Source: https://argitalpen.ararteko.eus/index.php?leng=cast&id_l=45&id_a=1451&sub_pa=ME
Timestamp: 2020-02-18 04:37:15+00:00

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3.2. Me nores extranjeros no acompañados
Con el nombre de "menores extranjeros no acompañados" (o en otros lugares "menores inmigrantes no acompañados", me nores no acompañados) nos referimos a aquellos niños, es decir, me nores de 18 años) extranjeros que no están bajo el cuidado efectivo de un adulto responsable de ellos legalmente, tal y como queda recogido, por ejemplo, en la Resolución de la Unión Europea de 19 de julio de 1997. Resolución 97/C/221/03).
En nuestro caso concreto, nos estamos refiriendo a varios cientos de adolescentes, la mayoría de ellos chicos, de unos 16-17 años y procedentes de Marruecos, que han acudido a la CAPV por sus propios me dios en busca de una vida me jor.
Ser me nor de edad y no estar bajo el cuidado y atención de la familia, o de algún adulto capaz con dicha responsabilidad, equivale, según las leyes de protección de la infancia, a estar en una situación de desamparo, situación que debe ser superada, de inmediato, por las instituciones. En nuestro caso, la tutela de las personas me nores en desamparo corresponde a las diputaciones forales, que son las administraciones competentes en materia de protección a la infancia y la adolescencia en grave riesgo de desprotección.
Hay que reconocer que la presencia de me nores no acompañados ha planteado y sigue planteando todo un reto a nuestras administraciones responsables de la protección. Hasta hace pocos años, el fenómeno era relativamente desconocido, y la urgencia y la necesidad de intervención han dificultado la planificación de los recursos que iban a ser necesarios. Por otra parte, la falta de experiencia previa en la intervención con me nores extranjeros ha exigido y exige una constante valoración de logros y dificultades y los consiguientes ajustes para la adecuación de la intervención.
Los me nores extranjeros que mayoritariamente han sido acogidos en nuestros servicios de protección, al me nos hasta ahora, ha sido de origen marroquí. Y todo indica (índice de juventud, realidad económica del país, diferencia en la protección de la infancia entre un Estado y otro…) que la presencia de me nores procedentes de ese país no va a disminuir. No obstante, el colectivo de me nores en situación de desamparo no es homogéneo y en el mismo pueden observarse distintos perfiles, e incluso diferentes orígenes (en concreto, países del África subsahariana, países del Este, otros países del Magreb…).
En 2003, por ejemplo, provenía del Magreb casi el 97% de los me nores acogidos en nuestra Comunidad y sólo el 0,8% de países del África subsahariana. En 2009, la proporción de provenientes del Magreb era de dos de cada tres acogidos; la de procedentes del África subsahariana había pasado a dos de cada diez.
La alarma social generada en relación a la supuesta conflictividad de estos me nores no se corresponde a la mayoría de los casos, que responden bien a los programas formativos de las administraciones, principalmente a los que están dirigidos a su inserción laboral. Muchos de estos jóvenes vienen con expectativas que entran en contradicción en el marco legal, que exige el cumplimiento de determinados requisitos, tanto de edad como de autorización o de titulación y capacidad profesional, para poder trabajar. Asimismo, al ser jóvenes en muchos casos mayores de dieciséis años, las experiencias previas que han tenido en sus países de origen y en otras comunidades tienen reflejo en su conducta. Pero en la inmensa mayoría de los casos, se trata de personas que, a pesar de su corta edad, tienen muy claro lo que quieren (trabajar), están muy motivados para lograrlo y destacan por su grado de responsabilidad.
Dentro del sector de adolescentes en situación de desprotección, los me nores extranjeros no acompañados constituyen un grupo con características y necesidades específicas. Por ello, durante los últimos doce años han sido objeto de una atención preferente del Ararteko, que se ha concretado en múltiples actuaciones de oficio, reuniones con los profesionales y responsables de los servicios, visitas periódicas a los centros de acogida… De todo ello se ha dado cuenta en los informes anuales. El año 2005 se intensificaron las tareas de seguimiento y se elaboró un informe extraordinario, que fue entregado en septiembre a la presidenta del Parlamento Vasco y debatido en noviembre en la Comisión de Derechos Humanos y solicitudes ciudadanas. Un pequeño resumen de dicho trabajo se recogió en el capítulo IV del informe anual de dicho año, destacando tanto los problemas fundamentales como las recomendaciones y propuestas de me jora.
– Sobre las condiciones de escolarización de estos me nores. Etc.
Ello ha supuesto la colaboración con diferentes asociaciones implicadas en la atención o defensa de estos me nores así como numerosas reuniones mantenidas con los subdelegados del Gobierno y con los responsables de los Departamentos de Acción Social de las Diputaciones Forales.
De todo ello hemos dado cumplida cuenta en los informes ordinarios de los últimos años (cfr. el último, Informe 2009, apto. ME NAS, pp. 342-401). En algún caso, además de las reflexiones y propuestas del Ararteko sobre los temas de especial preocupación, se han recogido también las propuestas conjuntas con otras defensorías (cfr. En el Informe 2006, la "Declaración de las Defensorías del Pueblo sobre las responsabilidades de las administraciones públicas respecto a los me nores no acompañados", aprobada en octubre de 2006).
Podemos decir, sin ninguna exageración, que si algún tema o sector de la población infantil ha exigido una atención constante del Ararteko durante todos estos años, éste, sin duda, ha sido el de los me nores extranjeros no acompañados. Una intervención no sólo constante sino también creciente.
– Los traslados de me nores entre Comunidades Autónomas.
Pero donde intentamos ofrecer una valoración más global de la problemática de este sector especialmente vulnerable de la población es en el informe extraordinario Situación de los me nores extranjeros no acompañados en la CAPV (2005). En él analizamos la problemática asociada a los me nores extranjeros no acompañados, aspecto por aspecto, centrándonos bien en sus aspectos jurídicos (capítulo 1), bien en sus propias características y necesidades (cap. 2), o bien en la respuesta institucional (cap. 3). Y en esta última cuestión, analizando la respuesta territorio a territorio e incluso centro a centro. Y luego, a modo de síntesis, ofrecimos una valoración y una visión global de los principales problemas detectados, siempre desde la perspectiva del Ararteko.
La perspectiva adoptada para destacar unos problemas sobre otros es siempre la misma: la perspectiva de garantía de derechos, que es la que corresponde a la institución del Ararteko, y la relación que las cuestiones tengan con la responsabilidad de las administraciones vascas, ámbito de su competencia. En el tema que nos ocupa son varias las administraciones y departamentos afectados: las tres diputaciones forales, evidentemente, pero también el Departamento de Educación, Universidades e Investigación, el Departamento de Sanidad, el Departamento de Justicia, los ayuntamientos donde se ubican los centros de acogida… Es verdad que existen grandes diferencias, por ejemplo, en la actuación institucional entre unos y otros territorios. No obstante, se puede decir que los problemas que aquí destacamos afectan, en mayor o me nor me dida, a todos ellos.
Como ya se ha señalado, los recursos de protección existentes se han tenido que ir adaptando con urgencia a las necesidades que ha ido planteando la presencia de me nores extranjeros no acompañados. Estos recursos no estaban preparados para hacer frente a las necesidades de estos jóvenes. La contradicción entre las expectativas que traen y la realidad con que se encuentran dificulta la relación entre las instituciones, el personal y los jóvenes. Además el escaso tiempo con que se cuenta para desarrollar un itinerario personalizado de intervención, cuando ingresan con edades próximas a los dieciocho años, dificulta la continuidad de la respuesta institucional. Por otro lado, la aplicación de la normativa de extranjería provoca una grave inseguridad jurídica, por las interpretaciones diferentes e incluso contradictorias sobre el tratamiento que se tiene que dar a los retornos de me nores. (Sirva de ejemplo la derogada Instrucción nº 3/2003 de la Fiscalía General del Estado o el Me morándum de entendimiento entre Marruecos y España sobre repatriación asistida a me nores extranjeros no acompañados.)
Frente a estas dificultades y condicionantes, que no podemos obviar, y para poder articular una respuesta institucional adecuada a las necesidades de estos me nores, el cumplimiento del principio de interés superior del me nor exige una implicación no únicamente de las administraciones de protección sino también de todas las administraciones que tienen relación con los me nores no acompañados y de la propia sociedad en su conjunto.
2. Las limitaciones y condiciones de los recursos residenciales destinados a estos me nores.
7. La proporción de me nores extranjeros infractores, en los centros de internamiento.
8. La posibilidad de que existan entre nosotros me nores extranjeros desprotegidos, no atendidos.
10. La imagen social que, en ocasiones, se transmite o refuerza respecto a este grupo de me nores.
La coordinación entre las distintas administraciones es fundamental para evitar desplazamientos de me nores, entre comunidades o territorios, que tratan de obtener así las ventajas que pueda ofrecer una Comunidad o Administración frente a otra. Como hemos podido comprobar en numerosas entrevistas, nos encontramos ante un grupo de adolescentes y jóvenes con gran movilidad, dispuestos a acudir allá donde consideren que sus expectativas o necesidades básicas (alojamiento, papeles, trabajo) van a ser me jor o más rápidamente atendidas. Y en este sentido, sí que funciona, en cierta me dida, el boca a boca. En este contexto, la ausencia de unos criterios de actuación comunes tiene importantes consecuencias: movilidad del colectivo y flujos constantes entre territorios o comunidades; posibilidad de tutelas dobles, de diferentes instituciones, respecto a un mismo me nor; imposibilidad de disponer de datos fiables... Y un riesgo difícil de expresar o de probar pero que, de hecho, condiciona y lastra las iniciativas o la capacidad de maniobra de cada institución: el riesgo de que quien lo haga bien, o me jor que otros, precisamente por ello, atraiga a más me nores –dicho en términos coloquiales.
2. Las limitaciones de los recursos residenciales destinados a estos me nores
Tal vez lo más llamativo de los recursos, en los últimos años, hayan sido las limitaciones observadas en cuanto al número de plazas disponibles, especialmente en los centros de urgencia o grupos de primera acogida, lo que ha hecho que su desbordamiento haya sido frecuente e incluso continuado en el tiempo, al me nos en algunos territorios y en algunos años. Este dato, en sí mismo, constituye ya una importante fuente de tensiones y, en nuestra opinión, ha contribuido a generar situaciones conflictivas más o me nos graves.
Al margen de estas limitaciones, también es cuestionable el que, prácticamente en todos los casos, se haya optado por la alternativa de los centros o recursos residenciales sólo para ellos; es decir, no por los centros compartidos con adolescentes autóctonos (fórmula que sí se aplicaba en determinados casos y territorios), ni vías alternativas a la acogida residencial (como, por ejemplo, el acogimiento familiar, impulsado para otros me nores).
Conviene señalar que las limitaciones de los centros residenciales no sólo afectan a los derechos o a las condiciones de vida de los me nores, sino también a las condiciones de trabajo en las que los educadores y educadoras se ven obligados a desarrollar su labor.
A excepción de unos pocos hogares funcionales de Bizkaia, en las que el personal es funcionario o contratado por el Instituto Foral de Acción Social, en todos los demás casos la gestión del centro corresponde a alguna asociación o entidad que asume, normalmente me diante convenio con la Diputación Foral correspondiente, la dirección del centro por un determinado tiempo. En unos casos, en locales propios o alquilados por la asociación; en otros, en locales de la administración. Pero en todos ellos, la contratación del personal y las condiciones laborales de éste queda en manos de la asociación, con diferencias (en ratios, formación, experiencia…) a veces muy notables.
Desde la perspectiva que aquí interesa –garantizar una respuesta adecuada a los me nores– estas cuestiones, junto con otras que tienen que ver con la propia dificultad y el desgaste que supone el trabajo directo con adolescentes, están incidiendo en aspectos como bajas laborales, cambios frecuentes en los componentes de los equipos, malestar o conflictos laborales..., aspectos que, evidentemente, hacen más difícil el trabajo educativo y la continuidad de las intervenciones. En algún caso, el malestar y las bajas de profesionales han llegado hasta tal extremo que han obligado al cierre del centro o a la renuncia del convenio. En cuanto a los perfiles profesionales, llama la atención que en algunos centros se haya ido extendiendo la figura de los vigilantes o personal de seguridad, muchas veces sin perfil especializado o formación específica, o que todavía algunos equipos de educadores –cada vez me nos– no incluyan personas con conocimiento de las lenguas mayoritarias (árabe, bereber) y de las culturas de origen de estos me nores (en algún caso la situación se ha ido al extremo contrario, con una mayoría de educadores o cuidadores de origen extranjero).
El proceso de integración de estos me nores sigue una serie de pasos, algunos de los cuales resultan totalmente determinantes: determinación de la edad del me nor asunción de la tutela por parte de la institución - empadronamiento - escolarización; obtención del permiso de residencia - obtención del permiso de trabajo y emancipación...
Durante todos estos años, normalmente me diante actuaciones de oficio pero últimamente por expediente individual de queja, la institución del Ararteko ha venido interviniendo en estas cuestiones con mayor o me nor éxito. No siempre las administraciones responsables han compartido los criterios de esta institución, por ejemplo, sobre cuándo debe tramitarse la solicitud del permiso de residencia, o sobre cuándo procede o no el cese de tutela… Los datos muestran con claridad los retrasos, a nuestro juicio injustificables, que se producen con frecuencia y que tienen muy graves consecuencias: frustración de expectativas razonables de los me nores; pérdida de motivación y, por tanto, de recursos educativos que podrían ser utilizados por los educadores; emancipación de jóvenes acogidos, al llegar a los 18 años, sin que se hayan logrado los mínimos que posibilitarían su autonomía, con el riesgo que ello supone: ofertas de trabajo que no pueden ser aprovechadas o que obligan a que el trabajo sea en condiciones irregulares...
Prácticamente la totalidad de los me nores extranjeros acogidos carece de los conocimientos mínimos necesarios sobre cualquiera de las lenguas de comunicación habituales en nuestro entorno. Tampoco poseen cualificaciones profesionales. Además, muchos de ellos han tenido un proceso de escolarización irregular o que quedó cortado en un determinado momento (bien para trabajar, bien al cambiar de lugar de residencia, bien en el momento de la emigración).
