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Timestamp: 2020-08-15 07:54:42+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 129 del 13/06/2011
Dictamen : 129 del 13/06/2011
Texto Dictamen 129
C-129-2011
Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio número DM-0368-03-11, de fecha 28 de marzo de 2011 -recibido el 29 del mismo mes y año-, por medio del cual, conforme a lo previsto por el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), nos solicita emitir criterio sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las inscripciones de varios estudiantes del Colegio Santa Paula de Montal como postulantes a las pruebas de Bachillerato en Educación Media en la convocatoria ordinaria realizada en el Liceo Nocturno León XII en el mes de noviembre del año 2009, así como de las pruebas realizadas por éstos, pues dicho colegio privado no tiene la aprobación de ese Ministerio para impartir lecciones de tercer ciclo de enseñanza, sea décimo y undécimo año, y por ende, tampoco para aplicar las pruebas nacional de bachillerato.
Cabe indicar que si bien con el oficio aludido se pretende acompañar del expediente administrativo ordinario que, al tenor de lo dispuesto en el ordinal 173.3 de la LGAP, debió de haberse tramitado de previo a requerir nuestro dictamen favorable, lo cierto es que la instrucción del mismo se dio única y exclusivamente con respecto al funcionario XXX, Director del Liceo Nocturno León XIII, quien presuntamente efectuó aquella presunta indebida inclusión de estudiantes, como si se tratara de un procedimiento administrativo disciplinario en su contra, y no de un procedimiento revisor anulatorio oficioso, cuyo acto final obviamente afectaría la esfera jurídica -derechos e intereses- de otras personas distintas a aquél funcionario, como lo son los propios estudiantes del Colegio Santa Paula de Montal, que fueron inscritos como postulantes en aquella convocatoria.
Por ello, debemos indicarle que no podremos acceder a su petición, pues con vista de los antecedes que logran extraerse de la documentación remitida, se logra colegir que en el presente caso su gestión es ostensiblemente prematura, ya que no se ha dado audiencia a las partes involucradas, ni se ha cumplido previamente con respecto a todas ellas el debido procedimiento administrativo ordinario previsto por la ley al efecto (arts. 173.3, 214, 215.2, 217, 218, 223.2, 239, 241 y ss., 272, 275 LGAP).
De toda la documentación que nos fuera remitida al efecto, y que se encuentra en evidente desorden, pues no ha sido compaginada en estricto orden cronológico, se logran extraen los siguientes hechos de interés:
1) Que la Dirección de Gestión y Evaluación de Calidad del Ministerio de Educación Pública recibió denuncias de que el funcionario XXX, Director del Liceo Nocturno León XIII, inscribió como postulantes a las pruebas de bachillerato de Educación Media en la convocatoria ordinaria realizada en ese Liceo en el mes de noviembre de 2009, a varios estudiantes del Colegio Santa Paula de Montal -institución privada que no tiene la aprobación de ese Ministerio para impartir lecciones de tercer ciclo de enseñanza, sea décimo y undécimo año, y por ende, tampoco para aplicar las pruebas nacional de bachillerato-, como si fueran estudiantes regulares de aquel colegio público (Folio 183).
2) Por oficio DGEC-1368-2009 de fecha 2 de diciembre de 2009, el señor Felix Barrantes Ureña, Director de Gestión y Evaluación de la Calidad puso en conocimiento al Director de Recursos Humanos sobre la integración de comisión investigadora por denuncia planteada ante la Asesora Supervisora de Circuito 10 de la Dirección Regional de Educación de San José, en cuanto las anomalías en la inscripción de estudiantes a las pruebas de bachillerato en la convocatoria de bachillerato en educación media del 3 al 10 de noviembre de 2009 en el Colegio nocturno León XIII, donde es director el señor XXX. Indicando que del análisis del caso se anularon por estar inscritos incorrectamente a 41 de 49 estudiantes que presentaron mediante resolución No. 002-2009 de 27 de noviembre de 2009. (Folios 129 y 130)
3) Que en oficio DRH-2895-2009-DIR, de fecha 03 de diciembre de 2009 el señor Alberto Orozco Canossa Director de Recursos Humanos del Ministerio de Educación Pública, remitió oficio DGEC-1368-2009 de la Dirección de Gestión y Evaluación de la Calidad, en el cual se reportó la situación con el señor XXX, Director del Colegio Nocturno de Leon XIII, , a efecto de proceder a realizar investigaciones del caso. Por oficio DRH-2896-2009-DIR de esa misma fecha, con copia a la Directora de Asuntos Jurídicos ( Folio 127, 128)
4) A raíz de las denuncias, se inició una investigación por parte de una comisión de funcionarios creada por la Dirección de Gestión y Evaluación de Calidad de ese Ministerio, encargándose de supervisar el proceso de administración de las Pruebas Nacionales de Bachillerato en el Colegio Nocturno León XIII.
