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Timestamp: 2019-09-21 07:18:32+00:00

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﻿ Sentencia 2013-00220 de febrero 20 de 2014
SENTENCIA 2013-00220 DE 20 DE FEBRERO DE 2014
CONTENIDO:PROCEDENCIA DE ACCIÓN DE TUTELA – MECANISMOS DE SEGURIDAD, PROTECCIÓN AL DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIDA. CUANDO LA ADMINISTRACIÓN NIEGA LOS MECANISMOS DE SEGURIDAD QUE EXIJA UN CIUDADANO QUE CONSIDERE QUE SE ENFRENTA A UNA SITUACIÓN DE RIESGO EXTREMO ESTE PUEDE ACUDIR A LA ACCIÓN DE NULIDAD E INCLUSO SOLICITAR LA MEDIDA CAUTELAR QUE LE PERMITA SUPERAR EL DÉFICIT AL QUE DICE ENFRENTARSESIN EMBARGO, PARA EVITAR UNA LESIÓN DE LOS INTERESES DEL ACTOR FRENTE A LA CUAL NO HAYA OPORTUNIDAD DE GENERAR UN RESARCIMIENTO, LA ACCIÓN DE AMPARO SE CONVIERTE EN EL MECANISMO IDEAL DE PROTECCIÓN TRANSITORIA, PUES ANTE LA INMINENCIA DE DAÑO A UN BIEN JURÍDICO COMO EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIDA PROCEDE LA ACCIÓN DE TUTELA, A PESAR DE LA DISPONIBILIDAD DE RECURSOS EXPEDITOS EN LA JURISDICCIÓN ORDINARIA PARA QUE SE GARANTICEN MEDIDAS DE SEGURIDAD A CARGO DE LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, DERECHO A LA VIDA, PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA, PERJUICIO IRREMEDIABLE, REQUISITOS PARA LA INTERPOSICIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA, MINISTERIO DEL INTERIOR
Sentencia 2013-00220 de febrero 20 de 2014
Rad.: 63001-23-33-000-2013-00220-01(AC)
Actor: Néstor Fabián Herrera Fernandez
Demandado: Ministerio del Interior - Unidad Nacional de Protección
“Primero: DENIÉGASE el amparo a los derechos fundamentales invocados por el señor Néstor Fabián Herrera Fernández en contra del Ministerio del Interior y la Unidad Nacional de Protección, por las razones expuestas.
Néstor Fabián Herrera Fernández interpuso acción de tutela contra el Ministerio del Interior y la Unidad Nacional de Protección, porque consideró vulnerados los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal, con el Oficio ST-C2081-13 de 9 de abril de 2013, mediante el cual se calificó el nivel del riesgo en que se encuentra dada su calidad de concejal del municipio de Armenia como ordinario, conforme con los hechos que se resumen a continuación:
Indicó que fue elegido como concejal del municipio de Armenia para el periodo constitucional 2012-2016 y que tomó posesión de dicho cargo el 1º de enero de 2012. Que se declaró en oposición a varios de los proyectos que se tramitan en el Consejo Municipal de Armenia, porque considera que no atienden a los intereses de los habitantes y electores y que, además, denunció algunas irregularidades que se presentan en las Empresas Públicas de Armenia ante la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República.
Asimismo, señaló que el presidente del concejo municipal, Octavio Alexander Agudelo, ha desconocido flagrantemente el reglamento interno de la corporación, hecho que también denunció ante la Procuraduría General de la República y la Procuraduría Provincial de Armenia.
Como fundamento de lo anterior, dijo que el 18 de julio de 2012 se radicaron ante el Concejo Municipal los proyectos Nº 16 “Nuevo código de rentas” y 17 “Adición presupuestal para el municipio de Armenia” por parte de la administración municipal. Que el mismo día se sorteó la ponencia de los mismos y que le correspondió el conocimiento del primero de estos.
Manifestó que, sin sustento legal, el presidente del concejo municipal dispuso que se escogieran dos ponentes adicionales, para hacer un estudio conjunto del proyecto. Que el 4 de agosto de 2012, durante el primer debate, manifestó que se encontraba en contra de los cambios propuestos en el nuevo código de rentas.
Alegó que los días 5, 6 y 7 de agosto recibió dos llamadas amenazantes en las que se le advertía que debía dejar a un lado las denuncias presentadas ante la procuraduría contra el presidente del concejo municipal y apoyar el proyecto de rentas o, de lo contrario, que su vida estaría en riesgo.
