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Timestamp: 2019-05-27 07:27:31+00:00

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Tren Fugitivo Boliviano: La cuestionada “suspensión” de la Ley del Notariado Plurinacional en Bolivia
La cuestionada “suspensión” de la Ley del Notariado Plurinacional en Bolivia
Ciertamente ha causado mucha repercusión, e indignación en algunas autoridades gubernamentales, la decisión adoptada (y luego dejada sin efecto) por el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP), en sentido de “suspender” temporalmente, los efectos de la Ley N°483 del Notariado Plurinacional. Esta situación, surgió como consecuencia de que en el mes de febrero de este año, el diputado por Convergencia Nacional (CN) Juan Luis Gantier, había planteado una Acción de Inconstitucionalidad (Expediente: 06259-2014-13-AIA) en contra de algunos artículos de la Ley del Notariado, que facultan al Órgano Ejecutivo, a través del Ministerio de Justicia, a designar estas autoridades.
En este sentido, el Vicepresidente García Linera, consideró que la decisión asumida por la Comisión de Admisión del TCP, de “admitir” una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley que establece la organización del Notariado y regula el ejercicio del Servicio Notarial, instruyendo la “suspensión” de la vigencia de dicha Ley, es “inconstitucional e ilegal”; por lo que, pidió a las autoridades de la Asamblea Legislativa convocar a una “reunión de emergencia”(sic) de Comisiones Legislativas, para analizar el caso y tomar decisiones, al considerar que dicha actuación del TCP “sienta un nefasto terrible e ilegal funcionamiento en contra del Estado democrático” (sic). Al parecer, el motivo de la indignación, fue que en este caso, el TCP no sólo admitió el recurso para estudiarlo, sino que también decidió suspender la aplicación de la ley, contraviniendo los procedimientos constitucionales.
Por otro lado, los representantes de las Cámaras Legislativas (de Diputados y Senadores) rechazaron contundentemente esta decisión de la Comisión de Admisión del TCP, por considerar que “está fuera de toda norma, es arbitraria, pone en peligro la democracia boliviana y deja en indefensión a la ciudadanía boliviana”, según afirmó el diputado Marcelo Elío, en conferencia de prensa.
Hasta aquí, está claro que la decisión asumida por la Comisión de Admisión, estaba fuera del procedimiento legalmente establecido; sin embargo, era también una exageración señalar que se habría puesto en peligro la democracia boliviana, porque esta decisión no atentaba ni desconocía nuestro régimen democrático, ni mucho menos pretendía dejarlo sin efecto, sino que se trataba de una determinación asumida en ejercicio legítimo de las atribuciones conferidas por Ley a la Comisión; ello, tampoco suponía que nos encontremos en indefensión total, porque la Ley impugnada solamente se refiere a la organización del Notariado en Bolivia.
Sin embargo, hay que admitir que era por demás evidente, el enorme perjuicio que provocaba esta medida, porque ciertamente dejaba en total desamparo a la ciudadanía boliviana que tiene trámites pendientes, de diferente naturaleza, ante los Notarios de Fe Pública. En esto, es posible concordar con la posición del senador Adolfo Mendoza, quien explicó que la Comisión de Admisión del TCP, al haber dispuesto suspender el cumplimiento de una ley, estaría atentando contra el principio de presunción de constitucionalidad. Al respecto, argumentó que: “Como se ha abrogado la anterior ley que tenía que ver con el notariado, suspender la nueva ley implica que la ciudadanía no pueda hacer trámites, implica dejar en la indefensión absoluta no solamente a la ciudadanía sino también a la institucionalidad democrática; es un grave atentado al ordenamiento jurídico de nuestro país” (sic).
Es preciso apuntar, que la Presunción de Constitucionalidad, es un principio en virtud al cual, se presume la constitucionalidad de toda disposición legal hasta tanto el Tribunal Constitucional resuelva y declare su inconstitucionalidad. Este principio básicamente tiene la finalidad de resguardar los principios de legalidad y seguridad jurídica inherentes al Estado Democrático de Derecho (que es la base del Estado Plurinacional), en el que todos sus miembros, gobernantes y gobernados, están sometidos al ordenamiento jurídico que obliga por igual a todos, de manera que los actos, las decisiones o resoluciones emitidas al amparo de las disposiciones legales vigentes, no pueden ser desconocidos o incumplidos con la sola invocación o argumento de una aparente inconstitucionalidad. Por ello, para preservar la seguridad jurídica, sólo el órgano de control constitucional (el TCP) puede pronunciar oficialmente la inconstitucionalidad de una Ley, Decreto o Resolución, con efecto erga omnes. Actualmente, este principio se encuentra consagrado en el artículo 5º de la Ley del TCP.
