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Timestamp: 2016-10-25 13:43:09+00:00

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Ganz-recht.de | Fallsammlung | 7-S
Dienstag, 25. Oktober 2016 | Home | Studium & Lehre | Forschung | Autoren | �ber uns | GanzRecht > Studium & Lehre > Fallsammlung
Hausarbeit in der Übung im Öffentlichen Recht für Anfänger (Credit-Point-System)
Sachverhalt von Prof. Dr. Dr. h.c. Hans-Peter Schneider
Der Rat der in Niedersachsen gelegenen kreisfreien Stadt X beschließt, die bisher viel befahrene, in der Ortsmitte gelegene Geschäftsstraße A (Ortsstraße) zur Fußgängerzone zu erklären. Es soll damit ein weiterer Schritt zu einer verkehrsfreien Innenstadt unternommen werden, deren Kern im Interesse des Umweltschutzes möglichst von Verkehrslärm und Abgasen freigehalten und als Ein-kaufszentrum attraktiv gestaltet werden soll. Der Beschluss wird in den amtlichen Mitteilungen des Rates veröffentlicht. Am Anfang und Ende der A-Straße werden die Verkehrsschilder "Verbot für Fahrzeuge aller Art" (Zeichen Nr. 250 der StVO) mit dem Zusatz "Anlieger mit Plakette frei" aufgestellt. Sämtliche Anlieger der A-Straße erhal-ten auf Antrag von der Stadt kostenlos bis zu drei Plaketten. I. Die Inhaberin eines Lebensmittelladens in der A-Straße (Tante Emma) muss aufgrund dieser Maßnahme erhebliche Umsatzeinbußen hinnehmen, welche die Existenz ihres Geschäfts gefährden, weil die Kunden in besser erreichbare, mit kostenlosen Parkmöglichkeiten ausgestattete Supermärkte am Stadtrand ausweichen. Die Klage der E gegen den Beschluss des Rates vor dem Verwaltungsgericht bleibt in allen Instanzen erfolglos.
1. Kann E sich jetzt an das Bundesverfassungsgericht wenden, und wenn ja, wäre ein entspre-chender Antrag zulässig und begründet? 2. Für den Fall, dass der Beschluss des Rates auch vor dem Bundesverfassungsgericht Bestand haben sollte: Kann E für ihre Vermögenseinbußen Entschädigung verlangen und wenn ja, auf welchem Wege wäre dieser Anspruch durchsetzbar? II. Über die gerichtlichen Schritte der E gegen die Fußgängerzone wird in der lokalen Presse berich-tet. Daraufhin bildet sich eine Bürgerinitiative unter dem Motto "Rettet die Innenstadt". Diese Bür-gerinitiative veranstaltet eine Demonstration in der A-Straße, bei der es zu heftigen Auseinander-setzungen sowohl mit Inhabern der angrenzenden Läden als auch mit Passanten kommt. Da die Polizei zu spät eingreift, kommt es zu Gewalttätigkeiten, bei denen auch E erheblich verletzt wird. Die Schaufensterscheiben ihres Ladens gehen zu Bruch.
E verlangt auch insoweit den Ersatz ihrer Schäden und möglichst noch ein Schmerzensgeld. Zu Recht? Ausgabe: Mo, 7. Februar 2000, ab 10 Uhr; Abgabe: Mo, 3. Apri12000, Raum 1103, sowie durch Einwurf in das Postfach des Instituts für Föderalismusforschung, Königsworther Platz 1, EG, 30167 Hannover, oder per Post an dieselbe Adresse (Poststempel); Umfang: max.: 25 Schreibmaschinenseiten (1/3 Rand; Zeilenabstand 1,5; Schrift 12 P); bei Überschreiten dieses Umfangs werden die Ausführungen auf den überzähligen Sei-ten nur noch auf Fehler hin durchgesehen und ggf. negativ bewertet. Literaturverzeichnis
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Weber, Hermann Die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde in der öffentlichrechtlichen Arbeit, JuS 1992, S. 122 ff.
Aufgabe I/1: Verfassungsbeschwerde der E
III. Beschwerdefähigkeit der E
V. Beschwerdebefugnis der E
VIII. Ergebnis der Zulässigkeitsprüfung
I. Verletzung von Art. 14 I GG
– Betroffenheit des Schutzbereiches
aa) Umsatz als solcher
bb) Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb
cc) Anliegergebrauch und Anliegerrecht
aaa) Lieferverkehr
bbb) Erreichbarkeit des Geschäftes für ihre Kunden – Lagevorteile
II. Verletzung von Art. 12 I GG
1. Betroffenheit des Schutzbereiches
a) imperativer, direkter Eingriff
b) mittelbarer Eingriff
a) Einschränkbarkeit des Art. 12 I GG
aa) Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage § 8 I S. 2 NStrG
aaa) formell
bbb) materiell
bb) Verfassungsmäßigkeit des Ratsbeschlusses
aaaa) legitimer Zweck
bbbb) Geeignetheit
cccc) Erforderlichkeit
dd) Angemessenheit – Verhältnismäßigkeit i.e.S.
III. Verletzung von Art. 2 I GG
IV. Verletzung von Art. 3 I GG
1. Ungleichbehandlung – Vergleichsgruppe
V. Ergebnis der Begründetheitsprüfung
Aufgabe I/2: Entschädigungsansprüche der E für ihre Vermögenseinbußen
A. Anspruch auf Entschädigung bei Enteignung i.V.m. Art. 14 III GG
B. Ausgleichsanspruch für besondere Belastungen im Rahmen einer Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums nach Art. 14 I S. 2 GG
C. Anspruch auf Entschädigung wegen enteignenden Eingriffs
D. Anspruch auf Entschädigung wegen enteignungsgleichen Eingriffs
E. Aufopferungsanspruch auf der Grundlage der §§ 74, 75 EinlALR
I. Erwerbsschutz des Art. 12 GG als nicht-vermögenswertes Recht
II. rechtmäßiger, dem Gemeinwohl dienender Eingriff mit unmittelbaren Konsequenzen
Aufgabe II: Ersatzansprüche der E aufgrund des verspäteten polizeilichen Eingriffs in die Demonstration
A. Anspruch der E gegen das Land Niedersachsen auf Schadensersatz sowie auf ein Schmerzensgeld aus Amtshaftung gem. § 839 I S. 1 BGB i.V.m. Art. 34 GG I. Haftungsvoraussetzungen
1. Handeln eines Amtsträgers in Ausübung eines öffentlichen Amtes
3. Drittbezogenheit der verletzten Amtspflicht
5. kein Haftungsausschluss
2. Kausalität und Pflichtwidrigkeitszusammenhang
3. Inhalt und Umfang des Schadensersatzanspruchs
III. Haftungsübernahme gem. Art. 34 S. 1 GG
B. Anspruch der E gegen das Land Niedersachsen auf Schadensausgleich gem. § 80 I S. 2 NGefAG
– objektiv rechtswidrige Maßnahme
C. Ansprüche der E auf Entschädigung wegen enteignungsgleichen undaufopferungsgleichen Eingriffs
– Haftung nach NGefAG als speziellere und somit vorrangige RegelungGutachten
Der alleinige Weg, auf dem die E als Einzelperson ein Verfahren vor dem BVerfG einleiten kann, ist der einer Individualverfassungsbeschwerde.
Die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde richtet sich nach Art. 93 I Nr. 4a GG[1] und §§ 13 Nr. 8a, 90, 92 ff. BVerfGG.
Das BVerfG ist nach Art. 93 I Nr. 4a, § 13 Nr. 8a BVerfGG für das Verfassungsbeschwerdeverfahren gem. §§ 90, 92 ff. BVerfGG zuständig.
Zunächst ist davon auszugehen, dass die E im vorliegenden Fall einen ordnungsgemäßen Antrag i.S. der §§ 23 I, 92 BVerfGG stellen wird.
Die E müsste zudem beschwerdefähig sein.
Die Verfassungsbeschwerde kann gem. Art. 93 I Nr. 4a, § 90 I BVerfGG grundsätzlich von jedermann erhoben werden. Sie setzt lediglich voraus, dass der Beschwerdeführer fähig ist, Träger von Grundrechten zu sein.[2] Hier ist die E als natürliche Person grundrechtsfähig und daher auch beschwerdefähig.
Weiterhin ist zu prüfen, ob ein tauglicher Beschwerdegegenstand vorliegt. Nach Art. 93 I Nr. 4a, § 90 I BVerfGG kann jeder Akt der öffentlichen Gewalt Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein. Unter Akten der öffentlichen Gewalt sind dabei alle Maßnahmen, Handlungen und Unterlassungen von Legislative, Exekutive und rechtsprechender Gewalt zu verstehen.[3] Die Urteile der Verwaltungsgerichte bzgl. der Klage der E sind Akte der Judikative und folglich tauglicher Beschwerdegegenstand. Da die Gemeinderäte Teil der Verwaltung sind[4] und es sich bei der Stadt X um eine kreisfreie Stadt handelt, die also zusätzlich Gemeindeaufgaben erfüllt, könnte außerdem der den Gerichtsentscheidungen zugrunde liegende Beschluss des Rates als Exekutivakt Beschwerdegegenstand sein. Unter Exekutivakte fallen regelmäßig auch Allgemeinverfügungen. Die Allgemeinverfügung ist nach § 35 S. 2 VwVfG eine besondere Form des Verwaltungsaktes, die die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft. Die A-Straße ist eine der öffentlichen Benutzung zugängliche Straße. Somit handelt es sich bei dem Ratsbeschluss über ihre Umwidmung zur Fußgängerzone, die eine sog. Teileinziehung darstellt, um eine Allgemeinverfügung i.S. des § 35 S. 2 VwVfG und daher um eine Maßnahme der Exekutive, die ebenfalls tauglicher Beschwerdegegenstand sein kann.
Bei mehreren Akten der öffentlichen Gewalt, die in der gleichen Angelegenheit erfolgen, bleibt dem Beschwerdeführer die Wahl, ob die Verfassungsbeschwerde formal nur gegen das letztinstanzliche Urteil oder zugleich auch gegen die Entscheidungen der Vorinstanzen sowie die entsprechende Maßnahme der Verwaltung gerichtet wird.[5] Die E kann sich folglich mit ihrer Verfassungsbeschwerde sowohl gegen die Urteile als auch gegen die Exekutivmaßnahme wenden, die gem. Art. 93 I Nr. 4a, § 90 I BVerfGG tauglicher Beschwerdegegenstand sind.
V.Beschwerdebefugnis der E
Die E müsste außerdem beschwerdebefugt sein.
Gem. Art. 93 I Nr. 4a, § 90 I BVerfGG ist beschwerdebefugt, wer behaupten kann, durch den Akt der öffentlichen Gewalt in einem seiner Grundrechte oder grundrechtsgleichen Rechte verletzt zu sein.
Erforderlich ist dazu zunächst die ausreichend substantiierte Behauptung einer Grundrechtsverletzung; nach der Rechtsprechung des BVerfG muss diese zumindest als möglich erscheinen und darf nicht von vornherein ausgeschlossen sein.[6] Vorliegend erleidet die E aufgrund der durch den Rat beschlossenen Umwandlung der A-Straße in eine Fußgängerzone erhebliche Umsatzeinbußen, die das Überleben ihres Geschäftes gefährden. Damit ist es zumindest nicht offenkundig ausgeschlossen, dass sie als Inhaberin eines Lebensmittelladens in ihrem Grundrecht auf Berufsfreiheit nach Art. 12 I sowie in der Gewährleistung ihres Eigentums nach Art. 14 I verletzt sein könnte. Da sie im Verhältnis zu den am Stadtrand gelegenen Supermärkten möglicherweise benachteiligt wird, ist auch eine Verletzung des Gleichheitssatzes nach Art. 3 I zu erwägen. Mit der Beschränkung des Allgemeingebrauchs der Straße könnte die E außerdem in ihrem nach Art. 2 I garantierten Recht auf die freie Entfaltung ihrer Persönlichkeit verletzt sein.
