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Timestamp: 2019-01-21 10:20:59+00:00

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﻿ SENTENCIA C-518 DE AGOSTO 10 DE 2017
SENTENCIA C-518 DE 10 DE AGOSTO DE 2017
CONTENIDO:REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO LEY 900 DE 2017, EXPEDIDO POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS OTORGADAS POR EL ARTÍCULO 2º DEL ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016. SE RECUERDA QUE EN MATERIA DE CONFIGURACIÓN DEL PROCEDIMIENTO PENAL EL LEGISLADOR CUENTA CON UNA AMPLIA LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN Y MÁS AÚN CUANDO EL MOTIVO ES LA BÚSQUEDA Y LOGRO DE LA PAZ. AL ESTABLECER LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DE LAS ÓRDENES DE CAPTURA, O AL PROLONGARLA CUANDO YA HABÍA SIDO FIJADA Y AL CLARIFICAR LA SITUACIÓN JURÍDICA DE LOS MIEMBROS DE LAS FARC-EP PRIVADOS DE LA LIBERTAD, AUTORIZANDO SU TRASLADO A LAS ZVTN, SE IMPLEMENTARON MECANISMOS NECESARIOS PARA LA CONSOLIDACIÓN DEL PROCESO DE PAZ Y, EN ESE ORDEN, PARA EL LOGRO DE LOS FINES CONSTITUCIONALES DE VERDAD, JUSTICIA Y REPARACIÓN, ASÍ COMO DE BÚSQUEDA, LOGRO Y ASEGURAMIENTO DE LA PAZ. AL EVALUAR TODAS LAS MEDIDAS ENCONTRÓ QUE SE AJUSTABAN A LA CARTA Y ENCONTRABAN FUNDAMENTO EN EL PREÁMBULO Y EN LOS ARTÍCULOS 2º Y 22 DE LA CONSTITUCIÓN. EN CONSECUENCIA SE DECLARA LA EXEQUIBILIDAD DEL DECRETO LEY 900 DEL 29 DE MAYO DE 2017.
TEMAS ESPECÍFICOS:DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, ORDEN DE CAPTURA, FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, MIEMBROS DEL GRUPO ARMADO AL MARGEN DE LA LEY, PROCESO DE PAZ, ZONAS DE UBICACIÓN TEMPORAL
Sentencia C-518 de agosto 10 de 2017
Exp. RDL-033
Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto-Ley 900 de 2017, “Por el cual se adiciona el artículo 8º de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el artículo 1º de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”.
Bogotá D.C., diez de agosto de dos mil diecisiete.
«EXTRACTOS: II. Texto del decreto-ley objeto de revisión
El contenido del decreto-ley sometido a revisión de esta Corporación, es el siguiente:
“DECRETO-LEY 900 DE 2017
“Por el cual se adiciona el artículo 8º de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el artículo 1º de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”.
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, y
Que el artículo 22 de la Constitución Política dispone que la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento; así mismo el artículo 188 ibídem, dispone que el Presidente de la República simboliza la unidad nacional y al jurar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes, se obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos;
Que el día 24 de agosto de 2016 se llegó por parte de delegados plenipotenciarios del Gobierno Nacional y miembros representantes de las FARC-EP a un acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
Que en la búsqueda de una paz estable y duradera y la terminación definitiva del conflicto armado el Gobierno Nacional suscribió, el 24 de noviembre de 2016, con el grupo armado organizado al margen de la ley fuerzas armadas revolucionarias de Colombia, ejército del pueblo (FARC-EP), un nuevo acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera y el día 1º de diciembre dicho acuerdo fue refrendado por el Congreso de la República;
Que el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 consagró un artículo transitorio en el cual se conceden facultades presidenciales para la paz, el cual señala que el Presidente de la República, dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del citado acto legislativo queda facultado para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera;
La finalidad perseguida con el uso de las facultades extraordinarias se cumple en este caso, ya que a través del trámite legislativo especial, por muy expedito que pueda ser, no se alcanzan a tener a tiempo las disposiciones previstas en el presente decreto-ley, en especial y con mayor urgencia, las referidas a la suspensión de las órdenes de captura expedidas o que hayan de expedirse contra los miembros del grupo armado organizado al margen de la ley concentrados en las zonas de ubicación temporal, cuando requieran ausentarse temporalmente de las mismas durante el tiempo de atención de citas o emergencias para atención en salud y calamidades domésticas debidamente informadas ante el representante de enlace de la oficina del alto comisionado para la paz;
La necesidad urgente de reglamentar a través del presente instrumento legal la suspensión de los efectos de las órdenes de captura de los miembros de las FARC- EP se justifica en el hecho de que permanentemente los miembros de la organización en proceso de tránsito a la legalidad necesitan ausentarse de las zonas para adelantar actividades programadas derivadas del acuerdo o de los protocolos, relacionadas con la implementación de los acuerdos o con la preparación para las tareas de reincorporación y para cumplir con citas médicas o atención de urgencia;
Que el parágrafo 2º del artículo 8º de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 1738 de 2014, y a su vez modificada por la Ley 1779 de 2016, establece que: “Una vez iniciado un proceso de diálogo, negociación o firma de acuerdos, y con el fin de facilitar el desarrollo de los mismos, las autoridades judiciales correspondientes suspenderán las órdenes de captura que se hayan dictado o se dicten en contra de los miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley con los cuales se adelanten diálogos, negociaciones o acuerdos de paz”.
Que según el mencionado parágrafo, respecto de la suspensión de las órdenes de captura “para tal efecto, el Gobierno Nacional comunicará a las autoridades señaladas el inicio, terminación o suspensión de diálogos, negociaciones o firma de acuerdos y certificará la participación de las personas que actúan como voceros o miembros representantes de dichos grupos armados organizados al margen de la ley. Las partes acordarán mecanismos de verificación conjunta de los acuerdos, diálogos o acercamientos y de considerarlo conveniente podrán acudir a instituciones o personas de la vida nacional o internacional para llevar a cabo dicha verificación”.
Que el parágrafo 3º del artículo 8º de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 1738 de 2014 y a su vez modificada por la Ley 1779 de 2016, dispone que “el Gobierno Nacional o los representantes autorizados expresamente por el mismo, podrán acordar con los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley, en un proceso de paz, y para efectos del presente artículo, su ubicación temporal o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del territorio nacional, de considerarse conveniente. En las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra estos y los demás miembros del grupo organizado al margen de la ley al igual que durante el transcurso del desplazamiento hacia las mismas hasta que el Gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso. Adicionalmente, si así lo acordaran las partes, a solicitud del Gobierno Nacional y de manera temporal se podrá suspender la ejecución de las órdenes de captura en contra de cualquiera de los miembros del grupo armado organizado al margen de la ley, por fuera de las zonas, para adelantar actividades propias del proceso de paz”.
Que respecto de dicha medida consagrada por el legislador, la honorable Corte Constitucional se pronunció en la sentencia de constitucionalidad C-048 de 2001 expresando que la suspensión de las órdenes de captura es una limitación a la aplicación de la ley penal, en lo que respecta al cumplimiento de medidas de aseguramiento y ejecución de penas, entre otras, que no exime de responsabilidad penal, sino que paraliza la acción de la Fuerza Pública en relación con la búsqueda de las personas cuya privación de la libertad fue judicialmente ordenada.
Que en efecto, agregó la honorable Corte Constitucional en dicha oportunidad, estas disposiciones consagran la suspensión de las órdenes de captura que se hubieren proferido dentro de la investigación de cualquier tipo de delito (i), como una medida excepcional (ii), que opera de manera temporal (iii) y que está sometida a la existencia de un acuerdo previo entre el gobierno y las organizaciones al margen de la ley a quienes se les hubiere reconocido carácter político en un proceso de paz (iv). Este mismo mecanismo ya había sido adoptado por el legislador extraordinario en los procesos de paz adoptados con grupos guerrilleros que se reincorporaron a la vida civil, lo cual demuestra que este instrumento puede resultar idóneo para la terminación del conflicto armado en Colombia y para obtener la paz.
Que mediante Resolución Presidencial 216 del 3 de agosto de 2016, se impartieron órdenes a la Fuerza Pública para la realización de los procedimientos para la ubicación, reconocimiento, delimitación y definición de las zonas veredales transitorias de normalización (ZVTN), los campamentos y las sedes del mecanismo de monitoreo y verificación y se dictaron otras disposiciones;
Que según el “acuerdo para facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas alcanzado mediante acuerdo del 23 de junio de 2016”, suscrito en La Habana, República de Cuba, el 20 de agosto de 2016, del acuerdo final, respecto a los integrantes de las FARC-EP que vayan a participar en el proceso de dejación de armas, se aplicará la suspensión de la ejecución de órdenes de captura conforme a lo establecido en el artículo 8º de la Ley 418 de 1997 modificada por el artículo 1º de la Ley 1779 de 2016. La suspensión se producirá desde el inicio del desplazamiento a las zonas veredales transitorias de normalización (ZVTN), suspensión que se mantendrá durante dicho desplazamiento y hasta la culminación del proceso de dejación de armas o hasta que el gobierno lo determine en caso de que se incumpliera lo establecido en el acuerdo de dejación de armas;
La suspensión de las órdenes de captura constituye una medida que facilita el acceso a los programas e iniciativas de reincorporación social, económica y política y al SIVJRNR, de conformidad con lo acordado. Por tanto, es la garantía jurídica para este acceso y un requisito que permite iniciar un proyecto de vida dentro de la legalidad de manera segura, digna y productiva;
Por otra (sic) lado, la reincorporación a la vida civil es definida por el acuerdo final como un proceso de carácter integral y sostenible, excepcional y transitorio, que considera los intereses de la comunidad de las FARC-EP en proceso de reincorporación, de sus integrantes y sus familias, orientado al fortalecimiento del tejido social en los territorios, a la convivencia y la reconciliación entre quienes lo habitan y, de la misma forma, al despliegue y el desarrollo de la actividad productiva y de la democracia local;
La suspensión de los efectos de las órdenes de captura contra los miembros de las FARC-EP constituye una medida de seguridad jurídica que facilitar [sic] el paso a la reincorporación y por lo tanto el tránsito a la legalidad. La suspensión de las órdenes de captura que puedan tener los hombres y mujeres con tales compromisos facilitará su concurrencia a las diligencias pertinentes de los mecanismos judiciales y extrajudiciales del SIVJRNR;
Que se hace necesario, igualmente, y para facilitar el desarrollo de actividades relacionadas con el tránsito a la legalidad de los miembros de las FARC-EP concentrados en las ZVTN y PTN, referidas a citas o emergencias para atención en salud, calamidades domésticas y familiares y otras situaciones especiales debidamente justificadas, que continúen suspendidas las órdenes de captura, por el tiempo de ausencia de las ZVTN o PTN, debidamente justificadas ante el representante de enlace de la oficina del alto comisionado para la paz;
Que de otra parte, también se considera urgente que las personas trasladadas a las ZVTN o PTN en situación de privación de la libertad, permanezcan hasta la entrada en funcionamiento de la jurisdicción especial para la paz (JEP) de conformidad con la Ley 1820 de 2016, en los sitios acordados para actividades de reincorporación por el consejo nacional de reincorporación (CNR), momento en el cual quedarán en libertad condicional a disposición de esta jurisdicción, siempre y cuando hayan suscrito el acta de compromiso de que trata la ley de amnistía e indulto;
Que se hacen necesarias y guardan una indiscutible conexidad con el acuerdo final de paz firmado con las FARC-EP, las medidas que confieran seguridad jurídica al traslado de las personas de la organización que no portan armas de forma visible y que son comúnmente conocidos como milicianos, desde los lugares del territorio nacional en donde se encuentren hasta las zonas de ubicación temporal;
Que el Gobierno Nacional encuentra adecuado la provisión de seguridad jurídica a través de la suspensión de las órdenes de captura que se hayan dictado o se puedan expedir contra los miembros de la organización comúnmente conocidos como milicianos, durante el transcurso de su tránsito hacia las zonas de ubicación temporal, durante su permanencia en ellas o después de extinguidas las mismas hasta el momento en que sea definida su situación jurídica de forma definitiva, bien por el órgano pertinente de la JEP o bien por la autoridad ordinaria competente en aplicación de la ley de amnistía e indulto;
Que de otra parte, y en conclusión, se hace necesario y urgente, para una transición regular y con seguridad jurídica hacia la jurisdicción especial de paz, establecer claramente la situación jurídica provisional en la que quedarán los miembros de FARC-EP que dejan las armas, al término de las zonas veredales transitorias de normalización;
“ART. 1º—El artículo 8º de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 1º de la Ley 1779 de 2016, se adicionará con un parágrafo transitorio 3A y un parágrafo transitorio 3B, del siguiente tenor literal:
“PAR. TRANS. 3A.—Una vez terminadas las zonas veredales transitorias de normalización (ZVTN) y los puntos transitorios de normalización (PTN), como zonas de ubicación temporal, según lo acordado en el acuerdo final de paz suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, se mantendrán suspendidas la ejecución de las órdenes de captura expedidas o que hayan de expedirse contra los miembros de dicha organización que han estado concentrados en dichas zonas, que además se encuentren en los listados aceptados y acreditados por el alto comisionado para la paz, previa dejación de armas, hasta que su situación jurídica sea resuelta por el órgano pertinente de la jurisdicción especial para la paz (JEP), una vez entre en funcionamiento, a menos de que previamente la autoridad judicial competente les haya aplicado la amnistía de iure, respecto de todas las actuaciones penales, acusaciones o condenas existentes en su contra.
