Source: http://www.okeanos.org/Old/pubblica-amministrazione.htm
Timestamp: 2018-05-25 20:38:55+00:00

Document:
1 Agosto 2013. LA COSTITUZIONE DELLA REPUBBLICA ITALIANA, DIFENDERLA O RIFORMARLA?
Relazione di Enzo Palumbo con nota introduttiva di Antonio Pileggi
17 Marzo 2012. Il valore dell’appartenenza ai Partiti. Articolo di Antonio Pileggi pubblicato dal web magazine Rivoluzione liberale.
14 Ottobre 2011. Doveri affievoliti, diritti lesi. Articolo di Antonio Pileggi
25 Giugno 2011. LA VIA REFERENDARIA AL MATTARELLUM. Di Enzo Palumbo, Enrico Saponaro e Gabriele Maestri. Lo studio che, prima in via riservata e recentemente reso di pubblico dominio, ha approfondito l’istituto del referendum come strumento di democrazia diretta da mettere in campo per realizzare la cancellazione della legge elettorale italiana definita “porcata” finanche da chi la ideò e la fece approvare
28 Maggio 2011. I ministeri nella riffa del ballottaggio di maggio. Articolo di Antonio Pileggi pubblicato su Rivoluzioneliberale.it
Roma, 9 settembre 2010.Le incompatibilità fra incarichi di partito e incarichi istituzionali alla luce della vicenda dell’on. Fini. Una nota di Antonio Pileggi
Messina 5.9.2010. Il processo come il caffè: lungo o corto purché lo bevano. Un articolo di Enzo Palumbo
Derubato da malandrini, va a chiedere giustizia, ma il giudice lo manda in prigione dove resta per 4 mesi. Successivamente dichiara di essere un malandrino e non un semplice derubato. A questo punto il carceriere, levandosi il berretto rispettosamente e salutandolo, gli apre le porte della prigione e lo lascia scappare. …
4 Giugno 2010. Bersani, Tremonti e Diocleziano ad Anno Zero
L’articolo si trova anche al seguente link: http://www.europaquotidiano.it/dettaglio/117744/quando_la_mensa_diventa_discriminazione
8 Aprile 2010. Partiti e Istituzioni, quando gli incarichi sono incompatibili.
Articolo di Antonio Pileggi sul quotidiano Europa (link per articolo in formato pdf).
L’articolo è anche disponibile collegandosi al quotidiano Europa. Ecco il link: http://www.europaquotidiano.it/dettaglio/117678/partiti_e_istituzioni_quando_gli_incarichi_sono_incompatibili
Per collegarti al quotidiano Europa vai al link:
http://www.europaquotidiano.it/dettaglio/112565/una_pubblica_amministrazione_feudalizzata
3 agosto 2009. Imparzialità e buon andamento dell’amministrazione
11 aprile 2009, Nota ad una recente Sentenza della Cassazione sul reato di omissione di atti di ufficio. Antonio Pileggi
Roma 25 febbraio 2009. approvato definitivamente dal Senato, il disegno di legge governativo per la riforma della Pubblica Amministrazione. La nuova legge contiene la "Delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttivita` del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonche` disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e alla Corte dei conti".
Vai al testo che Okeanos pubblica nel prosieguo del suo impegno a seguire i temi della pubblica amministrazione.
1) programma di Governo dal 2006 al 2011 dell’Unione per la Pubblica Amministrazione
(con nota preliminare dell’ACO)
2) Relazione unitaria, per conto di CGIL CISL UIL, di Antonio Pileggi sul primo contratto di diritto privato per i dirigenti ministeriali; Roma, 25 Novembre 1996, Centro Congressi Cavour
3) Pubblica Amministrazione nell’ultimo decennio: il manifesto della CIDA
(con nota preliminare dell’A.C.O.)
4) Protocollo anticorruzione firmato tra il Ministro Nicolais e l’Alto Commissario Achille Serra. Roma, 10.10.2007
NOTA preliminare a cura dell’Associazione Culturale Okeanos:
Roma, 14 Luglio 2006. Nel programma elettorale dell’Unione si sostiene la tesi secondo cui il centro destra, durante i 5 anni di governo appena trascorsi (2001/2006), ha operato in modo da travolgere e stravolgere la prassi e le regole che presiedono al buon andamento e alla imparzialità della Pubblica Amministrazione lasciando una delle più pesanti eredità sull’assetto delle amministrazioni pubbliche.
Per il 2006/2011, l’Unione ha assunto impegni che, per cominciare a incidere visibilmente e significatamente sui vertici delle Amministrazioni, prevedono, tra l’altro:
ü di “restituire alla dirigenza amministrativa lo statuto di imparzialità,”
ü di “rendere netta e visibile la demarcazione tra funzioni di indirizzo politico–amministrativo e funzioni di gestione e concreto svolgimento dell’azione amministrativa”,
ü di “istituire un meccanismo di accesso per concorso alla qualifica di direttore generale, per assegnare anche i posti di vertice delle amministrazioni a persone scelte con procedure trasparenti e nel corso delle quali si confrontano diversi curricula”,
ü di “realizzare una amministrazione al servizio di tutti, non del governo”,
ü ecc.
Questi impegni sono puntualmente descritti e motivati dalla pagina 25 alla pagina 43 del Programma intitolato “Una pubbica amministrazione di qualità”. Sono impegni che non necessitano di commenti, ma di verifiche.
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qui di seguito la parte del programma interamente scaricato e scaricabile dal sito:
http://www.lafabbricadelprogramma.it/cgi-bin/adon.cgi?act=commenta_programma&step=tmpl
La funzione dell’Amministrazione Pubblica
Il centrodestra ha mostrato la massima indifferenza ad ogni
misura di modernizzazione e di miglioramento
del sistema amministrativo
italiano. Si è limitato a riprendere, con decenni di
ritardo, la convinzione espressa ormai venticinque anni fa da
Ronald Reagan e che può sintetizzarsi così: l’amministrazione
non è la soluzione del problema, ma costituisce il problema, e
va quindi, per quanto possibile, ridotta, cancellata, limitata.
Questa fallimentare concezione - ormai abbandonata in tutto il
mondo persino dagli epigoni più convinti del reaganismo e del
thatcherismo – è stata peraltro solo sbandierata dal centrodestra,
che invece, alla prova dei fatti, ha aumentato i costi e
le spese dell’amministrazione, operando
una politica di appropriazione,
aumento delle nomine politiche, eliminazione di
regole. La qualità dei servizi è stata trascurata, e questi sono
stati affidati e servizi al di fuori dell’amministrazione senza
gare e senza trasparenza.
Il governo Berlusconi non ha prodotto, come aveva promesso, meno
Stato e più mercato, ma, piuttosto, allo stesso tempo apparati
pubblici più pesanti e trasferimento di ricchezza non verso il
mercato, ma a favore di pochi e ben selezionati privati.
In contrasto con tutto ciò si registra una forte domanda di servizi
pubblici. Lo confermano tutte le analisi multiscopo sulle
preferenze espresse dagli italiani. Gli italiani chiedono
un’amministrazione che tuteli i loro diritti: una scuola
migliore, servizi sanitari di serie A al sud come al nord, sicurezza
e vivibilità del territorio in cui abitano, sostegno alle
attività economiche che conducono.
Chiedono una amministrazione migliore, che non sprechi, che
sappia essere trasparente e dare fiducia e che sappia prendere
decisioni complesse: qualità essenziali per il successo di ogni
Bisogna quindi partire dalla convinzione che un’amministrazione
migliorata è la garanzia più forte per i diritti delle persone,
per la coesione del paese, per lo sviluppo e per la crescita.
Partiamo dal presupposto che un’amministrazione capace,
efficiente, autorevole e credibile è uno strumento essenziale
di ogni sistema democratico, perché è dalla qualità
dell’amministrazione che dipendono la qualità dell’attuazione
delle politiche pubbliche e la qualità dei servizi
resi ai cittadini.
Il sistema amministrativo italiano è ancora lontano dall’avere
le caratteristiche di capacità, efficienza e
credibilità necessarie per assicurare buone politiche pubbliche
e piena garanzia dei diritti e richiede, quindi, un’azione
politica decisa e concreta.
Formuliamo le nostre proposte partendo da alcune convinzioni:
- il sistema amministrativo è necessariamente ispirato ai
principi del pluralismo e dell’autonomia. l’Europa, lo
Stato, le regioni, gli enti locali, ma anche le università,
le scuole, gli enti associativi, non possono essere
ridotti ad unità o collocati secondo una rigida gerarchia:
in una società moderna i loro valori e interessi
devono essere capaci di integrarsi.
L’efficacia di un’amministrazione
dipende quindi innanzitutto dalla sua capacità
di fare sistema;
- la capacità di agire e di decidere dipende, innanzitutto,
dalla qualità e dalla competenza delle strutture amministrative:
l’amministrazione ha bisogno di persone altamente
qualificate, di capacità tecniche, di un patrimonio
di conoscenze condivise. Altrimenti sarà preda degli
interessi particolari, incapace di formulare strategie e
di controllare i propri fornitori, come di valutare la
qualità dei servizi che essa stessa rende e di migliorare
i propri costi e i propri rendimenti;
- vi sono beni pubblici che non possono essere prodotti dal
mercato e che sono essenziali per la vita e lo sviluppo
del paese, così come vi sono azioni di contesto – il supporto
all’internazionalizzazione delle imprese o la diffusione
dell’innovazione tecnologica – che devono avere
dimensione di sistema. In questi casi la responsabilità
pubblica deve essere chiara e trasparente.
Una Amministrazione che aiuti la crescita economica e sociale
Se l’economia stenta è anche perché il
centrodestra non sa utilizzare
l’amministrazione come leva dello sviluppo. Nel marzo
2001, esattamente al termine della stagione
di riforme amministrative
del centrosinistra, l’OCSE rilevava il cammino compiuto
dall’amministrazione italiana nel percorso di modernizzazione
(privatizzazione, liberalizzazione, semplificazione, riduzione
dei costi), con ricadute positive sul ritmo dell’economia.
Un ritmo superiore a quello ottenuto nell’intero periodo
del governo Berlusconi (l’economia italiana è cresciuta nel
2001 più di quanto abbia fatto complessivamente dal 2002 al
2005). Si consideri negli stessi anni il centrosinistra
realizzò anche una politica di contenimento della spesa
e di riduzione del debito alla quale il settore pubblico
ha dato il proprio contributo.
Il governo di centrodestra ha paralizzato e abbandonato un processo
di innovazione degli apparati pubbliche che si era sviluppato
per tutti anni novanta, e consegna al Paese una amministrazione
indebolita, priva guida stabile, degli investimenti
necessari per consentire il suo posizionamento in un più ampio
progetto di governo del paese.
Le nostre proposte si basano sui principi della strategia di
Lisbona, varata nel 2000 dai governi dell’Unione europea.
In questa cornice inseriremo la nostra azione di rilancio
dell’amministrazione italiana, come determinante fattore di
impulso e sostegno allo sviluppo economico, alla riconversione
del sistema produttivo, alla realizzazione delle
infrastrutture per competere nell’economia globale.
Una amministrazione più efficace è essenziale per attrarre
investimenti produttivi, creare valore sociale e materiale
e migliorare la competitività del paese.
Intendiamo lanciare un piano di riforma dell’amministrazione
con tre obiettivi:
- creare un ambiente più favorevole agli investimenti,
alla crescita, alla competitività del nostro sistema
- migliorare la qualità dei servizi ai cittadini;
- ridurre i costi della macchina amministrativa
rispetto al PIL.
- fare della qualità dei servizi e delle prestazioni una
priorità strategica e, insieme, un parametro per misurare
successi e insuccessi;
- sostituire alla cultura burocratica la cultura del risultato,
della soddisfazione dell’utente e della loro valutazione;
- ripristinare il principio della imparzialità
delle amministrazioni,
della autonomia e responsabilità dei dirigenti,
fermare la deriva verso lo spoil system e il
- valorizzare il lavoro pubblico e la sua qualità, ripristinando
il concorso come principale strumento di reclutamento
dei migliori e investendo sul capitale umano
delle amministrazioni;
- utilizzare fino in fondo le ICT come risorsa per reingegnerizzare
i processi e i prodotti delle amministrazioni;
- ridurre i carichi regolativi e burocratici (i tempi e i
costi) gravanti sulle famiglie e sulle imprese, ripristinando
gli strumenti di revisione e riqualificazione del
sistema normativo e dei procedimenti amministrativi
abbandonate dal centrodestra;
- adeguare la macchina amministrativa alle esigenze di un
sistema decentrato, che richiede amministrazioni territoriali
con capacità di gestione ma anche un’amministrazione
centrale in grado di riconvertirsi per gestire unsistema a rete;
- diffondere programmi e incentivi per le forme sostenibili
e solidali di consumo delle amministrazioni: energia
solare, biologico, prodotti equi e solidali, riuso dei
software tra amministrazioni.
Questo piano è trasversale all’intero programma di governo
dell’Unione. Ne contraddistinguerà l’agenda dalle prime
battute, anche se la sua realizzazione completa richiederà
un impegno costante per l’intera legislatura.
Avranno però carattere prioritario:
- l’attivazione di una task force di giovani funzionari
sulle azioni del piano per l’amministrazione, soprattutto
selezionando dall’esterno una nuova generazione di professionisti,
concretizzando quello che il presidente
Ciampi ha chiamato “vendemmia annuale”. 1000 giovani laureati,
forti delle competenze tipiche delle nuove generazioni
di professionisti: l’orientamento alle
relazioni/connessioni in rete, la proiezione internazionale,
le forme multimediali di comunicazione. Giovani
brillanti che rafforzeranno in modo stabile le professionalità
- l’impegno a rendere, entro la metà della legislatura,
ogni singolo servizio erogato dall’amministrazione nazionale
valutabile dal suo diretto utente, persona o associazione
o impresa. Un progetto senza precedenti nella
Servirà un grande impegno organizzativo. I risparmi derivanti
dalla riduzione dei costi forniranno le risorse
Un’Amministrazione più responsabile
Nel 2001 il centrodestra ha raccolto l’eredità
di un sistema di finanza pubblica risanato,
ma ha dimostrato di non saper condurre
un’efficace politica di governo dei conti pubblici.
Consegna al Paese un bilancio rovinoso,
rappresentato in maniera emblematica dalle
disinvolte successioni al vertice del Ministero
Il fallimento del governo riguarda sia l’andamento del deficit e
del debito pubblico, sia il deterioramento del sistema di regole
relative al controllo dei conti pubblici e le relazioni di
carattere finanziario tra il governo nazionale e quelli regionali
e locali. Regole che avrebbero dovuto essere sviluppate e
rafforzate in vista del federalismo fiscale.
