Source: http://contratacionestatal.blogspot.com/2008/
Timestamp: 2017-04-29 09:28:23+00:00

Document:
Una gran preocupación se está generándo entre los contratistas por la forma como las entidades estatales están elaborando sus proyectos de distribución de riesgos, pues por este mecanismo que fue creado por la ley 1150 de 2007, las entidades están trasladándoles riesgos que tradicionalmente se han considerado como propios de la entidad estatal (como dueña de la obra) por escaparse del ámbito del "aleas normal" del contrato o "riesgo empresarial".El artículo 4 de la ley 1150 de 2007 estableció que "los pliegos de condiciones o sus equivalentes deberán incluir la estimación, tipificación y asignación de los riesgos previsibles involucrados en la contratación".La norma es absolutamente clara al establecer que los riesgos que deben estimarse, tipificarse y asignarse son sólamente los previsibles, para lo cual hay que entender que el concepto de previsibilidad se refiere a los eventos que razonablemente pueden esperarse que ocurran en condiciones normales. Pero las entidades parece que pasan por alto la lectura de este adjetivo que limita la distribución de riesgos únicamente a los previsibles y se han dado a la tarea de incluir en sus listas todo tipo de riesgos imaginables así las probilidades de ocurrencia en el sitio de las obras sean nulas. Es por esto que terminan cometiéndose absurdos como por ejemplo el cometido por el INVIAS en una matriz de riesgos en la cual se incluyeron los tsunamis en la lista de riesgos que podrían ocurrir durante la ejecución de una obra en el interior del país. La finalidad de la norma es que el contratista pueda incluir dentro de su estructura de costos los riesgos previsibles que puedan afectar la ejecución de las obras, pero si por esta vía las entidades comienzan a trasladarle tanto los riesgos previsibles como los imprevisibles, los precios de las obras se volverían inalcanzables para las entidades estatales pues los contratistas tendrían que incluir los eventuales gastos que se generarían como consecuencia de la ocurrencia de todo tipo de eventos. Si partimos del supuesto de que la ley estableció que los riesgos que deben ser objeto de regulación son únicamente los previsibles ¿cómo es posible que el INVIAS haya incluido dentro de la distribución de riesgos en el proyecto del Túnel de la Línea situaciones de fuerza mayor (mencionadas con este nombre de manera expresa) como desastres naturales, actos terroristas, guerra, hallazgos arqueológicos, de minas o de yacimientos?Cualquier estudiante de derecho sabe que la esencia de la fuerza mayor radica precisamente en la imprevisibilidad e irresistibilidad del evento, así que por su misma naturaleza ellos nada tienen que estar haciendo en una matriz de distribución de riesgos "previsibles" y mucho menos pueden incluirse para asignarle algún grado de responsabilidad al contratista.Realmente no le debió haberle resultado fácil explicar al abogado o al ingeniero que redactó el documento soporte al que se hace referencia en el numeral 6 del artículo 3 del decreto 2474 de 2008 en el cual se debe soportar la tipificación, estimación, y asignación de los riesgos, el por qué considera que un evento de fuerza mayor es un evento previsible.La cuestión es que si lo que quiere la ley es que se haga una estimación anticipada sobre los riesgos previsibles, en las matrices de riesgos que están elaborando las entidades no deberían mencionarse situaciones imprevisibles como los tsunamis, los terremotos, las guerras, los cambios legislativas, los cambios regulatorios, etc., ni siquiera para asignar el riesgo a la entidad estatal pues la finalidad de la norma no es la de regular la distribución de cualquier tipo de riesgo sino sólo la distribución de los riesgos previsibles.
