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Timestamp: 2020-07-05 11:27:37+00:00

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﻿ Sentencia 2002-02147 de mayo 11 de 2004
SENTENCIA 2002- 02147 DE 11 DE MAYO DE 2004
CONTENIDO:PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONCEJAL. APLICACIÓN DE LA CAUSAL ESTABLECIDA EN EL ARTÍCULO 110 DE LA CONSTITUCIÓN. ALCANCE DE LA EXPRESIÓN CONTRIBUCIÓN COMO GENERADORA DE LA CAUSAL DE PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRIBUCIONES A LA CAMPAÑA POLÍTICA POR PERSONA NATURAL, PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONCEJAL, PÉRDIDA DE INVESTIDURA, ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA
Sentencia 2002-02147 de mayo 11 de 2004
Rad.: 25000-23-15-000-2002-2147-01 (IJ)
Actor: Jorge Armando Orjuela Murillo
Demandado: Jairo Enrique Calderón Carrero
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto tanto por el demandante como por el demandado Jairo Enrique Calderon Carrero, este último a través de apoderado, contra la sentencia de 4 de marzo de 2003, proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se decretó la pérdida de la investidura de concejal del segundo.
I.1. El ciudadano Jorge Armando Orjuela Murillo, con fundamento en los artículos 110 de la Constitución Política y 48 de la Ley 617 de 2000, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tendiente a que, mediante sentencia, se dispusiera la pérdida de la investidura de concejal del Distrito Capital de Bogotá del señor Jairo Enrique Calderón Carrero, elegido el 29 de octubre de 2000 para el período constitucional comprendido entre el 1º de enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2003, con fundamento en las causales de: 1) Indebida destinación de recursos públicos y 2) por aportar como servidor público, dineros para una campaña política.
I.2. En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, lo siguiente:
1. Que el demandado Jairo Enrique Calderón Carrero, fue elegido concejal del Distrito Capital de Bogotá, en las elecciones celebradas el 29 de octubre de 2000, para el período constitucional iniciado el 1º de enero de 2001 y que culminó el 31 de diciembre de 2003.
2. Afirma, en relación con el primer cargo, que durante los meses de marzo a junio de 2001 el demandado no asistió a la totalidad de las sesiones a las cuales contestó a lista, no obstante lo cual recibió honorarios por ellas, además de que registró asistencia a sesiones cruzadas en las que no permaneció en forma completa.
3. En sustento del segundo cargo señaló que mediante acta 3 de 4 de marzo de 2002, el demandado realizó una donación de $ 15.000.000 a la campaña al Senado del señor Francisco Canosa Guerrero, violando lo contemplado en el artículo 110 de la Carta Política que prohíbe a quienes desempeñen funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, señalando como consecuencia del incumplimiento a esta prohibición la pérdida de la investidura.
4. Cita varias providencias relacionadas con la aplicación del artículo 110 constitucional como causal de pérdida de investidura de los concejales, en especial, la C-473 de 1997 de la Corte Constitucional y la proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 24 de agosto de 1994, Sala Plena, con ponencia de la consejera doctora Consuelo Sarria Olcos.
I.3. El demandado, a través de apoderado, al contestar la demanda, se opuso a la prosperidad de las pretensiones aduciendo, en síntesis, lo siguiente:
1. Respecto del primer cargo señaló que, de conformidad con el Decreto 1421 de 1993 y el reglamento interno del Concejo de Bogotá, el concepto de sesiones cruzadas no existe jurídicamente, entre otras razones, debido a que las normas del reglamento consagran la posibilidad de que los concejales reciban honorarios por la asistencia a sesiones plenarias y a las de las comisiones permanentes, con el único límite del reconocimiento de honorarios hasta por 20 sesiones en un mes, lo cual no implica que se les cierre la posibilidad o el derecho para asistir a otras sesiones en las cuales se consideren temas importantes para la labor que cumplen al servicio de la ciudad.
Indica que no se ha establecido, ni legal ni reglamentariamente, el tiempo que debe permanecer un concejal en las sesiones, ya sean plenarias o de comisiones; y agrega que tampoco existe un mecanismo que permita certificar dicha permanencia.
Sostiene que el pago de honorarios está sujeto a un procedimiento que busca garantizar su justa causación mediante la expedición de un acto administrativo, expedido por el gerente del fondo rotatorio del concejo con base en las certificaciones que los secretarios de las comisiones o de las plenarias elaboran mediante el llamado a lista al inicio de cada sesión, siendo claro entonces que ningún concejal tiene manejo sobre el presupuesto asignado a la corporación.
2. En torno del segundo cargo adujo que no realizó aporte alguno para la campaña del señor Francisco Canosa, ya que, aun cuando ese hubiese podido ser su deseo, la situación económica en que se hallaba no se lo permitía.
Advierte que durante el período comprendido entre el 22 de junio y el 22 de diciembre de 2001 disfrutó de licencia temporal, por lo cual no percibió emolumento alguno durante ese lapso lo que, aunado al robo de su vehículo, un Chevrolet Chevette, placa 166, modelo 1984 y a los embargos decretados por los juzgados 21 y 26 civiles municipales, en cuantía de $ 6.240.000 y $ 8.000.000, respectivamente, descontados de sus honorarios entre enero y agosto de 2002, dificultaba aún más su situación económica.
Aclara que si bien en el informe suministrado al Consejo Nacional Electoral aparece su nombre como donante en la campaña política aludida, quien efectivamente realizó dicha contribución fue un homónimo, identificado con la cédula de ciudadanía número 19.133.264 expedida en Bogotá, tal como quedó suscrito en el acta correspondiente con la identificación correcta; que, sin embargo, los espacios en blanco fueron posteriormente llenados por el tesorero de la campaña, quien incluyó sus datos pensando que se trataba de la misma persona.
El a quo desató la primera instancia accediendo a las pretensiones de la demanda al encontrar configurado el segundo de los cargos allí formulados. El primero fue desechado.
Para desestimar el primer cargo tuvo en cuenta lo siguiente:
Que de conformidad con el marco constitucional, legal y reglamentario de la actividad de los concejales y su retribución, es posible que exista simultaneidad parcial de horarios de las sesiones o comisiones permanentes, lo que les permite recibir honorarios por la asistencia sucesiva a sesiones que se desarrollen de manera simultánea a la sesión de la comisión a la cual pertenecen, percibiendo únicamente el equivalente a 20 sesiones por mes o a prorrata cuando no se alcance este número.
Que valoradas en su conjunto las pruebas aportadas, el comportamiento del demandado no estructura la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, por cuanto no contiene los elementos requeridos para ello, precisados por la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Sobre el segundo cargo de violación, el tribunal, luego de determinar que los concejales municipales o distritales, son sujetos pasivos de la prohibición consagrada en el artículo 110 de la Constitución Política, en la medida en que no existe excepción legal para los mismos, y de realizar el análisis y valoración de las pruebas obrantes en el proceso, indicó que a partir de los documentos públicos: acta 3 de 4 de marzo de 2002, que relaciona las contribuciones hechas a la campaña electoral del candidato Francisco Canosa, y de la certificación de la asesora del Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales del Consejo Nacional Electoral, se deduce que el señor Jairo Enrique Calderón Carrero, identificado con la cédula de ciudadanía 79.343.364, aquí demandado, aportó la suma de quince millones de pesos a la campaña antes aludida.
Señala que tales documentos, de conformidad con los artículos 10 de la Ley 43 de 1990 y 262 del Código de Procedimiento Civil, revisten el carácter de públicos, y que, por lo tanto, se presumen veraces y auténticos, teniendo valor suficiente respecto de los hechos investigados, presunción que no alcanzó a ser desvirtuada, en la medida en que no fueron tachados de falsos, ni desmentidos por las pruebas aportadas o practicadas dentro del proceso.
Aclara que a pesar de asignarle valor de convicción a la declaración del señor Daniel Arturo Garay Quevedo, en la cual afirmó haber aportado cinco de los quince millones, no resulta procedente igual consideración en relación con el testigo Juan Carlos Zapata Trujillo, quien dice ser el verdadero aportante de los diez millones restantes. Para arribar a esta última conclusión advierte que para desvirtuar la presunción de plena prueba de los documentos públicos que dan fe de que el aportante fue el concejal demandado se requería del concurso de evidencias fehacientes, las que, a su juicio, no fueron allegados al proceso por la parte demandada.
Agrega que el segundo testimonio carece de precisión y de lógica en algunas de sus afirmaciones, tales como la indicación de las fechas en que el cheque debía ser cobrado, que estaba para febrero 5, siendo que el acta que contiene el aporte es de marzo 4, y el egreso del mismo es de abril 5 de 2002, y que siendo residente en Bogotá, contratista del Estado especialmente en el Distrito Capital, su contabilidad sea llevada en Medellín.
III. Fundamento de los recursos.
— El demandante sustentó su impugnación afirmando que la pérdida de la investidura del demandado también debió decretarse con apoyo en la configuración de la primera causal esgrimida en la demanda, esto es, la indebida destinación de dineros públicos, contemplada en el artículo 48, numeral 4º, de la Ley 617 de 2000, la cual, a su juicio, igualmente se demostró.
— El demandado, por su parte, a través de apoderado, finca su inconformidad en esencia, en lo siguiente:
Estima que si bien el tribunal partió de una premisa acertada, en cuanto a la prueba que le sirvió de fundamento para tomar su decisión, omitió valorar las restantes que, a diferencia de lo considerado en la providencia recurrida, sí constituyen un cúmulo fehaciente que desvirtúa lo que tuvo por establecido, por lo cual la conclusión a la que llegó no corresponde a la realidad demostrada por los medios probatorios incorporados al expediente.
Sostiene que a pesar de que los restantes documentos que entregó el doctor Francisco Canosa al Fondo Nacional de Financiación se encuentran en las mismas condiciones jurídicas y fueron allegados por esta entidad, con la calidad de auténticos, el tribunal no los tuvo en cuenta, así como tampoco los testimonios que los respaldaban, según los cuales aparece claramente establecido que el concejal Jairo Calderón, si bien entregó a la campaña los quince millones, estos no salieron de su patrimonio, sino que sólo fue el emisario de los señores Garay y Zapata.
Considera que al aceptar como cierto lo declarado por Garay y negarle eficacia probatoria al testimonio del señor Zapata Trujillo, se desconoce la unidad de ese medio probatorio, como lo preceptúa el artículo 258 del Código de Procedimiento Civil.
Aclara que si las fechas de los cheques no concuerdan es porque tal como lo afirmó Zapata en su declaración, lo cambió varias veces por carecer de disponibilidad económica inmediata, lo que no produce falta de coincidencia entre tales instrumentos, sino una secuencia lógica que el tribunal pasó por alto, o como lo afirma acertadamente, a su juicio, el salvamento de voto de la doctora Nelly Villamizar, el examen del comprobante no se realizó en todo su contexto.
Aduce que el tribunal no debió acceder a las pretensiones de la demanda alegando la violación del artículo 110 constitucional, pues dentro de las causales de pérdida de investidura de Concejal, establecidas en la Ley 136 de 1994, no se encuentra enlistada esa conducta relacionada con los aportes a las campañas y, por el contrario, de acuerdo con la normatividad general sobre la materia, se tiene que el artículo 1º del Decreto 3074 de 1968, que modificó el artículo 10 del Decreto 2400 del mismo año, reconoce la libertad de disponibilidad que tiene el empleado o servidor público en relación con los dineros que percibe del Estado como remuneración de sus servicios.
Señala que dicha norma, aun cuando anterior a la Constitución Política de 1991, no está en contradicción con su artículo 110, por cuanto si bien reitera la prohibición para quienes desempeñen funciones públicas de hacer contribución alguna a los partidos o a inducir a otros a que lo hagan, establece que, “salvo las excepciones que establezca la Ley”, con lo cual mantiene el criterio sentado en el susodicho Decreto 2400 de 1968.
Finaliza aduciendo que la Ley 27 de 1992 ratificó la vigencia del Decreto 2400, y que el Consejo de Estado, a través de su Sala de Consulta, en concepto de 7 de junio de 1993, con radicación 513, confirmó el anterior criterio, siendo incuestionable el derecho del funcionario público a que se hagan descuentos directamente por nómina con destino a los partidos o movimientos políticos y, con mayor razón, si es él quien verifica el aporte cuando ya ha recibido su remuneración oficial.
La señora procuradora primera delegada en lo contencioso administrativo ante esta corporación, en su vista de fondo, se muestra partidaria de que se confirme la sentencia apelada, en síntesis, por lo siguiente:
Afirma, en primer lugar, que es incuestionable que al concejal del Distrito Capital debe tenérsele como sujeto pasivo de la prohibición consagrada en el artículo 110 Constitucional, pues la hipótesis allí contemplada resulta amplía en cuanto cobija a todos los que desempeñen funciones públicas y, de conformidad con el artículo 123 de la Carta, los miembros de las corporaciones públicas tienen la condición de servidores públicos y los concejales son integrantes de éstas.
Observa que la prueba en la cual se fundamentó la decisión impugnada, esencialmente, es la documental, contenida en el Acta 3 de 4 de marzo de 2002, suscrita por el candidato Francisco Canosa, el certificado de la asesora del Fondo Nacional de Financiación de los Partidos y las Campañas Electorales y el comprobante de egreso 1928 por la suma de $ 10.000.000 de Juan Carlos Zapata Trujillo, como aporte a la campaña política Ecoliberalismo, en que figura como beneficiario el señor Calderón.
Que frente a dicha prueba obran los testimonios de los señores Francisco Canosa, Juan Carlos Zapata Trujillo y Daniel Arturo Garay Quevedo, quienes tratan de desvirtuar los documentos anteriores, afirmando que el Concejal sólo actúo(sic) como intermediario y quienes en verdad realizaron las contribuciones fueron los dos últimos.
Advierte que los testimonios anteriores no cuentan con la entidad suficiente para desvirtuar la prueba que al respecto obra en el proceso, contenida tanto en documento público como en documento privado reconocido, gozando los dos de la presunción de autenticidad, porque no han sido tachados por falsedad y a través de dicha prueba documental se acredita de manera fehaciente que el señor Calderón Carrero contribuyó a la campaña del entonces candidato al Senado, señor Canosa, con la suma de quince millones de pesos, de los cuales trece están representados en dos cheques y el saldo en efectivo.
Indica que la prohibición establecida en el precepto constitucional es la de “hacer contribución alguna” a los partidos, movimientos o candidatos, independientemente del mecanismo empleado para la entrega de los aportes o contribuciones; y resalta que en ninguno de los documentos obrantes se hace mención de que el concejal haya actuado como emisario en la entrega de los aportes y, por el contrario, quien figura como único contribuyente es él, no siendo los testimonios prueba eficaz ni idónea para infirmar la evidencia documental referida, además de que la ley es clara en señalar que no se admite la intermediación para estos efectos.
Finaliza sosteniendo que el Decreto 2400 de 1968, vigente en virtud de la Ley 27 de 1992, no se aplica en este evento, toda vez que la excepción allí contemplada está dirigida a los pagadores habilitados de cualquier orden, para efectuar descuentos o retenciones de los sueldos o salarios de los funcionarios públicos con destino a los partidos políticos, lo cual es muy diferente a la conducta que se le censura al Concejal en este asunto, pues el demandado no ostenta la condición de pagador.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo asumió el conocimiento de este asunto en aplicación de lo preceptuado por el artículo 130 del Código Contencioso Administrativo, reformado por el artículo 38 de la Ley 446 de 1998, norma que contempla tal posibilidad en tratándose de situaciones que revistan importancia jurídica o trascendencia social, como ocurre con uno de los aspectos aquí debatidos y que tiene que ver con la financiación de los partidos y movimiento políticos y sus campañas electorales.
Observa la Sala que el actor interpuso recurso de apelación manifestando su inconformidad frente a la sentencia recurrida, en esencia, porque el Tribunal también ha debido considerar probada la causal de indebida destinación de dineros públicos, ya que el concejal demandado cobró por asistir en forma simultánea a 30 sesiones durante los meses de marzo a junio de 2001, a sabiendas de no haber permanecido en todas ellas.
En relación con la inconformidad del actor, es preciso señalar lo siguiente:
La sección primera de esta corporación en sentencia de 6 de junio de 2003 (Exp. 2002-2944, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero), tuvo oportunidad de pronunciarse sobre el mismo cargo que en este proceso se le endilgó al demandado consistente en que incurrió en indebida destinación de dineros públicos al haber recibido honorarios por asistir a sesiones cruzadas, es decir, en forma simultánea en un mismo día, contestando simplemente el llamado a lista sin cumplir con la asistencia verdadera a las sesiones de los meses de marzo a junio de 2001.
