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Timestamp: 2018-05-27 23:22:07+00:00

Document:
﻿ AUTO 2013-01662/53837 DE NOVIEMBRE 24 DE 2017
AUTO 2013-01662 DE 24 DE NOVIEMBRE DE 2017
CONTENIDO:NO ES POSIBLE EL ADELANTAMIENTO DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA PARA PERSEGUIR EL RESARCIMIENTO DE UNOS DAÑOS SURGIDOS DE UN ACTO ADMINISTRATIVO CUYA LEGALIDAD NO SE CUESTIONA. SI BIEN LA JURISPRUDENCIA EN APLICACIÓN DE LA TEORÍA DEL DAÑO ESPECIAL, HA DICHO QUE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA ES EXCEPCIONALMENTE PROCEDENTE PARA BUSCAR EL RESARCIMIENTO DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS CON LA EXPEDICIÓN DE UN ACTO ADMINISTRATIVO CUYA LEGALIDAD NO SE CUESTIONA, TAMBIÉN ES CIERTO QUE ELLO SÓLO ES POSIBLE SI LA ANTIJURIDICIDAD DEL DAÑO ALEGADO NO ESTÁ LIGADA CON LA INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO QUE LO PRODUCE, SINO QUE SURGE DE UNA RUPTURA DEL EQUILIBRIO DE LAS CARGAS PÚBLICAS QUE LOS CIUDADANOS DEBEN SOPORTAR EN CONDICIONES DE IGUALDAD, DE TAL FORMA QUE SEA POSIBLE LA DECLARATORIA DE RESPONSABILIDAD, SIN QUE PARA EL EFECTO SEA NECESARIA LA DECLARATORIA DE INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERADOR DEL MENOSCABO. POR EL CONTRARIO, SI LA ANTIJURIDICIDAD DEL DAÑO SURGE DEL MERO ROMPIMIENTO DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PÚBLICAS, ENTONCES SERÍA PROCEDENTE EN FORMA DIRECTA LA REPARACIÓN DEL MENOSCABO SIN, QUE PREVIAMENTE HUBIERA QUE INVALIDAR LA ACTUACIÓN QUE LO PRODUJO. DE ESTE MODO, EN EL CASO CONCRETO, EN DONDE SE PIDE LA INDEMNIZACIÓN DE LOS DETRIMENTOS SURGIDOS POR LA ADJUDICACIÓN DE PREDIOS INADJUDICABLES POR SER PROPIEDAD PRIVADA, NO ES POSIBLE EL RESARCIMIENTO DE LOS DAÑOS CAUSADOS CON DICHA ADJUDICACIÓN, SI ANTES NO SE INVALIDAN LAS RESOLUCIONES QUE LAS ADJUDICARON, PUES LA ANTIJURIDICIDAD DEL DAÑO SURGE DEL HECHO DE QUE LAS ADJUDICACIONES SE HUBIERAN EFECTUADO, SUPUESTAMENTE, RESPECTO DE UNOS BIENES QUE NO TENÍAN LA CALIDAD DE BALDÍOS, Y A FAVOR DE TERCERAS PERSONAS QUE NO REUNÍAN LOS REQUISITOS PARA HACERSE ACREEDORES A ESE TIPO DE BENEFICIOS, SEGÚN ESTOS ÚLTIMOS SE ENCUENTRAN CONSAGRADOS DENTRO DE LA LEGISLACIÓN AGRARIA. POR TANTO, NO SE PUEDE HABLAR DEL ADELANTAMIENTO DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA PARA PERSEGUIR EL RESARCIMIENTO DE UNOS DAÑOS SURGIDOS DE UN ACTO ADMINISTRATIVO CUYA LEGALIDAD NO SE CUESTIONA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, ADJUDICACIÓN DE TERRENO BALDÍO, ADJUDICACIÓN DE BIEN, INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN
Auto 2013-01662 de noviembre 24 de 2017
Expediente: 53837
Radicación: 25000-23-36-000-2013-01662-01
Actor: Juan Carlos Fakiolas Ávila y otros
Demandado: Nación Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rual, y otros
Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y las entidades demandadas contra las decisiones asumidas en la audiencia del 24 de marzo de 2015, en el marco de la cual la magistrada ponente de la Subsección “A” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió las excepciones manifestadas por la parte accionada, en el sentido de declarar la caducidad parcial del medio de control y de denegar los medios exceptivos de indebida escogencia de la acción y de falta de legitimación en la causa por pasiva. Las decisiones apeladas serán revocadas y, en su lugar, se declararán probadas las excepciones de indebida escogencia y caducidad del medio de control de reparación directa, lo que implica que se dé por terminado el proceso.
Los demandantes promovieron el medio de control de reparación directa mediante escrito radicado el 18 de septiembre de 2013, después de haber intentado una conciliación ante la Procuraduría General de la Nación en trámite comprendido entre el 4 de julio y el 10 de septiembre del mismo año. En la acción indemnizatoria se alega que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, son responsables por haber permitido la invasión de un lote de terreno que los demandantes adquirieron por sucesión, en hechos ocurridos desde el año 1969 y que culminaron con la expedición de la Resolución 594 del 31 de agosto de 2012, por medio de la cual se entregó la última porción de tierra a favor de los supuestos invasores, quienes pudieron ocupar los predios debido a que las hoy demandadas adelantaron injustificadamente unos procesos de extinción de dominio y de clarificación de la propiedad que se prolongaron “por más de treinta años” hasta el año 1990. Durante la audiencia inicial celebrada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la magistrada ponente del caso resolvió declarar parcialmente probada la caducidad de la acción de reparación directa y denegó la prosperidad de las demás excepciones propuestas por las accionadas, decisiones estas respecto de las cuales se presentaron recursos de apelación por parte de todos los participantes del proceso.
1. Por medio de escrito radicado el 18 de septiembre de 2013, los señores Jasmine Marie Armstrong Facholas, Juan Carlos Fakiolas Ávila, Lilian Rosa Fakiolas Ávila, Mabel del Socorro Fakiolas Ávila, María Clara Fakiolas Ávila y Aristides Francisco Fakiolas Ávila, formularon medio de control de reparación directa en contra del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, con la finalidad de que se diera trámite favorable a las siguientes pretensiones:
1. Que se declare administrativamente responsable al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Incora e Incoder por haber iniciado y prolongado injustificadamente, de manera irregular, ilegal e improcedente, los procesos agrarios de extinción del derecho de dominio y clarificación de la propiedad, sobre los predios La Arcadia y otros, generando y propiciando con ello la ocupación permanente de los mismos, de acuerdo con lo señalado por el inciso segundo del artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual establece lo siguiente…
2. Que se declare administrativamente responsable al Incoder por haber efectuado adjudicaciones sobre predios inadjudicables por ser de propiedad privada, como lo son La Arcadia y otros y en consecuencia, se ordene la reparación del daño a que haya lugar.
3. Que como consecuencia de la anterior declaración, a título de indemnización, se condene a las partes demandadas a reconocer y reparar individual o conjuntamente los daños y perjuicios reclamados en los términos y condiciones que se detallarán, así:
Para Jasmine Marie Armstrong Facholas, Juan Carlos Fakiolas Ávila, Lilian Rosa Fakiolas Ávila, Mabel del Socorro Fakiolas Ávila, María Clara Fakiolas Ávila, y Aristides Francisco Fakiolas Ávila, a razón de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes por la zozobra, sentimientos de pesar, nerviosismo, desconsuelo, como consecuencia de ver la aflicción de su señora madre Lilia Ávila de Fakiolas sufrir por la persecución y el irregular adelantamiento de los procesos agrarios en contra de los bienes de su propiedad.
Tal como lo ha establecido el Consejo de Estado, el daño a la vida de relación, distinto del moral, corresponde a un concepto mucho más comprensivo que la expresión perjuicio fisiológico, consistente no en la lesión en sí misma, sino en las consecuencias que, en razón de ella, se producen en la vida de relación de quien la sufre.
En este caso dicha afectación tuvo lugar respecto de los señores… mediante una alteración intensa que se mantuvo mucho tiempo en sus condiciones familiares, laborales y sociales donde se movían, traducida en preocupación permanente, angustia existencial, desgaste insistente al tratar de defender sus derechos y deterioro de su posición económica, razón por la cual se pide para cada uno de ellos el reconocimiento y pago de cuatrocientos salarios mínimos legales mensuales.
a. Dado el caso de que no existan en el proceso bases suficientes para hacer la liquidación matemática de los perjuicios materiales que se deben al demandante, el Juez Administrativo, por razones de equidad, los fijará en el equivalente en pesos de la fecha de la ejecutoria de la sentencia, de cuanto menos 1.000 salarios mínimos legales mensuales, en aplicación de los artículos 4º y 8º de la Ley 53 de 1887 y 97 del Código Penal.
En el lucro cesante se incluirán los intereses compensatorios de la falta de uso del capital representativo de la indemnización, según el artículo 1615 del Código Civil, que se está debiendo desde el momento en que se retiró del servicio y se cancelarán, al igual que el capital, en pesos actualizados a la fecha de pago de lo dispuesto en la respectiva sentencia.
