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BOE.es - Documento BOE-A-2013-2174
Documento BOE-A-2013-2174
«BOE» núm. 49, de 26 de febrero de 2013, páginas 228 a 247 (20 págs.)
BOE-A-2013-2174
En el conflicto positivo de competencia núm. 3726-2007 interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra diversos preceptos del Real Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre, por el que se establecen las enseñanzas mínimas correspondientes a la educación secundaria obligatoria. Ha formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 25 de abril de 2007 la Letrada de la Generalitat de Cataluña, en la representación que ostenta, promueve conflicto positivo de competencias frente al Gobierno de la Nación contra los apartados 7 y 8 del art. 14, la disposición adicional primera y el anexo III del Real Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre, por el que se establecen las enseñanzas mínimas correspondientes a la educación secundaria obligatoria.
Finalmente también excede de la competencia estatal, en opinión de la Generalitat, la delimitación de horarios que realiza respecto de las áreas el anexo III al impedírsele organizar los currículos. La Ley Orgánica de educación parte de la base de que para garantizar una formación común en todo el territorio del Estado los contenidos de las enseñanzas mínimas se corresponden en las Comunidades Autónomas que tienen establecida una lengua cooficial con el 55 por 100 del horario, lo que permite a la Comunidad Autónoma de Cataluña ejercer la competencia que tiene atribuida por el art. 131.3 c) EAC. Esta diferencia entre las Comunidades Autónomas con y sin lengua cooficial se justifica por la obligación de los poderes públicos de garantizar el conocimiento de una lengua oficial distinta del castellano, siendo así que el Estatuto de Autonomía de Cataluña en su art. 6 expresamente contempla la existencia de obligaciones dirigidas a los poderes públicos en el ámbito educativo que se traducen en la presencia adecuada de las dos lenguas oficiales en los planes de estudios. La obligación, que conforme a la doctrina constitucional deriva de la existencia de otra lengua oficial, de establecer medidas para su conocimiento a través del sistema educativo justifica que el horario que el Estado contempla como necesario para el desarrollo de los contenidos básicos se reduzca en las Comunidades Autónomas con dos lenguas oficiales en un 10 por 100 que se destina a la determinación del currículo correspondiente a la lengua cooficial. Pues bien corresponde a la Generalitat la organización del currículo correspondiente al área de cultura catalana y, como quiera que los objetivos y contenidos que se corresponden a las áreas lingüísticas en una misma etapa educativa presentan características comunes, la Generalitat debe ver reconocida su capacidad para completar, ampliar o adaptar las enseñanzas mínimas en la forma que estime conveniente. Nada objeta la representación letrada de la Generalitat al hecho de que el anexo III determine que las Comunidades Autónomas con lengua cooficial dispondrán para la organización de las enseñanzas de dicha lengua el 10 por 100 del horario escolar total puesto que es la consecuencia natural del art. 6.5 de la Ley Orgánica de educación. Lo que discute es que el Estado pueda regular cómo puede procederse a detraer ese porcentaje y, al hacerlo, limite la posibilidad de organización de la Comunidad Autónoma. Resulta además que, hasta la aprobación de la disposición impugnada, el Real Decreto 1007/1991, de 14 de junio, dejaba libertad a las Comunidades Autónomas con el único límite de que el porcentaje debía ser distribuido de forma proporcional entre las distintas áreas, criterio que fue continuado por el Real Decreto 831/1991, de 27 de junio, aunque se estableciera un mínimo de horas en lengua castellana. Este criterio ha sido abandonado por el anexo III del real decreto impugnado que establece una limitación a la organización por parte de las Comunidades Autónomas especialmente intensa cuando se aplica sobre las áreas lingüísticas pues al preverse la posibilidad de que los contenidos que corresponden en cada curso a las áreas de lengua puedan ser impartidos de forma conjunta está reconociendo que las habilidades y objetivos establecidos en el Real Decreto se alcanzan al impartirse de forma conjunta con las enseñanzas que en esa misma etapa corresponde al área de lengua y literatura catalana. Dichos contenidos, aunque se cursen de forma conjunta deberán ser incluidos en el desarrollo de los currículos que debe efectuar la Generalitat, pese a ello si la Generalitat opta porque las estructuras comunes se cursen de forma conjunta ésta verá condicionada su capacidad para determinar la lengua en la que deberán cursarse las diferentes áreas puesto que esta opción conlleva que los alumnos reciban las enseñanzas de lengua y literatura castellana en un número de horas no inferior al que corresponda a esta materia en aplicación de los criterios generales de reducción establecidos en el anexo.
Por lo expuesto, la Letrada de la Comunidad Autónoma solicita que se declare que la competencia controvertida corresponde a la Generalitat de Cataluña con anulación de los preceptos recurridos.
2. Por providencia de 5 de junio de 2007, a propuesta de la Sección Segunda, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia en relación con los apartados 7 y 8 del art. 14, disposición adicional primera y anexo III del Real Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre, por el que se establecen las enseñanzas mínimas correspondientes a la educación secundaria obligatoria, y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, por conducto de su Presidente, para que en el plazo de veinte días y, por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes. Igualmente se acordó comunicar la incoación del conflicto a la Sala Tercera del Tribunal Supremo por si ante la misma estuviera impugnado o se impugnare el referido real decreto, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC, así como publicar la incoación del conflicto en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña».
