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Timestamp: 2019-10-21 01:08:35+00:00

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Neo Sindaco e neo amministratori delle società partecipate: piena validità dello spoil system entro 45 giorni dall’insediamento<?xml:namespace prefix = "o" ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />
Avv. Maurizio Lucca, Segretario Comunale e Dr.ssa Monica Righini, Funzionario Amministrativo
Le sez. Unite Civ. della Corte di Cassazione, con la sentenza n. 16335 del 18 giugno 2019, interviene per definire lo spoil system nelle società partecipate, in occasione dell’insediamento della nuova Amministrazione (socio di riferimento diretto e attraverso una controllata dell’intero capitale sociale) a fronte di una richiesta dei componenti del C.d.A., di risarcimento dei danni patrimoniale ed all’immagine, per la revoca anzi tempo in violazione (si vorrebbe) delle regole codicistiche, di cui al comma 3 dell’art. 2383, «Nomina e revoca degli amministratori» (prima della scadenza di anni tre del mandato)[1].
In primo grado, il Tribunale civile dichiarò:
¾ la carenza in materia di annullamento degli atti sindacali, mentre piena cognizione del G.O. in quanto la situazione giuridica è successiva alla costituzione della società[2];
¾ accertò la revoca senza “giusta causa” degli amministratori non essendo motivato da ragioni che esplicitino le eventuali carenze dimostrate dagli amministratori nell’espletamento dei loro compiti o la loro incapacità di mutare indirizzo secondo le nuove linee indicate dall’Ente;
¾ il difetto di legittimazione passiva della società rispetto alla domanda risarcitoria;
¾ respinse la domanda nel merito nei confronti del Comune;
¾ accolse la domanda risarcitoria e condannò la società a pagare la somma da percepire fino alla scadenza naturale del mandato[3].
In secondo grado, la Corte d’Appello nel respingere gli appelli della società e del Comune, corresse la sentenza, ritenendo che solo la società era titolare del lato passivo del rapporto ed era la sola a rispondere del danno subito dagli amministratori[4], rilevando che la partecipata non era qualificabile come società in house (questione, peraltro, irrilevante)[5].
Giova rammentare che il presupposto della “giusta causa” per la revoca degli amministratori della società per azioni non è condizione di efficacia della deliberazione assembleare di revoca (essa resta in ogni caso ferma e non caducabile) ma ha il ruolo di escludere in radice l’obbligo risarcitorio, altrimenti previsto a carico della società: la revoca degli amministratori consiste, infatti, nell’esercizio del potere di recesso che l’assemblea può esercitare «in qualunque tempo», indipendentemente dagli esercizi stabiliti in origine per la carica, sicché quando nomina e revoca gli amministratori della società, non esercita un potere a titolo proprio ma esercita l’ordinario potere dell’assemblea, ad essa surrogandosi, quale organo della società, per autorizzazione della legge o dello statuto[6].
Inoltre, pare giusto aggiungere che la società per azioni con partecipazione pubblica non muta la sua natura di soggetto di diritto privato solo perché il Comune ne possegga, in tutto o in parte, le azioni, in quanto il rapporto tra società ed Ente locale è di assoluta autonomia[7].
Ne consegue che l’Amministrazione civica non può incidere unilateralmente sullo svolgimento del rapporto medesimo e sull’attività della società per azioni mediante l’esercizio di poteri autoritativi o discrezionali, ma solo avvalendosi degli strumenti previsti dal diritto societario, da esercitare a mezzo dei membri di nomina comunale presenti negli organi della società[8].
Ciò comporta che è attribuita alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto la domanda di annullamento di provvedimenti comunali di revoca degli amministratori di società per azioni di cui il Comune sia unico socio o detenga il controllo (anche indiretto), costituendo gli atti impugnati espressione non di potestà amministrativa ma dei poteri conferiti al Comune dalle ordinarie disposizioni del codice civile: la posizione soggettiva degli amministratori revocati (che non svolgono né esercitano un pubblico servizio) è configurabile in termini di diritto soggettivo, dovendo, inoltre, escludersi la riconducibilità di detta controversia al novero di quelle attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo[9].