Die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung der E ist daher zu bejahen.
Weiterhin erfordert die Beschwerdebefugnis, dass der Beschwerdeführer, hier die E, selbst, gegenwärtig und unmittelbar durch die öffentliche Gewalt betroffen ist.
Der Beschwerdeführer ist dann selbst betroffen, wenn er Adressat des jeweiligen Aktes der öffentlichen Gewalt ist, also in eigenen Grundrechten verletzt sein könnte.[7] Die Urteile der verwaltungsgerichtlichen Instanzen wenden sich jeweils gegen die Klage der E, die somit als Beschwerdeführerin selbst betroffen ist. Da sich ihr Geschäft in der Straße befindet, die nach dem Ratsbeschluss zur Fußgängerzone umgebaut worden ist, ist sie auch durch die zugrunde liegende Maßnahme der Exekutive selbst betroffen.
Gegenwärtigkeit ist anzunehmen, wenn der Beschwerdeführer in seinen Grundrechten schon oder noch verletzt ist und nicht erst in Zukunft verletzt sein könnte.[8] Die E hat seit der Errichtung der Fußgängerzone rückläufige Kundenzahlen und muss dadurch Umsatzeinbußen hinnehmen, die ihre Existenz bedrohen. Folglich ist sie auch im Zeitpunkt der Beschwerde, also gegenwärtig betroffen.
Schließlich müsste die E unmittelbar betroffen sein. Dies setzt voraus, dass die Betroffenheit nicht erst durch einen weiteren dazwischengeschalteten Vollzugakt bewirkt wird oder vom Ergehen eines solchen Aktes abhängig ist, sondern sich vielmehr direkt aus der angegriffenen Maßnahme der öffentlichen Gewalt ergibt.[9] Die Urteile der Verwaltungsgerichte entfalten nach Erlangung der Rechtskraft gem. § 121 VwGO unmittelbare Wirkung gegen die Beteiligten, vorliegend also auch gegen die E als Klägerin. Fraglich erscheint, ob die E durch die Allgemeinverfügung des Rates unmittelbar betroffen ist. Gem. § 43 I VwVfG wird ein Verwaltungsakt gegenüber dem Betroffenen mit Bekanntgabe wirksam. Durch die Veröffentlichung des Beschlusses in den amtlichen Mitteilungen des Rates ist die E daher auch durch die Exekutivmaßnahme unmittelbar betroffen.
Die E kann somit die Möglichkeit einer eigenen, gegenwärtigen und unmittelbaren Grundrechtsverletzung geltend machen und ist daher beschwerdebefugt.
Nach § 90 II S. 1 BVerfGG ist weiterhin die Erschöpfung des Rechtsweges erforderlich. Die Klage der E gegen den Ratsbeschluss blieb vor dem Verwaltungsgericht in allen Instanzen erfolglos. Daher ist der Rechtsweg gem. § 90 II S. 1 BVerfGG erschöpft.
Schließlich müsste die E die Frist einhalten. Gem. § 93 I BVerfGG ist die Verfassungsbeschwerde gegen Hoheitsakte mit Rechtswegeröffnung binnen eines Monats nach Zustellung oder Mitteilung der letztinstanzlichen Verwaltungsgerichtsentscheidung einzulegen. Vorliegend ist daher mangels gegenteiliger Anhaltspunkte davon auszugehen, dass die E die Frist einhalten wird.
VIII.Ergebnis der Zulässigkeitsprüfung
Die Verfassungsbeschwerde der E ist somit nach Art. 93 I Nr. 4a, §§ 13 Nr. 8a, 90, 92 ff. BVerfGG zulässig.
Die Verfassungsbeschwerde der E ist begründet, wenn sie durch die Maßnahme des Rates der Stadt X bzw. die sich daran anschließenden verwaltungsgerichtlichen Urteile tatsächlich in einem ihrer Grundrechte oder grundrechtsgleichen Rechte verletzt ist. In Betracht kommen hier die Grundrechte aus Art. 14 I, 12 I, 2 I und 3 I.
I.Verletzung von Art. 14 I
Die Beschwerdeführerin E könnte durch die Umwandlung der A-Straße zur Fußgängerzone in ihren aus Art. 14 I gewährleisteten Eigentumsrechten verletzt sein. Dazu müsste ein verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigter Eingriff in den Schutzbereich des Art. 14 I vorliegen.
–Betroffenheit des Schutzbereiches
Es ist daher zunächst zu überprüfen, ob der Schutzbereich betroffen ist.
Träger des Eigentumsgrundrechts sind nicht nur Deutsche, sondern alle Menschen.[10] Art. 14 stellt insoweit ein Menschenrecht dar; der persönliche Schutzbereich ist folglich unproblematisch eröffnet.
Fraglich ist jedoch, ob der sachliche Schutzbereich betroffen ist.
aa) Umsatz als solcher In diesem Zusammenhang ist zunächst zu untersuchen, ob der Umsatz, dessen Rückgang die E aufgrund regressiver Kundenzahlen beklagt, von der Eigentumsgarantie des Art. 14 I erfasst wird.
Der verfassungsrechtliche Eigentumsbegriff reicht erheblich weiter als der des bürgerlichen Rechts; nicht nur Grund- und Sacheigentum, sondern auch andere vermögenswerte private und sogar öffentliche Rechte sind hinzuzurechnen.[11] Da Art. 14 als sog. normgeprägtes Grundrecht hauptsächlich durch die Rechtsordnung und den Gesetzgeber ausgestaltet werden muss, lässt sich als Eigentum in diesem Sinne somit allgemein jede vermögenswerte Position bestimmen, die dem Einzelnen in Form eines Ausschließlichkeitsrechtes zugeordnet ist.[12]
Geschützt wird jedoch allein der konkret vorhandene Bestand[13]; das abstrakte Vermögen als solches[14] sowie bloße Gewinnchancen, Zukunftshoffnungen, Verdienst- oder Erwerbsmöglichkeiten[15] werden nicht erfasst.
Der rückgängige Umsatz des Lebensmittelladens der E stellt lediglich die fehlgeschlagene Erwartung eines gleichbleibenden Verdienstes dar. Ein Recht auf konstante Umsatzzahlen und somit zukünftig sichere Einnahmen ist als solches daher nicht dem Eigentumsbegriff des Art. 14 I zuzurechnen.
Zu erwägen ist aber in dieser Hinsicht eine Betroffenheit des Schutzbereiches unter dem Gesichtspunkt des Rechtes am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb. Seine verfassungsrechtliche Garantie aus Art. 14 heraus ist nicht von vornherein selbstverständlich, da keine entsprechende gesetzliche Bestimmung existiert, die gerade das Vermögensgut eines Gewerbebetriebes erwähnt und unter besonderen Schutz stellt. Da die zivilgerichtliche Rechtsprechung jedoch seit langer Zeit einen solchen Schutz durch die Anerkennung des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes als sonstiges Recht i.S.d. § 823 I BGB verfolgt[16], ist es nur konsequent, ihn auch unter die Eigentumsgarantie des Art. 14 I zu stellen. In dieser Beziehung besteht insofern weitestgehende Einigkeit in Rechtsprechung und Literatur.[17]
Schwierigkeiten bestehen allerdings darin, den Umfang der damit umschriebenen Rechtsposition genau zu bestimmen. Die frühere Rechtsprechung des BGH setzte darauf an, den vielfältigen tatsächlichen und rechtlichen Bezügen, denen ein Unternehmen in der freien Wirtschaft ausgesetzt sein kann, durch einen stark ausgeweiteten Schutzbereich gerecht zu werden.[18] Danach gehörten zum Gewerbebetrieb nicht nur Betriebsgrundstücke, Gebäude u.Ä., sondern zudem alles das, was den wirtschaftlichen Wert des Betriebes ausmacht; erfasst wurde m.a.W. die Gesamtheit der sachlichen, personellen und sonstigen Mittel in allen ihren Erscheinungsformen und Ausstrahlungen[19], also u.a. auch sein Kundenstamm sowie jegliche geschäftlichen Verbindungen. Somit war es im Endeffekt möglich, sämtliche wirtschaftlichen Rahmenbedingungen auf der Grundlage des Unternehmensschutzes rechtlich abzusichern.
Einer solch starken Ausdehnung des Eigentumsbegriffs im Rahmen des Gewerbetriebes widerspricht jedoch das verfassungsrechtliche Verständnis des Eigentums, wie es durch Art. 14 I gewährleistet werden soll. Wie bereits ansatzweise erörtert, fallen das Vermögen als solches sowie einfache Gewinnaussichten nicht in seinen Schutzbereich. Warum dies nun aber über den Umweg eines sehr weit reichenden Unternehmensschutzes dennoch erreicht werden soll, ist nicht ersichtlich; dieser kann doch in jedem Fall nicht weitergehen als der Schutz, den seine wirtschaftliche Grundlage genießt.[20]
Aus diesem Grunde ist eine Beschränkung des eigentumsrechtlichen Schutzbereiches des Gewerbebetriebes, so wie es eine heute vor allem innerhalb der Rechtsprechung des BVerfG[21] vorherrschende Tendenz erkennen lässt und in der Literatur[22] befürwortet wird, unumgänglich. Dieser Auffassung folgend wird lediglich die „Sach- und Rechtsgesamtheit“ des Unternehmens in seiner „Substanz“ geschützt. Die rechtlichen und tatsächlichen Rahmenbedingungen, unter denen das Unternehmen tätig wird, stellen dabei keine Bestandteile desselben dar und stehen damit außerhalb jeglichen Eigentumsschutzes, auch wenn sie sich nachteilig auf den Betrieb auswirken und ihn wohlmöglich zum Erliegen bringen können.[23] Der Inhaber eines Gewerbebetriebes ist daher als Eigentümer nur insoweit geschützt, als dass er bereits konkret vorhandene Werte innehat, die er sich als ihm gehörig zurechnen lassen kann. Somit werden der vorhandene Kundenstamm sowie entsprechende Gewinn- oder Verdienstaussichten auch nicht unter Zuhilfenahme des Schutzes des Gewerbebetriebes von der Eigentumsgarantie des Art. 14 I erfasst.[24] Dieser Ansicht haben sich mittlerweile auch BGH und BVerwG in ihrer neueren Rechtsprechung angeschlossen.[25]
Vorliegend beklagt die E rückgängige Umsatzzahlen jedoch gerade aufgrund der Tatsache, dass ihr Geschäft durch die Teileinziehung der A-Straße weniger stark frequentiert wird als vorher. Eine eigentumsrechtlich relevante Beeinträchtigung der Substanz des Lebensmittelgeschäftes der E lässt sich daher nicht feststellen.
Eine Betroffenheit des Schutzbereiches ist mithin ebenfalls unter dem Gesichtspunkt des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes zu verneinen.
Zuletzt könnte jedoch der der E zustehende Anliegergebrauch durch die Umwandlung der A-Straße zur Fußgängerzone berührt sein.
