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Timestamp: 2019-11-18 04:49:04+00:00

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﻿ Sentencia 2005-00582 de junio 7 de 2012
SENTENCIA 2005-00582 DE 07 DE JUNIO DE 2012
CONTENIDO:TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA SE INTERRUMPE CON LA NOTIFICACIÓN DEL FALLO DE PRIMERA O ÚNICA INSTANCIA. PORQUE ESTE ACTO DEFINE LA INVESTIGACIÓN Y CONCRETA EL PODER SANCIONATORIO ESTATAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DISCIPLINARIA, JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA, CONTROL JUDICIAL DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA DEL ESTADO, TÉRMINO DE LA PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA
Sentencia 2005-00582 de junio 7 de 2012
Rad.: 85001-23-31-000-2005-00582-01(2558-08)
— Sobre la función constitucionalmente atribuida a la jurisdicción contencioso administrativa, en lo que atañe al control judicial de la potestad disciplinaria
Esta Sección(1) ha señalado que en el marco constitucional, la potestad correccional y disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación, órgano que ostenta un poder preferente, que sin embargo no excluye la facultad que tienen algunas entidades para ejercer directamente el control disciplinario, en todo caso sometida al control judicial por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. Igualmente, ha dicho que tal control está sujeto a limitaciones y restricciones que impiden que pueda considerarse como una tercera instancia. Al respecto, sostuvo:
Entonces, en línea de principio puede predicarse que el control que a la jurisdicción corresponde sobre los actos de la administración, cuando esta se expresa en ejercicio de la potestad disciplinaria, debe mantenerse al margen de erigirse en un nuevo momento para valorar la prueba, salvo que en su decreto y práctica se hubiere violado flagrantemente el debido proceso, o que la apreciación que de esa pruebas hace el órgano disciplinario resulte ser totalmente contra evidente, es decir, reñida con el sentido común y alejada de toda razonabilidad. Por lo mismo, el control judicial del poder correccional (…) no puede ser el reclamo para que se haga una nueva lectura de la prueba que pretenda hacer más aguda y de mayor alcance, pues esa tarea corresponde a las instancias previstas en el CDU”.
La tesis anterior conduce a afirmar que el control contencioso administrativo sobre los actos disciplinarios sancionatorios, se contrae a examinar el cumplimiento de las garantías básicas del procedimiento disciplinario, cuandoquiera que estas han sido desconocidas, es decir, cuando se han menoscabado principios constitucionales como el debido proceso, el derecho de defensa, la competencia del funcionario y de modo singular, cuando el decreto, práctica y/o valoración de las pruebas, se ha efectuado por fuera de las reglas señaladas en la Constitución y en la ley.
— La potestad disciplinaria del Estado
En dicho sentido, esta corporación precisó que “la ley disciplinaria tiene como finalidad específica la prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro”[6] (negrillas fuera de texto).
Así las cosas, debe afirmarse que el derecho disciplinario pretende garantizar la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo, cometido éste que se vincula de manera íntima al artículo 209 de la Carta Política porque sin un sistema punitivo dirigido a sancionar la conducta de los servidores públicos, resultaría imposible al Estado garantizar que la administración pública cumpliese los principios de “igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” a que hace referencia la norma constitucional”.[8]
— Del régimen disciplinario: Efecto inmediato de la ley procesal y principio de favorabilidad
A su vez el artículo 7º señala:
En el presente caso, como la investigación disciplinaria que concluyó con los fallos cuya anulación se pretende a través de este proceso, inició con auto de apertura de investigación de 24 de octubre de 2003 (fls. 281 a 285 c. 2 Tomo II pruebas), esto es, en vigencia de la Ley 734 de 2002, es evidente que en lo que atañe a los temas procesales, el asunto ha de resolverse a la luz de dicho régimen disciplinario.
Al respecto, la Corte Constitucional al estudiar la exequibilidad del artículo 223 del CDU, en Sentencia C-328 de 2003, se pronunció sobre el efecto general inmediato de las normas procesales, para precisar que este debe integrarse con el principio constitucional de favorabilidad, máximo cuando el propio Código Disciplinario Único así lo ha establecido en su artículo 14, veamos lo que sostuvo en esa oportunidad:
Como se observó anteriormente, otro problema jurídico a resolver en el presente proceso es el siguiente: ¿Viola el principio de favorabilidad una disposición legal según la cual las personas investigadas disciplinariamente cuyo proceso se encuentre con auto de cargos serán juzgadas de acuerdo al procedimiento del régimen disciplinario anterior?
“ART. 9º—Aplicación inmediata de la ley. La ley que fije la jurisdicción y competencia o determine lo concerniente a la sustanciación y ritualidad del proceso, se aplicará desde el momento en que entre a regir, salvo lo que la misma ley determine”.
La regla general sobre la aplicación de la ley en el tiempo prescribe que las leyes rigen a partir de su promulgación, hacia el futuro y hasta su derogatoria. Este principio, ampliamente aceptado, ha sido recogido desde sus orígenes por la normatividad nacional pues constituye la principal garantía de conocimiento, por parte de los asociados, de la voluntad de su legislador; así como la base fundamental para la seguridad y la estabilidad del orden jurídico.[35]
Ahora bien, el principio del que se viene hablando, aquel que prescribe que la ley aplicable a una situación fáctica es la vigente al momento de su acaecimiento, tiene como fin primordial la protección del principio de la seguridad jurídica, pilar fundamental del orden público. No obstante, la tradición jurídica ha reconocido la posibilidad de establecer una excepción a tal precepto para permitir que situaciones de hecho acaecidas bajo la vigencia de una ley sean reguladas por otra.
“A propósito de la aplicación de la ley en el tiempo, los artículos 9º y 176 de la Ley 200 de 1995 disponen lo siguiente:
‘ART. 9º—Aplicación inmediata de la ley. La ley que fije la jurisdicción y competencia o determine lo concerniente a la sustanciación y ritualidad del proceso, se aplicará desde el momento en que entre a regir, salvo lo que la misma ley determine’.
‘ART. 176.—Transitoriedad. Los procesos disciplinarios que al entrar en vigencia la presente ley se encuentren con oficio de cargos notificado legalmente, continuarán su trámite hasta el fallo definitivo de conformidad con el procedimiento anterior’.
“Téngase en cuenta que, como lo establece la primera norma transcrita, el principio general consiste en la aplicación inmediata de la Ley 200 tanto en los aspectos de fondo como de forma. Y, en cuanto atañe al tránsito de regímenes, el artículo 176 consagra la excepción a esa regla respecto del “procedimiento”.
“Ahora bien, ambas normas deben ser interpretadas de tal forma que no desconozcan el principio de favorabilidad que en materia disciplinaria tiene plena aplicación, pues como lo establece el artículo 15 del mismo estatuto, “la ley favorable o permisiva se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable”, lo que representa desarrollo y aplicación del mandato consagrado en el artículo 29 de la Carta Política.
“En este orden de ideas, se concluye que tanto en materia sustantiva como procesal, las disposiciones más favorables al inculpado deben aplicarse de manera preferente, aunque el régimen transitorio determine en principio cosa diversa”.
Así las cosas, en materia disciplinaria, el principio de aplicación inmediata de las normas procesales debe integrarse con el principio constitucional de favorabilidad, siendo procedente la extensión de la ley anterior (L. 200/95), solo en cuestiones sustanciales, es decir en cuanto a la calificación de la falta, el grado de culpabilidad y la dosificación de la sanción, como ocurrió en el presente caso, en el que la Procuraduría impuso al demandante la sanción de multa, prevista en el artículo 29 numeral 2º de la Ley 200 de 1995, por incurrir en falta grave dolosa, y no la suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial, prevista en el numeral 3º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, como sanción para las faltas graves dolosas, la que a no dudarlo, resultaba más gravosa para el actor.
— Debido proceso disciplinario
“ART. 6º—Debido proceso. El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público.
Por su parte, la Corte Constitucional ha entendido(2) que los derechos de contradicción y controversia tienen vigencia desde la iniciación misma del trámite administrativo disciplinario, es decir, que desde la indagación preliminar pasando por la investigación disciplinaria y el juzgamiento(3).
3.1. Los actos demandados.
Los actos demandados están constituidos por el fallo de primera instancia de 30 de septiembre de 2004, por el cual, la Procuraduría sancionó con multa de noventa días de salario al señor Jorge Prieto Riveros y fallo de segunda instancia de 7 de abril de 2005, por el cual se resolvió el recurso de apelación confirmando el fallo de primera instancia, producidos dentro del proceso disciplinario radicado con el Nº 165-088120-03.
La conducta que originó la investigación disciplinaria fue descrita en los actos demandados como: “Eludir el trámite de la licitación pública para la suscripción de los contratos 192 y 288 firmados el 12 de junio y 27 de julio de 2000, folios 127 a 130 y 172 a 175, cuyo objeto fue la “adquisición de materiales de construcción con destino al mejoramiento de vivienda del municipio de San Luis de Palenque…”, así como en la celebración de los pactos 161 y 138 del 14 de abril y 8 de mayo de la misma anualidad, hojas 151 a 154 y 204 a 208, que versaron sobre la “adquisición de materiales de construcción con destino al mejoramiento de vivienda del municipio de Orocué”.
1. En fallo del 30 de septiembre de 2004 (fls. 409 a 425), la Procuraduría II delegada para la contratación estatal, luego de realizar una síntesis de los antecedentes procesales, y valorar la prueba recaudada, concluyó lo siguiente:
En el plan de desarrollo aprobado para el periodo 1998-2000 durante la administración del gobernador Jorge Prieto Riveros, denominado “Para trabajar por Casanare, “se incluyó en el numeral 1.5 el tema de la vivienda, señalándose el déficit porcentual que existía en el departamento del cual se dijo era mayor al que se presentaba en el orden nacional, especialmente en el área urbana, folio 109.
En lo que toca con la cuantía de los convenios nombrados, es evidente que el valor arrojado de la suma de tales, analizados en forma dual o par, esto es, el 192 con el 288 y el 161 con el 138, evidencian la obligación de adelantar el proceso licitatorio y, por consiguiente, la elusión en que incurrió el inculpado, pues el 192 y 288 superaban los 200 millones de pesos ( $ 156’063.395 y $ 77’999.942), mientras que el 161 con el 138 se acercan a dicha suma ($ 39’999.938 y $ 155.283.375).
Y, de conformidad con la certificación visible en la página 280 del dossier, el ente territorial estaba obligado al proceso de marras para el año 2002, en negociaciones cuya cuantía superara los $ 156’063.600, valor este sobrepasado en los contratos de marras.
Lo anterior, sin contar con que en el escrito de exculpaciones el encausado manifestó que en estos procesos contractuales se le daba oportunidad a los comerciantes autorizados del lugar, porque ellos ofrecían garantías de materiales frescos y en buen estado, y “… especialmente asumir el riesgo de tenerlos almacenados bajo su responsabilidad y a disposición inmediata”, planteamiento que deja sin soporte el argumento analizado, hoja 325, último párrafo.
Atañedero al hecho de que el desarrollo del trámite contractual estaba asignado por los manuales de funciones y en virtud de los principios de delegación y desconcentración administrativa a otros servidores distintos del gobernador, de tal suerte que cuando este tenía conocimiento del mismo ya era para formar los convenios, señala el despacho que tales situaciones en manera ninguna desnaturalizan la obligación de linajes constitucional y legal que recae en el gobernador como representante legal del ente territorial, ordenador del gasto y, por ende, responsable de la contratación del departamento de conformidad con la preceptiva contenida en los artículos 11 y 26 de la Ley 80 de 1993.
La trasgresión al principio de selección objetiva deviene indefectiblemente como consecuencia de la vulneración al de transparencia, si se tiene en cuenta que el principal factor que determinó que el proceso licitatorio fuera por regla general el procedimiento escogido para celebrar los contratos de la administración, es porque otorga mayor garantía sobre la idoneidad, experiencia y seriedad del contratista, debido a que permite la participación mayoritaria de expertos en el tema materia de contrato y, con ello, una selección mucho más objetiva de aquel.
Así pues, par (sic) el despacho no existe duda sobre la comisión de la falta endilgada al gobernador de Casanare Jorge Prieto Riveros, pues se acreditó que en el proceso de contratación y firma de los convenios 288 y 192 y 138 y 161 incumplió los deberes establecidos por la ley, la Constitución y el manual de funciones, entre los cuales se encuentra el previsto dentro del artículo 40 numeral 1º de la Ley 200 de 1995, consistente en cumplir y hacer cumplir la ley, por no adelantar para la celebración de aquellos el proceso licitatorio, trasgrediendo con dicho comportamiento los reglados 24 y 29 de la Ley 80 de 193 que consagran los principios de transparencia y selección objetiva.
Así las cosas, la acusación formulada está llamada a prosperar en los términos anotados en el proveído de inculpaciones”.
2. Fallo de segunda instancia. La Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación al desatar el recurso de apelación mediante decisión de 7 de abril de 2005, confirmó la decisión sancionatoria impuesta en contra del actor mediante el acto anterior y al respecto señaló:
2.3.1. Los contratos 192 de junio 12 de 2000 y 288 de julio 27 de 2000 (fls. 127 al 130 y 172 al 175 c. o. 1).
El disciplinado en su calidad de gobernador del departamento del Casanare suscribió los referidos contratos con la Ferretería Nacional del Constructor S de H, representada por su propietaria la señora Luddy Mildred Romero Ávila.
Los objetos contractuales
Los elementos suministrados a través de los citados contratos fueron (fls. 182 a 184, 163, 164, 139, 121 y 122 c. o. 1):
Varilla ½” x x
Teja Eternit Nº 8 x x
Bloque arcilla Nº 4 x x
— La cuantía:
El valor pactado en el contrato 192 del 12 de junio de 2000 fue de $ 156’063.395; y en el contrato 288 de 27 de julio de 2000 de $ 77’999.942, que sumados ascendían a $ 234’063.337.
De conformidad con la información remitida por la secretaria general de la gobernación de Casanare, elaborada por la oficina jurídica, los topes para contratación en la vigencia fiscal de 2000 basados en el presupuesto de dicha vigencia fiscal, indicaban que los contratos con cuantía superior a $ 156’063.600,00 debían adelantarse por el proceso de selección de licitación pública (fls. 279 y 280 c. o. 1).
— Los recursos que financiaron los contratos:
El contrato 192 fue amparado con el certificado de disponibilidad presupuestal Nº 20822 del 10 de marzo de 2000, por concepto de suministro de materiales de construcción para el programa de mejoramiento de vivienda municipio de San Luis de Palenque, por valor de $ 156’063.600 con cargo a la cuenta Nº 2190004000101 “mejoramiento vivienda y vivienda productiva rural y suministro de materiales para construcción” (fl. 176 c. o. 1).
Y el contrato 288 se amparó con el certificado de disponibilidad presupuestal Nº 201297 del 10 de abril de 2000, por concepto de suministro de materiales de construcción para el programa de mejoramiento de vivienda municipio de San Luis de Palenque, por valor de $ 78’000.000 con cargo a la cuenta Nº 2190004000101 “mejoramiento vivienda y vivienda productiva rural y suministro de materiales de construcción” (fl. 132 c. o. 1).
2.3.2. Los contratos 138 de abril 14 de 2000 y 161 de mayo 8 de 2000 (fls. 151 a 154 y 204 a 208 c. o. 1).
— Los contratistas:
— Los objetos contractuales:
En el contrato 138 del 14 de abril de 2000 fue la adquisición de materiales de construcción de vivienda social con destino al corregimiento La Chaparrera del municipio de Yopal-Casanare, y en el contrato 161 del 8 de mayo de 2000 fue la adquisición de materiales de construcción de vivienda nueva con destino al municipio de Orocué - Casanare.
Los elementos suministrados a través de los referidos contratos fueron (fls. 145, 150, 198 y 215 c. o. 1):
Teja Eternit Nº 5 x
Teja Eternit Nº 6 x
Bloque arcilla Nº 5 x x
Teja Eternit Nº 8 x
El valor acordado en el contrato 138 del 14 de abril de 2000 fue de $ 39’999.938; y en el contrato 161 del 8 de mayo de 2000 de $ 155’283.375 que sumados ascendía a $ 195’283.313.
Basados en la información suministrada por la secretaria general de la gobernación de Casanare, en la vigencia fiscal 2000 la cuantía a partir de la cual se debía adelantar proceso licitatorio era de $ 156’063.600 (fls. 279 y 280 c. o. 1), cifra superada por los contratos celebrados por vía directa objeto de estudio, demostrándose el segundo presupuesto de la división del objeto contractual que generó la elusión del proceso licitatorio.
El contrato 138 fue amparado con el certificado de disponibilidad presupuestal Nº 200853 del 15 de marzo de 2000, por concepto de suministro de materiales con destino al programa de vivienda social corregimiento La Chaparrera, Yopal, por valor de $ 40’000.000 con cargo a la cuenta Nº 2190003000101 “construcción de vivienda nueva en el departamento, suministro de materiales” (fl. 155 c. o. 1).
Y el contrato 161 con el certificado de disponibilidad presupuestal Nº 200783 del 8 de marzo de 2000, por concepto de adquisición de materiales programa de vivienda nueva municipio de Orocué, por valor de $ 195’000.000 con cargo a la cuenta Nº 2190003000101 “construcción de vivienda nueva en el departamento, adquisición de materiales” (fl. 209 c. o. 1).
Respecto a los contratos 192 y 288 de 2000, como de los contratos 138 y 161 de 2000, se concluye, como se expresó en la imputación formulada, que estos grupos de contratos, vista la especie que los identificaba, involucraban un objeto único coincidente: materiales de construcción que serían suministrados por los contratistas al ente territorial contratante, es decir hacían relación a una única unidad; además, se celebraron en períodos muy cercanos, sumadas sus respectivas cuantías superaban el monto de la menor cuantía que regía en la entidad territorial para la época de los hechos lo que hacía imperiosa su contratación por el proceso licitatorio, y la administración contaba con la disponibilidad presupuestal para ejecutar los objetos a través de dos acuerdos de voluntades y no cuatro como se hizo. (…)”.
3.2. Las pruebas allegadas y los hechos demostrados.
En el cuaderno anexo de pruebas tomo III, obran las siguientes pruebas documentales, que corresponden a las actuaciones procesales desplegadas dentro de la investigación disciplinaria adelantada por la Procuraduría General de la Nación contra Jorge Prieto Rivero, Radicado con el Nº 165-88120/03 - 161-2494, dentro de las cuales se destacan, por su relevancia probatoria, las siguientes:
— El Oficio 80850-86851-2070, de 12 de octubre de 2001, mediante el cual, la Contraloría Departamental de Casanare remitió a la procuraduría departamental del mismo departamento, los hallazgos fiscales definitivos encontrados durante el proceso de auditoría efectuados a la gobernación de Casanare a las regalías directas recibidas en la vigencia del año 2000, dentro de la cual se detectaron 9 presuntas irregularidades con alcance fiscal, penal y disciplinario; y 5 irregularidades con alcance penal y disciplinario, dentro de las que se identificó en el sector vivienda lo siguiente (fls. 3 a 107 T. II c. pbas.):
b. Se desconoce que los recursos de regalías tienen una destinación específica conforme se estable en el artículo 14 de la ley 141 de 1994”.
— El auto de apertura de indagación preliminar de 31 de octubre de 2001, proferido por la Procuraduría Regional de Casanare, con el fin de verificar la ocurrencia de los hechos y determinar si la conducta realizada constituía falta disciplinaria, por la vulneración del principio de transparencia y selección objetiva en la celebración de los contratos 192 de 12 de junio de 2000, 288 de 27 de julio de 2000, 161 de 8 de mayo de 2000 y 138 de 14 de abril de 2000 (fl. 108 tomo II c. pbas.).
— Plan de desarrollo “Para trabajar por Casanare” periodo 1998-2000, del gobernador Jorge Prieto Riveros, dentro del cual se diagnóstica el sector vivienda con un déficit de 29.277 unidades, 18.373 en el área urbana y 10.904 en el área rural, y establece en el capítulo 3, sector vivienda, lo siguiente (fls. 113 a 132):
— Fotocopias de los contratos y anexos que se enuncian a continuación:
Identificación Fecha Objeto Valor -imputación presupuestal Contratista Fecha de inicio Fecha de liquidación folio
Contrato de compraventa Nº 288 27-07-00 Adquisición de materiales de construcción, con destino al mejoramiento de vivienda del municipio de San Luis de Palenque. $ 77’999.942,00
2190004000101 Luddy Mildred Romero Ávila propietaria del establecimiento de comercio Ferretería Nacional del Constructor S D H 27-07-00 11-09-00 133 a 45
Contrato de compraventa Nº 138 14-04-00 Adquisición de materiales de construcción de vivienda social con destino al corregimiento La Chaparrera del municipio de Yopal $ 39’999.938,00
21900034000101 Héctor Julio Medina
Ferre-Eléctricos Cusiana 14-04-00 03-05-00 154 a 173
Contrato de compraventa Nº 192 12-06-00 Adquisición de materiales de construcción con destino al mejoramiento de vivienda del municipio de San Luis de Palenque $ 156’063.395,00
2190004000101 Luddy Mildred Romero Ávila
Ferretería Nacional del Constructor S DE H 12-06-00 24-07-00 174 a 206
Contrato de compraventa Nº 161 08-05-00 Adquisición de materiales de construcción de vivienda nueva con destino al municipio de Orocué. $ 155’283.375,00
2190003000101 Héctor Julio Medina
Ferre-Eléctricos Cusiana 8-05-00 18-05-00 209 a 239
— Diligencia de versión libre y espontánea rendida por Jorge Prieto Riveros el 4 de octubre de 2002 dentro de la indagación preliminar en su contra (fls. 271 a 273).
— Auto de 6 de mayo de 2003, mediante el cual, la Procuraduría Regional de Casanare remite por competencia la indagación preliminar a la procuraduría delegada para la contratación estatal, de conformidad con los artículos 25 y 75 del Decreto 262 de 2000 (fl. 275).
— Auto de 24 de octubre de 2003, por medio del cual la Procuraduría II Delegada dio apertura a la investigación disciplinaria en contra de Jorge Prieto Riveros, en calidad de gobernador del Casanare para la época de los hechos, por la posible comisión de falta disciplinaria de acuerdo a la preceptiva contenida en el artículo 40 numeral 1º de la Ley 200 de 1995, vigente en la época de los hechos, por transgresión de los artículos 24, 26 y 29 de la Ley 80 de 1993 y 209 de la Constitución. Para tal efecto se tuvieron como pruebas las fotocopias de los contratos celebrados y sus respectivos anexos; no se valoró la versión libre rendida por el investigado, debido a que se recaudó por fuera del término consagrado en el artículo 141 de la Ley 200 de 1995, afectando su validez (fls. 281 a 285).
— Oficio 013281 de 1º de diciembre de 2003, con el cual, la directora de talento humano de la gobernación de Casanare informó a la coordinadora unidad contratación, la dirección del actor para efectos de su notificación (fl. 295).
— Fotocopia ilegible de las tablas de cuantías para contratar en el departamento del Casanare, correspondiente a los años 2000 y 2001, el acta de posesión, la certificación de tiempo de servicios y salarios, así como las funciones del gobernador del departamento de Casanare para el año 2001 (fls. 300 a 314).
— Constancia de la notificación del auto de apertura de investigación disciplinaria al señor Jorge Prieto Riveros por Edicto el 9 de febrero de 2004, previa comunicación enviada a la carrera 25 Nº 12-09 de Yopal (Casanare) para que compareciera a recibir notificación, sin que se hubiera presentado (fls. 330 y 331).
— Diligencia de versión libre rendida por el actor, el 20 de enero de 2004, dentro de la investigación disciplinaria 165-88120, en la que sostuvo: “No conozco los hechos ni el expediente, no sé a qué contrato se refiere porque no lo dice dentro del comisorio, por lo tanto me queda imposible dar una versión al respecto (…)” (fls. 323 y 324).
— Auto de 26 de febrero de 2004, mediante el cual, la Procuraduría II Delegada para la contratación estatal, formuló pliego de cargos contra el demandante por eludir el trámite de la licitación pública para la suscripción de los contratos 192 y 288 de 12 de junio y 27 de julio de 2000, respectivamente, y 161 y 138 de 14 de abril y 8 de mayo de 2000, violando los artículos 24 numeral 8º, 26 numeral 5º y 29 de la Ley 80 de 1993, incurriendo en omisión de sus deberes, entre ellos el previsto en el artículo 40 numeral 1º de la Ley 200 de 1995, consistente en cumplir y hacer cumplir la ley, disposición recogida en el artículo 34 de la Ley 734 de 2002. Para tal efecto, se tuvieron como pruebas los contratos celebrados con sus respectivos anexos, y como criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta y la forma de culpabilidad se consideró lo previsto en los artículos 42 y 43 de la Ley 734 de 2002, falta grave a título de dolo. En cuanto a los argumentos expuestos por el procesado se retomó la manifestación realizada por el investigado en la diligencia de versión libre sobre la ausencia de conocimiento de los hechos investigados por no tener acceso al expediente (fls. 332 a 337).
— Diligencia de notificación personal de 16 de marzo de 2004, al señor Jorge Prieto Riveros, del auto de cargos de 26 de febrero de 2004, en la que se hizo entrega de copia del acto referido y se concedió el término de diez (10) días para presentar descargos (fl. 344).
— Escrito de descargos radicado por el actor el 30 de marzo de 2004, por medio del cual se refirió a los cargos formulados, realizó una breve explicación del proyecto de vivienda “Ciudadelas por la Paz”, solicitó la práctica de pruebas testimoniales de las personas que participaron en la ejecución del programa, así: Inés Cardona, Carlos Vanegas, Álvaro Hurtado, Gersain Herrera; Otilia Isabel Pardo y Lilia Isabel Moreno y expuso sus argumentos de exculpación (fls. 345 a 349).
— Auto de 5 de mayo de 2004, mediante el cual la Procuraduría II Delegada para la contratación estatal, decretó la prueba testimonial solicitada por el investigado, para lo cual comisionó a la Procuraduría Regional de Yopal (fls. 350 y 351).
— Declaraciones testimoniales solicitadas por el investigado, en su orden: 1) Álvaro Hurtado Jiménez el 17 de junio de 2004, 2) Carlos Alberto Vanegas el 18 de junio de 2004, 3) Lilia Isabel Moreno Martínez el 18 de junio de 2004, 4) Otilia Isabel Pardo Reina el 22 de junio de 2004, 5) Inés Cardona Martínez el 24 de junio de 2004 y 6) Hersain Herrera Mendivelso el 25 de junio de 2004 (fls. 381 a 399).
— Auto de 21 de julio de 2004, por el cual la Procuraduría corrió traslado al demandante, con fundamento en el artículo 92 de la Ley 734 de 2002, para presentar alegatos de conclusión, decisión que se notificó por estado el 17 de agosto de 2004 (fls. 400 y 404).
— Escrito de alegatos de conclusión presentado por el actor el 20 de agosto de 2004, en el cual se pronunció sobre los cargos atribuidos, explicó el programa de vivienda de interés social en Casanare y expuso “(…) además de haber sido ejecutado los contratos en meses diferentes, los materiales se destinaron para programas diferentes en dos municipios diferentes y por esa razón era imposible acumularlos para hacer proceso licitatorio como lo plantea el señor Procurador” (fls. 405 a 408).
— Fallo de primera instancia de 30 de septiembre de 2004, proferido por la Procuraduría II Delegada para la contratación estatal, mediante el cual declaró disciplinariamente responsable a Jorge Prieto Riveros y le impuso sanción consistente en multa de 90 días de salarios. Para tal efecto, tuvo como fundamento las pruebas recaudadas dentro de la investigación, de igual manera, realizó un análisis de los argumentos de defensa expuestos por el disciplinado, mantuvo la calificación de la falta como grave dolosa y dio aplicación a la favorabilidad en la dosificación de la sanción al imponer la multa conforme a los parámetros establecidos en los numerales 2º, 4º, 5º y 6º del artículo 27, artículo 28 y numeral 2º del artículo 29 de la Ley 200 de 1995 (fls. 409 a 425).
— El 15 de octubre de 2004, se notificó personalmente al apoderado del investigado el fallo de primera instancia (fl. 434).
— Recurso de apelación interpuesto por el apoderado del demandante el 21 de octubre de 2004, contra el fallo de primera instancia, en el que sostuvo: “(…) para nuestro caso la providencia es muy amplia en posiciones doctrinarias, pero no hace un análisis del valor probatorio de cada uno de los medios obrantes y no se actualiza la certeza conforme los requerimientos del artículo 142 de la Ley 734, donde la certeza es la clara, segura y firme convicción de que mi representado quería eludir el proceso licitatorio, es decir que estén demostradas conductas dirigidas a un resultado (eludir licitación); así “La declaración de certeza procesal relativa a la pretensión punitiva del estado se hace en virtud del principio de la investigación de la verdad real. Es esta una consecuencia necesaria del hecho de que la pretensión punitiva del estado solo es realizable en cuanto un delito halla (sic) sido efectivamente cometido por un individuo imputable y responsable (…)” (fls. 435 a 437).
— Auto de 19 de noviembre de 2004 por medio del cual se concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo, presentado por el apoderado del actor (fl. 439).
— Fallo de segunda instancia de 7 de abril de 2005, proferido por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, mediante el cual negó la nulidad planteada en el recurso de alzada y confirmó los numerales III. 1 y III. 2 del fallo de 30 de septiembre de 2004. Para tal efecto, realizó un análisis de las pruebas allegadas al proceso, y de cada uno de los argumentos de exculpación presentados por el actor, para concluir sobre la existencia de la falta disciplinaria por violación del artículo 24 numeral 8º, 26 numeral 5º y 29 de la Ley 80 de 1993, al incumplir los deberes establecidos en la Constitución, la ley y el manual de funciones, al tenor del artículo 40 numeral 1º de la Ley 200 de 1995, compartiendo la calificación de la conducta como grave a título de dolo y a dosificación de la sanción de multa de 90 días de salario devengado para la época de los hechos (fls. 443 a 464).
— Diligencia de notificación personal del fallo de segunda instancia, al apoderado del actor, el 21 de abril de 2005 (fl. 472).
— Los hechos que dieron origen al proceso se relacionan con la contratación directa realizada por el demandante Jorge Prieto Riveros, durante los meses de abril, mayo, junio y julio del año 2000, con el objeto de adquirir materiales para la construcción y mejoramiento de vivienda, en procura de ejecutar el plan de desarrollo “Para trabajar por Casanare 1998-2000”, Programa “Una ambiciosa política de vivienda”, proyecto “Ciudadelas por la Paz”, mediante los contratos de compraventa Nos. 138, 161, 192 y 288, cuyo valor total ascendió a la suma de $ 429’346.650, monto que superaba la cuantía establecida para la contratación directa, vulnerando de esta forma los principios de selección objetiva y transparencia consagrados en los artículos 24, 26 y 29 de la Ley 80 de 1993, toda vez que debió realizar el trámite de licitación pública.
— Las decisiones de primera y segunda instancia se basaron en las pruebas aportadas al plenario, consistentes en las copias de los contratos de compraventa de materiales objeto de investigación, y sus respectivos anexos; el plan de desarrollo “Para trabajar por Casanare 1998-2000”; el informe de auditoría realizado por la Contraloría departamental de Casanare, y los testimonios recepcionados.
— El señor Jorge Prieto Riveros, en calidad de disciplinado, fue notificado en debida forma de cada una de las providencias interlocutorias proferidas dentro de la investigación disciplinaria como se desprende de las constancias de notificación relacionadas en precedencia, fue escuchado en diligencia de versión libre, presentó escrito de descargos en el cual expuso las razones de defensa y solicitó la práctica de pruebas; presentó escrito de alegatos de conclusión y formuló recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, actuaciones que denotan el respeto de las garantías básicas del debido proceso y la materialización del derecho de contradicción y defensa en el desarrollo de la actuación disciplinaria.
— Tanto en el fallo de primera como en el de segunda instancia, la Procuraduría realizó un resumen de los hechos investigados, un análisis de las pruebas aportadas, una valoración jurídica de los cargos, descargos y las alegaciones presentadas por el demandante, la fundamentación de la calificación de la falta, realiza un análisis de la culpabilidad y las razones de la sanción, así como la graduación de la misma, atendiendo el contenido mínimo del fallo trazado en el Código Único Disciplinario.
1) Prescripción de la acción disciplinaria
2) Debido proceso - valoración de las pruebas
— De la prescripción de la acción disciplinaria
La prescripción en materia disciplinaria es un instituto jurídico liberador, en virtud del cual por el transcurso del tiempo se extingue la acción o cesa el derecho del Estado a imponer una sanción, y tiene operancia cuando la administración, deja vencer el plazo señalado por el legislador (5 años), sin haber adelantado y concluido el proceso respectivo, con decisión de mérito. El vencimiento de ese lapso implica para dichas entidades la pérdida de la potestad de imponer sanciones. El fin esencial de la prescripción de la acción disciplinaria, está íntimamente ligado con el derecho que tiene el procesado a que se le defina su situación jurídica, pues no puede el servidor público quedar sujeto indefinidamente a una imputación, correspondiéndole al legislador establecer el plazo que se considera suficiente para que la entidad a la cual presta sus servicios el empleador o la Procuraduría General de la Nación inicien la investigación y adopten la decisión pertinente(4).
“ART. 30.—Términos de prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto.
Por su parte, el tribunal consideró que tratándose de fraccionamiento irregular en orden a soslayar la licitación pública, la conducta solo podía tenerse por consumada, para los efectos del cómputo de la prescripción de la acción, cuando se suscribió el último de los contratos, esto es, cuando se completó la secuencia de negocios jurídicos cuya ponderación acumulada permite vislumbrar presuntas irregularidades dignas de reproche disciplinario, situación por la que concluyó que el cargo de prescripción de la acción disciplinaria era infundado.
Avizora la Sala, de los documentos obrantes en el expediente(5), que la Procuraduría General de la Nación envió el 14 de abril de 2005, por Servientrega, la comunicación al disciplinado Jorge Prieto Riveros en la carrera 25 Nº 12-09 barrio Libertador de Yopal Casanare, para efectos de la notificación del fallo de segunda instancia, de conformidad con lo establecido en la Ley 734 de 2002, advirtiéndole que en caso de inasistencia se notificaría por edicto o por estado (fl. 467 tomo II pbas.).
Pese a ello, la corporación(6) ha sostenido que el término de prescripción de la acción disciplinaria se interrumpe con la notificación del fallo de primera o única instancia, porque es dicho acto el que define la investigación, el que determina si la conducta investigada constituye o no falta disciplinaria, por lo tanto, en dicho acto se concreta el poder punitivo sancionatorio del Estado, conteniendo la manifestación de voluntad de la administración en ejercicio de la función de control disciplinario, la cual se ve materializada en una decisión sancionatoria o no, con la que culmina la actuación administrativa. Siendo ello así, los recursos interpuestos contra el fallo de primera o única instancia y la decisión que sobre ellos se produzca, son parte de una etapa posterior, “la vía gubernativa”, cuyo propósito no es definir el fondo de la investigación disciplinaria sino permitir a la administración que esta sea revisada a instancias del administrado, constituyendo una garantía básica del debido proceso disciplinario. Al respecto, sostuvo la Sala Plena:
“Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que este incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado. Así, la existencia de esta segunda etapa denominada “vía gubernativa” queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto.
“Afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y de notificar dentro del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuación administrativa sancionatoria también está obligada dentro de ese lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el último recurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente, dejar en manos del investigado, a su arbitrio, la determinación de cuándo se “impone” la sanción, porque en muchas ocasiones es del administrado de quien dependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias.
“En este orden de ideas, en el sub examine es evidente que el fallo suplicado interpretó de forma errónea el artículo 12 de la Ley 25 de 1974 con las modificaciones que le introdujo el artículo 6º de la Ley 13 de 1984, porque le otorgó un equivocado entendimiento al considerar el alcance del término de prescripción de la acción administrativa disciplinaria hasta comprendida la notificación del acto administrativo que resuelve el último recurso de la vía gubernativa. Por el contrario, imponer la sanción disciplinaria dentro del término de cinco (5) años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, significa que, como máximo, dentro de dicho plazo debe la autoridad pública expedir y notificar el acto administrativo principal, es decir, el acto primigenio que resuelve y que pone fin a la actuación administrativa disciplinaria (…)”(7).
En este orden de ideas, resulta evidente que en este caso no operó la prescripción alegada por el actor, si se tiene en cuenta que los hechos materia de la investigación disciplinaria ocurrieron en el año 2000, con la celebración de los contratos de compraventa Nos. 138 de 14 de abril, 161 de 8 de mayo, 192 de 12 de junio y 288 de 27 de julio, a través de los cuales se adquirieron materiales para la construcción y el mejoramiento de vivienda, dentro del proyecto “ciudadelas por la paz”, por valor total de $ 429’346.650, conducta que fue considerada como un fraccionamiento irregular del objeto contractual, encaminada a eludir el trámite de la licitación pública, vulnerando los principios de transparencia y selección objetiva de la contratación estatal, conducta disciplinaria que en sentir de la Sala, se consumó con la celebración del último de los contratos, a través de los cuales se fraccionó irregularmente el objeto del proyecto en mención; y por otra parte, el fallo de primera instancia, de 26 de febrero de 2004, proferido por la Procuraduría II Delegada para la Contratación, fue notificado personalmente al demandante en calidad de investigado, el 16 de marzo de 2004 (fl. 344 tomo II cdno. pbas.), esto es dentro de los cinco (5) años previstos por la ley, concluyendo de esta manera que no operó la prescripción de la acción disciplinaria.
— Del debido proceso disciplinario - valoración probatoria
“a) Que el proyecto de vivienda “ciudadelas por la paz” contemplado en el plan de desarrollo “Para trabajar por Casanare”, fue inscrito en debida forma en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión, b) Que en el Banco de Proyectos, después de un estudioso análisis por parte de los expertos se aprueba lo que técnicamente se denomina programación física y financiera, documento que nos indica la cantidad de materiales y obras que debe ejecutarse en el transcurso del año, y con base en esta programación es que cada uno de los responsables hace la solicitud de compra de materiales, c) Que para el caso que nos ocupa los contratos se hicieron para desarrollar programas de vivienda de interés social en las áreas urbanas de los municipios de San Luis de Palenque, Orocué y Yopal, cada uno de los cuales tenía un responsable, d) Que las viviendas y mejoramientos se hicieron en asocio con la comunidad beneficiaria de los programas a los cuales se les dedicaba además varias horas durante la semana a diversos tipos de capacitación relacionados con la convivencia ciudadana, la educación, la salud y la producción, e) Que no era conveniente hacer una sola compra de materiales para todo el año porque resultaba más costoso, por las dificultades con los grupos paramilitares que presionaban la adjudicación de los grandes contratos a favor de ellos y porque ya se había ensayado el mantener bodegas, con resultados bastante negativos. Las anteriores razones sustentadas en las declaraciones de los profesionales que intervinieron en la ejecución de las obras, doctores, Inés Cardona, Carlos Vanegas, Álvaro Hurtado, Gersain Herrera, Otilia Isabel Pardo y Lilia Isabel Moreno, entre otros, y los documentos que obran dentro del proceso son suficientes para explicar que mi conducta no fue contraria a derecho.
Demandé ante el contencioso administrativo, los fallos de la Procuraduría, precisamente porque hicieron caso omiso de las pruebas aportadas, de manera que no cabe aquí el argumento esgrimido por el honorable tribunal de que los actos demandados se presumen legales y que por lo tanto no es viable conceder las pretensiones de la demanda (…)”.
Pues bien, la Sala advierte que la Procuraduría General de la Nación le brindó al demandante todas las garantías procesales y que este tuvo la oportunidad de controvertir los hechos que se imputaron, ejerció el derecho de defensa y contradicción, solicitó pruebas, presentó alegatos de conclusión e interpuso el recurso de apelación.
En los actos demandados, la Procuraduría efectuó un análisis de las pruebas aportadas, asignándoles valor probatorio, realizó el estudio de los cargos, descargos y las alegaciones presentadas por el demandante, expuso la fundamentación de la calificación de la falta, el grado de culpabilidad y la dosificación de la sanción, atendiendo el contenido mínimo trazado en el Código Único Disciplinario para los fallos, de tal suerte que la Sala no avizora trasgresión de las garantías básicas del debido proceso.
En criterio de la Sala, lo que el actor cuestiona es la valoración que de los elementos de convicción realizó la Procuraduría, al considerar que los contratos de compraventa Nos. 138, 161, 192 y 288 de 2000, guardaban unidad de objeto y por lo tanto no debieron celebrarse directamente sino previa la realización del proceso de licitación pública, en razón al monto de los mismos, el cual superaba la mayor cuantía. Sin embargo, como se anotó, el control de legalidad sobre los actos sancionatorios que le compete a esta jurisdicción, encuentra justificación cuandoquiera que resultan vulneradas las garantías básicas del debido proceso, lo cual no se probó en el presente caso, pues como se desprende de los actos demandados, dentro de la actuación administrativa se respetaron las garantías procesales y se desarrolló un debate probatorio y una valoración de los documentos y pruebas aportadas de manera coherente, justa y razonada.
En efecto, el fallo de primera instancia, mediante el cual se le impuso la sanción de multa al actor, contiene un extenso capítulo en el cual se analizan los elementos de convicción aportados al proceso disciplinario, cuyas principales anotaciones fueron transcritas en acápites anteriores, de ahí que resulta evidente que el análisis de las pruebas efectuado por la Procuraduría, fue acucioso, integral e imparcial (CDU, art. 129), basado en el acopio de elementos de juicio que indefectiblemente condujeron a determinar de manera inequívoca la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado.
Así pues, la sanción impuesta se fundó en la prueba recaudada dentro de la investigación disciplinaria, la cual fue conocida y controvertida por el actor, y permitió al ente disciplinador constatar la existencia de la falta disciplinaria al haberse realizado la contratación directa de la adquisición de materiales para la construcción y mejoramiento de vivienda por valor de $ 429’346.650 con el fin de ejecutar el proyecto denominado “ciudadelas por la paz”, cuando lo procedente era la realización del trámite de licitación púbica.
Las pruebas que obran en el proceso de la referencia permiten acreditar que en efecto, el actor incurrió en la conducta disciplinable endilgada porque desconoció el deber de cumplir y hacer cumplir la ley, en este caso, los principios de selección objetiva y transparencia en la contratación estatal, previstos en los artículos 24, 26 y 29 de la Ley 80 de 1993, al celebrar varios contratos, bajo la modalidad de contratación directa, con un mismo objeto: “la adquisición de materiales para la construcción y el mejoramiento de vivienda” correspondiente al proyecto “ciudadelas por la paz”, contemplado en el plan de desarrollo, alcanzando la suma de $ 429’346.650, con lo que es evidente que superó el tope máximo de contratación directa para la cual se encontraba autorizado el departamento de Casanare, según las certificaciones obrantes a folios 300 a 308 (tomo II cdno. pbas.), expedidas por el jefe de la oficina jurídica, con lo cual incurrió en un fraccionamiento irregular del objeto del contrato para evitar el proceso licitatorio y así proceder a contratar en forma directa, siendo que conforme a la Ley 80 de 1993, le asistía la obligación de observancia del principio de transparencia y de selección objetiva, habida cuenta que la entidad contratante es de carácter estatal al tenor de lo dispuesto por el artículo 2º del estatuto contractual. Por lo anterior, para la Sala se hace evidente que el actuar de la Procuraduría no vulneró el debido proceso, habida cuenta que la sanción impuesta al demandante fue consecuencia de que su conducta desconoció de manera evidente la ley de contratación estatal a la que debió sujetarse y además omitió el deber constitucional que le asistía como máximo representante de la entidad territorial, habiendo sido demostrada su responsabilidad dentro de un esquema procesal ajustado a las normas que le aseguraron sus posibilidades de defensa y contradicción.
(1) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, sentencia de 3 de septiembre de 2009, Expediente 11001032500020050011300. Nº Interno: 4980-2005. Actor Diego Luis Noguera Rodríguez contra la Nación - Procuraduría General de la Nación.
(2) Cfr. entre otras sentencias C-430 de 1997, C-597 de 1996, C-150 de 1993.
(3) Sentencias C-150 de 1993, M.P. Fabio Morón Díaz; C-411 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-412 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes M.
(4) Corte Constitucional, ibídem.
(5) Tomo III cuaderno de pruebas.
(6) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 29 de septiembre de 2009.Con. Pon. Susana Buitrago Valencia. Radicación 11001-03-15-000-2003-00442-01(S). Actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado.
(7) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 29 de septiembre de 2009. Con. Pon. Susana Buitrago Valencia. Radicación 11001-03-15-000-2003-00442-01(S). Actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado.

References: artículo 209
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 artículo 14
 artículo 176
 artículo 15
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 44
 artículo 40
 artículo 14
 artículo 40
 artículo 141
 artículo 40
 artículo 34
 artículo 92
 artículo 27
 artículo 28
 artículo 29
 artículo 142
 artículo 24
 artículo 40
 artículo 12
 artículo 6
 artículo 2