Informó que estos hechos fueron denunciados ante la Policía del Quindío y la Fiscalía General de la Nación el 10 de agosto de 2012. Posteriormente, requirió a la Unidad Nacional de Protección — UNP que le suministrara medidas de seguridad. Que, con Oficio 12-00004554 de 25 de octubre de 2013, la UNP le comunicó que el cuerpo técnico de recopilación y análisis de información — CTRAI elaboraría un estudio de nivel del riesgo para que el grupo de valoración preliminar y el comité de evaluación de riesgo y recomendación de medidas — CERREM, establezcan las medidas de protección que se deben adoptar.
Narró que, el 2 de enero de 2013, mientras se encontraba en la ciudad de Cartagena, fue abordado por varias personas que le interrogaron sobre las razones por las que estaba en desacuerdo con los proyectos presentados por la alcaldesa Luz Piedad Valencia Franco y respecto de las diferencias que tiene con el presidente del concejo municipal. Que esas mismas personas lo trasladaron contra su voluntad a un apartamento del que pudo escapar en un descuido, hecho que fue objeto de una ampliación de denuncia ante la Fiscalía General de la Nación.
Alegó que, a pesar de la gravedad de los hechos expuestos, el 3 de abril de 2013 la (sic)
(sic) le notificó que la calificación de su nivel de riesgo arrojó que el mismo es ordinario y, por lo tanto, que no se le daría algún tipo de medida de seguridad. Aseguró que a la fecha de interposición de la presente acción de tutela continúa recibiendo amenazas y, a pesar de que la denuncia se presentó en agosto de 2012, la Fiscalía General de la Nación no ha establecido la propiedad de la línea de la que recibe amenazas.
Finalmente, señaló que de acuerdo al desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional sobre los niveles de riesgo y amenaza [sentencias T-719 de 2003 y T-339 de 2010], se encuentra en un nivel de “amenaza extrema”, toda vez que se involucran directamente los derechos fundamentales a la vida e integridad personal.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
“5.1 Solicito con el debido rendibú al señor juez de tutela, ORDENAR desde la presentación de esta solicitud, medida provisional para proteger el derecho conculcado, conforme lo establece el articulo (sic) 7º del Decreto 2591 de 1991.
5.2 Solicito con el debido rendibú al señor juez de tutela, CONCEDER el amparo constitucional de los derechos fundamentales a la vida e integridad personal.
5.3 En consecuencia a la concesión del amparo constitucional, solicito con el debido rendibú se DECLARE, que el verdadero nivel de riesgo del concejal de Armenia Néstor Fabián Herrera Hernandez (sic) el suscrito, es nivel de amenaza extrema.
5.4 En consecuencia a lo anterior, ORDENAR a el (sic) Ministerio del Ineterior (sic) y de Justicia y a la Unidad Nacional de Protección que, en el termino (sic) de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la sentencia, equipe de un (1) escolta al peticionario, de avanteles y ponga a su disposición un automóvil que le permita desplazarse con seguridad. Dicho automóvil deberá encontrarse en buenas condiciones mecánicas y los costos de su mantenimiento, incluyendo el seguro obligatorio, deberán ser sufragados por el Ministerio del Interior y de Justicia o la Unidad Nacional de Protección”.
Avocado el trámite de la presente acción, el Tribunal Administrativo del Quindío vinculó al Ministerio del Interior y de Justicia y a la Unidad Nacional de Protección, como entidades accionadas, y negó la medida provisional pedida.
La asesora del despacho del director de la Unidad Nacional de Protección — UNP, encargada de las funciones de jefe de la oficina asesora jurídica, pidió que se negara el amparo deprecado, para lo cual argumentó que no ha vulnerado, amenazado o puesto en riesgo los derechos fundamentales que se pretenden proteger.
Narró que la Unidad Nacional de Protección fue creada en el Decreto 4065 de 2011, que organizó el programa de prevención y protección y asumió y unificó los programas existentes en el país mediante el Decreto 4912 de 2011, con excepción de los programas de víctimas y testigos de la Ley 975 de 2005 y de protección y asistencia a víctimas y testigos a cargo de la Fiscalía General de la Nación.
Que el accionante, en calidad de concejal de Armenia, fue objeto de estudio dentro del procedimiento ordinario, regulado por el artículo 40 del Decreto 4912 de 2011, modificado y adicionado parcialmente por el Decreto 1225 de 2012.
Informó que, en atención al procedimiento ordinario, el Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información — CTRAI realiza el estudio del nivel de riesgo, que inicia con la práctica de una entrevista al posible beneficiario y la recolección institucional de información, para lo cual se oficia, entre otras, a la Fiscalía General de la Nación, a la Policía Nacional, al Ejército Nacional, a la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación.
