Source: http://jus.com.br/pareceres/19937/contratacao-emergencial-com-dispensa-de-licitacao-prorrogacao-de-vigencia-contratual
Timestamp: 2014-12-20 08:43:20+00:00

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Contratação emergencial com dispensa de licitação: prorrogação de vigência contratual - Jus Navigandi
Contratação emergencial com dispensa de licitação: prorrogação de vigência contratual
Em tese, é possível a contratação emergencial, desde que plenamente demonstradas e justificadas de modo exaustivo e satisfatório as condições da contratação emergencial e observadas as limitações legais, ou seja, somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial, para as parcelas de serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência, vedada a prorrogação do respectivo contrato.
CONTRATAÇÃO EMERGENCIAL. DISPENSA DE LICITAÇÃO (ART. 24,
INC. IV, DA LEI 8.666/93). REQUISITOS. OBSTÁCULO JUDICIAL À CONTRATAÇÃO DE
LICITANTE ADJUDICATÁRIO. PRORROGAÇÃO DE VIGENCIA CONTRATUAL. Em tese, é
possível a contratação emergencial, desde que plenamente demonstradas e
justificadas "de modo exaustivo e satisfatório as condições da
contratação emergencial" e observadas as limitações legais, ou seja,
somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial, para
as parcelas de serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 dias
consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência, vedada a
prorrogação do respectivo contrato.
Consulta-nos Câmara Municipal, por intermédio de seu
Diretor Jurídico, acerca da possibilidade de contratação emergencial, em face
de liminar judicial concedida em mandado de segurança, impetrado por licitante
inabilitado, suspendendo o procedimento licitatório, considerado o término de
vigência de contrato vigente iminente, apresentando questões que podem ser,
resumidamente, colocadas nos seguintes termos:
"Considerando que a Câmara já estava em vias de
formalizar a contratação com a empresa vencedora; a necessidade que tem do
software para desenvolvimento de suas atividades; a iminência do termino do
contrato atual; e, os custos existentes para implantarem seus sistemas,
É possível realizar contratação emergencial para suprir
a necessidade, até que o mandado de segurança seja definitivamente julgado?
Caso positivo, é possível que seja com a empresa classificada como
As informações transmitidas na consulta não reúnem dados
suficientes para o perfeito delineamento do quadro fático existente e, diante
da urgência apresentada (principalmente decorrente do término do prazo de
vigência de contrato atual – um dos elementos a considerar, em 30 de junho
corrente - dentro de dois dias), merecerá enfrentamento imediato, com as
restrições daí decorrentes.
A licitação, cuja adjudicação ao licitante vencedor foi
suspensa por liminar judicial em mandado de segurança, tem por objeto (item
"Prestação de serviços de informatização ao
AUDESP, utilizando microcomputadores e sistemas desenvolvidos em linguagem
visual e banco de dados relacional para uso em rede TCP-IP, em ambiente
multiusuário e totalmente integrado entre as diversas áreas,
complementando-se com serviços de migração de dados, implantação,
treinamento do quadro de pessoal e suporte técnico nas áreas de `Orçamento
Programa, Execução Orçamentária, Contabilidade Pública e Tesouraria´,
`Administração de Pessoal´, `Compras, Licitações e Gerenciamento de
Contratos´, `Almoxarifado´ e `Patrimônio´, conforme especificações do
Anexo I".
Das disposições editalícias consta (item 4.3):
"O prazo de execução do objeto desta licitação
é de 12 (doze) meses, podendo ser prorrogado por iguais e sucessivos
períodos, não ultrapassando 48 (quarenta e oito) meses, mediante troca de
correspondência entre os contratantes, em tempo hábil, observada a
A pretensão manifestada pela consulente estaria sujeita às
disposições constantes da legislação licitatória [01], em
IV – nos casos de emergência ou de calamidade
pública, quando caracterizada urgência de atendimento de situação que
possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras,
serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente
para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou
calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam ser
ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada
a prorrogação dos respectivos contratos;" (negritamos).