Fraglich ist in dieser Beziehung zunächst, ob dieser überhaupt zu den eigentumsrechtlich schützenswerten Interessen i.S. des Art. 14 I zu zählen ist. Die Situation eines Anliegers ist hauptsächlich davon geprägt, dass sein Eigentum im Normalfall direkt an das öffentliche Straßennetz angrenzt. Daraus ergibt sich zwangsläufig ein gesteigertes Bedürfnis seinerseits, dieses in einer Weise nutzen zu können, die es ihm erlaubt, bestimmungsgemäß von seinem Eigentum Gebrauch zu machen. Der Wert eines privaten Grundstücks hängt nicht zuletzt davon ab, inwieweit es von der staatlichen Infrastruktur erschlossen ist und bleibt. Aus diesem Grunde kann von einer Art Konflikt zwischen dem öffentlichen Eigentum an einer Straße und der Nutzungsmöglichkeit von durch den Anliegergebrauch bestimmten privaten Eigentumspositionen ausgegangen werden.[26] Da das Anliegerrecht folglich für das privatrechtliche Eigentum von hohem Wert ist, kommt es diesem in seinem Kern sehr nahe, so dass ihm auch der Schutz des Art. 14 I letztendlich nicht vorenthalten werden kann. Insoweit entspricht diese Erkenntnis dem Stand der Rechtsprechung, nach der der Anliegergebrauch als gesteigerter Gemeingebrauch von der Eigentumsgarantie des Art. 14 I umfasst wird.[27] Auch in diesem Fall ist es in einem zweiten Schritt jedoch erneut erforderlich, den genauen Umfang dieses verfassungsrechtlichen Schutzes, also den Kernbereich des Anliegerrechts genau zu bestimmen. Hierzu wird in der Rechtsprechung nahezu einheitlich vertreten, dass „der [geschützte] Anliegergebrauch nur so weit reicht, wie die angemessene Nutzung des Grundeigentums eine Benutzung der Straße erfordert.“ Diese bleibt hinter der optimalen Nutzung deutlich zurück. „Angemessen ist nicht schon jede Nutzung, zu der das Grundeigentum Gelegenheit bietet, sondern ausschließlich das, was aus dem Grundstück und seiner sowohl nach der Rechtslage als auch den tatsächlichen Gegebenheiten prägenden Situation der Umgebung als anerkennenswertes Bedürfnis hervorgeht. Der eigentumsrechtliche Schutz des Anliegergebrauchs erstreckt sich daher nur auf den notwendigen Zugang des Grundstücks zur Straße und seine Zugänglichkeit von ihr.“[28]
Zu untersuchen ist daher, ob die E vorliegend durch die Teileinziehung der A-Straße in ihrer verfassungsrechtlichen Garantie einer angemessen Nutzung ihres Lebensmittelladens beeinträchtigt ist. Speziell bei sog. Anliegergewerbebetrieben ist zu berücksichtigen, dass der grundrechtliche Eigentumsschutz aus Art. 14 I stets den möglichen „Kontakt nach außen“ mit umfassen muss, da andernfalls ein wirtschaftliches Überleben des Unternehmens in keiner Weise gegeben und eine angemessene Nutzung somit hinfällig wäre.
In diesem Zusammenhang könnte nun zunächst erwogen werden, dass die ausreichende Möglichkeit der Belieferung mit Waren betroffen ist, die zu den unverzichtbaren Voraussetzungen für die Unterhaltung eines Einzelhandelsgeschäfts gehört. Die A-Straße wurde für den gesamten Verkehr gesperrt; die Anlieger, und somit also auch die E, erhalten jedoch von der Stadt kostenlos und ohne weitere Auflagen bis zu drei Plaketten, die ihnen ein Erreichen ihres jeweiligen Grundstücks mittels Kraftfahrzeugen erlauben. Daher besteht für die E eine ausreichende Möglichkeit, den für ihr Geschäft notwendigen Lieferverkehr, der bei einem „Tante Emma-Laden“ ohnehin keine besonders großen Ausmaße annimmt, auch nach der Teileinziehung der Straße aufrechtzuerhalten. Eine Beschränkung der Nutzung der Plaketten auf ausschließlich privaten Gebrauch ist aus dem Sachverhalt nicht abzuleiten und kann zudem auch nicht im Sinne des Ratsbeschlusses sein, der u.a. auch darauf abzielte, ein attraktives Einkaufszentrum zu schaffen; dazu sind neben einer Verkehrsberuhigung Liefermöglichkeit für angrenzende Läden jedoch unverzichtbar. Folglich ist eine Betroffenheit des Anliegerrechts der E unter dem Gesichtspunkt einer unterbrochenen Vorsorgung mit Warenvorräten nicht einschlägig.
Fraglich ist jedoch, inwieweit die Zugänglichkeit des Geschäftes für ihre Kunden vom Schutz des Anliegergebrauchs der E umfasst wird. Durch die Umwandlung zur Fußgängerzone ist die Erreichbarkeit ihres Ladens nicht vollkommen aufgehoben worden; im Grunde genommen sollte die Schaffung einer attraktiven Einkaufszone sogar im Gegenteil belebenden Charakter für den Einzelhandel entfalten. Dass dies bei der E nicht der Fall ist, liegt an ihrer besonderen Situation; für sie sind durch die Konkurrenz zu den Supermärkten am Stadtrand vor allem bequeme Anfahrts- und ausreichende Parkmöglichkeiten von enormer Wichtigkeit. Diese sind ihr durch die Teileinziehung der A-Straße gänzlich genommen worden. Die Eigentumsposition eines Straßenanliegers erstreckt sich jedoch gerade nicht auf seine Lagevorteile, die ihm aus der bisherigen Verkehrsbedeutung der öffentlichen Straße erwachsen sind.[29] Eine Reduzierung des Kundenstammes, die aus der Veränderung tatsächlicher Gegebenheiten, wie z.B. dem Verlust bestimmter Umweltbeziehungen eines Geschäftes resultiert, fällt mithin nicht unter den verfassungsrechtlich geschützten Kernbereich des Anliegergebrauchs. Da mit dem Kundenstamm – wie bereits herausgearbeitet – ohnehin keine eigentumskräftige Rechtsposition tangiert wird, gilt dies selbst dann, wenn der Verlust der Lagevorteile zur Existenzvernichtung des Betriebes führt.[30]
Unter Berücksichtigung der dargelegten Argumentation ist die E daher auch nicht in ihren eigentumsrechtlich relevanten Anliegerrechten betroffen.
Der sachliche Schutzbereich des Art. 14 I ist mithin nicht eröffnet. Eine Verletzung der grundgesetzlich gewährleisteten Eigentumsgarantie kommt daher nicht in Betracht. Art. 14 schützt ausschließlich das Erworbene, stellt also insofern lediglich einen Bestandsschutz dar.[31] In Fällen wie dem vorliegenden, in denen die Existenz eines Unternehmens zu einem erheblichen Teil von künftigen Erwerbschancen abhängt, stellt sich jedoch die Frage, ob durch die Vorenthaltung dieser Chancen nicht auch der Bestand des Betriebes betroffen ist. Eine solch „zukunftsorientierte“ Betrachtungsweise ist jedoch im Rahmen des verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriffs nicht angebracht, der „objektbezogen“ auf das gegenwärtig Vorhandene abstellt. Die Bestandsgarantie des Art. 14 geht nicht so weit, als dass sie wirtschaftliches Überleben absichert. Der Schutz der Erwerbes, der natürlich auch beträchtliche Auswirkungen auf den Erhalt des Eigentum einer Person entfalten kann, wird hingegen von Art. 12 I gewährleistet.[32]
II. Verletzung von Art. 12 I
Daher ist weiterhin zu prüfen, ob die E durch die Teileinziehung der A-Straße in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 I verletzt ist. Dazu müsste ein verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigter Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 I vorliegen.
Es ist daher zunächst erneut zu untersuchen, ob der Schutzbereich betroffen ist.
Grundrechtsträger nach Art. 12 I sind alle Deutschen i.S. des Art. 116 I. Da keine Hinweise bzgl. der Staatsbürgerschaft der E aus dem Sachverhalt zu entnehmen sind, ist zu unterstellen, dass sie Deutsche und der persönliche Schutzbereich somit eröffnet ist. b) sachlicher Schutzbereich
Fraglich ist jedoch, inwieweit der sachliche Schutzbereich betroffen ist.
Art. 12 I schützt die Berufsfreiheit. Unter Beruf wird dabei jede, auf eine gewissen Dauer angelegte Tätigkeit verstanden, die der Schaffung und Erhaltung der eigenen Lebensgrundlage dient.[33] Die E ist Inhaberin eines Lebensmittelladens und bezieht aus den Einnahmen des Geschäftes zumindest einen Teil ihres Lebensunterhaltes. Insofern übt sie damit einen durch Art. 12 I geschützten Beruf aus; der sachliche Schutzbereich ist mithin ebenfalls eröffnet.
Weiterhin müsste ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 I festzustellen sein. Ein solcher liegt genau dann vor, wenn die E durch den Ratsbeschluss über die Teileinziehung der A-Straße in ihrer beruflichen Betätigung beeinträchtigt ist.
Das Grundrecht der Berufsfreiheit beinhaltet die freie Berufswahl, den freien Zugang zum Beruf und die freie Berufsausübung.[34] Da die E bereits als selbstständige Lebensmittelverkäuferin tätig ist, ihr Geschäft grundsätzlich auch in Zukunft weiterführen kann und der Verwaltungsakt des Rates in keiner Weise ihre gesamte Berufsgruppe als solche belastet, wird vorliegend weder das Recht der Berufswahl noch der Zugang zum Beruf in irgendeiner Form beschnitten.
Fraglich ist jedoch, inwieweit die E in ihrer Berufsausübung beeinträchtigt wird.
a)imperativer, direkter Eingriff
Die Umwidmung der A-Straße zur Fußgängerzone wurde vorwiegend aus umwelt- und verkehrspolitischen Gründen vorgenommen; eine Regelung, die sich direkt gegen die E selbst richtet, ist damit nicht ersichtlich. Daher liegt ein unmittelbarer Eingriff, der imperativ die berufliche Tätigkeit der E berührt und einschränkt, nicht vor.
b)mittelbarer Eingriff
Da die Teilentziehung durch die ausbleibenden Kunden und die dadurch hervorgerufene Existenzbedrohung ihres Geschäftes als Nebenfolge aber zwangsläufig auch Einfluss auf die berufliche Betätigung der E nimmt, ist jedoch ein mittelbarer Eingriff zu erwägen.
Ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 I kann auch dann vorliegen, wenn staatliche Maßnahmen, die primär andere Zielsetzungen verfolgen, tatsächliche Auswirkungen auf die Berufsfreiheit haben. Wann eine solche Wirkung allerdings der öffentlichen Gewalt zuzurechnen ist und das staatliche Handeln somit Eingriffsqualität besitzt, wird in Rechtsprechung und Literatur nicht einheitlich behandelt. Einer vielfach vertretenen Ansicht zur Folge wird das Kriterium einer sog. objektiv berufsregelnden Tendenz für die Anerkennung solcher faktischer Beeinträchtigungen der Berufsfreiheit vorausgesetzt.[35] Danach ist im gewissen Sinne immer noch auf die Zielsetzung des hoheitlichen Aktes abzustellen. Da jedoch gerade keine unmittelbare Zweckrichtung gegeben sein kann, wird diese in der Weise relativiert, als dass ein objektivierendes Element in Gestalt der tatsächlichen Auswirkung der jeweiligen Maßnahme hinzutreten soll. Somit werden im Grunde genommen jedoch zwei Merkmale miteinander vermischt, die sich eigentlich einander ausschließen. Richtigerweise kann entweder nur die Zweckrichtung oder nur die Auswirkung einer staatlichen Maßnahme als Voraussetzung für einen Grundrechtseingriff zu berücksichtigen sein.[36] Stellt man allein auf ein finales Handeln ab, so würde der Anwendungsbereich des Art. 12 I derart eingeengt, dass letztlich ein verfassungsrechtlicher Schutz nur noch gegenüber rein zweckgerichteten Eingriffen gewährleistet wäre. Unbeabsichtigte und gleichwohl genauso nachhaltige Auswirkungen eines hoheitlichen Aktes fielen damit aus einer Kontrolle heraus. Zur Vermeidung eines solch lückenhaften Grundrechtsschutzes ist es daher – so wie es eine andere Ansicht zutreffend vertritt – angebracht, lediglich auf die materielle Betroffenheit des Grundrechtsträgers einzugehen, einen Eingriff also auch dann anzunehmen, wenn staatliches Handeln infolge seiner tatsächlichen Auswirkungen geeignet ist, die Berufsfreiheit zu beeinträchtigen.[37] Da die E durch die Errichtung der Fußgängerzone derart starke Umsatzeinbußen hinnehmen muss, die ihr ein wirtschaftliches Überleben scheinbar unmöglich machen, hat der Ratsbeschluss erhebliche Auswirkungen auf die Frage ihrer Berufsausübung. Unter Berücksichtigung des oben Herausgearbeiteten ist ein mittelbarer Eingriff in die Berufsfreiheit der E daher vorliegend zu bejahen.
3.verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffs
Dieser führt jedoch nur dann zu einer Grundrechtsverletzung, wenn er sich verfassungsrechtlich nicht rechtfertigen lässt.
Ein Eingriff ist verfassungsgemäß und damit gerechtfertigt, wenn er durch die Schrankenregelung des Grundrechts gedeckt ist und auch sonst verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Es ist mithin zu prüfen, ob Art. 12 I beschränkbar ist, weiterhin, ob im vorliegenden Fall eine entsprechende Schranke besteht und zuletzt, ob diese Schranke ihrerseits verfassungsgemäß ist.
a)Einschränkbarkeit des Art. 12 I
Art. 12 I S. 2 enthält einen allgemeinen Gesetzesvorbehalt; die Berufsausübung kann danach durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes beschränkt werden.
b)Vorliegen einer entsprechenden Grundrechtsschranke
Fraglich ist somit, ob vorliegend ein solches einschränkendes Gesetz besteht, aufgrund dessen sich der Ratsbeschluss rechtfertigen ließe.
In Betracht kommt hier § 8 I S. 2 NStrG, wonach die Verwaltung dazu ermächtigt wird, die Teileinziehung einer Straße festzulegen, wenn dies aus überwiegenden Gründen des öffentlichen Wohls angebracht ist.
c)Verfassungsmäßigkeit der Beschränkung
Der aufgrund dieser Norm erfolgte Eingriff ist jedoch nur dann gerechtfertigt, wenn § 8 I S. 2 NStrG seinerseits verfassungsgemäß ist und der Rat der Stadt X die Ermächtigungsgrundlage im vorliegenden Einzelfall auch grundrechtskonform umgesetzt bzw. angewandt hat.
aa)Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage § 8 I S. 2 NStrG
Aus diesem Grunde ist zunächst die Verfassungsmäßigkeit von § 8 I S. 2 NStrG zu untersuchen; er müsste formell und materiell verfassungsgemäß sein.
Das NStrG ist ein Gesetz des Landes Niedersachsen.
Nach Art. 70 I haben die Länder die Zuständigkeit zur Gesetzgebung, soweit dem Bund durch das Grundgesetz nicht ausdrücklich die Kompetenz dazu verliehen wird. Es besteht insofern eine Zuständigkeitsvermutung zu Gunsten der Länder. Daher ist vorliegend zu prüfen, ob das Grundgesetz dem Bund eine Gesetzgebungskompetenz in der fraglichen Materie zubilligt. Gem. Art. 72 I i.V.m. Art. 74 I Nr. 22 erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung auch auf den Straßenverkehr. Hierdurch wird jedoch das Straßen- und Wegerecht, das u.a. die Entstehung, Ein- und Umstufung sowie die Einziehung öffentlicher Straßen beinhaltet, nur hinsichtlich der Fernstraßen erfasst.[38] Da sich das NStrG gem. § 1 NStrG nur auf Fernstraßen bezieht, soweit dies ausdrücklich dargelegt ist, und § 8 NStrG keine diesbezügliche Bestimmung enthält, wird die Kompetenzregelung des Grundgesetz nicht verletzt. § 8 I S. 2 NStrG ist mithin formell verfassungsgemäß.
Fraglich ist jedoch, ob er auch materiell verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Es handelt sich hierbei um eine Ermächtigungsgrundlage für Verwaltungsmaßnahmen. In dieser Beziehung wird der jeweilig zuständigen Behörde in Fragen der Teileinziehung von Straßen unter dem Gesichtspunkt des öffentlichen Wohls, auch im Hinblick auf die Berufsfreiheit, das nötige Ermessen einer grundrechtskonformen Anwendung eingeräumt. Daher ist auch von der materiellen Verfassungsmäßigkeit auszugehen, die dann bei der jeweiligen Einzelmaßnahme einer genaueren Prüfung bedarf.
§ 8 I S. 2 NStrG füllt mithin den Gesetzesvorbehalt des Art. 12 I S. 2 verfassungskonform aus und stellt damit eine wirksame Ermächtigungsgrundlage für diesbezügliche Maßnahmen der Verwaltung dar.
Es bleibt somit zu untersuchen, ob der Rat mit dem Beschluss über die Teileinziehung der A-Straße diese auch verfassungskonform angewandt bzw. umgesetzt hat.
Der Umfang der verfassungsmäßigen Kontrolle beschränkt sich nach Art. 93 I Nr. 4a lediglich auf die Prüfung der Verletzung spezifischen Verfassungsrechts; das BVerfG ist keine „Superrevisionsinstanz“.[39] Aus diesem Grunde bleibt die Verletzung von Verfahrensvorschriften auf der Ebene der formellen Rechtmäßigkeit einer Verwaltungsmaßnahme regelmäßig außer Betracht. Die Überprüfung der Anwendung einfachgesetzlicher Regelungen ist in diesem Falle Sache der Verwaltungsgerichte. Nur dann, wenn sich gerade durch die entsprechende Verfahrensgestaltung eine spezifische Grundrechtsverletzung ergibt, bedarf es einer verfassungsrechtlichen Kontrolle. Spezifisches Verfassungsrecht ist aber nicht schon dann verletzt, wenn eine Entscheidung, am einfachen Recht gemessen, objektiv fehlerhaft ist; der Fehler muss gerade in der Nichtbeachtung von Grundrechten liegen.[40] Da keine Anhaltspunkte erkennbar sind, die im betreffenden Fall auf eine solch grundrechtsspezifische Verletzung hindeuten, ist deshalb von der formellen Rechtmäßigkeit des Ratsbeschlusses auszugehen.
Weiterhin müsste er auch in materieller Hinsicht verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen; insbesondere ist zu untersuchen, ob der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist.
Dem Wortlaut des Art. 12 I S. 2 nach steht lediglich die Berufsausübung unter einem Regelungsvorbehalt. Da die Berufswahl letztlich aber der erste Schritt der Berufsausübung und die Berufsausübung die ständige Bestätigung der Berufswahl ist, stellen Berufswahl und Berufsausübung untrennbare, ineinandergreifende Phasen der beruflichen Betätigung dar.[41] Aus diesem Grunde lässt sich Art. 12 I nach h.M. als einheitliches Grundrecht interpretieren, so dass auch Berufswahl und -zugang über den Wortlaut des Art. 12 I S. 2 hinaus einschränkbar sind.[42] Eingriffe in die Berufsfreiheit können daher im gesamten Schutzbereich verfassungsmäßig sein; es bestehen jedoch je nach Eingriffsintensität unterschiedliche Anforderungen an eine Rechtfertigung. Das BVerfG hat dazu als spezielle Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes die sog. Drei-Stufen-Theorie entwickelt.[43] Werden Berufswahl oder der Zugang zum Beruf beeinträchtigt, bedarf es danach im Rahmen der Angemessenheit der jeweiligen Regelung besonderer Anforderungen.
Die Teilentziehung der A-Straße stellt – wie bereits dargestellt – lediglich eine Einschränkung der Berufsausübung der E dar. Daher bleibt es vorliegend bei der der allgemeinen Verhältnismäßigkeitsprüfung entsprechenden ersten Stufe der Stufentheorie, wonach die freie Berufsausübung nur eingeschränkt werden darf, soweit vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls dies als zweckmäßig erscheinen lassen.[44]
aaaa) legitimer Zeck
Der Rat der Stadt X dürfte also vorliegend mit seinem Beschluss nur einen legitimen Zweck verfolgen, der auf vernünftigen Erwägungen des Allgemeinwohls beruht und zudem nicht in Widerspruch zum Grundgesetz steht. Mit der Umwidmung der A-Straße zur Fußgängerzone soll ein weiterer Schritt zu einer Verkehrsbefreiung der Innenstadt unternommen werden, um im Interesse des Umweltschutzes Verkehrslärm und Abgase minimieren und so zudem eine attraktive Einkaufsgegend schaffen zu können. Dass eine derartige Absicht nicht in Widerspruch zum Grundgesetz stehen kann, ergibt sich bereits aus Art. 20a, der den Umweltschutz ausdrücklich zu einer verfassungsrechtlich bindenden Zielsetzung für den Staat erhebt.[45] Folglich ist die Maßnahme des Rates von einem legitimen Zweck bestimmt, der gerade dem Allgemeinwohl zugute kommen soll.
Die Teileinziehung der Straße müsste weiterhin dazu geeignet sein.
Geeignet ist eine Maßnahme, wenn sie den erstrebten Zweck überhaupt zu erreichen vermag.[46] Durch die Umwidmung der vielbefahrenen Geschäftsstraße A wird die Ortsmitte vom gesamten Durchgangsverkehr befreit. Somit ist das hohe Verkehrsaufkommen im Verhältnis zur vorherigen Situation erheblich reduziert worden; die die Umwelt belastenden Abgase sowie der Fahrzeuglärm lassen sich auf diese Weise weitestgehend beseitigen. Als zusätzliche Folge einer Verkehrsberuhigung ergibt sich außerdem eine erhöhte Attraktivität der Gegend, um ungestört und in Ruhe einkaufen zu können. Die betreffende Maßnahme des Rates ist folglich geeignet, den angestrebten Zweck zu erreichen.