El sistema educativo, con frecuencia, no se implica en la escolarización de estos me nores o no tiene respuestas adecuadas a sus necesidades de formación. Las limitaciones de los recursos educativos puestos a su disposición, a veces, son notables: clases de aprendizaje del castellano que sólo ocupan algunas pocas horas a cada uno de ellos; módulos formativos que tienen una duración y un calendario que en muchos casos no coincide con las fechas en que estos me nores podrían incorporarse...
Nuestro sistema de protección trata de cubrir las necesidades básicas de los me nores acogidos, en principio, hasta los 18 años. A partir de dicha edad se supone que el joven o la joven debe tener la capacidad de vivir autónomamente. Es evidente que no siempre es así, y me nos en una sociedad como la nuestra en la que la emancipación de los jóvenes va siendo cada vez más tardía. Las instituciones son conscientes de ello y, de hecho, han ido creando algunos recursos o programas que faciliten el tránsito a la vida adulta me diante ayudas económicas o viviendas tuteladas, por ejemplo. Y no sólo las instituciones sino también asociaciones de apoyo que impulsan diferentes iniciativas.
Es cierto que no se trata de un problema específico de los jóvenes extranjeros. Pero, en este caso, además, existen algunos factores que hacen aún más difícil la autonomía: 1) la inexistencia de un apoyo familiar; 2) la situación irregular (ausencia de papeles) en muchos casos. Parece razonable, pues, que las instituciones favorezcan este tránsito y traten de evitar las consecuencias perversas que la falta de recursos de emancipación producen o pueden generar: continuar en recursos de protección para me nores a pesar de haber cumplido los 18 años; buscarse la vida para poder subsistir (riesgo de delincuencia); trabajar en situación irregular, etc.
7. La proporción de me nores extranjeros infractores
En los últimos años, aproximadamente uno de cada tres internamientos cautelares y tres de cada diez de las me didas de internamiento impuestas por los juzgados de me nores han correspondido a me nores extranjeros. Este dato, en sí mismo, constituye un elemento de preocupación, un indicador de que algo está fallando. Más todavía cuando, en determinados años o periodos, todos o casi todos pertenecen a un único territorio e incluso a un único centro.
Por encima de los datos, resulta necesario analizar casos y causas. Es posible, por ejemplo, que algunos factores ya apuntados, como la falta de criterios comunes, o las condiciones de vida muy diferentes entre protección y reforma, o la necesidad de buscarse la vida a falta de papeles o de otros recursos empujen, objetivamente, hacia determinadas conductas delictivas. Ciertamente, nada de ello anula la responsabilidad de los propios me nores en su conducta, pero estos análisis ayudarían, seguramente, a corregir posibles errores y evitar o reducir situaciones similares.
Desde esta perspectiva hay al me nos dos riesgos o situaciones que es preciso evitar: 1) que no haya una respuesta adecuada a las actuaciones violentas o delictivas; 2) que las mayores posibilidades que ofrezcan los centros de internamiento funcionen como focos de atracción algunos de estos me nores. Las consecuencias negativas derivadas de ello son evidentes: para el conjunto de la sociedad, pero también para el conjunto de personas de origen extranjero asentadas entre nosotros (cuya imagen social quedaría deteriorada) y para el propio grupo de me nores extranjeros no acompañados.
8. La posibilidad de que existan entre nosotros personas extranjeras, me nores de edad, desprotegidas, no atendida.
De acuerdo con las informaciones recabadas hay, al me nos, tres grupos de me nores –o me nores que presentan características agrupables en tres grupos– que podrían estar en esta situación:
2) Me nores extranjeros que viven en la calle, frecuentemente del trapicheo.
3) Me nores que provienen de países en guerra, o que han vivido situaciones de guerra y persecución y, en consecuencia, pueden ser solicitantes de asilo.
Resulta muy difícil conocer este tipo de situaciones y más aún calibrar su posible extensión, ya que se trata de realidades invisibilizadas. A nuestro juicio, haría falta una investigación mayor o un mayor seguimiento sobre este tipo de situaciones, en algunos casos me diante actuaciones policiales, en otros con la intervención de educadores o servicios de calle.
9. Insuficiencias en las prestaciones sanitarias y en garantizar el derecho a la salud, especialmente ante consumos problemáticos de drogas o casos de enfermedad me ntal. (Estos dos temas serán tratados en los apartados 3.9 y 3.10 de este mismo Informe.)
10. La imagen social que, en ocasiones, se transmite o refuerza respecto a este grupo de me nores, como si se trataran de un colectivo homogéneo y especialmente conflictivo
Esto es apreciable en las noticias que suelen aparecer en los me dios de comunicación y está teniendo consecuencias muy negativas, como los rechazos vecinales a la creación de nuevos centros de acogida en su entorno.
En el informe Situación de los me nores extranjeros no acompañados en la CAPV, el Ararteko efectuó 33 recomendaciones, dirigidas a las diferentes administraciones vascas con competencias en la materia, y en un par de casos también a otras instancias afectadas. La mayoría de ellas van asociadas, lógicamente, y tratan de resolver los problemas arriba apuntados. Posteriormente, también hemos efectuado alguna otra recomendación de carácter general, pero no la reflejaremos en este epígrafe.
En general, cuando se analiza a fondo un sector y se detectan carencias o problemas, suele haber un consenso social o, al me nos, una opinión bastante extendida sobre la necesidad de introducir me joras. No suele ser preciso justificarlas: son problemas o limitaciones y, por tanto, hay que hacer lo necesario para superarlas. Pero no siempre es así. En el caso que nos ocupa, por ejemplo, algunas administraciones se han encontrado, por ejemplo, con serios problemas para llevar adelante iniciativas de me jora, como la apertura de nuevos pisos o centros de acogida.
Desde la perspectiva que corresponde a la institución del Ararteko, el argumento principal y suficiente de las recomendaciones y propuestas de me jora no puede ser otro que el de la defensa de los derechos de estas personas y, tratándose de me nores de edad, el principio general que debe guiar todas las actuaciones institucionales: el interés superior del me nor, establecido en el artículo 3 de la Convención de derechos de la infancia, de obligado cumplimiento para todos. Este criterio de prevalencia del interés superior del me nor es el que debe guiar la actuación de la Administración pública y de todas las organizaciones y personas que tengan relación con me nores. Todas las actuaciones y decisiones que se tomen y lleven a cabo, por lo tanto, deben ser previamente evaluadas bajo este prisma. No obstante, al margen de ese argumento, básico y suficiente, existen otras muchas razones de carácter social y que tienen que ver con el modelo de sociedad que deseamos construir: una sociedad abierta e integrada, o una sociedad cerrada y que fomenta la exclusión. Todas las recomendaciones, de forma directa o indirecta, buscan la me jor integración social de estos me nores en la sociedad de acogida o, dicho de otro modo, tratan de evitar los riesgos de marginalización y exclusión.
• Revisar y me jorar las condiciones estructurales de los centros y recursos de acogida.
• Incorporar a los equipos personal que domine las lenguas de uso de los me nores y conozca sus culturas de origen.
• Me jorar los me canismos de supervisión, control y evaluación de los recursos.
• Mayor implicación de los me nores extranjeros no acompañados en la organización de los recursos.
• Informar al me nor de una manera completa y adecuada a su edad y circunstancias personales sobre sus derechos y obligaciones, proceso que se va a seguir, características del sistema de protección y otros elementos que puedan tener incidencia en su situación.
– El informe, en un tercer bloque, efectúa siete recomendaciones para agilizar la regulación administrativa de estos me nores. Proponemos:
• Me jorar la rapidez y fiabilidad de las pruebas óseas.
• Garantizar que, en su caso, el retorno se haga en interés del me nor.
– Tres recomendaciones van dirigidas a me jorar la respuesta educativa a sus necesidades:
– Dos, a me jorar la atención sanitaria:
• Garantizar la respuesta del sistema sanitario a las necesidades básicas de estos me nores.
• Atención específica a los problemas de salud me ntal y de consumos abusivos de drogas.
– Otras dos, a me jorar las posibilidades de emancipación:
– Respecto a los me nores extranjeros infractores, proponemos:
– Respecto a las personas me nores extranjeras sin protección:
• Investigación policial de las redes de prostitución que utilizan a chicas me nores.
• Seguimiento y posible intervención sobre me nores extranjeros no acompañados en la calle.
• Tratamiento policial respetuoso con los derechos de los me nores.
• Un código deontológico sobre el tratamiento de las noticias en los me dios de comunicación.
Como ya hemos señalado con anterioridad, si ha habido un sector de me nores que haya exigido un mayor seguimiento del Ararteko, éste ha sido el de los me nores extranjeros no acompañados.
Desgraciadamente, en los últimos años el tema de los me nores extranjeros no acompañados ha sido especialmente problemático, al me nos en algunos territorios o centros, y ello ha exigido frecuentes intervenciones del Ararteko en muy diferentes ámbitos:
1) Cambios introducidos en la red de recursos dependientes de cada departamento y situación de los mismos a fecha 31 de diciembre del año correspondiente: Relación de los recursos puestos a disposición de este sector de me nores y datos básicos en cuanto a su capacidad, ubicación, características, estado de las instalaciones, adecuación o capacidad de respuesta a las necesidades de estos me nores, utilización de otros recursos no destinados específica o exclusivamente para ellos…
2) Cambios introducidos en la gestión y organización de los recursos: Asociaciones o entidades encargadas de su gestión, características de los convenios vigentes, me canismos de supervisión, incorporación de nuevas figuras profesionales, ratios de atención, servicios de seguridad contratados…
– Número de me nores "nuevos" acogidos a lo largo del año (nuevas incorporaciones en el año).
– Número total de me nores acogidos a lo largo del año.
– Número de me nores acogidos a fecha 31 de diciembre.
– Cambios significativos que se hayan podido observar en cuanto a algunas características de los me nores atendidos (de edad, procedencia, expectativas, necesidades…) y sus consecuencias en los centros y recursos.
4) Datos relativos a la situación y regularización administrativa de estos me nores:
– Tiempo me dio aproximado de obtención de la autorización de residencia.
– Tiempo me dio aproximado de obtención de la autorización de trabajo.
– El trabajo de investigación llevado a cabo por un equipo de la Fundación Pere Tarrés y publicado recientemente por la Dirección de Inmigración del Gobierno Vasco (Sueños de bolsillo. Me nores migrantes no acompañados en el País Vasco).
– El trabajo llevado a cabo por Iñaki Markez y Fátima Pastor sobre Drogodependencia en me nores extranjeros no acompañados (MENA): su derecho a una educación y salud de calidad.
– El trabajo de investigación llevado a cabo sobre una muestra de 329 expedientes por un equipo de tres personas becadas por el Ararteko, que, bajo el título de ¿Menores o extranjeros? Análisis de las políticas de intervención sobre me nores extranjeros no acompañados, acabamos de hacer público.
Del volumen de datos disponibles, vamos a ofrecer aquí solamente aquellos que, a nuestro juicio, permiten apreciar me jor la evolución experimentada en ese sector, tanto respecto al número de me nores acogidos como de los logros alcanzados en cuanto a su regularización administrativa, así como en la red de recursos puestos a su disposición.
– Cuántos me nores "nuevos" fueron acogidos cada año (es decir, los nuevos ingresos del año).
– Cuántos me nores estuvieron acogidos "en total" a lo largo del año (fueran de nuevo ingreso o permanecieran desde años anteriores).
– Cuántos me nores estaban acogidos en los recursos de protección a una fecha fija (31 de diciembre de cada año).
Tabla 3.2.1. Evolución de me nores extranjeros no acompañados en la CAPV (2005- 2009), por territorios históricos
Número de me nores "nuevos" acogidos a lo largo del año Número total de me nores acogidos a lo largo del año Número de me nores acogidos a 31 de diciembre Número de me nores en recursos de emancipación a 31 de diciembre
– En Bizkaia, con ser el territorio con mayor presencia de me nores extranjeros no acompañados con mucha diferencia respecto a los otros dos, se ha logrado cierta estabilidad en los datos (en torno a 400 nuevos ingresos al año; o en torno, a los 350 acogidos a final de cada año)
– En Álava, sin embargo –el territorio tradicionalmente con me nor número de me nores extranjeros no acompañados– se produce un aumento espectacular del 2007 al 2008 (los nuevos ingresos se multiplican por 3,5; los acogidos a 31 de diciembre, por 2,4).
Gráfico 3.2.1. Evolución del número de me nores "nuevos" acogidos cada año en la CAPV (2005-2009)
Gráfico 3.2.2. Evolución del número total de me nores acogidos a lo largo del año en la CAPV (2005-2009)
Gráfico 3.2.3. Evolución del número de me nores acogidos a 31 de diciembre en la CAPV (2003-2009)
La evolución experimentada en cada territorio se puede apreciar me jor si tomamos la serie de datos completa, desde el primer año con datos disponibles (no sólo los cinco últimos años).
Gráfico 3.2.4.Evolución de me nores extranjeros no acompañados acogidos en Alava (1997-2009)
Gráfico 3.2.5. Evolución del número de me nores nuevos acogidos en Bizkaia (1996-2009)
Gráfico 3.2.6. Evolución del número de me nores acogidos a 31 de diciembre en Gipuzkoa (2003-2009)
Como se puede apreciar, en cada territorio hay algún año –o un par de años– en el que el número de me nores experimenta un aumento más o me nos espectacular y, con él, crecen también rápidamente las necesidades a atender:
– Así sucedió en Bizkaia el año 2001 (en el que el número de me nores extranjeros acogidos se multiplicó por casi siete).
– O en el 2008 y 2009 en Álava (se pasa en dos años de 59 me nores a 233).
La experiencia ha demostrado que, cuando el aumento de me nores y, por tanto, de necesidades de atención, ha crecido muy rápidamente, también los problemas han crecido notablemente en el territorio en cuestión, o al me nos, en determinados centros (casi siempre, los de primera acogida o de urgencia, saturados).
Ello puede explicar, al me nos en parte, las situaciones problemáticas vividas en Gipuzkoa en 2008, o en Álava en 2009, situaciones que han exigido una intervención constante del Ararteko y que han sido reflejadas con detalle en los informes anuales correspondientes (cfr. Informes ordinarios 2008 y 2009, apartado me nores extranjeros no acompañados).