Indicó que, con los datos recogidos, se realiza una matriz que cuenta con tres enfoques: amenaza, riesgo y vulnerabilidad. Que el resultado arrojado del estudio de nivel del riesgo es presentado ante el grupo de valoración preliminar, cuerpo colegiado que, finalmente, establece si el riesgo es ordinario, extraordinario o extremo y, consecuentemente, recomienda las medidas de protección temporal adecuadas.
En el caso concreto, resaltó que el nivel de riesgo fue considerado como ordinario con fundamento en las pruebas recogidas y conforme con la valoración que de las mismas hizo el comité de evaluación y recomendación de medidas — CERREM, sin que se advierta la vulneración de derechos fundamentales alegada, por la simple discrepancia del actor con el resultado.
El jefe (E) de la oficina asesora jurídica del Ministerio del Interior y de Justicia requirió que se le desvinculara del presente trámite, porque carece de legitimación en la causa por pasiva o, en su defecto, que se niegue el amparo solicitado.
Como fundamento de lo anterior, alegó que la Unidad Nacional de Protección es la entidad competente para resolver las inconformidades planteadas por el actor, en atención al artículo 16 del Decreto 4065 de 2011.
El Tribunal Administrativo del Quindío, en sentencia del 13 de diciembre de 2013, denegó las pretensiones de la acción interpuesta, con fundamento en lo siguiente:
• Conforme con la Sentencia T-078 de 2013 de la Corte Constitucional, se estableció que la calidad de concejal por sí misma no ubica a quien la ostenta en un grupo de especial protección o de mayor vulnerabilidad, que permita inferir que se encuentra en un grado de amenaza que requiera la intervención del Estado, como sí ocurre con defensores de Derechos Humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes en zonas de conflicto, minorías en el conflicto armado, personas privadas de la libertad, soldados que prestan servicio militar obligatorio, niños y niñas o sujetos en situación de indefensión.
• Desde hace varios años no hay presencia de grupos ilegales en la ciudad de Armenia, Quindío, que permitan deducir que la integridad del señor Herrera Fernández se encuentra amenazada.
• El actor recibió amenazas por última vez en enero de 2013, sin que se adviertan hechos recientes que evidencien la necesidad de un esquema de seguridad.
• La solicitud de protección presentada por el actor fue debidamente atendida, de acuerdo a los protocolos y procedimientos establecidos y arrojó que se encuentra ante un nivel de riesgo ordinario.
El señor Néstor Fabián Herrera Fernández impugnó la anterior decisión. En consecuencia, pidió que se revocara y, en su lugar, se accediera al amparo de los derechos fundamentales que considera conculcados, para lo cual reiteró los argumentos del escrito inicial de tutela.
Por otra parte, señaló que el a quo desconoció: (i) el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, que dispone que los fallos de tutela se deben notificar a más tardar al día siguiente de haber sido proferidos, pues en el caso concreto, se le comunicó la decisión pasados 5 días; (ii) las pruebas aportadas con el escrito de tutela; (iii) el deber de motivar de manera suficiente las decisiones judiciales, y (iv) la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre los niveles de riesgo y amenazas..
Finalmente, resaltó que la sentencia de primera instancia fue suscrita solo por dos de los tres magistrados que componen la sala de decisión, sin que se advierta alguna justificación.
La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, solo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial, o en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.
Mediante el ejercicio de esta acción el señor Néstor Fabián Herrera Fernández solicitó, en concreto, que se le protejan los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal, que consideró vulnerados con el Oficio ST-C2081-13 de 9 de abril de 2013, mediante el cual la Unidad Nacional de Protección calificó su nivel del riesgo como ordinario.
En consecuencia, solicitó que se dejará sin efectos dicha decisión y que se declarara su nivel de riesgo como “amenaza extrema”. Igualmente, pidió que se ordenara al Ministerio del Interior y de Justicia y a la Unidad Nacional del Riesgo que adopten las medidas de seguridad que necesita.
Sea lo primero señalar que, conforme con el artículo 6 [1] del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es improcedente cuando existen otros recursos o medios de defensa judicial para obtener las pretensiones de la tutela, salvo que esta se utilice como mecanismo transitorio para precaver un perjuicio irremediable.
