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Los mecanismos iniciales de defensa de la Constitución en el Perú: el poder conservador y el consejo de Estado (1839-1855)1
La investigación ofrece un aporte inicial al conocimiento de los mecanismos de defensa de la Constitución en el Perú de la primera mitad del siglo XIX, especialmente durante la vigencia de la Constitución de 1839. Como hipótesis de trabajo afirmamos que, no obstante que en el Perú se adoptó desde un inicio el modelo de defensa de la Constitución plasmado en Cádiz en 1812, en el cual las Cortes se constituían en el guardián de la Carta frente a las infracciones fácticas de los otros poderes del Estado -especialmente del Ejecutivo-; en la práctica el cuerpo legislativo no cumplió con este deber en el período comprendido entre 1839 y 1855; siendo por el contrario el Consejo de Estado -cuerpo que auxiliaba en la defensa constitucional al Congreso- la corporación que tomó la iniciativa en la guarda de la Constitución, utilizando al máximo sus limitadas atribuciones constitucionales.
Tesis para optar por el título profesional de abogado, sustentada el 2 de octubre de 1997 en la Facultad de Derecho de la PUCP. Aprobada por unanimidad con mención «sobresaliente». El jurado estuvo conformado por los Ores. Domingo García Belaunde (Presidente), Valentín Paniagua Corazao y René Ortiz Caballero.
Pensamiento Constitucional Año V N" 5
11. DESCRIPCIÓN DEL MODELO DE DEFENSA POLÍTICA DE LA CONSTITUCIÓN EN EL CONSTITUCIONALISMO PERUANO DE LA PRIMERA MITAD DEL SIGLO
El modelo peruano de defensa de la Constitución, desarrollado en los primeros treinta años de vida republicana, es tributario de la Constitución de Cádiz de 1812. La fórmula gaditana de defensa de la Constitución estaba contenida en los artículos 372 0 y 373 0 de su texto:
<<Artículo 372°:
Las Cortes en sus primeras sesiones tomarán en consideración las infracciones de la Constitución que se les hubieren hecho presentes, para poner el conveniente remedio y hacer efectiva la responsabilidad de los que hubieren contravenido a ella».
<<Artículo 373 0:
Todo español tiene derecho de representar a las Cortes o al Rey para reclamar la observancia de la Constitución».
De esta manera, se concede a los españoles un derecho que tiene como finalidad solicitar a las Cortes o al Rey que la Constitución sea observada, en tanto los primeros hayan advertido posibles violaciones que se cometieran contra ella. Con relación a la importancia de este derecho, en el Discurso Preliminar al Proyecto de Constitución Política de la Monarquía Española se afirmó lo siguiente: «( ... ) El libre uso de este derecho es el primero de todos en un Estado libre. Sin él no puede haber patria, y los españoles llegarían bien pronto a ser propiedad de un Señor absoluto en lugar de súbditos de un Rey noble y generoso». Frente a este derecho, las Cortes tenían la obligación de tomar en consideración las representaciones y absolverlas. Es así que los artículos citados son complementarios y formaban un «conjunto inescindible»2. Este mecanismo defendía a la Carta gaditana frente a posibles infracciones manifestadas en actuaciones inconstitucionales de los empleados públicos. Es decir, frente a actos y no frente a normas, ya que facultad de resolución residía en las Cortes3 • Estas también se adscribían al dogma de la soberanía nacional, que implicaba la supremacía del Parlamento frente a los otros poderes, lo que nos llevaba al principio de que los actos del cuerpo legislativo per se debían ser considerados como constitucionales. En este procedimiento de «control de la constitucionalidad de los actos de los funcionarios públicos realizado por las Cortes», en caso de existir una infracción constitucional, se declaraba la anulación del acto considerado como inconstitucional
Lorente Sariñena, Marta. Las infracciones a la Constitución de 1812. Un mecanismo de defensa de la Constitución. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1988, p. 26. La descripción del modelo la hemos extraído de este excelente libro. La Constitución de Cádiz estableCÍa también que las representaciones de observancia de la Constitución frente a infracciones a la misma podían ser presentadas al Rey además de las Cortes. No obstante, fueron las Cortes las destinatarias de la inmensa mayoría de representaciones. lbidem, pp. 171-172 Y 183.
y representar fundadamente las infracciones que notare». con el cual presentó a esta corporación el proyecto de Constitución Política. a fin de decretar lo necesario para que se haga efectiva la responsabilidad de los infractores». Las fuentes históricas parlamentarias nos informan sobre la incorporación de este sistema.Los mecanismos iniciales de defensa de la Constitución en el Perú: El poder conservador y el consejo de Estado y. 177º: Todo peruano puede reclamar ante el Congreso o Poder Ejecutivo. en la redacción del proyecto y luego en la Constitución de 1823 se estableció como potestad y no como obligación. se señala también como «obligación de todo ciudadano reclamar el cumplimiento de la carta de sus libertades». Este modelo gaditano fue adoptado por el constitucionalismo peruano inicial. 186°: El primer cuidado del Congreso. A pesar de plantearse aquí una obligación y no un derecho ciudadano (como en Cádiz). Es decir. J84º: El Congreso inmediatamente después de la apertura de sus sesiones. tutelaba la sujeción de los poderes públicos a la Constitución y las leyes. previa denuncia hecha por las Cortes. por lo tanto. tenemos que en el capítulo dedicado al tema de la observancia de la Constitución en la Carta de 1823. se adopta el sistema gaditano en su integridad. 1834 Y 1839. será examinar las infracciones de la Constitución que no se hubieren remediado. 18r: Todo Peruano puede reclamar ante el Congreso. las infracciones de la Constitución». tenía «exclusivamente el papel de recibir y conservar las representaciones por infracciones a la Constitución hasta la reunión de las Cortes». con algunas diferencias de redacción. de sus efectos. Su existencia se sustentaba como cuerpo que. luego después de la apertura de sus sesiones. examinará si la Constitución ha sido exactamente observada. resaltando la importancia de observar las leyes fundamentales para afianzar el gobierno. ante el poder ejecutivo. en ausencia del cuerpo legislativo. en las constituciones de 1828. en primer lugar tenemos el discurso preliminar elaborado por la Comisión de Constitución del Congreso Constituyente de 1822. y si sus infrac- 357 . En este cuerpo tenemos el antecedente de la comisión permanente del Congreso. reponiéndose las cosas al estado inmediatamente anterior a la próducción del acto inconstitucional. Así. o ante el Senado la observancia de la Constitución. Este binomio normativo fue reiterado. <<Art. Estos artículos fueron votados y aprobados sin discusión. Junto a este deber del Congreso. y conservar y engrandecer la República. La responsabilidad penal de los autores se ventilaba en las instancias judiciales competentes. Como puede observarse. <<Art. en donde se afirmó que el Congreso tenía el deber de examinar las infracciones a la Constitución y que no «quede en pura teoría» la responsabilidad de los infractores. se dice a la letra en sus dos primeros artículos: «Art. la llamada Diputación Permanente tenía la facultad de «velar sobre la observancia de la Constitución y de las leyes. En receso de las Cortes. para dar cuenta a las próximas Cortes de las infracciones que haya notado». En la Carta de Huancayo se plasmó de esta manera: <<Art. De esta manera. que es una institución de origen exclusivamente español.
