno provincial representa al Estado y, como tal, tiene derecho a una parte de los presupuestos generales. Todos los recursos administrados por los gobiernos provinciales son determinados por el gobierno central a través de cuotas financieras establecidas por el Ministerio de Hacienda. Los criterios técnicos y objetivos para hacer estas transferencias financieras, basados en la población o en indicadores de desarrollo y de rendimiento de los ingresos, no están aún lo suficientemente desarrollados. La Administración local a partir del Decreto-Ley 17/99:
Las autoridades locales tienen como labor principal la ejecución de las decisiones del gobierno provincial. Carecen de bastante autonomía, y la contabilidad de sus actividades es llevada desde el gobierno provincial. Según el Decreto-Ley 17/99, las funciones de los municipios son las mismas que las descritas para las provincias pero limitadas a su territorio. Por otro lado, el gobierno provincial es quien dota al municipio de recursos para mantener su escasa capacidad administrativa. Dicha dotación se realiza cada poco tiempo de forma discreta y ad hoc por los gobernadores.
La estructura orgánica de los municipios consta de:
Administrador Municipal: es designado por el Gobernador, previo dictamen favorable del Ministerio de Administración Territorial (MAT).
Administrador Adjunto: es designado a través del mismo procedimiento que el Administrador. Secretaría de Administración: su labor es de apoyo técnico. Secciones de servicios diversos: planificación, estadística, documentación, administración, servicios sociales, asuntos económicos, etc. Estas secciones deberían ejecutar las atribuciones y competencias del gobierno provincial en el municipio. En la práctica, su papel es bastante reducido por la falta de capacidad institucional y por la reducida cantidad de técnicos. Existen municipios en los que una sección está compuesta únicamente por su Jefe. Consejo municipal: Ofrece un servicio de apoyo consultivo. El Consejo del Municipio está formado por el Administrador Municipal, que lo preside, el Administrador Adjunto y los Jefes de Secciones. También pueden integrar el Consejo personas singulares o colectivas cuando son invitadas sin recibir remuneración a cambio por el Administrador del Municipio.
Desde las autoridades locales se elaboran de forma periódica listados con las necesidades y gastos relativos al mantenimiento de la Administración local (luz, teléfono, material de oficina, etc.), y se envían a la GEPE del gobierno provincial. También, aunque con menor periodicidad, se envía un plan de necesidades respecto a servicios para prestar en las comunidades. En el nivel inferior de la estructura de desconcentración de la Administración central se encuentran las comunas, las cuales han de responder de sus actividades a la Administración municipal. Son dirigidas por los Administradores Comunales, que a veces coinciden ser las autoridades tradicionales, y son nombrados por el Gobernador y autorizados por el MAT. Su función principal es garantizar la organización y mantenimiento de los servicios básicos, como el mercado, el cementerio, la recolección de basuras, la conservación de los caminos, etc. Por eso, se les puede considerar como portavoces de los problemas cotidianos de las comunidades. Cuando se realiza un bien o servicio prestado en el municipio con dotación económica procedente directamente de los Presupuestos del Estado, entonces se gestiona directamente con la Delegación Provincial de Hacienda. Posteriormente fue promulgado el Decreto-Ley 02/07, sustituyendo a la Ley 17/99, que viene a mejorar significativamente varios aspectos clave del proceso. Concretamente introdujo tres nuevos elementos:
Se creó la base jurídica que permite a los municipios convertirse en unidades presupuestarias.
Introducción las estructuras para la planificación provincial, municipal y comunal con la participación de los ciudadanos a través del establecimiento obligatorio de los Consejos de Auscultación y Concertación Social.
Esclareció más funciones y atribuciones de los Gobiernos Provinciales y Administraciones Municipales y Comunales.
En la secuencia del Decreto-Ley 02/07 y para avanzar en el refuerzo de la desconcentración en la práctica, el Gobierno aprobó en agosto de 2007 el Programa de Mejora de la Gestión Municipal (PMGM). Este programa fue diseñado en reconocimiento de la gran brecha entre las responsabilidades de los Municipios y Comunas en la prestación de servicios y los recursos básicos con los que cuentan. La diferencia fue particularmente notable en términos de recursos humanos, materiales e infraestructuras. El programa tiene como objetivo fortalecer la capacidades de los municipios para prestar servicios básicos, especialmente en saneamiento, electricidad, agua, cementerios, mercados y ferias. Parte de su objetivo es promover partenariados (público, privado y sociedad civil) en estas áreas. El programa se refiere específicamente a la reducción de la pobreza y a la participación ciudadana. La obligación constante en el Decreto-Ley 02/07 de la creación de los Consejos de Auscultación y Concertación Social (CACS) a nivel provincial, municipal y Comunal, fue especialmente importante porque hasta 2007, estaba a criterio de los Gobernadores y Administradores constituir o no los CACS y decidir sobre quien podía participar en el análisis de las actividades y planes de desarrollo para la zona. Con base en el Decreto Ley 02/07, representantes de la sociedad civil, el sector privado y autoridades tradicionales tienen el derecho de analizar el plan y el informe de actividades del Municipio. Sin embargo, aún queda mucho trabajo por hacer para establecer CACS que sean representativos de los diversos grupos de la sociedad (ONG, sector privado, organizaciones religiosas, autoridades tradicionales, etc). La entrada en vigor de la nueva Constitución de la República de Angola en 2010 trajo un conjunto de alteraciones relevantes en cuanto a la organización y funcionamiento de la Administración Pública en General. La aprobación de la Constitución implicó, necesariamente, la revisión de algunos preceptos legales que rigen la organización y la actividad administrativa del Estado a nivel Local. El Decreto-Ley 17/10, de 29 de Julio de 2010, de Organización y Funcionamiento de los Órganos de la Administración Local del Estado, revoca al anterior Decreto-ley nº 2/07, adecuando el cuadro organizativo y funcional de los órganos de la Administración Local del Estado a la nueva figura constitucional.
Los principales ajustes de la Ley 17/10 (http://www.gloobal.net/iepala/gloobal/fichas/ficha.php?id=2496&entidad=Instrumentos_Juridicos&html=1) al nuevo contexto constitucional radican en:
Por último señalar que sería necesario plantear una amplia discusión sobre el paquete legislativo de las autarquias municipales, condición igualmente esencial para la creación de las autarquias. Algunas de las materias son de extrema importancia como es el caso de la legislación electoral autarquica, finanzas locales, competencias y atribuciones de los órganos autarquicos, estatuto del lector local, etc. El proceso de elaboración de la legislación ya está en marcha.
Desde el año 2006, el MAT junto con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), mantienen el Fondo de Desarrollo Municipal (FDM). Este Fondo tiene como objetivo transferir recursos del gobierno central a las Administraciones municipales. En concreto, el propósito es proveer a las Administraciones municipales de los recursos mínimos que les permitan tener la capacidad suficiente para cubrir los gastos del ciclo fiscal y promover un desarrollo social que vaya permitiendo la reducción de la pobreza. El FDM se ha ido destinando a municipios de forma gradual. En un primer momento se ha dirigido a 4 Administraciones municipales que eran objeto del Proyecto de Descentralización Fiscal y Buen Gobierno del MAT y del PNUD. A lo largo de los siguientes años, antes de la celebración de las elecciones municipales, el MAT se ha establecido como meta replicar esta misma experiencia en 37 municipios más de las 18 provincias. El objetivo es capacitar, por lo menos, a un total de 41 Administraciones municipales de las 163 existentes.
Diferentes organismos internacionales, como el PNUD, y de otros Estados, como las Agencias de Cooperación de Estados Unidos, Gran Bretaña o España, están prestando su colaboración en la labor de capacitar a los municipios para realizar en el futuro una gestión local de forma autónoma. Contribución de la Agencia de EEUU para el Desarrollo Internacional (USAID) al proceso de descentralización en Angola:
Desde Julio del 2006, la USAID interviene en 41 municipios de 4 regiones diferentes en la implantación de un Programa de Actuación basado en 3 líneas de acción:
Asistencia técnica y formación para la elaboración y ejecución de planes de desarrollo municipal. Formación a personal técnico administrativo en aspectos relacionados con la elaboración de presupuestos y la gestión de gastos e ingresos públicos. Dotar de un fondo a los municipios para la construcción y rehabilitación de infraestructuras comunitarias como centros de salud, escuelas, canales de riego, etc.
