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L ESERCIZIO DELLA LIBERTÀ RELIGIOSA IN ITALIA - PDF
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1 PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI UFFICIO DEL SEGRETARIO GENERALE Ufficio Studi e Rapporti Istituzionali USG 2 L ESERCIZIO DELLA LIBERTÀ RELIGIOSA IN ITALIA Presidenza del Consiglio dei Ministri DIPARTIMENTO PER L INFORMAZIONE E L EDITORIA
2 Presidenza del Consiglio dei Ministri UFFICIO DEL SEGRETARIO GENERALE Ufficio Studi e Rapporti Istituzionali L esercizio della libertà religiosa in Italia Luglio 2013
3 PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI UFFICIO DEL SEGRETARIO GENERALE - Ufficio Studi e Rapporti Istituzionali A cura: Anna Nardini e Iole Teresa Mucciconi Hanno collaborato: Stefania Campana e Stefano Crescenzi Consulenza: Paolo Valvo, Università Cattolica del Sacro Cuore - Milano Grafica di copertina: Dott.ssa Stella Lanzi
4 Indice 1 Introduzione 1.1 Destinatari e obiettivi del lavoro...pag Quadro costituzionale e normativo Soggetti 2.1 La Chiesa cattolica: il Concordato Confessioni religiose diverse da quella cattolica: le intese Regime giuridico per le confessioni religiose prive di intesa Il riconoscimento della personalità giuridica degli enti di culto Aspetti della libertà religiosa 3.1 Divieto di discriminazione religiosa e libertà di espressione Matrimonio Scuola, Università, Seminari e istituti di formazione del clero e dei religiosi Assistenza spirituale Festività religiose Edilizia ed edifici di culto Regime tributario e finanziamenti Trattamento delle salme e sepoltura Alimentazione e macellazione rituale
5 1 Introduzione 1.1 Destinatari e obiettivi del lavoro L affermarsi del pluralismo religioso pone quotidianamente le istituzioni dinanzi a casi che riguardano la concretezza della vita personale e familiare dei cittadini, italiani, comunitari e non, che si evidenziano per la loro novità e per la comune caratteristica di avere origine da una appartenenza religiosa. Anche di fronte a situazioni che fanno parte della dimensione ordinaria della vita umana, come l alimentazione o (per quanto tragica) la sepoltura, o ad altre che invece attengono a circostanze straordinarie (come la restrizione in un carcere), ci si può trovare dinanzi all esigenza di assicurare l esercizio del diritto di libertà religiosa. Non sempre si è preparati. E noto, la dimensione spirituale tocca corde profonde dell identità personale e, per tanti, anche comunitaria e la rivendicazione di spazi e diritti, operata da altri a volte muove una reattività, tanto paradossale quanto in profondo contrasto con le premesse stesse delle reazioni. Le istituzioni più vicine ai cittadini, i municipi innanzitutto, sono chiamati a svolgere il ruolo fondamentale di veicolo di conoscenza, di normalizzazione delle situazioni, di integrazione delle diverse anime della cittadinanza che vive nel proprio territorio. Un ruolo quindi che deve necessariamente essere illuminato e che trova il suo punto di luce nei principi e nelle garanzie costituzionali, cornice e condizione per una convivenza pacifica e rispettosa delle esigenze più profonde dei singoli e delle comunità familiari e sociali in cui vivono. Si ritiene utile, pertanto, proporre un piccolo compendio degli aspetti della libertà religiosa oggetto di disciplina normativa, per esporne in modo sintetico ma speriamo esaustivo i contenuti. Uno strumento di lavoro, quindi, che possa servire da primo orientamento a quanti, a partire dai soggetti istituzionali chiamati a garantire l applicazione della normativa, si trovano a dover rispondere ad una esigenza magari inedita per la comunità rappresentata. I destinatari possono poi essere le stesse comunità religiose, specie se di nuova origine: in tal caso ci auguriamo che il volume possa essere veicolo di trasmissione della nostra cultura, che esprime nel diritto, seppur in maniera sempre imperfetta, i valori di libertà e uguaglianza universale, che non di rado sono propri delle stesse religioni. 5
6 1.2 Quadro costituzionale e normativo La libertà religiosa in Italia è garantita dalla legge fondamentale dello Stato, la Costituzione, sulla quale poggia l intera normativa vigente in materia e alla salvaguardia dei diritti in essa contenuti sono ispirate le modalità attraverso cui lo Stato regola i propri rapporti con le diverse confessioni religiose presenti sul territorio italiano. Anteriormente all entrata in vigore della Costituzione repubblicana, l articolo 1 dello Statuto Albertino del 4 marzo 1848 (divenuto nel 1861, in seguito al processo di unificazione nazionale, costituzione del Regno d Italia) definiva la religione cattolica, apostolica e romana la sola religione dello Stato, prefigurando sul piano formale uno Stato confessionale con un regime di tolleranza per gli altri culti. Non si poteva dunque parlare di libertà religiosa nel senso odierno del termine, anche se parallelamente allo Statuto la c.d. legge Sineo del 19 giugno 1848 stabiliva che la differenza di culto non formava eccezione al godimento dei diritti civili e politici e all ammissibilità alle cariche civili e militari. Nonostante la forma confessionista dell articolo 1 dello Statuto, tuttavia, i rapporti dello Stato con la Chiesa nell Italia unita furono improntati fin da subito a un rigido separatismo dai toni spesso apertamente anticlericali (conformemente alla legislazione di tipo giurisdizionalista già attuata dal primo ministro Cavour nel Regno di Sardegna), tendente a ricondurre la Chiesa al diritto comune. Tale impostazione separatista si tradusse in più di un occasione nella compressione di alcuni diritti fondamentali (a cominciare dal diritto di