Comoquiera que en la mencionada sentencia se confirmó la de primer grado, denegatoria de las pretensiones de la demanda, la Sala se releva de hacer cualquier análisis al respecto, por haber operado el fenómeno de la cosa juzgada, según las voces del artículo 175, inciso 2º, del Código Contencioso Administrativo, norma según la cual, tratándose de sentencias:
De manera que, seguidamente, solo le resta a la Sala establecer si le asiste razón al a quo y al Ministerio Público en cuanto consideran que dicho Concejal sí incurrió en la causal de pérdida de investidura consagrada en el artículo 110 de la Carta Política, o si, por el contrario, deben acogerse los argumentos de defensa expuestos en el escrito de impugnación por el apoderado del demandado en el que se pide revocar la sentencia de primer grado y negar las pretensiones de la demanda.
Al efecto, caben las siguientes precisiones:
Empieza la Sala por señalar que conforme a la certificación emanada de la Registraduría Nacional del Estado Civil - comisión escrutadora distrital, visible a folios 12 a 14 del expediente, se encuentra demostrado que el demandado fue elegido concejal de Bogotá para el período constitucional del 1º de enero de 2001 al 31 de diciembre de 2003 el 29 de octubre de 2000.
Ahora bien, el artículo 110 de la Carta Política prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley y que el incumplimiento de esta prohibición será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura.
Advierte la Sala que la prohibición contenida en dicho precepto superior, a no dudarlo, se aplica a los concejales, quienes no solo cumplen funciones públicas, sino que la pérdida de investidura a que allí se alude tiene como destinatarios a los miembros de corporación de elección popular, carácter este que ostentan aquellos, amén de que dicha figura tal y como se halla regulada en nuestro sistema jurídico normativo tiene indiscutible fundamento constitucional, no solo en relación con los congresistas, respecto de quienes la Carta de 1991 incorpora precisos señalamientos sobre las causales, trámite y órgano competente para decretarla (arts. 183 y 184), sino, también, frente a los miembros de las corporaciones públicas a nivel territorial, pues, por ejemplo, el artículo 291, ibídem, desde un primer momento, dispuso que tales miembros que acepten cargo alguno en la administración pública perderán su investidura.
En torno al alcance atribuido por la jurisprudencia de esta corporación al artículo 110 constitucional es preciso tener en cuenta que el criterio prevalente ha sido el de que allí aparece consagrada una causal de pérdida de investidura para los congresistas, adicional a las contempladas en el artículo 183, ibídem, predicable de todos los “servidores públicos”, incluidos los miembros de las corporaciones públicas de elección popular, categoría que indudablemente involucra a los concejales, condición ostentada por el demandado en este caso, que sanciona dos modalidades de conductas cuales son: realizar o efectuar contribuciones para financiar partidos o campañas políticas o inducir a otros a que lo hagan.
Sobre el particular la Sala Plena de la corporación en providencia de fecha 21 de agosto de 1994 (Exp. AC-1587, M.P. Consuelo Sarria Olcos) señaló, lo siguiente:
“... Por investidura se entiende, según el diccionario de la Lengua Española, el “carácter que se adquiere con la toma de posesión de ciertos cargos o dignidades”, es decir que se trata de un concepto de carácter genérico que bien puede estar referido a cargos o a dignidades.
Si bien no existe, desde el punto de vista jurídico, una definición sobre el concepto de investidura, es la misma Constitución Nacional la que al referirse a ciertos servidores públicos, miembros de corporaciones públicas de elección popular, ha utilizado dicho término para mencionar su dignidad, título o cargo.
Así, el artículo 113 preceptúa que “los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo (...) el elegido es responsable ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura”; el artículo 179, numeral 4º, se refiere a “quienes hayan perdido la investidura de congresista”; el artículo 183 prescribe que “los congresistas perderán su investidura”...; el artículo 237 numeral 5º al enumerar las funciones del Consejo de Estado, le atribuye la de “conocer de los casos sobre pérdida de investidura de los congresistas”; el artículo 291 dispone que “los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales no podrán aceptar cargo alguno en la administración pública y si lo hicieren perderán su investidura (...)“.
De acuerdo con lo anterior puede afirmarse que si bien todos los servidores públicos tienen una “investidura”, en nuestra carta fundamental se utiliza dicho término en relación con los miembros de las corporaciones públicas, que son escogidos por elección.
Por ello cuando el artículo 110 consagra una prohibición genérica para todos aquellos que ejerzan funciones públicas y establece la respectiva sanción, hace la diferenciación en el mismo sentido, y ha de entenderse entonces que cuando habla de la pérdida de investidura se refiere, como lo hacen las demás normas constitucionales que se han citado, a los miembros de las corporaciones públicas quienes son escogidos por elección, y por ello a juicio de la Sala sí se consagra allí una causal de pérdida de investidura adicional a las enumeradas en el artículo 183 de la Constitución Nacional para los congresistas ...” (negrillas fuera de texto).
En igual sentido se pronunció la Sala en providencia de fecha 19 de abril de 1995 (Exp. AC-2444, M.P. Joaquín Barreto Ruiz), en la que agregó que la prohibición del artículo 110 se aplicaba de manera absoluta hasta tanto la ley no señale los casos de excepción a que allí se aludía.
“... En relación con lo expresado por la señora Procuradora Delegada, respecto a la imposibilidad de decretar la pérdida de investidura de los congresistas con base en lo dispuesto por el artículo 110 de la Constitución Política, sea lo primero anotar, que le asiste razón cuando dice que la ley puede establecer excepciones a la prohibición establecida por el artículo 110, pues ello emerge del texto mismo de la norma. Mas sin embargo, no es acertado deducir que porque el legislador le pueda establecer excepciones y por ello la causal sea relativa, se deba dejar de aplicar. Lo cierto es, que la prohibición deberá aplicarse, “salvo las excepciones que establezca la ley”, como lo dice la norma sub examine.
Aunque es cierto que la causal establecida en el artículo 110 de la Carta resulta aplicable a todos los servidores públicos cuando dice que se prohíbe a “quienes desempeñan funciones públicas” hacer contribuciones o inducir a otros a que lo hagan, también lo es, a juicio de la Sala, que es incuestionable que los congresistas, por ser miembros de las corporaciones públicas, ejercen esta clase de funciones al asignarles el artículo 123 el carácter de servidores públicos. Luego, como servidores públicos que son, están sujetos a las prohibiciones contenidas en el referido artículo 110.
No es acertado considerar que cuando el artículo 110 dice que “El incumplimiento de cualquiera de esas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de la pérdida de la investidura”, está señalando que esta segunda consecuencia, la pérdida de la investidura, se predica respecto de los altos servidores públicos de las ramas ejecutiva y judicial. Por el contrario, a juicio de la Sala la expresión “pérdida de la investidura” tiene una connotación jurídica propia y diferente a la aludida, a la luz de la Constitución. En efecto, si se observa con atención al texto íntegro de la Carta, sin dificultad se encuentra que el término “investidura” lo reservó el constituyente para referirse exclusivamente a quienes son miembros de las corporaciones públicas de elección popular. Fue así como dijo, que “El elegido —aludiendo a los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa— es responsable del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura” (art. 133); que no podrán ser miembros del Congreso “quienes hayan perdido la investidura de congresistas” (art. 179-4); que “Los congresistas perderán su investidura:”... (art. 183); que “La pérdida de la investidura —se refiere a la de los congresistas— será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley”... (art. 184); que “Son atribuciones del Consejo de Estado:... 5. Conocer de los casos sobre pérdida de la investidura de los congresistas”... (art. 237) y, que “los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales no podrán aceptar cargo alguno en la administración pública, y si lo hicieren perderán su investidura” (art. 291). Fluye de lo anterior, que la investidura es propia de los miembros de las corporaciones públicas de elección popular y que en consecuencia, son ellos y solo ellos, quienes pueden perderla. Los demás servidores públicos podrán ser objeto de remoción del cargo mediante la destitución, la declaración de insubsistencia del nombramiento, la declaratoria de vacante, etc., mas no la pérdida de la investidura, entendida ésta, en el estricto y preciso sentido jurídico que le reservó la Constitución.
La enumeración que de las causales para la pérdida de la investidura de los congresistas trae el artículo 183, no es taxativa: pues ni ese artículo, ni otra norma de la Carta, así lo estableció. Siendo ello así, se debe efectuar una interpretación sistemática de la institución de la pérdida de la investidura, armonizando los diferentes preceptos constitucionales que tratan de ella, entre ellos, obviamente el artículo 110.
No puede sostenerse válidamente que al aplicarse la pérdida de la investidura en los casos señalados en el artículo 110; esa aplicación se hace por analogía o por interpretación extensiva y no restrictiva de la norma, pues lo cierto es que este artículo expresamente establece las sanciones de “remoción del cargo” y de “pérdida de la investidura”, para quienes incurran en cualquiera de las conductas por él prohibidas. No es entonces, por vía analógica, que se pretenda en este caso aplicar la institución; es por mandato expreso de la ley de leyes.
Finalmente dirá la Sala, que no es necesario que la ley desarrolle o reglamente el artículo 110, para que pueda dársele aplicación. La ausencia de ley que establezca excepciones a la prohibición establecida en dicho artículo, se traduce en que las conductas en él previstas estarán prohibidas de manera absoluta, sin excepciones, pero no que el precepto constitucional no pueda aplicarse. La intención del constituyente no fue la de condicionar la aplicación de la norma a la previa determinación de las excepciones si ella hubiere sido, así habría dispuesto expresa o tácitamente, y ello no fue así...” (negrillas fuera de texto).
Con fundamento en lo que se deja expresado no existe duda alguna en cuanto a que el artículo 110 Constitucional consagra una causal adicional de pérdida de investidura referida a los servidores públicos entre quienes se cuentan los miembros de las corporaciones públicas, categoría que, desde luego, incluye a los concejales.
Por lo demás, la Corte Constitucional ratificó la anterior consideración en Sentencia C-473 de 25 de septiembre de 1997 en la que decidió una demanda que solicitaba la declaratoria de inconstitucionalidad de algunos apartes del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, que para entonces consagraba las causales de pérdida de investidura de los concejales; providencia esta última en la cual se precisó:
“... De la lectura del artículo 110 de la Carta se concluye que la sanción de pérdida de investidura allí establecida es aplicable a todos los miembros de las corporaciones públicas que efectúen las contribuciones allí señaladas o constriñan a otros para hacerlo. Puesto que los concejales son integrantes de corporaciones públicas, debe concluirse entonces que la Constitución contempla expresamente dos causales de pérdida de investidura para ellos —y para los miembros de las corporaciones electivas de las entidades territoriales—, a saber: la aceptación de cargos públicos en la administración pública y la entrega de contribuciones a los partidos, movimientos o candidatos...”.
De otra parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en reiterados pronunciamientos, entre ellos, en sentencia de 8 de febrero de 2000 (Exp. AC-8931, C.P. Daniel Manrique Guzmán), precisó, que tal prohibición comporta dos eventos, a saber: hacer la contribución o inducir a otros a que la hagan y que, además, la aludida causal está referida a todos aquellos que desempeñan funciones públicas, esto es, a los señalados en el artículo 123, ibídem, norma según la cual “Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios...”.
Los apartes pertinentes de dicho proveído señalan:
“...De conformidad con los términos de la solicitud de pérdida de investidura, el demandante invocó como causal de pérdida de la investidura la consagrada en el artículo 110 de la Constitución.
Al respecto se advierte que no obstante las tesis opuestas que existieron en esta Corporación sobre la aplicabilidad del artículo 110 de la Carta como causal de pérdida de investidura de los congresistas, es claro que después de la sentencia de la Corte Constitucional C-037 de febrero 5 de 1996, que declaró la inexequibilidad de la expresión “el artículo 183”, contenida en el artículo 37-7 de la Ley 270 de 1996, porque excluía la causal prevista en el artículo 110 ibídem, resultan aplicables al proceso de pérdida de investidura todas las causales señaladas en la Constitución, incluyendo la contenida en el artículo 110 de la Carta”.
El citado artículo 110 de la Constitución establece textualmente:
“ART. 110.—Se prohíbe a quienes desempeñen funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura”.
La prohibición consagrada en la citada norma está referida a todos aquellos que desempeñan funciones públicas, esto es, de conformidad con lo previsto en el artículo 123 de la Constitución, a los servidores públicos por regla general, y excepcional y temporalmente a los particulares cuando desempeñen funciones públicas.
La conducta prohibida contempla dos eventos a saber: hacer contribución a los partidos, movimientos o candidatos; o inducir a otros (servidores públicos o particulares) a que lo hagan.
Al respecto, se observa que para la configuración de la conducta descrita en el artículo 110 de la Carta no es necesario demostrar que la coacción ejercida se ha concretado en actos de violencia física o amenazas directas, toda vez que el término “inducir”, así como lo precisó la Sala en la sentencia de agosto 17 de 1994, Expediente AC-1899, está referido a dirigir la voluntad del funcionario o del particular que ejerce funciones públicas hacia un fin determinado, que lo perjudica en la medida en que disminuye sus ingresos, y correlativamente beneficia a quien realiza la inducción o al tercero en cuyo favor se realiza el aporte. Igualmente se destaca que así como lo ha dicho la Sala (cfr. sent. abr.19/95, Exp. AC-2444), para que exista inducción, se requiere de una acción o conducta activa por parte de quien ejerce funciones públicas sobre quien es inducido a realizar la contribución, sin que para quedar incurso en la prohibición sea suficiente la mera permisividad, condescendencia o conducta complaciente de la persona a quien se le atribuye la conducta prohibida. Tampoco cabe dentro de la conducta descrita en la norma constitucional el ejercicio de una facultad legítima por parte de quien desempeña funciones públicas, como lo sería el ejercicio de las atribuciones de reestructuración por parte de quien está legitimado para ello.
En cuanto a la expresión “contribuciones”, el vocablo es amplio, por lo que se entiende que pueden ser de diferente naturaleza, esto es, en dinero o en especie.
Por lo que importa al caso en estudio, es necesario precisar que en la solicitud de pérdida de investidura, aunque el solicitante invocó como causal la violación, en general, del artículo 110 de la Carta, es lo cierto que en la demanda circunscribió dicha causal al segundo evento de prohibición previsto en la citada norma, aspecto que concretó en los siguientes términos:
“Y fue esta restricción a la participación en política consagrada en el artículo 110 del ordenamiento constitucional, la que fue transgredida una y otra vez por el Congresista Jhony Aparicio Ramírez con su actuar doloso, pues aún a sabiendas de la exigencia de esta prohibición constitucional como está demostrado en las declaraciones rendidas ante la h. Corte Suprema de Justicia dentro del proceso penal que se le adelanta en su contra, quiso burlarla de manera soterrada al exigir a sus subordinarios(sic) que entregaran los aportes pecuniarios no a él mismo, sino a terceras personas pertenecientes al mismo grupo político, para así pagarles el trabajo electoral que lo llevó a la Cámara de Representantes” (se resalta).
... En el caso en estudio, como se precisó anteriormente, la causal invocada es la segunda establecida en el artículo 110 de la Constitución y el solicitante de la pérdida de investidura pretende demostrarla acudiendo a la prueba testimonial y aportando algunos documentos...”.
Por lo demás, en providencia de fecha 5 de junio de 2001 (Exp. AC-11.759, M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola), la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, luego de enfatizar en la relación existente entre los artículos 109 y 110 Constitucional, señaló los presupuestos para la configuración de la causal en estudio. Discurrió así la corporación en el citado proveído:
“... La norma antes citada hace parte integrante del título IV de la Constitución denominado: “De la participación democrática y de los partidos políticos”, y específicamente del capítulo 2 del mismo identificado como: “De los partidos y de los movimientos”. Por tanto, tiene directa y estrecha relación con la del artículo 109 que la precede, en el que se regula el tema de la financiación del funcionamiento de los partidos y movimientos políticos y de las campañas electorales. En ese sentido, entonces, la estructuración de la causal tanto para la pérdida de la investidura de congresista, como para la desvinculación de cualquier otro tipo de servidores públicos por ese motivo, tiene los siguientes presupuestos:
a) Es una prohibición general para todas aquellas personas que desempeñen funciones públicas.
b) La prohibición comprende dos tipos de conductas, a saber: la primera, realizar o efectuar contribuciones para financiar el funcionamiento de partidos, movimientos o candidatos políticos; la segunda, inducir a otros a que hagan tales contribuciones.
c) Para las personas que cumplen ese tipo de funciones, la configuración de la causal se sanciona, según el caso, con la remoción del cargo o la pérdida de la investidura.
d) Únicamente se exceptúan de tal prohibición los eventos expresamente señalados por el legislador...”.
De manera pues que no se aviene con la realidad jurídica descrita, a todas luces incontrovertible, la tesis del recurrente, en el sentido de que, como en la Ley 136 de 1994 no se encuentra consagrada como causal de pérdida de la investidura para los Concejales la realización de aportes o contribución a las campañas políticas, no podía tenerse como base de la sentencia, pues, conforme a lo precedentemente expresado, la fuente de tal figura no es exclusivamente legal, sino, ante todo, de estirpe constitucional.