Este proyecto está coordinado también por el PNUD y por el Ministerio de Administración del Territorio (MAT) de Angola, que aporta recursos a través del FDM. Cuenta también, como colaboradores, con dos empresas norteamericanas: CHEVRON -multinacional petrolera- y Lazare Kaplan Internacional -empresa dedicada al sector del diamante-. Proyecto de descentralización y gobernanza local con la colaboración del PNUD:
El proyecto cuenta con una larga trayectoria, tras una primera fase durante los años 2004 y 2007. En abril del 2008 empezó la segunda fase y su finalización está prevista para diciembre del 2013. La dirección ejecutiva del proyecto está encabezada por el MAT y cuenta con la colaboración del PNUD. El enfoque se dirige a la construcción de la capacidad técnica y administrativa de los gobiernos locales y provinciales para que puedan llevar a cabo las funciones transferidas en la correspondiente legislación de referencia, especialmente en lo que se refiere a crear conocimientos y habilidades relacionados con la realización de presupuestos, la planificación y la gestión fiscal de los recursos locales, así como el desarrollo de mecanismos que permiten la participación de los ciudadanos, con especial atención a las cuestiones de género y otros grupos desfavorecidos.
Esta fase cuenta con un presupuesto de 9.400.000 dólares. La mayor parte de los fondos proceden del MAT y del PNUD, pero también parte del presupuesto ha sido donado por las Agencias Estatales de Cooperación de España (AECID) y Reino Unido (DFID). De las actuaciones derivadas de estos fondos se benefician 15 municipios de las provincias de Bie, Uige, Malange, Bengo, Kwanza Norte (5 municipios en cada provincia).
En diciembre de 2008 se elaboró un informe de evaluación del proyecto., según el cual, en general, las actuaciones que más interés habían suscitado a los municipios eran aquellas relacionadas con la capacitación, planificación y realización de presupuestos, y también con la coordinación y gestión. Esto se reflejaba en el número de participantes de los cursos, reuniones y seminarios celebrados para transmitir conocimiento y habilidades. De hecho, ya durante ese año se habían creado los equipos técnicos para iniciar los procesos de planificación estratégica. El impacto de las actuaciones para mejorar la participación y la descentralización fiscal fue relativamente menor. Dada la inexperiencia en procesos de participación por parte de la ciudadanía y de las autoridades locales, así como la ausencia o falta de coordinación de las organizaciones de la sociedad civil con los procesos gubernamentales, los proceso de participación necesitan aún de una mayor institucionalización que permita la interacción de las partes implicadas y crear mecanismos de colaboración y rendición de cuentas.
Intervenciones en desarrollo local de la Cooperación Española en Angola 2009-2013::
La Agencia Española de Cooperación para el Desarrollo (AECID) y diferentes ONGDs (IEPALA, Cruz Roja, Rescate, MUSOL y la Unión Iberoamericana de Municipalistas), colaboran con las instituciones angoleñas en apoyo al proceso de descentralización por varios municipios y provincias de Angola, basado principalmente en el fortalecimiento de las capacidades del gobierno y de la sociedad civil.
La estrategia se basa en la gobernabilidad democrática, participación ciudadana y desarrollo institucional de la Cooperación Española, y prioriza el trabajo en dos ámbitos diferentes como son la Administración Local del Estado y la sociedad civil, buscando incidir sobre dichos ámbitos de forma paralela con actuaciones complementarias como, por ejemplo, el fortalecimiento de las estructuras administrativas descentralizadas (Provincias, Municipios y Comunas) y el fomento de la participación ciudadana en los órganos consultivos de estas estructuras. Para el trabajo en el ámbito del fortalecimiento de capacidades de gestión de los gobiernos locales, a través del proyecto PRODEFIMA se pretende apoyar la labor del Instituto de Formación de la Administración Local (IFAL) en Angola, perteneciente al MAT. Respecto a la sociedad civil, los fondos y las acciones previstas van dirigidos especialmente a los Consejos de Auscultación y Concertación Social (CACS), como órganos colegiados de participación creados por ley, pero también a los foros comunales y municipales constituidos como espacios informales de participación ciudadana.
Todas las actuaciones se desarrollarán en las provincias de Huambo, Bié y Malanje. En total 15 municipios, 4 en Malange, 3 en Huambo y 8 municipios de Bié. Además, se trabajará en Luanda a través del Instituto de Formación de la Administración Local/MAT.
La descentralización en el caso de Alemania se manifiesta en un federalismo a tres niveles de gobierno: el nivel nacional, el nivel regional (los Lander) y el nivel local, cada uno con amplias competencias en su ámbito. Cabe destacar que Alemania cuenta con 16 Lander y casi 9.000 municipios.
El sistema federal se caracteriza por elementos cooperativos, como una cámara de representación regional, el Bundesrat, con prerrogativas legislativas amplias a nivel nacional, así como por su fuerte carácter normativo que regula todo el conjunto de actores.
Los estados federados son soberanos en su organización interna, así como en lo que respecta a la organización de sus municipios, lo que unido a las diferencias en tamaño y población entre unos estados y otros, da lugar a una esa estructura organizativa local con múltiples variaciones.
Aunque el nivel estatal en un principio no puede intervenir a nivel local, se ha asegurado un nivel de homogeneidad entre los municipios, estableciendo unos elementos mínimos que tienen que estar presentes a nivel local. Mediante el artículo 28 de la Ley Fundamental se dispone que todos los municipios tienen que contar con una asamblea municipal democráticamente elegida por los ciudadanos, cuya función es la representación de las demandas de los residentes del municipio y la regulación y realización de las responsabilidades resultantes de su autonomía local.
Por autonomía local se concibe, en este caso, la capacidad y el derecho a la realización responsable de todos los asuntos públicos propios del municipio. Se entiende que la autonomía local no consiste solamente en traspasar las competencias regulativas y de ejecución al gobierno local para que pueda hacerse cargo de los asuntos procedentes de su ámbito, sino también de poner a disposición los recursos suficientes para que esta función pueda ser realizada de manera eficaz. Esa idea se encuentra también reflejada en este artículo de la Ley Fundamental, que garantiza a los municipios el derecho de sufragar recursos impositivos en relación con la fuerza económica de la región, lo que se traduce, principalmente, en la recaudación del impuesto de la actividad económica industrial.
Es importante resaltar la idea de la responsabilidad o corresponsabilidad en la realización de las competencias públicas, ya que significa que no se trata sólo de abastecer a los municipios con transferencias sino de que se hagan responsables también de los ingresos mediante la recaudación de recursos propios. Partiendo del hecho de que los municipios están a cargo de los asuntos comunitarios, una gran parte de sus recursos se emplean a ofrecer los servicios públicos básicos y sociales que exigen los ciudadanos como parte de sus derechos fundamentales.
En general, se puede distinguir entre dos tipos de ejercicio de las competencias locales, y lo que va diferenciar un tipo de otro es la forma de ejecución y la obligación de realizarla. Por un lado, hay competencias que son propias de la autonomía local, y es el nivel local quien define si quiere ejercer esta competencia y de qué manera (por ejemplo; piscinas públicas, bibliotecas, guarderías infantiles, etc.). No hay leyes que obliguen a ejercer estas competencias, y la financiación depende por completo del municipio. Hay otras competencias que son obligatorias por ley, pero los municipios pueden decidir cómo las quieren realizar (protección civil, alcantarillado, cementerios, etc.), y en este caso también recae en los municipios la responsabilidad financiera. Por otro lado, existen competencias obligatorias que son transferidas por ley desde un nivel superior al nivel local, que además establece cómo deben ejecutarse. Estas últimas pueden ser acompañadas por recursos financieros para su ejecución (un ejemplo son las inspecciones de obras). Con la reforma del federalismo en 2008 se han intentado eliminar las competencias compartidas entre diferentes niveles de gobierno para crear más transparencia y mejorar la eficiencia de las actuaciones. Pero esto no siempre es viable; a veces por exigencia ciudadana o necesidad económica el nivel nacional sigue regulando competencias del nivel local.
La problemática situación que ha atravesado Alemania en la última década con el incremento del paro y el envejecimiento de la población ha tenido como efecto un aumento de la demanda de los recursos sociales, que en gran parte son prestados por los gobiernos locales, por lo que la capacidad financiera de los municipios ha quedado muy limitada y dependen para equilibrar sus presupuestos de las transferencias o del endeudamiento, lo cual no le deja mucho margen para otras actuaciones. Otra cuestión que resulta problemática es el impuesto de la actividad económica, que demuestra altas fluctuaciones al depender sensiblemente del desarrollo coyuntural, y contribuye a elevar la competitividad entre los municipios ya que su disminución sirve como incentivo para atraer al sector empresarial. En cualquier caso, la autonomía local no se reduce a la prestación de servicios y a la ejecución de las competencias regulativas. La autonomía local representa, además, la instancia más directa para que el ciudadano pueda expresar sus demandas. La asamblea municipal es el principal órgano representativo en el que recae la función de recoger las demandas ciudadanas. Se pueden destacar dos aspectos de este órgano representativo: por un lado, la diversidad existente en cuanto a la forma organizativa de estos órganos de representación y, por otro lado, el fuerte carácter normativo de prácticamente todos los elementos de la organización, que tiene como resultado un funcionamiento profesional de mucha eficiencia pero que a su vez supone un elemento desalentador para la participación directa de los ciudadanos.
