Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2007/T-690-07.htm
Timestamp: 2017-11-21 04:25:20+00:00

Document:
Sentencia T-690/07
CAMARA DE COMERCIO-Naturaleza jurídica/CAMARA DE COMERCIO-Entidad privada que ejerce funciones públicas
Las cámaras de comercio son entidades privadas, no obstante estar parcialmente dedicadas al cumplimiento de funciones públicas, como son principalmente todas las relacionadas con los registros públicos. Lo anterior resulta particularmente claro a partir de la expedición de la Constitución Política de 1991, que con lo concordantemente dispuesto en el inciso 3° del artículo 123 y en el inciso 2° del artículo 210, consolida el concepto de descentralización por colaboración, que alude al cumplimiento de funciones públicas o a la prestación de servicios públicos, por parte de los particulares. El ejercicio de ciertas funciones públicas por parte de las cámaras de comercio es una circunstancia indiscutida y que tiene importantes efectos. Sin embargo, es igualmente claro que lo anterior no muta su carácter de entidades privadas por el de entidades verdaderamente públicas, por lo que no pueden asumirse sin más todas las consecuencias que dicha naturaleza traería.
DESCENTRALIZACION POR COLABORACION-Alcance
CAMARA DE COMERCIO-Reglas para determinar la eventual reserva de sus documentos/CAMARA DE COMERCIO-Documentos públicos no tienen reserva salvo norma legal expresa/CAMARA DE COMERCIO-Documentos reservados tienen ese carácter salvo norma expresa en contrario
En el caso de las cámaras de comercio, es evidente que habrá documentos que tengan un carácter público y que en cuanto tales cabe ser consultados por los particulares, quienes podrán además solicitar, a su propia costa, copia de los mismos. Tienen este carácter todos los documentos relativos al cumplimiento de las funciones registrales legalmente atribuidas a estas instituciones, así como los relativos al recaudo y manejo de los emolumentos que por tales conceptos perciban estas instituciones. Frente a estos documentos la existencia de una reserva sólo será posible en caso de existir una norma de carácter legal suficientemente expresa, y ante su ausencia, deberá concluirse que no existe tal reserva y que el documento es de público conocimiento. Contrario sensu, tienen carácter privado todos los demás documentos de las cámaras de comercio, y particularmente todos aquellos relacionados o generados con ocasión del ejercicio de las funciones privadas propias de estas instituciones, como son por ejemplo, todos los referentes al cumplimiento de actividades típicamente gremiales, o los que atañen al manejo de sus recursos físicos y humanos, así como de los recursos financieros, distintos a los derivados de las tasas relacionadas con el cumplimiento de la función de registro.
VEEDURIAS CIUDADANAS-Constitución/VEEDURIAS CIUDADANAS-Función/VEEDURIAS CIUDADANAS-Campo de acción
La ley no sólo fue clara y explícita en reconocer a las veedurías ciudadanas la posibilidad de ejercer el derecho de petición, sino que además se refirió de manera directa a algunos de los objetos específicos que a través del ejercicio de este derecho podrán buscarse. A partir de lo anterior puede incluso afirmarse que, en razón al importante propósito que anima a las veedurías ciudadanas, el derecho de petición que la ley les reconoce tiene un mayor alcance que el de las personas particulares, con lo que aquéllas podrían llegar a obtener información y/o documentos que las personas individualmente consideradas no estarían en capacidad de lograr.
VEEDURIAS CIUDADANAS-Ejercicio del derecho de petición
DERECHO DE PETICION-Se dirige frente a autoridades públicas y privadas y frente a particulares
El derecho de petición se dirige frente a lo que la norma constitucional denomina genéricamente las autoridades, entendiendo por tales los distintos órganos y dependencias del Estado, no sólo al interior de la rama ejecutiva sino también en las demás, y en los órganos autónomos e independientes. Sin embargo, caben también dentro de este concepto de autoridades los particulares que bajo cualquier de las circunstancias previstas en la ley, ejerzan funciones públicas. Ahora bien, para el caso de aquellas personas o entidades privadas que además de las ya indicadas funciones públicas cumplan también actividades de carácter particular, es claro que el derecho de petición sólo puede referirse a aquellos asuntos relacionados con el desempeño de las funciones públicas que les competen, y que, contrario sensu, no se extiende a lo relativo a sus actividades privadas.
La jurisprudencia constitucional ha planteado y reiterado las siguientes reglas: “La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente.”
CAMARA DE COMERCIO-Consecuencias en relación con su naturaleza privada
Es necesario partir del hecho de que la Cámara de Comercio de Barranquilla, demandada dentro del trámite de la presente acción de tutela, es una entidad privada, que no obstante esa naturaleza jurídica, cumple ciertas funciones de carácter público. Así las cosas, como la acción de tutela contra entes particulares sólo procede de manera excepcional, lo primero que debe precisarse es que, en cuanto a esa faceta pública, esta acción sí resulta procedente, conforme al numeral 8° del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991. Una segunda consecuencia de la naturaleza jurídica de la entidad demandada es la que se relaciona con el carácter reservado o no de sus documentos. En el presente caso, y de acuerdo con las consideraciones hechas, es necesario presumir la reserva.
