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Dictamen : 131 del 08/07/2013
Consultante: Olga Marta Corrales Sánchez
C-131-2013
Olga Marta Corrales Sánchez
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República damos respuesta al oficio de la Alcaldía ALC-MN-713-2010 de 28 de mayo de 2010. Se lamenta la demora en la respuesta.
En su oficio ALC-MN-713-2010, la Alcaldía del cantón de Naranjo ha puesto en conocimiento de este Órgano Superior Consultivo el Informe de la Asesoría Legal Externa sobre la Situación del Terreno Municipal de San Antonio de la Cueva. En este informe se señala que el acuerdo sexto tomado por el Concejo Municipal y que consta en el Acta N.° 59 de la sesión del 8 de octubre de 1993, se encuentra viciado por nulidad absoluta, evidente y manifiesta. En dicho acuerdo se resolvió adjudicar dicho inmueble para construir una urbanización de interés social.
Luego, en su oficio, la Alcaldía solicita a la Procuraduría General que se pronuncia sobre el alcance de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta señalada por dicho informe.
En orden a atender la gestión de la Alcaldía del Cantón de Naranjo se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. En orden al procedimiento para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo propio declarativo de derechos subjetivos, b. Sobre el plazo de caducidad.
A. EN ORDEN AL PROCEDIMIENTO PARA DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA DE UN ACTO ADMINISTRATIVO PROPIO DECLARATIVO DE DERECHOS SUBJETIVOS
Ciertamente el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) ha otorgado una potestad extraordinaria a las administraciones públicas para anular, por si mismas y en sede administrativa, aquellos actos propios que se encuentren viciados de una nulidad radical que se caracteriza por ser absoluta, evidente y manifiesta.
Ahora bien, puesto que el principio general de Derecho- consagrado en el artículo 183.3 LGAP – es que la administración no puede anular de oficio los actos declarativos de derechos, se entiende que la potestad prevista en el artículo 173 LGAP, aparte de ser gravísima, es excepcional y solamente puede ejercitarse a través del procedimiento previsto en esa norma y cuando efectivamente el vicio de nulidad sea radical, patente y notorio.
Sobre el procedimiento que debe seguirse para ejercitar la potestad prevista en el artículo 173 LGAP, conviene citar, por su claridad y por comprender ampliamente nuestro cuerpo de jurisprudencia administrativa, el reciente dictamen C-96-2013 de 13 de junio de 2013:
“II. SOBRE EL PROCEDIMIENTO ESTIPULADO EN EL ARTÍCULO 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: REQUISITOS FORMALES
Precisamente sobre este tipo de nulidad hemos indicado que "está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate " (Dictamen C-104-92 de 3 de julio de 1992).
Partiendo de ello, esta Procuraduría estima que en el caso concreto sí se constató una nulidad absoluta de carácter evidente y manifiesto, por cuanto quedó acreditado en el procedimiento administrativo llevado a cabo, que el título de Bachiller de Enseñanza Media presentado por el señor XXX, para efectos de cursar la carrera de Bachillerato en Enseñanza del Inglés, era falso.
En respaldo de lo anterior, se encuentra el oficio DEAC-3132-2011 del 15 de noviembre de 2011, mediante el cual el Departamento de Evaluación Académica y Certificación de la Dirección de Gestión y Evaluación de la Calidad del Ministerio de Educación Pública, informó a la Jefe del Departamento de Análisis Técnico Curricular del CONESUP, que las firmas no corresponden a los funcionarios autorizados en el año 1995, los sellos no corresponden a los utilizados por la Dirección Regional de Educación de San José en el año 1995 ni a la institución, y las citas de inscripción no corresponden a las actas enviadas por el colegio al ministerio (folio 14). Adicionalmente, tanto en la investigación preliminar llevada por el CONESUP, como en el procedimiento seguido contra el afectado, éste aceptó la falsificación del título, con lo cual no queda duda de la irregularidad investigada.
En consecuencia, la nulidad en este caso es patente y grosera pues se logra determinar con la simple confrontación del acto con el ordenamiento jurídico, toda vez que el señor XXX no podía recibir un título universitario sin haber cumplido con el requisito previo de contar con el título de Bachiller de Enseñanza Media (artículo 14 inciso e del Reglamento General del CONESUP).
Así las cosas, la nulidad apuntada no sólo implica la ausencia de un elemento esencial del acto administrativo, sino que además es patente y notoria con la sola confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis. (En ese sentido ver entre otros muchos, dictámenes C-280-2003 de 19 de setiembre del 2003, C-317-2003 de 7 de octubre del 2003, C-356-2003 de 13 de noviembre del 2003 y C-089-2005 del 01 de marzo del 2005).
b) Apertura de un procedimiento ordinario
Precisamente la misma Sala Constitucional se ha referido en múltiples oportunidades a los alcances y matices del derecho de defensa y debido proceso que deben reconocerse dentro del procedimiento, al señalar:
Partiendo de lo anterior y del análisis del expediente administrativo aportado, se desprende que el órgano director del procedimiento confirió el respectivo traslado de cargos al señor XXX, informándole de los hechos y el objeto del procedimiento, la posibilidad de acompañarse de un abogado y de recurrir las decisiones adoptadas. Asimismo, el interesado fue citado a una audiencia oral y privada para evacuar la prueba, la cual fue fijada con los quince días de anticipación que establece el artículo 311 de la Ley General de la Administración Pública. Ello evidencia que el afectado con la eventual declaratoria de nulidad estuvo en capacidad de presentar prueba, se le informó de la posibilidad de acompañarse de un abogado, acceder al expediente y recurrir las resoluciones que estimara inconvenientes a sus intereses (lo cual fue otorgado desde el mismo auto de traslado de cargos), con lo cual se respetó el debido proceso y su garantía de defensa, sin que haya sido colocada en ningún momento en estado de indefensión. Por el contrario, el señor XXX no presentó prueba alguna a su favor y aceptó los hechos que se le imputaban.
Por todo lo indicado, a partir del análisis del expediente administrativo adjunto a la solicitud que nos ocupa, no cabe duda de que el procedimiento llevado a cabo por el órgano director, como requisito previo inexorable para la declaratoria en sede administrativa de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo aquí discutido, cumplió con todas las garantías del debido proceso. De esta forma, el expediente administrativo refleja el cumplimiento de todas las etapas y formalidades sustanciales que conforman el debido proceso en materia administrativa.
Sobre este tema, el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, establece que “ Cuando se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que dictó el respectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa…”.
Interesa indicar que el “órgano superior jerárquico supremo de la jerarquía administrativa correspondiente”, tratándose de actos o contratos emanados o suscritos por el Ministro del ramo, o bien por un órgano desconcentrado que integra la estructura organizativa de determinado Ministerio, será el respectivo Ministro (ver dictamen C-233-2009 de 26 de agosto del 2009 y C-207-2010 del 11 de octubre de 2010) .
Así las cosas, en este caso corresponde al Ministro de Educación Pública, la conformación del órgano director del procedimiento, lo cual fue realizado mediante oficio DM-156-2013 del 19 de febrero de 2013. Asimismo, fue el propio Ministro el que remitió a esta Procuraduría el expediente respectivo, para efectos de emitir el dictamen favorable estipulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Consecuentemente, se ha cumplido en este caso con el requisito establecido.
d) Momento procesal para solicitar el dictamen a la Procuraduría General de la República
En consecuencia, será hasta después de haberse tramitado el procedimiento ordinario señalado y antes del dictado del acto final que el Ministro de Educación Pública debe requerir el dictamen de esta representación.
En el caso que analizamos, el señor Ministro remitió a la Procuraduría el oficio DM-483-04-2013 del 26 de abril de 2013, con posterioridad a la realización del procedimiento administrativo y antes del dictado del acto final, con lo cual se cumple con el requisito indicado.”
Ahora bien, es evidente, por consiguiente, que no basta, en orden a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declarativo de derechos emitido por la administración local, el mero hecho de levantar un informe administrativo tal y como se solicita en este caso concreto. Debe insistirse en que al efecto es necesario sustanciar el procedimiento previsto en el artículo 173 LGAP.
De todos modos, debe también reiterarse en que la potestad del artículo 173 LGAP se encuentra sujeta a un plazo de caducidad.
B. SOBRE EL PLAZO DE CADUCIDAD
Por su carácter ablatorio y excepcional, la potestad prevista en el numeral 173 LGAP se encuentra sujeta a la garantía del plazo de caducidad. Ha sido criterio consolidado de la jurisprudencia administrativa, que en el caso de los actos dictados con anterioridad al 1 de enero de 2008 – fecha de entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo, el cual reformó el numeral 173 – el plazo de caducidad aplicable es de 4 años contados a partir de la comunicación del acto, tal y como se preveía antes de la reforma mentada. Sobre este tema baste citar el dictamen C-55-2011 de 3 de marzo de 2011:
“Entre el régimen de garantías que condicionan el ejercicio de la potestad prevista del artículo 173 LGAP, debe destacarse que el inciso 4 de la norma citada, ha establecido un plazo de caducidad.
“TRANSITORIO III.
Entonces, si el acto de declaratorio de derechos que tomó el Colegio de Bibliotecarios se estima nulo, y fue adoptado con anterioridad al 1 de enero del 2008, se sujeta la discusión del vicio, sea por vía del procedimiento administrativo de nulidad absoluta, evidente y manifiesta [1] , o por la vía jurisdiccional de la lesividad [2] , a que no hayan transcurrido cuatro años desde la fecha de emisión de aquel acto.”
Por lo expuesto, este Órgano Superior Consultivo encuentra una imposibilidad de rendir el dictamen preceptivo y favorable requerido por el inciso 1 del Artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior sin perjuicio, primero, de las responsabilidades penales que podría eventualmente haberse incurrido por el presunto uso de documento falso. Y luego, sin perjuicio también de la posibilidad que tiene la Administración de investigar la existencia de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del oficio DDE-549-2008 de 14 de agosto de 2008 dictado por el Departamento de Desarrollo Educativo. Acto a través del cual se reconoce y equipara como Bachillerato el Título de Educación Media expedido presuntamente por la institución denominada International HCU.”
Lo anterior es de gran relevancia para el presente asunto.
En efecto, debe observarse que el acto que interesaría en este asunto es el acuerdo del Concejo Municipal tomado la sesión del 8 de octubre de 1993 y mediante el cual se habría adjudicado una propiedad de la corporación local a favor de un grupo de vecinos para construir una urbanización de interés social.
Luego es evidente que el plazo de caducidad de 4 años para ejercer la potestad anulatoria del artículo 173 LGAP se habría, de sobra, agotado.
Finalmente, conviene advertir que también es un criterio de la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República, que el órgano jerárquico superior supremo de las municipalidades es el Concejo Municipal, por tanto, ese es el órgano del ayuntamiento con la competencia para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y por supuesto, para requerir el dictamen preceptivo y favorable de este Órgano Superior Consultivo. Al respecto, citamos el dictamen C-212-2012 de 17 de setiembre de 2012:
En el caso de las corporaciones municipales, el “órgano superior supremo” de esos entes territoriales es el Concejo Municipal; por lo que es dicho cuerpo colegiado el que tiene atribuida la competencia para declarar la nulidad, en vía administrativa, de un acto favorable al Administrado.
Con fundamento en lo expuesto y en tanto la gestión que aquí nos ocupa no cumple con lo exigido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, lo procedente es declinar el ejercicio de la competencia consultiva.

References: artículo 173
 artículo 183
 artículo 173
 artículo 173
 ARTÍCULO 173
 artículo 311
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 173
 Artículo 173
 artículo 173
 artículo 173