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BVerwGE 65, 167 [Nr. 27 Drittschutz gegenüber Ausnahmebewill...
65, 167 [Nr. 27 Drittschutz gegenüber Ausnahmebewilligungen (Ladenschlußrecht)]
Datum: 23.03.1982
Aktenzeichen: 1 C 157.79
VwGO §§ 113, 68, 42; LadschlG §§ 23, 3; GG Art. 2, 3, 12, 14
Urteil des 1. Senats vom 23. März 1982 - BVerwG 1 C 157.79
Eine Ausnahmebewilligung nach § 23 Abs. 1 Satz 1 LadschlG setzt voraus, daß das zu befriedigende Bedürfnis nur vorübergehender Natur ist (Bestätigung von BVerwG 1 C 43.77).
Der Inhaber einer Verkaufsstelle, die der Ladenschlußregelung des § 3 LadschlG unterliegt, wird nicht allein dadurch in seinen Rechten im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO verletzt, daß einem Wettbewerber unter Verstoß gegen § 23 Abs. 1 LadschlG eine Ausnahmebewilligung erteilt wird.
II. Verwaltungsgerichtshof Mannheim BVerwGE 65, 167, Seite 168
Die Klägerinnen und die Beigeladenen betreiben in S. Ladengeschäfte der Bekleidungsbranche. Die Ladengeschäfte der Klägerinnen liegen im unteren Teil der zum Hauptbahnhof führenden K.-Straße, die Geschäfte der Beigeladenen in der K.-Passage. Diese als Einkaufszentrum ausgestaltete Passage liegt in einem Zwischengeschoß unterhalb des Bahnhofsvorplatzes. Sie verbindet den höhergelegenen Hauptbahnhof jeweils über Treppen- Rolltreppen mit den tiefergelegenen Stationen der U- und S-Bahn sowie mit angrenzenden Straßen, u. a. der K.-Straße.
Die beklagte Stadt erteilte den Beigeladenen auf deren Anträge in fortlaufender zeitlicher Folge befristete Ausnahmegenehmigungen nach § 23 Abs. 1 des Gesetzes über den Ladenschluß vom 28. November 1956 (BGBl. I S. 875), zuletzt geändert durch Gesetz vom 5. Juli 1976 (BGBl. I S. 1773) – LadschlG –, ihre Verkaufsstellen montags bis freitags von 18.30 Uhr bis 22 Uhr zum Verkauf an jedermann offenzuhalten. Die Kläger erhoben gegen diese Bescheide Klagen. Zuletzt beantragten sie, die auf die Zeit vom 1. November 1977 bis zum 30. April 1981 befristeten Ausnahmegenehmigungen vom 24. Oktober 1977 aufzuheben.
Das Verwaltungsgericht hob diese Ausnahmegenehmigungen auf. Das Oberverwaltungsgericht wies die hiergegen gerichteten Berufungen zurück. Auf die Revisionen der Beklagten und der Beigeladenen wies das Bundesverwaltungsgericht die in der Revisionsinstanz als Fortsetzungsfeststellungsklagen geführten Klagen ab.
Die Klägerinnen haben im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 2 letzter Halbs. VwGO in der Fassung des Staatshaftungsgesetzes vom 26. Juni 1981 (BGBl. I S. 553) ein berechtigtes Interesse an der von ihnen begehrten Feststellung, daß die durch Fristablauf erledigten streitbefangenen Verwaltungakte vom 24. Oktober 1977 rechtswidrig gewesen sind. Die Beklagte hat die von den Klägerinnen für rechtswidrig gehaltenen Ausnahmebewilligungen nach Ablauf ihrer Geltungsdauer erneuert. Da nach § 142 VwGO im Revisionsverfahren Klageänderungen unzulässig sind, hatten die Klägerinnen nicht die Möglichkeit, entsprechend ihrem Vorgehen in den Vorinstanzen BVerwGE 65, 167, Seite 169ihr Aufhebungsbegehren im Wege der Klageänderung auf die neuen – nunmehr bis zum 30. April 1986 befristeten – Ausnahmebewilligungen zu richten, vielmehr mußten sie zur Fortsetzungsfeststellungsklage übergehen, um die von ihnen angestrebte rechtliche Klärung herbeizuführen. ...
Die somit zulässigen Klagen sind jedoch unbegründet.