La realtà è stata molto diversa:
- le spese volte a soddisfare gli interessi
dei rappresentanti di governo – le consulenze,
gli incarichi ad esterni, le spese di
rappresentanza – sono cresciute in modo abnorme;
- si è abbandonata la progettazione di
- seri sistemi di programmazione
strategica e controllo di gestione;
- si è ricorsi al meccanismo cosiddetto
"tagliaspese", che
interviene con rozze riduzioni di
stanziamenti in misura uniforme
su tutti i settori e le attività, fuori da ogni logica
organizzativa e di programmazione. Si è tagliato insieme
l’utile e il superfluo, mettendo a rischio il funzionamento
di servizi essenziali e ponendo pesanti ipoteche sul futuro
con l’annullamento di politiche di investimento. Tale sistema
ottiene peraltro risultati solo temporanei,
rinviando il problema
all’anno successivo;
- si è tentato di scaricare sulle regioni e sugli enti locali,
colpendo indiscriminatamente nel mucchio, il maggior peso
dell’onere di riduzione dei costi, bloccando al contempo le
aliquote regionali: ne hanno risentito i servizi in primo
luogo. Il governo ha poi violato l’autonomia regionale e
locale, entrando nel dettaglio delle spese da tagliare;
- le spese realizzate al di fuori dei vincoli di trasparenza
sono cresciute, e si è ricorsi massicciamente a deroghe e
poteri speciali;
- si sono duplicate le strutture, continuando ad ampliare le
strutture centrali dei ministeri in contrasto con la logica
I costi delle amministrazioni hanno così continuato a lievitare
senza che i servizi migliorassero, anzi, con una riduzione e un
peggioramento dei servizi resi.
Puntiamo a creare un circuito virtuoso tra finanza pubblica,
amministrazione e servizi al cittadino. Partiamo per
questo da alcuni principi guida:
- responsabilizzare le amministrazioni,
garantendo finanziamenti
certi, non modificabili unilateralmente in corso
di gestione (come è accaduto con il decreto tagliaspese),
ma monitorando in modo continuo gli andamenti tendenziali
- ancorare le variazioni di spesa
agli aumenti di produttività
e di qualità dei servizi;
- riprendere lo sviluppo degli strumenti di valutazione e
controllo di gestione e diffonderli in tutto il sistema
- attivare contratti di servizio,
- nella cornice dei livelli
essenziali delle prestazioni, a garanzia dei diritti dei
- rafforzare il patto di stabilità con regioni ed enti
locali, fissando obiettivi e i vincoli
che tutte le amministrazioni
si impegnano a rispettare;
- superare le duplicazioni di strutture, rafforzando la missione
dell’amministrazione centrale come amministrazione che
indirizza e garantisce la coesione e la coerenza nel sistema
del suo complesso, riducendo le tante sovrapposizioni.
Per realizzare questi principi dovremo utilizzare diversi
strumenti: un intervento normativo che riprenda la riforma
della struttura del bilancio dello stato e delle regole di
contabilità pubblica e procederà
verso la piena responsabilizzazione
dei singoli ministeri e delle singole unità amministrative.
Occorre inoltre razionalizzare il sistema dei controlli,
definendo chiaramente, a seconda del tipo di amministrazione,
i modelli che consentano di evitare inutili duplicazioni
di procedure. Una adeguata riforma degli organi di controllo
deve avere da un lato l'obiettivo di non porre vincoli
procedurali impropri al corretto svolgimento dell’attività
negoziale delle amministrazioni, ma dall'altro deve
garantire l'efficacia e la tempestività del controllo e
l'autonomia degli organi preposti.
In concreto, è necessario:
- approvare il “budget di ministero”, lasciando inalterato
il potere di decisione del parlamento sulle leggi
di settore, ma riducendo le unità di voto sulle spese
- potenziare i meccanismi di gestione di questo budget,
consentendo a ciascun livello di gestione il potere di
compensare le voci di spesa all’interno dello stanziamento
Occorre, inoltre, mettere in opera i seguenti piani d’azione:
- potenziamento dei sistemi di programmazione e controllo,
che oggi appartengono più alla retorica che alla reale
vita delle amministrazioni. È prioritario costruire efficaci
sistemi di programmazione strategica e di controllo,
e creare un sistema di incentivi per favorire il ricorso
a questi strumenti. La verifica della
qualità e dell’attendibilità
dei servizi di controllo dovrebbe essere
affidata ad un organismo composto di pochi e autorevoli
membri, operante presso la Presidenza del Consiglio;
- predisposizione, entro il primo anno di vita del governo,
di uno strumento quadro per la definizione,
in ogni amministrazione,
di un contratto di servizio con i cittadini,
le imprese, le associazioni ecc.
che metta in trasparenza
i doveri delle amministrazioni, e sperimenti, prima e
generalizzi, poi, strumenti di esigibilità a favore di
queste categorie e di sanzione per le amministrazioni
- introduzione di meccanismi per correlare fortemente
incrementi di spesa a incrementi di produttività, sia per
i rinnovi contrattuali del personale,
sia per la modernizzazione
e definizione di affidabili indicatori di performance;
- ridefinizione del patto di stabilità interno tra governo
ed sistema delle autonomie territoriali in modo da vincolare
queste ultime a comportamenti rigorosi e virtuosi ma
solo in termini di saldi complessivi di bilancio.
L’iniziativa legislativa deve essere attivata prioritariamente,
per consentire di impostare il bilancio 2008 secondo
Il piano per i sistemi di programmazione e controllo rientra
tra le nostre priorità di carattere organizzativo e questa
strumentazione dovrà concretizzarsi già
nel corso della programmazione
delle attività 2007. Lo stesso per quanto concerne
la ridefinizione del patto interno di stabilità.
Il piano per il collegamento tra produttività e spese
richiede un periodo di impostazione più ampio e graduale.
Il meccanismo infatti deve fondarsi su
plausibili sistemi di
misurazione della produttività, che
saranno ampiamente sperimentati
nel corso dei primi due anni della legislatura.
Una decisa azione per la semplificazione
Dopo l’esperienza del governo di centrodestra, resta poco del
grande sforzo realizzato al termine degli anni novanta sui temi
della semplificazione e del miglioramento della qualità della
Il governo Berlusconi si è trascinato in una situazione di paralisi
ed inerzia, senza realizzare alcun intervento di semplificazione
o di modernizzazione, anche laddove laddove sarebbe
stato utile ed importante il semplice proseguimento delle azioni
realizzate negli ultimi anni dei governi di centrosinistra.
Puntiamo ad un forte investimento politico
nella semplificazione,
nella delegificazione e nel miglioramento della
qualità della regolazione. E’ condizione essenziale per
accrescere la competitività del paese e dare certezza
all’esercizio dei fondamentali diritti di cittadinanza, a
tutti i livelli di governo.
Dobbiamo realizzare tale investimento attraverso una forte
cooperazione tra Governo, Regioni ed
enti locali e la consultazione
delle parti sociali, per definire un accordo ed
un impegno a misurare i risultati periodicamente, in termini
di riduzione effettiva degli atti, dei tempi e dei costi
per imprese e cittadini.
Questi i nostri primi obiettivi:
- la riduzione dei tempi e dei costi degli adempimenti
burocratici delle imprese ai livelli
delle migliori performance
europee e OCSE;
- la realizzazione degli sportelli unici del cittadino,
che evitino le peregrinazioni tra
amministrazioni e consentano
di accedere ad uffici e da un unico punto presso il Comune;
- la progressiva eliminazione dei certificati;
- la rimozione degli ostacoli normativi che impediscono di
effettuare on line le procedure amministrative di maggiore
impatto per cittadini ed imprese.
Per realizzare questi obiettivi dovremo:
- utilizzare a pieno la legge annuale di semplificazione,
sia liberalizzando molte
attività, sia - laddove l’autorizzazione
deve permanere - ricorrendo a
tecniche di semplificazione
per garantire al cittadino e all’impresa
tempi rapidi e certi;
- ridurre il numero delle leggi e riordinare il sistema
normativo attraverso codici di settore e testi unici;
- rendere trasparente e controllabile la durata dell’azione
amministrativa assicurando la conoscibilità, on line,
dello stato di avanzamento di ogni pratica;
- mettere a regime l’AIR (analisi
- d’impatto della regolazione)
per gli schemi di atti normativi del governo al
fine di valutarne preventivamente i costi e i benefici
per i cittadini, le imprese e le stesse amministrazioni.
Serviranno molteplici strumenti: innovazione organizzativa,
uso delle tecnologie, formazione e motivazione del personale,
responsabilizzazione della dirigenza, comunicazione.
La misurazione dei risultati e la collaborazione con le
parti sociali deve consentire di introdurre i correttivi
necessari per procedere alla semplificazione.
Questi i tempi che prevediamo per l’attuazione delle varie
- apertura dei tavoli di consultazione con le parti sociali
e con le Regioni e le autonomie locali 60 giorni;
- riduzione dei tempi e costi degli adempimenti burocratici
delle imprese ai livelli delle migliori tempi e performance
europee e OCSE tre anni;
- rimozione degli ostacoli all’operatività degli sportelli
unici già previsti, loro diffusione su tutto il territorio
e sanzioni per i comuni inadempienti a partire dalla
metà del 2007. Effettiva unificazione nello sportello
delle funzioni amministrative. Informatizzazione e messa
in rete dei dati (back offices) dello sportello;
- completa eliminazione dei certificati entro la legislatura;
- rimozione degli ostacoli normativi che impediscono di
effettuare on line le procedure amministrative entro 1
- messa a regime dell’Air entro 1 anno;
- adozione della disciplina per l’indennizzo del cittadino
e dell’impresa in caso di mancato rispetto dei tempi di
conclusione del procedimento entro 1 anno.
Per la realizzazione di queste politiche sarà essenziale:
- il ruolo di cabina di regia
della Presidenza del Consiglio,con
un impegno in prima persona del Presidente del Consiglio;
- la costituzione di una task force per la semplificazione
e la qualità della regolazione;
- conoscenza del punto di vista dei destinatari nelle
diverse fasi della politica di semplificazione, istituendo
una sede di consultazione delle parti sociali ed adottando
procedure standard e trasparenti.
I vantaggi dell’informatizzazione
L’e-government può rappresentare una leva essenziale per la
modernizzazione della pubblica amministrazione e per soddisfare
sia esigenze interne sia esigenze degli utenti esterni.
Esso è anche un fattore importantissimo per lo sviluppo economico
del paese. Per questo, esso deve essere implementato in modo
strategico e intelligente, in stretto collegamento con i processi
di semplificazione amministrativa e procedimentale.
Il governo di centro-destra, invece, ha determinato una forte
frattura tra innovazione tecnologica e innovazione amministrativa,
separando le rispettive responsabilità tra il
Dipartimento per l’Innovazione Tecnologica e il Dipartimento
per la Funzione Pubblica. In tal modo il governo ha reso più
appariscente un tema rispetto al quale non si sono registrati
Sul fronte dell’accertamento dell’identità in rete, il governo
di centrodestra non è del resto stato in grado di rendere fruibile
a tutti la c.d. carta di identità elettronica, aggiungendo
invece ulteriori elementi di complicazione. Tra strumenti simili
ed autorizzazioni alle singole amministrazioni per crearne
di propri si è venuta a creare una vera “giungla”di documenti di
Intendiamo da un lato rilanciare l’ e-government per una
radicale semplificazione e ridefinizione dei rapporti tra
utenti e cittadini e dall’altro superare la frattura tra
innovazione tecnologica ed innovazione amministrativa.
Svilupperemo l’e-government parallelamente e strumentalmente
ai processi di semplificazione, con particolare riguardo
ai seguenti fattori-chiave:
- la semplificazione dei procedimenti per poter utilizzare
le potenzialità degli strumenti informatici e telematici;
- la condivisione degli archivi e delle informazioni
tra le amministrazioni, stimolando lo scambio dei dati
Questo disegno di modernizzazione della pubblica amministrazione
deve essere realizzato a tutti i livelli
di governo, in particolare a quello degli enti territoriali minori,
titolari di gran parte dei servizi alla persona.
Prevediamo quindi la stipulazione di un Patto per
l’Innovazione tra Governo, Regioni, Enti Locali e Parti
Sociali, che permetta di coordinare e condividere le azioni
e i progetti per l’innovazione.
- la velocizzazione dei procedimenti attraverso la gestione
automatizzata dei flussi procedimentali;
- il controllo sui tempi effettivi di conclusione dei procedimenti
e conoscenza immediata, da parte degli utenti,
dello stato di avanzamento della pratica.
Per quanto concerne le azioni di front-office, invece:
- lo sviluppo accelerato di servizi innovativi alle persone,
in forma digitale;
- lo sportello unico del cittadino come punto di accesso
- lo sviluppo dell’accesso ai servizi con diversi canali,
integrati tra loro (telefono, web, fax, mail etc.);
- la personalizzazione del rapporto tra amministrazione e
cittadino, in modo che l’amministrazione sia in grado di
anticipare le esigenze del cittadino, evitando incomprensioni
e duplicazioni di dati e contatti;
- la progressiva eliminazione dei certificati (decertificazione),
mettendo in rete gli archivi delle amministrazioni
che detengono i principali dati oggi autocertificati
da cittadini e imprese, e sviluppando un apposito strumento
di accesso per i dipendenti pubblici.
Servirà di una pluralità di interventi, rivolti ai diversi
livelli di governo, con un’azione coordinata e condivisa in
grado di monitorare e guidare tutto il processo.
Al livello centrale, la priorità sarà quella di rafforzare
la capacità di governo di tali processi di innovazione.
Dovremo ricongiungere Funzione Pubblica e Innovazione
Tecnologica per ricomporre la frattura tra gli aspetti
organizzativo-funzionali e quelli tecnologici.
Il secondo punto è un’azione di sistema finalizzata al
rafforzamento e all’immediata fruibilità dei diversi
sistemi informativi. È quindi particolarmente importante
il rilancio e il potenziamento della carta di identità
elettronica, strumento privilegiato in materia di identificazione
in rete per l’accesso ai servizi che richiedono
l’accertamento dell’identità.
Sotto il profilo infrastrutturale, dovremo assicurare lo
sviluppo della banda larga su tutto il territorio nazionale,
fino ai piccoli comuni, permettendo a questi ultimi di
connettersi in rete e consentendo agli utenti dei rispettivi
territori di accedere comodamente all’e-government.
Dovremo incentivare gli operatori privati a rendere disponibile
su tutto il territorio nazionale servizi di connettività
a banda larga e prevedere, eventualmente e in via
sussidiaria, un intervento pubblico nelle aree disagiate,
dove il mercato non riesce ad operare.
Infine, dovremo tradurre in pratica le dichiarazioni di
principio in favore della diffusione dell’Open Source nelle
amministrazioni. Questa risorsa allevierà la dipendenza
dalle onerose licenze commerciali.
Le Regioni dovranno garantire agli enti del territorio la
disponibilità delle infrastrutture tecnologiche di base e
dei servizi di connettività e di interoperabilità, ed erogare
ai comuni i servizi di supporto alla cooperazione
applicativa, alla gestione dell’identità e i servizi di
interscambio e notifica con le amministrazioni centrali.
Al livello locale, i comuni dovranno essere interessati da
un’opera di radicale ammodernamento attraverso:
- realizzazione della piena interazione
tra livelli amministrativi
centrali e comunali;
- assicurazione della piena circolarità anagrafica, permettendo
l’accesso alle basi dati anagrafiche dei comuni da
parte di tutte le altre amministrazioni e sviluppando
l’indice delle anagrafi;
- sviluppo del sistema di interscambio Catasto-Comuni e dei
servizi di gestione dell’identità.
Dovremo quindi sostenere la capacità di progettazione e di
realizzazione da parte dei comuni, incentivare forme di
gestione associata dei servizi e sviluppare forme di outsourcing
per la costituzione di centri servizi.
