Source: https://www.codexisuno.cz/5GB
Timestamp: 2019-10-17 18:08:02+00:00

Document:
Rozsudek - Správní řízení: rozhodnutí Podpůrného a garančního rolnického a lesnického fondu. Řízení před soudem: přezkum rozhodnutí Podpůrného a garančního rolnického a lesnického fondu. Zemědělství: poskytování podpor
ze dne 28. dubna 2011
ze dne 28. 4. 2011
Správní řízení: rozhodnutí Podpůrného a garančního rolnického a lesnického fondu. Řízení před soudem: přezkum rozhodnutí Podpůrného a garančního rolnického a lesnického fondu. Zemědělství: poskytování podpor
1 As 22/2011-64
§ 2da zákona č. 252/1997 Sb.
§ 4 zákona č. 150/2002 Sb.
§ 1, § 178 zákona č. 500/2004 Sb.
I. Na rozhodování Podpůrného a garančního rolnického a lesnického fondu, a. s., o poskytování podpor podle § 2da zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, se vztahuje správní řád z roku 2004.
II. Odvolacím orgánem proti rozhodnutí Podpůrného a garančního rolnického a lesnického fondu, a. s., o neposkytnutí podpory podle § 2da zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, je Ministerstvo zemědělství (§ 178 odst. 2 správního řádu z roku 2004).
III. Rozhodnutí Podpůrného a garančního rolnického a lesnického fondu, a. s., o neposkytnutí podpory podle § 2da zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, je přezkoumatelné ve správním soudnictví.
Věc: Společnost s ručením omezeným Novosedelská vinice proti akciové společnosti Podpůrnému a garančnímu rolnickému a lesnickému fondu o poskytnutí podpory pojištění speciálních plodin, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně uzavřela s Českou pojišťovnou, a. s., pojistnou smlouvu č. 43761442-19, jejímž předmětem bylo pojištění zemědělských plodin (révy vinné) na období od 1. 1. 2008 do 31. 12. 2008. Pojistné v dohodnuté výši 98 884 Kč bylo žalobkyní pojišťovně uhrazeno. Pojistnou smlouvu se stejným předmětem uzavřela s Českou pojišťovnou, a. s., pod č. 43761636-12 rovněž obchodní společnost MORAVSKÁ VINICE, s. r. o. Dohodnuté pojistné ve výši 219 362 Kč bylo touto společností uhrazeno.
Žalobkyně jako jediný společník společnosti MORAVSKÁ VINICE rozhodla o jejím zrušení bez likvidace a o převodu jejího jmění na žalobkyni podle § 69 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 69b a § 153c obchodního zákoníku ve znění účinném do 30. 6. 2008. Právní účinky přeměny společnosti MORAVSKÁ VINICE nastaly dnem zápisu převodu jmění do obchodního rejstříku, tj. dne 24. 7. 2008.
Dne 31. 10. 2008 požádala žalobkyně žalovaného o poskytnutí podpory pojištění speciálních plodin (révy vinné), a to jednak z vinic náležejících do jejího vlastnictví, a jednak z vinic, které do vlastnictví nabyla od společnosti MORAVSKÁ VINICE. Žalovaný rozhodnutím ze dne 4. 8. 2009 schválil podporu pojištění pouze těch plodin, které byly v původním vlastnictví žalobkyně, podporu pojištění za plodiny nabyté od společnosti MORAVSKÁ VINICE nepřiznal.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně dne 21. 10. 2009 námitku. Tuto žalovaný projednal dne 27. 10. 2009 a setrval na svém původním rozhodnutí. Žalovaný uvedl, že k přechodu práv a závazků z pojistné smlouvy č. 43761636-12 na žalobkyni je třeba uzavření dohody mezi Českou pojišťovnou a MORAVSKOU VINICÍ. Dohoda uzavřena nebyla, a proto pojistná smlouva uzavřená MORAVSKOU VINICÍ zanikla podle § 25 zákona č. 37/2004 Sb., o pojistné smlouvě a o změně souvisejících zákonů (zákon o pojistné smlouvě), dnem změny vlastnictví k majetku.
K rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně dne 19. 11. 2009 stanovisko, v němž namítala, že je třeba vycházet z ustanovení obchodního zákoníku (lex specialis vůči zákonu o pojistné smlouvě), neboť zrušením společnosti bez likvidace a převodem jmění na společníka ze zákona přejdou na tohoto společníka veškerý majetek a závazky zaniklé společnosti. Žalovaný projednal stanovisko žalobkyně dne 14. 12. 2009 a dopisem jí oznámil, že trvá na původním rozhodnutí ze dne 4. 8. 2009. Žalobkyně následně žalovaného žádala (dopisy ze dne 20.1. 2010 a ze dne 8. 2. 2010) o předestření jeho právní argumentace a o přehodnocení jeho závěru. Dopisem ze dne 17. 2. 2010 žalovaný žalobkyni sdělil, že trvá na svém původním rozhodnutí o neposkytnutí podpory z důvodu nesplnění podmínek.
Dne 21. 4. 2010 podala žalobkyně k Městskému soudu v Praze žalobu, v níž se domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 8. 2009 v části, jíž se žalobkyni nepřiznává finanční podpora pojištění představující jednorázovou úhradu části nákladů na platbu pojistného speciálních plodin prokazatelně vynaložených dřívější obchodní společností MORAVSKÁ VINICE.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 20. 8. 2010 žalobu jako nepřípustnou odmítl. V odůvodnění se opřel o § 14 odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), podle nějž je rozhodnutí o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci vyloučeno ze soudního přezkumu, a o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2005, čj. 2 Afs 58/2005-90.
