Source: http://derechomx.blogspot.com/2012/04/la-garantia-patrimonial-del.html
Timestamp: 2017-06-24 17:29:35+00:00

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DERECHO: LA GARANTÍA PATRIMONIAL DEL ADMINISTRADO (I) LA EXPROPIACIÓN FORZOSA
LA GARANTÍA PATRIMONIAL DEL ADMINISTRADO (I) LA EXPROPIACIÓN FORZOSA
INTRODUCCIÓN Y PRINCIPIOS GRALES.
Significado y alcance constitucional del dº de propiedad:
Ley de Expropiación Forzosa (LEF) de 16-12-54 y REF (Decreto) de 26-4-57.
La Constitución no ha considerado la propiedad como un DDFF. En la práctica es un dº que puede regularse por Ley ordinaria y, por tanto, se puede defender ante los Tribunales ordinarios. Está en los Arts. 33 y 53.1 CE. Frente a la concepción tradicional del dº a la propiedad, surge en el siglo XIX la concepción como función social Se garantiza al dueño de los bienes que se van a destinar a un fin social, una “indemnización”. El Art. 33 CE cierra la evolución con un compromiso en el que, al lado del reconocimiento explícito de la propiedad privada (“se reconoce el dº a la propiedad privada y a la herencia”) y del carácter garantista de la expropiación (“nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes”) se impone la función social de la propiedad al decir también ese Art, “la función social de estos derechos delimitará su contenido”.
La expropiación se impone en el Dº moderno con la “Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano” (1879). Hay 2 versiones: una judicialista y otra admva. En la judicialista se le da al juez el papel preponderante del procedimiento expropiatorio; en la admva se “margina” al juez del procedimiento.
Después de muchas evoluciones, el modelo que triunfa en nuestro Dº con la LEF del 54, recoge 2 tipos de procedimientos que son el ordinario y el de urgencia (al final el que más se usa es el de urgencia). Se produce una marginación definitiva del juez civil, ahora el procedimiento se hace por C-A.
La CE de 1978 respeta este sistema y, posteriormente se han utilizado determinadas técnicas de dudosa constitucionalidad como la utilización de las “Leyes singulares o de caso único” que pueden usar tanto el Eº como las CCAA.
Concepto y objeto de la expropiación:
La LEF del 54 define la expropiación como “cualquier forma de privación de la propiedad o de derechos e intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren las personas o entidades a que pertenecen, acordada imperativamente, ya implique renta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio” (Art. 1.1. LEF).
El objeto del procedimiento expropiatorio pueden ser, pues, los bienes inmuebles (lo habitual), pero también los inmuebles e incorporales (derechos); no están incluidos los derechos de la personalidad y los familiares (dº al honor, etc.).
No es necesario que la privación del dº sea total. La garantía expropiatoria incluye, también, la privación de intereses patrimoniales legítimos, concepto que cubre los gastos originados por las expropiaciones que den lugar al traslado de poblaciones, como son los gastos de viaje, de transporte, los derivados del cambio forzoso de residencia, etc.
El objeto expropiatorio ha de ser, en todo caso, una propiedad privada, excluyéndose la posibilidad de expropiar bienes de dominio público.
Los sujetos de la expropiación forzosa:
Los sujetos de la expropiación forzosa son 3: el expropiante, el beneficiario y el expropiado.
El expropiante: la potestad expropiatoria y, por tanto, la condición de expropiante, sólo se reconoce a los entes territoriales (el Eº, las CCAA, los Ayuntamientos y las provincias. Art. 2 LEF). No pueden, salvo que una Ley lo autorice de forma expresa, acordar la expropiación, los entes que integran la Admón institucional, que han de pedirlo a la Admón territorial de que dependen. El Eº ejercita la potestad expropiatoria por medio de sus órganos competentes en cada caso, correspondiendo al Subdelegado del Gobierno la representación ordinaria en los Expedientes Expropiatorios. Los entes territoriales expropiantes ejercen esa potestad, bien a favor de sí mismos, o bien de otros beneficiarios en este caso, la expropiación del expropiante es como la de un juez entre el beneficiario y el expropiado y ahí, ejerce una potestad arbitral.
El beneficiario: beneficiarios de la expropiación son los destinatarios de los bienes o derechos expropiados o los favorecidos por los ceses de actividad y obligados, por tanto, al pago del justiprecio. Esta condición de beneficiario puede coincidir con la de expropiante o atribuirse a una persona pública o privada diferente. Se puede ser beneficiario por causa de utilidad pública como por causa de utilidad social En el primer caso, lo serán los entes territoriales, los institucionales y los concesionarios de obras o servicios públicos; en el segundo caso, a parte de los indicados, podrá serlo cualquier persona física o jurídica en la que concurran los requisitos señalados en la Ley Especial necesaria en esos casos. Los beneficiarios deberán justificar su condición al solicitar de la Admón expropiante la iniciación del expediente expropiatorio; les corresponde impulsar el procedimiento formulando la relación de bienes necesarios para el proyecto de obras, conviniendo con el expropiado la adquisición de forma amistosa, actuando en la pieza separada del justiprecio pagando o consignando en su caso, la cantidad fijada como justiprecio y abonando las indemnizaciones de demora que legalmente procedan por los retrasos.
El expropiado: ostenta esta condición en primer lugar, el propietario de la cosa o el titular del dº de forma que con éstos se entenderán las actuaciones del expediente. Hay que recordar que la Ley maneja un concepto amplio de la propiedad en el que se incluyen titulares de derechos de obligación como los arrendamientos o, incluso, precaristas (los que ocupan un inmueble sin ningún título). Salvo prueba en contra, la Admón considerará como expropiados a los que aparezcan como titulares de los bienes o derechos en los Registros públicos o, en su defecto, a los que aparezcan con ese carácter en Registros Fiscales y, finalmente, al que lo sea pública y notoriamente. También son parte en el expediente los titulares de títulos contradictorios sobre el objeto a expropiar y los de derechos reales e intereses económicos directos sobre la cosa expropiable. Para que en ningún caso se paralice el Expediente, la Ley establece las siguientes reglas:
Las diligencias del Expediente se entenderán con el Ministerio Fiscal cuando no comparezcan tras la publicación de la relación de bienes a que afecta la expropiación, los propietarios o titulares o estuviesen incapacitados y sin tutor o persona que les represente (Art. 5 LEF).
Los que no puedan vender sin permiso o resolución judicial los bienes que administren o disfruten, se considerarán autorizados para hacerlo en los supuestos de expropiación, eso sí, depositándose las cantidades del justiprecio ante la autoridad judicial para que le dé el destino previsto en las leyes (Art. 6 LEF).
Las transmisiones de dominio o de cualquier otro dº o interés, no impedirán la continuación de los expedientes de expropiación forzosa. Se considerará subrogado el nuevo titular en los derechos y obligaciones del anterior (Art. 7 LEF).
EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO (I).
El ejercicio de la potestad expropiandi. La causa de la expropiación forzosa. La declaración de utilidad pública o interés social:
Por causa de la expropiación forzosa, se entiende el motivo o finalidad que justifica el apoderamiento de un bien o dº a favor de la Admón. Esa finalidad debe perdurar durante un tiempo, pues de lo contrario surgiría el dº del expropiado a la reversión (recuperar los bienes expropiados).
La vigente LEF amplía la causa de legitimación de la expropiación además de a los supuestos de utilidad pública, a los de interés social. En la práctica admva, son excepcionales las declaraciones expresas de utilidad pública. Lo más frecuente es [1] que los procedimientos expropiatorios se funden en declaraciones legales genéricas de utilidad pública o de interés social de determinadas categorías de actuaciones sobre bienes o [2] declaraciones tácitas que se producen por la inclusión del inmueble en un plan de obras, urbanístico o de otro tipo.
La necesidad de ocupación:
Declarada la utilidad pública o el interés social de una obra o finalidad determinada, la Admón debe decidir sobre la adquisición de los bienes concretos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación.
Este requisito cumple diversas funciones o finalidades: [1] Permite singularizar los bienes a expropiar, [2] sirve para precisar quiénes son los expropiados y [3] sirve para discutir la sustitución de los bienes elegidos por la Admón por otros alternativos para el mismo proyecto o solicitar en caso de expropiación parcial de finca su expropiación total cuando resulte antieconómico para el propietario la conservación de la parte no expropiada. No se discute la oportunidad del proyecto ni cabe ofrecer soluciones técnicas alternativas.
Procedimiento para cumplir lo anterior:
Arts. 17 y ss. LEF. Los pasos son:
Formulación por el beneficiario (que puede coincidir o no con el expropiante) de las relaciones o derechos que considere de necesaria expropiación; relación que ha de ser completa e individualizada en todos los aspectos. La relación se publicará en el BOE y en el Boletín Oficial de la provincia y en uno de los diarios de mayor circulación de la provincia, comunicándose a los Ayuntamientos donde radique la cosa a expropiar que, además, lo expondrán en su tablón de anuncios.