Acerca do assunto, inicialmente, torna-se oportuna a
transcrição de excertos de estudos [02] elaborados neste Centro de
"1) O Município tem celebrado contratado com
determinada empresa para prestação de serviço essencial. Aberto certame
licitatório para nova contratação o mesmo restou suspenso, estando próxima
a expiração do prazo do contrato em vigor, já no limite fixado no inciso II
do artigo 57 da Lei 8666/93. A fim de evitar prejuízo aos munícipes, já que
se trata de prestação de serviço essencial:
1.1) Qual a situação mais adequada para continuidade da
prestação de serviço: contratação emergencial, com base no inciso IV do
artigo 24; ou prorrogação excepcional, com base no § 4º, todos do artigo
57 da lei mencionada?
1.2) Quais as providenciais devem ser tomadas tanto pelo
Município, quando pela contratada, como pré-requisitos para adequação nas
hipóteses legais?
1.3) Qual é o entendimento do E. TCE/SP acerca das
opções mencionadas?
1.4) Seria, no caso apresentado, necessário que o
Município tomasse outras medidas, no sentido da regularidade/legalidade do
1.5) Haveria outra opção legal para a continuidade dos
serviços essenciais mencionados?
A prorrogação de contrato de prestação de serviço
continuado está prevista no artigo 57, II da Lei nº 8.666/93 e está
limitada a sessenta meses. No entanto, em caráter excepcional, a lei autoriza
a prorrogação por mais doze meses, desde que devidamente justificado e
mediante autorização da autoridade superior.
A lei prevê, ainda, a possibilidade da
contratação por dispensa de licitação em situação emergencial ou de
calamidade pública (art. 24, IV, da Lei nº 8.666/93).
A emergência não se demonstra apenas pela necessidade dos
serviços, ou pelo prejuízo para o bem público a ausência da contratação,
mas que a Administração não se descurou nas providências necessárias à
realização da licitação, que só não se concretizou por motivo
independente da vontade da Administração.
Colocada (...) situações passemos a responder aos
questionamentos do caso 1
1.1) A Administração poderá se utilizar de qualquer um
dos institutos visto que no caso concreto atende aos pressupostos, o que
deverá ser levado em consideração na escolha é o prazo, que no caso da
prorrogação (art. 57, § 4º) poderá ser de até 12 meses e no caso de
dispensa por emergência (art. 24, IV) por até 180 dias sendo vedada a
1.2) No caso da prorrogação com base no artigo 57, § 4º
deverá justificar a necessidade, a prorrogação deverá seguir as regras do
artigo 57, § 1º e a autoridade superior deverá autorizar expressamente a
No caso de contratação por dispensa deverá justificar a
necessidade, a potencialidade do dano, a urgência e demonstrar que a
contratação direta é a via adequada e efetiva para eliminar o risco.
Deverá, ainda, ser observado os procedimentos previstos no artigo 26 da Lei
de Licitação, no que couber.
1.3) O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo tem
interpretação cautelosa para os casos mencionados, com vista e evitar as
chamadas ‘emergências fabricadas’.
Precedente: Processo TC 1015/006/08 – 31ª Sessão
Ordinária da 1ª Câmara, dia 10/11/2009 – Relator Conselheiro Antonio
Roque Citadini, dentre outros.
1.4) Os procedimentos administrativos são os mesmos
referentes aos procedimentos regulares de uma licitação: com fundamentação,
objetividade e publicidade dos atos.
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[03], conforme acentuado, vê com cautela a contratação emergencial,
cabendo a transcrição do seguinte julgado, iniciando-se pelo voto do
Conselheiro Relator Antonio Roque Citadini:
"Compulsando os autos não se vê elementos que
caracterizem ou minimamente comprovem a ocorrência de situação emergencial
capaz de legitimar a contratação direta em exame.
A defesa afirmou que dispensou a licitação em face do
atraso verificado na conclusão de concorrência levada a efeito para a
contratação dos serviços de limpeza pública.
Porém, como observou a SDG, a própria origem deu causa à
emergência ao promover o referido certame com prazo exíguo em relação à
necessidade do objeto, valendo ressaltar, ainda, que a Auditoria apurou que
esta contratação direta sucedeu a outra feita sob o mesmo fundamento,
indicando procedimento abusivo de uma exceção legal.
