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Urteil des OVG Münster, 01.03.1990, 20 A 1481/87 (Boden)
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Titel OVG Münster, 01.03.1990, 20 A 1481/87
Orientierungssatz Zu den Grundsätzen der Störerauswahl
Norm OBG-NW § 12; OBG-NW § 14 Abs. 1; OBG-NW § 17; OBG-NW § 18
Leitsatz 1. Das Auswahlermessen der Ordnungsbehörden ist nicht stets dahingehend eingeschränkt, daß in Betracht kommende Verhaltensstörer vorrangig in Anspruch zu nehmen sind. Dies gilt insbesondere, wenn die Umstände der Gefahrentstehung ungeklärt sind oder der Verhaltensstörer nicht festgestellt werden kann oder nicht greifbar ist.
2. Wirtschaftliches Unvermögen des Ordnungspflichtigen steht ordnungsbehördlichen Maßnahmen nicht entgegen. Es begründet lediglich das Risiko der Behörde, die Kosten einer Ersatzvornahme nicht beitreiben zu können
Entscheidungsdatum 01.03.1990
Aktenzeichen 20 A 1481/87
Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks Gemarkung ******, Flur 3, Flurstück 192. Er nutzte das Grundstück bis Ende 1980 ohne behördliche Gestattung gewerblich für ein Unternehmen der Autoverwertung und der Beseitigung von Abfällen. Es wurden dort u.a. Altöle, Batteriesäuren und Sandfangschlämme gelagert. Anfang 1981 übernahm die neu gegründete Firma **** GmbH als Pächterin das Betriebsgelände. Der Kläger war zunächst Mitgesellschafter, schied aber im Laufe des Jahres 1981 aus. Er nahm das Betriebsgelände im Mai 1984 wieder in Besitz, nachdem er das Pachtverhältnis gekündigt hatte. Eine Teilfläche überließ er seinem Sohn **** zur gewerblichen Nutzung. Die Firma ***** GmbH wurde mit Gesellschafterbeschluß vom 13. Juni 1984 aufgelöst.
Der Beklagte stellte erstmals im Jahre 1980 aufgrund von Untersuchungen des Staatlichen Amtes für Wasser- und Abfallwirtschaft (StAWA) Verunreinigungen des klägerischen Grundstücks durch wassergefährendende Flüssigkeiten fest. Er gab dem Kläger mit Ordnungsverfügung vom 14. November 1980 u.a. auf, die verunreinigten Flächen auszukoffern. Er leitete diese Anordnung mit Verfügung vom 16. Mai 1981 auf die Firma GmbH über, hob sie jedoch unter dem 16. Januar 1985 auf.
Nachdem der Beklagte im Jahre 1984 eine Räumung des klägerischen Grundstückes von dort lagernden Behältern und Abfällen veranlaßt hatte, beauftragte er das Chemische Laboratorium ****** mit der Erstellung eines Gutachtens zu der Frage, in welchem Umfang und mit welchen Schadstoffen das Grundstück des Klägers verunreinigt sei. Die Untersuchungen des Gutachters ergaben Belastungen des Erdreichs durch Kohlenwasserstoffe, leichtflüchtige Chlorkohlenwasserstoffe und Polychlorierte Biphenyle.
Der Beklagte gab dem Kläger unter gleichzeitiger Androhung der Ersatzvornahme mit Verfügung vom 17. Januar 1985 auf, bestimmte Teilflächen des Grundstückes bis zu einer im einzelnen angegebenen Tiefe auszukoffern und das Erdreich der Sondermülldeponie in ***** bzw. der Deponie in ***** zuzuführen. In der Verfügung wird zwischen besonders stark verunreinigten Flächen (Nr. 1) und weniger stark verunreinigten Flächen (Nr. 2) unterschieden. Hinsichtlich der Nr. 1 der Verfügung ordnete der Beklagte die sofortige Vollziehung an. Er setzte dem Kläger zur Erfüllung der getroffenen Anordnungen eine Frist bis zum 1. April 1985 (Nr. 1) bzw. 1. Juni 1985 (Nr. 2). Er fügte der Ordnungsverfügung einen Lageplan bei, in dem die auszukoffernden Flächen eingezeichnet sind.
Der Kläger erhob am 31. Januar 1985 gegen die Ordnungsverfügung Widerspruch. Er stellte außerdem einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes, der in erster Instanz (Verwaltungsgericht Münster, Beschluß vom 14. Mai 1985 - 6 L 215/85 - und zweiter Instanz (Beschluß des Senats vom 28. August 1985 - 20 B 1153/85 -) erfolglos blieb.