El Dr. Alvaro Andrés Buitrago Cadavid me escribió hace poco para expresarme su inquietud sobre la celebración de contratos de obra bajo el esquema del artículo 355 de la Constitución Nacional que fue desarrollado por el decreto 777 de 1992. Para quienes no conocieron en detalle la Constitución de 1886 es conveniente recordar que el artículo 355 surgió como una alternativa a la prohibicion de los nefastos auxilios parlamentarios, figura esta que permitía que los congresistas dispusieran con alto grado de libertad de importantes sumas de dinero que destinaban al apoyo de actividades de interés general y que normalmente se canalizaban a través de instituciones sin ánimo de lucro, muchas de las cuales pertenecían a ellos mismos (por interpuestas personas) o a sus grupos políticos, lo que traía como conscuencia que los auxilios terminaban enriqueciendo bolsillos particulares sin lograr la finalidad para la cual estaban instituidos.En su reemplazo, la Constitución de 1991 creo una forma especial de contratación contenida en el artículo 355 destinada a apoyar actividades de interés general realizadas por los particulares a través de entidades sin ánimo de lucro. La reglamentación de estos contratos se le encomendó al Gobierno habiéndose expedido en el año de 1992 el famoso decreto 777 que fue reformado por el decreto 1403 de 1992 y por el 2459 de 1993.Estos decretos crean una forma especial de contratación regida por el derecho privado en lo no regulado en ellos, lo que implica que la selección del contratista se hace de manera directa.El artículo 2 del decreto 777 de 1992 estableció cuales contratos se encontraban excluidos de este régimen especial mencionando entre los excludios aquellos "que las entidades públicas celebren con personas privadas sin ánimo de lucro, cuando los mismos impliquen una contraprestación directa a favor de la entidad pública, y que por lo tanto podrían celebrarse con personas naturales o jurídicas privadas con ánimo de lucro, de acuerdo con las normas sobre contratación vigentes".Para entender el concepto anterior hay que explicar qué se entiende por contratos que "impliquen una contraprestación directa a favor de la entidad pública" y para ello es bueno recordar que los contratos ordinarios (los regidos por la ley 80 de 1993) se caracterizan por que el objeto del mismo implica la existencia de contraprestaciones mutuas pues por un lado el particular cumple con una obligación de dar o hacer a favor de la entidad mientras que la entidad le paga al contratista por la prestación realizada. En el contrato de obra es claro que el contratista está realizando una actividad (construir una obra) para entregarla a la entidad a cambio de una remuneración lo que quiere decir que el objeto del contrato implica una contraprestación a favor de la entidad consistente en la obra que se ejecuta a su favor.La finalidad de la contratación regida por el artículo 355 de la Constitución Política y el decreto 777 de 1992 es apoyar las actividades propias de la entidad particular sin ánimo de lucro "con el propósito de impulsar programas y actividades de interés público" que es precisamente el objeto que desarrollan las entidades sin ánimo de lucro.Es claro entonces que a través de este instrumento jurídico las entidades sin ánimo de lucro no pueden prestar servicio alguno a las entidades públicas pues en este caso estarían invadiendo el espacio que le corresponde a los empresarios privados y es por eso que el numeral 1 del artículo 2 del decreto 777 de 1992 excluye los contratos que impliquen contraprestación a favor de la entidad termina delimitando los contratos excluidos como aquellos que podrían celebrarse con personas públicas o privadas con ánimo de lucro de acuerdo con las normas de contratación vigente.El contrato de obra al igual que los demás contratos propios de la actividad estatal, son contratos que pueden ser ejecutados por entidades privadas o públicas con ánimo de lucro y por ese motivo el mecanismo que debe utilizarse para celebrarlos es el previsto en la ley 80 de 1993 concordada con la ley 1150 de 2007.Para que no quedaran dudas, el decreto 1403 de 1992 adicionó el numeral 5 al artículo 2 del decreto 777 de 1992 excluyendo también "los contratos que de acuerdo con la ley celebre la entidad pública con otras personas jurídicas, con el fin de que las mismas desarrollen un proyecto específico por cuenta de la entidad pública, de acuerdo con las precisas Instrucciones que esta última les imparta" que es precisamente lo que ocurre en los contratos de obra en los cuales el contratista ejecuta el objeto del contrato de acuerdo con las instrucciones que imparte la entidad pública.En resumen, el decreto 777 de 1992, no puede ser utilizado para celerar contratos de obra ni ningún otro tipo de contrato que pudiera ser ejecutado por empresas privadas con ánimo de lucro pues el objeto de todos ellos implica una contraprestación directa a favor de la entidad pública.
