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Timestamp: 2019-03-25 05:27:35+00:00

Document:
TSE, 0275-BIS-E-2000
N. 275 bis-E-2000. TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las diez horas del cuatro de febrero del dos mil.
Solicitud de interpretación del artículo 62 del Código Electoral, presentada por los señores Eduardo Cantillo Arias, Sergio Isaguirre C. y Cynthia Mora Fuentes, Presidente, Secretario General y Tesorera, respectivamente, del partido Convergencia Nacional.
Unico: El Comité Ejecutivo Superior del Partido Convergencia Nacional solicita a este Tribunal que, con base en una interpretación auténtica del artículo 62 del Código Electoral, se le de respuesta a los siguientes extremos: “ a) Puede un partido inscrito a escala nacional fusionarse o coaligarse con un partido inscrito a nivel provincial o bien con un partido inscrito a nivel cantonal. b) ¿Cuál es la diferencia específica entre fusión y coalición? c) Tomando en cuenta que existen dos formas de fusión o coalición, nuestra duda está (sic) si en ambos casos el pacto tiene un límite o bien se da en forma permanente. d) Así mismo les rogamos incluir algún otro aspecto del artículo 62 al que nosotros no nos refiramos. e) Que los partidos que participaron en las elecciones pasadas, y que desde luego estén debidamente inscritos en el Registro Civil puedan en este momento suscribir un pacto de coalición o fusión, con las actuales Asambleas Cantonales, Provinciales y Nacionales con la intención de participar en el próximo proceso electoral. f) O bien deberán hacer de nuevo Asambleas Distritales, Cantonales, Provinciales y Nacionales para el próximo evento electoral. g) Una vez terminada la vigencia del pacto de fusión o coalición, según el artículo 62; si un partido posteriormente decide participar en un nuevo proceso electoral de forma independiente, cuáles serían los requisitos y las condiciones legales electorales a las cuales estaría sujeto el partido en mención.”
I.- La figuras de “fusión” y “coalición” de partidos políticos se originan, en nuestro medio, con la ley que dio origen al Código Electoral. Así consta en el expediente legislativo Nº 1536. Disponía el numeral 54 en su párrafo tercero:
“En caso de fusión de dos o más partidos políticos, la coalición deberá tenerse como un solo partido para los efectos de la correspondiente representación en las Juntas Electorales. Si la fusión se verifica después de haber sido integradas las Juntas, se procederá a sustituir los miembros de los partidos coaligados por uno solo que represente la coalición. Para el efecto de dar representación a los partidos fusionados en el caso dicho, se procederá a escoger a los miembros integrantes de las Juntas Electorales del seno de los partidos coaligados, en orden alterno.”
Como puede observarse, se les dio un tratamiento similar, lo que resulta entendible si se parte de que tanto una como otra, aluden de manera inmediata al concepto de “unión”. En efecto, ambas son uniones estratégicas con fines específicos en donde “la necesidad de ganar elecciones, o impedir a otros que lo hagan, de acuerdo con las reglas del juego fijadas para la disputa de las mismas, es uno de los motivos más recurridos para la formación de alianzas entre los partidos.” (RIAL Juan; para CAPEL del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, “Coalición de Partidos”, en Diccionario Electoral, Capel-Costa Rica, 1ª Edición, 1988, p.123).
II.- En la legislación actual, aún y cuando su desarrollo se hace en un solo artículo, que omite una definición concreta y específica de cada una de ellas, de su estudio y relación con otras disposiciones normativas, es posible extraer tanto las semejanzas como las diferencias, lo que permite establecer sus características propias.
Para facilitar su compresión, resulta obligado hacer una pequeña referencia a lo establecido en los artículos 63 y 66 del Código Electoral sobre las diferentes escalas de los partidos políticos: nacional, provincial o cantonal. Cada una de estas escalas exige diferentes requisitos para su constitución, inscripción, organización y funcionamiento.
Esto hace que el carácter de cada partido, determine su campo de acción en la postulación de candidatos, por cuanto “El partido inscrito en escala nacional se entenderá que lo está en escala provincial en cada una de las provincias, y en escala cantonal en cada uno de los cantones del país; el que solamente estuviere inscrito en escala provincial se entenderá que lo está en escala cantonal en cada uno de los cantones de la respectiva provincia.” (art. 66). De ahí que es válido afirmar que la inscripción en una escala superior, faculta y legitima la participación en las de rango inferior, pero no a la inversa.
III.- Común a ambas figuras, resulta lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 62 del Código Electoral al disponer:
“Cuando dos o más partidos decidan fusionarse o coaligarse en una o varias provincias y en uno o varios cantones, cada una de las Asambleas Nacionales, Provinciales o Cantonales, según corresponda, deberán tomar acuerdo por mayoría absoluta en tal sentido.” (el subrayado no es del original)
Se perfilan aquí los siguientes extremos: 1.- tanto para la fusión como para la coalición debe existir un acuerdo de los partidos políticos, 2.- ese acuerdo debe adoptarse en la asamblea superior que corresponda, atendiendo al carácter de la agrupación: nacional, provincial o cantonal, 3.- se debe contar siempre con el respaldo de la mayoría absoluta de los miembros de la asamblea en que se adopte y 4.- ambas figuras pueden darse en ámbitos diferentes: nacional (por hablar la ley de asambleas nacionales), en una o varias provincias y en uno o varios cantones, siempre que, por medio de este mecanismo, no se burlen los requisitos que rigen la constitución, inscripción y funcionamiento de los partidos según la escala de que se trate.
Esta última particularidad permite a una agrupación política establecer coaliciones parciales, según convenga a sus intereses, de manera que se puede presentar ante el electorado en forma independiente para la postulación de determinados candidatos y en relación con otros a través de una coalición. En todo caso, ya se trate de una coalición total o parcial, se debe partir del supuesto de que las agrupaciones que la acuerden están habilitadas individualmente para participar en la postulación de esos candidatos comunes, porque de no ser así, se obviaría el cumplimiento de los requisitos exigidos por la legislación electoral para la participación en determinadas escalas o circuitos.
En el caso de la fusión, ya sea por absorción o para la constitución de un nuevo partido, las reglas son diferentes.
IV.- Continúa diciendo el artículo 62:
“Las condiciones de la coalición o fusión se pactarán por escrito, con la firma de los presidentes de las respectivas asambleas y, en lo fundamental, están sujetas a los acuerdos que autorizaron la coalición.
a)	El programa común de los partidos coaligados por realizar en caso de triunfo. Este programa puede diferir del doctrinal declarado en el acta constitutiva;
b)	Los puestos reservados para cada partido en la nómina de candidatos por inscribir;
c)	El nombre y la divisa con los que la coalición aparecerá en la papeleta electoral;
d)	La forma de distribuir el porcentaje de contribución estatal en favor de la coalición que le corresponderá a cada partido si ésta se disuelve.”
Aún y cuando el enunciado de este párrafo pareciera comprender a ambas figuras al disponer que: “Las condiciones de la coalición o fusión se pactarán por escrito...”, es lo cierto que, atendiendo a su naturaleza y alcances, estos requerimientos, con excepción de las formalidades del pacto, son propios de la coalición.
Lo fundamental de esta figura es la presentación de candidaturas comunes, de ahí que es posible la unión de partidos ideológicamente opuestos, con tal de que presenten al electorado un único programa de gobierno, que puede ser incluso distinto a los principios doctrinales de los partidos independientes, según lo autoriza el aparte a) que se ha transcrito.
Precisamente esta comunidad de candidaturas torna en obligatorio -inciso b)- que en el pacto de coalición se defina la forma en que se distribuyen los puestos, indicando los que se reserva cada partido.
La necesidad de definir el nombre y la divisa con los que la coalición aparecerá en la papeleta electoral -inciso c)- obedece a que, aún y cuando es posible identificar internamente a los partidos que la integran, al electorado se le presenta una nueva agrupación, con vida independiente y diferente de todos y cada uno de los partidos que la originaron.
Por último -inciso d)-, debe indicarse en el pacto la forma en que, caso de disolución, se distribuirá el porcentaje de la contribución estatal entre los partidos que la componen, lo que atiende en lo fundamental, al nivel de compromiso y participación de cada uno de los partidos que le dieron origen.
Estas características de la coalición ponen de manifiesto que los partidos que la integran, tanto en el plano humano (distribución de los puestos), como en el patrimonial (cómo repartir la contribución estatal en caso de disolución) conservan su propia identidad, lo que unido a la no cancelación de la inscripción de los partidos primarios en el Registro Civil, llevan a la conclusión de que la coalición puede ser pactada por un plazo determinado, de manera que a su vencimiento, es posible para las agrupaciones que la conformaron, participar en una nueva contienda electoral en forma independiente, en los mismos términos en que lo hubiere podido hacer antes de acordar esa unión. Cabe destacar sobre este particular, que durante el plazo de la coalición, cada uno de los partidos que le dieron origen, deben cumplir con todos los requisitos necesarios para mantenerse vigentes. La constitución de una coalición, por sí misma, no garantiza la permanencia en el escenario político de los partidos coaligados; por el contrario, su cancelación, en caso de que se diera, incide de manera directa en la coalición, al dejar de formar parte de ella, o bien la hace desaparecer como tal, si había sido acordada únicamente por dos agrupaciones.
V.- La fusión, entendida como “fundir” o “fundirse”, da idea de una amalgama, de un conjunto de varios elementos independientes que se entremezclan de tal forma, que abandonan su identidad y pasan a formar un solo cuerpo, un único bloque de acción, un único partido.
Nuestra legislación regula dos modalidades: por absorción y para la constitución de un nuevo partido. Sobre el particular, el citado numeral 62, con la reforma introducida por Ley Nº 7653 de 28 de noviembre de 1996 establece:
“Cuando uno o más partidos convengan en fusionarse en favor de un partido inscrito a escala nacional, provincial o cantonal en el Registro Civil, sus Asambleas Nacionales, Provinciales o Cantonales, deberán tomar el acuerdo respectivo por mayoría absoluta de votos. Al inscribirse ese acuerdo, el Registro cancelará la inscripción de los restantes partidos fusionados y se conservará únicamente la inscripción a favor del partido beneficiado por la fusión, sin que durante el término de su vigencia ninguno de los partidos fusionados pueda ser inscrito nuevamente en el Registro Civil. Este último partido, por acuerdo de su Asamblea Nacional, Provincial o Cantonal, según el caso, podrá cambiar su nombre y divisa, una sola vez.
Cuando dos o más partidos inscritos en el Registro Civil a escala nacional, provincial o cantonal convengan en fusionarse para constituir uno nuevo, cada una de las asambleas nacionales, provinciales o cantonales, respectivamente, tomará ese acuerdo por mayoría absoluta. Deberán cumplir con los requisitos establecidos en los artículos 57 y 58, así como la obligación de integrar las asambleas citadas en el artículo 60 y los requisitos exigidos para inscribir un nuevo partido en el Registro Civil, con la única salvedad de las adhesiones que exige el artículo 64, de la cual quedará dispensado para tal propósito. Al inscribirse los acuerdos y el nuevo partido político en el Registro Civil, éste cancelará la inscripción de los partidos fusionados, en los mismos términos y con las mismas razones contenidas en el párrafo anterior, salvo que el nuevo partido acordare utilizar el nombre o la divisa de alguno de los partidos fusionados.
Los derechos y las obligaciones de los partidos fusionados quedarán asumidos, de pleno derecho, por el partido en cuyo favor se hubiere realizado la fusión o por el nuevo partido constituido según el caso. El término para inscribir la fusión de partidos es el mismo citado en el artículo 64.” (El subrayado no es del original).
Tanto para la fusión por absorción, como para la constitución de un nuevo partido, se mantiene la exigencia –ver inicio de los dos primeros párrafos transcritos-, de un pacto que, en punto a las formalidades, en nada difiere del exigido para la coalición.
La modalidad de la absorción supone la existencia de un partido beneficiado, que en lo sucesivo se denominará “supérstite”, al que se le unen uno u otros identificados como partidos fusionados o absorbidos. Se caracteriza porque: 1.- el partido “supérstite” es el único que mantiene su inscripción en el Registro Civil, 2.- este partido conserva su nombre y divisa las que podrá cambiar por una única vez, previo acuerdo de la Asamblea Nacional, Provincial o Cantonal según corresponda y, 3.- a los partidos absorbidos o fusionados, se les cancela la inscripción y durante el tiempo que dure inscrito el partido “supérstite” no se permite inscribir en el Registro Civil una nueva agrupación con el mismo nombre o divisa de los partidos absorvidos.
Esta cancelación obedece a que la fusión produce como efecto connatural la desaparición de la o las agrupaciones políticas fusionadas. En ese sentido, al afirmar la ley que durante su vigencia “ninguno de los partidos fusionados puede ser inscrito nuevamente en el Registro Civil.”, debe ser entendido en su verdadera dimensión para evitar el equívoco de considerar que puede darse de manera temporal, cuando es lo cierto que el mandato legal está referido a la inscripción del partido “supérstite”, la cual puede ser cancelada, si en esa condición, incurriera en cualquiera de las causales previstas en la ley para esos efectos.
Es importante recalcar que la fusión es definitiva, no tiene plazo, sus efectos son irreversibles, de suerte que si se cancelara la inscripción del partido “supérstite”, quienes integraron las viejas agrupaciones u otras personas, deberán gestionar nuevamente su inscripción en el Registro, en cuyo caso, podrían intentar el nombre que tenían antes de la alianza, -previo cumplimiento de los requisitos que se exigen a un partido nuevo-, pero sin que sobre él tengan una especie de “reserva de prioridad”, porque en realidad no se trata de una suspensión o cancelación temporal, sino de una cancelación definitiva que lo elimina por completo de la vida política y jurídica.
El partido “supérstite” puede ser cualquiera de los que acordaron la fusión, siempre que con ello no se burlen los requisitos legales para la constitución e inscripción de los partidos políticos, y su autorización para participar en la postulación de candidatos a los diferentes puestos de elección popular, según la escala de que se trate. Es decir, el que absorbe determina los ámbitos en que puede participar la fusión.
VI.- La otra modalidad de la fusión es para la constitución de un partido nuevo. Como su nombre lo indica, la alianza tiene como propósito la creación de una nueva agrupación, diferente a todos y cada uno de los partidos que le dieron origen. A diferencia de la fusión por absorción, se debe cumplir con lo establecido en los artículos 57, 58 y 60 del Código Electoral, que son, a la postre, los que atañen a la creación de nuevos partidos, con excepción de las adhesiones a que se refiere el ordinal 64.
Sus efectos son, en general, los mismos que se indicaron para la fusión por absorción sobre todo en los efectos de la cancelación de la inscripción, con la particularidad de que, en este supuesto, ésta afecta a todos los partidos que la acuerden, al no existir ninguno de ellos que absorba a los restantes.
El nuevo partido podrá participar en cualquiera de las circunscripciones en que podía participar individualmente cada uno de los partidos que lo constituyeron.
Bajo esta tesitura, la excepción de cancelación contemplada en la ley cuando indica: “salvo que el nuevo partido acordare utilizar el nombre o la divisa de alguno de los partidos fusionados”, debe entenderse limitada únicamente al uso de estos elementos identificadores, y no propiamente a la cancelación de la inscripción, que se decreta en firme, pues de no entenderse así, no sólo se estaría frente a la modalidad de la absorción, sino además ante un medio para obviar los restantes requisitos apuntados.
Acorde con lo anterior, al cancelarse de manera definitiva e irrevocable la inscripción de un partido fusionado, no es posible su participación en un nuevo proceso electoral. Ello sólo es factible si quienes la integraron u otras personas, se someten a los requerimientos exigidos para la inscripción de partidos nuevos, según la escala de que se trate.
Cabe recalcar que en el pacto de fusión, cualquiera que sea la modalidad que se adopte, el nivel de unión, de compenetración, es de tal magnitud, que frente al electorado es un nuevo y único partido, un solo bloque de acción, en donde ninguna relevancia tiene la identificación de las agrupaciones que le dieron origen, lo que justifica la omisión legal sobre la forma en que se reparten los puestos en las papeletas y el tratamiento que se da sobre el patrimonio. En efecto, el partido beneficiado con la absorción o el nuevo que surja según corresponda, asume de pleno derecho, los derechos y obligaciones de los fusionados, es decir, existe un nuevo y único patrimonio que engloba al conjunto de bienes, créditos y derechos, así como el pasivo, deudas u obligaciones, de los partidos fusionados.
Por esta misma razón, es innecesario hacer referencia a la forma en que se distribuirá la contribución estatal, si hubiere derecho a ella, pues este activo no sólo pasa a engrosar las arcas de un único patrimonio, sino además porque el beneficio resulta indisoluble, en tanto cada partido que conforma el nuevo bloque disfruta de ella al haber abandonado su identidad.
VII.- Tanto para la fusión como para la coalición, es necesario que los partidos que participan en ellas estén debidamente inscritos en el Registro Civil y las asambleas en que se acuerde cualquiera de estas alianzas, deben tener vigente su mandato, según las disposiciones legales y las reglas estatutarias atinentes al caso.
En caso de coalición, cada uno de los partidos que la integran deberá celebrar las respectivas asambleas a los fines de mantener vigente su inscripción y nominar a los candidatos que a cada uno corresponda.
En la fusión, si es por absorción, las asambleas a celebrar, dependerán de lo que sobre el particular indique el estatuto del partido “supérstite”. Si es para la creación de un nuevo partido, previo cumplimiento de los requisitos de inscripción que se han señalado, las reglas a aplicar deberán estar predeterminadas por el nuevo estatuto.
Con base en lo expuesto, se procede a dar respuesta a la consulta formulada en los siguientes términos:
a.- Un partido inscrito a escala nacional puede fusionarse o coaligarse con otro inscrito a escala provincial o cantonal, siempre que por este medio, no se burlen los requisitos para la constitución e inscripción a que deben someterse los partidos que participan en este tipo de alianzas para la postulación de las candidaturas de que se trate.
b.- Las diferencias entre la fusión y la coalición son las siguientes:
1.- La coalición, frente al electorado se presenta con un solo nombre y una sola divisa, los partidos que la integran no desaparecen, cada uno conserva su nombre, divisa, identidad, etc., así como su inscripción en el Registro Civil, salvo que incurra posteriormente en alguna causal para su cancelación.
La fusión supone la creación de un sólo bloque. Con excepción del partido “supérstite”, cuando lo hubiera, a los demás que la integran, se les cancela su inscripción en el Registro Civil de manera definitiva.
2.- La coalición puede ser parcial, para la postulación de algunas y no todas las candidaturas.
La fusión, al presuponer la desaparición de los partidos fusionados, excepto el “supérstite”, cuando lo hubiere es siempre total.
3.- En la coalición es necesario indicar en el pacto la forma en que se distribuyen:
- los puestos en las papeletas.
- el aporte estatal en caso de disolución.
En la fusión no hay que hacer indicación sobre el particular.
4.- En la coalición es posible identificar el componente humano y patrimonial de cada partido miembro.
En la fusión ambos elementos se confunden, haciendo imposible esta distinción.
c.- La coalición puede darse por un plazo determinado; la fusión en cualquiera de sus dos modalidades, es siempre permanente, salvo que el partido “supérstite” o el nuevo partido, incurra posteriormente en una causal de cancelación de su inscripción.
e.- Los partidos que participaron en las elecciones pasadas y que estén debidamente inscritos en el Registro Civil, pueden fusionarse o coaligarse con otros partidos, siempre que cumplan con las disposiciones legales vigentes y estén habilitados individualmente para participar en la postulación de candidatos comunes, porque de no ser así, se estaría burlando el cumplimiento de los requisitos exigidos para la participación en determinadas escalas o circuitos. Además, las asambleas en que se acuerde cualquiera de esas alianzas, deben tener vigente su mandato, según la ley y sus propios estatutos.
f.- En lo que a asambleas respecta, en caso de coalición, cada uno de los partidos que la integran, deberá celebrar las respectivas asambleas tendientes a mantener vigente su inscripción y nominar a los candidatos que a cada uno corresponda.
En el caso de la fusión, si es por absorción, las asambleas dependerán de lo que sobre el particular indique el estatuto del partido “supérstite”. Si es para la creación de un nuevo partido, previo cumplimiento de los requisitos de inscripción que se han señalado, deberá sujetarse a lo dispuesto en el nuevo estatuto.
g.- Sólo la coalición puede pactarse por un plazo determinado. Vencido ese plazo, los partidos que la integraron podrán participar en un nuevo proceso electoral, en las mismas condiciones que tenían antes de someterse a esa alianza, siempre que su inscripción individual no hubiere sido cancelada.
Notifíquese a todos los partidos políticos, publíquese por una única vez en el Diario Oficial La Gaceta.-----------------------------------------------------------

References: artículo 62
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 artículo 60
 artículo 64
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