Zur Begründung seines Widerspruchs trug der Kläger vor: Eine Beeinträchtigung oder Gefährdung des Grundwassers infolge der Schadstoffkonzentrationen auf seinem Grundstück sei nicht zu besorgen. Er habe zudem die Verunreinigungen nicht verursacht. Er habe lediglich ordnungsgemäß Altöl, Sandfangschlämme und Batteriesäuren transportiert und deponiert. Der Beklagte müsse seine Maßnahmen gegen die Firma ***** GmbH als Verhaltensstörerin richten; daneben komme der Gesellschafter der GmbH, Herr ******, als Verhaltensstörer in Betracht. Seine - des Klägers - Verantwortlichkeit als Grundstückseigentümer sei nachrangig. Der Beklagte sei im übrigen mit verantwortlich; dieser habe die Firma ***** GmbH nicht ordnungsgemäß überwacht. Er - der Kläger - sei zudem wirtschaftlich nicht in der Lage, die ihm auferlegten Gebote zu erfüllen.
Der Regierungspräsident ***** wies den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 16. August 1985 zurück. Er führte zur Begründung im wesentlichen aus: Es sei vorliegend eine Gefahr für den Wasserhaushalt gegeben. Das Grundwasser könne in seiner natürlichen Beschaffenheit, insbesondere durch Kohlenwasserstoffe, aber auch mit anderen Schadstoffen belastet und damit nachteilig verändert werden. Die festgestellten Konzentrationen seien als schädlich einzustufen. Es sei nicht auszuschließen, daß die im Boden vorhandenen Schadstoffe durch Niederschlagswasser aus dem Boden gelöst würden und in das Grundwasser abflössen. Es reiche unter Berücksichtigung des Gewichts des bedrohten Schutzgutes schon eine geringe Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts aus, um Gegenmaßnahmen zu rechtfertigen. Der Kläger sei als Zustandsstörer für die festgestellte Schadstoffbelastung verantwortlich. Die Gefahr könne durch eine Heranziehung der Firma **** GmbH als Verhaltensstörerin nicht schnell und wirksam bekämpft werden, da diese in Auflösung begriffen und von ihr eine Erledigung der erforderlichen Maßnahmen nicht mehr zu erwarten sei.
Am 22. August 1985 hat der Kläger Klage erhoben. Er hat beantragt, die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 17. Januar 1985 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidenten vom 16. August 1985 aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, abgewiesen.
Gegen das ihm am 12. Juni 1987 zugestellte Urteil hat der Kläger am 10. Juli 1987 Berufung eingelegt. Er trägt im wesentlichen vor: Der Beklagte selbst gehe nicht von einer Gefahr für das Grundwasser durch das verunreinigte Erdreich aus, wie sich daraus ergebe, daß er die angedrohte Ersatzvornahme nicht durchgeführt habe. Es sei zudem ermessensfehlerhaft, nicht die Firma ***** GmbH als Verhaltensstörerin in Anspruch zu nehmen. Das tatsächliche und wirtschaftliche Unvermögen, die angeordneten Maßnahmen zu ergreifen, stehe erst recht seiner - des Klägers - Inanspruchnahme entgegen. Er habe im Jahre 1983 dem Beklagten angeboten, auf dessen Kosten sein Grundstück zu entsorgen. Er sei jetzt nicht mehr dazu in der Lage. Das Gebot das Erdreich auszukoffern, verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Bereits zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides habe es eine preisgünstigere Methode der Schadstoffbeseitigung gegeben; es sei technisch möglich gewesen, die Schadstoffe aus dem Boden herauszufiltern bzw. herauszuwaschen.
