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Timestamp: 2020-05-31 16:02:50+00:00

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Der Drei-Stufen-Test zur Prüfung der öffentlich-rechtlichen ...
2.0 Hintergrund des Drei-Stufen-Tests
2.1 Beihilfeverfahren der EU-Kommission
2.2 Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags
2.3 Veränderte Mediennutzung
3.0 Verfahrensbeschreibung
3.1 Vorprüfung
3.2 Verfahrenseröffnung
3.3 Informationsphase
3.4 Entscheidungsphase
3.5 Abschluss des Prüfverfahrens
4.0 Kritik am Drei-Stufen-Test
4.1 Medienpolitische Kritik
4.2 Medienökonomische Kritik
4.3 Methodische Kritik
5.0 Ergebnisse
„ Der Gesetzgeber hat die Rundfunkräte beauftragt, den Online-Nationalpark zu kartieren, Naturschutzgebiete einzurichten, aber auch bestimmte Urwälder von jedwedem Einfluss unan getastet zu lassen, so dass die harten Gesetze des Darwinismus gelten: Der Beste möge ge winnen und das Nutzerinteresse auf sich ziehen. “ 1
Der Drei-Stufen-Test ist ein Prüfungsinstrument mit dem die Zulässigkeit von Tele- medien ermittelt wird. Dabei prüfen die Gremien2 öffentlich-rechtlicher Rundfunk- anstalten (innerhalb der ARD sind dies die Rundfunkräte) welche Online-Angebote die jeweilige Rundfunkanstalt ins Netz stellen darf und wie lang sie erreichbar sein dürfen. Gemäß § 11f Abs. 4 RStV hat das zuständige Gremium „Aussagen darüber zu treffen, 1. inwieweit das Angebot den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen der Gesellschaft entspricht, 2. in welchem Umfang durch das Angebot in qualitativer Hinsicht zum publizistischen Wettbewerb beigetragen wird und 3. welcher finanzielle Aufwand für das Angebot erforderlich ist.“ Zusätzlich formulierte der Gesetzgeber die sogenannte „Negativliste öffentlich-rechtlicher Telemedien“, die jedes Angebot, das darunter fällt als unzulässig erklärt.
Bis zum 31. August 2010 musste der gesamte Bestand des öffentlich-rechtlichen Rund- funkangebots den Drei-Stufen-Test durchlaufen. Darüber hinaus muss jedes neue oder veränderte Telemedienangebot einer Prüfung durch die Gremien unterzogen werden.
Der Drei-Stufen-Test ist sehr umstritten, da sich divergierende Interessen und unter- schiedliche Rechtsauffassungen gegenüberstehen. Im Kern geht es darum, was der öffentlich-rechtliche Rundfunk im Internet darf und was nicht. Dass sich der öffentlich- rechtliche Rundfunk auch im Internet bewegen darf, legt die Bestands- und Ent- wicklungsgarantie fest. Der Drei-Stufen-Test in seiner jetzigen Form ist eine Kom- promisslösung, mit der „am Ende [...] niemand wirklich zufrieden“3 ist, weder die Ver- lage und die privaten Rundfunkteilnehmer, noch die öffentlich-rechtlichen Rundfunk- anstalten, aber er ist eine Forderung des Gesetzgebers, festgeschrieben im 12. Rund- funkänderungsstaatsvertrag.
Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Frage, ob der Drei-Stufen-Test als Prüfungsinstrument taugt, das auch in der Zukunft bestehen kann. Untersucht und be- schrieben wird zunächst das Verfahren, um eine Grundlage für die kritische Ausein- andersetzung mit dem Drei-Stufen-Test zu schaffen. Die Kritik am Drei-Stufen-Test wird systematisch geordnet. Am Schluss steht die Beantwortung der Frage nach der Tauglichkeit des Drei-Stufen-Tests zur Prüfung der Online-Angebote der öffentlich- rechtlichen Rundfunkanstalten.
