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Timestamp: 2016-10-22 09:03:59+00:00

Document:
2A.362/2000 (10.12.2001)
M�ller, Yersin, Merkli et Zappelli, juge suppl�ant,
S.________, demandeur, repr�sent� par Me Rudolf Schaller, avocat, boulevard Georges-Favon 13, 1204 Gen�ve,
Conf�d�ration Suisse, 3003 Berne, (Administration f�d�rale des finances), 3003 Berne, d�fenderesse.
dommages-int�r�ts
S.________ est n� hors mariage. Le certificat de naissance �tabli par l'office d'�tat civil de U.________, le 4 juillet 1995, indique qu'il est le fils d'Elisabeth S.________ , n�e en 1928 et originaire de N.________, o� elle est �galement domicili�e.
Dans une convention extrajudiciaire approuv�e le 30 avril 1949 par l'autorit� tut�laire de N.________, B.________, n� en 1927, a reconnu sa paternit� vis-�-vis de l'enfant S.________ et s'est engag� � verser une indemnit� unique de 8'600 fr. B.________ est d�c�d� en 1995.
S.________ a toujours souffert de sa situation d'enfant n� hors mariage et du manque de relations avec son p�re g�n�tique. Cela a �t� la cause de ses troubles de sant�, qui ont provoqu� sa mise � la retraite anticip�e des PTT en 1994.
Le 20 juin 1996, S.________ a demand� au Service de l'�tat civil et de l'indig�nat du canton de Berne de l'inscrire dans les registres de l'�tat civil en qualit� de fils de feu B.________ et d'�tablir un livret de famille. Le 30 ao�t 1996, ce service a refus� de prononcer une d�cision sur ce point, en relevant que B.________ n'avait jamais reconnu l'enfant au sens de l'art. 303 aCC, mais qu'il s'�tait seulement engag� � lui fournir des aliments selon les art. 317 ss aCC.
Par requ�te du 20 f�vrier 1999 adress�e au Conseil f�d�ral, S.________ a expos� que la l�gislation suisse actuelle, dans la mesure o� elle ne lui permettait pas de faire reconna�tre la paternit� de B.________, portait atteinte � la dignit� humaine et � la libert� personnelle; partant, elle violait les art. 3, 8 et 14 CEDH. Il invitait ainsi le Conseil f�d�ral � entreprendre les d�marches n�cessaires aupr�s du Parlement f�d�ral pour lui permettre d'�tre reconnu fils de feu B.________.
Le 19 avril 1999, le Conseil f�d�ral a inform� l'int�ress� qu'il n'avait pas la comp�tence pour r�pondre favorablement � sa requ�te. Il expliquait notamment qu'en vertu de la l�gislation actuelle, comme de l'ancien droit de la filiation, le droit de proc�der � une reconnaissance paternelle appartenait exclusivement au p�re g�n�tique. Or, en l'esp�ce, B.________ n'avait pas proc�d� � une reconnaissance au sens de l'art. 303 aCC, mais seulement � une reconnaissance de paternit� alimentaire, sans effets d'�tat civil. Il rappelait aussi qu'au vu des d�bats parlementaires relatifs � l'adoption du nouveau droit de filiation, entr� en vigueur le 1er janvier 1978, le l�gislateur avait sciemment refus� de faire produire � la paternit� alimentaire des effets de filiation.
Le 6 septembre 1999, S.________ a saisi le D�partement f�d�ral des finances d'une demande de dommages-int�r�ts fond�e sur la loi f�d�rale sur la responsabilit� de la Conf�d�ration, des membres de ses autorit�s et de ses fonctionnaires du 14 mars 1958 (en abr�g�: la loi sur la responsabilit�; LRCF; RS 170.32). Il all�guait � nouveau que le fait d'�tre priv� de la filiation paternelle avait �t� la source d'une grave atteinte � sa personnalit� et que la l�gislation suisse violait les art. 3, 8 et 14 CEDH. Il en concluait que le refus du Conseil f�d�ral constituait un acte illicite au sens de l'art. 3 LRCF et r�clamait le paiement d'une somme de 900'000 fr., avec int�r�t � 5% d�s le 31 ao�t 1999, repr�sentant notamment un dommage estim� � 701'680 fr., ainsi qu'un montant de 100'000 fr. � titre de r�paration du tort moral.
