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Timestamp: 2016-10-22 08:48:30+00:00

Document:
Sentencia Tribunal Supremo num. 470/2010 22-05-2013
Portada > Informaci�n Jur�dica > Jurisprudencia > Contencioso-administrativo	El Supremo valida el decreto del carbón que incentiva la quema de mineral autóctono al rechazar el recurso de la Xunta de Galicia.
La sección tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, bajo la presidencia de Pedro Yagüe, desestimó el recurso de la Xunta de Galicia contra el real decreto de restricciones de garantía de suministro del Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero, en el que se incentiva la quema de carbón nacional.
Marginal: PROV\2013\168580
Tribunal: Tribunal Supremo, Madrid Sala 3 (Contencioso-Administrativo) Secci�n 3
Recurso contencioso-administrativo n�m. 470/2010
Ponente: Manuel Campos S�nchez-Bordona
ENERGIA: Energía eléctrica: Real Decreto 1221/2010, de 1 octubre, por el que se modifica el Real Decreto 134/2010, de 12 febrero, por el que se establece el procedimiento de resolución de restricciones por garantía de suministro y modifica el Real Decreto 2019/1997, de 26 diciembre, por el que se organiza y regula el mercado de producción de energía eléctrica: impugnación: vulneración de la normativa medioambiental sobre el comercio de derchos de emisión de CO2: inexistencia; vulneración de las disposiciones comunitarias: inexistencia; omisión de un nuevo dictamen del Consejo de Estado: inexistencia: impugnación improcedente.
SENTENCIA En la Villa de Madrid, a veintidós de Mayo de dos mil trece.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo,
constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el
recurso contencioso-administrativo número 470/2010 interpuesto por la JUNTA DE
GALICIA, representada por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, contra el
Real Decreto 1221/2010, de 1 de octubre ( RCL
2010\2602 ) , por el que se modifica el Real Decreto 134/2010, de 12
de febrero ( RCL 2010\458 ) , por el que
se establece el procedimiento de resolución de restricciones por garantía de
suministro y se modifica el Real Decreto 2019/1997, de 26 de diciembre ( RCL 1997\3075 ) , por el que se organiza y regula
el mercado de producción de energía eléctrica; son parte recurrida la
ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado;
"HIDROELÉCTRICA DEL CANTÁBRICO, S.A.", representada por el Procurador
D. Carlos Mairata Laviña; el AYUNTAMIENTO DE CERCEDA, representado por la
Procurador Dª. Silvia Vázquez Senín; "E.ON GENERACIÓN, S.L.", representada
por la Procurador Dª. María Jesús Gutiérrez Aceves; "IBERDROLA,
S.A.", representada por el Procurador D. José Luis Martín Jaureguibeitia;
el OPERADOR DEL MERCADO IBÉRICO DE ENERGÍA, POLO ESPAÑOL, S.A." (OMEL),
representada por el Procurador D. Eduardo Codes Pérez-Andújar; "GAS
NATURAL SDG, S.A.", representada por el Procurador D. Luis Fernando
Álvarez Wiese; y la FEDERACIÓN NACIONAL DE EMPRESARIOS DE MINAS DE CARBÓN
(CARBUNIÓN), representada por el Procurador D. Jorge Deleito García.
PRIMERO La Junta de Galicia interpuso ante esta Sala, con fecha 27 de
octubre de 2010, el recurso contencioso-administrativo número 470/2010 contra
el Real Decreto número 1221/2010, de 1 de octubre ( RCL
el mercado de producción de energía eléctrica. SEGUNDO En su escrito de demanda, de 16 de mayo de 2011, la Junta de
Galicia alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y
suplicó que se dictase sentencia "por la que se estime el recurso
interpuesto, anulando la disposición aquí impugnada por ser contraria a
Derecho". Por otrosí interesó el planteamiento de una cuestión prejudicial
ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el recibimiento a prueba. TERCERO El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 14
de julio de 2011, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que
estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que
sea declarado inadmisible o, en su defecto y subsidiariamente, sea desestimado el
recurso interpuesto por la Xunta de Galicia contra el Real Decreto 1221/2010,
de 1 de octubre ( RCL 2010\2602 ) , al
ser el mismo plenamente conforme a Derecho". Por otrosí se opuso al
recibimiento a prueba. CUARTO "Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A." contestó a la
demanda con fecha 1 de septiembre de 2011 y suplicó a la Sala sentencia
"por la que inadmita el presente procedimiento o, subsidiariamente,
desestime en su integridad el recurso contencioso-administrativo nº 470/2010
interpuesto por la Junta de Galicia." Por otrosí consideró innecesario el
recibimiento a prueba. QUINTO "E.On Generación, S.L." contestó a la demanda por
escrito de 19 de septiembre de 2011 y suplicó a la Sala sentencia
"inadmitiendo el recurso formulado por falta de representación o, en su
defecto, falta de legitimación activa. Subsidiariamente, en caso de no
atenderse la anterior petición, dicte sentencia desestimando íntegramente el
recurso interpuesto contra el Real Decreto 1221/2010, de 1 de octubre ( RCL 2010\2602 ) , con expresa condena en costas a
la parte recurrente". Por otrosí consideró igualmente innecesario el
recibimiento a prueba. SEXTO Los demás demandados no evacuaron el trámite de contestación a
la demanda. SÉPTIMO La Federación Nacional de Empresarios de Minas de Carbón
(Carbunión) se personó con fecha 27 de abril de 2012 y por diligencia de
ordenación de 3 de mayo siguiente la Sra. Secretaria de esta Sala acordó: "Se tiene por personado en este recurso contencioso-administrativo, en
calidad de parte codemandada, al Procurador D. Jorge Deleito García, en nombre
y representación de la Federación Nacional de Empresarios de Minas de Carbón
(Carbunión), entendiéndose con aquél las sucesivas diligencias en la forma y
modo dispuestos en la Ley. Dése vista al indicado Procurador de todo lo
actuado, sin que quepa retrotraer las actuaciones del estado en que se
encuentran; y, en consecuencia, estése a lo acordado en la Diligencia de
ordenación de 24 de abril pasado declarando conclusas las actuaciones y
pendientes de señalamiento para votación y fallo."