Die streitigen Verwaltungsakte sind allerdings objektiv rechtswidrig gewesen. Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Erteilung von Ausnahmebewilligungen nach § 23 LadschlG waren nicht erfüllt. Die diesbezügliche im Ergebnis zutreffende Rechtsauffassung des Berufungsgerichts wird von den Revisionen mit Argumenten bekämpft, die den Senat nicht zu überzeugen vermögen. Nach § 23 Abs. 1 Satz 1 LadschlG dürfen im Einzelfall befristete Ausnahmen von der Vorschrift des § 3 dieses Gesetzes dann bewilligt werden, wenn die Ausnahme im öffentlichen Interesse dringend nötig wird. Wie der Senat in seinem Urteil vom 5. Februar 1980 – BVerwG 1 C 43.77 – (Buchholz 451.25 LadschlG Nr. 18) befunden hat, setzt eine Ausnahmebewilligung nach der vorgenannten Bestimmung voraus, daß das zu befriedigende Bedürfnis nur vorübergehender Natur ist. Dies folgt – wie in der vorgenannten Entscheidung dargelegt – aus dem Wortlaut des § 23 LadschlG und dem gesetzessystematischen Zusammenhang, in dem diese Bestimmung steht (s. Hoffmann in von Brauchitsch/Ule, Verwaltungsgesetze des Bundes und der Länder, VIII/II, Abschnitt IX, LadschlG, Erl. II, 2 zu § 23). Anhaltspunkte dafür, daß durch die streitigen Ausnahmebewilligungen einem vorübergehenden Bedürfnis Rechnung getragen werden sollte, sind nicht ersichtlich. Sie ergeben sich vor allem nicht aus den Zwecken, die nach den Angaben der Revisionsklägerinnen mit der Ausnahmebewilligung verfolgt werden: die Abwehr polizeilicher Gefahren, die durch die Verödung der K.-Passage in den Abendstunden entstehen, und die Versorgung von Reisenden mit Reisebedarf. Daß das Kaufinteresse von Reisenden keine vorübergehende Erscheinung ist, bedarf keiner weiteren Begründung; im übrigen ist die Befriedigung dieses Interesses – über die vorhandenen gesetzlichen Regelungen der §§ 8 und 9 LadschlG hinaus – auch nicht von der konkreten im öffentlichen Interesse liegenden Dringlichkeit, die § 23 LadschlG verlangt. Aber auch das von der Beklagten besonders herausgestellte Interesse an der Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung ist BVerwGE 65, 167, Seite 170nicht vorübergehender Natur. Dies wird schon dadurch deutlich, daß die von der Beklagten erteilten Ausnahmebewilligungen bereits einen zusammenhängenden Zeitraum von zehn Jahren abdecken. Indem die Beklagte jeweils die Rechtswirkung der aufeinanderfolgenden Verwaltungsakte zeitlich begrenzt, genügt sie lediglich formal dem in der Ermächtigung enthaltenen Befristungserfordernis, ohne daß dies im Hinblick auf den Zweck, den die Beklagte mit der Ausnahmebewilligung verfolgt, von der Sache her geboten wäre; denn vernünftigerweise kann der Beklagten nicht die gänzlich ungerechtfertigte Erwartung unterstellt werden, nach dem jeweiligen Fristablauf polizeiliche Gefahren im Bereich der K.-Passage nicht mehr abwehren zu müssen und deshalb auf die Verkürzung der Ladenschlußzeiten verzichten zu können. Darüber hinaus kann der Gesichtspunkt der polizeilichen Gefahrenabwehr nach Maßgabe der Vorstellungen der Beklagten im Rahmen des § 23 Abs. 1 Satz 1 LadschlG schon deshalb nicht berücksichtigt werden, weil – wie im Hinblick auf den Zweck und die Systematik des Ladenschlußgesetzes nicht zweifelhaft sein kann – diese Vorschrift nur der Wahrung eines solchen öffentlichen Interesses dient, das als Versorgungsinteresse – oder allenfalls noch als Verwertungsinteresse – unmittelbar durch den Warenerwerb während der verlängerten Ladenöffnungszeiten befriedigt werden kann. Im Ladenschlußgesetz hat der Gesetzgeber über die widerstreitenden Interessen verbindlich befunden. Die Auffassung der Revisionen, die jedes öffentliche Interesse – zudem noch ohne zeitliche Begrenzung – für berücksichtigungsfähig hält, führt im Ergebnis dazu, daß dieser parlamentsbeschlossene Interessenkompromiß aufgehoben und unter unzulässiger Korrektur der gesetzgeberischen Entscheidung durch eine Interessenabwägung der Verwaltung im Einzelfall ersetzt wird.