In questo piano assumeranno particolare importanza:
- la realizzazione di un punto unico di accesso per ogni
amministrazione nazionale entro il 2007;
- l’interconnessione delle principali banche dati delle
amministrazioni centrali, da realizzarsi entro il 2008;
- la diffusione della carta d’identità elettronica al 50
per cento della popolazione entro il 2007
e al 100 per cento entro il 2008.
Un’Amministrazione imparziale
Una delle più pesanti eredità che gli anni del governo
Berlusconi lasciano sull’assetto complessivo delle amministrazioni
pubbliche è il travolgimento del principio di imparzialità
che la Costituzione pone alla base dell’operato degli apparati
Nella logica del disegno costituzionale
uno dei fondamenti dell’imparzialità
dell’agire amministrativo si trova in una dirigenza
selezionata con forme trasparenti, che operi sulla base di
una propria competenza tecnica, restando distinta dagli indirizzi
politici che pure attua. Un’amministrazione al servizio
di tutti, non del governo.
Oggi la macchina amministrativa italiana è peggiorata nell’efficacia,
feudalizzata e fidelizzata dalla politica:
- nel 2002, con la cd legge Frattini, il governo ha rimosso tutti
i dirigenti generali dell’amministrazione centrale, dichiarando
cessati i loro contratti di lavoro con una operazione senza
precedenti nella storia delle istituzioni italiane;
- in quella stessa occasione il governo ha sostituito centinaia
di dirigenti rimossi con persone di propria fiducia, senza
alcuna attenzione ai principi del merito e della competenza;
- l’obiettivo di una dirigenza asservita è stato perseguito
anche strumentalizzando e distorcendo meccanismi come le
forme di contratto a tempo determinato, previsto negli anni
novanta per portare competenze professionali nuove in ambito
- a più riprese il governo ha tentato, in chiusura di legislatura,
di regolarizzare centinaia di portaborse, anche "regalando"
la qualifica di dirigente.
Bisogna da subito restituire alla dirigenza amministrativa
lo statuto di imparzialità che merita.
Partiamo dall’esigenza di rendere netta e visibile la
demarcazione tra funzioni di indirizzo politico–amministrativo
e funzioni di gestione e concreto svolgimento dell’azione
amministrativa. Queste ultime sono spettano ai
Per questo vogliamo innanzitutto ribadire il principio
della supremazia del contratto di lavoro e, più in generale,
i limiti della politica nei confronti dell’amministrazione
e della dirigenza. Di conseguenza:
- non ripeteremo il modello della legge
Frattini e non procederemo
in nessun caso a cessazione dei rapporti di
- torneremo al contratto come sede per la negoziazione di
obiettivi, oggetto e durata dell’incarico;
- fisseremo un tetto ai contingenti
di personale dei gabinetti
e degli altri uffici di diretta collaborazione.
Dovremo ripristinare, in secondo luogo, una logica di
distinzione di ruoli e affermazione del principio della
valutazione, sulla base di una migliore capacità del vertice
politico di definire programmi ed obiettivi verificabili.
- istituire un meccanismo di accesso per concorso alla qualifica
di direttore generale, per assegnare anche i posti
di vertice delle amministrazioni a persone scelte con
procedure trasparenti e nel corso delle quali si confrontano
diversi curricula;
- sviluppare reali sistemi di valutazione delle performance
- la Presidenza del Consiglio deve assumere la responsabilità
e l’impegno politico di condizionare la provvista di
risorse di ciascuna amministrazione del governo, già dal
primo anno, all’avvio di seri sistemi di valutazione dei
- trasformare l’attuale comitato tecnico presso la
Presidenza del Consiglio in un organismo che certifica le
metodologie di valutazione adottate in ciascun ministero.
Un serio sistema di valutazione è una garanzia per il dirigente,
che potrà essere confermato o sostituito solo sulla
base di una valutazione certificata. Dovremo anche rafforzare
i meccanismi di accesso alla dirigenza basati sul merito
e sulla competenza, privilegiando effettivamente il concorso
pubblico come strumento principale di selezione e
favorendo l’accesso dall’esterno invece che i meccanismi di
promozione riservati agli interni.
Un ulteriore piano di azione riguarda le procedure di preposizione
del dirigente mediante conferimento di incarico. Su
questo punto intendiamo:
- introdurre un meccanismo per accertare che i candidati
posseggano i requisiti professionali e la competenza
necessari, in relazione agli specifici incarichi da conferire.
Tale valutazione deve essere affidata ad una commissione
neutrale, posta presso la Presidenza del
Consiglio dei Ministri e caratterizzata da elevato profilo
tecnico, sul modello della Civil Service Commission in
Gran Bretagna per tutti gli incarichi dirigenziali. Nella
fase transitoria di prima applicazione, tale Commissione
valuterà la sussistenza di tali requisiti nei titolari
degli incarichi conferiti nell’ultimo anno di governo e
degli incarichi in corso di svolgimento da almeno due
anni che non abbiano passato alcuna verifica;
- riportare alla normalità gli incarichi ad esterni. Questo
utile strumento è stato ampliato a dismisura e distorto
nella sua filosofia di base: oggi
viene utilizzato principalmente
per la cooptazione di personale fiduciariamente
scelto dalla politica o per progressioni verticali
fuori da ogni controllo e verifica. Occorre ripristinare
dei tetti rigorosi al ricorso a questi incarichi e ribadirne
il carattere di temporaneità.
Intendiamo mantenere una cadenza serrata sul percorso
per l’introduzione della valutazione della dirigenza,
- con la prima finanziaria del governo i bilanci dei ministeri
verranno impostati consentendo nuovi investimenti
relativi al personale solo a quelli che utilizzano un
sistema di valutazione della dirigenza accreditato dalla
- sempre per il 2007 intendiamo superare, definitivamente,
l’attribuzione “a pioggia” della parte di retribuzione
destinata al risultato;
- a partire dal 2008, nei ministeri che non hanno in funzione
un sistema di valutazione saranno congelate le
retribuzioni di risultato, e verranno ridotti gli stanziamenti
destinati alle spese degli uffici di diretta
collaborazione. Sempre a partire dal 2008 i risultati del
sistema di valutazione ed il posizionamento dei singoli
dirigenti sono resi pubblici.
Promuovere la professionalità del lavoro pubblico
La stagione riformatrice del centrosinistra ha profondamente
innovato la materia del pubblico impiego, portando finalmente a
regime la c.d. privatizzazione del rapporto di lavoro.
La parificazione tra impiego pubblico e privato è stata raggiunta
grazie all’introduzione di alcuni principi chiave quali la
separazione tra fonti pubblicistiche e privatistiche della
regolazione del rapporto di lavoro, la valorizzazione della
contrattazione collettiva, la più marcata separazione tra indirizzo
politico degli organi di governo e potere gestionale della
dirigenza. Il coronamento di questo percorso è stato il testo
unico in materia di pubblico impiego.
Il centrodestra, tuttavia, ha posto in essere una serie
di iniziative che hanno colpito pesantemente la funzionalità di
tale riforma:
- con la cd legge Frattini del 2002 si è operata una massiccia
operazione di spoils system, con l’obiettivo di ottenere una
dirigenza totalmente fidelizzata;
- attraverso il costante blocco delle assunzioni per le amministrazioni
centrali e i fortissimi limiti in tal senso per le amministrazioni
locali si è prodotto un forte invecchiamento, si è bloccata
l’acquisizione di nuove competenze e professionalità;
- si è fatto ricorso sistematicamente alle consulenze esterne, anche
per lo svolgimento di funzioni proprie dell’amministrazione;
- con la politica organizzativa degli apparati non si è tenuto
conto della rispondenza tra il personale in servizio
e i carichi di lavoro dei vari;
- infine con i reiterati ritardi nei rinnovi contrattuali si è
determinata nei lavoratori appartenenti al pubblico impiego
demotivazione e dequalificazione.
Questo è il frutto della stagione di governo che si conclude,
nella quale si sono sommate la pregiudiziale ostilità al mondo
del lavoro pubblico, l’utilizzo pervasivo delle amministrazioni
pubbliche come territorio di conquista e appropriazione, la
totale assenza di investimenti mirati a potenziare il percorso
virtuoso avviato dal governo di centrosinistra.
A fronte di questo panorama desolante proponiamo una serie
di iniziative rivolte al miglioramento della qualità del
lavoro pubblico, un piano volto a:
- ripristinare il principio
dell’autonomia e responsabilità dei dirigenti
misurata sui risultati conseguiti, fermando la deriva
verso lo spoil system;
- valorizzare il lavoro pubblico e la sua qualità, con un
forte investimento sul capitale umano già presente nelle
sulla sua formazione e professionalizzazione;
- realizzare un adeguato sistema di incentivi per gli
incrementi di produttività e il miglioramento della qualità
dei servizi, che funga da parametro per misurare
successi ed insuccessi, premiare il merito e sanzionare
l’incompetenza, l’incapacità e il disimpegno;
- regolamentare i provvedimenti di
esternalizzazione stabilendone
per legge condizioni, requisiti e criteri preliminari,
escludendone le funzioni strategiche di indirizzo
e controllo, che spettano alle pubbliche amministrazioni;
- superare il precariato del lavoro che genera precarietà
nei servizi, stabilizzando la parte di lavoro precario
collocata nel ciclo ordinario e stabile delle funzioni
- varare un disegno organico di riforma degli accessi, che
ne riprenda il principio di programmazione, con priorità
per l’assunzione di nuove professionalità e per i servizi
preposti alla cura delle persone;
- completare il passaggio di personale a Regioni e comuni
che aveva iniziato il centrosinistra.
Dovranno prendere parte all’attuazione
del piano le amministrazioni,
le organizzazioni sindacali, l’utenza e le
Per definire obiettivi di produttività
per le singole amministrazioni
dovremo elaborare indicatori di risultato e
svolgere un lavoro preparatorio impegnativo. I vantaggi
sono indubbi, ma bisogna avviare il
lavoro da subito, coinvolgendo
nella definizione degli indicatori i rappresentanti
dell’utenza: parti sociali, associazioni di consumatori,
Riverseremo immediatamente questo metodo basato sull’uso
degli indicatori deve essere sia nelle
prime direttive dei Ministri, sia nella
contrattazione integrativa: per il 2007
ogni ministro dovrà indicare nella propria direttiva i cinque
obiettivi prioritari sui quali la contrattazione integrativa
farà convergere la parte incentivante delle retribuzioni
Potremo così legare coerente lo sforzo per costruire e
potenziare i sistemi di valutazione della dirigenza con
politiche del personale orientate agli stessi obiettivi di
produttività e merito.
La legge finanziaria potrebbe porre obiettivi quantificabili
di incremento di produttività per le singole amministrazioni,
adeguando le risorse al raggiungimento di questi
obiettivi. Sulla definizione degli indicatori e sulla verifica
degli incrementi di produttività potrebbe vigilare il
comitato internazionale di valutazione istituito presso la
Ciò consentirebbe l’adozione di una regola in base alla
quale le risorse aggiuntive siano correlate agli incrementi
di produttività effettivamente registrati, e misurati
da indicatori oggettivi e da valutatori affidabili, incentivando
i miglioramenti della qualità e della quantità
Sul piano delle risorse finanziarie, serviranno investimenti
significativi, che possono essere coperti con risparmi e
razionalizzazioni, ma che soprattutto produrranno in futuro
risparmi superiori alle somme investite, generando elevati
ritorni di redditività, oltre che un miglioramento dei servizi.
Tali investimenti saranno rivolti in particolare verso:
- il reclutamento di nuove professionalità,
a partire dall’obiettivo
della task force indicato nel piano per l’innovazione
del sistema amministrativo, ma più in generale puntando
ad abbassare l’età media ed alzare il livello di qualificazione
e di competenza tecnica del personale;
- la formazione del personale in servizio e la realizzazione
di un adeguato sistema di incentivi per gli incrementi di
produttività e il miglioramento della qualità dei servizi.
L’ipotesi da cui partiamo è dunque radicale: le risorse
finanziarie necessarie a questi fini possano essere reperite
senza oneri aggiuntivi per il bilancio dello Stato grazie
ai risparmi realizzati da ogni amministrazione nella attuazione
dello stesso piano di modernizzazione.
Dovremo, però, puntare sulla responsabilità delle singole
amministrazioni, consentendo loro di gestire in piena autonomia
le risorse loro assegnate in bilancio, senza interferenze
e senza inopportune rigidità.
La legge finanziaria potrebbe fissare obiettivi rigorosi
sull’ammontare complessivo della spesa consentita anno per
anno ad ogni amministrazione, in modo da garantire che una
quota dei risparmi concorra alla
riduzione della spesa pubblica complessiva, e una
quota agli investimenti necessari
per l’innovazione e la modernizzazione delle amministrazioni.
Formare un’Amministrazione di qualità
Negli anni del centrodestra le politiche della formazione dei
lavoratori pubblici hanno vissuto una stagione di stallo:
- si sono prodotti atti di indirizzo senza che seguisse uno
sforzo organizzativo per rendere logico e produttivo l’impegno
- il Dipartimento per la funzione pubblica (DFP) ha posto in
essere unicamente attività di programmazione degli interventi
formativi, potendo fare ricorso ad una consistente quantità
di risorse, ma senza porre alcuna attenzione alle fasi di
realizzazione e valutazione degli interventi stessi;
- la formazione è stata trattata come una leva di spesa e creazione
di consenso, invece che come strumento strategico nei
Riguardo gli attuatori dei processi di formazione, il Formez, a
dispetto delle risorse di cui ha potuto disporre, ha sviluppato
attività in assenza di indirizzi strategici chiari e di lungo
periodo. Le scuole pubbliche, invece, (la Scuola Superiore
della Pubblica Amministrazione, la Scuola Superiore
dell’Economia e delle Finanze, tra le altre) vanno perdendo il
senso della propria missione poiché si registra una proliferazione
indistinta sia di prodotti formativi sia delle attività
extradidattiche.
Peggiora così anche la qualità della formazione nelle singole
- queste non sviluppano una domanda di formazione adeguata
alle trasformazioni che gli apparati e il personale pubblici
devono sostenere;
- da un lato si indebolisce il collegamento con la comunità
scientifica, dall’altro il filtro qualitativamente scarso
delle scuole pubbliche fa venir meno il confronto con un
più ampio mercato della formazione.
- sul piano contrattuale, si genera uno scollamento con le
previsioni dei contratti integrativi: è l’offerta delle
scuole pubbliche a determinare la domanda delle amministrazioni,
invertendo lo schema del rapporto tra fornitore
ed utenze di questi servizi.
Puntiamo sulla formazione come leva determinante dell’innovazione
nell’amministrazione e della costruzione di un’amministrazione
competente e autorevole. Dovremo per questo
individuare una sede che assicuri la programmazione, il
coordinamento e il monitoraggio delle politiche per la formazione:
questa sede potrebbe essere il Dipartimento per la
funzione pubblica, che potrebbe
funzionare come una vera cabina di regia.
In secondo luogo, il sistema delle agenzie di formazione
attualmente operanti deve essere profondamente rifondato,
perché gestisce in modo cieco e autoreferenziale le risorse
di cui dispone, senza permettere del resto di valutare la
capacità di orientare i profili professionali del personale
alle nuove domande che la società pone all’amministrazione.
