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Timestamp: 2019-05-24 03:17:25+00:00

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CPLT Jurisprudencia | Luis Armijo Barrera con MUNICIPALIDAD DE PROVIDENCIA
Luis Armijo Barrera con MUNICIPALIDAD DE PROVIDENCIA Rol: C5026-18
Se rechaza, por voto de mayoría, el amparo deducido en contra de la Municipalidad de Providencia, atendido que la grabación de imágenes captadas por las cámaras de televigilancia implica por parte del órgano reclamado un tratamiento de datos personales y, eventualmente, de datos de carácter sensible, actividad que puede redundar en afectaciones concretas al derecho a la privacidad y al derecho a la propia imagen, de lo cual deriva la necesidad de garantizar su protección conforme a nuestro ordenamiento jurídico, velando por el adecuado cumplimiento de la Ley sobre Protección de la Vida Privada y la garantía constitucional respectiva. HAY VOTO DISIDENTE
Constitución Política de la República ART-19 Nª4
DECISIÓN AMPARO ROL C5026-18
Requirente: Luis Armijo Barrera
Se rechaza, por voto de mayoría, el amparo deducido en contra de la Municipalidad de Providencia, atendido que la grabación de imágenes captadas por las cámaras de televigilancia implica por parte del órgano reclamado un tratamiento de datos personales y, eventualmente, de datos de carácter sensible, actividad que puede redundar en afectaciones concretas al derecho a la privacidad y al derecho a la propia imagen, de lo cual deriva la necesidad de garantizar su protección conforme a nuestro ordenamiento jurídico, velando por el adecuado cumplimiento de la Ley sobre Protección de la Vida Privada y la garantía constitucional respectiva.
Se aplica lo resuelto por este Consejo respecto de similares requerimientos, a modo ejemplar, los amparos Roles C3006-17, C4217-17, C385-18, C775-18, entre otros.
Hay un voto de minoría del Consejero don Francisco Leturia Infante, quien estima que el amparo podría ser acogido, mediante un juicio de ponderación y la aplicación conjunta de los principios de máxima divulgación con el de divisibilidad de la información. Adicionalmente, las imágenes captadas han sido recolectadas de una fuente accesible al público, como lo es la calle, y, por tanto no se requiere de autorización para el tratamiento de los datos.
En sesión ordinaria N° 963 del Consejo Directivo, celebrada el 29 de enero de 2019, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C5026-18.
1) SOLICITUD DE ACCESO: El 21 de septiembre de 2018, don Luis Armijo Barrera solicitó a la Municipalidad de Providencia "la grabación correspondiente a la cámara de la intersección esquina calle nueva Lyon con avenida providencia, del día lunes 17 de septiembre del 2018 en un rango horario de 08:50 a 09:10." Agrega, que la grabación corresponde a un accidente ocurrido en dicha intersección.
2) RESPUESTA: El 12 de octubre de 2018, la Municipalidad de Providencia respondió a dicho requerimiento de información mediante Oficio N° 9.523 señalando, en síntesis, que deniega el acceso a la información fundado en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, por cuanto las grabaciones de las cámaras de seguridad constituyen datos personales que se encuentran protegidos, tanto por la Constitución Política como por la Ley de Protección de Datos.
3) AMPARO: El 18 de octubre de 2018, don Luis Armijo Barrera dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a su solicitud.
4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de este Consejo acordó admitir a tramitación este amparo, trasladándolo a la Sra. Alcaldesa de la Municipalidad de Providencia mediante Oficio N° E9476 de 22 de noviembre de 2018.
El órgano reclamado presentó sus descargos y observaciones mediante Oficio N° 11.130 de 3 de diciembre de 2018 reiterando, en síntesis lo señalado en su respuesta en torno a la reserva de la información.
