Source: http://pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ODLU503
Timestamp: 2017-01-19 19:21:21+00:00

Document:
Odločba o razveljavitvi drugega odstavka 74. člena zakona o igrah na srečo ter četrte in pete alinee 3. člena odredbe o določitvi zaokroženih turističnih območij za potrebe posebnih iger na srečo
Odločba o razveljavitvi drugega odstavka 74. člena zakona o igrah na srečo ter četrte in pete alinee 3. člena odredbe o določitvi zaokroženih turističnih območij za potrebe posebnih iger na srečo : Uradni list RS, št. 54/02
Odločba o razveljavitvi drugega odstavka 74. člena zakona o igrah na srečo ter četrte in pete alinee 3. člena odredbe o določitvi zaokroženih turističnih območij za potrebe posebnih iger na srečo (Uradni list RS, št. 54/02)
2002-01-2653
ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Občine Jesenice, ki jo zastopa
župan Boris Bregant, na seji 30. maja 2002
1. Drugi odstavek 74. člena zakona o igrah na srečo (Uradni list
RS, št. 27/95 in 85/01) se razveljavi. 2. Razveljavitev iz prejšnje točke začne učinkovati šest mesecev
po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. 3. Določbi četrte in pete alinee 3. člena odredbe o določitvi
RS, št. 67/95, 21/97, 68/99 in 91/01) se razveljavita. Razveljavitev začne
učinkovati tri mesece po uveljavitvi zakonske ureditve, s katero bodo določeni
vsebinski kriteriji za določitev zaokroženih turističnih območij, oziroma
najkasneje tri mesece po izteku roka iz prejšnje točke.
1. Občina Jesenice izpodbija četrto in peto
alineo 3. člena odredbe o določitvi zaokroženih turističnih območij za potrebe
posebnih iger na srečo (v nadaljevanju: odredba), ki jo je izdal Minister za
gospodarske dejavnosti na podlagi drugega odstavka 74. člena zakona o igrah na
srečo (v nadaljevanju: ZIS). Zaokroženim turističnim območjem naj bi se
zagotavljala sredstva od koncesijske dajatve za dejavnost iger na srečo, ki so
namenjena razvoju in promociji turizma, prijaznejšemu okolju in obnovi
turistične infrastrukture. Po odredbi sta v četrto zaokroženo turistično
območje uvrščeni občini Kranjska Gora in Bohinj, v peto takšno območje pa
občini Bled in Radovljica. Občina Jesenice naj bi imela pravni interes za oceno
izpodbijane odredbe, ker predpis neposredno posega v njene pravice. Pristojno
ministrstvo je določilo kriterije za uvrstitev občin v zaokrožena turistična
območja, ki jih predlagateljica po svojem mnenju izpolnjuje. Obiski igralnice v
Kranjski Gori naj bi namreč bremenili okolje v Občini Jesenice. Turistična in
komunalna infrastruktura naj bi se v preteklosti gradila za Občino Jesenice, v
kateri je bila sedanja Občina Kranjska Gora krajevna skupnost. Občini sedaj
skupaj gradita deponijo komunalnih odpadkov, povezuje ju kolesarska pot,
graditev kanalizacijskega kolektorja v Kranjski Gori je povezana z delovanjem
čistilne naprave v Občini Jesenice. Turistično-kulturna ponudba Jesenic obsega
gledališče “Toneta Čufarja” in knjižnico ter naj bi dopolnjevala turistično
ponudbo Kranjske Gore. Na športno-turističnem področju naj bi občini nudili
športni park Podmežakla in žičnico na Španov vrh, ki se nahajata na območju
Jesenic, in izvajali skupen projekt z naslovom “Transverzala slapov v
Zgornjesavski dolini”. Na gospodarskem področju naj bi občini vodili skupen
projekt ekonomske in prostorske obnove Jesenic, po katerem je predvidena
ustanovitev agencije za usmerjanje skladnega razvoja regije na področju
turizma, malega gospodarstva, podeželja in razvoja kadrov. Bohinj naj ne bi bil
v tolikšni meri povezan s Kranjsko Goro, zato prostorsko in funkcionalno sodi v
peto turistično območje. Pristojno ministrstvo naj bi ugotovilo, da obisk
igralnice ne bremeni okolja v Občini Jesenice, in naj bi pri določitvi
zaokroženih turističnih območij ne upoštevalo svojih meril. Ustava zagotavlja
zdravo življenjsko okolje, zato naj bi bilo z njo v nasprotju dejstvo, da
Občina Jesenice ni uvrščena v četrto zaokroženo turistično območje. 2. Ministrstvo za gospodarstvo v odgovoru
navaja, da je pri določitvi zaokroženih turističnih območij upoštevalo lokalne
skupnosti, v katerih je sedež igralnice, in sosednje lokalne skupnosti, ki so
neposredno vključene oziroma povezane z obstojem igralnice, ter soglasja
njihovih županov. Za uvrstitev Občine Jesenice v četrto in peto turistično
območje naj tega soglasja ne bi bilo.