Entgegen dem insoweit mißverständlichen Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO reicht die somit feststehende objektive Rechtswidrigkeit der Verwaltungsakte vom 24. Oktober 1977 nicht aus, dem Antrag auf Erlaß eines Fortsetzungsfeststellungsurteils zum Erfolg zu verhelfen. Wie der enge Zusammenhang zwischen Satz 1 und Satz 2 des § 113 Abs. 1 VwGO deutlich macht, darf dem Feststellungsbegehren nur entsprochen werden, soweit der Antragsteller durch den rechtswidrigen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt worden ist und der betreffende Verwaltungsakt deshalb BVerwGE 65, 167, Seite 171hätte aufgehoben werden müssen, wenn er sich nicht erledigt hätte. Diese Voraussetzung war im vorliegenden Falle nicht erfüllt.
Die Klägerinnen waren keine unmittelbaren Adressaten der von ihnen angefochtenen rechtswidrigen Verwaltungsakte. Als sogenannte Dritte konnten sie durch die rechtswidrigen Verwaltungsakte allerdings betroffen sein. Die Anfechtungsklage eines Drittbetroffenen ist nur dann begründet, wenn die Verwaltung Grundrechte des Klägers oder eine einfach-gesetzliche Norm verletzt hat, die den Kläger als Teil eines normativ hinreichend deutlich abgegrenzten Personenkreises gerade auch vor dem betreffenden rechtswidrigen Verwaltungsakt schützen will (ständige Rechtsprechung im Anschluß an BVerfGE 27, 297 [307] – zuletzt BVerwGE 52, 122 [128] –). Dadurch, daß die Beklagte den Beigeladenen unter Verstoß gegen § 23 LadschlG Ausnahmebewilligungen erteilte, hat sie subjektive Rechte der Klägerinnen nicht verletzt. Die gegenteilige Beurteilung des Berufungsgerichts, die auf die Beeinträchtigung eines konkreten Wettbewerbsverhältnisses zwischen den Klägerinnen und den Beigeladenen abstellt, ist mit Bundesrecht nicht vereinbar.
§ 23 LadschlG, auf den sich die Beklagte beim Erlaß der strittigen Verwaltungsakte gestützt hat, schützt erkennbar nicht die Konkurrenten der Gewerbetreibenden, denen nach dieser Vorschrift eine Ausnahme bewilligt werden kann. Die Vorschrift bindet die Ausnahmebewilligung an ein dringendes öffentliches Interesse, das an anderer Stelle dieser Entscheidung als Versorgungs- bzw. Verwertungsinteresse gekennzeichnet worden ist. Dieses öffentliche Interesse ist zweifellos nicht identisch mit den Individualinteressen der Wettbewerber.
