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Timestamp: 2016-10-25 10:32:56+00:00

Document:
132 II 1037. Extrait de l'arr�t de la IIe Cour de droit public dans la cause Organisme d'autor�gulation de la F�d�ration suisse des avocats et de la F�d�ration suisse des notaires et consorts contre D�par- tement f�d�ral des finances (recours de droit administratif)
2A.375/2005 du 9 novembre 2005
Art. 14 al. 3, 24 et 25 LBA; contr�le des avocats et des notaires dans le cadre de la loi sur le blanchiment d'argent et port�e du secret professionnel. En principe, le secret professionnel des avocats et des notaires ne couvre que les faits propres � leur activit� sp�cifique, � l'exception de ceux ayant trait � leur activit� commerciale (consid. 2.1) qui tombent sous le coup de l'obligation de communiquer pr�vue � l'art. 9 LBA (consid. 2.2). Obligation pour l'Organisme d'autor�gulation des avocats et des notaires de contr�ler tous ses membres, y compris ceux, peu nombreux (consid. 3), qui d�clarent ne pas agir en qualit� d'interm�diaires financiers et ne traiter aucun dossier relevant de la loi sur le blanchiment d'argent (consid. 4). Faits � partir de page 104
BGE 132 II 103 S. 104
L'Organisme d'autor�gulation de la F�d�ration suisse des avocats et de la F�d�ration suisse des notaires (OAR FSA/FSN) est une soci�t� simple dont les deux seuls soci�taires sont la F�d�ration suisse des avocats (FSA) et la F�d�ration suisse des notaires (FSN). L'OAR FSA/FSN est un organisme d'autor�gulation au sens des art. 24 ss de la loi f�d�rale du 10 octobre 1997 concernant la lutte contre le blanchiment d'argent dans le secteur financier (loi sur le blanchiment d'argent, LBA; RS 955.0). Par d�cision du 16 juin 1999, l'Autorit� de contr�le en mati�re de lutte contre le blanchiment d'argent (ci-apr�s: l'Autorit� de contr�le) a reconnu l'OAR FSA/FSN et, par la m�me occasion, approuv� ses statuts et son r�glement; cette d�cision se r�f�re �galement � un document intitul� "Concept relatif aux contr�les", qui avait �t� soumis � l'Autorit� de contr�le avec la demande de reconnaissance.
En novembre 2003, la soci�t� "X." a effectu� une r�vision de l'OAR FSA/FSN conform�ment � l'art. 18 al. 3 LBA. Elle a constat� que cet organisme d'autor�gulation avait pris du retard dans le contr�le des 1068 interm�diaires financiers affili�s. L'Autorit� de contr�le a alors ordonn� une r�vision extraordinaire, qui a eu lieu le 30 avril 2004. Dans son rapport, la soci�t� "X." a mentionn� les noms des avocats et notaires qui n'avaient pas �t� contr�l�s; mis � part ceux dont la situation a �t� r�gularis�e par la suite selon l'OAR FSA/ FSN, onze personnes �taient concern�es.
Par lettre du 4 juin 2004, l'OAR FSA/FSN a inform� l'Autorit� de contr�le que les onze avocats et notaires concern�s avaient d�clar� par �crit ne traiter aucun dossier relevant de la loi sur le blanchiment d'argent et qu'il n'y avait d�s lors pas mati�re � les contr�ler. Apr�s un �change ult�rieur de correspondances, l'Autorit� de contr�le a rendu le 24 ao�t 2004 une d�cision par laquelle elle a ordonn� � l'OAR FSA/FSN de soumettre � la proc�dure de contr�le ordinaire tous ses membres ainsi que les onze avocats et notaires vis�s qui en �taient membres au 31 d�cembre 2004.
