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Examensrelevante Probleme im Versammlungsrecht - Jura Individuell
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am 05.03.2019 von Elyas Abasi in Öffentliches Recht, Versammlungsrecht
Der nachfolgende Artikel soll die Systematik des Versammlungsrechts veranschaulichen und dabei helfen, mögliche Verständnisprobleme zu beseitigen sowie naheliegende Fehler zu vermeiden. Ein solides Wissen im Versammlungsrecht wird nämlich nicht nur im Grundstudium (Grundrechte, Polizeirecht), sondern vor allen Dingen im Examen vorausgesetzt.
A. Die Rechtsquellen des Versammlungsrechts
1. Der sachliche Schutzbereich
Unter einer Versammlung versteht man eine Zusammenkunft mehrerer (mindestens zweier) Personen zur Verfolgung eines gemeinsamen Zweckes. Menschenansammlungen, z.B. in Folge eines Verkehrsunfalles, fallen nicht hierunter, weil es an einer inneren Verbundenheit der zufällig anwesenden Personen fehlt.
Umstritten ist allerdings, anhand welcher rechtlicher Kriterien beurteilt werden soll, ob ein gemeinsamer Zweck verfolgt wird.
a) Versammlungsbegriff
aa) Weiter Versammlungsbegriff
Nach einer in der Literatur vertretenen Auffassung, die den Versammlungsbegriff extensiv auslegt, sind keine spezifischen Anforderungen an die inhaltliche Qualität des verfolgten Zweckes zu stellen, sodass jeder beliebige Zweck ausreichen würde, um eine Zusammenkunft von Menschen als Versammlung zu qualifizieren. Aufgrund der sachlichen Nähe der Versammlungsfreiheit zum allgemeinen Persönlichkeitsrecht müsse jede Form menschlichen Zusammentreffens, die der Persönlichkeitsentfaltung des Einzelnen diene, vom Schutzbereich des Art. 8 GG umfasst sein. Deshalb würden nach dem weiten Versammlungsbegriff auch kommerzielle Veranstaltungen wie die Loveparade dem sachlichen Anwendungsbereich der Versammlungsfreiheit unterfallen.
bb) Enger Versammlungsbegriff
Einen anderen Ansatz wählen die Anhänger des engen Versammlungsbegriffes, die eine historische Lesart befürworten. Demnach habe der Verfassungsgeber bei der Konzeption des Art. 8 GG vor allem die politischen Demonstrationen vor Augen gehabt, zumal diese in der Geschichte besonders oft staatlichen Restriktionen ausgesetzt gewesen seien. Vor diesem Hintergrund müsse der gemeinsam verfolgte Zweck öffentliche Angelegenheiten betreffen, damit die Zusammenkunft den Schutz des Art. 8 GG verdiene.
cc) Erweiterter Versammlungsbegriff (Auffassung des Bundesverfassungsgerichts)
Ausgehend von diesen beiden Extrempositionen beschreitet das Bundesverfassungsgericht einen Mittelweg: Die Versammlungsfreiheit sei im Zusammenhang mit der verfassungsrechtlich gewährleisteten Meinungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 GG zu lesen. Demnach bezwecke die Versammlungsfreiheit in erster Linie den Schutz der kollektiven Meinungsäußerung. Veranstaltungen, die der bloßen „Volksbelustigung“ dienen und reinen Unterhaltungswert haben, würden dieser Ansicht nach aus dem Schutzbereich des Art. 8 GG herausfallen. Andererseits ist es aber gleich, ob der Inhalt der Meinungsäußerung nun private oder öffentliche Angelegenheiten berührt. Deswegen wäre z.B. ein Zusammenkommen von Mitgliedern eines Kleingartenvereins als Protest gegen den Vereinsvorsitzenden genauso dem Schutzbereich der Versammlungsfreiheit zuzuordnen wie große politische Demonstrationen.
Die Versammlungsfreiheit ist in einer freiheitlichen demokratischen Staatsordnung ein elementares Gut, ihr kommt im Grundrechtsgefüge ein hoher Rang zu. Mit dem enormen Stellenwert der Versammlungsfreiheit korrespondieren die strengen Rechtmäßigkeitsanforderungen bei Eingriffen in dieses Grundrecht. Deshalb kann es nicht überzeugen, beliebigen menschlichen Zusammenkünften den Schutz des Art. 8 GG zukommen zu lassen. Der weite Versammlungsbegriff ist daher abzulehnen.