Nessas condições, e de acordo com as manifestações de
ATJ e SDG, voto pela irregularidade da dispensa de licitação e do contrato
decorrente, encaminhando-se cópias de peças dos autos à Prefeitura
Municipal de ..., nos termos do inciso XXVII do art. 2º, da LC 709/93,
devendo o Sr. Prefeito informar a este Tribunal no prazo de 60 dias, sobre as
providências adotadas, referentes às ilegalidades apontadas, especialmente
quanto à apuração de responsabilidades, e à Câmara Municipal local,
conforme inciso XV, do art. 2º, do mesmo diploma legal.
TC-001015/006/08.
Considerando o que consta do Relatório e Voto do Relator,
juntados aos autos, a E. Primeira Câmara, em sessão de 10 de novembro de
2009, pelo Voto dos Conselheiros Antonio Roque Citadini, Presidente e Relator,
Eduardo Bittencourt Carvalho e Cláudio Ferraz de Alvarenga, decidiu julgar
irregulares a dispensa de licitação e o contrato decorrente, encaminhando-se
cópias de peças dos autos à Prefeitura Municipal de Bebedouro, nos termos
do inciso XXVII, do artigo 2º, da Lei Complementar nº 709/93, devendo o Sr.
Prefeito informar a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, sobre as
conforme inciso XV, do artigo 2º, do mesmo diploma legal." (negritamos).
Nas lições de Marçal Justen Filho vamos constatar o melhor
entendimento acerca da extensão das dificuldades encontradas no problema
colocado, inclusive sob o foco do obstáculo judicial à contratação que possa
ensejar situação na qual deva ser avaliada a contratação emergencial:
"9) Contratação em situação emergencial ou de
calamidade pública (inc. IV).
A hipótese merece interpretação cautelosa. A
contratação administrativa pressupõe atendimento às necessidades coletivas
e supraindividuais. Isso significa que a ausência da contratação
representaria um prejuízo para o bem público. Se inexistisse um
interesse em risco, nem caberia intervenção do Estado. A atividade pública
Na generalidade dos casos em que se dispõe a contratar, o
Estado visa evitar um dano potencial a algum bem ou interesse. Uma
interpretação ampla do inc. IV acarretaria, por isso, a dispensa de
licitação como regra geral. O argumento da urgência sempre poderia ser
utilizado. Ora, a ausência de licitação não constitui a regra, mas a
No caso específico das contratações diretas, emergência
significa necessidade de atendimento imediato a certos interesses. Demora
em realizar a prestação produziria risco de sacrifício de valores tutelados
pelo ordenamento jurídico. Como a licitação pressupõe certa demora
para seu trâmite, submeter a contratação ao processo licitatório
propiciaria a concretização do sacrifício a esses valores.
9.2) Pressupostos da contratação direta
Para dispensa da licitação, incumbe à Administração
avaliar a presença de dois requisitos:
a)Demonstração concreta e efetiva da potencialidade de
dano: a urgência deve ser concreta e efetiva. Não se trata de
urgência simplesmente teórica. Deve ser evidenciada a situação concreta
existente, indicando-se os dados que evidenciam a urgência.
A expressão "prejuízo" deve ser interpretada
com cautela, por comportar significações muito amplas. Não é qualquer
"prejuízo" que autoriza dispensa de licitação. O prejuízo
deverá ser irreparável. Cabe comprovar se a contratação imediata
evitará prejuízos que não possam ser recompostos posteriormente. O
comprometimento à segurança significa o risco de destruição ou de
seqüelas à integridade física ou mental de pessoas ou, quanto a bens,
o risco de seu perecimento ou deterioração.
b)Demonstração de que a contratação é a via adequada e
efetiva para eliminar o risco: a contratação imediata apenas será
eficiente de eliminar o risco. Se o risco de dano não for suprimido
através da contratação, inexiste cabimento da dispensa de licitação.
Trata-se, portanto, de expor a relação de causalidade entre a ausência
de contratação e a ocorrência de dano - ou, mais precisamente, a relação
de causalidade entre a contratação e a supressão do risco de dano.
