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Timestamp: 2019-05-26 17:36:06+00:00

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﻿ SENTENCIA 2012-00455/21724 DE JUNIO 29 DE 2017
SENTENCIA 2012-00455 DE 29 DE JUNIO DE 2017
CONTENIDO:BASE PARA LIQUIDAR CONTRIBUCIÓN ESPECIAL A CARGO DE LAS EMPRESAS PRESTADORAS DE SERVICIOS PÚBLICOS, NO DEBE INCLUIR COSTOS DE PRODUCCIÓN. SE RECUERDA QUE LA BASE PARA LIQUIDAR LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL A CARGO DE LAS EMPRESAS PRESTADORAS DE SERVICIOS PÚBLICOS, DEBE CORRESPONDER A LAS EROGACIONES QUE CONSTITUYAN GASTOS DE FUNCIONAMIENTO ASOCIADOS A LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO, EN ESE SENTIDO LA NOCIÓN DE COSTOS NO PUEDE EQUIPARARSE A LA DE GASTOS DE FUNCIONAMIENTO POR NO HABERLO PREVISTO LA LEY 142 DE 1994, PUES LOS COSTOS DE PRODUCCIÓN EQUIVALEN A LAS EROGACIONES ASOCIADAS DIRECTAMENTE CON LA PRODUCCIÓN DE LOS BIENES O PRESTACIONES DE LOS SERVICIOS, MEDIANTE LAS CUALES LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS OBTIENEN SUS INGRESOS EN DESARROLLO DE SU ACTIVIDAD, Y POR SU PARTE, LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO CORRESPONDEN A LAS EROGACIONES QUE A DIFERENCIA DE LOS COSTOS SE UTILIZAN DE MANERA DIRECTA O INDIRECTA, Y QUE SON NECESARIAS PARA CUMPLIR LAS FUNCIONES PROPIAS DE LA ACTIVIDAD DE DICHAS EMPRESASEN CONSECUENCIA AL NO SER ESA LA INTENCIÓN DE LEGISLADOR, SE CONFIGURA UNA VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD RESULTADO IMPROCEDENTE LA INCLUSIÓN DE CUENTAS CORRESPONDIENTES A COSTOS DE PRODUCCIÓN EN LA BASE GRAVABLE DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL A CARGO DE LA EMPRESA DE ENERGÍA.
TEMAS ESPECÍFICOS:BASE GRAVABLE DE LAS OBLIGACIONES TRIBUTARIAS, SERVICIOS PÚBLICOS, EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS, CONTRIBUCIONES ESPECIALES, CUENTAS DE COSTOS DE PRODUCCIÓN, COSTOS DE PRODUCCIÓN, GASTOS DE LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS
Sentencia 2012-00455/21724 de junio 29 de 2017
Rad.: 25000233700020120045501 (21724)
Demandante: Empresa de Energía de Bogotá S.A. E.S.P.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandada, le corresponde a la Sala establecer: (i) si procede la excepción de inconstitucionalidad de la expresión “de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación” del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, por violación de los artículos 338 y 370 de la Constitución Política, y (ii) si es procedente incluir las cuentas 7505 “servicios personales”, 7510 “generales”, 753508 “licencia de operación de servicio”, 753513 “comité de estratificación”, 7540 “órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones”, 7542 “honorarios”, 7545 “servicios públicos”, 7550 “materiales y costos de operación”, 7560 “seguros”, 7570 “órdenes y contratos por otros servicios”, pertenecientes al Grupo 75 “Costos de Producción”, en la base gravable de la contribución especial del año gravable 2012, a cargo de la actora.
(i) Excepción de inconstitucionalidad de la expresión “de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación” del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994
La recurrente considera que la expresión “de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación”, contenida en el inciso segundo del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 es inconstitucional, ya que vulnera el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución Política, en tanto que estos rubros son insuficientes para recuperar los costos en que incurre la entidad por la prestación de los servicios de vigilancia y control y, por ende, las cuentas del Grupo 75 si deben hacer parte de la base gravable de la contribución.
Asimismo indica que la citada expresión desconoce el artículo 370 de la Constitución Política, porque hace evidente la falta de financiación de la entidad de control en su papel de delegataria de la función presidencial de control, inspección y vigilancia de los entes prestadores de servicios públicos domiciliarios.
La Sala anota, que sobre la excepción de inconstitucionalidad que ahora plantea en el recurso de apelación la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, respecto de la expresión “de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación” contenida en el inciso segundo del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, esta corporación recientemente precisó lo siguiente(9):
Sea lo primero precisar que, en estricto rigor, la autoridad administrativa no puede justificar la legalidad de un acto alegando que la ley que le sirve de sustento es contraria a la Constitución Política, pues, en realidad, es contradictorio. Lo pertinente sería que quien invoque la excepción de inconstitucionalidad de una norma sea el demandante, no el demandado, la autoridad administrativa, por cuanto es la primera que debe acatar el ordenamiento jurídico (artículo 6º de la Constitución Política).
Así, la Superintendencia considera que la expresión “de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación” del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 incluye los costos de producción, pues los referidos gastos resultan insuficientes para recuperar los costos en que incurre la demandada por la prestación de los servicios de vigilancia y control, que es la finalidad de la contribución especial. Por ello, los costos de producción deben hacer parte de la base para liquidar la contribución especial, conforme con el artículo 338 de la Constitución Política.
También alega que si se limita la base gravable solo a los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación se pone en evidencia la falta de financiación de la entidad de control, como delegataria de la función presidencial de control, inspección y vigilancia de los entes prestadores de servicios públicos domiciliarios, en los términos del artículo 370 de la Constitución Política.
Pues bien, la expresión “de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación”, hace parte del inciso segundo del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, que dispone lo siguiente:
“La tarifa máxima de cada contribución no podrá ser superior al uno por ciento (1%) del valor de los gastos de funcionamiento, asociados al servicio sometido a regulación, de la entidad contribuyente en el año anterior a aquel en el que se haga el cobro, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia y de las Comisiones, cada una de las cuales e independientemente y con base en su estudio fijarán la tarifa correspondiente” (subraya la Sala).
1. Para definir los costos de los servicios que presta la Superintendencia deben tenerse en cuenta todos los gastos de funcionamiento de esta, al igual que la depreciación, amortización u obsolescencia de sus activos en el período anual respectivo (artículo 85.1 de la Ley 142 de 1994).
2. La Superintendencia debe presupuestar sus gastos anuales y dentro del límite legal debe cobrar la tarifa que arroje el valor necesario para cubrir el presupuesto anual (artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994).
La tarifa máxima de la contribución especial es el 1% “del valor de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación de la entidad contribuyente en el año anterior a aquel en el que se haga el cobro, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia” (artículo 85.2 inciso segundo de la Ley 142 de 1994).
De conformidad con el precedente trascrito, el cual se reitera en esta oportunidad, para la Sala no es procedente declarar la excepción de inconstitucionalidad que la entidad recurrente predica de la expresión “de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación”, consagrada en el inciso segundo del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, toda vez que esta disposición guarda armonía con los artículos 338 y 370 de la Constitución Política, en tanto que la voluntad del legislador no fue extender la base gravable de la contribución a los costos de producción.
Por lo tanto, la Sala declarará no probada la excepción de inconstitucionalidad propuesta por la parte demandada.
(ii) Si es procedente incluir las cuentas 7505 “servicios personales”, 7510 “generales”, 753508 “licencia de operación de servicio”, 753513 “comité de estratificación”, 7540 “órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones”, 7542 “honorarios”, 7545 “servicios públicos”, 7550 “materiales y costos de operación”, 7560 “seguros”, 7570 “órdenes y contratos por otros servicios”, pertenecientes al Grupo 75 “Costos de Producción”, en la base gravable de la contribución especial del año gravable 2012, a cargo de la actora.