Sie müsste zudem auch erforderlich sein. Der Grundsatz der Erforderlichkeit ist verletzt, wenn das Ziel der staatlichen Maßnahme auch durch ein gleichgeeignetes, aber das betreffende Grundrecht des Einzelnen weniger stark belastendes Mittel erreicht werden kann.[47] Vorliegend könnte möglicherweise eine zeitliche Beschränkung des völligen Verbots für den Fahrzeugverkehr als ein das Grundrecht der Berufsfreiheit der E weniger einschränkendes Mittel in Betracht kommen. Hierbei ist zum einen eine Sperrung der A-Straße während der Hauptverkehrszeiten zu erwägen. Auch auf diese Weise würde ein erheblicher Teil der Abgase und des Lärms von der Ortsmitte ferngehalten und die Attraktivität des Einkaufszentrums nicht reduziert, da die A-Straße zu den Ladenöffnungszeiten weiterhin eine reine Fußgängerzone bliebe. Gerade in Hinblick auf den zuletzt genannten Aspekt ist jedoch festzustellen, dass eine derartige Maßnahme die E in gleicher Weise belasten würde. Für sie kommt es darauf an, dass ihr Geschäft tagsüber, während ihrer Öffnungszeiten, mit Fahrzeugen bequem und schnell zu erreichen ist; nur so ließen sich die Umsatzeinbußen vermeiden. Folglich wäre unter Berücksichtigung der besonderen Situation der E an eine Sperrung der A-Straße zu denken, die sich außerhalb der normalen Geschäftszeiten bewegt. Um damit eine Erforderlichkeit der vom Rat beschlossenen völligen Entziehung der Straße für den Verkehr ablehnen zu können, müsste diese Alternative jedoch genauso wirksam sein, die angestrebten Ziele zu erreichen. Da sich die Verkehrsbelastung in einer Stadt vorwiegend jedoch auf die Zeiten konzentriert, die von einer solchen Regelung nicht erfasst würden, wäre die Umwelt- und Lärmbelastung ungleich höher; zudem verlöre die Straße gerade die Eigenschaften, durch die sie an Attraktivität als Einkaufsgegend gewinnt, nämlich die Gewährleistung einer nahezu völligen Verkehrsberuhigung während der Einkaufszeiten. Letztlich ist somit festzustellen, dass andere Arten der Verkehrsberuhigung entweder weniger geeignet sind, die verfolgten Ziele zu realisieren, oder die E in gleicher Weise belasten würden, wie es die komplette Teilentziehung tut. Aus diesen Gründen sind vorliegend keine gleichermaßen wirksamen, das Grundrecht auf freie Berufsausübung weniger beeinträchtigende Mittel ersichtlich. Die durch den Rat beschlossene Teilentziehung der A-Straße ist daher auch erforderlich.
dddd) Angemessenheit – Verhältnismäßigkeit i.e.S.
Zuletzt müsste die Maßnahme noch dem Grundsatz der Angemessenheit genügen, also verhältnismäßig i.e.S. sein. Hierzu ist eine Abwägung zwischen der Schwere des jeweiligen Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe vorzunehmen.[48] Die Beeinträchtigung, die der Beschluss des Rates über die Errichtung der Fußgängerzone für die E in ihrer Berufausübung mit sich bringt, müsste in einem noch vernünftigen Verhältnis zu den der Allgemeinheit erwachsenen Vorteilen stehen.
Die Gründe, aus denen heraus der Ratsbeschluss gefasst wurde, entsprechen – wie dargestellt – vernünftigen, v.a. dem Allgemeinwohl zugute kommenden Erwägungen. Durch die Verkehrsberuhigung und die damit einhergehende Abgas- und Lärmbeseitigung wird die Lebensqualität für den Einzelnen enorm gesteigert. Dabei ist zu berücksichtigen, dass nicht nur die unmittelbaren Anwohner von einer zukünftig ruhigeren und saubereren Umgebung profitieren, sondern sozusagen als Folgeeffekt eine Belebung der Straße als Einkaufsgegend realisiert wird. Somit hat die Errichtung der Fußgängerzone im Normalfall auch positive Wirkung auf die dort angesiedelten Geschäfte; nachteilig Betroffene ist hier alleine die E. Gerade dieser Aspekt ist im Zusammenhang mit der vorzunehmenden Güterabwägung von besonderer Bedeutung. Die extremen Umsatzeinbußen, die die E aufgrund der veränderten Rahmenbedingungen hinnehmen muss, beruhen auf einer eigentlich atypischen Situation; durch ein attraktives Einkaufszentrum sollten sich Kundenzahlen und Gewinne in der Regeln steigern lassen, da ihr Geschäft auch weiterhin gut zu erreichen ist. Dass dies bei der E nicht der Fall ist und sie im Gegenteil in ihrer Existenz gefährdet wird, liegt zu einem großen Teil daran, dass in der heutigen Zeit ein wesentlich geringerer Bedarf an derartigen Geschäften besteht und die E somit nahezu ausschließlich von ihren besonderen Lagevorteilen abhängig ist. Unter dem Gesichtpunkt der Unzumutbarkeit lässt sich eine staatliche Maßnahme jedoch nicht alleine deshalb beanstanden, weil sie im Einzelfall zu einer Existenzbedrohung führt.[49] Folglich überwiegt die Schwere des Eingriffs in die Berufsausübung der E nicht aufgrund der Tatsache, dass sie ihr Geschäft wahrscheinlich aufgeben muss. Anhand der dargelegten Argumentation ergibt sich mithin, dass die hervorgerufene Beeinträchtigung der E in ihrer Berufsfreiheit durchaus in einem vernünftigen Verhältnis zu den Vorteilen der Allgemeinheit steht. Die Umwidmung ist daher weder als unzumutbar noch als übermäßig treffende Belastung einzustufen. Der Ratsbeschluss genügt somit dem Grundsatz der Angemessenheit und ist folglich auch in materieller Hinsicht verfassungsgemäß.
Der Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 I ist aus diesen Gründen durch eine verfassungsmäßige Beschränkung gerechtfertigt.
Eine Verletzung von Art. 12 I kommt mithin ebenfalls nicht in Betracht.
III. Verletzung von Art. 2 I
Durch die Auswirkungen der Teileinziehung der A-Straße könnte die E jedoch in Art. 2 I verletzt sein. Das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit schützt jegliches menschliche Handeln und wird deshalb als allgemeines Freiheitsrecht bezeichnet.[50] Es stellt damit aber lediglich ein Auffanggrundrecht dar und tritt subsidiär zurück, sobald der Schutzbereich eines spezielleren Freiheitsgrundrechtes betroffen ist.[51] Vorliegend ist die Umwidmung der A-Straße zur Fußgängerzone – wie bereits dargestellt – vom Schutzbereich des Art. 12 I umfasst.
Eine Verletzung von Art. 2 I kommt damit nicht mehr in Betracht.
IV.Verletzung von Art. 3 I
Zuletzt könnte die E durch den Ratsbeschluss in ihrem Grundrecht aus Art. 3 I verletzt sein. Der allgemeine Gleichheitssatz verpflichtet die Exekutive im Zuge der Rechtsanwendungsgleichheit, wesentlich Gleiches auch gleich zu behandeln.[52]
1.Ungleichbehandlung – Vergleichsgruppe
Die E müsste daher zunächst in irgendeiner Weise ungleich behandelt worden sein. In diesem Zusammenhang bedarf es einer Vergleichsgruppe, gegenüber der sich eine solche Benachteiligung feststellen lässt.[53] Vorliegend kommen dazu die am Stadtrand gelegenen Supermärkte in Betracht. Fraglich ist jedoch, inwieweit diese beiden Gruppen überhaupt miteinander vergleichbar sind. Sowohl die Supermärkte als auch das Geschäft der E lassen sich dem Einzelhandel zurechnen; beide bieten ihren Kunden – wenn auch in unterschiedlichem Umfang – Waren verschiedenster Art für den täglichen Gebrauch an. Die Tatsache, dass die Kunden der E letztlich sogar zu den Supermärkten abwandern, unterstreicht dabei abschließend den notwendigen Grad an Übereinstimmung. Da nur die E von der Teileinziehung der A-Straße nachteilig betroffen ist und die Supermärkte aufgrund ihrer besseren Erreichbarkeit im Gegenteil sogar davon profitieren, liegt auch eine (mittelbare) Ungleichbehandlung durch den Ratsbeschluss vor.
Eine solche Benachteiligung ist jedoch mit Art. 3 I vereinbar, wenn sie sachlich gerechtfertigt ist.[54] Zulässiges Differenzierungsziel ist vorliegend die aus ökologischen und wirtschaftlichen Aspekten angebrachte Beruhigung des sich im Stadtzentrum konzentrierenden Verkehrs; der Stadtrand ist aufgrund seiner Lage und der weitläufigen Bebauung von derartigen Problemen nicht gleichermaßen betroffen und bedarf mithin keiner solchen Maßnahme.
Eine direkte Differenzierung in Bezug auf die Geschäfte war demnach nicht beabsichtigt, sondern lediglich mittelbare Folge. Das Kriterium, mit dem ihre Ungleichbehandlung vorgenommen wird, liegt also ausschließlich in ihrem speziellen Standort begründet. Inwieweit eine derartige Differenzierung dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügt und damit als sachlich angemessenes Mittel zur Erreichung des Zieles anzusehen ist, lässt sich deshalb nur unter Berücksichtigung der bereits im Rahmen der Prüfung der speziellen Freiheitsrechte erfolgten Wertentscheidungen feststellen.[55] Dem folgend ist die Maßnahme des Rates im betreffenden Fall nicht nur geeignet und erforderlich, sondern auch in Bezug auf die Ungleichbehandlung angemessen, um die Umweltbelastung der Innenstadt zu reduzieren und ihre Attraktivität als Einkaufszentrum zu steigern.
Die Ungleichbehandlung der E ist somit durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt; eine Verletzung von Art. 3 I kommt folglich ebenfalls nicht in Betracht.
V.Ergebnis der Begründetheitsprüfung
Die Verfassungsbeschwerde der E ist daher nicht begründet.
C.Gesamtergebnis
Die Verfassungsbeschwerde der E ist somit zwar zulässig, jedoch unbegründet und hat daher keine Aussicht auf Erfolg.
Aufgabe I/2:Entschädigungsansprüche der E für ihre Vermögenseinbußen
A.Anspruch auf Entschädigung bei Enteignung i.V.m. Art. 14 III
Die E könnte einen Anspruch auf Entschädigung für ihre Vermögenseinbußen gem. Art. 14 III i.V.m. einer dazu ergangenen gesetzlichen Entschädigungsregelung haben.
Dazu müsste zunächst eine Enteignung erfolgt sein. Nach heute in der Rechtsprechung allgemein anerkannter und in der Literatur weithin gebilligter Begriffsbestimmung ist unter einer solchen die durch einen gezielten hoheitlichen Akt erfolgte, vollständige oder teilweise Entziehung einer vermögenswerten Rechtsposition i.S. des Art. 14 I S. 1 zu verstehen, die der Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben dient.[56] Da es – wie bereits erläutert – vorliegend jedoch gerade an einem Eingriff in eine geschützte Eigentumsposition der E fehlt, ist der Tatbestand einer Enteignung nicht erfüllt und ein dementsprechender Entschädigungsanspruch mithin nicht gegeben.
B.Ausgleichsanspruch für besondere Belastungen im Rahmen einer Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums nach Art. 14 I S. 2
Die E könnte jedoch einen Ausgleichsanspruch für besondere Belastungen infolge einer Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums nach Art. 14 I S. 2 besitzen.
Es ist möglich, dass gesetzliche Bestimmungen bzw. sich darauf beziehende Verwaltungsmaßnahmen das Eigentum zwar generell in verfassungsrechtlich vertretbarer Weise beschränken, jedoch in atypischen Situationen zu besonderen, nicht mehr zumutbaren Belastungen führen. In diesen Fällen kann die übermäßige Belastung durch die Gewährung eines finanziellen Ausgleichs aufgefangen und damit ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vermieden werden.[57]
Vorliegend kommt § 20 V NStrG als eine derartige Ausgleichsregelung in Betracht, wonach eine angemessene Entschädigung u.a. dann zu leisten ist, wenn auf Dauer Zufahrten oder Zugänge durch die Einziehung von Straßen unterbrochen werden oder ihre Benutzung erheblich erschwert wird. Auch hier ist jedoch auf die bereits in Aufgabe I/1 erfolgte Argumentation zu verweisen, nach der das Geschäft der E auch nach der Teileinziehung der A-Straße in vertretbarer Weise zu erreichen ist und es demnach überhaupt an einem Eingriff in ihre Eigentumspositionen fehlt. Folglich scheidet auch ein Anspruch aus § 20 V NStrG aus.
