Source: https://www.ibka.org/artikel/miz03/subvention.html
Timestamp: 2018-07-22 12:18:36+00:00

Document:
Subventionsabbau bei den Kirchen? | Internationaler Bund der Konfessionslosen und Atheisten e.V. (IBKA)
Subventionsabbau bei den Kirchen?
Aus: MIZ 3/03
In den vergangenen Monaten gewann die Diskussion um einen Subventionsabbau zunehmend an Fahrt. Die auf allen Ebenen stark angespannte Haushaltslage zwingt zum Sparen. Eine denkbar geringe Rolle spielen in diesen Diskussionen Leistungen an Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften aus öffentlichen Kassen, insbesondere an die beiden Großkirchen. Und dies, obwohl diese - der grundlegenden Studie von Carsten Frerk folgend - Leistungen in Höhe von etwa 20 Mrd. Euro erhalten (1) - eine Summe fast so hoch wie der Etat des Bundesverteidigungsministeriums. Dass dies auch mit den verwendeten Subventionsbegriffen zusammenhängt, ist Grundthese dieses Aufsatzes. Die Definitionen zu hinterfragen und im Einklang mit den grundgesetzlichen Bestimmungen des "Staatskirchen"rechtes Alternativen anzuregen, ist Ziel dieser Anmerkungen.
Subventionsbegriffe
Der Begriff "Subvention" wird in kaum einem Teilbereich der Gesellschaft, ob nun Politik, Jura, Wirtschaft oder den Medien einheitlich gebraucht und erst recht nicht zwischen diesen Bereichen. Zudem gibt es eine kaum übersehbare Vielzahl von verwandten, sich überschneidenden und schwierig, auch untereinander, abgrenzbaren weiteren Begriffen, die manchmal als Subventionen angesehen werden und manchmal auch wieder nicht: Beihilfe, Finanzhilfe, Zuweisung, Zuschuß, Zuwendung, Entschädigung, Investionshilfe oder Transferzahlung seien beispielhaft genannt. Daneben gibt es dann das ebenso unübersehbare Feld der "subventionierenden Effekte", seien dies nun Bundesbürgschaften, Gewährträgerhaftungen, Steuervergünstigungen, der staatliche Kirchensteuereinzug oder sonstige geldwerte Vorteile. Ebenso relativ unbestimmt sind die gebräuchlichen Begriffspaare positive/negative und direkte/indirekte Subventionen. (2)
Wörtlich meint der Begriff "Subvention", abgeleitet vom lateinischen Verb "subvenire", nichts anderes als "zu Hilfe kommen". Wird die Begriffserklärung des Dudens zusätzlich herangezogen, "zweckgebundene Unterstützungsleistung aus öffentlichen Mitteln", dürfte das "allgemeine Vorverständnis" recht gut umschrieben sein. Sehr ähnlich definiert das Bundesverwaltungsgericht: "[Subventionen sind ...] Leistungen der öffentlichen Hand, die zur Erreichung eines bestimmten, im öffentlichen Interesse gelegenen Zweckes gewährt werden sollen."(3)
Wesentlich die aktuelle Diskussion prägend ist der alle zwei Jahre erscheinende "Subventionsbericht der Bundesregierung". (4) Öffentlich erhobene Forderungen, Subventionen zu kürzen, beziehen sich i.d.R. auf die in diesem Bericht in Anlage 1 enthaltenen Posten. Die Erstellung dieses Berichtes ist eine gesetzliche Pflicht der Bundesregierung aus § 12 II Stabilitätsgesetz (StWG). Entsprechend der Zielsetzung des StWG, der Herstellung eines gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes, wird als Empfängerkreis in § 12 II StWG in erster Linie an Betriebe und Wirtschaftszweige gedacht. Allerdings wird dieser Kreis nicht als abschließend verstanden (das Gesetz spricht von "insbesondere") und in § 12 III StWG wird von der Bundesregierung weiterhin verlangt, eine Übersicht der Steuervergünstigungen zu erstellen. Damit finden weitere Empfängergruppen Eingang in den Subventionsbericht, insbesondere die privaten Haushalte. Festzuhalten bleibt auch, dass der Subventionsbericht zwar auf dem StWG fußt, jedoch im StWG selbst nicht der Begriff "Subvention" verwandt wird, sondern von Finanzhilfen und Steuervergünstigungen gesprochen wird.
