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Timestamp: 2020-04-10 08:31:06+00:00

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Drucksache 3/50 Thüringer Landtag - 3. Wahlperiode zip. Diese Prinzipien stehen einer völligen Privatisierung entgegen, die zum Kern der ordnenden, sozialen oder kulturellen Staatstätigkeit gehören. Dies schließt jedoch nicht grundsätzlich aus, dass ganz oder teilweise in die Gesellschaft verlagert werden, wenn die Gesellschaft im Stande ist, aus sich heraus diese Aufgabe befriedigend für alle zu lösen (Beispiele: private Streitschlichtung, oder dass sich der Staat bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben in Einzelfällen privater Dritter (etwa als so genannte Verwaltungshelfer oder aufgrund eines kooperativen verwaltungsrechtlichen Vertrages) bedient.
b) Gesetzesvorbehalt
Wenn die künftig nicht mehr vom Staat wahrgenommen werden soll, diesem durch Gesetz zugewiesen ist oder wenn die Privatisierung der Aufgabe die allgemeine Organisation der Verwaltung wesentlich berührt, so müssen die Parlamente über die entsprechende Privatisierung durch Gesetz entscheiden.
3. Parlamentarische Informationsrechte
Im Übrigen ist zumindest eine vorherige Unterrichtung des Parlaments zu fordern, wenn sich die bisher vom Staat wahrgenommene Aufgabe nur auf eine Bewilligung entsprechender Mittel und Stellen im Haushalt stützt, damit das Parlament, aber auch jede Fraktion und die einzelnen Abgeordneten, rechtzeitig eine öffentliche parlamentarische Diskussion über die Einstellung oder Fortführung der Aufgabe herbeiführen können.
III. Zur Organisationsprivatisierung
Bei der Organisationsprivatisierung verbleibt die bisher in den Formen des öffentlichen Rechts wahrgenommene Aufgabe im staatlichen Einfluss- und Verantwortungsbereich. Die Tätigkeit staatseigener, aber privatrechtlich ist nach wie vor staatliche Tätigkeit, sind Teil der Staatsorganisation. Die Organisationsprivatisierung kann dennoch die parlamentarische Kontrolle aus folgenden Gründen beeinträchtigen:
a) Die herkömmlichen parlamentarischen Kontrollinstrumente richten sich fast ausschließlich an die Regierung. Diese verantwortet gegenüber dem Parlament die Tätigkeit der ihr nachgeordneten Verwaltung. Privatrechtlich organisierte Aufgabenträger sind im Gegensatz zur Verwaltung nicht unmittelbar an Weisungen der Landesregierung gebunden. Arbeitgeber oder Dienstherr der Mitarbeiter ist der Aufgabenträger, nicht das Land. Einfluss übt die Landesregierung grundsätzlich nur mittelbar, ggf. in den gesellschaftsrechtlich vorgesehenen Formen aus (Gestaltung des Gesellschaftsvertrags, Besetzung der Leitungsorgane etc.).
b) Weiterhin hat insbesondere die Leitung einer gesellschaftsrechtliche Verhaltensregeln zu beachten, die dem Einfluss des Landes entgegenstehen können (vgl. § 76 Abs. 1, § 116 i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 § 43 Abs. 1 Gesellschaftsrechtliche Verschwiegenheitspflichten können einer Information des Parlaments, ggf. bereits sogar der Regierung selbst, über Angelegenheiten des Unternehmens entgegenstehen.
c) Das Gesellschaftsrecht ist Bundesrecht. Soweit die Länder sich der Rechtsform privater Gesellschaften bedienen, begeben sie sich damit in das Korsett bundesrechtlich vorgegebener Organisationsformen. Dadurch wird die Organisationshoheit der Länder und damit auch der Landesparlamente berührt.
d) Mit der Gründung von privatrechtlich organisierten Aufgabenträgern bindet der Staat langfristig Mittel für bestimmte Zwecke, über die der Haushaltsgesetzgeber nicht mehr ohne weiteres verfügen kann.
e) Da der Haushalt von privatrechtlich organisierten Einrichtungen nicht Bestandteil des Staatshaushalts ist, kann das Parlament sie über den Haushalt weder steuern noch kontrollieren, es sei denn, die Einrichtung ist auf Zuwendungen aus dem Staatshaushalt angewiesen. Der Haushalt bietet keinen Überblick mehr über die gesamte staatliche Tätigkeit, also über alle Einnahmen und Ausgaben einschließlich der Kreditaufnahme (Verschuldung).
f) Die Kontrolle des Rechnungshofs erstreckt sich nicht per se auf privatrechtlich organisierte Einrichtungen.