En el caso de los miembros de la organización que no se encuentren ubicados físicamente en las zonas de ubicación temporal, pero se hallen en el listado aceptado y acreditado por el alto comisionado para la paz y hayan a su vez firmado un acta de compromiso de dejación de las armas, la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura expedidas o que hayan de expedirse, operará desde el momento mismo de su desplazamiento hacia las zonas de ubicación temporal, hasta que su situación jurídica sea resuelta por el órgano pertinente de la jurisdicción especial para la paz (JEP), una vez entre en funcionamiento, a menos de que previamente la autoridad judicial competente les haya aplicado la amnistía de iure, respecto de todas las actuaciones penales, acusaciones o condenas existentes en su contra.
De igual forma, se mantendrá suspendida la ejecución de las órdenes de captura que se expidan o hayan de expedirse en contra de cualquiera de los miembros del grupo armado, cuya suspensión se ordenó en su momento para adelantar tareas propias del proceso de paz por fuera de las zonas, que además se encuentren en los listados aceptados y acreditados por el alto comisionado para la paz y que hayan dejado las armas. Dicha suspensión se mantendrá hasta que su situación jurídica sea resuelta por el órgano pertinente de la jurisdicción especial para la paz (JEP), una vez entre en funcionamiento, a menos de que previamente la autoridad judicial competente les haya aplicado la amnistía de iure, respecto de todas las actuaciones penales, acusaciones o condenas existentes en su contra.
Las personas trasladas permanecerán en dichas ZVTN en situación de privación de la libertad hasta la entrada en funcionamiento de la JEP, momento en el cual quedarán en libertad condicional a disposición de esta jurisdicción, siempre y cuando hayan suscrito el acta de compromiso de que trata el artículo 36 de la Ley 1820 de 2016.
En aquellos casos en los que no se hubiere decidido por parte de las autoridades judiciales sobre el traslado de las personas privadas de la libertad a la ZVTN o PTN, y las mismas ya hubieren finalizado, la autoridad judicial procederá a otorgar la libertad condicionada en los términos establecidos en la Ley 1820 de 2016 y el Decreto 277 de 2017.
PAR. TRANS. 3B.—Se mantendrá la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura expedidas o que hayan de expedirse contra los miembros del grupo armado concentrados en las zonas de ubicación temporal, cuando requieran ausentarse temporalmente de las mismas durante el tiempo de atención de citas o emergencias para atención en salud y calamidades domésticas debidamente informadas ante el representante de enlace de la oficina del alto comisionado para la paz.
Cuando los miembros del grupo armado requieran salir temporalmente de las zonas de ubicación temporal por los motivos relacionados en el inciso anterior, se suscribirá un acta con el mecanismo de monitoreo y verificación en el que constará la razón de ausencia de la zona y la fecha en la que se retornará a la misma.
Quedarán suspendidas las órdenes de captura con fines de extradición de los miembros de las FARC-EP, incluidos en el listado aceptado por el alto comisionado para la paz, que se encuentren acreditados por dicho funcionario, que hayan dejado las armas y además firmado las actas de compromiso correspondientes.
“ART. 2º—El presente decreto-ley rige a partir de su promulgación.
Cpublíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá D.C., a los 29 de mayo de 2017”.
De conformidad con lo dispuesto en el inciso 3º del artículo transitorio de la Constitución sobre facultades presidenciales para la paz, incorporado mediante el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016(12), la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la constitucionalidad del Decreto-Ley 900 del 29 de mayo de 2017, “Por el cual se adiciona el artículo 8º de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el artículo 1º de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”, adoptado con fundamento en las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República mediante el precitado artículo transitorio.
El Decreto-Ley 900 de 2017, que consta de dos artículos, fue remitido a esta Corporación para efectos del control automático de constitucionalidad establecido en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016.
El primer artículo establece que terminadas las zonas de ubicación temporal (ZVTN y PTN) se mantendrá la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura a favor de los miembros de las FARC-EP que: (i) formen parte de los listados aceptados y acreditados por el alto comisionado para la paz, (ii) hubieren dejado las armas, y (iii) hubieren estado concentrados en las mencionadas zonas o, en caso contrario, hubieren estado cumpliendo fuera de ellas tareas propias del proceso de paz.
Igualmente establece que la suspensión operará desde el momento en que inicien su desplazamiento hacia tales zonas, siempre que hubieren firmado acta de compromiso de dejación de las armas.
En todos los casos, la suspensión se mantendrá hasta que la situación jurídica sea resuelta por la JEP o se les aplique la amnistía de iure.
En relación con quienes hubieren sido trasladados a las zonas de ubicación temporal encontrándose privados de la libertad, establece que permanecerán en dicha situación hasta la entrada en funcionamiento de la JEP, quedando en ese momento en libertad condicional a disposición de dicha jurisdicción, siempre que hubieren suscrito el acta a la que alude el artículo 36 de la Ley 1820 de 2016. Si al finalizar las zonas de ubicación temporal no se hubiere decidido sobre su traslado a ellas, la autoridad judicial les concederá la libertad condicional en los términos de la Ley 1820 de 2016 y el Decreto 277 de 2017.
Igualmente, incorpora un parágrafo que mantiene la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura contra los miembros del grupo armado ubicados en las zonas de ubicación, cuando requieran ausentarse por razones de salud o para atender calamidades domésticas, previo informe a la representación del alto comisionado para la paz, y suscripción de un acta con el mecanismo de monitoreo y verificación en el que constará la razón de ausencia y la fecha en la que retornará a la misma.
En el último inciso de este parágrafo se dispone la suspensión de las órdenes de captura con fines de extradición a los miembros de las FARC-EP incluidos en el listado aceptado por el alto comisionado para la paz, que se encuentren acreditados por este funcionario, hubieren hecho dejación de las armas y suscrito las actas de compromiso correspondientes. El artículo 2º determina la vigencia de la norma a partir de su expedición.
Corresponde a la Corte, en consecuencia, establecer si el Decreto-Ley 900 de 2017, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, cumple con los requisitos formales y materiales establecidos en la Constitución.
A fin de realizar dicho examen la Sala precisará, en primer lugar, los parámetros aplicables al control de constitucionalidad sobre los decretos leyes expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016 y seguidamente, en consonancia, efectuará el referido control del Decreto-Ley 900 de 2017.
3. Parámetros aplicables al control de constitucionalidad de los decretos leyes expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016. Reiteración de jurisprudencia.
3.1. Previo al examen de constitucionalidad del Decreto-Ley 900 de 2017, la Sala realizará una breve reseña de los requisitos que se deben cumplir al expedir este tipo de decretos, de conformidad con la Constitución y, en particular, de lo dispuesto en el artículo transitorio incorporado a la misma mediante el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, cuyo texto es del siguiente tenor:
“ART. TRANS.—Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facultase al Presidente de la Republica para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá́ por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
Los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia. El procedimiento de revisión de constitucionalidad de estas disposiciones deberá́ surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses siguientes a su expedición”.
De conformidad con dicha disposición, las facultades son temporales en cuanto se otorgan por 180 días; tienen por objeto facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera; no pueden ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificadas para su aprobación, ni para decretar impuestos; y su ejercicio se encuentra sometido a control de constitucionalidad automático posterior a la entrada en vigencia de los decretos así expedidos.
Al realizar el control de constitucionalidad de dicha disposición dijo la Corte en la Sentencia C-699 de 2016, que los decretos ley expedidos en ejercicio de tales facultades debían guardar conexidad objetiva, estricta y suficiente con el acuerdo final y que, además de las restricciones impuestas por la precitada norma, el Presidente de la República carecía de competencia para regular materias con reserva especial de ley aunque no hubieran sido expresamente mencionadas.
Tales reglas, según la Corte, se fundan en normas de la Constitución que buscan asegurar la transición hacia el fin del conflicto; no impiden los controles interorgánicos que preservan el equilibrio entre los poderes públicos y aseguran la supremacía constitucional, tales como el control político que corresponde al Congreso y el control automático de constitucionalidad atribuido a la Corte; y garantizan la competencia principal del Congreso para la implementación del acuerdo final, razón por la que las facultades extraordinarias solo podían ejercerse cuando resulta estrictamente necesario apelar a ellas en lugar de someter el asunto al procedimiento legislativo correspondiente.
3.2. Los anteriores lineamientos han sido reiterados por la Corte al realizar el control sobre los decretos ley expedidos por el Presidente en ejercicio de tales facultades extraordinarias, en el sentido de que ha de verificarse que los mismos cumplen los requisitos formales y materiales previstos en el ordenamiento constitucional aplicable; que no versan sobre asuntos expresamente excluidos; y, en general, que se encuentran conformes con el ordenamiento constitucional. En síntesis, ha dicho la Corte:
3.2.1. Requisitos formales. Se refieren: (i) a la competencia del Presidente, por lo que los decretos ley extraordinarios deben estar suscritos y comunicados por el Presidente y por el ministro del ramo respectivo o por el director del departamento administrativo correspondiente, en los términos del inciso 3º del artículo 115 de la Constitución; y (ii) al título, pues al tratarse de una disposición con rango de ley resulta aplicable el artículo 169 de la Constitución en cuanto dispone que “[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. Adicionalmente, (iii) a la competencia temporal, esto es al período dentro del cual el Presidente puede hacer uso de la habilitación legislativa extraordinaria, el cual, de conformidad con la disposición, corresponde a los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016.
Respecto de la entrada en vigencia del Acto Legislativo, la Sentencia C-160 de 2017 puso de presente que el proceso de refrendación popular se cumplió a cabalidad —tal como también lo señaló el artículo 1º de la Ley 1820 de 2016—, el 30 de noviembre de 2016, luego de que el Senado de la República aprobara el día 29 de noviembre de 2016 una proposición mediante la cual declaró cumplida la refrendación popular del acuerdo final y la Cámara de Representantes hiciera lo propio el día 30 de noviembre siguiente.
3.2.2. Requisitos materiales. Estos se refieren a la motivación suficiente del decreto-ley, en la cual se debe evidenciar cómo este implementa o desarrolla el acuerdo final. Para la Corte, el cumplimiento de estos requisitos exige observar algunos límites materiales, los cuales se imponen como una carga argumentativa para el Presidente de la República al momento de adoptar la norma extraordinaria, entre los cuales se encuentran la conexidad objetiva, estricta y suficiente, en el siguiente sentido:
La conexidad objetiva se refiere a la existencia de un vínculo cierto y verificable entre el acuerdo final y la materia del decreto respectivo, en cuanto la regla fijada en el acto legislativo determina que dichos decretos deben servir para facilitar y asegurar su implementación y desarrollo, lo que implica que no pueden regular aspectos diferentes o que exceden los propósitos de la implementación, caso en el cual deberá acudirse al procedimiento legislativo ordinario.
La conexidad estricta, que puede verificarse mediante un juicio de finalidad, se refiere a que el desarrollo normativo contenido en el decreto responda de manera precisa a un aspecto concreto del acuerdo. Corresponde al gobierno demostrar de manera precisa que la medida respectiva se encuentra vinculada con un determinado contenido.
La conexidad suficiente, por su parte, está vinculada al grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación en el decreto respectivo y el contenido preciso del acuerdo que se pretende implementar.
Adicionalmente, la Sala Plena ha señalado que el gobierno debe demostrar la necesidad estricta de ejercer las facultades extraordinarias otorgadas por el Acto Legislativo 01 de 2016, en lugar de acudir al procedimiento legislativo ordinario o especial, para lo cual deberá precisar la razón o razones por las cuales tales procedimientos no resultaban idóneos para regular la materia objeto del decreto.
3.2.3. Asuntos expresamente excluidos. En los términos del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, hay asuntos que están expresamente excluidos de la regulación mediante la habilitación legislativa extraordinaria, por tratarse de materias que de conformidad con la Constitución se deben regular mediante actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos o leyes cuya aprobación requieran mayorías calificadas, o porque tengan por objeto decretar impuestos o regular asuntos sometidos a reserva especial de ley.
3.2.4. Respeto general del ordenamiento constitucional. Este requisito se refiere al sometimiento de la legislación así expedida al ordenamiento constitucional, como se señaló en las sentencias C-699 de 2016 y C-253 de 2017, al resaltar que:
“[…] el decreto bajo examen está sometido a las demás normas constitucionales y, en particular, a aquellas vinculadas a la materia que es objeto de regulación. Por ende, como la previsión de las facultades extraordinarias supone la vigencia y vinculatoriedad de las disposiciones superiores, también debe determinarse la compatibilidad del decreto-ley frente a ese parámetro” (negrillas fuera del texto original).
4. Control de constitucionalidad del Decreto-Ley 900 de 2017.
4.1. Requisitos formales.
4.1.1. Competencia.
La Sala verifica que, en efecto, el Decreto-Ley 900 de 2017, “Por el cual se adiciona el artículo 8º de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el artículo 1º de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”, fue proferido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo transitorio incorporado a la Constitución por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, y que se encuentra suscrito por el Presidente y por el ministro del ramo a que pertenece la materia regulada, esto es el Ministro de Justicia.
4.1.2. Competencia temporal.
El Decreto-Ley 900 de 2017 fue expedido el 29 de mayo de 2017 y publicado en la misma fecha en el Diario Oficial 50.248. Entonces, la disposición fue adoptada dentro de los 180 días siguientes al 30 de noviembre de 2016, fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, como se precisó en la Sentencia C-160 de 2017.