5) MEDIDA PARA MEJOR RESOLVER: Mediante Oficio N° 19, de 4 de enero de 2019, esta Corporación solicitó al órgano reclamado informar lo siguiente: a) Precisar si obra en su poder la grabación solicitada; b) Detalle si el segmento de video consultado, contiene imágenes de personas naturales identificables; c) En el evento de existir personas naturales identificables, en el referido video, indique si la Municipalidad está en posición de tarjar o anonimizar sus rostros de modo de impedir su identificación; y, d) Finalmente, señale si la grabación objeto del amparo fue remitida a un órgano diverso al Municipio, por ejemplo, el Juzgado de Policía Local de la comuna, Juzgado de Garantía o el Ministerio Público.
El órgano reclamado mediante Oficio N° 175 de 14 de enero de 2019, informó, en síntesis, que:
a) Señala que obra en su poder el registro solicitado y que en el video aparecen imágenes de personas naturales y es por esa razón denegó la entrega de la información por cuanto las grabaciones de la cámara de seguridad son datos personales e incluso sensibles, de personas que se encuentran protegidas tanto por la Constitución Política de la República, como por la Ley de Protección de Datos cuya divulgación puede afectar derechos fundamentales a la intimidad, la privacidad y la propia imagen, configurándose la causal contemplada en el artículo 21 N°2 de la Ley de Transparencia.
b) El Municipio no cuenta con dispositivos técnicos que permitan tarjar o anonimizar rostros de personas.
c) La información no ha sido solicitada ni tampoco remitida a otro órgano diverso a ese municipio.
1) Que, las cámaras de seguridad instaladas en el espacio público registran imágenes tanto del entorno o espacio público, o de los vehículos que transitan, como también de personas naturales y de inmuebles de propiedad privada. En tal sentido, cabe tener presente que de conformidad a lo preceptuado en la ley N° 19.628, sobre Protección de la Vida Privada, en su artículo 2° letra f), son datos de carácter personal "los relativos a cualquier información concerniente a personas naturales, identificadas o identificables" y su literal g) define como datos sensibles "aquellos datos personales que se refieren a las características físicas o morales de las personas o a hechos o circunstancias de su vida privada o intimidad, tales como los hábitos personales, el origen racial, las ideologías y opiniones políticas, las creencias o convicciones religiosas, los estados de salud físicos o psíquicos y la vida sexual". Por tanto, de conformidad con lo expuesto, a juicio de este Consejo, la entrega de imágenes captadas por cámaras de vigilancia implica por parte del órgano reclamado un tratamiento de datos personales y, también, de datos de carácter sensible, actividad que puede redundar en afectaciones concretas al derecho a la privacidad y al derecho a la propia imagen, de lo cual deriva la necesidad de garantizar la protección de dichos datos conforme a nuestro ordenamiento jurídico, velando por el adecuado cumplimiento de la Ley N° 19.628.
2) Que, al respecto, este Consejo en sus Recomendaciones para la Protección de Datos Personales por parte de los Órganos de la Administración del Estado, dispuso que «la protección de datos personales amparada en nuestra legislación (...) tiene por finalidad asegurar a las personas un espacio de control sobre su identidad y de libre manifestación de su personalidad, lo que presupone, en las condiciones modernas de elaboración y gestión de la información, la protección contra la recogida, el almacenamiento, la utilización y la trasmisión ilimitados de los datos concernientes a su persona, es decir, el derecho a la autodeterminación informativa» (énfasis agregado).
3) Que, en cuanto a la afectación al derecho a la privacidad, es menester señalar que el Estado está al servicio de la persona humana y tiene el deber de respetar y promover los derechos fundamentales que emanan de su propia naturaleza, como lo señala expresamente la Constitución Política en sus artículos 1°, inciso cuarto, y 5°, inciso segundo, sea que esos derechos se encuentren expresamente fijados en la Carta Fundamental, o bien, que se establezcan en los tratados internacionales, aprobados por Chile y que se encuentren vigentes. Así, el numeral 4 del artículo 19 de la Constitución, asegura a todas las personas el respeto y protección a la vida privada de sí misma y de su familia, mientras que los artículos 17 del Pacto Internacional de Derechos Políticos y Civiles y 11.2. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en términos similares indican que nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra o reputación, agregando que toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques.