Todos los datos ofrecidos hasta ahora se han referido a los me nores acogidos, a las necesidades de acogida. La respuesta que se dé a tales necesidades puede ser más o me nos diligente, más o me nos adecuada a lo que la ley exige, más o me nos exitosa en cuanto a los logros…
Tabla 3.2.2. Regularización administrativa de los me nores acogidos en Álava (2003-2009
Número total de me nores acogidos 50 50 54 54 59 178 233
Tiempo me dio aproximado de obtención del permiso de residencia – – 7 me ses 1 año 1 me s1 80 días 10 me ses y 24 días
Tiempo me dio aproximado de obtención del permiso de trabajo – – 20 me ses 28 me ses 1 me s1 425 días 20 me ses y 17 días
1 En los datos de tiempos me dios necesarios para la obtención de las autorizaciones de residencia o de trabajo se produce un cambio de criterio en el año 2007. En ese año se contabiliza el tiempo transcurrido entre la solicitud y la respuesta, mientras que nosotros siempre hemos considerado más adecuado contabilizar el tiempo transcurrido entre la primera acogida y la obtención de tales permisos.
Tabla 3.2.3. Regularización administrativa de los me nores acogidos en Bizkaia (2000-2009)
Número total me nores acogidos 52 349 266 194 228 461 610 707 776 702
Tiempo me dio aproximado de obtención del permiso de residencia
Desde el ingreso – – – – – – 10,7 me ses 14 me ses 12,93 me ses 13,01 me ses
Desde que se solicita – – – – – – – 4,5 me ses 4,5 me ses 5,34 me ses
Tiempo me dio aproximado de obtención del permiso de trabajo – – – – – 3-6 me ses 2 me ses 2 me ses 3,5 me ses 1 me s
Tabla 3.2.4. Regularización administrativa de los me nores acogidos en Gipuzkoa (2003-2009)
Número total de me nores acogidos – – 155 202 254 371 340
Tiempo me dio aproximado de obtención del permiso de residencia – – – – 85 días – 12 me ses
Tiempo me dio aproximado de obtención del permiso de trabajo – – – – 94 días – 24 me ses
Las tendencias más destacables, en todo caso, son parecidos, cualquiera que sea la fuente o el mé todo utilizado:
– El número de tutelas asumidas varía mucho según cuál sea el año y, especialmente, el territorio. (A destacar el reducidísimo número de tutelas asumidas por la Diputación Foral de Álava en 2009 –sólo 27 para un total de 233 me nores acogidos– fuente de tantos problemas y origen de tantos expedientes en el Ararteko.)
– A pesar de lo que la normativa establece al respecto, son pocos los casos en los que se obtiene el permiso de residencia en nueve me ses. Una parte del retraso puede ser achacable a la Administración central, pero la mayor parte del tiempo se consume en los pasos previos a la presentación de la solicitud, competencia de nuestras instituciones de protección.
• 27 autorizaciones de residencia obtenidas en Álava (sobre un total de 233 me nores acogidos, lo que supone un 11,5%).
• 112 obtenidas en Bizkaia (sobre un total de 702 me nores, lo que supone un 16%).
• 73 permisos obtenidos en Gipuzkoa (sobre un total de 349 me nores acogidos, lo que supone un 21,4%).
Hay un tercer aspecto sobre el que también nos parece necesario ofrecer datos comparativos: nos referimos a cómo se articula la "red de acogida", los recursos (básicamente, residenciales) destinados a garantizar la acogida y atención a estos me nores.
Vista la evolución de datos respecto al número de me nores extranjeros a acoger, es lógico que la red de recursos haya tenido que experimentar cambios continuos y un crecimiento casi constante. Las tres diputaciones forales han ido creando o habilitando nuevos recursos residenciales, teniendo que superar para ello, en ocasiones, grandes dificultades.
En este sentido, quizás el dato más significativo sea éste: en los últimos cinco años se ha pasado de 7 centros a 37 (es decir, se han multiplicado por cinco), y de 112 plazas destinadas a me nores extranjeros a 612 plazas (500 plazas más en cinco años). Son datos que ponen en evidencia un importante esfuerzo institucional.
Tabla 3.2.5. Evolución de la red de recursos residenciales destinados exclusivamente o mayoritariamente a me nores extranjeros no acompañados en la CAPV (2004-2009)
1 Sin contar el Centro Sagrada Familia, en el que se acogía a chicas extranjeras, en Bizkaia (no centro específico), ni los pisos de emancipación (destinados a jóvenes, más que a me nores).
La tabla recoge las plazas en centros destinados "exclusivamente o mayoritariamente" a me nores extranjeros no acompañados (no las plazas reservadas o utilizadas por ellos en otros centros de acogida, en proporciones y con criterios muy diferentes según cada territorio o cada año). Así, podemos ver que, a finales de 2009, la distribución de plazas para me nores extranjeros era de un 17% en Álava, un 53% en Bizkaia y un 30% en Gipuzkoa; cifras muy próximas al peso de la población en cada territorio.
– Que prácticamente todos los centros (salvo 7 unidades convivenciales de Bizkaia, dependientes y con personal del Instituto Foral de Asistencia Social) están gestionados por asociaciones, empresas o congregaciones, casi siempre me diante convenios específicos o contratos.
En epígrafes anteriores hemos destacado ya lo que consideramos, desde la perspectiva del Ararteko, problemas fundamentales en la atención a los me nores extranjeros no acompañados: ausencia de criterios comunes entre las diferentes instituciones competentes, limitaciones de los recursos residenciales, situación laboral de los profesionales, retrasos en los procedimientos de regularización, etc. No volveremos aquí a insistir sobre ellos.
Básicamente, pisos alquilados en los que conviven 4 ó 5 jóvenes extranjeros que han cumplido ya los 18 años, pero que aún no son autónomos y requieren de cierto apoyo o seguimiento. Las tres diputaciones forales han desarrollado alguno de estos recursos, pero donde han alcanzado un mayor desarrollo es en Bizkaia (si nos fijamos en el número de pisos disponibles y jóvenes atendidos). A esto hay que añadir la existencia de otros recursos de emancipación impulsados por asociaciones (ej.: Programa Hemen en Bizkaia) o incluso por algún centro de acogida (centros tutelados desde Zabaloetxe, también en Bizkaia), con mayor o me nor ayuda institucional.
El éxito alcanzado es notable: la mayoría de estos jóvenes logran su plena autonomía en un plazo corto (en torno a un año). La otra cara de la moneda es que no todos los me nores acogidos que llegan a los 18 años pueden acceder a estos pisos (se exige una serie de criterios para poder acceder a ellos). Además, las administraciones recelan de que estos recursos (si no existen en otros lugares) se conviertan en un nuevo factor de atracción. En cualquier caso, las tres diputaciones forales han impulsado este tipo de programas.
– La colaboración de los me dios de comunicación…
La mayoría de los me nores extranjeros acogidos tienen muy claro su objetivo: empezar a trabajar cuanto antes (casi siempre, para ganar un dinero que ayude a su familia de origen). Y saben o descubren que para eso necesitan regularizar su situación, cierto conocimiento del idioma, cierta formación…
La experiencia nos muestra que cuando este proceso de formación y acreditación no se dilata durante años (logran la documentación; alcanzan los conocimientos necesarios…), el grado de éxito o de integración social de estos me nores es muy alto: tienen una gran motivación por aprender; tienen ofertas de trabajo; la valoración del profesorado o de los empresarios es muy positiva…
Buena parte de los equipos profesionales de los centros han ido incorporando (como educadores, vigilantes, animadores, intérpretes…) personas con dominio del árabe, originarios del Magreb… Esto facilita la comunicación (al me nos, en los primeros momentos, cuando desconocen la lengua del lugar de acogida) y, en ocasiones, refuerza la confianza. Aunque también pueda ser fuente de otros problemas.
En ocasiones (a veces en respuesta o para evitar situaciones problemáticas) se han elaborado, de forma conjunta, protocolos de actuación que buscan una acción coordinada o con criterios similares entre diferentes agentes: policías, fiscales, entidades de protección, equipos mé dicos de determinación de la edad… A juicio de esta institución, sería conveniente que, al me nos para determinadas situaciones, existiese un único protocolo de actuación común, como se plantea en nuestra recomendación nº 19.
Aunque el modelo más extendido es el de un centro de cierto tamaño y sólo para me nores extranjeros no acompañados, existen experiencias de otros centros más normalizados, como los hogares mixtos, integrados en una comunidad de vecinos, más en algunos territorios que en otros. Todo apunta a que la convivencia en estos centros es mucho me jor y son mayores sus posibilidades de integración.
En esta misma línea, se podrían citar también algunas otras iniciativas: de escolarización; de participación en grupos culturales o deportivos; de organización de actividades de sensibilización social; de colaboración con las comunidades adultas del mismo origen asentadas en la región, aunque con resultados muy desiguales; de implicación de familias autóctonas en tareas de apoyo afectivo a me nores extranjeros…
Marco normativo me nores extranjeros no acompañados
Cuando nos referimos a me nores extranjeros es importante aclarar que la normativa de aplicación es la que corresponde a la infancia y adolescencia. Su condición de me nores es la que, en primer lugar, ha de tenerse en cuenta ya que rige el principio de igualdad y no discriminación, por lo que no cabe hacer ninguna distinción por su origen nacional ni son de aplicación las previsiones normativas relativas a las personas extranjeras adultas sino las relativas a las personas me nores de edad; se tienen que cumplir los derechos de los niños, niñas y adolescentes con independencia de su origen nacional.
El Comité de Derechos del Niño, en la Observación General nº 6 sobre el trato de los me nores no acompañados y separados de su familia fuera de su país de origen, señala "las obligaciones del Estado de acuerdo con la Convención se aplican dentro de las fronteras de ese Estado, incluso con respecto a los me nores que queden sometidos a la jurisdicción del Estado al tratar de penetrar en el territorio nacional".
El marco normativo, por tanto, es el que se aplica a la infancia y a la adolescencia. La singularidad de tratarse de me nores extranjeros hace importante destacar, además de los señalados en el marco normativo general, debido a su especificidad, varios principios de actuación, derivados de la Convención de Derechos del Niño (CDN) y de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto del Refugiado.
Principio de interés superior del me nor
La determinación del interés superior del niño debe basarse en las circunstancias individuales de cada me nor, niño o niña, considerar su situación familiar, la situación en su país de origen, su seguridad, los riesgos a los que está expuesto/a, su nivel de integración en el país de acogida y su salud física y me ntal (art. 3 CDN).
Todos los me nores tienen derecho al mismo trato y a disfrutar de los mismos derechos con independencia de su situación administrativa, ya que la condición de persona inmigrante es secundaria (art. 2 CDN).
El me nor extranjero tiene derecho a ser oído, por lo que se deben considerar los factores culturales y lingüísticos que puedan constituir un obstáculo para la participación del me nor (art. 12 CDN).
Los me nores tienen derecho a la confidencialidad, a que no se revele la información que pueda poner en peligro a sus familiares salvo que consienta el me nor, con las garantías necesarias para proteger al niño o niña (art. 16 CDN).
El aumento de me nores extranjeros solos, sin estar acompañados de adultos, en Europa, España y en la Comunidad Autónoma del País Vasco ha dado lugar a previsiones normativas, tanto de la Unión Europea como del Estado que tienen en cuenta las especificidades de este colectivo. La presencia de me nores extranjeros en Europa ha sido objeto de atención por parte de las distintas Administraciones en estos últimos años. La Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en la redacción dada por la Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, recoge en el art. 35 el procedimiento de actuación cuando se localiza a un me nor extranjero y las obligaciones que tienen las distintas administraciones e instituciones concernidas, así como las garantías que requiere la condición de me nor.
La Resolución del Consejo de la Unión Europea, de 26 de junio de 1997, relativa a los me nores no acompañados nacionales de países terceros ya definió el ámbito de aplicación: "los me nores de 18 años nacionales de países terceros que lleguen al territorio de los Estados miembros (de la Unión Europea) sin ir acompañados de un adulto responsable de los mismos ya sea legalmente o con arreglo a los usos y costumbres, en tanto en cuanto no estén efectivamente bajo el cuidado de un adulto responsables de ellos; así como a los me nores nacionales de países terceros que, después de haber entrado en el territorio de los Estados miembros sean dejados solos"[10].
La realidad de los me nores extranjeros está prevista en el Programa de Estocolmo de la Unión Europea (2010/C 115/01), programa que define las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa en el espacio de libertad, seguridad y justicia. En él se plantea la necesidad de prestar especial atención a los niños en situaciones particularmente vulnerables, entre ellas la de los me nores no acompañados. Esta necesidad se concreta en me didas de prevención, protección y asistencia al retorno, en las que se tenga en cuenta el interés superior del me nor.
Esta preocupación ha dado lugar al Plan de Acción de Me nores No Acompañados, Comisión Europea (COM (2010) 213 final, 6.5.2010).
El Plan establece un marco de actuación con relación a los me nores extranjeros no acompañados que tiene tres pilares: la prevención de su salida en los países de origen, la protección a su condición de me nores, en tanto permanezcan en territorio europeo, y las previsiones relacionadas con su retorno.
Entre la normativa de la Unión Europea que afecta a las personas extranjeras es importante me ncionar la Directiva sobre el retorno[11]. Esta Directiva establece la normativa que se ha de aplicar en el caso del retorno y del internamiento de los me nores. Tanto el Plan de Acción de Me nores No Acompañados como la Directiva sobre el retorno hacen referencia a la Convención de Derechos del Niño.
Tenemos, por tanto, a nivel europeo y a nivel interno, una normativa de aplicación (legislación de extranjería) caracterizada por criterios restrictivos para la entrada, el establecimiento y el trabajo en la Unión Europea de las personas extranjeras ("de terceros países"), y una normativa derivada de la aplicación de la Convención de Derechos del Niño que establece que el criterio que debe regir en cualquier decisión que afecte a los me nores de edad es el del interés superior del me nor.
Los problemas surgen cuando en su aplicación se tiene en cuenta, en primer lugar, la consideración de persona extranjera y el temor a una entrada masiva de me nores extranjeros. Las previsiones que afectan a las personas adultas extranjeras son, como hemos señalado, muy limitativas con relación a su derecho a entrar en un Estado de la Unión Europea o con relación al derecho a establecerse y a trabajar. Por otro lado, si son me nores en situación de desamparo se les tiene que proteger y ello da lugar a compromisos presupuestarios importantes. En definitiva, tanto las políticas de inmigración, como el costo que implica la atención a los me nores en situación de desprotección, afectan a las decisiones que se toman en esta materia por parte de las autoridades competentes. No obstante, se trata de me nores, por lo que se les ha reconocido derechos sin distinción por su origen nacional, lo que es importante recordar.
