Source: http://www.senat.fr/seances/s200602/s20060201/s20060201004.html
Timestamp: 2020-05-27 07:18:08+00:00

Document:
« Le préfet, pour une réserve naturelle nationale, le président du conseil régional, pour une réserve naturelle régionale, et le président du conseil exécutif de Corse, pour une réserve naturelle de la collectivité territoriale de Corse, ont respectivement compétence pour saisir le tribunal administratif, dans les conditions et suivant les procédures prévues par le code de justice administrative. » - (Adopté.)
M. Jean Boyer, rapporteur. Monsieur le président, je demande la réserve de la division Chapitre II bis et de son intitulé ainsi que des amendements y afférent jusqu'après l'examen de l'article 11 ter.
« Art. L. 335-1. - À l'initiative des collectivités territoriales ou de leurs groupements, dans le cadre notamment de leurs compétences en matière d'affectation des sols ou de protection des espaces naturels sensibles, peut être créé un parc naturel urbain lorsqu'un espace naturel situé dans un milieu urbain présente un caractère remarquable et qu'il importe de le protéger contre toute atteinte naturelle ou artificielle pouvant l'altérer et de le promouvoir auprès du public.
« À l'intérieur des espaces protégés, peuvent être soumises à un régime particulier ou, le cas échéant, interdites les activités susceptibles d'altérer le caractère du parc.
« Les modalités de protection, d'aménagement et de mise en valeur du parc naturel urbain font l'objet d'une charte entre les collectivités territoriales ou leurs groupements intéressés ainsi que les établissements publics concernés, qui fait l'objet d'une enquête publique. Cette charte définit notamment les orientations de la gestion du parc naturel urbain. Des conventions pourront intervenir entre les différents acteurs concernés par le parc naturel urbain afin de mettre en oeuvre les objectifs de la charte.
« L'État, les collectivités territoriales et les autres personnes morales de droit public adhérant à la charte s'assurent de la cohérence de leurs actions et des moyens qu'ils y consacrent.
M. Robert Bret. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, cet article 11 ter, ajouté par l'Assemblée nationale, sous-entend à court terme, tel qu'il est rédigé, un transfert de gestion et de financement aux collectivités territoriales des parcs pouvant prétendre au label de « parcs nationaux ».
Les seuls termes utilisés dans son introduction - « à l'initiative des collectivités territoriales ou de leurs groupements » - laissent en effet penser que lesdits parcs pourraient être à la seule charge de ces collectivités territoriales, au même titre que les parcs naturels régionaux, ce qui n'est pas envisageable d'un point de vue financier, voire éthique.
Il est question plus loin d'un « État adhérant à la charte », laquelle « définit notamment les orientations de la gestion du parc naturel urbain ». Autant dire que le rôle de l'État ne pourrait se résumer qu'à la délivrance du label, alors que le grand acteur de la mise en place et de la gestion d'un parc national, c'est l'État !
Si cette réforme de la loi de 1960 entend assouplir le statut des parcs nationaux et l'ouvrir à la coopération avec les élus des collectivités territoriales et les populations concernées, il n'en demeure pas moins que l'État doit rester le principal garant et financeur pour assurer une protection durable. Gestion décentralisée ne veut pas dire désengagement total de l'État, même si l'actuel gouvernement tend, avec la même constance, à rendre résiduelles les compétences de l'État.
Par ailleurs, il existe déjà un panel varié des zones exceptionnelles à protéger : parcs nationaux, parcs naturels régionaux et parcs naturels marins, dont les finalités, garanties, modes de gestion et financements diffèrent d'un classement à l'autre.
En la matière, la multiplication de catégories juridiques ne peut aboutir qu'à la création de sous-catégories et, de fait, conduire à une multiplicité de critères administratifs, culturels, pénaux, écologiques, lesquels in fine nuiront aux objectifs mêmes de ce texte. À l'évidence, de cette multiplicité de catégories juridiques de parcs découlera une confusion entre parcs naturels régionaux et parcs naturels urbains, voire une assimilation de fait, que nous devons absolument éviter.
Si l'espace à protéger possède autant de qualités qu'un parc national, ce nouveau label de parc naturel urbain ne fait que se surajouter et, par conséquent, son inutilité n'est pas à prouver.
Et si par « parc naturel urbain », on entend un ersatz de parc national, une sous-catégorie fourre-tout à laquelle tout espace vert peut prétendre, alors cette notion n'a pas sa place dans ce projet de loi.
