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Consiglio di Stato, II, 22.11.2000 n. 921/2000 - Giurdanella.it
Università − 26 Gennaio 2001 di Redazione
Consiglio di Stato, II, 22.11.2000 n. 921/2000
Il parere sull'annullamento governativo del decreto del Rettore di Roma
Consiglio di Stato, sezione consultiva seconda, 22 novembre 2000 n. 921/2000
Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica.
Richiesta di parere per l’annullamento straordinario ai sensi della Legge n.400/98 del Decreto 21/1/2000 del Rettore dell’Università degli Studi “La Sapienza” di Roma, concernente l’inquadramento dei Tecnici laureati nel ruolo di ricercatori.
Vista la relazione n.1951 del 4/7/2000 pervenuta il 10/7/2000 con cui il Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica chiede il parere del Consiglio di Stato in ordine al quesito in oggetto;
Visto il proprio parere interlocutorio reso nell’adunanza del 26 luglio 2000;
Vista la nota di riscontro in data 12 settembre 2000;
Esaminati gli atti e udito il relatore-estensore, cons. Armando Pozzi;
Riferiva l’amministrazione nella sua relazione del 4 luglio 2000 che la disposizione contenuta nell’articolo 8, comma 10, della legge 19 ottobre 1999, n. 370, stabilisce che al personale di cui all’articolo 6, comma 5, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 si applicano le disposizioni di cui all’articolo 12 commi 1,2, 3, 4, 6 e 7 della legge n. 341 del 1990 e che il suddetto personale è ricompreso nelle dizioni previste dall’articolo 16, comma 1, della legge n. 341 del 1990. Conclude la norma disponendo che dalla sua attuazione non devono derivare nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato.
Il problema giuridico che la norma pone concerne il contenuto e la misura della equiparazione che sembra emergere dal testo.
Secondo un primo orientamento, la norma darebbe luogo ad una totale assimilazione, anche sul piano del trattamento giuridico, dei tecnici laureati ai ricercatori universitari.
Secondo un’opposta interpretazione, invece, la equiparazione si limiterebbe al solo riconoscimento dell’ampliamento delle funzioni, ma non si estenderebbe sino al punto di identificare le due figure professionali.
La prima tesi di favore, fatta propria dal Rettore dell’Università La Sapienza di Roma con il provvedimento del 21 gennaio 2000, poggia su alcuni argomenti, che l’amministrazione ha provveduto ad esporre nei termini seguenti:
– il personale appartenente ai ruoli dei tecnici laureati aveva svolto compiti di natura assistenziale, in dipendenza di appositi decreti rettorali, sulla base di una convenzione con il s.s.n. e sulla base di pareri adottati dal Ministero Pubblica Istruzione;
– ai fini economici la posizione dei tecnici laureati era assimilata al personale docente, in base all’articolo 31 del d.p.r. 20.12.1979, n. 761;
– dall’articolo 6, comma 5, del decreto n. 502, emergerebbe l’ attribuzione di funzioni assistenziali ai tecnici laureati, al pari del personale docente;
– l’articolo 73, comma 3, del decreto 29 del 1993, dispone l’iscrizione dei tecnici laureati all’ordine dei medici, analogamente a quanto previsto per il personale docente ed in deroga alla disciplina del personale tecnico amministrativo universitario;
– l’articolo 1 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, prevede per il personale tecnico laureato come per quello docente, la possibilità di scegliere tra il regime intra ed extra moenia;
– poiché l’articolo 8, comma 10, della legge n. 370/1999 estende l’applicazione dell’articolo 12 della legge n. 341 al personale tecnico laureato, ciò comporterebbe, per l’ulteriore rinvio contenuto in quella norma, l’applicazione anche degli articoli 30, 31 e 32 delle d.p.r. n. 382 del 1980, cioè le disposizioni in materia di stato giuridico dei ricercatori.
Il ministero nella sua relazione contesta radicalmente le tesi dell’Università di Roma rilevando in contrario che:
a) l’articolo 8 della legge n. 370 del 1999 ha carattere eccezionale, pertanto esso è di stretta interpretazione e non è suscettibile di applicazione estensiva;
b) l’articolo 12 della legge n. 341 del 1990, richiamato dal citato articolo 8, concerne esclusivamente l’attività didattica;
c) appare assurdo sostenere che il tecnico laureato possa venir sottoposto al giudizio di conferma, che l’articolo 31 della d.p.r. n. 380 del 1982 prevede allo scadere del triennio da una nomina che nel caso dei tecnici laureati non è configurabile;
d) non risultano definite nella legge le modalità con cui si dovrebbe disporre l’inquadramento dei tecnici laureati;
e) il legislatore nel richiamare alcune norme del d.p.r. n. 382 ha escluso proprio l’articolo 34 dello stesso decreto, concernente la disciplina dello stato giuridico dei ricercatori;
f) la dimostrazione che il legislatore del 1999 abbia voluto procedere ad una assimilazione puramente funzionale fra tecnici e ricercatori è dimostrato dal fatto che l’inclusione dei tecnici laureati nelle dizioni di cui all’articolo 16 della legge n. 341 implica la limitazione della inclusione stessa per i soli fini di cui agli articoli 14 e 15 della stessa legge, cioè ai fini dello svolgimento delle sole funzioni didattiche.
