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Timestamp: 2019-11-20 12:23:49+00:00

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Ley nacional de extinción de dominio: ¿un retroceso? | El Juego de la Suprema Corte
Rosa María Rojas Vértiz
La Ley Nacional de Extinción de Dominio, publicada en el Diario Oficial de la Federación el viernes 9 de agosto de 2019, vuelve a imponer al afectado de buena fe la carga de tener que probar hechos negativos, sin que el ministerio público tenga que aportar indicio alguno de su mala fe, lo que puede dejarlo en estado de indefensión.
El texto original del artículo 22 de la Constitución federal, que introdujo la extinción de dominio, imponía en el afectado la carga de probar: (a) la procedencia lícita de los bienes, (b) “su buena fe”, y (c) que estaba “impedido” para conocer la utilización ilícita de sus bienes. Las leyes secundarias y la aplicación de la ley que hicieron los tribunales, tanto federales como locales, fue en el sentido de que al ministerio público sólo le correspondía probar que el ejercicio de la acción derivaba de alguno de los hechos ilícitos constitutivos de los delitos que daban lugar a la extinción de dominio, así como, que los bienes objeto de la acción eran instrumento, objeto o producto de alguno de esos delitos; y que era carga exclusiva del afectado probar su buena fe y que estaba “impedido” para conocer la utilización ilícita de los bienes. Ello dio lugar a resoluciones como las siguientes.
Sentencia del Toca de Apelación 848/2010/05 del índice de la Primera Sala Civil del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal.
En este asunto la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal ejerció en 2009 la acción de extinción de dominio en contra del dueño de un hotel de paso. La juez consideró que la carga probatoria del ministerio público quedó satisfecha con la acreditación del hecho ilícito y que el inmueble era utilizado como instrumento. Por lo tanto, correspondía al afectado, dueño del hotel -a quien no le había sido imputado delito alguno- probar: (1) la procedencia lícita del bien, (2) su buena fe, y (3) que estaba impedido para conocer de la utilización ilícita.
El afectado exhibió escrituras notariales para acreditar la procedencia lícita del bien. Sin embargo, la juez consideró que no eran suficientes, pues debía acreditar la procedencia de los recursos con los que adquirió el inmueble 18 años antes. Pretendió también acreditar su buena fe y que estaba impedido para conocer lo que sucedía dentro del hotel con documentales médicas que demostraban que padecía diversos padecimientos que lo habían llevado a estar internado en diversas instituciones de salud. Aducía que por dichos motivos no podía hacerse cargo del hotel, que era administrado por un tercero. La juez resolvió que el afectado no justificó de manera plena y fehaciente el desconocimiento de los hechos puesto que las pruebas ofrecidas resultaron insuficientes para tener por existente una incapacidad mental, dado que el demandado no había sido declarado en estado de interdicción, por lo que no se le podía tener por acreditada la buena fe, ni que estaba impedido para conocer los hechos.1
Esa resolución fue confirmada por la Primera Sala Civil del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito.
Sentencia del Juicio de Extinción de Dominio 20/2011del Juzgado Tercero de Distrito del Centro Auxiliar de la Primera Región, Especializado en Extinción de Dominio.
En este asunto el ministerio público de la federación ejerció en 2011 la acción de extinción de dominio respecto de un inmueble en el que, con base en una orden de cateo, se encontró en un cajón de madera que estaba al fondo de un cuarto una bolsa de material sintético que contenía 26 bolsas pequeñas transparentes con 249 envoltorios de cocaína en papel de diferentes colores, así como $1,200.00 pesos en efectivo.
El propietario resultó ser un señor de 106 años que desde 1989 se había ido a vivir a Michoacán, quien le dio un poder para actos de administración y de dominio a su hija para que rentara los cuartos.