Je crains que ce nouveau dispositif ne repose essentiellement sur l'absence de programmation budgétaire. L'État ne parvenant pas à honorer complètement ses engagements pour les sept parcs nationaux existants, comme l'atteste la baisse de 17 % à 20 %, chaque année, du budget qui leur est attribué, il est raisonnable de penser qu'il ne voit pas d'un bon oeil le classement de nouveaux espaces en parcs nationaux. Vous nous éclairerez sans doute sur ce point, madame la ministre.
D'ailleurs, la politique des parcs nationaux en France montre depuis de nombreuses années des signes d'essoufflement. En effet, la France n'a pu créer de nouveaux parcs nationaux depuis quinze ans, alors même que la volonté existe.
À l'évidence, l'article 11 ter, en permettant un transfert insidieux des nouveaux parcs nationaux aux collectivités concernées serait une aubaine pour les caisses de l'État.
En conclusion, permettez-moi, madame la ministre, mes chers collègues, de justifier mes propos en prenant l'exemple du site des calanques, situé entre Marseille et Cassis, mais avec moins de lyrisme que notre collègue Jean-Claude Gaudin, hier après-midi.
Classé depuis 1975 pour la partie terrestre, soit 5 585 hectares, et depuis 1976 pour la partie maritime, soit 2 209 hectares, le massif des calanques s'étend sur 38 kilomètres de long et 4 kilomètres de large. Il se trouve à 97 % sur la commune de Marseille, dont 978 hectares sont la propriété du département, à 3 % sur celle de Cassis ; 90 % du territoire est public. Cet espace, particulièrement prestigieux et sensible, mérite d'être protégé, notamment de la spéculation immobilière et du bétonnage du littoral.
Les calanques se situent à six kilomètres du centre-ville, soit à dix minutes d'une agglomération d'un million d'habitants. Elles attirent plus d'un million et demi de personnes par an.
Si le classement de ce site a permis d'empêcher les constructions intempestives, un classement en parc national permettrait d'assurer la gestion de la fréquentation et une surveillance accrue.
Les scientifiques ont en effet repéré de nombreuses altérations : érosion, détérioration de la flore et de la faune, diminution de la fréquentation des oiseaux nicheurs, décharge sauvage, braconnage sous-marin.
La mise en place, en 1999, du groupement d'intérêt public des Calanques a permis d'importantes avancées. Citons avant tout la transformation du site en parc national, prévue dans un délai de huit ans.
Un parc national doit être vivant. Il doit intégrer des fonctions de préservation et de protection du site. Il peut et doit parallèlement être ouvert à des activités qui ne doivent pas contredire les objectifs du parc.
Il est selon moi nécessaire de respecter la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986, relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral. Il faut établir des règles en périphérie du parc et refuser le bétonnage, car on sait que la pression des promoteurs est forte à Marseille et plus particulièrement sur le littoral.
Or, en raison de ses contours flous, comme le souligne avec raison M. le rapporteur, mais aussi et surtout en raison de la dichotomie entre nature et urbanité, le concept de parc naturel urbain tend à abaisser le niveau de qualité de préservation de ce site exceptionnel. Or ce massif a vocation à être particulièrement protégé, et ce de façon pérenne, madame la ministre.
Le classement en parc national, selon les termes du projet de loi, apporte la solution la plus adaptée aux calanques.
Pour toutes ces raisons, nous demandons par amendement la suppression de l'article 11 ter. Nous ne sommes d'ailleurs pas les seuls !
M. le président. Je suis en effet saisi de cinq amendements identiques.
L'amendement n° 46 est présenté par M. J. Boyer, au nom de la commission.
L'amendement n° 96 est présenté par M. Raoult, Mme Alquier, M. Dauge, Mme Y. Boyer, MM. Repentin, Pastor, Piras, Bel, Teston, Trémel et Lise, Mme Herviaux, MM. Courteau et Dussaut, Mme Khiari, MM. Krattinger, Lejeune, Raoul, Reiner, Ries, Saunier et Caffet, Mme Hurel et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
L'amendement n° 108 est présenté par M. Le Grand.
L'amendement n° 114 rectifié est présenté par MM. Braye, Béteille et Poniatowski, Mme Gousseau, M. Portelli et Mme Malovry.
L'amendement n° 127 est présenté par Mme Didier, MM. Billout, Coquelle et Le Cam, Mme Demessine et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
M. Jean Boyer, rapporteur. Cet amendement tend à supprimer l'article 11 ter, adopté par l'Assemblée nationale malgré l'avis défavorable du Gouvernement.
