Source: http://www.senat.fr/rap/l00-271/l00-271_mono.html
Timestamp: 2020-05-28 16:30:47+00:00

Document:
17 avril 2001 : Prisons ( rapport - première lecture )
Rapport n° 271 (2000-2001) de M. Georges OTHILY, fait au nom de la commission des lois, déposé le 17 avril 2001
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I. UN AN PLUS TARD... QU'Y A-T-IL DE CHANGÉ EN PRISON ?
A. UN RAPPEL : LES TRAVAUX DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE DU SÉNAT
B. DES RECOMMANDATIONS QUI TARDENT À ÊTRE SUIVIES D'EFFETS
II. LA PROPOSITION DE LOI SOUMISE À VOTRE COMMISSION : AMÉLIORER SANS DÉLAI LES CONDITIONS DE DÉTENTION ET CRÉER UN CONTRÔLE GÉNÉRAL DES PRISONS
A. CRÉER LES CONDITIONS D'UNE AMÉLIORATION RAPIDE DES CONDITIONS DE DÉTENTION
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de MM. Jean-Jacques HYEST et Guy-Pierre CABANEL, relative aux conditions de détention dans les établissements pénitentiaires et au contrôle général des prisons,
(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Larché, président ; M. Patrice Gélard, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Robert Bret, vice-présidents ; MM. Jean-Pierre Schosteck, Jean-Patrick Courtois, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Laurent Béteille, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Edmond Lauret, François Marc, Bernard Murat, Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.
Sénat : 115 (2000-2001)
Réunie le mardi 17 avril 2001 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a examiné, sur le rapport de M. Georges Othily, la proposition de loi n° 115 (2000-2001), relative aux conditions de détention dans les établissements pénitentiaires et au Contrôle général des prisons présentée par MM. Jean-Jacques Hyest et Guy Cabanel.
Le rapporteur a souligné que la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires avait proposé trente mesures d'urgence et qu'aucune n'avait jusqu'à présent été mise en oeuvre. Il a souligné que le Gouvernement avait annoncé l'élaboration d'une loi pénitentiaire redéfinissant le sens de la peine et les missions de l'administration pénitentiaire, mais que cette loi, compte tenu de son ampleur et de l'ordre du jour chargé des assemblées, ne pourrait être adoptée avant les échéances électorales de 2002. Il a estimé qu'il convenait d'agir très rapidement en faveur de l'amélioration des conditions de détention en France et s'est félicité du dépôt de la proposition de loi, qui pourrait permettre des évolutions importantes, dans l'attente de l'adoption d'un texte global sur l'exécution des peines.
Le rapporteur a précisé que la proposition de loi abordait trois sujets :
- la surpopulation dans les maisons d'arrêt : compte tenu de la situation actuelle des maisons d'arrêt, caractérisée par la surpopulation et l'absence d'activités susceptibles de favoriser la réinsertion, la proposition de loi tend à interdire le maintien en maison d'arrêt des personnes définitivement condamnées à des peines d'emprisonnement d'une durée supérieure à un an ; elle prévoit également la possibilité d'affecter en établissements pour peines des prévenus dont l'instruction est achevée, des appelants ou des personnes ayant formé un pourvoi en cassation ;
- la situation des détenus gravement malades : la proposition de loi tend à permettre au juge de l'application des peines de prononcer une suspension de peine à l'égard des détenus dont il est établi par deux expertises médicales distinctes qu'ils sont atteints d'une maladie mettant en jeu le pronostic vital ;
- le contrôle extérieur des prisons : conformément aux propositions de la commission sur le contrôle des établissements pénitentiaires présidée par M. Guy Canivet, la proposition de loi tend à instituer un contrôleur général des prisons chargé de contrôler l'état, l'organisation et le fonctionnement des établissements pénitentiaires, ainsi que les conditions de la vie carcérale et les conditions de travail des personnels pénitentiaires.
La commission a apporté plusieurs modifications à la proposition de loi :
- elle a complété l'article premier pour préciser que l'affectation de prévenus ou d'appelants en établissements pour peines s'effectuerait sans préjudice du respect de la présomption d'innocence ;
- elle a souhaité qu'une mesure de suspension de peine puisse être prononcée non seulement en cas de maladie mettant en jeu le pronostic vital, mais également en cas de maladie totalement incompatible avec le maintien en détention ;
- elle a prévu la possibilité pour un juge de l'application des peines ayant prononcé une suspension de peine à l'égard d'un condamné gravement malade d'ordonner par la suite une nouvelle expertise médicale ;
- elle a complété le texte pour inscrire dans la loi la durée maximale d'enfermement d'un détenu en cellule disciplinaire et ramener cette durée de quarante-cinq à vingt jours.
- elle a modifié les dispositions relatives au contrôleur général des prisons notamment pour prévoir que :
· le contrôleur général serait nommé en Conseil des ministres ;
· le contrôleur général et les contrôleurs des prisons pourraient s'entretenir dans les établissements pénitentiaires avec toute personne, le cas échéant à sa demande, dans des conditions respectant la confidentialité ;
· le contrôleur général devrait informer le garde des sceaux des dysfonctionnements constatés lors des visites effectuées dans les établissements ;
· le rapport annuel du contrôleur général serait publié accompagné des réponses du garde des sceaux.
La commission des Lois propose au Sénat d'adopter la proposition de loi ainsi rédigée.
Le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires se terminait par ces mots : " Il y a urgence... Il y a urgence depuis deux cents ans ".
Près d'un an après la publication de ce rapport, le Sénat est invité à examiner une proposition de loi (n° 115) déposée par nos éminents collègues MM. Jean-Jacques Hyest et Guy Cabanel, respectivement président et rapporteur de la commission d'enquête du Sénat, qui tend à améliorer les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires et à créer un Contrôle général des prisons.