La autoridad explicó también que el accionante no había solicitado la suspensión de la norma, sino que pidió la abstención de la designación del Director Interino del Notariado, la inhibición de transferencia de archivos y documentos al Ministerio de Justicia por parte del Consejo de la Magistratura; la suspensión de elaboración y aprobación del Reglamento del Notariado; y que el Ministerio de Economía y Finanzas se abstenga de aprobar presupuestos adicionales para que entre en plena vigencia la ley. Asimismo, indicó que la Acción de Inconstitucionalidad y el Auto Constitucional N°0106/2014-CA, no habrían sido notificados al Ministerio de Justicia por parte del TCP, siendo ésta la instancia de origen de la norma promulgada el pasado 25 de enero.
Al respecto, hay que dejar en claro, que la instancia de origen, es decir, donde se origina toda disposición legal, es la Asamblea Legislativa Plurinacional, y no así el Ministerio de Justicia, por lo que, mal pueden pedir ellos ser “los primeros en ser notificados para asumir defensa”, por no tratarse de un proceso contencioso, sino uno de puro derecho, a menos que, pretendan intervenir como terceros interesados dentro del trámite de inconstitucionalidad.
Asimismo, constituye otra exageración afirmar, como lo hizo la ministra, que la aprobación de ese Auto Constitucional dejaría “sin efecto” o “nulos de pleno derecho” todos los trámites realizados ante Notarías de Fe Pública, porque ese no es el efecto jurídico que produce la emisión de un Auto Constitucional, aunque por otro lado, con el “suspenso”, ciertamente dejaba un gran vacío legal, creando incertidumbre (por ende, inseguridad) en la población que requiere de estos servicios.
El Auto Constitucional que “suspendió” la Ley del Notariado
El Auto Constitucional N°0106/2014-CA, de 13 de marzo de 2014, fue el primero en su género que, además de admitir una Acción de Inconstitucionalidad, también llegó a disponer la suspensión de los efectos de una Ley impugnada de inconstitucional.
Dicho Auto, luego de precisar la naturaleza de la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta, y a tiempo de realizar el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos de admisión, señala que el accionante solicitó la aplicación de medidas cautelares en este caso, las cuales, siguiendo lo establecido en la Sentencia Constitucional Nº0664/2010-R, de 19 de julio, deben ser fundamentadas por el impetrante, precisando al menos los siguientes aspectos: “a) el o los actos que pretende no se ejecuten; b) el daño o perjuicio irreparable que podría producirse de no adoptarse las medidas; c) la vinculación del hecho y el perjuicio o daño irreparable con el o los derechos que denuncia como vulnerados”.
Cabe hacer notar, que la Sentencia Constitucional que sirvió de base al citado Auto Constitucional, fue emitida dentro de un Amparo Constitucional, vale decir, dentro de la vía tutelar que sí exige el resguardo de derechos y garantías sobre los efectos de la decisión; sin embargo, es discutible también que alguno de los criterios textualmente señalados supra, puedan ser aplicables en el conflicto normativo de constitucionalidad que debe analizarse, dado que teniendo la Acción de Inconstitucionalidad una naturaleza y finalidad completamente diferentes a una Acción de Amparo, deberían ser otros los criterios a adoptarse para precautelar los efectos de la decisión.
Por otro lado, en el Auto se señalaron cuáles era las medidas cautelares solicitadas expresamente por el accionante; sin embargo, según criterio de la Comisión, la transferencia de la función notarial, hasta ahora a cargo del Órgano Judicial, al Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional, de forma definitiva, al tratarse de un traspaso de funciones entre Órganos, debía merecer la máxima seguridad jurídica que el Estado puede proveer, lo cual, según el Auto, obligaba a la Comisión a razonar de forma preventiva, para que su labor no ocasione perjuicio; “de ese modo –según señala el Auto–, asumiendo un razonamiento preventivo, se arriba a la conclusión de que la única forma de evitar perjuicio a los órganos estatales involucrados, Ejecutivo y Judicial, así como a los ciudadanos usuarios del sistema notarial, es suspender la aplicación de la Ley del Notariado Plurinacional hasta la emisión de la Sentencia Constitucional Plurinacional” (sic).
Precisados algunos de los antecedentes de esta problemática, así como los fundamentos del Auto Constitucional, y dada la importancia de este tema, corresponde ahora revisar la normativa procesal constitucional vigente, que rige el instituto de la Acción de Inconstitucionalidad en Bolivia, así como las atribuciones que la Ley le confiere a la Comisión de Admisión en la etapa de admisibilidad de la Acción de Inconstitucionalidad.
