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Sentencia de Tutela nº 262/98 de Corte Constitucional, 28 de Mayo de 1998 - Jurisprudencia - VLEX 43561758
Sentencia de Tutela nº 262/98 de Corte Constitucional, 28 de Mayo de 1998
Debido proceso. Via de hecho. Responsabilidad disciplinaria. Medio de defensa judicial. Accion de nulidad y restablecimiento del der. Negada.
Acción de tutela de F.C.F. contra la Procuraduría General de la Nación y el P. General de la Nación.
En el proceso de tutela T-153528, instaurado por F.C.F. contra la Procuraduría General de la Nación y el P. General de la Nación
El día 22 de julio de 1992, el señor P.E.G. se fugó, junto con otras personas, de la cárcel de la Catedral, situada en el municipio de Envigado, Antioquia. Con ocasión de los hechos ocurridos en el mencionado centro de reclusión, la Oficina de Investigaciones Especiales de la Procuraduría General de la Nación inició una investigación disciplinaria, en julio 23 de 1991, a la cual fueron vinculados los ciudadanos J.G.A. y F.C.F., quienes estuvieron a la cabeza del Ministerio de Justicia en el período comprendido entre el 7 de agosto de 1990 y el 2 de julio de 1992.
Mediante auto del 24 de marzo de 1993, el entonces P. General de la Nación, C.G.A.P., clausuró la investigación preliminar y formuló pliego de cargos contra ambos ex ministros.
Como consecuencia de una tutela fallada por la Corte Suprema de Justicia en favor de J.G.A., el P.A., mediante providencia del 2 de marzo de 1992, se declaró impedido para continuar conociendo del proceso disciplinario y ordenó remitir las diligencias al V. General de la Nación. Mediante auto del 11 de marzo de 1994 (aclarado el 16 de marzo), el V. General de la Nación, M.E., asumió el conocimiento del proceso.
El día 29 de agosto de 1994, el V. General de la Nación dictó el fallo de única instancia, en el cual se dispuso sancionar al señor F.C.F. con la suspensión de su cargo de Ministro de Justicia por un término de treinta (30) días. El señor C., demandante dentro de la presente tutela, interpuso recurso de reposición contra la citada providencia y solicitó que el proceso fuera remitido al nuevo P. General de la Nación, O.V.V., en quien no concurría ninguna causal de impedimento.
El V., tras considerar que, efectivamente, el nuevo P. no estaba impedido para conocer sobre el proceso disciplinario, dispuso, mediante auto del 9 de septiembre de 1994, remitir el expediente al Despacho del P. General de la Nación, orden que fue cumplida mediante memorando interno del día 13 de septiembre de 1994. De dicha actuación se corrió traslado a los encartados.
El P. General de la Nación ordenó, mediante memorando interno del día 13 de octubre de 1994, retornar el expediente al Despacho del V. General de la Nación para la elaboración del proyecto de providencia. Dicho proyecto fue entregado por los abogados asesores del Despacho del V. al V.O.S.B., el día 25 de noviembre de 1994.
Mediante el Memorando N° 021 del 28 de febrero de 1997, el actual V. General de la Nación, E.M.L., remitió el expediente y el proyecto de providencia al ahora P. General de la Nación, J.B.C.. Ese mismo día, el P. General de la Nación avocó el conocimiento del proceso y resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el fallo del día 29 de agosto de 1994. En su providencia, el P. General de la Nación decidió declarar la prescripción de la acción disciplinaria contra el señor J.G.A. y confirmar la sanción dictada contra el señor F.C.F.. Tal decisión fue notificada al apoderado del señor C.F., el día 18 de marzo de 1997.
F.C.F. solicitó que se declarara la nulidad de la decisión del 28 de febrero de 1997. Los argumentos que allí se exponen coinciden, en lo fundamental, con los argumentos de la demanda de tutela, que se presentarán a continuación.
En providencia del 22 de septiembre de 1997, el P. General de la Nación negó la solicitud de nulidad, aduciendo que contra la decisión del día 28 de febrero de 1997, confirmatoria de la sanción impuesta al señor C.F., no procedía recurso gubernativo alguno.
El día 7 de octubre de 1997, el ciudadano F.C.F., por intermedio de su apoderado, instauró acción de tutela contra el P. General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación, bajo la consideración de que en el proceso disciplinario seguido en su contra se habían violado sus derechos fundamentales al debido proceso, a un juez imparcial, a una decisión técnica y a la audiencia, lo que, en su opinión, constituye una abierta vía de hecho.
El demandante solicita que el juez de tutela disponga, como medida provisional, la suspensión de la decisión de la Procuraduría, y que declare la invalidez de todas las providencias dictadas por el P. General de la Nación a partir del 28 de febrero de 1997. Igualmente, en vista de que el actual P. General de la Nación, J.B.C., se encontraría impedido para resolver sobre el proceso disciplinario, pide que para rehacer la actuación correspondiente se solicite al Senado de la República la designación de un P. ad hoc, a efectos de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 69 del Código Disciplinario Unico.
El actor fundamenta su demanda en distintos cargos, los cuales serán expuestos de manera independiente.
El argumento central del cargo radica en la afirmación de que el actual P. General de la Nación estaba impedido para decidir sobre el recurso de reposición interpuesto por el señor F.C.F. contra la decisión del 29 de agosto de 1994. El procesado no estuvo, además, en condición de recusar al P. General de la Nación, comoquiera que tanto la remisión del expediente al despacho del P. como la asunción del conocimiento sobre el proceso y la adopción de la decisión se produjeron en el mismo día.
El impedimento tendría origen en el hecho de que el P. General de la Nación, en ejercicio de su anterior actividad de litigante, habría sido apoderado del ciudadano D.E.C., contra quien se adelantó proceso penal por hechos relacionados con la Cárcel de la Catedral de Envigado, y cuyas declaraciones en el proceso disciplinario habrían servido, parcialmente, para sustentar la decisión de sancionar al señor C..
El señor E.C. ocupó el cargo de D. General del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia durante parte del período en el que F.C.F. ejerció como Ministro de Justicia. En dicho período, el señor E. tuvo a su cargo varios asuntos relacionados con la Cárcel de la Catedral de Envigado;
El día 29 de mayo de 1992, F.C.F., el S. General del Ministerio de Justicia y el nuevo D. del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia solicitaron al P. General de la Nación de ese entonces - C.G.A. - y al Contralor General de la República iniciar una investigación sobre la conducta del señor E.C.. Posteriormente, el día 24 de julio de 1992, el apoderado del Fondo Rotatorio, a instancias de la junta directiva presidida por el demandante, presentó denuncia penal contra el señor E., por diversos actos contractuales relacionados con las obras adelantadas en la Cárcel de la Catedral de Envigado;
El día 19 de agosto de 1993, el abogado J.B.C. presentó memorial al Fiscal 255 de la Unidad de Investigaciones Especiales, en el cual consta que aceptaba el poder que le otorgaba el señor E.C. para representarlo en el proceso penal que se adelantaba en su contra. El día 1° de septiembre de 1993, se reconoció a J.B.C. como defensor de D.E.C.. En uso del poder que le fuera conferido, el abogado J.B.C. le solicitó posteriormente al fiscal el desembargo de algunos bienes del representado. Luego, el día 27 de septiembre de 1993, el abogado B.C. presentó un memorial en el que solicita que se acepte al abogado L.C.B. como su suplente dentro del proceso.
El actor considera que los hechos expuestos demuestran que el actual P. se encontraba impedido para conocer del proceso disciplinario adelantado en su contra. En efecto, el P. habría incurrido en las causales de recusación contempladas en el artículo 34, numeral 11, del Decreto 3404 de 1983; en el numeral 5° del artículo 34 del Decreto 3404 de 1983; en el numeral 12 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil; en el numeral 3° del artículo 103 del Código de Procedimiento Penal; y en el numeral 10 del artículo 103 del Código de Procedimiento Penal, modificado por el artículo 15 de la Ley 81 de 1993.
9.2. Cargo segundo: irregularidad procesal y violación del debido proceso. El demandante considera que la actuación que siguió a la presentación del recurso de reposición contra la decisión sancionatoria hasta el momento en que el expediente fue remitido al despacho del P.B.C. fue irregular. Ello, por cuanto la decisión del P.O.V. de remitir el expediente al despacho del V., para la elaboración del proyecto de providencia, nunca fue comunicada a los investigados; porque el expediente reposó en el despacho del V. por espacio de dos años, cuatro meses y ocho días, sin que los procesados tuvieran conocimiento de estos hechos; y porque, de acuerdo con la ley, en esa situación concreta, no le correspondía al V., sino al P. Auxiliar, la elaboración del proyecto de decisión sobre el recurso de reposición,
9.3. Tercer cargo: violación del principio de imparcialidad. El actor fundamenta este cargo con la manifestación de que el recurso de reposición interpuesto por los investigados dentro del proceso disciplinario - F.C. y J.G. - fue decidido con base en un proyecto elaborado por los mismos abogados del Despacho del V. General de la Nación que habían presentado el proyecto de la sentencia disciplinaria de única instancia dictada el 29 de agosto de 1994.
9.4. Cuarto cargo: decisión no técnica. Manifiesta el actor que la decisión sobre el recurso de reposición no puede calificarse como técnica, puesto que, como ya se ha dicho, el proceso fue recibido y fallado en el mismo día por el P. General de la Nación, a pesar de que consta de setenta y siete (77) cuadernos con aproximadamente veintidós mil (22.000) folios. Ello significa que la decisión del P. no se pudo basar, de ninguna manera, en un detenido análisis del material probatorio.
Además de señalar los cargos y los hechos en los que se apoya la acción de tutela, el demandante hace un análisis sobre la procedencia de dicha acción en el presente caso.
Justifica esta apreciación manifestando que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha expresado que "la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho comienza a contarse a partir del momento en que el nominador profiere el acto de cumplimiento de la sanción solicitada por la Procuraduría General de la Nación que es cuando se produce la lesión del derecho cuyo restablecimiento se solicita como consecuencia de la nulidad que se impetra y no a partir de la notificación del acto proferido por la Procuraduría que apenas se limita a imponer la solicitud de una sanción".
Correspondió conocer del proceso de tutela a la Sección Segunda, subsección D, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Una vez asumido el conocimiento del caso, se dispuso informar a la Procuraduría General de la Nación acerca del mismo.
En su sentencia de octubre 23 de 1997, el Tribunal deniega la solicitud de tutela. Considera el Tribunal que en el presente caso el actor contaba con otro medio de defensa judicial, cual es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Expresa también que el Consejo de Estado ha señalado que sí es posible demandar directamente el acto administrativo emanado de la Procuraduría General de la Nación.
La M.M. delC.J.C. aclaró su voto, señalando que considera que "el actor debió impugnar los actos que determinaron la imposición de la sanción dentro del término señalado en el Código Contencioso Administrativo. Si dicho término venció, no revive con la expedición del acto de ejecución, que, además, no es revisable a través de la acción propia de los actos administrativos particulares, por ser un mero acto de cumplimiento".
Así mismo, el Magistrado F.J.O. aclara el voto. Sostiene el Magistrado que, frente al acto que impuso la sanción, procedía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual debía ejercitarse dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del acto, ya que era un acto definitivo. Manifiesta que contra el acto de ejecución de la sanción procedía también la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
El 29 de octubre de 1997, el demandante impugna la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Luego de hacer un recuento de la demanda, entra a analizar la procedencia de la acción de tutela. En su escrito señala que el Tribunal se equivocó al entender que la petición de tutela se dirigía a lograr la anulación de la decisión del P. del 28 de febrero de 1997, cuando en realidad se buscaba anular la actuación surtida a partir de octubre de 1994, fecha a partir de la cual los investigados carecieron de oportunidades de defensa y audiencia y, en general, se presentó una flagrante violación al debido proceso. Adicionalmente, reitera lo expuesto en la demanda de tutela sobre la inexistencia de otro medio de defensa judicial, ya que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, la caducidad de la acción empieza a contarse a partir del momento en que se ejecuta la solicitud de la Procuraduría, hecho que no había ocurrido al momento de presentarse la acción.
La apoderada de la Procuraduría se opuso a la impugnación presentada por el demandante. En su escrito sostiene que "en el presente caso, es claro que la acción de tutela promovida contra la Procuraduría General de la Nación y el señor P. es improcedente, como en su oportunidad se manifestó, por cuanto sus pretensiones desconocen el hecho de haber agotado los medios legales para controvertir la decisión adoptada dentro del proceso administrativo sancionatorio que trajo como consecuencia la declaración de responsabilidad del disciplinable".
El 3 de diciembre de 1997, la sección primera de la Sala Contencioso Adninistrativa del Consejo de Estado confirmó la decisión del Tribunal. El Consejo de Estado señala que mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho era viable demandar las decisiones emanadas de la Procuraduría General de la Nación, puesto que se trata de "actos de la administración de contenido particular y concreto, la principal y definitiva de las cuales es la providencia del 28 de febrero de 1997".
Una vez radicado el proceso en la Corte Constitucional, el apoderado del demandante presentó un escrito en el cual hace un recuento de los hechos y añade elementos de juicio que, en su opinión, apoyan su petición de tutela.
En primer lugar, expresa que en el caso bajo estudio se impuso una sanción disciplinaria sin respaldo probatorio y sin atención al principio de tipicidad. La investigación disciplinaria contra el señor C. tuvo por objeto analizar las medidas de seguridad que se habían tomado con respecto a la Cárcel de la Catedral, en Envigado. El demandante fue declarado como no responsable disciplinariamente por hechos relacionados con este punto. Sin embargo, la investigación se amplió a otras materias y de dicha averiguación se dedujo una responsabilidad disciplinaria en cabeza del señor C., "por conductas distintas relacionadas con la fuga de los reclusos de la Cárcel de Envigado, consistentes en faltar `a la diligencia y eficiencia en la organización, administración, dirección y vigilancia de la política carcelaria en relación con la denominada Cárcel de Máxima Seguridad de Envigado.... Pues era directamente el señor Ministro de Justicia a nombre del Gobierno, quien debía dirigir, coordinar y vigilar la ejecución y desarrollo de la política carcelaria'".
En segundo lugar, expresa que como apoderado del señor C. había indagado por la ubicación física del expediente, el cual no se encontraba en el Despacho del P. General de la Nación, sino en las oficinas de la Viceprocuraduría. De ello deduce que el P. no había tenido real acceso a la información que sustentaba el proyecto de resolución sobre el recurso de reposición interpuesto contra la sanción decretada contra su poderdante.
En tercer lugar, expone que, mediante providencia del 9 de diciembre de 1997, la Procuraduría General de la Nación, por intermedio del P. Tercero Delegado para la Vigilancia Administrativa, revocó la decisión tomada, el 29 de agosto de 1994, en relación con el ex-ministro J.G.A. - luego de que éste hubiera renunciado a la prescripción de la acción disciplinaria que había sido decretada por la Procuraduría en su providencia del 28 de febrero de 1997 - por cuanto se encontró que ella había sido adoptada violando el derecho al debido proceso. Así las cosas, considera el apoderado del señor C. que en el caso de este último debería aplicarse la misma medida, toda vez que los hechos por los cuales fue disciplinado el señor G. coincidían con aquéllos por los cuales fue investigado y sancionado su apoderado. Dice al respecto que si la Procuraduría reconoció que había violado el debido proceso en la investigación contra el señor G., "en justicia, en equidad e igualdad, debería reconocerse lo mismo en sede jurisdiccional por vía de tutela" para el señor C..
El apoderado del demandante considera que en el trámite del proceso disciplinario adelantado contra el señor F.C. la Procuraduría vulneró distintos derechos fundamentales del actor e incurrió en una vía de hecho. Expresa que, puesto que en el momento en que instauró la acción de tutela, la sanción disciplinaria impuesta por la Procuraduría contra su apoderado no había sido ejecutada todavía, éste carecía de otros medios judiciales de defensa ordinarios, razón por la cual estaba legitimado para acudir a la acción de tutela.
La apoderada de la Procuraduría General de la Nación manifiesta que la acción de tutela era improcedente en este caso, en atención a la existencia de otros medios judiciales de defensa.
El Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideran que la acción de tutela resulta improcedente en la situación bajo análisis, dado que contra el acto administrativo de la Procuraduría General de la Nación, mediante el cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por el señor C., procedía el recurso de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa.
El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución dispone que la acción de tutela "sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable." En desarrollo de este precepto, la Corte ha aseverado de manera reiterada que la tutela tiene un carácter subsidiario y que solamente procede cuando no existen otros medios de defensa judicial a través de los cuales se pueda solicitar la protección de los derechos fundamentales que se considera vulnerados, o cuando el medio judicial alternativo es claramente ineficaz para la defensa de esos derechos. En el último caso procede la tutela, ordinariamente como mecanismo transitorio, con el fin de evitar un perjuicio irremediable.
En efecto, la acción de tutela no ha sido concebida como un instrumento para sustituir los demás medios de defensa judicial, sino como un mecanismo que complementa los otros recursos y acciones, en la medida en que cubre aquellos espacios que éstos no abarcan o lo hacen deficientemente. Aceptar lo contrario sería admitir que el juez constitucional tomara el lugar de las otras jurisdicciones, resultado que iría en contra del fin de la jurisdicción constitucional, cual es el de velar por la guarda e integridad de la Constitución, tarea que comprende también la de asegurar las competencias de las otras jurisdicciones. Es por eso que esta Corte estableció, en su sentencia T-119 de 1997, que dentro de las labores que le impone la Constitución "está la de señalarle a la acción de tutela límites precisos, de manera que se pueda armonizar el interés por la defensa de los derechos fundamentales con la obligación de respetar el marco de acción de las jurisdicciones establecidas."
En el caso bajo estudio se observa que tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca como el Consejo de Estado afirman que la decisión de la Procuraduría era susceptible de ser demandada ante lo contencioso administrativo mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Esta circunstancia indica claramente que el demandante sí contaba con otro medio de defensa judicial contra la providencia emanada de la Procuraduría General de la Nación.
Dada la existencia de otro medio de defensa judicial, la tutela procedería en el evento en que ese otro medio no fuera lo suficientemente eficaz para evitarle un perjuicio irremediable al actor. En el caso examinado, el perjuicio irremediable provendría de la sanción disciplinaria impuesta al actor por la Procuraduría General de la Nación, consistente en 30 días de suspensión. Mas la mencionada sanción disciplinaria no puede considerarse, en sí misma, como un perjuicio irremediable. De lo contrario, se estaría aceptando que todas las sanciones disciplinarias podrían ser objeto de la acción de tutela, con lo cual la justicia constitucional usurparía la función de la jurisdicción contencioso administrativa de revisar los actos administrativos de orden disciplinario.
Primero. - CONFIRMAR la sentencia de la sección primera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, del día 3 de diciembre de 1997, mediante la cual se ratificó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró improcedente la acción de tutela instaurada por F.C.F. contra el P. General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación.

References: artículo 69
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 150
 artículo 103
 artículo 103
 artículo 15
 resolución 
 artículo 86