4) Que, en el ámbito de la doctrina comparada se ha señalado que "la existencia de una esfera privada, en la que los demás (poderes públicos o particulares) no pueden entrar sin el consentimiento de la persona, no implica solo un reconocimiento del altísimo valor que tiene la faceta privada de la vida humana, sino que constituye también una garantía básica de libertad: en un mundo donde toda la actividad de los hombres fuera pública, no cabría la autodeterminación individual. El constitucionalismo, así, exige diferenciar entre las esferas pública y privada y, por tanto, entre lo visible y lo reservado" (Diez - Picazo, Luis, Sistema de Derechos Fundamentales, Editorial Aranzadi S.A., Navarra, 2008, p.297). De la misma forma y desde la óptica del derecho a la intimidad, se ha definido a ésta como "el derecho a no ser molestado, y a guardar la conveniente reserva acerca de los datos de una persona que ésta no quiere divulgar. Es el derecho a mantener una vida privada sin interferencias de otras personas ni del Estado" (Balaguer C., Francisco et. al, Derecho Constitucional, Volumen II, Editorial Tecnos, Madrid, 1999, p.102). Por último, se ha afirmado que: "sí hay acuerdo en que el derecho a la intimidad consiste en el derecho a disfrutar de determinadas zonas de retiro y secreto de las que podemos excluir a los demás" (Pérez Royo, Javier; Curso de Derecho Constitucional, Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Políticas S.A., Madrid, 2000, p.395). Por tanto, la posibilidad de captar imágenes de personas en ámbitos públicos y difundir dichas imágenes, sin poder contar con el consentimiento del titular, aparece como una afectación de los derechos de dichas las personas, en particular, el derecho a la imagen, a la privacidad e, incluso a la intimidad; presente y con suficiente especificidad, conforme a la exigencia contenida en el inciso segundo de artículo 8° de la Constitución y en el artículo 21 N° 2, de la Ley de Transparencia, que justifica, en definitiva, que este Consejo declare la reserva de las mismas.
5) Que, este Consejo, en las decisiones Roles C2493-15, C1505-17, se pronunció acerca de la necesidad de distinguir en el derecho a la propia imagen dos aspectos o dimensiones: uno, de orden positivo, en virtud del cual, su titular se encuentra facultado para obtener, reproducir y publicar su propia imagen, adscribiéndola a cualquier objeto lícito; y otro, de carácter negativo, expresado en su derecho a impedir que terceros, sin su debida autorización, capten, reproduzcan o difundan esa imagen, cualquiera sea la finalidad tenida en consideración para ello.
6) Que, por su parte, el Tribunal Constitucional ha destacado el estatuto básico de protección de la vida privada consagrado en el artículo 19 N° 4, siendo especialmente protector de esta garantía, señalando sobre el particular que "La privacidad integra los derechos personalísimos o del patrimonio moral de cada individuo, los cuales emanan de la dignidad personal y son, por su cualidad de íntimos de cada sujeto, los más cercanos o próximos a esta característica, única y distintiva, del ser humano. Por tal razón, ellos merecen reconocimiento y protección excepcionalmente categóricos tanto por la ley como por los actos de autoridad y las conductas de particulares o las estipulaciones celebradas entre éstos." (Sentencia del Tribunal Constitucional, Rol N° 389, de 28 de octubre de 2003, considerando vigésimo) De esta forma, la máxima Magistratura Constitucional demanda a los órganos del Estado otorgar reconocimiento y protección a la vida privada, derecho que de otorgarse acceso a las grabaciones captadas sería directamente afectado.
