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BOE.es - Documento BOE-A-2016-10671
Documento BOE-A-2016-10671
«BOE» núm. 276, de 15 de noviembre de 2016, páginas 79980 a 80012 (33 págs.)
BOE-A-2016-10671
Excmos. Sres. don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Rios, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez.
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 11 de noviembre de 2015, el Abogado del Estado impugnó, conforme a los arts. 161.2 CE y 76 y 77 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), la resolución 1/XI del Parlamento de Cataluña «sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015» y su anexo, aprobada el 9 de noviembre de 2015 y publicada en el «Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña» núm. 7, de esa misma fecha.
La impugnación, tramitada bajo el núm. 6330-2015, fue estimada por STC 259/2015, de 2 de diciembre (publicada en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 10, de 12 de enero de 2016), que declaró inconstitucional y nula la referida resolución 1/XI del Parlamento de Cataluña y su anexo.
2. Por escrito registrado en este Tribunal el 1 de febrero de 2016, el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno y al amparo de los arts. 87 y 92.1, 3 y 4 LOTC, planteó incidente de ejecución de la STC 259/2015 respecto de la resolución 5/XI del Parlamento de Cataluña, adoptada el 20 de enero de 2016 y publicada en el «Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña» núm. 42, de 25 de enero de 2016, de creación de comisiones parlamentarias. Dicha resolución crea, dentro del apartado relativo a las comisiones de estudio y al amparo del art. 65 del Reglamento del Parlamento, una denominada comisión de estudio del proceso constituyente, a la que se le asignan unos ámbitos de actuación que el Abogado del Estado reproducía en su escrito y que consideraba coincidentes con los fines que perseguía la anulada resolución del Parlamento de Cataluña 1/XI, de 9 de noviembre de 2015.
La Comisión de Estudio del Proceso Constituyente creada por la resolución 5/XI fue efectivamente constituida el 28 de enero de 2016, según consta en el «Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña» núm. 48, de 3 de febrero de 2016, en el que aparece publicado el acto de constitución de esta Comisión, con la relación de miembros que forman parte de la misma.
3. Tramitado el incidente de ejecución conforme a lo previsto en los arts. 87 y 92 LOTC, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó estimarlo mediante ATC 141/2016, de 19 de julio (publicado en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 196, de 15 de agosto de 2016), con el alcance establecido en el fundamento jurídico 7. Este Auto fue notificado a la representación procesal del Parlamento de Cataluña con fecha 21 de julio de 2016. En la misma fecha fue notificado también a la Presidenta del Parlamento.
El tenor de esas conclusiones (publicadas primero en el «Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña» núm. 190, de 20 de julio de 2016 y luego en el «Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña» núm. 200, de 1 de agosto de 2016, en el que se publica la resolución 263/XI), en su versión en castellano, es el siguiente:
«1. En la actualidad, no hay ningún margen de acción para el reconocimiento del derecho a decidir del pueblo catalán dentro del marco jurídico constitucional y legal español. La única manera posible de ejercer este derecho es por la vía de la desconexión y la activación de un proceso constituyente propio.
11. El proceso constituyente incorporará desde el principio la perspectiva de género, de una manera transversal y con una estrategia dual, con el fin de romper las inercias históricas de nuestra sociedad y conseguir que el proceso constituyente lo sea también para todas las personas.»
Así, después de que la STC 259/2015 (publicada en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 10, de 12 de enero de 2016), declarase inconstitucional y nula la resolución 1/XI de 9 de noviembre de 2015, «sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015» y su anexo, el Parlamento de Cataluña adoptó el 20 de enero de 2016 la resolución 5/XI, de creación de comisiones parlamentarias («Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña» núm. 42, de 25 de enero de 2016), en la que se crea la denominada Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, a la que se le asignan unos ámbitos de actuación coincidentes con los fines que perseguía la anulada resolución 1/XI. Por ATC 141/2016, de 19 de julio, el Tribunal Constitucional estimó el incidente de ejecución promovido por la Abogacía del Estado, contra la resolución 5/XI, en lo que se refiere a la creación y constitución de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, advirtiendo a los poderes implicados y a sus titulares, especialmente a la Mesa del Parlamento de Cataluña, bajo su responsabilidad, de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir los mandatos de sujeción a la Constitución y de cumplimiento de lo que el Tribunal Constitucional resuelva.
b) Prosigue el Abogado del Estado refiriéndose a la «normativa procesal que sirve de base para la formulación del presente incidente de ejecución de sentencia», citando al efecto literalmente el contenido del primer párrafo del art. 87.1 y de los apartados 1, 3 y 4, primer párrafo, del art. 92 LOTC, en la redacción dada a estos preceptos por el artículo único de la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del Estado de Derecho. Cita también el ATC 141/2016, FJ 2.
En fin, el carácter aseverativo de la resolución 263/XI, al proclamar la apertura de un proceso constituyente dirigido a la creación de un Estado catalán independiente, «no permite entender limitados sus efectos en el ámbito parlamentario al terreno estrictamente político, puesto que rebasa el cumplimiento de unas actuaciones concretas».
Un repaso somero de los diferentes apartados de la resolución 263/XI confirma esta conclusión. En el apartado 4 de la resolución se afirma la voluntad de poner en marcha ese proceso constituyente y en el apartado 5 se diseñan las tres fases del mismo: una primera de «proceso participativo»; una segunda de «desconexión con el Estado español y convocatoria de elecciones constituyentes para formar una Asamblea Constituyente, que redactará un proyecto de Constitución»; y una tercera, en la que esa Constitución será ratificada «por medio de referéndum».
La resolución 263/XI está directamente orientada a producir efectos jurídicos, que son la creación de un «Foro Social Constituyente» (apartado 6), apoyado tanto por el Parlamento como por la Generalitat (apartado 8), tras lo cual se llevará a cabo la «desconexión» con el Estado español y la creación de una Asamblea constituyente (apartado 7, en el que se vuelve a afirmar, como en la anulada resolución 1/XI, que «las leyes de desconexión no son susceptibles de control, suspensión o impugnación por parte de ningún otro poder, juzgado o tribunal»), que elaborará la Constitución de Cataluña como Estado independiente (apartado 9), para su ulterior aprobación mediante referéndum por el pueblo de Cataluña (apartado 10).
La atribución de plenos poderes constituyentes a la Asamblea constituyente, cuyas decisiones «serán de obligado cumplimiento para el resto de poderes públicos y para todas las personas físicas y jurídicas» y no serán en ningún caso susceptibles de «control, suspensión o impugnación por parte de ningún otro poder, juzgado o tribunal» (apartado 9), abunda en la objetiva contradicción respecto a la STC 259/2015.
