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Timestamp: 2020-02-25 13:04:57+00:00

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EXTINÇÃO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO - Orlando Roberto Dias Rodrigues Segundo - JurisWay
RESPONSABILIDADE PENAL DA PESSOA JURÍDICA ABORDAGEM SOBRE AS CORRENTES DE PENSAMENTO
Trata-se de um resumo expandido com intuito de debater acerca da extinção das unidades de conservação, interpretando a jurisprudência utilizando-se do método indutivo partindo do particular para o geral.
Orlando Roberto Dias Rodrigues Segundo[1]
Francisco Willian Brito Bezerra II[2]
Weskler Jordian Bezerra Freire[3]
RESUMO: Este trabalho tem o escopo de explanar de maneira sucinta acerca da possibilidade de extinguir unidades de conservação protegidas pelas normas de direito ambiental e constitucional fazendo uma análise jurisprudencial e normativa acerca do tema bem como trazendo à baila questões interessantes discutidas na jurisprudência à luz dos princípios do direito ambiental. O tema tem relevância uma vez que trata de aspectos práticos, não meramente abstratos, vez que por diversas vezes nos deparamos com atos de particulares ou mesmo do poder público que tendem a causar dano ambiental em áreas de especial relevo, como as unidades de conservação de proteção integral e as unidades de uso sustentável, ambas gozando de proteção constitucional haja vista constituírem expressão de direitos fundamentais de terceira dimensão, o presente trabalho tem natureza de pesquisa qualitativa reunindo através de pesquisas bibliográficas a opinião de estudiosos acerca do tema.
PALAVRAS-CHAVE: Unidades de conservação, extinção, jurisprudência, direito constitucional.
As unidades de conservação tem previsão constitucional no art. 225, §1° III da Constituição Federal tendo seu conceito descrito no art. 2°, I da Lei 9.985/2000 que dispõe que unidades de conservação é o “espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de proteção e administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção.” Ou seja, para que possamos reconhecer uma unidade de conservação deverá haver a proteção de um espaço delimitado que tenha relevância natural, criado por meio de ato normativo pelo poder público e sujeito a critérios especiais de administração com escopo de preservação da biodiversidade. (MILARÉ. Édis 2015) Sendo assim, merece especial tratamento no que se refere à sua extinção, uma vez que não pode ficar a mercê do administrador público apenas sob o crivo da discricionariedade administrativa sob pena de causar dano ambiental de natureza irremediável, podem ser classificadas as unidades de conservação em duas espécies, a saber: Unidades de Proteção integral conforme muito bem salientado pelo supramencionado autor, estas tem como escopo preservar a natureza com o mínimo de intervenção humana permitindo-se, via de regra, a utilização indireta dos seus recursos, isto é, que não importa em nenhuma destruição ou retirada dos recursos naturais e há as Unidades de Uso Sustentável que por sua vez são um pouco mais flexíveis, ou seja, admitem exploração dos seus recursos naturais desde que de forma sustentável, garantindo a não extinção dos recursos naturais.
Trata-se de pesquisa qualitativa, com o intuito de observar a existência de normas que regem o tema e a interpretação dada pela doutrina e jurisprudência hodiernas. Utilizou-se para tanto o método indutivo, através da análise de interpretações específicas da norma se chegar a uma regra geral que possa ser utilizada em outros casos. Utilizou-se ainda a técnica da revisão bibliográfica e documental.
Ao fazermos uma análise jurisprudencial acerca do tema da possibilidade da extinção de unidades de conservação nos deparamos com casos peculiares que mesmo indiretamente, pleiteiam a extinção de unidades de conservação sem preencher os ditames legais e constitucionais, conforme se depreende do julgado a seguir:
DIREITO AMBIENTAL. CRIAÇÃO DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO. PARQUE NACIONAL DA ILHA GRANDE. DESAPROPRIAÇÃO DE ÁREAS PARTICULARES. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO. EFEITOS DO ARTIGO 10 DO DECRETO-LEI 3.365/41. 1- O Parque Nacional da Ilha Grande foi criado por decreto executivo, estando de conformidade com o artigo 225 da Constituição, com o artigo 5º da Lei 4.771/65 (vigente à época) e com o artigo 22 da Lei 9.985/00 (legislação superveniente). 2- Tendo a unidade de conservação sido criada por decreto executivo e sendo válido o ato de criação segundo a legislação vigente na época, temos ato jurídico perfeito consolidado. Somente por lei específica pode ser alterada sua destinação ou extinta a unidade de conservação, conforme o artigo 225-§ 1º-III da Constituição e artigo 22-§ 7º da Lei 9.985/00. 3- Nem a caducidade da declaração de utilidade pública prevista no artigo 10 do Decreto-lei 3.365/41 nem a demora do Poder Público em desapropriar todas as áreas que integram a unidade de conservação implicam extinção da unidade de conservação. Do contrário, teríamos uma situação paradoxal: o Poder Executivo não poderia agir e editar um decreto para revogar a implantação daquele parque nacional (um fazer), mas poderia alcançar esse objetivo mediante a simples omissão (um não-fazer). 4- Na criação de unidade de conservação, temos atos ambientais e temos fatos administrativos, regidos por normas distintas e com intenções distintas, que não se confundem, mas se complementam. 