Marco normativo de aplicación a los me nores extranjeros, en general, y en particular a los me nores extranjeros no acompañados
La Ley 4/2000, de derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, con sus sucesivas modificaciones, en adelante LOEX, regula los derechos que corresponden a los me nores extranjeros, como son el derecho a la educación y el derecho a la atención sanitaria.
La Ley garantiza el derecho a la asistencia sanitaria en las mismas condiciones que al resto de los me nores. En cuanto al derecho a la educación, el Tribunal Constitucional, en la sentencia 236/2007, de 7 de noviembre, declaró inconstitucional el inciso "residentes" del art. 9.3 de la Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y deberes de los extranjeros y su integración social, en la redacción dada por el art. 1, punto 7, de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre. El Tribunal Constitucional señaló que el derecho a la educación es independiente de la condición de nacional o extranjero o de la situación administrativa. Según la sentencia, el derecho de acceso a la educación no obligatoria de los extranjeros me nores de edad forma parte del contenido del derecho a la educación, y su ejercicio puede someterse a los requisitos de mé rito y capacidad, pero no a otra circunstancia como la situación administrativa del me nor. La nueva redacción realizada por la Ley Orgánica 2/2009 prevé también el derecho a la educación no obligatoria de los me nores extranjeros.
Como hemos señalado, las previsiones de la normativa que regula los derechos y deberes de las personas extranjeras deben cumplir los derechos que el ordenamiento jurídico reconoce a los me nores con independencia de su origen nacional. El art. 35 LOEX establece el régimen jurídico de aplicación y las actuaciones que deben ponerse en marcha ante la localización de un me nor extranjero no acompañado. Lo transcribimos por su importancia:
Art. 35 Me nores no acompañados:
1. El Gobierno promoverá el establecimiento de Acuerdos de colaboración con los países de origen que contemplen, integradamente, la prevención de la inmigración irregular, la protección y el retorno de los me nores no acompañados. Las Comunidades Autónomas serán informadas de tales Acuerdos.
2. Las Comunidades Autónomas podrán establecer acuerdos con los países de origen dirigidos a procurar que la atención e integración social de los me nores se realice en su entorno de procedencia. Tales acuerdos deberán asegurar debidamente la protección del interés de los me nores y contemplarán me canismos para un adecuado seguimiento por las Comunidades Autónomas de la situación de los mismos.
3. En los supuestos en que los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado localicen a un extranjero indocumentado cuya minoría de edad no pueda ser establecida con seguridad, se le dará, por los servicios competentes de protección de me nores, la atención inmediata que precise, de acuerdo con lo establecido en la legislación de protección jurídica del me nor, poniéndose el hecho en conocimiento inmediato del Ministerio Fiscal, que dispondrá la determinación de su edad, para lo que colaborarán las instituciones sanitarias oportunas que, con carácter prioritario, realizarán las pruebas necesarias.
4. Determinada la edad, si se tratase de un me nor, el Ministerio Fiscal lo pondrá a disposición de los servicios competentes de protección de me nores de la Comunidad Autónoma en la que se halle.
5. La Administración del Estado solicitará informe sobre las circunstancias familiares del me nor a la representación diplomática del país de origen con carácter previo a la decisión relativa a la iniciación de un procedimiento sobre su repatriación. Acordada la iniciación del procedimiento, tras haber oído al me nor si tiene suficiente juicio, y previo informe de los servicios de protección de me nores y del Ministerio Fiscal, la Administración del Estado resolverá lo que proceda sobre el retorno a su país de origen, a aquel donde se encontrasen sus familiares o, en su defecto, sobre su permanencia en España. De acuerdo con el principio de interés superior del me nor, la repatriación al país de origen se efectuará bien me diante reagrupación familiar, bien me diante la puesta a disposición del me nor ante los servicios de protección de me nores, si se dieran las condiciones adecuadas para su tutela por parte de los mismos.
6. A los mayores de dieciséis y me nores de dieciocho años se les reconocerá capacidad para actuar en el procedimiento de repatriación previsto en este artículo, así como en el orden jurisdiccional contencioso administrativo por el mismo objeto, pudiendo intervenir personalmente o a través del representante que designen.
Cuando se trate de me nores de dieciséis años, con juicio suficiente, que hubieran manifestado una voluntad contraria a la de quien ostenta su tutela o representación, se suspenderá el curso del procedimiento, hasta el nombramiento del defensor judicial que les represente.
7. Se considerará regular, a todos los efectos, la residencia de los me nores que sean tutelados en España por una Administración Pública o en virtud de resolución judicial, por cualquier otra entidad. A instancia del organismo que ejerza la tutela y una vez que haya quedado acreditada la imposibilidad de retorno con su familia o al país de origen, se otorgará al me nor una autorización de residencia, cuyos efectos se retrotraerán al momento en que el me nor hubiere sido puesto a disposición de los servicios de protección de me nores. La ausencia de autorización de residencia no impedirá el reconocimiento y disfrute de todos los derechos que le correspondan por su condición de me nor.
8. La concesión de una autorización de residencia no será obstáculo para la ulterior repatriación cuando favorezca el interés superior del me nor, en los términos establecidos en el apartado cuarto de este artículo.
9. Reglamentariamente se determinarán las condiciones que habrán de cumplir los me nores tutelados que dispongan de autorización de residencia y alcancen la mayoría de edad para renovar su autorización o acceder a una autorización de residencia y trabajo teniendo en cuenta, en su caso, los informes positivos que, a estos efectos, puedan presentar las entidades públicas competentes referidos a su esfuerzo de integración, la continuidad de la formación o estudios que se estuvieran realizando, así como su incorporación, efectiva o potencial, al me rcado de trabajo. Las Comunidades Autónomas desarrollarán las políticas necesarias para posibilitar la inserción de los me nores en el me rcado laboral cuando alcancen la mayoría de edad.
10. Los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado adoptarán las me didas técnicas necesarias para la identificación de los me nores extranjeros indocumentados, con el fin de conocer las posibles referencias que sobre ellos pudieran existir en alguna institución pública nacional o extranjera encargada de su protección. Estos datos no podrán ser usados para una finalidad distinta a la prevista en este apartado.
11. La Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas podrán establecer convenios con organizaciones no gubernamentales, fundaciones y entidades dedicadas a la protección de me nores, con el fin de atribuirles la tutela ordinaria de los me nores extranjeros no acompañados.
Cada convenio especificará el número de me nores cuya tutela se compromete a asumir la entidad correspondiente, el lugar de residencia y los me dios materiales que se destinarán a la atención de los mismos.
Estará legitimada para promover la constitución de la tutela la Comunidad Autónoma bajo cuya custodia se encuentre el me nor. A tales efectos, deberá dirigirse al juzgado competente que proceda en función del lugar en que vaya a residir el me nor, adjuntando el convenio correspondiente y la conformidad de la entidad que vaya a asumir la tutela.
El régimen de la tutela será el previsto en el Código Civil y en la Ley de Enjuiciamiento Civil. Además, serán aplicables a los me nores extranjeros no acompañados las restantes previsiones sobre protección de me nores recogidas en el Código Civil y en la legislación vigente en la materia.
12. Las Comunidades Autónomas podrán llegar a acuerdos con las Comunidades Autónomas donde se encuentren los me nores extranjeros no acompañados para asumir la tutela y custodia, con el fin de garantizar a los me nores unas me jores condiciones de integración.
Se prevé que el nuevo reglamento aclare algunas de las situaciones que están siendo objeto de controversia, como son las actuaciones con relación a la determinación de edad y las relativas al funcionamiento del Registro de me nores.
Llama la atención el nivel de concreción al que las previsiones normativas han llegado, ya que la normativa estatal establece con mucho detalle las actuaciones que las Administraciones e instituciones concernidas deben llevar a cabo cuando localizan a un me nor extranjero solo y, como hemos señalado anteriormente, las comunidades autónomas son las competentes, en la protección de me nores (en la CAPV la competencia es de las diputaciones forales).
La importancia del respeto a los derechos de las personas me nores de edad y la constatación de que las Administraciones competentes llevan a cabo diferentes prácticas pueden estar entre las razones que explican el detalle de la previsión reglamentaria vigente. Aunque, a pesar de la existencia de una previsión de actuación tan detallada en la normativa de extranjería, se siguen detectando diferentes prácticas de actuación según el territorio en el que se localiza al me nor[12].
En la reunión del Pleno del Observatorio de la Infancia del año 2005 se acordó, además, un protocolo de actuación que desarrollaba las acciones del artículo 92 del Reglamento (Real Decreto 2392/2004), así como los organismos responsables que deben actuar desde la localización de un me nor extranjero no acompañado.
Para la articulación y coordinación de todas estas acciones procedentes de distintos organismos se constituyó un Grupo de trabajo en el Observatorio de la Infancia que se denomina "Intervención con me nores extranjeros no acompañados en España y su integración social", coordinado por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración del Ministerio de Trabajo e Inmigración.
También, la Fiscalía General del Estado ha elaborado diversas instrucciones que afectan a su actuación con relación a los me nores extranjeros no acompañados:
– Instrucción nº 6/2004, de 26 de noviembre, sobre tratamiento jurídico de los me nores extranjeros no acompañados.
– Conclusiones fijadas en las jornadas de Fiscales especialistas de me nores celebradas en León los días 5 y 6 de noviembre de 2009.
– Consulta 1/2009, de 10 de noviembre, sobre algunos aspectos relativos a los expedientes de determinación de la edad de los me nores extranjeros no acompañados.
– Conclusiones del encuentro de fiscales especialistas en me nores y extranjería. Madrid, 20 de abril de 2010.
La situación de vulnerabilidad y de indefensión en la que se encuentran los me nores extranjeros no acompañados ha dado lugar a que, por parte de distintas organizaciones de defensa de los derechos de la infancia, se hagan recomendaciones sobre el trato que se les debe dar. Entre ellas, podemos destacar las siguientes:
– Observación General Nº 6/2005 del Comité de los Derechos Del Niño sobre "Trato de los me nores no acompañados y separados de su familia fuera de su país de origen".
Esta Observación insiste en la vulneración de derechos que implica algunas de las situaciones en las que se encuentran y hace hincapié en la importancia de la aplicación del criterio de interés superior del me nor en las actuaciones que se lleven a cabo. Para ello al Comité le parece primordial que se determine su condición de me nor no acompañado o separado de su familia inmediatamente tras su llegada al puerto de entrada o tan pronto como las autoridades tomen conocimiento de su presencia en el país. Las me didas incluirán la determinación de la edad, para lo cual no sólo debe tenerse en cuenta el aspecto físico del individuo, sino también su madurez psicológica. Además, la evaluación deberá realizarse con criterios científicos, seguridad e imparcialidad, atendiendo al interés del me nor y a consideraciones de género, evitando todo riesgo de violación de su integridad física, respetando debidamente su dignidad humana, y en caso de incertidumbre, otorgando al individuo el beneficio de la duda, de manera que, en la hipótesis de que se trate de un me nor se lo trate como tal.
– En las observaciones del Comité de Derechos del Niño de las Naciones Unidas de septiembre de 2010 a España 2010 (crc/c/esp/co/3-4), el Comité también ha mostrado su preocupación por la situación de los me nores extranjeros no acompañados. En concreto, por los diferentes mé todos utilizados para la determinación de la edad de los me nores no acompañados, los malos tratos de me nores no acompañados por parte de la policía durante repatriaciones forzosas o involuntarias a su país de origen, a donde en ocasiones son deportados sin las necesarias garantías (sin acceso a abogado, sin servicios de interpretación, sin considerar el interés superior del niño o niña y sin respetar su derecho a ser oídos), me nores no acompañados (particularmente marroquíes) que son entregados a las autoridades fronterizas y no a los servicios sociales del país de origen, apuntando que pueden ser víctimas de abuso y detención por las fuerzas de seguridad y las autoridades fronterizas del país de origen, el incumplimiento por parte de las autoridades de la concesión del estatus de residencia legal temporal a me nores no acompañados, al que tienen derecho conforme a la ley por retrasos en su solicitud en el Departamento de Bienestar Social, las malas condiciones de alojamiento y descuido en los centros de urgencia de las Islas Canarias, particularmente en La Esperanza, en Tenerife, y en otros enclaves españoles (en concreto, Ceuta) y hace las siguientes recomendaciones:
• Adopción de las me didas necesarias para prevenir procedimientos irregulares en la expulsión de me nores no acompañados.
• Establecimiento de centros de acogida amigables con me canismos efectivos para la recepción y tramitación de quejas por parte de niños y niñas bajo su cuidado, investigación efectiva de los casos sobre malos tratos a niños y niñas.
• Desarrollo de un protocolo uniforme de mé todos para la determinación de la edad y asegurar que los procedimientos para esta determinación se lleven a cabo de manera científica, segura, sensible a la edad y al género y justa, evitando cualquier riesgo de violación de la integridad física del niño o niña.
• Garantía de que tras la identificación como me nor de edad no acompañado, se lleva a cabo un análisis de sus circunstancias individuales teniendo en cuenta su interés superior y su derecho a ser oído.
• Facilitar a los me nores no acompañados información sobre sus derechos conforme a la ley española e internacional, incluyendo su derecho a solicitar asilo.
• Facilitar formación sobre cuestiones de asilo y sobre necesidades específicas de infancia al personal que trabaja con me nores no acompañados, incluyendo información sobre la situación de los me nores no acompañados y separados de sus familias a los funcionarios públicos y policía de frontera, que pueden ser las primeras personas en contactar con niños y niñas necesitados de protección. La formación debería incluir también cuestiones referidas al tráfico de personas y al tratamiento de niños y niñas que han experimentado situaciones traumáticas.
• Tomar en consideración la Observación General nº 6 (2005) sobre "Trato de los me nores no acompañados y separados de su familia fuera de su país de origen".
– Así mismo, también es importante me ncionar las directrices del ACNUR sobre políticas y procedimientos en la atención a me nores no acompañados y separados solicitantes de asilo, del año 1997, y la Declaración de Buenas Prácticas de la Organización Save the Children.
Los me nores extranjeros no acompañados se encuentran en situación de desamparo al estar solos, ya que no les acompañan sus padres ni ningún otro adulto que se responsabilice de ellos. Los servicios de protección deben, pues, atenderles. Lo habitual es que ingresen en un recurso residencial, esto es, que se ejerza la tutela me diante el acogimiento residencial (también cabe el acogimiento familiar pero es me nos habitual), art. 172 y ss. del Código Civil. El art. 35.11 LOEX prevé que sea de aplicación el régimen de la tutela previsto en el Código Civil y en la Ley de Enjuiciamiento Civil y las restantes previsiones sobre protección de me nores recogidas en el Código Civil y en la legislación vigente en la materia.
