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Inquinamento elettromagnetico Consiglio di stato sez. VI 26 agosto 2003 n. 4847
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Consiglio di Stato, sez. VI, 26 agosto 2003, n. 4847
sul ricorso in appello n. 2186/2003, proposto da Comune di Salsomaggiore Terme, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Cugurra e Salvatore Alberto Romano, ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, Corso Vittorio Emanuele II, n. 284;
LA BOSCARELLA s.n.c., di Moschini Gianni & C., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Andreoli, Aldo Cremonini e Sergio Vacirca, ed elettivamente domiciliata presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, via Flaminia, n. 151;
WIND Telecomunicazioni s.p.a., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Mazzeo e Publio Fiori, ed elettivamente domiciliata presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, via Monte Zebio, n. 32, anche appellante incidentale;
relatore alla pubblica udienza del 6 giugno 2003 il consigliere Rosanna De Nictolis e uditi l’avv. Romano per l’appellante principale, l’avv. Lorenti per delega dell’avv. Fiori per l’appellante incidentale, l’avv. Vacirca per la società appellata;
1. Il Comune di Salsomaggiore Terme, anche in considerazione della sua particolare vocazione nel campo termale e in vista del conferimento del relativo marchio di qualità ai sensi dell’art. 13, l. n. 323/2000, nell’ambito dei poteri di pianificazione urbanistica previsti dall’art. 8, l. n. 36/2001, a tenore del quale i Comuni possono approvare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti di telefonia e minimizzare l'esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici, individuava un certo numero di siti idonei alla collocazione degli impianti.
2. Con ricorso al T.A.R. per l’Emilia – Romagna – Parma, la società La BOSCARELLA, proprietaria di una delle aree oggetto del progetto approvato dal Comune, impugnava gli atti sopra indicati.
3. Hanno spiegato appello principale il Comune di Salsomaggiore e la Wind Telecomunicazioni, deducendo che in base alla normativa vigente il Comune avrebbe il potere di espropriare aree da destinare a siti attrezzati per gli impianti di telefonia, aree che rimangono di proprietà pubblica. Tali siti sarebbero da qualificare come opera pubblica, con la conseguente applicabilità del procedimento di cui all’art. 1, l. n. 1/1978. Inoltre tali opere andrebbero qualificate come vere e proprie opere di urbanizzazione.
La sentenza gravata merita riforma laddove esclude la sussistenza del potere espropriativo del Comune per la realizzazione di siti attrezzati da destinare ad impianti di telefonia mobile. Deve invece ritenersi corretto l’annullamento del provvedimento 30 maggio 2002, n. 59, per avere lo stesso seguito illegittimamente il procedimento di variante urbanistica di cui all’art. 1, l. n. 1/1978.
l’art. 1, l. n. 1/1978, è inapplicabile, riferendosi solo alle opere pubbliche;
l’indennità di espropriazione va commisurata al valore venale.
5.1. Anzitutto, la l. 22 febbraio 2001, n. 36, <<Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici>>, all’art. 8, co. 6, stabilisce, in relazione agli impianti di telefonia mobile, che <<I comuni possono adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l'esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici>>.
Il servizio di telefonia mobile è considerato un servizio pubblico, come si evince dall’art. 2, co. 1, d.p.r. 19 settembre 1997, n. 318, a tenore del quale: <<L'installazione, l'esercizio e la fornitura di reti di telecomunicazioni nonché la prestazione dei servizi ad esse relativi accessibili al pubblico sono attività di preminente interesse generale>>.
L’art. 3, d.lgs. n. 198/2002, rubricato <<Infrastrutture di telecomunicazioni>>, distingue: 1) infrastrutture di telecomunicazioni strategiche, come individuate con la delibera CIPE di cui all’art. 1, l. n. 443/2001; infrastrutture di telecomunicazione di cui all’art. 4; infrastrutture strumentali di cui agli artt. 7, 8, 9.
<<1. Le categorie di infrastrutture di telecomunicazioni, considerate strategiche ai sensi dell'articolo 1, comma 1, della legge 21 dicembre 2001, n. 443 sono opere di interesse nazionale, realizzabili esclusivamente sulla base delle procedure definite dal presente decreto, anche in deroga alle disposizioni di cui all'articolo 8, comma 1, lettera c), della legge 22 febbraio 2001, n. 36.
3. Le infrastrutture di cui agli articoli 7, 8 e 9 sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria di cui all'articolo 16, comma 7, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, pur restando di proprietà dei rispettivi operatori, e ad esse si applica la normativa vigente in materia>>.
In particolare, le infrastrutture di cui all’art. 4, sono: infrastrutture per impianti radioelettrici l'installazione di torri, di tralicci, di impianti radio-trasmittenti, di ripetitori di servizi di telecomunicazione, di stazioni radio base per reti di telecomunicazioni mobili GSM/UMTS, per reti di diffusione, distribuzione e contribuzione dedicate alla televisione digitale terrestre, per reti a radiofrequenza dedicate alle emergenze sanitarie ed alla protezione civile, nonché per reti radio a larga banda puntomultipunto nelle bande di frequenza all'uopo assegnate>>.
