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Timestamp: 2019-06-18 04:46:23+00:00

Document:
BVerwG, 5 CN 1.03: Sozialhilfe, Pauschalierung, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bekanntgabe
Urteil des BVerwG vom 25.11.2004, 5 CN 1.03
5 CN 1.03
Sozialhilfe, Pauschalierung, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bekanntgabe
Sozialhilfe, Pauschalierung, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bekanntgabe, Rechtsverordnung, Bekleidung, Normenkontrolle, Verkündung, Auflage, Veröffentlichung
BVerwG 5 CN 1.03 Verkündet VGH 12 N 02.1480 am 25. November 2004 Schmidt Justizhauptsekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
Die Antragstellerin, die unter Betreuung steht, erhielt von der Antragsgegnerin seit
längerem Hilfe zum Lebensunterhalt. Mit Schreiben ihres Betreuers vom 19. März
2002 beantragte sie eine Bekleidungsbeihilfe. Die Antragsgegnerin bewilligte ihr mit
Bescheid vom 9. April 2002 erstmals für den Monat April 2002 Hilfe zum Lebensunterhalt nach einem Modellversuch zur Pauschalierung der Hilfe zum Lebensunterhalt
nach Maßgabe ihrer Ausführungsbestimmungen vom 29. November 2001, wonach
statt einmaliger Leistungen für die Bedarfe Wohnen (ausgenommen die Kosten der
Unterkunft und die Heizkosten), Bekleidung und Schule eine monatliche Pauschale
gezahlt wurde, für erwachsene Frauen in Höhe von 26,74 €. Über den Widerspruch
der Antragstellerin gegen diesen Bescheid ist bislang nicht entschieden. Seit 1. März
2003 erhält die Antragstellerin Leistungen nach dem Grundsicherungsgesetz.
Mit Beschluss vom 3. Juli 2002 folgte die Vollversammlung des Stadtrates der Antragsgegnerin einer Beschlussvorlage ihres Sozialreferats vom 29. Mai 2002 für den
13. Juni 2002 und änderte dementsprechend ihre Ausführungsbestimmungen zur
Sozialhilfepauschalierung mit Wirkung vom 1. April 2002. Nach diesen Ausführungsbestimmungen sind grundsätzlich allen Empfängern von laufender Hilfe zum Lebensunterhalt außerhalb von Anstalten, Heimen und gleichartigen Einrichtungen
Leistungen für die Bedarfe Wohnen, Bekleidung und Schule (ausgenommen benannte Bedarfspositionen wie z.B. Mietkosten, Heizkosten, Baby-Erstausstattung,
Waschmaschine) von Härtefällen abgesehen nicht als einmalige Leistungen, sondern
als monatliche Pauschale (für Erwachsene 29 €) zu gewähren.
Die Antragstellerin hat beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof Normenkontrolle
dahin beantragt, die Ausführungsbestimmungen in der Fassung des Beschlusses der
Vollversammlung des Stadtrats vom 3. Juli 2002 zur Durchführung von Modellvorhaben zur Pauschalierung der Sozialhilfe für nichtig zu erklären. Gegen den Willen der Hilfeempfänger sei die grundsätzliche Ersetzung einmaliger Leistungen durch
eine monatliche Pauschale nicht zulässig. Ein Bedarf sei zu befriedigen, wenn er
bestehe. Es dürfe nicht auf die Ansparung entsprechender Beträge für die Zukunft
verwiesen werden. Die von der Antragsgegnerin festgesetzten Pauschalen seien
nicht bedarfsdeckend.
Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheide der Verwaltungsgerichtshof über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern
das Landesrecht das bestimme. Eine solche Regelung habe der Landesgesetzgeber
in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO getroffen. Bei den Ausführungsbestimmungen zur
Pauschalierung der Hilfe zum Lebensunterhalt handele es sich um eine derartige
Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Dem Sinn und Zweck der
Normenkontrolle nach § 47 VwGO werde nur eine Auslegung des § 47 Abs. 1 Nr. 2
VwGO gerecht, die den dort verwendeten Begriff der Rechtsvorschrift in einem weiten Sinne verstehe und jedenfalls solche (abstrakt-generellen) Regelungen der Exekutive einbeziehe, die rechtliche Außenwirkung gegenüber dem Bürger entfalteten
und auf diese Weise dessen subjektiv-öffentlichen Rechte unmittelbar berührten
(BVerwGE 94, 335 <338>). Die Ausführungsbestimmungen der Antragsgegnerin seien nach ihrem Inhalt darauf gerichtet, im Außenverhältnis in derselben Weise in subjektive Rechte einzugreifen, wie das auch sonst bei Rechtsvorschriften (Rechtsverordnungen, Satzungen) im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO der Fall sei. Sie regelten gegenüber den Sozialhilfe begehrenden Bürgern den Anspruch auf Sozialhilfe
der Höhe nach und ergänzten den im Gesetz geregelten Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt normkonkretisierend insofern, als sie bestimmten, dass die von ihnen
erfassten Bedarfe jedenfalls im Regelfall mit der den Hilfeempfängern gewährten
monatlichen Pauschale gedeckt und der Sozialhilfeanspruch damit in vollem Umfang
Danach könne den Antrag u.a. jede natürliche Person stellen, die geltend mache,
durch die Rechtsvorschriften oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu
sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Die Antragstellerin erhalte zwar seit
1. März 2003 Leistungen der Grundsicherung, so dass sie seit diesem Zeitpunkt nicht
mehr dem Modellversuch der Sozialhilfepauschalierung unterfalle. Sie habe jedoch
bis einschließlich Februar 2003 Sozialhilfe bezogen und beanspruche für diese Zeit
weiterhin einmalige Leistungen für Bekleidung.
Der Normenkontrollantrag sei jedoch nicht begründet. Die angegriffenen Ausführungsbestimmungen der Antragsgegnerin verstießen nicht gegen höherrangiges
Die Ausführungsbestimmungen hätten auf der Grundlage der Experimentierklausel
des § 101a BSHG und der Verordnung der Bayerischen Staatsregierung zur Durchführung von Modellvorhaben zur Pauschalierung der Sozialhilfe vom 10. Januar 2000
- PauschVO - (GVBl S. 21) in der Form der allgemeinen Verwaltungsvorschriften
erlassen werden dürfen. § 101a BSHG verlange nicht den Erlass förmlicher, im
Amtsblatt verkündeter Rechtsverordnungen oder Satzungen. Auf dem Gebiet des
Sozialrechts gehe der Gesetzgeber vielmehr davon aus, dass auch abstraktgenerelle Regelungen mit Außenwirkung in Form allgemeiner Verwaltungsvorschriften erlassen werden könnten. So sei das Formerfordernis des § 22 Abs. 2 Satz 1
BSHG, die Festsetzung der Regelsätze durch Rechtsverordnung der Landesregierungen, erst durch Art. 7 Nr. 7 des Gesetzes zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms - FKPG - vom 23. Juni 1993 (BGBl I S. 944) eingeführt worden.
Im Gegensatz zu Rechtsverordnungen (oder Satzungen) sei für den Erlass von allgemeinen Verwaltungsvorschriften keine Verkündung in einem dafür vorgesehenen
Publikationsorgan (Gesetz- oder Amtsblatt o.ä.) vorgeschrieben. Die allgemeine Verwaltungsvorschrift werde auch ohne Verkündung wirksam. Zwar sei das Gebot,
Rechtsvorschriften so bekannt zu geben, dass die davon Betroffenen Kenntnis von
deren Inhalt nehmen könnten, ein wohl unverzichtbares rechtsstaatliches Erfordernis,
so dass dies auch für die Ausführungsbestimmungen gelte, die gegenüber den von
ihnen erfassten Hilfeempfängern wie ein Gesetz Geltung beanspruchten. Jedoch sei
diesem Gebot hier Genüge getan, weil die den Bewilligungsbescheiden beigefügten
Merkblätter den von den Ausführungsbestimmungen erfassten Hilfeempfängern den
Inhalt und die Auswirkungen der Ausführungsbestimmungen sowie den Zeitraum
ihrer Geltung eingehend erläutert hätten.