Si bien la Ley 136 de 1994 desarrolló algunos aspectos claves del instituto de la pérdida de la investidura de los concejales, que facilitaron su operatividad, al precisar las causales frente a las cuales procede, el órgano competente para decretarla y el trámite que al efecto debía adelantarse, y que la Ley 617 de 2000 hizo lo propio, no por ello puede desconocerse el fundamento constitucional que orientó la expedición de dichas normas, consideración esta última que reviste mayor importancia en razón de que supone la necesidad de acudir al estatuto supremo siempre que resulte menester despejar dudas relacionadas con el tema frente al manejo que le ha dado la ley en aspectos específicos.
En conclusión, nada impide considerar que en el artículo 110 Constitucional se halla consagrada una causal de pérdida de investidura para los concejales adicional a las relacionadas en los artículos 55 de la Ley 136 de 1994 y 48 de la Ley 617 de 2000, la segunda parcialmente modificatoria de la primera, pues si esa circunstancia válidamente se predica de los congresistas, como se desprende de los precedentes jurisprudenciales citados, no hay razón para que esa misma regla no se aplique a los primeros. En este aspecto resulta pertinente traer a colación el señalamiento hecho por la Corte Constitucional en la sentencia de fecha 25 de septiembre de 1997, ya citada, que declaró exequibles los numerales 2º, 3º y 4º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 en el sentido de que las causales de pérdida de investidura constitucionalmente previstas para los congresistas las puede consagrar la ley en relación con los concejales.
Dijo en lo pertinente dicha sentencia:
“Sería absurdo suponer que las causales de pérdida de investidura que por expresa disposición constitucional operan para los Congresistas puedan ser inconstitucionales cuando se trata de aplicarlas a los concejales a través de una ley”.
Ahora bien, esta Corporación en sentencia de fecha de 20 de marzo de 2001 (Exp. AC-12.157, M.P. Darío Quiñónez Pinilla), al examinar los alcances de la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183, numeral 1º, Constitucional, en armonía con el artículo 179, numeral 5º, consideró necesario establecer si los concejales tienen la categoría de “funcionario”, concluyendo que no, previo el siguiente análisis:
“... El artículo 123 de la Carta Política adopta la denominación genérica de servidores públicos para referirse a las personas que prestan sus servicios al Estado. Según esa norma, los servidores públicos comprenden las siguientes categorías: la de los miembros de las corporaciones públicas, la de los empleados públicos y la de los trabajadores oficiales.
Quiere decir lo anterior que el concepto de servidores públicos es genérico y está integrado por las especies ya señaladas.
De manera que el concejal, según el artículo 123 de la Carta, es un servidor público de la especie miembro de corporación pública, pues, además, expresamente el artículo 312 ibídem señala que no tiene la calidad de empleado público, lo cual está en armonía con lo ya dicho, dado que los empleados públicos son otra especie del género servidores públicos.
La demanda parte de una radical diferencia entre empleados y funcionarios públicos, pues considera que los concejales no son empleados pero si son funcionarios, por lo que un ciudadano con vocación para ser congresista no puede asumir la investidura cuando un familiar es concejal.
La Sala se aparta de la hermenéutica de la demanda, puesto que si bien es cierto que la Constitución no señala qué debe entenderse por empleado y funcionario público, no es menos cierto que defirió la definición de los dos conceptos jurídicos al legislador, de acuerdo con parámetros constitucionales y, en caso de vacío normativo, al intérprete, sin que exista una orden imperativa de diferenciarlos.
Incluso, como se verá a continuación, un estudio sistemático de la Constitución permite concluir que el constituyente utilizó los términos empleado y funcionario como formas de referirse a los servidores públicos destinatarios de los preceptos normativos superiores y no como un concepto que agota y define la naturaleza jurídica del cargo.
Obsérvese que el constituyente utiliza muy frecuentemente el término funcionario (arts. 118, 125, 178-4, 189-13, 208, 249, 260, 268-8, 278, 292 y 313-8), y en otras oportunidades se refiere a los empleados públicos (arts. 126, 127, 150-19, 189-18, 278 y 312). Ninguno de esos preceptos constitucionales consagra claras diferencias de trato para aquellos servidores públicos que cataloga como empleados y para quienes califica como funcionarios; por lo que esta utilización terminológica obedece a la similitud de los conceptos jurídicos. Así, por ejemplo, el artículo 127 de la Carta señala que “a los empleados del Estado y de sus entidades descentralizadas que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección administrativa, o se desempeñen en los órganos judicial, electoral, de control, les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos…”. En el inciso siguiente, esa misma norma, dice que “los empleados no contemplados en esta prohibición podrán participar en dichas actividades...”. En consecuencia, si el intérprete realiza una lectura rígida de esas normas, los funcionarios públicos que ejercen jurisdicción o autoridad podrían participar en política, lo cual dejaría sin sentido la prohibición del artículo 127 superior que busca rodear de transparencia e imparcialidad las elecciones populares. Así mismo, tampoco podría decirse que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19, literal e), el Congreso de la República sólo podría fijar el régimen salarial de los empleados públicos y le está vedada esa función frente a los salarios de los funcionarios.
En este orden de ideas, para la Sala es claro que la voluntad constituyente no fue clara en señalar la existencia de dos categorías diferentes: la de empleado y la de funcionario público. Por consiguiente, la determinación superior de excluir de la calidad de empleado público al concejal, debe interpretarse en un sentido amplio y excluir también el carácter de funcionario.
Si se observa, el artículo 179 superior se refiere a la causal de inelegibilidad, por ejercicio de autoridad, para ser congresistas de quienes hubieren ejercido cargos como empleados públicos (num. 2º). Y en el numeral 5º se refiere al caso de funcionarios que ejercen autoridad civil o política. Por lo tanto, una correcta interpretación de la inhabilidad para ser congresista cuando un pariente desempeña el cargo de concejal, no puede limitarse al entendimiento aislado del numeral 5º del artículo 179 de la Carta, sino que debe armonizarse con el artículo 312 constitucional, que define la naturaleza jurídica del cargo de concejal, excluyéndoles la calidad de empleados públicos a los concejales y, por ende, también el carácter de funcionarios.
En consecuencia, los concejales son servidores de elección popular directa que no tienen la calidad de empleados y, por consiguiente, tampoco de funcionarios. Por lo tanto, la causal de inelegibilidad de los congresistas que consagra el numeral 5º del artículo 179 no se refiere a los concejales sino a todos los servidores que son funcionarios o empleados públicos...”.
En esta oportunidad la Sala no abordará el análisis concerniente al hecho de si los concejales son o no “funcionarios públicos” pues, tal verificación no resulta relievante para los fines de estructurar la causal de pérdida de investidura en estudio, cual es, precisamente, la consagrada en el artículo 110 Constitucional dirigida contra los “servidores públicos” en general, independientemente de que pertenezcan a las especies o categorías de “empleados” o “funcionarios” públicos “trabajadores oficiales” o “miembros de las corporaciones públicas”.
En efecto, definido como se halla que el concejal demandado es un “servidor público” en la modalidad de “miembro de una corporación pública de elección popular”, a no dudarlo, debe tenérsele como uno de los sujetos destinatarios de la prohibición de que trata el referido artículo constitucional, circunstancia que, además, expresamente se reconoce en los apartes destacados del proveído transcrito. Así pues, queda claro que la cita que de este último fallo se realiza tiene como propósito evidenciar que no se está en presencia de situaciones análogas que supongan el riesgo de decisiones encontradas, pues, se insiste, fácilmente pueden apreciarse las fronteras que separan uno y otro tema frente a causales de pérdida de investidura distintas, cada una con sus propios alcances y peculiaridades.
De otra parte, en vista de que la Sala no ha profundizado suficientemente, en torno a cuál debe ser el verdadero significado de la primera de las dos modalidades prohibitivas previstas en el artículo 110 constitucional, esto es, la relacionada con “realizar o efectuar contribuciones” para “financiar” partidos, movimientos o candidatos, lo cual se explica por la circunstancia de que es ésta la primera oportunidad en que se halla abocada a realizar dicha labor, frente a un caso concreto como el sub exámine, en el que dicho aspecto se plantea, es preciso abordar detalladamente el análisis del tema, en aras, precisamente, de fijar en lo posible el ámbito de sus implicaciones, o, a lo menos, aproximarse en la construcción de la hermenéutica correspondiente.
Al acometer la Sala el estudio anunciado lo primero que advierte es que la aludida norma constitucional proscribe la conducta consistente en “hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos” y mucho se ha discutido respecto de si la expresión “contribución” abarca exclusivamente situaciones de asistencia económica, aporte dinerario o financiamiento pecuniario o si otro tipo de ayudas, no necesariamente relacionadas con la entrega de dinero, podrían estar allí comprendidas.
Ya la Sala en oportunidad anterior, de manera tangencial, pues se trataba de un asunto distinto relacionado con la segunda conducta prohibida consagrada en el artículo 110 Constitucional —inducir a realizar aportes— señaló que: “En cuanto a la expresión “contribuciones”, el vocablo es amplio, por lo que se entiende que pueden ser de diferente naturaleza, esto es, en dinero o en especie”(1).
Sin embargo, como lo precisó la Sala en sentencia de fecha 5 de junio de 2001 (Exp. AC-11.759, M.P. Manuel S. Urueta Ayola), atrás citada en lo pertinente, el artículo 110 Constitucional hace parte integrante del título IV denominado “De la participación democrática y de los partidos políticos”, razón por la cual, concluyó, éste tiene directa y estrecha relación con el artículo 109 que le precede, en el que se regula el tema de la financiación del funcionamiento de los partidos y movimientos políticos y de las campañas electorales. Allí se dispone que(2):
“El Estado contribuirá a la financiación del funcionamiento y de las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos con personería.
Los demás partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos se harán acreedores a este beneficio siempre que obtengan el porcentaje de votación que señale la ley.
La ley podrá limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las compañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones individuales. Los partidos, movimientos o candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos” (negrillas fuera de texto).
Seguidamente, el artículo 110 incorpora la prohibición para los servidores públicos de “hacer contribución alguna” a los partidos, movimientos y candidatos.
ATRIBUCIONES DEL EMPLEADO PÚBLICOSANCIÓN DISCIPLINARIA AL EMPLEADO PÚBLICOSANCIÓN DISCIPLINARIASANCIONES AL EMPLEADO PÚBLICO En ese contexto se puede apreciar claramente que la expresión “contribución alguna” no se refiere a cualquier clase de colaboración con un partido, movimiento o candidato, como transportar, por ejemplo, ocasionalmente, a alguno de los directivos o al candidato mismo al sitio donde tendrá lugar alguna reunión o manifestación política, o participar el servidor público con sus familiares y amigos en actividades que aquellos o éste programen para difundir o discutir sus propuestas de campaña o realizar alguna otra ayuda análoga o equivalente, pues todo indica que la aludida expresión comprende exclusivamente lo que guarda relación con “financiar”, expresión que gramaticalmente significa “aportar el dinero necesario para una empresa”; y en una segunda acepción “sufragar los gastos de una actividad, de una obra”(3) y, en concordancia con lo anterior, “financista” o “financiador” es la persona “que aporta el dinero necesario para una empresa”(4).
Así pues, resulta menester concluir que la expresión “contribución” a la que alude el artículo 110 constitucional, en armonía con el alcance que le atribuye a dicho vocablo la norma que le antecede, en cuanto utiliza las expresiones “limitar el monto de gastos” así como la máxima cuantía de las contribuciones individuales” y el volumen origen y destino de los ingresos, no puede significar cosa distinta que financiar o entregar dinero para el funcionamiento de partidos o movimientos o para promover campañas. A eso precisamente se circunscribe la primera de las prohibiciones que allí se prevén. Consideración esta última que aparece corroborada por el hecho indiscutible según el cual en los artículos 12 a 17 de la Ley 130 de 1994 que aluden a la financiación estatal y privada de los partidos, movimientos y campañas, en desarrollo del artículo 109 Constitucional, circunscriben las expresiones “aportes”, “ayuda” o “contribuciones”, estatal o particular, precisamente, a la entrega de sumas de dinero.
Los siguientes apartes de la providencia previa de constitucionalidad de la Ley Estatutaria 130 de 1994 de fecha 3 de marzo de 1994 (C-089 de 1994), avalan el criterio que acaba de exponerse:
“... Corresponde a la ley estatutaria articular la fórmula concreta para el cálculo y la asignación del apoyo financiero estatal. En esta materia el principio de igualdad exige que junto a criterios de uniformidad se adopten otros de representatividad y, si es del caso, se combinen entre sí a fin de fijar a un parámetro que garantice el justo trato entre diferentes actores políticos. A este respecto la Corte encuentra que los criterios que la ley acoge permiten estructurar un sistema de asignación financiera que es razonable y toma en consideración las diferencias que se presentan en la dimensión política de los distintos partidos y movimientos.
... De otra parte, la contribución pública a la financiación de los partidos y movimientos políticos (actividad política) no puede confundirse con el subsidio a sectores específicos de la población —organizaciones femeninas, negritudes, discapacitados etc.—, o extenderse a éstos, menos todavía si se tiene presente que la ley estatutaria sobre organización y régimen de los partidos y movimientos de este modo se convertiría en subterfugio para decretar un género de auxilios constitucionalmente prohibidos (C.P., art. 355).
En punto a las erogaciones la ley sólo puede limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones individuales (C.P., art. 109). Sobre el destino de sus ingresos, las organizaciones políticas, deben rendir públicamente cuentas, lo que supone, desde luego respetando su objeto propio y sus estatutos, libertad de disposición. Por lo demás, la publicidad de las cuentas, brinda al Estado la posibilidad y los medios suficientes para verificar y controlar exhaustivamente que los ingresos procedentes de su colaboración efectivamente se destinen a financiar el funcionamiento del partido o movimiento.
Excepcionalmente, si en los presupuestos de los partidos o movimientos se incorporan partidas y rubros que se nutren del apoyo financiero estatal, la ley puede por sí misma exigir que se debatan y aprueben democráticamente. Si bien la ley no puede en principio establecer exigencias en relación con la organización interna de los partidos o movimientos políticos (C.P., art. 108), sí tiene plena legitimidad para hacerlo —siempre que ellas sean razonables— cuando medie el apoyo financiero estatal. La razonabilidad de las condiciones introducidas por la ley, por lo expuesto, se echa de menos en lo que se refiere a la fijación del destino específico de las partidas que integran la ayuda estatal, no así en lo que concierne a la necesidad de que el partido o movimiento apruebe democráticamente el respectivo presupuesto. El estímulo a la democratización interna de los partidos y movimientos puede ser buscado por el Legislador a través del indicado medio, esto es, supeditando el apoyo financiero estatal a la aprobación democrática de los presupuestos que se sirven del mismo. Adviértase que un método de decisión diferente, puede conducir a que el gobierno de los fondos públicos, en últimas, responda a la libre disposición por parte de los círculos restringidos y elitistas de los partidos y movimientos...” (resaltado fuera del texto).
Cabe reiterar entonces que no toda contribución cae dentro de la prohibición comentada pues, como quedó visto, esta última se reduce a lo que implica financiación en los términos explicados.
Como el asunto de que aquí se trata versa sobre la entrega que hizo el demandado de dinero en efectivo y de títulos valores representativos de los mismos, queda satisfecho el supuesto que se viene planteando, de ahí que no resulte menester abordar otras hipótesis.
En consecuencia, nada obsta para que los servidores públicos como los concejales y demás miembros de las corporaciones públicas de elección popular, así como los empleados del Estado que a términos del artículo 127 Constitucional, inciso segundo, no ejercen jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección administrativa, o no se desempeñen en los órganos judicial, electoral o de control, además de ejercer libremente el derecho al sufragio, bien puedan participar, exclusivamente, “en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas”, lo cual supone la posibilidad de “pronunciar discursos o conferencias de carácter partidario” o comentar sobre temas políticos en los medios de información tal y como lo reconoció la Corte Constitucional al definir el alcance de la atribución contenida en la citada norma constitucional en sentencia de C-454 de 13 de octubre de 1993 en la cual además, expresó:
“... 1. La prohibición de tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas no es general para los servidores del Estado y de sus entidades descentralizadas, sino que únicamente cobija a quienes encajen dentro de las hipótesis planteadas en la norma, cuyo alcance es, por lo tanto, restringido.
... El artículo 209 de la Constitución, aplicable a los servidores públicos mencionados en la norma que se examina, define con claridad el ámbito de la función administrativa y declara que ella está al servicio de los intereses generales, señalando la imparcialidad como uno de los principios en los cuales se fundamenta.
Como repetidamente lo ha sostenido la Corte Constitucional, la Carta Política no ha plasmado derechos absolutos y, por tanto, a nadie le es posible alegar en su favor uno de ellos para sacrificar el bien de todos. Así, el ejercicio del derecho de participación política no constituye argumento para usar de manera indebida o con parcialidad el cargo o los elementos destinados al servicio público.
