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Timestamp: 2020-07-14 22:56:03+00:00

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﻿ Sentencia 2009-00147 de agosto 22 de 2013
SENTENCIA 2009-00147 DE 22 DE AGOSTO DE 2013
CONTENIDO:CONVENCIÓN COLECTIVA Y EMPLEADO PÚBLICO. EL CAMBIO DE NATURALEZA DE LA VINCULACIÓN DE TRABAJADOR OFICIAL A EMPLEADO PÚBLICO IMPLICA LA PÉRDIDA DEL DERECHO A PRESENTAR PLIEGOS DE PETICIONES Y A NEGOCIAR CONVENCIONES COLECTIVAS. SIN EMBARGO, SE DEBEN RESPETAR LOS DERECHOS SALARIALES Y PRESTACIONALES ADQUIRIDOS, ES DECIR, LOS QUE INGRESARON AL PATRIMONIO DEL SERVIDOR. LA INDEMNIZACIÓN POR SUPRESIÓN DE UN CARGO NO SE LIQUIDA TENIENDO EN CUENTA LA CONVENCIÓN COLECTIVA, AUNQUE SE ENCONTRARA VIGENTE PARA EL MOMENTO DEL RETIRO, PUES NO PUEDE ENTENDERSE QUE LA PRÓRROGA DEL INSTRUMENTO SEA UN DERECHO ADQUIRIDO.
TEMAS ESPECÍFICOS:TRABAJADOR OFICIAL, EMPLEADO PÚBLICO, EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO, ISS, CONVENCIÓN COLECTIVA, TRABAJO SIN SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD
Sentencia 2009-00147 de agosto 22 de 2013
Rad.: 170012331000200900147 01
Número interno: 2570-2012
Actor: Jorge Eduardo Bonnet Calle
De acuerdo con los planteamientos del recurso de apelación interpuesto, es preciso dilucidar si se ajusta o no a derecho el acto administrativo por el cual se reconocieron a favor del actor las prestaciones sociales y otras acreencias laborales por su retiro, así como la indemnización por supresión del cargo que venía desempeñando como médico especialista código 2120, grado 19 y si le asiste el derecho a la reliquidación de dichos conceptos a la luz de la Convención Colectiva suscrita en el año 2001, entre el Instituto de los Seguros Sociales y Sintraseguridad Social.
En primer, lugar se ocupará la Sala del estudio de la excepciones, de la siguiente manera:
Falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por los ministerios de la Protección Social, de Hacienda y Crédito Público, y Fiduagraria.
El inciso 2º del parágrafo del artículo 32 del Decreto 254 de 2000, por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional señala que cuando los recursos de la liquidación de una entidad no son suficientes, las obligaciones laborales estarán a cargo de la Nación o de la entidad pública del orden nacional que se designe en el decreto que ordene la supresión y liquidación de la entidad.
Las obligaciones laborales, ante la insuficiencia de los recursos de la entidad liquidada, estarán a cargo de la Nación o de la entidad pública del orden nacional que se designe en el decreto que ordene la supresión y liquidación de la entidad.
Ahora bien, el acto mediante el cual se suprimió y liquidó la ESE Rita Arango Álvarez del Pino fue el Decreto 452 de 2008 proferido por el Ministerio de la Protección Social, norma que obliga a que dentro del inventario realizado por el liquidador se debe incluir la relación de contingencias existentes, incluyendo los procesos o actuaciones administrativas que se adelanten y la estimación de su valor (art. 7º, num. 4º). Sin embargo, este acto no mencionó qué entidad asumiría los pasivos laborales con posterioridad a la liquidación de la ESE.
Según el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006 que modificó el Decreto-Ley 254 de 2000, cuando se termina el plazo de liquidación de la entidad, se puede celebrar un contrato de fiducia mercantil que comprenda los activos de la liquidación, y el producto de estos se destina al pago de los pasivos y contingencias de la entidad, pero si al terminar la liquidación todavía hay procesos pendientes contra aquella, las contingencias respectivas se atenderán con cargo al patrimonio autónomo que administra la fiducia, esto sin perjuicio de los casos en que la Nación u otra entidad asuman dichos pasivos, de conformidad con la ley.