la Constitución de Huancayo de 1839 mencionaba que el Consejo de Estado estaría compuesto de quince individuos elegidos por el Congreso de dentro o fuera de su seno.Pensamiento Constitucional Año V N° 5 ciones están corregidas. especificándose que debía requerirse al Poder Ejecutivo para que cumpla la Constitución ante posibles infracciones que haya cometido. . El Consejo de Estado también ejercía otras atribuciones del Congreso en receso de éste. En el Perú tenemos. Finalmente. Por otra parte. en la Constitución de 1828. que actuaría en receso del Congreso. no teniendo una capacidad resolutoria propia. los constituyentes peruanos también pretendieron diseñar un organismo análogo a la Diputación Permanente de Cortes. debía formar expediente para dar cuenta al Congreso. que en la Carta de 1823 se consagró un Senado Conservador. Entre sus atribuciones. formar los respectivos expedientes y dar cuenta de ellos al cuerpo legislativo al inicio de sus sesiones para que los resolviera. que además de su carácter conservador. proveyendo lo conveniente para que se haga efectiva la responsabilidad de los infractores». Luego de esta primera experiencia constitucional4. Estos aspectos no serán desarroliados en el presente artículo. llena los intervalos de las legislaturas». siendo fieles al modelo de Cádiz. en primer lugar. tenía la de velar sobre la observancia de la Constitución y de las leyes. el Congreso Constituyente de 1827. pero aquí se precisó que debía formar expediente sobre cualquiera infracción para dar cuenta al Congres05 • La Carta de 1834 reguló más extensamente al Consejo de Estado. Lo convirtió en un cuerpo permanente compuesto de dos consejeros por cada departamento. los cuales eran elegidos por el Congreso de dentro o fuera de su seno. y en caso de no enmendar su conducta inconstitucional. Se precisa pues que el control constitucional va dirigido a los actos inconstitucionales que realice el Poder Ejecutivo. también tenía una segunda naturaleza como cuerpo consultivo del Poder Ejecutivo. otorgó esta facultad del Senado Conservador a lo que sería el primer antecedente constitucional de una comisión permanente del cuerpo legislativo: el Consejo de Estado. También era un cuerpo permanente al igual que en el 34. De otro lado. De esta manera. su función conservadora la debía realizar en receso del cuerpo legislativo. para que se encargue de recibir las representaciones por infracciones a la Constitución mandadas al Congreso en receso de éste. el cual fue propuesto con anterioridad en las Bases de la Constitución de 1822 como Senado Central. Se señaló que debía velar sobre la observancia de la Constitución y de las leyes. a pesar de la existencia de una Cámara de Censores a la que se atribuyó la vigilancia de la Constitución. La Comisión de Constitución encargada de elaborar el proyecto de la Carta del 23 nos refiere que el Senado «es como una sección del representativo. Su atribución de velar por la Constitución se estipularía de la siguiente manera: 4 5 358 En la Constitución bolivariana de 1826 no se reproduce el esquema gaditano. Estaba compuesto de diez senadores elegidos por ambas Cámaras (Senadores y Diputados) a pluralidad absoluta. Velaba por la observancia de la Constitución y de las leyes.
359 . 184°). 111. exigiendo la responsabilidad en la tercera. se las hacía saber para que las resolviera. Es en virtud de este recorrido normativo que podemos advertir que en las constituciones peruanas de la primera mitad del siglo XIX se adoptó el sistema de Cádiz. que en esta forma también ejercían la defensa constitucional. suspendiéndose en el empleo al acusado. La forma de establecer esta responsabilidad se realizaba a través del procedimiento de acusación constitucional. y el Senado determinaba si había lugar a la formación de causa por dichas acusaciones. el Perú diseñó su procedimiento de acusación constitucional inspirándose también en el modelo gaditano. De esta forma. vicepresidente. por el cual actuaba como comisión permanente al recibir toda representación por infracciones a la Constitución en receso del Congreso y. entre ellos las infracciones a la Constitución. dirigiendo al Ejecutivo primera y segunda representación para su cumplimiento. se establecen dos requerimientos previos al Ejecutivo para que enmiende su conducta inconstitucional. y en receso de éste existió una corporación encargada de recibir las representaciones y dar cuenta de ellas en la próxima legislatura. Es por ello que el Consejo de Estado regulado en esta Carta finalmente siguió el mismo principio establecido desde 1828 -e incluso desde 1823 pero con un cuerpo de diferente denominación-. a los miembros de ambas Cámaras.Los mecanismos iniciales de defensa de la Constitución en el Perú: El poder conservador y el consejo de Estado «Artículo 103°: Son atribuciones del Consejo: 1° Velar sobre la observancia de la Constitución y de las leyes. se establecía la responsabilidad del infractor. el Congreso determinaba la existencia de una infracción constitucional. una vez reinstalado éste. las infracciones constitucionales de los subordinados las resolvían sus superiores (las cabezas de los poderes Ejecutivo y Judicial). la mención no sería otra que al artículo constitucional que establecía la obligación del Congreso de examinar y resolver las infracciones a la Constitución (Art. De esta manera. ¿Cómo se exigía la responsabilidad en la tercera representación? Al hacerse referencia al «tiempo y forma que señala esta Constitución». por el cual los peruanos tenían el derecho de reclamar por infracciones a la Constitución y el Congreso la obligación de resolver estas infracciones constitucionales. LA RESPONSABILIDAD DE LOS INFRACTORES A LA CONSTITUCIÓN Si en base al expediente formado por el Consejo de Estado o motu propio. la Constitución de 1828 estableció que la Cámara de Diputados tenía el deber de acusar ante el Senado al presidente. ya que el Congreso establecía la responsabilidad sólo en las esferas más altas de los poderes del Estado (el Presidente de la República y sus ministros en el caso del Poder Ejecutivo y los vocales de la Corte Suprema en el caso del Poder Judicial). Sobre este punto. ministros de Estado y a los vocales de la Corte Suprema de Justicia por determinados delitos que hayan cometido. en el tiempo y forma que señala esta Constitución. quien era finalmente juzgado por la Corte Suprema6 • 6 Los vocales de la Corte Suprema eran juzgados por el llamado Tribunal de los Siete Jueces.
al igual que en las Constituciones de 1828 y 1834. por otra parte. político. el hecho de no incluirse expresamente a éstas no fue obstáculo para someter a los infractores al proceso de acusación constitucional. incluyendo a los consejeros de Estado como sujetos pasibles de acusación constitucional. concusión y cualquiera otro cometido en el ejercicio de sus funciones». ¿Cómo se estableció entonces la responsabilidad? Para responder a esta pregunta. el destierro.. Estas sanciones constituían el punto final de un proceso seguido por infracciones a la Constitución durante la vigencia de la Carta del 28. el artículo segundo concedía también a todo peruano el derecho de acusar a los miembros de las Cámaras. militar o eclesiástico que obtenga. La ley de 17 de junio de 1834. y a los ministros de Estado. etc. )>>. A este respecto. según los casos y materia de la infracción. a más de las penas que le correspondan por las leyes generales y existentes. sin poder ser rehabilitado sino por el Congreso». pero las infracciones a la Constitución ya no estaban contempladas como un supuesto de acusación constitucional. cuando se refirió al deber de la Cámara de Diputados en la Carta del 28 «de acusar por diversos delitos. por infracciones a la Constitución y demás actos ilegales de su administración. la pérdida de la ciudadanía. En este período. la Constitución de Huancayo de 1839 mantuvo el mismo esquema. incluyendo el de infracciones a la Constitución». infracciones a la Constitución ( . observamos pues que también para esta norma las infracciones constitucionales eran delitos.. Esta misma norma estableció sanciones penales que castigaban las infracciones constitucionales cometidas. de la redacción puede establecerse pues que la infracción a la Constitución era un delito. el artículo relativo a la acusación constitucional de la Cámara de Diputados tenía al final el supuesto genérico de acusar por todo delito cometido en el ejercicio de las funciones de las personas pasibles de acusación. mencionaba en su artículo primero que todo peruano tenía el derecho de acusar ante la Cámara de Diputados al Presidente de la República o el Presidente del Consejo de Estado encargado de la presidencia. será suspenso del ejercicio de la ciudadanía y de cualquier empleo civil. concusión. La Carta de 1834 reprodujo el diseño de su antecesora. hasta su derogación total en 1868. En las normas supremas de 1828 y 1834 se estableció a la letra que la acusación se realizaba por «los delitos de traición. En la Carta de 1839. tales como la pena de muerte. Finalmente. sino era un tipo de delito.Pensamiento Constitucional Año V N° 5 Las infracciones a la Constitución traían como consecuencia sanciones prescritas por las leyes. atentados contra la seguridad pública. consejeros de Estado y vocales supremos <<por los mismos delitos (se refiere a los del artículo 1°) Y por los de traición. Recordemos que si las infracciones constitucionales implicaban que las cabezas de los 360 . Habiendo determinado que la infracción constitucional era un delito. debemos tener presente que la infracción a la Constitución no era un acto ilícito diferente de los delitos. la ley de 14 de junio de 1828 señaló lo siguiente: «El que infringiere algún artículo constitucional. ya que estas infracciones podían incluirse como delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. la ley de 17 de junio de 1834 reglamentó la acusación constitucional y estableció sanciones por algunas infracciones a la Constitución. Jorge Basadre pareció entenderlo así.