Wiederum von diesen deutschen Verständnissen des Subventionsbegriffes unterschieden, ist das EU-Beihilferecht. Einer der tragenden Pfeiler der EU ist der gemeinsame Markt, der Handel zwischen den Mitgliedsstaaten. In diesem Zusammenhang sieht das EU-Wettbewerbsrecht ein grundsätzliches Beihilfeverbot vor. Nur ausnahmsweise sind diese Beihilfen (5) zulässig. Hierunter werden auch "subventionierende Effekte", wie beispielsweise die Gewährträgerhaftung gefasst, die vielfach nach deutschem Verständnis, stark fußend auf verwaltungsrechtlichen Vorstellungen, nicht als Subventionen (Beihilfen) angesehen werden. (6)
Folge des engeren deutschen, letztlich aus der Rechtswissenschaft stammenden Subventionsbegriffes ist, dass regelmäßig Leistungen an Wirtschaftsunternehmen und teilweise solche an private Haushalte erfasst werden, jedoch selten Leistungen an juristische Personen, die keine Wirtschaftsunternehmen darstellen, also Parteien, Gewerkschaften, Vereine und - finanziell der wohl erheblichste Punkt - Kirchen.
Problematisch wird dies aus ökonomischer Perspektive, wenn diese "anderen juristischen Personen" mit Wirtschaftsunternehmen in Konkurrenz treten, so z.B. im Falle von Krankenhäusern oder Altenheimen in kirchlicher Trägerschaft. (7) Zwar sehen sich die Kirchen nicht als Wettbewerber, faktisch sind sie es dennoch.
Die Verkürzung der Subventionsdiskussion auf ein enges Verständnis kann zu seltsamen Aussagen führen. Bundesfinanzminister Hans Eichel: "Sie [gemeint: Union/FDP] selber haben in ihrer Regierungszeit den ermäßigten Mehrwertsteuersatz für Zahntechniker im Subventionsbericht als Subvention geführt. (...) Dadurch, dass der einen Gruppe der ermäßigte Mehrwertsteuersatz zugestanden wird - die Zahntechniker sind die einzigen im Gesundheitswesen -, wird die Tür natürlich weiter aufgemacht und alle anderen Gruppen im Gesundheitswesen wollen das Gleiche für sich beanspruchen." (8) In der Tat wird der ermäßigte Steuersatz für Zahntechniker in Anlage 2 des Subventionsberichtes unter Nr. 96 aufgeführt. Diese Ausnahme ist gesetzlich begründet in § 12 II Nr. 6 Umsatzsteuergesetz (UStG). Dass aber in Nr. 8 desselben Absatzes eben diese Steuerermäßigung auch kirchlichen Körperschaften eingeräumt wird, verschweigt Eichel. Oder ist ihm schlicht nicht bekannt, dass diese Körperschaften (Stichwort "Deutscher Orden") auch im Gesundheitswesen tätig sind !? (9)
Das prinzipielle Dilemma der Subventionsdefinition wird sehr wohl auch vom Bundesfinanzministerium (BMF) erkannt, allerdings bleibt das BMF bei Erstellung des Subventionsberichtes an die Vorgaben des StWG gebunden: "Die Subventionsabgrenzung des Bundes konzentriert sich entsprechend dem gesetzlichen Auftrag auf Hilfen aus dem Bundeshaushalt für private Unternehmen und Wirtschaftszweige." (10) Eine solche Bindung an gesetzliche Vorgaben besteht innerhalb der Wirtschaftswissenschaften hingegen nicht. Fünf Wirtschaftsinstitute einigten sich im Rahmen der Strukturberichterstattung auf eine gemeinsame, alternative Subventionsdefinition. Diese ist erheblich weiter gefasst als die Definition des Subventionsberichtes und orientiert sich an der Rolle des Staates in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung. Dies eröffnet zumindest prinzipiell auch die Einbeziehung der Kirchen als Subventionsempfänger: "Über diese Leistungen hinaus, die als ŽSubventionskernŽ bezeichnet werden, werden auch so genannte Transfers mit Subventionscharakter berücksichtigt, d.h. Leistungen an private Haushalte und an private Organisationen ohne Erwerbszweck, wenn sie starke Einwirkungen auf die Wirtschaftsstruktur vermuten lassen." (11)
Prinzipiell steht bei wirtschaftlichen Subventionsdefinitionen der wirtschaftliche Effekt im Vordergrund. Im Verwaltungsrecht umstrittene Punkte, so z.B. ob Steuervergünstigungen negative Subventionen seien (12), spielen allenfalls eine Rolle bei der begrifflichen Umschreibung. Festzuhalten bleibt indes auch, dass ein weiter Subventionsbegriff den Nachteil hat an Trennschärfe zu verlieren.
