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Timestamp: 2016-10-28 21:33:25+00:00

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123 II 53454. Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 26. November 1997 i.S. ELVIA Schweizerische Versicherungs-Gesellschaft gegen K. und Eidgen�ssische Datenschutzkommission (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Art. 8 LPD; art. 98 LAA; droit d'une assur�e d'�tre renseign�e sur ses donn�es personnelles d�tenues par l'assurance-accidents. Comp�tences du Tribunal f�d�ral, respectivement du Tribunal f�d�ral des assurances, pour les recours de droit administratif relatifs aux pr�tentions en mati�re de protection des donn�es contre un assureur-accidents (consid. 1). Le droit d'�tre renseign� sur ses donn�es personnelles pr�vu � l'art. 8 LPD est ind�pendant des pr�tentions fond�es sur le droit des assurances et peut �tre invoqu� seul (consid. 2). Les modalit�s d'information sont r�gies par la loi f�d�rale sur la protection des donn�es et non par l'art. 98 LAA, respectivement l'art. 123 OLAA (consid. 3). Faits � partir de page 535
K. ist bei der ELVIA-Versicherung (nachfolgend: ELVIA) obligatorisch gegen Unfall versichert. Am 13. Februar 1989 erlitt sie einen Unfall, in dessen Folge sie Leistungen der ELVIA ausbezahlt erhielt. Mit mehreren Schreiben verlangte K. von der ELVIA im Laufe des Jahres 1995, ihr alle sie betreffenden Akten zur Einsicht oder in Fotokopie zuzustellen. Die ELVIA lehnte dies ab, bot aber K. an, die Akten am Hauptsitz der ELVIA in Z�rich oder auf dem Schadenzentrum in Solothurn einzusehen oder aber einen Arzt oder einen bevollm�chtigten Rechtsvertreter zu nennen, dem die Fotokopien der Akten zugesandt werden k�nnten. Diesen Standpunkt bekr�ftigte die ELVIA schliesslich mit einer Verf�gung vom 13. Oktober 1995.
K. erhob dagegen Beschwerde an die Eidgen�ssische Datenschutzkommission. Diese hiess mit Entscheid vom 12. September 1996 die Beschwerde gut und wies die ELVIA an, K. Kopien ihrer im Zusammenhang mit dem Unfall vom 13. Februar 1989 bestehenden, seit 1. Januar 1995 angelegten Akten zuzustellen.
Die ELVIA erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht mit dem Antrag, den Entscheid der Datenschutzkommission aufzuheben und die Sache zum Erlass eines Nichteintretensentscheides an die Vorinstanz zur�ckzuweisen, eventualiter festzustellen, dass kein Anspruch auf Zustellung von Fotokopien der Akten bestehe.
Das Bundesgericht und das Eidgen�ssische Versicherungsgericht kamen in einem gem�ss Art. 96 Abs. 2 OG durchgef�hrten Meinungsaustausch �berein, dass das Bundesgericht zur Beurteilung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zust�ndig sei.
K. und die Eidgen�ssische Datenschutzkommission beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
1. a) Gegen Entscheide der Eidgen�ssischen Datenschutzkommission, BGE 123 II 534 S. 536die sich auf den verwaltungsrechtlichen Teil des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 �ber den Datenschutz (Datenschutzgesetz, DSG; SR 235.1) st�tzen, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zul�ssig (Art. 97 und Art. 98 lit. e OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG und Art. 25 Abs. 5 bzw. Art. 33 Abs. 1 DSG), sofern kein Ausschlussgrund gem�ss den Art. 99-102 OG vorliegt. Der angefochtene Entscheid st�tzt sich auf Art. 8 DSG in seiner Anwendung durch ein Bundesorgan im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. b bzw. Art. 3 lit. h DSG. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher zul�ssig.
b) Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verf�gungen auf dem Gebiet der Sozialversicherung werden durch das Eidgen�ssische Versicherungsgericht beurteilt (Art. 128 OG). Die vorliegende Streitsache steht zwar in einem gewissen Zusammenhang mit Leistungen einer Sozialversicherung. Indessen statuiert Art. 8 DSG, auf den sich die Beschwerdegegnerin wie auch die Vorinstanz st�tzen, einen eigenst�ndigen pers�nlichkeitsrechtlichen Anspruch auf Mitteilung von Personendaten; dieser Anspruch verfolgt zwar �hnliche Ziele wie die verfahrensrechtlichen Akteneinsichtsrechte, kann aber auch unabh�ngig davon geltend gemacht werden (vgl. ALEXANDER DUBACH, Das Recht auf Akteneinsicht, Diss. Bern 1990, S. 208 ff., besonders S. 227; ders., in URS MAURER/NEDIM PETER VOGT, Kommentar zum Schweizerischen Datenschutzgesetz, Basel 1995, N. 15 und 55 zu Art. 8). Datenschutzrechtliche Fragen k�nnen sich als Querschnittproblem im Rahmen eines bestimmten Verfahrens stellen, das haupts�chlich andere, beispielsweise sozialversicherungsrechtliche, Anspr�che zum Gegenstand hat. In diesem Fall sind die datenschutzrechtlichen Aspekte zusammen mit den jeweiligen spezialgesetzlich geregelten Fragen in den entsprechenden Verfahren zu beurteilen (vgl. BGE 122 I 153; BGE 120 II 118 E. 2 S. 119 f.; BGE 115 V 297 E. 1b S. 298; RENATA JUNGO in MAURER/VOGT, a.a.O., N. 14 zu Art. 33). Sie k�nnen aber auch als selbst�ndige Sachentscheide unabh�ngig von einem anderen Verfahren aufgeworfen werden und unterliegen dann der Beschwerde an die Eidgen�ssische Datenschutzkommission, deren Entscheide mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden k�nnen (vgl. BGE 122 II 204 E. 1 S. 207; JUNGO, a.a.O., N. 13 zu Art. 33). Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin das Akteneinsichtsbegehren nicht im Rahmen von irgendwelchen sozialversicherungsrechtlichen Leistungsbegehren gestellt. Zust�ndig ist somit nicht das Eidgen�ssische Versicherungsgericht.
c) Die Beschwerdef�hrerin ist nach Art. 103 lit. a OG zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, da sie durch den angefochtenen Entscheid nicht bloss als in einem Rechtsmittelverfahren unterlegene Vorinstanz, sondern als Tr�gerin eines schutzw�rdigen eigenen Interesses ber�hrt ist (vgl. BGE 123 II 371 E. 2c/d S. 374 f., mit Hinweisen; Urteil vom 30. September 1996 i.S. Kanton Zug, SVR 1997 BVG 68 207, E. I.2; BGE 114 Ib 94, nicht publ. E. 2c).
2. a) Die Beschwerdef�hrerin beanstandet mit ihrem Hauptantrag, dass die Eidgen�ssische Datenschutzkommission auf die Beschwerde eingetreten sei; gegen Verf�gungen der Unfallversicherer sei gem�ss Art. 105 Unfallversicherungsgesetz (UVG; SR 832.20) Einsprache zu erheben, was die Beschwerdegegnerin nicht getan habe. Nach Art. 46 lit. b VwVG in Verbindung mit Art. 25 Abs. 4 DSG sei daher die Beschwerde an die Eidgen�ssische Datenschutzkommission unzul�ssig.