La resolución 263/XI tiene por objeto un aspecto de la máxima trascendencia constitucional: el proceso constituyente, expresión que implica la indebida atribución de soberanía política. Coincide así la resolución 263/XI con la resolución 1/XI, e incluso va más allá de esta, en cuanto la pone en práctica diseñando un plan para hacerla efectiva (pese a que fue declarada inconstitucional y nula por la STC 259/2015), prescindiendo por completo del marco constitucional vigente. Lo aprobado por el Parlamento de Cataluña es un verdadero plan para conseguir la secesión de España, en el que se concretan fases y decisiones. La resolución 263/XI se encamina a la voluntad decidida de culminar «un proceso constituyente no subordinado», como indicaba ya el apartado primero de la anulada resolución 1/XI. Mediante la resolución 263/XI el Parlamento de Cataluña se erige una vez más en expresión de ese poder constituyente al que se refería también la resolución 1/XI en su apartado sexto, obviando los rotundos pronunciamientos de inconstitucionalidad que al respecto se contienen en la STC 259/2015.
f) Por último, el Abogado del Estado sostiene que la Presidenta del Parlamento de Cataluña es ya personalmente responsable de haber incumplido, con pleno conocimiento, el ATC 141/2016, y más concretamente la orden dirigida «a los poderes implicados y a sus titulares, especialmente a la Mesa del Parlamento de Cataluña, bajo su responsabilidad, de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir los mandatos enunciados» en dicho Auto. Ese incumplimiento se ha producido por someter a votación la iniciativa de inclusión en orden del día del Pleno del debate y votación de las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente y por someter a debate y votación las mencionadas conclusiones. A ello no puede servir de excusa lo dispuesto en el art. 81.3 del Reglamento de la Cámara, ya que sobre esta disposición se impone la clara y tajante decisión del ATC 141/2016 y lo establecido en el art. 87.1 LOTC. Por ello se interesa que este Tribunal proceda a deducir testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal en que la Presidenta del Parlamento de Cataluña pudiera haber incurrido por su actuación.
Acordó por último habilitar los días hábiles del mes de agosto para la tramitación del presente incidente de ejecución y publicar el contenido de esta providencia en el «Boletín Oficial del Estado». Dicha publicación tuvo lugar en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 185, de 2 de agosto de 2016.
El Fiscal considera que las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, ratificadas por la resolución 263/XI del Parlamento de Cataluña, se oponen radicalmente a lo resuelto por este Tribunal en la STC 259/2015 y el ATC 141/2016, cuyos fundamentos más relevantes reproduce. Dichas conclusiones, en cuanto resultan incorporadas a la resolución 263/XI, que no es un acto de trámite, tienen naturaleza jurídica y constituyen una manifestación de voluntad institucional del Parlamento de Cataluña, órgano la Comunidad Autónoma que representa al pueblo de Cataluña conforme al art. 55.1 del Estatuto de Autonomía (EAC). Se trata de una resolución parlamentaria cuyo contenido concreto (que se condensa en las conclusiones aprobadas) contempla una serie de fases dirigidas a ejecutar el proceso de desconexión del Estado español. De este modo, las conclusiones no solo se vinculan con los postulados de la anulada resolución 1/XI de 9 de noviembre de 2015, con los que guardan no poca semejanza, sino que los objetivos que se persiguen utilizan procedimientos extramuros del ordenamiento constitucional. Tal planteamiento ignora paladinamente la STC 259/2015 e incluso supone un desarrollo de la resolución 1/XI allí anulada, estableciendo una serie de pasos, a modo de «hoja de ruta» que sucesivamente se va perfilando, hasta culminar el denominado «proceso constituyente»; también implica desconocer las razones y pronunciamientos de la necesaria observancia del marco constitucional, como destacaba el ATC 141/2016, FJ 5.
Así, se atribuye legitimidad suficiente «al pueblo de Cataluña» para «comenzar un proceso constituyente propio» (apartado 2 de la resolución 263/XI) y, además, se declara que todo ese proceso está amparado por el Parlamento de Cataluña, que a tal efecto deberá crear una «comisión de seguimiento del mismo» (apartado 8). De este modo resulta que tanto en la anulada resolución I/XI como en la resolución 263/XI, que ratifica las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, tienen como objeto único «el proceso constituyente» dirigido a la desconexión con el Estado español, lo que se traduce en el elemento que evidencia la unión e íntima conexión entre ambas resoluciones del Parlamento catalán, que se atribuye unas facultades de las que constitucionalmente carece, como ya fue declarado por la STC 259/2015, FJ 4; y el ATC 141/2016, FJ 3. La misma valoración de desarrollo de la resolución 1/XI anulada por la STC 259/2015 puede predicarse de las tres fases en que se estructura ese proceso constituyente según la resolución 263/XI (apartados cinco y siguientes).
En la convocatoria del Pleno de 27 de julio no fue incluida en el orden del día ninguna referencia a la votación de las referidas conclusiones, siguiendo la estrategia de los grupos parlamentarios de JxS y de la CUP consistente en solicitar durante el Pleno, al amparo del art. 81.3 RPC, la alteración del orden del día para, con su mayoría, forzar la inclusión de dicho punto y así conseguir su objetivo de votar –y aprobar– las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, como así sucedió con la decisiva intervención de la Presidenta del Parlamento de Cataluña. Efectivamente, la Presidenta, tras preguntar a los portavoces de los grupos parlamentarios de JxS y de la CUP, que solicitaban la alteración del orden del día del Pleno para votar y aprobar las referidas conclusiones, si eran conscientes del contenido del ATC 141/2016, a lo que aquellos contestaron afirmativamente, accedió a someter a votación la alteración del orden del día para incluir dicho punto; aprobada esta inclusión, pese a que los representantes de otros grupos parlamentarios y de tres miembros de la Mesa, entre ellos el informante, se opusieron, la Presidenta procedió seguidamente a someter a debate y votación la ratificación del informe y las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, que fueron aprobadas con los votos de los diputados de los grupos parlamentarios JxS y CUP, mediante la resolución 263/XI.
Por otra parte, no cabe entender que la resolución 263/XI contravenga o ignore los mandatos contenidos en el ATC 141/2016, porque este no anula la resolución 5/XI, por la que se crea la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, ni en puridad tampoco el informe y las conclusiones de esa comisión parlamentaria. En todo caso, en la medida en que el ordenamiento constitucional español no responde a un modelo de «democracia militante» que imponga a los poderes públicos representativos un deber de adhesión positiva a dicho ordenamiento, no puede negarse la capacidad del Parlamento de Cataluña para estudiar y analizar cualquier cuestión que considere de interés para la sociedad a la que representa, incluido lo que puede ser un proceso constituyente de una futura Cataluña independiente. Cierto es que las SSTC 42/2014 y 259/2015 y el ATC 141/2016 imponen un límite a ese proyecto político, como es que su defensa y promoción no se haga en términos que excluyan los procesos de reforma constitucional. Pero de ello no puede desprenderse que ese límite sea absoluto y condicione íntegramente la actividad de debate propia de un Parlamento, ni excluya, tampoco, la posibilidad que pueda darse una actuación parlamentaria sin restricciones cuando esta se encauza mediante el formato reglamentario de la actividad de estudio, con los efectos propios y específicos que se desprenden de esa actividad.