OCTAVO Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 21 de
octubre de 2011 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones
de la Junta de Galicia, el Abogado del Estado, "Hidroeléctrica del
Cantábrico, S.A." y "E.On Generación, S.L.", por providencia de
3 de octubre de 2012 la Sala acordó dejar sin efecto el señalamiento efectuado
(para el día 10 de octubre del mismo año) a fin de que las partes fueran oídas
sobre la incidencia sobrevenida que para el presente recurso pudiera tener la
aprobación de la Disposición adicional decimoquinta del Real Decreto-ley
20/2011 ( RCL 2011\2553 ) y del artículo
11RCL 2012\435 del Real Decreto-ley
13/2012 ( RCL 2012\435 ) . NOVENO El Abogado del Estado presentó sus alegaciones el 11 de
octubre de 2012 en el sentido de que "la nueva regulación no obsta a la
antigua, toda vez que la nueva normativa se aplicará a partir de 2012". DÉCIMO El Letrado de la Junta de Galicia, por escrito de 25 de
octubre de 2012 suplicó "sentencia conforme a Derecho". UNDÉCIMO "Gas Natural SDG, S.A." presentó sus alegaciones
el 26 de octubre de 2012 y suplicó a la Sala "sentencia en el sentido
expuesto en nuestro escrito de contestación a la demanda". DUODÉCIMO "E.On Generación, S.L." presentó sus alegaciones
con fecha 30 de octubre de 2012. DECIMOTERCERO La Federación Nacional de Empresarios de Minas de
Carbón, con fecha 30 de octubre de 2012, suplicó a la Sala "sentencia
declarando la inadmisibilidad del presente recurso por falta de legitimación
activa de la actora o, subsidiariamente, desestimándolo de manera total e
íntegra, declarando que las disposiciones impugnadas son conformes a Derecho, e
imponiendo expresamente el pago de las costas a la parte actora". DECIMOCUARTO Por providencia de 6 de marzo de 2013 se nombró Ponente
al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su
Votación y Fallo el día 14 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar. DECIMOQUINTO Con fecha 19 de marzo de 2013 la Federación Nacional de
Empresarios de Minas de Carbón presentó escrito solicitando la incorporación de
los autos de determinados documentos "al amparo del art. 56.4RCL 1998\1741LJCA ( RCL
1998\1741 ) y del art. 270.1.1ºRCL
2000\34LEC ( RCL 2000\34 ,
962 y RCL 2001, 1892) ". DECIMOSEXTO Dado traslado de los mismos, el Abogado del Estado
presentó sus alegaciones el 27 de marzo de 2013 y suplicó a la Sala que declare
la inadmisibilidad "del recurso interpuesto por la Xunta de Galicia".
DECIMOSÉPTIMO La Junta de Galicia evacuó el tramite conferido por
escrito de 9 de abril de 2013 y suplicó a la Sala que inadmita "la prueba
propuesta y aportada por la Federación Nacional de Empresarios de Minas del
Carbón o, subsidiariamente, desestime la petición de adverso formulada". DECIMOCTAVO "E.On Generación, S.L." presentó sus
alegaciones el 10 de abril de 2013 y suplicó a la Sala que "inadmita el
presente recurso por falta de legitimación activa de la Comunidad Autónoma de
Galicia". Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de
PRIMERO Es objeto del presente recurso, interpuesto por la Junta de
Galicia, el Real Decreto número 1221/2010, de 1 de octubre ( RCL 2010\2602 ) , por el que se modifica el Real
Decreto 134/2010, de 12 de febrero ( RCL 2010\458
) , por el que se establece el procedimiento de resolución de restricciones por
garantía de suministro y se modifica el Real Decreto 2019/1997, de 26 de
diciembre ( RCL 1997\3075 ) , por el que
se organiza y regula el mercado de producción de energía eléctrica. La Sala ha deliberado simultáneamente los recursos interpuestos contra el
mismo Real Decreto bajo los números 193/2010 ("Castelnou Energía,
S.A."), 470/2010 (Junta de Galicia), 520/2010 (Cámara Oficial de Comercio,
Industria y Navegación de La Coruña), 524/2010 ("Energya VM Gestión de
Energía, S.L.U."), 526/2010 (Asociación de Afectados polo Decreto do
Carbón) y 529/2010 (Ayuntamiento de As Pontes de García Rodríguez).