En cuanto al daño emergente
1. Por una indemnización equivalente al valor comercial del predio La Arcadia y otros, en condiciones normales de explotación comercial, según se estime pericialmente, prescindiendo para estos efectos de las perturbaciones de que son objeto por causa de la actividad ilegítima de la parte convocada, por cuando el inscribir inicialmente en los folios de matrícula inmobiliaria la resolución de extinción del derecho de dominio, y seguidamente la de clarificación de la propiedad, limitó el poder de disposición comercial y material sobre los mismos, entendiendo que tal afectación surte efectos frente a terceros, mientras que durante dicho tiempo, pese a figurar formalmente en Instrumentos Públicos como propietarios, en la práctica no lo eran, al poseerlos con ánimo de señor y dueño los ocupantes ilegales, haciéndoselos perder por prescripción extintiva de dominio, y porque el Incoder respecto de varias parcelas, ha convalidado esta ocupación ilegal, sin poder disponer de los terrenos, al otorgar títulos de propiedad a terceros o a los mismos ocupantes de hecho, sobre terrenos de estos inmuebles, no obstante estar prohibido por la ley agraria.
Este daño se concretó con la ilegal adjudicación que de los predios de propiedad privada hizo el Incoder, despojando a los propietarios de su derecho de dominio.
En cuanto al lucro cesante
2. Por una indemnización, traída a valor presente, equivalente a las sumas de dinero que percibirían mis representados por la explotación de los predios rurales en actividades agropecuarias, específicamente con el cultivo de banano, por más de treinta (30) años; término durante el cual se afectaron los inmuebles por el inicio de los procesos administrativos de extinción del derecho de dominio y clarificación de la propiedad, los cuales aparejaron la indebida ocupación de los predios por parte de terceros (fls. 15 a 17, cdno.1).
1.1. Como fundamento fáctico de dicho petitorio, la parte actora narra que los demandantes adquirieron por sucesión el lote de terreno conocido como La Arcadia, y otros inmuebles allí contenidos, ubicados en zona rural de municipio de Ciénaga –Magdalena–; bienes que, a su vez, venían siendo explotados por los miembros de la misma familia de propietarios, desde las primeras décadas del siglo XX cuando existía un auge en la explotación bananera de la región del caribe colombiano. Relata que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, mantuvo afectado por 10 años el predio a un proceso de extinción de dominio y de clarificación de la propiedad, limitado temporalmente por la Resolución 606 de 1980 y la Resolución 1599 de 1990, acto este último por medio del cual se levantó el gravamen. Los peticionarios dicen que dicha actuación permitió la invasión del terreno por parte de terceras personas quienes, al haber ejecutado actos de señores y dueños por más de 20 años, se hicieron acreedores a una adjudicación de baldíos, en una actuación que fue reseñada en la demanda en los siguientes términos:
48. Como si lo anterior no constituyera suficiente daño para los legítimos propietarios de los predios, continuando con la sucesión de errores, el Incoder, terminó de finiquitar el despojo, procediendo a adjudicar parte de los terrenos que conforman el predio La Arcadia y otros a algunos de los invasores de los mismos, es decir que el Instituto adjudicó como terrenos baldíos de la Nación, predios de propiedad privada, y más grave aún, a personas que no son sujetos de reforma agraria, por ser ocupantes ilegales de mala fe, de tierras que además no son adjudicables.
Mediante Resolución 764 de fecha 29 de septiembre de 2009, la Dirección Territorial Magdalena del Incoder, adjudicó al señor Édgar Leonel Santrich Thomas y a la señora Antonia Bolaño Zapata… el predio denominado “El Lago”, ubicado en la vereda Colorado, corregimiento Sevillano, municipio de Ciénaga, departamento del Magdalena, con una extensión de 8863 M2.
Mediante Resolución 0318 de fecha 28 de julio de 2011, la Dirección Territorial Magdalena del Incoder, también adjudicó al señor Édgar Leonel Santrich Thomas y a la señora Antonia Bolaño Zapata.... el predio denominado “El Recuerdo”, ubicado en el “Centro Poblado Sevillano”, municipio de Ciénaga, departamento del Magdalena, con una extensión de 6903 M2.
Mediante Resolución 0756 de fecha 29 de septiembre de 2009, la Dirección Territorial Magdalena del Incoder, adjudicó al señor Adan Manuel Sanjuán Meléndez… el predio denominado “La Perla”, ubicado en la vereda Colorado, corregimiento Sevillano, municipio de Ciénaga, departamento del Magdalena, con una extensión de 8984 M2.
Mediante Resolución 0594 de fecha 31 de agosto de 2012, se adjudicó al señor Alfredo Meléndez Rodríguez… el predio denominado “El Jardín 2”, ubicado en jurisdicción del municipio de Ciénaga – Magdalena, con una extensión de 1 hectárea + 3.852 M2.
50. Estos predios no eran adjudicables sencillamente por cuanto, muy a pesar del despojo físico del que habían sido objeto, y de la afectación a su dominio que les había impuesto el entonces Incora e Incoder, continuaban conservando su calidad de propiedad privada (fls. 12 y 13, cdno.1).
1.2. En relación con los fundamentos jurídicos de las citadas pretensiones, los peticionarios afirman que las entidades demandadas vulneraron las normas relacionadas con el adelantamiento de los procesos administrativos de extinción de dominio y clarificación de la propiedad, en la medida en que se “… desconoció por completo la normatividad, primero, al iniciar un proceso de extinción improcedente, pero adicionalmente, prolongándolo irregularmente por espacio de 10 años…” (fl. 22, cdno.1). Posteriormente, al subsanar la demanda(1), dijo la parte que ejerce el medio de control de reparación directa:
Los hechos y el daño se concretan así:
La prolongación por más de 26 años de unos procesos agrarios irregulares con los cuales se les afectó el derecho de dominio a sus legítimos propietarios, propiciando la pérdida de los mismos mediante el afianzamiento de los invasores, y luego por la adjudicación ilegal como consecuencia de lo anterior, que el mismo Incoder hizo de los predios de propiedad particular.
No se atacan los actos de inicio y de terminación de los procesos en sí, se ataca la prolongación irregular de los procesos cuando no procedía mantenerlos vivos por las circunstancias en las que se encontraban los inmuebles, situación con la cual se produjo el daño a los legítimos propietarios de los predios.
Con la extemporánea terminación de los procesos, el mismo Instituto de Desarrollo Rural Admite el yerro cometido, pero después de 26 años el daño se había consumado para los propietarios (fl. 59, cdno.1).
1.3. Junto con el escrito de la demanda se allegó la certificación expedida el 12 de septiembre de 2013, elaborada por la Procuraduría Décima Judicial II para Asuntos Administrativos, en donde se hace constar el adelantamiento de un trámite conciliatorio como requisito previo para el acceso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En dicha certificación se hace constar:
1. Mediante apoderado, los convocantes de la referencia presentaron solicitud de conciliación extrajudicial el día 04 de julio de 2013 convocando al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y al Incoder.
2. Las pretensiones, se encuentran contenidas a folio 12 y 13 de la solicitud de conciliación con radicado 220647-2013 de 04 de julio de 2013, presentada en la Unidad Coordinadora de Procuradurías Judiciales Administrativas.
3. Llegado el día de la audiencia de conciliación, 10 se septiembre de 2013, las partes convocadas no presentaron fórmula de conciliación, por lo que la parte convocante solicitó que se diera por terminado el trámite conciliatorio.
4. Conforme a lo anterior, se da por agotado el requisito de procedibilidad exigido para a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 en concordancia con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 640 de 2001.
La presente de expide en Bogotá D.C., el día doce (12) de septiembre del año 2013 (fl. 1, cdno. pruebas).
II. Trámite de la demanda y decisiones recurridas
2. La Subsección “A” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de providencia calendada el 21 de mayo de 2014, admitió la demanda que dio origen al sub lite, y ordenó su notificación y traslado a la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y al Incoder (fl. 81, cdno. 1). Dichas entidades presentaron por separado escrito de contestación de la demanda, en las que se propusieron algunas excepciones, tal como pasa a reseñarse.
2.1. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por un lado, alegó que la demanda adolecía de una falta de integración del litisconsorcio necesario “… pues no se vinculó a los terceros interesados en las resultas del proceso, a saber los adjudicatarios del bien…” (fl. 97, cdno. 1). También dijo que estaba caducada la acción, en la medida en que los daños cuya reparación se busca fueron causados en el año 1971, lo que implica que el medio de control de reparación directa se promovió más de dos años después del hecho generador del detrimento (fl. 99, cdno.1). Del mismo modo, consideró que fue indebida la escogencia de la acción, pues si lo que se busca es la reparación de los daños causados por la adjudicación a terceros de los bienes de los demandantes, entonces debería haberse promovido el control judicial de legalidad en contra de las correspondientes decisiones administrativas (fl. 100, cdno.1).
2.2. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, en sentido similar, argumentó que era inepta la demanda por pretender mediante reparación directa cuestionar la legalidad de unos actos administrativos, y también porque la parte actora omitió exponer un fundamento serio y coherente de sus peticiones resarcitorias (fl. 120, cdno.1). Añadió que estaba caducada la acción, en la medida en que “… la oportunidad procesal de recurrir a esa jurisdicción por medio de la acción de restablecimiento del derecho, se encuentra vencida y por consiguiente caducada la acción…” (fl. 126, cdno.1).
