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OpenData: il Garante indica le linee guida per la diffusione di atti pubblici
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Schema di Linee guida in materia di trattamento di dati personali effettuato da soggetti pubblici - Attenzione alle altre considerazioni interessanti espresse in materia di internet
Altri atti o documenti - 15 dicembre 2010 Bollettino del n. 122/dicembre 2010, pag. 0 [doc web n. 1773728] vedi anche alla fonte il comunicato stampa
Schema di Linee guida in materia di trattamento di dati personali effettuato da soggetti pubblici per finalità di pubblicazione e di diffusione sul web di atti e documenti adottati dalle pubbliche amministrazioni - 15 dicembre 2010
(Testo in consultazione fino al 31/01/2011)
2.1. Pubblicazione di atti e documenti contenenti dati personali
2.2. Pubblicazione di informazioni personali
2.4. Pubblicazione di informazioni personali su richiesta dell'interessato
5. Gli accorgimenti tecnici in relazione alle finalità perseguite
5. 3. I rischi connessi alla duplicazione massiva dei file contenenti dati personali
B. Pubblicità degli atti amministrativi
L'attuale processo di innovazione e digitalizzazione della pubblica amministrazione è caratterizzato da numerose iniziative, anche legislative, volte a migliorare l'efficienza e la qualità delle prestazioni e dei servizi erogati dai soggetti pubblici mediante l'incremento dell'utilizzo delle tecnologie informatiche e telematiche.
Le recenti disposizioni(1) in materia di trasparenza e pubblicità dell'azione amministrativa, e di consultabilità degli atti prevedono in capo ai soggetti pubblici diversi obblighi di messa a disposizione delle relative informazioni da realizzare con modalità di divulgazione e ambiti di conoscenza di tipo differente, comportando, a seconda dei casi, operazioni di comunicazione oppure di diffusione di dati personali(2).
La disciplina legislativa sulla protezione dei dati personali regola la comunicazione e la diffusione delle informazioni personali in maniera tendenzialmente uniforme, indipendentemente dalle modalità tecniche utilizzate; ciò, sia nei casi in cui i dati personali siano resi noti mediante una pubblicazione cartacea, sia laddove tali informazioni siano messe a disposizione on line tramite una pagina web.
Le presenti "Linee guida" hanno, pertanto, lo scopo di definire un primo quadro unitario di misure e accorgimenti finalizzati a individuare opportune cautele che i soggetti pubblici sono tenuti ad applicare in relazione alle ipotesi in cui effettuano, in attuazione alle disposizioni normative vigenti, attività di comunicazione o diffusione di dati personali sui propri siti istituzionali per finalità di trasparenza, pubblicità dell'azione amministrativa, nonché di consultazione di atti su iniziativa di singoli soggetti.
Non sono presi in considerazione in questo provvedimento i casi in cui i soggetti pubblici sono destinatari di istanze di accesso ai dati personali, in quanto il dare conoscenza all'interessato delle proprie informazioni in possesso dell'amministrazione non configura un'operazione di comunicazione (artt. 4, comma 1, lett. l) e 7 del Codice).
I soggetti pubblici possono utilizzare informazioni personali per lo svolgimento delle proprie funzioni istituzionali anche in mancanza di una norma di legge o di regolamento che preveda espressamente il trattamento di dati personali e non devono richiedere il consenso dell'interessato (artt. 18, commi 2 e 4, 19, comma 1, del Codice).
2.1. Pubblicazione di dati personali anche contenuti in atti e documenti amministrativi
In relazione alle sole operazioni di comunicazione e di diffusione di dati personali, le pubbliche amministrazioni, nel mettere a disposizione, sui propri siti istituzionali, atti e documenti contenenti dati personali (in forma integrale, per estratto, ivi compresi gli allegati), devono preventivamente verificare che una norma di legge o di regolamento preveda tale possibilità (artt. 4, comma 1, lett. l) e m), 19, comma 3, 20 e 21, del Codice), fermo restando comunque il generale divieto di diffusione dei dati idonei a rivelare lo stato di salute dei singoli interessati (artt. 22, comma 8, 65, comma 5, 68, comma 3, del Codice).
Quando una norma di legge o di regolamento lo disponga espressamente, l'amministrazione è tenuta a comunicare e diffondere anche il contenuto parziale o integrale degli atti o dei documenti o le informazioni che da essi si possono trarre.
Le amministrazioni possono pubblicare sul proprio sito web informazioni che contengono dati personali, eventualmente anche tratti da atti e documenti amministrativi, qualora tale divulgazione, che deve essere sempre sorretta da una puntuale motivazione, costituisca un'operazione strettamente necessaria al perseguimento delle finalità assegnate all'amministrazione da specifiche leggi o regolamenti, e riguardi informazioni utili ai destinatari(3) dell'attività o dei servizi prestati dall'amministrazione, fermo restando che non possono essere comunicate o diffuse informazioni riferite agli utenti se non nei casi in cui questo è esplicitamente previsto da una legge o da un regolamento.
Resta fermo che la pubblicazione di dati personali aventi natura sensibile è consentita solo se autorizzata da espressa disposizione di legge nella quale siano specificati i tipi di dati, le operazioni eseguibili e le finalità di rilevante interesse pubblico perseguite ovvero qualora tale operazione sia identificata nel regolamento che l'amministrazione è tenuta ad adottare, previo parere conforme del Garante (art. 20, commi 1 e 2, del Codice).
Le amministrazioni possono, infine, disporre la pubblicazione sul proprio sito web di informazioni personali, qualora tale divulgazione sia riconducibile all'attuazione del Programma triennale per la trasparenza e l'integrità che ciascuna amministrazione è tenuta ad adottare, anche sulla base delle "Linee guida per la predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l'integrità", adottate il 14 ottobre 2010 dalla Commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche (Civit).(4)
In tale quadro gli stessi Programmi triennali delle amministrazioni dovranno contenere un'adeguata motivazione circa l'esigenza sottesa alla scelta di pubblicazione dei dati.(5)
Nell'ambito dei rapporti intercorrenti con l'amministrazione pubblica, gli interessati possono formulare specifiche richieste volte a ottenere che taluni propri dati personali siano pubblicati sul sito istituzionale dell'amministrazione.
Tali richieste possono riguardare informazioni personali che sono già nella disponibilità dell'amministrazione in quanto acquisite per lo svolgimento delle proprie funzioni istituzionali, ovvero che possono essere conferite facoltativamente dall'interessato allo specifico scopo di consentirne la diffusione (art. 13, comma 1, lett. b) del Codice).
E' facoltà dell'amministrazione valutare se prendere in esame tali richieste di pubblicazione che comunque potranno essere accolte solo all'esito di un'attenta verifica con cui si accerti che tale operazione sia compatibile con lo svolgimento delle proprie funzioni istituzionali e che i dati oggetto di diffusione on line risultino pertinenti e non eccedenti(6) rispetto alle finalità perseguite.
Tutte le decisioni assunte dalle amministrazioni in relazione alla pubblicazione sui propri siti istituzionali di atti e documenti contenenti dati personali sono sindacabili da parte del Garante ove non siano rispettati i principi di necessità, proporzionalità e pertinenza dei dati (artt. 11, comma1, del Codice).
La disponibilità sui siti istituzionali delle amministrazioni di atti e documenti amministrativi, contenenti dati personali, per finalità di trasparenza è volta a garantire una conoscenza generalizzata delle informazioni concernenti aspetti dell'organizzazione dell'amministrazione al fine di assicurare un ampio controllo sulle capacità delle pubbliche amministrazioni di raggiungere gli obiettivi nonché sulle modalità adottate per la valutazione del lavoro svolto dai dipendenti pubblici.
La disponibilità on line per finalità di pubblicità è volta a garantire che atti e documenti amministrativi producano effetti legali al fine di favorire eventuali comportamenti conseguenti da parte degli interessati.
Tale pubblicità può configurarsi come uno strumento della trasparenza poiché funzionale a rendere conoscibili gli atti amministrativi.
Le previsioni normative in materia di trasparenza, pubblicità e consultabilità degli atti, preordinate ad assicurare un certo grado di conoscenza dell'operato della pubblica amministrazione, non perseguono finalità analoghe.
Le pubbliche amministrazioni, pertanto, sono tenute, in primo luogo, a valutare quali specifiche finalità sono rinvenibili dalle disposizioni legislative o regolamentari che prevedono un particolare regime di conoscibilità di informazioni, di atti e documenti amministrativi.
Tali valutazioni devono essere effettuate dalle amministrazioni pubbliche nel rispetto dei principi di necessità e proporzionalità del trattamento dei dati personali (artt. 3 e 11 del Codice) in modo da garantire modalità differenziate di messa a disposizione di dati e documenti tenendo conto delle diverse finalità sopra evidenziate e descritte nel par. 3, delle tipologie di informazioni oggetto di divulgazione, nonché degli strumenti e dei mezzi utilizzati per assicurarne la conoscibilità, affinché siano correttamente rispettati i diritti degli interessati.
A fronte della messa a disposizione on line di atti e documenti amministrativi contenenti dati personali, occorre individuare idonei accorgimenti volti ad assicurare forme corrette e proporzionate di conoscibilità di tali informazioni impedendo la loro indiscriminata e incondizionata reperibilità in Internet, garantendo il rispetto dei principi di qualità ed esattezza dei dati e delimitando la durata della loro disponibilità on line.
Va tenuto presente, inoltre che la diffusione indiscriminata di dati personali basata su un malinteso e dilatato principio di trasparenza può determinare conseguenze gravi e pregiudizievoli tanto della dignità delle persone quanto della stessa convivenza sociale. Pericoli questi che si dilatano ulteriormente quando la diffusione dei dati e la loro messa a disposizione avvenga on line.
Infatti, questo metodo di diffusione presenta pericoli e criticità specifiche che vanno dalla difficoltà di garantire che i dati siano a disposizione solo per un periodo determinato dalla normativa di settore (nei casi in cui tali norme prevedano un termine), sia che i dati siano conosciuti solo da chi abbia diritto a conoscerli (nei casi in cui il diritto non è esteso a tutti ma solo a certe categorie di cittadini) sia, infine, che i dati non possano essere manipolati o indebitamente acquisiti e archiviati da chi dovrebbe al massimo limitarsi a prenderne conoscenza (come avviene nel caso in cui non siano adottate adeguate misure di sicurezza). Infine, deve sempre essere tenuto presente il pericolo oggettivo costituito dai motori di ricerca che "decontestualizzano il dato" estrapolandolo dal sito in cui è contenuto, e trasformandolo in una parte, non controllata e non controllabile, delle informazioni che di una persona sono date dal motore di ricerca stesso, secondo una "logica" di priorità di importanza del tutto sconosciuta e non conoscibile all'utente.
E' necessario stabilire se i dati siano reperibili mediante motori di ricerca esterni ovvero – come appare preferibile – interni al sito. La seconda soluzione va infatti privilegiata, in linea generale, in quanto assicura accessi maggiormente selettivi e coerenti con le finalità di volta in volta sottese alla pubblicazione assicurando, nel contempo, la conoscibilità sui siti istituzionali delle informazioni che si intende mettere a disposizione.(7) Si pensi al caso della pubblicazione delle informazioni e di dati nell'apposita sezione del sito istituzionale dell'amministrazione denominata "Trasparenza, valutazione e merito" di cui si prevede, per facilitarne l'accesso e la consultazione, la raggiungibilità da un link posto nell'home page del sito stesso.
A tale scopo, in relazione ai dati personali di cui si intende escludere la diretta individuabilità in Internet tramite motori di ricerca generalisti, è possibile utilizzare regole di accesso convenzionali codificate all'interno di uno specifico file di testo (quali i metatag noindex e noarchive e il file robots.txt, quest'ultimo opportunamente configurato secondo le regole del Robot Exclusion Protocol)(8). Resta impregiudicato l'utilizzo di strumenti idonei ad agevolare la reperibilità, all'interno del sito istituzionale dell'amministrazione, delle informazioni e dei documenti oggetto di divulgazione.
Le esigenze di trasparenza, pubblicità e consultabilità degli atti, proprio in relazione alla circostanza che i dati personali in essi contenuti sono diffusi sul web, devono comunque tenere anche conto dell'obbligo di individuare un congruo periodo di tempo entro il quale devono rimanere disponibili (in una forma che consenta l'identificazione dell'interessato) che non può essere superiore al periodo ritenuto, caso per caso, necessario al raggiungimento degli scopi per i quali i dati stessi sono resi pubblici.
In tale quadro, nelle ipotesi in cui specifiche disposizioni di settore individuino determinati periodi di tempo per la pubblicazione di atti e documenti, i soggetti pubblici sono tenuti ad assicurare il rispetto dei limiti temporali previsti, rendendoli accessibili sul proprio sito web solo durante il circoscritto ambito temporale individuato dalle disposizioni normative di riferimento (es., art. 124, d.lg. n. 267/2000 riguardante le deliberazioni del comune e della provincia che devono essere affisse all'albo pretorio, nella sede dell'ente, per quindici giorni consecutivi).
Nei casi in cui, invece, la disciplina di settore non stabilisce un limite temporale alla pubblicazione degli atti, vanno individuati – a cura delle amministrazioni interessate- congrui periodi di tempo entro i quali mantenerli on line. La predetta congruità va commisurata alle esigenze sottese alle finalità di trasparenza, di pubblicità o di consultabilità di volta in volta perseguite. Più in particolare, in relazione alla finalità di trasparenza potrebbe risultare necessario individuare dei tempi ragionevoli di permanenza dei dati in rete, proprio al fine di garantire a chiunque una effettiva e immediata accessibilità alle informazioni. Tempi più circoscritti, invece, devono riguardare la disponibilità on line dell'atto o del documento pubblicato per finalità di pubblicità, avuto anche riguardo ai termini previsti dalla legge per l'impugnazione dei provvedimenti oggetto di pubblicazione.
Trascorsi i predetti periodi di tempo specificatamente individuati, determinati documenti o sezioni del sito devono essere rimossi dal web ovvero, in alternativa, devono essere inseriti in un'area di archivio consultabile solo a partire dal sito stesso e non raggiungibili utilizzando i motori di ricerca esterni.
A questo scopo, è possibile utilizzare sistemi di web publishing e Cms (Content management systems) in grado di attribuire, anche mediante l'utilizzo di parole-chiave (meta-dati)(9), un intervallo temporale di permanenza della documentazione all'interno del sito istituzionale, consentendone una sua agevole rimozione, anche in forma automatica. In assenza di meccanismi automatizzati di gestione del termine di scadenza della medesima documentazione, andrebbero inoltre previste procedure di verifica della validità temporale e del requisito di disponibilità al pubblico delle informazioni ivi contenute, da programmare con cadenza periodica o in seguito ad un aggiornamento dell'informazione.
Devono essere adottate opportune cautele per evitare operazioni di duplicazione massiva dei file contenenti dati personali, rinvenibili dagli utenti sui siti istituzionali delle amministrazioni, mediante l'utilizzo di software o programmi automatici, al fine di ridurre il rischio di riproduzione e riutilizzo dei contenuti informativi in ambiti e contesti differenti. A tale scopo si può fare ricorso a specifici accorgimenti consistenti, ad esempio, nell'utilizzo di firewall di rete in grado di riconoscere accessi che risultino anomali per numero rapportato all'intervallo di tempo di riferimento oppure di opportuni filtri applicativi che, a fronte delle citate anomalie, siano in grado di rallentare l'attività dell'utente e di mettere in atto adeguate contromisure.(10) Gli accorgimenti che si intende utilizzare devono comunque essere conformi ai principi di fruibilità, di usabilità e di accessibilità dei siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni, garantendo in particolare l'accessibilità alle informazioni riprodotte on line anche alle persone disabili nel rispetto delle disposizioni della l. 9 gennaio 2004, n. 4.(11)
Per garantire la qualità dei dati trattati, le amministrazioni pubbliche, nel procedere nei casi previsti alla divulgazione on line di informazioni personali, sono tenute a mettere a disposizione soltanto dati esatti, aggiornati e attendibili (art. 11, comma 1, lett. c), del Codice). In tale quadro, assume particolare rilievo l'obbligo posto in capo alle amministrazioni pubbliche di garantire "che le informazioni contenute sui siti siano conformi e corrispondenti alle informazioni contenute nei provvedimenti amministrativi originali dei quali si fornisce comunicazione tramite il sito" (art. 54, comma 4, d.lg. n. 82/2005, Codice dell'amministrazione digitale).
A tale fine occorre adottare idonee misure per eliminare o ridurre il rischio di cancellazioni, modifiche, alterazioni o decontestualizzazioni delle informazioni e dei documenti resi disponibili tramite Internet. Un utile accorgimento consiste, ad esempio, nell'indicazione, tra i dati di contesto riportati all'interno del contenuto informativo dei documenti(12), delle fonti attendibili per il reperimento dei medesimi documenti. Un ulteriore accorgimento la cui adozione potrà essere valutata dalle amministrazioni interessate, anche in relazione a specifiche categorie di documenti, è l'utilizzo di certificati e firma digitale, in modo da assegnare una data asseverabile di creazione del documento che può essere validata con certezza e che consente, a chi faccia uso di quel documento, di verificarne l'attendibilità in qualsiasi momento.
Il rischio della decontestualizzazione è strettamente correlato alla possibilità che i contenuti informativi disponibili sul sito istituzionale siano accessibili mediante l'utilizzo di motori di ricerca esterni ovvero siano reperibili attraverso la consultazione di siti dove sono ospitate copie dei medesimi contenuti informativi.
Pertanto ogni file oggetto di pubblicazione sui siti istituzionali, potendo essere letto in un altro ambito e in un momento successivo alla sua diffusione, dovrebbe prevedere l'inserimento dei "dati di contesto" (es. data di aggiornamento, periodo di validità, amministrazione).
1. Rispondono all'esigenza fondamentale di garantire la trasparenza amministrativa anche le disposizioni che, novellando l'art. 19 del Codice, sono intervenute sul tema della conoscibilità delle notizie riguardanti lo svolgimento delle prestazioni e la relativa valutazione di "chiunque sia addetto ad una funzione pubblica". Tali disposizioni escludono la conoscibilità, salvo nei casi previsti dalla legge, delle "notizie concernenti la natura delle infermità e degli impedimenti personali o familiari che causino l'astensione dal lavoro, nonché le componenti della valutazione o le notizie concernenti il rapporto di lavoro tra il predetto dipendente e l'amministrazione, idonee a rivelare taluna delle informazioni di cui all'articolo 4, coma 1, lett. d)" (v. art. 14, comma 1, lett. b) l. 4 novembre 2010, n. 183).
2. Specifiche disposizioni legislative fissano i limiti massimi delle retribuzioni e degli emolumenti direttamente o indirettamente erogati a carico delle pubbliche finanze per rapporti di lavoro dipendente o autonomo, le quali impongono alle amministrazioni l'obbligo di rendere noti sul proprio sito web i relativi atti di spesa con l'indicazione dei nominativi dei destinatari e dell'ammontare del compenso quale condizione indispensabile per l'attuazione dei medesimi atti di spesa (art. 3, comma da 44 a 52-bis, l. n. 244/2007).(13)
3. Per quanto riguarda i curricula professionali di dirigenti, segretari comunali e provinciali, nonché di titolari di posizioni organizzative, di funzioni di valutazione e misurazione della performance e di incarichi di indirizzo politico-amministrativo, il riferimento del legislatore all'obbligo di pubblicazione del vigente modello di curriculum europeo non può comportare la riproduzione di tutti i suoi contenuti sui siti istituzionali dell'amministrazione, in ragione unicamente delle finalità di trasparenza perseguite (art. 11, comma 8, lett. e), f), e h), d.lg. n. 150/2009 e art. 21, comma 1, l. n. 69/2009).
Tale modello, infatti, contiene l'indicazione di dati personali eccedenti o non pertinenti rispetto alle legittime finalità di trasparenza perseguite, in quanto risponde alle diverse esigenze di favorire l'incontro tra domanda e offerta di lavoro e la valutazione di candidati. Prima di pubblicare sul sito istituzionale il curriculum europeo va quindi operata una selezione delle informazioni in esso contenute ritenute pertinenti in relazione agli incarichi svolti o alle funzioni pubbliche ricoperte dal personale interessato quali, ad esempio:
- informazioni personali (dati anagrafici, amministrazione di appartenenza, qualifica e/o incarico ricoperto, recapito telefonico dell'ufficio, e-mail istituzionale);
- dati riguardanti i titoli di studio e professionali, le esperienze lavorative (incarichi ricoperti, capacità linguistiche e nell'uso delle tecnologie, partecipazione a convegni e seminari, pubblicazioni, collaborazione a riviste, ecc.);
- ulteriori informazioni di carattere professionale indicate dall'interessato.
Dovrebbe inoltre essere garantita agli interessati la possibilità di aggiornare periodicamente il proprio curriculum.(14)
4. Non appare giustificato riprodurre sul web informazioni quali i cedolini dello stipendio, dati di dettaglio risultanti dalle dichiarazioni fiscali, oppure riguardanti l'orario di entrata e di uscita di singoli dipendenti, l'indirizzo del domicilio privato, il numero di telefono e l'indirizzo di posta elettronica personale (diversi da quelli ad uso professionale), ovvero informazioni attinenti allo stato di salute di persone identificate, quali le assenze verificatesi per ragioni di salute.
5. Per quanto riguarda le modalità di messa a disposizione dei dati personali sulla sezione dei siti istituzionali dei soggetti pubblici dedicata appositamente a "Trasparenza, valutazione e merito", si ritiene che debbano essere privilegiati canali o modalità di ricerca interni ai medesimi siti limitando, attraverso idonei accorgimenti, l'indicizzazione da parte dei motori di ricerca esterni, nonché la creazione di copie cache presso gli stessi motori di ricerca. Resta invece ferma la possibilità di utilizzare strumenti idonei ad agevolare la reperibilità, all'interno dei siti istituzionali delle amministrazioni, delle informazioni e dei documenti oggetto di divulgazione.
Il perseguimento della finalità di trasparenza dell'attività delle pubbliche amministrazioni può avvenire anche senza l'utilizzo di dati personali.
In tale quadro, quindi, non si ravvisa la necessità di adottare alcuna specifica cautela qualora le pubbliche amministrazioni ritengano di pubblicare sul sito web informazioni non riconducibili a persone identificate o identificabili (es. dati quantitativi aggregati per uffici riguardanti i livelli retributivi ed accessori risultanti dai contratti collettivi o da atti interni di organizzazione; tassi di assenza e di maggiore presenza del personale; l'ammontare complessivo dei premi collegati alla performance stanziati e di quelli effettivamente distribuiti; obiettivi assegnati agli uffici ed i relativi indicatori; dati relativi al grado di differenziazione nell'utilizzo della premialità, informazioni concernenti la dimensione della qualità dei servizi erogati, notizie circa la gestione dei pagamenti e le buone prassi).
Uno specifico regime di conoscibilità riconducibile alle esigenze di trasparenza della pubblica amministrazione è previsto dalla legge 5 luglio 1982, n. 441 sulla pubblicità della situazione patrimoniale di coloro che ricoprono cariche pubbliche o incarichi di rilievo pubblico. Tale norma dispone espressamente che esclusivamente i "cittadini iscritti nelle liste elettorali per le elezioni della Camera dei Deputati" possono, mediante la messa a disposizione, consultare legittimamente il bollettino nel quale sono riportati i dati riguardanti la situazione patrimoniale di titolari di cariche elettive e di cariche direttive di alcuni enti (artt. 8 e 9).
Nell'ambito del suesposto quadro normativo deve, tuttavia, rilevarsi che una distinta modalità è prevista per la consultabilità dei dati in questione con riferimento agli enti territoriali per i quali, infatti, la legge n. 441/1982 dispone che la pubblicazione individuata dall'art. 9 sopra richiamato sia effettuata, su appositi bollettini, senza tuttavia limitare la conoscibilità di tali informazioni ai soli cittadini elettori della Camera dei Deputati. In forza della predetta specificazione normativa, le regioni e gli enti locali nel pubblicare sul proprio bollettino la situazione patrimoniale dei consiglieri e le spese sostenute per la propaganda elettorale, possono dare ampia diffusione ai propri bollettini e alle informazioni ivi riportate, anche mediante la riproduzione dei bollettini stessi sui propri siti istituzionali.
Ulteriori disposizioni prevedono che talune informazioni relative agli amministratori locali e regionali (dati anagrafici, lista o gruppo di appartenenza o di collegamento, titolo di studio e professione esercitata) vengano raccolte dal Ministero dell'interno in un'apposita anagrafe di cui chiunque ha il diritto di prendere visione ed estrarre copia, anche su supporto informatico. In considerazione dell'ampio regime di conoscibilità previsto per tali informazioni riferite agli amministratori, gli atti statutari, legislativi o regolamentari delle amministrazioni regionali e degli enti locali interessati possono autorizzarne la messa a disposizione per via telematica attraverso i propri siti istituzionali (art. 76 d.lg. n. 267/2000).
1. Sono parimenti riconducibili alle esigenze di trasparenza dell'apparato amministrativo anche gli obblighi posti in capo a ciascuna amministrazione dello Stato di pubblicare sul proprio sito web il ruolo dei dirigenti, dando avviso della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale. Nel ruolo, che l'amministrazione deve aver cura di tenere secondo principi di completezza e trasparenza, nonché di pertinenza e non eccedenza dei dati, vanno rese pubbliche le sole informazioni individuate nel dettaglio dalla disciplina di settore (cognome, nome, luogo e data di nascita; data di inquadramento nella fascia di appartenenza o in quella inferiore; data di primo inquadramento nell'amministrazione; incarichi conferiti ai sensi dell'articolo 19, commi 3 e 4, del d.lg. 30 marzo 2001, n. 165 con l'indicazione della decorrenza e del termine di scadenza) (artt. 1, comma 7, e 2, commi 1 e 3, d.P.R. 23 aprile 2004, n. 108).
2. Un diverso regime di conoscibilità riguarda invece la banca dati informatica dei ruoli delle amministrazioni dello Stato istituita presso il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri e consultabile per via telematica (art. 2, comma 4, d.P.R. n. 108/2004 e artt. 23, comma 2, e 28, comma 7 bis, d.lg. 30 marzo 2001, n. 165). Tale banca dati, contenente ulteriori informazioni professionali dei dirigenti (dotazioni organiche, incarichi dirigenziali conferiti, posizioni di comando, fuori ruolo, aspettativa e mobilità con l'indicazione della decorrenza e del termine di scadenza), in aggiunta a quelle inserite nei rispettivi ruoli in base alla predetta disciplina, è finalizzata alla promozione della mobilità e dell'interscambio professionale dei dirigenti e, per queste sole finalità, va resa accessibile esclusivamente alle pubbliche amministrazioni interessate al conferimento di incarichi dirigenziali nonché a coloro che ne abbiano interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti.
3. Sono soggetti a pubblicazione obbligatoria anche i ruoli di anzianità dei dipendenti pubblici che ciascuna amministrazione è tenuta a predisporre, annualmente, in modalità cartacea, dandone avviso nel proprio bollettino ufficiale (Art. 55, comma 5, d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3). Dal 1° gennaio 2007, per ragioni di efficacia ed economicità, la pubblicazione a stampa dei ruoli di anzianità delle amministrazioni statali è stata sostituita con la riproduzione in rete dei medesimi documenti(15): i ruoli di anzianità del personale sono pertanto ora disponibili in formato elettronico su un portale di servizi integrato finalizzato alla diffusione telematica degli stampati e delle pubblicazioni ufficiali dello Stato.(16)
Poiché la disciplina di settore in questione non individua nel dettaglio le informazioni che devono essere riportate nei ruoli, occorre nel caso di specie effettuare un'opportuna selezione in modo da rendere conoscibili soltanto i dati necessari a determinare l'anzianità di servizio, evitando l'inserimento di notizie non pertinenti, eccedenti o riguardanti stati, qualità o situazioni personali ovvero informazioni idonee a rivelare dati sensibili (es. mutilato o invalido civile; aspettativa per motivi di salute o distacco per motivi sindacali).
Sul menzionato portale delle pubblicazioni ufficiali dello Stato sono consultabili in formato digitale anche i bollettini ufficiali che le amministrazioni statali sono tenute a pubblicare mensilmente, sui quali vengono riportati atti normativi e disposizioni generali, nonché provvedimenti di organizzazione concernenti anche il personale dell'amministrazione. Per ciò che concerne gli atti riferiti a ciascun dipendente, la normativa di riferimento stabilisce che nei bollettini ufficiali va data notizia, in particolare, degli atti relativi alla nomina, allo stato, alla carriera, ad encomi ed onorificenze, a sanzioni disciplinari, alla responsabilità verso l'amministrazione e i terzi, nonché all'invalidità per causa di guerra o di lavoro e alle infermità contratte per causa di servizio (art. 24, commi 1 e 3, d.P.R. 3 maggio 1957, n. 686).
Anche in tale caso si ritiene opportuno suggerire che nella predisposizione di tali pubblicazioni, rese disponibili on line, le amministrazioni interessate riportino solo informazioni pertinenti, non eccedenti e -laddove vengano in rilievo dati sensibili o giudiziari- indispensabili, rispettando il divieto di diffondere dati idonei a rivelare lo stato di salute dei dipendenti adottando a tale fine idonei accorgimenti quali l'utilizzo di omissis, diciture generiche o codici numerici.
Il previsto regime di conoscibilità, anche on line, dei medesimi albi risponde all'esigenza di rendere trasparente l'azione amministrativa, anche in ordine all'utilizzo delle risorse finanziarie da parte dei soggetti eroganti nonché all'esigenza di assicurare la partecipazione dei cittadini al procedimento amministrativo di concessione dei contributi consentendo l'accesso alle relative informazioni.
Entrambe le suesposte esigenze sono pertanto soddisfatte mediante la pubblicazione, sui siti delle pubbliche amministrazioni individuate dalla norma in esame, degli elenchi di beneficiari di provvidenze economiche e di altri atti che riconoscono agevolazioni, sussidi o altri benefici. In tali elenchi possono essere riportati i soli dati necessari all'individuazione dei soggetti interessati (nominativi e relativa data di nascita), l'esercizio finanziario relativo alla concessione del beneficio, nonché l'indicazione della "disposizione di legge sulla base della quale hanno luogo le erogazioni" medesime.
Non risulta invece giustificato diffondere ulteriori dati non pertinenti quali l'indirizzo di abitazione, il codice fiscale, le coordinate bancarie dove sono accreditati i contributi, la ripartizione degli assegnatari secondo le fasce dell'Indicatore della situazione economica equivalente-Isee ovvero informazioni che descrivano le condizioni di indigenza in cui versa l'interessato.
Non devono inoltre essere riportate negli albi diffusi on line informazioni idonee a rivelare lo stato di salute degli interessati (artt. 22, comma 8, e 68, comma 3, del Codice). Si pensi, in tale caso, all'indicazione:
• dei titoli dell'erogazione dei benefici (es. attribuzione di borse di studio a "soggetto portatore di handicap", o riconoscimento di buono sociale a favore di "anziano non autosufficiente" o con l'indicazione, insieme al dato anagrafico, delle specifiche patologie sofferte dal beneficiario)(17);
• dei criteri di attribuzione (es. punteggi attribuiti con l'indicazione degli "indici di autosufficienza nelle attività della vita quotidiana")(18);
Per quanto riguarda le modalità di messa a disposizione dei dati personali contenuti nell'Albo dei beneficiari di provvidenze di natura economica, che possono essere riportati nei siti istituzionali dei soggetti pubblici che erogano tali benefici, si suggerisce di privilegiare canali o modalità di ricerca interni ai medesimi siti limitando, attraverso idonei accorgimenti, l'indicizzazione da parte dei motori di ricerca esterni, nonché la creazione di copie cache presso gli stessi motori di ricerca. Resta invece ferma la possibilità di utilizzare strumenti idonei ad agevolare la reperibilità, all'interno dei siti istituzionali delle amministrazioni, delle informazioni riguardanti i beneficiari individuati nell'Albo.
E' necessario verificare se i dati personali contenuti in atti e documenti messi a disposizione sul sito istituzionale devono essere resi conoscibili all'intera collettività dei consociati (quindi liberamente reperibili da chiunque sul sito istituzionale), ovvero ai soli utenti che hanno richiesto un servizio, ovvero agli interessati o ai contro interessati in un procedimento amministrativo (utilizzando in tale caso regole per garantire un accessibilità selezionata).
B.1. Concorsi e selezioni pubbliche
L'ordinamento prevede particolari forme di pubblicità per gli esiti delle prove concorsuali e delle graduatorie finali di concorsi e selezioni pubbliche (es. affissione presso la sede degli esami, pubblicazione nel bollettino dell'amministrazione interessata o, per gli enti locali, all'albo pretorio). Tale regime di conoscibilità assolve principalmente alla funzione di rendere note le decisioni adottate dalla commissione esaminatrice e dall'ente pubblico procedente anche per consentire il controllo sulla regolarità delle procedure concorsuali o selettive da parte dei soggetti interessati.
Le previsioni normative che disciplinano la pubblicazione di graduatorie, esiti e giudizi concorsuali prevedono espressamente la diffusione dei relativi dati personali, anche mediante l'utilizzo del sito istituzionale dell'amministrazione di riferimento.
Al riguardo, devono ritenersi appropriate quelle modalità di diffusione on line di graduatorie, esiti e giudizi concorsuali che consentono di rendere conoscibili i dati personali ivi riportati consultando il sito istituzionale dell'amministrazione pubblica competente, escludendone quindi la reperibilità tramite i comuni motori di ricerca esterni. A tale scopo è possibile, ad esempio, attribuire ai partecipanti alla procedura concorsuale credenziali di autenticazione (es. username o password, n. di protocollo o altri estremi identificativi forniti dall'ente agli aventi diritto) per consentire agli stessi di accedere agevolmente ad aree del sito istituzionale nelle quali possono essere riportate anche eventuali ulteriori informazioni rese disponibili ai soli aventi diritto sulla base della normativa in materia di accesso ai documenti amministrativi (elaborati, verbali, valutazioni, documentazione relativa a titoli anche di precedenza o preferenza, pubblicazioni, curricula, ecc.).
Appare invece eccedente la pubblicazione di dati concernenti il recapito di telefonia fissa o mobile, l'indirizzo dell'abitazione o dell'e-mail, i titoli di studio, il codice fiscale, l'indicatore Isee, il numero di figli disabili, i risultati di test psicoattitudinali.
C. CONSULTABILITA' DI ATTI E DOCUMENTI
Specifiche disposizioni normative richiedono ai soggetti pubblici di mettere a disposizione atti e documenti amministrativi a persone legittimate o che ne facciano richiesta al fine di consentire la partecipazione dei consociati all'attività amministrativa o nell'ambito dell'erogazione di servizi. Per attuare tali esigenze sottese alle previste ipotesi di consultabilità di atti e documenti su iniziativa di singoli soggetti, le amministrazioni possono parimenti avvalersi delle tecnologie telematiche, il cui utilizzo generalizzato è anche in tali casi espressamente incentivato dal legislatore allo scopo di facilitare il rapporto con i consociati e incentivare l'utilizzo dei servizi pubblici in rete.(19)
In queste ipotesi, risultando determinabili a priori i soggetti o le categorie di soggetti legittimati a conoscere le informazioni detenute dalle pubbliche amministrazioni (es. destinatari del provvedimento, terzi interessati e contro interessati, ecc.), non è in linea di principio giustificato, alla luce del principio di proporzionalità consentire, al di fuori dei casi espressamente previsti, l'accesso on line libero e incondizionato, senza applicare criteri selettivi, alla consultazione di atti e documenti contenenti informazioni personali, specie se aventi natura sensibile.
In tale quadro occorre, quindi, privilegiare modalità di accessi dedicati ai soli aventi diritto (che ne abbiano fatto specifica richiesta) selezionando, a tal fine, anche preliminarmente, nell'ambito dei singoli atti e documenti, le sole informazioni da rendere consultabili.
Si ritiene utile evidenziare che le informazioni ritenute non pertinenti o eccedenti ai fini della loro pubblicazione on line, ivi comprese quelle idonee a rivelare lo stato di salute, possono naturalmente essere trattate dall'amministrazione competente per lo svolgimento dei propri compiti istituzionali ed essere oggetto di richieste di accesso da parte degli aventi diritto (es. ex l. n. 241 del 1990).
In tale prospettiva si ritiene che le informazioni personali contenute in atti e documenti da rendere consultabili possano essere, ad esempio, reperibili a partire da una sezione del sito istituzionale dell'amministrazione ad accesso selezionato (ad es. Intranet o Extranet) o attraverso l'attribuzione alle persone legittimate di una chiave personale di identificazione informatica secondo le regole stabilite in materia dal Codice dell'amministrazione digitale nel caso in cui l'accessibilità ai dati e documenti venga assicurata nell'ambito di servizi erogati in rete dall'amministrazione.(20)
Il trattamento dei dati riferito alle persone disabili da parte di soggetti pubblici effettuato nell'ambito delle attività previste dalla disciplina sul collocamento mirato può ritenersi, in termini generali, lecito anche in quanto rispondente alle finalità di rilevante interesse pubblico individuate dal Codice (artt. 73, comma 2, lett. i) e 112, comma 1, lett. a))(21). In tale quadro, le disposizioni di legge in materia di diritto al lavoro e di collocamento di disabili appartenenti a categorie protette e centralinisti telefonici non vedenti, nel prevedere la formazione di elenchi e graduatorie dei soggetti che hanno diritto al collocamento obbligatorio, ne stabiliscono un generico regime di pubblicità.(22)
Il regime di conoscibilità di tali documenti, stabilito per legge, può essere assicurato anche attraverso la loro messa a disposizione on line, purché vengano prescelte modalità che ne impediscano la libera consultabilità in Internet, tenuto conto che gli elenchi e le graduatorie del collocamento obbligatorio contengono informazioni idonee a rivelare lo stato di salute delle persone iscritte (nominativi degli interessati associati allo stato di disabilità o all'appartenenza alle altre categorie di aventi diritto al collocamento).
Nell'utilizzare le tecnologie telematiche per attuare il previsto regime di pubblicità delle predette liste, le amministrazioni devono, pertanto, adottare idonei accorgimenti volti a impedire che vengano diffusi dati sulla salute (artt. 22, comma 8 e 68, comma 3, del Codice), rendendo conoscibili le informazioni riportate in tali elenchi ai soli soggetti richiedenti per le sole finalità previste dalla specifica normativa di riferimento o a coloro che vi abbiano interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti (es. attribuendo a tali soggetti idonee credenziali di accesso, quali username o password, n. di protocollo o altri estremi correlati alla richiesta di iscrizione nelle liste, ovvero ancora predisponendo, nei siti istituzionali, aree ad accesso parimenti selezionato).
(1) Le recenti novità introdotte dal legislatore dispongono che la trasparenza "è intesa come accessibilità totale (…) delle informazioni concernenti ogni aspetto dell'organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all'utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell'attività di misurazione e valutazione…(…)" con il principale "scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità", anche a garanzia della legalità e dello sviluppo della cultura dell'integrità (d.lg. 27 ottobre 2009, n. 150 Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni).
(2) Tali obblighi si aggiungono a quelli previsti da normative previgenti in relazione ai quali il Garante si è già pronunciato in passato, rilevando che, in linea di principio, non sussiste alcuna incompatibilità di fondo tra le disposizioni in materia di protezione dati personali e determinate forme di conoscibilità di informazioni riconducibili alla trasparenza dell'azione amministrativa. V. "Linee guida in materia di trattamento dei dati personali per finalità di pubblicazione e di diffusione di atti e documenti di enti locali" (pubblicato in G.U. 25 maggio 2007, n. 120, disponibili sul sito www.garanteprivacy.it, doc. web n. 1407101); v. anche, con specifico riferimento al regime di pubblicità degli atti relativi alle procedure concorsuali, all'organizzazione degli uffici e alle retribuzioni di titolari di cariche e incarichi pubblici, Provv. 14 giugno 2007, recante "Linee guida in materia di trattamento di dati personali dei lavoratori per finalità di gestione del rapporto di lavoro in ambito pubblico" (pubblicato in G.U. 13 luglio 2007, n. 161, disponibili sul sito www.garanteprivacy.it, doc. web n. 1417809).
(3) Ad. es., L'università può pubblicare sul sito web i dati identificativi dei docenti delle singole facoltà contestualmente ai corsi di insegnamento e ai relativi orari dell'attività didattica.
(4) V. cit. d.lg. n. 150 del 2009, artt. 11, commi 2 e 8, 13, comma 5, lett. e).
(5) Ad es. nei rapporti di lavoro si pensi all'esigenza di prendere in considerazione l'opportunità di pubblicare talune informazioni personali nell'interesse del lavoratore al fine di valorizzarne l'esperienza professionale.
(6) Si pensi alla possibilità per una pubblica amministrazione, nel quadro dello svolgimento delle funzioni istituzionali volte a favorire la trasparenza della propria organizzazione, di riconoscere ai propri dipendenti che ne facciano specifica e libera richiesta, di pubblicare le loro foto sul sito istituzionale, al fine di migliorare, ad esempio, il rapporto fra operatori ed utenti (allo stato, specifiche disposizioni normative prevedono a tale scopo l'obbligo dell'esibizione dei cartellini identificativi).
(7) V., ad esempio, artt. 21, comma 1, l. n. 69/2009 , e 11, comma 1, d.lg. n. 150/2009
(8) Si consulti, a tal proposito, la Url http://www.robotstxt.org
(9) V. anche le Linee guida per i siti web della PA del Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione.
(10) Si fa riferimento, ad esempio, all'impiego di tecniche di verifica basate sul c.d. test di Turing che consente di stabilire con un buon livello di attendibilità quando l'accesso a un dato sia effettuato da una persona o da una macchina. Al momento il metodo più utilizzato consiste nell'utilizzo del cosiddetto test "CAPTCHA", con cui si richiede all'utente che intende accedere ad una pagina web di decodificare preliminarmente un'immagine contenente un testo leggermente distorto, ma intelligibile per un essere umano; esistono analoghi test basati sul riconoscimento di semplici immagini. L'associazione tra immagine e testo risulta ancora ad oggi estremamente complessa per un programma automatico e rappresenta una efficace barriera tecnica in grado di bloccare l'accesso e la copia indiscriminata dei dati presenti su una pagina web.
(11) V. anche d.P.R. 1 marzo 2005, n. 75, e d.m. 30 aprile 2008 "Regole tecniche disciplinanti l'accessibilità agli strumenti didattici e formativi a favore degli alunni disabili".
(12) V. le cit. Linee guida per la predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l'integrità di Civit
(13) Con il Provv. del 21 gennaio 2010 il Garante ha formulato il parere sullo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in materia di "Pubblicità degli incarichi conferiti dalle amministrazioni pubbliche" (disponibile sul sito www.garanteprivacy.it doc. web n. 1694419).
(14) V. Provv. 16 luglio 2009, doc. web n. 1639950, e circolare del Dipartimento della funzione pubblica presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri n. 3/2009.
(15) V. Circolare del Ministero dell'economia e delle finanze del 14 novembre 2006, n. 83198.
(16) V. http://www.sistemamodus.eu/index.html
(17) Ai sensi dell'art. 1, comma 2, del d.P.R. n. 118/2000 cit., per ciascun soggetto che figura nell'albo viene indicata solo la disposizione di legge sulla base della quale hanno luogo le erogazioni di provvidenze economiche (si pensi, ad esempio, alla indicazione dei riferimenti della legge regionale che individua i finanziamenti che possono essere erogati dai comuni per il riconoscimento di benefici economici); appare invece ridondante l'indicazione della legge che individua le categorie di persone aventi diritto ai benefici qualora tale indicazione sia idonea a rivelare lo stato di salute degli interessati (es., l. 12 marzo 1999, n. 68, recante "Norme per il diritto al lavoro dei disabili"; l. 5 febbraio 1992, n. 104, recante "Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate"; l. 21 maggio 1998, n. 162, recante "Modifiche alla L. 5 febbraio 1992, n. 104, concernenti misure di sostegno in favore di persone con handicap grave"; l. 30 marzo 1971, n. 118 recante "Conversione in legge del d.l. 30 gennaio 1971, n. 5 e nuove norme in favore dei mutilati ed invalidi civili").
(18) C.d. scala Adl o di Katz.
(19) Art. 3-bis l. n. 241/1990; art. 2, comma 5, 3 e 50 d.lg n. 82/2005.
(20) Art. 64, comma 2, d.lg. n. 82/2005; v. anche le Linee guida per I siti web della PA previste dall'art. 4 della Direttiva 8/09 del Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione del 26 novembre 2009, anno 2010, par. 4.5.
(21) Artt. 1 e 6, l. n. 68/1999 cit.; art. 4, comma 1, lett. a) ed e), d.lg. n. 469/1997 cit.; artt. 20 e 86, comma 1, lett. c), punto 2 del Codice.
(22) V. rispettivamente, l. n. 68/1999 cit. e l. n. 113/1985 cit.
22.12.2010 Spataro
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Opendata Privacy Amministrativo Comesiusainternet.it Civile.it
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References: art. 124
 art. 14
 art. 21
 Art. 3
 art. 2
 Art. 64
 art. 4