4.1.3. El título del decreto-ley.
Por tratarse de una norma con rango de ley, resulta necesario el cumplimiento del mandato previsto en el artículo 169 de la Carta según el cual “[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. El Decreto-Ley 900 de 2017 se titula “Por el cual se adiciona el artículo 8º de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el artículo 1º de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”.
Revisado lo dispuesto en el artículo 1º se advierte que expresamente se indica la adición de dos parágrafos transitorios (3A y 3B) al artículo 8º de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 1º de la Ley 1779 de 2016, razón por la que cabe concluir que el título atribuido al decreto corresponde a su contenido. Por consiguiente, este requisito formal se encuentra cumplido.
4.1.4. La Sala concluye, en consecuencia, que el Decreto-Ley 900 de 2017 cumple con los criterios formales. Seguidamente se verificará el cumplimiento de los requisitos materiales de la revisión constitucional.
4.2. Examen material.
4.2.1.1. Mediante el Decreto-Ley 900 de 2017 se adicionan dos parágrafos transitorios (en adelante, pars. 3A y 3B) al parágrafo 3º del artículo 8º de la Ley 418 de 1997(13). Dicha Ley, de conformidad con su artículo 1º, tiene por objeto “dotar al Estado colombiano de instrumentos eficaces para asegurar la vigencia del Estado Social y Democrático de Derecho y garantizar la plenitud de los derechos y libertades fundamentales reconocidos en la Constitución Política y/o los Tratados Internacionales aprobados por Colombia”.
El parágrafo 3º del artículo 8º de la Ley 418 de 1997, antes de su adición por el Decreto-Ley 900 de 2017, era del siguiente tenor:
“ART. 8º—Los representantes autorizados expresamente por el Gobierno Nacional, con el fin de promover la reconciliación entre los colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz, podrán:
PAR. 3º—El Gobierno Nacional o los representantes autorizados expresamente por el mismo, podrán acordar con los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley, en un proceso de paz, y para efectos del presente artículo, su ubicación temporal o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del territorio nacional, de considerarse conveniente. En las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra estos y los demás miembros del grupo organizado al margen de la ley al igual que durante el transcurso del desplazamiento hacia las mismas hasta que el gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso. Adicionalmente, si así lo acordaran las partes, a solicitud del Gobierno Nacional y de manera temporal se podrá suspender la ejecución de las órdenes de captura en contra de cualquiera de los miembros del grupo armado organizado al margen de la ley, por fuera de las zonas, para adelantar actividades propias del proceso de paz.
En esas zonas, que no podrán ubicarse en áreas urbanas, se deberá garantizar el normal y pleno ejercicio del Estado de Derecho. El gobierno definirá la manera como funcionarán las instituciones públicas para garantizar los derechos de la población. De conformidad con lo que acuerden las partes en el marco del proceso de paz, el gobierno al establecer las zonas deberá:
3. Establecer las condiciones y compromisos de las partes para definir la temporalidad y funcionamiento de las zonas mencionadas.
Ahora bien, con fundamento en la facultad del precitado parágrafo 3º del artículo 8º de la Ley 418 de 1997, el Gobierno Nacional expidió los decretos 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022, 2023, 2024, 2025, 2026 de 2016 y 150 de 2017(14), mediante los cuales se establecieron las zonas veredales transitorias de normalización (ZVTN) y los puntos transitorios de normalización (PTN), con el objeto de “garantizar el cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo y dejación de armas CFHBD-DA)” e “iniciar el proceso de preparación para la reincorporación a la vida civil de las estructuras de las FARC-EP en lo económico, lo político y lo social de acuerdo con sus intereses; estará destinada para los miembros de la organización que participen y se encuentren comprometidos con el CFHBD-DA”.
Particularmente, en los artículos 10 y 11 de cada uno de esos decretos se ordenó la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura contra los miembros de las FARC-EP, así como la comunicación al Fiscal General de la Nación sobre “el inicio y la terminación de dichas zonas”, en los siguientes términos:
“ART. 10.—En virtud del parágrafo 3º del artículo 8º de la ley 418 de 1997, prorrogado y modificado por la Ley 1738 de 2014 y a su vez modificado por el artículo 1º de la Ley 1779 de 2016, en la zona indicada en el artículo 1º del presente decreto quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra los miembros del grupo armado organizado al margen de la ley, FARC-EP, al igual que durante el tránsito y el desplazamiento hacia la misma, hasta que el gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso en los términos de la Ley 1779 de 2016.
PAR.—Gobierno Nacional comunicará al Fiscal General de la Nación sobre el inicio y la terminación de dichas zonas.
“ART. 11.—Se podrá suspender la ejecución de las órdenes de captura en contra de cualquiera de los miembros de las FARC-EP por fuera de la ZVTN, para adelantar actividades relacionadas con el acuerdo de paz.
PAR.—El Gobierno Nacional comunicará al Fiscal General de la Nación el listado correspondiente para lo de su competencia”.
4.2.1.2. Como se puede observar, el Decreto-Ley 900 de 2017, prolonga la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura contra quienes adelantaron la negociación y celebraron el acuerdo en nombre del grupo armado FARC-EP. Igualmente, dispone la continuación de la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura contra quienes se encuentran en las zonas de ubicación temporal a las que se refiere el inciso primero del parágrafo 3º transcrito. En la normativa que se adiciona, se ordena el tratamiento especial de suspensión de ejecución de la orden para quienes aún no se encuentren en las zonas de transición pero han iniciado el desplazamiento hacia estas, advirtiendo que es desde que se inicia esa movilización que se entiende en vigor la medida.
Entiende la Sala que tales medidas incluyen a aquellos integrantes del grupo que no exhiben armas de modo visible y a quienes se denomina milicianos pues, como se observa, los mandatos no excluyen a este tipo de miembros de las FARC de los beneficios que regula el decreto-ley sometido a control. La condición de portar el armamento de manera visible no es, en el texto legal revisado, un criterio para prescribir una situación jurídica distinta para este tipo de integrantes del grupo.
Se complementan esos mandatos con el tratamiento de otras situaciones derivadas del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, como el de aquellas personas privadas de la libertad que son trasladadas a las ZVTN, las que de conformidad con la Ley 1820 de 2016, permanecerán en esos lugares en situación de privación de la libertad hasta tanto entre en funcionamiento la jurisdicción especial de paz. Igualmente, se contempla la hipótesis de personas cuya situación de traslado no haya sido resuelta por las respectivas autoridades judiciales al momento de terminación de las zonas de ubicación temporal. Para estos casos, se establecen las condiciones que dan lugar a la libertad condicional acorde con lo dispuesto en la citada Ley 1820 de 2016 y el Decreto-Ley 277 de 2017.
Finalmente, se incorpora a este conjunto de mandatos un enunciado legal que regula específicamente la suspensión de las órdenes de captura con fines de extradición. Mandato que sin duda debe ser valorado acorde con lo dispuesto en el artículo transitorio 19 del Acto Legislativo 01 de 2017 que regula lo concerniente a la extradición y las medidas para hacerla viable.
4.2.1.3. Establecido de modo general el contexto y contenido de la normativa a examinar, corresponde a la Sala Plena adelantar el juicio que permita verificar si el Decreto-Ley 900 de 2017 constituye efectivamente implementación y/o desarrollo del acuerdo final.
Encuentra la Sala Plena que el decreto con fuerza de ley aquí examinado se encuentra claramente ligado a varios de los ejes centrales que configuran el acuerdo, tales como el “fin del conflicto”, en particular los puntos (i) Acuerdo sobre las víctimas del conflicto, y (ii) Implementación verificación y refrendación. Adicionalmente, varias de las tareas puntuales fijadas en el cronograma denominado “acuerdo para facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas alcanzado mediante acuerdo de 23 de junio de 2016”, se desarrollan en el Decreto-Ley 900 de 2017, como la suspensión de las órdenes de captura para quienes participen en el proceso de dejación de armas, la extensión de la medida para quienes deban adelantar tareas propias del proceso por fuera de las zonas temporales de ubicación, el traslado de integrantes de las FARC-EP privados de la libertad y la expedición de normas orientadas al logro de ese traslado.
Por lo que concierne al vínculo con el apartado sobre el fin del conflicto, advierte la Sala que el punto 3.1 dedicado al “acuerdo sobre el cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo (CFHBD) y dejación de las armas (DA) entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP”, traza como objetivo el siguiente:
“3.1.1.2. Objetivo.
El presente acuerdo sobre CFHBD y DA tiene como objetivo la terminación definitiva de las acciones ofensivas entre la Fuerza Pública y las FARC-EP, y en general de las hostilidades y cualquier acción prevista en las reglas que rigen el CFHBD, incluyendo la afectación a la población, y de esa manera crear las condiciones para el inicio de la implementación del acuerdo final y la dejación de las armas y preparar la institucionalidad y al país para la reincorporación de las FARC-EP a la vida civil (negrillas fuera de texto).
En ese contexto se concibieron en el numeral 3.1.4.1 las zonas veredales transitorias de normalización (ZVTN), estableciéndose en el párrafo séptimo la suspensión de las órdenes de captura, en los siguientes términos:
“Una vez ubicados los efectivos de las FARC-EP, en las ZVTN el Gobierno Nacional suspende las ordenes de captura de la totalidad de los(as) integrantes de las FARC-EP que se encuentren dentro de dichas zonas, previa entrega por parte de las FARC-EP de un listado de sus integrantes presentes en cada una de las ZVTN.
Los(as) integrantes de las FARC-EP que en virtud de la ley de amnistía hayan sido beneficiados con la excarcelación, y así́ lo deseen, se integran a dichas zonas para seguir el proceso de reincorporación a la vida civil. Para este fin, dentro de las ZVTN se organizan sitios de estadía por fuera de los campamentos” (negrillas fuera de texto).
En el apartado 3.2 que trata sobre la “reincorporación de las FARC-EP a la vida civil —en lo económico, lo social y lo político— de acuerdo con sus intereses”, se incorpora el numeral 3.2.2.4 denominado acreditación y tránsito a la legalidad, en el que se incluyeron compromisos en los siguientes términos:
“Para los fines de la acreditación, una vez las FARC-EP hagan entrega del listado de todos los y las integrantes que hagan parte de su organización, incluyendo a las milicias, el Gobierno Nacional iniciará el proceso de revisión y contrastación de la información contenida en el mismo. Sus observaciones serán presentadas a las FARC-EP y de no ser tenidas en cuenta se establecerá́ un mecanismo conjunto de solución de diferencias para la revisión de esos casos, en el marco de la Comisión de seguimiento, impulso y verificación de la implementación del acuerdo final (CSIVI). Lo anterior sin perjuicio de la aceptación de las demás personas incluidas en el listado sobre las que no se presenten observaciones.
Se establecerá un procedimiento expedito para la acreditación y el tránsito a la legalidad de los miembros de las FARC-EP no armados. A las personas que sean acreditadas se les resolverá́ la situación jurídica otorgándoles indulto mediante los instrumentos legales vigentes si no estuviera en vigor la ley de amnistía. Quedaran en libertad a disposición de la JEP en caso de que tuvieran acusaciones por delitos no amnistiables según la ley de amnistía acordada en el acuerdo final.
Como resultado del compromiso de las FARC-EP de terminar el conflicto, dejar las armas, no volver a usarlas, cumplir con lo acordado y transitar a la vida civil, una vez los integrantes de las FARC-EP hayan dejado las armas y ratificado el compromiso de la organización, recibieran su respectiva acreditación por parte del Gobierno Nacional sobre la base del listado entregado por las FARC-EP.
La acreditación se hará́ con base en la hoja de ruta que el gobierno y las FARC-EP acuerden para el tránsito a la legalidad de los y las integrantes de las FARC-EP.
Esta acreditación es necesaria para acceder a las medidas acordadas para las FARC-EP en el acuerdo final, sin perjuicio de lo establecido en el acuerdo de creación de la jurisdicción especial para la paz. En cualquier caso, el acceso a las medidas de reincorporación exige un compromiso de responsabilidad con los acuerdos y sus metas. Los derechos y deberes en el marco del proceso de reincorporación serán detallados por el consejo nacional de reincorporación.
El listado final incluirá la totalidad de los y las integrantes de las FARC-EP se encuentren o no privados de la libertad” (negrillas fuera de texto).
Para la Sala Plena, las medidas establecidas en el decreto-ley en revisión tienen un vínculo manifiesto con los contenidos transcritos en cuanto los desarrollan, si se atiende a que uno de los propósitos capitales de lo estipulado en el acuerdo de cese al fuego y dejación de armas es la reincorporación de los miembros de las FARC-EP a la vida civil. Ese proceso comporta la creación de las zonas temporales de ubicación, en las cuales, hasta tanto no inicie su funcionamiento la jurisdicción especial que decidirá las responsabilidades del caso, quienes allí ingresen no serán objeto de persecución judicial por parte de la justicia penal ordinaria. Para lograr tales finalidades se pactó la prórroga de la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura. Es importante destacar que acorde con lo citado, también tenían la posibilidad de acceder a esas zonas de ubicación temporal aquellos integrantes de las FARC-EP que en virtud de la ley de amnistía obtuvieran el traslado a las ZVTN, para continuar con el proceso de reincorporación. Ahora bien, para gozar de esa medida era requisito satisfacer ciertas exigencias indicadas en el acuerdo, entre ellas formar parte del listado de personas que integraban la organización FARC-EP. Ese documento a su vez debe permitir un proceso de acreditación ante el gobierno.
En ese sentido, las disposiciones con fuerza de ley objeto del control automático de la Corte, al considerar diversas hipótesis respecto de la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura y su mantenimiento aún después de terminadas las zonas de ubicación temporal, así como en relación con la privación de la libertad de quienes fueron trasladados a dichas zonas y el otorgamiento de la libertad condicional después de terminadas las mismas, constituyen, sin duda, implementación y desarrollo de lo pactado, además de que facilitan el sometimiento a la jurisdicción especial de paz de quienes integran las FARC-EP (privados o no de la libertad) y, así mismo, su tránsito hacia la reincorporación a la vida civil.
En cuanto a la conexión objetiva con el componente del acuerdo sobre las víctimas del conflicto, es pertinente destacar el punto 5.1 en cuanto contempla entre los objetivos de las diferentes medidas y mecanismos del SIVJRNR el de “seguridad jurídica, mediante el cumplimiento de las condiciones del sistema integral y en especial de la jurisdicción especial para la paz, con las garantías necesarias del debido proceso”.
En ese marco, se estableció en el punto 5.1.2 sobre la jurisdicción especial para la paz, en el apartado I de los principios básicos del componente de justicia del sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición (SIVJRNR), entre otros aspectos, los siguientes:
“2. El componente de justicia del sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición —en adelante el SIVJRNR— se denomina jurisdicción especial para la paz. Los objetivos del componente de justicia del SIVJRNR son satisfacer el derecho de las víctimas a la justicia, ofrecer verdad a la sociedad colombiana, proteger los derechos de las víctimas, contribuir al logro de una paz estable y duradera, y adoptar decisiones que otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron de manera directa o indirecta en el conflicto armado interno, respecto a hechos cometidos en el marco del mismo y durante este que supongan graves infracciones del Derecho Internacional Humanitario y graves violaciones de los Derechos Humanos.
4. El Estado tiene autonomía para conformar jurisdicciones o sistemas jurídicos especiales, derivado de lo establecido en la Carta de las Naciones Unidas sobre la soberanía y libre autodeterminación de las naciones, y de lo establecido en los principios del derecho internacional, incluido el Derecho Internacional Humanitario, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el Derecho Penal Internacional.
5. En el ejercicio de dicha autonomía, aceptada y reconocida por el derecho internacional de los Derechos Humanos, el Estado puede apreciar y evaluar la complejidad, duración y gravedad del conflicto armado interno con el fin de diseñar y adoptar los mecanismos de justicia para lograr la paz dentro del respeto a los parámetros establecidos en el derecho internacional, en especial la garantía de los derechos humanos” (negrillas fuera de texto).
A su vez, en el numeral 72 que integra el apartado titulado procedimiento, órganos y sanciones del componente de justicia del SIVJRNR, se consignó que:
En el acuerdo final de paz se determinarán las medidas adicionales para garantizar y asegurar lo antes establecido, así como para evitar que otras personas que estén ofreciendo verdad ante el SIVJRNR sean extraditadas antes de que terminen de ofrecer verdad”.
Para la Sala, se evidencia otra conexión entre la normatividad contenida en el Decreto-Ley 900 de 2017 y el componente citado, en particular, con la jurisdicción especial de paz. Se advierte la relevancia del valor de la seguridad jurídica, entendida en este contexto como una garantía predicable de quienes se someten a la justicia especializada y así se ha comprendido por el Presidente de la República al expedir el decreto, según se observa en las intervenciones gubernamentales allegadas al expediente. Las medidas de suspensión de las órdenes de captura, hasta tanto no opere la referida justicia especializada, brindan a los miembros de las FARC-EP la certeza de que su juzgamiento sólo corresponderá a la organización judicial especializada concebida para tal efecto. Adicionalmente, esas medidas en todos los casos, incluida la suspensión de la orden de captura cuando el concernido tenga necesidad de desplazarse fuera de la ZVTN para atender su salud o situaciones de calamidad doméstica o, la que suspende la ejecución de la orden de captura con fines de extradición, son expresión de la autonomía del Estado Colombiano para fijar mecanismos jurídicos que hagan viable la consolidación del proceso de paz.
Para el caso de lo dispuesto en el inciso último del parágrafo transitorio 3B se observa su nexo con el contenido del numeral 72, en el cual se advierte el tratamiento puntual en materia de extradición y medidas de aseguramiento orientadas a materializar los respectivos requerimientos internacionales. Se pone de presente así la conexidad objetiva entre este aspecto de la normativa revisada y lo señalado en el acuerdo.
En este caso la conexidad es aún más clara, pues se refiere expresamente al tipo de medidas que el Presidente adopta en el decreto-ley para implementar y desarrollar el acuerdo: la prórroga de la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura. Tal conexión también alude a la suspensión de los procedimientos encaminados a realizar la extradición, con lo cual se despeja cualquier duda sobre la conexidad objetiva en este asunto.
Corresponde ahora destacar la conexidad del decreto con el numeral 6.1.9 “prioridades para la implementación normativa”, contenido en el capítulo denominado implementación verificación y refrendación. Entre las prioridades acordadas, se tienen las siguientes:
“De forma prioritaria y urgente se tramitarán los siguientes proyectos normativos conforme al procedimiento establecido en el Acto Legislativo 1 de 2016 o mediante otro acto legislativo en caso de que el anterior procedimiento no estuviera vigente:
h) Suspensión de ordenes de captura de integrantes de las FARC-EP o personas acusadas de serlo o de colaborar con dicha organización y suspensión de los procedimientos de extradición de los anteriores hasta entrada en vigencia de la ley de amnistía y de la norma constitucional de prohibición de la extradición establecida en el numeral 72 de la jurisdicción especial para la paz. Adopción de medidas sobre el estatuto jurídico civil de todos los integrantes de las FARC-EP que permitan la aplicación estricta de lo establecido en el numeral 72 de la jurisdicción especial para la paz” (negrillas fuera de texto).
En este caso, la conexidad resulta expresa, pues puntualmente se hace la referencia a la suspensión de las órdenes de captura y de los procedimientos de extradición. Con lo cual, se consolida la apreciación de la Sala Plena sobre la conexidad objetiva de la normativa consagrada en el decreto-ley bajo estudio y los contenidos del acuerdo final.
Finalmente, cabe destacar la conexidad existente con el “acuerdo para facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas alcanzado mediante acuerdo de 23 de junio de 2016”, el que en lo pertinente establece:
“El Gobierno Nacional y las FARC-EP, adoptan el siguiente acuerdo para facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas alcanzado el 23 de junio de 2016:
1. Respecto a los integrantes de las FARC-EP que vayan a participar en el proceso de dejación de armas, se aplicará la suspensión de la ejecución de órdenes de captura conforme a lo establecido en el artículo 8 de la Ley 418 de 1997 modificada por el artículo 1º de la Ley 1779 de 2016. La suspensión se producirá́ desde el inicio del desplazamiento a las zonas veredales transitorias de normalización (ZVTN), suspensión que se mantendrá́ durante dicho desplazamiento y hasta la culminación del proceso de dejación de armas o hasta que el gobierno lo determine en caso de que se incumpliera lo establecido en el acuerdo de dejación de armas.
2. Adicionalmente, se aplicará lo establecido en el anterior numeral respecto a los miembros de las FARC-EP por fuera de las zonas veredales transitorias de normalización (ZVTN) para adelantar actividades propias del proceso de paz.
3. La aplicación de las dos medidas anteriores se hará́ conforme a lo establecido en el parágrafo 3º del artículo 88 de la Ley 418 de 1997 modificada por el artículo 1º de la Ley 1779 de 2016.
5. Las personas privadas de la libertad por pertenecer a las FARC-EP, que tengan condenas o procesos por delitos que las leyes en vigor en el momento del inicio de la dejación de armas no permitan indultar, en aplicación de lo establecido en el Código Penitenciario y Carcelario (L. 65/93) y las normas que lo reglamentan, serán trasladadas a las zonas veredales transitorias de normalización (ZVTN), una vez que los miembros de las FARC-EP en proceso de dejación de armas se hayan concentrado en ellas en cumplimiento del acuerdo de 23 de junio de 2016.
Las personas trasladas permanecerán en dichas zonas veredales transitorias de normalización (ZVTN) en situación de privación de la libertad en las condiciones establecidas en el numeral 7º del artículo 2º del Decreto 4151 de 2011 y normas concordantes.
Antes de efectuarse el traslado, la persona privada de libertad suscribirá́ un acta de compromiso obligándose a respetar el régimen de traslado, vigilancia y custodia de conformidad con lo establecido en este acuerdo, así́ como obligándose a someterse a la jurisdicción especial para la paz cuando esta entre en funcionamiento.
6. Las personas a las que se les aplica lo establecido en este acuerdo serán los miembros de las FARC-EP según el listado entregado al Gobierno Nacional por la persona designada expresamente por la anterior organización para ese fin, y verificado por el Gobierno Nacional según lo establecido en el “acuerdo final”, así́ como las personas calificadas como integrantes o colaboradores de las FARC-EP en una providencia judicial proferida con anterioridad al inicio de la ejecución de este acuerdo y que no se reconozcan como tales.
7. Para los efectos previstos en los numerales 1º, 2º y 3º, una persona designada por las FARC-EP entregará al Gobierno Nacional un listado indicando expresamente las personas a las que se les aplica además el numeral 2º, para que sea verificado por el Gobierno Nacional según lo establecido en el acuerdo final y luego entregado al mecanismo de monitoreo y verificación (MM&V) establecido en el acuerdo de cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo y dejación de las armas entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP.
8. Para los efectos previstos en los numerales 4º y 5º, un delegado de las FARC-EP expresamente designado para ello entregará formalmente y por escrito al Gobierno Nacional, a la mayor brevedad, dos listados, uno con los y las integrantes de la organización que se encuentran privados de la libertad por cualquier delito y otro con las personas que se encuentran privados de la libertad por haber sido condenados o procesados por pertenencia o colaboración con las FARC-EP y que no se reconozcan como tales. Los listados serán verificados por el Gobierno Nacional, según lo establecido en el acuerdo final, en el plazo más breve posible con el fin de cumplir lo acordado en los tiempos establecidos siempre que los listados hayan sido entregados en forma oportuna. El primer listado al que se refiere este numeral hará parte del listado final y único de integrantes de las FARC-EP cobijados por el acuerdo final. A efectos de la aplicación de este acuerdo, las FARC-EP podrá hacer entregas de listados parciales hasta el momento de entrada en vigor de la ley de amnistía.
11. Este acuerdo tendrá validez desde el momento de su firma y quedará sin efecto si las partes concluyeran las actuales conversaciones sin alcanzar un acuerdo final de paz (negrillas fuera de texto).
Para la Corte Constitucional resulta manifiesta la conexidad existente entre las varias disposiciones del decreto que disponen la prórroga de la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura, tanto de quienes se concentren en las ZVTN como de aquellos que se encuentren fuera de ellas cumpliendo tareas propias del proceso de paz, así como de quienes se desplacen con destino a estas para iniciar el proceso de reincorporación a la vida civil. Igualmente, se advierte el compromiso adquirido para expedir la normatividad necesaria que permita trasladar a las zonas de ubicación temporal a personas privadas de la libertad por pertenecer a las FARC-EP, incluidas las que estuvieran purgando condenas o tuvieran procesos por delitos que las leyes en vigor en el momento del inicio de la dejación de armas no permitían indultar. Este último compromiso se encuentra directamente vinculado con los contenidos de los incisos 4º y 5º del parágrafo 3A que se adiciona al artículo 8º de la Ley 418 de 1997 por el decreto-ley en revisión.
Concluye pues la Sala que la materia del decreto bajo análisis se encuentra objetivamente ligada a varios de los ejes centrales y a compromisos del acuerdo final, quedando con ello satisfecha la exigencia de conexión objetiva requerida en estos casos por el control automático.
El juicio de conexidad estricta apunta a establecer el aspecto concreto y definido del Acuerdo al que atienden las medidas contempladas en el decreto-ley bajo estudio. Esta tarea del control implica identificar cuál es el contenido del acuerdo y cómo lo establecido en la normatividad examinada responde a ese compromiso. Mediante Sentencia C-331 de 2017 esta Corporación precisó que esta verificación puede hacerse desde un punto de vista externo y un punto de vista interno, siendo pertinente abordar ambos niveles de análisis.
Para tales efectos, resultan pertinentes las referencias incluidas en el apartado precedente y a ellas se aludirá según corresponda. Se procederá inicialmente a examinar la conexidad estricta de tipo externo y seguidamente se revisará la de tipo interno.
