Source: http://prestupky.blogspot.com/2012/02/judikatura-prevazne-nss-dalsi-prameny-k.html
Timestamp: 2018-08-20 07:22:23+00:00

Document:
Přestupky: Judikatura (převážně NSS) a další prameny k otázkám (ne)udělení státního občanství ČR, se zvláštním zřetelem ke správnímu uvážení
Judikatura (převážně NSS) a další prameny k otázká...
Judikatura (převážně NSS) a další prameny k otázkám (ne)udělení státního občanství ČR, se zvláštním zřetelem ke správnímu uvážení
Jednou z možností nabytí státního občanství České republiky je udělením dle § 7 zákona č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státním občanství“). V tomto ustanovení se praví, že státní občanství České republiky lze na žádost udělit fyzické osobě, která splňuje zákonem stanovené podmínky.
Otázkou je význam onoho slůvka „lze“, tedy zda na udělení státního občanství je za splnění určitých podmínek nárok či nikoliv. Starší správní judikatura dovozovala, že rozhodnutí, jímž je žádost zamítnuta, nelze ani soudně přezkoumat, neboť na udělení státního občanství není nárok. Později byl pohled revidován a soudnímu přezkumu byl podroben alespoň proces vyřizování žádosti. Stále však byl uplatňován názor, že správní orgán má prostor pro správní uvážení, zda občanství udělí či nikoliv (občanství „lze“ udělit, nikoliv občanství „se udělí“). Nakonec jedna linie judikatury Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) dospěla k závěru, že (zjednodušeně řečeno) žádný prostor pro správní uvážení dán není, tzn. na udělení státního občanství, po splnění zákonem výslovně stanovených podmínek, nárok je.
V podstatě paralelně s prvním rozsudek NSS, který na základě odvážných akademických úvah dospěl k názoru, že správní uvážení se uplatní jen v rámci § 7 odst. 1 cit. zákona (příp. ještě § 10 odst. 3 cit. zákona), a nad tento rámec již žádný prostor pro správní uvážení není, byl vydán jiný rozsudek, který jednoznačně přiznával správnímu orgánu, po posouzení (s)plnění podmínek dle § 7 odst. 1 cit. zákona, prostor pro klasické správní uvážení (byť z podstaty věci limitované účelem a smyslem zákona).
Následně se pak judikatura NSS vyvíjela ve dvou liniích – jedna prostor pro správní uvážení striktně limitovala (čímž se udělení státního občanství stalo de facto nárokovým), druhá prostor pro správní uvážení, a to i po splnění (či prominutí) podmínek dle § 7 odst. 1 cit. zákona, i nadále připouštěla, resp. správnímu orgánu tento prostor garantovala a správní uvážení dokonce výslovně doporučovala.
Co se otázky rozsahu správního uvážení týče, nebyla judikatura NSS doposud sjednocena.
Pro učinění si vlastního názoru na legitimitu a správnost úvah obou uvedených, navzájem se rozcházejících, linií judikatury NSS, jakož i pro seznámení se s dynamickým vývojem judikatury na úseku udělování státního občanství ČR, je níže sumarizována judikatura (převážně NSS), jakož i literatura (závěrem), která se dané otázky týká.
Zvýrazněny jsou klíčové právní věty, podstatné pro obě linie judikatury, jakož i další důležité právní věty, týkající se podmínek (ne)udělení státního občanství ČR, ale i (ne)plnění těchto podmínek, které již s výše naznačenou „dvoukolejností“ judikatury NSS, týkající se (ne)nárokovostí udělení státního občanství, nesouvisí a lze je mít v zásadě za nesporné.
Níže uvedená sumarizace může být podkladem k debatě nad nejvhodnějším výkladem zákona o státním občanství, jakož i (v otázkách nesporných) podkladem pro prosazování jednotného a předvídatelného rozhodování v otázkách (ne)udělování státního občanství, a to v souladu s ústavní zásadou zákonnosti a předvídatelnosti výkonu veřejné správy.
1. Chronologický seznam níže citované judikatury:
1) Nález ÚS ze dne 13.09.1994, sp. zn. Pl. ÚS 9/94
2) Usnesení ÚS ze dne 8.3.2000, sp. zn. IV. ÚS 586/99
3) Rozsudek NSS ze dne 4.9.2003, č.j. 6 A 94/2002 – 40
4) Rozsudek NSS ze dne 9.1.2004, č.j. 7 As 31/2002 – 33
5) Usnesení NSS ze dne 29.6.2004, č.j. A 11/2003 – 34
6) Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23.3.2005, č.j. 6 A 25/2002 – 42
7) Rozsudek NSS ze dne 11.1.2006, č.j. 5 As 28/2005 – 53
8) Rozsudek NSS ze dne 4.5.2006, č.j. 2 As 31/2005 – 78
9) Rozsudek NSS ze dne 18.5.2006, č.j. 1 As 22/2005 – 55
10) Rozsudek NSS ze dne 7.6.2006, č.j. 3 As 32/2005 – 51
11) Rozsudek NSS ze dne 14.6.2006, č.j. 4 As 65/2005 – 70
12) Rozsudek NSS ze dne 20.6.2006, č.j. 6 A 25/2002 – 59
13) Rozsudek NSS ze dne 4.10.2006, č.j. 5 As 36/2006 – 48
14) Rozsudek NSS ze dne 23.11.2006, č.j. 5 As 35/2006 – 52
15) Rozsudek NSS ze dne 16.2.2007, č.j. 6 As 28/2005 – 59
16) Rozsudek NSS ze dne 28.3.2007, č.j. 3 As 37/2006 – 76
17) Usnesení ÚS ze dne ze dne 17.5.2007, sp. zn. II. ÚS 624/06
18) Rozsudek NSS ze dne 31.5.2007, č.j. 5 As 64/2006 – 37
19) Rozsudek NSS ze dne 8.8.2007, č.j. 4 As 71/2006 – 83
20) Rozsudek NSS ze dne 13.3.2008, č.j. 5 As 51/2007 – 105
21) Rozsudek NSS ze dne 22.5.2008, č,j. 5 As 9/2008 – 106
22) Rozsudek NSS ze dne 31.7.2008, č.j. 2 As 55/2007 – 77
23) Rozsudek NSS ze dne 20.8.2008, č.j. 8 As 41/2007 – 33
24) Rozsudek NSS ze dne 18.12.2008, č.j. 5 As 47/2008 – 92
25) Rozsudek NSS ze dne 20.8.2009, č.j. 5 As 39/2009 – 81
2. Charakteristika a podrobná citace obsahu chronologicky řazených judikátů, se zvýrazněním právních vět a klíčových norem:
1) Nález ÚS ze dne 13.09.1994, sp. zn. Pl. ÚS 9/94 (charakter svazku mezi občanem a státem, povinnosti občana, stát jako suverén stanovující podmínky nabytí státního občanství):
Z obecného hlediska lze státní občanství definovat jako časově trvalý, místně neomezený právní vztah fyzické osoby a státu, který je proti vůli fyzické osoby zpravidla nezrušitelný, na jehož základě vznikají jeho subjektům vzájemná práva a povinnosti, spočívající zejména v právu fyzické osoby na ochranu ze strany státu na jeho území i mimo ně, v právu pobytu na jeho území a na právu účasti na jeho správě veřejných záležitostí. Povinností občana je především věrnost státu, závazek k jeho obraně, výkon určitých funkcí, ke kterým je povolán, a dodržování právních předpisů státu i mimo jeho území. Konkrétní obsah státního občanství je určen zákonodárstvím jednotlivého svrchovaného státu. Je výsostným právem státu určovat podmínky, za kterých se nabývá a pozbývá státní občanství.
Státní občanství je jednoznačně institutem vnitrostátního práva, ostatní státy jsou vedeny zásadou nevměšovat se do vnitřních věcí státu. Avšak důsledky státního občanství mají dopad i navenek vzhledem k tomu, že státní občanství zaručuje fyzické osobě, která je jeho nositelem, ochranu i na území jiného státu. V takovém případě samozřejmě může dojít ke střetu zájmů a institut státního občanství se tak dostává i do pozornosti mezinárodního práva. Mezinárodní aplikace uznání státního občanství v každém jednotlivém případě musí být založena na národním právu dotčeného státu, rozhodnutí státu o udělení svého vlastního občanství nemusí být mezinárodně přijímáno bez otázek. V případě Nottebohm Mezinárodní soudní dvůr judikoval, že "stát nemůže očekávat, že pravidla (upravující získání státního občanství), která zakotví, mají nárok na uznání jiným státem, pokud nejedná v souladu s všeobecným cílem právního závazku státního občanství, podle něhož je jedinec v "genuine" (opravdovém) spojení se státem, který chrání své občany proti jiným státům." (ICJ Rep, 1955 s. 23). Jinými slovy z mezinárodního pohledu nemusí být akceptován jiným státem případ udělení státního občanství fyzické osobě, která není v blízkém vztahu ke státu udělujícímu občanství. I když rozhodnutí Mezinárodního soudního dvora zavazuje jen státy, které jsou účastny sporu, lze z pohledu obecného mezinárodního práva konstatovat, že s výjimkou aplikace některých mezinárodních smluvních závazků (úprava udělení občanství včetně stanovení kategorií osob, jimž může být občanství uděleno, podmínek a postupu udělování státního občanství, které musejí tyto fyzické osoby splnit), je záležitostí každého státu, který je určuje samostatně (Nottebohm case, ICJ Rep, 1955, s. 20).
(…) Nelze proto souhlasit s tvrzením navrhovatelů, že prohlášením podle § 6 zák. č. 40/1993 Sb. může státní občanství České republiky nabýt kterýkoliv cizinec. Vždy musí být vyjádřena vazba na původní stát (ČSR, ČSSR, ČSFR) a tato vazba musí být nepřetržitá a trvající i z hlediska zásady cives origo facit. (…)
(…) …objektivní vztah k území. Právě tento vztah musí být odpovídajícím způsobem vyjádřen (tedy vztah k ČR), a to nejen k území, ale musí být i objektivizován k ČR jako takové. Právě toto vyjádření je obsaženo v podmínkách, za kterých bylo lze státní občanství ČR nabýt. Znovu nutno opakovat, že každý suverénní stát má právo stanovit podmínky, za kterých lze získat jeho občanství. (…)
Nepochybně nelze nic namítat proti tvrzení, že Česká republika jako samostatný stát může stanovit podmínky pro nabytí občanství zcela nezávisle na právní úpravě jiného státu, tedy i na právní úpravě Slovenské republiky. (…)
2) Usnesení ÚS ze dne 8.3.2000, sp. zn. IV. ÚS 586/99 (suverénní stát má právo stanovit podmínky případného nabytí státního občanství – není žádného základního práva, které by suverénní stát mohl porušit tím, že cizinci státní občanství neudělí.; stát má nezadatelné právo rozhodnout, zda určité osobě občanství udělí, a pokud tak neučiní, neporušuje tím žádné právo zaručené Ústavou, ústavními zákony ani mezinárodní smlouvou; takový postup není rozporný ani s Evropskou úmluvou o státním občanství):
(…) …stěžovatelka uvádí, že do ČR přicestovala na základě pozvání vlády ČSFR (usnesení č. 905/1990) a na území republiky má trvalý pobyt od 31. 7. 1993. Vzhledem k tomu, že splňuje veškeré zákonem stanovené podmínky pro udělení státního občanství ČR, požádala o toto občanství, když se předtím v roce 1997, v dobré víře, že její žádosti bude vyhověno, vzdala státního občanství Ukrajinské republiky. Její žádosti však Ministerstvo vnitra nevyhovělo a vyhověno nebylo ani rozkladu, o kterém rozhodoval ministr vnitra.
Podle názoru stěžovatelky nemůže obstát odůvodnění, že na udělení státního občanství není právní nárok. Správní orgán má vzít v úvahu veškeré okolnosti a souvislosti případu a měl proto zohlednit, že stěžovatelka vycházela z domněnky, že pozvání vládou ČSFR je dostačující a že není nutný výslovný příslib udělení státního občanství, který ostatně zákon ani neupravuje. Jednala tedy de facto v omylu, když se vzdávala státního občanství Ukrajiny a na základě tohoto omylu se stala osobou bez státního občanství. Tímto jednáním byla těžovatelka de facto zbavena státního občanství, a tedy došlo, dle jejího názoru, ke zjevnému porušení čl. 12 odst. 2 Ústavy ČR. Dále pak byly porušeny čl. 14 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 2 odst. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), a práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 6 této Úmluvy.
Ústavní soud (…) si vyžádal vyjádření Ministerstva vnitra. Ve vyjádření ze dne 7. 2. 2000 se uvádí, že na základě pozvání vlády byl stěžovatelce udělen pouze příslib udělení vstupního víza do bývalé ČSFR a byl jí povolen trvalý pobyt na území ČR. Nikdy jí však nebyl dán příslib udělení státního občanství ČR a ani jiným způsobem nebyla utvrzena v tom, že by povolení k přesídlení do ČR z oblasti postižené černobylskou havárií zakládalo nárok na udělení státního občanství. Žádost každého cizince o udělení státního občanství byla a je posuzována dle zákona č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání občanství ČR, ve znění pozdějších předpisů. Posuzování je individuální, a proto udělení státního občanství u jedné osoby nezakládá automaticky právo jiné osoby na obdobný postup.
Ministerstvo vnitra ve svém vyjádření dále zpochybnilo tvrzení stěžovatelky, že se státního občanství Ukrajiny vzdala v dobré víře, že jí bude uděleno občanství ČR. O podmínkách udělení státního občanství ČR se stěžovatelka mohla informovat u okresního (obvodního) úřadu či přímo na Ministerstvu vnitra. Pokud tedy sama projevila vůli pozbýt státní občanství Ukrajiny, musela být si vědoma následků, tedy, že se může stát osobou bez státního občanství. Proto je povinna snášet důsledky takového rozhodnutí.
Ministerstvo vnitra dále uvedlo, že na základě Úmluvy OSN o zamezení a snížení bezdomovectví z roku 1961 a Evropské úmluvy o státním občanství z roku 1997, jsou zastupitelské úřady na území ČR informovány o skutečnosti, že vydáním dokladu o propuštění z dosavadního státního svazku bez příslibu udělení cizího občanství, mohou vytvořit situaci, kdy by se jejich státní občané mohli stát bezdomovci. Proto není možné akceptovat námitku, že neudělením státního občanství ČR, byla stěžovatelka státního občanství zbavena. K žádosti o udělení státního občanství přiložený doklad, že stěžovatelka není státní občanskou Ukrajiny, vydaný zastupitelským úřadem Ukrajiny v Praze ze dne 26. srpna 1997, nebyl Ministerstvem vnitra vyžadován a stěžovatelka si jej obstarala sama na základě vlastního rozhodnutí. Sama skutečnost, že stěžovatelka nemá státní občanství, nemůže být jediným důvodem pro udělení státního občanství ČR, neboť by tím byla porušena svrchovanost státu i nezadatelné právo států rozhodovat o tom, kdo se stane či nestane jejím občanem. Chyba, která vznikla na straně ukrajinských orgánů, proto nemůže být napravena rozhodnutím orgánů ČR. Kromě toho Ministerstvo vnitra uvedlo, že stěžovatelka disponuje cestovním dokladem platným do 16. 7. 2001 a trvalým zpětným vízem na 180 dní platným do 4. 2. 2000, které získala 16. 7. 1999, kdy požádala současně cizineckou policii i o výměnu průkazu k pobytu v ČR z důvodu změny státního občanství - pozbytí státního občanství Ukrajiny. Pozbytí státního občanství Ukrajiny, tedy cizinecké policii oznámila až téměř za dva roky, tedy v rozporu s tehdy platným zákonem č. 123/1992 Sb., který ukládal povinnost hlásit každou změnu do tří dnů.
Účastník řízení z výše uvedených důvodů nesdílí názor stěžovatelky o porušení tvrzených základních práv a svobod.
Není pochyb o tom, že každý suverénní stát má právo stanovit podmínky, za kterých mohou cizinci vstupovat na jeho území, pobývat na něm a případně získat státní občanství. Jinak řečeno, není žádného základního práva, které by suverénní stát mohl porušit tím, že cizinci státní občanství neudělí. Pokud stěžovatelka argumentuje ustanovením čl. 12 odst. 2 Ústavy, je tato argumentace zcela nepřípadná, neboť tento článek zcela nepochybně chrání toliko občany České republiky, kterým zaručuje, že všechny akty, jimiž jedinec může pozbýt státní občanství ČR, jsou podmíněny jeho souhlasným projevem vůle, (ať již vyjádřeným výslovně či jiným způsobem nevzbuzujícím pochybnosti). Tato ústavní zásada je pak promítnuta do zákonné úpravy pozbývání státního občanství (§ 16 a 17 zák. č. 40/1993 Sb.). V případě stěžovatelky je tedy tvrzení o porušení tohoto článku naprosto neakceptovatelné, neboť z logiky věci plyne, že nikdo nemůže pozbýt to, co nemá.
Nelze také souhlasit s tvrzením o porušení čl. 14 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 2 odst. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě, neboť stěžovatelce, jak vyplývá z údajů Ministerstva vnitra, nic nebránilo ve svobodě pohybu a pobytu, když, jak výše uvedeno, disponovala doklady k možnému vycestování. Právo svobodného pobytu na území republiky bez časového omezení má však samozřejmě jen občan ČR (čl. 14 odst. 4 Listiny). Ústavní soud nesdílí ani názor o porušení práva na spravedlivý proces, neboť o žádosti stěžovatelky bylo rozhodováno v řádném správním řízení a pravomocné správní rozhodnutí stěžovatelka z přezkumu obecného soudu vyloučila svým vlastním postupem.
Ústavní soud tedy uzavírá, že Česká republika ve svém právním řádu stanovila podmínky pro vznik státoobčanského vztahu způsobem, který z hlediska ústavnosti nevzbuzuje pochyb. V případech, kdy tento vztah nevzniká ex lege, ale na základě rozhodnutí příslušného orgánu státu (a tak tomu bylo v případě stěžovatelky), má stát nezadatelné právo rozhodnout, zda určité osobě občanství udělí, a pokud tak neučiní, neporušuje tím žádné právo zaručené Ústavou, ústavními zákony ani mezinárodní smlouvou ve smyslu čl. 10 Ústavy. Takový postup není rozporný ani s Evropskou úmluvou o státním občanství, kterou Česká republika podepsala dne 7. 5. 1999, a u které v současné době probíhá proces ratifikace.
Na usnesení ÚS ze dne 8.3.2000, sp. zn. IV. ÚS 586/99, navazuje usnesení ÚS ze dne ze dne 17.5.2007, sp. zn. II. ÚS 624/06, viz níže.
3) Rozsudek NSS ze dne 4.9.2003, č.j. 6 A 94/2002 – 40 (na udělení státního občanství není právní nárok; principy správního uvážení):
Nejvyšší správní soud - ve shodě s účastníky řízení - konstatuje, že není dán právní nárok na udělení státního občanství, jelikož stávající koncepce právní úpravy státního občanství vychází z principu suverenity státní moci. V tomto směru Nejvyšší správní soud pro stručnost odkazuje na právní názor, obsažený v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 9/94 (Sbírka nálezů a usnesení, sv. 2, str. 7 a násl.), podle něhož lze státní občanství definovat jako časově trvalý, místně neomezený právní vztah fyzické osoby a státu, který je proti vůli fyzické osoby zpravidla nezrušitelný a na jehož základě vznikají jeho subjektům vzájemná práva a povinnosti. Přitom je výsostným právem státu určovat podmínky, za kterých se nabývá a pozbývá státní občanství, neboť se jedná jednoznačně o institut vnitrostátního práva a ostatní státy jsou vedeny zásadou nevměšovat se do vnitřních věcí státu. (Obdobný názor viz též např. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 29. 12. 1997, sp. zn. 6 A 77/97.)
(…) Jakkoliv Nejvyšší správní soud na jedné straně souhlasí s názorem, že na udělení státního občanství není dán právní nárok - což vyplývá již z gramatické dikce ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 40/1993 („Státní občanství ČR lze na žádost udělit fyzické osobě, která splňuje tyto podmínky“), je třeba na straně druhé vidět, že rozhodování správních orgánů nesmí být libovolné. Libovůle při rozhodovací činnosti správních orgánů by totiž zjevně odporovala charakteru státní správy jako činnosti podzákonné a zákonem řízené (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 10. 1992, sp. zn. 6 A 6/92, in: M. Mazanec, Soudní judikatura ve věcech správních 1993 – 1997, Praha, 1998, str. 10). Jak judikoval Vrchní soud v Praze (rozsudek ze dne 5. 11. 1993, sp. zn. 6 A 99/92, tamtéž, str. 143), rubem diskrečního oprávnění správního orgánu je povinnost volné úvahy užít, tedy zabývat se všemi hledisky, které zákon jako premisy takové úvahy stanoví, opatřit si za tím účelem potřebné důkazní prostředky, provést jimi důkazy, vyvodit z těchto důkazů skutková a právní zjištění a poté volným správním uvážením, nicméně při respektování smyslu a účelu zákona a mezí, které zákon stanoví, dospět při dodržení pravidel logického vyvozování k rozhodnutí.
V souzené věci však Nejvyšší správní soud shledal, že žalovaný své rozhodnutí řádně neodůvodnil a že je proto toto rozhodnutí nepřezkoumatelné. Rozhodování o udělení státního občanství je sice nepochybně značně zvláštním typem řízení a ministerstvo při něm nehodnotí toliko splnění citovaných zákonných podmínek, nýbrž může zvážit i hlediska další – zejména bezpečnostní (viz § 10 odst. 3 zákona č. 40/1993 Sb.). V daném případě a s ohledem na specifika této konkrétní věci (žalobkyně na území ČR pobývá již 13 let; během této doby se jí narodily dvě děti, o které v současnosti pečuje; nebylo z její strany shledáno žádné porušení povinností vůči ČR; splnila zákonné podmínky pro udělení státního občanství apod.), je nicméně zřejmé, že pouhé obecné konstatování o tom, že na udělení státního občanství ČR neexistuje právní nárok, je nutno považovat za nedostačující a neodpovídající ustanovení § 46 a § 47 odst. 3 správního řádu, podle nichž musí rozhodnutí vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci a v odůvodnění správní orgán uvede, které skutečnosti byly podkladem rozhodnutí, jakými úvahami byl veden při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodoval. Toto pochybení konstatuje Nejvyšší správní soud v tomto konkrétním případě i při vědomí specifičnosti řízení o udělení státního občanství a při toliko omezené působnosti citovaných ustanovení správního řádu na tento typ řízení.
4) Rozsudek NSS ze dne 9.1.2004, č.j. 7 As 31/2002 – 33 (na udělení státního občanství není právní nárok):
Nejvyšší správní soud - ve shodě s žalovaným - konstatuje, že není dán právní nárok na udělení státního občanství, jelikož stávající koncepce právní úpravy státního občanství vychází z principu suverenity státní moci. V tomto směru Nejvyšší správní soud pro stručnost odkazuje na právní názor, obsažený v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 9/94 (Sbírka nálezů a usnesení, sv. 2, str. 7 a násl.), podle něhož lze státní občanství definovat jako časově trvalý, místně neomezený právní vztah fyzické osoby a státu, který je proti vůli fyzické osoby zpravidla nezrušitelný a na jehož základě vznikají jeho subjektům vzájemná práva a povinnosti. Přitom je výsostným právem státu určovat podmínky, za kterých se nabývá a pozbývá státní občanství, neboť se jedná jednoznačně o institut vnitrostátního práva a ostatní státy jsou vedeny zásadou nevměšovat se do vnitřních věcí státu. (Obdobný názor viz též např. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 29. 12. 1997, sp. zn. 6 A 77/97.)