9.4) Limitação à contratação por emergência
A contratação direta deverá objetivar apenas a
eliminação do risco do prejuízo, não podendo a execução do contrato
superar cento e oitenta dias (vedada a prorrogação). Supõe-se que
durante esse prazo a Administração promoveria licitação para solucionar de
modo mais amplo o problema existente. Assim, a Administração efetivaria a contratação
direta de parte do objeto a ser executado, remetendo o restante a uma
contratação posterior, precedida de licitação formal. Trata-se de
9.5) Obstáculo judicial à contratação tempestiva
Uma situação peculiar verifica-se nas hipóteses de impossibilidade
de contratar por motivo independente da vontade da Administração. Isso se
passa especialmente nos casos de provimentos jurisdicionais impeditivos da
conclusão de licitação. A Administração instaurara a licitação
tempestivamente, mas, no curso do certame, recorreu-se ao Poder Judiciário
e se obteve decisão vedando a contratação ou impondo observância de
certas providências impeditivas da conclusão do certame. Logo, surge
necessidade imperiosa a ser atendida e não há licitação respaldando a
contratação. É o caso de contratação direta, fundada no inc. IV.
Observe-se que a Lei não distingue a fonte causadora da
situação emergencial. Por exemplo, não condiciona a contratação à
comprovação de que a emergência foi produzida por causas naturais. Basta o
risco de dano para autorizar-se a contratação direta. Outra é a questão de
apurar se o dano foi produzido voluntariamente ou não, por evento reprovável
ou não. Daí por que se aplica a inc. IV a hipóteses de obstáculo judicial
à conclusão da licitação.
A situação pode conduzir, porém a problemas práticos
complicados. É que a contratação direta poderá ser incompatível
com os fundamentos que conduziram ao provimento jurisdicional que paralisou a
adjudicação em favor de terceiro. Se a Administração resolver contratar,
com quem o fará? Poderá escolher o licitante que formulara a proposta de
valor mais elevado? A situação poderá ser ainda mais complexa se a contratação
de emergência exaurir a necessidade de atuação estatal. São os casos em
que, realizada a contratação por emergência, exaure-se o objeto da própria
licitação. A situação será similar mesmo para serviços e
fornecimentos contínuos. É que, executada a prestação sob a égide do
contrato de emergência, as necessidades estatais terão sido integralmente
satisfeitas naquele período. Em tais supostos, é óbvio que não
poderá contratar-se com o outro licitante (cuja proposta fora classificada
como vencedora, o que motivara a impugnação judicial). Estaria caracterizado
o descumprimento de ordem judicial. Se a Administração não poderia
adjudicar o objeto licitado em favor de um licitante, também lhe seria vedado
contratá-lo sob o regime de emergência. Não teria cabimento, por outro
lado, recorrer a terceiro, que nem participou da licitação, especialmente
quando sua proposta não fosse tão vantajosa como aquela formulada pelos
licitantes. A situação tenderá a ser solucionada no âmbito do Poder
situação, a prestação de garantia será relevante. É claro que tal
garantia não será imponível no âmbito da Administração, mas será regida
pelos princípios do processo cautelar.
Em caso de obstáculo judicial à conclusão da
licitação, a solução cogitável pode ser a revogação do certame. A
prosseguimento do certame ou à contratação, não impede que a
Administração desfaça os seus atos sob o fundamento da inconveniência.
Caberia, então revogar a licitação e iniciar outra - alterando as
condições objeto de questionamento.
É evidente que não se admite a revogação como
instrumento de frustração da eficácia da decisão judicial. Existiria
vício se a Administração revogasse uma licitação e instaurasse outra
substancialmente idêntica. Essa solução seria atentatória à
dignidade da Justiça, podendo ser reconduzida ao instituto processual
disciplinado no art. 600, inc. III, do CPC [04].
A revogação apenas seria válida na medida em que a
nova licitação fosse intrínseca e substancialmente diversa da anterior.
Ou seja, os fundamentos que conduziram à decisão judicial proferida em face
da licitação antiga não poderiam ser aplicados à nova. Se o puderem,
haverá atuação defeituosa e reprovável da Administração.