Die Literatur zum Drei-Stufen-Test ist sehr umfangreich, wenngleich in der Regel ein- seitig gefärbt. Öffentlich zugänglich sind im Web die Gutachten und die Ge- nehmigungen der Gremien. Zudem existieren viele Artikel, Stellungnahmen und Inter- views in denen sich die Kontrahenten, gemeint sind die Vertreter des öffentlich-recht- lichen Rundfunks und die Vertreter der Verlage und privater Rundfunkteilnehmer, eifrig mit Kriegs- und Kampfmetaphern4 um das Verfahren und die juristische Auslegung der Paragraphen zum Drei-Stufen-Test streiten. Für die vorliegende Analyse wurden zahlreiche Artikel aus der Fachpresse ausgewertet. Zur Vertiefung wurde Peters Monografie „Öffentlich-rechtliche Online Angebote“ herangezogen.
Um den Drei-Stufen-Test und die Kritik am Drei-Stufen-Test zu verstehen, ist ein Blick in die Vergangenheit und die Kenntnis der Entstehungsgeschichte des Gesetzes notwendig. Zusätzlich dazu wird die Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags vorgestellt und ein Exkurs zur heutigen Mediennutzung gemacht.
Im Jahr 2003 beschwerte sich der VPRT5 bei der EU-Kommission und mahnte an, dass es sich bei der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks über die Rundfunk- gebühr um eine staatliche Beihilfe handle.6 Dies ist bedeutend, weil staatliche Beihilfen nur in Ausnahmefällen zulässig sind.7 Der VPRT argumentierte, dass der Wettbewerb verzerrt werde und der Auftrag des öffentlich-rechtlichen Telemedienangebots nicht hinreichend geklärt sei. Der VPRT fühlte sich durch die öffentlich-rechtlichen Tele- medien benachteiligt und bekam Recht von der EU-Kommission, die der Bundes- regierung einen „Blauen Brief“ schickte.8
Die Auseinandersetzung zwischen der EU-Kommission und der Bundesrepublik, die die Rundfunkgebühr nicht als Beihilfe auffasste, mündete 2007 im Beihilfekompromiss.9 Mit dem Beihilfekompromiss verpflichtete sich die Bundesrepublik einen verbindlichen Maßnahmenkatalog zu erstellen, der möglichst genau regeln soll, was den öffentlich- rechtlichen Telemedien erlaubt ist und was nicht.10 Entscheidende Punkte des Beihilfe- kompromisses waren für Transparenz bei Entscheidungen [die Zulässigkeit von Tele- medien betreffend] zu sorgen, den gesetzlichen Auftrag für öffentlich-rechtliche Telemedien exakt zu definieren, den publizistischen Mehrwert qualitativ zu bestimmen, bestimmte Angebote grundsätzlich zu verbieten, ausschließlich journalistisch- redaktionelle Angebote anzubieten und einen Drei-Stufen-Test für alle neuen und ver- änderten Telemedien durchzuführen und dabei Dritten die Möglichkeit zu geben inner- halb des Verfahrens Stellung zu nehmen.11 Die Rundfunkkommission der Bundesländer musste jene Forderungen in ein Gesetz gießen, das sich im 12. Rundfunkänderungs- staatsvertrag manifestierte, der am 1. Juni 2009 in Kraft trat.
Im Jahr 2007 bestätigte das Bundesverfassungsgericht im Zweiten Gebührenurteil, „dass die ‚Bestands- und Entwicklungsgarantie’ des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auch für ‚neue Verbreitungsformen’ gilt“.12 Das bedeutet, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk auch im Internet seinem Auftrag nachkommen muss - eine Tatsache, die vom Gebührenzahler erwartet wird.13 Dies belegen die Zahlen zur Online-Nutzung, die im Abschnitt 2.3 dargelegt werden.
