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Timestamp: 2018-05-21 22:49:34+00:00

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﻿ Auto 2015-00041 de enero 28 de 2016
AUTO 2015-00041 DE 28 DE ENERO DE 2016
CONTENIDO:ACTOS EXPEDIDOS EN PROCESOS DE LIQUIDACIÓN FORZOSA PRODUCEN EFECTO AUN DESPUÉS DE LIQUIDADA LA ENTIDAD. SE AFIRMA QUE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EXPEDIDOS CON OCASIÓN DEL PROCESO DE LIQUIDACIÓN FORZOSA SIGUEN PRODUCIENDO EFECTOS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO, HASTA TANTO UN JUEZ NO DETERMINE LA SUSPENSIÓN DE SUS EFECTOS O SU NULIDAD, RAZÓN POR LA CUAL RESULTA IRRELEVANTE DETERMINAR SI LA ENTIDAD LIQUIDADA DESAPARECIÓ DEL MUNDO JURÍDICO. POR ELLO, LA EXISTENCIA DE ESOS ACTOS ADMINISTRATIVOS NO PENDE DE LA EXISTENCIA DE LA ENTIDAD QUE ESTÁ SIENDO OBJETO DEL PROCESO DE LIQUIDACIÓN FORZOSA, Y POR ELLO ES PROCEDENTE EL ANÁLISIS DE LEGALIDAD AUN CUANDO EL PROCEDIMIENTO A QUE SE HA ALUDIDO YA HAYA FINALIZADO. CONCEBIR LO CONTRARIO, SERÍA TANTO COMO ACEPTAR QUE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS POR MEDIO DE LOS CUALES SE CALIFICAN CRÉDITOS O SE RESUELVEN RECLAMACIONES SOBRE TAL CALIFICACIÓN O CUALQUIER OTRO QUE SE DICTE EN EL CURSO DEL PROCESO DE LIQUIDACIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA CARECEN DE CONTROL O SE ENCUENTRAN BLINDADOS EN CUANTO A SU IMPUGNACIÓN JUDICIAL, CUESTIÓN ESTA QUE RESULTA DESACERTADA DESDE CUALQUIER PUNTO DE VISTA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ACTO ADMINISTRATIVO, LIQUIDACIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA, RECURSO DE APELACIÓN, EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO, EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Auto 2015-00041 de enero 28 de 2016
Rad. 68001 2333 000 2015 00041 01
Actor: Ministerio de Salud y Protección Social
Demandado: Solsalud EPS. S.A. en Liquidación (en adelante Solsalud)
El control, inspección y vigilancia sobre la citada actividad compete al Presidente de la República según lo dispone el numeral 22 del artículo 189 de la Carta Política(1), función esta que podrá ser delegada, entre otras, a las Superintendencias de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 489 de 1998(2).
Se aplicarán, en estos casos, y en cuanto sean pertinentes, las normas relativas a la liquidación de instituciones financieras. Las referencias que allí se hacen respecto a la Superintendencia Bancaria y al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras se entenderán hechas a la Superintendencia de servicios públicos; las que se hacen al Consejo Asesor se entenderán referidas a la comisión de regulación; las hechas a los ahorradores se entenderán hechas respecto a los acreedores; y las hechas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público se tratarán como inexistentes”. (Resaltado fuera de texto).
El artículo 1º del Decreto 1015 de 2002 y el artículo 1º del Decreto 3023 de ese mismo año indican que la Superintendencia Nacional de Salud es la entidad competente para liquidar las Entidades Promotoras de Salud (en adelante EPS), de acuerdo con las normas de procedimiento previstas en el Decreto Ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999 y el Decreto 2148 de 1999 que son del siguiente tenor:
“ART. 1º—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará en los procesos de intervención forzosa administrativa, para administrar o para liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como en los de intervención técnica y administrativa de las Direcciones Territoriales de Salud, las normas de procedimiento previstas en el artículo 116 del Decreto-Ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999, el Decreto 2418 de 1999 y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan”. (Resaltado fuera de texto).
“ART. 1º—La Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, podrá en todo tiempo ejercer la intervención forzosa administrativa para la liquidación total de un ramo o programa del régimen subsidiado o contributivo en las Entidades Promotoras de Salud y Administradoras del Régimen Subsidiado, cualquiera sea su naturaleza, de conformidad con la evaluación previa, el grado y la causa de la falta, anomalía e ineficiencia en la prestación de los servicios de salud.
Para tales efectos, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará las normas de procedimiento previstas en el Decreto-Ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999 y el Decreto 2418 de 1999 y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan”. (Resaltado de la Sala).
El inciso primero del artículo 6º del Decreto 506 de 2005(3) “tiene por objeto definir las condiciones y procedimientos de habilitación y revocatoria, total o parcial, de las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado, EPS’S”(4), señala que las medidas cautelares y la toma de posesión se rigen por lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
5.1.2. De la liquidación forzosa administrativa
5.1.2.1. Del liquidador
“ART. 295—Régimen aplicable al liquidador y al contralor.
Las sanciones impuestas a los liquidadores por delitos, contravenciones u otras infracciones en que incurran no les dará acción alguna contra la entidad en liquidación. Sin embargo el liquidador podrá atender con recursos de la liquidación los gastos de los procesos que se instauren en su contra en razón de sus actuaciones dentro del proceso liquidatorio, sin perjuicio de que, en el evento en que sea declarada su responsabilidad por dolo o culpa grave, la liquidación repita por lo pagado por tal concepto”. (Resaltado fuera de texto).
De la lectura de las anotadas normas se desprende que un particular llamado “liquidador”, por mandato legal, desarrolla funciones públicas administrativas transitorias.
También se advierte que las decisiones que expide producto del desarrollo de esas funciones son actos administrativos, es decir, que las decisiones del liquidador en los términos expuestos gozan de los atributos de este tipo de normas, entre las cuales se encuentra la presunción de legalidad.
En tal orden, las decisiones que dicta el liquidador se incorporan al ordenamiento jurídico y no desaparecen sino hasta tanto un Juez de la República, en este caso, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las deje sin efectos o declare su nulidad.
Siendo ello así, es claro que la existencia de esos actos administrativos no pende de la existencia de la entidad que está siendo objeto del proceso de liquidación forzosa, y por ello es procedente el análisis de legalidad aun cuando el procedimiento a que se ha aludido ya haya finalizado.
5.1.2.2. De la Superintendencia Nacional de Salud
En los artículos 296 y siguientes del EOSF se encuentra consignado todo el régimen de control que debe desplegar el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (en adelante Fogafín), en el Proceso de Liquidación Forzosa sobre las actuaciones del liquidador, el cual debe entenderse aplicable a la Superintendencia Nacional de Salud por la orden dispuesta en el artículo 121 de la Ley 142 de 1994 que se transcribió en el primer acápite de las consideraciones de este proveído(5).
El artículo 296 ibídem refleja el designio del Legislador tendiente a que Fogafín, es decir, la citada Superintendencia, adelante las gestiones pertinentes en aras a garantizar el buen desarrollo del proceso de liquidación:
“ART. 296.—Intervención del Fondo de Garantías en el proceso de liquidación forzosa administrativa.
1. Atribuciones generales. En los procesos de liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria [Superintendencia Nacional de Salud], corresponderá al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras [Superintendencia Nacional de Salud]:
b. Llevar a cabo el seguimiento de la actividad de los liquidadores de las instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia [Superintendencia Nacional de Salud], tanto de las que sean objeto de liquidación forzosa administrativa dispuesta por la misma Superintendencia [Superintendencia Nacional de Salud], como de las instituciones financieras cuya liquidación haya sido dispuesta por el Gobierno Nacional; así como las liquidaciones voluntarias mientras registren pasivo con el público. Se exceptuarán de seguimiento las entidades que mediante normas de carácter general determine el Gobierno Nacional y aquellas cuyo seguimiento corresponda a Fogacoop. Para el desarrollo de la función aquí señalada el Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] observará las normas que regulan tales procesos, según la modalidad adoptada, seguimiento que se llevará a cabo hasta que termine la existencia legal de la entidad o, en su caso, hasta que se disponga la restitución de la entidad a los accionistas, una vez pagado el pasivo externo, en los términos del numeral 2 del artículo 116 del presente Estatuto.
En ningún caso deberá entenderse que la facultad de seguimiento del Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] se extiende al otorgamiento o celebración de operaciones de apoyo que impliquen desembolso de recursos por parte del Fondo [Superintendencia Nacional de Salud], respecto de entidades financieras no inscritas en el Fondo [Superintendencia Nacional de Salud], sometidas a proceso liquidatario.
A partir de la vigencia de la presente ley, las entidades financieras en liquidación respecto de las cuales el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras [Superintendencia Nacional de Salud] deba realizar seguimiento a la gestión del liquidador, deberán pagar a favor del Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] las tarifas que para el efecto establezca el Gobierno Nacional mediante normas de carácter general. En todo caso, tales tarifas deberán ser cubiertas por la entidad respectiva, con cargo a los gastos de administración. Tratándose de entidades financieras sometidas a proceso de liquidación voluntaria, el seguimiento por parte del Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] se llevará a cabo hasta que termine la existencia legal de la entidad o hasta que se entreguen los activos remanentes a los accionistas, una vez pagado el pasivo externo.
c. Emitir concepto previo a la selección de quienes han de realizar el avalúo de los activos;
d. Objetar e impugnar en vía gubernativa o judicialmente los actos del liquidador de los que puedan derivarse obligaciones a cargo del Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] por concepto del seguro de depósitos. En el evento en que el Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] impugne determinados créditos, se suspenderá el seguro de depósitos correspondiente mientras se decide la impugnación administrativa o judicial, mediante providencia ejecutoriada.
2. Seguimiento a la actividad del liquidador. Para efectos del seguimiento de la actividad de los liquidadores el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras [Superintendencia Nacional de Salud] tendrá, en cualquier tiempo, acceso a los libros y papeles de la entidad y a los documentos y actuaciones de la liquidación, sin que le sea oponible reserva alguna, con el objeto de examinar la gestión y eficacia de la actividad del liquidador, sin perjuicio de la facultad de removerlo libremente.
Para llevar a cabo el seguimiento previsto en este numeral, el Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] podrá cuando lo considere necesario contar con la asistencia de entidades especializadas.
De lo expuesto se desprende que la labor de la Superintendencia es no solo de designación del liquidador sino de control sobre sus actuaciones, lo cual implica que deba vincularse al proceso de la referencia en orden a que se pronuncie sobre la legalidad de las decisiones que se censuran.
Tal conclusión se reafirma si se lee lo dispuesto en los artículos 11.3.1.1.1.a 11.3.1.1.4. y 11.3.15.1.1 del Decreto 2555 de 2010 “Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones”, pues allí se determina con claridad la función de seguimiento de parte del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras - Fogafín (entiéndase Superintendencia Nacional de Salud), respecto de la actividad administrativa que despliega el liquidador. Veamos:
Seguimiento de la actividad de los liquidadores
“ART. 11.3.1.1.1.—Ámbito de aplicación. Las disposiciones del presente Título serán aplicables a los procesos liquidatorios de entidades financieras y aseguradoras, cuyo liquidador esté sometido al seguimiento del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras - Fogafín [Superintendencia Nacional de Salud], con independencia de la modalidad bajo la cual se desarrolle el respectivo proceso”. (Resaltado fuera de texto).
“ART. 11.3.1.1.2.—Definición. Para efectos de lo previsto en el literal e) del numeral 2 del artículo 316 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 62 de la Ley 795 de 2003, se entiende por seguimiento, la facultad que tiene el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras - Fogafín [Superintendencia Nacional de Salud] de evaluar la gestión del liquidador de la respectiva entidad, teniendo en cuenta principalmente los criterios que se señalan en el presente Título.
Para el ejercicio de sus funciones, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras - Fogafín [Superintendencia Nacional de Salud] podrá solicitar aquella información que estime necesaria para examinar la eficacia de la actividad del liquidador, así como adoptar las medidas a que haya lugar de acuerdo con las normas que rigen su funcionamiento. En los casos de liquidación forzosa administrativa, especialmente las previstas en los literales c) y d) del numeral 1 del artículo 296 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y sin perjuicio de la facultad de removerlo libremente, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 literal a) y numeral 2 de la misma disposición y demás normas aplicables.
De acuerdo con lo previsto en el numeral 2 del artículo 296 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras - Fogafín [Superintendencia Nacional de Salud] podrá tener acceso en todo tiempo a los libros y papeles de la sociedad y a los documentos y actuaciones de la liquidación, sin que le sea oponible reserva alguna.
En el caso de liquidaciones voluntarias, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras - Fogafín [Superintendencia Nacional de Salud] podrá además convocar y poner en conocimiento de la asamblea de accionistas de la entidad en liquidación, aquellas situaciones que considere pertinentes.
PAR.—El seguimiento efectuado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras - Fogafín [Superintendencia Nacional de Salud] no exonera al liquidador de responsabilidad alguna derivada del cumplimiento de sus funciones, ni implica participación o intervención en la administración por parte del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras- Fogafín [Superintendencia Nacional de Salud] en sus actividades”. (Resaltado fuera de texto).
“ART. 11.3.1.1.3.—Parámetros. La función de seguimiento del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras - Fogafín [Superintendencia Nacional de Salud] de las actividades del liquidador se adelantará observando principalmente los siguientes parámetros:
1. La gestión se medirá teniendo en cuenta el cumplimiento de los principios y normas que rigen los procesos liquidatorios, incluyendo los instructivos expedidos por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras - Fogafín [Superintendencia Nacional de Salud].
2. El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras - Fogafín [Superintendencia Nacional de Salud] podrá verificar que los actos del liquidador se sujetan a los principios que rigen las actuaciones administrativas, previstos en el artículo 3º de la Ley 489 de 1998.
3. Se podrá exigir la presentación de planes de trabajo, presupuestos, informes de ejecución, y demás documentación que el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras - Fogafín [Superintendencia Nacional de Salud] considere pertinente, cuyo cumplimiento se podrá tener en cuenta en la evaluación.
4. El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras - Fogafín [Superintendencia Nacional de Salud] podrá adelantar las acciones que de acuerdo con lo previsto en el numeral 10 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y demás normas aplicables se deriven de las actuaciones del liquidador”. (Resaltado fuera de texto).
“ART. 11.3.1.1.4.—Rendición de cuentas. Sin perjuicio de otra información que solicite el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras – Fogafín [Superintendencia Nacional de Salud], el liquidador, en el caso de liquidación forzosa administrativa deberá presentar la rendición de cuentas prevista en el artículo 297 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la cual deberá entregarse al contralor para su respectiva revisión, con la antelación que señale el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras - Fogafín [Superintendencia Nacional de Salud].
En el caso de procesos de liquidación voluntaria, el liquidador deberá rendir cuentas comprobadas de su gestión, en las oportunidades y términos previstos en la ley, y en forma extraordinaria, cuando así lo exijan las circunstancias, especialmente por requerimientos de los accionistas, de los acreedores, de unos y otros conjuntamente, o del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras – Fogafín [Superintendencia Nacional de Salud]”. (Resaltado fuera de texto).
Facultades en los procesos de toma de posesión y liquidación forzosa administrativa sobre ciertas entidades
“ART. 11.3.15.1.1.—Facultades. En los procesos de toma de posesión y liquidación forzosa administrativa adoptados sobre las entidades enunciadas en el numeral 1 del parágrafo 3º del artículo 75 de la Ley 964 de 2005, los organismos de autorregulación y las entidades que administren sistemas de registro de operaciones sobre valores, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, en adelante el Fondo [Superintendencia Nacional de Salud], ejercerá las funciones consagradas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero para estos efectos, así como las previstas en el Libro 1 de la Parte 9 del presente decreto y demás normas que lo modifiquen, sustituyan o complementen en lo que sea compatible con su naturaleza, en particular las siguientes:
2. Realizar el seguimiento de la actividad del agente especial y del liquidador, sin perjuicio de la vigilancia que ejerza la Superintendencia Financiera de Colombia [Superintendencia Nacional de Salud] sobre la entidad objeto de administración mientras no se decida su liquidación”. (Resaltado fuera de texto).
5.1.2.3. De Legal Strategy SAS
Asegura el demandante que el liquidador suscribió un contrato de mandato con la firma Legal Strategy SAS, en el cual dejó expresa consideración a que no se encontraría facultada para intervenir en los procesos judiciales en los que se ventilaran los intereses de la entidad a liquidar.
De igual forma el Tribunal invocó su existencia en el proveído que ahora se recurre, razones que determinan su vinculación al proceso de la referencia, aun cuando en el expediente no obre el contrato a que se aludió anteriormente, lo cual obliga al actor a aportar al proceso la dirección de correspondencia a efectos de que se lleven a cabo la correspondiente notificación.
5.2. Estudio de legalidad
Como se trata de actos administrativos con un claro contenido particular y concreto, en tanto determinan para la entidad liquidada una condición o situación jurídica concreta representada en la extinción de su objeto social, la acción contenciosa procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 138 del CPACA.
La legitimación entonces corresponderá ejercerla a los acreedores afectados con las medidas administrativas que se tomen en el curso de dicho trámite o los terceros que puedan demostrar algún perjuicio derivado de las mismas decisiones.
5.2.1. Caso concreto
Para el asunto que nos ocupa, las Resoluciones acusadas imponen una situación jurídica para Solsalud por cuanto es la entidad sobre la cual recae el proceso de liquidación forzosa administrativa, dado el déficit operacional que le impidió financiar y pagar los gastos de funcionamiento y proveer los suministros y elementos mínimos necesarios para garantizar la adecuada atención a los usuarios afiliados, y por la deficiente prestación de los servicios de salud a su cargo(6).
Vistas esas consideraciones, lo cierto es que los actos administrativos expedidos con ocasión al proceso de liquidación forzosa siguen produciendo efectos en el ordenamiento jurídico, hasta tanto un juez no determine la suspensión de sus efectos o su nulidad, razón por la cual resulta irrelevante determinar si la entidad liquidada desapareció del mundo jurídico, ya que, se reitera, la existencia de esos actos administrativos no pende de la existencia de la entidad que está siendo objeto del proceso de liquidación forzosa, y por ello es procedente el análisis de legalidad aun cuando el procedimiento a que se ha aludido ya haya finalizado.
Concebir lo contrario sería tanto como aceptar que los actos administrativos por medio de los cuales se califican créditos o se resuelven reclamaciones sobre tal calificación o cualquier otro que se dicte en el curso del proceso de liquidación forzosa administrativa, carecen de control o se encuentran blindados en cuanto a su impugnación judicial, cuestión esta que resulta desacertada desde cualquier punto de vista.
De igual manera, es necesario que se vincule al proceso a la Superintendencia Nacional de Salud dada la relación de control y seguimiento que tiene sobre las actuaciones del liquidador en la forma explicada en el respectivo capítulo. También debe llamarse como tercero con interés en el proceso a la firma Legal Strategy SAS., como quiera que se invoca en el plenario la existencia de un contrato de mandato suscrito con el Liquidador de Solsalud EPS. S.A.
Por las razones anteriores hay lugar a REVOCAR el auto apelado y en su lugar, ordenar al Tribunal Administrativo de Santander que determine si debe admitirse o no la demanda de la referencia, teniendo presente las anteriores consideraciones.
2. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Santander proveer si se admite o no la demanda en los términos expuestos en la parte considerativa de esta providencia, atendiendo especialmente lo dispuesto respecto de la vinculación al proceso de la Superintendencia Nacional de Salud y la sociedad Legal Strategy SAS.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el 28 de enero de 2016».
1 “ART. 189.—Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
2 “ART. 13º—Delegación del ejercicio de funciones presidenciales. Sin perjuicio de lo previsto en la Ley 142 de 1994 y en otras disposiciones especiales, el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamento administrativo, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado el ejercicio de las funciones a que se refieren los numerales 13, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27 y 28 del artículo 189 de la Constitución Política”.
3 “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 515 de 2004 y se dictan otras disposiciones”.
4 Artículo primero del Decreto 506 de 2005.
5 Teniendo en cuenta además que dicha entidad fue la encargada de nombrar al liquidador de la EPS según consta en la Resolución Nº 671 del 27 de marzo de 2012 expedida por la citada Superintendencia. Ver anexo CD.
6 Hoja número 2 de la Resolución 1671 del 2 mayo de 2014 proferida por el Agente Liquidador de Solsalud que obra en el CD que se aportó con la demanda.

References: artículo 189
 artículo 13
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 68
 artículo 116
 artículo 68
 artículo 6
 artículo 121
 artículo 296
 artículo 116
 artículo 316
 artículo 62
 artículo 296
 artículo 296
 artículo 3
 artículo 295
 artículo 297
 artículo 75
 artículo 138
 artículo 189
 Resolución 
 Resolución