Pode haver hipótese em que, não obstante a pendência de
decisão judicial provisória impeditiva da continuidade do certame ou da
contratação, a Administração repute que a solução questionada é a
única adequada ou a mais satisfatória. Em tais casos, não caberá a
revogação, mas será necessário aguardar a decisão jurisdicional
definitiva. Até que tal ocorra, a alternativa será a contratação fundada
no inc. IV do art. 24. A Administração deverá justificar de modo
exaustivo e satisfatório as condições da contratação emergen-cial."(negritamos
e grifamos). [05]
Considerados os parcos elementos fáticos informados na
consulta, em princípio, a situação relatada não se apresenta como
suficientemente caracterizada como ensejadora da contratação por dispensa de
licitação, com base no artigo 24, IV, do Estatuto Licitatório vigente, sem
riscos para o administrador.
Entretanto, em vista da complexidade que o assunto envolve,
pode ser que fatos ou elementos outros não expostos na consulta possam alterar
este entendimento. Assim, a conclusão que se impõe, em face do exposto, é no
sentido da necessidade da criteriosa avaliação, pela consulente, quanto às
justificativas que a possam embasar atenderem plenamente aos requisitos legais
para uma contratação emergencial, posto que a matéria não se apresenta
pacífica e é merecedora de tratamento restritivo pela Corte de Contas
paulista. Ademais, conforme apontado acima, poderá ensejar repercussões
judiciais graves, na medida em que possa ser eventualmente caracterizada como um
descumprimento de determinação judicial, com as repercussões disso
Atente-se para o fato contestado judicialmente ter ocorrido
na fase de habilitação, segundo noticia a consulta, o que afasta a
possibilidade de aferição quanto ao valor que fosse eventualmente oferecido
pelo licitante recorrente ser ou não o menor dentre os ofertados (sua proposta,
em decorrência da inabilitação, não pode ter sido aberta na fase
subseqüente do procedimento licitatório - art. 43, inc. II, da referida Lei),
não permitindo o perfeito enquadramento à hipótese acima indicada pelo
Em tese, é possível a contratação emergencial desde que
plenamente demonstradas e justificadas "de modo exaustivo e
satisfatório as condições da contratação emergencial", consoante
prelecionado acima, observadas as limitações legais ("somente para os
bens necessários ao atendimento da situação emergencial ... para as parcelas
de ... serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 ... dias
consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ..., vedada
a prorrogação dos respectivos contratos").
Por outro lado, merece análise pela consulente, ainda, de
alternativa já apontada pelo parecer transcrito deste CEPAM, consistente na
prorrogação do prazo do contrato vigente e cujo término ocorre em 30 de junho
próximo, até que se resolva a lide ajuizada.
Considerando a inexistência de maiores informações acerca
deste ajuste na consulta, resta apontarmos os parâmetros legais aplicáveis à
"Art. 57. A duração dos contratos regidos
por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos
orçamentários, exceto quanto aos relativos:
II – à prestação de serviços a serem executados de
forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e
§ 4º Em caráter excepcional, devidamente
justificado e mediante autorização da autoridade superior, o prazo de que
trata o inciso II do caput deste artigo poderá ser prorrogado por até doze
meses." (negritamos).
Para que se exerça validamente a opção pela prorrogação
do contrato atual, deve ser avaliada previamente, além da prestabilidade deste
ao atendimento, mesmo que parcial, mas eficientemente, às necessidades atuais
da Administração, também a sua viabilidade legal, em face das disposições
acima transcritas.
Além disso, a fim de que não sejam atribuídos efeitos
financeiros retroativos ao ato de prorrogação de vigência do contrato, esta
deve operar-se, obrigatoriamente, antes do término de sua vigência, ou seja,
até 30 de junho corrente.
Lei federal 8.666/93, no site "http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm",
acesso em 28/06/2011.
Resposta Técnica, de 10 de fevereiro de 2010.
"http://www2.tce.sp.gov.br/protocolo/tc01sql1-decisoes.asp", acesso em
Código de Processo Civil (Lei federal 5.869/73): "Art. 600.
Considera-se atentatório à dignidade da Justiça o ato do executado que: (...)
III - resiste injustificadamente às ordens judiciais", no site "http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5869.htm",
acesso em 28.06.2011.
Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 14ª
ed. São Paulo: Dialética, 2010, p. 305/311.
TAMBELLINI, Guilherme Luis da Silva. Contratação emergencial com dispensa de licitação: prorrogação de vigência contratual. Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 2989, 7 set. 2011. Disponível em: <http://jus.com.br/pareceres/19937>. Acesso em: 19 dez. 2014.

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