En el presente asunto, el contrato de fiducia se celebró con Fiduprevisora como consta en el acta final del proceso liquidatorio, quien al ser la administradora del patrimonio autónomo entraría a responder exclusivamente, sin embargo, el Decreto 3751 de 2009 por el cual se asumen unas obligaciones y se dictan otras disposiciones establece que el Ministerio de Hacienda asume el valor de las obligaciones laborales reconocidas e insolutas a cargo de la Empresa Social del Estado Rita Arango Álvarez del Pino en liquidación.
En este orden de ideas como el liquidador tenía la obligación de incluir los procesos judiciales dentro del inventario de la entidad objeto de liquidación, el presente proceso debió relacionarse entre las contingencias cuando se suscribió el contrato con Fiduprevisora
Concluye la Sala que asiste razón al tribunal, al decretar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Ministerio de la Protección Social, no siendo así frente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Respecto de Fiduagraria se destaca que esta fue la entidad liquidadora de la ESE Rita Arango Álvarez del Pino y que en dicha condición expidió la resolución demandada en este proceso, por lo cual, sí estaba llamada a comparecer a este proceso para defender la legalidad del acto enjuiciado. Ahora bien, el hecho de que al momento de proferirse sentencia, ya la ESE Rita Arango Álvarez del Pino había sido liquidada, tiene relevancia solamente respecto de qué entidad tiene la obligación de cumplir la condena impuesta a título de restablecimiento del derecho como consecuencia de la pretendida nulidad del acto.
En el presente asunto la Resolución APL 1316 del 4 de diciembre de 2008 por medio de la cual se establece el monto de la liquidación definitiva de prestaciones sociales e indemnización por supresión del actor no reconoce una prestación periódica, por el contrario, versa sobre un pago único correspondiente a una liquidación definitiva de indemnización, salarios y prestaciones por la supresión del cargo de médico especialista de la ESE Rita Arango Álvarez del Pino.
De conformidad con el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción caducará al cabo de cuatro (4) meses contados al día siguiente de la publicación, notificación o ejecución del acto según sea el caso.
En el presente asunto, el acto que se demanda fue notificado personalmente al actor el 16 de diciembre de 2008. Presentó solicitud de conciliación prejudicial el 3 abril de 2009 ante la Procuraduría Judicial para Asuntos Administrativos, siendo declarada fallida el 12 de mayo de 2009 (fl. 57, cdno. 2 del expediente).
La demanda fue presentada el 29 de mayo de 2009, es decir, por fuera del término establecido en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, el cual vencía el 27 de mayo del mismo año.
En ese orden se confirmará la decisión del tribunal por este aspecto.
El Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones de la demanda con el argumento de que los beneficios de la convención colectiva solamente se aplicaron hasta la vigencia inicial de dicho acuerdo, esto es, hasta el 31 de octubre de 2004. Sus efectos no se extienden a las posteriores prórrogas, puesto que con la expedición del Decreto 1750 de 2003 se modificó su régimen laboral de trabajador oficial a empleado público y en tal condición no se beneficia de la convención colectiva.
Mediante Decreto-Ley 1750 de 2003 se adelantó la escisión del Instituto de Seguros Sociales y se crearon unas empresas sociales del Estado, entre ellas la ESE Rita Arango Álvarez del Pino.
La fijación de criterios y objetivos del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 150 numeral 19, literal e) de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República, mientras que el Gobierno debe con sujeción a ellas, fijar el reconocimiento del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la rama ejecutiva.
Sobre la limitación de las funciones de los sindicatos de empleados públicos, el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, dispone:
ART. 416.—Limitacion de las funciones (texto resaltado condicionalmente exequible). Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás, aun cuando no puedan declarar o hacer huelga(1).
Lo anterior encuentra su fundamento en la vinculación laboral de tipo legal y reglamentaria de los empleados públicos, que restringe la posibilidad de afectar la facultad de las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones del empleo(2).
Por su parte, el Convenio 154 de la misma organización en relación con el fomento de la negociación colectiva, textualmente expresa:
En el mismo sentido, se refirió a los Convenios 151 y 154 de la OIT, en Sentencia C-201 de 2002, mediante la cual declaró la exequibilidad del artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, así como la Sentencia C-1234 de 2005 que declaró la exequibilidad de la expresión contenida en el mismo artículo “Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliego de peticiones ni celebrar convenciones colectivas”, bajo el entendido de que para hacer efectivo el derecho a la negociación colectiva consagrado en el artículo 55 de la Constitución Política, y de conformidad con los convenios 151 y 154 de la OIT, las organizaciones sindicales de empleados públicos podrán acudir a otros medios que garanticen la concertación en las condiciones de trabajo, a partir de la solicitud que al respecto formulen estos sindicatos, mientras el Congreso de la República regule el procedimiento para el efecto(3).
