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Timestamp: 2016-10-28 16:09:28+00:00

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108 Ib 7814. Urteil der I. Zivilabteilung vom 30. M�rz 1982 i.S. Bank X. gegen Eidg. Bankenkommission (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Art. 4 et 4bis LB, art. 12 et 21 OB; surveillance des banques. 1. Obligation des banques de maintenir une proportion appropri�e entre leurs fonds propres et leurs engagements, d'�tablir des bilans consolid�s, en particulier lorsqu'elles ont des filiales, et de d�clarer des op�rations d�termin�es en vue d'un contr�le de la r�partition des risques (consid. 2 et 3). 2. La Commission des banques ne peut pas imposer � un konzern bancaire une r�partition consolid�e des risques, par le biais de l'art. 12 al. 2 OB, mais elle peut exiger les renseignements utiles sur cette r�partition � l'int�rieur du konzern, en se fondant sur l'art. 23bis LB (consid. 4 et 5). Consid�rants � partir de page 79
1. Die Bank X. ist eine international t�tige Handelsbank mit Sitz in der Schweiz. Sie hat Tochtergesellschaften in S�o Paulo, Z�rich und London, von denen vor allem letztere internationale Handelsgesch�fte finanziert.
Mit Verf�gung der Eidg. Bankenkommission vom 21. Oktober 1981 wurde die Bank X. angewiesen, die Meldepflicht gem�ss Art. 21 Abs. 1 BankV insk�nftig nicht nur f�r sich allein, sondern f�r die ganze Gruppe zu erf�llen. Die Bankenkommission berief sich dabei auf ihr Rundschreiben vom 17. M�rz 1978, dessen Richtlinien �ber die Konsolidierung der Bilanzen sinngem�ss auch f�r die Tochtergesellschaften g�lten.
Gegen diese Verf�gung hat die Bank X. Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht mit dem Antrag, sie aufzuheben. Sie macht geltend, die ihr auferlegte Meldepflicht finde weder im Gesetz noch in der Verordnung eine St�tze und sei auch sachlich nicht gerechtfertigt; sie widerspreche vielmehr dem klaren Wortlaut und Sinn der Vorschriften, gehe �ber den Geltungsbereich des Gesetzes hinaus und sei daher willk�rlich.
2. Nach Art. 4 Abs. 1 BankG haben die Banken f�r ein angemessenes Verh�ltnis zwischen ihren eigenen Mitteln und ihren gesamten Verbindlichkeiten zu sorgen (lit. a); das gilt auch f�r das Verh�ltnis zwischen ihren greifbaren Mitteln und leicht verwertbaren Aktiven einerseits und ihren kurzfristigen Verbindlichkeiten anderseits (lit. b). Art. 4 bestimmt ferner, dass die Verordnung hier�ber unter Ber�cksichtigung der Gesch�ftst�tigkeit und der Art der Banken Richtlinien festsetzt, die erw�hnten Begriffe n�her umschreibt (Abs. 2) und dass die Bankenkommission in besonderen F�llen Erleichterungen von den Richtlinien zulassen oder Versch�rfungen anordnen kann (Abs. 3). Ein angemessenes Verh�ltnis zu ihren eigenen Mitteln hat eine Bank gem�ss Art. 4bis auch bei Ausleihungen an einen einzelnen Kunden und bei Beteiligungen an einem einzelnen Unternehmen einzuhalten (Abs. 1); dieses Verh�ltnis wird ebenfalls von der Verordnung festgesetzt (Abs. 2).