Si può concludere che in tema di società per azioni partecipata da Ente locale, la revoca dell’amministratore di nomina pubblica, ai sensi dell’art. 2449 c.c., può essere da lui impugnata presso il giudice ordinario, non presso il giudice amministrativo, trattandosi di atto “uti socius”, non “jure imperii”, compiuto dall’ente pubblico “a valle” della scelta di fondo per l’impiego del modello societario[10].
In tema di giurisdizione[11] si deve rilevare, allora, che:
¾ il giudice amministrativo ha competenza per le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti unilaterali di natura autoritativa – preliminari rispetto alle successive deliberazioni societarie – con i quali l’Ente pubblico delibera di costituire la società o di parteciparvi o di procedere ad un atto modificativo o estintivo della stessa o di interferire, nei casi previsti dalla legge, nella vita della medesima;
¾ il giudice ordinario ha competenze nelle materie aventi ad oggetto gli atti societari “a valle” della scelta di fondo dell’utilizzazione del modello societario, aventi ad oggetto l’attività della compagine societaria partecipata con cui l’Ente esercita le facoltà proprie del socio, fra le quali rientrano quelle volte da accertare l’intera gamma delle patologie e delle inefficacie negoziali inerenti la struttura del contratto sociale, ancorché ad essa estranee e/o sopravvenute e derivanti da irregolarità - illegittimità della procedura amministrativa a monte[12].
Ciò posto, nello specifico, la sentenza n. 16335/2019 della suprema Corte, attiene alla revoca fatta dal neo eletto Sindaco degli amministratori di una società comunale controllata, revoca compiuta entro 45 giorni dal suo insediamento, attinente ad un potere speciale conferito ex lege[13].
L’art. 50 del TUEL, nei suoi commi 8 - 9, viene configurato come norma che legittima lo spoil system nelle società comunali ed integra «ex se una giusta causa oggettiva di revoca degli amministratori» a prescindere da una giustificazione - motivazione correlata ad un inadempimento degli amministratori in carica, prescinde da una valutazione concreta sulla condotta assunta in ambito societario.
Nella nomina/designazione ancorché subordinata al possesso di determinati requisiti oggettivi, espressi negli indirizzi consiliari per le nomine, ha, infatti, valenza preponderante la valutazione della attitudine dei prescelti a conformare le loro scelte imprenditoriali all’indirizzo politico espresso dall’Ente di riferiment0, e di perseguire, secondo le priorità e le modalità da questo indicate, gli obiettivi di gestione della partecipata che l’Amministrazione comunale si propone di raggiungere, in un intenso e rafforzato legame d’intenti.
Ad avvalorare l’orientamento scollegato dalla condotta assunta dagli amministratori in ambito gestionale, sovviene la considerazione de plano che «non è seriamente ipotizzabile che, nel brevissimo arco temporale a disposizione del Sindaco, questi sia in grado non solo di verificare la professionalità tecnica degli amministratori in carica, ma persino di prevederne la futura incapacità gestionale», risolvendo il bilanciamento (effettuato direttamente dal legislatore) in un potere da esercitare - nei termini di quarantacinque giorni - senza operare alcuna giustificazione o giudizio negativo sull’operato degli amministratori in carica.
b) debbano essere nominati intuitu personae, cioè sulla base di valutazioni personali coerenti all’indirizzo politico (regionale)[14].
Risulta non indifferente il contenuto dispositivo ed interpretativo che la sentenza assume per la sua valenza peculiare che penetra nel tessuto strategico dei vertici delle società in cui il Comune - socio, avendo il controllo totalitario, provveda alla nomina dei componenti dell’organo amministrativo.
