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[Sentencia C-0489-12] – Constitucionalidad Ley 1454 de 2011 – Normas Orgánicas – Ordenamiento territorial
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Sentencia C-489/12
Referencia: expediente D – 8693 Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1454 de 2011, “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”.
Demandantes: Roberto de Jesús Daza Zabaleta y otros.
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil doce (2012).
DISPOSICIONES GENERALES. ARTÍCULO 1o. OBJETO DE LA LEY. La presente ley tiene por objeto dictar las normas orgánicas para la organización político administrativa del territorio colombiano; enmarcar en las mismas el ejercicio de la actividad legislativa en materia de normas y disposiciones de carácter orgánico relativas a la organización político administrativa del Estado en el territorio; establecer los principios rectores del ordenamiento; definir el marco institucional e instrumentos para el desarrollo territorial; definir competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las áreas metropolitanas y establecer las normas generales para la organización territorial. ARTÍCULO 2o. CONCEPTO Y FINALIDAD DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL. El ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia. La finalidad del ordenamiento territorial es promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de integración territorial, fomentará el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos. El ordenamiento territorial propiciará las condiciones para concertar políticas públicas entre la Nación y las entidades territoriales, con reconocimiento de la diversidad geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural e identidad regional y nacional. PARÁGRAFO NUEVO. En virtud de su finalidad y objeto, la ley orgánica de ordenamiento territorial constituye un marco normativo general de principios rectores, que deben ser desarrollados y aplicados por el legislador en cada materia específica, para departamentos, municipios, entidades territoriales indígenas y demás normas que afecten, reformen o modifiquen la organización político administrativa del Estado en el territorio. ARTÍCULO 3o. PRINCIPIOS RECTORES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL. Son principios del proceso de ordenamiento territorial entre otros los siguientes:
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL. ARTÍCULO 4o. DE LA COMISIÓN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (COT). La Comisión de Ordenamiento Territorial (COT), es un organismo de carácter técnico asesor que tiene como función evaluar, revisar y sugerir al Gobierno Nacional y a las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, la adopción de políticas, desarrollos legislativos y criterios para la mejor organización del Estado en el territorio.
PARÁGRAFO. Esta comisión orientará la aplicación de los principios consagrados en la presente ley a los departamentos, distritos y municipios, de forma que promueva la integración entre estos, y se puedan coordinar con más facilidad los procesos de integración. ARTÍCULO 5o. CONFORMACIÓN DE LA COT. La Comisión de Ordenamiento Territorial, COT, estará conformada por:
7. Dos expertos académicos especializados en el tema designado por el sector académico. ARTÍCULO 6o. FUNCIONES DE LA COT. Son funciones de la Comisión de Ordenamiento Territorial, COT, las siguientes:
En el año siguiente de la conformación y puesta en marcha de la COT, esta elaborará una propuesta de codificación y compilación de las normas jurídicas vigentes en Colombia sobre organización territorial del Estado y las entidades territoriales. El Gobierno Nacional difundirá ampliamente el resultado de esta labor, en escenarios que faciliten la participación de todos los ciudadanos y de las autoridades nacionales, territoriales y demás esquemas asociativos. PARÁGRAFO. Los informes de que trata el numeral 5, serán publicados para su libre consulta en el portal institucional de la entidad. ARTÍCULO 7o. SECRETARÍA TÉCNICA Y SUBSECRETARÍA TÉCNICA. El Departamento Nacional de Planeación ejercerá la Secretaría Técnica de la COT. El Secretario técnico de la COT se encargará de asegurar el apoyo logístico, técnico y especializado que requiera la misma para el cabal desarrollo de sus funciones e invitará a las deliberaciones a los ministros, jefes de departamento administrativo respectivos, expertos académicos de diferentes universidades, el sector privado, o a quien juzgue necesario, cuando deban tratarse asuntos de su competencia o cuando se requieran conceptos externos a la Comisión. La Secretaría Técnica de la COT conformará un comité especial interinstitucional integrado por las entidades del orden nacional competentes en la materia con el fin de prestar el apoyo logístico, técnico y especializado que requiera la comisión para el cabal desarrollo de sus funciones. La Subsecretaría Técnica estará en cabeza de los Secretarios de las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y la Cámara de Representantes, por periodos alternados de dos (2) años. ARTÍCULO 8o. COMISIONES REGIONALES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. Se faculta a las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, para que mediante ordenanzas y acuerdos creen la Comisión Regional de Ordenamiento Territorial que dentro de su jurisdicción se establezcan, las que orientarán las acciones en esta materia y participarán en la elaboración del proyecto estratégico regional de ordenamiento territorial, acorde con los lineamientos generales establecidos por la COT.
ESQUEMAS ASOCIATIVOS TERRITORIALES. ARTÍCULO 9o. OBJETO. El Estado promoverá procesos asociativos entre entidades territoriales para la libre y voluntaria conformación de alianzas estratégicas que impulsen el desarrollo autónomo y autosostenible de las comunidades. La definición de políticas y modos de gestión regional y subregional no estará limitada a la adición de entidades de planeación y gestión e incluirá alternativas flexibles. Igualmente, el Estado promoverá procesos asociativos entre entidades territoriales nacionales y las de países vecinos y fronterizos tendientes a la conformación de alianzas estratégicas que promuevan el desarrollo social, económico y cultural. El Gobierno Nacional promoverá la conformación de esquemas asociativos a través de incentivos a las regiones administrativas y de planificación, regiones de planeación y gestión, provincias administrativas y de planificación, áreas metropolitanas y entidades territoriales económicamente desarrolladas, para que se asocien con las más débiles, a fin de hacer efectivos los principios de solidaridad, equidad territorial, equidad social, sostenibilidad ambiental y equilibrio territorial previstos en los numerales 8 y 15 del artículo 3º de la presente ley. El Gobierno Nacional promoverá la asociación de las Corporaciones Autónomas Regionales, CAR, para diseñar y ejecutar programas de protección ambiental y en especial de cuidado de las zonas productoras de agua para que con recurso de esta se puedan proteger ecosistemas estratégicos y desarrollar programas de mitigación de riesgo. En desarrollo de esta tarea, las Corporaciones Autónomas Regionales podrán hacer inversión por fuera de su jurisdicción en cumplimiento de los convenios adelantados entre las mismas. PARÁGRAFO. En concordancia con lo previsto en el numeral 16 del artículo 31 la Ley 99 de 1993 y el artículo 39 del Decreto 2372 de 2010, las Corporaciones Autónomas Regionales podrán declarar áreas protegidas. Los incentivos a los que se refieren los incisos 4o y 5o del presente artículo serán fijados por el Gobierno Nacional. El Gobierno Nacional fortalecerá las asociaciones de departamentos, municipios y distritos ya creadas y promoverá la creación de otros esquemas asociativos. ARTÍCULO 10. ESQUEMAS ASOCIATIVOS TERRITORIALES. Constituirán esquemas asociativos territoriales las regiones administrativas y de planificación, las regiones de planeación y gestión, las asociaciones de departamentos, las áreas metropolitanas, las asociaciones de distritos especiales, las provincias administrativas y de planificación, y las asociaciones de municipios. ARTÍCULO 11. CONFORMACIÓN DE ASOCIACIONES DE ENTIDADES TERRITORIALES. La asociaciones de entidades territoriales se conformarán libremente por dos o más entes territoriales para prestar conjuntamente servicios públicos, funciones administrativas propias o asignadas al ente territorial por el nivel nacional, ejecutar obras de interés común o cumplir funciones de planificación, así como para procurar el desarrollo integral de sus territorios. PARÁGRAFO. Podrán conformarse diversas asociaciones de entidades territoriales como personas jurídicas de derecho público bajo la dirección y coordinación de la junta directiva u órgano de administración que determinen las entidades territoriales interesadas, las cuales velarán por la inclusión y participación de la comunidad en la toma de decisiones que sobre el área se adopten. ARTÍCULO 12. ASOCIACIONES DE DEPARTAMENTOS. Dos o más departamentos podrán asociarse administrativa y políticamente para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y el cumplimiento de funciones administrativas propias, mediante convenio o contrato-plan suscrito por los gobernadores respectivos, previamente autorizados por las asambleas departamentales y para el ejercicio de competencias concertadas entre sí en un marco de acción que integre sus respectivos planes de desarrollo en un modelo de planificación integral conjunto. ARTÍCULO 13. ASOCIACIONES DE DISTRITOS ESPECIALES. Dos o más Distritos Especiales podrán asociarse política y administrativamente para organizar conjuntamente la prestación de servicios o la ejecución de obras públicas de interés común mediante convenio, siempre y cuando no se alteren las características esenciales de cada uno de ellos. El respectivo convenio o contrato-plan configurará un modelo de desarrollo y planificación integral conjunto que será suscrito por los Alcaldes Mayores de cada Distrito, previamente autorizados por sus respectivos Concejos y estará enmarcado en un plan de acción de mediano plazo. ARTÍCULO 14. ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS. Dos o más municipios de un mismo departamento o de varios departamentos, podrán asociarse administrativa y políticamente para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y el cumplimiento de funciones administrativas propias, mediante convenio o contrato-plan suscrito por los alcaldes respectivos, previamente autorizados por los concejos municipales o distritales y para el ejercicio de competencias concertadas entre sí en un marco de acción que integre sus respectivos planes de desarrollo en un modelo de planificación integral conjunto. ARTÍCULO 15. ASOCIACIONES DE LAS ÁREAS METROPOLITANAS. Dos o más Áreas Metropolitanas de un mismo departamento o de varios departamentos, podrán asociarse para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y el cumplimiento de funciones administrativas propias, mediante convenio o contrato-plan suscrito por los Directores de las áreas metropolitanas respectivas, previamente autorizados por sus juntas metropolitanas. El convenio o contrato-plan se asimilará para los efectos legales a un convenio interadministrativo, en el cual se establecerán las competencias específicas para delegar o transferir entre las distintas entidades territoriales, según el ámbito de su objeto. Para los efectos de esta ley se consideran a las áreas metropolitanas como esquemas asociativos de integración territorial y actuarán como instancias de articulación del desarrollo municipal, en virtud de lo cual serán beneficiarias de los mismos derechos y condiciones de los esquemas asociativos de entidades territoriales previstos en la presente ley. ARTÍCULO 16. PROVINCIAS ADMINISTRATIVAS Y DE PLANIFICACIÓN. Dos o más municipios geográficamente contiguos de un mismo departamento podrán constituirse mediante ordenanza en una provincia administrativa y de planificación por solicitud de los alcaldes municipales, los gobernadores o del diez por ciento (10%) de los ciudadanos que componen el censo electoral de los respectivos municipios, con el propósito de organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y la ejecución de proyectos de desarrollo integral, así como la gestión ambiental. Lo anterior no implicará que municipios que no guarden continuidad geográfica y que pertenezcan a diferentes departamentos puedan desarrollar alianzas estratégicas de orden económico con el fin de comercializar sus bienes y servicios a nivel nacional e internacional. PARÁGRAFO. Corresponde a las Asambleas Departamentales crear las provincias, previa autorización de los respectivos Concejos Municipales.
PARÁGRAFO. Los municipios que conformen la PAP deberán tener en cuenta para su financiación y funcionamiento los parámetros establecidos en la Ley 617 de 2000 y 819 de 2003 para los municipios que la conformen. En ningún caso las provincias administrativas y de planificación podrán constituir circunscripción electoral especial dentro de la División Político Administrativa Territorial del país. El financiamiento de las Provincias Administrativas y de Planificación no generará cargos ni al Presupuesto General de la Nación, ni al Sistema General de Participaciones, ni al Sistema General de Regalías. ARTÍCULO 17. NATURALEZA Y FUNCIONAMIENTO DE LOS ESQUEMAS ASOCIATIVOS. Las asociaciones de departamentos, las provincias y las asociaciones de distritos y de municipios son entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman. Las asociaciones de departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de planificación, previa autorización de sus asambleas departamentales. En ningún caso las entidades territoriales que se asocien podrán generar gastos de funcionamiento adicionales con cargo a su presupuesto o al presupuesto general de la Nación, ni incrementar la planta burocrática de las respectivas entidades que las conformen. PARÁGRAFO. En concordancia con lo previsto en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, las Entidades Territoriales podrán continuar asociándose mediante la celebración de convenios interadministrativos o mediante la conformación de personas jurídicas de derecho público o derecho privado. ARTÍCULO 18. CONTRATOS O CONVENIOS PLAN. La Nación podrá contratar o convenir con las entidades territoriales, con las asociaciones de entidades territoriales y con las áreas metropolitanas, la ejecución asociada de proyectos estratégicos de desarrollo territorial. En los contratos plan que celebren las partes, se establecerán los aportes que harán así como las fuentes de financiación respectivas. La Nación también podrá contratar con las asociaciones de entidades territoriales y las áreas metropolitanas la ejecución de programas del Plan Nacional de Desarrollo, cuando lo considere pertinente y el objeto para el cual fueron creadas dichas asociaciones lo permita; previa aprobación de su órgano máximo de administración, atendiendo los principios consagrados en la presente ley. Se priorizarán con el Fondo de Desarrollo Regional los esquemas asociativos, así como las entidades territoriales que desarrollen contratos o convenios plan de acuerdo con los numerales 6, 8 y 10 del artículo 3º de la presente ley. ARTÍCULO 19. REGIONES DE PLANEACIÓN Y GESTIÓN. En virtud de lo estipulado en el artículo 285 de la Constitución Política, créanse las Regiones de Planeación y Gestión (RPG). Para los efectos previstos en esta ley, se consideran regiones de Planeación y Gestión las instancias de asociación de entidades territoriales que permitan promover y aplicar de manera armónica y sostenible los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad en el desarrollo y ejecución de las competencias asignadas a las entidades territoriales por la Constitución y la ley. Las asociaciones entre entidades territoriales podrán conformar libremente entre sí diversas Regiones de Planeación y Gestión, podrán actuar como bancos de proyectos de inversión estratégicos de impacto regional durante el tiempo de desarrollo y ejecución de los mismos. Solo se podrán asociar las entidades territoriales afines, de acuerdo con los principios expuestos en la presente ley.
