Source: http://www.senat.fr/rap/l11-321/l11-3219.html
Timestamp: 2018-06-19 09:20:01+00:00

Document:
Article 1er A (nouveau) - Déclaration de principe sur l'importance de l'aménagement numérique du territoire et ses implications
Commentaire : cet article reconnaît le caractère d'intérêt général de l'aménagement numérique du territoire et la nécessité qui en découle de créer un réseau numérique à haut et très haut débit.
L'aménagement numérique du territoire, qui ne va pas sans création d'un réseau de communications électroniques à haut et très haut débit, est d'une importance fondamentale pour l'avenir de notre pays et pour le développement local.
Votre rapporteur déclarait ainsi, dans son rapport d'information précité, que « la révolution du numérique offre des voies de développement considérables pour un pays tel que le nôtre et, plus particulièrement, pour ses territoires ». Il soulignait à quel point cette dimension « redonne une chance aux espaces les plus ruraux, qui constituent l'essentiel de notre territoire ». A contrario, continuait-il, « les territoires qui n'auront pas accès au bon débit à un coût abordable connaîtront un inéluctable déclin. L'accès aux TIC constitue même, aujourd'hui, une condition sine qua non du développement des zones non urbaines (...) : cela suppose que ces territoires soient correctement desservis par les infrastructures transportant les données numériques ».
Cependant, aucun article de code n'énonce, de façon générale, de tels principes, soulignant la dimension d'intérêt national de l'aménagement numérique et ses implications pratiques en termes d'infrastructures.
II. La texte adopté par votre commission
Résultant d'un amendement présenté par M. Pierre Camani et les membres du groupe socialiste et apparentés, cet article proclame, de façon très générale, le principe même de l'importance fondamentale de l'aménagement numérique du territoire, dont il reconnaît qu'il relève de l'intérêt général.
Par ailleurs, il souligne ses implications concrètes, à savoir la création d'un réseau de communications électroniques. Il précise que celui-ci peut être à haut comme à très haut débit. Il indique également qu'il dessert autant les entreprises que les particuliers.
Votre commission a adopté cet amendement portant article additionnel, à valeur certes davantage déclaratoire que prescriptive, mais dont elle a reconnu le double intérêt.
Estimant qu'il comblait un vide, en l'absence d'une telle disposition à portée générale dans les codes et lois, elle a jugé qu'il constituait en outre un article d'introduction à la proposition de loi particulièrement opportun, en ce qu'il en rappelait les principes et les orientations.
Article 1er (Article L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales) - Extension du champ de compétences des schémas directeurs
Commentaire : cet article étend le champ de compétence des SDTAN à l'ensemble des problématiques numériques.
Inséré par l'article 23 de la « loi Pintat » dans le code général des collectivités territoriales, l'article L. 1425-2 de ce dernier crée les schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique (SDTAN) et fixe leur contenu.
Il prévoit ainsi qu'ils « recensent les infrastructures et réseaux de communications électroniques existants, identifient les zones qu'ils desservent et présentent une stratégie de développement de ces réseaux, concernant prioritairement les réseaux à très haut débit fixe et mobile, y compris satellitaire, permettant d'assurer la couverture du territoire concerné ».
Dans son rapport précité sur la couverture numérique des territoires, votre rapporteur estimait indispensable que les schémas couvrent l'ensemble des problématiques numériques au niveau local, qu'il s'agisse de haut ou de très haut débit, de fixe ou de mobile, de voix ou de données...
Ils doivent en effet constituer, était-il indiqué dans le rapport, des documents opérationnels de court, moyen et long terme décrivant l'état des réseaux existants, les objectifs à atteindre en matière de couverture numérique du département et les moyens d'y parvenir à travers une véritable stratégie numérique territorialisée, dans l'optique notamment de mobiliser tous les acteurs concernés autour d'un projet partagé.
La troisième proposition du rapport consistait donc, dès lors, à élargir le champ de compétence des SDTAN pour qu'ils concernent tous les aspects de la problématique numérique : très haut débit, mais aussi haut débit et téléphonie mobile.
C'est l'objet de l'article 1er de la proposition de loi, qui modifie en conséquence l'article L. 1425-2 précité, en introduisant dans les schémas une composante « haut débit » qui n'était pas explicitement prévue, et - tout en les reformulant - en maintenant la composante « très haut débit », ainsi que le double aspect « fixe et mobile ».
Votre rapporteur approuve cette reformulation de l'article L. 1425-2 précité par rapport à la rédaction retenue lors de l'adoption de la « loi Pintat ». En effet, celle-ci concentrait le champ d'action des schémas sur le très haut débit. Relevant les « carences en débit » de nombreux usagers sur tout le territoire, elle se proposait ainsi, pour y remédier, de « s'attacher à développer l'accès au très haut débit, pour de nouveaux besoins que les maxima (des zones mal desservies en haut débit) ne peuvent satisfaire ».
Or, ainsi que votre rapporteur le rappelait dans son rapport précité sur l'aménagement numérique des territoires, la problématique numérique des territoires ruraux excède de beaucoup le seul très haut débit, ou plutôt débute bien en-dessous, avec le haut débit. Celui-ci reste en effet la solution d'accès à internet d'une très large majorité de Français, et ce pour une partie significative d'entre eux à des débits relativement faibles.
- fixe. Parallèlement à l'existant et aux projets de déploiement en très haut débit, les SDTAN devraient cartographier pareillement les réseaux haut débit et les perspectives de montée en débit. Cette double information permettrait de poser clairement la discussion, pour chaque point du territoire, sur l'opportunité soit de monter en débit, soit de passer directement au très haut débit ;
- mobile. En effet, l'information des réseaux 2G et 3G au sein des SDTAN aurait un intérêt certain dans la perspective à la fois de la résorption des « zones blanches » persistantes et dans celle du passage au très haut débit.
Article 2 (Article L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales) - Obligation d'adoption et de révision, et portée des SDTAN
Commentaire : cet article tend à imposer l'adoption des SDTAN dans un délai déterminé et à supprimer leur caractère purement indicatif.
L'encadrement normatif des SDTAN, tel qu'il découle de la « loi Pintat » les ayant créés, est relativement lâche.
Tout d'abord, ils n'ont aucun effet contraignant, puisqu'il est précisé, à l'article L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales, tel qu'il résulte de l'article 23 de ladite loi, qu'ils « ont une valeur indicative ». Ils recensent certes les réseaux existants et précisent les scénarios de déploiement retenus pour atteindre les objectifs de couverture affichés. Mais rien n'oblige les acteurs à s'y conformer ; en d'autres termes, rien n'interdit à l'heure actuelle à un opérateur ou une collectivité de passer outre les projets d'implantation sur lesquels les parties prenantes aux schémas se sont accordées et de déployer son propre réseau en parallèle.
En outre, la mise au point et l'adoption des schémas ne sont assortis d'aucun délai spécifique. Laconique, l'article L. 1425-2 précité indique simplement que le schéma est unique sur un territoire d'échelle au moins départementale ; qu'il est établi à l'initiative des collectivités territoriales, par les départements ou la région concernés ou par un syndicat mixte ou syndicat de communes, existant ou créé à cet effet ; que les acteurs intéressés, publics comme privés, doivent y être associés ; et que l'ARCEP doit en être informée.
Dans son rapport précité sur l'aménagement numérique des territoires, votre rapporteur regrettait le peu d'entrain à rédiger les SDTAN dans certains territoires, qu'il estimait problématique alors que les opérateurs ont déclaré leurs intentions de déploiement et que les collectivités sont amenées à se positionner par rapport à ces derniers.
« Tout est en fait affaire de circonstances et de volonté politique locales », observait-il. Il en découle des situations très variables puisque, actuellement, 79 SDTAN sont en cours de rédaction à l'échelle nationale.
Ce constat l'a amené à formuler dans son rapport une proposition n° 3 consistant à supprimer le caractère purement indicatif des SDTAN et à rendre leur élaboration obligatoire dans un délai d'un an maximum.
C'est de cette proposition qu'est issu l'article 2 du présent texte. Il vise ainsi :
- dans son I, à supprimer la disposition conférant, à l'article L. 1425-2 précité, une simple valeur indicative aux SDTAN ;
- dans son II, à instaurer des délais pour l'adoption et la révision des schémas.
Le principe est qu'ils doivent tous être adoptés dans l'année suivant la publication du présent texte.
Leur révision est également prévue, pour tenir compte de l'évolution rapide des techniques et des projets. Elle doit « être examinée » à un rythme biennal. Il est précisé que ce délai de deux ans pour la révision des schémas déjà existants court à compter de la publication du présent texte.
Votre commission souscrit au contenu de cet article qui, afin d'accélérer l'adoption des SDTAN, documents fondateurs de la planification numérique locale, la rend obligatoire et l'assortit d'un délai-limite permettant de « forcer la main » aux acteurs les moins dynamiques en les responsabilisant. Ces derniers seront alors contraints de se rencontrer et de s'entendre sur les objectifs et modalités de déploiement au niveau local.
Ce caractère obligatoire s'impose d'autant plus que seuls les projets des collectivités s'appuyant sur des SDTAN seront susceptibles d'être subventionnés, que ce soit au titre du FSN ou, par la suite, du FANT. Dès lors, leur reconnaître un simple caractère indicatif n'est plus en phase avec leurs effets, ce qui justifie la suppression de la disposition s'y rapportant.
Les schémas ont vocation à constituer l'ossature numérique des territoires, c'est-à-dire des documents de référence retraçant l'ensemble des projets de déploiement et assurant leur cohérence, que chaque acteur devra respecter. Ils n'acquerront réellement un tel statut central, sur l'ensemble du territoire, que si leur adoption a un caractère obligatoire.
Votre commission souligne également l'importance d'une révision planifiée des schémas. Les changements très rapides intervenant sans cesse, que ce soit du point de vue des technologies utilisées comme de celui du contenu des projets, implique la mise à jour régulière des SDTAN.
Votre commission a adopté deux amendements de votre rapporteur tendant :
- à supprimer le troisième alinéa de l'article, la deuxième phrase du deuxième alinéa réglant déjà le sujet de la révision des SDTAN et de son rythme ;
- à régler le problème des départements où aucun projet de schéma ne serait en cours d'élaboration au jour de la promulgation de la loi. Dans ce cas, il revient au préfet du département de réunir l'ensemble des collectivités concernées, afin qu'elles se mettent d'accord sur un « chef de file » pour sa rédaction. En l'absence d'accord entre les collectivités sous six mois, le préfet devient responsable de l'élaboration du schéma, en y associant l'ensemble des collectivités.
Article 3 (Article L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales) - Annexion aux schémas directeurs de conventions précisant les obligations respectives des parties
Commentaire : cet article tend à prévoir l'annexion, à chaque SDTAN, d'une convention signée par les opérateurs et les collectivités, et retraçant leurs obligations respectives.
L'article L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales, cela a été rappelé, n'est que très faiblement prescripteur à l'égard des différents acteurs concernés par les SDTAN.
Il n'y aucune obligation d'adopter les schémas et leur contenu n'est pas opposable. Les personnes publiques souhaitant les élaborer doivent simplement en avertir les collectivités territoriales et leurs groupements concernés, ainsi que l'ARCEP. Cette information permet d'associer à ce processus d'élaboration - ou de révision - les opérateurs, l'État et les autres collectivités concernées.
Il n'est, en revanche, pas fait obligation aux opérateurs ayant, dans le respect de ces schémas, annoncé des projets de déploiement, de s'engager juridiquement à l'égard des collectivités et de l'État de façon à en garantir le respect.
Dans son rapport précité, votre rapporteur s'était alarmé de cette absence de « bouclage juridique » du dispositif. Et ce d'autant plus que le PNTHD, loin d'y pallier, ne contraint d'aucune manière les opérateurs à respecter leurs engagements de déploiement. Les annonces résultant des AMII n'ont en effet, en l'état, qu'un caractère déclaratif ; de plus, leurs modalités sont extrêmement variables et manquent le plus souvent de précision, tant dans le temps que dans l'espace.
Bien sûr, les opérateurs promettent qu'ils les tiendront, et le Gouvernement a annoncé qu'il contrôlerait, chaque année, leur respect et n'hésiterait pas à « rappeler à l'ordre » ceux qui ne s'y tiendraient pas. Cependant, en l'état du droit positif, il n'en reste pas moins que, au nom formellement du principe de liberté d'établissement des réseaux, aucun mécanisme n'est prévu pour inciter ou contraindre les opérateurs à réaliser leurs projets.
L'enjeu est d'autant plus important que l'attitude des opérateurs conditionne directement la marge de manoeuvre des collectivités. Les zones que les premiers ont annoncé desservir lors de l'AMII, en effet, sont « gelées » pour ces dernières, qui doivent attendre une période d'au moins trois années - voire cinq - avant de constater, éventuellement, que les engagements n'ont pas été tenus, et de pouvoir à leur tour lancer des projets. Comment accepter, dès lors, que cette inaction imposée aux collectivités ne dépende que de la seule volonté des opérateurs ? Il y a là une asymétrie de contraintes qui, in fine, s'opère en défaveur de la couverture globale du territoire.
Cette problématique, qui constitue en quelque sorte le « noeud gordien » du dispositif national en faveur du très haut débit, avait incité votre rapporteur à avancer, comme quatrième proposition dans son rapport précité, de faire des SDTAN la base d'une contractualisation entre l'État, les collectivités territoriales et les opérateurs. C'est précisément cette proposition que cet article du texte entend transcrire dans le droit, en modifiant en conséquence l'article L. 1425-2 précité.
Dans un 1°, il contraint les parties à se rapprocher afin d'engager des négociations portant sur la couverture numérique des territoires. Sont concernées à la fois les composantes fixe (accès à internet) et mobile (réseaux deuxième et troisième génération). On attend ici des acteurs qu'ils discutent de ce qu'ils souhaitent et peuvent faire, en prêtant attention à la cohérence des différents réseaux, et établissent des priorités d'action.
Dans un 2°, l'article précise les différents éléments résultant de ces négociations qui doivent être reportées sur les SDTAN, et prévoit leur formalisation au sein de conventions engageant opérateurs et collectivités en présence de l'État.
Le texte intègre d'abord dans les schémas les engagements de déploiement en FttH des opérateurs dans les trois années suivant le 31 janvier 2011. Il s'agit rien moins ici que transcrire scrupuleusement dans les SDTAN le résultat de l'AMII, rendu public et sur lequel les opérateurs se sont unilatéralement engagés.
Il est par ailleurs demandé aux opérateurs de préciser, d'une façon harmonisée et précisée pour tous les SDTAN, les modalités de leurs annonces de déploiement. Afin qu'elle soit calée sur des références désormais bien établies, la formulation retenue renvoie aux décisions rendues par l'ARCEP en 2009 et 201017(*). Les opérateurs doivent ainsi préciser le nombre de prises construites jusqu'à la prise terminale optique, la part de foyers et d'entreprises couverts, le calendrier de déploiement et la carte des zones à couvrir.
Point important, il est ensuite demandé aux opérateurs de fournir les éléments permettant d'apprécier concrètement, d'un point de vue technique comme financier, leur capacité à tenir leurs annonces de déploiement.
Puis le texte prévoit la formalisation de ces engagements au sein de conventions, annexées au besoin aux schémas. C'est ainsi une véritable contractualisation qui doit s'opérer sur la base des SDTAN entre les principaux acteurs concernés, collectivités et opérateurs, sous l'autorité de l'État par l'intermédiaire de ses représentants dans les régions et départements concernés. Ces conventions synallagmatiques doivent relater à la fois les engagements des opérateurs (couvrir telle partie du territoire en tel délai), mais aussi ceux des collectivités (par exemple, faciliter la mise à disposition des opérateurs de l'accès à leur génie civil). La présence de l'État se justifie pleinement, quant à elle, dès lors qu'il s'agit de répondre à des enjeux d'aménagement du territoire dont il est le garant, mais aussi de s'assurer de l'allocation opportune de fonds publics.
Un mécanisme très précis visant à contrôler et sanctionner, le cas échéant, le respect par les parties de leurs obligations est prévu. Il est tout d'abord exigé des opérateurs qu'ils rendent compte chaque année, à la collectivité ayant rédigé le schéma et à toute autre collectivité concernée, du rythme de leur déploiement au regard de leurs engagements.
En outre, s'il apparaît que ces derniers ne sont pas tenus, est ouvert aux collectivités concernées un droit de saisine de l'ARCEP, dans les conditions prévues à l'article L. 36-14 du code des postes et communications électroniques, tel que créé par l'article 12 du présent texte. Or, l'Autorité est pourvue, par ce dernier article, d'un pouvoir de mise en demeure de l'opérateur récalcitrant de mettre en oeuvre ses obligations ainsi que, en cas d'inaction de sa part, d'un pouvoir de sanction à son égard.
Votre commission souscrit pleinement à l'esprit de ces dispositions, qui constituent le coeur de la proposition de loi. Elle insiste sur l'impérative nécessité de mettre en place un dispositif permettant de préciser les intentions de déploiement des opérateurs, qui demeurent aujourd'hui souvent floues, et surtout de garantir leur respect.