In base al pronunciamento pare, quindi, che la revoca degli amministratori nelle società in controllo di un Comune, intervenuta nei 45 giorni dall’insediamento del neo Sindaco, sia validamente effettuata («per giusta causa oggettiva») e come tale non suscettibile di generare - nell’ambito del diritto societario - alcun valido titolo per pretendere un risarcimento da parte degli amministratori revocati anzitempo rispetto alla scadenza di mandato.
Si può osservare, allora, che l’inquadramento privatistico delle società con partecipazione pubblica se da una parte ha ricondotto al diritto privato le disposizioni sulla nomina e sulla revoca degli amministratori, dall’altra viene rafforzato l’intuitus personae sotteso al rapporto di nomina degli amministratori, specie nell’immediatezza delle nuove elezioni, ove è preminente un ricambio, ovvero ove deve essere garantita una affinità diretta tra nuovo potere politico – amministrativo e soggetti rappresentanti di tali poteri (essendo di nomina del vertice amministrativo in base agli indirizzi del Consiglio comunale), escludendo la rilevanza immediata dei principi, di cui all’art. 97 Cost., comma 2, (buon andamento ed imparzialità).
In termini più divulgativi, codificata la legittimità dello spoil system la revoca è correlata alla filiera del potere politico, costituisce giusta causa oggettiva di rimozione dall’incarico l’amministratore non più rappresentativo dell’eletto, perseguendo un interesse immediato della nuova compagine degli eletti, affinché sussista un collegamento diretto tra le linee di mandato ricevuto dagli elettori e coloro che, a vario titolo e in diversi ambiti, sono chiamati ad esercitare un determinato compito, sulla base di una scelta “fiduciaria” avvenuta da un diverso soggetto referente: l’obiettivo è quello di garantire - effettivamente - l’espressione della sovranità popolare (insita nell’elezione diretta del Sindaco) a seguito di rinnovate elezioni, attribuendo ai nuovi governanti la possibilità di scegliere nuovi e/o diversi collaboratori e/o rappresentanti, capaci di esprimere una “continuità” di pensiero con il nuovo assetto politico – istituzionale (un rinnovamento e un cambiamento di regime).
A ben vedere, il precipitato di questo (nuovo) corso generazionale porta a ritenere che le nomine politiche effettuate in prossimità della scadenza dell’eletto si caratterizzano, in occasione di nuove elezioni, per una loro intrinseca instabilità dovuta all’introduzione di un meccanismo di decadenza o conferma automatica in relazione all’esercizio (o meno) di un potere “politico” (da non confondersi con atto politico) di revoca[15]: è necessaria una verifica della cit. “fiducia” intesa come capacità di perseguire gli obiettivi posti dal programma elettorale, assolvendo i compiti affidati senza interruzione e in piena adesione d’intenti con l’eletto: una collegialità (o affiliazione) – immedesimazione organica e funzionale alle volontà decidenti[16].
La revoca degli amministratori delle società partecipate, entro 45 giorni dall’insediamento del neo Sindaco, mette in diretto contatto le parti del procedimento di nomina “ad personam”, e la designazione come la revoca deve considerarsi di carattere fiduciario, nel senso che riflette il giudizio di affidabilità espresso con la nomina, ovvero l’affidabilità sulla capacità del nominato a rappresentare gli indirizzi di chi l’abbia designato, orientando l’azione dell’organismo nel quale si trova ad operare in senso quanto più possibile conforme agli interessi di chi gli abbia conferito l’incarico, pena la revoca anticipata in mancanza di questo quid di merito.
Va aggiunto che questi atti di revoca (quali atti assimilabili agli atti di “alta amministrazione”), hanno un contenuto fortemente discrezionale e non necessitano, pertanto, di una motivazione particolarmente estesa, essendo sufficiente che risulti, anche in maniera sintetica, purché chiara, esplicita e coerente, che l’organo deliberante abbia proceduto alla verifica dei requisiti richiesti rispetto all’incarico da conferire secondo gli indirizzi consigliari, e successivamente abbia proceduto alla nomina/revoca, riconoscendo il soggetto scelto il più idoneo per il raggiungimento degli obiettivi di mandato o governo (la finalizzazione dell’interesse primario perseguito dall’esecutivo), in mancanza di tale valutazione positiva si procede alla revoca ex ante.