Thüringer Landtag - 3. Wahlperiode Drucksache 3/50
2. Voraussetzungen und Grenzen der Organisationsprivatisierung
a) Die Verfassungen von Bund und Ländern enthalten - von vereinzelten Ausnahmen abgesehen - keine Privatisierungsaufträge oder -hindernisse. Äußerste Grenzen für die Verlagerung staatlicher Aufgaben auf privatrechtlich organisierte Träger können sich ergeben aus dem Rechtsstaatsprinzip, insbesondere dem Willkürverbot, und aus Artikel 33 Abs. 4 GG (so genannter Funktionsvorbehalt) im Hinblick auf originär hoheitliche Aufgaben (wie Polizei und Justiz); darüber hinaus ist die ebenfalls vertretene Auffassung zu berücksichtigen, dass auch wesentliche Aufgaben staatlicher Daseinsvorsorge dem so genannten Funktionsvorbehalt unterliegen.
b) Die Grundsätze der Vollständigkeit des Haushaltsplanes (Artikel 110 Abs. 1 GG und entsprechende landesverfassungsrechtliche Vorschriften) und der Haushaltswahrheit stehen einer Organisationsprivatisierung entgegen, wenn mit ihr in erster Linie eine Flucht aus den Bindungen des Staatshaushalts bezweckt wird. Die Übertragung staatlicher Aufgaben auf juristische Personen des privaten Rechts mit selbständigem Haushalt ist deshalb wie auch eine solche Übertragung auf juristische Personen des öffentlichen Rechts vom Vollständigkeitsprinzip - in besonderer Weise rechtfertigungsbedürftig.
c) Eine Organisationsprivatisierung ohne die erforderliche Sicherung der parlamentarischen Verantwortlichkeit ist wegen Verstoßes gegen das Demokratieprinzip unzulässig.
d) Wenn einer Behörde gesetzlich zugewiesen ist, bedarf die Organisationsprivatisierung eines Gesetzes.
Darüber hinaus ist die ebenfalls vertretene Auffassung zu berücksichtigen, dass es einer gesetzlichen Regelung auch dann bedarf, wenn ein Aufgabenträger mit selbständigem Haushalt gebildet wird.
3. Wahrung parlamentarischer Rechte bei der Organisationsprivatisierung
a) Damit das Parlament entscheiden kann, ob eine gesetzliche Regelung notwendig oder zumindest wünschenswert ist, muss es von der Regierung frühzeitig vorab über geplante Privatisierungsmaßnahmen unterrichtet werden. Die Unterrichtung muss sich auch auf die Gründe für die Privatisierung erstrecken.
b) Zur Wahrung des allgemeinen Demokratieprinzips (Artikel 20 Abs. 1 und Artikel 28 Abs. 1 Satz 1 GG) und seiner konkreten Ausformung durch das Haushaltsrecht muss eine angemessene parlamentarische Kontrolle und Steuerung durch den privaten oder privatrechtlich organisierten Träger gewährleistet sein. So darf sich die Regierung der Kontrolle, die durch die herkömmlichen Instrumente des parlamentarischen Fragerechts, der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse und im Rahmen des Petitionswesens ausgeübt wird, nicht unter Berufung auf gesellschaftsrechtliche Vorschriften oder auf Grundrechte privater Dritter entziehen können. Privatisierung darf auch grundsätzlich nicht zu einem Verlust an Öffentlichkeit bei der Kontrolle führen, denn nur die öffentliche Kontrolle sichert die uneingeschränkte Rückbindung an das Volk.
c) Die Regierung kann verpflichtet werden, die Wirtschaftspläne der im Landesbesitz befindlichen Gesellschaften dem Entwurf des Haushaltsplans beizufügen.
d) Die Unternehmen können darüber hinaus verpflichtet werden, dem Parlament bzw. dem zuständigen Ausschuss unmittelbar zu berichten.
e) Wesentliche Entscheidungen der Regierung und der privaten Verwaltungsträger könnten - über § 65 Abs. 7 BHO hinaus - davon abhängig gemacht werden, dass das Parlament bzw. sein zuständiger Ausschuss sie grundsätzlich zuvor genehmigt5
(z. B. Erwerb, Erhöhung oder Verringerung der Beteiligung an weiteren Unternehmen, Veränderung des Nennkapitals, des Unternehmenszwecks Erwerb und Veräußerung von Grundstücken und Vermögen oberhalb einer bestimmten Wertgrenze).
