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Timestamp: 2017-10-18 18:22:25+00:00

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Saisine par 60 sénateurs - 2001-454 DC
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Décision n° 2001-454 DC
Les sénateurs soussignés ont l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi relative à la Corse, et notamment ses articles 1er, 7, 9, 12, 17, 18, 19, 23, 24, 25, 26, 28, 43 et 52, afin qu'il plaise au Conseil de déclarer ces articles contraires aux règles et aux principes de valeur constitutionnelle tels qu'ils résultent de la Constitution, de la Déclaration de 1789, du Préambule de la Constitution de 1946 et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. I. - Sur la procédure suivie lors de la réunion de la commission mixte paritaire
Les sénateurs signataires de la présente saisine considèrent que la procédure suivie lors de la réunion de la commission mixte paritaire a méconnu les dispositions de l'article 45 de la Constitution selon lequel la commission mixte paritaire, que le Premier ministre a la faculté de réunir, est « chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion ».
Comme l'atteste le rapport de la commission mixte paritaire (Assemblée nationale no 3389 du 15 novembre 2001, Sénat no 76 2001-2002), après le rejet de deux rédactions alternatives pour l'article 1er, le président de la commission mixte paritaire a estimé que celle-ci ne pouvait parvenir à l'adoption d'un texte commun et constaté l'échec de la commission.
Or, le rejet formel par la commission mixte paritaire du texte adopté pour cet article par l'Assemblée nationale en première lecture puis d'une rédaction alternative proposée par le rapporteur pour le Sénat devait être interprété comme une volonté de la commission de supprimer l'article 1er ce qui ne pouvait exclure que la discussion se poursuive sur les autres dispositions restant en discussion.
Au surplus, la procédure suivie n'a pas permis à la commission mixte paritaire de chercher véritablement à proposer un texte sur les dispositions de l'article 1er. En effet, en dépit de la proposition expressément formulée par des membres de la commission, la rédaction retenue par le Sénat en première lecture pour l'article 1er n'a pas été mise au vote. En outre, le rejet de deux rédactions alternatives pour l'article 1er n'excluait pas nécessairement la possibilité d'un accord sur un autre dispositif.
Pour ces motifs, la procédure de conciliation confiée par l'article 45 de la Constitution à la commission mixte paritaire n'a pas été mise en oeuvre. La procédure suivie n'a donc pas respecté les dispositions de l'article 45.
II. - Sur la compétence reconnue à la collectivité territoriale de Corse pour régler par ses délibérations les affaires de la Corse
L'article 1er de la loi déférée reconnaît à la collectivité territoriale de Corse une compétence générale pour régler par ses délibérations les affaires de la Corse et non plus seulement - comme le prévoient les dispositions actuellement en vigueur - « les affaires de la collectivité territoriale de Corse ».
En vertu de cet article, le premier alinéa de l'article L. 4424-1 du code général des collectivités territoriales est, en effet, ainsi rédigé :
« Art. L. 4424-1. - L'Assemblée règle par ses délibérations les affaires de la Corse. Elle contrôle le conseil exécutif. »
En attribuant une telle compétence à la collectivité territoriale de Corse, l'article 1er de la loi déférée méconnaît les compétences reconnues aux communes et aux départements par l'article 72 de la Constitution et, par là même, porte atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales affirmé par cet article. III. - Sur la reconnaisance à la collectivité territoriale de Corse d'un pouvoir réglementaire propre
L'article 1er de la loi déférée reconnaît à la collectivité territoriale de Corse un pouvoir réglementaire propre et un pouvoir réglementaire d'adaptation des lois concurrent de celui exercé par le Premier ministre sur le fondement de l'article 21 de la Constitution.
S'agissant de l'attribution d'un pouvoir réglementaire propre, le premier alinéa du II de l'article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales est, en effet, ainsi rédigé :
« II. - Le pouvoir réglementaire de la collectivité territoriale de Corse s'exerce dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi. »
Plusieurs dispositions de la loi déférée attribuent d'ores et déjà un pouvoir réglementaire à la collectivité territoriale de Corse dans des domaines très variés. Ces cas, qui sont relevés aux XII, XIV, XV, XVII, XVIII et XIX de la présente saisine, ouvrent la voie à un transfert généralisé du pouvoir réglementaire à cette collectivité.
Pour les motifs développés ci-après, les sénateurs signataires de la présente saisine considèrent que le premier alinéa du II de l'article L. 4424-1 du code général des collectivités territoriales est contraire aux règles et aux principes de valeur constitutionnelle tels qu'ils résultent de la Constitution, du Préambule de la Constitution de 1946 et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.
1. L'article 21 de la Constitution ne permet pas au législateur de confier à une collectivité territoriale un pouvoir réglementaire de portée générale.
Certes, les dispositions de l'article 21 de la Constitution, en vertu desquelles le Premier ministre assure l'exécution des lois et, sous réserve des dispositions de l'article 13, exerce le pouvoir réglementaire, ne font pas obstacle à ce que le législateur confie à une collectivité territoriale dont, en vertu de l'article 72, la loi prévoit les conditions de la libre administration, le soin de définir les conditions d'application d'une loi.
Mais, conformément à votre jurisprudence (notamment décisions no 88-248 DC du 17 janvier 1989, no 93-324 DC du 3 août 1993, no 96-378 DC du 23 juillet 1996), l'attribution d'une telle compétence ne peut porter que sur des mesures dont la loi définit précisément le champ d'application et les conditions de mise en oeuvre et ne doit pas porter atteinte à la compétence qui appartient au Premier ministre pour édicter des règles nationales applicables à l'ensemble du territoire.
2. La loi déférée ne définit pas précisément le champ d'application du pouvoir réglementaire qu'elle reconnaît à la collectivité territoriale de Corse.
Le législateur devait définir très précisément le champ d'application du pouvoir réglementaire ainsi reconnu à la collectivité territoriale de Corse. Votre jurisprudence s'est d'ailleurs attachée, par le passé, à assurer une délimitation précise de tout pouvoir réglementaire dévolu à une autre autorité que le Premier ministre. C'est ainsi que vous avez précisé, s'agissant de la dévolution d'un pouvoir réglementaire à une autorité administrative indépendante, que cette habilitation ne saurait concerner que des mesures de portée limitée, tant par leur champ d'application que par leur contenu (cf. décision no 88-248 DC du 17 janvier 1989, no 15).
Or, en se bornant à préciser que ce pouvoir réglementaire s'exerce dans le cadre des compétences qui sont dévolues par la loi à la collectivité territoriale de Corse, la loi déférée ne délimite pas précisément son champ d'application et, à ce titre, méconnaît l'article 21 de la Constitution.
En effet, l'article 1er de la loi déférée reconnaît à la collectivité territoriale une compétence générale pour « régler par ses délibérations les affaires de la Corse ». En outre, ceci ne peut être dissocié du fait que la loi déférée opère de nouveaux et substantiels transferts de compétences au profit de cette collectivité territoriale.
En conséquence, le pouvoir réglementaire serait susceptible de couvrir un très grand nombre de domaines en principe régis par le pouvoir réglementaire exercé par le Premier ministre en application des dispositions de l'article 21 de la Constitution.
Comme il a été observé ci-dessus, la loi déférée ouvre d'ores et déjà la voie à un transfert très large du pouvoir réglementaire puisqu'elle attribue compétence à la collectivité territoriale de Corse pour classer les équipements et organismes de tourisme, fixer les conditions dans lesquelles la pêche est interdite dans certaines sections des cours d'eau, définir les règles de fonctionnement du comité de massif, fixer les règles de fonctionnement du comité de bassin et de la commission locale de l'eau déterminer la procédure d'élaboration, de révision et de publication des plans d'élimination des déchets (cf. infra XII, XIV, XV, XVII, XVIII et XIX de la présente saisine).
En outre, il y a lieu de s'interroger sur la nature des compétences qui pourront être exercées par l'office du développement agricole et rural de Corse auquel l'article 20-V de la loi déférée attribue les compétences dévolues au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles.
Au surplus, le Conseil constitutionnel veille à ce que dans l'exercice des prérogatives qu'il tient des articles 34 et 72 de la Constitution pour définir les conditions de mise en oeuvre du principe de la libre administration des collectivités territoriales, le législateur ne reste pas en deçà de sa compétence (pour n'en citer que quelques-unes, tel a été le sens de vos décisions no 83-168 DC du 20 janvier 1984, no 87-233 DC du 5 janvier 1988, no 92-316 DC du 20 janvier 1993 ou encore no 94-358 DC du 26 janvier 1995).
Or, en ne précisant pas le champ d'application des prérogatives reconnues à la collectivité territoriale de Corse, le législateur n'a pas épuisé les compétences qu'il tire des articles 34 et 72 de la Constitution.
3. La loi déférée ne définit pas précisément les conditions de mise en oeuvre de ce pouvoir réglementaire.
En attribuant le pouvoir réglementaire à la « collectivité territoriale de Corse », la loi déférée n'attribue pas ce pouvoir à une autorité déterminée.
En effet, l'article L. 4422-1 du code général des collectivités territoriales dispose expressément que « les organes de la collectivité territoriale de Corse comprennent l'Assemblée de Corse et son président, le conseil exécutif de Corse et son président assistés du conseil économique, social et culturel de Corse ».
Or, la loi déférée ne précise pas lequel de ces organes de la collectivité territoriale de Corse aura compétence pour exercer le pouvoir réglementaire.
IV. - Sur la reconnaissance à la collectivité territoriale de Corse d'un pouvoir d'adaptation des règlements nationaux
L'article 1er de la loi reconnaît également à la collectivité territoriale de Corse un pouvoir d'adaptation des règlements nationaux.
En effet, aux termes de cet article, les deux derniers alinéas du II de l'article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales sont ainsi rédigés :
« Sans préjudice des dispositions qui précèdent, dans le respect de l'article 21 de la Constitution et pour la mise en oeuvre des compétences qui lui sont dévolues en vertu de la partie Législative du présent code, la collectivité territoriale de Corse peut demander à être habilitée par le législateur à fixer les règles adaptées aux spécificités de l'île, sauf lorsqu'est en cause l'exercice d'une liberté individuelle ou d'un droit fondamental.
« La demande prévue à l'alinéa précédent est faite par délibération motivée de l'Assemblée de Corse, prise à l'initiative du conseil exécutif ou de l'Asssemblée de Corse après rapport de ce conseil. Elle est transmise par le président du conseil exécutif au Premier ministre et au représentant de l'Etat dans la collectivité territoriale de Corse. »
Pour les motifs développés ci-après, les sénateurs signataires de la présente saisine considèrent que les deux derniers alinéas du II de l'article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales sont contraires aux règles et aux principes de valeur constitutionnelle tels qu'ils résultent de la Constitution, de la Déclaration de 1789, du préambule de la Constitution de 1946 et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.
1. En ouvrant à la collectivité territoriale de Corse la faculté d'adapter les règlements nationaux, la loi déférée lui permet de déroger au pouvoir réglementaire de droit commun dont le régime résulte de l'article 21 de la Constitution et porte, en conséquence, atteinte à la compétence qui appartient au Premier ministre d'édicter des règles nationales applicables à l'ensemble du territoire.
Comme l'a déjà jugé le Conseil constitutionnel (notamment décision no 88-248 DC du 17 janvier 1989) et ainsi qu'il a été rappelé ci-dessus, les dispositions de l'article 21 de la Constitution en vertu desquelles le Premier ministre assure l'exécution des lois et, sous réserve des dispositions de l'article 13, exerce le pouvoir réglementaire, en font pas obstacle à ce que le législateur confie à une autre autorité le soin de définir les conditions d'application d'une loi. Il ne peut cependant le faire qu'à condition que cette habilitation porte sur des mesures dont elle définit précisément le champ d'application et les conditions de mise en oeuvre et ne porte pas atteinte à la compétence qui appartient au Premier ministre d'édicter des règles nationales applicables à l'ensemble du territoire.
Or, en permettant à une collectivité territoriale « d'adapter » les règlements territoriaux, la loi déférée a pour effet de confier à une autre autorité que le Premier ministre le soin de définir les conditions d'application d'une loi dans les matières où la compétence que le Premier ministre tire de l'article 21 de la Constitution a déjà trouvé à s'exercer pour l'ensemble du territoire. Elle aboutit donc nécessairement à ce que cette collectivité territoriale pourra être habilitée à adopter des règles qui dérogeront aux règles nationales édictées par le Premier ministre en vertu des pouvoirs qui lui sont reconnus par l'article 21 de la Constitution.
La précision selon laquelle cette procédure devra s'exercer « dans le respect de l'article 21 de la Constitution » apparaît, dans ces conditions, inopérante.
2. La loi déférée ne définit pas précisément le champ d'application de ce pouvoir d'adaptation des règlements nationaux.
En visant de manière générale, pour définir le champ d'application de ce pouvoir d'adaptation des règlements nationaux, la mise en oeuvre des « compétences dévolues à la collectivité territoriale de Corse par la partie Législative du code général des collectivités territoriales » et en se bornant à exclure les cas où est en cause l'exercice d'une liberté individuelle ou d'un droit fondamental, la loi déférée ne précise pas suffisamment le champ d'application de l'habilitation dont pourrait bénéficier la collectivité territoriale de Corse. En effet, l'article 1er reconnaît à la collectivité territoriale une compétence générale pour « régler par ses délibérations les affaires de la Corse ». En outre, la loi déférée opère de nouveaux et substantiels transferts de compétences au profit de la collectivité territoriale de Corse.
En conséquence, le pouvoir d'adaptation des règlements nationaux sera susceptible de couvrir un très grand nombre de domaines en principe régis par le pouvoir réglementaire exercé par le Premier ministre en application des dispositions de l'article 21 de la Constitution.
Au surplus, les règles qui pourront être fixées par la collectivité territoriale de Corse devront être « adaptées aux spécificités de l'île », sans que ces spécificités aient été définies préalablement par la loi. La loi déférée ne détermine donc pas la nature et l'étendue des règles qui pourront être établies dans le cadre de cette procédure.
Elle ne mentionne pas non plus l'exigence que ces spécificités soient en rapport avec l'objet de la réglementation à adapter, alors même que cette condition est posée par votre jurisprudence pour apprécier le respect du principe d'égalité et de proportionnalité (à titre d'exemple, décision no 101 DC du 17 janvier 1979).
3. La loi déférée ne définit pas non plus précisément les conditions de mise en oeuvre de ce pouvoir d'adaptation des règlements nationaux.
En attribuant le pouvoir d'adapter les règlements nationaux à la « collectivité territoriale de Corse », la loi déférée n'attribue pas ce pouvoir à une autorité déterminée.
En effet, l'article L. 4422-1 du code général des collectivités territoriales dispose expressément que « les organes de la collectivité territoriale de Corse comprennent l'Assemblée de Corse et son président, le conseil exécutif de Corse et son président assistés du conseil économique et social et culturel de Corse ».
Or la loi déférée ne précise pas lequel de ces organes de la collectivité territoriale de Corse aura compétence pour exercer le pouvoir d'adaptation des règlements nationaux.
4. La loi déférée entraîne également une rupture d'égalité entre les citoyens devant la loi.
Le Conseil constitutionnel veille à ce que le législateur ne règle différemment que des situations différentes et à ce qu'il ne déroge à l'égalité que pour des raisons d'intérêt général, la différence de traitement en résultant devant être dans l'un et l'autre cas en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit (pour n'en citer que quelques-unes, tel a été le sens de vos décisions no 84-184 DC du 29 décembre 1984, no 85-189 DC du 17 juillet 1985, no 87-232 DC du 7 janvier 1988, no 90-287 DC du 16 janvier 1991 ou encore no 94-358 DC du 26 janvier 1995).
Or l'article Ier précité aboutit à ce que des situations identiques pourront être réglées de manière différente en Corse et sur les autres parties du territoire.
Ces différences de traitement entraîneront une rupture d'égalité entre les citoyens devant la loi sans que, compte tenu de l'étendue de l'habilitation qui pourra être accordée à la collectivité territoriale de Corse, ces différences puissent nécessairement se fonder sur des différences de situations objectives ni sur des considérations d'intérêt général. L'article Ier précité méconnaît ainsi l'article 1er de la Constitution ainsi que les articles Ier et VI de la Déclaration de 1789. V. - Sur la reconnaissance à la collectivité territoriale de Corse d'un pouvoir d'adaptation des lois
L'article 1er de la loi déférée reconnaît à la collectivité territoriale de Corse un pouvoir d'adaptation des lois de la République lui permettant de déroger aux règles en vigueur.
Le IV de l'article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales est en effet ainsi rédigé :
« IV. - Lorsque l'Assemblée de Corse estime que les dispositions législatives en vigueur ou en cours d'élaboration présentent, pour l'exercice des compétences de la collectivité territoriale, des difficultés d'application liées aux spécificités de l'île, elle peut demander au Gouvernement que le législateur lui ouvre la possibilité de procéder à des expérimentations comportant le cas échéant des dérogations aux règles en vigueur, en vue de l'adoption ultérieure par le Parlement de dispositions législatives appropriées.
« La demande prévue à l'alinéa précédent est faite par délibération motivée de l'Assemblée de Corse, prise à l'initiative du conseil exécutif ou de l'Assemblée de Corse après rapport de ce conseil. Elle est transmise par le président du conseil exécutif au Premier ministre et au représentant de l'Etat dans la collectivité territoriale de Corse.
« La loi fixe la nature et la portée de ces expérimentations, ainsi que les cas, les conditions et délais dans lesquels la collectivité territoriale pourra faire application de ces dispositions. Elle fixe également les modalités d'information du Parlement sur leur mise en oeuvre. L'évaluation continue de cette expérimentation est confiée, dans chaque assemblée, à une commission composée à la représentation proportionnelle des groupes. Cette commission présente des rapports d'évaluation qui peuvent conduire le législateur à mettre fin à l'expérimentation avant le terme prévu.
« Les mesures prises à titre expérimental par la collectivité territoriale de Corse cessent de produire leur effet au terme du délai fixé si le Parlement, au vu du rapport d'évaluation qui lui est fourni, n'a pas procédé à leur adoption. »
Pour les motifs développés ci-après, les sénateurs signataires de la présente saisine considèrent que le IV de l'article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales est contraire aux règles et aux principes de valeur constitutionnelle tels qu'ils résultent de la Constitution, de la Déclaration de 1789, du Préambule de la Constitution de 1946 et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.
1. En déléguant à l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale un pouvoir législatif, la loi déférée méconnaît gravement les principes de la souveraineté nationale.
Le Conseil constitutionnel n'a validé la loi no 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse qu'après avoir relevé qu'en application des dispositions de cette loi « ni l'Assemblée de Corse ni le conseil exécutif ne se voient attribuer des compétences ressortissant au domaine de la loi » (décision no 91-290 DC du 9 mai 1991).
Or, la loi déférée a précisément pour effet d'attribuer à l'Assemblée de Corse des « compétences ressortissant au domaine de la loi », les expérimentations qu'elle pourra mener pouvant comporter des dérogations aux lois en vigueur.
Lors de l'examen du texte en nouvelle lecture, le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale a fait valoir que la décision de l'Assemblée de ne pas maintenir, à l'article 12, certaines des dérogations aux dispositions destinées à protéger le littoral pourrait être compensée par l'expérimentation législative de l'article 1er, soulignant ainsi l'ampleur des dérogations aux dispositions législatives en vigueur qui pourront être décidées par l'Assemblée de Corse sur le fondement de ces dispositions (3e séance du 27 novembre 2001, p. 8647).
En permettant une telle habilitation, la loi déférée aboutit à déléguer l'exercie du pouvoir législatif à une collectivité territoriale.
Si la loi peut aussi se définir à partir d'un critère matériel, le critère formel ou organique qui la caractérise n'en demeure pas moins prédominant. C'est ce qu'affirme clairement le premier alinéa de l'article 34 de la Constitution qui dispose expressément que « la loi est votée par le Parlement ». Dès lors qu'un texte a été voté par le Parlement, il a valeur législative et ne peut être modifié que par la loi.
Or la loi déférée reconnaît à l'Assemblée de Corse le pouvoir de modifier des textes qui ont la forme législative, ce que la Constitution ne permet pas.
Ce pouvoir d'expérimentation législative ne peut en aucun cas être rapproché du pouvoir d'expérimentation que le législateur a pu reconnaître à des collectivités territoriales dans un passé récent pour l'exercice de certaines attributions et dont le Conseil constitutionnel a admis la conformité à la Constitution. Pas plus, ne peut-il être rapproché de statuts particuliers que le législateur a pu lui-même édicter au profit de certaines collectivités.
En outre, en ouvrant à l'Assemblée de Corse la faculté de présenter une demande en vue d'une expérimentation pour des dispositions « en cours d'élaboration », elle autorise une collectivité territoriale à s'immiscer dans le processus d'élaboration de la loi par le Parlement, représentant de la souveraineté nationale, sans qu'il soit, au surplus, précisé si l'acceptation de cette demande aura pour effet de suspendre la procédure législative.
Pour l'ensemble de ces motifs, elle méconnaît gravement les principes de la souveraineté nationale affirmés par le premier alinéa du Préambule de la Constitution, lequel fait lui-même expressément référence à la définition donnée par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le Préambule de la Constitution de 1946.
Elle n'est pas conforme aux dispositions de l'article 3 de la Constitution selon lesquelles « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum » et « aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice ».
2. En attribuant un pouvoir législatif à l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale, la loi déférée fait exercer par le législateur une compétence qui n'appartient qu'au constituant.
Sous la Ve République, le législateur ne dispose pas de la compétence de sa compétence. C'est ainsi que le Conseil constitutionnel - comme il a été rappelé ci-dessus - veille à ce que, dans l'exercice des prérogatives qu'il tire des articles 34 et 72 de la Constitution pour définir les conditions de mise en oeuvre du principe de la libre administration des collectivités territoriales, le législateur ne reste pas en deçà de sa compétence.
Or la procédure prévue par la loi déférée emprunte très largement à la procédure de l'article 38 de la Constitution qui permet au seul Gouvernement, pour l'exécution de son programme, de demander au Parlement l'autorisation de prendre, par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.
En effet, la collectivité territoriale de Corse agirait sur habilitation du législateur, et ses délibérations seraient ensuite ratifiées par le Parlement, au moyen d'une loi de validation.
Ce faisant, la loi déférée transpose à la collectivité territoriale de Corse une procédure que la Constitution a réservée, dans des conditions et limites précisément définies, aux relations entre le Gouvernement et le Parlement.
La loi déférée méconnaît, en conséquence, les compétences reconnues au législateur ordinaire par la Constitution, notamment en ses articles 34 et 38.
Au surplus, la loi ne précise pas la place, dans la hiérarchie des normes, des délibérations de l'Assemblée de Corse qui seraient adoptées dans le cadre de l'expérimentation législative et ne règle pas la question des droits qui seraient acquis sur le fondement des actes pris dans le cadre de cette expérimentation législative, au cas où le Parlement déciderait de mettre fin à l'expérimentation ou de ne pas procéder à l'adoption des mesures prises avant le terme du délai fixé.
3. La loi déférée méconnaît le principe d'indivisibilité de la République affirmé par l'article 1er de la Constitution.
Le Conseil constitutionnel, à de nombreuses reprises, a consacré toute la portée des dispositions de l'article 1er de la Constitution selon lesquelles « la France est une République une et indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances ». Il a également précisé que « le principe d'unicité du peuple français, dont aucune section ne peut s'attribuer l'exercice de la souveraineté nationale, a également valeur constitutionnelle ». Il a souligné que « ces principes fondamentaux s'opposent à ce que soient reconnus des droits collectifs à quelque groupe que ce soit, défini par une communauté d'origine, de culture, de langue ou de croyance. » (décision no 99-412 DC du 15 juin 1999).
En reconnaissant à la collectivité territoriale de Corse des droits qui relèvent de la souveraineté nationale, la loi déférée porte atteinte à l'indivisibilité de la République et s'avère, en conséquence, contraire à l'article 1er de la Constitution.
4. Au surplus, la loi déférée méconnaît le droit d'initiative législative reconnu aux membres du Parlement par l'article 39 de la Constitution.
La loi déférée précise que l'Assemblée de Corse peut demander au seul « Gouvernement que le législateur lui ouvre le droit de procéder à des expérimentations ».
Elle précise que la demande n'est transmise qu'au Premier ministre et au représentant de l'Etat dans la collectivité territoriale de Corse.
En outre, comme il a été dit ci-dessus, elle permet que la demande d'expérimentation concerne des dispositions en cours d'élaboration. Or, dans l'hypothèse où ces dispositions résulteraient d'une initiative des membres du Parlement, la loi déférée ne précise pas quelles seraient les conséquences de l'acceptation de la demande de l'Assemblée de Corse sur la procédure législative en cours, laquelle pourrait par ailleurs avoir été engagée sur le fondement du dernier alinéa de l'article 48 de la Constitution qui précise qu'« une séance par mois est réservée par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée ».
Pour ces motifs, la loi déférée méconnaît les dispositions du premier alinéa de l'article 39 de la Constitution qui prévoient expressément que l'« initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement ».
5. Enfin, la création d'une commission parlementaire chargée de l'« évaluation continue » des expérimentations législatives méconnaît l'article 43 de la Constitution.
En nouvelle lecture du projet de loi et à l'issue d'une seconde délibération, l'Assemblée nationale a complété le dispositif en créant dans chaque assemblée une commission parlementaire composée à la représentation proportionnelle des groupes et chargée de l'« évaluation continue » de l'expérimentation menée par l'Assemblée de Corse.
Or cette nouvelle commission exercera des compétences concurrentes à celles normalement dévolues aux commissions permanentes dont l'existence est expressément consacrée par l'article 43 de la Constitution et dont le nombre est limité à six dans chaque assemblée. VI. - Sur les dispositions tendant à un enseignement généralisé de la langue corse
Le I de l'article 7 de la loi déférée insère dans le code de l'éducation un article L. 312-11-1 qui tend à une généralisation de l'enseignement de la langue corse, mais évite délibérément de préciser le caractère facultatif de cet enseignement.
« La langue corse est une matière enseignée dans le cadre de l'horaire normal des écoles maternelles et élémentaires de Corse. »
Rien, dans la lettre de ce dispositif, ne permet de distinguer le statut de cet enseignement de celui des autres disciplines inscrites au programme et qui sont obligatoires.
En ne précisant pas expressément que cet enseignement devra revêtir un caractère facultatif et qu'il ne saurait avoir pour objet de soustraire les élèves aux droits et obligations applicables à l'ensemble des usagers du service public de l'éducation, la loi déférée méconnaît le principe d'égalité tel qu'il a été explicité dans plusieurs décisions du Conseil constitutionnel.
Le Conseil constitutionnel dans une jurisprudence constante, et en particulier dans ses décisions no 91-290 DC du 9 mai 1991 relative à la loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse et no 96-373 DC du 9 avril 1996 relative à la loi organique portant statut de la Polynésie française, a rappelé que l'enseignement d'une langue régionale était possible, à la double condition que cet enseignement ne revête pas un caractère obligatoire, et qu'il n'ait pas pour objet de soustraire les élèves aux droits et obligations applicables à l'ensemble des usagers du service public de l'éducation.
Le Gouvernement et la majorité de l'Assemblée nationale veulent considérer que la formule adoptée dans la loi déférée instaure un enseignement facultatif, car elle reprend une formule comparable à celle relative à l'enseignement de la langue tahitienne, qui figure à l'article 115 de la loi organique du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française et qui a fait l'objet de réserves interprétatives formulées par le Conseil constitutionnel dans sa décision no 96-373 DC du 3 avril 1996 précitée. Ils méconnaissent toutefois le sens et la portée de cette décision : celle-ci n'avait pas pour objet de valider la formule en question, en reconnaissant qu'elle n'avait pas pour objet d'instaurer un enseignement obligatoire de la langue tahitienne, mais de l'assortir de réserves interprétatives, lesquelles, pointant les ambiguïtés du dispositif concerné, ont fixé les conditions sous réserve desquelles elle pouvait être considérée comme non contraire aux principes constitutionnels. Ces réserves interprétatives constituent un avertissement dont le législateur doit, à l'avenir, tenir compte plutôt qu'un encouragement à reproduire un dispositif insuffisamment explicite.
Statuant en lecture définitive, l'Assemblée nationale n'a pas jugé nécessaire de modifier son texte par un amendement adopté par le Sénat en nouvelle lecture, qui ajoutait un alinéa reprenant de façon explicite les conditions posées par la jurisprudence du Conseil constitutionnel à l'organisation d'un enseignement de langue régionale, à savoir que cet enseignement ne revête pas un caractère obligatoire pour les élèves et qu'il n'ait pas pour objet de les soustraire aux droits et obligations applicables à l'ensemble des usagers des établissements qui assurent le service public de l'enseignement.
L'avis défavorable donné par le Gouvernement à cet amendement, au cours de la discussion du projet de loi en nouvelle lecture devant le Sénat, le 12 décembre 2001, et le fait que l'Assemblée nationale statuant en lecture définitive le 18 décembre 2001 ne l'ait pas repris mettent en évidence que c'est délibérément que la loi déférée n'affirme pas le caractère facultatif de l'enseignement de la langue corse et ne fait pas réserve de l'application aux élèves des droits et obligations applicables à l'ensemble des usagers des établissements publics qui assurent le service public de l'enseignement.
La volonté de privilégier une telle ambivalence a été exprimée au cours des débats par le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale qui a déclaré que cet enseignement ne serait ainsi « ni obligatoire ni optionnel », mais constituerait un « mélange » (séance du 27 novembre 2001, p. 8629).
Ainsi, la loi déférée ne précise-t-elle pas, par exemple, si les parents devraient formuler une demande pour inscrire leurs enfants au cours de corse, comme dans le cas des enseignements optionnels, ou s'ils devraient, au contraire, effectuer une démarche pour les en dispenser, ce qui reviendrait à instituer dans les faits un enseignement obligatoire de la langue corse. Cette ambiguïté délibérée conduit à s'interroger sur les conditions dans lesquelles le dispositif déféré serait mis en oeuvre.
L'organisation d'un enseignement facultatif de langue corse doit respecter la liberté des parents d'y inscrire ou non leurs enfants.
Or, réglementant l'exercice d'une liberté fondamentale, la loi déférée, loin de le rendre plus effectif comme l'exige votre jurisprudence (cf. notamment décision no 84-181 DC du 10 octobre 1984), pourrait au contraire le subordonner à une manifestation expresse de la volonté des intéressés, en l'espèce des parents d'élèves, de s'en prévaloir.
Pour l'ensemble de ces motifs, la loi déférée est contraire au principe d'égalité. VII. - Sur les dispositions définissant les compétences de la collectivité territoriale de Corse en matière culturelle
L'article 9 de la loi déférée procède à une nouvelle répartition des compétences en matière culturelle.
En vertu de cet article, le premier paragraphe de l'article L. 4424-7 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :
« En concertation avec la collectivité territoriale de Corse, l'Etat peut accompagner des actions qui, par leur intérêt ou leur dimension, relèvent de la politique nationale en matière culturelle. La collectivité territoriale de Corse peut être chargée par convention de leur mise en oeuvre ou de leur accompagnement.
« Dans les domaines où la législation en vigueur le prévoit, le contrôle scientifique et technique est assuré par l'Etat.
« La collectivité territoriale de Corse assure un rôle de liaison, de conseil et d'assistance aux collectivités locales en matière culturelle. »
Cet article limite les possibilités d'intervention de l'Etat dans le domaine culturel en Corse au seul accompagnement des actions déjà engagées par la collectivité territoriale de Corse.
En privant l'Etat de toute possibilité de prendre une initiative ou de conduire une action propre dans le domaine culturel, il le prive des moyens de conduire en Corse la politique culturelle nationale qu'il mène sur le reste du territoire.
Or, la politique culturelle est (au même titre que la politique monétaire évoquée dans votre décision no 93-324 DC du 3 août 1993) un élément essentiel et indissociable de la politique de la nation dont la détermination et la conduite incombe au Gouvernement, sous la direction du Premier ministre, en vertu des articles 20 et 21 de la Constitution. La loi déférée ne saurait donc, sans méconnaître la Constitution, priver le Gouvernement de cette responsabilité, sur une partie du territoire national, et transférer à une collectivité territoriale une compétence qui outrepasserait les limites de la décentralisation et de la libre administration des collectivités territoriales, et s'apparenterait davantage à une forme de libre gouvernement.
Ce faisant, elle porterait, en outre, atteinte aux droits du Parlement, représentant de la souveraineté nationale, devant lequel le Gouvernement est responsable dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 de la Constitution.
Pour l'ensemble de ces motifs, la loi déférée est contraire aux articles 20 et 21 de la Constitution et méconnaît le principe d'égalité des citoyens devant la loi.
VIII. - Sur la faculté donnée au plan d'aménagement et de développement durable de déterminer les espaces dans lesquels peuvent être autorisés des « aménagements légers et des constructions non permanentes »
Dans sa rédaction issue de l'article 12 de la loi déférée, le premier paragraphe du II de l'article L. 4424-10 du code général des collectivités territoriales dispose que : « Le plan d'aménagement et de développement durable peut également, par une délibération particulière et motivée de l'Assemblée de Corse, déterminer, en tenant compte de la fréquentation touristique de certains sites et de la préservation de l'environnement, les espaces situés dans la bande littorale définie au III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme dans lesquels peuvent être autorisés, indépendamment des dérogations prévues au III du même article L. 146-4 et dans les conditions que le plan précise, des aménagements légers et des constructions non permanentes destinés à l'accueil du public, à l'exclusion de toute forme d'hébergement, dans le respect des paysages et des caractéristiques propres à ces sites. »
Il permet ainsi à une collectivité territoriale d'apporter des dérogations à une disposition législative, sans spécifier le champ d'application de ces dérogations. En effet, cet article subordonne la détermination, par le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse, des espaces où il peut être construit des aménagements légers, le cas échéant, par dérogation aux dispositions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, à des conditions très floues, puisque ces espaces sont déterminés en fonction, d'une part, de la « fréquentation de certains sites », sans que les caractéristiques des sites en question soient précisées, et, d'autre part, de la « préservation de l'environnement », sans qu'il soit précisé s'il s'agit de la préservation de l'environnement des sites faisant l'objet d'une fréquentation ou de celle des sites faisant l'objet d'une dérogation.
Il s'ensuit que le législateur n'a, en la circonstance, respecté ni les dispositions de l'article 34 de la Constitution qui disposent que la loi détermine les principes fondamentaux du régime de la propriété, ni celles de l'article 6 de la Déclaration de 1789 qui prévoient que la loi « est l'expression de la volonté générale ». Permettre à une collectivité locale de mettre en oeuvre des dérogations dans des conditions imprécises reviendrait, en effet, à lui accorder le droit de modifier la loi, ce que - pour les motifs déjà énoncés ci-dessus - la Constitution interdit.
Ces dispositions sont également contraires aux dispositions de l'article 6 de la Déclaration de 1789 qui prévoient que la loi « doit être la même pour tous ». Rien ne justifie, en effet, que l'autorité chargée de l'établissement du plan d'aménagement et de développement durable de la Corse puisse mettre en oeuvre des dérogations à la loi - quand bien le régime de celles-ci aurait été prévu par une disposition législative - dès lors que des personnes placées dans une situation analogue sur une autre partie du territoire national ne pourraient en bénéficier, faute de l'existence d'un document produisant les mêmes effets que le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse.
IX. - Sur la codification des dispositions relatives àl'urbanisme dans le code général des collectivitésterritoriales
L'article 12 de la loi insère dans le code général des collectivités territoriales sept articles, L. 4424-9 à L. 4424-15.
Le choix d'insérer plusieurs de ces dispositions concernant le droit de l'urbanisme dans le code général des collectivités territoriales contrevient, du fait des confusions qu'elle est susceptible d'entraîner, tant au principe d'égalité devant la loi consacré par l'article 6 de la Déclaration de 1789 qu'à la « garantie des droits » qui résulte de son article 16.
Si les principes généraux applicables au plan d'aménagement et de développement durable fixés par l'article L. 4424-9 peuvent résulter du code général des collectivités territoriales, rien ne justifie que les dispositions des articles L. 4424-10 à L. 4424-15 soient insérées dans ce code par l'article 12 de la loi déférée.
Il est, en effet, concevable que le régime du plan d'aménagement et de développement durable de la Corse soit fixé par l'article L. 4424-9 du code général des collectivités locales, de même que celui du plan de développement économique résultait antérieurement de l'article L. 4424-9 du même code. Ce document fixe, en vertu de l'article L. 4424-9 précité, « les objectifs du développement de l'île ainsi que ceux de la préservation de son environnement » et définit « les orientations fondamentales en matière d'aménagement de l'espace, de transports... de protection et de mise en valeur du territoire de l'île ». Mais ce document d'aménagement a aussi une incidence capitale sur le droit de l'urbanisme puisqu'il se substitue au schéma d'aménagement de la Corse qui résultait des articles L. 144-1 à L. 144-6 du code de l'urbanisme, lesquels sont abrogés par l'article 13 de la loi déférée.
De ce fait même, le code de l'urbanisme ne contient plus aucune des dispositions spécifiques à la Corse qui y figuraient antérieurement.
En outre, certaines des dérogations apportées par le I et le II de l'article L. 4424-10 aux règles générales respectivement posées par le dernier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme et par le III de l'article L. 146-4 du même code figureront non pas au code de l'urbanisme mais dans le code général des collectivités territoriales.
Aucun motif d'intérêt général ne justifie une telle codification qui trouve, en effet, son origine dans le désir manifesté par le Gouvernement de ne pas modifier la lettre des articles L. 146-4 et L. 146-6 du code de l'urbanisme, lesquels constituent des dispositions essentielles de la loi « littoral ».
En revanche, ces dispositions contreviennent à la réalisation de l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi consacré notamment par votre décision du no 99-421 DC du 16 décembre 1999 et ne respectent, en conséquence, ni le principe d'égalité devant la loi énoncée par l'article 6 de la Déclaration de 1789 ni la « garantie des droits » affirmée à l'article 16 de la même Déclaration, dans la mesure où les citoyens ne seront pas en mesure d'avoir une connaissance suffisante des normes qui leur sont applicables.
X. - Sur la reconnaissance à la collectivité territoriale de Corse du pouvoir de déterminer elle-même les régimes d'aides aux entreprises
L'article 17 de la loi insère dans le code général des collectivités territoriales trois articles, L. 4424-27, L. 4424-28 et L. 4424-29.
L'article L. 4424-27 reprend, en la modifiant légèrement, la rédaction des trois premiers alinéas de l'actuel article L. 4424-20, qui donne compétence à la collectivité territoriale de Corse pour déterminer, par délibérations de l'Assemblée de Corse, le montant et les modalités d'attribution des aides directes ou indirectes à des entreprises.
Contrairement à l'article L. 4424-20, il ne prévoit plus l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat pour fixer les conditions dans lesquelles la collectivité territoriale définit les nouveaux régimes d'aide.
L'article L. 4424-29 habilite la collectivité territoriale de Corse à définir de nouvelles aides directes ou indirectes en sus de celles qui sont définies par la loi.
La nature, la forme et les modalités d'attribution de ces aides seront fixées par délibération de l'Assemblée de Corse. Le président du conseil exécutif devra, chaque année, rendre compte à l'Assemblée, dans un rapport spécial, du montant des aides accordées et de leur effet sur le développement économique local.
Au regard du principe d'égalité et du principe de la liberté du commerce et de l'industrie, les sénateurs signataires de la présente saisine considèrent qu'il incombe au seul législateur de définir les règles essentielles des interventions économiques des collectivités publiques et au pouvoir réglementaire national de fixer les régimes d'aides aux entreprises.
Pour ces motifs, ils estiment que les dispositions proposées pour les articles L. 4424-27 et L. 4424-29 du code général des collectivités territoriales, en confiant un pouvoir réglementaire propre à la collectivité territoriale de Corse pour la définition de régimes d'aides aux entreprises, méconnaissent les principes d'égalité et de la liberté du commerce et de l'industrie ainsi que les articles 21 et 34 de la Constitution.
XI. - Sur la compétence reconnue à la collectivité territoriale de Corse pour déterminer les orientations en matière touristique
L'article 18 de la loi déférée tend à reconnaître une compétence générale à la collectivité territoriale de Corse pour déterminer les orientations en matière touristique.
En vertu de cet article, les trois premiers alinéas de l'article L. 4424-31 du code général des collectivités territoriales seraient, en effet, ainsi rédigés :
« La collectivité territoriale de Corse détermine et met en oeuvre, dans le cadre du plan d'aménagement et de développement durable, les orientations du développement touristique de l'île.
« Elle définit, met en oeuvre et évalue la politique du tourisme de la Corse et les actions de promotion qu'elle entend mener. Elle assure le recueil, le traitement et la diffusion des données relatives à l'activité touristique en Corse.
« Elle coordonne les initiatives publiques et privées dans les domaines du développement, de la promotion et de l'information touristiques en Corse. »
Ce faisant, la loi déférée méconnaît les compétences reconnues aux communes et aux départements par l'article 72 de la Constitution et porte, en conséquence, atteinte au principe de la libre administration des collectivités territoriales affirmé par l'article 72 de la Constitution. XII. - Sur la compétence reconnue à l'Assemblée de Corse pour opérer le classement des stations touristiques
L'article 19 de la loi déférée tend à reconnaître une compétence générale à l'Assemblée de Corse pour opérer le classement des stations, équipements et organismes touristiques.
Le I de l'article L. 4424-32 du code général des collectivités territoriales serait, en effet, ainsi rédigé :
« I. - Le classement des stations mentionnées aux articles L. 2231-1 et L. 2231-3 est prononcé par délibération de l'Assemblée de Corse à la demande ou sur avis conforme de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de tourisme et après consultation du conseil départemental d'hygiène et du conseil des sites et après enquête publique. »
En transférant cette compétence du représentant de l'Etat à l'Assemblée de Corse, la loi déférée établit une forme de tutelle d'une collectivité sur une autre et porte en conséquence atteinte à la libre administration des collectivités territoriales affirmée par l'article 72 de la Constitution.
Certes, le classement ne pourra être prononcé qu'à la demande ou sur avis conforme de la collectivité concernée. Cependant, l'Assemblée de Corse sera toujours libre de refuser de procéder à ce classement en prenant une délibération qui relève actuellement d'un décret en Conseil d'Etat. La procédure de l'enquête publique, qui doit éclairer et assurer l'objectivité de la décision, ne constitue pas un palliatif suffisant à l'imprécision actuelle des normes de classement.
D'autre part, le II de l'article L. 4424-32 du code général des collectivités territoriales donne compétence à l'Assemblée de Corse pour déterminer « les règles de procédure relatives à l'instruction des demandes d'agrément ou de classement » d'équipements et d'organismes de tourisme.
Ce faisant, il confère à la collectivité territoriale de Corse un pouvoir réglementaire pour élaborer les normes de classement de ces équipements, en particulier des catégories d'hébergement, et méconnaît non seulement l'article 21 de la Constitution mais également le principe d'égalité. XIII. - Sur les dispositions relatives au conseil des sites de Corse
L'article 23 de la loi déférée tend à codifier le régime du conseil des sites de Corse à l'article L. 4421-4 du code général des collectivités territoriales qui est ainsi rédigé :
« Le conseil des sites de Corse exerce en Corse les attributions dévolues à la commission régionale du patrimoine et des sites prévue à l'article 1er de la loi no 97-179 du 28 février 1997 relative à l'instruction des autorisations de travaux dans le champ de visibilité des édifices classés ou inscrits et dans les secteurs sauvegardés, à la commission spécialisée des unités touristiques nouvelles prévue par l'article 7 de la loi no 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne et à la commission départementale des sites, perspectives et paysages prévue par l'article L. 341-16 du code de l'environnement.
« La composition du conseil des sites de Corse, qui comprend des membres nommés pour moitié par le représentant de l'Etat et pour moitié par le président du conseil exécutif, est fixée par décret en Conseil d'Etat.
« Le conseil est coprésidé par le représentant de l'Etat et le président du conseil exécutif de Corse lorsqu'il siège en formation de commission régionale du patrimoine et des sites. »
La composition du conseil des sites prévue par l'article 23 de la loi déférée méconnaît le principe de libre administration des collectivités territoriales affirmé par l'article 72 de la Constitution.
Les différents organismes que remplace, en Corse, le conseil des sites de Corse, et le conseil des sites de Corse lui-même, dans sa composition actuelle, comportent des représentants des différentes collectivités territoriales, élus respectivement par leur organe délibérant, ou, pour les élus municipaux, désignés par l'assemblée départementale des maires.
La loi déférée substitue à ce mode de désignation, respectueux de l'autonomie de chacun des niveaux décentralisés, une concentration du pouvoir de nomination entre les mains du seul président du conseil exécutif de Corse.
Cette disposition est contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales, qui, comme le rappelle notamment l'article L. 1111-3 du code général des collectivités territoriales, prohibe toute forme de tutelle exercée par une collectivité sur une autre collectivité.
Elle aboutit en effet à conférer un rôle prépondérant au président du conseil exécutif de Corse à travers son pouvoir de nomination et par le biais de la coprésidence du conseil des sites qu'il exerce lorsque celui-ci siège en formation de commission régionale du patrimoine et des sites, alors que le conseil des sites est amené à se prononcer sur des matières qui intéressent directement les collectivités territoriales, et en particulier les communes. Ainsi en va-t-il, notamment, de l'avis qu'il est invité à rendre en appel, en cas de désaccord entre le maire (ou l'autorité compétente pour émettre un permis de construire) et l'architecte des Bâtiments de France, ou encore de l'accord auquel est subordonnée la dérogation à une construction sous l'axe d'une route à grande circulation.
En outre, cette disposition n'est pas conforme au principe d'égalité. Aucune spécificité de la Corse ne justifie, en effet, comme les débats devant le Parlement l'ont mis en évidence, que les personnes et les collectivités soient soumises en Corse aux décisions d'une instance dont la composition est distincte de celle des organismes qui exercent une compétence analogue sur le reste du territoire national.
XIV. - Sur la compétence de l'Assemblée de Corse pour fixer les conditions dans lesquelles la pêche est interdite dans certaines sections des cours d'eau
L'article 24 de la loi déférée reconnaît à l'Assemblée de Corse la compétence pour déterminer les conditions dans lesquelles la pêche est interdite dans certaines sections des cours d'eau.
En vertu du XIV de cet article, l'article L. 436-12 du code de l'environnement serait modifié afin de prévoir qu'en Corse, et par dérogation au droit commun, ce n'est pas un décret en Conseil d'Etat, mais une délibération de l'Assemblée de Corse qui fixera les conditions dans lesquelles la pêche est interdite dans certaines sections des cours d'eau.
Cette disposition porte atteinte au principe d'égalité entre les citoyens et porte préjudice à l'exercice du pouvoir réglementaire par le Premier ministre.
Par cette disposition, la loi déférée méconnaît le principe d'égalité des citoyens devant la loi. Les conditions essentielles d'application d'une loi organisant une liberté publique dépendra des décisions d'une collectivité territoriale et pourront donc ne pas être les mêmes sur l'ensemble du territoire, ce que prohibe votre jurisprudence (cf. notamment décision no 84-185 DC du 18 janvier 1985). Aucune spécificité ne justifie, dans la situation de la Corse, que des règles qui y sont applicables en matière d'interdiction de la pêche dans certaines sections des cours d'eau soient différentes de celles auxquelles est soumis le reste du territoire.
La loi déférée porte également atteinte au pouvoir réglementaire conféré au Premier ministre par l'article 21 de la Constitution. Une délibération d'une collectivité locale se substituera, en effet, au pouvoir réglementaire national pour fixer des règles qui relèvent d'un décret en Conseil d'Etat sur le reste du territoire national.
XV. - Sur la compétence reconnue à l'Assemblée de Corse pour déterminer les règles de fonctionnement du comité de massif
L'article 25 de la loi déférée reconnaît à l'Assemblée de Corse la compétence pour déterminer les règles de fonctionnement du comité de massif.
En vertu de cet article, le dernier alinéa de l'article 7 de la loi no 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne est, en effet, complété par une phrase ainsi rédigée :
« Par dérogation aux dispositions précédentes, la composition et les règles de fonctionnement du comité pour le développement, l'aménagement et la protection du massif de Corse sont fixées par délibération de l'Assemblée de Corse, qui prévoit la représentation des personnes morales concernées par le développement, l'aménagement et la protection du massif, notamment celle de l'Etat, des autres collectivités locales de l'île et du parc naturel régional. »
Cette disposition porte atteinte au principe d'égalité entre les citoyens, porte préjudice à l'exercice du pouvoir réglementaire dont, sous réserve des dispositions de l'article 13 de la Constitution, le Premier ministre est investi, et enfin contrevient au principe de libre administration des collectivités territoriales.
Par cette disposition, la loi déférée méconnaît tout d'abord le principe d'égalité des citoyens devant la loi. Aucune spécificité ne justifie dans la situation de la Corse ou dans celle des personnes publiques ou privées susceptibles soit de recourir au comité de massif de Corse, soit d'être les destinataires de ses décisions, que les règles de composition et de fonctionnement de ce comité soient fixées par délibération de l'Assemblée de Corse qui pourrait, au surplus, y déterminer la représentation de l'Etat, et non pas selon la procédure de droit commun fixée par l'article 7 de la loi no 85-30 du 9 janvier 1985, laquelle suppose l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat.
La loi déférée porte également atteinte au pouvoir réglementaire conféré au Premier ministre par l'article 21 de la Constitution. La fixation des règles de composition et de fonctionnement du comité de massif relève, comme le prévoit l'article 7 de la loi no 85-30 précitée, d'un décret en Conseil d'Etat, auquel une délibération d'une collectivité locale ne saurait se substituer. C'est donc sans fondement que le Gouvernement a justifié ces dispositions en invoquant votre décision no 88-248 du 17 janvier 1989. Celle-ci a jugé (no 16) que les conditions de l'article 21 de la Constitution « ne font pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité de l'Etat autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes permettant la mise en oeuvre d'une loi », sous réserve d'une habilitation qui ne concerne que « des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu ».
Or, la loi déférée ne définit pas précisément le champ d'application du pouvoir qu'elle confie à une collectivité territoriale puisque la référence à la désignation de « personnes concernées par l'aménagement et la protection du massif » est extrêmement floue.
Au surplus, ce faisant, le législateur n'a pas épuisé la compétence qu'il tire des articles 34 et 72 de la Constitution.
Enfin, permettant à la collectivité territoriale de Corse de prévoir la représentation des autres collectivités locales au comité de massif, cette disposition contrevient à l'article 72 de la Constitution qui dispose que les collectivités territoriales s'administrent librement, ce qui conduit à écarter toute forme de tutelle d'une collectivité sur l'autre.
XVI. - Sur la compétence reconnue à la collectivité territoriale de Corse pour déterminer la procédure d'élaboration du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux
L'article 26 de la loi déférée reconnaît à la collectivité territoriale de Corse la compétence pour déterminer la procédure d'élaboration du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux.
En vertu de cet article, le dernier alinéa du I de l'article L. 4424-36 du code général des collectivités territoriales est, en effet, ainsi rédigé :
« La collectivité territoriale de Corse précise, par délibération de l'Assemblée de Corse, la procédure d'élaboration du schéma directeur. »
Cette procédure est fixée, dans le droit commun, par l'article L. 212-2 du code de l'environnement. L'article L. 212-2 prévoit notamment l'association à l'élaboration, puis consultation des conseils généraux sur le projet de schéma.
La loi déférée porte, en conséquence, atteinte au principe d'égalité, notamment parce qu'il n'assure pas que les départements de Corse jouiront des mêmes droits que les autres départements sur ce point et a pour effet de permettre à une délibération de l'Assemblée de Corse de déroger à la loi, dans des conditions et limites qui ne sont pas précisées, ce qui porte gravement atteinte aux principes et règles de valeur constitutionnelle pour les motifs déjà énoncés au V ci-dessus.
XVII. - Sur la compétence reconnue à la collectivité territoriale de Corse pour déterminer la composition et les règles de fonctionnement du comité de bassin
L'article 26 de la loi déférée reconnaît à la collectivité territoriale de Corse la compétence pour déterminer la composition et les règles de fonctionnement du comité de bassin.
En vertu de cet article, le dernier alinéa du II de l'article L. 4424-36 du code général des collectivités territoriales est, en effet, ainsi rédigé :
« La collectivité territoriale de Corse fixe, par délibération de l'Assemblée de Corse, la composition et les règles de fonctionnement du comité de bassin de Corse. »
Selon l'article L. 213-2-IV du code de l'environnement, cette procédure relève, dans le droit commun, d'un décret en Conseil d'Etat.
La loi déférée porte, en conséquence, atteinte au principe d'égalité et préjudicie à l'exercice du pouvoir réglementaire dont le Premier ministre est investi par l'article 21 de la Constitution, pour les mêmes motifs que ceux invoqués au XV ci-dessus.
XVIII. - Sur la compétence reconnue à la collectivité territoriale de Corse pour déterminer la représentation de diverses entités, dont l'Etat, au sein de la commission locale de l'eau et fixer les règles de fonctionnement de cette commission
L'article 26 de la loi déférée reconnaît à la collectivité territoriale de Corse la compétence pour déterminer la représentation de diverses entités, dont l'Etat, au sein de la commission locale de l'eau, et fixer les règles de fonctionnement de cette commission.
En vertu de cet article, le dernier alinéa du III de l'article L. 4424-36 du code général des collectivités territoriales est, en effet, ainsi rédigé :
« La collectivité territoriale de Corse fixe, par délibération de l'Assemblée de Corse, la composition et les règles de fonctionnement de la commission locale de l'eau. »
Selon l'article L. 212-7 du code de l'environnement, cette procédure relève, dans le droit commun, d'un décret pris pour l'application de l'article L. 219-6 du même code.
La loi déférée porte, en conséquence, atteinte au principe d'égalité, et préjudicie à l'exercice du pouvoir réglementaire dont le Premier ministre est investi par l'article 21 de la Constitution, pour les mêmes motifs que ceux énoncés au XV ci-dessus.
XIX. - Sur la compétence reconnue à l'Assemblée de Corse pour déterminer la procédure d'élaboration, de publication et de révision des plans d'élimination des déchets
L'article 28 de la loi déférée reconnaît à l'Assemblée de Corse la compétence pour déterminer les procédures d'élaboration, de publication et de révision des plans d'élimination des déchets.
En vertu de cet article, l'article L. 4424-38 du code général des collectivités territoriales est, en effet, ainsi rédigé :
« Par dérogation au dernier alinéa de l'article L. 541-15 du code de l'environnement, les modalités et procédures d'élaboration, de publication et de révision des plans d'élimination des déchets sont fixées par délibération de l'Assemblée de Corse. »
Ces dispositions relèvent, selon le droit commun fixé par l'article L. 541-15 précité, d'un décret en Conseil d'Etat.
La loi déférée porte donc atteinte au principe d'égalité, et préjudicie à l'exercice du pouvoir réglementaire dont le Premier ministre est investi par l'article 21 de la Constitution, pour les mêmes motifs que ceux invoqués au XV ci-dessus. XX. - Sur les dispositions relatives aux offices et à l'agence du tourisme
L'article 43 de la loi déférée prévoit la substitution de la collectivité territoriale de Corse aux offices et à l'agence du tourisme à compter du 1er janvier 2003.
En vertu de cet article, les deux premiers alinéas de l'article L. 4424-40 du code général des collectivités territoriales sont, en effet, ainsi rédigés :
« La collectivité territoriale de Corse est substituée aux offices et à l'agence du tourisme à compter du 1er janvier 2003, sauf délibération contraire de l'Assemblée de Corse.
« La collectivité territoriale de Corse peut également décider à tout moment, par délibération de l'Assemblée de Corse, d'exercer les missions confiées à un office ou à l'agence du tourisme. Cette délibération prend effet le 1er janvier de l'année suivante. »
Ces dispositions doivent être rapprochées de celles des articles 44, 45, 46 et 47, qui prévoient respectivement les modalités de tutelle sur les actes des offices, effectuent les coordinations nécessaires liées à la disparition de ces organismes dans le code général des collectivités territoriales et le code rural, et règlent la situation des personnels de l'agence pour le développement économique de la Corse.
Dans la mesure où les offices ont été créés par la loi, la décision de les maintenir ou de les supprimer ne saurait relever que du législateur et ne peut, en conséquence, être déléguée à la collectivité territoriale de Corse.
En subordonnant l'existence d'établissements publics créées par la loi aux délibérations d'une assemblée locale, le législateur n'a donc pas épuisé la compétence qu'il tire de l'article 34 de la Constitution.
XXI. - Sur la prise en charge par l'Etat d'une partie des cotisations sociales dues par les employeurs de main-d'oeuvre agricole en Corse
L'article 52 de la loi déférée tend à prévoir la prise en charge par l'Etat d'une partie des cotisations sociales dues par les employeurs de main-d'oeuvre agricole en Corse.
« I. - Les employeurs de main-d'oeuvre agricole installés en Corse au moment de la promulgation de la présente loi peuvent, lorsqu'ils sont redevables de cotisations patronales dues au régime de base obligatoire de sécurité sociale des salariés agricoles pour des périodes antérieures au 1er janvier 1999, bénéficier d'une aide de l'Etat, dans la limite de 50 % du montant desdites cotisations dues.
« II. - Le bénéfice de l'aide prévue au I est subordonné pour chaque demandeur aux conditions cumulatives suivantes :
« - apporter la preuve, par un audit extérieur, de la viabilité de l'exploitation ;
« - être à jour de ses cotisations sociales afférentes aux périodes d'activité postérieures au 31 décembre 1998 ;
« - s'être acquitté auprès de la caisse de la mutualité sociale agricole de Corse ;
« - soit d'au moins 50 % de la dette relative aux cotisations patronales de sécurité sociale, antérieures au 1er janvier 1999 ;
« - soit, pour ces mêmes cotisations, des échéances correspondant au moins aux huit premières années du plan, dans le cas où la caisse a accordé l'étalement de la dette sur une période qui ne peut excéder quinze ans ;
« - être à jour de la part salariale des cotisations de sécurité sociale visées par l'aide, ou s'engager à son paiement intégral par la conclusion d'un échéancier signé pour une durée maximale de deux ans entre l'exploitant et la caisse ;
« - autoriser l'Etat à se subroger dans le paiement des cotisations sociales auprès de la caisse de mutualité sociale agricole de Corse.
« III. - La demande d'aide prévue au I doit être présentée à l'autorité administrative de l'Etat dans un délai d'un an à compter de la publication de la présente loi.
« IV. - Pour l'application des I, II et III, la conclusion d'un échéancier de paiement de la dette avec la caisse de mutualité sociale agricole entraîne la suspension des poursuites.
« V. - L'aide accordée au titre du dispositif relatif au désendettement des personnes rapatriées, réinstallées dans une profession non salariée, vient en déduction du montant de l'aide prévue au I.
« VI. - Les dispositions du présent article ne s'appliquent pas lorsque le débiteur relève des procédures instituées par le livre VI du code de commerce et par les dispositifs de redressement et de liquidation de la loi no 88-1202 du 30 décembre 1988 relative à l'adaptation de l'exploitation agricole à son environnement économique et social. »
Cet article poursuit le même objectif que l'article 64 de la loi de finances rectificative pour 2000 (no 2000-1353 du 30 décembre 2000), censuré par le Conseil constitutionnel (décision no 2000-441 DC du 28 décembre 2000). Il en diffère en ce qu'il prévoit une aide de l'Etat au lieu d'un plan d'apurement des dettes, en ce que l'avantage accordé n'est pas proportionnel à l'endettement de l'exploitant, en ce qu'il ne précise pas que le non-respect des conditions d'éligibilité lève la suspension des poursuites, et en ce que les personnes ayant fait l'objet d'une condamnation pénale pour travail dissimulé, marchandage, prêt illicite de main-d'oeuvre ou fraude fiscale au cours des cinq dernières années ne sont pas exclues de son bénéfice.
L'article 64 de la loi de finances rectificative pour 2000 a été déclaré contraire à la Constitution car, d'une part, il ne résultait ni des termes de la disposition contestée ni des travaux parlementaires qu'une situation particulière justifierait que les exploitants agricoles qui sont installés en Corse bénéficient d'un plan d'apurement de leurs dettes sociales, d'autre part, la seule circonstance que les retards observés dans le paiement des cotisations sociales ne saurait justifier la différence de traitement entre les exploitants agricoles installés en Corse et ceux installés sur le continent qui seraient dans une situation analogue et, enfin, ni la loi ni les travaux parlementaires n'évoquent un motif d'intérêt général de nature à fonder une telle différence de traitement.
Au cours de la discussion de l'article 52 au sein des deux assemblées, le ministre de l'intérieur s'est efforcé, d'une part, de faire apparaître dans les travaux parlementaires la situation particulière qui justifierait que les exploitants agricoles installés en Corse bénéficient d'un dispositif spécifique et, d'autre part, de mettre en évidence les circonstances autres que les retards observés dans le paiement des cotisations sociales qui justifieraient la différence de traitement. Il n'a pas évoqué de motif d'intérêt général, ajoutant cependant, devant l'Assemblée nationale, qu'il ne serait opportun ni économiquement, ni en équité, de prendre en la matière des dispositions générales.
Pour présenter la situation particulière de l'agriculture en Corse, le ministre de l'intérieur a repris les arguments utilisés par le Gouvernement dans ses observations sur la saisine relative à la loi de finances rectificative pour 2000, dont on peut observer qu'ils n'avaient pas emporté l'adhésion du Conseil constitutionnel.
Pour mettre en évidence les circonstances qui justifieraient que les agriculteurs installés en Corse bénéficient d'une mesure spécifique, le ministre de l'intérieur a comparé la situation des employeurs de main-d'oeuvre agricole implantés en Corse à la moyenne nationale au regard d'un certain nombre d'indicateurs. Une comparaison avec les données relatives à chacune des régions métropolitaines fait apparaître que les agriculteurs installés en Corse sont plus défavorisés au regard du seul revenu moyen par exploitation et du pourcentage d'exploitations dont le taux d'endettement est supérieur à 90 % du total du bilan. Or, ce dernier indicateur n'est pas significatif car le bénéfice de la mesure proposée n'est pas proportionnel au degré d'endettement de l'exploitant agricole. Les agriculteurs installés en Corse faiblement endettés en bénéficieraient dans les mêmes conditions que les agriculteurs fortement endettés.
Les sénateurs auteurs de la saisine notent par ailleurs que le revenu moyen par exploitation dépend surtout du type de culture pratiqué. Il paraît contraire au principe d'égalité d'accorder aux agriculteurs implantés en Corse exerçant leur activité dans une certaine filière le bénéfice d'une mesure dont seraient exclus les exploitants agricoles exerçant dans la même filière mais au sein d'une exploitation située sur le continent.
Faute d'éléments objectifs de nature à faire ressortir que les bénéficiaires se trouveraient dans une situation particulière justifiant des dispositions spécifiques, la loi déférée méconnaît donc le principe d'égalité.

References: l'article 45
 l'article 1
 l'article 1
 l'article 1
 l'article 1
 l'article 1
 l'article 45
 l'article 45

L'article 1
 l'article 1
 l'article 72

L'article 1
 l'article 21
 L'article 21
 l'article 21
 l'article 13
 l'article 72
 l'article 21
 l'article 1
 l'article 21
 l'article 20

L'article 1
 l'article 21
 l'article 21
 l'article 21
 l'article 13
 l'article 21
 l'article 21
 l'article 21
 l'article 1
 l'article 21
 l'article 1

L'article 1
 l'article 12
 l'article 1
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 l'article 1
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 l'article 39
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 l'article 39
 l'article 43
 l'article 43
 l'article 7
 l'article 115

L'article 9
 l'article 12
 l'article 34
 l'article 6
 l'article 6

L'article 12
 l'article 6
 l'article 12
 l'article 13
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L'article 18
 l'article 72
 l'article 72

L'article 19
 l'article 72
 l'article 21

L'article 23
 l'article 1
 l'article 7
 l'article 23
 l'article 72

L'article 24
 l'article 21

L'article 25
 l'article 7
 l'article 13
 l'article 7
 l'article 21
 l'article 7
 l'article 21
 l'article 72

L'article 26

L'article 26
 l'article 21

L'article 26
 l'article 21

L'article 28
 l'article 21

L'article 43
 l'article 34

L'article 52
 l'article 64

L'article 64
 l'article 52