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Timestamp: 2014-10-22 00:00:08+00:00

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Conceito de funcionário público: art. 327 do Código Penal - Jus Navigandi
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O conceito de funcionário público na lei penal.Uma análise do artigo 327 do Código Penal
Publicado em 01/2011. Elaborado em 05/2010.
O presente artigo aborda os problemas existentes na realidade
jurídica nacional em torno do conceito de funcionário público presente no
Código Penal, artigo 327 e parágrafos. Demonstra-se que o estudo do conceito
de funcionário público da lei penal na dogmática pátria é carente sob
diversos aspectos, especialmente quando em confronto com as disciplinas do
direito constitucional, do direito administrativo e do próprio direito penal.
PALAVRAS CHAVE: Direito penal. Direito administrativo.
Criminologia. Funcionário público. Crimes contra administração pública.
Vive-se um momento histórico de forte abalo às
instituições e ao Estado como um todo. A mídia de massa prega o "combate
a corrupção", a Polícia Federal cria operações circenses que culminam
em prisões provisórias de pessoas ligadas a cúpula da administração
pública. Cabe ao estudioso do direito deixar as emoções em segundo plano e
analisar com cientificidade os motivos, fundamentos e conseqüências da
interferência do direito penal no controle dos princípios basilares do Estado
Não se pode questionar o papel funcional social do Estado
traçado pelo texto constitucional de 1988, por conseqüência ilegalidades
praticadas contra o patrimônio público devem ser combatidas pela ordem
jurídica. Todavia, é necessário que este combate seja feito de forma regrada,
eficiente e, principalmente, de acordo com a ordem constitucional.
É fato incontroverso na contemporânea ciência jurídica
que o direito é uno, sua divisão em disciplinas específicas possui fins
didáticos. Neste sentido a interdisciplinaridade deve ser buscada tanto no meio
acadêmico, demonstrando aos estudantes do direito a relação destes diversos
ramos, como também na prática forense onde se exigirá do profissional um
conhecimento amplo e geral do direito enquanto ciência.
Esta situação de unicidade do direito, de sua
interdisciplinaridade, mostra-se clara em diversos momentos do estudo do direito
penal, seja nos crimes contra o patrimônio, quando se exigirá conhecimentos de
direito civil, nos crimes econômicos ligados ao direito empresarial e ao
direito tributário e assim por diante. Nesta linha de raciocínio, ao tratar de
crimes contra a administração pública a ligação entre o direito penal e o
direito administrativo aparece de forma inviolável. A interpretação das leis
penais que tratam dos tipos penais de crimes praticados contra a administração
pública exigirá do sujeito cognoscente o conhecimento pré-existente da
matéria disciplinada pelo direito administrativo.
A interpretação do conceito de funcionário público
estabelecido no artigo 327 do Código Penal brasileiro exigirá do interprete
uma série de conhecimentos prévios, sob pena de se incorrer em reducionismos
ou antinomias jurídicas gerando decisões judiciais em desconformidade com o
O presente estudo tem por finalidade fazer uma exposição
dos principais pontos carentes de abordagem da doutrina jurídica nacional no
que se refere ao conceito de funcionário público na lei penal. Dentro dos
limites deste artigo abordar-se-á de forma criteriosa os problemas que envolvem
este conceito, expondo os pontos que necessitam de maior aprofundamento teórico
bem como formulando idéias no intuito de contribuir com o desenvolvimento
científico da matéria.