Dovremo approdare ad un sistema razionale, dotato di una
chiara missione e capace creare valore dalle risorse investite.
Per questo dovremo puntare ad un nuovo organismo che
offra una formazione di alta qualità e orienti la formazione
pubblica - come accade in altri paesi sviluppati: basti
pensare all’Ena francese o alla Kennedy School of
Government statunitense - verso processi di apprendimento
Occorre, quindi, una scuola di altissimo livello, che convogli
le risorse oggi disperse nel disordine delle troppe
scuole di settore in una strategia coerente, restituendo
alla formazione un ruolo strutturale, attraverso:
- un programma di reclutamento della dirigenza che, a
seguito dell’alto numero di uscite per pensionamenti
porti nell’arco di cinque anni ad un ricambio profondo,
attraendo nell’amministrazione le migliori competenze
uscite dall’università;
- interventi di formazione permanente per la dirigenza in
servizio, specialmente per quanto riguarda la diffusione
di profili manageriali diffusi nelle grandi organizzazioni
pubbliche e private;
- attivazione di programmi di formazione per dirigenti provenienti
sia dai paesi dell’Unione europea, sia da altri
e specialmente da paesi in via di sviluppo;
- interventi per accompagnare le amministrazioni nell’elaborazione
di domande formative più avanzate e consapevoli,
analizzando meglio le competenze presenti e i bisogni
di nuove professionalità.
2) Relazione unitaria, per conto di CGIL CISL UIL, di Antonio Pileggi sul primo contratto di diritto privato per i dirigenti ministeriali. Roma, 25 Novembre 1996, Centro Congressi Cavour.
(Roma, 14 Luglio 2006) La relazione, del lontano 1996, è particolarmente importante e non necessita di commenti. Basta confrontarla con le argomentazioni contenute nel programma di governo dell’Unione in materia di Pubblica Amministrazione.
La relazione è stata approvata all’unanimità (con una sola astensione) dai dirigenti ministeriali del centro e della periferia appositamente convocati a cura di CGIL CISL UIL.
Nel 1996 nessuno avrebbe mai immaginato che dopo 5 anni, cioè nel 2001, sarebbe stato introdotto un selvaggio spoil system che ha rivoluzionato lo status, la professionalità e le stesse funzioni della dirigenza dello Stato, con grave pregiudizio alla possibilità di vedere rispettati i principi costituzionali del buon andamento e della imparzialità dell’Amministrazione.
Il passaggio al regime privatistico del 1996, reso possibile anche dalla Sentenza della Corte Costituzionale N. 313 del 25 luglio 1996, è avvenuto con la convinta condivisione della categoria dei dirigenti le cui attese, però, sono state tradite dalla “feudalizzazione” descritta nello stesso recente documento programmatico dell’Unione.
La relazione è quanto mai utile non solo per ricordare come e quali erano, dieci anna fa, le attese e l’assetto dei vertici amministrativi dello Stato, ma soprattutto per mettere in evidenza l’attualità delle osservazioni, delle preoccupazioni e delle intuizioni poste in luce nel documento approvato all’unanimità dai dirigenti statali nel 1996.
DEL PERSONALE CON QUALIFICA
sulla ipotesi di accordo sottoscritta il 31 Ottobre 1996
Relatore: Antonio Pileggi
del 25 Novembre 1996, ROMA, Centro Congressi Cavour
IL PRIMO CONTRATTO PER I DIRIGENTI DELLO STATO
L'accordo siglato all' A.R.A.N. il 31 ottobre 1996 è il primo contratto per i dirigenti dello Stato ed è destinato a lasciare traccia nell'evoluzione delle norme che regolano la Pubblica Amministrazione.
Cambia radicalmente la preesistente disciplina, di natura pubblicistica, del rapporto di lavoro ora regolato dalle norme del Codice Civile.
Con la contrattazione, la categoria dei dirigenti viene chiamata ad assumere un ruolo fondamentale nella ristrutturazione del sistema pubblico coerentemente con quanto stabilito dal decreto legislativo 29/93 che ha disegnato la nuova figura del dirigente dello Stato.
L'impianto normativo del contratto è modellato sulle positive novità introdotte dal decreto legislativo 29/93 ed è mirato a valorizzare l'autonomia e la responsabilita del dirigente in un contesto in cui non si è ancora affermata la cultura del risultato, ma è stato sempre considerato virtù il mero rispetto formale della norma giuridica.
D' altronde, è da sottolineare che il decreto legislativo 29/93 ha posto al centro della riforma la funzione e la responsabilità del dirigente per attuare concretamente la distinzione funzionale fra organi di direzione politica, cui competono la definizione degli obiettivi e dei programmi e la verifica dei risultati conseguiti, e la dirigenza, alla quale compete la gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa.
C'è comunque da ricordare che la riforma è ancora claudicante perché il legislatore del 1992, con la Legge n. 421, ha omesso di privatizzare il rapporto di lavoro della dirigenza generale, creando due tronconi per due qualifiche dirigenziali entrambe chiamate, nell'ambito delle rispettive competenze, a rispondere della gestione e dei relativi risultati.
In ogni caso, però, costituiscono novità, che andranno ad incidere nella riprogettazione della Pubblica Amministrazione:
à la istituzione dei nuclei di valutazione o organi di controllo interno;
à la valutazione dei risultati dei singoli uffici dirigenziali;
à la predeterminazione dei criteri e delle modalità per l'affidamento, l'avvicendamento e la revoca degli incarichi;
à la nuova qualifica unica;
à la nuova retribuzione collegata sia al tipo di responsabilità assunta e sia ai risultati conseguiti;
à l'avvio di un processo di perequazione economica;
à il nuovo sistema di relazioni sindacali.
Per gli istituti enunciati, che hanno trovato attuazione nel primo contratto, occorrerebbe una lunga dissertazione. In questa relazione ci limitiamo a proporre brevi ragionamenti su alcuni dei nuovi istituti. Il dibattito e gli interventi che seguiranno amplieranno e approfondiranno gli importanti argomenti che abbiamo all'ordine del giorno.
Le difficolta’ della trattativa
Anche se un contratto va giudicato per il suo contenuto e non per le modalità con cui si conclude, è opportuno sottolineare, preliminarmente, che innumerevoli sono stati gli ostacoli frapposti non solamente per limitare la portata innovativa dell'articolato, ma soprattutto per non far diventare realizzabile la stessa contrattazione per i rami alti della Pubblica Amministrazione.
E durante la trattativa, protrattasi per 11 mesi, è stato necessario neutralizzare i vari tentativi rivolti a far considerare ineluttabile la riserva di legge in materia di disciplina del rapporto di lavoro dei dirigenti dello Stato.
Si è trattato di difficoltà di non poco conto. Difficoltà oggettive, com'è il caso, ad esempio, de1la costituzione di istituti normo-economici di natura perequativa, e difficoltà di tipo soggettivo. Forse è più appropriato parlare, quanto alle difficoltà soggettive, di vere e proprie ostilità. Ostilità di soggetti dichiaratamente contrari all'introduzione del metodo contrattuale nella Pubblica Amministrazione.
Ci siamo trovati innanzi a due opposti estremismi. Chi aveva l'obiettivo di "non contrattualizzare", perchè "affezionato" alla riserva di Legge, e chi voleva approfittare della vicenda contrattuale per "liberalizzare" il trattamento economico perchè voleva lasciare al libero arbitrio della controparte il trattamento accessorio del dirigente statale.
All’entrata in vigore della metodologia contrattuale come base di un raggiungimento di consenso, sono venute alla luce prevedibili diffidenze.
E sono venuti fuori tentativi di inibire la contrattazione accompagnati da tentativi di introdurre una specie di spoil system all'italiana ovvero una nuova giungla retributiva finanziata da prelievi indiscriminati di una parte di trattamento economico accessorio in danno di un gran numero di dirigenti per favorire i pochi privilegiati di turno.
Ad esempio, solo nelle ultime settimane della trattativa abbiamo registrato aperture per l'ottenimento della contrattazione decentrata a livello di Ministero in materia di trattamento retributivo collegato ai risultati, e solo il 23 ottobre 1996 l'A.R.A.N. si è decisa di modificare la sua precedente pretesa di un trattamento per la posizione che avrebbe dovuto oscillare da dieci milioni a settanta milioni senza alcuna garanzia di proporzionalità tra minimo e massimo nella graduazione delle differenti responsabilità affidate ai singoli dirigenti. Non è fuori luogo ricordare che:
- sono stati differenti (se non contrastanti) gli intendimenti dei numerosi ministri che si sono succeduti a Palazzo Vidoni dopo il varo della Legge 421/1992 che ha introdotto la privatizzazione del rapporto di lavoro dei dirigenti pubblici;
- le Amministrazioni hanno dimostrato scarsa volontà di autorinnovarsi attraverso l'attuazione del decreto legislativo 29/93 e, in alcuni casi, hanno determinato le nuove piante organiche dei dirigenti prima ancora di procedere, con i regolamenti previsti dall'art. 6 dello stesso decreto legislativo 29/93, alla individuazione degli uffici di livello dirigenziale;
- un ricorso alla Corte Costituzionale, per presunti vizi di costituzionalità del decreto legislativo 29, e stato strumentalizzato e preso a pretesto per vanificare e comunque ritardare la realizzazione del contratto;
- innanzi alle difficoltà di varia natura e provenienza, l' A.R.A.N ha spesso assunto posizioni pilatesche mentre altre forze, lontane dalla cultura e dai metodi della contrattazione, hanno giocato un ruolo di contrapposizione alle iniziative dirette a valorizzare, tramite un buon contratto di lavoro, le alte professionalità presenti nell'apparato statale;
- la scarsità di risorse economiche a disposizione per la rideterminazione del nuovo modello retributivo previsto dalle linee guida per i contratti di area dirigenziale e la necessità di dare l'avvio alla perequazione, quanto meno all'interno del nostro comparto contrattuale, hanno reso difficile il rincondurre ad unità di intenti interessi eterogenei;
- nel momento in cui l'offerta economica dell' A.R.A.N. veniva da noi giudicata una base utile per proseguire la trattativa e per concluderla in tempi brevi, il sindacalismo autonomo, perdendo di vista la necessità di conseguire il risultato del negoziato con la dovuta tempestività, ha usato la politica del rinvio in presenza delle elezioni politiche e in attesa della sentenza della Consulta sul ricorso che aveva messo in dubbio la costituzionalità delle norme sulla privatizzazione del rapporto di lavoro;
- la rappresentanza sindacale, al tavolo delle trattative, è stata appesantita da una moltitudine di sigle sindacali complessivamente maggioritarie rispetto alle Confederazioni CGIL, CISL e UIL nel mentre, fuori dal tavolo delle trattative, si sono sviluppati intrecci di interessi meramente corporativi e fuorvianti anche tramite alcune forme di associazionismo nate non per favorire e non per valorizzare la contrattazione, ma per contrastarla e per tentare di mietere ciò che noi abbiamo seminato. Come se una cultura contrattuale si possa inventare subito dopo il fallimento dei tentativi rivolti a vanificare la consistenza del metodo (e del valore) della contrattazione: in tale contesto, e soprattutto per poter pervenire alla conclusione della trattativa nell'interesse della categoria dei dirigenti, abbiamo aperto il dialogo a tutto campo con tutte le associazioni e abbiamo ricercato a lungo e con ferma determinazione l'unità di azione anche con i sindacati autonomi, unità di azione che siamo riusciti a concretizzare in modo fattivo e costruttivo dopo la sentenza n. 313 del 25 Luglio 1996, con la quale la Corte Costituzionale ha confermato la legittimità della contrattualizzazione del rapporto di lavoro dei dirigenti statali.
Rapporto di lavoro del dirigente dello Stato.
Il rapporto di lavoro tra dirigente e Amministrazione si costituisce mediante il contratto individuate che ne regola il contenuto in conformità al contratto collettivo nazionale. Il contratto, quindi, sostituisce il "provvedimento di nomina" contemplato dal previgente ordinamento.
Ciascuna Amministrazione formula in via preventiva i criteri e le modalità per l'affidamento, l'avvicendamento e la revoca degli incarichi dirigenziali. Tali criteri, che prima della definitiva determinazione sono oggetto di informazione preventiva e di successivo esame con le organizzazioni sindacali, vengono resi pubblici a cura dell’Amministrazione.
Anche i criteri che informano i sistemi di valutazione dei dirigenti sono oggetto di informazione preventiva e di successivo esame con le rappresentanze sindacali. Nei casi di valutazione non positiva il dirigente può farsi assistere da un rappresentante dell'organizzazione cui aderisce e/o da un legale di sua fiducia. L'inosservanza delle direttive e i risultati negativi della gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa, accertati con le apposite procedure di cui al decreto legislativo 29/93, possono determinare, in ragione del grado di scostamento rispetto alle direttive ed ai risultati da raggiungere:
l'affidamento di un incarico dirigenziale di rilievo organizzativo, livello di responsabilità e valore economico inferiore;
la perdita della retribuzione di posizione e il collocamento in disponibilità per la durata massima di un anno.
E' previsto il licenziamento del dirigente per giusta causa ai sensi dell'art. 2119 del Codice Civile.
Quanto al licenziamento "ad nutum" di cui all'art. 2118 del C.C., è stata accolta in modo soddisfacente la tesi del Sindacato che ha insistito nell'evidenziare come la disciplina meramente privatistica non possa trovare identica ed immediata applicazione nel settore statale dove c'è da assicurare l'imparzialità della funzione dirigenziale e laddove non sono nemmeno previsti trattamenti retributivi quantitativamente pari a quelli esistenti nelle aziende private. Significativa è la clausola contrattuale che impegna le parti ad una azione congiunta di verifica circa l'applicazione e gli effetti delle disposizioni concernenti il recesso anche alla luce di eventuali modifiche legislative e giurisprudenziali che possano intervenire in materia.
Orario di lavoro e trasformazione della struttura retributiva
Nell'ambito dell'assetto organizzativo dell'Amministrazione di appartenenza, il dirigente organizza la propria presenza in servizio e il proprio tempo di lavoro correlandoli in modo flessibile alle esigenze della struttura cui è preposto ed all'espletamento dell'incarico affidato alla sua responsabilità, in relazione agli obiettivi e ai programmi da realizzare.
Ciò comporterà, a partire dall’1. 7.1997, la ridestinazione delle somme erogate per lavoro straordinario che confluiranno in un FONDO di Amministrazione per finanziare la retribuzione della posizione e quella collegata ai risultati. Il fondo sarà inoltre alimentato dagli incrementi contrattuali del biennio 1996/97 (comprese le somme per la perequazione di cui alla Legge 550/1995), dal monte retributivo corrispondente ai soppressi automatismi e dalle varie indennità, ove esistano.
E' stato necessario rinviare al 10 luglio 1997 la data di avvio del nuovo sistema retributivo per dare il tempo alle Amministrazioni di adeguare, con le procedure previste dal contratto, i loro ordinamenti a quanto previsto dal decreto legislativo 29 in materia di definizione della graduazione delle funzioni e responsabilità dirigenziali.
Come si può notare, il fattore economico costituisce il presupposto per procedere a mutamenti altamente significativi dal punto di vista ordinamentale.