Jakkoliv Nejvyšší správní soud na jedné straně souhlasí s názorem, že na udělení státního občanství není právní nárok, což vyplývá již z gramatické dikce ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 40/1993 („Státní občanství ČR lze na žádost udělit fyzické osobě, která splňuje tyto podmínky“), je třeba na straně druhé vidět, že rozhodování správních orgánů nemůže podléhat libovůli. Libovůle při rozhodovací činnosti správních orgánů by totiž zjevně odporovala charakteru státní správy jako činnosti podzákonné a zákonem řízené (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 10. 1992, sp. zn. 6 A 6/92, in: M. Mazanec, Soudní judikatura ve věcech správních 1993 – 1997, Praha, 1998, str. 10). Jak judikoval Vrchní soud v Praze (rozsudek ze dne 5. 11. 1993, sp. zn. 6 A 99/92, tamtéž, str. 143), rubem diskrečního oprávnění správního orgánu je povinnost volné úvahy užít, tedy zabývat se všemi hledisky, které zákon jako premisy takové úvahy stanoví, opatřit si za tím účelem potřebné důkazní prostředky, provést jimi důkazy, vyvodit z těchto důkazů skutková a právní zjištění a poté volným správním uvážením, nicméně při respektování smyslu a účelu zákona a mezí, které zákon stanoví, dospět při dodržení pravidel logického vyvozování k adekvátnímu rozhodnutí.
V souzené věci však Nejvyšší správní soud shledal, že žalovaný své rozhodnutí řádně neodůvodnil a že je proto toto rozhodnutí nepřezkoumatelné. Rozhodování o udělení státního občanství je sice nepochybně značně zvláštním typem řízení a ministerstvo při něm nehodnotí toliko splnění citovaných zákonných podmínek, nýbrž může zvážit i hlediska další, zejména bezpečnostní (viz § 10 odst. 3 zákona č. 40/1993 Sb.). (…)
5) Usnesení NSS ze dne 29.6.2004, č.j. A 11/2003 – 34 (absolutní volné správní uvážení při udělování státního občanství, vyloučení soudního přezkumu):
V daném případě rozhodoval správní orgán o udělení státního občanství. Podle ustálené judikatury správních soudů (srov. rozhodnutí Vrchního soudu v Praze č. j. 6 A 77/99 - 8 publikované ve Sbírce soudních rozhodnutí ve věcech správních pod č. 839/2001) je však udělení státního občanství podle § 7 zákona o státním občanství na žádost občana cizího státu výrazem neomezené státní suverenity. Děje se tak ve sféře absolutního volného uvážení, zda cizímu státnímu příslušníku bude občanství uděleno nebo ne. Tento princip je naprosto neměnný a nezpochybnitelný (…).
Konstrukce právního nároku na udělení státního občanství v takových případech by princip svrchovanosti státu popírala a už pojmově není možná. (…)
To, že při udělení státního občanství individuálním aktem nejde o věc právního nároku, se ostatně bez pochybností uznávalo i v minulosti, ba připouštělo se, že rozhodnutí o zamítnutí takové žádosti nemusí být proto vůbec ani odůvodňováno (srov. např. Boh. A. 1714, 1822, 2038, 2047, 2251, 2252, 2303, 2431, 4538 a řada dalších).
Žadatel o státní občanství tedy nemá veřejné subjektivní právo (právní nárok) na jeho udělení. Proto i rozhodnutí (úkon správního orgánu), kterým se zamítá jeho žádost o státní občanství, tedy žádným způsobem nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje existující práva žadatele o státní občanství. Takové rozhodnutí je pak vyloučeno z přezkoumání soudem.
6) Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23.3.2005, č.j. 6 A 25/2002 – 42 (přezkum rozhodnutí, kde má správní orgán široké správní uvážení):
(…) Žalobní legitimace musí být dána i pro případy přezkumu rozhodnutí založených na volném správním uvážení, neboť jinak by soud vůbec nemohl přezkoumat jeho použití ani z těch hledisek, které mu předepisuje § 78 odst. 1 věta druhá s. ř. s. Proti tomuto závěru nelze argumentovat ani tím, že v některých případech je správní uvážení absolutní, a nemá tedy meze, které by vůbec mohly být překročeny. Úvaha šestého senátu o tom, že udělení státního občanství je projevem „neomezené“ státní suverenity a děje se ve sféře „absolutního“ správního uvážení, je v podmínkách materiálního právního státu přinejmenším velmi pochybná. Správní uvážení je v prvé řadě vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního pořádku České republiky; z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace, příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké důkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl. V této souvislosti je namístě poukázat i na Doporučení Rady ministrů Rady Evropy č. (80) 2, týkající se výkonu správního uvážení správními orgány, které upravuje řadu požadavků na výkon správního uvážení (zákaz sledovat jiný účel než ten, pro který byla diskreční pravomoc stanovena; objektivnost a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita mezi negativními dopady rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby, a sledovaným účelem), jakož i požadavek na přezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným nezávislým orgánem.
Každé správní uvážení – i to, jež se (pouze) na úrovni obyčejného zákona jeví jako neomezené či absolutní – tedy má své meze. I u něj proto správní soud zkoumá nejen to, zda jej správní orgán nezneužil, ale i to, zda jeho meze nepřekročil (opětovně se přitom zdůrazňuje, že neomezené správní uvážení v moderním právním státě neexistuje; věc nelze konstruovat ani tak, že je neomezené pouze na úrovni obyčejného zákona, neboť nelze od sebe uměle odrhovat jednoduché právo od práva ústavního; ústava již dávno není pouhým monologem ústavodárce). Správní soud samozřejmě nepřezkoumává pouze zneužití správního uvážení či překročení jeho mezí ve smyslu § 78 odst. 1 s. ř. s., nýbrž i to, zda řízení předcházející vydání napadenému rozhodnutí proběhlo v souladu se zákonem, tj. zda v něm byla respektována všechna procesní práva žalobce (srov. i shora uvedenou Hoetzelovu úvahu, že procesní práva se chrání, i když je meritum dáno do volného uvážení).
Lze tedy shrnout tak, že soudnímu přezkumu podléhají i ta rozhodnutí, jejichž vydání závisí – na úrovni jednoduchého práva – toliko na volném uvážení správního orgánu (přičemž o jeho neomezenosti již nemůže být v podmínkách materiálního právního státu ani řeči).
7) Rozsudek NSS ze dne 11.1.2006, č.j. 5 As 28/2005 – 53 (na udělení státního občanství není právní nárok; přezkoumatelnost rozhodnutí):
Nejvyšší správní soud ve shodě s žalovaným konstatuje, že není dán právní nárok na udělení státního občanství, jelikož stávající koncepce právní úpravy státního občanství vychází z principu suverenity státní moci. V tomto směru Nejvyšší správní soud pro stručnost odkazuje na právní názor, obsažený v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 9/94, podle něhož lze státní občanství definovat jako časově trvalý, místně neomezený právní vztah fyzické osoby a státu, který je proti vůli fyzické osoby zpravidla nezrušitelný a na jehož základě vznikají jeho subjektům vzájemná práva a povinnosti. Přitom je výsostným právem státu určovat podmínky, za kterých se nabývá a pozbývá státní občanství, neboť se jedná jednoznačně o institut vnitrostátního práva a ostatní státy jsou vedeny zásadou nevměšovat se do vnitřních věcí státu.
Jakkoliv Nejvyšší správní soud na jedné straně souhlasí s názorem, že na udělení státního občanství není právní nárok, což vyplývá již z gramatické dikce ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 40/1993, je nutné současně konstatovat, že rozhodování správních orgánů nemůže podléhat libovůli. Libovůle při rozhodovací činnosti správních orgánů by totiž zjevně odporovala charakteru státní správy jako činnosti podzákonné a zákonem řízené. Rubem diskrečního oprávnění správního orgánu je povinnost volné úvahy užít, tedy zabývat se všemi hledisky, které zákon jako premisy takové úvahy stanoví, opatřit si za tím účelem potřebné důkazní prostředky, provést jimi důkazy, vyvodit z těchto důkazů skutková a právní zjištění, a poté volným správním uvážením, nicméně při respektování smyslu a účelu zákona a mezí, které zákon stanoví, dospět při dodržení pravidel logického vyvozování k adekvátnímu rozhodnutí (rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 5. 11. 1993, sp. zn. 6 A 99/92).
(…) Nejvyšší správní soud souhlasí s výše uvedeným tvrzením, že na udělení státního občanství ČR není právní nárok a konstatuje, že použití správního uvážení při rozhodování o udělení občanství ČR je zcela namístě. Nemůže však souhlasit s názorem, že tato volná úvaha správního orgánu nepodléhá soudnímu přezkumu. Správní rozhodnutí, v němž bylo při rozhodování použito institutu správního uvážení, soud přezkoumává, a to pouze po té stránce a v takové rovině, zda tato volná úvaha nevybočila z mezí a hledisek stanovených zákonem. Součástí přezkoumání soudu je i posouzení, zda správní uvážení je logickým vyústěním řádného hodnocení skutkových zjištění.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že i když správní orgán rozhoduje na základě volné správní úvahy, musí být jeho rozhodnutí přezkoumatelné a musí být zřejmé, že z mezí a hledisek správního uvážení nevybočil. (…)
8) Rozsudek NSS ze dne 4.5.2006, č.j. 2 As 31/2005 – 78 (na udělení státního občanství není právní nárok; lze však posuzovat jen splnění podmínek dle § 7 odst. 1 a § 10 odst. 3 zákona; otázka proporcionality při posuzování splnění podmínek udělení; otázka přiměřenosti – nemožnost absolutizace požadavků dle § 7 odst. 1 písm. e/ zákona):
Rozhodující otázkou, na níž závisí důvodnost kasační stížnosti, je, zda proti rozhodnutí o nevyhovění žádosti o udělení státního občanství je přípustná žaloba ve správním soudnictví, či nikoli. Stěžovatelka předkládá na podporu pozitivní odpovědi na tuto otázku celou řadu výše shrnutých argumentů; žalovaný činí totéž k podpoře odpovědi opačné a zároveň zmiňuje rozsáhlou, zejména prvorepublikovou judikaturu trvající na stanovisku, že udělování státního občanství jako milosti prokazované státem cizinci je určeno neomezeným uvážením správního orgánu. V posouzení této zásadní otázky je nyní rozhodující senát Nejvyššího správního soudu vázán závazným právním názorem rozšířeného senátu. Ten tuto otázku jednoznačně zodpověděl ve svém usnesení ze dne 23. 3. 2005, sp. zn. 6 A 25/2002, kde se přiklonil k názoru, že „žadatel o udělení státního občanství České republiky je legitimován k žalobě proti rozhodnutí, jímž mu státní občanství nebylo uděleno, tvrdí-li, že v řízení o jeho žádosti byla porušena jeho práva účastníka správního řízení.“ Tímto svým rozhodnutím se rozšířený senát postavil proti přístupu obsaženému v rozhodnutích prvorepublikového Nejvyššího správního soudu, na něž odkazuje žalovaný, zároveň dal zapravdu právnímu názoru obsaženému již nyní v některých rozhodnutích z poslední doby, která Nejvyšší správní soud vydal ještě před tím, než byla jeho judikatura rozšířeným senátem do budoucna sjednocena – jedná se zejména o jeho rozsudek ze dne 9. 1. 2004, sp. zn. 7 A 31/2002, či o rozsudek ze dne 4. 9. 2003, sp. zn. 6 A 94/2002.
Žalovaný svou konstrukci staví na jazykovém výkladu významu slovesa „lze“ na začátku tohoto ustanovení. Podle názoru zdejšího soudu – jak byl vyjádřen i v dosud zmiňované judikatuře – vyplývá z tohoto jazykového vyjádření právní normy fakt, že na udělení státního občanství nemá žadatel o ně právní nárok. Na stranu druhou z něj však nevyplývá, že by na ně neměl ani subjektivní právo. Tyto dva pojmy totiž není možno směšovat, ba právě v nyní posuzovaném případě a ve vazbě na nyní vykládané ustanovení vyvstává na povrch rozdíl mezi nimi. Zatímco se totiž subjektivní právo rovná určitému výslovnému dovolení zákonodárce, které je obsaženo v právu objektivním a je adresováno fyzické nebo právnické osobě; právní nárok představuje takové výslovné dovolení, kterého se za splnění podmínek uvedených v objektivním právu může subjekt práva skutečně domoci. Subjektivní právo tak představuje možnost subjektu práva právní cestou něco požadovat, právní nárok odráží jistotu, že za splnění stanovených podmínek musí být této žádosti vyhověno, představuje tedy vyšší kvalitu poskytnutou subjektivnímu právu. V objektivním veřejném právu přitom může být jak subjektivní právo, tak právní nárok vyjádřen textově dvěma způsoby, v závislosti na tom, kdo je klíčovým subjektem, jehož chování je normou upravováno. Subjektivní veřejné právo tak může být vyjádřeno buď jako výslovné dovolení adresované subjektu práva požádat orgán veřejné moci o změnu práv a povinností, či o deklarování jejich stavu, nebo jako příkaz tomuto orgánu zabývat se takovou žádostí. Veřejnoprávní nárok pak může být vyjádřen buď jako výslovné povolení žádosti spojené s jistotou vyhovění této žádosti při splnění zákonem stanovených podmínek, nebo jako příkaz orgánu veřejné moci vyhovět žádosti, která tyto podmínky splní. Přitom to, zda je v právním předpise uveden jako adresát orgán veřejné moci, nebo fyzická nebo právnická osoba, není pro obsah normy podstatné, neboť příkaz určený jednomu je zásadně možno formulovat i jako povolení určené druhému při zachování identity právní normy takto vyjádřené.
Aplikujeme-li výše nastíněnou dichotomii mezi subjektivním právem a právním nárokem na nyní interpretované ustanovení, vidíme, že v něm vyjádřená norma představuje nejen svolení zákonodárce správnímu orgánu, aby za splnění určitých podmínek státní občanství udělil, ale zároveň příkaz, aby se takovou žádostí zabýval a splnění těchto podmínek posoudil. Je zde tedy zakotveno subjektivní právo na podání žádosti o udělení státního občanství. Přitom fakt, že splnění podmínek zde stanovených implikuje naději žadatele na udělení státního občanství, avšak nikoli právem vymahatelnou jistotu, svědčí o tom, že se nejedná o právní nárok, který je naopak zakotven například u získání státního občanství prohlášením podle § 6 citovaného zákona. Stěžovatelce, a obecně každému žadateli o státní občanství ČR, tak z ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb. vyplývá subjektivní právo na udělení státního občanství, z čehož sice neplyne právo na vyhovění její žádosti, plyne z něj však povinnost správního orgánu, tedy žalovaného, vést řádné správní řízení o žádosti splňující zákonem stanovené podmínky. Na tom jistě nic nemění ani fakt, že se nejedná o základní právo chráněné normami ústavní síly, jak upozorňuje žalovaný, ale o subjektivní právo plynoucí z obyčejného zákona, tedy ze zákona o nabývání a pozbývání státního občanství. V tomto správním řízení přitom musejí být dodržována žadatelova procesní práva, což zdůraznil i rozšířený senát; státní orgán musí při svém rozhodování postupovat v rámci zákona, jak plyne z obecného ústavního příkazu zakotveného v článku 2 odst. 3 Ústavy a jak po tom volá i stěžovatelka ve své kasační stížnosti; musí se vyvarovat diskriminace a libovůle, jak Nejvyšší správní soud zdůraznil např. ve svém rozsudku ze dne 28. 4. 2005, sp. zn. 2 Ans 1/2005 (publ. pod č. 605/2005 Sb. NSS); a celkově musí dodržovat příkazy, které pro něj plynou z jeho zahrnutí do mechanismu veřejné správy v moderním demokratickém, ústavním a právním státě. Tento závěr je navíc v souladu s obecnou úvahou, že subjektivní práva procesní a práva hmotná nelze neodlučitelně odpojovat a zvažovat jako skutečnosti striktně oddělené, když takové oddělování neodpovídá nejen současné právní nauce, ale zejména neodráží reálnou spjatost hmotných a procesních práv.
Na existenci subjektivního práva, byť ne nároku, na udělení státního občanství přitom nic nemění ani fakt správního uvážení, jež je žalovanému v jeho rozhodování ustanovením 7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb. poskytnuto. I v tomto bodě lze ostatně odkázat na opakovaně citované rozhodnutí rozšířeného senátu: „To, zda je rozhodnutí založeno na volné úvaze či nikoliv, má význam z hlediska rozsahu přezkumu, a nikoliv z pohledu žalobní legitimace. Žalobní legitimace musí být dána i pro případy přezkumu rozhodnutí založených na volném správním uvážení, neboť jinak by soud vůbec nemohl přezkoumat jeho použití ani z těch hledisek, které mu předepisuje § 78 odst. 1 věta druhá s. ř. s. Proti tomuto závěru nelze argumentovat ani tím, že v některých případech je správní uvážení absolutní, a nemá tedy meze, které by vůbec mohly být překročeny. ... Správní uvážení je v prvé řadě vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního pořádku České republiky; z nic lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace, příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké důkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl. V této souvislosti je namístě poukázat i na Doporučení Rady ministrů Rady Evropy č. (80) 2, týkající se výkonu správního uvážení správními orgány, které upravuje řadu požadavků na výkon správního uvážení (zákaz sledovat jiný účel než ten, pro který byla diskreční pravomoc stanovena; objektivnost a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita mezi negativními dopady rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby, a sledovaným účelem), jakož i požadavek na přezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným nezávislým orgánem.“
Stav, kdy zákonodárce svěří správnímu orgánu rozhodování o subjektivních právech osob a zároveň mu textem zákona ponechá velmi široké správní uvážení, přitom nenacházíme v českém právním řádu pouze ve vztahu k udělování státního občanství. Setkáváme se s ním i v jiných oblastech a typickým je právě tam, kde žadatel nemá nárok na kladné vyřízení své žádosti, a zejména tam, kde správní orgán rozhoduje o poskytnutí dobrodiní, jež by archaický právní jazyk označil za „milost státu“. Příkladem může posloužit institut humanitárního azylu, k němuž zdejší soud uvedl ve svém rozsudku ze dne 22. 1. 2004, sp. zn. 5 Azs 47/2003, kde se také přiklonil k tomu, že jakkoliv je jeho udělování určováno správním uvážením, nevylučuje to zcela soudní přezkum: „V otázkách přezkumu správního rozhodnutí, které je ovládáno zásadami správního uvážení, zákon vytváří kriteria, podle nichž a v jejichž rámci se může uskutečnit volba, včetně výběru a zjišťování těch skutečností konkrétního případu, které nejsou správní normou předpokládány, ale uvážením správního orgánu jsou uznány za potřebné pro volbu jeho rozhodnutí. Samotné správní rozhodnutí podléhá přezkumu soudu pouze v tom směru, zda nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem.“
Poskytování takových „milostí státu“ a fakt, že se jedná o rozhodování, které je výrazem svrchované státní suverenity, jak připomíná žalovaný, totiž neznamená, že by se jednalo o „milost“ rozhodujícího státního orgánu a že by bylo odrazem jeho vlastní neomezené suverenity a volnosti, jak ostatně správně připomíná v kasační stížnosti i stěžovatelka. Stát totiž suverenitu, jež mu při udělování jeho státního občanství (a obdobně např. i při udělování humanitárního azylu) cizincům plně náleží, přenesl na státní orgán, jemuž rozhodování o této věci svěřil, pouze v limitech omezení, která zakotvil do jiných výronů své suverenity: do Ústavy a Listiny základních práv a svobod, v nichž ústavodárce zavázal své orgány k dodržování tam obsažených lidských práv, stejně jako principů vyplývajících z charakteristiky ČR jako moderního demokratického, ústavního a právního státu; do souhlasu s mezinárodními smlouvami zaručujícími lidská práva – ve vztahu k subjektivnímu právu některých skupin osob na státní občanství je tak ČR vázána např. Úmluvou o omezení případů bezdomovectví z roku 1961 (publ. pod č. 43/2002 Sb. m. s.), Úmluvou o státním občanství vdaných žen z roku 1957 (publ. pod č. 72/1962 Sb.), Úmluvou o právech dítěte z roku 1989 (publ. pod č. 104/1991 Sb.), či konečně Evropskou úmluvou o státním občanství z roku 1997 (publ. pod č. 76/2004 Sb. m. s.); a v neposlední řadě do zákonů, v daném případě zejména do zákona o nabývání a pozbývání státního občanství a do právního řádu, ať už se jedná o správní řád publikovaný pod č. 71/1967 Sb., účinný v době rozhodování žalovaného, nebo o správní řád vydaný pod č. 500/2004 Sb., účinný nyní. Žalovaný tak musí žádost o udělení státního občanství posoudit nejen pohledem jediného ustanovení zákona, podle nějž rozhoduje a jež mu zdánlivě svěřuje ničím neomezovanou úvahu o tom, komu státní občanství neudělit, byť i splnil všechny zákonem požadované podmínky, ale pohledem celého komplexu omezení, jež na sebe uložil stát, jehož je tento orgán součástí. Žalovaný tak zejména nesmí z textu ustanovení § 7 odst. 1 zákona o nabývání a pozbývání státního občanství dovozovat, že k podmínkám zde uvedeným může připojovat podmínky další, v textu zákona neuvedené, jak by vyplývalo z absolutizace významu slovesa „lze“. Takové volné rozšiřování podmínek udělení státního občanství úvahou správního orgánu nad rámec zákona by právě bylo libovůlí. Ani při výkladu ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb. proto není možno považovat výčet pěti podmínek za pouze demonstrativní, umožňující jejich rozšíření na základě volné úvahy žalovaného; naopak se jedná o výčet taxativní, rozšiřitelný jedině na základě jiného výslovného zákonného ustanovení, za jaké lze považovat např. zohlednění bezpečnostních zájmů státu, které je žalovanému uloženo v § 10 odst. 3 předmětného zákona. hledisek dále kombinováno s volností při stanovení podmínek dalších, byl by tím žalovanému umožněn čirý rozhodovací voluntarismus, nesouladný s pojmem racionální Opak, tedy volné rozšiřování tohoto výčtu podmínek úvahou správního orgánu, by byl v daném případě o to nevhodnější, že je žalovanému svěřeno správní uvážení již u posuzování splnění některých z podmínek zákonem stanovených, konkrétně v jeho § 7 odst. 1 písm. e) a v § 10 odst. 3. Pokud by bylo správní uvážení při posuzování těchto dvou hledisek dále kombinováno s volností při stanovení podmínek dalších, byl by tím žalovanému umožněn čirý rozhodovací voluntarismus, nesouladný s pojmem racionální a dobré správy. Má-li tak být nalezen výklad ustanovení § 7 odst. 1 předmětného zákona souladný zejména s ústavními omezeními kladenými obecně na veřejnou moc, je třeba konstatovat, že slovesem „lze“ v úvodu tohoto ustanovení není rozhodujícímu správnímu orgánu svěřena ničím neomezovaná volná úvaha o tom, zda udělí či neudělí státní občanství žadateli splňujícímu všechny podmínky v tomto ustanovení obsažené, ale že je mu umožněno toliko zohlednit jiné podmínky výslovně stanovené zákonem, typicky zohlednit bezpečnostní zájem státu podle § 10 odst. 3 tohoto zákona. Žalovaný tedy nesmí svou úvahou libovolně rozšiřovat nad rámec zákona množinu podmínek požadovaných k udělení státního občanství.