Verständlicher wird der Begriffswirrwarr, wenn auf die je unterschiedlichen Zwecke der Definitionen abgestellt wird. So ist der strafrechtliche Subventionsbegriff stark vom Bestimmtheitsgebot geleitet, der des EU-Beihilferechts (ähnlich im übrigen der der WTO) von der Bekämpfung von Wettbewerbsverzerrungen, der des StWG von der Zielsetzung "wirtschaftliches Gleichgewicht". Unter der Prämisse dieses StWG-Zieles steht auch der aus § 12 StWG abgeleitete Subventionsbegriff.
Dezidiert steht also die Finanzpolitik im Vordergrund. Es kann nur im Interesse des angestrebten Zieles liegen, nicht bereits im definierenden Vorfeld der Diskussion, bestimmte Leistungstatbestände aus der öffentlichen Diskussion um Subventionsabbau als "heilige Kühe" herauszuhalten. In der politischen Diskussion ist also tendenziell kein eng gefasster verwaltungsjuristischer Subventionsbegriff gefragt, sondern eine möglichst weite Auslegung.
Politik, die sich ständig um die selben Subventionen wie Kohleabsatzhilfe oder Eigenheimzulage die Köpfe heiß redet - womöglich nur weil diese im Subventionsbericht Eingang fanden - und gleichzeitig die in ihrer Gesamtheit quantitativ relevanteren Kirchensubventionen als unantastbar aus dem Subventionsbegriff "herausdefiniert", ist unglaubwürdig und zudem einfallslos.
Geht es um eine sinnvolle, definierende Erweiterung des Subventionsbegriffes im politischen Raum, fällt auf, dass es eigentlich keine sachliche Rechtfertigung gibt, den möglichen Empfängerkreis auf private Haushalte und Unternehmen einzugrenzen. Gemeinsamer nicht antastbarer Nenner aller Subventionsbegriffe ist hingegen die "Gegenleistungslosigkeit".
So verstanden erscheint es vernünftig, Subventionen in einem allgemeineren Sinne als "Geben einer Leistung an Empfänger außerhalb des staatlichen Bereiches ohne Gegenleistung" zu bezeichnen. Damit ist für keinen Fall die Frage beantwortet, ob eine bestimmte Subvention zur Erreichung eines bestimmten Zweckes nicht gerechtfertigt sein kann. Der Begriff Subvention ist zwar aktuell negativ konnotiert, wird per se skeptisch gesehen, letztlich ist es aber sachlicher, die Frage der Rechtfertigung einer Subvention von der Frage des Vorliegens einer Subvention zu trennen.
Kirchensubventionen - historisch-systematische Überlegungen
"Es [das GG] verwehrt die Einführung staatskirchlicher Rechtsformen und untersagt auch die Privilegierung bestimmter Bekenntnisse (...). ..." (13), so das Bundesverfassungsgericht in seinem ständige Rechtsprechung gewordenen Grundsatz zur weltanschaulich-religiösen Neutralität des Staates. Was aber wäre die bevorzugende finanzielle Unterstützung bestimmter Religionsgesellschaften gegenüber anderen anderes als ein Privileg?
Die Grundstruktur des GG in Bezug auf das Religionsverfassungsrecht wird häufig und wohl zu Recht als "hinkende" Trennung von Staat und Kirchen bezeichnet. Das unterliegende Schema ist von einem Regel/Ausnahme-Verhältnis bestimmt: grundsätzlich gilt der Trennungsgedanke, in bestimmten Punkten werden Religionsgesellschaften aber auch Rechte eingeräumt. Die gelegentliche zu hörende Meinung, dem Grundgesetz sei ein "Kooperationsmodell" zu entnehmen, ist allerdings wenig überzeugend.
Dies soll nun am Beispiel einer finanziellen Regelung mit historisch-systematischen Argumenten deutlich werden.
Werden die religionsverfassungsrechtlichen Bestimmungen näher betrachtet, ist festzustellen, dass in keiner Norm positive finanzielle Leistungen an Religionsgesellschaften vorgesehen sind. Es werden zwar verschiedene geldwerte Vorteile eingeräumt (negative oder indirekte Subventionen), wie z.B. das Recht der Kirchensteuererhebung in Art. 137 VI WRV (jedoch keineswegs, wie häufig fälschlich behauptet, der staatliche Kirchensteuereinzug), indes keine direkten Zahlungen.
Umgekehrt spricht Art. 138 I WRV von der Ablösung der sogenannten Staatsleistungen. (14)
Den Zweck dieser einzigen Norm, in der die Frage der finanziellen Trennung von Staat und Kirchen direkt thematisiert wird, Art. 138 I WRV, kommentierte der liberale Abgeordnete Friedrich Naumann 1919 im Verfassungsausschuß der Nationalversammlung folgendermaßen: "Nun zur Finanzfrage. Die Konsequenz des Antrages Gröber Nr. 91 ist die, daß der Staat in Zukunft, nachdem einmal Inventur gemacht und Ablösung erfolgt ist, keine Mittel mehr für die Kirchen aufzuwenden hat. Diese Konsequenz ist unser aller Wunsch." (15) Er brachte einen damit durch Art. 138 I WRV ausgedrückten "historischen Kompromiß" zwischen SPD, USPD und liberaler DDP auf der einen Seite und den Rechtsparteien um das Zentrum auf der anderen Seite auf den Punkt: Besagte Staatsleistungen sollten wegfallen (und zwar nicht irgendwann) und neue Staatsleistungsverpflichtungen nicht mehr eingegangen werden. Der Zentrumsabgeordnete Mausbach zu dieser Frage: "Man betrachtete es als eine Folgerung des Trennungsgedankens auch in seiner gemäßigten, relativen Form, daß die bisherige gesetzliche Einrichtung finanzieller Staatsleistungen an die Kirchen so nicht bleiben könne; ..." (16) Insofern sprach Nauman zu Recht von "unser aller Wunsch".
Dies bezieht sich, dem Charakter der Staatsleistungen entsprechend, zunächst nur auf positive, dauernde Zahlungen des Staates an Religionsgesellschaften.
Solche Dauerzahlungsverpflichtungen wurden indes, seit erstmals Bayern 1924 hier durch den Abschluß eines Konkordates den Vorreiter spielte (seinerzeit heftig umstritten), reihenweise von verschiedensten Bundesländern neu in verschiedensten Staatskirchenverträgen eingegangen - Sinn und Zweck des "historischen Kompromisses" schlicht nicht beachtend.
Naumann sprach allerdings in obigem Zitat allgemein von "keine Mittel mehr für die Kirchen". Sollte diese Bemerkung wohl nicht überinterpretiert werden, meinte indes der SPD - Abgeordnete Meerfeld: "Die sozialdemokratische Partei fordert in ihrem Programm ausdrücklich die Erklärung der Religion zur Privatsache, ferner, daß für die Kirche keine öffentlichen Mittel aufgewandt werden und daß die Kirchen private Gesellschaften sind ..." (17) Und der USPD - Abgeordnete Kunert: "Wir wünschen ferner die Abschaffung aller Aufwendungen aus öffentlichen Mitteln zu kirchlichen und religiösen Zwecken." (18)
Hieraus wird eines deutlich: Der seinerzeitige Wille der sozialdemokratischen Parteien war nicht nur auf eine sofortige (!) Einstellung der Staatsleistungen gerichtet, sondern zudem auf eine vollständige finanzielle Trennung von Staat und Kirchen.