5- Na perspectiva do direito ambiental, devemos considerar a criação da unidade de conservação em si, na perspectiva da proteção à natureza e ao meio ambiente, que acontece a partir do ato do Poder Público que preencha os requisitos específicos (decreto ou lei, agora regulado pelo artigo 22 da Lei 9.985/00 e na época regulado pelo artigo 5º da Lei 4.771/65). Nessa perspectiva, a criação de parque nacional depende apenas da edição do respectivo ato normativo específico, que pode ser decreto ou lei, desde que satisfaça os requisitos formais pertinentes (estudo técnico e consulta pública, conforme artigo 22-§§ 2º e 5º da Lei 9.985/00). Esse ato de criação da unidade de conservação não se confunde nem depende necessariamente do ato de expropriação que retira áreas particulares dos respectivos proprietários e os afeta definitivamente à finalidade ambiental específica da unidade de proteção da natureza. 6- Já na perspectiva do direito administrativo, temos necessidade de praticar atos administrativos relacionados à implantação efetiva da unidade de conservação e sua consolidação enquanto órgão de gestão administrativa e organização do serviço público respectivo. São as medidas administrativas necessárias para que a unidade de conservação efetivamente saia do "papel" e se concretize na realidade, o que acontece a partir da atuação da administração no sentido de, por exemplo: (a) vincular à unidade de conservação as áreas públicas nela incluídas e necessárias para cumprimento de sua função ecológica ou ambiental; (b) elaborar e aprovar plano de manejo da área da unidade e do seu entorno ; (c) desapropriar e indenizar os particulares e as populações tradicionais atingidas pela implantação da unidade de conservação. Esses atos não dependem apenas da Lei 9.985/00 e do direito ambiental, mas se submetem às regras do direito administrativo, especialmente quanto à expropriação forçada por utilidade pública prevista no DL 3.365/41, inclusive quanto ao prazo de caducidade previsto no seu artigo 10. 7- Portanto, eventual caducidade do decreto executivo não interfere sobre a criação da unidade de conservação, mas apenas sobre a respectiva expropriação forçada (desapropriação). Esse entendimento não deixa desprotegido os particulares atingidos pela criação da unidade de conservação porque lhes fica assegurada a possibilidade de vir a juízo buscar a reparação ou a compensação devidas pela omissão do Poder Público em efetivamente realizar as desapropriações, inclusive mediante ação de desapropriação indireta. 8- Embargos infringentes improvidos.
(TRF-4 - EINF: 50060836120114047000 PR 5006083-61.2011.404.7000, Relator: CANDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR, Data de Julgamento: 10/04/2014, SEGUNDA SEÇÃO, Data de Publicação: D.E. 15/04/2014)
Conforme se depreende o julgado transcrito o autor pleiteava a caducidade do decreto que instituiu uma Unidade de Conservação em virtude do decurso do prazo para intentar ação judicial de desapropriação descrita no art. 10 do decreto-lei n° 3.365/1941 tendo a tese sido superada face o não preenchimento da legislação específica necessária para extinção das unidades de conservação, além disso, sob o prisma do Princípio do Desenvolvimento sustentável que conforme (FREITAS, 2011) atua como princípio vinculante da administração pública, não só no tocante ao direito ambiental, mas em outros ramos do direito. Extinguir uma unidade de conservação de maneira leviana seria insustentável sob diversos aspectos. A seguir transcrito o dispositivo supracitado que fundamentou o pedido de extinção indireta de uma unidade de conservação:
“Art. 10 A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará.
Neste caso, somente decorrido um ano, poderá ser o mesmo bem objeto de nova declaração.”
Ou seja, alicerçava-se o pedido sob o argumento de que o poder público não cumpriu o prazo de 5 (cinco) anos mencionado no aludido dispositivo, sendo corolário aplicação dos efeitos de caducidade do decreto que reconheceu a unidade de conservação. Ora, ressalte-se que admitir tal posicionamento seria uma afronta aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, se há o requisito da lei específica para extinguir ou mesmo suprimir uma área protegida, não sendo possível através de uma atuação positiva do poder público por meio de decreto retirar o manto da proteção ambiental como seria possível que isso ocorresse meramente com um ato omissivo? Pois bem, seria muito simples se fosse o caso, pois se determinado administrador público quisesse extinguir uma unidade de conservação sem o preenchimento do requisito da lei específica simplesmente iria se abster de dar andamento ao ato de desapropriação no prazo legal, ou seja, admitir a hipótese de deferimento do pedido pleiteado seria instigar a conduta denominada “venire contra factum proprium” tão repudiada no nosso ordenamento jurídico face a violação do princípio constitucional da boa fé objetiva, além de que, em uma interpretação a contrário sensu da máxima “in eo quod plus est semper inest et minus” (quem pode o mais, pode o menos), como poderia o poder público extinguir uma unidade de conservação omissivamente quando sequer comissivamente seria possível sem o preenchimento das formalidades previstas em lei? Em outras palavras, quem não pode o menos certamente não poderá o mais.