Im 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag ist der Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rund- funks, der für Hörfunk, Fernsehen und Online gilt, in § 11 wie folgt festgeschrieben:
„ (1) Auftrag deröffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist, durch die Herstellung und Verbreitung ihrer Angebote als Medium und Faktor des Prozesses freier individueller undöffentlicher Meinungsbildung zu wirken und dadurch die demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Gesellschaft zu erfüllen. Dieöffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten haben in ihren Angeboten einen umfassenden Ü berblicküber das internationale, europäische, nationale und regionale Geschehen in allen wesentlichen Lebensbereichen zu geben. Sie sollen hierdurch die internationale Verständigung, die europäische Integration und den gesellschaftlichen Zusammenhalt in Bund und Ländern fördern. Ihre Angebote haben der Bildung, Information, Beratung und Unterhaltung zu dienen. Sie haben Beiträge insbesondere zur Kultur anzubieten. Auch Unterhaltung soll einemöffentlich-rechtlichen Angebotsprofil entsprechen.
(2) Dieöffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten haben bei der Erfüllung ihres Auftrags die Grundsätze der Objektivität und Unparteilichkeit der Berichterstattung, die Meinungsvielfalt sowie die Ausgewogenheit ihrer Angebote zu berücksichtigen. “
Hinzu kommen spezielle Vorgaben für die Telemedien. Im Zentrum steht dabei die Forderung, dass sich die öffentlich-rechtlichen Angebote von kommerziellen An- geboten unterscheiden müssen.14 Gewährleistet wird dies durch die zu erfüllenden Auf- träge der Öffentlich-Rechtlichen allen Menschen eine Teilhabe an der Informations- gesellschaft zu ermöglichen, eine Orientierungshilfe zu bieten und die technische und inhaltliche Medienkompetenz aller Generationen und Minderheiten zu fördern.15
Hans-Jürgen Papier, ehemaliger Präsident des Bundesverfassungsgerichts und Meinhard Schröder haben im Juli 2010 ein Gutachten vorgelegt, in dem sie deutlich machen, dass der Grundversorgungsauftrag der Öffentlich-Rechtlichen im Internet gelte, da „die öffentliche und private Meinungsbildung heute in stärkerem Maße aufgrund von Berichterstattungen im Internet“16 erfolge. Deshalb seien die Öffentlich-Rechtlichen im Internet aufgefordert, vor allem vor dem Hintergrund einer kommerziellen Informationsangebotsflut, deren Neutralität nicht zwingend zu erkennen sei, die „Vielfalt der gesellschaftlichen Meinungen [...] konzentriert zu präsentieren“17. Daraus ergibt sich ein publizistischer Mehrwert, der, wie wir im Kapitel 3.4 lesen werden, ein entscheidender Faktor bei der Prüfung der Zulässigkeit von Online-Angeboten ist.
Ziel des Drei-Stufen-Tests ist „zur Qualifizierung der Angebote und zur Wahrung einer gewissen Balance im dualen System beizutragen.“18
Seit 1997 steigt die Internetnutzung der deutschen Bevölkerung kontinuierlich an. Fast 70 Prozent der deutschen Bevölkerung nutzten im Jahr 2010 gelegentlich das Internet, 2005 waren es „nur“ knapp 58 Prozent.19 Das Internet wird von den unterschiedlichen Bevölkerungsgruppen zwar in einem stark variierenden Maße genutzt, dennoch ist es heutzutage „fast allgegenwärtig“20. Die Menschen informieren sich im Internet über aktuelle Nachrichten, sie kommunizieren in social communities, nutzen Streaming- angebote von Hörfunk- und Fernsehsendern und die Möglichkeit, sich Filme und Fernsehsendungen im Netz anzuschauen. Trotzdem ist ein „Verdrängungswettbewerb zwischen alten und neuen Medien, zwischen linearer und nicht-linerarer Nutzung“21 nicht festzustellen.
Im Dezember 2010 stand das Angebot ARD Online, zu der die fünf Online- Gemeinschaftseinrichtungen ARD.de, tagesschau.de, sportschau.de, boerse.ARD.de und DasErste.de zählen, gemessen an den meisten Visits deutscher Online-Anbieter mit 53,3 Mio. Visits im Ranking auf Platz 16.22 Tagesschau.de kommt auf Platz 23, mit 30,6 Mio. Visits im Monat. Zum Vergleich: Bild.de bekam im gleichen Zeitraum 163,5 Mio. Visists, ProSieben 154,6 Mio. Visits, Spiegel Online 132,1 Mio. Visits und RTL 61,6 Mio. Visits.