Elle rappelle, à cet égard, qu'outre ses propres rapports, nombre de commentateurs ont souligné l'absence de mécanisme de contrainte des opérateurs (interventions de nombreux collègues sénateurs lors du débat en séance public organisé au Sénat le 12 octobre 2011, rapport précité de Mmes Laure de La Raudière et Corinne Erhel, mémorandum pour un nouveau cadre d'intervention des collectivités territoriales pour l'aménagement numérique du territoire, prises de position répétées de l'AVICCA ...). Les annonces des opérateurs en termes de déploiement du très haut débit se voient adresser pour principale critique de ne lier en rien leurs auteurs et d'apparaître comme des « déclarations d'intention » excessivement optimistes visant à « paralyser » l'initiative des collectivités.
Sur la base des schémas, qui fixent les priorités sur un territoire donné, votre rapporteur estime donc qu'une discussion doit s'engager entre les différentes parties prenantes pour déterminer « qui fait quoi », à quel rythme et avec quels financements. Cette négociation doit déboucher sur une véritable contractualisation qui fasse des schémas le document de référence pour le déploiement des différents réseaux et donne à chaque acteur une « feuille de route » qu'il respectera. A défaut, il sera considéré comme n'ayant pas exécuté ses obligations contractuelles et sera susceptible, à ce titre, d'être contraint ou sanctionné.
A cet égard, et de la même façon que les SDTAN sont transmis par les collectivités les établissant à l'ARCEP préalablement à leur adoption ou leur révision, il paraît légitime qu'il revienne à cette dernière d'être saisie pour arbitrage en cas de contestation sur la mise en oeuvre des engagements contractuels auxquels ils donnent lieu.
En ce sens, votre commission a adopté plusieurs amendements permettant de préciser ou d'enrichir le dispositif de conventionnement prévu par cet article.
A l'initiative de votre rapporteur, elle a :
- supprimé le lien entre les engagements des opérateurs dans le cadre des appels à manifestations d'intention d'investissement (AMII) et ceux reportés dans les SDTAN. En effet, les premiers ne contraignaient pas juridiquement les opérateurs, ce qui oblige donc ces derniers et les collectivités à rediscuter de ce qu'ils entendent intégrer dans les conventions, qui elles auront valeur obligatoire ;
- précisé le fait que les SDTAN recueillent les engagements de déploiement des opérateurs jusqu'au point de mutualisation situé en pied d'immeuble, et non jusqu'à la prise terminale optique située à l'intérieur du local de l'utilisateur final, afin de tenir compte du principe de neutralité technologique ;
- prévu la transmission des conventions conclues sur la base des SDTAN à l'ARCEP, afin qu'elle se prononce sur leur exécution ;
- accru la transparence de la procédure d'élaboration des SDTAN, en prévoyant qu'ils soient transmis à l'ARCEP pour qu'elle les publie, et que les opérateurs concernés transmettent à la personne publique les élaborant les informations utiles à cette fin.
A l'initiative de M. Pierre Camini et des membres du groupe socialiste et apparentés, elle a :
- précisé l'articulation entre les conventions signées avant la promulgation du texte et les SDTAN en vigueur à cette même date. Soit elles y sont conformes, et demeurent alors applicables ; soit ce n'est pas le cas, et elles doivent alors être mises en conformité dans les six mois ;
- intégré dans les conventions les engagements des collectivités à l'égard des investisseurs, dont la réciproque était déjà prévue ;
- contraint les opérateurs, dans leurs engagements de desserte, à garantir la complétude du déploiement, afin d'éviter que ce denier ne prenne la forme d'une « peau de léopard » comprenant des micro-zones non couvertes.
Article 3 bis (nouveau) (Article L. 111-5-1 du code de la construction et de l'habitation) - Obligation de rendre raccordable au réseau très haut débit tout immeuble à construire
Commentaire : cet article oblige à prévoir la desserte en génie civil apte à accueillir le réseau à très haut débit en fibre optique de tout immeuble à construire.
Résultant de la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008, l'article L. 111-5-1 du code de la construction et de l'habitation encadre le raccordement d'immeubles aux réseaux électroniques.
Le deuxième alinéa prévoit que les immeubles neufs groupant plusieurs logements ou locaux à usage professionnel doivent être pourvus des lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique nécessaires à la desserte de chacun des logements ou locaux à usage professionnel par un réseau de communications électroniques à très haut débit en fibre optique ouvert au public.
Les deux alinéas suivants précisent l'application de cette mesure dans le temps et renvoient ses modalités d'application à un décret en Conseil d'État, en l'occurrence le décret n° 2009-52 du 15 janvier 2009 relatif à l'installation de lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique dans les bâtiments neufs.
Cet article du code de la construction et de l'habitation prévoit donc la desserte des immeubles neufs « groupant plusieurs logements ou locaux », c'est-à-dire d'immeubles collectifs. Il ne concerne donc pas, en tant que tel, les constructions individuelles.
Résultant d'un amendement de M. Pierre Camani et des membres du groupe socialiste et apparentés, cet article additionnel prévoit l'obligation, pour tout type de construction - y compris, donc pour les immeubles non collectifs - de prévoir le raccordement en limite de propriété par les équipements de génie civil permettant, par la suite, de faire passer les lignes de fibre assurant la desserte par le réseau à très haut débit.
Afin de ne pas étendre cette contrainte dans des zones où il n'est pas prévu que la fibre se déploie à court ou moyen termes, l'article précise que cette obligation ne vaut que dans des zones où les SDTAN prévoient le déploiement d'un réseau à très haut débit. Il indique également qu'elle ne vaut que pour les immeubles dont le permis de construire est délivré après le 30 juin 2012.
Cette disposition, en obligeant toute construction neuve, quelle qu'elle soit, à anticiper dès à présent les conditions techniques permettant le raccordement au réseau fibre, devrait favoriser le raccordement à ce dernier dans les zones pavillonnaires.
Une telle obligation, si elle n'est pas sans incidence financière pour la personne finançant la construction de l'immeuble, représente toutefois un coût bien moindre à celui exigé pour raccorder au réseau très haut débit un immeuble déjà construit. En effet, le fait de « tirer une gaine » supplémentaire à celles déjà prévues pour la viabilisation du terrain lors de la construction (électricité, gaz, eau ...) représente des frais relativement modérés. Les implications positives sur les possibilités d'extension du réseau très haut débit, en revanche, sont très importantes, au regard du nombre de chantiers de constructions individuelles recensé chaque année.
Article 3 ter (nouveau) (Article L. 1425-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Information, par les opérateurs soumissionnant à des appels d'offre pour la réalisation de réseaux d'initiative publique (RIP), de leur volonté éventuelle de les utiliser ensuite en tant qu'opérateurs de services
Commentaire : cet article oblige les opérateurs intégrés répondant à des appels d'offre de collectivités créant des RIP à indiquer s'ils sont susceptibles d'en faire usage pour commercialiser des offres de détail.
Deux types d'acteurs répondent aux appels d'offres pour l'établissement et l'exploitation des réseaux publics de communications électroniques. D'une part, des « pure players », ou opérateurs de réseau, qui servent uniquement le marché de gros, au travers d'offres d'accès aux réseaux publics dont ils ont la charge et dont les clients sont les fournisseurs d'accès à internet (FAI). D'autre part, des opérateurs verticalement intégrés, comme Orange et SFR, qui exercent par ailleurs une activité de FAI et sont donc susceptibles d'utiliser, pour servir le marché final, les réseaux publics objets des appels d'offres.
Les opérateurs verticalement intégrés disposent d'un avantage commercial important sur les « pure players », de nature à fausser la concurrence dans le cadre des procédures publiques, du fait de la faculté pour un FAI de s'engager à être client du réseau public s'il remporte l'appel d'offre pour son établissement et son exploitation.
L'Autorité de la concurrence a recommandé, dans son avis n° 12-A-02 du 17 janvier 2012 précité, que les opérateurs intégrés fournissent aux collectivités locales, lorsqu'ils ont l'intention de candidater à un appel d'offres, les conditions dans lesquelles ils seraient susceptibles d'utiliser le réseau public en tant que FAI, quelle que soit l'identité de l'opérateur qui sera in fine désigné pour le mettre en place, de manière à ce que cette information puisse être communiquée à l'ensemble des candidats, la fourniture de cette information pouvant constituer une condition de recevabilité de la proposition du candidat.
Résultant d'un amendement de votre rapporteur, cet article additionnel tire les conséquences des remarques de l'Autorité de la concurrence, en prévoyant une obligation d'information par les opérateurs intégrés répondant à des appels d'offre de RIO de leur volonté ou non d'en faire usage pour commercialiser leurs offres de service. Il est ainsi inséré à cet effet, après l'article L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales, qui traite des SDTAN, un article L. 1425-3.
Il y est fait obligation aux opérateurs d'indiquer aux entités adjudicatrices, c'est-à-dire aux collectivités publiant un appel d'offre pour la création et la gestion d'un RIP, les « conditions économiques et techniques dans lesquelles ils sont (...) susceptibles de commercialiser des offres de détail en tant qu'usagers ». Les collectivités sauront donc ainsi à l'avance si ces opérateurs utiliseront ou non les réseaux qu'elles mettent en place.
L'intégration de cette disposition dans le code général des collectivités territoriales permet à l'ARCEP de sanctionner les manquements à cette obligation, au titre du pouvoir de sanction résultant de l'article L. 36-11 du code des postes et des communications électroniques.
TITRE II - Mesures spécifiques
CHAPITRE IER - Téléphonie mobile
Article 4 (Article L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales) - Recensement et optimisation des points hauts d'émission
Commentaire : cet article prévoit la réalisation d'études portant sur les points hauts d'émission, et favorise les solutions de mutualisation afin d'en réduire le nombre et d'en renforcer la desserte.
Le réseau de téléphonie mobile (qu'il soit 2G, 3G ou bientôt 4G) se compose de cellules équipées d'antennes qui assurent la liaison par onde hertzienne avec les terminaux mobiles. Ces cellules sont reliées entre elles, de façon à former des stations de base, reliées à un central téléphonique.
Dans les régions rurales, les cellules ont un rayon de plusieurs kilomètres, et à l'inverse de quelques centaines de mètre en zone urbaine. Elles sont généralement situées sur des points hauts : sommets de collines, toits d'immeubles ou de châteaux d'eau...
Chaque opérateur national dispose de son propre réseau, sauf pour ce qui est des infrastructures, minoritaires, qui ont fait l'objet d'une mutualisation. Il en résulte une architecture des points d'émission sur l'ensemble du territoire qui n'est pas forcément rationnelle, chaque opérateur ayant déployé indépendamment des autres. Une partie des équipements est ainsi redondante, tandis qu'à l'inverse, perdurent des « trous de couverture », y compris dans les zones habitées.
Une mise en commun de certains équipements permettrait d'alléger les infrastructures, de réduire les coûts de déploiement et d'obtenir une couverture optimale du territoire. Or, il faut pour cela posséder une cartographie précise de l'ensemble des points d'émission à supprimer, modifier ou créer, pour chaque opérateur et pour chaque technologie.
Cet article propose d'insérer, au sein de l'article L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales, un paragraphe prévoyant la réalisation d'un document retraçant les points hauts et permettant d'en assurer une meilleure gestion.
C'est à la collectivité rédigeant le SDTAN qu'il revient, selon cette disposition, de réaliser une étude recensant l'ensemble des points hauts d'émission qui seraient nécessaires pour obtenir une couverture maximale du territoire tout en diminuant leur nombre.
Afin de s'assurer de la cohérence de l'implantation de ces points hauts par rapport aux documents de planification territoriale et urbaine, il est prévu que ces derniers (schémas de cohérence territoriale, plans locaux d'urbanisme et cartes communales) prennent en compte ces études.
Toute implantation ou modification d'un point haut d'émission est soumise à une procédure d'information auprès de la commune sur le territoire duquel il est situé, laquelle doit à son tour en informer la collectivité en charge du SDTAN. Cette dernière pourra ainsi actualiser le schéma en conséquence.
Le texte prévoit ensuite une procédure de mutualisation de la collecte des points hauts, dans les cas où le territoire sur lequel ils se situent comporte des réseaux d'initiative publique (RIP), et plus particulièrement des réseaux publics de collecte des zones où sont implantés les points hauts. Il revient alors à la collectivité en charge du SDTAN, qui est la mieux informée sur l'architecture globale du réseau sur le périmètre couvert par le schéma, de prendre en charge cette procédure en concertation avec les opérateurs.
Il est précisé que ces derniers doivent se voir proposer une offre spécifique pour favoriser la desserte de ces points hauts par un réseau en fibre optique. Un tel type d'adduction permet en effet d'augmenter in fine la capacité d'émission des sites 2G et 3G, et donc d'optimiser la couverture dans ces zones. En outre, il sert à préparer le saut technologique que constituera le passage à la 4G. En effet, cette dernière, qui se caractérise par une bande passante très élevée, de l'ordre de 100 Mbit/s, nécessite impérativement que les émetteurs soient alimentés par un réseau en fibre optique.
Votre commission souscrit à cette disposition, qui devrait permettre une plus grande coordination des réseaux fixes et mobiles, et une optimisation des moyens à mettre en place pour obtenir la meilleure couverture possible.
La grande connexité des problématiques haut et très haut débit fixe et mobile milite en effet pour que l'ensemble des informations relatives à chaque type de réseau soient précisément et effectivement renseignées sur les SDTAN. Il est acquis en effet qu'il sera nécessaire de « tirer » de la fibre optique jusqu'aux pylônes d'émission 4G, qui requerront d'être alimentés avec de très grosses capacités pour pouvoir redistribuer un signal en très haut débit mobile. Dès lors, il importera d'organiser de façon optimale le passage de la fibre pour des applications, non pas seulement fixes, mais également mobiles.
D'autre part, la mutualisation constitue très certainement l'une des solutions à privilégier. Pourquoi, en effet, laisser chaque opérateur construire son propre réseau au risque d'en doublonner des parties - infrastructures passives que constituent le pylône émetteur et son réseau d'alimentation en électricité et fibre optique, voire certains des équipements d'émission situés dessus - qui peuvent être déployées de façon unique et commune à tous ?
Ce principe de mutualisation, qui permet de réduire les coûts et d'augmenter la qualité de service dans les zones les plus reculées du territoire, a d'ailleurs été utilisé pour l'extension de la couverture 3G, sous une forme appelée « ran sharing », programme de partage d'infrastructures entre opérateurs sous la tutelle de l'ARCEP. C'est également à cette solution qu'il sera probablement fait appel dans le cadre du déploiement 4G : cette technologie nécessitera, en vue d'un rendement optimal en termes de performances, d'utiliser une large bande de fréquences que chaque opérateur ne pourra acquérir à lui seul, l'obligeant vraisemblablement à mettre en commun les lots qu'il possédera avec ses concurrents.
La « plus-value » que représente la mutualisation peut être très importante par rapport à une stratégie de « laisser faire ». Une étude réalisée par le département de la Manche révèle par exemple que la mutualisation y aurait permis d'obtenir une couverture de plus de 99 % de la population, et ce à un moindre coût. Dès lors, et en vue d'optimiser la desserte de nos territoires en téléphonie mobile, la mutualisation doit être recherchée en priorité. C'était d'ailleurs l'une des préconisations du rapport précité que de « pousser autant que possible les opérateurs à « mutualiser » leurs équipements ».
Votre commission, à l'initiative de MM. Bruno Retailleau et Pierre Hérisson, a simplement souhaité simplifier la rédaction de cet article et le rendre moins contraignant pour les collectivités en charge du schéma.
Celles-ci ne seront en effet pas chargées de réaliser une étude des points hauts, en vue d'assurer la meilleure couverture du territoire et de diminuer leur nombre, mais seulement de recenser les besoins en la matière, d'identifier les difficultés rencontrées par les opérateurs et de leur faire éventuellement des propositions. Pareillement, et plutôt que la réalisation d'une procédure de mutualisation de la collecte de points hauts sous leur responsabilité, il est prévu qu'elles proposent aux opérateurs de mettre des sites à leur disposition et de prévoir leur adduction par fibre optique, laquelle impliquera éventuellement de recourir à la mutualisation.
Article 5 - Création d'un groupe de travail chargé de redéfinir les critères et d'améliorer la couverture des réseaux mobiles de deuxième, troisième et quatrième générations
Commentaire : cet article tend à la création d'un groupe de travail ayant pour objet l'adaptation des critères de couverture en téléphonie mobile de deuxième, troisième et quatrième générations, ainsi que l'amélioration de ladite couverture.
L'étalon de mesure auquel il est fait recours pour vérifier si les opérateurs respectent leurs engagements de couverture sur l'ensemble du territoire date d'il y a plus d'une quinzaine d'années, à une époque où la téléphonie mobile était encore confidentielle et le degré d'exigence en la matière limité. Appliqué par l'ARCEP dans ses enquêtes de couverture, il juge de la réception uniquement en zone habitée, à l'extérieur des bâtiments et en situation fixe. Or, un tel cadre d'appréciation n'apparaît plus adapté aux besoins actuels, qui ont évolué depuis les débuts du mobile.