Aunque todos los municipios deben ser regidos por una asamblea de representación popular democráticamente elegida, la forma en la que se constituye esta asamblea depende de cada Estado federado, cuya regulación se encuentra en la Constitución de éste. En general, se puedeN distinguir dos tradiciones en la configuración de la asamblea de representación popular. Por un lado, la tradición de la asamblea del sur de Alemania (süddeutsche Ratsverfassung); y por otro, la tradición del consejo municipal (Magistratsverfassung), ambos se diferencian, principalmente, en la manera en la que eligen su presidente, es decir, al alcalde. En la primera forma, la asamblea y el alcalde son elegidos por elección directa, si bien la elección de asamblea y alcalde no suelen coincidir en el tiempo para garantizar una cierta independencia en las votaciones. Esto transfiere un poder especial al alcalde, que goza de una mayor legitimidad por el voto directo y preside directamente la Administración local. En la segunda forma, el alcalde es elegido indirectamente después de haberse constituido la asamblea municipal, y gobierna de manera colegiada con el consejo municipal, quedando la legitimidad y la figura del alcalde más limitada. En Alemania, el modelo más practicado es el primero, que se ha impuesto después de un proceso de ajuste en los años 90 debido a la incorporación de las regiones de la Alemania del Este. Se supone que la elección directa de la figura del alcalde aumenta también la visibilidad de la política local en su conjunto, y facilita la percepción de los ciudadanos de poder influir directamente en la política, con el consiguiente efecto de aumentar la participación en las elecciones locales. Aunque los datos de las elecciones locales no parecen corroborar esta suposición, ya que la participación es generalmente baja -en torno al 50%-, sea cual sea la forma de elección del alcalde. Además, los candidatos a la alcaldía, en la mayoría de los casos, vienen fijados por los partidos políticos, lo que disminuye la capacidad de decisión real del votante y, por consiguiente, tiene un efecto negativo en la participación.
Respecto a las consejerías de las alcaldías, éstas suelen contar con el apoyo de comisiones especializadas en determinadas áreas (puede haber una comisión de juventud, de protección del patrimonio artístico, etc.). En función de la normativa de cada municipio, las comisiones pueden estar formadas por expertos, pero también por afectados y ciudadanos elegidos por los colectivos a los que se dirigen. Por otro lado, en las ciudades de cierto tamaño, se han creado órganos de representantes de barrio elegidos a la vez que la asamblea municipal. Éstos se ocupan de todos los asuntos relacionados con el barrio o distrito, y dependen de las directrices que se aprueban en la asamblea general, aunque se suelen regular algunas competencias para estos órganos en las constituciones municipales. Además, se les permite disponer de una determinada parte de los recursos con libertad, lo que ha sido aprovechado en algunos casos por estos órganos como vehículo para dar acceso a iniciativas más innovadoras y participativas en el ámbito de su influencia.
En cualquier caso, la tecnicidad y complejidad de las regulaciones en los asuntos públicos locales suponen una barrera difícilmente superable por el ciudadano y exigen un alto nivel de dedicación y compromiso a la persona que quiere participar en la solución de los problemas locales. Por esta razón, aunque existen ciertos elementos que permiten la participación directa del ciudadano en la gestión de los asuntos públicos -principalmente en lo referente a la planificación urbana y los presupuestos-, todavía la participación directa de los ciudadanos a nivel local suele estar muy limitada. Donde más ejemplos de iniciativas populares de participación directa se pueden encontrar es a nivel de barrio o en localidades más pequeñas, que suelen centrarse en materias de planificación urbana y obras públicas, y en algunos casos en el ámbito educativo.
A modo de ejemplo se nos presentan las actuaciones que se han realizado en el distrito de Lichtenhagen, en Berlín, en los últimos años. El distrito de Lichtenhagen mostraba signos de degradación, como se da en muchas otras ciudades grandes, con edificios en mal estado, falta de infraestructuras y servicios y una población de residentes formada en su mayoría por colectivos muy vulnerables (inmigrantes, desempleados, jubilados). Un primer momento de iniciativa ciudadana comenzó con el movimiento okupa, evitando el derribo a gran escala de edificios en degradación, e iniciando, así, un proceso de rehabilitación urbana más sostenible de los barrios afectados y promoviendo amplias posibilidades para la participación de los residentes. Se crearon grupos de afectados -elegidos por los residentes- compuestos por vecinos, propietarios y empresarios del ámbito en cuestión. Estos grupos tienen que ser implicados en todas las decisiones relevantes en relación con el barrio.
Otras experiencias destacables de rehabilitación de barrios se han dado con otros proyectos de ámbito territorial y social (proyectos Urban II y Ciudad Social, principalmente [1]), a través de los cuales se han formado grupos y jurados de ciudadanos que participan directamente en la formulación e implementación de actuaciones y deciden sobre el empleo de los fondos y recursos financieros.
En definitiva, se puede decir que la experiencia de la descentralización en Alemania, después de 60 años, ha generado una Administración local muy eficiente y muy especializada, que ha conseguido resolver los asuntos públicos de la comunidad mediante regulaciones extensivas, pero con el efecto colateral de la dificultad para la participación directa de los ciudadanos. Aún así, y debido al aumento de la complejidad de los asuntos sociales en su seno y la cada vez más limitada capacidad de resolverlos unilateralmente, se van creando formas e instrumentos que permiten a los ciudadanos de intervenir directamente en la gestión de las tareas locales.
® proyectos URBAN II financiados por la Unión Europea para el desarrollo sostenible de ciudades y barrios en crisis (http://ec.europa.eu/regional_policy/urban2/index_es.htm) y proyecto Ciudad Social, promovido por el Ministerio de Transporte, Obras y Planificación Urbana (http://www.sozialestadt.de/programm/) Factores de éxito y riesgo. Retos y desafíos
En primer lugar, hay que señalar que la descentralización del Estado no tiene sentido en sí misma, debe ir acompañada de una serie de objetivos a cumplir para que se pueda hablar de una descentralización exitosa. En definitiva, en un proceso de descentralización, tan importantes son los medios como los fines o metas. Entre las metas habría que destacar las siguientes:
Un empoderamiento de los gobiernos locales (nivel de gobierno más cercano a la ciudadanía).
Un acercamiento de la gobernanza a la ciudadanía.
Un empoderamiento de la ciudadanía a la hora de participar en la toma de decisiones de los asuntos públicos que le afectan.
Una transformación de los gobiernos locales en sujetos activos del desarrollo nacional e, incluso, global.
Una integración regional de los territorios que constituyen un estado.
Para alcanzar estos fines hay que poner en marcha unos medios adecuados que aseguren, además, la transparencia del proceso, así como el consenso y la participación de todos los actores implicados. En concreto, para que el proceso de descentralización tenga éxito se requiere que se especifiquen, a modo de decálogo, las condiciones siguientes:
Una transferencia de responsabilidades desde el gobierno central a los gobiernos territoriales o locales. Los gobiernos locales deben de ser los responsables de la gestión de sus propios asuntos y para ello deben hacerse cargo de una serie de competencias en servicios y políticas públicas locales.
Una efectiva transferencia de recursos humanos, materiales y económicos hacia los gobiernos locales. La descentralización no es posible si se transfieren competencias que no vayan acompañadas de los recursos correspondientes. Sin recursos se deslegitimaría un gobierno local incapaz de cumplir sus funciones ante el ciudadano. La asignación de los recursos a los gobiernos locales debe realizarse, además, de una manera equitativa a los distintos gobiernos territoriales o locales en función de los recursos propios con los que cuentan.
Una transferencia de la toma de decisiones desde el gobierno central a los gobiernos locales que favorezca la autonomía local en la gestión de sus competencias, siempre respetando la Ley.
Una involucración de la ciudadanía local en el proceso de participación política, fortaleciendo así la gobernabilidad democrática. La participación de la ciudadanía cada cierto tiempo en las elecciones locales para elegir a sus representantes en los órganos de gobierno (la democracia representativa) ha de complementarse con una participación más continuada, un seguimiento y la toma de decisiones sobre los asuntos públicos locales (una democracia participativa). En la medida que los gobiernos locales cuenten con tejidos sociales densos y bien articulados se estará en mejores condiciones de favorecer el desarrollo de una democracia participativa capaz de asumir la gestión de las transferencias realizadas en el proceso de descentralización. Una búsqueda de consensos amplios más allá de los intereses particulares, mediante el desarrollo de una capacidad negociadora. La tendencia de estos procesos debe ser fuertemente inclusiva, sin ignorar la diversidad de intereses y de racionalidades existentes entre los actores que participen. Se deben buscar mecanismos de articulación que hagan posible la solución de los problemas considerados como cruciales para la comunidad. En este sentido, es importante la existencia de una categoría de actores que impulse el consenso entre las estrategias de los diferentes actores socio-territoriales (institucionales, empresariales, sociedad civil, ciudadanos), las Agencias de Desarrollo Local son un ejemplo en España.
