Source: https://www.uradni-list.si/glasilo-uradni-list-rs/vsebina/2017-01-0418?sop=2017-01-0418
Timestamp: 2019-06-19 20:49:54+00:00

Document:
418. Odločba o ugotovitvi, da je bil Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-1) v neskladju z Ustavo ter o razveljavitvi sodbe Vrhovnega sodišča, sodbe Višjega delovnega in socialnega sodišča in sodbe Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani, stran 1423.
Številka: Up-195/13-31
1. Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju: Zavod) je zavrnil pritožnikovo zahtevo z dne 23. 9. 2009 za ponovno odmero starostne pokojnine, ki mu je bila priznana in odmerjena s pravnomočno odločbo Zavoda z dne 18. 7. 2006. Odločitev o zavrnitvi temelji na stališču, da Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju: ZPIZ-1) ne vsebuje pravne podlage za ponovno odmero pokojnine na podlagi ponovnega izračuna pravnomočno določene pokojninske osnove, kadar so bila izplačila plač oziroma od njih obračunanih prispevkov opravljena pred odločanjem o priznanju pravice do pokojnine.1 Sodišče prve stopnje je zavrnilo pritožnikov tožbeni zahtevek za odpravo dokončne odločbe Zavoda, Višje sodišče pritožnikovo pritožbo zoper odločitev sodišča prve stopnje, Vrhovno sodišče pa pritožnikovo revizijo zoper odločitev Višjega sodišča. Sodišča so zavzela stališče, da pritožnik z zahtevo za ponovno odmero starostne pokojnine ne more uspeti, ker ZPIZ-1 ne ureja posebnega izrednega pravnega sredstva zaradi nepravilno odmerjene pokojnine. Vrhovno sodišče je še razložilo, da je pred uveljavitvijo ZPIZ-1 veljal Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98 – v nadaljevanju: ZPIZ/92), ki je v 269. in 270. členu urejal takšno posebno izredno pravno sredstvo, in navedlo, da bi Zavod pritožnikovo zahtevo moral zavreči na podlagi 4. točke prvega odstavka 129. člena ZUP (in ne zavrniti).
3. Ustavno sodišče je s sklepom senata št. Up-195/13 z dne 30. 6. 2015 sprejelo ustavno pritožbo v obravnavo. Na podlagi prvega odstavka 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju: ZUstS) je Ustavno sodišče o tem obvestilo Vrhovno sodišče in Zavod.
4. V postopku odločanja o ustavni pritožbi je Ustavno sodišče s sklepom št. Up-195/13, U-I-67/16 z dne 14. 4. 2016 na podlagi drugega odstavka 59. člena ZUstS začelo postopek za oceno ustavnosti ZPIZ-1. Po ZPIZ-1 so se pravice iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja uveljavljale po ZUP, če ZPIZ-1 ni določal drugače. Kot poseben predpis ZPIZ-1 (drugače kot pred njim veljavni ZPIZ/92 ter sedaj veljavni Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14 in 102/15 – v nadaljevanju: ZPIZ-2) ni urejal posebnega izrednega pravnega sredstva razveljavitve ali spremembe dokončne odločbe (270. člen ZPIZ/92 in 183. člen ZPIZ-2). Zastavilo se je vprašanje, ali so narava in namen pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja ter način njihovega uživanja taki, da bi morala biti v primeru, če se ugotovi, da pri odmeri pomotoma niso bili upoštevani prejemki, ki bi po zakonu morali biti upoštevani, dana možnost ponovne odmere pravice z učinkom za naprej. Ustavno sodišče je sklenilo, da bo ureditev v ZPIZ-1 presojalo zlasti z vidika skladnosti s 50. členom Ustave. Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 28. člena ZUstS Državnemu zboru poslalo sklep o začetku postopka za oceno ustavnosti ZPIZ-1.