C.Anspruch auf Entschädigung wegen enteignenden Eingriffs
Fraglich ist jedoch, ob die E eine Entschädigung wegen enteignenden Eingriffs verlangen kann.
Diese vom BGH entwickelte Rechtsfigur wurde früher direkt aus Art. 14 abgeleitet.[58] Dem hat das BVerfG zwar widersprochen, da eine Wertgarantie im Rahmen des Art. 14 nur nach Abs. 3 in den Fällen der rechtmäßigen Enteignung besteht;[59] allerdings wird der Anspruch von der Rechtsprechung des BGH und der h.L. nach wie vor anerkannt und nun auf Gewohnheitsrecht bzw. den allgemeinen Aufopferungsgedanken der §§ 74, 75 EinlALR gestützt.[60] Erfasst werden danach solche Beeinträchtigungen des Eigentums durch – meistens atypische und unvorhergesehene – Nebenfolgen rechtmäßigen Verwaltungshandelns, die die enteignungsrechtliche Opfergrenze überschreiten und daher zu entschädigen sind.[61] Da somit jedoch wiederum nur Eigentumspositionen i.S. des Art. 14 I Gegenstand eines solchen Eingriffs sein können und die E im vorliegenden Fall nicht dementsprechend belastet wurde, scheidet auch ein Anspruch wegen enteignenden Eingriffs aus.
Weiterhin könnte ein Anspruch der E wegen enteignungsgleichen Eingriffs bestehen. Der enteignungsgleiche Eingriff ist die durch eine hoheitliche Maßnahme bewirkte, rechtswidrige Beeinträchtigung einer als Eigentum geschützten Rechtsposition und findet seine Grundlage ebenso wie der enteignende Eingriff in den §§ 74, 75 EinlALR.[62] Auch hier bedarf es somit jedoch der Beeinträchtigung einer verfassungsrechtlich geschützten Eigentumsposition, die im betreffenden Fall – wie hinreichend erläutert – nicht gegeben ist. Folglich hat die E auch keinen Anspruch auf Entschädigung wegen enteignungsgleichen Eingriffs.
E.Aufopferungsanspruch auf der Grundlage der §§ 74, 75 EinlALR
Abschließend könnte der E jedoch ein allgemeiner Entschädigungsanspruch aus Aufopferung zustehen. Die Grundlage des Aufopferungsanspruchs findet sich in den bereits oben erwähnten §§ 74, 75 EinlALR, die die Kollision zwischen Allgemeinwohl und Einzelinteresse in der Weise lösen, als dass das Individualrecht zunächst zurücktreten muss, der Berechtigte aber, wenn ihm dadurch ein Sonderopfer abverlangt wird, zu entschädigen ist.[63]
I.Erwerbsschutz des Art. 12 I als nicht-vermögenswertes Recht
Fraglich ist, ob der festgestellte Eingriff in die berufliche Betätigung der E einen solchen Anspruch auslösen kann. Die vorab erwogenen Anspruchsgrundlagen stellen allesamt besondere Ausprägungen des allgemeinen Aufopferungsgedankens dar, werden z.T. sogar noch heute mit diesem begründet.[64] Da der Aufopferungsanspruch i.e.S. damit nur noch streng subsidiär Anwendung findet und das Eigentum – wie dargestellt – in vielfacher Weise entschädigungsrechtlich abgesichert ist, beschränkt er sich von vornherein auf Eingriffe in nicht-vermögenswerte Rechtsgüter oder Rechtspositionen.[65] Nach der Rechtsprechung des BGH sind es insbesondere Eingriffe in Leben, Gesundheit und Freiheit i.S. des Art. 2 II, die zu einer Entschädigung führen.[66] Die Frage, ob der Kreis damit geschlossen ist bzw. inwieweit auch Beeinträchtigungen anderer Grundrechte einen Aufopferungsanspruch auslösen können, wurde in diesem Zusammenhang nicht näher erläutert. Der BGH ist jedoch bisher in keinem Fall darüber hinausgegangen, auch dort nicht, wo es durchaus angebracht gewesen wäre.[67] In der Literatur wird dennoch vielfach eine entsprechende Ausweitung verlangt, nach der auch die für den vorliegenden Fall bedeutsame, erhebliche Beeinträchtigung des aus Art. 12 I garantierten Erwerbsschutzes zu einem Entschädigungsanspruch führen soll.[68] Es sei zu bedenken, dass sowohl Eigentum wie auch Arbeitskraft der Sicherung der wirtschaftlichen Lebensgrundlage dienten und eine Privilegierung des Kapitals in Bezug auf eine entschädigungsrechtliche Sicherung sachlich nicht haltbar wäre.[69] Demgegenüber vertritt eine restriktivere Ansicht, dass weiterhin nur solche Nachteile ausgeglichen werden sollten, die sich als Einbußen gesicherter Rechtspositionen darstellten[70]; eine Einbeziehung bloßer Chancen, wie sie Art. 12 I gewährleiste, führe letztendlich dazu, dass gewissermaßen durch die Hintertür eine Entschädigung zugesprochen würde, obwohl im Rahmen des Schutzbereiches des Art. 14 I, also in hergebrachter Umgebung, eine solche Entschädigung abzulehnen wäre.[71] (vgl. A. bis D.)
Berücksichtigt man gerade in der heutigen Zeit jedoch die Tatsache, dass die berufliche Betätigung, wie auch vorliegend im Fall der E, erhebliche existenzielle Konsequenzen mit sich bringt, überzeugt diese Ansicht nicht. Die Frage, ob der Erwerbsschutz unter Art. 14 I oder 12 I fällt, stellt lediglich die Entscheidung über seinen grundrechtlichen Schutz dar. Von der bloßen Bestimmung des Schutzbereiches kann jedoch nicht auf die Unmöglichkeit einer Entschädigung geschlossen werden. Um zu sachgerechten Ergebnissen zu gelangen, bedarf es vielmehr der Einbeziehung von Beeinträchtigungen der Berufsfreiheit, da nur so die im Entschädigungsrecht vorhandene Lücke einer Absicherung des Einzelnen gegenüber staatlichen Eingriffen, die durch das Allgemeinwohl gerechtfertigt sind, geschlossen werden kann. Folglich liegt mit dem Ratsbeschluss über die Teileinziehung ein entschädigungsrechtlich relevanter hoheitlicher Eingriff in ein nicht-vermögenswertes Recht der E vor.
II.rechtmäßiger, dem Gemeinwohl dienender Eingriff mit unmittelbaren Konsequenzen
Dieser Eingriff ist nach hinreichender Erörterung rechtmäßig erfolgt; seine Intention entsprach mit Hinweis auf Umweltschutz und attraktiveres Einkaufen ausschließlich dem Allgemeinwohl dienenden Interessen. Zudem lassen sich, wenn auch nicht gezielte, so doch unmittelbare Auswirkungen auf die berufliche Betätigung der E feststellen.
III.Sonderopfer
Zuletzt müsste darin ein Sonderopfer der E begründet sein. Dies setzt voraus, dass dem Betroffenen ein besonderer, wegen seiner Schwere nicht entschädigungslos zumutbarer Schaden auferlegt wird.[72] Vorliegend ist die E höchstwahrscheinlich dazu gezwungen, ihr Geschäft und damit ihre Existenzgrundlage aufzugeben, so dass ein Sonderopfer hiermit ohne weiteres zu bejahen ist.
Es besteht mithin ein Aufopferungsanspruch der E auf Entschädigung für die Vermögenseinbußen, die ihr durch die Teileinziehung der A-Straße entstanden sind. Nach § 40 II S. 1 VwGO ist für eine solche Aufopferungsklage der ordentliche Rechtsweg vorgesehen. Die E müsste sich demnach also zur Durchsetzung ihres Anspruches an die Zivilgerichte wenden.
Aufgabe II:Ersatzansprüche der E aufgrund des verspäteten polizeilichen Eingriffs in die Demonstration
A. Anspruch der E gegen das Land Niedersachsen auf Schadensersatz sowie auf ein Schmerzensgeld aus Amtshaftung gem. § 839 I S. 1 BGB i.V.m. Art. 34
Die E könnte einen Anspruch gegen das Land Niedersachsen auf Ersatz ihrer Schäden sowie auf ein angemessenes Schmerzensgeld aus Amtshaftung gem. § 839 I S. 1 BGB i.V.m. Art. 34 haben.
I.Haftungsvoraussetzungen
Dazu müsste zunächst der Haftungstatbestand erfüllt sein.
Erste Voraussetzung ist dabei das Handeln eines Amtsträgers in Ausübung eines ihm anvertrauten öffentlichen Amtes. Zu prüfen ist daher, ob das polizeiliche Einschreiten während einer Demonstration dementsprechend aufzufassen ist. Unter Amtsträgern werden im haftungsrechtlichen Sinne u.a. alle Angehörigen des öffentlichen Dienstes verstanden, die hoheitlich tätig werden bzw. eine hoheitliche Funktion ausüben.[73] Die Polizeigewalt gehört zum Kernbereich hoheitlicher Verwaltung und darf nur von Beamten im staatsrechtlichen Sinne wahrgenommen werden.[74] Somit lässt sich die Polizei als solche in ihrer Funktion zur Absicherung einer Demonstration unproblematisch als Amtsträger verstehen.
Fraglich ist jedoch, ob sie vorliegend auch in Ausübung eines öffentlichen Amtes gehandelt hat. Die Polizei besitzt gem. § 1 I S. 1 NGefAG zusammen mit den Verwaltungsbehörden die Aufgabe der Gefahrenabwehr und ist in diesem Rahmen nach § 1 I S. 3 NGefAG auch für die Verhütung von Straftaten sowie nach Abs. 3 für den Schutz privater Rechte verantwortlich. Daher handelte sie mit dem Eingriff in die Demonstration in der A-Straße, der in erster Linie dem Schutz von Demonstranten, Passanten und Anwohnern dienen sollte, auch in Ausübung ihres öffentlichen Amtes und nicht nur bei Gelegenheit.
2.Verletzung einer Amtspflicht
Weiterhin müsste die Polizei eine ihr obliegende Amtspflicht verletzt haben. Derartige Verletzungshandlungen können sowohl in einem aktiven Tun als auch in einem Unterlassen begründet sein. Letzteres ist jedoch nur dann rechtserheblich, wenn eine Pflicht zum Tätigwerden – und zwar auch gerade gegenüber dem Geschädigten – bestand.[75]
Nach § 1 I NGefAG wird der Polizei – wie bereits dargestellt – die Aufgabe der Gefahrenabwehr zugewiesen. Unter Gefahr lässt sich dabei gem. § 2 Nr. 1NGefAG jede Sachlage verstehen, bei der im einzelnen Fall die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit ein Schaden für die öffentliche Sicherheit eintreten wird. Von der öffentlichen Sicherheit werden als Schutzgüter nicht nur der Bestand des Staates, sondern ebenso der Schutz bedeutender Individualrechtsgüter wie Leben, Gesundheit und nicht unwesentliche Vermögenswerte erfasst.[76] Vorliegend kam es im Verlauf der Demonstration in der A-Straße zu heftigen Konflikten, die erst dadurch, dass die Polizei verspätet eingegriffen hat, in gewalttätige Auseinandersetzungen ausufern konnten. Die Polizei hat es mithin zuvor unterlassen, etwaige Schäden, die durch dementsprechend unkontrollierte Tumulte zwangsläufig entstehen, mit notwendigen präventiven Maßnahmen bereits im Vorfeld zu verhindern. Daher ist davon auszugehen, dass mit der Unterlassung eines rechtzeitigen Eingriffs die polizeiliche Amtspflicht zur Gefahrenabwehr, wie sie durch das NGefAG bestimmt ist, verletzt wurde.