associazione) e nell ingerenza dello Stato nell organizzazione interna della Chiesa che, peraltro, contestava il processo unitario. Nei decenni successivi si assistette a un lento ma progressivo miglioramento dei rapporti tra lo Stato e la Chiesa, fino ad arrivare negli anni del fascismo a una fase di ri-confessionalizzazione (e di compressione dei diritti garantiti alle confessioni minoritarie) dello Stato italiano, avvenuta tramite la regolamentazione privilegiata dei rapporti dello Stato con la Chiesa cattolica (conclusione del Trattato e del Concordato con la Santa Sede nel 1929) e con la parallela adozione di misure legislative volte a disciplinare i rapporti con i c.d. culti ammessi (la legge 24 giugno 1929, n che riprendeva il contenuto dell articolo unico della legge Sineo e il regio decreto 28 febbraio 1930, n. 289). Solo con la redazione, l approvazione e l entrata in vigore della nostra Carta costituzionale si è affermato in Italia il pieno riconoscimento della libertà religiosa nel suo senso più compiuto, principio esplicitato e chiarito nel tempo dagli interventi interpretativi che si devono alla Corte costituzionale (vedi oltre). Gli articoli della Costituzione che si occupano direttamente della libertà religiosa sono 6
7 gli articoli 3, 7, 8, 19, 20. Le disposizioni in essi contenute sanciscono: il principio di non discriminazione su base religiosa (articolo 3), l uguaglianza di tutte le confessioni di fronte alla legge (articolo 8), la libertà di professare il proprio credo, sia individualmente che collettivamente, di promuoverne la diffusione e di celebrarne il culto in pubblico o in privato a meno che i riti non siano contrari al buon costume (articolo 19), ed infine la proibizione di ogni forma di discriminazione o l imposizione di speciali oneri fiscali nei confronti di associazioni o istituzioni religiose basate sull appartenenza confessionale (articolo 20). Accanto a questi articoli, ve ne sono altri che interessano indirettamente la libertà religiosa. In particolare essi sono: l articolo 2 che riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell uomo (fra cui rientra quindi la libertà religiosa e di credo) e gli articoli 17, 18 e 21 che garantiscono la libertà di espressione, di assemblea e di riunione e la libertà di organizzare associazioni religiose. Inoltre la Costituzione tratta anche di specifici aspetti della libertà religiosa, come nel caso dell articolo 7, ove si sancisce che lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani e che i loro rapporti sono regolati dai Patti Lateranensi, e dell articolo 8, terzo comma, che prevede lo strumento dell intesa per la disciplina dei rapporti con le confessioni religiose diverse dalla cattolica. A conclusione della struttura normativa costituzionale in materia di libertà religiosa, che vedremo delinearsi in dettaglio nel corso del volume, un ultima disposizione di rilievo è contenuta nell articolo 117, secondo comma, lettera c), il quale riserva alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la materia dei rapporti con le confessioni religiose. La tutela della libertà religiosa, peraltro, non è sufficientemente garantita con la sola enunciazione in un testo normativo vincolante; essa necessita che le singole disposizioni siano applicate in concreto e che, in caso di contenzioso, esse possano essere giustiziabili. Nello specifico quadro costituzionale vigente, ad ulteriore chiarimento delle disposizioni contenute nella Carta, è intervenuta la Corte costituzionale con le proprie sentenze, che hanno tracciato un vero e proprio percorso interpretativo degli articoli sopra richiamati, andato modificandosi nel tempo col mutare delle esigenze sociali e della percezione del sentimento religioso. In tale opera interpretativa la Corte si è giovata anche del quadro normativo di riferimento fornito dall evoluzione delle norme internazionali in materia di diritti fondamentali, da quelle elaborate in ambito Nazioni Unite, a quelle elaborate in seno al Consiglio d Europa e all Unione europea, al fine di perseguire l effettivo esercizio della libertà religiosa e di credo. 7
8 In particolare la Corte, chiamata ripetutamente ad esprimersi su questo tema, a partire dagli anni 70 ha abbandonato le timidezze iniziali per giungere progressivamente, circa vent anni dopo, a intendere la libertà religiosa nella sua più ampia accezione, facendo chiarezza laddove l ordinamento giuridico aveva lasciato delle ombre, partendo, come sempre accade in questi casi, da situazioni contingenti che coinvolgevano di volta in volta uno degli aspetti della libertà religiosa. Le sentenze nelle quali sono contenute le valutazioni della Corte riguardano infatti casi di obiezione di coscienza all obbligo del servizio militare, le formule di giuramento per la testimonianza nel corso di processi, il vilipendio, il matrimonio, la costruzione degli edifici di culto, la libertà dei culti. Poggiando sul quadro dei principi costituzionali che abbiamo sin qui richiamato, il rispetto della libertà religiosa nel nostro ordinamento è assicurato soprattutto attraverso la legislazione settoriale che interessa in maniera diretta e indiretta tale materia. Vi è però nel nostro sistema una disciplina regolamentare, già menzionata, il regio decreto 28 febbraio 1930, n. 289, recante Norme per l attuazione della legge 24 giugno 1929, n. 1159, sui culti ammessi nello Stato e per coordinamento di essa con le altre leggi dello Stato che, nonostante sia stata elaborata anteriormente all era repubblicana, funge tutt oggi da utile quadro normativo per assicurare la libertà religiosa in Italia. Il legislatore repubblicano, consapevole della necessità di superare tali norme che