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Timestamp: 2018-05-25 01:29:13+00:00

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Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Januar 2004 - 1 BvR 506/03: Rechtschutz des Konkurrenten bei der Aufnahme in den Krankenhausplan
Die 2. Kammer des 1. Senats des Bundesverfassungsgerichts entschied, dass die Nichtaufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausplan eines Landes - und die hiermit eng verbundene Planaufnahme des konkurrierenden Krankenhauses - eine besondere Grundrechtsbetroffenheit begründe, die es erforderlich mache, dem konkurrierenden Bewerber hiergegen zeitnah Rechtschutz im Wege der Drittanfechtung zu eröffnen. Im Ausgangsfall beantragte ein freigemeinnütziges Krankenhaus in B. - die Beschwerdeführerin - im Juli 1996 bei der Bezirksregierung die Feststellung von Planbetten für den Bereich Innere Medizin / Hämatologie, für den der Bedarfsplan 20 zusätzliche Planbetten festlegte.
Die Beschwerdeführerin trug in der Begründung ihres Antrags auf Aufnahme in den Krankenhausplan vor, dass sie die Betten bereits vorhalte, alle personellen und sachlichen Voraussetzungen erfülle und insbesondere zu diesem Zeitpunkt bereits einen Chefarzt und zwei Oberärzte mit der Schwerpunktbezeichnung Hämatologie sowie fachkompetentes Pflegepersonal eingestellt habe. Die Städtischen Kliniken in B stellten im Sommer 1998 einen gleichlautenden Antrag. Diese hatten zum Zeitpunkt der Antragstellung weder Betten noch ärztliches Personal im Fachbereich Hämatologie vorgehalten. Nach einer vor dem Verwaltungsgericht erfolgreichen Untätigkeitsklage der Beschwerdeführerin nahm die Bezirksregierung im September 2002 nicht die Beschwerdeführerin, sondern die Städtischen Kliniken mit 20 Betten für das Teilgebiet Hämatologie in den Krankenhausplan auf.
Gegen diesen Feststellungsbescheid zugunsten der Städtischen Kliniken legte die Beschwerdeführerin Widerspruch ein und beantragte zugleich beim Verwaltungsgericht die Feststellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs. Den Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung wies das Verwaltungsgericht mit der Begründung zurück, dass die Auswahlentscheidung zugunsten der Städtischen Kliniken keine Rechtswirkung gegenüber der Beschwerdeführerin zukäme. Eine hierauf gerichtete Beschwerde hatte keinen Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht führte zur Begründung seiner Entscheidung aus, dass nur ein zulässiger Widerspruch aufschiebende Wirkung haben könne. Der Widerspruch der Beschwerdeführerin sei jedoch unzulässig, da die Beschwerdeführerin durch den Feststellungsbescheid zugunsten der Städtischen Kliniken nicht in subjektiv öffentlichen Rechten verletzt sei. Der Anspruch auf fehlerfreie Auswahl unterer mehreren Bewerbern werde durch die Auswahl eines konkurrierenden Krankenhauses nicht berührt und könne unabhängig von dieser Auswahlentscheidung im Hauptsacheverfahren mit einer Verpflichtungsklage weiter verfolgt werden.
Der eigene Antrag der Beschwerdeführerin auf Aufnahme in den Krankenhausplan war zuvor abgelehnt worden. Diese Ablehnung wurde damit begründet, dass die Städtischen Kliniken über ein breiteres Spektrum an Fachabteilungen sowie eine fest vereinbarte und praktizierte Kooperation mit der onkologischen Schwerpunktpraxis in B. verfügten. Die mit dem Aufbau der Abteilung Hämatologie geschaffenen Tatsachen und die erheblichen finanziellen Vorleistungen der Beschwerdeführerin könnten nicht zu einem anderen Ergebnis führen. Der Widerspruch in dieser Entscheidung wurde abgewiesen. Ein verwaltungsgerichtliches Verfahren ist anhängig.
