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Timestamp: 2016-10-26 21:22:14+00:00

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121 IV 32653. Extrait de l'arr�t de la Chambre d'accusation du 24 novembre 1995 dans la cause R. contre le Chef du D�partement f�d�ral des finances
Art. 20 et 21 DPA, art. 51bis LB. L'administration est seule comp�tente pour proc�der � l'enqu�te p�nale administrative. Il ressort des travaux pr�paratoires que la d�l�gation aux autorit�s cantonales ne peut intervenir qu'apr�s une d�cision formelle de l'administration mettant fin � l'enqu�te; c'est le cas m�me si une enqu�te cantonale est conduite parall�lement, pour des infractions de droit p�nal commun en concours avec les infractions de droit p�nal administratif. Faits � partir de page 326
A.- Le 2 novembre 1992, la Commission f�d�rale des banques (CFB) a d�pos� aupr�s du D�partement f�d�ral des finances une d�nonciation p�nale BGE 121 IV 326 S. 327administrative se rapportant � l'affaire Z. et Banque cantonale du Valais. Fond�e sur l'art. 23ter al. 4 LB (RS 952.0), cette d�nonciation fait grief aux trois dirigeants de la banque d'avoir viol� l'art. 49 al. 1 let. e LB (omission d'informer la CFB) et � R. d'avoir enfreint les art. 46 al. 1 let. k et 49 al. 1 let. e LB - rapport lacunaire de l'organe de revision -.
Le 1er d�cembre 1992, le D�partement f�d�ral des finances (ci-apr�s: le D�partement f�d�ral) a ouvert une enqu�te p�nale administrative contre les quatre inculp�s en application de l'art. 51bis al. 2 LB.
Le 19 ao�t 1994, le D�partement f�d�ral a consid�r� que l'enqu�te �tait compl�te; il a dress� un proc�s-verbal final conform�ment � l'art. 61 DPA (RS 313.0) et a donn� aux inculp�s l'occasion de requ�rir notamment un compl�ment d'enqu�te.
B.- Le 15 mars 1994, les trois dirigeants de la banque ont �t� inculp�s par le Juge d'instruction p�nale du Valais central d'abus de confiance, d'escroquerie, de gestion d�loyale et de faux dans les titres. Il en a �t� de m�me pour R., le 21 mars 1995.
C.- Le 12 avril 1995, la cheffe du service juridique du D�partement f�d�ral a �crit au Minist�re public du canton du Valais qu'il �tait d�cid� de d�l�guer aux autorit�s p�nales du canton du Valais la poursuite et le jugement des infractions reproch�es, notamment � R., par la CFB dans sa d�nonciation du 2 novembre 1992.
Le 21 avril 1995, R. a adress� une plainte au Conseil f�d�ral, � la Chambre d'accusation du Tribunal f�d�ral et au chef du D�partement f�d�ral. Il a demand� l'annulation de la d�cision du 12 avril 1995 et le renvoi du dossier au D�partement f�d�ral afin qu'il donne suite � la proc�dure.
D.- Apr�s un �change de vues avec l'Office f�d�ral de la justice et le D�partement f�d�ral sur la comp�tence pour conna�tre de la plainte de R., la Chambre de c�ans a d�clar� la plainte irrecevable et a transmis d'office le dossier au chef du D�partement f�d�ral (arr�t du 6 juillet 1995). Par une d�cision du 11 septembre 1995, le chef du D�partement f�d�ral des finances a rejet� la plainte et a mis les frais � la charge du plaignant.
E.- Le 12 septembre 1995, R. a saisi la Chambre d'accusation du Tribunal f�d�ral d'une plainte. Il demande l'annulation de la d�cision du 11 septembre 1995, le renvoi du dossier au D�partement f�d�ral pour nouvelle d�cision et pour qu'il donne suite � la proc�dure, le tout sous suite de frais et d�pens.
Le D�partement f�d�ral conclut au rejet de la plainte.
1. a) D'apr�s le plaignant, en bref, la d�l�gation par le D�partement f�d�ral de la poursuite aux autorit�s p�nales cantonales ne reposerait sur aucune base l�gale et violerait les art. 21 DPA et 51bis LB.
b) Le chef du D�partement f�d�ral intim� admet, dans la d�cision attaqu�e, que le DPA est muet sur la question de la d�l�gation de comp�tence en mati�re de poursuite d'infractions en concours, dont les unes sont du domaine du droit p�nal administratif, donc poursuivables par l'administration f�d�rale, et les autres sont des infractions du droit p�nal ordinaire, poursuivables par les autorit�s p�nales cantonales. Il cite cependant une d�cision du Conseil f�d�ral, d'apr�s laquelle, malgr� le silence de la loi, la r�union des op�rations de poursuite pour les deux cat�gories d'infractions peut �tre op�r�e en mains des autorit�s p�nales, ce qui permet la d�l�gation, par le D�partement f�d�ral, � ces autorit�s (JAAC 1978.87); cette mani�re de proc�der constitue une application par analogie de l'art. 344 CP. Selon l'intim�, le principe du droit p�nal imposant que l'inculp� soit jug� pour l'ensemble des actes d�lictueux retenus � sa charge serait ainsi respect�; ce principe s'opposerait � ce que l'on consid�re le silence de la loi comme une lacune qualifi�e.
Cette argumentation ne saurait �tre suivie.
3. a) L'art. 20 al. 1 DPA fixe le principe que l'administration est comp�tente pour proc�der � l'enqu�te (BO-CE 1971 p. 846, Art. 22). Selon l'art. 21 al. 1 DPA, l'administration est comp�tente �galement pour juger les infractions; toutefois, lorsque le d�partement auquel elle est subordonn�e estime qu'une peine ou une mesure privative de libert� doit �tre envisag�e, la comp�tence appartient en principe aux tribunaux cantonaux, d�j� au stade de la premi�re instance (BO-CE 1971 p. 846, Art. 23); une exception d'une nature semblable est pr�vue pour le cas o� la personne touch�e par un prononc� p�nal de l'administration demande � �tre jug�e par le tribunal (art. 21 al. 2 DPA).
Cette nette distinction entre les r�gles valables pour l'enqu�te et celles qui r�gissent le jugement ressort �galement des titres marginaux des art. 20 et 21 DPA (II. Enqu�te; III. Jugement).
D�s lors, si le jugement par un tribunal est demand� ou si le d�partement estime qu'une peine (ou une mesure) privative de libert� se justifie, le dossier est transmis directement � l'autorit� p�nale cantonale, en vue du jugement. Il n'y a pas mati�re � instruction selon le droit cantonal (BO-CN 1973 p. 486, intervention Furgler). Le l�gislateur est parti de l'id�e que BGE 121 IV 326 S. 329l'enqu�te a d�j� �t� men�e � bien par l'administration (art. 20 al. 1 et 73 al. 3 DPA). En cons�quence, seul le jugement de l'infraction de droit p�nal administratif incombe aux tribunaux cantonaux; ceux-ci peuvent tout au plus compl�ter ou faire compl�ter le dossier avant les d�bats (art. 75 al. 2 DPA).
b) Le message du Conseil f�d�ral concernant le projet du DPA soulignait d�j� qu'en cas d'infractions graves surtout, le bon fonctionnement de la justice p�nale n'est assur� que si l'administration en cause est pour le moins autoris�e � mener l'enqu�te; en effet, vu la complexit� des lois administratives, les organes d'instruction cantonaux seraient d�bord�s si on voulait les charger de ces enqu�tes, car ils ne disposent ni du temps ni des connaissances n�cessaires (FF 1971 I 1025).
c) Au cours des d�bats parlementaires, on a aussi insist� sur le fait que la question de la r�alisation d'une infraction administrative d�pendait souvent d'une d�cision pr�alable de l'administration; ce lien �troit constitue l'un des motifs justifiant que l'enqu�te p�nale administrative soit confi�e � celle-ci, non pas au juge p�nal le plus souvent peu familiaris� avec la mati�re en cause (BO-CE 1971 p. 845). En particulier dans les cas graves il paraissait indispensable que l'administration concern�e, disposant de sp�cialistes, se charge de l'enqu�te (BO-CE 1971 p. 844; BO-CN 1973 p. 454 et 459; voir aussi FF 1971 I 1025). Le Conseiller f�d�ral Furgler a pr�cis� qu'en mati�re bancaire les autorit�s charg�es de l'application du droit p�nal classique �taient confront�es � des infractions qu'elles ne pouvaient ma�triser qu'avec peine, si tant est qu'elles puissent y parvenir (BO-CN 1973 p. 491).
d) La proc�dure d'opposition administrative a �t� pr�vue aux art. 67 ss DPA afin que l'inculp� ne soit pas oblig� de demander imm�diatement le jugement du tribunal avec la publicit�, les inconv�nients et les frais qu'il entra�ne lorsqu'il conteste uniquement, par exemple, le montant de l'amende ou des frais du mandat de r�pression, ou s'il entend manifester sa d�sapprobation (BO-CE 1971 p. 845; FF 1971 I 1027). Il ne peut �tre renonc� � l'�tape de l'opposition, institu�e dans l'int�r�t de l'inculp�, qu'avec l'accord de celui-ci; nantie de cet assentiment, l'administration peut alors traiter l'opposition comme une demande de jugement par le tribunal (art. 71 DPA; FF 1971 I 1027; BO-CE 1971 p. 845). Le l�gislateur voulait une proc�dure propre � prot�ger v�ritablement le citoyen par l'assurance que les enqu�teurs conna�traient � fond les infractions pr�vues (BO-CN 1973 p. 459).
e) Au sujet des articles 62 ss DPA, il a �t� pr�cis� au cours des d�bats parlementaires qu'il appartenait � l'administration de prendre une d�cision � l'issue de l'enqu�te. Ainsi, il est clair que dans tous les cas c'est l'administration qui est comp�tente pour mener l'enqu�te � son terme, m�me si d�s le commencement de celle-ci une peine privative de libert� doit �tre envisag�e. Dans ce dernier cas �galement, l'administration ne transmet le dossier au juge p�nal, pour jugement, qu'apr�s l'ach�vement de l'enqu�te (W. R. PFUND, Das neue Verwaltungsstrafrecht, unter besonderer Ber�cksichtigung des Steuerstrafrechts, Archives 42 [1973] 182; MARKUS PETER, Das neue Bundesgesetz �ber das Verwaltungsstrafrecht, RPS 90 [1974] 341 et 351; du m�me auteur, Verwaltungsstrafverfahren des Bundes und kantonale Gerichtsbarkeit, in Recht und Praxis 1974 p. 509; PETER B�CKLI, Zweimal sieben T�cken des neuen Verwaltungsstrafrechtes, in Basler juristische Mitteilungen 1979 p. 187).
f) Le syst�me d'attribution de comp�tences r�sultant du DPA avait d�j� �t� propos� lors de la revision de la LB dont les dispositions n'ont n�cessit� que des modifications r�dactionnelles � la suite de l'adoption du DPA (FF 1970 I 1174; FF 1971 I 1045 ch. XX). Au cours de l'examen de la LB par le Conseil des Etats, il fut pr�cis� que la poursuite des infractions aux dispositions de la loi incomberait d�sormais au D�partement f�d�ral des finances et que les juridictions cantonales conna�traient des d�lits de violation du secret professionnel et d'atteinte au cr�dit des banques, c'est-�-dire des d�lits de droit commun (BO-CE 1970 p. 298). Il a encore �t� indiqu� que de la sorte la poursuite serait concentr�e l� o� la pr�sence de sp�cialistes favoriserait la c�l�rit� de la proc�dure et du jugement, que la comp�tence des tribunaux cantonaux pour r�primer les crimes et d�lits de droit commun ne serait pas touch�e, que les infractions dites bancaires se trouvaient le plus souvent en concours avec les infractions de droit p�nal commun et que la nouvelle r�partition des comp�tences pr�sentait l'avantage de faciliter la t�che des tribunaux cantonaux car ils pourraient d�sormais disposer d'une instruction d�j� termin�e (BO-CN 1970 p. 299, intervention Bodenmann).
g) Plusieurs auteurs se sont exprim�s sur le probl�me du concours d'infractions tel qu'il se pr�sente ici. Ils se limitent cependant � exposer l'argumentation du Conseil f�d�ral figurant dans la d�cision pr�cit�e (JAAC 1978.87; ROBERT ROTH, Tribunaux p�naux, autorit�s administratives et droit p�nal administratif, RDAF 1981 p. 296; Schweri, Interkantonale Gerichtsstandsbestimmung in Strafsachen, Berne 1987 p. 29 n. 32). D'apr�s RENATE SCHWOB, une d�l�gation de la poursuite aux autorit�s BGE 121 IV 326 S. 331p�nales cantonales n'est justifi�e que s'il existe, en plus, un lien �troit entre les deux proc�dures; elle indique cependant qu'en g�n�ral les enqu�tes sont men�es s�par�ment (FJS 1288 p. 5/6 et 7). MARKUS PETER estime qu'en l'absence d'une disposition l�gale sur ce type de concours, il faut admettre en principe l'obligation de chacune des autorit�s comp�tentes de mener s�par�ment l'instruction; avec raison il mentionne le fait qu'en pratique la majorit� des cas sont sanctionn�s par une simple amende et qu'une r�glementation particuli�re a �t� pr�vue � cet effet aux art. 8 et 9 DPA (Erste Erfahrungen mit dem Bundesgesetz �ber das Verwaltungsstrafrecht, RPS 93 [1977] 374).
4. a) Une application par analogie de l'art. 344 ch. 1 CP permettant de d�l�guer l'enqu�te p�nale administrative aux autorit�s cantonales d'instruction p�nale est contraire au droit. Cela d�coule du texte clair du DPA et des travaux pr�paratoires des deux lois en cause (DPA et LB); en particulier, une telle d�l�gation porte atteinte aux droits de l'inculp�. Il n'y a pas de lacune des textes l�gaux sur la comp�tence en mati�re d'instruction ou d'enqu�te au sujet des infractions en concours, qui doivent �tre poursuivies par les autorit�s p�nales administratives d'une part et, d'autre part, par les autorit�s p�nales cantonales. Si lacune il y a, il s'agit d'un silence qualifi� du l�gislateur. Le fait que l'art. 21 al. 3 DPA attribue au Conseil f�d�ral la comp�tence de d�f�rer l'affaire � la Cour p�nale f�d�rale (dont la seule t�che n'est pas d'instruire mais uniquement de juger) corrobore cette conclusion; en effet, il n'y a pas de d�l�gation semblable pr�vue au stade de l'enqu�te.
D�s lors, par la d�l�gation attaqu�e le D�partement f�d�ral a viol� les art. 20, respectivement 21 DPA et 51bis al. 2 LB. La plainte doit en cons�quence �tre admise.
b) Le dossier doit �tre renvoy� au D�partement f�d�ral; celui-ci devra mettre fin � l'enqu�te par une d�cision formelle au sens de l'art. 62 DPA. S'il estime, apr�s avoir mis fin � l'enqu�te, que les conditions requises pour infliger une peine ou une mesure privative de libert� sont r�unies, il devra transmettre le dossier au Minist�re public cantonal � l'intention du tribunal comp�tent, conform�ment � l'art. 73 al. 1 DPA.
Art. 20 et 21 DPA,
art. 51bis LB

References: Art. 20
 art. 51
 art. 46
 art. 21
 Art. 22
 Art. 23
 art. 20
 art. 67
 art. 8
 art. 20

Art. 20

art. 51