La scelta intuitu personae, seppure mediata attraverso un atto di indirizzo del Consiglio comunale, comporta simmetricamente la possibilità, non solo nei quarantacinque giorni dall’insediamento ma anche in qualunque momento successivo, di interrompere il rapporto in corso qualora sia venuta meno la fiducia che deve caratterizzare, in maniera costante, lo svolgimento del rapporto stesso rispondendo alle esigenze dell’Amministrazione di portare a compimento le linee di mandato che sempre più intensamente, specie nelle città, viene attuato attraverso i modelli societari[17].
In questo senso, il venir meno del rapporto fiduciario tra socio Amministrazione comunale e amministratori è rilevante, ai fini di integrare una “giusta causa di revoca” del mandato, solo quando i fatti che hanno determinato il venir meno dell’affidamento siano oggettivamente valutabili come idonei a mettere in forse la correttezza e le attitudini gestionali dell’amministratore; altrimenti lo scioglimento del rapporto fiduciario deriva da una valutazione soggettiva della maggioranza che legittima da un lato il recesso ad nutum ma legittima, altresì, l’amministratore revocato senza una giusta causa a richiedere il risarcimento del danno derivatogli dalla revoca del mandato (con le precisazioni assunte)[18].
In questo contesto, di stretta e intima natura fiduciaria, che ne giustifica la sua precarietà e l’interruzione ad nutum del rapporto, si vuole assicurare l’unitarietà di azione politico – amministrativa, e nei citati quarantacinque giorni, rientra l’opzione in cui può operare il sistema dello spoils system, rispondendo principalmente alle esigenze della politica di convogliare in soggetti “fidati” i propri poteri decisionali interposti, trasformando gli indirizzi in scelte societarie attribuendo a C.d.A. di propria nomina.
Risponde a queste prospettive valoriali l’art. 6 della Legge n. 145/2002 (ha tipizzato il sistema dello spoil system) che attribuisce il potere, di natura pubblicistica, di revoca «degli organi di vertice e dei componenti dei consigli di amministrazione o degli organi equiparati degli enti pubblici, delle società controllate o partecipate dallo Stato, delle agenzie o di altri organismi comunque denominati», essendo tale potere censorio basato sul presupposto che il nuovo Governo, o il Ministro suo componente, in quanto portatori di un indirizzo politico distinto da quello dell’Esecutivo precedente, possano ritenere di modificare la composizione degli organi di vertice, essendo questi direttamente e immediatamente responsabili del perseguimento degli obiettivi determinati sulla base del detto indirizzo; che, di conseguenza, l’atto di esercizio di tale potere è di “alta amministrazione”, poiché in funzione di collegamento tra indirizzo politico e attività amministrativa, ed è quindi caratterizzato da amplissima discrezionalità[19].
I plessi normativi e le solide indicazioni giurisprudenziali, conducono all’analisi giuridica secondo cui lecitamente e senza danni - nei quarantacinque giorni dall’insediamento - il Sindaco può procedere alla nomina degli amministratori di una società controllata, ovvero di coloro che ne rivestono la carica apicale, sulla scorta di un rapporto di natura fiduciaria, fondato sull’intuitus personae, senza alcun procedimento di evidenza pubblica, concorso o gara.
In applicazione delle predette coordinate normative ed ermeneutiche, è possibile revocare coloro che sono in un C.d.A. di una società partecipata da un Ente locale, anche prima della naturale scadenza, ritenendo che debba essere ancorata al diverso criterio della continuità della gestione societaria (se, ovviamente, correttamente condotta): «la revoca, che altro non è che la condizione indispensabile per poter procedere ad una nuova nomina, deve, per contro, ritenersi giustificata dal semplice venir meno del rapporto fiduciario, onde evitare che la nuova maggioranza politica sia vincolata dalla scelta non condivisa compiuta da quella precedente».