Die Kammer hat die Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung angenommen, da dies zur Durchsetzung eines der in § 90 Abs. 1 Bundesverfassungsgerichtsgesetz (BVerfGG) genannten Rechte angezeigt sei (§ 93 a Abs. 2 b BVerfGG). Im Weiteren verletzten die angegriffenen Entscheidungen die Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht aus Artikel 19 Absatz 4 Grundgesetz (GG).
In der Entscheidung trägt die Kammer hinsichtlich der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde vor, dass der Zulässigkeit insbesondere nicht der in § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG zum Ausdruck kommende Grundsatz der Subsidiarität entgegenstehe. Angesichts der voraussichtlichen Dauer des Hauptsacheverfahrens und der wirtschaftlichen Bedeutung der Streitsache sei es der Beschwerdeführerin jedoch nicht zumutbar, sie auf die Erschöpfung des Rechtsweges im Hauptsacheverfahren zu verweisen. So seien zwischen Einrichtung der hämatologischen Abteilung durch die Beschwerdeführerin und deren Antragstellung fast 8 Jahre bis zum Widerspruchsbescheid im Juni 2003 vergangen. Für die Beschwerdeführerin sei es unzumutbar, bis zum Abschluss in der Hauptsache zuzuwarten, weil die begünstigte Konkurrentin ihre Position inzwischen weiter ausbauen und festigen kann.
Die Verfassungsbeschwerde ist auch in der Sache erfolgreich. Die Kammer stellt fest, dass die Annahme der Verfassungsbeschwerde zur Durchsetzung des Rechts der Beschwerdeführerin aus Artikel 19 Abs. 4 GG angezeigt sei. Die angegriffenen Entscheidungen hätten Bedeutung und Tragweite dieses Grundrechts verkannt, in dem sie die Drittbetroffenheit der Beschwerdeführerin verneint haben. In der Begründung stellt die Kammer vorweg fest, dass die Verfassungsgewährleistung des Artikel 19 Abs. 4 GG den Bürger einen Anspruch auf eine möglichst wirksame gerichtliche Kontrolle gäbe. Die Gerichte müssten den betroffenen Grundrechten auch tatsächliche Wirksamkeit verschaffen und irreparable Entscheidungen soweit wie möglich ausschließen. Die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Entscheidungen, welche dem unterlegenden Mitbewerber um die Aufnahme in den Krankenhausplan das Recht zur Drittanfechtung absprechen, würden diesen oben genannten Anforderungen nicht gerecht.
Die Kammer stellt weiter fest, dass die Aufnahme eines konkurrierenden Bewerbers in den Krankenhausplan die berufliche Betätigungsmöglichkeit für das nicht aufgenommene Krankenhaus einschränke.
Soweit ein Krankenhaus nicht in den Krankenhausplan aufgenommen werde, sei es einem erheblichen Konkurrenznachteil ausgesetzt, der in seinen wirtschaftlichen Auswirkungen einer Berufszulassungsbeschränkung nahe komme (vgl. BVerfG E 82, 209, S. 224, 229). Diese Situation erfordere, dem übergangenen Krankenhaus zeitnah die Möglichkeit der Drittanfechtung einzuräumen. Die der Beschwerdeführerin in den angegriffenen Entscheidungen vorgeschlagene isolierte Verpflichtungsklage mit dem Ziel der eigenen Zulassung zum Krankenhausplan genüge dem Anspruch auf effektiven Rechtschutz nicht, nach dem die Konkurrentin bereits zugelassen wurde. Entscheidend sei, dass die Abwägungssituation durch die Zulassung der Konkurrentin verändert werde. Eine Darstellung der Gründe für eine eigene Aufnahme in den Krankenhausplan käme in aller Regel zu spät, wenn die Argumente nicht im Zusammenhang mit der Aufnahmeentscheidung zugunsten des Konkurrenten vorgebracht werden können. Damit hätte das aufgenommene Krankenhaus bereits vollendete Tatsachen geschaffen, die eine Rückgängigmachung der Entscheidung praktisch unmöglich mache, was jedoch der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts widerspreche. Öffentliche Fördermittel würden zudem bei jeder nachträglichen Herausnahme eines Krankenhauses aus dem Krankenhausplan zu einer Fehlinvestition. Zum einen müssten im Wege der Verfahrensgestaltung solche Verschwendungen tunlichst vermieden werden, zum anderen müsse das Risiko von Ersatzforderungen beachtet werden, wenn sich die begünstigende Entscheidung als falsch erweise und ein Krankenhaus nachträglich aus dem Krankenhausplan herausgenommen werde.
Effektiver Rechtschutz sei daher nur gewährleistet, wenn dem übergangenen Krankenhaus zeitnah die Möglichkeit der Drittanfechtung eingeräumt werde. Nur dann könne die Rechtslage für alle Beteiligten verbindlich geklärt werden, bevor öffentliche Mittel zur Investition bewilligt werden. Für die Zulassung einer Konkurrentenklage im Wege der Drittanfechtung spreche im Übrigen auch, dass die Entscheidung über die Aufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausplan in aller Regel nicht isoliert, sondern immer auch unter Berücksichtigung gleichzeitig vorliegender anderer Bewerbungen zu erfolgen hat, schon um festzustellen, welches der beteiligten Krankenhäuser nach den maßgeblichen Kriterien am besten geeignet ist. Abschließend stellt die Kammer fest, dass die Bewerbung zweier Krankenhäuser auf begrenzte Bettenplätze sich nicht erkennbar von den Konkurrenzsituationen unterscheide, in denen nach inzwischen gefestigter verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung eine Konkurrentenklage zugelassen werden muss.
Im Zuge der vom Gesetzgeber geregelten Verschärfung der Wettbewerbssituation der Krankenhäuser untereinander und der immer weiter in den Vordergrund tretenden wirtschaftlichen Zwänge, wird die Konkurrenzsituation der Krankenhäuser erheblich verstärkt. Das Bundesverfassungsgericht hat mit dieser Entscheidung im Rahmen der Krankenhausplanung erstmalig in einer dieser Konkurrenzsituationen entschieden, dass die den Konkurrenten begünstigende Entscheidung die Rechtstellung des Unterlegenen verschlechtere und daher in Anwendung der gefestigten verwaltungsrechtlichen Rechtsprechung dem unterlegenen Bewerber die Möglichkeit der Drittanfechtung offenstehen müsse. Damit wird den Betroffenen nun auch der durch Artikel 19 Abs. 4 Grundgesetz festgelegte effektive Rechtschutz gewährt.
Durch die Gleichstellung des Bundesverfassungsgerichts mit den gerichtlich anerkannten Konkurrenzsituationen (vgl. die Aufzählungen bei Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 13. Auflage, 2003, § 42 Rn. 45 ff) wird den nicht berücksichtigten Krankenhäusern nunmehr zeitnah die Möglichkeit der Drittanfechtung solcher Feststellungsbescheide eingeräumt. Dieser der Bundesverfassungsgerichtsentscheidung zugrunde liegende Fall veranschaulicht in aller Deutlichkeit die Problematik der rechtlichen Kontrollmöglichkeit eines Krankenhauses bei einer möglichen fehlerhaften Ermessensentscheidung der Krankenhausplanungsbehörde. Die Instanzgerichte hatten das Rechtschutzbedürfnis durchgehend verneint und damit den staatlichen Planungsbehörden eine letztendliche Entscheidungsbefugnis zuerkannt. Die gerichtliche Verfolgung über eine erfolgreiche isolierte Verpflichtungsklage wäre aufgrund des gefestigten Anspruchs des rechtswidrig begünstigten Krankenhauses ins Leere gelaufen. Die Einstufung des Feststellungsbescheides im Krankenhausrecht als Verwaltungsakt mit Doppelwirkung (Drittwirkung) ist insofern konsequent und folgerichtig, da sich ein Krankenhausträger ansonsten nicht gegen eine "Willkür" im Rahmen der Ermessensentscheidung staatlicher Behörden zur Wehr setzen kann.
Den einstweiligen Rechtschutzes bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung regelt § 80a VwGO. Im Krankenhausfinanzierungsgesetz (KHG) ist nur im Bereich der Pflegesatzvereinbarungen eine Regelung zur aufschiebenden Wirkung von Verwaltungsakten der Genehmigungsbehörde geregelt (§ 18 Abs. 5 Satz 3, 2. Halbsatz KHG). Das KHG sieht im Bereich der Krankenhausplanung keine besonderen Regelungen zur aufschiebenden Wirkung von Widersprüchen oder Klagen vor.
Nach § 6 Abs. 4 KHG wird das Nähere durch Landesrecht bestimmt. Bezüglich des einstweiligen Rechtsschutzes kann es jedoch dahinstehen, ob Landesrecht eine aufschiebende Wirkung bestimmt oder versagt, da gemäß § 80a Abs. 1 Nr. 2 VwGO der betroffene Dritte im Fall einer Anordnung der sofortigen Vollziehung oder des Versagens der aufschiebenden Wirkung durch Landesrecht zumindest einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung stellen kann.
Soweit das Verwaltungsgericht nun neu entscheidet, ist es an die Feststellungen des Bundesverfassungsgerichtes gebunden. Das Verwaltungsgericht kann also nicht erneut die Zulässigkeit bemängeln, sondern muss summarisch (materiell) prüfen. Insoweit ist in diesem Fall eine Entscheidung des Verwaltungsgerichtes möglich, dass Widerspruch und Klage gegen den Feststellungsbescheid zugunsten des unterlegenen Krankenhauses aufschiebende Wirkung haben oder die Vollziehung ausgesetzt wird und der Feststellungsbescheid daher gegenüber dem begünstigten Krankenhaus keine Rechtswirkung entfalten wird.
Diese nun bestätigte Drittwirkung von Feststellungsbescheiden birgt jedoch auch einen praktischen Unsicherheitsfaktor. Denn durch die nun bestehende Möglichkeit der Konkurrentenklage und den damit einhergehenden einstweiligen Rechtsschutz gegenüber der Ausgangsentscheidung der Behörde, könnte die Vollziehung der begünstigenden Entscheidung ausgesetzt werden oder ggf. direkt aufschiebende Wirkung entfalten. Der Begünstigte kann dann nicht rechtsicher (organisatorisch sowie finanziell) planen und seine Leistungen nicht abgesichert erbringen. Dies kann die Entwicklung im Bereich der Krankenhausplanung zumindest verzögern. Trotz dieser möglichen Verzögerung der Vollziehung von Entscheidungen der Verwaltungsbehörden, ist diese Entscheidung aus rechtlicher Sicht notwendig, um in der immer schärfer werden Konkurrenzsituation der Krankenhäuser, faire und zeitnah überprüfbare Verfahren zu gewährleisten.
Darüber hinaus könnte diese grundlegende Feststellung des Bundesverfassungsgerichts - hinsichtlich der Zulässigkeit einer "Konkurrentenklage" - auch in anderen Konkurrenzsituationen bei Krankenhäusern, in denen bis dato kein effektiver Rechtsschutz gewährleistet war, die Möglichkeit einer zeitnahen Überprüfung staatlicher Entscheidungen im Rahmen einer Drittanfechtung eröffnen. Diese Möglichkeit müsste jedoch für die jeweilige Fallkonstellation separat rechtlich begutachtet werden.
Das Urteil sowie die diesbezügliche Pressemitteilung kann unter Angabe des oben genannten Aktenzeichens und des Entscheidungsdatums auf der Homepage des Bundesverfassungsgerichtes eingesehen werden (http://www.bundesverfassungsgericht.de/cgi-bin/link.pl?entscheidungen).

References: § 90
 § 90
 § 42
 § 80
 § 6
 § 80