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Timestamp: 2018-04-23 01:44:54+00:00

Document:
HessVGH, 8 TH 2208/87: VGH Kassel: örtliche zuständigkeit, wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, sachliche zuständigkeit, öffentliche sicherheit, aufschiebende wirkung, hessen, ausführung, behörde, dienstanweisung
Urteil des HessVGH vom 01.09.1987, 8 TH 2208/87
8 TH 2208/87
VGH Kassel: örtliche zuständigkeit, wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, sachliche zuständigkeit, öffentliche sicherheit, aufschiebende wirkung, hessen, ausführung, behörde, dienstanweisung
örtliche zuständigkeit, Wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, Sachliche zuständigkeit, öffentliche sicherheit, Aufschiebende wirkung, Hessen, Ausführung, Behörde, Dienstanweisung, Vollziehung
Normen: § 5 BAZG, § 14 BAZG
Entscheidungsdatum: 01.09.1987
Aktenzeichen: 8 TH 2208/87
Die örtliche Zuständigkeit der Staatlichen Gewerbeaufsichtsämter in Hessen ist nicht in der gesetzlich gebotenen Weise geregelt.
1Die Antragstellerin wehrt sich gegen die sofortige Vollziehung eines Bescheides des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamts Wiesbaden vom 07.05.1987, in dem es ihr - von im einzelnen genannten Ausnahmen abgesehen - untersagt wird, montags bis freitags von 0.00 Uhr bis 4.00 Uhr und von 22.00 Uhr bis 24.00 Uhr sowie samstags von 22.00 Uhr bis 24.00 Uhr in ihren zur Herstellung von Backwaren dienenden Räumen Personen zu beschäftigen. Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluß vom 13.07.1987 die aufschiebende Wirkung des von der Antragstellerin gegen den Bescheid eingelegten Widerspruchs angeordnet. Hiergegen hat der Antragsgegner Beschwerde eingelegt, der das Verwaltungsgericht nicht abgeholfen hat.
2Die zulässige Beschwerde des Antragsgegners ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat dem Rechtsschutzbegehren der Antragstellerin zu Unrecht entsprochen.
3Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs nach § 80 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO ist nicht begründet, weil dieser Widerspruch nach den dem Senat im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zugänglichen Tatsachen unbegründet erscheint.
4Der Senat teilt die Bedenken des erstinstanzlichen Gerichts gegen die Zuständigkeit des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamts Wiesbaden für den Erlaß des mit dem Widerspruch angegriffenen Bescheides nicht, soweit das Verwaltungsgericht die sachliche Zuständigkeit der Behörde in Frage gestellt hat. Sie ist nämlich durch § 14 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Arbeitszeit in Bäckereien und Konditoreien - BAZG - vom 29.06.1936 (RGBl. I S. 521), geändert durch Gesetz vom 23.07.1969 (BGBl. I S. 937), und damit durch eine Rechtsvorschrift geregelt. Nach der genannten Bestimmung obliegt die Aufsicht über die Ausführung der Vorschriften des Gesetzes über die Arbeitszeit in Bäckereien und Konditoreien und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Bestimmungen den Gewerbeaufsichtsämtern. § 14 Abs. 1 Satz 1 BAZG gilt als dem Grundgesetz nicht widersprechendes Recht aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages gemäß Art. 123 Abs. 1 GG fort. Im übrigen dürfte die Bestimmung aufgrund des Änderungsgesetzes vom 23.07.1969 in den Willen des nachkonstitutionellen Bundesgesetzgebers aufgenommen worden sein. Der Gesetzgeber des mit Zustimmung des Bundesrates erlassenen Änderungsgesetzes wäre auch selbst dazu berechtigt gewesen, den Ländern die Einrichtung besonderer Behörden vorzuschreiben oder den bereits bestehenden
Einrichtung besonderer Behörden vorzuschreiben oder den bereits bestehenden Gewerbeaufsichtsämtern die Aufsicht über die Ausführung der die Arbeitszeit in Bäckereien und Konditoreien betreffenden Vorschriften zuzuweisen; denn die Länder regeln bei der Ausführung von Bundesgesetzen als eigener Angelegenheit die Einrichtung der Behörden lediglich insoweit selbst, wie nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen (Art. 84 Abs. 1 GG).