Las Regiones de Planeación y Gestión serán los mecanismos encargados de planear y ejecutar la designación de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional. ARTÍCULO 20. DELEGACIÓN. La Nación y los diferentes órganos del nivel central podrán delegar en las entidades territoriales o en los diferentes esquemas asociativos territoriales y en las áreas metropolitanas, por medio de convenios o contratos plan, atribuciones propias de los organismos y entidades públicas de la Nación, así como de las entidades e institutos descentralizados del orden nacional. En la respectiva delegación se establecerán las funciones y los recursos para el adecuado cumplimiento de los fines de la Administración Pública a cargo de estas.
POLÍTICA LEGISLATIVA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. ARTÍCULO 21. OBJETIVOS GENERALES DE LA LEGISLACIÓN TERRITORIAL. La ley promoverá una mayor delegación de funciones y competencias del nivel nacional hacia el orden territorial, la eliminación de duplicidades de competencias entre la administración central y descentralizada y los entes territoriales, el fortalecimiento de las Regiones de Planeación y Gestión y las Regiones Administrativas y de Planificación, el fortalecimiento del departamento como nivel intermedio de gobierno, el fortalecimiento del municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, la acción conjunta y articulada de los diferentes niveles de gobierno a través de alianzas, asociaciones y convenios de delegación, el diseño de modalidades regionales de administración para el desarrollo de proyectos especiales y el incremento de la productividad y la modernización de la Administración municipal. ARTÍCULO 22. DIVERSIFICACIÓN, FORTALECIMIENTO Y MODERNIZACIÓN DEL RÉGIMEN DEPARTAMENTAL. La racionalización del régimen jurídico de los departamentos parte del reconocimiento de sus diferencias y fortalezas específicas. A partir de este principio y con el objeto de mejorar la Administración departamental y de asegurar una más eficiente prestación de los servicios públicos, la ley establecerá regímenes especiales y diferenciados de gestión administrativa y fiscal para uno o varios departamentos. Para tal efecto la ley podrá establecer capacidades y competencias distintas a las señaladas para los departamentos en la Constitución de acuerdo con el artículo 302 de la Carta Política.
La ley graduará y eventualmente integrará las capacidades y competencias departamentales de acuerdo con la población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas de los departamentos. Para la creación de departamentos la ley ordinaria no podrá establecer requisitos adicionales a los exigidos por la Constitución y esta ley. ARTÍCULO 23. CREACIÓN DE DEPARTAMENTOS. La creación de departamentos cuyos territorios correspondan parcial o totalmente a una o varias regiones administrativas y de planificación deberá contar con el concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial, del Departamento Nacional de Planeación y la aprobación del Congreso de la República, previa convocatoria a consulta popular, de acuerdo con los lineamientos legales establecidos por el legislador y la Constitución. ARTÍCULO 24. DIVERSIFICACIÓN DE LOS REGÍMENES MUNICIPALES POR CATEGORÍAS. Con el propósito de democratizar y hacer más eficiente y racional la Administración municipal, la ley, con fundamento en el artículo 320 de la Constitución Política, establecerá categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalará, a los municipios pertenecientes a cada categoría, distinto régimen en su organización, gobierno y administración. En todo caso, la superación de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, será parámetro para todas las políticas sociales. ARTÍCULO 25. DEL RÉGIMEN FISCAL ESPECIAL PARA LAS ÁREAS METROPOLITANAS. En desarrollo de lo previsto en el artículo 319 de la Constitución Política, además de los recursos que integran el patrimonio y renta de las áreas metropolitanas, el proyecto de constitución de la misma regulado por el artículo 5º de la Ley 128 de 1994 debe precisar las fuentes de los aportes de las entidades territoriales que formarán parte de la misma, así como los porcentajes de tales aportes, de conformidad con lo previsto en el artículo 22 de la Ley 128 de 1994. En las áreas metropolitanas que se encuentren constituidas a la fecha de entrada en vigencia la presente ley, cada concejo municipal a iniciativa de su alcalde expedirá un acuerdo en el que se señalen las fuentes de los aportes a los que se compromete el respectivo municipio con destino a la financiación de las funciones de la entidad, así como los porcentajes de dicha participación. El acto administrativo que constituya un Área Metropolitana se considerará norma general de carácter obligatorio a la que tendrá que regirse cada concejo municipal al momento de aprobar el presupuesto anual de la respectiva entidad miembro.
PRINCIPIOS PARA EL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS. ARTÍCULO 26. DEFINICIÓN DE COMPETENCIA. Para los efectos de la presente ley, se entiende por competencia la facultad o poder jurídico que tienen la Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración territorial para atender de manera general responsabilidades estatales. ARTÍCULO 27. PRINCIPIOS DEL EJERCICIO DE COMPETENCIAS. Además de los que el artículo 209 de la Constitución Política contempla como comunes de la función administrativa, son principios rectores del ejercicio de competencias, los siguientes: 1. Coordinación. La Nación y las entidades territoriales deberán ejercer sus competencias de manera articulada, coherente y armónica. En desarrollo de este principio, las entidades territoriales y demás esquemas asociativos se articularán, con las autoridades nacionales y regionales, con el propósito especial de garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos como individuos, los derechos colectivos y del medio ambiente establecidos en la Constitución Política.
PARÁGRAFO 2o. Lo dispuesto en este artículo se aplicará en lo pertinente frente a la constitución de la Región Administrativa y de Planificación Especial (RAPE) entre entidades territoriales departamentales y el Distrito Capital.
PARÁGRAFO 3o. De conformidad con el artículo 325 de la Constitución Política, el Distrito Capital de Bogotá, el departamento de Cundinamarca y los departamentos contiguos a este podrán asociarse en una Región Administrativa de Planeación Especial (RAPE), con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio cuyo objeto principal será el desarrollo económico y social de la respectiva región.
Los ciudadanos Roberto de Jesús Daza Zabaleta, Jahnnie Daniel Mora y Margarita Rosa Martínez Pérez, solicitaron declarar inconstitucional en su integridad la Ley 1454 de 2011, porque a su juicio, dicha disposición desconoció los principios constitucionales para la organización político administrativa del territorio colombiano, plasmados en el Preámbulo y en los artículos 1°, 287, 307 y 329 de la Carta. Igualmente, argumentaron la existencia de vicios en la formación de la norma, ya que no se observó lo dispuesto en el artículo el 133 superior, relacionado con el voto nominal y público.
Luego de transcribir la norma demanda, reseñar la competencia de la Corte y advertir la ausencia de cosa juzgada, los accionantes plantearon tres cargos, dos de ellos relacionados con aspectos materiales de la Ley y, uno correspondiente a la existencia de un vicio formal en su formación, los cuales se sintetizan de la siguiente manera:
2.1. Primer Cargo: Desconocimiento del Congreso de la República del pluralismo y el respeto a la identidad cultural regional consagrada en el preámbulo y en el artículo 1° de la Constitución política.
2.1.1. Explicaron los actores que de la lectura del preámbulo de la Constitución se evidencia el paso de un Estado liberal monocultural a un Estado que reconoce, como pilar, la diversidad cultural. Por lo anterior, el Constituyente Primario diseñó una nueva forma de organizar el territorio, denominada “Región”, basándose en la descentralización, sin desconocer los conceptos de Estado Unitario y de Unidad Nacional.
2.1.2. Posteriormente, argumentan que Colombia es un Estado Unitario, en el cual se ha aplicado el principio de la centralización política, y por esta razón se desconoce que la misma Constitución plantea una nación políticamente descentralizada con autonomía regional. Al respecto, indican que el modelo plasmado por la Carta se avizora en países como Italia o España de forma que no son dos conceptos excluyentes, sino dos preceptos dinámicos que se limitan entre sí.
2.1.3. Enseguida, mencionaron que la Constitución consagra, en el artículo 287, el derecho a la autonomía de las entidades territoriales, que se refiere a la capacidad de solucionar y gestionar sus asuntos, sin indicar con ello que posean soberanía propia. Explican que es un modelo que parte de la premisa de que las entidades territoriales conocen mejor las necesidades insatisfechas de sus habitantes y, por lo tanto, son las llamadas a mejorar sus condiciones de vida. 2.1.4. Por otra parte señalan que cuando se coarta o se niega la autonomía de las entidades territoriales, se atenta contra los principios constitucionales y el libre desarrollo de la identidad cultural de las regiones; ese último aspecto, afirman, ha sido demostrado en diferentes ocasiones, por ejemplo con el “Voto Caribe” con el cual se buscaba la constitución de una región, o los movimientos tendientes a la regionalización en el Pacífico y, en el centro del país cuando se pretendió crear una región administrativa y de planeación alrededor de la Capital de la República mediante el Acto Legislativo 01 de 2003.
2.1.5. Para los actores las manifestaciones ciudadanas son consecuencia del centralismo actual del país, que debilita la periferia y aumenta las necesidades insatisfechas de la población que se encuentra por fuera del centro y que por lo general comparten una misma identidad. Sobre el tema, citan las declaraciones dadas en la prensa, el día 11 de junio de 2005, por el Dr. Rodrigo Rivera, para reforzar el argumento de la necesidad de desarrollar la autonomía territorial, por ser esa la forma de lograr el desarrollo idóneo del Estado Social de Derecho, plasmado en el artículo 1° superior.
2.1.6. Manifestaron que el libre desarrollo de la personalidad en el plano individual, se traduce en el derecho de autonomía de los pueblos y en el plano colectivo se expresa en la oportunidad de tener su propia identidad jurídica y política. Por lo anterior, consideran que la Ley 1454 de 2011 desconoció y dejó de lado el sentido de identidad cultural, pues los lineamientos planteados en ella son insuficientes para lograr la descentralización y autonomía de los niveles territoriales.
2.1.7. Así, el desarrollo económico y social de la Nación requiere la articulación del Estado Unitario con la descentralización y la autonomía de sus entes, siendo esta última el marco facilitador de la organización administrativa, a la cual se refiere el artículo 287 de la Constitución.
2.1.8. Finalmente, arguyeron que la teleología de la regionalización no es la independencia de las entidades frente al poder central, sino un traslado de asuntos del centro a la región, para cumplir de mejor manera con las finalidades del Estado Social de Derecho. Con base en lo anterior, advirtieron que la Constitución edificó un estructura institucional sobre la democracia participativa y el pluralismo, que no puede ser desconocida por el legislador “al regular cualquier materia, y en especial aquella que se refiera a la ordenación del territorio nacional.”.
2.2. Segundo Cargo: Omisión del Congreso de la República al no desarrollar lo contenido en los artículos 307 y 329 superiores en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Ley 1454 de 2011.
2.2.1. Explicaron los actores que en el ordenamiento jurídico colombiano, las leyes orgánicas encierran un sentido ordenador y autolimitante de las funciones ejercidas por el Congreso, ya que la Constitución le ordena al legislativo que expida leyes (Art. 151), que posteriormente limitarán su libertad de configuración legislativa. Para los demandantes esto se debe a que las leyes orgánicas prolongan los intereses superiores que no pudieron ser regulados detalladamente en la Carta, pero que dada su importancia, el Constituyente fijó unas pautas y condicionamientos que deben ser observados sin omisión alguna. 2.2.2. En este sentido argumentaron que la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) debe observar los parámetros establecidos en la Constitución, en especial los contenidos en el Título XI “De la Organización Territorial”. Además, que dada la mora legislativa, también debieron tenerse en cuenta los postulados planteados por la Corte Constitucional y los conceptos emitidos por los organismos del Estado especializados en la materia, como la Comisión de Ordenamiento Territorial de 1994, que ilustró sobre las condiciones objetivas para la elaboración de la ley hoy demandada, las cuales respondían a las verdaderas necesidades del país.
2.2.3. Por otro lado, indicaron que la Ley 1454 de 2011, debió comprender todos los aspectos que ordena la Constitución, y que a su entender son: –	Establecer la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (Art. 288).
–	Otorgar el carácter de entidades territoriales a las regiones y a las provincias (Art. 286).
–	Implantar las condiciones para la conversión de la región en entidad territorial, las atribuciones, los órganos de administración y los recursos de la misma y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías.
–	Definir los principios para adoptar el estatuto especial de cada región.
–	Determinar el procedimiento de conformación de las entidades territoriales indígenas (Art. 329).
2.2.4. Igualmente, argumentaron que el artículo 306 superior, permite que dos o más departamentos puedan constituirse en regiones administrativas y de planificación, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio, cuyo objeto principal sea el desarrollo económico y social del respectivo territorio.
2.2.5. Argumentan que la ley acusada, en el Capítulo II, dedica gran parte de su articulado a definir las distintas formas de asociación entre las entidades territoriales y a establecer mecanismos de cooperación entre éstas y la Nación. Sin embargo, indicaron que ya existía un régimen para cumplir ese propósito establecido en las Leyes 136 de 1994 y 489 de 1998. Lo anterior, para hacer énfasis en que llama la atención que la Ley 1454 de 2011, regule detalladamente las formas asociativas de las entidades territoriales (Art. 306 de la C.P.) y omita reglamentar el artículo 307 superior, que contempla la conversión de las Regiones Administrativas y de Planificación (RAP) en Regiones como Entes Territoriales (RET). 2.2.6. En consecuencia, se cuestionan ¿Por qué la Ley 1454 de 2011, no desarrolló la regionalización? en la medida de que no resulta lógico que la norma demandada no regule de manera integral el régimen regional, sobre todo lo referente a las Regiones como Entes Territoriales (RET).