Superar la lógica vertical-sectorial por la lógica horizontal-territorial. En la lógica centralista, el funcionamiento institucional podría definirse como vertical-sectorial. Esta lógica todavía persiste en algunos Estados, principalmente los latinoamericanos, respecto a la articulación entre los distintos niveles territoriales. Al aplicarse esta lógica se corre el riesgo de que la descentralización se sectorialice y que tengamos en los territorios sectores que se han descentralizado cada uno de forma autónoma. Pero es evidente que estos procesos no generan una integración horizontal de los territorios. No es una descentralización que genere una nueva lógica de tipo transversal, horizontal, territorial, donde los territorios jueguen un papel vertebral, estén articulados con las dinámicas nacionales y sean parte de los proyectos estratégicos regionales. Para avanzar hacia ello es clave el impulso de políticas públicas nacionales de desarrollo territorial.
Una innovación político-institucional. En muchos casos será necesario crear nuevas instituciones mejor adaptadas a las exigencias de la descentralización, sobre todo en lo que se refiere a la participación ciudadana, creando cauces, normas, mecanismos y estructuras que la fomenten. Debe haber un compromiso real de querer reformar todos los niveles de gobierno para adaptarlos a los nuevos requerimientos.
Un enfoque complejo e integral que tenga en cuenta el conjunto de las dimensiones del desarrollo: lo económico, lo social, lo cultural, lo institucional, lo ambiental..., evitando el reduccionismo economicista y la tendencia contraria, de tipo asistencialista, que pretende solucionar los problemas sociales sin apelar a la capacidad local de creación de riqueza.
Con la descentralización, la acción de los gobiernos locales no se limita exclusivamente a la gestión de los asuntos únicamente locales. Estos asuntos no pueden ser desatendidos, pero la descentralización estimula, además, a los gobiernos locales a participar en la satisfacción de necesidades e intereses colectivos no sólo a nivel local, sino a nivel global del conjunto de la sociedad. En este sentido, los gobiernos locales pueden contribuir con su actividad a promover, por ejemplo, soluciones globales para favorecer el desarrollo sostenible. De esta manera, los gobiernos locales se corresponsabilizan, junto a los Estados, en la solución de los desafíos globales, y las relaciones entre gobiernos locales y Estados no se definen ya exclusivamente en términos de distribución de competencias o garantías de autonomía local.
Una conciencia de la especificidad del territorio, construido a lo largo del tiempo por las poblaciones que lo hicieron propio, bajo un contexto único. No hay una única manera de hacer la descentralización. Por tanto, toda estrategia tiene que hacerse a medida de cada Estado o territorio y basarse en un marco analítico claro, con una comprensión integral de los contextos sociales, económicos, políticos e institucionales en cada nivel de gobierno que es afectado por la descentralización.
Un acompañamiento y asistencia a los gobiernos que cuentan con menos recursos, ya sean locales o centrales, para desarrollar y consolidar la descentralización en su sistema de gobierno.
Un compromiso real de las autoridades nacionales, a todos los niveles de gobierno, con el proceso de la descentralización, en definitiva: voluntad política.
Aunque el centralismo ha sido puesto en cuestión durante los últimos 30 o 40 años, la crisis del centralismo puede llevarnos a caer en la trampa de promulgar una descentralización a cualquier precio. Es cierto que la descentralización permite la ampliación de las libertades y derechos, una progresiva incorporación de los sectores excluidos o marginales a las instituciones representativas y un mayor control y participación ciudadana en la actuación de las Administraciones públicas. Sin embargo, no todo es unanimidad en torno a este tema, después de un período en el que la descentralización aparecía como una propuesta de gobierno portadora de mensajes de democratización y desarrollo, se han elevado algunas voces para prevenir contra los efectos perversos o posibles peligros de la descentralización. Los principales argumentos son los siguientes:
Los procesos de descentralización favorecerían la penetración del gran capital multinacional, frente al cual los gobiernos locales no serían capaces de oponer mecanismos de defensa del interés local.
Creer que los procesos descentralizadores generan efectos igualitarios sería totalmente ingenuo, sucedería más bien lo contrario; estas políticas aumentarían las desigualdades entre diferentes grupos sociales, al debilitar mecanismos centrales de compensación.
Con las políticas de descentralización y de autonomía local se produciría un debilitamiento del control del gobierno central que favorecería la constitución de un poder local arbitrario, frente al cual, el ciudadano se encontraría sin posibilidades de defensa.
El entusiasta interés de representantes del movimiento neoliberal o de algunos países de tradición centralista por la descentralización haría pensar que las políticas de descentralización no benefician precisamente a las capas más débiles del sistema. La progresiva descentralización no generaría un mayor interés por lo local entre la ciudadanía. De hecho, la participación electoral a nivel local tiende a disminuir, particularmente en aquellos países donde la democracia y la descentralización parecía estar mejor asentada. Por lo general, los porcentajes de participación en elecciones locales se han estabilizado, pero con frecuencia en un nivel relativamente bajo. En las regiones de Asia-Pacífico, Latinoamérica y Europa Central y Oriental, descartando los países donde el voto es obligatorio y los países con régimen comunista, el porcentaje de votantes tiende a acercarse al 50% (a excepción de Filipinas, con un 80%). En América del Norte, los porcentajes son más bajos todavía, oscilando entre el 10% y el 30% en el caso de Estados Unidos y entre el 30% y 50% en Canadá. Los porcentajes más altos se dan en algunos países europeos como Dinamarca, Finlandia, Italia o Suecia, y en Turquía donde el la participación sobrepasa el 70%, si bien en Europa la tendencia es a la baja.
En la mayoría de países con sistemas formalmente democráticos y con derechos sociales reconocidos, la mayoría de la población no participa en las actuaciones de las Administraciones locales, ya sea por miedo, desinterés, etc. En este sentido, aunque hayan desarrollado procesos de descentralización y autonomía local, se puede hablar de sistemas democráticos "vacíos de contenido", o de baja intensidad. Los ciudadanos se convierten así en individuos con derecho, según los casos, a elegir cada cuatro años cuál será el partido que gobierne en su ámbito local. De esta forma, la democracia local se reduce a las elecciones y éstas se convierten en un plebiscito, donde, cada cierto tiempo, se da la posibilidad de elegir entre varias opciones que luego utilizarán el poder despóticamente. Diversos autores de prestigio han desarrollado estas y otras tesis que alertan sobre algunos riesgos que pueden aparecer con los procesos de descentralización. Hay que estar en guardia ante estos riegos, u otros que puedan surgir, tenerlos en cuenta como desafíos y elaborar estrategias que permitan afrontarlos con éxito. No se trata de anular toda tentativa orientada a mejorar los procesos de descentralización porque pueda tener efectos no deseados. Como ya se ha visto en el apartado anterior, los gobiernos locales que logran acercar la decisión al ciudadano, que mejoran los mecanismos de participación, que generan procesos de integración regional, obtienen buenos resultados del proceso de descentralización. Hay que recordar una vez más que la descentralización no es un fin en sí mismo, sino una herramienta necesaria, un medio para alcanzar las metas que mencionamos más arriba
Sabiendo cuáles son los factores de éxito para la consolidación de un proceso descentralizador, así como los riesgos que implica la implantación de este proceso, estamos en disposición de analizar los retos o desafíos que los Estados deben afrontar para desarrollar un sistema político, descentralizado, democrático y participativo. Se presentan a continuación los principales retos y desafíos:
Se debe analizar qué posibilidades reales tiene en materia de recursos una determinada unidad territorial para resolver los procesos de desarrollo. Todos los niveles territoriales (el central, el regional y el local) tienen posibilidades de colaborar con el desarrollo económico y social, cada uno en su escala. Pero, en muchas ocasiones, los Estados centrales delegan políticas de desarrollo económico y social en los otros niveles territoriales de gobierno sin un estudio previo de las potencialidades existentes y desentendiéndose también de su responsabilidad o de la transferencia de recursos financieros, por ejemplo. Debe favorecerse una coordinación supralocal o interlocal. Los pequeños gobiernos locales que sólo pueden mantener recursos muy limitados siempre van a necesitar la coordinación con algún nivel supralocal o interlocal para poder gestionar sus competencias. La coordinación supralocal supone que una unidad territorial intermedia entre el gobierno central y el local coordine la gestión de algunas competencias, o al menos facilite los recursos necesarios para su gestión a un conjunto de gobiernos locales que, por su tamaño, no tienen los recursos necesarios. La coordinación interlocal sería la agrupación de varios gobiernos locales en un nuevo ente administrativo, a través del cual se puedan gestionar una serie de competencias de manera conjunta en varias entidades locales. Para que haya descentralización, tiene que haber unidades fuertes, capaces de gestionar las transferencias, y si no las hay se deben de coordinar a través de un entre supralocal o interlocal. Deberían dedicarse, en definitiva, mayores esfuerzos al fortalecimiento de las capacidades institucionales de los gobiernos locales.