Allein, es bleibt festzuhalten, dass diese sich nicht in vollem Umfange durchzusetzen vermochten und eben einen Kompromiß schlossen.
Klar ist aber, dass sich, den historischen Kompromisssinn des Art. 138 I WRV betrachtend, ein grundgesetzliches Verbot künftiger, positiver Dauersubventionen gut begründen lässt: Wenn schon Staatsleistungen mit einer "historischen Begründung" wegfallen sollen, dann erst recht "Staatsleistungen" ohne eine solche historische Begründung.
Dies läßt sich noch durch eine weitere Überlegung zum 1919 ebenfalls umstrittenen Kirchensteuererhebungsrecht untermauern (ähnliches gilt auch für den Status "Körperschaft des öffentlichen Rechts"). Hierzu nochmal Friedrich Naumann: "Es muß ferner dafür Sorge getragen werden, daß die Religionsgesellschaften auch weiterhin bestehen können und dazu müssen sie das Besteuerungsrecht erhalten." (19) Dies meinte Naumann als Anschlußüberlegung bei Wegfall der Staatsleistungen. Die Alternative, die hieraus zu schließen ist: entweder Kirchensteuererhebungsrecht oder Staatsleistungen. Beides zusammen - wie es heute immer noch geschieht - ist mit dem Sinn der Kompromißregelungen der WRV unvereinbar.
Das letzteres keineswegs konsensual war, geht aus folgendem Beitrag des Abgeordneten Kunert hervor: "Da haben Sie die Sicherstellung des Eigentums der Religionsgesellschaften und religiösen Vereine für ihre Kultus-, Unterrichts- und Wohlfahrtszwecke. Um was für ein Eigentum handelt es sich dabei? Es sind das ererbte, erschlichene Riesenvermögen, Vermögen der toten Hand, mobiles und immobiles Kapital nach Millionen und Milliarden. Im Hinblick auf die furchtbare Finanzlage der deutschen Republik ist es angebracht, daß hier die höchsten Steuersätze eintreten, (...), daß eventuell die Konfiskation verlangt und durchgesetzt wird. Das wäre gerechtfertigter, als eine so laxe Bestimmung in die Verfassung aufzunehmen." (20)
Mit diesem Beitrag war Kunert offenbar auch der einzige Abgeordnete, der sich zum Thema "Besteuerung der Kirchen" äußerte.
Ist Art. 138 I WRV als ein Verbot von Dauersubventionen zu werten, kann er andererseits auch als Richtschnur dienen, im politisches Raum bei anderen Subventionen Vorsicht walten zu lassen und den - im übrigen den allgemeinen Steuerzahler entlastenden - Weg der paritätischen Subventionierung zu vermeiden.
Friedrich Naumann meinte indes hellsichtig: "Man darf die privilegierte Staatskirche nicht unter der Hand fortführen wollen, nachdem man sie öffentlich aufgegeben hat." (21)
Noch in den frühen Siebzigern lag der Anteil der Mitglieder der beiden großen christlichen Kirchen bei weit über 90 %. Heute liegt dieser Wert - bei weiter fallender Tendenz - bei lediglich noch 64 %.
Diese religionssoziologische Veränderung ist auch für die hier in Rede stehende Frage relevant. Das Modell paritätischer Subventionierung, welches historisch aus den Zeiten lediglich zweier großer Kirchen stammt und auch heute faktisch allzu oft auf eine bevorzugende Subventionierung der beiden "Marktführer" hinausläuft, wird praktisch schwieriger durchführbar. Wer indes den christlichen Großkirchen keine Privilegien einräumt, muß sich auch nicht mit den Begehrlichkeiten islamischer oder anderer christlicher Religionsgesellschaften auf, dann berechtigte, Gleichbehandung aussetzen.
Auch die an Bestimmungen des Grundgesetzes aufsetzenden Subventionierungen sind strikter einzugrenzen: wird Religionsgesellschaften ein Zugangsrecht zur Bundeswehr durch die Verfassung eingeräumt, bedeutet dies nicht, dass die sogenannte "Militärseelsorge" mittels langfristig bindender, schwierig kündbarer Verträge durch den allgemeinen Steuerzahler dauerhaft vollfinanziert wird - und dies dann faktisch auch nur für die beiden christlichen Großkirchen.
