Source: http://pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ODLU321
Timestamp: 2016-10-26 19:07:41+00:00

Document:
Odločba o razveljavitvi prvega stavka drugega odstavka 115. člena zakona o kmetijskih zemljiščih in odločba o razveljavitvi dela drugega stavka drugega odstavka 115. člena istega zakona
Odločba o razveljavitvi prvega stavka drugega odstavka 115. člena zakona o kmetijskih zemljiščih in odločba o razveljavitvi dela drugega stavka drugega odstavka 115. člena istega zakona : Uradni list RS, št. 68/00
Odločba o razveljavitvi prvega stavka drugega odstavka 115. člena zakona o kmetijskih zemljiščih in odločba o razveljavitvi dela drugega stavka drugega odstavka 115. člena istega zakona (Uradni list RS, št. 68/00)
Decision repealing Article 115, Paragraph 2, Sentence1, of the Agricultural Land Act, and Decision repealing partially Article 115, Paragraph 2, Sentence 2
2000-01-3210
ustavnosti, začetem na pobudo Alojza in Ivanke Stibilj iz Ajdovščine, na seji
dne 13. julija 2000
1. Prvi stavek drugega odstavka 115. člena zakona o kmetijskih
zemljiščih (Uradni list RS, št. 59/96) se razveljavi. 2. V drugem stavku drugega odstavka 115. člena istega zakona se
razveljavita besedi “nepravilnosti in“.
1. Pobudnika navajata, da sta udeleženca
komasacijskega postopka, v katerem sta bili odločbi prvostopnega organa iz leta
1989 in 1990 z odločbama drugostopnega upravnega organa odpravljeni že leta
1991 in 1994. Novih odločb o dodelitvi zemljišč naj bi prvostopni organ kljub
pisnim urgencam ne izdal; v razgovoru pa naj bi jima bilo pojasnjeno, da bo
določena denarna odškodnina na podlagi 115. člena zakona o kmetijskih
zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ). 2. Pobudnika menita, da drugi odstavek 115.
člena ZKZ krši načela pravne države (2. člen ustave) in enakosti pred zakonom
(drugi odstavek 14. člena ustave), ker omogoča, da drugi udeleženci komasacije
na njun račun dobijo več zemljišča, kot so ga imeli pred uvedbo komasacijskega
postopka. 3. Državni zbor na pobudo ni odgovoril.
4. Ustavno sodišče je sprejelo pobudo in
odločanjem o stvari sami. 5. Komasacija je ena izmed agrarnih
operacij, ki so namenjene izboljšanju kmetijskih zemljišč in izboljšanju
pogojev njihove obdelave (tj. izboljšanju gospodarske rabe). Zemljišča na
določenem območju se lahko zložijo in ponovno razdelijo med prejšnje lastnike
tako, da dobi vsak čimbolj zaokrožena zemljišča (prvi odstavek 64. člena ZKZ)
približno enake skupne vrednosti. Razlika med skupno vrednostjo vloženih in
dobljenih zemljišč praviloma ne sme presegati 5% vrednosti in 15% površine, pri
čemer ni všteto zmanjšanje površine zaradi izgradnje poti, jarkov in drugih
javnih objektov (65. člen ZKZ). Komasacija se izvaja v upravnem postopku, ki se
konča z odločbo o novi razdelitvi zemljišč. Komasacijski udeleženci morajo
prevzeti njim dodeljena zemljišča v posest in obdelavo takoj po vročitvi
odločbe o novi razdelitvi, razen če je v odločbi naveden poseben rok za
prevzem, svoja dosedanja zemljišča pa morajo prepustiti komasacijskim
udeležencem, katerim so z odločbo o novi razdelitvi dodeljena (drugi odstavek
70. člena ZKZ). Tretji odstavek 70. člena ZKZ izrecno določa, da uživa ta
začasna posest posestno varstvo po zakonu o pravdnem postopku (Uradni list RS,
št. 26/99 – ZPP). Komasacijski udeleženci postanejo lastniki zemljišč z vpisom
pravnomočne odločbe o novi razdelitvi zemljišč v zemljiško knjigo (tretji
odstavek 71. člena ZKZ). 6. Odločba o komasaciji se nanaša na vse
udeležence komasacije posameznega komasacijskega območja. V primeru velikega
števila udeležencev se lahko posameznemu komasacijskemu udeležencu vroči le
tisti del odločbe, ki se nanaša nanj (prvi odstavek 71. člena ZKZ; prej
veljavni zakon o kmetijskih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 1/79 in nasl. ter
Uradni list RS, št. 9/90 in nasl. – v nadaljevanju ZKZ-79) je imel enako
določbo v prvem odstavku 96. člena). Tudi v teh primerih se lahko na podlagi
odločbe, s katero se ugodi pritožbi, spremeni tudi tisti del izreka odločbe, ki
se ne nanaša na pritožnika, tj. tisti del, ki se nanaša na drugega udeleženca
(drugi odstavek 71. člena ZKZ; prej veljavni ZKZ-79 je imel enako določbo v
tretjem odstavku 96. člena). Zato so vse odločbe, izdane v komasacijskem
postopku, pravnomočne, ko vsem udeležencem poteče rok za vložitev pravnih
sredstev, oziroma, ko je pravnomočno odločeno o zadnji delni odločbi. 7. Tako kot je sedaj določeno v tretjem
odstavku 71. člena ZKZ, je tudi prejšnji ZKZ-79 v četrtem odstavku 96. člena
določal, da postanejo komasacijski udeleženci lastniki zemljišč po
pravnomočnosti odločbe o novi razdelitvi zemljišč. V primeru komasacije je
treba upoštevati, da komasacijski udeleženec izgubi najprej posest, s
pravnomočnostjo komasacijske odločbe pa tudi lastninsko pravico na zemljišču,
ki ga je vložil v komasacijski sklad. Namesto tega naj bi dobil najprej posest,
s pravnomočnostjo komasacijske odločbe pa lastninsko pravico na drugem
zemljišču. Pravnomočnost navedene odločbe je torej trenutek ne le pridobitve
lastninske pravice na novem zemljišču, temveč hkrati tudi trenutek prenehanja
lastninske pravice na zemljišču, ki ga je imel komasacijski udeleženec v lasti
pred komasacijo.