1. ARTIGO 327 DO CÓDIGO PENAL
Art. 327 - Considera-se funcionário público, para os
§ 1º - Equipara-se a funcionário público quem exerce
cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, e quem trabalha para
atividade típica da Administração Pública. § 2º - A pena será aumentada da terça parte quando os
autores dos crimes previstos neste Capítulo forem ocupantes de cargos em
comissão ou de função de direção ou assessoramento de órgão da
administração direta, sociedade de economia mista, empresa pública ou
fundação instituída pelo poder público
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pública o Código Penal brasileiro traz um conceito legal de funcionário
público cuja aplicação se estende a toda legislação penal, não somente aos
dispositivos próprios daquele código. Dentro da clássica classificação das
espécies de lei penal (preceptivas, explicativas, permissivas e finais) o
artigo 327 do Código Penal será classificado como uma lei explicativa,
"Explicativas – sua função é a de explicar algum conceito com
reflexos, muita vez, na própria tipicidade. É o exemplo o conceito de
funcionário público, trazido pelo art. 327 c.p." [01]
Assim, o conceito de funcionário público trazido pelo
artigo 327 acima transcrito determinará, em todos os casos, quem poderá ser
sujeito ativo nos crimes próprios de funcionários públicos, ex. peculato,
art. 312 do Código Penal. Por tais razões é necessário que referido conceito
seja interpretado com cientificidade, ou seja, o conceito de funcionário
público na lei penal deve ser analisado em conformidade com o sistema jurídico
em sua integralidade e não apenas para fins punitivos [02].
Dentro desta visão do tema, a análise do conceito objeto do
presente estudo deve ser vista sob quatro pontos fundamentais: i.; sua
validade diante do texto constitucional (visão constitucional) ii. na
exata delimitação de seus conceitos (visão administrativa); iii. sua
interpretação diante os postulados da teoria do direito penal democrático
[03] (visão dogmática penal); iv. a análise crítica de suas
reais funções no discurso punitivo (visão criminológica).
Destarte, se passará a expor, dentro da brevidade exigida
pelo presente trabalho, os pontos destacados como carentes de aprofundamento
teórico da disciplina do conceito de funcionário público na lei penal.
2. UM NECESSÁRIO POSICIONAMENTO IDEOLÓGICO
Como ponto de partida do presente trabalho é necessário
trazer ao leitor o posicionamento ideológico deste estudo dentro da dogmática
jurídica nacional. Esta necessidade se prende ao fato de que não mais se pode
aceitar o continuísmo e a alienação que durante décadas ditou os rumos dos
estudos do direito na doutrina nacional.
O presente estudo se ampara em postulados hermenêuticos e
críticos [04], ou seja, é formulado diante de reflexões que vão
além da pura leitura de textos legais e de suas relações com os demais
dispositivos do direito positivo de forma supostamente neutra. O direito
positivado somente pode ser entendido como fruto da ideologia e da força do
discurso das classes socialmente mais fortes, assim deve ser compreendido,
analisado e estudado. Não há mais espaço na doutrina brasileira para
análises acríticas, deslocadas da realidade histórica e social brasileira.
O estudo do direito no Brasil deve ser realizado tendo em
vista a realidade da sociedade brasileira, carregada de desigualdade, falta de
oportunidades e opressão. O estudioso do direito, especialmente do direito
penal e do direito administrativo [05], deve estar apto a interpretar
a carga ideológica embutida no texto legal e nos costumes forenses. É
necessária uma quebra de paradigmas, um rompimento com o conformismo e com a
reprodução inconsciente de brocados e máximas presentes nos textos
doutrinários e jurisprudências produzidos sob a égide de outra realidade
histórica e constitucional.
Sob estes critérios é que deve ser desenvolvido o estudo do
conceito de funcionário público, não somente por meio de uma interpretação
literal e conformista, mas sim em sua hermenêutica, analisando-se sua relação
com o sistema jurídico e com o discurso do poder criador das leis penais.
O conceito objeto do presente estudo traz em seu conteúdo
uma série de expressões abertas, ou seja, expressões cujo significado
dependem de um trabalho hermenêutico no qual vai se exigir diversos
conhecimentos prévios, especialmente de matérias de disciplina constitucional.
Exemplo destas expressões abertas é a locução "função pública".