Las instituciones de protección (las diputaciones forales en la CAPV) son las responsables del bienestar de estos me nores. Ellas son las que deben presentar, como representantes legales de los me nores, la solicitud de autorización de residencia en la Subdelegación de Gobierno correspondiente cuando quede acreditada la imposibilidad de retorno.
Los me nores extranjeros en situación de desamparo tienen derecho a una autorización de residencia en aplicación del me ncionado art. 35.7 LOEX.
Esta previsión normativa no se cumple en muchos casos: las instituciones de protección no asumen la tutela porque consideran que por su apariencia física son mayores de edad y los resultados de las pruebas mé dicas junto con el decreto de fiscalía les consideran mayores; los me nores se trasladan entre distintas comunidades porque tienen me jores expectativas en unas comunidades frente a otras; no se solicita la autorización de residencia por parte de la entidad pública en la Subdelegación de Gobierno correspondiente en un plazo razonable, etc. Estas y otras dificultades hacen que la atención a los me nores extranjeros no acompañados sea muy polémica y dé lugar a un número importante de quejas en el Ararteko.
– La puesta a disposición de la autoridad judicial de pasaportes de me nores porque las pruebas de determinación de edad realizadas señalan que son mayores.
– La vulneración de derechos de los me nores, como es el derecho a la educación, el derecho a la defensa y el derecho a ser oído.
– La dificultad de control de los traslados de los me nores extranjeros entre las comunidades autónomas.
– Los conflictos vecinales, el rechazo a la ubicación en algunas localidades de centros de protección a me nores.
– La denegación de elaboración de informe de integración por parte de la Diputación foral competente, que facilite la presentación de la solicitud de autorización de residencia por circunstancias excepcionales en la Subdelegación de Gobierno correspondiente cuando se es mayor de edad, y la elaboración de informes negativos sobre la conducta del me nor que afecta a la renovación de la autorización de residencia.
– La utilización de recursos municipales de urgencia social dirigidos a adultos en situación de exclusión social grave y ausencia de alojamiento adecuado por saturación de los centros que atienden a me nores.
1. Determinación de edad de los me nores extranjeros y necesidad de protocolos de actuación.
1) Determinación de edad de los me nores extranjeros y necesidad de protocolos de actuación
La normativa de aplicación prevé que en el caso de que un me nor se encuentre indocumentado el Ministerio Fiscal autorice la práctica de pruebas conducentes a la determinación de la edad.
Estas pruebas se han realizado tanto en ese caso como cuando el me nor portaba un pasaporte, lo que ha dado lugar a una importante controversia sobre la validez del pasaporte para acreditar la edad. También a actuaciones por parte de algunas instituciones de protección, como ha sido el caso de la Diputación Foral de Álava, que formuló denuncia por falsedad documental contra los me nores que portaban pasaportes que señalaban una edad inferior a la que había resultado tras la realización de las pruebas de determinación de edad.
Los me nores, en algunos casos, han obtenido la concesión de la autorización de residencia, mientras se encontraban en los recursos de protección; en otros, como ha pasado a lo largo del año 2010 en Álava, siendo mayores de edad, la Subdelegación de Gobierno ha acordado la autorización de residencia por circunstancias excepcionales, en aplicación del art. 92.5 del Reglamento antes citado[13].
La controversia sobre la validez o no de los pasaportes, con independencia de que sean auténticos o no, se ha planteado en la Consulta 1/2009, de 10 de noviembre, sobre algunos aspectos relativos a los expedientes de determinación de la edad de los me nores extranjeros no acompañados y es un problema que ha dado lugar a numerosas intervenciones del Ararteko[14]. La Circular 2/2006, de la Fiscalía General del Estado, ya señalaba que si la documentación exhibida presenta indicios de falsedad se puede autorizar la práctica de pruebas conducentes a la determinación de edad.
Según la Consulta 1/2009, los registros de algunos países no serían fiables, lo que hace que no sirva para acreditar la edad los pasaportes emitidos por los mismos. "A estos efectos hay que considerar como no documentado, no sólo a quienes carezcan de documentación sino también a quien pretenda acreditar su edad e identidad con documentación presuntamente falsa tal como indica la Circular FGE 2/2006, y a quienes hagan uso a efectos de su identificación de cualquier documento señalado en el artículo 25 de la Ley Orgánica de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, que incorpore datos manifiestamente incorrectos, contradictorios con otras documentaciones, o que no resulten fiables en cuanto a la determinación de la edad, por proceder de países cuyas administraciones no garantizan la certeza o fiabilidad de los datos que sobre fecha, lugar de nacimiento o filiación del interesado se incorporan al pasaporte. También se incluyen en este caso los supuestos en que se ocupen al presunto me nor documentos en que consten diferentes filiaciones o fechas de nacimiento".
En opinión del Ararteko no se puede concluir que un pasaporte no tiene validez para identificar a la persona si no hay indicios de que es falso, erróneo o realizado en fraude. El pasaporte es un documento que emite un país con validez internacional, bajo ciertas normas legales, acuerdos internacionales y me didas de seguridad. La comunidad internacional, a través de la ONU y de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), ha establecido prácticas y estándares para los viajes internacionales y sus procedimientos de documentación. Los pasaportes son documentos oficiales utilizados para identificar a las personas y la ciudadanía a la que pertenecen. La Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) es un organismo especializado de las Naciones Unidas creado por la Convención de Chicago, convención que entró en vigor en 1947, para promover el desarrollo seguro y ordenado de la aviación civil internacional. Forman parte de ella 188 Estados. Este organismo formula las normas y reglamentos necesarios para la seguridad operacional, protección, eficiencia y regularidad de la aviación. También ha realizado recomendaciones para la producción y uso de pasaportes de lectura me cánica. La Asamblea de las Naciones Unidas ha realizado numerosas acciones para fortalecer la efectividad de los controles y para que los Estados intensifiquen la seguridad e integridad de sus pasaportes y colaboren entre los mismos. No dar con carácter general validez a los pasaportes que portan las personas me nores de edad no nos parece que sea una práctica adecuada por parte de una institución pública ni que se actúe en interés superior del me nor.
El art. 35.3. de la LOEX hace referencia a la localización de un "extranjero indocumentado", y un extranjero que tiene un pasaporte es un extranjero documentado, por lo que si el mismo señala que es me nor de edad se debe dar la atención por parte de los servicios competentes de protección de me nores.
El art. 4 de la misma establece: "Los extranjeros que se encuentren en territorio español tienen el derecho y la obligación de conservar la documentación que acredite su identidad, expedida por las autoridades competentes del país de origen o de procedencia, así como la que acredite su situación en España". Esta obligación se refiere al pasaporte. El pasaporte es el documento que, salvo situaciones excepcionales, como son los solicitantes de asilo, las personas extranjeras deben tener para entrar por las fronteras (con su correspondiente visado cuando fuera exigible) o para solicitar la autorización de residencia o para renovarla o poder inscribirse en el padrón municipal y ser beneficiarios de asistencia sanitaria o de los servicios y prestaciones del Sistema Vasco de Servicios Sociales. Los Tribunales han declarado que la presunción de veracidad del pasaporte debe ser destruida me diante prueba en contrario[15].
En el caso de que hubiera indicios de que el pasaporte está realizado en fraude, o es defectuoso o erróneo, se debería actuar en cumplimiento de la recomendación nº 9 de la Comisión Internacional del Estado Civil (CIEC) relativa a la lucha contra el fraude documental en materia de estado civil y me moria explicativa adoptada por la Asamblea General de Estrasburgo el 17 de marzo de 2005.
Esta organización tiene como finalidad la de promover la cooperación internacional en materia de estado civil y me jorar el funcionamiento se los servicios nacionales de estado civil. Esta organización ha aprobado convenios multilaterales, que son instrumentos jurídicos de obligado cumplimiento y dirige recomendaciones a los Estados.
La recomendación prevé que en los casos en los que los indicios hagan dudar de la exactitud de los datos que figuran en el documento presentado o de la autenticidad de las firmas, el sello o el documento en sí mismo, la autoridad competente en el asunto realizará todas las comprobaciones necesarias, en particular con el interesado. En caso necesario, procederá, en la me dida de lo posible y de acuerdo con las autoridades del lugar de que se trate, a una comprobación de que existe esa acta en los registros del Estado de origen y de su conformidad con el documento presentado. Si se deduce que es fraudulento no se le dará efecto alguno y si se deduce que es defectuoso o erróneo la autoridad competente determinará si puede otorgarse algún efecto al documento, a pesar del defecto o error de que adolezca.
En definitiva, no compartimos que no se dé validez a todos los pasaportes ni que se hagan pruebas de determinación de edad en todos los casos. La edad del me nor no debería suscitar dudas si resulta concluyente que es me nor de edad por su apariencia física o bien si porta documentación de la que se deduzca su edad y no se cuestione su autenticad[17].
Las únicas comprobaciones que se están realizando son la realización de pruebas mé dicas de determinación de edad, que consisten principalmente en pruebas de estimación de la madurez ósea, tanto de muñeca como, en ocasiones, de clavícula y la mineralización dental.
La realización de pruebas de determinación de la edad generalizadas a todos los me nores con independencia de que hayan sido registrados en el Registro de me nores, de que se hayan realizado pruebas periciales en otras Comunidades o de que dispongan de documentación que señala otra edad; la falta de fiabilidad y de agilidad sobre las pruebas que se realizan a los me nores extranjeros no acompañados; la falta de información y de audiencia a los me nores; la imputación a jóvenes de la comisión de presuntos delitos de fraude y de falsificación documental…
Así, se debe comprobar[18] si existe anotación sobre el mismo me nor en el Registro de me nores extranjeros no acompañados que regula el artículo 111 del reglamento aprobado por RD 2393/2004 anteriormente citado (se trata de una intervención corporal, que aunque leve, su repetición no es positiva ni necesaria, por lo que no es conforme al interés superior del me nor que se repitan). En el caso de que, el me nor se niegue a hacer las pruebas no se puede imponer coactivamente[19] "al verse involucrado el derecho a la integridad física y moral del me nor". Se debe analizar la conveniencia de realizar las pruebas de determinación de la edad teniendo en cuenta el criterio mé dico al respecto, pudiendo ser oportuno, en los casos más dudosos sobre indicación de la prueba, remitir previamente al me nor al mé dico forense para que emita un dictamen. El fiscal deberá informarle personalmente acerca de los aspectos esenciales, tanto mé dicos como legales, de la misma, así como de las consecuencias jurídicas que se derivarían, dependiendo de sus resultados, y de los efectos que podrían resultar de la negativa a practicar la prueba, dado que tal negativa "podrá valorarse junto con los restantes datos que obren en el expediente, como un indicio de mayoría de edad. Se tratará de un indicio poderoso, pero no determinante, pues la orientación fundamental ha de ser evitar tratar indebidamente como mayor de edad a un verdadero me nor, contumaz o temeroso". Por razones de urgencia y para evitar traslados innecesarios que puedan producir dilaciones, se puede acordar la práctica de la prueba sin llevar al me nor a presencia del Fiscal.
En cuanto a que se hagan nuevos decretos de determinación de edad, la misma Consulta 1/2009 señala que "no debe modificarse sistemáticamente" por la me ra circunstancia de que el presunto me nor recale en un nuevo territorio. El nuevo decreto "debe estar suficientemente motivado, y en el mismo han de exponerse detalladamente las concretas razones que justifican realizar tal revisión".
Recientemente, también se han hecho recomendaciones por parte de los Institutos de Me dicina Legal[20] para la realización de las pruebas, como son, que las pruebas las realicen profesionales con formación específica y los informes emitidos deben ser sometidos a algún sistema de control de la calidad, que las valoraciones se hagan por facultativos expertos del Instituto de Me dicina Legal, que requieren de tiempo suficiente para su realización, la exploración deberá preservar la dignidad y seguridad de la persona explorada, debe ser comprensible para el presunto me nor y expresamente consentida… Además, destacan que el mé todo que se utiliza está sujeto a grandes márgenes de error. Y, entre otras cuestiones, comparten la importancia de que se evite la reevaluación y reexposición de la persona.
Estas prácticas no son las que se están realizando. En los expedientes de queja que esta institución ha tramitado ha podido ver decretos de determinación de edad en donde no había un margen de error sino que se establecía una fecha concreta de edad, o se decía que tenía "aproximadamente 18 años", o bien no se había realizado la valoración por facultativos expertos del Instituto de Me dicina Legal ni con las garantías que se establecen en las instrucciones de la Fiscalía General del Estado (información consentida, etc.), tampoco se había consultado al Registro de Me nores, o incluso, no se habían podido realizar porque el me nor se había ausentado con anterioridad y se valoraba que era mayor de edad cuando ni tan siquiera conocía la citación.
Entre las cuestiones importantes en el procedimiento estaría la importancia de la audiencia del me nor, en donde le den la información sobre las pruebas que le van a realizar, su alcance y las consecuencia que implica el que se niegue a realizarlas. Esta información consentida tiene mucha trascendencia, hasta el punto, de que se ha cuestionado su validez en el caso de no haberse realizado.
El decreto de determinación de edad tiene una naturaleza provisional; se trata de unas diligencias preprocesales que no son objeto de recurso. En los casos en los que se acompaña de un cese de tutela por parte de la institución de protección, al recurrirse el cese de tutela en vía judicial se ha podido cuestionar la validez de las pruebas mé dicas en contraste con la validez de otra documentación, como es el pasaporte, o el acta de nacimiento del me nor, pero en otras ocasiones, en las que los presuntos me nores han realizado estas pruebas y se les ha decretado que son mayores de edad, se les ha dejado sin poder recurrir esta decisión.
La importancia y trascendencia del decreto de determinación de edad que decide el Ministerio Fiscal, hace necesario plantearse la conveniencia de una asistencia letrada que defienda los derechos del presunto me nor desde que es localizado por los cuerpos de policía.
La localización del me nor y la necesidad de realización de las pruebas mé dicas para determinar la edad da lugar a una privación de libertad hasta que se resuelva su ingreso en el centro de protección de me nores, o bien, en otro caso, a su puesta en libertad, o a la instrucción de un expediente sancionador por encontrarse en el Estado de manera irregular. La asistencia letrada permitiría que el me nor conociera sus derechos y serviría para controlar que ha efectuado la audiencia con la información necesaria previa a la realización de las pruebas mé dicas de determinación de edad. Esta posibilidad de asistencia letrada está prevista en el protocolo de actuación con relación a me nores extranjeros de Gipuzkoa, sin que haya tenido recorrido al no ser una atención prevista en el turno de oficio que el Gobierno Vasco financia.