El Ministerio Público acreditó la droga encontrada, el lugar en que fue encontrada, su venta a un par de personas en el exterior del inmueble, y por el dicho de algunos vecinos, que en la zona se sabía que en esa casa podían comprarse grapas de droga. Lo cual el juzgador consideró suficiente. Resolvió que la parte afectada acreditó la procedencia lícita del inmueble con las escrituras, pero dado que la hija del dueño tenía un poder para actos de dominio, consideró que para efectos del juicio de extinción de dominio era la apoderada quien tenía que demostrar su actuación de buena fe,2 quien sí tenía la forma de percatarse de la comisión de algún hecho ilícito dado que en su declaración ministerial manifestó que ibaa cobrar la renta,3 y no demostró que no se hubiera dado cuenta.4
Toca de Apelación 1007/2011/1del índice de la Primera Sala Civil del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal.5
En este asunto la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal ejerció la acción de extinción de dominio en 2010 respecto de un inmueble en el que se encontró un vehículo robado. De los hechos se desprende que la policía solicitó acceso a un domicilio particular sin orden de cateo en busca de un vehículo robado, que encontraron ahí. Los afectados y diversos vecinos manifestaron que cotidianamente les permitían guardar sus vehículos en ese domicilio sin contraprestación alguna, y que se permitió estacionar a un vehículo de un desconocido porque manifestó que su vehículo estaba fallando y que no iba a encontrar un mecánico a esa hora, solicitando una noche permiso para dejar el vehículo en el inmueble. La juez consideró procedente la acción porque no habían acreditado estar impedidos para conocer la utilización ilícita del bien inmueble, lo cual fue confimado en apelación.
En todos estos casos la persona afectada por la extinción de dominio no estaba vinculada con la actividad delictiva. El delito fue atribuido a un tercero. ¿Basta ir a cobrar la renta para saber lo que hay dentro de los cajones? ¿Es suficiente que haya un apoderado para desestimar el conocimiento del dueño del inmueble? ¿Se requiere que la persona sea declarada incapaz para demostrar estar impedido? ¿Basta que se encuentre un objeto robado en una vivienda para que proceda la acción o tendría que el inmueble destinarse principalmente para guardar objetos robados? ¿Se logró debilitar a la delincuencia organizada en su patrimonio en todos esos casos?
Algunos de estos asuntos y muchos otros llegaron a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia,6 quien después de analizarlos emitió diversos criterios que quedaron plasmados en las jurisprudencias 1a./J. 15/2015 (10a.) a 1a./J. 22/2015 (10a.).
Atendiendo a los procesos legislativos del artículo 22 constitucional, la Primera Sala señaló que la extinción de dominio es un régimen de excepción para debilitar en su patrimonio a la delincuencia organizada, que debe aplicarse restrictivamente y no utilizarse de forma arbitraria para afectar a personas de buena fe. Destacó que no debía utilizarse para facilitar las tareas del ministerio público.
Precisó que es afectado de buena fe solo el titular de algún derecho real sobre los bienes objeto de la acción de extinción de dominio, que acredite la legítima procedencia del bien, y respecto de quien no existan evidencias de que haya participado en la actividad delictiva. En lo que respecta a las cargas probatorias, la Primera Sala enfatizó que el texto constitucional establecía que cuando los bienes fuesen utilizados para la comisión de delitos por un tercero, la acción solo procedería si el afectado de buena fe tuvo conocimiento de ello.
Agregó que la prueba de la procedencia lícita del bien es útil para descartar que el bien haya sido producto del delito, y relevante cuando existe una relación de confianza entre alguno de los procesados y quien aduce ser un afectado de buena fe, para descartar prestanombres.7 Resolvió que si en la fecha en que se ejerce la acciónde extinción de dominio transcurrió ya el plazo de prescripción previsto por la ley, es posible que el afectado no cuente con todos los documentos que acrediten en forma precisa la procedencia de los recursos con los que lo pagó dado que las personas no están obligadas a guardar indefinidamente sus comprobantes. Por ello,basta que el titular del bien aporte elementos de prueba que razonablemente conduzcan al juzgador a la convicción de que el bien tiene un origen lícito, como documentos, testimoniales o cualquier otra prueba que no esté prohibida por la ley.8
La prueba de la procedencia lícita es la única carga de la prueba positiva que recae en el afectado. Las otras cargas de la prueba que se le imponen son negativas: probar su buena fe y que está impedido para conocer el uso ilícito de sus bienes. Sin embargo, cuando la acción se ejerce porque el bien es instrumento del delito, y no producto del delito, la única prueba positiva (procedencia lícita) pierde relevancia; pues el problema no es como se adquirió el bien, sino el uso que se le está dando. En ese caso, acreditar la procedencia lícita no impide la procedencia de la acción de extinción de dominio; y el afectado solo puede defenderse probando su buena fe y que estaba impedido para conocer el uso de los bienes, lo cual se traduce en hechos negativos que no son susceptibles de prueba. ¿Cuándo se está impedido para conocer hechos? No es descabellado sostener, como lo hicieron ya algunos jueces, que impedido para conocer hechos sólo se está si hay alguna discapacidad. ¿Porqué debe acreditarse estar impedido? La extinción de dominio nunca tuvo por objeto considerar a todos los afectados de mala fe, salvo en aquellos caos en que demostraran padecer de incapacidad para conocer hechos. El texto constitucional ha sido claro en que solo debe procedercuando el titular del derecho real tuviera conocimiento de que sus bienes se estaban usando para cometer hechos ilícitos, y lo permitiera. No podemos llegar al extremo de sostener que el afectado siempre tiene conocimiento salvo cuando es incapaz.