D’altra parte – rileva ancora l’amministrazione – la tesi sostenuta dall’Università di Roma poggia sul presupposto errato, per cui, atteso che ai docenti di area medica sono attribuite funzioni assistenziali, il riconoscimento di analoghe funzioni anche ai tecnici laureati comporterebbe l’inserimento di questi ultimi all’interno della fascia di docenti.
Anche tale percorso logico è sbagliato, secondo l’amministrazione, perché le funzioni assistenziali svolte sono soltanto il riflesso ed il correlato dell’oggetto delle funzioni didattiche attribuite dalla legge ed espletate dai tecnici laureati, le quali richiedono la pratica sul corpo dei malati.
Peraltro, osserva l’amministrazione, l’esercizio di funzioni didattiche non può costituire, di per sé, elemento che possa giustificare l’inserimento nell’ambito dei ruoli della docenza universitaria, considerato oltretutto che la norma dell’articolo 12 della legge 341 riguarda tutti i tecnici laureati cui vengono riconosciuti compiti didattici e la pretesa di concedere i benefici dell’inquadramento solo ad un ristretto gruppo di tecnici laureati, che svolgono funzioni assistenziali, rappresenterebbe una ingiustificabile ed illegittima disparità di trattamento.
La possibilità di inquadramento dei tecnici nel ruolo dei ricercatori, troverebbe, infine, un ostacolo insuperabile nel divieto, stabilito dalla parte finale della norma, che dalla sua applicazione possano derivare oneri nuovi o aggiuntivi per le finanze statali.
L’amministrazione nella sua relazione concludeva rilevando che l’orientamento espresso dall’Università di Roma con il decreto di inquadramento del 21 gennaio 2000 produce, oltretutto, effetti devastanti, determinando per la sola università romana un notevole incremento del numero dei ricercatori.
In relazione a tali complesse problematiche l’amministrazione chiedeva di acquisire il parere di questo Consiglio, tenuto anche conto che la Presidenza del consiglio avrebbe ravvisato gli estremi per l’annullamento d’ufficio del citato decreto rettorale.
Con parere interlocutorio reso nell’adunanza del 26 luglio 2000 questa Sezione, ritenuto che sulla vicenda l’Università di Roma si trovasse in una posizione in senso lato di controinteressata, e che, da notizie apparse su organi di comunicazione ed informazione, la questione risultava affrontata e risolta, con esiti contrastanti, da vari Tribunali amministrativi, disponeva di acquisire in via istruttoria una relazione dell’Università di Roma, l’appunto “ricognitivo” presentato dal Dipartimento Affari Giuridici della Presidenza del Consiglio alla riunione del Consiglio dei Ministri del 18.2.2000 nella quale si sarebbe addivenuti alla determinazione di procedere all’annullamento governativo del provvedimento rettorale, nonché ulteriori osservazioni dello stesso Dipartimento, eventuali sentenze di TAR, eventuali copie dei ricorsi al TAR e relative memorie difensive dell’amministrazione depositate negli stessi giudizi.
La documentazione richiesta è stata trasmessa con nota del MURST del 12 settembre 2000 e, pertanto, può esprimersi il richiesto parere.
Preliminarmente vale riportare il complesso quadro normativo entro cui si pongono i quesiti dell’amministrazione, relativi sia all’interpretazione della norma sia alla praticabilità dell’annullamento d’ufficio da parte del Governo.
L’art. 8 della legge 19.10.1999 n. 370 – contenente disposizioni in materia di università e di ricerca scientifica e tecnologica – dopo avere dettato una serie di norme, in gran parte di interpretazione di precedenti normative, in materia di rapporto di lavoro del direttore amministrativo e del personale docente e non docente universitario (comprese talune categorie di tecnici), ha stabilito, al comma 10, che al personale di cui all’articolo 6, comma 5, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, si applicano le disposizioni di cui all’articolo 12, commi 1, 2, 3, 4, 6 e 7, della legge 19 novembre 1990, n. 341. Il suddetto personale – aggiunge lo stesso comma – è ricompreso nelle dizioni previste dall’articolo 16, comma 1, della legge 19 novembre 1990, n. 341, e successive modificazioni. Precisa, infine, la disposizione in parola che dalla sua attuazione non devono derivare nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato.
Il personale destinatario della norma è, dunque, esclusivamente quello indicato nel richiamato art. 5 del d. l.vo n. 502, come sostituito dall’art. 7, D.Lgs. 7 dicembre 1993, n. 517, cioè il personale laureato medico ed odontoiatra di ruolo, in servizio nelle strutture delle facoltà di medicina e chirurgia, il quale, ove alla data del 31 ottobre 1992 si trovasse ad operare presso le stesse strutture e fosse appartenuto all’area tecnico-scientifica e socio-sanitaria, era autorizzato, in base alla stessa disposizione, a svolgere anche le funzioni assistenziali, risultando in tal senso modificato il contenuto delle attribuzioni dei profili del collaboratore e del funzionario tecnico socio-sanitario in possesso del diploma di laurea in medicina e chirurgia ed in odontoiatria.