parlano ancora di culti ammessi e che fanno riferimento ad una concezione di tolleranza non più oggi attuale, ha esperito diversi tentativi, in passato, per dotare il nostro ordinamento di una legge organica sulla libertà religiosa (che ne disciplini quindi tutte le sue possibili declinazioni), ma la discussione parlamentare dei vari disegni di legge non ha sinora avuto buon esito. A regolare i rapporti fra lo Stato e le confessioni religiose (che rientrano, per dirla secondo il disposto della normativa pre-costituzionale, fra i culti ammessi, per il cui riconoscimento è competente il Ministero dell interno), è stato quindi instaurato, con l introduzione dell articolo 8 della Costituzione, il sistema di stipulazione di intese, per la disciplina degli aspetti salienti del rapporto fra la confessione e lo Stato. Tale regime pattizio è stato creato in analogia con il modello concordatario vigente fra lo Stato italiano e la Chiesa cattolica, con particolare riferimento all Accordo di revisione del Concordato lateranense concluso nel A differenza delle intese con le altre confessioni religiose che la Repubblica ha stipulato ai sensi del dettato costituzionale, il Concordato, in virtù del carattere di ordinamento giuridico originario riconosciuto alla Chiesa cattolica anche in sede di Assemblea Costituente e in considerazione della personalità di diritto 8
9 internazionale di cui gode la Santa Sede (che insieme allo Stato italiano è l altro contraente dell Accordo), ha valore di trattato internazionale, ed è quindi soggetto nei suoi effetti e nella sua applicazione alle pertinenti regole del diritto internazionale. Il sistema delle intese e l analisi dettagliata dei rapporti fra lo Stato e le confessioni saranno oggetto di successiva disamina. Per concludere il quadro costituzionale entro il quale si opera, vale la pena, infine, di fare un rapido accenno alle altre due dimensioni dell ordinamento che vengono in rilievo per la tutela della libertà religiosa: l ordinamento comunitario e l ordinamento amministrativo delle autonomie locali e regionali in particolare. Sul fronte del diritto dell Unione Europea viene in evidenza quella che sembra porsi come una clausola di salvaguardia che si (pre)occupa di tutelare i regimi giuridici dei culti, espressione delle tradizioni peculiari dei diversi Paesi europei. Si tratta dell articolo 17, par. 1, del vigente Trattato sul funzionamento dell Unione europea, secondo il quale l Unione rispetta e non pregiudica lo status di cui le chiese e le associazioni o comunità religiose godono negli Stati membri in virtù del diritto nazionale. A rischio di una eccessiva semplificazione ma avendo particolare riguardo al modo in cui gli organi comunitari mostrano di interpretare tale disposizione, più che all affermazione di un principio di incompetenza comunitaria in materia religiosa, siamo di fronte alla formalizzazione di una regola di mantenimento o di conservazione (di salvaguardia, appunto), dei particolari regimi normativi nazionali riguardanti l esperienza religiosa. In ambito comunitario, inoltre, la libertà religiosa è non solo tutelata e garantita dai Trattati ma anche dalla Carta dei diritti fondamentali dell Unione europea (e quindi azionabile dinanzi alla Corte di giustizia dell Unione europea), fatto salvo quanto dettato dalle disposizioni di salvaguardia sancite dall articolo 17 precitato. Per quanto concerne invece la dimensione locale, di cui ci si occuperà nel dettaglio in seguito, è opportuno ricordare che secondo quanto previsto dall articolo 117, secondo comma, lettera c), della Costituzione, i rapporti fra lo Stato e le confessioni religiose sono riservati allo Stato in via esclusiva. Tale riserva sta a sottolineare che ci si trova di fronte ad una materia strettamente legata all esercizio di una libertà fondamentale, rispetto alla quale lo Stato deve porsi il problema di garantire un uniforme livello di prestazioni su tutto il territorio nazionale, Le disposizioni costituzionali e comunitarie che abbiamo sin qui seppur velocemente citato, formano il quadro di riferimento normativo entro il quale il legislatore italiano si 9
10 muove e del quale deve tener conto per garantire un effettiva tutela della libertà religiosa e di credo. Nei successivi capitoli saranno esaminati singolarmente gli aspetti specifici che la riguardano e che ne condizionano il godimento da parte di tutti gli appartenenti alle confessioni religiose presenti sul nostro territorio nazionale. 10
11 2 Soggetti 2.1 La Chiesa Cattolica: il Concordato Il principale strumento normativo che disciplina la condizione giuridica della Chiesa cattolica in Italia e i suoi rapporti con lo Stato italiano è l Accordo di revisione del Concordato lateranense, sottoscritto il 18 febbraio 1984 a Villa Madama dalla Repubblica Italiana, rappresentata dal Presidente del Consiglio dei Ministri Bettino Craxi, e dalla Santa Sede, rappresentata dal Segretario di Stato pontificio, cardinale Agostino Casaroli. L Accordo, reso esecutivo con la legge 25 marzo 1985, n. 121, ha di fatto sostituito il primo Concordato, parte dei c.d. Patti lateranensi tra il Regno d Italia e la Santa Sede, firmati l 11 febbraio 1929 nel palazzo del Laterano a Roma dal cardinale Pietro Gasparri, Segretario di Stato vaticano e da Benito Mussolini, Primo Ministro italiano e resi esecutivi con la legge 27 maggio 1929, n La firma dei Patti rappresentò, com è noto, la conclusione di una fase travagliata nei rapporti tra la Chiesa e lo Stato, conseguente alla realizzazione dell unità nazionale, che aveva comportato l annessione di Roma e la dissoluzione dello Stato pontificio. L intenzione dello Stato italiano di regolare unilateralmente