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Timestamp: 2016-10-25 01:26:44+00:00

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8C_223/2013 � � Arr�t du 10 avril 2014
FER-CIAM, Caisse d'allocations familiales, rue de Saint-Jean 98, 1201 Gen�ve,
recours contre le jugement de la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice de la R�publique et canton de Gen�ve du 31 janvier 2013.
A.________, de nationalit� n�erlandaise, travaille au service de l'Union Europ�enne de X.________, � V.________. Son employeur est affili� � la Caisse d'allocations familiales interprofessionnelle de la F�d�ration des entreprises romandes FER-CIAM (ci-apr�s: la caisse). Son �pouse, B.________, �galement de nationalit� n�erlandaise, travaille au service de l'Organisation des Nations Unies (ONU) pour le Programme Y.________. Les �poux sont domicili�s � T.________. Ils ont deux enfants, C.________ et D.________, n�s respectivement en 2008 et 2011.
Le 19 mai 2011, A.________ a pr�sent� aupr�s de la caisse une demande d'allocations familiales pour ses enfants C.________ et D.________. Par d�cision du 19 septembre 2011, confirm�e sur opposition le 17 novembre 2011, la caisse a refus� de lui allouer les allocations pr�tendues au motif que son �pouse avait droit � des prestations familiales en sa qualit� de salari�e de l'ONU et qu'en cons�quence le versement des allocations en cause conduirait � un cumul inadmissible.
A.________ a recouru contre cette d�cision devant la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice de la R�publique et canton de Gen�ve. Statuant le 31 janvier 2013, cette juridiction a partiellement annul� la d�cision du 17 novembre 2011 en ce sens que A.________ a droit � une allocation de naissance pour ses deux enfants. Elle a confirm� pour le surplus le refus de la caisse d'allouer au p�re les allocations familiales qu'il demandait.
L'Office f�d�ral des assurances sociales (OFAS) exerce un recours en mati�re de droit public dans lequel il conclut principalement � l'annulation de l'arr�t cantonal et au renvoi de la cause � la caisse pour examen du droit aux allocations familiales de A.________ et fixation du montant de celles-ci.
A.________ n'a pas r�pondu au recours. La caisse s'en est remise � justice.
La Ire Cour de droit social du Tribunal f�d�ral a tenu une d�lib�ration publique le 10 avril 2013.
L'OFAS a qualit� pour recourir devant le Tribunal f�d�ral contre un prononc� d'une juridiction cantonale dans le domaine des allocations familiales (art. 89 al. 2 let. a LTF en relation avec l'art. 19 al. 1 de l'ordonnance du 31 octobre 2007 sur les allocations familiales [OAFam; RS 836.21] et l'art. 62 al. 1
bis�LPGA [RS 830.1]; ATF 139 V 429 consid. 1.3 p. 431).
La juridiction cantonale a constat� que tous les fonctionnaires de l'ONU qui remplissent les conditions voulues ont droit, � titre d'avantage social, � des indemnit�s forfaitaires pour enfants � charge, conform�ment au Statut et r�glement de l'Organisation. Ces indemnit�s sont vers�es � raison de la charge financi�re que repr�sentent un ou plusieurs enfants et visent donc le m�me but que les allocations familiales. Aussi bien la Cour cantonale a-t-elle consid�r� que le droit aux allocations familiales pour les enfants de A.________ �tait ouvert tant en vertu du r�gime de l'ONU (en faveur de la m�re) qu'en vertu du droit f�d�ral (en faveur du p�re). Aussi bien ce dernier ne pouvait-il pr�tendre de la caisse que le versement d'un compl�ment diff�rentiel, � savoir la diff�rence entre les prestations servies par l'ONU et le montant qui serait d� en application de la r�glementation suisse. Le Tribunal cantonal s'est inspir� de la r�glementation en mati�re de cumul d'allocations familiales dans les relations entre la Suisse et les Etats de l'Union Europ�enne (art. 76 du r�glement n
o�1408/71, remplac� par le r�glement n� 883/2004, entr� en vigueur pour la Suisse le 1
er�avril 2012). Cependant, comme le p�re n'avait pas transmis toutes les informations relatives au montant des prestations vers�es � son �pouse, il n'�tait pas possible de calculer le montant d'un �ventuel compl�ment diff�rentiel. N'ayant pas satisfait � son devoir de collaborer, sa conclusion tendant au versement d'allocations familiales "genevoises" �tait d'embl�e irrecevable. Il pouvait n�anmoins pr�tendre une allocation de naissance pour chacun de ses deux enfants, sous r�serve d'un �ventuel cumul.
