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Timestamp: 2018-07-17 15:42:44+00:00

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Beschluss OVG Lüneburg: Radwegbenutzungspflicht › Gottlieb-Daimler-Str., Klage, Radweg, Radwegbenutzungspflicht, Rechtsfälle, Stuhr, Urteil, VG Hannover, Z240
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By Holger on 04.12.2003 Stuhr G.-Daimler-Str.
Das Verfahren um die linksseitige Radwegbenutzungspflicht auf einem nur 1,60m schmalen gemeinsamen Geh-Radweg ist mit diesem Beschluss rechtskräftig abgeschlossen.
Neben der Frage der Radwegbenutzungspflicht / VwV-StVO ging es auch um die Frage der Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage / Bescheidungsklage.
Zitierfähige Quellen: VerkMitt 2004 Nr. 46 sowie VkBl 2004, 181
Az.: 12 LA 467/03
11 A 5004/01
des Herrn xxxxxxxxxxx,
Zulassungsantragsgegner,
Hollerallee 67, 28209 Bremen, – xxxxxx –
die Gemeinde Stuhr,
Blockener Straße 6, 28816 Stuhr, – xxxxxxxxxxxxx –
Die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Straßenbauamt Nienburg, Oldenburger Straße 2, 31582 Nienburg
Verkehrsrecht (Radwegbenutzungspflicht)
– Antrag auf Zulassung der Berufung –
hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht – 12. Senat – am 5. Dezember 2003 beschlossen:
Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover -11. Kammer -vom 23. Juli 2003 wird abgelehnt.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Zulassungsverfahren auf 4.000 € festgesetzt.
Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts, mit dem es die Beklagte verpflichtet hat, den Antrag des Klägers auf Aufhebung der Radwegebenutzungspflicht für einen in Fahrtrichtung linksseitigen Radweg neu zu bescheiden, hat keinen Erfolg. Diese Radwegebenutzungspflicht betrifft einen 129 m langen, auf der Nordost-Seite der Gottlieb-Daimler-Straße zwischen deren Einmündung in die Bremer Straße, einer Teilstrecke der Bundesstraße 6 und der Rudolf-Diesel-Straße vor längerer Zeit angelegten 1,60 m breiten kombinierten Rad- und Gehweg, welcher durch Zeichen 240 zu § 41 Abs. 2 Nr. 5 StVO gekennzeichnet ist.
Die nach § 42 Abs. 2 VwGO zur Zulässigkeit der (Verpflichtungs-)Klage erforderliche Klagebefugnis fehlt nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Vorbringens des Klägers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können (vgl. BVerwG, Urteil v. 21.8.2003 – BVerwG 3 C 15.03 – , übersandt vom Bevollmächtigten des Klägers; Kopp/Schenke, Kommentar zur VwGO, 13. Auflage 2003, §42 Rn. 65, m.w.N. ).
Auszugehen ist davon, dass verkehrsbehördliche Anordnungen nach § 45 StVO nicht, zumindest nicht vornehmlich der Wahrung der Interessen einzelner (Bürger) dienen, sondern regelmäßig auf den Schutz der Allgemeinheit ausgerichtet sind (st. Rspr. des Bundesverwaltungsgerichts, s. z. B. Urt. v. 22.1.1971 – BVerwG VII C 48.69 – , BVerwGE 37, 112(113) u. Beschl. v. 23.12.1980 BVerwG 7 CB 119.80- , Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 10 sowie v. 2.8.1989 – BVerwG 7 B 62.89 – , Buchholz, aaO, Nr. 19 = DVBI. 1989, 1040 und ebenfalls st. Rspr. des Senats, s. etwa Urt. v., 24.9.1992 – 12 L 78/89 -). Dies bedeutet, dass nicht jedem Verkehrsteilnehmer, der von einer verkehrsbehördlichen Anordnung bzw. deren Auswirkungen betroffen wird, eine Klagebefugnis bzw. eine Antragsbefugnis i. S. des § 42 Abs. 2 VwGO zustehen kann, weil es insoweit an einer eigenen Rechtsposition fehlt. Vielmehr muss ein sog. qualifiziertes Betroffensein (Manssen, NZV 1992, 465(467); s. auch BVerwG, Beschl. v. 3.4.1996 – BVerwG 11 C 3.96/11 B 11.96 -: „qualifizierte Interessen”) vorliegen. Werden allerdings grundrechtlich geschützte Rechtspositionen wie das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 GG) oder das Eigentumsrecht (Art. 14 Abs. 1 GG) betroffen, so kann auch dem einzelnen Bürger im Rahmen des § 45 StVO ein – aber nur auf ermessenfehlerfreie Entscheidung der Straßenverkehrsbehörde begrenzter – Anspruch auf verkehrsregelndes Einschreiten der Straßenverkehrsbehörde zustehen (st. Rspr. des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats, s. etwa die Beschl. v. 2.8.1989, aaO u. v. 2.4.1993 – BVerwG 11 B 11.93 – , Buchholz, aaO, Nr. 25 sowie Senat, Urt. v. 10.8.1992 -12 L 236/89-).