b) Gem�ss Art. 105 Abs. 1 UVG kann Einsprache erhoben werden gegen Verf�gungen "nach diesem Gesetz". Das betrifft namentlich Verf�gungen �ber Leistungen und Forderungen gem�ss Art. 99 UVG. Die Beschwerdegegnerin hat indessen keine Leistungen nach Unfallversicherungsgesetz, sondern Akteneinsicht beantragt, wobei sie sich nicht auf das Unfallversicherungsgesetz, sondern auf Art. 8 DSG st�tzte. Die Beschwerdef�hrerin hat freilich das Begehren auf Akteneinsicht nicht nach Art. 8 DSG, sondern nach Art. 98 UVG bzw. Art. 122 und 123 der Verordnung vom 20. Dezember 1982 �ber die Unfallversicherung (UVV; SR 832.202) beurteilt, da sie der Ansicht war, diese Bestimmungen gingen als lex specialis den Vorschriften des Datenschutzgesetzes vor.
c) Das Datenschutzgesetz und die Verordnung vom 14. Juni 1993 zum Datenschutzgesetz (VDSG; SR 235.11) sind j�nger als das Unfallversicherungsgesetz und die Unfallversicherungsverordnung. Ein j�ngerer Erlass geht grunds�tzlich einem �lteren auch dann vor, wenn der �ltere nicht formell aufgehoben oder abge�ndert wird (lex posterior derogat legi priori). Dass beim Erlass des Datenschutzgesetzes die Bestimmungen des Unfallversicherungsgesetzes und der Unfallversicherungsverordnung �ber die Akteneinsicht nicht ge�ndert wurden, begr�ndet daher entgegen der Ansicht der Beschwerdef�hrerin noch keinen Vorrang der unfallversicherungsrechtlichen Vorschriften.
d) Ein �lteres Spezialgesetz kann unter Umst�nden einem j�ngeren allgemeinen Gesetz vorgehen. Ob das der Fall ist, kann nicht nach einer allgemeinen Regel beurteilt werden. Vielmehr ist aufgrund BGE 123 II 534 S. 538einer Auslegung des neueren Gesetzes zu bestimmen, ob dadurch das �ltere ausser Kraft gesetzt werden sollte oder nicht (BGE 115 Ib 88 E. 2c S. 92; BGE 96 I 485 E. 5 S. 491; PETER FORSTMOSER/WALTER R. SCHLUEP, Einf�hrung in das Recht, Bern 1992, S. 355).
e) Das in Art. 98 UVG geregelte Akteneinsichtsrecht steht im Zusammenhang mit den verfahrensrechtlichen Bestimmungen betreffend die Leistungen der Unfallversicherer (Achter Titel 1. Kapitel UVG). Es fliesst aus dem Anspruch auf rechtliches Geh�r, welcher aufgrund von Art. 4 BV allen am Verfahren Beteiligten zusteht und durch verfahrensrechtliche Vorschriften konkretisiert wird (ALEXANDRA RUMO-JUNGO, Bundesgesetz �ber die Unfallversicherung, 2. Aufl. Z�rich 1995, S. 328 f.; GH�LEW/RAMELET/RITTER, Commentaire de la loi sur l'assurance-accidents, Lausanne 1992, S. 265; vgl. BGE 122 I 153 E. 3 S. 158; BGE 115 V 297 E. 2 S. 299 ff.; ULRICH MEYER, Datenschutz in der Sozialversicherung, in RAINER J. SCHWEIZER (Hrsg.), Rechtsfragen des Informatikeinsatzes, Z�rich 1992, S. 43-70, 54 f.). Zwar gilt gem�ss der Praxis des Bundesgerichts das auf Art. 4 BV bzw. auf das Grundrecht der pers�nlichen Freiheit abgest�tzte Akteneinsichtsrecht auch ausserhalb eines formellen Verfahrens, jedoch nur bei Nachweis eines besonderen schutzw�rdigen Interesses (BGE 113 Ia 1 E. 4a S. 4, 257 E. 4d S. 264 f.). Insoweit ist das Akteneinsichtsrecht mit �hnlichen pers�nlichkeitsbezogenen �berlegungen begr�ndet wie das datenschutzrechtliche Auskunftsrecht gem�ss Art. 8 DSG (DUBACH, a.a.O. (1990), S. 177 ff., 210 f.). Dieses ist jedoch einerseits gegen�ber dem verfahrensrechtlichen Akteneinsichtsrecht enger, indem es sich nicht auf alle f�r das Verfahren wesentlichen Akten erstreckt, sondern nur auf die Daten �ber die betreffende Person (Botschaft zum Datenschutzgesetz, BBl 1988 II 413ff., 453; DUBACH, a.a.O. (1995), S. 135 N. 15 zu Art. 8). Andererseits geht es aber auch weiter, indem es - unter Vorbehalt des Rechtsmissbrauchsverbots - ohne jeglichen Interessennachweis auch ausserhalb eines Verwaltungsverfahrens geltend gemacht werden kann (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 6. Oktober 1995 i.S. D., E. 4a; DUBACH, a.a.O. (1995), N. 15 und 23 f. zu Art. 8; WALTER SCHMID, Die Beschaffung und Bekanntgabe von Personendaten durch die IV-Stelle im Verwaltungsverfahren, Diss. St. Gallen 1994, S. 313). Es kn�pft nicht daran an, dass eine Beh�rde eine Verf�gung vorbereitet, welche die Interessen einer bestimmten Person ber�hrt, sondern einzig daran, dass die Beh�rde eine Datensammlung mit Daten �ber die betroffene Person besitzt. Es besteht insbesondere auch unabh�ngig BGE 123 II 534 S. 539von unfallversicherungsrechtlichen Anspr�chen. Das datenschutzrechtliche Auskunftsrecht kann sich daher teilweise mit dem verfahrensrechtlichen Akteneinsichtsrecht �berschneiden, doch haben beide Rechte auch ihren besonderen Anwendungsbereich, der vom anderen Anspruch nicht beschlagen wird. Unter diesen Umst�nden kann nicht davon ausgegangen werden, dass die verfahrensrechtliche Regelung von Art. 98 UVG eine spezialgesetzliche Regelung darstellt, welche der j�ngeren Regelung von Art. 8 DSG vorgeht.
f) Insoweit Art. 8 DSG eine eigenst�ndige Bedeutung hat, die von konkreten unfallversicherungsrechtlichen Leistungsanspr�chen unabh�ngig ist, sind Streitigkeiten dar�ber nicht im Verfahren nach Art. 105 ff. UVG, sondern im datenschutzrechtlich vorgesehenen Verfahren zu entscheiden. Das gilt jedenfalls dann, wenn - wie vorliegend - das Auskunftsbegehren unabh�ngig von einer konkreten unfallversicherungsrechtlichen Streitigkeit gestellt wurde (JUNGO, a.a.O., N. 13 und 14 zu Art. 33). Entgegen der Annahme der Beschwerdef�hrerin geht es dabei nicht um einen aus den unfallversicherungsrechtlichen Normen fliessenden Anspruch, sondern um einen rein datenschutzrechtlichen. Wird von der betroffenen Person ein auf das Datenschutzgesetz gest�tzter Antrag gestellt, kann das zust�ndige Bundesorgan den datenschutzrechtlich vorgesehenen Rechtsmittelweg nicht dadurch vereiteln, dass es den geltend gemachten Anspruch anstatt nach Datenschutzgesetz nach anderen Rechtsgrundlagen beurteilt. Dass die Beschwerdef�hrerin das von der Beschwerdegegnerin gestellte Auskunftsbegehren f�lschlicherweise nach Art. 98 UVG beurteilt hat, f�hrt daher nicht dazu, dass die Beschwerdegegnerin die in Art. 105 UVG vorgesehene Einsprache h�tte erheben m�ssen. Die Eidgen�ssische Datenschutzkommission ist deshalb mit Recht auf die Beschwerde eingetreten. Der Hauptantrag der Beschwerdef�hrerin ist somit unbegr�ndet.
3. Die Beschwerdef�hrerin stellt sich in ihrem Eventualantrag auf den Standpunkt, sie sei nicht verpflichtet, der Beschwerdegegnerin Fotokopien ihrer Akten zuzustellen.
a) Streitig ist vorliegend nicht das Recht der Beschwerdegegnerin auf Einsicht in ihre Akten, sondern sind nur die Modalit�ten derselben. Nach Art. 8 Abs. 5 DSG ist die Auskunft in der Regel schriftlich, in Form eines Ausdrucks oder einer Fotokopie zu erteilen. Die Beschwerdef�hrerin st�tzt sich demgegen�ber auf Art. 123 UVV, wonach die Akten in der Regel am Sitz des Versicherers oder bei seiner regionalen Vertretung einzusehen sind, sowie auf ein Kreisschreiben BGE 123 II 534 S. 540des Bundesamtes f�r Sozialversicherung aus dem Jahre 1991 �ber die Aktenf�hrung und Akteneinsicht in der obligatorischen Unfallversicherung.
b) Art. 122 und 123 UVV regeln das Verfahren der in Art. 98 UVG statuierten Akteneinsicht. Insoweit jedoch das datenschutzrechtliche Auskunftsrecht gem�ss Art. 8 DSG unabh�ngig vom verfahrensrechtlichen Akteneinsichtsrecht besteht und diesem gegen�ber eine selbst�ndige Bedeutung hat (vorne E. 2e), k�nnen f�r dessen Modalit�ten nicht die Regelung der Unfallversicherungsverordnung und ebensowenig das Kreisschreiben des Bundesamtes f�r Sozialversicherung anwendbar sein. Soweit sich der datenschutzrechtliche und der verfahrensrechtliche Anspruch �berschneiden, legt das Datenschutzgesetz als lex posterior einen datenschutzrechtlichen Mindeststandard fest, der jedenfalls insoweit der unfallversicherungsrechtlichen Regelung vorgeht, als er nicht in direktem Widerspruch dazu steht (MARC BUNTSCHU in MAURER/VOGT, a.a.O., N. 9 zu Art. 2; vgl. f�r die analoge Situation im Bereich der Invalidenversicherung SCHMID, a.a.O., S. 34). Dass der Bundesrat gem�ss Art. 8 Abs. 5 DSG Ausnahmen von der schriftlichen Auskunft vorsehen kann, �ndert daran nichts: die verfahrensrechtlich orientierten Bestimmungen von Art. 122 und 123 UVV k�nnen weder von ihrem Regelungsgegenstand noch von der Entstehungsgeschichte her als Ausnahmen von dem mit dem Datenschutzgesetz neu eingef�hrten Auskunftsrecht verstanden werden. F�r dessen Aus�bung sind vielmehr die datenschutzrechtlichen Vorschriften massgebend (Art. 8-10 DSG; Art. 1 und 2 VDSG). Daf�r spricht auch, dass gem�ss Art. 9 Abs. 1 lit. a DSG die Verweigerung der Auskunfterteilung nur zul�ssig ist, wenn ein formelles Gesetz dies vorsieht. Damit wollte der Gesetzgeber ausschliessen, dass das Auskunftsrecht durch Vorschriften auf Verordnungsstufe eingeschr�nkt werden kann.
c) Die Beschwerdef�hrerin ist - wie sie nicht bestreitet - hinsichtlich ihrer T�tigkeit als UVG-Versicherer ein Bundesorgan im Sinne von Art. 3 lit. h DSG (BUNTSCHU, a.a.O., N. 28 zu Art. 2). Sie hat daher gem�ss Art. 8 Abs. 5 DSG "in der Regel" schriftlich, in Form eines Ausdrucks oder einer Fotokopie Auskunft zu erteilen. Art. 1 Abs. 2 VDSG wiederholt diese Bestimmung. Eine ausdr�ckliche Abweichung von dieser "Regel" ist nur in Art. 1 Abs. 3 VDSG vorgesehen, wonach "im Einvernehmen mit dem Inhaber der Datensammlung oder auf dessen Vorschlag hin" die betroffene Person ihre Daten auch an Ort und Stelle einsehen "kann". Diese BGE 123 II 534 S. 541Bestimmung ist nach ihrem Wortsinn so zu verstehen, dass die Einsicht an Ort und Stelle nur dann eine schriftliche Auskunft ersetzen kann, wenn die betroffene Person dem zustimmt (ebenso DUBACH, a.a.O. (1995), N. 26 zu Art. 8). Ob �ber diese ausdr�ckliche Regelung von Art. 1 Abs. 3 VDSG hinaus noch weitere Abweichungen von der "Regel" der schriftlichen Auskunft zul�ssig sind, kann offenbleiben. Jedenfalls m�ssten daf�r besondere Umst�nde angerufen werden, welche eine schriftliche Auskunfterteilung als ungeeignet erscheinen lassen. Die Beschwerdef�hrerin macht jedoch keine derartigen Umst�nde geltend. Dass die Auskunfterteilung f�r den Inhaber der Datensammlung einen bisweilen erheblichen Verwaltungsaufwand mit sich bringt, ist kein besonderer Umstand, sondern trifft generell f�r alle Inhaber von Datensammlungen zu und kann kein Grund sein, die gesetzlich vorgesehene Regel in ihr Gegenteil zu verkehren. Es erlaubt indessen nach Art. 2 Abs. 1 lit. b VDSG eine Kostenbeteiligung der antragstellenden Person.
d) Die Beschwerdef�hrerin verh�lt sich im �brigen auch widerspr�chlich, wenn sie der Beschwerdegegnerin anbietet, die Fotokopien einem bevollm�chtigten Arzt oder Rechtsvertreter, nicht aber ihr direkt zuzustellen. Die Zustellung von Fotokopien an einen Vertreter verursacht nicht weniger Aufwand als die Zustellung direkt an die betroffene Person. Es ist kein sachlicher Grund ersichtlich, weshalb wohl ein Rechtsvertreter, nicht aber die betroffene Person selber Fotokopien erhalten soll. Zwar ist es zul�ssig, Originalakten nur an Rechtsanw�lte, nicht aber direkt an die Parteien herauszugeben (BGE 122 I 109 E. 2b S. 112; BGE 108 Ia 5 E. 3 S. 8). Der Grund daf�r liegt darin, dass die einer besonderen Disziplinaraufsicht unterstehenden Rechtsanw�lte besser als andere Private Gew�hr daf�r bieten, dass ausgeh�ndigte Akten vollst�ndig und unver�ndert an die Beh�rde zur�ckgelangen und nicht an unbefugte Dritte herausgegeben werden (BGE 108 Ia 5 E. 3 S. 8). Diese �berlegungen entfallen jedoch, wenn es um Fotokopien geht, die nur Personendaten der betroffenen Person enthalten. F�r die Zustellung der Akten den Beizug eines Rechtsanwalts zu verlangen, w�re vorliegend eine rein schikan�se und mit dem Gesetz nicht vereinbare Erschwerung des Auskunftsrechts. Entsprechendes gilt f�r die angebotene Alternative, die Kopien einem Arzt zuzustellen.
108 IA 5,
120 II 118 suite... ,
115 IB 88,
art. 98 LAA,
art. 123 OLAA,
Art. 8 Abs. 5 DSG suite... ,
Art. 3 lit. h DSG,
Art. 1 Abs. 3 VDSG,
Art. 97 und Art. 98 lit. e OG,
Art. 33 Abs. 1 DSG,
Art. 46 lit. b VwVG,
Art. 25 Abs. 4 DSG,
Art. 1 und 2 VDSG,
Art. 9 Abs. 1 lit. a DSG,
Art. 1 Abs. 2 VDSG,
Art. 2 Abs. 1 lit. b VDSG

References: Art. 8
 art. 98
 Art. 96
 BGE 
 Art. 98
 Art. 5
 Art. 25
 Art. 33
 Art. 99
 Art. 8
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 8
 Art. 8
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 33
 BGE 
 Art. 33
 Art. 103
 BGE 
 BGE 
 Art. 105
 Art. 46
 Art. 25
 Art. 105
 Art. 99
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 98
 Art. 122
 BGE 
 BGE 
 Art. 98
 Art. 4
 BGE 
 BGE 
 Art. 4
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 8
 BGE 
 Art. 98
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 105
 Art. 33
 Art. 98
 Art. 105
 Art. 8
 Art. 123
 BGE 
 Art. 122
 Art. 98
 Art. 8
 Art. 2
 Art. 8
 Art. 122
 Art. 1
 Art. 9
 Art. 3
 Art. 2
 Art. 8
 Art. 1
 Art. 1
 BGE 
 Art. 8
 Art. 1
 Art. 2
 BGE 

art. 98

art. 123

Art. 8

Art. 3

Art. 1

Art. 97
 Art. 98

Art. 33

Art. 46

Art. 25

Art. 1

Art. 9

Art. 1

Art. 2