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﻿ Sentencia 2006-00195 de septiembre 16 de 2010
SENTENCIA 2006-00195 DE 16 DE SEPTIEMBRE DE 2010
CONTENIDO:DIFERENCIA LEGAL ENTRE LA CONDUCTA DEL TRANSPORTADOR Y/O AGENTE DE CARGA INTERNACIONAL Y LA SITUACIÓN JURÍDICA DE LA MERCANCÍA. LA ADMINISTRACIÓN PUEDE DEFINIR LA SITUACIÓN DE LAS MERCANCÍAS Y AL MISMO TIEMPO SANCIONAR AL RESPONSABLE DE LA OBLIGACIÓN ADUANERA. DE IGUAL FORMA, EL IMPORTADOR PUEDE REPETIR CONTRA AQUELLOS QUE LE CAUSARON PERJUICIOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:SANCIÓN ADUANERA, OBLIGACIÓN ADUANERA, DECOMISO DE MERCANCÍA, IMPORTACIÓN DE MERCANCÍA, AGENTE DE CARGA INTERNACIONAL, SUJETOS DEL TRANSPORTE DE MERCANCÍA, OBLIGACIONES DEL TRANSPORTADOR, IMPORTADOR, INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS
Sentencia 2006-00195 de septiembre 16 de 2010
Ref.: Exp. 110010324000 2006 00195 00
Actor: José Manuel Padilla Salcedo
Competencia de la Sección Primera
El actor solamente consideró violadas por las disposiciones acusadas normas de la Constitución Política(1) por lo que, en principio, en los términos del artículo 33 numeral 7º de la Ley 446 de 1998, correspondería la decisión a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sin embargo, se observa que también se refirió a la violación de los artículos 96, 97, 98 y 99 del decreto acusado 2685 de 1999, por lo que las normas demandadas deberán ser confrontadas no solamente con la Carta Fundamental sino con estas disposiciones, luego se trata de una acción de nulidad simple que se debe tramitar y decidir por las sección respectiva, en este caso la Sección Primera.
El Decreto 2685 de 1999 fue expedido por el Presidente de la República con fundamento en el artículo 189 numeral 25 de la Constitución Política, con sujeción a los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas y 2º de la Ley 7ª de 1991 por la cual se dictan, entre otras, normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior en el país, normas que se denominan leyes marco.
Sobre la Ley 6ª de 1971, la Corte Constitucional en la Sentencia C-1111 de 2000, explicó que no cabe duda de que el Congreso quiso dictar una “ley marco” en materia de aduanas, siguiendo el artículo 76, numeral 22, de la Constitución Política anterior, que en esencia, en lo referente a la distribución de competencias entre el Congreso y el Presidente de la República, corresponde al vigente artículo 159, numeral 19 de la Constitución Política que contempla una atenuación de la cláusula general de competencia reconocida al órgano legislativo en algunos campos, como el relacionado con el régimen aduanero y el de comercio exterior.
El Decreto 2685 de 1999 tiene entonces la naturaleza de decreto.
El problema jurídico radica en establecer si el Gobierno Nacional, con la expedición de los numerales 1.3, 1.4 y 1.5 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 48 del Decreto 1232 del 29 de junio de 2001 y 2628 del 5 de diciembre de 2001, proferidos por la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Comercio Exterior, violó los artículos 2º, 12, 13, 29 y 34 de la Constitución Nacional y los artículos 96, 97, 98 y 99 del mismo Decreto 2685 de 1999.
“Capítulo XlII
1.3. (Modificado por el artículo 5º del Decreto 2628 del 5 de diciembre de 2001). Cuando las mercancías sean descargadas sin que el transportador haya entregado previamente el manifiesto de carga a la autoridad aduanera o el agente de carga internacional no entregue el manifiesto de la carga consolidada, dentro de los términos establecidos en el artículo 96 de este decreto; o cuando el transportador y/o el agente de carga internacional no entreguen los documentos de transporte que les corresponda, dentro de la oportunidad provista en el artículo en mención.
1.4. (Modificado por el artículo 48 del Decreto 1232 de 2001). Cuando el transportador o el agente de carga internacional no informe por escrito a las autoridades aduaneras, dentro de la oportunidad prevista en el artículo 98 del presente decreto acerca de los sobrantes detectados en el número de bultos o sobre el exceso en el peso en la mercancía a granel respecto de lo consignado en el manifiesto de carga, o en sus adiciones, modificaciones o explicaciones, o cuando se encuentre mercancía que carezca de documento de transporte o amparada en documentos de transporte no relacionados en el manifiesto de carga, o en los documentos que lo adicionen, modifiquen o expliquen.