Le recours form� par l'OAR FSA/FSN, la F�d�ration suisse des avocats et la F�d�ration suisse des notaires contre la d�cision BGE 132 II 103 S. 105pr�cit�e de l'Autorit� de contr�le a �t� rejet� par le D�partement f�d�ral des finances en date du 12 mai 2005.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'OAR FSA/ FSN, la F�d�ration suisse des avocats, la F�d�ration suisse des notaires, le notaire A. et l'avocat B. concluent principalement � l'annulation de la d�cision du 12 mai 2005 du D�partement f�d�ral des finances et � la constatation que l'OAR FSA/FSN n'est pas tenu de proc�der � un contr�le ordinaire des avocats et des notaires affili�s qui lui ont confirm� par �crit n'exercer aucune activit� couverte par la LBA. Pour l'essentiel, ils se plaignent de la violation de diff�rentes dispositions de la loi sur le blanchiment d'argent et invoquent l'incompatibilit� de la d�cision attaqu�e avec le secret professionnel des avocats et des notaires, avec la protection du domicile professionnel et du secret de la correspondance, ainsi qu'avec les principes d'�galit� (art. 8 al. 1 Cst.) et d'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.).
Le D�partement f�d�ral des finances conclut � l'irrecevabilit� du recours de Me A. et de Me B. et au rejet du recours pour le surplus.
2. 2.1 D'une mani�re g�n�rale, le secret professionnel des avocats et des notaires ne couvre que leur activit� professionnelle sp�cifique et ne s'�tend pas � une activit� commerciale sortant de ce cadre (cf. ATF 120 Ib 112 consid. 4 p. 118 s.; ATF 117 Ia 341 consid. 6a/cc p. 349 s.; ATF 115 Ia 197 consid. 3d/aa p. 199; ATF 114 III 105 consid. 3a p. 107; ATF 112 Ib 606). Dans la jurisprudence, cette activit� commerciale est parfois qualifi�e d'activit� accessoire, terme qui peut pr�ter � confusion dans la mesure o� un avocat ou un notaire peut tr�s bien consacrer une grande partie de son temps � des prestations non sp�cifiques � sa profession.
2.2 Lors de l'�laboration de la loi sur le blanchiment d'argent, la situation des avocats et des notaires en relation avec la sauvegarde du secret professionnel a donn� lieu � des discussions. Afin de tenir compte de l'importance de cette question, la loi finalement adopt�e a pr�vu le syst�me suivant.
Aux termes de l'art. 9 al. 2 LBA, "les avocats et les notaires ne sont pas soumis � l'obligation de communiquer leurs soup�ons dans la mesure o� ils sont astreints au secret professionnel en vertu de BGE 132 II 103 S. 106l'art. 321 du Code p�nal" (voir � ce sujet le Message du Conseil f�d�ral du 17 juin 1996 relatif � la loi f�d�rale concernant la lutte contre le blanchissage d'argent dans le secteur financier [ci-apr�s: le Message], in: FF 1996 III 1057 ss, p. 1087 ss; CHRISTOPH GRABER, GwG: Gesetzesausgabe mit englischer �bersetzung, Ausf�hrungserlassen und Anmerkungen, Zurich 2003, 2e �d., n. 6 ad art. 9 LBA).
En revanche, l'activit� d'interm�diaire financier exerc�e par un avocat ou un notaire n'�chappe pas � l'obligation de communiquer de l'art. 9 al. 1 LBA, s'agissant du reste de faits qui ne sont pas couverts par le secret professionnel des art. 321 CP et 13 de la loi f�d�rale du 23 juin 2000 sur la libre circulation des avocats (loi sur les avocats, LLCA; RS 935.61). Cependant, il n'est pas toujours facile de distinguer entre des faits prot�g�s par le secret professionnel et les dossiers soumis � l'obligation de communiquer (cf. Message, op. cit., p. 1088, 1093 ss et 1098; GRABER, op. cit., n. 6 ad art. 18 LBA; WERNER DE CAPITANI, Bundesgesetz zur Bek�mpfung der