Diversos são os significados oferecidos a expressão
função pública pela doutrina, especialmente na doutrina penal. Como
ilustração pode-se destacar a interpretação de Paulo José da Costa Jr.:
"É o exercício da função pública que caracteriza o funcionário
público, segundo os ditames do Código Penal. Pouco importa que o exercício da
função pública seja permanente ou eventual, voluntário ou obrigatório,
gratuito ou remunerado, a título precário ou definitivo. Poderá a função
resultar de eleição, de nomeação, de contrato ou de simples situação de
fato, desde que não se usurpe a função pública." [06]
Ocorre que, o real significado desta expressão somente pode
ser encontrado no texto constitucional. Se é certo que somente lei penal pode
criar crimes, princípio da legalidade estrita, certo é também que a lei penal
está vinculada a constituição como sua condição de validade jurídica.
Explicando, a lei penal, assim como qualquer lei infraconstitucional, está
adstrita ao exame de sua constitucionalidade, razão pela qual não pode ser
interpretada em desconformidade com a constituição.
A constituição federal como carta política é o meio
jurídico próprio para estabelecer as funções públicas. No direito
brasileiro as funções públicas são basicamente três, legislativa,
judiciária e executiva, assim, de forma bastante simplificada, somente a pessoa
física integrante se uma destas três estruturas funcionais do estado estará
exercendo função pública. Ensina Celso Antonio Bandeira de Mello:
"função pública, no Estado Democrático de Direito, é a atividade
exercida no cumprimento do dever de alcançar o interesse público, mediante o
uso dos poderes instrumentalmente necessários conferidos pela ordem
jurídica" [07]
Ainda, no artigo 327, §1º, do CP é utilizada a expressão
"atividade típica da Administração Pública", locução que
novamente faz referência a matéria constitucional ao tratar especificamente de
uma das funções do Estado, qual seja, a função executiva.
Certo é que os contornos destas expressões devem ser
tomados de cuidado redobrado, está-se falando de matéria constitucional e não
de simples disposições da lei penal. A interpretação de tais expressões
não é livre, não pode se amoldar ao que melhor representar os
"interesses punitivos" [08]. O conteúdo das expressões
abertas contidas no conceito de funcionário público deve ser obtido nos
estreitos limites do texto constitucional, qualquer interpretação diversa
acarretará em conseqüências juridicamente desastrosas, especialmente ao se
tratar de parâmetros para decisões judiciais.
Por tais razões é que o conceito de funcionário público
na lei penal deve ser observado sob uma visão constitucional capaz de oferecer
parâmetros seguros a delimitação da matéria.
4. VISÃO ADMINISTRATIVA
Já se falou acima que o direito é uno, sua divisão em
disciplinas distintas possui fins didáticos e pragmáticos. Não é diferente
quando se trata de direito penal. Os conceitos utilizados na lei penal não
podem ser compreendidos em dissonância com o aprofundamento teórico
desenvolvido em outros ramos do direito sob pena de se criar uma pretensa
independência ou superioridade do estudo do direito penal sobre o estudo dos
outros ramos do direito, o que não se sustenta. Ensinam Nilo Batista e
Zaffaroni que as leis penais não se encontram isoladas da realidade social e
jurídica nas quais são criadas [09]
No que tange aos chamados tipos penais de crimes contra
administração pública e, especialmente, na interpretação do conceito de
funcionário público na lei penal não se pode deixar de lado os conhecimentos
desenvolvidos pelo direito administrativo.
Devido a sua importância na estrutura social do estado
democrático constitucional o direito administrativo é um ramo objeto de muitos
estudos e reflexões na doutrina nacional, inúmeros são os manuais, as
monografias e as teses de grande qualificação científica desenvolvidas sobre
a disciplina jurídica da administração pública. Não há como o direito
penal simplesmente ignorar este trabalho científico e utilizar conceitos
próprios e incoerentes com os mais desenvolvidos estudos sobre o tema.
No que se refere ao tema analisado neste trabalho, o conceito
de funcionário público na lei penal, a interdisciplinaridade entre direito
penal e direito administrativo deve começar na denominação da figura
jurídica. Isto porque a constituição federal utiliza a expressão agente
público que por sua vez é dividida entre servidores públicos civis,
servidores públicos militares, agentes políticos e particulares em
colaboração com o Poder Público [10]. Os servidores públicos
civis serão ainda divididos por sua forma de investidura no cargo público em
servidores ocupantes de cargo em comissão, de provimento efetivo e de cargo
vitalício. No atual estágio de desenvolvimento da ciência jurídica não há
espaço para entendimentos simplórios e conformistas é necessário analisar-se
as matérias legais de acordo com o grau de aprofundamento teórico existente.
Exemplo da realidade acima exposta pode ser encontrado na
análise da expressão "entidade paraestatal" utilizada no §1º, do
artigo 327, do CP, introduzido pela Lei n. 9.983/2000. Merecem confronto as
explicações da doutrina penal com a doutrina administrativista: "Entidade
paraestatal: também aqui o conceito deve ser extensivamente interpretado. É
equiparado a funcionário público a pessoa que exerce cargo, emprego ou
função não somente em entidade tipicamente paraestatal, como a autarquia, mas
também em sociedades de economia mista, empresas públicas e fundações
instituídas pelo poder público" [11]. "Entidade
paraestatal ou serviço social autônomo é uma pessoa jurídica de direito
privado criada por lei para, atuando sem submissão à Administração Pública,
promover o atendimento de necessidades assistenciais e educacionais de certas
atividades ou categorias profissionais, que arcam com sua manutenção mediante
contribuições compulsórias." [12].
A dissonância entre os dois conceitos oferecidos é
evidente. Para o exemplo extraído da doutrina penal a expressão entidade
paraestatal seria equivalente a institutos próprios da administração pública
indireta, tais como autarquias e fundações públicas. Ora, autarquias e
fundações públicas são pessoas jurídicas de direito público integrantes da
administração e do Estado, logo entidades paraestatais não o são. De outro
lado, o conceito da doutrina administrativista deixa claro o que se entende por
entidades paraestatais, pessoas jurídicas de direito privado que em virtude de
sua manutenção com finanças de natureza tributária devem ter tratamento
O que se pretende deixar claro é que os conceitos inerentes
a outros ramos do direito, em especial para este estudo os do direito
administrativo, não podem ser simplesmente ignorados pelo direito penal como se
lhes fossem absolutamente estranhos. Não há como se interpretar os crimes
contra a administração pública previstos na legislação brasileira sem se
aprofundar nas referências do direito administrativo. O único modo de se levar
segurança, poder de decidibilidade na apuração de responsabilidade penal em
crimes praticados contra a administração pública é por meio do
aprofundamento teórico e ligação entre estes dois ramos do direito.
5. VISÃO DOGMÁTICA PENAL
Parece óbvio falar que o estudo e a aplicação do direito
penal devem observar os postulados, regras e princípios, do direito penal.
Contudo, diante da realidade da doutrina e da jurisprudência penal brasileira
tal afirmação perde a obviedade e passa a ter fundamental importância na
busca de um direito penal democrático, em consonância com o estado
democrático de direito traçado na constituição brasileira.