7. Sodbe sodišč temeljijo (med drugim) na stališčih, da v ZPIZ-1 ni pravne podlage za ponovno odmero pokojnine, pravnega sredstva, ki bi omogočalo odpravo zatrjevane napake pri odmeri pokojnine, pa ne ureja niti ZUP, ki se v postopku odločanja o pravici do pokojnine uporablja subsidiarno (249. člen ZPIZ-1).2 Prav tako naj ne bi bili podani razlogi za obnovo postopka po ZUP.3 To pomeni, da napake, do katere naj bi prišlo pri odmeri pritožnikove pokojnine, ni bilo mogoče odpraviti.
9. Na podlagi prvega odstavka 50. člena Ustave imajo državljani pod pogoji, določenimi z zakonom, pravico do socialne varnosti, vključno s pravico do pokojnine. Ustava ne opredeljuje pojma socialna varnost oziroma vsebine pravice do socialne varnosti. Prav tako ne opredeljuje pravice do pokojnine. Iz besedila prvega odstavka 50. člena Ustave izhaja, da Ustava glede vsebinskega urejanja te pravice zakonodajalcu skladno z drugim odstavkom 15. člena Ustave izrecno nalaga, naj uredi način njenega uresničevanja. Zakonski pridržek iz prvega odstavka 50. člena Ustave pomeni, da ima zakonodajalec po Ustavi na tem področju urejanja široko polje presoje. Prosto izbiro ukrepov na ustavni ravni omejuje drugi odstavek 50. člena Ustave, po katerem mora država urediti (tudi) obvezno pokojninsko zavarovanje in skrbeti za njegovo delovanje.4 Z izpolnitvijo te dolžnosti se ustvarjajo pogoji in možnosti tudi za uresničevanje pravice do pokojnine. Poleg tega mora zakonodajalec pri zakonskem urejanju te pravice upoštevati namen oziroma cilj prvega in drugega odstavka 50. člena Ustave, tj. da sta posameznikom zagotovljeni ekonomska varnost in človekovo dostojanstvo.
10. V odločbah Ustavnega sodišča so se v zvezi s pravico do pokojnine izoblikovala stališča, da ima ta pravica ustavno zagotovljeno jedro, to je samo bistvo te pravice, v katero zakonodajalec ne sme nedopustno posegati,5 da mora pravica do pokojnine primarno temeljiti na zavarovalnem načelu, da je v tem smislu pokojnina premoženjska pravica, ker je predvsem odvisna od trajanja in višine plačevanja prispevkov, in da kot premoženjska pravica uživa dvojno ustavno varstvo – po prvem odstavku 50. člena in 33. členu Ustave.6 Ker Ustava opredeljuje pokojninsko zavarovanje kot vrsto socialnega zavarovanja, so elementi vzajemnosti oziroma solidarnosti v tem sistemu ustavno dopustni.7 Pokojnina pa mora v določeni meri zagotavljati kontinuiteto življenjskega standarda, ki ga je imel zavarovanec v aktivni dobi (dohodkovna varnost), saj se mu s pokojnino v določenem deležu (sorazmerno) nadomešča dohodek, od katerega so se plačevali prispevki za pokojninsko zavarovanje.8
12. Ustavnosodna presoja zakonske ureditve pravice do pokojnine je glede na njeno prikazano ustavno ureditev nujno zadržana in praviloma omejena na presojo, ali je imel zakonodajalec razumen razlog za izbiro ukrepov, ki opredeljujejo način njenega uresničevanja. Pri tem je treba razumnost razloga razumeti kot zvezo med ureditvijo in ciljem, torej kot zahtevo po stvarni povezanosti konkretne ureditve s predmetom urejanja.9