3. Ustavno sodišče je na podlagi 30. člena
zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) s
sklepom št. U-I-50/00 z dne 10. 1. 2002 začelo postopek za oceno ustavnosti
drugega odstavka 74. člena ZIS. Sklep je bil posredovan Državnemu zboru, ki
nanj ni odgovoril. 4. Pojasnila je posredovala vlada. Navaja,
da je namen drugega odstavka 74. člena ZIS jasen. Igralniška dejavnost naj bi
bila v najtesnejši zvezi s turizmom in gostje igralnic pretežno tuji
državljani. V turizem in infrastrukturo naj bi bilo treba vlagati sredstva, ker
igralnice povečujejo obremenitev infrastrukture na območju in s tem škodljivo
vplivajo na okolje. Posledice dejavnosti igralnic naj bi bile vidne tudi na
drugih področjih družbenega življenja. Tako v svetu kot pri nas naj bi bili
vidni pereči problemi organiziranega kriminala, zasvojenosti z igrami na srečo,
socialni problemi itd., kar predstavlja splošno znane elemente, ki
opredeljujejo zaokroženo turistično območje in jih ni treba opisovati v
zakonski normi. Izvršilni predpis naj bi poleg občin, ki spadajo v zaokroženo
turistično območje, natančneje opredelil tudi spremenljive okoliščine, ki po
svoji naravi kvalificirajo posamezno lokalno skupnost, da se uvrsti v določeno
turistično območje. Zakon naj ne bi mogel urejati teh podrobnosti, saj se
spreminjajo. ZIS naj bi v 74. členu jasno določal višino in namen financiranja
lokalnih skupnosti na območju, kjer je igralnica, in na splošno opredelil, kdo
so lahko kandidati za uvrstitev v zaokroženo turistično območje in hkrati
upravičenci do koncesijske dajatve. To so lokalne skupnosti, ki se ukvarjajo s
turizmom in so povezane s turistično infrastrukturo ter skupnim interesom po
prijaznem okolju. Za njihovo opredelitev oziroma konkretno določitev naj bi
bilo pooblaščeno pristojno ministrstvo v soglasju z lokalnimi skupnostmi na
posameznem območju.
Presoja drugega odstavka 74. člena ZIS
5. Po drugem odstavku 74. člena ZIS določi
ministrstvo, pristojno za turizem, zaokrožena turistična območja v soglasju z
lokalnimi skupnostmi na posameznem območju. Zaokrožena turistična območja
določi pristojno ministrstvo zato, ker po prvem odstavku 74. člena ZIS pripada
lokalnim skupnostim v zaokroženem turističnem območju del koncesijske dajatve
od iger na srečo, ki je namenjen ureditvi prebivalcem prijaznejšega okolja in
turistični infrastrukturi. 6. Za razmerje med zakonodajno in izvršilno
oblastjo je odločilnega pomena spoštovanje legalitetnega načela, ki izhaja iz
drugega odstavka 120. člena ustave. Legalitetno načelo ureja razmerje med
parlamentom in vlado kot vrhom uprave. Pravna teorija opredeljuje legalitetno
načelo tako, da razmerja med zakonodajno in izvršilno oblastjo opredeljuje kot
vsebinsko vezanost delovanja izvršilne oblasti na zakon. zakon mora biti
vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov in posamičnih aktov
izvršilne oblasti, tako vlade kot upravnih organov (ne da bi bilo za to
potrebno izrecno pooblastilo v zakonu), ta dejavnost pa mora biti v vsebinskem
pogledu prav tako v celoti v zakonskem okviru. V drugem odstavku 120. člena
ustave je določeno, da opravljajo upravni organi svoje delo samostojno v okviru
in na podlagi ustave in zakonov. Načelo vezanosti delovanja upravnih organov na
okvir ustave in zakonov, še posebej pa na ustavno in zakonsko podlago
(legalitetno načelo), je eno od temeljnih ustavnih načel. Legalitetno načelo
delovanja državne uprave je namreč povezano z drugimi ustavnimi načeli in se
nanja opira. Tako je v skladu z načeli pravne države (2. člen ustave), da so
zakonske določbe jasne in nedvoumne. Pogoj za vzpostavitev pravne države je
namreč obstoj transparentnega pravnega reda. Delovanje vseh tistih državnih