Der Amtshaftungsanspruch erfordert zudem, dass diese verletzte Amtspflicht nicht nur gegenüber der Allgemeinheit besteht, sondern zumindest auch Drittwirkung entfaltet. Eine solche Drittbezogenheit ist dann anzunehmen, wenn die sachliche und persönliche Schutzrichtung der Pflicht das konkret betroffene Rechtsgut oder Interesse des Geschädigten umfasst.[77] Vorliegend ist die Polizei nach §§ 1, 2 Nr. 1, 11 NGefAG zur Abwehr von Gefahren einschließlich des Schutzes privater Rechte verpflichtet. Da in den betreffenden Fällen vor allem immer auch die Wahrscheinlichkeit von Schäden für Gesundheit und Eigentum einzelner Bürger besteht, dient diese polizeiliche Pflicht folglich zumindest auch dazu, das Interesse des Einzelnen, hier also der E, an der Bewahrung seiner Rechtsgüter vor eventuell drohenden Gefahren zu schützen.
Eine Drittwirkung der Amtspflicht ist somit zu bejahen.
Weiterhin müsste die Polizei ihre Amtspflicht vorsätzlich oder fahrlässig verletzt haben. Der Sachverhalt gibt keinerlei Aufschluss darüber, weswegen der Eingriff in die Demonstration zu spät erfolgt ist. Ein vorsätzliches Handeln lässt sich daher nicht feststellen. Fraglich ist jedoch, ob nicht von einer fahrlässigen Amtspflichtverletzung ausgegangen werden kann. Fahrlässigkeit liegt vor, wenn der Amtsträger die im betreffenden amtlichen Verkehr erforderliche Sorgfalt außer Acht gelassen hat. Der hier maßgebliche Fahrlässigkeitsbegriff i.S. des § 276 I S. 2 BGB ist stark objektiviert zu verstehen; er orientiert sich an den Kenntnissen und Fähigkeiten, die im Durchschnitt für die Führung des entsprechenden Amtes erforderlich sind und stellt nicht auf die konkret handelnden Personen ab.[78]
§ 5 NGefAG verlangt, dass die Polizei ihre Maßnahmen nach pflichtgemäßem Ermessen trifft. Vorliegend greift sie zu spät in die Demonstration ein, um schwerere Schäden verhindern zu können. Die Ermessensentscheidung über den Zeitpunkt eines Einschreitens wurde somit nicht unter Anwendung der im Normalfall erforderlichen Sorgfalt getroffen. Pflichtgemäß hätte die Polizei bereits in einem früheren Stadium Vorkehrungen zur Gefahrenabwehr vornehmen müssen.
Mithin liegt eine fahrlässige Verletzung ihrer Amtspflicht vor.
5.kein Haftungsausschluss
Zuletzt dürfte die Haftung weder beschränkt noch ausgeschlossen sein. Zu erwägen ist hier die Anwendung der sog. Subsidiaritätsklausel des § 839 I S. 2 BGB, wonach eine Inanspruchnahme des Amtsträgers bei fahrlässiger Amtspflichtverletzung nur dann in Betracht kommt, wenn der Verletzte nicht auf andere Weise Ersatz zu erlangen vermag. Vorliegend könnte davon ausgegangen werden, dass die E sich bzgl. ihrer Schadensersatzansprüche direkt an die Personen wenden muss, die ihr die betreffenden Schäden unmittelbar zugefügt haben – also beispielsweise an diejenigen, der ihre Schaufensterscheibe zerbrochen haben. Die Amtshaftung wäre demnach ausgeschlossen. Voraussetzung ist allerdings weiterhin, dass dieser anderweitige Ersatzanspruch nicht nur rechtlich besteht, sondern auch tatsächlich – und zwar in absehbarer Zeit und in zumutbarer Weise – durchgesetzt werden kann.[79] Die der E entstandenen Schäden resultieren aus den heftigen Auseinandersetzungen im Verlauf einer Demonstration, so dass die tatsächlichen Schädiger in der Anonymität der Gruppe von Passanten, Demonstranten und Anwohnern scheinbar nicht auszumachen waren. Da die E somit keine mit Sicherheit verantwortlichen Anspruchsgegner benennen kann, wäre eine mögliche Schadensersatzklage aufgrund erheblicher Beweisschwierigkeiten im Grunde genommen aussichtslos.
Daher scheidet eine Anwendung des § 839 I S. 2 BGB aus; der Amtshaftungsanspruch ist im vorliegenden Fall folglich weder ausgeschlossen noch beschränkt.
E hat somit einen Anspruch auf Schadensersatz aus Amtshaftung gem. § 839 I S. 1 BGB i.V.m. Art. 34.
Die Schaufensterscheiben des Geschäftes der E sind zerstört worden und müssen demnach ersetzt werden. Außerdem erleidet die E eine Gesundheitsschädigung in Form erheblicher Verletzungen, die somit vermutlich eine ärztliche Behandlung erfordern, so dass ein weiterer ersatzfähiger Schaden vorliegt.
Fraglich ist jedoch, ob die angesprochenen Schäden auch von dem der E zugestandenen Amtshaftungsanspruch umfasst werden. Dazu bedarf es zunächst der Kausalität zwischen der Amtspflichtverletzung der Polizei und dem geltend gemachten Schaden. Diese ergibt sich im Amtshaftungsrecht ebenso wie im übrigen Schadensersatzrecht nach Äquivalenz- und Adäquanztheorie.[80] Besteht die Verletzung der Amtspflicht in einem Unterlassen, so liegt ein Kausalzusammenhang nur vor, wenn das gebotene amtspflichtgemäße Handeln den Eintritt des Schadens nicht nur möglicherweise, sondern mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit verhindert hätte.[81] Vorliegend kam es nur deshalb zu gewalttätigen Auseinandersetzungen, weil die Polizei zu spät in die Demonstration eingeschritten ist. Hätte sie rechtzeitig entsprechende Maßnahmen eingeleitet, wäre es nicht zu einer Eskalation der Situation gekommen, aus der sich die Verletzungen und der Eigentumsschaden der E ergeben haben.
Folglich besteht ein adäquater Zusammenhang zwischen dem Unterlassen eines pflichtgemäßen Eingriffs und den angesprochenen Schäden der E.
Da der Zweck der Aufgabe der Polizei in dieser Situation gerade auch im Schutz privater Rechtsgüter liegt (vgl. I./3. – Drittwirkung) und der Schaden der E damit in den Schutzbereich der verletzten Amtspflicht fällt, ist auch der zusätzlich erforderliche Pflichtwidrigkeitszusammenhang zu bejahen.
3.Inhalt und Umfang des Schadensersatzanspruchs
Fraglich ist letztlich, welche Ersatzansprüche durch die Amtshaftung abgedeckt werden. Auch hier gelten grundsätzlich die allgemeinen Vorschriften der §§ 249 ff., 843 ff. BGB – mit der Einschränkung, dass ein Anspruch immer nur auf Geldersatz gerichtet sein kann.[82] Zu ersetzen ist das negative Interesse; der Betroffene ist mithin so zu stellen, wie sich seine Situation bei pflichtgemäßem Handeln des Amtsträgers ergeben hätte. Daher werden der Anspruch der E auf Geldersatz für die Schaufensterscheibe sowie ihre Arztkosten erfasst. Da die Amtspflichtverletzung schließlich auch zu einer Gesundheitsverletzung der E geführt hat, besteht zudem ergänzend ein Anspruch auf ein Schmerzengeld nach § 847 BGB.
III. Haftungsübernahme gem. Art. 34 S. 1
Zu prüfen ist abschließend, gegen wen die E diese Ansprüche geltend machen kann. Die Amtshaftung richtet sich nach § 839 BGB zwar direkt gegen die Beamten, hier also gegen die während der Demonstration tätigen Polizeikräfte, die Ersatzpflicht wird jedoch gem. Art. 34 auf die dahinterstehende öffentlich-rechtliche Körperschaft übergeleitet, so dass im Verhältnis zum geschädigten Dritten nur diese und nicht die Beamten selbst haften.[83] Nach Art. 30, § 87 I NGefAG ist die Polizei eine Angelegenheit des Landes; aus dem Grundgesetz ergibt sich keinerlei Bundeskompetenz.
Daher besteht gem. § 839 I S. 1 BGB i.V.m. Art. 34 ein Anspruch der E auf Schadensersatz sowie auf ein Schmerzensgeld gegenüber dem Land Niedersachsen, das als Dienstherr der Polizeibeamten für diese einzustehen hat.
B.Anspruch der E gegen das Land Niedersachsen auf Schadensausgleich gem. § 80 I S. 2 NGefAG
Die E könnte außerdem gem. § 80 I S. 2 NGefAG einen Anspruch gegen das Land Niedersachsen auf einen angemessenen Ausgleich ihrer Schäden besitzen.
Voraussetzung dazu ist eine objektiv rechtswidrige Maßnahme von Polizei oder Verwaltungsbehörde; ein pflichtwidriges Unterlassen reicht in dieser Beziehung dagegen nicht aus.[84] Vorliegend lag die Amtspflichtverletzung der Polizei – wie bereits dargestellt – jedoch gerade im Unterlassen eines rechtzeitigen Eingriffs in die Demonstration.
Daher lässt sich eine rechtswidrige Maßnahme, so wie sie § 80 I. S. 2 NGefAG verlangt, nicht feststellen. Mithin hat die E gem. § 80 I S. 2 NGefAG keinen Anspruch auf Ausgleich ihrer Schäden.
C.Ansprüche der E auf Entschädigung wegen enteignungsgleichen und aufopferungsgleichen Eingriffs
Schließlich könnte ein Anspruch der E auf Entschädigung für ihre Vermögens- und Körperschäden wegen enteignungs- bzw. aufopferungsgleichen Eingriffs bestehen.
– Haftung nach NGefAG als speziellere und somit vorrangige Regelung
Die polizeirechtliche Haftung des NGefAG stellt jedoch eine spezialgesetzliche Ausprägung dieser allgemeinen Entschädigungsansprüche dar, sie ist sozusagen gerade erst aus diesen entwickelt worden. Mithin werden die Ansprüche wegen enteignungs- und aufopferungsgleichen Eingriffs von der Regelung des NGefAG als „lex specialis“ verdrängt[85], so dass sie folglich als direkte Anspruchsgrundlagen nicht mehr einschlägig sind.
[1] Alle im Folgenden genannten Artikel ohne weitere Bezeichnung sind solche des GG.
[2] Schlaich, BVerfG, Rn. 198; Robbers, JuS 1993, 737 (739).
[3] Stein, Staatsrecht, § 27 I Nr.4, S. 221.
[4] Schröder, in: Achterberg/Püttner, Bes.VerwR, S. 24, Rn. 50.
[5] Pieroth/Schlink, Staatsrecht II, Rn. 1127.