8. Ob uveljavitvi ZKZ je bilo veliko
nedokončanih komasacij,1 uvedenih še po ZKZ-79, ki ga je ustavno
sodišče z odločbo št. U-I-184/94 z dne 14. 9. 1995 (Uradni list RS, št. 58/95
in OdlUS IV, 73) razveljavilo z odložnim rokom enega leta. Prehodne določbe
115. člena se nanašajo na dokončanje teh postopkov. Prvi odstavek navedenega
člena določa, da se postopki o komasacijah, ki so bili uvedeni pred
uveljavitvijo tega zakona, končajo po določbah predpisov, ki so veljali ob
njihovi uvedbi. Nedokončana komasacijska območja pa se lahko razdelijo tako, da
postane pravnomočna odločba za posamezne dele območja (na podlagi 72. člena
ZKZ). Ker pobudnika prvega odstavka 115. člena ZKZ ne izpodbijata, se ustavno
sodišče v presojo ustavnosti teh določb ni spuščalo. 9. Izpodbijani drugi odstavek 115. člena
ZKZ se glasi: “V komasacijskih postopkih, ki so do uveljavitve tega zakona
tehnično dokončani in komasacijskim udeležencem izdane odločbe o novi
razdelitvi zemljišč iz komasacijskega sklada, se novo stanje vpiše v zemljiško
knjigo na podlagi načrta nove razdelitve in izdane odločbe o novi razdelitvi
zemljišč. Morebitne ugotovljene nepravilnosti in razlike med vrednostjo
vloženih in novo dodeljenih zemljišč se poravnajo z denarno odškodnino po tržni
vrednosti zemljišč ob izplačilu.“ 10. Vpisovanje novega stanja na podlagi
izpodbijane določbe pomeni vpisovanje lastninske pravice zgolj na podlagi
izdanih odločb, tj. odločb, ki niso pravnomočne, nujna ni niti njihova
dokončnost. V primerih komasacij iz 115. člena ZKZ torej za vpis lastninske
pravice ni potrebna pravnomočnost komasacijske odločbe, kot to določa tretji
odstavek 71. člena veljavnega ZKZ in kot je to določal tudi prejšnji ZKZ-79 v
četrtem odstavku 96. člena. Novo stanje se vpisuje v zemljiško knjigo na
podlagi izdanih odločb tudi, če je bila vložena pritožba zoper eno od odločb.
Do spremembe dela izreka, ki se na pritožnika ne nanaša, v teh primerih ne bo
prišlo kljub morebitni ugoditvi pritožbi oziroma tožbi v upravnem sporu. Zadnji
stavek drugega odstavka 115. člena ZKZ namreč določa, da se tudi morebitne
ugotovljene nepravilnosti in razlike (vsakršne, ne le dopustne) med vrednostjo
vloženih in novo dodeljenih zemljišč poravnajo z denarno odškodnino. To pomeni,
da je z izpodbijano ureditvijo določeno plačilo navedene razlike ne glede na
to, da je ta razlika večja od razlike, ki jo določa 65. člen ZKZ, in ki jo je
prej določal drugi odstavek 89. člena ZKZ-79. Tako komasacijski udeleženec, ki
s pravnimi sredstvi uveljavlja nepravilnosti pri dodelitvi zemljišča in s tem
nastanek nedopustnih razlik, ne more doseči nove razdelitve zemljišč, ker bo
razdelitev zemljišč ostala enaka, kot je to določeno v prvostopni odločbi.
Pridobitev lastninske pravice na zemljišču tako ni pogojena s pravnomočnostjo
odločbe. Zato prvega stavka drugega odstavka 115. člena, kljub temu, da 28.
