Source: https://www.uradni-list.si/glasilo-uradni-list-rs/vsebina?urlid=201317&stevilka=573
Timestamp: 2019-09-22 07:50:39+00:00

Document:
573. Odločba, da 34. in 37. člen Zakona o državni upravi nista v neskladju z Ustavo, stran 2337.
Številka: U-I-42/12-15
3. Pri utemeljevanju neskladja z načelom delitve oblasti se predlagatelj sklicuje na odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-123/95 z dne 5. 3. 1998 (Uradni list RS, št. 27/98, in OdlUS VII, 36), št. U-I-307/94 z dne 14. 5. 1998 (Uradni list RS, št. 42/98, in OdlUS VII, 84), št. U-I-202/99 z dne 21. 11. 2002 (Uradni list RS, št. 105/02, in OdlUS XI, 236) in št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 1/07, in OdlUS XV, 84). Ker naj bi tudi iz stališč Ustavnega sodišča izhajalo, da je državno tožilstvo del pravosodja v širšem smislu, in ker ima državno tožilstvo pomembna pooblastila v predkazenskem in kazenskem postopku, je treba po mnenju predlagatelja uveljaviti načeli o samostojnosti državnega tožilstva in o neodvisnosti državnih tožilcev. Ob tem predlagatelj opozarja, da je z ustavnopravnega vidika pomemben tudi zunanji videz neodvisnosti državnega tožilstva; zakonska ureditev ne sme dajati vtisa, da bi bilo lahko državno tožilstvo podaljšana roka izvršilne veje oblasti. Za zunanji videz neodvisnosti državnega tožilstva naj bi bila pomembna tudi organizacija državnega tožilstva in v tem okviru zlasti to, katero ministrstvo je zanj pristojno. Na t. i. imenovano »doktrino videza« se v svojih odločbah sklicuje tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP), pri čemer predlagatelj omenja sodbo v zadevi De Cubber proti Belgiji z dne 26. 10. 1984.
8. Državni zbor meni, da zakonska ureditev, po kateri državno tožilstvo sodi pod okrilje Ministrstva za notranje zadeve, ne posega v načelo delitve oblasti. Navaja, da državno tožilstvo ne spada v sodno vejo oblasti, prav tako ni nosilec pravosodne veje oblasti. Sodno vejo oblasti izvršujejo samo sodniki, medtem ko v Ustavi, ustavnosodni presoji in pravni teoriji pravosodna veja oblasti ni poznana. Izraz »pravosodje« se po mnenju Državnega zbora v funkcionalnem smislu uporablja za označitev različnih dejavnosti v zvezi z izvajanjem sodne funkcije, v organizacijskem smislu pa za označitev subjektov, ki te dejavnosti, povezane z izvajanjem sodne funkcije, opravljajo. Ti subjekti so državna tožilstva, odvetniki in notarji, ki pa niti funkcionalno niti organizacijsko ne sodijo v sodno vejo oblasti. Dejstvo, da je državno tožilstvo del pravosodja, naj bi zato pomenilo samo to, da je državno tožilstvo samostojen državni organ, katerega področje delovanja je povezano z izvrševanjem sodne funkcije sodišč. V zvezi s tem se Državni zbor sklicuje na odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-307/94, št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 in št. U-II-1/09 z dne 5. 5. 2009 (Uradni list RS, št. 35/09, in OdlUS XVIII, 20).