Recibida la relación de afectados, el Subdelegado del Gobierno abrirá un trámite de información pública, concediendo un plazo de 15 días en los que cualquiera podrá aportar datos para rectificar errores de la relación u oponerse por razones de fondo o de forma a la necesidad de ocupación.
El Subdelegado, previas las comprobaciones oportunas, resolverá en el plazo de 20 días, describiendo detalladamente los bienes y derechos a que afecta la expropiación y designando nominalmente a los interesados con los que haya de entenderse sucesivos trámites.
Para que la declaración de necesidad de ocupación sea válido se exige que exista crédito presupuestario para la adquisición de la finca que se pretende expropiar bajo sanción de nulidad de pleno dº.
Los efectos del acuerdo de necesidad de ocupación que ha de notificarse y publicarse individualmente a los interesados, consisten en el juicio del procedimiento expropiatorio, en la afectación de los bienes o derechos expropiados al fin de utilidad pública o social, así como en la limitación de los derechos dominicales del expropiado.
La fecha del acuerdo de necesidad es el “dies a quo” (=día a partir del cual) se inicia el cómputo del plazo de 6 meses a que se refiere el Art. 56 LEF en relación con los intereses de demora en el pago del justiprecio.
Contra el acuerdo de necesidad de ocupación cabe recurso sin limitación de motivos.
Una vez acordada la ocupación, la Admón no está obligada a mantenerla, pudiendo revocarla y desistir de la expropiación respecto de determinados bienes o derechos. Es necesario que la operación expropiatoria no se haya consumado con la ocupación de los bienes o derechos, porque a partir de ese momento sólo se puede deshacer a través del mutuo acuerdo o de la reversión.
El justiprecio. Naturaleza y criterios de valoración:
El tercer requisito de la expropiación forzosa es el justiprecio, que constituye la indemnización económica compensatoria por la pérdida de la cosa o dº expropiado.
La regla del previo pago y la naturaleza del justiprecio:
La regla del previo pago que es presupuesto de la expropiación o transferencia de la propiedad, ha sufrido un proceso degenerativo hasta la práctica dispensa, actuando el justiprecio como una indemnización a posteriori. De hecho, la Constitución ha sustituido la tradicional expresión de “previo pago” por la de “mediante la correspondiente indemnización.
Criterios generales y reglas concretas de valoración:
La LEF, en su Art. 38 habla del “justo precio”, expresión que remite a la idea de cambio de compra - venta y, en definitiva, de valor de mercado. Sin embargo, el T. Constitucional en la STC de RUMASA, dijo que los criterios de valoración son diversos y que los fija el legislador. La LEF no refiere el valor de mercado como criterio único, aunque descarta la valoración fiscal de los bienes como criterio exclusivo. La ausencia de un criterio preciso se sustituye por diversas reglas especiales que están en la Ley, que no voy a citar porque han de entenderse derogadas por la legislación del suelo y ordenación urbana (que veremos).
La jurisprudencia siempre ha presionado al alza en las valoraciones, considerando la fiscal como un mínimo y teniendo en cuenta el valor de mercado de bienes similares si están acreditados en el expediente. No faltan sentencias del T. Supremo que identifican “justo precio” y “valor de sustitución” que provean al expropiado del dinero suficiente para sustituir en su patrimonio el bien expropiado.
Valoración de terrenos por la legislación urbanística:
Al margen de la LEF, el Dº urbanístico, ha supuesto el nacimiento de normas especiales para la valoración de los bienes inmuebles, valoraciones que se han declarado aplicables a todo tipo de expropiaciones de terrenos para obras públicas.
La Ley del Suelo de 1998, establece que el valor de los suelos se determina en función de su clase y situación urbanística y, en consecuencia, en unos casos no se computan y en otros sí, los aprovechamientos edificatorios o plusvalías que el plan atribuya.
Los terrenos no urbanizables no incluyen los aprovechamientos edificatorios y se utiliza el criterio de comparación con los precios de terrenos análogos.
El valor del suelo urbanizable es el resultado de la diferencia entre el valor del edificio completo, incluido el suelo menos el de su construcción, lo que pone de manifiesto un método muy preciso para calcular el valor del mercado.
En el suelo urbano, el criterio es similar al suelo urbanizable.
Conceptos indemnizables y momento de la valoración:
El T. Supremo entiende que en los elementos integrantes de la valoración se comprenden, en principio (ya que la Ley nada dice), todos los daños y perjuicios patrimoniales incluyendo dicha indemnización en el justiprecio. No se indemnizan las mejoras realizadas con posterioridad a la incoación (=iniciación) del expediente, a no ser que se demuestren indispensables para conservar el bien; las mejoras hechas anteriormente, sí que se indemnizan salvo las realizadas de mala fe. Tampoco se tiene en cuenta el valor afectivo o sentimental que para el expropiado puedan tener los bienes; todos estos efectos los despacha la Ley con una compensación alzada por aquel concepto y así, el Art. 47 LEF dice que“se abonará al expropiado, además del justiprecio fijado con arreglo a los números anteriores, el 5% como premio de afección”. El T. Supremo ha declarado que en ese premio de afección están comprendidos los daños psicológicos y no procede (el premio) cuando el justiprecio se conviene de mutuo acuerdo, ni en los casos de indemnización por los perjuicios debidos a la expropiación parcial o en supuestos de división de finca, etc.
El momento de la valoración (Art. 36 LEF) se efectuará con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el expediente del justiprecio.
Los procedimientos de determinación del justiprecio:
Firme el acuerdo declaratorio de la necesidad de ocupación, se procederá a la fijación del justiprecio que se tramita en pieza separada encabezada por la exacta descripción del bien concreto que haya que expropiarse en expediente individual a cada uno de los propietarios de los bienes expropiables, expediente que será único en los casos en que el objeto de la expropiación pertenezca en comunidad a varias personas. El expediente individual puede sustituirse por la tasación conjunta que se lleva a cabo con un procedimiento que pasa por la fijación de precios según la calificación urbanística del suelo, por la exposición al público y por la notificación a los afectados para formular alegaciones, resolviendo el órgano autonómico competente. Si no hay oposición a esa valoración se entiende aceptada; si la hay, se traslada al denominado “jurado de expropiación forzosa”. En cualquier caso, la determinación del justiprecio puede hacerse de dos formas:
Por mutuo acuerdo: la Admón y el expropiado pueden convenir la adquisición de los bienes o derechos de mutuo acuerdo y, si en el plazo de 15 días no se llegara a un acuerdo, se seguirá el procedimiento ante el jurado de expropiación sin perjuicio de que esa posibilidad negociadora se mantenga siempre abierta poniendo fin al procedimiento. Cuando el beneficiario sea la Admón, se han de observar determinadas cautelas para la validez del acuerdo. Cautelas: [1] Tiene que haber una propuesta de la Jefatura de servicio; [2] un informe de los Servicios Técnicos; [3] una fiscalización del gasto por la intervención; [4] el acuerdo del ministro o, en su caso, del órgano correspondiente de la CCAA en la Admón local, los plenos de las corporaciones tienen que ratificar esos acuerdos.
La jurisprudencia ha precisado que es la fecha de suscripción (=firma) del acuerdo con el expropiado y no la aprobación por la autoridad competente, la determinante para entender perfeccionado el negocio jurídico, que se califica de compra-venta civil cuando es anterior y al margen del procedimiento expropiatorio considerándose, sin embargo, un negocio jurídico-admvo cuando se celebra dentro del procedimiento expropiatorio. No procede aplicar el 5% del premio de afección y que el precio acordado se rechaza, en general, como valor de referencia de obligada observancia para la determinación del justiprecio en otras expropiaciones.
A través de la intervención de un órgano admvo arbitral que es el jurado provincial de expropiación: es un procedimiento de fijación contradictoria del justiprecio. Cuando no hay acuerdo sobre el justiprecio se impone la decisión de un árbitro que, en este caso, es el jurado provincial de expropiación formado por: un Presidente (que será el magistrado que designe el presidente de la Audiencia Provincial correspondiente) y cuatro Vocales: [1] Un letrado del Eº de la respectiva delegación de Hacienda; [2] Un funcionario técnico designado por la Jefatura Provincial correspondiente y que varía según la naturaleza del bien objeto de expropiación; [3] Un representante de la Cámara Agraria Provincial si la expropiación se refiere a una propiedad rústica o de la Cámara de Propiedad Urbana, Cámara de Comercio, Industria o Navegación, Colegio Profesional u Organización Empresarial según la clase de bienes o derechos objeto de expropiación; [4] Un notario.