13. Po ZPIZ-1 se je pravica do pokojnine uveljavljala po ZUP,10 če ZPIZ-1 ni določal drugače. Kot poseben predpis ZPIZ-1 (drugače kot pred njim veljavni ZPIZ/92 in sedaj veljavni ZPIZ-2)11 ni urejal posebnega izrednega pravnega sredstva razveljavitve ali spremembe dokončne odločbe (270. člen ZPIZ/92 in 183. člen ZPIZ-2). To pomeni, da v času njegove veljavnosti ni omogočal z možnostjo za naprej odpraviti napak, do katerih je v postopku lahko prišlo, pri čemer ni izključeno, da so lahko te napake povzročile tudi posege v samo pravico. Ustavno sodišče mora zato odgovoriti na vprašanje, ali je bila taka ureditev načina uresničevanja pravice do pokojnine v skladu s prvim odstavkom 50. člena v zvezi z drugim odstavkom 15. člena Ustave. Taka ureditev ne upošteva posebnosti uresničevanja pravice do pokojnine. To pomeni, da je bila v času veljavnosti ZPIZ-1 po pravnomočnosti odločbe o odmeri pokojnine prav v vseh primerih, v katerih niso bile izpolnjene predpostavke za uveljavitev izrednih pravnih sredstev po splošnih procesnih pravilih, tj. po ZUP, onemogočena ponovna odmera pokojnine, ne glede na to, za kako hude napake je šlo.12
14. Iz zakonodajnega gradiva k ZPIZ-1 ni razvidno, zakaj je zakonodajalec ocenil, da splošna ureditev pravnih sredstev za uresničevanje pravice do pokojnine zadošča.13 Iz odgovora Državnega zbora izhaja, da umešča pravno sredstvo ponovne odmere pokojnine med izredna pravna sredstva, izbira izrednih pravnih sredstev pa po njegovem mnenju spada na področje zakonodajalčeve proste presoje. Vlada v mnenju opozarja na 158. člen Ustave, pomen pravnomočnosti v pravnem redu in nanjo navezano pravno varnost, a hkrati izpostavlja tudi, da zaradi dolgotrajnega prejemanja pokojnine pravna sredstva, ki jih določa ZUP, ne zadoščajo. S tem utemeljuje prav potrebo po uveljavitvi posebnega pravnega sredstva, ki je bil s 183. členom ZPIZ-2 tudi (ponovno) uveljavljen.
16. Člen 158 Ustave določa, da je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti v primerih in po postopku, določenih z zakonom. Ustavno sodišče pogosto poudarja pomen spoštovanja načela pravnomočnosti.14 V pravico, pridobljeno s posamičnim aktom, ali v tako naloženo obveznost naj se ne posega več, ker bi to slabilo zaupanje v pravni red. Ureditvi, ki z omejitvijo izrednih pravnih sredstev na najmanjšo mogočo mero, stremi k utrjevanju načela pravnomočnosti posamičnih aktov, ni mogoče očitati, da nasprotuje javni koristi. Ustavno sodišče zato pritrjuje Vladi, ki opozarja na pomen načela pravnomočnosti. Vendar morebitna sprememba odločbe o odmeri pokojnine, ki sledi ponovni odmeri in odpravi očitkov zoper pravnomočno odmero v korist upravičenca, ne trči v prav noben zasebni interes in kakšnega takšnega interesa tudi z ničimer ne ogroža. Poleg tega možnost ponovne odmere pokojnine in spremembe pravnomočne odločbe omogoči Zavodu odpravo zatrjevane napake. Zato taka postopkovna možnost ne bi oslabila zaupanja v pravni red, nasprotno, utrdila bi ga. Ne gre spregledati, da medtem ko so odgovornosti za pravilno in zakonito odločbo o odmeri pokojnine porazdeljene med upravičencem in Zavodom, ki vodi postopek odmere pokojnine in o njej dokončno odloča, izbira postopkovnih rešitev, ki jih ureja ZUP, učinkuje na način, da celoten riziko morebitnih napak pri odmeri za celotno obdobje prejemanja pokojnine nosi upravičenec.