Usnesení městského soudu napadla žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížností. Podle stěžovatelky nelze závěry Nejvyššího správního soudu v rozsudku čj. 2 Afs 58/2005-90 paušálně aplikovat na projednávanou věc. V citovaném rozsudku se totiž žalobce bránil povinnosti vrátit poskytnutou dotaci a namítal, že neporušil pravidla rozpočtové kázně a závazné podmínky stanovené pro dotaci jejím poskytovatelem. Podstatou právě projednávané věci je však pochybení žalovaného již ve fázi kvalifikační, kdy žalovaný přezkoumával právní status stěžovatelky jako právnické osoby - podnikatele.
S odkazem na zmiňovaný rozsudek čj. 2 Afs 58/2005-90 považovala stěžovatelka neposkytnutí podpory pojištění zemědělských plodin vztahující se k majetku, který nabyla od zaniklé společnosti MORAVSKÁ VINICE za akt libovůle spočívající v nerespektování obecně závazných právních norem upravujících právní nástupnictví při přeměnách obchodních společností. Jelikož se žalovaný těmito normami neřídil, v rozporu s nimi po stěžovatelce požadoval předložení speciální dohody o převzetí práv a povinností z pojistné smlouvy a pro nesplnění tohoto požadavku finanční podporu neposkytl, uplatnil vůči stěžovatelce státní moc mimo meze stanovené zákonem. Tím porušil i obecný princip výkonu veřejné moci stanovený v čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Je-li rozhodnutí správního orgánu aktem jeho libovůle, přičemž adresáta takové rozhodnutí současně protiústavně diskriminuje, pak se podle stěžovatelky jedná o nezákonný individuální správní akt. V demokratické společnosti pak musí být proti takovým aktům přípustná právní obrana, a proto je stěžovatelka přesvědčena, že žalobou napadená rozhodnutí žalovaného jsou ve správním soudnictví přezkoumatelná.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že poskytnutí dotace je charakterizováno autoritativností a značnou měrou volnosti určování pravidel hry na straně žalovaného a dobrovolností na straně stěžovatelky. Poskytovatel dotace v pozici orgánu veřejné moci je sice omezen zákonem a obecnými omezeními výkonu veřejné moci, nicméně tato omezení ponechávají relativně široký prostor jeho vůli. Žalovaný dále připomněl, že žádost o dotaci nemá povahu návrhu při sjednávání občanskoprávní smlouvy a že podle § 14 rozpočtových pravidel rozhodnutí o poskytnutí dotace nepodléhá správnímu řádu ani soudnímu přezkumu.
Žalovaný nerozhodl v rozporu se zákonnými ustanoveními ani nepožadoval dokumenty, které by ze Zásad pro poskytování finanční podpory pojištění Podpůrným a garančním rolnickým a lesnickým fondem, a. s. (dále jen "Zásady") nevyplývaly (bod A.2.7 Zásad). Žalovaný stěžovatelce opakovaně sdělil důvody, pro které nelze podporu přiznat, avšak stěžovatelka dokumenty prokazující přechod pojištění nedoložila (potřebná dohoda mezi MORAVSKOU VINICÍ a Českou pojišťovnou nebyla vůbec uzavřena). Byly proto dány důvody pro nepřiznání podpory a o žádnou libovůli či diskriminaci na straně žalovaného nešlo: soudní přezkum tohoto rozhodnutí tedy nelze dovodit.
Podle žalovaného nebyly splněny ani podmínky pro soudní přezkum podle soudního řádu správního, ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS. Žalovaný není orgánem ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ale akciovou společností založenou dle obchodního zákoníku. Žalovaný sice (výkladem) rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob, avšak další podmínky pro soudní přezkum splněny nejsou. Žalovaný, který není orgánem moci výkonné, nemůže rozhodovat v oblasti veřejné správy, a rozhoduje pouze v oblasti své samostatné působnosti. Činností žalovaného rovněž nejsou dotčena veřejná subjektivní práva stěžovatelky: subjektům žádajícím o přiznání podpory nepřísluší veřejné subjektivní právo na poskytnutí podpory. Jelikož stěžovatelka nesplnila podmínky zákona o pojistné smlouvě, a tudíž i podmínky stanovené v Zásadách žalovaného, nebylo rozhodnutí žalovaného způsobilé negativně se projevit ve sféře stěžovatelky.
(...) (14) Nejvyšší správní soud posoudil předloženou věc podle následujícího postupu. Nejprve se zabýval povahou žalovaného a právními předpisy, které se vztahují k jeho existenci a činnosti (III.A). Poté zkoumal existenci pravomoci správních soudů k přezkumu projednávaného případu (III.B) a na závěr přezkoumal otázku přípustnosti žaloby a existenci dalších podmínek řízení (III.C). Dospěl přitom k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
III.A Povaha žalovaného a právní předpisy upravující jeho činnost
(15) Žalovaný byl založen na základě usnesení vlády České republiky ze dne 23. 6. 1993, č. 337/1993. Podle tohoto usnesení měl být žalovaný založen ministrem zemědělství jako obchodní společnost. Ministrům zemědělství a financí příslušelo jmenovat představenstvo a dozorčí radu žalovaného, ministr pro správu národního majetku a jeho privatizaci byl pak pověřen realizovat prodej některých akcií rezervovaných pro zemědělskou prvovýrobu za symbolickou cenu žalovanému. Konečně úkolem ministra financí bylo předložit vládě návrh novely zákona č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky České republiky a obcí v České republice (rozpočtová pravidla republiky), tak, aby umožňoval poskytnutí části prostředků státního rozpočtu určených k účelovým dotacím a finančním výpomocím pro zemědělství a lesnictví žalovanému.
(16) Žalovaný byl založen jako akciová společnost zakládací listinou ze dne 22. 7. 1993 a vznikl zápisem do obchodního rejstříku dne 16. 9. 1993. Jediným akcionářem žalovaného je Česká republika - Ministerstvo zemědělství. Jako předmět podnikání byla zapsána správa rozpočtových prostředků určených pro podporu zemědělské prvovýroby a lesního hospodářství ze státního rozpočtu, poskytování záruk na úvěry podnikatelských subjektů zemědělské prvovýroby a lesního hospodářství, subvencování části úroků z úvěrů podnikatelským subjektům zemědělské prvovýroby a lesního hospodářství, operace na finančním trhu ke zmnožení disponibilních prostředků prostřednictvím zprostředkovatelských firem a výkon správy majetkových práv k akciím. Je skutečností, že právní předpisy účinné v době vzniku žalovaného takový způsob zřízení akciové společnosti státem a poskytování státních dotací prostřednictvím této společnosti nepředvídaly a rovněž avizovaná novela zákona č. 576/1990 Sb. nebyla do konce účinnosti tohoto zákona přijata.
(17) Dne 1. 1. 2001 nabyl účinnosti zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích (zákon o majetku České republiky), který v § 28 umožnil státu založit obchodní společnost ve formě akciové společnosti a stanovil podmínky jednání zakladatele a akcionáře a podmínky nakládání s majetkem České republiky ve vztahu k těmto společnostem. Z právní úpravy je zřejmé, že taková akciová společnost má právní subjektivitu a řídí se, není-li v zákoně o majetku České republiky uvedeno jinak, obchodním zákoníkem. Lze tedy konstatovat, že založení, vznik a další existence žalovaného je v právním řádu České republiky aprobována zmiňovaným ustanovením.
(18) Dne 26. 2. 2001 přijala vláda České republiky usnesení č. 196/2001, jímž novelizovala své předchozí usnesení č. 337/1993. Podle této novely vláda souhlasí s tím, že žalovaný poskytuje podpory subjektům z oblasti zemědělství, lesnictví, vodního hospodářství a průmyslu zabývajícím se zpracováním produkce ze zemědělské výroby a lesnictví. Kromě tohoto souhlasu vlády s dosavadní faktickou činností žalovaného nebyla však činnost žalovaného blíže vymezena žádným právním předpisem, a jeho činnost tak byla určována především vymezením předmětu podnikání v obchodním rejstříku, který byl čas od času měněn a doplňován pravděpodobně změnou stanov žalovaného rozhodnutím jediného akcionáře ve smyslu § 187 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 190 odst. 1 obchodního zákoníku.
(19) K obecnému vymezení činnosti žalovaného na úrovni zákona došlo až novelou zákona o zemědělství provedenou zákonem č. 35/2008 Sb. Zákon č. 35/2008 Sb. vložil do zákona o zemědělství s účinností od 12. 2. 2008 nový § 2da, který jako činnost žalovaného vymezil poskytování podpor, přičemž stanovil okruh osob, jimž může být podpora poskytnuta, formy podpory [zde je v § 2da odst. 2 písm. c) uvedena i podpora pojištění] a možné účely podpory. Podle odstavce 4 citovaného ustanovení "(f)inanční prostředky státního rozpočtu určené na financování podpor jsou soustředěny v rozpočtové kapitole ministerstva zemědělství, které však může zajišťovat finanční prostředky pro financování podpor i z dalších zdrojů". "Podpora se poskytuje na základě smlouvy mezi žalovaným a příjemcem podpory" (odstavec 5). "Další podmínky a podrobnosti poskytování podpory stanoví vláda na návrh ministerstva v programech podpory Podpůrný fond zveřejňuje programy podpory způsobem umožňujícím dálkový přístup" (odstavec 6). V odstavci 7 citovaného ustanovení jsou pak blíže rozvedeny náležitosti, které musí obsahovat jednotlivé programy podpory.
(20) Od účinnosti citované novely jsou programy podpory předkládány Ministerstvem zemědělství vládě, která je schvaluje usneseními (srov. např. usnesení vlády ze dne 23. 11. 2009, č. 1426/2009, nebo ze dne 16. 11. 2010, č. 821/2010). Žalovaný zveřejňuje na svých internetových stránkách www.pgrlf.cz Zásady, které by ve smyslu § 2da odst. 6 zákona o zemědělství měly být obrazem programů schvalovaných vládou. Pokud jde o podporu zemědělského pojištění, o niž jde v projednávaném případě, byla zřejmě poskytována již před účinností zákona č. 35/2008 Sb. a lze se pouze domnívat, že tento program a podmínky pro poskytování podpory byly schváleny vládou v usnesení ze dne 19. 9. 2007, č. 1072/2007, a že Zásady pro poskytování této podpory, o něž se opírá žalobce i žalovaný, vycházejí z podmínek schválených vládou. Hmotněprávní základ této podpory spočívá v čl. 12 nařízení Komise (ES) č. 1857/2006 o použití článků 87 a 88 Smlouvy na státní podporu pro malé a střední podniky působící v produkci zemědělských produktů a o změně nařízení (ES) č. 70/2001.