El procedimiento de fijación contradictoria del justiprecio ante el jurado, se inicia transcurridos 15 días desde la citación para el convenio voluntario sin haberse alcanzado éste y, además, se hace en pieza separada en la que se recogerá un extracto de las actuaciones intentadas para el mutuo acuerdo, así como una exacta descripción del bien que ha de expropiarse. Los expropiados, en el plazo de 20 días, deberán presentar la “hoja de aprecio” en la que se concreta el valor en que estima el expropiado el objeto que se expropia, pudiendo alegar cuantas alegaciones estime pertinentes. La valoración ha de ser motivada y podrá estar avalada por la firma de un perito. El beneficiado, a continuación, habrá de aceptar o rechazar la valoración de los propietarios en igual plazo de 20 días; si la acepta, se entenderá determinado el justiprecio y si lo rechaza, formulará su propia “hoja de aprecio” que, a su vez, se notificará al propietario, el cual (esta vez en el plazo de 10 días) podrá aceptarla o bien rechazarla, empleando los métodos valorativos que juzgue más adecuados para justificar su propia valoración real aportando las pruebas que considere oportunas. SI el propietario rechaza la hoja de aprecio de la Admón o del beneficiario, el expediente de justiprecio pasa al jurado provincial de expropiación que será el que decida ejecutoriamente sobre el justo precio que corresponde a los bienes o derechos objeto de expropiación; lo hará en el plazo máximo de 8 días prorrogables a 15 cuando la importancia de los intereses en conflicto aconsejen la inspección personal sobre el terreno, de los bienes o derechos personales. Las resoluciones de este jurado han de ser motivadas, no obstante, el T. Supremo viene dispensando de esta exigencia legal al aceptar que la motivación sea mínima, escueta, sucinta. La resolución del jurado, notificada a la Admón y al propietario, agota la vía admva y, por tanto, contra ella sólo procede recurso C-A. La fecha del acuerdo o resolución constituye el dies a quo (día a partir del cual) para la caducidad de la valoración que se produce por el transcurso de 2 años sin que la cantidad fijada como justiprecio se pague o se consigne, debiendo procederse entonces a una nueva valoración.
El pago del precio y las responsabilidades por demora. Intereses y retasación:
El justiprecio se pagará en el plazo máximo de 6 meses precisamente en dinero (aunque puede caber la entrega de bienes similares en algunos casos) y previa acta que se levantará ante el alcalde del término en que radiquen los bienes o derechos expropiados; si bien el beneficiario y el expropiado podrán convenir otra forma y lugar de pago, estando exento de toda clase de gastos, impuestos, etc.
Si el propietario se niega a recibir el precio, el beneficiario consignará el justiprecio en la Caja General de Depósitos a disposición de la autoridad, lo que produce el efecto del pago, a efectos de posibilitar la toma de posesión del bien o dº por el beneficiario. El expropiado puede, no obstante, pedir que se le entregue la indemnización hasta el límite en que exista conformidad quedando subordinada la entrega provisional al resultado del litigio.
Si la Admón demora el pago más allá de los 6 meses, viene obligada al pago de intereses y se le reconoce al perjudicado un dº de retasación del bien expropiado.
La LEF prevé su abono al expropiado primero por el transcurso de 6 meses desde la iniciación del expediente expropiatorio sin haberse determinado por resolución definitiva el justo precio de las cosas o derechos. Este interés se liquidará con efectos retroactivos, una vez que el justiprecio haya sido fijado y desde que debió determinarse; y en segundo lugar sobre la cantidad que se fije definitivamente como justo precio devengándose el interés legal correspondiente a favor del expropiado hasta que se proceda a su pago desde el momento en que hayan transcurrido 6 meses desde su determinación.
La jurisprudencia a precisado que el devengo de ambas clases de intereses, compatibles entre sí, es automático. Los Tribunales tienen el deber de pronunciarse de oficio sobre ellos, incluso en ejecución de STC, aunque su pago no se haya solicitado en vía admva. El dº a reclamarlos prescribe en el plazo de 5 años conforme a la norma general de prescripción de los créditos contra la Admón. El tipo es el “interés legal del dinero” que se publica todos los años en la Ley de Presupuestos Grales. del Eº.
La retasación:
Es la segunda garantía del expropiado frente a los retrasos del procedimiento expropiatorio, que consiste en el dº de exigir una nueva valoración adaptada a las fluctuaciones del valor de la moneda si han transcurrido 2 años desde la fijación del justiprecio sin haberse realizado el pago o su consignación.
La retasación se formula mediante solicitud acompañada de una nueva hoja de aprecio ante la Admón, a partir del transcurso de 2 años, sin limitación de tiempo salvo el plazo de 15 años para el ejercicio de acciones personales a que se refiere el Art. 1.964 del Código Civil.
La nueva peritación no está vinculada por la original y debe realizarse con referencia a la fecha de su presentación. Es válido que beneficiario y expropiado se pongan de acuerdo para realizar la retasación mediante la actualización del justiprecio conforme al IPC u otro que convengan.
La ocupación de los bienes expropiados. Momento de transferencia de la propiedad:
La LED no precisa el momento en que se produce la tramitación de la propiedad de los bienes o derechos expropiados. Aplicando el Art. 609 CC, la adquisición de la propiedad por el beneficiario tendría lugar cuando previo el pago o depósito que hace de título, éste toma posesión de los bienes, toma posesión u ocupación que puede entenderse efectuada por la redacción del acta de ocupación, lo que no supone necesariamente la entrega real con la presencia de las partes de los terrenos expropiados. En cualquier caso, el momento de transferencia de la propiedad es anterior e independiente del momento en que se cumpla el trámite no constitutivo de la inscripción en el Registro de la Propiedad, para lo que son títulos bastantes el acta de pago y de ocupación o, en su caso, el acta de consignación del precio o el correspondiente resguardo de depósito.
EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO (II):
Este procedimiento consiste en una anticipación de la ocupación de los bienes que tiene lugar antes de la fijación definitiva del pago del justiprecio que se pospone para el final del proceso.
El procedimiento se inicia con la declaración de la urgente ocupación de los bienes afectados a que da lugar la realización de una obra o finalidad determinada. Al Consejo de Ministros o a los Consejos de Gobierno de las CCAA corresponde hacer esa declaración que implica la declaración de necesidad de ocupación y dará dº a la ocupación inmediata. En el expediente que se eleva al Consejo de Ministros, deberá figurar la oportuna retención de crédito con cargo al ejercicio en que se prevea la conclusión del expediente expropiatorio y la realización efectiva del pago por el importe al que ascenderá el justiprecio calculado en base a las reglas previstas en la Ley.
La ocupación ha de ir precedida del levantamiento del acta previa a la ocupación sobre los terrenos que han de ser expropiados previa notificación a los interesados con una antelación mínima de 8 días. El día y hora señalados en la notificación se presentarán, en la finca de que se trate, el representante de la Admón (=subdelegado del Gobierno), acompañado de un perito y del alcalde o concejal en quien delegue y, reunidos con los propietarios, levantarán un acta en la que describirán el bien o dº expropiable haciendo constar todas las manifestaciones y datos que aporten unos y otros y que sean útiles para determinar los derechos afectados, sus titulares, el valor de aquéllos y los perjuicios determinantes de la rápida ocupación. Si son terrenos cultivados, se hará constar el estado y la extensión de las cosechas, los nombres de los cultivadores, el precio del arriendo, etc; si son fincas urbanas se reseñará el nombre de los arrendatarios, el precio del alquiler y, en su caso, la industria que ejerzan. Los interesados pueden hacerse acompañar de sus peritos y de un notario.
A la vista del acta previa de ocupación y de los documentos que obren o se aporten al expediente, la Admón procederá a la formulación de las hojas de depósito previo a la ocupación que se calcula, en principio, según valores fiscales; también se incluirán las cifras de indemnización por el importe de los perjuicios derivados de la rapidez de la ocupación, tales como mudanzas, cosechas pendientes y otras que se justifiquen. Contra esta previa declaración de los perjuicios no cabe recurso, si bien el Jurado Provincial, caso de disconformidad del expropiado, podrá reconsiderar la cuestión en el momento de la determinación del justiprecio. Determinada la cantidad se procederá a la consignación del depósito previo en la Caja Gral de Depósitos a no ser que el expropiado prefiere percibirla renunciando a los intereses legales (Art. 52.4 LEF y 5 REF). Efectuada la consignación del depósito previo o percibido por el expropiado, la Admón procederá a la inmediata ocupación del bien de que se trate, lo que deberá hacer en el plazo máximo de 15 días.
Después de la ocupación, se tramitará el expediente del justiprecio por los trámites del procedimiento ordinario, es decir, por acuerdo o por el Jurado de Expropiación y se procederá al pago de las diferencias en la forma común.