2.2.7. En el mismo sentido expresaron que el legislador cometió la misma omisión, respecto a la conformación de las entidades territoriales indígenas, prevista en el artículo 329 de la Carta, ya que solo se limitó a señalar, en el parágrafo 2° del artículo 37, que el Gobierno Nacional presentará al Congreso, dentro de los 10 meses siguientes a la vigencia de la Ley, un proyecto especial que reglamente lo relativo a la conformación de la Entidades Territoriales Indígenas. 2.2.8. A modo de conclusión, afirmaron que “la Constitución es clara al advertir que la regulación de la creación de las regiones y provincias como entidades territoriales (artículos 286 y 307 constitucionales) y de la conformación de las entidades territoriales indígenas (artículo 329 constitucional), con sus respectivos regímenes, solo puede hacerse en un único cuerpo legislativo, que es la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y no por leyes ordinarias, por más que llegasen a calificarse como ‘especiales’. Y si se trata el específico tema de ‘región’, con más razón aún ha de abordarse de una manera integral (RAP Y RET).” 2.3. Tercer Cargo: Vicios de procedimiento en su formación.
Los demandantes, sin mayor explicación, afirmaron que el proyecto de ley aprobado por el Congreso, fue votado por una mayoría absoluta, siguiendo el procedimiento ordinario previsto en la Ley 5 de 1992, desconociendo el mandato constitucional dispuesto en el artículo 133, modificado por el artículo 5 de Acto Legislativo 01 de 2009, que establece el voto nominal y público como regla general.
2.4. Anexo de la demanda:
2.4.1. Los accionantes anexaron a la demanda un concepto emitido por la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT) tomado del Boletín de Ordenamiento Territorial, número 28 de noviembre de 1994, en el cual dicha Comisión conceptúa sobre las condiciones de conversión de la Región Administrativa y de Planificación en entidad territorial.
2.4.2. Explica el texto que el ordenamiento regional debe dirigirse a reconocer la diversidad cultural y geográfica propia del país, y a la vez reducir las desigualdades relacionadas con el desarrollo económico y social entre las entidades territoriales, por lo cual debe promoverse la solidaridad y la complementariedad entre ellas, dentro del espacio nacional, más que la rivalidad y la competencia. Lo anterior en procura de evitar que el progreso de unas entidades se haga en desmérito de las demás, con lo cual se asegura la igualdad en el acceso de la población a los servicios públicos.
3. TRÁMITE CONSTITUCIONAL. 3.1. El veinte (20) de septiembre de 2011, el Magistrado Ponente, decidió admitir la demanda de la referencia y solicitó por Secretaría General a los Secretarios Generales del Senado y Cámara de Representantes respectivamente, que en el término de diez (10) días, el envío de copias auténticas a esta Corporación, en medios físicos y magnéticos del expediente legislativo del proyecto, que culminó con la expedición de la Ley 1454 de 28 de junio de 2011. 3.2. Mediante auto de veintiuno (21) de noviembre de 2011, por no encontrarse completas las pruebas, se ordenó a los Secretarios de Senado y Cámara que en el plazo máximo de dos (2) días se enviaran las Actas en las cuales constara que se dio debate y aprobación a la Ley 1454 de 2011, en primer y tercer debate en las comisiones constitucionales de Senado y Cámara.
3.3. El veintinueve (29) de noviembre de 2011, se informó al despacho del Ponente, que el Doctor Guillermo León Giraldo Gil, Secretario General de la Comisión Primera del Senado de la República, en respuesta al oficio OPC-362/11, remitió las Gacetas del Congreso en medio físico y magnético con los Números 329 y 402 que consta de 35 folios y 1 CD. Del mismo modo, el primero (1°) de diciembre de 2011, el Doctor Emiliano Rivera Bravo, Secretario de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, en respuesta al oficio OPC. 363/11, envió las Gacetas del Congreso Números 961 de 2010 y 94 de 2011 que constan de 84 folios.
3.4. Dado que las pruebas necesarias para el estudio de constitucionalidad se encontraban completas, mediante auto del cinco (5°) de diciembre de 2011, el Magistrado Ponente, resolvió:
– Dar trámite a la demanda de la referencia y, en consecuencia, correr traslado al Procurador General de la Nación, por el lapso de treinta (30) días, para rendir concepto en los términos de los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política.
– Fijar en lista la Ley acusada por el término de diez (10) días, con el objeto de que cualquier ciudadano la impugnara o defendiera. El término de fijación en lista comenzó a correr simultáneamente con el traslado al Procurador General.
– Comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente de la República y a la Presidencia del Congreso, para los fines del artículo 244 de la Constitución. En el mismo sentido, se comunicó al Ministerio del Interior, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de Planeación y a la Defensoría del Pueblo.
– Se invitó a participar a las facultades de derecho de las Universidades Externado de Colombia, Universidad Nacional de Bogotá, Universidad del Rosario, Universidad de los Andes, Universidad Santo Tomás, Universidad Javeriana, a la Universidad ICESI de Cali, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DeJusticia), a la Federación Nacional de Municipios, a la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), a la Organización Indígena de Antioquia OÍA, y a la Fundación Centro de Cooperación al Indígena – Cecoin y Procesos de Comunidades Negras – PCN.
II. INTERVENCIONES.
2.1. Intervención de las Facultades y Escuelas de Derecho de la Región Caribe. 2.1.1. Los decanos y miembros de las Facultades de Derecho, Ciencias Sociales y Jurisprudencia de las Universidades de Cartagena, Libre de Barranquilla, Autónoma del Caribe, Libre de Cartagena, del Atlántico, Sergio Arboleda de Santa Marta, del Magdalena, U.C.C. de Santa Marta, C.U.C., la Fundación Tecnológica Antonio de Arévalo, la Corporación Universitaria Rafael Núñez y del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, apoyaron la demanda de inconstitucionalidad.
2.1.2. En cuanto al primer cargo sostuvieron que el juicio interpretativo planteado en la demanda, está fundamentado en un criterio objetivo de la norma superior, ya que toma los principios constitucionales sobre la ordenación y organización político- administrativa del territorio, consagrados en el Preámbulo y en los artículos 1°, 287, 307 y 329, los cuales fueron desconocidos por el Congreso, generando la limitación del desarrollo de la identidad cultural que poseen las regiones.
2.1.3. Asimismo, manifestaron que el Estado Unitario con descentralización político-administrativa, es una fórmula jurídica que permite a un país tan diverso culturalmente, mantenerse en unidad nacional. Además, consideraron que el concepto de autonomía de las entidades territoriales busca hacer efectivo el respeto por la identidad regional y local, y a la vez, por su capacidad de autodeterminarse y autoadministrarse. 2.1.4. Frente al segundo cargo resaltaron que las regiones, provincias y los territorios indígenas fueron concebidos por el Constituyente Primario como entes territoriales, que debían ser desarrollados por una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, lo cual no hizo la Ley 1454 de 2011, porque solo se limitó a regular las regiones como entidades administrativas y de planificación o remitió, en el caso de las entidades territoriales indígenas, a una ley especial posterior, omitiendo desarrollar los artículos 307 y 329 superiores.
2.1.5. En relación con el tercer cargo, que se refiere a los vicios de procedimiento en la formación de la ley por no haberse votado ésta de manera nominal y pública, manifestaron que efectivamente no se cumplió con la exigencia estipulada en el artículo 133 de la Carta, lo que deviene en la inconstitucionalidad de la Ley demandada. 2.2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
2.2.1. La doctora Lina Quiroga Vergara intervino, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, defendiendo la constitucionalidad de las normas demandadas. Para tal fin transcribió el texto de la Ley 1454 de 2011, sintetizó los cargos de la demanda y luego emitió el concepto que a continuación se reseña:
2.2.2. Frente al primer cargo expresó que se avizora una ineptitud sustantiva de la demanda ya que no se cumple con las condiciones exigidas por la Corte Constitucional para abordar un estudio de fondo, pues ninguna de las afirmaciones del accionante contiene un cargo de inconstitucionalidad claro, cierto, específico, pertinente y suficiente. Al respecto, explicó que la acusación se basa en la transcripción de una serie textos sobre los principios constitucionales de autonomía y pluralismo, sin presentar un vínculo de conexidad entre tales afirmaciones y un elemento puntual de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, que por desconocerlos, resulte inconstitucional. 2.2.3. Acto seguido, indicó que los argumentos de los demandantes, relacionados con la violación del Preámbulo y del artículo 287, no cumplen con los requisitos mínimos señalados por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y desarrollados por la Corte, puesto que falta en la demanda una identificación concreta de los apartes de la norma que atenten contra el pluralismo o la descripción de la manera como la ley elimina o afecta el núcleo esencial de la autonomía territorial.
2.2.4. Posteriormente argumentó que los demandantes olvidaron que el concepto de pluralismo es amplio en el texto constitucional, como lo resalta con la cita de la sentencia T-388 de 2009, en el cual se señala la existencia de más de una definición de dicho término. Por lo anterior, consideró que dada la complejidad del mencionado concepto se impide a la Corte construir un cargo, con la sola enunciación de su vulneración, sin que se señale la dimensión específica del pluralismo que resulta afectada o las razones puntuales de la violación, por lo cual concluyó que el cargo no es apto.
2.2.5. En lo referente a las afirmaciones sobre el desconocimiento de la autonomía, mencionó que tampoco se cumplen los parámetros requeridos por la Corte para tramitar la demanda, porque las citas de extractos sobre el tema son insuficientes para la estructuración de un cargo de inconstitucionalidad, a más de no haber establecido un vínculo entre los argumentos explicados y la norma demandada. Por tanto, solicitó a la Corte declararse inhibida para pronunciarse.
2.2.6. En cuanto al segundo cargo presentó una pretensión principal encaminada a obtener un fallo inhibitorio, por incompetencia de la Corte para pronunciarse sobre omisiones legislativas absolutas. Adicionalmente y como pretensión subsidiaria solicitó un fallo inhibitorio, por ineptitud sustantiva de los cargos por omisión legislativa relativa. Sobre la razón de la inhibición explicó que la pretensión principal es sustentada en que la omisión legislativa señalada por los accionantes, de no desarrollar el contenido de los artículos 307 y 329 constitucionales, es absoluta, por lo cual la Corte carece de competencia para pronunciarse de fondo. Al respecto afirmaron que “el legislador, en efecto, definió específicamente en la norma acusada que los asuntos mencionados por el actor deben ser regulados en otra normativa, mediante un juicio de conveniencia política que no es objeto de control de constitucionalidad. El legislador, en ese sentido, no reguló de manera incompleta lo previsto en los artículos 307 y 329 de la Constitución, sino que omitió su contenido”. 2.2.7. A continuación, comentó que el hecho de que el legislador se abstuviera de regular la conversión de las regiones y la conformación de las entidades territoriales, constituye una omisión absoluta, por lo cual la Corte no podría realizar el control de constitucionalidad, ya que no existiría norma contra la cual comparar la Constitución. 2.2.8. Igualmente, manifestó que la omisión legislativa absoluta no responde a un descuido, ya que la misma Ley 1454 de 2011, en sus artículos 36 y 37 parágrafo 2°, deja abierta la posibilidad al legislador para que mediante una ley regule los aspectos ausentes, reprochados por los demandantes. Por los anteriores argumentos solicitó a la Corte que se declare inhibida frente a este cargo.
2.2.9. Como pretensión subsidiaria solicitó a la Corte proferir un fallo inhibitorio, por existir ineptitud sustantiva de los cargos por omisión legislativa relativa. Sobre este punto, se indicó que los demandantes se limitaron a señalar que la omisión constituye un incumplimiento del mandato dado por el constituyente en los artículos 307 y 329 de la Carta, pero tal afirmación no satisface los requisitos establecidos por la jurisprudencia para este tipo de cargos.
2.2.10. A su juicio, el demandante no tiene en cuenta que el legislador tiene libertad de configuración legislativa, que le permite regular un determinado tema o no, y aunque se aceptara el incumplimiento de la obligación contenida en la Carta, no se cumplen los demás requisitos señalados en la sentencia C-100 de 2011, ya que no demostró que “la norma excluye de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que por ser asimilables, tendrían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omite incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta.” 2.2.11. A la par, advirtió que a los accionantes les faltó demostrar que la exclusión de tales asuntos carecía de un principio de razón suficiente y que la “falta de justificación y objetividad genera para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma”.
2.2.12. En el mismo sentido, apunta que los demandantes hacen una crítica general frente a la manera como el legislador desarrolló lo ordenado por el artículo 307 superior, pero no hacen una impugnación puntual sobre las disposiciones de la ley a las cuales se pudiesen vincular válidamente las omisiones. Por las razones expuestas solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse sobre este cargo.
2.2.13. En relación con el tercer cargo sostuvo como pretensión principal que la demanda está formulada en términos vagos e imprecisos, ya que no informa el debate específico en el cual se generó el vicio procedimental, relacionado con la ausencia de votación nominal, o siquiera la Gaceta en la cual consta dicha vulneración, de forma que pidió a la Corte inhibirse por ineptitud sustantiva del cargo.
2.2.14. Como pretensión subsidiaria explicó que la afirmación de los actores, relacionada con la votación nominal de la norma acusada, es falsa, porque revisadas las gacetas del Congreso Números 691 de 2010, 87, 402, 486 y 718 del 2011, se verifica que la norma en efecto fue aprobada por votación pública y nominal, por tanto solicita a esta Corporación declarar exequible la Ley 1454 de 2011.
2.3. Intervención del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
2.3.1. La doctora Gladys Lucía Daza Monroy intervino en representación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y, solicitó a la Corte que declare exequible la Ley 1454 de 2011, por las razones que a continuación se sintetizan:
2.3.2. Frente al primer cargo señaló que la Ley 1454 de 2011, es un compendio normativo que no coarta la autonomía de las entidades territoriales, ya que como se evidencia en la exposición de motivos y en el mismo texto normativo, la Ley de Ordenamiento Territorial es una enunciación, no limitativa, de los modelos de administración del Estado colombiano, no siendo violatoria de los principios constitucionales enunciados por los demandantes. Igualmente, explicó que la norma acusada consagra unos principios rectores del ordenamiento territorial, en el artículo 3°, que distan de ser prohibiciones para la existencia o autonomía de las regiones.
2.3.3. Por otra parte, indicó que el artículo 286 de la Constitución al establecer que la ley “podrá” dar carácter de entidades territoriales a las regiones y a las provincias, consagró una potestad del legislador, más no una obligación, por lo tanto, que la Ley Orgánica Territorial haya previsto una reglamentación general de los principios que deben aplicarse a las regiones, departamentos, provincias, distritos y municipios, no conlleva a que la misma sea declarada inconstitucional.