Leistungspauschalen für den Lebensunterhalt dürften aufgrund von § 101a Satz 2
BSHG auch außerhalb des Katalogs des § 21 Abs. 1a BSHG durch Rechtsverordnung der Länder - hier die Verordnung der Bayerischen Staatsregierung - vorgesehen werden.
§ 101a BSHG und § 3 Abs. 1 Satz 4 PauschVO bestimmten ausdrücklich, dass die
Pauschalbeträge dem Grundsatz der Bedarfsdeckung gerecht werden müssten. Die
Pauschalbeträge müssten ausreichen, um in Durchschnittsfällen den jeweiligen sozialhilferechtlich berücksichtigungsfähigen Bedarf zu decken, ohne im einzelnen Fall
Leistungen bei Bedarf in Sondersituationen auszuschließen. Dem entsprächen die
Ausführungsbestimmungen der Antragsgegnerin. Für die Bemessung der Pauschalen sei maßgeblich auf bisher gewonnene Erfahrungswerte zurückgegriffen und seien
vergleichende Preisermittlungen für einzelne Bedarfsgegenstände berücksichtigt
worden. Für Härtefälle seien in Nummer 11 Härteregelungen vorgesehen. Zudem
Die Ausführungsbestimmungen entsprächen dem "Bestimmtheitsgrundsatz". Sie
genügten den Anforderungen nach § 101a BSHG, § 3 Abs. 1 Satz 3 PauschVO, indem sie die durch einen Pauschalbetrag gedeckten Bedarfe beschrieben und von
den Bedarfen, die damit nicht gedeckt werden sollten, abgrenzten.
Schließlich seien die Ausführungsbestimmungen nicht deshalb nichtig, weil die von
ihnen erfassten Hilfeempfänger zwangsweise zu dem Modellvorhaben herangezogen
würden. Die "Zwangsteilnahme" sei mit den gesetzlichen Vorgaben nach § 101a
Satz 6 BSHG i.V.m. § 2 Abs. 1 PauschVO vereinbar und beruhe letztlich auf ihnen.
Die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreter des öffentlichen Interesses äußert sich
insbesondere zur bayerischen Verordnung zur Pauschalierung der Sozialhilfe.
Die zulässige Revision ist begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs beruht
Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. Art. 5 Satz 1 BayAGVwGO entscheidet der
Verwaltungsgerichtshof über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz
stehenden Rechtsvorschriften. Die hier im Normenkontrollverfahren zur Prüfung gestellten Ausführungsbestimmungen der Antragsgegnerin zur Pauschalierung der Hilfe
Ausgehend von der Ermächtigung in § 101a BSHG i.V.m. der bayerischen Verordnung zur Durchführung von Modellvorhaben zur Pauschalierung der Sozialhilfe
gewährt werden. Diese Regelungen hat die Antragsgegnerin nicht als Rechtsverordnung oder Satzung, sondern als Verwaltungsvorschrift getroffen.
auch solche (abstrakt-generellen) Regelungen der Exekutive, die rechtliche Außenwirkung gegenüber dem Bürger entfalten und auf diese Weise dessen subjektivöffentlichen Rechte unmittelbar berühren (BVerwGE 94, 335 <338> zur Regelsatzfestsetzung durch Verwaltungsvorschrift).