Geldw�scherei im Finanzsektor [Geldw�schereigesetz, GwG] vom 10. Oktober 1997, in Kommentar Einziehung, organisiertes Verbrechen und Geldw�scherei, vol. II, �d. par Niklaus Schmid, Zurich 2002, n. 19 ad art. 14 LBA). L'examen de cette question n�cessite une connaissance des dossiers trait�s, soit, le cas �ch�ant, de faits couverts par le secret professionnel. Il existe donc un conflit d'int�r�ts entre la n�cessit�, d'une part, de surveiller l'activit� commerciale de l'avocat et du notaire et, d'autre part, de sauvegarder leur secret professionnel dont la port�e a �t� rappel�e plus haut. Pour trouver un �quilibre entre ces deux objectifs, le l�gislateur a pr�vu que les avocats et les notaires agissant en qualit� d'interm�diaires financiers ont l'obligation de s'affilier � un organisme d'autor�gulation (cf. art. 14 al. 3 LBA). Autrement dit, ils n'ont pas la facult� d�coulant des art. 14 al. 1 et 13 let. b LBA de demander directement � l'Autorit� de contr�le l'autorisation d'exercer cette activit�. De plus, l'art. 18 al. 3 LBA dispose:
"En ce qui concerne les organismes d'autor�gulation des avocats et des notaires, elle (l'Autorit� de contr�le) doit confier les contr�les � un organe de r�vision. Ce dernier est soumis au secret professionnel comme les avocats et les notaires."
A ce sujet, le Message (op. cit., p. 1098) pr�cise:
"Cet organe de r�vision doit ensuite fournir � l'autorit� pr�cit�e un rapport sous une forme suffisamment anonyme pour qu'aucune information couverte par le secret professionnel ne soit divulgu�e." BGE 132 II 103 S. 107
2.3 Le syst�me mis en place �vite d�s lors que l'Autorit� de contr�le ait acc�s aux dossiers des avocats et des notaires, soit par un contr�le direct de ceux qui lui auraient demand� � �tre autoris�s selon les art. 13 al. 1 let. b et 14 al. 1 LBA, soit, indirectement, par un contr�le de l'organisme d'autor�gulation qu'elle effectuerait elle-m�me ou qu'elle confierait � un organe de r�vision non sp�cifique selon l'art. 18 al. 2 LBA (sur l'ensemble de la probl�matique, cf. Message, op. cit., p. 1088 s., 1093 ss, 1098; GRABER, op. cit., n. 6 ad art. 14 et n. 6 ad art. 18 LBA; DE CAPITANI, op. cit., n. 19 ad art. 14 et n. 19 ad art. 18 LBA).
3. La quasi totalit� des avocats et des notaires affili�s � l'OAR FSA/FSN exercent une activit� d'interm�diaire financier qui est contr�l�e selon les modalit�s indiqu�es ci-dessus. En particulier, l'organisme d'autor�gulation doit v�rifier que les avocats et notaires s�parent correctement leur activit� sp�cifique de leur activit� commerciale (cf. Message, op. cit., p. 1098; GRABER, op. cit., n. 6 ad art. 18 LBA; DE CAPITANI, op. cit., n. 19 ad art. 14 LBA).
En revanche, il convient de se demander quelle est la port�e du contr�le que l'OAR FSA/FSN doit effectuer aupr�s des avocats et des notaires qui lui sont affili�s, mais qui d�clarent et certifient par �crit ne pas exercer d'activit� d'interm�diaire financier.
