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Timestamp: 2016-10-24 08:55:31+00:00

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9C_218/2014 (07.11.2014)
9C_218/2014 � � Urteil vom 7. November 2014
Der 1953 geborene A.________ bezieht wegen der Beeintr�chtigung seiner Sehf�higkeit seit 1979 eine Hilflosenentsch�digung und seit 1997 eine ganze Rente der Invalidenversicherung. Im Rahmen des Pilotversuchs "Assistenzbudget" sprach ihm die daf�r zust�ndige IV-Stelle des Kantons St. Gallen ein monatliches Assistenzgeld, maximal bestehend aus der Assistenzpauschale von Fr. 300.- und dem Assistenzbudget von Fr. 1'080.-, ab 1. April 2007 zu (Verf�gung vom 7. M�rz 2007); gleichzeitig sistierte sie die Hilflosenentsch�digung. Nachdem am 1. Januar 2012 die 6. IV-Revision mit den gesetzlichen Bestimmungen �ber den Assistenzbeitrag in Kraft getreten war, pr�fte die IV-Stelle des Kantons Z�rich einen Anspruch des A.________ auf diese neue Leistung. Nach Durchf�hrung des Vorbescheidverfahrens sprach sie ihm mit Verf�gung vom 20. Juli 2012 einen Assistenzbeitrag von monatlich durchschnittlich Fr. 300.95 und j�hrlich maximal Fr. 3'611.40 ab 1. September 2012 zu, wobei sie auf den gleichen Zeitpunkt das bisherige Assistenzgeld aufhob und ank�ndigte, die Hilflosenentsch�digung von monatlich Fr. 464.- wieder auszurichten.
Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Z�rich hiess die dagegen erhobene Beschwerde in dem Sinne gut, als es die Verf�gung "vom 19. Dezember 2012" aufhob und die Sache an die Verwaltung zur�ckwies, damit diese im Sinne der Erw�gungen verfahre und neu verf�ge. Weiter stellte es in Bezug auf das Assistenzbudget " (Verf�gung vom 7. M�rz 2012) " fest, dass dieses bis 31. Dezember 2012 weiter zu gew�hren sei, gegebenenfalls unter Ber�cksichtigung der ab 1. September 2012 wieder ausgerichteten Hilflosenentsch�digung (Entscheid vom 31. Januar 2014).
Die IV-Stelle des Kantons Z�rich beantragt mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, der Entscheid vom 31. Januar 2014 sei aufzuheben und die Verf�gung vom 20. Juli 2012 zu best�tigen; eventualiter sei die Sache zur materiellen Beurteilung an das kantonale Gericht zur�ckzuweisen. Ferner ersucht sie um aufschiebende Wirkung der Beschwerde.
A.________ l�sst auf Abweisung der Beschwerde schliessen. Das Bundesamt f�r Sozialversicherungen beantragt, diese sei in "Bezug auf den Teilentscheid betreffend der Weiterausrichtung des Assistenzbudgets bis zum 31. Dezember 2012" gutzuheissen.
Im Dispositiv des angefochtenen Entscheids ist von Verf�gungen vom 7. M�rz und 19. Dezember 2012, die sich nicht in den Unterlagen der IV-Stelle finden, die Rede. Dabei handelt es sich offensichtlich um ein Versehen, das vom Bundesgericht ohne Weiteres zu korrigieren ist: Anfechtungsobjekt im vorinstanzlichen Verfahren ist die Verf�gung vom 20. Juli 2012; darauf beziehen sich auch die Erw�gungen und Anordnungen des kantonalen Gerichts.
2.1.�Die IV-Stelle hat zutreffend erkannt, dass der angefochtene Entscheid zwei Komponenten enth�lt: Soweit damit der bisherige Anspruch auf Assistenzgeld bis zum 31. Dezember 2012 bejaht wird, handelt es sich um einen Endentscheid, der direkt anfechtbar ist (Art. 90 in Verbindung mit Art. 91 lit. a BGG).
2.2.�Gem�ss dem im Rahmen der 6. IV-Revision auf den 1. Januar 2012 in Kraft getretenen Art. 42quater Abs. 1 IVG haben Versicherte, denen eine Hilflosenentsch�digung der IV nach Artikel 42 Abs�tze 1-4 ausgerichtet wird, die zu Hause leben und vollj�hrig sind, Anspruch auf einen Assistenzbeitrag.
