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Timestamp: 2019-04-23 14:23:28+00:00

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﻿ Sentencia 2009-00740 de julio 4 de 2013
SENTENCIA 2009-00740 DE 04 DE JULIO DE 2013
CONTENIDO:REFORMAS DE PLANTAS DE PERSONAL. EL ARTÍCULO 41 LA LEY 443 DE 1998, QUE PARA GARANTIZAR LA PRESERVACIÓN DE LOS DERECHOS DE CARRERA Y SIEMPRE QUE IMPLICARA SUPRESIÓN DE EMPLEOS, DEBÍA MOTIVARSE EXPRESAMENTE, FUNDARSE EN NECESIDADES DEL SERVICIO O EN RAZONES DE MODERNIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN Y BASARSE EN ESTUDIOS TÉCNICOS QUE ASÍ LO DEMUESTREN.
TEMAS ESPECÍFICOS:PLANTA DE PERSONAL, CARRERA ADMINISTRATIVA
Sentencia 2009-00740 de julio 4 de 2013
Rad.: 08001-23-31-000-2009-00740-01(1994-11)
Actor: James Jhon Jiménez Jimenez
Demandado: Concejo Distrital de Barranquilla
La corporación es competente para conocer de la apelación de la acción de nulidad(1) formulada en los términos del artículo 84 del Código Contencioso Administrativa y la Sección Segunda y Subsección de conformidad con el Acuerdo 55 de 2003.
El problema jurídico que ocupa la atención de la Sala, consiste en determinar si los artículos octavo y décimo del Acuerdo 12 de 31 de agosto de 1998, emanado del Concejo Distrital de Barranquilla, referentes a la planta de personal de la contraloría y personería Distrital de Barranquilla, debían cumplir con los requisitos establecidos en la Ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios, particularmente en lo referente al estudio técnico.
Para resolverlo se revisará el acuerdo demandado y las normas aplicables a la carrera administrativa para estas entidades y se determinará la vigencia de las mismas para el momento de la expedición del cuestionado acto. De allí se concluirá, si era o no aplicable la Ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios, y de otro lado, si era un requisito sine qua non para la reforma de la planta de personal, el estudio técnico previo a la expedición del Acuerdo 12 de 1998.
El Acuerdo 12 de 31 de agosto de 1998, expedido por el Consejo Distrital de Barranquilla, “Por medio del cual se modifican los presupuestos del concejo distrital, personería distrital y Contraloría Distrital de Barranquilla y se dicta la planta de personal de las misma y otras disposiciones”, en sus artículos 8º y 10, dispuso:
ART. 8º—De la planta de personal. La planta de personal de la Contraloría Distrital de Barranquilla, a partir del 1º de septiembre de 1998, será la siguiente:
Número Denominación Sueldo Total Grado
1 Contralor distrital 2.547.825 2.547.825 0
1 Contralor auxiliar 1.478.304 1.478.304 21
1 Secretario general 1.396.176 1.396.176 20
1 Asistente del contralor 1.383.648 1.383.648 19
2 Jefe de oficina 1.383.648 2.767.296 19
10 Director 1.297.622 12.976.220 18
17 Asistente 1 división 1.281.197 21.780.349 17
1 Pagador 1.281.197 1.281.197 17
3 Auditor 1 1.264.771 3.794.313 16
2 Asistente 1.264.771 2.529.542 16
3 Jefe de departamento 1.208.924 3.626.772 15
12 Auditor II 1.066.021 12.792.252 14
6 Asistente fiscal II 1.066.021 6.396.126 14
19 Asesor 793.440 38.878.560 13
17 Asistente div. (g. 12) 903.408 15.357.936 12
3 Asistente ofi. (g. 12) 903.408 2.710.224 12
5 Jefe de sección 900.123 4.500.615 11
6 Auditor III 858.059 5.148.354 10
24 Profesional I 693.100 16.635.840 9
28 Subauditor 620.888 17.384.864 8
2 Asistente fiscal III 601.177 1.202.354 7
I Asistente de dirección 601.177 601.177 7
23 Profesional II 579.824 13.335.952 6
6 Secretaria ejecutiva 579.824 3.478.944 6
5 Operador pantalla 456.632 2.283.160 5
1 Aux. Cont. Interno 456.632 456.632 5
17 Revisor 353.150 6.003.550 3
21 Secretaria 353.150 7.416.150 3
3 Aux. De contabilidad 353.150 1.059.450 3
4 Aux. Administrativo 353.150 1.412.600 3
1 Aux, de gestión 353.150 353.150 3
1 Aux. De nómina 353.150 353.150 3
1 Conductor ii 295.661 295.661 1
6 Aux. Serv. Generales 295.661 1.773.966 1
12 Mensajero 295.661 3.547.932 1
1 Operador fotocopias 338.367 338.367 2