En fin, la participación en política —hoy permitida por la Constitución en los términos dichos— no dispensa al servidor del Estado del cumplimiento de sus deberes constitucionales ni puede interferir con la actividad pública y si acontece que estos principios resultan contrariados en la práctica, se tiene un abuso del derecho, sancionable con arreglo a las leyes. Ello explica normas como la del inciso final del artículo 127 y la del artículo 110, a cuyo tenor está prohibido a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones —dice la norma— será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura...” (resaltado fuera de texto).
A juicio de la Sala el análisis del párrafo final del texto transcrito claramente trasluce el entendimiento según el cual, si bien los miembros de las corporaciones públicas de elección popular y “ciertos empleados” que no ejercen cargos de jurisdicción o autoridad civil o política o de dirección administrativa, ni pertenecen a los órganos judicial, electoral o de control, pueden participar específicamente en las “actividades” de los partidos y movimientos y en las “controversias” políticas, esa atribución no sustrae a ninguno de estos “servidores públicos”, que lo son todos, de acuerdo con el artículo 123 Constitucional, de acatar la prohibición de “no contribuir”, así sea mínimamente, en la “financiación” de los partidos, movimientos y candidatos, esto es, dar dinero, o proveer recursos análogos que puedan considerarse actos de financiamiento, pues si lo hacen, dependiendo de su condición, estarán llamados a enfrentar la remoción del cargo o la pérdida de la investidura. Ello por cuanto, a no dudarlo, el acto de contribución o financiamiento que el artículo 110 Constitucional proscribe, no hace parte de las atribuciones de participar en política (en actividades y controversias) que la Constitución limitadamente reconoce. De modo pues que si el entendimiento que ha de prevalecer frente a la situación comentada no es el atrás señalado, ciertamente no habría forma de comprender lo que quiso decir la Corte Constitucional en el párrafo referenciado.
En lo que tiene que ver con los aportes o la financiación de la propia campaña, aún cuando no es ese el tema de que aquí se trata, la Sala considera oportuno advertir que esa posibilidad sí está permitida dentro de los parámetros establecidos por el artículo 14, inciso 2º de la Ley 130 de 1994 que más adelante se transcribe.
De otra parte, a juicio de la Sala no resulta de recibo el argumento del demandado según el cual las disposiciones de los decretos 3074 de 1968 y 2400 del mismo año constituyen la “excepción” a que se refiere el artículo 110 de la Carta, pues tales decretos, anteriores a la expedición de ésta, no pueden tenerse como fundamento de exclusión de una prohibición referida a una figura (la pérdida de investidura) que no existía cuando ellos se dictaron, y si se les pretendiera dar el alcance buscado por aquél, en aplicación del artículo 4º, ibídem, sus regulaciones resultarían incompatibles con el claro y perentorio mandato del artículo 110.
El argumento que plantea el demandado en el sentido anotado tiene como sustento lo dispuesto en el artículo 30, inciso 2º, de la Ley 27 de 1992, en cuanto señaló que, a partir de su vigencia, para todos los efectos, continúa vigente, en todas sus partes, el artículo 10 del Decreto-Ley 2400 de 1968, norma según la cual “Queda prohibido a los pagadores o habilitados de todas las dependencias administrativas nacionales, departamentales y municipales y de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado, hacer descuentos o retenciones de sueldos o salarios con destino a los fondos de los partidos políticos o para cualquier finalidad de carácter partidario aún cuando medie autorización escrita de los empleados. Queda igualmente prohibido hacer tales retenciones o descuentos con destino a homenajes u obsequios a los superiores”.
Tal inciso fue modificado por el artículo 1º del Decreto-Ley 3074 de 1968, al prescribir: “Modifícase y adiciónase el Decreto 2400 de 1968 en los siguientes términos: “... El inciso 2º del artículo 10, quedará así: Queda prohibido a los pagadores o habilitados de todas las dependencias administrativas nacionales, departamentales y municipales y de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado, hacer descuentos o retenciones de sueldos o salarios con destino a los fondos de los partidos políticos o para cualquier finalidad de carácter partidista, salvo que medie autorización libre y escrita del empleado. Queda igualmente prohibido hacer tales retenciones o descuentos con destino a homenajes u obsequios a los superiores”.
Resalta la Sala que mientras el artículo 10, inciso 2º, del Decreto-Ley 2400 de 1968, prohibía terminantemente “hacer descuentos o retenciones de sueldos o salarios con destino a los fondos de los partidos políticos o para cualquier finalidad de carácter partidario, aun cuando medie autorización escrita de los empleados, el artículo 1º del Decreto-Ley 3074 de 1968, que lo reemplazó, los permite siempre que medie autorización libre y escrita del empleado.
Además, llama la atención el hecho de que la Ley 27 de 1992 se remitió expresamente a la disposición original que establecía la prohibición absoluta respecto de la deducción de los aportes aún con el consentimiento expreso de quien lo ofrecía y no a la modificatoria que los permitió siempre y cuando mediara la libre autorización escrita del empleado, lo cual bien pudo traslucir la intención de retomar el primigenio enunciado normativo y no el modificatorio para así acatar los nuevos derroteros sentados por el artículo 110 constitucional, en armonía con el 109, ibídem, en cuanto se refiere a la obligada contribución que debe hacer el Estado a la financiación de los partidos y movimientos políticos y de sus campañas electorales.
En criterio del demandado, se reitera, la Ley 27 de 1992 consagra la excepción de que trata el artículo 110 Constitucional. De ahí que considere que, en la actualidad, los servidores públicos, incluidos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y los trabajadores del Estado, sí pueden realizar aportes a los partidos y a los movimientos políticos y a sus campañas y que éstos, inclusive, podrían descontarse por nómina siempre que medie autorización libre y escrita del otorgante.
A su juicio, tal entendimiento se halla avalado por los siguientes pronunciamientos del Consejo de Estado:
1. Concepto de 7 de junio de 1993 de la Sala de Consulta (rad. 513, magistrado ponente Humberto Mora Osejo), en cuya parte pertinente se expresó:
“... 1. El artículo 110 de la Constitución prohíbe a los funcionarios públicos hacer contribuciones a los candidatos, partidos o movimientos políticos o inducir a otros a efectuarlas, con las excepciones que prescriba la ley.
2. El artículo 1º del Decreto-Ley 3074 de 1968, que sustituyó el artículo, 10 inciso 2º del Decreto-Ley 2400 del mismo año, permite hacer descuentos o retenciones de los sueldos o salarios siempre que “medie la autorización libre y escrita del empleado”.
El artículo 30 inciso 2º, de la Ley 27 de 1992 reitera la vigencia del mencionado precepto legal que, en cuanto sustituyó el inciso 2º del artículo 10 del Decreto-Ley 2400 de 1968, es parte integrante de esa disposición.
4. Si los descuentos o retenciones de los sueldos o salarios se realizan mediante “autorización libre y escrita del empleado” y para un fin específico, los habilitados o pagadores deben entregar las sumas retenidas a quienes deban recibirlas”....
2. Sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de fecha 24 de agosto de 1994 (Exp. AC-1587, M.P. Consuelo Sarria Olcos), que en lo relativo al punto, sostuvo:
“... Si bien no existe ley especial que regule de manera expresa las excepciones a que se refiere la norma constitucional (se refiere al art. 110), la Ley 27 de 1992 en su artículo 30 dispuso que “el artículo 10 del Decreto-Ley 2400 de 1968 continuará vigente en todas sus partes y para todos sus efectos a partir de la vigencia de esta ley”.
Por su parte el artículo 10, inciso 1º, del Decreto-Ley 2400 de 1968, sin perjuicio del derecho al sufragio había prohibido a los empleados “desarrollar actividades partidarias, entendiendo por tales la de “aceptar la designación o formar parte de directorios y comités de partidos políticos aún cuando no se ejerzan las funciones correspondientes, intervenir en la organización de manifestaciones o reuniones públicas de los partidos; pronunciar discursos o conferencias de carácter partidario y comentar por medio de periódicos, noticieros u otros medios de información, temas de la misma naturaleza, tomar en cuenta la afiliación política de los ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer discriminaciones en contra, coartar por cualquier clase de influencia o presión la libertad de opinión o de sufragio de los subalternos”.
Y el mismo artículo 10 del Decreto-Ley 2400 de 1968, en su inciso 2º, prohibía terminantemente hacer descuentos o retenciones de sueldos o salarios con destino a los fondos de los partidos políticos o para cualquier finalidad de carácter partidario, aún cuando medie autorización escrita de los empleados”.
Dicha norma fue sustituida por el artículo 1º del Decreto-Ley 3074 de 1968 y la norma quedó textualmente así:
Queda prohibido a los pagadores o habilitados de todas las dependencias administrativas nacionales, departamentales y municipales y de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado, hacer descuentos o retenciones de sueldos o salarios con destino a los fondos de los partidos políticos o para cualquier finalidad de carácter partidista, salvo que medie autorización libre y escrita del empleado.
Y el artículo de la Ley 130 de 1994, dispuso:
“Aportes de particulares. Los partidos, movimientos políticos y candidatos, al igual que las organizaciones adscritas a grupos sociales que postulen candidatos, podrán recibir ayuda o contribuciones económicas de personas naturales o jurídicas (...).
De conformidad con las normas citadas es claro para la Sala que la prohibición de hacer aportes y de retener o descontar sumas de dinero con destino a los partidos políticos, a los movimientos políticos y aún a los candidatos tiene como excepción, por expreso mandato legal, posterior a la expedición de la Constitución de 1991, los que se hagan voluntariamente en el caso de los aportes y previa autorización libre y expresa en el caso de los descuentos y retenciones...”.
3. Sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de fecha 8 de febrero de 2000 (Exp. AC-8391, M.P. Daniel Manrique Guzmán), en la cual sobre el aspecto debatido se dijo:
“... Y con respecto a las excepciones a la prohibición en cuestión, si bien no existe ley especial que regule de manera expresa las excepciones a que se refiere la norma constitucional, la Ley 27 de 1992 (art. 30) dispuso que el artículo 10 del Decreto-Ley 2400 de 1968 continuaría vigente, y a su vez dicha norma fue sustituida por el artículo 1º del Decreto-Ley 3074 de 1968, que permite los descuentos o retenciones sobre sueldos o salarios con destino a los fondos de los partidos políticos o para cualquier finalidad de carácter partidista, siempre y cuando exista “autorización libre y escrita del empleado”. En este sentido se ha pronunciado la Sala, entre otras, en las sentencias de agosto 24 de 1994, Expediente AC-1587, y de marzo 21 de 1995, Expediente AC-2362”. (...).
En esta oportunidad debe la Sala precisar que el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, al que alude el demandado, suscrito por los cuatro consejeros de esa sección, tuvo dos aclaraciones que hicieron de manera conjunta los magistrados Jaime Betancur Cuartas y Javier Henao Hidrón, quienes así explicaron su voto:
“Los suscritos Consejeros, con el debido respeto, estimamos que en el texto de la respuesta a la consulta formulada por el señor director del Departamento Administrativo de la Función Pública, debieron hacerse consideraciones similares a las siguientes:
1. La nueva Constitución Política de Colombia, a diferencia de la anterior, dedicó uno de sus capítulos a la regulación de los partidos y movimientos políticos.
Una de las innovaciones en relación con los partidos políticos y los movimientos de la misma índole, consistió en establecer que el Estado contribuirá a su financiación, si disponen de personería jurídica. Así lo establece la primera parte del artículo 109, que en el inciso segundo agrega: “los demás partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos, se harán acreedores a este beneficio siempre que obtengan el porcentaje de votos que señale la ley”.
2. Para efectos de contribuir a la financiación de su funcionamiento y de las campañas electorales, el constituyente de 1991 resultó generoso, no solamente con los partidos y movimientos políticos a los que el Consejo Nacional Electoral les reconozca personería jurídica, sino también con aquellos partidos y movimientos o “grupos significativos de ciudadanos” que, carentes de personería jurídica, obtengan el porcentaje de votos que señale la ley.
Sin duda por ese motivo, en el artículo inmediatamente siguiente, o sea el 110, estableció una restricción en relación con los funcionarios públicos, a quienes prohibió “hacer contribución alguna” a los partidos, movimientos o candidatos, así como “inducir a otros a que lo hagan”. Y aunque sancionó el incumplimiento de cualquiera de estas perentorias prohibiciones, con la remoción del cargo o la pérdida de la investidura, en el mismo texto bajó el tono y admitió que la ley podía señalar excepciones.
Excepciones que, por su misma naturaleza restrictiva, no pueden llegar hasta el extremo de convalidar las contribuciones que resuelvan hacer libremente todos los funcionarios públicos, pues la ley que así lo dispusiera, estaría derogando en la práctica la prohibición contenida en el artículo 110 constitucional.
3. La Ley 27 de 1992, dictada con el objeto de “desarrollar el artículo 125 de la Constitución Política” y expedir normas sobre administración de personal al servicio del Estado, fue la que sirvió al Congreso de la República para establecer, igualmente, las excepciones a que se refiere el artículo 110 de la misma Constitución. Estas excepciones las determinó mediante un inciso, en el cual prescribió: “el artículo 10 del Decreto-Ley 2400 de 1968, continuará vigente en todas sus partes y para todos sus efectos, a partir de la vigencia de esta ley”.
No hubo, pues, una ley que directamente regulara el régimen de excepciones que admite el artículo 110 en referencia, para dar cumplimiento al precepto constitucional según el cual “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido” (ibíd., art. 169), que coincide con aquél que prescribe: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella...” (ibíd., art. 158).
Ciertamente no se hizo así, pues resultó más expedito introducir un inciso en una ley que desarrolla otro artículo de la Carta Política y, por ende, versa sobre materia diferente a la contenida en el artículo 110. Más aún: prefirió hacerlo con visión retrospectiva, al disponer que “continuará vigente” una disposición expedida en el año de 1968, que precisamente había perdido vigor al entrar a regir, el 7 de julio de 1991, la nueva Constitución y con ella su artículo 110.
4. La Ley 27 de 1992 está amparada por la presunción de legalidad de las normas jurídicas, mientras la corporación judicial encargada de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución no disponga lo contrario, y frente a ella es inadmisible la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, pues ésta solo es viable para casos concretos y ante una violación ostensible de la ley suprema del Estado.
Por ese motivo son válidas las conclusiones a que llega la Sala, al absolver la consulta formulada por el Gobierno. Pero debieron hacerse en el texto de la misma, observaciones similares a las que consignamos en esta aclaración de voto. Prescindir de ellas, es avalar el procedimiento irregular a que acudieron los honorables miembros del Congreso Nacional” (...).
Como puede verse, tal aclaración de voto dejó al descubierto las dudas existentes en torno a la constitucionalidad de la Ley 27 de 1992, destinada a desarrollar la carrera administrativa de que trata el artículo 125 constitucional, pero esa situación solo se predica del hecho de que la ley aborda el tema relacionado con la regulación de los descuentos o retenciones de los sueldos o salarios con destino a los fondos de los partidos o movimientos políticos o para cualquier otra finalidad de carácter partidista, en la medida en que el contenido normativo específico versa sobre una materia distinta y, por lo demás, está catalogada como una ley ordinaria.
En tal sentido es menester que esta corporación advierta que lo regulado respecto de la materia anotada (financiación de partidos, movimientos y campañas electorales) en la Ley 130 de 1994, contentiva del estatuto básico de los partidos y movimientos políticos y las relativas a su financiación y la de las campañas electorales, debe considerarse derogatoria de lo que haya podido establecer sobre el punto, en sentido contrario o más allá del ámbito de regulación, la Ley 27 de 1992. Ello debe entenderse así en razón de que la normativa posterior no solo contiene un desarrollo íntegro del asunto sino que igualmente lo trata de manera especial, acorde con los lineamientos de la nueva Constitución; además de que la materia está sometida a la regulación de una ley estatutaria por expreso ordenamiento constitucional, contenido en el artículo 152, literal c)(5), aspecto este último que, por sí solo, tendría entidad suficiente para disipar cualquier duda que pueda subsistir en torno al punto relacionado con la normatividad que debe prevalecer.
En lo concerniente a los antecedentes de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que cita el demandado en defensa de su tesis cabe señalar que, indudablemente, éstos constituyen lo que se ha dado en llamar “obiter dicta”(6) o dichos al pasar, en la medida en que los asuntos tratados por los respectivos proveídos tuvieron como tema central la segunda modalidad prohibida de que trata el artículo 110 Constitucional referida a la inducción o constreñimiento para recibir aportes como causal de pérdida de investidura. No se trata entonces de que se haya adoptado una posición definida sobre un caso específico o concreto como el aquí dilucidado. Si bien en los apartes transcritos de tales antecedentes se admite la posibilidad de que la Ley 27 de 1992 pudo contener la excepción contemplada en el artículo 110, ello, en gracia de discusión, solo pudo alegarse válidamente hasta antes de la expedición de la Ley 130 de 1994 contentiva, como ya se dijo, del estatuto básico de los partidos y movimientos políticos y de las normas relacionadas con su financiación y la de sus campañas electorales.