(21) Dlouhodobě neřešený byl také vztah žalovaného ke státnímu rozpočtu a k zákonům upravujícím rozpočtová pravidla. Teprve 1. 8. 2007 nabyla účinnosti novela rozpočtových pravidel provedená zákonem č. 274/2007 Sb. Tato novela zakotvila mezi výdaje státního rozpočtu vyjmenované v § 7 rozpočtových pravidel nové písmeno y) "dotace Podpůrnému a garančnímu rolnickému a lesnickému fondu a. s., na financování hlavních činností vymezených jeho zakladatelem".
(22) Ze současné právní úpravy je zřejmé, že dotace ze státního rozpočtu (z kapitoly Ministerstva zemědělství - ústředního orgánu státní správy) žalovanému musí podléhat rozpočtovým pravidlům, zejména ustanovením o poskytování dotací v § 14 - § 18 rozpočtových pravidel. Podpory, které následně poskytuje žalovaný dalším subjektům, ale těmto ustanovením podléhat nemohou. V souladu s § 14 odst. 2 rozpočtových pravidel totiž dotaci nebo návratnou finanční výpomoc ze státního rozpočtu může poskytnout ústřední orgán státní správy, Úřad práce České republiky, Akademie věd České republiky, Grantová agentura České republiky nebo organizační složka státu, kterou určí zvláštní zákon. Žalovaný není ústředním orgánem státní správy (viz § 1 a § 2 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky), není ani jedním z výslovně vyjmenovaných subjektů a nelze ho považovat ani za organizační složku státu (viz § 3 odst. 1 zákona o majetku České republiky; žalovaný je navíc na rozdíl od organizační složky státu právnickou osobou).
(23) Z uvedeného vyplývá, že činnost žalovaného se řídí § 2da zákona o zemědělství, programy podpory schválenými vládou a zásadami pro poskytování podpor zveřejněnými žalovaným na jeho internetových stránkách. Na činnost žalovaného nelze aplikovat § 14 - § 18 rozpočtových pravidel. Tím ovšem na činnost žalovaného nelze aplikovat ani výluku obsaženou v § 14 odst. 4 citovaného zákona, která rozhodnutí o poskytnutí dotace vyjímá z působnosti správního řádu. Nejvyšší správní soud se proto musel dále zabývat tím, zda poskytování podpory žalovaným podléhá správnímu řádu.
(24) V souladu s § 1 odst. 2 správního řádu se správní řád použije vždy, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup. K vyloučení aplikace správního řádu tedy může dojít pouze zákonnou cestou; skutečnost, že žalovaný v Zásadách v bodu A. 1.9 uvádí, že se na podávání a vyřizování žádostí nevztahují obecné předpisy o správním řízení, není proto pro posouzení aplikace správního řádu na činnost žalovaného relevantní. Ustanovení § 2da zákona o zemědělství výluku z působnosti správního řádu na činnost žalovaného neobsahuje a jiný zákon upravující činnost žalovaného neexistuje.
(25) Podle § 1 odst. 1 správního řádu "(t)ento zákon upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy (dále jen 'správní orgán')". Podle § 1 odst. 3 správního řádu "(t)ento zákon se nepoužije pro občanskoprávní, obchodněprávní a pracovněprávní úkony prováděné správními orgány". Žalovaný je právnickou osobou soukromého práva (akciovou společností). Podmínkou pro aplikaci správního řádu na činnost žalovaného je tedy skutečnost, že žalovaný vykonává působnost v oblasti veřejné správy a současně se nejedná o úkon povahy soukromoprávní.
(26) V teorii i judikatuře není sporu o tom, že právní vztah vzniklý poskytnutím dotace je veřejnoprávním vztahem (usnesení zvláštního senátu ze dne 7. 5. 2010, čj. Konf 14/2010-8, č. 2115/2010 Sb. NSS). Poskytování dotací ze státního rozpočtu je činností spadající do oblasti veřejné správy, konkrétně do oblasti veřejných financí. Pojmem veřejné finance rozumí teorie "specifické finanční vztahy a operace probíhající v rámci ekonomického systému mezi orgány a institucemi veřejné správy na straně jedné a ostatními subjekty na straně druhé" Obsahem specifických finančních vztahů a operací je přitom mimo jiné stimulace ekonomických subjektů k určitému chování prostřednictvím dotací, pokut či daní (Hamerníková, B.; Maaytová, A. a kol. Veřejné finance. 2. vyd. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 11). Veřejné finance definuje rovněž § 2 písm. f), h) a i) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole). Veřejnými financemi jsou veřejné příjmy a veřejné výdaje. Za veřejné příjmy zákon považuje "příjmy státu nebo právnické osoby uvedené v písmenu a) (právnická osoba zřízená k plnění úkolů veřejné správy zvláštním právním předpisem nebo právnická osoba zřízená na základě zvláštního právního předpisu, která hospodaří s veřejnými prostředky)". Veřejnými výdaji jsou pak "výdaje vynaložené ze státního rozpočtu, z rozpočtů územních samosprávných celků, z jiných peněžních fondů státu, územního samosprávného celku nebo jiných právnických osob uvedených v písmenu a), z prostředků soustředěných v Národním fondu a z jiných prostředků ze zahraničí poskytnutých na základě mezinárodních smluv nebo poskytnutých k plnění úkolů veřejné správy". V rámci principu jednoty právního řádu je třeba k pojmu veřejné finance přistupovat shodně i v projednávaném případě.
(27) Poskytnutí dotace Ministerstvem zemědělství žalovanému spadá do oblasti veřejných financí. Otázkou zůstává, zda se v této oblasti pohybuje i následné poskytnutí podpory žalovaným dalšímu subjektu. Ve standardním případě je dotace ze státního rozpočtu poskytnuta příjemci dotace (investorovi), který ji využije na konkrétní projekt (např. stavbu infrastruktury), tedy sám dotaci spotřebuje. Pokud pro realizaci projektu využije další osobu (např. stavební společnost), jedná se o soukromoprávní vztah mezi investorem a osobou, jež se na realizaci projektu podílí (výše citované usnesení zvláštního senátu čj. Konf 14/2010-8). Případ žalovaného se od těchto dotačních vztahů zásadně odlišuje: žalovaný totiž není v postavení investora, resp. konečného spotřebitele dotace, nýbrž sám dotace dále poskytuje dalším subjektům, které je teprve spotřebovávají. Fakticky tedy dochází pouze k tomu, že poskytování dotací je z ústředního orgánu státní správy - Ministerstva zemědělství - přesunuto na žalovaného, který rozhoduje o jednotlivých žádostech. Není přitom rozhodné, že peněžní částky poskytované žalovaným jsou nazývány podporou, a nikoliv dotací, neboť ve skutečnosti se jedná o totéž. Nejvyšší správní soud zastává názor, že pouhé přesunutí agendy veřejné správy z ústředního orgánu státní správy na právnickou osobu soukromého práva nečiní tuto agendu soukromoprávní. Poskytuje-li tedy žalovaný v souladu s § 2da zákona o zemědělství dotace (podpory), jejichž zdrojem je státní rozpočet, vykonává působnost v oblasti veřejné správy.
(28) Současně není pochyb o tom, že činnost žalovaného nemá v těchto případech charakter občanskoprávních, obchodněprávních či pracovněprávních úkonů. Sám žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že poskytnutí dotace je charakterizováno autoritativností na straně žalovaného a že žádost o dotaci nemá povahu návrhu při sjednávání občanskoprávní smlouvy. Podle Nejvyššího správního soudu je i z přiložených Zásad zřejmé, že žalovaný a žadatel o dotaci nemají rovné postavení; žalovaný vystupuje jako nadřazený subjekt a o přidělení či nepřidělení dotace sám vrchnostensky rozhoduje (bod A.2.9 Zásad). Z výše uvedeného tedy vyplývá, že na poskytování podpor žalovaným - a konkrétně pak na jeho rozhodnutí o neposkytnutí finanční podpory pojištění - se vztahuje správní řád.
III.B Pravomoc správních soudů k přezkumu projednávaného případu
(29) Městský soud v Praze svoje usnesení o odmítnutí žaloby založil na aplikaci § 14 odst. 4 rozpočtových pravidel, podle něhož je rozhodnutí o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci vyloučeno ze soudního přezkoumání. Jelikož však úprava poskytování dotací podle § 14 až § 18 rozpočtových pravidel na činnost žalovaného nedopadá [viz bod (2) shora], nelze na ni aplikovat ani zákonnou výluku ze soudního přezkumu.
(30) Tuto výluku není možné libovolně rozšiřovat nebo ji vztáhnout na projednávaný případ za použití analogie. To vyplývá z principu presumpce přezkumu, jenž stanoví správním soudům povinnost podrobit pře zkumu akty veřejné moci, pokud jejich přezkum není zákonem výslovně vyloučen, a jenž je obsažen v čl. 36 odst. 2 Listiny. Ve výše citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 4 Ans 9/2007-197 zdejší soud konstatoval, že "(p)rincip presumpce přezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu hraje dále roli širšího interpretačního vodítka pro případ pochybností o rozsahu kompetence správních soudů: v pochybnostech je nutné přezkum umožnit". Není tedy možné připustit takový restriktivní výklad, který by vedl k omezení přístupu k soudu a zbavení fyzických a právnických osob právní ochrany Ústavní povinnost obsažená v čl. 36 odst. 2 Listiny se odráží v § 6 s. ř. s., který stanoví, že "(z) rozhodování soudů ve správním soudnictví jsou vyloučeny věci, o nichž to stanoví tento nebo zvláštní zákon". V souladu s uvedenými ústavně zakotvenými principy je nutno i toto ustanovení vykládat restriktivně, a ze soudního přezkumu tak vyloučit pouze ty případy, které byly explicitně označeny zákonodárcem. Při řešení těchto otázek je možno odkázat na bohatou judikaturu Nejvyššího správního soudu, opírající se též o judikaturu Ústavního soudu (srov. např. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS, rozsudky ze dne 15. 12. 2005, čj. 3 As 28/2005-89, č. 809/2006 Sb. NSS, a ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-39, č. 886/2006 Sb. NSS).