219.278.608
ART. 10.—De la planta de personal. La planta de personal de la Personería Distrital de Barranquilla, a partir del 1º de septiembre de 1998, será la siguiente:
Número Denominación Grados Sueldo Total
1 Personero distrital 2.547.825 2.547.825
1 Personero auxiliar 24 1.314.048 1.314.048
1 Secretario general 24 1.314.048 1.314.048
1 Director 24 1.314.048 1.314.048
1 Asesor asistente 23 1.272.984 1.272.984
3 Director 22 1.231.920 3.965.760
14 Personeros delegados jefes 22 1.231.920 17.246.880
5 Asistente de dirección 21 1.149.792 5.748.960
1 Asistente de tesorería 21 1.149.792 1.149.792
16 Asesor 21 1.149.792 18.396.672
44 Profesional especializado 20 1.026.600 45.170.400
67 Asesor 19 740.080 49.585.360
1 Secretario ejecutivo 18 1.149.792 1.149.792
1 Técnico administrativo 17 870.557 870.557
1 Profesional universitario 16 854.131 854.131
5 Secretario ejecutivo 15 814.710 4.073.550
2 Jefe de sección 14 794.999 1.589.998
15 Profesional universitario 13 722.727 10.840.905
3 Profesional universitario 12 692.882 2.078.646
4 Operador de sistemas 11 581.466 2.325.864
1 Profesional universitario 11 581.466 581.466
17 Profesional universitario 10 548.615 9.326.455
4 Secretario 07 468.130 1.872.520
5 Aux. Administrativo 07 468.130 2.340.650
1 Aux. Administrativo 06 408.200 408.200
50 Secretario 06 408.200 20.410.000
3 Visitadores 06 408.200 1.224.600
4 Aux. Administrativo 05 381.074 1.524.296
3 Conductor 04 367.934 1.103.802
3 Mensajero 03 308.801 926.403
4 Aux. Serv. Generales 03 308.801 1.235.204
1 Aux. Administrativo 03 308.801 308.801
5 Aux. Administrativo 02 308.328 1.541.640
4 Citadores 01 307.632 1.230.528
TOTALES 216.574.785
El objeto del acuerdo fue modificar los presupuestos del concejo distrital, personería y contraloría distrital y dictar la planta de personal de las mismas entidades. Soportó sus considerandos en la necesidad de racionalizar el gasto, de manera que en el capítulo I, redujo el presupuesto de los gastos de funcionamiento de las entidades citadas y contracreditó tales partidas. En los capítulos II, III y IV hizo referencia a las estructuras de los mismos entes y a su planta de personal y en el V tocó disposiciones generales. Fue publicado el mismo día de su expedición: 31 de agosto de 1998(2).
4. Normas de carrera administrativa.
La Ley 443 de 11 de junio de 1998 en su artículo 3º hizo extensivo el campo de aplicación a los empleados del Estado que prestan sus servicios, entre otras entidades, a la Rama Ejecutiva de los niveles nacional, departamental, distrital, municipal y sus entes descentralizados, a las corporaciones autónomas regionales, a las personerías, etc., y, en el parágrafo 2º previó, que mientras se expiden las normas de carrera para el personal de las contralorías territoriales entre otros, también ellas serían destinatarias de las disposiciones contenidas en esa ley, con el siguiente tenor literal:
ART. 3º—Campo de aplicación. Las disposiciones contenidas en la presente ley son aplicables a los empleados del Estado que prestan sus servicios en las entidades de la Rama Ejecutiva de los niveles nacional, departamental, distrital, municipal y sus entes descentralizados; en las corporaciones autónomas regionales; en las personerías; en las entidades públicas que conforman el sistema general de seguridad social en salud; al personal administrativo de las instituciones de educación superior de todos los niveles, cuyos empleos hayan sido definidos como de carrera; al personal administrativo de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional de todos los niveles; a los empleados no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, Fuerzas militares y de la Policía Nacional, así como a los de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas a los anteriores. Los empleados a que se refiere el presente artículo se le aplicarán además de la presente ley las disposiciones contenidas en los decretos-leyes 2400 y 3074 de 1968 (art. 87 presente ley).