y según Carl Schmitt proviene originalmente de los cuerpos denominados «conservators of liberty» y «conservators of the Charten>. En esta propuesta. la responsabilidad por infracciones a la Constitución -delito cometido en ejercicio de funciones. de Clermont Tonnerre. con la restauración absolutista europea a partir de 1815. ni determinada la separación de los poderes. En otro contexto. En este contexto. Poder porque hace referencia a una atribución o facultad.está presente la facultad conservadora bajo el nombre de poder real 7 8 Sin embargo. que residía en el monarca. carece de Constitución». este concepto se desarrolla en un contexto «republicano». Benjamín Constant trató de conciliar estas dos posiciones contrapuestas en su famoso bosquejo de Constitución para el establecimiento de una monarquía constitucional.Los mecanismos iniciales de defensa de la Constitución en el Perú: El poder conservador y el consejo de Estado poderes del Estado se extralimitaban en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales. ya que degenerarían posteriormente en arbitrariedad y despotismo. Este poder real. además de los consejeros de Estado. con relación a éstos. a través del procedimiento de acusación constitucional y posterior juicio ante la Corte Suprema. Por otra parte. evitando que alguno pueda excederse en sus atribuciones en desmedro de los otros. etc. Por esta razón. 361 . representativo. tenía como finalidad vigilar que los otros poderes se desarrollen armoniosamente entre sí. respectivamente. la cual sancionaba a través de penas establecidas expresamente en la ley. Vemos pues que en un espacio monárquico-constitucional. en la idea de la defensa de la separación de los poderes -que finalmente conduce a la idea de la defensa de la Constitución R. EL PODER CONSERVADOR La potestad de defender a la Constitución fue denominada por la doctrina constitucional de la época como «poder conservador». el cual no es un poder activo sino pasivo. donde el rey no forma parte de la división de poderes ni participa de la facultad de defensa de la Constitución. El término «conservador» lo encontramos en la Francia revolucionaria.). establece un «poder real» al lado de los poderes ejecutivo. Artículo 16° de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789: «Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no está asegurada. mantener el equilibrio entre estos poderes. ministros. es decir. planteados por influencia de James Harrington en la Inglaterra republicana del siglo XVII. Como podemos observar. IV. En síntesis. Constant reconoce que el primero en formular la doctrina del poder real fue M. el retorno del rey al poder plantea nuevamente la tensión entre el principio monárquico y el principio democrático. la prerrogativa del rey constituye para Constant un «poder neutro». entonces realizaban estos actos ilícitos necesariamente al ejercer su función. conservador porque mediante esta facultad se conserva o protege a la Constitución frente a posibles violaciones de que podía ser objeto.se hacía efectiva por el Congreso contra las máximas autoridades de los poderes del Estado que hayan cometidó dichas infracciones (presidente. judicial y municipaF. critica que esta facultad sea otorgada al Legislativo o al Ejecutivo.
Por ello. La doctrina fue mayoritaria al señalar que esta facultad conservadora no debía ser ejercida por una corporación especial. es decir. inspectivo. de los elegidos. Al no optarse por la monarquía constitucional luego de la independencia. Heinrich Ahrens. En defecto de ello. Así se entendió al sistema constitucional peruano vigente en la primera mitad del siglo XIX. un filósofo alemán de gran influencia en el Perú decimonónico a partir de la década de 1840 -aunque fue un autor menor en su propio país-.Pensamiento Constitucional Año V N° 5 o neutro. El cargo de presidente del Consejo duraba dos años. se propuso que los tres poderes compartieran el ejercicio del poder conservador. Felipe Masías. Fue definido como una potestad ejercida sobre los poderes del Estado. Al ser la Constitución decimonónica un documento que establecía la separación de poderes a través del establecimiento expreso de determinadas atribuciones para cada poder del Estado. EL CONSEJO DE ESTADO DE LA CONSTITUCIÓN DE 1839 Y EL EJERCICIO DEL PODER CONSERVADOR El Consejo de Estado diseñado por la Carta de Huancayo fue analizado de manera especial en nuestra investigación. la facultad conservadora será atribuida a uno o más poderes del Estado bajo el nombre de poder conservador. en donde el Congreso tenía la manifestación más intensa del poder conservador a través de la declaración de responsabilidad en el caso de las infracciones a la Constitución. Por otra parte. Fue regulado en el título XIII de la Constitución de 1839. que velaba porque éstos no se extralimitaran en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales. V. José Silva Santisteban y Luis Felipe Villarán. 362 . el poder conservador tenía como finalidad la defensa de la Constitución en última instancia. además de ser el que tuvo una vigencia más prolongada. Existía la posibilidad de reelección tanto en la presidencia y vicepresidencias como en el cargo de consejero. con mecanismos de control que ejercieran entre sí cuando uno de ellos quería invadir la esfera de atribuciones constitucionales de los otros. ya que el Congreso ordinario se reunía con esa frecuencia. en tanto que fue el cuerpo ancilar del Congreso en la tarea de «conservación de la Constitución» que tuvo mayor «autonomía» que las similares corporaciones establecidas con anterioridad. aporta la información que en Alemania se conocía a esta facultad como «poder inspectivo». se elegía en cada legislatura ordinaria. ya que modera la actuación de los demás poderes. También puede denominársele «poder moderador». El Congreso además elegía cinco suplentes. Manuel Atanasio Fuentes. En nuestro contexto republicano. se violaba la Constitución cuando un poder iba más allá de estas atribuciones. Estaba conformado por quince miembros. Toda esta influencia es la que llega al Perú. También en cada legislatura ordinaria se elegían a los vicepresidentes. elegidos por el Congreso de dentro o fuera de su seno. neutro o moderador. La tardía doctrina de la época acoge la idea del poder conservador en las obras de Francisco García Calderón. Bartolomé Herrera. el Congreso a su vez designaba al presidente y al primer y segundo vicepresidentes. estos términos serán sinónimos.