Malgré de nombreuses annonces il semble que les travaux des commissions d'enquête de l'Assemblée nationale et du Sénat n'aient pour l'heure guère d'effets sur les conditions de détention. La présente proposition de loi pourrait permettre d'améliorer rapidement ces dernières dans l'attente de l'élaboration d'un texte redéfinissant le sens de la peine et les missions de l'administration pénitentiaire.
L'année 2000 a été marquée par de multiples travaux et réflexions sur la prison dans notre pays. Ainsi, à la suite de la publication du livre du Dr Vasseur, " Médecin chef à la prison de la Santé ", deux commissions d'enquête ont été constituées à l'Assemblée nationale et au Sénat, en février 2000, dont les conclusions ont été publiées dans les premiers jours du mois de juillet.
Par ailleurs, en mars 2000, la commission sur le contrôle extérieur des établissements pénitentiaires mise en place par le garde des sceaux en juillet 1999 et présidée par M. Guy Canivet a rendu ses conclusions.
La commission d'enquête du Sénat, présidée par M. Jean-Jacques Hyest et dont le rapporteur était M. Guy Cabanel a entendu une soixantaine de personnalités et visité vingt-huit établissements pénitentiaires.
Dans un souci d'efficacité, la commission d'enquête a proposé trente mesures d'urgence, pour la plupart de nature réglementaire, destinées à améliorer très rapidement la situation des établissements pénitentiaires.
La commission d'enquête a ainsi proposé :
La commission d'enquête avait également proposé quelques mesures impliquant des modifications législatives, notamment la possibilité pour le juge de l'application des peines de prononcer une suspension de peine pour les malades en phase terminale et la création d'un Contrôle général des prisons, conformément aux propositions de la commission sur le contrôle extérieur des établissements pénitentiaires.
Plus d'un an après la publication du rapport de la commission sur le contrôle extérieur des établissements pénitentiaires, dix mois après la fin des travaux des commissions d'enquête de l'Assemblée nationale et du Sénat, aucune des recommandations de ces commissions n'est encore, à la connaissance de votre rapporteur, mise en application.
La commission d'enquête du Sénat avait pourtant proposé de nombreuses mesures réglementaires que le Gouvernement peut mettre en oeuvre sans qu'une loi soit nécessaire, en particulier en ce qui concerne l'affectation des condamnés, le système de la cantine, la location des téléviseurs ou l'organisation du travail en prison...
Le 8 novembre 2000, à l'occasion de l'inauguration de l'Ecole nationale d'administration pénitentiaire, le Premier ministre a annoncé le lancement d'un plan de rénovation des établissements pénitentiaires devant mobiliser dix milliards de francs sur six ans. Il a précisé qu'un établissement public serait mis en place pour assurer la réalisation de ce vaste plan de rénovation.
Par ailleurs, le Premier ministre a annoncé l'élaboration d'une loi pénitentiaire, dont il a ainsi décrit le contenu : " Elle définira le sens de la peine, les missions de l'administration pénitentiaire, les règles fondamentales du régime carcéral en encadrant les nécessaires restrictions aux libertés individuelles, les conditions générales de détention. Elle permettra en outre de regrouper et d'harmoniser toute une série de textes aujourd'hui épars. Cette grande loi suivra aussi les préconisations du Premier président Canivet et des députés de la commission d'enquête sur les prisons ".
Le 21 novembre 2000, un débat a été organisé au Sénat à l'initiative de notre excellent collègue M. Jean-Jacques Hyest sur les suites données aux travaux de la commission d'enquête, qui a permis à Mme le garde des sceaux d'apporter des précisions sur le contenu de la future loi pénitentiaire.
En février 2001, Mme Marylise Lebranchu, Garde des sceaux, a mis en place un comité d'orientation stratégique chargé d'élaborer un avant-projet de loi . Ce comité s'est à ce jour réuni à trois reprises.
L'objectif du Gouvernement est le dépôt d'un projet de loi au Parlement au début de l'automne 2001. Compte tenu des contraintes du calendrier parlementaire, il est vraisemblable que le projet de loi ne fera l'objet, au mieux, que d'une lecture dans chaque assemblée avant les élections législatives et présidentielles de 2002. Il est impensable qu'un texte aussi important et concernant une matière aussi sensible fasse l'objet d'une déclaration d'urgence de la part du Gouvernement. Dans ces conditions, son adoption pourrait être retardée de plusieurs mois et n'intervenir qu'en 2003.
Or, la commission d'enquête du Sénat a souligné la nécessité absolue d'améliorer sans attendre les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires.
Nos éminents collègues, MM. Jean-Jacques Hyest et Guy Cabanel ont donc souhaité que certaines mesures particulièrement nécessaires et ne soulevant pas de difficulté particulière puissent être adoptées dès à présent, sans attendre la discussion de la grande loi pénitentiaire, dont l'élaboration nécessitera, semble-t-il, un délai important.
La proposition de loi n° 115 (2000-2001) présentée par nos excellents collègues MM. Jean-Jacques Hyest et Guy Cabanel, qui furent respectivement Président et rapporteur de la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires, a pour objet de mettre en oeuvre sans attendre les propositions de la commission d'enquête relevant du domaine de la loi. La proposition de loi contient des propositions sur trois sujets distincts :
- la surpopulation des maisons d'arrêt : pour lutter contre la surpopulation dans les maisons d'arrêt et améliorer les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires, la proposition de loi tend à interdire strictement le maintien en maison d'arrêt de personnes définitivement condamnées à une peine d'emprisonnement d'une durée supérieure à un an (article 2). D'ores et déjà, le code de procédure pénale prévoit l'affectation en établissements pour peines des condamnés, mais cette règle n'est pas systématiquement respectée.