Chi non credeva nel valore della contrattazione e del metodo contrattuale può toccare con mano quanto affermato dal Sindacato Confederale circa gli effetti fortemente innovativi del contratto di diritto privato. Dagli appiattimenti retributivi si passa a trattamenti economici differenziati, ma contrattati sulla base delle funzioni attribuite e delle connesse responsabilità nonché sulla base dei risultati.
E così, sconfitta la pretesa dell'A.R.A.N. di un trattamento economico accessorio di posizione con un rapporto da 1 a 7, la graduazione delle posizioni, nelle singole amministrazioni, deve avvenire in modo proporzionato all'interno delle retribuzioni massima e minima. Il rapporto tra la retribuzione massima e quella minima attribuite non può comunque essere inferiore a 1,8 né superiore a 4.
La retribuzione di posizione, da erogare in tredici mensilità, è definita nei limiti delle disponibilità del fondo entro valori annui lordi da un minimo di lire 12.000.000 ad un massimo di lire 70.000.000.
Anche sulla posizione minima c'è stato il muro contro muro perchè l'A.R.A.N. non voleva salire al di sopra della somma di lire 10.000.000.
I criteri generali di graduazione delle funzioni dirigenziali sono da definire a seguito delle procedure che il contratto ha previsto per l'esame, con le organizzazioni sindacali, a seguito di informazione preventiva. Il contratto ha già stabilito una griglia di criteri in relazione alle diverse tipologie degli incarichi di funzione dirigenziale (uffici di consulenza, studio e ricerca, uffici ispettivi, uffici operativi centrali e periferici).
Per la definizione della griglia, non è stata accolta la nostra richiesta di rinviare la materia alla contrattazione decentrata, ma sono passati i nostri emendamenti rivolti ad impedire che si riproponesse un modello ordinamentale di antico stampo gerarchico e non corrispondente a quanto previsto dal decreto legislativo 29/93 in materia di autonomia e di responsabilità del singolo dirigente.
La partita dei premi di eccellenza ci ha lasciati insoddisfatti perché avrebbe dovuto essere ridotta a percentuali minime nel mentre avremmo dovuto ottenere ulteriori incrementi dei fondi destinati alla retribuzione del risultato e oggetto di contrattazione piena a livello decentrato. Comunque è stato posto un limite all'importo annuo individuale della componente complessiva di risultato, che non può sfondare il tetto della posizione percepita. I fattori di valutazione, da considerare ai fini dell'attribuzione dei premi, sono già indicati dal contratto in via generale e dovranno essere integrati secondo le caratteristiche delle metodologie valutative adottate da ciascuna Amministrazione.
Su questi argomenti, per i quali abbiamo acquisito solo in parte quanto da noi rivendicato, sarà necessario tornare sia nell'ambito della Conferenza Nazionale che in sede di rinnovo del contratto, la cui procedura sarà da iniziare nei prossimi mesi.
Infatti, questo primo contratto, che ha durata quadriennale, potrà esplicare i suoi effetti negli ultimi mesi dell'ultimo anno del quadriennio, il 1997, nel mentre bisognerà predisporre la piattaforma rivendicativa per il prossimo quadriennio.
Tutto ciò ha comportato l'esigenza di rinunciare ad alcuni punti fermi delle nostre rivendicazioni, come è il caso della copertura assicurativa per la responsabilità civile rinviata al prossimo contratto, ma il cui costo contrattuale, circa un miliardo di lire, è stato trasformato come beneficio contrattuale per il corrente quadriennio.
I brevi cenni alle difficoltà superate e a quelle persistenti dimostrano come la dirigenza stia vivendo i grandi cambiamenti già attuati e quelli in itinere.
Sta di fatto, però, che dopo una estenuante trattativa, siamo riusciti a superare difficoltà ed ostilità ottenendo la contrattazione decentrata a livello di Ministero per la partita del trattamento retributivo collegato ai risultati conseguiti da ciascun dirigente in relazione agli obiettivi assegnati.
Illustrare gli effetti dirompenti che avrà la contrattazione decentrata nelle amministrazioni statali, occuperebbe troppo spazio.
Qui ci limitiamo a qualche battuta per sottolineare uno degli aspetti più significativi dell'accordo siglato il 31 Ottobre 1996.
Da quasi un quarto di secolo, esattamente dal 1972 con la Legge n. 748, esiste l'istituto della responsabilità dei risultati per i dirigenti statali. Una responsabilità che il legislatore del 1972 ha posto accanto alla responsabilità penale, civile, amministrativa e contabile.
E' un istituto rimasto sulla carta e mai attuato.
Nessuno è mai stato chiamato a risponderne, nel senso che nessun dirigente ha mai pagato per il mancato raggiungimento del risultato.
Ora che il risultato è pagato e c'è il Sindacato che ne fa oggetto di contrattazione a livello di singola Amministrazione, si metterà in moto un circolo virtuoso finora scarsamente considerato.
Infatti tra i due soggetti, Amministrazione e singolo dirigente, c'è un terzo soggetto, il Sindacato, cioè la categoria dei dirigenti, che potrà svolgere un importante ruolo di stimolo e di proposta nell'attuazione della riforma e in materia di fattibilità dell'azione amministrativa, che potrà mettere a nudo l'idoneità (o l'inidoneità) delle risorse messe a disposizione per il raggiungimento degli obiettivi, che potrà togliere ogni alibi alle posizioni elusive delle istanze di rinnovamento della Pubblica Amministrazione.
In passato ciò non è accaduto perché, per enucleare la responsabilità del mancato raggiungimento dei risultati, i Ministri avrebbero dovuto emanare le direttive e, successivamente, sarebbe stato necessario attivare in qualche modo strumenti di verifica sul mancato rispetto delle direttive e sul mancato raggiungimento dei risultati. Un circolo virtuoso che non è mai stato attivato.
E' prevalso il circolo vizioso della così detta responsabilità a cascata laddove, o sono tutti responsabili e nessuno risponde, dal Ministro in giù, oppure risponde per molti versi il solo dirigente come terminale di inefficienze che sono strutturali e funzionali di una P. A. inadeguata e non attrezzata a rispondere alle esigenze del cittadino.
Basta leggere certi giornali e si può constatare l'accanimento con cui molti si esercitano a rivolgere contro i dirigenti l'indice accusatore per le inefficienze della Pubblica Amministrazione, inefficienze che non possono certamente essere attribuite ad una categoria di servitori dello Stato spesso costretti ad operare tra difficoltà innumerevoli; basta pensare alle leggi in materia di spesa, che ingessano ogni possibilità di agire con efficacia, e al diluvio di leggi e leggine spesso contraddittorie ed inapplicabili.
Con il loro primo contratto, che ora è realtà, i dirigenti si sono posti e si pongono come una vera risorsa per il Paese in un rinnovato impegno per valorizzare e difendere le ragioni istituzionali e professionali della categoria.
Il passaggio del rapporto di lavoro da pubblico a privato e l'estensione, senza domini riservati, della contrattazione decentrata, consentono alla categoria di dispiegare, accanto all'impegno per le riforme, un capillare impegno di motivazione e di qualificazione, sia etica che professionale.
Trattamento economico tabellare
Il nuovo stipendio tabellare annuo della qualifica unica dirigenziale, a regime nel quadriennio, sarà di lire 36.000.000 per dodici mensilità corrispondente all'attuale stipendio dei dirigenti superiori ai quali sarà assicurato il maturato economico annuo, pensionabile ed utile ai fini della 13a mensilità per gli incrementi contrattuali previsti nei due bienni 1994/95 e 1995/96.
Per il primo biennio, sono previsti, dal 10 gennaio 1995 al 30 novembre 1995, aumenti pari a lire 230.000 e a lire 260.000 mensili, rispettivamente per i primi dirigenti e per i dirigenti superiori. Dal 1° dicembre 1995 il predetto incremento mensile lordo viene rispettivamente rideterminato in lire 480.000 e in lire 500.000. Gli incrementi riassorbono l'indennità di vacanza contrattuale.
Il sistema di relazioni sindacali è diretto a consentire un ampio e tempestivo coinvolgimento della categoria nelle decisioni riguardanti gli assetti organizzativi e l'attribuzione delle responsabilità dirigenziali.
I modelli relazionali si articolano in contrattazione collettiva a livello di comparto ed a livello decentrato di Amministrazione, esame, consultazione, informazione e procedure di conciliazione.
Sarà costituita una Conferenza Nazionale con rappresentanti dell'A.R.A.N., della Presidenza del Consiglio dei Ministri, della Amministrazione del Comparto e delle Organizzazioni sindacali, nell'ambito della quale, almeno 2 volte all'anno, sono verificati gli effetti derivanti dall'applicazione del contratto con particolare riguardo agli istituti concernenti l'affidamento degli incarichi e l'attribuzione della retribuzione di posizione e di risultato.
In ciascuna Amministrazione, possono essere istituite, su richiesta dei sindacati e senza oneri, Commissioni bilaterali composte da dirigenti generali, esperti e dirigenti in rappresentanza degli Uffici interessati e da dirigenti designati dalle organizzazioni sindacali. Tali Commissioni, che non hanno carattere negoziale, svolgono i seguenti compiti:
a) verifica dell'eventuale esistenza di elementi normativi, organizzativi e gestionali che si ripercuotano negativamente sull'azione amministrativa e sui rapporti con i cittadini utenti;
b) formulazione di proposte di soluzione di eventuali problemi agli organi competenti anche al fine di elaborare programmi, direttive, schemi di progetti di Legge, regolamenti o provvedimenti amministrativi, con particolare riguardo alla semplificazione dei procedimenti amministrativi.
L'Amministrazione, d'intesa con le Organizzazioni sindacali, può prevedere, altresì, la costituzione di un Osservatorio al fine di monitorare l'andamento della disciplina contrattuale. Ciò anche in ordine alla preparazione della Conferenza Nazionale; alla mobilità relativa ad eventuali esuberi conseguenti a processi di riorganizzazione, fusione o soppressione; ai processi di formazione e aggiornamento professionale.
I Sindacati confederali sono impegnati, in questo contesto di relazioni sindacali, a farsi interpreti delle istanze della categoria.
Abbiamo consapevolezza di quanto sia difficile superare certe posizioni impregnate da indifferenza se non da ostilità.
E abbiamo consapevolezza delle difficoltà presenti nel dovere essere "parte" e "controparte" del Sindacato specialmente in assenza di una forte esperienza di confederalità.
Ma è proprio questa esperienza che fa emergere e rende di tutta evidenza i connotati del Sindacato confederale, forte soggetto capace di mediazione sociale con autonomia e all'insegna della solidarietà, rispetto all'esperienza prevalentemente corporativa del sindacalismo autonomo.
E non v'è dubbio che l'esperienza confederale assicura ed agevola, nella distinzione dei ruoli, il modo d'essere e il modo di agire "dalla parte della controparte" .
C'è una certa diffidenza, in alcuni ambienti, per l'appartenenza al Sindacato confederale: l'appartenenza sarebbe considerata in termini negativi.
Dobbiamo invece convincerci che l'appartenenza è un valore positivo perchè è una sicura identità che nulla toglie alla professionalità e alla stessa condivisione degli obiettivi e degli indirizzi politici fissati dall'Autorità governativa.
Del resto, la nostra cultura non è quella dello spoil system. La nostra è una cultura che ha radici profonde nel concetto di imparzialità del pubblico funzionario. Un funzionario che è al servizio della Nazione per come prescrive la Costituzione repubblicana.
La stessa competitività tra dirigenza e dipendenti è un modello comportamentale abbandonato anche dalle aziende private laddove è stato sperimentato con successo che, per aumentare la produttività e per elevare la qualità della prestazione lavorativa, non dovrebbero esserci un dirigente e un lavoratore convinti che l'uno debba prevaricare l'altro. Ciò anche perchè il risultato positivo dell'azione amministrativa non sarà mai del singolo dirigente, ma della intera unità organizzativa in cui devono essere coinvolte tutte le professionalità.
In questo contesto la contrattazione è di fondamentale importanza perchè consente di coinvolgere tutti e di produrre consenso.
Non è facile costruire il consenso su queste cose, ma necessitano molta determinazione e forti convinzioni di fronte alle difficoltà.
In proposito, vogliamo ricordare una bella frase di Ezio Tarantelli: "Quando c'è una cosa difficile, anche la cosa più difficile che esista e voi siete convinti della vostra idea, sostenetela fino in fondo, perchè se la spiegate, prima o dopo la gente capirà."
Noi abbiamo il problema che tutti capiscano e che tutti siano consapevoli della grande sfida di modernità contenuta in questo primo contratto dei dirigenti dello Stato.
Dobbiamo essere convinti di partecipare alla riprogettazione del sistema pubblico avendo di mira l'efficienza e l'efficacia dell'attività amministrativa e un più elevato livello dei servizi erogati alla collettività.
Dobbiamo convincerci che la categoria sarà forte se ogni dirigente matura piena consapevolezza della necessità di non ricercare, da navigatore solitario, nicchie privilegiate di potere personale o qualche incarico lautamente retribuito.
Non è il ruolo ancillare della politica che valorizza la professionalità della dirigenza, ma la consapevolezza di svolgere la propria funzione assumendo le responsabilità relative e condividendo gli obiettivi fissati dalla politica.
La contrattazione ci consente di diventare protagonisti e di dar voce alle esigenze della categoria.
Di tutto ciò dobbiamo convincere tanti altri di noi, presenti ed assenti a questa nostra assemblea.
Perchè se li convinciamo a seguire questo progetto di rinnovamento, potremo esprimere tutte le potenzialità positive di una categoria che è di fondamentale importanza per il Paese.
Roma, Centro Congressi Cavour, 25.11.1996
1)Pubblica Amministrazione nell’ultimo decennio
NOTA preliminare a cura dell’Associazione Culturale Okeanos
(Roma 21 febbaio 2006) L’Associazione culturale OKEANOS, per favorire la conoscenza e lo sviluppo del dibattito culturale sui temi dell’etica pubblica, ospita volentieri sul suo sito il “MANIFESTO” della CIDA intitolato “Per una nuova direzione delle Amministrazioni pubbliche” che e’ stato oggetto di confronto tra autorevoli esponenti politici di destra e di sinistra nel corso di un Seminario svoltosi a Roma l’11 gennaio 2006.
Nel ringraziare il dott. Antonio Zucaro, Presidente della CIDA FP, che ci ha inviato il testo del documento, l’Associazione culturale OKEANOS sara’ lieta di ospitare tutte le argomentazioni, da qualsiasi parte provengano, sulle questioni sollevate dal “Manifesto” il quale, a prescindere da qualsiasi valutazione di natura sindacale e a prescindere da valutazioni di merito, ha il pregio di mettere a fuoco i cambiamenti intervenuti nell’ultimo decennio nei metodi della gestione della cosa pubblica.
Il dibattito e’ aperto ed e’ interessantissimo anche perche’ l’11 febbario 2006 si e’ conclusa la quattordicesima legislatura in cui sono state varate molte leggi.
Sono tantissime leggi di riforme che hanno inciso e incideranno nella vita dei cittadini, delle istituzioni e della pubblica amministrazione.