Au moyen de cet article, l'Assemblée nationale a introduit un chapitre relatif aux parcs naturels urbains dans le code de l'environnement.
Cela représente indéniablement une ouverture intéressante quant à la protection de la nature dans les communes urbaines.
Toutefois, l'intitulé nous semble paradoxal : il joue en même temps sur les concepts de nature et d'urbanité.
Les espaces verts urbains ont pour vocation première la récréation et le ressourcement. Cette nature très aménagée recèle une vie insoupçonnée, en ce qui concerne l'avifaune en particulier.
Des espaces interstitiels peuvent exister au sein de l'espace urbanisé, parfois de grandeur significative. Ils méritent sans aucun doute des mesures de protection et de gestion.
Les collectivités et leurs groupements, dans le cadre de leurs compétences en matière d'urbanisme, ont cependant d'ores et déjà les moyens d'assurer la protection de ces espaces, par les plans locaux d'urbanismes, les PLU, et les schémas de cohérence territoriale, les SCOT.
L'État apporte également des solutions, en concertation avec les collectivités locales. Ces solutions permettent d'intégrer les espaces interstitiels dans un ensemble plus large, comprenant des parties bâties dont le caractère mérite d'être sauvegardé. Il s'agit des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, les ZPPAUP, prévues à l'article L. 350-2 du code de l'environnement.
La mention du paysage ne réserve pas cette formule aux seuls abords des monuments historiques.
Les textes relatifs aux ZPPAUP, auxquels la protection de la nature et la conservation de la biodiversité seraient ajoutées, pourraient, à condition qu'une appellation plus claire soit trouvée, répondre au problème posé. Notons que certaines collectivités suivent cette direction, par l'adoption de l'Agenda XXI.
En revanche, cette nouvelle catégorie de parcs, aux dimensions architecturales et urbaines affirmées, introduit une forte confusion entre les outils de protection du patrimoine naturel et paysager à caractère rural et emblématique.
Ce possible amalgame, de plus, est renforcé par la rédaction des articles L. 335-1 à L. 335-3, qui s'inspire fortement de celle des articles portant sur les parcs naturels régionaux.
M. le président. La parole est à M. Paul Raoult, pour présenter l'amendement n° 96.
M. Paul Raoult. Quand je vois ce type de proposition nous arriver de l'Assemblée nationale, je me félicite du bicamérisme qui prévaut dans nos institutions parlementaires. (Très bien ! sur les travées de l'UMP.)
Les sénateurs sont heureusement là pour contrebalancer parfois de surprenantes propositions issues de l'Assemblée nationale.
J'étais surpris, interloqué, en prenant connaissance de l'amendement en question, vraisemblablement déposé nuitamment. Il montre l'influence d'un petit groupe...
Plus sérieusement, la notion de parc, d'une part, a tendance à être galvaudée. Peut-être faudrait-il aujourd'hui la préciser de manière stricte. Je vois des conseils généraux créer des parcs, mais il ne s'agit pas d'un label officiel. Le terme doit être réservé aux parcs naturels régionaux, aux parcs naturels nationaux.
D'autre part, le contexte géographique est totalement différent.
Les élus municipaux de la fin du xixe siècle ont créé des jardins dits publics dont la qualité environnementale et écologique peut aujourd'hui être forte : arbres remarquables, essences rares venant d'Amérique ou du Japon. Ces espaces méritent notre attention ; nous ne les dédaignons pas, nous les respectons.
À travers l'ensemble de l'Europe, les grandes villes connaissent toutes des parcs de ce type. Souvent en périphérie à l'origine, ils sont aujourd'hui situés à l'intérieur des villes, du fait de l'étalement urbain.
Il ne s'agit donc pas de nier la nécessité de préserver ces espaces qui, je le répète, peuvent avoir une grande qualité écologique.
Cependant, les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale risquent d'introduire une confusion avec les parcs nationaux, les parcs naturels régionaux et, maintenant, les parcs naturels marins.
Il me semble donc nécessaire de supprimer l'article 11 ter : cela rétablira une plus grande clarté dans les mesures en faveur de la préservation de la nature et des milieux naturels tels qu'ils ont été envisagés jusqu'à présent.
La parole est à M. Dominique Braye, pour présenter l'amendement n° 114 rectifié.
M. Dominique Braye. Je me rallie à tous les arguments présentés, tant à ceux de M. le rapporteur qu'à ceux de M. Raoult, et je demande à la Haute Assemblée d'adopter ces amendements identiques de suppression.