Stejně tak však nesmí libovůle existovat ani při posuzování splnění těch podmínek, které v zákoně výslovně stanoveny jsou. I při jejich posuzování je totiž žalovaný vázán obecnými ústavními principy a hodnotami, jako jsou zejména proporcionalita, rovnost, důstojnost, legitimní očekávání účastníků, právní jistota, předvídatelnost apod. V tomto směru se Nejvyšší správní soud plně ztotožňuje se standardním výkladem proporcionality, který – pojímán v širším smyslu jako obecný zákaz nadměrnosti zásahů do práv a svobod - v sobě obsahuje tři dílčí principy: způsobilost a vhodnost (Geeignetheit) dosažení zamýšleného cíle, kterým je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku; princip potřebnosti (Erforderlichkeit), podle něhož je povoleno použití toliko nejšetrnějšího z více možných prostředků a princip přiměřenosti (Angemessenheit) v užším smyslu, což znamená, že újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli (z odborné literatury viz např. K. Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat, Mohr Siebeck, 1977, str. 234 a násl., Pieroth/Schlink, Staatsrecht II – Grundrechte, 8. vyd., Heidelberg, 1992, str. 74 a násl.; z judikatury německého Spolkového ústavního soudu namátkově viz BVerfGE 72/200, 257, BVerfGE 45/142, 173; z judikatury Ústavního soudu ČR viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 27, str. 177 a násl. nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 15/96, tamtéž, sv. 6, str. 213 a násl.).
Z toho v projednávané věci zejména plyne, že ve vztahu k podmínce obsažené v písmeni e) interpretovaného ustanovení, jehož nesprávný výklad namítala stěžovatelka ve své žalobě, nelze požadavek plnění povinností vyplývajících z ustanovení zvláštního právního předpisu upravujícího pobyt a vstup cizinců na území České republiky absolutizovat způsobem, který by byl rozporný se smyslem tohoto ustanovení, např. zcela abstrahovat od závažnosti případného porušení tohoto zvláštního právního předpisu a od okolností podstatných pro zhodnocení této závažnosti, či vůbec upustit při úvaze od zohlednění zásady proporcionality. Takový přístup by ostatně protiřečil i názorům zakotveným v judikatuře Ústavního soudu, jenž např. ve vztahu k obdobně formulovanému ustanovení dříve platného zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky (pozn. soudu: tento předpis byl zrušen s účinností od 1. 1. 2000 zákonem č. 326/1996 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky), uvedl ve svém nálezu ze dne 29. 3. 1999, sp. zn. IV. ÚS 311/97 (Sb. n. u. US, svazek č. 13, nález č. 46, str. 329 a násl.): „Ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb., ve znění účinném před vyhlášením nálezu Ústavního soudu č. 159/1998 Sb., připouštělo rozhodnutí o zákazu pobytu při každém "porušení povinnosti", takže nerozlišovalo skutečně závažná porušení právního řádu České republiky od porušení ostatních, která lze označit za méně společensky nebezpečná. Mimo jiné i z těchto důvodů Ústavní soud uvedené ustanovení zrušil pro jeho rozpor s čl. 1 Ústavy a čl. 14 odst. 1 v souvislosti s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Také ve věci stěžovatele nebylo proto možno závěry pléna Ústavního soudu v uvedeném nálezu pominout, zejména když právě v případě stěžovatele nabývají na významu úvahy, týkající se principu přiměřenosti v právu, a to v souvislosti s uvážením intenzity porušení právních předpisů stěžovatelem.“ Ve svém nálezu ze dne 22. 10. 1998, sp. zn. III. ÚS 153/97 (Sb. n. u. US, svazek č. 12, nález č. 128, str. 227 a násl.) pak k tomuto tématu ve vztahu k výkladu téhož předpisu doplnil: „Jedním z esenciálních znaků právního státu je princip přiměřenosti, který předpokládá, že opatření, omezující základní lidská práva a svobody, nesmějí svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. Posouzení proporcionality mezi veřejným zájmem na zákazu pobytu cizince na straně jedné a zájmem na ochraně základních práv a svobod na straně druhé proto musí vycházet z výše uvedeného principu.“
Výše provedené úvahy lze shrnout konstatováním, že v řízení o udělení státního občanství cizinci je rozhodováno o subjektivním veřejném právu žadatele, jakkoli není právní nárok na vyhovění této žádosti, a tomuto subjektivnímu veřejnému právu tak svědčí ochrana poskytovaná soudy ve správním soudnictví zaručená ustanovením § 2 s. ř. s., neboť výsledkem tohoto správního rozhodování je rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Kasační stížnost založená na takovém tvrzení je proto důvodná, neboť Městský soud v Praze měl stěžovatelčinu žalobu věcně projednat coby přípustnou. Jeho usnesení, jímž ji naopak odmítl, je proto nezákonné a Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá, než je ke kasační stížnosti stěžovatelky zrušit a věc vrátit městskému soudu k novému řízení. V něm bude městský soud, jsa vázán právním názorem obsaženým v tomto rozsudku podle § 110 odst. 3 s. ř. s., povinen žalobu věcně projednat ve světle žalobních bodů. Zejména tedy posoudí, zda v přezkoumávaném správním řízení nedošlo k porušení procesních práv stěžovatelky a zda se žalovaný nedopustil libovůle, ať už by byla způsobena tím, že libovolně rozšířil výčet důvodů, pro něž občanství nelze udělit, respektive přihlížel při posuzování stěžovatelčiny žádosti k jiným okolnostem, než mu ukládá zákon; nebo tím, že chybně a v rozporu s principem proporcionality posoudil splnění těch podmínek, jež v § 7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb. obsaženy jsou, konkrétně tedy podmínky obsažené v § 7 odst. 1 písm. e) tohoto zákona.
9) Rozsudek NSS ze dne 18.5.2006, č.j. 1 As 22/2005 – 55 (na udělení státního občanství není právní nárok, udělení státního občanství je projevem suverenity státu; správní uvážení však má limity – nelze překročit meze správního uvážení):
Soud si je sice vědom toho, že rozsah soudního přezkumu je nutně omezen s ohledem na skutečnost, že rozhodnutí o neudělení státního občanství je vydáváno ve sféře volného uvážení správního orgánu. Kontrola zákonnosti takového rozhodnutí se proto může odehrát jen v rovině přezkumu dodržení procesních práv žalobce a kontrole toho, zda nebyly překročeny zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej nebylo zneužito. Nicméně i tam, kde správní orgán vede řízení o žádosti, na jejíž kladné vyřízení nemá žadatel subjektivní právo, musí být respektována zákonná procesní pravidla; jsou-li ta porušena, musí mít i takový žadatel právo dovolat se na soudě ochrany. Jeho procesní legitimace napadnout výsledek řízení správní žalobou a domáhat se zrušení vydaného rozhodnutí pro porušení ustanovení o řízení nemůže být zpochybněno. V opačném případě by se otevírala cesta ke správní libovůli.
Je však skutečností, že udělení státního občanství je projevem státní suverenity a děje se ve sféře správního uvážení.
Správní uvážení je v prvé řadě v podmínkách právního státu limitováno principy vyplývajícími z ústavního pořádku České republiky; z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované libovůle), jakož i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké důkazy provedl a jak je hodnotil, jakož i požadavkem na přezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným nezávislým orgánem. Požadavku na přezkoumání musí podléhat i takové správní uvážení, jež se na úrovni zákona jeví jako neomezené či absolutní – tedy má své meze. I u něj tedy správní soud zkoumá nejen to, zda jej správní orgán nezneužil, ale i to, zda nepřekročil jeho meze.
10) Rozsudek NSS ze dne 7.6.2006, č.j. 3 As 32/2005 – 51 (rodinné poměry a vztah k českému státu jako relevantní kritérium správního uvážení; po splnění podmínek dle § 7 odst. 1 zákona nastupuje prostor pro správní uvážení):
Z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a žalovaného je zřejmé, že správní orgány se žádostí žalobkyně podrobně zabývaly, náležitě zjistily skutečný stav věci a provedené důkazy řádně zhodnotily. Za základní kritérium pro rozhodnutí o udělení státního občanství nezletilé žalobkyni zvolily správní orgány posouzení rodinných poměrů žalobkyně s důrazem na její rodinné vazby na státní občany České republiky. Tuto skutečnost nepovažuje soud za překročení zákonem stanovených mezí správního uvážení nebo za zneužití správního uvážení. Soud považuje za logické, že se správní orgány zabývaly rodinnými poměry žalobkyně v širších souvislostech a respektovaly jednotné státní občanství v rodině. Adekvátní smyslu a účelu zákona je i to, že správní orgány přihlédly ke způsobu, jakým žalobkyně a její rodina získala na území České republiky trvalý pobyt. Důvody, pro které nebylo žádosti žalobkyně o udělení státního občanství vyhověno, jsou z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně i z odůvodnění rozhodnutí žalovaného zřejmé a soud je považuje za dostatečné pro závěr, že správní orgány nerozhodovaly na základě libovůle a při svém rozhodování nepřekročily zákonem stanovené meze správního uvážení ani správní uvážení nezneužily.
Žalobkyně uvedla, že v žalobě nenapadla právní názor správních orgánů, podle kterého dikce ust. § 7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb., zejména je-li použita formulace „lze udělit“, dává správnímu orgánu prostor pro správní uvážení i v případě, že žadatel splňuje podmínky stanovené zákonem. V kasační stížnosti se však rozhodla ke korekci tohoto právní názoru, a to proto, že v současné době se vyskytují doktrinální názory, které jsou ve vztahu k limitu správního uvážení dokonce přísnější. Právní stav, kdy správní orgán i poté, co zjistí splnění zákonem stanovených podmínek, může dle volné úvahy rozhodnout, že státní občanství neudělí, bývá dokonce označován za protiústavní, když porušuje dvě ze základních zásad právního státu – zásadu předvídatelnosti a zásadu určitosti zákona.
Podle právního názoru žalobkyně formulace „lze udělit“ znamená, že správní orgán při splnění všech podmínek státní občanství udělí, pokud neshledá, že není splněna některá z podmínek uvedených mimo rámec takového ustanovení. Musí se však jednat o podmínku vyplývající ze zákona, aby byly dodrženy zásady předvídatelnosti práva a určitosti zákona. Taková podmínka může vyplývat z ust. § 10 odst. 3 zákona č. 40/1993 Sb., podle něhož musí být udělení občanství v souladu s bezpečnostními zájmy státu. Nemůže se však jednat o jiné podmínky a kritéria, která nelze na základě zákona předvídat. Žalobkyně se v této souvislosti dovolává též rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové, které se týká výkladu slova „může“ v ust. § 17 zákona č. 216/1991 Sb., a z něhož vyplývá, že slovo „lze“ či „může“ vyjadřuje jen kompetenci orgánu. Podle názoru žalobkyně by tento výklad znamenal existenci zákonného právního nároku v případě splnění zákonných podmínek. Na druhé straně je zde názor Ministerstva vnitra, že správní uvážení je zcela volné a nepodléhá žádnému přezkumu. Mezi těmito krajními názory se nachází stanovisko kompromisní, podle kterého slovo „lze“ znamená, že Ministerstvo vnitra je oprávněno posoudit splnění dalších kritérií, než jsou uvedena v ust. § 7 odst. 1 písm. a) až e) zákona č. 40/1993 Sb., ale jen intra legem, tj. pokud taková kritéria vyplývají ze zákona; ministerstvo nemůže vytvářet podmínky nové, zákonem nepředvídané.
(…) V případě, že jsou podmínky pro udělení státního občanství splněny, nastupuje fáze správního uvážení, při kterém správní orgán hodnotí další skutečnosti významné z hlediska řízení, mimo jiné rodinné poměry žadatele, jeho pracovní integraci, zdroje, původ a výši jeho příjmů, dodržování právních předpisů z jeho strany, způsob získání pobytu v České republice. Tyto skutečnosti jsou hodnoceny individuálně vzhledem k osobním poměrům žadatele, v případě nezletilého žadatele zejména s přihlédnutím k jeho věku a fyzickým a rozumovým schopnostem. Tímto způsobem Ministerstvo vnitra v projednávané věci postupovalo a jeho způsob byl předvídatelný. (…)
Podstata kasační stížnosti spočívá v posouzení otázky, zda, splňuje-li žadatel o udělení státního občanství České republiky podmínky ust. § 7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb., mu vzniká právní nárok na udělení státního občanství České republiky.
Podle § 7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb. státní občanství České republiky lze na žádost udělit fyzické osobě, která splňuje současně podmínky uvedené v tomto ustanovení pod písmeny a) až e).
Podle názoru Nejvyššího správního soudu již jazykový výklad tohoto ustanovení („…lze na žádost udělit…“) nenasvědčuje tomu, že při splnění všech podmínek ust. § 7 odst. 1 uvedeného zákona žadateli vzniká právní nárok na udělení státního občanství České republiky. V legislativní praxi se za slovem „lze“ nebo „může“ skrývají případy, kdy právní předpis poskytuje správnímu orgánu prostor pro správní uvážení v rámci hranic, které stanoví. Tato pravomoc správních orgánů je označována jako pravomoc diskreční.
Z hlediska legislativně technického, pokud by měla být diskreční pravomoc Ministerstva vnitra vyloučena a žadateli o udělení státního občanství by měl při splnění stanovených podmínek bez dalšího vzniknout právní nárok na udělení státního občanství, by uvedené ustanovení muselo znít například „..se na žádost udělí fyzické osobě…“.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu je však třeba především vzít v úvahu vlastní institut státního občanství, který je charakterizován jako trvalý a pevný svazek fyzické osoby s Českou republikou. Trvalost a pevnost tohoto svazku je dána plnou integrací fyzické osoby v České republice, která se projevuje v rodinných, pracovních, sociálních a dalších vazbách. Ministerstvo vnitra je proto nejen oprávněno, ale i povinno zkoumat okolnosti každého jednotlivého případu (každé žádosti cizince o udělení státního občanství České republiky) při respektování smyslu a účelu zákonů a mezí, které tyto zákony stanoví. Nemůže proto jít o pouhé mechanické posouzení splnění podmínek uvedených v ust. § 7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb., protože splnění těchto podmínek je prvním, nikoli však jediným předpokladem pro udělení státního občanství České republiky. V případě, že jsou podmínky uvedené ve shora citovaném ustanovení splněny, správní orgán hodnotí další skutečnosti významné z hlediska žádosti o udělení státního občanství České republiky. Právě v této fázi správního řízení nastupuje správní uvážení.
Nutno dodat, že správní uvážení nelze v žádném případě ztotožnit s libovůlí správního orgánu. Meze správního uvážení jsou vytýčeny v ust. § 78 odst. 1 s. ř. s. Toto ustanovení považuje za nezákonné takové správní rozhodnutí, při jehož přezkumu soud zjistí, že správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej zneužil.
Z tohoto ustanovení vyplývá, že rozhodnutí správního orgánu, které je opřeno o volnou úvahu správního orgánu, je soudně přezkoumatelné, a to právě ze shora uvedených hledisek. Soudně přezkoumatelné je i rozhodnutí správního orgánu o neudělení státního občanství České republiky a proto také Městský soud v Praze v souladu se zákonem rozhodnutí v projednávané věci přezkoumal právě z hledisek mezí správního uvážení či jeho zneužití.
Rozsudek NSS ze dne 7.6.2006, č.j. 3 As 32/2005 – 51, byl napaden ústavní stížností, která byla odmítnuta jako neopodstatněná usnesením ÚS ze dne ze dne 17.5.2007, sp. zn. II. ÚS 624/06 (viz níže).
11) Rozsudek NSS ze dne 14.6.2006, č.j. 4 As 65/2005 – 70 (soudnímu přezkumu podléhají i rozhodnutí založená na volném správním uvážení; limity správního uvážení):
To, zda je rozhodnutí založeno na volné úvaze či nikoliv, má význam z hlediska rozsahu přezkumu, a nikoliv z pohledu žalobní legitimace. (…)
Žalobní legitimace musí být dána i pro případy přezkumu rozhodnutí založených na volném správním uvážení, neboť jinak by soud vůbec nemohl přezkoumat jeho použití ani z těch hledisek, která mu předepisuje § 78 odst. 1 věta druhá s. ř. s. Proti tomuto závěru nelze argumentovat ani tím, že v některých případech je správní uvážení absolutní, a nemá tedy meze, které by vůbec mohly být překročeny. Úvaha o tom, že udělení státního občanství je projevem „neomezené“ státní suverenity a děje se ve sféře „absolutního“ správního uvážení je v podmínkách materiálního právního státu přinejmenším velmi pochybná. Správní uvážení je v prvé řadě vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního pořádku ČR; z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace, příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož i povinností výslovně uvést, jaké kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké důkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl.
Každé správní uvážení - i to, jež se na úrovni zákona jeví jako neomezené, či absolutní – tedy má své meze. I u něj proto správní soud zkoumá nejen to, zda jej správní orgán nezneužil, ale i to, zda jeho meze nepřekročil. Správní soud samozřejmě nepřezkoumává pouze zneužití správního uvážení, či překročení jeho mezí ve smyslu § 78 odst. 1 s. ř. s. nýbrž i to, zda řízení předcházející vydání napadenému rozhodnutí proběhlo v souladu se zákonem, tj. zda v něž byla respektována všechna procesní práva žalobce. (…)
Nejvyšší správní soud tedy v posuzované věci se zřetelem na shora uvedené závěry vyplývající z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu uzavírá, že soudnímu přezkumu podléhají i ta rozhodnutí, jejíchž vydání závisí toliko na volném uvážení správního orgánu (přičemž o jeho neomezenosti již nemůže být v podmínkách materiálního právního státu ani řeči). Za této situace nutno dospět k závěru, že napadené rozhodnutí žalovaného podléhá přezkumné činnosti soudů ve správním soudnictví.
12) Rozsudek NSS ze dne 20.6.2006, č.j. 6 A 25/2002 – 59 (legitimní očekávání – přes splnění požadovaných podmínek nebylo státní občanství uděleno):
Žalovaný (Ministerstvo vnitra), který o žádosti rozhodoval, přerušil podle § 29 spr. ř. dne 14. 2. 2001 řízení na dobu 18 měsíců s tím, že žadatel nepozbyl dosavadní státní občanství (Státu Palestina); v odůvodnění rozhodnutí uvedl, že pokud žadatel v době, na kterou je řízení přerušeno, předloží doklad o tom, že dosavadního státního občanství pozbyl, bude žádosti vyhověno „za předpokladu, že během této doby nenastanou takové nové skutečnosti, které by kladnému vyřízení žádosti bránily.“ V závěru pak dále, že „toto rozhodnutí slouží jako příslib udělení státního občanství České republiky.“.
O žádosti samé žalovaný rozhodl 1. 8. 2001 p od č j. V S-3650/53/2-2000 tak, že jí nevyhověl. Ministr vnitra pak rozklad žalobcem podaný žalobou naříkaným rozhodnutím zamítl a rozhodnutí I. stupně potvrdil.
Žalobce se v žalobě především dovolal toho, že mu při přerušení řízení byl udělen závazný příslib udělení státního občanství, jestliže předloží doklad o tom, že se vyvázal ze svého dosavadního státního občanství. Žalobce poté předložil doklad jemu vystavený 2. 4. 2001 generálním konzulátem Státu Palestina v Dubaji; v dokumentu j e uvedeno, že žalobce jako palestinský občan je nositelem cestovního syrského dokumentu vystavovaného pro palestinské uprchlíky (pod č. X v Abu Dhabi dne 17. 12. 2000). Je ženatý s českou státní občankou a s ní má syna. Palestinské zákony dovolují, aby žalobce mohl nabýt české státní občanství, avšak s tím, že zůstane i nadále občanem palestinským. Dále žalobce uvedl, že (po zamítnutí žádosti v I. stupni řízení a před podáním rozkladu) navštívil i Velvyslanectví Státu Palestina v Praze, kde mu bylo 21. 8. 2001 vystaveno potvrzení o tom, že je palestinského původu, ale vzhledem k právní úpravě palestinského státního občanství nenabyl státní příslušnosti současného Státu Palestina, a nebyl mu vydán žádný palestinský občanský průkaz ani cestovní pas.
Přesto – uvádí žalobce dále – jeho rozklad ministr vnitra zamítl, ale z nového důvodu, totiž proto, že se žalobce na území ČR převážně nezdržuje, ač zde má povolen trvalý pobyt a nesplňuje tedy (jinou) podmínku udělení státního občanství.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě (kterou navrhl zamítnout) argumentoval tím, že řízení o žádosti bylo původně přerušeno a žalobci byla stanovena lhůta pro předložení dokladu o pozbytí palestinského státního občanství. Za tohoto předpokladu mu byl udělen příslib udělení státního občanství ČR, nedojde-li ke změně skutečností rozhodných pro udělení státního občanství ČR. Žalobce takový doklad nepředložil, dodal jen potvrzení Generálního konzulátu Státu Palestina ve Spojených arabských emirátech (s obsahem uvedeným shora). Následně bylo zjištěno, že žalobce, který má sice povolen v ČR trvalý pobyt po dobu více než pět let, se po tuto dobu v ČR převážně nezdržuje. Nesplnil tak nejen podmínku pozbytí dosavadního státního občanství [§ 7 odst. 1 písm. b) zákona ČNR č. 40/1993 Sb.], ale nesplňuje ani podmínku podle písmene a) téhož ustanovení. Proto byla jeho žádost zamítnuta, a rovněž rozkladu nemohl z tohoto důvodu ministr vnitra vyhovět. Žalovaný připomenul, že v době vydání příslibu nebylo známo, že žalobce nesplňuje podmínku podle písmene a); to bylo zjištěno v řízení samém a není proto důvodná žalobní námitka, že by skutkový stav nebyl řádně zjištěn.
Ze spisů, které žalovaný soudu předložil, uváděné skutečnosti zčásti vysvítají. Dodat je třeba, že v rozkladu proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně žalobce uvedl, že poté, kdy obdržel rozhodnutí I. instance, navštívil v Praze velvyslanectví Státu Palestina; tam mu bylo vydáno potvrzení o tom, že je palestinského původu, ale s ohledem na právní předpisy o palestinském občanství státní příslušnosti Státu Palestina vůbec nenabyl, a nebyl mu ani vydán žádný palestinský občanský průkaz ani cestovní pas. Toto potvrzení ze dne 21. 8. 2001 (podepsané palestinským chargé d’affaires) přiložil k rozkladu. Dále ze spisů plyne, že žalobce studoval v letech 1990 – 1995 v České republice, promoval jako strojní inženýr v roce 1995, a od tohoto roku je také ženatý s českou státní občankou; mají dvě děti (nar. 1998 a 2001), české státní občany. V ČR se zdržuje podle vlastního tvrzení jeden až dva měsíce v roce, aby se děti mohly stýkat s prarodiči. Tyto skutečnosti má soud za nesporné.