SEGUNDO El Real Decreto 134/2010 ( RCL
2010\458 ) afirma en su preámbulo que tiene como base normativa el
artículo 25RCL 1997\2821 de la Ley
54/1997, de 27 noviembre ( RCL 1997\2821
) , del Sector Eléctrico . Dicho artículo dispone que el Gobierno podrá
establecer los procedimientos, compatibles con el mercado de libre competencia
en producción, para conseguir el funcionamiento de aquellas unidades de
producción de energía eléctrica que utilicen fuentes de combustión de energía
primaria autóctonas, hasta un límite del 15 % de la cantidad total de energía
primaria necesaria para producir la electricidad demandada por el mercado
nacional, considerada en períodos anuales, adoptando las medidas necesarias
dirigidas a evitar la alteración del precio de mercado. El Gobierno sostiene que debe "mantener abierta la opción de los
combustibles de origen autóctono" para reforzar las ventajas de
estabilidad y fiabilidad que supone la generación térmica con centrales que
queman carbón. Afirma que dichas centrales contribuyen a garantizar la correcta
operación del sistema y el suministro eléctrico, al tratarse de una producción
gestionable y proveedora de servicios de ajuste del sistema. Y como quiera que
"la crisis económica mundial ha llevado a una fuerte caída de la demanda
eléctrica [...] y el parque de generación térmica con carbón autóctono ha visto
drásticamente reducido su funcionamiento condicionando indiscutiblemente la
continuidad de la actividad minera con carbón autóctono que es el único
combustible fósil ampliamente disponible en España", el Gobierno afirma
que se pondría en peligro "la garantía de suministro en el medio plazo si
no se asegura su viabilidad económica para dar respaldo a las puntas del
El mecanismo de "ajuste del sistema" ideado para "garantizar
el suministro", por el juego combinado de los Reales Decretos 134/2010 y
1221/2010 (este último modifica el anterior), consiste, en síntesis, en retirar
del mercado "libre" parte de la producción de energía eléctrica
casada -la correspondiente a determinadas unidades del resultado del mercado
diario- y sustituirla por energía eléctrica generada en unas determinadas
centrales que utilicen carbón autóctono como combustible.
TERCERO El Abogado del Estado y algunos de los codemandados oponen,
como motivo de inadmisión del recurso, que la Junta de Galicia carece de
legitimación para interponerlo. La Federación Nacional de Empresarios de Minas
de Carbón reforzó su objeción de inadmisibilidad aportando al proceso (con
fecha 19 de marzo de 2013) dos documentos que consideraba relevantes a estos
efectos. Se trata, en primer lugar, del auto del Tribunal General de la Unión Europea
de 6 de noviembre de 2012, dictado en el recurso (T- 57/11 ) de anulación
contra la Decisión C(2010) 4499 de la Comisión Europea de 29 de septiembre de
2010, relativa a la ayuda estatal N 178/2010, notificada por el Reino de
España, en favor de la producción de electricidad a partir de carbón autóctono.
En aquel proceso se discutía por una de las empresas energéticas afectadas la referida
decisión de la Comisión, favorable al otorgamiento de la ayuda estatal que
suponía el Real Decreto 134/2010 ( RCL 2010\458
) , previa su modificación en los términos en que lo haría el Real Decreto
1221/2010 ( RCL 2010\2602 ) . El auto
del Tribunal General de la Unión Europea de 6 de noviembre de 2012 rechazó que
la Junta de Galicia tuviera legitimación para intervenir como coadyuvante de
aquel proceso, en defensa de la pretensión anulatoria ejercitada por la
sociedad demandante. El segundo documento es el escrito de 27 de febrero de 2013 presentado por
la Comunidad Autónoma de Galicia ante el Tribunal General de la Unión Europea
mediante el cual desiste de su propio recurso de anulación (T-520/2010)
interpuesto contra la misma decisión de la Comisión, de 29 de septiembre de
2010, relativa a la ayuda estatal N 178/2010. La Junta de Galicia declara en su
escrito que desiste del recurso de anulación a la vista de que el Tribunal
General había declarado su falta de legitimación en el recurso "paralelo"
T-57/2011.
La aportación de ambos documentos es admisible, conforme a lo dispuesto en
el artículo 271RCL 2000\34 de la Ley de
Enjuiciamiento Civil ( RCL 2000\34 , 962
y RCL 2001, 1892) , pues se trata de una resolución judicial ( auto de 6 de
noviembre de 2012 ) y de un escrito de la contraparte presentado en otro
proceso pero en relación con aquel auto (escrito de desistimiento de 27 de
febrero de 2013), uno y otro posteriores al momento de las conclusiones. CUARTO La Sala considera que en el momento de interposición del
recurso la Junta de Galicia, como administración con competencias y
responsabilidades directas en su territorio, estaba legitimada, en los términos
del artículo 19.1 de la Ley Jurisdiccional , para mantener en juicio las
pretensiones adversas a un Real Decreto cuyas consecuencias juzgaba muy
desfavorables para los intereses públicos por los que ella misma había de
velar. Al margen de las alegaciones generales sobre la posible alteración del
funcionamiento del mercado de producción de energía eléctrica español como
consecuencia de la aplicación del Real Decreto 1221/2010 ( RCL 2010\2602 ) , éste podía afectar
desfavorablemente a las dos centrales térmicas, de Meirama y As Pontes,
situadas en su territorio y generadoras de electricidad a base de carbón no
autóctono, así como a las instalaciones portuarias precisas para ello. A partir
de este dato, la incidencia negativa de aquel Real Decreto para la Comunidad
Autónoma de Galicia se concretaba por ésta, especialmente, en la consiguiente
falta de rentabilidad de las inversiones realizadas y en las consecuencias
perniciosas para el empleo y para la generación de energía eléctrica procedente
La Junta de Galicia exponía en su demanda, a estos efectos, una serie de
"repercusiones" negativas sobre el empleo, sobre la producción y el
mantenimiento de aquellas centrales de generación, sobre la descarga y
transporte de carbones o la descarga, almacenamiento y regasificación en
Reganosa. Alegaciones que, junto con las relativas a la previsible caída en la
recaudación de tributos propios de la Comunidad Autónoma o de los Ayuntamientos
de As Pontes y Cerceda, consideraba motivos bastantes para justificar su
reacción jurisdiccional frente a las medidas implantadas por el Real Decreto
1221/2010.
