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Timestamp: 2018-08-15 17:03:30+00:00

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﻿ Sentencia 32686 de octubre 20 de 2010
SENTENCIA 32686 DE 20 DE OCTUBRE DE 2010
CONTENIDO:ALCANCES DE LA RESPONSABILIDAD PENAL DE QUIENES COMO PARTICULARES INTERVIENEN EN UN PROCESO DE CONTRATACIÓN ESTATAL. CUANDO EL PARTICULAR, CON MOTIVO DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA, ASUME FUNCIONES PÚBLICAS PROPIAS DEL ESTADO, SE ENCUENTRA COBIJADO CON LA INVESTIDURA DE SERVIDOR PÚBLICO. POR EL CONTRARIO, CUANDO DICHO PARTICULAR PRESTA SUS SERVICIOS PARA EJECUTAR OBRAS DE UTILIDAD PÚBLICA U OBJETOS SIMILARES, NO PIERDE ESA CALIDAD, EN LA MEDIDA EN QUE SU LABOR CONSTITUYE UNA UTILIDAD PÚBLICA POR RAZÓN DEL SERVICIO CONTRATADO Y NO UNA FUNCIÓN PÚBLICA.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVIDOR PÚBLICO, PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, FUNCIÓN PÚBLICA, CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, RESPONSABILIDAD PENAL, PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN PENAL, PROCESO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:468 DE DICIEMBRE DE 2010, PG.2090
Sentencia 32686 de octubre 20 de 2010
Proceso 32686
Aprobado acta 334
El defensor de Mario Evan Neme formuló cuatro (4) cargos. El representante de Raúl Oviedo Torra planteó también cuatro (4) reproches. Finalmente, el asistente judicial de Wilson Antonio Méndez Julio postuló tres (3) censuras.
En el auto del pasado 14 de octubre de 2009, la Sala admitió la totalidad de la demanda instaurada por el defensor de Mario Evan Neme, el primer cargo del libelo presentado por el defensor de Raúl Oviedo Torra y los dos primeros reproches de la demanda allegada por el defensor de Wilson Antonio Méndez Julio.
Se procede a continuación a resumir las censuras admitidas:
1. Libelo presentado en nombre de Mario Evan Neme.
Primer cargo: Violación directa por aplicación indebida del artículo 146 del Decreto 100 de 1980:
Al amparo de la causal primera de casación, cuerpo primero (L. 600/2000, art. 207), el defensor aduce que el delito de contrato sin el cumplimiento de los requisitos legales se comete cuando se presenta ausencia de tales exigencias en las fases previa, de celebración o de liquidación del contrato, no así en la de ejecución del convenio, según lo ha decantado la jurisprudencia de esta Sala en decisión del 23 de marzo de 2006, radicado 21780.
Señala que si las irregularidades advertidas por los falladores se circunscriben a la etapa ejecutiva del contrato de obra, en la cual el alcalde Mario Evan Neme intervino en el rediseño de los planos iniciales, es claro que tal proceder es ajeno al artículo 146 del Decreto 100 de 1980, como así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta colegiatura en la sentencia citada y lo ha señalado la doctrina patria.
De lo anterior concluye que la conducta de Mario Evan Neme resulta atípica, pues el contrato fue celebrado con apego al ordenamiento jurídico en su aspecto formal y material, máxime si el referido delito solo tiene lugar en las fases de trámite, celebración y liquidación del contrato.
Con base en lo anotado, el impugnante solicita a la Sala casar el fallo atacado, para en su lugar proferir sentencia absolutoria a favor de su representado por atipicidad de la conducta.
Segundo cargo: Violación directa por aplicación indebida del artículo 146 del derogado estatuto punitivo:
Asevera el demandante que en el curso de las instancias se endilgó a Mario Evan haber omitido la verificación de los requisitos esenciales en la fase pre-contractual, no obstante aceptar que aquel no intervino en tal etapa, dada su condición de representante legal del municipio y en virtud de la desconcentración administrativa que informó la gestión contractual.
Añade que al revisar los fallos, la omisión imputada no existe, de modo que se trata de una conducta atípica, pues al momento de celebrar el contrato, Mario Evan verificó que se cumplieran los requisitos para suscribirlo, lo cual se acredita con “los planos y términos de referencia que contienen los elementos estructurales básicos de la obra contratada y así lo entendieron los señores juzgadores de instancia”, de modo que la crítica recae no sobre la planeación, sino acerca de la modificación en los términos de referencia al omitirse la ejecución de ciertos ítems.
Entonces colige que “la forma en que se ejecutó la obra (acta de modificación, acta de compromiso y acta de entrega de la obra) son la expresión inobjetable de la antijurídica ejecución del contrato, pero ello en manera alguna da lugar a que se predique que desde el comienzo (fase previa) la obra no fue cabalmente planeada ya que los términos de referencia señalan las especificaciones integrales de la misma”.
También dice que “el hecho cierto y probado de que la obra finalmente ejecutada no coincide con los diseños y condiciones inicialmente proyectados, no significa que ab inicio el contrato se haya improvisado pues al momento de la celebración del contrato se verificó la presencia de los planos y términos de referencia que contienen los elementos concretos y totales de la obra”, de lo cual concluye que si la obra finalmente ejecutada distó de las proyecciones iniciales, ello no implica omisión de los requisitos esenciales en la celebración del contrato, ni en su fase previa.
A partir de lo expuesto, el defensor solicita casar el fallo objeto de impugnación, para en su lugar proferir sentencia absolutoria a favor de su representado por atipicidad de la conducta.
Tercer cargo: Violación directa de la ley sustancial por aplicación indebida del artículo 146 del Decreto 100 de 1980:
Afirma el censor que la referida norma corresponde a un tipo penal en blanco, el cual requiere, además de los elementos objetivos del tipo, que se satisfaga el principio de culpabilidad, esto es, la constatación del dolo, la culpa o la preterintención.