3.1.�Sous le titre "Interdiction du cumul", l'art. 6 de la loi f�d�rale sur les allocations familiales (LAFam; RS 836.2), pr�voit ceci:
Le m�me enfant ne donne pas droit � plus d'une allocation du m�me genre. Le paiement de la diff�rence pr�vu � l'art. 7, al. 2, est r�serv�.
L'art. 7 LAFam instaure un ordre de priorit� en cas de cumul de droits � des prestations familiales. Il est ainsi libell�:
a. � la personne qui exerce une activit� lucrative;
b. � la personne qui d�tient l'autorit� parentale ou qui la d�tenait jusqu'� la majorit� de l'enfant;
c. � la personne chez qui l'enfant vit la plupart du temps ou vivait jusqu'� sa majorit�;
d. � la personne � laquelle est applicable le r�gime d'allocations familiales du canton de domicile de l'enfant;
e. � la personne dont le revenu soumis � l'AVS et provenant d'une activit� lucrative d�pendante est le plus �lev�;
f. � la personne dont le revenu soumis � l'AVS et provenant d'une activit� lucrative ind�pendante est le plus �lev�.
3.2.�La loi s'interpr�te en premier lieu selon sa lettre (interpr�tation litt�rale). Si plusieurs interpr�tations sont possibles, le juge recherche la v�ritable port�e de la norme, en la d�gageant de sa relation avec d'autres dispositions l�gales et de son contexte (interpr�tation syst�matique), du but recherch�, singuli�rement de l'int�r�t prot�g� (interpr�tation t�l�ologique), ainsi que de la volont� du l�gislateur telle qu'elle ressort notamment des travaux pr�paratoires (interpr�tation historique; ATF 131 III 623 consid. 2.4.4 p. 630, 314 consid. 2.2 p. 315 s.). Le sens que prend la disposition dans son contexte est �galement important (ATF 131 II 361 consid. 4.2 p. 368; 130 II 65 consid. 4.2 p. 71). Lorsqu'il est appel� � interpr�ter une loi, le Tribunal f�d�ral adopte une position pragmatique en suivant une pluralit� de m�thodes, sans soumettre les diff�rents �l�ments d'interpr�tation � un ordre de priorit� (ATF 133 III 257 consid. 2.4 p. 265).
3.3.1.�Comme cela ressort du texte de l'art. 6 LAFam, l'interdiction du cumul s'applique aux allocations du "m�me genre". Sont vis�es les allocations �num�r�es � l'art. 3 LAFam, soit l'allocation pour enfant, l'allocation de formation professionnelle, ainsi que l'allocation de naissance et l'allocation d'adoption que les cantons peuvent pr�voir dans leur r�gime d'allocations familiales (cf. THOMAS FL�CKIGER, Koordinations- und verfahrensrechtliche Aspekte bei den Kinder- und Ausbildungszulagen, in: Schaffhauser/Kieser [�d.]: Bundesgesetz �ber die Familienzulagen [FamZG], 2009, p. 171 s.; KIESER/REICHMUTH, Bundesgesetz �ber die Familienzulagen, Praxiskommentar, 2010, n. 10 ad art. 6). Comme le souligne le recourant, les indemnit�s vers�es par l'ONU � ses employ�s ne sont pas des allocations familiales au sens de la LAFam. Pour avoir droit aux allocations familiales selon cette loi, un salari� doit �tre au service d'un employeur assujetti � l'AVS ou, si son employeur n'est pas tenu de payer des cotisations selon l'art. 6 LAVS, �tre consid�r� comme salari� au sens de la l�gislation f�d�rale sur l'assurance-vieillesse et survivants (art. 11 al. 2 LAFam). Or, il est constant que l'ONU, au b�n�fice des privil�ges et immunit�s applicables aux organisations internationales en Suisse, n'est pas tenue de payer des cotisations (voir l'Accord sur les privil�ges et immunit�s de l'Organisation des Nations Unies conclu entre le Conseil f�d�ral suisse et le Secr�taire g�n�ral de l'Organisation des Nations Unies des 11 juin/1
er�juillet 1946; RS 0.192.120.1). B.________ n'a pas non plus qualit� de salari�e au sens de l'art. 11 al. 2 LAFam. En effet, ne sont pas assur�s les ressortissants �trangers qui b�n�ficient de privil�ges et d'immunit�s, conform�ment aux r�gles du droit international public (art. 1a al. 2 let. a LAVS en corr�lation avec l'art. 1b RAVS [RS 831.101] et l'art. 2 de la loi du 22 juin 2007 sur l'Etat h�te [LEH; RS 192.12]). On doit d�s lors consid�rer que les indemnit�s vers�es � l'�pouse ne sont pas des prestations d'un m�me genre au sens du droit f�d�ral et, partant, qu'elles ne sont pas vis�es par la r�gle anti-cumul de l'art. 6 LAFam.
3.3.2.�On ajoutera que l'ordre de priorit� fix� � l'art. 7 LAFam est indissociablement li� � la r�gle de l'interdiction du cumul pos�e � l'art. 6 LAFam, qu'il concr�tise et dont il est le corollaire n�cessaire. Or, le r�gime en cascade pr�vu � l'art. 7 al. 1 LAFam ne s'applique, comme l'indique son texte, qu'en cas de concours d'un droit aux allocations familiales en vertu d'une l�gislation f�d�rale ou cantonale.�
A contrario, l'interdiction du cumul ne s'applique pas lorsque ces allocations entrent en concours avec des prestations qui sont allou�es � un autre titre (dans ce sens �galement: UELI KIESER, Verbot des Doppelbezugs im neuen Familienzulagenrecht [Ressource �lectronique]: eine Auslegung von Art. 6 FamZG, Hill 2009 n
o�3).
3.3.3.�Cette interpr�tation litt�rale et syst�matique est corrobor�e par les travaux pr�paratoires de la loi. Dans son rapport initial du 20 novembre 1998 sur l'initiative parlementaire "Prestations familiales (Fankhauser) ", la Commission de la s�curit� sociale et de la sant� publique du Conseil national (CSSS-N) avait pr�vu un art. 5 qui comportait deux alin�as. Le premier posait le principe de l'interdiction du cumul. Quant au second, il contenait une r�gle selon laquelle les allocations pr�vues n'�taient pas dues si le m�me enfant ouvrait droit � des prestations familiales en vertu d'une autre l�gislation ou de rapports de service r�gis par le droit public international. De l'avis de la commission, cette r�gle visait � emp�cher le cumul dans les relations avec d'autres Etats ou en rapport avec des r�glementations de droit public international appliqu�es, p. ex., au niveau des organisations d�pendant de l'ONU. La commission notait, � titre illustratif, que l'�pouse d'un fonctionnaire international de l'ONU ne pouvait pas faire valoir un droit � l'allocation f�d�rale si son mari b�n�ficiait d�j� d'une allocation vers�e par cette organisation (FF 1999 2942, plus sp�cialement 2953 s., 2976 ad art. 5). Dans son avis du 28 juin 2000 sur ce rapport, le Conseil f�d�ral a relev� � ce propos que cette r�glementation aboutirait � des cas de rigueur (p. ex. si le p�re de l'enfant travaille � l'�tranger et a droit � une allocation moins �lev�e qu'en Suisse, la m�re divorc�e vivant en Suisse se verrait refuser toute prestation selon la l�gislation f�d�rale, quand bien m�me elle exercerait une activit� lucrative). En outre, la r�glementation propos�e ne r�pondait pas � la question de savoir quel Etat (ou institution) serait comp�tent pour verser les prestations (FF 2000 4422, plus sp�cialement 4432). Dans son rapport compl�mentaire du 8 septembre 2004, la CSSS-N a biff� l'alin�a 2 de son projet initial et propos� la version actuelle de l'art. 6 LAFam (FF 2004 6459, plus sp�cialement p. 6477), qui a finalement �t� adopt�e sans discussion par les Chambres f�d�rales (BO 2005 CN 330, 2005 CE 717).