Pour ce qui est plus spécifiquement des communes relevant du programme d'extension de couverture en « zones blanches », s'y rajoute un critère supplémentaire, plus souple encore, fixé en 2003 lors de la définition dudit programme entre l'État et les opérateurs. On considère ainsi, selon les dispositions règlementaires, qu'une zone est couverte lorsque 50 % des communications passées au centre-bourg sont « acceptables », et lorsque les perturbations ne nécessitent pas de faire répéter l'interlocuteur. En pratique, au terme de cette définition minimaliste, toute commune dans laquelle il est au moins possible de passer et recevoir un appel dans des conditions satisfaisantes devant la mairie est considérée comme couverte.
Cette incohérence et cette « insincérité » des chiffres de couverture en « zones blanches » ont été largement soulignées par votre rapporteur, mais également par notre collègue Bruno Sido dans un rapport spécifiquement consacré aux problèmes de couverture mobile18(*).
Elles avaient incité votre rapporteur a déposer et faire adopter par le Sénat deux amendements similaires visant, dans deux textes distincts, à ce que ne soit considérées comme couvertes au titre du programme d'extension de couverture que les communes dont l'intégralité du territoire est effectivement couvert :
- le premier constitue désormais l'article 7 de la proposition de loi de notre collègue Daniel Marsin précitée sur les télécommunications, qui n'a toujours pas été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale ;
- le deuxième s'insérait dans le projet de loi assurant la transposition du troisième « paquet télécom », mais la commission mixte paritaire ne l'a malheureusement pas retenu dans le texte finalement adopté19(*).
A ces deux occasions, les ministres présents en séance avaient clairement reconnu qu'il existait un réel problème de mesure dans ces communes et ont proposé qu'un travail soit constitué pour y remédier.
Dans cette optique, la septième proposition du rapport précité de votre rapporteur suggérait que soit créé un groupe de travail composé de représentants de l'État, des parlementaires, de l'ARCEP, des collectivités et des consommateurs pour redéfinir la manière d'appréhender les taux de couverture.
C'est exactement ce que prévoit cet article, qui précise que seuls les réseaux 2G et 3G sont concernés, et qu'un décret en Conseil d'État précise les conditions de mise en oeuvre du groupe de travail.
Votre commission, qui estime que l'écart entre la couverture théorique de certaines zones et la desserte réelle est par trop souvent significatif, approuve le contenu de cet article.
Elle souligne que le référentiel de mesure de couverture 2G et 3G, défini par l'ARCEP dans sa décision du 20 février 2007 pour juger du respect par les opérateurs de leurs engagements, ne semble plus adapté aux pratiques d'aujourd'hui. A ce titre, il lui paraît opportun, sans modifier pour autant lesdits engagements, de réviser le « thermomètre » à l'aune duquel la couverture réelle des populations est mesurée.
Votre rapporteur insiste, à cet égard, sur le fait que ce travail ne doit pas aboutir à réévaluer le cahier des charges des opérateurs mobiles, mais simplement à obtenir une photographie exacte de la couverture 2G et 3G sur l'ensemble du territoire.
Quant au programme d'extension de couverture en « zone blanche », il mériterait lui aussi de voir ses modalités révisées de façon, cette fois-ci, à renforcer la couverture réellement offerte aux utilisateurs. Il n'est pas acceptable, en effet, que des habitants d'un village qui ne résident pas dans son centre même, mais quelques rues plus loin ou dans un hameau voisin, et qui ne reçoivent donc aucun signal, ne puissent s'en plaindre puisque leur commune est réputée couverte d'un point de vue statistique.
Sur proposition de MM. Bruno Retailleau et Pierre Hérisson, votre commission a souhaité préciser que l'objet du groupe de travail n'était pas réduit à la seule dimension de la redéfinition des critères de couverture des réseaux 2G et 3G, mais qu'il s'étendait, de façon plus générale, à l'amélioration de ladite couverture, et à la quatrième génération de téléphonie mobile.
Par ailleurs, à l'initiative de votre rapporteur, et afin d'éviter toute ambiguïté, votre commission a souhaité préciser que cette redéfinition concernait les critères de mesure de la couverture de façon stricte, et qu'elle n'aurait donc pas d'impact sur les obligations de déploiement résultant pour les opérateurs de leurs licences.
Article 6 (Article L. 34-8-5 [nouveau] du code des postes et des communications électroniques) - Achèvement de la couverture des zones « grises » et « blanches » par l'itinérance locale ou la mutualisation des infrastructures
Commentaire : cet article tend à mettre en oeuvre une obligation de couverture des zones dites « grises » et « blanches » de téléphonie mobile, en recourant à la prestation d'itinérance locale ou à la mutualisation des infrastructures.
Le dernier bilan de l'ARCEP sur la couverture de la population en réseau de téléphonie mobile montre qu'en métropole, environ 99,82 % de la population est couverte par au moins un opérateur mobile, ce qui correspond à 97,7 % de la surface du territoire. Le taux de « zones blanches » est ainsi évalué à 0,18 % de la population, soit environ 100 000 habitants. De plus, 97,8 % de la population est en « zones noire », couverte par les trois opérateurs mobiles à la fois.
Le taux de zones grises (un ou deux opérateurs présents, mais pas les trois) est quant à lui évalué à 2 % de la population. Trois quarts de ces zones grises sont des zones à deux opérateurs (soit 1,5 % de la population) et un quart sont des zones à un opérateur (soit 0,49 % de la population).
Au vu de ces statistiques, il apparaît qu'au-delà des « zones blanches », qui font l'objet du programme d'extension de couverture précédemment évoqué, les « zones grises » demeurent encore importantes sur le territoire national. Il en découle, pour les personnes résidant ou transitant sur ces zones, des difficultés d'accès au réseau mobile, dès lors que ce n'est pas leur opérateur qui les dessert.
Certes, un dispositif technique, appelé « itinérance », permet d'améliorer les conditions de réception. Ce système, utilisé dans les « zones blanches », consiste à ce que l'opérateur présent prenne en charge les communications des autres opérateurs. Il permet à chaque abonné, quel que soit son opérateur, d'émettre et de recevoir des appels dans une zone couverte par au moins un opérateur.
L'article L. 34-8-1 du code des postes et des communications électroniques fixe le régime de l'itinérance. La prestation correspondante doit ainsi faire l'objet d'une convention de droit privé entre opérateurs, qui détermine ses conditions techniques et financières. Elle est communiquée à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes qui peut, après avis de l'Autorité de la concurrence, demander la modification des accords d'itinérance locale déjà conclus.
Le décret du 7 mars 2006 relatif aux conditions d'établissement et d'exploitation des réseaux et à la fourniture de services de radiocommunications mobiles incite les opérateurs à conclure des accords de mutualisation pour les infrastructures passives - les pylônes - afin de réduire leurs coûts dans les « zones grises » peu rentables.
Si le cadre juridique permet ou incite donc à l'itinérance et à la mutualisation, notamment dans les « zones grises », il ne l'impose aucunement, ce qui explique sans doute l'importance encore non négligeable de ces dernières.
Cet article reprend très exactement l'article 1er quater de la proposition de loi précitée de M. Daniel Marsin sur les télécommunications, qui avait été introduit par amendement par notre collègue Bruno Sido.
Cet amendement vise à mettre en oeuvre une obligation de couverture des zones « grises » et « blanches » de téléphonie mobile, assortie d'une méthodologie d'identification, en insérant à cet effet dans un I un nouvel article L. 34-8-5 dans le code des postes et communications électroniques.
Le premier alinéa de ce nouvel article pose une obligation de couverture par le réseau de téléphonie mobile 2G de toutes les zones « non noires », c'est-à-dire non encore couvertes par l'ensemble des opérateurs 2G. Il est précisé que cette couverture est réalisée par l'un des opérateurs en recourant à l'itinérance, c'est-à-dire en accueillant sur son réseau les communications passées par les abonnés d'autres opérateurs. Cette prestation doit s'effectuer dans les conditions, précédemment évoquées, prévues à l'article L. 34-8-1 précité.
Le deuxième alinéa prévoit la possibilité, par dérogation au premier, que cette couverture soit assurée par une mutualisation des infrastructures entre opérateurs, dès lors que ces derniers en conviennent.
Le troisième alinéa décrit la méthodologie à respecter pour mettre en oeuvre cette obligation de couverture. Il revient aux préfets de région, en associant les départements et opérateurs concernés, de déterminer les zones à couvrir. En l'absence d'accord sur ce point, il est procédé à des études de terrain permettant de connaître la couverture réelle, selon des critères et une méthode de mesure définis par l'ARCEP. Le ministre en charge des communications électroniques publie ensuite la liste des communes ainsi identifiées et la communique à l'ARCEP ainsi qu'aux opérateurs.
Le quatrième alinéa exige des opérateurs, dans les deux mois suivant la notification, qu'ils transmettent au ministre concerné et à l'autorité de régulation leur projet de couverture des zones identifiées. Ce projet doit comporter plusieurs informations sur la façon dont ils s'organisent pour respecter l'obligation : le départ entre les zones pour lesquelles il sera recouru à l'itinérance et celles donnant lieu à une mutualisation des infrastructures, le choix des opérateurs qui réaliseront la prestation d'itinérance locale, ainsi qu'un calendrier précisant le déploiement à venir des infrastructures, que le ministre dispose d'un mois pour valider. L'ARCEP, de son côté et également sous un mois, doit donner son avis sur le projet de répartition des opérateurs, dont il est précisé qu'il doit respecter l'équilibre concurrentiel existant entre ces derniers. L'objectif final, soit la couverture des communes considérées comme mal desservies, doit être atteint dans les trois ans de leur identification.
Le cinquième et dernier alinéa de l'article ainsi créé exige du ministre concerné qu'il informe chaque année le Parlement de l'état d'avancement du déploiement.
Le II de cet article modifie la prestation d'itinérance locale telle que définie par l'article L. 34-8-1 précitée, afin de l'étendre à l'ensemble des réseaux de télécommunications mobiles, notamment ceux de troisième génération, et ce en vue de permettre une meilleure résorption des « zones grises ».
Votre commission accueille favorablement cet article, qui devrait enfin permettre de parfaire la couverture du territoire en téléphonie mobile. Parce qu'elles sont peu denses et donc non rentables pour les opérateurs, trop de zones sont encore dépourvues d'un réseau communication mobile à la fois performant et concurrentiel. Cette disposition permet d'y pallier, sans entraîner pour autant d'investissements incohérents puisqu'elle prévoit l'interopérabilité des réseaux existants et l'implantation concertée de ceux manquants.
En permettant tout d'abord d'assurer la couverture des zones « grises » et « blanches » restantes en 2G par le recours à l'itinérance ou la mutualisation des infrastructures, cet article assure un « socle minimum » pour les habitants des zones rurales demeurant peu ou pas desservis. Si cette technologie n'offre que des performances limitées au regard des progrès effectués par les suivantes, elle permet au moins de passer et recevoir des appels téléphoniques en situation de nomadisme, ce qui constitue déjà une garantie de confort et de sécurité importante pour les habitants de ces zones.
En outre, en ouvrant la prestation d'itinérance à la technologie 3G, elle permet d'envisager une « montée en débit » mobile dans ces zones, susceptible d'apporter à terme une plus grande fluidité d'accès et de nouveaux services à leurs habitants.
En lien avec la création à l'article 5 d'un groupe de travail chargé de la redéfinition des critères et de l'amélioration de la couverture, votre commission a souhaité, à l'initiative de MM. Bruno Retailleau et Pierre Hérisson, compléter cet article par un paragraphe prévoyant la remise par ce dernier, dans les six mois suivant la promulgation du texte, d'un rapport sur la mise en oeuvre du plan d'extension de couverture en « zone blanche ». Il est prévu que ce rapport formule des propositions, en termes de modalités d'action et de calendrier, pour finaliser ce plan d'extension.
Article 7 - Détermination par l'ARCEP des conditions de partage des installations du réseau 4G
Commentaire : cet article confie à l'ARCEP la charge de déterminer les modalités de mutualisation des infrastructures du futur réseau de quatrième génération de téléphonie mobile.
Le coût du déploiement des réseaux mobiles est extrêmement élevé, et ce qui était vrai pour la 2G et la 3G le sera tout autant, voire davantage, pour la 4G. Les parties les moins denses du territoire, qui sont aussi les moins rentables pour des opérateurs, risquent donc d'être les moins bien desservies.
La mutualisation des infrastructures entre opérateurs constitue la solution à privilégier pour pallier ce risque. Le partage des installations d'émission permet en effet de réduire les coûts et d'augmenter la qualité de service dans les zones les plus reculées du territoire. De plus, il est préférable à la technique de l'itinérance en ce qu'il assure une continuité de service. C'est d'ailleurs à la mutualisation qu'il a été fait recours pour l'extension de la couverture 3G, sous la forme de « ran sharing ».
Pour ce qui est de la 4G, pour laquelle des objectifs de couverture ambitieux ont été fixés, l'appel à candidature met l'accent sur la mutualisation des infrastructures. Ainsi, une zone de déploiement prioritaire, correspondant aux territoires peu denses (18 % de la population et 63 % de la surface du territoire), fait l'objet d'un calendrier de déploiement accéléré, facilité par des mesures incitant à la mutualisation des réseaux et des fréquences. Des discussions en ce sens auraient d'ailleurs eu lieu entre TDF et les opérateurs de téléphonie mobile.
Cependant, plusieurs limites demeurent.
Tout d'abord, le recours à la mutualisation, s'il est encouragé, n'a rien d'obligatoire. En l'absence d'accord entre opérateurs, il n'y aura pas de moyens de l'imposer. Or, si cette solution est tout à la fois rationnelle économiquement et porteuse d'une qualité de service optimisée dans les zones rurales, certains opérateurs y sont hostiles. Ils cherchent en effet à se démarquer de leurs concurrents en matière de couverture, en étant les seuls à desservir telle ou telle zone, fût-ce au prix d'un déploiement « solitaire » et donc plus coûteux.
Certes, la différenciation dans les services rendus aux usagers relève du libre-jeu du marché et permet même de l'animer. Cependant, elle peut ne pas correspondre à un optimum en termes de couverture territoriale. Une étude précitée réalisée par le département de la Manche révèle par exemple que la mutualisation y aurait permis d'obtenir une couverture de plus de 99 % de la population, et ce à un moindre coût.
Ensuite, ce caractère incitatif reste limité. En premier lieu, le « correctif départemental » en termes de couverture minimale a été fixé à un seuil assez bas pour les deux opérateurs dominants. France Telecom et SFR, en effet, ne l'atteignent pas sur six départements seulement. Un taux plancher plus élevé les aurait davantage poussés à la mutualisation.
En outre, la longueur des délais de déploiement retenus (de 12 à 15 ans) pousse à la concurrence par les infrastructures plus qu'à la mutualisation. Elle offre en effet du temps aux opérateurs pour financer leurs réseaux en propres au détriment d'une mutualisation des équipements.
Afin d'optimiser la couverture mobile à un moindre coût, le rapport précité de votre rapporteur suggère, dans une douzième proposition, de favoriser la mutualisation entre opérateurs pour l'achèvement des réseaux existants, comme pour la construction du futur réseau 4G. Le présent article résulte de cette proposition.
D'une façon générale, il charge l'ARCEP de déterminer « les conditions et la mesure » d'une mutualisation du réseau 4G. Cette mission doit être menée par l'Autorité dans le respect du II de l'article L. 32-1 du code des postes et communications électroniques, lequel garantit « une concurrence effective et loyale entre les exploitants de réseau et les fournisseurs de services » : il importe en effet que la mutualisation ne soit pas le support d'une entente entre les acteurs concernés. L'ARCEP doit procéder, de façon publique, aux consultations préalables qui s'imposent. Elle doit remettre son travail au plus tard dans les six mois suivant la promulgation du texte. Enfin, elle doit préciser à partir de quel seuil, en termes de population couverte, cette mutualisation doit se mettre en place.
Votre commission approuve les objectifs de cet article. Elle considère en effet que le recours à la mutualisation des infrastructures et des équipements, dans un contexte budgétaire et financier particulièrement difficile, doit devenir la règle, et ce pour des réseaux qui ont vocation à se superposer les uns aux autres.
Elle remarque cependant que le cahier des charges de l'appel d'offre pour l'attribution des licences 4G a prévu par deux fois de recourir à la mutualisation, d'une façon qui lui a semblé, après analyse, pertinente et potentiellement efficace :
- d'une part, en l'exigeant entre tous les titulaires de licences sur les zones du programme « zones blanches », ce qui permettra leur couverture partagée par les réseaux mobiles à très haut débit ;
- d'autre part, en incitant à la mutualisation entre les titulaires des trois blocs du bas (10+5+5) sur la zone de déploiement prioritaire. Cette disposition prend la forme d'une obligation réciproque de faire droit aux demandes raisonnables de mutualisation entre ces titulaires.
L'objet de cet article semblant, dès lors, satisfait, votre commission a, sur proposition conjointe de votre rapporteur et de MM. Bruno Retailleau et Pierre Hérisson, supprimé cet article.
CHAPITRE II - Haut débit
Article 8 - Reconnaissance d'un droit à une connexion haut débit garantie par l'État
Commentaire : cet article tend à reconnaître à toute personne un droit d'accès au réseau Internet d'un débit de 2 Mbit/s en 2012 et 8 Mbit/s en 2015 garanti par l'État.
Si la couverture haut débit de la France s'est largement améliorée ces dernières années, elle est encore loin d'être extensive. Certes, 98,3 % des Français ont en effet accès à des services ADSL depuis leur domicile, mais d'après l'ARCEP, ce taux de couverture n'est plus que de 77 % seulement pour les connexions bénéficiant d'un débit supérieur ou égal à 2 Mbit/s., seuil considéré aujourd'hui comme minimal pour un véritable service haut débit. En d'autres termes, presque un quart des foyers abonnés au haut débit ne bénéficient donc que d'un débit inférieur à un tel seuil minimal.