4. 4.1 De prime abord, on ne voit pas � quel besoin r�pond l'affiliation � un organisme d'autor�gulation lorsque l'avocat ou le notaire int�ress� n'exerce pas d'activit� en qualit� d'interm�diaire financier. Les recourants indiquent que l'affili� peut ainsi exercer imm�diatement une telle activit� s'il se d�cide � le faire. Ils ne citent toutefois pas d'exemple concret et il semble plut�t qu'un certain nombre d'avocats et de notaires entendent conserver durablement un statut en quelque sorte de "membre passif". Les recourants all�guent encore le d�sir des personnes concern�es d'�tre mieux renseign�es sur les obligations d'un interm�diaire financier; il devrait toutefois �tre possible de satisfaire ce besoin sans qu'une affiliation soit indispensable. De toute fa�on, le statut d'affili� n'exer�ant pas une activit� d'interm�diaire financier ne r�pond pas � un besoin particuli�rement prononc�, puisqu'il ne concerne qu'une dizaine de personnes sur plus de mille affili�s.
4.2 Quoi qu'il en soit, il convient avant toute chose de d�finir la port�e et les effets d'une affiliation. BGE 132 II 103 S. 108
L'interm�diaire financier dispose de deux voies pour �tre autoris� � exercer son activit�. S'il n'entend pas s'affilier � un organisme d'autor�gulation et s'il n'est pas avocat ou notaire, il peut demander directement � l'Autorit� de contr�le l'autorisation d'exercer son activit� (cf. art. 14 al. 1 et 3 LBA); les conditions de l'autorisation sont r�gies par l'art. 14 al. 2 LBA. En revanche, s'il est avocat ou notaire, la seule possibilit� d'exercer comme interm�diaire financier r�side dans l'affiliation � un organisme d'autor�gulation (cf. art. 13 al. 1 let. a et 14 al. 3 LBA). Cette affiliation vaut autorisation et elle n'est agr��e par l'organisme d'autor�gulation que si l'int�ress� remplit les conditions fix�es par le r�glement �tabli par l'organisme en cause et approuv� par l'Autorit� de contr�le (cf. art. 24 et 25 LBA). En effet, l'exercice d'une activit� d'interm�diaire financier sans autorisation de l'Autorit� de contr�le ou affiliation � un organisme d'autor�gulation est une infraction p�nalement punissable selon l'art. 36 LBA. Autrement dit, seul l'avocat ou le notaire affili� � l'OAR FSA/FSN peut exercer l'activit� d'interm�diaire financier sans encourir les sanctions de l'art. 36 LBA. Etant soumis au contr�le d'un organisme d'autor�gulation, il b�n�ficie dans une certaine mesure d'une pr�somption de conformit� aux obligations d�coulant de la loi sur le blanchiment d'argent. Pour reprendre l'image utilis�e plus haut, on ne peut pas vraiment parler de "membre passif" pour qualifier le statut de l'avocat ou du notaire affili� qui d�clare ne pas exercer d'activit� d'interm�diaire financier. Il doit bien plut�t �tre consid�r� comme un interm�diaire financier � part enti�re, en ce sens qu'il est autoris� � avoir une telle activit�.
4.3 En ce qui concerne plus sp�cialement le contr�le des affili�s par un organisme d'autor�gulation, il y a lieu de constater que l'art. 24 al. 1 let. b LBA impose une obligation de contr�le, sans faire de distinction entre diff�rentes cat�gories d'affili�s. L'organisme d'autor�gulation doit veiller � ce que les affili�s respectent les obligations d�coulant de la loi sur le blanchiment d'argent. On ne voit �galement aucune diff�renciation entre diff�rents types d'affili�s dans les statuts et le r�glement de l'OAR FSA/FSN. Pour tous ses affili�s, l'OAR FSA/FSN doit d�s lors veiller � ce que les dossiers concernant une activit� commerciale soient correctement d�limit�s de ceux relatifs � l'activit� sp�cifique d'avocat ou de notaire. C'est du reste ce qu'�nonce en ces termes le "Concept relatif aux contr�les" de l'OAR FSA/FSN: BGE 132 II 103 S. 109
"Le contr�le doit en particulier permettre de s'assurer que l'avocat ou le notaire affili� s�pare correctement les 'dossiers LBA' de ses autres activit�s non soumises � la LBA, et que tous les 'dossiers LBA' puissent effectivement �tre contr�l�s."