člen zakona o zemljiški knjigi (Uradni list RS, št. 33/95 – v nadaljevanju:
ZZK) določa predznambo kot obliko vpisa na podlagi nepravnomočnih sodnih ali
upravnih odločb, s katerimi se odloča o pridobitvi, prenosu ali prenehanju
pravice, ni mogoče razlagati tako, da bi vpisovanje novega stanja pomenilo
vpisovanje predznamb (25. člen ZZK). Tudi sodna praksa rednih sodišč je zavzela
stališče, da gre za vpis stvarnih pravic, tj. za vknjižbo lastninske pravice,
ne glede na to, ali je odločba o novi razdelitvi zemljišč postala pravnomočna
(npr. sklepa Višjega sodišča v Ljubljani št. I Cp 118/99 z dne 8. 12. 1999 in
št. II Cp 940/97 z dne 3. 9. 1997, povzeta iz elektronske podatkovne zbirke
Vrhovnega sodišča), ker “pravnomočnost odločbe ne bo prinesla spremembe v
stvarnopravnem pogledu“. 11. Za nedokončane komasacije, ki so bile
uvedene še po ZKZ-79, velja torej drugačna ureditev, ki je v razmerju do
določb, ki sicer veljajo (in so tudi prej veljale) za komasacije, lex
specialis. Po tej posebni ureditvi pridobi komasacijski udeleženec lastninsko
pravico z vpisom novega stanja v zemljiško knjigo še pred pravnomočnostjo
odločbe o novi razdelitvi zemljišč. To hkrati pomeni, da prejšnji lastnik
lastninsko pravico na tem zemljišču izgubi. 12. Enako kot veljavni ZKZ, je tudi
prejšnji ZKZ-79 dopuščal določene manjše razlike v vrednosti in površini med
vloženimi in dobljenimi zemljišči (drugi odstavek 89. člena ZKZ-79), ki se
izplačajo v denarju. Vendar v teh primerih ne gre za razlike, ki bi nastale kot
posledica morebitnih nepravilnosti pri odločanju o komasaciji, temveč za
razlike, ki lahko nastanejo zaradi omejenih dejanskih možnosti nove razdelitve
zemljišč na komasacijskem območju. Odstopanja od postavljenega okvira možnih
razlik, so razlog za izdajo novih odločb o razdelitvi zemljišč, ker bi bilo
dodeljevanje več vrednih zemljišč ali zemljišč večje površine zunaj nujnih
okvirov enim komasacijskim udeležencem na račun drugih, v nasprotju z načeli
komasacije. Korist komasacije naj bi se namreč porazdelila med vse lastnike, ne
glede na to, da je komasacijo možno izvesti tudi, če se s komasacijo ne
strinjajo vsi lastniki zemljišč.2 13. Za komasacijske udeležence, ki se s
komasacijo ne strinjajo, pomeni komasacija poseg v njihovo lastninsko pravico.
Zakonodajalec lahko poseže v ustavne pravice, če so podani pogoji iz tretjega
odstavka 15. člena ustave. Po tej določbi ustave so človekove pravice lahko
omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ustava. Ustavno
sodišče je že v več odločbah sprejelo stališče, da so posegi v ustavne pravice
podvrženi strogi ustavnosodni presoji po tako imenovanem testu sorazmernosti.
Po njem je poseg dopusten samo, če je primeren in nujen za varstvo pravic
drugih ter če je tudi “sorazmeren v ožjem smislu“ (če obstaja sorazmerje med
težo posega v prizadete pravice na eni ter pomembnostjo s tem zavarovanih
pravic in koristjo, ki bi bila pri tem dosežena, na drugi strani). 14. Smotrno izkoriščanje zemljišč je v
javnem interesu in predstavlja celo ustavno dobrino (prvi odstavek 71. člena
ustave). Ustavno sodišče ocenjuje, da je komasacija kot agrarna operacija
primeren ukrep za smotrno izkoriščanje zemljišč, s tem pa tudi za zagotavljanje
gospodarske funkcije lastnine (67. člen ustave). Po naravi stvari lahko lastnik
svoja zemljišča izkorišča bolj smotrno, če tvorijo zaokroženo celoto, kot če so
zemljišča enega lastnika razpršena na več lokacijah. Zaokrožena celota zemljišč
izboljšuje pogoje njihove obdelave, zaradi možnosti enotne obdelave pa je
dejansko možno izvajati tudi ukrepe za izboljšanje kvalitete zemljišč samih.