La couverture de 100 % du territoire en haut débit sur laquelle l'opérateur historique communique régulièrement s'entend donc d'une couverture multimodale incluant notamment l'accès satellitaire.
Or, cette offre constitue certes une solution d'appoint intéressante, notamment pour « aller chercher » les derniers pourcents de population non couverte dans les zones les plus reculées du territoire, mais ne correspond pas aux attentes de nos concitoyens du fait d'une qualité de service moindre et de prix plus élevés. De même, le plan « France numérique 2012 » mis en place par le Gouvernement prévoyait un haut débit pour tous en 2012, mais à un seuil peu élevé - 512 kbit/s - et grâce à l'appoint de « technologies palliatives » telles que, justement, le satellite.
En outre, l'un des modes d'usage désormais le plus répandu chez les utilisateurs de réseaux électroniques, le triple play, nécessite un débit d'au moins 8 Mbit/s pour un confort d'utilisation réel. Cette contrainte technique a pour effet qu'une partie importante de la population ne peut accéder à de telles offres. En effet, seules 48,5 % des lignes ADSL disposent de plus de 10 Mbits/s. Cette situation illustre la « fracture territoriale » qui existe aujourd'hui dans l'accès aux services numériques pour la population française, comme votre rapporteur l'avait déjà souligné dans son rapport précité.
Il résulte de ceci que, de façon contrastée avec les objectifs ambitieux fixés par le Président de la République à horizon 2020 et 2025, une partie encore significative de la population n'a toujours pas accès à Internet dans des conditions de confort satisfaisantes au regard des usages actuels. Et cette inégalité est appelée à augmenter, si l'on s'en rapporte aux projections quant au « poids » croissant en bande passante des prestations proposées en triple play à l'avenir.
Or, il n'existe pas, en matière de communications électroniques, de droit au « haut débit », ou de service universel du haut débit. S'il est l'une des trois composantes du service public en matière de télécommunications - avec la fourniture de services obligatoires de communications électroniques et avec des missions d'intérêt général -, le service universel des communications électroniques se limite à un accès au réseau à bas débit. Selon l'article L. 35-1 du code des postes et communications électroniques, il ne comprend en effet qu'un « raccordement à un réseau fixe ouvert au public et un service téléphonique de qualité à un prix abordable », étant précisé que ce raccordement au réseau « permet l'acheminement des communications téléphoniques, des communications par télécopie et des communications de données à des débits suffisants pour permettre l'accès à Internet, en provenance ou à destination des points d'abonnement ».
Dans la treizième proposition de son rapport d'information précité, votre rapporteur suggérait de « mettre en place un véritable haut débit pour tous sur la base de 2 Mbit/s dès 2012 et de 8 Mbit/s en 2015 ». C'est cette mesure que transcrit le présent article, en reconnaissant le principe d'un droit de tout citoyen à se voir garanti le bénéfice d'un tel accès par l'État.
Il est tout d'abord, dans un premier alinéa, reconnu par l'État à tout citoyen un droit général d'accès à un réseau de communications électroniques d'un débit minimum de 2 Mbit/s en 2012 et 8 Mbits/s en 2015. Ce débit de 2 Mbit/s est en effet considéré aujourd'hui comme un minimum « vital » en matière de communications électroniques pour bénéficier d'internet dans des conditions de confort satisfaisantes (rapidité d'affichage des pages, fluidité du téléchargement de photos et vidéos en simple résolution ...). Il est, en tout état de cause, supérieur au débit plancher de 512 Kbit/s fixé par le plan France numérique 2012, qui ne correspond déjà plus aux besoins et aux pratiques actuelles. Quant au débit de 8 Mbit/s, il constitue le pallier à partir duquel il devient possible à l'utilisateur de recourir à des services triple play.
Il est précisé que ces débits doivent être de nature symétrique, c'est-à-dire d'égale intensité en flux descendant (du réseau vers l'utilisateur final) comme en flux montant (le contraire), ce qui a pour effet d'exclure toute solution alternative au réseau DSL. En effet, les technologies radio terrestres, telles que WiMax ou WiFi, et les technologies satellitaires, peuvent fournir un débit descendant au moins égal à 2 Mbit/s, mais pas un débit montant.
Bien entendu, ce droit à un tel débit symétrique doit être limité aux zones éligibles au haut débit par le réseau cuivre, c'est-à-dire à une distance des répartiteurs suffisamment proche pour qu'une action de montée en débit soit envisageable. C'est pourquoi ce droit s'entend sur la base de l'offre proposée par les opérateurs, et vérifiée par l'ARCEP.
Le deuxième alinéa envisage la situation de personnes qui ne sont justement pas éligibles à une telle montée en débit, et que l'ARCEP a reconnues comme telles. Dans ce cas, les technologies alternatives précédemment citées sont les seules à pouvoir être sollicitées pour obtenir un débit minimal satisfaisant. Mais devant l'impossibilité de garantir son caractère symétrique, cette exigence a été retirée pour ces zones. Concrètement, la garantie assurée par l'État ne portera donc que sur un débit descendant.
Il revient aux préfets de région d'assurer, au regard des stratégies de cohérence régionale pour l'aménagement numérique (SCORAN) et des SDTAN, la mise en oeuvre de ce droit. A cet effet, ils doivent tout d'abord examiner ces documents et faire le point sur la situation, en recherchant les zones dans lesquelles un tel droit ne serait pas assuré. Une fois celles-ci identifiées, ils doivent faire en sorte qu'y soient atteints les débits minimaux visés. Pour ce faire, il leur revient de solliciter en ce sens les opérateurs, comme les collectivités, afin qu'ils mettent en oeuvre des projets de montée en débit, finançables en partie sur les fonds publics consacrés à l'aménagement numérique du territoire. Cette disposition devrait ainsi dynamiser la réalisation ou la révision des SDTAN au niveau local, sous l'impulsion des représentants de l'État, en vue de garantir une couverture numérique de base sur l'ensemble du territoire.
Votre commission approuve le principe d'un tel droit à un haut débit minimal. L'accès aux services de communications électroniques en ligne doit en effet s'entendre, dans le monde contemporain, comme un « droit fondamental » devant être reconnu à tout citoyen, au même titre, pour citer un exemple récent, que le droit au logement.
C'est d'ailleurs ainsi que l'entend le Conseil constitutionnel, qui dans sa décision sur la loi dite « Hadopi »20(*), a reconnu à ce droit une valeur constitutionnelle. Se référant à la liberté de communication des pensées et des opinions, telle que protégée par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, le Conseil a en effet jugé « qu'en l'état actuel des moyens de communication et eu égard au développement généralisé des services de communication au public en ligne ainsi qu'à l'importance prise par ces services pour la participation à la vie démocratique et l'expression des idées et des opinions, ce droit implique la liberté d'accéder à ces services ». Or, cette « liberté d'accéder à ces services », s'agissant de contenus mêlant écrit, image et son, ne peut se faire qu'au moyen d'un réseau haut débit. Cet article vise donc à reconnaître dans la loi et à rendre applicable un droit déjà sanctionné au plus haut degré de l'échelle des normes.
En outre, reconnaître un tel droit à un niveau minimal de haut débit permet de fixer des paliers intermédiaires par rapport aux objectifs fixés par le président de la République à horizon 2020 et 2025. Si l'on souhaite être en mesure de pouvoir proposer du très haut débit à respectivement 70 et 100 % de la population à ces dates, alors il est parfaitement cohérent de commencer par leur assurer un véritable haut débit, à hauteur de 2 et 8 Mbit/s respectivement fin 2012 et 2015.
Cependant, votre commission a considéré qu'il était prématuré d'instaurer un tel « droit à un haut débit pour tous », alors que ses implications concrètes et les actions à mener pour le rendre opérationnel restent encore à déterminer. De plus, et au regard de la cartographie actuelle du haut débit, les objectifs affichés pour 2012 et 2015 semblent excessivement ambitieux.
Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a donc réécrit l'article sous une forme distinguant bien :
- le principe d'un droit d'accès, pour tout abonné à un réseau fixe de communications électroniques, à un débit minimum de 2 Mbit/s avant le 31 décembre 2013 et 8 Mbit/s avant le 31 décembre 2015, soit un double horizon décalé d'un an par rapport aux prévisions initiales ;
- la remise, dans les six mois suivant la promulgation du texte, d'un rapport de l'ARCEP au Parlement précisant les actions à mener pour atteindre ces objectifs.
Article 9 (Article 24 de la loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique) - Éligibilité des projets de montée en débit au FANT
Commentaire : cet article vise à rendre éligible au FANT les projets de montée en débit.
La montée en débit via l'accès à la sous-boucle locale de cuivre de France Télécom permet d'augmenter les débits disponibles de façon parfois significative. Elle constitue une solution à laquelle il peut opportunément être recouru dès lors que le passage au très haut débit par la technologie fibre - qui constitue à ce jour la technologie optimale - n'est pas envisageable à court ou moyen terme.
Elle peut se faire par deux techniques. Tout d'abord, par le remplacement systématique des liens de collecte en cuivre situés en amont des répartiteurs (NRA) par une alimentation en fibre optique. Ensuite, à la sous-boucle, par le remplacement des câbles en cuivre par des câbles optiques pour raccourcir les lignes des abonnés à l'ADSL et injecter les signaux au sous-répartiteur, et non plus au NRA.
Les travaux qu'implique la montée en débit peuvent représenter des sommes importantes, ainsi que le souligne Mmes de La Raudière et Erhel dans leur rapport sur l'application de la « loi Pintat », soit de 60 000 à 100 000 euros par sous-répartiteur dans 80 % des cas. Or, c'est aux collectivités qu'il revient de financer ces opérations. Ceci n'est envisageable, pour beaucoup d'entre elles, que pour autant qu'elles soient aidées. Or, en l'état, les possibilités de soutien des fonds d'aménagement numérique sont inégales.
La possibilité pour le FSN de financer de la montée en débit a été expressément prévue par le Gouvernement. Il est ainsi indiqué, dans le cahier des charges de l'appel à projets RIP, que « dans les zones où le déploiement de réseaux THD n'est pas envisageable dans des délais rapides, notamment pour des raisons de coûts, et où l'accès au haut débit est aujourd'hui insuffisant, d'autres technologies (dont la montée en débit) peuvent constituer une réponse adaptée aux attentes des territoires ». Il est précisé que « les projets présentés pourront comporter une composante relative à ces autres technologies ».
Pour ce qui est du FANT en revanche, les termes de la loi ne mentionnent pas expressément une telle possibilité, même s'ils ne la rejettent pas. L'article 24 de la « loi Pintat » donne au FANT pour objet de « contribuer au financement de certains travaux de réalisation des infrastructures et réseaux envisagés par les SDTAN mentionnés à l'article L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales ». Or, ce dernier recense et anticipe les infrastructures et réseaux de communications électroniques, mais « prioritairement les réseaux à très haut débit fixe et mobile ».
La quinzième proposition présentée par votre rapporteur dans le cadre de son rapport d'information précité a pour objet d'« identifier les secteurs dans lesquels la montée en débit se justifie » et, « pour y parvenir, (de) rendre la montée en débit dans ces secteurs éligible au FANT ».
Elle s'attache pour cela à modifier l'article 24 de la « loi Pintat » précité. Elle prévoit ainsi très clairement que les travaux pouvant faire l'objet d'un financement par le FANT s'étendent aux « travaux de montée en débit ». Dans un souci de respect de la neutralité technologique, il est précisé que cette éligibilité vaut « quelle que soit la technologie des réseaux de communications électroniques mobilisés ».
Il est également souligné que les travaux de montée en débit devront, pour être finançables par le FANT, avoir été « identifiés comme opportuns dans l'attente du déploiement du très haut débit » selon les référents posés par l'ARCEP. Il ne s'agit pas, en effet, de subventionner des projets de montée en débit qui précéderait de peu le passage au très haut débit, mais de se concentrer sur les situations où la fibre n'arrivera que dans des délais lointains, ou en tout cas suffisamment importants pour ne pas laisser les utilisateurs démunis durant ce laps de temps. Tout sera donc question d'arbitrage entre les débits actuellement offerts et ceux promis par la fibre, ainsi que le délai dans lequel elle est attendue et les coûts respectifs de la montée en débit et du passage direct au très haut débit.
Comme pour le FSN, en outre, il faudra veiller à ce que les travaux de montée en débit soient réutilisables, au moins en partie, pour la mise en place ultérieure du très haut débit. Ainsi conçue, la montée en débit doit être une étape provisoire et « recyclable » en vue, à terme, du passage au très haut débit.
Votre commission souscrit au présent article, en ce qu'il reconnaît de façon explicite au FANT la possibilité de financer des projets de montée en débit et l'aligne sur ce point avec le FSN.
Le déploiement du réseau très haut débit étant prévu sur l'ensemble du territoire à l'horizon 2025, il importe en effet de trouver des solutions intermédiaires, en termes de calendrier, pour apporter des solutions satisfaisantes aux populations les moins bien loties en terme d'accès au réseau et les moins rapidement desservies par ces réseaux du futur.
Comme il le soulignait dans son rapport d'information, votre rapporteur souhaite néanmoins que le recours à la montée en débit soit une solution accessoire, un « second best », dans la mesure où l'objectif de principe doit demeurer le passage au très haut débit. Il doit donc revenir aux collectivités, dans le dossier sollicitant des crédits du FANT qu'elles transmettront, d'établir en quoi leur projet respecte bien ces principes.
Sur proposition de MM. Bruno Retailleau et Pierre Hérisson, votre commission a souhaité mieux encadrer encore les modalités de financement de la montée en débit. Elle a ainsi précisé que le FANT ne la soutiendrait que pour autant que les infrastructures ainsi déployées soient réutilisables pour le déploiement ultérieur des réseaux à très haut débit.
Ainsi, les éléments de réseau financés dans ce cadre doivent être réutilisables lors d'un déploiement ultérieur de réseaux en fibre optique jusqu'à l'abonné (FttH). En effet, l'objet principal que le législateur a entendu fixer au FANT est bien de « permettre à la population de la zone concernée d'accéder (...) aux communications électroniques en très haut débit ».
CHAPITRE III - Très haut débit
Article 10 (Article 24 de la loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique) - Éligibilité des « projets intégrés » au FANT
Commentaire : cet article rend éligible au FANT les « projets intégrés » portés par les collectivités territoriales.
Dans le PNTHD, ainsi qu'il a été déjà mentionné, le déploiement du très haut débit en-dehors des zones denses doit s'appuyer « en priorité sur l'initiative privée » et les projets des collectivités s'inscrire « en cohérence avec les déploiements privés ».
Les projets des collectivités portant sur des zones sur lesquelles les opérateurs privés n'ont pas annoncé leur intention de se déployer - et qui donc ne sont, par définition, pas rentables - ne posent donc pas de problèmes : ils sont de droit éligibles au guichet B du FSN, qui subventionne les collectivités souhaitant mettre en place des RIP.
En revanche, la question se pose de savoir si le sont également les projets dits « intégrés » des collectivités, c'est-à-dire portant à la fois sur des zones non rentables - sur lesquelles les opérateurs ne comptent pas déployer - et sur des zones rentables - sur lesquelles ils l'ont annoncé ou ont commencé de le faire.
Or, et pour ce qui est tout d'abord du FSN, la rédaction du PNTHD ne laisse pas de doute sur l'absence de subventionnement de ces projets. Le cahier des charges de l'appel à projets « RIP », publié en juillet 2011, indique ainsi que « les projets publics comprenant une zone où le déploiement à l'initiative des opérateurs privés serait initié dans les trois ans à venir et achevé au plus tard cinq ans après le début des travaux ne pourront bénéficier d'aucun soutien de l'État ». Le paragraphe qui envisageait, sous conditions, le financement éventuel de tels projets intégrés, et qui figurait dans la présentation originale du PNTHD le 14 juin 2010, a quant à lui disparu dans la version suivante.
Ce qui vaut pour le FSN vaut également pour le FANT, en l'état. En effet, l'article 24 de la « loi Pintat », qui prévoit les conditions d'attribution des aides aux collectivités par le fonds, dispose que ce denier « peut attribuer, sur demande, des aides aux maîtres d'ouvrage des travaux de réalisation des infrastructures et réseaux envisagés par les schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique lorsque les maîtres d'ouvrage établissent, suivant des critères précisés par décret, que le seul effort, y compris mutualisé, des opérateurs déclarés en application du I du même article L. 33-1 ne suffira pas à déployer un réseau d'infrastructures de communications électroniques à très haut débit ». Cette formulation exclut la possibilité de subventionner des « projets intégrés », même pour leur seule partie non rentable.
Il résulte de ces dispositions que ces projets ne peuvent donner lieu à aucun soutien public, qu'il provienne du FSN comme du FANT. Cela ne signifie pas que les collectivités ne peuvent concevoir et réaliser de tels projets, mais qu'elles ne pourront escompter une quelconque subvention de la part de l'État. Ce qui revient, in concreto, à empêcher tout déploiement de ce type.