15. Iz izpodbijane pete alineje drugega odstavka 4. člena in prve alineje tretjega odstavka 4. člena ZVRS-F izhaja, da delovno področje, ki se nanaša na organizacijo in status državnega tožilstva ter na nadzor nad poslovanjem državnega tožilstva, z dnem prisege pristojnih ministrov preide iz pristojnosti Ministrstva za pravosodje v pristojnost Ministrstva za notranje zadeve. Izpodbijani določbi sta bili prehodni določbi 4. člena ZVRS-F, ki naj bi veljali do uveljavitve sprememb ZDU-1, s katerimi bi se ta zakon uskladil z ZVRS-F. V skladu s tem je Državni zbor 9. 3. 2012 sprejel ZDU-1F, ki je v 7. in 9. členu opredelil naloge Ministrstva za notranje zadeve oziroma Ministrstva za pravosodje, pri čemer so naloge Ministrstva za notranje zadeve, ki se nanašajo na državno tožilstvo, opredeljene celo širše, kot so bile opredeljene v ZVRS-F.(1) Po uveljavitvi ZDU-1F (20. 3. 2012) sta torej izpodbijani določbi ZVRS-F prenehali veljati. Glede na to, da je predlagatelj zahtevo za oceno ustavnosti vložil 24. 2. 2012, to pomeni, da sta izpodbijani določbi prenehali veljati med postopkom pred Ustavnim sodiščem.
19. Pri presoji, ali je v skladu z Ustavo, da naloge na področjih organizacije in statusa državnega tožilstva in državnih tožilcev, pravosodnega nadzora nad poslovanjem državnega tožilstva ter pravosodne uprave za področje državnega tožilstva opravlja Ministrstvo za notranje zadeve (in ne Ministrstvo za pravosodje), je treba izhajati iz ustavnopravnega položaja državnega tožilstva in opredeliti načela ustavnopravne narave, ki jih mora zakonodajalec upoštevati pri zakonskem urejanju tega področja. Ustava ureja državno tožilstvo v IV. poglavju (»Državna ureditev«) v posebnem razdelku (»g) Državno tožilstvo«). V 135. členu, ki ima naslov »(državni tožilec)«, določa: »(1) Državni tožilec vlaga in zastopa kazenske obtožbe in ima druge z zakonom določene pristojnosti. (2) Ureditev in pristojnosti državnih tožilstev določa zakon.« V 136. členu, z naslovom »(nezdružljivost funkcije državnega tožilca)«, pa Ustava določa, da »[f]unkcija državnega tožilca ni združljiva s funkcijami v drugih državnih organih, v organih lokalne samouprave in v organih političnih strank, ter z drugimi funkcijami in dejavnostmi, za katere to določa zakon.«
20. Iz navedenih določb je razvidno, da Ustava razlikuje med pojmi »državno tožilstvo«, »državna tožilstva« in »državni tožilec«. V ožjem, normativnem smislu sta ustavnopravno upoštevna samo pojma »državna tožilstva« in »državni tožilec«, ki ju Ustava uporablja v besedilu 135. in 136. člena. Glede pojma »državna tožilstva«, ki ga Ustava v množinski obliki uporablja v drugem odstavku 135. člena Ustave, ni dvoma, da je govor o državnih tožilstvih kot o sistemu državnih organov. Prav tako glede pojma »državni tožilec«, ki ga Ustava v edninski obliki uporablja v prvem odstavku 135. člena in v 136. členu, ni dvoma, da Ustava s tem določa, da je nosilec tožilske funkcije državni tožilec kot funkcionar. Pojem »državno tožilstvo«, ki se v edninski obliki v Ustavi pojavi le v naslovu razdelka g) IV. poglavja, sam po sebi nima samostojne normativne vsebine. Njegov ustavnopravni pomen je mogoče ugotoviti le v zvezi s 135. in 136. členom Ustave, torej kot krovno poimenovanje, ki ga je treba razumeti kot pojem, ki v širšem smislu označuje posebno funkcijo državne oblasti, katere nosilci so državni tožilci, ki to funkcijo izvršujejo v okviru državnih tožilstev kot državnih organov.(2) Pri opredelitvi ustavnopravnega položaja državnega tožilstva je tako treba razlikovati med ustavnopravnimi pravili in načeli, ki se nanašajo na državne tožilce kot nosilce državnotožilske funkcije, ter ustavnopravnimi pravili in načeli, ki se nanašajo na državna tožilstva kot sistem državnih organov. Skupek teh pravil in načel tvori ustavnopravni položaj državnega tožilstva.(3)