le relazioni con la Chiesa, concretizzatasi con la legge 13 maggio 1871, n. 214 (c.d. legge delle Guarentigie ), fu respinta da Papa Pio IX, che nel 1874 proclamò inoltre il Non expedit, vale a dire il divieto imposto ai cattolici di prendere parte alla vita politica del nuovo Stato. Facendo seguito a una significativa fase di distensione nelle relazioni bilaterali, avviata nel corso del pontificato di Benedetto XV, i Patti del 1929 ponevano fine alla c.d. questione romana, attraverso il reciproco riconoscimento dello Stato italiano da parte di Papa Pio XI e dello Stato della Città del Vaticano da parte di Vittorio Emanuele III e di Mussolini. I Patti si componevano di un Trattato, di un Concordato e di una Convenzione finanziaria. Con il Trattato, la Santa Sede riconosceva lo Stato italiano e la sua capitale e vedeva riconosciuta la propria sovranità nel campo internazionale e sullo Stato della Città del Vaticano; esso inoltre affermava che la religione cattolica era l unica religione del Regno d Italia (articolo 1), prevedeva speciali prerogative giuridiche per la Chiesa, accordava alle sentenze ecclesiastiche, concernenti materie spirituali o disciplinari relative a persone ecclesiastiche, efficacia giuridica anche per lo Stato italiano (articolo 23) e garantiva alla 11
12 Santa Sede il diritto di legazione attiva e passiva (articolo 12). Il Concordato regolava i rapporti interni tra la Chiesa e lo Stato; assicurava alla Chiesa il libero esercizio del potere spirituale, del culto e della giurisdizione ecclesiastica, accordando agli ecclesiastici, per gli atti compiuti nell esercizio del loro ministero spirituale, la difesa da parte delle autorità italiane (articolo 1), attribuiva speciali prerogative agli ecclesiastici esonerandoli ad esempio dall obbligo di fornire a magistrati o ad altre autorità informazioni su persone o materie di cui fossero venuti a conoscenza in ragione del loro ministero (articolo 7, in seguito ripreso dall articolo 4 dell Accordo del 1984), riordinava a favore della Chiesa la complessa situazione della proprietà ecclesiastica e del sostentamento del clero (articoli 29 e 30), dichiarava libera la nomina dei vescovi pur esigendo la previa comunicazione dei nominativi prescelti al Governo (articolo 19) riconosceva gli effetti civili del matrimonio religioso e delle sentenze di nullità emesse dai tribunali ecclesiastici (articolo 34), estendeva alle scuole secondarie l insegnamento della religione cattolica (articolo 36) già reintrodotto in quelle elementari dal 1923 e limitava la libertà delle organizzazioni dipendenti dall Azione cattolica, stabilendo che potessero continuare a svolgere le proprie attività purché al di fuori di ogni partito politico (articolo 43). Infine, con la Convenzione finanziaria il Governo italiano si impegnava a corrispondere al Papa una forte indennità (un miliardo di lire in titoli di Stato e 750 milioni in contanti) a titolo di risarcimento per la perdita dello Stato pontificio, i cui territori erano stati annessi al Regno d Italia. Il dibattito sulla regolamentazione dei rapporti tra Stato e Chiesa si riaccese all inizio del 1947, quando, nel corso dei lavori dell Assemblea costituente si discusse la proposta democristiana, avanzata in particolare dal canonista Giuseppe Dossetti (con il beneplacito informale del Vaticano), di inserire nella Costituzione un articolo in cui si stabiliva che i rapporti tra Stato e Chiesa sarebbero stati regolati dal Concordato stipulato nel 1929 tra la Santa Sede e il Regno d Italia; in altri termini, si trattava di stabilire se inserire o meno i Patti lateranensi come parte integrante della nuova Costituzione repubblicana. Centrale, nell elaborazione teorica di Dossetti, fu l equiparazione dell ordinamento canonico all ordinamento giuridico internazionale, considerati entrambi originari, e per ciò stesso indipendenti dall ordinamento dello Stato. In questa prospettiva la questione dei rapporti tra lo Stato e la Chiesa non rientrava tanto nell ambito del diritto soggettivo alla libertà religiosa (che infatti nel testo definitivo della Costituzione sarebbe stato enucleato in un altra disposizione), quanto piuttosto in quello del diritto internazionale. In questo modo si puntava a tutelare i Patti lateranensi, sottraendoli a valutazioni di natura politica o ideologica. 12
13 La proposta, per la quale inizialmente da parte democristiana si temeva un successo di misura, che avrebbe rischiato di turbare i delicati equilibri tra le forze rappresentate alla Costituente inficiandone i lavori successivi, ricevette invece un ampia maggioranza (350 sì e 149 no, con 57 tra astenuti e assenti), in seguito all annuncio del voto favorevole del Gruppo comunista, che Palmiro Togliatti, allora Segretario del Pci, motivò con la volontà di rispettare il sentimento religioso della popolazione italiana e di non creare fratture in seno alle masse. Ad ogni modo, con l inserimento dell articolo 7 nella Costituzione non si intese parificare il contenuto dei Patti lateranensi alle norme costituzionali ma, piuttosto, costituzionalizzare il principio concordatario (sul punto si verificò una significativa convergenza tra Dossetti e Togliatti); in questo modo i Patti vennero inseriti tra le fonti atipiche dell ordinamento italiano, per cui le disposizioni in essi contenute avrebbero goduto di un grado di resistenza maggiore rispetto alle fonti di primo grado, potendo essere soggette a modifiche attraverso il procedimento ordinario in caso di mutuo consenso fra Stato e Chiesa, ovvero attraverso il procedimento aggravato proprio delle leggi costituzionali, in caso di volontà unilaterale dello Stato. Il primo periodo repubblicano ( ) fu