Entonces precisa que “los ‘malabarismos’ que ciertamente emprendió el procesado consignados en las actas que dan cuenta de la modificación de la obra (del 12 y 16 de junio de 1997) son indicativos del dolo con que obró en la fase ejecutiva del contrato, momento contractual ajeno al tipo penal que nos concita en esta demanda, tal como se demostró in extenso en el primer cargo formulado”.
Al igual que en los reparos anteriores, el impugnante solicita la casación del fallo del tribunal, para en su reemplazo proferir sentencia absolutoria a favor de su representado por ausencia de culpabilidad.
Cuarto cargo: Violación indirecta de la ley sustancial derivada de un falso juicio de identidad:
Precisa el demandante que el yerro de identidad recae sobre el contenido del acta de compromiso suscrita el 12 de junio de 1997 entre el alcalde, el contratista y el interventor, en cuanto se establece una compensación respecto de la ejecución de los ítems 3.1 y 3.2 del contrato de obra inicial, a fin de mantener incólume la ecuación contractual, pues el dinero invertido por el municipio en el pago de la rampa de salida y la concentración de gradería, se compensaría con el descapote y limpieza del terreno, y el suministro, compactación y conformación del recebo.
Considera que el tribunal tergiversó dicho medio de prueba, porque “si el acta de compromiso permitió la legalización y compensación de obras ya ejecutadas y que ella resultó indebidamente provechosa para el contratista, obsérvese que ello en nada incidió en la celebración del contrato que acaeció 6 meses atrás a la firma del acta”.
Finalmente, señala que en la actuación no se demostró que Mario Evan Neme tuviera interés en obtener provecho ilícito para el contratista, circunstancia que deja sin acreditación el ingrediente subjetivo requerido para la configuración del delito de contrato sin el cumplimiento de requisitos legales por el cual se acusó y condenó en las instancias al mencionado ciudadano.
Entonces, el actor solicita a la Sala casar el fallo impugnado, para proferir en su lugar sentencia absolutoria a favor de los intereses de su pupilo, en cuanto no se demostró el mencionado ingrediente subjetivo.
2. Demanda presentada en nombre de Raúl Oviedo Torra.
Primer cargo: Prescripción de la acción penal:
El defensor manifiesta que la acción penal derivada del delito de contrato sin el cumplimiento de los requisitos legales se encuentra prescrita, pues si el contrato se suscribió el 31 de diciembre de 1996 y el término prescriptivo es de nueve años, es claro que para cuando se confirmó en segunda instancia la acusación por tal delito, esto es, el 20 de septiembre de 2006, ya había operado el mencionado fenómeno extintivo de la acción penal.
Precisa que como Raúl Oviedo Torra fue acusado como interviniente, pues no tenía la condición de servidor público al no serle encomendada una función pública (Sent. 30720, oct. 30/2008), al término de doce años establecido como máximo para el delito de contrato sin el cumplimiento de requisitos legales debe descontarse una cuarta parte, es decir, tres años, para un resultado final de nueve, el cual, como ya lo señaló, se cumplió antes de la ejecutoria de la acusación.
A partir de lo expuesto, solicita anular el fallo y decretar la prescripción de la acción penal.
3. Libelo presentado en nombre de Wilson Antonio Méndez Julio.
Con fundamento en la causal primera de casación, cuerpo primero, y luego de citar jurisprudencia de esta colegiatura y de la Corte Constitucional sobre el delito por el cual se acusa a su representado, amén de señalar las etapas de la contratación, el defensor señala que Wilson Méndez Julio no intervino en la celebración del contrato 1592-96 suscrito entre el alcalde Mario Evan y el contratista Raúl Oviedo el 31 de diciembre de 1996, pues fue mediante resolución del 21 de enero de 1997 que se le designó como interventor de la obra, cuya acta de inicio tuvo lugar el 28 de abril del mismo año.
Además precisa que si la obra se recibió y el contrato se liquidó, la intervención de Wilson Méndez como liquidador se limitó a dar fe de lo que ocurrió, máxime si no se produjo desequilibrio financiero en contra de la administración municipal, y la potestad para tal acto liquidatorio recaía en el alcalde.
También advera que la fase de ejecución no forma parte de los presupuestos típicos del artículo 146 del derogado Código Penal, de manera que su asistido resulta ajeno a la comisión de dicho comportamiento delictivo, situación igualmente predicable de la liquidación del contrato, que corresponde a un acto administrativo, en el cual no se presentó pretermisión de los requisitos legales para disponerla.
Afirma que no se demostró en la actuación que Wilson Méndez hubiera obtenido provecho ilícito, según lo exige el artículo 146 del Decreto 100 de 1980, elemento no requerido en el artículo 410 de la Ley 599 de 2000, según fue dilucidado por esta corporación en sentencia del 17 de junio de 2004 dentro del radicado 18608.
Con apoyo en lo anterior, el defensor considera que en el fallo recurrido se violó el principio de legalidad al no adecuarse típicamente la conducta al delito objeto de acusación y no demostrarse los ingredientes subjetivos dispuestos en el tipo, situación que impone casar el fallo, para en su lugar dictar sentencia absolutoria a favor de su asistido.
Segundo cargo: Violación directa por aplicación indebida del artículo 23 del Decreto 100 de 1980:
Manifiesta el recurrente que a lo largo del diligenciamiento ha puesto de presente que su procurado no puede tener la condición de autor del delito de contrato sin el cumplimiento de requisitos legales, por cuanto no intervino en la fase previa ni en la celebración del contrato de obra, con mayor razón si su intervención no fue voluntaria, sino impositiva, en virtud de una resolución proferida por el alcalde y su jefe inmediato para que atendiera la ejecución del contrato como interventor.
Destaca que no existió acuerdo previo entre Wilson Méndez y los demás procesados. Además, no se trata de dar al interventor el carácter de servidor público de conformidad con lo establecido en el artículo 56 de la Ley 80 de 1993, pues lo cierto es que no estuvo en la etapa previa, ni en la de contratación, sino en la ejecución y la liquidación.
