Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/43618659
Timestamp: 2020-07-02 16:41:12+00:00

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Sentencia citada en: 105 sentencias, 5 artículos doctrinales
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE S.P.-No es sancionatoria sino reparatoria por la actuación dolosa o gravemente culposa
Demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 1(parcial); 2 (parcial), 4 (parcial), 5, 6, 7 (parcial), 9, 11 (parcial), 14, 15 (parcial), 16 (parcial), 17, 20 (parcial), 21 (parcial), 22 (parcial), 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29, de la Ley 678 de 2001 “Por medio de la cual se reglamenta la determinación de la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución Política los ciudadanos M.B.M., J.L.P.A., R.G.C.; y, P.N.P.G., presentaron en forma separada, demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 1(parcial); 2 (parcial), 4 (parcial), 5, 6, 7 (parcial), 9, 11 (parcial), 14, 15 (parcial), 16 (parcial), 17, 20 (parcial), 21 (parcial), 22 (parcial), 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29, de la Ley 678 de 2001 “Por medio de la cual se reglamenta la determinación de la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”, las cuales fueron acumuladas entre sí para que sean decididas y falladas en una misma sentencia.
Por auto de 6 de diciembre del año 2001, el magistrado sustanciador admitió la demanda, y, ordenó fijar en lista las normas acusadas. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor P. General de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la iniciación del asunto al señor P. de la República y al señor P. del Congreso de la misma, con el objeto que si lo estimaban oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.
PARÁGRAFO 1o. Cuando la acción de repetición se ejerza contra el P. o el Vicepresidente de la República o quien haga sus veces, Senadores y Representantes, Ministros del despacho, directores de departamentos administrativos, P. General de la Nación, C. General de la República, F. General de la Nación, Defensor del Pueblo, Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo Superior de la Judicatura, de los Tribunales Superiores del Distrito Judicial, de los Tribunales Administrativos y del Tribunal Penal Militar, conocerá privativamente y en única instancia la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Aduce el actor que en un sistema de responsabilidad solidaria es admisible que la víctima participe en la práctica de pruebas pedidas por el llamado en garantía. Se pregunta entonces, si es legítimo que en un sistema de responsabilidad institucional como la que consagra la Constitución Política, la víctima participe en las pruebas relativas a acreditar la culpa y el dolo del servidor público “que son extremos que no constituyen de ninguna manera presupuestos de su derecho a reclamar perjuicios?”. Se pregunta también: si resulta legítimo que la víctima impugne la decisión de primera instancia en lo relativo a la responsabilidad del agente estatal; y, si es igual la situación del servidor público cuando tiene como contra parte a la víctima y al Estado, que cuando tiene como contraparte solamente al Estado, como lo prevé la norma superior. Igualmente se pregunta el actor, si es igual la situación del servidor público cuando lo demanda el Estado después de haber sido declarado responsable y haber pagado el daño, que cuando lo demanda sin que siquiera haya sido declarado responsable.
En relación con el numeral 4° del artículo 5 demandado, que consagra la presunción de dolo, cuando el funcionario “ha sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado”, es en concepto del actor inconstitucional, por cuanto el efecto de las sentencias penales se encuentra establecido en el Código de Procedimiento Penal, que se refiere en los artículos 58 y 59 a los efectos de la cosa juzgada penal absolutoria y condenatoria y deben ser tenidos en cuenta por el juez competente para determinar la responsabilidad del servidor público. En consecuencia no era materia de regulación de la ley demandada, vulnerando de esa manera el artículo 158 de la Constitución Política.
El artículo 9 de la ley acusada, al referir que “ninguna de las entidades legitimadas para imponer la acción de repetición podrá desistir de ésta”, viola el derecho al libre acceso a la administración de justicia, por cuanto la entidad estatal tiene la posibilidad de acceder a la justicia cuando estime que tiene derecho a que el agente estatal le reembolse lo que pagó porque obró con dolo o culpa grave. Pero, igualmente, a su juicio, tiene derecho a desistir de dicha acción cuando las pruebas practicadas en el proceso evidencien que el daño no fue causado por el servidor público, o, que éste no obró con dolo o culpa grave.
El artículo 21, referido a la conciliación, es inconstitucional cuando establece que “Si no lo hace, el proceso del llamamiento continuará hasta culminar con sentencia, sin perjuicio de poder intentar una nueva audiencia de conciliación, que deberá ser solicitada de mutuo acuerdo entre las partes”, pues con esta disposición se intenta impedir la orientación que la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual si la víctima y el Estado conciliaban el proceso, el juez debía requerir a la entidad estatal acerca de si consideraba pertinente seguir o no el proceso. Igual planteamiento hace en relación con el artículo 22 de la Ley 678 de 2001
Los cargos contra los artículos 5 y 6 de la ley acusada resultan infundados, porque las presunciones allí contenidas tienen como finalidad probatoria, atribuir a un hecho consecuencias jurídicas de otro, por cuanto, según la experiencia el primero es indicador del segundo. Añade que a juicio del legislador esos hechos responden a una equivalencia natural de una intención dañina o gravemente negligente o imprudente del agente estatal. Se trata de hechos que de acuerdo con la lógica y la experiencia permiten deducir fácilmente que el agente actuó con una intención ajena a las finalidades del servicio o con grave negligencia o imprudencia “indicadores que resultan razonables porque constituyen verdaderos síntomas del hecho indicado”.