La promoción y el fortalecimiento de Leyes Marco de Descentralización que establezcan las reglas del juego es de vital importancia para el buen funcionamiento de las políticas de descentralización. Solo a través de un marco normativo legal que regule competencias, transferencias, órganos de coordinación entre diferentes niveles de gobierno, sistemas de toma de decisiones y demás cuestiones relacionadas con las políticas de descentralización, se puede asegurar que el proceso se desarrolle conforme a lo establecido o consensuado.
Sería positivo avanzar en la capacidad asociativa y de diálogo entre los gobiernos locales. Desde estas asociaciones se deberían hacer mayores esfuerzos por construir una visión común en términos conceptuales y promover un debate político más intenso para incrementar la eficacia y el impacto de la descentralización. También deberían de hacer la presión necesaria para asegurarse una mayor capacidad de influencia a la hora de la elaboración de los presupuestos generales de los Estados, sobre todo, en lo relativo al reparto de recursos para la ejecución de las competencias debidamente asignadas a los municipios. Estas asociaciones, además, deberían fomentar el intercambio de estrategias novedosas y buenas prácticas. Bien es cierto que, en la actualidad, muchos países cuentan con asociaciones de gobiernos locales, y que también existen ejemplos de asociaciones internacionales en diferentes continentes y a nivel mundial (ver glosario de instituciones). La elaboración de unos indicadores de descentralización sería crucial para conocer el impacto que está teniendo la descentralización en el desarrollo sostenible y la calidad de vida de los ciudadanos. Se deberían aunar esfuerzos para elaborar de forma consensuada un sistema de indicadores útil que permita evaluar los procesos de descentralización implementados en los diferentes países del mundo. En este sentido, es destacable la experiencia del Banco Mundial, que ha establecido algunos indicadores, como por ejemplo, la existencia de un marco normativo legal que regule la descentralización, plazos para las transferencias, clarificación de las competencias a cada nivel de gobierno, rendición de cuentas a los niveles más altos de gobierno y a los ciudadanos, mejora de los servicios locales (educación, sanidad, abastecimiento de agua, etc.).
Es necesario dar más cabida a la democracia participativa en la gestión de lo local. El presupuesto participativo, la Agenda 21, la planificación urbana participativa o la transparencia de la licitación pública que debiera ser incorporada a los procesos de decisión pública son tan sólo algunos instrumentos de participación ciudadana, y pueden existir muchos otros. En cualquier caso, lo importante es fortalecer la participación ciudadana y ampliar la representación y la participación de minorías o grupos tradicionalmente excluidos de la toma de decisiones como, por ejemplo, las mujeres, que son además las principales usuarias de los servicios públicos locales en muchos países. Los organismos internacionales han presionado para que todos los países mejoren y favorezcan la posición de la mujer en las instituciones y en los procesos de toma de decisión, y en todos los países se percibe que se están realizando reformas políticas y legislativas en ese sentido, si bien con resultados dispares. En definitiva hay que incentivar la participación ciudadana en la toma de decisiones a nivel local, así como la transparencia en la gestión pública municipal. Glosario terminológico
Agenda Hábitat: Fue adoptada por 171 Gobiernos en la Conferencia Global sobre Asentamientos Humanos (HABITAT II), organizada por las Naciones Unidas en 1996 en Estambul (Turquía). La Agenda proporciona una hoja de ruta para conseguir un desarrollo sostenible de las áreas urbanas. En junio de 2001, la Asamblea General de la ONU la revisó y evaluó en una sesión especial.
Agenda 21 Local: Conjunto integrado de programas de acción para promover el desarrollo sostenible en el siglo XXI. Adoptada en 1992 por 178 países en la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro. En la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo (Sudáfrica) entre el 26 de agosto y el 4 de septiembre de 2002 fue ratificada.
Declaración Mundial sobre la Autonomía Local: La Unión Internacional de Autoridades Locales adoptó y proclamó la primera Declaración Mundial sobre la Autonomía Local en su 27º Congreso Mundial en 1985, en Río de Janeiro. Debido a los cambios en la situación social, política y económica, como el colapso de los regímenes totalitarios, aprobó una nueva Declaración en su 31º Congreso Mundial en Toronto en 1993. Ambas Declaraciones quieren ser un modelo para que las naciones logren progresos democráticos más efectivos y mejoren el bienestar de sus pueblos.
Gobernanza: Sistema mediante el cual el sector público gobierna y toma decisiones conjuntamente con una red más amplia de instituciones y actores sociales (sociedad civil, sector privado, etc). Según el Libro Blanco sobre gobernanza europea (Comisión Europea, 2001), los principios que constituyen una buena gobernanza son: apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia. Dichos principios pueden ser aplicados a todos los niveles de gobierno: mundial, europeo, nacional, regional y local.
Gobernabilidad Local: Aplicación de la gobernanza a nivel local de manera que los gobiernos locales se interrelacionan con los actores estratégicos para la toma de decisiones de carácter público o la resolución de conflictos. De este modo, los gobiernos locales promueven la participación de todos los actores del territorio en la toma de decisiones.
Índice de Desarrollo Humano (IDH): Fue creado en 1990 a través del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Su objetivo es medir los progresos generales de un país en tres dimensiones básicas del desarrollo humano y su cálculo, se basa en un indicador social estadístico compuesto por tres parámetros: La esperanza de vida al nacer, el nivel educativo (en función de la combinación de la tasa de alfabetización de adultos y la tasa bruta de de matrícula combinada de primaria, secundaria y superior) y el nivel de vida (medido por le PIB per cápita en dólares).
Municipio: Del lat. Municipium. Entre los antiguos romanos era la ciudad principal y libre, cuyos vecinos podían gozar de los derechos de la ciudad de Roma. Hoy en día se entiende por municipio la fórmula organizativa del Estado que tiene por finalidad administrar los intereses peculiares de la población que vive en su territorio, y prestarle servicios. Los municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades. Para que exista un municipio debe contar con población, territorio y organización.
Plan Estratégico Local: Se trata de una herramienta de planificación que, basada en el diálogo con los principales actores e instituciones de un territorio determinado, define las líneas estratégicas de desarrollo local y los objetivos a alcanzar en un plazo de tiempo determinado, por lo general de unos 10 años.
Plan de Ordenación Territorial o Urbano: Se trata de un instrumento que poseen los gobiernos locales o municipios para planificar y ordenar su territorio, especificando en qué terrenos es posible construir y qué usos darle a los mismos: residencial, industrial, comercial, terciario, zonas verdes, etc. Es común que en este ordenamiento se integre una planificación socioeconómica y principios de sostenibilidad ambiental, por lo que acaba siendo un instrumento esencial a tener en cuenta en las planificaciones estratégicas.
Presupuesto participativo local: Se trata de un proceso participativo mediante el cual el destino de un porcentaje de los recursos financieros de un gobierno local es asignado directamente por los ciudadanos. La experiencia de Porto Alegre (Brasil) fue pionera en el desarrollo de este proceso participativo y desde entonces numerosos gobiernos locales han implementado este tipo de procedimientos que incrementan la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas, como por el ejemplo, el Estado indio de Kerala o en España las ciudades de Albacete o Getafe.
Planificación participativa: En la actualidad, muchos procesos de planificación (Planes Estratégicos, Agendas 21, Presupuestos participativos), se realizan a través de procesos consultivos con la ciudadanía y otros actores implicados en un territorio determinado. La planificación participativa supone una ampliación de la democracia local hacia una democracia participativa a través de la cual la ciudadanía se siente participe de las decisiones y, en consecuencia, la planificación adquiere un mayor grado de eficacia puesto que responde a las necesidades reales de los ciudadanos.
Subsidiaridad: Principio por el cual las decisiones sobre las responsabilidades públicas deben tomarse en el nivel más próximo a los ciudadanos a fin de garantizar la eficiencia de las mismas. A través de este principio se justifica la transferencia de competencias de un gobierno central a los gobiernos locales.