3. La Subsección “A” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en diligencia adelantada el 24 de marzo de 2015 con la dirección de la magistrada ponente del caso, llevó a cabo audiencia inicial en los términos del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, durante la cual declaró parcialmente probado el medio exceptivo de caducidad de la acción de reparación directa, además de que determinó que no estaban configuradas las excepciones relacionadas con la falta de legitimación en la causa por pasiva e indebida escogencia de la acción —decisiones recurridas en apelación por las partes—. En los términos manifestados en el acta de la audiencia:
Previo a resolver las excepciones, el despacho hizo un recuento de los hechos expuestos por la demandante, y concluyó que existen tres momentos por analizar de manera independiente: (1) relacionado con el proceso de extinción de dominio, cuya apertura se dio con la Resolución 0606 de 1980 del Incora, y su terminación por revocatoria con la Resolución 1599 del 12 de octubre de 1990. (2) Relacionado con el proceso de clarificación de dominio, cuya apertura se dio con la Resolución 1954 del 29 de noviembre de 1990 del Incora, y su terminación por revocatoria con la Resolución 2107 del 4 de diciembre de 2006; y (3) relacionado con la adjudicación de predios, el cual se subdivide en 4 situaciones por analizar: A. Relativo al predio denominado “El lago” adjudicado mediante Resolución 764 del 29 de septiembre de 2009; B. Con el predio denominado “La Perla” adjudicado mediante Resolución 0756 del 29 de septiembre de 2009; C. con el predio denominado “El Recuerdo” adjudicado mediante Resolución 0318 del 28 de julio de 2011; y D. Con el predio denominado “El Jardín” adjudiccado mediante Resolución 594 del 31 de julio de 2012.
Seguidamente, luego de exponer y citar jurisprudencia(2) resolvió negar la excepción de indebida escogencia de la acción propuesta por el Ministerio de Agricultura y el Incoder, por considerar que los demandantes no pretenden la nulidad de los actos, sino la reparación por los daños causados por las operaciones y omisiones atribuidas a las demandadas.
De igual forma, negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Agricultura y el Incoder, dada la existencia de cargos concretos contra las mismas, y porque estas se atribuían la responsabilidad entre sí.
Posteriormente, el despacho resolvió la excepción de caducidad propuesta por el Ministerio de Agricultura y el Incoder de la siguiente manera:
Dado que existen tres tipos de actuaciones por analizar de manera independiente: (1) Proceso de extinción de dominio; (2) Proceso de clarificación de dominio, y (3) Adjudicación de predios; cuya legalidad de los actos administrativos que dieron inicio a los mismos no fueron cuestionados (sic), el término de dos años debía contarse desde su expedición, dado que fue en este momento en que los demandantes conocieron de los efectos supuestamente dañinos de los mismos.
Así las cosas, el despacho señaló que los eventuales daños ocurridos con el proceso de extinción de dominio operaron desde el año 1982, ya que su apertura se dio en el año 1980. En relación con el proceso de clarificación de predios la caducidad operó desde el 30 de noviembre de 1992, dado que la apertura de dicho proceso inició el 29 de noviembre de 1990. Al igual que la adjudicación de los predios “El Lago” y “La Perla”, ya que dicha adjudicación ocurrió el 29 de septiembre de 2009, por lo que la caducidad operó el 30 de septiembre de 2011.
Razón por la cual, declaró probada parcialmente la excepción de caducidad y ordenó continuar el proceso solo con respecto a la adjudicación de los predios “El Recuerdo” y “El Jardín”.
El despacho notificó por estado las anteriores decisiones (fl. 150 —vuelto— y 151, cdno. ppl, subrayas del original).
3.1. En el disco compacto anexo al acta de la diligencia, se hicieron constar las argumentaciones expuestas por las partes y por la magistrada ponente del caso en el marco de la audiencia inicial. La directora del proceso en primera instancia, al resolver sobre las excepciones previas, expuso las motivaciones que pasan a citartse.
3.1.1. En lo que tiene que ver con la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción e insuficiente fundamentación del petitorio (minuto 9:10 de la diligencia), dijo:
… En esta medida, el despacho encuentra que con la interpretación que se hace de la demanda… se advierte que el demandante no está atacando la legalidad de los actos. Es decir, que la fuente del daño que se alude por parte del demandante en este caso no consiste en motivos de legalidad de todos estos actos, sino que se considera por parte de los demandantes que hay una operación administrativa que se habría iniciado desde la época… cuando hace muchos años se empezó a establecer el proceso de extinción de dominio y hasta la adjudicación, cuando se vino a conocer por parte de los demandantes. Pues bien, recordando la jurisprudencia que actualmente el Consejo de Estado ha sostenido en cuanto a la procedencia del medio de control, se destaca sentencia del 20 de mayo de 2013… de la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado con ponencia del consejero Hernán Andrade Rincón en la cual se distinguió precisamente sobre la procedencia de la reparación directa cuando hay actos administrativos de por medio y para tal fin me permito citar un extracto que se citará de manera más extensa en el acta de esta audiencia… y más adelante se define que en estos eventos procede el medio de control de reparación directa. En este caso se recuerda que la demandante ha insistido en que no ataca los actos administrativos, y ello es determinante para la fijación del litigio, como veremos más adelante, puesto que en esta causa no se va a examinar situación alguna de la legalidad de esos actos, no solamente por la improcedencia del medio de control, sino también por aspectos concluyentes como la competencia de la Sección Tercera para revisar la cuestión, el tema de la caducidad, y como la intención del demandante es la de que no va a cuestionar la ilegalidad, bajo esa advertencia, considerando que lo que se está aludiendo es un daño derivado de una serie de omisiones de parte del Estado, es que se considera que la reparación directa sí es procedente bajo esas advertencias. En consecuencia, este despacho considera que no está probada la excepción de improcedencia del medio de control de reparación directa… (hasta minuto 12:40).
3.1.2. Al referirse a la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, la magistrada ponente del caso estimó que estaba parcialmente configurada, con base en los siguientes razonamientos que expuso en la audiencia (minuto 12:47 en adelante):
… la situación que debe resolverse aquí es desde cuándo debemos contar la caducidad. Y al respecto considero que no puede ser la razón tan amplia como la que alude el apoderado de los demandantes respecto de todos los hechos. Me explico: he definido en tres etapas diferentes los antecedentes de este caso, puesto que, si bien en la demanda se quieren hacer aparecer como un hecho continuado, o mejor como hechos que han derivado en un daño continuado, sí es necesario distinguir cuál es el momento a partir del cual debe contarse la caducidad. Específicamente me refiero a lo siguiente: si la situación que se atribuye a las demandadas como fuente del daño es, en la primera etapa, lo relativo al proceso de extinción de dominio, puesto que se considera que en el acto del… 4 de octubre del 90 cuando definitivamente se revocó ese proceso de extinción de dominio y allí, se considera por parte de la demandante, hubo un hecho que generó el daño sobre la propiedad del inmueble, se considera que esa es una situación autónoma, y por lo tanto la pretensión derivada de esa situación autónoma ha de contarse con un término de caducidad específico. Es decir, se considera, como lo alega alguno de los demandados, que respecto de esos hechos la demanda debió haberse formulado, de ser procedente la reparación directa, dentro de los dos años siguientes, o el plazo que estableciera la ley en ese momento, a la fecha de la revocatoria de la resolución de 1980, es decir, dentro de los 2 años siguientes al 12 de octubre de 1990. Lo mismo ocurre con el proceso de la clarificación de dominio. Es decir: si la parte consideró que esa clarificación que inicialmente se tramitó mediante resolución del 29 de noviembre del 90 y que luego fue revocada con resolución del 4 de diciembre del 2006… si la parte actora considera que esa nueva resolución también le afectó su derecho de dominio, puesto que allí se intentó corregir un error que venía, según la parte demandante, desde el trámite de la extinción de dominio, lo cierto es que en ese momento ya se conocía por parte de los afectados cuáles eran los hechos o las omisiones que en concreto, e incluso la operación administrativa, que en concreto podrían haber afectado ese derecho de propiedad y los demás derechos conexos de este caso. Entonces se considera que el término para contar la caducidad en este caso inició al día siguiente de proferida esa resolución, es decir el 5 de diciembre del 2006. De manera que el despacho considera que los hechos o las imputaciones relativas al proceso de clarificación de dominio, como al de extinción de dominio, se encuentran caducadas, y así procederá a declararlo. Pero no ocurre lo propio con la etapa de la adjudicación de los predios, puesto que es claro que en este caso hubo una serie de actos de adjudicación a terceros, y que esos actos fueron notificados respecto de la mayoría de los demandantes en oportunidad anterior a los dos años del plazo de caducidad. Me explico. Las resoluciones que adjudicaron los predios fueron las siguientes: la adjudicación del predio denominado “El Lago” fue del 29 de septiembre de 2009, es decir que en este caso la caducidad venció el 30 de septiembre del 2011. Contándolo desde la fecha de adjudicación del predio, puesto que en esa fecha es cuando se habría configurado el daño. Si contabiliza también la adjudicación del predio denominado “La Perla”, que ocurrió en la misma fecha, tendríamos el mismo resultado. La caducidad operó el día 30 de septiembre del 2011. Pero no ocurre lo propio con los predios “El Recuerdo” y “El Jardín”, porque el primero de ellos fue adjudicado el 28 de julio del 2011, y la solicitud de conciliación se radicó el 4 de julio de 2013. Es decir, 24 días antes del vencimiento del plazo de los 2 años previstos en la ley. La constancia de que la conciliación resultó fallida se expidió el día 12 de septiembre del 2013, y la demanda se presentó el 28 de septiembre del 2013. Es decir que la caducidad, conforme a esta suspensión de la conciliación prejudicial, habría operado el día 6 de octubre del 2013. De modo que la demanda sí fue oportuna. Igual ocurre con la adjudicación de otro de los predios, denominado predio “El Recuerdo”, porque esta fue del día 31 de julio de 2012. Es decir que la demanda presentada el 18 de septiembre del 2013 también fue oportuna porque la caducidad operaba el 21 de julio de 2014. Esta situación conlleva a que en la etapa actual no pueda decretarse la caducidad respecto de las pretensiones relativas a los hechos u omisiones que se atribuyen por la ejecución en la adjudicación de estos predios. Se insiste: aquí no se va a analizar si esa ejecución fue o no fue legal. No se examinarán los motivos de validez de los actos. Pero sí se examinará si esos actos, sobre los cuales ya no hay oposición, causaron el detrimento que la parte dice que constituyeron un daño antijurídico… (hasta minuto 20:48).