f) Das Parlament kann vorsehen, dass Abgeordnete in Gremien der Gesellschaft oder Stiftung (Aufsichtsrat, Beirat o.ä.) vertreten sind. Dies ist aber kein Instrument der Kontrolle und Steuerung des (Gesamt-)Parlaments und kann deshalb solche Instrumente nicht ersetzen, sondern allenfalls ergänzen. Im Übrigen bestehe die Gefahr, dass es zu 4 Dasselbe gilt, wenn einem privatrechtlich organisierten Träger oder einer Privatperson hoheitliche Tätigkeiten übertragen werden (Beleihung, vgl. Fn. 2). 5 soweit entsprechende Mittel im Haushalt veranschlagt sind, auch mittels eines Sperrvermerks
Drucksache 3/50 Thüringer Landtag - 3. Wahlperiode Interessenkollisionen kommt und die Unabhängigkeit der parlamentarischen Kontrolle gefährdet wird. In keinem Fall sollte es der Regierung oder dem Unternehmen überlassen werden zu bestimmen, wie das Parlament Mitglieder in solchen Gremien auswählt. Ferner sollten grundsätzlich alle Fraktionen berücksichtigt werden.
g) Es ist sicherzustellen, dass der Rechnungshof - über §§ 42, 43, 53, 54 und §§ 66, 67 BHO hinaus - berechtigt ist,
- die privatrechtlich organisierten Verwaltungsträger zu prüfen und
- die Prüfungsergebnisse an den Landtag weiterzugeben sowie dass der Landtag hierüber in der Regel öffentlich beraten kann.
h) Das Parlament muss die Möglichkeit haben, Privatisierungen rückgängig zu machen, wenn sie sich etwa unter finanziellen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten nicht als zweckmäßig erwiesen haben oder aus anderen Gründen dem öffentlichen Interesse widersprechen.
4. Gesetzliche Sicherstellung der parlamentarischen Rechte bei der Organisationsprivatisierung
Das Parlament sollte die genannten Möglichkeiten, die parlamentarischen Rechte bei der Organisationsprivatisierung zu wahren, durch Gesetz festlegen.
a) Dabei lässt sich daran denken, einige der vorgenannten Instrumente generell gesetzlich zu regeln, etwa die Fragen
- unter welchen Voraussetzungen eine Organisationsprivatisierungsmaßnahme eines Gesetzes bedarf und
- welche allgemeinen Rechte dem Landtag eingeräumt werden (z. B. bestimmte Zustimmungs- und Einwilligungsvorbehalte, Rechte des Rechnungshofs o. ä.).
b) Um unterschiedlichen Umständen gerecht zu werden, könnte das Parlament darüber hinaus in jedem Einzelfall befinden, ob und ggf. welche zusätzlichen gesetzlichen Regelungen es trifft (z. B. über Umfang besonderer Berichts- und Rechenschaftspflichten, über den Gesellschaftszweck, die Höhe von Benutzungsentgelten, die Verwendung von Gewinnen etc.).
c) Soweit die Instrumente zur Wahrung der parlamentarischen Rechte das Verhalten der Regierung betreffen, können sie unmittelbar durch Gesetz geregelt werden (z. B. nach dem Vorbild der bereits vorhandenen Regelungen der Bundeshaushaltsordnung bzw. der Landeshaushaltsordnungen). Soweit die Instrumente zur Wahrung der parlamentarischen Rechte die privatrechtlich organisierten Verwaltungsträger betreffen, können sie weitgehend durch Festlegungen in den Gesellschaftsverträgen gesichert werden. Insoweit kann das Parlament die Regierung gesetzlich verpflichten, nur dann zu privatisieren, wenn der Gesellschaftsvertrag entsprechende Regelungen enthält.
d) Die Länder besitzen die Kompetenz, zur Sicherung der erforderlichen Parlamentsrechte den Gesellschaften, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen, durch Gesetz unmittelbar verbindliche Rechtspflichten gegenüber dem Land aufzuerlegen. Solche Regelungen sind keine Vorschriften des Handels- und Gesellschaftsrechts und fallen deshalb nicht in die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes.
IV. Zur Teilprivatisierung
Bei einer Teilprivatisierung verbleibt die bisher in den Formen des öffentlichen Rechts wahrgenommene Aufgabe teilweise im staatlichen Verantwortungsbereich, weil das Land öffentliche Interessen durch seinen Einfluss auf das Unternehmen ausübt, an dem es sich beteiligt. Auch diese Form der Privatisierung kann die notwendige parlamentarische Kontrolle und Steuerung beeinträchtigen.
2. Besondere Voraussetzungen einer Teilprivatisierung
Der Staat darf sich nur dann an einem Privatunternehmen beteiligen, wenn ein wichtiges Interesse des Staates vorliegt und sich der vom Staat angestrebte Zweck nicht besser und wirtschaftlicher auf andere Weise erreichen lässt (so auch § 65 Abs. 1 Nr. 1 BHO) und wenn die Rechnungsprüfung durch den Rechnungshof gewährleistet ist. Es ist hierbei zu bedenken, dass der Staat auch bei der Beteiligung an Privatunternehmen langfristig Mittel für bestimmte Zwecke bindet und damit der Verfügung des Haushaltsgesetzgebers entzieht.