21. Glede umeščenosti državnega tožilstva v sistem državne oblasti je Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-307/94 sprejelo stališče, da uvrstitev državnega tožilstva v Ustavi med sodstvo (125. do 134. člen Ustave) ter odvetništvo in notariat (137. člen Ustave) jasno kaže na to, da je ustavodajalec pri nas izhajal iz tradicionalnega pogleda na tožilstvo kot dela pravosodja v širšem smislu, znotraj katerega imajo sodno oblast samo sodišča, državno tožilstvo pa ima svojo specifično funkcijo (to stališče je Ustavno sodišče ponovilo v odločbi št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06). Ustava sicer v zvezi z državnim tožilstvom ne uporablja izraza »pravosodje«, vendar pa glede na njegovo uporabo v 137. členu Ustave(4) ni dvoma, da je pravosodje ustavnopravno upošteven pojem, ki ga je mogoče uporabljati tudi v zvezi z državnim tožilstvom. Ustavno sodišče je v navedeni odločbi tako stališče sprejelo na podlagi sistematične razlage Ustave in na podlagi funkcionalne povezanosti državnega tožilstva s sodno oblastjo. Tako stališče Ustavnega sodišča hkrati implicira, da pravosodje v ožjem smislu pomeni samo sodstvo, iz česar izhaja, da pojem pravosodja v širšem smislu vključuje in označuje vse tiste subjekte, ki so funkcionalno neposredno in trajno povezani z delovanjem sodne oblasti. Funkcionalna povezanost državnega tožilstva s sodno vejo oblasti pa izhaja že iz Ustave, saj je po prvem odstavku 135. člena Ustave temeljna funkcija državnega tožilstva (oziroma državnega tožilca) vlaganje in zastopanje kazenskih obtožb, iz prvega odstavka 23. člena Ustave pa izhaja, da je odločanje o teh obtožbah v izključni pristojnosti sodišč, v okviru katerih sodniki izvršujejo sodno oblast.
22. Dejstvo, da je državno tožilstvo del pravosodja v širšem smislu, pa ne pomeni, da je državno tožilstvo del nekakšne pravosodne veje oblasti, kot to meni predlagatelj. Pravosodje namreč ni pojem, ki bi označeval posebno pravosodno oblast. Iz drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave jasno izhaja, da se v Sloveniji državna oblast izvršuje po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno oblast, zato o pravosodni oblasti niti v organizacijskem niti v funkcionalnem smislu ni mogoče govoriti. Razumevanje državnega tožilstva kot dela pravosodja v širšem smislu prav tako ne pomeni, da državno tožilstvo sodi v sodno vejo oblasti. Bistvo sodne oblasti je namreč v izvrševanju sodne funkcije. Kot je Ustavno sodišče zapisalo v odločbi št. U-I-159/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 120/08, in OdlUS XVII, 71): »Temeljna funkcija sodne oblasti je sojenje. To pomeni, da je imanentna pristojnost sodnika kot nosilca sodne oblasti, da v konkretnih primerih razlaga in uporablja pravo. Klasična funkcija sodišč je razsojanje o pravicah in obveznostih posameznikov iz njihovih zasebnih razmerij ter ugotavljanje odgovornosti in izrekanje kazni za storjena kazniva dejanja.« Že na podlagi drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave je zato mogoče skleniti, da državno tožilstvo ne sodi v sodno oblast, saj ne izvršuje sodne funkcije. Takšen sklep pa je neizbežen tudi na podlagi 135. člena Ustave, ki kot temeljno funkcijo državnega tožilstva določa funkcijo pregona (vlaganje in zastopanje kazenskih obtožb) in ne funkcijo sojenja, še zlasti pa na podlagi 23. in 125. člena Ustave, iz katerih jasno izhaja, da je sodna oblast pri sodiščih in da so nosilci sodne funkcije sodniki. Ustavno sodišče je že zavzelo jasno stališče, da imajo sodno oblast samo sodišča oziroma da sodno oblast izvršujejo samo sodniki.(5)