F�r Teilnehmerinnen und Teilnehmer am Pilotversuch �Assistenzbudget� enth�lt lit. b der Schlussbestimmungen der �nderung vom 18. M�rz 2011 (6. IV-Revision, erstes Massnahmenpaket; nachfolgend: SchlBest IVG) folgende Regelungen: Versicherte, die im Monat vor Inkrafttreten dieser �nderung Anspruch auf Leistungen nach der Verordnung vom 10. Juni 2005 �ber den Pilotversuch �Assistenzbudget� (AS 2005 3529, 2008 129, 2009 3171) hatten und die Voraussetzungen nach Artikel 42quatererf�llen, haben Anspruch auf einen Assistenzbeitrag, ohne ihn geltend machen zu m�ssen (lit. b Abs. 1 SchlBest). Sie erhalten die Leistungen nach der genannten Verordnung, bis die IV-Stelle den Umfang des Assistenzbeitrags nach Artikel 42sexies verf�gt hat, l�ngstens jedoch w�hrend zw�lf Monaten nach Inkrafttreten dieser �nderung (lit. b Abs. 2 SchlBest).
2.3.�Das kantonale Gericht hat dem Versicherten das bisherige Assistenzgeld bis zum 31. Dezember 2012 zugesprochen mit der Begr�ndung, bis zu diesem Zeitpunkt sei die Verf�gung betreffend den Assistenzbeitrag zwar ergangen, aber noch nicht in Rechtskraft erwachsen. Hinsichtlich dieses Erfordernisses hat es auf die Botschaft vom 24. Februar 2010 zur �nderung des Bundesgesetzes �ber die Invalidenversicherung (6. IV-Revision, erstes Massnahmenpaket; BBl 2010 1817) verwiesen, wonach "die bisherige Leistung aus dem Pilotversuch weiter ausgerichtet" werde, solange "die ben�tigten Hilfeleistungen nicht ermittelt sind und der Assistenzbeitrag nicht rechtskr�ftig verf�gt ist" (BBl 2010 1912).
Die IV-Stelle h�lt diese Auslegung von lit. b Abs. 2 SchlBest f�r unzutreffend. Sie ist der Auffassung, in Anwendung von Art. 88bis Abs. 2 lit. a IVV (SR 831.201) habe sie das Assistenzgeld zu Recht ab dem 1. September 2012 aufgehoben.
2.4.�Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verst�ndnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gef�ge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Ordnung zu unterstellen. Insbesondere bei j�ngeren Gesetzen sind auch die Gesetzesmaterialien zu beachten, wenn sie auf die streitige Frage eine klare Antwort geben und dem Richter damit weiterhelfen (BGE 139 V 442 E. 4.1 S. 446 f.; 139 III 457 E. 4.4 S. 461).
2.5.1.�Nach dem Wortlaut von lit. b Abs. 2 SchlBest IVG besteht Anspruch auf das bisherige Assistenzgeld, "bis die IV-Stelle �ber den Umfang des Assistenzbeitrags nach Artikel 42sexies verf�gt hat" ("jusqu'� ce que l'office AI ait d�termin� l'�tendue de la contribution"; "sino al momento in cui l'ufficio AI determina l'entit� del diritto al contributo"). Dass die Rechtskraft der Verf�gung erforderlich ist, ergibt sich daraus nicht.
2.5.2.��ber das bereits Genannte (E. 2.3) hinaus l�sst sich der Botschaft entnehmen (BBl 2010 1912), dass der Pilotversuch bis Ende Dezember 2011 befristet war, und dass nach dessen Abschluss die Versicherten "ohne Unterbruch Leistungen zur Finanzierung der ben�tigten Hilfeleistungen erhalten" sollten. In Bezug auf die hier interessierende Frage nach der Erforderlichkeit der Rechtskraft fehlen weitere Ausf�hrungen. Sodann wird in der italienischen Version der Botschaft, abweichend von der deutschen und franz�sischen Fassung, lediglich von einer "decisione formale" gesprochen (FF 2010 1696). Schliesslich gab lit. b SchlBest IVG in der parlamentarischen Beratung keinen Anlass zur Diskussion.