Omettendo ogni valutazione al riguardo, non c’è che riservarsi, finita la campagna elettorale per le elezioni politiche del 9 e 10 aprile 2006, di procedere ai necessari approfondimenti e studi sulle riforme varate nel quiquennio e sugli effetti del disegno riformatore, specialmente sotto il profilo della capacità del sistema di assicurare il buon andamento e l’imparzialità della Pubblica Amministrazione.
Manifesto della CIDA
PER UNA NUOVA DIREZIONE
” I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’ imparzialità dell’ amministrazione.”
“ Nell’ ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. “
“I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione.”
( Costituzione della Repubblica Italiana - art. 97, 1° e 2° comma; art. 98, 1° comma )
Per superare l’attuale situazione di crisi delle pubbliche amministrazioni, ripristinando il rispetto della Carta costituzionale, la CIDA-FP ritiene necessario:
I .1 Definire per tutte le pubbliche amministrazioni, con leggi di sistema, principi generali di organizzazione razionale dell’ esercizio delle funzioni, di individuazione dei posti funzione e di classificazione dei funzionari.
.2 Tali principi dovranno essere condivisi dalle Regioni e dalle Autonomie locali, per essere applicati alle rispettive amministrazioni; dovranno essere applicati, inoltre, dagli Enti di diritto privato ma a capitale pubblico, che svolgono funzioni di interesse pubblico.
.3 Per “funzionari” devono intendersi coloro che esercitano funzioni pubbliche attraverso una attività professionalmente qualificata, assumendo decisioni, dirigendo uffici, fornendo servizi professionali. Ovvero dirigenti, quadri direttivi, professionisti, docenti, ricercatori.
II .1 Rivedere il rapporto tra legge e contrattazione collettiva, riservando alla legge, ai Regolamenti ed a Atti di organizzazione non solo l’ordinamento degli uffici, ma anche le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari, per garantire i cittadini che l’organizzazione delle funzioni pubbliche sia finalizzata al perseguimento dell’interesse generale, e che l’esercizio delle stesse sia affidato a soggetti professionalmente qualificati.
.2 Conseguentemente, per tali soggetti saranno Leggi e Atti di organizzazione a regolare i doveri, i sistemi di classificazione, i sistemi di valutazione, prevedendo comunque l’accesso per concorso e la carriera per valutazione.
.3 La contrattazione collettiva garantirà una adeguata tutela degli interessi delle categorie, regolando il trattamento economico, il regime delle assenze, le tutele assicurative, i benefits, lasciando alla contrattazione individuale uno spazio proporzionale al crescere del grado.
.4 Ferme restando le aree contrattuali autonome per i dirigenti, le altre figure ad alta professionalità verranno regolate in separate sezioni delle aree dirigenziali collegate, o comunque in aree contrattuali distinte dai comparti.
.5 Le procedure di contrattazione collettiva per le pubbliche amministrazioni saranno riformate, prevedendo Comitati di settore anche per i Ministeri e la Scuola, con la presenza, in quest’ultimo Comitato, delle Regioni e delle autonomie locali e funzionali. Inoltre, le delegazioni trattanti di parte datoriale presso l’ARAN dovranno prevedere la partecipazione di dirigenti in rappresentanza delle Amministrazioni ed Enti del comparto. Infine, andrà affermato con chiarezza il principio per cui, nella contrattazione integrativa, la rappresentanza dell’ amministrazione è affidata ai dirigenti, e non ad organi politici o di nomina politica.
III .1 In base alle leggi sub I, ridefinire con Regolamenti e Atti di organizzazione, in tutte le pubbliche amministrazioni, gli organigrammi dei posti-funzione, dalle posizioni organizzative fino alle figure monocratiche di vertice.
.2 Ciò, sia per l’attuazione dell’ordinamento autonomistico previsto dalla Riforma della Costituzione, sia per le conseguenze dell’ unificazione europea; infine, per razionalizzare la distribuzione di funzioni e di risorse, prevedendo, ove necessario, riduzioni degli apparati, anche con il ricorso alla risoluzione consensuale del rapporto di lavoro.
.3 Conseguentemente, in parallelo agli organigrammi, in tutte le pubbliche amministrazioni, andrà definito con Regolamenti ed Atti di organizzazione l’ordinamento dei funzionari, collegando i livelli di esercizio delle funzioni, i livelli delle strutture dirette, i livelli di competenza professionale necessari, dal quadro direttivo fino al massimo vertice dirigenziale.
IV .1 Distinguere lo status dei funzionari di carriera dallo status dei funzionari di governo, ovvero di diretta collaborazione con il vertice politico delle amministrazioni.
.2 Per i funzionari di governo, il rapporto resterà fondato sull’intuitus personae, ovvero sulla fiduciarietà politica; pertanto, l’attribuzione e la revoca degli incarichi manterrà carattere sostanzialmente discrezionale.
.3 Per i funzionari di carriera, l’attribuzione e la revoca degli incarichi andrà fondata sulla valutazione delle competenze e sulla rispondenza dell’attività svolta alle leggi ed alle direttive ricevute.
.4 Diviene, perciò, centrale la valutazione, obiettiva e periodica, sia delle posizioni da coprire, sia delle potenzialità, capacità manageriali e competenze professionali di dirigenti, quadri e professionisti, coniugando processi razionali di ristrutturazione ad adeguate politiche di reperimento, formazione, impiego e valorizzazione delle risorse manageriali e professionali.
V .1 Strutturare un sistema di governo e di controllo dell’esercizio del potere organizzativo delle pubbliche amministrazioni, per garantirne la rispondenza al pubblico interesse, e più precisamente ai principi costituzionali dell’imparzialità e del buon andamento
.2 Il sistema dovrà essere condiviso dalle Regioni e dalle Autonomie locali, per le rispettive amministrazioni, attraverso le Conferenze Stato-Regioni e Stato-autonomie. Del pari, andrà salvaguardata l’autonomia degli enti, evitando rigidità e lungaggini. In ogni caso, dovranno essere riconoscibili ed imputabili le responsabilità degli amministratori in materia di cattivo esercizio del potere organizzativo, sia a livello politico che a livello amministrativo, anche riformando le competenze in materia della Corte dei conti.
.3 In particolare, andranno garantite la fondatezza e l’imparzialità delle scelte relative all’attribuzione ed alla revoca degli incarichi dirigenziali, direttivi e professionali, nonché delle attività di valutazione di queste figure. A tal fine, è essenziale che tali scelte ed attività seguano linee generali definite da Autorità a ciò preposte; che sia possibile una verifica del rispetto di tali linee; che le decisioni a carattere sanzionatorio competano ad organi in posizione di terzietà, in contraddittorio con gli interessati.
- Funzioni e funzionari. La questione del funzionamento delle amministrazioni pubbliche è stata affrontata, ma non risolta, dalla sequenza di interventi di riforma degli ultimi quindici anni. Interventi spesso di buon livello, tanto che l’Italia è citata ad esempio nei consessi internazionali sulle riforme amministrative, e tuttavia complessivamente di scarso impatto sulla funzionalità degli apparati. I progressi, anche consistenti, realizzati in alcuni settori, vanno in buona misura attribuiti all’informatizzazione, e dunque ascritti al merito del progresso tecnologico, più che alla bontà delle riforme.
In ogni caso, nella crisi mondiale, la competitività pone esigenze crescenti. Così, questi progressi non sono bastati a far tenere il passo al Paese, né è pensabile che bastino in futuro, tanto più che si sono, nell’insieme, arrestati.
Si impone, perciò, la riapertura di un dibattito generale sulla questione amministrativa, che prenda le mosse da una revisione delle scelte effettuate dalle riforme rispetto ai punti di crisi.
Nella questione amministrativa possono distinguersi varie criticità, come l’eccesso di adempimenti imposti ai cittadini e alle stesse amministrazioni, o lo spreco di risorse. I nodi, tuttavia, appaiono due, strettamente interconnessi : il basso livello qualitativo delle attività di espletamento delle pubbliche funzioni, e la scarsa razionalità dell’organizzazione amministrativa.
Le attività amministrative, ovvero in primo luogo l’organizzazione delle strutture, e poi l’emanazione di provvedimenti, la stipulazione di contratti, la predisposizione di normative, l’impiego delle risorse, nelle loro diversità richiedono comunque un esercizio di discrezionalità nella valutazione del contesto, degli interessi coinvolti, delle norme da applicare, per realizzare l’interesse pubblico al meglio, sacrificando il meno possibile le altre posizioni in campo.
Il giudizio del Paese, difficile da contraddire, è che questo esercizio, che è il cuore della funzione pubblica, spesso è svolto male. Per ragioni tecniche, per carenza di mezzi, per eccesso di norme, certo; ma anche per carenze soggettive, dei singoli e delle squadre.
La questione del cattivo esercizio delle funzioni porta comunque alla questione dei funzionari.
- Riforme e distorsioni Il personale e l’organizzazione delle pubbliche amministrazioni sono stati oggetto di una delle riforme più radicali che abbiano investito il nostro ordinamento giuridico. Il rapporto di lavoro di tutti i dipendenti, dal commesso al direttore generale, è stato trasferito in blocco dal regime di diritto amministrativo al regime di diritto privato, e dunque alla contrattazione collettiva. Nell’ambito delle leggi e degli atti normativi di organizzazione delle grandi strutture amministrative, “le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti la gestione dei rapporti di lavoro sono assunti dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro” (D.Lgs. 165/2001, art. 5, 2° comma). Le determinazioni organizzative sono sottoposte a verifica da parte degli organismi di controllo interno, per garantirne la corrispondenza ai principi generali posti in materia dalla legge (D.Lgs. 165/2001, art. 2, 1° comma): funzionalità, flessibilità, imparzialità, interconnessione.
La riforma, dunque, ha chiesto alle amministrazioni di fare come le imprese private, per recuperare efficienza, economicità, flessibilità, adattabilità della gestione del personale ad esigenze crescenti e mutevoli.
A dodici anni dalla riforma, è evidente che questi obiettivi sono ancora lontani. Il nuovo regime non funziona, ancora.
La trasposizione meccanica all’interno delle pubbliche amministrazioni di istituti giuridici nati nelle imprese private li ha esposti all’influenza di fattori e rapporti di forza ben diversi rispetto a quelli agenti nelle imprese stesse, e dunque a pesanti distorsioni. La ragione di fondo è evidente e forte: nelle pubbliche amministrazioni la gestione degli apparati non è soggetta alla verifica del mercato, alla competizione con le altre aziende. Nelle aziende private, l’esercizio di un potere discrezionale, sia esso unilaterale, da parte del vertice aziendale, sia in sede di contrattazione, è finalizzato o comunque collegato in modo determinante al successo dell’azienda.
Nelle amministrazioni pubbliche, questa verifica non c’è. C’è la verifica delle elezioni, per le forze e i personaggi politici a capo delle amministrazioni. Perciò, se l’amministrazione funziona male, il vertice politico rischia la perdita del consenso dei cittadini. E’ su questo consenso a rischio che si fonda, secondo i difensori dello spoils system, la necessità del rapporto fiduciario con i dirigenti.
Questa impostazione ha condotto ad una assoluta prevalenza del potere governativo rispetto a quello amministrativo. Il primo, rafforzato dal sistema elettorale maggioritario, con l’elezione più o meno diretta del capo dell’esecutivo; il secondo, indebolito dalla precarizzazione degli incarichi di direzione, rinnovabili o revocabili ad nutum da parte del vertice politico. Così, nonostante l’esplicita previsione di legge sulle distinzione tra poteri di indirizzo spettanti alla politica e poteri di gestione spettanti alla burocrazia, la politica continua ad occuparsi non solo degli indirizzi ma anche, pro domo sua, della gestione, con la copertura formale (la “firma”) della burocrazia, ricattata dalla precarietà dell’incarico. Ciò, sia per i provvedimenti ad efficacia esterna, come concessioni od appalti, sia per i provvedimenti gestionali, dagli atti di organizzazione alla contrattazione integrativa ai trasferimenti dei dipendenti.
In ogni caso, sostengono i difensori del nuovo regime, rigorosamente bipartisan, gli elettori potranno sanzionare col voto la cattiva gestione dei politici.
In realtà, l’interesse dei cittadini al buon funzionamento dell’amministrazione è un interesse diffuso, e perciò meno influente, sul piano elettorale, dell’interesse concentrato delle clientele di riferimento o della massa dei dipendenti.
I cittadini sono abituati, in genere, ad un’amministrazione che non funziona, e tendono a darne genericamente la colpa alla burocrazia; l’effetto positivo di una fila in meno, o di una risposta tempestiva, non viene collegato alla responsabilità del politico al vertice dell’Ente, si perde comunque nel mare delle vicende quotidiane, e al momento del voto prevalgono altre spinte: scelte di valore e/o specifici interessi.
Per un Ministro od un Assessore, invece, le concessioni ai sindacati interni possono dare una resa immediata in voti, mentre le agitazioni possono costare consenso. La nomina “politica” di uno o più dirigenti diventa una carta da spendere nei giochi interni di coalizione o di partito, o per garantirsi il controllo dell’apparato.
Perciò, gli organi politici di vertice delle amministrazioni tendono ad orientare la loro gestione della macchina più in questo senso che verso i cittadini. Gli organismi di controllo interno dipendono dall’organo politico di vertice, e si guardano bene dal censurarne le determinazioni organizzative. Dal canto loro, anche i sindacati dei dipendenti possono avanzare richieste col solo limite della buona creanza, non essendo soggetti, come nel privato, al rispetto delle effettive compatibilità con gli equilibri economici ed organizzativi dell’azienda.
A monte, c’è il compromesso di fondo sul quale è nata la privatizzazione del pubblico impiego, ovvero lo scambio tra il controllo delle dinamiche salariali, offerto dalle grandi centrali sindacali, e la preponderanza nella gestione dei dipendenti attraverso la contrattazione, concessa a queste dai governi di ogni colore.
Le criticità che ne risultano, rispetto al mondo del lavoro privato, non riguardano tanto i livelli salariali in sé, dove pure si possono erodere margini consistenti, ma i livelli di contrattazione (quattro o cinque, invece di due), le materie di questa (tutta l’organizzazione del lavoro), le normative (tutte garantiste per il dipendente, mai per il servizio), le progressioni di carriera (affatto svincolate dalle funzioni), la mobilità (solo a domanda, mai d’ufficio).
In sostanza, attraverso un rapporto diretto con gli organi politici, gli uomini dei maggiori sindacati condizionano le politiche del personale e la stessa nomina dei Capi del personale, decidendo in concreto della gran parte delle questioni gestionali e rovesciando i termini del rapporto di direzione, che è il fondamento di qualunque tipo di organizzazione produttiva.
Così, sotto la pressione degli interessi politici e sindacali, è venuto meno il ruolo dei funzionari. Una Amministrazione sana dovrebbe fondarsi su rapporti equilibrati tra organi di direzione politica, burocrazia ed organizzazioni sindacali del personale; ciascuno di questi tre attori con i suoi poteri, i suoi scopi e la sua funzione, come indicato dalle leggi, in astratto. In concreto, accade che le distorsioni accennate hanno ulteriormente indebolito la burocrazia, storicamente già gracile, ed il suo ruolo di esercizio imparziale del potere organizzativo. Così che tale potere s’è spartito tra gli altri due soggetti, politici e sindacali, per essere utilizzato a fini di parte.
