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Personalmanagement: Arbeitszeitmodelle – Gesetzliche Rahmenbedingungen für Arbeitszeitmodelle
17.12.2019, Ulrich Naumann, Quelle: Verlag Dashöfer GmbH
Ulrich Naumann: Gesetzliche Rahmenbedingungen für Arbeitszeitmodelle (In: Erfolgreiches Management von Bibliotheken und Informationseinrichtungen, hrsg. von Prof. Dr. Konrad Umlauf • Prof. Cornelia Vonhof, Hamburg: Dashöfer 2019, Abschn. 4.4.2)
Der Gesetzgeber schafft die Rahmenbedingungen für die Arbeitszeitgestaltung. Hierfür ist das Arbeitszeitgesetz erlassen worden*, das die seit 1938 bestehende Arbeitszeitordnung abgelöst hat*. In ihm wurde durch bewussten Verzicht auf zu starre Regelungen ein weiter Rahmen für Vereinbarungen über die betriebliche Arbeitszeit geschaffen. Sie müssen immer ihre Grenzen finden, wenn der Gesundheitsschutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer gefährdet wird. Neben dem Arbeitszeitgesetz enthalten solche Schutzfunktionen weitere Gesetze wie das Arbeitsschutzgesetz*, das Jugendarbeitsschutzgesetz, das Mutterschutzgesetz, die Gewerbeordnung, das Ladenschlussgesetz, die Arbeitsstättenverordnung*und branchenspezifische Arbeitszeitregelungen (etwa das Bäckerarbeitsgesetz), die jedoch auch Anpassungen und Veränderungen unterworfen sind (etwa das Ladenschlussgesetz).
Unter Beachtung dieser Schutzgrenzen wird es den Tarifvertragsparteien, bzw. bei nicht tarifgebundenen Arbeitsverhältnissen der Betriebsleitung und den Betriebsangehörigen, überlassen, Regelungen zu finden, die sowohl an wirtschaftlich zweckmäßigen Arbeitszeiten als auch an den Interessen der Beschäftigten orientiert sind. Bei den gesetzlichen Bestimmungen werden auch Veränderungen der Rechts- und Verordnungssetzung in der Richtung erforderlich werden, dass neben den Regelungen für die körperliche Unversehrtheit auch Regelungen für die „seelische Gesundheit“ eingeführt werden, die den zunehmenden psychischen Belastungen am Arbeitsplatz entgegenwirken (u. a. Vermeidung des „Burn-out-Syndroms“, Formen alternsgerechten Arbeitens).
Hierzu hat Hamburg im Mai 2013 im Bundesrat den Entwurf einer „Verordnung zum Schutz der Beschäftigten vor Gefährdungen durch psychische Belastungen bei der Arbeit“ beschließen lassen. (Bundesrat-Drucksache 315/13 – Beschluss). Eine Umsetzung durch Entscheidung des Bundestags steht noch aus, soweit es sich um eine eigenständige „Anti-Stress-Verordnung“ handelt. Lediglich wurden in die §§ 4 und 5 des Arbeitsschutzgesetzes die Begriffe „psychische Gesundheit“ und „psychische Belastungen bei der Arbeit“ aufgenommen. Die Absichtserklärung im Koalitionsvertrag 2013–2017, eine Verordnung zu erlassen, ist dagegen nicht erfüllt worden. Im Koalitionsvertrag 2018–2021 wird nur noch davon gesprochen, dass „die vorliegenden Studien der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin, besonders mit Blick auf psychische Erkrankungen, […] dazu ausgewertet werden [sollen]“. Parallel gibt es die Gemeinsame Deutsche Arbeitsschutzstrategie (GDA), die als eines der drei Handlungsziele für 2013 bis 2018 den Schutz und die Stärkung der Gesundheit bei arbeitsbedingter psychischer Belastung formuliert hat. Hierzu liegt inzwischen in dritter Auflage eine entsprechende Empfehlung vor.*
Es fällt schwer, den Überblick über die angestrebten Veränderungen zu behalten. Eine Beschränkung auf Grundsätzliches scheint daher angebracht, zumal viele der Regelungen für den Bereich des öffentlichen Dienstes und damit für die weitaus größte Zahl von Bibliotheken keine Relevanz haben.