2.5.3.�Sinn und Zweck von lit. b Abs. 2 SchlBest IVG war somit, die bisherigen Leistungen nicht bereits auf den 1. Januar 2012 aufzuheben, sondern solange auszurichten, bis sich die IV-Stelle hinreichende Klarheit �ber den Anspruch auf Assistenzbeitrag verschaffen konnte. Dieses Vorgehen erm�glichte anderseits den Versicherten, die bisherige Assistenz l�ckenlos und ohne Abstriche bis zum Erlass einer Verf�gung �ber den neuen Anspruch weiterzubeziehen. Hingegen ist nicht anzunehmen, dass der Gesetzgeber beabsichtigte, das Assistenzgeld gem�ss Pilotversuch grunds�tzlich bis Ende 2012 weiterzuf�hren, h�tte er doch sonst die Weiterausrichtung nicht entweder bis zum Verf�gungserlass oder bis zur H�chstgrenze ("l�ngstens", "au plus", resp. "al massimo") von zw�lf Monaten vorgesehen und somit im Sinne einer Alternative befristet. Sodann ist auch nicht davon auszugehen, dass der versicherten Person die M�glichkeit er�ffnet werden sollte, mit der blossen Ergreifung eines Rechtsmittels (zumindest) die Verl�ngerung des bisherigen Anspruchs zu erwirken.
2.5.4.�Dem Gesetzgeber war bewusst, dass der Assistenzbeitrag - u.a. als Folge der beabsichtigten Kostenneutralit�t bei der Einf�hrung dieser Leistung - tendenziell geringer ausf�llt als das Assistenzgeld w�hrend des Pilotversuchs (vgl. BBl 2010 1836 f. Ziff. 1.1.3, 1839 Ziff. 1.2.2, 1865 Ziff. 1.3.4). Teilnehmer am Pilotversuch mussten daher unter der neuen Rechtslage mit verminderten Zahlungen rechnen. Nach Art. 88bis Abs. 2 lit. a IVV erfolgt die Herabsetzung oder Aufhebung der Renten, der Hilflosenentsch�digungen und der Assistenzbeitr�ge in der Regel vom ersten Tag des zweiten der Zustellung der Verf�gung folgenden Monats an (vgl. auch BGE 135 V 306). Somit wird im Anwendungsbereich dieser Bestimmung f�r die Wirkung der Leistungsanpassung an den Erlass resp. die Zustellung und nicht an die Rechtskraft der Verf�gung angekn�pft. Zwar geht es hier nicht um die Anpassung eines Assistenzbeitrags, sondern um die �berf�hrung des bisherigen Assistenzgeldes in den gesetzlich neu eingef�hrten Assistenzbeitrag. Indessen steht in beiden Konstellationen die Leistung f�r behinderungsbedingte Assistenz im Fokus, weshalb sie in Bezug auf die zeitlichen Folgen vergleichbar sind. Dass die Anpassung im einen Fall auf einem ver�nderten Sachverhalt und im anderen auf einer Revision der Rechtsgrundlagen beruht, ist in diesem Zusammenhang ohne Belang. Es rechtfertigt sich daher, Art. 88bis Abs. 2 lit. a IVV f�r die Auslegung von lit. b Abs. 2 SchlBest IVG resp. f�r die Beantwortung der Frage nach der Notwendigkeit der Rechtskraft heranzuziehen. Dabei kann offenbleiben, ob die Aufhebung der bisherigen Leistung bereits auf Anfang des Folgemonats h�tte erfolgen k�nnen (vgl. Art. 107 Abs. 1 BGG), wie die Verwaltung vorbringt.
2.6.�In Gesamtbetrachtung der verschiedenen Aspekte der Auslegung (E. 2.5) ist der Standpunkt der Vorinstanz in Bezug auf das Erfordernis einer�
rechtskr�ftigen�Verf�gung nicht haltbar. Diesbez�glich ist die Beschwerde begr�ndet; es bleibt bei der von der Verwaltung verf�gten Aufhebung des bisherigen Assistenzgeldes auf den 1. September 2012.
3.1.�Soweit der angefochtene Entscheid den Assistenzbeitrag gem�ss Art. 42quater ff. IVG betrifft, handelt es sich um einen R�ckweisungsentscheid, der nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG ein zul�ssiges Anfechtungsobjekt bildet. Danach ist die Beschwerde zul�ssig, wenn der angefochtene Entscheid einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a), oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeif�hren und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten f�r ein weitl�ufiges Beweisverfahren ersparen w�rde (lit. b).
3.2.�Das kantonale Gericht hat erwogen, dass die Verf�gung der IV-Stelle vom 20. Juli 2012 den Anforderungen an die sich aus dem Anspruch auf rechtliches Geh�r ergebende Begr�ndungspflicht nicht gen�ge. Dieser Mangel werde auch durch den beiliegenden, mit dem standardisierten Abkl�rungsinstrument "FAKT2" erstellten Bericht �ber die Abkl�rung vom 20. M�rz 2012 (nachfolgend: FAKT) nicht beseitigt, zumal dieser un�bersichtlich und nicht selbsterkl�rend sei. �berdies fehle es an einer gem�ss Rz. 6011 des Kreisschreibens des Bundesamtes f�r Sozialversicherungen �ber den Assistenzbeitrag (KSAB;http://www.bsv.admin.ch/vollzug/documents/index/category:34/lang:deu) erforderlichen Selbstdeklaration des Hilfebedarfs durch die versicherte Person. Immerhin liege die Selbstdeklaration Assistenzbudget vom 27. Juni 2006 bei den Akten. In Anbetracht der erheblichen Abweichungen dazu werde im FAKT nicht hinreichend begr�ndet, weshalb sich die darin enthaltene Einsch�tzung so stark von den fr�heren Selbstangaben unterscheide.