Die enge Auslegung des Versammlungsbegriffs erscheint wiederum zu restriktiv. Denn auch bei der Meinungsfreiheit, zu der sich die Versammlungsfreiheit als komplementäres Grundrecht verhält, wird nicht danach differenziert, ob die Meinung private oder öffentliche Angelegenheiten betrifft. Auch wird eine trennscharfe Abgrenzung zwischen privaten und öffentlichen Angelegenheiten nicht in jedem Einzelfall gelingen, sodass ein solch enger Ansatz der Rechtssicherheit abträglich ist. Nach hier vertretener Ansicht ist unter einer Versammlung also eine Zusammenkunft mehrerer Personen zu verstehen, die sich durch eine gemeinschaftliche Meinungsäußerung auszeichnet. Dabei spielt es keine Rolle, welcher Stilmittel sich die Versammlungsteilnehmer bedienen. Selbst durch einen Schweigemarsch wird eine gemeinsame Haltung zum Ausdruck gebracht, z.B. Gefühle der Trauer. Gleiches gilt für den Einsatz von Musik, wenn der Meinung hierdurch besonderes Gehör verschafft werden soll (bspw. das 2018 in Chemnitz unter dem Motto „Wir sind mehr“ veranstaltete Konzert als Zeichen gegen Rechts in Abgrenzung zu solchen Konzerten, die der bloßen Unterhaltung dienen).
Sachlich eingegrenzt wird der Schutzbereich durch die im Verfassungstext ausdrücklich normierte Anforderung, wonach die Versammlung friedlich und ohne Waffen abgehalten werden muss.
aa) Friedlich
Eine Versammlung ist nicht mehr friedlich, wenn sie einen gewalttätigen und aufrührerischen Verlauf annimmt. Die Gewalthandlungen können sich sowohl gegen Personen als auch gegen Sachen richten, wobei der Handlung eine gewisse Aggressivität beizumessen sein muss. Beispielsweise würde ein bloßes Schubsen von Gegendemonstranten nicht ausreichen, um der Versammlung einen gewalttätigen Charakter zu bescheinigen. Aufrührerisch verhalten sich Versammlungsteilnehmer, wenn sie aktiv Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte leisten, was etwa bei Sitzblockaden nicht der Fall wäre.
Auch wird das Verhalten einzelner Versammlungsteilnehmer nicht der Versammlung als solcher zugerechnet. Wenn also einige wenige Demonstranten gewalttätig werden, ist nur ihnen, nicht aber den mehrheitlich friedlichen Versammlungsteilnehmern der Schutz des Art. 8 GG zu versagen.
bb) ohne Waffen
Waffen sind nicht nur solche im Sinne des WaffenG (z.B. Butterflymesser, Totschläger, Schlagringe), sondern auch Gegenstände, die objektiv dazu geeignet sind, Menschen Verletzungen zuzufügen und die erkennbar zum Zwecke der Personenschädigung mitgeführt werden (etwa Eisenstangen oder Baseballschläger).
Bei der Versammlungsfreiheit handelt es sich ausweislich des Wortlautes von Art. 8 Abs. 1 GG um ein Deutschengrundrecht, wobei EU-Ausländern aufgrund des in Art. 18 AEUV verankerten Diskriminierungsverbotes selbiges Schutzniveau zu gewähren ist. Wenn sich indes Nicht-EU-Ausländer versammeln wollen, kommt für sie nur eine Berufung auf die allgemeine Handlungsfreiheit in Betracht.
II. Das Versammlungsgesetz
Das VersG beschränkt sich im Gegensatz zu Art. 8 GG, dem eine derartige Differenzierung nicht zu entnehmen ist, auf öffentliche Versammlungen (vgl. § 1 VersG), also auf solche, die jedermann offen stehen, wohingegen nicht-öffentliche Versammlungen, bei denen der Personenkreis namentlich oder auf andere Weise begrenzt ist, vom VersG nicht erfasst werden. Andererseits ist das VersG weitreichender als Art. 8 GG, da der Schutz jedermann gewährt wird und nicht nur deutschen Staatsangehörigen.
B. Die Polizeifestigkeit der Versammlung
Wenn von der Polizeifestigkeit der Versammlung die Rede ist, darf man nicht einer falschen Vorstellung unterliegen. Gemeint ist nicht, dass der Polizei keine Befugnisse im Zusammenhang mit Versammlungen zustehen, sondern dass sie grundsätzlich nur auf der Grundlage des Versammlungsrechts einschreiten darf. Dies ist dem Umstand geschuldet, dass die Landespolizeigesetze mit ihren weitreichenden Befugnissen nicht dem strengen Rechtfertigungsmaßstab genügen, der für Eingriffe in die Versammlungsfreiheit anzulegen ist. Daher gilt: Soweit das VersG anwendbar ist, entfaltet es eine Sperrwirkung gegenüber dem jeweiligen Landespolizeigesetz.