M. le président. La parole est à M. Gérard Le Cam, pour présenter l'amendement n° 127.
M. Gérard Le Cam. M. Bret a très bien défendu cet amendement.
Nous ne comprenons pas du tout ce concept de parc urbain. On peut se demander quelles motivations ont pu amener les députés à introduire cet article.
Cela étant, et connaissant la ténacité de M. Ollier, je pense que le débat en commission mixte paritaire ne manquera pas d'intérêt... (Sourires.)
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur ces quatre amendements identiques ?
Mme Nelly Olin, ministre. Il est vrai que l'article adopté par l'Assemblée nationale vise à compléter la palette désormais offerte - parcs nationaux, parcs naturels régionaux, parcs naturels marins - par un nouvel outil : les parcs naturels urbains.
Je l'ai dit au nom du Gouvernement lors du débat à l'Assemblée nationale, le souci de protection des espaces naturels remarquables situés en milieu urbain ou périurbain est d'actualité.
J'entends parfaitement la demande de certains élus, concernés par cette problématique. M. Ollier, auteur de l'amendement en cause, est un précurseur et je souhaite lui rendre hommage publiquement.
La question prioritaire est celle de l'efficacité, de la cohérence et de la lisibilité politique des outils existants, de leur coordination dans le cadre d'une gouvernance locale.
Je n'évoquerai que les éléments de réponse, un peu disparates mais tous pertinents, qui sont portés dans la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, dite loi DTR : les SCOT et les ZPPAUP, les « forêts de protection », les chartes forestières de territoire et bien d'autres outils encore.
Il s'agit d'une vraie question : je vais donc créer un groupe de travail, associant d'une part les ministères chargés de l'écologie, de l'intérieur, de l'équipement et de l'agriculture et, d'autre part, les représentants des associations d'élus. J'en confierai la présidence et l'animation à M. Patrick Ollier, qui a eu à coeur d'innover dans ce domaine sur le territoire de sa commune.
C'est pourquoi, tout en reconnaissant que la proposition de M. Ollier est à la fois très intéressante et très innovante, je comprends également la position de M. le rapporteur quant au caractère prématuré de ce texte législatif.
Le Gouvernement émet donc un avis favorable sur la proposition de suppression de l'article 11 ter.
Je souhaiterais de plus rassurer M. Bret. J'ai précisé hier qu'il n'était pas question que l'État transfère aux collectivités le financement des parcs nationaux. Je l'ai dit et le redis aujourd'hui.
M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 46, 96, 114 rectifié et 127.
M. le président. Nous en revenons à la division et à son intitulé, précédemment réservés.
L'amendement n° 47 est présenté par M. J. Boyer, au nom de la commission.
L'amendement n° 109 est présenté par M. Le Grand.
L'amendement n° 128 est présenté par Mme Didier, MM. Billout, Coquelle et Le Cam, Mme Demessine et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 47.
M. Jean Boyer, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de cohérence avec l'amendement n° 46, présenté par la commission.
M. le président. L'amendement n° 109 n'est pas soutenu.
La parole est à M. Gérard Le Cam, pour présenter l'amendement n° 128.
Mme Nelly Olin, ministre. Le Gouvernement émet un avis favorable.
M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 47 et 128.
M. le président. L'amendement n° 62 rectifié bis, présenté par MM. J. Blanc, P. Blanc, Revet, Amoudry, Hérisson et Jarlier, est ainsi libellé :
I. - L'article L. 2334-22 code général des collectivités territoriales est modifié comme suit :
1° au troisième alinéa (1°) et au cinquième alinéa (3°), le pourcentage : « 30 p. 100 » est remplacé par le pourcentage : « 25 p. 100 » ;
2° Après le sixième alinéa (4°), il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« 5° Pour 10% de son montant, proportionnellement à la surface communale située dans des espaces protégés des parcs nationaux, dans des réserves naturelles nationales, ou faisant l'objet d'un arrêté de biotope ainsi que les territoires relevant du conservatoire du littoral. En cas de chevauchement partiel des différents régimes de protection, la surface du périmètre concerné ne sera considérée qu'une seule fois. »
II. - Le montant initial prévu au 5° de l'article L. 2334-22 code général des collectivités territoriales est fixé par la loi de finances pour 2007.