En este orden de ideas, es claro que el interesado dispone del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para atacar el acto administrativo que considera lesivo de sus derechos fundamentales, acción que, si se ejerce oportunamente, es la vía procesal expedita para alcanzar sus pretensiones y dentro de la cual puede solicitar la suspensión provisional de los efectos de los mencionados actos, en los términos que se prevén en los artículos 238 de la Constitución Política y 230 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En efecto, la revisión del expediente muestra que contra el Oficio ST-C2081-13 de 9 de abril de 2013 no procede ningún recurso y que, por lo tanto, con este se dio por terminada la actuación de la administración, así, es evidente que el reclamante puede formular el respectivo medio de control, que es la vía idónea y expedita para obtener las pretensiones cuya prosperidad pretende con el ejercicio de la presente acción.
No obstante, conforme con el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, a pesar de que el afectado cuente con otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procede en forma transitoria para evitar un perjuicio irremediable, esto es, aquel daño causado a un bien jurídico como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho que una vez producido es irreversible y, por tanto, no se puede retornar a su estado anterior, el cual tiene como requisitos esenciales la urgencia, la inminencia, la gravedad y la impostergabilidad.
En el presente caso se encuentra probado un perjuicio de tal naturaleza, pues a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial, lo cierto es que se encuentran involucrados derechos fundamentales que demandan un análisis inmediato, en consecuencia, la acción de tutela procede como mecanismo transitorio.
Para resolver el asunto puesto a consideración de esta Sala, es necesario hacer las siguientes precisiones:
El Decreto 4912 de 2011 “Por el cual se organiza el programa prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades del Ministerio del Interior y de la Unidad Nacional de Protección”, modificado por el Decreto 1225 de 2012, unificó los programas de protección existentes en el ordenamiento jurídico, con el fin de garantizar de manera oportuna, idónea y eficaz la prestación de los servicios.
Ahora bien, respeto del procedimiento ordinario del programa de protección, el artículo 40 ibídem establece el siguiente:
“1. Recepción de la solicitud de protección y diligenciamiento del formato de caracterización inicial del solicitante, por parte de la Unidad Nacional de Protección.
3. Traslado al cuerpo técnico de recopilación y análisis de información CTRAI.
8. El contenido o parte del contenido del acto administrativo de que trata el numeral anterior será dado a conocer al protegido mediante comunicación escrita de las medidas de protección aprobadas. En los casos en que el comité de evaluación del riesgo y recomendación de medidas — CERREM no recomiende medidas en razón a que el riesgo del peticionario fue ponderado como ordinario, se dará a conocer tal situación a través de comunicación escrita.
10. Notificación al protegido de la decisión adoptada.
11. Implementación de medidas.
12. Seguimiento a la implementación.
13. Reevaluación”.
En el caso concreto, se advierte que una vez surtido todo el trámite reseñado, el comité especial para servidores y ex servidores públicos sesionó el 27 de febrero de 2013, con la asistencia del director de la Unidad Nacional de Protección, el delegado del director de protección y servicios especiales de la Policía Nacional y el subdirector de evaluación del riesgo de la Unidad Nacional de Protección, y concluyó que el señor Herrera Fernández no puede ser beneficiario de medidas por parte del programa de protección, porque se encuentra en un nivel del riesgo ordinario. Los soportes de la anterior decisión no reposan en el expediente, en atención al principio de reserva legal que rige el programa de prevención y protección.
Sobre los niveles de riesgo y amenaza, la Corte Constitucional, en Sentencia T-339 de 2010, refirió que:
“[N]o se debe hablar únicamente de escala de riesgos sino de escala de riesgos y amenazas pues los dos primeros niveles de la escala se refieren al concepto de riesgo en la medida en la que, en estos niveles, existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño se produzca. En cambio, en los dos últimos niveles de la escala, ya no existe un riesgo únicamente sino que existe una amenaza en la medida en la que existen hechos reales que, por su sola existencia, implican la alteración del uso pacífico del derecho atacado y hacen suponer que la integridad de la persona corre peligro”.
“1) Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la vida o a la integridad personal se produzca. Este nivel se divide en dos categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética en la que la persona solo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo que proviene tanto de factores internos como externos a la persona y que se deriva de la convivencia en sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos deben soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana y a la vida en sociedad.
Cuando una persona pertenece a este nivel, no está facultada para exigir del Estado medidas de protección especial, pues su derecho a la seguridad personal no está siendo afectado(1), en la medida en la que el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo de lesión.
2) Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí, implican la alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro. En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y la merma del goce pacífico de los derechos fundamentales(2), debido al miedo razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción definitiva del derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se convierte en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este nivel se divide en dos categorías:
b) amenaza extrema: una persona se encuentra en este nivel cuando está sometida a una amenaza que cumple con todas las características señaladas anteriormente y además, el derecho que está en peligro es el de la vida o la integridad personal. De allí que, en este nivel, el individuo pueda exigir la protección directa de sus derechos a la vida y a la integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la seguridad como titulo jurídico para exigir protección por parte de las autoridades(3).