4.2.2.1. La conexidad estricta externa.
4.2.2.1.1. Sobre la suspensión de las órdenes de captura o su prórroga.
Un asunto regulado en el Decreto-Ley 900 de 2017, en particular en los incisos 1º y 3º del parágrafo transitorio 3A del artículo 8º de la Ley 418 de 1997, es el de la prórroga de la suspensión de la ejecución —hasta que entre en vigor la JEP o tenga lugar la amnistía— de las órdenes de captura que se expidan o hayan de expedirse contra personas integrantes de las FARC-EP, una vez terminen las zonas especiales de ubicación en las que se encuentren. Se trata de un mandato que busca concretar el vigor de una medida general establecida en el parágrafo 3º del artículo 8º de la citada ley y que en lo pertinente dice:
“El Gobierno nacional o los representantes autorizados […] podrán acordar con los […] representantes de las organizaciones armadas […] su ubicación temporal o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas […]. En las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra estos y los demás miembros del grupo organizado […] al igual que durante el transcurso del desplazamiento hacia las mismas hasta que el gobierno así lo determine […]. Adicionalmente, si así lo acordaran las partes, a solicitud del Gobierno Nacional y de manera temporal se podrá suspender la ejecución de las órdenes de captura en contra de cualquiera de los miembros del grupo armado organizado al margen de la ley, por fuera de las zonas, para adelantar actividades propias del proceso de paz”.
En el inciso 3º del parágrafo transitorio 3A se prolonga también la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura expedidas o por expedirse contra miembros de las FARC-EP, cuya suspensión se había ordenado para adelantar tareas propias del proceso fuera de las zonas en tanto cumplan ciertos requisitos y hasta que inicie sus actividades la JEP o tenga lugar la amnistía. En este caso se trata de garantizar y facilitar las tareas a cargo de las FARC-EP en el cumplimiento de lo acordado, medida que se encuentra en consonancia con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 8º de la Ley 418 de 1997, que en lo pertinente reza:
“[…] iniciado un proceso de diálogo, negociación o firma de acuerdos, y con el fin de facilitar el desarrollo de los mismos, las autoridades judiciales correspondientes suspenderán las órdenes de captura que se hayan dictado o se dicten en contra de los miembros representantes de las organizaciones armadas […]
[…] || Igualmente, se suspenderán las órdenes de captura que se dicten en contra de los voceros con posterioridad al inicio de los diálogos, negociaciones o suscripción de acuerdos, por el término que duren estos”.
El inciso 2º por su parte no se refiere puntualmente a una prórroga, sino que, autoriza la suspensión de las órdenes de captura para quienes no están ubicados en las zonas temporales, advirtiéndose que esta medida operará cuando se inicie la movilización hacia esas zonas y regirá hasta que inicie sus actividades la JEP o tenga lugar la amnistía de iure.
Para la Sala Plena, todas las prescripciones contenidas en los incisos 1º, 2º y 3º del parágrafo 3A a las que se ha hecho alusión, responden de modo concreto y específico, por una parte, a lo incorporado en el párrafo séptimo del numeral 3.1.4.1 del acuerdo final arriba transcrito, pues allí se indicó que una vez ubicados los integrantes de las FARC-EP en las zonas especiales de ubicación, procedería la suspensión de las órdenes de captura para la totalidad de los integrantes del grupo insurgente, indicándose el requisito de la entrega previa de un listado de quienes se encontrasen en esos lugares de transición.
Por otra parte, las referidas medidas contenidas en los incisos 1º, 2º y 3º son también expresión puntual y resultan congruentes con lo contenido en el punto 6.1.9 que señala las prioridades para la implementación normativa, pues en el literal h) —antes transcrito— se incorpora el compromiso de suspender las “órdenes de captura de integrantes de las FARC-EP o personas acusadas de serlo o de colaborar con dicha organización” hasta la entrada en vigencia de la ley de amnistía. Esa priorización encuentra expresión en el contenido del “acuerdo para facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas alcanzado mediante acuerdo de 23 de junio de 2016”, ya transcrito en lo pertinente. Las tareas señaladas en los numerales 1º y 2º de ese documento se refieren de modo expreso a la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura, razón por la que las prórrogas previstas en el decreto constituyen un complemento y desarrollo de lo acordado.
En cuanto a lo preceptuado en los incisos 1º y 2º del parágrafo 3B del Decreto 900 de 2017, se evidencia también una conexidad estricta. En estas disposiciones se prescribe que se mantendrá la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura expedidas o que hayan de expedirse contra los integrantes del grupo FARC-EP que requieran salir de las zonas especiales para acudir a citas o lograr atención en emergencias en materia de salud o, atender calamidades domésticas. Tales mandatos son expresión concreta no solo de los compromisos referidos, sino que además obedecen al requerimiento de adoptar medidas que otorguen plena seguridad jurídica a quienes participaron en el conflicto, tal como se acordó en el apartado I del numeral 5.1.2 del acuerdo transcrito en lo pertinente.
4.2.2.1.2. Sobre la situación jurídica de las personas trasladadas o susceptibles de ser trasladadas.
En los incisos 4º y 5º del parágrafo 3A se regula la situación jurídica de las personas privadas de la libertad.
Lo reglado en el inciso 4º del parágrafo se refiere al caso de las personas privadas de la libertad que conforme al artículo 35 de la Ley 1820 de 2017 deben ser trasladadas a las zonas de especiales de ubicación(15), replicando en parte el tenor literal del inciso 3º del parágrafo del artículo 35 de la Ley 1820 de 2017. En dicha disposición legal se advierte que aquellas personas a quienes no se les pueda aplicar la amnistía de iure y su privación de la libertad no haya superado los cinco (5) años, serán trasladadas a las ZVTN donde permanecerán privadas de la libertad hasta tanto inicie sus actividades la JEP, momento en el que quedarán en libertad condicional, en tanto suscriban el acta de que trata el artículo 36 de la misma Ley 1820. Lo que hace el Decreto-Ley 900 de 2017 en el inciso indicado es reiterar ese mandato. Este contenido responde de modo concreto al compromiso contraído en el varias veces citado “acuerdo para facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas alcanzado mediante acuerdo de 23 de junio de 2016”, que en sus numerales 4º y 5º alude al traslado a las ZVTN de las personas privadas de la libertad en razón de las conductas cometidas como miembros de las FARC-EP.
En cuanto al inciso 5º cabe decir que considera la hipótesis de aquellas personas cuyo traslado no se haya definido y las zonas especiales de ubicación hayan concluido. En ese caso la concesión de la libertad condicional se regirá por la Ley 1820 de 2017 y el Decreto-Ley 277 de 2017.
Para la Sala Plena la regulación sobre los miembros de las FARC-EP que deben ser trasladados, bien que su traslado se logre o no, responde a dos aspectos definidos del acuerdo, de una parte, a la inclusión para efectos de los beneficios del acuerdo del grupo de personas privadas de la libertad, tal es así que en el numeral 3.1.4.1 alusivo a las ZVTN se expresa que quienes en virtud de la amnistía sean excarcelados se pueden integrar en esas zonas para continuar su camino hacia la reincorporación. En el mismo sentido cabe razonar a propósito de lo pactado en el párrafo penúltimo del numeral 3.2.2.4, cuando se advierte que el listado final debe contener a todos los miembros de las FARC-EP, incluidos los privados de la libertad. De otra parte, responde a la materialización del objetivo de la seguridad jurídica de los integrantes del grupo, pues se trata de cubrir las diferentes situaciones jurídicas en que pudiesen llegar a quedar tras la terminación de las zonas especiales de ubicación, evitando con la preceptiva del Decreto-Ley 900 de 2017 que un déficit normativo conduzca a la incertidumbre. Para los concernidos, debe resultar claro que su juez es la JEP y que solo hasta que dicha jurisdicción inicie sus labores, conservan una situación jurídica especial en las ZVTN o fuera de ellas en tanto cumplan ciertos requisitos.
Así pues, lo dispuesto en las prescripciones de los incisos 4º y 5º del parágrafo 3A se requiere como medida y respuesta precisa de los contenidos del acuerdo final a los que la Sala se ha referido en el párrafo precedente. Por ende, queda evidenciada en este caso la conexidad estricta externa.
4.2.2.1.3. Sobre la suspensión de las órdenes de captura con fines de extradición de los integrantes de las FARC-EP.
Finalmente, resta por considerar si la normatividad contenida en el último inciso del parágrafo 3B se ajusta a la conexidad estricta externa exigida en el control automático de constitucionalidad de los decretos leyes expedidos en virtud del Acto Legislativo 01 de 2016. En el inciso mencionado se prescribe la suspensión de las órdenes de captura con fines de extradición de los integrantes de las FARC-EP en tanto cumplan varios requisitos, cuales son, estar en el listado del comisionado de paz y encontrarse acreditados por aquel, además de haber dejado las armas y suscrito las actas de rigor.
Al igual que los preceptos revisados, este responde de forma precisa a un aspecto definido y concreto del acuerdo. En el juicio de conexidad objetiva la Sala Plena destacó el compromiso contenido en los párrafos 1º y 2º del ítem 72 del numeral 5.1.2 del acuerdo final, en el cual, se proscribe entre otras cosas la extradición y la toma de medidas de aseguramiento con fines de extradición respecto de hechos objeto del SIVJRNR ocurridos durante el conflicto o con ocasión del mismo.
Igualmente, se puso de presente la conexidad de los contenidos del Decreto-Ley 900 de 2017 con el literal h) del numeral 6.1.9 “prioridades para la implementación normativa”, que en lo pertinente establece como deber prioritario la expedición de la normatividad mediante la cual se regulara la “[s]uspensión de ordenes de captura de integrantes de las FARC-EP o personas acusadas de serlo o de colaborar con dicha organización y suspensión de los procedimientos de extradición de los anteriores hasta entrada en vigencia de la ley de amnistía y de la norma constitucional de prohibición de la extradición establecida en el numeral 72 de la jurisdicción especial para la paz”. Se evidencia que la regla contenida en el último inciso del parágrafo 3B, atiende de modo puntual el compromiso contenido en el acuerdo final de suspender los procedimientos orientados a materializar la extradición de los miembros de las FARC-EP.
4.2.2.1.4. Encuentra pues la Sala Plena que las medidas contenidas en el Decreto-Ley 900 de 2017, superan las exigencias propias del juicio de conexidad estricta externa, siendo procedente revisar si cuentan con la conexidad estricta de tipo interno que la jurisprudencia demanda.
4.2.2.2. La conexidad estricta interna.
La jurisprudencia ha considerado que la conexidad estricta a nivel interno implica para el gobierno el deber de demostrar la coherencia entre las motivaciones de la norma y la regulación efectivamente expedida. En el examen de este tipo de conexidad se busca constatar que la medida expedida desarrolla la finalidad específica que la motivó y que, por lo tanto, está vinculada con un contenido del acuerdo final.
Para la Sala Plena este tipo de conexidad queda demostrada al revisar varios de los considerandos consignados en el Decreto-Ley 900 de 2017. En ellos se precisa que acorde con lo dispuesto en el parágrafo 3º del artículo 8º de la Ley 418 de 1997 se dispone la posibilidad de acordar con los representantes de las organizaciones al margen de la ley, en el marco de un proceso de paz, precisas zonas de ubicación temporal para los integrantes del grupo alzado en armas, si ello resultase necesario. Además se preceptúa que en tales zonas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra los miembros de la respectiva organización, medida que se aplica igualmente durante el desplazamiento hacía tales lugares hasta tanto el gobierno lo determine o concluya el proceso. Se advierte entre otros la inclusión de un considerando específico que alude a la situación de aquellas personas que no portan armas de forma visible, con lo cual se pretende abarcar la mayor cantidad de hipótesis posibles de personas de las FARC-EP a concentrarse en las zonas temporales y cuya situación jurídica deber ser definida. Los contenidos de los incisos 1º, 2º y 3º del parágrafo 3A y todos los del inciso 3B precedentemente descritos en esta providencia, se orientan a materializar ese propósito y, a su vez, son expresión de contenidos puntuales del acuerdo como ha quedado demostrado en el acápite 4.2.2.1 de esta sentencia.
No sobra anotar que, a lo largo de la parte considerativa del texto legislativo en examen, se incluyen varias motivaciones que destacan entre otras finalidades a lograr con las medidas establecidas en este, las de facilitar la concurrencia de los miembros del grupo armado a las diligencias judiciales y extrajudiciales propias del SIVJRNR, viabilizar el ingreso de estas personas a los programas e iniciativas de reincorporación política, social y económica, brindando además seguridad jurídica a los miembros de las FARC-EP en su tránsito a la legalidad; metas que encuentran arraigo en el acuerdo final tal como ha quedado evidenciado en las varias referencias que de este se han hecho en el capítulo en el cual se analizó la conexidad objetiva de esta providencia.
Para la Corte Constitucional, es manifiesta la coherencia entre las motivaciones aducidas por el Presidente de la República y lo dispuesto en la preceptiva incorporada en los contenidos de los incisos 1º, 2º y 3º del parágrafo 3A y todos los del inciso 3B del decreto-ley.
Similar es la apreciación respecto de lo dispuesto en los incisos 4º y 5º del parágrafo 3A, pues entre los considerandos del decreto se advierte específicamente la situación de quienes han sido traslados a las zonas de ubicación temporal en situación de privación de la libertad. Está claro que para estas personas operan los propósitos generales de seguridad jurídica y facilitación de concurrencia a diligencias en el marco de la JEP ya referidos.
Tal como se indicó, en la intención de cubrir la mayor cantidad de hipótesis de integrantes de las FARC-EP cuya situación jurídica debe ser precisada, se contempló el caso de aquellas personas privadas de la libertad cuya petición de traslado no haya sido resuelta, medida que en el entender de la Sala también resulta consonante con las razones de seguridad y facilitación invocadas en el decreto y además, se aviene con lo pactado en el acuerdo final, tal como se colige de lo expuesto en el examen de la conexidad objetiva y la conexidad estricta interna.
Así pues, la preceptiva establecida supera el examen de conexidad estricta interna requerido por el control constitucional.
Para la Sala Plena los motivos aducidos por el gobierno en la parte motiva del Decreto 900 de 2017, permiten colegir el grado de estrecha proximidad entre la materia regulada y los contenidos específicos del acuerdo final que se pretenden implementar.
Por lo que concierne a las varias disposiciones que se refieren a la prórroga de la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura, se tiene lo siguiente:
a) En el considerado número 13 del decreto-ley se advierte el compromiso de atender lo pactado en el “acuerdo para facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas alcanzado mediante acuerdo de 23 de junio de 2016”. En este se indica que deberá aplicarse la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura para el caso de los integrantes de las FARC-EP que vayan a participar en el proceso de dejación de las armas.
b) En el mismo considerando se recuerda que la suspensión se producirá desde el inicio del desplazamiento a las ZVTN, hasta la culminación del proceso de dejación de armas.
c) La suspensión de la ejecución de las órdenes de captura se constituye en una medida que hace viable para los integrantes de las FARC-EP el acceso a los programas de reincorporación a la vida social, económica y política.
d) Acorde con lo inmediatamente anotado, la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura es una garantía que permite el inicio de una vida segura, digna y productiva en el marco de la legalidad. En esa medida facilita el tránsito a la legalidad y permite la reincorporación a la vida civil.
e) La medida de suspensión en comento facilita que los miembros de las FARC-EP puedan acudir a las diligencias de orden judicial y extrajudicial concebidas dentro del sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición (SIVJRNR).
f) Igualmente, la medida facilita para los integrantes de las FARC-EP la atención de citas médicas, emergencias en salud o calamidades domésticas y familiares, dado que ello implica la ausencia debidamente justificada de las zonas especiales de ubicación (considerando 17).
g) También se hace necesaria la suspensión de las órdenes de captura para brindar seguridad jurídica a aquellas personas que no portan armas de modo visible (milicianos), pues deben movilizarse desde diferentes lugares del territorio nacional hasta las zonas de ubicación temporal. El gobierno encuentra adecuada la provisión de seguridad jurídica para este grupo de personas, incluso después de finiquitadas las zonas especiales y hasta el momento en que su situación jurídica sea definida por la JEP, o en virtud de la aplicación de la ley de amnistía o indulto.
h) Dado que las zonas especiales de ubicación son temporales, para lograr la transición resulta necesario definir la situación jurídica de los miembros de las FARC-EP.
Para la Sala Plena de la Corte Constitucional, las razones invocadas en el Decreto-Ley 900 de 2017 son expresión, sin duda, de los contenidos del acuerdo final. Tanto la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura, como su prórroga, están debidamente sustentadas por el gobierno en los compromisos adquiridos con las FARC-EP en varios de los componentes del acuerdo final. Sin duda, las exigencias de reincorporación a la vida civil y facilitación de ese tránsito hacia la legalidad encuentran soporte en varios lugares del acuerdo citados extensamente en esta providencia. Tal es el caso de uno de los objetivos a cumplir con el cese al fuego y la dejación de armas según se indica en el numeral 3.1.1.2; la búsqueda de la seguridad jurídica señalada en el numeral 5.1 como un objetivo entre los varios que establece el acuerdo en materia de víctimas; la necesidad de priorizar las medidas orientadas hacia esa seguridad jurídica según lo pactado en el numeral 6.1.9; y en el acuerdo de ejecución del cronograma de prioridades normativas.
Singular consideración merece el sustento de las disposiciones que regulan la situación de los integrantes de las FARC-EP privados de la libertad, respecto de los cuales se advierte que continúan en esa situación en las zonas especiales de concentración. A esta materia se le dedica el considerando 18 y se destaca la urgencia de la medida. Para la Sala Plena, este tratamiento está debidamente soportado por el ejecutivo y su asidero se puede apreciar puntualmente en el acuerdo para facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas alcanzado mediante acuerdo de 23 de junio de 2016, cuyos numerales 4º y 5º ya citados se refieren expresamente a este aspecto.
En suma, en el Decreto-Ley 900 de 2017 se expresan con claridad los motivos por los cuales la reglamentación contenida en ese cuerpo normativo, constituyen desarrollo específico del acuerdo final, por lo que cabe concluir que se cumple con el requisito de conexidad suficiente.
Procede la Sala seguidamente a verificar si la expedición del decreto-ley en revisión satisface el requisito de la necesidad estricta de acudir al ejercicio de las facultades extraordinarias.
Advierte la Corte que en los considerandos del Decreto-Ley 900 de 2017 se concluyó que el uso de la habilitación legislativa especial se hacía necesario y urgente, para establecer de modo claro la situación jurídica provisional en la que quedarán los integrantes de las FARC-EP una vez terminen las zonas de ubicación transitorias. Esa precisión en el estatus jurídico de los miembros de las FARC-EP facilita una transición regular y con seguridad jurídica hacia la reincorporación a la vida civil. Del mismo modo, se incluye entre los motivos que justifican la expedición del decreto, que resulta necesario con miras a facilitar el desarrollo de actividades relacionadas con el tránsito a la legalidad, continuar con la suspensión de la órdenes de captura, pues se trata de situaciones en las que quienes están concentrados en las zonas temporales de ubicación requieren ausentarse para atender citas o emergencias médicas o calamidades domésticas y familiares, debidamente justificadas.
Encuentra la Sala Plena que la pretensión de dar claridad a la situación jurídica de los integrantes de las FARC-EP, una vez desaparezcan las ZVTN y los PTN, comporta una necesidad apremiante dado que las zonas especiales de ubicación son eminentemente temporales, con lo cual, la suspensión de las órdenes de captura (contenida en los varios decretos que crearon esos lugares) podrían cesar al expirar la respectiva zona. En esa medida, la situación jurídica de los miembros de las FARC-EP agrupados en esos sitios, o de aquellos que no alcanzaron a trasladarse a las mismas, quedaba sin una reglamentación que correspondiera a lo pactado entre el gobierno y el grupo referido. De acaecer tal circunstancia, se generaría una incertidumbre entre los integrantes de las FARC-EP que ya han hecho dejación de las armas y demandan garantías procesales acordes con el SIVJRNR.
Observa la Sala que acudir al procedimiento legislativo implica someterse a periodos de tiempo que no dependen de la voluntad del ejecutivo, los cuales pueden superar los plazos de existencia de las zonas especiales, y si para dicho momento no se ha producido la normatividad que defina la situación jurídica de los integrantes de las FARC-EP, consonante con lo convenido en el acuerdo final, se quebrantaría la seguridad jurídica que se ha señalado como objetivo en el punto 5.1, acuerdo sobre las víctimas del conflicto. Así pues, la vía para lograr oportunamente una legislación precisa, especial y que evite una situación de indefinición e incertidumbre, es el mecanismo al que apeló el Presidente de la República en este caso.
Un aspecto central en esta consideración es el que atañe a la confianza que requieren los procesos de paz. Sabido es que el respeto por lo pactado resulta esencial para llevar a feliz término procesos en los cuales están involucradas partes que en otro momento fueron adversarios y que, con posterioridad al pacto, cesan la confrontación y buscan metas comunes, entre ellas, el logro de la paz, la no repetición de las situaciones de violencia y la reincorporación a la vida civil de quienes en otra época combatieron al Estado. Por ello, se lesiona esa confianza si en un pronto plazo los miembros de las FARC-EP, al concluir las zonas especiales de ubicación, pierden la garantía de la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura, regla propia de la transición hacia la jurisdicción especial para la paz. Se entiende entonces que, de modo preventivo, se expida una normatividad con fuerza de ley que rija hasta el momento en el cual, por virtud de la amnistía de iure o en razón de las decisiones de la JEP, se resuelva de modo definitivo la situación jurídica del grupo de personas a las que se ha hecho referencia. Estima la Sala que la confianza entre las partes es un valor que incide de modo definitivo en la no repetición de situaciones proscritas por el derecho y propias de los contextos de conflicto.
Adicionalmente, la confianza en el cumplimiento de lo pactado, en este caso el tratamiento especial que supone la suspensión transitoria de la ejecución de las órdenes de captura, permite esperar que, por respeto a lo acordado, los beneficiarios de la medida no evadan sus compromisos de comparecencia ante la justicia especial y con ello se salvaguarden los derechos de las víctimas a conocer la verdad y lograr las reparaciones del caso. Dejar en el limbo por falta de una normatividad transitoria a quienes cuentan con la suspensión de las órdenes de captura, puede circunstancialmente dar lugar a conductas elusivas que impiden materializar los derechos de las víctimas antes señalados. En esa medida, se entiende la urgencia a la que estaba sometido el Ejecutivo y la solución adoptada.
Pesa en esta consideración el razonable afán de materializar el propósito de reincorporación a la vida civil de los miembros de las FARC-EP. Estima la Sala Plena que adoptar medidas que permitan a quienes han dejado sus armas adelantar actividades propias de la vida cotidiana, sin que ello se vea obstaculizado por la ejecución de una orden de captura, es parte del punto de partida para la reincorporación a la vida civil.
Cabe en este punto destacar que en el acuerdo mismo se advertía de la urgencia del tipo de medidas estipuladas en el decreto en examen. Tal como quedó previamente anotado en este proveído, en el numeral 6.1.9 titulado prioridades para la implementación normativa se estableció que de forma prioritaria y urgente se tramitaría, entre otros proyectos normativos, el que regulara la “suspensión de órdenes de captura de integrantes de las FARC-EP o personas acusadas de serlo o de colaborar con dicha organización y suspensión de los procedimientos de extradición de los anteriores hasta la entrada en vigencia de la ley de amnistía y de la norma constitucional de prohibición de la extradición”. Igualmente, como se indicó precedentemente, en el cronograma de ejecución del proceso de dejación de armas se refería la necesidad de adoptar las medidas relacionadas con la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura y las concernientes a la situación jurídica de las personas privadas de la libertad por pertenecer a las FARC-EP. Así pues, se puede afirmar que la urgencia en prorrogar la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura y definir la situación jurídica de las personas privadas de la libertad a las que se ha hecho alusión, es la respuesta al cumplimiento de un compromiso prioritario.
Es menester señalar que el Decreto-Ley 900 de 2017 regula materias que no están excluidas expresamente de la competencia del Presidente de la República en los términos del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, pues no se trata de una modificación a la Constitución, ni de materias sometidas a reserva estricta de ley ni que deban ser reguladas mediante ley estatutaria u orgánica, o cuya aprobación requiera mayorías absolutas o calificadas, ni que formen parte de una codificación, ni se refieren a impuestos. Tampoco se limitan derechos fundamentales.
Finalmente debe verificar la Sala Plena si los mandatos contenidos en el Decreto-Ley 900 de 2017 se avienen con la preceptiva de la Constitución Política o si transgreden lo que ella dispone. Se trata de un examen integral que examina si, materialmente, se respeta el ordenamiento constitucional con las consecuencias que acarrea el eventual quebrantamiento de la misma. En el caso sub examine se evaluará, inicialmente, (i) la regulación que suspende la ejecución de las órdenes de captura o prorroga dicha medida. Seguidamente, (ii) se considerarán las disposiciones que regulan la situación de las personas trasladadas a las ZVTN o susceptibles de traslado sin situación resuelta.
Es importante advertir que la Corte ha reconocido una amplia libertad de configuración política al legislador cuando se trata de los mecanismos tendientes a la solución del conflicto armado en Colombia(16), razón por la cual la Corte realiza un tipo de control que armoniza el deber indeclinable de defender la supremacía de la Carta (C.N., art. 4º), con el respeto por el principio democrático. En esta oportunidad, es el Presidente de la República quien funge como legislador por ministerio de la Constitución y lo hace con miras a implementar y desarrollar el acuerdo final de paz suscrito con las FARC-EP.
Igualmente, cabe anotar que en materia de búsqueda de la paz el margen de configuración del Presidente de la República también resulta amplio dado que la preceptiva Superior contempla la paz como derecho y deber sin limitar los mecanismos que ha de implementar para alcanzar la consecución de ese derecho.
4.4.1. Las disposiciones legales que suspenden la ejecución de las órdenes de captura o prorrogan dicha medida.
Puesto que en los dos parágrafos transitorios que se adicionan hay medidas de suspensión de órdenes de captura y de prórroga de las mismas, procederá la Sala a examinar inicialmente los contenidos del parágrafo 3A y seguidamente considerará los contenidos del parágrafo 3B.
Los incisos 1º y 3º del parágrafo transitorio 3A que se adicionan al artículo 8º de la Ley 418 de 1997, prorrogan la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura para los miembros de las FARC-EP al momento de concluir las zonas veredales, hasta que la JEP les resuelva la situación jurídica o se les haya aplicado la amnistía de iure. Por su parte, el inciso 2º del parágrafo en cita establece que la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura para el caso de quienes aún no se encontraban ubicados físicamente en las zonas especiales, operará desde el momento mismo de su desplazamiento hacia esas zonas y hasta que la situación jurídica les sea resuelta por la JEP o haya tenido lugar la amnistía de iure. La definición de la constitucionalidad de tales imperativos legales implica recordar lo que esta Corporación ha sostenido a propósito de la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura en contextos de negociaciones para la búsqueda de la paz.