Auch auf § 3 LadschlG können sich die Klägerinnen nicht mit Erfolg berufen. Diese Vorschrift bestimmt, daß Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen und werktags zu bestimmten Zeiten für den geschäftlichen Verkehr mit den Kunden geschlossen sein müssen. Indem die Beklagte die Beigeladenen durch die von ihr erteilten Ausnahmebewilligungen von der Einhaltung dieser Regelung teilweise freigestellt hat, hat sie keine aus § 3 LadschlG folgende Rechtspflicht verletzt, die ihr gegenüber den Klägerinnen oblag. Der Wortlaut dieser Bestimmung enthält keinen Hinweis darauf, BVerwGE 65, 167, Seite 172daß ihr eine drittschützende Bedeutung in dem hier interessierenden Sinne zukommt. Der Zweck der Vorschrift gibt für eine gegenteilige Beurteilung keinen Raum. Dies ergibt sich aus folgendem: Das Ladenschlußgesetz hat in erster Linie eine arbeitsschutzrechtliche Zielrichtung. Das Gesetz soll die Einhaltung der Arbeitszeitbestimmungen durch eine kontrollfähige Regelung sicherstellen und die zulässigen Arbeitszeiten auf die Tageszeiten der Werktage verteilen (BVerfGE 13, 230 [235]). Die Angestellten im Einzelhandel sollen in den Genuß eines arbeitsfreien Wochenendes und arbeitsfreier Abendstunden gelangen. Diese Zweckrichtung des Ladenschlußgesetzes hätte es nicht erfordert, die Verkaufsstellen ohne Angestellte in die gesetzliche Regelung einzubeziehen. Eine Ladenschlußregelung, die die Verkaufsstellen ohne Angestellte nicht erfaßt, hätte indes die Verkaufsstellen mit Angestellten wettbewerbsmäßig benachteiligt. Um die Gleichheit der Wettbewerbsbedingungen zwischen den vorgenannten Arten der Verkaufsstellen zu erhalten, wurden deshalb die Verkaufsstellen ohne Angestellte ebenfalls der Ladenschlußregelung unterworfen. Nur in dieser Hinsicht dient das Ladenschlußgesetz der Sicherung der Wettbewerbsneutralität (vgl. BVerfGE 13, 230 [235]; 14, 19 [23]; BVerwGE 28, 295 [298 f.]; BGHZ 66, 159). Ist aber die Wahrung gleicher Wettbewerbschancen nur in dem vorerwähnten Sinne eine flankierende Maßnahme zur Sicherung des angestrebten Arbeitnehmerschutzes, so muß bezweifelt werden, daß § 3 LadschlG als eine Vorschrift angesehen werden kann, die von der Zwecksetzung her auch dem Schutz des Wettbewerbers zu dienen bestimmt ist. Dies erklärt auch, daß der Bundesgerichtshof bislang die Frage offengelassen hat, ob § 3 LadschlG Schutzgesetz im Sinne des § 823 Abs. 2 BGB ist, und in wettbewerbsrechtlicher Hinsicht in ständiger Rechtsprechung § 3 LadschlG nur als eine wertneutrale Ordnungsvorschrift einstuft, deren Verletzung nicht ohne weiteres als wettbewerbswidrig im Sinne von § 1 UWG beurteilt werden kann (BGH, GRUR 1966, 323; BGH, GRUR 1973, 144; BGH, GRUR 1974, 31; BGH, GewArch. 1981, 302). Der vorliegende Sachverhalt nötigt indes nicht dazu, die Frage nach dem Schutzgesetzcharakter des § 3 LadschlG abschließend zu beantworten; denn der Aufhebungsanspruch der Klägerinnen hätte nur dann bestanden, wenn die Verletzung objektiven Rechts zugleich eine subjektivrechtliche Verletzung enthielte, also das etwaige durch § 3 LadschlG vermittelte subjektive Recht des Wettbewerbers soweit reichte, den Kläge-BVerwGE 65, 167, Seite 173rinnen die Abwehr der angefochtenen Ausnahmebewilligungen zu ermöglichen. Dies ist indes nicht der Fall, da – wie oben dargelegt – der vom Ladenschlußgesetz ausgehende Wettbewerbsschutz nur das Verhältnis zwischen den Verkaufsstellen mit Angestellten und den Verkaufsstellen ohne Angestellte betrifft und die dem Gesetzgeber zur Sicherstellung eines wirksamen Arbeitszeitschutzes der Ladenangestellten erforderlich erschienene Regelung nicht zur Folge haben soll, daß die Verkaufsstellen ohne Angestellte einen wettbewerblichen Vorsprung haben gegenüber den Verkaufsstellen mit Angestellten. Daher werden durch § 3 LadschlG Verkaufsstellen mit Angestellten nicht davor geschützt, daß Verkaufsstellen gleicher Art Ausnahmen hiervon bewilligt werden.
Durch die angefochtenen Verwaltungsakte sind auch die Grundrechte der Klägerinnen aus Art. 14, 12, 3 und 2 GG nicht verletzt worden.
Art. 14 GG schützt vermögenswerte Güter (BVerfGE 36, 281 [290]). Anhaltspunkte dafür, daß die den Beigeladenen erteilten Ausnahmebewilligungen ein vermögenswertes Gut der Klägerinnen beeinträchtigt haben, sind nicht ersichtlich. Die bloßen Wettbewerbschancen, auf die sich das von den Klägerinnen bekämpfte Handeln der Verwaltung allenfalls ausgewirkt haben kann, werden durch Art. 14 GG nicht geschützt (BVerfGE 17, 232 [248]; 28, 119 [142]).