Normativa Procesal Constitucional
El Código Procesal Constitucional (CPCo.), aprobado mediante Ley Nº254 de fecha 5 de julio de 2012, establece entre las Facultades Especiales del TCP, que ésta instancia “de oficio o a petición de parte, a través de la Comisión de Admisión, podrá determinar las medidas cautelares que considere necesarias”. Asimismo, en su Capítulo Quinto, prevé algunas Normas Comunes de Procedimiento en las Acciones de Inconstitucionalidad, Conflictos de Competencias, Consultas y Recursos Constitucionales. En este sentido, el artículo 24 prevé los requisitos de forma que deben contener las Acciones de Inconstitucionalidad, entre ellos, la solicitud de medidas cautelares, en caso de estimarse necesario. El artículo 25 establece que los plazos son perentorios y de cumplimiento obligatorio, en la sustanciación de estas Acciones, y que las notificaciones se realizarán de forma personal o mediante cédula en el domicilio señalado.
Ahora bien, respecto al trámite de la Acción en la Comisión de Admisión, el artículo 27 del citado Código, establece en su primer parágrafo, que una vez verificado el cumplimiento de los requisitos o subsanadas las observaciones hechas a la Acción presentada, la Comisión de Admisión en un plazo no mayor de cinco días se pronunciará sobre la admisión o rechazo de acuerdo con el procedimiento establecido en el mismo Código.
En todo caso, toda Sentencia, Declaración o Auto Constitucional, debe contener los suficientes argumentos de hecho y de derecho que justifique la decisión, según lo dispuesto por el artículo 28, parágrafo primero, del mismo Código.
Ahora bien, el mismo Código Procesal Constitucional, también señala que la naturaleza de las Acciones de Inconstitucionalidad (que pueden ser de carácter abstracto, o de carácter concreto), consiste en que las mismas son de puro derecho (es decir, que no admiten controversia), y tienen por objeto declarar la inconstitucionalidad de toda norma jurídica incluida en una Ley, Decreto o cualquier género de Resolución no judicial, que sea contraria a la Constitución Política del Estado, a instancia de las autoridades públicas señaladas en el mismo Código.
En el caso de la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta, el Código precisa que únicamente están legitimadas y legitimados para interponer la misma, la Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional, cualquier miembro de la Asamblea Legislativa Plurinacional (como en este caso, un Diputado) o de los Órganos Legislativos de las Entidades Territoriales Autónomas, las máximas autoridades ejecutivas de las Entidades Territoriales Autónomas, así como la Defensora o el Defensor del Pueblo.
Asimismo, de acuerdo al Código, una vez admitida la acción, la Comisión de Admisión ordenará se ponga en conocimiento de la autoridad u Órgano emisor de la norma impugnada (es decir, el Órgano Legislativo), para que en el plazo de quince días se apersone y presente el informe que corresponda. De todas formas, una vez cumplido el plazo, con o sin informe, se procederá inmediatamente al sorteo del proceso, debiendo el TCP emitir la Sentencia correspondiente dentro de los cuarenta y cinco días siguientes, declarando la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de la norma impugnada.
Es posible resumir de esta forma, el procedimiento legalmente establecido de la Acción de Inconstitucionalidad; sin que en ninguna parte se autorice al TCP a suspender los efectos de la norma impugnada de inconstitucional.
Estas peticiones, no buscaban como fin último, la suspensión de los efectos de la norma impugnada, dado que la misma, al igual que cualquier otra, goza de presunción de constitucionalidad, hasta el momento en que el TCP emita la Sentencia Constitucional que declare lo contrario. Entonces, ¿cuáles fueron los motivos reales que determinaron dicha decisión? ¿Cuál fue el motivo determinante para la “suspensión” de la Ley, pese a no haber sido solicitada?
En este caso, hay que admitir que la Comisión de Admisión del TCP, incurrió en una extralimitación del marco legal que rige sus funciones, porque si bien es evidente que dispuso una medida cautelar, y ciertamente el CPCo., le habilita para hacerlo “de oficio o a petición de parte”, ello no le autorizaba a exceder el ámbito de sus competencias, disponiendo suspensiones no previstas por la norma, sin que pueda servirle de justificativo el argumento de que buscaba prever eventuales perjuicios a los Órganos del Estado, involucrados; entonces, está claro que actuó sin haber previsto las posibles consecuencias de su decisión, entre ellas, haber generado un vacío legal innecesario. Esto, en lenguaje jurídico, se denomina: emitir decisiones ultra petita, es decir más allá de lo pedido por las partes, en este caso, por el accionante en la etapa de admisibilidad de la Acción.
