Source: https://dejure.org/dienste/vernetzung/rechtsprechung?Gericht=VerfGH%20Th%C3%BCringen&Datum=19.09.2001&Aktenzeichen=VerfGH%204/01
Timestamp: 2020-04-02 04:19:42+00:00

Document:
VerfGH Thüringen, 19.09.2001 - VerfGH 4/01 - dejure.org
https://dejure.org/2001,1956
VerfGH Thüringen, 19.09.2001 - VerfGH 4/01 (https://dejure.org/2001,1956)
VerfGH Thüringen, Entscheidung vom 19.09.2001 - VerfGH 4/01 (https://dejure.org/2001,1956)
VerfGH Thüringen, Entscheidung vom 19. September 2001 - VerfGH 4/01 (https://dejure.org/2001,1956)
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Volksgesetzgebung; Haushaltsvorbehalt
ThürVerf Art 44; ThürVerf Art 45; ThürVerf Art 47; ThürVerf Art 82; ThürVerf Art 83
Staats- und Verfassungsrecht; Volksbegehren; Volksgesetzgebung; Haushaltsvorbehalt; Volksgesetzgebung; Haushaltsvorbehalt
Volksbegehren »Mehr Demokratie« verfassungswidrig
Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen für das Volksbegehren des Vereins "Mehr Demokratie e.V."; Verstoß von Änderungsvorschlägen eines Volksbegehrens gegen die Unabänderlichkeitsgarantie der Thüringer Verfassung und das Homogenitätsprinzip des Grundgesetzes; ...
Art. 28 Abs. 1, 79 Abs. 3 GG; Art. 44, 45, 80 Abs. 1 Nr. 6, 82, 83 Abs. 3 ThürVerf.
Volksbegehren/Verfassungsänderung/Demokratieprinzip/Ewigkeitsgarantie
Verfassungsänderung durch Volksentscheid (Dr. Johannes Rux; JA 2002, S. 378-381)
Noch 'Mehr Demokratie' durch Volksentscheid? (Dr. Johannes Rux; ThürVBl 2002, S. 48-52)
Voraussetzungen für Verfassungsänderungen (Dr. Johannes Rux; JA 2002, 378)
VerfGH Thüringen, 08.11.2001 - VerfGH 4/01
NJ 2001, 644
DVBl 2001, 1777 (Ls.)
VerfGH Thüringen, 06.09.2017 - VerfGH 1/17
Entscheidung im Verfahren über die Zulässigkeit des Volksbegehrens …
aa) Im Urteil vom 19. September 2001 befasste sich der ThürVerfGH erstmals umfassend mit einem Volksbegehren (ThürVerfGH, Urteil vom 19. September 2001 - VerfGH 4/01 -, Jahrbuch ThürVerfGH 2001, 150 = juris).
In seinem Urteil stellte der ThürVerfGH klar, dass dieser eine umfassende rechtliche Prüfung sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht vorzunehmen habe, und nahm diese umfassende Prüfung auch vor (ThürVerfGH, Urteil vom 19. September 2001 - VerfGH 4/01 -, Jahrbuch ThürVerfGH 2001, 150 [189] = juris Rn. 121 f.).
So prüfte der ThürVerfGH neben dem formell ordnungsgemäßen Zustandekommen des Volksbegehrens bereits den Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens umfassend und kam zu dem Ergebnis, dass dieser Antrag keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegne (ThürVerfGH, Urteil vom 19. September 2001 - VerfGH 4/01 -, Jahrbuch ThürVerfGH 2001, 150 [186 ff]. = juris Rn. 116 ff.).
Vielmehr erwähnte der ThürVerfGH nur im Rahmen der materiell-rechtlichen Prüfung, dass sich eine Gruppe von Bürgern zu einem Verein zusammengeschlossen habe, der jedoch nicht das Volk repräsentiere (ThürVerfGH, Urteil vom 19. September 2001 - VerfGH 4/01 -, Jahrbuch ThürVerfGH 2001, 150 [209] = juris Rn. 153).
So führte der ThürVerfGH zu Art. 82 Abs. 5 ThürVerf aus, dass es dessen Ziel sei, den Initiatoren und Unterstützern eines Volksbegehrens frühzeitig Klarheit zu verschaffen, ob die geplante Volksgesetzgebung sich auch in der Sache an geltendem Verfassungsrecht ausrichte (ThürVerfGH, Urteil vom 19. September 2001 - VerfGH 4/01 -, Jahrbuch ThürVerfGH 2001, 150 [185] = juris Rn. 113).