1.5. Cuando el transportador o el agente de carga internacional no entregue en la oportunidad legal los documentos de transporte que justifiquen las inconsistencias informadas a la autoridad aduanera, en los casos de sobrantes en el número de bultos, exceso en el peso en la mercancía a granel, mercancía no relacionada en el manifiesto de carga, o en los documentos que lo adicionen, modifiquen o expliquen” (se resaltan las normas demandadas).
Los tres numerales acusados se refieren a conductas del transportador y/o del agente de carga internacional, que afectan la mercancía que transporta haciéndola susceptible de aprehensión y decomiso.
Pero las disposiciones demandadas no pueden considerarse aisladamente, sino que deben ser analizadas armónicamente con las demás disposiciones del Decreto 2685 de 1999 o estatuto aduanero, que el actor no tuvo en cuenta de manera expresa, como tampoco tuvo en cuenta las razones de interés general que guían la figura del decomiso de las mercancías que no entran al país con el cumplimiento de las disposiciones pertinentes.
Dichas normas del Decreto 2685 de 1999, son:
Para la aplicación de las disposiciones contenidas en este decreto se tendrán en cuenta, además de los principios orientadores establecidos en el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo(2), los siguientes:
b) Principio de justicia: Los funcionarios aduaneros con atribuciones y deberes que cumplir en relación con las facultades de fiscalización y control deberán tener siempre por norma en el ejercicio de sus actividades, que son servidores públicos, que la aplicación de las disposiciones aduaneras deberá estar presidida por un relevante espíritu de justicia y que el Estado no aspira a que al usuario aduanero se le exija más que aquello que la misma ley pretende. También deberán tener presente que el ejercicio de la labor de investigación y control tiene como objetivo detectar la introducción y salida de mercancías sin el cumplimiento de las normas aduaneras.
ART. 3º—Responsables de la obligación aduanera.
Para efectos aduaneros la Nación estará representada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
ART. 4º—Naturaleza de la obligación aduanera.
La obligación aduanera es de carácter personal, sin perjuicio de que se pueda hacer efectivo su cumplimiento sobre la mercancía, mediante el abandono o el decomiso, con preferencia sobre cualquier otra garantía u obligación que recaiga sobre ella”.
Estima el actor que los artículos 96, 97, 98 y99 del Decreto 2685 de 1999, determinan que son los transportadores y/o el agente de carga internacional, los responsables y obligados de manera personal, de hacer la entrega a la autoridad aduanera: de la carga, de los manifiestos de carga y de los documentos que los adicionen, modifiquen y/o expliquen y que por lo tanto su incumplimiento no tiene por qué afectar al importador
Los citados artículos 96, 97, 98 y 99 del Decreto 2685 de 1999 disponen:
Decreto 2685 de 1999:
ART. 97.—Responsabilidad en la modalidad de charter.
Si la empresa transportadora no tiene representación en Colombia, las obligaciones inherentes a la llegada del medio de transporte, de la entrega de los documentos y la carga recaerán exclusivamente en la empresa o persona que contrató el servicio. Si una empresa transportadora domiciliada o debidamente representada en el país se responsabiliza por la recepción o atención de la nave, será también responsable de las obligaciones del transportador respecto de dicha carga.
ART. 98.—Inconsistencias en los documentos de viaje.
Si una vez concluido el descargue, se detectan sobrantes o faltantes en el número de bultos, o exceso o defecto en el peso si se trata de mercancía a granel, respecto de lo consignado en el manifiesto de carga o en las adiciones, modificaciones o explicaciones, el transportador deberá informarlo por escrito a la autoridad aduanera del lugar de arribo, dentro de las dos (2) horas siguientes a la finalización del descargue, precisando las inconsistencias encontradas.
ART. 99.—Justificación de excesos y faltantes
A partir del recibo por la autoridad aduanera del documento que contiene las inconsistencias a que se refiere el artículo anterior, el transportador dispone de dos (2) días para entregar los documentos que justifiquen el exceso detectado, y de dos (2) meses para justificar el faltante, o para demostrar la llegada de la mercancía en un embarque posterior.