PAR. 2º—Mientras se expiden las normas de carrera para el personal de las contralorías territoriales, para los empleados de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y para los empleados del Congreso de la República, de las asambleas departamentales, de los concejos distritales y municipales y de las juntas administradoras locales les serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley. Los empleados a que se refiere el presente artículo se le aplicarán además de la presente ley las disposiciones contenidas en los Decretos Leyes 2400 y 3074 de 1968, artículo 87 presente ley (resaltado nuestro).
La disposición transcrita nos lleva a la primera conclusión para señalar, que en virtud del principio orgánico, tanto la contraloría como la Personería Distrital de Barranquilla eran sujetos de la Ley 443 de 1998.
Sobre la vigencia de la ley y su aplicación, el artículo 87 ídem(3), dispuso que empezaría a regir a partir de la publicación que se hizo en el Diario Oficial 43320 de 12 de junio de 1998. Lo anterior evidencia que para la fecha de expedición del Acuerdo 12 —ago. 31/98— ya se encontraba gobernado por la Ley de Carrera Administrativa. El artículo 83 ibídem, previó un régimen de transición hasta tanto se expidieran los decretos reglamentarios de la siguiente manera:
“Mientras se expiden los decretos leyes que desarrollen las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 66 de la presente ley y se expiden los decretos reglamentarios de esta ley y de aquellos decretos leyes, continuarán rigiendo las disposiciones legales y reglamentarias de carrera administrativa vigentes al momento de la promulgación de esta ley. Texto resaltado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-302 de 1999 (...)”.
El 5 de agosto de 1998 fueron expedidos varios decretos reglamentarios(4) de la Ley 443 del mismo año, entre ellos el 1572 que fue publicado el 10 de agosto ídem en el Diario Oficial 43.358, que reguló entre otros aspectos lo atinente a las modificaciones de la planta de personal y los estudios técnicos. La fecha de esta publicación y su entrada en vigencia lleva a la segunda conclusión que consiste, en que al Acuerdo 12 de 31 de agosto de 1998, le eran plenamente aplicables todas las normas reglamentarias de la Ley de Carrera y en especial la referida al soporte de los estudios técnicos para la reforma de personal, por consiguiente, no es de recibo la argumentación defensiva del corto tiempo que tuvo la entidad para aplicar las normas de carrera para tener como soporte solamente el estudio de costos en que se fundó el acuerdo de sostenibilidad financiera.
Particularmente sobre el tema de reformas de plantas de personal dispuso el artículo 41 la Ley 443 de 1998, que para garantizar la preservación de los derechos de carrera y siempre que implicara supresión de empleos, debía motivarse expresamente, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren. En efecto, señala la norma:
“ART. 41.—Reforma de plantas de personal. Declarado EXEQUIBLE Sentencia Corte Constitucional 370 de 1999. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. Texto subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-994 de 2000.
Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional, incluidos sin excepción los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales, y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. El Departamento Administrativo de la Función Pública llevará el balance de cargos deficitarios que, requiriéndose para el cumplimiento de los fines de las entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance se justificará en estudios técnicos de planta consultando exclusivamente las necesidades del servicio y las técnicas de análisis ocupacional con prescindencia de cualquier otro concepto. Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-994 de 2000”.
La misma regulación sobre las plantas de personal y los estudios técnicos la reiteró el Decreto Reglamentario 1572 en el artículo 148 así:
“ART. 148.—Las modificaciones a la planta de personal de las entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse expresamente y fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución, las cuales estarán soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren”.
La norma reglamentaria citada en el artículo 149 definió que se entendía por modificación de planta y enunció algunas causales, entre ellas, la de racionalización del gasto público, que fue el fundamento esgrimido en el decreto demandado para modificar la planta de la contraloría y de la Personería Distrital de Barranquilla.
Todo lo dicho demuestra que cuando se va a modificar una planta de personal es necesario motivar el acto que así lo ordene por necesidad del servicio o por modernización de la administración, pero cualquiera de estas razones tiene que estar fundada en un estudio técnico que reúna los requisitos previstos en el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998:
“1) el análisis de las implicaciones derivadas de la transformación de la misión u objeto social de la institución y de las funciones generales; 2) análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo; 3) evaluación de la prestación de los servicios; 4) evaluación de las funciones asignadas a los empleados; 5) cargas de trabajo; y 6) análisis de los perfiles de los empleos”.
Conforme al marco jurídico y conceptual expuesto, la Sala analizará si previo a la expedición del Acuerdo 12 de 31 de agosto de 1998, el concejo distrital o cada una de las entidades a las cuales les fue modificada su planta de personal, adelantó el estudio técnico correspondiente.
El recurso de alzada refiere que antes del acuerdo demandado el alcalde mayor de Barranquilla liquidó el presupuesto el 22 de enero de 1998 e hizo reducción del presupuesto de rentas y gastos distritales por medio del Decreto 94 de 10 de marzo del mismo año, dando cumplimiento al convenio de desempeño de 3 de octubre de 1997, suscrito entre el Distrito y la Nación(5).
Dentro del expediente radicado 08-001-23-31-003-1998-01899-00 allegado como prueba trasladada, se encuentran al folio 160, los lineamientos generales para la negociación del acuerdo de reestructuración de pasivos, Ley 550 de 1999, que sirvió de fundamento al acto demandado; sin embargo, debe afirmar la Sala como ya lo hizo la Subsección A en el radicado 0733-2006(6), que tal documento no reemplaza el estudio técnico exigido por las normas de carrera administrativa ya referidas, cuando hay una modificación de la planta.
En efecto, el documento aludido hace referencia al pago de obligaciones laborales con entidades públicas, de seguridad social, financieras, con otros acreedores y además contempla el instructivo, el cálculo de intereses, las fórmulas para tal logro entre otros aspectos, pero no hizo un análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, una evaluación de la prestación de los servicios y de las funciones asignadas, tampoco evaluó los perfiles, las cargas de trabajo y las funciones asignadas a los empleados, lo que da lugar a concluir indefectiblemente que no se cumplió con el requisito legal dispuesto en los artículos 41 de la Ley 443 de 1998, 148 y 149 del Decreto 1572 de 1998.
El ente territorial demandado admite la inexistencia del estudio técnico en las condiciones legales descritas por las normas de carrera, pero lo justifica en que era imposible en los 21 días de diferencia entre el acto acusado y la vigencia del decreto reglamentario hacer los trámites necesarios y, por ello, solicita se tengan como fundamento válido los soportes del convenio de desempeño.
Para la Sala este no es un argumento válido, porque los análisis del plan de desempeño y del estudio técnico de carrera son diferentes, tienen objetivos, requerimientos y análisis diversos, aunque en ningún momento riñen entre sí dado que pueden ser complementarios. Es más, con la claridad que la reducción de presupuesto arrojaba, el concejo distrital, la personería o la contraloría distrital debieron hacer el estudio técnico para establecer de manera certera y adecuada una nueva planta que respondiera a los exigentes desafíos por la obligada reducción de personal y aumento de cargas; lo contrario contribuía a dejar la selección de la nueva planta a la discrecionalidad e inclusive a la arbitrariedad de los gobernantes irrespetando con ello los derechos de carrera y desaprovechando la oportunidad de hacer de cada una de las organizaciones reformadas unas administraciones eficaces y eficientes de acuerdo a los nuevos retos y requerimientos de la sociedad moderna.
En virtud de lo dicho la Sala resuelve el tercer planteamiento, reafirmando que el estudio técnico si es un requisito previo de obligatorio cumplimiento cuando hay modificación de la planta de personal y que en el sub lite igualmente era forzoso porque la Ley 443 de 1998 y su Decreto Reglamentario 1572 del mismo año, se encontraban vigentes y así lo exigían.
Así las cosas, se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico que declaró la nulidad de los artículos octavo y décimo del Acuerdo 12 de 31 de agosto de 1998 expedido por el Consejo Distrital de Barranquilla, conforme a lo expuesto en precedencia.
CONFÍRMASE la sentencia de 2 febrero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, dentro del proceso promovido por James Jhon Jiménez Jiménez, que declaró la nulidad de los artículos octavo y décimo del Acuerdo 12 de 31 de agosto de 1998 expedido por el Concejo Distrital de Barranquilla.
(1) ART. 181 del Código Contencioso Administrativa.
(2) Fl 14 cdno ppal y 271-275 del cdno. de pruebas.
(3) ART. 87.—Vigencia. “... Esta ley rige a partir de su publicación...”.
(4) Decretos 1567, 1568, 1569, 1570, 1571 entre otros.
(5) Fls. 278-283 cdno. de pruebas.
(6) M.P. Gustavo Gómez A.

References: ARTÍCULO 41
 artículo 84
 artículo 3
 artículo 87
 artículo 87
 artículo 83
 artículo 66
 artículo 41
 artículo 148
 artículo 149
 artículo 154