Pro rozhodnutí soudu a pro většinu dalších navazujících úvah je podstatný tzv. „závazný příslib“ udělení státního občanství. Ten byl učiněn v rozhodnutí žalovaného o přerušení s právního řízení dne 14.2.2001. V důvodech žalovaný uvedl, že žadatel nesplňuje podmínku pozbytí dosavadního státního občanství (zjevně se tu vycházelo z toho, že žalobce je držitelem cestovního dokladu, vystaveného Sýrií pro palestinské uprchlíky, a proto je palestinským státním občanem). Žalovaný vyložil, že je věcí žalobce, aby si opatřil doklad o tom, že se ze svého dosavadního státního občanství vyvázal.
Ze spisu pak je zřejmé, že bezprostředně poté, kdy žalobce předložil zmíněné potvrzení konzulátu Palestiny v Dubaji (datované 2. 4. 2001), požádal (26. 4. 2001) žalovaný o šetření v místě českého bydliště žalobce (v Liberci) k otázce, zda se žalobce v místě bydliště zdržuje, s tím, že v dotazníku ke své žádosti uvedl, že od roku 1996 pracuje ve Spojených arabských emirátech pro americkou firmu a žije tam i se svou manželkou. Z odpovědi vedoucího oddělení cizinecké policie v Liberci ze dne 18. 6. 2001 plyne, že v místě bydliště se nyní zdržuje jen manželka žalobce (která tehdy byla ve vysokém stupni těhotenství před narozením druhého dítěte); podle jejích sdělení se většinu roku oba manželé zdržují v cizině a do ČR zajíždějí jen na dovolenou.
V podobné věci již rozhodoval čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 9.1.2004, č. j. 7 A 31/2002 – 33). Tento senát věcně přezkoumal (a zrušil pro vady řízení) rozhodnutí, kterým ministr vnitra zamítl rozklad a potvrdil rozhodnutí Ministerstva vnitra o zamítnutí žádosti o udělení státního občanství. Při vědomí toho, že na udělení státního občanství není právní nárok, čtvrtý senát konstatoval, že rozhodování správních orgánů nesmí podléhat libovůli. Libovůle při rozhodovací činnosti správních orgánů by totiž zjevně odporovala charakteru státní správy jako činnosti podzákonné a zákonem řízené (ke s hodnému závěru dospěl již předtím druhý senát v rozsudku ze dne 4.9.2003, č.j. 6 A 94/2002-40; obě rozhodnutí jsou dostupná na internetové adrese www.nssoud.cz).
Naopak šestý senát v právně shodné věci obdobnou žalobu naopak odmítl (usnesení ze dne 29. 6. 2004, čj. A 11/2003-34). Odkázal na dosavadní judikaturu správních soudů (Soudní judikatura ve věcech správních č. 839/2001), dle které je udělení státního občanství projevem neomezené státní suverenity a děje se ve sféře absolutního správního uvážení. Na udělení státního občanství nemá žadatel veřejné subjektivní právo a rozhodnutí, kterým se zamítá žádost o udělení státního občanství, nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje existující práva žadatele. Žaloba proti takovému rozhodnutí je proto nepřípustná [§ 65 s.ř.s., § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 70 s.ř.s.].
Při rozporné judikatuře tedy předložil rozhodující senát věc usnesením ze dne 11.11.2004 rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu ( § 17 odst. 1 s.ř.s.) a požádal jej o vyřešení této právní otázky. Rozšířený senát ve výroku svého usnesení ze dne 23. 3. 2005 (právní moc 2. 5. 2006) vyslovil, že „žadatel o udělení státního občanství České republiky je legitimován k žalobě proti rozhodnutí, jímž mu státní občanství nebylo uděleno, tvrdí-li, že v řízení o jeho žádosti byla porušena jeho práva účastníka správního řízení.“ Současně věc vrátil osmému senátu k věcnému rozhodnutí. Toto usnesení bylo doručeno i účastníkům řízení a na jeho odůvodnění se proto odkazuje.
Žalobce v době, kdy obdržel rozhodnutí o přerušení řízení se „závazným příslibem“, vycházel z toho, že správní orgán ze čtyř podmínek pro udělení státního občanství nemá za splněnou pouze jedinou [uvedenou pod písm. b), tj. žalobcovo v té době předpokládané státní občanství Státu Palestina]. Byl v dobré víře, že pokud se ze svého předpokládaného státního svazku vyváže a pozbude tak své dosavadní státní občanství, bude mu uděleno státní občanství České republiky.
Odůvodněně předpokládal, že obdržel-li „závazný příslib“ v této fázi řízení, provedl správní orgán již potřebná šetření, zjistil vše, co zjištěno být mělo, a protože nevyřešené dosavadní státní občanství tvořilo jedinou překážku rozhodnutí o žádosti, řízení přerušil a udělil závazný příslib.
Žalobce proto na jeho základě podnikl právní kroky, aby se ze svého státního občanství Palestiny vyvázal. Dostalo se mu ale jen potvrzení (konzulát Palestiny v Dubaji), že to není možné. Na to ale český zákon pamatuje tím, že pro takové případy stanoví, že podmínku uvedenou pod písm. b) v § 7 zákona lze prominout za předpokladu, že žadatel se oprávněně zdržoval na území ČR po dobu nejméně pěti let (nikoli „převážně“). Také tuto „podmínku k prominutí podmínky“ žalobce splňuje.
Za tohoto skutkového stavu ale žalovaný oproti očekávání rozhodl, že státní občanství neudělí pro nesplnění podmínky jiné (§ 7 písm. a), jejíž splnění v době udělení závazného příslibu nezpochybnil, tzn. proto, že se žalobce po dobu povolení trvalého pobytu na území ČR převážně nezdržuje.
Tím ale nerespektoval vlastní „závazný příslib“, který svým obsahem zřetelně vycházel z toho, že podmínka sub písm. a) je buď splněna, nebo alespoň bude prominuta (neboť podmínku povolení trvalého pobytu a „převážného zdržování se“ lze prominout mj. tehdy, je-li manžel žadatele státním občanem ČR, nebo i tehdy, je-li osobou bez státního občanství). Podmínku pozbytí dosavadního státního občanství lze prominout mj., pokud se žadatel na území ČR oprávněně zdržoval po dobu nejméně pěti let (žalobce zde pobýval od počátku studií v roce 1990), a právní předpisy státu jeho dosavadního státního občanství neumožňují propuštění ze státního svazku. Připomenout je třeba, že tato podmínka vůbec nemusí být splněna, protože jak se ukázalo v dalších fázích řízení, žalobce ve skutečnosti je osobou bez státní příslušnosti, apatridou.
Dále soud nemůže přehlédnout, že žalovaný už před tím, než řízení přerušil a udělil závazný příslib, měl k dispozici sdělení oddělení cizinecké policie v Liberci ze dne 29.1.2001, v němž je výslovně uvedeno, že žalobce žije a pracuje v SAE. Usnesení o přerušení řízení pak výslovně uvádí, že státní občanství bude uděleno, jestliže žalobce předloží doklad o pozbytí státního občanství a „nenastanou takové nové skutečnosti, které by kladnému vyřízení žádosti bránily.“ Skutečnost, že žalobce žije a pracuje mimo území ČR, nebyla tedy ani nová (protože ji správní orgán mohl zjistit ze sdělení právě citovaného), ani nenastala po přerušení řízení. Jinými slovy, pochybil-li správní orgán v tom, že tuto skutečnost v době přerušení řízení nehodnotil tak jak měl [tj. jako nesplnění podmínky podle § 7 odst. 1 písm. a) zákona], nemohl pak již postupovat v rozporu se svým závaznými příslibem a tuto fakticky nesplněnou podmínku znovu do řízení procesně „vnést“, a to tím spíše, že v této konkrétní věci jsou splněny zákonné předpoklady pro to, aby i nesplnění této podmínky mohlo být prominuto, a to dokonce ze dvou důvodů [§ 11 odst. 1 písm. e) a h) zákona], čímž se žalovaný ve II. stupni řízení zabýval zcela nedostatečně.
Faktickým odstoupením od závazného příslibu za situace, kdy nové skutečnosti nenastaly, porušil žalovaný jednu ze základních zásad správního řízení, ukládající vést řízení tak, aby práva a zájmy občanů byly chráněny a přijatá rozhodnutí byla přesvědčivá (§ 3 odst. 1 a 4 správního řádu z r. 1967). V hodnocení důkazů (§ 34 odst. 5 spr.ř.) správní orgány selhaly, jestliže skutečnost, která vyšla najevo již před tím, než bylo řízení přerušeno a dán závazný příslib udělení státního občanství, v dalších fázích řízení hodnotily jako skutečnost „novou“, odůvodňující odstoupení od příslibu.
Popsaným postupem tak porušil žalovaný závazný příslib učiněný v rozhodnutí o přerušení řízení, a tedy i žalobcova práva takovým způsobem, že to mohlo mít – a také mělo – za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Jeho rozhodnutí – a to rozhodnutí v obou stupních vydaná – proto soud zrušil pro vady řízení (§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
Žalovaný však nadto a především porušil i pravidla pro volné správní uvážení tím, že nerespektoval tzv. princip oprávněného (legitimního) očekávání; jeho rozhodnutí je z tohoto důvodu nezákonné.
K tomu je vhodné uvést: princip legitimního očekávání se ve formě základních zásad řízení promítá i do oblasti správního práva, třebaže nebývá v zákonných textech výslovně pojmenován. Lze jej však dovodit i ze základních zásad správního řízení (v současné době srov. např. § 2 odst. 3 správního řádu z r. 2004 o ochraně dobré víry) a vysoké soudy ostatně v tomto smyslu často judikují. Není podstatné, že princip ochrany legitimního očekávání, stejně jako množství dalších právních zásad, mnohdy plynoucích už z klasické jurisprudence římské, není součástí psaného práva. Nejvyšší správní soud se nemůže stavět na pozice deformovaně chápané pozitivistické interpretace a přisvědčuje Ústavnímu soudu, který plenárním nálezem (Pl. ÚS 33/97, publikováno jako č. 30/1998 Sb.) připomenul, že i v českém právu platí a je běžně aplikována řada obecných právních principů, které nejsou výslovně obsaženy v právních předpisech.
Jedním z prvních nálezů, zabývajících se touto otázkou, byl nález č. 131/2003 Sb. ÚS, jímž Ústavní soud vyložil, že „Každému navrhovateli vzniká v řízení před orgánem veřejné moci legitimní očekávání, že bude-li postupovat v souladu se zákonem a konkrétními pokyny tohoto orgánu, povede to v případě úspěchu ve sporu k vydání reálně vykonatelného rozhodnutí. Soudy právního státu chránícího individuální lidská práva a svobody jsou ústavně zavázány promýšlet důsledky svých rozhodnutí, zohledňovat svůj předchozí postup, dbát na vynutitelnost vydávaných rozhodnutí a neposuzovat věc jenom z hlediska izolovaného výkladu jednoho ustanovení. Důvěra v soudní rozhodování a reálná vynutitelnost práva totiž patří mezi základní mimoprávní atributy právního státu.“
Nejvyšší správní soud nemá důvod zpochybňovat, že takový právní princip platí obecně pro obor práva správního a pro činnost správních orgánů v České republice. Proto soud ochrání účastníka, který v dobré víře očekává, že příslib určitého užití volného správního uvážení, učiněný správním orgánem, bude dodržen, splní-li účastník podmínky správním orgánem stanovené.
Žalovaný tedy v posuzované věci zneužil volného správního uvážení, které mu zákon k rozhodování dává, neboť - ač přislíbil, že státní občanství udělí při splnění určité (jediné) podmínky - svůj slib i přes splnění (resp. odpadnutí podmínky) nedodržel, třebaže mu to zákon nepřikazoval. To, že se ukázalo, že žalobce nemá vůbec žádné občanství, na věci nic nemění, ba naopak: podmínka, která měla být splněna, se za této situace vůbec vyžadovat nemohla, takže udělení občanství podle příslibu už nic nebránilo. Jiná podmínka, kterou žalovaný do řízení vnesl, nebyla skutečností novou, nově zjištěnou a vůbec už ne žalobcem nějak skrývanou; spis dokládá, že o jejím nesplnění žalovaný v obě udělení příslibu věděl; žalobce proto oprávněně očekával, že ji žalovaný má za splněnou nebo alespoň při nesplnění za prominutou, neboť se o ní v příslibu vůbec nezmínil.
Popsané užití volného správního uvážení hodnotí tedy soud jako zneužití diskrečního práva. To je důvod, pro který lze napadené rozhodnutí zrušit pro nezákonnost (§ 78 odst. 1 s. ř. s.), a tak se i stalo.
13) Rozsudek NSS ze dne 4.10.2006, č.j. 5 As 36/2006 – 48 (rozhodnutí ve věci udělování státního občanství je přezkoumatelné soudem, možnost správního uvážení na to nemá vliv; i správní uvážení má limity):
Rozhodnutí o žádosti o udělení státního občanství – ať již kladné či záporné – se bezesporu právní sféry žadatele dotýká: pokud Ministerstvo vnitra jeho žádosti vyhoví, založí tímto konstitutivním rozhodnutím státoobčanský právní vztah mezi žadatelem a státem, a tím i právní status žadatele jako státního občana České republiky; jestliže žádosti nevyhoví, odepře tím žadateli možnost být nositelem práv, která vyplývají pouze ze státoobčanského vztahu, tj. ústavou či zákony garantovanými subjektivními veřejnými právy, jež svědčí právě toliko občanům. Není přitom rozhodné, zda se rozhodování o udělení státního občanství děje ve sféře volného správního uvážení či nikoliv; rozhodnutí založené na diskreci správního orgánu se může dotknout právní sféry zcela stejně negativně, jak rozhodnutí, u nějž se diskrece neuplatňuje. Stejně tak může být zatíženo vadami nejen řízení předcházející vydání takového rozhodnutí, ale může se rovněž přihodit, že i samo rozhodnutí založené na volné úvaze nemůže pro zásadní porušení práva obstát (např. pro porušení principu rovnosti, překročení mezí úvahy, jejich zneužití atd.).
To, zda je rozhodnutí založeno na volné úvaze či nikoliv, má význam z hlediska rozsahu přezkumu, a nikoliv z pohledu žalobní legitimace. Žalobní legitimace musí být dána i pro případy přezkumu rozhodnutí založených na volném správním uvážení, neboť jinak by soud vůbec nemohl přezkoumat jeho použití ani z těch hledisek, které mu předepisuje § 78 odst. 1 věta druhá s. ř. s. Proti tomuto závěru nelze argumentovat ani tím, že v některých případech je správní uvážení absolutní, a nemá tedy meze, které by vůbec mohly být překročeny.
Správní uvážení je v prvé řadě vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního pořádku České republiky; z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace, příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké důkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl. V této souvislosti je namístě poukázat i na Doporučení Rady ministrů Rady Evropy č. (80) 2, týkající se výkonu správního uvážení správními orgány, které upravuje řadu požadavků na výkon správního uvážení (zákaz sledovat jiný účel než ten, pro který byla diskreční pravomoc stanovena; objektivnost a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita mezi negativními dopady rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby, a sledovaným účelem), jakož i požadavek na přezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným nezávislým orgánem.
14) Rozsudek NSS ze dne 23.11.2006, č.j. 5 As 35/2006 – 52 (rozhodnutí ve věcech udělování státního občanství je soudně přezkoumatelné; vysvětlující zpráva k Evropské úmluvě o státním občanství):
Argumentace žalovaného správního orgánu: Žalovaný se s rozhodnutím Městského soudu v Praze ztotožnil, přitom konstatuje, že ze zákona o státním občanství jednoznačně vyplývá, že i v případě splnění všech zákonem stanovených podmínek nemusí být žádosti o udělení státního občanství vyhověno, resp. neexistuje právní nárok. Splněním podmínek je dán pouze základní předpoklad pro kladné vyřízení žádosti o udělení státního občanství České republiky, po kterém následuje fáze správního uvážení, kdy je třeba každou žádost individuálně a řádně posoudit z mnoha hledisek. Konstatuje, že i v případě splnění všech podmínek stanovených v § 7 odst.1 zákona č. 40/1993 Sb., o nabývání státního občanství České republiky, nemusí být žádosti o udělení státního občanství vyhověno. Při posuzování každé žádosti o udělení státního občanství je nutno se zabývat otázkami integrace osoby v české společnosti v širších souvislostech s přihlédnutím ke konkrétnímu případu a nejen mechanicky posuzovat splnění zákonem stanovených podmínek. Jedná se o obecný požadavek skutečného vztahu fyzické osoby k České republice. Tento vztah je posuzován v souladu s Vysvětlující zprávou k Evropské úmluvě o státním občanství, kterou vypracoval Výbor expertů Rady Evropy pro státní občanství z toho pohledu, zda zde existuje opravdové spojení existence zájmů a citů spolu s existencí vzájemných práv a povinností, které je vyvozováno zejména z faktu pobytu na území České republiky. Žalovaný poukazuje na ustanovení správního řádu, z nichž jednoznačně vyplývá, že správní orgány jsou povinny ve správním řízení chránit veřejný zájem; použití správního uvážení při rozhodování o udělení státního občanství je zcela na místě. Konstatuje, že není pochyb o tom, že každý suverénní stát má právo stanovit podmínky, za kterých mohou cizinci nabýt jeho státní občanství a že je zcela ve sféře správního uvážení dotčeného státu, zda cizinci bude státní občanství uděleno či nikoli, a to i tehdy, pokud cizinec podmínky pro udělení občanství splňuje. Tento princip je neměnný, nezpochybnitelný a mezinárodně uznávaný. Žalovaný zde poukazuje i na prvorepubliková rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, z nichž jednoznačně vyplývá, že rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení státního občanství nemusí být ani odůvodněna. Stejně tak poukazuje i na judikaturu Ústavního soudu (IV. ÚS 586/99), která výslovně uvádí, že stát má nezadatelné právo rozhodnout, zda určité osobě občanství udělí, a pokud tak neučiní, neporušuje tím žádné právo zaručené ústavními zákony ani mezinárodní smlouvou ve smyslu čl.10 Ústavy. K námitce stěžovatele, stran možnosti přezkumu rozhodnutí ve věci neudělení státního občanství s poukazem na některá rozhodnutí Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu, uvádí žalovaný výčet usnesení Městského soudu v Praze, kterými byla odmítnuta žaloba ve věci udělení státního občanství, když uvedený soud neshledal důvodné zkrácení subjektivného práva žalobce, tak jak předpokládá ust. § 65 s. ř. s. Dále žalovaný cituje rozhodnutí 5 As 28/2005, v němž Nejvyšší správní soud nesdílí názor Městského soudu v Praze o nepřípustnosti žaloby, nicméně uvedl, že soud se měl věcí zabývat z hlediska dodržení mezí a hledisek správního uvážení stanovených zákonem a po konstatování nedůvodnosti žalobu zamítnout či po konstatování její důvodnosti rozhodnutí správního orgánu zrušit. K námitce stěžovatele stran překročení mezí správního uvážení a nedostatečného zdůvodnění rozhodnutí správního orgánu, žalovaný konstatuje, že řízení s žadatelem bylo vedeno v souladu s ustanoveními zákona č. 71/1967 Sb., jakož i v souladu se zákonem č. 40/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Správní orgány v obou stupních zajistily v řízení podklady a důkazy potřebné pro přesné a úplné zjištění skutkového stavu, a to v úzké součinnosti se stěžovatelem. Provedené důkazy byly řádně zhodnoceny, správní uvážení, které bylo použito, nevybočilo z mezí a hledisek stanovených právními předpisy, je v souladu s pravidly logického usuzování. Důvody, pro které nebylo státní občanství uděleno, jsou z odůvodnění zřejmé; správní orgány nerozhodovaly na základě libovůle. Žalovaný trvá na tom, že na udělení státního občanství není právní nárok, není tu tedy dáno veřejné subjektivní právo stěžovatele, aby jeho žádosti bylo vyhověno.
Argumentace NSS:
Každé správní uvážení – i to, jež se (pouze) na úrovni obyčejného zákona jeví jako neomezené či absolutní – tedy má své meze. I u něj proto správní soud zkoumá nejen to, zda jej správní orgán nezneužil, ale i to, zda jeho meze nepřekročil. Správní soud samozřejmě nepřezkoumává pouze zneužití správního uvážení či překročení jeho mezí ve smyslu § 78 odst. 1 s. ř. s., nýbrž i to, zda řízení předcházející vydání napadenému rozhodnutí proběhlo v souladu se zákonem, tj. zda v něm byla respektována všechna procesní práva žalobce (srov. i /…/ Hoetzelovu úvahu, že procesní práva se chrání, i když je meritum dáno do volného uvážení).
15) Rozsudek NSS ze dne 16.2.2007, č.j. 6 As 28/2005 – 59 (rozhodnutí o neudělení státního občanství je přezkoumatelné soudem):
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ve vztahu k stěžovatelovým námitkám vůči napadenému usnesení uvedl, že souhlasí s jeho chápáním občanství jako souhrnu práv a povinností plynoucích z přináležitosti fyzické osoby ke státu, přičemž se jedná o vztah určité osoby k určitému státu. Správné je i stěžovatelovo tvrzení, že se státní občanství nabývá a pozbývá z důvodů uvedených vnitrostátním právem a na postup rozhodování správních orgánů podle zákona č. 40/1993 Sb. se vztahuje správní řád. Nesouhlasí však s tvrzením, že městský soud upřel stěžovateli možnost nechat přezkoumat řízení, které předcházelo rozhodnutí o neudělení státního občanství bezdůvodně s tím, že zákonem není rozhodnutí o neudělení státního občanství vyloučeno ze soudního přezkumu. Udělení státního občanství na žádost cizince je vždy výrazem státní suverenity, přičemž je zcela ve sféře volného uvážení dotčeného státu, zda bude cizinci státní občanství uděleno či nikoliv, a to i tehdy, pokud cizinec zákonem stanovené podmínky splňuje. Na udělení státního občanství České republiky není právní nárok, což potvrdil i Ústavní soud ve svém usnesení ze dne 8. 3. 2000, č. j. IV. ÚS 586/99. Jelikož na udělení občanství není právní nárok, nemůže existovat ani subjektivní právo žadatele na vyhovění žádosti. Na neexistujícím právu pak nemůže být žadatel jakkoliv zkrácen. Rozhodnutí o neudělení státního občanství není rozhodnutím, kterým se zakládá žalobní legitimace podle § 65 odst. 1 a 2 s. ř. s. Z těchto důvodů žalovaný zastává názor, že městský soud rozhodl správně, a proto navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
Jak uvedl Nejvyšší správní soud v usnesení svého rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 – 42, publikovaném pod č. 906/2006 Sb. NSS, ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s. nelze interpretovat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu tak, že žalobní legitimace je dána pro všechny případy, kdy se úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, dotýká právní sféry žalobce. Žadatel o udělení státního občanství České republiky je legitimován k žalobě proti rozhodnutí, jímž mu státní občanství nebylo uděleno, tvrdí-li, že v řízení o jeho žádosti byla porušena jeho práva účastníka správního řízení. Žalobní legitimace neúspěšného žadatele o udělení státního občanství se zakládá na § 65 odst. 1 s. ř. s., a nikoliv na odstavci druhém téhož ustanovení. Absolutní či neomezené správní uvážení v moderním právním státě neexistuje. Každé správní uvážení má své meze, vyplývající v prvé řadě z ústavních principů zákazu libovůle, principu rovnosti, zákazu diskriminace, příkazu zachovávat lidskou důstojnost, principu proporcionality atd. Dodržení těchto mezí podléhá soudnímu přezkumu.