Naturalmente, ciò non è avvenuto in termini omogenei tra tutte le amministrazioni. Alcune burocrazie sono riuscite a resistere, anche parzialmente; altre si sono ridotte a far da cinghia di trasmissione tra gli altri due soggetti. Altre ancora, soprattutto nelle autonomie locali, sono scomparse come soggetto autonomo. La tendenza generale, tuttavia, è quella qui indicata.
Le conseguenze di queste distorsioni sono evidenti, almeno per gli addetti ai lavori. Nel funzionamento delle amministrazioni, l’interesse particolare, a partire dal livello politico, tende a prevalere sull’interesse generale.
Nella totale assenza di una cultura organizzativa, l’individuazione dei posti-funzione avviene non sulla base delle esigenze funzionali dell’amministrazione, ma sulla base delle esigenze di potere e dei rapporti di forza, ai vari livelli: dagli organi politici di vertice che chiedono più posti dirigenziali per gli apparati cui sono preposti, agli apparati stessi che tendono ad espandersi, fino alle posizioni organizzative predirigenziali, oggetto di relazioni sindacali con le organizzazioni del personale dipendente. Il risultato è una proliferazione abnorme delle posizioni dirigenziali e predirigenziali, che ne frammenta le funzioni e ne dequalifica il ruolo.
La valutazione delle capacità e delle attività dei dirigenti da parte degli organi di controllo interno non viene effettuata, o è comunque insoddisfacente; per i funzionari, non è prevista affatto.
Il rapporto fiduciario tra il vertice dell’azienda ed il singolo dirigente è diventato uno spoils system all’italiana, per cui l’apparentamento partitico, correntizio o di cordata prevale sistematicamente sulle capacità personali, così che i dirigenti sono spinti a compiacere il politico o il capo cordata, più che a realizzare risultati.
I contratti collettivi, nazionali di categoria o integrativi di Ente, distribuiscono quattrini a pioggia, con scarse o nulle differenziazioni per professionalità e produttività. Inoltre, i contratti integrativi hanno invaso l’ambito delle carriere del personale, portando in alto le categorie sindacalmente più forti e demotivando funzionari e professionisti, ovviamente meno numerosi, che vedono disconosciuta la propria professionalità.
Tutto ciò, nonostante l’enunciazione di principi generali e disposizioni puntuali da parte delle stesse leggi di riforma, a partire dalla distinzione tra politica ed amministrazione, secondo il modello delle grandi aziende private.
A ben vedere, invece, le distanze rispetto a queste restano, e forse aumentano, soprattutto per quanto riguarda dirigenti e funzionari. Nelle grandi imprese v’è un solo organigramma dove sono ricomprese tutte le posizioni organizzative, dirigenziali e non, della direzione generale all’unità di base. Spesso, dirigenti e quadri sono ordinati per gradi; la loro retribuzione prevede aumenti di anzianità; ci sono procedure di verifica e controllo sulla rispondenza delle retribuzioni alle posizioni rivestite ed ai risultati conseguiti.
Le regole di una grande organizzazione sono poste ed operano in un ambito di diritto privato, senza rigidità ma senza anarchie. C’è negoziazione, anche individuale, ma prevale il comune interesse al successo dell’ azienda, la condivisione della missione.
Certo, le amministrazioni pubbliche sono grandi organizzazioni che hanno fini diversi dal profitto, e perciò alcuni meccanismi non possono che essere diversi. Va rilevato, tuttavia, il paradosso per cui le grandi aziende private, per alcuni aspetti, sono più “amministrative”, nel senso di regolate razionalmente dall’alto, delle amministrazioni pubbliche, consegnate alla contrattazione consociativa ed agli arbitrii della politica.
E’ qui, non altrove, la causa prima del peggioramento della qualità nell’esercizio delle funzioni delle amministrazioni.
Perciò, è qui che si deve intervenire. Se la verifica elettorale non funziona come la verifica del mercato; ovvero, se non basta a garantire la finalizzazione delle scelte politiche e/o contrattuali, nell’ambito amministrativo, all’interesse generale, ovvero ad un alto livello qualitativo dell’esercizio delle funzioni pubbliche, occorre che questa garanzia venga offerta dalla legge, sia ai cittadini, sia ai funzionari.
- Partire dalla Costituzione. L’ art. 97 della Costituzione recita esplicitamente: “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione. Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.” L’ art. 98 prosegue: “I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione.”
Dunque, è in base alla legge, o ad atti normativi unilaterali, che si deve disciplinare non solo l’organizzazione degli uffici, ma anche compiti e responsabilità dei funzionari, ai vari livelli, per assicurare buon andamento ed imparzialità. Ciò non significa che sia incostituzionale la privatizzazione del rapporto di lavoro, anche per i funzionari, ovvero per i dipendenti che esercitano funzioni pubbliche. La Corte costituzionale ha ripetuto più volte che così non è, purché l’esercizio di poteri organizzativi privatistici e di poteri negoziali garantisca comunque la soddisfazione dell’interesse pubblico.
La Costituzione - secondo la Consulta - chiede un “giusto dosaggio”, nell’ambito di un “confine mobile”, tra diritto pubblico e diritto privato, configurando un regime comunque misto. In ogni caso, devono esserci regole e strumenti idonei per verificare la corrispondenza dell’esercizio del potere organizzativo ai principi del buon andamento e dell’imparzialità.
Il perseguimento dell’interesse pubblico, che è la sostanza del canone del buon andamento, costituisce un vincolo di scopo che investe non solo l’organizzazione “alta” (le grandi strutture previste da leggi e regolamenti) ma anche l’organizzazione “bassa” (le strutture minori), l’organizzazione del lavoro e la gestione dei rapporti di lavoro, da parte dell’Amministrazione.
Per questi aspetti l’esercizio della “capacità e i poteri del privato datore del lavoro” non gode, come nel privato, del principio della libertà d’impresa, ma è un potere funzionalizzato alla realizzazione del pubblico interesse.
Questa finalizzazione dovrebbe essere garantita, anche nel nuovo regime di diritto privato, da due principii presenti nella Costituzione, che dovrebbero costituire l’acquis de la fonction publique (ovvero, i cardini essenziali dell’ordinamento del personale pubblico): la separazione tra politica ed amministrazione e l’accesso per concorso ai pubblici impieghi. Invece, come s’è visto, il primo principio è stato violato con la precarizzazione degli incarichi dirigenziali di tutto il personale, compresi i funzionari, ed il secondo dalla contrattazione delle progressioni di carriera, per cui l’accesso dall’esterno avviene quasi interamente ai livelli più bassi.
Venuti meno questi due capisaldi, si può affermare senza temer smentite che l’organizzazione amministrativa e la gestione del personale pubblico, nell’attuale situazione, si sono liberate dal vincolo di scopo, ovvero hanno smarrito la finalizzazione al pubblico interesse.
Per recuperarla, senza immaginare un impossibile ritorno all’ancien regime pubblicistico, è necessario che nuove leggi fissino argini solidi e paletti precisi all’attività organizzativa, gestionale e contrattuale.
Del disegno degli organigrammi alla scelta dei dirigenti, dalla distribuzione delle funzioni alla retribuzione premiale spetta alla legge di garantire la finalizzazione al pubblico interesse, individuando criteri, condizioni, procedure, controlli.
In particolare, la contrattazione collettiva è stato il principale meccanismo individuato dalle leggi di riforma per garantire un equo contemperamento tra la tutela degli interessi dei lavoratori pubblici e le esigenze organizzative e finanziarie delle amministrazioni. Se i risultati di dieci anni di contrattazione evidenziano distorsioni e disfunzioni rilevanti, spetta alla legge intervenire nelle procedure e gli ambiti della contrattazione per correggere tali storture.
La dottrina ha da tempo distinto, nell’ambito dei rapporti giuridici tra pubblico dipendente ed amministrazione, il rapporto di impiego, ovvero il rapporto di lavoro centrato sullo scambio tra prestazione lavorativa e controprestazione economica, ed il rapporto di ufficio, ovvero il legame tra l’ufficio pubblico ed il soggetto che ne esercita le funzioni. Questa distinzione ha consentito la privatizzazione del rapporto di impiego senza compromettere, almeno concettualmente, il carattere pubblicistico delle funzioni. Per converso, può consentire di regolare l’esercizio delle funzioni in regime pubblicistico, per legge ed atti unilaterali, in modo da garantirne le finalità istituzionali, come avviene negli altri Paesi della UE, senza invadere l’ambito del rapporto di impiego a regime privatistico. Se la regolazione contrattuale del personale non dirigente è debordata sul rapporto di ufficio, per l’incertezza del confine e per le spinte sindacali, la legge può riprendersi lo spazio che le affida la Costituzione, senza tornare per questo al vecchio ordinamento a diritto amministrativo.
- Pubblico e privato. Del resto, nel pubblico impiego è prevalsa una “ vulgata” della privatizzazione, nel senso dell’assoluta prevalenza della contrattazione collettiva sulla legislazione e regolamentazione unilaterale da un lato, e sulla contrattazione individuale dall’altro, che trova – come s’è detto - scarso riscontro nel mondo del lavoro privato, in particolare per dirigenti, professionisti e quadri.
I sistemi di classificazione del personale, nelle pubbliche amministrazioni, sono stati interamente ridisegnati dalla contrattazione collettiva: categorie (o aree), qualifiche, profili, meccanismi di progressione, anche a livello di contratto integrativo aziendale.
E’ rimasta, tuttavia, la connotazione funzionale-prescrittiva del sistema di classificazione, per cui il contenuto della prestazione non sono – come nel lavoro privato - le mansioni assegnate in concreto, ma le competenze previste per la qualifica, a priori. Solo, queste sono decise dalla contrattazione, e non dalla fonte unilaterale. E poiché l’intero sistema è finalizzato alla progressione delle retribuzioni nel tempo di tutto il personale, si aggrava il distacco tra qualifica formale e funzioni svolte, perché vengono attribuite qualifiche elevate ad un gran numero di dipendenti che continuano a svolgere mansioni subordinate. Questo distacco sta mettendo in crisi, nella maggior parte delle amministrazioni, l’organizzazione del lavoro ma anche l’organizzazione degli uffici, in quanto investe non solo l’esercizio delle professionalità più elevate, ma anche la titolarità delle posizioni organizzative non dirigenziali.
E’ necessario, perciò, un intervento legislativo che recuperi, per le funzioni di rilievo organizzativo e professionale, un collegamento, flessibile ma saldo, tra qualifica e funzione, così come avviene per la dirigenza.
Ciò comporta, inevitabilmente, una ridislocazione della rappresentanza sindacale di queste categorie ai fini contrattuali, distinguendola da quella del restante personale e collegandola alla dirigenza. L’esperienza, difatti, insegna che finché i quadri e i professionisti pubblici saranno regolati da una contrattazione comune con il restante personale, le loro posizioni retributive, funzionali ed organizzative saranno utilizzate come valvola di sfogo per le aspirazioni di questo, senza alcun rapporto con le esigenze dell’amministrazione.
In realtà, vanno corretti alcuni meccanismi generali della contrattazione, a partire da quella svolta dall’ARAN a livello nazionale fino alla contrattazione integrativa di Ente o di ufficio, nel senso di una maggior presenza nelle procedure contrattuali dei dirigenti, in quanto portatori imparziali dell’interesse generale al buon andamento dell’amministrazione.
Va detto, infine, che queste considerazioni riguardano più propriamente gli apparati amministrativi, centrali e periferici: Ministeri, Regioni, Enti locali, Enti pubblici, più che gli apparati che erogano alcune funzioni proprie dello Stato sociale, come scuola e sanità. In questi settori, i professionisti “tipici”, come insegnanti e medici, non compiono un lavoro amministrativo, ma erogano servizi alle persone; perciò, sono necessarie discipline specifiche. Una analoga esigenza si pone anche per i ricercatori degli enti pubblici di ricerca. In ogni caso, pur nella loro diversità rispetto agli apparati amministrativi, anche queste categorie ad alta professionalità richiedono discipline specifiche a base legislativa, che stabiliscano punti fermi a garanzia di un adeguato livello delle prestazioni professionali e di una piena finalizzazione delle medesime all’interesse pubblico.
I. Il nuovo ordinamento
Premessa di ogni ragionamento sulle prospettive di riforma dell’ordinamento dei pubblici funzionari è riconoscere la necessità di una ridefinizione delle funzioni. L’attuazione del Titolo V della Costituzione comporterà comunque una redistribuzione di queste tra apparati centrali e amministrazioni locali, e sono evidenti i rischi di duplicazioni, disfunzioni ed aumenti di spesa. Inoltre, occorre una “reductio ad aequitatem” di molti apparati, centrali e periferici, che l’uso distorto del potere organizzativo ha rigonfiato e complicato nell’ultimo decennio.
Anche se molto laborioso e gravido di potenziali conflitti, un processo di revisione generale delle funzioni, dei posti-funzione e degli organigrammi delle pubbliche amministrazioni è inevitabilmente da avviare.
Sui soggetti che dovranno condurlo, queste note intendono dare un contributo, fornendo suggerimenti sugli organi competenti, e soprattutto ridando ruolo, potere organizzativo e senso di sé ai corpi burocratici.
1) Partendo dalle funzioni, e qualificando come funzionari tutti coloro che le esercitano, occorrerà definire le figure di: dirigente, quadro, professionista nelle pubbliche amministrazioni, in base a tre fattori:
grado di partecipazione attiva, ovvero di condivisione delle valutazioni e decisioni relative all’ esercizio di una funzione pubblica, sia autoritativa che esercitata in regime privatistico;
competenza professionale generale, sulle regole del sistema (diritto, sociologia, scienza dell’ amministrazione), e/o competenze professionali specifiche, necessarie per l’ esercizio della funzione (ingegneria, medicina, etc.)
copertura di una posizione organizzativa nella struttura dell’ amministrazione, ovvero direzione del lavoro di un gruppo di addetti. La copertura di una posizione organizzativa richiede in ogni caso competenze professionali e capacità manageriali.
I tre fattori vanno intrecciati, ovvero vanno graduati prima singolarmente e poi nell’insieme, secondo un sistema da definire a priori nelle linee generali, poi da calare nelle singole realtà amministrative. E’ essenziale, per garantire politiche coerenti di gestione e sviluppo delle risorse manageriali, che le metodologie di valutazione siano omogenee (vedi punto III.1).
2) In tale valutazione va realizzata una equilibrata combinazione tra l’elemento soggettivo (la persona) e l’elemento oggettivo (la posizione/la funzione), che vanno distinti ma collegati, non rigidamente. Ovvero, la regola è che più cresce la persona, più cresce la posizione attribuita; tuttavia, le esigenze dell’ organizzazione, comunque prioritarie, possono rendere necessario un temporaneo disallineamento.
La valutazione della persona avviene, a partire dal data-base delle competenze, in relazione sia al potenziale che alla prestazione. Entrambe consentono di misurare la crescita della persona, che avviene per la formazione (sapere), per le attività svolte (saper fare), per le relazioni con gli altri (saper essere un capo).
Il risultato conduce ad una graduazione, dove il grado non è un livello gerarchico, ma la misura della crescita complessiva, culturale e professionale della persona rispetto alle esigenze dell’Amministrazione.