CAMARA DE COMERCIO-Consecuencias en relación con la reserva de sus documentos
DERECHO DE PETICION ANTE CAMARA DE COMERCIO-Razonabilidad de la solicitud
El accionante pretende la entrega de toda la información relativa a cada uno de los conceptos, situación que no resulta razonable, proporcionada, ni justificada. La principal razón que sustenta esta consideración es el hecho de que la entrega de la totalidad de esta información pondría a disposición del solicitante todos los aspectos relativos al funcionamiento de la entidad accionada durante un período considerable de tiempo, exponiendo a su eventual escrutinio y a la posible libre circulación de tales documentos un gran número de aspectos de carácter ciertamente privado, de la cámara de comercio accionada, lo que en últimas implicaría la total renuncia por parte de esa entidad a la autonomía que conforme a la ley, y dado su carácter privado, tiene para la decisión y manejo de sus propios asuntos. Ello en el fondo equivaldría a negar por entero la naturaleza particular que conforme se ha reseñado tienen estas instituciones, calidad que ha sido reconocida y relievada por la jurisprudencia, no sólo de esta corporación, sino también de las restantes altas cortes nacionales.
DERECHO DE PETICION ANTE CAMARA DE COMERCIO-Accionante debe acreditar la calidad de particular o de veedor ciudadano/DERECHO DE PETICION ANTE CAMARA DE COMERCIO-Consecuencias de no acreditar la calidad de veedor ciudadano
Es necesario indicar que el hecho de que el solicitante no hubiera acreditado en la forma debida la constitución y funcionamiento de la Veeduría, tiene consecuencias sobre la viabilidad de sus pretensiones. En otras palabras, uno de los elementos a considerar dentro del análisis de razonabilidad de lo pedido en un caso como el presente, es el tema de si el peticionario actúa en su nombre, como particular, o por ejemplo es promotor o representante de una veeduría ciudadana, ya que como se ha dicho, ésta puede eventualmente obtener información que a los simples particulares les sería negada, por prevalecer el derecho a la privacidad de la entidad a la que la petición se dirige. Se hace aún más notoria la falta de razonabilidad de lo pedido por el accionante, ya que no resulta proporcionado que un ciudadano individualmente considerado exija de una entidad como una cámara de comercio la entrega incondicional de tal volumen de información y con tal grado de exhaustividad, como en este caso pretende el accionante. En este punto reitera la Corte su criterio en el sentido de que, eventualmente, una veeduría ciudadana tendría al menos mejor título para realizar solicitudes de este tipo, y podría sin duda, tener derecho a conseguir una mayor cantidad de información, siempre con mesura, proporción y justificación, que lo que en este caso es razonable reconocer a quien, sin demostrar más legitimación que la personal, presentó estas solicitudes y la posterior y consiguiente acción de tutela.
DERECHO DE PETICION ANTE CAMARA DE COMERCIO-No se vulneró por cuanto la respuesta fue clara, precisa y oportuna
Referencia: expediente T-1606748
Procedencia: Juzgado 7° Penal del Circuito de Barranquilla
en la revisión del fallo proferido por el Juzgado 7° Penal del Circuito de Barranquilla el 14 de febrero de 2007, revocatorio del dictado por el Juzgado 6° Penal Municipal de la misma ciudad el 19 de diciembre de 2006, dentro de la acción de tutela propuesta por el señor Manuel María Márquez Angulo contra la Cámara de Comercio de Barranquilla.
El expediente llegó a la Corte Constitucional, por remisión que se hizo en virtud de lo ordenado por los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política y 32 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección número cinco ordenó revisarlo, mediante auto de 24 de mayo de 2007.
El apoderado del señor Márquez Angulo solicita al juez de tutela que proteja el derecho fundamental de petición de su representado ordenando al Presidente de la Cámara de Comercio accionada “…dar respuesta completa, concreta y de fondo al derecho de petición presentado por mi poderdante e impedir que ésta se siga postergando indefinidamente”.
Por auto de 5 de diciembre de 2006, el Juzgado 6° Penal Municipal de Barranquilla admitió la acción de tutela interpuesta contra la Cámara de Comercio de esa ciudad y ordenó notificar a dicha entidad para que se sirviera dar respuesta al escrito de tutuela. También consideró importante recibir declaración del accionante, para lo cual dispuso citarlo.
1. Respuesta de la Cámara de Comercio de Barranquilla
Finalmente, hace notar que los derechos de petición cuya presunta desatención dio origen a la presentación de esta acción fueron suscritos por el accionante Manuel María Márquez Angulo, invocando su doble condición de ciudadano y de vocero de una veeduría ciudadana[1], no obstante que por el contenido y las motivaciones que se aducen, puede entenderse que obraba particularmente en representación de la citada veeduría. Indica que al dar respuesta a la primera petición se le solicitó a su autor presentar la documentación que acreditara la constitución y existencia de dicha veeduría, así como la representación alegada, en los términos previstos por la Ley 850 de 2003, solicitud que el peticionario ignoró y se abstuvo de responder. Manifiesta que por ello no se entiende que ahora el ciudadano Márquez Angulo aduzca su simple carácter de ciudadano o de persona natural perjudicada por la supuesta violación al derecho fundamental de petición, que es la calidad en que se presenta al interponer la acción de tutela.
El 19 de diciembre de 2006 el Juzgado 6° Penal Municipal de Barranquilla denegó la acción de tutela interpuesta por Manuel María Márquez Angulo contra la Cámara de Comercio de esa ciudad.
Para hacerlo, el a quo evaluó las explicaciones dadas por el representante de la Cámara de Comercio demandada y confrontó la situación presentada con una breve cita de la jurisprudencia de esta Corte, en lo relacionado con el núcleo esencial del derecho de petición[2]. De lo anterior concluyó que la entidad demandada atendió debidamente el derecho de petición del ahora tutelante, incluso con anterioridad a la fecha en que se interpuso esta acción, por lo que al momento de resolverla existe carencia actual de objeto, circunstancia que justifica la decisión adoptada.