Ergänzende gesetzliche Regelungen, die die Flexibilisierung der Arbeit fördern, sind das Teilzeit- und Befristungsgesetz*, das die Möglichkeiten verstärkt, die Arbeitszeit individuellen Wünschen anzupassen (§ 1: „Ziel des Gesetzes ist, Teilzeitarbeit zu fördern, die Voraussetzungen für die Zulässigkeit befristeter Arbeitsverträge festzulegen und die Diskriminierung von teilzeitbeschäftigten und befristet beschäftigten Arbeitnehmern zu verhindern.“) und das Gesetz zum Elterngeld und zur Elternzeit.* Im Vierten Buch des Sozialgesetzbuchs wurden Änderungen vorgenommen, aufgrund derer das Gesetz zur sozialrechtlichen Absicherung flexibler Arbeitszeitregelungen* erlassen wurde. Auf die Veränderung der Lebensarbeitszeit zielen die mit dem Altersteilzeitgesetz* geschaffenen Regelungen zur Flexibilisierung des Übergangs in den Ruhestand.
Eine weitere Flexibilisierungsmöglichkeit wird durch die „Flexi-Rente“ geschaffen.* Analog zur „Rente mit 63“, die für die Bibliotheksbeschäftigten wegen der kurzen Laufzeit ihrer Beschäftigung und der Bedingung der 45 Jahre Rentenbeitragspflicht keine Rolle spielt, soll es Arbeitnehmern ermöglicht werden, mit einer Teilrente ab 63 Jahren den allmählichen Austritt aus dem Berufsleben flexibler (und lohnender) zu gestalten und über das Renteneintrittsalter* hinaus mit Zustimmung des Arbeitgebers tätig zu bleiben. Die Möglichkeit, einfach ohne Beantragung der Rente oder Pension weiterzuarbeiten, scheidet in den Bibliotheken wegen der Regelung in § 33 Abs. 1 Buchstabe a TVöD aus, gemäß der das Arbeitsverhältnis mit Ablauf des Monats, in dem die/der Beschäftigte das gesetzlich festgelegte Alter zum Erreichen einer abschlagsfreien Regelaltersrente vollendet hat, endet. Bei den Beamten ist auf die jeweilige landesrechtliche Regelung zu verweisen, da für die Länder keine Vorgaben für eine einheitliche Regelaltersgrenze mehr existieren. Nach dem Inkrafttreten des Beamtenstatusgesetzes 2009 haben einige Länder – ebenso wie der Bund – die schrittweise Anhebung der Regelaltersgrenze auf das 67. Lebensjahr ebenso wie im Rentenrecht nachvollzogen, während andere Länder (so beispielsweise Berlin) an der bisherigen allgemeinen Altersgrenze der Vollendung des 65. Lebensjahres festhalten.*
Mit dem auch für Tarifbeschäftigte in Bibliotheken geltenden Flexirentengesetz soll das generell angestrebte Renteneintrittsalter mit 67 Jahren (das mit dem Geburtsjahrgang 1964 erreicht wird) nicht dadurch ausgehebelt werden, dass Anreize zur Frühverrentung (Vollrente mit Abschlägen mit 63 Jahren) wahrgenommen werden. Daher soll mit entsprechenden Regelungen ein längeres Arbeiten ermöglicht werden. Das längere Arbeiten soll belohnt werden und der Übergang von der Arbeitswelt in das Rentnerdasein soll fließender gestaltet werden. Eine Änderung betrifft die Teilrente mit 63 Jahren. Hier wird die Zuverdienstgrenze dahingehend geändert, dass nicht mehr ein Zuverdienst von über 450 Euro zu einer massiven Absenkung der Teilrente führt, sondern bei einem Zuverdienst von über 450 Euro generell 40 Prozent des Zuverdienstes von der Vollrente abgezogen werden. Aber auch das Arbeiten über die Grenze für die Regelaltersrente zahlt sich stärker aus. Die Arbeitnehmer sollen hierfür bei sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung Rentenbeiträge zahlen können, die dann zu einer Steigerung der Rente um 0,5 Prozentpunkte pro Arbeitsmonat führen.
Bereits vor dem Eintritt der Regelaltersrente sollten sich Arbeitgeber und Arbeitnehmer auf ein Weiterarbeiten verständigen, damit die Probleme, die sich beim Abschluss eines neuen Arbeitsvertrages aus dem Teilzeit- und Befristungsgesetz ergeben, vermieden werden. Eine sachgrundlose Befristung scheitert bei einer Weiterbeschäftigung mit neuem Vertrag beim selben Arbeitgeber gemäß § 14 Absatz 2 S. 2 Teilzeitbefristungsgesetz (TzBFG) an dem Anschlussverbot. Die Befristung eines Arbeitsverhältnisses ohne Sachgrund ist nicht erlaubt, wenn mit demselben Arbeitgeber zuvor ein Arbeitsverhältnis bestanden hat. Allerdings gibt es eine Gestaltungsmöglichkeit nach § 41 Sozialgesetzbuch VI: „Sieht eine Vereinbarung die Beendigung des Arbeitsverhältnisses mit dem Erreichen der Regelaltersgrenze vor, können die Arbeitsvertragsparteien durch Vereinbarung während des Arbeitsverhältnisses den Beendigungszeitpunkt, gegebenenfalls auch mehrfach, hinausschieben.“ Entscheidend ist, dass eine solche Vereinbarung während des laufenden Arbeitsverhältnisses getroffen wird.
Für die Bibliotheken wird sich eine solche Erweiterung der Lebensarbeitszeit lohnen. Einerseits ergibt sich dadurch die Möglichkeit, von dem im Erwerbsleben gesammelten Wissen der älteren Mitarbeitenden länger zu profitieren. Andererseits haben die vormals früher in Teilzeit beschäftigten Mitarbeiterinnen die Chance, die Rentenhöhe zu verbessern. Für die Bibliotheken ist die behauptete mangelnde Fähigkeit der Älteren, sich auf neue Technologien einzustellen, offensichtlich kein Grund, eine Weiterbeschäftigung abzulehnen. In den letzten 30 Jahren hat sich gezeigt, wie anpassungsfähig der vorhandene Mitarbeiterstamm die technologische Revolution in der Bibliotheksarbeit vom Kartenkatalog zum Online-Katalog und den digitalen Angeboten bewältigt hat. Allerdings wird sich bei verlängerten Lebensarbeitszeiten die Möglichkeit, neue Kräfte mit aktuellen Kenntnissen einzustellen, wegen der rigiden stellenwirtschaftlichen Beschränkungen verringern.
Für den öffentlichen Dienst und damit für den weitaus größten Teil der Bibliotheken sind die Möglichkeiten zur Teilzeitbeschäftigung ausgeweitet worden, indem nun ohne Vorliegen weiterer Voraussetzungen wie Kindererziehung Teilzeitarbeitsverhältnisse begründet werden können, wenn dem dienstliche Belange nicht entgegenstehen. Das Gesetz zur Gleichstellung von Frauen und Männern in der Bundesverwaltung
Für den öffentlichen Dienst und damit für den weitaus größten Teil der Bibliotheken sind die Möglichkeiten zur Teilzeitbeschäftigung ausgeweitet worden, indem nun ohne Vorliegen weiterer Voraussetzungen wie Kindererziehung Teilzeitarbeitsverhältnisse begründet werden können, wenn dem dienstliche Belange nicht entgegenstehen. Das Gesetz zur Gleichstellung von Frauen und Männern in der Bundesverwaltung* gibt mit § 16 Abs. 1 allen dort beschäftigten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, auch bei Stellen mit Vorgesetzten- und Leitungsaufgaben, einen Anspruch auf Teilzeitbeschäftigung (leider nur!) aufgrund von familiären oder pflegebedingten Verpflichtungen, soweit nicht zwingende dienstliche Belange dem entgegenstehen. Bei solchen Anträgen sind im Rahmen der dienstlichen Möglichkeiten auch Telearbeitsplätze oder besondere Arbeitszeitmodelle wie zum Beispiel Sabbatjahr oder Arbeitszeitkonto anzubieten, was bereits in der Überschrift von § 16 („§ 16 Teilzeitbeschäftigung, Telearbeit, mobiles Arbeiten und Beurlaubung zur Wahrnehmung von Familien- oder Pflegeaufgaben“) zum Ausdruck kommt. Die Dienststelle muss die Ablehnung von Anträgen im Einzelnen schriftlich begründen, auch um die gerichtliche Verfolgung des Anspruchs zu sichern.
Im Arbeitszeitgesetz wird zwar in § 3 die tägliche Arbeitszeit auf 8 Stunden festgelegt. Sie kann jedoch in Verbindung mit entsprechenden Ausgleichsregelungen (regelmäßig innerhalb von 6 Monaten bzw. 24 Kalenderwochen soll der Ausgleich zu einer durchschnittlich täglichen Arbeitszeit von 8 Stunden führen) auf täglich 10 Stunden ausgedehnt werden. Da in § 105 Gewerbeordnung zugleich die Zahl der Werktage in einer Woche auf sechs festgelegt wird, ergibt sich so eine maximal 60 Arbeitsstunden umfassende Wochenarbeitszeit. Wichtig ist für die flexible Gestaltung der Arbeitszeit auch die Vorschrift, dass nach der Arbeit eine Ruhezeit von 11 Stunden einzuhalten ist. Für die Verwaltungen wird mit dem Wegfall der Einteilung der Arbeitszeit in regelmäßige Arbeit und (mit einer zusätzlichen monetären Vergütung verbundenen) Mehrarbeit (Mehrarbeitszuschläge) eine leichtere Zustimmungsmöglichkeit zu flexibel verteilten Arbeitszeiten geschaffen, da das Gesetz jetzt nur noch Höchstarbeitszeiten regelt. Das erleichtert auch in den Bibliotheken Dienstpläne, die Anwesenheitszeiten zu „ungünstigen Zeiten“ (mit entsprechendem zeitlichem Ausgleich) regeln. Denkbar ist beispielsweise, dass EDV-Personal mit Zustimmung der Personalvertretung am Wochenende für Systemarbeiten eingesetzt wird, um den Dienstbetrieb während der Woche nicht zu behindern. Es ist darauf hinzuweisen, dass die Regelungen des Arbeitszeitgesetzes nicht für Beamtinnen und Beamte gelten. Bei ihnen sind die Regelungen der jeweiligen Arbeitszeitordnung anzuwenden, die aber im Hinblick auf die Wirkung der europäischen Richtlinie 93/104/EG sich kaum von den grundsätzlichen Festlegungen des Arbeitszeitgesetzes unterscheiden.
Doch sind solche Regelungen nicht in Stein gemeißelt. Da die europäische Richtlinie keine Tages-Höchstarbeitszeit festlegt (wohl aber pro 24-Stunden-Zeitraum die Mindestruhezeit von elf zusammenhängenden Stunden), bemühen sich die Arbeitgeber-Verbände und auch andere Interessierte darum*, dass die maximale Tagesarbeitszeit auf 12,5 Stunden ausgedehnt oder – noch besser im Sinne der Arbeitszeitflexibilisierung – auf die Tagesarbeitszeit zugunsten einer Wochenarbeitszeit von 48 Stunden verzichtet wird.
Des Weiteren regelt das Arbeitszeitgesetz die Nacht- und Schichtarbeit, wobei auch hier die Grenze auf 10 Stunden angehoben wurde. Es hält aber in § 10 mit einer enumerativen Aufzählung von notwendigen Ausnahmeregelungen für bestimmte Tätigkeiten am verfassungsrechtlichen Verbot der Sonntagsarbeit (Art. 140 Grundgesetz i. V. m. Art. 139 Weimarer Reichsverfassung) fest.
Für die Bibliotheken in der Bundesrepublik Deutschland ergibt sich daraus die kuriose Situation, dass Sonntagsarbeit in Öffentlichen Bibliotheken nicht möglich ist, Öffentliche Bibliotheken an Sonntagen also nicht mit Personal öffnen dürfen, während es wissenschaftlichen Bibliotheken gestattet ist. Hier gilt § 10 Abs. 1 Nr. 7 Arbeitszeitgesetz: „Sofern die Arbeiten nicht an Werktagen vorgenommen werden können, dürfen Arbeitnehmer an Sonn- und Feiertagen abweichend von § 9 beschäftigt werden beim Sport und in Freizeit-, Erholungs- und Vergnügungseinrichtungen, beim Fremdenverkehr sowie in Museen und wissenschaftlichen Präsenzbibliotheken.“
Wenn man dem Gesetz folgend bei einer geplanten Sonntagsöffnung einwandfrei handeln und den Begriff der „wissenschaftlichen Präsenzbibliotheken“ bestimmen will, findet man in der Literatur manche Absonderlichkeiten. So weist Eric W. Steinhauer auf die sehr enge Ansicht von Rolf Wank zu § 10 Arbeitszeitgesetz im Erfurter Kommentar zum Arbeitsrecht, 11. Aufl. 2011 hin, der ausführt, dass von dem Beschäftigungsverbot für die Beschäftigung von Arbeitnehmern in Bibliotheken lediglich wissenschaftliche Präsenzbibliotheken, wie z. B. Universitätsbibliotheken, ausgenommen sind. Wer sich nur ein wenig mit der Bibliothekstypologie auskennt, wird erkennen, dass gerade Universitätsbibliotheken als Ausleihbibliotheken nicht zu den Präsenzbibliotheken gehören und bei einer Sonntagsöffnung auf dieses wesentliche Angebot, die Ausleihe von Büchern, verzichten müssen, um nicht gegen das Arbeitszeitgesetz zu verstoßen. Ein Ausweg wäre, das Ausleihgeschäft an Sonntagen Ausleihautomaten oder studentischen Hilfskräften zu übertragen, die nicht als Arbeitnehmer im Sinne des Gesetzes anzusehen sind (bei Ausleihautomaten wären sie nur zur Überwachung und Hilfestellung einzuteilen). Gemeint sind hier im Sinne des Arbeitszeitgesetzes große Fachbibliotheken mit einem umfangreichen, in der Regel nicht ausleihbaren Präsenzbestand, wie wir sie bei den juristischen und medizinischen Bereichsbibliotheken vorfinden (und die ein Jurist eigentlich kennen sollte).
Gegen die besondere Benennung der wissenschaftlichen Präsenzbibliotheken und den Verzicht darauf, die für die Informationsdienstleistung für die breite Bevölkerung viel wichtigeren Öffentlichen Bibliotheken in die Ausnahmeregelung aufzunehmen, argumentiert Ulrike Verch und fordert: „Angesichts der Tatsache, daß sich sowohl das Nachfrageverhalten des Lesepublikums als auch das Dienstleistungsangebot der Bibliotheken im Informationszeitalter maßgeblich gewandelt haben, wäre eine unmißverständliche und einheitliche Ausnahmeregelung für alle Bibliotheken vom Arbeitsverbot an Sonn- und Feiertagen de lege ferenda [vom Standpunkt des zukünftigen Rechts aus] wünschenswert.“*
Dagegen hat sich aber in einer Expertenanhörung im März 2014 die ver.di-Bundesarbeitsgruppe Archive, Bibliotheken und Dokumentationseinrichtungen ausdrücklich ausgesprochen.*
Auch der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat in einer Normenkontrollklage die Ausnahmestellung der wissenschaftlichen Bibliotheken bei der Sonntagsöffnung unter Bezug auf Art. 5 Abs. 3 Grundgesetz damit begründet, dass die Wahrnehmung des Grundrechts auf freien Zugang zu Informationen ausschlaggebend dafür ist, dass in diesem Bereich der grundrechtlich gewährleistete Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe eingeschränkt werden kann. Die mit der Einhaltung des Arbeitsverbots für Öffentliche Bibliotheken an Sonn- und Feiertagen verbundene Verlagerung der Arbeiten auf Werktage für die betroffenen Einrichtungen und ihre Kunden habe nur geringfügige Nachteile zur Folge. Schon gar nicht sei die Regelung mit der Begründung der Vermeidung erheblicher Schäden haltbar. Geklagt hatten die Gewerkschaften, da sie in Regelungen in der hessischen Bedarfsgewerbeordnung einen Verstoß gegen die enumerative Aufzählung im Arbeitszeitgesetz sahen. Auch wenn die Öffentlichen Bibliotheken nicht direkt Gegenstand des Verfahrens waren, wurde die Regelung in der Bedarfsgewerbeordnung, dass „öffentliche Bibliotheken im Sinne von § 5 Abs. 1 des Hessischen Bibliotheksgesetzes vom 20. September 2010 (GVBl. I S. 295) ab 13 Uhr für bis zu sechs Stunden“ öffnen dürfen, gleich mit gekippt. (Hess. VGH 12.09.2013 (Az. 8 C 1776/12.N)).
Die Fraktion Bündnis 90 / Die Grünen hat am 13.02.2019 einen Antrag* an den Bundestag formuliert, er möge beschließen, dass die Bundesregierung aufgefordert wird, die Öffnung der Öffentlichen Bibliotheken zu ermöglichen, indem das Arbeitszeitgesetz geändert wird, eine ausreichende Personalausstattung mit Fachpersonal sichergestellt wird, für dieses Fachpersonal Ausgleichfreizeiten und familienfreundliche Arbeitszeitmodelle entwickelt werden und die in Öffentlichen Bibliotheken ehrenamtlich tätigen und engagierten Bürgerinnen und Bürger entsprechende Angebote für eine fachliche Weiterbildung durch Fachpersonal erhalten.*
Der Antrag ist bislang (Oktober 2019) noch nicht im Bundestag behandelt worden. Nach einer Plenardebatte und einer Überweisung in die Fachausschüsse erfolgt üblicherweise eine Sachverständigen-Anhörung. Angesichts der Vielzahl der Forderungen, die weit über eine Änderung des Arbeitszeitgesetzes hinausgehen und auch in die Regelungskompetenz der Bundesländer in Personal- und Bildungsfragen eingreift, dürfte er keine Chance auf Realisierung in diesem Umfang haben.

References: § 33
 § 14
 § 41
 § 16
 § 16
 § 3
 § 105
 § 10
 Art. 139
 § 10
 § 9
 § 10
de lege ferenda
 Art. 5
 § 5