(31) Jestliže tedy zákonodárce výslovně nevyňal rozhodovací činnost žalovaného ze soudního přezkumu ve správním soudnictví, postupoval městský soud v rozporu se zákonem, pokud žalobu žalobkyně z tohoto důvodu odmítl. Nejvyšší správní soud se nicméně dále musel vyrovnat s námitkami žalobce i žalovaného, jejichž středobodem je spor o existenci obecné pravomoci správních soudů, vyplývající ze soudního řádu správního, rozhodovat v projednávané věci.
(32) Nejvyšší správní soud se ztotožnil s podmínkami soudního přezkumu správních rozhodnutí, jak je vymezil žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti, nemohl však souhlasit s tím, jak žalovaný tyto podmínky aplikoval na projednávaný případ. Zákonný rámec pro rozsah přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví je tedy vymezen soudním řádem správním v § 4 ve spojení s § 2. Ustanovení § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zavádí legislativní zkratku "správní orgán". Tím se rozumí "orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy". Zdejší soud v citovaném rozsudku čj. 4 Ans 9/2007-197 uvedl, že "(z)ákonná definice obsahuje tři prvky: za prvé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Za třetí, toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy." Přezkumu ve správním soudnictví může být tedy podrobena taková činnost, která naplňuje všechny tři citované definiční prvky. Pro možnost přezkumu činnosti správního orgánu musí vedle těchto tří znaků přistoupit ještě znak čtvrtý, obsažený v § 2 s. ř. s., tedy v daném případě musí být činností správního orgánu dotčena veřejná subjektivní práva fyzických nebo právnických osob.
(33) Z výkladu provedeného výše [viz body (15) a (16)] je zřejmé, že žalovaný je právnickou osobou - akciovou společností. Z hlediska přípustnosti přezkumu aktů právnické osoby ve správním soudnictví nerozhoduje, zda se jedná o právnickou osobu založenou podle veřejného nebo soukromého práva, ani kdo je jejím vlastníkem či co je předmětem její činnosti. Z tohoto pohledu je první podmínka soudního přezkumu naplněna.
(34) Pro přípustnost soudního přezkumu by žalovaný dále musel rozhodovat o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. V projednávaném případě je žalováno rozhodnutí o (částečném) neposkytnutí dotace (podpory) žalovaným. Ze Zásad, podle nichž žalovaný postupuje, vyplývá, že přiznáním podpory vznikají osobám práva (právo na projednání žádosti, rozhodnutí žalovaného a písemné vyrozumění - srov. bod A. 1.8, A.2.9 a A.4 Zásad, právo podat proti rozhod nutí žalovaného písemnou námitku - bod A.4.5 Zásad, právo na poukázání dotace na účet žadatele - bod A.5.1 Zásad) a povinnosti (povinnost vrátit neoprávněně čerpané finanční prostředky - bod A.2.3 Zásad, povinnost strpět kontroly ze strany žalovaného - bod A. 5 Zásad) s touto podporou spojené. Naopak nepřiznáním podpory je každý neúspěšný žadatel zasažen přinejmenším tím, že přišly vniveč všechny náklady, které vynaložil za účelem jejího získání (vyplňování formulářů, shromažďování potřebných dokumentů, spotřeba kancelářských potřeb, časové zatížení apod.). I tento znak je proto naplněn.
(35) Třetí podmínkou je skutečnost, že se rozhodování žalovaného děje v oblasti veřejné správy. Tato podmínka se shoduje s podmínkou obsaženou v § 1 odst. 1 správního řádu, jíž se Nejvyšší správní soud zabýval v bodech (26) a (27) shora. Nezbývá tedy, než na tuto argumentaci odkázat a konstatovat, že i tato podmínka soudního přezkumu je splněna.
(36) Poslední - čtvrtý - znak spočívá v tom, že činností žalovaného byla dotčena veřejná subjektivní práva fyzických nebo právnických osob. V souladu s § 2 odst. 3 rozpočtových pravidel není na peněžní prostředky státního rozpočtu - jimiž jsou i podpory poskytované žalovaným - právní nárok, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak (takový zákon však pro projednávaný případ neexistuje). Rovněž žalovaný v bodu A. 1.11 Zásad stanovil, že na podporu není právní nárok. Subjektům žádajícím o přiznání podpory tedy nepřísluší veřejné subjektivní právo na poskytnutí podpory (srov. obdobně rozsudek NSS ze dne 19. 8. 2010, čj. 2 As 52/2010-59, č. 2133/2010 Sb. NSS).
(37) Samotná existence veřejného subjektivního práva ovšem není nutnou podmínkou pro žalobní legitimaci ve správním soudnictví (rozsudek NSS ze dne 4. 2. 2010, čj. 7 Afs 15/2007-106, č. 2066/2010 Sb. NSS). Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu pak ve svém usnesení ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, konstatoval, že ke vzniku žalobní legitimace v případě řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu postačuje, pokud se rozhodnutí správní ho orgánu negativně projeví v právní sféře žalobce.