Zaokrožitve zemljišč pa ni mogoče doseči na noben drug, enako učinkovit način,
ki bi manj posegel v pravice drugih. Za dosego navednih ciljev je torej
komasacija nujna. Ukrep zložbe zemljišč in njihove ponovne razdelitve, je
sorazmeren tudi v ožjem smislu. Komasacijski udeleženec, ki mora svoja
zemljišča vložiti v komasacijski sklad, namreč namesto vloženih zemljišč
pridobi druga zemljišča, ki tvorijo čimbolj zaokroženo celoto. Zato je
komasacija v korist vseh komasacijskih udeležencev, in s tem tudi v korist
tistih, ki se ne strinjajo s komasacijo. Obstaja pa tudi sorazmerje med težo
posega v lastninsko pravico in pomembnostjo zavarovanja javnega interesa,
izraženega v 71. in 67. členu ustave. Za udeležence, ki se s komasacijo ne
strinjajo, pomeni komasacija poseg v njihovo lastninsko pravico, ki pa je tako
v javno korist, kot tudi v korist komasacijskih udeležencev samih. Teža posega
v lastninsko pravico, ki je s komasacijo prizadeta, je tako v sorazmerju s
pomenom varovane ustavne dobrine. Komasacija torej sama po sebi ni v nasprotju
s 33. členom ustave. 15. Načelo komasacije je, da komasacijski
udeleženec – razen v delu, v katerem gre za nujna in zakonsko dopustna
odstopanja – namesto enega zemljišča dobi drugega. Izpodbijana zakonska ureditev
pa določa denarno odškodnino v višini tržne vrednosti “odvzetega“ zemljišča kot
edino možno obliko nadomestila za odvzem lastninske pravice na nepremičnini
tudi v tistem delu, kjer je prišlo do “nepravilnosti“, posledica katerih je
razlika med vrednostjo vloženega in novo dodeljenega zemljišča, ki presega
okvir zakonsko dopustnega odstopanja (glej 10. točko obrazložitve).
Komasacijski udeleženec tako namesto enega zemljišča – zunaj okvirov, ki jih
določajo pravila o komasaciji – ne dobi drugega, temveč ga bodisi sploh ne
dobi, ali pa dobi manjšega oziroma manj vrednega. Zato v tem delu kriteriji, ki
bi sicer veljali za presojo ustavnosti ureditve komasacij, ne pridejo v poštev.
Gre torej za vprašanje, ali je takšen poseg v lastninsko pravico, ki ga ne
opravičujejo interesi, ki jih zasleduje komasacija znotraj postavljenih pravil,
ustavno dopusten. 16. Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je
bila izpodbijana ureditev predlagana z namenom, da se stari komasacijski
postopki čimprej končajo. Dokončanje več let trajajočih komasacijskih postopkov
je nedvomno v javno korist, ker pomeni dokončanje komasacijskih postopkov
ureditev pravnih razmerij med udeleženci. Zastavlja pa se vprašanje, ali
navedeni javni interes, ki se razlikuje od javnega interesa za komasacijo kot
agrarno operacijo, opravičuje poseg v lastninsko pravico udeleženca
komasacijskega postopka ne glede na zakonitost odločbe, ki je podlaga za
prenehanje njegove lastninske pravice in za pridobitev lastninske pravice
drugega komasacijskega udeleženca. 17. Izpodbijana ureditev komasacijskim
udeležencem formalno ne jemlje pravice do pritožbe in pravice do sodnega
varstva. Smisel določbe 25. člena ustave pa je, ne le da vsakomur zagotavlja
pravico do pravnega sredstva zoper odločbe, s katerimi se odloča o pravicah,
dolžnostih ali pravnih interesih posameznika, temveč predvsem ta, da lahko z
vložitvijo pravnega sredstva učinkovito brani svoje pravne koristi. Če predpis
tega ne omogoča, gre po stališču ustavnega sodišča za poseg v pravico do
pravnega sredstva (npr. odločba št. U-I-98/91z dne 10. 12. 1992 – Uradni list
RS, št. 61/92 in OdlUS I, 101 ter odločba št. U-I-34/95 z dne 29. 10. 1997 –
Uradni list RS, št. 73/97 in OdlUS VI, 138). Učinkovitost je tisti element, ki
v primeru nepravilnosti v postopkih komasacij iz 115. člena ZKZ ni podan, ker
komasacijski udeleženec z vložitvijo pritožbe v upravnem postopku ne more
varovati svojega pravnega interesa, ki ga ima kot komasacijski udeleženec.