caratterizzato da governi democristiani che si impegnarono in un applicazione estensiva delle norme concordatarie. Gli anni sessanta portarono a un progressivo cambiamento della mentalità, legato da una parte alla trasformazione della maggioranza di governo di centro sinistra e, d altra parte, al nuovo clima ecclesiale del Concilio Vaticano II. La nuova visione dei fondamenti delle relazioni tra Chiesa ed Istituzioni politiche prendeva le mosse in particolare dalla Dichiarazione sulla libertà religiosa Dignitatis humanae, promulgata da Papa Paolo VI il 7 dicembre 1965, che riconosce il diritto alla libertà religiosa come un diritto naturale universale e, in quanto tale, afferente ad ogni essere umano, sempre e ovunque. A sua volta, la Dichiarazione costituì la necessaria premessa per la promulgazione, l 8 dicembre 1965, della Costituzione pastorale sulla Chiesa nel mondo contemporaneo Gaudium et spes, in cui si afferma che la comunità politica e la Chiesa sono indipendenti e autonome l una dall altra nel proprio campo (n. 76). Tuttavia, l indicatore più significativo del mutamento della mentalità in Italia fu l approvazione della legge 1 dicembre 1970, n. 898, che ammise la possibilità del divorzio sia per i matrimoni civili che per quelli concordatari, ed ancor più l esito del referendum abrogativo svoltosi il 12 e 13 maggio 1974, che registrò una schiacciante vittoria di quanti si dichiararono contrari all abrogazione della legge. Nel frattempo proseguivano i lavori iniziati nel in vista di una revisione del Concordato. Nel 1968 il Ministro di Grazia e Giustizia, on. Gonella, costituisce una 13
14 Commissione ministeriale, da lui stesso presieduta con il compito di studiare la revisione del Concordato e di preparare quanto necessario per consigliare il Governo in vista delle trattative da intavolare con la Santa Sede. Dopo un ordine del giorno del PCI che nel 1971 invitava il Governo a impegnarsi a richiedere alla Santa Sede la revisione bilaterale del Concordato, una prima bozza di revisione fu presentata alla Camera nell autunno del 1976, quando la maggioranza dei deputati si dichiarò favorevole al proseguimento delle trattative con la Santa Sede. Solo dopo lunghe e laboriose trattative e ben sei bozze preparatorie, si approdò al testo definitivo, sottoscritto il 18 febbraio 1984 a Villa Madama. Contrariamente alle previsioni iniziali di quanti, alla fine degli anni sessanta, ritenevano sufficiente la modifica soltanto di alcune clausole del testo del 1929 (le c.d. foglie secche ), l Accordo di revisione del Concordato lateranense costituisce, di fatto, un nuovo Concordato: il primo comma dell articolo 13 stabilisce infatti che le disposizioni del Concordato lateranense non riprodotte nel presente testo sono abrogate. Il nuovo Concordato si configura come un accordo-quadro di principi fondamentali che definiscono alcuni contenuti dei rispettivi ordini dello Stato e della Chiesa, richiamando specifici capisaldi costituzionali sui quali ricostruire il sistema dei loro rapporti e rinviando ad ulteriori intese tra le competenti autorità delle due parti la definizione di aspetti particolari. Le novità rappresentate dalla tipologia di accordo-quadro e dalla valorizzazione del ruolo della Conferenza Episcopale hanno fatto dell Accordo del 18 febbraio 1984 uno dei principali modelli concordatari affermatisi durante il pontificato di Giovanni Paolo II. L Accordo ha inteso adeguare i rapporti tra lo Stato e la Chiesa cattolica ai principi della Costituzione repubblicana, riconoscendo la centralità del principio di libertà religiosa. A ciò occorre ricondurre la rimozione di quanto disposto dall articolo 1 del Trattato del Laterano, che riconosceva come religione di Stato quella cattolica, per porre le basi di una valorizzazione del principio della laicità della Repubblica italiana, che verrà enucleato dalla Corte Costituzionale a partire dal A questo è dedicato il primo articolo del Protocollo addizionale, firmato contestualmente alla conclusione dell Accordo. Tra le disposizioni più rilevanti dell Accordo, innovative rispetto al precedente Concordato, rileva l articolo 1, in cui La Repubblica italiana e la Santa Sede riaffermano che lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani, impegnandosi al pieno rispetto di tale principio nei loro rapporti ed alla reciproca collaborazione per la promozione dell uomo e il bene del Paese. L articolo 2 riconosce alla Chiesa cattolica la piena libertà di svolgere la sua missione 14
15 pastorale, educativa e caritativa, di evangelizzazione e di santificazione, ne specifica l ambito, menzionando la libertà di organizzazione, di pubblico esercizio del culto, di esercizio del magistero e del ministero spirituale nonché della giurisdizione in materia ecclesiastica e garantisce ai cattolici e alle loro associazioni ed organizzazioni piena libertà di riunione, di parola e di stampa. L articolo 3 stabilisce che La nomina dei titolari di uffici ecclesiastici è liberamente effettuata dall autorità ecclesiastica, abrogando la disposizione che rendeva necessario il controllo da parte del Governo italiano. L articolo 7, richiamando espressamente l articolo 20 della Costituzione, riafferma che il carattere ecclesiastico e il fine di religione o di culto di una associazione o istituzione non possono essere causa di speciali limitazioni legislative, né di speciali gravami fiscali per la sua costituzione, capacità giuridica e ogni forma di attività. Il comma 3 dell articolo aggiunge: agli effetti tributari gli enti ecclesiastici aventi fine di religione o di culto, come pure le attività dirette a tali scopi, sono equiparati a quelli aventi fini di beneficenza o di