Por ende, la Primera Sala concluyó que el Ministerio Público también debe aportar elementos de prueba que razonablemente permitan considerar -aun indiciariamente- que el dueño tuvo conocimiento de ello o debió haber tenido conocimiento.9 Es esencial que el Ministerio Público aporte elementos positivos encaminados a demostrar la mala fe del afectado; puesto que solo desvirtuando esos elementos puede el afectado probar su buena fe. Para no dejarle en estado de indefensión, la carga de la prueba debe ser dinámica, de manera que no quede en forma absoluta en una sola de las partes. Además debe componerse de hechos concretos, susceptibles de acreditarse y de desvirtuarse, y no en hechos negativos sustanciales de imposible acreditación.10 No se pretende que el ministerio público aporte pruebas directas del conocimiento del afectado de buena fe, sino que aporte indicios que puedan llevar a la convicción de que que el afectado conocía el mal uso de sus bienes o, que dadas las circunstancias, debía haberlo conocido y solo por negligencia grave pudo no haberse enterado. Puede probarse que la destinación ilícita de los bienes era un hecho conocido, que determinadas personas se lo hicieron saber o pretendieron hacérselo saber pero el dueño no tuvo interés, cuestiones irregulares que pudieran encender alguna alerta en el dueño.
En consecuencia, para privar al afectado de buena fe de sus bienes se requieren pruebas de que actuó con dolo o culpa grave, y no presumir la mala fe de todas las personas cuyos bienes están involucrados, de manera que se le extinga el dominio sin prueba alguna respecto de su conocimiento, dolo o mala fe, aduciendo que no probó su buena fe porque no acreditó estar“impedido” para conocer hechos.
La reforma constitucional publicada el 14 de marzo de 2019 corrigió los problemas que se presentaron en la aplicación de la extinción de dominio, ya que estableció que la acción solo será procedente respecto de bienes cuya legítima procedencia no pueda acreditarse. Por ende, no debería ser procedente cuando sí puede acreditarse su procedencia lícita, aun cuando su utilización sea ilícita. Además, eliminó la obligación que imponía el texto original al afectado de probar su buena fe y que estaba impedido para conocer del uso ilícito de sus bienes.
Sin embargo, la Ley Nacional de Extinción de Dominio vuelve a incorporar lo que se eliminó del texto constitucional: la extinción de dominio procede también cuando el afectado puede probar la procedencia lícita de sus bienes, y sólo puede defenderse probando su buena fe y que está impedido para conocer de su utilización ilícita. Volvimos al punto de partida, con la única diferencia de que en esta ocasión no es el texto constitucional el que tiene la presunción de mala fe, sino la ley, lo cual puede facilitar que se declaren inconstitucionales los aspectos regulados en la ley que van más allá de lo establecido en la Constitución.
El artículo 2 define a la “buena fe” como la “conducta diligente y prudente exenta de culpa…” El artículo 9 señala que el afectado debe acreditar estar impedido para conocerla destinación ilícita de sus bienes para que no proceda la acción. La buena fe se supedita a acreditar que se está impedido para conocer hechos. El artículo 15 pone en evidencia que la buena fe no se presume tratándose de extinción de dominio, sino que debe acreditarse; puesto que para gozar de esa presunción las personas afectadas deberán acreditar suficientemente su impedimento real para conocer los hechos, además de toda una serie de requisitos. Una persona capaz por definición no está impedida para conocer hechos. Eso no tiene nada que ver con la buena fe. Es arbitrario que la ley requiera al afectado que pruebe estar impedido para presumir su buena fe; mientras que al ministerio público no se le requiere que aporte indicio alguno de mala fe.11
No cabe duda que afectar a la delincuencia organizada en su patrimonio es una medida necesaria para debilitarla, y que la extinción de dominio podría ser una herramienta adecuada para hacerlo. Sin embargo, ello requiere de una regulación cuidadosa para no afectar a terceros de buena fe. Una regulación que atropella los derechos de los gobernados sólo ocasiona que se anulen sus disposiciones, provocando la ineficacia de la ley.