Anmerkung: Nachfolgend werden die Vorschriften des Versammlungsgesetzes des Bundes zitiert. Diesbezüglich ist zu beachten, dass die Landesgesetzgeber seit der Föderalismusreform die Möglichkeit haben, hiervon abweichende Regelungen zu treffen. Sofern dies aber nicht der Fall ist, gilt das VersG fort, vgl. Art. 125a Abs. 1 GG. Gegenwärtig haben erst Bayern, Niedersachsen, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein von ihrer Abweichungsbefugnis Gebrauch gemacht. In allen anderen Bundesländern ist nach wie vor das VersG des Bundes maßgeblich.
II. Die Befugnisse nach dem VersG
1. Versammlungsverbot bzw. Durchführung der Versammlung unter Auflagen
Gem. § 15 Abs. 1 VersG kann die zuständige Behörde eine Versammlung bzw. einen Aufzug im Voraus verbieten oder als mildere Maßnahme von bestimmten Auflagen (z.B. abweichende Route für den Demonstrationszug) abhängig machen, falls konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass sonst bei der Durchführung der Versammlung bzw. des Aufzuges die öffentliche Sicherheit oder Ordnung unmittelbar gefährdet ist. Eine Versammlung darf allerdings nur dann verboten werden, wenn eine Gefahrenabwehr auf andere Weise ausgeschlossen ist, z.B. in Konstellationen, in denen nicht genügend Polizeikräfte zur Absicherung der Versammlung bereitgestellt werden können, weil diese für andere, bereits angemeldete Versammlungen benötigt werden.
Anmerkung: Begrifflich ist zu differenzieren zwischen Versammlungen und Aufzügen. Mit Versammlungen sind stationäre Kundgebungen gemeint, wohingegen Aufzüge in Bewegung befindliche Demonstrationszüge bezeichnen.
2. Versammlungsauflösung
Im Unterschied zu § 15 Abs. 1 VersG, der als Ermächtigungsgrundlage für Verbote und Auflagen im Vorfeld einer Versammlung bzw. Aufzug fungiert, findet § 15 Abs. 3 VersG auf bereits begonnene Veranstaltungen Anwendung. Nach § 15 Abs. 3 VersG kann die zuständige Behörde die Versammlung bzw. den Aufzug auflösen, wenn diese nicht angemeldet ist, wenn von den Angaben der Anmeldung abgewichen oder den Auflagen zuwidergehandelt wird oder sofern die Voraussetzungen zu einem Verbot nach § 15 Abs. 1 oder § 15 Abs. 2 VersG gegeben sind. Die Versammlungsauflösung ist das schärfste Instrument der Behörden, um einer von einer laufenden Versammlung ausgehenden Gefahr Herr zu werden.
Zu beachten ist, dass § 15 Abs. 3 VersG einer verfassungskonformen Auslegung bedarf, da eine wortlautgetreue Anwendung zu unverhältnismäßigen Eingriffen in die Versammlungsfreiheit führen würde. So genügen bloß formelle Verstöße in Form einer fehlenden oder fehlerhaften Anmeldung nicht, um eine Versammlung aufzulösen. Vielmehr muss eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung vorliegen, die nicht anders als durch Auflösung der Versammlung abgewendet werden kann. Die Versammlungsauflösung ist mithin ultima ratio. Als mildere Maßnahme ist beispielsweise der Ausschluss einzelner, gewalttätiger Teilnehmer von der Versammlung (vgl. § 18 Abs. 3 VersG) in Erwägung zu ziehen.
3. Minusmaßnahmen nach dem Polizeigesetz im Anwendungsbereich des VersG
Der Grundsatz der Polizeifestigkeit der Versammlung soll die Versammlungsteilnehmer vor unverhältnismäßigen Eingriffen bewahren. Deswegen ist der Rückgriff auf das allgemeine Polizeirecht im Anwendungsbereich des VersG prinzipiell nicht statthaft. Falls jedoch der Gefahr im konkreten Fall mit einer milderen Maßnahme als der Versammlungsauflösung begegnet werden kann, ist es verfassungsrechtlich geboten, auf diese Minusmaßnahme zurückzugreifen. Sofern also die Tatbestandsvoraussetzungen des § 15 Abs. 3 VersG erfüllt sind, ist die Anwendung ebenso geeigneter, aber milderer Maßnahmen nach dem Polizeigesetz erst recht erlaubt.
Beispiel: Die Versammlungsteilnehmer halten wiederholt Plakate und Transparente mit beleidigendem Inhalt hoch. Wenn Aufforderungen der Polizei, die Plakate bzw. Transparente einzustecken, erfolglos bleiben, müsste die Versammlung an sich nach § 15 Abs. 3 VersG aufgelöst werden, um die gerade stattfindenden Ehrverletzungen i.S.d. §§ 187 ff. StGB (=gegenwärtige Gefahr für die öffentliche Sicherheit) zu beseitigen. Hier böte sich aber auch eine Sicherstellung der Plakate und Transparente als minder schwere Maßnahme an. In der Klausur müssten also zunächst die Tatbestandsvoraussetzungen des § 15 Abs. 3 VersG geprüft werden. Im Kontext der Rechtsfolge wäre dann aber aus Gründen der Verhältnismäßigkeit auf die Sicherstellung nach dem Landespolizeigesetz (z.B. § 43 PolG NRW) zurückzugreifen.
4. Maßnahmen nach dem Polizeigesetz außerhalb des Anwendungsbereiches des VersG
Abgesehen von den soeben beschriebenen Minusmaßnahmen ist das Polizeirecht maßgeblich, wenn das VersG schon gar nicht anwendbar ist. Folglich muss geklärt werden, wie weit das VersG reicht.
a) Vorfeldmaßnahmen
Das VersG gilt grundsätzlich nicht für Vorfeldmaßnahmen. Wenn die Polizei zum Beispiel die Identität der zu einer Versammlung anreisenden Teilnehmer feststellt oder diese durchsucht, beurteilt sich dies nach dem jeweiligen Landespolizeigesetz. Eine Ausnahme ist allerdings dann zu machen, wenn Vorfeldmaßnahmen derart in die Länge gezogen werden, dass dadurch die Teilnahme an der Versammlung faktisch verhindert wird. In diesen Fällen bildet das VersG den rechtlichen Maßstab für das polizeiliche Einschreiten.
Achtung: Zwar ist das VersG bei Vorfeldmaßnahmen prinzipiell nicht anwendbar, doch ist die Anreise zur Versammlung gleichwohl von Art. 8 GG geschützt. Der Schutzbereich von Art. 8 GG und der Anwendungsbereich des VersG sind somit nicht deckungsgleich.
b) Maßnahmen nach Beendigung der Versammlung
Wird die Versammlung vom Versammlungsleiter beendet oder von der Polizei aufgelöst, erlischt die Sperrwirkung des VersG. Wenn Teilnehmer danach des Platzes verwiesen werden, bemisst sich dies allein anhand des Polizeigesetzes (z.B. § 34 Abs. 1 PolG NRW). Schwieriger sind die Fälle der Einkesselung einzuordnen, zumal sich hier die Frage stellt, ob eine Versammlung durch Einkesselung aufgelöst werden kann.
aa) Die Einkesselung der Versammlungsteilnehmer
Die Einkesselung beschreibt eine hoheitliche Maßnahme, bei der die Versammlungsteilnehmer durch eine Kette von nebeneinanderstehenden Polizeibeamten eingeschlossen sind und so daran gehindert werden, sich fortzubewegen. Dadurch soll etwa ein Aufeinandertreffen von Demonstranten und Gegendemonstranten mit daraus resultierenden körperlichen Auseinandersetzungen vermieden werden. Allgemein gesprochen dient die Einkesselung der Verhinderung von Gewalttaten und anderen Straftaten, die mit großer Wahrscheinlichkeit von den eingeschlossenen Versammlungsteilnehmern begangen werden würden, wären sie nicht eingeschlossen. Weil die Versammlungsteilnehmer für einen nicht zu vernachlässigenden Zeitraum gegen ihren Willen auf einem eng umgrenzten Raum festgehalten werden, liegt eine Freiheitsentziehung vor, die polizeirechtlich als Gewahrsam zu qualifizieren ist.
bb) Die mit der Einkesselung verbundenen rechtlichen Probleme
(1) (Konkludente) Auflösung der Versammlung durch Einkesselung?
Unterstellt, es liegt eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung vor, ist zu überlegen, ob die Polizei die Versammlung durch Einkesselung der Versammlungsteilnehmer auflösen darf, wenn die Gefahr mit milderen Maßnahmen nicht abgewehrt werden kann. Diesbezüglich ist zu beachten, dass die in § 15 Abs. 3 VersG angeordnete Rechtsfolge der Versammlungsauflösung mit einer Zerstreuung der Menschenmenge einhergeht (vgl. § 18 Abs. 1 i.V.m. § 13 Abs. 2 VersG). Wird jedoch eine Versammlung eingekesselt, geschieht zunächst das genaue Gegenteil: Die Versammlungsteilnehmer müssen an Ort und Stelle verharren, bis sie nach und nach den Kessel verlassen dürfen. Darin eine (konkludente) Versammlungsauflösung zu sehen, würde dem verfassungsrechtlich verankerten Bestimmtheitsgrundsatz nicht Genüge tun. Nach dem Bestimmtheitsgrundsatz muss den Adressaten einer hoheitlichen Maßnahme hinreichend klar sein, welchen Inhalt die sie betreffende Maßnahme hat. Der Bestimmtheitsgrundsatz verlangt deswegen eine förmliche, d.h. ausdrückliche Auflösung der Versammlung (vgl. OVG Münster, NVwZ 2001, S. 1315 f.). Die Einkesselung, die sich konträr zu der Rechtsfolge des § 15 Abs. 3 VersG verhält, genügt diesen Anforderungen nicht.
(2) Einkesselung als Minusmaßnahme zur Versammlungsauflösung?
Etwas anderes würde dann gelten, wenn man die Einkesselung nicht als Variante der Versammlungsauflösung, sondern als Minus zur Auflösung begreift. Dies überzeugt allerdings nicht: Die Einkesselung stellt eine Freiheitsentziehung, mithin einen besonders gravierenden Grundrechtseingriff dar. Insbesondere wird es den Versammlungsteilnehmern gleich sein, ob sie nun aufgrund einer Versammlungsauflösung oder de facto infolge einer Einkesselung ihre Versammlung nicht fortsetzen können. Die Einkesselung wiegt daher nicht weniger schwer als die Versammlungsauflösung.
Eine andere Bewertung ist aber geboten, wenn der störende Teil einer Versammlung eingekesselt wird, um der friedlichen Mehrheit die Fortsetzung der Versammlung zu ermöglichen. In Fällen, in denen nicht zu befürchten steht, dass eine Demonstration im Ganzen einen unfriedlichen Verlauf annimmt, die Störung also nur von einer Minderheit ausgeht, muss für die friedlichen Versammlungsteilnehmer der Schutz der Versammlungsfreiheit erhalten bleiben. Die Einkesselung der Störer wäre daher mit Blick auf die gesamte Versammlung als Minusmaßnahme zu qualifizieren (vgl. VG Frankfurt, Beschluss vom 3.6.2014, BeckRS 2015, 45684). Sobald jedoch Störer wie Nichtstörer betroffen sind, kann die Einkesselung nicht mehr als Minusmaßnahme einzustufen sein.
(3) Rechtlich zulässige Form der Einkesselung
Es ist notwendig, dass die Versammlung zunächst in einer rechtlich zulässigen Weise aufgelöst wird. Dafür müssen die Voraussetzungen des § 15 Abs. 3 VersG gegeben sein. Ist dies der Fall und wird eindeutig die Auflösung der Versammlung erklärt, endet der Anwendungsbereich des VersG. Wenn danach immer noch eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung besteht, weil z.B. aller Voraussicht nach ein Aufeinandertreffen von Demonstranten und Gegendemonstranten mit entsprechenden Gefahren für Leib und Leben zu erwarten ist, kann die bereits aufgelöste Versammlung auch eingekesselt werden. Hierfür müssen die Voraussetzungen des Gewahrsams nach dem Landespolizeigesetz erfüllt sein.
Fazit: Die Versammlung kann rechtlich nicht durch eine Einkesselung aufgelöst werden. Liegt eine ordnungsgemäße Auflösung der Versammlung vor, kann aber bei fortbestehender Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung eine Einkesselung als rechtliche Folgemaßnahme auf der Grundlage des Polizeigesetzes zulässig sein.
Polizeifestigkeit der Versammlung

References: Art. 8
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 5
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 18
 Art. 8
 § 1
 Art. 8
 Art. 125
 § 15
 § 15
 § 15
 § 15
 § 15
 § 15
 § 15
 § 18
 § 15
 § 15
 § 15
 § 43
 Art. 8
 Art. 8
 § 34
 § 15
 § 18
 § 13
 § 15
 § 15