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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 074 del 19/03/2001
Dictamen : 074 del 19/03/2001
( ACLARADO )
Consultante: Bernardo Benavides Benavides
Texto Dictamen 074
C-074-2001
Bernardo Benavides Benavides
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DMT-243 de 9 de marzo de esta año y doy respuesta a su estimable consulta en los siguientes términos:
Solicita usted nuestro criterio ¿quién es el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos en vía administrativa en aplicación de la Ley 7871 de 21 de abril de 1999? En especial le interesa el aspecto del Transitorio.
Mediante la citada Ley, el legislador reformó el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, modificando, básicamente, la competencia del o de los órganos para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos. Así, por ejemplo, se modificó, pasando de ser el Consejo de Gobierno el órgano competente para declarar dicha nulidad en tratándose de los actos del Estado, a designar, como órganos competentes en el caso del Estado, a los órganos constitucionales superiores del órgano que dictó el acto.
A raíz de los cambios sufridos por el citado numeral, este Organo Asesor precisó la competencia de los distintos órganos en esta materia, emitiendo para tal efecto la circular PGR-1207-2000 de 16 de agosto del 2000. En lo que interesa, para estos efectos se señala:
"1.– El artículo 173.2 LGAP –en su redacción original– al establecer los órganos competentes para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo indicaba que, cuando se trataba del Estado, la declaración de nulidad debía hacerla el Consejo de Gobierno (Nota: Esta Procuraduría ha sostenido, reiteradamente, que en virtud de la independencia de poderes consagrada en el artículo 9 de nuestra Constitución Política debe entenderse este numeral en el sentido de que los otros Poderes del Estado tienen competencia para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de sus actos. Como ejemplo, pueden citarse los pronunciamientos C-146-87 de 28 de julio de 1987 y C-104-92 de 3 de julio de 1992) y en tratándose de otros entes, debía hacerla el jerarca respectivo. En lo que interesa, para toda la administración central, el órgano competente para declarar esa nulidad era el Consejo de Gobierno.
2.– El texto vigente señala lo siguiente:
"Cuando se tratare de la administración del Estado, el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designará el órgano director del procedimiento administrativo. Si se tratare de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declarar la nulidad el jerarca administrativo. Contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición. Con la resolución de los recursos se dará por agotada la vía administrativa."
3.– El proyecto que presentó el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa tenía como propósito principal trasladar del Consejo de Gobierno a cada Ministerio la declaratoria de nulidad absoluta evidente y manifiesta (Nota: Véase el periódico oficial La Gaceta n.° 196 del 8 de octubre de 1998. El inciso 2 que se proponía decía lo siguiente: "2. Cuando se trate del Estado, la declaratoria de nulidad deberá hacerla el ministro del ministerio del ramo que emitió el respectivo acto. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá hacerla el jerarca administrativo respectivo."). Además, se adicionaba un nuevo inciso al artículo 173, en el que se regulaba la necesidad de que el acto final de anulación estuviera precedido de un procedimiento administrativo ordinario, que diera debido cumplimiento a los principios y garantías del debido proceso y, por ende, en que se hubiera brindado audiencia a todas las partes involucradas. Requisito que la Procuraduría había exigido desde el inicio de la vigencia de la LGAP y que fue luego retomado por la jurisprudencia de las Salas Primera y Constitucional.
4.– Revisando el expediente legislativo N.° 13.277 encontramos que el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa objetó la redacción del inciso 2 que proponía el Poder Ejecutivo. En su lugar, recomendó la siguiente redacción:
"2. Cuando se trate del Estado, la declaratoria de la nulidad deberá hacerla el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto. En el caso de los actos del Poder Ejecutivo, al Ministro del ramo le compete actuar como órgano director del procedimiento administrativo. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá hacerla el jerarca administrativo respectivo."
5.– Las razones que llevaron al órgano administrativo parlamentario a sostener esa postura fueron las siguientes:
"…el proyecto de ley presenta una insuficiencia, debido a que subsume todos los actos administrativos del Estado en los actos de los ministerios, cuando la realidad es distinta.
En efecto, los actos administrativos del Estado tienen su origen no sólo en los ministerios, sino también en el Poder Ejecutivo (Presidente de la República más Ministro del Ramo, en el órgano Presidente de la República, en el Consejo de Gobierno (artículo 21 de la Ley General de la Administración Pública), y en los demás Poderes del Estado cuando, de conformidad con el artículo 1° de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda (sic), realizan, excepcionalmente, función administrativa. Exceptuando los poderes del Estado que se contempla en el proyecto de ley, en los demás casos (Presidente de la República, Poder Ejecutivo y Consejo de Gobierno), podrían emitirse actos que tengan un vicio de nulidad absoluta evidente y manifiesta, y con la redacción que se propone, no existiría un órgano competente para declararla en sede administrativa.
Un asunto especial en esta materia, el cual no debe perderse de vista, es lo que dispone el artículo 146 de la Constitución Política, en el sentido de que los decretos, acuerdos, resoluciones y órdenes del Poder Ejecutivo, requieren para su validez, las firmas del Presidente y del Ministro del Ramo.
El Poder Ejecutivo es un órgano complejo (integrado por más de un órgano, en este caso, dos individuales, el Presidente y el Ministro del ramo), en el que se da un fenómeno de complejidad igual, por lo que no es posible imputar los actos del órgano complejo –Poder Ejecutivo– a uno de los órganos que lo conforman –ministro del ramo–. En otras palabras, los actos del Poder Ejecutivo son de éste y no del órgano ministro que lo conforma
Ahora bien, siguiendo el principio del paralelismo de formas (las cosas se deshacen de la misma forma como se hacen), la declaratoria de nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos del Poder Ejecutivo, sólo pueden corresponder a éste, situación que no impediría que el ministerio respectivo lleve adelante la dirección del procedimiento administrativo para la emisión del acto final. Lo que debe estar claro es que, en tratándose de los actos del Poder Ejecutivo, la declaratoria de nulidad evidente y manifiesta corresponde a éste y no al ministro.
No puede perderse de vista en estos casos que estamos en presencia de actos declarativos de derechos, por lo que la actuación de la Administración Pública debe estar acorde con el derecho de la Constitución (valores, principios y normas), de lo contrario, podrían verse afectado seriamente los intereses públicos si el cause legal que se elija está en contra de aquel. Basta recordar que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública constituye una excepción a la institución que impide a la Administración Pública ir en contra de sus propios actos, por lo que, en este caso, la competencia del órgano que va a declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta en sede administrativa, debe estar correctamente asignada."
6. - La Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos acogió la tesis del Departamento de Servicios Técnicos, con la única variante que en los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designaría el órgano director del procedimiento administrativo (Nota: Véase el folio 16 del expediente legislativo n.° 13.277. La moción fue presenta por el diputado Acosta Polonio)
7.– Con base en los antecedentes legislativos (método histórico de interpretación de las normas) y de acuerdo con una correcta interpretación de las normas (métodos lógico y sistemático de interpretación de las normas), el sentido correcto de la norma puede ser descifrado.
8.– Para la correcta interpretación del citado numeral es necesario remitirse al contenido del artículo 21 LGAP, que a la letra indica:
"1. Los órganos constitucionales superiores de la Administración del Estado serán: El Presidente de la República, los Ministros, el Poder Ejecutivo y el Consejo de Gobierno.
2. El Poder Ejecutivo lo forman: El Presidente de la República y el Ministro del ramo."
9.– De la relación de ambos artículos se desprende que los únicos órganos competentes para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo son: de un lado, el Presidente de la República, los Ministros, el Poder Ejecutivo, el Consejo de Gobierno (correspondientes a la denominada Administración del Estado), y por otro, los jerarcas, tanto de los Poderes del Estado como de los otros entes públicos; cada uno, obviamente, dentro sus propios ámbitos de competencia. Así, por ejemplo, si se tratase de un acto dictado por el Poder Ejecutivo (entendido como Presidente y respectivo Ministro) el órgano competente para iniciar el procedimiento administrativo tendente a la declaratoria de nulidad de un acto y dictar el acto final será el propio Poder Ejecutivo, correspondiéndole al Ministro el nombramiento del órgano director. En aquellos supuestos en que el acto cuya nulidad se pretende haya sido emitido por el Ministro, o bien un órgano que integra la estructura de ese Ministerio, será el Ministro el que puede decidir sobre el inicio del procedimiento y será a este a quien le corresponda el dictado de la resolución final. Por otra parte, si el acto lo dicta el Consejo de Gobierno o el Presidente de la República le corresponderá anularlo al primero o al segundo, respectivamente.
10.– De lo anterior se deduce, que la Administración, como primer paso, debe determinar con claridad cuál o cuáles son los actos que pretende anular y cuál es órgano que los emitió, con el fin de establecer cuál es el órgano competente para tomar la decisión de iniciar el procedimiento administrativo respectivo. Ahora bien, cuando la emisión del acto administrativo corresponda a dos o más Ministerios, o bien, se trate de la declaración de nulidad de actos administrativos relacionados, corresponderá al Presidente de la República resolver a quien compete el asunto.
11.– De la lectura de lo numerales citados, también se desprende que no se le otorgó competencia a los órganos desconcentrados para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de sus actos. Recuérdese que tal atribución, que se realiza en virtud de la autotutela administrativa, se trata de una potestad de imperio, y por tanto, se rige por el principio de reserva de ley (artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública). En este caso, corresponderá al órgano superior constitucional del cual forma parte el órgano desconcentrado, declarar la nulidad."
Se considera, que a partir de lo expuesto en la supra citada circular, queda claramente establecida la competencia de los órganos para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta en los distintos supuestos.
Ahora bien, en su consulta, usted plantea la situación de aquellos asuntos que se encontraban en trámite cuando fue publicada la reforma.
El Transitorio de la Ley 7871 de 21 de abril de 1999, publicada en La Gaceta Nº 82 de 29 de abril de 1999, es el que regula la aplicación de la nueva normativa en el tiempo. Al efecto dispone:
"TRANSITORIO ÚNICO.- Los asuntos cuyo procedimiento administrativo se haya iniciado en el seno del Consejo de Gobierno, antes de la vigencia de esta reforma, serán de su conocimiento hasta que el Consejo emita el acto final, previos dictámenes favorables de la Procuraduría General de la República o la Contraloría General de la República, según el caso, y bajo la égida de las normas rectoras del rito en mención."
De su lectura se desprende, que en caso de los asuntos que ya se hubiesen iniciado en el Consejo de Gobierno a la luz de la normativa derogada, continuarán rigiéndose por ésta.
Así, el legislador manifestó su voluntad de solucionar un posible conflicto de normas en el tiempo y dispuso la regla que tenía que operar para tales efectos, manteniendo la competencia del Consejo de Gobierno para conocer de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas en esos casos.
En relación con el tema de la competencia, el jurista Eduardo Ortiz indica que "La norma que crea la competencia autoriza la ejecución de comportamientos materiales (ejecución de obras, prestación de servicios técnicos, etc.) o la realización de actos jurídicos, de manifestaciones de voluntad con efectos de derecho. De este modo la competencia es fundamentalmente un conferimiento de facultades (posibilidad de realizar actos jurídicos). La competencia puede estar formada también por la asignación de deberes y es principio general el carácter imperativo de las competencias públicas, con lo que se alude al hecho de que las potestades correspondientes tienen que ser ejercidas por el funcionario –convirtiéndose en deberes a cargo de éste– siempre y cuando exista el motivo –aunque sea discrecional– suficiente para actuar." (Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo II, Editorial Stradmann S.A., San José, 2000, pág. 15)
Además, recuérdese que "La competencia es no sólo un principio de organización sino de legalidad administrativa. El principio de legalidad, según antes fue explicado, significa que todo acto del Estado que implique el ejercicio de imperio (actuación unilateral) tiene que estar previamente autorizado por una norma. El modo de la autorización es la regulación de las competencias. En virtud de la regulación de éstas, queda predeterminado el efecto jurídico esencial de los actos que han de realizarse o las operaciones materiales de los comportamientos necesarios. La regulación de las competencias, como medición de los poderes de acción del Estado, es el medio de realización del principio de legalidad." (Op. cit, pág. 16)
En el caso concreto, la competencia para conocer de los asuntos que se encontraban en trámite antes de la vigencia de la Ley 7871, se mantiene en el Consejo de Gobierno.
Por lo tanto, será dicho órgano el único competente para continuar conociendo de esos asuntos hasta su resolución final.

References: artículo 173
 artículo 173
 artículo 9
 resolución 
 artículo 173
 artículo 1
 artículo 146
 artículo 173
 artículo 21
 resolución 
 resolución