Vale aggiungere che la stessa norma del decreto 502 sanciva il divieto per le università di assumere nei profili indicati (cioè di collaboratore e funzionario socio sanitario) i laureati in medicina e chirurgia ed in odontoiatria. Già questa disposizione appare significativa dell’intento di uno scorrimento in avanti della categoria dei tecnici in questione, le cui funzioni originarie risultavano modificate ed arricchite con l’aggiunta delle attività assistenziali; con la conseguenza che i ruoli dei tecnici, sostanzialmente svuotati sul piano funzionale, non potevano essere rincalzati con nuove assunzioni, per evidenti fini di contenimento della spesa per tale personale.
Sulla natura della riportata norma del decreto n. 502 si è, d’altronde, già espresso questo Consiglio, rilevandone la finalità di sanatoria rispetto alla illegittima prassi amministrativa – motivata sulla base della necessità si sopperire ad eccezionali esigenze assistenziali ma in patente contrasto con il disposto dell’art. 102 DPR n. 382/1980 ( che aveva esteso al personale docente universitario e ai ricercatori esplicanti attività assistenziale presso le cliniche e gli istituti universitari di ricovero e cura anche se gestiti direttamente dalle università, convenzionati ai sensi dell’art. 39, L. 23 dicembre 1978, n. 833, i diritti e i doveri previsti per il personale di corrispondente qualifica del ruolo regionale ) – di attribuire al personale assunto con qualifiche diverse da quelle docenti funzioni assistenziali, con la conseguente inammissibilità, in linea generale, di attribuire funzioni assistenziali ai tecnici laureati in medicina ed odontoiatria dopo la data del 31.10.1992 [Cons. St., sez. VI, 24.6.1998 n. 1011].
Tale orientamento risulta successivamente confermato dallo stesso giudice d’appello, laddove, ai fini della erogazione ai tecnici laureati svolgenti attività assistenziali dell’indennità c.d. De Maria di cui alla legge n. 213/1971 e dell’art. 31 d. lgs. n. 761/1979, ha statuito che il carattere di sanatoria posseduto dall’art. 5 del d. lgs. n. 502/1992 comporta la modifica del profilo funzionale dei tecnici laureati in medicina “per cui è vano risalire ai profili professionali ordinari previsti dal DPCM 24 settembre 1981” (si tratta dei profili di collaboratore e funzionario tecnico-VII e VII q.f.), almeno per quelli operanti con funzioni assistenziali alla data dell’ottobre 1992 [Cons. St., sez. VI, 28 gennaio 2000, n. 407].
Occorre ricordare, ancora, che l’art. 12 della legge n. 341/1990 (come in parte modificata dall’art. 1, comma 11, L. 14 gennaio 1999, n. 4), sull’ordinamento didattico universitario, richiamata nel citato art. 8 della legge n. 370/1999, ha modificato i contenuti della funzione didattica del personale docente universitario, in connessione con l’ampliamento – rispetto alla categoria unica del diploma di laurea – delle tipologie dei titoli conseguibili presso le università ed alle nuove forme di sostegno didattico agli studenti, disponendo, in materia di “attività di docenza”, che:
– (comma 1) i professori di ruolo, a integrazione di quanto previsto dagli articoli 1, 9 e 10 del DPR n. 382 del 1980 e dall’articolo 4 del DPR n. 162/1982, adempiono ai compiti didattici nei corsi di diploma universitario e nei corsi di cui all’articolo 6, comma 1, lettera a), e comma 2, della legge; i ricercatori, a loro volta, a integrazione di quanto previsto dagli articoli 30, 31 e 32 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382 adempiono ai compiti didattici in tutti i corsi di studio previsti dalla nuova legge, secondo le modalità di cui ai commi 3, 4, 5, 6 e 7 dello stesso articolo;
– (comma 2) è altresì compito istituzionale dei professori e dei ricercatori guidare il processo di formazione culturale dello studente secondo quanto previsto dal sistema di tutorato di cui all’articolo 13 della legge;
– (comma 3) ferma restando per i professori la responsabilità didattica di un corso relativo ad un insegnamento, le strutture didattiche secondo le esigenze della programmazione didattica, attribuiscono ai professori e ai ricercatori, con le modalità di cui al DPR n. 382/1980, e con il consenso dell’interessato, l’affidamento e la supplenza di ulteriori corsi o moduli che, comunque, non danno diritto ad alcuna riserva di posti nei concorsi. Il medesimo comma precisa, ancora, che la programmazione deve in ogni caso assicurare la piena utilizzazione nelle strutture didattiche dei professori e dei ricercatori e l’assolvimento degli impegni previsti dalle rispettive norme di stato giuridico;
– (comma 4) i ricercatori possono essere componenti delle commissioni di esame di profitto nei corsi di diploma universitario, di laurea e di specializzazione e relatori di tesi di laurea;
– (comma 6) gli insegnamenti nei corsi di laurea e di diploma sono di norma sdoppiati quando il numero degli esami sostenuti nell’anno precedente, moltiplicato per il rapporto tra gli iscritti nell’anno in corso e gli iscritti dell’anno precedente, supera 250; gli insegnamenti sdoppiati possono essere coperti dai professori e dai ricercatori per supplenza o per affidamento;
– (comma 7) la supplenza o l’affidamento di un corso o modulo, che rientrino nei limiti dell’impegno orario complessivo previsto per i professori e per i ricercatori dalle rispettive norme, sono conferiti a titolo gratuito, salvo che per le supplenze e gli affidamenti che superino i predetti limiti, le quali possono essere retribuiti esclusivamente con oneri a carico degli ordinari stanziamenti dello stato di previsione del Ministero dell’università.