3. El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se personó en el proceso mediante escrito registrado el día 19 de junio de 2007 solicitando una prórroga del plazo inicialmente concedido para la formulación de alegaciones que le fue concedida por providencia del Pleno de 20 de junio de 2007. Mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal de 13 de julio de 2007, el Abogado del Estado solicitó la desestimación de la demanda con base en las alegaciones que a seguidas se exponen.
En cuanto a la disposición adicional primera, señala el Abogado del Estado que aunque se impugna en su totalidad los argumentos sólo van dirigidos a los apartados 2, 3, y 5 dado que los restantes son reproducción de principios recogidos en la Ley Orgánica de educación. Respecto de los apartados 1, 4, 6 y 7 de la disposición la demanda no cumple con la carga de alegar invocando la doctrina de este Tribunal al respecto. Entiende que los dos primeros argumentos en los que se basa la vulneración de las competencias autonómicas por la citada disposición, esto es, la incidencia en aspectos organizativos de competencia autonómica y el vaciamiento de la competencia autonómica por la previsión de determinados módulos y materias junto con la realización en dos cursos, son idénticos a los ya expuestos para la impugnación de los apartados antes señalados reiterándose en los argumentos ya expuestos. Al tercero de ellos, esto es, que hasta ahora el legislador básico no había regulado esta materia, opone que las competencias estatales son indisponibles e irrenunciables (STC 331/2005, de 15 de diciembre, FJ 10) de manera que cuando el Estado ejerce su competencia básica queda desplazada la normativa de desarrollo autonómica por lo que la cuestión a dilucidar es si el Estado se ha ceñido a los límites materiales de lo básico. Una vez más recuerda el Abogado del Estado que la educación de adultos que regula la disposición impugnada tiene por objeto la obtención de títulos oficiales de validez en todo el territorio nacional (art. 149.1.30 CE) y cumple el mandato del art. 6.2 de la Ley Orgánica de educación de asegurar una formación común y garantizar la validez de los títulos. Las Comunidades Autónomas pueden organizar a su albedrío la enseñanza de adultos pero es necesario superar los ámbitos previstos en el apartado 5 de la disposición –en relación con el 2 y 3– o las pruebas directas a que alude el apartado 6 de la misma disposición. El único reproche nuevo que la demanda hace a la disposición es el relativo a su apartado 2 en cuanto prevé que su organización deberá permitir su realización en dos cursos. Debe tenerse en cuenta que esta previsión permite a las Comunidades Autónomas fijar plazos inferiores siempre que se garantice la adquisición de los objetivos mínimos fijados o, por el contrario, plazos superiores siempre que así lo desee el alumno pues lo único que impone la norma es que se prevea la posibilidad de completar las enseñanzas en el plazo máximo de dos cursos.
Desde la Ley Orgánica de ordenación general del sistema educativo, las diferentes leyes educativas y los reglamentos dictados en su aplicación han seguido el mismo sistema: reservar para las enseñanzas mínimas un horario no superior al 65 por 100, permitiendo a las Comunidades Autónomas con lengua cooficial detraer un 10 por 100 estableciendo para ello condiciones que han ido variando. El Real Decreto 1007/1991, de 14 de junio, imponía que el porcentaje citado se detrajese de las áreas del ámbito lingüístico –lengua castellana y literatura, y lengua extranjera– garantizando una distribución proporcional entre las áreas, esto es, el 10 por 100 solo podía detraerse por mitades de ambas áreas, limitación bastante más estricta que la actual. Por su parte, el Real Decreto 831/2003, de 27 de junio, dictado al amparo de la Ley Orgánica de calidad de la educación, permitió detraer las horas para la enseñanza de la lengua cooficial de cualquiera de las áreas pero respetando un mínimo de tres horas semanales en cada curso para el aprendizaje de lengua castellana y literatura. El reglamento impugnado en este conflicto tampoco limita las áreas de las que se puede detraer si bien fija el límite máximo que se puede detraer de una materia para garantizar la presencia real de todas ellas en la enseñanza permitiendo, además, que las estructuras lingüísticas que puedan compartir varias lenguas no tengan que repetirse en cada una de ellas aunque para garantizar el conocimiento formal del castellano prevé que cuando dichas estructuras comunes se impartan en una lengua diferente del castellano deban respetarse las horas atribuidas a esta lengua ya sea a través del área de lengua castellana o literatura, ya sea en otras áreas impartidas en castellano. Antes como ahora, la finalidad de estas condiciones es asegurar que la detracción horaria en las Comunidades Autónomas con otra lengua oficial no se haga en detrimento de los conocimientos esenciales para asegurar la validez de las titulaciones.
4. Por providencia de 29 de enero de 2013 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 31 de dicho mes y año.
1. Se trata en el presente proceso de resolver el conflicto positivo de competencia planteado por la Generalitat de Cataluña contra diversos preceptos del Real Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre, por el que se establecen las enseñanzas mínimas correspondientes a la educación secundaria obligatoria. Como ha quedado expuesto en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña considera que determinados preceptos de esta norma reglamentaria resultan contrarios al orden constitucional de distribución de competencias pues estima que, conforme al art. 149.1.30 CE y a las previsiones del Estatuto de Autonomía de Cataluña, la regulación estatal contenida en los apartados 7 y 8 del art. 14, la disposición adicional primera y el anexo III exceden de lo que puede considerarse básico en esta materia invadiendo la competencia de la Generalitat para organizar esta enseñanza. Por el contrario, el Abogado del Estado entiende que el Gobierno de la Nación se ha ceñido al ejercicio de la competencia que le atribuye el art. 149.1.30 CE y para la que le habilita el art. 6.2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación, limitándose a establecer las enseñanzas mínimas que conducen a la obtención de un título oficial y dejando cumplido espacio a la Comunidad Autónoma recurrente para el ejercicio de sus competencias.
2. Antes de abordar la cuestión competencial planteada debemos analizar la incidencia que sobre el presente proceso han podido tener las modificaciones operadas en el reglamento impugnado por el Real Decreto 1146/2011, de 29 de julio, dictado, como afirma su exposición de motivos, por la necesidad de incorporar las modificaciones que en la Ley Orgánica de educación han introducido la disposición final vigésima cuarta, apartado 3, de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible, y la Ley Orgánica 4/2011, de 11 de marzo, complementaria de la anterior.
3. Tal y como se expuso prolijamente en los antecedentes, tanto la Generalitat de Cataluña como el Estado coinciden en que la materia afectada por la disposición impugnada es educación; en que el título competencial que asiste al Estado, por ser el más específico, es el contemplado en el art. 149.1.30 CE y, finalmente, en que el art. 131.3 c) del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) atribuye a Cataluña la competencia compartida para establecer los planes de estudio incluida la ordenación curricular, respetando los aspectos esenciales del derecho a la educación y a la libertad de enseñanza.
En relación a las competencias del Estado en materia educativa, afirmamos ya en la STC 55/1985, de 27 de junio, FJ 15, que «[l]a regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales como competencia del Estado, según el art. 149.1.30 de la C.E. supone la reserva al mismo de toda la función normativa en relación con dicho sector y, en segundo lugar, que la competencia estatal en relación con ‘‘las normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución’’ a que se refiere el mismo art. 149.1.30 de la C.E. debe entenderse en el sentido de que corresponde al Estado –en la acepción del mismo que venimos utilizando– la función de definir los principios normativos y generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en tal art. 27 de la CE.», dos competencias diferenciadas a las que hemos vuelto a hacer referencia, entre otras, en la STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 5, en los términos siguientes: «el art. 149.1.30 CE atribuye al Estado dos competencias diferenciadas que, de acuerdo con nuestra doctrina, presentan un distinto alcance. En primer lugar le reconoce competencia exclusiva para la ‘‘[r]egulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales’’, mientras que, en su segundo inciso, le asigna competencia sobre las ‘‘normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de los poderes públicos en esta materia’’».
En concreto, la primera de esas competencias comprende la de «establecer los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades, con valor habilitante tanto desde el punto de vista académico como para el ejercicio de las profesiones tituladas, es decir, aquellas cuyo ejercicio exige un título (ad ex: Graduado Escolar, Bachiller, Diplomado, Arquitecto Técnico o Ingeniero Técnico en la especialidad correspondiente, Licenciado, Arquitecto, Ingeniero, Doctor), así como la de expedir los títulos correspondientes y para homologar los que no sean expedidos por el Estado» (STC 42/1981, de 22 de diciembre, FJ 3, reiterado en la STC 122/1989, de 6 de julio, FJ 3).
Por su parte, la competencia para dictar las normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE, comprende «[l]a función de definir los principios normativos y generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en tal art. 27 de la C.E.» (STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 15) o, como señala la STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 5, «la competencia para dictar las normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE, que debe entenderse, según hemos afirmado, en el sentido de que incumbe al Estado ‘‘la función de definir los principios normativos y generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en tal art. 27 de la CE.’’ (STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 15).» Resulta pertinente recordar que el derecho a la educación incorpora un contenido primario de derecho de libertad, a partir del cual se debe entender el mandato prestacional a los poderes públicos encaminado a promover las condiciones para que esa libertad sea real y efectiva ex art. 9.2 CE (SSTC 86/1985, de 10 de julio, FJ 3; y 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 9), y que su ejercicio ha de tener lugar en el marco de un sistema educativo cuyos elementos definidores son determinados por los poderes públicos, de modo que la educación constituye una actividad reglada (SSTC 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 9; y 134/1997, de 17 de julio, FJ 4). En todo caso, en la configuración de ese sistema educativo han de participar necesariamente los niveles de gobierno estatal y autonómico, de acuerdo con sus competencias».
Ello determina que en materia de enseñanza corresponda al Estado la alta inspección, las competencias de ordenación general del sistema educativo, la fijación de las enseñanzas mínimas, la regulación de las condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y el establecimiento de las normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE que garanticen el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos y la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (por todas, STC 330/1993, de 12 de noviembre, FJ 3).
Respecto de la competencia que el art. 131.3 c) EAC atribuye a la Comunidad Autónoma para establecer los planes de estudio, incluida la ordenación curricular, debemos recordar que la STC 31/2010, de 28 de junio, declaró inconstitucional el inciso «como principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto» del art. 111 EAC, intitulado «competencias compartidas», toda vez que las bases estatales quedaban reducidas «[a] los ‘‘principios o mínimo común normativo’’ fijados por el Estado ‘‘en normas con rango de ley’’, cuando es lo cierto que, conforme a nuestra jurisprudencia, siendo aquél el contenido que mejor se acomoda a la función estructural y homogeneizadora de las bases y ésta la forma normativa que, por razones de estabilidad y certeza, le resulta más adecuada (por todas, STC 69/1988, de 19 de abril), no lo es menos que también es posible predicar el carácter básico de normas reglamentarias y de actos de ejecución del Estado (STC 235/1999, de 16 de diciembre), y son factibles en las bases un alcance diferente en función del subsector de la materia sobre la que se proyecten e incluso sobre el territorio (SSTC 50/1990, de 6 de abril y 147/1991, de 4 de julio, respectivamente). Y ello no como pura excepción al criterio que para el art. 111 EAC constituye la regla de principio (base principial o de mínimo normativo, formalizada como ley), sino como elementos de la definición del contenido y alcance de la competencia atribuida al Estado cuando éste es el titular de la potestad de dictar las bases de la disciplina de una materia determinada.» (STC 31/2010, FJ 60).
Esta interpretación conforme a la cual el contenido y alcance de las bases estatales serán siempre, y sólo, las que se desprenden de la Constitución interpretada por este Tribunal, es la que ha de tenerse en cuenta para la resolución de este conflicto competencial, lo que nos permite descartar, ya desde este momento, que la competencia estatal ex art. 149.1.30 CE haya quedado limitada, como se alega en la demanda, a la regulación «de mínimos» contenida en la Ley Orgánica del derecho a la educación y la Ley Orgánica de educación, pudiendo el Estado concretar las bases, más allá de lo establecido en las citadas normas legales, siempre y cuando no invada con ello la competencia autonómica, cuestión ésta que corresponderá dilucidar a este Tribunal.
Por otro lado, la STC 31/2010, FJ 77, al examinar el art. 131 EAC, estableció, respecto de su apartado 1, que la competencia estatal «no puede verse perjudicada por la sola utilización en el art. 131.1 EAC de la expresión ‘‘competencia exclusiva’’ toda vez que con ésta no se significan otras potestades que las que hemos referido en el fundamento jurídico 59 al enjuiciar la constitucionalidad del art. 110 EAC»; y respecto de su apartado 2, que, pese a la declaración estatutaria de la competencia allí expresada cómo «exclusiva», «es evidente la incidencia de diferentes competencias estatales sobre la materia referidas en los ocho subapartados de dicho precepto», ya que «se trata de materias claramente encuadradas en el ámbito de la ‘‘educación’’ y, por tanto, directamente afectadas por los arts. 27, 81.1 y 149.1.30 CE, determinantes de una serie de reservas a favor del Estado que, como tenemos repetidos, no quedan desvirtuadas por la calificación estatutaria de determinadas competencias autonómicas como exclusivas, pues el sentido y alcance de esa expresión sólo puede ser el que, con carácter general, admite, en su interpretación constitucionalmente conforme, el art. 110 EAC (fundamentos jurídicos 59 y 64)».
4. Según la doctrina constitucional los requisitos que debe reunir la legislación para ser considerada básica afectan a los dos aspectos material y formal de la regulación estatal. En tal sentido, entre otras, la STC 14/2004, de 13 de febrero, FJ 11, ha establecido que «el ámbito de lo básico, desde la perspectiva material, incluye las determinaciones que aseguran un mínimo común normativo en el sector material de que se trate y, con ello, una orientación unitaria y dotada de cierta estabilidad en todo aquello que el legislador considera en cada momento aspectos esenciales de dicho sector material (STC 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 6, con cita de las SSTC 1/1982, de 28 de enero, 48/1988, de 2 de marzo, 147/1991, de 4 de julio, y 197/1996, de 28 de noviembre).» Pero lo básico puede tener mayor o menor intensidad dependiendo del ámbito material sobre el que recaiga y así lo afirmamos en la STC 222/2006, de 6 de julio, FJ 3, a cuyo tenor «[e]ste Tribunal ha empleado un concepto de bases que en modo alguno se concreta en el empleo de una técnica uniforme en todos los sectores del Ordenamiento, sino que presupone fórmulas de intensidad y extensión variables en función de las características del ámbito concretamente afectado. Así, hemos reconocido modalidades muy diferentes de lo básico, desde la posibilidad de que el legislador estatal, excepcionalmente ocupe, prácticamente, toda la función normativa al determinar las bases de determinadas submaterias, hasta la legitimidad constitucional de algunos actos administrativos de carácter eminentemente ejecutivo por parte de la Administración General del Estado, así como el empleo de otras modalidades muy diversas (topes máximos, niveles mínimos tramos, e, incluso, bases diferenciadas por territorios, etc.)».
En cuanto a la perspectiva formal de la normativa básica, «debemos recordar nuestra doctrina, según la cual se deben satisfacer determinados requisitos con el fin de que ‘‘el cierre del sistema, no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría reconocer al Estado facultad para oponer sorpresivamente a las Comunidades Autónomas, como norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario al margen de cuál sea su rango o estructura’’. De manera que a esta perspectiva ‘‘atiende el principio de ley formal … en razón a que sólo a través de este instrumento normativo se alcanzará... una determinación cierta y estable de los ámbitos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias básicas estatales y reglamentarias autonómicas. También precisamos que, como excepción a dicho principio de ley formal, el Gobierno puede hacer uso de la potestad reglamentaria para regular por Decreto alguno de los preceptos básicos de una materia, cuando resulten, por la competencia de ésta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia sobre las bases’’ (STC 98/2001, de 5 de abril, FJ 7, con cita de la STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5).» (STC 14/2004, FJ 11).
En especial en materia de educación, la STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 16, que resolvió el recurso previo de inconstitucionalidad promovido contra el proyecto de la Ley Orgánica del derecho a la educación, afirmó la conformidad con la Constitución de la regulación por reglamento de materias básicas cuando concurre el doble requisito de la existencia de una habilitación legal y de la inadecuación de la ley para regular una determinada materia en razón de su naturaleza y características, en concreto, «[m]aterias que por su carácter organizatorio y prestacional exigen una continua adecuación, siendo por ello justificado su tratamiento reglamentario, y siempre, desde luego, dentro de los límites que la misma Ley impone».
5. Expuesta brevemente la doctrina constitucional procede, a continuación, entrar en los concretos preceptos impugnados. Se impugnan en primer lugar los apartados 7 y 8 del art. 14 del Real Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre. El artículo 14 contiene una serie de determinaciones relativas a los programas de cualificación profesional inicial los cuales tienen por finalidad, de acuerdo con lo establecido en el art. 30 de la Ley Orgánica de educación, que los alumnos alcancen competencias profesionales, tengan la posibilidad de inserción en el mundo laboral y amplíen sus competencias básicas para proseguir los estudios. Como señala la exposición de motivos de la dictada norma legal, «para permitir el tránsito de la formación al trabajo y viceversa, o de éstas a otras actividades, es necesario incrementar la flexibilidad del sistema educativo. Aunque el sistema educativo español haya ido perdiendo parte de su rigidez inicial con el paso del tiempo, no ha favorecido en general la existencia de caminos de ida y vuelta hacia el estudio y la formación. Permitir que los jóvenes que abandonaron sus estudios de manera temprana puedan retomarlos y completarlos y que las personas adultas puedan continuar su aprendizaje a lo largo de la vida exige concebir el sistema educativo de manera más flexible. Y esa flexibilidad implica establecer conexiones entre los distintos tipos de enseñanzas, facilitar el paso de unas a otras y permitir la configuración de vías formativas adaptadas a las necesidades e intereses personales». Por ello, estos programas destinados a alumnos que habiendo alcanzado la edad de finalización de la educación secundaria obligatoria no han obtenido el título, están organizados de forma modular en lugar de por cursos, pues cuentan, de acuerdo con el art. 30 de la Ley Orgánica de educación, con tres tipos de módulos: los específicos referidos a las unidades de competencia correspondientes a cualificaciones nivel 1 del catálogo nacional de cualificaciones profesionales; los formativos de carácter general que amplían las competencias básicas y favorecen la transición desde el mundo educativo al laboral, y los denominados voluntarios. Mientras que los dos primeros deben cursarse obligatoriamente y conducen a la obtención de una certificación académica que expiden las Administraciones educativas, los módulos voluntarios conducen a la obtención del título de graduado en educación secundaria obligatoria y pueden cursarse bien simultáneamente o una vez finalizados los otros dos, siendo, por prescripción del art. 30.6 de la Ley Orgánica de educación, las Administraciones educativas las competentes para regular estos programas.
Pues bien, el apartado 7 del art. 14 el Real Decreto impugnado establece que «los módulos conducentes a la obtención del título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria se organizarán en torno a tres ámbitos: ámbito de comunicación, ámbito social y ámbito científico-tecnológico», mientras que el apartado 8 del mismo precepto señala que «el ámbito de comunicación incluirá los aspectos básicos del currículo recogidos en el Anexo II del presente real decreto referidos a las materias de Lengua castellana y literatura y Primera lengua extranjera e incorporará, si la hubiere, la Lengua cooficial y literatura. El ámbito social incluirá los referidos a las materias de Ciencias sociales, geografía e historia, Educación para la ciudadanía, los aspectos de percepción recogidos en el currículo de Educación plástica y visual y Música. El ámbito científico-tecnológico incluirá aquellos referidos a las materias de Ciencias de la naturaleza, Matemáticas, Tecnologías y a los aspectos relacionados con la salud y el medio natural recogidos en el currículo de Educación física. Las administraciones educativas incorporarán a los correspondientes ámbitos, si así lo consideran conveniente, aspectos curriculares de las restantes materias a las que hacen referencia los artículos 24 y 25 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación».
Tal y como señala la Ley Orgánica de educación en su exposición de motivos, «la definición y organización del currículo constituye uno de los elementos centrales del sistema educativo. El título preliminar dedica un capítulo a este asunto, estableciendo sus componentes la distribución de competencias en su definición y en su proceso de desarrollo. Especial interés reviste la inclusión de las competencias básicas entre los componentes del currículo, por cuanto debe permitir caracterizar de manera precisa la formación que deben recibir los estudiantes. Con el fin de asegurar una formación común y garantizar la homologación de los títulos, se encomienda al Gobierno la fijación de los objetivos, competencias básicas, contenidos y criterios de evaluación de los aspectos básicos del currículo, que constituyen las enseñanzas mínimas y a las administraciones educativas el establecimiento del currículo de las distintas enseñanzas». Por ello, tras definir el currículo como el conjunto de objetivos, competencias básicas, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de evaluación de cada una de las enseñanzas reguladas en la presente ley (art. 6.1 de la Ley Orgánica de educación), establece a continuación las competencias que para la determinación del currículo corresponden al Estado y a las Administraciones educativas con referencia expresa a las enseñanzas mínimas que conforme al apartado 2 c) de la disposición adicional primera de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educación, corresponde fijar al Estado. En concreto, el art. 6.2 de la Ley Orgánica de educación habilita al reglamento estatal para determinar en relación con los objetivos, competencias básicas, contenidos y criterios de evaluación, los aspectos básicos del currículo que constituyen las enseñanzas mínimas que tienen por objeto asegurar la formación común y garantizar la validez de los títulos correspondientes (art. 6.2 de la Ley Orgánica de educación), correspondiendo a las Administraciones educativas establecer el contenido de las diferentes enseñanzas que deberán incluir los aspectos básicos referidos a las enseñanzas mínimas (art. 6.4 de la Ley Orgánica de educación). Finalmente, el art. 6.5 de la Ley Orgánica de educación establece que los títulos correspondientes a las enseñanzas reguladas por esta ley serán homologados por el Estado y expedidos por las Administraciones educativas en las condiciones previstas en la legislación vigente y en las normas básicas y específicas que al efecto se dicten. No existe, pues, en el art. 6 de la Ley Orgánica de educación excepción alguna a la regla general que contempla, esto es, a la competencia estatal para fijar por real decreto las enseñanzas mínimas de cada una de las enseñanzas reguladas en la ley, sean o no cursadas por el itinerario normal y, por tanto, tampoco para las enseñanzas de los programas de cualificación profesional inicial destinados a alumnos mayores de dieciséis años cuando se considere que es la mejor opción para que éstos puedan alcanzar los objetivos de la etapa.
En lo relativo al aspecto material de lo básico, los apartados impugnados vienen a establecer los tres ámbitos en torno a los que se organizan los módulos voluntarios y prevén la aplicación de los aspectos básicos del currículo (anexo II) referidos a las materias mínimas que se especifican para cada ámbito y sus contenidos. Por su finalidad, forma parte de las enseñanzas mínimas el establecimiento de los ámbitos en los que pueden ofertarse los módulos voluntarios lo que, a su vez, determina las materias y contenidos mínimos que deben cursarse pues se trata con ellas de garantizar una homogeneidad en la formación que permita la homologación de los títulos y la garantía de una igualdad básica en el ejercicio del derecho a la educación. En la STC 88/1983, de 27 de octubre, ya afirmamos que la fijación de objetivos por bloques temáticos comprendidos en cada una de las materias o disciplinas de las enseñanzas mínimas, así como los horarios mínimos necesarios para su enseñanza efectiva y, por tanto, también indirectamente la determinación de las materias o disciplinas, formaba parte de la competencia estatal para establecer las enseñanzas mínimas (FJ 3). Una conclusión similar es la que se deduce de la propia demanda pues el establecimiento por el real decreto impugnado de las materias obligatorias y contenidos mínimos (anexo II) para las enseñanzas de la educación secundaria obligatoria que se cursen por el itinerario normal, ha sido pacíficamente admitido por la Generalitat lo que prueba que, por lo que atañe a su contenido, el establecimiento de los ámbitos, materias mínimas y contenidos no excede de lo que debe considerarse «enseñanzas mínimas».
Como también se afirma en la STC 88/1983, de 27 de octubre, FJ 4, cuestión distinta es que, aun tratándose de una competencia del Estado, éste se hubiera excedido en el modo de ejercerla, lo que ocurriría si se hubiera vaciado «de contenido práctico las competencias de las Comunidades Autónomas». A este respecto debemos señalar que las materias mínimas que se especifican para cada ámbito por el art. 14.8 del Real Decreto impugnado son sustancialmente inferiores a las reguladas en su anexo II para el itinerario normal de la educación secundaria obligatoria, previéndose en dicho precepto que las Administraciones educativas, si lo consideran conveniente, incorporarán a los correspondientes ámbitos aspectos curriculares de las restantes materias a las que hacen referencia los arts. 24 y 25 de la Ley Orgánica de educación. La norma, por tanto, deja a las Comunidades Autónomas un ámbito de regulación mucho más amplio que cuando se trata del itinerario normal, pues, como bien señala el Abogado del Estado, ni se incluyen todas las materias obligatorias del itinerario ordinario ni tampoco todos los contenidos de algunas de ellas. No es posible, por tanto, afirmar que la definición realizada por el Gobierno de los aspectos básicos del currículo haya eliminado la capacidad de las Comunidades Autónomas para ejercer sus competencias de regulación del currículo en el caso de los módulos voluntarios. En consecuencia, y por las razones expuestas debemos desestimar la impugnación de los apartados 7 y 8 del art. 14 del Real Decreto impugnado.
6. Se impugna también la disposición adicional primera del Real Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre, que regula la educación de las personas adultas. Aunque formalmente se impugna la totalidad del precepto, resulta imprescindible, antes de entrar en el fondo de la controversia planteada, determinar el alcance de dicha impugnación por cuanto, como alega el Abogado del Estado, la impugnación va dirigida a la regulación de los ámbitos, niveles y materias mínimas en que debe organizarse la formación de adultos que quieran adquirir las competencias y los conocimientos correspondientes a la educación secundaria obligatoria. En efecto, se invoca en la demanda que una vez establecido en la Ley Orgánica de educación y en el Real Decreto las áreas y enseñanzas mínimas correspondientes al itinerario normal de la educación secundaria obligatoria, la flexibilización de las citadas enseñanzas para este alumnado con especiales necesidades solo puede corresponder a la Generalitat ya que la Ley Orgánica de educación no pretende que el Estado establezca contenidos diversos para cada una de las modalidades que dan lugar a la obtención de un título. En definitiva, lo que se impugna por exceder de la competencia estatal para fijar las enseñanzas mínimas es la estructuración que hace la disposición adicional primera de las enseñanzas en tres ámbitos, la determinación de las áreas que corresponden a cada uno de ellos y los niveles en que se estructuran para que puedan cursarse en el plazo de dos años.
La disposición adicional primera del Real Decreto impugnado es del siguiente tenor: «1. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 68.1 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, las personas adultas que quieran adquirir las competencias y los conocimientos correspondientes a la Educación secundaria obligatoria, contarán con una oferta adaptada a sus condiciones y necesidades que se regirá por los principios de movilidad y transparencia y podrá desarrollarse a través de la enseñanza presencial y también mediante la educación a distancia. 2. Con objeto de favorecer la flexibilidad en la adquisición de los aprendizajes, facilitar la movilidad y permitir la conciliación con otras responsabilidades y actividades, las enseñanzas de esta etapa para las personas adultas se organizarán de forma modular en tres ámbitos: ámbito de comunicación, ámbito social y ámbito científico-tecnológico y dos niveles en cada uno de ellos. La organización de estas enseñanzas deberá permitir su realización en dos cursos. 3. El ámbito de comunicación incluirá los aspectos básicos del currículo recogidos en el Anexo II del presente real decreto referidos a las materias de Lengua castellana y literatura y Primera lengua extranjera e incorporará, si la hubiere, la Lengua cooficial y literatura. El ámbito social incluirá los referidos a las materias de Ciencias sociales, geografía e historia, Educación para la ciudadanía, los aspectos de percepción recogidos en el currículo de Educación plástica y visual y Música. El ámbito científico-tecnológico incluirá aquellos referidos a las materias de Ciencias de la naturaleza, Matemáticas, Tecnologías y a los aspectos relacionados con la salud y el medio natural recogidos en el currículo de Educación física. Las administraciones educativas incorporarán a los correspondientes ámbitos, si así lo consideran conveniente, aspectos curriculares de las restantes materias a las que hacen referencia los artículos 24 y 25 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. 4. Corresponde a las administraciones educativas establecer los procedimientos para el reconocimiento de la formación reglada que el alumnado acredite y la valoración de los conocimientos y experiencias previas adquiridos a través de la educación no formal, con objeto de proceder a su orientación y adscripción a un nivel determinado dentro de cada uno de los ámbitos de conocimiento. 5. La superación de alguno de los niveles correspondientes a cada uno de los tres ámbitos a los que hace referencia el apartado segundo tendrá validez en todo el Estado. La superación de todos los ámbitos dará derecho a la obtención del título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria. 6. Corresponde a las administraciones educativas, en el ámbito de sus competencias, organizar periódicamente pruebas para que las personas mayores de dieciocho años puedan obtener directamente el título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria, siempre que hayan alcanzado las competencias básicas y los objetivos de la etapa. Estas pruebas se organizarán basándose en los tres ámbitos de conocimiento citados. 7. Estas enseñanzas serán impartidas en centros docentes ordinarios o específicos, debidamente autorizados por las administraciones educativas».
De la mera lectura de la disposición transcrita se deduce que la impugnación de la Generalitat, en los términos antes expuestos, debe ceñirse a sus apartados 2, 3 y 5 pues los restantes no se refieren a los ámbitos, niveles y áreas sino a cuestiones sobre las que en modo alguno, directa o indirectamente, se ha argumentado en la demanda. Tal y como tenemos afirmado en reiteradas ocasiones, el deber de colaboración con la justicia del Tribunal, que tiene que poder conocer las razones del recurso, y la efectividad del derecho de defensa exigen que la impugnación esté adecuadamente argumentada. Tal y como señalamos, entre otras, en la STC 112/2006, de 5 de abril, FJ 19, «[l]a falta de fundamentación de la impugnación nos exime de realizar su enjuiciamiento, de acuerdo con nuestra doctrina, pues hemos afirmado ‘‘que no basta la mera invocación formal de los preceptos en la demanda (STC 98/1989, FJ 5) o incluso, como sucede en este caso, la existencia en la misma de una solicitud expresa de su declaración de inconstitucionalidad, para que este Tribunal deba pronunciarse sobre todos y cada uno de ellos, sino que es preciso, además, que en el cuerpo del recurso se contenga la argumentación específica o razonamientos que fundamenten la presunta contradicción de éstos con la Norma fundamental’’ [SSTC 146/1994, FJ 7 b); 214/1994, FJ 3; 195/1998, FJ 1]». En consecuencia, debemos entender la impugnación limitada a los apartados 2, 3 y 5 de la disposición adicional primera y únicamente nos pronunciaremos sobre ellos.
Comenzando por el último de los argumentos expuestos por la Generalitat, procede traer ahora a colación nuestra doctrina sobre la variabilidad de las bases. A este respecto hemos dicho que aunque «las bases, por su propia esencia, tienen vocación de estabilidad» (STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 14), «en ningún caso son inamovibles ni puede predicarse de ellas la petrificación, incompatible no sólo con el talante evolutivo del Derecho, sino con el propio dinamismo del sector de la economía en el cual se insertan (STC 135/1992, fundamento jurídico 2)» (STC 133/1997, de 16 de julio, FJ 8). Así pues, corresponde en cada momento al legislador estatal establecer las bases en cada materia respetando el orden constitucional de reparto de competencias sin que este Tribunal pueda entrar a valorar la idoneidad de la opción adoptada, en este caso por el Gobierno del Estado, para favorecer-según señala la norma impugnada- la flexibilidad en la adquisición de los aprendizajes, facilitar la movilidad de los alumnos entre Comunidades Autónomas y permitir la conciliación con otras responsabilidades y aprendizajes, debiéndonos limitar a determinar si éste se ha excedido o no en el ejercicio de la competencia para la que le habilita el art. 6 de la Ley Orgánica de educación.
7. Se impugna finalmente el anexo III del Real Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre, que regula, en primer lugar, el horario escolar, expresado en horas de contenidos básicos de las enseñanzas mínimas, horario que por mandato del art. 6.3 de la Ley Orgánica de educación ocupa el 65 por 100 del horario escolar, aunque en las Comunidades Autónomas que tengan lengua cooficial las enseñanzas mínimas solo requerirán el 55 por 100 de los horarios escolares.
Señala el anexo III lo siguiente: «De acuerdo con lo establecido en el artículo 6.3 de la Ley Orgánica de educación, las Comunidades Autónomas que tengan lengua cooficial dispondrán para la organización de las enseñanzas de dicha lengua del 10% del horario escolar total que se deriva de este anexo, no pudiendo detraer de un área una cifra superior a 50 horas en el conjunto de los tres primeros cursos, ni a 20 horas en cuarto curso. Los contenidos referidos a estructuras lingüísticas que puedan ser compartidos por varias lenguas en un mismo curso podrán impartirse de manera conjunta. En este caso, si la lengua de enseñanza de estas estructuras comunes fuera diferente del castellano, deberá garantizarse que el alumnado recibe enseñanzas de lengua y literatura castellana o en lengua castellana en un número de horas no inferior al que corresponda a dicha materia en aplicación de los criterios anteriores».
La primera de las reglas impugnadas consiste en que la reducción del 10 por 100 del horario mínimo, que constituye el 65 por 100 del horario escolar, no podrá realizarse detrayendo de la misma área más de cincuenta horas en los tres primeros cursos ni más de veinte en el cuarto. Obviamente, esta regla impide que la reducción del 10 por 100 de los horarios mínimos vaya en detrimento de alguna o algunas de las áreas impidiendo así alcanzar el conocimiento que se estima necesario para la validez de los títulos y para su homologación. Esta regla incide directamente en la fijación de los horarios de los contenidos básicos que, como señalamos en la STC 88/1983, de 27 de octubre, FJ 3, va aparejada a la competencia estatal para regular las enseñanzas mínimas y, como tal, cumple la finalidad de estas últimas, esto es, garantizar la «formación común en un determinado nivel de todos los escolares».
Ciertamente, tal y como hemos afirmado en la ya tantas veces citada STC 88/1983, de 27 de octubre, FJ 4, del art. 3 de la Constitución deriva el deber constitucional de asegurar el conocimiento tanto del castellano como de la lengua propia de la Comunidad, que tiene carácter de lengua oficial, de modo y manera que «una regulación de los horarios mínimos que no permita una enseñanza eficaz de ambas lenguas incumpliría este deber constitucional que contiene el art. 3 CE». La Generalitat no ha puesto en duda que la reducción del 10 por 100 de los horarios mínimos sea suficiente para garantizar el conocimiento de su lengua propia por lo que como quiera que las determinaciones impugnadas no rebajan o disminuyen el horario escolar a ella destinado, que sigue siendo el 10 por 100, y se limitan a incidir en los criterios que deben tenerse en cuenta para detraer este horario de las materias básicas, no cabe concluir que las determinaciones impugnadas impidan a la Comunidad Autónoma cumplir con su deber de garantizar adecuadamente el conocimiento de la lengua catalana pues, garantizado un horario mínimo para su enseñanza, resulta indiferente a estos efectos la existencia de las reglas impugnadas. A la misma conclusión debe llegarse en relación con la existencia de un límite mínimo de horas impartidas en lengua castellana, en la medida en que la Comunidad Autónoma puede decidir, a la hora de diseñar el currículo, si imparte conjuntamente las estructuras comunes a las dos lenguas, la lengua en que las imparte y, finalmente, en el caso de que se opte por la enseñanza de esas estructuras comunes en lengua distinta de la castellana si lo que resta hasta alcanzar el mínimo de horas exigidas se asignan al área lengua castellana y literatura o a cualquier otra, siempre que se impartan en castellano. Debemos, en consecuencia, desestimar también el conflicto lo que respecta al anexo III del real decreto impugnado.
DICTADA en el CONFLICTO 3726/2007 (Ref. BOE-A-2007-12455).
DECLARA la DESESTIMACIÓN del mismo en relación con el art. 14.7 y 8, la disposición adicional 1 y el anexo III del Real Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre de 2006 (Ref. BOE-A-2007-238).

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 resolución 
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 artículo 14
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 artículo 68
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 artículo 6
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