La proposition de loi tend également à autoriser l'affectation en établissements pour peines de prévenus dont l'instruction est achevée, ayant fait appel ou ayant formé un pourvoi en cassation (article premier). Cette mesure, proposée par notre éminent collègue M. Robert Badinter au cours des travaux de la commission d'enquête, pourrait permettre d'offrir de meilleures conditions de détention à des personnes dont le maintien en maison d'arrêt ne se justifie plus, dès lors qu'ils ne doivent plus être régulièrement extraits de l'établissement pénitentiaire pour des actes de procédure ;
- la situation des détenus gravement malades : l'article 3 de la proposition de loi tend à permettre au juge de l'application des peines de prononcer une suspension de peine à l'égard des détenus dont il est établi par deux expertises médicales distinctes qu'ils souffrent d'une maladie grave mettant en jeu le pronostic vital. Les grâces médicales sont aujourd'hui accordées avec parcimonie après de longs délais et la commission d'enquête du Sénat, comme celle de l'Assemblée nationale, a constaté que les prisons françaises hébergeaient des malades en phase terminale pour lesquels on ne perçoit guère le sens du maintien en détention ;
- le contrôle extérieur des établissements pénitentiaires : les articles 4 à 10 de la proposition de loi ont pour objet d'instituer un Contrôle général des prisons, conformément aux recommandations de la commission sur l'amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires mise en place en juillet 1999 et présidée par M. Guy Canivet, premier Président de la Cour de cassation.
Cette autorité serait dirigée par un contrôleur général des prisons chargé de " contrôler l'état, l'organisation et le fonctionnement des établissements pénitentiaires, ainsi que les conditions de la vie carcérale et les conditions de travail des personnels pénitentiaires ".
Nommé pour une durée de six ans par décret du Président de la République, le contrôleur général des prisons serait assisté de contrôleurs des prisons. Il pourrait visiter à tout moment les établissements pénitentiaires et aurait accès à toutes informations et pièces utiles à l'exercice de sa mission.
Le contrôleur général des prisons remettrait chaque année au Président de la République et au Parlement un rapport sur les résultats de son activité. Il pourrait également publier des rapports spéciaux sur les thèmes de son choix. Ses rapports seraient rendus publics.
Votre commission approuve l'ensemble des mesures figurant dans la proposition de loi. Le contrôle extérieur des établissements pénitentiaires a fait l'objet d'études approfondies tant de la part de la commission présidée par M. Guy Canivet que de la part des deux commissions d'enquête de l'Assemblée nationale et du Sénat. Toutes ces commissions ont constaté la carence des contrôles actuels et préconisé la création d'un organe indépendant doté de larges pouvoirs d'investigation. Il est donc possible d'agir dès à présent dans un domaine où une réflexion abondante a déjà eu lieu.
Il en va de même pour les autres mesures contenues dans la proposition de loi. L'instauration d'un nouveau cas de suspension de peine pour des détenus gravement malades est indispensable, la prison ne pouvant assurer les missions d'un hôpital. Quant à la surpopulation dans les maisons d'arrêt, elle est unanimement dénoncée et des mesures doivent être prises sans attendre les premiers effets du plan de rénovation des établissements pénitentiaires annoncé par le Premier ministre.
En définitive, votre commission considère que la proposition de loi qui lui est soumise ne contredit en rien l'élaboration en cours d'une loi pénitentiaire redéfinissant le sens de la peine et les missions de l'administration pénitentiaire. La préparation et la discussion de cette loi ne peuvent se faire dans la précipitation, compte tenu du grand nombre de sujets à aborder et de la nécessité d'une concertation avec les personnels et l'ensemble des personnes intervenant en prison.
Dans ces conditions, la loi pénitentiaire ne pourra entrer en vigueur avant les échéances électorales de 2002.
Doit-on pour autant renoncer à contrôler efficacement les prisons dans l'attente de l'adoption de la loi pénitentiaire ? Doit-on maintenir de grands malades en prison dans l'attente de l'adoption de la loi pénitentiaire ? Faut-il continuer à admettre la surpopulation des maisons d'arrêt en attendant la mise en oeuvre du plan de rénovation des établissements annoncé par le Gouvernement ? Votre commission ne le croit pas.
La présente proposition de loi, compte tenu de son objet clairement circonscrit, et du nombre limité de mesures qu'elle contient, pourrait être adoptée dans de très brefs délais. Ainsi, dès la fin de cette année, quelques dispositions susceptibles d'améliorer sensiblement les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires pourraient entrer en vigueur.
Afin de faciliter sa mise en oeuvre, votre commission propose d'apporter quelques compléments à la proposition qui lui est soumise.
Elle a complété l'article premier pour préciser que l'affectation de prévenus ou d'appelants en établissements pour peines s'effectuerait sans préjudice du respect de la présomption d'innocence.
En ce qui concerne l'article 3, votre commission estime nécessaire qu'une suspension de peine puisse être ordonnée non seulement en cas de maladie mettant en jeu le pronostic vital, mais également en cas de maladie totalement incompatible avec le maintien en détention. Elle souhaite également qu'un juge de l'application des peines qui aurait prononcé une suspension de peine à l'égard d'un condamné gravement malade puisse ordonner une nouvelle expertise médicale, afin de suivre l'évolution de l'état de santé du condamné.