Das dichte Geflecht "staatskirchen"rechtlicher Verträge (alleine das Wort zeigt den eigentlichen Inhalt an) ist im jedem Falle nicht mit Wortlaut und Geist des Grundgesetzes vereinbar. Dort wo - wie in Hamburg - solche Verträge noch "fehlen", sind diese erst gar nicht zu vereinbaren. Falls das Modell der paritätischen Subventionierung angewandt wird, ist dieses - analog der Rechtfertigung von Subventionen im eigentlichen Wirtschaftsbereich - auch im Wettbewerb der Religionen so zu gestalten, dass gleichmäßig allen "Marktteilnehmern" diese gewährt werden. Anderenfalls würde dies bedeuten, dass beispielsweise größere Anbieter, die eigentlich "am Markt", möglicherweise auf Grund einer veralteten und überflüssigen Produktpalette oder falschen Marketings, keine Chance mehr hätten, künstlich durch den Staat am Leben erhalten werden.
Um das Bewußtsein für die Gesamtproblematik zu schärfen und einen Überblick über Zahlungsströme in Richtung Religionsgesellschaften zu erhalten, ist es eine wohlbegründete Forderung regelmäßige "Kirchensubventionsberichte" einzufordern.
Es gibt eine Vielzahl von Förderberichten für die verschiedensten Politikgebiete - im Bereich der Kirchen hält der "weltanschaulich neutrale" Staat - in falscher Selbstidealisierung - dies nicht für nötig. Es wird so getan, als ob mit Setzung des Anspruches die Realität eingetreten sei. Regelmäßige Förderberichte in diesem Bereich wären ein vernünftiger Schritt weg vom "Staatskirchenklüngel", hin zu mehr Transparenz.
1 Frerk, Carsten, Finanzen und Vermögen der Kirchen in Deutschland, Aschaffenburg 2002; auf die Übersicht Seite 138 verweise ich ausdrücklich als eine umfangreiche Aufstellung dessen, was im folgenden "Kirchensubventionen" genannt wird
2 Im folgenden werden vereinfachend die verschiedenen Leistungen durchwegs "Subventionen" genannt.
3 BVerwG vom 19.12.1958 in NJW 1959, S. 1098
5 Subventionsbericht, S. 43: "Nach Ansicht des Europäischen Gerichtshofs decken sich die Begriffe Beihilfe und Subvention nicht. Der Begriff der Beihilfe ist weiter gefasst als der der Subvention."
9 Dass die Steuerermäßigung hier an "ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige, mildtätige oder kirchliche Zwecke" gebunden ist, kann kein ernsthaftes Gegenargument sein: Für diesen Zusammenhang ist lediglich relevant, dass durch die Gewährung der Steuerermäßigung derselbe subventionierende Effekt wie bei den ebenso begünstigten Zahntechnikern eintritt. Die spezifisch wettbewerbsrechtlichen Probleme auf EU-Ebene, die gerade durch solche und eine Vielzahl weiterer Privilegien und Vergünstigungen für Krankenhäuser oder Altenheime in kirchlicher Trägerschaft entstehen, sind im übrigen einer näheren Untersuchung wert.
13 BVerfG vom 14.12.1965 in BVerfGE 19, S. 216
14 Zur Definition der Staatsleistungen sei auf den Aufsatz von Gerhard Czermak in dieser MIZ verwiesen. Durch die Tatsache, dass die historische "Entschädigungsfunktion" längst vielfach abgeleistet sein dürfte, haben die heute noch laufenden Staatsleistungen - mangels Gegenleistung - Subventionscharakter in dem in diesem Artikel präferierten Sinne.
16 Verhandlungen ..., 328, S. 1645C
17 Verhandlungen ..., 336, S. 188
18 Verhandlungen ..., 328, S. 1660B
19 Verhandlungen ..., 336, S. 205
20 Verhandlungen ..., 328, S. 1659C/D
21 Verhandlungen ...,328, S. 1653C

References: § 12
 § 12
 § 12
 § 12
 § 12
 Art. 137
 Art. 138
 Art. 138
 Art. 138
 Art. 138
 Art. 138