A partir de lo anterior, el censor reclama la casación del fallo, para en su lugar absolver a su representado.
1. Demanda presentada a nombre de Mario Evan Neme:
No encuentra acertada la afirmación del demandante según la cual las irregularidades de las cuales se acusa al procesado ocurrieron en la etapa de la ejecución del contrato. Contrariamente, estima que los falladores concluyeron que ello sucedió en la fase inicial cuando se vulneraron los principios de transparencia, economía y responsabilidad, que llevan implícito el principio de planeación, cuyo desconocimiento condujo a modificar los planos para la terminación de la obra, así como al incumplimiento de algunos de los ítems del contrato y a la obtención de provecho para el contratista.
Para apoyar su posición transcribió varios apartes de la sentencia de primera instancia, tras lo cual insistió en que los razonamientos del juzgador se dirigieron a demostrar que las irregularidades se presentaron en la fase inicial del contrato, con lo cual se muestra de acuerdo la procuradora delegada, pues, en su sentir, la obra se contrató sin existir un diseño definitivo, sin planos que respaldaran la contratación y es así como una vez celebrado el contrato e iniciada la obra, “se observaron los daños que se causarían de continuar el trazado de la pista, por lo tanto, se aprobaron las modificaciones y el cambio de los planos, para continuar la obra, en este proceso se aceptó el cambio de algunos ítems que ya habían sido ejecutados por el contratista”.
Por tal razón, consideró que la censura no está llamada a prosperar.
Tras recordar que el actor acepta en esta postulación la correcta formulación del juicio de reproche por parte del fallador, aun cuando considerando que el ex alcalde sí revisó el cumplimiento de los requisitos formales para la celebración del contrato, la delegada encuentra que el libelista tergiversa el sentido de las sentencias para expresar que lo cuestionado al acusado no es la omisión de la planeación sino la forma como se modificaron los términos de referencia de la obra, entendiendo una vez más que la imputación lo es por la manera como se ejecutó la misma.
En esas condiciones, insiste la representante del Ministerio Público en que tal comprensión del contenido de las sentencias no se ajusta a la realidad, pues en ellas se critica la planeación del contrato, es decir, la falta de claridad en la etapa inicial del proceso de contratación, lo cual se vio reflejado en la ejecución de la obra y en la necesidad de modificar los términos de referencia.
En su criterio, resulta indiscutible que sí hubo improvisación en la celebración del contrato, por cuanto no existía un diseño definitivo de la pista de bicicross, siendo entonces acertada la conclusión de los juzgadores cuando señalan que hubo una evidente ligereza al firmarse el contrato.
Considera así que el reproche no fue debidamente sustentado.
No estima acertada la apreciación del casacionista acorde con la cual el dolo en el comportamiento del procesado ocurrió en la ejecución del contrato. Otra cosa, en su concepto, evidenciaron los funcionarios judiciales, quienes siempre consideraron que la conducta ilícita se realizó en la etapa de la celebración del contrato, no en la de ejecución, en la cual “se vio reflejada la celeridad con que se contrató una obra que no estaba completamente diseñada y la falta de previsión de los daños que se podían ocasionar en su ejecución”.
En consecuencia, para la procuradora delegada, el conocimiento y voluntad de realizar el acto típico se dio en el proceso de contratación, no correspondiendo a los hechos que encontró probados el tribunal y a las pruebas aportadas al plenario la apreciación del libelista.
De esa forma, insiste la representante de la sociedad en señalar que la necesidad de modificar los diseños se dio por la falta de planeación, dada la inexistencia de unos planos que establecieran un trazado correcto y las cantidades de obra a realizar, evidenciándose tal irregularidad en la etapa de ejecución del contrato.
Considera que el acta de compromiso del 12 de junio de 1997, respecto de la cual el demandante edifica el falso juicio de identidad aquí denunciado, fue apreciado en su justo contenido, pues los falladores encontraron tipificado el delito imputado a partir de la comprobación de un contrato sin la planeación suficiente y con la vulneración de los principios de economía y responsabilidad, encontrando demostrado el elemento subjetivo de la norma con la referida acta, la cual reflejaba el provecho obtenido por el contratista.
Tras reproducir algunos apartes del fallo de primera instancia donde se analizan tales temas, la delegada destaca la curiosa posición del libelista, quien a pesar de reconocer que el acta de compromiso permitió la legalización y compensación de las obras ya ejecutadas, redundando en indebido provecho para el contratista, concluyó que ello no se relaciona con la indebida celebración del contrato, cuando el segundo acto fue consecuencia de la omisión de los requisitos necesarios para la suscripción del contrato.
La procuradora delegada, de otra parte, expresa su desacuerdo con el censor en cuanto afirma que las restantes pruebas incorporadas a la actuación no tienen la entidad para demostrar el ingrediente subjetivo del tipo. Contrariamente, en su criterio, los testimonios analizados por el sentenciador demuestran la falta de planeación en la fase pre-contractual, lo cual llevó a las modificaciones posteriores y a la concreción del provecho ilícito.
A ese provecho ilícito, añade la representante de la sociedad, se refirió el juez al considerar que la celebración de un contrato para la realización de una obra lleva implícita la obtención de utilidades, máxime cuando como en este caso, no había un diseño definitivo, no se habían establecido las cantidades de obra y luego se pagaron unos ítems no construidos, legalizándose otros que ya habían sido cancelados.
2. Demanda instaurada a nombre de Raúl Oviedo Torra:
Pretendiéndose la declaratoria de la prescripción de la acción penal por no ostentar el acusado la condición de servidor público, la delegada del Ministerio Público estima que ese aspecto lo dilucidó el tribunal cuando concluyó que Raúl Oviedo sí reúne tal condición, pues el artículo 56 de la Ley 80 de 1993 establece que el contratista, interventor, consultor y asesor están sujetos a la responsabilidad que señala la ley para los servidores públicos.