17. Vlada sama opozarja na posebno značilnost pravice do pokojnine, ki se odraža v njenem dolgotrajnem uresničevanju, ter s tem utemeljuje potrebo in pomen posebnega pravnega sredstva razveljavitve ali spremembe dokončne odločbe iz 183. člena ZPIZ-2.15 Ustavno sodišče v zvezi s to zakonsko določbo opozarja, da je v zakonodajnem gradivu pri obrazložitvi predloga 183. člena ZPIZ-2 (razveljavitev ali sprememba dokončne odločbe in učinek obnove postopka) pojasnjeno, da se s tem členom na novo ureja možnost za spremembo dokončne odločbe, s katero je bilo očitno napačno ugotovljeno dejansko stanje in so bile s tem posledično kršene materialne določbe zakona ali podzakonskih aktov v škodo zavarovanca oziroma uživalca pravic ali Zavoda. Šlo naj bi za izredno pravno sredstvo, ki ga ZUP ne pozna. Ker so lahko napake pri odločanju zaradi napačno uporabljenih podatkov ob upokojevanju posameznika velike in imajo lahko velik vpliv na priznano pravico, naj bi bilo na predlog Računskega sodišča treba na novo uvesti to pravno sredstvo.16 Očitno je zakonodajalec prav navedene razloge štel za tiste razumne razloge, ki so pred uveljavitvijo ZPIZ-1 in tudi v veljavnem ZPIZ-2 narekovali, naj se zaradi posebne narave pravice do pokojnine omogoči še posebno pravno sredstvo, ki naj ne bo vezano na splošna pravila pravnih sredstev (iz ZUP) v posameznih postopkih odločanja o pravici. Zato ni videti, da bi imel ob uveljavitvi ZPIZ-1 zakonodajalec razumne razloge za oceno, da splošna ureditev pravnih sredstev za uresničevanje pravice do pokojnine zadošča. Glede na to je bil ZPIZ-1 v neskladju s prvim odstavkom 50. člena Ustave (1. točka izreka).
19. Ustavno sodišče je na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve odločitve iz 1. točke izreka (2. točka izreka), da bi zagotovilo spoštovanje posebne narave pravice iz prvega odstavka 50. člena Ustave tudi tistim, ki so zahtevali ponovno odmero pravice do pokojnine v času veljavnosti ZPIZ-1. Določilo je, da se o zahtevah za ponovno odmero pokojnine, vloženih v času veljavnosti ZPIZ-1, odloči na podlagi prvega in tretjega odstavka 183. člena ZPIZ-2. Ustavno sodišče se je za tak način izvršitve odločilo zato, ker je ZPIZ-2 v 183. členu uvedel možnost ponovne odmere pokojnine z učinkom za naprej in je že glede na obrazložitev zakonodajalca mogoče šteti, da je zajel tudi primere, ko je do kršitve materialne določbe zakona prišlo zaradi očitno napačno ugotovljenega dejanskega stanja. Pri tem je treba opozoriti še na ustaljeno stališče Ustavnega sodišča v zvezi s 44. členom ZUstS, da odločitev Ustavnega sodišča ne učinkuje le v postopkih, ki še niso pravnomočno končani, temveč tudi v postopkih z izrednimi pravnimi sredstvi oziroma z ustavno pritožbo. Izredna pravna sredstva, vložena v skladu s pogoji iz procesnih zakonov, in ustavna pritožba, vložena v skladu s pogoji ZUstS, zagotavljajo, da se učinki odločitve Ustavnega sodišča raztezajo tudi na pravnomočne zadeve.17
21. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 47. člena, drugega odstavka 40. člena in prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Jadranka Sovdat ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Etelka Korpič - Horvat, dr. Špelca Mežnar, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, Marko Šorli in Jan Zobec. Prvo in tretjo točko izreka je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Zobec. Drugo točko izreka je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnica Korpič - Horvat ter sodnika Petrič in Zobec. Odklonilno mnenje je dal sodnik Zobec. Sodnica Korpič - Horvat je dala delno pritrdilno in delno odklonilno ločeno mnenje.