3) Daño consumado: se presenta cuando ya hay una lesión definitiva del derecho a la vida o a la integridad personal. En el evento de presentarse lo segundo, dicha lesión a la integridad personal también genera la protección especial no solo frente a la integridad personal sino también frente a la vida”.
En ese orden de ideas, aquellas personas sometidas a un nivel de riesgo no pueden considerarse sujetos de especial protección ni puede solicitar del Estado medidas para mitigar tal riesgo. Lo anterior, porque no están realmente frente a alguna violación del derecho fundamental a la seguridad personal, en el entendido que estos riesgos son propios de la condición humana y deben ser soportados por todas las personas.
Por el contrario, siempre que un ciudadano se enfrente a una amenaza en los términos trascritos en precedencia, es obligación del Estado garantizar la protección y goce efectivo de los derechos, para lo cual debe disponer de medidas eficaces de protección.
Ahora bien, para la Corte Constitucional, la solicitud de protección debe ir acompañada de pruebas suficientes para demostrar, aunque sea de manera sumaria, los hechos en que esta se funda y, de las cuales, la Unidad Nacional de Protección concluyó autónomamente, que el actor se encontraba ante un riesgo ordinario.
Aunado a lo anterior, llama la atención de la Sala que los hechos narrados por el actor datan del 4, 5 y 6 de agosto de 2012 y del 2 de enero de 2013 y que la decisión de la Unidad Nacional de Protección fue proferida el 9 de abril de 2013, no obstante lo cual, la presente acción de tutela el 3 de diciembre de 2013, casi 8 meses después, sin que se advierta justificación para tal demora ni se aporten pruebas de nuevas circunstancias [amenazas o denuncias], que viabilicen la intervención del juez de tutela.
Del mismo modo, debe aclararse que, si después de esas fechas el actor ha recibido nuevas amenazas contra su integridad personal y la de su familia, es necesario que informe las mismas a la Unidad Nacional de Protección, porque no es procedente, por vía de tutela, revocar una decisión que fue adoptada conforme con la solicitud elevada, en atención a nuevos hechos que no han sido objeto de estudio por parte de las entidades competentes.
Finalmente, respecto de las inconformidades planteadas por el señor Herrera Fernández respecto de las presuntas irregularidades en que se incurrió al expedir la sentencia de primera instancia, se observa que debió proponerlas mediante un incidente de nulidad ante el funcionario de primera instancia.
A pesar de lo anterior, debe indicarse que, conforme con el artículo 54 de la Ley 270 de 1996:
“[t]odas las decisiones que las corporaciones judiciales en pleno o cualquiera de sus salas o secciones deban tomar, requerirán para su deliberación y decisión, de la asistencia y voto de la mayoría de los miembros de la corporación, sala o sección.
El reglamento interno de cada corporación señalará los días y horas de cada semana en que ella, sus salas y sus secciones celebrarán reuniones para la deliberación de los asuntos jurisdiccionales de su competencia”.
En consecuencia, toda vez que la decisión impugnada fue adoptada por dos de los tres magistrados que componen la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, se concluye que tal circunstancia, contrario a lo afirmado por el accionante, no tiene la entidad de desintegrar el quórum decisorio, pues, como dispone la norma transcrita, se mantuvo la mayoría necesaria para adoptar la sentencia.
1. CONFÍRMASE el fallo impugnado proferido el 13 de diciembre de 2013 por el Tribunal Administrativo del Quindío dentro de la acción de tutela promovida por Néstor Fabián Herrera Fernández.
(1) Esto es así si se parte de que el derecho a la seguridad personal es aquel que faculta a las personas que están sometidas a amenazas a obtener protección especial por parte del Estado.
(2) Como se verá más adelante, dependiendo de la intensidad de la amenaza, se vulneran diferentes derechos fundamentales. En el nivel de amenaza ordinaria, se vulnera el derecho a la seguridad personal mientras que el nivel de amenaza extrema, también se inicia la violación de los derechos a la vida y a la integridad personal.
(3) Así, en el nivel de amenaza ordinaria, otros derechos, diferentes a la vida y a la integridad personal, pueden estar siendo afectados como, por ejemplo, el derecho a la libertad en el caso de una amenaza de secuestro.

References: artículo 40
 artículo 16
 artículo 30
 artículo 86
 artículo 6
 artículo 8
 artículo 40
 artículo 54