Bistvo tega pravnega interesa je, da v komasacijskem postopku (v mejah
dopustnih odstopanj) namesto vloženega zemljišča pridobi drugo zemljišče
primerne vrednosti oziroma velikosti v okviru danih možnosti konkretnega
komasacijskega območja. Ureditev, po kateri komasacijski udeleženec tudi za del
vloženega zemljišča zunaj dovoljenih odstopanj lahko dobi le odškodnino v
denarju, torej izniči pomen pravnih sredstev v komasacijskem postopku. S
pravnimi sredstvi lahko učinkovito uveljavlja le višino odškodnine. 18. Glede na to, da 25. člen ustave več kot
pravice do pritožbe ne zagotavlja, tudi morebitna zakonska določitev
izvršljivosti dokončnih odločb, sama po sebi ne bi pomenila kršitve navedene
ustavne določbe. V obravnavanem primeru pa bi določitev izvršljivosti dokončnih
odločb posegla v načeli pravne varnosti (2. člen ustave) in enakosti pred
zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave). Zato v obe navedeni načeli posega
tudi izpodbijana ureditev, ki določa izvršljivost zgolj izdanih odločb. V času,
ko je bila komasacija uvedena, je enako, kot je sedaj določeno v tretjem odstavku
71. člena ZKZ, veljala ureditev, po kateri je bila pravnomočnost komasacijske
odločbe določena kot pogoj za vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo
(tretji odstavek 71. člena ZKZ). Okoliščina, da gre v primerih iz 115. člena
ZKZ za komasacije, ki do uveljavitve ZKZ niso bile pravnomočno končane, pa sama
po sebi ne more opravičevati spremembe zakonske ureditve, po kateri bi lahko
komasacijski udeleženec bodisi pridobil, bodisi izgubil lastninsko pravico pred
pravnomočnostjo komasacijske odločbe. Načelo varstva zaupanja v pravo namreč
posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo brez
razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu, poslabšala. Načelo
enakosti pred zakonom pa zavezuje zakonodajalca k zagotavljanju enakosti
subjektov pri normiranju. Tako bi bilo v neskladju z načelom enakosti, če bi
zakonska ureditev brez utemeljenega razloga uvedla razlikovanje glede pridobitve
lastninske pravice na podlagi komasacijske odločbe tako, da bi za ene
komasacijske postopke veljala ureditev, po kateri bi morala biti odločba
pravnomočna, za druge pa ureditev, po kateri bi zadoščala dokončna komasacijska
odločba, ali pa celo zgolj izdana odločba. 19. Ker ustavno jamstvo lastnine
predpostavlja obstoj lastnine kot pravnega instituta, je glede postopkov
odločanja o posegih v lastninsko pravico bistvenega pomena zahteva, da se
zagotovi pravna varnost strankam v postopku. Obseg oziroma število nedokončanih
komasacijskih postopkov samo po sebi ne more opravičevati nujnosti ukrepa, po
katerem komasacijski udeleženec zaradi nepravilnosti v postopku ne more dobiti
drugega zemljišča primerne vrednosti in površine v zameno za vloženo zemljišče.
Dopustnost posega v pravico do učinkovitega pravnega sredstva je torej v
obravnavanem primeru odvisna od dopustnosti posega v lastninsko pravico na
nepremičnini. Utemeljenost razlogov za poseg v lastninsko pravico pa je v tem
primeru tudi kriterij za ustavnosodno presojo skladnosti izpodbijane ureditve z
načeli pravne varnosti in enakosti pred zakonom. 20. S tem, ko sicer dovoljuje vsa pravna
sredstva, njihove učinke pa omejuje tako, da onemogoča odpravo neupravičenih
prenosov lastnine, izpodbijana ureditev še dodatno, poleg posegov, ki izhajajo
iz bistva komasacije, posega v lastninsko pravico prizadetega komasacijskega
upravičenca. Poseg v lastninsko pravico bi bil lahko ustavno dopusten, če bi
bila teža tega posega v sorazmerju z javnim interesom za dokončanje “starih“
komasacijskih postopkov. Gre torej za vprašanje varstva javnega interesa, ki
mora hkrati pomeniti varstvo pravic drugih. Po načelu sorazmernosti mora biti
tak javni interes za poseg v ustavno pravico ne samo opredeljiv, stvarno upravičen
in ustavno legitimen, temveč morajo biti tudi ukrepi za dosego cilja,
temelječega na javnem interesu, nujni (cilj ni dosegljiv na noben drug način
oziroma z blažjim sredstvom ali z blažjim posegom v lastninsko pravico).
Izkazana pa mora biti tudi sorazmernost med posegom v lastninsko pravico in
njegovimi učinki. 21. Iz zakonodajnega gradiva je razvidno,
da je bila dolgotrajnost komasacijskih postopkov posledica “pomanjkljivosti
nekaterih rešitev, predvsem pa nedoslednosti pri izvajanju postopkov“, in da
niti občine niti upravne enote niso ne po številu in ne po izobrazbeni
strukturi ter usposobljenosti delavcev usposobljene za vodenje komasacijskih
postopkov. Nedokončani komasacijski postopki so torej posledica neučinkovitega
vodenja postopka, ki je v pristojnosti državnih organov. Javni interes za
dokončanje komasacijskih postopkov bi bil torej lahko dosežen z ukrepi v smislu
vzpostavitve pogojev za učinkovito vodenje postopkov. Glede na to, da se
ureditev, ki velja za vodenje “novih“ komasacijskih postopkov, bistveno ne
razlikuje od prejšnje ureditve, se zastavlja vprašanje, ali je ukrep, ki ga
določa izpodbijana ureditev, sploh primeren. Če ne bodo izvedeni ukrepi za
učinkovito vodenje postopkov, bodo tudi novi komasacijski postopki čez nekaj
let “stari in nedokončani“. 22. Ker država posledic neučinkovitosti
delovanja državnih organov ne more prevaliti na posameznike, poseg v pravice
komasacijskih udeležencev na način, ki je določen z izpodbijano ureditvijo, ni
dopusten in še manj nujen. Cilj učinkovitega zaključka komasacijskih postopkov,
ki niso zaključeni zaradi navedenih razlogov, je namreč mogoče doseči in ga je
tudi treba doseči na druge načine, ki v ustavne pravice komasacijskih
udeležencev sploh ne posegajo (npr. z ustreznim izobraževanjem in usposobljenostjo
delavcev za vodenje komasacijskih postopkov, z morebitno drugačno, bolj
učinkovito organizacijo dela in z morebitno ustreznejšo tehnično
opremljenostjo, ki bi olajšala iskanje strokovnih rešitev za izvedbo posamezne
komasacije3). 23. Izpodbijana ureditev je zato v
neskladju z 2. členom, z drugim odstavkom 14. člena, s 25. členom in s 33.