Rozšířený senát v odůvodnění citovaného usnesení mj. uvedl, že právo na přístup k soudu je jednou ze základních komponent práva na spravedlivý proces, garantovaného jak mezinárodními smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem. Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví klíčový význam čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), podle něhož ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Pravomoc správních soudů je podle tohoto článku založena na generální klauzuli: přezkoumat lze každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil zákon. Právo na soudní přezkum každého rozhodnutí správního orgánu (ledaže by bylo zákonem výslovně vyloučeno) je tedy jedním z veřejných subjektivních práv explicitně zaručených Listinou.
Rozhodnutí o žádosti o udělení státního občanství - ať již kladné či záporné – se bezesporu právní sféry žadatele dotýká: pokud Ministerstvo vnitra jeho žádosti vyhoví, založí tímto konstitutivním rozhodnutím státoobčanský právní vztah mezi žadatelem a státem, a tím i právní status žadatele jako občana České republiky; jestliže žádosti nevyhoví, odepře tím žadateli možnost být nositelem práv, která vyplývají pouze ze státoobčanského vztahu, tj. ústavou či zákony garantovaných subjektivních veřejných práv, jež svědčí právě toliko občanům. Není přitom rozhodné, zda se rozhodování o udělení státního občanství děje ve sféře volného správního uvážení či nikoliv; rozhodnutí založené na diskreci správního orgánu se může dotknout právní sféry zcela stejně negativně jako rozhodnutí, u nějž se diskrece neuplatňuje. Stejně tak může být zatíženo vadami nejen řízení předcházející vydání takového rozhodnutí, ale může se rovněž přihodit, že i samo rozhodnutí založené na volné úvaze nemůže pro zásadní porušení práva obstát (např. pro porušení principu rovnosti, překročení mezí, zneužití atd.).
16) Rozsudek NSS ze dne 28.3.2007, č.j. 3 As 37/2006 – 76 (na udělení státního občanství není právní nárok; limity správního uvážení):
Nejvyšší správní soud sdílí názor Městského soudu v Praze, že není dán právní nárok na udělení státního občanství, což vyplývá z gramatické dikce ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb. Stávající koncepce právní úpravy státního občanství vychází z principu suverenity státní moci. V tomto směru Nejvyšší správní soud pro stručnost odkazuje na právní názor, obsažený v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 9/94, podle něhož lze státní občanství definovat jako časově trvalý, místně neomezený právní vztah fyzické osoby a státu, který je proti vůli fyzické osoby zpravidla nezrušitelný a na jehož základě vznikají jeho subjektům vzájemná práva a povinnosti. Přitom je výsostným právem státu určovat podmínky, za kterých se nabývá a pozbývá státní občanství, neboť se jedná jednoznačně o institut vnitrostátního práva a ostatní státy jsou vedeny zásadou nevměšovat se do vnitřních věcí státu.
Jakkoliv Nejvyšší správní soud na jedné straně souhlasí s názorem, že na udělení státního občanství není právní nárok, je nutné současně konstatovat, že rozhodnutí o žádosti o udělení státního občanství - ať již kladné či záporné - se bezesporu právní sféry žadatele dotýká. Pokud Ministerstvo vnitra žádosti vyhoví, založí tímto konstitutivním rozhodnutím státoobčanský právní vztah mezi žadatelem a státem, a tím i právní status žadatele jako státního občana České republiky; jestliže žádosti nevyhoví, odepře tím žadateli možnost být nositelem práv, která vyplývají pouze ze státoobčanského vztahu, tj. ústavou či zákony garantovanými subjektivními veřejnými právy, jež svědčí právě toliko občanům. Není přitom rozhodné, zda se rozhodování o udělení státního občanství děje ve sféře volného správního uvážení či nikoliv; rozhodnutí založené na diskreci správního orgánu se může dotknout právní sféry zcela stejně negativně, jako rozhodnutí, u nějž se diskrece neuplatňuje. Stejně tak může být zatíženo vadami nejen řízení předcházející vydání takového rozhodnutí, ale může se rovněž přihodit, že i samo rozhodnutí založené na volné úvaze nemůže pro zásadní porušení práva obstát, např. pro porušení principu rovnosti, překročení mezí, zneužití atd. (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 6 A 25/2002 – 42, ze dne 23. 3. 2005, publikovaném pod č. 906/2006 Sb. NSS).
To, zda je rozhodnutí založeno na volné úvaze či nikoliv, má význam z hlediska rozsahu přezkumu, a nikoliv z pohledu žalobní legitimace. Žalobní legitimace musí být dána i pro případy přezkumu rozhodnutí založených na volném správním uvážení, neboť jinak by soud nemohl přezkoumat jeho použití ani z těch hledisek, které mu předepisuje § 78 odst. 1 věta druhá s. ř. s. Proti tomuto závěru nelze argumentovat tím, že v některých případech je správní uvážení absolutní, a nemá tedy meze, které by vůbec mohly být překročeny. Tento postoj nemůže v podmínkách materiálního právního státu obstát. Správní uvážení je v prvé řadě vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního pořádku České republiky. Z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace či příkazem zachovávat lidskou důstojnost. Správní orgán je povinen zabývat se všemi hledisky, které zákon v konkrétním případě jako premisy volné úvahy stanoví, opatřit si za tím účelem potřebné důkazní prostředky, provést jimi důkazy, vyvodit z těchto důkazů skutková a právní zjištění, a poté volným správním uvážením, nicméně při respektování smyslu a účelu zákona a mezí, které zákon stanoví, dospět při dodržení pravidel logického vyvozování k adekvátnímu rozhodnutí (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 5. 11. 1993, sp. zn. 6 A 99/92). V této souvislosti je namístě poukázat i na Doporučení Rady ministrů Rady Evropy č. (80) 2, týkající se výkonu správního uvážení správními orgány, které upravuje řadu požadavků na výkon správního uvážení (zákaz sledovat jiný účel než ten, pro který byla diskreční pravomoc stanovena; objektivnost a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita mezi negativními dopady rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby, a sledovaným účelem), jakož i požadavek na přezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným nezávislým orgánem.
Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že soudnímu přezkumu podléhají i ta rozhodnutí, jejichž vydání závisí toliko na volném uvážení správního orgánu. I v těchto případech musí správní orgán respektovat stanovené procesní postupy a elementární právní principy správního rozhodování.
17) Usnesení ÚS ze dne ze dne 17.5.2007, sp. zn. II. ÚS 624/06 (není ústavního práva, které by bylo porušeno neudělením státního občanství):
Dne 19. 9. 2006 obdržel Ústavní soud ústavní stížnost, kterou se stěžovatelka domáhá zrušení výše uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu (dále jen "NSS"). Namítá, že jím bylo porušeno její právo na přístup k soudu a spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a dále základní zásady demokratického právního státu, jako jsou rovnost před zákonem a předvídatelnost zákona a rozhodnutí orgánů veřejné moci.
NSS vytýká, že se nezabýval její kasační stížností v celém rozsahu, závažně zkreslil v ní uplatněnou argumentaci a nevypořádal se se všemi vznesenými námitkami. Podle jejího názoru se v napadeném rozhodnutí odchýlil od rozhodovací praxe dalších senátů soudu zabývajících se přezkumem užitých kritérií správního uvážení, a to v rovině jejich vhodnosti, předvídatelnosti a dodržování zásad rovnosti před zákonem. Argumentuje usnesením rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 3. 2005, sp. zn. 6 A 25/2002, kterým byly definovány meze správního uvážení, a to v tom smyslu, že správní orgán je omezen zákazem libovůle, což znamená, že musí ve stejných věcech rozhodovat stejně, respektovat princip rovnosti, zákaz diskriminace, zachovávat lidskou důstojnost a povinnost výslovně uvést, jakými kritérii se při uvážení řídil. Nerespektoval názor vyjádřený v rozsudku NSS ze dne 4. 5. 2006, sp. zn. 2 As 31/2005, že výčet pěti podmínek pro získání občanství, vyjádřených v ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, ve znění následných novel, není možno považovat za výčet pouze demonstrativní, ale naopak za výčet taxativní, který lze rozšířit toliko o podmínku vyplývající z jiného výslovného zákonného ustanovení a nikoliv na základě volné úvahy.
Stěžovatelka dále zpochybňuje postup správních orgánů při rozhodování o její žádosti o udělení státního občanství, které své zamítavé stanovisko mimo jiné zdůvodnily neexistencí jejích rodinných vazeb na občany České republiky. Poukazuje na to, že pokud by byl zájem na tom, aby se občany České republiky staly pouze osoby mající rodinné vazby na občany České republiky, musely by být všechny žádosti žadatelů, kteří takové vazby nemají, zamítnuty. Kromě toho argumentace jednotným občanstvím v rodině v jejím případě je problematická, protože ona sama je v současné době osobou bez státního občanství. Poukazuje na to, že se svého ruského občanství zřekla na základě pokynu matriky, a tak se stala bezdomovcem. Tato otázka byla v řízení před Ministerstvem vnitra nastolena, zůstala však skutkově spornou, když další orgány se jí již dále nezabývaly, čímž se rovněž cítí být poškozena.
Ústavní soud po konstatování, že ústavní stížnost byla podána ve stanovené lhůtě, si vyžádal vyjádření Ministerstva vnitra a NSS.
Ministerstvo vnitra uvedlo, že je věcí správního uvážení státu, respektive příslušného správního orgánu, zda bude žadateli o udělení státního občanství České republiky státní občanství uděleno či nikoliv. Vyjádřilo přesvědčení, že svým postupem v posuzovaném případě neporušilo práva stěžovatelky uvedená v ústavní stížnosti. Jinak ve svém podrobném vyjádření opakuje argumentaci, která byla uvedena v jeho rozhodnutí, jež bylo napadeno kasační stížností, a dále odkázalo na svá vyjádření k žalobě stěžovatelky a k její kasační stížnosti.
NSS ve svém vyjádření pouze v obecné rovině vyjádřil názor, že jeho ústavní stížností napadeným rozhodnutím nedošlo k porušení práva stěžovatelky na přístup k soudu a na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 a násl. Listiny, ani základních zásad demokratického právního státu. Konkrétně reagoval na námitku, že rozhodující veřejné autority se vytrvale vyhýbají reakci na argument týkající se veřejného zájmu na odstranění bezdomovectví a skutečnosti, že se ruského občanství vzdala na základě pokynu matriky. Uvedl, že v kasační stížnosti stěžovatelka uvedla tuto námitku pouze obecně, takže nebylo možno k ní zaujmout žádné konkrétní stanovisko. Pokud jde o okolnosti, za nichž pozbyla ruské občanství, nebylo v kasační stížnosti namítáno, že se tak stalo na základě "pokynu" matriky, a proto ani v tomto případě nebylo možno na takto obecně formulovanou námitku konkrétně reagovat.
Ústavní soud již mnohokrát ve svých rozhodnutích konstatoval, že není součástí obecné soudní soustavy a nepřísluší mu proto právo vykonávat dohled nad rozhodovací činností obecných soudů. Do rozhodovací činnosti obecných soudů je oprávněn zasáhnout pouze tehdy, došlo-li jejich pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byl stěžovatel účastníkem, k porušení jeho základních práv nebo svobod chráněných ústavním pořádkem. Vzhledem k tomu, že se stěžovatelka dovolávala ochrany svého základního práva na spravedlivý proces, přezkoumal Ústavní soud napadená rozhodnutí i řízení jim předcházející a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Není pochyb o tom, že každý suverénní stát má právo stanovit podmínky, za kterých mohou cizinci vstupovat na jeho území, pobývat na něm a případně získat státní občanství. Jinak řečeno, není žádného základního práva, které by suverénní stát mohl porušit tím, že cizinci státní občanství neudělí. Ústavní soud nesdílí ani názor o porušení práva na spravedlivý proces, neboť o žádosti stěžovatelky bylo rozhodováno v řádném správním řízení a pravomocné správní rozhodnutí bylo přezkoumáno z podnětu stěžovatelky nezávislým soudem.
Ústavní soud ve svém usnesení ze dne 8. 3. 2000, sp. zn. IV. ÚS 586/99, zaujal stanovisko, že Česká republika ve svém právním řádu stanovila podmínky pro vznik státoobčanského vztahu způsobem, který z hlediska ústavnosti nevzbuzuje pochyb. V případech, kdy tento vztah nevzniká ex lege, ale na základě rozhodnutí příslušného orgánu státu (a tak tomu bylo v případě stěžovatelky), má stát nezadatelné právo rozhodnout, zda určité osobě občanství udělí, a pokud tak neučiní, neporušuje tím žádné právo zaručené Ústavou, ústavními zákony ani mezinárodní smlouvou ve smyslu čl. 10 Ústavy. Takový postup není rozporný ani s Evropskou úmluvou o státním občanství, kterou Česká republika podepsala dne 7. 5. 1999 a u které v současné době probíhá proces ratifikace. Na tomto stanovisku nemá Ústavní soud důvod cokoliv měnit ani nyní.
Pokud jde o námitku, týkající se porušení čl. 36 Listiny, Ústavní soud neshledal, že by ze strany státních orgánu a soudů při rozhodování žádosti stěžovatelky byly porušeny zásady spravedlivého řízení. Stěžovatelce bylo umožněno, aby měla plnohodnotnou účast na řízení a nebyla v ničem omezena, pokud jde o právo uplatnit všechna svá tvrzení a důkazy k jejich prokázání, jak to ona sama uznala za potřebné pro obhájení svého stanoviska. Okolnost, že v řízení se svojí žádostí neuspěla, není porušením práva na soudní a jinou právní ochranu zakotveného v Listině, neboť toto právo negarantuje úspěch ve věci, ale dodržení stejných podmínek řízení pro všechny účastníky řízení, mezi nimiž nemůže být činěn žádný rozdíl. Rovnost před zákonem nebyla v případě stěžovatelky porušena a rozhodnutí, které bylo příslušnými orgány v jejím případě přijato, bylo vydáno v souladu se zákony České republiky a v ničem se neodchýlilo od rozhodovací praxe českých orgánu ve srovnatelných případech. Zákon o nabývání a pozbývání českého občanství nezakotvuje nárok na získání občanství při splnění zákonných podmínek, ale pouze možnost toto získat. Jde o formální podmínky, jejichž splnění teprve zakládá důvod pro věcné posouzení žádosti. V případě stěžovatelky byla zvažována hlediska způsobem, který se nevymyká běžné praxi příslušných orgánů, a v tomto postupu proto nelze spatřovat žádné prvky libovůle.
Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud stížnost podle ustanovení § 43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, jako zjevně neopodstatněnou odmítl.
Ústavní stížností byl napaden rozsudek NSS ze dne 7.6.2006, č.j. 3 As 32/2005 – 51, viz výše; usnesení odkazuje na usnesení ÚS ze dne 8.3.2000, sp. zn. IV. ÚS 586/99, a jeho myšlenky fakticky dále rozvíjí a potvrzuje; usnesení zároveň zjevně nesouzní se závěry odvozujícími se od rozsudku NSS ze dne 4.5.2006, č.j. 2 As 31/2005 – 78.
18) Rozsudek NSS ze dne 31.5.2007, č.j. 5 As 64/2006 – 37 (rozhodnutí o neudělení státního občanství je soudně přezkoumatelné; limity správního uvážení):
To, zda je rozhodnutí založeno na volné úvaze či nikoliv, má význam z hlediska rozsahu přezkumu, a nikoliv z pohledu žalobní legitimace. Žalobní legitimace musí být dána i pro případy přezkumu rozhodnutí založených na volném správním uvážení, neboť jinak by soud vůbec nemohl přezkoumat jeho použití ani z těch hledisek, které mu předepisuje § 78 odst. 1 věta druhá s. ř. s. Proti tomuto závěru nelze argumentovat ani tím, že v některých případech je správní uvážení absolutní, a nemá tedy meze, které by vůbec mohly být překročeny. Správní uvážení je v prvé řadě vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního pořádku České republiky; z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace, příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké důkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl. V této souvislosti je namístě poukázat i na Doporučení Rady ministrů Rady Evropy č. (80) 2, týkající se výkonu správního uvážení správními orgány, které upravuje řadu požadavků na výkon správního uvážení (zákaz sledovat jiný účel než ten, pro který byla diskreční pravomoc stanovena; objektivnost a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita mezi negativními dopady rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby, a sledovaným účelem), jakož i požadavek na přezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným nezávislým orgánem.
Každé správní uvážení – i to, jež se (pouze) na úrovni obyčejného zákona jeví jako neomezené či absolutní – tedy má své meze. I u něj proto správní soud zkoumá nejen to, zda jej správní orgán nezneužil, ale i to, zda jeho meze nepřekročil (opětovně se přitom zdůrazňuje, že neomezené správní uvážení v moderním právním státě neexistuje; věc nelze konstruovat ani tak, že je neomezené pouze na úrovni obyčejného zákona, neboť nelze od sebe uměle odrhovat jednoduché právo od práva ústavního; ústava již dávno není pouhým monologem ústavodárce). Správní soud samozřejmě nepřezkoumává pouze zneužití správního uvážení či překročení jeho mezí ve smyslu § 78 odst. 1 s. ř. s., nýbrž i to, zda řízení předcházející vydání napadenému rozhodnutí proběhlo v souladu se zákonem, tj. zda v něm byla respektována všechna procesní práva žalobce.
19) Rozsudek NSS ze dne 8.8.2007, č.j. 4 As 71/2006 – 83 (rozhodnutí o neudělení státního občanství je přezkoumatelné soudem; na státní občanství není právní nárok, ale zkoumat lze jen plnění podmínek dle § 7 odst. 1 a 10 odst. 3 zákona; porušení § 7 odst. 1 písm. e) zákona nelze absolutizovat – princip proporcionality):
Rozšířený senát tedy konstatoval, že rozhodnutí o neudělení státního občanství sice nezakládá – z povahy negativního rozhodování ve věci, kde by jen pozitivní rozhodnutí mělo konstitutivní účinky – subjektivní práva a povinnosti žadatele o státní občanství, přesto však zasahuje do jeho právní sféry. Zároveň ve vztahu k věci, jež byla předmětem jeho posuzování, shledal, že tento zásah do právní sféry dává smysl otázce, zda v daném případě byla porušena procesní práva žadatele o státní občanství, či nikoliv, neboť právě jejich porušení bylo v daném případě namítáno.
K zodpovězení tak zbyla otázka, zda kromě práv procesních jsou při rozhodování o udělování státního občanství ve hře i práva hmotná. Na tuto otázku, která je v nyní posuzovaném případě otázkou zásadní, dospěl Nejvyšší správní soud, v návaznosti na obsah shora citovaného rozsudku rozšířeného senátu, v posléze vydaném rozsudku ze dne 4. 5. 2006, č. j. 2 As 31/2005 – 78, www.nssoud.cz, k závěru, že ano.
K tomuto závěru jej vedl v prvé řadě sám text předmětného ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb.:„Státní občanství České republiky lze na žádost udělit fyzické osobě, která splňuje současně tyto podmínky:
a) má na území České republiky ke dni podání žádosti po dobu nejméně pěti let povolen trvalý pobyt a po tuto dobu se zde převážně zdržuje,
b) prokáže, že nabytím státního občanství České republiky pozbyde dosavadní státní občanství, nebo prokáže, že pozbyla dosavadní státní občanství, nejde-li o bezdomovce ebo osobu s přiznaným postavením uprchlíka na území České republiky,
c) nebyla v posledních pěti letech pravomocně odsouzena pro úmyslný trestný čin,
d) prokáže znalost českého jazyka a
e) plní povinnosti vyplývající z ustanovení zvláštního právního předpisu upravujícího pobyt vstup cizinců na území České republiky, povinnosti vyplývající ze zvláštních předpisů upravujících veřejné zdravotní pojištění, sociální zabezpečení, důchodové pojištění, daně, odvody a poplatky.“
V této úpravě sehrává svoji roli výklad významu slovesa „lze“ na začátku tohoto ustanovení. Podle názoru zdejšího soudu vyplývá z tohoto jazykového vyjádření právní normy fakt, že na udělení státního občanství nemá žadatel o ně právní nárok. Na straně druhé z něj však nevyplývá, že by na ně neměl ani subjektivní právo. Tyto dva pojmy totiž není možno směšovat, ba právě v nyní posuzovaném případě a ve vazbě na nyní vykládané ustanovení vyvstává na povrch rozdíl mezi nimi. Zatímco se totiž subjektivní právo rovná určitému výslovnému dovolení zákonodárce, které je obsaženo v právu objektivním a je adresováno fyzické nebo právnické osobě, právní nárok představuje takové výslovné dovolení, kterého se za splnění podmínek uvedených v objektivním právu může subjekt práva skutečně domoci. Subjektivní právo tak představuje možnost subjektu práva právní cestou něco požadovat, právní nárok odráží jistotu, že za splnění stanovených podmínek musí být této žádosti vyhověno, představuje tedy vyšší kvalitu poskytnutou subjektivnímu právu. V objektivním veřejném právu přitom může být jak subjektivní právo, tak právní nárok vyjádřen textově dvěma způsoby, v závislosti na tom, kdo je klíčovým subjektem, jehož chování je normou upravováno. Subjektivní veřejné právo tak může být vyjádřeno buď jako výslovné dovolení adresované subjektu práva požádat orgán veřejné moci o změnu práv a povinností, či o deklarování jejich stavu, nebo jako příkaz tomuto orgánu zabývat se takovou žádostí. Veřejnoprávní nárok pak může být vyjádřen buď jako výslovné povolení žádosti spojené s jistotou vyhovění této žádosti při splnění zákonem stanovených podmínek, nebo jako příkaz orgánu veřejné moci vyhovět žádosti, která tyto podmínky splní. Přitom to, zda je v právním předpise uveden jako adresát orgán veřejné moci, nebo fyzická nebo právnická osoba, není pro obsah normy podstatné, neboť příkaz určený jednomu je zásadně možno formulovat i jako povolení určené druhému při zachování identity právní normy takto vyjádřené.