En 1993, la Corte se pronunció en la Sentencia C-214 sobre la constitucionalidad de un enunciado contenido en el Decreto Legislativo 1793 del 8 de noviembre de 1992, cuyo tenor era el siguiente:
“Las órdenes de captura que se hayan dictado o se dicten en procesos penales por delitos políticos y conexos contra los miembros de los grupos guerrilleros localizados de conformidad con lo establecido en el inciso anterior, quedarán suspendidas en las zonas a que hace referencia el inciso anterior, desde el momento de la ubicación de dichas personas hasta cuando el Gobierno Nacional declare que ha culminado el proceso de paz a que se refiere este decreto”.
Al respecto, la Corporación hizo las siguientes consideraciones:
“En estas circunstancias, puesto que el Presidente de la República actúa como legislador en tratándose de normas como las que son materia de revisión, puede entonces rebajar las penas por este medio exceptivo y por lo tanto, con mayor razón suspender las órdenes de captura dictadas en procesos penales por delitos políticos y conexos, con el fin de permitir la realización de los diálogos con los grupos guerrilleros, la firma de acuerdos previos y la fijación de la ubicación temporal de éstos en zonas determinadas del territorio nacional.
Además, en este caso no puede olvidarse que la suspensión de las órdenes de captura están circunscritas a la correspondiente zona determinada del territorio nacional a fin de que se pueda facilitar la verificación de que los grupos guerrilleros efectivamente han cesado en sus operaciones subversivas, con la lista de las personas que se encuentren en esa zona de ubicación en su calidad de guerrilleros, lo que configura una situación de detención de hecho y transitoria, para que una vez culminado el respectivo proceso de paz, aquellas puedan continuar vigentes.
Por los motivos anteriores, no resultan violatorios de la Carta los mencionados preceptos, razón por la cual se declararán exequibles en la parte resolutiva de esta providencia (negrillas fuera de texto)”.
En 2001, la Corte había proferido la Sentencia C-041 al examinar la constitucionalidad del artículo 8º de la Ley 418 de 1997, cuando entre las censuras planteadas se sostenía que se impedía a la fuerza pública cumplir su misión constitucional y la suspensión de las órdenes de captura debía originarse en situación de estado de excepción y no por vía de ley ordinaria. Al respecto se precisó:
“[…] la suspensión de las órdenes de captura es una limitación a la aplicación de la ley penal, en lo que respecta al cumplimiento de medidas de aseguramiento y ejecución de penas, entre otras, que no exime de responsabilidad penal, sino que paraliza la acción de la fuerza pública en relación con la búsqueda de las personas cuya privación de la libertad fue judicialmente ordenada. En efecto, las disposiciones acusadas consagran la suspensión de las órdenes de captura que se hubieren proferido dentro de la investigación de cualquier tipo de delito (i), como una medida excepcional (ii), que opera de manera temporal (iii) y que está sometida a la existencia de un acuerdo previo entre el gobierno y las organizaciones al margen de la ley a quienes se les hubiere reconocido carácter político en un proceso de paz (iv). Este mismo mecanismo ya había sido adoptado por el legislador extraordinario en los procesos de paz adoptados con grupos guerrilleros que se reincorporaron a la vida civil, lo cual demuestra que este instrumento puede resultar idóneo para la terminación del conflicto armado en Colombia y para obtener la paz” (negrillas fuera de texto).
Para concluir se reitera un criterio consignado en la Sentencia C-283 de 1995, que en lo pertinente se expuso así:
“[…] no es inconstitucional que el Congreso entre, por vía general, a proveer normas en materia de penas, causales de extinción de la acción y de la pena en caso de delitos políticos; mecanismos para la eficacia de la justicia; protección a los intervinientes en el proceso penal; instrumentos para la búsqueda de la convivencia; beneficios condicionales a quienes hayan participado en actividades subversivas; disposiciones tendientes a facilitar el diálogo con grupos guerrilleros y a la desmovilización y reinserción a la vida civil […]”.
Para la Sala Plena, estos criterios permiten afirmar la constitucionalidad de los enunciados legales contenidos en los 3 primeros incisos del parágrafo transitorio 3A que se adicionan al artículo 8º de la Ley 418 de 1997.
La temporalidad en el caso de las prórrogas se verifica cuando los enunciados condicionan la vigencia de la medida a que no se haya resuelto la respectiva situación jurídica por la JEP o a que no haya tenido lugar la amnistía de iure. El carácter excepcional queda evidenciado cuando se prescribe que sólo opera para los miembros de las FARC-EP que han estado concentrados en las zonas especiales de ubicación, o que la suspensión de ejecución se hubiese ordenado en su momento para adelantar tareas propias del proceso de paz fuera de las zonas. Además, se exige en todos los casos que los destinatarios hayan hecho dejación de las armas y se encuentren en los listados aceptados y acreditados por el alto comisionado para la paz. Constata pues la Sala que se trata de una medida para un grupo específico que ha de haber dado muestras de su voluntad de paz, tratamiento temporal que además no exime de la responsabilidad penal, sino que de modo transitorio “[…] paraliza la acción de la Fuerza Pública en relación con la búsqueda de las personas cuya privación de la libertad fue judicialmente ordenada”(17). Se trata además de medidas que son expresión y contribuyen a materializar el acuerdo final de paz.
En el caso de la medida establecida en el inciso 2º del parágrafo 3A, cuyos destinatarios son quienes aún no se encuentren físicamente en las zonas temporales pero adelantan el proceso de desplazamiento hacia ellas, caso en el cual la suspensión irá desde el inicio del desplazamiento hasta que su situación jurídica sea resuelta por la JEP o se les aplique la amnistía de iure; se observa su carácter temporal y excepcional. El carácter transitorio se evidencia en que la suspensión se entiende vigente mientras la JEP no haya resuelto la situación jurídica o no se haya aplicado la amnistía de iure. Igualmente, se nota su carácter excepcional al referirse a un grupo específico de destinatarios de las FARC-EP. Al igual que en las otras disposiciones revisadas se observa que se está frente a un tratamiento derivado del acuerdo final de paz.
Por lo que concierne a las medidas de los incisos 1º y 2º del parágrafo 3B, los cuales prorrogan la suspensión de la ejecución de la orden para quienes estando concentrados en las zonas especiales, requieran ausentarse para acudir a citas médicas o ser atendidos por emergencias en salud o ausentarse para atender calamidades familiares o domésticas; cabe decir que esta prolongación es excepcional, pues se predica sólo de los mismos sujetos a los que se refiere el inciso 1º del parágrafo 3A, dado que son ellos quienes están concentrados en las zonas temporales. En estos casos el carácter transitorio de la medida se determina por el objeto de la salida, como atender una cita médica, recibir atención de emergencia en salud, o la atención de la calamidad respectiva.
Similares consideraciones cabe hacer respecto de lo reglado en el último inciso del artículo 3B, en virtud del cual se suspenden las órdenes de captura con fines de extradición de los miembros de las FARC-EP incluidos en el listado y acreditados por el alto comisionado para la paz, siempre y cuando hayan dejado las armas y firmado las actas correspondientes. La excepcionalidad del tratamiento se verifica por el específico tipo de destinatario al que se aplica, esto es los miembros de las FARC-EP que habiendo dejado las armas y firmado las actas, se encuentren incluidos en el listado y debidamente acreditados por el alto comisionado para la paz y, por lo mismo, en proceso de reincorporación a la vida civil. Al igual que en los casos anteriores se trata de una regla justificada por lo pactado y signada por los propósitos del acuerdo final.
Con todo, es oportuno precisar que en esta última disposición en examen tal como está redactada, no se tiene el elemento de la transitoriedad, lo cual no implica desconocimiento alguno del texto superior, pues de ello no se deriva la exclusión de la responsabilidad penal. El entendimiento de esta regla debe hacerse de conformidad con lo dispuesto en el artículo transitorio 19 del Acto Legislativo 01 de 2017 que en lo pertinente reza:
“Sobre la extradición. No se podrá conceder la extradición ni tomar medidas de aseguramiento con fines de extradición respecto de hechos o conductas objeto de este sistema y en particular de la jurisdicción especial para la paz, ocasionados u ocurridos durante el conflicto armado interno o con ocasión de este hasta la finalización del mismo, trátese de delitos amnistiables o de delitos no amnistiables, y en especial por ningún delito político, de rebelión o conexo con los anteriores, ya hubieran sido cometidos dentro o fuera de Colombia.
Cuando se alegue, respecto de un integrante de las FARC-EP o de una persona acusada de ser integrante de dicha organización, que la conducta atribuida en la solicitud de extradición hubiere ocurrido con posterioridad a la firma del acuerdo final, la sección de revisión del tribunal para la paz evaluará la conducta atribuida para determinar la fecha precisa de su realización y decidir el procedimiento apropiado. En el evento de que la conducta hubiere ocurrido con anterioridad a la firma del acuerdo final o cuando se trate de una conducta estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas y que hubiere tenido lugar antes de concluir este, la remitirá́ a la Sala de Reconocimiento para lo de su competencia, en este supuesto excluyendo siempre la extradición. En caso de que la ejecución de la conducta haya comenzado con posterioridad a la firma del acuerdo final y no esté estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas, la remitirá a la autoridad judicial competente para que sea investigada y juzgada en Colombia, sin excluir la posibilidad de extradición.
La JEP deberá resolver las cuestiones que se le planteen referidas a la extradición en un plazo no superior a 120 días, salvo en casos justificados que dependan de la colaboración de otras instituciones”.
La norma constitucional en cita precisa en qué casos no se podrá conceder la extradición. Observándose que ese conjunto de asuntos son del resorte del SIVJRNR y en particular de la JEP, lo cual implica que la suspensión de la orden de captura establecida en el último inciso del parágrafo 3B, presenta también un límite temporal que se desprende de lo prescrito en el Acto Legislativo 01 de 2017, pues una vez la JEP defina en cada caso concreto si se está frente a las hipótesis que dan lugar a negar la extradición, se tendrá claridad sobre la vigencia de la orden de captura previamente suspendida.
Advierte la Sala que la disposición contenida en el inciso último del parágrafo 3B, regula una hipótesis que habría podido quedar cubierta por los preceptos que prorrogan o permiten la suspensión de las órdenes de captura, con todo, el legislador extraordinario reforzó esa prescripción para el caso concreto de las órdenes de captura con fines de extradición, reiterando con ello el propósito de brindar seguridad jurídica al grupo de personas sobre las cuales pesa ese tipo de órdenes judiciales.
Resulta pertinente en este punto recordar que la Fiscalía General de la Nación cuestionó el inciso en examen, al estimar que del mismo podría desprenderse una interpretación según la cual los disidentes y reincidentes que cometan conductas punibles con posterioridad a la suscripción del acuerdo sean igualmente destinatarios de la suspensión de las órdenes de captura con fines de extradición, quedando sus casos suspendidos hasta tanto no inicie actividades la JEP. Para la Sala resulta claro que, acorde con lo dispuesto en el inciso 3º del transcrito artículo 19 del Acto Legislativo 01 de 2017, el constituyente le atribuyó a la sección de revisión del tribunal para la paz la competencia de pronunciarse sobre tal tipo de asuntos, sin que de esa preceptiva se desprenda que el contenido del inciso último del parágrafo 3B quebranta la Constitución. Es importante pues destacar que no logró el interviniente demostrar la presunta infracción del artículo 19 del Acto Legislativo 01 de 2017.
Ahora bien, los condicionamientos propuestos por la Fiscalía parecen orientarse a llenar lo que en esa intervención se juzga como un vacío legal que quebranta la Constitución, caso en el cual se estaría frente a una presunta omisión del legislador que según el interviniente debería subsanarse por la Corte. Sin embargo, el escrito no demuestra la existencia de un contenido constitucional que imperativamente debe proyectarse en la ley y, no obstante, hubiere sido omitido por el legislador.
Así pues, no encuentra la Sala fundado el pedimento de fallo condicionado contenido en la intervención de la Fiscalía General de la Nación respecto de este último inciso del parágrafo 3B. A lo señalado habría que agregar que la entidad interviniente no explica ni distingue cuál es la interpretación ajustada a la Constitución y cuál la que la desconoce, para que fuese procedente el fallo condicionado que proscriba la supuesta interpretación violatoria de la Carta. Para la Sala el eventual vacío legal que se pudiera derivar de una hipótesis no prevista, no conduce per se a la inconstitucionalidad. Corresponde al juez competente definir cuál es la norma aplicable y acudir al sistema de fuentes con los mecanismos que este ofrece para clarificar las dudas en la interpretación del ordenamiento jurídico. No sobra finalmente anotar que el órgano investigador no precisó el alcance de los condicionamientos propuestos, ni explicó la pertinencia de los mismos como elementos que permitan proscribir la norma que ese ente encuentra violatoria de la Carta.
Para la Sala medidas como las contenidas en el inciso 2º del parágrafo 3A y en el inciso último del parágrafo 3B son consecuencia de la necesidad de materializar varios de los objetivos contenidos en el acuerdo final, como quedó evidenciado en apartados precedentes de esta sentencia y que hacen parte de la libertad de configuración del Presidente en ejercicio de funciones legislativas. Estima la Corporación que todas las medidas examinadas en este apartado armonizan con los contenidos constitucionales que establecen como telos complejo la búsqueda, el logro y el aseguramiento de la paz. Así pues, el preámbulo y los artículos 2º y 22 de la Carta avalan la preceptiva en estudio. En consecuencia se impone declarar la exequibilidad de tales mandatos.
4.4.2. Las disposiciones que regulan la situación de las personas trasladadas a las ZVTN o susceptibles de traslado sin situación resuelta.