7) Que, lo anterior incluso, es consistente con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la que ha señalado en el Caso Fontevecchia y D’amico vs. Argentina, en el párrafo N° 48, que: "el ámbito de la privacidad se caracteriza por quedar exento e inmune a las invasiones o agresiones abusivas o arbitrarias por parte de terceros o de la autoridad pública y comprende, entre otras dimensiones, tomar decisiones relacionadas con diversas áreas de la propia vida libremente, tener un espacio de tranquilidad personal, mantener reservados ciertos aspectos de la vida privada y controlar la difusión de información personal hacia el público" (énfasis agregado). Al efecto, precisó que "(...) el Estado tiene la obligación de garantizar el derecho a la vida privada mediante acciones positivas, lo cual puede implicar, en ciertos casos, la adopción de medidas dirigidas a asegurar dicho derecho protegiéndolo de las interferencias de las autoridades públicas así como también de las personas o instituciones privadas, incluyendo los medios de comunicación" (énfasis agregado).
8) Que, en lo que respecta a la directa vinculación del derecho a la privacidad con el derecho a la propia imagen, que en el presente caso se verían directamente afectados de accederse a la entrega de la información solicitada, este Consejo estima que no sólo estamos ante datos personales, relativos a la imagen de una persona, sino que además ante datos sensibles, que conforme a la definición legal, son los referidos a hechos o circunstancias de su vida privada o intimidad, pues las grabaciones que se captan no sólo dan cuenta de las características físicas de determinadas personas, sino que también de sus conductas o hábitos personales.
9) Que, por otra parte y nuevamente desde la perspectiva legal, el principio de finalidad establecido en el artículo 9° de la ley N° 19.628, exige utilizar los datos personales sólo en los fines para los cuales fueron recolectados, lo que en el caso de los órganos públicos se encuentra determinado por la esfera de competencia asignada por los cuerpos legales que los rigen. En este orden de ideas, la Corte de Apelaciones de Santiago en causa Rol 1002-2011, señaló que "(...) los datos (...) sólo pueden ser tratados por la autoridad pública en ejercicio de sus competencias legales y velando por un uso pertinente, adecuado y no excesivo con relación al ámbito y las finalidades para las que hayan obtenido, no pudiendo usarse para finalidades diferentes (...)" (Considerando Décimo).
10) Que, en base a lo expuesto precedentemente, en la decisión que resolvió los amparos Roles C4217-17, C385-18 y C775-18, por voto de mayoría, se razonó que «...divulgar la información solicitada vulneraría no sólo la vida privada de las personas captadas en los registros visuales en poder de la reclamada, sin mediar su autorización, ni orden judicial, en infracción de los cuerpos normativos precedentemente citados, sino también, conllevaría una transgresión del deber de resguardo que nuestra legislación ha impuesto a los diversos organismos públicos que hoy efectúan tratamiento de datos personales, y en virtud de ello, poseen bases de datos que les permiten el adecuado cumplimiento de sus tareas». Luego, se procedió a reservar la información en aplicación de lo dispuesto en el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia en concordancia con lo previsto en la Ley N° 19.628 sobre Protección de la Vida Privada y en la Constitución Política de la República en su artículo 19 N°4.
11) Que, en idéntico sentido, ya se pronunció esta Corporación en la decisión C3006-17, en que se requería copia de una grabación en poder de la Municipalidad de Providencia.
12) Que en aplicación de lo señalado precedentemente, se rechazará el presente amparo.
I. Rechazar el amparo deducido por don Luis Armijo Barrera en contra de la Municipalidad de Providencia, en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.
II. Encomendar a la Directora General (S) y al Director Jurídico (S) de este Consejo indistintamente, notificar la presente decisión a don Luis Armijo Barrera y a la Sra. Alcaldesa de la Municipalidad de Providencia.
La presente decisión es acordada con el voto en contra del Consejero don Francisco Leturia Infante, quien no comparte lo razonado en el presente acuerdo, estimando que el amparo debe ser acogido, en base a las siguientes consideraciones:
1) Que el municipio requerido cuenta con un sistema de cámaras de vigilancia cuya existencia es conocida por la comunidad (no son cámaras ocultas) y se limitan a captar imágenes de espacios públicos. La solicitud de amparo nace de la negativa de entregar las imágenes obtenidas en una intersección y específica y horario determinado. La solicitud tiene por objeto la obtención de información útil y relevante para tutelar derechos vulnerados por un hecho potencialmente ilícito (un accidente automovilístico).