2.3.4. En relación con el segundo cargo aclaró que la Ley 1454 de 2011, es una normatividad de carácter general, que no tiene como requisito regular todo lo relacionado con el ordenamiento territorial. Además, el legislador desde la exposición de motivos explicó que es una ley de mínimos y de principios generales, que cumpliría la función de marco de criterios para profundizar la descentralización y organización territorial del Estado.
2.3.5. A continuación argumentó que el espíritu del legislador fue que los demás temas concordantes con el ordenamiento territorial correspondieran a leyes ordinarias, siguiendo los parámetros fijados, con el propósito de abrir posteriores desarrollos complementarios legislativos. Así mismo, indicó que el artículo 329 superior no señala que la regulación de las entidades territoriales indígenas debe hacerse por medio de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, pues lo que contempla la norma es que tal reglamentación se debe hacer con sujeción a ella, por lo tanto no existe una omisión legislativa. 2.3.6. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones solicitó a la Corte declarar exequible la norma demandada. Por último, es necesario precisar que la interviniente no se pronunció frente al tercer cargo, relacionado con los vicios en el procedimiento en la formación de la Ley acusada. 2.4. Intervención del Departamento Nacional de Planeación.
2.4.1. El doctor Luis Carlos Vergel Hernández, apoderado del Departamento Nacional de Planeación, intervino solicitando la constitucionalidad de la norma demanda, para tal efecto reseñó los cargos y presentó los argumentos que enseguida se resumen:
2.4.2. En cuanto al primer cargo mencionó que los planteamientos de los actores no permite realizar un cotejo entre los cargos y la Constitución, ya que la demanda presenta simplemente consideraciones de carácter político, sin descender concretamente a la presunta violación de la Constitución; además, expresó que la acusación es indirecta, no siendo posible debatirla en el marco constitucional. 2.4.3. Asimismo, afirmó que, en lo referente al pluralismo y la entidad cultural, la demanda presenta vacíos de claridad y precisión que dificultan revisar la acusación, porque no se establece el cómo y el por qué ocurre una vulneración a la Carta y cuáles son los planteamientos de la Ley 1454 de 2011 que se oponen a los principios consagrados en la Constitución. También indicó que, contrario a lo dicho por los demandantes, con la norma acusada el Estado colombiano cuenta con una herramienta para materializar la autonomía y la descentralización territorial.
2.4.4. Igualmente, consideró que desde que se presentó la iniciativa de la ley se tuvieron en cuenta los postulados del Preámbulo, la concepción de Estado unitario y de autonomía de las entidades territoriales dentro del marco de la descentralización, como se evidencia en los artículos 1° y 2° de la nomatividad demandada, que consagran el objeto de la misma y el concepto y la finalidad del ordenamiento territorial. En el mismo sentido afirmó que el desarrollo territorial es un proceso a largo plazo, cuya construcción no solamente se encuentra en cabeza del Congreso, sino también de todos los estamentos de la sociedad. 2.4.5. Por otra parte, expuso que la Ley 1454 de 2011, contempla como principio la regionalización, en especial en los artículos 30 al 36, en los cuales se definen los criterios para la creación de las Regiones Administrativas y de Planificación, como prerrequisito para la conformación de la Región como ente territorial, sin que ello se pueda considerar como contrario a la Constitución. En atención a lo anterior la entidad interviniente solicitó la inhibición de la Corte, ya que la demanda no presentó juicios concretos y fundados que permitieran evidenciar el desconocimiento del Preámbulo, ni del artículo 1° superior. 2.4.6. En relación con el segundo cargo advirtió que la demanda refiere una omisión absoluta por parte del legislador, la cual guarda correspondencia con el móvil político, que faculta al Congreso para optar por legislar una determinada materia o no hacerlo, no siendo competencia del juez constitucional enjuiciar su conducta. Al respecto, coligió que los accionantes parten de un supuesto errado, al considerar que la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial debe estar contenida en una única ley, es decir en un solo cuerpo normativo; y por ende no era obligación de la Ley acusada regular todos los aspectos señalados por la Carta Política. 2.4.7. Teniendo en cuenta lo anterior, a modo de aclaración, señaló que de prosperar el cargo, lo máximo que podría ordenar la Corte es exhortar al Congreso para que expida los apartes faltantes de regulación, pues en ninguna norma se exige que la Ley Orgánica se expida en un solo acto.
2.4.8. Frente al tercer cargo, el interviniente solamente se limitó a señalar que los accionantes plantearon un vicio en relación con la formación de la norma, sin expresar argumento a favor o en contra del mismo. No obstante, solicitó a la Corte declarar exequible la Ley demandada por este cargo. 2.5 Intervención de la Organización Nacional Indígena de Colombia – ONIC.
2.5.1. El ciudadano Luis Elvis Andrade Casama, Consejero Mayor de la Organización Nacional Indígena de Colombia – ONIC -, solicitó como pretensión principal declarar la inconstitucionalidad de la norma acusada. Como sustento a su afirmación indicó que no se pronunciaría sobre las manifestaciones de los demandantes, sino que su intervención se concentraría en otros argumentos. En primer lugar: (i) en la ausencia de desarrollos legislativos en torno a las entidades territoriales indígenas y luego (ii) en el parágrafo del artículo 2° y en el parágrafo segundo del artículo 37 de la norma bajo estudio, lo anterior, con el objetivo de demostrar que la Ley 1454 de 2011 resulta violatoria de los derechos fundamentales y colectivos de los pueblos indígenas y por ende de la Constitución.
2.5.2. En cuanto a la ausencia de desarrollo orgánico legislativo en torno a las entidades territoriales indígenas señaló que la Ley 1454 de 2011, no reguló lo concerniente a las entidades territoriales indígenas, desconociendo de esta manera el artículo 286 constitucional. Explicó que la Constitución ordena al legislador, en los artículos 288, 297, 307 y 329 expedir una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, que debería abarcar toda la normatividad sobre la materia que regula. Al respecto, explicó que la Corte Constitucional señaló en la sentencia C-337 de 1993, que esta clase de leyes “gozan de una prerrogativa especial, por su posición organizadora de un sistema legal que depende de ellas”, e igualmente que la Leyes Orgánicas “son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente en la Carta Política”. 2.5.3. Por lo anterior, aclaró que la Ley 1454 de 2011, no permite desarrollar el artículo 329 superior, pues no consagra los referentes necesarios para conformar los entes allí señalados, lo cual afecta el derecho de los pueblos indígenas a que sus territorios sean tenidos en cuenta como verdaderos entes territoriales, negándoseles de esta manera la autonomía consagrada en el artículo 287 de la Carta, el cual señala entre otras facultades la posibilidad de gobernarse por autoridades propias, administrar sus recursos, establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales. Así mismo, indicó que dicha situación es más gravosa, al examinarse el parágrafo del artículo 2° de la Ley 1454 de 2011, pues se dice que dicha normatividad será el referente único y supremo del ordenamiento territorial que posteriormente se desarrolle. 2.5.4. Por otra parte, la ONIC estableció que la Ley 1454 de 2011, viola el derecho fundamental a la consulta previa, libre e informada de los pueblos indígenas, especialmente en el parágrafo del artículo 2º y el parágrafo segundo del artículo 37 de la Ley 1454 de 2011. Sobre este punto, mencionó que a la luz del Convenio 169 de la OIT y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los pueblos indígenas tienen el derecho fundamental de consulta previa, la cual se debe realizar cuando se prevean medidas administrativas o legislativas que puedan llegar a afectarlos directamente, como sucede con la Ley 1454 de 2011. 2.5.5. En conclusión, solicitó declarar inconstitucional de manera integral la norma acusada, por no desarrollar cabalmente el artículo 286 superior, o en su defecto, como pretensión subsidiaria, invitó a la Corte a declarar inexequibles el parágrafo del artículo 2° y el segundo parágrafo del artículo 37, debido a la no se realización de la consulta previa necesaria por afectar directamente dichas disposiciones a los grupos indígenas.
2.6. Intervención del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
El día 24 de enero de 2012, mediante escrito firmado por el doctor Andrés Bernal Morales, Jefe de la Oficina Jurídica, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se informó que dicha entidad se abstendría de intervenir, toda vez que la norma objeto de la demanda no corresponde a asuntos de su competencia.
2.7. Intervención de la Universidad Santo Tomás de Bogotá.
2.7.1. Los doctores Carlos Rodríguez Mejía y Ginna González Cortés, docentes de la Universidad Santo Tomás, intervinieron en el proceso solicitando a la Corte que declare inconstitucional la Ley 1454 de 2011. La anterior petición la sustentan en los argumentos que enseguida se resumen:
2.7.2. En relación con el primer cargo, afirmaron que comparten los argumentos de la demanda, en el entendido de que la Constitución introduce el concepto de autonomía, el cual hace efectivo el respeto de la identidad comunitaria local y regional, es decir, lo que busca dicho concepto es promover el ejercicio democrático, suscitando la participación de la comunidad en las decisiones que afectan a sus miembros de manera próxima. Por lo anterior, pide a la Corte que declare la inconstitucionalidad de la Ley acusada, por violar los principios establecidos en el Preámbulo y en el artículo 1° de la Constitución.
2.7.3. Frente al segundo cargo, explicaron que según la jurisprudencia de esta Corporación no se requiere que las leyes orgánicas agoten todo lo relacionado con la materia de que tratan, puesto que el legislador puede optar por separar algunos aspectos, ya sea por conveniencia o porque se necesite de algún trámite especial, como lo sería la consulta previa, libre e informada consagrada en el Convenio 169 de la OIT, en el caso de regularse asuntos que afecten a las entidades territoriales indígenas. Por consiguiente, manifestaron que no comparten el argumento relacionado con la omisión legislativa. De lo anterior, se infiere que se debe desestimar éste cargo. 2.7.4. En cuanto al tercer cargo, consideraron que el artículo 133 de la Constitución y la Ley 5 de 1992, señalan que las votaciones por regla general deben ser públicas y nominales, y que solo podrán aprobarse proyectos mediante votación ordinaria y secreta cuando se presenten las causales taxativamente contempladas en el artículo 129 de la Ley reseñada. Por lo anterior, mencionan que como en el expediente no aparece constancia acerca de la ocurrencia de alguna de las excepciones a la votación nominal, la Corte debe declarar inexequible la Ley demandada, si de las pruebas que se anexen se corrobora que efectivamente se aprobó la norma sin los lineamientos constitucionales y legales señalados anteriormente. 2.8. Intervención de la Universidad ICESI.
2.8.1. El doctor Jorge Andrés Illera Cajiao, docente de la Universidad Icesi, solicitó a la Corte inhibirse frente a los cargos de la demanda, sin embargo, frente al cargo de la ocurrencia de vicios de forma aclaró que no se puede desconocer que la falta de votación nominal puede llevar a la declaratoria de inconstitucionalidad. Para sostener su petición, resumió los cargos de la demanda y posteriormente presentó los argumentos que se sintetizan a continuación: 2.8.2. Frente al primer cargo, indicó que la demandada no cumple con los requisitos señalados por la Corte Constitucional para su estudio, ya que no se sustenta el contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñen con las normas acusadas. Además, señaló que las razones expuestas no son específicas, pertinentes y suficientes, toda vez que jurídicamente no se explicó la forma en que la Ley 1454 de 2011, niega la autonomía de las entidades territoriales, y por el contrario sólo se mencionan argumentos emotivos y políticos, que nada tienen que ver con el juicio de constitucionalidad, por lo anterior solicitó a esta Corporación inhibirse en relación con este cargo.
2.8.3. Respecto al segundo cargo, advirtió que no comparte los argumentos de los demandantes, ya que según lo señalado por la Corte Constitucional en sentencias C-543 de 1996, C-073 de 1996 y C-540 de 1997, la inconstitucionalidad de una disposición por haber omitido regular algún aspecto, solo ocurre cuando se presenta una violación expresa a un precepto constitucional, lo cual no ocurre en este caso, a su juicio, ya que no se presentó en la demanda un enfrentamiento de dos disposiciones normativas, ni una vulneración a algún derecho constitucional, sino que por el contrario se señaló una ausencia absoluta de regulación, aspecto que impide a la Corte realizar un control de constitucionalidad.