Le 1er mars 2000, le Conseil f�d�ral a rejet� la demande. Il a retenu en bref que le fait qu'une reconnaissance ne soit plus possible d�coulait de la volont� du l�gislateur et que les cons�quences morales ou financi�res all�gu�es par le demandeur n'�taient aucunement imputables au Conseil f�d�ral. Au demeurant, la loi sur la responsabilit� �tait inapplicable en l'esp�ce, l'activit� l�gislative du Parlement ou celle du Conseil f�d�ral ne pouvant engager la responsabilit� de la Conf�d�ration.
Agissant le 10 ao�t 2000 par la voie de l'action de droit administratif, S.________ a saisi le Tribunal f�d�ral d'une demande tendant � ce que la Conf�d�ration soit condamn�e � lui payer 150'504 fr. � titre de r�paration du dommage caus� jusqu'au 1er ao�t 2000, ainsi que la somme de 25'000 fr. � titre de r�paration du tort moral, avec int�r�ts � 5% l'an sur les sommes pr�cit�es d�s le 6 septembre 1999, toute pr�tention relative au dommage encouru d�s le 1er ao�t 2000 �tant r�serv�e. Se fondant sur la loi sur la responsabilit�, le demandeur all�gue la violation des art. 3, 8, 14 et 41 CEDH, 13 et 14 Cst., 17 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 d�cembre 1966, ainsi que les art. 9 et 16 de la Convention relative aux droits de l'enfant.
Au nom de la Conf�d�ration, le D�partement f�d�ral des finances conclut au rejet de l'action.
Les parties ont r�pliqu� et dupliqu�. Elles ont maintenu leurs conclusions.
Lors de l'audience de d�bats pr�paratoires (art. 35 PCF) du 23 ao�t 2001, la tentative de conciliation a �chou�. La proc�dure a ensuite �t� limit�e � l'examen du principe de la responsabilit� de la Conf�d�ration. A l'issue de la proc�dure probatoire, les parties ont renonc� aux d�bats principaux avec plaidoiries. Elles ont �galement renonc� � d�poser un m�moire conclusif.
D�pos�e contre la d�cision du Conseil f�d�ral du 1er mars 2000 dans le d�lai de six mois de l'art. 20 al. 3 LRCF, la pr�sente action est recevable au regard des art. 10 al. 2 LRCF et 116 al. 1 lettre c OJ.
Il y a lieu d�s lors d'entrer en mati�re sur l'action de droit administratif du demandeur.
Le demandeur fonde ses pr�tentions sur la loi sur la responsabilit�, ainsi que sur l'art. 41 CEDH. Selon lui, la l�gislation suisse en mati�re de filiation constituerait en soi une atteinte � la dignit� humaine, � la libert� personnelle et au droit � l'�galit� de traitement garantis par la Convention europ�enne des droits de l'homme. La d�cision du Conseil f�d�ral de refuser d'agir pour supprimer cette atteinte serait donc illicite au sens de la loi sur la responsabilit�.
2.1 Sous le titre: � Satisfaction �quitable �, l'art. 41 CEDH a la teneur suivante:
� Si la Cour d�clare qu'il y a eu violation de la Convention ou de ses protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d'effacer qu'imparfaitement les cons�quences de cette violation, la Cour accorde � la partie l�s�e, s'il y a lieu, une satisfaction �quitable �.
Comme l'indique clairement le texte m�me de cette disposition, celle-ci est r�serv�e � la Cour europ�enne des droits de l'homme. L'art. 41 CEDH ne s'applique que si la Cour europ�enne des droits de l'homme reconna�t, � l'issue de la proc�dure qui s'est d�roul�e devant elle, qu'il y a eu violation de la Convention et que le droit de l'Etat condamn� ne permet pas d'indemniser compl�tement le l�s� pour les cons�quences de cette violation. La Cour europ�enne des droits de l'homme peut alors accorder une satisfaction �quitable, la d�cision pouvant �tre prononc�e dans l'arr�t sur le fond, si la question est en �tat d'�tre jug�e, ou r�serv�e � une proc�dure ult�rieure (R�glement de la CourEDH, art. 60 et 75).