23. Bistvo državnotožilske funkcije je pregon storilcev kaznivih dejanj, kot to določa prvi odstavek 135. člena Ustave. Določitev ravnanj, ki so tako zavržna oziroma pomenijo poškodbo tako pomembnih dobrin, da jih je treba opredeliti kot kazniva dejanja, sega v samo jedro suverenosti države, zato državnotožilska funkcija pomeni izvrševanje pomembnega dela državne oblasti in v tem smislu sodi med temeljne državne funkcije. Obstoj državnotožilske funkcije kot posebne državne oblastne funkcije pa je nujen tudi zaradi prvega odstavka 23. člena Ustave, v skladu s katerim odločajo o obstoju kaznivega dejanja in o krivdi storilca neodvisna in nepristranska sodišča, kar pomeni, da sodišča ne morejo in ne smejo hkrati s sodno oblastjo izvrševati tudi tožilske funkcije. Prav zaradi pomena državnotožilske funkcije je treba tudi o njej razmišljati v okviru načela delitve oblasti v smislu drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave. V ustavnem redu, kjer zakonodajna oblast sprejema zakone, v katerih in abstracto določa kazniva dejanja, in kjer sodna oblast neodvisno in nepristransko odloča o obstoju kaznivega dejanja in o krivdi domnevnega storilca, je tožilska funkcija lahko samo izvršilna funkcija. To izhaja tudi iz ustavnopravne vsebine te funkcije, ki je v tem, da se z izvrševanjem kazenskopravnih zakonov izvaja pregon storilcev kaznivih dejanj,(6) praviloma v imenu države in v javnem interesu, pri čemer gre za represivno dejavnost države, katere posledica je lahko poseg v temeljne človekove pravice (osebno svobodo ali premoženje). Glede na to je tožilska funkcija tista, ki, poleg policije, najbolj tipično demonstrira državno oblast oziroma monopol države nad uporabo prisile. V tem pogledu gre za eno izmed klasičnih funkcij državne oblasti. Vse to umešča tožilsko funkcijo v izvršilno vejo oblasti.(7)
25. Pri opredelitvi ustavnopravnega položaja državnega tožilstva znotraj izvršilne veje oblasti gre za vprašanje, ali in v kolikšni meri mora biti državnim tožilstvom kot državnim organom zagotovljena samostojnost v razmerju do drugih organov izvršilne veje oblasti – zlasti do Vlade, ministrstev in policije –, pa tudi za vprašanje, ali in v kolikšni meri mora biti zagotovljena samostojnost posameznemu državnemu tožilcu, ki je nosilec državnotožilske funkcije. O institucionalni (organizacijski) samostojnosti državnega tožilstva Ustava neposredno ne določa nič; drugi odstavek 135. člena Ustave vprašanja organizacije in pristojnosti državnih tožilstev prepušča zakonski ureditvi. Zakonodajalec ima torej široko polje proste presoje pri urejanju državnega tožilstva kot sistema, čeprav je mogoče tudi glede institucionalnih vprašanj državnega tožilstva iz Ustave izluščiti omejitve. Na podlagi dejstva, da Ustava ureja državno tožilstvo v posebnem razdelku IV. poglavja Ustave, izhaja ne samo, da državnega tožilstva ni dopustno obravnavati kot del zakonodajne in sodne oblasti, temveč tudi, da ga v okviru izvršilne veje oblasti ni dopustno obravnavati oziroma organizirati kot del Vlade ali kot del uprave. Z Ustavo je skladno, če je državno tožilstvo organizirano kot samostojen državni organ oziroma kot sistem samostojnih državnih organov.(8) V tem smislu je treba razumeti stališče Ustavnega sodišča iz odločb št. U-I-307/94, U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06, da državnega tožilstva »ni mogoče uvrstiti v nobeno od treh vej oblasti ali vsaj ne povsem 'brez ostanka' zgolj v eno od njih […]«. Pri presoji položaja državnega tožilstva v okviru izvršilne veje oblasti je treba namreč izhajati predvsem iz ustavnopravnega položaja državnega tožilca. Že iz naslovov 135. in 136. člena Ustave (»državni tožilec«, »nezdružljivost funkcije državnega tožilca«), še zlasti pa iz normativne vsebine obeh ustavnih določb, jasno izhaja, da je ustavodajalec pri urejanju državnega tožilstva na ustavni ravni imel v mislih predvsem položaj državnega tožilca kot nosilca tožilske funkcije.(9)