El reconocimiento de la legitimación procesal de una Administración Pública
que suscita, frente a la del Estado, tales pretensiones no depende de que hayan
sido demostrados o plenamente acreditados, en el momento inicial del proceso,
los daños o repercusiones negativas para los intereses que aquélla defiende y
que se imputan a la disposición estatal recurrida. Basta que se formule un
planteamiento razonable acerca de la previsibilidad de tales repercusiones
desfavorables, como derivadas eventualmente del acto impugnado, sin perjuicio
de que ulteriormente aquéllas se produzcan o no de facto . Ciertamente según la concepción propia del Real Decreto 1221/2010, la
preferencia (limitada) a la producción de energía eléctrica a base de utilizar
carbón autónomo podría, eventualmente, desplazar a centrales térmicas de carbón
importado o a centrales que utilizaran otros combustibles, algunas de ellas
situadas en Galicia, con las consecuencias desfavorables que se describían y
que bastan para propiciar su legitimación. Que ello no haya sido totalmente así
a posteriori (basta para corroborarlo los datos del balance eléctrico
publicados por el gestor técnico del sistema eléctrico, algunos de ellos
aportados al proceso y otros ulteriores hechos públicos después, según los
cuales en los años 2011 y 2012 aumentó también la generación de energía
eléctrica procedente del carbón importado), que esas previsiones negativas no
se hayan confirmado, decimos, no basta para negar la legitimación procesal que
desde el origen del litigio tenía la Administración autónoma demandante. QUINTO No obsta a las consideraciones anteriores el hecho de que el
Tribunal General de la Unión Europea en su auto de 6 de noviembre de 2012
rechazara la legitimación de la Junta de Galicia para intervenir como
coadyuvante en el recurso T-57/11 . Las condiciones y requisitos que el
Tribunal General exige para reconocer a las administraciones públicas
"infraestatales" legitimación que les permita interesar la nulidad de
decisiones de la Comisión tales como la emitida el 29 de septiembre de 2010, en
relación con el mecanismo de resolución de restricciones por garantía de
suministro, dichos requisitos son mucho más rigurosos que los que la
jurisprudencia de esta Sala y del Tribunal Constitucional exige para la impugnación
de los actos administrativos internos. En efecto, la interpretación de los artículos 40.2 y 53 del Estatuto del
Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que en el auto de 6 de noviembre de
2012 hizo el Tribunal General, podrá ser válida para los litigios que se
susciten ante aquella institución pero no tiene por qué aplicarse miméticamente
a las impugnaciones internas, ante los órganos jurisdiccionales españoles, de
las decisiones adoptadas por las administraciones públicas españolas. Estas últimas
impugnaciones se rigen por las leyes procesales internas y, en concreto, por lo
que a este litigio respecta, resulta aplicable el ya citado artículo 19 de la
Ley Jurisdiccional cuya interpretación, ligada a la del artículo 24 de la
Constitución , es sobradamente conocida. Desde esta perspectiva no resulta relevante -para decidir sobre la
legitimación de la Junta de Galicia en el presente proceso- que el Tribunal
General considere inexistente, en el que ante él se sigue, el interés de la
Comunidad Autónoma frente a la decisión de la Comisión por ser de
"carácter indirecto y lejano", o afirme que sólo procedería su
personación en juicio si la Junta de Galicia hubiera demostrado "que su
estructura económica y social dependa esencialmente de un sector que resultaría
afectado por la Decisión impugnada". Las consideraciones del auto de 6 de
noviembre de 2012 , en la línea restrictiva que inspira la jurisprudencia
comunitaria al exigir una "afección específica" o un perjuicio
"esencial", no son extrapolables a un sistema procesal como el
nuestro, caracterizado por una mayor amplitud en la interpretación del concepto
de "interés legítimo" como base para el reconocimiento de la
legitimación que permite actuar procesalmente. En esa misma línea, el escrito de desistimiento presentado por la Comunidad
Autónoma de Galicia ante el Tribunal General de la Unión Europea en su recurso
T-520/2010, precisamente basado en que dicho tribunal había declarado su falta
de legitimación en el recurso "paralelo" T-57/2011, tampoco es óbice
al reconocimiento de su legitimación en este proceso. A dicho escrito hemos de
referirnos acto seguido.
SEXTO En el segundo fundamento jurídico de su demanda la Junta de
Galicia propugnaba que esta Sala planteara ante el Tribunal de Justicia de la
Unión Europea una cuestión prejudicial "sobre la validez de la Decisión de
la Comisión Europea N178/2010, de 29 de septiembre de 2010 , por la que se
autoriza la compensación por servicio público en favor de los productores de
electricidad en España otorgada en el Real Decreto 134/2010 ( RCL 2010\458 ) , en su versión modificada por el
Real Decreto 1221/2010 ( RCL 2010\2602 )
." Los argumentos en que apoyaba su solicitud eran tanto de orden formal (la
decisión de la Comisión Europea habría vulnerado "las garantías procesales
de las partes interesadas, y en particular de la Comunidad Autónoma de Galicia,
en relación con su intervención en el procedimiento de investigación de la
ayuda") como de orden sustantivo. Aquella decisión, a su juicio, "infringe
el artículo 106.2TFUE "; "infringe las disposiciones del Tratado en
materia de libre circulación de mercancías"; es "contraria al
Reglamento 1407/2002 del Consejo, de 23 de julio de 2002 ( LCEur 2002\2084 ) , sobre las ayudas estatales a
la industria del carbón [...] y a las disposiciones de los Tratados en materia
de medioambiente"; y, en fin, "infringe el derecho de
propiedad". Se trata de los argumentos que ella misma había expuesto en su
recurso de anulación ante el Tribuna General. El planteamiento de la cuestión prejudicial de validez por parte de esta
Sala (además de abocar a la situación peculiar de que permitiría a la Junta de
Galicia mantener ante el Tribunal de Justicia la misma pretensión anulatoria
para cuyo ejercicio el Tribunal General le ha negado legitimación, en auto ya
firme) requeriría que esta Sala, no competente por sí misma para apreciar la
nulidad de la decisión de la Comisión, tuviera serias dudas sobre su falta de
validez. Como es bien sabido, los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros
tienen la posibilidad de desestimar los motivos de invalidez que se invoquen
ante ellos pero no, en cambio, la de declarar la invalidez de un acto de una
institución, de un órgano o de un organismo de la Unión Europea, atribución que
corresponde únicamente al Tribunal de Justicia.