Der Kläger beantragt, das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er trägt vor: Der Kläger sei nicht nur Zustandsstörer. Er habe darüber hinaus die Verunreinigung seines Grundstücks mit verursacht; es sei bereits im Jahre 1980 die Kontamination von Flächen des Betriebsgeländes mit wassergefährdenden Stoffen festgestellt worden. Das wirtschaftliche Unvermögen des Klägers stehe seiner Inanspruchnahme nicht entgegen. Der Kläger habe im Jahre 1983 nicht angeboten, sein Grundstück zu entsorgen. Ein solches Angebot ändere zudem an der Verpflichtung zur Durchführung der erforderlichen Maßnahmen nichts; die verlangte Auskofferung und der Abtransport des verunreinigten Bodens seien nicht unverhältnismäßig. Eine "Waschanlage" sei aufgrund der Bodenbeschaffenheit hier nicht geeignet und zum gegenwärtigen Zeitpunkt auch noch nicht einsetzbar. Der Beklagte verweist zudem auf den Inhalt eines Gefährdungsabschätzungsgutachtens vom November 1989. Dieses Gutachten - führt er aus - belege in eindeutiger Weise, daß nicht nur der Boden des ehemaligen Betriebsgeländes des Klägers mit wassergefährdenden Stoffen belastet sei, sondern bereits ein Grundwasserschaden eingetreten sei, der in ursächlichem Zusammenhang mit der Bodenverunreinigung stehe.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge und der Verfahrensakten 5 K 1912/81, 5 L 79/82, 2 L 285/84, 2 L 429/84, 6 K 1902/84, 6 L 539/84, 6 L 547/84, 6 L 549/84, 6 L 19/85, 6 K 150/85, 6 L 180/85, 6 L 212/85, 6 L 213/85, 6 L 215/85, 6 L 261/85, 6 L 325/85, 6 L 326/85 und 6 L 381/85 (jeweils Verwaltungsgericht Münster) Bezug genommen.
Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Die Klage ist teilweise unbegründet, teilweise unzulässig.
Die in der angefochtenen Ordnungsverfügung getroffenen Anordnungen sind rechtmäßig (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO-).
Ermächtigungsgrundlage für die verfügten Handlungsgebote ist § 14 Abs. 1 die Ordnungsbehördengesetze (OBG), der über die §§ 12 OBG, 138, 137 Nr. 2 des Wassergesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LWG) Anwendung findet. Nach dieser Vorschrift können die Ordnungsbehörden - mithin der Beklagte - die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung (Gefahr) abzuwehren. Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Norm liegen vor. Die Belastung des klägerischen Grundstücks mit Kohlenwasserstoffen und Chlorkohlenwasserstoffen stellt eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar.
Es ist eine der Grundentscheidungen des Wasserhaushaltsgesetzes, daß die Gewässer, insbesondere das Grundwasser, wegen der überragenden Bedeutung eines geordneten Wasserhaushaltes für das Wohl der Allgemeinheit vor schädlicher Verunreinigung oder sonstiger nachteiliger Veränderung ihrer Eigenschaften zu schützen sind. Dementsprechend kann schon die wenig nahe liegende Wahrscheinlichkeit des Eintritts einer Gewässerverunreinigung genügen, um von einer Gefährdung des Grundwassers auszugehen (vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteile vom 16. November 1973 - 4 C 44.69 -, NJW 1974, 815 (817) und vom 12. September 1980 - 4 C 89.77 -, DÖV 1981, 104 (105)).
Der Zustand des klägerischen Grundstücks legt aber die Möglichkeit einer schädlichen Grundwasserverunreinigung nahe. Der Boden des Grundstücks ist, wie sich aus dem Gutachten des chemischen Laboratoriums ***** vom 8. Januar 1985 ergibt, u.a. mit Kohlenwasserstoffen und leichtflüchtigen Chlorkohlenwasserstoffen verunreinigt. Diese Stoffe wurden in Bodenproben verschiedener Grundstückstiefen, die bei rasterförmig durchgeführten Trockenbohrungen gewonnen worden waren, nachgewiesen. Sie zählen zu den wassergefährdenden Stoffen. Diese Stoffe können auch in das Grundwasser gelangen. Nach der Stellungnahme des StAWA vom 16. April 1985 ist das Sorptionsvermögen des Bodens wegen fehlender Huminstoffe stark gemindert. Dazu kommt nach der Darstellung des StAWA, daß eine Wechselfolge von Karbonsandstein und Tonsteine ansteht, die je nach Kompetenzgrad mehr oder weniger stark geklüftet ist, weshalb die wirksame Oberfläche des Gesteins stark eingeschränkt und das Rückhaltevermögen entsprechend gemindert ist. Durch Niederschlagswasser gelöste Schadstoffe können - so das StAWA - über die vorhandenen Klüfte direkt dem Grundwasser zufließen. Mit dieser, das Eindringen von Schadstoffen in das Grundwasser begünstigenden Beschaffenheit des Bodens gehen die Eigenschaften der nachgewiesenen Schadstoffe einher. So sind nach der Stellungnahme der StAWA Chlorkohlenwasserstoffe verhältnismäßig leicht wasserlöslich. Ebenso verhält es sich bei den angetroffenen Kohlenwasserstoffen. Die danach gegebene Gefahr einer schädlichen Grundwasserverunreinigung hat sich inzwischen realisiert, wie das Gutachten des Chemischen Laboratoriums ***** vom November 198S belegt. Danach wurden, um den Emissionspfad "Wasser" eindeutig zu fassen, Ende 1988 an ausgewählten Standorten Grundwasserbeobachter niedergebracht, wovon zwei unmittelbar im Bereich des ehemaligen Betriebsgeländes, ein Brunnen im mutmaßlichen Unterstrom gesetzt wurden. Das gewonnene Bohrgut der Bohrungen auf der Verdachtsfläche zeigte im Auffüllungsbereich bereits deutliche Verunreinigungen durch Kohlenwasserstoffe und Phenole an. Die im Januar und Februar 1989 entnommenen Wasserproben der auf dem Betriebsgelände niedergebrachten Brunnen zeigen nach dem Gutachten eindeutig Einflüsse, die aus der Natur nicht hergeleitet werden können. Dies äußert sich nach den Feststellungen des Gutachtens in stark erhöhten AOX-Werten, deren Herkunft - so das Chemische Laboratorium - in der Regel in Lösungsmittelgemischen zu sehen ist. Hierfür sprechen laut Gutachten auch die gefundenen hohen Konzentrationen an leichtflüchtigen aromatischen Kohlenwasserstoffen, die zum Beispiel in Farb- und Lacklösemitteln verwendet würden und keinesfalls natürlichen Ursprungs seien. Diese Aussagen des Gutachtens stützen sich auf die dem Gutachten beigefügten zeichnerischen Darstellungen sowie die tabellarische Wiedergabe der Ergebnisse der Boden- und Wasserprobenuntersuchungen und unterliegen keinen Zweifeln.
Der eingetretene Grundwasserschaden läßt sich nach dem Gutachten vom November 1989 dem Grundstück des Klägers zuordnen. Danach sind die in den Wasserproben nachgewiesenen Schadstoffe aufgrund ihrer Anwesenheit in den oberflächennahen Schichten auf dem Gelände des Klägers, der guten Wasserlöslichkeit dieser Stoffe und der guten vertikalen Wegsamkeit des Bodens für Flüssigkeiten jeder Art ursächlich auf dieses Gelände selbst zu beziehen. Ebenfalls gut korrelieren laut Gutachten die Werte für die Schwermetalle Blei, Cadmium und Zink zwischen Boden und Grundwasser. Damit kann nach dem Gutachten festgestellt werden, daß der Ursprung der Grundwasserbelastung anthropogener Art ist, d. h. von Menschen herrührt und nicht geogene Einflüsse hat, etwa im nahe gelegenen Haldematerial zu suchen ist.
Von der mithin gegebenen Befugnis, zur Abwehr einer Gefahr für Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit einzuschreiten, hat der Beklagte ermessensfehlerfrei Gebrauch gemacht.
Der Kläger ist als Zustandsstörer i.S. von § 18 Abs. 1 OBG für die von seinem Grundstück ausgehende Gefahr verantwortlich. Der Beklagte konnte ermessensfehlerfrei davon absehen, seine Anordnungen gegen die in Liquidation befindliche Firma **** GmbH oder deren Gesellschafter, Herrn *****, als Verhaltensstörer i.S. von § 17 Abs. 1 OBG zu richten. Es ist der Grundsatz der Effektivität ordnungsbehördlichen Einschreitens zu berücksichtigen. Das Auswahlermessen der Ordnungsbehörden ist nicht stets dahingehend eingeschränkt, daß in Betracht kommende Verhaltensstörer vorrangig in Anspruch zu nehmen sind (vgl. u.a. Urteil des Senats vom 10. Februar 1989 - 20 A 2423/87 -; Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 304).
Dies gilt insbesondere, wenn die Umstände der Gefahrentstehung ungeklärt sind oder der Verhaltensstörer nicht festgestellt werden kann oder nicht greifbar ist (vgl. Oberverwaltungsgericht (OVG) Münster, Urteil vom 24. März 1971 - IV A 775/69 -, DVBl. 1971, 828 (829); Hessischer Verwaltungsgerichtshof (VGH), Beschluß vom 20. März 1986 - 7 TH 455/86 -, ZfW 1987, 99; VGH München, Beschluß vom 1. Juli 1986 - 21 B 85 A.3336 -, NVwZ 1987, 912; Drews / Wacke / Vogel / Martens, a.a.O., S. 305; Papier, Altlasten und polizeiliche Störerhaftung, DVBl. 1985, 873 (879)).
Hier steht nicht fest, wer die Verunreinigungen des klägerischen Grundstücks im einzelnen verursacht hat. Es kommen als mögliche Handlungsstörer der Kläger, die Firma ***** GmbH, deren Gesellschafter Herr ****** und - mit Einschränkungen - der letzte Grundstückspächter, der Sohn des Klägers, in Betracht; ferner ist nicht auszuschließen, daß die Kontaminationen des Bodens teilweise aus der Zeit vor dem Grundstückserwerb des Klägers stammen. Sofern es mehrere Verursacher gibt, ist weiterhin ungewiß, welche Tatbeiträge diesen im einzelnen zuzurechnen sind. Die Ermittlungen des Beklagten müßten sich auf lange zurückliegende Zeiträume erstrecken und sind nicht erfolgversprechend. Der Kläger ist der einzige, der als Ordnungspflichtiger i.S. von § 18 Abs. 1 OBG feststeht und zudem als Handlungsstörer in Frage kommt. Die verfügten Handlungsgebote sind nicht unverhältnismäßig.
Die Auskofferung des kontaminierten Bodens entsprechend der angefochtenen Ordnungsverfügung ist erforderlich, um die Gefahr der (weiteren) Grundwasserverunreinigung zu bekämpfen, da sie das Eindringen weiterer Schadstoffe in das Grundwasser verhindert. Dabei bedarf es keiner Vertiefung der Frage, ab welcher Belastung ein Bodenaushub verlangt werden kann; denn die inzwischen eingetretene Grundwasserverunreinigung belegt die Notwendigkeit der Auskofferung des Bodens. Der Aushub ist auch ein taugliches Mittel. Die von Kläger angeführte Möglichkeit, die Schadstoffe aus dem Boden herauszufiltern bzw. herauszuwaschen, stellt die Tauglichkeit der angeordneten Auskofferung nicht in Frage. Sie ist zudem nach dem keinen Zweifeln unterliegenden Hinweis des Beklagten wegen der örtlichen Gegebenheiten kein zur Gefahrbekämpfung taugliches Mittel.
Die Tauglichkeit der angeordneten Maßnahmen wird auch nicht durch eine fehlende Möglichkeit, den ausgekofferten Boden zu der in der Ordnungsverfügung genannten Deponien zu verbringen, berührt. Die Benennung bestimmter Deponien ist nach dem Regelungsinhalt der Ordnungsverfügung als unverbindlicher Hinweis auf die nächstgelegenen Deponien anzusehen.
Die in dem Gutachten vorgeschlagene Sanierungsalternative berührt die Verhältnismäßigkeit der angeordneten Sanierungsmaßnahmen schließlich ebenfalls nicht. Durch sie wird die Tauglichkeit der angeordneten Maßnahme zur Gefahrenabwehr nicht in Frage gestellt. Zudem ist sie kostenaufwendiger als die Auskofferung des in Rede stehenden Grundstücksteils.
Der erforderliche finanzielle Aufwand steht nicht außer Verhältnis gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Gefahrbeseitigung, das übrigens durch das vom Kläger behauptete Mitverschulden des Beklagten wegen angeblich nicht ordnungsgemäßer Überwachung der Firma ****** GmbH nicht in Frage gestellt werden kann, da ein solches Mit verschulden an dem Vorliegen der Voraussetzungen für ein Einschreiten und dessen Notwendigkeit nichts zu ändern vermag. Es wird dem Kläger nichts auferlegt, was objektiv unmöglich wäre. Die getroffenen Anordnungen sind nicht dahingehend zu verstehen, daß er sie persönlich zu erfüllen hat. Er kann Dritte beauftragen. Wirtschaftliches Unvermögen des Ordnungspflichtigen, das der Kläger von sich behauptet, steht ordnungsbehördlichen Maßnahmen nicht entgegen. Es begründet lediglich das Risiko der Behörde, die Kosten einer Ersatzvornahme nicht beitreiben zu können (vgl. BVerwG, Beschluß vom 22. Dezember 1980 - 4 B 193.80 -, Buchholz 445.5 Nr. 3 zu § 28 WaStrG; VGH Mannheim, Urteil vom 16. Juli 1980 - VGH 5 S 509/80 -, VkBl. 1981, 236; Drews / Wacke / Vogel / Martens, a.a.O., S. 418).
Die gegen die Androhung der Ersatzvornahme gerichtete Klage ist teilweise unzulässig und teilweise unbegründet. Insoweit wird auf die Ausführungen des angefochtenen Urteils verwiesen (Art. 2 § 6 des Gesetzes zur Entlastung der Gerichte in der Verwaltungs- und Finanzgerichtsbarkeit).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozeßordnung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO nicht vorliegen.

References: § 12
 § 14
 § 17
 § 18
 § 14
 § 18
 § 17
 § 18
 § 28
 § 6
 § 154