Outro fator que merece enfoque caso a pretensão da caducidade do decreto fosse reconhecida é a de, condicionar a eficácia do decreto ao ato desapropriatório intentado no prazo seria acrescentar um requisito para criação de uma unidade de conservação, requisito este nunca foi previsto pelo legislador, ou seja, seria interferir nas atribuições do poder legiferante, violando assim o princípio da tripartição dos poderes expressamente reconhecido como cláusula pétrea na Constituição Federal de 1988, e ainda atentando contra a segurança jurídica consagrada na República Federativa do Brasil.
Frisamos ainda que mesmo com legislação específica com a finalidade de extinguir determinada Unidade de Conservação a mesma, por força do princípio da prevenção que é um dos princípios mais importantes do direito ambiental uma vez que em muitos casos não é possível restabelecer o estado anterior à degradação ambiental devendo assim ser observado de modo a impedir que determinadas condutas sejam tomadas de modo a causar danos ambientais irreversíveis. (FIORILLO, CELSO ANTONIO, 2005).
Conforme preleciona o ilustre ministro Antônio Herman de Vasconcelos e Benjamin em sua obra, O Regime Brasileiro de Unidades de Conservação, uma unidade de conservação pode ser criada por qualquer ato do poder público, podendo ser criada inclusive por sentença:
“[...]é que não só o legislador ordinário, mas igualmente o administrador e o juiz têm o dever-poder de salvaguardar a natureza, aquele com o uso de instrumentos como o decreto e a resolução, este pela via da sentença. No caso do Judiciário, na esteira do posicionamento jurisprudencial em matéria de tombamento, a sua atuação concreta independe de previsão legal expressa e prévia estabelecendo Unidade de 77 Lei 9.985/00, art. 22, caput. 78 CF, art. 225, § 1°, I, e III. O Regime Brasileiro de Unidades de Conservação B12 32 Conservação específica. O juiz, aqui, age exatamente para suprir a omissão descabida do Poder Público.”
Ou seja, o texto constitucional facilitou a criação das Unidades de Conservação em razão da natureza materialmente constitucional de direito difuso que a mesma representa e dificultou a sua extinção, ou seja, mesmo criada por meio de decreto exige-se lei específica para sua extinção.
Ante o exposto depreendemos que o legislador estabeleceu critérios mais flexíveis para criação das Unidades de Conservação ante a própria natureza constitucional do direito ambiental sendo um desdobramento dos direitos fundamentais de terceira dimensão, não devendo o poder judiciário acrescentar condicionantes não previstas pelo poder legislativo sob pena de violação da tripartição de poderes e segurança jurídica,quanto a extinção da mesma previu um procedimento mais árduo, sendo possível somente lei específica e mesmo assim, acreditamos que, dada a relevância que representa uma Unidade de Conservação cujo escopo é de proteger a biodiversidade existente e preservação dos recursos naturais, ao nosso ver, mesmo uma lei específica que determine a extinção de uma unidade de conservação deve passar sob o crivo de um controle de constitucionalidade, uma vez que não é mera liberalidade da administração pública sob aspectos de oportunidade e conveniência violar ou suprimir direitos de natureza constitucional, ou seja, ainda que, por meio de lei específica se acarretar em dano ambiental, o ato deve ser declarado inconstitucional.
BRASIL. Lei Federal Nº 9.985, de 18 de julho de 2000. Regulamenta o art. 225, § 1o, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências. Disponível em: . Acesso em: outubro 2017.
FIORILO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2005.
HERMAN, Antonio de Vasconcellos e Benjamin. O regime brasileiro de unidades de conservação. Disponível em: <https://bdjur.stj.jus.br/jspui/bitstream/2011/27906/Regime_Brasileiro_Unidades.doc.pdf> Acesso em outubro de 2017.
TRF-4 - EINF: 50060836120114047000 PR 5006083-61.2011.404.7000, Relator: CANDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR, Data de Julgamento: 10/04/2014, SEGUNDA SEÇÃO, Data de Publicação: D.E. 15/04/2014. Disponível em: www.jusbrasil.com.br/jurisprudência Acesso em: outubro de 2017.
[1] Graduando em Direito na Faculdade Leão Sampaio, Juazeiro do Norte-CE, orlando.segundo@outlook.com
[2] Graduado em direito, Mestre em Desenvolvimento e meio ambiente, Professor de direito do Centro Universitário Dr. Leão Sampaio, Juazeiro do Norte-CE, willianbrito@leaosampaio.edu.br (orientador)
3 Graduando em Direito do Centro Universitário Unileão, Juazeiro do Norte-CE, jordiandoacordeon93@gmail.com, pesquisador do Grupo de Estudo Unidades de Conservação.

References: ARTIGO 10
 artigo 225
 artigo 5
 artigo 22
 artigo 225
 artigo 22
 artigo 10
 artigo 22
 artigo 5
 artigo 22
 artigo 10