Par ailleurs, votre commission a estimé utile de compléter les dispositions proposées pour le contrôle des prisons, en précisant notamment que le contrôleur général des prisons est nommé en Conseil des ministres, qu'il a accès à l'ensemble des locaux des établissements pénitentiaires et qu'il peut s'entretenir avec toute personne dans des conditions respectant la confidentialité.
Votre commission a prévu que le contrôleur général devrait informer le garde des sceaux des dysfonctionnements constatés lors des visites effectuées dans les établissements pénitentiaires. Elle a également décidé de permettre au contrôleur général des prisons d'intervenir à l'audience du jugement pour les affaires concernant des infractions commises à l'intérieur d'un établissement pénitentiaire. Elle a souhaité que le rapport annuel du contrôleur général soit publié accompagné des réponses du garde des sceaux.
Enfin, votre commission propose d'inscrire dans la loi la durée maximale de placement d'un détenu en cellule disciplinaire à la suite d'une infraction à la discipline et de ramener cette durée de quarante-cinq à vingt jours conformément aux propositions de la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires. Actuellement, l'ensemble des règles relatives aux sanctions disciplinaires dans les établissements pénitentiaires sont définies par décret, ce qui ne paraît guère acceptable s'agissant de mesures coercitives.
Au bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission vous propose d'adopter la proposition de loi dans le texte figurant ci-après.
(art. 714 du code de procédure pénale)
Possibilité de retenir des prévenus
en établissement pour peines
Cet article tend à modifier l'article 714 du code de procédure pénale pour permettre l'incarcération en établissements pour peines des prévenus ou accusés dont l'instruction est achevée, des appelants ou des personnes ayant formé un pourvoi en cassation.
Dans sa rédaction actuelle, l'article 714 du code de procédure pénale prévoit que les prévenus et accusés soumis à la détention provisoire la subissent dans une maison d'arrêt. Cet article dispose en outre qu'il y a, sauf exception prévue par décret, une maison d'arrêt près de chaque tribunal de grande instance, de chaque cour d'appel et de chaque cour d'assises.
La possibilité de retenir en établissements pour peines des prévenus était la deuxième des mesures d'urgence préconisées par la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détentions dans les établissements pénitentiaires.
La commission d'enquête a en effet constaté que certains prévenus, compte tenu de la longueur de l'instruction, des délais d'audiencement, des délais d'appel ou de cassation, pouvaient passer de nombreuses années en maison d'arrêt. Or, les conditions de détention dans les maisons d'arrêt sont beaucoup plus difficiles que dans les établissements pour peines, compte tenu notamment de la surpopulation et du nombre réduit d'activités qui y sont proposées.
Lorsque l'instruction d'une affaire est achevée et que le prévenu ne doit plus être régulièrement extrait pour certains actes de la procédure, il paraît possible d'envisager son affectation dans un établissement proposant davantage d'activités susceptibles de faciliter la réinsertion.
A propos de cette mesure, préconisée par notre éminent collègue M. Robert Badinter, la commission d'enquête du Sénat a noté dans son rapport :
" Certes, il ne faudrait pas reporter sur les centres de détention le problème de surpopulation des maisons d'arrêt. Cette décision nécessitera probablement de construire, à terme, de nouveaux établissements pour peines, et non des maisons d'arrêt.
" Mais la surpopulation relative en centre de détention serait infiniment moins difficile à supporter qu'en maison d'arrêt. Les locaux et le régime des établissements pour peines, offrent des activités collectives très larges, alors que celles-ci sont aujourd'hui presque inexistantes en " régime maison d'arrêt ". Les effets d'une surpopulation seraient plus aisément supportés en centres de détention car les détenus ne sont pas soumis à l'encellulement au cours de la journée ".
La principale difficulté soulevée par l'éventuelle affectation de prévenus en établissements pour peines est celle du respect de la présomption d'innocence. Des personnes présumées innocentes peuvent-elles être affectées dans des établissements prévus pour accueillir des condamnés ?
Une telle affectation ne porterait en pratique guère atteinte à la présomption d'innocence. D'une part, cette mesure ne serait appliquée qu'à des personnes subissant pendant une longue période une détention provisoire et dans l'unique objectif d'améliorer leurs conditions de détention et de faciliter leur réinsertion.
D'autre part, il existe d'ores et déjà des centres pénitentiaires, qui comportent un quartier " maison d'arrêt " et un quartier " centre de détention ".
Il ne paraît donc pas impossible, au regard du principe de la présomption d'innocence, d'affecter en établissements pour peines certains prévenus, pourvu que leurs droits de personnes présumées innocentes soient pleinement respectés. Votre commission propose de compléter cet article premier pour préciser que l'affectation en établissements pour peines de prévenus ou d'appelants s'effectuera sans préjudice du respect de la présomption d'innocence. Une telle mesure pourrait permettre d'améliorer très nettement leurs conditions de détention.
(art. 717 du code de procédure pénale)
Interdiction de maintenir en maison d'arrêt
Dans sa rédaction actuelle, l'article 717 du code de procédure pénale prévoit que les condamnés purgent leur peine dans un établissement pour peines. En principe, les condamnés à une peine d'une durée inférieure ou égale à cinq ans l'exécutent dans un établissement qui leur est spécialement réservé.
L'article 717 prévoit également que les condamnés à une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à un an ou auxquels il reste à effectuer une peine d'une durée inférieure à un an peuvent être maintenus en maison d'arrêt.
La commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires a constaté que cet article n'était pas respecté et que de nombreux condamnés, à des peines parfois très lourdes, étaient maintenus pendant des mois ou des années en maisons d'arrêt, alors que ces dernières n'ont aucune vocation à préparer à la réinsertion.
En tant que rapporteur pour avis du budget de l'administration pénitentiaire, votre rapporteur a lui aussi constaté, au cours de ses visites, que les maisons d'arrêt accueillaient de nombreuses personnes définitivement condamnées à des peines d'emprisonnement d'une durée supérieure à un an. Au cours d'une visite à la maison d'arrêt de Bois d'Arcy en novembre 2000, votre rapporteur a constaté qu'elle accueillait 700 détenus, dont 254 condamnés. Parmi ces derniers, 102 étaient condamnés à une peine égale ou supérieure à un an d'emprisonnement et 39 subissaient une peine de réclusion criminelle.
Le présent article tend donc à interdire strictement le maintien en maison d'arrêt des personnes condamnées à une peine d'emprisonnement d'une durée supérieure à un an. L'administration pénitentiaire disposerait d'un délai maximal de six mois à compter de la condamnation définitive d'une personne pour l'affecter en établissement pour peines.
La commission d'enquête du Sénat a constaté que 1800 à 2000 places étaient actuellement disponibles dans les établissements pour peines, cependant que certains maisons d'arrêt connaissaient une surpopulation inacceptable. Cette mesure pourrait contribuer à désencombrer les maisons d'arrêt, tout en permettant aux condamnés de bénéficier des activités proposées en établissements pour peine, susceptibles de faciliter leur réinsertion.
Les établissements pour peine ne disposent pas actuellement d'un nombre de places suffisant pour accueillir l'ensemble des condamnés à des peines d'emprisonnement d'une durée supérieure à un an. Il conviendra peut-être, au cours de la navette parlementaire, de prévoir un délai pour l'entrée en vigueur de cette mesure.
Rappelons néanmoins qu'à compter du 15 juin 2003, les prévenus devront bénéficier d'une cellule individuelle en application de la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes. Il deviendra donc impossible de maintenir en maison d'arrêt les condamnés et il convient d'ores et déjà de mettre en oeuvre tous les moyens nécessaires pour que ces condamnés soient accueillis en établissements pour peines.
(art. 720-1 du code de procédure pénale)
Suspension de peine pour les détenus
dont le pronostic vital est en jeu
Cet article tend à compléter l'article 720-1 du code de procédure pénale pour permettre au juge de l'application des peines d'ordonner une suspension de peine, quelle que soit la nature de celle-ci ou la durée restant à subir, pour les condamnés dont il est établi par deux expertises médicales distinctes qu'ils sont atteints d'une maladie mettant en jeu le pronostic vital.
Dans sa rédaction actuelle, l'article 720-1 prévoit que la suspension de peine n'est possible qu'en matière correctionnelle lorsqu'il reste à subir par la personne condamnée une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à un an. Un motif grave d'ordre médical, familial, professionnel ou social est exigé et la durée de la suspension ne peut excéder trois ans. La possibilité de suspendre l'exécution d'une peine est donc très strictement encadrée.
Dans ces conditions, la seule possibilité pour des détenus en fin de vie de bénéficier d'une libération est l'obtention d'une mesure de grâce médicale. Or, ces mesures de grâce sont accordées de manière extrêmement parcimonieuse et après de longs délais, de telle sorte que de nombreux détenus très gravement malades sont maintenus en détention, comme l'a constaté la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires. Il est vrai que dans le passé, des pratiques très contestables ont pu exister en matière de grâces médicales, qui expliquent peut-être la prudence actuelle.
Pour autant, il n'est pas possible de maintenir en prison des détenus gravement malades et dont le décès est proche, détenus qui ont besoin de soins qui ne peuvent leur être apportés en détention. Ces détenus constituent une charge considérable pour l'administration pénitentiaire sans que l'on perçoive clairement le sens du maintien en détention d'un malade en phase terminale...
Le présent article tend donc à permettre au juge de l'application des peines de prononcer une mesure de suspension de peine à l'égard des condamnés dont il est établi par deux expertises médicales distinctes qu'ils sont atteints d'une maladie mettant en jeu le pronostic vital. Votre commission propose que la suspension de peine puisse également être prononcée en cas de maladie totalement incompatible avec le maintien en détention. Certaines pathologies, telles que la maladie d'Alzheimer, ne mettent pas nécessairement en jeu le pronostic vital. L'administration pénitentiaire n'est néanmoins pas à même de prendre en charge des personnes souffrant de ce type de maladie.
La commission d'enquête de l'Assemblée nationale avait pour sa part proposé de permettre au juge de l'application des peines de prononcer des mesures de grâce à l'égard des détenus très âgés et dépendants ou souffrant d'une maladie mettant en jeu le pronostic vital.
La procédure proposée est parfaitement transparente. Conformément à la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, les mesures de suspension de peine, comme celles de libérations conditionnelles doivent faire l'objet d'un débat contradictoire devant le juge d'application des peines1(*). Elles sont susceptibles d'appel. Elles peuvent être révoquées dans les mêmes conditions par le juge de l'application des peines.
L'exigence de deux expertises médicales distinctes doit permettre d'éviter tout risque éventuel d'établissement de certificats médicaux de complaisance. Le juge de l'application des peines disposerait en tout état de cause d'une marge d'appréciation.