Solo se considerarán causas aceptables para los excesos, el hecho de que estén destinados a otro lugar, o que se hayan cargado en el último momento. Estas situaciones deberán acreditarse con el documento de transporte correspondiente expedido antes de la salida del medio de transporte hacia el territorio aduanero nacional.
Solo se considerarán causas aceptables para los faltantes, el envío por error a un destino diferente o el hecho de no haber sido cargados en el lugar de embarque. En dichos casos, el transportador deberá acreditar documentalmente el hecho y queda obligado a enviar en un viaje posterior la mercancía faltante, según lo determine la autoridad aduanera, salvo que acredite ante la autoridad aduanera que el contrato de transporte ha sido rescindido y que el contrato de compraventa, la factura o el documento que sustenta la operación comercial entre el exportador en el exterior y el consignatario de la mercancía, ha sido modificado en lo pertinente al faltante mencionado.
ART. 100.—Margen de tolerancia.
Afirma el actor que el incumplimiento por parte del transportador y/o del agente de carga internacional de las obligaciones consagradas en las normas pretranscritas tiene su propia sanción, consagrada en el mismo Decreto 26 de 1999 en sus artículos 497 y 498, modificados respectivamente por los artículos 44 y 45 del Decreto 1232 de 2001, que disponen:
1.1.1. Arribar por los lugares que no se encuentren habilitados (...).
1.1.2. Ocultar o sustraer del control de la autoridad aduanera las mercancías (...).
1.2.2. No entregar a la autoridad aduanera, los conocimientos de embarque, las guías aéreas o las cartas de porte, según corresponda, expedidos directamente por él, en la oportunidad prevista en el artículo 96 del presente decreto.
1.2.6. (...).
1.1. Ocultar o sustraer del control de la autoridad aduanera las mercancías objeto (...).
2.5. (...).
3.2. Incurrir en inexactitudes o errores en la información incorporada al sistema informático aduanero (...).
Se observa que si bien el Decreto 2685 de 1999 consagró unas infracciones por parte del transportador y de los agentes de carga internacional, ellas son diferentes a las previstas en los numerales demandados que se refieren es a la situación de la mercancía y no a la responsabilidad personal del transportador o del agente internacional.
De la normatividad transcrita y en general del estatuto aduanero, se deduce con claridad, que cuando una mercancía extranjera ingresa al territorio aduanero colombiano, el transportista y/o el agente de carga internacional, debe cumplir las obligaciones consagradas en los artículos 96 a 99 del Decreto 2685 de 1999.
La legislación aduanera distingue entonces entre la conducta, en este caso del transportador y/o del agente de carga internacional que no cumple sus obligaciones y la situación jurídica de la mercancía.
Por ello la administración aduanera tiene dos competencias: una la relacionada con la definición de la situación jurídica de la mercancía que puede, luego de su aprehensión, culminar en la decisión de decomiso de la misma, y otra, la relativa a sancionar al propietario, poseedor o tenedor, transportador, agente de carga internacional, depositario, en fin, a los sujetos con obligaciones aduaneras, por haber incurrido en una conducta tipificada como contravención aduanera.
Estas dos competencias están delimitadas en el mismo decreto acusado 2685 de 1999, así: a) el título XV denominado “Régimen sancionatorio”, en sus capítulos II a XII se refiere a las infracciones y sanciones administrativas aduaneras, entre ellas en las que pueden incurrir los importadores, declarantes, los intermediarios, los exportadores, los transportadores y los agentes de carga internacional que incumplan con sus obligaciones, por lo que se trata de una responsabilidad personal de conformidad con el artículo 3º del Decreto 2685 de 1999 transcrito y b) el capítulo XIII “Causales de aprehensión y decomiso de mercancías”, se refiere a las mercancías sobre las cuales no se logró demostrar su legal entrada al país, en desarrollo del artículo 4º ídem, que señala que la obligación aduanera es personal, sin perjuicio de que se pueda hacer efectivo su cumplimiento sobre las mercancías mediante el abandono o decomiso, con preferencia sobre cualquier otra garantía u obligación que recaiga sobre ella.
De tener en cuenta los argumentos del actor para que se declare la nulidad de las disposiciones acusadas, porque en su criterio el incumplimiento de las obligaciones por parte del transportador y/o del agente de carga implica una sanción injusta para el importador o para el propietario, se tendría que bastaría con que estos sujetos se limitaran a pagar una multa, para que se permitiera la entrada al territorio de una mercancía extranjera en situación irregular y que esta fuera entregada a los importadores o propietarios, con la única excusa de protegerlos y sin tener en cuenta el interés general que con las disposiciones acusadas se persigue.
Numerosas sentencias de la Sección Primera han explicado que dentro del proceso que resuelve la situación jurídica de la mercancía aprehendida, únicamente se constata objetivamente si una determinada mercancía cumple o no con los requisitos exigidos para su ingreso y permanencia en el territorio nacional, por lo que no se examina la conducta del particular; de tal manera que si no se demuestra que la mercancía entró al territorio con el cumplimiento de todos los requisitos que exige el Decreto 2685 de 1999, entre los cuales están, las obligaciones que tienen el transportador y/o el agente de carga Internacional, esta puede ser decomisada.
Ahora bien, si tenemos en cuenta que las mercancías que se decomisan, son de propiedad de persona diferente al transportador y/o el agente de carga internacional, el importador o propietario, tiene las herramientas para repetir contra aquellos para que se le indemnicen los perjuicios que le haya ocasionado tal conducta, de ahí que el importador tenga el deber de ser diligente y cuidadoso en la escogencia de su proveedor en el exterior.
En el anterior sentido la Sala reitera lo expresado en sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 2001-08954, Consejero Ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, traída a colación por el Procurador Primero Delegado ante esta corporación, en la cual expuso:
“A juicio de la actora se violó el artículo 29 de la Constitución Política, porque ella no tuvo ninguna participación en la infracción, ya que el error cometido, que consistió en la equivocada descripción de la mercancía en la guía hija, debe atribuírsele al embarcador (...). Es decir, que no se le puede sancionar por conductas ajenas. Al respecto, estima la Sala que no tiene vocación de prosperidad el cargo, pues, conforme se ha precisado en diversas providencias, entre ellas en sentencia de 28 de junio de 2001 (Exp. 6339, Actora: Tampa S.A., Consejero Ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), el decomiso de la mercancía afecta directamente al propietario de la misma el cual, además, puede ser sancionado con multa; y por la misma conducta también se puede sancionar al transportador, si con su intervención quebrantó las normas aduaneras (...).
No hay duda entonces en cuanto a que el decomiso es una medida que afecta directamente al propietario de la mercancía pues esta le pertenece al punto de que es el único interesado en legalizarla mediante rescate. De tal manera que si la conducta que dio lugar al decomiso fue originada por persona diferente, nada impide que el propietario repita contra ella para que le indemnice los perjuicios que le haya ocasionado con tal conducta”.
De lo anterior se concluye que no se vulnera el derecho a la igualdad de los responsables de las obligaciones aduaneras, en tanto no se estableció un trato discriminatorio en contra de los importadores o propietarios de la mercancía, pues, se repite, una cosa es la sanción por incumplimiento de una obligación aduanera que genera una infracción personal y otra muy distinta es que la mercancía haya entrado al país sin el cumplimiento de los requisitos legales, caso en el cual esta se puede aprehender y decomisar, situación frente a la cual se está frente a una responsabilidad objetiva.
La sentencia que menciona el actor en defensa de sus argumentos, fue dictada bajo la vigencia de otras normas aduaneras, que en este momento no es del caso analizar, pues lo cierto es que la mercancía extranjera que no se encuentre en territorio colombiano debidamente legalizada, se puede decomisar en manos de quien se encuentre.
El decomiso de la mercancía no necesariamente lleva a concluir que el importador o propietario de la mercancía haya tenido la intención de defraudar los intereses del Estado, como lo sugiere el actor; en todo caso ello sería objeto de investigación dentro de un proceso penal que es independiente (E.A., art. 474) y no corresponde a las autoridades aduaneras.
Tampoco las disposiciones demandadas, que como ya se observó, señalan causales de aprehensión y decomiso de mercancías por incumplimiento de las obligaciones del transportador y/o del agente de carga internacional, vulneran el debido proceso.
Precisamente el capítulo XIV del Decreto 2685 de 1999, contempla el procedimiento administrativo para la imposición de sanciones por infracciones aduaneras (Sección II, arts. 507 a 521) y el que se debe seguir para la definición de la situación jurídica de la mercancía (Sección I, arts. 504 a 506) que se inicia con el levantamiento de un acta de aprehensión, que contempla garantías para quienes aparezcan como titulares de la mercancía, diligencia a la cual se pueden allegar las pruebas; sobre el particular el artículo 504 dispone:
ART. 504.—Acta de aprehensión.
Establecida la configuración de alguna de las causales de aprehensión y decomiso de mercancías de que trata el artículo 502 del presente decreto, la autoridad aduanera expedirá un acta que contenga: lugar y fecha de la aprehensión; causal de aprehensión; identificación del medio de transporte en que se moviliza la mercancía, cuando a ello hubiere lugar, identificación y dirección de las personas que intervienen en la diligencia y de las que aparezcan como titulares de derechos o responsables de las mercancías involucradas, descripción de las mismas en forma tal que se identifiquen plenamente, estimación provisional del precio unitario, precio total de la mercancía y relación de las pruebas practicadas o allegadas durante la diligencia.
El acta de aprehensión deberá comunicarse a la persona que atienda la diligencia, entregándole copia de la misma. Cuando no comparezca ningún responsable, se comunicará mediante aviso en el lugar que ocurra la aprehensión. En otras circunstancias, se comunicará mediante aviso en las oficinas de la administración de aduanas correspondiente”.
Y el artículo 506 dispone que “en cualquier estado del proceso, si el interesado demuestra la legal introducción y permanencia de la mercancía en el territorio aduanero nacional, el funcionario competente ordenará mediante resolución motivada la entrega de la mercancía y procederá su devolución”.
De otro lado se tiene que las causales de decomiso y aprehensión de mercancías son taxativas, por lo que estas no se pueden extender ni aplicar analógicamente en otras situaciones.
Es de resaltar que en el estatuto aduanero se evidencia que el derecho a la igualdad de los responsables de las obligaciones aduaneras no se vulnera y que, en defensa del debido proceso contempla los principios de tipicidad, legalidad, así como el derecho de defensa y de contradicción, en la medida en que describen las infracciones aduaneras con sus respectivas sanciones, se establecen regulaciones sobre la caducidad de la acción administrativa sancionatoria, la gradualidad de la sanción y la prescripción de esta y en cuanto al decomiso, como ya se vio, se aplican los mismos principios, todo ello acorde con el artículo 29 de la Constitución Política.
Por último, no es cierto que el decomiso de que trata el estatuto aduanero equivalga a una confiscación, como lo afirma el actor, pues el decomiso de conformidad con el artículo 1º “es el acto en virtud del cual pasan a poder de la Nación las mercancías, respecto de las cuales no se acredite el cumplimiento de los trámites previstos para su introducción al país, por presentarse alguna de las causales previstas en el artículo 502 de este decreto”; por su parte la confiscación que prohíbe la Constitución Política sería un acto por el cual el Estado, despoja de los bienes a una persona sin causa justa o sin causa legal, lo que no es el caso del decomiso de mercancías que entran ilegalmente al país.
Se concluye entonces precisando que una cosa es la situación de las mercancías y otra la responsabilidad personal de quienes intervienen en el trámite de las importación de las mismas.
(1) Mediante sentencia del 6 de agosto de 2004, rad. 2001-0110-01 (Al), el Consejo de Estado expresó que la acción de nulidad por in constitucionalidad contra los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, es una atribución propia del Consejo de Estado, a través de su Sala Plena Contencioso Administrativa, circunstancia esta última corroborada por el artículo 37, numeral 9º, de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia; dijo también la citada sentencia que en los términos del artículo 33 numeral 7º de la Ley 446 de 1998, corresponde la decisión a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, únicamente, cuando se dirige contra decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y no obedezca a función propiamente administrativa, pues, en caso contrario, la acción de nulidad contra tales decretos se tramitará y decidirá por las secciones respectivas, conforme a las reglas generales de competencia previstas en el Código Contencioso Administrativo y en el reglamento del Consejo de Estado.
(2) Principios de economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y contradicción.

References: artículo 33
 artículo 189
 artículo 76
 artículo 159
 artículo 502
 artículo 48
 artículo 5
 artículo 96
 artículo 48
 artículo 98
 artículo 3
 artículo 96
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 29
 artículo 504
 artículo 502
 artículo 506
 resolución 
 artículo 29
 artículo 1
 artículo 502
 artículo 37
 artículo 33