En lo atinente a los contenidos de los incisos 4º y 5º del parágrafo 3A que se ocupan de la situación de las personas trasladadas con privación de la libertad a las ZVTN y, de aquellas cuyo traslado no ha sido resuelto, encuentra la Sala Plena que también resultan temporales, excepcionales y son consecuencia del acuerdo de paz. En el caso de quienes han sido trasladados se entiende que se permite su permanencia en las zonas temporales pero en situación de privación de la libertad, mientras entra en funcionamiento la JEP, momento a partir del cual quedarán en libertad condicional a disposición de esa jurisdicción, siempre y cuando hayan suscrito el acta de compromiso contemplada en el artículo 36 de la Ley 1820 de 2016. Se advierte pues que hay una preocupación por determinar la situación jurídica de estas personas y señalar un límite de tiempo a la excarcelación, el cual se hace coincidir con el inicio de actividades por parte de la JEP. La excepcionalidad de la medida se verifica al observarse que se dirige a un específico grupo de sujetos considerados como miembros de las FARC-EP y cuya situación difiere de la de otras personas concentradas en las zonas de ubicación temporal. Es preciso agregar además que se trata de una regulación producto del acuerdo final de paz.
Ahora bien, resulta en este punto importante advertir que en el caso de las personas que han sido trasladadas con privación de la libertad, el Decreto 1274 de 2017 ha dispuesto en su artículo 4º lo siguiente:
“Una vez terminada la ZVTN en donde está ubicado el pabellón especial para la paz al que hace referencia el inciso 4º del artículo 35 de la Ley 1820 de 2016, las personas que fueron trasladadas a dicho pabellón quedaran en libertad condicional a disposición de la JEP, previo cumplimiento de las condiciones del artículo 36 de la citada ley.
Para los efectos de lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 35 de la Ley 1820 de 2016, la jurisdicción especial de paz (JEP) ya está en funcionamiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo transitorio 15 del Acto Legislativo 01 de 2017.
La autoridad judicial ordinaria que esté conociendo actualmente el proceso penal respectivo decidirá sobre la libertad condicional”.
Se observa pues que la autoridad judicial a cargo del conocimiento del proceso conserva la competencia para decidir sobre la libertad condicional, hasta tanto la JEP entre en funcionamiento. Tal disposición llena el eventual vacío que tuviese lugar entre la terminación de las zonas temporales de ubicación y la activación de la JEP.
No sobra anotar que si las personas trasladadas llegaren a cometer alguna conducta delictiva que no dé lugar al tratamiento especial de justicia de que trata el Acto Legislativo 01 de 2017, se aplicará lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 5º de la mencionada normativa y que en lo pertinente dispone:
“Si con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo y a la finalización del proceso de dejación de armas alguna de las personas sujetas a la jurisdicción de la JEP cometiera un nuevo delito, éste será de conocimiento de la justicia ordinaria. Adicionalmente, en esos casos la JEP evaluará si esta nueva conducta, cuando corresponda con las que serían de su competencia, implica un incumplimiento de las condiciones del sistema, que amerite no aplicarle las sanciones propias o alternativas a las que tendría derecho por los delitos de competencia de la JEP, sino las ordinarias contempladas en la misma JEP, que deberán ser cumplidas en los sitios ordinarios de reclusión (negrillas fuera de texto)”.
Por lo que respecta al contenido del inciso 5º del parágrafo 3º del decreto sometido a examen en esta providencia, en el cual se prescribe que aquellas personas que se encontraban privadas de la libertad y su traslado no hubiese sido resuelto, una vez finalizadas las zonas la autoridad judicial competente procederá a otorgarles la libertad condicional. Para la Sala esto evidencia el carácter provisional del estatus jurídico conferido por la norma a estas personas. La excepcionalidad se evidencia en la singularidad del grupo de sujetos destinatarios del precepto legal. Al igual que en el caso del inciso 4º antes considerado se constata que se está frente a una disposición originada por lo pactado en el acuerdo final de paz.
Encuentra la Sala Plena que se hacen aplicables para estos enunciados legales los criterios jurisprudenciales arriba citados, los cuales reconocen una amplia potestad normativa al legislador en la configuración del procedimiento penal y más aún cuando el motivo es la búsqueda y el logro de la paz. Además, se está frente a medidas que en ningún momento eximen a los inculpados de sus responsabilidades por las conductas desplegadas con ocasión del conflicto. Para la Corte, estas medidas se orientan a lograr las mismas finalidades indicadas para los contenidos legales examinados en el acápite inmediatamente anterior, con lo cual se replican las razones que permitieron concluir la constitucionalidad y que conducen a la exequibilidad.
Finalmente, resulta oportuno anotar que respecto de este grupo de personas privadas de la libertad cuyo traslado no hubiese sido resuelto, caben las mismas precisiones hechas en relación con aquellos que fueron trasladados a las zonas temporales. De una parte, si incurren en la comisión de un punible que no es objeto del tratamiento especial de justicia del que habla el Acto Legislativo 01 de 2017, cabrá aplicar lo prescrito en el inciso 3º del artículo 5º arriba transcrito. Y por lo que concierne a la competencia para decidir sobre la libertad condicional habrá de tenerse en cuenta lo contemplado en el artículo 4º del Decreto 1274 de 2017.
El Acto Legislativo 01 de 2016 consagró la habilitación legislativa al Gobierno Nacional para proferir decretos con fuerza de ley en el marco de la implementación del acuerdo final. En ese orden, el artículo 2º del acto legislativo dispuso que el ejercicio de dicha habilitación debe someterse a control automático de constitucionalidad, el cual verifica el cumplimiento de límites formales y materiales, los cuales han sido ampliamente examinados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en el entendido de que el ejercicio de la misma debe ser excepcional.
En esta oportunidad el cuerpo normativo sometido a examen fue el Decreto 900 de 2017, mediante el cual se adicionan dos parágrafos transitorios (3A y 3B) al artículo 8º de la Ley 418 de 1997, referentes en unos casos a la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura expedidas o que hayan de expedirse contra los miembros de las FARC-EP, en otros casos a la prórroga de tales suspensiones y, en otros, a su traslado en condición de privación de la libertad.
La Corte verificó que dicho decreto cumple con los requisitos formales, pues fue expedido por el Presidente de la República dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016. Del mismo modo se verificó la congruencia del título con lo regulado por el decreto y la incorporación de la motivación respectiva.
Seguidamente la Sala Plena verificó que la materia del decreto-ley bajo análisis se encuentra objetivamente ligada a varios de los ejes centrales y a compromisos del acuerdo final, quedando con ello satisfecha la exigencia de conexidad objetiva requerida en estos casos por el control automático.
Por lo que respecta al juicio de conexidad estricta, la Sala Plena constató que cada una de las medidas contenidas en el Decreto-Ley 900 de 2017 obedece y responde a exigencias del acuerdo final. En lo atinente al cumplimiento del requisito de conexidad suficiente, se observó que en la motivación del decreto-ley aparecen las razones que sustentan por qué las normas allí contenidas son un desarrollo específico del acuerdo.
En cuanto a la estricta necesidad, se evidenció la necesidad del trámite extraordinario para regular la materia específica que contiene el decreto. Destacó la Sala en este punto que se estaba frente a un asunto que de conformidad con el acuerdo debía ser priorizado y así se indicó en el cronograma para facilitar la ejecución del proceso de dejación de armas.
A lo largo de los considerandos la Sala advirtió la especial relevancia que reviste la norma en análisis dentro de la implementación del acuerdo final, por cuanto regula la prolongación de la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura de excombatientes de las FARC-EP, lo cual les genera seguridad jurídica hasta el momento en que accedan al SIVJRNR, ofreciendo a los miembros de las FARC-EP la certeza de que su juzgamiento sólo tendrá lugar una vez se implemente la organización judicial especializada concebida para tal efecto. A su vez, valoró el peso de las medidas como un punto de partida en el camino a la reincorporación de los integrantes de las FARC-EP a la vida civil. Igualmente, destacó la importancia de las mismas para preservar la confianza entre las partes.
Al momento de adelantar el control material, la Corte estimó que en materia de configuración del procedimiento penal el legislador cuenta con una amplia libertad de configuración y más aún cuando el motivo es la búsqueda y logro de la paz. Al establecer la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura, o al prolongarla cuando ya había sido fijada y al clarificar la situación jurídica de los miembros de las FARC-EP privados de la libertad, autorizando su traslado a las ZVTN, se implementaron mecanismos necesarios para la consolidación del proceso de paz y, en ese orden, para el logro de los fines constitucionales de verdad, justicia y reparación, así como de búsqueda, logro y aseguramiento de la paz. Al evaluar todas las medidas encontró que se ajustaban a la Carta y encontraban fundamento en el preámbulo y en los artículos 2º y 22 de la Constitución. En consecuencia se declaró su exequibilidad.
Por consiguiente, la Sala Plena de esta Corporación declarará la exequibilidad del Decreto-Ley 900 del 29 de mayo de 2017, “Por el cual se adiciona el artículo 8º de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el artículo 1º de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”.
Declarar EXEQUIBLE el Decreto-Ley 900 del 29 de mayo de 2017, “Por el cual se adiciona el artículo 8º de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el artículo 1º de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”.
(12) “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
(13) “Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”.
(14) Dictados en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 188 y 189 de la Constitución Política y la Ley 418 de 1997 modificada y prorrogada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006,1421 de 2010,1738 de 2014,1779 de 2016. Todos los decretos expedidos por la Presidencia de la República en virtud de los cuales se establecen zonas veredales transitorias de normalización (ZVTN) y puntos transitorios de normalización (PTN), establecen con fundamento en los parágrafos 2º y 3º del artículo 8º de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 1738 de 2014 y por la Ley 1779 de 2016. Especialmente este último señala que “el Gobierno Nacional o los representantes autorizados expresamente por el mismo, podrán acordar con los voceros o miembros representantes de las organizaciones armadas al margen de la ley, en un proceso de paz, y para efectos del presente artículo, la ubicación temporal o la de sus miembros en precisas y determinadas zonas del territorio nacional, de considerarse conveniente. En las zonas aludidas quedará suspendida la ejecución de las órdenes de captura contra estos y los demás miembros del grupo organizado al margen de la ley al igual que durante el transcurso del desplazamiento hacia las mismas hasta que el gobierno así lo determine o declare que ha culminado dicho proceso. Adicionalmente, si así lo acordaran las partes, a solicitud del Gobierno Nacional y de manera temporal se podrá suspender la ejecución de las órdenes de captura en contra de cualquiera de los miembros del grupo armado organizado al margen de la ley, por fuera de las zonas, para adelantar actividades propias del proceso de paz”.
(15) El artículo 354 de la Ley 1820 de 2017 consagra lo siguiente: “Libertad condicionada. A la entrada en vigor de esta ley, las personas a las que se refieren los artículos 15, 16, 17, 22 y 29 de esta ley que se encuentren privadas de la libertad, incluidos los que hubieren sido procesados o condenados por los delitos contemplados en los artículos 23 y 24, quedaran en libertad condicionada siempre que hayan suscrito el acta de compromiso de que trata el artículo siguiente. || Parágrafo. Este beneficio no se aplicará a las personas privadas de la libertad por condenas o procesos por delitos que en el momento de la entrada en vigor de la ley de amnistía, no les permita la aplicación de amnistía de iure, salvo que acrediten que han permanecido cuando menos 5 años privados de la libertad por esos hechos y se adelante el trámite del acta previsto en el siguiente artículo. || En caso de que la privación de la libertad sea menor a 5 años, las personas serán trasladadas a las zonas veredales transitorias de normalización (ZVTN), una vez que los miembros de las FARC-EP en proceso de dejación de armas se hayan concentrado en ellas, donde permanecerán privadas de la libertad en las condiciones establecidas en el numeral 7º del artículo 2° del Decreto 4151 de 2011. || Las personas trasladadas permanecerán en dichas ZVTN en situación de privación de la libertad hasta la entrada en funcionamiento de la JEP, momento en el cual quedarán en libertad condicional a disposición de esta jurisdicción, siempre y cuando hayan suscrito el acta de compromiso de que trata el artículo siguiente. || La autoridad judicial que esté conociendo el proceso penal aplicará lo previsto en cuanto a la libertad. || La jurisdicción especial para la paz podrá revocar la libertad de quienes incumplan alguna de las obligaciones fijadas en el acta formal de compromiso. || Si durante la vigencia de la jurisdicción especial para la paz, los beneficiarios de mecanismos de tratamiento penal especial de la presente ley, se rehusaran a cumplir los requerimientos del Tribunal para la Paz para participar en los programas de contribución a la reparación de las víctimas, o a acudir ante la comisión de esclarecimiento de la verdad de la convivencia y no repetición, o ante la unidad de búsqueda de las personas dadas por desaparecidas, se les revocará el derecho a que se les apliquen los beneficios de la libertad condicional o las sanciones establecidas en la JEP” (negrillas fuera de texto).
(16) Corte Constitucional, Sentencia C-048 de 2001.

References: ARTÍCULO 2
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 22
 artículo 188
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 8
 Resolución 
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 36
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 36
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 115
 artículo 169
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 169
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 88
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 35
 artículo 35
 artículo 36
 artículo 8
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 3
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 36
 artículo 4
 artículo 35
 artículo 36
 artículo 35
 artículo 5
 artículo 5
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 354
 artículo 2