3.3.�Der Eintretensgrund von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG f�llt hier ohne Weiteres ausser Betracht.
3.4.�Das Bundesgericht hat im Urteil 9C_217/2014 vom 12. Mai 2014 (BGE 140 V 282), das eine im Wesentlichen vergleichbare Beschwerde betraf, in Erinnerung gerufen, dass R�ckweisungsentscheide mit verbindlichen Vorgaben zur neuen Beurteilung f�r die betroffene Beh�rde einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG darstellen. Dieser Grundsatz gilt allerdings nur, soweit der R�ckweisungsentscheid materiellrechtliche Anordnungen enth�lt. Ersch�pft er sich in der Feststellung einer Verletzung des rechtlichen Geh�rs (hier der Begr�ndungspflicht) und weist er die Sache zu deren Behebung an die Verwaltung zur�ck, ohne dass damit Anweisungen materiellrechtlicher Art verbunden sind, entsteht der Beh�rde kein irreversibler Nachteil und eine Anfechtbarkeit entf�llt (BGE 140 V 282 E. 4.2 S. 286 mit Hinweisen).
3.5.�Die Beschwerdef�hrerin wird durch den vorinstanzlichen Entscheid angewiesen, die Ermittlung des Assistenzbeitrags verf�gungsweise detaillierter aufzuzeigen und dabei insbesondere zur Notwendigkeit einer Selbstdeklaration des Hilfebedarfs durch den Versicherten Stellung zu nehmen. Dabei bleibt es ihr unbenommen, die Grunds�tze zur Beweiskraft des Abkl�rungsinstruments "FAKT2", wie sie im (zur Publikation vorgesehenen) Urteil 9C_648/2013 vom 17. Oktober 2014 festgehalten wurden (a.a.O., E. 3.2), zu ber�cksichtigen. Es ist nicht ersichtlich und wird auch nicht dargelegt, inwiefern damit die Rechts- und Sachlage sich als unverr�ckbar pr�sentieren und der angefochtene Entscheid verbindliche Anweisungen �ber die materiellrechtliche Behandlung des Falles enthalten soll (vgl. BGE 140 V 282 E. 4.2.1 S. 286 f.).
Sodann setzte sich das Bundesgericht bereits in BGE 140 V 282 E. 4.2.2 S. 287 f. mit den Vorbringen der Beschwerdef�hrerin auseinander und legte dar, weshalb sie nicht standhalten. Darauf wird verwiesen; diesbez�glich er�brigen sich weitere Ausf�hrungen.
3.6.�Nach dem Gesagten sind die Voraussetzungen der Anfechtbarkeit nach Art. 93 Abs. 1 BGG zu verneinen. Soweit sich die Beschwerde auf den Assistenzbeitrag gem�ss Art. 42quater ff. IVG resp. die vorinstanzliche R�ckweisung bezieht, ist sie unzul�ssig.
Mit dem Entscheid in der Sache wird das - in der Beschwerde nicht begr�ndete - Gesuch um aufschiebende Wirkung der Beschwerde gegenstandslos.
Die Gerichtskosten sind den Parteien entsprechend dem Ausgang des Verfahrens aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der Beschwerdegegner hat f�r das bundesgerichtliche Verfahren Anspruch auf eine (reduzierte) Parteientsch�digung (Art. 68 Abs. 1 BGG).
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist. Der Entscheid des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Z�rich vom 31. Januar 2014 wird aufgehoben, soweit er den Anspruch auf das bisherige Assistenzgeld betrifft.
Die Gerichtskosten von Fr. 500.- werden zu Fr. 300.- der Beschwerdef�hrerin und zu Fr. 200.- dem Beschwerdegegner auferlegt.

References: Art. 91
 Art. 42
 Art. 88
 Art. 88
 BGE 
 Art. 88
 Art. 107
 Art. 42
 Art. 93
 Art. 93
 Art. 93
 BGE 
 BGE 
 Art. 93
 Art. 42