Zum Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens führte der ThürVerfGH aus, dass knapp 20.000 Stimmberechtigte diesen Antrag als Unterstützer gebilligt hätten (ThürVerfGH, Urteil vom 19. September 2001 - VerfGH 4/01 -, Jahrbuch ThürVerfGH 2001, 150 [186] = juris Rn. 117).
Weiter führte der ThürVerfGH aus, den Initiatoren eines verfassungsändernden Volksgesetzgebungsverfahrens obliege keine gesteigerte Darlegungslast für die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Initiative (ThürVerfGH, Urteil vom 19. September 2001 - VerfGH 4/01 -, Jahrbuch ThürVerfGH 2001, 150 [199] = juris Rn. 135).
Dass auch der ThürVerfGH nicht nur sprachlich, sondern auch bedeutungsmäßig zwischen den Initiatoren eines Volksbegehrens einerseits und denjenigen, die einen Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens unterstützen, andererseits unterschied, zeigt sich daran, dass die Initiatoren im Rahmen der materiell-rechtlichen Prüfung gesondert behandelt wurden (ThürVerfGH, Urteil vom 19. September 2001 - VerfGH 4/01 -, Jahrbuch ThürVerfGH 2001, 150 [209] = juris Rn. 153).
Nach dem Bundesverfassungsgericht besitzt die Gruppe derjenigen, die dem Volksbegehren zustimmen, nicht jedoch jeder zu dieser Gruppe gehörende individuelle Bürger, eine Funktion im Verfassungsleben und wird diese Gruppe als Gesetzesinitiator in die Organisation des Staates einbezogen (BVerfG…, Beschluss vom 9. Juli 1997 - 2 BvR 389/94 -, BVerfGE 96, 231 [240] = juris Rn. 33; übernommen durch: ThürVerfGH, Urteil vom 19. September 2001 - VerfGH 4/01 -, Jahrbuch 2001, 150 [210] = juris Rn. 154).
Dies war letztlich auch der Grund dafür, dass der ThürVerfGH in seinem Urteil vom 19. September 2001 verlangte, dass dieser Gruppe, welche der ThürVerfGH auch als Träger des Volksbegehrens bezeichnete, ein besonderer, legitimierender Sachverhalt zur Seite stehe (ThürVerfGH, Urteil vom 19. September 2001 - VerfGH 4/01 -, Jahrbuch 2001, 150 [212] = juris Rn. 158).
Allerdings führte der ThürVerfGH auch aus, dass Staatsgewalt weniger im Verfahren des Volksbegehrens als im Ergebnis desselben zur Geltung gebracht werde und zwar entweder in einem Beschluss über den durch das Volksbegehren eingebrachten Gesetzentwurf durch den Landtag oder aber in einer Abstimmung hierüber durch das Volk (ThürVerfGH, Urteil vom 19. September 2001 - VerfGH 4/01 -, Jahrbuch 2001, 150 [212] = juris Rn. 159).
Neben die formelle Legitimation in Gestalt der Einleitungsformalitäten des Volksbegehrens muss nach dem ThürVerfGH eine materielle Legitimation treten (ThürVerfGH, Urteil vom 19. September 2001 - VerfGH 4/01 -, Jahrbuch 2001, 150 [212] = juris Rn. 159).
Diese schaffe den Zusammenhang zwischen dem im Volksbegehren sich äußernden partikularen Interesse der Gesetzesinitiatoren und der Gemeinwohlorientiertheit bei der Ausübung der Staatsgewalt (ThürVerfGH, Urteil vom 19. September 2001 - VerfGH 4/01 -, Jahrbuch 2001, 150 [212] = juris Rn. 160).
Entscheidend sei eine Gesamtbeurteilung als Resultat einer Gesamtbetrachtung aller legitimierenden Elemente (ThürVerfGH, Urteil vom 19. September 2001 - VerfGH 4/01 -, Jahrbuch 2001, 150 [212] = juris Rn. 160).
bb) Im Anschluss an diese verfassungsgerichtlichen Vorläuferentscheidungen (…auf sie wird Bezug genommen bei Rn. 200, 212) hat auch der ThürVerfGH in seiner Grundsatzentscheidung vom 19. September 2001 (VerfGH 4/01) eine Verengung des Haushaltsvorbehalts auf Volksbegehren, die "sich unmittelbar auf haushaltsgesetzliche Regelungen beziehen", abgelehnt und stattdessen formuliert, dass "Volksbegehren, die gewichtige staatliche Einnahmen oder Ausgaben auslösen und den Haushalt [...] wesentlich beeinflussen, [...] auch dann unzulässig sind, wenn sie nur mittelbare Auswirkungen auf das Haushaltsgesetz haben" (ThürVerfGH…, Urteil vom 19. September 2001 - 4/01 -, juris Rn. 200, mit näherer Begründung und zahlreichen Nachweisen in den Rn. 201 - 210).
Ist somit (in Übereinstimmung mit der ganz h.M.) der Schutz des Budgetrechts des Landtages der Regelungszweck des Finanzvorbehalts in Art. 82 Abs. 2 ThürVerf, so kommt es nicht darauf an, ob man einen "Mißbrauch der Volksgesetzgebung" befürchten muss, weil sich "Interessengruppen" hierdurch "Sondervorteile [...] verschaffen" könnten (so ThürVerfGH, Urteil vom 19. September 2001 - VerfGH 4/01 -, juris Rn. 208).
Diesem Verständnis steht schon die anderslautende Formulierung entgegen, die der ThürVerfGH in seiner Entscheidung vom 19. September 2001 im Anschluss an andere Verfassungsgerichte gewählt hat: "[Unzulässig sind] Volksbegehren, die gewichtige staatliche Einnahmen oder Ausgaben auslösen [...]" (ThürVerfGH, Urteil vom 19. September 2001 - VerfGH 4/01 -, juris Rn. 200).
a) Ohne an dieser Stelle näher auf die These von der im Demokratieprinzip angelegten Prävalenz des parlamentarischen Gesetzgebers gegenüber dem Volksgesetzgeber eingehen zu müssen (vgl. dazu ThürVerfGH Urteil vom 19. September 2001 - VerfGH 4/01 -, juris, Rn. 177 ff), ist der Argumentation der Landesregierung, dass eine umfassende Gebietsreform aufgrund der hierbei erforderlichen Planungs- und Abwägungsentscheidungen nicht im Wege einer Volksgesetzgebung erfolgen könne, nur im Hinblick auf eine positive Entscheidung zu folgen, hingegen nicht im Falle eines Recall-Gesetzes, das lediglich den Status Quo wiederherstellen soll.
Es kann - zumal angesichts dieser Zusammenhänge - keinerlei Hinweis in der Entwicklung dieser Tatbestände gefunden werden, die Grund zur Annahme geben, der Verfassungsgeber habe mit dem Begriff der Abgabengesetze auf den auch bei weiter Interpretation verbleibenden Anwendungsbereich der Kommunalabgabengesetze verweisen wollen (so aber für Thüringen ThürVerfGH LKV 2002, 83, 92).
Ebenso wenig kann schon aus systematischen Gründen hergeleitet werden, der Begriff der Haushaltshaltsgesetze verlöre bei engem Verständnis seinerseits jede eigenständige Bedeutung, da im System der Haushaltsgesetzgebung der Volksgesetzgeber normativ nicht vorgesehen sei (vgl. zu dieser Argumentation etwa ThürVerfGH LKV 2002, 83, 92; dagegen auch VerfGBbg LKV 2002, 77, 79).
Auch lässt sich der Teil der Finanzverfassung nicht in dem Sinne zu einem geschlossenen System aufwerten, dass durch diese Verteilung der Kompetenzen zwischen Regierung und parlamentarischem Gesetzgeber schon jeder Einfluss des Volksgesetzgebers von vornherein ausgeschlossen wäre (vgl. ThürVerfGH LKV 2002, 83, 92).
(ThürVerfGH LKV 2002, 83, 92; dagegen auch VerfGBbg LKV 2002, 77, 80).
Volksentscheidungen die Haushaltsdisziplin höher und die Staatsverschuldung geringer ist (…dazu Waldhoff, aaO.; angesichts potentiellen Missbrauchsgefahr anders ThürVerfGH LKV 2002, 83, 92; dagegen wiederum VerfGBbg LKV 2002, 77, 80), ist die Bedienung von Sonderinteressen zu Lasten des Allgemeinwohls in der parlamentarischen Demokratie nicht schon aufgrund der.
Normativ ist ein Generalverdacht partikularer Interessenverfolgung gegenüber der Volksgesetzgebung durchaus nicht mit der prinzipiellen Gleichwertigkeit beider Verfahren vereinbar (a.A. ThürVerfGH LKV 2002, 83, 92), wie sie die Sächsische Verfassung kennzeichnet.
selbstverständlich unterstellt werden, dass der Volksgesetzgeber in diesem System der Haushaltsgesetzgebung nicht berücksichtigt wird (ThürVerfGH LKV 2002, 83, 92); dies ist schon systematische Konsequenz des Art. 73 Abs. 1 SächsVerf, rechtfertigt aber gerade deshalb keine weitergehenden Schlüsse.
Beurteilt man die Wesentlichkeit des Einflusses auf den Gesamtbestand des Haushalts als maßgebliches Kriterium für die Überschreitung des dem Volksgesetzgeber zustehenden Spielraums nach Maßgabe des Einzelfalles im Rahmen einer differenziert bewertenden Gesamtbetrachtung, in deren Rahmen Art, Höhe, Dauer und Disponibilität der finanziellen Belastung als Folge des Gesamtvorhaben einzustellen sind (so ThürVerfGH, LKV 2002, 83, 93), wird deutlich, dass es für Initiativen zum Volksgesetzgebungsverfahren - sieht man einmal von dem Fall finanzneutraler Gesetzesvorhaben ab - praktisch nicht.
Der Verfassungsgerichtshof ist vielmehr rechtlich gehalten, auch dann, wenn nur gerügt wird, eine einzelne Verfassungsbestimmung sei verletzt, von Amts wegen eine umfassende rechtliche Prüfung vorzunehmen, was er bereits in seinem Urteil vom 19. September 2001, VerfGH 4/01, LVerfGE 12, 405 (423 f.) festgestellt hat: "Der Verfassungsgerichtshof beantwortet die Frage, ob das Volksbegehren insgesamt "unzulässig" ist, soweit es um den materiellen Gehalt des ihm zugrundeliegenden Gesetzentwurfs geht, indem er den Gesetzentwurf einer uneingeschränkten verfassungsrechtlichen Überprüfung unterzieht.
Der Gerichtshof geht in seiner bisherigen Rechtsprechung dabei zurecht davon aus, der Haushaltsvorbehalt der Thüringer Verfassung würde jedenfalls nicht dazu führen, dass jedes finanzwirksame Gesetz ein Gesetz "zum Landeshaushalt" ist und deshalb nicht der Volksgesetzgebung unterliegt (Urteil vom 19. September 2001 - VerfGH 4/01 - LVerfGE 12, 406, 448 f.).
Nach der bisherigen Rechtsprechung des Thüringer Verfassungsgerichtshofes, Urteil vom 19.09.2001, Az: VerfGH 4/01, ist die Unzulässigkeit eines Volksbegehrens nur dann in seiner Gesamtheit festzustellen, wenn die wesentlichen Teile des Volksbegehrens unzulässig sind.
VerfGH 4/01, an der nach meiner Auffassung weiterhin festzuhalten ist, liegt ein budgetrelevantes Volksbegehren, das mit dem Verbot des Art. 82.
Insbesondere wird betont, es sei kaum sinnvoll, den erheblichen organisatorischen und finanziellen Aufwand eines Volksbegehrens oder gar Volksentscheids zu betreiben, um dann erst nachträglich die etwaige Nichtigkeit des so zustande gekommenen Gesetzes verfassungsgerichtlich feststellen zu können (…so inhaltlich die Begründungen des Entwurfs des Abstimmungsgesetzes, Abghs-Drs. 13/709, Seite 6, des Entwurfs der Landesregierung von Brandenburg des Volksabstimmungsgesetzes, BbgLT-Drs. 1/1605, S. 43 f. und der Landesregierung von Thüringen des 2. Gesetzes zur Verfassungsänderung ThLT-Drs. 3/2237, S. 6; Preuß, DVBl 1985, 710 ;… Stiens, a. a. O., S. 215;… Schonebohm, a. a. O.;… Hopfe, a. a. O.;… Jutzi, in: Ley/Jutzi, Staats- und Verwaltungsrecht für Rheinland-Pfalz, 4. Aufl. 2005, S. 100; z. B. ThürVerfGH, LKV 2002, 83 , SaarlVerfGH, NVwZ 1988, 245 ).
ee) Auch aus der Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte, die - soweit ersichtlich - durchweg von einer umfassenden Rechtskontrolle im Frühstadium der Volksgesetzgebung ausgeht (vgl. BWStGH, NVwZ 1987, 574;… BayVerfGH, Entscheidung vom 3. Februar 2009 - Vf. 111-IX-08 - juris Rn. 68; BremStGH, NVwZ-RR 2001, 1; HessStGH, NJW 1981, 1141 ; SaarVerfGH, NVwZ 1988, 245 ; ThürVerfGH, LKV 2002, 83 ), ergeben sich keine Landesrecht übergreifenden Argumente für eine verfassungsrechtliche Pflicht zu vollständiger Vorabkontrolle der Volksgesetzgebung.
Diese Beurteilung entspricht der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie der meisten anderen Landesverfassungsgerichte zu vergleichbaren landesrechtlichen Regelungen (BVerfG vom 3.7.2000 = BVerfGE 102, 176 zur Rechtslage in Schleswig-Holstein; VerfGH Berlin vom 22.11.2005; VerfG Brandenburg vom 20.9.2001 = LVerfGE 12, 119; StGH Bremen vom 17.6.1997 = NVwZ 1998, 388; vom 11.5.1998 = LVerfGE 8, 203; vom 14.2.2000 = NVwZ-RR 2001, 1; VerfG Hamburg vom 3.3.2005 = NVwZ-RR 2006, 370; VerfGH Nordrhein-Westfalen vom 26.6.1981 = NVwZ 1982, 188; VerfGH Saarland vom 23.1.2006 für alle finanzwirksamen Gesetze; VerfGH Thüringen vom 19.9.2001 = LKV 2002, 83; a. A. VerfGH Sachsen vom 11.7.2002 = LVerfGE 13, 315 zum Ausschluss von Volksbegehren bei "Abgaben-, Besoldungs- und Haushaltsgesetzen").
Seine Beurteilung entspricht der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie der meisten anderen Landesverfassungsgerichte zu vergleichbaren landesrechtlichen Regelungen (BVerfG vom 3.7.2000 = BVerfGE 102, 176 zur Rechtslage in Schleswig-Holstein; VerfGH Berlin vom 22.11.2005 zur früheren Rechtslage; VerfG Brandenburg vom 20.9.2001 = LVerfGE 12, 119; StGH Bremen vom 17.6.1997 = NVwZ 1998, 388; vom 11.5.1998 = LVerfGE 8, 203; vom 14.2.2000 = NVwZ-RR 2001, 1; VerfG Hamburg vom 22.4.2005 = DVBl 2006, 631 zur früheren Rechtslage; VerfGH Nordrhein-Westfalen vom 26.6.1981 = NVwZ 1982, 188; VerfGH Saarland vom 23.1.2006; VerfGH Thüringen vom 19.9.2001 = LKV 2002, 83; a. A. VerfGH Berlin vom 6.10.2009 zum Ausschluss von Volksabstimmungen über das "Staatshaushaltsgesetz" nach der neuen Rechtslage; VerfGH Sachsen vom 11.7.2002 = LVerfGE 13, 315 zum Ausschluss von Volksbegehren bei "Haushaltsgesetzen").
Der Thüringer Verfassungsgerichtshof spricht in seiner Entscheidung vom 19. September 2001 von den von der Verfassungsgerichtsbarkeit des Bundes und der Länder einhellig entwickelten Grundsätzen und überträgt diese auf die verfassungsrechtliche Situation in Thüringen (ThürVerfGH, Urt. v. 19.9.2001 - VerfGH 4/01 -, Umdruck S. 52 ff., 58).
2002, 31 ff. = LKV 2002, 83 ff. - zu Art. 82 Abs. 2 ThürVerf ["..Landeshaushalt.."]; der Niedersächsische Staatsgerichtshof hingegen ließ die Frage der Auslegung des Begriffs der "Gesetze über den Landeshaushalt" (Art. 48 Abs. 1 Satz 3 NdsVerf) offen, weil die Umsetzung des Volksbegehrens für den Haushaltsgesetzgeber kostenneutral möglich sei, Urteil vom 23. Oktober 2001 - NdsVBl.
Fraglich erscheint bereits, ob in dem anhängigen Verfahren der vorbeugenden abstrakten Normenkontrolle, das ein von subjektiven Berechtigungen unabhängiges Verfahren zum Schutz der Thüringer Verfassung darstellt, von spezifischen Verfahrensrechten des Anhörungsberechtigten zu 1. die Rede sein kann (vgl. ThürVerfGH…, Urteil vom 5. Dezember 2007 - VerfGH 47/06 -, juris Rn. 50 = LVerfGE 18, 609 [619]; Urteil vom 19. September 2001 - VerfGH 4/01 -, juris Rn. 112 f. = LVerfGE 12, 405 [421]).

References: Art. 28
 Art. 44
 Art. 82
 Art. 82
 Art. 73
 Art. 82
 Art. 82