De todas maneras, estima que dicho criterio está en armonía con lo expuesto por la jurisprudencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema, acorde con la cual el contratista, el interventor, el consultor y el asesor que celebren contratos con las entidades estatales adquieren la condición de servidores públicos cuando con motivo del vínculo contractual asumen funciones públicas, lo cual no ocurre respecto de una labor simplemente material, situación esta última no siempre predicable cuando se trata de contrato de obra pública, “pues no es dable generalizar y hacer tabla rasa en el sentido de que por ser una labor netamente material no se le transfieren funciones públicas al particular, porque también será necesario estudiar el órgano o entidad contratante a fin de precisar si ... dentro de sus funciones tiene la ejecución de la obra pública”.
Para la procuradora delegada, atendidas las funciones asignadas por la Constitución y la ley a los municipios en cabeza de sus alcaldes, una pista de bicicross tiene que ver con la solución de las necesidades de los ciudadanos, en relación con la recreación y el deporte, constituyendo su construcción función propia de los municipios, de manera que la celebración de un contrato de obra con tal fin no implica la realización de una labor simplemente material.
En consecuencia, en consideración a que el procesado asumió transitoriamente la condición de servidor público, concluye en la no presencia en este caso del fenómeno de la prescripción.
3. Demanda instaurada a nombre de Wilson Méndez Julio:
En su concepto, el reproche adolece de claridad, pues el censor inicialmente señala que el interventor no participó en la fase pre-contractual y después refiere que la etapa de ejecución está por fuera de las previsiones del artículo 146 del Código Penal, sin que en la de liquidación se observe irregularidad alguna. Pero, añade la delegada, no establece en qué consiste el error, entregando unos argumentos con las características de un alegato de instancia.
Lo cierto, para la procuradora, es que las sentencias analizaron en conjunto la situación de los procesados, y es así como en relación con el interventor precisaron que desde su designación y hasta el inicio de la obra dejó de revisar los diseños y los planos de la pista de bicicross, realizando el rediseño de la construcción solo cuando se hace evidente el daño que se causaba con el trazado inicial.
En punto de la liquidación del contrato, acota la representante de la sociedad, los fallos son claros “al expresar que el acta de modificación de la obra y el acta de compromiso suscritas en forma posterior, se (sic) compensaron al contratista unas obras que ya habían sido pagadas y es claro el perjuicio que sufrió el presupuesto del municipio, de manera que la obra no podía ser liquidada como se hizo, en razón de que faltaron muchos ítems por cumplir”.
En fin, en su criterio, los argumentos del actor no permiten establecer con precisión el presunto error denunciado, resultando sí claro que los razonamientos del juzgador se ajustan a los hechos debidamente probados en el expediente.
También encuentra la procuradora delegada sin desarrollar la censura aquí propuesta, pues el impugnante se limita a insistir en que el procesado no participó en la etapa pre-contractual, por lo cual no podía tener la calidad de coautor del hecho delictivo imputado. En consecuencia, considera que no demuestra la violación directa denunciada o, más aún, cuáles de los razonamientos del sentenciador lo llevaron a concluir que se juzgaba al procesado Méndez Julio en una calidad diferente a la de coautor.
Entiende que la postulación constituye una queja contra el tribunal por no acoger sus argumentos defensivos, pero tal circunstancia no configura un yerro por violación directa de la ley sustancial.
La Sala examinará los reproches en el orden que se vienen resumiendo, aun cuando agrupará aquellos con identidad temática.
— Cargos primero, segundo y tercero. Violación directa por indebida aplicación del artículo 146 del Código Penal de 1980:
Para el libelista, si en las sentencias se sostiene que las irregularidades se cometieron en la fase de ejecución del contrato, concurriendo la conducta dolosa en esa etapa contractual, sin que el acusado en todo caso hubiese intervenido en la pre-contractual, no resultaba factible atribuir a este el delito previsto en el artículo 146 del Código Penal de 1980, pues el incumplimiento de los requisitos legales a que se refiere esa disposición solo puede darse en las fases pre-contractual, contractual y de liquidación.
La vía escogida por el actor para formular estos ataques le exigía, como lo tiene ampliamente precisado la jurisprudencia, ceñirse a los hechos que declararon probados los juzgadores, y este presupuesto no lo cumplió el impugnante.
En efecto, no es cierto que los falladores hubiesen reprochado al procesado no satisfacer los requisitos relacionados con la ejecución del contrato. El a quo desde un principio dejó claro que el comportamiento punible se concretó en la fase de tramitación del contrato, al no planearse debidamente la obra. Obsérvese al respecto el siguiente aparte del fallo de primera instancia, que constituye una unidad inescindible con el de segunda:
“Desde ya advierte el despacho con base en los hechos atrás relatados, que lo que nos compete en este momento es buscar puntualmente las causas que conllevaron al grado de deterioro de la obra, a tal punto que no se concretó su utilización o destino final, presumiblemente y al sentir de la contraloría municipal, por el rediseño que eliminó ítems importantes para su conservación y porque al momento del inicio de la obra no existían diseños claros y por ello se inició la construcción sobre un polideportivo ya existente de mayor costo que la obra a realizar...”(1) (resalta la Sala).
Ese punto de vista lo ratificó más adelante al señalar:
“Lo anterior significa que cuando el interventor detectó el daño que se le podía ocasionar a la cancha polideportiva, recordando que ya habían obras ejecutadas por Raúl Oviedo, que este demolió a su costa, resolvió hacer un nuevo borrador del trazado, distinto al que utilizó aquel para iniciar los trabajos y que no fue otro que el diseño elaborado por Fabio Pajón. Obsérvese que Fredy Sierra Ospina afirma que ‘Wilson Méndez elaboró un borrador del levantamiento del sitio’, con base en el cual realizó el trazado con los cadeneros Jorge Vila, Alejandro Ibáñez y Ernesto Nevado, encontrando el despacho hasta este momento dos graves inconsistencias que atentan indudablemente contra el principio de planeación, la primera, que con el bosquejo o diseño de Fabio Pajón, sin especificaciones concretas, se suscribe el contrato 1592, solamente para conseguir los recursos, como así lo manifestó en su declaración, y segundo, que verbalmente se rediseñó con un plano provisional, se continuó con la ejecución de la obra y solo hasta después de terminada y liquidada se intenta formalizar el rediseño del 18 de noviembre de 1997”(2) (resalta nuevamente la Sala).