Asociación Chilena de Municipalidades (AChM): Fundada el 10 de mayo de 1993, agrupa los municipios chilenos para apoyarles en la profundización de la democracia, la descentralización, la mejora y la modernización de la gestión local.
Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (UCGL): Organización constituida en París en 2004, siendo la mayor asociación de autoridades locales del mundo, con más de 1.000 ciudades y 112 asociaciones en 95 países. Sus objetivos son representar a nivel mundial a los gobiernos locales autónomos y democráticos, promoviendo sus valores, objetivos e intereses ante la comunidad internacional.
Confederación Nacional de Municipios de Brasil (CNM): Fundada en 1980 por dirigentes de federaciones, asociaciones estatales y microrregionales con el objetivo de constituir un espacio representativo para defender los intereses institucionales de los municipios, principalmente a nivel nacional, y para promover el fortalecimiento de la autonomía local.
Conferencia Africana sobre la Descentralización y el Desarrollo Local (CADDEL): Su propósito es contribuir al avance de la descentralización en todos los países miembros mediante unas directrices consensuadas.
Conferencia Centroamericana por la Descentralización del Estado y el Desarrollo Local (CONFEDELCA): Se viene desarrollando anualmente desde año 2001. Destaca la realización en abril del 2007, en la ciudad de San Salvador, del Primer Foro de Autoridades Locales de Centroamérica (FALCA), con la participación de cerca de 400 alcaldes de la región.
Conferencia Nacional de Municipios de México, Asociación Civil (CONAMM): Fundada en febrero de 2009 tras la fusión de varias asociaciones municipalistas mexicanas: Asociación de Municipios de México AC (AMMAC), Asociación de Autoridades Locales de México AC (AALMAC) y Asociación de Alcaldes de Acción Nacional AC (ANAC).
Grupo Asesor de Expertos en Descentralización (AGRED): Grupo de expertos en descentralización constituido por el director ejecutivo de UN-HABITAT, según lo acordado por la Resolución 19/12 de su Consejo de Gobierno. Su misión es asesorar en el diálogo internacional sobre descentralización mediante el desarrollo de recomendaciones y documentos de buenas prácticas.
Federación de Municipios del Istmo Centroamericano (FEMICA): Organización regional sin fines de lucro, creada en septiembre de 1991 e integrada por los municipios, asociaciones, uniones, ligas y federaciones centroamericanas, ya sean nacionales, regionales, departamentales o provinciales. Su objetivo es promover los intereses del municipio en Centroamérica, para fortalecer el municipio moderno con capacidad gerencial y poder político, impulsando procesos de desarrollo y estrategias de combate a la pobreza. Promueve, además, un nuevo ordenamiento estratégico político-administrativo al interior de los países, orientado a la descentralización del poder de las funciones del Estado y de la gestión de los recursos públicos.
Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP): Asociación de entidades locales y regionales creada en 1985 y que agrupa ayuntamientos, diputaciones, consejos y cabildos insulares de España. Fomenta y defiende la autonomía de las entidades locales, les presta asistencia técnica y apoyo, representa y defiende los intereses generales de éstas ante otras Administraciones públicas. Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales (FLACMA): Organización cuyos objetivos son: fortalecer los gobiernos locales, ciudades y asociaciones nacionales de gobiernos locales latinoamericanos, representarlos, servir de interlocutora y establecer vínculos de cooperación con instituciones que trabajan para promover el desarrollo y la democracia local.
Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR: Órgano institucional del Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Fue creado en 2004, aunque empezó a funcionar en junio de 2007 como ente consultivo para estimular el diálogo y la cooperación entre autoridades de nivel municipal, estatal, provincial y departamental.
Instituto de Fomento y Asesoría Municipal de Costa Rica (IFAM): Institución autónoma creada en 1971 con el objetivo de fortalecer el régimen municipal, estimulando el funcionamiento eficiente del gobierno local y promoviendo la mejora de la Administración pública local. Concede préstamos a las municipalidades, sirve de agente financiero para éstas y, entre otras funciones, actúa como organismo central de compras de materiales y equipo.
Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal de México (INAFED): Es una institución de la Secretaría de Gobernación del Gobierno federal de México que desde 2002 promueve el federalismo en el país e impulsa la descentralización y el desarrollo municipal, con pleno respeto a la soberanía de los Estados y autonomía de los municipios.
Red Interafricana para la Descentralización: La Red Interafricana fue fundada en Dakar en febrero de 1998. La Red adoptó la llamada "Declaración de Dakar", en la que se establecían los principios de acción en lo que respecta a la colaboración con los ayuntamientos en aras de un desarrollo urbano más sostenible. La declaración incita, además, a la realización de iniciativas tangibles: creación de redes de habitantes, organización de talleres de intercambio, creación de una universidad de los ciudadanos y formación de un Observatorio Africano de la Descentralización.
Red Interamericana de Alto Nivel sobre Descentralización, Gobierno Local y Participación Ciudadana (RIAD): En su primera reunión, en 2002, se emitió la Declaración de la Ciudad de la Paz sobre Descentralización y Fortalecimiento de las Administraciones Municipales y Regionales y de la Participación de la Sociedad Civil. Entre sus objetivos se encuentran: promocionar la democracia, la consolidación de la gobernabilidad democrática, el papel de la sociedad civil y de las organizaciones de los gobiernos locales en el seguimiento. Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA): Su objetivo es promover y unir a los gobiernos locales democráticos del mundo. Sus miembros se benefician del intercambio de experiencias con otros actores, así como de la información de actividades de desarrollo gubernamental a nivel local, regional e internacional. La información y servicios son proporcionados a través de 7 Secciones Regionales, así como directamente de la Secretaría Mundial.
Aunque son muchas las razones que nos llevan a publicar esta Guía, con el fin de que, además de explicarnos, podamos contribuir a que los usuarios contextualicen mejor el fenómeno complejo de la Cooperación Descentralizada y las implicaciones en ella del Poder Local, vamos a utilizar un conjunto -articulable- de puntos de referencia que, aún sin desarrollar en toda la amplitud que por sí mismos ameritan, sirvan como pistas de orientación para la construcción de un pensamiento crítico que es necesario aplicar sobre esos grandes polos, con el fin de ver si, entre muchos, somos capaces de contribuir a reorientar el horizonte de futuro que los pueblos con sus Sociedades Civiles y la transformación democratizadora de sus poderes locales, necesitan...
Algunas notas sobre el Municipio, que sirven para despertar curiosidades y sanas inquietudes...
Los romanos llamaban municipium a la ciudad principal y libre que se gobernaba con sus propias leyes y cuyos habitantes eran vecinos (del latín vicinus = cercano, próximo...; que procede a su vez de otra voz, vicus = lugar/barrio) y podían obtener los privilegios y gozar los derechos de la Ciudad de Roma. Por extensión, se llamó municipio al edificio -a las Casas consistoriales- como materialización construida de aquello que representa a la totalidad de la Ciudad. Esas casas alcanzan una importancia grande en la Edad Media; solían situarse en la plaza central del Mercado, donde la vida de la ciudad era más activa, visible y vivible, compartida... (Existe una tendencia entre los seres humanos: para entender mejor la realidad y para comunicárnosla -es decir, para entendernos entre nosotros- necesitamos (?) concretar e incluso personalizar o materializar aquello que aparece como abstracto en nuestra comprensión y relaciones -aunque, también, hay un peligro de pseudo-concreción que frena o impide el pensamiento y la reflexión creativa...-). Los municipios-edificios se construyen compitiendo con los palacios de la nobleza, las casas señoriales y los grandes conglomerados de la jerarquía clerical..., y como signo y exponente del afán de liberarse de la dominación que dichas estructuras de poder ejercían sobre/contra el pueblo y los siervos... Aunque hay diversidad de formas en la edificación de esos municipios, casi todos tiene una gran sala común -Sala de Plenos- donde podían reunirse en concejo a todos los ciudadanos (en concilio abierto; el concilium es la reunión en congreso para tratar algún asunto común, debatirlo y acordarlo para el bien de todos -¡curioso lo que ha pasado con los concejales y las concejalías..., y su apropiación!-). Si no había sala donde cupieran todos se reunían en la plaza, bajo algún árbol señero que diera sombra a los antepasados; una torre o campanario para convocar a la población; un reloj para marcar los tiempos en los que la ciudadanía se miraba para ver el correr de las horas, ajustar las tareas a cumplir en el trabajo y la convivencia; y una plaza donde se reunían los mercaderes, los artesanos y los vecinos para consensuar o debatir los asuntos... del Bien Común.