El Ararteko ha recordado a las diputaciones forales la importancia del derecho de los me nores a la defensa. Este derecho está regulado en nuestra normativa autonómica en el art. 17 de la Ley 3/2005, de Atención y Protección a la Infancia y Adolescencia, y en el art. 23 del Decreto 131/2008, de 8 de julio, regulador de los recursos de acogimiento residencial para la infancia y adolescencia en situación de desprotección social. La Fiscalía General del Estado se ha pronunciando señalando que nos encontraríamos ante una privación de libertad, análoga a la del artículo 20.2 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, sometida a las garantías del artículo 17 de la Constitución Española, que no precisa asistencia letrada. No obstante, valoramos que la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran los presuntos me nores, la importancia de la decisión de considerarles mayores de edad o me nores de edad, por las consecuencias jurídicas que dicha decisión tiene, la importancia del control de que se está informando adecuadamente del contenido y finalidad de las pruebas, información que no se va a hacer en presencia del Ministerio Fiscal en muchas ocasiones sino en las dependencias policiales o en los recursos de protección, con los que puede haber un conflicto de intereses, y la realidad de que se encuentra privado de libertad, requieren de una asistencia letrada.
El Decreto 131/2008, de 8 de julio, regulador de recursos de acogimiento residencial, prevé en la Disposición Adicional Sexta la elaboración de un protocolo común de actuación en la acogida de urgencia de personas extranjeras me nores de edad no acompañadas: "El Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales, desde sus diversos departamentos competentes, consensuarán con las demás instancias intervinientes, en particular con las fiscalías y con las fuerzas de seguridad un protocolo común de actuación para la acogida de urgencias de personas extranjeras me nores de edad no acompañadas, destinado a aplicar, en todo el territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco, condiciones similares de intervención capaces de garantizar el respeto de los derechos de estas personas".
La existencia de dudas sobre la edad y la necesidad de atención social a los me nores de edad hace precisa la colaboración y coordinación de las instituciones implicadas (Policía, Fiscalía, Gobierno vasco, Diputaciones…) para que se determine la edad de una manera ágil, de la manera más exacta posible y cumpliendo las garantías y derechos de los me nores, como es el derecho a la defensa[21].
Los problemas que hemos detectado son la no solicitud o el retraso en la solicitud de autorización de residencia para los me nores extranjeros que se encuentran en los recursos de protección. Ello ha dado lugar a que muchos me nores se marchen de los centros.
La no presentación, en algunos casos, puede estar motivada por el retraso en la tramitación del pasaporte por el Consulado o Embajada de su país de origen. La tramitación del pasaporte exige la entrega de la documentación requerida por la autoridad del país de origen del me nor. Esta documentación se tiene que expedir por las autoridades del país de origen e implica dificultades en su obtención porque, en ocasiones, los me nores no tienen contacto con familiares o personas que les puedan ayudar. A veces requiere que los familiares se tengan que trasladar al registro correspondiente o bien que tengan que abonar los gastos cuando no disponen de dinero. Por otro lado, para la expedición del pasaporte es necesario acudir al Consulado o a la Embajada del país de origen, por lo que su representante legal o la persona en la que delegue tiene que acompañarle a la localidad en donde se ubique el Consulado o Embajada. Las dificultades que tienen estos me nores para poder reunir la documentación son muy notables. Sería importante conocerlas para poder valorar si es posible realizar alguna actuación que facilite al me nor su obtención (son me nores, por lo que no disponen de conocimientos para la gestión documental). En otros casos, como en Álava, los me nores disponían de documentación, pero la institución de protección no asumía la tutela ni presentaba la solicitud de autorización de residencia, lo que dio lugar a la resolución del Ararteko[22]. Ello da lugar a que los me nores alcancen la mayoría de edad en algunos casos sin disponer de una autorización de residencia, situación que es muy perjudicial para los intereses de los me nores. La autorización de residencia facilita su integración social y laboral. El retraso también perjudica porque la acreditación de una continuidad en mantener una situación administrativa regular por parte del me nor permite disponer de una autorización de residencia de larga duración cuyo régimen jurídico es más favorable o incluso solicitar la nacionalidad española, art. 22, 2 Cc., ya que se exige entre los requisitos acreditar un año de autorización administrativa y haber estado dos años consecutivos bajo la tutela de una institución de protección. Esta institución no conoce que se haya solicitado por parte de una institución de protección la concesión de la nacionalidad española de los me nores tutelados.
Sería conveniente evitar la tardanza en la presentación de la solicitud de autorización de residencia, que es muy elevada, según la información remitida en el seguimiento del informe extraordinario sobre la situación de los me nores extranjeros no acompañados en la CAPV correspondientes al año 2009: en Gipuzkoa, el tiempo me dio de obtención de la autorización de residencia desde el ingreso en el recurso era 24 me ses; en Bizkaia, 13 me ses; y en Álava, 10 me ses (aunque en el año 2010 en Álava la situación no ha sido ésta, por la falta de asunción de tutela y de presentación de la solicitud, que hemos comentado).
En las conclusiones del encuentro de fiscales especialistas en me nores y extranjería, de fecha 20 de abril de 2010, se dieron también pautas de actuación que nos parecen muy interesantes, como son que la tutela debería constituirse en tres me ses y que las gestiones dirigidas a determinar si es posible la repatriación se deberían realizar con la mayor celeridad, por lo que tras un me s se debería promover la tramitación necesaria para la concesión de la autorización de residencia[23].
Por último, los informes de las instituciones de protección tienen trascendencia en el expediente de renovación de la autorización de residencia o en el de solicitud de una autorización de residencia por circunstancias excepcionales cuando se ha alcanzado la mayoría de edad sin disponer de autorización de residencia. En la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Donostia-San Sebastián, de fecha 9 de febrero de 2010, se anuló la resolución de la Subdelegación de Gobierno en Guipúzcoa, por la que se denegaba la renovación de la autorización de residencia en base a un informe relativo a la conducta del me nor elaborado por la Institución de Protección. La Subdelegación de Gobierno en Guipúzcoa denegó la autorización de residencia en base al informe de la Diputación Foral que indicaba que no se le había asignado ningún recurso de inserción dada su trayectoria desfavorable. La sentencia señalaba: "De la documental obrante en autos, es cierto que se informa desfavorablemente por parte de la Diputación Foral de Gipuzkoa por la conducta negativa del recurrente, pero no es me nor cierto que los informes de la Cruz Roja y del Centro de Iniciación Profesional de Donostia son positivos en cuanto a su formación profesional, siendo ésta muy importante para la formación personal, reflejando una evolución positiva a nivel personal que debe ser tenida en cuenta por este Juzgador en el sentido de modular el efecto negativo del informe de la Diputación Foral de Gipuzkoa".
En la anterior sentencia se recoge ese criterio: "No encuentra este Juzgador precepto o principio jurídico alguno que justifique que se haga coincidir de manera artificial la caducidad de la autorización de residencia temporal del me nor tutelado con el día anterior a que el mismo alcance la mayoría de edad, puesto que, una vez alcanzada dicha mayoría de edad, el mismo estaría sometido al régimen legal aplicable a todo los extranjeros en España, pasando literalmente de un día para otro, sin intervención alguna del recurrente, de ser un extranjero regular me nor de edad y documentado, a ser un extranjero mayor de edad, irregular e indocumentado, con los evidentes perjuicio que conlleva para el mismo.
En definitiva resulta harto cuestionable desde un punto de vista de eficacia jurídica y sentido común que los extranjeros me nores de edad tutelados por las instituciones públicas españolas a los que se dedican importantes recursos económicos públicos en formación y protección queden de forma repentina de la noche a la mañana en situación irregular e indocumentada cuando previamente, siendo me nores de edad y estando bajo la tutela del manto público, eran seres humanos documentados y regulares que no pretendían otra cosa que su plena integración social en la sociedad receptora".
La renovación había seguido los trámites de una autorización de residencia por circunstancias excepcionales. Esto es, la Subdelegación de Gobierno aplicó el art. 92.5 del RD 2393/2004 que prevé la posibilidad de conceder este tipo de autorizaciones a me nores que han alcanzado la mayoría de edad sin disponer de una autorización de residencia previo informe favorable de la institución de protección. No obstante, el me nor había dispuesto de autorización de residencia, por lo que no era de aplicación el me ncionado art. 92.5.
La Subdelegación de Gobierno, por otro lado, señalaba que estaba aplicando el criterio del Defensor del Pueblo. Aunque el criterio que había dirigido a diversas Delegaciones y Subdelegaciones de Gobierno era diferente. El Defensor del Pueblo entiende, en resumen, que las autorizaciones de residencia que expidan las Subdelegaciones de Gobierno, en aplicación de lo previsto en el artículo 35 de la LOEX, han de seguir necesariamente el régimen previsto por la legislación de extranjería vigente, ya que no existe precepto alguno que las excluya del régimen general. La normativa de aplicación no ha regulado un régimen específico, ni se ha querido que se considere su situación de estancia, ni se ha querido vincular la regularidad de su residencia al tiempo en el que el me nor sea tutelado por una Administración Pública, esto es, no hay previsión normativa a este respecto: "A la vista de todo lo anterior, en cumplimiento del principio ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, la residencia de los me nores extranjeros no acompañados tutelados por una Administración Pública ha de ser considerada como una residencia no lucrativa de las previstas en el citado artículo 31.2".
Del mismo modo, si finalizada esa primera autorización de residencia inicial, el me nor continúa bajo la tutela de la entidad pública, habrá de renovarse esa autorización por dos años, según prevé el artículo 37.4 del citado reglamento.
La primera autorización de residencia que se expide a un me nor tutelado debe tener en cuenta como fecha de inicio de su vigencia el día en el que el me nor fue puesto a disposición de los servicios de protección de me nores.
La fecha de caducidad no puede ser la de que el me nor alcance la mayoría de edad sino la prevista en el reglamento aprobado por RD 2393/2004 (una autorización inicial de un año, dos renovaciones de dos años cada una y, finalmente una autorización de residencia permanente).
Aunque la normativa prevé extinguir esa autorización en aplicación del articulo 75.2.c) del reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, no tiene sentido en aquellos supuestos en los que el interesado se encuentre plenamente integrado en nuestra sociedad e incorporado en el me rcado laboral, pretender que, una vez alcanzan 18 años, y, en muchos casos, transcurridos varios años en España, estos me nores queden en la irregularidad documental.
Así, por ejemplo, la apertura del Centro de Me nores Oilur en Deba, Gipuzkoa, dio lugar a una resolución del Ararteko[24], en la que analizamos la atención recibida por los me nores derivados al Centro y a la tramitación de varias quejas que afectaban a los me nores que fueron derivados al mismo.
Las principales carencias detectadas en la atención a los me nores extranjeros en Deba eran las siguientes: falta de previsión de actividades, no previsión de tutores de referencia, inexistencia de un programa educativo individualizado y ausencia de herramientas básicas de gestión del Centro, así como la contratación de personal sin experiencia y sin cualificación adecuada y carencia de condiciones para atender a chicas.
Un aspecto fundamental que analizamos en la resolución fue la decisión de cesar la tutela a los me nores que se habían fugado. Los me nores no tenían autorizada salida alguna. Cuando los me nores se marchaban se les iniciaba un procedimiento de cese de tutela. A juicio de esta institución el abandono del recurso no podía ser un motivo de cese de la tutela. Esta ha sido también la opinión que mantuvieron los Fiscales en las Conclusiones fijadas en las jornadas de Fiscales especialistas de me nores celebradas en León los días 5 y 6 de noviembre de 2009: "Es esencial que se erradique la práctica en ocasiones detectada consistente en que cuando un me nor extranjero se fuga del centro de protección, la Entidad Pública dicta una resolución declarando extinguida la tutela. La extinción de la tutela solo es posible por las causas establecidas en el Código Civil, por lo que la Comunidad que en su día asumió la tutela debe seguir desempeñándola, aunque el me nor sea localizado en una Comunidad distinta, sin perjuicio de que pueda ejercerse la guarda por delegación en una Entidad Pública distinta en virtud de acuerdos entre Comunidades".
La competencia para efectuar las repatriaciones es de la Administración General del Estado, por lo que el Ararteko no puede entrar a conocer las actuaciones que afecten a esta Administración. No obstante, es importante me ncionarlas por su trascendencia. En nuestra Comunidad ha habido varios intentos de reagrupación y se han ejecutado en algunos casos. Las Diputaciones Forales solicitan en todos lo expedientes que se inicie el procedimiento de repatriación pero hay mucha dificultad para disponer de información sobre la familia de los me nores. La resolución es competencia de las Subdelegaciones de Gobierno.
El retorno ha de adoptarse en interés del me nor y de su derecho a la reagrupación familiar, siempre que no implique un riesgo o peligro para la integridad del me nor, por lo que las dificultades de la situación familiar de estos me nores y la ausencia de una política de protección efectiva en el país de origen hace difícil que se pueda concluir que la decisión de repatriación se hace en interés superior del me nor.
De acuerdo con la Circular 3/2001, sobre actuaciones del Ministerio Fiscal, en materia de extranjería, y con la Instrucción 6/2004, del Ministerio Fiscal: "La repatriación no es un objetivo absoluto que se haya de perseguir a toda costa; pueden estar en juego también otros intereses, como la vida, la integridad física o psíquica y el respeto a los derechos fundamentales del me nor, que pueden hacer que la balanza del interés superior de éste, se incline finalmente en pro de su permanencia en nuestro país".
En los últimos años ha habido muchas resoluciones judiciales que han considerado la no adecuación a derecho de las resoluciones de repatriación que se han dictado en muchas comunidades, principalmente por no haber respetado el derecho a ser oído del me nor y por incumplimiento de las garantías que debe tener un procedimiento administrativo, sobre todo cuando afecta tanto a los derechos e intereses del me nor, como ocurre en la repatriaciones. Este fue el caso analizado en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 10 de marzo de 2009:"En efecto, el me nor tiene derecho a ser oído en el procedimiento de repatriación y que dicha audiencia se realice con las máximas garantías para el interesado sin que pueda ser suplido dicho trámite con el llevado a cabo en otro procedimiento distinto y por otra Administración diferente. Dicho trámite hay que calificarlo de esencial sin que pueda prescindirse del mismo y produce una clara indefensión material al me nor, dado que es el único momento en que este puede efectuar alegaciones que pudieran, en su caso, haber tenido influencia decisiva en la posterior resolución, habiéndose dictado esta inaudita parte, con los que se ha producido una indefensión material, real y efectiva y no me ramente formal, ya que privó a aquel de los instrumentos que el ordenamiento jurídico pone a su alcance para la defensa de sus derechos".