27. Zato bi bila v neskladju s prvim odstavkom 135. člena Ustave zakonska ureditev, ki bi določala, da je državni tožilec pri vlaganju ali zastopanju kazenskih obtožb pravno vezan na zapoved, prepoved ali drugo navodilo, saj bi to pomenilo, da ni državni tožilec tisti, ki dejansko vlaga in zastopa kazenske obtožbe na podlagi in v okviru Ustave, zakona in sprejete politike pregona storilcev kaznivih dejanj, temveč da je le podaljšana roka nekoga drugega. To sicer ne pomeni, da ne bi bil dopusten notranji nadzor nad delom državnega tožilca zaradi zagotovitve enotnosti kazenskega pregona ter strokovne pravilnosti in učinkovitosti izvrševanja državnotožilske funkcije. Prav tako ne pomeni, da državni tožilec ni dolžan upoštevati splošnih navodil o politiki kazenskega pregona, ki jih pristojni organ oblikuje v skladu z zakonsko ureditvijo. V neskladju s prvim odstavkom 135. člena Ustave pa bi bila ureditev, ki državnemu tožilcu sicer ne bi nalagala pravne dolžnosti, da ravna po željah ali navodilih drugih oseb, bi pa omogočala, da se na državnega tožilca nedopustno vpliva ali se nad njim izvaja nedopusten pritisk, naj v posamični zadevi ravna na določen način. V zvezi s tem je mogoče ponoviti stališče Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06, da »na državno tožilstvo v naši ustavni ureditvi [ni mogoče] gledati kot na organ, ki bi ga bilo mogoče podrediti izvršilni veji oblasti. Državni tožilci odločajo le na podlagi Ustave in zakonov«. Državni tožilec torej glede izvrševanja državnotožilske funkcije ni takšen del izvršilne oblasti, ki bi ga v smislu političnih in strokovnih navodil v konkretnih zadevah lahko usmerjala vlada ali katero koli ministrstvo. Glede na to tudi državno tožilstvo, ki je sicer del izvršilne oblasti, za delovanje te oblasti kot celote pomeni hkrati njeno omejitev in nadzor nad njo ter s tem pomembno sodoloča tudi ravnovesje te oblasti do zakonodajne in zlasti sodne veje oblasti.
29. Iz navedenega ustavnopravno določenega položaja državnega tožilca pa hkrati izhaja, da je že na ustavnopravni ravni določeno tudi razmerje med državnim tožilstvom in policijo. Državno tožilstvo kot organ pregona kaznivih dejanj je zaradi zagotavljanja učinkovitega kazenskega pregona funkcionalno nadrejeno policiji, ki je organ odkrivanja kaznivih dejanj, kar je Ustavno sodišče poudarilo že v odločbi št. U-I-307/94.(10)
31. Ustava sicer zahteva, da je državno tožilstvo v okviru izvršilne oblasti organizirano kot sistem samostojnih državnih organov. Prav tako Ustava državnim tožilcem zagotavlja samostojnost pri opravljanju tožilske funkcije (prvi odstavek 135. člena). Vendar pa je neutemeljen očitek predlagatelja, da sta z golim prenosom nalog ministrstva, ki se nanašajo na državno tožilstvo, z Ministrstva za pravosodje na Ministrstvo za notranje zadeve načeli samostojnosti državnih tožilstev in samostojnosti državnih tožilcev prizadeti. O tem, katero ministrstvo naj bo glede državnih tožilstev in državnih tožilcev pristojno za izvajanje nalog s področja kadrovskih, organizacijskih in nadzorstvenih vprašanj v zadevah državnotožilske in pravosodne uprave, Ustava nima določb. Drugi odstavek 114. člena Ustave določa, da sestavo in delovanje Vlade, število, pristojnosti in organizacijo ministrstev ureja zakon,(11) prav tako pa drugi odstavek 135. člena Ustave izrecno določa, da ureditev državnih tožilstev določa zakon. Odločitev, katero ministrstvo naj izvaja upravne naloge v zvezi z organizacijo in delovanjem državnega tožilstva ter nadzorom nad njegovim poslovanjem, je glede na to stvar proste presoje zakonodajalca, dokler ta s tem ne poseže v ustavno določeno samostojnost državnih tožilcev in državnih tožilstev. Primernosti zakonske ureditve pa Ustavno sodišče ni pristojno presojati.