(38) V souladu s bodem A. 1.6 Zásad poskytne žalovaný podporu pojištění žadateli, který sjednal pojistnou smlouvu s pojišťovnou, se kterou má žalovaný uzavřenou smlouvu o spolupráci. Aby žalobkyně získala podporu pojištění, musela tedy na příslušný rok uzavřít pojistnou smlouvu s některou z vybraných pojišťoven, zaplatit pojišťovnou předepsané pojistné na příslušný rok v plné výši (bod A.4.2 Zásad) a tyto skutečnosti doložit žalovanému spolu s žádostí o podporu. Pokud by žalovaný program finanční podpory zemědělského pojištění nevypsal, nelze vyloučit, že by žalobkyně k pojištění speciálních plodin vůbec nepřistoupila. Na straně žalobkyně tak došlo k určitému legitimnímu očekávání získání finanční podpory, které ovšem částečně naplněno nebylo, a rovněž tím došlo k negativnímu projevu v její právní sféře, nemluvě o nezbytných transakčních nákladech neoddělitelně spojených se samotným podáním žádosti o podporu.
(39) Z uvedeného tedy vyplývá, že byl naplněn i čtvrtý znak, a to že se jednalo o rozhodnutí správního orgánu, které bylo způsobilé se negativně projevit v právní sféře žalobkyně. Kumulativním naplněním prvků obsažených v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 2 je tedy dána přezkumná pravomoc soudů ve správním soudnictví.
III.C Přípustnost žaloby a další podmínky řízení
(40) Nejvyšší správní soud konstatoval [viz výše body (29) až (31)], že rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 8. 2009 nebylo vyloučeno zvláštním zákonem ze soudního přezkumu, a žalobu proto nebylo možno odmítnout za použití § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. e) s. ř. s. Nejvyšší správní soud se nicméně dále musel zabývat tím, zda neexistuje jiný důvod pro odmítnutí žaloby, neboť shledal-li by takový důvod, nemohl by vyhovět kasační stížnosti žalobkyně a napadené usnesení městského soudu zrušit. Tento závěr vyplývá z § 110 odst. 1 s. ř. s., podle něhož je Nejvyšší správní soud oprávněn učinit si sám úsudek o tom, zda existují důvody pro odmítnutí žaloby, a napravit v tomto směru nesprávné rozhodnutí krajského (městského) soudu.
(41) Podle § 68 písm. a) s. ř. s. "(ž)aloba je nepřípustná také tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon". Z argumentace v bodech (24) až (28) shora plyne, že na rozhodování žalovaného o neposkytnutí podpory zemědělského pojištění se vztahuje správní řád. Ten stanoví jako obecný řádný opravný prostředek odvolání, kterým lze napadnout rozhodnutí správního orgánu, nestanoví-li zvláštní zákon jinak (§ 81 odst. 1 správního řádu). Zvláštní zákon - zákon o zemědělství - takovou výluku neobsahuje. Sama skutečnost, že relevantní procesní předpis upravuje řádný opravný prostředek ve formě odvolání, však ještě neznamená, že jej lze v projednávaném případě využít. K tomu totiž musí existovat kompetenční norma, která by zakládala určitému správnímu orgánu povinnost rozhodovat o odvolání proti rozhodnutím žalovaného (usnesení NSS ze dne 17. 12. 2008, čj. Komp 1/2008-107, č. 1911/2009 Sb. NSS).
(42) Podle § 89 odst. 1 správního řádu je "odvolacím správním orgánem nejblíže nadřízený správní orgán, nestanoví-li zákon jinak". Podle § 178 odst. 1 téhož zákona "(n)adřízeným správním orgánem je ten správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní zákon. Neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor." Toto kompetenční ustanovení nelze na projednávaný případ aplikovat, neboť zákon o zemědělství nestanoví, kdo je nadřízeným orgánem žalovaného, kdo rozhoduje o odvoláních proti jeho rozhodnutím, ani kdo nad ním vykonává dozor. Ustanovení § 178 odst. 2 však pro případy, kdy nelze nadřízený orgán určit podle prvního odstavce, obsahuje generální kompetenční klauzuli, podle níž je "nadřízeným správním orgánem právnické nebo fyzické osoby pověřené výkonem veřejné správy orgán, který podle zvláštního zákona rozhoduje o odvolání; není-li takový orgán stanoven, je tímto orgánem orgán, který tyto osoby výkonem veřejné správy na základě zákona pověřil". Podle § 2d odst. 2 zákona o zemědělství provádí programy financované výhradně z národních zdrojů Ministerstvo zemědělství nebo jím pověřená osoba na základě ministerstvem vydaných zásad. Podpory poskytované žalovaným jsou přitom financované ze státního rozpočtu (viz § 2da odst. 4 zákona o zemědělství), tedy z národních zdrojů. Z těchto ustanovení je proto nutné dovodit, že Ministerstvo zemědělství pověřilo žalovaného poskytováním podpor podle § 2da zákona o zemědělství, a je proto ve smyslu § 178 odst. 2 správního řádu nadřízeným orgánem žalovaného. Vazba mezi Ministerstvem zemědělství a žalovaným je ostatně zřejmá i z toho, že ministerstvo je jediným akcionářem žalovaného.