Come si vede, si tratta di una serie di disposizioni tendenti ad ampliare le competenze dei ricercatori al fine di evitare che, anche in relazione all’aumento delle funzioni svolte dalle università, la relativa attività amministrativa rischiasse difficoltà operative.
La norma finale di cui all’art. 16, comma 1, della stessa legge n. 341/1990 specificava, a sua volta, le dizioni di ricercatore e ricercatore confermato ai fini dell’applicazione della stessa legge, ricomprendendovi anche gli assistenti del ruolo ad esaurimento e quei tecnici laureati in possesso dei requisiti, stabiliti dall’art. 50 del DPR n. 382/1980, al fine della partecipazione ai giudizi di idoneità per l’inquadramento nella fascia dei professori universitari associati ( svolgimento di attività didattica per almeno tre anni entro l’anno accademico 1979-80, etc.).
Per completare il quadro normativo indirettamente richiamato dalla disposizione del citato art. 8 della legge n. 370/1999, vale ricordare il contenuto degli artt. da 30 a 33 del DPR n. 382/1980, i quali disciplinano la dotazione organica del ruolo dei ricercatori, il procedimento di conferma degli stessi, nonché i loro compiti di contribuzione alla ricerca scientifica e svolgimento delle attività didattiche.
Per quanto concerne la figura del tecnico laureato, poi, vale ricordare a fini di completezza del quadro normativo, che essa era prevista, subito dopo le statuizioni relative ai ricercatori, dall’art. 35 del DPR n. 382/1980, dedicato appunto al “personale tecnico delle Università”.
Secondo tale norma, i posti di tecnico laureato sono assegnati ai laboratori dotati di attrezzature scientifiche di particolare complessità per le esigenze della ricerca, della sperimentazione e delle esercitazioni degli istituti e, ove costituiti, dei dipartimenti, facendosi conseguentemente luogo alla revisione dell’allora vigente distribuzione di posti di tecnico laureato.
Per quanto concerne specificamente i compiti dei tecnici laureati, la norma specificava che essi coadiuvano i docenti per il funzionamento del laboratorio, sono direttamente responsabili delle attrezzature scientifiche e didattiche in dotazione e dirigono l’attività del personale tecnico non laureato assegnato al laboratorio.
I posti di tecnico coadiutore e di tecnico esecutivo, secondo la stessa disposizione, sono assegnati ai laboratori dotati di attrezzature scientifiche e didattiche per la ricerca, la sperimentazione e le esercitazioni degli istituti e, ove costituiti, dei Dipartimenti; inoltre, i tecnici coadiutori e i tecnici esecutivi svolgono la loro attività sotto la direzione del tecnico laureato preposto al laboratorio.
Vale ricordare ancora, a fini di completezza espositiva, le seguenti norme:
– l’art. 72, comma 3, del d. lgs. n. 29/1993, che, nel mantenere ferma la vigente disciplina tendenzialmente negativa in materia di iscrizione agli albi professionali dei dipendenti pubblici, ha disposto che “Il personale di cui all’articolo 6, comma 5, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, può iscriversi, se in possesso dei prescritti requisiti, al relativo ordine professionale”;
– l’art. 1 comma 6 della legge n. 662 del 23 dicembre 1996, per il quale le disposizioni previste dai commi da 1 a 19 (relative alla disciplina dell’attività libero professionale intra ed extra moenia dei medici pubblici dipendenti) si applicano anche al personale di cui all’articolo 102 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, e al personale di cui all’articolo 6, comma 5, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502.
In tale sedimentato, complesso contesto normativo, si colloca, da un lato, il decreto del Rettore dell’Università di Roma in data 21 gennaio 2000, con cui si è disposto l’inquadramento dei tecnici laureati nel ruolo dei ricercatori e, dall’altro, i quesiti posti dall’amministrazione.
Con il primo, sulla base di una serie di motivazioni esposte in premessa, che possono sintetizzarsi (cfr. 15° capoverso “Ritenuto” del provvedimento) nella qualificazione ed interpretazione della legge n. 370/1999 come “l’ultimo e definitivo passaggio di una complessa evoluzione normativa che ha condotto il personale di cui all’art. 6, comma 5 del d. l.vo n. 502/1992 da uno status di personale non docente ad uno status di personale docente”, si è provveduto, come già detto, all’inquadramento di 582 tecnici laureati con funzioni assistenziali nella qualifica di ricercatore universitario.