Es gibt auch keine Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger sich etwa rechtsmissbräuchlich nur eigens zum Ort einer Verkehrsregelung begeben hat, um hieraus eine Anfechtungsmöglichkeit abzuleiten. Dass er möglicherweise zugleich Interessen anderer organisierter Radfahrer bei seinem Vorgehen im Blick hat, stellt den maßgeblichen Umstand nicht in Frage, dass er mit seiner Klage zumindest auch eigene Rechte geltend macht (vgl. dazu BVerwG, Urteil v. 21.8.2003, a.a.O.).
Dem im Berufungszulassungsverfahren nur noch streitgegenständlichen Hilfsantrag des Klägers hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht stattgegeben. Jedenfalls die uneingeschränkte und unbefristete Ablehnung seines Antrages auf Aufhebung der Radwegebenutzungspflicht durch den Bescheid vom 1. Juli 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Landkreises Diepholz vom 17. Oktober 2001 ist bei der derzeitigen Ausbaubreite des in beiden Fahrtrichtungen befahrbaren kombinierten Rad-und Gehweges von 1,60 m rechtswidrig und verletzt ihn in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO); er hat einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung (§113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Anspruchsgrundlage für den Kläger sind nicht die Vorschriften über die Rücknahme und den Widerruf von Verwaltungsakten (§§ 48, 49 VwVfG), die bei der Aufhebung von Verkehrszeichen nicht anwendbar sind (vgl. BVerwG, Beschl. v. 26.10.1976 – BVerwG VII B 158.76 – DÖV 1977, 105 zu der Rechtslage vor Inkrafttreten des VwVfG; Stelkens/Bonk/Sachs, Kommentar zum VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 35 Rn. 246; Manssen, Anordnungen nach § 45 StVO im System des Verwaltungsrechts und des Verwaltungsprozessrechts, DVBI. 1997, 633, 635; Urteil des erkennenden Senats v. 4.11.1993- 12 L 39/90 -Nds. MBI. 1994, 1052). Vorschriftzeichen nach § 41 StVO richten sich nämlich an eine Vielzahl von Verkehrsteilnehmer und dienen, insbesondere wenn sie von der Verkehrsbehörde auf der Grundlage des § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO angeordnet werden, der Verkehrsregelung und Verkehrslenkung im Allgemeininteresse, mögen auch bei einem Verkehrsverbot die Straßenanlieger von der Anordnung des Verkehrsverbotes (mittelbar) begünstigt werden. Dieses im Vordergrund stehende Interesse der Allgemeinheit – an der Aufrechterhaltung des Verkehrsflusses – schließt es aber aus, verkehrslenkende und verkehrsregelnde Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörden den den Individualrechtsschutz betonenden Grundsätzen über den (nur eingeschränkt möglichen) Widerruf oder die Rücknahme von Verwaltungsakten zu unterwerfen. Wollte man dies nämlich annehmen, so würde dies ein – erforderliches – rasches Reagieren der Straßenverkehrsbehörden auf Veränderungen der Verkehrsströme so gut wie unmöglich machen. Individualrechtspositi-onen, insbesondere der Straßenanlieger, ließen dann auch eine vorausschauende Verkehrsplanung sowie ein angemessenes Reagieren im Sinne einer Verkehrslenkung kaum noch zu, zumal angesichts der durch den heutigen Straßenverkehr hervorgerufenen vielfältigen Belastungen ohnehin die betroffenen Straßenanlieger nur geringe Neigung haben, notwendigen Verlagerungen der Verkehrsströme zuzustimmen. Die Aufgaben der Straßenverkehrsbehörden, rasch und hinreichend flexibel verkehrsregelnd und verkehrslenkend tätig zu werden, würden in unangemessener Weise behindert werden, falls die Beseitigung von Verkehrszeichen an der Bestimmung der §§ 48, 49 VwVfG gemessen würde.
Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 der Straßenverkehrsordnung (StVO) vom 16. November 1970 (BGBl, l S. 1565) in der Fassung der Änderung durch Artikel 3 des Gesetzes vom 1. September 2002 (BGBl, l S. 3442) können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Bei der von der Beklagten zu treffenden Ermessensentscheidung, ob die vom Kläger gerügte Radwegebenutzungspflicht aufgehoben werden soll, ist die Beklagte an die allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrsordnung (VwV-StVO) vom 26. Januar 2001 (BAnz. S. 1419, 5206), geändert durch die Verwaltungsvorschrift vom 18. Dezember 2001 (BAnz. S. 25513), gebunden (vgl. zur Bindungswirkung der VwV-StVO VG Berlin, Urteil v. 28.9.2000 – 27 A 206.99 – NZV 2001, 317 sowie Anmerkung v. Bitter, NZV 2001, 319; VG Hamburg, Urteil v. 28.1.2002 – 5 VG 4258/00 – NZV 2002, 533). Die Verwaltungsvorschrift zur StVO ist im Rahmen der Bundesaufsicht bei landeseigenem Vollzug von Bundesrecht ergangen. Nach Art. 83 i.V.m. Art. 84 Abs. 2 GG führen die Länder Bundesrecht als eigene Angelegenheit aus; so auch die vom Bundesministerium für Verkehr-, Bau und Wohnungswesen mit Zustimmung der Länder im Bundesrat erlassene StVO. Es soll gewährleistet sein , dass verkehrsbehördliche Anordnungen im ganzen Bundesgebiet nach den gleichen Grundsätzen erfolgen. Der Verkehrsteilnehmer soll überall in Deutschland die gleichen Verkehrsregeln vorfinden. Hierzu dient die VwV-StVO, die festlegt, unter welchen Voraussetzungen eine verkehrsbehördliche Anordnung erfolgen soll (vgl. VG Hamburg, Urteil v. 28.1.2001, a.a.O.). Es handelt sich dabei im Rahmen des § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO um eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift, die eine einheitliche Ermessensausübung auf der Rechtsfolgenseite sicherstellen soll (vgl. dazu Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 1 Rn. 195; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2002, §24 Rn. 10).
Eine Bindungswirkung kommt ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften jedenfalls mittelbar über den Gleichheitssatz zu. Die Verwaltungsvorschriften begründen durch ständige Anwendung eine gleichmäßige Verwaltungspraxis, durch die sich die Verwaltung selbst bindet, da sie gleichgelagerte Fälle nicht ohne sachlichen Grund anders behandeln darf (sog. Selbstbindung der Verwaltung/vgl. Maurer, a.a.O., § 24 Rn. 21 ; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 1 Rn. 195; VG Hamburg, a.a.O.; Bitter, a.a.O.). Der Senat geht davon aus, dass auch die infolge der sog. Fahrradnovelle zur StVO (vgl. dazu Kettler, Die Fahrradnovelle zur StVO, NZV 1997, 487) neugefassten Verwaltungsvorschriften zur StVO überwiegend von der Verwaltung befolgt werden, auch wenn sich etwa der ADFC mit der Umsetzung unzufrieden geäußert hat (vgl. VkBI. 2001, 29) und der niedersächsische Städtetag in seiner Stellungnahme vom 9. Oktober 2003 der Ansicht ist, dass die engen Vorgaben der VwV-StVO die Umsetzung des neuen Rechts für die zuständigen Behörden erschweren. Im Übrigen wäre eine Bindungswirkung der Verwaltungsvorschrift auch wegen ihrer Wirkung als im voraus bekannt gegebene und antizipierte Verwaltungspraxis anzunehmen (vgl. Bitter, a.a.O.; Maurer, a.a.O., § 24 Rn. 22).
Schließlich kann die Beklagte hier auch nicht unter dem Gesichtspunkt von den Vorgaben der StVO-VwV abweichen, dass der Sachverhalt „wesentliche Besonderheiten” zu dem Fall aufweist, der für die VwV als Regelfall zugeschnitten ist. Grundsätzlich gelten Richtlinien nur für den Regelfall und müssen für atypische Fälle Spielraum lassen (vgl. BVerwG, Urteil v. 29.4.1983 – BVerwG 1 C 5.83 – DVBI. 1983, 997, 999). Sie sind im Zweifel so zu verstehen, auch wenn sie es nicht ausdrücklich sagen (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 114 Rn. 43). Selbst wenn man davon ausgeht, dass die Regelung der Verwaltungsvorschrift in Ziffer 22 zu § 2 StVO für atypische Fälle noch nicht genügend Spielraum lässt und eine weitere Ausnahme möglich ist (vgl. dazu VG Hamburg, Urteil v. 28.1.2002, a.a.O.), so ist hier auch unter Berücksichtigung der besonderen Verkehrsverhältnisse an der Einmündung der Gottlieb-Daimler-Straße in die Bremer Straße (B 6) ein eine solche Ausnahme auf Dauer begründender atypischer Fall schon deshalb nicht gegeben, weil auch nach Auffassung der Beklagten jedenfalls eine Verbreiterung der Fuß und Radweganlage nach Durchführung von Grunderwerbsmaßnahmen möglich ist (Schriftsatz v. 26.3.2003, S. 9 unten, Berufungszulassungsbegründung S. 10).
Die angefochtene Entscheidung der Beklagten vom 1. Juli 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landkreises Diepholz vom 17. Oktober 2001 für die uneingeschränkte und unbefristete Beibehaltung der von ihr getroffenen Regelung erweist sich mithin als ermessensfehlerhaft und der Kläger ist durch die ermessensfehlerhafte Entscheidung der Beklagten auch in seinen Rechten verletzt, weil die hier von der Beklagten anzuwendenden Vorschriften der VwV-StVO auch dem Schutz des Radverkehrs und damit auch den Rechtsgütern des Klägers als Verkehrsteilnehmer dienen.
Soweit sich die Beklagte gegen die nach Auffassung des Verwaltungsgerichts in Betracht kommende Lösung (Markierung von Schutzstreifen am rechten Fahrbahnrand der Gottlieb-Daimler-Straße, Einrichtung einer signalgesicherten Überquerungshilfe über die Gottlieb-Daimler-Straße und Aufstellen eines Warnzeichens am freien Rechtsabbieger der B 6 in die Gottlieb-Daimler-Straße ) im einzelnen wendet, kommt es darauf nicht an. Denn welche Lösung die Beklagte zur Führung des Radverkehrs letztlich herbeiführt, hat sie selbst nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. In Betracht kommt auch die von der Beklagten ins Auge gefasste und auch von der Polizeiinspektion Diepholz und dem Straßenbauamt Nienburg befürwortete Verbreiterung der Fuß- und Radweganlage um etwa 1m.
Da eine solche Verbreiterung oder auch andere verkehrliche Maßnahmen hier jedoch nicht kurzfristig erfolgen können und derzeit, wie auch das Verwaltungsgericht festgestellt hat (S. 10 Mitte UA), der Ausbau- und Regelungszustand ein sicheres Überqueren der Gottlieb-Daimler-Straße im Einmündungsbereich in die Bremer Straße nicht zulässt, kann die Beklagte allerdings in entsprechender Anwendung der Rn. 33 der VwV zu § 2 StVO die bisherige Kennzeichnung befristet beibehalten bis entweder der linksseitige Radverkehr anderweitig geführt oder der gemeinsame Fuß- und Radweg etwa um 1 m verbreitert wird. Die Belange der Verkehrssicherheit bleiben bei einer derartigen Befristung gewahrt, weil der Fußgänger- und Radfahrerverkehr in dem streitgegenständlichen Bereich nicht besonders stark ausgeprägt ist (die Zählung am 18.3.2003 von 07.00 Uhr bis 16.00 Uhr ergab 121 Radfahrer und 77 Fußgänger für beide Richtungen – S. 4 des Schriftsatzes der Beklagten vom 26.3.2003 – ) und auch Unfälle auf dem Fuß- und Radweg bisher nicht bekannt geworden sind.
Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nur dann zu, wenn sie in rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht eine Frage aufwirft, die im Rechtsmittelzug entscheidungserheblich und fallübergreifender Klärung zugänglich ist sowie im Interesse der Rechtseinheit geklärt werden muss. Der Zulassungsantrag muss eine konkrete Frage aufwerfen, deren Entscheidungserheblichkeit erkennen lassen und (zumindest) einen Hinweis auf den Grund enthalten, der das Vorliegen der grundsätzlichen Bedeutung rechtfertigen soll (Meyer-Ladewig, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, aaO, § 124 Rn. 30; Kopp/Schenke, Kommentar zur VwGO, 13. Auflage 2003, § 124 Rn. 10). Für die Darlegung reicht es aus, dass die aufgeworfene Grundsatzfrage rechtlich derart aufbereitet wird, wie dies nach Maßgabe der Begründung in der angegriffenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts erforderlich ist; Rechtsfragen, die in der Begründung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung keine Rolle gespielt haben, brauchen im Rahmen des Antrages auf Rechtsmittelzulassung nicht erörtert zu werden, um eine Entscheidungserheblichkeit darzulegen (BVerfG <1. Kammer des Zweiten Se-nats>, Beschl. v. 15.8.1994 – 2 BvR 719/93 -, NVwZ-Beil. 1994, 65 <66>). Diese Voraussetzungen sind dann nicht gegeben, wenn sich die Frage so, wie sie mit dem Antrag aufgeworfen worden ist, im Rechtsmittelverfahren nicht stellt, ferner dann nicht, wenn sich die Frage nach dem Gesetzeswortlaut ohne Weiteres eindeutig beantworten lässt (BVerwG, Beschl. v. 8.12.1985 – BVerwG 1 B 136.85 -, Buchholz 130 § 22 RuStAG, S. 2) oder sie in der Rechtsprechung – namentlich des Bundesverwaltungsgericht oder des erkennenden Senats – geklärt ist.
„ zum einen … der Recht- und Zweckmäßigkeit der engen Vorgaben der VV-StVO, die eine Vielzahl überzogener Standards enthält, vor allem aber um die Vorschriften für bestehende Radverkehrsanlagen einschließlich der eng gefassten Ausnahmevorschriften, bei deren Verabschiedung es versäumt worden ist, nicht nur Standards für deren Herstellung bzw. Anpassung festzulegen, sondern den Gemeinden auch die dafür erforderlichen Mittel zur Verfügung zu stellen,…
zum anderen …, ob das Gericht durch die angegriffene Entscheidung unzulässigerweise in das Recht der Gemeinde auf Selbstverwaltung und finanzielle Entscheidung über den Einsatz ihrer Finanzen eingegriffen hat”,
Auch ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel, auf dem die Entscheidung beruhen kann, liegt nicht vor. Ein solcher Verfahrensmangel i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO ist nur dann gemäß § 124a Abs. 1 Satz 4 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn er sowohl in den ihn (vermeintlich) begründenden Tatsachen als auch in seiner rechtlichen Würdigung substantiiert dargetan wird. Wird ein Verstoß gegen den Amtsermittlungsgrundsatz (§ 86 Abs. 1 VwGO) geltend gemacht, muss dementsprechend substantiiert dargelegt werden, hinsichtlich welcher tatsächlichen Umstände Aufklärungsbedarf bestanden hat, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht gekommen wären und welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich getroffen worden wären; weiterhin muss entweder dargelegt werden, dass bereits im Verfahren vor dem Tatsachengericht, insbesondere in der mündlichen Verhandlung, auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben nunmehr gerügt wird, hingewirkt worden ist, oder dass sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken von sich aus hätten aufdrängen müssen (Senat, st. Rspr. unter Hinweis auf BVerwG, Beschl. v. 19.8.1997 – BVerwG 7 B 261.97 -, NJW 1997, 3328).
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht für erstattungsfähig zu erklären, da die Beigeladenen keinen eigenen Antrag gestellt hat (§§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO).
Dr. Heidelmann Radke Pump
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 Art. 84
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 § 2
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