5Die örtliche Zuständigkeit es Staatlichen Gewerbeaufsichtsamts Wiesbaden für den Erlaß des Bescheides vom 07.05.1987 erscheint demgegenüber zweifelhaft. Die örtliche Zuständigkeit der Staatlichen Gewerbeaufsichtsämter in Hessen ist nämlich nicht in der gesetzlich gebotenen Weise geregelt. Die Amtsbezirke sind durch Dienstanweisung des Hessischen Sozialministers vom 28.03.1980 (StAnz. S. 687) festgelegt.
6Sie decken sich nicht mit der Einteilung des Landes in Regierungsbezirke oder Kreise. Da durch die Bestimmung der Amtsbezirke die Zuständigkeit der einzelnen Gewerbeaufsichtsämter auch im Verhältnis zum Bürger geregelt werden soll, erschöpft sie sich nicht lediglich in verwaltungsinterner Bedeutung. Vielmehr regelt sie den örtlichen Wirkungsbereich der nach § 139 b der Gewerbeordnung - GewO - und auch nach § 14 Abs. 1 Satz 1 BAZG für Eingriffe in die Rechtssphäre der Bürger zuständigen Gewerbeaufsichtsbehörde. Eine derartige Kompetenzzuweisung kann nach den vom Staatsgerichtshof des Landes Hessen im Urteil vom 03.12.1969 - P. St. 569 - (ESVGH 20, 217) entwickelten Grundsätzen nur durch Rechtssatz erfolgen. Die oben genannte Dienstanweisung des Hessischen Sozialministers kann jedoch nicht als Rechtssatz, etwa in Gestalt einer Rechtsverordnung oder Anordnung, angesehen werden, weil sie nicht in der durch das Gesetz über die Verkündigung von Rechtsverordnungen, Organisationsanordnungen und Anstaltsanordnungen vom 02.11.1971 (GVBl. I S. 258), zuletzt geändert durch Art. 18 des Zweiten Gesetzes zur Änderung von Zuständigkeiten der Minister vom 28.08.1986 (GVBl. I S. 253), vorgeschriebenen Weise veröffentlicht worden ist. Vorschriften über die sachliche Zuständigkeit von Landesbehörden, die die Landesregierung oder eine oberste Landesbehörde erläßt, werden nämlich nach § 5 Abs. 1 des zuletzt genannten Gesetzes als Anordnung bezeichnet und im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen Teil I veröffentlicht. Nach Absatz 2 derselben Bestimmung erläßt die Landesregierung Vorschriften nach Abs. 1 auch zur Ausführung von Bundesrecht, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Derartige abweichende Bestimmungen sind für die Ausführung des Gesetzes über die Arbeitszeit in Bäckereien und Konditoreien nicht ersichtlich. Die Veröffentlichung der als Dienstanweisung bezeichneten Anordnung des Hessischen Sozialministers vom 28.03.1980 über die Zuständigkeit der Staatlichen Gewerbeaufsichtsämter des Landes Hessen erweist sich daher als unzureichend.
7Die unzureichende Regelung der örtlichen Zuständigkeit ist jedoch nicht geeignet, den Widerspruch des Antragstellers gegen den Bescheid des Staatlichen Gewerbeaufsichtamts Wiesbaden vom 07.05.1987 als offensichtlich begründet und damit die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs als geboten erscheinen zu lassen. Für die Bestimmung seiner eigenen örtlichen Zuständigkeit hat das Verwaltungsgericht erwogen, ob die mangelhafte Regelung der örtlichen Zuständigkeit des Gewerbeaufsichtsamts dessen Zuständigkeit für das gesamte Land Hessen herbeiführt. Der Antragsgegner will diese Überlegung auch gelten lassen, um die örtliche Zuständigkeit der Behörde für den Erlaß des angegriffenen Verwaltungsakts darzulegen. Der Senat sieht keine Veranlassung, im vorliegenden Verfahren der Berechtigung dieser Auffassung im einzelnen nachzugehen. Die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 des Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetzes - HVwVfG - nichtig ist, kann nämlich nach § 46 HVwVfG nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können. Die Vorschrift, die eine geminderte Einschätzung der Bedeutung der örtlichen Zuständigkeit der Verwaltungsbehörden für das Zustandekommen von Verwaltungsakten zum Ausdruck bringt, ist bei der hier zu Entscheidung stehenden Sachlage, bei der es an einer wirksamen Regelung der örtlichen Zuständigkeit gänzlich fehlt, zumindest entsprechend anwendbar.
8Im Gegensatz zu dem Verwaltungsgericht ist der Senat der Ansicht, daß § 1 Abs. 1 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung - HSOG - bei der Ausführung der Vorschriften des Gesetzes über die Arbeitszeit in Bäckereien und Konditoreien keine entsprechende Anwendung findet und daß der Behörde
und Konditoreien keine entsprechende Anwendung findet und daß der Behörde deshalb kein Ermessen zusteht. Das in § 1 Abs. 1 HSOG zum Ausdruck kommende polizeirechtliche Opportunitätsprinzip gilt nicht ohne weiteres für Sondergesetze, die der Polizei oder anderen bei der Gefahrenabwehr tätigen Behörden zusätzliche Aufgaben übertragen (Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 8. Aufl., Köln 1975, S. 137 f.). Dem Gesetz über die Arbeitszeit in Bäckereien und Konditoreien lassen sich keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, daß den Gewerbeaufsichtsämtern ein Entschließungs- oder Auswahlermessen beim Einschreiten gegen die zwingenden Vorschriften des Nachtback- und Ausfahrverbots im Sinne des § 5 des genannten Gesetzes zustünde. Der Gefahr eines unangemessenen behördlichen Vollzuges begegnet das Gesetz dadurch, daß die Vorschrift über das Nachtbackverbot in Notfällen keine Anwendung findet (§ 8) und der Zulassung von Ausnahmen unterliegt (§ 9).
9Auch der Umstand, daß die Behörde es augenscheinlich entgegen § 28 Abs. 1 HVwVfG unterlassen hat, die Antragstellerin vor Erlaß des Bescheides vom 07.05.1987 anzuhören, ist nicht geeignet, den Widerspruch aussichtsreich erscheinen zu lassen. Zum einen ergibt sich aus § 45 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 HVwVfG, daß die erforderliche Anhörung noch bis zum Abschluß des Vorverfahrens nachgeholt werden kann. Zum anderen kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 HVwVfG nichtig ist, nach § 46 HVwVfG auch dann nicht beansprucht werden, wenn er lediglich unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren zustande gekommen ist, wenn keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können.
10 Auch im übrigen lassen sich keine durchgreifenden Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des mit dem Widerspruch angegriffenen Bescheides erheben. Soweit die Antragstellerin die Verfassungsmäßigkeit des § 5 BAZG in Frage stellt, sieht sich der Senat durch den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 25.02.1976 - 1 BvL 26/73 u. a. (BVerfGE 41, 360), gebunden. Danach sind das Nachtbackverbot und das Verbot des Ausfahrens von Backwaren zur Nachtzeit mit dem Grundgesetz vereinbar. Zwar versucht die Antragstellerin unter Hinweis auf die Entwicklung seit dem Jahre 1976 darzulegen, daß die tatsächlichen Voraussetzungen für die damalige Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht mehr vorlägen. Es ist im Verfahren der vorläufigen Rechtsschutzes jedoch nicht möglich, im einzelnen zu klären, inwieweit sich die von den Verfahrensbeteiligten unterschiedlich beurteilten tatsächlichen Verhältnisse geändert haben.
11 Schließlich fehlt es dem Bescheid vom 07.05.1987 entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht an einer hinreichenden Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Die Behörde hat in dem Bescheid insoweit ausgeführt, daß der Schutz der Arbeitnehmer vor gesundheitlichen Gefahren dem Einzelinteresse an der Aufrechterhaltung der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs vorgehe. Die Antragstellerin kann in diesem Zusammenhang nicht damit gehört werden, daß es zweckmäßiger wäre, die Gesundheit der Arbeitnehmer durch andere als die in § 5 BAZG vorgesehenen Vorkehrungen, etwa durch die Einführung eines Schichtdienstes, zu schützen. Solange von der Gültigkeit des Gesetzes auszugehen ist, steht es dem einzelnen Hersteller von Backwaren nicht zu, seinen eigenen Erwägungen gegenüber den im Gesetz zum Ausdruck gelangten Wertungen des Gesetzgebers Geltung zu verschaffen.
13 Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 20 Abs. 3 i. V, mit § 13 dös. 1 Satz 1 GKG.

References: § 5
 § 14
 § 80
 § 14
 § 14
 Art. 123
 § 139
 § 14
 Art. 18
 § 5
 § 44
 § 46
 § 1
 § 1
 § 5
 § 28
 § 45
 § 44
 § 46
 § 5
 § 80
 § 5
 § 20
 § 13