istruzione. Infine, il comma 6 prevede che all atto della firma le Parti istituiscano una Commissione paritetica per la formulazione delle norme da sottoporre alla loro approvazione per la disciplina di tutta la materia degli enti e beni ecclesiastici e per la revisione degli impegni finanziari dello Stato italiano e degli interventi del medesimo nella gestione patrimoniale degli enti ecclesiastici. Frutto dei lavori di questa Commissione furono le Disposizioni sugli enti e beni ecclesiastici in Italia e per il sostentamento del clero cattolico in servizio nelle diocesi, trasposte nella legge 20 maggio 1985, n. 222, con cui si è inteso fissare le modalità per il riconoscimento della personalità giuridica degli enti ecclesiastici e riordinare totalmente il precedente sistema beneficiale, stabilendo un nuovo sistema di finanziamento indiretto, che riconosce al contribuente la facoltà di destinare alle attività della Chiesa cattolica una quota del gettito fiscale annuo (l otto per mille dell imposta sul reddito delle persone fisiche) e di dedurre dal proprio reddito, sino a un importo prefissato, le erogazioni liberali disposte per il sostentamento del clero. Ancora, l articolo 8 dell Accordo sancisce il riconoscimento degli effetti civili ai matrimoni contratti secondo le norme del diritto canonico, precisando però che la trascrizione non possa avere luogo quando gli sposi non rispondano ai requisiti della legge civile circa l età richiesta per la celebrazione o quando sussista fra gli sposi un impedimento che la legge civile considera inderogabile. Per quel che riguarda invece le sentenze di nullità pronunciate dai tribunali ecclesiastici, si stabilisce che su domanda delle parti o di una di esse ed in presenza di determinati requisiti siano dichiarate efficaci con sentenza della Corte d Appello competente. L articolo 9, dopo aver ribadito il diritto della Chiesa cattolica di fondare scuole di ogni 15
16 ordine e grado ai cui alunni è assicurato un trattamento scolastico equipollente a quello degli alunni delle scuole di Stato, afferma che La Repubblica italiana, riconoscendo il valore della cultura religiosa e tenendo conto che i principi del cattolicesimo fanno parte del patrimonio storico del popolo italiano, continuerà ad assicurare, nel quadro delle finalità della scuola, l insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche non universitarie di ogni ordine e grado.. precisando che..nel rispetto della libertà di coscienza e della responsabilità educativa dei genitori, è garantito a ciascuno il diritto di scegliere se avvalersi o non avvalersi di detto insegnamento.., scelta da operare all atto dell iscrizione e senza che questa..possa dar luogo ad alcuna forma di discriminazione. Al momento della firma dell Accordo, le parti convennero sulla necessità di annettere al testo un Protocollo addizionale con l obiettivo di..assicurare con opportune precisazioni la migliore applicazione dei Patti lateranensi e delle convenute modificazioni, e di evitare ogni difficoltà di interpretazione ; proprio nell articolo 1 del Protocollo come è già stato richiamato viene infatti sancito uno dei principi più innovativi rispetto al Trattato del Laterano: Si considera non più in vigore il principio, originariamente richiamato dai Patti lateranensi, della religione cattolica come sola religione dello Stato italiano. Peraltro, la stessa Corte costituzionale ha evidenziato il principio supremo della laicità dello Stato nella sentenza del 12 aprile 1989, n. 203 e facendo esplicito riferimento alle disposizioni contenute nel Protocollo addizionale del 1984 ha affermato: Il principio di laicità, quale emerge dagli artt. 2, 3, 7, 8, 19 e 20 della Costituzione, implica non indifferenza dello Stato dinanzi alle religioni ma garanzia dello Stato per la salvaguardia della libertà di religione, in regime di pluralismo confessionale e culturale (sentenza n. 203 del 1989). All Accordo del 1984 hanno fatto seguito una serie di intese su specifiche questioni: riforma degli enti e beni ecclesiastici e del sistema di sostentamento del clero, nomina dei titolari di uffici ecclesiastici, festività religiose, insegnamento della religione cattolica nelle scuole, riconoscimento dei titoli accademici delle facoltà approvate dalla Santa Sede, assistenza spirituale alla Polizia di Stato, tutela dei beni culturali di interesse religioso e degli archivi e biblioteche ecclesiastiche. Tali intese, stipulate tra le autorità statali e le autorità ecclesiastiche competenti, verranno esaminate nel corso di questo lavoro. Principali riferimenti normativi Legge 27 maggio 1929, n. 810 (Esecuzione del Trattato, dei quattro allegati annessi e del Concordato, sottoscritti a Roma tra la Santa Sede e l Italia l 11 febbraio 1929). N.B. Il Trattato è tutt ora vigente ad eccezione del principio della religione cattolica come sola religione dello Stato di cui all art. 1 del Trattato stesso. Le disposizioni del Concordato lateranense non riprodotte nell Accordo di revisione del Concordato lateranense e del relativo Protocollo addizionale, sono abrogate, salvo quanto previsto all articolo 7, n. 6 16