En cuanto a las objeciones relativas a los supuestos defectos del
procedimiento comunitario previo a la adopción de la Decisión C(2010) 4499, la
Sala difícilmente podría asumirlas con los solos datos que constan en autos,
sin tener a la vista el contenido íntegro del procedimiento
"informal" censurado por la Junta de Galicia. Y respecto de los
reproches de fondo que esta Comunidad autónoma opone, la lectura de los 163
epígrafes con los que la Comisión Europea justifica la declaración de
compatibilidad de la ayuda con el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
nos conduce a no plantear la cuestión prejudicial.
En primer lugar, el margen de apreciación de la Comisión Europea para
declarar las ayudas estatales compatibles con aquel Tratado es muy amplio. Tras
considerar que las obligaciones impuestas por el Real Decreto 1221/2010 a los
titulares de las centrales de carbón autóctono se corresponden con las de un
servicio de interés económico general (el relativo a la seguridad del
suministro energético de España) respaldado por el artículo 11, apartado 4 , de
la Segunda Directiva sobre el mercado de la electricidad, y evaluar las
inevitables consecuencias de la ayuda en la competencia y en los intercambios
comerciales entre los Estados miembros, la Comisión juzga -insistimos, dentro
de su legítimo margen de apreciación- que en este caso se han respetado las
condiciones exigibles para que las compensaciones por servicio público
constitutivas de ayuda estatal, en el sentido del artículo 107 del Tratado de
Funcionamiento, puedan declararse compatibles con el mercado interior conforme
al artículo 106, apartado 2, del mismo Tratado. La Junta de Galicia insiste en que la medida no es absolutamente necesaria
para conseguir la seguridad del suministro energético, conexión que sin embargo
admite la Comisión Europea. Y ciertamente, aunque con el mecanismo establecido
por el Real Decreto 1221/2010 puedan atenderse otras finalidades concordantes,
los razonamientos expuestos en los epígrafes 93 a 101 de la Decisión ponen de
manifiesto que, incluso si no concurren unas "amenazas específicas e
inminentes a la seguridad de su suministro de electricidad", las medidas
comprendidas en el Real Decreto 1221/2010 están vinculadas a dicho fin y cumplen
"el objetivo de disminuir riesgos concretos que amenazan la seguridad de
aprovisionamiento en un período transitorio de cuatro años". Lo cual
conduce a la Comisión a admitir la base jurídica de dichas medidas al amparo
del artículo 3, apartado 2, y el artículo 11, apartado 4 de la Segunda
Directiva sobre el mercado de la electricidad, que autoriza a los Estados
miembros, precisamente por razones de seguridad de suministro, a considerar
como obligaciones de servicio público las de producción impuestas a las
centrales que usan recursos energéticos primarios autóctonos. El resto de argumentos aducidos en la demanda contra la decisión comunitaria
(epígrafes II.3, II.4, II.5 y II.6) tampoco tienen el peso necesario como para
que esta Sala plantee la cuestión prejudicial de invalidez. No lo tiene, sin
duda, el argumento relativo al "derecho de propiedad" de los
productores de electricidad (quienes, por lo demás, desistieron de sus recursos
planteados frente al Real Decreto 1221/2010 y a la Decisión de la Comisión)
pues la medida no afecta a aquel derecho sino a la actividad de las centrales.
Tampoco lo tienen las alegaciones, más bien genéricas, que en esta parte de la
demanda se hacen sobre "los efectos perjudiciales para el
medioambiente", a las que nos referiremos ulteriormente.
Las afirmaciones de la Junta de Galicia sobre la eventual infracción de los
artículos 4 y 6 del Reglamento (CE ( RCL 1978\2836
) ) nº 1407/2002, del Consejo, sobre las ayudas estatales a la industria del
carbón, también han tenido la adecuada respuesta en la Decisión de la Comisión,
que rechaza argumentos similares a los de aquélla (esto es, rechaza que la
notificada constituya una adicional a las ayudas autorizadas en virtud de dicho
Reglamento). Y en realidad la demanda no contiene en este punto una objeción
seria y fundada frente a lo dicho por la Comisión, que destaca cómo el Real
Decreto 1221/2010 "lo único que brindará a las empresas de la minería del
carbón es un cauce para lograr los objetivos de disminución de ventas derivados
de dicho Plan, que es el instrumento en el que se basó la elaboración de los
regímenes de ayuda a la industria del carbón" y que "[...] las
autoridades españolas han asumido un compromiso con arreglo al cual las
obligaciones de compra derivadas del Real Decreto [...] solo se aplicarán al
carbón que se beneficie de ayudas estatales conforme al Reglamento (CE) nº
1407/2002 o a cualquier Reglamento que lo sustituya". En fin, los efectos potencialmente adversos para la competencia
intracomunitaria y la libre circulación de mercancías no son negados por la
Comisión (que admite expresamente la selectividad de la ventaja a favor de
determinadas empresas con actividad en los sectores de la generación de
electricidad y la producción de carbón) pero sí considerados como insuficientes
para sobreponerse a las finalidades propias del régimen de ayudas autorizado.
