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Il contributo del dialogo sociale alla strategia europea per l occupazione
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Umberto Marco Falco
1 Il contributo del dialogo sociale alla strategia europea per l occupazione di Fausta Guarriello Sommario: 1. Premessa Omc e ruolo delle parti sociali La ricerca di una più stretta associazione dei «partner» sociali nella definizione e nella attuazione della strategia europea per l occupazione Omc e dialogo sociale: due percorsi paralleli? - 5. Omc, dialogo sociale, concertazione a livello nazionale e territoriale. 1. Premessa Il presente contributo intende dar conto di alcuni stimoli scaturenti dalla partecipazione a due progetti di ricerca, uno riguardante l «Open method of coordination» (Omc) delle politiche per l occupazione e il ruolo in esso svolto dalle parti sociali; l altro riguardante la dimensione europea e territoriale del dialogo sociale. Il tratto comune alle due ricerche è la consapevolezza dei nuovi vincoli (e delle correlate opportunità) dati da due nuove dimensioni della regolazione sociale, quella sopranazionale europea e quella sub-nazionale. Entrambe le dimensioni tendono ad assumere importanza strategica crescente in campi nei quali il principio di sovranità nazionale da un lato cede ambiti di competenza esclusiva in favore di esigenze condivise di coordinamento sopranazionale, quale quello delle politiche per l occupazione; dall altro, in ossequio al principio di sussidiarietà verticale, riconosce inedita autonomia regolativa ad enti territoriali sub-statali e a forme o modalità di raccordo tra soggetti pubblici ed entità esponenziali di interessi privati o privato-collettivi quale espressione di sussidiarietà orizzontale. L azione pubblica tende così a dislocarsi su più livelli e a valorizzare in ciascuno di essi forme e moduli di cooperazione tra soggetti pubblici e privati per il migliore perseguimento dell interesse generale (alla crescita economica, al miglioramento delle performance occupazionali, allo sviluppo locale, alla competitività). L emergere di questi due poli e le loro reciproche connessioni costituiscono oggetto di queste riflessioni, finalizzate a tracciare un itinerario di ricerca volto ad approfondire la conoscenza del contesto in cui si col- LAVORO E DIRITTO / a. XVIII, n. 2, primavera 20042 352 FAUSTA GUARRIELLO loca il quadro nazionale in materia di politiche per l occupazione, degli strumenti di cui si avvale, in parte diversi dagli strumenti politici o normativi tradizionali, nonché del ruolo demandato agli attori del sistema di relazioni industriali. Ciò nella consapevolezza che da qualche anno è partito in sordina un processo deliberativo nuovo (Teague 2000; Sciarra 2004), poco studiato da chi si occupa di diritto del lavoro o di relazioni industriali, suscettibile di modificare le tradizionali forme di assunzione delle decisioni nel campo delle politiche pubbliche, che tende a esautorare i soggetti politici rappresentativi o i soggetti detentori di consenso sociale (in primo luogo Parlamenti e assemblee elettive regionali, in secundis organizzazioni rappresentative degli interessi, quali le grandi organizzazioni sindacali) in favore di ristrette élites burocratiche assistite da un ridotto apparato di esperti e tecnocrati. Nel campo delle politiche per l occupazione, l applicazione della complessa procedura varata a Lussemburgo nel novembre 1997 sembra enfatizzare esigenze di effettività ed efficacia dei processi decisionali a scapito di una effettiva condivisione di obiettivi comuni tra soggetti largamente rappresentativi degli interessi del mondo del lavoro. La via seguita dal Governo italiano negli ultimi tre anni ha volutamente penalizzato il grande rito della concertazione sociale, utilizzato in tutto il decennio 90 per ottenere consenso sociale sui grandi temi del rientro del deficit pubblico, delle pensioni e del welfare, di riforma del mercato del lavoro, puntando su un metodo più decisionista, che enfatizza al massimo grado il ruolo-guida dell esecutivo, associando le parti sociali al suo esercizio attraverso la più blanda pratica della consultazione e del dialogo sociale (Zilio Grandi, 2002; Bellardi 2004; Perulli 2004). Malgrado il quadro europeo tenda a sottolineare in modo crescente il ruolo propulsivo che deve essere riconosciuto al partenariato territoriale sui temi dello sviluppo locale e il riformato assetto costituzionale interno assegni rilevanti competenze legislative e amministrative agli enti territoriali, la stessa dimensione territoriale risulta mortificata dalla progressiva riduzione delle risorse disponibili per la concertazione territoriale e da una iper-regolamentazione centralistica che nulla ha a che vedere con il riconoscimento di un reale statuto di autonomia. 2. Omc e ruolo delle parti sociali Il ruolo giocato dagli attori sociali nella definizione e nella implementazione delle linee-guida in materia di occupazione costituisce uno degli aspetti meno studiati e più problematici del nuovo Omc. Al riguardo3 IL CONTRIBUTO DEL DIALOGO SOCIALE ALLA STRATEGIA EUROPEA PER L OCCUPAZIONE 353 può essere interessante, in particolare, illustrare il rapporto esistente tra l avvio e la prima esperienza applicativa dell Omc e l attività posta in essere dalle parti sociali nel quadro della concertazione con l attore pubblico a livello europeo, nazionale e territoriale, per verificare se e in quale misura sia possibile ipotizzare una integrazione delle stesse parti sociali nel processo di coordinamento per definizione «aperto», ossia partecipato 1, di Lussemburgo. L indagine pone alcune questioni importanti da approfondire: innanzitutto quella della compatibilità tra i due metodi, Omc e dialogo sociale, ovvero di possibili modalità di contaminazione tra gli stessi, una volta messi in evidenza i caratteri, i soggetti e le finalità specifiche dell uno e dell altro. In secondo luogo, rende opportuno l ennesimo chiarimento su cosa debba intendersi per dialogo sociale, anche alla luce della Comunicazione della Commissione del giugno 2002, che ne evidenzia i prerequisiti perché esso possa costituire una manifestazione della governance europea, intesa come complesso di norme, prassi e comportamenti che influiscono sul modo in cui le competenze sono esercitate a livello europeo (Radaelli 2003). Infine, occorre procedere ad una verifica puntuale del modo in cui, rispetto a obiettivi che sono propri della strategia europea per l occupazione e la cui attuazione chiama direttamente in gioco il ruolo delle parti sociali, come quelli compresi nei pilastri della occupabilità, della adattabilità, delle pari opportunità, le parti sociali hanno operato a livello europeo e hanno assicurato (o non hanno assicurato) comportamenti coerenti a livello nazionale o territoriale. È soprattutto in questa fase che si attende una verifica del grado di effettiva influenza degli obiettivi dell Omc sulla concertazione a livello centrale o territoriale e sulla attività di contrattazione collettiva svolta dagli attori tradizionali del sistema di relazioni industriali. L inaugurazione della Strategia europea per l occupazione (Seo) nel Consiglio europeo di Lussemburgo del novembre 1997 e la sua giuridifi- 1 Il metodo di coordinamento è «aperto» in una pluralità di significati: secondo Maria Rodrigues, ritenuta l ispiratrice del termine, il metodo è aperto innanzitutto perché tiene conto del contesto nazionale nella valutazione dei risultati delle politiche; in secondo luogo perché è aperto ad attori estranei alla Commissione e agli Stati membri, quali parti sociali e società civile: Rodrigues (2001). L A. definisce questo metodo come un processo di apprendimento, attraverso il quale devono essere trovate soluzioni ai problemi dell occupazione mediante lo scambio di esperienze di successo tra gli Stati membri, non imponendosi soluzioni predefinite. Altri autori sottolineano in particolare l aspetto di non vincolatività dell Omc, che rimanda le scelte politiche a livello nazionale; la capacità di adattamento al mutamento delle situazioni tramite un processo di policy learning; il riferimento alla possibilità di multi-level governance, giacché il metodo permette la partecipazione di molti attori: Serrano Pascual (2003).4 354 FAUSTA GUARRIELLO cazione nel nuovo titolo VIII del Trattato di Amsterdam sono stati salutati come un nuovo metodo di integrazione europea che sembra, a tutta prima, non riconoscere ampi margini al ruolo delle parti sociali. Nella sua impostazione originaria, l Omc si caratterizza, infatti, come un processo di multi-level governement che riguarda prevalentemente, se non esclusivamente, gli Stati (De La Porte 2002). Le sue caratteristiche e modalità di funzionamento consistono nella fissazione di obiettivi comuni, tradotti in guide-lines adottate a maggioranza qualificata in seno al Consiglio, in piani di azione nazionali (Naps) contenenti misure nazionali di progressivo avvicinamento agli obiettivi stabiliti, nella redazione periodica di rapporti nazionali sulla attuazione, nel rapporto congiunto Commissione-Consiglio di valutazione della attuazione della strategia europea da parte degli Stati membri con la connessa facoltà di indirizzare raccomandazioni agli Stati, nonché di segnalare quelle che si configurano come le migliori prassi nazionali rispetto al perseguimento delle finalità considerate. Tale complessa procedura 2, nota come «processo di Lussemburgo», appare mutuata dalla procedura ben altrimenti vincolante delineata a Maastricht in materia di progressiva convergenza delle politiche di bilancio, nonché dalla procedura di verifica del Patto di stabilità, anche se appare dotata di un minore grado di vincolatività per gli Stati membri, sia perché il coordinamento è rimesso ad uno strumento di per sé non vincolante, quali sono gli orientamenti comuni, per comodità raccolti attorno a quattro assi strategici prioritari (i c.d. quattro pilastri); sia perché l intera procedura appare sprovvista di sanzione per gli Stati che si discostano dalle indicazioni europee. L Omc delle politiche per l occupazione si configura così come uno strumento procedurale di soft law (Ashiagbor 2004; Caruso 2004) la cui efficacia e il cui grado di effettività appare rimesso più al grado di consenso mobilitato attorno agli obiettivi occupazionali che a strumenti giuridici vincolanti, più a un metodo mutuato dalle tecniche del management by objectives che a tecniche regolative classiche, più a meccanismi di apprendimento reciproco dalle altrui esperienze che all imposizione di modelli normativi, più a meccanismi di moral suasion e di sorveglianza multilaterale (peer-review) che all operare di un apparato sanzionatorio (Goetschy 2004). Nella attuazione che ha ricevuto, l Omc si è caratterizzato come esercizio elitario, poco trasparente e poco democratico, demandato per lo 2 La definizione della procedura in termini di metodo aperto di coordinamento risale al Consiglio europeo di Lisbona del marzo 2000, che ne illustra i caratteri e le modalità operative: De La Porte, Pochet (2002).5 IL CONTRIBUTO DEL DIALOGO SOCIALE ALLA STRATEGIA EUROPEA PER L OCCUPAZIONE 355 più alla attività di burocrazie ministeriali ristrette e al lavoro di esperti chiamati a dare supporto tecnico alla redazione dei Naps (Ferrera, Sacchi 2004), alla raccolta di informazioni pertinenti, alla valutazione di impatto e al monitoraggio statistico delle misure adottate, alla predisposizione di indicatori adeguati. Tale processo ha di fatto bypassato il controllo democratico delle assemblee elettive, senza peraltro attingere ad altre forme di legittimazione democratica, acquisendo, peraltro, un significativo grado di effettività malgrado gli strumenti soft utilizzati, grazie al notevole grado di centralizzazione della procedura e al controllo esercitato dalla Commissione, a un utilizzo incisivo dello strumento delle raccomandazioni rivolte agli Stati, all utilizzo dei fondi comunitari quale strumento di sostegno finanziario alle misure adottate in osservanza degli orientamenti comuni. L Omc in materia di occupazione, nel definire obiettivi e nel proporre orientamenti comuni, si rivolge agli Stati, con cui viene ora condivisa la competenza in materia di politiche dell occupazione, definite dal Trattato «di interesse comune», secondo il criterio che attribuisce la funzione di coordinamento al livello sovrastatale e la funzione di attuazione agli Stati membri (Barbera 2000; Goetschy 2004). L esercizio delle competenze in materia è dunque formalmente vincolato dalle linee di indirizzo comuni in ordine agli obiettivi da perseguire, mantenendo agli Stati larga discrezionalità sulle misure concrete da adottare: in tal senso, si è parlato di un meccanismo che accetta e postula la competizione tra sistemi (regime competition) (Streeck 2000), rimettendo a meccanismi valutativi il giudizio tecnico circa il grado di efficacia delle misure adottate dagli Stati, attraverso una attività di benchmarking e la segnalazione delle best practices. Per le logiche sottostanti e per gli strumenti utilizzati l Omc non parla il linguaggio giuridico, bensì il linguaggio delle scienze politiche ed economiche, avvalendosi di approcci strumentali mutuati dall economia aziendale, dalle scienze statistiche, politiche e sociali, anche se l attuazione delle politiche per l occupazione può comportare anche la previsione di misure normative, leggi, atti amministrativi, contratti e accordi collettivi. Ciò spiega il disagio dell approccio giuridico di fronte all Omc, dato che questo processo né si fonda su strumenti e procedure giuridicamente vincolanti, né postula strumenti giuridici di attuazione. Il disagio è alimentato anche dalla difficile conciliazione/conciliabilità di tale metodo con il metodo comunitario, espresso dal classico strumento delle direttive in campo sociale, siano esse frutto di un percorso tutto istituzionale, siano invece originate da accordi collettivi frutto del dialogo sociale, secondo la procedura di cui agli artt. 138 ss. del Trattato.6 356 FAUSTA GUARRIELLO Del resto l Omc demanda espressamente al ruolo delle parti sociali, in particolare, l attuazione delle misure comprese nel pilastro della adattabilità che, per i contenuti specifici delle linee di indirizzo in esso contenute, sembra contare su un attivo coinvolgimento delle parti sociali, alle quali viene riconosciuta una funzione regolativa essenziale nella messa in opera degli obiettivi di flessibilità della prestazione di lavoro, di modernizzazione della organizzazione del lavoro, nella capacità di precedere e accompagnare i cambiamenti nell impresa. E malgrado il fatto che nel tempo si sia corretta l originaria impostazione tutta istituzionale dell Open method of coordination, cercando una più stretta cooperazione delle parti sociali nella complessiva impostazione delle strategie europee, nonché nella loro messa in opera a livello nazionale, regionale e territoriale, tuttavia il pilastro della adattabilità (il c.d. terzo pilastro) resta il banco di prova principale della capacità degli attori sociali di far fronte alle sfide poste dal cambiamento, anche se non mancano sollecitazioni e richiami ad un ruolo attivo nell assunzione di obiettivi rientranti in altre linee-guida, quali, ad esempio, quello del superamento dei persistenti differenziali salariali uomo-donna, della promozione della de-segregazione dei mercati del lavoro, di modalità di promozione dell invecchiamento attivo. Il pilastro della adattabilità costituisce, quindi, non solo l ambito di riferimento più appropriato per l esercizio delle prerogative tradizionali degli attori sociali, ma altresì il test più avanzato, nel quale è richiesto al dialogo sociale di giocare un ruolo motore dell innovazione organizzativa attraverso una funzione che è direttamente regolativa ai diversi livelli macro e micro, tramite lo strumento principale della contrattazione collettiva (joint regulation), ma anche attraverso forme regolative non vincolanti, quali accordi-quadro, raccomandazioni, pareri comuni, linee di orientamento. All interno del pilastro dell adattabilità le parti sociali sono chiamate a rinvenire le soluzioni più adeguate a coniugare obiettivi di flessibilità della prestazione di lavoro, di adattamento alle esigenze competitive dell impresa, di miglioramento della produttività aziendale, di formazione continua del personale: in ciò è ravvisabile una certa continuità con le esperienze pregresse di dialogo sociale, che su questi temi avevano prodotto gli avvisi comuni di Valduchesse in materia di mercato del lavoro, in parte serviti da base per le proposte normative degli anni 90. Comunque, a tacer del fatto che il terzo pilastro stenta a decollare e che l attenzione dei decisori pubblici nei primi anni di applicazione dell Omc appare concentrata piuttosto sull attuazione dell obiettivo della employability e sulle misure comprese nel primo pilastro (riforma dei servizi all impiego, rafforzamento della formazione professionale, lotta alla disoccupazione di lunga durata e giovanile, trasformazione delle misure7 IL CONTRIBUTO DEL DIALOGO SOCIALE ALLA STRATEGIA EUROPEA PER L OCCUPAZIONE 357 di sostegno passivo al reddito in misure attive), va rammentato come, in generale, le parti sociali si siano limitate a svolgere una funzione consultiva rispetto agli obiettivi e alle linee di orientamento dell Omc soprattutto attraverso il ricorso alla comitologia e alla loro presenza in seno al riformato Comitato permanente per l occupazione e al Comitato economico e sociale. In quanto tale, l Omc non si rivolge quindi alle parti sociali, di cui si limita a rilevare il parere espresso negli organismi consultivi sulle politiche per l occupazione. Un ruolo specifico è loro espressamente riconosciuto all interno del pilastro della adattabilità, nozione dai contorni ambigui e indefiniti, spesso riduttivamente ricondotta al solo paradigma della flessibilità (Sciarra 2003). Il primo e più significativo apporto delle parti sociali all obiettivo della adattabilità è rinvenuto negli accordi-quadro europei, recepiti nelle direttive n. 97/81 e 99/70 in materia di part-time e di contratto a termine. La riconduzione di tali direttive alla strategia europea per l occupazione è, però, alquanto problematica per l incidenza di queste normative su diritti fondamentali dei lavoratori (Caruso 2004), malgrado i richiami letterali alla Seo espressi nei considerando posti in premessa. Nell applicazione che se ne è fatta, tuttavia, le direttive frutto del dialogo sociale, sono state lette (anche, se non prevalentemente) alla luce delle linee di orientamento in materia di occupazione, con una inedita contaminazione di elementi mutuati dall Omc e di categorie ermeneutiche del discorso giuridico. L aspetto che è stato sottolineato è il carattere poco prescrittivo di queste direttive, basate sulla enunciazione di principi piuttosto che sul riconoscimento di diritti individuali (Treu 2004), direttive che lasciano ampi margini di adattamento agli Stati membri, cui è consentito declinare la disciplina normativa dei due istituti in sintonia con i propri obiettivi di politica dell occupazione. L incidenza dell Omc sul processo di recepimento delle due direttive è testimoniato dall inedito rilievo assegnato alle diverse opzioni di politica dell occupazione degli Stati membri in sede di definizione della disciplina traspositiva, piuttosto che all obbligo comunitario di leale cooperazione e al vincolo del «non regresso» rispetto al livello di tutela assicurato dalle discipline interne preesistenti (Delfino 2002; Garofalo 2004). La circostanza che le due direttive (e, in primis, gli accordi europei su cui sono basate) si prestino ad una lettura che appare in sintonia con gli obiettivi occupazionali dell Omc e che presentino i caratteri del soft law, ossia di una disciplina a maglie larghe basata su principi (non discriminazione, proporzionalità) piuttosto che su regole di dettaglio, consente agli Stati membri ampia autonomia nel dettare le discipline di recepimen-8 358 FAUSTA GUARRIELLO to, poco vincolate dal quadro europeo a causa dell ambiguità del tenore letterale delle direttive-accordi, considerate direttive che non perseguono finalità di armonizzazione (Treu 2004). In Italia, in particolare, si è assistito al recepimento della direttiva sul part-time a più riprese, caratterizzate da un movimento pendolare che, partendo da un opzione garantista nei confronti dei lavoratori che svolgono la prestazione di lavoro a tempo parziale (d.lgs. 61/2000), è poi passato ad una regolazione dell istituto che sacrifica l interesse del lavoratore alla predeterminazione della durata della prestazione in favore di esigenze di flessibilità dell impresa (art. 46, d.lgs. 276/2003) (Lo Faro 2000; Caruso 2003; Brollo 2003). La vicenda del recepimento della direttiva sul contratto a termine non è stata più lineare, registrando la rottura dell unità sindacale nella fase del negoziato che doveva portare all intesa sui termini della trasposizione, secondo la procedura definita nel Patto di Natale del 98, che assegnava priorità al tavolo negoziale nella fase di recepimento delle direttive in materia sociale, a maggior ragione se queste erano frutto di accordo collettivo, e nella approvazione, sotto il nuovo Governo di centro-destra, del decreto legislativo che sanciva l accordo separato nell estate 2001 (d.lgs. 368/2001) (Giubboni 2002; Lazzari 2002; Speziale 2003; Zappalà 2001). Entrambe le vicende segnalano il fallimento del quadro concertativo delineato nel Patto del 1998, in un caso perché l attività di recepimento è stata fortemente guidata dall esecutivo (a questa vicenda si collega quella coeva del recepimento della direttiva sui congedi parentali, fortemente contestata dalla rappresentanza imprenditoriale proprio per l esautorazione delle parti sociali e della procedura di concertazione); nell altro caso per la rottura dell unità sindacale consumata su una vicenda «europea» (sull interpretazione «autentica» da dare all accordo-direttiva della cui trasposizione si trattava, secondo un accezione formalistica; su una concreta opzione di politica del lavoro volta ad una maggiore deregulation dei contratti a termine come misura di flessibilizzazione del mercato del lavoro, nell accezione sostanzialista). Questa vicenda, che si svolge nella fase di transizione dal Governo Amato al Governo Berlusconi, apre la stagione degli accordi nazionali separati (ma una avvisaglia importante si era già avuta con il Patto di Milano, dove pure si erano scontrate concezioni diverse sulle misure da adottare in favore dell occupazione di soggetti a rischio di esclusione sociale) (Biagi 2000a; Treu 2000a; Scarpelli 2000). Già nella prima fase di attuazione, quindi, l Omc delle politiche per l occupazione sembra attrarre le stesse modalità di manifestazione del dialogo sociale: nella opposta valutazione, da un lato, del rischio che i risultati del negoziato vengano fagocitati dall Omc, con l incognita di venir9 IL CONTRIBUTO DEL DIALOGO SOCIALE ALLA STRATEGIA EUROPEA PER L OCCUPAZIONE 359 interpretati in un senso che possa portare all arretramento delle discipline protettive (Gabaglio 2001); dall altro, dell interesse che il nuovo metodo soft suscita nelle organizzazioni imprenditoriali, consentendo loro di sottrarsi alla sottoscrizione di accordi con carattere vincolante, può ravvisarsi una delle ragioni della crisi in cui si dibatte da allora il dialogo sociale europeo nella versione funzionalizzata alla produzione normativa comunitaria (Lo Faro 1999), non più in grado di produrre accordi da trasfondere in strumenti giuridici vincolanti (si pensi al fallimento del negoziato europeo sul lavoro temporaneo e al mancato accordo sul tema delle ristrutturazioni). La ricerca sul campo dovrà verificare gli interessi e le posizioni espresse dalle parti sociali nel negoziato europeo e nazionale, in ordine alla consapevolezza di agire nell ambito dell Omc in materia di occupazione o nell ambito del metodo normativo comunitario, con riguardo alle diverse conseguenze da ricondurre all uno o all altro metodo (per l irriducibilità dei due metodi, v. infra, par. 4). 3. La ricerca di una più stretta associazione dei «partner» sociali nella definizione e nella attuazione della strategia europea per l occupazione Come si è detto, l approccio originario del nuovo metodo aperto di coordinamento sembra riguardare in una prima fase direttamente le istituzioni, comunitarie e nazionali, e coinvolgere solo marginalmente le parti sociali, implicando in primo luogo un processo di coordinamento delle politiche pubbliche in materia di occupazione. Tale impostazione originaria è in seguito mutata soprattutto in conseguenza di un riaggiustamento degli obiettivi e delle priorità implicate dal metodo aperto di coordinamento, operato a partire dal Consiglio europeo di Lisbona, obiettivi confermati e rafforzati dai successivi Consigli di Stoccolma e Barcellona, con i quali è stato meglio precisato il ruolo complesso riconosciuto agli attori sociali per l efficacia e il successo della strategia europea. In particolare, il ruolo diretto della regolazione sociale viene evocato per il raggiungimento dell obiettivo di una «piena e buona occupazione», insistendo d ora in avanti con particolare enfasi sugli aspetti di qualità dei posti di lavoro creati o mantenuti, ritenuto uno dei principali fattori di competitività del sistema economico europeo a fronte della sfida posta dall invecchiamento della popolazione e dalla lotta all esclusione sociale, nonché dall esigenza di ammodernamento dei sistemi di protezione sociale. Un più diretto coinvolgimento delle parti sociali viene quindi raccomandato non solo nella fase della predisposizione delle linee di orienta-10 360 FAUSTA GUARRIELLO mento per le politiche dell occupazione, attraverso la loro consultazione alla vigilia dei vertici macroeconomici (Consiglio europeo di Colonia) e la loro partecipazione nel Comitato europeo per l occupazione, bensì soprattutto nella fase implementativa di tali politiche, onde assicurare una solida base di consenso alle riforme del mercato del lavoro e maggiore efficacia alle soluzioni prospettate a livello nazionale e territoriale. Si chiede alle parti sociali, in altre parole, di fare proprio il metodo aperto di coordinamento sperimentato in materia di occupazione, valorizzando una più ampia tastiera di strumenti, idonea a completare, dare efficacia ed effettività alla strategia europea per l occupazione a tutti i livelli, europeo, nazionale e locale, nonché di dare un seguito sistematico agli accordi raggiunti in sede europea, dotandosi di strumenti di monitoraggio e valutazione e fornendo rapporti periodici sui risultati raggiunti. Il momento di passaggio dalla originaria impostazione della Seo a una concezione più ampia e articolata, caratterizzata dalla integrazione delle politiche per l occupazione con le politiche macro-economiche, è segnato dal Consiglio europeo di Lisbona del marzo 2000, che estende l Omc ai nuovi settori dell istruzione e formazione, dell inclusione sociale, delle pensioni, ponendo obiettivi ambiziosi alla strategia europea di coordinamento delle politiche dell occupazione, sia sul piano quantitativo che qualitativo. Con l obiettivo della «piena e buona occupazione» non solo viene posto come traguardo, da raggiungere entro il 2010, quello di un tasso di occupazione complessivo pari al 70% e di un tasso di occupazione femminile pari al 60%; bensì quello di fare dell Europa «l economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale». Il Consiglio europeo di Lisbona ha dato nuovo impulso al processo di coordinamento aperto delle politiche per l occupazione integrandone gli orientamenti e sollecitando procedure più efficaci per il coinvolgimento delle parti sociali, con misure tese a migliorare l occupabilità e a colmare le lacune in materia di qualificazioni e con l apprendimento lungo tutto l arco della vita quale elemento di base del modello sociale europeo, attraverso la promozione di accordi tra parti sociali che integrino esigenze di innovazione delle imprese e di formazione continua del loro personale con una gestione flessibile degli orari. Un richiamo al ruolo particolare conferito alle parti sociali dai Trattati è fatto dal Libro Bianco della Commissione sulla Governance europea del 5 agosto che, nel 3 Com (2001) 428 definitivo/2.11 IL CONTRIBUTO DEL DIALOGO SOCIALE ALLA STRATEGIA EUROPEA PER L OCCUPAZIONE 361 mettere a fuoco i metodi per migliorare la governance complessiva del sistema, sollecita le stesse ad utilizzare ancor più che in passato i poteri loro conferiti e a concludere accordi su base volontaria, che ne impegnino in misura diretta le reciproche responsabilità. Ma è nel complessivo riassetto delle strategie europee per l occupazione che più direttamente viene evidenziato il contributo pro-attivo (e non meramente esecutivo e implementativo) richiesto alle parti sociali, attraverso l enfasi posta dall Ue sulla qualità del lavoro, nozione ampia e complessa che implica la qualità di una serie di fattori che contribuiscono a fare del lavoro un fattore di qualità nella sfida della competizione globale, tra i quali spiccano la formazione per l intero arco della vita, l invecchiamento attivo, la partecipazione nell impresa, l innovazione tecnologica, la parità tra i sessi, l anticipazione dei cambiamenti. Nel bilancio tracciato nel 2002 dalla Commissione sui primi cinque anni di strategia europea per l occupazione 4 si rileva come, malgrado la Seo abbia favorito una maggiore presa in considerazione da parte delle autorità pubbliche, delle parti sociali e delle imprese di aspetti importanti in materia di adattabilità e competitività, con significativo sviluppo delle strategie in favore di forme più flessibili di impiego e di modulazione dell orario di lavoro, grazie anche al ricorso da parte degli Stati membri a modalità di consultazione e di concertazione con le parti sociali in un dialogo tripartito e alla negoziazione bilaterale da parte degli attori sociali a livello decentrato; tuttavia, l attenzione al tema dell organizzazione del lavoro non appaia sufficiente. Viene rilevato, infatti, dalla Commissione come appare del tutto carente un approccio ampio al tema della modernizzazione dell organizzazione del lavoro, malgrado i primi passi in tal senso intrapresi dalle parti sociali con la definizione di un quadro europeo per lo sviluppo delle competenze e qualifiche nell arco della vita (28 febbraio 2002). In particolare, risultano carenti gli sviluppi in materia di bilanciamento tra esigenze di flessibilità e di sicurezza dei posti di lavoro, con la permanenza di evidenti svantaggi per i lavoratori con contratto di lavoro flessibile a causa della precarietà legata alla breve durata, a bassi livelli salariali, a difficoltà di accesso alla formazione e a opportunità di crescita professionale e di stabilizzazione (Perulli 2002; Zappalà 2003). Un coinvolgimento più attivo delle parti sociali è altresì richiesto nel campo della promozione sistematica di pari opportunità tra uomini e donne e della 4 Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni: Com/2002/0416 def., del 17 luglio 2002.12 362 FAUSTA GUARRIELLO conciliazione tra vita professionale e familiare, soprattutto per quanto riguarda le retribuzioni e le modalità di utilizzo dei congedi parentali, in vista del raggiungimento dell obiettivo di riduzione dei divari di genere, fissati a Lisbona per il 2010 (Behning, Serrano Pascual 2002). Più in generale, il bilancio dei primi 5 anni di attuazione della Seo rileva la scarsa partecipazione della parti sociali alla fase di elaborazione e di implementazione dell Omc e la scarsa implicazione dei livelli substatali. La promozione di un quadro di riferimento per una cooperazione attiva dei vari protagonisti e, in particolare, per il riconoscimento del ruolochiave delle parti sociali nei diversi settori connessi alla occupazione, come individuata nella strategia di Lisbona, assegna perciò agli Stati membri l obiettivo orizzontale di sviluppare un partenariato globale con le parti sociali, chiamate a definire a livello europeo il loro contributo a tale processo, anche attraverso la definizione di un proprio processo di applicazione degli orientamenti europei 5. Nell intento di ampliare la partecipazione alla Seo, viene sostenuto, altresì, lo sviluppo della dimensione territoriale delle politiche per l occupazione, attraverso piani di azione regionale o locale (Par e Pal), nei quali le istituzioni regionali o locali nella loro qualità di erogatori di servizi o di datori di lavoro possano contribuire all attuazione delle politiche per l occupazione a livello territoriale, anche attraverso l utilizzo mirato del Fondo sociale europeo e delle procedure di concertazione imposte dal nuovo regolamento comunitario. La crescente sottolineatura della tematica della qualità del lavoro e dell esigenza di un più ampio coinvolgimento della dimensione territoriale nell attuazione delle politiche per l occupazione, anche in ordine al fenomeno della emersione del lavoro sommerso, costituisce l apporto specifico fornito dalle parti sociali all attività di consultazione con le istituzioni comunitarie nelle istanze del dialogo sociale (Tilly 2003). Una più forte implicazione delle organizzazioni sindacali e datoriali nell attuazione della Seo appare motivata anche dalle analisi sui caratteri assunti dalla disoccupazione negli ultimi anni, che segnalano crescenti difficoltà di reperimento di personale in determinati settori o regioni dell Unione (skill shortage), compresenza di livelli di disoccupazione relativamente elevati e di strozzature nei mercati del lavoro, tendenze demografiche a un invecchiamento della forza lavoro e ad una riduzione della popolazione in età lavorativa, ritmo sostenuto delle ristrutturazioni economiche e sociali nelle imprese per tenere il passo con le trasformazioni tecnologiche, modelli lavorativi più irregolari, con possibilità di transizio- 5 Obiettivo orizzontale D e orientamento 13.13 IL CONTRIBUTO DEL DIALOGO SOCIALE ALLA STRATEGIA EUROPEA PER L OCCUPAZIONE 363 ni da un lavoro all altro, da un attività di lavoro a fasi formative, a interruzioni di carriera, a periodi di congedo per motivi familiari e di cura (Rapporto congiunto sulle politiche per l occupazione 2002). Tali mutamenti richiedono capacità di previsione, adattabilità e investimenti in capitale umano, nozione che assume rilievo centrale in una prospettiva di crescita, occupazione e promozione della coesione sociale. Tanto più che l allargamento dell Ue porterà ad un incremento del 30% delle dimensioni del mercato del lavoro europeo e a una sua maggiore diversificazione, con problemi di adattabilità più acuti nei paesi candidati. Nelle analisi comunitarie, il raggiungimento degli obiettivi occupazionali posti a Lisbona e Stoccolma per il 2010 (riduzione della disoccupazione, crescita economica, sostenibilità del modello sociale europeo) postula una più elevata produttività del lavoro: il contributo che la strategia europea per l occupazione si ritiene possa fornire per migliorare la capacità competitiva del sistema Europa risiede nella indicazione di obiettivi quali: la promozione di nuovi e migliori posti di lavoro, che siano al contempo produttivi 6, la promozione di un mercato del lavoro solidale, mediante la riduzione delle disparità sociali (comprese quelle di genere) e territoriali; l investimento in capitale umano, nello sviluppo delle competenze e nell apprendimento permanente. Nel nuovo quadro di orientamenti così delineato, in una cornice temporale coincidente con la scadenza del 2010, anche in considerazione della dimensione temporale necessaria perché le politiche per l occupazione possano produrre risultati misurabili, la Seo si configura come una strategia volta alla promozione e gestione del cambiamento, nella prospettiva di agevolare e accompagnare le profonde trasformazioni economiche e sociali che caratterizzano sia gli Stati membri, sia i paesi in via di adesione. In particolare, il Consiglio suggerisce 7 un approccio globale impostato sul ciclo di vita al fine di accrescere il tasso di attività e prolungare la vita attiva, approccio che dovrebbe fondarsi sulla disponibilità e sull interesse dei posti di lavoro, sul carattere redditizio del lavoro, su un elevata qualificazione della manodopera, su misure che facciano diventare il lavoro una possibilità di scelta reale per tutti e determinino lo sviluppo reale di un mercato del lavoro solidale. L emersione del sommerso e la responsabilità sociale delle imprese completano tale approccio. 6 «Politiche sociali e del mercato del lavoro: una strategia d investimento nella qualità», Com (2001) 313, del «Accrescere il tasso di attività e prolungare la vita attiva», documento del Consiglio n. 6707/02 dell 8 marzo 2002, adottato sulla base del documento Com (2002) 9 def. del14 364 FAUSTA GUARRIELLO Dal 2002 si assiste così a nuova fase dell Omc: sulla base del bilancio del primo quinquennio e sulla base degli input forniti dai Consigli europei a partire da Lisbona, viene posta un attenzione maggiore alla qualità dei posti di lavoro creati («more and better jobs») e vengono definiti primi indicatori qualitativi sulla base della predisposizione di un rapporto affidato ad un Gruppo di alto livello (Biagi 2002): sul piano degli sviluppi del processo di Lussemburgo, viene richiesto un ruolo più autonomo alle parti sociali e viene sollecitata la loro capacità di dar seguito a quanto definito a livello europeo 8. Le ragioni della richiesta di un più ampio coinvolgimento delle parti sociali nella strategia europea per l occupazione attengono alla valorizzazione della base consensuale e del principio di sussidiarietà orizzontale, come prossimità ai destinatari della regolazione e proporzionalità e adeguatezza della fonte regolativa. Ma un altra risposta è rinvenibile nel mutamento degli assi di intervento della strategia per l occupazione, che tendono da un certo momento in avanti ad enfatizzare gli aspetti di qualità dell occupazione e ad investire più direttamente i sistemi di relazioni industriali dell obiettivo della modernizzazione dei mercati del lavoro. Tale obiettivo chiama in causa direttamente gli accordi e le prassi a livello territoriale e aziendale come fattore di innovazione dei modelli di relazioni industriali e di una loro evoluzione in senso più marcatamente partecipativo. Le parti sociali, direttamente chiamate in causa, hanno avanzato un loro contributo comune al Consiglio europeo di Laeken del 7 dicembre 2001, che ha trovato accoglienza da parte della Commissione e del Consiglio: rispondendo alle sollecitazioni istituzionali contenute nel Libro Bianco sulla governance e nell Agenda sociale europea, i tradizionali attori del dialogo sociale europeo, Ces, Unice/Ueapme e Ceep, ritengono necessario ricollocare il ruolo dei partner sociali a fronte delle nuove sfide costituite dal dibattito sull avvenire dell Europa e sulla governance, dall allargamento e dal coordinamento delle politiche economiche, dell occupazione e delle politiche sociali affermando il ruolo specifico delle parti sociali in tali processi; ribadendo la distinzione tra dialogo sociale bipartito e concertazione tripartita e la necessità di articolare quest ultima sui diversi aspetti della strategia di Lisbona; nonché affermando la volontà di sviluppare un programma di lavoro per un dialogo sociale più autonomo. In particolare, le parti sociali europee evidenziano la necessità di 8 Com (2002) 341 def., del 26 giugno 2002, Comunicazione della Commissione «Il dialogo sociale europeo, forza di modernizzazione e di cambiamento».15 IL CONTRIBUTO DEL DIALOGO SOCIALE ALLA STRATEGIA EUROPEA PER L OCCUPAZIONE 365 distinguere il dialogo sociale bilaterale dalla concertazione tripartita e dalla consultazione, ritenendo che la confusione al riguardo non giovi allo sviluppo di un dialogo sociale autonomo negli Stati candidati all adesione. Con riguardo alla concertazione, le organizzazioni sindacali europee chiedono di articolare la concertazione tripartita sulla strategia di Lisbona in un unica sede, che risponda ai bisogni di coerenza e sinergia tra i diversi processi ai quali sono associate le parti sociali (dimensione economica, strutturale, dell occupazione, integrate nel vertice europeo di primavera): non ritenendo che la riforma intervenuta nel 1999 del Comitato permanente per l occupazione abbia adeguatamente risposto a tali bisogni, esse propongono di sostituire quest ultimo con un Comitato di concertazione tripartita per la crescita e l occupazione, quale sede di concertazione tra parti sociali e autorità pubbliche per l insieme delle strategie europee definite a Lisbona. In relazione alla dimensione bilaterale del dialogo sociale, pur tributando un omaggio al dialogo sociale praticato sulla base del Protocollo di Maastricht e degli artt. 138 ss. del Trattato di Amsterdam, mirante ad associare più strettamente le parti sociali al processo normativo comunitario attraverso la negoziazione di accordi-quadro da recepire in direttive, le parti sociali europee manifestano l interesse a praticare rapporti bilaterali caratterizzati da autonomia rispetto al procedimento istituzionale, da attuarsi secondo prassi e procedure proprie all interno degli Stati membri: a tal fine, esse preannunciano l avvio di una riflessione sui diversi strumenti cui potrà ricorrere il dialogo sociale autonomo, quali diversi tipi di accordo-quadro europei, clausole di rinvio del negoziato a livello nazionale, pareri, raccomandazioni, dichiarazioni, scambi di esperienze, azioni di sensibilizzazione, dibattiti aperti, ecc., nonché una maggiore regolarità dei vertici del dialogo sociale, l attuazione di programmi integrati di assistenza tecnica alle organizzazioni sindacali dei paesi candidati per contribuire allo sviluppo di partner sociali autonomi, forti e rappresentativi e la associazione delle rappresentanze dei paesi candidati all elaborazione delle proposte del dialogo sociale. Nel loro programma triennale di lavoro per il del 28 novembre 2002, esse mettono a fuoco i campi di elezione del contributo che possono arrecare alla strategia europea per l occupazione, individuando e graduando i diversi obiettivi che si prefiggono di raggiungere. Essenzialmente il programma di lavoro focalizza i temi dell educazione e formazione permanente, dello stress da lavoro, della parità uomo-donna, delle ristrutturazioni e delle loro conseguenze sociali, dell handicap, dell orientamento dei giovani verso filiere di studio tecnico-scientifiche, del16 366 FAUSTA GUARRIELLO contrasto al razzismo, dell invecchiamento della manodopera, delle molestie, della ripresa a livello nazionale dell accordo-quadro sul telelavoro, del contrasto al lavoro sommerso o irregolare. Su tali temi la tastiera degli strumenti ipotizzati varia dalla definizione di quadri di azione, alla negoziazione di accordi volontari, di linee di orientamento, dichiarazioni comuni, all adozione di azioni comuni e di avvisi comuni. La risposta ufficiale al programma di lavoro delle parti sociali e il chiarimento istituzionale circa le caratteristiche richieste al dialogo sociale nella prospettiva di una nuova governance democratica e della modernizzazione economica e sociale iscritta nella strategia di Lisbona, è dato dal contributo fornito dalla Commissione nella sua comunicazione del giugno 2002 che, nel ribadire come il dialogo sociale rappresenti un fattore originale e insostituibile del modello europeo di società e di sviluppo e costituisca un tratto distintivo dell Unione rispetto ad altre regioni del mondo, segnala i «nuovi modi con i quali esso può contribuire all attuazione della strategia di riforma economica e sociale, in particolare nel quadro del coordinamento europeo delle politiche per l occupazione» 9. La Commissione, cui spetta il ruolo istituzionale di promozione e sostegno del dialogo sociale ai sensi del Trattato, in accoglimento delle richieste delle parti sociali, si impegna a avanzare una proposta di istituzione di un Vertice sociale trilaterale per la crescita e l occupazione, che riunisce almeno una volta all anno, prima del Consiglio europeo di primavera, la troika dei Capi di Stato e di Governo, la presidenza della Commissione e una delegazione ristretta delle parti sociali, in sostituzione del Comitato permanente per l occupazione, per consentire di discutere al massimo livello e in maniera integrata il contributo delle parti sociali alla strategia di Lisbona, rafforzando al contempo le altre sedi di concertazione con le parti sociali (dialogo macroeconomico istituito a Colonia; dialogo sull occupazione, nel Comitato dell occupazione come sede tecnica, negli incontri ministeriali in sede politica; dialogo sulla protezione sociale nel Comitato per la protezione sociale). Essa invita, al contempo, le parti sociali ad utilizzare appieno lo spazio contrattuale europeo intraprendendo in maniera più decisa la via degli accordi negoziali autonomi, da attuare secondo le loro procedure e prassi nazionali, alla luce della prima esperienza interprofessionale sul telelavoro o di altre esperienze di settore 10 ; adottando testi «di nuova gene- 9 Com (2002) 341 definitivo. 10 In seguito alla decisione del 1998 sono stati istituiti 27 comitati settoriali del dialogo sociale. La Commissione ritiene il livello settoriale come il più appropriato per la discussione di molte questioni connesse con l occupazione, le condizioni di lavoro, la formazione17 IL CONTRIBUTO DEL DIALOGO SOCIALE ALLA STRATEGIA EUROPEA PER L OCCUPAZIONE 367 razione» (carte, codici di condotta, accordi); fornendo gli opportuni chiarimenti circa i termini utilizzati per qualificare i propri contributi e riservando la definizione di «accordo» ai testi attuati secondo le procedure previste dal Trattato; utilizzando meccanismi ispirati all Omc per dare attuazione ad accordi di natura non normativa, attraverso l individuazione di obiettivi o orientamenti europei e relazioni nazionali periodiche di attuazione e tramite una valutazione regolare e sistematica dei progressi realizzati (di cui appare un esempio il «quadro europeo per lo sviluppo delle competenze e delle qualifiche lungo tutto l arco della vita» del febbraio 2002); istituendo meccanismi di «esame di esperti» (peer review) adeguati al dialogo sociale; valorizzando appieno la loro partecipazione nei comitati di controllo del Fondo sociale europeo ai fini della definizione di criteri di selezione dei progetti da finanziare nel quadro della Seo e del controllo sulla loro attuazione. A supporto della valorizzazione del ruolo richiesto al dialogo sociale, la Commissione demanda al rapporto del Gruppo di alto livello sulle relazioni industriali di fronte al cambiamento di fornire l input di proposte e di primi indicatori di qualità dei sistemi di relazioni industriali 11 puntualizzando il carattere del contributo richiesto al «nuovo» dialogo sociale: più multiforme e articolato, libero, meno normativo, con un approccio di bottom up. Mentre nella prima esperienza applicativa del protocollo sociale di Maastricht l attenzione era stata tutta rivolta al nuovo metodo normativo delineato dal protocollo, poi incorporato nel Trattato di Amsterdam, che vedeva un ruolo normativo di primo piano assegnato alle parti sociali; l esperienza fatta dell Omc sembra segnalare alle istituzioni europee che il nuovo metodo «aperto» non può funzionare come metodo professionale, le mutazioni industriali, la società basata sulla conoscenza, l evoluzione demografica, l allargamento, la globalizzazione. Negli anni sono stati prodotti più di 230 testi congiunti delle parti sociali a livello di settore (pareri comuni, dichiarazioni, raccomandazioni, codici di condotta, carte), cui si aggiungono gli oltre 40 testi interprofessionali, di cui appare importante assicurare il controllo e l attuazione. Tra i più significativi, si ricordano: l estensione del codice di condotta sul lavoro minorile a tutti i diritti fondamentali (settore calzature, novembre 2000); il codice sui diritti e principi fondamentali del lavoro (settore commercio, agosto 1999); l accordo sull orario di lavoro in agricoltura (luglio 1997); gli accordi sul telelavoro nei settori delle telecomunicazioni (febbraio 2001), del commercio (aprile 2001) e a livello interprofessionale (maggio 2002). 11 Il Gruppo di alto livello sulle relazioni industriali di fronte al cambiamento è stato istituito dalla Commissione nel 2001 con l incarico di studiare il merito e gli strumenti per un rinnovamento delle relazioni industriali. Detto Gruppo ha presentato la propria relazione nel febbraio Il 6 dicembre 2001 il Consiglio ha adottato una serie di primi indicatori per misurare alcune dimensioni dell investimento nella qualità del lavoro, chiedendo che tali indicatori siano utilizzati nel monitoraggio degli orientamenti e delle raccomandazioni europee per l occupazione. Cfr. Biagi (2002).18 368 FAUSTA GUARRIELLO tutto verticistico (da cui la richiesta di una gemmazione di tale metodo a livello nazionale e locale), né come metodo solo istituzionale, postulando per la sua efficacia ed effettiva implementazione un ruolo non solo di supporto degli attori sociali, ma, su obiettivi che richiamano la loro diretta responsabilità, un protagonismo attivo degli stessi e un maggiore coinvolgimento nella identificazione e determinazione stessa degli obiettivi da raggiungere. Ci si rende conto cioè, che il Omc fa appello alle stesse risorse dei sistemi nazionali di relazioni industriali, con le loro storiche e peculiari caratteristiche. L identificazione di obiettivi qualitativi per la Seo, in attuazione dell agenda di Lisbona, coinvolge in misura non solo maggiore, ma determinante, i sistemi di relazioni industriali, con un attenzione spiccata per le relazioni a livello decentrato, di impresa o di territorio, dove si chiede di valorizzare l apporto dei sistemi locali e finanche il coinvolgimento dei singoli lavoratori per la riuscita di investimenti qualitativi in capitale umano, in flessibilità, in modernizzazione dell organizzazione del lavoro, in partecipazione alle decisione e in strategie di anticipazione dei cambiamenti. Gli esiti del percorso istituzionale volto alla revisione della Seo per rafforzare e migliorare l efficacia del processo, rendendolo coerente con le decisioni macro-economiche assunte in altre sedi, sono contrassegnati dalla razionalizzazione del coordinamento delle politiche, con sincronizzazione dei calendari per l adozione degli indirizzi di massima per le politiche economiche e degli orientamenti per l occupazione varata al Consiglio di Barcellona nel marzo 2002; dalla semplificazione dell Omc attraverso un più ridotto numero di orientamenti volti al risultato; dalla stabilizzazione dello stesso sull arco di un triennio; dalla priorità accordata alla promozione equilibrata dei tre obiettivi generali e correlati definiti dall agenda di Lisbona della piena occupazione, della qualità e produttività del posto di lavoro, della coesione e integrazione sociale. La decisione del Consiglio del luglio formalizza le modifiche intervenute nell Omc in materia di occupazione, rendendo più snello e partecipato il processo di coordinamento, non più funzionante solo nella direzione top down, ma, almeno nelle intenzioni, anche come metodo bottom up, di sollecitazione dal basso di politiche per l occupazione coerenti con gli obiettivi comuni. La nuova prospettiva «partecipata» è sottolineata con enfasi dal Consiglio: «gli Stati membri sono responsabili dell efficace at- 12 Decisione del Consiglio 2003/578/Ce del 22 luglio 2003 relativa a orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell occupazione, in Guce del , serie L 197/13.19 IL CONTRIBUTO DEL DIALOGO SOCIALE ALLA STRATEGIA EUROPEA PER L OCCUPAZIONE 369 tuazione degli orientamenti per l occupazione, compresa la garanzia di una realizzazione equilibrata a livello regionale e locale» (considerando 21), che richiama altresì il ruolo delle parti sociali in tutte le fasi, dalla concezione delle politiche alla loro attuazione (considerando 22) 13. La preoccupazione istituzionale di dotare l Omc di una governance democratica, idonea a conferire legittimità alla procedura di coordinamento delle politiche per l occupazione, appare ispirare la revisione degli orientamenti in materia. L ultima parte dei «nuovi» orientamenti, dedicata al «buon governo» e al «partenariato», fornisce infatti indicazioni in ordine all importanza del coinvolgimento degli organismi parlamentari, delle parti sociali e degli altri operatori interessati ai fini del successo della strategia europea. Tale coinvolgimento resta, tuttavia, rimesso alle modalità soft dello strumento utilizzato, che demanda alle tradizioni nazionali le modalità di coinvolgimento degli organismi parlamentari, così come rimanda alle tradizioni e prassi nazionali l invito rivolto alle parti sociali nazionali di assicurare un efficace attuazione degli orientamenti europei e di riferire sui loro contributi più significativi nei settori rientranti nelle loro responsabilità. Dal canto loro, le parti sociali europee, interprofessionali e di settore, vengono sollecitate a contribuire direttamente all attuazione degli orientamenti per l occupazione e a sostenere le iniziative intraprese delle organizzazioni nazionali, riferendo annualmente sul contributo apportato alla Seo. Il richiamo alle nozioni di «buon governo» e di «partenariato» appare il frutto della dialettica instaurata tra istituzioni comunitarie, parti sociali e enti di governo territoriale sulla strategia europea per l occupazione 14 e sui modi per dotarla di maggiore efficacia, trasparenza e legittimi- 13 Oltre ai tre obiettivi generali (piena occupazione, migliorare la qualità e la produttività del posto di lavoro, rafforzare la coesione e l integrazione sociale), sono previsti 10 orientamenti specifici: misure attive e preventive per le persone disoccupate e inattive; creazione di posti di lavoro e imprenditorialità; affrontare il cambiamento e promuovere l adattabilità e la mobilità nel mercato del lavoro; promuovere lo sviluppo del capitale umano e l apprendimento lungo l arco della vita; aumentare la disponibilità di manodopera e promuovere l invecchiamento attivo; parità uomo-donna; promuovere l integrazione delle persone svantaggiate nel mercato del lavoro e combattere la discriminazione nei loro confronti; far sì che il lavoro paghi attraverso incentivi finanziari per aumentare l attrattiva del lavoro; trasformare il lavoro nero in occupazione regolare; affrontare le disparità regionali in materia di occupazione. 14 La nozione di partenariato allude al coinvolgimento e alla mobilitazione di una rete ampia di soggetti a livello locale, sicuramente comprensiva delle organizzazioni sindacali e imprenditoriali territoriali, anche laddove queste non siano titolari del potere negoziale nei sistemi nazionali di contrattazione collettiva e di relazioni industriali, ma anche di enti territoriali (Comuni, Province), così come di banche, camere di commercio, distretti, enti non profit, Ong, su obiettivi comuni. Sul coinvolgimento della società civile, cfr. il parere del20 370 FAUSTA GUARRIELLO tà, tenuto conto anche della ripartizione delle sfere di competenza substatali. L enfasi sulla fase di attuazione dei Piani di azione nazionali richiama la responsabilità diretta degli Stati, destinatari principali degli orientamenti, di cui devono «tener conto» nell attuazione delle «loro» politiche occupazionali (come recita il dispositivo degli orientamenti per l occupazione). Circa il ruolo specifico demandato agli attori sociali, in particolare nei settori di loro diretta responsabilità (ma ormai una larga fetta dei «nuovi» orientamenti tocca la diretta responsabilità delle parti sociali) 15, si assiste all evidente tentativo di estendere le modalità dell Omc al dialogo sociale attraverso l indicazione di un coordinamento da esercitarsi a livello europeo, accompagnato da rapporti periodici sulle azioni intraprese, e dall invito rivolto alle organizzazioni nazionali a dare il loro contributo coerente nella attuazione degli orientamenti, secondo le tradizioni e le prassi nazionali, riferendo periodicamente sugli apporti più significativi arrecati. Le modalità suggerite sembrano in particolare alludere, nei campi di loro diretta pertinenza, alla costruzione (ancora in fieri) di un dialogo sociale bilaterale, interprofessionale e settoriale, cui vanno assicurati svolgimenti coerenti a livello nazionale. Il modello dell Omc viene ritenuto meglio corrispondere alla dialettica tra esigenze di autonomia delle organizzazioni nazionali affiliate e di coordinamento «aperto» (ossia non vincolante) da parte del livello europeo. 4. Omc e dialogo sociale: due percorsi paralleli? L analisi del carattere del contributo (richiesto, atteso, svolto) dalle parti sociali, ossia dalle organizzazioni rappresentative di capitale e lavoro, al processo di Lussemburgo richiama preliminarmente, da un lato, le molteplici accezioni di dialogo sociale; dall altro, i differenti metodi comunitari e i rispettivi campi di applicazione, per poter rispondere alla domanda se l Omc in materia di occupazione e il dialogo sociale costituiscono percorsi paralleli, destinati a non incontrarsi, ovvero se il dialogo sociale possa intersecarsi e interagire con l Omc apportando, con le ca- Comitato economico e sociale in merito a «Il ruolo e il contributo della società civile organizzata nella costruzione europea», G.U. n. C 329 del , p Gli orientamenti per l occupazione 2003 riconducono, in particolare, alla diretta responsabilità delle parti sociali la gestione del cambiamento e l adattabilità, la sinergia tra flessibilità e sicurezza, lo sviluppo del capitale umano, la parità tra i sessi e le misure volte a far sì che il lavoro paghi, le misure a sostegno dell invecchiamento attivo, la salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, ossia 7 linee di orientamento sulle 10 previste. Vedere altro
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