Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/rizeni-pred-soudem-rozsah-prezkumu-ucastenstvi-v-rizeni-pred-spravnim-organem-ochrana-zivotniho-prostredi-zmena-integrovaneho-povoleni-podstatna-zmena.p3505.html
Timestamp: 2020-02-23 19:44:00+00:00

Document:
Řízení před soudem: rozsah přezkumu; účastenství v řízení ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
3502/2017
Řízení před soudem: rozsah přezkumu; účastenství v řízení před správním orgánem; ochrana životního prostředí: změna integrovaného povolení; podstatná změna
Řízení před soudem: rozsah přezkumu; účastenství v řízení před správním orgánem
Ochrana životního prostředí: změna integrovaného povolení; podstatná změna
k § 2 písm. i) bodu 1 zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci), ve znění zákona č. 69/2013 Sb.
Pro posouzení, zda je změna integrovaného povolení podle § 2 písm. i) bodu 1 zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování, změnou podstatnou, či nikoliv, je rozhodné pouze to, zda tato změna v porovnání s předchozími povolenými hodnotami dosahuje prahových hodnot uvedených v příloze 1 zákona. Skutečnost, že předchozí povolení nebylo plně využíváno a že současně se změnou se přechází z útlumu do plného provozu, nemá vliv na posouzení změny.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 9. 2016, čj. 2 As 92/2016-76)
č. 162/2004 Sb. NSS.
Spolek Frank Bold Society proti Ministerstvu životního prostředí za účasti akciové společnosti Sev.en EC o změnu integrovaného povolení, o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení.
Krajský úřad Pardubického kraje (správní orgán I. stupně) vydal rozhodnutím ze dne 28. 8. 2014 podle § 19a odst. 3 zákona o integrované prevenci sedmou změnu integrovaného povolení k provozu Elektrárny Chvaletice, která mimo jiné spočívala v navýšení emisního stropu u kotlů pro spalování uhlí pro tuhé znečišťující látky v roce 2014 z 324 t/rok na 524 t/rok, a dále byly stanoveny emisní stropy pro tuhé znečišťující látky, SO2, NOx v období od 1. 1. 2016 do 30. 6. 2020.
Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí žalovaný zamítl svým rozhodnutím ze dne 24. 2. 2015 s tím, že žalobce nebyl účastníkem řízení. Tím by mohl být, pouze pokud by projednávaná změna byla podstatná ve smyslu § 2 písm. i) zákona o integrované prevenci.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích, který je rozsudkem ze dne 29. 2. 2016, čj. 52 A 45/2015-593, zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud v odůvodnění konstatoval, že v souvislosti se změnou vlastníka osoby zúčastněné na řízení došlo k významné změně v rozsahu využití zařízení, které z útlumového režimu přešlo ke standardnímu využití na výrobu tepla a elektřiny.
Za stěžejní problém označil, zda žalobce, který je občanským sdružením (spolkem), byl účastníkem řízení o změně integrovaného povolení. Vycházel přitom z právní úpravy okruhu účastníků řízení plynoucí z § 7 a § 19a zákona o integrované prevenci. Uzavřel, že podmínky účastenství žalobce byly splněny, neboť se sice jednalo o řízení o změně provozu stávajících zdrojů, nicméně bylo nově rozhodováno o povolení provozu těchto zdrojů s celkovým jmenovitým tepelným příkonem přesahujícím 2000 MW ve smyslu § 11 odst. 5 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší. Změna ve způsobu provozu je zřejmá i z rozptylové studie, která nárůst využití výrobního zařízení kvantifikovala rozsahem třetiny až poloviny. K tomu pak přistoupilo i hledisko změny paliva a projev všech těchto skutečností v rozsahu ročních emisí sledovaných emisními stropy. Krajský soud ohlášenou změnu označil za podstatnou změnu ve smyslu § 2 písm. i) bodu 1 zákona o integrované prevenci a dále vyslovil, že z tohoto hlediska je třeba brát v úvahu i vliv nárůstu emisí tuhých znečišťujících látek na
benzo(a)pyrenu, včetně jejich významu pro lidské zdraví a životní prostředí. K otázce vztahu přechodných režimů a závěrů o nejlepších dostupných technikách rovněž upozornil, že pokud byla osoba zúčastněná na řízení zahrnuta mezi subjekty, na něž se nevztahuje povinnost žádat o výjimku podle zákona o integrované prevenci, stalo se tak až po vydání přezkoumávaného správního rozhodnutí, a poukázal dále i na další skutečnosti rozhodné pro užití hodnot, z nichž byl dovozen význam změny.
Osoba zúčastněná na řízení (stěžovatelka) podala proti tomuto rozsudku kasační stížnost. V ní poukázala zejména na nedostatek podmínek řízení. Podle jejího názoru nebyl žalobce aktivně legitimován k podání žaloby ani podle § 65 odst. 1 s. ř. s., ani podle § 65 odst. 2 s. ř. s. Napadené správní rozhodnutí nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje žalobcova práva a povinnosti. Žalobce nesplňuje ani podmínky stanovené v § 65 odst. 2 s. ř. s., což navíc v žalobě netvrdil. Stejně tak v žalobě netvrdil, že splňuje podmínky žalobní legitimace občanského sdružení ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2010, čj. 8 As 61/2010-73. Domnělá tvrzení o nezákonnosti napadeného rozhodnutí žalovaného pak nemohou žalobní legitimaci zakládat, stejně jako žalobci nenáleželo subjektivní právo, aby nahlášené použití výhřevnějšího hnědého energetického uhlí bylo posouzeno jako podstatná změna. Krajský soud žalobce nesprávně jako účastníka řízení označil, jednal s ním a umožnil mu činit procesní úkony. Žalovaný, i přesto, že odvolání žalobce zamítl pro nepřípustnost, řádně vypořádal žalobcovy odvolací námitky, nemohlo tak dojít k žádnému zkrácení jeho procesních práv, i kdyby účastníkem správního řízení byl. Řízení o žalobě se nesprávně zabývalo čistě hmotněprávním přezkumem, čímž krajský soud v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod zjevně vybočil ze své pravomoci.
Nesprávnost právního hodnocení stěžovatelka spatřovala v závěru, že použití výhřevnějšího hnědého uhlí samo o sobě dosahuje prahové hodnoty uvedené v příloze č. 1 zákona o integrované prevenci. Jeho použití totiž vůbec neznamená navýšení celkového jmenovitého tepelného příkonu spalovacího zařízení. Podle § 2 písm. a) citovaného zákona a čl. 20 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění) musí změna sama o sobě dosahovat prahových hodnot. V daném případě se nejednalo o nové povolení provozu, ale o navýšení emisních stropů tuhých znečišťujících látek; krajský soud pojmy směšuje. Jako příklad poukázala na změnu v používání bukového dřeva místo smrkového v domácích kamnech - jde o změnu paliva, nikoliv o podstatnou změnu kamen (spalovacího zařízení). Výhřevnost hnědého energetického uhlí se u každého spalovacího zařízení mění každý den, neboť uhlí v uhelné sloji má na různých místech různou výhřevnost. Byla-li by změna výhřevnosti podstatnou změnou zařízení, musela by být denně měněna integrovaná povolení. V minulosti bylo navýšení emisních stropů pro tuhé znečišťující látky a jiné znečišťující látky posuzováno jako nepodstatná změna; k tomu stěžovatelka poukázala na jiná rozhodnutí a na zásadu oprávněné důvěry v postup orgánu veřejné správy.
Stěžovatelka považovala za zmatečný a vnitřně rozporný závěr krajského soudu k otázce výjimky z úrovní emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami. Specifické emisní limity mimo jiné pro spalovací stacionární zdroje o příkonu 50 MW a více jsou stanoveny v příloze 2 vyhlášky č. 415/2012 Sb., o přípustné úrovni znečišťování a jejím zjišťování a o provedení některých dalších ustanovení zákona o ochraně ovzduší, která je transpozicí přílohy 5 směrnice 2010/75/EU, která odstraňuje povinnost použití závěrů o nejlepších dostupných technikách pro tepelná zařízení o příkonu 50 MW a více. Z toho vycházel také Přechodný národní plán České republiky, vydávaný Ministerstvem životního prostředí na základě § 37 zákona o ochraně ovzduší. Není tedy jasné, proč krajský soud tvrdil, že tyto hodnoty měly být brány v potaz. Jeho názor, že tuto otázku posuzoval
„materiálně“,
je v rozporu s formálně právním pojetím plynoucím z § 14 odst. 5 zákona o integrované prevenci.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti nesouhlasil se závěry krajského soudu. Přechod z útlumového režimu do plného provozu neměl z hlediska změny povolení žádný význam, neboť integrované povolení platné při útlumovém režimu bylo vydáno na režim plný. Přechodem tedy vůbec nedošlo ke změně, která měla být předmětem povolení. Závěr krajského soudu o tom, že změna paliva (jiný druh uhlí) je změnou ovlivňující celý provoz elektrárny v důsledku výrazné změny ročních emisí sledovaných emisními stropy, nebyl v rozsudku nijak vysvětlen. Nejvyšší správní soud v rozsudcích ze dne 12. 2. 2015, čj. 9 As 152/2014-43, a ze dne 3. 12. 2015, čj. 9 As 113/2015-42, uvedl, že změna v provozu překračující prahové hodnoty musí být podložena porovnáním výpočtů a číselně vyjádřenou hodnotou změny. Krajský soud ovšem takový výpočet neprovedl, a nezdůvodnil tak vazbu mezi navýšením emisních stropů v důsledku výměny paliva a prahovou hodnotou 50 MW. Pokud by jakákoliv změna týkající se blíže nevymezeným způsobem celého zařízení uvedeného v příloze 1 zákona byla změnou podstatnou, pak by zákonná formulace
„sama o sobě dosahuje prahové hodnoty“
postrádala smysl. Argumentace soudu o údajném paradoxu mezi zkvalitněním paliva a nárůstem tuhých znečišťujících látek není podstatou správního rozhodnutí. K argumentaci krajského soudu nárůstem emisí benzo(a)pyrenu žalovaný uvedl, že jeho zdrojem je každý spalovací proces (včetně kouření cigaret), za emitenty však jsou považovány a také sledovány pouze zdroje produkující množství nikoliv bezvýznamné. Podle žalovaného jsou takové zdroje pouze ty, které za takové označují právní předpisy; elektrárna Chvaletice mezi ně nepatří.
Žalovaný uzavřel, že emisní limit tuhých znečišťujících látek nebyl předmětem změny a zůstal na stejné úrovni. Není jasné, jak by zachování stávajících hodnot mohlo představovat výjimku z úrovně emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami (BAT - Best Available Techniques), nehledě na to, že pro velká spalovací zařízení nejsou závěry nejlepších dostupných technik závazné, a tedy nemohou být využity ani jako referenční vodítko.
Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti především zdůraznil, že je subjektem, jemuž ve věcech zásahů do životního prostředí svědčí právo na efektivní soudní ochranu, tedy na přezkoumání rozhodnutí jak z hmotně-právního tak i z procesního hlediska. K tomu odkázal na podstatu správního soudnictví, na čl. 9 odst. 2, čl. 6 a čl. 5 odst. 2 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (dále jen „Aarhuská úmluva“), na čl. 1 odst. 2, čl. 95 odst. 1 a čl. 10 Ústavy, na nálezy Ústavního soudu ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2239/07, č. 57/2009 Sb. ÚS, a ze dne 10. 6. 2014, sp. zn. I ÚS 59/14, č. 111/2014 Sb. ÚS, a na rozsudek Soudního dvora ze dne 8. 3. 2011,
Lesoochranárske zoskupenie,
C-240/09, Sb. rozh., s. I-1255. Vnitrostátní právní úprava obsažená v soudním řádu správním rovněž neomezuje aktivní žalobní legitimaci žádnými podmínkami vylučujícími věcnou podstatu sporu.
Žalobce uzavřel, že splnil-li podmínky aktivní žalobní legitimace podle § 65 odst. 2 s. ř. s., je soud povinen přezkoumat jeho žalobní námitky v plném rozsahu, tedy i ve vztahu k hmotnému právu. Krajský soud se také žalobcovou aktivní legitimací zabýval na ústních jednáních dne 21. 10. 2015 a dne 22. 2. 2016, kde svůj názor vysvětlil.
Žalobce se ztotožnil s právním posouzením krajského soudu, vycházejícím ze smyslu a účelu zákona o integrované prevenci, jímž je dosažení vysoké úrovně ochrany životního prostředí. Změnou paliva je ovlivněn celkový provoz elektrárny, v daném případě změna dosahuje prahových hodnot. Soud jednoznačně vyjádřil, že se jedná o změnu ve výši 100 %, a žalovaným namítaná nezbytnost číselného porovnání hodnot změny je nesmyslná. V průběhu řízení nebyl spolehlivě vyloučen možný vliv významných nepříznivých účinků na lidské zdraví nebo životní prostředí, což plyne z rozptylové studie. Změna ve způsobu užívání nebo provozu zařízení vede ke změně výše vypouštěných emisí, přičemž výhřevnost uhlí není jediným hlediskem, které má vliv na životní prostředí. Rozptylová studie ukázala nárůst roční
tuhých znečišťujících látek na více než dvojnásobek. Soudu je třeba přisvědčit i v závěru o nevhodnosti hodnocení dvojnásobného nárůstu těchto emisí u jednoho z největších emitentů v České republice jako nevýznamné změny.
Nejlepší dostupné techniky jsou základním principem a východiskem pro stanovování podmínek provozu, přičemž konkrétní hodnoty jsou inkorporovány do referenčních dokumentů BREF (Reference Document on Best Available Techniques), vydávaných Evropskou komisí; v daném případě jde o dokument z roku 2006. Nové závěry jsou teprve vytvářeny a není na místě předpokládat, že by byly mírnější a že by odstranění povinnosti dodržování
„starých“
referenčních dokumentů vylučovalo jejich vzetí v potaz, což je odvoditelné i z § 14 odst. 3, 4 a 10 zákona o integrované prevenci. Úřad nemůže rezignovat na základní požadavek vycházet z nejlepších dostupných technik. Byl-li limit
„starého“
dokumentu dle nejlepších dostupných technik od 5 do 20 mg/m3, musela být v době rozhodovávání považována za nejlepší dostupnou techniku hodnota minimálně stejná. Elektrárna měla limit před změnou stanoven výrazně vyšší, proto jakákoliv ohlášená změna integrovaného povolení zahrnující změnu výše emisí tuhých znečišťujících látek je v mezích výjimky z úrovně emisí.
Stěžovatelka na vyjádření žalobce ke kasační stížnosti reagovala tvrzením, že krajský soud se žalobcovou aktivní legitimací nezabýval, a to ani při jednáních, neboť to není podchyceno v protokolech. Žalobce netvrdil zkrácení práv, jak to vyžaduje § 65 odst. 1 a 2 s. ř. s. K žádnému zkrácení ani nemohlo dojít, neboť správní orgán I. stupně se žalobcem jako s účastníkem řízení jednal a s jeho připomínkami se vypořádal. Až žalovaný svým rozhodnutím žalobce z účastenství vyloučil. Neobstojí ani argumentace Aarhuskou úmluvou. Směrnice 2010/75/EU na jejím základě rozlišuje řízení o změně podstatné od řízení o změně nepodstatné, nehledě na to, že tato Aaarhuská úmluva nemá v České republice přímý účinek. Znovu zdůraznila paradox, že ač se jednalo o řízení o nepodstatné změně, nebyla v něm účast veřejnosti vyloučena ani omezena.
Ke své předchozí argumentaci o důsledcích změny integrovaného povolení stěžovatelka dodala, že ve skutečnosti v roce 2014, pro který byl emisní limit tuhých znečišťujících látek zvýšen na 524 tun, došlo k reálné emisi pouze ve výši 399 tun. Použití výhřevnějšího uhlí v žádném případě neznamená navýšení celkového jmenovitého příkonu spalovacího zařízení. Přitom zákon o integrované prevenci v § 2 písm. i), který je transpozicí čl. 20 odst. 3 směrnice 2010/75/EU, výslovně stanoví, že změna sama o sobě musí dosahovat kapacitních prahových hodnot uvedených v příloze č. 1, aby byla automaticky považována za podstatnou. Tedy samotná změna nebo rozšíření musí dosahovat navýšení příkonu v takovém rozsahu, že kapacitní prahová hodnota je dosažena.
Stěžovatelka zpochybnila i žalobcovo tvrzení o existenci obecné povinnosti dodržování nejlepších dostupných technik, které jsou stanoveny v referenčních dokumentech BREF. Dokumenty BREF pro velká spalovací zařízení z roku 2006 ovšem nejsou závazné, se závazností je počítáno až na základě čl. 21 odst. 3 směrnice 2010/75/EU po 4 letech od jejich schválení. V mezidobí je nahradil Přechodný národní plán. Žalobcův závěr, že při vyšším emisním limitu než plynoucím z nejlepších dostupných technik je každá změna podstatná, je proto nepřijatelný.
III.2 Posouzení důvodnosti kasačních námitek
III.2.a) Námitka nedostatku podmínek řízení
[23] Stěžovatelka je názoru, že žalobce nebyl vůbec aktivně legitimován k podání žaloby, neboť nebrojil proti rozhodnutí zasahujícímu jeho práva či povinnosti ve smyslu § 65 odst. 1. s. ř. s., ani netvrdil podmínky postavení podle § 65 odst. 2 s. ř. s. Žalobce oproti tomu namítá, že jeho aktivní žalobní legitimace podle § 65 odst. 2 s. ř. s., je nesporná, a poukazuje na judikaturu přiznávající občanským sdružením právo na řešení veškerých, a tedy i hmotně právních, námitek.
[24] V případě žaloby proti rozhodnutí je podle § 65 odst. 1 s. ř. s. aktivně legitimován ten,
„[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva a povinnosti“.
Aktivní žalobní legitimace podle § 65 odst. 1 s. ř. s. tedy stojí na žalobcově tvrzení o porušení jeho práv, a to jak hmotných tak i procesních, přičemž je třeba, aby se tvrzení týkalo žalobcova přímého dotčení či zásahu do jeho právní sféry. Oproti tomu žalobní legitimací podle § 65 odst. 2 s. ř. s. jsou nadány subjekty uplatňující v řízení určitý zájem a z tohoto důvodu byly také účastníky daného správního řízení. Účastenství ve správním řízení je přitom třeba posuzovat materiálně; z toho plyne, že žalobní legitimace přísluší i tomu, komu bylo postavení účastníka řízení upřeno v rozporu se zákonem (k tomu srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2003, čj. 7 A 56/2002-54, č. 162/2004 Sb. NSS). Aktivní žalobní legitimace podle § 65 odst. 2 s. ř. s. je zpravidla spojována právě s občanskými sdruženími působícími při ochraně životního prostředí (žalobce krajskému soudu předložil stanovy občanského sdružení, jež jsou založeny na č. l. 21-25 soudního spisu). K tomu lze příkladmo poukázat na žalobcem zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 61/2010-73. I v daném případě je Nejvyšší správní soud názoru, že žalobce byl aktivně legitimován k podání žaloby podle § 65 odst. 2 s. ř. s. Namítá-li stěžovatelka, že žalobce nebyl účastníkem předchozího správního řízení, je třeba zdůraznit, že žalobcův spor je veden právě o toto účastenství. Vzhledem k tomu, že podmínky pro účastenství jsou vázány na hmotněprávní podmínky, o jejichž neexistenci bylo opřeno rozhodnutí žalovaného, bylo nezbytné, aby existenci těchto podmínek zkoumal i krajský soud. Za situace, kdy správní orgán zamítl žalobcovo odvolání proto, že podle jeho názoru v řízení nebyly splněny podmínky, za nichž mohl být jeho účastníkem, bylo by
, aby se nemohl domáhat přezkoumání zákonnosti posouzení existence těchto podmínek, a tedy i zákonnosti rozhodnutí. Projednáním žaloby se tedy krajský soud nedopustil vady řízení ve smyslu § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
III.2.b) Námitka vad v postupu krajského soudu
[25] První námitka směřující proti postupu krajského soudu mu vytýká, že se aktivní žalobní legitimací nezabýval a nepřihlížel k tomu, že ji žalobce v žalobě nezdůvodnil. Předně nelze vytýkat žalobci, že v žalobě výslovně neuvedl, o které ustanovení soudního řádu správního svou žalobní legitimaci opírá; to není zákonem předepsanou náležitostí žaloby (§ 71 s. ř. s.). Soud je ovšem povinen existenci žalobní legitimace zkoumat v rámci zjišťování podmínek řízení. Nebyla-li by dána, musel by žalobu podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítnout. Stěžovatelka namítá, že krajský soud žalobcovu aktivní legitimaci nezkoumal, a to přesto, že stěžovatelčina právní předchůdkyně (Elektrárna Chvaletice, a.s.) námitku její neexistence uplatnila; to je skutečně obsahem jejího vyjádření k žalobě ze dne 7. 7. 2015 a ze dne 20. 11. 2015. V protokole o jednání krajského soudu ze dne 21. 10. 2015 tato námitka není zmíněna, v protokole o jednání téhož soudu ze dne 22. 2. 2016 je ve stěžovatelčině vyjádření pouze uvedeno upozornění, že žalobce dosud nesdělil, jaká jeho práva byla dotčena. Žalobce oproti tomu tvrdí, že krajský soud svůj názor na podmínku aktivní legitimace při těchto jednáních vysvětlil, ovšem stěžovatelka to popírá; v protokolech o jednáních to podchyceno není.
[26] Soud se při jednání nemusí vyjadřovat k tomu, zda shledal žalobce aktivně legitimovaným k podání žaloby, stejně tak jako to zpravidla nečiní ani u ostatních podmínek řízení; jsou-li dány, prostě žalobu projedná. V daném případě ovšem stěžovatelka v průběhu řízení namítala, že žalobce aktivní legitimaci nemá. V takové situaci je vhodné, aby soud dal účastníkům řízení svůj názor jednoznačně najevo, aby bylo zřejmé, že podmínky aktivní legitimace zkoumal. Tvrzení žalobce, že tak krajský soud učinil při jednání, je logické, ovšem stěžovatelkou nepotvrzené a za daného stavu protokolace neprůkazné; rozsudek pak byl vyhlašován za podmínek § 49 odst. 11 s. ř. s. vyvěšením zkráceného znění na úřední desce. Při úvaze, zda se krajský soud dopustil vady řízení, která mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí, vycházel Nejvyšší správní soud ze skutečnosti, že sám považuje žalobcovu aktivní žalobní legitimaci za nespornou. Neprůkazný postup soudu při úvaze o aktivní legitimaci proto nemůže být naplněním kasačního důvodu podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (...)
[29] Není důvodné stěžovatelčino tvrzení, že krajský soud neoprávněně zkoumal hmotné právo. Pokud podmínka účastenství plyne z hmotného práva, pak je třeba naplnění podmínek účastenství zkoumat právě pohledem hmotného práva. Lze pouze podotknout, že žalobcovy námitky zčásti přesahovaly rámec pouhých podmínek účastenství, což bylo zjevně vyvoláno skutečností, že rozhodnutí žalovaného, ač odvolání zamítalo pro nepřípustnost, zabývalo se i některými věcnými odvolacími námitkami. (...)
III.2.d) Námitky proti věcné správnosti rozsudku
(...) [38] Při posouzení správnosti právního názoru vysloveného krajským soudem je třeba vycházet z následující právní úpravy.
[39] Řízení o změně integrovaného povolení upravuje § 19a zákona o integrované prevenci. Podle § 19a odst. 4 tohoto zákona
„[n]ejedná-li se podle závěru úřadu o podstatnou změnu zařízení, jsou účastníky řízení o změně integrovaného povolení zahájeného podle odstavce 2 nebo 3 subjekty uvedené v § 7 odst. 1 písm. a) a b) a v § 7 odst. 2“.
Ustanovení § 7 téhož zákona upravuje okruh účastníků řízení o vydání integrovaného povolení, občanská sdružení jimi jsou podle odstavce 1 písm. e), pokud předmětem jejich činnosti je prosazování a ochrana profesních zájmů nebo veřejných zájmů podle zvláštních právních předpisů a pokud se jako účastníci písemně přihlásila úřadu do 8 dnů ode dne zveřejnění stručného shrnutí údajů ze žádosti podle § 8. Občanská sdružení (spolky) při splnění podmínek jsou tedy účastníkem řízení o vydání povolení o integrované prevenci vždy, účastníkem řízení o změně integrovaného povolení pouze v případě, jedná-li se o podstatnou změnu.
[40] Podstatnou změnou podle § 2 písm. i) zákona o integrované prevenci se rozumí
„změna v užívání, způsobu provozu nebo rozsahu zařízení, která může mít významné nepříznivé účinky na lidské zdraví nebo životní prostředí; za podstatnou změnu se vždy považuje
[podle bodu 1 tohoto ustanovení]
změna v užívání, způsobu provozu nebo rozsahu zařízení, pokud sama o sobě dosahuje prahových hodnot uvedených v příloze č. 1 k tomuto zákonu“
(tj. spalování paliv v zařízeních o celkovém jmenovitém tepelném příkonu 50 MW nebo více). Podle bodu 3 téhož ustanovení je podstatnou změnou
„změna v užívání, způsobu provozu nebo rozsahu zařízení, která zahrnuje výjimku z úrovní emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami (§ 14 odst. 5) nebo vyplývá z výsledků přezkumu závazných podmínek integrovaného povolení provedeného na základě § 18 odst. 2 písm. d)“.
[41] Krajský soud posuzoval podmínky účastenství žalobce ve správním řízení pohledem dvou ze žaloby plynoucích směrů: jednak zda se jedná o podstatnou změnu, protože dosahuje prahových hodnot, jednak zda účastenství neplyne z výjimky z úrovní emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami. K poznámce stěžovatelky a žalovaného, že žalobci byla umožněna účast v řízení před správním orgánem I. stupně, je třeba předně uvést, že účastí v řízení v prvním stupni nejsou práva účastníka řízení plně konzumována. Účastník řízení má totiž právo i na to, aby jeho věcně pojaté odvolací námitky byly projednány v odvolacím řízení ve smyslu § 89 odst. 2 správního řádu; to se nestalo.
[42] Nejprve kasační soud posoudil účastenství plynoucí z podstatné změny integrovaného povolení ve smyslu § 2 písm. i) bod 1 zákona o integrované prevenci. K citovanému ustanovení zákona lze doplnit, že podmínka podstatné změny, tak jak je v něm upravena, plyne i z čl. 20 odst. 3 směrnice 2010/75/EU - za podstatnou se považuje každá změna povahy, funkce či rozsahu zařízení,
„pokud sama o osobě dosahuje kapacitních hodnot stanovených v příloze I“.
(tj. pro případ spalování paliv v zařízeních o celkovém jmenovitém tepelném příkonu 50 MW nebo více).
[43] Důležité pro posouzení této podmínky jsou i právní názory již Nejvyšším správním soudem vyslovené v obdobných případech. Na specialitu ustanovení o účastnících v zákoně o integrované prevenci poukázal rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2011, čj. 1 As 43/2011-53. V citovaném rozsudku čj. 9 As 152/2014-43, tento soud vyslovil, že
„[p]ři výkladu tohoto ustanovení je nutné vycházet také ze smyslu a účelu zákona o integrované prevenci, kterým je dosáhnutí vysoké úrovně ochrany životního prostředí jako celku uplatněním integrované prevence a omezování znečištění. Jedním z principů práva životního prostředí, jehož je integrovaná prevence součástí, je princip účasti jednotlivce i veřejnosti na rozhodování o životním prostředí.“
Dále zde Nejvyšší správní soud vyslovil, že prahových hodnot uvedených v příloze č. 1 zákona o integrované prevenci musí sama o sobě dosahovat oznámená změna. V rozsudku čj. 9 As 113/2015-42, pak Nejvyšší správní soud uvedl, že
„[z]měna v provozu zařízení nebo rozšíření provozu zařízení se vždy považují za podstatné, když změna nebo rozšíření samy o sobě překračují prahové hodnoty uvedené v příloze č. 1 k tomuto zákonu“,
což dále specifikoval tak, že se nejedná pouze o změny, které spočívají ve změně či rozšíření technologie či výrobní kapacity, a že změnou provozu je i změna ve způsobu provozu. Z toho lze pro daný případ dovodit závěr, že změnu kvality paliva, která se odrazí v prahových hodnotách emisí, lze považovat za skutečnost, která se projeví v provozu daného zařízení a je také příčinou nutnosti změny integrovaného povolení.
[44] Krajský soud zaujal názor, že pro posouzení významu změny je v daném případě podstatná skutečnost, že žadatel přešel z útlumového režimu do plného provozu a dále že současně změnil kvalitu paliva, což mělo vliv na množství emisí škodlivých látek (s. 9 rozsudku krajského soudu).
[45] V tom s ním nelze plně souhlasit. Předmětem řízení byla změna integrovaného povolení. Pro určení, zda se jedná o změnu podstatnou, či nikoliv, je rozhodující, zda tato změna sama o sobě dosahuje prahových hodnot, či nikoliv. Změna integrovaného povolení spočívá ve změně podmínek provozu a ve stanovení nových hodnot. Existuje zde předchozí integrované povolení, které žadatel požaduje změnit. Rozhodná je kvantita a kvalita této změny bez ohledu na skutečnost, zda předchozí povolení bylo v plné míře čerpáno, či nikoliv. Hodnoty plynoucí z předchozího integrovaného povolení byly určeny v řízení o předchozí změně integrovaného povolení. Pokud ta nestála na útlumu provozu, nemá skutečnost útlumu provozu a nynějšího přechodu z něho na plný provoz pro stávající řízení význam. Jiný závěr nelze dovodit ani z výše citovaného rozsudku tohoto soudu čj. 9 As 152/2014-43.
[46] Stěžovatelce tedy lze přisvědčit v názoru, že krajský soud měl vzít za základ své úvahy hodnoty plynoucí z předchozího integrovaného povolení a zabývat se rozsahem změny, která byla požadována; to neučinil. Stejně tak při argumentaci rozptylovou studií a dalšími podklady vycházel z porovnání údajů o skutečných emisích dosahovaných při
„spíše útlumovém“
provozu předchozího vlastníka, konkrétně jsou porovnávány skutečné údaje o emisích škodlivých látek v roce 2012 a zčásti roku 2013, tedy byly brány v úvahu skutečné
spojené s omezeným provozem a dříve užívaným palivem a tyto byly porovnávány s emisním zatížením plynoucím ze dvou skutečností - plným provozem a změněným palivem charakterizovaným větší výhřevností spojenou s výrazným vlivem na množství emisí, a tím i vlivem na zatížení ovzduší. K tomu je třeba připomenout, že účelem rozptylové studie nebylo kvantitativní vyjádření požadované změny oproti předchozímu integrovanému povolení, ale vyjádření zatížení emisemi v důsledku změny paliva. Rozptylová studie z července 2014 ani z února 2015 nijak nepracuje s hodnotami plynoucími z předchozího povolení, ale změnou stávajícího a požadovaného zatížení emisemi. To má jistě význam pro posouzení únosnosti předpokládaného zatížení v daném území. Vyhodnocení, zda se jedná o změnu podstatnou, či nikoliv, však musí pracovat s předchozím povolením jako se vstupním údajem. Pokud tedy žalovaný a krajský soud posuzovali, o jakou změnu se jedná, bylo třeba, aby toto srovnání provedli; to neučinili.
[47] Nejvyšší správní soud proto nepřisvědčil závěru krajského soudu, že se jedná o podstatnou změnu ve smyslu § 2 písm. i) bodu 1 zákona o integrované prevenci proto, že přechod z útlumového režimu a změna paliva vyvolá
přesahující limity stanovené v příloze č. 1 zákona o integrované prevenci. Krajský soud vůbec nehodnotil, zda těchto hodnot dosahuje změna sama o sobě, tedy nezohlednil rozdíl mezi předchozím a požadovaným integrovaným povolením. Proto i závěr krajského soudu o vlivu emisí benzo(a)pyrenu na výsledné
tuhých znečišťujících látek je z daného hlediska předčasný.
[48] Nejvyšší správní soud tak činí dílčí závěr, že podmínky podstatné změny podle § 2 písm. i) bodu 1 zákona o integrované prevenci byly posuzovány z nesprávných hledisek, a tedy neúplně; nelze přisvědčit názoru, že byly prokázány.
[49] Druhým posuzovaným důvodem, který by mohl zakládat účast žalobce na řízení, je podle § 2 písm. i) bod 3 zákona o integrované prevenci také změna zahrnující výjimku z úrovní emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami (§ 14 odst. 5). Podle § 14 odst. 4 zákona o integrované prevenci úřad stanoví emisní limity tak, aby za běžných provozních podmínek
nepřekročily úroveň spojenou s nejlepšími dostupnými technikami, jak jsou stanoveny v rozhodnutích o závěrech o nejlepších dostupných technikách, přičemž podle odstavce 5 téhož ustanovení lze stanovit mírnější emisní limity, pokud provozovatel prokáže splnění hledisek tam stanovených za situace neúměrných nákladů k dosažení výsledků spojených s nejlepšími dostupnými technikami.
[50] Žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí vycházel z toho, že ohlášenou změnu nelze konfrontovat s § 14 odst. 5 zákona o integrované prevenci, neboť na spalovací zařízení tohoto typu se vztahují zvláštní ustanovení kapitoly III směrnice 2010/75/EU. To konstatoval na s. 12 rozsudku i krajský soud. Neaplikace § 14 odst. 5 zákona o integrované prevenci je stěžovatelkou spojena s existencí Přechodného národního plánu. Ten se ovšem podle § 37 zákona o ochraně ovzduší vztahuje na období od 1. 1. 2016 do 20. 6. 2020. To rovněž konstatoval krajský soud a připojil zjištění o době přijetí a vyhlášení tohoto plánu. Krajskému soudu tak lze přisvědčit, že skutečnosti plynoucí z tohoto plánu či z jeho přípravy nejsou pro rozhodnutí jim předcházející podstatné. Stěžovatelka ovšem dále tvrdí, že neměly být brány v úvahu hodnoty plynoucí z BREF z roku 2006, neboť citovaná směrnice byla co do hodnot transponována přílohou č. 2 vyhlášky č. 415/2012 Sb. Tato příloha (část I) upravuje specifické emisní limity pro spalovací stacionární zdroje o celkovém jmenovitém tepelném příkonu 50 MW a vyšším. Krajský soud se zabýval vztahem těchto limitů a hodnot plynoucích z referenčních dokumentů BREF, přičemž připustil aplikaci § 14 odst. 5 zákona o integrované prevenci právě jako
„podpůrné orientační vodítko“
pro posouzení, zda se v daném případě jednalo o podstatnou změnu, či nikoliv. Vzhledem k tomu, že žalovaný ve svém rozhodnutí argumentoval vztahem k Přechodnému národnímu plánu, aniž to bylo na místě, pak je třeba krajskému soudu přisvědčit, že jeho hodnocení podmínek účastenství žalobce z tohoto hlediska neobstojí. Názor žalovaného, že nemohlo jít o výjimku tam, kde se jednalo o zachování stávajících hodnot, pak neobstojí přinejmenším ve vztahu k požadavku zvýšení emisního limitu tuhých znečišťujících látek na rok 2014. Pokud jde o ostatní období, opět chybí srovnání s hodnotami předchozího povolení, což postrádá jak rozsudek krajského soudu, tak i rozhodnutí žalovaného.
[51] Kasační námitka nesprávného právního posouzení podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je tedy zčásti důvodná, zčásti nedůvodná; důvody pro zrušení rozhodnutí žalovaného ovšem, byť v jiné míře, dány byly. (...)

References: § 2
 zákona č. 76
 zákona č. 69
 § 2
 zákona č. 76
 § 19
 § 2
 soud 
 § 7
 § 19
 § 11
 zákona č. 201
 soud 
 § 2
 § 65
 § 65
 § 65
 soud 
 soud 
 čl. 2
 § 2
 čl. 20
 soud 
 § 37
 soud 
 § 14
 soud 
 soud 
 čl. 9
 čl. 6
 čl. 5
 čl. 1
 čl. 95
 čl. 10
 § 65
 soud 
 soud 
 Soud 
 § 14
 soud 
 § 65
 § 2
 čl. 20
 čl. 21
 § 65
 § 65
 § 65
 § 65
 § 65
 § 65
 § 65
 soud 
 § 65
 soud 
 § 103
 Soud 
 § 46
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 § 49
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 § 19
 § 19
 § 7
 § 7
 § 7
 § 8
 § 2
 § 18
 soud 
 § 89
 soud 
 § 2
 čl. 20
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 2
 soud 
 soud 
 § 2
 § 2
 § 14
 § 14
 § 14
 § 37
 soud 
 soud 
 § 14
 § 103