Estas últimas, por su propia naturaleza, "implican necesariamente que los
combustibles autóctonos sean favorecidos frente a otros combustibles utilizados
para la producción de electricidad y que las centrales que usan tales
combustibles sean favorecidas frente a otras centrales", lo que no es sino
consecuencia directa de la previsión que contiene la Directiva en orden al
aprovechamiento de fuentes de energía autóctonas para garantía de la seguridad
del suministro. La exposición que la Comisión Europea hace, a estos efectos, en
los apartados 152 a 155 de la Decisión viene justificada en términos razonables
a juicio de esta Sala.
SÉPTIMO En el tercer fundamento jurídico de su demanda la Junta de
Galicia considera que el Real Decreto vulnera "la Ley 54/1997, de 27 de
noviembre ( RCL 1997\2821 ) , del Sector
eléctrico, en distintos ámbitos". A su juicio, la disposición impugnada
incurre en desviación de poder pues su objetivo no sería tanto garantizar la
seguridad del suministro de energía eléctrica como asegurar la viabilidad de la
industria nacional del carbón, a costa de la eficiencia del mercado energético.
Afirma que los efectos del Real Decreto suponen la "pérdida de la
competitividad", el incremento del precio de la electricidad y
distorsionan tanto la formación de los precios en el mercado como los
incentivos a la inversión, además de favorecer "el comportamiento
estratégico de los agentes". Todo ello implica, siempre a juicio de la parte actora, que el Real Decreto
134/2010 ( RCL 2010\458 ) (en su versión
actualizada) no respete el mandato contenido en el artículo 25RCL 1997\2821 de la Ley 54/1997 . Más en
concreto, incumpliría los dos requisitos preceptivos para hacer uso del
mecanismo establecido en el citado artículo 25, en cuya virtud puede darse
preferencia (limitada hasta un 15 por ciento de la cantidad total de energía
primaria necesaria para producir electricidad) a las unidades de producción que
empleen combustibles autóctonos como el carbón. Según la Junta de Galicia, el
sistema incumple ambos requisitos pues, por un lado, instaura un procedimiento
incompatible con el mercado en libre competencia y, por otro lado, no incluye
las medidas necesarias para evitar la alteración de los precios de mercado. Estas alegaciones, ampliamente desarrolladas en la demanda, cuentan como
sólidos puntos de apoyo con los informes que tanto la Comisión Nacional de la
Competencia como la Comisión Nacional de Energía hicieron sobre el contenido de
la disposición impugnada, cuando ésta les fue sometida para su dictamen. Uno y
otro informes fueron desfavorables a la aprobación del sistema de resolución de
restricciones por garantía de suministro (y a la subsiguiente modificación del
Real Decreto 2019/1997 ( RCL 1997\3075 )
) por entender que no se ajustaba a las prescripciones de la Ley 54/1997 y que
afectaría negativamente al mercado de producción de energía eléctrica que en
ella se regula.
OCTAVO Ocurre, sin embargo, que después de la aprobación del Real
Decreto 1221/2010 ( RCL 2010\2602 ) , la
decisión del titular de la potestad reglamentaria ha sido asumida por normas
ulteriores de rango superior. Precisamente por ello esta Sala oyó a las partes
(providencia de 3 de octubre de 2012) acerca de la incidencia sobrevenida que
en el presente recurso pudieran tener dos hechos relevantes: A) De un lado, la Disposición adicional decimoquinta del Real Decreto-ley
20/2011, de 30 de diciembre ( RCL 2011\2553
) , de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para
la corrección del déficit público, aprobó para el año 2012 "[...] la
fijación conforme al Real Decreto 1221/2010, de 1 de octubre, de los precios de
retribución de la energía, el volumen máximo de producción que puede ser
programado en el proceso de resolución de restricciones por garantía de
suministro y las cantidades de carbón autóctono a adquirir por los titulares de
las centrales para cada central". B) Por otro lado, el artículo 11RCL 2012\435
del Real Decreto-ley 13/2012, de 30 de marzo ( RCL
2012\435 ) , por el que se transponen directivas en materia de
mercados interiores de electricidad y gas y en materia de comunicaciones
electrónicas, y por el que se adoptan medidas para la corrección de las
desviaciones por desajustes entre los costes e ingresos de los sectores
eléctrico y gasista, fijó igualmente fijado para el año 2012 el volumen máximo
de producción a aplicar en el proceso de resolución de restricciones por
garantía de suministro, regulado en el Real Decreto 134/2010 ( RCL 2010\458 ) . La incidencia sobrevenida de los dos Reales Decretos-leyes citados, que
fueron convalidados por el Congreso de los Diputados conforme a lo dispuesto en
el artículo 86.2 de la Constitución , es más relevante de lo que las partes del
proceso, a excepción de la Federación Nacional de Empresarios de Minas de
Carbón, han apreciado. Esta última afirma, y la Sala lo comparte, que
"[...] la aprobación de estas medidas mediante Real Decreto-ley supone un
reconocimiento con rango legal del procedimiento de resolución de restricciones
por garantía de suministro (cuya creación y regulación principal se ha hecho
mediante las disposiciones reglamentarias impugnadas en el presente recurso) y,
en este sentido, deben interpretarse como una confirmación de este servicio de
ajuste del mercado de producción de energía eléctrica". En efecto, la aprobación de los referidos Reales decretos-leyes supone a
nuestro juicio -y siempre a partir de la finalidad asignada a los procesos de
impugnación directa de disposiciones generales, la de depurar el ordenamiento
jurídico mediante la declaración de nulidad de normas que no sobrepasan el
nivel reglamentario- que el contenido sustancial del mecanismo de resolución de
restricciones por garantías de suministro establecido en el Real Decreto
1221/2010 ha sido asumido, cierto que a posteriori, por una norma con
rango legal cuyo enjuiciamiento no puede hacer por sí misma esta Sala. Siendo ello así, la expulsión del ordenamiento jurídico que podríamos hacer
respecto de la disposición general aprobada por el Gobierno mediante Real
Decreto queda impedida cuando el contenido de ésta ha sido incorporado, como
aquí ocurre, a una norma con rango de ley. Incluso si el sistema establecido
por el Real Decreto 134/2010, tras su modificación por el Real Decreto
1221/2010 pudiera considerarse, en hipótesis, no ajustado originariamente a las
prescripciones de la Ley del Sector Eléctrico u otras normas legales, su
"elevación de rango", por así decirlo, hace inviable la eventual
declaración de nulidad propia de las impugnaciones directas de los reglamentos.