Sans qu'il soit n�cessaire de s'arr�ter ici sur la port�e exacte de ce document, force est de constater qu'il concr�tise correctement l'�tendue de l'obligation de contr�le de l'OAR FSA/FSN. Pour les affili�s d�clarant ne pas exercer d'activit� d'interm�diaire financier, l'OAR FSA/FSN doit d�s lors contr�ler que l'avocat ou le notaire concern� proc�de correctement � cette d�limitation et qu'il ne g�re pas de "dossiers LBA", pour reprendre la terminologie du "Concept relatif aux contr�les". A cet �gard, une simple d�claration de l'int�ress� n'est pas suffisante, puisqu'elle ne constitue pas un contr�le de l'OAR FSA/FSN, mais tend au contraire � exclure un tel contr�le. Il ne s'agit du reste pas de mettre en doute par principe les d�clarations d'un avocat ou d'un notaire mais d'exercer le contr�le pr�vu par la loi sur une personne autoris�e � exercer l'activit� d'interm�diaire financier. Sinon, pour les affili�s d�clarant exercer une activit� d'interm�diaire financier, l'OAR FSA/FSN pourrait tout aussi bien se contenter de d�clarations de respect des obligations d�coulant de la loi sur le blanchiment d'argent. Ce contr�le de l'OAR FSA/FSN s'av�re d�s lors n�cessaire pour une mise en oeuvre efficace de cette loi et ne porte pas une atteinte disproportionn�e au secret professionnel, compte tenu des mesures prises pour �viter que l'Autorit� de contr�le ait un acc�s direct � des dossier couverts par ce secret (cf., dans une constellation quelque peu diff�rente, l'arr�t 8G.9/2004 du 23 mars 2004, sp�c. consid. 9.2).
4.4 Les objections que les recourants �mettent � l'encontre de la d�cision attaqu�e ne convainquent pas.
4.4.1 Certes, les personnes oeuvrant pour le compte de l'OAR FSA/ FSN ou de son organe de r�vision sont susceptibles, lors d'un contr�le, d'avoir connaissance d'�l�ments couverts par le secret professionnel; une telle circonstance est toutefois sans cons�quence pour l'avocat ou le notaire concern�, vu l'art. 321 ch. 3 CP qui, s'agissant de l'infraction de violation du secret professionnel, r�serve notamment les dispositions de la l�gislation f�d�rale imposant l'obligation de renseigner une autorit�. Or, investis d'une t�che de droit public, l'OAR FSA/FSN et son organe de r�vision doivent �tre consid�r�s comme des autorit�s au sens de la disposition p�nale pr�cit�e. Quant � l'obligation de renseigner, elle d�coule d�j� et de BGE 132 II 103 S. 110mani�re suffisamment pr�cise du contr�le impos� par l'art. 24 al. 1 let. b LBA: la v�rification du respect des obligations d�finies au chapitre 2 LBA implique en effet que les affili�s donnent les renseignements voulus sur la mani�re dont ils s�parent les dossiers relatifs respectivement � leur activit� sp�cifique ou � leur activit� commerciale et permettent les v�rifications qui sont � cet �gard n�cessaires.
4.4.2 Les recourants se plaignent d'une in�galit� de traitement entre les avocats et les notaires n'exer�ant pas d'activit� d'interm�diaires financiers, soit entre ceux qui, ayant choisi d'�tre affili�s � l'organisme d'autor�gulation, doivent subir un contr�le m�me s'ils d�clarent ne pas pratiquer une telle activit� et ceux qui, ayant choisi de ne pas �tre affili�s, n'ont pas � subir de contr�le. L'argument tombe � faux, car il existe une diff�rence d�terminante entre les deux cat�gories. Les avocats et les notaires affili�s sont autoris�s � agir comme interm�diaires financiers et �chappent aux sanctions de l'art. 36 LBA. Cette affiliation justifie d�s lors qu'ils soient contr�l�s par l'organisme d'autor�gulation, alors que leurs confr�res non affili�s ne sont pas autoris�s et peuvent �tre poursuivis selon l'art. 36 LBA s'ils enfreignent cette disposition. Les recourants font cependant valoir que les avocats et les notaires non affili�s d�cident eux-m�mes si leur activit� est, ou non, soumise � la loi sur le blanchiment d'argent (cf. GRABER, op. cit., n. 6 ad art. 14 LBA; DE CAPITANI, op. cit., n. 78 ad art. 9 LBA). Il est vrai que, comme toute autre personne du reste, les avocats et notaires non affili�s doivent se demander si l'une ou l'autre de leur activit� tombe sous le coup de l'art. 2 LBA. Ils ne d�cident cependant pas librement si tel est le cas mais doivent respecter la loi sur le blanchiment d'argent, � peine d'encourir les sanctions de l'art. 36 LBA. Et, � partir du moment o� ils choisissent de s'affilier, soit d'�tre autoris�s � exercer comme interm�diaires financiers, leur statut change et ils ne peuvent pr�tendre d�finir eux-m�mes les limites de leur activit� � l'abri de tout contr�le effectif de l'organisme d'autor�gulation. La limitation et le contr�le qui leur sont alors impos�s sont d'autant plus admissibles qu'il ne tient qu'� eux de ne pas s'affilier, n'en ayant pr�cis�ment pas l'obligation lorsqu'ils estiment ne pas agir en qualit� d'interm�diaires financiers.
4.4.3 Enfin, la r�f�rence aux recommandations du Groupe d'action financi�re sur la lutte contre le blanchiment de capitaux "Gafi" et aux recommandations du Conseil de l'Europe n'est pas BGE 132 II 103 S. 111d�terminante. Ces textes ont �t� �mis partiellement dans un autre contexte (cf. DIDIER DE MONTMOLLIN, Pr�vention du blanchiment: quelles perspectives pour l'avocat dans le contexte suisse et international?, in Revue de l'avocat 8/2002 p. 21 ss, 22). Dans la mesure o� il s'agit de pr�server le secret professionnel, on a vu plus haut que celui-ci est enti�rement sauvegard� lorsque l'avocat ou le notaire se concentre sur son activit� sp�cifique tandis que, lorsque l'int�ress� �tend son champ d'action � l'activit� d'interm�diaire financier, le syst�me mis en place concilie autant que faire se peut cette exigence avec l'int�r�t public � une mise en oeuvre efficace de la loi sur le blanchiment d'argent.
4.4.4 Les consid�rations qui pr�c�dent s'appliquent �galement aux griefs tir�s de la violation respectivement de la protection du domicile professionnel et du secret de la correspondance.
117 IA 341,
115 IA 197,
114 III 105 suite... ,
art. 36 LBA,
art. 18 LBA,
art. 9 LBA,
art. 14 LBA suite... ,
Art. 14 al. 3, 24 et 25 LBA,
art. 18 al. 3 LBA,
art. 24 al. 1 let. b LBA,
art. 9 al. 2 LBA,
art. 9 al. 1 LBA,
art. 321 CP,
art. 14 al. 3 LBA,
art. 14 al. 1 et 13 let. b LBA,
art. 18 al. 2 LBA,
art. 14 al. 1 et 3 LBA,
art. 14 al. 2 LBA,
art. 321 ch. 3 CP,
art. 2 LBA

References: Art. 14
 art. 24
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 9
 art. 321
 art. 18
 art. 14
 art. 14
 art. 14
 art. 13
 art. 14
 art. 18
 art. 14
 art. 18
 art. 18
 art. 14
 art. 14
 art. 13
 art. 24
 art. 14
 art. 9

art. 36

art. 18

art. 9

art. 14

Art. 14

art. 18

art. 24

art. 9

art. 9

art. 321

art. 14

art. 14

art. 18

art. 14

art. 14

art. 321

art. 2