De manera pues que a partir del 23 de marzo de 1994, fecha de su vigencia, es esta última ley la que debe entenderse como la contentiva de las disposiciones relativas a la excepción de que trata el artículo 110 Constitucional, tanto por razón de su especialidad como de su posterior y completa regulación, lo cual conlleva las consecuencias derogatorias atrás indicadas, máxime si se tiene en cuenta que el nuevo régimen estatutario, en lo pertinente, no contempla la posibilidad de que los “servidores públicos”, en alguna de sus modalidades, puedan actuar como contribuyentes o financiadores de partidos, movimientos o campañas, pues ello quedó reservado exclusivamente para el Estado y los particulares.
¿Podrá acaso ponerse en duda que la Ley 130 de 1994 regulaba lo concerniente a la financiación de los partidos, movimientos políticos y sus campañas electorales para la fecha en que tuvieron lugar los hechos aquí dilucidados? A juicio de la Sala la respuesta a ese interrogante es contundente en el sentido de que allí sí aparece cabalmente tratado el punto.
Ahora, si el artículo 110 Constitucional prohíbe hacer contribución, entendida según ya se precisó, como financiar a los partidos, movimientos o candidatos, ¿no será entonces obvio concluir que la citada ley es referente obligado en el análisis del tema? La respuesta en este caso también resulta marcadamente positiva. Y, Agrega la Sala, que, a no dudarlo, la regulación especial y completa que contiene la Ley 130 de 1994 sobre la materia impone que ésta se aplique con preferencia frente a otras leyes anteriores que la hayan tratado tangencialmente. La hermenéutica que es de usanza en este tipo de situaciones insoslayablemente conduce a tal conclusión.
Las siguientes disposiciones de la Ley Estatutaria 130 de 1994, que hacen parte del título IV que tratan “De la financiación estatal y privada” evidencian que sí se reguló el aludido asunto.
a) Una suma básica fija equivalente al 10 /(sic) del fondo distribuida por partes iguales entre todos los partidos y movimientos políticos;
b) El 50 /(sic) entre los partidos y movimientos en proporción al número de curules obtenidas en la última elección para el Congreso de la República o para asambleas departamentales, según el caso;
c) El 10 /(sic);
d) El 30 /(sic) para contribuir a las actividades que realicen los partidos y movimientos para el cumplimiento de sus fines y el logro de sus propósitos:
a) En las campañas para Presidente, se repondrán los gastos a razón de cuatrocientos pesos ($ 400), por la primera vuelta y doscientos pesos ($200) por la segunda vuelta, por cada voto válido depositado por el candidato o candidatos inscritos. No tendrán derecho a la reposición de los gastos cuando su candidato hubiere obtenido menos del cinco por ciento (5 /(sic)) de los votos válidos en la elección;
c) En el caso de las elecciones de alcaldes y concejales se repondrán a razón de ciento cincuenta pesos ($ 150) por voto válido depositado por la lista o lista de los candidatos inscritos. En el caso de las elecciones de gobernadores y diputados, se reconocerán los gastos a razón de doscientos cincuenta pesos ($ 250) por voto válido depositado por los candidatos o listas debidamente inscritos.
En el caso de las alcaldías y gobernaciones, no tendrá derecho a reposición de gastos el candidato que hubiere obtenido menos del 5 /(sic) de los votos válidos en la elección.
Los partidos y movimientos políticos distribuirán los aportes estatales entre los candidatos inscritos y el partido o movimiento, de conformidad con lo establecido en sus estatutos. Los partidos y movimientos que concurran a las elecciones formando coaliciones determinarán previamente la forma de distribución de los aportes estatales a la campaña. De lo contrario, perderán el derecho a la reposición estatal de gastos.
En caso de no efectuarse la reposición de los gastos electorales por parte del Estado, en el mes siguiente a la respectiva elección, el Estado reconocerá el valor de los intereses previamente acordados con el banco” (negrillas fuera de texto).
A juicio de la Sala, de la simple lectura de las disposiciones de la Ley 130 de 1994, antes transcritas, relacionadas con la financiación de los partidos y movimientos políticos y de sus campañas electorales, en armonía con las precisas prescripciones de los artículos 109 y 110 de la Constitución, solo el Estado y los particulares están llamados a contribuir a ese propósito, por ende, a los servidores públicos, en todas sus modalidades, les está vedado hacerlo so pena de que incurran en las sanciones que al efecto se han establecido, cuales son, en lo que a este asunto interesan, la remoción del cargo y la pérdida de investidura.
Así pues, tanto lo decidido por el a quo como lo planteado por el Ministerio Público respecto del asunto tratado, merecen el respaldo de la Sala en cuanto armoniza con las directrices reseñadas, las cuales definen con mayor claridad y precisión los verdaderos alcances de tan importante tema.
Por lo demás, para disipar cualquier duda en cuanto a la falta de vigencia de la Ley 27 de 1992 para la fecha en que sobrevinieron los supuestos fácticos atribuidos al demandado como tipificadores de la conducta que se reprocha, esto es, marzo 4 de 2002, debe la Sala advertir que la Ley 443 de 11 de junio de 1998, que rige desde su promulgación, efectuada en el Diario Oficial 43.320 de 12 de junio de 1998, en su artículo 87 expresamente derogó, entre otras, a la Ley 27 de 1992 al señalar:
“ART. 87.—Vigencia. Esta ley rige a partir de su publicación, deroga las leyes 61 de 1987, 27 de 1992, el artículo 31 de la Ley 10 de 1990, y el Decreto-Ley 1222 de 1993; modifica y deroga, en lo pertinente, los títulos IV y V del Decreto-Ley 2400 de 1968, el Decreto-Ley 694 de 1975, la Ley 10ª de 1990, los decretos leyes 1034 de 1991, el Decreto 2169 de 1992, el artículo 53 de la Ley 105 de 1994 en lo referente a los regímenes de carrera, salarial y prestacional, y las demás disposiciones que le sean contrarias” (...).
De manera pues que aún si se aceptara en gracia de discusión lo planteado por el demandado, de todas formas a partir del 12 de junio de 1998 su tesis quedaría desprovista de sustento; por lo mismo, no sería válida para la fecha en que cometió la falta que se le atribuye.
En lo que respecta a la valoración probatoria que hizo el tribunal y que lo condujo a declarar la pérdida de la investidura del demandado, estima la Sala que fue acertada, por lo siguiente:
La prueba documental obrante a folio 20, emanada del Fondo Nacional de Partidos y Campañas Electorales, contentiva de la “relación de contribución de los miembros correspondientes a la campaña electoral” del candidato Francisco Canossa Guerrero, claramente indica que entre los contribuyentes o aportantes se halla el demandado “Jairo Enrique Calderón Carrero”, identificado por su número de cédula de ciudadanía 79.343.364, con dirección: Transversal 70 número 7C-34, con un valor de $ 15.000.000; y según consta en Acta 3 de 4 de marzo de 2002, suscrita por el gerente financiero de la campaña Aníbal García Ramos, los $ 15.000.000 que el movimiento Ecoliberalismo recibió y que allí se relacionan provienen de Jairo Enrique Calderón Carrero con dirección Transversal 70 número 7C-34, teléfono 4143047 (fl. 16).
A juicio de la Sala no puede dársele a los testimonios de los señores Francisco Canosa, Juan Carlos Zapata Trujillo y Daniel Arturo Garay Quevedo el valor probatorio que pretende el recurrente, esto es, que se tenga por cierto su dicho en cuanto a que el demandado no entregó el dinero como aportante o contribuyente sino como mensajero o intermediario de los dos últimos mencionados, pues, curiosamente, este argumento no fue aducido por el concejal al contestar la demanda, oportunidad en la que tampoco solicitó la práctica de los testimonios de los mismos para tal efecto, ni acompañó prueba documental alguna indicativa de que la entrega de los cheques y el dinero en efectivo se hizo en representación de terceros.
Simplemente, en la contestación de la demanda, que es la oportunidad procesal pertinente para defenderse y solicitar o aportar pruebas tendientes a desvirtuar los hechos y pruebas que aduce el demandante en su contra, el demandado se limitó a afirmar: en primer lugar, que no hizo la contribución porque estaba en incapacidad económica para ello, pues había estado en uso de licencia temporal; en segundo lugar, que le habían robado su vehículo y lo habían embargado; y, en tercer lugar, que el nombre que aparecía igual al suyo en la documentación aducida para inculparlo era el de un homónimo, cuya declaración solicitó para dejar en claro que se trataba de una suplantación. Adujo además que su nombre se colocó por error del señor Aníbal García Ramos al elaborar el acta respectiva, quien llamó al Concejo para llenar los datos porque creyó que se trataba del Concejal (ver fls. 126 y 127), cuando en realidad el aportante era otra persona.
Sin embargo, al recepcionarse la declaración de Aníbal García Ramos, conforme consta a folios 187 a 191, el apoderado del demandado no lo interroga sobre este hecho, que fue precisamente el que alegó en la contestación de la demanda a su favor, por lo que en autos no milita prueba alguna indicativa de que se hubiera incurrido en un error por tratarse de un homónimo. Por el contrario, lo que se evidencia fue que este último jamás existió, lo cual explica el por qué se desistió de su declaración.
En esas condiciones, pierden credibilidad las declaraciones de los testigos que afirman ser los aportantes o contribuyentes, pues esta última aseveración no se referenció, en lo más mínimo, en su debida oportunidad, dado que, se repite, en la contestación, el demandado inexplicablemente no adujo que eran otros los verdaderos aportantes ni que actuaba en condición de intermediario de los mismos, situación que, si fuera cierta, por su reciente ocurrencia e importante significación, no tenía por qué haberla olvidado. Tampoco se justifica el propósito inicial de ocultar lo que posteriormente se quiso demostrar pues tal proceder no hace más que provocar suspicacias en torno si la conducta del inculpado fue o no transparente.
De manera que tales versiones mal pueden desvirtuar la prueba documental claramente indicativa de que la ayuda financiera provino del demandado, en la que tampoco se consigna la más mínima referencia sobre su condición de mero intermediario.
Ahora, si bien es cierto que al expediente se allegó, con ocasión de la declaración de los testigos, el comprobante de egreso del cheque por valor de $ 10.000.000 girado por Juan Carlos Zapata Trujillo en el cual se dice que tiene por concepto “aporte a campaña política Ecoliberalismo”, no lo es menos que en dicho documento quien aparece firmando directamente como “Beneficiario” es el demandado Jairo Calderón (fl. 162).
De igual manera, a folio 163, obra un documento en el que se lee que Daniel Garay Quevedo entrega $ 5.000.000 ($ 2.000.000 en efectivo y $ 3.000.000 en cheque número 0126202 del Banco Popular) como aporte a la mencionada campaña. Sin embargo, el demandado firma que recibe, sin que en parte alguna aduzca su calidad de intermediario, calidad esta que tampoco aparece alegada en los documentos en donde constan los aportes entregados a la campaña del Parlamentario Canosa.
En esas condiciones, mal puede la Sala tener por probada la intermediación con base en unos testimonios que no fueron solicitados con ese fin, sino señalados por un tercero y que depusieron sobre circunstancias de lugar, tiempo y modo a las que el demandado no se refirió, pues su defensa estuvo encaminada a afirmar que se trató de un homónimo suyo, identificado con la cédula de ciudadanía 19.133.264 de Bogotá, persona esta de quien se dice que suscribió el Acta cuyos espacios en blanco fueron llenados por el tesorero de la campaña Aníbal García Ramos, quien, equivocadamente, según se aseveró en la contestación de la demanda, creyó que se trataba del concejal.
El artículo 249 del Código de Procedimiento Civil autoriza al juez para deducir indicios a partir de la conducta procesal observada por las partes, y en el caso presente resulta asaz significativo el hecho de que el demandado no planteó en su defensa, desde un principio, la circunstancia de ser solo un intermediario en la entrega de unos aportes provenientes de terceros particulares, uno de ellos contratistas de la administración distrital, lo cual bien pudo aducir al contestar la demanda, oportunidad en la que, como quedó visto, sustentó su defensa en otro tipo de situaciones, lo cual, indudablemente, pesa como indicio grave en contra de sus intereses procesales y de la credibilidad de los testigos coyunturales que se presentan como los autores de la conducta reprochable que se predica del demandado, pues lo que se evidencia en ellos es el propósito deliberado de favorecer la causa que se adelanta en contra de este último, tergiversando el sentido de la valoración sencilla que prima facie se desprende de unos documentos indicativos de que el concejal fue el artífice único y directo del acto que allí se representa.
Consumados los hechos, esto es, rendidas las cuentas un mes después de las elecciones ante los organismos oficiales (Consejo Nacional Electoral) por parte del Representante Canosa Guerrero en las que aparece como aportante el demandado, identificado claramente con su cédula, dirección y teléfono, aspecto este que además fue avalado por la contadora Gloria Fabiola Quiñónez Cortés, quien en declaración jurada rendida en este proceso (fls. 176 y ss.), manifestó que tal informe se elaboró teniendo en cuenta lo que ella personalmente constató en los documentos soportes puestos a su disposición, difícilmente puede desecharse esa realidad objetiva para darle paso a la versión que el demandado pretende hacer valer, fuera de la oportunidad procesal, sin explicar para nada la razón justificativa de tan radical viraje si se tiene en cuenta que, como quedó visto, otros fueron los planteamientos iniciales de la defensa.
La claridad que arroja esta última testigo sobre los hechos en discusión resulta indiscutible en cuanto su versión incorpora categóricas afirmaciones como las siguientes:
“La firma que aparece registrada en estos documentos es mía. Esa firma está avalando esos documentos. El aval que un contador público da en cualquier documento se constituye en público, transmitido esto, quiere decir que todo lo que se registra en documento firmado por contado público es cierto y es tomado fielmente de documentos soportes... Una vez finalizada la campaña para Senado del doctor Francisco Canossa la tesorería de la campaña realizó y elaboró las planillas de ingresos y gastos de la misma, planillas estas que me fueron entregadas con sus correspondientes soportes para la verificación de la información. Los ingresos estaban soportados por actas de donación o contribución y los gastos con facturas y cuentas de cobro a favor de terceros que fueron exclusivamente utilizados para la campaña. Una vez confrontados, actas de ingreso y soportes de gastos di el visto bueno...”.
Al respecto, la Sala destaca que al tenor de lo preceptuado por el artículo 10(7) de la Ley 43 de 1990 lo manifestado por la citada contadora amerita el reconocimiento de un alto grado de convicción en atención al rol que desempeña frente al asunto y a la responsabilidad especial que en torno al mismo asume.
Pero además, debe la Sala señalar que aún cuando se aceptara, en gracia de discusión, que el origen último de los aportes se halla en el patrimonio de los aludidos particulares, lo cierto es que el demandado actuó en todo momento como el artífice o promotor de los mismos, según se desprende de los documentos que dan cuenta de su participación en el asunto, en los cuales no se dejó constancia alguna de su condición de intermediario, como tardíamente se adujo, de donde se infiere que este deliberadamente se presentó ante el beneficiario del aporte como el merecedor del reconocimiento político que ello supone y, siendo así, consecuentemente, debe asumir la responsabilidad por cualquier otro tipo de implicación, como la que en esta causa se le pretende deducir.
La exégesis que se deja expuesta fácilmente habría quedado descartada si los particulares hubiesen entregado su aporte directamente al candidato mismo, como lo prevé el artículo 15 de la Ley 130 de 1994 ya transcrito(8). Norma que excluye la posibilidad de la intermediación alegada en la medida en que exige que la entrega de la suma respectiva se realice en la forma indicada, esto es, al candidato mismo, en aras precisamente de identificar al aportante y auspiciar la transparencia en este género de actuaciones.
Consecuente con todo lo que se deja dicho, debe la Sala confirmar la sentencia apelada, en cuanto atañe al segundo cargo de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
DECLARASE probada la excepción de cosa juzgada en relación con el primer cargo de la demanda.
CONFIRMASE la sentencia apelada en lo que atañe al segundo cargo.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 11 de mayo de 2004.
Magistrados: Alejandro Ordóñez Maldonado, presidente—Alberto Arango Mantilla—Camilo Arciniegas Andrade—Elizabeth Wittingham García—Tarsicio Cáceres Toro, aclara voto—Reinaldo Chavarro Buriticá—María Elena Giraldo Gómez, salva voto—Alier E. Hernández Enríquez—María Nohemí Hernández P.—Ricardo Hoyos Duque, salva voto—Filemón Jiménez Ochoa, ausente—Jesús M. Lemos Bustamante, salva voto—Ligia López Díaz, aclara voto—Gabriel Eduardo Mendoza M.—Olga Inés Navarrete Barrero, salva voto—Ana Margarita Olaya Forero—María Inés Ortiz Barbosa, salva voto—Rafael E. Ostau de Lafont P., salva voto—Nicolás Pájaro Peñaranda—Juan Ángel Palacio Hincapié, salva voto—Darío Quiñones Pinilla—Germán Rodríguez Villamizar, salva voto—Ramiro Saavedra Becerra, salva voto.