Y tampoco se trata de que el TCP esté prohibido de hacerlo, es decir, ir más allá de lo pedido por las partes en un conflicto normativo; empero, ello sólo es posible cuando el contralor de la constitucionalidad, ingresa al análisis de fondo de la problemática planteada, y realiza el respectivo test de constitucionalidad de la norma impugnada, es decir, el contraste objetivo e imparcial (ajeno a cualquier juicio de valor sobre los fines benéficos o perjudiciales) de la disposición legal acusada de inconstitucional, frente a las normas establecidas por la Constitución, para establecer el grado de vulneración de algún precepto constitucional, en cuyo caso, decidirá conservar aquella parte de la norma impugnada que aún sea constitucional, y desechar aquella otra parte que sea manifiestamente inconstitucional, en virtud del Principio de Conservación de la Norma, lo que le permite pronunciarse sobre disposiciones legales conexas.
Cabe señalar que el Principio de Conservación de la Norma, tiene también la finalidad de garantizar el principio de la seguridad jurídica y significa que cuando una Ley, Decreto o Resolución admita diferentes interpretaciones, unas que son incompatibles y otras compatibles con la Constitución, el Tribunal Constitucional adoptará únicamente la que es compatible. Este principio permite al Tribunal Constitucional modular sus sentencias en cuanto al contenido de las mismas, dictando, por ejemplo, las denominadas sentencias interpretativas, que precisamente permiten conservar, en el ordenamiento jurídico, la norma que en su interpretación es compatible con la Constitución, y expulsando la norma que sea incompatible en su sentido y alcances. Actualmente, este principio se encuentra consagrado en el artículo 4º, parágrafo IV de la Ley del TCP.
El Principio de Congruencia, es aquel conforme al cual, el Tribunal Constitucional Plurinacional, al emitir una sentencia, debe mantener y respetar la más estricta correspondencia entre “demanda” y “pronunciamiento”, es decir entre lo que se solicita y aquello que se resuelve, no fallando ni ultra petitum (más allá de lo pedido), ni extra petitum (cosa distinta de lo pedido), ni con otro apoyo que no sea el de la causa petendi, vale decir, aquellos fundamentos en los que el demandante o recurrente basó su solicitud. Este principio esencial deberá observarse principalmente en el ámbito tutelar de los derechos fundamentales.
Sin embargo, es importante tener en cuenta que la doctrina del Derecho Procesal Constitucional, plantea una excepción a la regla relacionada con el principio de congruencia; “y es que en el ámbito del control normativo de constitucionalidad el Tribunal Constitucional tiene que efectuar una contrastación de la disposición legal impugnada con la totalidad de la Constitución, esto es más allá de las disposiciones o normas que el recurrente hubiese impugnado; ello porque los efectos de la sentencia que declare la constitucionalidad de la disposición legal impugnada, causa estado y tiene efecto erga omnes, de manera que impide toda posibilidad de una nueva impugnación, entonces el Tribunal Constitucional está obligado a realizar el examen integral de la Constitución en el momento de efectuar el juicio de constitucionalidad. De otro lado, le está reconocido por Ley al Tribunal Constitucional, el declarar la inconstitucionalidad de otras disposiciones legales conexas con la disposición legal impugnada y declarada inconstitucional, no obstante de que dichas normas no hubiesen sido impugnadas inicialmente en el recurso, así está previsto por el art. 58-IV de la Ley Nº 1836 del Tribunal Constitucional. Claro está que, el uso de esa excepción debe encuadrarse a los límites generales que impone el principio. Un ejemplo del uso de la excepción a la regla es la SC 101/2004 de 14 de septiembre” (José Antonio Rivera Santivañez. Temas de Derecho Procesal Constitucional. Pág. 270).
Entonces, esta falencia (que mostraba la existencia de un vicio procesal durante la tramitación de la Acción de Inconstitucionalidad), debía ser corregida con urgencia por la Comisión de Admisión, lo cual felizmente se hizo cuando emitieron una nueva “complementación” al Auto Constitucional N°0106/2014-CA, dejando sin efecto la “suspensión” de la Ley impugnada, ello a fin de no mantener el “vacío legal”; aunque en este caso, faltó salvaguardar el Principio de Seguridad Jurídica, estableciendo la validez de todos los trámites que la ciudadanía ha comenzado a realizar ante los Notarios de Fe Pública, así como de los actos emitidos por ellos, a partir de la puesta en vigencia de la Ley del Notariado Plurinacional. En todo caso, esperamos se hayan aprendido las lecciones de una decisión precipitada.
Publicado por Alan Vargas Lima en 12:52:00 p. m.
Etiquetas: ESTADO PLURINACIONAL BOLIVIA EVO MORALES ÁLVARO GARCÍA LINERA, LEY DEL NOTARIADO, LEY DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 2010

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 Resolución 
 Resolución 
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