Otro problema que presentan las medidas solicitadas por el Abogado del Estado es la quiebra del principio de seguridad jurídica, al exigirlas de forma genérica e indeterminada en relación a cualquier situación indiciaria de un posible incumplimiento relacionada con cualquier «actuación», «iniciativa», o «convocatoria» parlamentaria, sobre todo cuando se pretende anudar al incumplimiento de esas medidas una responsabilidad personal de los miembros de la Mesa y del Secretario General del Parlamento de Cataluña.
Por otra parte, destacan el problema que plantea el hecho de que, en sentido técnico-jurídico, resulta difícil establecer ninguna relación propiamente de «ejecución» entre la resolución 263/XI y una nueva iniciativa parlamentaria aunque esta última pudiera tener conexión temática y política con aquella. De un informe y unas conclusiones de una comisión de estudio (incluso ratificadas por el Pleno), no puede desprenderse vinculo jurídico alguno respecto de una posterior iniciativa parlamentaria como para considerar que esta última desarrolla o ejecuta la primera.
Tampoco cabe aplicar en el presente incidente de ejecución la medida de suspensión de funciones de las autoridades o empleados públicos durante el tiempo preciso para asegurar la observancia de los pronunciamientos del Tribunal, prevista en la letra b) del art. 92.4 LOTC. Sin perjuicio de resaltar que bajo la apariencia de una medida de ejecución lo que parece arbitrar la ley es una medida de tipo sancionador, sin haber tenido siquiera en cuenta el necesario respeto de las garantías constitucionales que serían en todo caso exigibles en este ámbito, se llama especialmente la atención sobre el hecho de que esta medida de suspensión sólo podría ser aplicable a las autoridades o empleados públicos «de la Administración», como reza el propio precepto, sin que pueda extenderse a los cargos electos, como sucede con los miembros del Parlamento de Cataluña, que además gozan de la prerrogativa de inviolabilidad por las actuaciones realizadas en el ejercicio de su cargo representativo. Los representantes parlamentarios no pueden ser en modo alguno considerados como autoridades «administrativas» cuando actúan en el ejercicio de sus funciones parlamentarias, siendo por otra parte obvio que en la eventual aplicación de esa medida no es posible hacer una interpretación extensiva o analógica por razón de la misma literalidad de la norma y también porque ese tipo de interpretación queda excluida cuando se trata de normas limitativas o restrictivas de derechos.
e) Sostienen finalmente que no procede la aplicación de lo dispuesto en el art. 161.2 CE en el marco de un incidente de ejecución de sentencias y resoluciones de este Tribunal. El Abogado del Estado ha invocado en su escrito instando el incidente de ejecución la prerrogativa de suspensión prevista en dicho precepto constitucional para el supuesto de impugnación por el Gobierno de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de las Comunidades Autónomas, regulado por el título V LOTC, y el Tribunal Constitucional ha accedido a dicha pretensión, acordando la suspensión de la resolución 263/XI en su providencia de 1 de agosto de 2016. De este modo, se ha procedido a extender indebidamente la suspensión automática del art. 161.2 CE a un supuesto de hecho para el que no está prevista ni puede ser aplicada por analogía. El presente procedimiento no es un procedimiento autónomo de impugnación de una resolución parlamentaria (como el dirigido contra la resolución 1/XI, que concluyó con la STC 259/2015), sino un incidente de ejecución (de la STC 259/2015 y del ATC 141/2016) que se tramita de acuerdo con los arts. 87 y 92 LOTC, al que no resulta de aplicación la suspensión automática del art. 161.2 CE, reservada (aparte del recurso de inconstitucionalidad contra leyes autonómicas, ex art. 30 LOTC y de los conflictos positivos de competencia, ex art. 62 LOTC) para las acciones mediante las cuales se «impugna directamente» una resolución o una disposición sin fuerza de ley emanada de cualquier órgano de las Comunidades Autónomas, lo que da lugar al inicio del procedimiento establecido en el título V LOTC.
ii) La medida de suspensión de funciones prevista en la letra b) del art. 92.4 LOTC, que atribuye una capacidad sancionadora ad extra al Tribunal, resulta de dudosa constitucionalidad, toda vez que solo está prevista en nuestro ordenamiento jurídico como medida provisional o definitiva en el ámbito disciplinario al que están sujetos los funcionarios públicos y como pena privativa de derechos en el ámbito de la jurisdicción penal, y conlleva la privación del ejercicio de derechos fundamentales (art. 23 CE) sin encontrarse amparada en las previsiones del título IX de la Constitución y sin adecuarse al modelo de justicia constitucional que esta configura. Pero aunque esta medida fuera considerada constitucional, en cuanto se refiere a «las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable del incumplimiento» no sería aplicable a los miembros del Parlamento, teniendo en cuenta que el Parlamento no es Administración y que las normas restrictivas de derechos no pueden interpretarse de manera extensiva ni analógica. A ello debe añadirse que la incorporación de un límite temporal («durante el tiempo preciso para asegurar lo observancia de los pronunciamientos del Tribunal») implica que en las obligaciones de no hacer, o paralizar, este período no pueda ser definido, lo cual supondría que la aplicación de la medida en dichos casos fuera más una sanción que una garantía de cumplimiento de sentencia, y por tanto contravendría la esencia misma de 1a medida, cuya supuesta finalidad es conseguir el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional y no la de sancionar.
Expone que, aunque votó en contra de la aprobación de la resolución 263/XI (al igual que votó en contra de la aprobación de la resolución 1/XI), está convencido de que el Pleno del Parlamento de Cataluña no ha vulnerado ningún precepto constitucional y tiene derecho a adoptar aquellas resoluciones que sean fruto de la iniciativa de los diputados y de los grupos parlamentarios. Por otra parte, la STC 259/2015, que anuló la resolución 1/ XI, no incluye la prohibición expresa de admitir a trámite, para su toma en consideración o su debate y votación en el Parlamento de Cataluña, cualquier iniciativa de carácter legislativo o de otra índole que directa o indirectamente pretenda dar cumplimiento a dicha resolución.