Por lo demás, no consideramos -ni las partes lo han apreciado en realidad,
fuera del reproche, infundado, a la vulneración del derecho de propiedad- que el
mecanismo de resolución de restricciones por garantías de suministro
establecido en el Real Decreto 1221/2010 presente objeciones como para dudar de
la constitucionalidad de los dos Reales Decretos-leyes referidos en este punto.
NOVENO - En los fundamentos jurídicos cuarto y quinto de su demanda
la Junta de Galicia afirma, respectivamente, que la disposición impugnada
"vulnera la Ley 11/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, puesto que
se incrementan las emisiones de CO2" y que "conculca la normativa medioambiental,
en especial sobre el comercio de derechos de emisión de CO2." El desarrollo argumental de esta parte de la demanda es más difuso y se
limita, en buena medida, a criticar la mayor quema de carbón autóctono,
derivada de la aplicación del Real Decreto, porque implicaría un incremento de
emisiones contaminantes. Alegación que resulta en cierta medida no demasiado
congruente con el designio que inspira su propia demanda pues en ella la Junta
de Galicia no propugna, antes al contrario, que se reduzcan las emisiones
contaminantes procedentes de las dos centrales térmicas (As Pontes y Meirama)
instaladas en su territorio que queman carbón importado y cuya actividad
disminuiría, en la misma medida, por la preferencia dada a las que quemen
carbón autóctono.
En todo caso, el Real Decreto 1221/2010 ( RCL
2010\2602 ) mal podría vulnerar una ley como la 11/2011 que ni
siquiera estaba aprobada cuando aquél se dictó. Además de ello, y como bien
destacó el Consejo de Estadio en su informe, la disposición impugnada contempla
en sí misma mecanismos y medidas de "compensación", de modo que se
tienda a mantener -mediante la retirada de otras unidades de generación
análogas, aun no siendo de carbón autóctono- el balance global de emisiones
contaminantes con origen en instalaciones térmicas.
En efecto, la previsión reglamentaria es que la entrada en el sistema de las
centrales que utilizan carbón autóctono en el marco del procedimiento de
restricciones fuera acompañada de la simultánea "reducción de los
programas de producción [de] las instalaciones térmicas de producción emisoras
de CO2, siguiendo un orden de mérito descendente de los niveles de emisión de
CO2 de las distintas instalaciones". Se trataba, pues, de que el eventual
incremento de emisiones tuviera "el menor impacto medioambiental
posible". Si ulteriormente, en la ejecución de Real Decreto no se ha
respetado este criterio es algo no tanto imputable a su contenido como a su
falta de efectiva aplicación.
DÉCIMO En cuanto al régimen comunitario de comercio de derechos de
emisión, las alegaciones de la Junta de Galicie en su demanda tienen un
carácter predominantemente descriptivo. En ellas se alega que la aplicación del
Real Decreto 134/2010 ( RCL 2010\458 )
"supondrá indudablemente un aumento de emisiones", en la misma línea
de los argumentos del epígrafe precedente. La supuesta "conculación de la
normativa medioabiental" no queda concretada con la misma claridad que el
resto de la demanda. En todo caso, el núcleo del argumento parece ser la vulneración de las
dipsosiciones comunitarias en materia de comercio de derechos de emisión de
CO2. Lo cual determina que, de nuevo, sean especialmente relevantes las
consideraciones que la Comisión Europea hacía en el apartado 156 de la Decisión
C(2010) 4449 para rechazar la alegación formulada sobre esta base. Dado que,
según ya hemos expuesto, la solicitud de planteamiento de una cuestión
prejudicial sobre la supuesta invalidez de aquella decisión tenía como uno de
sus apoyos la misma censura, el éxito de esta parte de la demanda hubiera
requerido que la Junta de Galicia hubiera desvirtuado las referidas
consideraciones, lo que no ha logrado.
La Comisión, en efecto, "no observa disposición específica alguna en la
legislación ambiental de la UE relativa al cambio climático que pudiera ser
infringida por la medida notificada", conclusión que basa en el hecho de
que las centrales de carbón autóctono cubiertas por el régimen de ayudas,
aunque "acabarán emitiendo más CO2 del que habrían emitido en otras
circunstancias", siguen "estando sujetas al Régimen de Comercio de
Derechos de Emisión, que es el instrumento de la UE para controlar y reducir
las emisiones de CO2 de grandes instalaciones, como las grandes centrales
térmicas".