2.8.4. Por otra parte, reiteró que la Corte Constitucional, desde la sentencia C- 543 de 1996, ha señalado que no son procedentes las demandas de inconstitucionalidad producto de omisiones legislativas, salvo que se presente una inminente violación a los derechos fundamentales, que en esta ocasión no ocurre, por lo tanto, apuntó que con referencia a este cargo la norma es constitucional. 2.8.5. Finalmente en relación con el tercer cargo, sostuvo que si bien se cuestionó el modo en que se realizó la votación, no se hizo en la demanda referencia al debate, ni a la sesión respectiva en la cual se incurrió en la falta procedimental de carencia de votación nominal. Por lo anterior, solicita a la Corte que en caso de comprobarse que en alguno de los debates la Ley 1454 de 2011, no se aprobó mediante votación nominal, se declare la inconstitucionalidad de la misma. III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
3.1. El doctor Alejandro Ordóñez Maldonado, Procurador General de la Nación, rindió concepto de conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la Constitución Política, solicitando a la Corte que declare exequible la Ley 1454 de 2011. Para tal efecto, reseñó sumariamente la demanda y presentó el siguiente problema jurídico: “corresponde determinar si la Ley 1454 de 2011, al no establecer las condiciones para la conversión de la región en entidad territorial, así como para la conformación de las entidades territoriales indígenas, incurrió en una omisión legislativa y, en consecuencia, vulneró el Preámbulo y los artículos 1°, 287, 307 y 329 de la Carta Política. Corresponde también determinar si en el proceso de formación de esta ley se vulneró el artículo 133 Superior, según el cual el voto de los miembros de cuerpos colegiados de elección popular será nominal y público, salvo en los casos que determine la ley.” 3.2. En relación con el primer y segundo cargo, señaló que la Ley 1454 de 2011, no desarrolló todos los temas relativos al ordenamiento territorial, en especial los que concierne a la transformación de las Regiones Administrativas y de Planeación en entes territoriales y lo relacionado con la conformación de los territorios indígenas. Sin embargo, explicó que esta falta de desarrollo no es contraria al texto constitucional, porque para cumplir con lo mandatos de los artículos 285, 286, 307 y 329 superiores, no es obligatorio que toda la normatividad relacionada con ordenamiento territorial esté contenida en una sóla ley. 3.3. Al respecto argumentó que las particularidades de las regiones como entes territoriales y de los territorios indígenas, justifican la existencia de leyes propias, las cuales deben tramitarse conforme a lo dispuesto para las leyes orgánicas, como se prevé en los artículos 36 y 37 de la Ley 1454 de 2011. Asimismo, mencionó que la Ley 1454 de 2011, busca establecer los principios rectores y las normas generales para la organización territorial y su propósito es crear un marco normativo general que debe ser desarrollado por el legislador en cada materia específica, para cada tipo de entidad territorial dentro de la organización político administrativa de la República de Colombia, como se precisa en el artículo 2°. 3.4. Por otro lado, indicó que no se puede pretender que en una ley se definan todas las cuestiones relativas al ordenamiento territorial, dado que para ello es menester adelantar una serie de trámites diversos, como es el caso de la consulta previa a las comunidades indígenas. Teniendo en cuenta lo anterior afirmó que es equivocada la posición de los demandantes al argüir que se configura una omisión legislativa relativa en este caso. 3.5. En lo relacionando con el tercer cargo, comentó que al estudiar el trámite legislativo de la Ley 1454 de 2011, se encuentra que “en las actas de las comisiones y de las plenarias que fueron publicadas en las Gacetas del Congreso, aparece que la votación se hizo de manera nominal y pública, salvo en la discusión y aprobación de la ponencia para segundo debate en el Senado de la República y en la discusión y aprobación del informe de conciliación en esa misma cámara. En estos dos eventos se aplicó lo previsto en el artículo 1° de la Ley 1431 de 2011 (…).” . 3.6. Para sustentar lo anterior explicó que en la Gaceta del Congreso 961 de 2010, se publicó el acta 22 del 13 de octubre de 2010, en la cual se da cuenta de la discusión y votación, en primer debate, del Proyecto de ley 58 de 2010 Cámara, 214 de 2010 Senado, en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes. De igual forma advirtió que teniendo en cuenta la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes enviada a la Corte, se concluye que la Ley acusada en la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del día 30 de noviembre de 2010, fue considerada y aprobada con la mayoría que exige la Constitución y de manera nominal. 3.7. También apuntó que en la misma certificación se contempla que en la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del día 1 de diciembre de 2010, fue considerada y aprobada con las mayorías que exigen la Constitución y la ley, en forma nominal. Además, indicó que al revisar el Acta de Plenaria 36, que fue publicada en la Gaceta del Congreso 10 del 28 de enero de 2011 y el Acta 37, que fue publicada en la Gaceta del Congreso 87 del 15 de marzo del mismo año, se observa que realmente la votación del proyecto de ley en la Cámara de Representantes fue nominal y pública.
3.8. Posteriormente, sostuvo que en relación a la votación en el Senado, se pueden observar, en las Actas 52 y 53 del 11 y 17 de mayo de 2011 respectivamente, que la votación del proyecto de ley en la Comisión Constitucional Permanente fue nominal y pública, pero que no sucedió lo mismo en el segundo debate ni al votarse el informe de conciliación.
3.9. En conclusión, explicó que en la votación de la ley acusada no se desconoció lo dispuesto en el artículo 133 Superior, ya que en la mayoría de los casos la votación fue nominal y pública y, en los dos casos en los que no lo fue, se trataba de una de las excepciones determinadas por el artículo 1° de la Ley 1431 de 2011. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones el Ministerio Público solicitó a la Corte que se declare exequible la Ley 1454 de 2011.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, en los términos previstos por el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política. 2. Cuestión previa: procedibilidad de los cargos aducidos por los demandantes
2.1. Reiterando la jurisprudencia de este Tribunal la acción pública de inconstitucionalidad está destinada a provocar que la Corte Constitucional, como máximo órgano de la Jurisdicción Constitucional, tras el adelanto de un proceso, produzca una sentencia con efectos de cosa juzgada sobre un cierto problema jurídico planteado por el actor, relacionado con disposiciones creadas en general aunque no exclusivamente por el Congreso de la República, obrando como constituyente derivado o como órgano representativo legislativo. En este orden de ideas, se trata de un instrumento que combina el ejercicio de los derechos políticos (artículo 40 C.P.), con las prerrogativas entregadas al ciudadano para controlar el poder desplegado por el legislador a través de la creación de normas jurídicas.
2.2. Ahora bien, aun desde su faceta como derecho constitucional fundamental, esta facultad reconocida a los ciudadanos puede estar regulada y delimitada por la ley, a fin de hacer efectivo su ejercicio y definir las reglas a las cuales se somete. En este sentido la acción pública de inconstitucionalidad busca ponderar entre el interés perseguido por el actor al demandar y los demás bienes jurídicos llamados a ser protegidos. Como lo ha expresado la jurisprudencia de esta Corporación, no es función de ésta actuar de oficio, esto es, suplir al demandante y pronunciarse sobre la exequibilidad de disposiciones que no han sido acusadas, ni manifestarse sobre demandas que carecen de cargos concretos y conceptos de violación constitucional reconocibles, pues de actuar así la Corte se estaría convirtiendo en juez y parte, suplantando al ciudadano y contrariando su función institucional de ser guardiana imparcial de la Carta. 2.3. En este sentido, se debe resaltar que la acción pública de inconstitucionalidad, conforme a lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, debe incluir todas las normas que deberían ser acusadas para que el fallo no sea inocuo. De esta manera se establece en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, los requisitos que debe reunir la demanda, esto es exigencias básicas a partir de las cuales el ciudadano ejerce su derecho de manera responsable y participa activamente en el proceso de que trata el artículo 241 de la Constitución Política, suministrando la información necesaria que permita activar el funcionamiento de la Jurisdicción Constitucional a instancias de la Corte, como la obtención de un pronunciamiento definitivo sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una determinada disposición jurídica. 2.4. En lo que concierne a los requisitos del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, reiterada jurisprudencia, en particular la sentencia C-1052 de 2001, la Corte Constitucional estableció la importancia de requerir del ciudadano el cumplimiento de unas cargas mínimas de comunicación y argumentación, esto es “razones conducentes para hacer posible el debate”, que informen adecuadamente al juez constitucional, con el fin de que éste profiera una decisión de fondo sobre los preceptos legales acusados. Tales requisitos no son otros que la definición del objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.
2.5. El objeto demandado hace referencia al deber de identificar las normas acusadas como inconstitucionales (artículo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991), cuya transcripción debe acudir a una fuente oficial que asegure la exactitud de su contenido y permita verificar las razones por las cuales para el actor ese contenido normativo es contrario a la Constitución. El concepto de la violación, consiste en la “exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda”. Sobre este punto se ha establecido que los cargos deben ser ciertos, claros, específicos, pertinentes y suficientes. Esto significa que en la demanda se deben plantear acusaciones comprensibles o claras, recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada y en ese orden ser ciertas, mostrar de forma específica cómo la o las disposiciones objeto de demanda vulneran la Carta, utilizando para tales efectos argumentos pertinentes, esto es, de naturaleza constitucional y no legal o doctrinario ni referidos a situaciones puramente individuales, y por último que la argumentación del demandante debe ser suficiente, en el sentido de ser capaz de suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
2.6. Para determinar si conforme a lo expuesto, en el caso en estudio la demanda completó las exigencias básicas para justificar un pronunciamiento de fondo se deben analizar los cargos expuestos por los demandantes. Como quedó visto los actores presentan tres cargos de inconstitucionalidad contra la Ley 1454 de 2011, que se pueden resumir de la siguiente manera: el primer cargo se basa en desconocimiento del Congreso de la República de los principios de pluralismo y el respeto de la identidad cultural consagrada en el Preámbulo y en el artículo 1° de la Constitución política. Sobre este primer cargo los demandantes expresan que la norma demandada niega y coarta la autonomía de las entidades territoriales, al igual que desconoce el derecho de las regiones de conformarse como entes territoriales, dejando de lado la identidad cultural de ciertas partes del país como lo es la región Caribe. El segundo cargo de inconstitucionalidad establece la presunta omisión del Congreso de la República al no desarrollar lo contenido en los artículos 307 y 329 superiores, en la Ley 1454 de 2011. Al respecto, indican que la norma acusada no contempló la integridad de los temas que la Constitución establece para la regulación de la LOOT, en la medida en que se omitió regular lo relativo a la Región como ente territorial (RET) y lo relacionado con la conformación de las entidades territoriales indígenas (ETI´s). El tercer cargo se refiere a la existencia de vicios de procedimiento en la formación de la ley acusada. Los demandantes sostienen que el proyecto de ley aprobado fue votado por una mayoría absoluta, siguiendo el procedimiento ordinario previsto en la Ley 5ª de 1992, desconociendo el mandato constitucional dispuesto en el artículo 133 de la C.P. que establece el voto nominal y público por regla general. Con base en lo anterior, pasa la Corte a analizar sí del contenido de la demanda se puede derivar la existencia de cargos aptos para llevar a un pronunciamiento sobre el fondo del asunto. 2.7. Primer Cargo: Desconocimiento con la Ley 1454 de 2011 de los principios de pluralismo y el respeto de la identidad cultural consagrada en el Preámbulo y en el artículo 1° de la Constitución política.
2.7.1. Sobre el primer cargo relacionado con el desconocimiento en la Ley 1454 de 2011, los principios de pluralismo y de respeto de la identidad cultural consagrados en el Preámbulo y el artículo 1° de la Constitución Política, encuentra la Corte que la demanda carece de los presupuestos de claridad, certeza, específicidad, pertinencia y suficiencia para ser analizada de fondo.
2.7.2. Con relación a la claridad se constata que el cargo no contiene una coherencia argumentativa tal que permita identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación respecto a la violación de los principios de pluralismo y el respecto de la identidad cultural. En efecto, se comprueba en este caso que los accionantes se limitan a explicar los conceptos de Estado unitario, descentralización y autonomía regional sin que establezcan una relación nítida de cuáles son los elementos de la Ley 1454 de 2011 que atentarían contra los artículos constitucionales relacionados con el pluralismo y el respeto por la identidad cultural regional. 2.7.3. Del mismo modo no se aprecia que los actores sigan un hilo conductor que permita entender claramente los reproches formulados, y aunque exponen que el país se encuentra actualmente centralizado y que por esta razón se estarían desconociendo los lineamientos de la Carta Política relacionados con la autonomía de las entidades territoriales, no se realiza por parte de los demandantes ninguna explicación adicional que permita establecer la conexidad entre los aspectos constitucionales referenciados en la demanda y el texto de las normas acusadas, dando lugar a que se presente confusión e ininteligibilidad de los argumentos de inconstitucionalidad presentados en la demanda. 2.7.4. Así mismo, se colige que en la demanda no se cumple con el presupuesto de certeza, porque el cargo analizado no cuestiona un contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado. Ciertamente los demandantes no analizan de manera puntual las normas o cuerpo de normas que consideran lesivas de los principios constitucionales de pluralismo y respeto de la identidad cultural regional y solamente realizan explicaciones generales y abstractas respecto a la necesidad de respetar el ámbito de autonomía territorial contenido en la Constitución. 2.7.5. Por otra parte, se comprueba que la demanda no cumple con el presupuesto de especificidad ya que el cargo de inconstitucionalidad se sustenta con argumentaciones abstractas, globales y vagas en donde no se relaciona en forma concreta y directa las disposiciones que se acusan, impidiendo que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad. En efecto, los demandantes parten de que se debe respetar el principio de autonomía que se ha venido garantizando en reiterada jurisprudencia constitucional pero no indican de qué manera la Ley 1454 de 2011, puede llegar a ser lesiva de dicho principio constitucional de manera concreta y puntual.