Der Drei-Stufen-Test ist eine vom Gesetzgeber übertragene Aufgabe an die Gremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Da der Rundfunk in Deutschland staatsfern ist, dürfen staatliche Behörden den Drei-Stufen-Test nicht durchführen. Die Gremien bestehen aus Mitgliedern aller gesellschaftlich relevanten Gruppen und kontrollieren die jeweilige Rundfunkanstalt.
Erika Bock-Rosenthal, WDR-Rundfunkrätin, hat die Arbeit der Rundfunkräte wie folgt zusammengefasst: „Rundfunkräte haben die Interessen der Allgemeinheit wahrzu- nehmen und handeln im öffentlichen Auftrag, nicht im ‚Auftrag eines Senders’.“23 Rundfunkräte übernehmen, so Bock-Rosenthal, „eine Wächetrrolle auf der einen Seite des dualen Systems“.24 Sie müssen Transparenz schaffen sowie entscheiden und be- gründen, ob ein öffentlich-rechtliches Telemedienangebot zulässig ist oder nicht. Dabei ist es ihnen erlaubt, Stellungnahmen und Gutachten Dritter einzuholen.
Bis zum 31. August 2010 musste auf Verlangen des Gesetzgebers der gesamte Online- Bestand der Öffentlich-Rechtlichen den Drei-Stufen-Test durchlaufen. Neue oder ver- änderte Telemedienangebote müssen ebenfalls den Drei-Stufen-Test bestehen, bevor sie online gestellt werden dürfen. Telemedien müssen journalistisch-redaktionell veranlasst und gestaltet und werbefrei sein.25
Nicht geprüft werden müssen sendungsbezogene Angebote bis zu sieben Tage nach Ausstrahlung der Sendung und Sendungen auf Abruf bis zu sieben Tage nach der Aus- strahlung bzw. bis zu vierundzwanzig Stunden bei Großereignissen und Spielen der 1. und 2. Fußballbundesliga, da sie zum Auftrag gehören und damit grundsätzlich zulässig sind.26
Nicht geprüft werden müssen ferner Anzeigenportale, Anzeigen oder Kleinanzeigen, Branchenregister und -verzeichnisse, Preisvergleichsportale sowie Berechnungspro- gramme, Bewertungsportale für Dienstleistungen, Einrichtungen und Produkte, Partner-, Kontakt-, Stellen-, Tauschbörsen, Ratgeberportale ohne Sendungsbezug, Busi- ness-Networks, Telekommunikationsdienstleistungen im Sinne von § 3 Nr. 24 des Tele- kommunikationsgesetzes, Wetten im Sinne von § 762 des Bürgerlichen Gesetzbuches, Softwareangebote, soweit nicht zur Wahrnehmung des eigenen Angebots erforderlich, Routenplaner, Verlinkungen ohne redaktionelle Prüfung; (Verlinkungen sollen aus- schließlich der unmittelbaren Ergänzung, Vertiefung oder Erläuterung eines Eigenin- halts dienen und nicht unmittelbar zu Kaufaufforderungen führen), Musikdownloads von kommerziellen Fremdproduktionen, Spieleangebote ohne Sendungsbezug, Foto- downloads ohne Sendungsbezug, Veranstaltungskalender (mit Ausnahme sendungsbe- zogener Hinweise auf Veranstaltungen), Foren, Chats ohne Sendungsbezug und redaktionelle Begleitung, weil sie grundsätzlich unzulässig sind, da sie auf der so- genannten Negativliste stehen.27 Ebenfalls unzulässig sind presseähnliche Angebote, Werbung und Sponsoring, das Angebot auf Abruf von angekauften Spielfilmen und an- gekauften Folgen von Fernsehserien, die keine Auftragsproduktionen sind und eine flächendeckende lokale Berichterstattung.28
Geprüft werden müssen Sendungen auf Abruf und sendungsbezogene Angebote, die länger als sieben Tage (oder vierundzwanzig Stunden) im Netz stehen sollen. Nicht- sendungsbezogene Angebote müssen ebenfalls geprüft werden sowie Archive mit zeit- und kulturgeschichtlichem Inhalt. Archivinhalte können - im Gegensatz zu den anderen öffentlich-rechtlichen Online-Angeboten - unbegrenzte Zeit im Netz zur Verfügung ge- stellt werden.29 Das Verfahren besteht aus fünf Schritten, die in den folgenden Ab- schnitten näher erläutert werden.
Zunächst muss der Intendant der jeweiligen Rundfunkanstalt im Rahmen der Vor- prüfung klären, ob es sich bei dem betreffenden Telemedienangebot um ein neues oder die Veränderung eines bestehenden Angebots handelt, das dem Drei-Stufen-Test unter- liegt. Ein verändertes Angebot, ist ein Angebot dessen inhaltliche Gesamtausrichtung oder Zielgruppe verändert wird.30 Zudem müssen sich die Öffentlich-Rechtlichen an den Satzungen und Richtlinien ausrichten, die Kriterien festlegen, die im Einzelfall klären, wann es sich um ein neues oder verändertes Telemedienangebot handelt.31 Handelt es sich bei dem entsprechenden Angebot nicht um ein neues oder verändertes Telemedien- angebot, muss es nicht durch den Drei-Stufen-Test. Die Gremien haben jedoch ein „Holrecht“, das heißt, sie können die Durchführung des Drei-Stufen-Tests verlangen. In jedem Fall sind die Gremien über die Ergebnisse des Intendanten zu unterrichten.32
Die Rundfunkanstalten müssen für jedes Telemedienangebot ein Telemedienkonzept (= Angebotsbeschreibung) erstellen und dabei folgende Aspekte berücksichtigen und be- schreiben: die Zielgruppe, die mit dem Angebot erreicht werden soll, den Inhalt und die Ausrichtung des Angebots, die Verweildauer des Angebots, inwieweit das Angebot dem öffentlich-rechtlichen Auftrag entspricht, in welchem Umfang es dem publizistischen Wettbewerb dient und wie hoch der finanzielle Aufwand ist.33 Diese Angebotsbe- schreibung muss an die Gremien (z.B. den Rundfunkrat des WDR, wenn es sich um ein Telemedienangebot des WDR oder ein Angebot der ARD, dessen Federführung der WDR inne hat, beispielsweise sportschau.de, handelt) übersandt werden.
Die Gremien können hinsichtlich der Angebotsbeschreibung auf Nachbesserung drängen oder die Angebotsbeschreibung des Intendanten abnehmen und das Genehmigungsverfahren eröffnen oder ablehnen.34 Sie haben „in Abstimmung mit dem Intendanten“35 einen Zeitplan zu erstellen, Vertraulichkeitserklärungen für die Geschäftsgeheimnisse abzugeben und die Angebotsbeschreibung im Internet zu veröffentlichen. Innerhalb der ARD hat man sich auf einen Zeitraum von sechs Monaten verständigt, in dem der Drei-Stufen-Test abgeschlossen werden soll.36
Um zu prüfen, ob das Angebot den Maßgaben des Drei-Stufen-Tests entspricht,37 müssen sich die Gremien viele Informationen beschaffen, um ein umfassendes Bild über die Sachlage zu bekommen und eine bestmögliche Grundlage für ihre Abwägungsentscheidung zu haben.
Ein wichtiger Aspekt innerhalb des Verfahrens ist deshalb die Einbeziehung Dritter. Die Gremien sind beauftragt Dritten mindestens sechs Wochen lang die Möglichkeit zu geben, Stellungnahmen abzugeben.38 Grundsätzlich kann sich jeder „auf alle Aspekte des Verfahrens“ äußern, das heißt Unternehmen, Institutionen und Bürger.39 Darüber hinaus können die Gremien externe Beratung in Anspruch nehmen und beispielsweise Gutachten einholen, die von der jeweiligen Rundfunkanstalt bezahlt werden.40
1 Singelnstein 2010: 5.
2 Nachfolgend wird stets von den Gremien gesprochen. Gemeint sind dabei die Rundfunkräte, der Fernsehrat und der Hörfunkrat der jeweiligen Rundfunkanstalt.