Precisamente, a partir de tales razonamientos el juez concluyó que la falta de planeación en la celebración del contrato implicó la vulneración de los principios de economía y responsabilidad que son inherentes al proceso de contratación, conforme está previsto en los artículos 25 y 26 de la Ley 80 de 1993. Así analizó el tema el funcionario en mención:
“... Por ello, forzoso es concluir, que tanto el interventor como el representante legal del municipio, se percataron de las anomalías puestas de presente, que sin lugar a dudas quebrantan los principios de economía, contemplado en el artículo 25, numeral 12 que reza: ‘Con la debida antelación a la apertura del procedimiento de selección o de la firma del contrato, según el caso, deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones o términos de referencia’ y de responsabilidad, que estatuye el artículo 26 de la Ley 80 cuando nos dice en el numeral 3º que ‘Las entidades y los servidores responderán cuando hubieren abierto licitaciones o concursos sin haber elaborado previamente los correspondientes pliegos de condiciones, términos de referencia, diseños o estudios, planos y evaluaciones que fueren necesarios”(3).
Si bien el fallador aludió a la presencia de algunas inconsistencias en la etapa de ejecución del contrato, lo hizo no para señalar que la omisión de los requisitos esenciales ocurrió en esa fase sino para significar que fue allí donde se patentizó la vulneración del principio de planeación ocurrida durante la etapa pre-contractual. Así se evidencia a partir del siguiente raciocinio, en el cual el a quo se refirió expresamente a la responsabilidad del ex alcalde Evan Neme:
“En el caso que hoy nos ocupa, encontramos que el alcalde o representante legal, para aquella época, doctor Mario Evan Neme no verificó el cumplimiento de los requisitos legales esenciales y aun así suscribió el contrato de obra pública 1592 de 1996, pero aunado a lo anterior también dio el visto bueno en el acta de compromiso de junio 12 de 1997 (fl. 79, cdno. 1), así como suscribe el acta de modificación de obras de junio 16 de 1997 (fl. 74, cdno. 1) documentos estos en que queda patente la violación del principio de planeación, pues no tiene presentación alguna que 11 días antes de suscribirse el acta de entrega y finalización del contrato se haga constar que se modifican las obras finalmente ejecutadas para considerar las obras complementarias que no tenía el proyecto original, y solo hasta esta fecha dejan constancia que se destruía una cancha polideportiva...”(4).
La celebración de un contrato administrativo sin la verificación del cumplimiento de los requisitos legales pre-contractuales constituye una de las formas mediante las cuales se comete la conducta punible prevista en el artículo 146 del Código Penal de 1980, como así lo ha referido la jurisprudencia de esta corporación, según se advierte en la decisión cuyos apartes pertinentes se transcriben a continuación:
“En cuanto a la conducta prohibida descrita en el tipo penal imputado al procesado, debe recabarse que ella se concreta a “tramitar contrato sin observancia de los requisitos legales esenciales o celebrarlo o liquidarlo sin verificar su cumplimiento”. De manera que se está ante un tipo penal de conducta alternativa, que contempla tres hipótesis a partir de las cuales se desencadena la reacción punitiva respecto del servidor público revestido de la función contractual, o parte de ella, a saber: por la “tramitación” del contrato sin la observancia de requisitos legales esenciales para su formación, etapa contractual que esta Sala ha precisado comprende “los pasos que la administración debe seguir hasta la fase de "celebración" del compromiso contractual”(5); por la “celebración” del contrato sin verificar el cumplimiento de los requisitos legales esenciales del mismo, incluidos, claro está, aquellos que de acuerdo con la Ley 80 de 1993 son de forzoso acatamiento dentro de la fase pre-contractual y que constituyen solemnidades insoslayables; y, finalmente, por su “liquidación” en similares condiciones.
Sobre las formas de comisión del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, estima oportuno la Sala hacer precisión que el legislador acude a un giro conforme al cual la conducta que se reprocha de quien tramita el contrato es diversa a aquella que se censura de quien lo celebra o liquida, pues mientras en la primera modalidad se alude expresamente a “tramitar” el acuerdo de voluntades sin observancia de sus requisitos legales esenciales, en las dos restantes el contenido de la prohibición se hace consistir en “no verificar” el cumplimiento de los requisitos consustanciales a cada fase.
Y esa distinción se ofrece consecuente con la forma en que en la práctica las entidades del Estado llevan a cabo la función contractual. En efecto, es sabido que la celebración de un contrato y su posterior ejecución, conlleva la realización de un sinnúmero de actos que se realizan, normalmente, a través de diversos órganos de la administración, en una relación concatenada de antecedente a consecuente, lo cual perfila uno de los procesos administrativos más complejos.
Todo indica que el legislador tuvo en cuenta esa realidad al definir la conducta prohibida, y que quiso cobijar a través de ella tanto a los servidores públicos de rango medio en la organización que por razón de sus funciones interviene en la tramitación del contrato, como a aquellos que con ocasión de su cargo son titulares de la función contractual, últimos a quienes se reserva la facultad de celebrar y liquidar el contrato, para lo cual se demanda una estricta labor de supervisión, inexcusable, en cuanto garantes de la legalidad de la actuación, precisamente por que son los únicos que pueden comprometer con su voluntad final los dineros del erario”(6).