Rosa María Rojas Vértiz. Profesora del Departamento de Derecho del ITAM.
1 Foja 17 de la sentencia.
2 Foja 120 de la sentencia.
3 Ibídem, foja 134.
4 Ibídem, fojas 135-136.
5 La síntesis se toma de la sentencia del juicio de amparo 46/2012 de la Primera Sala de la Suprema Corte.
6 Entre otros, los amparos directos 58/2011, 3/2012, 49/2012 y 46/2012, así como el amparo en revisión 437/2012 y el amparo directo en revisión 969/2012.
7 Amparos directos 31/2012 y 69/2014 de la Primera Sala.
8 Amparo directo 46/2012 de la Primera Sala de la Suprema Corte, p. 75.
9 Ibídem, p. 76.
11 El artículo 126 señala que el ministerio público podrá ofrecer pruebas de la mala fe.
3 comentarios en “Ley nacional de extinción de dominio: ¿un retroceso?”
septiembre 10, 2019, 6:59 pm
Muy buen artículo. Otros puntos a considerar: (i) la Ley Nacional de Extinción de Dominio es inconstitucional porque distribuye competencias entre los órdenes de gobierno y no existe facultad concurrente alguna en la Constitución que autorice al Congreso general a expedir una ley en materia de extinción de dominio en la que se fijen parámetros de configuración normativa obligatorios para el orden de gobierno local, incluso, conforme al artículo tercero transitorio se establece la obligatoriedad de armonizar las legislaciones de las entidades federativas como si se tratase de una ley general en sentido de ley marco, es decir, por la que se distribuyen competencias. Las facultades concurrentes necesariamente deben ser expresas, y de lo establecido en el artículo 22 constitucional no se puede derivar facultad concurrente alguna. Aun más, no está claro que es eso de legislación nacional, calificativo utilizado actualmente, relativamente por primera vez, cuando se expidió el Código Nacional de Procedimiento Penales como legislación única, pero no concurrente, no coincidente y no residual a favor de los estados [recomiendo consultar Gutiérrez Parada, Oscar, Sistema Federal. Tendencia actual. Federalismo Normativo Centralmente Dirigido, Porrúa-ELD, México, 2016; (ii) el segundo párrafo del artículo 5, de dicha ley es inconstitucional porque establece una reserva de información ex ante, lo cual está prohibido por la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
septiembre 10, 2019, 7:07 pm
Muy buen artículo. Otros puntos a considerar: (i) la Ley Nacional de Extinción de Dominio es inconstitucional porque distribuye competencias entre los órdenes de gobierno y no existe facultad concurrente alguna en la Constitución que autorice al Congreso general a expedir una ley en materia de extinción de dominio en la que se fijen parámetros de configuración normativa obligatorios para el orden de gobierno local, incluso, conforme al artículo tercero transitorio se establece la obligatoriedad de armonizar las legislaciones de las entidades federativas como si se tratase de una ley general en sentido de ley marco, es decir, por la que se distribuyen competencias. Las facultades concurrentes necesariamente deben ser expresas, y de lo establecido en el artículo 22 constitucional no se puede derivar facultad concurrente alguna. Aún más, no está claro que es eso de legislación nacional, calificativo utilizado en la actualidad, relativamente por primera vez, para el título del Código Nacional de Procedimiento Penales como legislación única, pero no concurrente, no coincidente y no residual a favor de los estados [recomiendo consultar Gutiérrez Parada, Oscar, Sistema Federal. Tendencia actual. Federalismo Normativo Centralmente Dirigido, Porrúa-ELD, México, 2016; (ii) el segundo párrafo del artículo 5, de dicha ley es inconstitucional porque establece una reserva de información ex ante, lo cual está prohibido por la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
septiembre 15, 2019, 8:25 pm
Estas leyes y demas reglamentaciones requieren un enfoque y difusion mas direccionada, sobre todo con las areas profesionales que manejan diversidad de grupos.

References: artículo 22
 resolución 
 artículo 22
 artículo 2
 artículo 9
 artículo 15
 artículo 126
 artículo 22
 artículo 5
 artículo 22
 artículo 5