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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 259 del 02/12/1998
Dictamen : 259 del 02/12/1998
Consultante: PISZK SANDRA
Cargo: DEFENSORA
C-259-98
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos resulta grato atender la petición consultiva contenida en su oficio nº DH-939-98, del pasado 17 de noviembre, referida a "... la naturaleza y ubicación del puesto de Defensor de los Habitantes y Defensor Adjunto de acuerdo con la Ley y demás normativa conexa aplicable, para determinar si existe o no relación de jerarquía entre ambos cargos ...".
Conviene dejar reseñado que, con ocasión de este trámite, el señor Defensor Adjunto también se dirigió a este órgano superior consultivo haciendo ver sus opiniones sobre esta temática y solicitando que tal criterio fuera tomado en consideración (oficio nº DH-966-98 del 25 de noviembre).
I. EL DEFENSOR DE LOS HABITANTES COMO JERARCA DE LA DEFENSORIA:
Como es bien sabido, el principio jerárquico impone a la organización administrativa una estructura piramidal, en cuyo vértice se ubica un jerarca o superior jerárquico supremo, al que se subordinan las sucesivas instancias orgánicas y funcionales de tal estructura, y que da lugar a relaciones jerárquicas múltiples en su seno. Es decir, una instancia se sitúa en un plano de superioridad respecto de otras, las que a su vez se encuentran en la misma posición respecto a otras más, hasta alcanzar el indicado vértice (en este sentido, se puede consultar a Renato Alessi, "Instituciones de Derecho Administrativo", tomo I, Barcelona, Bosch, 1970, pág. 103).
Tal y como lo menciona Agustín Gordillo, la relación jerárquica "... vincula entre sí a los órganos de la administración mediante poderes de subordinación, para asegurar unidad en la acción ..." ("Tratado de Derecho Administrativo", tomo I, Buenos Aires, Ediciones Macchi, 1977, pág. IX-33).
La doctrina ha resumido las atribuciones que deben reconocerse al órgano superior dentro de una relación de jerarquía, en los siguientes términos:
"1º Posibilidad de que el superior jerárquico dirija o impulse la acción del inferior.
2º Posibilidad de dictar normas de carácter interno, de organización o de actuación, tales como instrucciones, circulares de servicios, etc., que sí tienen carácter jurídico, en cuanto que pueden conducir a una responsabilidad de los funcionarios o titulares por su incumplimiento, y en estos casos el titular se transforma en un tercero, e incluso a veces pueden hacerse valer por el administrado.
3º Posibilidad de llevar a cabo el superior los nombramientos de los titulares de los órganos inferiores, así como formalizar los contratos en la rama concreta de su competencia y cuantas vicisitudes de la vida administrativa les correspondan.
4º Posibilidad de suplir, según los casos, a los órganos inferiores. En este sentido se ha dicho que la jerarquía supone una fungibilidad de los órganos, ya que el superior puede actuar en lugar del inferior. Sin embargo, no somos de esta opinión, ya que por existir en los ordenamientos modernos una delimitación exacta de competencias, no es posible en términos generales pretender dicha suplencia.
5º Posibilidad de delegación y de avocación de facultades de competencia en los términos expuestos.
6º Facultad de control por parte del superior, bien sobre los actos a través del recurso de alzada de carácter normal (o de oficio), bien sobre los propios titulares.
7º Facultades de resolver las competencias y conflictos que se produzcan entre órganos inferiores" (José Antonio García-Trevijano Fos, "Tratado de Derecho Administrativo", Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1971, páginas 430 y 431).
Siguiendo algunos de los lineamientos indicados, nuestra Ley General de la Administración Pública en su artículo 102, vino a regular las potestades del superior jerárquico de la siguiente forma:
"Artículo 102: El superior Jerárquico tendrá las siguientes potestades:
f) Resolver los conflictos de competencia o de cualquier otra índole que se produzcan entre órganos inferiores".
El ejercicio de tales poderes de subordinación permite que, no obstante la pluralidad sujetos que integran una organización, la misma pueda tener unidad de voluntad y acción y que sea coherente y eficiente.
Dicha necesidad explica además que, en vía de principio, la pirámide organizativa remate en un vértice único, sea este ocupado por un órgano unipersonal o colegiado. Sólo así es posible alcanzar dichas metas de unidad, eficiencia y coherencia administrativa, las que quedarían seriamente comprometidas con experimentos de bicefalismo institucional.
De ahí que la propia Ley General de la Administración Pública, en sus artículos 103 y 104, prevea la existencia de un jerarca o superior jerárquico supremo, al que le confiere potestades jerárquicas adicionales: a éste le compete, como regla, la representación del ramo administrativo correspondiente y la suscripción de los actos y contratos necesarios, el ejercicio de la potestad reglamentaria autónoma y el nombramiento de los funcionarios; a lo cual se suma el poder de adoptar los actos que agotan la vía administrativa (art. 126 y 127).
Ahora bien, la Defensoría de los Habitantes de la República es, en conformidad con la Ley que la creó (nº 7319 de 17 de noviembre de 1992 y sus reformas), un órgano "... encargado de proteger los derechos y los intereses de los habitantes ..." y velar "... porque el funcionamiento del sector público se ajuste a la moral, la justicia, la Constitución Política, las leyes, los convenios, los tratados, los pactos suscritos por el Gobierno y los principios generales del Derecho.
Además, deberá promocionar y divulgar los derechos de los habitantes" (art. 1º(. Se trata de un órgano de administración contralora (el artículo 14 define que "... sus competencias son, para todos los efectos, de control de legalidad ..."), adscrito a la Asamblea Legislativa y que goza, en el desempeño de sus actividades, de independencia funcional, administrativa y de criterio (art. 2º( (sobre los alcances de tal adscripción y de esa independencia, puede consultarse nuestro dictamen nº C-202-96 del 16 de diciembre de 1996).
Este ministerio ético que ejerce sobre el funcionamiento del sector público (así lo calificaba nuestro dictamen nº C-050-95 del 15 de marzo de 1995) habilita a la Defensoría a iniciar, incluso oficiosamente, "... cualquier investigación que conduzca al esclarecimiento de las actuaciones materiales, de los actos u omisiones de la actividad administrativa del sector público ..." (art. 12) y a ".. interponer cualquier tipo de acciones jurisdiccionales o administrativas previstas en el ordenamiento jurídico ..." (art. 13).
Por su propia naturaleza, se trata de una "magistratura de influencia", cuyos procedimientos no concluyen en "... actos jurídicos de imperio, sino en recomendaciones que, como tales y a riesgo de la reprobación social o política que le quepa, el jerarca o superior del investigado podrá acoger o no, según las reglas de su propia competencia ..." (sentencia nº 4079-95 de la Sala Constitucional).
El titular de dicho órgano es el Defensor de los Habitantes de la República, quien es designado por la Asamblea Legislativa por un período de cuatro años y con posibilidad de una única reelección (art. 3º).
Dicha titularidad explica que sea el jerarca administrativo natural de la Defensoría como órgano, como lo termina calificando el artículo 8º del Reglamento del Defensor de los Habitantes de la República (decreto ejecutivo nº 22266-J de 15 de junio de 1993), el cual agrega que, como tal, será "... la máxima autoridad en la organización, ejecución y desarrollo de las funciones y disposiciones que establece la ley ..."; y su artículo 9º le reconoce atribuciones de esa naturaleza:
"a) Dictar los lineamientos de políticas, estrategias y acciones a seguir para el logro de los objetivos del órgano.
b) Investigar, de oficio o a solicitud del interesado, las actuaciones materiales, actos y omisiones de la actividad administrativa del sector público, para lo cual podrá inspeccionar oficinas, citar funcionarios y requerir cualquier tipo de información.
c) Conocer y pronunciarse, en el ámbito de su competencia, sobre las consultas que se le formulen.