El acta de ocupación, que se extiende después del pago con sus justificantes, será título bastante para el registro de la propiedad y otros registros públicos; también, cuando se acompañe del justificante de la consignación del precio o del resguardo del depósito. Todos estos son títulos bastantes para la inscripción en el Registro de la Propiedad.
La reversión expropiatoria. Concepto y fundamento. Causas habilitantes, procedimiento y efectos:
La reversión es el dº del expropiado o de sus herederos en el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados o desapareciese la afectación, es el dº (en todos estos supuestos) de recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado mediante el abono a quien fuera su titular, de una indemnización (Art. 54 LEF modificado junto al 55 por la Ley 38/1999 de 5 de Noviembre de Ordenación de Edificación).
Fundamento/naturaleza jca:
La jurisprudencia, mayoritariamente, ve en la reversión una condición resolutoria del negocio jurídico expropiatorio cuyos efectos no se producen ex lege (de forma automática, por ministerio de la Ley), sino que precisan, para tener lugar, de un acto por el cual la Admón reconozca el dº que a la misma asiste al expropiado.
Causas habilitantes/legitimadoras:
La reversión nace por tres causas:
Por la no ejecución de la obra o la no implantación del servicio que se entiende producida formalmente cuando la propia Admón manifiesta su propósito de no llevarla a cabo (la obra) o de no implantarlo (el servicio), bien sea por notificación directa a los expropiados, bien por declaraciones o actos admvos que impliquen la inejecución de la obra que motivó la expropiación o el no llevar a cabo el establecimiento del servicio; en todo caso, se entiende por “no ejecución” el transcurso de 5 años desde la toma de posesión del bien o dº expropiados sin iniciarse la obra o implantarse el servicio y, también, cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del servicio estén suspendidas más de 2 años por causas imputables a la Admón o al beneficiario de la expropiación.
La reversión nace, en segundo lugar, por la existencia de bienes sobrantes que requiere, además, que no hayan transcurrido 20 años desde la toma de posesión. La determinación de la existencia de los bienes sobrantes, ha planteado problemas cuando la utilización de los bienes no es directa, como en el caso de fincas no ocupadas materialmente por los embalses para cuya construcción se expropiaron pero que quedan dentro de su zona de influencia y, en ese caso, la jurisprudencia ha entendido que existe el dº a la reversión. Otro ejemplo es el subsuelo de una finca expropiada para hacer una vía pública y que, años después, se destina a aparcamiento subterráneo Ahí la jurisprudencia del T. Supremo ha rechazado la reversión.
Por la desafectación de los bienes o derechos de la finalidad o servicio público para la que fueron expropiados; no es necesario un acto de desafectación expresa para que se entienda producida, basta con que se abandonen los fines para los que se expropiaron los bienes.
Corresponde resolver sobre la reversión a la Admón en cuya titularidad se haya el bien o dº en el momento en que se solicite aquélla. El procedimiento se inicia mediante una solicitud en el plazo de un mes a contar [1] desde el día siguiente a la notificación formal del acto que diere lugar a la reversión o [2] desde que el expropiado comparezca en el expediente y se dé por notificado de las declaraciones, disposiciones o actos admvos que impliquen la inejecución de la obra o el establecimiento del servicio que motivaron la expropiación o, por último, un mes desde que transcurran los plazos de 5 y 2 años que antes hemos señalado.
El Subdelegado del Gobierno o Admón expropiante resolverán, previo informe de la Admón interesada y audiencia del beneficiario. Evidentemente se trata de una resolución reglada, no discrecional y contra la misma cabe recurso de alzada ante el Ministro competente y posterior recurso C-A.
La reversión obliga a la devolución de los bienes al expropiado, aunque no siempre procede la reversión “in natura”, por ejemplo, cuando la utilización del bien ha provocado una alteración que hace imposible su devolución, entonces cabe, en esos casos, traducir el dº reversional en una indemnización de daños y perjuicios (Art. 66 REF).
Para que la devolución de los bienes expropiados tenga lugar, el expropiado deberá devolver el justiprecio al beneficiario de la expropiación. Si no han transcurrido 2 años desde la expropiación, el justiprecio es el mismo y si han transcurrido, se hace una nueva valoración basada en el valor de la finca en el momento de solicitar la recuperación con arreglo a las normas para determinar el justiprecio.
Las expropiaciones especiales:
El título III de la LEF regula los supuestos especiales de expropiación. Algunos son:
Expropiación por zonas o grupos de bienes.
Expropiación de bienes de valor artístico, histórico y arqueológico.
Expropiación por entidades locales o por razón de urbanismo.
Expropiación que dé lugar al traslado de poblaciones (Ej construcción de pantanos).
Expropiación por razones de defensa nacional y seguridad del Eº (que se conoce como “requisa” en tiempos de guerra).
NOTA SOBRE EL TEMA: Cualquier cuestión en materia expropiatoria se ventila en la vía C-A.
PARTE V: LA GARANTÍA PATRIMONIAL DEL ADMINISTRADO (II)
LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMÓN.
PPIOS. GRALES. DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL:
La responsabilidad patrimonial es una institución que permite exigir de la Admón la indemnización por daños y perjuicios que ocasiona la actividad de los poderes públicos en el patrimonio de los ciudadanos. El ppio de la responsabilidad del Eº está consagrado en el Art. 106 CE, que dice: “los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán dº a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
El origen de esta institución es la legislación franquista que aborda decididamente la regulación de la responsabilidad admva (Arts. 121 y 122 LEF) y esa fórmula es la que pasa a la Constitución del 78 (Art. 106) y, después, a la Ley 30/92 (Arts.. 139 y ss.).
Por último, destacar dos notables circunstancias producidas en los últimos tiempos:
Que la aceptación de la responsabilidad del Eº antes reducida a la actividad del poder ejecutivo, ahora se extiende al poder legislativo y al judicial.
Que los términos en que se admite esa responsabilidad superan en generosidad a los de la responsabilidad extracontractual del Dº Civil (Art. 1.902 CC).
Es suficiente, dice la Ley 30/92, que el daño sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, lo que significa que nuestra fórmula legal engloba tanto los supuestos de responsabilidad por falta de servicio como los supuestos de responsabilidad sin falta de servicio.
Presupuestos básicos de la imputación:
El servicio público como actividad admva o función estatal: el término “servicio público” que utiliza la Ley, debe entenderse como sinónimo de “actividad admva”, comprendido la actividad de servicio público en sentido estricto o prestacional (medicina, educación, etc.), así como la de policía, la sancionadora y la arbitral. La actividad admva puede ser por acción u omisión y, así, hay condenas a la Admón. En cuanto al retraso de la actividad admva, la jurisprudencia ha precisado, en gral, que no son daños indemnizables los generados por la demora en la tramitación de un expediente porque el retraso burocrático tiene cauces específicos de solución a través del recurso de queja o imputando el retraso a una falta del administrado. Desde otra perspectiva, la actividad admva que da lugar a la responsabilidad, puede ser una actividad material o una actividad jca, por ejemplo que se dicte un reglamento o un acto admvo que provoque daños. Es esencial determinar el ámbito personal de la responsabilidad admva y comprende, no sólo a los funcionarios en sentido estrcto, sino a todo tipo de autoridades, empleados o contratados a cualesquiera agentes que desempeñen, aunque sea de forma ocasional, esas funciones o actividades así lo ha entendido la Ley 30/92 vigente que, en el Art. 144 se refiere al régimen de responsabilidad de las autoridades y del personal al servicio de la Admón. Una excepción se produce con las profesiones oficiales como notarios, corredores de comercio y los registradores de la propiedad y mercantiles, que responden a título personal (lo que se corresponde con su sistema retributivo). La Admón no responde de los daños originados por los concesionarios de un servicio público vinculados a ella por un contrato admvo de gestión de servicios (Por ejemplo, servicio de recogida de basuras) y, en esos casos, la responsabilidad es a cargo del concesionario y se sustanciará en el ejercicio de una actividad arbitral por la Admón concedente, ante la cual, dirigirá la reclamación el administrado.
Funcionamiento anormal del servicio. La falta de personal de los funcionarios: es el caso en que el servicio no ha funcionado, ha funcionado defectuosamente o lo ha hecho con retraso. El Dº francés distingue entre lo que es una falta de servicio y una falta personal del funcionario, en cuyo caso, se imputa a éste los daños originados en ese concepto; la doctrina española lleva, sin embargo, al límite la responsabilidad de la Admón y la jurisprudencia sigue parecido camino sin hacer esfuerzos en distinguir la falta del servicio de la falta personal del funcionario, afirmando que para imputar los daños a la Admón carece de trascendencia que el daño sea consecuencia de la conducta culposa o negligente del funcionario, pues éste se haya integrado en la organización admva y actúa desempeñando las funciones que en ella tiene encomendadas. En el mismo sentido, los Arts. 142 y 145 de la Ley 30/92, admiten la responsabilidad de la Admón incluso, cuando la autoridad o funcionario ha actuado con dolo, culpa o negligencia graves, en cuyo caso, la acción de responsabilidad se dirigirá contra la Admón debiendo, después, ésta ejercitar la acción de regreso contra el funcionario en reclamación de los citados daños.
El funcionamiento normal como causa de imputación: en ppio debieran incluirse, únicamente, los daños cuasi expropiatorios y no los derivados de accidentes; no obstante, la doctrina y la jurisprudencia han sido generosas a la hora de incluir los daños de accidente originados por el mero riesgo de la presencia de la Admón, por la actuación de un servicio o utilización de un bien público salvando, únicamente, los casos de fuerza mayor, con independencia de la existencia de toda culpa objetiva del servicio o subjetiva del funcionario. Por eso, el problema jurídico se reduce a deslindar el concepto del caso fortuito del que responde la Admón, de la fuerza mayor, en que su responsabilidad quedaría excluida. Fuerza mayor es aquella extraña a la organización admva, normalmente imprevisible para la conducta racional y previsora de cualquier persona y absolutamente irresistible. SI el daño lo provoca, por el contrario, un caso fortuito, es decir, una causa que pudo y debió ser prevista (aunque sea remotamente), no excluye la responsabilidad. Además, por si fuera poco, a la Admón se le imputa la carga de probar la concurrencia de fuerza mayor.
LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD.
La lesión: daños resarcibles y conceptos indemnizatorios.
La Ley 30/92 extiende el deber de indemnizar a toda lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos (Art. 139) y que éstos no tengan el deber de soportar, usando la misma fórmula que el Art. 106 CE. Pero no todo daños que no hay obligación de soportar es indemnizable, sino que es necesario que, además, sea un daño efectivo, evaluableeconómicamente e individualizado con relación a una persona o grupos de personas. La jurisprudencia incluye, entre losdaños indemnizables, los causados a la propiedad y demás derechos reales y también los causados al cuerpo de la víctima, los daños corporales, así como los producidos por el dolor físico. En cuanto a los daños morales, la dificultad de valorarlos llevó inicialmente a la jurisprudencia a su eliminación como concepto indemnizable. Más recientemente, otra jurisprudencia más generosa admite el resarcimiento de tales daños como los ocasionados a los parientes o pareja de la víctima.
Daño efectivo: la Ley exige que el daño indemnizable sea efectivo (Art. 139.2 Ley 30/92). Se excluyen los daños eventuales o simplemente posibles. Como dice la jurisprudencia, para ser resarcible el daño, ha de consistir en un daño real y no en meras especulaciones sobre perjuicios o pérdidas contingentes o dudosas.
Evaluación económica: daño evaluable económicamente. Este requisito no presenta dificultad cuando se trata de bienes o derechos sobre cosas materiales porque la evaluación se hará conforme a los precios de mercado de cosas análogas a la perecida. Cuando la evaluación es prácticamente imposible porque no hay elementos de comparación económica, como en los dolores físicos o psíquicos, la jurisprudencia prescinde prácticamente del requisito de la evaluación, pero acepta la responsabilidad por más que su estimación se haga con criterios opinables. La evaluación económica no es necesario apreciarla en la reclamación admva, ni siquiera en la demanda porque su concreción cuantitativa puede relegarse al período de ejecución de la sentencia.
La exigencia de la individualización del daño en relación a una persona o grupo de personas: se orienta a excluir el resarcimiento de los daños derivados de medidas grales y, por eso, el daño ha de concretarse en el patrimonio del afectado sin ser una carga común que todos los administrados tengan el deber de soportar.
El daño o la lesión ha de ser antijurídico: es decir, debe tratarse de un daño que el administrado no tiene el deber jurídico de soportar discriminadamente dentro del colectivo al que alcance la gestión admva, según reiterada jurisprudencia. Por ello, no hay responsabilidad, por ejemplo, por el ejercicio de la potestad reglamentaria como la urbanística.
La relación de causalidad:
La Ley 30/92 dice que la lesión, para ser indemnizable, debe ser consecuencia del funcionamiento normal o anormal del servicio público (Art. 139.1) Ése es el nexo causal de todo sistema de responsabilidad. Dos son las teorías de mayor aceptación:
La equivalencia de las condiciones, que considera como causa del daño todos los hechos o acontecimientos que contribuyen a su producción de forma que sin su concurso, el daño no se habría producido.
La teoría de la causación adecuada, que obliga, cuando son varios los hechos que participan en la génesis del daño, a seleccionar uno de ellos (cosa no siempre fácil) y carga sobre él la responsabilidad entera sin perjuicio de que éste pueda reclamar de los otros la parte que les corresponde por su participación.
La relación de causalidad se excluye y, con ella, la responsabilidad cuando se dan determinadas causas de exoneración:
La Ley sólo la descarta cuando concurre fuerza mayor (Art. 139 Ley 30/92). La esencia de la fuerza mayor radica en su externidad respecto del bien o patrimonio que resulta dañado y en la imposibilidad de evitar o resistir su producción.
En principio, también debería eliminar la relación de causalidad el hecho de un tercero, es decir, la acción de una persona distinta del autor del daño o de la propia víctima. Nuestro TS ha evolucionado desde una posición cerrada, que exigía la relación directa entre la actuación exclusiva de la Admón y el resultado dañoso sin interferencias, de la conducta de un tercero que, de producirse, excluía la responsabilidad admva al extremo contrario, del que es un ejemplo la STC 5/11/1974 que condenó a la Admón por los daños a súbditos españoles en Guinea Ecuatorial producidos en realidad por las medidas tomadas contra ellos por el Presidente de Guinea en represalia por unas noticias aparecidas en la prensa española que le perjudicaban. Se inicia así una tendencia hacia la admisión de un concurso causal entre el hecho de un tercero y la actuación admva, de forma que el hecho del tercero no exonera a la Admón cuando éste ha infringido un deber de vigilancia (culpa “in vigilando”) sobre la actividad del productor del daño. Sin embargo, si el hecho del tercero es un atentado terrorista, el TS no viene apreciando esa infracción del deber de vigilancia.
También tiene virtud exoneratoria, en principio, la falta o culpa de la víctima. Nuestra jurisprudencia considera que el dº al resarcimiento no se excluye por la concurrencia causal entre la culpa de la Admón y la culpa del perjudicado (STC 12/5/1982).
También puede excluir o disminuir la responsabilidad de la Admón la conducta de otra Admón. Es lo que la Ley llama la responsabilidad concurrente de varias Admones Públicas. En este caso, la regla gral es la solidaridad, de modo que el perjudicado puede dirigirse a cualquiera y exigir la totalidad de la reparación. Si la responsabilidad se puede determinar, cada Admón asumirá la que le corresponde y ello obliga al perjudicado a reclamar a cada una de ellas su parte.
La reparación patrimonial: extensión y valoración:
El punto de partida es el concepto de indemnización referido en el Art. 106 CE “Toda lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos”. Concepto que apunta a la reparación integral de los daños. Debe comprender, en consecuencia, tanto el daño emergente como el lucro cesante, criterio que se aplica a las indemnizaciones por causa de muerte o por lesiones.
En cuanto a los criterios de valoración, la Ley remite a los establecidos en la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y determinadas normas aplicables ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado (Art. 141.2 Ley 30/92). La falta de referencia para el cálculo de la indemnización (Art. 141.3), que remite el cálculo de la cuantía de la indemnización con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo, fijado por el INE (Instituto Nacional de Estadística) y de los intereses que procedan por demora en el pago.
Por último, en cuanto a la forma del pago, la Ley admite como novedad la indemnización en especie, además de en dinero, de una sola vez o mediante pagos periódicos cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convengan al interés públicos siempre que exista acuerdo con el interesado (Art. 140.4 Ley 30/92).
La reclamación y el procedimiento de responsabilidad:
El procedimiento de las reclamaciones por daños contra la Admón está regulado en la Ley 30/92 y en el Reglamento de Responsabilidad Patrimonial (RD 429/1993 de 26 de marzo).
La reclamación debe formularse en el plazo de 1 año. El día inicial del cómputo es aquel en que se ha producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifiesta su efecto lesivo. Esta regla gral tiene 2 excepciones:
Para los daños personales, el plazo empieza a contarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.
Para los derivados de la nulidad de un acto, la reparación puede pedirse a partir del año de la declaración admva o judicial de aquélla.
Se iniciará de oficio o por reclamación de los interesados (Art. 142.1 Ley 30/92). En este último caso, la solicitud debe dirigirse al Ministro o al Consejo de Ministros, si una Ley así lo dispone, o a los órganos correspondientes de las CCAA o de las entidades que integran la Admón local (Art. 142.2).
El diseño de este procedimiento ofrece como novedad la previsión de una terminación convencional (por acuerdo). En cualquier momento anterior al trámite de audiencia, el órgano competente, a propuesta del instructor, podrá considerar o acordar con el interesado la terminación convencional del procedimiento mediante acuerdo indemnizatorio. También durante el trámite de audiencia, lo haya hecho antes o no, el interesado podrá proponer al órgano instructor la terminación convencional del procedimiento fijando los términos definitivos del acuerdo indemnizatorio que estaría dispuesto a suscribir.
Concluido el trámite de audiencia y en 10 días, el expediente pasará a informe preceptivo y no vinculante del Consejo de Estado u órgano consultivo correspondiente de la CCAA, que deberá emitirlo en 2 meses.
Tanto los dictámenes como la resolución deberán pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización. Transcurridos 6 meses sin resolución expresa o sin formalización de acuerdo, se entenderá desestimada la reclamación (Arts. 8-10 Reglamento).
El procedimiento abreviado:
La Ley admite un procedimiento abreviado aplicable cuando se entiende que son inequívocas la relación de causalidad entre la lesión y el funcionamiento del servicio público, la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización.
Consiste en esencia, este procedimiento abreviado, en el ahorro de tiempo por la innecesariedad de actuaciones probatorias y la reducción a 5 y 10 días de los plazos para solicitar y emitir el informe los órganos consultivos señalados. El plazo del silencio, en este caso, es de 30 días y es negativo.
Distinto es el sistema de reclamación cuando los daños han sido ocasionados por un acto admvo contra el que se ha interpuesto un recurso. En este caso, la pretensión indemnizatoria puede acumularse en el proceso a la pretensión de la anulación del acto, lo que puede hacerse en la propia demanda y también puede hacerse separado dentro del año siguiente al momento en que la sentencia anulatoria sea firme. En el caso de los servicios públicos concedidos (concesiones), la reclamación se dirigirá a las mismas autoridades admvas antes mencionadas, acompañando las pruebas con copia para su traslado y audiencia al concesionario. A la vista de la respuesta de éste, la Admón resolverá sobre la procedencia o no de la reclamación y contra ese acto admvo, de naturaleza arbitral, cualquiera de las partes podrá interponer recurso Contencioso-Admvo.
Competencia exclusiva de la jurisdicción C-A:
El Art. 2 apdo. “e” de la LJCA establece con claridad que cualquier acción de responsabilidad patrimonial de la Admón ha de ventilarse en la vía C-A.
LA RESPONSABILIDAD POR ACTOS DE LA ADMÓN DE JUSTICIA:
El Art. 139.4 de la Ley 30/92 remite la responsabilidad patrimonial del Eº por el funcionamiento de la Admón de Justicia a lo establecido por la LOPJ. Declara la responsabilidad del Eº por los daños causados en cualesquiera de los bienes o derechos de los particulares. También aquí se exige que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas, sin que la mera revocación o anulación de las resoluciones judiciales presuponga por sí sola dº a indemnización.
La reclamación se dirigirá al Ministerio de Justicia en el plazo de 1 año a partir del día en que pudo ejercitarse la acción y la tramitará con arreglo a las normas reguladoras de la responsabilidad patrimonial del Eº, procediendo recurso C-A en caso de denegación (Art. 239.2 LOPJ).
Esta Ley regula 2 clases de responsabilidad por el defectuoso funcionamiento de la Admón de Justicia, si bien al margen del ejercicio estricto de esa función, los aparatos judiciales pueden ocasionar daños por el funcionamiento anormal de los que debe responder igualmente el Eº Las 2 clases de responsabilidades son:
Responsabilidad por error judicial. En este caso, la reclamación exige que antes de la reclamación al Ministerio de Justicia, tal error judicial sea expresamente declarado o reconocido por un Tribunal. Esa declaración puede resultar directamente de una sentencia dictada en virtud de recurso de revisión o con arreglo a un procedimiento especial recogido en el Art. 293 LOPJ.
Responsabilidad por prisiones indebidas. La especialidad de esta responsabilidad por detenciones indebidas cuando el acusado haya sido absuelto por inexistencia del hecho imputado o cuando, por esta misma causa, haya sido dictado auto de sobreseimiento libre, consiste en la determinación de la cuantía de la indemnización en función del tiempo de privación de libertad y de las consecuencias personales y familiares que se hayan producido (Art. 294 LOPJ).
La responsabilidad del Eº por actos o normas del poder legislativo:
Los supuestos centrales de la responsabilidad legislativa son aquellos en que la Ley produce una desposesión de bienes o servicios de entes privados o de actividades lícitas a favor del sector público. En este caso, la indemnizabilidad se justifica en tres Arts. 9.3, 14 y 33.3 CE. Ésta es la solución que han adoptado algunas leyes sectoriales.
Más difícil de resolver son los supuestos de simple prohibición de una actividad por razones de riesgo o peligro. En estos casos, el reconocimiento del dº a la indemnización por la privación de los derechos ya ejercitados es incuestionable en función de los principios constitucionales de igualdad y de prohibición de la arbitrariedad, por ejemplo, cierre de establecimientos, destrucción de materiales de industria, etc.
Por último, está el caso de los daños ocasionados por leyes que una STC del TC declare después nulas. Dichos daños deben ser indemnizados en la forma y medida en que lo son los originados por una disposición reglamentaria que se declare ilegal, sin prejuzgar que los daños se hayan producido por el simple hecho de la anulación.
En todo caso, propiciar la responsabilidad de los poderes legislativos tiene hoy una importancia capital a la vista de las CCAA que caen en la tentación de gobernar por leyes, que son irrecurribles por los administrados. Por eso, es criticable el intento de la Ley 30/92 de remitir a cada Ley estatal o autonómica, gral o particular, el régimen propio de la responsabilidad derivada de actos legislativos. Criticable porque puede ser derogada por otra Ley en cualquier momento y porque es inconstitucional por regular en una Ley ordinaria una cuestión, la de la responsabilidad legislativa, que sólo puede hacerse mediante preceptos constitucionales.
PARTE VI: EL PATRIMONIO DE LAS ADMONES PÚBS:
PATRIMONIO DE LAS ADMONES PÚBS (I):
Ley 33/2003 de 23 de noviembre Ley de los Patrimonios de las Admones Púbs.
El patrimonio de las Admones Púbs está constituido por el conjunto de sus bienes y derechos cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel, en virtud del cual, les hayan sido atribuidos (Art. 3 de la Ley).
No se incluye el dinero de la Admón, los valores, créditos y recursos financieros.
Art. 4 de la Ley Por razón del régimen jurídico al que están sujetos los bienes o derechos que integran el patrimonio de las Admones Púbs pueden ser de 2 tipos:
Bienes de dominio público o demaniales: que son los que, siendo de titularidad pública se encuentren afectados al uso gral o al uso público, así como aquellos a los que una Ley les otorgue ese carácter (Art. 5); en todo caso, lo son los del Art. 132.2 CE y también los inmuebles de su titularidad que alojen servicios, oficinas o dependencias de sus órganos. Se regirán por sus leyes especiales y, en su defecto, por esta Ley, supletoriamente se les aplicarán las normas de Dº Admvo y, en su defecto las de Dº Privado.
Bienes de dominio privado o patrimoniales: que son los que, siendo de titularidad de las Admones Púbs, no tengan el carácter de demaniales; en todo caso, lo son los derechos de arrendamiento, los valores y títulos representativos de acciones y participaciones en sociedades mercantiles, derechos de propiedad incorporal. Estos bienes se regirán por la Ley 33/2003 y, supletoriamente por las normas de Dº Admvo y de Dº Privado (Art. 7).
Patrimonio del Eº:
Según el Art. 9 de la Ley, está integrado por el patrimonio de la Admón Gral del Eº y los patrimonios de los organismos públicos que se encuentren en relación de dependencia o vinculación con la misma.
La competencia sobre su gestión, admón y explotación corresponde al Ministerio de Hacienda a través de la Dirección Gral del Patrimonio del Eº.
Adquisición de bienes y derechos:
Según el Art. 15 de la Ley, las Admones Púbs podrán adquirir bienes y derechos por cualquiera de los modos previstos en el ordenamiento jco y, en particular, por los siguientes:
A título oneroso, con ejercicio o no de la potestad de expropiación.
Por prescripción (usucapión).
Por la simple ocupación.
Con carácter gral, dice el Art. 16: “Los bienes y derechos de la Admón gral del Eº y sus organismos públicos se entienden adquiridos con el carácter de patrimoniales, sin perjuicio de su posterior afectación al uso gral o al servicio público”.
Protección y defensa del patrimonio:
Las Admones púbs están obligadas a proteger y defender su patrimonio, a tal efecto, protegerán sus bienes y derechos adecuadamente, procurarán su inscripción registral y ejercerán las potestades admvas y acciones judiciales que sean procedentes para ello (Art. 28 Ley).