Cette mesure a été proposée dès juin 2000 par la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires. Elle est peut-être la plus urgente de toutes celles qui mériteraient d'être adoptées sans attendre l'établissement d'une grande loi redéfinissant le sens de la peine et l'ensemble des missions de l'administration pénitentiaire.
Afin d'éviter tout risque de fraude, votre commission vous propose de compléter cet article pour permettre au juge de l'application des peines d'ordonner une nouvelle expertise médicale à l'égard d'un condamné ayant bénéficié d'une mesure de suspension de peine. Si l'état d'un condamné venait à s'améliorer sensiblement, le juge pourrait alors éventuellement révoquer la mesure de suspension.
Création d'un Contrôle général des prisons
Les articles 4 à 10 de la proposition de loi prévoient la création d'un Contrôle général des prisons, autorité chargée de contrôler l'état, l'organisation et le fonctionnement des établissements pénitentiaires, ainsi que les conditions de la vie carcérale et les conditions de travail des personnels pénitentiaires.
La proposition de loi tend en fait à mettre en ouvre les conclusions de la commission sur l'amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires mise en place par le Garde des sceaux en juillet 1999 et présidée par M. Guy Canivet, premier président de la Cour de cassation.
Cette commission a rendu ses conclusions en mars 2000, proposant en particulier la création d'un " contrôle général des prisons " indépendant, confié à un contrôleur général assisté d'un corps de " contrôleurs des prisons ".
La commission sur le contrôle extérieur des établissements pénitentiaires a également proposé la création d'un corps de " médiateurs des prisons " organisé dans des services régionaux de médiation pénitentiaire.
La commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires a dressé un constat sévère à propos des contrôles actuellement exercés dans les établissements pénitentiaires : " Au terme des travaux de la commission, il apparaît que les contrôles prévus sont nombreux, variés, mais qu'ils sont à peu près dépourvus d'effets, soit parce qu'ils ne sont pas exercés, soit parce qu'ils sont exercés de manière trop formelle, soit encore parce que l'habitude a été prise de faire preuve de beaucoup moins de rigueur -notamment en ce qui concerne l'hygiène et la sécurité- dans le contrôle des établissements pénitentiaires que dans celui des autres établissements recevant du public. Le bilan en matière de contrôles est clairement accablant ".
De nombreux contrôles du fonctionnement des établissements pénitentiaires sont prévus. Ainsi, des services d'inspection doivent notamment s'assurer du respect des normes d'hygiène et de sécurité, une commission de surveillance présidée par le préfet et rassemblant des élus, des magistrats, des fonctionnaires et des membres d'associations doit se réunir régulièrement, certains magistrats doivent visiter les établissements pénitentiaires de leur ressort et établir des rapports.
Ces contrôles sont peu ou mal exercés. La commission d'enquête du Sénat avait en particulier constaté que les rapports des magistrats n'étaient plus adressés au Garde des sceaux.
La commission d'enquête s'est donc prononcée, conformément aux conclusions de la commission sur le contrôle extérieur des établissements pénitentiaires, pour la création d'un organe de contrôle externe des établissements pénitentiaires, doté de larges pouvoirs d'investigation. Elle a également souhaité que l'exercice des contrôles des magistrats dans les établissements pénitentiaires soit relancé.
Les articles 4 à 10 de la proposition de loi tendent donc à mettre en oeuvre ces recommandations de la commission d'enquête du Sénat.
L'article 4 définit de manière très générale les missions du contrôleur général des prisons. Celui-ci serait chargé de contrôler l'état, l'organisation et le fonctionnement des établissements pénitentiaires, ainsi que les conditions de la vie carcérale et les conditions de travail des personnels pénitentiaires. Une telle définition générale paraît préférable à une énumération de compétences, qui risquerait en pratique de limiter la capacité d'action du contrôleur général des prisons.
L'article 5 prévoit que le contrôleur général des prisons est nommé pour une durée de six ans non renouvelable par décret du Président de la République. Votre commission propose de prévoir la nomination du contrôleur général en Conseil des ministres. Le contrôleur serait assisté de contrôleurs des prisons, dont le statut et les conditions de nomination seraient définis par décret en Conseil d'Etat. Il est essentiel que le Contrôle général des prisons se voit affecter des moyens humains et financiers suffisants pour exercer efficacement ce contrôle sur l'ensemble des établissements pénitentiaires français.
L'article 6 énumère les pouvoirs d'investigation du contrôleur général des prisons. Le contrôleur général et ses services pourraient visiter à tout moment les établissements pénitentiaires. Votre commission vous propose de compléter cette disposition pour préciser qu'ils ont accès à l'ensemble des locaux formant l'établissement et qu'ils peuvent rencontrer au sein des établissements toute personne, le cas échéant à son initiative, dans des conditions assurant la confidentialité de l'entretien.
Le texte prévoit en outre que les autorités publiques doivent prendre toutes mesures pour faciliter la tâche du contrôleur général. Les agents publics, en particulier les dirigeants des établissements pénitentiaires, devraient communiquer au contrôleur général toutes informations et pièces utiles à l'exercice de sa mission.
Enfin, le caractère secret des informations et pièces demandées par le contrôleur général ne pourrait lui être opposé, sauf en matière de secret médical.