Ne può derivare un sistema di classificazione come il seguente, già in vigore nel gruppo FIAT, e che si propone a titolo di esempio :
Fascia iniziale ( anche professionisti ) : - quadro
- vicedirigente
II^ fascia ( anche professionisti ) : - dirigente
- dirigente senior
I^ fascia : - direttore
Il passaggio da un grado all’altro, essenzialmente, dovrà avvenire a seguito di attribuzione di incarico per la copertura di una posizione di peso corrispondente , ed a seguito di valutazione sia del potenziale che delle prestazioni. La valutazione dovrà essere periodica, ovvero, in genere, annuale.
La valutazione delle posizioni è aggregata per classi di punteggio a cui corrispondono i gradi di riferimento. Il peso della posizione ricoperta rappresenta pertanto condizione necessaria , anche se non sufficiente, all’attribuzione del grado.
Al grado possono connettersi:
- lo stipendio base;
- le dotazioni strumentali personali;
- i benefits.
Una classificazione come quella presa ad esempio avrebbe il vantaggio, rispetto all’attuale ordinamento, di stemperare le aspirazioni di carriera lungo una scala più articolata. Né può tacciarsi di rigidità, perché – come già detto – è possibile anche attribuire incarichi di peso diverso rispetto al grado. Comunque, in FIAT, come in altre grandi imprese, ha funzionato.
3) La retribuzione è direttamente proporzionale al livello di responsabilità. Lo stipendio base è legato alla fascia ed alla posizione. Per mantenere un allineamento di massima tra gradi e posizioni è necessaria una gestione efficace delle risorse, che riduca al massimo la copertura di posizioni inferiori al grado acquisito dalla persona.
In ciascuna fascia possono individuarsi più classi di posizione, a ciascuna delle quali corrisponde una retribuzione tendenziale di posizione. Le posizioni organizzative vanno pesate secondo un sistema da definire a priori nelle linee generali, che condurrà a metodi e criteri omogenei e predefiniti, da calare nelle singole realtà amministrative.
4) Il reclutamento alla fascia iniziale avverrà esclusivamente per pubblico concorso. La promozione alla seconda fascia dovrà realizzarsi dalla fascia iniziale, sia attraverso un concorso sia attraverso una procedura di valutazione selettiva, seguite da un periodo di prova delle capacità manageriali (ovvero alcuni anni di incarico, con valutazione finale). Per una ridotta percentuale di posti, per professionalità non disponibili nell’amministrazione, è possibile l’assunzione dall’esterno attraverso procedure obiettive e pubbliche di selezione (in sostanza, concorsi), seguite anch’esse da un periodo di prova.
La promozione alla prima fascia avverrà, com’è oggi, a seguito dell’attribuzione dell’incarico al dirigente già in servizio. Dall’esterno, come per la seconda fascia, può avvenire per una ridotta percentuale di posti, per professionalità non disponibili nell’amministrazione, con procedure paraconcorsuali di selezione, seguite da prova .
II) Lo status
1) Funzionari di governo e funzionari di amministrazione. Per realizzare il principio costituzionale dell’imparzialità ed il conseguente principio di distinzione tra politica ed amministrazione, è essenziale introdurre, nel nostro ordinamento, una chiara distinzione relativa al rapporto d’ufficio, e dunque allo status, tra i funzionari operanti al servizio dell’attività di direzione politica e i funzionari operanti al servizio dell’amministrazione.
La legge, infatti, (art. 14 d. lgs. n.165/01), nel regolare l’esercizio della funzione di indirizzo politico-amministrativo da parte del Ministro (ovvero la definizione di obiettivi, piani, programmi e direttive generali, e l’assegnazione delle risorse), prevede – al posto dei precedenti Gabinetti e Segreterie particolari - Uffici di diretta collaborazione (UDC) che supportino il Ministro in tale attività, cui sono assegnati dipendenti pubblici, oltre ad un ridotto contingente di assunzioni dall’esterno. Attualmente, le uniche disposizioni che riguardano tali dipendenti sono la previsione di un possibile collocamento in aspettativa, comando o fuori ruolo, nonché l’attribuzione di una specifica indennità. Rapporto d’ufficio, rapporto di impiego e status restano gli stessi degli altri dipendenti dell’Amministrazione. Ciò, dal commesso al Dirigente generale.
Va esplicitato, invece, che nel rapporto d’ufficio dei funzionari degli UDC v’è un elemento di fiduciarietà diretta nei confronti dell’organo politico, a differenza dei funzionari di amministrazione, che devono la loro fedeltà alla Costituzione e al Paese.
Ne consegue che l’attribuzione degli incarichi ai funzionari negli UDC avverrà in base a considerazioni di discrezionalità politica, e che tali incarichi saranno necessariamente collegati alla durata del mandato dell’ organo politico per cui lavorano. Per i funzionari di amministrazione, invece, l’attribuzione e la revoca degli incarichi devono costituire esercizio di discrezionalità amministrativa, con procedure e parametri obiettivi, fissati dalla legge.
2) Doveri e diritti differenziati. Questa esplicita differenziazione del rapporto d’ufficio non può non condurre ad una parziale differenziazione sul piano dei diritti e dei doveri, che vanno previsti dalla legge come tali, e non solo come attribuzioni.
I doveri dei funzionari di Amministrazione dovranno coniugare buon andamento ed imparzialità; centrarsi da un lato sull’applicazione imparziale di leggi e norme generali, nonché della leale attuazione delle direttive ed indirizzi ricevuti dal livello superiore; dall’ altro, sull’ efficace perseguimento degli obiettivi assegnati, attraverso l’impiego più efficiente delle risorse assegnate; contemplare l’obbligo di sottoporsi a valutazione periodica.
Quello di essere valutato, in realtà, è un diritto-dovere, strettamente connesso al diritto-dovere all’incarico. Dal lato dei diritti, il diritto alla valutazione dovrà prevederla come obiettiva, ovvero operata da un organo imparziale, attraverso procedure in contraddittorio fondate su atti certi. Il diritto all’incarico sarà, di norma, per un incarico di livello corrispondente alla fascia di appartenenza, da attribuirsi secondo criteri obiettivi e verificabili; potrà essere a tempo indeterminato o a tempo determinato. Dovrà prevedersi un diritto alla carriera, sulla base dei meriti e dello sviluppo delle capacità professionali e manageriali.
Per i funzionari di diretta collaborazione, invece, tra i doveri dovrà esplicitarsi la lealtà all’ organo di direzione politica ed ai suoi indirizzi, fermi restando i principi generali di imparzialità, buon andamento, rispetto delle leggi. Tra i diritti, si affievoliscono il diritto all’incarico ed a una valutazione proceduralizzata, mentre bisognerà prevedere, per i funzionari che provengono da una carriera di amministrazione, il diritto a rientrarvi, una volta cessato l’ incarico nell’UDC, in un incarico di livello non inferiore a quelli già rivestiti nell’ amministrazione stessa.
3) La retribuzione. Il diritto ad una retribuzione collegata alla qualifica ed alle responsabilità sarà regolato dalla contrattazione collettiva per entrambe le categorie. Questa, per i funzionari di amministrazione definirà lo stipendio base di ciascuna fascia, nonché il ventaglio delle retribuzioni di posizione, una volta fissate le fasce come s’è detto in precedenza. La contrattazione individuale avrà uno spazio proporzionale all’altezza del grado.
La contrattazione collettiva regolerà, altresì, gli altri diritti, come le ferie, le assenze per malattia, maternità, per tutte e tre le fasce di funzionari, dal quadro al direttore generale. Come si dirà appresso, quadri e professionisti della fascia iniziale potranno collocarsi in una separata sezione dell’ area contrattuale della dirigenza.
Per i funzionari di diretta collaborazione, la retribuzione di base sarà quella definita dalla contrattazione collettiva per i funzionari di amministrazione, mentre quelle di posizione e di risultato saranno fissate dai vertici degli UDC, tenendo conto dei criteri generali definiti nelle rispettive amministrazioni, nonché dalla contrattazione individuale. In ogni caso, queste retribuzioni dovranno gravare su fondi del tutto distinti rispetto a quelli relativi ai funzionari di amministrazione, e comunque soggetti a controllo.
III) Il governo del sistema
1) Va assicurato un governo del sistema, onde garantirne la coerenza ed evitare un esercizio distorto della discrezionalità organizzativa. A livello di amministrazioni centrali, il governo può esercitarsi da parte della Presidenza del consiglio - DFP e del Ministero dell’ economia – RGS, nonché dal MIUR per il plesso Istruzione-Università-Ricerca.
Per Regioni ed Autonomie locali il nuovo ordinamento costituzionale rende necessarie sedi diverse, come la Conferenza dei Presidenti delle Regioni, l’ANCI, l’UPI. Il raccordo – ora necessario anche per la Scuola - potrebbe realizzarsi nella sede della Conferenza unificata Stato- Regioni- Città.
Queste sedi dovrebbero definire metodi e criteri generali, in applicazione della legge, per definire le diverse figure (dirigente, quadro, professionista) in relazione ai diversi parametri sub I, quindi per misurare posizioni, fasce e retribuzioni.
L’applicazione del metodo e dei criteri va affidata alle singole amministrazioni ed Enti. La contrattazione interverrà, naturalmente, sugli aspetti retributivi. Il controllo sulla congruenza delle singole applicazioni rispetto al sistema va realizzato da parte degli organismi di governo del sistema stesso.
I criteri generali della valutazione delle attività e delle potenzialità espresse dai soggetti saranno definiti dall’ Autorità di cui al successivo punto 3.
2) Per quanto riguarda la contrattazione, oltre alla previsione di aree contrattuali per quadri e professionisti distinte e collegate alle aree dirigenziali, sono necessari alcuni interventi a carattere più generale.
Sull’ARAN, v’è in primo luogo una questione di compatibilità col Titolo V della Costituzione della sua natura di Agenzia centrale, nominata dal Governo, che tratta anche per Regioni ed Autonomie. La questione si pone sul terreno della nomina dei membri del Direttivo e del Presidente, dove sarà necessario prevedere meccanismi di effettiva codecisione con il mondo delle Autonomie, e si pone sul terreno dei Comitati di settore, rappresentativi delle Amministrazioni ed Enti. Qui, è necessario prevedere un Comitato di settore ad hoc per la scuola, con la partecipazione delle Autonomie e degli Istituti. Si pone, inoltre, l’ esigenza di avere un Comitato di settore anche per i Ministeri, con la partecipazione dei Capi del personale o di altri dirigenti di vertice.
Inoltre, occorre garantire, ai tavoli di trattativa dei CCNL, per tutti i comparti, una presenza di dirigenti delle Amministrazioni rappresentate, perché nei confronti negoziali sulle singole norme sia presente il punto di vista concreto delle Amministrazioni, oltre a quello – già assicurato dai sindacati – dei lavoratori dipendenti.
Infine, per la contrattazione decentrata, va precisato che rientra nella gestione dei rapporti di lavoro, e quindi nella competenza dei dirigenti e dei funzionari preposti al personale. Come per le altre competenze di questi, il vertice politico dell’Amministrazione fornirà direttive ed indirizzi generali (comunque rispettosi del contratto collettivo nazionale), ma non potrà condurre direttamente o indirettamente la trattativa con le organizzazioni sindacali.
3) Gli organi di garanzia. La funzione di garanzia della conformità delle decisioni in materia organizzativa (organi ed uffici, incarichi e posizioni nelle Pubbliche Amministrazioni) rispetto ai principi costituzionali e di legge è oggi eventuale, debole e poco efficace. Il Parlamento la esercita attraverso il sindacato parlamentare, ovvero interpellanze ed interrogazioni. La magistratura ordinaria ed amministrativa la esercita solo quando ne viene investita da ricorsi, e comunque non entra nel merito delle decisioni organizzative. La Corte dei conti ne parla per lo più in sede di Relazione annuale al Parlamento, con gli esiti che si sanno. La Corte costituzionale interviene se investita da ricorsi, e le sue pronunce vengono frequentemente disattese.
A livello amministrativo, il Ministero dell’economia (Tesoro – RGS) e il Dipartimento Funzione pubblica della Presidenza del consiglio “ concertano “ i provvedimenti di macroorganizzazione delle altre Amministrazioni ed enti, soprattutto per controllare la spesa. Tuttavia, il DFP ha scarso peso, e l’Economia presta attenzione più alla spesa che alle tematiche organizzative; entrambi gli apparati difettano di cultura organizzativa e sono del tutto privi di parametri di misurazione. Perciò, entrambe le istituzioni non riescono ad esercitare altro che un blando potere di freno.
Questa funzione va, perciò, rafforzata. A livello amministrativo, si rinvia al precedente punto 1 sulle competenze della RGS e del DFP. A livello istituzionale, il Parlamento dovrebbe istituire una Commissione bicamerale permanente sulle pubbliche amministrazioni, non solo per dare parere sui decreti delegati in materia, (com’è stato fino ad oggi per la “Bicameralina”), ma anche come sede specializzata di controllo sull’esercizio del potere organizzativo da parte dell’Esecutivo, ivi compreso il potere di nomina e di revoca dei massimi gradi dell’ amministrazione.
Soprattutto, va istituito un organismo che assicuri il rispetto dei principi costituzionali di buon andamento ed imparzialità, in sede di organizzazione degli uffici e delle funzioni, nonché di valutazione delle posizioni e delle attività relative. Una Autorità indipendente, di nomina parlamentare, come – ad esempio - la Civil Service Commission degli U.S.A.
Ovvero, una Commissione di esperti che definisca, in base a criteri fissati dalla legge, i parametri fondamentali che dovranno essere applicati dall’Esecutivo nell’esercizio del potere organizzativo, e da Amministrazioni ed enti nella loro organizzazione interna. L’Autorità va raccordata alla Commissione bicamerale per il controllo sull’Esecutivo, e al DFP, nonché alla RGS, per il controllo sulle singole Amministrazioni.
Dovrà essere sulla base dei parametri forniti dall’Autorità, e dei pareri di questa sul rispetto di quelli, che si eserciterà la discrezionalità amministrativa in materia di organizzazione. In particolare, su:
- regolamenti ed atti di organizzazione;
- atti di gestione complessiva delle risorse manageriali;
- attribuzione di incarichi;
- revoca di incarichi (art. 21 d.l.165/2001);
- valutazione delle posizioni;
- valutazione dei risultati;
- valutazione del potenziale.
In tal modo, sia la Corte dei conti che il giudice ordinario, laddove investito di una vertenza in materia, avranno a disposizione elementi certi ed obiettivi per giudicare della legittimità del comportamento dell’ amministrazione.
Quanto all’attività di valutazione dei dirigenti interna alle amministrazioni, attualmente in capo ai Servizi di controllo strategico, appare necessario attribuirle una connotazione di imparzialità. Il controllo strategico, infatti, è oggi inserito negli UDC, e risponde direttamente al vertice politico.
Perciò, occorre prevedere che, quando la valutazione sia rifiutata dall’interessato, sia un organismo terzo, interno all’amministrazione e collegato all’Autorità indipendente, a pronunciarsi sulla congruità della valutazione stessa, a seguito di una procedura in contraddittorio.
Fine del Manifesto della Cida reso noto nel corso del Seminario dell’11.1.2006
4) CORRUZIONE DA CONTRASTARE

References: Sentenza 
 Sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 97
 art. 98
 art. 5
 art. 2
 art. 97
 art. 98