Não obstante as indefinições e os reducionismos
científicos acima apontados quanto a definição do conceito de funcionário
público na lei penal em relação a sua visão constitucional e administrativa,
imperioso se faz reconhecer que o tratamento oferecido a esta matéria no
âmbito da doutrina penal acaba por ferir postulados construídos pela própria
dogmática penal. Na visão de um direito penal democrático, ou seja, garantia
do cidadão contra o poder punitivo estatal, os princípios e garantias penais
devem ocupar o patamar mais elevado dentro do estudo da matéria jurídica
penal. Como ilustração das afirmações aqui expostas se demonstrará o
desrespeito ao princípio da legalidade, artigo 5º caput, da
O princípio da legalidade em direito penal deve ser
analisado sobre quatro aspectos, proibição do uso de analogia para criação
de tipos penais, proibição da criação de tipos por meio de utilização de
conceitos indeterminados, proibição de retroatividade da lei penal
criminalizadora e a proibição de criminalização por costumes. Nesta linha, a
interpretação [13] da lei em matéria penal irá sofrer
limitações, especialmente no que se refere a interpretações extensivas.
Merece destaque o posicionamento de Juarez Cirino dos Santos: "o princípio
da legalidade proíbe qualquer interpretação extensiva da lei penal,
resolvendo todos os casos de dúvida conforme a interpretação restritiva da
lei penal – alias, a única compatível com o princípio in dúbio pro reo,
hoje de aplicação universal do Direito Penal." [14]
Ocorre que, no que se refere a interpretação do conceito de
funcionário público na lei penal a doutrina pátria deixa de lado referido
postulado da proibição da interpretação extensiva. O que se percebe da
literatura jurídica nacional é que o conceito de funcionário público do
artigo 327 do Código Penal é interpretado de maneira extensiva, os conceitos
ali presentes tem sua amplitude alongada chegando ao ponto de que qualquer
pessoa que eventualmente tenha contato com a administração pública, mesmo de
maneira reflexa poderá ser classificado como funcionário público para fins
Neste linha, pode se destacar o seguinte posicionamento
doutrinário emanado de respeitado jurista nacional: "Nosso Código Penal,
no art. 327, adotou a noção extensiva e deu maior elasticidade ao conceito de
funcionário público. Isto é, não exige, para caracterização de
funcionário público, o exercício profissional ou permanente da função
pública. Basta o individuo exercer, ainda que temporariamente e sem
remuneração, cargo, emprego, ou função pública." [15]
Com fundamento no posicionamento acima exposto pode se
formular exemplos extremos, mas não impossíveis, de que o cidadão convocado
para atuar como jurado do Tribunal do Júri que leve consigo uma caneta
fornecida pelo Tribunal para os trabalhos em plenário incorra no tipo penal de
peculato, artigo 312, do Código Penal, bem como no caso de um cidadão que
exerça a profissão de gari em concessionária de serviço de limpeza pública
que deixe deliberadamente de recolher resíduos de uma quadra em seu trajeto
incorra no tipo penal de prevaricação, artigo 319, do Código Penal.
Não resta dúvida de que a proibição a interpretação
extensiva em matéria penal se estende, também, ao conceito de funcionário
público trazido no artigo 327, do Código Penal sob pena de incorrer-se em uma
aplicação extremada e indevida da lei penal.
O estudo dos tipos penais que prevêem crimes praticados
contra a administração pública, em especial o estudo do conceito de
funcionário público na lei penal, não pode prescindir de uma apurada
reflexão de seu enquadramento nas disposições geral de matéria penal, dos
princípios penais de garantia e da teoria do injusto penal. Somente desta forma
esta matéria pode ser analisada a fim de que prevaleçam os postulados do
Advogado Criminalista, inscrito na OAB/PR sob n. 36.917. Professor de Direito Penal do Curso de Direito da FAMEC - Faculdade Metropolitana de Curitiba. Especialista em Direito Penal e Criminologia pela UFPR-ICPC. Especialista em Direito Penal Econômico e Europeu pelo IBCCRIM - Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
ANTONIETTO, Caio Marcelo Cordeiro. O conceito de funcionário público na lei penal. Uma análise do artigo 327 do Código Penal. Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 2751, 12 jan. 2011. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/18250>. Acesso em: 20 out. 2014.

References: artigo 327
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 ARTIGO 327

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 artigo 5

artigo 327
 artigo 312
 artigo 319
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