Para ser elegido consejero. De otro lado. ciudadano en ejercicio. De otro lado. y examinar la cuenta de gastos del año anterior y el presupuesto del entrante para pasarlo a la Cámara de Diputados con sus observaciones. 363 . que fue comúnmente conocido en la época como el «Tribunal de los Siete Jueces». saliendo por suerte la primera.Los mecanismos iniciales de defensa de la Constitución en el Perú: El poder conservador y el consejo de Estado El Consejo se renovaba también en cada legislatura (cada dos años) por mitades. En aras de la síntesis y por falta de espacio. que dan cuenta cómo esta corporación ejerció en la práctica sus atribuciones de defensa constitucional. c) Dar al Congreso razón detallada de sus dictámenes y resoluciones.000 pesos al año comprobada con documentos que señalaba la ley de elecciones. y estaban prohibidos de ser consejeros los generales y jefes con mando de fuerza armada y los ministros de Estado. Del estudio de las fuentes primarias hemos podido elaborar algunas reflexiones sobre los siguientes temas 10 : 9 10 También tenía el Consejo otras atribuciones. los consejeros tenían el derecho de asistir a cualquiera de las Cámaras a tomar parte en la discusión de los proyectos de ley sobre los cuales el Consejo hubiera dado su dictamen. se necesitaban las mismas calidades que para ser elegido senador. cuarenta años de edad y tener una renta de 700 pesos procedente de bienes raíces o una entrada de 3. a saber: ser peruano de nacimiento. cesaba en el cargo de senador o diputado. y conocer los recursos de nulidad que se interpongan contra las sentencias que la Corte Suprema pronunciara en última instancia. recibir el juramento del encargado del Poder Ejecutivo en receso del Congreso. b) Nombrar un tribunal especial compuesto de siete vocales. y e) Dirimir las competencias entre las autoridades administrativas9 • Un punto importante de nuestra investigación está en el análisis de los documentos del Consejo de Estado. tales como: Declarar cuando la patria estaba en peligro y otorgar al Ejecutivo las facultades extraordinarias necesarias para salvarla. Los vocales de este cuerpo debían tener las mismas calidades que los consejeros. y para casos de suplencia de estos puestos. Vemos pues que se quiso un Consejo conformado por personas con experiencia y alguna fortuna. y ajeno a la influencia de los poderes Legislativo y Ejecutivo. En la corporación no podían ser elegidos más de tres militares y tres eclesiásticos. y sobre las observaciones que hiciere a los que éste le pase. no citamos las fuentes que sustentan nuestro análisis. la Constitución de 1839 establecía para el Consejo de Estado otras atribuciones: a) Convocar extraordinariamente al Congreso por iniciativa propia con el voto de los dos tercios de los consejeros presentes. Por otra parte. además de las atribuciones conservadoras y consultivas. remitiéndonos a los apéndices de nuestra tesis en los cuales las reproducimos en su integridad. o a propuesta del Presidente de la República. del clero y de los militares. presentar al Presidente de la República ternas dobles para llenar vacantes en la Corte Suprema y las cortes superiores. formar la terna para el cargo de arzobispo y obispos. si un congresista era elegido consejero de Estado. d) Dar su dictamen al Presidente de la República sobre los proyectos de ley que juzgare conveniente presentar al Congreso. Este tribunal tenía la atribución de hacer efectiva la responsabilidad de la Corte Suprema o de alguno de sus miembros.
el Consejo de Estado consideró en la práctica que sí debía advertir cuándo el Congreso se extralimitaba en el ejercicio de sus atribuciones. Extralimitaciones en el ejercicio de las atribuciones constitucionales de los poderes del Estado Siendo la Constitución en el siglo XIX un instrumento que consagraba la separación de poderes. Los límites del Ejecutivo en el ejercicio de sus atribuciones fueron también determinados por el Consejo antes de que el Gobierno cometiera algún acto infractor. indirectamente. tanto a nivel de las representaciones como de los votos consultivos. reprimiendo los actos que vayan más allá de las mismas. Y es específicamente en algunos de estos casos singulares en donde el Consejo emitió votos consultivos. y ante quien se dirigían las llamadas «representaciones» cuando se infringía la Carta. la defensa de la Constitución implicaba ante todo la vigilancia de estos poderes en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales. Sin embargo. También era claro de acuerdo a la Carta del 39 que ni el Consejo ni ningún poder del Estado velaba por la conducta constitucional del Congreso. no era absoluto en la realidad. Por ello el dogma de la soberanía del Parlamento. De esta manera. cuando éste consultaba antes de cualquier actuación a la corporación conservadora. también el Consejo dictaminaba contrariamente a la posibilidad de que el Ejecutivo ejerciera alguna atribución propia del Legislativo. Estos requerimientos se dirigían específicamente a los ministros de Estado involucrados en la infracción constitucional. sino que se las hacía saber al ministro respectivo para que tomara las medidas pertinentes. Para ello. La facultad conservadora del Consejo de Estado con relación a las infracciones del Poder Ejecutivo era constitucionalmente clara.cnlo Conslüaóonal Año V N° 5 1. para ser promulgados como leyes. utilizó la facultad constitucional de dar su voto consultivo al Presidente de la República cuando éste deseaba formular observaciones a los proyectos de leyes que le eran remitidos por el Congreso. No obstante este esquema. en líneas generales el Consejo trataba de encaminar al Ejecutivo en el ejercicio de su conducta constitucional.Pensam. Es así que el Consejo. asignando determinadas atribuciones a los llamados poderes del Estado. El Poder Ejecutivo era el primer objeto de atención del Consejo en cuanto a la observancia de la Constitución. cuando el Consejo a través de sus argumentos propiciaba un mecanismo que podríamos llamar de «observaciones del Poder Ejecutivo por infracciones a la Constitución». al ser éste el primer poder del Estado. Las infracciones cometidas por el personal subalterno del Ejecutivo no eran atendidas por el Consejo directamente. señalando que el Congreso había ido más allá de lo establecido en la Constitución. Este procedimiento de observaciones también se utilizó contra las resoluciones del Congreso sobre asuntos particulares. por el cual todas las actuaciones del cuerpo legislativo necesariamente estaban ajustadas a la Constitución y por lo tanto no podía ser controlado. entendía que podía vigilar también al Congreso cuando éste se desviaba de la senda constitucional. Por otro lado. esta forma de controlar al Congreso 364 .
aduciendo la no vulneración de la Carta. Sin embargo. y que su vulneración en un ciudadano comprometía a todos los demás. por intermedio de los votos consultivos otorgados en los casos de observaciones del Ejecutivo a las resoluciones del Congreso. el cual no estableció en ningún caso la responsabilidad de los ministros infractores. fue realizada a nuestro entender con independencia. ya que según la Constitución este freno podía ser superado si el proyecto de ley cuestionado era aprobado en ambas Cámaras con mayoría absoluta de una y otra. Esta prerrogativa que asumió el Consejo de advertir las extralimitaciones en el ejercicio de las atribuciones del Congreso. En consecuencia. el Consejo envió los expedientes al Congreso. Incluso cuando el otorgamiento de una atribución no fue claro. la interpretación del Consejo se enfrentaba a los puntos de vista contrapuestos por el Ejecutivo y el Legislativo. 2. En unos casos. dándose aquí también una confrontación en la calificación de los actos lesivos. en menor medida el Consejo representó al Poder Ejecutivo por la infracción de otras garantías individuales. En torno a la eficacia de estas observaciones. las representaciones del Consejo de Estado al Poder Ejecutivo no fueron eficaces. la interpretación efectuada por el Consejo era claramente contraria al precepto constitucional. Consideró que se trataba de la defensa de un derecho inherente a la naturaleza humana. no se sancionaron ulteriormente las mismas. tenemos que en los congresos ordinarios de 1847 y 1849. tales como la propiedad y la libertad de industria. Por otra parte. lo que evidenciaba que en estos supuestos se prescindía de criterios jurídicos. 3. podemos apreciar que el Consejo de Estado de la Carta de 1839. el Consejo votó a favor del Congreso.Los mecanismos iniciales de defensa de la Constitución en el Perú: El poder conservador y el consejo de Estado no era plena. Interpretación de la Constitución El Consejo trato de interpretar en más de una oportunidad algunos preceptos constitucionales. sí tuvo un afán por convertirse en un cuerpo inspectivo de todos los poderes del Estado. respectivamente. En otros. especialmente entre los años 1845 a 1851. fijando contenidos constitucionales ante determinadas situaciones de aplicación. 365 . Prueba de ello es que algunas opiniones consultivas no se adherían a las observaciones presidenciales. Defensa de la garantías individuales (derechos fundamentales) El Consejo de Estado requirió en algunos casos al Poder Ejecutivo por infracciones a la garantía individual (derecho) a la libertad y seguridad personales. quizás en favor de intereses corporativos. al no aceptar éste enmendar su conducta inconstitucional. Ante esta actitud. es decir. que el Poder Ejecutivo no tuvo injerencia en los votos del Consejo para tener argumentos con que enfrentar al Parlamento. períodos en donde se emitieron las resoluciones estudiadas. con lo cual el Congreso retrocedió en los casos de las observaciones presidenciales con el dictamen del Consejo y aun en contra de la opinión de este cuerpo.
El dictamen mencionado era un voto consultivo a favor de las observaciones del Poder Ejecutivo al Art. sí consideró que la Constitución era una norma suprema. en los cuales el Consejo se abstuvo de pronunciase. modificado ni alterado por una ley particular». y vía las observaciones presidenciales a los proyectos de ley. Aseveró el Consejo que las observaciones tenían en su apoyo un artículo de la Constitución (no mencionó cuál) que «no puede ser restringido. específicamente el Parlamento. este cuerpo consideró que el Congreso también estaba sometido a las disposiciones constitucionales y trató de impulsar algún tipo de control constitucional. respetando así sus propios límites. 22° de un proyecto de ley sobre facultades de los funcionarios políticos.Pensamiento Constitucional Año V N° 5 4. No obstante. no estableció mecanismos de control constitucional del Congreso. Debemos advertir que el Consejo realizó este «control» a través de un voto consultivo no vinculante. sus actos necesariamente eran constitucionales. El principio de la supremacía del Parlamento implicaba que por ser este cuerpo la expresión de la voluntad general. Sin embargo. y por ser una ley particular no podía modificar a la Carta. en el desarrollo práctico del Consejo de Estado. Las fuentes investigadas sobre este punto muestran que el Perú también fue alcanzado por la idea de que la Constitución era una norma suprema y también. recursos presentados a través del respectivo ministerio. Por ejemplo. La idea de supremacía de la Constitución ¿Fue considerada la Constitución como una norma superior a las leyes? El constitucionalismo europeo continental que se desarrolló en Francia y España desde fines del siglo XVIII y principios del XIX respectivamente. por ejemplo. Por lo tanto. Tenemos entonces. el Consejo afirmó expresamente que este precepto legal contradecía al texto constitucional. no a las leyes. iba en contra de la Constitución. 5. en teoría. de allí el rechazo a mecanismos de control del cuerpo legislativo. Con esta frase. Límites en el ejercicio de las atribuciones del Consejo El Consejo intentó en muchos casos fijar el contenido de sus atribuciones. sino también porque era responsable ante el Congreso por eventuales infracciones constitucionales en el ejercicio de sus funciones. no todos los poderes del Estado estaban sometidos a un control constitucional. Sin embargo. se reconoce una supremacía del texto constitucional sobre las leyes. el Consejo se autolimitaba no sólo porque comprendía que en algunos casos era claro que no gozaba de las atribuciones para pronunciarse. hasta la época de la restauración absolutista (1815 en adelante). Algunas consultas del Ejecutivo o representaciones de los particulares fueron respondidas negativamente porque el Consejo no tenía las atribuciones correspondientes para pronunciarse sobre ellas. un brevísimo dictamen del Consejo de fecha 6 de diciembre de 1849 nos pone en el supuesto de un artículo de un proyecto de ley de 1849 que al parecer contradecía a la Carta de 1839. 366 . devolviendo el expediente y mandándolo a la instancia que debía resolverlo. pero en otros establecía su falta de competencia.
y en su receso al Consejo de Estado. Como podemos apreciar. Nuevamente tenemos aquí la declaración de que la Constitución es superior a cualquier ley ordinaria. ¡¡ No obstante. como un defecto del proyecto de Código Civil «la suspensión o disminución de las facultades que concede al Consejo el Art. 367 . refiere a la Corte Suprema que en la aplicación del artículo civil. que una ley oscura debía interpretarse conforme a la Carta 11. no debe extrañarnos que tres años después. aceptando que esta atribución residía en el Congreso. 118" inciso 13 de la Constitución para ser consultado en receso de las Cámaras. De otro lado. lo cual permitía expresamente la Constitución. ya que el Consejo no tenía la facultad de expulsar a la ley inconstitucional del ordenamiento. nos encontramos ante el máximo desarrollo del Consejo de Estado: la posibilidad de declarar cuándo una ley o resolución del Congreso (el poder del Estado que no era pasible de controles constitucionales) iba en contra de la Constitución. ante las d~as sobre el sentido de alguna ley. Sin embargo. pueda mediante una simple ley o un simple decreto alterar los artículos constitucionales. el Consejo se puso también en el hipotético caso de que tal contradicción sí existiera. el Consejo absolvió una consulta de la Corte Suprema. de acuerdo a lo analizado en este último acápite. en cuyo único sentido debe explicarse el Código Civil». en donde esta corporación niega que un Congreso extraordinario. en la Constitución de 1856. Por ello. y esta disposición se aprobase en la Convención Nacional sin mayor debate y por unanimidad. tenemos un último caso que en forma clara nos ilustra en torno al valor de la Constitución para el Consejo de Estado. Finalmente. y menos un Congreso ordinario si no observa los trámites de reforma constitucional. En cambio. Es así que.Los mecanismos iniciales de defensa de la Constitución en el Perú: El poder conservador y el consejo de Estado Otro ejemplo lo tenemos en el acuerdo del Consejo de Estado de fecha 24 de diciembre de 1850. «sabe muy bien que debe atenerse a la disposición constitucional. su artículo 10° haya establecido que «es nula y sin efecto cualquiera ley en cuanto se oponga a la Constitución». ya que el artículo del Código Civil no prohibía elevar las consultas al Consejo. cuando los juzgados y tribunales duden sobre la inteligencia de alguna ley y la Corte Suprema encuentre fundada su duda y digna de aclaración» (dictamen de 15 de octubre de 1850 sobre la consulta del Ejecutivo relativa a la promulgación de los códigos civil y de procedimientos). el Consejo de Estado había considerado. con anterioridad al dictamen bajo estudio. la ley civil prescribía que dichas consultas sólo se elevaban al Congreso. El Consejo dictaminó que no existía contradicción entre las normas mencionadas. Es decir. en esta frase confirmamos claramente lo que en los dos ejemplos anteriores habíamos determinado: la Constitución sí tenía un valor jurídico superior a las leyes. la Corte Suprema tenía la atribución de consultar al Congreso. y «cualquiera disposición en contrario sería írrita e insubsistente». El primero señalaba que. entonces opinó que en ese supuesto «(la ley) no puede en sentido alguno enervar la naturaleza y esencia del artículo constitucional. El Tribunal Supremo opinaba que al parecer existía una contradicción entre el artículo 118° inciso 13) de la Constitución de 1839 y el artículo 10° del título preliminar del Código Civil de 1852. Esta declaración era tan sólo eso. Mediante un escrito de fecha 14 de marzo de 1853.
Por ejemplo. dándole un determinado contenido a los artículos de la Constitución que eran infringidos 13 • 12 13 368 En líneas generales. este diputado nos da cuenta de la falta de preocupación por parte del Congreso en el tema de las infracciones constitucionales. al no haberse cumplido esta disposición «en ninguna de las anteriores legislaturas». que obran en el Archivo General del Congreso de la República. en agosto de 1847. 0 0 No obstante.no se extralimite en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales. durante el período materia de la presente investigación. en qué medida el . en donde el Congreso declaró nulos algunos actos violatorios de la Constitución. tenemos que el Consejo de Estado fue en la práctica el ente que ejerció la defensa constitucional a través de sus escasos medios: las representaciones. Con esta afirmación. 184 de la Carta. se prescribía que «se repongan las cosas al estado que tenían antes de haberse cometido las infracciones de la Constitución» y que se dieran por nulos y sin ningún valor «todo cuanto se haya practicado en contravención de cualquiera de sus artículos». de conformidad con el Art. Este proyecto finalmente no fue aprobado. En estos documentos apreciamos un interés porque el Ejecutivo -yen algunos casos el Legislativo. De persistir el acto violatorio. no tenía finalmente una capacidad resolutoria. la cual sólo estaba reservada al Congreso.Pensamiento Constitucional Año V N" 5 VI. 0 En la legislatura siguiente (1849). 184 de la Carta entonces vigente. por exceder a los límites de nuestra investigación. bajo la vigencia de la Constitución de Huancayo el cuerpo legislativo no adoptó su papel de defensor de la Carta. el Parlamento resolvió algunas representaciones que le fueron enviadas directamente -no a través del Consejo de Estado-. se aprecia nuevamente la voluntad del Congreso de cumplir con el Art. donde el diputado Gómez Farfán presentó sin éxito la petición de que el Congreso de cumplimiento al Art. en donde se declaraba la necesidad de que el Congreso se ocupara con preferencia del examen de las infracciones constitucionales. se debatió en la Cámara de Diputados un proyecto de ley elaborado por su comisión de infracciones de Constitución. el Congreso no cumplió a cabalidad su función conservadora. Pero la pregunta es ¿cumplió el Parlamento con su función de defensa constitucional en este aspecto? De las fuentes consultadas tenemos que. Hubieron sin embargo varios intentos por superar esta actitud. era en teoría sólo una corporación que desarrollaba la labor de detectar infracciones constitucionales y emplazar a los infractores. 184 de la Constitución. los votos consultivos y los acuerdos. A diferencia de los años 30 del siglo XIX. en lo que respecta a la defensa de la Constitución. nombrando una comisión especial al efecto. hemos podido apreciar que son pocos los documentos referidos a infracciones constitucionales en la época estudiada. EL CONSEJO DE ESTADO DE LA CONSTITUCIÓN DE 1839 COMO DEFENSOR DE LA CONSTITUCIÓN El Consejo de Estado. mandando hacer efectiva la responsabilidad de los infractores. Igualmente en la legislatura ordinaria de 1851. En otra parte del proyecto. pero las resolvió declarando que no se habían cometido infracciones constitucionales 12 • Probada la inoperancia del Congreso en este punto. pidiendo al Consejo de Estado la respectiva tabla de infracciones constitucionales. Ciertamente que nuestra afirmación sobre que el Consejo de Estado fue un solitario defensor de la Carta se relativiza al no haber determinado.
quien se preguntó cuál era el origen de esta institución en un sistema de gobierno. opinión sustentada favorablemente por la mayoría de la comisión. al afirmar que en el pasado fue muchas veces condescendiente con el Poder Ejecutivo 14 • También era importante para este representante establecer en forma precisa la responsabilidad de esta corporación. Para ello. La base constitucional sobre el Consejo de Estado se empezó a discutir en la sesión del jueves 6 de setiembre de 1855. DEBATE EN LA CONVENCIÓN NACIONAL DE 1855 EN TORNO A LA SUPERVIVENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO La revolución liberal de 1854 trajo como consecuencia la derogación de la Carta de Huancayo de 1839. La comisión de Constitución fue unánime al considerar la necesidad de la existencia del Consejo. del ejército. del clero. al parecer. por lo que lo calificó como «duende político». al incluir un amplio espectro de funcionarios de los estamentos civiles. La Convención Nacional del año siguiente decidió elaborar una nueva Constitución. esta tarea fue encomendada a su comisión de Constitución. que a la vez que desempeñaban su cargo ejercerían el cargo de consejero. Posteriormente. pero desde ya dejaba entrever su rechazo a la misma. también se quisieron mantener sus facultades consultivas. Inició el debate José Simeón Tejeda. Además de velar por la observancia de la Constitución y las leyes. así como representantes de los comerciantes. militares y eclesiásticos. Criticó el hecho que el Consejo tendría más atribuciones que cada uno de los poderes del Estado. los constituyentes decidieron aprobar previamente unas bases constitucionales en torno a ciertos acuerdos políticos indispensables. a través de sus votos consultivos y acuerdos.Las mecanismos iniciales de defensa de la Constitución en el Perú: El poder conservador y el consejo de Estada VII. de la universidad. La sustancial variación con relación a la Constitución de 1839 radicaba en la composición de sus miembros: la comisión opinó que el Consejo debía estar conformado por diversos funcionarios estatales de alta categoría. Tejeda se hizo esta pregunta a propósito de las atribuciones propuestas por la comisión de Constitución (idénticas al Consejo de 1839): conservadoras. La reflexión final de Tejeda apuntaba a que la comisión de Constitución precisara el origen legítimo de esta institución y su utilidad. se quiso tener un Consejo de Estado eficiente en cuestiones consultivas. etc. Creemos que específicamente hacía referencia al gobierno de Echenique (1851-1854) y no al primer gobierno de Castilla (1845-1851). Hubo sin embargo discrepancias en torno a otorgarle facultades conservadoras. Una de las bases discutidas fue la necesidad o no de continuar con un Consejo de Estado. Apreciamos pues que. votos consultivos y deliberativos. estableció lo que sería uno de los cuestionamientos de fondo hecho al Consejo de Estado: ¿quién moderaba a este moderador? Criticó también su posible independencia. Los miembros designados eran las autoridades superiores de diversos ámbitos de la administración pública. no estando de acuerdo en hacerla responsable frente al Congreso. 14 Ejecutivo ejercía el poder conservador vigilando la conducta de sus subordinados. al igual que la Corte Suprema respecto de las instancias inferiores del Poder Judicial y en el caso de los recursos de nulidad por violación de los artículos constitucionales relativos a la administración de justicia. La ponencia fue presentada en la sesión del sábado 4 de agosto de 1855. 369 .