La repatriación de estos me nores exige un conocimiento de las circunstancias familiares del me nor en su país de origen, requisito que es muy difícil de conseguir con fiabilidad. Se han firmado acuerdos con algunos países que facilitan la ejecución de las repatriaciones[25].
El Ararteko inició un expediente de oficio que dirigió al Defensor del Pueblo con relación a la conveniencia de una clarificación legal del régimen jurídico que regula las repatriaciones de me nores extranjeros no acompañados y la necesidad de coordinación entre las diversas comunidades autónomas y diputaciones forales que asumen la tutela del mismo me nor. El Defensor del Pueblo nos comunicó que habían recibido un informe de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes en el que se informaba sobre los trabajos de elaboración del protocolo para el desarrollo del procedimiento de repatriación de los me nores extranjeros no acompañados. En dicho protocolo se refleja la problemática planteada con relación a la inexistencia de plazo para la ejecución de la resolución de la repatriación. Concluyen que es de aplicación la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por lo que los plazos para resolver han de ajustarse a los establecidos en dicha Ley. Con relación a la imposibilidad de cumplir dichos plazos, en muchos casos, debido a la tardanza en la recepción del Informe de la Embajada o Consulado, relativo a la familia del me nor, o en su defecto, a los servicios de protección de me nores en el país de origen, señalan que todas las gestiones relativas al mismo se consideran "actuaciones previas al procedimiento", de tal manera que el procedimiento de repatriación no se inicia hasta que dicho informe no se haya recibido. En relación con la otra cuestión que le trasladamos, acerca de la situación que se plantea cuando un me nor que ha sido repatriado vuelve a ser nuevamente tutelado o cuando una resolución de repatriación ha sido dictada por un Subdelegación de Gobierno distinta a donde se ejerce la tutela, nos informaron sobre la creación de un registro único, a través del fichero ADEXTRA, cuyo responsable es la Comisaría General de Extranjería y Fronteras. Lo que dará lugar a una información única del me nor que esté a disposición de los departamentos que tienen las competencias en el procedimiento de repatriación, sea cual sea la Comunidad Autónoma donde se encuentre, evitando así la duplicidad de procedimientos.
En opinión de esta institución, la relación de estos me nores con las instituciones de protección o bien con las subdelegaciones de gobierno está dando lugar a conflictos de intereses que hacen necesaria la presencia de un abogado/a que vele de manera independiente y con carácter especializado por sus derechos.
El Tribunal Constitucional, con fecha 22 de diciembre de 2008, ha dictado dos sentencias que afectan al derecho a la defensa. La primera, recurso de amparo 3321-2007, reconoce el derecho de la asociación a impugnar una actuación administrativa que afecta a un me nor cuando se acredita interés legítimo por parte de la misma, esto es, que entre los fines de la asociación se prevé conseguir la integración en la sociedad y la promoción de las personas con problemas de cualquier clase de marginación social, especialmente me nores y jóvenes, incluyendo el ejercicio de la acciones judiciales que se entiendan oportunas para la tutela de sus derechos y libertades fundamentales.
La segunda sentencia, recurso de amparo 3319-2007, reconoce el derecho de los me nores a ser oídos o explorados por el órgano judicial en la adopción de me didas que afectan a su esfera personal. Señala, por tanto, que los me nores que estén en condiciones de formarse un juicio propio tienen derecho a ser escuchados en todo procedimiento judicial o administrativo que les afecte, ya sea directamente o por me dio de representante o de un órgano apropiado.
El Tribunal Constitucional se remite en la sentencia a otras sentencias y al ordenamiento jurídico vigente. Así, señala, que este derecho aparece reconocido en varias sentencias anteriores del Tribunal Constitucional: Sentencia 221/2002, de 25 de noviembre y la 17/2006 de 30 de enero, en la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, de 20 de noviembre de 1989, en la Ley Orgánica 11/96, de 15 de enero de Protección Jurídica del Me nor y en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
Más adelante concluye "la interpretación y aplicación de la regulación de la capacidad procesal, por ser un presupuesto de acceso a la jurisdicción, debe estar regida por el principio pro actione, siendo constitucionalmente exigible que se ponderen las circunstancias concurrentes para adoptar una decisión que no resulte rigorista ni desproporcionada en que se sacrifique intereses de especial relevancia. Entre estos intereses está, sin duda, y como ya se expuso anteriormente, el derecho de cualquier me nor con capacidad y madurez suficiente, a ser oído en vía judicial en la adopción de me didas que afectan a su esfera personal, en tanto que este Tribunal ya ha reiterado que forma parte del contenido del art. 24.1 de la Constitución Española. De este modo, con mayor razón, y por ser en muchos casos su presupuesto lógico, también forma parte del contenido esencial del art. 24.1 de la Constitución Española, que se posibilite a cualquier me nor, con capacidad y madurez suficiente, instar de los órganos judiciales en cualquier orden jurisdiccional, la defensa de intereses que afecten a su esfera personal, incluso contra la voluntad de quienes ejercen su representación legal".
Estas sentencias tienen un alcance importante porque reconocen el derecho a la defensa de las personas me nores de edad. Los me nores extranjeros no acompañados tienen necesidad de defenderse en vía judicial frente a decisiones que les afectan, por lo que, como señalábamos, deben disponer de asistencia letrada en el procedimiento por el que se determina si es mayor o me nor de edad y se ingresa o no en un centro residencial o se asume o no la tutela, o en el procedimiento por el que se repatria a un me nor, así como con relación a otras cuestiones que afectan a sus derechos e intereses en los que hay un conflicto de intereses con la institución de protección, que no da lugar al nombramiento de defensor judicial. El actual art.35.6 de la LOEX reconoce expresamente la existencia de un posible conflicto de intereses entre el me nor y quien ostenta la tutela y reconoce el derecho a la defensa en el procedimiento de repatriación.
La visión de los me nores
Con motivo de la realización del informe extraordinario sobre la Situación de los me nores extranjeros no acompañados en la CAPV, llevamos a cabo entrevistas personales con una muestra de 38 personas extranjeras (33 chicos y 5 chicas) acogidas como me nores en nuestra Comunidad. Pudimos elaborar así una serie de historias de vida y dar entidad propia a su voz en el mismo informe (Cfr; especialmente, apdo. 2.4 del Informe –La voz de los me nores extranjeros no acompañados: trayectorias, expectativas, necesidades– y Anexo 7: Valoración de los 38 me nores entrevistados sobre la atención recibida (resumen de los testimonios).
Con posterioridad, en todas las visitas periódicas a los centros de acogida, solemos entrevistar –normalmente uno a uno; excepcionalmente en grupo– a una parte de los me nores presentes. Y solemos recoger sus opiniones o propuestas en nuestros informes ordinarios, en el apartado correspondiente.
Disponemos, pues, de un conocimiento amplio sobre sus valoraciones y expectativas, reforzado por otros estudios llevados a cabo desde otras instancias y en los que también se han utilizado estas vías de acercamiento a la realidad (por ejemplo, en Sueños de bolsillo. Me nores migrantes no acompañados en el País Vasco).
– La mayoría de estos me nores mantiene una relación (normalmente, periódica y telefónica) con su familia de origen; no todos responden, pues, a ese perfil de "menores de la calle" en las ciudades de Marruecos que con frecuencia se les adjudica.
– Muchos de los me nores extranjeros acogidos apenas se relacionan con personas autóctonas (al margen de los educadores, lógicamente). Algunos participan en grupos deportivos o mantienen alguna actividad laboral, pero muchos otros señalan que sus compañeros son otros jóvenes también inmigrantes, y en general de su misma nacionalidad.
En cuanto a su valoración sobre la atención que reciben, depende mucho de cada centro (disponen muchas veces de un auténtico ranking de centros me jores o peores, según sus criterios) y de las expectativas y prisas de cada cual: no es lo mismo tener 15 años y disponer todavía de tres años por delante para lograr todos los requisitos hacia la emancipación, que estar a punto de cumplir los 18 años y no disponer todavía del permiso de residencia… Además de la presión que puedan sentir unos u otros respecto a poder cumplir o no las expectativas de ayuda a la familia de origen.
De acuerdo con nuestra experiencia, en general, cuando el centro de acogida se encuentra estabilizado y dispone de una capacidad de respuesta más o me nos adecuada al grupo, los me nores entrevistados suelen ofrecer una valoración más bien positiva, lo cual no quiere decir que no formulen críticas (sobre la tramitación de papeles, por ejemplo, o sobre las normas de convivencia, o sobre la alimentación…). Por el contrario, cuando el centro se encuentra desbordado, las quejas se suelen multiplicar, generalizar, e incluso suelen apuntar hacia posibles incidentes, como hemos hecho constar en nuestros informes ordinarios en varios casos (Tolosa, Orduña, Deba, Artzentales…).
Al margen de las visitas y entrevistas en los centros disponemos también de otros dos indicadores que suelen acompañar a las situaciones conflictivas en algunos centros: la concentración de expedientes o me didas de reforma en algunos de ellos (como ha sido el caso de varios centros de Gipuzkoa en diferentes años); las quejas presentadas al Ararteko por los propios me nores (como en el caso de Álava, el último año).
Destaquemos, en primer lugar, la dificultad de ofrecer aquí una síntesis. Han sido tantas las informaciones recibidas, los problemas surgidos y las intervenciones del Ararteko en relación con los me nores extranjeros no acompañados llevadas a cabo en estos años, que no resulta nada fácil ofrecer una visión global, sintética, de la situación. Situación que, por otra parte, varía constantemente, especialmente en algunos territorios.
– Que en algunos casos se han extendido fórmulas alternativas al centro de acogida con atención integral, como las pensiones o los albergues, con escasa atención educadora y me nores garantías para los derechos de estos me nores.
– Que algunos centros de acogida no disponen de las condiciones mínimas necesarias para ofrecer una atención suficiente y digna a estos me nores. Esto tiene que ver, muchas veces, con las propias condiciones estructurales y la capacidad de los centros; con las ratios o condiciones de los equipos profesionales; con la capacidad de organizar actividades formativas adecuadas o de aprovechar otros programas, servicios o recursos comunitarios; con la ubicación de muchos de ellos, alejada de entornos urbanos y, por tanto, con pocas posibilidades de aprovechamiento de recursos comunitarios…
– Que la imagen social que a veces se transmite, especialmente cada vez que hay un conflicto que salta a la luz pública, es demoledora para los propios me nores, para el conjunto de la población inmigrante, y sólo sirve para alimentar actitudes xenófobas en nuestra sociedad.
– Que no se está dando respuesta adecuada o suficiente a las situaciones problemáticas ligadas al consumo de drogas o a problemas de salud me ntal que afectan a algunos de estos me nores…
2. Vulneración de derechos de me nores, como es el derecho a la educación, el derecho a la defensa y el derecho a ser oído.
3. Rechazos sociales a la ubicación de centros de protección de me nores.
4. Dificultad de control de los traslados de los me nores extranjeros entre las Comunidades Autónomas.
Seguramente, es el conjunto de estos y otros factores el que está haciendo que la atención a este sector de la población esté resultando tan difícil y problemática. Así como la falta de unos criterios comunes de intervención por parte de las diferentes administraciones concernidas, aspecto éste sobre el cual hemos insistido y debemos seguir insistiendo. En este sentido, recordamos aquí nuevamente la "Declaración de las Defensorías del Pueblo sobre las responsabilidades de las administraciones públicas respecto a los me nores no acompañados" aprobada en octubre de 2006, que reprodujimos íntegramente en el informe de ese año (Cfr. Informe 2006) y que ofrecemos también aquí en la versión digital.
– En primer lugar, las recomendaciones nº 18 a 20, dirigidas expresamente a la me jora de la atención a los me nores extranjeros no acompañados, en las que se plantea la necesidad de:
• Alcanzar un acuerdo básico entre todas las administraciones en materia de acogida de me nores extranjeros no acompañados.
• Disponer de un protocolo de acogida de me nores extranjeros no acompañados común para los tres territorios históricos de nuestra Comunidad (con especial incidencia en el procedimiento de determinación de la edad).
• Posibilitar el correcto ejercicio del derecho a la defensa jurídica, especialmente en las situaciones de posible conflicto entre las decisiones de las instituciones de protección y los intereses de los propios me nores.
• Me jorar la coordinación de los servicios de atención primaria y de atención secundaria en materia de protección de me nores.
• Revisar el contenido de los informes sociales relativos a me nores y establecer los criterios a tener en cuenta para su elaboración y difusión.
• Regular los registros corporales en los centros de acogida y disponer de protocolos para el caso de ausencias no autorizadas y para la utilización de me dicamentos. En este caso, para las ausencias no justificadas, teniendo en cuenta la posibilidad de los traslados de estos me nores a otras comunidades.
• Adaptar los procedimientos a las nuevas situaciones como es, en el caso de los me nores extranjeros no acompañados, las dificultades o la inexistencia de interlocución con la familia.
• Me jorar la coordinación entre diferentes servicios y profesionales en orden a garantizar una mayor coherencia en las intervenciones con los me nores (Recomendación nº 7).
• Establecer me didas contra la segregación o estigmatización de esta población (Recomendación nº 8).
Tabla 3.2.6. Red de recursos residenciales destinados exclusivamente o mayoritariamente a me nores extranjeros no acompañados en Álava a 31 de diciembre (2004 y 2009)
Tabla 3.2.7. Red de recursos residenciales destinados exclusivamente o mayoritariamente a me nores extranjeros no acompañados en Bizkaia (2004 y 2009)
1 Algunos ME NAS son acogidos en la Red Básica de Hogares (ocupación aproximada de 1 ó 2 por hogar).
Tabla 3.2.8. Red de recursos residenciales destinados exclusivamente o mayoritariamente a me nores extranjeros no acompañados en Gipuzkoa (2004 y 2009)
Residencia me nores extranjeros no acompañados Donostia-San Sebastián Privada Cruz Roja 9 Largas estancias chicos-chicas 14-18 años
Centro de seguimiento de me didas judiciales Urretxu Urretxu Convenio Bide Berri 24 (en dos módulos) Menores entre 13 y 18 años, autóctonos y extranjeros
Centro residencial Me ndixka Errenteria Convenio Dianova 10 MENAS entre 13-18 años con graves problemas de conducta
1 Además existe un convenio con la asociación Dianova para el uso de 6 plazas en un centro de Córdoba. Se ha utilizado como una segunda fase del centro Oilur de Deba. Se ha acogido también a algunos me nores extranjeros no acompañados en los centros de Ategorrieta, Bera Bera, Errenteria, Francia, Hériz, Larratxo, Tolosa y Usandizaga.