Los bienes y derechos de dominio público o demaniales son, conforme al Art. 30.1 inalienables (no se pueden enajenar), imprescriptibles e inembargables. Por su parte, los bienes y derechos patrimoniales podrán ser enajenados siguiendo el procedimiento y previo el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos. No es posible transigir judicial ni extrajudicialmente sobre los bienes y derechos del patrimonio del Eº ni someter a arbitraje las contiendas sobre ellos, si no es a través de un Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Ministerio de Hacienda y previo el dictamen del Consejo de Eº en pleno.
El inventario patrimonial:
Las Admones están obligadas a inventariar los bienes y derechos que integran su patrimonio (en el caso del Eº, el Art. 32 se refiere al denominado “inventario gral de bienes y derechos del Eº”). El mismo Art. 32, en el apdo. 4, establece que“el inventario patrimonial de las CCAA, entes locales, etc. incluirá, al menos, los bienes inmuebles y los derechos reales sobre los mismos”.
El inventario gral de bienes y derechos del Eº está a cargo del Ministerio de Hacienda y su llevanza compete a la Dirección Gral del Patrimonio del Eº.
Régimen Registral:
Según el Art. 36 de la Ley, “las Admones Púbs deben inscribir en los correspondientes registros, los bienes y derechos de su patrimonio”. La inscripción la solicitará el órgano que haya adquirido el bien o dº, o bien, el que tenga su admón y gestión; en todo caso, en los expedientes que se instruyan para la inscripción de bienes o derechos de la Admón Gral del Eº, deberá emitir informe la Abogacía del Eº.
Facultades y prerrogativas para la defensa de los patrimonios públicos:
Para la defensa de su patrimonio, las Admones Púbs tendrán las siguientes facultades y prerrogativas:
Investigar la situación de los bienes y derechos que, presumiblemente, pertenezcan a su patrimonio. Ello ocurre cuando no les conste, de modo cierto, esa titularidad; la competencia es del Director Gral del Patrimonio del Eº. En los expedientes será obligatorio el informe de la Abogacía Gral del Eº o del órgano correspondiente, en su caso. En cuanto al procedimiento a seguir, la Ley se remite al desarrollo reglamentario estableciendo unos criterios concretos. Aquí está regulado lo que se conoce como “premio por denuncia” (=recompensa).
Deslindar, en vía admva, inmuebles de su titularidad. Podrán hacerlo cuando los límites con los bienes pertenecientes a terceros sean imprecisos o existan indicios de usurpación. La incoación del procedimiento corresponde al Director Gral del Patrimonio del Eº y lo resuelve el Ministerio de Hacienda, y en cuanto al procedimiento es igual que el 1 (el punto anterior).
Recuperar de oficio la posesión indebidamente perdida sobre sus bienes y derechos. Si son demaniales, esta potestad se podrá ejercitar en cualquier tiempo y si son patrimoniales, el procedimiento ha de notificarse antes de transcurrir 1 año contado desde el día siguiente a la usurpación; después sólo cabe la acción civil correspondiente. En cuanto al procedimiento igual que los dos puntos anteriores. El competente para iniciar el procedimiento es el Delegado de Economía y Hacienda, dando cuenta al Director Gral del Patrimonio del Eº, que también puede iniciarlo directamente.
Desahuciar en vía admva a los poseedores de los inmuebles demaniales, una vez extinguido el título que amparaba la tenencia puede hacer uso de esta facultad cuando decaigan o desaparezcan el título, las condiciones o las circunstancias que legitimaban su ocupación por terceros. Será necesaria la previa declaración de extinción o caducidad del título, se efectuará en vía admva previa instrucción del pertinente procedimiento con audiencia del interesado. La resolución será inmediatamente ejecutiva, sin perjuicio de los recursos que procedan. Conforme a lo establecido a la Ley, se concederán al ocupante 8 días para desocupar y, si éste no atiende, se seguirá la ejecución conforme al título 6º de la Ley 30/92, pudiendo solicitarse para el lanzamiento el auxilio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Eº o la imposición de multas coercitivas de hasta un 5% del valor de los bienes reiteradas cada 8 días.
PATRIMONIO DE LAS ADMONES PÚBS (II):
Bienes y derechos públicos. Afectación, desafectación y mutación de destino de los bienes y derechos:
Según el Art. 65 de la Ley, “la afectación determina la vinculación de los bienes y derechos a un uso gral o a un servicio público y su consiguiente integración en el dominio público”. Clases:
Por introducirse la afectación por una norma con rango legal.
Por acto expreso dictado por el órgano competente.
Por utilización pública y notoria, adquisición por usucapión, por expropiación forzosa, por planes de actuación gral o proyectos de obras o servicios y, en el caso de los bienes muebles, por considerarse necesarios para el desenvolvimiento de los servicios públicos o decoración de dependencias oficiales.
La competencia es del Ministerio de Hacienda a través de un procedimiento cuya instrucción compete a la Dirección Gral del Patrimonio del Eº. Se llevará a cabo por Orden Ministerial.
Según el Art. 69, los bienes y derechos demaniales perderán esta condición, adquiriendo la de patrimoniales, en los casos en que se produzca su desafectación por dejar de destinarse al uso gral o al servicio público; salvo en los supuestos previstos en la Ley, deberá realizarse siempre de forma expresa. La competencia es del Ministerio de Hacienda a través de un procedimiento cuya instrucción compete a la Dirección Gral del Patrimonio del Eº. Se llevará a cabo por Orden Ministerial.
Mutación de destino de los bienes y derechos: (=mutación demanial)
La mutación demanial es el acto, en virtud del cual, se efectúa la desafectación de un bien o dº del patrimonio del Eº con simultánea afectación a otro uso gral, fin o servicio público, de la Admón Gral del Eº o de los organismos públicos vinculados a ella.
Siempre deberán efectuarse de forma expresa, salvo reestructuración orgánica. La competencia es del Ministro de Hacienda y el procedimiento igual que en afectación y desafectación.
Adscripción y desascripción de bienes y derechos:
Los bienes y derechos patrimoniales de la Admón Gral del Eº, podrán ser adscritos a los organismos públicos dependientes de aquélla para su vinculación directa a un servicio de competencia o para el cumplimiento de sus fines propios; en ambos casos, la adscripción llevará implícita la afectación del bien o dº que pasará a integrarse en el dominio público (Art. 73). La competencia es del Ministerio de Hacienda y el procedimiento igual que arriba (afectación, desafectación, mutación…).
Arts. 77 y 78. Podrá producirse por incumplimiento del fin (en este caso con un requerimiento del Director Gral del Patrimonio del Eº) o por innecesariedad de los bienes, previo procedimiento que instruye la Dirección Gral del Patrimonio del Eº y decide el Ministerio de Hacienda.
Uso y explotación de los bienes y derechos:
Arts. 84 y ss. Conforme al Art. 84 de la Ley, “nadie puede, sin título que lo autorice otorgado por la autoridad competente, ocupar bienes de dominio público o utilizarlos en forma que exceda el dº de uso que, en su caso, corresponde a todos. Las autoridades vigilarán el cumplimiento de lo antedicho y actuarán contra quieres ocupen dichos bienes sin título”.
Las concesiones y autorizaciones sobre bienes de dominio público se regirán:
Por la legislación especial que las regula y, en su defecto o si son insuficientes,
por las disposiciones de esta Ley 33/2003.
Utilización de los bienes destinados al uso general: Sección 2ª, capítulo 1º, título 4º Ley 33/2003. Tipos de uso de los bienes de dominio público (3 tipos):
Uso común: es el que corresponde por igual y de forma indistinta a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los demás interesados (Art. 85.1). Ej. El uso de las calles.
Uso especial: que es el que, sin impedir el uso común, supone la concurrencia de circunstancias tales como la peligrosidad o intensidad del mismo, la preferencia en casos de escasez, etc. que determina un exceso de utilización sobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo de éste (Art. 85.2).
Uso privativo: es el que determina la ocupación de una porción del dominio público de modo que se limita o excluye la utilización del mismo por otros interesados (Art. 85.3).
El Art. 86 establece cuáles son los títulos habilitantes para estos usos y así en el uso común, podrá realizarse libremente sin más limitaciones que las derivadas de la naturaleza del bien. El uso especial y el privativo, se la ocupación se efectúa con bienes muebles o instalaciones desmontables (Ej. Terraza de un bar en la calle), precisaautorización y, si la duración del aprovechamiento excede de 4 años, precisa concesión. En último lugar, en cuanto al uso privativo que determina la ocupación con obras o instalaciones fijas, ése siempre precisa concesión.