razón por la cual veía necesario su establecimiento.Pensamiento Constitucional Año V N° 5 El representante Latorre quiso responder al cuestionamiento de Tejeda al señalar que el Consejo de Estado surgía de la necesidad de que existiera un cuerpo que velara sobre la observancia de las leyes y que conservara la armonía entre los poderes públicos. opinó favorablemente al dictamen de la comisión. estando en contra de la existencia del Consejo. tal como fue el Consejo de Estado de la Constitución de 1828. No obstante. el Consejo de Estado era un cuerpo consultivo de los poderes públicos. quien pidió que. En cuanto a la conformación del Consejo propuesta por la comisión. También recordó este representante que nunca cumplió el Congreso con la Constitución al revisar las infracciones constitucionales y haber hecho efectiva la responsabilidad de los infractores. La intervención del Sr. propone que sus funciones sean asumidas por una comisión del seno del Congreso que actuara en receso de éste. Esta función de suplir al Congreso fue la razón principal para que el Sr. tuviera la facultad no sólo de declarar la responsabilidad de un ministro ~omo en la Carta de Huancayo--. Posteriormente. señaló que la composición propuesta por la comisión de Constitución. y estaría lejos de ser el custodio de la Constitución. Alvarez afirmó que el Consejo de Estado interpretaba la Constitución a través de sus votos consultivos. el Sr. La palabra final en este debate la volvió a tener el Sr. GervasioAlvarez resultó interesante. aceptando que el Consejo formado por la Constitución de Huancayo fue en varias oportunidades cómplice y no controlador del Ejecutivo. De otro lado. proponiendo que la elección se hiciera por los departamentos. sino con la propuesta de Sieyes de un jurie constitutionnaire. se consideraban con efectos vinculantes dentro del ordenamiento jurídico. Frente a esta afirmación apoyada en la doctrina. Felipe Cortés consideró también al Consejo como un cuerpo ancilar del Legislativo para frenar los excesos del Ejecutivo. Por último. cuestionó la presencia del Presidente de la Corte Suprema. sugirió que el Consejo estuviera compuesto por representantes de los departamentos. del Portillo afirmó que el origen del Consejo de Estado era popular. sino también de separarlo y someterlo al juicio correspondiente. durante la Francia revolucionaria. quien era la cabeza de un poder del Estado que era objeto de inspección por el Consejo. es decir. Para el señor Pío Benigno Mesa. ya que era constituido por el Congreso y era un cuerpo que actuaba en receso de éste. En fin. Por último. si el Consejo se llegaba a establecer. Consideró también que la elección de los miembros por el Congreso tendría un carácter político. y el hecho de que el Consejo de la Carta de Huancayo se convirtió en un poder tan fuerte como los demás. y eclesiásticos y militares a quienes dominaba el espíritu de cuerpo. Tejeda. que de ser aprobados por el Ejecutivo «se reputaban como una declaratoria de ley por los jurisconsultos y tribunales». «no ofrecería ninguna garantía a las libertades públicas». Latorre criticó la potencial sumisión de este cuerpo al Poder Ejecutivo. Portillo opinase por la necesidad de este cuerpo. teniendo injerencia en asuntos que no estaban dentro de sus atribuciones. con funcionarios públicos dependientes del Ejecutivo. De otro lado. el representante Julio M. 370 . No relacionó al Consejo de Estado con el ejercicio del poder conservador según el sistema monárquico constitucional difundido por Constant y Ahrens.
es decir. y el dictamen de la comisión se votó en la sesión 52 del jueves 27 de setiembre de 1855. La discusión sobre la base constitucional del Consejo de Estado se volvió a discutir en la sesión 41 del martes 11 de setiembre de 1855. proposición que fue desechada por 48 votos contra 19. opinando en contra del dictamen de la comisión. Su propuesta más audaz fue concederle al Consejo la atribución de suspender «la ejecución de las leyes cuando éstas sean anticonstitucionales». para disipar el temor de las extralimitaciones del Ejecutivo en receso de las Cámaras. Y en el caso de que el Congreso sancionara una ley injusta. propuso que la Corte Suprema declarara la inconstitucionalidad de dicha ley. Consideró importante el hecho que el Poder Ejecutivo necesitara un consejo de hombres con conocimientos especiales en los ramos de la administración pública. ya que la corporación conservadora debía funcionar para él en receso del Congreso. en primer lugar apreciamos que fue juz15 Sus posteriores apariciones en el Estatuto Provisorio de 1879 y la Constitución de 1920. propuso la reunión anual de éstas. era partidario de que ésta residiera en cada poder del Estado y no en una corporación particular. De otro lado. Y con relación a la facultad conservadora. El representante Pedro José Tordoya estuvo a favor del establecimiento de un Consejo de Estado fuerte e independiente. Los problemas del pasado -criticando el hecho de que después de la acusación de Vigil al Presidente Gamarra en 1832 no se hubiera seguido igual procedimiento ante posteriores y más graves violaciones. El Sr.Los mecanismos iniciales de defensa de la Constitución en el Perú: El poder conservador y el consejo de Estado El debate sobre el Consejo de Estado continuó al día siguiente. estas últimas con relación al Ejecutivo y al Judicial. la Convención Nacional abolió la institución del Consejo de Estado 15 • Del debate constituyente reseñado. hasta que fuera derogada por el mismo Parlamento en la legislatura siguiente. rechazó la tesis del ejercicio del poder moderador en los poderes del Estado. Alvarez tomó la palabra finalmente y reafirmó su opinión sobre el establecimiento de un Consejo de Estado con facultades consultivas y moderadoras. pero a su entender esta función la podía cumplir perfectamente un Consejo de Ministros. ya que con ello se convertiría en una institución tiránica. Santiago Távara. y si en el breve receso había alguna extralimitación. De esta manera. con atribuciones que resolvieran adecuadamente los casos de infracciones constitucionales por parte de los poderes del Estado. en la sesión del viernes 7 de setiembre de 1855. pero a la vez el más retórico.se resolverían sancionando las leyes de desarrollo constitucional que afiancen la potestad moderadora del Congreso. dan cuenta de cuerpos básicamente consultivos del Poder Ejecutivo. Por último. se convocaría a un Congreso extraordinario. 371 . ejercer un auténtico control de la constitucionalidad de las leyes. El representante Gálvez inició las intervenciones. Pidió además que los consejeros sean responsables en forma individual frente al Congreso. fue partidario de que el poder moderador residiera en el cuerpo legislativo. haciendo referencia expresamente a una nueva ley de responsabilidad. También sugirió que el Consejo pueda suspender y someter a juicio a los ministros de Estado infractores. que tuvo el discurso más extenso sobre el tema del Consejo de Estado. así como a los magistrados del Poder Judicial. se decidió primero votar sobre la existencia del Consejo.
siendo sus opiniones meramente ilustrativas. Masías hace suya la crítica de José Simeón Tejeda en la Convención Nacional: ¿quién controlaba al controlador?. algunos postularon la creación de un Consejo de Ministros que sea el titular de las facultades consultivas y una comisión permanente del Congreso para el ejercicio del poder conservador. acusándosele de tener grandes atribuciones por encima de los demás poderes. LA POSICIÓN DE LA DOCTRINA No sólo a nivel del debate parlamentario se empezaron a tratar estos temas. También propone el autor que la idea de un Consejo consultivo se reproduzca a nivel ministerial. creemos que este debate constituyente es de primera importancia para la historia constitucional del país. VIII. Para el fin propuesto. más condescendiente con los actos de ese gobierno. Para Felipe Masías. sino el hecho -para algunosque una institución independiente del Ejecutivo y el Legislativo pueda ejercerlas. el Consejo de Estado estaría conformado según Masías por los ministros de Estado. En torno al tema del poder conservador. pero por un período no muy corto y con la posibilidad de ser reelegidos. De otro lado. y la corporación desarrollada bajo el mandato de Rufino Echenique. Interesante es también notar cómo se introduce en el debate parlamentario el tema del control de la constitucionalidad de las leyes del Congreso. así como consejos consultivos departamentales y provinciales. Su importancia sería entonces de primer orden en la marcha de la administración. Por ello. la doctrina de la época también se pronunció sobre el tema del Consejo de Estado.Pensamiento Constitucional Año V Nº 5 gado el desarrollo del Consejo establecido bajo la vigencia de la Constitución de Huancayo. que quiso atribuirse al Consejo de Estado o en forma relativa a la Corte Suprema. tales como la facultad de interpretación de la misma. que tuvo una posición abierta en contra de los actos inconstitucionales de los ministros de Estado y en algunos casos del Congreso. pero sólo como un cuerpo consultivo del Poder Ejecutivo. que tuvo vigencia de 1860 a 1874). los jefes de las oficinas superiores de gobierno y personas calificadas con estudios teóricos y observaciones prácticas. También se criticó el haber sido una instancia colaboradora y no controladora del Poder Ejecutivo. 372 . juzgaban aquí dos Consejos de Estado diferentes: el que funcionó durante el primer gobierno de Castilla. era importante la institución del Consejo de Estado. atribuciones que incluso no estaban en la Constitución. en donde las facultades consultivas pasaría a ejercerlas un cuerpo dependiente del Presidente de la República -el Consejo de Ministros-. ya que marcó las bases constitucionales de lo que sería un nuevo modelo político constitucional que empezó a desarrollarse a partir de la Constitución de 1856. ubicó a esta corporación dentro de la llamada administración consultiva. Sugiere también este autor que los consejeros sean elegidos popularmente. En suma. con lo cual negó la posibilidad de que un cuerpo especial fuera titular de la facultad moderadora. En realidad. con comisiones ministeriales que auxilien a los ministros. y en contrapartida la impotencia para ejercer efectivamente aquéllas. y las facultades conservadoras residirían en el Congreso únicamente (yen su receso en una comisión permanente. vemos que no se rechazó la existencia de funciones consultivas y moderadoras en el sistema constitucional de esa época. Por ello.