Sin embargo, señala la entidad interviniente que por vía jurisprudencial se ha aceptado el desistimiento del llamamiento en garantía que se considere infundado al existir suficientes elementos de juicio para excluirlo de la controversia, en los términos de los artículos 344 y 345 del C de P.C. “posición que en materia alguna se compadece con el objeto y alcance del desistimiento”.
Añade que la Corte Constitucional se pronunció sobre el asunto, al declarar la exequibilidad de la expresión “contados a partir del día siguientes de la fecha del pago total efectuado por la entidad” contenida en el numeral 9° del artículo 136 del C.C.A., declarando ajustado a la Constitución el señalamiento del término de caducidad de la acción de repetición pero condicionando su validez bajo el entendido de que ese término comienza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o a más tardar desde el vencimiento del plazo de 18 meses que prevé el artículo 177, inciso 4° del mismo ordenamiento legal citado. Por lo tanto, la norma debe ser declarada constitucional en los mismos términos de la sentencia C-038 de 2001.
El P. General de la Nación, mediante concepto No. 2800 de febrero 13, solicita a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad de los artículos 1, 2, 5, 6, 7, 9, 11, 15, 16, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29; la exequibilidad condicionada del artículo 20 inciso primero, bajo el entendido de que al agente estatal llamado en garantía se le debe dar la oportunidad de controvertir las pruebas allegadas al proceso antes de su llamamiento, así como aportar y solicitar las que considere convenientes para el cabal ejercicio de su derecho de defensa; y, por último, la inexequibilidad de los artículos 14, 17 y 18 de la Ley 678 de 2001,
Considera el P. que la Ley 678 de 2001, reguló de manera concreta el llamamiento en garantía con fines de repetición, en desarrollo de la obligación del Estado contenida en el artículo 90 superior, en virtud de la cual, es deber de éste repetir contra los funcionarios o exfuncionarios que por su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan dado lugar a un daño que el Estado ha tenido la obligación de asumir.
En cuanto a la responsabilidad de los funcionarios judiciales, manifiesta el P. que el llamamiento en garantía de dichos funcionarios no vulnera su independencia y autonomía, como quiera que ellos en el ejercicio de sus funciones también pueden errar y, hacerlo con dolo o culpa grave. Así, excluir a los jueces de la posibilidad de ser llamados en garantía en un proceso de responsabilidad del Estado, constituye una discriminación respecto de los demás servidores del Estado, por cuanto se les estaría otorgando un estatus especial que la Constitución no les ha dado, ya que la responsabilidad patrimonial en los términos del artículo 90 de la Carta, está encaminada a la recuperación de los dineros públicos por la conducta dolosa o gravemente culposa de uno de los agentes del Estado, sin distinción alguna.
En concepto del P. la responsabilidad patrimonial de los contratistas, interventores, consultores y asesores a que alude el parágrafo primero del artículo 2 de la ley acusada, se encuentra en consonancia con la Constitución Política. En efecto, además de la clasificación que de servidores públicos consagra el artículo 123 de la Carta, la misma dispone que la ley establecerá el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas, lo que implica, a su juicio, que éstos asumen todas las responsabilidades que son propias de los servidores públicos, tanto civil, penal o disciplinariamente.
La causal establecida en el numeral 4° del artículo 5 de la ley demandada, referente a la presunción del dolo por “Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado”, en concepto del Ministerio Público no viola el principio de unidad de materia, como quiera tiene el mismo fin de las demás causales establecidas en ese artículo, cual es, la recuperación al patrimonio del Estado, de las sumas de dinero que tuvo que pagar por la conducta dolosa o gravemente culposa de uno de sus agentes.
Considera el P. que la competencia establecida en el artículo 7 de la ley demandada, en relación con los magistrados de las altas cortes, es válida desde el punto de vista constitucional. En efecto, considera que la acción de repetición fue consagrada por el Constituyente para todos los servidores públicos sin distinción alguna, de la cual no se excluyen los magistrados de las corporaciones con jurisdicción nacional, como quiera que ellos no necesariamente causan daño con el ejercicio de su función judicial cuando incurren en una vía de hecho, sino en el ejercicio de las demás funciones que le ha otorgado el legislador, de carácter administrativo y como producto de las investigaciones penales y disciplinarias.