decreto 777 de 1992,
La Corte Constitucional ha expuesto que la acción de tutela no es procedente contra los actos administrativos que se dictan en el transcurso de una licitación pública argumentando como justificación para tal conclusión que existen otros mecanismos de defensa judicial (la acción de simple nulidad o la acción de nulidad y restablecimiento del derecho) en desarrollo de las cuales podría solicitarse la suspensión provisional del acto administrativo ilegal.Considerar que la suspensión provisional prevista en el Código Contencioso Administrativo es un mecanismo igual de eficaz que la tutela para proteger los derechos fundamentales que puedan verse vulnerados a través de un acto administrativo, es una afirmación equivocada que nace del desconocimiento del verdadero alcance de la figura de la suspensión provisional.Por ese motivo vale la pena detenerse en el análisis de las diferencias entre la suspensión provisional regulada en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo y la protección que puede obtenerse a través de una acción de tutela.La primer diferencia fundamental radica en el hecho de que la suspensión provisional prevista en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo sólo resulta procedente cuando haya una manifiesta infracción entre el acto acusado y una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma la cual debe evidenciarse con la sola confrontación directa de ambos actos o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. Si se trata de acciones diferentes a las de simple nulidad, habrá que demostrar además el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor.La mayoría de las solicitudes de suspensión provisional que se presentan ante la jurisdicción contencioso administrativa fracasan porque la violación de las normas superiores no es "manifiesta" y no se deduce de la sola confrontación de la norma demandada con la norma violada. La justicia contencioso administrativa ha sido reiterativa en el sentido de que sólo es posible declarar la nulidad si la violación es tan evidente que no requiere ningún análisis diferente al derivado de la mera confrontación de los textos como ocurriría por ejemplo si una ley dice que la tarifa máxima de un impuesto es el 10% y una norma inferior (por ejemplo un acuerdo municipal) lo fija en el 12%.Este tipo de infracciones ocurren muy rara vez, motivo por el cual la mayoría de las solicitudes de suspensión provisional son despachadas desfavorablemente.Las facultades del juez de tutela son, al contrario, mucho mas amplias que las facultades que tiene el juez contencioso administrativo pues el juez constitucional al tomar una decisión con relación a una eventual amenaza o vulneración de un derecho fundamental debe tener en cuenta todos los aspectos jurídicos y probatorios que influyan en el problema jurídico planteado sin que pueda negarse a otorgar la protección solicitada argumentando que la violación no es manifiesta.Se equivocan entonces los jueces y la Corte Constitucional cuando se niegan a proteger un derecho fundamental que resulta vulnerado en el transcurso de una licitación pública cuando por ejemplo los pliegos de condiciones violan los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso o al trabajo, argumentando que el interesado podrá acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener suspensión provisional, pues lo mas seguro es que la suspensión provisional será negada por la inexistencia de una "manifiesta" violación entre los pliegos y una norma superior.Esto es así porque en la mayoría de las ocasiones la vulneración no es tan evidente como en el ejemplo propuesto anteriormente (el de los impuestos) sino que a dicha conclusión se llega luego de confrontar los pliegos, el objeto de la licitación, la naturaleza de las prestaciones contratadas, la situación particular de los oferentes, la normatividad vigente, los principios de la función administrativa, etc.. Esto quiere decir que el juez tiene que hacer el análisis, como en cualquier sentencia, de todos los aspectos que inciden en el problema, ya sea de naturaleza jurídica, ya sea de naturaleza fáctica.Un juez de tutela tiene todas las facultades para efectuar este análisis de manera integral, ya sea para otorgar una protección definitiva ya sea para otorgar una protección transitoria suspendiendo los efectos de la decisión bajo la condición de que el interesado acuda a la jurisdicción contencioso administrativa a demandar el acto administrativo pertinente, pero