(1) Sentencia de 8 de febrero de 2000, expediente AC-8931, magistrado ponente doctor Daniel Manrique Guzmán.
(2) El texto transcrito era el vigente para la fecha en que sucedieron los hechos aquí dilucidados, por ende el aplicable. La aludida disposición fue modificada por el Acto Legislativo 1 de 2003, vigente desde el 3 de julio del indicado año, sin que la aludida norma varíe el sentido de la contribución estatal a la financiación de los partidos y movimientos de conformidad con la ley.
(3) Diccionario de la Lengua Española Vigésima Segunda Edición 2001.
(4) Ob. citada.
(5) “Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias:
... c) Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales”.
(6) La Corte Constitucional en Sentencia SU-047 de 29 de enero de 1999 (exp. T-180.650, Actora: Viviane Morales Hoyos, magistrados ponentes doctores Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero) definió el “obiter dicta” como “toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no es necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o menos incidentales en la argumentación del funcionario ... por lo que tienen fuerza persuasiva, que puede ser mayor o menor según el prestigio y jerarquía del tribunal, pero no son vinculantes ... constituyen entonces , en principio, un criterio auxiliar pero no obligatorio para los otros jueces”.
(7) El texto de esta norma reza: “De la fe pública. La atestación o firma de un contador público en los actos propios de su profesión hará presumir, salvo prueba en contrario, que el acto respectivo se ajusta a los requisitos legales, lo mismo que a los estatutarios en el caso de personas jurídicas. Tratándose de balances, se presumirá además que los saldos se han tomado fielmente de los libros, que éstos se ajustan a las normas legales y que las cifras registradas en ellos reflejan en forma fidedigna la correspondiente situación financiera en la fecha del balance.
(8) Tal norma aparece transcrita en la página 59.
Respetuosamente me permito sustentar la aclaración de voto que hice a la sentencia del 11 de mayo de 2004 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta h. corporación, con ponencia del Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Maldonado, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la providencia del 4 de marzo de 2003, proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por medio de la cual se decretó la pérdida de investidura del Concejal Jairo Enrique Calderón Carrero; y en esta instancia se declaró probada la excepción de cosa juzgada, con relación al primer cargo (Indebida destinación de recursos públicos; y se confirmó la sentencias en cuanto al segundo cargo (aportar como servidor público dineros para una campaña política).
Considero extraño que el legislador no haya regulado así sea parcialmente las excepciones a la prohibición del artículo 110 de la Constitución Política, especialmente en lo relacionado con aportes a miembros de las corporaciones de elección popular (congreso, asambleas, concejos) que pertenezcan al mismo partido o movimiento situación que puede servir para el fortalecimiento de los mismos. Y se entiende que es lógica esa colaboración entre miembros de las corporaciones ya citadas por cuanto el partido o movimiento constituye una institución política que tiene representación en dichas corporaciones.
En las anteriores condiciones dejo plasmado mi aclaración de voto a la sentencia antes señalada.
Bogotá, D.C., veintiséis de julio de dos mil cuatro.
Aclaro mi voto en la sentencia dictada por la Sala Plena en el proceso de la referencia, porque la prohibición constitucional a quienes ejercen funciones públicas, para realizar contribuciones a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, no se restringe a las efectuadas en dinero, sino a toda contribución en especie que implique indebida destinación de los recursos públicos.
En mi opinión, la prohibición pretende que los funcionarios no abusen de su cargo utilizando los recursos públicos, pues el término “contribución” utilizado en la norma constitucional tiene un vínculo estrecho con la función pública, como quiera que se relaciona con los tributos, con los recursos estatales, tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia, cuando ha aclarado el significado de dicho término en el artículo 338 superior.
Por lo tanto, la limitación también se refiere a la malversación de los recursos públicos en dinero o en especie (transporte, implementos, tiempo, etc.) que por razón de su cargo tenga el funcionario.
Con el debido respeto por la decisión mayoritaria consignamos a continuación el salvamento de voto anunciado en el proceso de la referencia.
Se centra el debate en la aplicación de la causal de pérdida de la investidura consagrada en el artículo 110 de la Constitución Nacional de acuerdo con las conductas que allí se describen como prohibidas.
Como se indica en la providencia de la cual nos apartamos, el alcance de la prohibición consistente en “hacer contribución”, pese a que sobre ella se ha pronunciado tangencialmente esta Corporación en diferentes providencias “... la Sala no ha profundizado suficientemente, en torno a cuál debe ser el verdadero significado de la primera de las dos modalidades prohibitivas...” (pág. 34).
Luego de analizar el contenido normativo de la expresión contribución en la sentencia se concluye que no puede significar otra cosa distinta de financiar o entregar dinero para el funcionamiento de partidos y movimientos o para promover campañas y que a eso se circunscribe la primera de las prohibiciones contenidas en el artículo 110 que se comenta, lo cual a su vez no obsta para que los servidores públicos, como los concejales, puedan participar, exclusivamente, en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas.
De igual manera en la providencia se advierte en lo que tiene que ver con los aportes o la financiación de la propia campaña, que tal posibilidad está permitida dentro de los parámetros establecidos en el artículo 14, inciso 2º de la Ley 130 de 1994.
Ahora bien teniendo en cuenta la máxima importancia que tiene abordar el tema de la prohibición consagrada en la norma cuando se trata de candidatos a cargos de elección popular, a continuación expresamos nuestro criterio sobre el particular que es el mismo contenido en la aclaración de voto conjunta a la sentencia proferida dentro los expedientes acumulados 11001-03-15-000-2003-01280-01 con el 11001-03-15-000-2003-01279-01 en la cual se incluyen los argumentos expuestos en el proyecto inicialmente presentado a la Sala y que a continuación se transcribe, previa inclusión del texto objeto de análisis.
Dice el artículo 110 de la Constitución Nacional:
“Se prohíbe a quienes desempeñen funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura” (se destaca).
“Así las cosas la Sala decidirá lo relativo a los aspectos generales y al alcance de la disposición que, conforme a la Constitución, determinan la configuración de la causal para establecer si los argumentos aducidos y las pruebas recaudadas demuestran o no que la conducta del representante Wellington Ortiz Palacio se adecua a los mencionados parámetros que hagan procedente la sanción constitucional que se impetra.
La Corporación en anteriores oportunidades se ha pronunciado sobre la aplicación de la prohibición contenida en el artículo 110 de la Constitución Nacional respecto de los congresistas. Sin embargo, en tales casos solo ha analizado en detalle la segunda parte de la norma, o sea la relativa a la prohibición de inducir a otros a que hagan contribuciones a partidos, movimientos o a candidatos.
La Sala estima oportuno entonces efectuar un análisis del alcance de la disposición en cuanto tiene que ver con la primera parte de la prohibición, vale decir con “hacer contribución alguna”, teniendo en cuenta que se trata de una norma de rango superior dirigida a una determinada conducta social que se espera de quienes desempeñan funciones públicas. Ello implica que debe ser examinada no asiladamente(sic) sino dentro del correspondiente contexto, según los distintos preceptos constitucionales concordantes, pues como afirma Robert Alexy(1): “... no puede ningún sistema jurídico..., ser tan perfecto y completo que sus normas señalen obligatoriamente la decisión de todos los casos...”.
Para el efecto se precisa que la disposición en comento hace parte del título IV de la Carta denominado “De la participación democrática y de los partidos políticos” y del capítulo 2 “De los partidos y movimientos políticos”.
Pues bien, el aludido capítulo 2, inicia con el artículo 107, precepto que antes y después de la modificación introducida por el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2003, garantiza el derecho a todos los nacionales a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse.
Por otra parte, el artículo 109 ibídem, modificado por el 3º del Acto Legislativo 1 de 2003, establece la obligatoriedad para el Estado de contribuir (verbo utilizado antes de la modificación) o concurrir (verbo actual), a la financiación de las campañas electorales y de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
La Sala considera que la anotada obligación no solo surge de que el Estado tiene como fin esencial, entre otros, el de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución como lo informa el artículo 2º, sino en el hecho supremo de que Colombia es un Estado Social de Derecho, una de cuyas características principales es que está organizado en forma de República democrática, participativa y pluralista, como se consagra en su artículo 1º ibídem.
Las aludidas características han sido objeto de desarrollo doctrinario y jurisprudencial, de donde puede destacarse que lo esencial es el funcionamiento del sistema democrático en toda su extensión, con especial énfasis en el reconocimiento, protección (garantía) y ejercicio de los derechos que la Carta consagra, en este caso particularmente el previsto en el numeral 4º del artículo 40 ibídem en cuanto regula el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Además, la participación ciudadana se constituye en un deber de quien ostenta la calidad de colombiano, en todos los asuntos políticos, cívicos y comunitarios según se establece en el artículo 95-5 ibídem.
Las disposiciones constitucionales citadas institucionalizan procedimientos democráticos conformes con el Estado social de derecho y entiende la Sala que si todo colombiano tiene derechos de participación democrática y una de las formas previstas por la Constitución es la conformación de partidos, movimientos y agrupaciones políticas, la efectividad de tales derechos se materializa, además, mediante la actividad política en el más alto sentido de la expresión con lo cual los ciudadanos interesados en promover sus ideas encuentran espacios democráticos a través de los partidos, movimientos o agrupaciones.
Bajo estas condiciones debe destacarse que una de las principales formas de intervención en la vida política es la conformación de los cuerpos colegiados, quienes, según lo previsto en el artículo 133 ibídem representan al pueblo y en consecuencia deben actuar consultando la justicia y el bien común. Así mismo su investidura los hace responsables políticamente(2) ante la sociedad y frente a sus electores por el incumplimiento de sus obligaciones.
Si en desarrollo de esta particular forma de participación democrática (conformación de cuerpos colegiados) se deja de lado la especial función de quienes así concurren, se escindirían sin justificación razonable, los mecanismos constitucionales de acceso al poder (art. 40-1, 112 y otros conc.), entre los cuales está la actividad de los partidos, movimientos y agrupaciones políticas, quienes deben asumir toda una infraestructura no solo ideológica sino logística y económica para lograr su cometido. Tanto es así que el Estado con el fin de garantizar que esto se cumpla y que no se desconozca la gran incidencia de la participación en el sistema político, contribuye o concurre en la financiación de aquellos, de lo cual resulta oportuno tener en cuenta lo considerado en la ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 11 Cámara de 1992 “por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos y de la Oposición; se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones” (Gaceta del Congreso 141 de 20 de mayo de 1993, pág. 7), cuando se expresó:
Seguramente la iniciativa no logra satisfacer plenamente el ideal de un estatuto completo y complejo de los partidos pero si logra de manera inmediata de ser aprobada por las plenarias constituir una herramienta que defienda la democracia de participación, la democracia representativa, la organización legal de los partidos y la transparencia en su organización, en sus ingresos y en sus gastos y la contribución indispensable del Estado en hacer más democráticos y limpios los partidos a su interior y más seria y eficaz su labor, dentro de la sociedad civil y el Estado democrático.
El compromiso estatal debe entenderse, por lo menos hasta ahora, según la norma superior, en un porcentaje que coadyuve con las cargas que cualquier andamiaje participativo implica, en los términos que fije la ley.
Así, no todo el costo de funcionamiento es asumido por el Estado y serán los interesados —incluidos los candidatos— en mantener su movimiento, partido o agrupación los llamados a colaborar, ayudar o entregar lo necesario, salvo las excepciones establecidas por el legislador, para que el proyecto político logre sus objetivos.
De otro lado, debe señalarse que si bien la participación política es un deber de todo colombiano, no todos asumen tal responsabilidad pero sí existen quienes lo hacen al punto de convertirlo en una actividad permanente y en esa medida contribuyen con dedicación al fortalecimiento en todo sentido, de su partido, movimiento u organización que es quien promueve y encauza la participación ciudadana con el propósito “de influir en las decisiones políticas y democráticas de la Nación” (L. 130/94, inc. 1º in fine art. 2º).
Dentro de este contexto constitucional, quienes se dedican a la actividad política, deben mantener lazos con la organización y ayudar para el funcionamiento del grupo que los respalda y con el que se sienten ideológicamente identificados, por lo cual es válido considerar que como toda actividad, ésta también genera gastos y por ello las contribuciones que puedan aportar para estos fines, en principio están ajustadas al ordenamiento jurídico.
Sin duda alguna, la representatividad política por excelencia está en el Congreso de la República y es allí donde se ejercen las funciones asignadas constitucionalmente y se interviene directamente en las decisiones que afectan a la Nación y al gobierno.
Por tanto, si desde ese estadio se hace efectivo el derecho de participación democrática, debe reconocerse que quienes allí intervienen como representantes de sus electores (C.N., art. 133) están interesados en mantener esa influencia (L. 130/94, art. 2º), en la formación de la voluntad política y en afianzar y fortalecer sus vínculos con los partidos y/o movimientos políticos y con el electorado en general para lo cual pueden hacer contribuciones, sin que ello implique que en todos los casos, dadas sus especiales funciones públicas, les esté prohibido.
Lo analizado conduce a determinar entonces si la prohibición en estudio debe entenderse como absoluta para los congresistas y para ello esclarecer cuál es el bien jurídico protegido con la prohibición y el efecto nocivo producido en el caso en que se incurra en ella.
En el capítulo 2 del título V, relativo a la “función pública” se incluyen como servidores públicos a los miembros de las corporaciones públicas de lo cual sin duda alguna los congresistas estarían cobijados por la prohibición de hacer contribuciones(3), pero como se anotó, éstos tienen especiales funciones y constituyen el órgano por excelencia de control político mediante las facultades que les ha otorgado la Constitución. Esta interpretación permite que no se reduzca al absurdo la exégesis de que la prohibición que contiene el artículo 110 es absoluta para quienes desempeñen funciones públicas, pues no puede valorarse en las mismas condiciones la conducta de quien no tiene funciones políticas por esencia y que contribuye a algún movimiento, partido o agrupación política, pues los primeros fungen en ese campo como representantes del pueblo (art. 133). Además la norma debe tener un efecto útil y razonable, armónico con el anotado principio democrático y de participación.
En la Constitución de 1991 se introducen instituciones tendientes a lograr una efectiva transformación del Congreso así como de la conducta de quienes lo conforman y de las prácticas políticas que implican formas de corrupción, clientelismo y en general vicios que pueden afectar la participación ciudadana y de la misma rama legislativa en la actividad política y una de ellas es la pérdida de la investidura, sanción prevista en el artículo 110 que consagra la prohibición.
El bien jurídico protegido por la norma prohibitiva es sin duda la transparencia de la actividad del servidor público pues se pretende conjurar la corrupción que pueden causar las contribuciones dadas a cambio de favores clientelistas, bien que no se lesiona por el solo hecho de contribuir a los partidos, movimientos o campañas políticas como una forma de fortalecimiento de los mismos, pero sí cuando este fin se distorsiona y afecta la transparencia de su función o de la participación ciudadana. Menos aún podría incurrir en la prohibición un candidato que no desempeña funciones públicas.
Así las cosas el artículo 110 de la Constitución consagra una prohibición que cobija a quienes desempeñen funciones públicas, pero debe entenderse que las personas que se dedican a la actividad política y que conforman cuerpos colegiados de control político, no están incursas en la prohibición que se comenta por el solo hecho de contribuir, siempre que no se cause lesión al bien jurídico tutelado.
Tal interpretación no causa vacío alguno en el contenido normativo en la medida en que la contribución no afecte el bien jurídico protegido, lo cual podría ocurrir si se prueba en casos como el de compra de avales, de curules y de votos o por demostrarse que se ha incurrido en el constreñimiento de que trata la misma disposición, lo cual haría procedente la pérdida de la investidura.
Además la Ley 130 de 1994, en el artículo 14 regula los aportes de los particulares, en este caso a las campañas políticas y señala como sujetos aportantes a los “candidatos” sin hacer distinción alguna, cuando se dice:
'Ningún candidato a cargo de elección popular podrá invertir en la respectiva campaña suma que sobrepase la que fije el Consejo Nacional Electoral, bien sea de su propio peculio, del de su familia o de contribuciones de particulares” (resalta la Sala).
Bajo estas consideraciones debe entenderse la primera parte de la prohibición, es decir la de hacer contribuciones, contenida en el artículo 110 que se invoca”.
De acuerdo con lo anterior en nuestro concepto debió prosperar el recurso de apelación.
María Inés Ortiz Barbosa, Juan Ángel Palacio Hincapié.
(1) Alexy Robert, Teoría del discurso y derechos humanos, Universidad Externado de Colombia, pág. 54.
(2) Inciso corregido por la secretaría general de la asamblea nacional constituyente en aclaración del 6 de septiembre de 1991, publicada en la Gaceta Constitucional 125, del 25 de septiembre de 1991.