Una descripción no física sino social del Municipio sería: es una sociedad o comun-idad necesaria donde se organiza la convivencia ordenada y armónica dentro de un determinado territorio, en el que se da un alto grado de asentamiento con vocación de que llegue a ser cuasi-definitivo; tiene identidad y personalidad reconocida -jurídica- y está pensado para dirigir de forma ordenada asuntos con fines públicos que transcienden la esfera tanto de la familia (espacio social más individualizador por su relación fuerte de naturaleza afectiva interpersonal e íntima), como de las unidades territoriales mayores (provincias, regiones, Estados, reinos...). El Municipio es manifestación del principio de socialidad y de sociabilidad; crea lazos especiales dirigidos a establecer/compartir el bien común, de forma ecuánime por todos los vecinos-ciudadanos, que viven juntos y se expresan con sentimientos de pertenencia: somos de tal....
En el Municipio se dan todas las dimensiones del común positivo; se convierte en una entidad social, pero también lo es jurídica y política; y en cuanto que en él se concentra una actividad económica de producción, intercambio y consumo, es unidad económica fundamental que, si logra organizarse comunitariamente, se constituirá como unidad de desarrollo comunal -territorial y local- imprescindible para la organización, desde abajo y desde dentro, de la convivencia ordenada. En el municipio, y de forma consensuada -también desde abajo y desde dentro-, surge la autoridad que gobierna rotatoriamente el común de toda la ciudadanía.
Se ha ampliado (o ¿se ha reducido?) la significación del Municipio al Ayuntamiento y a la Corporación Municipal. Esas relaciones-reducciones deben analizarse y descubrir sus causas, no tanto las históricas como las actuales y vigentes, así como la filosofía y pragmática en las que se sostienen (o tratan de apoyarse). También convendría explicar por qué razón en los tratados del Derecho -que es la plasmación en normas y leyes de los acuerdos más generales que aceptamos los humanos en un determinado espacio y tiempo-, la especialidad del Derecho (con su raíz en la Justicia..., en lo Justo) que rige la vida del Municipio se le ha encomendado al Derecho Administrativo, dependiente de los Derechos Mayores.
Otras breves notas[2] para inducir a reflexionar sobre Municipalismo y Cooperación Descentralizada
Cuando se habla de Municipalismo y, más en concreto, de cooperación municipalista, en la práctica -fundamentalmente europea y latinoamericana- (es algo más que curioso que las zonas más pobladas del mundo, y donde se concentran los asentamientos humanos más grandes y consolidados, sea en Asia -con más de 4.000 millones de habitantes- y en África -con más de 800 millones-, pero al hablar de municipios -con sus parecidos o sinónimos- se fijan en Europa y América que, entre ambas, no llegan a los 1.700 millones, y no unidos...) todo el mundo entiende que se trata de apoyar -o interrelacionar: apadrinamientos, hermanamientos entre municipios...- a los aparatajes gubernativos y los soportes administrativos de esos asentamientos, no a los pueblos, ni a las comunidades, no a la Sociedad Civil, sino al mecanismo (en muchas ocasiones meramente informático -aparatos y formación- para ejercer con más eficiencia el tipo de relación que bajo mil formas de dominio/subordinación se ejerce sobre el pueblo, contra el pueblo, sin el pueblo, por y para el partido o formación política que detenta el poder (sería importante recoger las informaciones y analizar las razones de la corrupción de caudilletes, de caciquismos de muchos de los munícipes que se han apropiado -democráticamente (?)- de los Municipios en países democráticos altamente consolidados...). ¿Es exagerado afirmar que el resultado eutro de tal cooperación es: el aparato administrativo se ha convertido en soporte y arma del aparataje político...?, ¿podría generalizarse, sin absolutizarla, esta ecuación...?.
Sería intelectualmente -¿y políticamente?- prudente que mientras no existan garantías suficientes de que al decir que se hace Cooperación al Desarrollo a través del apoyo inter-municipal, se asegure que todo ello repercute directamente en las Comunidades -de aquí y allá- que conforman la esencia integral y total del Municipio; debería estarse atento para no llamar Cooperación Descentralizada a lo que hacen corporaciones locales, alcaldes, concejalías, municipios sueltos o fondos municipales (en España hay 9 o 10 y suelen integrar, también, a Cabildos, Diputaciones e incluso Gobiernos autonómicos...) que dicen hacer cooperación al desarrollo sin condiciones para que así sea. De ahí la reticencia que algunos analistas y centros de estudio -quizás el nuestro, también- tienen para relacionar-vincular-confundir la llamada Cooperación Descentralizada y la Municipal o para no admitir la reducción que se usa, de forma interesada, sobre que la cooperación técnica -formar informáticos y donar ordenadores- es neutra... y que su uso, bueno o regular, depende de los políticos.
Alguna información complementaria para situar el discurso de esta nueva Guía
Sobre Cooperación Municipal publicamos a principios de 1991 una Guía -que se distribuyó a casi todos los municipios del Estado en los cuatro idiomas-, y en su capítulo tercero, hacíamos un recuento breve de la historia -en aquel momento muy reciente- de la cooperación municipal[3] , y recogíamos los hitos de esa Cooperación Municipal que en aquel momento no había quedado intencionadamente reducida a la mera cooperación intermunicipal que, de hecho y en la práctica, ha resultado ser distinta (¿contraria?) a la Cooperación Descentralizada..., ni a la mera cooperación no gubernamental a la que ha quedado reducida buena parte de las prácticas llevadas a cabo por las convocatorias públicas de los Municipios que dicen hacer cooperación al desarrollo. Tenía como finalidad animar a los Entes locales, a sus instituciones y a las Sociedades Civiles comunitarias a que se movilizasen e hicieran Cooperación al Desarrollo; de hecho, esa Guía y algunos de los Encuentros que promovimos en aquellos años fueron prehistoria consciente del amplio movimiento de implicación de muchos municipios y sus comunidades en la Cooperación al Desarrollo. Si bien, el análisis pormenorizado de ese fenómeno, hoy alabado y cantado tanto por la OCDE y su CAD, como por la Unión Europea y por la oficial española, valorándolo como importante, debemos decir que está muy lejos de cumplir los objetivos o principios que estuvieron en el nacimiento consciente y perfectamente diseñado de la Cooperación Descentralizada que surgió como eacción alternativa complementaria y no competitiva a las otras tres formas de cooperar que el Norte llevaba -y lleva- a cabo con los países del Sur: multilateral, bilateral y no-gubernamental (esa alternatividad no ha funcionado... porque no se ha buscado).
Sobre Cooperación Descentralizada: la Comunidad Europea tenía una historia fuerte en torno a la Descentralización del Poder que, de alguna manera, influyó sobre la Cooperación Descentralizada que, sin embargo, como tal, la Comisión incorporará tarde y no bien... (a finales de la década de los 80 -1989- con motivo de la revisión de la Convención de Lomé...). Veamos algunos momentos de ese proceso en el que estamos metidos, junto a muchos más: El comienzo de todo está en el Programa Solidaridad Agua que la Comunidad Europea -así se llamaba- lanzó tratando de movilizar fondos económicos y técnicos de las Entidades Locales, por ser un campo bien conocido por ellas que, en sus Municipios -territorio y comunidad- habían intentado afrontar y solucionar: problemas de acopio, canalización, potabilización, saneamiento, etc, que tenían al Agua como elemento central e insustituible y del que ya entonces se detectó que sería -hoy lo es gravemente- un bien escaso a proteger y cuidar. Dirigió aquel llamamiento a las dos edes europeas oficiales que se diferenciaban por su posición política y se repartían los agrupamientos de Municipios: La Federación Mundial de Ciudades Unidas y la Unión Internacional de Autoridades Locales. Aquel llamado se definió como cooperación intermunicipal.
Ese mismo año, el alcalde de Madrid convoca una conferencia de Ciudades ante/contra el Hambre en el Mundo; en ella participan representantes de ciudades más o menos progresistas, directores de centros de estudio y un reducido número de ONGs españolas y europeas. Fue un sentir común que estamos ante el más grande y más grave problema de la historia de la humanidad ¡hay que hacer algo!, ¿qué?....
En Florencia (octubre de 1983) se convoca una Conferencia sobre Ciudades y Cooperación al Desarrollo para estudiar qué sería lo propio y específico que los poderes locales y sus comunidades podrían hacer en favor del Desarrollo de los Pueblos y localidades de los países del Tercer Mundo... (fue importante).
En septiembre de 1985, la Unión Internacional de Autoridades Locales, una de las Redes -entonces aún no se llamaban así- de poderes locales, convoca la I Conferencia sobre Ciudades y Desarrollo, recogiendo los acuerdos de Florencia, experiencias variadas y problemáticas abiertas -con críticas lúcidas a las tres formas de hacer Cooperación...-, con el propósito de llegar a diseñar acciones conjuntas entre ONGs de la Sociedad Civil (ni todas, ni las mayoritarias) y entes locales que hayan experimentado y gozado de la descentralización del poder político, para una Cooperación al Desarrollo de los Pueblos del Tercer Mundo, y empezar a compartir experiencias válidas que podrían ser útiles en sus procesos emancipatorios....