Zutreffend hat der Verwaltungsgerichtshof ausgeführt, dass die formal in Verwaltungsvorschriften getroffenen Ausführungsbestimmungen der Antragsgegnerin nach
ihrem Inhalt darauf gerichtet sind, im Außenverhältnis in derselben Weise in subjektive Rechte einzugreifen, wie das auch bei sonstigen Rechtsvorschriften (Rechtsverordnungen, Satzungen) im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO der Fall ist, ihnen also
Anstalten, Heimen und gleichartigen Einrichtungen nach Regelsätzen, also pauschaliert gewährt. Für besondere Personengruppen bestimmt das Bundessozialhilfegesetz, dass weitere Leistungen pauschaliert zu erbringen sind (Mehrbedarf nach § 23
BSHG). Für die Bedarfe Kleidung, Wohnen und Schule, für die die Ausführungsbestimmungen der Antragsgegnerin von den dort benannten Ausnahmen abgesehen
dieses Gesetzes erlassene Rechtsverordnung selbst, dass hierfür Sozialhilfe pauschaliert zu erbringen sei. Nach § 101a BSHG soll zwar die Pauschalierung weiterer
Sozialhilfe nach Pauschalen zu leisten ist, sondern ermächtigt die Landesregierungen, die Träger der Sozialhilfe durch Rechtsverordnung zu ermächtigen, in Modellvorhaben Leistungen der Sozialhilfe pauschaliert zu erbringen. Aufgrund dieser bundesrechtlichen Ermächtigung hat die Bayerische Staatsregierung mit der Verordnung
und die Voraussetzungen fest, unter denen pauschalierte Leistungen gewährt werden. Nach § 3 Abs. 1 PauschVO sind die Pauschalbeträge in der Regel als Monatsbeträge zu gewähren und müssen die durch einen Pauschalbetrag gedeckten Bedarfe beschrieben und von den Bedarfen abgegrenzt sein, die damit nicht gedeckt wer-
den sollen. Nach § 3 Abs. 2 PauschVO bemessen die Sozialhilfeträger die Pauschalbeträge auf der Grundlage vorliegender statistischer Daten oder Erfahrungswerte.
Nach diesen Vorgaben der bundesrechtlichen und der landesrechtlichen Ermächtigung wird die Festlegung, dass weitere Leistungen der Sozialhilfe nicht individuell
bemessen, sondern pauschaliert zu erbringen sind, erst durch die Träger der Sozialhilfe, hier die Antragsgegnerin, getroffen. Das gilt für den Personenkreis, dem Sozialhilfeleistungen pauschaliert zu erbringen sind, für die Voraussetzungen (Bedarfe),
der Pauschalbeträge. Damit sind die Ausführungsbestimmungen der Antragsgegnerin zur Pauschalierung nicht eine nur binnenrechtlich wirkende, allein diese bindende
landesrechtlichen Ermächtigungen, unter Zurückdrängung des Grundsatzes der Individualisierung der Sozialhilfe für bestimmte Bedarfe Pauschalbeträge festzusetzen,
Bindungswirkung auch gegenüber den Sozialhilfe begehrenden Bürgern zu. Die Regelungen der Antragsgegnerin zur Pauschalierung richten sich unmittelbar auch an
die Bürger und bestimmen diesen gegenüber Form und Maß der von ihnen beanspruchten Hilfe zum Lebensunterhalt. Sie sind anspruchskonkretisierend, sie geben
von den Ausführungsbestimmungen erfassten Bedarfe in gleicher Weise die abschließende Gestalt, wie dies in Bezug auf den Regelbedarf im Sinne des § 22
Abs. 1 Satz 1 BSHG infolge der Regelsätze erfolgt ist (vgl. BVerwGE 94, 335 <340>).
Die Antragstellerin ist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Sie macht geltend, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu
sie während ihres Sozialhilfebezuges bis einschließlich Februar 2003 von der Pauschalierung betroffen.
pauschaliert geleistet hat. Die Antragstellerin macht geltend, dass sie bei der Ungültigkeit der Ausführungsbestimmungen besser dastünde. Sind die Ausführungsbestimmungen der Antragsgegnerin ungültig, kann ihr noch ein Anspruch auf Bekleidung zustehen. Setzte für diesen Fall die Antragsgegnerin ihre bis zum Beginn des
ein fortbestehender Bedarf in einer Differenz zwischen der bisher halbjährlichen Bekleidungspauschale und den Bekleidungsanteilen in den Pauschalen für April bis
Praxis halbjährlicher Bekleidungspauschalen dagegen nicht fort, könnte ein fortbestehender Bedarf darin bestehen, dass sich die Antragstellerin damals erforderliche
Bekleidung unter Rückgriff auf ihr Schonvermögen oder mit Hilfe Dritter selbst beschaffen musste. Für die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO genügt die
das Zwölfte Buch Sozialgesetzbuch in Kraft tritt und sich die Ausführungsbestimmungen der Antragsgegnerin ohnehin Geltung nur bis zum 31. Dezember 2004 beimessen. Denn die von der Antragstellerin geltend gemachte Rechtsverletzung betrifft
Publikationsgebot könne durch an die Hilfeempfänger verteilte Merkblätter entsprochen werden, verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
dafür vorgesehenen Publikationsorgan auch dann bedürfen, wenn diese nicht ausdrücklich vorgeschrieben ist; soweit das Bundesverwaltungsgericht zu einer unmittelbar nur verwaltungsintern bindenden und steuernden ermessenslenkenden Verwaltungsvorschrift, die allenfalls mittelbar eine anspruchsbegründende Außenwirkung
zu begründen vermöge, dahin erkannt hat, dass sie für ihre Wirksamkeit über die
Bekanntgabe an die behördlichen Adressaten hinaus keiner Veröffentlichung bedürfe
(vgl. BVerwGE 104, 220 <224 ff.>), ist dies auf die Ausführungsbestimmungen der
Antragsgegnerin nicht zu übertragen, denen unmittelbare Außenwirkung auch
(BVerfGE 40, 237 <252 f., 255>) und hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass eine Verwaltungsanweisung, die nicht nur nach innen mit Bindungswirkung
für ihre Beamten, sondern auch nach außen mit Wirkung gegenüber Dritten in Form
einer Ausschreibung den Kreis der Begünstigten benennt, bekannt gemacht werden
muss, soweit sie sich nach außen wendet (BVerwGE 35, 159 <162>). Auch das
Schrifttum verlangt die Publikation von Verwaltungsvorschriften mit unmittelbarer
Außenwirkung gegenüber Dritten (Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Auflage 2004, § 24 Rn. 36 sei allerdings nicht Wirksamkeitsvoraussetzung>;
Erichsen/Ehlers, AllgVerwR, 12. Auflage 2002, § 6 Rn. 57; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Band I, 11. Auflage 1999, § 24 IV Rn. 19; Wittling, Die Publikation der
Satz 1 GG) sowie in der Garantie effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) begründet. Ihr entspricht bei Erfolg der Normenkontrolle die Pflicht, die Entscheidungsformel ebenso zu veröffentlichen, wie die Rechtsvorschrift bekannt zu machen wäre
beigefügten Merkblätter Genüge getan sei, die nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs den Inhalt und die Auswirkungen der Ausführungsbestimmungen
sowie den Zeitraum ihrer Geltung eingehend erläuterten. Bekanntgabe der Verwaltungsvorschrift ist nur die Bekanntgabe der Regelung selbst, eine selektive, erläuternde Wiedergabe ihres Inhalts ist nicht ausreichend. Die Bekanntgabe der Verwal-
tungsvorschrift soll es dem Bürger gerade ermöglichen, sie nicht bereits vorinterpretiert, sondern eigenständig zu erfassen.
Der Pflicht zur Publikation von Verwaltungsvorschriften mit unmittelbarer Außenwirkung gegenüber den Betroffenen genügt auf jeden Fall die Publikation in dem für den
Verwaltungsträger für die Veröffentlichung von Rechtsnormen vorgeschriebenen
amtlichen Medium. Damit ist den Betroffenen die Möglichkeit gegeben, sich rechtzeitig und umfassend zu informieren. Ob auch eine andere Art und Weise der Bekanntmachung, z.B. durch eine unmittelbare Übergabe des Vorschriftentextes an die
Entscheidung. Denn die Antragsgegnerin hat den Betroffenen den Text der Ausführungsbestimmungen selbst gerade nicht bekannt gegeben. Dem Rechtsstaatsprinzip
Fehlt bei Verwaltungsvorschriften mit Außenwirkung gegenüber Dritten die rechtsstaatlich bzw. um effektiven Rechtsschutz willen gebotene Bekanntgabe, ist sie nicht
Sozialhilferecht Fachpresse: ja Verwaltungsprozessrecht
BSHG § 101a VwGO § 47 Abs. 1 Nr. 2

References: § 47
 Art. 5
 § 47
 § 47
 § 47
 § 47
 § 101
 § 101
 § 22
 Art. 7
 § 101
 § 21

§ 101
 § 3
 § 101
 § 3
 § 101
 § 2
 § 47
 Art. 5
 § 101
 § 47
 § 23
 § 101
 § 3
 § 3
 § 22
 § 47
 § 47
 § 24
 § 6
 § 24
 § 101
 § 47