Dans son rapport précité, votre rapporteur souhaitait que le FANT soit déconnecté du FSN pour le critère d'éligibilité des collectivités s'agissant des « zones grises ». Il vous suggérait de revenir sur la disposition de l'article 24 de la « loi Pintat » restreignant l'intervention subventionnée des collectivités aux seules zones dans lesquelles les opérateurs n'ont pas prévu de se déployer. Il proposait ainsi d'ouvrir la possibilité de présenter des projets intégrés à cheval sur des « zones rentables » et « zones non rentables », et d'obtenir des aides au titre de la partie « zones non rentables ».
C'est cette idée, faisant l'objet de sa proposition n° 18 - « permettre aux collectivités de couvrir la totalité de leur territoire afin de favoriser la péréquation territoriale » -, qui est reprise dans cet article. Il propose à cet effet d'ouvrir le financement des projets intégrés par les fonds publics créés pour l'aménagement numérique du territoire.
Le I du présent article traite d'abord du FANT. Il insère dans l'article 24 précité un nouvel alinéa permettant un tel financement par ce fonds. Il est ainsi expressément indiqué que sont éligibles aux aides allouées par ce dernier les « projets intégrés » des collectivités territoriales et de leurs groupements. Il est bien indiqué que ces derniers s'entendent comme prévoyant un déploiement public à la fois dans leurs zones non rentables et rentables, selon les modalités prévues à l'article L. 1425-1 précité pour les RIP. Le texte précise que les aides auxquelles les collectivités peuvent prétendre ne peuvent être assises que sur la partie non rentable des projets, ce qui exclue, donc, qu'en bénéficient également la partie rentable. Les « zones rentables », justement, sont définies comme celles dans lesquelles les opérateurs soit ont commencé de déployer un réseau très haut débit jusqu'à l'abonné, soit comptent le faire au vu de leurs annonces rendues publiques dans le cadre de l'AMII et retranscrites dans les conventions devant être annexées au SDTAN, dans les conditions prévues à l'article 3 de la présente proposition de loi.
Le II du présent article étend le dispositif ainsi prévu par le I au FSN, de sorte que les projets correspondants soient finançables dès à présent sur fonds publics, et non pas seulement lorsque le FSN aura été épuisé et que le FANT en prendra le relai.
Votre commission approuve entièrement le mécanisme de financement prévu par le présent article. Les projets intégrés offrent, pour les collectivités, une architecture particulièrement adaptée au développement d'un réseau tel que celui du très haut débit ; il est essentiel qu'elles puissent solliciter des subventions de l'État pour les financer, du moins pour ce qui est de leur partie non rentable.
Votre rapporteur souligne à cet égard l'intérêt de l'avis rendu par l'Autorité de la concurrence, à la demande de votre commission, sur les possibilités d'intervention des collectivités dans le domaine du très haut débit21(*). L'Autorité était particulièrement sollicitée sur la possibilité de subventionner des projets intégrés au moyen de crédits publics. Dans sa décision, elle indique que si « l'intervention sous la forme d'un projet « intégré » sera difficile à justifier au titre d'une aide d'État compatible », en revanche, « une telle intervention, si elle prend la forme d'un SIEG, paraît compatible sous certaines conditions ».
Dans la mise en oeuvre de ce type de projet et au titre de ces conditions, l'Autorité estime impératif « que la compensation éventuelle ne couvre que les coûts de déploiement de l'infrastructure déployée dans les zones non rentables ». En effet, une telle péréquation, qui s'opère des zones rentables vers les zones non rentables, « est de nature à minimiser le montant de la compensation publique pour les zones non rentables ». A l'inverse, une péréquation qui organiserait un transfert des zones non rentables vers les zones rentables « aurait pour conséquence de fausser le jeu de la concurrence et d'accroître le besoin de financement public dans des zones où les acteurs privés ont vocation à investir ».
Comme pour l'éligibilité des travaux de montée en débit au FANT, il reviendra aux collectivités de démontrer de façon rigoureuse que le projet intégré pour lequel elles sollicitent des subventions respecte le cadre national et européen. Elles devront notamment montrer qu'il relève bien d'un SIEG, ce qui impose le respect d'un certain nombre de conditions particulièrement strictes, et que les subventions sont bien concentrées sur sa partie non rentable.
C'est pourquoi la commission, sur l'initiative de votre rapporteur, a entendu préciser que seuls seront subventionnés les projets intégrés s'inscrivant dans le cadre d'un SIEG. En reprenant ainsi les préconisations de l'Autorité de la concurrence, cet article permet de sécuriser les projets de financement des collectivités au regard des prescriptions communautaires, et d'éviter tout contentieux à ce sujet.
Article 11 (Article 24 de la loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique) - Financement par le FANT de projets publics situés dans des zones AMII en cas de carence des opérateurs
Commentaire : cet article ouvre aux collectivités la possibilité de solliciter le FANT dans les zones que les opérateurs devaient couvrir dans les trois ans, selon les prévisions contractuelles découlant des SDTAN, en cas de carence établie par l'ARCEP à l'issue de ce délai.
La philosophie générale du PNTHD repose sur l'idée que les opérateurs doivent prioritairement déployer, et que ce n'est qu'en cas soit d'absence de projets sur une zone donnée, soit de carence de déploiement sur une zone projetée, que les collectivités peuvent intervenir.
Dans le second cas, plus particulièrement, il est prévu dans le cahier des charges de l'appel à projets « RIP » qu'en cas de « constat d'un retard significatif par rapport au calendrier de réalisation initialement communiqué » par l'opérateur, ainsi que « de l'absence de justificatifs rendant compte du retard et assurant du bon déroulement du projet », les collectivités peuvent mettre en oeuvre des extensions conditionnelles à leurs projets permettant la couverture des zones concernées. Il est précisé qu'elles peuvent alors « bénéficier du soutien du FSN après décision du comité d'engagement « subventions - avances remboursables » en ce sens ».
Si le FSN prévoit explicitement une telle possibilité, il n'en va pas de même pour le FANT. Ce dernier, certes, ne l'exclut pas spécifiquement, mais ne le prévoit pas expressément non plus.
Cet article tend donc à aligner le régime du FANT sur celui prévu pour le FSN en cas de carence des opérateurs privés, en modifiant à cet effet l'article 24 précité, tout en réduisant leurs délais d'engagement pour les mettre en conformité avec les prescriptions communautaires.
Il prévoit ainsi que les aides du FANT peuvent être accordées pour des projets de collectivités situés dans des zones que les opérateurs avaient annoncé couvrir dans les conventions signées avec celles-ci, conformément aux prévisions du deuxième alinéa de l'article L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales dans la rédaction qu'en donne l'article 3 de la proposition de loi, sans finalement respecter leurs engagements.
La procédure permettant de s'assurer que les opérateurs ont, ou non, respecté leurs engagements est la suivante. Il revient aux collectivités souhaitant déployer sur les zones litigieuses de saisir l'ARCEP, qui se voit donc confier une mission d'arbitrage entre les parties à la convention. Ceci est logique dans la mesure où cette autorité, qui a une compétence indiscutable en la matière, se voit adresser les projets de SDTAN servant de supports aux conventions.
L'ARCEP devra alors comparer les engagements des opérateurs avec leurs réalisations effectives trois ans après que les premiers aient été rendus publics, soit à partir du 31 janvier 2012, date de clôture de l'AMII. Le texte réduit ainsi de cinq à trois ans le délai ouvert aux opérateurs pour commencer de respecter leurs engagements, conformément à la proposition n° 19 du rapport d'information de votre rapporteur. Ceci permet d'éviter de laisser une trop grande marge de temps aux opérateurs, mais aussi de se « caler » sur les prévisions du droit communautaire, qui évoque bien un délai de trois ans, et non de cinq ans comme prévu dans le PNTHD.
L'ARCEP devra, concrètement, vérifier si, durant ce délai de trois ans, les opérateurs ont bien débuté leurs travaux de déploiement et n'ont pas pris de retard notable par rapport à leur calendrier prévisionnel initial. Cette rédaction reprend celle prévue par le PNTHD. Elle laisse tout de même huit ans aux opérateurs pour réaliser l'intégralité de leurs travaux sur une zone donnée (trois pour les commencer, puis cinq pour les achever).
Votre commission approuve cet article qui, avec l'article 12, permet de mettre en place un système efficace garantissant que l'inaction des opérateurs sera sanctionnée dans un délai raisonnable et, surtout, rouvrira aux collectivités la possibilité de reprendre l'initiative.
Par ce mécanisme, les opérateurs se trouvent mis « sous pression » : ils savent que s'ils ne respectent pas leurs annonces de déploiement, telles que formalisées dans les conventions passées avec les collectivités, ces dernières seront habilitées à intervenir à leur place, et ce de façon subventionnée.
Du reste, il ne fait que préciser pour le FANT ce qui a déjà été prévu pour le FSN, tout en prenant en compte les prescriptions de la Commission européenne s'agissant des délais de référence.
Votre commission a simplement procédé à une coordination avec un autre amendement supprimant, à l'article 3, le renvoi à la date du 31 janvier 2011, date de clôture de l'AMII.
Article 12 (Article L. 36-11 du code des postes et des communications électroniques) - Compétence de l'ARCEP pour contrôler et sanctionner le respect par les opérateurs des conventions attachées aux SDTAN
Commentaire : cet article donne à l'ARCEP la compétence et les moyens de contrôler et sanctionner le respect des engagements pris par les opérateurs sur la base des conventions découlant des SDTAN.
Le PNTHD - et c'est la principale critique qui lui est couramment adressée, notamment de la part de votre rapporteur - ne prévoit pas de véritable mécanisme permettant de garantir, contrôler et sanctionner les engagements pris par les opérateurs en matière de déploiement des réseaux très haut débit.
Certes, certaines dispositions du plan laissent accroire que ces derniers seraient encadrés dans la réalisation des déploiements annoncés. Il est ainsi indiqué que l'État exigera d'eux « des informations détaillées et engageantes sur ces intentions de déploiements ». Il est par ailleurs prévu que les projets mis en oeuvre pour donner suite aux manifestations d'intentions « feront l'objet d'un suivi avec notamment un état des lieux dressé chaque année par la structure nationale de pilotage », tandis qu'un « bilan du respect des engagements de déploiement au niveau national sera réalisé chaque année ». Plus encore, il est précisé qu'en « en cas de manquement d'un opérateur, des sanctions sont prévues pouvant aller de la suspension de tout décaissement des concours financiers consentis jusqu'au retrait de la labellisation sur tout ou partie des projets de l'opérateur labellisés ».
Malgré ces éléments, et en dépit des engagements se voulant rassurants pris par le ministre en charge des communications électroniques22(*), on peut légitimement douter de l'efficacité du dispositif de contrainte des opérateurs. Celui-ci, en effet, est pour le moins très imprécis, peu dissuasif sur le fond et ne figure dans aucun texte juridique. Or, ce n'est qu'en disposant de mécanismes de contrainte clairs, complets et connus à l'avance que les « règles du jeu » seront claires et que l'on minimisera les risques de carence des opérateurs.
Votre rapporteur avait longuement insisté, dans son rapport d'information précité, sur l'absence de dispositif de contrainte à l'encontre des opérateurs, qui permettrait de garantir son efficacité. « Il convient de souligner qu'il n'existe en réalité aujourd'hui aucun dispositif de contrôle et de sanction », avait-il ainsi souligné.
Aussi, dans l'optique d'une contractualisation des relations entre opérateurs et collectivités, votre rapporteur préconisait de « prévoir une gamme de sanctions en cas d'inexécution partielle ou totale de leurs obligations par les opérateurs cocontractants. Retrait de subventions publiques, ouverture aux collectivités de la possibilité de reprendre l'initiative dans les zones que les opérateurs s'étaient engagés à couvrir... plusieurs mesures coercitives peuvent être imaginées pour contraindre les opérateurs à donner suite à leurs annonces et les sanctionner s'ils venaient à ne pas les respecter ».
En outre, le rapport indiquait que la mise en place d'un tel dispositif imposerait, « par analogie avec le droit des contrats, de prévoir des voies de recours en cas d'inexécution par l'une des parties de ses obligations ». A cet égard, il précisait que de la même façon que les SDTAN sont transmis par les collectivités les établissant à l'ARCEP préalablement à leur adoption ou leur révision, « cette dernière pourrait être saisie pour arbitrage en cas de contestation sur la mise en oeuvre des engagements qu'il contient. Elle pourrait également, comme c'est le cas pour la téléphonie mobile, être dotée d'un pouvoir de sanction ».
Votre rapporteur avait donc clairement, dans son rapport d'information précité, posé les jalons du présent article, et ce notamment dans sa proposition n° 21, qui préconisait de « donner à l'ARCEP le pouvoir de prendre les sanctions en cas de non respect de ces engagements ».
C'est à cet effet que la présente disposition crée, à la fin du chapitre IV (La régulation des communications électroniques) du titre Ier (Dispositions générales) du livre II (Les communications électroniques) du code des postes et communications électroniques, un article L. 36-14.
Le premier alinéa confie à l'ARCEP le contrôle du respect par les opérateurs des engagements contractuels pris à l'égard des collectivités en application de l'article L. 1425-2, tel que rédigé par l'article 3 du présent texte. Il est précisé que les collectivités peuvent la saisir directement en cas de litige portant sur le point de savoir si lesdits engagements ont été honorés ou non.
Puis sont énumérés les moyens dont dispose l'ARCEP pour les faire appliquer. Après avoir constaté qu'ils n'ont pas entièrement été tenus, l'Autorité peut tout d'abord mettre l'opérateur défaillant en demeure afin qu'il y pallie. En cas de manquement persistant, elle peut le constater et sanctionner l'opérateur. Cet élément renvoie au pouvoir général de sanction dont dispose l'Autorité en vertu de l'article L. 36-11 du code des postes et communications électroniques23(*), et qui lui permet notamment de prononcer des sanctions pécuniaires.
Un droit de recours contre les décisions prises par l'ARCEP dans ce cadre est prévu. Il s'exerce, est-il indiqué, dans les conditions prévues par le III de l'article L. 36-8 du même code. Ce dernier indique qu'il s'agit d'un recours en annulation ou en réformation, qu'il n'est pas suspensif, même si le sursis à exécution de la décision peut être ordonné dans certaines conditions, et qu'il est de la compétence de la cour d'appel de Paris.
Le deuxième alinéa de l'article L. 36-14 ainsi créé renvoie le contentieux résultant de la contestation, non pas de l'exécution par les opérateurs de leurs obligations, mais de celles des collectivités, devant les juridictions de l'ordre administratif compétent.
Votre commission approuve sans réserve ce pouvoir de contrôle et de sanction des engagements des opérateurs confié à l'ARCEP. A cet égard, votre rapporteur fait remarquer que l'article L. 36-8 précité permet déjà à l'ARCEP d'intervenir en cas « de désaccord sur la conclusion ou l'exécution d'une convention d'interconnexion ou d'accès à un réseau de communications électroniques », et qu'il y a donc une véritable logique à pourvoir l'Autorité de ce pouvoir d'arbitrage dans le cas des conventions précédemment évoquées.
Mais s'agissant de véritables contrats synallagmatique obligeant les deux parties, et non simplement d'un engagement unilatéral des opérateurs vers les collectivités, il importe que ces dernières soient pareillement contraintes de donner suite aux obligations qu'elles ont souscrites (par exemple, l'accélération de la mise à disposition de leur génie civil). C'est pourquoi il est également fort opportunément prévu que les juridictions administratives de droit commun connaîtront du contentieux ayant à régler ces cas.
En coordination avec la réécriture de l'article 3, votre commission a, à l'initiative de votre rapporteur, souhaité conférer explicitement à l'ARCEP le pouvoir de recourir aux pouvoirs de mise en demeure et de sanction que lui confère l'article L. 36-11 du code des postes et communications électroniques pour obtenir le respect par les opérateurs de leurs engagements de déploiement, tels qu'ils figurent dans les conventions annexées aux SDTAN.
Article 13 (Article L. 1425-2 du code général des collectivités territoriales) - Calendrier d'un basculement généralisé du haut vers le très haut débit
Commentaire : cet article tend à intégrer dans les SDTAN la date à laquelle aura lieu le basculement généralisé du réseau « cuivre » vers le réseau « fibre ».
En France, l'accès à l'internet haut débit passe essentiellement par la « boucle locale cuivre », qui est la partie de la ligne téléphonique (paires de cuivre) allant du répartiteur de l'opérateur jusqu'à la prise de l'abonné. Elle comprend l'ensemble des câbles aériens et souterrains, les paires de fils arrivant chez l'usager et les équipements passifs de raccordements (armoires, boîtiers).
C'est l'administration des télécommunications qui a construit cette partie du réseau, utilisée dans un premier temps pour la téléphonie fixe dite « commutée », avant qu'il y soit recouru pour accéder à l'internet bas, puis haut débit (par la technologie DSL). Elle comprend 34 millions de lignes, 130 000 sous-répartiteurs et 13 000 répartiteurs téléphoniques.
Or, cette boucle locale est, pour des raisons historiques, la propriété exclusive de France Télécom. Jusqu'au début des années 2000, tous les abonnés à un service de téléphonie fixe ou d'un accès à internet de type ADSL devaient donc payer un abonnement à l'opérateur historique, quel que soit leur opérateur. Depuis, et dans le cadre du dégroupage total, les frais d'accès à la boucle locale peuvent être payés directement à France Télécom par l'opérateur de l'abonné dans les zones dites dégroupées. Les 8,80 euros hors taxe ainsi réglés pour chaque ligne dégroupée par les opérateurs alternatifs à France Télécom doivent normalement servir à ce dernier à entretenir la boucle locale cuivre qu'il détient.