5) A partir del 3 de noviembre de 2009, la citada comisión se apersonó al Colegio Nocturno León XIII a realizar la labor encomendada e informan que en varias ocasiones, en el transcurso de la investigación, el señor Director aceptó que además de ser el Director del Colegio Nocturno León XIII, es director y dueño del establecimiento educativo privado Santa Paula de Montal y que este último no es reconocido por el Ministerio de Educación Pública en los niveles de Tercer Ciclo y Educación Diversificada. Y que por haber realizado infructuosas gestiones para el reconocimiento en los niveles dichos, éste no se le había otorgado, por lo que desesperado presentó una lista en la Dirección de Gestión y Evaluación de la Calidad en junio de 2009, inscribiendo los alumnos de aquél centro privado como estudiantes del Colegio Nocturno León XIII; acción que repitió en el mes de octubre cuando reportó las notas de presentación; lo cual reafirma lo denunciado ante aquella Dirección. Acotan que mediante oficio DECDOP-2213-09-11 del Departamento de Centros Docentes Privados del Ministerio de Educación Pública, certifica que el centro educativo Privado Santa Paula de Montal es un establecimiento que solo tiene aprobados y acreditados los estudiantes en los niveles de Primero y Segundo Ciclos de la Educación General Básica, no así en el tercer ciclo de la Educación General Básica y la Educación Diversificada (Folios 179, 245 y 261).
6) Señala la comisión que con fundamento en la indagación llevada a cabo in situ al efecto y el análisis de los documentos que sobre la especie de estudio obran en poder de la División de gestión y Evaluación de la Calidad, es evidente la existencia de irregularidades en la inscripción de los postulantes a las pruebas en la Convocatoria de Bachillerato en Educación Media, realizadas en el Colegio Nocturno León XIII del tres al diez de noviembre de dos mil nueve, atribuibles al Director del colegio citado, las cuales violentan flagrantemente los principios de legalidad y seguridad jurídica.
7) Que una vez realizada la investigación de la Comisión y presentado el informe respectivo, se emitió la resolución número 002-2009 del 27 de noviembre de 2009 por parte de la Dirección y Gestión de la Calidad, mediante la cual se anularon las pruebas de bachillerato en educación media de la convocatoria ordinaria del 3 al 10 de noviembre de 2009 realizada en el Colegio Nocturno León XIII aplicadas a estudiantes del Colegio Santa Paula (Folios del 66 al 69 y del 184 al 187).
8) Que por oficio DGEC-1350-2009 de fecha 27 de noviembre de 2009 el Director de Gestión y Evaluación de la Calidad del Ministerio de Educación, comunicó a la estudiantes XXX, que las pruebas de bachillerato aplicadas en la Convocatoria de bachillerato en Educación Media realizada del 3 al 10 de noviembre de 2009, en el Colegio Nocturno León XIII fueron anuladas por resolución 002-2009 de 27/11/2009.( Folios 65 y 188).
9) Que inconformes los estudiantes presentaron Recurso de Revocatoria con Apelación en Subsidio contra la resolución 002-2009. (Folios 143 al 156).
10) Que mediante resolución 003-2009 del 14 de diciembre de 2009 fue resuelta la revocatoria declarándose sin lugar la misma y remitiéndolo en apelación al Despacho del Ministro, notificada vía fax en fecha 14/12/2009 (Folio 131 a 142).
11) La estudiante XXX, interpuso Proceso de Amparo de Legalidad ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, solicitando medida cautelar contra el Estado, (Folios 70 al 79)
12) Conforme resolución número 2823-2009 de las 15:40 hrs del 14 de diciembre de 2009, el Tribunal, rechazó la medida cautelar promovida (Folios 55 al 60).
13) Por resolución número 033-2010 de las 07:40 hrs. del 12 de enero de 2010, se resuelve recurso de apelación y se declara la nulidad de la resolución 002-2009 por incompetencia de la Dirección de Gestión y Evaluación (Folios del 32 al 35).
14) Mediante resolución número 097-2010 de las 7:05 horas del 26 de enero de 2010, el Ministro de Educación Pública declara nulas la inscripción de estudiantes del Colegio Santa Paula de Montal en la lista de postulantes del Colegio Nocturno León XIII, así como las pruebas por estos realizadas. Esta declaratoria de nulidad afecta a 26 estudiantes ( Folios del 36 al 44 y del 191 al 200).
15) Mediante resolución de las 7:30 hrs del 5 de abril de 2010, la Sala Constitucional admitió el Recurso de Amparo presentado por los estudiantes recurrentes contra el Ministro de Educación Pública y el Director de gestión y Evaluación de la Calidad de ese Ministerio, tramitado bajo el expediente No.10-004221-0007-CO, con expresa indicación de “no ejecutar el acto administrativo dictado en la resolución número 097-2010 de las 07:05 horas del 26 de enero de 2010, hasta tanto la Sala no resuelva en sentencia el recurso o no disponga otra cosa.” (Folios del 45 al 54).
16) Por resolución de las 15:49 hrs del 22 de abril de 2010, la Sala Constitucional le solicita informe al Ministerio de Educación Pública, a fin de determinar si los recurrentes aprobaron los exámenes de bachillerato y la nota obtenida en cada uno de los exámenes por ellos presentados en el Colegio Nocturno León XIII. (Folios del 4 al 6 y del 15 al 16).
17) Por escrito de fecha 28 de abril de 2010, el MEP rinde el informe solicitado (Folios del 1 al 3 y del 82 al 99).
18) Por resolución de las 13:23 hrs del 28 de abril de 2010, la Sala constitucional resolvió que en vista del escrito presentado por el MEP, adicionar la resolución del 22 de abril de 2010 en cuanto a los nombres del resto de estudiantes involucrados. (Folios del 7 al 9).
19) Mediante escrito de fecha 6 de mayo de 2010 el Ministerio de Educación Pública, remite informe a la Sala Constitucional conforme lo prevenido en resolución del 28 de abril de 2010 (Folios 10 y 11).
20) Escrito de fecha 20 de abril de 2010 mediante el cual el MEP remite a la Sala Constitucional certificación del expediente administrativo en el que consta que el Centro Educativo Santa Paula de Montal e Instituto de Idiomas tiene reconocido los niveles de Preescolar I y II Ciclo únicamente, y en el que el señor XXX Director del Colegio Nocturno León XIII aparecía como representante legal con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la sociedad Centro Educativo antes indicado. (Folios 12 al 13).
21) Por escrito de fecha 29 de abril de 2010, el MEP remite a la Sala Constitucional informe en cuanto a prueba para mejor proveer dentro de Recurso de Amparo número 10-4221-0007-CO. (Folios del 17 al 21).
22) Por resolución número 2010009136 de las 9:35 hrs del 25 de mayo de 2010, la Sala Constitucional declara con lugar el recurso por violación al debido proceso y al derecho de defensa, y anula la resolución número 097-2010 de las 7:05 hrs del 23 de enero de 2010, dictada por el Ministro de Educación Pública y condena al Estado el pago de las costas daños y perjuicios causados (Folios 23 al 31). En lo que interesa, la sentencia dispuso:
“(…) observa este Tribunal que el Ministerio recurrido sí fue diligente al momento de investigar las denuncias interpuestas sobre la supuesta irregularidad cometida por el director del colegio privado Santa Paula de Montal, quien también funge como director del Colegio Nocturno León XIII, por cuanto se formó una comisión que se apersonó a las instalaciones del Colegio Nocturno y realizó las investigaciones pertinentes, logrando así demostrar la veracidad de las denuncias incoadas. Sin embargo, si bien es cierto, el Ministerio accionado logró de manera legítima comprobar los hechos denunciados, sea la irregularidad en la inscripción de los estudiantes amparados en la lista del Colegio Nocturno León XIII, razón por la cual procedió a anular no sólo la inscripción sino además las pruebas realizadas, lo cierto del caso es que esta resolución afecta de manera directa los intereses de los amparados. En ese sentido, estima esta Sala que cuando la Administración realiza una investigación que puede desembocar en el dictado de un acto que afecte de manera directa los intereses de determinado administrado, se le debe dar la oportunidad de defenderse y de presentar la prueba que estime pertinente, lo que no se hizo en este caso. Resulta obvio que la resolución cuestionada, sea la número 097-2010 de las siete horas cinco minutos del veintiséis de enero de dos mil diez, afecta directamente los intereses no sólo del director de ambos centros educativos, sino de los estudiantes del colegio privado Santa Paula de Montal que se presentaron a realizar las pruebas de bachillerato, como estudiantes del Colegio Nocturno León XIII, a los cuales no se les escucho. El debido proceso como garantía constitucional involucra un deber de la Administración de escuchar a los posibles afectados; no puede, bajo ningún supuesto, dictar un acto de forma arbitraria, lo que sucede cuando entre las razones o fundamentos que dieron lugar a la decisión no toma en consideración el punto de vista de quienes se ven directamente afectados, lo que inevitablemente invalida el acto, tal y como sucede en este caso. No obstante, debe aclararse que en el presente pronunciamiento este Tribunal solamente entra a valorar si se cumplieron los elementos integrantes del debido proceso en el dictado de la resolución número 097-2010 de las siete horas cinco minutos del veintiséis de enero de dos mil diez, por lo que no hace un análisis valorativo de los supuestos hechos que dieron lugar a su dictado, ni está validando las pruebas que ellos presentaron y, mucho menos, la actuación irregular realizada por el director del colegio privado Santa Paula de Montal, por lo que el Ministerio de Educación Pública podrá tomar las medidas que estime pertinentes en torno a este caso, siempre y cuando se ajuste a los parámetros indicados en esta sentencia”.
23) Por oficio DM-3548-06-2010, de fecha 5 de julio de 2010, el Ministro de Educación Pública le indica al Director de Asuntos Jurídicos de ese Ministerio, que una vez hecho el análisis de la Resolución Número 2010-009136 de las 9:35 hrs del 25 de mayo de 2010 de la Sala Constitucional, lo correspondiente es recomendar la apertura de un órgano director. (Folio 22).
24) Mediante resolución número 358-2010 de las 2:00 hrs del 20 de julio de 2010, se integró a los miembros del Órgano Director del Procedimiento tendiente a investigar la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta en la inscripción de los postulantes a las pruebas de bachillerato en Educación Media en la convocatoria ordinaria realizada en noviembre de 2009 en el Liceo Nocturno León XIII de la Dirección Regional de Educación de San José. (Folio 100 al 103).
25) Por oficio No. OD-001-2010 de las 9:40 horas del 30 de agosto de 2010, el Órgano Director del Procedimiento dejó constancia de acta de reunión No.1, encontrándose pendientes de notificación miembros que conformarían el Órgano Director de conformidad con la resolución No. 358-2010. (Folios 104 al 107).
26) Por oficio No. OD-002-2010 de las 9:30 hrs del 6 de setiembre de 2010, se dejo constancia del Acta de Reunión No.2 de los miembros que conforman el Órgano Director, notándose que nuevamente uno de los miembros que lo conforman el Lic. Julio César Esquivel Jiménez, ha estado ausente a ambas convocatorias. (108).
27) Por oficio OD-03-2010 de fecha 06 de setiembre de 2010, dirigido al señor Leonardo Garnier Rímolo Ministro de Educación, el Órgano Director pone en conocimiento que el Lic. Julio César Esquivel Jiménez no se ha presentado a dos convocatorias de Organo Director del Procedimiento argumentando que no ha sido notificada la resolución No. 358-2010 de conformación de dicho órgano, a efecto de que se proceda a realizar la notificación respectiva. (Folio 109).
28) Mediante oficio OD-04-2010 de fecha 12 de octubre de 2010 el Órgano Director del Procedimiento solicitó a la Dirección de Gestión y Evaluación de la Calidad del Ministerio, copia certificada del expediente que motivó la resolución No.02-2009 del 27 de noviembre de 2009. (Folio 112).
29) Por oficio OD 05-2010 de fecha 12 de octubre de 2010 el Órgano Director del Procedimiento solicitó al Asesor de Educación del Circuito 10, Dirección Regional de San José un informe con relación a los antecedentes que integran el oficio SC10-002-19-10-09 y cualquier otro hecho relacionado con el caso. (Folio 111).
30) Mediante nota de fecha 19 de octubre de 2010 la Lic. Cristina Gutierrez Santamaría, Orientadora del Colegio Nocturno León XIII, comunicó a la Lic. Ligia Rodríguez Sancho Directora de esa Institución que no tenía documentos correspondientes a las pruebas de bachillerato de la convocatoria de noviembre del año 2009, por cuanto no estuvo presente, ni tiene conocimiento de la inscripción de alumnos de otra institución. (Folio 113).
31) Por nota de fecha 19 de octubre de 2010 el señor Marco Antonio Chaves Chaves, asistente de Dirección del Colegio Nocturno León XIII, en respuesta a solicitud mediante nota de esa misma fecha emitida por la Directora de esa Institución, hace entrega de una copia de los reportes de notas de presentación de los alumnos del Colegio Nocturno León XIII correspondientes a las pruebas de bachillerato convocatoria 2009 (Folios 114 al 120).
32) Por nota de 21 de octubre de 2010 la Directora del Colegio Nocturno León XIII, remitió a la Supervisora de Circuito 10 Regional Norte Ministerio de Educación oficio de solicitud de información del asistente de Dirección, Oficio de solicitud de la Orientador, ambas respuestas de cada uno de los funcionarios, así como acta de notas de presentación convocatoria 2009. (Folio 121).
33) Mediante oficio SC10-2710-2010-293 de fecha 27 de octubre de 2010 la Supervisora de Circuito 10 Ministerio de Educación Regional de San José Norte, informó a la Directora del Colegio Nocturno León XIII que en esa Institución como en esa oficina no aparece nada relacionado por cuanto todo fue decomisado por Control de Calidad. (Folio 122).
34) Mediante oficio SC10-2710-2010-294 de fecha 27 de octubre de 2010 la Supervisora Regional Norte en respuesta de oficio OD-05-2010 sobre información de inscripción de los postulantes a las pruebas de bachillerato de educación media convocatoria de noviembre 2009 en colegio Nocturno León XIII, remitió al Órgano Director lista de entrega de Resolución No.002-2009 a cada uno de los estudiantes así como acta oficial de los resultados de las pruebas Bachillerato formal 2009, de algunos de los postulantes ( Folio 123 al 126).
35) Por oficio DEAC-2590-2010, de fecha 29 de octubre de 2010, el Departamento de Evaluación Académica y Certificación del MEP le remite al órgano director el expediente de la investigación que motivó la resolución Nº 02-2009 de las 11;00 hrs. del 27 de noviembre de 2009 (Folio 201).
36) Mediante oficio OD-06-2010 de fecha 1 de noviembre de 2010, el Órgano Director del Procedimiento solicitó al departamento de Evaluación Académica y Certificación del MEP la lista de inscripción inicial de los estudiantes postulantes a la aplicación de la prueba de Bachillerato de Educación Media del Colegio Nocturno de la León XIII, correspondiente al curso lectivo 2009 (Folio 202).
37) Mediante oficio DEAC-0261-2011, de fecha 18 de enero de 2011, el Departamento de Evaluación Académica y Certificación del MEP le remite al órgano director la lista requerida (Folios del 203 al 206).
38) Mediante oficio DEAC-0279-2011, de fecha 1 de febrero de 2011, el Departamento de Evaluación Académica y Certificación del MEP le remite al órgano director una serie de documentos sobre el caso (Folios del 207 al 231).
39) Por resolución Nº MEP-OD-R-SCZ-01 de las 10:00 hrs. del 1 de febrero de 2011, el órgano director inicia procedimiento administrativo ordinario anulatorio y se tiene como parte al funcionario XXX, director del Colegio Nocturno León XIII y se le convoca a comparecencia oral y privada a las 09:00 hrs. del 24 de febrero de 2011 (Folios del 232 al 235).
40) La notificación de la apertura no se hizo personalmente, sino que se hizo a quien dijo ser su esposa el día 1 de febrero de 2011(Folio 237).
41) El investigado Coto Zamora confiere poder especial judicial y administrativo a la abogada Denia Vargas Azofeifa (Folio 238).
42) Por oficio DD-07-2010, de fecha 24 de febrero de 2011, el órgano director del procedimiento le indica al Ministro que la audiencia oral y privada se llevó a cabo ese día, según lo señalado (Folio 243)
43) El acta de celebración de la audiencia, con la presencia del investigado XXX, consta a folio del 303 al 306).
44) Que por presuntamente haber sido abierto anteriormente otro procedimiento administrativo en su contra, alega el señor XXX la violación al principio non bis in idem, opone las excepciones de prescripción y caducidad y formula recursos ordinarios contra el auto de apertura. Esto por escrito de fecha 24 de febrero de 2011 (Folios del 291 al 300).
45) Por oficio MEP-OD-SCZ-08-2011, de fecha 25 de febrero de 2011, el órgano director solicita al Departamento de Evaluación Académica y Certificación una corroboración del listado de estudiantes perjudicados (Folios del 301 al 302).
46) Por oficio MEP-OD-SCZ-009-2011, de fecha 8 de marzo de 2011, el órgano director le comunica al investigado que la resolución del recurso de revocatoria interpuesto en fecha 24 de febrero de 2011, se reserva para el dictado de acto final (Folio 309).
47) Por resolución de las 14:00 hrs. del 10 de marzo de 2011, el órgano director rinde su informe final y determina que la inscripción de postulantes que no cumplían con los requisitos reglamentariamente establecidos al efecto, por no ser alumnos regulares del Liceo Nocturno León XIII, puede catalogarse como una nulidad absoluta, evidente y manifiesta (Folios del 313 al 318).
48) Por oficio MEP-OD-10-2011 de las 09:00 hrs. del 10 de marzo de 2011, el órgano director remite formalmente el informe final del procedimiento al Ministro de Educación (Folio 319).
49) Por oficio número DM-0368-03-11, de fecha 28 de marzo de 2011 -recibido el 29 del mismo mes y año-, el Ministro de Educación Pública solicita emitir criterio sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las inscripciones de varios estudiantes del Colegio Santa Paula de Montal como postulantes a las pruebas de Bachillerato en Educación Media en la convocatoria ordinaria realizada en el Liceo Nocturno León XII en el mes de noviembre del año 2009, así como de las pruebas realizadas por éstos, pues dicho colegio privado no tiene la aprobación de ese Ministerio para impartir lecciones de tercer ciclo de enseñanza, sea décimo y undécimo año, y por ende, tampoco para aplicar las pruebas nacional de bachillerato.
Se establece, entonces, el deber inexorable por parte de la Administración, de realizar un procedimiento administrativo ordinario previo a declarar la anulación de un acto declaratorio de derechos o de un contrato administrativo (sobre esto último véanse entre otras las sentencias Nºs 5119-95 de las 20:39 horas del 13 de setiembre de 1995 y 998-98 de las 11:30 horas de 16 de febrero de 1998, ambas de la Sala Constitucional); procedimiento previsto en los artículos 308 y siguientes de la LGAP, que debe ser instruido con estricto apegado a los principios y garantías del debido proceso y en el que debe darse audiencia a todas las partes involucradas [1] .
Pero debe aclararse que esa intervención de la Procuraduría o de la Contraloría General en estos casos debe ser previa a la eventual declaratoria de nulidad, pero posterior a la instrucción de un procedimiento ordinario en los términos del numeral 308 y siguientes de la citada Ley General (Entre otros, el dictamen C-158-2005 de 28 de mayo de 2005). En otras palabras, luego de que el órgano director ha terminado la instrucción del procedimiento, debe rendir el informe respectivo y comunicarlo así al órgano decisor con competencia para dictar el acto final; esto con la finalidad exclusiva de que sea éste el que previo a dictar el acto final correspondiente, tome el acuerdo correspondiente a la remisión del asunto ante la Procuraduría General o a la Contraloría General, según corresponda, sin que se haya conformado aún formal y específicamente la voluntad administrativa en relación con la declaratoria de nulidad consultada, pues no será sino con la emisión del dictamen favorable (acto preparatorio de obligatorio acatamiento) que, posteriormente, el órgano decisor proceda, efectivamente, a tomar la decisión final, misma que deberá ser comunicada al administrado que tuvo la condición de parte durante la tramitación del procedimiento. (dictámenes C-109-2005 de 14 de marzo de 2005, C-432-2007 de 3 de diciembre de 2007, C-093-2008 de 2 de abril de 2008, C-128-2008 de 21 de abril de 2008, C-165-2008 de 14 de mayo de 2008, C-176-2008 de 23 de mayo de 2008, C-224-2008 de 26 de junio de 2008, C-361-2008 op.cit. y 233-2009 de 26 de agosto de 2009 ).
III.- En el procedimiento administrativo ordinario instruido con una clara finalidad anulatoria, no se le ha dado audiencia, ni el debido proceso, a los titulares de derechos subjetivos o interés legítimos que pueden verse afectados con el dictado del acto final.
Tal y como lo indicamos en nuestro dictamen C-035-2011, de 22 de febrero de 2011, con la reforma introducida por el artículo 200.9 de la Ley Nº 8508 (Código Procesal Contencioso-Administrativo, al numeral 275 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), operó un cambio sustancial en cuanto al concepto de parte en el procedimiento administrativo, pues ahora en tutela de posiciones subjetivas, la condición de parte involucrada no es exclusiva del titular de un derecho subjetivo típico o perfecto, pues dicha condición se extiende más allá incluso a los titulares de intereses jurídicamente relevantes.
En el caso de estudio, resulta claro que el procedimiento fue iniciado con el objeto de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las inscripciones de más de treinta estudiantes del Colegio Santa Paula de Montal como postulantes a las pruebas de Bachillerato en Educación Media en la convocatoria ordinaria realizada en el Liceo Nocturno León XII en el mes de noviembre del año 2009, así como de las pruebas realizadas por éstos. Obviamente, dicho acto concedió derechos a favor de los estudiantes aludidos, a quienes –o a sus representantes- no se les ha tenido en ningún momento como partes en este procedimiento; en su lugar, el órgano director se limitó a tener erróneamente como única parte al funcionario que los incluyó en el listado de aquella convocatoria, como si el procedimiento fuera en realidad disciplinario, cuando obviamente no lo es, sino anulatorio.
En atención a lo dicho, interesa advertir que en la resolución Nº 2010009136 de las 09:35 horas del 21 de mayo de 2010, la propia Sala Constitucional determinó que en el caso concreto, dicha omisión de darles audiencia a los estudiantes involucrados o a sus representantes, constituía una clara violación al derecho de defensa por dejarlos en total indefensión. Y que la Administración podía realizar los procedimientos que conforme a derecho correspondan en contra, pero siempre y cuando se garantizara el derecho de defensa de todas las partes que puedan verse afectadas.
Ahora bien, de la lectura y revisión integral de todos los documentos que nos fueran remitidos al efecto, podemos afirmar dos cosas:
En primer lugar, que en la medida que existen terceros que puedan ser titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos que pudieran verse afectados con el dictado del acto final y que, por ende, debieron ser llamados como parte en el procedimiento anulatorio, y pese a ello no fueron integrados como tales, el procedimiento administrativo sometido a nuestro conocimiento presenta un vicio grave y sustancial en cuanto a la debida integración de las partes, conforme a lo previsto por el ordinal 275 de la LGAP, en relación con lo dispuesto por el artículo 223.2 del mismo cuerpo legal.
En segundo término, por no constatarse documentalmente que, de previo a requerir nuestro dictamen favorable, se tramitara debidamente un proceso administrativo ordinario en el que se haya dado audiencia a quienes son realmente las partes involucradas, como titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos que pudieran verse afectados con el dictado del acto final, puede estimarse que la presente gestión deviene ostensiblemente prematura.
IV.- La nulidad absoluta, evidente y manifiesta como presupuesto “sine qua non” para el ejercicio legítimo de la potestad excepcional de autotutela administrativa que implica la revisión oficiosa para anular de pleno derecho en sede administrativa actos favorables o declarativos de derechos.
Según hemos reafirmado (dictámenes C-147-2010 de 20 de julio de 2010 y C-207-2010 de 11 de octubre del mismo año), de conformidad con los principios constitucionales que dimanan de los numerales 11 y 34 de nuestra Norma Fundamental, y a la luz de la doctrina reiterada en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, a la Administración Pública le está vedado suprimir “por mano propia” aquellos actos que haya emitido en ejercicio de sus competencias, y que confieran derechos subjetivos a los particulares, pues tales derechos constituyen un límite en relación con la posibilidad de anular, revocar o modificar unilateralmente los actos emanados de ella misma.
Así en aras del principio de intangibilidad de las situaciones jurídicas subjetivas y de los derechos de los administrados anteriormente aludido, el ordenamiento autoriza, de forma excepcional, que la Administración pueda retirar libremente y por su propia cuenta –sin acudir al juicio contencioso-administrativo de lesividad- los actos declaratorios de derechos, siempre y cuando el vicio del que adolezcan constituya una nulidad absoluta, en los términos del artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública; es decir, que además sea evidente y manifiesta.
“IV.-La nulidad evidente y manifiesta como presupuesto que habilita a las administraciones publicas para ejercer su potestad de anulación oficiosa de actos administrativos favorables para el administrado. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna (...)”. ( Voto Nº 2003-4369 de las 08:30 horas del 23 de mayo del 2003, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. En sentido similar, pueden consultarse las sentencias Nº 458-90 y 1563-91 de las 15:00 horas del 14 de agosto de 1991, 2004-01003 de las 14:40 horas del 4 de febrero del 2004, 2004-01005 de las 14:42 horas del 4 de febrero y 2004-01831 de las 15:09 horas del 24 de febrero, ambas del 2004 y de ese Alto Tribunal).
En fin, ese especial grado de invalidez que conlleva el vicio del acto debe ser de una gravedad tal que afecte el orden público, lo que a su vez origina el deber jurídico de retirar y de no ejecutar el acto así viciado. Y es por ello que se le permite a la Administración ejercer la revisión oficiosa como manifestación de su potestad de autotutela. Fuera de ese supuesto, la Administración no es libre de revenir sobre sus propios actos. Antes bien, en caso de nulidad absoluta, pero no evidente y manifiesta debe acudir al proceso contencioso-administrativo de lesividad, para lo cual deberá declarar previamente lesivo el acto a los intereses públicos (arts. 183.1 de la LGAP, 10 inciso 5) y 34 del CPCA); trámite que no debe ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria de lesividad por parte del “órgano superior jerárquico supremo” de la jerarquía administrativa correspondiente.
Por consiguiente, en vía administrativa, la declaratoria de nulidad está sujeta a límites y solo procede en el tanto en que la nulidad sea absoluta en los términos del artículo 173 de la Ley.
Por todo ello, de previo a que la Administración decida por cuál vía intentará declarar la nulidad absoluta de un acto creador de derechos subjetivos, hemos reiterado que es aconsejable que analice y valore detenidamente, no sólo la existencia de vicios en concreto, sino también el tipo o grado de invalidez (disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico –art. 158.2 de la Ley General de la Administración Pública) de que los mismos pueden adolecer, y con base en ello, establecer con cierto grado de certeza, si se está realmente ante una nulidad absoluta, “evidente y manifiesta”, en los términos anteriormente expuestos; y con ello si procede o no la declaratoria de nulidad en sede gubernativa, porque si la determinación de esa nulidad pasa por un ejercicio hermenéutico, consistente en la precisión de los alcances jurídico-conceptuales de una norma –sea esto propiciado por sentencias judiciales contradictorias o por simples interpretaciones administrativas-, ello conllevaría a la apertura de un margen de potencial disputa y opinabilidad, que remite inexorablemente el asunto a un debate judicial –proceso ordinario de lesividad-, en el que se requerirá inexorablemente el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo. Se trata entonces de dos vías o procedimientos distintos, según lo dicho.
Por ello se advierte que, en virtud de la modificación de los artículos 173 y 183 de la Ley General citados, a consecuencia de la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, es necesario tomar en cuenta la fecha de la emisión del acto que se estima nulo. Lo anterior por cuanto, de verificarse que la adopción del acto se dio antes del 1 de enero del 2008, regiría el plazo de cuatro años dentro del cual se debe emitir el acto declaratorio de la nulidad absoluta evidente y manifiesta, o bien, se debe interponer el proceso contencioso administrativo. Por el contrario, si el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, debe entenderse que la potestad anulatoria se mantiene abierta mientras que los efectos del acto perduren en el tiempo (Entre otros, los dictámenes C-233-2009, C-059-2009, C-105-2009, C-113-2009, C-158-2010, C-159-2010 y C-181-2010), o como bien lo ha indicado la Sala Constitucional, mientras el acto tenga una eficacia continua ( Resoluciones Nºs 2009002817 de las 17:07 horas del 20 de febrero de 2009, 2009005502 de las 08:38 horas del 3 de abril de 2009, 2009018188 de las 11:59 horas del 27 de noviembre de 2009).
Y en el caso del proceso contencioso-administrativo de lesividad, debe considerarse que el plazo máximo para que el superior jerárquico supremo –Ministro del ramo en este caso- declare lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier naturaleza, será de un año contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos. En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura (art. 34 del Código Procesal Contencioso Admnistrativo –Ley Nº 8508 de 28 de abril de 2006-.
VI.- Consideraciones sobre la debida conformación y remisión del expediente administrativo y dar certeza de su contenido.
Debe recordar esa administración activa que una regla formal del procedimiento administrativo es que los expedientes documentales deben ser compaginados en estricto orden de foliatura, incorporándose en éste, en orden cronológico, todos aquellos actos, documentos y trámites que se vayan realizando. Un expediente en desorden, sin foliarse en orden correlativo cronológico, además de dificultar su manejo y comprensión de su información, puede producir inseguridad sobre su contenido, tanto al interesado como a la propia Administración; lo que puede colocar, en el peor de los casos, en indefensión al administrado.
En reiteradas oportunidades hemos llamado la atención a esa Administración para que corrija debidamente la conformación de sus expedientes documentales, según lo dicho (C-045-2011, C-046-2011 ambos de 28 de febrero de 2011 y C-058-2011 de 14 de marzo de 2011). Esperamos que en adelante lo hagan.
De conformidad con lo expuesto, este Despacho se encuentra jurídicamente imposibilitado para rendir el dictamen favorable al que hace referencia del artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública, toda vez que la presente gestión resulta ostensiblemente prematura, ya que no se ha dado audiencia a las partes involucradas, ni se ha cumplido previamente con respecto a todas ellas el debido procedimiento administrativo ordinario previsto por la ley al efecto (arts. 173.3, 214, 215.2, 217, 218, 223.2, 239, 241 y ss., 272, 275 LGAP).
En razón de lo anterior, devolvemos el asunto con la documentación que nos fuera remitida al efecto, para que, en caso de no haber operado el plazo de caducidad previsto en el ordenamiento jurídico, se valore adecuadamente el caso respectivo y se decida si se tramita el procedimiento administrativo ordinario correspondiente o bien se proceda con el trámite de lesividad, según corresponda.

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 artículo 200
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 artículo 223
 artículo 173
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