Como en el presente evento los juzgadores encontraron demostrado que el procesado celebró el contrato sin verificar la observancia de los requisitos legales esenciales, acción realizada en forma consciente y voluntaria, imposible resulta predicar la atipicidad de la conducta, como lo pretende el recurrente.
En consecuencia, no prosperan los cargos analizados.
— Cargo cuarto. Violación indirecta de la ley sustancial derivada de un falso juicio de identidad:
Aduce el casacionista que el fallador tergiversó el contenido del acta de compromiso suscrita el 12 de junio de 1997, porque ese documento tan solo exterioriza que los ítems 3.1 y 3.2 del contrato, pagados y ejecutados en su momento, entorpecían el nuevo trazado de la pista de bicicross, lo cual justificaba su demolición, situación que al presentarse en la fase de ejecución del contrato no tiene el poder de acreditar el propósito del ex alcalde de causar aprovechamiento ilícito al contratista en la etapa de suscripción del contrato, ocurrida seis (6) meses antes.
Como lo tiene precisado la jurisprudencia de la Sala, el falso juicio de identidad se presenta cuando el fallador, al apreciar la prueba, distorsiona su contenido fáctico para hacerle decir lo que ella no expresa, en cuanto la cercena, adiciona o translitera.
Examinados los fallos de instancia, en particular el de primer grado, respecto del cual el tribunal avaló sus razonamientos, no evidencia la Corte la distorsión denunciada por el actor. El a quo entendió en su real sentido el acta de compromiso del 12 de junio de 1997, pues partió de observar que en ese documento se acordó retirar de la obra los ítems 3.1 y 3.2, ya realizados y pagados, los cuales se compensarían con el descapote y limpieza del terreno, así como con el suministro, compactación y conformación de recebo.
No obstante, el funcionario consideró que la suscripción de dicha acta constituyó un “malabarismo que se utilizó para tratar de compensar aquella parte de la obra que inconsultamente realizó Raúl Oviedo Torra y que posteriormente tuvo que demoler”, pues en realidad “el descapote es el mismo retiro de la capa vegetal y fue la primera actividad que se realizó en esta obra”. Es decir, “la demolición de los ítems 3.1 y 3.2 nunca fue a costa del contratista, sino del contrato y en provecho del contratista, pues este al final no compensó nada...”(7).
Y para el fallador la modificación efectuada en la comentada acta de compromiso no hizo sino concretar el provecho indebido que se persiguió al suscribirse el contrato sin observarse el requisito relacionado con la adecuada planeación. Así se desprende de los siguientes apartes de la sentencia:
“Es indudable que con la violación del principio de legalidad al no observarse los requisitos esenciales en materia de planeación, la suscripción del contrato 1592/96 redundó en provecho del contratista...”.
En el caso que nos ocupa, por supuesto que el beneficio redundó para el contratista en las utilidades que se derivaron de la suscripción del contrato...”(8).
Como se observa, la conclusión del a quo consistente en afirmar que la suscripción del contrato se efectuó con la pretensión de obtener provecho indebido, pero que este se concretó al momento de ejecutarse la obra, no fue consecuencia de la tergiversación del acta de compromiso sino del alcance persuasivo que le fijó a esa y demás pruebas arrimadas a la actuación, cuya valoración solo podía ser derruida acreditándose la incursión en un falso raciocinio por desconocimiento de los principios de la sana crítica, lo cual no hizo el censor.
Por lo demás, la Sala no encuentra que en esa apreciación probatoria los falladores hubiesen acudido a argumentos irracionales o sin sentido lógico, pues sustentaron su posición en la situación evidenciada en este caso, en donde se celebró un contrato de obra sin la debida planeación y luego se modificó su trazado para legalizar unos ítems ejecutados y pagados, pero que se realizaron fruto de esa improvisación, cuyo fin no era otro que obtener beneficio indebido.
— Único cargo admitido. Prescripción de la acción penal:
Según el impugnante, como el procesado Oviedo Torra fue acusado a título de interviniente por no reunir la condición de servidor público, el término de prescripción de la acción penal debe reducirse en una cuarta parte, quedando entonces en nueve (9) años, dado que la pena máxima imponible para el delito atribuido es de doce (12) años. En su criterio, esos nueve (9) años se cumplieron antes de cobrar ejecutoria la resolución de acusación, porque los hechos ocurrieron el 31 de diciembre de 1996, en tanto la providencia calificatoria de segunda instancia data del 20 de septiembre de 2006.
Pues bien, para determinar si el acusado en mención tenía o no la condición de servidor público para la época de los hechos, es necesario evocar las normas legales que regulaban el tema para entonces. Así, el artículo 63 del Decreto-Ley 100 de 1980, modificado por el artículo 18 de la Ley 190 de 1995 establecía:
”Servidores públicos. Para todos los efectos de la ley penal, son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Para los mismos efectos se considerarán servidores públicos los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas permanentes o en forma transitoria, los funcionarios o trabajadores del Banco de la República, los integrantes de la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupción y las personas que administren los recursos de que trata el artículo 338 de la Constitución Política”.
Es de anotar que la anterior disposición en esencia fue reproducida en el Código Penal de 2000, en cuanto su artículo 20 prevé:
“Servidores públicos. Para todos los efectos de la ley penal, son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
A su turno, el artículo 56 de la Ley 80 de 1996 dispone:
La Corte Constitucional al declarar exequibles en la Sentencia 563 de 1998 las normas precitadas fijó los alcances de la responsabilidad penal de quienes como particulares intervienen en un proceso de contratación estatal en calidad de contratistas, interventores, consultores o asesores, señalando que solo se les podrá considerar como servidores públicos cuando en el caso concreto sean titulares de una función pública. Al respecto expresó la guardiana de la Carta lo siguiente:
En varias decisiones la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia ha aplicado el criterio doctrinal expuesto por la Corte Constitucional, señalando entonces que aun cuando el artículo 56 de la Ley 80 de 1993 asigna la calidad de servidor público para efectos penales al contratista, interventor, consultor y asesor en todo lo concerniente a la celebración de contratos, tal condición solamente se adquiere cuando con motivo del vínculo contractual el particular asume funciones públicas, es decir, cuando el contrato implica la transferencia de una función de esa naturaleza, no cuando su objeto es distinto, como sucede si la actividad se circunscribe a una labor simplemente material.