(43) Na základě těchto úvah dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 8. 2009 byla žalobkyně oprávněna podat odvolání k Ministerstvu zemědělství. Ze správního spisu je zřejmé, že žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného "písemnou námitku", ve které se výslovně odvolala na bod A.4.5 Zásad. Žalovaný jako správní orgán však není oprávněn stanovit si mimo zákonnou procesní úpravu upravující jeho činnost vlastní opravné prostředky proti svým rozhodnutím a způsob jejich vyřízení. Žalovaný měl proto písemnou námitku posoudit podle jejího obsahu a v souladu se správním řádem jako odvolání a vyřídit jej postupem podle hlavy VIII části druhé správního řádu. Pokud by žalovaný napadené rozhodnutí nezměnil nebo nezrušil ve smyslu § 87 správního řádu, bylo jeho povinností odvolání předat nadřízenému orgánu - Ministerstvu zemědělství, kterému o něm přísluší rozhodnout některým ze způsobů uvedených v § 90, příp. § 92 správního řádu. Podle obsahu správního spisu dosud nebylo o odvolání žalobkyně řádně rozhodnuto: žaloba byla proto podána předčasně a ve smyslu § 46 odst. 1 písm. b) musí být jako taková odmítnuta. Teprve poté, co bude o odvolání žalobkyně rozhodnuto a toto rozhodnutí oznámeno žalobkyni, začne žalobkyni běžet zákonná lhůta pro podání žaloby (§ 72 odst. 1 s. ř. s.). Pasivní legitimace v tomto žalobním řízení bude ve smyslu § 69 s. ř. s. náležet správnímu orgánu, který rozhodl v posledním stupni, tedy Ministerstvu zemědělství. Pokud by Ministerstvo zemědělství setrvávalo v nečinnosti a o odvolání nerozhodlo, přísluší žalobkyni právo domáhat se vydání rozhodnutí o odvolání žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu za podmínek § 79 až § 81 s. ř. s.
(44) Ze všech shora uvedených úvah dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že žaloba žalobkyně byla městským soudem správně odmítnuta, byť z jiného důvodu, než který v napadeném usnesení o odmítnutí uvedl městský soud. V takové situaci Nejvyšší správnímu soudu nezbylo než kasační stížnost zamítnout jako nedůvodnou.
(45) Obiter dictum Nejvyšší správní soud konstatuje, že právní úpravu existence a činnosti žalovaného lze od doby jeho vzniku považovat za krajně neuspokojivou. Vytvoření soukromé společnosti za účelem poskytování státních dotací bez jakékoliv zákonné opory a každoroční dotování této společnosti prostředky státního rozpočtu v řádech miliard korun bez jakékoliv kontroly jejich použití lze eufemisticky označit za neopatrné až nehospodárné, expresivněji pak za vytváření širokého prostoru pro korupci [k tomu viz důvodovou zprávu k vládnímu návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu), ve znění pozdějších předpisů, repozitář Poslanecké sněmovny parlamentu České republiky, V. volební období, tisk. č. 351/0, www.psp.cz, jakož i nálezy Nejvyššího kontrolního úřadu č. 95/13, č. 99/05 a č. 5/10 publikované ve Věstníku Nejvyššího kontrolního úřadu č. 1/1997, č. 4/1999 a č. 4/2005]. V posledních letech sice došlo k určitému zakotvení činnosti žalovaného na úrovni zákona (novelou zákona o zemědělství), nicméně i tato úprava je značně kusá a nedokonalá a neposkytuje státu potřebnou kontrolu nad hospodařením žalovaného s prostředky státního rozpočtu a nad jeho rozhodováním o udělování jednotlivých podpor. Nejvyšší správní soud proto důrazně apeluje na Ministerstvo zemědělství, aby status a činnost žalovaného z hlediska hmotněprávního a především procesního urychleně řešilo. Přitom první otázkou, kterou si bude třeba v této souvislosti ujasnit, je, zda poskytování státních podpor, jež tradičně náleží ústředním orgánům státní správy, organizačním složkám státu nebo státním fondům, je vůbec možné a efektivní svěřit akciové společnosti, a pokud ano, za jakých podmínek a kontrolních mechanismů.
čj. 1 As 22/2011-64, sp. zn. 1 As 22/2011
Rs 2343/2011

References: § 2
 zákona č. 252

§ 4
 zákona č. 150

§ 1
 § 178
 zákona č. 500
 § 2
 zákona č. 252
 § 2
 zákona č. 252
 § 2
 zákona č. 252
 § 69
 § 69
 § 153
 § 25
 zákona č. 37
 soud 
 § 14
 zákona č. 218
 čl. 2
 § 14
 § 4
 soud 
 zákona č. 576
 zákona č. 576
 § 28
 § 187
 § 190
 § 2
 § 2
 § 2
 zákona č. 35
 čl. 12
 § 7
 § 14
 § 18
 § 14
 § 1
 § 2
 zákona č. 2
 § 3
 § 2
 § 14
 § 18
 § 14
 soud 
 § 1
 § 2
 § 1
 § 1
 § 2
 zákona č. 320
 soud 
 § 2
 soud 
 § 14
 § 14
 § 18
 čl. 36
 soud 
 čl. 36
 § 6
 soud 
 soud 
 soud 
 § 4
 § 2
 § 4
 soud 
 § 2
 § 1
 soud 
 § 2
 § 4
 § 2
 soud 
 § 46
 § 68
 soud 
 § 110
 soud 
 § 68
 § 89
 § 178
 § 178
 § 2
 § 2
 § 2
 § 178
 soud 
 § 87
 § 90
 § 92
 § 46
 § 69
 § 79
 § 81
 soud 
 soud 
 soud