2 Se ha ido reduciendo el número de me nores atendidos en estos recursos, y los me nores que se encontraban acogidos se han emancipado o han sido derivados a otros recursos. Los dos últimos me nores se emanciparon a principios de año.
3 Apertura en febrero de 2009. Cerrado en enero de 2010 para realizar obras de me jora y ser destinado a otro programa.
"DECLARACIÓN DE LAS DEFENSORÍAS DEL PUEBLO SOBRE LAS RESPONSABILIDADES DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS RESPECTO A LOS ME NORES NO ACOMPAÑADOS
En los últimos me ses estamos asistiendo de nuevo a la llegada de me nores extranjeros no acompañados a la Comunidad de Canarias. Estos me nores se unen a otros jóvenes procedentes del norte de África que también han llegado a nuestro país en los últimos años. Conjuntamente, plantean un reto de extraordinaria magnitud a nuestras instituciones y a nuestra sociedad desde el punto de vista de la capacidad de acogida, de protección, de formación y de inserción social de estos jóvenes.
Esta situación ha planteado un serio problema de capacidad de acogida inmediata a la Comunidad de Canarias, que ha visto desbordados sus recursos de atención dirigidos tanto a la población adulta como a los me nores. Recientemente, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y las Comunidades Autónomas han alcanzado un acuerdo para distribuir 500 de los aproximadamente 800 me nores llegados a Canarias entre los distintos territorios del Estado.
Con independencia de los retos que el fenómeno de la inmigración supone para el diseño y el desarrollo de las políticas sociales, las defensorías del Estado coincidimos en subrayar la necesidad de alcanzar acuerdos entre las distintas Administraciones Públicas del Estado en un tema tan importante desde el punto de vista de los derechos de los me nores. Asimismo, queremos advertir de que, a pesar de su importancia, se trata sólo de un primer paso en la obligación inexcusable que tienen las Administraciones Públicas de velar por el interés primordial del me nor, tal como establece el artículo 3 de la Convención de los Derechos del Niño, y atender sus derechos como los de cualquier otro ciudadano me nor de edad que se encuentre en territorio español (Ley 1/1996 de protección jurídica del me nor). Cabe recordar, asimismo, que el artículo 2.1 de Convención de los Derechos del Niño prohíbe explícitamente la discriminación del me nor por razón de origen nacional. Además, el ordenamiento jurídico español establece claramente que los me nores son ante todo me nores, principio que debe prevalecer sobre la condición de extranjero.
La Red Europea de Defensores del Me nor (ENOC, European Network of Ombudspersons for Children), aprobó en su última reunión anual una declaración instando a los países miembros del Consejo de Europa a tomar las me didas necesarias para asegurar los derechos de los me nores no acompañados. Este hecho demuestra la relevancia que adquiere este fenómeno a escala europea y justifica que, dada la especial importancia que tiene para el caso español, las defensorías presentemos una declaración para expresar ante la sociedad española nuestra responsabilidad de velar para que los derechos de estos me nores sean garantizados. Subrayar las obligaciones que las distintas Administraciones públicas tienen respecto a los me nores y recomendar algunas acciones dirigidas a reforzar el cumplimiento de sus derechos.
1) Las Administraciones públicas competentes en las distintas CCAA deben asumir la tutela del me nor de forma inmediata, mientras se estudia la realidad del me nor y del núcleo familiar de origen. Debe evitarse que la fase de estudio de su situación suponga en la práctica la privación de acceso a recursos socioeducativos y a la formación laboral.
2) Las Administraciones competentes deben empezar a documentar al me nor y tramitar su residencia cuando quede acreditada la dificultad de retorno con su familia, de acuerdo con el artículo 35.4 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, sin esperar los nueve me ses que establece el Reglamento (Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre), plazo que, de acuerdo con una interpretación conforme a la ley, debe ser considerado un máximo.
3) Los me nores no deben ser repatriados a sus países de origen salvo que existan garantías de que la reintegración a su núcleo familiar de origen (o recurso de protección alternativo) asegure el me jor interés para el me nor. La decisión debe tener en cuenta el propio punto de vista del me nor –que tiene derecho a ser escuchado– y sólo puede llevarse a cabo después de un estudio detenido de los recursos disponibles en su país de origen.
4) Las pruebas mé dicas previas de determinación de la edad sólo deberán ser realizadas en casos de duda y deberían efectuarse con el asesoramiento de expertos independientes y tecnología moderna que incluya una combinación de pruebas físicas, sociales y psicológicas.
5) Siempre deberá tomarse como edad de referencia la me nor que resulte de las pruebas mé dicas realizadas.
6) Los me nores deberían recibir asistencia jurídica independiente de la Administración, como es el turno de oficio colegial, con el fin de asegurar que los procesos administrativos o judiciales se lleven a cabo teniendo en cuenta su interés superior.
7) Las Comunidades Autónomas deben coordinar sus modelos de atención a los me nores inmigrantes no acompañados para evitar "fugas" de los me nores a aquellas comunidades que garantizan me jor el proceso de tutela y residencia y que ofrecen me jores recursos socioeducativos.
8) Asimismo, las Comunidades Autónomas y las Delegaciones del Gobierno coordinarán también su actuación en los ámbitos de sus respectivas competencias para evitar disfunciones y asegurar que la propuesta sea la más adecuada al interés del me nor en cada caso. Para facilitar la coordinación interinstitucional es necesario disponer de un registro unificado de me nores inmigrantes no acompañados compartido por todas las Administraciones públicas con competencias en la cuestión.
9) En la atención a los me nores extranjeros no acompañados deben diseñarse y planificarse los recursos necesarios para favorecer su desarrollo integral y facilitar su inserción en la sociedad de acogida.
10) Todas las Administraciones públicas deben asumir sus responsabilidades en la atención a los me nores no acompañados.
11) Es importante que los gobiernos de las CCAA establezcan acuerdos con las administraciones locales de su territorio para diseñar conjuntamente los recursos y las estrategias necesarias que me jor garanticen la atención e integración de los me nores no acompañados. Especialmente importante es la necesidad de superar las actitudes de rechazo social que acompañan en ocasiones a las me didas de acogida y protección de estos me nores.
12) Los centros de acogida de me nores inmigrantes no acompañados deben presentar garantías de adecuación espacial, sanitaria y educativa. Las CCAA deben garantizar que los me nores reciban atención a través del circuito normalizado, concentrando las actividades en centros de 24 horas que proporcionen a los me nores recién llegados referentes educativos y afectivos estables".
Por otra parte, los datos de emancipación, las entrevistas con los propios me nores y, sobre todo, las opiniones y valoraciones de quienes intervienen día a día con ellos (educadores, directores y otros profesionales) muestran una realidad oculta, que apenas transciende a la sociedad: que la inmensa mayoría de estos me nores, cuando disponen de los recursos mínimos necesarios para ello, salen adelante y se integran en nuestra sociedad de manera productiva.
[10] La Unión Europea, posteriormente, ha incluido en las directrices a los apátridas: "el nacional de un tercer país o el apátrida me nor de dieciocho que llegue al territorio de los Estados miembros sin ir acompañado de un adulto responsable de él, ya sea legalmente o con arreglo a la costumbre, mientras tal adulto responsable no se haya hecho cargo efectivamente del me nor, o cualquier me nor al que se deje solo tras su entrada en los territorios de los Estados miembros" (art. 2.h Directiva 2001/55/CE, art 2.f Directiva 2003/9/CE y art 2.f Directiva 2003/86/CE).
[12] La llegada de un número importante de me nores extranjeros a Canarias dio lugar a la puesta en marcha del Programa Especial para el Traslado y Atención de Me nores Extranjeros No Acompañados desplazados desde Canarias, de 20 de octubre de 2006.
[13] "5. Transcurridos nueve me ses desde que el me nor haya sido puesto a disposición de los servicios competentes de protección de me nores, de acuerdo con el apartado 2, y una vez intentada la repatriación con su familia o al país de origen, si esta no hubiera sido posible, se procederá a otorgarle la autorización de residencia a la que de refiere el art. 35.4 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero. En todo caso, el hecho de no contar con autorización de residencia no supondrá obstáculo para el acceso del me nor a aquellas actividades o programas de educación o formación que, a criterio de la entidad de protección de me nores competente, redunden en su beneficio.
El hecho de que se haya autorizado la residencia no será impedimento para la repatriación del me nor, cuando posteriormente pueda realizarse conforme a lo previsto en este artículo. En el caso e me nores tutelados por la entidad de protección de me nores competente que alcancen la mayoría de edad sin haber obtenido la citada autorización de residencia y hayan participado adecuadamente en las acciones formativas y actividades programadas por dicha entidad para favorecer su integración social, ésta podrá recomendar la concesión de una autorización temporal de residencia por circunstancias excepciones , a la que se hará extensivo lo dispuesto en el art. 40, j de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero".
[14] Resolución del Ararteko, de 25 de mayo de 2010, por la que se recomienda al Departamento de Política Social y Servicios Sociales de la Diputación Foral de Álava que cumpla la obligación legal de asumir la tutela de los me nores en situación de desamparo que se encuentran en el Territorio Histórico de Álava, lleve a cabo las me didas de protección que le corresponden como tutora de aquellos, cumpla los derechos y garantías previstas en los casos en los que haya que realizar las pruebas de determinación de la edad, y recomiende la concesión de la autorización de residencia si alcanzan la mayoría de edad sin disponer de ella.
[16] Recomendación (n° 9) de La Comisión Internacional del Estado Civil, relativa a la lucha contra el fraude documental en materia de estado civil y me moria explicativa adoptadas por la Asamblea General de Estrasburgo el 17 de marzo de 2005.
[17] Circular 2/06 de FGE: "Si el me nor extranjero indocumentado es por sus características físicas indubitadamente me nor de edad, o concurriendo el presupuesto del art. 35, lo procedente será ponerlo a disposición de la Entidad Pública de Protección de Me nores, sin la realización urgente de pruebas previstas en el precepto de referencia y sin perjuicio de las ulteriores gestiones para determinar la concreta edad del me nor, que habrán de tener trascendentes efectos jurídicos, gestiones a practicar por su tutor legal".
[19] Consulta 1/2009, Fiscalía General del Estado "Sobre algunos aspectos relativos a los expedientes de determinación de la edad de los me nores extranjeros no acompañados".
[20] Conclusiones de la Jornada de Trabajo sobre Determinación Forense de la Edad de los Me nores Extranjeros no acompañados. Documento de consenso de buenas prácticas entre los Institutos de Me dicina Legal de España. Organizada por la Defensora del Pueblo (e.f.), en Madrid, el 7 de octubre de 2010.
[21] El derecho a la defensa de los me nores extranjeros no acompañados ha sido objeto de otros informes, como el del Defensor del Pueblo Informe sobre asistencia jurídica a los extranjeros en España, también de la Declaración de las Defensorías del Pueblo sobre las responsabilidades de las Administraciones sobre los me nores no acompañados, 2006 ; y por el Consejo General de la Abogacía Española, Recomendación sobre la asistencia jurídica a me nores extranjeros no acompañados adoptada en acuerdo de 19 de enero de 2007. En todas ellas se señala que los me nores deberían recibir asistencia jurídica independiente de la Administración, como es el turno de oficio colegial, con el fin de asegurar que los procesos administrativos o judiciales se lleven a cabo teniendo en cuenta su interés superior. También aparece en el informe 2009 de UNICEF Realidad jurídica y social de los me nores extranjeros en España:"Debe regularse y garantizarse expresamente el derecho de asistencia letrada para todas las cuestiones que afecten al me nor en el ámbito jurídico. Independientemente de la intervención del Ministerio Fiscal, es necesario procurar dicha asistencia letrada, dados los conflictos que surgen entre sus intereses y la Administración pública. Esta asistencia letrada le proporcionará un trato más personal y una garantía en la defensa de sus derechos".
[22] Resolución del Ararteko, de 25 de mayo de 2010, por la que se recomienda al Departamento de Política Social y Servicios Sociales de la Diputación Foral de Álava que cumpla la obligación legal de asumir la tutela de los me nores en situación de desamparo que se encuentran en el Territorio Histórico de Álava, lleve a cabo las me didas de protección que le corresponden como tutora de aquellos, cumpla los derechos y garantías previstas en los casos en los que haya que realizar las pruebas de determinación de la edad, y recomiende la concesión de la autorización de residencia si alcanzan la mayoría de edad sin disponer de ella.
[23] Conclusiones del encuentro de fiscales especialistas en me nores y extranjería. Madrid, 20 de abril de 2010.
[24] Resolución del Ararteko, de 14 de septiembre de 2009, por la que se concluye la reclamación presentada por una Asociación con relación a la derivación de me nores extranjeros tutelados por la Diputación Foral de Gipuzkoa al Centro Oilur en Deba.
[25] España ha firmado varios acuerdos con Estados de los que los me nores extranjeros son originarios para facilitar la repatriación de los me nores: Acuerdo entre Rumania y España sobre cooperación en el ámbito de la protección de los me nores de edad rumanos no acompañados en España, su repatriación y lucha contra la explotación de los mismos, firmado en Madrid el 15 de diciembre de 2005; Acuerdo entre la República de Senegal y el Reino de España sobre cooperación en el ámbito de la prevención de la inmigración me nores de edad senegaleses no acompañados en España, su repatriación y lucha contra la explotación de los mismos, firmado Ad Referéndum, en Dakar el 5 de diciembre de 2006; y Acuerdo entre el Reino de Marruecos y el Reino de España en el ámbito de la emigración de me nores de edad marroquíes no acompañados, su protección y repatriación, firmado Ad Referéndum, el 6 de marzo de 2007.

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 3
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 resolución 
 artículo 92
 artículo 25
 artículo 111
 artículo 20
 artículo 17
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 resolución 
 artículo 35
 artículo 31
 artículo 37
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 artículo 2
 artículo 35
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