L’art. 9 riguarda le <<reti dorsali>> e prevede che l’approvazione delle stesse vale anche come dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza dei lavori.
5.4. A sua volta, l’art. 16, d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380 (testo unico dell’edilizia, in parte qua ricognitivo del diritto vigente), non qualifica le infrastrutture di telecomunicazione come opere di urbanizzazione primaria o secondaria, salvo che per i cavedi e i cavidotti; dispone, infatti, l’articolo in commento, ai commi 7, 7 bis (introdotto quest’ultimo dalla l. n. 166/2002), e 8:
<<7. Gli oneri di urbanizzazione primaria sono relativi ai seguenti interventi: strade residenziali, spazi di sosta o di parcheggio, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell'energia elettrica e del gas, pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato.
8. Gli oneri di urbanizzazione secondaria sono relativi ai seguenti interventi: asili nido e scuole materne, scuole dell'obbligo nonché strutture e complessi per l'istruzione superiore all'obbligo, mercati di quartiere, delegazioni comunali, chiese e altri edifici religiosi, impianti sportivi di quartiere, aree verdi di quartiere, centri sociali e attrezzature culturali e sanitarie. Nelle attrezzature sanitarie sono ricomprese le opere, le costruzioni e gli impianti destinati allo smaltimento, al riciclaggio o alla distruzione dei rifiuti urbani, speciali, pericolosi, solidi e liquidi, alla bonifica di aree inquinate>>.
sono realizzate da soggetti privati;
sono destinate alla gestione di un servizio con criteri imprenditoriali;
necessitano comunque di un atto di autorizzazione, a differenza delle opere pubbliche (v. art. 7, t.u. edilizia);
le infrastrutture di telecomunicazione non vengono qualificate come opere pubbliche né come opere di urbanizzazione;
le infrastrutture accessorie sono assimilate alle opere di urbanizzazione, ma rimangono di proprietà dei soggetti privati; il che comporta la necessità di titolo abilitativo, a differenza che per le opere pubbliche di urbanizzazione, secondo quanto si evince sia dall’3, co. 1, lett. e.2., t.u. edilizia, sia dalla precedente giurisprudenza che ha sempre ritenuto assoggettate a concessione edilizia le opere di urbanizzazione primaria e secondaria non realizzate dal Comune.
5.6. La natura di opere private di pubblica utilità delle infrastrutture di telecomunicazione trova indiretta conferma pure nell’art. 3, co. 3, l. 1° agosto 2002, n. 166 <<disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti>> a norma del quale la procedura di cui all’art. 43, t.u. espropriazioni, in materia di acquisizione di beni privati senza titolo espropriativo, può trovare applicazione anche per l’eventuale acquisizione del diritto di servitù al patrimonio di soggetti, privati o pubblici, titolari di concessioni, autorizzazioni o licenze o che svolgano, anche in base a legge, servizi di interesse pubblico nei settori di cui al comma 1 (trasporti, telecomunicazioni, acque, energia), con oneri di esproprio a carico dei soggetti beneficiari.
5.7. Anche in relazione al quadro normativo anteriore al d.lgs. n. 198/2002 e alla l. n. 166/2002, la giurisprudenza aveva ritenuto che in assenza di una specifica previsione urbanistica la collocazione degli impianti di telefonia mobile deve ritenersi consentita sull’intero territorio comunale, non assumendo carattere ostativo le specifiche destinazioni di zona (residenziale, verde, agricola, etc.) rispetto ad impianti di interesse generale, che presuppongono la realizzazione di una rete che dia uniforme copertura al territorio, in quanto la localizzazione degli impianti nelle sole zone in cui ciò è espressamente consentito si porrebbe in contrasto proprio con l’esigenza di permettere la copertura del servizio sull’intero territorio>> (C. Stato, sez. VI, 10 febbraio 2003, n. 673).
5.8. Ancora, in base all’art. 231, co. 1, d.p.r. 29 marzo 1973, n. 156, <<Gli impianti di telecomunicazioni e le opere accessorie occorrenti per la funzionalità di detti impianti, semprechè siano esercitati dallo Stato o dai concessionari, per i servizi concessi ad uso pubblico, hanno carattere di pubblica utilità>>.
<<Per l'acquisizione patrimoniale dei beni immobili necessari alla realizzazione degli impianti e delle opere, di cui al primo comma, può esperirsi la procedura di esproprio prevista dalla legge 25 giugno 1865, n. 2359, e successive modificazioni ed aggiunte.
Tale procedura può essere esperita dopo che siano andati falliti, o non sia stato possibile effettuare, i tentativi di bonario componimento con i proprietari dei fondi sul prezzo di vendita offerto, da valutarsi da parte degli uffici tecnici erariali competenti>>.