3.1.3. Sobre el mismo punto la magistrada ponente consideró que en el presente caso no puede entenderse que existe un daño continuado, pues no se cumplen los presupuestos que al respecto han sido fijados por la jurisprudencia. En sus términos (a partir del minuto 21:00):
… Debo distinguir que el concepto de daño continuado conforme a la jurisprudencia exige que su conocimiento se haya dado, o mejor que la ocurrencia del hecho no se distinga como en este caso sucede, en el mismo momento en que ese hecho u omisión sucede u ocurre. Me explico. En sentencia del 10 de diciembre del 2014, cuya referencia jurisprudencial se expresará en el acta, del Consejo de Estado, se explicó cómo es que el daño aplica pero únicamente cuando surge de hechos sucesivos. En esa sentencia se indicó… Conforme a la división que se ha hecho aquí del recuento cronológico de los hechos es claro que hay 3 momentos, 3 actuaciones, 3 omisiones concretas, que si bien se refieren a una misma afectación, es decir el derecho de propiedad o el de posesión respecto de un predio que recibieron estas personas demandantes como herederos, lo cierto es que sí puede distinguirse un momento diferente, una fuente distinta, a pesar de que el daño se identifique con el derecho de la propiedad o posesión. Es por esta razón que no se acepta la tesis del daño continuado que trae el apoderado del demandante, sino que se considera que el daño se consumó por hechos que pueden identificarse de manera individual e independiente tal como se ha hecho por parte de este despacho. En estos términos, entonces, en lo que tiene que ver con la caducidad del medio de control se estima que debe declararse parcialmente probada… (hasta el minuto 24:00).
3.1.4. Agregó la autoridad judicial conocedora en primera instancia que, en lo que tiene que ver con las excepciones que podrían declararse de oficio, ninguna de ellas se encuentra configurada dentro del proceso (minuto 25:20). Y además, ante una interpelación hecha por la apoderada del Ministerio de Agricultura, la magistrada ponente resolvió complementar su providencia, en el sentido de precisar acerca de la excepción de falta de legitimidad en la causa por pasiva manifestada en una de las contestaciones de la demanda, lo siguiente (minuto 28:50 en adelante):
… En lo que tiene que ver con la excepción de la falta de legitimación por pasiva lo que se advierte es que tanto el Incoder como el ministerio… se atribuyen en este caso que a cada una de ellas no le corresponde expedir la decisión, responder por los eventuales perjuicios a indemnizar, etcétera, puesto que debe ser la otra coparte la que responda. Tratándose de la legitimación en la causa, la jurisprudencia ha distinguido su naturaleza de si se trata de una excepción mixta o de una excepción previa como lo trae el artículo 180 de la Ley 1437. Y eso ofrece una dificultad mayor en casos como el presente, cuando la parte no se refiere solamente a la atribución de responsabilidad que le formula la demandante, sino que se refiere a las funciones específicas que tiene la entidad o el órgano en relación con los hechos. Pues bien, conforme a… [auto]… del 30 de enero del 2013 de la ponencia del doctor Danilo Rojas Betancourth, en la radicación 42610, debo insistir en que la naturaleza de la excepción de falta de legitimación en la causa, desde el punto de vista formal como excepción propiamente dicha, únicamente se refiere a la atribución de responsabilidad que tiene que haber en la demanda respecto de la parte pasiva, o a la titularidad de los derechos respecto de la parte activa… En ese auto se indicó por parte del Consejo de Estado… De manera que en este caso la razón de las excepciones se refiere es precisamente al elemento de la imputabilidad. Y parte del problema jurídico que debería resolver la Sala… es establecer si le corresponde a cada una de las demandadas realizar las funciones, o si esas funciones que tiene cada una de acuerdo a las normas legales fueron omitidas en relación con los hechos del proceso, cuestión que evidentemente tiene que examinarse ya es en la etapa de la sentencia, puesto que en el entendido de que se trata ya de la legitimación en la causa desde el punto de vista material, no solamente formal, es que debe resolverse al finalizar, y ya por la Sala… (hasta minuto 32:20).
4. Inconformes con las decisiones antes mencionadas, que fueron notificadas en estrados, tanto la parte demandante, como el Incoder y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, interpusieron recurso de apelación (minuto 26:00 en adelante).
4.1. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, iteró que en el presente caso debe declararse probada la excepción de ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control, en la medida en que la acción verdaderamente procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho en relación con las resoluciones de adjudicación como baldíos, que versaron sobre los predios materia de litigio (hasta minuto 27:00). Durante el traslado de las intervenciones hechas por los demás participantes del proceso, el Incoder agregó (a partir del minuto 49:45) que considera que la caducidad debe abarcar la totalidad de las pretensiones formuladas por la parte actora, pues ha transcurrido el término para cuestionar la legalidad de las decisiones administrativas aludidas en el libelo introductorio (hasta minuto 50:19).
4.2. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural consideró que debía declararse probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al estimar que los actos administrativos que se alegan como causantes del daño fueron proferidos por el Incoder, quien debe comparecer por sí mismo al proceso para responder por la legalidad de las decisiones administrativas que ha asumido. Acerca del punto, enfatiza en que los demandantes no han hecho señalamiento alguno en relación con la actividad del ministerio (hasta minuto 28:11). Al corrérsele traslado de las acotaciones hechas por los demás intervinientes procesales, el ministerio accionado pidió que “… deje incólume la decisión adoptada respecto de la caducidad…” (minutos 50:22 a 50:45).
4.3. La parte demandante pidió que se revocara la decisión relacionada con la caducidad parcial del medio de control de reparación directa, tema respecto del cual reiteró los argumentos que ya habían sido expuestos en el libelo introductorio, con énfasis en el hecho de que la apertura del proceso de clarificación de dominio fue materia de inscripción en los correspondientes folios de matrícula inmobiliaria (minuto 41:07). Textualmente dice que “… cómo no se va a hablar de daño y cómo el daño, para efectos judiciales, no se va a poder contabilizar desde la resolución 2107 del 4 de diciembre del 2006, si es cuando a partir de ese acto se ordena el levantamiento de la restricción, o el levantamiento de las medidas de inscripción en los folios de matrícula inmobiliaria del acto que había afectado el dominio de los predios de propiedad particular…” (minuto 44:25). Sobre ese punto se afirma que, en todo caso, no podía atacarse en nulidad la referida decisión administrativa, porque fue precisamente la que hizo cesar la afectación que pesaba sobre los predios. Y concluye su intervención en la audiencia afirmando lo que a continuación se transcribe:
… a partir de ese momento fue que cesó la afectación de las inscripciones en los folios de matrícula inmobiliaria y la afectación del dominio. A partir de ahí surgió el derecho de la debida notificación a todos los actores de esa resolución. A partir de ahí surgió el derecho para reclamar por parte de los verdaderos propietarios. Porque se sentían afectados con toda esta decisión y con toda esta prolongación por espacio de 26 años. Luego entonces sí es a partir de la notificación de la resolución 2107 del 4 de diciembre del 2006 que surgió el derecho a los propietarios particulares para demandar en reparación directa, porque está diciendo “mire, nos equivocamos, revocamos nuestra propia decisión y ordenamos levantar las medidas”. La misma administración está revocando, reconociendo en ese acto que se equivocó y ordena levantar la afectación en los folios de matrícula inmobiliaria. Entonces al reconocer la propia administración que se equivocó, de ahí inicia ya, se contabilizan los términos para establecer cuál era la acción que cabía en este caso y a contabilizarse los términos. Por eso su señoría considero que no debe prosperar la excepción de caducidad planteada y decretada parcialmente en relación con las actuaciones anteriores a las adjudicaciones, porque el derecho para reclamar se inició a partir de la notificación de la resolución 2107 del 4 de diciembre del 2006, fecha en la que la administración se manifiesta, manifiesta su error, y es la oportunidad de ahí en adelante para que los afectados inicien las acciones que consideraran adecuadas para intentar el resarcimiento y la reparación del daño causado… (hasta minuto 49:00).