Die Klägerinnen können sich auch nicht mit Erfolg auf Art. 12 GG stützen. Die durch Art. 12 GG garantierte Berufs- und Gewerbefreiheit der Klägerinnen wird durch die den Beigeladenen erteilten Ausnahmebewilligungen nicht beeinträchtigt, da die Klägerinnen trotz der Existenz dieser Ausnahmebewilligungen ihrer gewerblichen Betätigung wie bisher nachgehen können. Art. 12 GG schützt vor berufs- und gewerbespezifischen staatlichen Eingriffen (vgl. BVerfGE 42, 374 [384]), nicht aber vor einem hoheitlichen Handeln, das allenfalls Konkurrenten einen Wettbewerbsvorsprung verschafft.
Was Art. 3 GG anbetrifft, so kann dahinstehen, ob der Gleichheitssatz überhaupt ein Recht im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO vermittelt oder nur bei vorausgesetzter rechtlicher Betroffenheit die Rechtsgleichheit gewährleistet. In jedem Falle schützt Art. 3 GG nur vor willkürlichen BVerwGE 65, 167, Seite 174hoheitlichen Maßnahmen. Die Ausnahmebewilligungen sind den Beigeladenen aber aufgrund von Erwägungen erteilt worden, die zwar als Bewilligungsgründe vom Gesetz nicht anerkannt sind, aber den Vorwurf willkürlicher Handlungsweise nicht gestatten. Dadurch, daß die Beklagte die Rechtslage verkannt hat, hat sie nicht gleichzeitig die Rechte der Klägerinnen willkürlich vernachlässigt.
Schließlich sind durch die rechtswidrigen Verwaltungsakte auch keine Rechte der Klägerinnen aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt worden. Art. 2 Abs. 1 GG garantiert die Handlungsfreiheit auf wirtschaftlichem Gebiet (BVerfGE 50, 290 [366]). Als Teil dieser Handlungsfreiheit wird durch Art. 2 Abs. 1 GG auch die Freiheit der Teilnahme am Wettbewerb geschützt (BVerwGE 60, 154 [159]). In diese Freiheit wurde indes durch die angefochtenen Verwaltungsakte nicht eingegriffen. Auch nach Erlaß der Verwaltungsakte konnten die Klägerinnen ebenso wie die Beigeladenen am Wettbewerb um den Kunden teilnehmen. Lediglich die Bedingungen, unter denen dieser Wettbewerb stattfand, hatten sich möglicherweise durch die Ausnahmebewilligungen zum Nachteil der Klägerinnen verändert. Die damit für die Klägerinnen gegebenenfalls verbundene Beeinträchtigung würde indes erst dann einen Eingriff in die Wettbewerbsfreiheit darstellen, wenn durch die hoheitliche Maßnahme die Fähigkeit der Klägerinnen zur Teilnahme am Wettbewerb so eingeschränkt worden wäre, daß ihre Möglichkeit, sich als verantwortliche Unternehmer wirtschaftlich zu betätigen, beeinträchtigt gewesen wäre (BVerfGE 27, 375 [384]; Beschluß vom 1. März 1978 – BVerwG 7 B 144.76 –, BayVBl. 1978, 375 [376]). Eine derartige Beeinträchtigung in ihrer Wettbewerbsfähigkeit haben die Klägerinnen niemals behauptet, und unter Berücksichtigung der festgestellten Tatsachen einschließlich der Erkenntnisse aus dem vorliegenden Sachverständigengutachten ist für eine solche Auswirkung der angefochtenen Verwaltungsakte vom 24. Oktober 1977 auch kein Anhalt gegeben. Für eine weitere Aufklärung besteht kein Anlaß.

References: Art. 2
 § 23
 § 3
 § 113
 § 23
 § 23
 § 113
 § 142
 § 23
 § 23
 § 3
 § 23
 § 23
 § 23
 § 23
 § 113
 § 113
 § 23

§ 23
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 823
 § 3
 § 1
 § 3
 § 3
 § 3
 Art. 14

Art. 14
 Art. 14
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 3
 § 113
 Art. 3
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2