organov, ki izdajajo podzakonske splošne akte, mora biti v vsebinskem pogledu
pravno odvisno in sme s svojimi splošnimi predpisi zakon samo tehnično
dopolnjevati, razčlenjevati in opisovati. Nikakor ne sme vanj posegati
vsebinsko, saj bi v tem primeru zakonodajne funkcije prešle na druge državne
organe. Strogo mora biti spoštovano pravno razmerje med originarnimi pravnimi
normami v pravnih aktih z značajem zakona in odvisnimi pravnimi normami v
podzakonskih splošnih pravnih aktih. Pri svojem pravnem urejanju so upravni
organi v vsebinskem pogledu vezani na namen zakonodajalca in morajo upoštevati
vrednostna merila za izvrševanje zakona. Namen in merila morajo biti v zakonu
jasno izraženi ali iz njega nedvoumno razvidni. “Specifični primeri vezanosti
zakonodajalca na legalitetno načelo so podani takrat, kadar zakonodajalec v
zakonu pooblasti Vlado ali upravni organ za izdajanje podzakonskih predpisov za
izvrševanje zakona, tega pooblastila pa ne dopolni z vsebinskimi kriteriji (t.
i. ‘golo’ ali ‘bianco’ pooblastilo). Tako pooblastilo pomeni opustitev
obveznega pravnega urejanja s strani zakonodajalca in zato ni v skladu z
ustavnim redom.”1 7. Drugi odstavek 74. člena ZIS je
pooblastil pristojno ministrstvo, da določi zaokrožena turistična območja na
posameznem območju v soglasju z lokalnimi skupnostmi, z namenom, ki izhaja iz
prvega odstavka citirane določbe. Z dodeljenimi sredstvi naj lokalne skupnosti
pospešijo razvoj turistične dejavnosti na zaokroženih turističnih območjih.
Namen zakona je s tem jasno izražen. Vendar drugi odstavek 74. člena ZIS
pooblašča pristojnega ministra, da zaokrožena turistična območja določi v
soglasju z lokalnimi skupnostmi na posameznem območju. Iz tega pooblastila ni
mogoče ugotoviti, katere lokalne skupnosti sodelujejo v postopku pridobitve
soglasja, niti ali se njihovo soglasje nanaša na oblikovanje posameznih
zaokroženih turističnih območij ali na njihovo uvrstitev v posamezno od teh zaokroženih
turističnih območij. Iz nje torej ni jasno in nedvoumno razviden namen in način
sodelovanja lokalnih skupnosti pri določitvi zaokroženih turističnih območij.
Pristojnemu ministru je zato dano pooblastilo za izdajo podzakonskega akta ob
predvidevanju nejasne udeležbe lokalnih skupnosti, kar je v neskladju z 2.
členom ustave, po katerem morajo biti zakonske določbe jasne in nedvoumne. 8. Citirana določba ZIS tudi nima
vsebinskih meril za oblikovanje zaokroženih turističnih območij. Drugi odstavek
74. člena ZIS daje pristojnemu ministru “golo ali bianco” pooblastilo za
določitev zaokroženih turističnih območij, ker ne predpisuje vsebinskih
kriterijev za njihovo določitev, kar je v nasprotju z legalitetnim načelom po
120. členu ustave. Pri tem pojasnila vlade, da drugi odstavek 74. člena ZIS
določa vsebinske kriterije, ker so ti splošno znani, ne morejo biti utemeljena.
Vlada namreč loči lokalne skupnosti, ki spadajo v posamezno zaokroženo
turistično območje, in lokalne skupnosti, ki se lahko glede na spremenljive
okoliščine, predpisane z istim podzakonskim predpisom, šele uvrstijo v
posamezno od teh zaokroženih turističnih območij. Takšno pooblastilo, da
pristojni minister predpiše še “splošnoznane” spremenljive okoliščine, ki
posamezne lokalne skupnosti kvalificirajo za uvrstitev v določeno zaokroženo
turistično območje, iz obravnavane določbe ZIS očitno ne izhaja in ga tudi
pristojni minister pri izdaji izpodbijanih določb odredbe ni uporabil. Zato je
izpodbijana določba v neskladju tudi z drugim odstavkom 120. člena ustave. 9. Iz zgoraj navedenih razlogov je ustavno
sodišče drugi odstavek 74. člena ZIS razveljavilo. Po tretjem odstavku 45.