- la possibilità di utilizzare lo strumento espropriativo, che riguarda sia le opere pubbliche che quelle private di pubblica utilità (come ora confermato dall’art. 1, co. 1, d.lgs. 2001 , n. 327, testo unico delle espropriazioni immobiliari: <<il presente testo unico disciplina l'espropriazione, anche a favore di privati, dei beni immobili o di diritti relativi ad immobili per l'esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità>>, in parte qua confermativo della disciplina precedente);
- in secondo luogo, è inapplicabile l’art. 1, l. n. 1/1978, che riguarda solo le opere pubbliche, o quelle di pubblica utilità che fruiscono di finanziamento pubblico (v. C. Stato, ad. plen. 25 gennaio 2000, n. 9; solo il testo unico per le espropriazioni immobiliari, non ancora in vigore, assimila in toto il procedimento espropriativo per le opere pubbliche e di pubblica utilità, salvo che per la misura dell’indennità).
il Comune si è avvalso del procedimento di variante urbanistica di cui all’art. 1, l. n. 1/1978, per acquisire un’area da adibire a sito attrezzato, destinato a rimanere di proprietà comunale, e da affidare in concessione ai gestori di telefonia mobile per l’installazione degli impianti necessari;
il Comune ha altresì previsto che gli oneri del procedimento espropriativo fossero a carico dei soggetti gestori.
l’intervento è finanziato dai soggetti privati interessati;
l’intervento è strettamente strumentale alle infrastrutture di telecomunicazione.
5.11. La sussistenza del potere espropriativo in capo al Comune per la realizzazione di siffatte opere private di pubblica utilità discende dalla spettanza, ai Comuni, dei poteri di pianificazione urbanistica al fine della corretta localizzazione delle infrastrutture di telecomunicazione (art. 8, l. n. 36/2001); in tale ottica, l’espropriazione appare strumentale alla corretta pianificazione e inserimento nel tessuto urbano di tali opere.
Deve invero ritenersi sussistente un potere generale del Comune di espropriare le aree inedificate, al fine della corretta attuazione del piano regolatore, ora sancito dall’art. 7, co. 1, lett. a), t.u delle espropriazioni (<<Il Comune può espropriare: a) le aree inedificate e quelle su cui vi siano costruzioni in contrasto con la destinazione di zona o abbiano carattere provvisorio, a seguito dell'approvazione del piano regolatore generale, per consentirne l'ordinata attuazione nelle zone di espansione>>), che ha recepito la previsione di cui all’art. 18, co. 1, l. 17 agosto 1942, n. 1150 (<<18. Espropriabilità delle aree urbane. In conseguenza dell'approvazione del piano regolatore generale i Comuni, allo scopo di predisporre l'ordinata attuazione del piano medesimo, hanno facoltà di espropriare entro le zone di espansione dell'aggregato urbano di cui al n. 2 dell'art. 7 le aree inedificate e quelle su cui insistano costruzioni che siano in contrasto con la destinazione di zona ovvero abbiano carattere provvisorio>>).
A tale norma generale si aggiunge quella, specifica, di cui al già citato art. 231, co. 1, d.p.r. n. 156/1973, che consente il ricorso alla procedura di esproprio per l’acquisizione delle aree occorrenti per la realizzazione degli impianti di telecomunicazione e opere accessorie. Ancora, un argomento si trae dall’art. 6, co. 9, T.U. espropria (in vigore dal 1° luglio 2003) a tenore del quale per l’espropriazione finalizzata alla realizzazione di opera privata, autorità espropriante è l’ente che emana il provvedimento da cui deriva la dichiarazione di pubblica utilità.
Fermo restando che il Comune ben poteva espropriare le aree destinate alla realizzazione dei siti su cui ubicare gli impianti di telecomunicazione, tuttavia il procedimento non poteva svolgersi con l’applicazione dell’art. 1, l. n. 1/1978.
Alla luce di quanto esposto, si deve concludere che la sentenza gravata va riformata nella parte in cui nega la sussistenza del potere espropriativo in capo al Comune, mentre merita conferma l’annullamento giurisdizionale del provvedimento n. 59/2002, per aver seguito il procedimento di cui all’art. 1, l. n. 1/1978.
6.2. è assorbito dall’annullamento del provvedimento n. 50/2002 il terzo motivo del ricorso di primo grado, con cui si deduce l’inidoneità dell’approvazione del progetto (asseritamente solo preliminare) a produrre l’effetto di variante urbanistica di cui all’art. 1, l. n. 1/1978;
6.4. va respinto il quarto motivo di ricorso, con cui si lamenta l’omissione dell’avviso di avvio del procedimento relativamente agli atti anteriori al provvedimento n. 59/2002, trattandosi di atti non aventi destinatari agevolmente individuabili; mentre per quanto riguarda l’omissione di avviso di avvio del procedimento in relazione al provvedimento n. 59/2002, la censura è fondata (non avendo la nota 4 marzo 2002, n. 5295, valore di avviso di avvio del procedimento di espropriazione, ma solo di autorizzazione ai tecnici di accedere a terreni privati, allo scopo di progettazione dei siti), ma assorbita dall’annullamento giurisdizionale di tale provvedimento per erronea applicazione della l. n. 1/1978.

References: sentenza 
 art. 7
 art. 231
 sentenza 
 provvedimento n. 
 provvedimento n. 
 provvedimento n. 
 provvedimento n.