4.4. La Agencia del Ministerio Público (a partir del minuto 51:30) consideró, por su lado, que en el presente caso el daño sí es continuado y que no es posible dividir en tres etapas el conteo de la caducidad, en la medida en que se está hablando de una sola propiedad raíz. Por tanto, dice que la caducidad total debe contarse desde la expedición del último acto administrativo de adjudicación de baldíos, que fue notificado el 18 de julio del año 2011, lo que implica que no está caducado el medio de control de reparación directa.
5. Esta corporación es competente para conocer de los recursos de apelación presentados durante la audiencia inicial del sub lite, comoquiera que este supera la cuantía exigida por el artículo 152, numeral 6º, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para ser de conocimiento de un tribunal administrativo en primera instancia(3).
5.1. De igual forma, se advierte que la Sala es la que debe decidir este asunto de acuerdo con lo señalado por el artículo 125 del C.P.A.C.A., por tratarse de la decisión a través de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, resolvió las excepciones de caducidad, indebida escogencia de la acción y falta de legitimación en la causa, providencia que objetivamente comprende una decisión sobre la posible terminación del proceso. Así mismo, dicha decisión es apelable de conformidad con lo establecido en el inciso final, numeral 6º, del artículo 180 ibídem.
6. Corresponde a la Sala resolver los recursos de apelación presentados tanto por el extremo demandante como por las entidades que conforman la parte demandada, lo que implica que sea necesario dar respuesta a las siguientes inquietudes:
6.1. En primer lugar, en relación con el recurso de apelación formulado por el Incoder, es necesario determinar si en el presente caso fue adecuada la escogencia que hicieron los demandantes del medio de control de reparación directa, en la medida en que en el libelo introductorio se afirma que el daño se produjo, entre otras causas alegadas, porque la mencionada entidad en sendas resoluciones adjudicó a favor de terceras personas varios predios que eran de propiedad de los hoy peticionarios en resarcimiento, sin que antes se verificara la condición de baldíos, y sin que los lotes fueran entregados a personas con vocación de ser beneficiarias de la adjudicación.
6.2. En segundo orden, para ahondar en razones sobre la improcedencia de la acción escogida por los demandantes, se estudiará la oportunidad en la presentación de la misma, en especial frente a aquellos hechos que no se materializaron en la expedición de actos administrativos, y que habrían tenido ocurrencia, según alegan los mismos peticionarios, durante los trámites administrativos de extinción y clarificación de dominio, adelantados sucesivamente entre los años 1980 y 1990, precedidos de una ocupación por terceras personas a partir del año 1969. Acerca de este tema debe preguntarse la Sala si, como lo dice la parte demandante, en el presente caso se está juzgando un hecho continuado que se materializó ininterrumpidamente hasta la adjudicación del último predio a los supuestos invasores, ocurrida mediante Resolución 594 del 31 de agosto de 2012.
6.3. Como se declararán prósperas las excepciones de indebida escogencia de la acción y caducidad, entonces la Sala se relevará de estudiar los demás aspectos ventilados durante la audiencia inicial del 24 de marzo de 2015 y, en lugar de ello, devolverá el proceso al a quo para que lo dé por terminado, en los términos del inciso último, numeral 6º, del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
7. Al revisar la excepción de ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción, cuya prosperidad fue denegada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por considerar que los demandantes expresamente dijeron que no querían cuestionar la legalidad de actos administrativos expedidos por las entidades demandadas, considera la Sala que dicho medio exceptivo sí se encuentra configurado en el caso concreto, comoquiera que las argumentaciones expuestas por la parte actora tanto en la demanda como en sus intervenciones de la audiencia del 24 de marzo de 2015, indudablemente buscan cuestionar la legalidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones 0764 del 29 de septiembre de 2009, 0318 del 28 de julio de 2011, 0756 del 29 de septiembre de 2009 y 0594 del 31 de agosto de 2012, situación que no se solventa por el hecho de que los peticionarios en reparación, al momento de subsanar la demanda inadmitida, formalmente dijeran que no querían invalidar los aludidos negocios jurídicos unilaterales de la administración, por medio de los cuales se adjudicaron varios bienes baldíos a favor de terceras personas.
7.1. En efecto, aunque es cierto que el Consejo de Estado, en aplicación de la teoría del daño especial, ha dicho que la acción de reparación directa es excepcionalmente procedente para buscar el resarcimiento de los perjuicios causados con la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona, también es verdadero que ello sólo es posible si la antijuridicidad del daño alegado no está ligada con la invalidez del acto administrativo que lo produce, sino que surge de una ruptura del equilibrio de las cargas públicas que los ciudadanos deben soportar en condiciones de igualdad, de tal forma que sea posible la declaratoria de responsabilidad, sin que para el efecto sea necesaria la declaratoria de invalidez del acto administrativo generador del menoscabo. Sobre el punto, en la providencia del 20 de mayo de 2013, citada por la magistrada ponente durante la audiencia inicial en primera instancia, se precisa lo siguiente:
Tal y como se dejó indicado en los antecedentes de esta sentencia, la parte demandante interpuso acción de reparación directa con el fin de obtener la declara declaratoria de responsabilidad de las demandadas por los perjuicios ocasionados “con la actuación de hecho que llevó a la intervención y posterior liquidación de la Cooperativa Nacional Financiera Limitada Financoop y al retiro de los demandantes de sus cargos como administradores de la entidad intervenida”.
De igual forma, en el libelo introductorio se arguyó que las entidades demandadas incurrieron en falla del servicio, por cuanto “afirmaciones como las contenidas en las resoluciones 1199 del 11 de septiembre de 1999 emanada de la Superintendencia y en la Resolución 161 del 28 de enero de 2000, muestran fehacientemente cómo el perjuicio que se reclama sobre los demandantes, es producto de las mismas vías de hecho usadas por las entidades demandadas en relación con Financoop”.
En efecto, de la lectura de los hechos y pretensiones de la demanda, así como de las diferentes actuaciones surtidas a lo largo del trámite de la presente acción se infiere, sin hesitación alguna, que la génesis del litigio se ubica en la adopción de unas decisiones adversas a la Cooperativa Finacoop y, por ende, lesiva para los intereses de los señores Andrés Ricardo Molano Torres y Gloria Cecilia Ovalle Acosta, las cuales se hallan contenidas en unos actos administrativos, por medio de los cuales la Superintendencia Bancaria ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de Financoop para la administración de los mismos (Res. 1101, ago. 21/98); así como ordenó la liquidación de la citada Cooperativa (Res. 1199, sep. 11/98).
Así pues, aunque la parte demandante definió que la acción procedente era la de reparación directa, al observarse el libelo demandatorio y las diferentes intervenciones procesales, se concluye que lo deprecado se encaminó a cuestionar la legalidad de dichos actos administrativos que ordenaron la intervención, toma de posesión de los bienes de la Cooperativa y la posterior liquidación de ésta, reclamaciones propias de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que resulta imprescindible la realización de un juicio de legalidad sobre la expedición de los referidos actos administrativos para examinar la procedencia de la eventual reparación de los perjuicios que se afirma les fueron irrogados a los actores.
Ahora bien, el artículo 86 del C.C.A., prevé el ejercicio válido de esta acción indemnizatoria cuando una persona demanda directamente la reparación de un daño que tenga como fuente la ocurrencia de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de bienes inmuebles por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.
Por su parte, el artículo 85 de la misma compilación, dispone que “… toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad de un acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño…”, lo anterior implica que ante la existencia de un acto administrativo de carácter particular y concreto, adoptado dentro de un procedimiento administrativo como consecuencia de una petición para obtener una reliquidación pensional, la acción idónea resulta ser la de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo trascrito en precedencia.
Al respecto, esta corporación ha precisado que el criterio útil en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración es el origen de los mismos, de manera tal que, si la causa del perjuicio es un acto administrativo que se considera ilegal debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por manera que si el daño es generado por la a aplicación de un acto administrativo ilegal, para que la reparación sea posible será necesario dejarlo sin efectos, dada la presunción de legalidad; al no incoarse esta acción significa que su legalidad está incólume, por tanto, ese acto administrativo quedó ejecutoriado, situación que impide deducir un daño originado de una ilegalidad alegada(4). En otras palabras, se tiene claro que los actos administrativos expresan la legalidad y la verdad, y que eso fue lo que hizo la Administración al adoptar su decisión y, para que desapareciera del ordenamiento jurídico ha debido demandar la actora su nulidad, so pena de seguir sometida a sus efectos jurídicos.