(3) Sentencia C-037 de 5 de febrero de 1996, Corte Constitucional y sentencia de 18 de junio de 2002, consejero ponente Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
Con el respeto por el pronunciamiento mayoritario de la Sala, considero que en el caso que fue objeto de estudio no debió aplicarse el artículo 110 de la Constitución Política, por las razones que expongo a continuación, no sin antes hacer las siguientes consideraciones previas:
Valoración normativa
La valoración de la norma implica varias operaciones diferentes; por una parte consiste en determinar cuál o cuáles son las normas a que debe someterse la solución del conflicto, para luego determinar su alcance jurídico y el sentido de la norma o normas frente a las circunstancias particulares del caso específico. Sin embargo, en ciertos casos, no existen dudas respecto de la norma aplicable; en otros, un mismo problema puede ser enfocado desde ángulos diferentes, todos ellos establecidos como formalmente válidos en el ordenamiento jurídico.
Ahora bien, esta labor no acaba con la determinación de la norma aplicable, sino que debe fijarse el alcance y extensión de la misma. Por lo tanto no se trata de una estimación que se agota en el hecho de escoger la norma, sino que comprende el análisis de la misma y su posterior aplicación, la que a su vez puede ser de manera extensiva o por el contrario, en sentido estricto.
En el primer evento, el operador jurídico busca el contenido genérico de la norma abandonando sus elementos específicos, enmarcando el caso concreto dentro de la misma, generalmente teniendo como fundamento el dogma de la voluntad del constituyente o legislador, según sea el caso. Por otra parte, la interpretación restrictiva se aplica a ciertas categorías de normas claramente determinadas o determinables atendiendo su naturaleza.
En este sentido, son de aplicación estricta, entre otras, las normas que contienen una limitación a los derechos o facultades de las personas, o las de carácter sancionatorio tales como las leyes penales, y las que imponen gravámenes o cargas.
Atendiendo este criterio, el Código Civil consagró en su artículo 31 que “lo favorable u odioso de una disposición no se tomará en cuenta para ampliar o restringir su interpretación. La extensión que deba darse a toda ley se determinará por su genuino sentido, y según las reglas de interpretación precedentes”.
El carácter normativo de la Constitución
Lo anterior no resulta ajeno cuando el juez ha de aplicar una disposición constitucional a un caso concreto de manera directa, y ello se explica en la medida de que la fuerza normativa de la Constitución implica que ésta no es un simple catálogo de aspiraciones políticas sino que, tal y como lo establece el artículo 4º de la Carta Política, es una “norma de normas” de aplicación directa tanto en su parte dogmática como en la orgánica, y su vinculación constitucional significa que todas las situaciones y realidades políticas están sujetas a sus preceptos e impide que existan algunas por encima o al margen de lo que ella dispone.
La mencionada fuerza normativa consagrada en la Constitución Política de 1991 implica a su vez que en ese ejercicio de la aplicación de las normas constitucionales a casos concretos, deben observarse también ciertos principios de interpretación. Este aspecto ha sido reconocido por la Corte Constitucional de la siguiente manera:
“(..) La Constitución en norma de normas, pero en modo alguno es una norma ordinaria que solo se distingue de las demás en razón de su jerarquía formal. La Constitución es el eje central del ordenamiento jurídico. El cumplimiento de su misión como parámetro objetivo, del ordenamiento y dinamizador del mismo, no podría realizarse sin la variedad de formas que asumen sus normas: normas clásicas, normas de textura abierta, normas completas, normas de aplicación inmediata, normas programáticas, normas de habilitación de competencias, normas que consagran valores, normas que prohíjan principios, normas que contemplan fines, etc. Igualmente, es propio de una Constitución democrática y pluralista como la colombiana, que sus normas materiales o sustantivas, en principio, puedan permitir, dentro de ciertos límites, diversas políticas y alternativas de interpretación. De otra parte, no podría pretender la Constitución ser eje y factor de unidad y cohesión de la sociedad si la amplitud de la materia que abarca, no pudiera remitirse a las normas abiertas que la integran y que permiten su permanente vinculación y adaptación a la realidad”(1).
En este sentido, la doctrina(2) ha identificado las siguientes reglas aplicables a la interpretación constitucional: 1. Debe prevalecer el contenido finalista de la Constitución, atendiendo su fundamento en la dignidad humana, la prevalencia del interés general, el trabajo y la solidaridad; 2. Debe ser interpretada con un criterio amplio, liberal y práctico; 3. Las palabras de la Constitución deben ser interpretadas en su sentido general y común; 4. Debe ser interpretada como un todo, como un conjunto armónico; 5. Debe tener en cuenta las situaciones sociales, económicas y políticas existentes; 6. Las excepciones y privilegios deben interpretarse con criterio restrictivo.
El artículo 110 de la Constitución es una norma prohibitiva, y por ende de aplicación estricta.
El artículo 110 de la Constitución consagra:
“Se prohíbe a quienes desempeñen funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos, o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura” (destacado fuera de texto).
Como se observa, la norma no solo prohíbe sino que sanciona a quienes incurran en esa prohibición, al consagrarla como causal de pérdida de investidura y de remoción del cargo. No obstante, del tenor literal del artículo en mención, se desprende que el constituyente contempló la posibilidad de que existieran eventos excepcionales en los cuales los funcionarios públicos estarían exentos de la sanción, lo que de suyo permite pensar en un régimen excepcional, que hasta el momento no existe y por ende hace inaplicable la norma constitucional mientras no sea consagrado.
Lo anterior es un criterio que se ampara en el carácter garantista de nuestra Norma Superior, desarrollado por el artículo 6º de la Constitución cuando señala:
De la lectura de este artículo, consagrado como principio fundamental de responsabilidad jurídica, se desprende que deben existir unos límites impuestos a los funcionarios como requisito sine quo non para determinar en un momento dado su responsabilidad, observando para este fin los parámetros que al respecto señale la Constitución, o en su defecto la ley cuando radica en cabeza del legislador el establecimiento de tales criterios. En otras palabras, no puede juzgarse de extralimitada una actuación cuando la ley no ha regulado el alcance de tales limitaciones, habiendo lugar a ello.
Solo cuando estén claramente establecidos estos límites legales que permitan determinar con claridad y precisión si la conducta del servidor público amerita un juicio de responsabilidad ante las autoridades, podrán aplicarse aquellas normas que consagran prohibiciones y sanciones, bien sea de carácter constitucional o legal, más aún cuando las mismas manifiestan la existencia de situaciones excepcionales, y que en ningún momento pueden desconocerse.
Las excepciones a las que hace referencia el artículo 110 superior no han sido objeto de desarrollo legal, tal como exige la misma norma.
En este orden de ideas, no comparto el examen que adelantó la Sala para determinar si las excepciones a las que alude el artículo 110 trascrito, se encontraban consagradas en la Ley 27 de 1992 o en la Ley 130 de 1994, pues considero que tales normas no se aplicaban para el caso concreto.
En la providencia de la cual me aparto se indicó al respecto:
“(...) Si bien en los apartes transcritos de tales antecedentes se admite la posibilidad de que la Ley 27 de 1992 pudo contener la excepción contempladas en el artículo 110, ello, en gracia de discusión, solo puedo alegarse válidamente hasta antes de la expedición de la Ley 130 de 1994 contentiva, como ya se dijo, del estatuto básico de los partidos y movimientos políticos y de las normas relacionadas con su financiación y la de sus campañas electorales.
De manera pues que a partir del 23 de marzo de 1994, fecha de su vigencia, es esta última ley la que debe entenderse como la contentiva de las disposiciones relativas a la excepción de que trata el artículo 110 Constitucional, tanto por razón de su especialidad como de su posterior y completa regulación, lo cual conlleva las consecuencias derogatorias atrás indicadas, máxime si se tiene en cuenta que el nuevo régimen estatutario, en lo pertinente, no contempla la posibilidad de que sus “servidores públicos”, en alguna de sus modalidades, puedan actuar como contribuyentes o financiadores de partidos, movimientos o campañas, pues ello quedó reservado exclusivamente para el Estado y los particulares.
Ahora, si el artículo 110 Constitucional prohíbe hacer contribución, entendida según ya se precisó, como financiar los partidos, movimientos o candidatos, ¿no será entonces obvio concluir que la citada ley es referente obligado en el análisis del tema? La respuesta es este caso también resulta marcadamente positiva (...)”.
Luego de un análisis a las disposiciones propias de la ley 130 de 1994, la Sala concluyó que sólo el Estado y los particulares están llamados a contribuir para la financiación de las campañas electorales, y que a los servidores públicos les está vedado hacerlo, so pena de incurrir en la sanción establecida en el artículo 110 Constitucional.
Y reitero que no era pertinente citar la Ley 27 de 1992 por encontrarse expresamente derogada por la Ley 443 de 1998 (artículo 87), como tampoco que se haya hecho referencia a la Ley 130 de 1994 por cuanto esta última regula otros aspectos relacionados con la materia, como lo son la financiación de los partidos y movimientos políticos cuando las contribuciones provienen del Estado y los particulares, pero en parte alguna se refiere a las “contribuciones” que excepcionalmente pueden hacer los funcionarios públicos, como sucedió en el caso que fue objeto de estudio, y que excepcionalmente son permitidas a tenor del artículo 110 constitucional aunque no se conozca a ciencia cierta en qué situaciones.
Por consiguiente, negar de una manera tan categórica que sólo el Estado y los particulares están habilitados para financiar partidos y movimientos políticos o campañas electorales, es negar el espíritu mismo del constituyente que contempló la posibilidad de que los funcionarios públicos sí pudieran hacer contribuciones de esa naturaleza aunque solo fuera de manera excepcional.
En conclusión, el artículo 110 de la Constitución Política no contempla una prohibición absoluta, y mientras la ley no señale expresamente los casos excepcionales en los cuales los funcionarios públicos pueden hacer contribuciones a campañas electorales, tal como fue la voluntad del constituyente, tal sanción no puede imponerse, pues de lo contrario, se le estaría dando a una norma prohibitiva y sancionatoria un alcance más amplio de lo que permite su tenor literal, corriéndose el riesgo de aplicarse para todos los eventos sin considerar ninguna excepción.
De ser así, se vulnerarían las más elementales reglas de interpretación jurídica, y con ello el precepto de que “la voluntad normativa contenida en la Constitución no puede precisarse al margen de la interpretación”(3).
Cabe agregar que aquellos aspectos cuya regulación excepcional está encomendada al legislador por expreso mandato constitucional, impide al operador judicial establecer, por vía de interpretación, las situaciones exceptivas a la norma superior, y ante la falta de regulación legal, la aplicación directa del precepto constitucional no puede desconocer las garantías a los asociados en la medida de que nadie puede ser sancionado sino conforme a leyes preexistentes que establezcan de manera clara y precisa las situaciones en que opera el amparo constitucional.
Todo lo anterior me lleva a apartarme de la decisión mayoritaria de la Sala.
En estos términos dejo consignado mi salvamento, reiterando mi respeto por los planteamientos de la providencia.
(1) Corte Constitucional, Sentencia C-531 de noviembre 11 de 1993.
(2) Hoyos Arturo, La interpretación constitucional, Editorial Temis, Bogotá, 1993, págs. 16 a 21.
(3) Corte Constitucional, Sentencia SU-640 de 1998.
De manera comedida me permito esbozar las razones de mi salvamento de voto respecto de la sentencia que confirmó el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se declaró la pérdida de investidura del concejal del Distrito Capital de Bogotá Jairo Enrique Calderón Carrero.
No comparto el fallo adoptado por la mayoría de la Sala, dado que la interpretación que se hizo del artículo 110 de la Constitución no corresponde a la filosofía de la Carta Política, atendiendo otros postulados de la misma que consagran el derecho de participación política, el de conformación de partidos y movimientos políticos y la obligación del Estado de apoyar dicha conformación.
En efecto, no he compartido los pronunciamiento mayoritarios de la Sala Plena de Contencioso Administrativo en el sentido de interpretar la primera parte del artículo 110 de la Constitución Política como la prohibición absoluta de contribuir, así sea voluntariamente, a la financiación de los partidos o movimientos políticos, so pena de perder la investidura, pues, una interpretación armónica de dicho texto con otros postulados constitucionales lleva a las siguientes conclusiones:
1. Es un derecho de toda persona el de pertenecer a un partido o movimiento político.
2. Es una obligación el Estado promover la creación y el fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos, pero tal obligación no solo recae en el Estado.
3. No es cierto que esté prohibida la contribución voluntaria realizada por los servidores públicos a partidos y movimientos políticos; conforme al mismo texto del artículo 110 constitucional existen excepciones de rango legal, y creo que tal prohibición sólo puede tener sentido cuando pretende impedir el acceso o el mantenimiento en la función política a cambio de tales contribuciones, situación que no es posible con la verdadera implementación de la carrera administrativa.
4. Es deber de un partido o movimiento político fortalecerse y obtener representación en el Congreso, so pena de desaparecer por revocatoria de su personería jurídica.
Además en el caso en estudio la Sala concluyó que el apoyo económico de Calderón Carrero para la campaña del grupo liderado por Canosa Guerrero se infiere de una serie de circunstancias precisadas en el fallo, pero esencialmente, toda certeza se demerita al concluir que de todas maneras, aún cuando se aceptara que el origen último de los aportes viene de otras personas, fue demandado quien actuó como artífice, deducción que tampoco comparto, pues, en últimas, se dedujo que el apoyo se hizo fue a través de terceras personas.
Bogotá, D.C., julio 26 de 2004.
Con el debido respeto por la decisión mayoritaria de la Sala, disiento de la parte resolutiva de la sentencia en cuanto confirma el segundo cargo de la demanda, consistente en que el señor Jairo Enrique Calderón Carrero, en su condición de concejal del Distrito Capital incurrió en causal de pérdida de la investidura prevista en el artículo 110 de la Constitución Política, en virtud de la cual el a quo decretó la pérdida de su investidura de concejal, siendo que ha debido negarse la prosperidad de ese cargo y por ende revocarse la sentencia en cuanto decretó dicha medida sancionatoria para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, en razón a las siguientes consideraciones:
El artículo 110 de la Constitución Política establece:
“Se prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer alguna contribución a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca al ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura” (se destaca).
La norma debe ser interpretada de manera razonable y sistemática atendiendo la especial condición de quienes son miembros de corporaciones públicas de elección popular, pues con los únicos servidores públicos cuyas funciones se desarrollan como parte de su actividad política partidista, con miras incluso a su reelección, es decir, que ejercen su actividad política sin tener que renunciar a su actividad partidista, de suerte que no hay incompatibilidad entre su condición de servidor público y su militancia y actividad político partidista, lo que se explica porque su gestión pública es ante todo de carácter político, consistente en representar al pueblo en una corporación pública; y por otra parte, su designación y continuidad en el cargo no se la deben a otro servidor o funcionario público, sino al electorado de su partido o movimiento político, el cual a su vez depende de su capacidad de movilización o convocatoria de militantes y simpatizantes, lo que además de los factores que generan aceptación y credibilidad por la población, requiere necesariamente de financiación, la cual de suyo tiene como una de sus fuentes principales el aporte de sus miembros, con mayor razón si se tiene en cuenta que la financiación estatal es parcial y generalmente posterior a la elecciones.
De allí que en la aclaración de voto que con otros consejeros suscribí respecto de la sentencia de 13 de marzo de 2004 que puso fin al proceso de pérdida de investidura 11001 - 03 - 15 - 000 - 2003 - 01280 - 01, y cuyos criterios retomo en lo sustancial en este salvamento, el citado precepto supremo debe ser examinado dentro del correspondiente contexto, según los distintos preceptos constitucionales concordantes, pues como afirma Robert Alexy(1). “... no puede ningún sistema jurídico..., ser tan perfecto y completo que sus normas señalen obligatoriamente la decisión de todos los casos...”.
Al efecto se tiene que él hace parte del título IV de la Carta denominado “De la participación democrática y de los partidos políticos” y del capítulo 2, “De los partidos y movimientos políticos”, el cual inicia con al artículo 107, que antes y después de ser modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2003, garantiza el derecho a todos los nacionales a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse; en tanto que el artículo 109 ibídem, modificado por el 3º del Acto Legislativo 1 de 2003, establece la obligatoriedad para el Estado de contribuir (verbo utilizado antes de la modificación) o concurrir (verbo actual), a la financiación de las campañas electorales y de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
La anotada obligación no solo surge de que el Estado tiene entre otros, el fin esencial de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución como lo informa el artículo 2º, sino también de que Colombia es un Estado social de derecho, una de cuyas características principales es que está organizado en forma de República democrática, participativa y pluralista, como se consagra en su artículo 1º ibídem; características que han sido objeto de desarrollo doctrinario y jurisprudencial; destacándose que lo sustancial es el funcionamiento del sistema democrático en toda su extensión, para lo cual se resalta con especial énfasis el reconocimiento, protección (garantía) y ejercicio de los derechos políticos que la Carta consagra, en este caso particularmente el previsto en el numeral 4º del artículo 40 ibídem en cuanto regula el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Además, la participación ciudadana se constituye en un deber de quien ostenta la calidad de colombiano, en todos los asuntos políticos, cívicos y comunitarios según el artículo 95, numeral 5º, del Estatuto Supremo.