negar la protección argumentando que puede acudirse a la acción de nulidad para solicitar allí la suspensión provisional es incurrir en una verdadera denegación de justicia que nace del desconocimiento de los verdaderos alcances de esta figura en el Código Contencioso Administrativo.Lo otro que debe teners en cuenta es que ni una acción de simple nulidad, ni una acción de nulidad y restablecimiento ni una acción contractual son los mecanismos apropiados para lograr resolver los problemas que habitualmente se presentan en el transcurso de una licitación como son los relacionados con las limitaciones injustificadas que en los pliegos se imponen para participar (como ocurre cuando se exige una marca determinada, o se exige una experiencia que no se requiere o se piden requisitos que solo unos pocos pueden cumplir) o con las descalificaciones amañadas pues a través de ninguno de esos mecanismos judiciales se logra lo que realmente le interesa al proponente que es que le permitan participar en la licitación para que su propuesta sea evaluada y tenga la oportunidad de ganar si su propuesta es la mejor o, en caso de no sea así, que por lo menos quede la tranquilidad de haber sido vencido en una justa lid.Las acciones mencionadas sólo admitiran la posibilidad de que el proponente al cual se le vulneren sus derechos se le compense con una indemnización pues nunca la jurisdicción contencioso administrativa ha admitido la posibilidad de revocar la adjudicación y adjudicar al contrato al verdadero vencedor entre otras cosas porque esto resultaría imposible ya que siempre el contrato ha sido ejecutado en su totalidad.Es claro entonces que la acción de tutela es el mecanismo acertado para remediar las irregularidades que ocurra en el transcurso de una licitación pues nunca la suspensión provisional del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo permitira el ejercicio de las atribuciones que la acción de tutela le brinda al juez constitucional y porque nunca las acciones ordinarias serán eficaces para permitir lo que el proponente afectado busca en la mayoría de las ocasiones: que le permitan participar en la licitación o concurso o que lo evalúen de una manera adecuda. En resumen, para estos efectos, no existe otro mecanismo de defensa judicial.
A pesar de que resulte díficil de creer, todavía existen entidades que "direccionan" con claridad sus licitaciones hacia determinada marca o proveedor. Para citar un ejemplo, hemos visto que este año (2008) una empresa de recolección de basuras de la ciudad de Medellín abrió una invitación pública para la adquisición de llantas en la cual sólo pueden participar distribuidores de una marca determinada de llantas, excluyendo cualquier otro posible fabricante de llantas. Este tipo de prácticas son inaceptables aun en entidades sometidas al régimen especial de la ley 142 de 1994, pues debe recordarse que estas entidades, así se encuentren sometidas al derecho privado en materia de contratación, también deben respetar los principios de la función administrativa contendios en el artículo 209 de la Constitución Nacional que impone el deber de respetar los principios de igualdad, economía, imparcialdad y transparencia, los que evidentemente resultan vulnerados cuando se exige una marca específica.Argumentar que sólo una marca determinada cumple las especificaciones técnicas que requiere la empresa resulta ser un argumento forzado pues si así fuera la empresa podría haberse limitado a definir cuales eran esas especificaciones técnicas mínimas sin necesidad de haber mencionado la marca específica. Cuando una entidad pública se ve en la necesidad de especificar la marca es porque no quiere correr el riesgo de que aparezca otro fabricante que también esté en capacidad de cumplir las especificaciones técnicas mínimas.Este tipo de prácticas atentan contra la moralidad administrativa pues siempre dejan la sombra de duda sobre los verdaderos motivos que impulsaron a la entidad a escoger una marca determinada. Además es una clara violación al principio de igualdad de oportunidades pues le impide a los proveedores que compiten en un mercado abierto la participación en el proceso de selección pues de antemano se sabe que sólo uno tendrá la posibilidad de ganar.
licitaciones direccionadas,
licitaciones dirigidas

References: artículo 4
 artículo 3
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 2
 artículo 355
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 152
 artículo 152
 artículo 152
 artículo 209