2.7.6. Del mismo modo, se comprueba que el cargo no cumple con la carga de pertinencia debida, ya que el concepto de la violación no está construido con base en argumentos de índole constitucional, lo cual se evidencia en que los actores traen a colación argumentos de autoridad como lo son las declaraciones del Doctor Rodrigo Rivera en torno a la autonomía territorial o presentan ejemplos como lo son la ocurrencia del “Voto Caribe” o los movimientos tendientes a la regionalización en el Pacífico, argumentos que pueden llegar a ser válidos en una discusión política, pero que no lo son en esta clase de procesos, donde lo prescrito por la Carta es un debate entre la Constitución y la norma acusada, y no un parangón entre unos sucesos u opiniones y la norma demandada. 2.7.7. De igual manera, los reproches formulados carecen de suficiencia, por cuanto los demandantes se limitan a definir los conceptos de descentralización y autonomía regional, sin dar argumento alguno que desvirtúe la presunción de constitucionalidad de la normatividad demandada. En este caso es evidente, que el cargo carece de razones capaces de despertar una duda mínima sobre la exequibilidad de la ley impugnada, puesto que los ciudadanos no debaten ni sustentan de qué manera la Ley 1454 de 2011 (LOOT) vulnera los principios de pluralismo y la identidad cultural, es decir, no señalan un cargo reconocible de inconstitucionalidad respecto a la ley demandada. 2.7.8. En conclusión, por no cumplir con los presupuestos mínimos de claridad, certeza, específicidad, pertinencia y suficiencia, ni aún bajo la aplicación del principio pro actione, la Corte Constitucional se inhibirá en relación con el presente cargo y así lo señalará en la parte resolutiva de esta Sentencia. 2.8. Segundo Cargo: Omisión del Congreso de la República al no desarrollar lo contenido en los artículos 307 y 329 superiores en la Ley 1454 de 2011. 2.8.1. El segundo cargo planteado por los demandantes, se resume en la omisión legislativa del Congreso de la República al no desarrollar lo contenido en los artículos 307 y 329 superiores en la Ley 1454 de 2011 que como se ha visto se refieren a las regiones como entidades territoriales y a las entidades territoriales indígenas respectivamente. Sobre este cargo los actores cumplieron con la carga de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia ya en la demanda se evidencia una carga argumentativa tal que permite a la Corte identificar el contenido de la censura y su justificación. 2.8.2. No obstante lo anterior encuentra la Corte que en este caso lo que se presenta no es una omisión legislativa relativa, como lo indican los demandantes, sino una omisión legislativa absoluta ya que existe una regulación precaria y remisoria de las regiones como entidades territoriales contenidas en el artículo 307 y de las entidades territoriales indígenas del artículo 329 que no permiten inferir que se dio un desarrollo integral y pleno de dichos artículos en la medida en que las materias propias de la ley orgánica de ordenamiento territorial pueden estar contenidas en diversas leyes, y no tienen por qué estar reguladas en un documento legal único. Es decir, que la Constitución no exige, como aducen los demandantes, que todos los temas que tengan reserva de ley orgánica territorial deban de estar incluidos en un único documento jurídico ya que como se ha reiterado en las Sentencias C-600A de 1995, C- 795 de 2000 y C-093 de 2002 los temas relacionados con el ordenamiento territorial pueden desarrollarse en diversos cuerpos normativos siempre y cuando éstos cumplan con el limitante de haber sido tramitados y aprobados como leyes orgánicas. 2.8.3. En atención a lo anterior el segundo cargo de inconstitucionalidad no puede ser conocido por la Corte ya que se generaría un fallo inhibitorio por la posibilidad que tiene el legislador de dictar varias leyes de ordenamiento territorial. Empero considera la Corte que en el caso concreto debe realizarse un análisis de por qué razones en este caso se presenta una omisión legislativa absoluta que genera un fallo inhibitorio ya que se evidencia que el tema de la regulación de las regiones como entidades territoriales del artículo 307 y las entidades territoriales indígenas (ETI´s) del artículo 329 no ha sido regulado por el legislador después de más de veinte años de vigencia de la Constitución de 1991 dando lugar a que se impida la puesta en práctica de dichas entidades territoriales. 2.8.4. Teniendo en cuenta lo anterior la Corte explicará por qué razón se presenta una omisión legislativa absoluta en la Ley 1454 de 2011 en el desarrollo de los contenidos establecidos en los artículos 307 y 329 de la Constitución que establece las regiones como entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas respectivamente. 2.8.5. Sobre el particular la Corte analizará en un primer lugar (i) las materias sujetas a reserva de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y especialmente lo referente a las regiones como entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas; en segundo término (ii) la Corte estudiará con base en la doctrina y la jurisprudencia constitucional el tema de la inconstitucionalidad por omisión legislativa; y por último (iii) la Corte verificará porqué razón en la Ley 1454 de 2011 el legislador incurrió en una omisión legislativa absoluta al no regular los contenidos establecidos en los artículos 307 y 329 de la Constitución que daría lugar a que en este caso se tenga que proferir una decisión inhibitoria. 2.8.6. En cuanto a las materias sujetas a reserva de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) la Constitución de 1991 estableció en el artículo 151 de la C.P. que, “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara”. 2.8.7. Del mismo modo se estableció que la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales concretamente los artículos 150.4, 286, 288, 297, 307, 319, 321 y 329 de la Constitución Política han establecido de forma literal la “reserva de ley orgánica”. En estas normas se establece que mediante el trámite propio de este tipo de leyes se regulan aspectos relacionados con la organización territorial. Dichos artículos establecen lo siguiente:
(i) Artículo 150.4
“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 4. Definir la división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias”.
(ii)	Artículo 286 C.P
“Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y la ley”.
(iii)	Artículo 288 de C.P
“Una Ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”.
(iv)	Artículo 297
“El Congreso Nacional puede decretar la formación de nuevos departamentos, siempre que se cumplan los requisitos exigidos en la ley orgánica del ordenamiento territorial y una vez verificados los procedimientos, estudios y consulta popular dispuesto en la Constitución”.
(iv) Artículo 307
“La respetiva ley orgánica, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial, establecerá las condiciones para solicitar la conversión de la región en entidad territorial. La decisión tomada por el Congreso se someterá en cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados. La misma ley establecerá las atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del fondo nacional de regalías. Igualmente definirá los principios para la adopción del estatuto especial de cada región”.
(v)	Artículo 319
“Cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den al conjunto características de un área metropolitana (…) La ley de ordenamiento territorial adoptará para las áreas metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de carácter especial; garantizará que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales; y señalará la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios (…)”.
(vi)	Artículo 321
“Las provincias se constituyen con municipios o territorios indígenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo departamento. La ley dictará el estatuto básico y fijará el régimen administrativo de las provincias que podrán organizarse para el cumplimiento de las funciones que les deleguen las entidades nacionales o departamentales y que les asignen la ley y los municipios que las integra”.
(vii)	Artículo 329
“La conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial, y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial (…)”. 2.8.8. Por otra parte, la Corte Constitucional vía jurisprudencia ha resuelto qué materias están sujetas al trámite de la ley orgánica en asuntos relacionados con las competencias y atribuciones de las entidades territoriales. La primera sentencia que se refirió al tema fue la C- 600A de 1995 en la cual se establece que, “El criterio puramente literal no es suficiente ni adecuado para delimitar el contenido general de la legislación orgánica territorial (…) también hay otros contenidos que la Carta tácitamente ha deferido a este tipo de estatuto, aun cuando los artículos constitucionales respectivos no hayan utilizado, de manera literal, la expresión ‘ley orgánica de ordenamiento territorial’ (…)”. 2.8.9. De otro lado, se especificó en la misma Sentencia que la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) ha de regular tres temas: (i) la estructura territorial y la organización de los poderes públicos en función del territorio, de forma que se incluya la definición de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, así como su régimen jurídico básico; en segundo lugar (ii) los mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento territorial a partir de los cuales se decida la incorporación y pertenencia a una división territorial; y por último (iii) la asignación de competencias normativas y no normativas a las entidades territoriales, así como la distribución de competencias entre la Nación y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar. 2.8.10. Finalmente, se afirmó que hasta tanto no existan los lineamientos de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales por intermedio de una Ley Orgánica no se puede a través de una ley ordinaria distribuir o asignar competencias entre la Nación y las entidades territoriales. 2.8.11. Por su parte, en la Sentencia C- 894 de 1999 que tuvo origen en la demandas de los artículos 117, 122, 123, 128 y 134 de la Ley 488 de 1998 que contenían normas de carácter tributario, se estableció que “En el evento en el que el juez constitucional se enfrente al estudio de una ley ordinaria que ha sido demandada por vulneración de la reserva de ley orgánica, y siempre que los criterios hermenéuticos existentes resulten insuficientes para definir si la materia regulada por ésta se encuentra reservada al legislador orgánico, la duda debe resolverse a favor de la opción adoptada por el legislador ordinario y, por lo tanto, la norma deberá ser declarada exequible respecto del cargo en mención”. 2.8.12. Dicha línea jurisprudencia fue confirmada posteriormente en la Sentencia C- 579 de 2001, que analizó la Ley 617 de 2000, por la cual se estableció la categorización de departamentos y municipios, se indicó que únicamente hacen parte de la reserva de ley orgánica aquellas normas señaladas especialmente por el Constituyente y citando la Sentencia C -432 de 2000 dispuso que la duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario por dos motivos: (i) la existencia de una cláusula general de competencia a favor del legislador, y (ii) el hecho de que las limitaciones propias de las leyes orgánicas, constituyen un límite al proceso democrático. 2.8.13. Sobre este mismo punto se indicó que, “La reserva de la ley orgánica de ordenamiento territorial, por tratarse de una restricción a la actividad del legislador ordinario, constituye una excepción a su cláusula general de competencia que, por lo mismo, debe interpretarse en forma restrictiva y limitada, incorporando bajo su alcance únicamente aquellas materias expresamente reservadas por el Constituyente para este tipo de leyes”.
2.8.14. Finalmente se señaló en dicha Sentencia que las materias propias del ordenamiento territorial que deben regularse mediante ley orgánica podían clasificarse en dos grandes grupos: en primer lugar (i) la distribución y asignación de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de acuerdo con el mandato del artículo 288 de la Carta, y en segundo término (ii) aquellos eventos excepcionales, en los cuales la Constitución difiere a la ley orgánica de ordenamiento territorial el tratamiento de ciertos asuntos específicos sin que exista un criterio general y uniforme que haya orientado al Constituyente para exigir la regulación de estas distintas materias a través de ley especial. 2.8.15. A su turno, en la Sentencia C- 795 de 2000 en la cual se demandó el artículo 7, numeral 2, parcial, de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de1991”, estableció que dicha norma era inconstitucional por violar la reserva de ley orgánica contenida en el artículo 288 de la C.P., ya que regulaba temas relacionados con las comunidades indígenas. Del mismo modo se dijo que, “La ley orgánica de ordenamiento territorial – sea que se expida mediante una ley única o a través de distintas leyes del mismo tipo -, necesariamente debe ocuparse de las comunidades indígenas asentadas dentro de los límites de las entidades territoriales existentes o de las que en el futuro se erijan (…)”. 2.8.16. Por otra parte se debe destacar la Sentencia C-093 de 2002 en la cual se efectuó el control de constitucionalidad del literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994, “por la cual se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas”, mediante la cual la Corte estableció que:
“La Constitución Política tiene previsto que ciertas materias deben ser reguladas a través de leyes orgánicas, esto es que el reglamento del Congreso, la ley de presupuesto y apropiaciones, la ley del plan y la ley de ordenamiento territorial requieren para su aprobación la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara – artículos 151, 288, 297, 307, 319, 329, 349 y 352 C.P.-. Y la jurisprudencia constitucional ha puntualizado que para que una ley, que por razón de la materia debe ser dictada como orgánica, cumpla con el dictado constitucional de haber sido aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara, no solo se requiere que la iniciativa alcance tal mayoría, sino que, además, la iniciativa haya sido propuesta como orgánica, condición que ha debido mantenerse a lo largo del trámite, de manera que la intención del Congreso de expedir, por razón de la materia, una ley conforme al trámite previsto en el artículo 151 constitucional resulte clara y contundente”.
2.8.17. Del mismo modo, y al igual de lo que se dijo en la Sentencia C- 795 de 2000, la Corte dirimió en este caso el asunto de sí la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial debía ser expedida en un único cuerpo o en varios, frente a lo cual manifestó lo siguiente:
“(…) la reserva de ley orgánica es de aplicación restrictiva, como quiera que condiciona la actividad parlamentaria y puede comprometer la cláusula general de competencia del Congreso, de manera que aunque la expresión ‘Ley de Ordenamiento Territorial’, utilizada en varias disposiciones constitucionales –artículos 288, 297, 307, 319 y 329-, podría ser entendida en el sentido de que el Congreso debe reunir en un solo cuerpo normativo todas las materias relativas a la configuración territorial del Estado, tal interpretación no es de recibo.
Lo anterior porque el propósito de las leyes orgánicas, en general, consiste en regular el ejercicio de la actividad legislativa en torno de las mayorías parlamentarias que requieren la adopción de aquellos asuntos previamente determinados por la Carta, por razón de su esencialidad con el funcionamiento del Estado, y el de las leyes de ordenamiento territorial, en particular, en salvaguardar, por conducto de las mayorías parlamentarias exigidas para la adopción de asuntos relativos al ordenamiento territorial, ‘(…) la autonomía territorial y los derechos de las entidades territoriales’.
De ahí que se haya considerado que disposiciones relativas a asuntos no sujetos a la reserva de ley orgánica pueden estar contenidas en un solo texto con aquellas que desarrollan aspectos no sujetos a tal reserva, siempre que guarden entre sí la concatenación material exigida por el artículo 158 superior. Y, así mismo, se ha dicho que lo relativo al ordenamiento territorial, que debe tramitarse como ley orgánica, bien puede desarrollarse en diversos cuerpos normativos, siempre que éstos cumplan con el limitante de haber sido tramitados y aprobados como leyes orgánicas”. 2.8.18. Recientemente en la Sentencia C- 313 de 2009 se señaló que la creación, modificación, fusión y eliminación de las entidades distritales debe ser previsto por la LOOT de acuerdo con el numeral 4º del artículo 150 de la norma superior que dispone que le corresponde al Congreso a través de leyes, “Definir la división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución y “fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias”. Teniendo en cuenta dicho artículo se estableció que “(…) corresponde a la ley orgánica de ordenamiento territorial sentar los parámetros a los cuales debe someterse el propio Legislador ordinario al expedir las leyes de creación, modificación, fusión y eliminación de los entes territoriales, a excepción de los municipios, dado que la Constitución revistió a las asambleas departamentales del poder de decidir la existencia de municipios a través de ordenanzas (…)”.