La recurrente considera que los rubros del Grupo 75 del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos hacen parte de los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio y, por tanto, deben integrar la base gravable de la contribución especial.
La Sala anota en primer término, que la liquidación oficial acusada se sustentó en el artículo 2º de la Resolución SSPD-20121300016515 de 30 de mayo de 2012, norma que fue anulada parcialmente por esta corporación en la mencionada sentencia de 11 de mayo de 2017, “en cuanto incluyó dentro de la base de liquidación de la contribución especial de la vigencia 2012, las cuentas 7505, 7510, 753508, 753513, 7540, 7542, 7545, 7550, 7560 y 7570, todas pertenecientes al “grupo 75 – costos de producción”.
En la citada providencia, la Sala expresó:
“Las cuentas del grupo 75 - costos de producción no hacen parte de la base gravable de la contribución especial
Como se precisó, el artículo 2º de la Resolución SSPD-20121300016515 de 2012 dispuso que hacen parte de la base gravable de la contribución especial para el año gravable 2011, las cuentas 7505, 7510, 753508, 753513, 7540, 7542, 7545, 7550, 7560 y 7570 del grupo 75- costos de producción.
De acuerdo con el criterio de la Sección, fijado en el fallo del 23 de septiembre de 2010 y que en esta oportunidad se reitera, las cuentas del grupo 75-costos de producción del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios no integran la base gravable de la contribución especial, fundamentalmente porque “la noción de costos no se puede equiparar a la de gastos de funcionamiento por no haberlo previsto así la Ley 142 de 1994”.
Al respecto, en sentencia de 25 de abril de 2016, dictada en un caso particular, la Sala inaplicó precisamente el artículo 2º de la Resolución SSPD-20121300016515 del 30 de mayo de 2012 [acto demandado], en cuanto incluyó los costos de producción dentro de la base gravable de la contribución especial por el año gravable 2012. Las razones de la inaplicación parcial de la citada norma fueron las siguientes(10):
“[…] Se advierte que mediante la Resolución SSPD-20121300016515 de 30 de mayo de 2012, la demandada incluyó dentro de la base de liquidación de la “contribución especial”, las siguientes cuentas del grupo 75 - costos de producción: 7505 - Servicios personales, 7510-Generales, 753508-Licencia de operación del servicio, 753513-Comité de Estratificación, 7540-Órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones, 7542-Honorarios, 7545-Servicios públicos, 7550-Materiales y otros costos de operación, 7560-Seguros y 7570-Órdenes y contratos por otros servicios.
De acuerdo con el criterio jurisprudencial expuesto, tales cuentas no hacen parte de la base gravable de la contribución especial, toda vez que pertenecen al Grupo 75-Costos de producción y la noción de costos “no se puede equiparar a la de gastos de funcionamiento por no haberlo previsto así la Ley 142 de 1994, ya que de haber sido esa la intención del legislador así lo hubiera contemplado legalmente, teniendo en cuenta el fundamento contable que tiene la base gravable comentada”(11).
En ese orden de ideas, la inclusión de algunas cuentas de los costos de producción (grupo 75 del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios), dentro de los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio regulado que hizo el artículo 2º de la Resolución SSPD-20121300016515 de 30 de mayo de 2012 es contraria al artículo 85 [85.2] de la Ley 142 de 1994, dado que amplía la base gravable del tributo con erogaciones que no hacen parte de los gastos de funcionamiento de las entidades vigiladas.
En consecuencia, es ilegal el artículo 2º de la Resolución SSPD-20121300016515 de 30 de mayo de 2012, en cuanto incluyó como gastos de funcionamiento las cuentas del Grupo 75- Costos de Producción.Por ello, se inaplica la citada norma y así se declara en la parte resolutiva de esta sentencia […].
Como consecuencia de la inaplicación parcial del artículo 2º de la Resolución 20121300016515 de 30 de mayo de 2012 son nulos los actos demandados frente a la inclusión de las cuentas 7505-servicios personales, 7510-generales, 753508-licencia de operación del servicio, 753513-comité de Estratificación, 7540-órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones, 7542-honorarios, 7545-servicios públicos, 7550-materiales y otros costos de operación, 7560-seguros y 7570-órdenes y contratos por otros servicios, que hacen parte del grupo 75- costos de producción” (subraya la Sala).
De acuerdo con el criterio jurisprudencial ya plasmado, las cuentas 7505- Servicios personales, 7510-generales, 753508-licencia de operación del servicio, 753513-comité de Estratificación, 7540-órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones, 7542-honorarios, 7545-servicios públicos, 7550-materiales y otros costos de operación, 7560-Seguros y 7570-órdenes y contratos por otros servicios, no hacen parte de la base gravable de la contribución especial, toda vez que pertenecen al grupo 75-costos de producción y la noción de costos “no se puede equiparar a la de gastos de funcionamiento por no haberlo previsto así la Ley 142 de 1994, ya que de haber sido esa la intención del legislador así lo hubiera contemplado legalmente, teniendo en cuenta el fundamento contable que tiene la base gravable comentada”(12).
Es de anotar que sobre los costos de producción, la Sala precisó lo siguiente(13):
En consecuencia, por violación del principio de legalidad, esto es, por la ampliación de la base gravable de la contribución especial prevista en el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 y por interpretación errónea de esta norma, se anulan las siguientes cuentas del grupo 75- costos de producción, previstas en el artículo 2º de la Resolución SSPD-20121300016515 de 30 de mayo de 2012:
Asimismo, en relación con los costos de producción se declaran no probadas las excepciones de legalidad del acto demandado y de legalidad del acto demandado a partir de la aplicación integral del ordenamiento jurídico.
En resumen, la Sala declara no probada la denominada excepción de inconstitucionalidad de la expresión “de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación” del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, que propuso la demandada.
Asimismo, anula el artículo 2º de la Resolución 20121300016515 del 30 de mayo de 2012 en cuanto adicionó a la base de liquidación de la contribución especial por el año 2012, las cuentas 7505, 7510, 753508, 753513, 7540, 7542, 7545, 7550, 7560 y 7570, todas pertenecientes al grupo 75 – costos de producción, pues, como se explicó, las cuentas de este grupo no constituyen gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Y niega la nulidad de la inclusión del grupo 51 - administración (menos la cuenta 5120) en la base de liquidación de la contribución especial por el año gravable 2012, por las razones expuestas.
Como consecuencia de la nulidad parcial de la norma demandada, esta queda así:
“ART. 2º—Base para fijar la liquidación de la contribución especial.
Las erogaciones que constituyen los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio sometido a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, que se utilizarán para integrar la base de liquidación para la contribución especial de la vigencia 2012, una vez aplicado el test de validación, se encuentran contenidas en las siguientes cuentas:
La Sala precisa, que la declaratoria de nulidad de un acto de carácter general supone afectar situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas que se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa al momento de proferirse el fallo(14).
Por lo tanto, tratándose de situaciones jurídicas particulares no consolidadas, esto es, se reitera, de situaciones pendientes o en curso que estén en controversia ante la Administración o la Jurisdicción, la declaratoria de nulidad del acto general incide necesariamente en su validez.
De esta forma, teniendo en cuenta que en la sentencia de 11 de mayo de 2017, esta Corporación determinó que la base para liquidar la contribución especial a cargo de las empresas prestadoras de servicios públicos debe estar conformada por las erogaciones que constituyen los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio, es preciso concluir que en el presente caso es improcedente la inclusión de las cuentas 7505 “servicios personales”, 7510 “generales”, 7540 “órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones”, 7542 “honorarios”, 7545 “servicios públicos”, 7550 “materiales y costos de operación”, 7560 “seguros”, 7570 “órdenes y contratos por otros servicios”, 753508 “licencia de operación de servicio” y 753513 “comité de estratificación”, en la base gravable de la contribución especial a cargo de la Empresa de Energía de Bogotá para la vigencia fiscal 2012.
Así las cosas, la Sala anota que la liquidación del tributo efectuada por el a quo por la suma de $ 31.476.256,62, se ajusta a los lineamientos establecidos en la sentencia de 11 de mayo del presente año, ya que su determinación se realizó con exclusión de las cuentas pertenecientes al Grupo 75 y sin que la demandante se haya pronunciado para oponerse a la exclusión de las cuentas del Grupo 51, en los términos expuestos en la sentencia de primera instancia.
En este orden de ideas, se confirmará la nulidad parcial de las Resoluciones SSPD Nos. 2012534000976 de 6 de junio de 2012, 20125300026165 de 17 de agosto de 2012 y 20125000031205 de 5 de octubre de 2012, proferidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante las cuales se determinó la contribución especial por la vigencia 2012 a cargo de la sociedad demandante, y que solo está obligada al pago de la suma de $ 31.746.256,62, tal como lo determinó el juez de primera instancia.
De conformidad con lo expuesto, la Sala declarará no probada la excepción de inconstitucionalidad propuesta por la parte demandada en el recurso de apelación, y revocará el numeral primero de la sentencia de primera instancia, en el sentido de estarse a lo resuelto en la citada providencia de 11 de mayo de 2017, proferida por la Sección Cuarta de esta corporación, que anuló parcialmente el artículo 2º de la Resolución SSPD-20121300016515 de 30 de mayo de 2012.
Por último, se confirmará la decisión de no condenar en costas a la parte vencida, ya que si bien se resolvió de forma desfavorable el recurso de apelación interpuesto por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, no aparecen causadas ni probadas, de conformidad con el numeral 8º del artículo 365 del Código General del Proceso.
MODIFÍCASE la sentencia de 22 de enero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, la cual quedará así:
“1. DECLÁRASE no probada la excepción de inconstitucionalidad de la expresión “de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación” del artículo 85 [85.2] de la Ley 142 de 1994, propuesta por la entidad demandada en el recurso de apelación.
2. ESTÉSE a lo resuelto a lo decidido en la sentencia de 11 de mayo de 2017, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el proceso No. 11001-03-27-000-2013-00021-01, que declaró la nulidad parcial del artículo 2º de la Resolución 20121300016515 del 30 de mayo de 2012, expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
3. DECLÁRASE la nulidad parcial de las resoluciones SSPD 2012534000976 de 6 de junio de 2012, 20125300026165 de 17 de agosto de 2012 y 20125000031205 de 5 de octubre de 2012, proferidas las dos primeras por la Directora Financiera y la segunda por la Secretaría General de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
4. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que la Empresa de Energía de Bogotá S.A. E.S.P. solo está obligada a pagar la suma de $ 31.746.256.62, por concepto de la contribución especial de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, correspondiente al año 2012.
5. No se condena en costas en esta instancia”.
9 Consejo de Estado, Sección Cuarta. C.P. Milton Chaves García. Exp. 110010327000201300021-01 (20179). Sentencia de 11 de mayo de 2017.
10 Sentencia de 25 de abril de 2016, exp. 21246, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
11 Sentencia de 23 de septiembre de 2010, exp.16874, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
14 Ver entre otras sentencias de la Sección Cuarta del Consejo de Estado las siguientes: sentencia de 23 de julio de 2009. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Expediente: 76001-23-31-000-2002-00452-01(16404); sentencia de 24 de julio de 2008. C.P. Ligia López Díaz. Expediente: 05001-23-31-000-2001-03911-01(16859); sentencia de 8 de noviembre de 2007. C.P. Ligia López Díaz. Expediente: 05001-23-31-000-2001-03477-01(16284).

References: artículo 85
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 artículo 338
 artículo 370
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 Resolución 
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