Expone que el puesto de Secretario General del Parlamento de Cataluña se regula de manera principal en el art. 243 RPC, conforme al cual dicho puesto se incardina en la Administración parlamentaria y se halla reservado a un funcionario de carrera, en concreto un letrado del Parlamento, lo que conlleva una posición absolutamente distinta de los cargos y puestos de elección o designación política. Esta posición del Secretario General determina que actúe en todo caso sometido a la ley y al Derecho dentro de un estatuto profesional (los estatutos de régimen y gobierno interiores del Parlamento de Cataluña, por remisión del art. 241 RPC) y a los otros principios que rigen la función pública, entre los cuales destaca el de jerarquía. Al Secretario General se le atribuye por el Reglamento de la Cámara la asistencia a las sesiones de la Junta de Portavoces (art. 35.1 RPC) y el asesoramiento de la Mesa del Parlamento, cuyas actas le corresponde redactar y de la ejecución de cuyos acuerdos debe ocuparse, en este caso «bajo la dirección del Presidente» (art. 42.1 RPC). Los estatutos de régimen y gobierno interiores del Parlamento de Cataluña, por su lado, le atribuyen funciones meramente administrativas, básicamente de dirección del personal y de los servicios de la Cámara «de acuerdo con las instrucciones de su Presidente o Presidenta y de la Mesa». El único ámbito en el que la actuación del Secretario General no está sometida a instrucciones o a la dirección de los órganos del gobierno parlamentario se encuentra en su función de asesoramiento, en el ejercicio de la cual, como el resto de los Letrados, debe actuar inspirándose en los principios de objetividad, de libertad de conciencia y de independencia profesional.
Trascribe a continuación el art. 410 del Código penal (CP) y señala que lo dispuesto en este precepto obliga al Secretario General no solo a cumplir las resoluciones judiciales, sino también las decisiones u órdenes de la autoridad superior (en este caso, de la Presidenta y de la Mesa del Parlamento), «dictadas dentro del ámbito de su respectiva competencia y revestidas de las formalidades legales». La responsabilidad penal del Secretario General por el incumplimiento de dichas resoluciones, decisiones u órdenes, solo desaparecería para el caso en que el mandato que contengan «constituya una infracción manifiesta, clara y terminante de un precepto de Ley o de cualquier otra disposición general», tal como señala el Tribunal Supremo en su Sentencia 54/2008; se consagra así una verdadera causa de justificación respecto de aquellas conductas que impliquen la negativa a cumplir una resolución antijurídica y que, por su desviación respecto de los principios que definen el funcionamiento de nuestro sistema constitucional, no generan el deber de acatamiento.
La providencia del Tribunal Constitucional de 1 de agosto de 2016 no acoge en toda su extensión la referida petición del Abogado del Estado, por lo que podría entenderse –continúa el Secretario General– que lo no incluido expresamente queda tácitamente excluido, y que posiblemente el Tribunal haya tenido en cuenta que lo que reclama la representación procesal del Presidente del Gobierno en funciones implicaría un posicionamiento no solo sobre el contenido de una determinada propuesta parlamentaria y su tramitación, sino también sobre el eventual resultado de las votaciones que se puedan producir, de manera que una prohibición de semejantes características podría implicar una suspensión de facto y con carácter general de las funciones de la Presidenta y la Mesa del Parlamento en este ámbito establecidas en el art. 37.3 RPC, en contravención de la propia doctrina constitucional sobre las iniciativas parlamentarias y las facultades de control de las Mesas de las Cámaras de esas iniciativas, conforme a la cual las Mesas han de limitar sus facultades de calificación y admisión a trámite al exclusivo examen de los requisitos reglamentariamente establecidos (entre otras, STC 78/2006, FJ 3).
Pese a que la inclusión de ese punto en el orden del día resultaba conforme a lo dispuesto en el art. 81.3 RPC, señala el Secretario General que, junto al letrado mayor, procedió a entregar a la Presidenta una nota recordándole el contenido del ATC 141/2016 y en su virtud le recomendó y advirtió de que antes de tomar cualquier decisión sobre la ampliación del orden del día, era necesario que el Parlamento tuviera conocimiento del significado y de las implicaciones del ATC 141/2016, teniendo en cuenta especialmente que en el mismo se señala que «es a la propia Cámara autonómica a la que corresponde velar porque su actuación se desarrolle en el marco de la Constitución y que todos los poderes públicos están obligados al cumplimiento de lo que el Tribunal Constitucional resuelva». Atendidas estas circunstancias, la Presidenta del Parlamento preguntó a los grupos proponentes de la ampliación del orden del día si eran conscientes del ATC 141/2016 y, ante la respuesta afirmativa de estos, les requirió para que manifestasen si, a pesar de ello se reiteraban en su petición, a lo cual también respondieron afirmativamente. Después de un debate en el que intervinieron todos los grupos se sometió a votación la ampliación del orden del día para incluir el debate y la votación de la ratificación del informe y las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, decisión que, a juicio del Secretario General del Parlamento de Cataluña, encaja perfectamente en la doctrina del Tribunal Constitucional, el cual, en la citada STC 78/2006 afirma que «el órgano que sirve de instrumento para el ejercicio por los ciudadanos de la soberanía participando en los asuntos públicos por medio de representantes es la Asamblea legislativa, no sus Mesas, que cumplen la función técnico-jurídica de ordenar y racionalizar el funcionamiento de las Cámaras para su mayor eficiencia, precisamente, como tal foro de debate y participación en la cosa pública».
Invoca el Abogado del Estado lo dispuesto en los arts. 87.1 y 92 LOTC, ambos reformados por la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del Estado de Derecho. A su amparo interesa que declaremos la nulidad absoluta de la resolución 263/XI del Parlamento de Cataluña de 27 de julio de 2016, por la cual se ratifica el informe y las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente (publicada en el «Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña» núm. 200, de 1 de agosto de 2016).
Interesa también de manera específica que este Tribunal proceda a deducir testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal en que la Presidenta del Parlamento de Cataluña habría incurrido por desobedecer el ATC 141/2016, y más concretamente la orden dirigida «a los poderes implicados y a sus titulares, especialmente a la Mesa del Parlamento de Cataluña, bajo su responsabilidad, de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir los mandatos enunciados» en dicho Auto.
El Abogado del Estado entiende que la resolución 263/XI del Parlamento de Cataluña contradice frontalmente la STC 259/2015 y el ATC 141/2016. La resolución 263/XI, que reitera la resolución 1/XI declarada inconstitucional por la STC 259/2015, desatiende las advertencias que se contienen en el ATC 141/2016. En este ATC, FJ 7, se hace constar expresamente que el Tribunal Constitucional tuvo conocimiento de las conclusiones aprobadas por la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente el día anterior, constatando que su contenido contraviene claramente los mandatos de sujeción de todos los poderes públicos a la Constitución y de cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional. En consecuencia, en la parte decisoria del Auto, tras estimar el incidente de ejecución, se advertía «a los poderes implicados y a sus titulares, especialmente a la Mesa del Parlamento de Cataluña, bajo su responsabilidad, de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir los mandatos enunciados». Pese a ello, el Parlamento de Cataluña ha aprobado y asumido como propias esas conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, que han quedado reproducidas en los antecedentes.
Los Letrados del Parlamento de Cataluña se oponen a la pretensión de la Abogacía del Estado –apoyada por el Ministerio Fiscal– e interesan, conforme a lo razonado en su escrito de alegaciones, que se desestime el incidente de ejecución. Entienden que la resolución 263/XI no contraviene lo decidido por este Tribunal en la STC 259/2015 y en el ATC 141/2016, sin que proceda, en consecuencia, hacer los requerimientos y advertencias a la Presidenta del Parlamento de Cataluña, a los restantes miembros de la Mesa y al Secretario General del Parlamento que se solicitan por la Abogacía del Estado, ni tampoco adoptar ninguna de las medidas de ejecución previstas en el art. 92.4 LOTC, incluida la que se pide expresamente en relación con la Presidenta del Parlamento. Asimismo solicitan, por otrosí, que este Tribunal acuerde de forma inmediata dejar sin efecto la suspensión de la resolución 263/XI, acordada por la providencia de este Tribunal de 1 agosto de 2016 de conformidad con el art. 161.2 CE, pues sostienen que este precepto no resulta aplicable a los incidentes de ejecución de los arts. 87 y 92 LOTC.
Mantienen los Letrados del Parlamento de Cataluña que la resolución 263/XI, que ratifica el informe y las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente creada por la resolución 5/XI, no contraviene la STC 259/2015 ni el ATC 141/2016. Alegan asimismo que este Tribunal no puede imponer a la Presidenta y a los restantes miembros de la Mesa del Parlamento de Cataluña la obligación de abstenerse de realizar cualquier actuación tendente a dar cumplimiento a la resolución 263/XI, ni la prohibición de convocar a los órganos del Parlamento para debatir o votar ninguna iniciativa que directa o indirectamente pretenda dar cumplimiento a dicha resolución. Semejante decisión supondría a su juicio anular el ejercicio de funciones parlamentarias e impedir, por motivos meramente preventivos, el ejercicio de sus derechos a representantes políticos. Consideran igualmente improcedente la aplicación de las medidas de ejecución solicitadas por la Abogacía del Estado al amparo del art. 92.4 LOTC, redactado por la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, no sin antes advertir de la pendencia de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra dicha reforma legal, que obligaría al Tribunal Constitucional –afirman– a extremar su cautela a la hora de aplicar las medidas del art. 92.4 LOTC.
2. El objeto de la presente resolución se contrae a determinar si lo resuelto en la STC 259/2015, que declaró inconstitucional y nula la resolución 1/XI, y en el ATC 141/2016, que estimó el incidente de ejecución promovido respecto de la resolución 5/XI, ha sido desconocido o contradicho por el Parlamento de Cataluña al dictar su resolución 263/XI, de 27 de julio de 2016, por la cual se ratifica el informe y las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, que han quedado reproducidas en el relato de antecedentes. Tanto el Abogado del Estado como el Ministerio Fiscal consideran que la resolución 263/XI pretende dar continuidad y soporte al objetivo proclamado en la resolución 1/XI –la puesta en marcha de un proceso constituyente en Cataluña encaminado a la creación del futuro estado catalán en forma de república– que ya fue declarado inconstitucional por la STC 259/2015. La resolución habría sido adoptada por el Parlamento de Cataluña desatendiendo las expresas y claras advertencias del ATC 141/2016, FJ 7 y fallo, en cuanto a que el contenido de las conclusiones aprobadas por la referida comisión parlamentaria «contraviene claramente los mandatos de sujeción de todos los poderes públicos a la Constitución y de cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional».
3. Cabe pues afirmar, siguiendo la doctrina antes referida (entre otros, ATC 107/2009, FJ 4), que lo que ha de examinarse principalmente en el presente incidente, al cotejar el contenido de la STC 259/2015 y del ATC 141/2016 con la resolución del Parlamento de Cataluña 263/XI, de 27 de julio de 2016, es, en definitiva, si esta resolución parlamentaria incurre en alguna de las dos situaciones proscritas por la jurisprudencia constitucional. Tal ocurriría de contener un pronunciamiento contrario a la STC 259/2015 o al ATC 141/2016, o de suponer un intento de menoscabar la eficacia –jurídica o material– de lo que se resolvió en esa Sentencia y ese Auto, en el bien entendido de que la vinculación de todos los poderes públicos al cumplimiento de lo que el Tribunal Constitucional resuelva (art. 87.1 LOTC) se extiende tanto al fallo como a la fundamentación jurídica de sus Sentencias y demás resoluciones (entre otras, SSTC 158/2004, de 21 de septiembre, FJ 4; 302/2005, de 21 de noviembre, FJ 6; AATC 273/2006, de 17 de julio, FJ 4, y 120/2010, de 4 de octubre, FJ 1).
En caso de constatarse que la resolución 263/XI del Parlamento de Cataluña contraviene los pronunciamientos de la STC 259/2015 y del ATC 141/2016, o que supone un intento de menoscabar la eficacia de lo allí resuelto por este Tribunal, como sostienen la Abogacía del Estado y el Ministerio Fiscal (así como el Vicepresidente segundo de la Mesa del Parlamento de Cataluña, en su informe), habrá de estimarse el incidente de ejecución y declararse la nulidad de aquella resolución parlamentaria. Habremos también de examinar entonces si procede o no aplicar alguna de las medidas de ejecución que solicitan el Abogado del Estado y el Fiscal, con la cautela o advertencia anteriormente señalada, debiendo recordarse una vez más que «el contenido de las disposiciones, resoluciones o actos emanados de un poder público, cualquiera que sea, no menoscaba la integridad de las competencias que la Constitución encomienda a este Tribunal, que ejercerá cuando proceda (ATC 189/2015, de 5 de noviembre, FJ 3)» (ATC 141/2016, FJ 7).
4. Como es conocido, la STC 259/2015 (publicada en el «Boletín Oficial del Estado» de 12 de enero de 2016) estimó la impugnación de disposiciones autonómicas (título V LOTC) núm. 6330-2015, promovida por el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, contra la resolución del Parlamento de Cataluña 1/XI de 9 de noviembre de 2015, sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015. En consecuencia declaró la inconstitucionalidad y nulidad de dicha resolución y su anexo, que quedó por consiguiente expulsada del ordenamiento jurídico.
En el ATC 141/2016, FJ 4, este Tribunal apreció que «la resolución 5/XI se refiere a un objeto específico, cual es el llamado proceso constituyente en Cataluña, en términos susceptibles, prima facie, de ser puestos en relación con los fines de la resolución parlamentaria enjuiciada en la STC 259/2015, la cual se pronunció de forma explícita sobre su inconstitucionalidad, por las razones que han quedado expuestas».
Se afirmó también en el ATC 141/2016 que «el Parlamento de Cataluña, como representante de los ciudadanos de la Comunidad Autónoma, puede crear, conforme a las previsiones de su Reglamento, las comisiones de estudio que tenga por conveniente, para “el análisis de cualquier asunto que afecte a la sociedad catalana” (art. 65.1 del Reglamento del Parlamento), pues esto forma parte de su esfera de decisión propia por ser una de aquellas facultades que integran la autonomía parlamentaria. Pero esa facultad no es absoluta o ilimitada». En efecto, «nada impide que el Parlamento de Cataluña promueva, por vía de solicitud o de propuesta, una hipotética reforma de la Constitución (arts. 87.2 y 166 CE) y que para ello previamente establezca una comisión de estudio sobre tal eventual reforma del marco jurídico en vigor, pues es inherente a todo sistema democrático parlamentario la posibilidad de someter a la discusión política cualquier cuestión de interés general» (ATC 141/2016, FJ 5).
Se advirtió asimismo que lo que tampoco cabe es utilizar ese cauce parlamentario para ignorar de forma deliberada los procedimientos expresamente previstos a tal fin en la Constitución (STC 259/2015, FJ 7), pues «la autonomía parlamentaria (art. 58 del Estatuto de Autonomía de Cataluña) no puede servir de pretexto para que la Cámara autonómica pueda “arrogarse la potestad de vulnerar el orden constitucional que sustenta su propia autoridad” (STC 259/2015, FJ 7). El deber de fidelidad a la Constitución por parte de los poderes públicos “constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico y cuya observancia resulta obligada” (STC 247/2007, de 12 diciembre, FJ 4), por lo que son las Asambleas parlamentarias, en su condición de poderes constituidos, las que, prima facie, deben velar por que sus decisiones se acomoden, en todo momento, a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE), sin perjuicio, claro está, de que la última palabra, cuando así se le solicite, le corresponderá al Tribunal Constitucional (ATC 189/2015, FJ 3)» (ATC 141/2016, FJ 5).
Partiendo de estas premisas, en el ATC 141/2016, FJ 6, este Tribunal afirmó que los «ámbitos» asignados por la resolución 5/XI a la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente «ofrecen un alto grado de semejanza con alguno de los elementos integrantes del llamado proceso constituyente en la resolución del Parlamento de Cataluña 1/XI, de 9 de noviembre de 2015, declarada inconstitucional, aun cuando no existe en el texto referencia explícita alguna a ella, pues tales “ámbitos” coinciden sustancialmente con los fines que perseguía la resolución 1/XI, declarada inconstitucional y nula por la STC 259/2015». Además, la relevancia de esta similitud se ve acentuada por la sucesión temporal de acontecimientos parlamentarios en el ámbito de la Cámara autonómica, a los que el ATC 141/2016 hace referencia. Todo ello conduce a la conclusión de que la creación de esa comisión parlamentaria «podría ser entendida como un intento de dar apariencia de validez al denominado proceso constituyente en Cataluña, cuya inconstitucionalidad fue declarada por la STC 259/2015 y esto es suficiente para que deba estimarse el incidente de ejecución planteado» (ATC 141/2016, FJ 6).
Afirmó el ATC 141/2016 que «lo que no resulta constitucionalmente admisible es que la actividad parlamentaria de “análisis” o “estudio” se dirija a dar continuidad y soporte al objetivo proclamado en la resolución l/XI –la apertura de un proceso constituyente en Cataluña encaminado a la creación de la futura constitución catalana y del estado catalán independiente en forma de república– que fue declarado inconstitucional por la STC 259/2015 en los términos ya expuestos. En suma, la actividad de la comisión creada resulta absolutamente inviable si no se entiende condicionada al cumplimiento de las exigencias de la Constitución y, singularmente, de los procedimientos para su reforma y, en general, a los marcos que rigen para la actividad política, los cuales han sido definidos por el Tribunal con continuidad y firmeza en las sentencias que hemos venido citando. Así lo declara el Tribunal, advirtiendo asimismo a los poderes implicados y a sus titulares, bajo su responsabilidad, de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir estos mandatos» (ATC 141/2016, FJ 7).
Además, en el ATC 141/2016, FJ 7, se hace constar expresamente que el Tribunal ha tenido conocimiento de las conclusiones aprobadas por la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente precisamente el día anterior a dicho Auto, constatando que su contenido contraviene claramente los mandatos a que se viene haciendo referencia, por lo que –en el cumplimiento de las advertencias que considera necesario realizar– los obligados deben tener en cuenta esta apreciación, sin perjuicio de recordar que todos los poderes públicos están obligados al cumplimiento de lo que el Tribunal Constitucional resuelva (art. 87.1 CE). En consecuencia, en la parte decisoria del Auto, tras estimar el incidente de ejecución, el Tribunal advertía «a los poderes implicados y a sus titulares, especialmente a la Mesa del Parlamento de Cataluña, bajo su responsabilidad, de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir los mandatos enunciados».
Como ya se advirtió en el ATC 141/2016, FJ 7, a los poderes públicos implicados y a sus titulares, el contenido de las conclusiones aprobadas por la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente creada por la resolución 5/XI contraviene los mandatos de sujeción a la Constitución y de cumplimiento de lo resuelto por este Tribunal (art. 87.1 LOTC). Al ratificar y asumir como propias las conclusiones aprobadas por la referida comisión parlamentaria, el Parlamento de Cataluña elude los pronunciamientos de la STC 259/2015 e ignora las advertencias del ATC 141/2016, pues pretende dar continuidad y soporte al denominado «proceso constituyente en Cataluña» dirigido a su desconexión del Estado español al que se refería la resolución l/XI, en términos que ya fueron rechazados por inconstitucionales en la STC 259/2015.
Conforme se recuerda en el ATC 141/2016, FJ 5, nada impide que el Parlamento de Cataluña promueva, por vía de solicitud o de propuesta, una hipotética reforma de la Constitución (arts. 87.2 y 166 CE) y que para ello previamente establezca una comisión de estudio sobre tal eventual reforma del marco jurídico en vigor, pues es inherente a todo sistema democrático parlamentario la posibilidad de someter a la discusión política cualquier cuestión de interés general. El planteamiento de propuestas que pretendan modificar el fundamento mismo del orden constitucional tiene cabida en nuestro ordenamiento, siempre que no se defienda a través de una actividad que vulnere los principios democráticos, los derechos fundamentales o el resto de los mandatos constitucionales, y el intento de su consecución efectiva se realice en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitución. «Cuando, por el contrario, se pretenden alterar aquellos contenidos de manera unilateral y se ignoran de forma deliberada los procedimientos expresamente previstos a tal fin en la Constitución, se abandona la única senda que permite llegar a ese punto, la del Derecho» (SSTC 42/2014, FJ 4 y 259/2015, FJ 7).
El deber de fidelidad a la Constitución por parte de los poderes públicos «constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico y cuya observancia resulta obligada» (STC 247/2007, de 12 diciembre, FJ 4). Por tanto las Asambleas parlamentarias, en su condición de poderes constituidos, deben velar por que sus decisiones se acomoden, en todo momento, a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE). Recae así sobre los titulares de cargos públicos –entre ellos los parlamentarios– un cualificado deber de acatamiento a la Constitución, que no se cifra en una necesaria adhesión ideológica a su total contenido, pero sí en el compromiso de realizar sus funciones de acuerdo con ella y en el respeto al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE). «Que esto sea así para todo poder público deriva, inexcusablemente, de la condición de nuestro Estado como constitucional y de Derecho» (STC 259/2015, FJ 4). Por tanto, «el ordenamiento jurídico, con la Constitución en su cúspide, en ningún caso puede ser considerado como límite de la democracia, sino como su garantía misma» (STC 259/2015, FJ 5).
En definitiva, importa recordar una vez más que la legitimidad democrática del Parlamento de Cataluña «no puede oponerse a la primacía incondicional de la Constitución. El texto constitucional refleja las manifestaciones relevantes del principio democrático, cuyo ejercicio, por tanto, no cabe fuera del mismo» (STC 42/2014, FJ 4). Por ello, no resulta constitucionalmente admisible que la actividad parlamentaria se dirija a dar continuidad y soporte al objetivo proclamado en la resolución l/XI (la apertura de un proceso constituyente en Cataluña encaminado a la creación de la futura constitución catalana y del Estado catalán independiente en forma de república), que fue declarado inconstitucional por la STC 259/2015. Tal acontece con la aprobación por el Pleno del Parlamento de Cataluña de la resolución 263/XI, de 27 de julio de 2016, por la cual se ratifica el informe y las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, desoyendo las expresas y nítidas advertencias contenidas al efecto en el ATC 141/2016, FJ 7.
Por tanto, frente a lo que sostienen los Letrados del Parlamento de Cataluña en sus alegaciones y algunos miembros de la Mesa del Parlamento en sus informes, la autonomía parlamentaria no puede erigirse en razón para soslayar el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional. Como también recordamos en el ATC 141/2016, FJ 5, las Asambleas legislativas son «ante todo, escenarios privilegiados del debate público» (STC 226/2004, de 29 de noviembre, FJ 6) y, en principio, el eventual resultado no debe condicionar la viabilidad del debate (AATC 135/2004, FJ 6, y 189/2015, de 5 de noviembre, FJ 3). Sin embargo, la autonomía parlamentaria (art. 58 del Estatuto de Autonomía de Cataluña) no puede servir de pretexto para que la Cámara autonómica llegue a arrogarse la potestad de vulnerar el orden constitucional (STC 259/2015, FJ 7). No faltan indicios de que ello haya podido producirse al ratificar el Parlamento de Cataluña en su resolución 263/XI unas conclusiones elaboradas por la llamada Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, cuyo contenido objetivamente contrario a la Constitución fue constatado de forma expresa por este Tribunal en el ATC 141/2016, FJ 7; lo que la Cámara autonómica conocía antes de proceder a debatir y votar en el Pleno del 27 de julio de 2016 la aprobación de dichas conclusiones.
El Tribunal Constitucional viene abordando la cuestión que nos ocupa con el máximo respeto a la autonomía parlamentaria y con la mesura que aconsejan las circunstancias, pero también con la firmeza que requiere la importancia de o tratado. Como ya dijimos también en el ATC 141/2016, FJ 7, para este Tribunal, en su calidad de supremo intérprete de la Constitución (art. 1.1 LOTC), «resulta esencial, proclamando el respeto a la autonomía parlamentaria, admitir … que la actividad parlamentaria en el seno de una comisión de estudio puede tener como objeto analizar las distintas alternativas posibles para realizar, con arreglo a la Constitución, las reformas de la misma para satisfacer cualquier pretensión política, como este Tribunal ha tenido también ocasión de precisar con claridad (SSTC 42/2014, FFJJ 3 y 4, y 259/2015, FFJJ 3 y 7)».
7. La resolución del Parlamento de Cataluña 263/XI de 27 de julio de 2016, por la que se aprueban las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, contraviene asimismo los pronunciamientos de la STC 259/2015. Mediante la aprobación de dichas conclusiones, el Parlamento de Cataluña da continuidad y soporte al objetivo proclamado por la anulada resolución 1/XI de apertura de un «proceso constituyente en Cataluña», encaminado a la «desconexión del Estado español» y a la «creación de la futura constitución catalana y del estado catalán independiente en forma de república». La inconstitucionalidad de tal propósito fue declarada por la STC 259/2015 en términos firmes, que el Parlamento de Cataluña no puede obviar, por estar la propia Cámara obligada a lo resuelto por el Tribunal Constitucional (art. 87.1 LOTC), como expresamente se le recordó en el ATC 141/2016, FFJJ 5, 6 y 7.
Además, como ya se dijo, el carácter inconstitucional de las conclusiones aprobadas por la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente, creada por la resolución 5/XI, fue constatado en términos inequívocos por este Tribunal en el ATC 141/2016, FJ 7. Por ello advirtió de forma expresa a los poderes públicos implicados y a sus titulares, especialmente a la Mesa del Parlamento de Cataluña, bajo su responsabilidad, de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga alterar unilateralmente el marco constitucional o incumplir las resoluciones de este Tribunal. Tal admonición no supone en modo alguno una restricción ilegítima de la autonomía parlamentaria ni compromete el ejercicio del derecho de participación de los representantes políticos garantizado por el art. 23 CE; es la consecuencia obligada de la sumisión a la Constitución de todos los poderes públicos (art. 9.1 CE). De ahí deriva el cualificado deber de acatamiento a la Norma fundamental que recae sobre los titulares de cargos públicos, incluidos los electos, «que no se cifra en una necesaria adhesión ideológica a su total contenido, pero sí en el compromiso de realizar sus funciones de acuerdo con ella y en el respeto al resto del ordenamiento jurídico (en tal sentido, entre otras, SSTC 101/1983, de 18 de noviembre, FJ 3; y 122/1983, de 16 de diciembre, FJ 5). Que esto sea así para todo poder público deriva, inexcusablemente, de la condición de nuestro Estado como constitucional y de Derecho» (STC 259/2015, FJ 4, cuya doctrina recuerda el ATC 141/2016, FJ 5). En el Estado constitucional, el principio democrático no puede desvincularse de la primacía incondicional de la Constitución, que, como afirmó este Tribunal en la STC 42/2014, FJ 4 c), «requiere que toda decisión del poder quede, sin excepción, sujeta a la Constitución, sin que existan, para el poder público, espacios libres de la Constitución o ámbitos de inmunidad frente a ella».
Pese a ello, el Parlamento de Cataluña ha desatendido las advertencias de este Tribunal contenidas en el ATC 141/2016, ratificando mediante la resolución 263/XI las inconstitucionales conclusiones aprobadas por la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente en sus propios términos. De esta suerte la Cámara autonómica apela a un entendimiento del principio democrático objetivamente contrario a la Constitución, que menoscaba la eficacia de lo resuelto por este Tribunal en la STC 259/2015 y el ATC 141/2016. Confirma así la Cámara su voluntad de continuar con el «proceso constituyente en Cataluña» al margen del ordenamiento constitucional y sin supeditarse a las decisiones de las instituciones del Estado español y en particular de este Tribunal Constitucional. A este el Parlamento de Cataluña lo consideraba «carente de legitimidad y competencia» en la anulada resolución 1/XI (apartado sexto) y lo viene a ratificar ahora en la resolución 263/XI, cuando proclama que «las leyes de desconexión no son susceptibles de control, suspensión o impugnación por parte de ningún otro poder, juzgado o tribunal» (apartado 7), alegando que ninguna de las decisiones de la Asamblea constituyente, que dispone de «plenos poderes» para redactar y aprobar el proyecto de Constitución del futuro Estado catalán independiente en forma de república, será susceptible de control, suspensión o impugnación por parte de otro poder, juzgado o tribunal (apartado 9).
La resolución 263/XI plasma la voluntad mayoritaria del Parlamento de Cataluña de eludir los procedimientos de reforma constitucional para llevar adelante su proyecto político de desconexión del Estado español y creación de un estado catalán independiente en forma de república, lo que supone «intentar una inaceptable vía de hecho (incompatible con el Estado social y democrático de Derecho que se proclama en el art. 1.1 CE) para reformar la Constitución al margen de ella o conseguir su ineficacia práctica» (SSTC 103/2008, FJ 4; y 259/2015, FJ 7) y contraviene y menoscaba frontalmente los pronunciamientos contenidos en la STC 259/2015 y el ATC 141/2016.
Todo ello conduce a estimar el incidente de ejecución (arts. 87.1 y 92 LOTC) promovido por la Abogacía del Estado contra la resolución del Parlamento de Cataluña 263/XI de 27 de julio de 2016, cuya apariencia de juridicidad –por provenir de un poder público sin duda legítimo en origen– debe ser cancelada mediante la declaración de inconstitucionalidad y nulidad que aquí se decide, lo que hace innecesario pronunciarse sobre la petición del levantamiento de la suspensión que pesa sobre dicha resolución (providencia de 1 de agosto de 2016) que solicitan los Letrados de la Cámara autonómica en su escrito de alegaciones.
En efecto, en el ATC 141/2016, por el que se estima el incidente de ejecución de la STC 259/2015 promovido por el Abogado del Estado frente a la resolución 5/XI del Parlamento de Cataluña, este Tribunal, obrando como ya se dijo con la máxima deferencia a la autonomía parlamentaria, se decantó por no anular dicha resolución, «habida cuenta que la actividad parlamentaria en el seno de una comisión de estudio puede tener como objeto analizar las distintas alternativas posibles para realizar, con arreglo a la Constitución, las reformas de la misma para satisfacer cualquier pretensión política, como este Tribunal ha tenido también ocasión de precisar con claridad (SSTC 42/2014, FFJJ 3 y 4; y 259/2015, FFJJ 3 y 7)». Dejaba claro al propio tiempo que «lo que no resulta constitucionalmente admisible es que la actividad parlamentaria de “análisis” o “estudio” se dirija a dar continuidad y soporte al objetivo proclamado en la resolución l/XI –la apertura de un proceso constituyente en Cataluña encaminado a la creación de la futura constitución catalana y del estado catalán independiente en forma de república–, que fue declarado inconstitucional por la STC 259/2015» (ATC 141/2016, FJ 7). Como quiera que el Pleno del Tribunal tuvo conocimiento el mismo día en que se hallaba reunido para decidir sobre el incidente de ejecución, 19 de julio de 2016, de las conclusiones aprobadas el día anterior por la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente creada por la resolución 5/XI (ATC 141/2016, antecedente 10 y FJ 7), constató de manera expresa en el ATC 141/2016, FJ 7, que el contenido de esas conclusiones «contraviene claramente los mandatos a que se viene haciendo referencia, por lo que –en el cumplimiento de las advertencias que considera necesario realizar– los obligados deben tener en cuenta esta apreciación». Para que no quedase duda alguna acerca de los destinatarios de esta advertencia, en la parte dispositiva del ATC 141/2016 se acuerda, tras estimar el incidente de ejecución con el alcance establecido en el FJ 7, «advertir a los poderes implicados y a sus titulares, especialmente a la Mesa del Parlamento, bajo su responsabilidad, de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir los mandatos enunciados».
Estimar el incidente de ejecución formulado por el Abogado del Estado en relación con la resolución 263/XI del Parlamento de Cataluña, de 27 de julio de 2016, por la cual se ratifica el informe y las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente («Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña» núm. 200, de 1 de agosto de 2016) y, en su virtud:
1.º Declarar la nulidad de la resolución del Parlamento de Cataluña 263/XI, de 27 de julio de 2016, por la cual se ratifica el informe y las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente.
2.º Notificar personalmente el presente Auto a la Presidenta del Parlamento de Cataluña, a los demás miembros de la Mesa del Parlamento y al Secretario General del Parlamento, así como al Presidente y demás miembros del Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña, con la advertencia de abstenerse de realizar cualesquiera actuaciones tendentes a dar cumplimiento a la resolución 263/XI y de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa, jurídica o material, que directa o indirectamente suponga ignorar o eludir la nulidad de dicha resolución, apercibiéndoles de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en las que pudieran incurrir en caso de incumplimiento de lo ordenado por este Tribunal.
3.º Deducir testimonio de particulares para que el Ministerio Fiscal, si lo estima procedente, ejerza las acciones que correspondan ante el Tribunal competente, acerca de la eventual responsabilidad en que hubieran podido incurrir la Presidenta del Parlamento de Cataluña, doña Carme Forcadell i Luis y, en su caso, cualesquiera otras personas, por incumplir el mandato del párrafo primero del art. 87.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en relación con los hechos objeto del presente incidente de ejecución.
Madrid, a seis de octubre de dos mil dieciséis.–Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.–Adela Asua Batarrita.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Juan José González Rivas.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Ricardo Enríquez Sancho.–Antonio Narváez Rodríguez.–Firmado y rubricado.
SE DECLARA la estimación de incidente de ejecución de sentencia, por Auto 24/2017, de 14 de febrero (Ref. BOE-A-2017-3258).
la estimación de incidente de ejecución, en relación con la Sentencia 259/2015, de 2 de diciembre (Ref. BOE-A-2016-308).
la estimación de incidente de ejecución y la nulidad de la resolución 263/XI de 27 de julio de 2016, del Parlamento de Cataluña.

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