L'article 7 tend à imposer au contrôleur général de porter sans délai à la connaissance du procureur de la République les faits laissant présumer l'existence d'une infraction pénale, conformément à l'article 40 du code de procédure pénale, qui fait obligation à toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire de donner avis sans délai au procureur de la République de tout crime ou délit dont il acquiert la connaissance.
Le contrôleur général devrait également porter à la connaissance des autorités ou des personnes investies du pouvoir disciplinaire les faits de nature à entraîner des poursuites disciplinaires.
Votre commission propose de compléter ces dispositions en prévoyant que le procureur de la République informe le garde des sceaux des dysfonctionnements constatés lors des visites effectuées dans les établissements pénitentiaires.
Par ailleurs, votre commission estime souhaitable que le procureur de la République informe le contrôleur général des prisons des poursuites engagées sur le fondement d'infractions commises au sein des établissements pénitentiaires. Un telle information revêtira pour le contrôleur général un grand intérêt dans l'exercice de sa mission.
Corrélativement, votre commission propose que le contrôleur général puisse être entendu à sa demande par la juridiction du jugement pour les infractions commises au sein des établissements pénitentiaires. Il pourrait également, sur décision du juge d'instruction, être entendu au cours de l'information.
L'article 8 permet au contrôleur général des prisons de proposer au Gouvernement toute modification de la législation ou de la réglementation dans les domaines de sa compétence. Il est fort probable en effet que l'expérience acquise par le contrôleur général des prisons lui permettra utilement de proposer des évolutions du droit en vigueur.
L'article 9 prévoit que le contrôleur général des prisons remet chaque année au Président de la République et au Parlement un rapport sur les résultats de son activité. Il pourrait en outre établir des rapports spéciaux sur les thèmes de son choix. Les rapports du contrôleur général des prisons seraient rendus publics.
Votre commission propose de modifier ces dispositions pour prévoir l'élaboration d'un rapport annuel unique, qui serait publié accompagné des réponses du garde des sceaux. Elle estime qu'il est préférable que le contrôleur général informe le garde des sceaux des dysfonctionnements qu'il constate plutôt que de prévoir une multiplication de rapports.
Enfin, l'article 10 dispose que les conditions d'application des articles 4 à 9 sont déterminées par décret en Conseil d'Etat. Ce décret pourrait permettre en particulier de préciser le statut administratif et financier du contrôleur général des prisons.
Votre commission vous propose d'adopter les articles 4 à 10 ainsi rédigés.
Disposition relative aux sanctions disciplinaires
Votre commission vous propose d'insérer dans la proposition de loi une section additionnelle constituant la section 4 des conclusions qu'elle vous soumet.
(art. 726 du code de procédure pénale)
Durée de l'enfermement en cellule disciplinaire
Votre commission propose de compléter le dispositif de la proposition de loi pour y intégrer une proposition de la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires, afin de réduire de quarante-cinq à vingt jours la durée du placement d'un détenu en quartier disciplinaire à la suite d'une infraction à la discipline.
Actuellement, l'ensemble des règles relatives à la discipline sont définies par décret. L'article 726 du code de procédure pénale prévoit simplement que " si quelque détenu use de menaces, injures ou violences ou commet une infraction à la discipline, il peut être enfermé seul dans une cellule aménagée à cet effet ou même être soumis à des moyens de coercition en cas de fureur ou de violence grave, sans préjudice des poursuites auxquelles il peut y avoir lieu ".
La nature des sanctions disciplinaires est définie par les articles D-251 à D-251-8 du code de procédure pénale. Parmi ces sanctions, figure le placement en cellule disciplinaire qui, aux termes de l'article D-251-3 du code de procédure pénale, peut être prononcé pour une durée maximale de quarante-cinq jours pour les fautes disciplinaires les plus graves.
Il est tout à fait anormal que des mesures aussi graves que le placement en quartier disciplinaire au sein des établissements pénitentiaires soient prévues par voie de décret.
La commission d'enquête du Sénat a constaté qu'il existait une adéquation " irrégulière " entre les infractions et les sanctions disciplinaires : " votre commission a pu être intriguée, sur des exemples précis portés à sa connaissance, par une certaine disproportion entre la sanction et la faute commise. Les établissements pénitentiaires objectaient alors que le détenu était un " récidiviste ", et qu'il avait déjà écopé de plusieurs " condamnations avec sursis.
" Elle a constaté que le nombre de punitions de quartier disciplinaire était très élevé. Il représente parfois la moitié du nombre total de sanctions.
" Par exemple, à la maison d'arrêt de Bois d'Arcy, 581 sanctions de quartier disciplinaire ont été prononcées en 1999, contre 132 pour les autres sanctions ".
Sans attendre une redéfinition complète, dans le cadre de la future loi pénitentiaire, du régime disciplinaire applicable au sein des établissements pénitentiaires, votre commission propose que la durée maximale de placement en quartier disciplinaire soit désormais fixée par la loi et qu'elle soit ramenée de quarante-cinq à vingt jours, conformément à la proposition de la commission d'enquête du Sénat.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter cet article additionnel devenu l'article 11 des conclusions qu'elle vous soumet.
Cet article prévoit l'application de la loi en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis-et-Futuna et dans la collectivité territoriale de Mayotte.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 11, devenu l'article 12 des conclusions qu'elle vous soumet, sans modification.