ch) Mantener una comunicación directa con los jerarcas y las instituciones del sector público d) Dirigir y coordinar el funcionamiento de la institución
e) Emitir los reglamentos, instructivos, manuales y demás disposiciones e instrumentos técnicos que sean necesarios y específicamente, el Reglamento Autónomo de Organización y el Reglamento Autónomo de Servicios.
f) Coordinar reuniones de trabajo con el personal de la Defensoría de los Habitantes de la República.
g) Establecer las bases para el nombramiento y remoción del personal de la institución.
h) Fijar las directrices para la preparación, ejecución y liquidación del presupuesto.
i) Representar a la Institución".
Esa titularidad esclarece el por qué, en el marco de la Ley que se analiza, corresponde al Defensor de los Habitantes el nombramiento y remoción del personal de las oficinas internas (art. 11º) y, de manera implícita, dictar las decisiones finales en los procedimientos que se ventilan ante la Defensoría.
Sobre esta última afirmación, nótese que el artículo 22 de la Ley estipula que contra las "... decisiones, las actuaciones y los informes de la Defensoría de los Habitantes de la República, sólo procederá el recurso de reconsideración ...". Como es bien conocido, este tipo de recurso sólo es posible cuando el acto emane de la jerarquía superior de la respectiva entidad administrativa y careciere de ulterior recurso administrativo (art. 31.3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), por oposición al de apelación, que es el que procede cuando el acto provenga de una autoridad inferior y que es de conocimiento del jerarca (recuérdese que, a la luz del artículo 350 de la Ley General de la Administración Pública, en el procedimiento administrativo habrá una única instancia de alzada, que siempre será aquélla llamada a agotar la vía administrativa); razón por la cual hemos de entender que dichas "decisiones", "actuaciones" e "informes" deben ser, necesariamente, suscritos por el Defensor.
Aparte del Defensor como titular de la Defensoría de los Habitantes, la Ley que la creó prevé la existencia de los "órganos especiales" que se determine reglamentariamente (art. 11) y de un Defensor Adjunto. Sobre la naturaleza de este último y su ligamen con el Defensor de los Habitantes, nos referiremos en el próximo apartado.
II. EL DEFENSOR ADJUNTO:
En su artículo 10, la Ley define al Defensor Adjunto como un "colaborador director del Defensor de los Habitantes de la República", al que corresponde "las funciones que éste le asigne" y sustituirlo en sus ausencias temporales. También corresponde a la Asamblea Legislativa nombrarlo, de una terna que habrá de proponer el Defensor de los Habitantes "... a más tardar un mes después del nombramiento de éste
...". La única mención adicional que del Defensor Adjunto hace la Ley, está contenida en el inciso 2º del artículo 12, a cuyo tenor, tanto el Defensor de los Habitantes como su Adjunto y sus delegados, podrán "... inspeccionar las oficinas públicas, sin previo aviso y requerir de ellas toda la documentación y la información necesarias para el cumplimiento de sus funciones; las cuales les serán suministradas sin costo alguno ...".
La anterior aproximación normativa es ratificada por el Reglamento, en sus artículos 10 al 12:
"Artículo 10.- Delegación de funciones
Para el mejor funcionamiento de la institución, el Defensor de los Habitantes de la República podrá delegar en el Defensor Adjunto, y en sus órganos y funcionarios, la realización de las actividades necesarias para el cumplimiento de sus atribuciones y competencias.
Artículo 11.- El Defensor Adjunto
El Defensor Adjunto colaborará directamente con el Defensor de los Habitantes de la República en el cumplimiento de sus atribuciones. Por delegación del Defensor de los Habitantes de la República tendrá las mismas facultades que este y lo sustituirá en casos de ausencia, falta temporal o legítimo impedimento. También ejercerá la titularidad mientras esté vacante el cargo de Defensor de los Habitantes de la República por haber cesado su titular, o por haber vencido su período legal sin que se hubiera juramentado quien habrá de sustituirlo. Será designado por la Asamblea Legislativa y deberá reunir los mismos requisitos que la ley establece para el Defensor de los Habitantes de la República.
Artículo 12.- Funciones del Defensor Adjunto
Corresponde al Defensor Adjunto:
a) Ejercer las funciones del Defensor de los Habitantes de la República en los casos de delegación y sustitución.
b) Colaborar con el Defensor de los Habitantes de la República en las relaciones con las instituciones del sector público.
c) Realizar la tramitación, comprobación e investigación de los asuntos que el Defensor de los Habitantes de la República le asigne.
ch) Colaborar en la redacción del informe anual y de los informes extraordinarios que se presenten.
d) Supervisar la creación, funcionamiento y actualización de un centro de información y documentación que sirva de apoyo para la labor de la institución.
e) Asumir las tareas que el Defensor de los Habitantes de la República, la ley y las disposiciones reglamentarias le asignen".
De la anterior relación de normas de desprende que el Defensor Adjunto carece de potestades decisorias con relevancia externa de carácter propio, sino que es ante todo un colaborador inmediato del Defensor de los Habitantes, al que se subordina jerárquicamente de modo pleno.
De ahí que se vislumbre como acertada su denominación de "adjunto", que, de acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española, es aquél "... que acompaña a otra para entender con ella en algún negocio, cargo o trabajo ..." (Real Academia Española, Madrid, Espasa-Calpe, 1992, pág. 43); como también lo es que su nombramiento recaiga en una persona de la confianza del titular del órgano, manifestada en su inclusión dentro de la terna por éste ofrecida.
Sus responsabilidades administrativas serán entonces las que se indiquen reglamentariamente y las tareas específicamente de colaboración que le sean puntual y discrecionalmente asignadas por el Defensor de los Habitantes; las cuales deberán ser satisfechas y cumplidas bajo el mando jerárquico del titular de la Defensoría.
Los únicos supuestos en que compete al Defensor Adjunto adoptar actos externos, expresivos de la competencia de la Defensoría como órgano, es cuando se encuentre sustituyendo al Defensor de los Habitantes (por ausencia o impedimento de éste) y cuando el titular de la Defensoría delegue en él la resolución de un asunto determinado o de un tipo de acto en general (en cuyo caso se requiere la publicación en el Diario Oficial del acto de delegación, por disponerlo así el artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública).
Dicha delegación no sólo es posible por desprenderse de la Ley y señalarlo expresamente el Reglamento, sino por cumplirse el requisito de tratarse del funcionario inmediato inferior del Defensor de los Habitantes y poseer ambos funciones de igual naturaleza, previsto en el mismo numeral 89 de la Ley General.
Corresponde al Defensor de los Habitantes valorar discrecionalmente la procedencia y alcances de tal delegación, así como revocarla en cualquier momento (art. 90.a) y avocar el conocimiento y decisión de cualquier asunto concreto que corresponda al Adjunto en virtud de una delegación general (art. 94 iusibidem).
El Defensor Adjunto es un simple colaborador inmediato del Defensor de los Habitantes de la República, al que corresponde cumplir las responsabilidades administrativas que se determinen reglamentariamente y las tareas de ayuda que le solicite puntualmente este último; actuando, en todo caso, plenamente subordinado al mando jerárquico del Defensor de los Habitantes como titular que es de la Defensoría como órgano.
Los únicos supuestos en que el Adjunto puede tomar decisiones con relevancia exterior a esa organización administrativa, adoptando las resoluciones finales de los procedimientos que ante la Defensoría se desarrollen y otros actos externos, lo es cuando se encuentre sustituyendo al Defensor de los Habitantes o por delegación de éste.
De señora Defensora de los Habitantes de la República, atento se
Cc: Lic. Rolando Vega Robert, Defensor Adjunto.

References: artículo 102
 artículo 14
 artículo 8
 artículo 9
 artículo 22
 artículo 350
 artículo 10
 artículo 12

Artículo 11

Artículo 12
 resolución 
 artículo 89