Il appara�t ainsi que le l�gislateur a d�lib�r�ment renonc� � une interdiction du cumul dans les cas o� l'un des conjoints b�n�ficie d'une prestation � caract�re familial vers�e par un Etat �tranger ou une organisation internationale. Le Conseil f�d�ral a certes re�u la comp�tence de d�terminer les conditions d'octroi des allocations pour les enfants vivant � l'�tranger (art. 4 al. 3 LAFam; cf. art. 7 OAFam). En revanche, le l�gislateur n'a pr�vu aucune disposition qui permettrait de r�gler la coordination entre les allocations familiales selon la LAFam et les prestations vers�es � leurs employ�s par les organisations internationales en Suisse au b�n�fice des privil�ges et immunit�s du droit international public. S'il a renonc� volontairement � codifier une situation qui n'appelait pas n�cessairement une intervention de sa part, son inaction �quivaut � un silence qualifi� qui ne requiert pas non plus une intervention du juge � l'aide d'un raisonnement par analogie, notamment par comparaison avec des r�gles de la coordination europ�enne (voir p. ex. ATF 139 I 57 consid. 5.2 p. 60).
3.3.4.�Le jugement attaqu� cite l'art. 3A al. 2 de la loi cantonale genevoise du 1
er�mars 1996 sur les allocations familiales (LAF; RSG J 5 10), selon lequel les allocations pr�vues par cette loi ne sont pas dues si le m�me enfant ouvre droit � des prestations familiales en vertu d'une autre l�gislation ou de rapports de service r�gis par le droit public interne ou international, sous r�serve des articles 3B al. 2, 3C, al. 3. Cette disposition cantonale, qui correspond en partie au projet initial de la CSSS-N, n'est pas compatible avec le principe de la force d�rogatoire du droit f�d�ral (art. 49 al. 1 Cst.; cf. ATF 138 I 410 consid. 3.1 p. 414 et les arr�ts cit�s), lequel contient, on l'a vu, une r�glementation exhaustive en mati�re de cumul et de priorit� des droits.
Vu ce qui pr�c�de, il r�sulte que A.________ a droit - sous r�serve d'autres conditions non examin�es ici - � une allocation familiale pour chacun de ses enfants, en plus de l'allocation de naissance qui lui a �t� reconnue par le jugement cantonal et qui n'est pas litigieuse. Le recours est ainsi bien fond�. Il appartiendra � la caisse, � qui la cause sera renvoy�e, de rendre une nouvelle d�cision.
La caisse intim�e, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF).
Le recours est admis et l'arr�t attaqu� est annul� dans la mesure o� il nie le droit de A.________ � des allocations familiales pour ses deux enfants. La d�cision sur opposition du 17 novembre 2011 est �galement annul�e.
La cause est renvoy�e � la Caisse d'allocations familiales interprofessionnelle de la F�d�ration des entreprises romandes FER-CIAM pour nouvelle d�cision au sens des motifs.
Les frais judiciaires, arr�t�s � 1'000 fr., sont mis � la charge de la Caisse d'allocations familiales interprofessionnelle de la F�d�ration des entreprises romandes FER-CIAM.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux parties, � A.________ et � la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice de la R�publique et canton de Gen�ve.

References: ATF 
 ATF 
 art. 6
 Art. 6
 art. 5
 art. 5
 art. 7
 ATF 
 ATF