et au Contrôle général des prisons
Le premier alinéa de l'article 714 du code de procédure pénale est complété par une phrase ainsi rédigée : " Toutefois, sans préjudice du respect de la présomption d'innocence, les prévenus dont l'instruction est achevée, les appelants ou les personnes ayant formé un pourvoi en cassation peuvent être retenus dans un établissement pour peines. "
L'article 717 du même code est complété in fine par une phrase ainsi rédigée : " Aucun condamné à une peine supérieure à un an d'emprisonnement ne peut être maintenu en maison d'arrêt plus de six mois après que sa condamnation est devenue définitive. "
" La suspension peut également être ordonnée par le juge de l'application des peines, quelle que soit la nature de la peine ou la durée de la peine restant à subir, pour les condamnés dont il est établi par deux expertises médicales distinctes qu'ils sont atteints d'une maladie mettant en jeu le pronostic vital ou totalement incompatible avec le maintien en détention.
" Le juge de l'application des peines peut à tout moment ordonner une expertise médicale à l'égard d'un condamné ayant bénéficié d'une mesure de suspension de peine en application de l'alinéa précédent ".
L'article 726 du code de procédure pénale est complété par une phrase ainsi rédigée :
" La durée d'enfermement d'un détenu en cellule disciplinaire pour infraction à la discipline ne peut excéder vingt jours ".
relative aux conditions de détention dans les établissements pénitentiaires et au contrôle général des prisons
relative aux conditions de détention dans les établissements pénitentiaires
aux maisons d'arrêt
Art.714.- : Les personnes mise en examen, prévenus et accusés soumis à la détention provisoire la subissent dans une maison d'arrêt.
Le premier alinéa de l'article 714 du code de procédure pénale est complété par une phrase ainsi rédigé : "Toutefois, les prévenus dont l'instruction est achevée, les appelants ou les personnes ayant formé un pourvoi en cassation peuvent être retenus dans un établissement pour peines. "
Le premier alinéa ...
... ainsi rédigée : " Toutefois, sans préjudice du respect de la présomption d'innocence, les prévenus ...
... pour peines. "
Art.717.- : Les condamnés purgent leur peine dans un établissement pour peines ; toutefois, les condamnés à l'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à cinq ans l'exécutent dans un établissement qui leur est spécialement réservé.
Les condamnés à des peines inférieures à sept ans peuvent exécuter leur peine dans les établissements prévus à l'alinéa précédent si le reliquat de peine leur restant à purger après leur condamnation est inférieur à cinq ans.
(Sans modification.)
Art.720-1. : En matière correctionnelle, lorsqu'il reste à subir par la personne condamnée une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à un an, cette peine peut, pour motif grave d'ordre médical, familial, professionnel ou social et pendant une période n'excédant pas trois ans, être suspendue ou exécutée par fractions, aucune de ces fractions ne pouvant être inférieure à deux jours. La décision est prise par le juge de l'application des peines dans les conditions prévues par l'article 722.
" La suspension peut également être ordonnée par le juge de l'application des peines, quelle que soit la nature de la peine ou la durée de la peine restant à subir, pour les condamnés dont il est établi par deux expertises médicales distinctes qu'ils sont atteints d'une maladie mettant en jeu le pronostic vital. "
L'article 720-1...
...par deux alinéas ainsi rédigés :
" La suspension...
...pronostic vital ou totalement incompatible avec le maintien en détention.
général des prisons
Il est institué un contrôleur général des prisons,...
...personnels pénitentiaires.
Le contrôleur général des prisons est nommé en Conseil des ministres pour une durée de six ans non renouvelable. Il ...
Le contrôleur général des prisons et les contrôleurs des prisons peuvent...
...pénitentiaires. Ils ont accès à l'ensemble des locaux composant un établissement pénitentiaire. Ils peuvent s'entretenir avec toute personne, le cas échéant à sa demande, au sein des établissements pénitentiaires dans des conditions respectant la confidentialité.
(Alinéa sans modification.)
Art.40.- : Le procureur de la République reçoit les plaintes et les dénonciations et apprécie la suite à leur donner. Il avise le plaignant du classement de l'affaire ainsi que la victime lorsque celle-ci est identifiée. Lorsqu'il s'agit de faits commis contre un mineur et prévus et réprimés par les articles 222-23 à 222-32 et 227-22 à 227-27 du code pénal, l'avis de classement doit être motivé et notifié par écrit.
Le contrôleur général des prisons établit chaque année un rapport sur les résultats de son activité. Ce rapport est remis au Président de la République et au Parlement avec les réponses du garde des sceaux. Il est rendu public
aux sanctions disciplinaires
Art.726.- : Si quelque détenu use de menaces, injures ou violences ou commet une infraction à la discipline, il peut être enfermé seul dans une cellule aménagée à cet effet ou même être soumis à des moyens de coercition en cas de fureur ou de violence grave, sans préjudice des poursuites auxquelles il peut y avoir lieu.
* 1 L'application de cette mesure, qui devait entrer en vigueur le 1er juin 2001, a été reportée au 16 juin 2001. D'ores et déjà, les décisions du juge de l'application des peines sont rendues après que le condamné et son avocat ont pu formuler des observations.

References: l'article 3
 l'article 3
 l'article 714
 l'article 714
 l'article 717

L'article 717
 l'article 720
 l'article 720

L'article 4

L'article 5

L'article 6

L'article 7
 l'article 40

L'article 8

L'article 9
 l'article 10
 L'article 726
 l'article 11
 l'article 11
 l'article 12
 l'article 714

L'article 717
in fine

L'article 726

Art.714
 l'article 714

Art.717

Art.720
 l'article 722

L'article 720

Art.40

Art.726