3. Wahrung parlamentarischer Rechte bei einer Teilprivatisierung
a) Bei der Teilprivatisierung gehört zur staatlichen Tätigkeit zumindest die Ausübung des staatlichen Einflusses auf das Unternehmen. Diese muss daher wie jede andere staatliche Tätigkeit der Kontrolle durch das Parlament unterliegen. Im Übrigen gelten unter Berücksichtigung der nachstehenden besonderen Erfordernisse die Ausführungen zur Wahrung parlamentarischer Rechte bei der Organisationsprivatisierung (oben III-3 und 4) entsprechend.
b) Da das Demokratieprinzip eine parlamentarische Kontrolle und Steuerung verlangt, sind gesellschaftsrechtliche Vorschriften im Zweifel so auszulegen, dass sie der erforderlichen Kontrolle und Steuerung nicht entgegenstehen.
Grundrechte einer juristischen Person des Privatrechts, sofern diese hinsichtlich der von ihr wahrgenommenen öffentlichen Aufgaben überhaupt grundrechtsfähig ist, und der privaten Teilhaber sind bei gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen gegenüber dem Demokratieprinzip abzuwägen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass private Dritte sich in Kenntnis dieser Rechte auf die Zusammenarbeit mit dem Staat einlassen.
c) Zur Sicherstellung der Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament kann die Regierung - über die Regelungen des § 65 BHO hinaus - verpflichtet werden, sich grundsätzlich nur dann an Privatunternehmen zu beteiligen, wenn sie Steuerungs- und Kontrollrechte erhält, die sie in die Lage versetzen, ihre Verantwortlichkeit gegenüber dem Parlament wahrzunehmen (z. B. durch Verschärfung der bislang in § 65 BHO enthaltenen Zustimmungs- und Einwilligungsvorbehalte der Regierung).
d) Als Kompensation haushaltsrechtlicher Kontroll- und Steuerungsdefizite kommt u. a. die Verpflichtung der Regierung in Frage, dem Parlament von sich aus über Privatunternehmen zu berichten, an denen der Staat beteiligt ist.
Dies kann in der Form eines regelmäßigen Beteiligungsberichts geschehen, der zumindest folgende Angaben enthalten sollte:
- Darstellung des Unternehmensgegenstandes sowie des mit der staatlichen Beteiligung verfolgten Zwecks und der Angabe, inwieweit der Zweck erreicht wurde;
- Darstellung ob noch immer ein wichtiges Interesse des Staates an der Beteiligung vorliegt und sich der vom Staat angestrebte Zweck weiterhin nicht besser und wirtschaftlicher auf andere Weise erreichen lässt;
- Angabe des Beteiligungsumfangs des Nennkapitals (Grundkapital/Stammkapital) sowie der weiteren mittelbaren Beteiligungen;
- Darstellung der Entwicklung der Geschäfts- und Ertragslage im Berichtszeitraum (einschließlich Kreditaufnahme);
- Angabe der Be- bzw. Entlastung des Landeshaushalts durch die Unternehmensbeteiligung;
- Darstellung der Einwirkungsrechte der öffentlichen Hand.
e) Das Parlament kann darüber hinaus grundsätzlich vorab zu erfüllende Auskunftspflichten der Regierung einführen über bestimmte Entscheidungen der
- Regierung bezüglich privater Unternehmen (wie Erhöhung oder Verringerung der Landesbeteiligung) sowie der
- privaten Unternehmen (z. B. Erwerb, Erhöhung oder Verringerung der Beteiligung an dritten Unternehmen, Veränderung des Nennkapitals, des Unternehmenszwecks und sonstige, sich auf den staatlichen Einfluss auswirkende Veränderungen, Erwerb und Veräußerung von Grundstücken und Vermögen oberhalb einer Bagatellgrenze, Besetzung und Bezüge der Geschäftsführung, Höhe und Gestaltung von Benutzungsentgelten etc.).
f) Es muss ein unabhängiges Beteiligungs-Controlling entwickelt werden, mit dessen Hilfe das Parlament nachvollziehen kann, ob die mit der Beteiligung verfolgten Ziele bestmöglich und möglichst wirtschaftlich erreicht werden.
Dies böte eine fundierte Grundlage für die Entscheidung, ob eine Beteiligung ggf. rückgängig zu machen ist, weil sie sich etwa unter finanziellen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten nicht als zweckmäßig erwiesen hat oder aus anderen Gründen dem öffentlichen Interesse widerspricht.

References: § 76
 § 116
 § 93
 § 43
 § 65
 § 65
 § 65
 § 65