2.8.19. En cuanto a las regiones se debe advertir que la Constitución de 1991 estableció en el artículo 286 de la C.P. que la ley puede darles el carácter de entidades territoriales, cuya Constitución se debe sujetar a los términos que establezca la ley. Del mismo modo en los artículos 306 y 307 de la Constitución se diferenció entre las Regiones Administrativas y de Planificación (RAP) y las Regiones como Entidad Territorial (RET). Respecto a la Región Administrativa y de Planificación contenida en el artículo 306 de la C.P., se dijo que ésta contará con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio y su objeto principal será el desarrollo económico y social del respectivo territorio. 2.8.20. Por su parte, las regiones como entidad territorial establecidas en el artículo 307 de la C.P., se indicó que las mismas deben ser regulas por (i) ley orgánica de ordenamiento territorial y (ii) previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial. En dicha ley se debe establecer las condiciones para solicitar la conversión de la región en entidad territorial, de manera que la decisión tomada por el Congreso se someterá “en cada caso” a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados. Igualmente, en dicha ley orgánica se establecerán las atribuciones de las mismas, los órganos de administración, los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del fondo nacional de regalías, así como los principios para la adopción del estatuto especial para cada región. De lo anterior, se concluye la necesidad de la ley orgánica que regule lo relativo a la Constitución y funcionamiento de las regiones con independencia de la ley orgánica de ordenamiento de creación específica de algunos de ellos. 2.8.21. Por otro lado, la Constitución estableció en el artículo 329 que la conformación de las entidades territoriales indígenas se haría con sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial. En este caso se dispuso en el mismo artículo que la delimitación de dicha entidad territorial se hará por el Gobierno Nacional con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial. En dicha ley se debe definir las relaciones y coordinación de estas entidades con aquellas de las cuales formen parte. Finalmente se indica en el parágrafo del artículo 329 que en caso de que un territorio indígena decida constituirse como entidad territorial, se hará con el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley orgánica de ordenamiento territorial. Esta ley orgánica que se refiere a las entidades territoriales indígenas está llamada a establecer la coordinación entre las entidades territoriales indígenas con aquellas de las cuales formen parte. 2.8.22. En conclusión la jurisprudencia constitucional ha establecido que para determinar la reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento territorial se parte en primer término de los artículos que de manera literal ha dispuesto el constituyente como sujetos a dicho trámite de aprobación. Es decir, los artículos 150.4, 286, 288, 297, 307, 319, 321 y 329. Sin embargo, se ha señalado por parte de la jurisprudencia de esta Corte que el criterio puramente literal o semántico no es suficiente ni adecuado para determinar la legislación orgánica territorial, ya que hay otros contenidos que de manera tácita y a partir de su finalidad deben someterse a dicha aprobación. Por otro lado, se ha establecido que la LOOT debe regular tres temas que se refieren: (i) a la estructura territorial y la organización de los poderes públicos en función del territorio en donde se establecen las definiciones, condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales así como su régimen jurídico básico; en segundo lugar (ii) los mecanismos de participación por los cuales se decida la incorporación y pertenencia a una división territorial; y por último (iii) la asignación de competencias normativas y no normativas de las entidades territoriales y la resolución de los conflictos competenciales con la Nación. Igualmente se ha establecido que las leyes orgánicas de ordenamiento territorial no tienen que estar contenidas en un documento único y por ende se debe hablar de “legislación orgánica de ordenamiento territorial” porque la legislación puede ser múltiple y desarrollarse no en una única ley sino en varias leyes orgánicas. De otra parte, se ha señalado que una misma ley puede contener materias de ley orgánica y materias de ley ordinaria siempre que éstas guarden una conexidad temática razonable. Finalmente, se ha dispuesto en materia de reserva de ley orgánica de ordenamiento territorial, que cuando existe duda entre si una materia territorial debe tramitarse por ley orgánica o por ley ordinaria “la duda debe resolverse a favor de la adopción por el legislador ordinario”, ya que (i) existe una cláusula general de competencia a favor del legislador y (ii) las limitaciones propias de las leyes orgánicas constituyen una restricción al proceso democrático. Por otra parte se debe tener en cuenta que el constituyente estableció en dos artículos la conformación de regiones: por un lado la región administrativa y de gestión contenida en el artículo 306 de la C.P., que no específica literalmente que se establecerán mediante el trámite de la ley orgánica pero que por su finalidad se puede inferir que debe ser aprobadas con los requisitos de esta legislación; y por otro, la región como entidad territorial que se establece en el artículo 307 de la C.P., que de manera literal indica que se debe regular mediante el trámite de la ley orgánica. Finalmente el artículo 329 de la C.P. señala que la conformación de las entidades territoriales indígenas, así como las relaciones y la coordinación de estas entidades con aquellas de las cuales forman parte, se hará conforme a lo establece en la ley orgánica de ordenamiento territorial. Es decir que en este caso se establece de manera literal y específica la reserva de ley orgánica para la conformación de las entidades territoriales indígenas. 2.8.23. En cuanto a la temática de la inconstitucionalidad por omisión legislativa se tiene que decir que en primer lugar la figura de la inconstitucionalidad por omisión legislativa fue planteado en la dogmática por el alemán Wessel quien en un escrito de 1952 titulado “Die Rechtsprechung der BVerfG zur Lehre von Versassungsbeschwerde” introdujo el concepto de la inconstitucionalidad por omisión legislativa. En dicho escrito Wessel explicaba que la omisión de un deber de legislación podía dar lugar a la lesión de determinados derechos individuales. 2.8.24. Posteriormente Costantino Mortati en su obra “Appunti per uno Studio sui remedi giuridizionale contro comportamenti omissivi del Legislatore” resaltó que una cosa es que se presente una laguna normativa en la legislación que puede ser resuelta a través de la analogía o mediante la labor interpretativa y, otra cosa, es la ausencia de legislación por incumplimiento de un deber jurídico. Para Mortati, “la omisión supone siempre un incumplimiento voluntario equivalente a un acto expreso de disposición contrario a un deber constitucional; la laguna, en cambio, puede producirse de modo involuntario”. En dicho estudio concluye Mortati que al presentarse una omisión legislativa para el desarrollo de la Constitución, sólo es posible para el órgano constitucional realizar una declaración somera de ilegitimidad y negligencia del comportamiento legislativo. 2.8.25. Para algunos autores la problemática de la inconstitucionalidad por omisión legislativa empieza a ser resuelta desde tres ámbitos: en primer lugar (i) desde el ámbito eminentemente académico en el cual algunos autores establecen que se debe dar la posibilidad de que los tribunales constitucionales, al realizar el control, provean la legislación omitida; en segundo lugar (ii) desde el ámbito jurisprudencial desde el cual los tribunales constitucionales como el italiano, el alemán y más tardíamente el español empezaron a implementar la posibilidad de control de constitucionalidad de las omisiones legislativas; y finalmente (iii) a través de la implementación de normas constitucionales que imponen el deber de legislar para que el Congreso cumpla su labor de desarrollo normativo de la Constitución. 2.8.26. En Alemania, por ejemplo, el Tribunal Constitucional a través de la figura de la “Queja Constitucional” o “Verfassungsveschwerde” ha interpretado el artículo 1.1. de la Ley Fundamental de Bonn que establece que “los derechos fundamentales que se enuncian a continuación vinculan al Poder Legislativo, al poder ejecutivo y a los tribunales” a título de derecho directamente aplicable, para “corregir previsiones legislativas defectuosas o aquellas que quedan desfasadas por circunstancias sobrevenidas, en cuanto resulte necesario para la protección efectiva de los derechos fundamentales”. Por su parte la jurisprudencia constitucional italiana mediante la distinción entre “disposición” y “norma” ha dado lugar a la figura de las sentencias manipulativas y su subclasificación en sentencias interpretativas, aditivas, de recomendación y sustitutivas que le permiten a la Corte Constitucional integrar mediante sentencia la legislación omitida, sobre todo en los casos de violación del principio de igualdad. Finalmente, el Tribunal Constitucional español ha considerado que la omisión existe cuando la Constitución impone al legislador la necesidad de expedir normas y el legislador no lo hace, y en el ámbito de los derechos fundamentales ha reconocido que la ausencia de una regulación sobre su ejercicio no es obstáculo para reconocer su eficacia directa. 2.8.27. Desde el punto de vista normativo, se establecen preceptos constitucionales que imponen el deber constitucional de legislar en las constituciones de la ex Yugoslavia de 1974 (artículo 377), de Portugal de 1976 (artículo 279) y en su reforma de 1982 (artículo 283), en la Constitución de Brasil de 1988 (artículo 102.1 y II), en la Constitución de la Provincia de Rio Negro en Argentina (artículo 207.2.d), en la Constitución de Costa Rica (artículo 173 inciso f y artículo 75), en la Constitución de Hungría (Cláusula 32ª. 3) y más recientemente en la Constitución Bolivariana de Venezuela en su artículo 336.7. 2.8.28. Por su parte esta Corte ha establecido desde las sentencias C- 073 y C- 543 de 1996 que cuando la demanda se estructura sobre la base de una omisión legislativa absoluta, es decir cuando existe ausencia total de legislación, no se cuenta con un parámetro normativo para realizar el control y por ende la demanda no procede en este caso porque la Corte carece de competencia para realizarlo. 2.8.29. Sobre la imposibilidad de realizar el control de constitucionalidad sobre las omisiones legislativas absolutas dijo la Corte en la Sentencia C- 073 de 1996 que, “La acción pública de inconstitucionalidad no puede entablarse contra una norma jurídica por lo que en ella no se expresa, sino que tiene lugar únicamente respecto del contenido normativo de la disposición acusada”. 2.8.30. En este mismo sentido en la Sentencia C- 543 de 1996 se estableció que, “La acción pública de inconstitucionalidad si bien permite realizar un control más o menos extenso de la labor legislativa, no autoriza la fiscalización de lo que el legislador genéricamente ha omitido, conforme a las directrices constitucionales (…) Por esta razón, hay que excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto qué comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de control. La Corte carece de competencia para conocer de demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta”. 2.8.31. En esta misma Sentencia se estableció que: “El legislador puede violar los deberes que le impone la Constitución de las siguientes maneras: cuando no produce ningún precepto encaminado a ejecutar el deber concreto que le ha impuesto la Constitución; cuando en cumplimiento del deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos grupos, perjudicando a otros; cuando en desarrollo de ese mismo deber, el legislador en forma expresa o tácita, excluye a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga al resto; cuando el legislador al regular o construir una institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella. En el primer caso, se presenta una omisión legislativa absoluta por cuanto falta la disposición de desarrollo legislativo de un determinado precepto constitucional; mientras que en los restantes, existe una omisión legislativa relativa por que si bien el legislador ha expedido la ley en ella solamente ha regulado algunas relaciones dejando por fuera otros supuestos análogos, con clara violación del principio de igualdad”.
2.8.32. Por otra parte, desde la Sentencia C- 427 de 2000 la Corte ha establecido que para la prosperidad del cargo por omisión legislativa relativa, es necesario que se cumplan determinados requisitos, que se pueden sintetizar de la siguiente manera: (i) que exista una norma sobre la cual se predica; (ii) que una omisión en tal norma excluya de sus consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; (iii) que dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; (iv) que al carecer de una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma y; (v) que la omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del legislador.
2.8.33. Igualmente, se consagra en la Sentencia C-041 de 2002 que una omisión legislativa se vincula con un aspecto puntual dentro de una normatividad específica, “(…) pero aquella se vuelve constitucionalmente reprochable si se predica de un elemento que, por razones lógicas o jurídicas –específicamente por razones constitucionales-, debería estar incluido en el sistema normativo de que se trata, de modo que su ausencia constituye una imperfección del régimen que lo hace inequitativo, inoperante o ineficiente”. 2.8.34. En esta misma Sentencia se concluyó que el legislador incurre en una omisión legislativa principalmente en dos casos: (i) cuando ha regulado de manera insuficiente o incompleta un mandato constitucional (omisión de una condición o un ingrediente que de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella) lo cual conduce a la violación del derecho a la igualdad; y en segundo término (ii) cuando el legislador al regular o construir una institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella (por ejemplo) si al regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa.
2.8.35. Por otra parte, en la Sentencia C- 442 de 2009 se estableció una gradación por parte de la Corte para incluir lo omitido y se prescribió que dicha competencia dependía del grado de deficiencia del legislador. En este sentido se señaló que: “(…) Si la deficiencia es mínima, el juez de control de constitucionalidad no sólo tiene la competencia, sino el deber de integrar aquello que el legislador obvió. Si la deficiencia es media, se deberá sopesar la necesidad de llenar el vacío con la imposibilidad de la Corte de usurpar competencias establecidas por la Carta en cabeza del legislador, y si la deficiencia es total la Corte deberá instar al legislador para que desarrolle la regulación pertinente”. 2.8.36. Posteriormente, en la Sentencia C- 728 de 2009 se hizo un recuento bastante detallado de la figura de la inconstitucionalidad por omisión en Colombia y las formas en que esta Corte puede reparar dicho vacío de legislación a través de las sentencias integradoras y sustitutivas. Del mismo modo se recordó que la inconstitucionalidad por omisión no sólo resulta de la afectación del derecho a la igualdad y del debido proceso y se dispuso que: “(…) También sería posible señalar que el producto de la actividad legislativa resulta incompleto, por no incorporar una previsión cuya inclusión resultaba imperativa a la luz de la Constitución, y que por consiguiente existe una inconstitucionalidad que proviene de dicha omisión”.