člena ZUstS razveljavitev učinkuje za naprej od naslednjega dne po objavi
odločbe ustavnega sodišča o razveljavitvi oziroma po preteku roka, ki ga določi
ustavno sodišče. Ker gre v obravnavanem primeru za opustitev obveznega pravnega
urejanja s strani zakonodajalca, je ustavno sodišče odločilo, da razveljavitev
začne učinkovati po šestih mesecih od dneva objave te odločbe v Uradnem listu
Republike Slovenije in tako dalo zakonodajalcu možnost, da predpiše vsebinske
kriterije za oblikovanje zaokroženih turističnih območij v skladu z razlogi te
Presoja četrte in pete alinee 3. člena
10. Po 99. členu zakona o upravi (Uradni
list RS, št. 67/94 in nasl. – ZUpr) se z odredbo določajo ukrepi, ki imajo
splošen značaj. Pristojni minister je izvršil pooblastilo iz drugega odstavka
74. člena ZIS tako, da je izdal izpodbijano odredbo. Z njo je določil
zaokrožena turistična območja in vanja uvrstil posamezne lokalne skupnosti.
Navaja, da je pri določitvi četrtega in petega zaokroženega turističnega
območja upošteval lokalne skupnosti, v katerih je sedež igralnice, in sosednje
lokalne skupnosti, ki so neposredno vključene oziroma povezane z obstojem
igralnice, ter soglasja njihovih županov. Za uvrstitev Občine Jesenice v četrto
in peto turistično območje naj tega soglasja ne bi bilo. 11. Ustavno sodišče je že ocenilo, da drugi
odstavek 74. člena ZIS nima vsebinskih kriterijev za oblikovanje zaokroženih
turističnih območij, ki jih je pristojni minister dolžan upoštevati pri njihovi
določitvi, in zato ne omogoča jasne in nedvoumne udeležbe lokalnih skupnosti
pri njihovem oblikovanju. Odredba je v izpodbijanem delu sicer izdana na
podlagi zakonskega pooblastila, vendar brez vsebinske odvisnosti od ZIS. Zato
ne predstavlja le tehničnega dopolnjevanja, razčlenjevanja ali opisovanja
zakonskih določb. Ker vsebina odredbe v tem delu ne temelji na zakonu,
predstavlja vsebinsko neodvisen del podzakonskega akta, kar je v nasprotju z
načelom vezanosti delovanja upravnih organov na okvir ustave in zakonov po
drugem odstavku 120. člena ustave. Ustavno sodišče je zato odredbo v
izpodbijanem delu razveljavilo. Ker je ustavno sodišče odredbo v tem delu
razveljavilo že zaradi navedene neskladnosti, ni ocenjevalo še utemeljenosti
očitka Občine Jesenice, da sta četrto in peto zaokroženo turistično območje
določena v nasprotju z 72. členom ustave, ki zagotavlja zdravo življenjsko
okolje. 12. Takojšnje učinkovanje razveljavitve
izpodbijanega dela odredbe bi povzročilo, da četrto in peto zaokroženo
turistično območje sploh ne bi bila določena in zato del koncesijske dajatve,
ki je po prvem odstavku 74. člena ZIS namenjen lokalnim skupnostim na teh
območjih, ne bi mogel biti razdeljen. Takšna pravna praznina bi povzročila, da
se tem lokalnim skupnostim v nasprotju z 2. členom ustave ne bi zagotavljala
namenska sredstva, do katerih so po ZIS upravičene, hkrati pa tudi
predlagateljica ne bi bila upravičena do teh sredstev. Ustavno sodišče je zato
odločilo, da razveljavitev tega dela odredbe začne učinkovati tri mesece po
uveljavitvi morebitne zakonske ureditve, ki bi določila vsebinske kriterije za
oblikovanje zaokroženih turističnih območij, najkasneje pa v treh mesecih po
pričetku učinkovanja razveljavitve drugega odstavka 74. člena ZIS (9. točka te
obrazložitve).
Wedam-Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze
Št. U-I-50/00 -18
1 Lovro Šturm, Omejitev oblasti – ustavna izhodišča
javnega prava, Nova revija, Ljubljana, 1999, str. 155.
(ZIS) Postopek priprave in sprejema tega predpisa

References: sodišče 

sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče