Source: http://www.senat.fr/rap/l09-705/l09-7050.html
Timestamp: 2019-05-23 08:22:12+00:00

Document:
- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre la France et la Belgique tendant à éviter les doubles impositions et à établir des règles d'assistance administrative et juridique réciproque en matière d'impôts sur les revenus ;
- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume de Bahreïn en vue d'éviter les doubles impositions ;
- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre la France et le Grand-Duché de Luxembourg tendant à éviter les doubles impositions et à établir des règles d'assistance administrative et juridique réciproque en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune ;
- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Malaisie tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu ;
- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Singapour tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur les revenus,
2322, 2323, 2332, 2335, 2336, 2694, 2695, 2704, 2705, T.A. 512, 513, 514, 515 et 516
664, 665, 666, 667, 668, 706, 707, 708, 709 et 710 (2009-2010)
PREMIÈRE PARTIE : EXPOSÉ GÉNÉRAL
Le Sénat est saisi des cinq projets de loi suivants, adoptés par l'Assemblée nationale le 12 juillet 2010 :
Votre rapporteur a choisi d'examiner dans un seul rapport l'ensemble de ces textes, en raison de la similitude des stipulations conventionnelles qu'ils visent à ratifier. En effet, ces dernières s'inspirent de la clause d'échange de renseignements, telle que révisée en 2005, qui figure dans le modèle de convention fiscale de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Ainsi, elles poursuivent une même finalité : accroître la transparence fiscale entre la France et chacun des cinq Etats cosignataires précités.
De la sorte, les projets de loi qui font l'objet du présent rapport et, à travers eux, les accords signés par la France répondent :
- d'une part, aux exigences de bonnes pratiques fiscales établies par l'OCDE, dont le Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements en matière fiscale, constitué en 2000, est un garant ;
- d'autre part, à la volonté active de notre pays de lutter contre les paradis fiscaux, et aux principes conséquents de sa politique conventionnelle visant l'échange de renseignements dans le domaine fiscal1(*).
I. UN CADRE MULTILATÉRAL FAVORISANT LES POLITIQUES CONVENTIONNELLES D'ÉCHANGES DE RENSEIGNEMENTS
La signature des avenants dont les cinq projets de loi, objet du présent rapport, tendent à autoriser l'approbation s'inscrit dans la politique conventionnelle française visant la lutte contre l'évasion fiscale. Toutefois, elle trouve également sa source dans le contexte multilatéral actuel, dans la mesure où ces avenants ont pour finalité de mettre les conventions auxquelles ils se rapportent en conformité avec la norme internationale, élaborée par l'OCDE, relative à l'échange de renseignements fiscaux.
A. UN STANDARD DÉFINI PAR L'OCDE
Les préoccupations de la communauté internationale à l'égard de la fraude fiscale et de la détermination de normes visant la transparence et l'échange de renseignements en la matière se sont exprimées de façon relativement tardive.
En effet, ce n'est qu'en 1996 que les pays du G7, réunis en sommet à Lyon, ont officiellement soulevé le problème des dommages que l'évasion fiscale s'avère causer au fonctionnement de l'économie. Ayant pris conscience de l'importance de plus en plus grande que revêtaient les déplacements de matière imposable, notamment ceux qui n'étaient pas accompagnés d'une modification de même ampleur de la localisation des activités économiques, ils ont alors pressé l'OCDE de poursuivre ses travaux sur ce thème, dans la perspective de dispositifs multilatéraux de réduction de la concurrence fiscale.
La concrétisation de ces préoccupations a été progressive et se poursuit actuellement.
En 1998, l'OCDE, dans un rapport de référence intitulé « Concurrence fiscale dommageable : un problème mondial », a analysé la situation résultant à la fois de l'existence de régimes préférentiels mis en oeuvre au sein de certains Etats membres de l'Organisation et des pratiques anticoncurrentielles de nombreux pays non-membres qui pouvaient être qualifiés de « paradis fiscaux ». Afin d'identifier ces derniers, quatre critères ont été définis par l'OCDE :
- des impôts directs insignifiants ou inexistants ;
- l'absence de transparence sur le régime fiscal ;
- la rareté d'activités économiques substantielles ;
- enfin, l'absence de transmission de renseignements aux administrations fiscales des autres pays, jugée par le rapport précité comme un critère essentiel permettant de caractériser les pratiques fiscales dommageables.
Sur la base de ces critères, en 2000, l'OCDE a publié une liste de trente-cinq Etats ou territoires qualifiés de paradis fiscaux, à l'encontre desquels les membres de l'Organisation étaient invités à appliquer des mesures de rétorsion et des dispositifs anti-abus.
En outre, afin de remédier au problème, l'OCDE, la même année, a entrepris de définir une norme « standard » pour l'échange d'informations, entre Etats, en matière fiscale, et a constitué à cet effet, en son sein, un « Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements en matière fiscale », cadre multilatéral de réflexions et de négociations.
Cette norme est aujourd'hui fixée par l'article 26, révisé en 2005, du modèle de convention fiscale concernant le revenu et la fortune établi par l'OCDE2(*), et par l'accord sur l'échange de renseignements en matière fiscale rendu public en 20023(*). Elle vise à « promouvoir la coopération internationale en matière fiscale par l'échange de renseignements », suivant les termes de l'introduction de l'accord de 2002 précité. L'article 26 du modèle de convention fiscale s'avère un peu moins précis que cet accord ; toutefois, il est assorti d'un commentaire substantiel de l'OCDE, ayant valeur d'interprétation, qui tend à donner une portée équivalente aux deux textes pour l'échange de renseignements.
Du point de vue de l'OCDE, le respect de cette norme est nécessaire pour assurer un échange effectif d'informations qui permette d'endiguer les comportements fiscaux dommageables. Ses stipulations4(*) formalisent les standards internationaux qu'un Etat doit respecter afin d'échapper à la qualification de « juridiction non coopérative » en ce qui concerne les renseignements dans le domaine fiscal.
La philosophie de la norme OCDE sur l'échange de renseignements en matière fiscale
« [...] il est essentiel que les centres financiers du monde entier se conforment aux normes d'échange de renseignements fixées dans le présent document. Il faudrait encourager autant d'économies que possible à coopérer à cette importante initiative.
« Il n'est pas dans l'intérêt des économies participantes que la mise en oeuvre de la norme instaurée dans l'accord détourne des transactions vers les économies qui ne coopèrent pas à l'échange de renseignements. Si l'on veut éviter ce résultat, il faut des mesures qui préservent l'intégrité des systèmes fiscaux.
« Les membres de l'OCDE et les juridictions qui ont pris des engagements doivent mener un dialogue permanent pour la mise en oeuvre de cette norme. A cette fin, un cadre adéquat sera établi conjointement par l'OCDE et les juridictions ayant pris des engagements ; un tel cadre contribuera en particulier à assurer l'égalisation des règles du jeu, sans qu'aucune partie ne soit injustement désavantagée. »
Source : OCDE, introduction de l'accord sur l'échange de renseignements en matière fiscale
La traduction conventionnelle, par les Etats, de ce standard « OCDE » peut revêtir trois formes :
- soit une clause visant l'échange de renseignements en matière fiscale, établie d'après les stipulations de l'article 26, précité, du modèle de convention fiscale de l'OCDE, et insérée dans une convention dont l'objet principal vise à éviter les doubles impositions sur le revenu. Ce cas est celui des avenants dont les projets de loi objets du présent rapport visent à autoriser l'approbation ;
- soit un accord bilatéral de type « classique », spécifiquement dédié à l'organisation de l'échange de renseignements fiscaux, établi suivant le modèle offert par l'accord également précité de l'OCDE de 20025(*) ;
- soit encore un dispositif associant accord bilatéral et instrument multilatéral. En effet, l'accord de l'OCDE de 2002 comporte un instrument multilatéral ; cependant, les Etats parties à celui-ci n'y sont tenus qu'envers ceux de leurs pairs avec lesquels ils entendent se trouver liés, en fonction d'accords bilatéraux conclus à cette fin.
L'enjeu de la signature de clauses ou d'accords d'échange de renseignements tient aux conséquences qu'en tire l'OCDE sur le plan de la qualification d'un Etat ou territoire en tant que « paradis fiscal ». En effet, pour l'Organisation, un pays est considéré comme « coopératif » et figure, en conséquence, sur la « liste blanche » s'il a signé au moins douze accords d'échange d'informations à des fins fiscales.
La « liste noire », en la matière, vise les Etats qui n'ont pris aucun engagement en termes d'échange de renseignements ; une « liste grise » identifie ceux qui, bien que n'ayant pas signé le nombre minimal de douze accords, s'y sont engagés. On notera cependant que l'inscription sur la liste blanche se trouve seulement conditionnée à une exigence de nombre, la qualité des signataires restant indifférente. En pratique, il peut donc s'agir de pays ne présentant qu'un faible poids économique.
B. UN MOUVEMENT CONVENTIONNEL INTERNATIONAL ACCÉLÉRÉ
La norme établie par l'OCDE pour l'échange de renseignements en matière fiscale a été adoptée par les Etats du G 20, en 2004, lors du sommet de Berlin. Cependant, la mise en oeuvre de cette norme est restée, dans un premier temps, assez modeste, faute d'une volonté politique internationale suffisamment forte. De fait, à la fin de l'année 2007, seuls vingt-trois accords d'échange de renseignements fiscaux avaient été conclus.
En revanche, à partir de 2008, les progrès sur la voie d'un échange de renseignements efficace se sont intensifiés, sous l'effet de l'attention politique soutenue qu'ont suscitée, en direction de la fraude fiscale internationale, le scandale du Liechtenstein et, plus largement, la crise financière. En particulier, on notera que la volonté du Gouvernement français de mettre fin à l'opacité des paradis fiscaux s'est manifestée dès octobre 2008, lors de la réunion sur la transparence fiscale organisée à Paris, qui a réuni dix-sept des Etats membres de l'OCDE. C'est d'ailleurs à la demande de la France que le G 20 s'est ensuite saisi de ce dossier.
De premiers résultats ont ainsi été enregistrés à la suite du sommet du G 20 qui s'est tenu, à Londres, le 2 avril 2009. Le secrétariat de l'OCDE a alors établi trois listes de pays, ci-dessous reproduites, en fonction du degré de transparence observée en matière fiscale :
- la « liste blanche » visait quarante Etats ou territoires ayant conclu au moins douze accords ou clauses d'échange de renseignements ;
- la « liste noire » comprenait quatre Etats qui n'avaient pas encore pris l'engagement de respecter les standards internationaux de transparence fiscale : le Costa Rica, les Philippines et l'Uruguay, ainsi que la Malaisie, concernée par l'un des projets de loi objets du présent rapport ;
- enfin, dans la « liste grise » figuraient les trente-huit Etats ou territoires qui n'avaient pas encore mis en oeuvre ces standards de façon substantielle, par la signature d'au moins douze accords ad hoc ou clauses conformes insérées dans une convention fiscale, dont les quatre autres Etats concernés par le présent rapport : Bahreïn, la Belgique, le Luxembourg et Singapour.
A la suite de cette publication, les quatre Etats classés dans la « liste noire » ont pris les engagements requis afin de ne plus y figurer. Dans le même temps, la plupart des pays de la « liste grise » se sont engagés à conclure des accords bilatéraux permettant l'échange de renseignements fiscaux, de sorte qu'aujourd'hui, sur les trente huit pays recensés en avril 2009, seuls treize demeurent sur cette liste. En particulier, les cinq Etats visés par le présent rapport sont désormais inscrits sur la « liste blanche ».
Etat d'application de la norme OCDE en matière d'échange de renseignements fiscaux au 2 avril 2009
Juridictions qui ont pris l'engagement de respecter la norme fiscale internationale mais ne l'ont pas encore réellement mis en oeuvre
Iles Caïmans3
Juridictions qui ne se sont pas engagées
1. À l'exclusion des régions administratives spéciales, qui se sont engagées à appliquer la norme fiscale admise au niveau international.
2. Ces juridictions ont été identifiées en 2000 comme répondant aux critères des paradis fiscaux tels qu'ils sont définis dans le rapport de 1998 de l'OCDE.
3. Les Iles Caïmans ont adopté des dispositions législatives permettant l'échange d'informations unilatéral et ont défini douze pays avec lesquels ils se préparent à procéder à de tels échanges. Ces dispositions sont en cours d'examen par l'OCDE.
4. L'Autriche, la Belgique, le Grand Duché de Luxembourg et la Suisse ont levé leurs réserves quant à l'application de l'article 26 du modèle de convention fiscale de l'OCDE. La Belgique a contacté 48 pays afin de leur proposer la signature d'un protocole visant à actualiser l'article 26 des conventions la liant respectivement à ces pays. L'Autriche, le Grand Duché de Luxembourg et la Suisse ont annoncé à leurs partenaires conventionnels leur intention d'entrer en négociation afin d'intégrer les nouvelles dispositions de l'article 26 dans leurs conventions fiscales les liant à ces Etats.
Etat d'application de la norme OCDE
en matière d'échange de renseignements fiscaux au 3 septembre 2010
Depuis la fin 2008, plus de 500 accords d'échange d'informations ou clauses ad hoc figurant dans une convention visant à éviter les doubles impositions ont été soit conclus, soit révisés, pour être alignés sur les standards les plus élevés en la matière. Les accords d'échange de renseignements fiscaux, en particulier, se sont multipliés. Ainsi, fin 2008, le nombre de ces accords avait doublé par rapport à l'année précédente. Sous l'impulsion consécutive des sommets du G 20 de Washington (novembre 2008), Londres (avril 2009) et Pittsburgh (septembre 2009), près de 200 accords supplémentaires ont été négociés en 2009, portant à 361 le nombre total de conventions de ce type signées au 31 décembre de cette année.
En outre, depuis 2009, la norme élaborée par l'OCDE en ce qui concerne la transparence et l'échange de renseignements dans le domaine fiscal se trouve approuvée par l'ensemble des acteurs y compris les pays, membres ou non membres de l'Organisation, qui, étant opposés à l'échange de renseignements bancaires, avaient d'abord formulé des réserves sur cette norme6(*). Il convient d'ailleurs de souligner que le comité d'experts des Nations unies sur la coopération internationale en matière fiscale a décidé, en octobre 2008, d'intégrer cette norme « OCDE » dans son propre modèle de convention fiscale.
De fait, le Brésil et le Chili ont récemment levé leur réserve sur l'article 26 précité, relatif à l'échange d'informations, du modèle de convention fiscale de l'OCDE. De nombreux pays ont d'ores et déjà adapté leurs législations afin de la rendre conforme aux engagements pris, par exemple le Liechtenstein ou Singapour ; d'autres, comme le Costa Rica, ont engagé d'importantes réformes législatives dans le même but. C'est ainsi que des conventions fiscales déjà conclues sont actualisées en fonction de ces nouveaux standards. Tel est le but des avenants visés par les cinq projets de loi qui font l'objet du présent rapport, présentés dans la seconde partie de celui-ci.
On notera que, bien que certains centres financiers extraterritoriaux aient conclu des accords entre eux situation qui concerne une cinquantaine d'accords7(*) , selon l'OCDE8(*) la grande majorité des conventions signées l'ont été avec des pays ayant un intérêt réel à obtenir des renseignements à des fins fiscales. Par ailleurs, la majeure part des Etats ou territoires ayant atteint le seuil de douze accords leur permettant d'être inscrits sur la « liste blanche » et d'échapper, par conséquent, à la qualification de paradis fiscal, continuent de négocier et de conclure de tels accords.
De plus, certains pays émergents, notamment l'Afrique du Sud, l'Argentine, la Chine et l'Inde, ont déjà engagé des négociations pour la mise en place d'instruments d'échange de renseignements fiscaux, et les instances de l'OCDE oeuvrent actuellement à la définition d'un programme d'assistance technique en vue d'associer les pays en développement aux évolutions récemment survenues en ce domaine.
C. LA MISE EN PLACE D'UN MÉCANISME MULTILATÉRAL D'ÉVALUATION PAR LE FORUM MONDIAL
Les progrès significatifs enregistrés ces deux dernières années en faveur de l'universalisation des standards de l'OCDE concernant l'échange de renseignements fiscaux, de toute évidence, ne seront tangibles que si l'application des accords conclus en la matière s'avère rigoureuse.
Dans cette perspective, le Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales, regroupant les trente membres de l'OCDE et plus de soixante autres Etats ou territoires9(*), s'est profondément réorganisé, lors de la réunion qui s'est tenue, en septembre 2009, à Mexico. En particulier, ce Forum a été investi d'un mandat, sur trois ans, pour mettre en oeuvre un programme d'évaluation, sur le plan de la transparence et de l'échange de renseignements en matière fiscale, d'une part auprès de ses membres, d'autre part auprès des Etats ou territoires identifiés comme requérant une attention particulière sous cet aspect.
L'évaluation est menée sous la forme d'un examen par les pairs, et comporte deux phases. La première phase, conduite par deux pays examinateurs assistés du secrétariat du Forum, est consacrée à l'analyse du dispositif législatif et réglementaire de l'Etat ou du territoire examiné, ainsi qu'à l'appréciation de la pertinence de son réseau conventionnel, pour l'échange d'informations à des fins fiscales. La seconde phase vise à dresser un bilan quantitatif et qualitatif de la mise en application concrète des standards définis par l'OCDE.
Il s'agit de l'examen le plus complet, à ce jour, mis en oeuvre en matière de coopération fiscale internationale : l'évaluation porte tant sur le cadre juridique de la coopération administrative dans le domaine fiscal, dont font partie les lois internes et les accords internationaux, que sur l'effectivité de l'échange d'informations ainsi organisé. En effet, la conclusion d'accords internationaux pour l'échange de renseignements représente une condition nécessaire de la transparence fiscale, mais elle ne suffit pas à garantir celle-ci.
Depuis mars 2010, une vingtaine d'Etats et de territoires font l'objet de cette évaluation, d'ores et déjà conclue pour huit d'entre eux en ce qui concerne la première phase, évaluant les cadres normatif liés à la transparence et à l'échange d'informations fiscales10(*). Chaque examen doit donner lieu à un rapport, comportant des recommandations destinées à améliorer la situation du pays examiné au regard de la norme « OCDE ». Un premier ensemble de rapports devrait être adopté par le Forum mondial lors de sa réunion prévue les 29 et 30 septembre 2010, à Singapour ; leur contenu sera alors rendu public ; votre rapporteur en prendra connaissance avec la plus grande attention.
Ces résultats sont bien évidemment très attendus, alors que les membres du G 20 se sont engagés, lors du sommet de Pittsburgh de septembre 2009, sur le principe de la mise en oeuvre, dès 2010, de mesures de rétorsion à l'encontre des juridictions non coopératives.
Du reste, il convient de signaler que la France, qui lors de ce sommet a joué un rôle particulièrement actif en matière de promotion de « l'éthique fiscale », se trouve fortement impliquée au sein du Forum mondial. Notre pays assure notamment la présidence du Groupe de revue par les pairs.
* 1 Votre rapporteur a pris l'initiative, avec le Président de la commission des finances du Sénat, notre collègue Jean Arthuis, d'organiser, le 23 mars 2010, un cycle d'auditions des représentants du ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, du ministère des affaires étrangères et européennes et de l'OCDE. Le compte-rendu de ces auditions a été publié en annexe du rapport n° 620 (2009-2010) de votre rapporteur, relatif à douze projets de loi autorisant l'approbation de conventions visant l'échange de renseignements en matière fiscale.
* 2 Ce modèle de convention, tendant à éviter les pertes financières et discriminations, dans les échanges internationaux, liées au risque de double imposition entre l'Etat de résidence du contribuable et l'Etat de la source du revenu, a été établi par l'OCDE, dans une première version, dès 1958, et plusieurs fois révisé. En particulier, depuis 1991, le comité des affaires fiscales de l'OCDE procède à sa mise à jour, de façon périodique et ponctuelle à la fois ; la dernière révision date de juillet 2008. Juridiquement non contraignant, le modèle s'est néanmoins imposé, dans la pratique, comme un cadre de référence pour les négociations bilatérales : aujourd'hui, on dénombre dans le monde plus de 3 000 conventions fiscales qui s'en inspirent.
* 3 Ce document est issu d'un groupe de travail du Forum mondial, qui était composé de représentants des pays membres de l'OCDE et de délégués d'Aruba, des Bermudes, de Bahreïn, des Iles Caïmans, de Chypre, de l'Ile de Man, de Malte, de l'Ile Maurice, des Antilles néerlandaises, des Seychelles ainsi que de Saint-Marin. Il s'agit, comme pour le modèle de convention fiscale précité, d'un cadre juridiquement non contraignant mais qui, dans la pratique, est devenu la norme de référence (cf. infra, B).
* 4 La norme est présentée en détail ci-après, II.
* 5 C'est de ce type d'accords que visaient à autoriser l'approbation les douze projets de loi qui ont fait l'objet du rapport n° 620 (2009-2010), ci-dessus mentionné, de votre rapporteur. Pour mémoire, ils concernaient l'échange de renseignements entre la France et, respectivement, l'Andorre, les Bahamas, les Bermudes, Gibraltar, Guernesey, les Iles Caïmans, l'Ile de Man, les Iles Turques et Caïques, Jersey, le Liechtenstein, Saint-Marin, les Iles Vierges britanniques.
* 6 En 2009, les quatre Etats membres de l'OCDE l'Autriche, la Belgique, le Luxembourg et la Suisse qui s'étaient opposés à la norme ont levé leurs réserves ; Andorre, le Liechtenstein et Monaco s'y sont également ralliés.
* 7 Indication fournie par Pascal Saint-Amans, chef de la division chargée de la coopération internationale et de la compétition fiscale à l'OCDE, lors de son audition par votre commission des finances, le 23 mars 2010.
* 8 « Promouvoir la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales », note succincte de référence.
* 9 Le Forum mondial réunit ainsi actuellement 91 membres, considérés sur un pied d'égalité. On compte parmi eux les Etats du G 20, les Etats membres de l'OCDE et l'ensemble des juridictions extraterritoriales.
* 10 Les Etats et territoires visés par cette première campagne d'examen par leurs pairs sont l'Allemagne, l'Australie, la Barbade, les Bermudes, le Botswana, le Canada, le Danemark, les Iles Caïmans, l'Inde, l'Irlande, la Jamaïque, Jersey, Maurice, Monaco, la Norvège, le Panama, le Qatar, enfin Trinidad et Tobago.

References: l'article 26
 L'article 26
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 l'article 26
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