comentarista del proyecto. quien lo presidiría. De esta manera. al igual que Masías. Posteriormente. Al efecto. que prescribía que era nula y sin efecto cualquier ley en cuanto se opusiera a la Constitución. el Congreso reunido en esa época decidió reformar la Constitución del 56.una notificación de su error para que lo enmendara. No obstante ello. pasando a la Cámara de Diputados copia de la representación y noticia de sus resultados. se presentó un proyecto de reforma por una comisión especial elegida por el cuerpo legislativo. Específicamente. señaló que el Consejo de Estado propuesto por Pardo era un cuerpo auxiliar del Poder Ejecutivo.Los mecanismos iniciales de defensa de la Constitución en el Perú: El poder conservador y el consejo de Estado Similar crítica planteó en esta época José Silva Santisteban con relación al poder conservador. José Antonio de Lavalle. En el discurso preliminar al proyecto. consideró al Consejo de Estado de la Constitución de Huancayo como un «cuerpo inútil y embarazoso». sino -dentro de la concepción del Consejo como cuerpo auxiliar del Gobierno. IX LA DEFENSA DE LA CONSTITUCIÓN CON POSTERIORIDAD AL CONSEJO DE ESTADO Nuestra investigación culmina en 1855. es importante resaltar el conocido proyecto de Constitución de Felipe Pardo y Aliaga. No obstante. sugirieron incorporar un nuevo título a la Constitución de 1856 que regulara a esta corporación. siendo la representación al Congreso sólo «una prueba» de que el Consejo había cumplido con el deber que la Constitución le imponía. eligiéndose también 373 . en donde se propuso el establecimiento de un Consejo de Estado fuertemente dependiente del Poder Ejecutivo. se consagró al Congreso como único defensor de la Constitución. El Consejo de Estado propuesto estaría compuesto por el Vicepresidente de la República. en medio de un clima político tenso en 1858. Curioso fue el hecho de que una de sus atribuciones establecía que el Consejo debía representar al Presidente de la República sobre la inconstitucionalidad de sus actos. que ilustraría al Jefe de Estado en los asuntos administrativos. y a nivel doctrinario se le quiso trasformar en un ente auxiliar del Gobierno como administración consultiva. no es materia de exhaustivo análisis al no haberse continuado el estudio histórico jurídico correspondiente. se reconocía la necesidad de restablecer el Consejo de Estado como cuerpo moderador. no existiendo ningún cuerpo auxiliar que actuara en su receso. Lo ocurrido con posterioridad a la fecha de defunción del Consejo de Estado. La idea del Consejo de Estado como cuerpo consultivo de la alta administración pública fue posteriormente desarrollada por la doctrina administrativista de Paul PradierFodéré y Manuel Atanasio Fuentes. donde a nivel político no se aceptó a un Consejo de Estado como defensor de la Constitución ni como consultor del Ejecutivo. esta atribución no implicaba un control del Ejecutivo como en la Carta del 39. En la Carta de 1856. compuesto por personajes vinculados con la administración pública. reconoció la necesidad de un Consejo pero sólo como un cuerpo consultivo del Poder Ejecutivo. y por 14 consejeros elegidos por el Congreso de dentro o fuera de su seno. para Lavalle. También es importante resaltar la declaración de supremacía constitucional en el artículo 10°. quisiéramos mencionar a grandes rasgos qué sucedió después. En este proceso constituyente.
. y José María Quimper. refutó a Pacheco negando que los jueces pudieran ejercer tal facultad. La inclusión de esta comisión permanente tuvo algunos reparos en el debate constituyente. Manuel Atanasio Fuentes opinó que esta comisión permanente fue un obstáculo para el Gobierno. de 1874. Otros autores favorables al control judicial de la constitucionalidad de las leyes en la segunda mitad del siglo XIX fueron Juan E. Se le otorgarían facultades conservadoras más expeditivas (una sola representación al Ejecutivo) y consultivas.Pensamiento Constitucional Ano v N° 5 7 consejeros suplentes. y la legalidad externa. que incluyó un capítulo relativo al Consejo de Estado. que consistía en la conformidad de la ley con la Constitución del Estado. De esta manera. Es también aquí importante mencionar que en 1858 se propuso otro conocido proyecto individual de reforma constitucional. formada por siete senadores y ocho diputados. Lama. quien propuso en realidad un control preventivo de la constitucionalidad de leyes por parte del Tribunal Supremo. por lo que era necesaria su derogación. que después se convirtieron en críticas durante la vigencia de la Constitución de 1860. Luis Felipe Villarán. 1862 Y 1863. Pacheco sostenía que el juez debía ejercitar la facultad de declarar la inconstitucionalidad de las leyes por la forma o por el fondo. que era la ley suprema a la que debían sujetarse todas las demás. no obstante las opiniones doctrinales en favor del establecimiento de un Consejo de Estado meramente consultivo. Lamentablemente. Con relación a la facultad consultiva. que actuaba en receso del Congreso. «y por eso se ha sancionado como principio fundamental que es nula y sin efecto cualquiera ley en cuanto se oponga a la Constitución». Se le otorgó la facultad conservadora de representación al Ejecutivo por infracciones constitucionales. que consistía en el conjunto de las formalidades que la misma. presentado por Fernando Casós. en la Carta de ese año se estableció la comisión permanente del cuerpo legislativo. 16 374 Además del debate constituyente de ese año. con facultades conservadoras y consultivas. El debate doctrinario en torno al establecimiento de un defensor de la Constitución continuó en la segunda mitad del siglo XIX. lo cual trajo finalmente la abolición de la misma en 1874. tomando como ejemplo la experiencia norteamericana. en un artículo titulado «Autoridad de la ley». orientándose la discusión hacia el Poder Judicial. la defensa de la Constitución terminó residiendo en el cuerpo legislativo únicamente. Toribio Pacheco señaló en su Tratado de Derecho Civil que los jueces debían examinar en las leyes dos especies de legalidad: la legalidad interna. y la posibilidad de constituirse en un tribunal que dirimiera las competencias entre las autoridades judiciales y administrativas (que fuera también planteado por Felipe Pardo en su proyecto de Constitución). la reforma constitucional proyectada no llegó a hacerse efectiva. es menester recordar el proyecto de Constitución de Bartolomé Herrera. En 1860 16 . en el cual también se quiso restablecer el Consejo de Estado con algunas atribuciones similares a las del proyecto de Pardo. dicha facultad terminó residiendo en el Consejo de Ministros creado a partir de la Constitución de 1856 y desarrollado en las leyes de ministros de 1856. donde la resolución final la tenía el Congreso en la siguiente legislatura. Constitución prescribía para la formación de las leyes. Segundo Núñez Valdivia afirmó que con estas ideas.
375 .Los mecanismos iniciales de defensa de la Constitución en el Perú: El poder conservador y el consejo de Estado Estas posiciones a favor del Poder Judicial como defensor de la Constitución frente a los excesos legislativos del Congreso. serán recurrentes durante el siglo XX. Baste sólo observar La Revista del Foro (Lima) o la Revista de Derecho y Ciencias Políticas (Lima) para sustentar esta afirmación.
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