32. Zagotavljanje ustavnih načel o samostojnosti državnih tožilstev in samostojnosti državnih tožilcev je odvisno od konkretnih zakonskih pristojnosti oziroma pooblastil posameznih organov oziroma nosilcev posameznih oblastnih funkcij (pristojnega ministra, policije in državnih tožilstev oziroma državnih tožilcev), ki jih ti izvršujejo v zvezi s tožilsko funkcijo v konkretnih primerih. Samostojnost državnih tožilcev pri izvrševanju tožilske funkcije morajo zagotavljati zakoni, ki urejajo državnotožilsko službo oziroma urejajo izvajanje tožilske funkcije (npr. zakoni, ki urejajo državno tožilstvo, kazenski postopek in policijo). Z vidika razmerij med ministrom in državnim tožilstvom je za presojo, ali ti zakoni zagotavljajo učinkovito in neodvisno izvrševanje državnotožilske funkcije, bistveno, kakšna je vsebina zakonskih pooblastil, ki jih ima ministrstvo kot upravni organ v razmerju do državnih tožilstev in državnih tožilcev, in kakšen je položaj državnih tožilcev in državnih tožilstev v razmerju do pristojnega ministrstva po ZDT-1. Pooblastila, ki bi okrnila ali bi utegnila okrniti ustavno zagotovljeno samostojnost državnega tožilca, bi bila ustavno sporna, ne glede na to, katero ministrstvo in minister bi bila pristojna za njihovo izvajanje. Ureditev, da je za vprašanja organizacije in statusa državnega tožilstva, pravosodnega nadzora nad poslovanjem državnega tožilstva in pravosodne uprave za področje državnega tožilstva po novem pristojen minister za notranje zadeve, pa ne spreminja konkretnih pravnih razmerij med državnim tožilstvom, državnimi tožilci in pristojnim ministrstvom, saj ne spreminja ministrskih pooblastil niti sistema zagotavljanja samostojnosti državnega tožilca, kot je določen v ZDT-1.(12) Zato prenos pristojnosti med ministrstvi sam po sebi nima neposrednega pravnega pomena za ustavno zagotovljen položaj državnih tožilcev v konkretnih postopkih kazenskega pregona.
33. Predlagatelj še meni, da je z ustavnopravnega vidika pomemben tudi zunanji videz neodvisnosti državnega tožilstva in da prenos nalog v zvezi z državnim tožilstvom na Ministrstvo za notranje zadeve krši videz neodvisnosti državnega tožilstva, saj naj bi dajalo vtis, da je državno tožilstvo podaljšana roka policije. Ustavno sodišče je, ne da bi se spuščalo v presojo, ali oziroma v kolikšni meri je t. i. doktrina videza neodvisnosti in nepristranskosti, ki se praviloma uporablja v zvezi s sodniki, veljavna tudi za državne tožilce,(13) ocenilo,(14) da samo zaradi tega, ker je za izvrševanje nalog ministrstva, ki se nanašajo na državno tožilstvo, sedaj pristojen minister za notranje zadeve in ne več minister za pravosodje, videz nepristranskosti državnih tožilcev ne more biti prizadet. Tudi za ta vidik velja, da je odvisen od konkretnih pooblastil pristojnega ministra v posamičnih zadevah, ki sodijo v okvir tožilske funkcije. Ker se konkretna pravna razmerja med ministrom in državnimi tožilci z izpodbijano ureditvijo ne spreminjajo, je navedba predlagatelja neutemeljena.
36. Tudi ustavna zahteva po neodvisni in učinkoviti preiskavi kaznivih dejanj, ki jih storijo policisti, kot izhaja iz četrtega odstavka 15. člena Ustave,(15) zaradi izpodbijane ureditve ni ogrožena. Skrb predlagatelja, da naj bi prišlo do sistemskega problema z neodvisnimi in učinkovitimi preiskavami prekoračitve policijskih pooblastil, je neupravičena. ZDT-1 ima za preiskovanje in pregon uradnih oseb s posebnimi pooblastili posebno ureditev,(16) in na to ureditev izpodbijane zakonske določbe ne vplivajo. Tudi glede tega očitka velja enako, kot je že bilo povedano: dokler bodo zakoni, ki urejajo konkretna razmerja med ministrom, policijo in državnim tožilstvom, zagotavljali samostojnost državnih tožilcev in samostojnost državnih tožilstev, dotlej tudi koncentracija pristojnosti izvrševanja nalog ministrstva glede tožilstva in glede policije ne bo v neskladju z Ustavo.
39. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.
(1) S 7. členom ZDU-1F je bila uveljavljena ureditev, da Ministrstvo za notranje zadeve opravlja naloge na področjih organizacije in statusa državnega tožilstva, pravosodnega nadzora nad poslovanjem državnega tožilstva, pravosodne uprave za področje državnega tožilstva ter mednarodnega sodelovanja in mednarodne pravne pomoči v delu, ki se nanaša na državna tožilstva.
(2) Podobno velja za razdelek f) IV. poglavja Ustave, ki ima naslov Sodstvo. Tudi pojem sodstva namreč ne označuje državnega organa ali nosilca sodne funkcije, temveč je to kvečjemu krajše poimenovanje za sodno oblast oziroma za sodno vejo oblasti (kakor jo opredeljuje drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave). V okviru pojma sodstvo so državni organi sodišča (prvi odstavek 126. člena Ustave določa, da »ureditev in pristojnosti sodišč določa zakon«; o sodiščih pa Ustava govori tudi v prvem odstavku 23. člena v zvezi s pravico do sodnega varstva), nosilci sodne funkcije pa so sodniki, ki sodno oblast izvršujejo v okviru pristojnih sodišč, kar jasno izhaja tudi iz 125. člena Ustave, ki določa, da so »sodniki pri opravljanju sodniške funkcije neodvisni«, ter iz drugega odstavka 23. člena Ustave, ki določa, da »sodi lahko samo sodnik«, izbran po vnaprej določenih pravilih.
(3) V tem smislu je izpeljana tudi zakonska ureditev državnega tožilstva. ZDT-1 samo v naslovu uporablja pojem »državno tožilstvo«, posamezne zakonske določbe pa nato normativno urejajo položaj državnih tožilstev kot državnih organov in državnih tožilcev, ki opravljajo državnotožilsko službo.
(4) Pojem pravosodje se v Ustavi pojavi v zvezi z odvetništvom v 137. členu, ki določa, da je odvetništvo »kot del pravosodja« samostojna in neodvisna služba. Polega tega še 93. člen Ustave določa, da ima preiskovalna komisija pri parlamentarni preiskavi v zadevah poizvedovanja in preučevanja smiselno enaka pooblastila kakor »pravosodni organi«. O pomenu in vlogi odvetništva kot dela pravosodja glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/09.
(5) Glej odločbe Ustavnega sodišča, navedene v prejšnji točki te obrazložitve.
(6) Prvi odstavek 135. člena Ustave določa, da ima državni tožilec (poleg vlaganja in zastopanja kazenskih obtožb) tudi druge z zakonom določene pristojnosti.
(7) »V okviru delitve oblasti (državno tožilstvo) šteje za del izvršilne oblasti, in to tako s funkcionalnega kot tudi z organizacijskega vidika in zato ne sodi v sodno vejo oblasti. Ravno ločitev funkcije sojenja od funkcije pregona je bila eden temeljnih pogojev za ločitev sodne veje oblasti od izvršilne veje oblasti in za osamosvojitev sodstva.« Tako F. Grad v: F. Grad in drugi, Državna ureditev Slovenije, tretja spremenjena in dopolnjena izdaja, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 1999, str. 193.
(8) »Čeprav se šteje tožilstvo za del izvršilne oblasti, pa ima glede na področje svojega delovanja v okviru izvršilne oblasti nekoliko drugačen položaj, kot ga imajo drugi državni organi. Za položaj tožilstva je namreč značilno, da stoji nekoliko ob strani in je rahleje povezano s hierarhično piramido organizacije izvršilne oblasti. V okviru izvršilne oblasti ima zato tožilstvo lastnost samostojnega organa. Tožilstvo mora namreč biti po svoji funkciji strokovno samostojnejše in politično neodvisnejše od upravnih organov.« Tako F. Grad, prav tam.
(9) Glede na prvi odstavek 23. člena Ustave, ki določa, da o obtožbah odloča sodišče, je jasno, da državni tožilec kazensko obtožbo vloži na sodišče in jo v postopku pred sodiščem tudi zastopa. Pojem »kazenske obtožbe« je sicer v podrobnostih stvar zakonske ureditve, v okviru prvega odstavka 135. člena Ustave pa ga je treba razlagati na najširši način: to pomeni, da ustavno določena naloga državnih tožilcev, da vlagajo in zastopajo kazenske obtožbe, pomeni, da pred pristojnim sodiščem vlagajo in zastopajo vsakršen obtožbeni akt oziroma vsak akt, ki pomeni kazenski pregon storilca kaznivega dejanja. Vendar prvi odstavek 135. člena Ustave ne pomeni, da je funkcija kazenskega pregona ekskluzivno v pristojnosti državnih tožilcev. Ko je s kaznivim dejanjem prizadet izključno zasebni interes, oziroma je poleg javnega interesa močno poudarjen tudi zasebni interes, ni nedopustno, da zakonodajalec določi, da državni tožilec pregon začne na predlog oškodovanca ali da tožilsko funkcijo prevzame zasebni tožilec oziroma da ta funkcija preide na oškodovanca.
(10) V 18. točki obrazložitve te odločbe je zapisalo: »Kljub temu, da sta tako organ za notranje zadeve prek pristojnega ministrstva kot državno tožilstvo samostojna državna organa, je v funkcionalnem pogledu na tem področju državno tožilstvo tisto, ki lahko zahteva določeno ukrepanje od organov za notranje zadeve in ti se morajo po teh navodilih državnega tožilca v skladu z zakonom tudi ravnati, saj si sicer ni mogoče predstavljati učinkovitega izvrševanja funkcije pregona storilcev kaznivih dejanj. Ta položaj v bistvu zahteva funkcionalno podrejanje organov za notranje zadeve državnemu tožilstvu in ne obratno.«
(11) Vključevanje posameznih upravnih področij v pristojna ministrstva v praksi praviloma sledi kriteriju sorodnosti upravnih področij in ciljem vsakokratne vlade. Prim. F. Grad, Parlament in vlada, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2000, str. 280–286.
(12) O samostojnosti državnih tožilcev glej 3. člen, četrti odstavek 158. člena, 161. člen ter 171. in 172. člen ZDT-1.
(13) V zvezi s tem Ustavno sodišče pripominja, da se predlagatelj neustrezno sklicuje na sodbo ESČP v zadevi De Cubber proti Belgiji, saj se ta nanaša na videz nepristranskosti sodnika. Tudi Bordojska deklaracija, na katero se predlagatelj sklicuje, videz neodvisnosti in nepristranskosti navaja le v povezavi s sodniki (glej točko 7, z obrazložitvijo: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1560897&site=CM, 7. 2. 2013).
(14) Glej tudi 28. točko te obrazložitve.
(15) Glej več v odločbi Ustavnega sodišča št. Up-555/03, Up-827/04.
(16) Glej 199. do 203. člen ZDT-1.

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče