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Timestamp: 2019-02-16 07:02:52+00:00

Document:
C. di S. AP 23/2013 (procuratori)
LAVORI PUBBLICI - 200
Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 16 ottobre 2013, n. 23
I procuratori rientrano tra i soggetti tenuti alle dichiarazioni soggettive di cui all'art. 38, comma 1, lettere b) e c), del d.lgs. n. 163 del 2006 ? Ancora nessuna conclusione certa sul punto. L'unico punto fermo: in caso di silenzio, ambiguità o incertezza del bando la mancata dichiarazione non pregiudica l'ammissione se per il procuratore non sussistono di fatto le cause di esclusione.
- Regione Campania, rappresentata e difesa dall'avv. Massimo Lacatena, con domicilio eletto presso l’Ufficio di rappresentanza della Regione Campania in Roma, via Poli, n. 29;
- SIBA s.p.a., Idroeco s.r.l., Meritec s.r.l. (costituendo r.t.i. SIBA), rappresentate e difese dagli avv. G.C., E.M., F.R., con domicilio eletto presso il primo in Roma, ...
- SO.T.ECO s.p.a., IMPEC Costruzioni s.p.a., G.E.A. s.p.a., FIN.SE.CO. s.p.a., GEMIS s.r.l., (r.t.i. SO.T.ECO), rappresentate e difese dall'avv. G.A., con domicilio eletto presso l...
- DM Costruzioni s.a.s., DPR Costruzioni s.r.l, non costituitesi in giudizio;
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI: SEZIONE I n. 02888/2012, unitamente al dispositivo 02680/2012, resi tra le parti, concernenti l’affidamento del servizio annuale di gestione e manutenzione ordinaria di acquedotti regionali;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 giugno 2013 il consigliere Bruno Rosario Polito e uditi per le parti gli avvocati P., P., R., L., M. e A.;
- dichiarava l’improcedibilità dell’impugnativa indirizzata avverso l’affidamento all’a.t.i. SOTECO del secondo lotto;
- esaminava in via prioritaria i ricorsi incidentali escludenti proposti dalla prima e dalla seconda graduata, rispettivamente a.t.i. SIBA ed a.t.i. SOTECO;
- riconosceva fondata la censura formulata dall’a.t.i. SIBA, rivolta ad ottenere l’estromissione della gara dell’a.t.i. DONDI per la mancata dichiarazione, ex art. 38 del codice dei contratti, del possesso dei requisiti di moralità nei confronti del sig. S.C., nella sua qualità di procuratore speciale della mandante s.r.l. Idroambiente;
- recepiva, al riguardo, l’indirizzo in base la quale la cerchia dei soggetti nei cui confronti vanno accertate le cause preclusive della partecipazione alla gara non va identificata “solo in base alle qualifiche formali rivestite, ma anche alla stregua dei poteri sostanziali attribuiti, con conseguente inclusione nel novero dei soggetti muniti dei poteri di rappresentanza, delle persone fisiche in grado di impegnare la società verso i terzi e dei procuratori ad negotia, laddove a dispetto del nomen, l’estensione dei loro poteri li conduca a qualificarli come amministratori di fatto”;
- riconosceva in fatto la presenza di ampi poteri gestori in capo al procuratore S.C. (indipendentemente dal possesso delle qualifiche formali di amministratore munito di potere di rappresentanza o di direttore tecnico cui fa testuale richiamo l’art. 38 del codice degli appalti);
- dava rilevanza al dato sostanziale della posizione della persona fisica nell’assetto dell’impresa, ove si presenti in grado di “trasmettere con il proprio comportamento la riprovazione dell’ordinamento nei riguardi della loro personale condotta all’(ente) rappresentato”;
- dichiarava l’irrilevanza del principio giurisprudenziale sul c.d. falso innocuo, sul rilievo che una dichiarazione ex se lacunosa o carente incorre solo per questo in falsità, valorizzando, inoltre la comminatoria di esclusione prevista dall’art. 13.3 del disciplinare in presenza di una dichiarazione oggettivamente non resa, nella specie con riguardo al procuratore speciale S.C.
Si costituiva in giudizio la Regione Campania e svolgeva considerazioni a sostegno delle statuizioni del T.A.R. sottolineando, sul piano sostanziale, lo spessore dei poteri di rappresentanza conferiti al sig. S.C.
Si costituivano, altresì, la soc. SIBA - in proprio ed in qualità di capogruppo della costituenda a.t.i. con Idroeco s.r.l., Meritec s.r.l., resistenti anche in proprio - e la SO.T.ECO s.p.a., capogruppo di costituendo r.t.i. con le mandanti IMPEC Costruzioni s.p.a., G.E.A. s.p.a., FIN.SE.CO. s.p.a., GEMIS s.r.l., che, con i rispettivi scritti difensivi, hanno contraddetto i motivi di impugnativa e chiesto la conferma della sentenza gravata.
- l’art. 32, comma 2, del codice dei contratti, con opzione intermedia, attesta nella fase iniziale della procedura di selezione del contraente l’obbligo di dichiarazione sostitutiva del possesso dei requisiti da parte dei concorrenti e ne rimette la valutazione conclusiva da parte della stazione appaltante nei confronti dell’aggiudicatario (art. 11, comma 2, cod. contr. ); l’onere dichiarativo ha quindi un’ (autonoma) rilevanza specifica e non viene meno per il fatto che il requisito sussista;
- sul punto controverso si sono formati due indirizzi giurisprudenziali: il primo che, muovendo dalla nozione di “amministratori muniti di potere di rappresentanza”, ammette che si possa procedere all’esame dei poteri, delle funzioni e del ruolo effettivamente attribuiti al soggetto considerato, indipendentemente dalle qualifiche formali rivestite, così da selezionare i “soggetti che hanno avuto un significativo ruolo decisionale e gestionale societario”; il secondo ancorato al dato formale, limita l’onere di dichiarazione ai soli amministratori muniti del potere di rappresentanza ed ai direttori tecnici;
- il dato testuale dell’art. 38, che implica la “compresenza della qualifica di amministratore e del potere di rappresentanza”, indurrebbe a precludere ogni necessità di indagine nei confronti dei procuratori che amministratori non sono;
- la disciplina ex art. 38 si qualifica come eccezionale al libero spiegarsi dell’iniziativa di impresa e, quindi, non suscettibile di interpretazione estensiva e tantomeno analogica ai casi non da essa contemplati;
- alla luce del diritto societario gli amministratori muniti del potere di rappresentanza sono quelli nominati dall’assemblea (art. 2380-bis) con specifici poteri infrasocietari, poteri ben distinti dai “procuratori ad negotia, titolari di limitati poteri gestori in forza di procura degli amministratori e in posizione subordinata, nell’ambito delle direttive degli amministratori”;
- accanto alle predette figure formali sono state enucleate in giurisprudenza (cfr. Sez. VI^ n. 178 del 2012) figure di procuratori ad negotia i cui poteri per la rilevanza sostanziale e lo spessore economico sono tali da impegnare sul piano decisionale e gestorio la società, così che eventuali mende della loro condotta vengano a riflettersi sull’affidabilità morale della società, al pari degli amministratori formalmente muniti del potere di rappresentanza;
- l’art. 2639, comma 1, cod. civ., agli effetti della responsabilità civile e penale indica gli elementi rivelatori dell’amministratore di fatto, equiparando ai soggetti formalmente investiti dei poteri gestori “chi è tenuto a svolgere la medesima funzione” e che “esercita in modo continuativo e significativo i poteri inerenti alla qualifica ed alla funzione” ed ai predetti effetti la giurisprudenza civile dà rilievo alla posizione di non subordinazione del procuratore ad negotia;
- nella fase di qualificazione delle imprese alle gare siffatto accertamento comporterebbe un più incisivo impegno istruttorio della stazione appaltante, con esiti diversi, suscettibili di dar luogo a difformi criteri interpretativi e determinando “grave incertezza giuridica nelle imprese e nella giurisprudenza”.
Tale conclusione è sorretta dalla valenza limitativa della norma della partecipazione alle gare e, quindi, non suscettibile di interpretazione estensiva. Non sono, quindi dovute dichiarazioni nei confronti del procuratore e dell’institore. Vale al riguardo anche il principio di tassatività delle cause di esclusione enunciato al comma 1-bis dell’art. 46 del codice dei contratti.
A sostegno di detto indirizzo sono, in particolare, sviluppati i seguenti argomenti, che muovono dalla ricognizione della figura degli “amministratori muniti di potere di rappresentanza” - che si rinviene nella lettera dell’art. 38 del codice dei contratti pubblici – “in funzione del diritto nazionale”, come predicato dalla direttiva U.E, e ciò muovendo dal dato positivo della disciplina codicistica.
- ai sensi dell'art. 2380-bis c.c., la gestione dell'impresa spetta esclusivamente agli amministratori e può essere concentrata in un unico soggetto (amministratore unico) o affidata a più persone, che sono i componenti del consiglio di amministrazione (in caso di scelta del sistema monistico ex artt. 2380 e 2409-sexiesdecies c.c.) o del consiglio di gestione (in caso di opzione in favore del sistema dualistico ex artt. 2380 e 2409-octiesdecies c.c.): ad essi, o a taluni tra essi, spetta la rappresentanza istituzionale della società;
- l'art. 38 del d.lgs. n. 163/06 richiede la compresenza della qualifica di amministratore e del potere di rappresentanza (che può essere limitato per gli amministratori ex art. 2384, comma 2, c.c.) e non vi è alcuna possibilità per estendere l'applicabilità della disposizione a soggetti, quali i procuratori, che amministratori non sono;
- si versa a fronte di norma che limita la partecipazione alle gare e la libertà di iniziativa economica delle imprese, essendo prescrittiva dei requisiti di partecipazione e che, in quanto tale, assume carattere eccezionale e non può formare oggetto di applicazione analogica a situazioni diverse, quale è quella dei procuratori;
- ogni applicazione analogica sarebbe opinabile, in presenza di una radicale diversità della situazione dell'amministratore, cui spettano compiti gestionali e decisionali sugli indirizzi e sulle scelte imprenditoriali, e quella del procuratore il quale, benché possa essere munito di poteri di rappresentanza, è soggetto dotato di limitati poteri rappresentativi e gestionali, ma non decisionali (nel senso che i poteri di gestione sono svolti nei limiti delle direttive fornite dagli amministratori);
- l'art. 38 del d.lgs. n. 163 del 2006 - nell'individuare i soggetti tenuti a rendere la dichiarazione - fa riferimento soltanto agli "amministratori muniti di potere di rappresentanza": ossia, ai soggetti che siano titolari di ampi e generali poteri di amministrazione, senza estendere l'obbligo ai procuratori; oltre ad essere maggiormente rispondente al dato letterale del citato art. 38, evita che l'obbligo della dichiarazione possa dipendere da sottili distinzioni circa l'ampiezza dei poteri del procuratore, inidonee a garantire la certezza del diritto sotto un profilo di estrema rilevanza per la libertà di iniziativa economica delle imprese, costituito dalla possibilità di partecipare ai pubblici appalti.
Il T.A.R., con interpretazione estensivo/analogica – non consentita per le ragioni innanzi esposte - ha ritenuto dovuta detta dichiarazione anche relativamente al procuratore speciale S.C., traendo da ciò con carattere di automatismo la comminatoria di espulsione dalla gara.
L'onere di rendere detta la dichiarazione non emergeva, tuttavia, in alcun modo dalla formulazione della lex specialis (con riguardo anche alla posizione rivestita dal S.C. nell’azienda di cui un ramo è stato ceduto all’odierna appellante) le cui disposizioni, stante il generico rinvio all’art. 38, comma 1 del d.lgs. n. 163, non prendevano affatto in considerazione le posizioni dei procuratori speciali, né di altro soggetto diverso da quelli desumibili in via immediata dal menzionato art. 38 cui la regolamentazione di gara fa rinvio. Non è stato inoltre dimostrata, né tantomeno assunta in via di ipotesi, l’esistenza di mende a carico del S.C., così che dall’invocata verifica potesse sortire l’effetto preclusivo dell’ammissione alla gara per il difetto del requisito in questione.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria), in parziale pronuncia sull'appello, respinge il motivo di ricorso incidentale formulato dalla SIBA s.p.a., in proprio e come capogruppo di costituenda a.t.i.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2013 con l'intervento dei magistrati:

References: sentenza 
 art. 38
 sentenza 
 art. 38
 art. 2384
 art. 38
 art. 38