A juicio de la Comisión Europea -no desvirtuado, repetimos, en este proceso-
los titulares de centrales de carbón a los que se refiere el Real Decreto
1221/2010 ( RCL 2010\2602 ) "[...]
deberán renunciar a más derechos de emisión que a los que habrían renunciado en
otras circunstancias. Esto dará lugar a una tendencia al alza del precio delos
derechos de emisión CO2, pero no afectará, en principio, a las emisiones
totales de CO2 de las instalaciones cubiertas por el Régimen de Comercio de
Derechos de Emisión en la UE, puesto que hay un tope global para estas
La vulneración de las disposiciones comunitarias (la Directiva sobre el
régimen para el comercio de derechos de emisión) no se produce por el hecho de
que alguna o algunas de las instalaciones a las que se aplica aquel régimen
incrementen su nivel de emisiones a la atmósfera, sino por el incumplimiento
global de las cantidades asignadas en su conjunto. Ciertamente aquel régimen
tiene por objeto reducir las emisiones "totales" de CO2 pero su
aplicación ofrece margen suficiente como para que el respeto a la cifra final
no impida, necesariamente, el eventual incremento temporal de algunas (en este
caso diez) instalaciones cubiertas por el régimen de comercio de derechos de
UNDÉCIMO En el sexto y último fundamento jurídico de la demanda la
Junta de Galicia aduce que la "omisión de un nuevo Dictamen del Consejo de
Estado" vicia de nulidad el Real Decreto que impugna. La alegación no
puede prosperar desde el momento en que la redacción final del Real Decreto
134/2010 ( RCL 2010\458 ) , esto es, la
introducida por el Real Decreto 1221/2010 ( RCL
2010\2602 ) , se hizo precisamente tras atender a las indicaciones
del propio Consejo de Estado que, como bien destacan la defensa de la
Administración estatal y de las partes codemandadas, había aconsejado no
aprobarlo hasta contar con la conformidad de la Comisión Europea. En efecto, en el dictamen número 894/2010 el Consejo de Estado (que ya había
emitido previamente el dictamen 15/2010) informó de nuevo sobre el proyecto de
modificación del Real Decreto 134/2010 que el Gobierno le había remitido
"como resultado del proceso de prenotificación a la Comisión Europea"
y en el que se incluían las "mejoras en el mecanismo propuesto, debido,
fundamentalmente al difícil encaje en el marco normativo comunitario del
mecanismo que se establecía para la compensación de las unidades retiradas e
incluidas en un primer momento en el programa".
El Consejo de Estado había afirmado en el dictamen 15/2010 que el mecanismo
regulado en el Real Decreto 134/2010 estaba "justificado en lo que hace al
objetivo que se persigue (garantizar el suministro y proteger la producción de
carbón autóctono por su importancia estratégica para dicha garantía) y se
ajusta a lo previsto en el artículo 25 de la Ley del Sector Eléctrico ".
Añadía en el "segundo" dictamen, número 894/2010, de 2 de junio, que
para evitar "la vulnerabilidad de la norma" era preferible
"[...] esperar a la conclusión del proceso de notificación a la Unión
Europea, y a resultas del mismo y tras haber completado la tramitación,
proceder a su aprobación con los ajustes que resulten necesarios para lograr la
conformidad con el régimen comunitario de ayudas". Pues bien, una vez declarada la conformidad del sistema con el Derecho de la
Unión Europea, en virtud de la tan citada Decisión de la Comisión Europea de 29
de septiembre de 2010, que admitía la viabilidad -siempre desde el punto de
vista del derecho comunitario- del mismo texto presentado al Consejo de Estado,
no era preceptivo un tercer informe de este alto órgano consultivo sobre el
resultado de la decisión comunitaria a la que él mismo se había remitido cuando
aconsejaba esperar.
Décimosegundo.- Procede, en suma, tras el rechazo de las objeciones
de inadmisibilidad opuestas, la desestimación del recurso. No ha lugar a la
imposición de costas al no concurrir temeridad o mala fe en la actuación
procesal de las partes. Por lo expuesto en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo
PRIMERO Rechazar las objeciones de inadmisión opuestas al recurso
contencioso-administrativo número 470 de 2010, interpuesto la Junta de Galicia
contra el Real Decreto número 1221/2010, de 1 de octubre ( RCL 2010\2602 ) , que modifica el Real Decreto
134/2010, de 12 de febrero ( RCL 2010\458
se organiza y regula el mercado de producción de energía eléctrica. SEGUNDO Desestimar las pretensiones deducidas en la demanda del
mencionado recurso. TERCERO Sin costas. Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección
Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.-
Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres
Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.-
Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D.
Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los
presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo
Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día
de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.

References: real decreto 
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 resolución 
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 resolución 
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 artículo
11
 Real Decreto 
 resolución 
 Real Decreto 
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artículo 25
 Real Decreto 
 Real Decreto

 artículo 271
 resolución 
 artículo 19
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
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 Real Decreto 
 resolución 
 artículo 19
 artículo 24
 Real Decreto 

Real Decreto 
 artículo 106
 Real Decreto 
 artículo 11
 artículo 107
 artículo 106
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 3
 artículo 11
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 artículo 25
 artículo 25
 resolución 

Real Decreto 
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 resolución 
 artículo 11
 resolución 
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 artículo 86
 resolución 
 resolución 
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