2.2 Il a �t� jug� (ATF 126 V 64 consid. 5b p. 69), que l'Etat reconnu coupable d'une violation de la Convention et condamn� � verser une indemnit� �quitable est tenu de le faire en vertu du droit public. Pour ce motif, et selon la jurisprudence de la Cour europ�enne des droits de l'homme, le recourant n'est pas oblig� d'�puiser les instances de recours internes. Pour le m�me motif, le requ�rant ne pourra faire valoir contre l'Etat sa pr�tention fond�e sur l'art. 41 CEDH devant les tribunaux nationaux (cf. Mark E. Villiger, Handbuch der Europ�ischen Menschenrechtskonvention, 2�me �dition Zurich 1999, � 13, nos 237 et 238; Jost Gross, Schweizerisches Staatshaftungsrecht, 2�me �dition Berne 2001, n. 2.2, p. 21).
Le recours � l'art. 41 CEDH ne concerne donc que la Cour europ�enne des droits de l'homme et n'entre pas en ligne de compte en l'�tat. Au demeurant, le droit suisse, en l'occurrence la loi sur la responsabilit�, permet au l�s� d'obtenir de la Conf�d�ration, en cas d'acte illicite, l'enti�re r�paration de son dommage et, en cas de faute, la r�paration du tort moral. La pr�sente action doit d�s lors �tre examin�e exclusivement sous cet angle.
Le demandeur fonde son action en dommages-int�r�ts sur la responsabilit� de la Conf�d�ration, engag�e selon lui par le refus illicite du Conseil f�d�ral d'entreprendre des d�marches aupr�s du Parlement en vue de permettre au requ�rant d'�tre reconnu fils de feu B.________.
3.1 En vertu de l'art. 3 al. 1 LRCF, la Conf�d�ration r�pond du dommage caus� sans droit � un tiers par un fonctionnaire dans l'exercice de ses fonctions, sans �gard � la faute du fonctionnaire. L'art. 2 al. 1 LRCF assimile notamment les membres du Conseil f�d�ral � des fonctionnaires au sens de cette loi.
Selon l'art. 6 al. 2 LRCF, en cas de faute du fonctionnaire, celui qui subit une atteinte illicite � sa personnalit� a droit � une somme d'argent � titre de r�paration morale, pour autant que la gravit� de l'atteinte le justifie et que l'auteur ne lui ait pas donn� satisfaction autrement.
3.2 La Conf�d�ration soutient que l'action en responsabilit� doit �tre rejet�e au motif que les actes accomplis par le Conseil f�d�ral dans le cadre de son activit� l�gislative ne tombent pas sous le coup de la loi sur la responsabilit�. Le cas �ch�ant, l'action devrait de toute fa�on �tre rejet�e, car elle a �t� d�pos�e tardivement au regard de l'art. 20 al. 1 LRCF. La d�fenderesse all�gue encore qu'aucune disposition l�gale n'impose au Conseil f�d�ral d'agir en la mati�re, ni m�me ne le lui permet, et en conclut que le refus d'agir du Gouvernement ne constitue en aucun cas un acte illicite. Elle avance enfin qu'en tout �tat de cause, m�me si l'acte ou l'omission d'agir qui lui est reproch� devait �tre qualifi� d'illicite, il n'y aurait aucun lien de causalit� ad�quate entre cet acte ou cette omission et le dommage all�gu�.
3.3 Il y a lieu tout d'abord d'examiner si l'action du demandeur est ou non p�rim�e, dans la mesure o� cette question est d�terminante pour la solution du litige.
Aux termes de l'art. 20 al. 1 LRCF, la responsabilit� de la Conf�d�ration (art. 3 ss) s'�teint si le l�s� n'introduit pas sa demande de dommages-int�r�ts ou d'indemnit� � titre de r�paration morale dans l'ann�e � compter du jour o� il a eu connaissance du dommage, et en tout cas dans les dix ans � compter de l'acte dommageable du fonctionnaire.
Si les d�lais l�gaux ne sont pas respect�s, l'action est p�rim�e (ATF 126 II 145 consid. 2a p. 150/151, ainsi que la jurisprudence cit�e; Jost Gross, op. cit. 2e �d. 2001, n. 11.8, p. 372 ss).
La notion de dommage en droit public de la responsabilit� est en principe la m�me qu'en droit priv� (ATF 107 Ib 155 consid. 2b p. 158; Jost Gross, Staat- und Beamtenhaftung, in Schaden, Haftung, Versicherung, B�le 1999, n. 3.62, p. 118).
3.3.1 Le demandeur soutient que l'action introduite le 6 septembre 1999 devant le D�partement f�d�ral des finances l'a �t� en temps utile, car il n'a eu connaissance de son dommage qu'� la r�ception des avis m�dicaux des docteurs G.________ et A.________ les 25 septembre et 6 novembre 1998. Selon lui, seuls les rapports de ses m�decins-traitants ont �tabli de fa�on �vidente le lien de causalit� entre la non-reconnaissance d'un lien de paternit� autre qu'alimentaire par son g�niteur et le dommage all�gu�. En outre, il y aurait lieu de tenir compte du fait que l'atteinte continue, puisque la l�gislation sur la filiation n'a pas encore �t� modifi�e.
3.3.2 Selon la jurisprudence en mati�re de droit priv�, applicable par analogie � la responsabilit� civile de la Conf�d�ration, l'action dommageable doit �tre enti�rement termin�e (Roland Brehm, Berner Kommentar, n. 29 ad art. 60 CO et la jurisprudence cit�e). Le cr�ancier conna�t suffisamment le dommage lorsqu'il apprend les circonstances propres � fonder et � motiver une demande en justice (ATF 111 II 55 consid. 3a p. 57).
En l'occurrence, le demandeur pouvait appr�cier les cons�quences financi�res de sa mise � la retraite anticip�e d�s 1994. Quant � la cause de ses troubles de sant�, il la connaissait bien avant. Il a en effet souffert, d�s son enfance, de troubles dus � l'absence d'image paternelle. Cela l'a amen� � suivre un traitement m�dical depuis 1970 et, d�s les ann�es 1980, une � th�rapie du moi �. Son �tat de sant� s'�tant d�grad�, il a entrepris une psychoth�rapie avec le docteur A.________ en d�cembre 1993 d�j�, motiv�e par des � souffrances consid�rables du fait de la non-reconnaissance par son prog�niteur d'un lien de paternit� autre qu'alimentaire � (voir attestation de ce m�decin du 6 novembre 1998). Enfin, l'impossibilit� l�gale de rem�dier � la situation d'enfant ill�gitime dont il se plaignait lui a �t� connue � la lecture de l'avis de droit du professeur M.________ du 16 avril 1996. Au plus tard, cette impossibilit� s'est av�r�e en ao�t 1996, apr�s le refus par le Service de l'�tat civil et de l'indig�nat du canton de R.________ de l'inscrire dans le registre ad hoc en tant que fils de feu B.________, d�cision contre laquelle, au demeurant, il n'a pas recouru.
Force est donc de constater que le demandeur connaissait, au plus tard en ao�t 1996, toutes les circonstances propres � fonder une demande de dommages-int�r�ts. En outre, son pr�judice n'a pas �volu� depuis 1994, au sens o� l'entend la jurisprudence (ATF 112 II 118 consid. 4 p. 123), car sa situation est rest�e la m�me et le dommage futur pouvait ais�ment �tre calcul� d�s le jour de sa mise � la retraite.
Il en r�sulte que la demande de dommages-int�r�ts, d�pos�e le 6 septembre 1999, soit plus de trois ans apr�s que le demandeur eut connu son dommage, est tardive.
Quant au d�lai de p�remption absolu de dix ans, il s'�coule d�s � l'acte dommageable du fonctionnaire � (art. 20 al. 1 in fine LRCF). En l'occurrence, cet acte ne pourrait provenir que de l'adoption, par les Chambres f�d�rales, de la loi du 25 juin 1976 modifiant le droit de la filiation dont se plaint le demandeur.
Or, il a �t� jug� qu'une action en dommages-int�r�ts selon la loi sur la responsabilit� ne saurait se fonder sur l'illic�it� d'un trait� ou d'une loi adopt�s par l'Assembl�e f�d�rale (arr�t 2A.102/1993 du 6 octobre 1995 en la cause N.S., publi� in Pra 1997/20 p. 108, consid. 4). Dans la mesure o� il assume la fonction de l�gislateur, le Parlement n'a donc pas qualit� de fonctionnaire au sens des art. 1 et 2 LRCF, de sorte que l'art. 3 LRCF est inapplicable.