3 Roether 2010: 3.
4 Roether 2010a.
5 Verband Privater Rundfunk und Telemedien e.V.
6 Peters 2010: 21; Peters 2009: 27 f.
7 „Europarechtlich zulässig ist sie [die staatliche Beihilfe, Anm. d. Verf.] nur unter den Voraussetzungen des Art. 86 Abs. 2 EGV [...] Die Dienstleistung muss ‚von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse und vom Mitgliedstaat klar als solche definiert sein’, [...] ‚Das betreffende Unternehmen muss von dem Mitgliedstaat ausdrücklich mit der Ausführung der Dienstleistung beauftragt worden sein’, [...] Die Freistellung von den Wettbewerbsregeln ‚darf die Entwicklung des Handelsverkehrs nicht in einem Maße beeinträchtigen, das dem Interesse der Gemeinschaft zuwiderläuft’.“ Peters 2009: 28.
8 Peters 2010: 21.
9 Die EU-Kommission stelle das Beihilfeverfahren am 24.4.2007 ein. Durch den Kompromiss „konnte die Bundesregierung - im Zusammenwirken mit den Ländern - verhindern, dass ein formelles Beihilfeverfahren gegen sie eingeleitet wird. Wäre das geschehen, wäre zu befürchten gewesen, dass das gesamte gebührenrechtlich finanzierte öffentlich-rechtliche Rundfunksystem auf den EU-rechtlichen Prüfstand kommt. Mit ungewissem Ausgang.“ Peters 2009: 28.
10 Peters 2010: 26-30.
11 Peters 2010: 29 f.
12 Peters 2010: 31.
13 Raff 2008: 19.
14 Peters 2010: 45.
15 Peters 2010: 45.
16 Papier/Schröder 2010: 21.
17 Papier/Schröder 2010: 21.
18 Bock-Rosenthal 2009: 3.
19 Vgl. Abb. 1 im Anhang.
20 Hier und nachfolgend vgl. ARD/ZDF-Onlinestudie 2010: 379.
21 ARD/ZDF-Onlinestudie 2010: 379.
22 Hier und nachfolgend vgl. Abb. 2 im Anhang.
23 Bock-Rosenthal 2009: 24.
24 Bock-Rosenthal 2009: 24.
25 Peters 2010: 95; Bock-Rosenthal 2009: 5.
26 § 11d Abs. 2 RStV; Bock-Rosenthal 2009: 5.
27 Anlage zu § 11d Abs. 5 Satz 4 RStV.
28 § 11d Abs.1 und Abs. 5 RStV.
29 § 11d Abs. 2 RStV; Bock-Rosenthal 2009: 5.
30 § 11f Abs. 3 RStV.
31 § 11f Abs. 3 RStV.
32 Gesamter Absatz Peters 2010: 162; Peters 2009: 26; Bock-Rosenthal 2009: 26.
33 Peters 2010: 163.
34 Peters 2010: 170.
35 Peters 2010: 170.
36 Peters 2009: 27; Peters 2010: 170.
37 1. Entspricht das Angebot dem Auftrag, 2. inwieweit trägt das Angebot zum publizistischen Wettbewerb bei und 3. wie hoch sind die Kosten?
38 § 11f Abs. 5 RStV.
39 Peters 2010: 173.
40 § 11f Abs. 5 RStV.
9783640974580
9783640974740
v176304
Journalismus Onlinejournalismus öffentlich-rechtlicher Rundfunk Drei-Stufen-Test

References: § 11
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 § 3
 § 762
 Art. 86
 § 11
 § 11
 § 11
 § 11
 § 11
 § 11
 § 11
 § 11