17 Legge 27 maggio 1929, n. 847 (Disposizioni per l applicazione del Concordato dell 11 febbraio 1929 fra la Santa Sede e l Italia, nella parte relativa al matrimonio) Legge 25 marzo 1985, n. 121 (Ratifica ed esecuzione dell Accordo, con Protocollo addizionale, firmato a Roma il 18 febbraio 1984, che apporta modificazioni al Concordato lateranense dell 11 febbraio 1929, tra la Repubblica italiana e la Santa Sede). Legge 20 maggio 1985, n. 222 (Disposizioni sugli enti e beni ecclesiastici in Italia e per il sostentamento del clero cattolico in servizio nelle diocesi) 2.2 Confessioni religiose diverse da quella cattolica: le intese Parallelamente alla sottoscrizione dell Accordo del 1984 che, come già visto, ha disciplinato la condizione giuridica della Chiesa cattolica in Italia, lo Stato italiano ha avviato la stipulazione di una serie di accordi bilaterali, le intese, secondo la terminologia dell articolo 8 della Costituzione, con i quali anche alle confessioni religiose diverse da quella cattolica è stato applicato lo specifico regime dei diritti e delle libertà disegnato dalla Costituzione. Come già evidenziato, di per sé la disciplina giuridica delle confessioni religiose diverse dalla cattolica è tuttora contenuta nella legge 24 giugno 1929, n e nel relativo regolamento di attuazione, il regio decreto 28 febbraio 1930, n. 289, di epoca pre-repubblicana. Ai sensi dell articolo 1 della legge n Sono ammessi nel Regno culti diversi dalla religione cattolica apostolica e romana, purché non professino principi e non seguano riti contrari all ordine pubblico o al buon costume. L esercizio, anche pubblico, di tali culti è libero. La c.d. legge sui culti ammessi ha costituito il principale strumento normativo in materia di confessioni religiose fino all entrata in vigore della Costituzione che, all articolo 8, dopo aver affermato l uguaglianza di tutte le confessioni religiose davanti alla legge, ha sancito: Le confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di organizzarsi secondo i propri statuti, in quanto non contrastino con l ordinamento giuridico italiano. I loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze. Un problema di incompatibilità per la legge n si è posto con l articolo 19 del nuovo testo costituzionale, già menzionato, che ha posto come unico limite all esercizio del culto quello dei riti contrari al buon costume, senza fare più riferimento né ai principi professati né all ordine pubblico. Nella prima fase di attuazione di tali disposizioni, la procedura per la stipula delle intese non era disciplinata in via legislativa, ma seguiva una prassi a cui fu data forza normativa solo con la legge 23 agosto 1988, n. 400, Disciplina dell attività di Governo e ordinamento della 17
18 Presidenza del Consiglio dei Ministri e con il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303, Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri, a norma dell articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59. Affinché una confessione religiosa possa avviare la procedura per la stipula di un intesa, la prassi prevede il previo riconoscimento della personalità giuridica della confessione stessa da parte del Ministero dell interno, ai sensi della legge 24 giugno 1929, n (cfr. paragrafo 2.4 Il riconoscimento della personalità giuridica degli enti di culto). La competenza ad avviare le trattative spetta al Governo: le confessioni interessate, dopo aver ottenuto il riconoscimento della personalità giuridica, devono rivolgersi tramite istanza al Presidente del Consiglio dei Ministri, che affida l incarico di condurre le trattative con le rappresentanze delle confessioni religiose al Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, con funzioni di Segretario del Consiglio dei Ministri. Il Sottosegretario si avvale di un apposita Commissione interministeriale, incaricata di predisporre una bozza di intesa unitamente alle delegazioni delle confessioni religiose richiedenti. La Commissione interministeriale per le intese con le confessioni religiose è composta da rappresentanti delle Amministrazioni maggiormente interessate ai contenuti dell intesa, quali i Ministeri dell interno, della giustizia, dell economia e delle finanze, della difesa, dell istruzione università e ricerca, dei beni ed attività culturali, della salute. La delegazione della confessione religiosa è liberamente designata, ed è presieduta da un suo rappresentante con mandato a condurre le trattative. Sulla bozza di intesa messa a punto dalle parti esprime un parere la Commissione consultiva per la libertà religiosa (istituita con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 14 marzo 1997), composta da esperti e accademici e avente il compito di esaminare eventuali problemi relativi alla preparazione delle intese e di elaborare orientamenti di massima per la loro stipula. Dopo la conclusione delle trattative il testo dell intesa, siglata dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio e dal rappresentante della confessione religiosa, è sottoposto all esame del Consiglio dei Ministri ai fini dell autorizzazione alla firma da parte del Presidente del Consiglio. Dopo la firma del Presidente del Consiglio e del rappresentante della confessione religiosa, il disegno di legge di approvazione dell intesa è trasmessa al Parlamento. L iter descritto, previsto prima dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 24 aprile 1985 e poi dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 19 marzo 1992, si conclude con l emanazione, da parte del Parlamento, di una legge di approvazione che, a differenza delle leggi di esecuzione dei trattati internazionali solitamente costituite da un articolo unico recante la formula di esecuzione del trattato che è allegato alla legge sono costituite da un articolato che, salvo alcune modifiche formali, riproduce il testo dell intesa, peraltro anch esso allegato alla legge. In due casi il Consiglio dei Ministri, con proprie delibere, ha ritenuto, per motivi diversi, di non avviare le trattative ai fini della conclusione dell intesa. 18