Con i secondi l’amministrazione, contestando tale interpretazione ed applicazione della recente legge, chiede di conoscere il parere di questo Consiglio in merito al punto di diritto riguardante la portata del citato art. 8, comma 10, nonché in merito al procedimento per l’annullamento d’ufficio del citato decreto rettorale avviato nella seduta del 18 febbraio 2000, e del quale è stata data comunicazione ai singoli interessati, ai sensi della legge n. 241/1990.
A seguito del ricordato parere interlocutorio di questa Sezione è risultato, altresì, che:
– il TAR Puglia, Bari, con sentenza 5 luglio 2000, n. 2759, ha respinto il ricorso proposto da alcuni tecnici laureati dell’Università di Bari contro il mancato inquadramento come ricercatori;
– il TAR Lazio si è pronunciato in sede cautelare su ricorso proposto da taluni ricercatori dell’Università di Roma contro il decreto rettorale dell’Università La Sapienza del gennaio 2000 sopra ricordato, rigettandone l’istanza di sospensiva, seppure con motivazione riferita esclusivamente al danno grave ed irreparabile.
Vale ulteriormente precisare che la UGL-Federazione nazionale medici ha fatto pervenire direttamente a questo Consiglio una corposa relazione a sostegno della legittimità del provvedimento dell’Università di Roma.
Tutto ciò premesso, può scendersi all’esame del primo quesito, che può sintetizzarsi nell’esposizione dei motivi enunciati nella relazione originale dell’amministrazione, i quali trovano d’altronde pieno riscontro anche nelle posizioni e prospettazioni processuali espresse nel ricorso dei ricercatori dell’Università di Roma depositato presso il TAR Lazio, cui fanno da contrapposto le ragioni esposte nella memoria difensiva depositata nello stesso giudizio per conto dell’ateneo romano.
Le prime sostengono che l’art. 8 comma 10 della legge n. 370/1999 ha come unico obiettivo quello di equiparare i tecnici laureati ai ricercatori universitari esclusivamente sotto il profilo delle funzioni didattiche esercitabili, secondo un criterio di assimilazione puramente funzionale e non anche di omogeneità formale di posizioni professionali.
A presupposto di tale orientamento si possono riportare, secondo le varie prospettazioni risultanti dagli atti acquisiti in via istruttoria, le seguenti osservazioni:
– sin dalla legge n. 1255 del 3.11.1961, istitutiva del ruolo dei tecnici laureati, l’attività degli stessi è stata sempre concepita in termini di supporto alle funzioni del personale docente (ma, come visto, il quadro normativo originario si è profondamente modificato nel corso degli anni);
– il richiamo agli artt. da 31 a 32 del DPR n. 382/1980 e non anche all’art. 34 dello stesso decreto, quest’ultimo relativo alla disciplina dello stato giuridico dei ricercatori universitari, sarebbe il segno più evidente della volontà di escludere un’equiparazione giuridica tra tecnici e ricercatori;
– il richiamo all’art. 16, comma 1, della L. 19.11.1990, n. 341 è limitato ai soli fini stabiliti dalla stessa legge, e quindi si riferisce alla sola equiparazione funzionale al fine di consentire ai tecnici laureati di svolgere attività didattica e di ricerca;
– l’art. 16 della L. n. 168/1989 sottrae all’autonomia universitaria la materia dello stato giuridico del personale docente, ricercatore e non docente;
– l’accesso al ruolo dei ricercatori può avvenire solo in virtù di procedure concorsuali, oggi gestite dalle singole università (art. 54 e seg. DPR n. 382/1980, L. n. 210/1998, art. 1 L. 14.1.1999, n. 4), le quali a loro volta presuppongono provvedimenti di determinazione o rideterminazione delle piante organiche, peraltro conformemente ai principi generali sull’accesso ai pubblici impieghi, agli scorrimenti di carriera ed all’organizzazione della p.a., secondo il costante insegnamento della Corte Costituzionale (cfr. sentenze nn. 134/1995, 205/1996, 320/1997, 444/1997, 1/1999, etc.);
– il divieto posto dallo stesso art. 8 L. n. 370/1999 di impossibilità di far derivare dalla sua attuazione nuovi o maggiori oneri finanziari sarebbe violato dal reinquadramento dei tecnici nel ruolo dei ricercatori, con conseguente innalzamento del livello retributivo dei primi, atteso il principio di corrispondenza fra inquadramento giuridico ed effetti economici.
Appare incoerente, sul piano delle scelte legislative, avere imposto ai ricercatori il superamento di apposite prove selettive per il conseguimento della qualifica di ricercatore, con l’art. 1 della legge n. 4/1999 (” Le università e gli osservatori astronomici, astrofisici e vesuviano sono autorizzati a bandire, nell’arco di cinque esercizi finanziari a decorrere dall’esercizio 1999, concorsi per posti di ricercatore universitario riservati al personale delle stesse università e osservatori, assunto in ruolo per lo svolgimento di funzioni tecniche o socio-sanitarie…”) e, a distanza di pochi mesi, avere consentito un inquadramento diretto ed automatico nello stesso profilo di ricercatore, a prescindere da ogni procedimento selettivo.