En tout �tat de cause, le d�lai de dix ans, partant de l'entr�e en vigueur de la loi f�d�rale modifiant le droit de filiation, le 1er janvier 1978, aurait �t� �chu bien avant le d�p�t de la demande.
3.3.3 Au vu de ce qui pr�c�de, la demande doit d�j� �tre rejet�e en raison de la p�remption de l'action.
Au demeurant, m�me si le Tribunal f�d�ral entrait en mati�re, il devrait de toute fa�on �carter la demande pour les motifs suivants.
4.1 Le demandeur se plaint de la l�gislation suisse en mati�re de filiation et reproche au Conseil f�d�ral de ne pas �tre intervenu en vue de permettre la correction de ladite l�gislation.
Toutefois, aucune disposition de l'ancienne Constitution f�d�rale, comme d'ailleurs de la Constitution actuelle, ne permettait au Conseil f�d�ral de prendre des mesures pour d�roger � une loi adopt�e par le Parlement. En effet, le Conseil f�d�ral est seulement tenu d'appliquer et de mettre en oeuvre les lois f�d�rales en �dictant, si n�cessaire, des ordonnances d'ex�cution (art. 102 ch. 2, 102 ch. 4 aCst.; 182 al. 2 et 186 al. 4 Cst.). Rien n'obligeait non plus le Conseil f�d�ral d'agir, sur la simple requ�te d'un particulier - qui n'a, en principe, pas droit � l'adoption ou � la modification d'une loi ou d'un r�glement (arr�t du 21 octobre 1996 (2P.76/1996), publi� in SJ 1997, p. 414, consid. 3) - pour inviter le Parlement � corriger une loi f�d�rale. En outre, l'art. 102 ch. 4 aCst., auquel correspond aujourd'hui l'art. 181 Cst., attribue certes au Conseil f�d�ral le droit d'initiative envers l'Assembl�e f�d�rale, en relation avec la l�gislation (K. Eichenberger, Commentaire de la Constitution, n. 62 ad art. 102 ch. 3 et 4), mais ne lui impose pas le devoir de soumettre des propositions l�gislatives, en tout cas pas sur la simple requ�te d'un citoyen.
Il en r�sulte que, pour autant que la loi sur la responsabilit� soit applicable, le Conseil f�d�ral n'avait aucune obligation d'agir. A cet �gard, les griefs du demandeur ne sont donc pas fond�s.
4.2 A cela s'ajoute que l'action devrait de toute mani�re �tre rejet�e en raison de l'absence de lien de causalit� entre les actes ou omissions reproch�s � l'Etat et le dommage dont se plaint le demandeur.
Comme en droit priv�, pour que la responsabilit� de la Conf�d�ration soit engag�e, il faut qu'il existe entre l'acte dommageable et le dommage un lien de causalit� naturelle, dans le sens que le dommage ne serait pas survenu sans l'acte, ou l'omission, reproch� aux personnes qui engagent l'Etat (Jost Gross, Schweizerisches Staatshaftungsrecht, 2e �d. Berne 2001, n. 5.2.1, p. 193/194).
En l'esp�ce, le refus du Conseil f�d�ral d'intervenir, en 1999, pour corriger la l�gislation ne se trouve aucunement en relation de cause � effet avec le dommage d�j� �tabli, � savoir la souffrance du demandeur d'�tre un enfant n� hors mariage, qui l'a conduit � sa mise � la retraite anticip�e.
La d�cision n�gative du Conseil f�d�ral n'est donc pas susceptible de fonder la responsabilit� de la Conf�d�ration, faute de lien de causalit� avec le dommage.
Il s'ensuit que l'action doit �tre rejet�e pour ce motif �galement.
Au vu de ce qui pr�c�de, la demande de dommages et int�r�ts doit �tre rejet�e, avec suite de frais � la charge du demandeur.
L'action de S.________ est rejet�e.
Un �molument judiciaire de 10'000 fr. est mis � la charge du demandeur.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au mandataire du demandeur et � l'Administration f�d�rale des finances.

References: art. 317
 art. 3
 art. 3
 art. 3
 art. 9
 art. 10
 art. 60
 art. 60
in fine
 art. 1
 art. 102