En enero de 1986, España ingresa en la Comunidad Europea. En ese tiempo sólo había en España 8 ONGs que hacían Cooperación al Desarrollo (6 de la Iglesia Católica, una internacional que había venido desde el Reino Unido para hacer apadrinamientos de niños, y una civil que había nacido en América Latina y desde 1956, en tiempos de clandestinidad, había trabajado en el apoyo a la descolonización de los pueblos africanos...). A menos de 25 años de entonces son más de 2.000 las ONGs de desarrollo; en general, permanecen las tendencias en porcentajes similares... En junio de 1988, el Consejo de Europa convoca una Conferencia sobre Interdependencia y Solidaridad, se celebra en Madrid y en ella se recomienda la Cooperación Descentralizada -así llamada y reconocida-.
En 1989, bajo el auspicio de la FEMP (Federación Española de Municipios y Provincias), se celebran en Valladolid unas primeras Jornadas sobre la Cooperación al Desarrollo de las Corporaciones Locales. Se podrían señalar estas jornadas como el comienzo de la divergencia -más o menos consciente- que se irá dando entre una verdadera Cooperación Descentralizada y la mera Cooperación Municipalista; pero esta opinión sólo la mantenemos nosotros, tras analizar lo que sucedió y tal como lo vivimos en las Jornadas -por invitación de D. Tomás Bolaños, a la sazón alcalde de Valladolid y quien admitió más favorablemente el llamamiento de Colonia dentro de la FEMP y en su Comisión de Cooperación-. En ese mismo año 1989, con motivo de la revisión de la Convención de Lomé, la Comisión Europea, en el cuerpo de su discurso (Art. 290 y 251 A-E) y destacando su dimensión instrumental, incorpora para los países ACP la expresión -y línea posible- de la Cooperación Descentralizada (desviándose en algo de los objetivos propuestos cinco años antes y acomodándola a la significación de la cooperación de los municipios como donantes, bien directamente, asimilándolos a la cooperación municipalista, o a través de ONGs, como había hecho -e inducido a hacer- Europa desde que descubre y magnifica la acción de las ONGs -fundamentalmente con el FED, que aplica la Tercera Convención de Lomé-).
El respaldo de Europa, aunque tardío, dio nuevas fuerzas a este tipo de Cooperación. En los principios que Europa recoge-propone como específicos de la así llamada Cooperación Descentralizada se apunta una voluntad de acercamiento a los principios que habían sido definidos por sus fieles lanzadores en torno a Colonia (1985): Movilizar a las poblaciones y tomar más y mejor en cuenta sus necesidades, aspiraciones y sus prioridades... Reforzar y fortalecer el lugar, papel y capacidades de la Sociedad Civil Organizada en todo el proceso de Desarrollo.
Favorecer el desarrollo económico y social (durable y equitable -hoy diríamos sostenible y equitativo, o al menos no desigual ni excluyente-) por medio de la participación activa de las poblaciones del Norte y del Sur. Esos principios, aparentemente elásticos, se concretan más al recomendar los elementos estratégicos para una buena Política de Cooperación Descentralizada:
Desarrollo de capacidades institucionales y humanas como elemento central de las acciones diseñadas.
La participación de las poblaciones en los procesos de desarrollo que les afectan, dando paso a lo que ya venía teorizándose en torno al Desarrollo Participativo[4].
El apoyo a los procesos de Descentralización política, administrativa y financiera en los Estados del Sur.
Sin embargo, no se han propiciado los mecanismos ni instrumentos para llevar a la prácticas esos factores estratégicos.
Da la impresión de que la Comisión Europea no se atrevió a explicitar -o no lo creyó de su competencia- que para llevar a cabo una correcta Cooperación Descentralizada debería inducirse a que los Entes Descentralizados, desde la experiencia positiva de la descentralización del poder político del Estado -que tenían muchos en varios Estados...-, tenían que implicarse directamente aportando no sólo su dinero, sus consejos u orientaciones, sino su poder para contribuir a transformar el ejercicio de ese poder político en función del protagonismo de la Sociedad Civil Organizada (diríamos hoy: otra concepción del poder es posible). Tampoco explicitó el tema de la Democracia Participativa directa como forma no sólo de hacer cooperación sino de organizar el gobierno y gestión del poder local y del Desarrollo Local con sostenibilidad que, además de las dimensiones económica y social con sus correspondientes tecnologías y técnicas, tiene las dimensiones estrictamente políticas y culturales que deben ser integradas en la Unidad de Desarrollo identificado, diseñado y ejecutado por esa Sociedad civil al servicio de la cual se pondrá el poder local que tiene la responsabilidad de conducir democrática y coordinadamente todo el proceso y hacerlo sostenible.
Después, la Comisión ha puesto en marcha, en coherencia con su política y burocracia de AOD en todas sus líneas, pero fundamentalmente en las que tienen que ver con los países ACP -Lomé IV y Cotonou- y América latina, programas de apoyo a la Cooperación Descentralizada conforme sus criterios y ajustada a su capacidad de influencia o poder -sobre todo económico y político (habría que analizar, con todos los instrumentos metodológicos, el alcance y concepción de lo político ajustado a la práctica europea en estas relaciones; ¡no es inocente!)- que fomentan de forma prioritaria las relaciones institucionales y su pretendido fortalecimiento, generando como resultado directo la potenciación de los aparatajes municipalistas sin preocuparse ni apoyar la potenciación de las Sociedades Civiles Organizadas del Norte -donante y experimentado- y del Sur -receptor y beneficiario de recursos y experiencias-. Sigue siendo sintomática la actitud de Europa y sus aparatajes comunitarios en el tratamiento de todas las relaciones que engloba en la AOD y Cooperación con los pueblos del Tercer Mundo -en múltiples ocasiones en contradicción flagrante con su discurso-. A partir de ello, creemos que es legítimo dudar de la inocencia de tales políticas, más cuando en muchos de los ámbitos académicos y en algunos de los espacios políticos europeos, desde hace tiempo, se viene cuestionando a fondo y desde la raíz las concepciones del Poder y su aplicación a las Relaciones oficiales que Europa (?) llama Relaciones Internacionales. En éste, como en otros muchos campos, sigue pendiente, al menos, la descolonización del discurso, del pensamiento, de la azón científica y, sobre todo, de la supuesta azón política...
Como consecuencia de todo ese proceso, la filosofía naciente de la Cooperación Descentralizada con los tres objetivos perfectamente definidos y racionalmente justificados, ha quedado arrumbada y sin posibilidades de emerger; tendrá que apoyarse en las Redes sociales y los Movimientos de la Sociedad Civil y plantearse, como objetivo político de su incidencia y luchas, cambiar la naturaleza de las Relaciones Internacionales y de la Cooperación y cambiar los discursos, consciente de la dificultad de luchar contra un poder internacionalizado con muchos recursos económicos y con un interés político claro de moverse en exclusiva en los ámbitos de las instituciones oficiales.
A mediados de la década de los 90 nos decidimos a editar un Manual de Cooperación Descentralizada en colaboración con la Confederación de Asociaciones de Vecinos de España, con quienes contribuimos a que se crease una ONG de Desarrollo que se llamó Vecinos del Mundo sin Fronteras. ¡Quedó en eso!
Después le han seguido otros dos manuales dentro del Proyecto Mirando al sur y Claves para un Desarrollo Local Participativo. Los resultados están construyéndose...
Esperamos que esta Guía sirva para conseguirlos, aún conscientes de que el enemigo es mucho más fuerte, aunque no tenga más razón...
® Sacadas de una larga experiencia de trabajo en el mundo de la Cooperación al Desarrollo. Dudas que nosotros no tenemos aclaradas y que presentamos en esta Guía para que entre muchos busquemos más luz.
® Como era nuestra, o fruto de nuestro trabajo, podemos copiarla, eso sí citando la fuente: Guía Municipal para la Cooperación, con el subtítulo La solidaridad Norte-Sur, un reto para las instituciones locales.
® Sobre Desarrollo participativo, ver amplia Bibliografía en Massimo Tommasoli El Desarrollo Participativo(Iepala-Editorial).

References: artículo 5
 artículo 11
 artículo 241
 artículo 242
 artículo 30
 artículo 270
 artículo 297
 artículo 298
 artículo 299
 artículo 300
 artículo 302
 artículo 304
 artículo 323
 artículo 340
 artículo 275
 artículo 1
 artículo 84
 artículo 5
 artículo 19
 artículo 28
 resolución 
 Resolución 
in fine