Es probable que en la concreción o materialización de un acto administrativo se infieran perjuicios, los cuales habrán de distinguirse de manera clara a efectos de identificar la acción procedente para solicitar el restablecimiento del derecho en el caso concreto. En efecto, el daño se puede relacionar de forma directa o indirecta con un acto administrativo, pero es posible que devenga de sus efectos legales y ajustados al ordenamiento jurídico, lo que configura la responsabilidad por el acto administrativo legal(5), o de su materialización. Por consiguiente, se debe tener claridad en lo que se refiere a la naturaleza del detrimento, toda vez que si el mismo deriva de un acto administrativo que la parte considera ilegal, habrá lugar a deprecar la correspondiente indemnización de perjuicios a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo; ahora, si el daño se produce con motivo de la expedición de un acto administrativo frente al cual no se discute la legalidad, o porque es una operación administrativa por la ejecución fáctica del acto, la acción procedente será la de reparación directa de conformidad con el artículo 86 del mismo estatuto.
Para el sub examine, advierte la Sala que las decisiones por medio de las cuales se ordenó la toma de posesión de los bienes de la Cooperativa Financoop así como la orden de liquidación de dicha Cooperativa, como resulta apenas natural, se encuentran contenidas en unos actos administrativos de carácter particular y concreto que surten plenos efectos jurídicos y que se encuentran amparados con la presunción de legalidad y veracidad que les es inherente en virtud de las disposiciones del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo (D.L. 01/84).
Así las cosas, concluye la Sala que con fundamento en las bases fácticas propuestas y las pretensiones planteadas resulta improcedente emitir un pronunciamiento de fondo en el presente asunto, comoquiera que está demostrada la indebida escogencia de la acción, la cual constituye presupuesto necesario de la sentencia de mérito, tal como lo ha sostenido esta sección del Consejo de Estado…(6).
7.2. Y es que para verificar la procedencia de la acción de reparación directa en casos en los que se busca la indemnización de los daños surgidos por actos administrativos, no basta con la afirmación de los demandantes en el sentido de aseverar que no están cuestionando la legalidad de dichos negocios jurídicos, sino que es necesario verificar si, en efecto, para proceder al resarcimiento peticionado, sería necesario retirar del ordenamiento jurídico el pronunciamiento unilateral de la administración, cosa que ocurriría sí y solo sí la antijuridicidad del daño estuviera fincada en la ilegalidad de dicho acto creador, modificador o extintivo de una situación jurídica particular. Por el contrario, si la antijuridicidad del daño surge del mero rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas, entonces sería procedente en forma directa la reparación del menoscabo sin, que previamente hubiera que invalidar la actuación que lo produjo, por encontrarse esta ajustada al ordenamiento jurídico. Sobre el punto ha dicho esta Subsección “B”:
36. Ello implica que las solicitudes del demandante pueden resolverse de fondo, sólo si se accedió a la jurisdicción mediante la acción pertinente, puesto que, de acuerdo con el reiterado criterio de esta Sala, el adecuado ejercicio de las vías procesales para demandar es un requisito sustancial… indispensable para que se pueda analizar de fondo un determinado caso.
37. Respecto de las finalidades perseguidas por cada una de las acciones contenciosas, vale la pena advertir que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene por objeto desvirtuar la presunción de legalidad de que cobija a un acto administrativo y, consecuencialmente, obtener la indemnización de los perjuicios que dicho acto haya podido causar durante el tiempo en que permaneció vigente. Por su parte, la acción de reparación directa persigue la indemnización de los daños causados por “un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente del inmueble por causa de trabajos públicos” o, en la modificación aportada por la Ley 446 de 1998, “por cualquier otra causa”, como sería aquella consistente en la ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas por un acto legal.
38. Como se ve, aunque ambas tienen una finalidad indemnizatoria… se diferencian por la fuente de los daños cuyo resarcimiento puede reclamarse a través de cada una de ellas: la ilegalidad de un acto administrativo en un caso y un hecho, una omisión, una operación administrativa, una ocupación o cualquier otra causa en el otro…
39. En ese sentido puede afirmarse que las de mandas de indemnización de daños derivados de la supuesta ilegalidad de actos administrativos ameritan un trámite diferente a aquel de las peticiones de reparación de daños causados por otro tipo de circunstancias —hechos, omisiones, operaciones administrativas, ocupaciones o cualquier otra causa—. Esta diferencia de trámite se manifiesta no sólo en las condiciones exigidas para la formulación de las demandas respectivas —agotamiento de la vía gubernativa, individualización del acto demandado, expresión de las normas violadas y el concepto de la violación en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, condiciones que no tienen razón de ser en la demanda de reparación directa—, sino que tiene implicaciones claras en la aplicación de las normas de orden público relacionadas con el término de caducidad previsto por cada una de ellas —4 meses para la de nulidad y restablecimiento del derecho y 2 años para la de reparación directa—.
40. No es necesario ir demasiado lejos para encontrar las razones que justifican la consideración de la fuente del daño como criterio relevante de distinción de las demandas indemnizatorias, si se tiene en cuenta que los actos administrativos son expresiones de voluntad de la administración, en ejercicio de la función administrativa, tendientes a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas. Así, no es sorprendente que su impugnación, aún con fines indemnizatorios, se someta a condiciones especiales derivadas de las presunciones de legalidad y veracidad que cobijan dichas expresiones de voluntad y que se explican, en parte, porque debieron ser el resultado de un análisis previo de legalidad efectuado por la propia administración.
41. En estos términos surge la necesidad de evitar que la acción de reparación directa pueda convertirse en un sustituto de la de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual ocurriría si se admitiera que, por esa vía, se estudiaran pretensiones indemnizatorias de daños originados en la ilegalidad de actos administrativos que, sin embargo, no fueron impugnados en los términos fijados por el ordenamiento.
42. Corresponde entonces al juez examinar de manera cuidadosa el petitum y la causa petendi de la acción de reparación directa interpuesta, habida cuenta de que, se reitera, son las pretensiones y los hechos de la demanda los que determinan la causa y el objeto jurídico de un litigio, para, a partir de allí y de lo que se evidencia en el expediente, establecer si, a partir de allí y de lo que se evidencia en el expediente, establecer si, independientemente de que haya sido invocada como tal, la fuente del daño cuya indemnización se reclama es o no la supuesta ilegalidad de un acto administrativo.
43. Cabe advertir que cuando el actor escoge una vía inadecuada para perseguir la indemnización de los perjuicios que le han sido irrogados, es procedente el rechazo de la demanda si ésta no se ha admitido, o la expedición de un fallo inhibitorio cuando el defecto sustantivo presente el libelo introductorio no ha sido advertido por el juez en una etapa procesal anterior…
44. Es preciso señalar, además, que si bien le corresponde al juez corregir las irregularidades procesales que se presenten, ello no infirma la obligación del demandante de escoger debidamente la vía de acceso ante esta jurisdicción. En ese sentido, no puede aquel pretender que el juez soslaye que la acción interpuesta no es la adecuada, con la excusa de que éste no advirtió el yerro al admitir la demanda, comoquiera la que la parte no está habilitada para invocar su propia culpa para obtener la satisfacción de las pretensiones invocadas, sino que, por el contrario, le corresponde sufrir las consecuencias que la indebida escogencia de la acción pueda provocarle(7).
7.3. Y en el caso concreto, en donde se pide la indemnización de los detrimentos surgidos “… por haber efectuado adjudicaciones sobre predios inadjudicables por ser propiedad privada…”, es claro que no es posible el resarcimiento de los daños causados con la adjudicación que se hiciera de los predios denominados “El Lago”, “El Recuerdo”, “La Perla” y “El Jardín”, si antes no se invalidan las resoluciones 764 del 29 de septiembre de 2009, 0318 del 28 de julio de 2011, 756 del 29 de septiembre de 2009 y 594 del 31 de agosto de 2012, pues lo cierto es que, según los mismos dichos de los demandantes, la antijuridicidad del daño surge del hecho de que las adjudicaciones se hubieran efectuado, supuestamente, respecto de unos bienes que no tenían la calidad de baldíos, y a favor de terceras personas que no reunían los requisitos para hacerse acreedores a ese tipo de beneficios, según estos últimos se encuentran consagrados dentro de la legislación agraria.
7.4. Todo ello implica que en el sub lite no se pueda hablar del adelantamiento del medio de control de reparación directa para perseguir el resarcimiento de unos daños surgidos de un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona, sino que dicha acción, tal como fue confeccionada por los demandantes, está encaminada a hacer consistir la antijuridicidad del daño en la ilegalidad de los pronunciamientos unilaterales de la administración, para efecto de lo cual lo procedente era promover el medio de control de nulidad y restablecimiento dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación de los correspondientes actos administrativos, cosa que no se hizo.
7.5. Por manera que en el caso concreto se encuentra próspera la excepción de ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control, en lo que tiene que ver con los daños surgidos por la expedición de los actos administrativos contenidos en la Resolución 764 del 29 de septiembre de 2009 por medio de la cual se adjudicó el predio “El Lago”, la Resolución 318 del 28 de julio de 2011 que adjudicó el terreno “El recuerdo”, la Resolución 756 del 29 de septiembre de 2009 que asignó el lote “La Perla” y la Resolución 594 del 31 de agosto de 2012 que entregó la heredad “El Jardín”.
7.6. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que como se trata de actos administrativos de adjudicación de baldíos, el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento que se puede promover contra los mismos es de dos (2) años, en los términos establecidos por el literal e) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(8), razón por la cual es posible, después de efectuarse la readecuación del medio de control en los términos del artículo 171 del mismo ordenamiento normativo(9), declarar la caducidad del medio de control de nulidad con restablecimiento del derecho respecto de las resoluciones 764 del 29 de septiembre de 2009 por medio de la cual se adjudicó el predio “El Lago” y la Resolución 756 del 29 de septiembre de 2009 que asignó el lote “La Perla”; así como también devolver el expediente al juzgador de primera instancia para que resuelva sobre la admisibilidad de la acción de nulidad con restablecimiento del derecho en relación con la Resolución 318 del 28 de julio de 2011 que adjudicó el terreno “El Recuerdo” y la Resolución 594 del 31 de agosto de 2012 que adjudicó el predio “El Jardín”, actos frente a los cuales no estaría caducado el mencionado medio de control.
7.7. Lo anterior no obsta para que, en lo subsiguiente, se revise la oportuna radicación de la demanda de reparación directa frente a los demás hechos y circunstancias que los demandantes designan como causantes del menoscabo cuya reparación persiguen, cuando aseveran que este último ocurrió “… por haber iniciado y prolongado injustificadamente, de manera irregular, ilegal e improcedente, los procesos agrarios de extinción del derecho de dominio y clarificación de la propiedad…”.
8. En efecto, considera la Sala que, además de que el medio de control de reparación directa es inepto para cuestionar la legalidad de unos actos administrativos de adjudicación de baldíos según se explicó, el mismo también fue interpuesto de forma extemporánea para buscar el resarcimiento de unos daños surgidos, según lo alega la parte actora, por el injustamente dilatado adelantamiento de unos procesos administrativos de extinción de dominio y de clarificación de la propiedad, lo cual habría propiciado la invasión de los terrenos por parte de terceras personas. Ello implica la prosperidad de la excepción de caducidad de la acción, máxime cuando en el presente caso no se está frente a un daño continuado o de tracto sucesivo, según los planteamientos que pasan a explicarse.
8.1. Acerca de la aludida cuestión, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sido unívoca en precisar que los hechos dañosos son de carácter continuado cuando su ocurrencia se extiende en el tiempo, lo que amerita el cómputo de la caducidad desde que ha cesado dicho acaecimiento. Mientras que, en contraste, el daño de ejecución instantánea es aquel que ocurre una sola vez en el tiempo, sin que para el efecto sea relevante el hecho de que sus consecuencias sean permanentes, pues esta última característica puede predicarse de cualquier menoscabo indistintamente de si la causa eficiente del mismo es un daño continuado o uno instantáneo. En los términos expresados por la Subsección “A” en la providencia del 1º de diciembre de 2016:
Determinar el momento exacto en el que se configura el daño resulta imperativo para establecer el punto de partida para contabilizar el término para acudir a la jurisdicción, pues el “daño es la primera condición para la procedencia de la reparación”… En efecto, definir temporalmente la manifestación del daño puede resultar en algunos eventos un asunto problemático, pues dada la naturaleza que puede llegar a tener Financoopinstantáneo o continuadoFinancoop, la jurisprudencia y la doctrina han aceptado que no siempre son notorios y/o se consolidan en el mismo instante al de la ocurrencia del hecho que los causa, cuandoquiera que en algunos puede existir una imposibilidad para conocerlos, o —en otros— pueden extenderse en el tiempo.
Aunado a lo anterior, es posible que en específicas ocasiones el daño se prolongue con posterioridad al momento de acaecimiento de los hechos que sirven de fundamento para las pretensiones, sin que esto signifique que el término de caducidad se postergue de manera indefinida, pues el inicio del cómputo de la caducidad deberá empezar a partir del día siguiente a su configuración, esto es, la fecha en que fenece el suceso o fenómeno que genera el daño, de no ser así se confundiría aquél con sus secuelas o efectos.
Así pues, en estos eventos se ha establecido que el término de dos años previsto en la ley deberá contabilizarse a partir del momento en que el daño adquiere notoriedad... o cuando aquel se entiende consolidado… circunstancias que se analizan teniendo en cuenta las particularidades de cada caso.
Con todo, es pertinente advertir que, en ocasiones, tanto el daño instantáneo como el continuado pueden llegar a provocar secuelas o efectos que se extienden en el tiempo, pero que, de todos modos, pueden llegar a ser concurrentes —tracto sucesivo— y prolongarse mucho más allá de cuando adquiere notoriedad o se consolida, lo que no quiere significar que en esos precisos casos la contabilización del término de caducidad deba variar.
En ese sentido, debe dejarse claro que no puede identificarse que el daño que se proyecta en el tiempo —continuado— sea equiparable a los efectos que éste pueda llegar a ocasionar, pues no puede confundirse “la fuga constante de una sustancia contaminante en un río, con los perjuicios que, en las más de las veces, se desarrollan e inclusive se amplían en el tiempo, como por ejemplo, los efectos nocivos para la salud que esto puede producir en los pobladores ribereños… En ese orden de ideas, la Sala de la Sección Tercera ha distinguido los conceptos de daño continuado e instantáneo con el fin de determinar con mayor certeza la fecha partir de la cual se debe iniciar el término para ejecutar el derecho de acción…(10).
8.2. Del mismo modo, la Sala ha precisado que la determinación de la naturaleza continuada o instantánea del daño en un determinado caso, cobra especial relevancia para efectos del cómputo de la caducidad de la acción de reparación directa, en la medida en que, cuando se trata de hechos dañosos continuados, el término para acceder a la jurisdicción sólo empieza a correr cuando ha cesado el daño, mientras que, por el contrario, en los casos de hechos dañosos ocurridos instantáneamente, el tiempo de caducidad empieza a correr, por regla general, en forma también inmediata. Tal como se plasmó en el pronunciamiento del 30 de julio de 2015:
11.5. De otro lado, se ha determinado que cuando el daño es continuado o de tracto sucesivo, el conteo del término de caducidad de la acción de reparación directa comienza una vez éste ha cesado, a menos que el afectado lo hubiera conocido tiempo después, evento en el cual aplica la regla mencionada sobre el conocimiento del daño… En este punto, cabe precisar que se debe diferenciar el daño continuado o de tracto sucesivo, del hecho dañoso y de los daños de naturaleza inmediata cuyos efectos o perjuicios se prolongan en el tiempo, cuando el mismo daño termina por agravarse pero se realizó con mucho tiempo de anterioridad, comoquiera que en esos casos el menoscabo se concreta ipso facto en un momento determinado, y es a partir de éste o de que se le conoció… que el término de caducidad debe empezar a computarse…
11.6. De esta manera, es diáfano que al momento de contabilizarse el término de acaecimiento del fenómeno procesal aludido, el juzgador no puede perder de vista los hechos génesis del daño objeto de la demanda, así como éste, habida cuenta de que tal como se ha indicado, de ellos depende dicho cómputo(11).
8.3. Y la Sala se Subsección “B” ha tenido la oportunidad de pronunciarse acerca de la ocupación de fincas, y al respecto ha dicho que ese suceso no constituye un hecho dañoso continuado, sino que se trata de una situación de ocurrencia unívoca en el tiempo. En los términos expuestos en la sentencia del 8 de junio de 2017 con ponencia de la consejera de Estado Stella Conto Díaz del Castillo:
La entidad demandada sostiene que la acción de reparación directa instaurada por los señores William Alfredo y Fredy Eduardo Villate Torres en contra de la Nación-Departamento Administrativo de la Presidencia de la República se encuentra caducada, en tanto el daño proviene de la Resolución 85 del 14 de octubre de 1998 y del presunto desplazamiento que tuvo lugar a finales del mismo mes y año y la demanda se presentó el 19 de febrero de 2004, esto es superado el bienio concedido por la ley.
El a quo encontró acreditada la excepción y precisó que el tiempo para presentar la demanda debe constarse desde el mes de octubre de 1998, aunque la actora no se haya referido a un día específico, mencionó que la ocupación del bien por parte de miembros de las FARC y el desplazamiento tuvieron lugar en ese mes y año, de suerte que la oportunidad para presentar la acción, se encuentra más que vencida.
Los apelantes advierten que la acción se presentó en tiempo, pues la demanda se interpuso el 25 de febrero de 2004 “tan solo dos años después de terminada la zona de distensión” y en todo caso se trata de un acto continuado como lo demuestra el dictamen pericial practicado en el año 2006 que da cuenta del estado de deterioro de la finca.
La Sala advierte que la actora depreca responsabilidad por i) la ocupación de la finca denominada La Cabaña por parte de integrantes de las FARC y consecuente pérdida de bienes que en ella se ubicaban entre los que se destacan trescientas cabezas de ganado, un tractor, dos moto guadañadoras, cultivos y pastizales y (ii) por el desplazamiento de que fue objeto el señor William Alfredo Villate Torres.
Ahora bien, identificados los hechos generadores del daño reclamado por los demandantes, es importante precisar que el término de dos años establecido en la ley para interponer la acción de reparación directa se encuentra fenecido respecto del daño relacionado con la ocupación de la finca por parte de un grupo al margen de la ley y la pérdida de los bienes que en él se encontraban, pues, contrario a lo que sostiene el apelante, se trata de eventos presentados en un tiempo determinado, señalado por los demandantes en el mes de octubre de 1998 una vez declarada la zona de distensión mediante la Resolución 85 del mismo año; para el efecto, aducen que en la medida quedó comprendido el predio de su propiedad. Advierten que la ocupación del predio por parte de miembros de las FARC y la pérdida de bienes ocurrió al mismo tiempo.
Así las cosas, el daño se generó y materializó, razón por la que para el 25 de febrero de 2004, fecha en que se presentó la demanda, se encontraba superado el término de dos años concedido por la ley para interponer la acción de reparación directa y reclamar los daños derivados del desalojo y pérdida de bienes ubicados en la finca La Cabaña(12).
8.4. De tal forma que el daño alegado por los demandantes, consistente en “… haber iniciado y prolongado injustificadamente, de manera irregular, ilegal e improcedente, los procesos agrarios de extinción del derecho de dominio y clarificación de la propiedad…” que a su vez habría propiciado la invasión de los lotes por parte de terceras personas, es un daño que no puede ser catalogado como continuado, sino que ocurrió durante unos momentos específicos en el tiempo, a partir de los cuales es posible contar el término de caducidad.
8.5. En este punto llama la atención de la Sala la argumentación expuesta en las decisiones materia del recurso de apelación, según la cual los daños continuados serían aquellos cuyas consecuencias no se conocen en el momento mismo de su ocurrencia, pues lo cierto es que esto último puede ocurrir independientemente de si el hecho dañoso es de tracto sucesivo o de ejecución instantánea, tal como lo fijó la Sala Plena de Sección Tercera en providencia de unificación calendada el 9 de febrero de 2011:
27. El numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo establece que la acción de reparación directa caduca al vencimiento del plazo de 2 años, lo cuales se cuentan a partir del día siguiente de ocurrida la ocupación… temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa, que es el caso que ahora concita la atención de la Sala.
29. En dichas situaciones el término de caducidad se cuenta a partir de que el interesado tiene conocimiento del daño cuya indemnización pretende… o desde la cesación del mismo cuando el daño es de tracto sucesivo o causación continuada…
42. Igualmente, es pertinente advertir que no le asiste razón al apelante cuando afirma que, como las empresas demandadas no han levantado la servidumbre impuesta de facto, entonces el daño es de tracto sucesivo y la caducidad de la acción se encuentra suspendida.
43. Por el contrario, la ocupación permanente de un inmueble implica un daño de ejecución instantánea, que se produce en un único momento claramente determinable en el tiempo, y que establece un punto de referencia para computar el término de caducidad de la acción de reparación directa(13).
8.6. De tal manera que en el presente caso no puede predicarse la existencia de un solo hecho continuado respecto situaciones que tuvieron una única ocurrencia en el tiempo, como lo fueron el adelantamiento de los procesos de extinción del derecho de dominio y de clarificación de la propiedad, así como la invasión de los lotes por parte de terceras personas y su adjudicación en calidad de baldíos, situaciones todas ellas que ameritan un conteo separado del término de caducidad, configurado de forma indistinta si se tiene en cuenta que, por un lado, los procesos administrativos de extinción y clarificación de la propiedad se desarrollaron durante los años 80 y 90, las supuestas invasiones se consolidaron en los años 70, y las adjudicaciones como baldíos, respecto de las cuales no puede conocerse en sede de reparación directa debido a la indebida escogencia de la acción —como se explicó antes—, se produjeron varias de ellas antes del año 2011; todo lo cual implica que fue extemporánea la demanda radicada el 18 de septiembre de 2013.
9. De acuerdo con lo anteriormente expuesto, habida cuenta de que en el presente caso es inepta la demanda por indebida escogencia y caducidad del medio de control de reparación directa, entonces lo procedente es readecuar dicho mecanismo de acceso a la justicia al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, declarar la caducidad del mismo frente a la Resolución 764 del 29 de septiembre de 2009 por medio de la cual se adjudicó el predio “El Lago” y la Resolución 756 del 29 de septiembre de 2009 que asignó el lote “La Perla”; así como también devolver el expediente al juzgador de primera instancia para que resuelva sobre la admisibilidad de la acción de nulidad con restablecimiento del derecho en relación con la Resolución 318 del 28 de julio de 2011 que adjudicó el terreno “El Recuerdo” y la Resolución 594 del 31 de agosto de 2012 que adjudicó el predio “El Jardín”, actos frente a los cuales no estaría caducado el mencionado medio de control.
Por las razones expuestas en el presente proveído, REVOCAR las decisiones apeladas proferidas por la Subsección “A” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y en su lugar disponer lo siguiente:
Primero: DECLÁRANSE PROBADAS las excepciones de indebida escogencia y caducidad del medio de control de reparación directa promovido por los demandantes en el proceso de la referencia.
Segundo: READECUAR la demanda presentada al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y DECLARAR la caducidad del mismo frente a la Resolución 764 del 29 de septiembre de 2009 por medio de la cual se adjudicó el predio “El Lago” y la Resolución 0756 del 29 de septiembre de 2009 que asignó el lote “La Perla”.
Tercero: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para que resuelva sobre la admisión del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en relación con la Resolución 318 del 28 de julio de 2011 que adjudicó el terreno “El Recuerdo” y la Resolución 0594 del 31 de agosto de 2012 que adjudicó el predio “El Jardín”; y para que el a quo asuma las demás decisiones que le correspondan.
Tercero: Por secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado, NOTIFÍQUESE el presente proveído a las partes y al Ministerio Público tal como lo disponen las normas procesales pertinentes.
1 Por medio de auto calendado el 2 de diciembre de 2013 el a quo inadmitió la demanda presentada al considerar que no estaba clara cuál era la situación causante del daño cuya indemnización persigue la parte demandante (fl. 39, cdno.1).
2 [1] “Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, providencia del 20 de mayo de 2013, radicado 25000-23-26-000-2000-01771-02 (27278), Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón”.
3 El presente asunto tiene vocación de doble instancia comoquiera que la cuantía de la demanda presentada asciende a la suma de $22 252 977 480 (fl. 18, c.1), la cual resulta mayor a los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes exigidos por el artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el medio de control de reparación directa en el año 2013 ($294 750 000), bajo el entendido de que aquélla cuantificación se obtiene del valor de la mayor pretensión de las incoadas al momento de la presentación de la demanda, consistente en el solicitado resarcimiento del lucro cesante ocasionado con la ocupación de los lotes de terreno materia de litigio, todo ello de conformidad con lo expuesto en el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011.
4 [17] “Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 13 de diciembre de 2001. Radicación 20.678 C.P. Alier E. Hernández Enríquez.”
5 [18] “Consultar en este sentido. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de abril de 2006. Radicación 16.079 C.P. Ramiro Saavedra Becerra; sentencia de 8 de marzo de 2007 Radicación 16.421 C.P. Ruth Stella Correa Palacio.”
6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia del 20 de mayo de 2013, C.P. Hernán Andrade Rincón, Radicación 25000-23-26-000-2000-01771-02 (27278), actor: Andrés Ricardo Molano Torres y otra; demandado: Nación-Ministerio de Hacienda y otra.
7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia del 31 de mayo de 2016, C.P. Danilo Rojas Betancourth, Radicación 25000-23-26-000-2006-01452-01 (38820), actor: Flota San Vicente S.A., demandado: Nación-Ministerio de Transporte.
8 “ART. 163.—Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada:” // (…) // “2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:” // (…) // “e) Cuando se pretenda la nulidad y la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos de adjudicación de baldíos proferidos por la autoridad agraria correspondiente, la demanda deberá presentarse en el término de dos (2) años, siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el Diario Oficial, según el caso. Para los terceros, el término para demandar se contará a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la respectiva oficina de instrumentos públicos”.
9 “ART. 171.—Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales, y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada…”.
10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera –Subsección “A”–, providencia del 11 de diciembre de 2016, C.P. Hernán Andrade Rincón, Radicación 25000-23-36-000-2013-02242-01 (54792), actor: Corporación Nuevo Arcoíris y otro, demandado: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) y otro.
11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera –Subsección “B”–, sentencia del 30 de julio de 2015, C.P. Danilo Rojas Betancourth, Radicación 47001-23-31-000-2003-00847-01 (33332), actor: Sociedad Servicios Técnicos para el Desarrollo Económico y Social y Cía. Ltda.; demandado: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Cartagena
12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera –Subsección “B”–, sentencia del 8 de junio de 2017, C.P. Stella Conto Diaz del Castillo, Radicación 50001-23-31-000-2005-40039-01 (41307), actor: William Alfredo Villate y otro, demandado: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera –Sala Plena–, auto del 9 de febrero de 2011, C.P. Danilo Rojas Betancourth, Radicación 54001-23-31-000-2008-0301-01 (38271), actor: Pablo Carvajalino Lázaro y otros, demandado: Empresa Electrificadora de Santander y otros.

References: Resolución 
 artículo 140
 artículo 1615
 resolución 
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 artículo 13
 artículo 37
 artículo 180
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 artículo 180
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 artículo 152
 artículo 125
 artículo 180
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 artículo 180
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 artículo 86
 artículo 85
 artículo 85
 artículo 86
 artículo 66
 Resolución 
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 Resolución 
 Resolución 
 artículo 164
 artículo 171
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 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 136
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 152
 artículo 157