Il résulte de ceci que, comme l'avait souligné votre rapporteur dans son rapport d'information précité, il existe une « rente du cuivre » dont l'opérateur historique profite ainsi, sans investissement comparable à ceux de la fibre, qui l'incite à en poursuivre l'exploitation aussi longtemps que possible, et donc à retarder la transition, pourtant inéluctable, vers le très haut débit. Si l'on ajoute que le modèle économique, aujourd'hui bien assis, du réseau cuivre présente une rentabilité bien supérieure - du moins à court et moyen termes - à celle de la fibre, dont les investissements sont colossaux et qui rapporte peu, il y a là des pesanteurs risquant de retarder le passage généralisé au très haut débit sur l'ensemble du territoire.
Ce constat avait conduit votre rapporteur à s'interroger sur l'opportunité de fixer une date butoir à l'arrêt de l'utilisation du réseau « cuivre » et au basculement vers le réseau « fibre », à l'instar de ce qui a été décidé pour le passage à la télévision numérique sur l'ensemble du territoire et qui s'est avéré être une réussite.
Le présent article transcrit dans le droit la proposition n° 22 du rapport d'information précité de votre rapporteur, qui tend à « prévoir, dans le cadre des SDTAN, une date butoir pour le basculement du réseau cuivre vers le réseau très haut débit ».
Dans son I, il modifie l'article L. 1425-2 du code des postes et communications électroniques, afin de « raccrocher » ce basculement aux schémas d'aménagement numérique. Les SDTAN se voient ainsi confier pour mission de fixer, pour chaque territoire qu'ils couvrent, la date à laquelle doit cesser de fonctionner le réseau haut débit, et le réseau très haut débit prendre le relai. Le choix est ainsi fait, plutôt que d'une date déterminée au niveau national, d'une adaptation à chaque territoire couvert par les SDTAN, au regard de ses spécificités et du calendrier du déploiement qu'il s'est fixé.
Le délai ainsi imparti pour réaliser cette transition est doublement encadré, afin de fixer un « butoir » aux différentes dates de basculements et de s'assurer qu'ils ne provoqueront pas une « déconnexion » du réseau d'un nombre excessif de foyers. D'une part, il est précisé qu'ils ne pourront intervenir que si, sur le périmètre du SDTAN, 60 % au moins desdits foyers sont éligibles à la fibre. D'autre part, et en cohérence avec les objectifs fixés par le président de la République, ils devront avoir été réalisés au plus tard au 31 décembre 2025.
Le II de l'article charge l'ARCEP du pilotage du dispositif.
L'Autorité doit ainsi établir chaque année, dans son rapport au Parlement, la liste des territoires départementaux concernés par le basculement. Destinatrice des SDTAN et informée de leur révision, elle possède les informations requises pour ce faire.
L'ARCEP doit également, de façon plus générale, déterminer dans les six mois de la promulgation du présent texte les conditions auxquelles ces basculements interviennent, dans le respect du critère de couverture minimale fixé dans le I.
Afin d'associer à ces travaux d'importance les élus nationaux, elle doit en rendre compte aux commissions compétentes de chacune des deux assemblées parlementaires.
Votre commission approuve le principe d'un basculement généralisé du haut vers le très haut débit prévu par cet article, seul à même de « provoquer » de façon volontariste une transition technologique que le seul jeu du marché ne pourra à lui seul entraîner.
Notre pays ne peut ni ne doit en effet supporter de façon excessivement longue le coût de deux technologies en partie concurrentes, dont l'une, vieille aujourd'hui d'un demi-siècle, a été largement amortie et est désormais en voie d'obsolescence, et dont l'autre représente une infrastructure essentielle pour le développement économique et social de ce siècle.
Une telle mesure permettrait de réaliser des économies en évitant de continuer à entretenir deux réseaux offrant - si l'on excepte les différences de bande passante - des usages de même nature. En outre, elle susciterait l'intérêt des investisseurs pour un réseau qui deviendrait alors le seul sur lequel pourrait s'effectuer l'offre de services, ce qui pousserait au développement de nouveaux services à valeur ajoutée spécifiquement adaptés au très haut débit, qui tireraient à leur tour la demande.
Votre commission a considéré que l'idée d'un basculement du réseau « cuivre » vers le réseau « fibre » dès lors que ce dernier couvre 60 % du territoire couvert par un SDTAN introduisait un élément de rigidité dans la planification du basculement. A l'initiative de votre rapporteur, elle a donc supprimé cette disposition, afin de conserver plus de souplesse pour la fixation de cette date dans les SDTAN, sachant qu'une date-butoir est prévue le 31 décembre 2025.
Article 13 bis (nouveau) - Remise par l'ARCEP au Parlement d'un rapport sur la séparation des activités « réseau » et « services »
Commentaire : cet article prévoit la remise au Parlement par l'ARCEP d'un rapport sur les conséquences de la séparation entre les activités de gestion du réseau et celles de fourniture de services sur la « boucle locale cuivre ».
L'existence, sur un marché de réseau tel que celui des communications électroniques, d'un opérateur intégré ayant, du fait qu'il est historiquement propriétaire de la « boucle locale cuivre », une position dominante sur celle des autres opérateurs, y compris intégrés, peut induire des discriminations dans l'accès à cette infrastructure. Les opérateurs alternatifs risquent toujours de se voir exiger, de la part de l'opérateur historique, des niveaux de prix trop élevés pour accéder à cette infrastructure, susceptibles in fine de remettre en cause le libre jeu de la concurrence et les objectifs d'aménagement numérique du territoire.
Mais la discrimination peut aussi se manifester par une différenciation dans la rapidité de traitement des commandes ou bien encore via un accès dégradé aux informations pertinentes nécessaires pour mettre en oeuvre une offre sur le marché de détail. Elle peut aussi consister à avantager les besoins internes, en comparaison des besoins d'opérateurs concurrents, dans la planification de l'évolution du réseau ou dans la construction des offres d'accès aux infrastructures.
Afin d'y remédier, le régulateur dispose de plusieurs instruments. Il peut imposer à un opérateur puissant, à l'issue d'une analyse de marché, de faire droit aux demandes raisonnables d'accès à certaines parties de son réseau dans des conditions non discriminatoires. Il peut également contraindre l'opérateur dominant à mettre en oeuvre une séparation comptable de ses activités. En France, une première séparation comptable de France Télécom a été mise en place par l'ARCEP dès l'ouverture à la concurrence du secteur, puis étendue fin 2006, suite à l'évolution du cadre règlementaire.
Mais ces instruments peuvent paraître insuffisants au regard de la puissance comparée de l'opérateur dominant et de ses concurrents. Il peut alors être recouru à la « séparation fonctionnelle », qui consiste à distinguer, au sein de l'opérateur historique, l'entité chargée de commercialiser l'accès aux infrastructures concernées par l'obligation de non discrimination et à lui fixer un certain nombre de règles de fonctionnement permettant d'assurer l'étanchéité entre elle et les autres services.
C'est ce qui s'est passé au Royaume-Uni, avec la mise en place de la séparation fonctionnelle au sein de British Telecom (BT), qui a donné lieu en janvier 2006 à la création d'Openreach, branche séparée chargée de commercialiser les infrastructures d'accès du réseau de l'opérateur historique.
Lorsque la séparation fonctionnelle est jugée insuffisante pour garantir toute non discrimination, la séparation juridique (ou « structurelle ») de l'opérateur peut être préconisée. Elle consiste à imposer la filialisation de la nouvelle entité ainsi créée, afin de rendre plus transparentes encore les relations entre celle-ci et les services de l'opérateur historique.
L'instrument le plus radical, enfin, est la séparation de propriété, c'est à dire la revente de cette filiale à un actionnariat différent. Cloisonnant totalement l'activité de services de l'opérateur historique de la gestion de l'accès au réseau, elle est en théorie le seul moyen d'éliminer complètement toute incitation conduisant à un comportement discriminant de l'opérateur historique.
LES DIFFÉRENTS TYPES DE SÉPARATION ENVISAGEABLES
Séparation comptable : séparation des activités dans les comptes réglementaires de l'opérateur.
Séparation fonctionnelle : création d'un département séparé et mise en oeuvre de règles de fonctionnement permettant de confiner celui-ci par rapport aux autres services de l'opérateur historique.
Séparation juridique (ou structurelle) : filialisation du département concerné.
Séparation de propriété : désinvestissement de l'opérateur dans la filiale créée (revente à un actionnariat différent).
Si la séparation fonctionnelle au sein des opérateurs historiques a été décidée dans le secteur de l'énergie en application des directives européennes, cette solution n'est toutefois pas inscrite dans le cadre européen qui régit le secteur des communications électroniques. Elle n'a ainsi été mise en oeuvre que par le Royaume-Uni. Ses avantages indéniables sont en effet contrebalancés par des inconvénients d'importance : les coûts liés à la réorganisation de l'entreprise visée, qui risquent d'être répercutés sur le coût d'accès au réseau ; le risque que l'opérateur historique soit moins vigilant sur la qualité globale des prestations fournies ; la possibilité, à l'inverse, que l'opérateur auquel la séparation est imposée soit désavantagé par rapport à des opérateurs alternatifs pouvant continuer à bénéficier de leur intégration verticale ...
L'absence de certitudes sur les effets d'une telle séparation sur notre modèle national doit inciter à mieux étudier la question de principe d'une séparation des activités réseau et services chez l'opérateur historique, France Télécom. Ainsi que le souligne l'ARCEP24(*), « c'est finalement en évaluant finement l'avantage d'une telle mesure au regard des effets escomptés compte tenu de l'ensemble des conditions du secteur dans le pays dans lequel elle est envisagée, et donc des gains associés à une concurrence plus saine, que l'on déterminera s'il s'agit d'un remède efficace et proportionné ».
A l'initiative de M. Pierre Camini et des membres du groupe socialiste et apparentés, votre commission, faisant ce constat, a souhaité, en adoptant un article additionnel après l'article 3, charger l'ARCEP d'un rapport au Parlement, dans l'année suivant la promulgation du texte, sur les conséquences d'une séparation entre les activités de gestion du réseau et les activités de fourniture de services.
Ainsi que l'indiquent les auteurs de l'amendement, « dans la perspective d'un aménagement homogène du territoire, il devient nécessaire de distinguer l'exploitation commerciale des services de la mission d'aménagement du territoire ». Séparer l'infrastructure d'accès de l'opérateur historique des différents services qui l'utilisent « répond à un souci de garantir un accès non discriminatoire à cette ressource. Il s'agit également de redonner aux collectivités tout leur rôle en matière d'aménagement du territoire ».
Il est également rappelé que le réseau de communications électroniques ayant vocation à se moderniser et à s'étendre encore, « il est donc à prévoir de nouveaux projets de construction de réseaux en fibre optique par les collectivités, selon un modèle d'accès ouvert. Dans un tel contexte, la séparation entre les activités de gestion du réseau cuivre de France Télécom et ses activités de service prend tout son sens ».
Article 14 - (Articles L. 32 et L. 36-6 du code des postes et des communications électroniques) - Reconnaissance d'un statut d'« opérateur de réseau » et prise en compte de celui-ci par l'ARCEP dans son activité règlementaire
Commentaire : cet article tend à reconnaître, dans le code des postes et communications électroniques, un statut « d'opérateur d'opérateurs » et à imposer sa prise en compte par l'ARCEP.
Les réseaux d'initiative publique (RIP) reposent sur la délégation par une collectivité à une entité privée de la conception, la réalisation, le financement et l'exploitation de son réseau de communications électroniques. Ce réseau est mis à la disposition des opérateurs par le délégataire dans des conditions transparentes et non discriminatoires, ce dernier jouant dans ce cas le rôle « d'opérateur d'opérateurs » car il ne fournit aucun service au client final.
Dans ce cadre, le délégataire s'engage notamment à commercialiser auprès des opérateurs le réseau qu'il aura conçu et fait réaliser, en vue de permettre l'accès du plus grand nombre à des offres compétitives et complètes de communications électroniques. Les services fournis par le délégataire sont généralement des services de location de fourreaux, de « fibre noire », d'espace et d'hébergement...
L'étude sur les RIP réalisée par l'ARCEP fin 2008 a dressé un bilan extrêmement positif de l'intervention des collectivités territoriales dans l'aménagement numérique des territoires à travers ces structures. Ainsi, depuis le vote de la loi du 21 juin 2004 sur la confiance en l'économie numérique, ces dernières ont investi près de 3 milliards d'euros (dont 50 % sur fonds privés) à travers plus de 120 RIP. Ces réseaux ont permis d'apporter des réponses durables aux nombreux territoires ruraux placés en déficit de concurrence et de services et souffrant des effets négatifs d'un sous-investissement structurel des acteurs du marché :
- mise en place de réseaux de collecte mutualisés en fibre optique ;
- dégroupage de près de 40 % des centraux téléphoniques, soit 4,6 millions de lignes (dont 2 millions n'auraient jamais été dégroupées sans intervention publique) ;
- desserte en très haut débit de près de 2 500 zones d'activité économique (ZAE) ;
- couverture haut débit des populations situées en « zones blanches ».
Chaque RIP a bâti son économie sur un contexte réglementaire et un environnement de marché défini. Dans ce contexte, toute modification venant bouleverser ces paramètres a inéluctablement des conséquences sur l'économie des RIP existants. Or, depuis quelques années, les décisions prises en matière de régulation asymétrique sur les offres de gros d'accès aux infrastructures constitutives de la boucle locale et sur les offres de gros d'accès DSL activés (« bitstream ») semblent remettre en cause cet environnement.
On assiste en effet aujourd'hui, selon certaines collectivités, à une lente érosion du périmètre d'intervention des RIP. Leur reconnaissance ne s'est en effet pas transformée en acquis dans les textes sectoriels de référence. Pour faire face à ce nouvel environnement et afin qu'elles puissent s'impliquer de manière sécurisée et pérenne dans le développement de la fibre optique, les collectivités ont besoin de disposer, pour leurs RIP, d'un statut en droit des communications électroniques reflétant leur positionnement d'« opérateur d'opérateurs » et leur rôle dans le développement équilibré du territoire.
Or, depuis 2004, les RIP sont régis, au même titre que les opérateurs, par l'article L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques. Cela pose problème car ce régime ne prend pas en compte les spécificités de l'intervention des collectivités dans ce cadre. Il paraîtrait donc opportun de mettre en cohérence de ce code avec les missions de service public qui sont assignées aux RIP par l'article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales.
Le présent article transcrit juridiquement la proposition n° 23 du rapport d'information précité tendant à « prévoir, dans le code des postes et communications électroniques, un statut spécifique propre aux RIP ».
Pour ce faire, il modifie deux dispositions du code des postes et des communications électroniques :
- à l'article L. 32, qui définit juridiquement certains termes spécifiques au secteur des communications électroniques, il modifie tout d'abord le 15°, qui précise la notion d'« opérateur », pour y adjoindre celle d'« opérateur de réseau ». Cela correspond au mode d'intervention des collectivités déployant des RIP, qui s'apparentent alors à des opérateurs de gros, ou « opérateurs d'opérateurs », pour reprendre l'expression évoquée précédemment. Est ainsi assimilée par l'article à un opérateur de réseau une personne qui établit et exploite des infrastructures et réseaux de communications électroniques ouverts au public en vue de leur mise à disposition, au moins partielle, auprès d'opérateurs. L'opérateur de réseau est bien le maître d'ouvrage du réseau, soit celui qui le construit et exploite lui-même (en ayant recours à une régie), ou bien fait construire et exploiter (en faisant appel aux différents modes de concessions envisageables). Il est bien précisé que le réseau ainsi créé doit être ouvert au public : répondant à un besoin d'intérêt général, il a pour finalité d'être utilisable par le plus grand nombre. Par ailleurs, il est indiqué qu'il doit être mis à disposition d'opérateurs, sous-entendu « de détail », c'est-à-dire des fournisseurs d'accès qui assoiront sur le réseau les services de communications électroniques qu'ils commercialiseront auprès des utilisateurs finaux ;
- à l'article L. 36-6, qui traite du pouvoir règlementaire de l'ARCEP en matière de réseaux de communications électroniques, il est demandé à cette dernière, lorsqu'elle fait usage de cette compétence, de prendre en compte les spécificités de chaque catégorie d'opérateurs, et notamment des opérateurs de réseau tels que précédemment définis. Elle doit ainsi prendre garde à ce que l'ensemble de ces catégories - parmi lesquelles les opérateurs de réseau - soient bien représentées dans les instances de concertation et d'expertise qu'elle met en place, et que leur position soit prise en compte dans les décisions qu'elle prend. Cette disposition permet de répondre au souci des collectivités d'être intégrées de façon satisfaisante par l'ARCEP dans la régulation asymétrique les concernant en temps qu'opérateurs d'opérateurs.
Votre commission approuve la reconnaissance et la prise en compte, dans l'activité de régulation, de l'action des collectivités en temps qu'opérateurs de réseau. Elle devrait permettre d'asseoir et de conforter l'essor des RIP, qui ont joué un rôle majeur au niveau local dans le développement des réseaux haut débit, et seront amenés à jouer un rôle tout aussi crucial dans celui du très haut débit.
Votre rapporteur tient à rappeler qu'ils ont permis d'ouvrir très largement les territoires à la concurrence, plus de 110 opérateurs en étant aujourd'hui clients. Ils ont en outre participé à l'émergence d'une industrie dédiée à l'aménagement numérique des territoires, générant la création de plus de 2 500 emplois directs qualifiés. Ils ont également favorisé une baisse des coûts télécoms pour les entreprises conjuguée à une innovation constante dans les services.