3. Impugnación del accionante
Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado del accionante la impugnó de manera oportuna, mediante memorial que obra a folios 131 a 135 del cuaderno de primera instancia. En su escrito el apoderado insiste en que la respuesta dada por la entidad demandada es evasiva e incompleta, pese a que aquélla y sus abogados pretendan darle otra apariencia.
Concedida la impugnación, el Juzgado 7° Penal del Circuito de Barranquilla la revocó parcialmente, mediante decisión del 14 de febrero de 2007.
2. Cuestión previa: la posible existencia de otro medio de defensa judicial
“La Administración sólo podrá negar la consulta de determinados documentos o la copia o fotocopia de los mismos mediante providencia motivada que señale su carácter reservado, indicando las disposiciones legales pertinentes. Si la persona interesada insistiere en su solicitud, corresponderá al Tribunal de lo Contencioso Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos decidir en única instancia si se acepta o no la petición formulada o si se debe atender parcialmente. Ante la insistencia del peticionario para que se le permita consultar o se le expida la copia requerida, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al Tribunal para que éste decida dentro de los diez (10) días hábiles siguientes. Se interrumpirá este término en el caso de que el Tribunal solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir y hasta la fecha en la cual los reciba oficialmente.”
3. Los conceptos jurídicos relevantes para la presente decisión
3.1. La naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio. El concepto de descentralización por colaboración
A este respecto, en décadas pasadas existió en Colombia controversia en torno a la naturaleza jurídica, pública o privada, de las cámaras de comercio. La incertidumbre sobre este tema estuvo entonces alimentada por la presencia simultánea de varias circunstancias aparentemente opuestas como son: i) el hecho de que el artículo 78 del Código de Comercio (Decreto 410 de 1971) las denomina “instituciones de orden legal”, término que para la doctrina ha resultado confuso; ii) el hecho de haberse atribuido a las cámaras de comercio el cumplimiento de funciones reconocidamente públicas, particularmente las funciones registrales que le competen en relación con los comerciantes y la sociedades comerciales, y más recientemente, con las personas interesadas en celebrar contratos con las entidades estatales (Ley 80 de 1993), y con las entidades sin ánimo de lucro (Decreto 2150 de 1995); iii) la atribución que el Código de Comercio (art. 87) establece en cabeza de la Contraloría General de la República, para ejercer el control y vigilancia del recaudo, manejo e inversión de los ingresos provenientes de los derechos autorizados por la ley para las inscripciones y certificados; iv) la circunstancia de estar integradas por los comerciantes inscritos en el respectivo registro mercantil; v) la naturaleza eminentemente privada de otras de las funciones listadas en el artículo 86 del Código de Comercio como son, por ejemplo, las de servir de órgano de los intereses generales del comercio ante el Gobierno, la de recopilar las costumbres mercantiles, la de prestar sus buenos oficios a los comerciantes para hacer arreglos entre acreedores y deudores, o la de organizar exposiciones y conferencias y/o editar o imprimir estudios o informes relacionados con el cumplimiento de sus objetivos.
Adicionalmente, si bien hubiera podido considerarse que de la anterior enumeración resultaba un mayor número de razones para entender que las cámaras de comercio eran entidades públicas, una dificultad que recurrentemente enfrentaban tanto la doctrina como la jurisprudencia para así aceptarlo, era que aquéllas no encuadraban en ninguno de los modelos de entidades públicas administrativas, para entonces definidos por los Decretos Leyes 1050 y 3130 de 1968.
Sin embargo, hace ya años que esta controversia fue satisfactoriamente superada, al establecerse de manera inequívoca que las cámaras de comercio son entidades privadas, no obstante estar parcialmente dedicadas al cumplimiento de funciones públicas, como son principalmente todas las relacionadas con los registros públicos[3]. Lo anterior resulta particularmente claro a partir de la expedición de la Constitución Política de 1991, que con lo concordantemente dispuesto en el inciso 3° del artículo 123 y en el inciso 2° del artículo 210, consolida el concepto de descentralización por colaboración, que alude al cumplimiento de funciones públicas o a la prestación de servicios públicos, por parte de los particulares, concepto que desde años atrás había comenzado a ser decantado por la doctrina nacional.
“Las cámaras de comercio a las cuales se ha encargado el ejercicio de la anotada función, no son entidades públicas, pues no se avienen con ninguna de las especies de esta naturaleza contempladas y reguladas en la Constitución y la Ley. Si bien nominalmente se consideran "instituciones de orden legal" (C. de Co. art. 78), creadas por el Gobierno, lo cierto es que ellas se integran por los comerciantes inscritos en su respectivo registro mercantil (C. de Co.). La técnica autorizatoria y la participación que ella reserva a la autoridad pública habida consideración de las funciones que cumplen las cámaras de comercio, no permite concluir por sí solas su naturaleza pública. Excluida la función de llevar el registro mercantil, las restantes funciones de las cámaras, su organización y dirección, las fuentes de sus ingresos, la naturaleza de sus trabajadores, la existencia de estatutos que las gobiernan, extremos sobre los cuales no es necesario para los efectos de esta providencia entrar a profundizar, ponen de presente que sólo a riesgo de desvirtuar tales elementos no se puede dudar sobre su naturaleza corporativa, gremial y privada.”
Ahora bien, tal como reiteradamente lo ha explicado la Corte Constitucional[4], en la descentralización por colaboración, un determinado tipo de entidad privada, nacida de la libre iniciativa de los particulares, y que inicialmente se constituye para cumplir propósitos que sólo interesan a éstos, en razón del conocimiento y la experiencia por ella acumulados, es investida por ley de determinadas funciones públicas, bajo la consideración de que su cumplimiento resulta más eficiente en cabeza suya que en cabeza de una entidad estatal. En cada caso de asignación de tales funciones, la misma ley regula de manera cuidadosa todos los aspectos relacionados con el carácter público de la función encomendada. Así por ejemplo, se establece que las decisiones que en ejercicio de dichas funciones se tomen tienen el carácter de actos administrativos, y en cuanto tales pueden ser objeto de las acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo. Otro aspecto relevante es el relacionado con las reglas relativas al manejo de recursos públicos, que como ocurre en el caso de las cámaras de comercio, deberán ser objeto de control fiscal por parte de la Contraloría competente. De igual manera, los delitos relacionados con la eventual apropiación de tales dineros afectan el bien jurídico de la administración pública, y no el del patrimonio económico, como ocurriría si los recursos apropiados pertenecen a particulares. Sobre este tema particular esta corporación se ha pronunciado así:
“El desempeño de funciones administrativas por particulares, es una posibilidad reconocida y avalada constitucional y legalmente, y que esa atribución prevista en el artículo 210 de la Carta opera por ministerio de la ley y, en el caso de las personas jurídicas, no implica mutación en la naturaleza de la entidad a la que se le atribuye la función, que conserva inalterada su condición de sujeto privado sometido al régimen de derecho privado en lo atinente a la organización y desarrollo de las actividades anejas a su específica finalidad.”[5]
3.2. Reglas para determinar la eventual reserva que pudiera existir sobre los documentos de las cámaras de comercio
En relación con este tema es pertinente recordar que, frente a los documentos que tengan carácter público, en aplicación del citado artículo 74 se asume la posibilidad de que todas las personas puedan solicitar consultarlos o que se les expida copia de ellos, siendo entonces excepcional y de interpretación restrictiva la existencia de cualquier eventual carácter reservado (arts. 17 y 19 del Código Contencioso Administrativo y Leyes 57 de 1985 y 594 de 2000)[6]. Al paso que, frente a los documentos que tengan carácter privado, la regla es la reserva, y sólo por excepción podrá exigirse su exhibición o la expedición de copias, en los casos previstos en el último inciso del artículo 15 constitucional.
Aplicando las anteriores reglas al caso de las cámaras de comercio, es evidente que habrá documentos que tengan un carácter público y que en cuanto tales cabe ser consultados por los particulares, quienes podrán además solicitar, a su propia costa, copia de los mismos. Tienen este carácter todos los documentos relativos al cumplimiento de las funciones registrales legalmente atribuidas a estas instituciones, así como los relativos al recaudo y manejo de los emolumentos que por tales conceptos perciban estas instituciones. Frente a estos documentos la existencia de una reserva sólo será posible en caso de existir una norma de carácter legal suficientemente expresa, y ante su ausencia, deberá concluirse que no existe tal reserva y que el documento es de público conocimiento.
Contrario sensu, tienen carácter privado todos los demás documentos de las cámaras de comercio, y particularmente todos aquellos relacionados o generados con ocasión del ejercicio de las funciones privadas propias de estas instituciones, como son por ejemplo, todos los referentes al cumplimiento de actividades típicamente gremiales, o los que atañen al manejo de sus recursos físicos y humanos, así como de los recursos financieros, distintos a los derivados de las tasas relacionadas con el cumplimiento de la función de registro, a que antes se hizo referencia. Es importante resaltar que, en desarrollo de la garantía consignada en el inciso 4° del artículo 15 constitucional, el tema de la reserva de estos documentos se maneja entonces de manera inversa a lo que ocurre con aquéllos que tengan el carácter de públicos, es decir que todos ellos se entienden protegidos por la reserva constitucional, salvo la existencia de excepciones legales, que como aquellas que establezcan el carácter reservado de un documento público, sean suficientemente expresas.
3.3. Los derechos de las veedurías ciudadanas en cuanto mecanismos de control social de la gestión pública
Este tema ha sido tratado de manera exhaustiva por la Corte Constitucional, especialmente en la sentencia C-292 del 8 de abril de 2003 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet), mediante la cual se realizó el control previo y automático de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria que después vino a convertirse en Ley 850 de 2003 “Por medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas”.
El artículo 1° de la Ley 850 definió a las veedurías ciudadanas como “el mecanismo democrático de representación que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión pública, respecto a las autoridades, administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos de control, así como de las entidades públicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país, encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público”. Inmediatamente a continuación precisa: “Dicha vigilancia se ejercerá en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o parcial, se empleen los recursos públicos, con sujeción a lo dispuesto en la presente ley.”
En cuanto a la forma de constitución establece el artículo 3° de esta ley: “las organizaciones civiles o los ciudadanos, procederán a elegir de una forma democrática a los veedores, luego elaborarán un documento o acta de constitución en la cual conste el nombre de los integrantes, documento de identidad, el objeto de la vigilancia, nivel territorial, duración y lugar de residencia.” Agrega el artículo 7°: “Las veedurías deben obrar en su organización y funcionamiento en forma democrática y participativa definiendo claramente que sus integrantes tienen iguales derechos y obligaciones y que las decisiones se tomarán preferentemente por consenso o en su defecto por mayoría absoluta de votos.”
Ahora bien, en la sentencia C-292 de 2003 la Corte hizo algunas reflexiones encaminadas a delimitar adecuadamente el campo de acción de las veedurías, resaltando que tanto como debe protegerse la posibilidad de que estas organizaciones ejerzan una vigilancia efectiva sobre la inversión de los recursos públicos, incluso en las circunstancias especiales en que ésta se encomienda a particulares, es igualmente necesario y razonable rodear su trabajo de ciertas exigencias y garantías de seriedad, que permitan tener certeza de que ellas no se convertirán en un obstáculo o factor de interferencia para el adelantamiento de la gestión pública. Es esta consideración la que justifica, por ejemplo, las reglas que gobiernan el procedimiento de constitución de las veedurías (art. 3°), las exigencias relacionadas con el carácter verdaderamente democrático de su funcionamiento interno y otras semejantes.
Con respecto a la limitación arriba transcrita en el sentido de que sólo puede organizarse una veeduría ciudadana frente a aquellas entidades y/o actividades que involucren la utilización de recursos públicos, la Corte indicó que:
“… la facultad de vigilancia está circunscrita, por expreso mandato constitucional, a la gestión pública y sus resultados, lo cual descarta la posibilidad de invadir la esfera privada en asuntos que no tienen esa relevancia pública. Lo contrario significaría autorizar que, so pretexto de la participación ciudadana y la realización de ciertos derechos políticos, las organizaciones cívicas invadieran la órbita privada de los particulares en asuntos ajenos a sus intereses.”
Dentro de los instrumentos de acción previstos en la ley se destaca, precisamente, la posibilidad de ejercer el derecho de petición (art. 16), la que se complementa con otras disposiciones que le permiten a las veedurías “conocer las políticas, proyectos, programas, contratos, recursos presupuestales asignados, metas físicas y financieras, procedimientos técnicos y administrativos y los cronogramas de ejecución previstos para los mismos desde el momento de su iniciación” y/o “obtener de los supervisores, interventores, contratistas y de las entidades contratantes, la información que permita conocer los criterios que sustentan la toma de decisiones relativas a la gestión fiscal y administrativa” (art. 17, letras a. y c.).
Como se observa, la ley no sólo fue clara y explícita en reconocer a las veedurías ciudadanas la posibilidad de ejercer el derecho de petición, sino que además se refirió de manera directa a algunos de los objetos específicos que a través del ejercicio de este derecho podrán buscarse. A partir de lo anterior puede incluso afirmarse que, en razón al importante propósito que anima a las veedurías ciudadanas, el derecho de petición que la ley les reconoce tiene un mayor alcance que el de las personas particulares, con lo que aquéllas podrían llegar a obtener información y/o documentos que las personas individualmente consideradas no estarían en capacidad de lograr.
En la sentencia C-292 de 2003 que se viene comentando la Corte reconoció esta circunstancia al resaltar que si alguno(s) de los documentos solicitados por la veeduría está(n) sujeto(s) a reserva, aquélla puede plantear al juez competente la solicitud de levantar dicha limitación, a fin de poder acceder a los documentos que resultan de interés. En este caso la veeduría asume entonces la carga de mantener y hacer respetar dicha reserva por parte de todas las personas que pudieren llegar a tener conocimiento de dicha información. Previa esta consideración, la Corte declaró condicionalmente exequibles los apartes normativos transcritos dos párrafos atrás.
3.4. El alcance del derecho fundamental de petición frente a las circunstancias del caso concreto
En relación con el núcleo esencial y los alcances de este derecho, la Corte Constitucional ha trazado desde sus inicios una voluminosa y consistente línea jurisprudencial. El desarrollo del derecho de petición se remonta además a muchos años antes de la creación de este tribunal, ya que aquél hizo parte del Título III de la derogada Constitución de 1886, lo que dio sobrada ocasión para que las autoridades, los particulares y los jueces se familiarizaran suficientemente con él.
El derecho de petición tiene el carácter de fundamental, en la medida en que es un vehículo para el ejercicio de otros derechos de la misma naturaleza. De igual manera ha resaltado la Corte que aquél resulta esencial y determinante en cuanto mecanismo de participación ciudadana, dentro de una democracia que se define a sí misma como participativa.
En síntesis, han entendido de manera unánime tanto la doctrina como la jurisprudencia nacionales[7], que la esencia del derecho de petición consiste en la posibilidad de presentar peticiones respetuosas a las autoridades, es decir, a que aquéllas sean recibidas, seguida de la garantía de que tales peticiones serán objeto de pronta resolución. Frente a este punto es claro que el solicitante no tiene, en modo alguno, derecho a esperar que la autoridad resuelva su pedido de manera favorable, concediendo lo que aquél busca, al punto de poder afirmar que se vulnera el derecho de petición si quien lo resuelve no accede, sin objeción, a la totalidad de lo pedido. La garantía de este derecho consiste en que la autoridad deberá necesariamente abordar la solicitud que ha recibido, pronunciarse de fondo sobre ella en un tiempo prudencial, y asegurarse de poner la respuesta en conocimiento del peticionario, de tal modo que éste no tenga que esperar de manera indefinida, y esté en la certeza de que la respuesta que reciba resolverá de fondo sobre el tema planteado. Con ello queda a salvo tanto la posibilidad de adelantar actuaciones posteriores a partir del sentido de la respuesta obtenida, si así lo estimare el peticionario, como la de controvertirla prontamente mediante el uso de las acciones contencioso administrativas.
Sobre lo primero, la ley, concretamente el Código Contencioso Administrativo (Decreto 1 de 1984) distingue con claridad varias formas de petición, incluyendo la presentada en interés general, la que se instaura en razón a un interés particular, el derecho de petición de informaciones (que incluye la posibilidad de consultar los documentos públicos y de obtener copia de ellos)[8], la formulación de consultas, y finalmente, lo relacionado con las actuaciones iniciadas en cumplimiento de un deber legal. Cada una de estas especies tiene, conforme a su naturaleza, un distinto alcance y forma de protección.
En lo que atañe a las partes, es del caso resaltar que el derecho de petición se dirige frente a lo que la norma constitucional denomina genéricamente las autoridades, entendiendo por tales los distintos órganos y dependencias del Estado, no sólo al interior de la rama ejecutiva sino también en las demás, y en los órganos autónomos e independientes.
Sin embargo, caben también dentro de este concepto de autoridades los particulares que bajo cualquier de las circunstancias previstas en la ley, ejerzan funciones públicas. Ahora bien, para el caso de aquellas personas o entidades privadas que además de las ya indicadas funciones públicas cumplan también actividades de carácter particular, es claro que el derecho de petición sólo puede referirse a aquellos asuntos relacionados con el desempeño de las funciones públicas que les competen, y que, contrario sensu, no se extiende a lo relativo a sus actividades privadas, frente a las cuales, salvo expresa previsión legal en contrario, prevalece el derecho a la intimidad de que trata el artículo 15 constitucional.
“La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente.”[9]
La Sala entiende que este sería el caso de las veedurías ciudadanas, cuya Ley Estatutaria (850 de 2003) menciona expresamente el derecho de petición como uno de los principales mecanismos de acción a que ellas pueden acudir, ejemplificando incluso, de manera específica, las informaciones relevantes para la labor de una veeduría, como las allí regladas, que resulta posible obtener mediante el ejercicio del derecho de petición. La norma permite además que estos movimientos de control social accedan a información que frente a otros peticionarios sería considerada como reservada, asumiendo entonces la carga de mantener y hacer respetar la ya indicada reserva.
La Cámara de Comercio de Barranquilla adujo en su defensa haber dado respuesta adecuada a los derechos de petición que ante ella se plantearon. Como razones adicionales planteó la irrazonabilidad de lo solicitado, junto con el carácter reservado que tendrían la mayoría de los documentos e informaciones solicitadas, en razón a la naturaleza privada que en el derecho colombiano tienen las cámaras de comercio. También resaltó que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, la garantía del derecho de petición no consiste en que la persona a quien aquélla se dirige responda necesariamente en la forma esperada por el peticionario, sino apenas que lo planteado sea resuelto de fondo, de manera pronta y clara, y que esta respuesta sea comunicada al peticionario.
Es necesario partir del hecho de que la Cámara de Comercio de Barranquilla, demandada dentro del trámite de la presente acción de tutela, es una entidad privada, que no obstante esa naturaleza jurídica, cumple ciertas funciones de carácter público. Así las cosas, como la acción de tutela contra entes particulares sólo procede de manera excepcional, lo primero que debe precisarse es que, en cuanto a esa faceta pública, esta acción sí resulta procedente, conforme al numeral 8° del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991.
Dado que la principal función pública que cumplen las cámaras de comercio es claramente la función registral, hoy referida no sólo a los comerciantes, sino también a las entidades sin ánimo de lucro, a los personas interesadas en celebrar contratos con las entidades estatales, e incluso (aunque ello resulte paradójico en este caso) a las veedurías ciudadanas[10], los primeros documentos que sin duda carecen de reserva y serán susceptibles de ser consultados y/o solicitados por cualquier persona, son los relacionados con los registros que ella lleva, la forma como está organizada la actividad registral, los actos administrativos que con ocasión de ella se expiden, etc.
Lo mismo ocurre con todos los documentos relacionados con el recaudo, manejo e inversión de los ingresos de las cámaras que sean producto de los derechos autorizados por la ley para las inscripciones y certificados, los mismos que se encuentran sujetos al control y vigilancia que ejerce la Contraloría General de la República[11]. En estos casos es evidente el interés público que abre a todas las personas en general la facultad para consultar estos documentos y/o solicitar copias de ellos.
Por el contrario, entiende la Sala que en cuanto se relacionan con el desarrollo de las actividades particulares que cumplen las cámaras de comercio, son eminentemente restringidos todos los documentos relacionados con la promoción y agenciamiento de intereses de carácter gremial, el desarrollo de investigaciones económicas y la programación y realización de ferias, conferencias, o eventos académicos, que sirvan a los intereses de los comerciantes. También, como se mencionó más atrás, deben entenderse como reservados todos los documentos que atañen a la adquisición y/o la administración de los recursos físicos, humanos e incluso financieros[12], con que cuenta la cámara de comercio para desarrollar su misión.
A este respecto considera la Corte que en estos casos deben prevalecer el carácter privado y, consiguientemente, la reserva que por regla general se predica de este tipo de documentos, especialmente en lo que se refiere a la posibilidad de conocerlos de manera abierta y genérica y sin acotación alguna, como ocurre sin duda cuando se solicitan todas las actas de la Junta Directiva de un determinado período, todos los contratos celebrados dentro de un lapso específico, etc. Sin embargo, resalta la Sala, ello no se opone, sino que es enteramente congruente, con la posibilidad de que, previa invocación y acreditación de un determinado interés, que según el caso bien puede ser el interés general[13], puedan consultarse e incluso obtenerse copias de documentos específicos, o de las partes pertinentes de algunos de ellos, que se relacionen con actividades o proyectos determinados, y cuya pertinencia para el interés público resulte plausible y sustentada.
iii) Sobre la razonabilidad de lo pedido. Consecuencias de la ponderación de los derechos en tensión.
El accionante afirma que la Cámara de Comercio de Barranquilla no ha respondido de manera completa y efectiva lo pedido. Dentro de lo solicitado se encuentra, en relación con el período 2000 a 2005 lo siguiente: “listado de todos los proyectos que ha adelantado la Cámara y de los recursos destinados a ellos”; “fotocopia simple de las actas de las reuniones de Junta Directiva”; “fotocopia simple de las actas del Comité Financiero, si éste existe”; “fotocopia de todos los contratos realizados por esa institución”; “listado de todas las donaciones y/o aportes que ha hecho esta institución”; “copia de las nóminas de la institución y un listado comparativo año a año del número de empleados, sus niveles de ingreso, y los incrementos anuales de sueldo en comparación del aumento del IPC”; “todas las contrataciones adicionales realizadas mediante temporales, o servicios de out-sourcing”; “relación de los viajes realizados por cada empleado de esa institución, discriminados por destino, objetivos y gastos realizados”; “planes estratégicos de la cámara”.
Con las subrayas que la Sala hace de los elementos anteriormente transcritos se quiere resaltar cómo el accionante pretende la entrega de toda la información relativa a cada uno de estos conceptos, situación que conforme a las reglas anteriormente expresadas no resulta razonable, proporcionada, ni justificada. La principal razón que sustenta esta consideración es el hecho de que la entrega de la totalidad de esta información pondría a disposición del solicitante todos los aspectos relativos al funcionamiento de la entidad accionada durante un período considerable de tiempo, exponiendo a su eventual escrutinio y a la posible libre circulación de tales documentos un gran número de aspectos de carácter ciertamente privado, de la cámara de comercio accionada, lo que en últimas implicaría la total renuncia por parte de esa entidad a la autonomía que conforme a la ley, y dado su carácter privado, tiene para la decisión y manejo de sus propios asuntos. Ello en el fondo equivaldría a negar por entero la naturaleza particular que conforme se ha reseñado tienen estas instituciones, calidad que ha sido reconocida y relievada por la jurisprudencia, no sólo de esta corporación, sino también de las restantes altas cortes nacionales[14].
En lo que tiene que ver con la tensión de los derechos que en este caso se encuentran en juego, y admitiendo, como se ha dicho, que existe un interés legítimo en el conocimiento público de algunos de los asuntos que atañen a las cámaras de comercio, considera la Sala que en dirección contraria marchan, no sólo el derecho de la entidad accionada a la privacidad y a la reserva de sus propias actuaciones y documentos, sino además, estos mismos derechos en cabeza de todas las personas y entidades que, en cuanto empleados, miembros de Junta Directiva, contratistas, o simples colaboradores de la entidad accionada han establecido con ella relaciones comerciales, laborales o de otra índole, personas que no tendrían por qué verse expuestas, además sin su participación ni oportunidad de oponerse, a la revelación de tales relaciones y actividades[15].
En relación con este punto y aunque, reconoce la Sala, es este un aspecto de inferior trascendencia, no resulta menos cierto lo planteado en sus respuestas por los representantes de la Cámara de Comercio de Barranquilla, en el sentido de que la sola recopilación y sistematización de todo lo pedido es una actividad de considerables proporciones que, pese a que el peticionario acceda a cubrir el costo de la correspondiente reproducción, excede en mucho lo que razonablemente la entidad accionada estaría obligada a hacer para satisfacer el derecho de su peticionario, máxime cuando, como se ha explicado, no resulta jurídicamente defensable que aquél tenga acceso a todo lo solicitado, especialmente con el grado de exhaustividad que pretende.
Así pues, reitera la Sala, para determinar si en un caso como éste la entidad privada accionada se encuentra obligada a entregar toda la información pedida, en la forma, presentación y magnitud que requiere el peticionario, debe entonces examinarse la razonabilidad de la petición y ponderarse con todo cuidado los derechos que como consecuencia de dicha petición entren en tensión. En el presente caso la Sala encuentra que las peticiones del ahora tutelante exceden ese marco de razonabilidad, por lo que la entidad accionante no está obligada a responder en la forma esperada por el peticionario Márquez Angulo.
También quedó planteado que, en razón a su importante rol como mecanismo de control social dentro de un sistema democrático participativo, las veedurías ciudadanas son titulares del derecho de petición, el cual les permite incluso obtener informaciones y documentos que los simples ciudadanos, aunque titulares de este mismo derecho, no estarían en capacidad de alcanzar. Se dijo además que como condición previa al ejercicio de esos importantes instrumentos de control social, la Ley 850 de 2003 plantea ciertas exigencias, garantías de seriedad e institucionalidad, que las veedurías ciudadanas deben satisfacer, las cuales fueron encontradas razonables y exequibles, cuando esta Corte realizó el correspondiente análisis de constitucionalidad[16].
Por ello, es necesario indicar también que el hecho de que el solicitante no hubiera acreditado en la forma debida la constitución y funcionamiento de la Veeduría Visión Compartida Ciudad Futuro, tiene consecuencias sobre la viabilidad de sus pretensiones. En otras palabras, uno de los elementos a considerar dentro del análisis de razonabilidad de lo pedido en un caso como el presente, es el tema de si el peticionario actúa en su nombre, como particular, o por ejemplo es promotor o representante de una veeduría ciudadana, ya que como se ha dicho, ésta puede eventualmente obtener información que a los simples particulares les sería negada, por prevalecer el derecho a la privacidad de la entidad a la que la petición se dirige.
En efecto, se aprecia que las respuestas dadas por la Cámara de Comercio de Barranquilla frente a los derechos de petición presentados por el accionante no vulneran, sino por el contrario satisfacen, el contenido esencial de este derecho fundamental, tema sobre el cual la Sala tuvo oportunidad de pronunciarse en páginas precedentes. En efecto, las peticiones fueron recibidas, hubo respuestas, éstas se hicieron conocer oportunamente al peticionario, y en ellas hay pronunciamiento, punto por punto, sobre cada una de las informaciones y documentos solicitados.
De las consideraciones efectuadas a lo largo de esta providencia resulta que parte de las peticiones formuladas por el accionante Manuel María Márquez Angulo a la Cámara de Comercio de Barranquilla fueron atendidas como él esperaba, y que en lo demás, la naturaleza y magnitud de lo solicitado evidencian irrazonabilidad y desproporción, en atención a la calidad, tanto del peticionario como de la entidad a la que éste se dirigió, además del eventual conflicto que podría generarse frente a derechos de terceras personas.
Primero: REVOCAR la sentencia dictada por el Juez 7° Penal del Circuito de Barranquilla el 14 de febrero de 2007, que a su turno revocó la proferida dentro de esta acción de tutela por el Juzgado 6° Penal Municipal de Barranquilla el 19 de diciembre de 2006.
Segundo: En su lugar, NEGAR el amparo del derecho fundamental de petición solicitado por Manuel María Márquez Angulo contra la Cámara de Comercio de Barranquilla.
Tercero: LÍBRESE por Secretaría General la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cuarto: Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
[1] Se trata del grupo “Veeduría Visión Compartida Ciudad Futuro”.
[2] Sentencia T-447 de 2003.
[3] Ver sobre este tema las sentencias C-144 de 1993 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-166 de 1995 (M. P. Hernando Herrera Vergara), C-167 de 1995 (M. P. Fabio Morón Díaz) y C-1142 de 2000 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo), además del fallo Nº 62 de agosto 23 de 1982 de la Corte Suprema de Justicia (M. P. Ricardo Medina Moyano). También el Consejo de Estado se había pronunciado en el mismo sentido, en sentencias de 24 de mayo de 1974, 3 de febrero de 1975 y 23 de octubre de 1981.
[4] Ver sobre este tema, entre otras, las sentencias C-226 de 1994 (M. P. Alejandro Martínez Caballero), C-308 de 1994 (M. P. Antonio Barrera Carbonell), C-492 de 1996 (M. P. José Gregorio Hernández), C-1508 de 2000 (M. P. Jairo Charry Rivas), C-543 de 2001 (M. P. Álvaro Tafur Galvis), C-1150 de 2003 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet), además de las ya citadas sentencias C-166 y C-167 de 1995.
[5] Sentencia C-166 de 1995, M. P. Hernando Herrera Vergara).
[6] Sobre el alcance del derecho de acceso a los documentos públicos la Corte Constitucional ha construido desde sus inicios una sólida jurisprudencia, dentro de la cual pueden destacarse, entre los pronunciamientos más recientes, las sentencias T-216 de 2004 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet) y C-491 de 2007 (M. P. Jaime Córdoba Triviño).
[7] En lo que atañe a la jurisprudencia de esta Corte, ver entre muchísimas otras, las sentencias T-377 de 2000 (M. P. Alejandro Martínez Caballero), T-249 de 2001 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo), T-1160-A de 2001 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[8] Sobre la relación entre el derecho de petición y el de acceso a los documentos públicos ver las sentencias C-872 de 2003 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández) y T-527 de 2005 (M. P. Jaime Córdoba Triviño).
[9] Cfr. entre muchas otras, las sentencias SU-166 de 1999 (M. P. Alejandro Martínez Caballero), T-191 de 2002 y T-847 de 2006 (en ambas M. P. Jaime Córdoba Triviño).
[10] Ver Arts. 3°, 18 e) y 21 de la Ley 850 de 2003.
[11] Arts. 88 y 93 del Código de Comercio, en concordancia con las sentencias Nº 62 de agosto 23 de 1982 de la Corte Suprema de Justicia (M. P. Ricardo Medina Moyano) y C-167 de 1995 de la Corte Constitucional (M. P. Fabio Morón Díaz).
[12] En este caso con las excepciones a que se hizo referencia en el párrafo anterior y en la nota 11.
[13] Art. 5° del Código Contencioso Administrativo.
[14] Ver a este respecto las providencias citadas en la nota 3.
[15] La Corte se ha pronunciado sobre la imposibilidad de permitir el acceso a documentos de carácter privado relacionados con terceras personas, aún en el caso de encontrarse en los archivos de entidades públicas, en pronunciamientos como la ya citada sentencia T-216 de 2004 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet).
[16] Sentencia C-292 de 2003, antes citada.

References: artículo 123
 artículo 210
 artículo 42
 artículo 78
 artículo 86
 artículo 123
 artículo 210
 artículo 210
 artículo 74
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 7
 artículo 15
 artículo 42
 artículo 36