Aplikujeme-li výše nastíněnou dichotomii mezi subjektivním právem a právním nárokem na nyní interpretované ustanovení, vidíme, že v něm vyjádřená norma představuje nejen svolení zákonodárce správnímu orgánu, aby za splnění určitých podmínek státní občanství udělil, ale zároveň příkaz, aby se takovou žádostí zabýval a splnění těchto podmínek posoudil. Je zde tedy zakotveno subjektivní právo na podání žádosti o udělení státního občanství. Přitom fakt, že splnění podmínek zde stanovených implikuje naději žadatele na udělení státního občanství, avšak nikoli právem vymahatelnou jistotu, svědčí o tom, že se nejedná o právní nárok, který je naopak zakotven například u získání státního občanství prohlášením podle § 6 citovaného zákona. Stěžovateli, a obecně každému žadateli o státní občanství České republiky, tak z ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb. vyplývá subjektivní právo na udělení státního občanství, z čehož sice neplyne právo na vyhovění jeho žádosti, plyne z něj však povinnost správního orgánu, tedy žalovaného, vést řádné správní řízení o žádosti splňující zákonem stanovené podmínky. Na tom jistě nic nemění ani fakt, že se nejedná o základní právo chráněné normami ústavní síly, jak upozorňuje žalovaný, ale o subjektivní právo plynoucí z obyčejného zákona, tedy ze zákona o nabývání a pozbývání státního občanství. V tomto správním řízení přitom musejí být dodržována žadatelova procesní práva, což zdůraznil i rozšířený senát; státní orgán musí při svém rozhodování postupovat v rámci zákona, jak plyne z obecného ústavního příkazu zakotveného v článku 2 odst. 3 Ústavy a jak po tom volá i stěžovatel ve své kasační stížnosti; musí se vyvarovat diskriminace a libovůle, jak Nejvyšší správní soud zdůraznil např. ve svém rozsudku ze dne 28. 4. 2005, sp. zn. 2 Ans 1/2005, www.nssoud.cz; a celkově musí dodržovat příkazy, které pro něj plynou z jeho zahrnutí do mechanismu veřejné správy v moderním demokratickém, ústavním a právním státě. Tento závěr je navíc v souladu s obecnou úvahou, že subjektivní práva procesní a práva hmotná nelze neodlučitelně odpojovat a zvažovat jako skutečnosti striktně oddělené, když takové oddělování neodpovídá nejen současné právní nauce, ale zejména neodráží reálnou spjatost hmotných a procesních práv.
Na existenci subjektivního práva, byť ne nároku, na udělení státního občanství přitom nic nemění ani fakt správního uvážení, jež je žalovanému v jeho rozhodování ustanovením § 7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb. poskytnuto. I v tomto bodě lze ostatně odkázat na opakovaně citované rozhodnutí rozšířeného senátu: „To, zda je rozhodnutí založeno na volné úvaze či nikoliv, má význam z hlediska rozsahu přezkumu, a nikoliv z pohledu žalobní legitimace. Žalobní legitimace musí být dána i pro případy přezkumu rozhodnutí založených na volném správním uvážení, neboť jinak by soud vůbec nemohl přezkoumat jeho použití ani z těch hledisek, které mu předepisuje § 78 odst. 1 věta druhá s. ř. s. Proti tomuto závěru nelze argumentovat ani tím, že v některých případech je správní uvážení absolutní, a nemá tedy meze, které by vůbec mohly být překročeny. ... Správní uvážení je v prvé řadě vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního pořádku České republiky; z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace, příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké důkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl. V této souvislosti je namístě poukázat i na Doporučení Rady ministrů Rady Evropy č. (80) 2, týkající se výkonu správního uvážení správními orgány, které upravuje řadu požadavků na výkon správního uvážení (zákaz sledovat jiný účel než ten, pro který byla diskreční pravomoc stanovena; objektivnost a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita mezi negativními dopady rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby, a sledovaným účelem), jakož i požadavek na přezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným nezávislým orgánem.“
Stav, kdy zákonodárce svěří správnímu orgánu rozhodování o subjektivních právech osob a zároveň mu textem zákona ponechá velmi široké správní uvážení, přitom nenacházíme v českém právním řádu pouze ve vztahu k udělování státního občanství. Setkáváme se s ním i v jiných oblastech a typickým je právě tam, kde žadatel nemá nárok na kladné vyřízení své žádosti, a zejména tam, kde správní orgán rozhoduje o poskytnutí dobrodiní, jež by archaický právní jazyk označil za „milost státu“. Příkladem může posloužit institut humanitárního azylu, k němuž zdejší soud uvedl ve svém rozsudku ze dne 22. 1. 2004, sp. zn. 5 Azs 47/2003, www.nssoud.cz, kde se také přiklonil k tomu, že jakkoliv je jeho udělování určováno správním uvážením, nevylučuje to zcela soudní přezkum: „V otázkách přezkumu správního rozhodnutí, které je ovládáno zásadami správního uvážení, zákon vytváří kriteria, podle nichž a v jejichž rámci se může uskutečnit volba, včetně výběru a zjišťování těch skutečností konkrétního případu, které nejsou správní normou předpokládány, ale uvážením správního orgánu jsou uznány za potřebné pro volbu jeho rozhodnutí. Samotné správní rozhodnutí podléhá přezkumu soudu pouze v tom směru, zda nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem.“
Poskytování takových „milostí státu“ a fakt, že se jedná o rozhodování, které je výrazem svrchované státní suverenity, jak připomíná žalovaný, totiž neznamená, že by se jednalo o „milost“ rozhodujícího státního orgánu a že by bylo odrazem jeho vlastní neomezené suverenity a volnosti, jak ostatně správně připomíná v kasační stížnosti i stěžovatel. Stát totiž suverenitu, jež mu při udělování jeho státního občanství (a obdobně např. i při udělování humanitárního azylu) cizincům plně náleží, přenesl na státní orgán, jemuž rozhodování o této věci svěřil, pouze v limitech omezení, která zakotvil do jiných výronů své suverenity: do Ústavy a Listiny základních práv a svobod, v nichž ústavodárce zavázal své orgány k dodržování tam obsažených lidských práv, stejně jako principů vyplývajících z charakteristiky České republiky jako moderního demokratického, ústavního a právního státu; do souhlasu s mezinárodními smlouvami zaručujícími lidská práva – ve vztahu k subjektivnímu právu některých skupin osob na státní občanství je tak ČR vázána např. Úmluvou o omezení případů bezdomovectví z roku 1961 (publ. pod č. 43/2002 Sb. m. s.), Úmluvou o státním občanství vdaných žen z roku 1957 (publ. pod č. 72/1962 Sb.), Úmluvou o právech dítěte z roku 1989 (publ. pod č. 104/1991 Sb.), či konečně Evropskou úmluvou o státním občanství z roku 1997 (publ. pod č. 76/2004 Sb. m. s.); a v neposlední řadě do zákonů, v daném případě zejména do zákona o nabývání a pozbývání státního občanství a do správního řádu, ať už se jedná o správní řád publikovaný pod č. 71/1967 Sb., účinný v době rozhodování žalovaného, nebo o správní řád vydaný pod č. 500/2004 Sb., účinný nyní. Žalovaný tak musí žádost o udělení státního občanství posoudit nejen pohledem jediného ustanovení zákona, podle nějž rozhoduje a jež mu zdánlivě svěřuje ničím neomezovanou úvahu o tom, komu státní občanství neudělit, byť i splnil všechny zákonem požadované podmínky, ale pohledem celého komplexu omezení, jež na sebe uložil stát, jehož je tento orgán součástí. Žalovaný tak zejména nesmí z textu ustanovení § 7 odst. 1 zákona o nabývání a pozbývání státního občanství dovozovat, že k podmínkám zde uvedeným může připojovat podmínky další, v textu zákona neuvedené, jak by vyplývalo z absolutizace významu slovesa „lze“. Takové volné rozšiřování podmínek udělení státního občanství úvahou správního orgánu nad rámec zákona by právě bylo libovůlí. Ani při výkladu ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb. proto není možno považovat výčet pěti podmínek za pouze demonstrativní, umožňující jejich rozšíření na základě volné úvahy žalovaného; naopak se jedná o výčet taxativní, rozšiřitelný jedině na základě jiného výslovného zákonného ustanovení, za jaké lze považovat např. zohlednění bezpečnostních zájmů státu, které je žalovanému uloženo v § 10 odst. 3 předmětného zákona. Opak, tedy volné rozšiřování tohoto výčtu podmínek úvahou správního orgánu, by byl v daném případě o to nevhodnější, že je žalovanému svěřeno správní uvážení již u posuzování splnění některých z podmínek zákonem stanovených, konkrétně v jeho § 7 odst. 1 písm. e) a v § 10 odst. 3. Pokud by bylo správní uvážení při posuzování těchto dvou hledisek dále kombinováno s volností při stanovení podmínek dalších, byl by tím žalovanému umožněn čirý rozhodovací voluntarismus, nesouladný s pojmem racionální a dobré správy. Má-li tak být nalezen výklad ustanovení § 7 odst. 1 předmětného zákona souladný zejména s ústavními omezeními kladenými obecně na veřejnou moc, je třeba konstatovat, že slovesem „lze“ v úvodu tohoto ustanovení není rozhodujícímu správnímu orgánu svěřena ničím neomezovaná volná úvaha o tom, zda udělí či neudělí státní občanství žadateli splňujícímu všechny podmínky v tomto ustanovení obsažené, ale že je mu umožněno toliko zohlednit jiné podmínky výslovně stanovené zákonem, typicky zohlednit bezpečnostní zájem státu podle § 10 odst. 3 tohoto zákona. Žalovaný tedy nesmí svou úvahou libovolně rozšiřovat nad rámec zákona množinu podmínek požadovaných k udělení státního občanství.
Z toho v projednávané věci zejména plyne, že ve vztahu k podmínce obsažené pod písmenem e) interpretovaného ustanovení, jehož nesprávný výklad namítal stěžovatel ve své žalobě, nelze požadavek plnění povinností vyplývajících z ustanovení zvláštního právního předpisu upravujícího pobyt a vstup cizinců na území České republiky absolutizovat způsobem, který by byl rozporný se smyslem tohoto ustanovení, např. zcela abstrahovat od závažnosti případného porušení tohoto zvláštního právního předpisu a od okolností podstatných pro zhodnocení této závažnosti, či vůbec upustit při úvaze od zohlednění zásady proporcionality. Takový přístup by ostatně protiřečil i názorům zakotveným v judikatuře Ústavního soudu, jenž např. ve vztahu k obdobně formulovanému ustanovení dříve platného zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky (pozn. soudu: tento předpis byl zrušen s účinností od 1. 1. 2000 zákonem č. 326/1996 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky), uvedl ve svém nálezu ze dne 29. 3. 1999, sp. zn. IV. ÚS 311/97 (Sb. n. u. US, svazek č. 13, nález č. 46, str. 329 a násl.): „Ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb., ve znění účinném před vyhlášením nálezu Ústavního soudu č. 159/1998 Sb., připouštělo rozhodnutí o zákazu pobytu při každém "porušení povinnosti", takže nerozlišovalo skutečně závažná porušení právního řádu České republiky od porušení ostatních, která lze označit za méně společensky nebezpečná. Mimo jiné i z těchto důvodů Ústavní soud uvedené ustanovení zrušil pro jeho rozpor s čl. 1 Ústavy a čl. 14 odst. 1 v souvislosti s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Také ve věci stěžovatele nebylo proto možno závěry pléna Ústavního soudu v uvedeném nálezu pominout, zejména když právě v případě stěžovatele nabývají na významu úvahy, týkající se principu přiměřenosti v právu, a to v souvislosti s uvážením intenzity porušení právních předpisů stěžovatelem.“ Ve svém nálezu ze dne 22. 10. 1998, sp. zn. III. ÚS 153/97 (Sb. n. u. US, svazek č. 12, nález č. 128, str. 227 a násl.) pak k tomuto tématu ve vztahu k výkladu téhož předpisu doplnil: „Jedním z esenciálních znaků právního státu je princip přiměřenosti, který předpokládá, že opatření, omezující základní lidská práva a svobody, nesmějí svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. Posouzení proporcionality mezi veřejným zájmem na zákazu pobytu cizince na straně jedné a zájmem na ochraně základních práv a svobod na straně druhé proto musí vycházet z výše uvedeného principu.“
20) Rozsudek NSS ze dne 13.3.2008, č.j. 5 As 51/2007 – 105 (na udělení státního občanství není nárok; správní uvážení je namístě; při posuzování plnění podmínek dle § 7 odst. 1 písm. e/ je třeba posuzovat, které porušení je skutečně relevantní; pojem „plní“ povinnosti se vztahuje i na dobu před podáním žádosti o udělení žádosti o udělení státního občanství):
Městský soud v Praze ve svém rozsudku uvedl, že tvrzení stěžovatele, že z odůvodnění není zřejmé, proč je jeho delikt považován za natolik závažný, že díky němu nesplňuje podmínku ustanovení § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství, a že správní orgán nevycházel ze spolehlivě zjištěného stavu věci, nejsou důvodná. Zásadním důvodem zde bylo nesplnění dané zákonné podmínky, když stěžovatel neplatil řádně pojistné na veřejné zdravotní pojištění, přitom nebyly shledány okolnosti zvláštního zřetele hodné, které by odůvodňovaly postup podle ustanovení § 11 odst. 4 zákona o státním občanství. V tomto směru postačí v odůvodnění rozhodnutí uvést, že takové skutečnosti u stěžovatele zjištěny nebyly, nad rámec odůvodnění rozhodnutí by pak správní orgán v rozhodnutí uváděl výčet skutečností, které příslušný mimořádný postup odůvodňují. Soud se tak neztotožnil z tvrzení stěžovatele, že žalovaný neuvedl, jaké skutečnosti byly podkladem pro vydání rozhodnutí a jakými úvahami byl správní orgán veden.
Nejvyšší správní soud na straně jedné odmítá formalistický výklad stěžovatele, že se ustanovení § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství vztahuje pouze na chování cizince v době podání žádosti, a nikoliv již na jeho předchozí působení na území České republiky, neboť taková interpretace se příčí smyslu a účelu uvedené normy. Ke gramatickému výkladu stěžovatele i žalovaného nutno podotknout, že z gramatického hlediska u slovesa plnit (resp. jeho třetí osoba jednotného čísla – plní) se jedná o slovesný vid nedokonavý. Slovesný vid je jednou z mluvnických kategorií, které se určují u slovesa. Zatímco vid dokonavý je „punktuální stav" - něco se jednou stane a je to dokonáno, dokončeno (př.: donést, přijít, zavolat, sníst, vypadnout, vyskočit, splnit...), nedokonavý vid je zpravidla děj probíhající nebo trvající - něco je nějakou dobu konáno, nikoli však již dokonáno (př.: nést, nosit, jít, chodit, volat, jíst, padat, skákat, plnit...). Z tohoto výkladu je nutné vyvodit, že žadatel měl plnit stanovené povinnosti od začátku doby, kdy tyto žadateli vznikly.
Nicméně to však samo o sobě neznamená, že zákonodárce považuje přestupky či jiné delikty v oblasti např. cizineckého práva či v daňové oblasti za závažnější než trestné činy, neboť podmínku ustanovení § 7 odst. 1 písm. c) zákona o státním občanství nelze vůbec prominout, kdežto podmínku ustanovení § 7 odst. 1 písm. e) lze prominout v případech hodných zvláštního zřetele.
Na straně druhé, dle názoru Nejvyššího správního soudu, předpokládá zmíněné ustanovení určitou intenzitu, tedy závažnost daného porušení zvláštního právního předpisu. Stejně tak i další podstatné okolnosti protiprávního jednání žadatele o udělení občanství musí být takové, aby bylo skutečně naplněno reálné riziko pokračování v porušování povinností ze strany žadatele. Dle principu proporcionality tedy soud musel především hodnotit smysl a účel podmínky dle ustanovení § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství ve vztahu k charakteru a závažnosti uvedeného porušení.
Smyslem a účelem podmínky pro udělení státního občanství dle § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství, je vyloučit z možnosti nabytí státního občanství České republiky žadatele, který po dobu svého dosavadního pobytu na území České republiky porušoval právní předpisy (zde upravující všeobecné zdravotní pojištění), neboť je důvodné reálné nebezpečí, že by takový cizinec pokračoval v závažném porušování právních povinností i jako občan České republiky, a je zde tudíž veřejný zájem na tom, aby takový cizinec občanství České republiky nenabyl.
K obdobnému případu se Nejvyšší správní soud již v minulosti vyslovil, např. v rozsudku ze dne 4. 5. 2006, č. j. 2 As 31/2005 – 78 (přístupno na www.nssoud.cz), v němž konstatoval: „...nelze požadavek plnění povinností vyplývajících z ustanovení zvláštního právního předpisu upravujícího pobyt a vstup cizinců na území České republiky absolutizovat způsobem, který by byl rozporný se smyslem tohoto ustanovení, např. zcela abstrahovat od závažnosti případného porušení tohoto zvláštního právního předpisu a od okolností podstatných pro zhodnocení této závažnosti, či vůbec upustit při úvaze od zohlednění zásady proporcionality. Takový přístup by ostatně protiřečil i názorům zakotveným v judikatuře Ústavního soudu, jenž např. ve vztahu k obdobně formulovanému ustanovení dříve platného zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky (pozn. soudu: tento předpis byl zrušen s účinností od 1. 1. 2000 zákonem č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky), uvedl ve svém nálezu ze dne 29. 3. 1999, sp. zn. IV. ÚS 311/97 (Sb. n. u. US, svazek č. 13, nález č. 46, str. 329 a násl.): "
Rovněž ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb.,o pobytu cizinců na území České a Slovenské federativní republiky (zrušen zák. č. - 326/1999 Sb. s účinností od 1. 1. 2000) ve znění účinném před vyhlášením nálezu Ústavního soudu č. 159/1998 Sb., připouštělo možnost vydat rozhodnutí o zákazu pobytu při každém „porušení povinnosti", takže nerozlišovalo skutečně závažná porušení právního řádu České republiky od porušení ostatních, která lze označit za méně společensky nebezpečná. Mimo jiné i z těchto důvodů Ústavní soud uvedené ustanovení zrušil pro jeho rozpor s čl. 1 Ústavy a čl. 14 odst. 1 v souvislosti s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.
Ve věci stěžovatele nebylo proto možno závěry pléna Ústavního soudu v uvedeném nálezu bez dalšího pominout, zejména když právě v případě stěžovatele nabývají na významu úvahy, týkající se principu přiměřenosti v právu, a to v souvislosti s uvážením intenzity porušení právních předpisů stěžovatelem.
Jedním z esenciálních znaků právního státu je princip přiměřenosti, který předpokládá, že opatření, omezující základní lidská práva a svobody, nesmějí svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. Posouzení proporcionality mezi veřejným zájmem na zákazu pobytu cizince na straně jedné a zájmem na ochraně základních práv a svobod na straně druhé proto musí vycházet z výše uvedeného principu (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 22. 10. 1998, sp. zn. III. ÚS 153/97, příst. www.judikatura.cz).
Porušení povinnosti uhradit včas pojistné na veřejné a zdravotní pojištění, může být považováno pouze za formální opominutí, které samo o sobě nezakládá nesplnění zmíněné zákonné podmínky pro udělení státního občanství České republiky. Toto porušení povinnosti však musí být hodnoceno z hlediska proporcionality a rozhodnutí správního orgánu a musí dostatečně přihlédnout k závažnosti případného porušení zvláštního právního předpisu a k okolnostem podstatným pro zhodnocení jeho závažnosti.
Pokud by porušení povinnosti předmětného zákona nesplnění podmínky pro udělení státního občanství zakládalo, i tak by žalovaný byl povinen provést správní úvahu dle ustanovení § 11 odst. 4 zákona o státním občanství, neboť je zřejmé, že výše uvedené okolnosti, by v případě tohoto protiprávního jednání nepochybně mohly představovat důvody hodné zvláštního zřetele, pro něž by bylo možno nesplnění podmínky dle § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství prominout.
Jakkoliv Nejvyšší správní soud na jedné straně souhlasí s názorem, že na udělení státního občanství není právní nárok, je nutné současně konstatovat, že rozhodování správních orgánů nemůže podléhat libovůli. Libovůle při rozhodovací činnosti správních orgánů by totiž zjevně odporovala charakteru státní správy jako činnosti podzákonné a zákonem řízené. Rubem diskrečního oprávnění správního orgánu je povinnost volné úvahy užít, tedy zabývat se všemi hledisky, které zákon jako premisy takové úvahy stanoví, opatřit si za tím účelem potřebné důkazní prostředky, provést jimi důkazy, vyvodit z těchto důkazů skutková a právní zjištění, a poté volným správním uvážením, nicméně při respektování smyslu a účelu zákona a mezí, které zákon stanoví, dospět při dodržení pravidel logického vyvozování k adekvátnímu rozhodnutí.
Úkolem soudu není nahradit správní orgán v jeho odborné dozorové kompetenci ani nahradit správní uvážení uvážením soudním, ale naopak posoudit, zda se správní orgán v napadeném rozhodnutí dostatečně vypořádal se zjištěným skutkovým stavem, resp. zda řádně a úplně zjistil skutkový stav, a zda tam, kde se jeho rozhodnutí opíralo o správní uvážení, nedošlo k vybočení z mezí a hledisek stanovených zákonem.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že i když správní orgán rozhoduje na základě volné správní úvahy, musí být jeho rozhodnutí přezkoumatelné a musí být zřejmé, že z mezí a hledisek správního uvážení nevybočil. I v těchto případech musí správní orgán respektovat stanovené procesní postupy i elementární právní principy správního rozhodování. Nezákonnost takovéhoto rozhodnutí pak může spočívat mj. v překročení nebo zneužití stanovených mezí správního uvážení (ustanovení § 78 odst. 1 s. ř. s.), nebo může být způsobena porušením procesních předpisů.
Nejvyšší správní soud naprosto souhlasí s tvrzením, že na udělení státního občanství ČR při nesplnění zákonných podmínek není právní nárok a konstatuje, že použití správního uvážení při rozhodování o udělení občanství ČR je zcela namístě. Správní rozhodnutí, v němž bylo při rozhodování použito institutu správního uvážení, soud přezkoumává, a to pouze po té stránce a v takové rovině, zda tato volná úvaha nevybočila z mezí a hledisek stanovených zákonem. Součástí přezkoumání soudu je i posouzení, zda správní uvážení je logickým vyústěním řádného hodnocení skutkových zjištění. Takové posouzení, s ohledem na výše nastíněné hodnocení závažnosti provinění žadatele, jakož i ostatních tvrzených podmínek rozhodných pro učinění závěru o nemožnosti udělení státního občanství, však napadený rozsudek městského soudu postrádá.
21) Rozsudek NSS ze dne 22.5.2008, č,j, 5 As 9/2008 – 106 (na udělení státního občanství není nárok; soud nenahrazuje správní uvážení, správní uvážení je zcela namístě; charakter státního občanství; u posuzování splnění podmínek dle § 10 odst. 3 zákona o státním občanství je třeba uvést výsledek posouzení splnění podmínek dle cit. ust. zákona):
Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem, že na udělení státního občanství není právní nárok, resp. žadateli nesvědčí objektivní právo, což vyplývá již z gramatické dikce ustanovení § 7 odst. 1 zákona o státním občanství. Na stranu druhou však nelze dovodit, že by na ně neměl ani subjektivní právo. Tyto dva pojmy totiž není možno směšovat, ba právě v nyní posuzovaném případě a ve vazbě na nyní vykládané ustanovení vyvstává na povrch rozdíl mezi nimi. Zatímco se totiž subjektivní právo rovná určitému výslovnému dovolení zákonodárce, které je obsaženo v právu objektivním a je adresováno fyzické nebo právnické osobě; právní nárok představuje takové výslovné dovolení, kterého se za splnění podmínek uvedených v objektivním právu může subjekt práva skutečně domoci. Subjektivní právo tak představuje možnost subjektu práva právní cestou něco požadovat, právní nárok odráží jistotu, že za splnění stanovených podmínek musí být této žádosti vyhověno, představuje tedy vyšší kvalitu poskytnutou subjektivnímu právu. V objektivním veřejném právu přitom může být jak subjektivní právo, tak právní nárok vyjádřen textově dvěma způsoby, v závislosti na tom, kdo je klíčovým subjektem, jehož chování je normou upravováno. Subjektivní veřejné právo tak může být vyjádřeno buď jako výslovné dovolení adresované subjektu práva požádat orgán veřejné moci o změnu práv a povinností, či o deklarování jejich stavu, nebo jako příkaz tomuto orgánu zabývat se takovou žádostí. Veřejnoprávní nárok pak může být vyjádřen buď jako výslovné povolení žádosti spojené s jistotou vyhovění této žádosti při splnění zákonem stanovených podmínek, nebo jako příkaz orgánu veřejné moci vyhovět žádosti, která tyto podmínky splní. Přitom to, zda je v právním předpise uveden jako adresát orgán veřejné moci, nebo fyzická nebo právnická osoba, není pro obsah normy podstatné, neboť příkaz určený jednomu je zásadně možno formulovat i jako povolení určené druhému při zachování identity právní normy takto vyjádřené.