19 La prima di queste delibere è stata impugnata davanti al TAR del Lazio, il quale, nel 2008, ha dichiarato inammissibile il ricorso per difetto assoluto di giurisdizione, opponendo la natura di atto politico del provvedimento impugnato, ritenuto insindacabile. Il Consiglio di Stato, accogliendo l appello dell Associazione interessata, nel 2011 ha annullato la pronuncia di primo grado. La Corte di Cassazione, il 28 giugno 2013, ha rigettato il ricorso proposto dal Presidente del Consiglio dei Ministri, il quale sosteneva l inammissibilità del ricorso originario ritenendo il diniego atto politico. Ad oggi, sono state concluse ed approvate con legge, ai sensi dell articolo 8 della Costituzione, l intesa dello Stato italiano con la Tavola valdese e le successive intese di modificazione (firmate il 21 febbraio 1984, il 25 gennaio 1993 e il 4 aprile 2007 e rispettivamente approvate con legge n. 449/1994, n. 409/1993 e n. 68/2009 ); con l Unione delle Chiese cristiane avventiste del 7 giorno e le successive intese di modificazione (firmate il 29 dicembre 1986, il 6 novembre 1996 e il 4 aprile 2007 e rispettivamente approvate con legge n. 516/1988, n. 637/1996 e n. 67/2009); con le Assemblee di Dio in Italia (firmata il 29 dicembre 1986, e approvate con legge n. 517/1988); con l Unione delle comunità ebraiche italiane e la successiva modificazione (firmate il 27 febbraio 1987 e il 6 novembre 1996 e rispettivamente approvate con legge n. 101/1989 e n. 638/1996); con l Unione cristiana evangelica battista d Italia e la successiva modificazione (firmate il 29 marzo 1993, e il 16 luglio 2010 e rispettivamente approvate con legge n. 116/1995 e n. 34/2012); con la Chiesa evangelica luterana in Italia (firmata il 20 aprile 1993 e approvata con legge n. 520/1995); con la Sacra Arcidiocesi ortodossa d Italia ed Esarcato per l Europa meridionale (firmata il 4 aprile 2007 e approvata con legge n. 126/2012); con la Chiesa di Gesù Cristo dei Santi degli ultimi giorni (firmata il 4 aprile 2007 e approvata con legge n. 127/2012), con la Chiesa apostolica in Italia (firmata il 4 aprile 2007 e approvata con legge n. 128/2012), con l Unione Buddhista italiana (firmata il 4 aprile 2007 e approvata con legge n. 245/2012) e con l Unione Induista Italiana (firmata il 4 aprile 2007 e approvata con legge n. 246/2012). È stata firmata ma non ancora approvata con legge l intesa tra lo Stato italiano e la Congregazione cristiana dei Testimoni di Geova. Le intese finora concluse presentano contenuti analoghi sia nel preambolo che contiene dichiarazioni di carattere generale volte a manifestare la posizione della confessione religiosa su questioni di particolare importanza sia nel testo dell intesa, che disciplina specifiche materie. Tra queste, si ricordano: norme per l assistenza spirituale nelle c.d. istituzioni obbliganti, come le Forze armate, i luoghi di cura e gli istituti di pena; norme in materia di istruzione, volte a garantire il diritto di non avvalersi dell insegnamento religioso, il riconoscimento dei diplomi rilasciati da istituti di studi teologici e il diritto di istituire liberamente scuole di ogni ordine e grado ed 19
20 istituti di educazione; norme per il riconoscimento degli effetti civili ai matrimoni celebrati di fronte ai ministri di culto delle rispettive confessioni religiose; norme che disciplinano il trattamento tributario delle confessioni religiose e i loro rapporti finanziari con lo Stato, sul modello delineato per la Chiesa cattolica dalla legge 20 maggio 1985, n. 222, Disposizioni sugli enti e beni ecclesiastici in Italia e per il sostentamento del clero cattolico in servizio nelle diocesi ; norme per la tutela degli edifici di culto e per la valorizzazione dei beni afferenti al patrimonio storico e culturale di ciascuna confessione, a garanzia delle rispettive identità culturali; norme riguardanti il libero esercizio del proprio ministero da parte dei ministri di culto nominati dalla confessione religiosa; norme per il riconoscimento delle festività religiose di ciascuna confessione religiosa. Come si è potuto constatare, nel novero delle confessioni religiose che hanno stipulato un intesa con lo Stato italiano non figura quella islamica con la quale nonostante rappresenti la comunità di fede non cattolica più numerosa in Italia ad oggi non sono state avviate trattative ai sensi dell articolo 8 della Costituzione. Le ragioni sono legate essenzialmente alla multiformità del mondo islamico ed alla mancanza di un soggetto, riconosciuto da tutti, con il quale avviare le trattative. Da parte governativa sono state promosse iniziative volte a favorire l aggregazione tra associazioni islamiche e la reciproca conoscenza con i rappresentanti delle Amministrazioni statali: nel 2005 è stata istituita dal Ministro dell interno pro-tempore la Consulta per l Islam in Italia, nel cui ambito sono state elaborate, nel 2007, la Carta dei valori, della cittadinanza e dell integrazione e, nel 2008, la Dichiarazione di intenti per la federazione dell Islam italiano. Con decreto del Ministro dell interno 2 febbraio 2010, è stato istituito il Comitato per l Islam italiano. Alcuni dei rappresentanti di organizzazioni islamiche presenti in quest ultimo Comitato sono entrati a far parte della Conferenza per le religioni, la cultura e l integrazione, insediatasi, sotto la presidenza del Ministro per l integrazione e la cooperazione internazionale, il 19 marzo Principali riferimenti normativi Legge 11 agosto 1984, n. 449 (Norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e le chiese rappresentate dalla Tavola valdese), modificata dalla legge 5 ottobre 1993, n. 409 (Integrazione dell intesa tra il Governo della Repubblica italiana e la Tavola valdese, in attuazione dell articolo 8, terzo comma, della Costituzione), e 20

References: articolo 1
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