[6] BVerfGE 64, 367 (375); Rinken, in: AK-GG, Art. 93 Rn. 47 f.; Weber, JuS 1992, 122 (124).
[7] BVerfGE 97, 157 (164); Pieroth/Schlink, Staatsrecht II, Rn. 1139.
[8] BVerfGE 60, 360 (371); Kley/Rühmann, in: Umbach/Clemens, BVerfGG, § 90 Rn. 49.
[9] BVerfGE 68, 319 (325); 70, 35 (50 f.); 72, 39 (43).
[10] Depenheuer, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Art. 14 Rn. 190.
[11] Bryde, in: v. Münch/Kunig, Art. 14 Rn. 11.
[12] Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 14 Rn. 8.
[13] BVerfGE 20, 31 (34); 68, 193 (222); 89, 1 (7); Papier, in: Maunz/Dürig, Art. 14 Rn. 56.
[14] BVerfGE 75, 108 (154); Wieland, in: Dreier, Art. 14 Rn. 45.
[15] BVerfGE 28, 119 (142); 78, 205 (211); BGHZ 92, 34 (46); 132, 181 (187).
[16] BGHZ 3, 270 (279); 23, 157 (161 f.); 76, 387 (394); 92, 34 (37).
[17] Pieroth/Schlink, Staatsrecht II, Rn. 905 m.w.N.
[18] BGHZ 23, 157 (162 f.); 29, 65 (70); 45, 150 (155); 55, 261 (263).
[19] Papier, in: Maunz/Dürig, Art. 14 Rn. 95.
[20] BVerfGE 58, 300 (353).
[21] BVerfGE 13, 225 (229 f.); 22, 386; 45, 142 (173).
[22] Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 14 Rn. 10.
[23] BVerfGE 68, 193 (222 f.); Papier, in: Maunz/Dürig, Art. 14 Rn. 101 f.
[24] BVerfGE 68, 193 (223); 77, 84 (118).
[25] BGHZ 84, 223 (227); 98, 341 (353); BVerwGE 95, 341 (348 f.).
[26] Hobe, DÖV 1997, 323 (328).
[27] BVerwGE 30, 235 (238); 32, 222 (225); 94, 136 (138); NJW 1973, 913 (914); NJW 1975, 1528 (1528); auch BVerfG NVwZ 1991, 358.
[28] BVerwGE 94, 136 (138 f.); ähnlich BVerwGE 32, 222 (225 f.); NJW 1975, 357 (357); NJW 1975, 1528 (1528); Papier, in: Maunz/Dürig, Art. 14 Rn 118.
[29] BVerfG NVwZ 1991, 358; BGHZ 48, 58 (60); 55, 261 (264); 70, 212 (218 f.);Papier, in Maunz/Dürig, Art. 14 Rn. 117; Grote, in: Kodal/Krämer, Straßenrecht, Kapitel 25, Rn. 20, S. 651 f.; Ossenbühl, StaatshaftungsR, 4. Teil: I. Nr. 4c, S. 166.
[30] Papier, in: Maunz/Dürig, Art. 14 Rn. 117.
[31] Maurer, Allg.VerwR, § 26, Rn. 45.
[32] BVerfGE 30, 292 (335); 84, 133 (157); 85, 360 (383); 88, 366 (377); Steinberg/Lubberger, Aufopferung, S. 73 f.
[33] BVerfGE 7, 377 (397); 54, 301 (313); 97, 228 (252); Manssen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Art. 12 Rn. 33.
[34] Gubelt, in: v. Münch/Kunig, Art. 12 Rn. 1.
[35] BVerfGE 16, 147 (162); 22, 380 (384); 52, 42 (54); Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 12 Rn. 12; Rittstieg, in: AK-GG, Art. 12 Rn. 84; Wieland, in: Dreier, Art. 12 Rn. 79.
[36] Ipsen, Staatsrecht II, Rn. 619.
[37] BVerfGE 61, 291 (308); Manssen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Art. 12 Rn. 71;Breuer, in: Isensee/Kirchhof, HdbStR VI, § 148, Rn. 30 ff.
[38] BVerfGE 40, 371 (378); BVerwGE 62, 376 (378); Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Art. 74 Rn. 53.
[39] BVerfGE 7, 198 (207); 18, 85 (92); Pieroth/Schlink, Staatsrecht II, Rn. 1174;Schlaich, BVerfG, Rn. 274 ff.
[40] BVerfGE 18, 85 (92 f.).
[41] BVerfGE 7, 377 (400 f.).
[42] BVerfGE a.a.O. (402); Scholz, in: Maunz/Dürig, Art. 12 Rn. 15;Pieroth/Schlink, Staatsrecht II, Rn. 808.
[43] BVerfGE a.a.O. – Apotheken-Urteil.
[44] BVerfGE a.a.O. (405); Manssen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Art. 12 Rn. 134.
[45] BT-Drs. 12/6000, S. 67; Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, Art. 20a Rn. 1.
[46] BVerfGE 30, 292 (316); Stein, Staatsrecht, § 29 V Nr. 1, S. 238.
[47] BVerfGE 68, 193 (218 f.); Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 20 Rn. 85.
[48] BVerfGE 83, 1 (19); Stein, Staatsrecht, § 29 V Nr. 3, S. 240.
[49] BVerfGE 70, 1 (30).
[50] BVerfGE 6, 32 (37); Murswiek, in: Sachs, Art. 2 Rn. 10.
[51] BVerfGE 6, 32 (37); 67, 157 (171); 83, 182 (194); 89, 1 (13);Erichsen, in: Isensee/Kirchhof, HdbStR VI, § 152, Rn. 25.
[52] BVerfGE 76, 256 (329); 78, 249 (287); Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 3 Rn. 7.
[53] Pieroth/Schlink, Staatsrecht II, Rn. 431 ff.
[54] Heun, in: Dreier, Art. 3 Rn. 23.
[55] Gubelt, in: v. Münch/Kunig, Art. 3 Rn. 105; Heun, in: Dreier, Art. 3 Rn. 124;Scholz, in: Maunz/Dürig, Art. 12 Rn. 144 ff.
[56] BVerfGE 24, 367 (394); 70, 191 (199 f.); 72, 66 (76); BVerwGE 77, 295 (297 f.); BGHZ 99, 24 (28); Mayer/Kopp, VerwR, § 51 III Nr. 2a; S. 442; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 14 Rn. 62.
[57] BVerfGE 79, 174 (192); Bryde, in: v. Münch/Kunig, Art. 14 Rn. 65; Ossenbühl, StaatshaftungsR, 4. Teil: II. Nr. 4a., S. 181 ff.; Pieroth/Schlink, Staatsrecht II, Rn. 934.
[58] BGHZ 57, 359 (367 f.); 70, 212 (221 ff.).
[59] BVerfGE 58, 300 (321 f.) – Naßauskiesungs-Beschluß.
[60] BGHZ 91, 20 (27 f.); 99, 24 (29); Papier, in: Maunz/Dürig, Art. 14 Rn. 722 m.w.N.
[61] Maurer, Allg.VerwR, § 26, Rn. 107.
[62] Ossenbühl, StaatshaftungsR, 5. Teil: I., S. 214 ff.
[63] Scholz/Tremml, Staatshaftungs- u. Entschädigungsrecht, S. 203.
[64] Maurer, Allg.VerwR, § 27, Rn. 2.
[65] Mayer/Kopp, Allg.VerwR, § 51 III Nr. 2b, S. 479.
[66] BGHZ 65, 196 (206).
[67] vgl. Maurer, Allg.VerwR, § 27, Rn. 3 bzgl. BGHZ 111, 349 (355).
[68] Battis, Erwerbsschutz, S. 105 ff.; Maurer, Allg.VerwR, § 26, Rn. 106; Maurer, JZ 1991, 38 (39); Mayer/Kopp, Allg.VerwR, § 51 III Nr. 2b, S. 479; Ossenbühl, StaatshaftungsR, 3. Teil: I. Nr. 3c, S.133; Schenke/Guttenberg, DÖV 1991, 945 (953 f).
[69] Schenke/Guttenberg, DÖV 1991, 945 (954).
[70] Boujong, in: Festschrift für Rudolf Nirk, S. 66; Rinne, DVBl. 1993, 869 ff.
[71] Rinne, DVBl. 1993, 869 (871).
[72] Mayer/Kopp, Allg.VerwR, § 51 III Nr. 2d, S. 480.
[73] Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, Art. 34 Rn. 7.
[74] Rachor, in: Lisken/Denninger, Hdb. Polizeirecht, L III. Nr. 2a, Rn. 22 (S. 846).
[75] Maurer, Allg.VerwR, § 25, Rn. 22.
[76] Suckow/Hoge, Nds. Gefahrenabwehrrecht, Rn. 66.
[77] Rachor, in: Lisken/Denninger, Hdb. Polizeirecht, L III. Nr. 2b, Rn. 26 (S. 847).
[78] Maurer, Allg.VerwR, § 25, Rn. 24.
[79] BGH NJW 1993, 1647 (1647 f.); Dagtoglou, in: Dolzer/Vogel, BK, Art. 34 Rn. 284 f.
[80] Scholz/Tremml, Staatshaftungs- u. Entschädigungsrecht, S. 84.
[81] BGH VersR 1983, 1031 (1033); Tremml/Karger, Amtshaftungsprozeß, Rn. 185.
[82] Papier, in: MüKo, BGB, § 839 Rn. 291.
[83] Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, Art. 34 Rn. 6.
[84] Ossenbühl, StaatshaftungsR, 11. Teil: II. Nr. 2, S. 409; Papier, in: MüKo, BGB, § 839, Rn. 66.
[85] Ossenbühl, StaatshaftungsR, 5. Teil: VI. , S. 267; Maurer, Allg.VerwR, § 26, Rn. 103

References: BGH 
 Art. 14
 Art. 12
 Art. 12
 § 8
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 12
 § 839
 Art. 34
 Art. 34
 § 80
 Art. 93
 Art. 93
 § 13
 Art. 93
 § 90
 Art. 93
 § 90
 § 35
 § 35
 Art. 93
 § 90
 Art. 93
 § 90
 Art. 12
 Art. 14
 Art. 3
 Art. 2
 § 121
 § 43
 § 90
 § 90
 § 93
 Art. 93
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 § 823
 Art. 14
 BGH 
 Art. 14
 Art. 14
 BGH 
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 116

Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12

Art. 12
 § 8
 § 8
 § 8
 § 8
 Art. 70
 Art. 72
 Art. 74
 § 1
 § 8
 § 8

§ 8
 Art. 12
 Art. 93
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 20
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 12
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 § 20
 § 20
 BGH 
 Art. 14
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 Art. 2
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 Art. 12
 Art. 12
 Art. 14
 Art. 14
 § 40
 § 839
 Art. 34
 § 839
 Art. 34
 § 1
 § 1
 § 1
 § 2
 § 276

§ 5
 § 839
 § 839
 § 839
 Art. 34
 § 847
 Art. 34
 § 839
 Art. 34
 Art. 30
 § 87
 § 839
 Art. 34
 § 80
 § 80
 § 80
 § 80
 § 27
 Art. 93
 § 90
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 § 26
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 § 148
 Art. 74
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 20
 § 29
 Art. 20
 § 29
 Art. 2
 § 152
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 12
 § 51
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 § 26
 § 27
 § 51
 § 27
 § 26
 § 51
 § 51
 Art. 34
 § 25
 § 25
 BGH 
 Art. 34
 BGH 
 § 839
 Art. 34
 § 839
 § 26