Aduce que si bien es cierto, esta Corporación condicionó la exequibilidad de los artículos 66 y 72 de la Ley 270 de 1996, en el sentido de que el error judicial cometido por las altas cortes, debía entenderse como la vía de hecho, en que eventualmente pudieran incurrir, susceptible de ser alegado por vía de tutela, resulta cierto que la Corte Constitucional no le dio ese alcance a otras situaciones en que pueden incurrir dichos funcionarios y que pueden causar daño patrimonial al Estado, frente al cual se hace necesario impetrar la acción de repetición. Agrega, que las disposiciones contenidas en la ley demandada no son excluyentes de las establecidas en la Ley 270 de 1996, pues la regulación que hace la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, se encuentra referida exclusivamente a las actuaciones de los agentes estatales en el ejercicio de la actividad judicial que produzcan un daño, como puede ser el error judicial o la vía de hecho “conductas que para este evento se presumen, lo cual no impedía al legislador ampliarlos vía ley ordinaria, regulando situaciones distintas a la de la actividad judicial propiamente dicha y que se cometen por ostentar la calidad de servidor público, tal como ocurre en la norma que se acusa”.
En cuanto a la imposibilidad del desistimiento de la acción de repetición por parte de las entidades públicas, a juicio del P., es constitucionalmente admisible, por cuanto, lo que está en juego es el patrimonio público. Indica que en vista de que el actor aduce los mismos argumentos para demandar el inciso 2 de los artículos 21 y 22, ese despacho también los encuentra ajustados a la Constitución.
Señala el P. que el plazo establecido por el artículo 15 de la ley demandada para el pago de la obligación por parte del agente estatal, resulta razonable, pues se trata de un instrumento idóneo para facilitar el pago dentro de la razonabilidad que debe asistir al juez en la estipulación de dicho plazo. Aduce que si bien es cierto el artículo 90 de la Carta no previó ningún plazo, tampoco lo prohibió, por ello, el legislador en ejercicio de su amplia configuración legislativa lo estableció con el fin de obtener la recuperación total del dinero público que pagó el Estado por una condena en su contra.
Considera el P. que el llamamiento en garantía antes de vencerse el término probatorio, según lo consagra el primer inciso del artículo 20 de la ley acusada no viola el artículo 29 de la Constitución, por cuanto se trata de una prerrogativa otorgada al Estado que no puede ser calificada de arbitraria, pues es en desarrollo de la actividad probatoria en donde puede aparecer el indicio del dolo o culpa grave del agente, momento en el cual es procedente hacer el llamamiento en garantía.
Finalmente, el P. General de la Nación manifiesta que no encuentra vicios de inconstitucionalidad en las disposiciones que regularon las medidas cautelares en los artículos 23 a 29 de la Ley 678 de 2001, como quiera que se encuentran dirigidas a hacer efectiva la ejecución de la condena. Adicionalmente, para evitar posibles perjuicios que se le puedan ocasionar al agente estatal con esa medida, la entidad pública, se encuentra en la obligación, por disposición de la ley 678 de 2001 a prestar caución.
Cabe destacar que la Corte tiene ya por sentado que esa responsabilidad patrimonial de los servidores del Estado no es de carácter sancionatorio, sino reparatorio, tal como se dijo, entre otras, en la sentencia C-309 de 2000, en la cual a propósito de la responsabilidad fiscal de aquellos, se expresó que: “...esta responsabilidad no tiene carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo, pues la declaración de responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria”, lo cual resulta igualmente predicable en relación con la acción de reembolso que consagra el artículo 90 de la Constitución para que el Estado la ejerza con el único propósito de reintegrar a las arcas públicas el valor de la condena que hubo de pagar como consecuencia del actuar doloso o gravemente culposo de sus agentes.
4.6. Así las cosas, habrá de declararse la exequibilidad de la expresión “o del llamamiento en garantía con fines de repetición” contenida en el artículo 1° de la Ley 678 de 2001, como objeto de la misma, y, por las mismas razones, la expresión “es una acción civil de carácter patrimonial” que se utiliza por el artículo 2° de la misma ley para definir en qué consiste la acción de repetición que se regula en ese cuerpo legal; y, lo mismo acontece con la expresión “o el llamamiento en garantía” contenida en el artículo 4° de la ley acusada, en cuanto en él se establece que es deber de las entidades públicas ejercitar la acción de repetición o hacer tal llamamiento, cuando el daño causado por el Estado haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de sus agentes; y, con la expresión “por vía del llamamiento en garantía”, del primer inciso del artículo 16 de la ley acusada.
7.2. En cuanto al primero de los cargos mencionados, si bien es verdad que la Corte Constitucional en la sentencia C-037 de 5 de febrero de 1996, excluyó el error jurisdiccional que pudiera predicarse de las decisiones judiciales adoptadas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y la Corte Constitucional, en el ámbito de sus funciones como constitutivo de responsabilidad patrimonial del Estado, por tratarse de “órganos límites o autoridades máximas en cada una de las jurisdicciones”, también es verdad que los funcionarios judiciales conforme al artículo 71 de la Ley 270 de 1996, pueden incurrir en responsabilidad por razones distintas al contenido mismo de las providencias que profieran, como ocurre por ejemplo en el caso contemplado en el numeral 3 de la norma citada, cuando se incurra en “negativa arbitraria o el incumplimiento injustificado de los términos previstos por la ley procesal para el ejercicio de la función de administrar justicia o la realización de actos propios de su oficio, salvo que hubiere podido evitarse el perjuicio con el empleo de recurso que la parte dejó de interponer”.
Así las cosas, ha de tenerse en cuenta que la propia Corte Constitucional, en la sentencia ya aludida y en relación con el artículo 71 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, de manera expresa, dijo que “Por otra parte, la norma bajo examen se refiere a la acción de reparación directa que se ventila ante la jurisdicción contenciosa administrativa, a través de la cual, una vez definida la responsabilidad del Estado, es posible reclamar la indemnización correspondiente. Al respecto reitera la Corte que la posibilidad de acudir a éste instrumento judicial está condicionada a que es competencia de una ley ordinaria el señalar el órgano competente y el procedimiento a seguir en aquellos eventos en que un administrador de justicia hubiere incurrido en alguna de las situaciones”, generadoras de responsabilidad patrimonial del Estado. (N. no originales).
9.2. Siendo ello así, es inexequible el artículo 14 de la ley acusada, en cuanto autoriza a la autoridad judicial para cuantificar el monto de la condena atendiendo a las “condiciones personales” del servidor público. Pero no se quebranta la Constitución en cuanto a éste se ordene reembolsar al Estado las sumas a que fue condenado, teniendo en cuenta la participación del agente estatal en la producción del daño, su culpa grave o su dolo en el caso concreto, pues bien puede suceder que se presente el fenómeno jurídico de la concurrencia de culpas, caso en el cual habrá en la sentencia se cuantificará el monto de la condena correspondiente, sin que por ello se quebrante la Constitución.
11.4. Por eso, en el Derecho Contencioso Administrativo Colombiano, el artículo 217 del C.C.A. exige que el llamamiento en garantía se efectúe “en el término de fijación en lista”, es decir, antes de que el proceso respectivo se abra a pruebas.
Idéntica solución ha de darse en este caso, pues si al servidor público se le llama en garantía para ejercer la acción de repetición en los procesos incoados contra el Estado con la pretensión de que se declare su responsabilidad patrimonial y se ordene el pago respectivo, se vulneraría en forma grave el derecho de defensa de ese servidor público si se le vinculara al proceso luego de la iniciación de la etapa probatoria, considerando que puede llamársele “hasta antes de finalizar el período probatorio”, pues bien podría ocurrir que estando ya en curso la actividad probatoria del proceso se produjera su vinculación, caso este en el cual se le habría cercenado no sólo la oportunidad de pedir pruebas en forma oportuna, sino también la de participar en la práctica de las pedidas por el demandante inicial y por el Estado demandado, con lo que la vulneración del Derecho de defensa sería ostensible.
Así las cosas, el artículo 20 de la Ley 678 de 2001, en cuanto dispone que la entidad pública demandada o el Ministerio Público “podrán realizar el llamamiento hasta antes de finalizar el período probatorio”, habrá de declararse inexequible, con lo cual, la ley interpretada en su conjunto con el artículo 217 del Código Contencioso Administrativo seguirá siendo aplicada.
Del artículo 1, “o el llamamiento en garantía con fines de repetición”.
Del artículo 2, inciso primero, “es una acción civil de carácter patrimonial que”.
Del artículo 4, inciso primero, “o el llamamiento en garantía”.
Del artículo 7, parágrafo 1, inciso primero, “Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo Superior de la Judicatura”; “conocerá privativamente y en única instancia”.
Del artículo 15, su inciso primero y la expresión “Una vez vencido el término sin que el repetido haya cancelado totalmente la obligación” de su inciso segundo.
Del artículo 16, inciso primero, “por vía del llamamiento en garantía”.
Del artículo 14, la expresión “a sus condiciones personales”.

References: artículo 241
 artículo 5
 artículo 158
 artículo 9
 artículo 21
 artículo 22
 artículo 136
 artículo 177
 artículo 20
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 2
 artículo 123
 artículo 5
 artículo 7
 artículo 15
 artículo 90
 artículo 20
 artículo 29
 artículo 90
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 16
 artículo 71
 artículo 71
 artículo 14
 artículo 217
 artículo 20
 artículo 217
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 7
 artículo 15
 artículo 16
 artículo 14