1 Zavod je pritožnikovo zahtevo z dne 23. 9. 2009 presojal z vidika izrednih pravnih sredstev po ZPIZ-1, ker je ugotovil, da je bilo pred njeno vložitvijo že pravnomočno ugotovljeno, da za obnovo postopka ni podan obnovitveni razlog iz 1. točke 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – v nadaljevanju: ZUP).
2 Člen 249 ZPIZ-1 določa, da se za odločanje o pravicah iz obveznega zavarovanja uporabljajo določbe zakona o splošnem upravnem postopku, če s tem zakonom ni drugače določeno.
3 Glej opombo 1 te obrazložitve.
4 Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/13 z dne 21. 4. 2016 (Uradni list RS, št. 35/16), 19. točka obrazložitve.
5 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-360/05 z dne 2. 10. 2008 (Uradni list RS, št. 113/08, in OdlUS XVII, 85), 6. točka obrazložitve.
6 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-770/06 z dne 27. 5. 2009 (Uradni list RS, št. 54/09), 4. točka obrazložitve.
7 Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-36/00 z dne 11. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 133/03, in OdlUS XII, 98), 13. in 15. točka obrazložitve.
8 Tako odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-150/94 z dne 15. 6. 1995 (Uradni list RS, št. 65/95, in OdlUS IV, 63), 8. točka obrazložitve, in št. U-I-29/96 z dne 8. 5. 1997 (Uradni list RS, št. 29/97 in 7/98, ter OdlUS VI, 56, in OdlUS VII, 3), 28. točka obrazložitve.
9 Primerjaj odločbo št. U-I-189/10 z dne 15. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 27/12), 10. točka obrazložitve.
10 Prvi odstavek 1. člena ZUP določa, da morajo po tem zakonu postopati upravni in drugi državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, kadar v upravnih zadevah, neposredno uporabljajoč predpise, odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank. Po drugem odstavku 2. člena ZUP se šteje, da gre za upravno zadevo (tudi), če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave zadeve.
11 Prvi odstavek 3. člena ZUP določa, da so lahko posamezna vprašanja upravnega postopka za določeno upravno področje v posebnem zakonu drugače urejena, kot so urejena v tem zakonu, če je za postopanje na takem upravnem področju to potrebno.
12 Napaka lahko izvira iz neupoštevanja določenih prejemkov v pokojninsko osnovo, kljub temu da so bili od njih obračunani in plačani prispevki na račun Zavoda (prvi odstavek 227. člena ZPIZ-1).
13 Glej Predlog zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Poročevalec DZ z dne14. 8. 1998, 1. obravnava.
14 Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. Up-1004/11 z dne 8. 11. 2012 (Uradni list RS, št. 90/12), 7. točka obrazložitve, št. Up-457/09 z dne 28. 9. 2011 (Uradni list RS št. 86/11, in OdlUS XIX, 31), 10. točka obrazložitve, št. Up-2089/06, U-I-106/07 z dne 18. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 102/07, in OdlUS XVI, 111), 19. točka obrazložitve.
15 Člen 183 ZPIZ-2 se glasi:
»(1) Dokončno odločbo, s katero je bila kršena materialna določba zakona ali podzakonskega akta, tudi zaradi očitno napačno ugotovljenega dejanskega stanja v škodo ali v korist zavarovanca ali uživalca pravic ali Zavoda, lahko razveljavi ali spremeni pristojna enota Zavoda, ki je odločbo izdala.
(4) Na način, ki je določen v prejšnjem odstavku, učinkuje tudi odločba, izdana v obnovi postopka.«
16 Predlog zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Poročevalec DZ z dne 19. 10. 2012, EPA-730-VI, str. 373.
17 Več glej v odločbi Ustavnega sodišča št. Up-624/11 z dne 3. 7. 2014 (Uradni list RS, št. 55/14, in OdlUS XX, 36), 12.–15. točka obrazložitve.

References: Sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče