Source: http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/ar/2007/mlp-0707.htm
Timestamp: 2017-12-16 05:24:59+00:00

Document:
POLÍTICA TRIBUTARIA Y MEDIO AMBIENTE EN ARGENTINA. (1ª Parte)
Mario Luís Perossa (CV)
Univ. de Buenos Aires y Univ. Argentina J. F. Kennedy
RESUMEN: El Presente trabajo se inscribe en la temática correspondiente al cuidado del planeta, tomando el Medio Ambiente como tema prioritario de la humanidad y responsabilidad de todos, especialmente de los Estados, tradicionales proveedores de bienes públicos, quienes mediante la reasignación de los distintos tributos que recaudan deberían brindar la protección necesaria que el ser humano necesita, no solo en educación, seguridad, salud y justicia sino al que también deberían sumar Medio Ambiente.
PALABRAS CLAVE: Cambio Climático, Medio Ambiente, Política Tributaria, Bienes Públicos, Protocolo de Kyoto, Impuestos, Rol del Estado.
ABSTRACT: This report is based on planet care. The main topic is the environment as a priority in human responsibility. Especially, the roll of the States, which are the traditional suppliers of public goods, which by means of the allocation of tributes should provide the necessary protection to human beings, not only education, security, health and justice but they should also help to the care of the environment.
KEY WORDS: Climate Change, Environment, Tributary Policy, Public Goods, Kyoto Protocol, Taxes, Roll of the State
Clasificación JEL: H05, H23, H24, Q01, Q27, Q32, Q34, Q54, Q58
El objetivo del presente trabajo tiene por meta profundizar el problema del Cambio Climático desde la perspectiva que el ciudadano común tiene sobre el rol del Estado en este ámbito, y comparar la visión de los tratadistas tributarios con la legislación positiva para el caso de la República Argentina.
De allí surge la Hipótesis de trabajo: “Las actividades relacionadas con el cuidado del medio ambiente, deben estar incluidas dentro de las actividades con beneficios fiscales”.
Tesis: Si contribuyen a mitigar un problema presente y potencialmente muy grave, deben existir mecanismos que les permitan estar liberados (total o parcialmente) de impuestos y así impulsar hacia allí mayores recursos e inversiones.
Demostración: A través del estudio de los pensadores y tratadistas en finanzas públicas y derecho tributario, y su comparación con las leyes positivas del derecho tributario e impositivas argentinas.
Agradecimientos: al Traductor Público Carlos Martín Fonticelli y al Contador Público Ricardo Daniel Conde por la inestimable colaboración prestada es este y anteriores trabajos.
Perossa, M.L. : "Política Tributaria y Medio Ambiente en Argentina (1ª Parte)" en Observatorio de la Economía Latinoamericana Nº 83 agosto 2007. Accesible a texto completo en http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/ar/
El Cambio Climático está directamente relacionado con el desequilibrio producido en el ambiente por la relación de los diferentes gases que lo componen. En sentido estricto, existen determinados gases –principalmente el dióxido de carbono, CO2- que una sus características es la de tener la capacidad de retener el calor del sol, produciendo de esta manera un efecto denominado “invernadero”, por el cual se estima que la temperatura media sobre la superficie del planeta aumenta a 14º grados promedio, haciendo al mismo apto para el desarrollo de la vida tal como la conocemos. El Cambio Climático se refiere a “un cambio atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables” (1), y está directamente relacionado con el desequilibrio producido en el ambiente por la relación de los diferentes gases que lo componen. Entre ellos están los GEI (2), que son “aquellos componentes gaseosos de la atmósfera, tanto naturales como antropógenos, que absorben y reemiten radiación solar.”(3)
La industrialización, sobre todo a partir de la Primera Revolución Industrial, hizo que los GEI aumenten sensiblemente su presencia, incrementando gradualmente la temperatura.
La ONU, a través de la Conferencia Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC), intenta poner límites a la emisión de estos GEI para propender a un desarrollo sostenible “que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las propias” (4).
Es dentro de este esquema que se firma en Japón el Protocolo de Kyoto (5) (PK), como un mecanismo de mercado que intenta acotar las emisiones de GEI de los países industrializados y algunos con economías en transición (6).
En el mismo PK se brindan mecanismos de flexibilización (7) para que los países obligados puedan efectuar esas reducciones donde sean económicamente más eficientes.
Por su parte la Constitución Nacional de la República Argentina, en su artículo 41 declara “Todos los habitantes gozan de un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer; según lo establezca la ley.”(8)
La Ley Nacional Nº 24.295 (BO 11/01/04), aprueba la CMNUCC y la reproduce en forma textual; entre sus principios declara “Las Partes deberían proteger el sistema climático en beneficio de las generaciones presentes y futuras, sobre la base de la equidad y de conformidad con sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y sus respectivas capacidades. En consecuencia, las Partes que son países desarrollados deberían tomar la iniciativa en lo que respecta a combatir el cambio climático y sus efectos adversos.”(9)
El Cambio Climático debería incluirse entre los bienes públicos, ya que:
• “… son de consumo conjunto (o no rivales) a diferencia de los bienes privados que son de consumo individual (o rivales en el consumo);
• Los bienes públicos no admiten aplicación del principio de exclusión, mientras que los bienes privados sí pueden aplicar dicho concepto, Y:
• Los bienes públicos generan beneficios indivisibles entre los distintos integrantes de la comunidad, en tanto los bienes privados generan beneficios divisibles entre los que los consumen” (10).
Sostiene Dino Jarach que “muchas de las necesidades públicas no son apreciadas individualmente y son satisfechas por el Estado mediante servicios indivisibles…” (11), y luego citando a Emil Sax afirma que “hay necesidades colectivas propiamente dichas que no son susceptibles de preferencias individuales: las decisiones son tomadas por los gobernantes, que se fundan sobre sus propias valoraciones,” (12) como los temas globales.
“Por último, las necesidades públicas coinciden con lo que antes ya hemos denominado “interés público”, o sea, necesidades comunes y fundamentales a todos los miembros de una comunidad jurídicamente organizada. Esto acontece con algunas indiscutibles necesidades, tales como la seguridad interior, la administración de justicia, la atención de los negocios públicos, etc. Estas necesidades presuponen, por consiguiente, la existencia del Estado, al cual le compete satisfacerlas.”(13)
Gnazzo define a los gastos públicos en tres grupos: “un grupo son los que se emplean en la producción de bienes y prestaciones de servicios y a los cuales el Estado da uno de los siguientes destinos (se ceden contra el pago de un precio o de una tasa, como ocurre con las empresas públicas y ciertos servicios de tipo administrativo como los Registros Públicos, por ejemplo; otros son provistos gratuitamente por el Estado, como la enseñanza y salud; otros , finalmente, quedan, como el servicio militar, reservados al Estado para su propio empleo; otro grupo son los que se transfieren al extranjero, para servicio de la deuda externa y un tercer devuelve a la economía nacional sin contraprestación económica como en los casos de gastos para ayuda social y servicio de la deuda pública interna). Todavía podría mencionarse en lo que no queda en el primer grupo, a los gastos de obras públicas y de estructura que afectan a la economía nacional.”(14)
Si bien la propia “definición de bien público puro implica que es posible incorporar un consumidor adicional sin afectar en cantidad o calidad el servicio recibido por los consumidores iniciales. En la práctica, muchos gastos gubernamentales se efectúan en servicios que no se ajustan estrictamente a este concepto.”(15) Cuando esto ocurre, se produce lo que Núñez Miñana denomina congestión, nivel actual en el cual se encuentra el clima, entonces “será necesario adoptar algún mecanismo de racionamiento de la capacidad disponible entre los distintos usuarios. Un mecanismo es el precio…, otra solución es por el racionamiento físico: se establece un cupo y se adjudican por algún sistema…” (16)
En 1960 Ronald Coase dio a conocer lo que denominó el Teorema del Costo Social, en el que aborda el problema de las externalidades –tanto positivas como negativas-, y el tratamiento adecuado para tratarlas. Básicamente la idea es determinar permisos o derechos (property rights) para que quien se apropia del uso de un bien público en beneficio propio y ocasiona externalidades negativas, deba ser el titular de esos derechos, dejando en manos del mercado la forma más eficiente de hacerlo, quedando el precio según la oferta y la demanda (17).
En este mismo sentido –al igual que el utilizado en el PK-, observamos que “para un pequeño número de unidades el intercambio voluntario era suficiente, pero para números grandes esa posibilidad desaparece y debe recurrirse a un mecanismo central coactivo”(18); en otras palabras, “para que el mercado funcione adecuadamente, es necesario que se” internalicen las externalidades”, es decir, que las externalidades aparezcan reflejadas como elementos internos de la empresa que debe adoptar decisiones.”(19)
Un informe del gobierno británico indica que “De no actuar, los costos totales del cambio climático serían equivalentes a perder por lo menos 5% del PBI mundial ahora y para siempre. El costo de tomar medidas puede limitarse al 1% del PBI mundial.”(20)
Argentina debería adoptar políticas coherentes respecto a su posición frente al Cambio Climático: coordinar las promesas asumidas cuando transformó en leyes nacionales la CMNUCC y el PK; ya que en este último instrumento indica que “Las Partes tienen derecho al desarrollo sostenible y deberían promoverlo. Las políticas y medidas…” (21), además, “Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural…” (22).
Dentro de este contexto –considerando al ambiente como un bien público, que debería contar con la protección de los Estados-, cuando estos no asumen la responsabilidad por el cuidado (debido a su poder de policía, de gendarme de las garantías mínimas –donde el respeto por los recursos naturales es vital-), y deciden dejar en manos del mercado el cuidado del Medio Ambiente, a través de instrumentos tales como el PK, deberían intentar incorporar mecanismos impositivos que propicien “un aumento de la demanda total sin alterar el Presupuesto cuantitativa ni cualitativamente, mediante incentivos a la inversión privada, tales como exenciones o desgravaciones…”(23), con el objeto de introducir en el multiplicador de la economía las actividades positivas realizadas en pos del objetivo de lograr una mayor reducción y/o captura de GEI , en tal sentido podemos mencionar que salvo para el caso de disposición de residuos (24), las leyes argentinas no contemplan ningún tipo de incentivo fiscal para esta actividad.
Luego del análisis de los tratadistas y su comparación con el Derecho Tributario argentino, podemos concluir que las actividades relacionadas con el cuidado del Medio Ambiente no se encuentran dentro de la misma órbita de resguardo del Estado que otras actividades gubernamentales, y tampoco comprendidas en leyes de beneficios fiscales que propicien las inversiones en los nuevos y dinámicos sectores de la economía que se están incorporando con relación al tema de referencia.
Por otra parte también observamos que mientras adopta sin reservas la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y el Protocolo de Kyoto a través de sendas leyes nacionales sancionadas por el Congreso de la Nación, también declara para la misma época, por medio del nuevo artículo 41 incluido en la Constitución Nacional de la Nación Argentina, que todos los habitantes gozan de un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano…
(1) -Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), artículo 1.2, definiciones.
(2)- GEI: gases de efecto invernadero.
(3)- Ib Ídem, artículo 1.5, definiciones.
(4)- Brundtland: “Nuestro Futuro Común”, Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, ONU, 1987.
(5)- Protocolo de Kyoto, CMNUCC, adoptada en Japón el 11/12/1977. Sancionado como Ley Nacional Nº 25.438, promulgada de hecho el 20/06/01, publicada en BO 19/07/01.
(6)- Protocolo de Kyoto, artículo 3.1.
(7)- PK, art. 6 (Implementación Conjunta); art. 12 (Mecanismo para un Desarrollo Limpio).
(8)- Constitución Nacional, artículo 41 primer párrafo.
(9)- Ley Nacional Nº 24.295, (BO 11/01/1994), Principios, artículo 3.
(10)- Núñez Miñana, Horacio: “Finanzas Públicas 2ª edición”, Ediciones Macchi (2001), Págs. 47 y 48, Buenos Aires.
(11)- Jarach, Dino: “Finanzas Públicas y Derecho Tributario, 3ª edición”, Abeledo Perrot (1999), Pág. 16, Buenos Aires.
(12)- Idem anterior, Pág. 17.
(13)- Martín, José maría: “Introducción a las Finazas Públicas, 2ª edición”, Ediciones Depalma (1987), Pág. 7, Buenos Aires.
(14)- Gnazzo, Edison: “Principios Fundamentales de Finanzas Públicas y Política Fiscal”, Ediciones Junín (1977), Pág. 333, Buenos Aires.
(15)- Núñez Miñana, Horacio: ob. citada, Pág. Nº 94.
(16)- Núñez Miñana, Horacio: ob. citada, Pág. Nº 94.
(17)- Coase, Ronald: “The Journal of law and economics”, October 1960.
(18)- Núñez Miñana, Horacio: ob. citada, Pág. Nº 90.
(19)- Núñez Miñana, Horacio: ob. citada, Pág. Nº 92.
(20)- Stern, Nicholas: Stern Review on the Economics of Climate Change, HM Treasury, 12/02/07.
(21)- Protocolo de Kyoto, artículo 3.4.
(22)- Constitución Nacional, artículo 41, segundo párrafo.
(23)- Jarach, Dino: “Finanzas Públicas y Derecho Tributario, 3º edición”, Abeledo Perrot (1999), Pág. 204, Buenos Aires.
(24)- Ley de Impuestos a las Ganancias (to1997): artículo 20, inciso y.
Coase, Ronald: “The Journal of law and economics”, October 1960.
Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC): adoptada por Ley Nacional Nº 24.295 (BO 11/01/01).
Informe Brundtland: “Nuestro Futuro Común”, Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y Desarrollo”, (1987), ONU.
Jarach, Dino; “Finanzas Públicas y Derecho tributario”, 3º edición (1999), Abeledo Perrot.
Ley Nº 23.349, Impuesto al Valor Agregado (BO 15/04/97)
Ley Nº 20.628, Impuesto a las Ganancias, (t .o. 1997 y modif.).
Ley Nacional Nº 24.295, promulgada el 07/12/1993, Boletín Oficial 11/01/1994.
Ley Nacional Nº 25.438, promulgada el 20/06/2001, Boletín Oficial 19/07/2001.
Núñez Miñana, Horacio:”Finanzas Públicas”, 2ª edición (2001), Ediciones Macchi.
Martín, José María: “Introducción a las Finanzas Públicas”, 2ª edición (1987), Ediciones Depalma, Buenos
Perossa, Mario Luís: “Cambio Climático: de Adán al Protocolo de Kyoto", en Contribuciones a la Economía, mayo 2006. Texto completo en http://www.eumed.net/ce/
Perossa, Mario Luis: “Cambio Climático II: la creación del Mercado de Carbono" en Contribuciones a la Economía, junio 2006. Texto completo en http://www.eumed.net/ce/
Protocolo de Kyoto: Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático, adoptado por Ley Nacional Nº 25.438 (BO 19/07/01).
Stern, Nicholas: Stern Review on the Economics of Climate Change, HM Treasury, 12/02/07.

References: artículo 41
 artículo 41
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 41
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 41
 artículo 20