Norma vyjádřená v ust. § 7 zákona o státním občanství představuje nejen svolení zákonodárce správnímu orgánu, aby za splnění určitých podmínek státní občanství udělil, ale zároveň příkaz, aby se takovou žádostí zabýval a splnění těchto podmínek posoudil. Je zde tedy zakotveno subjektivní právo na podání žádosti o udělení státního občanství. Přitom fakt, že splnění podmínek zde stanovených implikuje naději žadatele na udělení státního občanství, avšak nikoli právem vymahatelnou jistotu, svědčí o tom, že se nejedná o právní nárok, který je naopak zakotven například u získání státního občanství prohlášením podle § 6 citovaného zákona. Stěžovateli, a obecně každému žadateli o státní občanství ČR, tak z ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb. vyplývá subjektivní právo na udělení státního občanství, z čehož sice neplyne právo na vyhovění jeho žádosti, plyne z něj však povinnost správního orgánu, tedy žalovaného, vést řádné správní řízení o žádosti splňující zákonem stanovené podmínky. Na tom jistě nic nemění ani fakt, že se nejedná o základní právo chráněné normami ústavní síly, ale o subjektivní právo plynoucí z obyčejného zákona, tedy ze zákona o nabývání a pozbývání státního občanství. V tomto správním řízení přitom musejí být dodržována žadatelova procesní práva, státní orgán musí při svém rozhodování postupovat v rámci zákona, jak plyne z obecného ústavního příkazu zakotveného v článku 2 odst. 3 Ústavy a musí se vyvarovat diskriminace a libovůle. Rovněž tak musí dodržovat příkazy, které pro něj plynou z jeho zahrnutí do mechanismu veřejné správy v moderním demokratickém, ústavním a právním státě. Tento závěr je navíc v souladu s obecnou úvahou, že subjektivní práva procesní a práva hmotná nelze neodlučitelně odpojovat a zvažovat jako skutečnosti striktně oddělené, když takové oddělování neodpovídá nejen současné právní nauce, ale zejména neodráží reálnou spjatost hmotných a procesních práv.
Na existenci subjektivního práva, byť ne nároku, na udělení státního občanství přitom nic nemění ani fakt správního uvážení, jež je žalovanému v jeho rozhodování ustanovením § 7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb. poskytnuto. Správní uvážení je v prvé řadě vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního pořádku České republiky; z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace, příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké důkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl. V této souvislosti je namístě poukázat i na Doporučení Rady ministrů Rady Evropy č. (80) 2, týkající se výkonu správního uvážení správními orgány, které upravuje řadu požadavků na výkon správního uvážení (zákaz sledovat jiný účel než ten, pro který byla diskreční pravomoc stanovena; objektivnost a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita mezi negativními dopady rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby, a sledovaným účelem), jakož i požadavek na přezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným nezávislým orgánem. Libovůle při rozhodovací činnosti správních orgánů by totiž zjevně odporovala charakteru státní správy jako činnosti podzákonné a zákonem řízené. Rubem diskrečního oprávnění správního orgánu je povinnost volné úvahy užít, tedy zabývat se všemi hledisky, které zákon jako premisy takové úvahy stanoví, opatřit si za tím účelem potřebné důkazní prostředky, provést jimi důkazy, vyvodit z těchto důkazů skutková a právní zjištění, a poté volným správním uvážením, nicméně při respektování smyslu a účelu zákona a mezí, které zákon stanoví, dospět při dodržení pravidel logického vyvozování k adekvátnímu rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud tak, k otázce v projednávané věci zásadní, uzavírá, že i když správní orgán rozhoduje na základě volné správní úvahy, musí být jeho rozhodnutí přezkoumatelné a musí být zřejmé, že z mezí a hledisek správního uvážení nevybočil. I v těchto případech musí správní orgán respektovat stanovené procesní postupy i elementární právní principy správního rozhodování. Nezákonnost takovéhoto rozhodnutí pak může spočívat mj. v překročení nebo zneužití stanovených mezí správního uvážení (ustanovení § 78 odst. 1 s. ř. s.), nebo může být způsobena porušením procesních předpisů. (srovn. např. rozsudek NSS 2 As 31/2005 ze dne 4. 5. 2006, 6 A 25/2002 ze dne 20. 7. 2006, vše příst. na www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud vychází rovněž z premisy, že je nutno vzít v úvahu i fakt, že občanství by mělo být právním svazkem, jehož základem je skutečné spojení existence, zájmů a pocitů, spolu s existencí vzájemných práv a povinností (jak definoval Mezinárodní soudní dvůr ve věci Nottebohm v roce 1955). Státní občanství je právním svazkem, jehož základem je sociální spojení a solidarita zájmů. Vůle nabýt občanství by tedy měla být i vůlí být trvale spjat s územím, na kterém člověk zpravidla trvale sídlí, a tudíž i vztahem k legální státní moci, která jej ovládá. Z tohoto pohledu nelze rodinné a osobní důvody stěžovatelem předestřené zásadně odmítat, aniž by byly brány v potaz, byť bezesporu nemohou být důvody pro udělení státního občanství rozhodnými a zásadními a nikterak se nepodsouvají pro posouzení závažnosti a relevantnosti kritérií zákonných, mezi něž lze zahrnout zcela nepochybně i hlediska bezpečnostního rizika.
Podle ustanovení § 10 odst. 3 zákona o státním občanství je správní orgán povinen posoudit žádost o udělení státního občanství i z hlediska bezpečnosti státu, a k tomu si může vyžádat stanoviska Policie ČR a zpravodajských služeb. Pokud jsou obsahem těchto stanovisek informace podléhající utajení podle zvláštního zákona, nestávají se součástí spisu.
Žalovaný uvedl, že v souladu s Vysvětlující zprávou k Evropské úmluvě o státním občanství, kterou vypracoval Výbor expertů Rady Evropy pro státní občanství k čl. 11 Evropské úmluvy o státním občanství, se v rozhodnutích v souvislosti s národní bezpečností má poskytnout co nejméně informací. Obecná zmínka o existenci bezpečnostního hlediska jako konkrétního vyjádření veřejného zájmu v napadeném rozhodnutí byla tedy dostatečná.
Nejvyšší správní soud s žalovaným v jeho názoru nesouhlasí.
Článek. 11 Evropské úmluvy o státním občanství obecně uvádí povinnost, aby rozhodnutí spojené s nabýváním státního občanství obsahovalo písemné odůvodnění. Vysvětlující zpráva k této úmluvě dále rozvádí, že všechna rozhodnutí týkající se občanství musí obsahovat písemné odůvodnění, a to jako minimum musí být právně i fakticky odůvodněny. Vysvětlující zpráva sice stanoví, že rozhodnutí zahrnující národní bezpečnost by měla obsahovat pouze minimální množství informací, tato skutečnost neznamená, že by neměla obsahovat informace žádné. Žadatel má právo vědět, z jakého důvodu je jeho žádost zamítnuta, stanoviska obsahující utajované informace se sice nestávají součástí spisu, ale výsledek přezkumu, tedy jestli žadatel splňuje podmínku z hlediska bezpečnosti státu či nikoliv, utajované informace neobsahuje, a proto je nutné jej v rozhodnutí uvést. Odůvodnění výsledku přezkumu z hlediska bezpečnosti státu, pokud by bylo založené na stanoviscích obsahujících informace podléhající utajení, by však součástí rozhodnutí či součástí spisu v souladu se zákonem nebylo. Žalovaný však pouze konstatoval existenci daného hlediska, aniž by však jakkoli předestřel, jak ve vztahu k stěžovateli byla tato hlediska posouzena, vyhodnocena, resp. jaké skutečnosti důvodně brání tomu, aby byl stěžovatel z hlediska bezpečnostních rizik shledán „nevhodným“.
Městský soud v Praze pochybil, pokud žalobu stěžovatele jako nedůvodnou podle ustanovení § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl, aniž by uvedl důvody pro takový postup transparentním a přezkoumatelným způsobem, když se omezil pouze na konstatování závěrů, které učinil žalovaný. Nejvyšší správní soud naprosto souhlasí s tvrzením, že na udělení státního občanství ČR při nesplnění zákonných podmínek není právní nárok, a konstatuje, že použití správního uvážení při rozhodování o udělení občanství ČR je zcela namístě. Správní rozhodnutí, v němž bylo při rozhodování použito institutu správního uvážení, soud přezkoumává, a to pouze po té stránce a v takové rovině, zda tato volná úvaha nevybočila z mezí a hledisek stanovených zákonem. Součástí přezkoumání soudu je i posouzení, zda správní uvážení je logickým vyústěním řádného a úplného hodnocení skutkových zjištění. Takovou úvahu však napadený rozsudek městského soudu postrádá.
22) Rozsudek NSS ze dne 31.7.2008, č.j. 2 As 55/2007 – 77 (striktní limity správního uvážení; ne každé porušení zákona je porušením § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství):
Argumentace žalovaného: Nehodnotí se pouze formální plnění podmínek uvedených v zákoně, nýbrž v rámci správního uvážení je zkoumána existence skutečného vztahu (viz. rozsudek Mezinárodního soudního dvora ze dne 6. 4. 1955 v případu Nottebohm case, Lichtenštejn v. Guatemala, ICJ. Rep, 1955, s. 20). Ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů, navíc ukládá všem správním orgánům chránit zájmy státu a společnosti. Ministerstvo odkázalo na usnesení Ústavního soudu ze d ne 8 . 3. 2000, sp. zn. IV. ÚS 586/99 a na rozhodnutí prvorepublikového Nejvyššího správního soudu.
V prvním stížním bodě stěžovatel namítal, že zákonem stanovený katalog podmínek, jejichž splnění zákon vyžaduje pro udělení státního občanství, je nutno vykládat jako výčet taxativní.
Touto stěžejní námitkou kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud zabýval již v uvedeném rozsudku ze dne 4. 5. 2006, č. j. 2 As 31/2005 – 78, a v nyní projednávané věci neshledal žádný důvod se od právního názoru vysloveného v tomto rozsudku odchýlit. Nejvyšší správní soud opět zdůrazňuje, že ministerstvo nesmí z textu ustanovení § 7 odst. 1 zákona o nabývání a pozbývání státního občanství dovozovat, že k podmínkám zde uvedeným může připojovat podmínky další, v textu zákona neuvedené, jak by vyplývalo z absolutizace významu slovesa „lze“. Takové volné rozšiřování podmínek udělení státního občanství úvahou správního orgánu nad rámec zákona by bylo libovůlí. Má-li být výklad citovaného ustanovení souladný zejména s ústavními omezeními kladenými obecně na veřejnou moc, je třeba konstatovat, že slovesem „lze“ v úvodu citovaného ustanovení není správnímu orgánu svěřena ničím neomezovaná volná úvaha, zda udělí či neudělí státní občanství žadateli splňujícímu všechny podmínky v tomto ustanovení obsažené, ale že je mu umožněno pouze zohlednit jiné podmínky výslovně stanovené zákonem, typicky bezpečnostní zájem státu podle § 10 odst. 3 zákona o nabývání a pozbývání státního občanství. Ministerstvo tedy nesmí svou úvahou libovolně rozšiřovat zákonem taxativně stanovené podmínky požadované k udělení státního občanství.
Tento výklad se opírá o zásadu předvídatelnosti práva a zásadu právní jistoty, které tvoří samotný základ konceptu právního státu. V demokratickém právním státě musí právní řád zajistit předvídatelnost důsledků právního předpisu a jeho určitost a srozumitelnost. Pouze takový zákon, u něhož lze jeho důsledky jasně předvídat, totiž odpovídá znakům právního státu. Z těchto východisek pak vyplývá, že rozsah a obsah podmínek k udělení státního občanství je možno definovat jen zákonem, přičemž je třeba zachovat požadavek právní jistoty a předvídatelnosti postupu orgánů veřejné moci v souladu se zákonem stanovenými požadavky. Pokud by zákon nestanovil dostatečně rozsah a obsah podmínek k udělení státního občanství, nebylo by možné posoudit, zda správní uvážení ministerstva nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem. Správní uvážení by tak bylo fakticky nepřezkoumatelné. V dané věci lze poukázat na to, že Evropský soud pro lidská práva požaduje v případech, kdy právní předpis opravňuje orgán veřejné moci k uvážení, aby rozsah a modality výkonu takového uvážení byly definovány s dostatečnou jasností s ohledem na daný legitimní cíl a poskytovaly jednotlivci odpovídající ochranu proti libovůli či svévoli.
Nelze proto akceptovat názor ministerstva, že i v případě splnění všech podmínek stanovených zákonem o nabývání a pozbývání státního občanství nemusí být žádosti o udělení státního občanství vyhověno. Argumentuje-li ministerstvo integrací žadatele v české společnosti, jež je charakterizována jak vazbami rodinnými, tak vazbami pracovními a sociálními, a také dodržováním právního řádu České republiky, lze konstatovat, že tento pojem je příliš obecný a ministerstvo v jeho rámci zvažuje „téměř vše“ a doplňuje v podstatě libovolně dodatečné podmínky pro udělení státního občanství. Není přípustné, aby ministerstvo odůvodnilo neudělení státního občanství pouze nedostatečnou integrací žadatele v české společnosti (viz. článek Nabývání státního občanství České republiky udělením, JUDr. Martin Rozumek, Bulletin advokacie 10/2007, str. 39.). Lze tedy shrnout, že rozhodování o udělení státního občanství je sice výrazem svrchované státní suverenity, ale tato skutečnost neznamená, že by se jednalo o „milost“ rozhodujícího státního orgánu a že by bylo odrazem jeho vlastní neomezené suverenity a volnosti, jak na to správně poukázal v kasační stížnosti stěžovatel. Podmínky pro udělení státního občanství tak musí stanovit zákonodárce, nikoliv státní orgány, které jsou součástí moci výkonné. Ústavně konformní výklad tak umožňuje správní uvážení v mezích a za podmínek stanovených zákonem, nikoliv však vytváření zcela nových, žadateli o státní občanství neznámých podmínek, jež zákonodárce vůbec nekonstituoval.
Nejvyšší správní soud se tak plně ztotožnil se stěžovatelem v tom, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku, pokud uvedl, že správní orgán nejprve přezkoumá naplnění zákonných podmínek pro udělení státního občanství podle § 7 odst. 1 zákona o nabývání a pozbývání státního občanství, je však oprávněn hodnotit žádost i z jiných hledisek, než která výslovně zmiňuje zákon, a to v rámci správního uvážení, které může směřovat nad rámec zákonných podmínek.
Nejvyšší správní soud se částečně shoduje s názorem městského soudu v tom, že povinnosti daňových subjektů vyplývající z daňových zákonů úzce souvisí s povinnostmi uloženými daňovým subjektům zákonem o správě daní a poplatků a nelze je zcela oddělovat. Hmotné právo by se totiž v řadě případů bez práva procesního neprosadilo, a procesní právo bez práva materiálního by naopak postrádalo smysl. Nejvyšší správní soud však nesouhlasí s posouzením jednání stěžovatele jako nikoliv bagatelního významu. Městský soud v podstatě neuvedl žádné hodnocení tohoto jednání, pouze konstatoval, že jde o porušení zákona o správě daní a poplatků. Každé porušení předpisů však podle Nejvyššího správního soudu nemusí znamenat nesplnění podmínky podle § 7 odst. 1 písm. e) zákona o nabývání a pozbývání státního občanství. Při posuzování se musí vždy vážit intenzita případného porušení povinnosti. Nejvyšší správní soud již v uvedeném rozsudku ze d ne 4 . 5. 2006, č. j. 2 As 31/2005 – 78, vyslovil, že „libovůle nesmí existovat ani při posuzování splnění těch podmínek, které v zákoně výslovně stanoveny jsou. I při jejich posuzování je totiž žalovaný vázán obecnými ústavními principy a hodnotami, jako jsou zejména proporcionalita, rovnost, důstojnost, legitimní očekávání účastníků, právní jistota, předvídatelnost apod. (…)“
Nejvyšší správní soud v posuzovaném případě neshledává, že by správními orgány vytýkané porušení právních povinností bylo natolik závažné a dosahovalo takové intenzity, že by mohlo znamenat nesplnění podmínky podle § 7 odst. 1 písm. e) zákona o nabývání a pozbývání státního občanství. Stěžovatel byl povinen podle § 33 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků podat správci daně do 30 dnů ode dne nabytí právní moci živnostenského oprávnění registrační přihlášku k placení jednotlivých druhů daní. Stěžovatel toto neučinil, ani nepodal prohlášení, že nemá příjmy ze samostatně výdělečné činnosti. Stěžovatel až v průběhu odvolacího řízení z důvodů právní jistoty požadované prohlášení finančnímu řadu doručil, což ministerstvu prokázal. Stěžovatel tímto svým jednáním nezpůsobil žádné škody státu, zejména se nestalo, že by neodvedl určitou částku na daních. Vzhledem k tomu, že stěžovatel řádně plnil ostatní povinnosti ve smyslu § 7 odst. 1 písm. e) zákona o nabývání a pozbývání státního občanství, lze konstatovat, že toto opomenutí je spíše ojedinělé a jeho povahu a následky nelze považovat za natolik závažné, že by bylo přiměřené považovat jednání stěžovatele za nesplnění výše uvedené podmínky. Rovněž nelze odhlédnout od skutečnosti, že stěžovatel své opomenutí napravil. (…)
Úmyslem zákonodárce, pokud jde o ustanovení § 7 odst. 1 písm. e) zákona o nabývání a pozbývání státního občanství, bylo zamezit tomu, aby státní občanství bylo uděleno žadateli, který porušuje právní řád tím, že řádně neplatí příspěvky na veřejné zdravotní pojištění, sociální zabezpečení, důchodové pojištění, neodvádí řádně daně, odvody a poplatky a dopouští se porušování pobytového režimu pro cizince (Valášek, M., Kučera, V.: Státní občanství, komentář, Linde, Praha 2006, str. 70.) Toho se však stěžovatel v posuzovaném případě nedopustil.
23) Rozsudek NSS ze dne 20.8.2008, č.j. 8 As 41/2007 – 33 (rozhodnutí o neudělení státního občanství je přezkoumatelné soudem; otázka správního uvážení):
V rozsudku ze dne 4. 5. 2006, čj. 2 As 31/2005 – 78, (www.nssoud.cz), Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že „z ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb. pro žadatele, sice neplyne právo na vyhovění jeho žádosti, plyne z něj však povinnost správního orgánu, tedy žalovaného, vést řádné správní řízení o žádosti splňující zákonem stanovené podmínky. V tomto správním řízení přitom musejí být dodržována žadatelova procesní práva, státní orgán musí při svém rozhodování postupovat v rámci zákona, jak plyne z obecného ústavního příkazu zakotveného v článku 2 odst. 3 Ústavy a musí se vyvarovat diskriminace a libovůle. Tento závěr je navíc v souladu s obecnou úvahou, že subjektivní práva procesní a práva hmotná nelze neodlučitelně odpojovat a zvažovat jako skutečnosti striktně oddělené, když takové oddělování neodpovídá nejen současné právní nauce, ale zejména neodráží reálnou spjatost hmotných a procesních práv...“. „...tomuto subjektivnímu veřejnému právu tak svědčí ochrana poskytovaná soudy ve správním soudnictví zaručená ustanovením § 2 s ř. s....“
V nyní projednávané věci Nejvyšší správní soud neshledal důvod, proč se odchýlit od tohoto právního názoru.
24) Rozsudek NSS ze dne 18.12.2008, č.j. 5 As 47/2008 – 92 (pojem „plní“ povinností dle § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství – lze sledovat i dobu před podáním žádosti; nutno poměřovat relevanci případného neplnění a tuto posoudit a odůvodnit):
Nejvyšší správní soud při přezkoumávání napadeného rozsudku zjistil, že Nejvyšší správní soud se již několikrát ve své rozhodovací praxi zabýval otázkou proporcionality při posuzování žádosti o udělení státního občanství. Např. ve svém rozsudku ze dne 4. 5. 2006, č. j. 2 As 31/2005 – 78 (dostupný na www.nssoud.cz), dle kterého „...nelze požadavek plnění povinností vyplývajících z ustanovení zvláštního právního předpisu upravujícího pobyt a vstup cizinců na území České republiky absolutizovat způsobem, který by byl rozporný se smyslem tohoto ustanovení, např. zcela abstrahovat od závažnosti případného porušení tohoto zvláštního právního předpisu a od okolností podstatných pro zhodnocení této závažnosti, či vůbec upustit při úvaze od zohlednění zásady proporcionality.
Porušení povinnosti uhradit včas pojistné na veřejné zdravotní pojištění, může být považováno pouze za formální opominutí, které samo o sobě nezakládá nesplnění zmíněné zákonné podmínky pro udělení státního občanství České republiky. Toto porušení povinnosti však musí být hodnoceno z hlediska proporcionality a rozhodnutí správního orgánu musí dostatečně přihlédnout k závažnosti případného porušení zvláštního právního předpisu a k okolnostem podstatným pro zhodnocení jeho závažnosti.“
Z rozhodnutí žalovaného je patrné, že správní orgán závažnost provinění žadatele považuje za dostatečnou pro naplnění intenzity pro učinění závěru o nemožnosti udělení státního občanství. Stěžovatel jako žalobce v žalobě namítal hrubou nepřiměřenost správní úvahy v této otázce. Napadený rozsudek městského soudu postrádá transparentní a přezkoumatelné posouzení výše uvedené žalobní námitky s ohledem na nastíněné hodnocení závažnosti provinění žadatele pro učinění závěru o nemožnosti udělení státního občanství.
Nad rámec potřebného odůvodnění Nejvyšší správní soud uvádí, že k otázce výkladu ustanovení § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství se Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací praxi již také vyjadřoval, a to v rozsudku ze dne 13. 3. 2008, č. j. 5 As 51/2007 – 105 (dostupném na www.nssoud.cz), dle kterého „Nejvyšší správní soud na straně jedné odmítá formalistický výklad stěžovatele, že se ustanovení § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství vztahuje pouze na chování cizince v době podání žádosti, a nikoliv již na jeho předchozí působení na území České republiky, neboť taková interpretace se příčí smyslu a účelu uvedené normy. Ke gramatickému výkladu stěžovatele i žalovaného nutno podotknout, že z gramatického hlediska u slovesa plnit (resp. jeho třetí osoba jednotného čísla – plní) se jedná o slovesný vid nedokonavý. Slovesný vid je jednou z mluvnických kategorií, které se určují u slovesa. Zatímco vid dokonavý je „punktuální stav" - něco se jednou stane a je to dokonáno, dokončeno (př.: donést, přijít, zavolat, sníst, vypadnout, vyskočit, splnit...), nedokonavý vid je zpravidla děj probíhající nebo trvající - něco je nějakou dobu konáno, nikoli však již dokonáno (př.: nést, nosit, jít, chodit, volat, jíst, padat, skákat, plnit...). Z tohoto výkladu je nutné vyvodit, že žadatel měl plnit stanovené povinnosti od začátku doby, kdy tyto žadateli vznikly.
Na straně druhé, dle názoru Nejvyššího správního soudu, předpokládá zmíněné ustanovení určitou intenzitu, tedy závažnost daného porušení zvláštního právního předpisu. Stejně tak i další podstatné okolnosti protiprávního jednání žadatele o udělení občanství musí být takové, aby bylo skutečně naplněno reálné riziko pokračování v porušování povinností ze strany žadatele. Dle principu proporcionality tedy soud musel především hodnotit smysl a účel podmínky dle ustanovení § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství ve vztahu k charakteru a závažnosti uvedeného porušení.“
Z výše citované judikatury Nejvyššího správního soudu týkající se oblasti rozhodování o žádostech o udělení státního občanství je patrný důraz na intenzitu závažnosti porušení plnění povinností vyplývajících z ustanovení zvláštních právních předpisů upravujících pobyt a vstup cizinců na území České republiky, veřejné zdravotní pojištění, sociální zabezpečení, důchodové pojištění, daně, odvody a poplatky.
Správní rozhodnutí, v němž bylo při rozhodování použito institutu správního uvážení, soud přezkoumává, a to po té stránce a v takové rovině, zda tato volná úvaha nevybočila z mezí a hledisek stanovených zákonem. Součástí přezkoumání soudu je i posouzení, zda správní uvážení je logickým vyústěním řádného hodnocení skutkových zjištění, mimo jiné i z hlediska zásady proporcionality.
25) Rozsudek NSS ze dne 20.8.2009, č.j. 5 As 39/2009 – 81 (striktní limity správního uvážení; důraz na uplatňování principu proporcionality při posuzování plnění podmínek dle § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství):
Smyslem a účelem podmínky pro udělení státního občanství dle ustanovení § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství, je vyloučit z možnosti nabytí státního občanství České republiky žadatele, který po dobu svého dosavadního pobytu na území České republiky porušoval právní předpisy (zde upravující všeobecné zdravotní pojištění a pobyt cizinců), neboť je důvodné reálné nebezpečí, že by takový cizinec pokračoval v závažném porušování právních povinností i jako občan České republiky, a je zde tudíž veřejný zájem na tom, aby takový cizinec občanství České republiky nenabyl.
Nejvyšší správní soud předně uvádí, že k obdobnému případu se již v minulosti vyslovil, např. v rozsudku ze dne 4. 5. 2006, č. j. 2 As 31/2005 - 78 (přístupno na www.nssoud.cz), v němž konstatoval: „nelze požadavek plnění povinností vyplývajících z ustanovení zvláštního právního předpisu upravujícího pobyt a vstup cizinců na území České republiky absolutizovat způsobem, který by byl rozporný se smyslem tohoto ustanovení, např. zcela abstrahovat od závažnosti případného porušení tohoto zvláštního právního předpisu a od okolností podstatných pro zhodnocení této závažnosti, či vůbec upustit při úvaze od zohlednění zásady proporcionality. Takový přístup by ostatně protiřečil i názorům zakotveným v judikatuře Ústavního soudu, jenž např. ve vztahu k obdobně formulovanému ustanovení dříve platného zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky (pozn. soudu: tento předpis byl zrušen s účinností od 1. 1. 2000 zákonem č. 326/1996 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky), uvedl ve svém nálezu ze dne 29. 3. 1999, sp. zn. IV. ÚS 311/97 (Sb. n. u. US, svazek č. 13, nález č. 46, str. 329 a násl.) že ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb., ve znění účinném před vyhlášením nálezu Ústavního soudu č. 159/1998 Sb., připouštělo rozhodnutí o zákazu pobytu při každém „porušení povinnosti“, takže nerozlišovalo skutečně závažná porušení právního řádu České republiky od porušení ostatních, která lze označit za méně společensky nebezpečná. Mimo jiné i z těchto důvodů Ústavní soud uvedené ustanovení zrušil pro jeho rozpor s čl. 1 Ústavy a čl. 14 odst. 1 v souvislosti s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Také ve věci stěžovatele nebylo proto možno závěry pléna Ústavního soudu v uvedeném nálezu pominout, zejména když právě v případě stěžovatele nabývají na významu úvahy, týkající se principu přiměřenosti v právu, a to v souvislosti s uvážením intenzity porušení právních předpisů stěžovatelem.“
Nejvyšší správní soud na tomto místě odkazuje rovněž např. na nález Ústavního soudu ze dne 22. 10. 1998, sp. zn. III. ÚS 153/97 (Sb. n. u. US, svazek č. 12, nález č. 128, str. 227 a násl.), v němž se konstatuje: „Jedním z esenciálních znaků právního státu je princip přiměřenosti, který předpokládá, že opatření, omezující základní lidská práva a svobody, nesmějí svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. Posouzení proporcionality mezi veřejným zájmem na zákazu pobytu cizince na straně jedné a zájmem na ochraně základních práv a svobod na straně druhé proto musí vycházet z výše uvedeného principu.“
Porušení povinnosti uhradit včas pojistné na veřejné a zdravotní pojištění či porušení předpisu upravujícího pobyt cizinců na území České republiky, je dle názoru Nejvyššího správního soudu, nepochybně porušením právního předpisu, které však samo o sobě nemusí zakládat nesplnění zmíněné zákonné podmínky pro udělení státního občanství České republiky. Toto porušení povinnosti však musí být hodnoceno z hlediska proporcionality a rozhodnutí správního orgánu musí dostatečně přihlédnout k závažnosti případného porušení zvláštního právního předpisu a k okolnostem podstatným pro zhodnocení jeho závažnosti.
Pokud by porušení povinnosti předmětného zákona nesplnění podmínky pro udělení státního občanství zakládalo, i tak je žalovaný povinen provést správní úvahu dle ustanovení § 11 odst. 4 zákona o státním občanství, neboť je zřejmé, že výše uvedené okolnosti, by v případě tohoto protiprávního jednání nepochybně mohly představovat důvody hodné zvláštního zřetele, pro něž by bylo možno nesplnění podmínky dle § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství prominout.
Jakkoliv Nejvyšší správní soud na jedné straně souhlasí s názorem, že na udělení státního občanství není právní nárok, je nutné současně konstatovat, že rozhodování správních orgánů nemůže podléhat libovůli. Libovůle při rozhodovací činnosti správních orgánů by totiž zjevně odporovala charakteru státní správy jako činnosti podzákonné a zákonem řízené. Rubem diskrečního oprávnění správního orgánu je povinnost volné úvahy užít, tedy zabývat se všemi hledisky, která zákon jako premisy takové úvahy stanoví, opatřit si za tím účelem potřebné důkazní prostředky, provést jimi důkazy, vyvodit z těchto důkazů skutková a právní zjištění, a poté volným správním uvážením, nicméně při respektování smyslu a účelu zákona a mezí, které zákon stanoví, dospět při dodržení pravidel logického vyvozování k adekvátnímu rozhodnutí.
Úkolem soudu zajisté není nahradit správní orgán v jeho odborné dozorové kompetenci ani nahradit správní uvážení uvážením soudním, ale naopak posoudit, zda se správní orgán v napadeném rozhodnutí dostatečně vypořádal se zjištěným skutkovým stavem, resp. zda řádně a úplně zjistil skutkový stav, a zda tam, kde se jeho rozhodnutí opíralo o správní uvážení, nedošlo k vybočení z mezí a hledisek stanovených zákonem. I když správní orgán rozhoduje na základě volné správní úvahy, musí být jeho rozhodnutí přezkoumatelné a musí být zřejmé, že z mezí a hledisek správního uvážení nevybočil. I v těchto případech musí správní orgán respektovat stanovené procesní postupy i elementární právní principy správního rozhodování. Nezákonnost takovéhoto rozhodnutí pak může spočívat mj. v překročení nebo zneužití stanovených mezí správního uvážení (ustanovení § 78 odst. 1 s. ř. s.), nebo může být způsobena porušením procesních předpisů.
Žalovaný tak byl povinen žádost o udělení státního občanství posoudit nejen pohledem jediného ustanovení zákona, podle nějž rozhoduje a jež mu zdánlivě svěřuje ničím neomezovanou úvahu o tom, komu státní občanství neudělit, byť i splnil všechny zákonem požadované podmínky, ale pohledem celého komplexu omezení, jež na sebe uložil stát, jehož je tento orgán součástí. Žalovaný tak zejména nesmí z textu ustanovení § 7 odst. 1 zákona o nabývání a pozbývání státního občanství dovozovat, že k podmínkám zde uvedeným může připojovat podmínky další, v textu zákona neuvedené, jak by vyplývalo z absolutizace významu slovesa „lze“. Takové volné rozšiřování podmínek udělení státního občanství úvahou správního orgánu nad rámec zákona by právě bylo libovůlí. Ani při výkladu ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 40/1993 Sb. proto není možno považovat výčet pěti podmínek za pouze demonstrativní, umožňující jejich rozšíření na základě volné úvahy žalovaného; naopak se jedná o výčet taxativní, rozšiřitelný jedině na základě jiného výslovného zákonného ustanovení, za jaké lze považovat např. zohlednění bezpečnostních zájmů státu, které je žalovanému uloženo v § 10 odst. 3 předmětného zákona. Opak, tedy volné rozšiřování tohoto výčtu podmínek úvahou správního orgánu, by byl v daném případě o to nevhodnější, že je žalovanému svěřeno správní uvážení již u posuzování splnění některých z podmínek zákonem stanovených, konkrétně v jeho § 7 odst. 1 písm. e) a v § 10 odst. 3.
Žalovaný odůvodnil své rozhodnutí mimo jiné také tím, že stěžovatel neposkytl čísla účtů na kterých má finanční prostředky a jejich výši. Takový požadavek by byl bezesporu na místě, předestřel-li by žalovaný ve vztahu k výše uvedenému ustanovení § 10 zákona jeho důvodnost. Ze spisového materiálu však nevyplynuly žádné indicie, ale ani sám žalovaný netvrdil, že by zde existovaly okolnosti, které by odůvodňovaly neudělení státního občanství z obavy o bezpečnost státu.
Pokud by bylo správní uvážení při posuzování těchto dvou hledisek dále kombinováno s volností při stanovení podmínek dalších, byl by tím žalovanému umožněn čirý rozhodovací voluntarismus, nesouladný s pojmem racionální a dobré správy. Má-li tak být nalezen výklad ustanovení § 7 odst. 1 předmětného zákona souladný zejména s ústavními omezeními kladenými obecně na veřejnou moc, je třeba konstatovat, že slovesem „lze“ v úvodu tohoto ustanovení není rozhodujícímu správnímu orgánu svěřena ničím neomezovaná volná úvaha o tom, zda udělí či neudělí státní občanství žadateli splňujícímu všechny podmínky v tomto ustanovení obsažené, ale že je mu umožněno toliko zohlednit jiné podmínky výslovně stanovené zákonem, typicky zohlednit bezpečnostní zájem státu podle § 10 odst. 3 tohoto zákona. Žalovaný tedy nesmí svou úvahou libovolně rozšiřovat nad rámec zákona množinu podmínek požadovaných k udělení státního občanství.
Nejvyšší správní soud se neztotožňuje ani se závěrem, k němuž městský soud v odůvodnění rozsudku dospěl, totiž, že žalovaný nepochybil, když v souladu s principem proporcionality posoudil konkrétně podmínky obsažené v § 7 odst. 1 písm. e) zákona. Pro takový závěr Nejvyšší správní soud neshledal oporu ve spise a ani z rozhodnutí žalovaného nevyplývá, že by zjištěné skutečnosti touto zásadou poměřoval. V rozhodnutí žalovaného na str. 4 se uvádí: „Lze vyslovit souhlas s námitkou žadatele, že v této části odůvodnění (stran porušení povinností ohledně zdravotního pojištění v letech 1992-1995 – pozn. soudu) by mu nemělo být vytýkáno pochybení, jehož se dopustil před více než deseti lety, zvláště pak v porovnání s ust. § 7 odst. 1 písm. c) téhož zákona, které stanoví pět let beztrestnosti.“
Nejvyšší správní soud již ve svém rozsudku ze dne 13. 3. 2008, č. j. 5 As 51/2007 (příst. na www.nssoud.cz), konstatoval, že na straně jedné odmítá formalistický výklad že se ustanovení § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství vztahuje pouze na chování cizince v době podání žádosti, a nikoliv již na jeho předchozí působení na území České republiky, neboť taková interpretace se příčí smyslu a účelu uvedené normy. Ke gramatickému výkladu stěžovatele nutno podotknout, že z gramatického hlediska u slovesa plnit (resp. jeho třetí osoba jednotného čísla – plní) se jedná o slovesný vid nedokonavý. Slovesný vid je jednou z mluvnických kategorií, které se určují u slovesa. Zatímco vid dokonavý je „punktuální stav“ - něco se jednou stane a je to dokonáno, dokončeno (př.: donést, přijít, zavolat, sníst, vypadnout, vyskočit, splnit...), nedokonavý vid je zpravidla děj probíhající nebo trvající - něco je nějakou dobu konáno, nikoli však již dokonáno (př.: nést, nosit, jít, chodit, volat, jíst, padat, skákat, plnit...). Lze tedy souhlasit s žalovaným i městským soudem v tom směru, že stěžovatel měl plnit stanovené odvodové povinnosti od začátku doby, kdy tyto vznikly. Nicméně to však samo o sobě neznamená, že zákonodárce považuje přestupky či jiné delikty v oblasti např. cizineckého práva či v daňové nebo sociální oblasti za závažnější než trestné činy, neboť podmínku ustanovení § 7 odst. 1 písm. c) zákona o státním občanství nelze vůbec prominout, kdežto podmínku ustanovení § 7 odst. 1 písm. e) lze prominout v případech hodných zvláštního zřetele. Toho si byl ostatně vědom i sám žalovaný (…).
Na straně druhé, dle názoru Nejvyššího správního soudu, předpokládá zmíněné ustanovení určitou intenzitu, tedy závažnost daného porušení zvláštního právního předpisu. Stejně tak i další podstatné okolnosti protiprávního jednání žadatele o udělení občanství musí být takové, aby bylo skutečně naplněno reálné riziko pokračování v porušování povinností ze strany žadatele. Dle principu proporcionality tedy žalovaný a poté i městský soud měli především hodnotit smysl a účel podmínky dle ustanovení § 7 odst. 1 písm. e) zákona o státním občanství ve vztahu k charakteru a závažnosti uvedeného porušení, jakož i k pozdějšímu chování stěžovatele.
3. Související literatura:
1) Adamus, V.: K zákonu o státním občanství. In: Správní právo č. 4/1995
2) Bahýlová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázský M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L.: Ústava České republiky. Komentář. Linde, Praha 2010
3) Bažil, Z.: Neurčité pojmy a správní uvážení při aplikaci norem správního práva. AUC-Iuridica č. 6/1992
4) Černý, P.: Soudní přezkum správního uvážení nejen v řízení o udělení státního občanství České republiky. In: Bulletin advokacie č. 7 – 8/2005
5) Černý, P., Valášek, M.: České státní občanství: ucelený výklad právních předpisů upravujících státní občanství České republiky v návaznosti na státní občanství ČSR, ČSSR A ČSFR. Linde, Praha 1996
6) Filip, J.: K pojmu státního občanství obecně a státního občanství ČR zvláště. In: Časopis pro právní vědu a praxi, č. 2/1997
7) Filip, J.: Státní občanství v judikatuře Ústavního soudu ČR. In: Právní zpravodaj č. 4/2002
8) Gronwaldtová Wagnerová, P., Morávková, J.: Statusové věci občanů. ASPI – Wolters Kluwer, Praha 2009
9) Hendrych, D. a kolektiv: Správní právo. Obecná část. 7. vydání. C.H.Beck, Praha 2009
10) Henych, V.: Evropská úmluva o státním občanství a zákon č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky. In: Správní právo č. 6/2000
11) Hřebejk, J.: Právní úprava státního občanství České republiky. In: Sborník z druhého mezinárodního vědeckého semináře k vědeckovýzkumnému úkolu 4. 214 „Bezpečnostní politika České republiky“. Policejní akademie České republiky, Praha 1998, s. 133 a násl.
12) Hřebejk, J.: Státní občanství a naše státnost. In: AUC-Iuridica, č. 1 – 2/1999
13) Chlad, L.: Státní občanství v kontextu evropské integrace. In: Právník č. 4/2004
14) Kučera, V.: Udělování státního občanství – řádné odůvodňování zamítavých rozhodnutí jako pojistka proti svévoli a garance přezkoumatelnosti. In: Právní rozhledy č. 18/2005
15) Mates, P.: Správní uvážení v judikatuře správních soudů. In: Právní rádce č. 8/2010
16) Mazanec, M.: Neurčité právní pojmy, volné správní uvážení, volné hodnocení důkazů a správní soud. In: Bulletin advokacie č. 4/2000
17) Mazanec, M.: Soudní judikatura ve věcech správních 1993 – 1997. Linde, Praha 1999
18) Mikule, V.: Ještě k udělování státního občanství a ke správnímu uvážení. In: Bulletin advokacie, č. 10/2005
19) Molek, P., Šimíček, V.: Udělování státního občanství – na cestě od milosti státu k soudně přezkoumatelnému správnímu uvážení. In: Právník č. 2/2005
20) Mrázek, J.: Evropská úmluva o státním občanství a občanství EU. In: Právní rozhledy č. 18/2004
21) Rozumek, M.: Nabývání státního občanství České republiky udělením. Bulletin advokacie č. 10/2007
22) Skulová, S., Průcha, P., Havlan, L., Kadečka, S.: Správní právo procesní. Eurolex Bohemia, Praha 2005
23) Skulová, S. a kol.: Správní právo procesní. Nakladatelství Aleš Čeněk, Plzeň 2008
24) Skulová, S.: Správní uvážení, základní charakteristika a souvislosti pojmu. Masarykova univerzita, Brno 2003
25) Sládeček, V.: Obecné správní právo. 2., aktualizované a přepracované vydání. ASPI – Wolters Kluwer, Praha 2009
26) Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J.: Ústava ČR. Komentář. 1. vydání. C.H.Beck, Praha 2007
27) Valášek, M., Kučera, V.: Státní občanství, komentář, Linde, Praha 2006
Vystavil Jan Potměšil v 09:47
Štítky: správní uvážení, státní občanství

References: § 7
 zákona č. 40
 § 7
 § 10
 § 7
 § 7
 § 6
 čl. 12
 čl. 14
 čl. 2
 čl. 6
 soud 
 zákona č. 40
 čl. 12
 čl. 14
 čl. 2
 soud 
 soud 
 čl. 10
 soud 
 soud 
 soud 
 § 7
 zákona č. 40
 soud 
 soud 
 § 10
 zákona č. 40
 § 46
 § 47
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 7
 zákona č. 40
 soud 
 soud 
 § 10
 zákona č. 40
 § 7
 soud 
 § 78
 soud 
 soud 
 § 78
 soud 
 soud 
 soud 
 § 7
 zákona č. 40
 soud 
 soud 
 soud 
 § 7
 § 10
 § 7
 soud 
 § 6
 § 7
 zákona č. 40
 soud 
 zákona č. 40
 soud 
 § 78
 soud 
 § 7
 § 7
 zákona č. 40
 § 10
 § 7
 § 10
 § 7
 § 10
 soud 
 zákona č. 123
 § 14
 zákona č. 123
 soud 
 čl. 1
 čl. 14
 čl. 4
 § 2
 § 65
 soud 
 § 110
 § 7
 zákona č. 40
 § 7

Soud 
 soud 
 § 7
 soud 
 Soud 
 soud 
 § 7
 zákona č. 40
 § 10
 zákona č. 40
 § 17
 zákona č. 216
 § 7
 zákona č. 40
 § 7
 zákona č. 40
 § 7
 zákona č. 40
 § 7
 § 7
 zákona č. 40
 § 78
 soud 
 soud 
 soud 
 § 78
 soud 
 soud 
 § 78
 soud 
 § 29
 soud 
 § 46
 § 70
 § 17
 § 7
 soud 
 § 7
 soud 
 § 2
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 78
 § 7
 zákona č. 40
 čl.10
 soud 
 § 65
 soud 
 soud 
 zákona č. 71
 soud 
 soud 
 § 78
 zákona č. 40
 soud 
 soud 
 § 65
 soud 
 soud 
 § 65
 § 65
 čl. 36
 soud 
 § 7
 zákona č. 40
 soud 
 soud 
 soud 
 § 78
 soud 
 soud 
 čl. 36
 § 7
 zákona č. 40
 soud 
 čl. 36
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 10
 soud 
 čl. 36
 soud 
 soud 
 § 43
 zákona č. 182
 soud 
 § 78
 soud 
 soud 
 § 78
 § 7
 § 7
 § 7
 zákona č. 40
 § 6
 § 7
 zákona č. 40
 soud 
 § 7
 zákona č. 40
 soud 
 § 78
 soud 
 § 7
 § 7
 zákona č. 40
 § 10
 § 7
 § 10
 § 7
 § 10
 zákona č. 123
 § 14
 zákona č. 123
 soud 
 čl. 1
 čl. 14
 čl. 4
 § 7
 soud 
 § 7
 § 11
 Soud 
 soud 
 § 7
 § 7
 § 7
 soud 
 § 7
 § 7
 soud 
 zákona č. 123
 § 14
 zákona č. 123
 soud 
 čl. 1
 čl. 14
 čl. 4
 § 11
 § 7
 soud 
 soud 
 § 78
 soud 
 soud 
 soud 
 § 10
 soud 
 § 7
 § 7
 § 6
 § 7
 zákona č. 40
 § 7
 zákona č. 40
 soud 
 § 78
 soud 
 § 10
 čl. 11
 soud 
 soud 
 § 78
 soud 
 soud 
 § 7
 § 3
 zákona č. 71
 soud 
 soud 
 § 7
 § 10
 soud 
 soud 
 soud 
 § 7
 soud 
 soud 
 soud 
 § 7
 soud 
 soud 
 § 7
 § 33
 § 7
 § 7
 soud 
 § 7
 zákona č. 40
 § 2
 soud 
 § 7
 soud 
 soud 
 soud 
 § 7
 soud 
 soud 
 § 7
 soud 
 § 7
 soud 
 § 7
 § 7
 soud 
 zákona č. 123
 § 14
 zákona č. 123
 soud 
 čl. 1
 čl. 14
 čl. 4
 soud 
 § 11
 § 7
 soud 
 § 78
 § 7
 § 7
 zákona č. 40
 § 10
 § 7
 § 10
 § 10
 § 7
 § 10
 soud 
 soud 
 § 7
 soud 
 § 7
 soud 
 § 7
 § 7
 § 7
 soud 
 § 7