2.8.37. En dicha sentencia se indicó que aunque la inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta se encuentra proscrita porque no hay acto que comparar con la norma superior, esto no ha impedido que la Corte, en diversas oportunidades, haya acudido a los exhortos al legislador, para que en un plazo razonable, expida la legislación que se echa de menos a la luz de los mandatos constitucionales. Expresó la Corte en aquella oportunidad que las llamadas al Congreso mediante el exhorto las ha utilizado en la Sentencia C- 691 de 2008 en la cual se hace un llamado al legislador para que expida una regulación de la huelga en los servicios públicos que sea acorde con la Constitución; en la Sentencia C- 230A de 2008 para que actualice la legislación electoral y en la Sentencia C- 750 de 2008 para que se expida el Estatuto del Trabajo en los términos del artículo 53 de la Constitución. Precisamente, con base en estos precedentes jurisprudenciales en la Sentencia C- 728 de 2009 se exhortó al Congreso para que hiciera una legislación sobre la objeción de conciencia frente al servicio militar y en la Sentencia C- 577 de 2011 se exhortó al Congreso para que en el término perentorio de dos años realizará una legislación que impidiera el déficit de protección de las parejas del mismo sexo. 2.8.38. Más recientemente en sentencias como la C- 600 de 2011 y la C- 395 de 2012 se reiteró la doctrina jurisprudencial en torno a la inconstitucionalidad por omisión en el sentido de que esta se predica sólo de las omisiones de carácter relativo y que la Corte debe valorar en el control si existe una norma por la cual se predique el cargo que de lugar a una discriminación o exclusión que no pueda ser explicada con una razón suficiente, o que dicha omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador. 2.8.39. En conclusión, sobre este punto se puede decir que esta Corte ha recogido la figura de la omisión legislativa relativa cuando se puede hacer la constatación de la falta o ausencia de legislación a través de la comparación entre la Constitución y una norma o conjunto de normas establecidas previamente por el legislador. Igualmente, que esta Corte ha rechazado la figura de la inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta, ya que en este caso se carece de competencia por no existir parámetro de control de constitucionalidad. Sin embargo, se constata que en caso de omisión legislativa absoluta la Corte ha venido utilizando la herramienta del exhorto para llenar así los vacíos de legislación por la vulneración de deberes constitucionales de legislación o la protección de grupos discriminados. Por otro lado, se comprobó que la omisión legislativa relativa no sólo se predica de la violación del derecho a la igualdad o del debido proceso, sino también de cualquier elemento que por razones constitucionales debería estar incluido en el sistema normativo de modo que éste no resulte inequitativo, inoperante o ineficiente. Por último, se ha reiterado que para analizar si se ha presentado una omisión legislativa relativa el juez constitucional debe valorar en el “test de las omisiones legislativas inconstitucionales” cinco aspectos: (i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador. Como se ha venido estableciendo en el presente caso se presenta una inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta por la carencia de desarrollo de los artículos 307 y 329 de la C.P. en la Ley 1454 de 2011. 2.8.40. En cuanto a la omisión absoluta de regulación de los contenidos establecidos en los artículos 307 y 329 de la C.P. en la Ley 1454 de 2011 y la explicación del fallo inhibitorio con relación a este cargo se evidencia que con la expedición de la Ley 1454 de 2011, el Congreso incurrió en una omisión legislativa absoluta al no desarrollar en dicha ley los contenidos establecidos en los artículos 307 y 329 de la C.P., que se refieren respectivamente al establecimiento de regiones como entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas. 2.8.41. Como quedó visto anteriormente los demandantes aducen que la Ley 1454 de 2011, debió comprender todos los aspectos que la Constitución ordena que deben ser tramitados mediante la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y que por ende se produjo una inconstitucionalidad por omisión legislativa ya que no se reglamentó el artículo 307 que contempla la conversión de las regiones administrativas y de planificación (RAP) en regiones como entes territoriales (RET), y la conformación de las entidades territoriales indígenas (ETI´s) previstas en el artículo 329 de la Constitución. 2.8.42. Manifestaron los actores que la Constitución es clara al advertir que la regulación de la creación de las regiones y provincias como entidades territoriales (artículos 286 y 307 constitucionales) y la conformación de las entidades territoriales indígenas (artículo 329 constitucional) “solo puede hacerse en un único cuerpo legislativo; que es la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y no por leyes ordinarias, por más que llegasen a calificarse como ‘especiales’. Y si se trata el específico tema de ‘región’, con más razón aún ha de abordarse de una manera integral (RAP y RET)”. 2.8.43. Sobre este punto encuentra la Corte que la norma de la cual se predica la omisión legislativa es la Ley 1454 de 2011 en su integridad. Esta ley, “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones” esta compuesta por cuarenta artículos organizados en cinco títulos: el Título Primero de “Las Disposiciones Generales”, el Título Segundo del “Marco Institucional”; el Título III “De las Competencias”, el Título IV “De las Regiones Administrativas y de Planificación” y el Título V sobre “Disposiciones Finales”. 2.8.44. Al hacer el estudio integral de la ley encuentra la Corte que en efecto como aducen los demandantes se excluye de la Ley 1454 de 2011 lo referente a la regulación de las regiones como entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas, ya que solo se establecen en este cuerpo normativo disposiciones que no regulan el tema sino que sirven de remisión a posteriores desarrollos. Así por ejemplo, con relación a la región como entidad territorial el artículo 36 de la ley establece que de conformidad con el artículo 307 de la Constitución Política “…la Región Administrativa y de Planificación podrá transformarse en Región Entidad Territorial, de acuerdo con las condiciones que fije la ley que para el efecto expida el Congreso de la República”; y respecto a las entidades territoriales indígenas en el parágrafo segundo del artículo 37 se indica que en virtud de lo que establece el artículo 329 de la C.P., “…el Gobierno Nacional presentará al Congreso de la República, dentro de los diez (10) meses siguientes a la vigencia de la presente ley, el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas, acogiendo los principios de participación democrática, autonomía y territorio, en estricto cumplimiento de los mecanismos especiales de consulta previa, con la participación de los representantes de las comunidades indígenas y de las comunidades afectadas o beneficiadas en dicho proceso”. 2.8.45. Del mismo modo con relación a las entidades territoriales indígenas en el parágrafo nuevo del artículo 2º se estableció que, “En virtud de su finalidad y objeto, la ley orgánica de ordenamiento territorial constituye un marco normativo general de principios rectores, que deben ser desarrollados y aplicados por el legislador en cada materia específica, para departamentos, municipios, entidades territoriales indígenas y demás normas que afecten, reformen o modifiquen la organización político administrativa del Estado en el territorio”. 2.8.46. Finalmente, en el artículo 3º que establece los Principios Rectores, se dispuso en el principio 17 que se refiere a la Multietnicidad que dicho principio debe tenerse en cuenta en el ordenamiento territorial, “Para que los pueblos indígenas, las comunidades afrodescendientes, los raizales y la población ROM ejerzan su derecho de planeación y gestión dentro de la entidad territorial respectiva en armonía y concordancia con las demás comunidades y entidades territoriales”.
2.8.47. Teniendo en cuenta lo anterior se verifica que en la Ley 1454 de 2011, se omite de manera absoluta un desarrollo directo de las regiones como entidades territoriales del artículo 307 de la C.P., así como de las entidades territoriales indígenas previstas en el artículo 329 de la C.P., ya que solo se establecen normas que remiten a una posterior regulación de dichos deberes constitucionales. Por tal motivo, se advierte que en el presente caso lo que se presenta en el caso concreto es una ausencia total de legislación produciéndose de esta manera una omisión legislativa absoluta no sujeta de control por parte de esta Corte. 2.8.48. Como se ha venido estableciendo ante la ausencia total de legislación la Corte debe emitir en este caso un fallo inhibitorio porque como quedó dicho desde la Sentencia C- 073 de 1996, la acción pública de inconstitucionalidad no puede entablarse contra una norma jurídica “por lo que en ella no se expresa”, sino que tiene lugar únicamente, “respecto del contenido normativo de la disposición acusada”. Es decir que si el legislador genéricamente ha omitido un deber de regulación constitucional, no ha habido una actuación de parte de éste, no hay acto qué comparar y por ende la Corte carece de competencia para realizar dicho control. 2.8.49. La explicación de dicha omisión absoluta puede fundamentarse en que la regulación de las materias propias de ley orgánica de ordenamiento territorial pueden estar contenidas en diversas leyes, y no tienen por qué estar reguladas en un documento legal único. Es decir que la Constitución no exige, como aducen los demandantes, que todos los temas que tengan reserva de ley orgánica territorial deban que estar incluidos integralmente en un único documento jurídico que sería para ellos la Ley 1454 de 2011. En efecto, como quedó explicado en las Sentencia C- 600A de 1995, C- 795 de 2000 y C- 093 de 2002 los temas relacionados con el ordenamiento territorial pueden desarrollarse en diversos cuerpos normativos siempre y cuando éstos cumplan con el limitante de haber sido tramitados y aprobados como leyes orgánicas. 2.8.50. Del mismo modo, se puede establecer que el legislador decidió postergar la regulación de las regiones como entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas, atendiendo a la conveniencia política y a los principios de gradualidad, progresividad y flexibilidad (numeral 10º del artículo 3) que se establecen como principios de la Ley 1454 de 2011. En dicha ley se dispuso que el proceso de regionalización debe realizarse por etapas: (i) la creación de una asociación de departamentos (artículo 17); en segundo término (ii) las Regiones de Planificación de Gestión (RPG) (artículo 19); en tercer lugar (iii) las Regiones Administrativas y de Planificación (RAP) (artículos 30 a 35) y por último (iv) la Región como ente territorial (artículo 36). De otra parte se debe tener en cuenta que una vez elaborada la ley orgánica sobre regiones como entidades territoriales y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 307 de la C.P., “La respectiva ley orgánica, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial, establecerá las condiciones para solicitar la conversión de la región en entidad territorial”, y “La decisión tomada por el Congreso se someterá en cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados”, circunstancia que tiene que ser reglamentada en la ley orgánica que tiene que dictar el legislador sobre este tipo de entidades territoriales. 2.8.51. Por otra parte, sobre la omisión de regulación de las entidades territoriales indígenas se puede explicar que existe una razón constitucional suficiente para el diferimiento de la regulación en atención a la dificultad que implica la consulta previa para la expedición de la ley orgánica que regula a dichas entidades. Estas circunstancias de conveniencia que no entran a ser valoradas por la Corte no disculpan, en todo caso, el incumplimiento del legislador al deber constitucional de regulación de dichas entidades, ya que la omisión absoluta implica un desconocimiento de los presupuestos constitucionales de autonomía y descentralización de las entidades territoriales que a su vez afectan principios como el pluralismo y multiculturalidad que se encuentran dispuestos como principios de la Constitución de 1991. 2.8.52. En atención a lo anterior y siguiendo lo preceptuado en sentencias como la C- 442 de 2009, cuando la deficiencia legislativa es total o absoluta la Corte debe instar al legislador para que desarrolle la regulación omitida. Por tal motivo, en el caso de la regulación sobre las regiones como entidades territoriales y en el caso de las entidades territoriales indígenas la Corte exhortará al Gobierno Nacional y al Congreso para que presente un proyecto de ley orgánica que regule lo concerniente a dichas entidades territoriales. 2.8.53. En conclusión ya que en la Ley 1454 de 2011 se omitió de manera absoluta la regulación sobre las regiones como entidades territoriales y las entidades territoriales indígenas la Corte no es competente para realizar el juicio de constitucionalidad solicitado y por ende se declara inhibida para fallar con relación a este cargo. No obstante y debido a que existe un deber constitucional incumplido por parte del legislador se exhortará al Gobierno Nacional y al Congreso de la República para que regule lo concerniente a las regiones como entidades territoriales y expidan el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas exhortó que se establecerá en la parte resolutiva de esta Sentencia. 2.9. Tercer Cargo: Vicio de procedimiento en la formación de la Ley 1454 de 2011 por no haberse votado la ley de manera nominal y pública. 2.9.1. El tercer cargo, se fundamenta en la existencia de un vicio de procedimiento en la formación de la ley. Al respecto, es pertinente aclarar que si bien la Corte debe tomar en cuenta el carácter público de la acción de constitucionalidad y la necesidad de adoptar un criterio pro actione en el análisis de las demandas que le son presentadas, no puede llegar al extremo de suplantar a los actores en la formulación de los cargos. Así pues, en el análisis del cargo observa esta Corporación que los demandantes indican que la Ley 1454 de 2011, no fue tramitada conforme a lo dispuesto por el artículo 133 superior que señala la obligatoriedad en la aprobación de las leyes del voto nominal y público.
2.9.2. Sin embargo, se evidencia que los actores no señalan en la demanda en cuál debate o en qué momento del trámite de aprobación de la ley se presentó el vicio de procedimiento. En efecto, los demandantes explican simplemente los tipos de votación que se establecen en el Reglamento del Congreso y la reforma que se dió con el Acto Legislativo 01 de 2009, norma que en su artículo 5º adicionó al artículo 133 de la Constitución disponiendo el voto nominal y público, pero no indican de manera clara, específica, certera y suficiente en qué momento del procedimiento de aprobación de la ley se incumplió con dicho requerimiento. 2.9.3. Por lo anterior, encuentra la Corte que en el presente asunto existe una ausencia de cargo, ya que la sola acusación de un precepto legal con la indicación de los dispositivos superiores y legales en apariencia infringidos, no satisface los requisitos de procedibilidad del juicio de constitucionalidad en materia de forma, que permitan al juzgador determinar si en realidad existe una oposición objetiva y verificable entre el procedimiento surtido por la ley y el trámite ordenado por la Constitución Política. 2.9.4. En conclusión por falta de claridad, certeza, pertinencia, específicidad y suficiencia la Corte se declarará inhibida para pronunciarse sobre el presente cargo y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia. V. DECISIÓN
Primero. Declararse INHIBIDA para conocer de inconstitucionalidad de la Ley 1454 de 2011 por los cargos propuestos por los demandantes.
Segundo. EXHORTAR al Gobierno Nacional y al Congreso de la República para que regule lo concerniente a las regiones como entidades territoriales y expidan el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas. Cópiese, comuníquese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

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 ARTÍCULO 18
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 ARTÍCULO 24
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 ARTÍCULO 25
 artículo 319
 artículo 5
 artículo 22
 ARTÍCULO 26
 ARTÍCULO 27
 artículo 209
 artículo 325
 artículo 1
 artículo 287
 artículo 1
 artículo 287
 artículo 306
 artículo 307
 artículo 329
 artículo 37
 artículo 133
 artículo 5
 artículo 244
 artículo 133
 artículo 287
 artículo 2
 artículo 307
 artículo 3
 artículo 286
 artículo 329
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 37
 artículo 286
 artículo 329
 artículo 287
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 37
 artículo 286
 artículo 2
 artículo 37
 artículo 1
 artículo 133
 artículo 129
 artículo 133
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 133
 artículo 1
 artículo 241
 artículo 6
 artículo 2
 artículo 241
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 133
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 307
 artículo 329
 artículo 307
 artículo 329
 artículo 151
 Artículo 150
	Artículo 286
	Artículo 288
	Artículo 297
 Artículo 307
	Artículo 319
	Artículo 321
	Artículo 329
 artículo 288
 artículo 7
 artículo 288
 artículo 22
 artículo 151
 artículo 158
 artículo 150
 artículo 286
 artículo 306
 artículo 307
 artículo 329
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 artículo 329
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 artículo 75
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 artículo 53
 artículo 307
 artículo 329
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 artículo 307
 artículo 37
 artículo 329
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 307
 artículo 329
 artículo 3
 artículo 307
 artículo 133
 artículo 5
 artículo 133