Votre rapporteur précise que le texte n'équivaut pas à une demande de statut dérogatoire, mais porte bien la reconnaissance de leurs obligations de service public d'une part, et de la prise en compte de leur position d'intervenant sur les seuls marchés amont du très haut débit d'autre part. Il sécurise ainsi juridiquement les projets des collectivités et leur permet d'être associées aux travaux que l'ARCEP mène actuellement avec les seuls opérateurs.
Votre commission a simplement souhaité, à l'initiative de votre rapporteur, apporter une modification rédactionnelle à cet article, de sorte que son 1° complète le 15° de l'article L. 32-2 précité par un alinéa reconnaissant le statut d'« opérateur de réseau », et non ne le remplace, comme le texte le prévoyait par erreur.
CHAPITRE IV - Mesures financières
Article 15 (Article 302 bis KI [nouveau] du code général des impôts) - Taxe sur les abonnements aux services de communications électroniques
Commentaire : cet article tend à instaurer une taxe sur les abonnements payés par les usagers des services de communications électroniques, destinée à alimenter le FANT.
Le FANT a été créé par l'article 24 de la « loi Pintat », en vue de contribuer au financement de certains travaux de réalisation des infrastructures et réseaux envisagés par les SDTAN.
Dans la version initiale de la proposition de loi de M. Xavier Pintat, le FANT était abondé par une contribution versée par les opérateurs de communications électroniques, selon le modèle du fonds d'amortissement des charges d'électrification (Facé) alimenté par une contribution des gestionnaires de réseaux publics de distribution d'électricité.
Toutefois, lorsqu'elle a examiné ce texte, sur le rapport de M. Bruno Retailleau, votre commission a décidé de supprimer cette contribution, estimant qu'elle risquerait de décourager les opérateurs d'investir dans les territoires et d'aboutir ainsi à un effet contraire à l'objectif de la proposition de loi.
Aussi, dans la rédaction actuelle de l'article 24 de la « loi Pintat », le FANT se trouve dépourvu de toute recette. Jusqu'à présent, le financement public des projets s'inscrivant dans le cadre du PNTHD est assuré par le FSN mis en place par le Gouvernement et alimenté par une enveloppe de 2 milliards d'euros des recettes provenant du « grand emprunt ».
L'article 15 propose d'instituer, jusqu'au 31 décembre 2025, une taxe due par tout opérateur de communications électroniques et assise sur le montant hors taxe sur la valeur ajoutée (TVA) des abonnements et autres sommes acquittées par les usagers des services de communications électroniques.
Le montant de cette taxe est fixé à 75 centimes d'euros par mois et par abonnement, et son produit est affecté au FANT.
Ce niveau d'imposition, selon les estimations faites par votre rapporteur dans son rapport au Premier ministre, générerait un produit de 540 millions d'euros par an.
Votre rapporteur a soumis à votre commission un amendement qui modifie le dispositif de l'article 15 afin de le rendre conforme sur plusieurs points au dispositif qu'il avait lui-même proposé :
- il suggérait de dénommer le prélèvement institué par cet article « contribution de solidarité numérique », et d'établir clairement que cette contribution serait due par les usagers des services de communications électroniques, les opérateurs étant seulement chargés de son recouvrement auprès de leurs abonnés ;
- il limitait l'assiette de la contribution aux abonnements aux services d'accès à internet et de téléphonie mobile, à l'exclusion des services de téléphonie fixe par le réseau commuté et des offres mobiles prépayées ;
- il précisait que les opérateurs de communications électroniques ne seraient pas les redevables de la contribution, même s'ils seraient bien chargés de la prélever ;
- il apportait une précision importante quant aux conséquences de l'instauration de la contribution sur les engagements dans le temps pris par les abonnés. En effet, la contribution de solidarité numérique serait immédiatement répercutée par les opérateurs de communications électroniques sur les factures de leurs abonnés. Il importait donc de préciser expressément que cette augmentation, limitée à 75 centimes d'euros par mois, ne saurait être assimilée à une modification du prix de l'abonnement du fait des opérateurs, qui serait seule susceptible de justifier une résiliation des engagements de fidélité contractuels des abonnés.
Toutefois, votre commission a décidé d'adopter trois amendements de suppression de cet article présentés, respectivement, par M. Pierre Camani et les membres du groupe socialiste, par M. Bruno Retailleau et par M. Pierre Hérisson. En effet, elle a estimé qu'une taxe nouvelle pesant sur les usagers serait inopportune, alors que d'autres solutions de financement du FANT sont envisageables.
Votre rapporteur, tout en regrettant que le FANT soit maintenu sans recettes à moyen terme, au risque de jeter le doute sur la pérennité du PNTHD, souligne qu'il n'avait privilégié la solution d'une taxe affectée que pour des raisons de recevabilité financière des textes d'initiative parlementaire. Il demeure convaincu que le FANT peut parfaitement être abondé, à hauteur des 660 millions d'euros nécessaires chaque année, par une contribution budgétaire de l'État. Même dans le difficile contexte actuel, les redéploiements de crédits que cette solution implique ne semblent absolument pas hors de portée : ainsi, la récente suppression du taux réduit de TVA sur les offres triple play des opérateurs de communications électroniques a généré une recette supplémentaire de 1,1 milliard d'euros, qui est allée directement dans les caisses de l'État alors qu'il y aurait eu une forte logique à en réorienter au moins une fraction vers le FANT, ainsi que l'avait proposé votre rapporteur dans un amendement au projet de loi de finances 2011.
Votre rapporteur n'a pas pu proposer lui-même ce principe d'une dotation budgétaire, car il se serait heurté aux règles de recevabilité financière posées par l'article 40 de la Constitution.
Article 16 (Article 302 bis KJ [nouveau] du code général des impôts) - Taxe sur les ventes de téléviseurs et de consoles de jeu
Commentaire : cet article tend à instaurer une taxe sur les ventes de téléviseurs et de consoles de jeu, destinée à alimenter le FANT.
Comme il a été indiqué dans le commentaire de l'article précédent, le FANT créé par l'article 24 de la « loi Pintat » est actuellement dépourvu de toute source de financement.
L'article 16 propose d'instituer, jusqu'au 31 décembre 2025, une taxe due par tout constructeur de téléviseurs et de consoles de jeu, et assise sur les ventes de ces équipements au client final.
Le montant de la taxe est fixé à 2 % du prix de vente des téléviseurs et consoles de jeu, et est affecté au FANT.
Ce niveau d'imposition, selon les estimations faites par votre rapporteur dans son rapport au Premier ministre, générerait un produit de 120 millions d'euros par an. S'ajoutant aux 540 millions d'euros générés par la contribution de solidarité numérique sur les abonnements proposée à l'article précédent, ce sont donc en tout 660 millions d'euros de recettes qui pourraient être affectés chaque année au FANT.
Dans ce cas également, votre rapporteur a proposé à la commission un amendement qui modifiait le dispositif de l'article 16, en rendant redevables de la taxe les entreprises vendant des téléviseurs et des consoles de jeu, et non pas celles qui les fabriquent. En effet, pour les équipements importés, les fabricants sont situés en dehors du territoire national, ce qui poserait des difficultés très pratiques de recouvrement de la taxe s'ils en étaient les redevables.
Mais, dans ce cas également, votre commission a décidé d'adopter trois amendements de suppression de cet article présentés, respectivement, par M. Pierre Camani et les membres du groupe socialiste, par M. Bruno Retailleau et par M. Pierre Hérisson.
Les commentaires faits par votre rapporteur sur la suppression de l'article 15 valent également pour la suppression de l'article 16.
Article 16 bis (nouveau) (Article 24 de la loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique) - Affectation au FANT du produit des sanctions financières payées par les opérateurs de communications électroniques
Commentaire : cet article, introduit par votre commission, tend à affecter au FANT le produit des sanctions financières prononcées par l'ARCEP à l'encontre des opérateurs de communications électroniques qui ne respecteraient pas leurs engagements de déploiement de la fibre.
Comme il a été indiqué dans le commentaire des deux articles précédents, le FANT est actuellement dépourvu de toute source de financement.
Votre rapporteur a présenté un amendement portant article additionnel qui tendait à compléter l'article 24 de la « loi Pintat » de manière à prévoir que le FANT est alimenté, d'une part, par la contribution de solidarité numérique sur les abonnements instituée par l'article 15 de la présente proposition de loi et par la taxe sur les téléviseurs et consoles de jeu instituée par son article 16 et, d'autre part, par le produit des sanctions prononcées par l'ARCEP à l'encontre des opérateurs qui ne respecteraient pas les conventions conclues avec les collectivités territoriales sur la base des SDTAN.
Votre commission ayant précédemment décidé de supprimer les articles 15 et 16 de la présente proposition de loi, elle a réduit en conséquence le dispositif de cet article additionnel au seul produit des sanctions financières prononcées par l'ARCEP à l'encontre des opérateurs qui ne respecteraient pas leurs engagements de déploiement.
Votre rapporteur se félicite de cette première affectation de recettes au FANT qui permet, très logiquement, de recycler le produit des sanctions appliquées à des projets annoncés mais non réalisés. Il souligne cependant que la question de l'alimentation du FANT à hauteur de besoins estimés, à 660 millions d'euros par an, demeure entière.
Article 17 (Article 24 de la loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique) - Modulation des aides du FANT en fonction du degré de ruralité des zones
Commentaire : cet article prévoit que les aides attribuées par le FANT pourront être modulées en fonction des capacités financières des collectivités maîtres d'ouvrage et du degré de ruralité des zones concernées.
L'article 24 de la « loi Pintat » instaure le FANT, en lui fixant pour objet de contribuer au financement de certains travaux de réalisation des infrastructures et réseaux envisagés par les SDTAN.
Il est prévu que le FANT attribue, sur demande, des aides aux maîtres d'ouvrage de ces travaux lorsqu'ils établissent, suivant des critères précisés par décret, que le seul effort, y compris mutualisé, des opérateurs de communications électroniques ne suffira pas à déployer un réseau d'infrastructures de communications électroniques à très haut débit.
Les aides financées par le FANT doivent permettre à l'ensemble de la population de la zone concernée par le projet d'accéder, à un tarif raisonnable, aux communications électroniques à très haut débit.
Le quatrième alinéa de l'article 24 de la loi précitée dispose que ces aides sont attribuées par arrêté conjoint du ministre chargé de l'aménagement du territoire et du ministre chargé des communications électroniques pris après avis du comité national de gestion du FANT, « en tenant compte de la péréquation des coûts et des recettes des maîtres d'ouvrage bénéficiant des aides sur le périmètre de chacun des schémas directeurs concernés ».
L'article 17 de la présente proposition de loi modifie la fin du quatrième alinéa de l'article 24 de la loi précitée, afin de préciser que les aides du FANT seront attribuées en tenant compte « des capacités financières des maîtres d'ouvrage et du degré de ruralité de la zone concernée ».
Votre commission approuve cette disposition de la proposition de loi, qui reprend la proposition n° 26 formulée par votre rapporteur dans son rapport d'information du 6 juillet 2011 sur la couverture numérique du territoire.
En effet, pour l'attribution des aides du FANT, il apparaît équitable de ne pas prendre en compte seulement l'utilité des projets au niveau local et leur insertion cohérente dans les SDTAN, mais aussi les disponibilités financières des collectivités soumissionnaires et leurs besoins spécifiques. A cet égard, c'est souvent dans les départements les plus pauvres que les coûts de déploiement sont les plus élevés.
Il convient donc que le niveau de l'aide apportée par l'État, à travers le FANT, à chaque maître d'ouvrage soit modulé en fonction des capacités financières de celui-ci et du degré de ruralité du territoire concerné.
Article 18 - Rapport annuel de l'ARCEP sur la tarification des entreprises
Commentaire : cet article demande à l'ARCEP de remettre chaque année au Parlement un rapport sur la tarification par les opérateurs de l'accès aux réseaux haut et très haut débit pour les entreprises.
Actuellement, les tarifs pratiqués par les opérateurs de communications électroniques pour l'accès aux réseaux haut et très haut débit sont différenciés selon qu'ils s'appliquent à des particuliers ou à des entreprises.
S'il est compréhensible que la connexion des entreprises se fasse à un tarif plus élevé que celui proposé aux particuliers, ce tarif devrait néanmoins demeurer raisonnable. Or, il a été fait état auprès de votre rapporteur de tarifs « professionnels » atteignant 200 euros hors taxe par mois pour 2 Mbits/s, et 1 000 euros hors taxe par mois pour 10 Mbit/s.
Ceci explique que les PME, le plus souvent implantées en zone rurale ou périurbaine, accusent encore un retard relativement lourd en matière d'accès au haut et très haut débit. Ainsi, alors que 93 % des entreprises disposent d'une connexion haut débit, ce taux n'est que de 87 % pour les PME.
L'article 18 tend à demander à l'ARCEP de remettre chaque année suivant l'entrée en vigueur de la loi un rapport au Parlement sur la tarification par les opérateurs de l'accès aux réseaux haut et très haut débit pour les entreprises, et de formuler des propositions.
Cette disposition reprend la proposition n° 28 avancée par votre rapporteur dans son rapport d'information précité.
Votre commission estime que la publication par l'ARCEP chaque année d'un rapport consacré aux tarifs applicables aux entreprises fera ressortir leur niveau manifestement excessif, et peut constituer un préalable à une forme de régulation de ces tarifs. C'est pourquoi il est aussi demandé à l'ARCEP de formuler des propositions.
Votre rapporteur a suggéré à la commission de préciser que ces propositions doivent tendre à ramener cette tarification des entreprises à des niveaux plus modérés.
Article 19 - Rapport de l'ARCEP sur la boucle locale cuivre
Commentaire : cet article demande à l'ARCEP de remettre au Parlement un rapport sur les conditions tarifaires et concurrentielles d'accès à la boucle locale cuivre et sur les provisions pour renouvellement du réseau.
Le développement de la concurrence dans l'internet haut débit a été possible grâce à la possibilité offerte à tout nouvel opérateur de louer l'accès à la boucle locale cuivre, infrastructure dont France Télécom détient de facto le monopole. Le prix payé par les opérateurs à France Télécom pour cette location correspond au « tarif de dégroupage » fixé par l'ARCEP, qui a été récemment abaissé de 9 euros hors taxe par mois et par ligne à 8,80 euros hors taxe.
Ce tarif de dégroupage est calculé par l'ARCEP sur la base de la valeur de la boucle locale cuivre, qui a été estimée à 9,2 milliards d'euros en 1997 lors de la privatisation de France Télécom, et intègre une rémunération de son capital.
Toutefois, le niveau de ce tarif est contesté par les opérateurs de communications électroniques concurrents de France Télécom et par certains économistes, qui estiment que le coût d'accès à la boucle locale cuivre serait surévalué d'environ 2 euros par mois et par ligne.
Par ailleurs, lors des auditions menées par votre rapporteur dans le cadre de son rapport au Premier ministre d'octobre 2010, plusieurs de ses interlocuteurs avaient soulevé la question de l'utilisation par France Télécom de la provision, d'un montant de 800 millions d'euros par an, destinée au renouvellement du réseau cuivre. Selon eux, depuis plusieurs années, France Télécom ne consacrerait qu'environ la moitié de cette somme à l'entretien et à l'investissement dans son réseau cuivre. Votre rapporteur en avait conclu qu'une analyse approfondie de ces flux financiers devait être confiée à l'ARCEP.
Afin de faire la lumière sur ces questions complexes, l'article 19 tend à demander à l'ARCEP de remettre au Parlement, dans l'année suivant l'entrée en vigueur de la loi, un rapport sur les conditions tarifaires et concurrentielles d'accès à la boucle locale et sur les provisions pour renouvellement du réseau, et de formuler des propositions.
Votre commission estime essentiel que les modalités d'accès à la boucle locale cuivre et de constitution par France Télécom de provisions pour renouvellement de ce réseau soient calculées au plus près des coûts réels. Le mécanisme du dégroupage n'a pas pour but de permettre à l'opérateur historique de se constituer un « trésor de guerre ».
Or, l'ARCEP a récemment remis au Parlement, le 1er décembre 2011, un rapport sur les coûts de la boucle locale cuivre de France Télécom et leur évolution dans le cadre de la transition du cuivre vers la fibre. Dans ce rapport, l'ARCEP répond aux critiques qui ont été adressées à sa méthode d'évaluation des coûts des actifs de la boucle locale de France Télécom en affirmant que « cette méthode, qui repose sur l'amortissement économique des investissements réellement consentis par l'opérateur historique, n'induit ni sur-rémunération, ni provision pour renouvellement ».
Votre rapporteur constate donc qu'il est devenu inutile de demander à l'ARCEP un rapport qu'elle a déjà rendu, et a par conséquent proposé à la commission de supprimer l'article 19 de la présente proposition de loi.
Toutefois, il relève que le débat n'est pas clos, car l'analyse de l'ARCEP sur les coûts de la boucle locale cuivre demeure contestée par les opérateurs alternatifs, par les associations de consommateurs, ainsi que par certains économistes. Votre commission se propose d'organiser prochainement une table ronde sur le sujet.
CHAPITRE V - Mesures diverses
Article 20 (Article L. 111-2 du code rural et de la pêche maritime) - Déploiement prioritaire du très haut débit dans les zones rurales
Commentaire : cet article tend à ajouter, parmi les axes de la politique d'aménagement rural, le déploiement prioritaire du très haut débit dans les zones rurales, en commençant par les zones d'activité et les services publics.