2) Que no existe un texto legal que autorice expresamente la instalación y uso de este tipo de cámaras de video vigilancia. Pero es un hecho que muchas de ellas existen desde hace años, y han sido validadas por numerosa jurisprudencia, incluso en ámbitos donde el espacio de privacidad es mayor que el de la vía pública, como por ejemplo lo es el espacio de trabajo (bajo la condición de que se cumplan una serie de requisitos).
3) Que, una argumentación interesante y plausible respecto de la facultad legal que autoriza la instalación de este tipo de tecnologías fue expuesta con motivo del recurso de protección contra los llamados "globos de vigilancia". En ellas, las municipalidades recurridas señalaron que actuaron legitimadas por sus facultades generales, contenidas en el artículo 4° de su ley orgánica (Ley N° 18.695), lo que otorgaría una atribución legal genérica para hacerlo (sin perjuicio de que no mencionan todas las facultades enumeradas por el artículo 4°, sino sólo algunas, no hay ninguna razón que impida extender el argumento a otras). Con ello también quedaría claro que los fines de seguridad no son los únicos motivos que justifican el uso de este tipo de dispositivos.
4) Que el acceso respecto de la cámara en análisis, podría permitir esclarecer situaciones que involucrasen daños a la propiedad, la persecución de delitos o cuasidelitos, y sobretodo, disminuir la ocurrencia de estos accidentes, cumpliendo una finalidad disuasiva/persuasiva. Ahora bien, para que este noble propósito sea cumplido, los potenciales infractores deben saber que su acción podría ser grabada y registrada efectivamente, y además consultada y acompañada como prueba en un juicio. Estos objetivos, ciertamente legítimos y relevantes, obligarían a soportar ciertas afectaciones a la privacidad y a otros derechos.
6) Que para el caso que analizamos, debemos resolver algunos conflictos que se presentan entre bienes y derechos de rango constitucional, entre los principales bienes y derechos que parecen entrar en juego están la intimidad y la privacidad, la protección de datos personales, el derecho de acceso a la información (comprendido en la libertad de expresión y de prensa) y de alguna manera, el derecho a la tutela judicial efectiva, la necesidad de prevenir y disuadir acciones dañinas, así como la persecución y sanción de quienes infringen la ley.
7) Que debemos considerar que reiterada y masivamente, la jurisprudencia y doctrina nacional y extranjera, han sostenido que la calle es un espacio donde las expectativas de privacidad son reducidas. Podría incluso llegarse a afirmar que por el solo hecho de estar en la vía pública, se está consintiendo a la mirada de los otros, y con las tecnologías disponibles en la actualidad (celulares con cámaras fotográficas, etc.) sabemos que fácilmente, sin necesidad de ardides o medidas extremas, cualquier persona puede captar nuestras imágenes, e incluso darles difusión, si encierran interés público informativo (como habitual y recientemente observamos en los medios de prensa). Por lo anterior, la alegación de protección de la vida privada y de la intimidad de las personas que a esa hora transitaban, no parece definitiva.
8) Que, de hecho, la ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada (datos personales), señala que cuando la información provenga o haya sido recolectada de fuentes de información accesibles al público, como lo es la calle, no se requiere de autorización para el tratamiento de datos (artículo 4), no existe obligación de guardar secreto (artículo 7°), y no es exigible el criterio de finalidad único (art 9). Incluso, si el video considerase transeúntes, bien podría permitírsele el acceso sólo a las imágenes que no constituyeran vulneraciones a otros derechos. Cabría, en todo caso, un juicio de ponderación y la aplicación conjunta de los principios de máxima divulgación con el de divisibilidad de la información.
9) Que respecto de la protección de datos sensibles, en el caso que los hubiera, caben los mismos argumentos arriba dichos, sumándose el que ellas bien podrían protegerse siguiendo el criterio de la divisibilidad de la información.