M. Paul Blanc. L'objet de cet amendement est de proposer une nouvelle rédaction de l'article 12, afin que soient prises en considération les aménités offertes par de nombreuses communes à la nation, ainsi que les charges et le manque à gagner induits par le poids des contraintes liées aux territoires à haute valeur patrimoniale et environnementale.
Il est proposé de créer une nouvelle attribution au sein de la part de péréquation de la dotation de solidarité rurale, la DSR, en faveur de ces communes.
Ainsi seraient compensées les charges d'entretien assumées par ces communes, qui sont dotées de territoires dont le régime particulier de protection génère de nombreuses charges, exigences ou restrictions, notamment en matière d'aménagement et de développement.
J'ajouterai que nous reprenons ici un amendement déjà présenté dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2006, qui tendait à insérer un article additionnel après l'article 84 de cette loi de finances.
Il avait été convenu en séance publique que la discussion de cet amendement serait renvoyée à l'examen du projet de loi relatif aux parcs nationaux et aux parcs naturels marins. Nous y sommes !
M. Jean Boyer, rapporteur. Comme on peut le lire dans l'objet de cet amendement, l'incidence financière du dispositif proposé est considérablement plus importante que ce qui était initialement prévu dans le projet de loi.
En fait, cela revient à financer cette nouvelle attribution à montant de dotation de solidarité rurale inchangé. Cela fait peser un risque certain sur les autres parts de la DSR.
Nous ne disposons pas d'évaluation chiffrée et précise de l'impact de cette proposition. Nous ignorons notamment l'impact négatif qu'elle pourrait avoir sur les communes non bénéficiaires.
Il semble préférable à la commission que nous nous en tenions au dispositif prévu à l'article 12. L'abondement envisagé dans ce cas est estimé à 2,45 millions d'euros et destiné à 140 communes situées dans le coeur d'un parc national.
La commission vous demande donc, mon cher collègue, de bien vouloir retirer cet amendement. À défaut, nous émettrions un avis défavorable.
Mme Nelly Olin, ministre. Monsieur Paul Blanc, en tant que ministre chargée de l'environnement, je me réjouis de voir autant d'élus de l'association nationale des élus de montagne se mobiliser, à l'Assemblée nationale comme au Sénat, pour trouver des solutions afin que les espaces protégés soient pris en compte dans les dotations aux communes. Cette mobilisation révèle une sensibilisation à ces questions qui me va droit au coeur.
Cependant, dans le présent projet de loi, le Gouvernement a arbitré en faveur de la prise en compte des seuls parcs nationaux et de l'allocation, par le canal de la DGF, d'un montant de 2,7 millions d'euros aux sept parcs actuels, une revalorisation de ce montant au fur et à mesure de la création de nouveaux parcs étant prévue.
Il n'est pas dans l'intention du Gouvernement d'ouvrir ce genre de dotation au-delà des coeurs de parcs nationaux, lesquels présentent des caractères très spécifiques qui les distinguent nettement de tous les autres espaces protégés. Il faut s'en tenir strictement à ces espaces, faute de quoi nous entrerions dans une discussion d'une tout autre ampleur de par les montants qui seraient concernés. C'est ce qui justifie l'option du Gouvernement, laquelle permet d'apporter une réponse fortement attendue par les élus pour des espaces très bien identifiés et très spécifiques. Aller au-delà, c'est changer d'échelle et de débat.
Dans ces circonstances, je serais heureuse, monsieur le sénateur, que vous acceptiez de retirer cet amendement sur lequel, du fait de l'amitié qui nous lie, il me déplairait de devoir émettre un avis défavorable.
M. le président. Monsieur Blanc, l'amendement n° 62 rectifié bis est-il maintenu ?
M. Paul Blanc. Je vous remercie, madame la ministre, d'avoir rappelé la longue amitié qui nous lie.
Bien entendu, la taille du gâteau ne pouvant être augmentée, on ne peut multiplier les parts sans diminuer leur taille. Je retire donc mon amendement, car je ne voudrais pas que ceux qui recevront un morceau du gâteau puissent récriminer contre nous parce que les parts seraient plus petites que prévu.
Je souhaiterais tout de même que cette question soit réexaminée à l'occasion de la discussion du projet de budget pour 2007. Peut-être pourrons-nous alors faire un effort en faveur des communes des parcs ?
M. le président. L'amendement n° 62 rectifié bis est retiré.

References: l'article 11
in fine
 l'article 11
 l'article 11
 l'article 11
 l'article 11
 l'article 11
 l'article 12
 l'article 84
 l'article 12