Se concluye pues, partiendo de la base de que los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliego de peticiones, ni pueden beneficiarse del fuero circunstancial, que tampoco pueden beneficiarse de los acuerdos contenidos en las convenciones colectivas.
Ahora bien, dado que la escisión del ISS implicó un cambio en la naturaleza jurídica de la vinculación de sus servidores y que por la misma razón el Decreto-Ley 1750 de 2003 dispuso en el artículo 18 el respeto de los derechos adquiridos, la Corte Constitucional en Sentencia C-314 de 2004, en ejercicio del control de constitucionalidad, se pronunció sobre el tema, y manifestó lo siguiente:
“En la sentencia correspondiente (C-110/94) la Corte explicó los alcances de la norma laboral y señaló que la restricción impuesta a los sindicatos de empleados públicos consistente en la imposibilidad de presentar pliegos de peticiones destinados a celebrar convenciones colectivas de trabajo no era contraria a la Carta Política, pues en dicha prohibición residía una garantía invaluable para la preservación de los intereses públicos: la integridad y continuidad del servicio. Dijo así la providencia en cita:
Obviamente, si los empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, tampoco pueden declarar ni hacer huelga, lo cual resulta apenas lógico si se tiene en cuenta el vínculo legal y reglamentario existente entre ellos y el Estado. Si pudieran entrar en huelga paralizarían la función pública correspondiente y atentarían contra el interés colectivo, que debe prevalecer según el artículo 1º de la Constitución. La continuidad en el ejercicio de sus funciones resulta esencial para el funcionamiento del Estado. Únicamente bajo esa perspectiva puede garantizarse el logro de los fines estatales a que se refiere el artículo 2º de la Carta (Sent. C-110/94, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
“Por su parte, para los trabajadores oficiales se encuentra la referencia que se hace al régimen de prestaciones sociales mínimas que debe expedir el legislador y que aparece mencionada en el numeral 19 literal f) del artículo 150 de la Carta Política como una de las leyes marco, lo cual da idea y fundamento para afirmar que bajo esta categoría, los servidores públicos pueden negociar las cláusulas económicas de su vinculación a la administración y que las prestaciones sociales pueden aumentarse convencionalmente en el contrato, así sea por virtud del conflicto colectivo y de la negociación o de la huelga, salvo en materia de servicios públicos esenciales (Sent. C-484/95, M.P. Fabio Morón Díaz).
De la definición legal se deduce que la convención colectiva es un acuerdo bilateral celebrado entre una o varias asociaciones profesionales de trabajadores y uno o varios patronos para regular las condiciones que regirán los contratos de trabajo, usualmente, buscando mejorar el catálogo de derechos y garantías mínimas que las normas jurídicas le reconocen a todos los trabajadores. De ahí que la convención colectiva tenga un carácter esencialmente normativo, tal como la ha reconocido la doctrina y la jurisprudencia.
De acuerdo con las anteriores precisiones, acogidas por la Sentencia C-349 de 2004 de la misma corporación, se concluye que el cambio de la naturaleza de la vinculación de trabajador oficial a empleado público implicó la pérdida del derecho a presentar pliegos de peticiones y a negociar convenciones colectivas de trabajo, respetando eso sí, los derechos salariales y prestacionales adquiridos, entendidos como aquellos que han ingresado al patrimonio del servidor, sin embargo, se respetarían sus derechos por el término inicial del acuerdo convencional, esto es, hasta el 31 de octubre de 2004.
Con base en las anteriores disposiciones la misma ESE, por medio del acto administrativo demandado, le reconoció al actor unos derechos derivados de la convención colectiva, por el período comprendido entre el 26 de junio de 2003 y el 31 de octubre de 2004, fecha en la cual, de conformidad con lo establecido en la Convención Colectiva de Trabajo suscrita en el año 2001, finalizaba su vigencia inicial.
Se encuentra probado en el proceso que el señor Jorge Eduardo Bonnet Calle prestó sus servicios al Instituto de los Seguros Sociales desde el 23 de agosto de 1991 en el cargo de médico especialista código 2120, grado 19.
Luego de la escisión de la entidad, a partir del 26 de junio de 2003, quedó vinculado como empleado público en la ESE Rita Arango Álvarez del Pino en el mismo cargo.
Mediante la Circular Externa 52 de 16 de julio de 2004 proferida por el presidente del Instituto de Seguros Sociales y el Ministerio de la Protección Social, por la cual hace unas precisiones en relación con la aplicación de la Sentencia C-314 de 2004. En ella señaló que se reconocerían beneficios convencionales por el lapso comprendido entre el 26 de junio y el 31 de octubre de 2004, y a partir de esta última fecha se daría cabal cumplimiento al régimen legal correspondiente a los empleados públicos.
Mediante el Decreto 452 del 15 de febrero de 2008, se suprimió la empresa social del Estado Rita Arango Álvarez del Pino y se ordenó su liquidación, igualmente, se determinó que la supresión de empleos como consecuencia del proceso de liquidación de la ESE daría lugar a la terminación del vínculo legal y reglamentario o contractual, según el caso, de los servidores públicos de conformidad con las disposiciones legales vigentes.
Mediante la Resolución APL 1316 del 4 de diciembre de 2008 se estableció el monto de la liquidación de prestaciones sociales definitivas por la suma de $ 12.044.601 y por concepto de indemnización la suma de $ 146.037.009.
Afirma el demandante que la administración ha debido liquidar los anteriores valores teniendo en cuenta la convención colectiva, que se encontraba vigente para el momento de su retiro con fundamento en las prórrogas establecidas en el Código Sustantivo del Trabajo.
Frente al anterior argumento es importante tener presente que la Corte Constitucional en la Sentencia C-314 de 2004 al referirse a la protección de los derechos convencionales, señaló que debía hacerse por el tiempo de su vigencia inicial.
No le es aplicable la prórroga automática de que trata el artículo 478 del Código Sustantivo del Trabajo y de la Seguridad Social, dado que la misma es una posibilidad que surge ante la actitud pasiva de las partes respecto del acuerdo convencional de que siga vigente, motivo por el cual no puede entenderse que la prórroga del instrumento sea un derecho adquirido.
A lo anterior se agrega que para el momento en que el período inicial de la Convención Colectiva llegó a término (oct. 31/2004) la mayoría de trabajadores de la ESE, incluyendo el actor, ya eran empleados públicos motivo por el cual no podían denunciar la convención, suscribir una nueva o convocar un tribunal de arbitramento.
No es viable avalar la interpretación de la Corte Constitucional sostenida en la Sentencia T-1166 de 2008, pues a la luz de lo expuesto por la misma alta corporación en las sentencias de constitucionalidad, las cuales tienen efecto erga omnes, la protección deriva del concepto amplio de derecho adquirido y no puede ser una excusa para que el actor sostenga que con posterioridad al 31 de octubre de 2004 e incluso para el año 2008 aún era beneficiario de la convención colectiva.
En esas condiciones, no es del caso inaplicar el Decreto 452 de 2008 para efecto de liquidar la indemnización por supresión del cargo, para en su lugar aplicar normas convencionales, así como para la liquidación de los derechos salariales y prestacionales reclamados, pues como se expuso esa no es la norma aplicable al actor en virtud de su calidad de empleado público.
En consecuencia se revocará parcialmente la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas en cuanto declaró probada la excepción de falta de legitimación por pasiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y se confirmará en lo demás.
REVÓCASE parcialmente la sentencia del 12 de julio de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas en cuanto declaró probada la excepción de falta de legitimación por pasiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
DECLÁRASE infundada la excepción de falta de legitimación por pasiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
(1) Declarada exequible por la Sentencia C-201 de 2002
(2) Corte constitucional, Sentencia C-201 de 2002.
(3) Decreto 1092 de 2012 por el cual se reglamentan los artículos 7º y 8º de la Ley 411 de 1997 en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones sindicales de empleados públicos.

References: artículo 32
 artículo 19
 resolución 
 Resolución 
 artículo 136
 artículo 136
 artículo 150
 artículo 416
 artículo 416
 artículo 55
 artículo 18
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 150
 Resolución 
 artículo 478