Was unter eigenen und greifbaren Mitteln, unter leicht verwertbaren Aktiven und kurzfristigen Verbindlichkeiten im Sinne des Gesetzes zu verstehen und wieviel diese Mittel und Aktiven mindestens betragen m�ssen, wird in den Art. 11 bis 19 der Verordnung gesagt. In deren Art. 21 sodann werden die Banken unter der BGE 108 Ib 78 S. 80�berschrift "Risikoverteilung" zur Meldung von Gesch�ften angehalten, durch welche die Verpflichtungen eines einzelnen Kunden gegen�ber der Bank �ber bestimmte Prozents�tze ihrer eigenen Mittel angehoben werden (Abs. 1). Beteiligungen der Bank sind gleich zu behandeln wie die ungedeckten Verpflichtungen eines Kunden (Abs. 3). Rechtlich selbst�ndige Gesellschaften und Personen, die �ber das Beteiligungskapital zu mehr als 50% miteinander verflochten sind, gelten als Einheit (Abs. 5). Die Bankenkommission kann verlangen, dass Verpflichtungen und Beteiligungen, welche die zul�ssigen H�chstgrenzen �bersteigen, gesenkt werden (Abs. 6).
Durch BRB vom 1. Dezember 1980 wurden die Art. 11 bis 13 der Verordnung zum Teil revidiert, Art. 12 insbesondere durch einen Abs. 2 erg�nzt (AS 1980 S. 1814). Danach haben die Banken konsolidierte Bilanzen der von ihnen direkt oder indirekt beherrschten, im Bank- oder Finanzbereich t�tigen Unternehmungen und Immobiliengesellschaften mit Sitz im In- oder Ausland zu erstellen und die Anforderungen an Eigenmitteln sowohl aufgrund ihrer eigenen als auch der konsolidierten Bilanz zu erf�llen. An den Vorschriften des Art. 21, die seit dem 1. Juli 1972 gelten (BBl. 1972 I S. 821 ff.), wurde durch den BRB dagegen nichts ge�ndert.
Schon vor Inkrafttreten der Novelle stellte die Bankenkommission in einem Rundschreiben vom 17. M�rz 1978 Richtlinien f�r die Konsolidierung von Bilanzen auf. Sie bef�rchtete, dass bei Konzernverh�ltnissen die im Interesse der Gl�ubiger erlassenen Vorschriften, insbesondere solche �ber den Mindestsatz eigener Mittel und �ber die Risikoverteilung unter den Banken, ihre Wirksamkeit verlieren w�rden, wenn bei der Frage nach der Angemessenheit dieser Mittel die Aktiven und Passiven der Tochtergesellschaften auszunehmen w�ren (B. M�LLER, Die Internationalisierung der Banken als aufsichtsrechtliches Problem, in Schweizerische Aktiengesellschaft (SAG) 1979 S. 5/6; B. M�LLER in ZBJV 115/1979 S. 499 und in ZSR 1980 S. 421; E. SIGRIST, Das Bankbilanzrecht, in SAG 1980 S. 152; BODMER/KLEINER/LUTZ, N. 54 ff. zu Art. 4 BankG).
3. Es ist daher vorweg zu pr�fen, ob die Banken durch eine Verordnungsvorschrift verpflichtet werden k�nnen, konsolidierte Bilanzen zu erstellen, in die auch von ihnen direkt oder indirekt beherrschte Unternehmungen und Gesellschaften im Sinne von Art. 12 Abs. 2 BankV einzubeziehen sind.BGE 108 Ib 78 S. 81
Diese Bestimmung der Verordnung st�tzt sich nicht auf die allgemeine Vollmacht des Bundesrates f�r Vollzugsvorschriften (Art. 56 BankG); sie ergibt sich vielmehr aus der in Art. 4 Abs. 2 BankG ausdr�cklich erw�hnten Befugnis des Bundesrates, Richtlinien dar�ber zu erlassen, wie die Banken f�r ein angemessenes Verh�ltnis zwischen den eigenen Mitteln und ihren gesamten Verbindlichkeiten zu sorgen haben. Sie kann daher vom Bundesgericht nicht auf ihre Verfassungsm�ssigkeit (Art. 113 Abs. 3 und Art. 114bis Abs. 3 BV), sondern bloss darauf hin �berpr�ft werden, ob sie sich im Rahmen der dem Bundesrat einger�umten Erm�chtigung h�lt und auch sonst als rechtm�ssig anzusehen ist. Das ist zu bejahen, wenn der mit Art. 4 Abs. 1 BankG verfolgte Zweck mit den vorgesehenen Mitteln erreicht werden kann und diese nach dem Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit nicht zu beanstanden sind (BGE 105 Ib 369 /70, 104 Ib 425/26).
Das BankG dient vor allem dem Schutz der Gl�ubiger; das ist noch anl�sslich der Revision von 1971, aus der insbesondere die Art. 4 Abs. 2 und 3 sowie Art. 4bis hervorgegangen sind (AS 1971 S. 811), betont worden (BGE 103 Ib 356, 99 Ib 110 und 411 mit Hinweisen). Aus der in Art. 4 Abs. 2 BankG enthaltenen Delegationsbestimmung erhellt, dass der Gesetzgeber es angesichts der Vielfalt von Banken vorgezogen hat, den Erlass von Richtlinien dem Bundesrat vorzubehalten, der dabei die Art und die Gesch�ftst�tigkeit der Banken mitzuber�cksichtigen hat. Die Eigenart gewisser Banken besteht nun gerade darin, dass sie sich namentlich an anderen, ebenfalls im Finanzbereich t�tigen Unternehmungen beteiligen, weshalb die Frage nach ihren eigenen Mitteln eine ungleich gr�ssere Bedeutung erhalten kann. Nichts l�sst darauf schliessen, dass der Gesetzgeber den Bundesrat daran h�tte hindern wollen, diesem Umstand durch besondere Normen Rechnung zu tragen; andernfalls w�rde die Delegationsbefugnis entgegen ihrem Zweck und dem klaren Wortlaut des Art. 4bis Abs. 1 BankG erheblich eingeschr�nkt. Nach dieser Bestimmung m�ssen auch die Beteiligungen der Banken an einem andern Unternehmen in einem angemessenen Verh�ltnis zu ihren eigenen Mitteln stehen; das kann nur heissen, dass der Gesetzgeber dem Bundesrat einen weiten Spielraum einr�umen wollte (BGE 99 Ib 411).
Die den Banken mit Art. 12 Abs. 2 BankV auferlegte Pflicht, f�r den internen Gebrauch eine konsolidierte Bilanz zu erstellen und gest�tzt darauf ihr notwendiges Eigenkapital zu errechnen, l�sst sich weder als untaugliches noch als unangemessenes Mittel zu BGE 108 Ib 78 S. 82dem damit verfolgten Zweck ausgeben. Die Pflicht ist dem Gesetz auch nicht fremd oder gar neu, soll mit der geforderten Bilanz doch bloss die Bedeutung des Eigenkapitals und der Beteiligung an anderen, von einer Bank direkt oder indirekt beherrschten Unternehmungen aufgezeigt werden, damit die Aufsichtsorgane ihre Aufgabe erf�llen k�nnen. Sie ist deshalb als gesetzm�ssig anzusehen, was von der Beschwerdef�hrerin �brigens nicht bestritten wird.
4. Nach der angefochtenen Verf�gung hat die Beschwerdef�hrerin Gesch�fte, durch welche die gesamten Verpflichtungen eines einzigen Kunden ihr gegen�ber die in Art. 21 Abs. 1 BankV vorgesehenen Prozents�tze �bersteigen, in die Konsolidierung einzubeziehen und die Bankenkommission dar�ber zu unterrichten.
a) Eine solche Meldepflicht l�sst sich nicht auf Art. 12 Abs. 2 BankV st�tzen, weil sie �ber die darin enthaltenen Vorschriften, eine konsolidierte Bilanz zu erstellen und die Anforderungen an das Eigenkapital auch auf Grund dieser Bilanz zu erf�llen, hinausgeht. Diese Vorschriften sind zudem, wie aus ihrem Wortlaut und ihrer Einordnung erhellt, einzig als Ausf�hrungsbestimmungen zu Art. 4 Abs. 1 BankG zu verstehen. Art. 21 BankV verweist denn auch nicht auf Art. 12, sondern bloss auf die in Art. 11 BankV umschriebenen eigenen Mittel, die f�r die Ermittlung der h�chstzul�ssigen Prozents�tze massgebend sind.
b) Die Argumentation der Bankenkommission besteht im wesentlichen darin, dass die BankV �ber die konsolidierte Risikoverteilung keine ausdr�ckliche Bestimmung enthalte und diese L�cke von der Verwaltung und vom Richter auszuf�llen sei, indem Art. 21 sinngem�ss auf die in Art. 12 BankV vorgesehene konsolidierte Bilanz angewendet werde.
Eine echte Gesetzesl�cke liegt nur dann vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat, was er h�tte regeln sollen, und dem Gesetz weder nach seinem Wortlaut noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine Vorschrift entnommen werden kann (BGE 103 Ia 503 mit Zitaten).
Die Bankenkommission vermag de lege ferenda ernsthafte Gr�nde daf�r anzuf�hren, dass die Fragen des minimalen Eigenkapitals und der Risikoverteilung bei Bankkonzernen zusammen geregelt werden, weil die entsprechenden Vorschriften einander angeblich notwendigerweise erg�nzen. Es ist zudem nicht ausgeschlossen, dass der Bundesrat die Frage der konsolidierten Risikoverteilung, die durch einen Verweis von Art. 21 auf Art. 12 Abs. 2 BGE 108 Ib 78 S. 83BankV gekl�rt worden w�re, f�r Konzernverh�ltnisse aus Versehen nicht gel�st hat. Es ist aber auch denkbar, dass der Bundesrat die Konsolidierung auf das Eigenkapital beschr�nken, die Risikoverteilung also nicht einbeziehen wollte. Daf�r liesse sich insbesondere anf�hren, dass mit den Konsolidierungsrichtlinien gem�ss Rundschreiben der Bankenkommission vom 17. M�rz 1978 bloss die Pr�fung erm�glicht werden soll, ob eine Bank "auch bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise �ber gen�gend eigene Mittel verf�gt". Dass die Banken eine konsolidierte Bilanz zu erstellen haben, heisst aber nicht notwendig, dieses Erfordernis sei unmittelbar auch in den f�r sie geltenden Vorschriften �ber die Risikoverteilung enthalten. Nach einigen ausl�ndischen Regelungen soll mit der Konsolidierung denn auch nicht eine Berechnungsgrundlage f�r das minimale Eigenkapital geschaffen, sondern bloss die Information der Bankaufsichtsbeh�rden verbessert werden, um ihnen die Kontrolle zu erleichtern (BODMER/KLEINER/LUTZ, N. 54 zu Art. 4 BankG). Regeln �ber eine konsolidierte Risikoverteilung k�nnen sich zudem nach besondern Kriterien richten (vgl. BGE 99 Ib 412). Schliesslich hat die Bankenkommission selber die Konsolidierungsvorschriften bis Herbst 1981 nicht in diesem Sinne ausgelegt (BODMER/KLEINER/LUTZ, N. 57 ad Art. 4 BankG). Es geht ihr im vorliegenden Fall vielmehr um die k�nftige Anwendung der Vorschriften, die sie nunmehr sinngem�ss auch auf die Risikoverteilung beziehen m�chte. Umsoweniger l�sst sich sagen, der Bundesrat habe eine Frage, die sich angeblich aufdr�ngte, in der Novelle aus Versehen nicht geregelt.
Der Vollziehungsverordnung, auf die in Art. 4bis Abs. 2 BankG verwiesen wird, ist daher keine Regel f�r eine Konsolidierung der Risikoverteilung zu entnehmen. Das Rundschreiben vom 17. M�rz 1978 sodann taugt mangels Gesetzeskraft zum vorneherein nicht als Grundlage f�r eine solche Regel.
5. Nach den Erw�gungen der angefochtenen Verf�gung will die Bankenkommission die Vorschriften des Art. 21 BankV analog auf die konsolidierte Bilanz angewendet wissen. Der Entscheid selber beschr�nkt sich dagegen auf die Weisung, dass die Beschwerdef�hrerin insk�nftig auch gewisse Verpflichtungen der Gruppe, die sie beherrscht, zu melden hat. Die Weisung l�sst sich zwangslos auf Art. 23bis Abs. 2 BankG st�tzen, wonach die Kommission von den Banken alle Ausk�nfte und Unterlagen verlangen kann, die sie zur Erf�llung ihrer Aufgabe ben�tigt. Die Auskunftspflicht der Banken geht sehr weit; die Begehren der Kommission BGE 108 Ib 78 S. 84m�ssen aber dem Zweck der Bankenaufsicht dienen, insbesondere sachlich gerechtfertigt und angemessen sein (vgl. BODMER/KLEINER/LUTZ, N. 3 zu Art. 23bis; B. M�LLER, in ZBJV 115/1979 S. 499).
Doch selbst wenn die Kommission sich zur Zeit nicht auf Art. 21 BankV berufen kann, um die von ihr "angestrebte konsolidierte Risikoverteilung" durchzusetzen, ist ihr Begehren um sachdienliche Aufschl�sse �ber diese Verteilung innerhalb der Gruppe gerechtfertigt; nur so ist sie in der Lage, die zum Schutze der Gl�ubiger notwendigen Mittel zu ergreifen, insbesondere die Anforderungen an das Eigenkapital gem�ss Art. 4 Abs. 3 BankG zu versch�rfen, wenn dazu nach den erhaltenen Informationen Anlass besteht. Ihr Verweis auf Art. 21 Abs. 1 BankV, den sie analog f�r anwendbar h�lt, ist zudem jedenfalls insofern berechtigt, als damit die streitigen Verpflichtungen n�her umschrieben werden.
Der angefochtene Entscheid verletzt auch den Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit nicht; angesichts des Widerstandes der Beschwerdef�hrerin ist nicht zu ersehen, wie die Bankenkommission die verlangte Auskunft mit einer milderen Zwangsmassnahme erhalten k�nnte. Die Wahl einer solchen Massnahme ist ferner im wesentlichen eine Frage des Ermessens, in das auf Beschwerde hin nur einzugreifen ist, wenn die Vorinstanz es �berschreitet oder missbraucht (Art. 104 Abs. 1 lit. a OG). Davon kann hier keine Rede sein.
99 IB 411,
103 IA 503 suite... ,
99 IB 412
art. 12 et 21 OB,
Art. 21 Abs. 1 BankV,
Art. 4 Abs. 1 BankG suite... ,
Art. 4 BankG,
Art. 4 Abs. 2 BankG,
Art. 4 et 4bis LB,
art. 23bis LB,
Art. 56 BankG,
Art. 12 BankV,
Art. 4bis Abs. 2 BankG,
Art. 4 Abs. 3 BankG,

References: Art. 4
 art. 12
 Art. 21
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 11
 Art. 21
 BGE 
 Art. 11
 Art. 12
 Art. 21
 Art. 4
 Art. 12
 Art. 4
 Art. 114
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 12
 BGE 
 Art. 21
 Art. 12
 Art. 4
 Art. 21
 Art. 12
 Art. 11
 Art. 21
 Art. 12
de lege ferenda
 Art. 21
 Art. 12
 BGE 
 Art. 4
 BGE 
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 21
 Art. 23
 BGE 
 Art. 23
 Art. 21
 Art. 4
 Art. 21

art. 12

Art. 21

Art. 4

Art. 4

Art. 4

Art. 4

art. 23

Art. 56

Art. 12

Art. 4

Art. 4