L’intero quadro normativo e interpretativo risulta un’acclamazione della “Politica” sull’“Amministrazione”, richiedendo una linea di comando che non tollera sfilamenti e indecisioni, consentendo di risolvere ogni esitazione con vertici societari che riflettano direttamente il potere elettivo, generato con i cambi delle maggioranze di governo degli Enti territoriali.
[1] La norma è così definita «Gli amministratori sono rieleggibili, salvo diversa disposizione dello statuto, e sono revocabili dall’assemblea in qualunque tempo, anche se nominati nell’atto costitutivo, salvo il diritto dell’amministratore al risarcimento dei danni, se la revoca avviene senza giusta causa».
[2] La giurisdizione ordinaria somministra unicamente la tutela obbligatoria o generica (risarcimento del danno per revoca ingiustificata), mentre il giudice amministrativo potrebbe erogare anche la tutela reale (reintegrazione nella carica per illegittimità dell’atto); tuttavia tale delimitazione consegue al principio di eguaglianza tra amministratore di nomina pubblica e amministratore di nomina assembleare, sicché entrambi, a norma dell’art. 2383 c.c., null’altro possono ottenere se non la monetizzazione della funzione, Cass. Civ., SS.UU., sentenza n. 1237/2015.
[3] Si tratta di una responsabilità contrattuale, ex art. 2383 c.c., relativa al lucro cessante per i compensi residui non percepiti, derivante dal fatto stesso del recesso senza giusta causa dal rapporto di amministrazione. A questo ristoro, può aggiungersi la responsabilità, sempre di natura contrattuale, per la violazione delle regole di buona fede e correttezza, o di soggetti in concorso con la società, solo in presenza di condotte che costituiscano un quid pluris, diverso ed ulteriore, rispetto alla revoca in sé, attinente anche alle concrete modalità della cessazione del rapporto, connotate da colpa o dolo, tali da ledere un diritto della persona (come onore, reputazione, identità personale, con le eventuali conseguenti ricadute patrimoniali) distinto dal diritto dell’amministratore alla prosecuzione della carica sino alla sua naturale scadenza, Cass. Civ., sez. I, 26 gennai 2018, n. 2037.
[4] Nelle società partecipate da Enti pubblici, infatti, l’unico soggetto che può essere chiamato a rispondere, ai sensi dell’art. 2383 c.c., delle conseguenze derivanti da una revoca senza giusta causa degli amministratori è la società stessa, di cui l’Ente pubblico è solo socio, in forza del rapporto di immedesimazione organica che si instaura tra la società e i suoi amministratori, per cui il diritto dell’amministratore al risarcimento dei danni deve essere fatto valere nei confronti della società, e non nei confronti dell’Ente da cui la revoca proviene, Tribunale Belluno, 9 novembre 2017.
[5] La natura di ente in house deriva da una visione sostanziale del fenomeno tipico dell’approccio funzionale seguito in sede Europea, nell’ambito del quale gli istituti giuridici elaborati a livello sovranazionale sono applicati sulla base della reale essenza della fattispecie concreta, a prescindere dalle qualificazioni formali vigenti negli ordinamenti dei singoli Paesi membri. Nell’ambito dell’ordinamento nazionale non è prevista - per le società in house così come per quelle miste - alcuna apprezzabile deviazione rispetto alla comune disciplina privatistica delle società di capitali, nel senso che la posizione dei comuni all’interno della società è unicamente quella di socio in base al capitale conferito; donde, soltanto in tale veste, l’ente pubblico può influire sul funzionamento della società, avvalendosi non di poteri pubblicistici ma dei soli strumenti previsti dal diritto societario, da esercitare a mezzo dei membri presenti negli organi della società, Cass. Civ., sez. I, 22 febbraio 2019, n. 5346.