Es así como en la sentencia del 27 de abril de 2005(9) esta corporación refirió:
“... El particular que contrata con la administración pública se compromete a ejecutar una labor o una prestación conforme al objeto del contrato y en virtud de ese convenio, de conformidad con los artículos 123- 3 y 210-2 de la C.P., puede ejercer funciones públicas temporalmente o en forma permanente, siendo la naturaleza de esa función la que permite determinar si puede por extensión asimilarse a un servidor público para efectos penales, ejemplo de tales eventualidades son las concesiones, la administración delegada o el manejo de bienes o recursos públicos”.
La anterior providencia versó sobre el caso de un particular contratado por el INAT con el fin de suministrar e instalar material requerido para el funcionamiento de algunas bombas utilizadas en el riego, concluyendo la Sala que se trató de una labor netamente material que no daba lugar a la adquisición de la condición de servidor público.
Posteriormente, en sentencia del 13 de marzo de 2006(10) la Corte Suprema ratificó dicha postura al sostener:
“Para abordar el análisis de este puntual tema, se hace indispensable estudiar primero lo relacionado con la calidad que ostentaba el procesado... cuando suscribió con el municipio de Garagoa el mencionado contrato de obra para la ampliación del acueducto rural “Bancos de páramos”, es decir, si por razón de ese acto jurídico público adquirió una función pública y, por ende, la condición de servidor público, o siguió siendo un particular, aspecto jurídico que determina, para efectos de los términos de la prescripción, si se aplica el incremento de la tercera parte que establece el inciso quinto del artículo 83 de la Ley 599 de 2000 (antes artículo 82 del Decreto 100 de 1980).
En la anterior decisión la Sala juzgó el caso de un particular contratado por un alcalde para realizar labores de ampliación del acueducto municipal, concluyendo que mediante tal convenio no se transfirió la realización de una función pública, razón por la cual el contratista no adquirió la calidad de servidor público.
La Corte Suprema ha prohijado también la postura en mención en las sentencias proferidas el 3 de enero(11), 6 de marzo(12) y 23 de abril de 2008(13), 1º de abril(14) y 7 de octubre de 2009(15), y en los autos emitidos el 23 de enero(16), 9 de abril(17) y 30 de octubre de 2008(18).
Recientemente, en la sentencia del 24 de agosto del cursante año(19) donde se ventiló el caso de un particular contratado por el gobernador de un departamento para realizar trabajos de construcción y pavimentación de una carretera, la Sala ratificó el criterio según el cual para determinar si el particular obtiene o no la condición de servidor público es necesario verificar la naturaleza jurídica de la actividad desarrollada por aquel, en cuanto únicamente cuando se le transfiere la realización de funciones públicas se encuentra cobijado con dicha cualificación, no así en el evento de ejecutar una labor simplemente material.
En la providencia precitada la Sala destacó cómo la doctrina constitucional catalogó el contrato de obra pública como una de las labores de ejecución simplemente material, en cuanto en ese caso la tarea se reduce a construir o reparar la obra que requiere el ente estatal, convirtiéndose el contratista en un colaborador o instrumento de la administración para la realización de actividades o prestaciones que interesan a los fines públicos, pero no en un delegatario o depositario de sus funciones. Por esta circunstancia se concluyó que la labor de construcción y pavimentación de la carretera no implicó la asignación de funciones públicas al contratista.
Es cierto, como lo puso de presente la procuradora delegada, que en la sentencia del 9 de mayo de 2007(20) esta corporación sostuvo la tesis según la cual no en todos los casos de contratación de una obra pública no se transfieren funciones públicas al particular, sino que es necesario “estudiar el órgano o entidad contratante a fin de precisar si como en este caso, dentro de sus funciones tiene la ejecución de la obra pública”, punto de vista que permitió en ese caso determinar que la construcción de un muelle contratada por el Ministerio de Transporte implicó la delegación de una función pública, por cuya razón el contratista adquirió por esa vía la condición de servidor público.
Sin embargo, reexaminado el tema la Sala arriba a la conclusión de que la salvedad efectuada en la decisión precitada no se aviene a la doctrina constitucional plasmada en la Sentencia C-563 de 1998, en cuanto allí se consideró que toda obra pública implica la realización de una labor netamente material, que no transfiere al particular la asunción de funciones públicas.
De acuerdo con el mencionado fallo de exequibilidad, solamente cuando el particular pasa a desarrollar o prestar directamente las funciones propias de las autoridades públicas es que asume la condición de servidor público. Tal situación acontece, como lo señaló la Corte Constitucional, en los casos en que el contratista adquiere el carácter de concesionario, o administrador delegado o se le encomienda la prestación de un servicio público a cargo del Estado, o el recaudo de caudales o el manejo de bienes públicos, etc.
Por eso, si únicamente asume la construcción o reparación de una obra necesaria para el desarrollo de las funciones propias del Estado, en ese caso el particular “se constituye en un colaborador o instrumento de la entidad estatal para la realización de actividades o prestaciones que interesan a los fines públicos, pero no en un delegatario o depositario de sus funciones”, como también lo señaló la Corte Constitucional en la remembrada decisión. Esa labor, conforme lo sostuvo esta corporación en la sentencia del 13 de marzo de 2006(21), se cataloga como de utilidad pública, pero no es en sí misma una función pública.
De modo, pues, que la consideración de si la obra está relacionada con las funciones a cargo del ente estatal no es lo que define si el particular adquiere o no la condición de servidor público, sino si en realidad el contratista asume la realización directa de la actividad o prestación requerida para el cumplimiento de los fines del Estado.