L'article L. 111-1 du code rural et de la pêche maritime affirme que l'aménagement et le développement durable de l'espace rural constituent une priorité essentielle de l'aménagement du territoire.
L'article L. 111-2 du même code précise que, pour parvenir à la réalisation de ses objectifs, la politique d'aménagement rural devra notamment :
L'article 20 propose de compléter la liste des actions menées au titre de la politique d'aménagement rural, énumérées à l'article L. 111-2 du code précité, par un alinéa ainsi rédigé :
7° bis favoriser le déploiement du très haut débit de façon prioritaire dans les zones rurales, en commençant par les zones d'activité et les services publics ;
La stratégie suivie jusqu'à présent par les acteurs a consisté à déployer la fibre d'abord dans les zones déjà les mieux desservies en DSL, où les besoins ne sont donc pas les plus importants et où l'appétence pour le très haut débit est réduite. Au contraire, la fibre optique est fortement demandée dans les départements les plus ruraux, où elle induit le différentiel de débit le plus important par rapport à la technologie existante.
Aussi, paraît-il opportun de renverser la logique actuelle et de commencer sans attendre à desservir les zones les plus reculées du territoire. C'est pourquoi, dans la proposition n° 30 de son rapport d'information, votre rapporteur préconise d'assurer en priorité le déploiement du très haut débit en zone rurale.
Votre commission partage cette analyse selon laquelle les zones rurales, qui sont aujourd'hui les plus mal couvertes et les plus demandeuses, devraient être prioritairement desservies en fibre optique.
Article 21 - Création d'un groupement d'intérêt public pour l'harmonisation des référentiels techniques
Commentaire : cet article tend à créer un groupement d'intérêt public (GIP) ayant pour objet d'harmoniser les référentiels techniques utilisés pour l'élaboration, la construction et l'exploitation des réseaux à très haut débit.
L'article 21 propose de créer un groupement d'intérêt public doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière ayant pour objet, dans le respect des décisions de l'ARCEP, d'harmoniser les référentiels techniques utilisés pour l'élaboration, la construction et l'exploitation des réseaux à très haut débit.
Ce groupement est constitué, sans capital, entre l'État, les collectivités territoriales, leurs groupements et les opérateurs de communications électroniques. Il ne donne lieu ni à la réalisation, ni au partage de bénéfices.
Ce groupement est administré par un conseil d'administration composé de représentants de ses membres constitutifs. Son président, choisi par le conseil d'administration, assure les fonctions de directeur.
Enfin, il est précisé que la convention par laquelle le groupement est constitué doit être approuvée par le Premier ministre et le ministre en charge des communications électroniques.
L'harmonisation des référentiels techniques utilisés pour l'élaboration, la construction et l'exploitation des réseaux à très haut débit est une nécessité unanimement reconnue. En effet, cette standardisation est la condition technique du développement des co-investissements et de la mutualisation des infrastructures, mais aussi la garantie d'une bonne interconnexion des différents réseaux locaux à l'échelle nationale.
Une instance commune à tous les acteurs des réseaux doit donc être créée pour assurer cette harmonisation.
Toutefois, si cette instance était constituée sous la forme d'un groupement d'intérêt public autonome, comme le propose l'article 21 de la présente proposition de loi, il en résulterait des coûts de structure qui pourraient se heurter aux règles de recevabilité financière opposables aux dispositions législatives d'initiative parlementaire.
C'est pourquoi, sur proposition de votre rapporteur, votre commission suggère d'instaurer cette instance d'harmonisation technique sous la forme d'un comité de pilotage plus léger, dont les coûts de fonctionnement demeureront inclus dans ceux des administrations, collectivités et entreprises participantes.
Ce comité de pilotage sera constitué de représentants des administrations de l'État, du Parlement, des collectivités territoriales, des opérateurs de communications électroniques et de l'ARCEP. Son président sera choisi parmi les représentants du Parlement. Sa composition et ses modalités d'organisation seront définies par décret.
Article 22 - Rapport du comité national du très haut débit sur l'avancement du programme national très haut débit
Commentaire : cet article donne mandat au comité national du très haut débit pour remettre, à l'échéance du 1er juillet 2013, un rapport sur l'avancement du PNTHD, ainsi que des propositions de réforme de ce dernier.
Un comité de pilotage du très haut débit a été institué à la fin de 2007 par la ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, associant l'ensemble des acteurs concernés à travers des représentants des opérateurs, des équipementiers de télécommunications, des collectivités territoriales, des promoteurs, des constructeurs, des syndics de copropriétés, des utilisateurs, ainsi que des personnalités qualifiées.
Réuni une première fois le 13 décembre 2007, ce comité de pilotage du très haut débit s'est réuni une seconde fois le 13 février 2008, mais a été depuis mis en sommeil.
L'article 22 propose que le comité de pilotage du très haut débit remette, au 1er juillet 2013, un rapport sur l'avancement du PNTHD ainsi que, s'il le juge nécessaire, des propositions de réforme de ce dernier.
Le même article précise que le comité s'appuie pour ce faire et en tant que de besoin sur l'expertise technique de l'ARCEP.
Ainsi que votre rapporteur l'a souligné dans son rapport d'information du 6 juillet 2011 précité, le PNTHD souffre d'un manque de gouvernance. D'un point de vue institutionnel, l'absence d'un département ministériel spécifiquement consacré aux questions numériques, qui pourrait suivre ce dossier au plus près et « à plein temps », se fait sentir, comme l'absence d'un département ministériel consacré à l'aménagement du territoire.
Votre rapporteur considère comme indispensable de rétablir une gouvernance forte qui soit à même de fixer des objectifs clairs et ambitieux, et de mobiliser, par l'incitation ou la contrainte, les différents acteurs pour oeuvrer dans le même sens.
De même, la commission sur le « grand emprunt » présidée par MM. Michel Rocard et Alain Juppé avait suggéré la création d'une agence de moyens légère, l'Agence pour le numérique, dotée de la personnalité juridique, qui associerait des représentants de l'ensemble des catégories d'acteurs concernés, sous la tutelle de l'État, pour piloter le dispositif national et le réorienter s'il s'avérait inadapté.
Plutôt que de créer une structure ex nihilo, votre commission propose de réactiver le comité de pilotage du très haut débit, tombé en sommeil, en révisant éventuellement sa composition. Ceci correspond à la proposition n° 24 du rapport d'information.
Par ailleurs, ainsi que l'a rappelé l'Autorité de la concurrence dans son avis, l'architecture même du PNTHD, fondé sur la libre initiative des opérateurs privés, relève d'un choix d'opportunité fait par le Gouvernement. D'autres solutions auraient été possibles, par exemple celles recourant à un opérateur national mutualisé, aux partenariats public-privé, ou encore au mécanisme de la concession.
Dès lors, le PNTHD ne doit pas être considéré comme intangible, mais donner lieu à évaluation dans les deux ans suivant son lancement. Votre commission propose que ce bilan d'étape soit confié au comité de pilotage du très haut débit, conformément à la proposition n° 33 du rapport d'information de votre rapporteur.
Ce bilan d'étape ne doit pas être un exercice formel, mais une occasion d'aménager le dispositif sur la base de retours d'expérience concrets. S'il s'avérait que le modèle initialement retenu ne donnait pas satisfaction en termes d'aménagement du territoire et faisait prendre du retard par rapport au calendrier du déploiement, alors il ne faudrait pas s'interdire de revoir entièrement le cadre général, plutôt que de persévérer dans la mauvaise direction.
Article 23 (Articles L. 122-2-12 et L. 123-1-5 du code de l'urbanisme) - Articulation entre les documents d'urbanisme et les schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique
Commentaire : cet article prévoit, d'une part, que les schémas de cohérence territoriale devront prendre en compte les SDTAN et, d'autre part, que les critères de qualité définis par les règlements des plans locaux d'urbanisme (PLU) pour les réseaux de communications électroniques devront également prendre en compte les SDTAN.
Le schéma de cohérence territoriale (SCOT) se situe vers le haut de la hiérarchie des documents d'urbanisme. Il détermine, à l'échelle de plusieurs communes ou groupements de communes, un projet de territoire visant à mettre en cohérence l'ensemble des politiques sectorielles, notamment en matière d'urbanisme, d'habitat, de déplacements et d'équipements commerciaux.
L'article L. 122-1-12 du code de l'urbanisme précise l'articulation des SCOT avec certaines catégories de documents qui s'imposent à eux.
Ainsi, cet article prévoit que les SCOT doivent être « compatibles » avec les directives de protection et de mise en valeur des paysages, les chartes des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux, les orientations et les objectifs des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux.
Mais il prévoit que les SCOT doivent simplement « prendre en compte » :
- les programmes d'équipement de l'État, des collectivités territoriales et des établissements et services publics ;
- les schémas régionaux de cohérence écologique et les plans climat-énergie territoriaux.
CONFORMITÉ, COMPATIBILITÉ ET « PRISE EN COMPTE »
L'obligation de « conformité » est une obligation positive de conformité de la décision ou de la norme inférieure à la norme supérieure.
L'obligation de « compatibilité » est une obligation négative de non-contrariété : la décision ou la norme inférieure ne doit pas avoir pour effet d'empêcher l'application de la norme supérieure.
L'obligation de « prise en compte » est encore plus souple, car souvent attachée à des documents à caractère purement prospectif.
Le PLU se situe à la base de la hiérarchie des documents d'urbanisme. Il comporte un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation, un règlement et des annexes.
L'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme précise, de manière très détaillée, le contenu du règlement du PLU, qui fixe les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols. En particulier, le 14° de cet article prévoit que le règlement du PLU peut, « notamment dans les secteurs qu'il ouvre à l'urbanisation, imposer aux constructions, travaux, installations et aménagements de respecter en matière d'infrastructures et réseaux de communications électroniques des critères de qualité renforcés qu'il définit. »
L'article 23 vise à assurer une cohérence entre les documents d'urbanisme évoqués ci-dessus et les SDTAN.
D'une part, à l'article L. 122-1-12 du code de l'urbanisme, il ajoute les SDTAN parmi les catégories de documents que les SCOT doivent « prendre en compte ».
D'autre part, au 14° de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, il précise que les critères de qualité en matière d'infrastructures et de réseaux de communications électroniques fixés par le règlement du PLU doivent prendre en compte les dispositions du SDTAN.
Votre commission approuve ces dispositions, qui contribueront à assurer la nécessaire articulation entre les SDTAN et les documents d'urbanisme.
Elles n'entraîneront toutefois pas de rigidité supplémentaire, car les SDTAN devront seulement être « pris en compte » par les SCOT, mais ne leur seront pas liés par un rapport plus contraignant de compatibilité.
Ces dispositions ne feront pas non plus obligation aux communes de prévoir dans le règlement de leur PLU des normes de qualité renforcées pour les infrastructures et les réseaux de communications électroniques, ce qui demeurera facultatif. Simplement, si la commune souhaite le faire, elle sera alors tenue de prendre en compte les dispositions du SDTAN, s'il en existe un.
Article 24 (Article 24 de la loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique) - Représentation du Parlement au sein du comité national de gestion du FANT
Commentaire : cet article tend à ajouter des représentants du Parlement parmi les membres du comité national de gestion du FANT.
L'article 24 de la « loi Pintat » qui institue le FANT, le dote d'un comité national de gestion constitué à parts égales de représentants de l'État, de représentants des opérateurs de communications électroniques, de représentants des associations représentatives des collectivités territoriales et de représentants des collectivités ou syndicats mixtes ayant participé à l'élaboration de SDTAN.
L'article 24 tend à ajouter des représentants du Parlement parmi les membres du comité national de gestion du FANT.
Cette disposition de la proposition de loi répare un oubli regrettable de la loi du 17 décembre 2009, en assurant une représentation du Parlement au sein du comité national de gestion du FANT.
Votre rapporteur propose d'en perfectionner la rédaction, en précisant que le comité est composé, pour une part, « de représentants des administrations de l'État et de membres du Parlement », et non pas « de représentants de l'État et du Parlement », puisque le Parlement n'est pas distinct de l'État, mais en est une partie constitutive.
Article 25 - Gage financier
Commentaire : cet article tend à gager les charges qui pourraient résulter pour l'État de la présente proposition de loi par la création d'une taxe additionnelle aux droits de consommation sur les alcools et les tabacs, et à la taxe sur les conventions d'assurance.
L'article 40 de la Constitution, inchangé depuis 1958, dispose que « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ».
La jurisprudence dégagée au fil du temps par les commissions des finances des deux assemblées et par le Conseil constitutionnel considère que ces dispositions autorisent les parlementaires à gager une diminution de recettes résultant d'un amendement ou d'une proposition de loi par la création d'une recette nouvelle, mais leur interdisent absolument d'augmenter une charge publique, même en la gageant par la diminution d'une autre dépense ou la création d'une recette nouvelle.
Aussi, M. Jean Arthuis, alors président de la commission des finances du Sénat, dans son rapport sur le bilan de l'application de l'article 40 de la Constitution depuis le 1er juillet 200725(*), concluait qu'« une lecture rigoureuse, pour ne pas dire « rigoriste », de l'article 40 aboutirait donc, en principe, à refuser le dépôt des propositions de lois créant ou aggravant une charge publique ».
Toutefois, observait-il, « selon une pratique constante et commune aux deux assemblées du Parlement, de telles propositions de lois sont admises, à la condition d'être assorties d'une compensation en recettes, signalant que le dispositif proposé comporte des incidences financières ». Cette exception à la règle de non-compensation des charges publiques témoigne d'une lecture du principe de recevabilité financière la plus favorable possible à l'initiative parlementaire.
L'article 25 de la présente proposition de loi prévoit que les charges qui pourraient résulter pour l'État de son application sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits de consommation sur les alcools (article 403 du code général des impôts) et sur les tabacs (articles 575 et 575 A du même code), ainsi qu'à la taxe sur les conventions d'assurance (article 991 dudit code).
La recevabilité financière de la présente proposition de loi a été admise lorsque son dépôt a été enregistré à la présidence du Sénat, le 17 novembre 2011. Votre commission vous propose de la confirmer, en adoptant ce traditionnel article de gage financier.
Au cours de sa réunion du mercredi 1er février 2012, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire a adopté l'ensemble de la proposition de loi, dans la rédaction issue des ses travaux.
* 17 Décisions n° 2009-1106 du 22 décembre 2009 et 2010-1312 du 14 décembre 2010.
* 18 2G, 3G, 4G : vers une couverture optimale du territoire en téléphonie mobile, rapport d'information n° 348 (2010-2011) de M. Bruno Sido au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.
* 19 Loi n° 2011-302 du 22 mars 2011 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière de santé, de travail et de communications électroniques.
* 20 Décision n° 2009-580 DC du 10 juin 2009, loi favorisant la diffusion et la protection de la création sur internet.
* 21 Avis n° 12-A-02 du 17 janvier 2012 relatif à une demande d'avis de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire du Sénat concernant le cadre d'intervention des collectivités territoriales en matière de déploiement des réseaux à très haut débit.
* 22 Par exemple lors de la présentation de la mise en oeuvre du PNTHD, le 27 avril 2011, où M. Bruno Besson avait indiqué que le Gouvernement « veillerait à ce que ces engagements soient respectés » et « (n'accepterait) pas que les initiatives des collectivités soient durablement bloquées par des promesses de déploiements non tenues ».
* 23 Lequel prévoit que l'ARCEP peut « soit d'office, soit à la demande du ministre chargé des communications électroniques, d'une organisation professionnelle, d'une association agréée d'utilisateurs ou d'une personne physique ou morale concernée, sanctionner les manquements qu'elle constate, de la part des exploitants de réseaux ou des fournisseurs de services de communications électroniques, aux dispositions législatives et réglementaires afférentes à leur activité ou aux décisions prises pour en assurer la mise en oeuvre ».
* 24 Séparation fonctionnelle : le pour et le contre, article paru dans La lettre de l'Autorité, n° 55, mars/avril 2007.
* 25 Rapport d'information n° 401 (2007-2008).

References: l'article 23
 l'article 1
 l'article 23
 l'article 2
in fine
 l'article 12
in fine
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 l'article 7
 l'article 1
 l'article 5
 l'article 11
 L'article 24
 l'article 24
 l'article 24
 l'article 24
 l'article 24
 l'article 3
 l'article 24
 l'article 3
 l'article 12
 l'article 3
 l'article 3
 l'article 3
in fine
 l'article 3
 l'article 24
 l'article 24

L'article 15
 l'article 15
 l'article 40
 l'article 24

L'article 16
 l'article 16
 l'article 15
 l'article 16
 l'article 24
 l'article 15

L'article 24
 l'article 24

L'article 17
 l'article 24

L'article 18
 l'article 19
 l'article 19

L'article 20

L'article 21
 l'article 21

L'article 22

L'article 23

L'article 24

L'article 24

L'article 40
 l'article 40
 l'article 40

L'article 25