[6] Tribunale Milano, sez. spec. in materia di imprese, ordinanza 17 dicembre 2018.
[7] Cass. Civ., SS.UU., sentenze nn. 24591/2016, 19676/2016, 21299/2017, 4989/1995, 5085/1997, 8454/1998.
[8] Cass. Civ., SS.UU., sentenza n. 7799/2005. Cfr. l’art. 1, comma 3 del D.Lgs. n. 175/2016 «Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica» dove si dispone che «Per tutto quanto non derogato dalle disposizioni del presente decreto, si applicano alle società a partecipazione pubblica le norme sulle società contenute nel codice civile e le norme generali di diritto privato». Cass. Civ., SS.UU., sentenze nn. 1237/2015 e 24591/2016.
[9] Cass. Civ., SS.UU., ordinanza 1° dicembre 2016, n. 24591.
[10] T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 15 febbraio 2019, n. 871.
[11] Cass. Civ., SS.UU., sentenze nn. 1534/2009, 1237/2015, 24591/2016.
[12] Cass. Civ., SS.UU., sentenza n. 30167/2011.
[13] Cfr. Corte Cost., 18 luglio 2014, n. 220, ove si analizza l’evoluzione della giurisprudenza amministrativa, sia di legittimità, sia di merito, sull’interpretazione dei poteri sindacali, di cui all’art. 50 del D.Lgs. n. 267/2000, compatibili con i principi costituzionali, nel senso di ritenere che la stessa disposizione fornisca un fondamento legislativo al potere sindacale.
[14] Corte Cost., sentenze nn. 233/2006, 34/2010.
[15] La nozione legislativa di atto politico comporta la presenza di due requisiti, l’uno soggettivo e l’altro oggettivo: deve trattarsi di atto o provvedimento emanato dal Governo, nell’esercizio del potere politico, anziché di attività meramente amministrativa, Cons. Stato, sez. V, 7 ottobre 2009, n. 6167.
[16] Trattasi di un atto di “alta amministrazione” che non comporta l’esclusione dell’obbligo di motivazione, essendo chiuso nel sistema, dopo l’entrata in vigore della Legge n. 241 del 1990, ogni spazio per la categoria dei provvedimenti amministrativi c.d. a motivo libero, Cons. Stato, sez. VI, 19 ottobre 2009, n. 6388; pare utile rammentare un altro orientamento secondo il quale, attesa la natura fiduciaria della nomina, deve ritenersi esclusa la necessità di formulare valutazioni comparative tra il soggetto prescelto e gli altri candidati alla stessa carica, T.A.R. Puglia, sez. II, 15 maggio 2006, n. 1759. Per altri versi, si rinvia alla pronuncia della Corte Cost., 22 febbraio 2019, n. 23 sullo spoil system del Segretario comunale, ovvero la sostituzione dei vertici amministrativi degli Enti locali senza appello e senza motivazione, legando il loro rapporto negoziale di lavoro pubblico ad un mandato politico, a termine incerto.
[17] Corte Cost., 28 ottobre 2010, n. 304.
[18] Cass. Civ, sez. I, 13 novembre 2013, n. 23381
[19] T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 24 maggio 2019, n. 6370. Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 22 novembre 2010, n. 8123, nel chiarire che il potere di “intervento” non necessita di una particolare e pregnante motivazione diversa da quella della esistenza di una nomina, che per il tempo ravvicinato alla fine della legislatura, implica, nella stessa considerazione della legge, la obiettiva inesistenza di una meditata e cosciente scelta fiduciaria imputabile al nuovo titolare del potere di indirizzo politico - amministrativo. Detta motivazione, in tale contesto di fiduciarietà e, quindi, di alta discrezionalità, ha come metro di espansione la ragionevolezza esteriore della eventuale ponderazione operata in concreto.

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 art. 2383
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