Si no fuere así, entonces la construcción o reparación de un hospital, de una escuela o, incluso, de un acueducto(22) implicaría de suyo la transferencia de funciones públicas al particular a cargo de esas obras, solo porque los servicios públicos de salud, educación y domiciliarios están a cargo del Estado.
En el caso objeto de análisis, el municipio de Barrancabermeja, a través de su alcalde, contrató con el procesado Raúl Oviedo Torra la construcción de una pista de bicicross. Si bien a cargo de los municipios está la solución de las necesidades insatisfechas en sectores tales como la recreación y el deporte, la contratación de esa obra no implicó para el particular asumir la prestación o desarrollo de las funciones propias de esas actividades, sino la realización del espacio físico requerido para el cumplimiento de algunos de los fines del Estado, convirtiéndose el contratista en un colaborador del ente territorial, sin que, por ende, hubiese adquirido la condición de servidor público.
En consecuencia, a Oviedo Torra debe considerársele como interviniente en el delito objeto de imputación, lo cual le da derecho a la reducción de pena en una cuarta parte, de acuerdo con lo previsto en el inciso final del artículo 30 del Código Penal de 2000, aplicable a este caso por razón del principio de favorabilidad.
Lo anterior significa que, como el artículo 146 del Decreto-Ley 100 de 1980, modificado por el artículo 32 de la Ley 190 de 1995, vigente para el momento de los hechos, establece pena máxima de prisión de doce (12) años para el punible de contrato sin cumplimiento de los requisitos legales, el lapso llamado a tener en cuenta para efectos de la prescripción de la acción penal es de nueve (9) años.
Dicho término se cumplió en este caso antes de cobrar ejecutoria la resolución de acusación porque los hechos ocurrieron el 31 de diciembre de 1996, cuando se suscribió el contrato sin verificarse el cumplimiento de los requisitos legales necesarios para su tramitación, mientras la notificación de la providencia calificatoria de segunda instancia se produjo en el mes de noviembre de 2006, es decir, entre una y otra fecha transcurrieron casi diez (10) años.
Prospera el cargo. Por consiguiente, se declarará la prescripción de la acción penal y, consecuencialmente, se ordenará la cesación de procedimiento a favor de Raúl Oviedo Torra. Así mismo, se ordenará cancelar los antecedentes penales por razón del presente asunto y las demás anotaciones que se hubieren efectuado en los registros policivos y de control de decisiones judiciales.
3. Demanda presentada a nombre de Wilson Méndez Julio:
Encuentra la Sala innecesario referirse a los cargos formulados por el defensor de Méndez Julio por encontrarse en situación similar a la de Oviedo Torra. En efecto, aquel actuó como interventor respecto de la obra pública contratada por el municipio de Barrancabermeja, la cual implicó la realización de una labor netamente material que no transfirió al contratista funciones públicas, como tampoco, desde luego, al interventor.
Por lo anterior, también Méndez Julio, al no ostentar para efectos de la ejecución del referido contrato la condición de servidor público, debe ser considerado interviniente en el delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, por cuya razón en su favor procede, igualmente, aplicar la reducción prevista en el inciso final del artículo 30 del Código Penal.
Como el último acto ilícito atribuible al procesado antes mencionado ocurrió el 27 de junio de 1997, fecha en que se efectuó la liquidación final y la consiguiente entrega de la obra por parte del contratista(23), significa que en su caso los nueve (9) años requeridos para la prescripción de la acción penal se cumplieron el 27 de junio de 2006, es decir, mucho antes de que cobrara ejecutoria la resolución de acusación, lo cual, como se dijo atrás, ocurrió en noviembre del año antes mencionado.
Por tanto, también en relación con Wilson Méndez Julio se declarará la prescripción de la acción penal y se dispondrán las medidas complementarias del caso.
Al margen de lo considerado, la Sala juzga imperioso, atendido que la prescripción de la acción penal operó en la fase instructiva, compulsar copias de lo actuado con destino a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de Santander para que se examine disciplinariamente la conducta de los fiscales que tuvieron a cargo dicha fase procesal.
1. CASAR parcialmente la sentencia impugnada, de acuerdo con lo señalado en el presente fallo. En consecuencia, se dispone:
— Decretar la prescripción de la acción penal seguida contra Raúl Oviedo Torra y Wilson Antonio Méndez Julio por el delito de contratación sin cumplimiento de los requisitos legales.
— COMUNICAR a las autoridades respectivas lo pertinente, con el fin de de cancelar las anotaciones que les generó a los procesados antes mencionados la iniciación de esta actuación procesal.
2. COMPULSAR, con destino y para los fines reseñados en la parte final de la presente determinación, las copias allí mismo referidas.
3. NO CASAR el fallo en relación con el acusado Mario Evan Neme.
4. DECLARAR, por tanto, que los restantes ordenamientos de la sentencia impugnada se mantienen incólumes.
(1) Páginas 14 y 15 de la sentencia de primera instancia.
(2) Página 16 ídem.
(3) Página 17 ídem.
(4) Pág. 19 ídem.
(5) Sentencia del 20 de mayo de 2003, Radicación 14699.
(6) Sentencia del 9 de febrero de 2005, Radicación 21547.
(7) Página 20 del fallo de primera instancia.
(8) Páginas 21 y 22 ídem.
(9) Radicación 19562.
(10) Radicación 24833.
(11) Radicación 21926.
(12) Radicación 27477.
(13) Radicación 23228.
(14) Radicación 28586.
(15) Radicación 29791.
(16) Radicación 28890.
(17) Radicación 29452.
(18) Radicación 30720.
(19) Radicación 31986.
(20) Radicación 22683.
(21) Radicación 24833.
(22) Contrario a lo que se consideró en la sentencia del 13 de marzo de 2006, arriba citada.
(23) Folio 2 del cuaderno 1.

References: artículo 146
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 artículo 410
 artículo 23
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 artículo 56
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