Utilización de los bienes y derechos destinados a un servicio público: Sección 3ª. La utilización de bienes y derechos destinados a la prestación de un servicio público regulado, se regirá por las normas sectoriales correspondientes y, en su defecto, por esta Ley (Art. 87). Cabe la ocupación de espacios en edificios admvos por servicios al personal o al público visitante (Ej. Cafeterías, oficinas bancarias, cajeros, etc.) sin menoscabar la utilización del inmueble por los órganos o unidades admvas alojadas en él. Caben, igualmente, autorizaciones especiales de uso sobre bienes afectados o adscritos para el cumplimiento de un fin o función esporádica o temporal de duración limitada (4 años prorrogables. Art. 90).
Autorizaciones y concesiones demaniales: Sección 4ª
Autorizaciones: se otorgarán directamente a los peticionarios que reúnan las condiciones requeridas salvo que, por cualquier causa, estuviere limitado su nº, en cuyo caso serán en régimen de concurrencia (de forma compartida) o mediante sorteo si no han de valorarse las condiciones especiales. No serán trasmisibles las que se otorguen con carácter personalísimo, salvo que lo admitan las condiciones.
Las autorizaciones se otorgarán por tiempo determinado, su plazo máximo (incluidas las prórrogas) será de 4 años; podrán ser revocadas unilateralmente por la Admón en cualquier momento por razones de interés público, sin dº a indemnización. Podrán ser gratuitas u otorgarse con contraprestación o condiciones o estar sujetas a tasas y al peticionario se le podrá exigir la prestación de una garantía. El acuerdo de la autorización incluirá, al menos, los extremos del Art. 92.7 (Ej. El régimen de uso, el régimen económico, la garantía, la aceptación de la revocación unilateral, la reserva de inspección del bien, el plazo y el régimen de prórroga y subrogación, las causas de extinción, etc.).
Concesiones demaniales: según el Art. 93, el otorgamiento del concesiones sobre bienes de dominio público, se efectuará en régimen de concurrencia aunque no podrá otorgarse de forma directa:
En los supuestos del Art. 137.4 de la Ley 33/2003 Sucintamente cuando el adquirente sea otra Admón Púb, una entidad sin ánimo de lucro o cuando quede desierta la subasta o el concurso.
Cuando se den las circunstancias excepcionales.
En otros supuestos recogidos en las leyes.
Una vez otorgada la concesión, deberá procederse a su formalización de documento admvo que será título suficiente para inscribir en el Registro de la Propiedad. Se otorgarán por tiempo determinado y no podrá exceder, incluidas las prórrogas de 75 años, salvo que las normas especiales establezcan otro menor. Podrán ser gratuitas con contraprestación o condición, o estar sujetos a la tasa por utilización, condición o estar sujetos a la tasa por utilización, salvo que no lleve aparejada utilidad económica.
El acuerdo admvo por el que se concede la concesión debe contener los extremos del Art. 92.7. Según el Art. 94, existen una serie de prohibiciones para poder ser concesionario y no podrán serlo aquellos en los que concurra alguna de las prohibiciones del RD Legislativo 2/2000 de 16 de junio por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Admones Púbs Si la circunstancia es sobrevenida (la de incurrir en las prohibiciones), se extinguirá la concesión. Conforme al Art. 95, la competencia (para otorgarlas) corresponde a los Ministros titulares de los departamentos o a los Presidentes o Directores de los Organismos Públicos. El Art. 96 se refiere al procedimiento (que vale para las autorizaciones y para las concesiones):
Se iniciará de oficio o a solicitud de la persona interesada.
En los casos de oficio, se iniciará mediante una convocatoria del órgano correspondiente publicada en el BOE, en el de la CCAA o en el de la provincia en su caso. Los interesados dispondrán de 30 días para presentar las peticiones.
En los procedimientos de oficio o a petición de los particulares la Admón podrá, por medio de anuncio púb, invitar a otros posibles interesados a presentar solicitudes, si no, se dará publicidad a través del BOE o del de la CCAA o de la provincia y también se concederán 30 días para presentar solicitudes alternativas.
Para decidir, se atenderá al mayor interés y utilidad púb de la utilización o aprovechamiento solicitado, que se valorará en función de los criterios especificados en los pliegos de condiciones.
El plazo máximo para resolver el procedimiento será de 6 meses, pudiendo considerarse desestimada la solicitud en caso de no notificarse resolución dentro de ese plazo.
Extinción de las autorizaciones y concesiones demaniales:
Art. 100 Ley 33/2003. Se extinguirá por:
Muerte o incapacidad sobrevenida del usuario o concesionario individual o extinción de la personalidad jca.
Falta de autorización previa en los supuestos de transmisión o modificación por fusión, absorción o escisión de la personalidad jca. del usuario o concesionario.
Rescate de la concesión, previa indemnización o revocación unilateral de la autorización.
Falta de pago del canon o cualquier otro incumplimiento grave de las obligaciones del titular de la concesión, declarados por el órgano que las otorgó.
Desafectación del bien, en cuyo caso se procederá a su liquidación.
Cualquier otra causa prevista en las condiciones grales o particulares por las que se rijan.
Reservas demaniales:
Art. 104. La Admón Gral del Eº podrá reservarse el uso exclusivo de bienes de su titularidad destinados al uso gral para la realización de fines de su competencia cuando existan razones de utilidad púb o interés gral que lo justifique.
La duración de la reserva será por el tiempo necesario para el cumplimiento de tales fines. Se efectuará por el acuerdo del Consejo de Ministros que deberá publicarse en el BOE e inscribirse en el Registro de la Propiedad.
Arts. 192 y ss. Tiene una clasificación de infracciones en muy graves, graves y leves y un régimen correlativo desanciones en el que las muy graves pueden alcanzar los 10.000.000 €, las graves hasta 1.000.000 € y las leves hasta 100.000 €. Los plazos de prescripción de las infracciones son de 3 años para las muy graves, 2 años para las graves y 6 meses para las leves. Los plazos de extinción de las sanciones son los mismos plazos menos para las leves que se amplía a 1 año.
La Ley establece que el procedimiento para exigir la responsabilidad es el que se contiene en el RD 1398/1993 de 4 de agosto que es el que aprueba el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora.
El dominio público hidráulico:
Reglado por el RD Legislativo 1/2001 de 20 de julio que aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas El objetivo de esta Ley es refundir y adaptar la normativa existente hasta ese momento en materia de aguas. El objeto de la Ley de Aguas es reglar el dominio público hidráulico, el uso del agua y el ejercicio de las competencias del Eº en esa materia.
El dominio marítimo:
Esta materia la regula la Ley 22/1988 de 28 de julio (Ley de Costas). A este respecto, el Art. 132.2 CE establece que son bienes de dominio público estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. Los bienes que integran el domino marítimo terrestre están en los Arts. 3, 4, 5 y 6 de la Ley de Costas.
Esta Ley fue objeto de un desarrollo por un Reglamento aprobado por el RD 1471/89 de 1 de diciembre. La Ley de Costas tiene por objeto la determinación, protección, utilización y policía del dominio público marítimo terrestre y, especialmente de la ribera del mar.
Son cuatro los fines de la actuación de la Administración en esta materia:
Determinar el domino público marítimo terrestre y asegurar su integridad y adecuada conservación, adoptando las medidas de protección y restauración necesarias.
Garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público marítimo terrestre.
Regular la utilización racional de esos bienes.
Conseguir y mantener un nivel adecuado de las playas y de la ribera del mar.
Régimen jco de los montes:
Ley 43/2003 de 21 de Noviembre Ley de Montes. Hace un catálogo de los montes de utilidad pública, al aprovechamiento y su régimen jco, a la conservación y mejora de los montes, a la repoblación forestal, a la profilaxis (prevención) y tratamiento de enfermedades y plagas de los montes y la defensa contra incendios, seguro y crédito forestal. También se refiere a los parques nacionales e industrias forestales y tiene también un régimen de sanciones.
Referencia al domino minero:
Se regula por la Ley 22/1973 (es preconstitucional) de 21 de julio Ley de Minas. Aunque la Constitución Española no hace ningún cambio significativo en esa época (1978), se aprueban el RD 2857/78 que es el Reglamento de la Ley y también, la Ley de Fomento de la Minería de 1977. El estado de las autonomías actual conlleva una reducción sustancial de las competencias del Eº a favor de las CCAA (Art. 149.1, competencia 25 de la CE).
Ha habido una adaptación al Dº Comunitario a través de un RD Legislativo 1303/86 de 28 de junio. La Ley 22/73 hace unas reglas comunes de manipulación de los materiales comprendidas en la clasificación de los recursos mineros Dice que es necesaria la concesión o autorización para cualquier aprovechamiento, regula incompatibilidades cuando hay aprovechamientos coincidentes (más de un aprovechamiento en el mismo terreno), recoge causas de extinción de las autorizaciones, etc.
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 Real Decreto 
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