Las disposiciones en comento institucionalizan procedimientos democráticos conformes con el Estado social de derecho y si todo, colombiano tiene derechos de participación democrática. y una de las formas previstas por la Constitución es la conformación de partidos, movimientos y agrupaciones políticas, la efectividad de tales derechos se materializa, mediante la actividad política en el más alto sentido de la expresión, canalizada mayormente a través de los partidos, movimientos o agrupaciones, en los cuales los ciudadanos interesados en promover sus ideas encuentran espacios democráticos y vías de acceso a formas más prácticas de intervención en la vida política como la conformación de los cuerpos colegiados, que según el artículo 133 ibídem representan al pueblo y en consecuencia deben actuar consultando la justicia y el bien común. Así mismo su investidura los hace responsables políticamente(2) ante la sociedad y frente a sus electores por el incumplimiento de sus obligaciones.
En desarrollo de esa forma de participación democrática (conformación de cuerpos colegiados) los partidos, movimientos y agrupaciones políticas deben asumir toda una infraestructura no solo ideológica sino logística y económica para lograr su cometido. Tanto es así que el Estado con el fin de garantizar que ello se cumpla y que no se desconozca la gran incidencia de la participación en el sistema político, contribuye o concurre en la financiación de aquellos, de lo cual resulta oportuno tener en cuenta lo considerado en la ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 11 Cámara de 1992 “por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos y de la oposición; se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones” (Gaceta del Congreso 141 de 20 de mayo de 1993, pág. 7), cuando se expresó:
De otro lado, debe señalarse que si bien la participación política es un deber de todo colombiano, no todos asumen tal responsabilidad pero sí existen quienes lo hacen al punto de convertirlo en una actividad permanente y en esa medida contribuyen con dedicación al fortalecimiento en todo sentido, de su partido, movimiento u organización que es quien promueve y encauza la participación ciudadana con el propósito “de influir en las decisiones políticas y democráticas de la Nación” (L. 130/94, inc. 1 º in fine art. 2º).
Dentro de este contexto constitucional, quienes se dedican a la actividad política, deben mantener lazos con la organización y ayudar para el funcionamiento del grupo que los respalda y con el q(sic) le se sienten ideológicamente identificados, por lo cual es válido considerar que como toda actividad, ésta también genera gastos y por ello las contribuciones que puedan aportar para estos fines, en principio están ajustadas al ordenamiento jurídico.
Sin duda alguna, la representatividad política por excelencia está en las corporaciones de elección popular y es allí donde se ejercen las funciones asignadas constitucionalmente y se interviene directamente en las decisiones que afectan al Estado y al Gobierno en sus diferentes órdenes territoriales.
Por tanto, si desde ese estadio se hace efectivo el derecho de participación democrática, debe reconocerse que quienes allí intervienen como representantes de sus electores (C.N., art. 133) están interesados en mantener esa influencia (L. 130/94, art. 2º), en la formación de la voluntad política y en afianzar y fortalecer sus vínculos con los partidos y/o movimientos políticos y con el electorado en general para lo cual pueden hacer contribuciones, sin que ello implique que en todos 1m(sic) casos, dadas sus especiales funciones públicas, les esté prohibido.
Lo analizado conduce a determinar entonces si la prohibición en estudio debe entenderse como absoluta para los miembros de las corporaciones de elección popular, (congresistas, diputados, concejales, ediles) y así precisar cuál es el bien jurídico protegido con la prohibición y el efecto nocivo producido en el caso en que se incurra en ella.
El bien jurídico protegido es sin duda la moralidad y transparencia de la actividad del servidor público pues se pretende conjurar la corrupción que pueden causar las contribuciones dadas a cambio de favores, es decir evitar las relaciones clientelitas en la gestión del servidor, aportante y el elegido; bien que no se lesiona por el solo hecho de contribuir a los partidos, movimientos o campañas políticas como una forma de fortalecimiento de los mismos, pero sí cuando este fin se distorsiona y afecta la transparencia de su función o de la participación ciudadana. Menos aún podría incurrir en la prohibición un candidato que no desempeña funciones públicas.
Así las cosas el artículo 110 de la Constitución consagra una prohibición que cobija a quienes desempeñen funciones pública ';, pero debe entenderse que se trata de funciones públicas que' no son de representación popular y enteramente políticas, y tenerse en cuenta que las personas que ejercen esa representación y se dedicar a la actividad política conformando cuerpos colegiados le deben su investidura y su permanencia en el cargo a sus electores, de donde no es posible que se establezca una relación clientelista entre él y los demás miembros de su partido o movimiento que resulten elegidos, de allí que no están incursos en la prohibición que se comenta por el solo hecho de contribuir, siempre que la contribución no se haga para fines u objetos ilícito s dentro de la actividad política del movimiento, tales como la compra o trasteo de votos, compra de avales políticos para inscribirse en el certamen electoral, o de rotación de la curul, lo cual haría procedente la pérdida de la investidura
Por ello, tal interpretación no causa vacío alguno en el contenido normativo en la medida en que la contribución no afecte el bien jurídico protegido.
En el capítulo 2 del título V, relativo a la “función pública” se incluyen como servidores públicos a los miembros de las corporaciones públicas de lo cual sin duda alguna los concejales estarían cobijados por la prohibición de hacer contribuciones(17), pero como se anotó, estos tienen especiales funciones y constituyen el órgano por excelencia de control político administrativo en el municipio mediante las facultades que les ha otorgado la Constitución y la ley. Esa interpretación permite que no, se reduzca al absurdo la exégesis de que la prohibición que contiene el artículo 110 es absoluta para quienes desempeñen funciones públicas, pues no puede valorarse en las mismas condiciones la conducta de quien no tiene funciones políticas por esencia y que contribuye a algún movimiento, partido o agrupación política, pues los primeros fungen en ese campo como representantes del pueblo (art. 133). Además la norma debe tener un efecto útil y razonable, armónico con el anotado principio democrático y de participación.
Además conviene reiterar que la Ley 130 de 1994, en el artículo 14 regula los aportes de los particulares, en este caso a las campañas políticas y señala como sujetos aportantes a los “candidatos” sin hacer distinción alguna, cuando se dice:
“Ningún candidato a cargo de elección popular podrá invertir en la respectiva campaña suma que sobrepase la que fije el Consejo Nacional Electoral, bien sea de su propio peculio, del de su familia o de contribuciones de” particulares” (resalta la Sala).
Bajo estas consideraciones debe entenderse la primera parte de la prohibición, es decir, la de hacer contribuciones, contenida en el artículo 110 de la Constitución Política, de modo que se ha de considerar que esa parte no cobija a los aportes que los miembros de corporación de elección popular hagan a su propio movimiento o partido político y que no se efectúen con fines ilícitos o espurios, como los atrás mencionados, pues al tratarse de servidores públicos que acceden y permanecen en sus cargos como miembros de un partido o movimiento político, de suyo deben contribuir a la financiación de uno u otro a que pertenezcan para procurar los objetivos del mismo dentro del marco de la ley. Esa es la interpretación que .razonablemente se aviene al carácter de dichos servidores y al ordenamiento jurídico aquí comentado.
(1) Alexy Rober, Teoría del discurso y derechos humanos, Universidad Externado de Colombia, p. 54.
(2) Inciso corregido por la secretaria general de la asamblea nacional en aclaración del 6 de septiembre de 1991, publicada en la Gaceta Constitucional 125, del 25 de septiembre de 1991.
Estimo respetuosamente que el Concejal Jairo Enrique Calderón Carrero no debió perder la investidura, bajo la imputación jurídica de quebranto del artículo 110 constitucional, sobre aporte a campaña política, por varias razones:
1. En primer lugar, porque la comprensión jurídica dada por la Sala al artículo 110 de la Carta Política no lo comparto, como así lo sostuvimos varios miembros de la Sala(1) en la aclaración de voto a la sentencia dictada dentro del proceso 11001-03-15-000-2003-01280-01 acumulado con el 11001-03-15-000-2003-01279-01, y que reitero hoy:
“Dice el artículo 110 de la Constitución Nacional:
La Corporación en anteriores oportunidades se ha pronunciado sobre la aplicación de fa prohibición contenida en el artículo 110 de la Constitución Nacional respecto de los congresistas. Sin embargo, en tales casos solo ha analizado en detalle la segunda parte de la norma, o sea la relativa a la prohibición de inducir a otros a que hagan contribuciones a partidos, movimientos o a candidatos.
La Sala estima oportuno entonces efectuar un análisis del alcance de la disposición en cuanto tiene que ver con la primera parte de la prohibición, vale decir con “hacer contribución alguna”: teniendo en cuenta que se trata de una norma de rango superior dirigida a una determinada conducta social que se espera de quienes desempeñan funciones públicas. Ello implica que debe ser examinada no asiladamente(sic) sino dentro del correspondiente contexto, según los distintos preceptos constitucionales concordantes, pues como afirma Robert Alexy(2). “... no puede ningún sistema jurídico..., ser tan perfecto y completo que sus normas señalen obligatoriamente la decisión de todos los casos...”.
Por otra parte, el articulo 109 ibídem, modificado por el 3º del Acto Legislativo 1 de 2003, establece la obligatoriedad para el Estado de contribuir (verbo utilizado antes de la modificación) o concurrir (verbo actual), a la financiación de las campañas electorales y de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
Bajo estas condiciones debe destacarse que una de las principales formas de intervención en la vida política es la conformación de los cuerpos colegiados, quienes, según lo previsto en el artículo 133 ibídem representan al pueblo y en consecuencia deben actuar consultando la justicia y el bien común. Así mismo su investidura los hace responsables políticamente(3) ante la sociedad y frente a sus electores por el incumplimiento de sus obligaciones.
Si en desarrollo de esta particular forma de participación democrática (conformación de cuerpos colegiados) se deja de Jada la especial función de quienes as! concurren, se escindirán sin justificación razonable, los mecanismos constitucionales de acceso al poder (art. 4()”1(sic), 112 y otros conc.), entre los cuales está la actividad de los partidos, movimientos y agrupaciones políticas, quienes deben asumir toda una infraestructura no solo ideológica sino logística y económica para lograr su cometido. Tanto es as! que el Estado con el fin de garantizar que esto se cumpla y que no se desconozca la gran incidencia de la participación en el sistema político, contribuye o concurre en la financiación de aquellos, de lo cual resulta oportuno tener en cuenta lo considerado en la ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 11 Cámara de 1992 “por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos y de la oposición; se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones” (Gaceta del Congreso 141 de 20 de mayo de 1993, pág. 7), cuando se expresó:
De otro lado, debe señalarse que si bien la participación política es un deber de todo colombiano, no todos asumen tal responsabilidad pero si existen quienes lo hacen al punto de convertirlo en una actividad permanente y en esa medida contribuyen con dedicación al fortalecimiento en todo sentido, de su partido, movimiento u organización que es quien promueve y encauza la participación ciudadana con el propósito “de influir en las decisiones políticas y democráticas de la Nación” (L. 130/94, inc.. 1º in fine art. 2º).
Sin duda alguna, la representatividad política por excelencia está en el Congreso de la República y es allí donde se ejercen las funciones asignadas constitucionalmente y se interviene directamente en las decisiones que afectan él(sic) la Nación y al gobierno.
Por tanto, si desde ese estadio se hace efectivo el derecho de participación democrática, debe reconocerse que quienes allí intervienen como representantes de sus electores (C.N., art. 133) están interesados en mantener esa influencia (L. 130/94, art. 2º), en la formación de /a voluntad política y en afianzar y fortalecer sus vinculas con los partidos y/o movimientos políticos y con el electorado en general para lo cual pueden hacer contribuciones, sin que ello implique que en todos los casos, dadas sus especiales funciones públicas, les esté prohibido.
En el capítulo 2 del título V, relativo a la “función pública” se incluyen como servidores públicos a los miembros de las corporaciones públicas de lo cual sin duda alguna los congresistas estarían cobijados por la prohibición de hacer contribuciones(4), pero como se anotó, estos tienen especiales funciones y constituyen el órgano por excelencia de control político mediante las facultades que les ha otorgado la Constitución. Esta interpretación permite que no se reduzca al absurdo la exégesis de que la prohibición que contiene el artículo 110 es absoluta para quienes desempeñen funciones públicas, pues no puede valorarse en las mismas condiciones la conducta de quien no tiene funciones políticas por esencia y que contribuye a algún movimiento, partido o agrupación política, pues los primeros fungen en ese campo como representantes del pueblo (811.133). Además la norma debe tener un efecto útil y razonable, armónico con el anotado principio democrático y de participación.
El bien jurídico protegido por la norma prohibitiva es sin duda la transparencia de la actividad del servidor público pues se pretende conjurar la corrupción que pueden causar las contribuciones dadas a cambio de favores clientelistas, bien que no se lesiona por el solo hecho de contribuir a los partidos, movimientos o campañas políticas como una forma de fortalecimiento de los mismos, pero si cuando este fin se distorsiona y afecta la transparencia de su función o de la participación ciudadana. Menos aún podría incurrir en la prohibición un candidato que no desempeña funciones públicas.
Así las cosas el artículo 110 de la Constitución consagra una prohibición que cobija a quienes desempeñen funciones públicas, pero debe entenderse que las personas que se dedican a la actividad política y que conforman cuerpos colegiados de control político, no estén incursas en la prohibición que se comenta por el solo hecho de contribuir, siempre que no se cause lesión al bien jurídico tutelado.
“Ningún candidato a cargo de elección popular podrá invertir en la respectiva campana suma que sobrepase la que fije el Consejo Nacional Electoral, bien sea de su propio peculio, del de su familia o de contribuciones de particulares” (resalta la Sala).
Il. En segundo lugar no comparto el fallo, porque de todas maneras y de no aceptarse la interpretación que considero la ajustada al artículo 110 constitucional, estimo igualmente que el concejal Jairo Enrique Calderón Carrero no debió perder la investidura porque la imputación táctica de haber donado él, a la campaña del senado del señor Francisco Canosa Guerrero, la suma de $ 15.000.000, no fue demostrada. En efecto:
El hecho de que se hubiese probado el giro que él realizó de dos títulos valores, no demuestra la causalidad de la emisión de éstos; los cheques son documentos que sólo prueban el derecho de legitimación del ejercicio del derecho literal y autónomo que en ellos se incorporó (C. Co., art. 619), el girador y el banco.
Por tanto le correspondía, de una parte, al actor demostrar “la conducta culposa del demandado”, que no se infiere por el giro de dos cheques, y, de otra, a la Sala haber verificado la concurrencia de los elementos necesarios para tener por demostrada la conducta subjetiva irregular del demandado.
Creo que la valoración probatoria fue equivocada en ese aspecto toda vez que se invirtió la carga de la prueba, que por ley corresponde al actor cuando imputa hechos bajo la formulación de afirmaciones definidas (CPC, art. 177), y no fue acertada la valoración probatoria porque en la sentencia se señaló que el demandado debió desvirtuar el hecho relativo a que el aporte lo efectuó él y no terceros, aunque ante la ley tal extremo de hecho es carga procesal del demandante.
Además las anotaciones dejadas en los archivos del Fondo Nacional de Partidos y Campañas Electores, contentivas de la relación de contribución de los miembros correspondientes a la campaña electoral, que fue la prueba documental (fl. 20) que se tuvo en cuenta, en mi forma de ver no es instrumento de demostración del nexo causal del giro. Basarse en esos datos, de anotaciones incompletas, propicia la injusticia, en este juicio de pérdida de investidura, al no constarse con él el asentimiento de voluntad del donante en los propios archivos.
En los anteriores términos dejo expuestas las razones de discrepancia sobre la sentencia de la referencia.
Nota de relatoría: los salvamentos de los doctores Ricardo Hoyos Duque, Jesús María Lemos Bustamente(sic), Germán Rodríguez Villamizar, no se elaboraron.
(1) Jesús Lemas Bustamante, María Inés Ortiz Barbosa, Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y María Elena Giraldo Gómez.
(2) A. Robert, Teoría del discurso y derechos humanos, Universidad Externado de Colombia, pág. 54.
(3) Inc. corregido por la secretaría general de la asamblea nacional constituyente en aclaración del 6 de septiembre de 1991, publicada en la Gaceta Constitucional 125, del 25 de septiembre de 1991.
(4) Sentencia C-037 de 5 de febrero de 19%(sic). Corte Constitucional y sentencia de 18 de junio de 2002, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

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 artículo 291
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 artículo 183
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 artículo 237
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 artículo 1
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 artículo 95
 artículo 133
in fine
 artículo 110
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