členom ustave. 24. Ker se drugi stavek drugega odstavka
115. člena ZKZ nanaša na vse razlike med vrednostjo vloženih in novo dodeljenih
zemljišč, vključno s tistimi, ki ne presegajo zakonsko določenega okvira iz 65.
člena ZKZ (v ZKZ-79 je bil enak okvir določen v 89. členu), je ustavno sodišče
razveljavilo le tisti del te določbe, ki omogoča plačilo denarne odškodnine za
razlike, ki so nastale kot posledica nepravilnosti pri izdajanju odločb o novi
razdelitvi zemljišč. Zaradi razveljavitve ureditve, ki ne omogoča odprave
nepravilnosti, ugotovljenih v postopkih na podlagi rednih pravnih sredstev, in
s tem izdajo novih odločb oziroma spremembe nezakonitih odločb, je bilo treba
razveljaviti tudi prvi stavek drugega odstavka 115. člena ZKZ. 25. V zvezi z izrekom te odločbe je treba
povedati še naslednje. V prvi točki je ustavno sodišče razveljavilo en stavek,
v drugi točki pa dve besedi. Ustavno sodišče v primeru, ko ugotovi, da je zakon
protiustaven, lahko razveljavi zakon v celoti ali delno (prvi odstavek 161.
člena ustave in 43. člen ZUstS). Pri delnih razveljavitvah se vedno lahko
postavi tudi vprašanje tako imenovane deljivosti oziroma ločljivosti (severance).
Gre za vprašanje, ali razveljavljeni del predpisa predstavlja takšno samostojno
(pomensko) celoto, da (deli) predpis(a), ki ostane(jo) v veljavi, ostanejo
uporabni za uravnavanje razmerij, ki so predmet urejanja. Pri tem mora ustavno
sodišče upoštevati ne le, ali se po delni razveljavitvi predpis sploh še lahko
logično uporablja, ampak tudi, ali ni morda delna razveljavitev v povezavi z
drugimi določbami predpisa povzročila takšnih sprememb, ki so mu dale novo
vsebino, ki odstopa od zakonodajalčeve siceršnje izbire znotraj njegovega kroga
prostega odločanja. To je problem, ki se lahko pojavi pri vsakršni delni
razveljavitvi, že na prvi pogled pa vedno, kadar se razveljavljajo samo
posamezni stavki ali celo posamezne besede. V primeru te odločitve gre ravno za
tak primer, zato je sodišče del utemeljitve posvetilo tudi temu vprašanju. 26. Glede razveljavitve prvega stavka v
drugem odstavku 115. člena ZKZ (1. točka izreka) je treba ugotoviti, da ne
pomeni samo “stavka“, ampak samostojno določbo, katere vsebina uveljavlja
izjemo od splošnega pravila, postavljenega v tretjem odstavku 71. člena ZKZ –
da namreč komasacijski udeleženci postanejo lastniki zemljišč z vpisom
pravnomočne odločbe o novi razdelitvi zemljišč v zemljiško knjigo.
Razveljavitev stavka – določbe, ki uveljavlja izjemo, vzpostavi tudi za
primere, ki jih je ZKZ (protiustavno) vključil med izjem(n)e, režim, kot ga
ureja splošno pravilo. Pravna praznina z delno razveljavitvijo torej ni
nastala, vsebina zakonodajalčeve izbire se je spremenila, vendar bi
zakonodajalec v mejah ustavno dopustnega tudi sam vprašanja ne mogel urediti
drugače, kot je urejeno po razveljavitvi navedenega “stavka“ (o tem glej
obrazložitev zlasti v tč. 16 in 17). 27. Še bolj sporno kot razveljavljanje
stavkov je lahko razveljavljanje posameznih (skupin) besed. V vsakem primeru
posebej je treba ugotoviti, ali “beseda“ predstavlja takšno pomensko celoto, ki
jo je mogoče opredeliti kot “določbo“, oziroma še natančneje, kot “pravno
pravilo“, to je “normo“, ki samostojno (v smislu ločljivosti oziroma
deljivosti) ureja določen pravni položaj. Kaj vse je pravno urejeno z besedama
“nepravilnosti in“, je mogoče razumeti le, če sistematično strnemo druge
določbe ZKZ, zlasti tudi določbe 71. člena in prvega stavka drugega odstavka
115. člena ZKZ. S tem se ukvarja pretežni del obrazložitve te odločbe, zato
tega tu ni treba dodatno utemeljevati. Lahko le ponovimo: “nepravilnosti“ so tu
ravno tiste napake v komasacijski odločbi, zaradi katerih bi bilo treba odločbo
razveljaviti oziroma spremeniti tako, da bi prizadeti komasacijski upravičenec
dobil – od zemljišč, ki jih imajo že v posesti nekateri drugi upravičenci, ki
se pa niso pritožili – v last dodatna zemljišča, tako da bi morebitno
odškodnino dobil le za primanjkljaj, ki bi ne presegal zakonsko dopustnega. V
povezavi s prvim stavkom in z nadaljevanjem drugega stavka drugega odstavka
115. člena pa z vključitvijo besede “nepravilnosti“ pridemo ravno do pravila,
da takšnih dodatnih zemljišč tako prizadeti upravičenec ne more dobiti. Samo (nomotehnično)
naključje je, da je protiustavnost v tem primeru ubesedena tako, da z
“razveljavitvijo“, ki je formalno v celoti znotraj njegovih ustavnih
pooblastil, ustavno sodišče lahko brez ostanka izreže ugotovljeno
protiustavnost, ne da bi povzročilo pravno praznino in ne da bi normi kaj
nedopustno dodalo. Takšno razveljavitev v tem primeru še dodatno opravičuje
dejstvo, da – če upoštevamo le razloge, ki so zakonodajalca vodili pri takšni
ureditvi, izhajajo pa iz zakonodajnega gradiva – tega vprašanja tudi
zakonodajalec ne bi mogel v skladu z ustavo urediti na drugačen način.
28. Na komasacijske udeležence, ki so v
zemljiško knjigo že vpisani kot lastniki na podlagi načrta nove razdelitve in
izdanih odločb o novi razdelitvi, bo razveljavitev dela 115. člena ZKZ vplivala
v tistih primerih, v katerih bo pritožbi ugodeno, oziroma v primerih, v katerih
bo v postopkih sodnega varstva (upravni spor) tožbi ugodeno, in bo zaradi
odprave nepravilnosti treba spremeniti odločbo o dodelitvi zemljišča. V teh primerih
bo prav tako šlo za poseg v lastninsko pravico, ki pa je za razliko od prej
obravnavanega posega ustavno dopusten, ker je v skladu z načelom sorazmernosti.
29. Za presojo dopustnosti tega posega je
treba tehtati na eni strani lastninsko pravico, ki jo je komasacijski
udeleženec pridobil na podlagi ureditve, ki je protiustavna in na drugi strani
pravice komasacijskega udeleženca, ki bi zaradi nepravilnosti v komasacijskem
postopku drugega zemljišča sploh ne dobil, oziroma bi dobil zemljišče, ki bi bilo
vredno nesorazmerno manj od zemljišča, ki ga je vložil v komasacijski sklad.
Tak ukrep je primeren, saj je izdaja novih odločb o razdelitvi zemljišč po
naravi stvari namenjena odpravi nepravilnosti pri prvi razdelitvi zemljišč,
tokrat prizadeti lastnik pa je do dela svoje lastnine prišel ravno zaradi
takšne nepravilnosti. Ukrep je tudi nujen, ker je skupna površina
razpoložljivih zemljišč omejena s površino komasacijskega območja. Upravna
enota lahko s spremembo ali dopolnitvijo pravnomočne odločbe o uvedbi
komasacije naknadno spremeni meje komasacijskega območja, če gre za povečanje
ali zmanjšanje do 10% površine komasacijskega območja, če je to potrebno zaradi
racionalnejše izvedbe komasacije (tretji odstavek 57. člena ZKZ). Prejšnji
ZKZ-79 je dopuščal spremembo le do 5% (drugi odstavek 84. člena ZKZ-79). Ker
pomeni povečanje komasacijskega območja dodatno vložitev zemljišč v
komasacijski sklad in s tem pravico tistih, ki so zemljišča vložili, da
pridobijo druga ustrezna zemljišča, na tak način ni mogoče pridobiti
“manjkajočih“ zemljišč. 30. Poseg v lastninsko pravico, vpisano na
podlagi nepravnomočne odločbe o razdelitvi zemljišč pa je tudi v sorazmerju s
težo varovanih ustavnih pravic drugih komasacijskih udeležencev. Na podlagi
novih odločb ali na podlagi spremembe posameznih odločb bodo vsi komasacijski
udeleženci iz komasacijskega sklada dobili zemljišča približno enake skupne
vrednosti kot je bila skupna vrednost zemljišč, ki so jih vložili v
komasacijski sklad. Pravilna in zakonita nova razdelitev zemljišč pomeni
uresničitev namena komasacije, zato sama po sebi ne more biti protiustavna. 31. Lastninska pravica na zemljišču v delu,
ki po vrednosti presega okvir zakonsko dopustnega odstopanja med vrednostjo
vloženega in dobljenega zemljišča, ustavnopravnega varstva ne more uživati, ker
odločba, ki je podlaga za vpis lastninske pravice ni pravnomočna.
Nespremenljivost pravnega razmerja in s tem pravno varnost kljub morebitnim
nezakonitostim oziroma nepravilnostim namreč lahko zagotavlja le pravnomočna odločba.4
Ker gre po definiciji komasacije (kot je že bilo povedano) za posege v
lastninsko pravico komasacijskih udeležencev, pravnega varstva ne morejo
uživati nepravnomočne odločbe o dodelitvi novih zemljišč tudi v tistih
primerih, v katerih razlika med vrednostjo vloženega in dobljenega zemljišča ne
presega zakonsko dopustnega odstopanja. Glede na to, da zakon dopustne razlike
opredeljuje v deležih vrednosti in v deležih površin vloženih zemljišč, je
mogoče nepravilnosti pri dodeljevanju zemljišč izključiti le v tistih primerih,
v katerih dobi vsak komasacijski udeleženec zemljišče, katerega vrednost in
površina ne odstopata od zakonsko določenega okvira. Če npr. enemu
komasacijskemu udeležencu ni dodeljeno zemljišče (ali mu je dodeljeno bistveno
manjše zemljišče), ker so bila ostalim komasacijskim udeležencem dodeljena
večja zemljišča, gre za nedopusten poseg v lastninsko pravico prizadetega
udeleženca, kljub temu, da presežki dodeljenih zemljišč ne presegajo zakonskih
omejitev. 32. Sistem pravnih sredstev, med katerimi
je tudi sodni nadzor nad upravnimi odločbami, bi bil razvrednoten, če bi
stranka že zgolj z izdajo odločbe pridobila povsem trden pravni položaj.
Ustavno načelo varstva zaupanja v pravo, ki izhaja iz načel pravne države, tega
ne zahteva. Iz prej povedanega je razvidno, da gre na drugi strani, v primeru
nepravilnosti pri izdajanju odločb o novi razdelitvi zemljišč, za poseg v
lastninsko pravico, ki terja učinkovito pravno varstvo. Nedvomno pa je
komasacijski udeleženec v primeru spremembe komasacijske odločbe upravičen do
vračila morebitne že plačane razlike za večjo skupno vrednost zemljišča (tretji
odstavek 65. člena ZKZ), ki mu je bilo prvotno dodeljeno.
na podlagi 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in
sodniki dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka
sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Modrijan, ki
je dala odklonilno ločeno mnenje. Št. U-I-26/97-8 Ljubljana, dne 13. julija 2000.
1 Vlada v obrazložitvi predloga ZKZ (Poročevalec
Državnega zbora št. 34/96, str. 19) navaja, da so na 110 območjih nedokončane
komasacije, “ki se vlečejo že dolga leta“. 2 Predlog za uvedbo komasacijskega postopka se lahko
vloži, če se s komasacijo strinjajo lastniki, ki imajo v lasti več kot 80%
površin zemljišč na predvidenem komasacijskem območju (tretji odstavek 56.
člena ZKZ). Po ZKZ-79 tako visoka stopnja soglasja lastnikov niti ni bila
predvidena (le 50%), ker so komasacijki upravičenci (med katerimi so bili
kmetijska zemljiška skupnost, kmetijske organizacije in kmetje) komasacijo
lahko predlagali, če je bila zasnova komasacijskih območij opredeljena v
dolgoročnem planu občine, meje komasacijskega območja ter materialna podlaga za
izvedbo komasacije pa v dogovoru o temeljih družbenega plana ter v
srednjeročnem planu občine. 3 V obrazložitvi predloga ZKZ je vlada načelno
predvidela dodatne zaposlitve delavcev za izvajanje kmetijske zakonodaje (med
njimi tudi za vodenje postopkov pri agrarnih operacijah). 4 Kljub temu, da v komasacijskih postopkih po
pravnomočnosti odločb ni vrnitve v prejšnje stanje in obnove postopka (prvi
odstavek 58. člena ZKZ), tudi s pravnomočnostjo komasacijske odločbe ni
zagotovljena popolna nespremenljivost pravnega razmerja. Zakon o splošnem
upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 – ZUP) namreč poleg obnove postopka
pozna še druga izredna pravna sredstva (odprava in razveljavitev po
nadzorstveni pravici, izredna razveljavitev in ničnost), pri katerih lahko
pride do odprave ali razveljavitve pravnomočne odločbe.
(ZKZ) Postopek priprave in sprejema tega predpisa

References: sodišče 

sodišče 

sodišče 

sodišče 
 sodišče 
 sodišče

 sodišče 
 sodišče 

sodišče 
 sodišče 
 sodišče