Le seconde sostengono esattamente il contrario, facendo leva su un’interpretazione logico-sistematica della norma, che avendo voluto equiparare a tutti gli effetti, assistenziali e didattici, i tecnici con funzioni assistenziali in servizio presso le strutture universitarie alla data dell’ottobre 1992, avrebbe inteso sancire un principio perequativo limitato ad una ben determinata categoria di tecnici laureati, seppure non espresso in forma chiara.
Occorre dire che entrambe le tesi sono suscettibili di essere apprezzate, soprattutto in presenza di una norma ermetica – appunto l’art. 8, comma 10, della L. n. 370 del 1999 – che, con i suoi complicati rinvii statici e la sua portata ambigua e lacunosa, ha voluto dire e non dire, dare e non dare, riconoscere e non riconoscere, demandando e rimandando a successivi interventi interpretativi, affidati necessariamente ad altri soggetti istituzionali, amministrativi e giurisdizionali, la scelta di opzioni applicative che, in ogni caso, era ben intuibile e prevedibile che avrebbero determinato la reazione di una o dell’altra delle categorie professionali interessate, come in effetti è puntualmente avvenuto con l’instaurazione di numerosi giudizi innanzi ai giudici amministrativi.
Premesso, dunque, il riconoscimento della validità o, se si vuole, dell’opinabilità, in astratto, di entrambe le scelte interpretative, occorre subito dire che alcune argomentazioni addotte a sostegno della tesi restrittiva non appaiono convincenti, proprio alla luce degli insegnamenti della Corte Costituzionale da essa invocate.
Vale preliminarmente osservare che gli stessi fautori di tale tesi non possono disconoscere – così come già aveva fatto la giurisprudenza di questo Consiglio (oltre la giurisprudenza citata all’inizio v. sez. VI, 2.11.1998, n. 1480) – che con la legge n. 370/1999 si sia completato un processo di graduale attribuzione ai tecnici laureati operanti nelle facoltà universitarie di medicina delle stesse funzioni assistenziali e didattiche attribuite ai ricercatori universitari. Nella relazione dell’amministrazione e nel ricorso proposto innanzi al TAR Lazio si parla espressamente, al riguardo, di una “assimilazione” o “equiparazione” tra tecnici e ricercatori; tale processo normativo sarebbe tuttavia, secondo gli stessi interpreti, limitato ai soli aspetti funzionali, perché servirebbe esclusivamente ad attribuire ai tecnici il “diritto” o la “possibilità” di svolgere mansioni (didattiche ed assistenziali) che altrimenti sarebbe loro interdetto.
Tale tesi appare tuttavia troppo formalistica e potrebbe dar luogo a forti dubbi di costituzionalità.
Troppo formalistica, perché la distinzione tra aspetti funzionali ed aspetti ordinamentali dello status del dipendente non ha senso, alla luce del principio di significatività ed effettività della norma e del consolidato principio di corrispondenza tra qualifica e funzioni, più volte invocato proprio per negare riconoscimenti economici e giuridici a dipendenti che pretendevano l’estensione di discipline governanti altre categorie di dipendenti, svolgenti funzioni diverse.
Da tale incongruenza ed irragionevolezza semantica scaturiscono i dubbi di costituzionalità, sul piano della illogicità, disparità di trattamento, adeguatezza e proporzionalità dei rispettivi trattamenti. La stessa Corte Costituzionale ha più volte affermato, infatti, che “il criterio funzionale è il solo idoneo a rendere omogeneo, sotto il denominatore comune delle funzioni, il trattamento economico del personale” e che “ad identità di funzioni non può che corrispondere pari trattamento economico” [C. Cost., 12 giugno 1991, n. 277], condividendo e legittimando quelle scelte di politica legislativa tese a razionalizzare ed uniformare situazioni ordinamentali formalmente distinte ma caratterizzate da omogeneità di funzioni [C. Cost., 17 marzo 1998, n. 63; 23 dicembre 1993, n. 455].
Non sembra inutile ricordare, sempre con riguardo ai principi costituzionali, che proprio a proposito delle procedure concorsuali (giudizi di idoneità) di inquadramento dei medici interni universitari (i c.d. m.i.u.r.a.) previste dall’art. 58 del DPR n. 382/1980 la Corte ebbe a statuire l’illegittimità di tale norma nella parte in cui escludeva i medici assunti con delibera nominativa del solo Consiglio di facoltà e non già, come prescriveva la legge, con delibera del Consiglio di amministrazione, rilevando che la discriminazione delle due categorie di medici aspiranti all’inquadramento, in quanto fondata su una distinzione formale, creava un’irrazionale e ingiustificata disparità di trattamento tra categorie che avevano svolto le stesse funzioni e per le stesse esigenze funzionali dell’amministrazione [C. Cost., 22 febbraio 1985, n. 46].
Facendo applicazione dei predetti principi ed insegnamenti al caso di specie, appare irrazionale e sperequato un intervento legislativo che scarichi su una categoria compiti ed obblighi funzionali già spettanti ad altra categoria operante all’interno della medesima struttura, senza riconoscere la complessiva disciplina di status a quest’ultima riservata.
D’altra parte, le ricordate disposizioni del decreto legislativo 29 del 1993 (art. 72) e della legge n. 662/1996, che hanno applicato ai tecnici laureati le stesse disposizioni relative ai ricercatori medici universitari (iscrizione all’albo professionale e disposizioni sull’attività libero professionale) sono preordinate proprio alle esigenze funzionali dell’amministrazione di far svolgere – attraverso la concessione delle prerogative professionali e l’estensione del regime della libera professione – alla specifica categoria dei tecnici laureati in questione le stesse attività assistenziali rimesse ai ricercatori. Parlare, quindi, secondo le argomentazioni ostative all’inquadramento dei tecnici laureati, di loro “diritti” e “possibilità” come una sorta di opzione individuale rimessa alla scelta del dipendente appare fuor di luogo, atteso che quei “diritti” accedono piuttosto ad esigenze funzionali dell’amministrazione per le quali si è inteso equiparare tecnici e ricercatori.
Per converso, è da rilevare che effettivamente la dizione letterale della legge non sembra consentire un’immediata interpretazione favorevole ai tecnici, per le considerazioni innanzi svolte sub nn. 5, 6 e 7 a proposito delle argomentazioni poste a contrasto dell’equiparazione tout court: rigidità dell’apparato amministrativo sub specie della preventiva determinazione delle piante organiche, principio concorsuale, divieto di nuove e maggiori spese, coerenza legislativa sul piano della successione temporale delle norme.
Sarebbe, tuttavia, da ribattere, al riguardo, che l’argomento relativo alla definizione delle piante organiche non appare poi così determinate, non solo perché l’esperienza conosce, in connessione con numerose fattispecie di sanatoria, l’istituto dell’inquadramento soprannumerario, ma anche tenuto conto che ai sensi dell’art. 51 della L. n. 449/1997 sono le singole università statali (conformemente al principi di autonomia ribadito dall’art. 17 L. n. 127/1997) che definiscono e modificano gli organici di ateneo secondo i rispettivi ordinamenti: ciò che consentirebbe a ciascuna università di provvedere sulle rideterminazioni organiche conseguenti a provvedimenti di inquadramento dei tecnici laureati secondo criteri compensativi e redistributivi che potrebbero valere, oltretutto, come una delle possibili misure tese ad assicurare l’invarianza della spesa per il personale.
Neppure va dimenticato che secondo l’insegnamento costante della giurisprudenza costituzionale e di merito, fra due possibili interpretazioni deve prevalere quella più conforme ai principi e precetti costituzionali e che fra due possibili opzioni di conformità a costituzione deve preferirsi quella fondata sul principio avente maggiore dignità con riferimento al caso concreto.
Ora, a fronte di due contrapposti principi, quello dell’imparzialità e quello concorsuale, nella specie appare prevalente il primo, considerato che il secondo, secondo lo stesso insegnamento della Corte, è suscettibile di deroghe le quante volte esigenze eccezionali e speciali individuate dal legislatore consentano meccanismi di accesso o di progressione nei pubblici uffici. Le già esposte ragioni di eccezionalità e di sanatoria della disciplina normativa dei tecnici laureati appaiono coerenti con il ricordato orientamento.
D’altra parte, anche sul piano strettamente formale non si capisce cosa abbia voluto dire il legislatore del 1999 quando ha disposto che nelle dizioni “ricercatori” o “ricercatori confermati” – nelle quali, ai sensi del richiamato art. 16 della legge n. 314/1990, già erano comprese anche quelle di “assistenti di ruolo ad esaurimento” e di “tecnici laureati in possesso dei requisiti previsti dall’articolo 50 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382> – è da intendere ricompresa anche la speciale categoria dei tecnici laureati contemplata dal d. lgs. 502. Alla norma, per il ricordato principio di significatività ed utilità, non può darsi altro significato se non quello espressivo della volontà di attribuire a quest’ultima categoria la stessa qualificazione giuridica, non essendo pensabile, secondo i predetti criteri di significanza ed effettività, che tale equiparazione denominatoria fosse mirata all’attribuzione di compiti e mansioni (assistenziale e didattiche) che i tecnici già svolgevano in base alla normativa precedente.
A fronte della duplicità delle prospettazioni, entrambe legittimamente sostenibili, seppure con una preferenza per le argomentazioni che appaiono più coerenti alla Costituzione, e in considerazione di un vasto contenzioso già in atto ed in parte definito innanzi agli organi della giustizia amministrativa di primo grado, ritiene la Sezione di trarre un duplice ordine di conclusioni.
In primo luogo, esprimere un netto, preciso e definitivo avviso sul merito del quesito in ordine alla effettiva portata della legge del 1999, potrebbe essere visto, allo stato, come un’invasione nelle sfere di autonomia decisionale del giudice, una violazione del principio del giudice naturale ed un uso improprio della funzione consultiva, che, allo stato, non sarebbe esercitata solo in funzione obiettiva dell’ordinamento ma anche a supporto delle posizioni di una od altra parte in causa ed andrebbe a sovrapporsi a quella giurisdizionale, anche con effetti imprevedibili e squilibranti nei giudizi in corso, eventualmente in danno delle posizioni processuali della stessa amministrazione e delle scelte tecnico-discrezionali dell’avvocatura pubblica.
In secondo luogo, per gli stessi motivi sembra da evitare il ricorso all’annullamento governativo del provvedimento rettorale in questione, annullamento che non si fonderebbe, come dovuto, su un momento di violazione significativa di un principio dell’ordinamento generale o di settore, la significatività correlandosi ai principi, come desumibili od espressi da precise ed univoche disposizioni legislative, che valgono a comporre l’unitarietà o, se si vuole, l’omogeneità, dell’ordinamento medesimo.
In questo soltanto le norme finalizzate ad assicurare, in modo chiaro e tassativo, il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione, in quanto correlate ad un preciso precetto costituzionale, debbono considerarsi suscettibili di essere salvaguardate con il ricorso al potere di annullamento governativo [cfr. di questa Sezione pareri 14.7.1999, n. 1296/99 e 1.3.1995 n. 183/95; cfr. anche St., sez. IV, 31.10.1997 n. 1245].
La norma invocata dall’amministrazione per legittimare il ricorso al potere d’annullamento governativo (il più volte citato art. 8, comma 10, L. n. 370/1999) non possiede per certo i predetti caratteri della significatività, univocità e tassatività, secondo quanto sopra osservato.
A ciò si aggiunga che le stesse considerazioni quantomeno di opportunità già svolte a proposito dell’interferenza della funzione consultiva di questo Consiglio con la funzione giurisdizionale, valgono per l’esercizio del potere di annullamento in parola.
La Sezione nelle esposte considerazioni rende il richiesto parere.
[Il parere è pubblicato per esteso al seguente indirizzo:
http://www.giustizia-amministrativa.it/novità/ter_sez/921-2000.htm]
Il decreto rettorale oggetto del parere
Decreto rettorale di inquadramento dei tecnici laureati nel ruolo dei ricercatori
VISTO il T.U. delle leggi sull’istruzione universitaria, approvato con R.D. 31/8/1935 n. 1592;
VISTO il D.P.R. I 1 luglio 1980 n. 382;
VISTA la legge 19 novembre 1990 n. 341;
VISTO il D.leg. 30 dicembre 1992 n. 502 e successive modificazioni e integrazioni;
VISTO il D.leg. 3 febbraio 1993 n. 29 e successive modificazioni e integrazioni ed in particolare l’art. 73 comma 3;
VISTO il D.M. 31 luglio 1997 che traccia le linee guida per la stipula delle convenzioni fra Università e Regioni;
VISTA la legge 19 ottobre 1999 n. 370, ed in particolare il comma 10 dell’articolo 8;
CONSIDERATO che la espressa dizione dell’art. 8 comma 10 della legge 370/99 porta ad escludere la semplice equiparazione a livello funzionale del personale di cui all’art. 6 comma 5 dei D.leg. 502/92 ai ricercatori universitari;
CONSIDERATO che tale ipotesi appare suffragata dalla natura delle norme dichiarate applicabili, in quanto il richiamo all’art. 12 commi 1, 2, 3, 4, 6, 7 della legge 341/90 comporta automaticamente il conferimento dei diritti e l’assolvimento degli obblighi previsti dalle norme sullo stato giuridico dei ricercatori, con l’espressa applicazione degli artt. 30, 31 e 32 del D.P.R. 382/80, che disciplinano lo stato giuridico dei ricercatori;
CONSIDERATO che l’assolvimento obbligatorio di attività didattica di cui all’art. 12 comma 7 – per svolgere la quale occorre adeguarsi a orari di lavoro non scelti dal docente ma eterodeterminati – risulta incompatibile con l’attività tecnico amministrativa, sempre vincolata ad orari di lavoro tipizzati;
CONSIDERATO che l’art. 1 della Legge 662/96 sancisce anche per il personale di cui all’art. 6/502 la incompatibilità riguardo all’attività extra moenia;
CONSIDERATO che l’art. 73 del D.Legge 29/93 prevede anche per lo stesso personale l’obbligo di iscrizione agli albi professionali;
CONSIDERATO che l’art. 8 comma 3 del D.M. 31 luglio 1997 afferma per tutto il personale medico l’inscindibilità delle tre attività di didattica ricerca e assistenza;
RITENUTO pertanto che la disposizione di cui alla Legge 370/99 appare come l’ultimo e definitivo passaggio di una complessa evoluzione normativa che ha condotto il personale di cui all’art. 6 comma 5 del D.Leg. 502/92 da uno status di personale non docente ad uno status di personale docente;
CONSIDERATO l’opportunità di provvedere, anche ai fini di evitare dispendiosi contenziosi;
Per effetto dell’art. 8 della Legge 370/99 il personale di cui all’art. 6 del D.Leg. 502/92 sottoelencato che svolge funzioni assistenziali è inquadrato a decorrere dal 27 ottobre 1999 nel ruolo dei ricercatori universitari.
Prof. Giuseppe D’Ascenzo

References: articolo 8
 art. 5
 art. 8
 art. 8
 art. 8
 sentenza 
 art. 1
 art. 8
 art. 16
 art. 8