10) Qué asimismo, resulta interesante recordar que estamos especificando derechos de pretensión universal, de máximo nivel jerárquico y normativo, y reconocidos en forma muy similar en numerosos ordenamientos jurídicos. Es interesante señalar que los marcos normativos existentes para estas materias en Alemania, Inglaterra, España y otros países consultados, llevarían a resolver el caso mediante el uso de la técnica del balanceo, y a juicio de quien suscribe este voto minoritario, hubiesen permitido, en todos los casos, acoger el amparo y facilitar el acceso a la grabación solicitada, al menos en forma parcial. Para ilustrar lo anterior, basta tener a la vista el fallo de la Corte de Justicia de la Comunidad Europea de 24 de noviembre de 2011, y citada reiteradamente por la Agencia Española de Protección de Datos Personales (ver por todos, Informe del gabinete Jurídico 0156/2014).
11) Que desde el punto de vista procesal, y aplicando el principio de facilitación señalado por la propia ley, resulta interesante considerar algunas situaciones adicionales, que también podrían inclinar la balanza hacia acoger, al menos parcialmente, la solicitud. De hecho, es probable que si el solicitante hubiese reclamado la información como una medida prejudicial en un juicio civil, o dentro del contexto de un juicio penal, las podría obtener. Ante ello, podemos asumir dos posiciones: sostener que precisamente existiendo esos caminos, establecidos por el legislador, debería optarse por ellos. O bien, que con el objetivo de facilitar la tarea y evitar dilaciones, gastos y trámites innecesarios, y tratándose de información que legítimamente puede ser obtenida, este Consejo debe facilitar el acceso a la misma, máxime si con ello podría facilitar la protección y promoción de algún bien jurídico para el requirente, aunque siempre respetando todos los derechos en juego. Lo que si queda claro con esta situación, reportada por la propia Municipalidad, es que el acceso legítimo a la información solicitada es posible de acuerdo a nuestro ordenamiento jurídico.
12) Que conviene recordar que el artículo 5° inciso segundo parte final de nuestra Constitución Política de la República, tantas veces recordado por nuestra jurisprudencia, obliga a todos los órganos del Estado a proteger y promover los derechos que la Constitución y los Tratados Internacionales amparan. La misma norma obliga a todos los intérpretes a resolver las controversias jurídicas buscando la promoción de estos derechos, especialmente necesaria cuando no existe una ley que rija la situación o conflicto analizado.
13) Que es deber de todos los órganos estatales, entre los que se encuentra este Consejo y cualquier Municipalidad, facilitar el acceso a la información que está en su poder, no habiendo razones poderosas y de mayor peso que las que justifican su entrega. Cabe recordar que dicha información se encuentra en manos de un ente público, y que ha sido generada con recursos públicos, para beneficio de la comunidad. E incluso la ley 19.628, en su artículo 1, repite estos criterios.
14) Que a juicio de este Consejero, los riesgos de daños y afectaciones del derechos que pueden generarse en caso de permitir el acceso a los minutos de grabación que se solicita, son mínimos, y existe un interés legítimo y tutelable en la solicitud planteada, al menos en forma parcial. Es decir, en base a los antecedentes tenidos a la vista, considero que los eventuales beneficios de permitir la vista de dicha grabación, bajo la condición de que esta no incluya su difusión masiva y se realice con las medidas y cuidados arriba reseñados, son mayores que los de no hacerlo.
15) Que finalmente, quien suscribe considera necesario llamar la atención sobre la conveniencia de regular en forma adecuada y expresa estas materias, dando directrices claras sobre los derechos, facultades y responsabilidades que a cada cual corresponden. Demás está decir que esta norma debería ser de tipo general y haber sido precedida de un amplio proceso deliberativo, de carácter legislativo. Mientras ella no exista, este órgano administrativo deberá seguir resolviendo los casos planteados con las precarias herramientas de que dispone.

References: artículo 21
 artículo 21
 artículo 2
 artículo 19
 artículo 8
 artículo 21
 artículo 19
 artículo 9
 artículo 21
 artículo 19
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 1