Source: http://www.ugr.es/~redce/REDCE29/articulos/03_GARCIA.htm
Timestamp: 2019-05-19 22:49:44+00:00

Document:
Sonia García Vázquez. La cooperación interparlamentaria y el despertar fallido de los Parlamentos nacionales.
LA COOPERACIÓN INTERPARLAMENTARIA Y EL DESPERTAR FALLIDO DE LOS PARLAMENTOS NACIONALES: DESEQUILIBRIO INSTITUCIONAL E IMPACTO DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA SOBRE LAS INSTITUCIONES DE LOS ESTADOS MIEMBROS
THE INTER-PARLIAMENTARY COOPERATION AND THE FAILED AWAKENING OF NATIONAL PARLIAMENTS: INSTITUTIONAL IMBALANCE AND THE IMPACT OF EUROPEAN INTEGRATION ON THE INSTITUTIONS OF THE MEMBER STATES
Profesora Contratada Doctora (Acr. Tit.) de Derecho Constitucional. Universidade da Coruña
1. Los efectos de la integración europea sobre el sistema constitucional de los Estados miembros. El papel de los Parlamentos nacionales: insuficientes progresos en el control democrático del proceso de integración
2. El difícil equilibrio en el marco de las relaciones nacionales Parlamento-Gobierno
3. Cooperación interparlamentaria, diálogo político y buenas prácticas: Parlamentos nacionales, Parlamentos regionales y Parlamento Europeo
“La hora de los Parlamentos suena en el reloj de Europa”
(La Europa de los hombres: una metamorfosis inacabada)
1. Los efectos de la integración europea sobre el sistema constitucional de los estados miembros. El papel de los parlamentos nacionales: los insuficientes progresos en el control democrático del proceso de integración.
Como es por todos conocido, el proceso de integración europea afecta a la estructura de los poderes del Estado transformando radicalmente el marco jurídico e institucional. La cesión de competencias a la Unión Europea no ha provocado un desapoderamiento completo por parte de los órganos estatales[1], pero indudablemente ha modificado, más de lo que sería deseable, su posición constitucional de un modo tan llamativo como preocupante. Prueba de ello son los cambios sustanciales en el marco de las relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, variación motivada en buena medida por la trascendencia que adquieren los gobiernos nacionales a través de su participación en el Consejo de Ministros y en el Consejo Europeo.
Si bien la controversia sobre la participación de los Parlamentos nacionales en la construcción europea viene siendo objeto de estudio desde hace tiempo[2], resulta obvio que la crisis económica, el avance de la Unión Económica y Monetaria, así como las complicaciones crecientes de la multilevel governance[3] evidencian la compleja relación entre soberanía, legitimidad e integración, generando la acuciante necesidad de impulsar nuevamente el debate sobre esta materia.
No cabe duda que los avances en el ámbito de la integración comunitaria han implicado la disminución del papel de los Parlamentos nacionales como autoridad legislativa, presupuestaria y de control, forjando un déficit democrático estructural[4], que hay que tratar de reducir después de tantos años de tímidos avances, a través de un mayor control sobre la actividad de sus respectivos gobiernos y de un diálogo cooperativo efectivo con el Parlamento Europeo, aunque conviene aclarar que el problema del déficit democrático de la Unión va mucho más allá del fortalecimiento del papel de los parlamentos.
Con la ratificación del Tratado de Maastricht la idea de déficit democrático, acentuado paulatinamente por la ampliación de competencias, ya no queda restringida únicamente al ámbito europeo, sino que alcanza a los propios Estados miembros. No perdamos de vista que, en realidad, son los ejecutivos de los Estados quienes ostentan el poder legislativo en el ámbito comunitario, dejando en una posición de clara desventaja a la única institución comunitaria elegida por sufragio universal directo: el Parlamento Europeo, incapaz de ejercer un control efectivo sobre la política europea a causa de su limitada presencia en el proceso decisorio de la Unión[5].
Perfilada esta aproximación, debemos poner de manifiesto nuestra aquiescencia con una interpretación doctrinal que considera a los Parlamentos nacionales verdaderas víctimas del proceso de integración europeo[6], seguramente seguidos de cerca por los tribunales y cortes constitucionales. Estamos, sin atisbo de duda, ante los grandes perdedores[7], una suerte de transeúntes políticos marginados[8] a consecuencia de las tecnocráticas características del EU decision-making process, que siguen la línea de una creciente desparlamentarización[9], situando de este modo a nuestros legislativos nacionales en calidad de meros espectadores del proceso de integración; exceptuando eso sí, el instante inicial de ratificación de los tratados y algún otro pequeño guiño, que no ha servido para acallar las críticas, ni siquiera después de los significativos, aunque insuficientes, avances del Tratado de Lisboa[10], porque resulta obvio para todos que el principal efecto del binomio desparlamentarización-europeización[11] es la transferencia creciente e incesantemente expansiva de poder al Consejo a costa de las instituciones nacionales democráticamente elegidas por los ciudadanos.
Ante tal estado de cosas, los parlamentos nacionales después del Tratado de Lisboa tienen reservado un futuro incierto y el gran desafío de asegurar la rendición de cuentas o necessary accountability[12] en un enrevesado escenario donde el examen de los asuntos comunitarios es para todos ellos una suerte de catarsis que genera cierta sensación, en muchas ocasiones lamentablemente equívoca, de control político, aunque éste sea, en realidad, ciertamente limitado.
Si echamos la mirada hacia los inicios del proceso de integración europea lo cierto es que eran prácticamente inexistentes las elucubraciones doctrinales sobre la participación de los Parlamentos nacionales en la vida de la Comunidad Europea. Muy por el contrario, la idea de cualquier intervención directa y activa de los legislativos de los Estados no se consideraba demasiado positiva[13]. Contrariamente, en la actualidad, tanto sus competencias como la posición constitucional que les atribuyen sus respectivas Constituciones están en el punto de mira de la academia y de la ciudanía, como consecuencia de los notables desequilibrios en las relaciones internas entre los parlamentos y los gobiernos.
Por todo lo anteriormente expuesto, procede realizar una reflexión en relación a los efectos de la integración europea sobre el sistema constitucional de los Estados miembros, el déficit de legitimidad democrático de la Unión, la función de baja intensidad de los Parlamentos nacionales, y los insuficientes progresos realizados hasta ahora en materia de control democrático; así como referirnos a la conveniencia de fortalecer el Parlamento Europeo incrementando el diálogo político y la cooperación de las instituciones comunitarias con los Parlamentos nacionales[14].
No faltan desde luego, razones para destacar que Maastricht puso de actualidad la discusión sobre la legitimidad democrática de la Unión Europea. En coherencia con esta preocupación creciente se empezaron a plantear, con cierto grado de seriedad, nuevos mecanismos de participación de los Parlamentos nacionales. Este superior reconocimiento, producto de una pléyade de estudios y propuestas realizadas por distintas comisiones y grupos de trabajo durante la década de los ochenta, aparece contemplado en las Declaraciones nº 13 y nº 14 anexas al Tratado. De entre todos los trabajos previos, sería de justicia traer a colación la Conferencia de Parlamentos, celebrada en Roma en noviembre de 1990, y singularmente, el contenido del Informe Cravinho, de 24 de septiembre de 1991, que constataba ya la conveniencia de incrementar la colaboración entre el Parlamento Europeo y los Parlamentos Nacionales, fomentando de este modo un incipiente diálogo político y un efectivo intercambio de información[15].
Por su parte, con el Tratado de Ámsterdam, dando continuidad a las precursoras previsiones de Maastricht, se reforzaba la participación del Parlamento Europeo y la ampliación de su poder de codecisión, al mismo tiempo que se abordaba, a través de su Protocolo nº 9, la función de los Parlamentos nacionales incluyendo una participación indirecta en los asuntos comunitarios y estableciendo un explícito deber de información a los mismos sobre las propuestas legislativas y documentos de consulta redactados por la Comisión, todo ello filtrado a través de los respectivos Gobiernos. A todo lo anterior, se une un aspecto que debe valorarse en positivo, que no es otro que el reconocimiento jurídico a la Conferencia de Órganos Especializados en Asuntos Comunitarios (COSAC), creada en 1989, como medio de participación individual o colectivo de los Parlamentos nacionales[16].
No obstante, parece evidente que, en esta etapa de evolución de la función de los parlamentos en el ámbito de la integración, son los Estados miembros los que ostentan la potestad de regular la intensidad de esa implicación, de modo que el nivel de participación de estos en la formación de los actos comunitarios dependía, en última instancia, de las relaciones internas Parlamento-Gobierno. Por este motivo, no resulta factible analizar el papel de los parlamentos nacionales de un modo lineal u homogéneo. Así, algunas previsiones apuntaban que estas interacciones Parlamento-Gobierno debían ser objeto de una regulación común europea y que no convendría la aplicación de leyes nacionales diferentes que sitúan a cada parlamento en un contexto propio distinto del de los demás, pero resulta obvio que propuestas de este calibre casarían difícilmente con la obligación de la Unión Europea de respetar las identidades de sus Estados miembros y, particularmente, con el principio de autonomía institucional[17].
Aunque no vamos a detenernos en ello, es pertinente recordar que en la Cumbre de Laeken se evidenció con diáfana claridad el deseo de los ciudadanos de incrementar el control democrático en el ámbito comunitario, situando así a los parlamentos nacionales en una posición central, desplazando sobre ellos la misión de generar un verdadero debate en los Estados miembros sobre el futuro de la Unión y su legitimidad democrática.
Más recientemente, las previsiones relativas a los Parlamentos nacionales en el Tratado de Lisboa, aparecen recogidas, en primera instancia, a través de un artículo de alcance general; pero posteriormente y de modo más detallado, se desarrollan en dos protocolos específicos, mediante los cuales se les otorgan nuevas funciones y una serie de concretos derechos y deberes dentro del sistema político comunitario que se suman al desdibujado poder de control sobre los Gobiernos nacionales y a la, en cierto modo, engañosa tarea de transposición de la legislación europea. Desde este momento, deberán ser informados directamente por las instituciones de la Unión y recibir notificación de los proyectos de actos legislativos de conformidad con los Protocolos; velarán para que se respete el principio de subsidiariedad; participarán en los procedimientos de revisión de los Tratados y en los mecanismos de evaluación de la aplicación de las políticas de la Unión dentro el marco del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia; ejercerán el control político de Europol y la evaluación de las actividades de Eurojust[18], y serán el pilar basilar de una expansiva cooperación con el Parlamento Europeo.
En líneas generales, todo ello supone un nada despreciable avance en cuanto a la participación activa de los Parlamentos nacionales (que hasta ese momento, por ejemplo, sólo podían pronunciarse sobre el respeto del principio de subsidiariedad a través de la COSAC y siempre de una manera no vinculante) puesto que el Tratado de Lisboa les atribuye expresamente el control directo del respeto al principio de subsidiariedad mediante el ya célebre mecanismo de alerta temprana; pero en esta senda también hay algunas sombras, ya que aunque el Parlamento Europeo consigue ampliar sus funciones, lo cierto es que el poder legislativo real sigue descansando en la esfera competencial del Consejo y la Comisión, extremo que, a pesar de su participación, utilizan con inveterada propensión los Ejecutivos nacionales como coartada perfecta para eludir su responsabilidad política nacional cuando toman decisiones que no logran obtener la aprobación de los ciudadanos. Y es que, no debemos perder de vista que en consonancia con la Resolución del Parlamento Europeo, de 16 de abril de 2014, sobre las relaciones entre el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales, los Parlamentos nacionales ejercen, de conformidad con sus respectivos marcos constitucionales, una función de mera orientación con respecto a la labor de los Gobiernos; persistiendo la incógnita sobre cómo podrían potenciarse los mecanismos de supervisión para que los Gobiernos nacionales sean verdaderamente responsables de sus decisiones en el marco de la integración europea ante sus respectivos parlamentos, y singularmente, ante los ciudadanos que los han elegido.
2. El difícil equilibrio en el marco de las relaciones nacionales Parlamento-Gobierno.
De lo anterior, se infiere que si se ha creado un sistema institucional presuntamente multinivel, el órgano de legitimación democrática por excelencia, desposeído de sus funciones naturales y relegado ahora a un papel de secundario que no se corresponde con su trascendencia real, no puede permitir, en ningún caso, que los Ejecutivos se conviertan en protagonistas absolutos del proceso de integración a través del papel central del Consejo[19], que sólo en ocasiones, ve limitada su capacidad de acción por el Parlamento Europeo y, en menor medida, por la Comisión y el Consejo Europeo.
En este contexto, deben analizarse, siquiera escuetamente, los procedimientos de control democrático sobre los Gobiernos nacionales en relación con sus políticas europeas, en la medida en que los Ejecutivos se convierten en la pieza maestra del proceso de toma de decisiones comunitario. Así, como sabemos, los Parlamentos nacionales no participan directamente en los procedimientos legislativos de la Unión, sino que presuntamente intervienen por mediación de su Gobierno sobre el que apenas pueden influir; si bien, la virtualidad práctica del ascendiente que cada Parlamento tenga en cada uno de los Estados miembros dependerá, en última instancia, de sus prerrogativas constitucionales[20].
El desapoderamiento de los Parlamentos nacionales se ha producido, es verdad, sobre la base de una autorización que estos han prestado en los Tratados comunitarios constitutivos y modificativos. Esta controvertida base ha constituido, hasta el momento presente, el eje de esa pretendida legitimidad formal conforme a las reglas tradicionales en materia internacional, que finalmente, en el día a día parece que no admite matiz alguno: o bien se apoya íntegramente lo negociado por los Gobiernos, o bien se pone en la picota el proceso de integración europea. Un despropósito que ha llevado a establecer una organización que no engarza con las exigencias clásicas de las estructuras democráticas[21], y la ampliación de las competencias comunitarias sólo ha contribuido a acentuar el problema, porque conviene aclarar que en el momento de su creación, las competencias de las Comunidades parecían tan limitadas que este aspecto resultaba irrelevante; pero la situación ha dado un giro copernicano y se han ampliado las atribuciones comunitarias a los campos más diversos. Destaca WEILER esta “mutación constitucional” que consumada por decisión unánime del Consejo al ampliar las competencias comunitarias a materias que no estaban inicialmente previstas y, por tanto, que no han sido autorizadas directamente por los Parlamentos nacionales, permitiendo de esta forma tan sibilina una expansión que podría convertirse en potencialmente ilimitada[22].
En fin, partiendo de la deficiente función de control de la acción de los ejecutivos en los asuntos europeos, habría que descender a la fiscalización ejercida en las políticas de designación de cargos a nivel comunitario sobre las que también planea una sombra de falta de transparencia en una estampa caracterizada por el excesivo margen de discrecionalidad de los Gobiernos donde, constatamos, una vez más, que el control parlamentario pierde intensidad. Realmente, el único ámbito en el que los Parlamentos nacionales parecen desempeñar una función decisiva radica en la aplicación de las obligaciones comunitarias al Derecho interno de los Estados miembros; en otras palabras, en el proceso de transposición al Derecho nacional de las Directivas europeas. Resulta incontrovertible que esta tarea compete, esencialmente, a los Parlamentos nacionales con arreglo al ordenamiento jurídico vigente en cada Estado miembro, pero como si de un canto de sirena se tratase ciertas Directivas pueden resultar tan detalladas que a los Parlamentos nacionales no les queda apenas margen de maniobra, por lo que se encuentran compelidos a incorporar al Derecho interno prácticamente el tenor literal de dichas Directivas. Por consiguiente, la cruda realidad es que el margen de deliberación es ínfimo y su tarea se circunscribirá, en más ocasiones de las que sería deseable, a una actividad de carácter mecánico o automático.
Haremos una breve parada en el camino que impone someter a consideración la mal llamada “crisis del euro”, que implicó muchísimos más elementos de los que su parco nombre sugiere, porque durante esta etapa la Unión Europea parece haberse alejado aún más de los ciudadanos, crecientemente críticos frente a un gobierno comunitario de perfil tecnocrático que no rinde cuentas y en medio de un preocupante escenario en el que la política interna de los Estados miembros influye muy poco en las políticas comunitarias, que son impuestas posteriormente, sin miramientos, a todos los miembros. En este orden de cosas, sería imprescindible articular mecanismos que refuercen e incrementen la capacidad de control de los Parlamentos nacionales como consecuencia del creciente grado de influencia del Derecho de la Unión sobre los ordenamientos jurídicos internos y, para qué silenciarlo, sobre la vida de los ciudadanos, de modo que los ejecutivos solo puedan comprometer aquellas posiciones que previamente hayan sido adecuadamente debatidas y aprobadas, con cierto grado de consenso, por los Parlamentos nacionales.
Es innegable que la inclusión formal en los procedimientos legislativos de una ratificación por parte de los Parlamentos nacionales aumentaría ostensiblemente la complejidad procedimental y podría afectar a la coherencia del marco institucional comunitario, sin asegurar tampoco una solución definitiva al problema del déficit democrático de la Unión, pero es que hemos llegado a extremos insospechados, que han puesto en serios aprietos las costuras del Derecho Constitucional interno. Uno de los retos más significativos que se ha planteado ha sido que como consecuencia del proceso de integración, materias que los Gobiernos no podían modificar en el plano nacional han pasado a ser reguladas directamente por el Consejo, y de este modo, el poder legislativo se ha trasladado al Gobierno incluso en relación con materias constitucionalmente reservadas a la ley, desvirtuando de este modo el principio de legalidad y la garantía normativa de reserva de ley[23]. Por todo lo expuesto, ha llegado el momento de debatir y revisar la estructura política e institucional de la Unión y configurar la siguiente fase adoptando medidas dirigidas a incrementar la participación ciudadana, el control democrático, la transparencia y la responsabilidad institucional.
Examinaremos a continuación la tarea que desempeñan las comisiones parlamentarias especializadas en asuntos comunitarios, pues verdaderamente la capacidad de los Parlamentos nacionales para influir o ejercer un mínimo control sobre la participación de los Gobiernos en el proceso legislativo europeo viene determinada por la actividad de estos órganos[24] cada vez más sobrecargados dada la intensidad del debate político europeo y su transcendencia, que multiplica exponencialmente la necesidad de atento seguimiento de la actividad comunitaria, y más en España, ejemplo paradigmático de desparlamentarización extrema[25], donde como sabemos se ha creado una Comisión mixta bicameral que se encarga del estudio de la dimensión institucional de los asuntos europeos[26].
Dotada de esa singular característica de bicameralidad, similar a la de Irlanda, nuestra Comisión actúa generalmente con posterioridad a la acción del Gobierno, siendo, por tanto, su capacidad de influencia muy limitada, pero normativamente desempeña unas específicas funciones que pueden reconducirse a la elaboración de informes sobre cuestiones comunitarias y a la cooperación con el Parlamento Europeo y demás Parlamentos nacionales de la Unión[27]. Asimismo, controla (o lo pretende) la acción del Gobierno a través de las comparecencias de los ministros o altos cargos; puede presentar proposiciones de Ley instando al Gobierno a realizar una determinada acción; y refuerza la participación de las Cortes Generales en las propuestas legislativas elaboradas por la Comisión Europea. En este contexto, la Ley 24/2009 atribuyó a la Comisión Mixta nuevas funciones como, por ejemplo, la potestad de emitir dictamen motivado sobre la vulneración del principio de subsidiariedad y solicitar al Gobierno que interponga ante el Tribunal de Justicia un recurso de anulación por infracción de la subsidiariedad, o la consulta a los Parlamentos autonómicos sobre este extremo.
No han sido pocas las voces que apuntaron diversas vías, algunas excesivamente imaginativas, para incrementar la participación de los Parlamentos nacionales en la arquitectura europea, tratando de restaurar así sus prerrogativas legislativas e involucrarles directamente en los procedimientos comunitarios. Por ejemplo, crear un Parlamento Europeo con dos Cámaras, una de ellas conformada por miembros electos que fuesen a su vez miembros de los Parlamentos nacionales y la otra para representar a los Estados miembros según el modelo del Senado estadounidense; o bien instituir en el Parlamento Europeo una segunda Cámara legislativa compuesta por parlamentarios nacionales[28] que ostentaría el control de la aplicación del principio de subsidiariedad y el reparto de las competencias entre la Unión Europea y los Estados.
3. Cooperación interparlamentaria, diálogo político y buenas prácticas: los Parlamentos nacionales, los Parlamentos regionales y el Parlamento Europeo.
Por lo que respecta a los interrogantes sobre el futuro de la democracia en la UE, estamos persuadidos de que se precisan unas sinergias cooperativas mucho más frecuentes que fortalezcan la posición de los Parlamentos y mejoren la colaboración con la COSAC. La Iniciativa Barroso[29] ya promovió el diálogo político apuntando sin ambages a la necesidad de comunicación directa y de refuerzo de la cooperación horizontal.
Ya hemos puesto de manifiesto previamente que las competencias de los Parlamentos nacionales se reactivan con el Tratado de Lisboa que contempla aspectos que propician su asistencia activa para contribuir al buen funcionamiento de la UE[30]. De este modo, como sabemos, los Legislativos de los Estados miembros participarán en los procedimientos de revisión de los Tratados; serán informados de las solicitudes de adhesión a la Unión, serán informados y recibirán notificación de los proyectos de actos legislativos de la Unión de conformidad con el Protocolo nº 1 sobre el cometido de los Parlamentos nacionales; velarán para que se respete el principio de subsidiariedad de conformidad con los procedimientos establecidos en el Protocolo nº 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad; participarán en la cooperación interparlamentaria entre los Parlamentos nacionales y con el Parlamento Europeo, de conformidad con el Protocolo nº 1 que prevé el intercambio de información y buenas prácticas entre los Parlamentos nacionales, el Parlamento Europeo y entre sus Comisiones especializadas a través de una Conferencia de órganos parlamentarios especializados en asuntos de la Unión (COSAC), que puede dirigir al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión cualquier contribución que juzgue conveniente, participando también, como sabemos, en el marco del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, en el control político de Europol[31] y en la evaluación de las actividades de Eurojust.
Se puede concluir, pues, que simultáneamente, con el Consejo y el Parlamento Europeo, los Legislativos de los Estados miembros reciben los proyectos de actos legislativos, libros verdes, libros blancos, comunicaciones e informes interinstitucionales, el programa legislativo anual, y cualquier otro instrumento de estrategia política elaborado por la Comisión Europea. Por otro lado, el Parlamento europeo les remite sus proyectos, y a través del Consejo, obtienen información de los proyectos que tengan su origen en un grupo de Estados miembros, en el Tribunal de Justicia, en el Banco Central Europeo o en el Banco Europeo de Inversiones. En definitiva, serán las instituciones comunitarias las que remitan una carta comunicando la fecha del inicio del plazo de ocho semanas del que disponen los Parlamentos nacionales para fiscalizar, mediante el sistema de alerta temprana, el respeto de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad; lapso temporal durante el cual pueden dirigir a los Presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión un dictamen motivado que exponga las razones por las que consideran que el proyecto no se ajusta al principio de subsidiariedad (Protocolo nº 2)[32].
La virtualidad práctica de dichas opiniones es indudable y a cada dictamen se le asigna un valor en votos, correspondiendo dos si proviene de un parlamento unicameral y uno si proviene de una de las cámaras de un parlamento bicameral. Si los dictámenes motivados enviados corresponden al menos a un tercio del total de votos atribuidos a los Parlamentos nacionales, deberá realizarse una revisión de esa iniciativa legislativa, después de la cual la Comisión o la institución proponente podrá retirar, modificar o mantener la misma propuesta indicando los motivos. Este umbral disminuye a un cuarto de los votos para aquellas propuestas relativas a la cooperación judicial en materia penal y a la cooperación policial. Por último, cuando los dictámenes motivados enviados correspondan a una mayoría de los votos, si la Comisión decide mantener la propuesta, el Parlamento Europeo y el Consejo deberán realizar un examen de subsidiariedad antes de finalizar la primera lectura pudiendo bloquear todo el proceso. En cualquier caso, si un acto legislativo incumple el principio de subsidiariedad, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para estudiar los asuntos presentados por los países de la UE o notificados por los mismos, de conformidad con sus respectivos ordenamientos jurídicos, en nombre de sus Parlamentos nacionales.
Al mismo tiempo, el artículo 7 del Protocolo nº 2 establece diversos umbrales en el número de dictámenes motivados de Parlamentos nacionales remitidos en el plazo pactado[33], que puedan dar lugar a dos escenarios distintos cuales son los que devienen del conocido como procedimiento “tarjeta amarilla”[34], o bien, del procedimiento “tarjeta naranja”. En el supuesto de que se apruebe el acto legislativo y se publique en el Diario Oficial de la UE, pero los Parlamentos nacionales sigan considerando que no se ha respetado el principio de subsidiariedad, pueden, a través de sus Gobiernos, impugnarlo ante el Tribunal de Justicia de la UE. Recordemos, en este punto, una de las principales resoluciones judiciales dictadas por el Tribunal de Justicia en 2016-2017, por lo que se refiere al principio de subsidiariedad: la Sentencia del Tribunal de Justicia, de 4 de mayo de 2016, en relación con la legalidad de la Directiva sobre los productos del tabaco. En dicho fallo, el Tribunal consideró que se había respetado escrupulosamente el principio de subsidiariedad[35].
En otro orden de cosas, es obvio que el procedimiento que se instaura con la alerta temprana puede observarse como una vuelta atrás en el marco de la integración europea, ya que posibilita que las políticas de la Unión se vean bloqueadas por órganos legislativos nacionales mediante la alegación del incumplimiento del principio de subsidiariedad[36]. No se puede negar que si los Parlamentos nacionales utilizasen irresponsablemente la potestad de boicotear las iniciativas legislativas de la Unión Europea, el papel del Parlamento Europeo como potencial co-legislador y de la Comisión, como depositaria de la iniciativa legislativa, quedarían en entredicho, pero esta vía cooperativa no debe considerarse como una restricción indebida, sino que por el contrario, se trata de un canal de consulta y diálogo cooperativo necesario entre las diferentes instituciones en el ámbito del controvertido sistema multinivel de la UE; así como de un mecanismo que garantiza las competencias de los Parlamentos nacionales, pues contribuye a moldear, en cierta medida, la actividad legislativa de la UE tanto desde una perspectiva formal como material.
En el imaginario colectivo estaba el propósito de abrir una vía para iniciar una etapa de legislación colaborativa, pero dicha estrategia no termina de cuajar[37]. Esto es lo verdaderamente preocupante: su infrautilización; una estrella polar convertida en otra oportunidad perdida, al menos, hasta hace bien poco tiempo. Ante esta premisa, quedarían desvirtuadas las concepciones imbricadas a la idea de tendencias obstruccionistas, porque las estadísticas son claras y ponen de manifiesto que los Parlamentos nacionales no han usado adecuadamente este mecanismo, y, por supuesto, no han contribuido a paralizar el proceso legislativo de la Unión. Prueba de ello, el umbral requerido para activar el procedimiento de revisión o “tarjeta amarilla” se ha alcanzado en residuales ocasiones[38].
No obstante, resulta esperanzador constatar el ostensible incremento del número total de dictámenes motivados emitidos por los Parlamentos nacionales en los últimos años. Por ejemplo, en 2016 se recuenta la recepción de 65 dictámenes motivados que incluyeron 38 relativos a cuatro propuestas de la Comisión; mientras que el Parlamento Europeo recibió formalmente 410 documentos de Parlamentos nacionales. De éstos, 76 eran dictámenes motivados presentados en virtud del Protocolo nº 2, mientras que los 334 restantes eran contribuciones no relacionadas con el mecanismo de control de la subsidiariedad. Estas cifras contrastan, en comparación con las de 2015, año en el que sólo se transmitieron oficialmente al Parlamento Europeo 9 dictámenes motivados y 242 contribuciones[39].
Llegados a este punto, convendría recordar, dado el carácter descentralizado de nuestro Estado, que cuando se reciba una iniciativa legislativa comunitaria, ésta ha de ser remitida necesariamente a los Parlamentos de las Comunidades Autónomas a efectos de su conocimiento y con el propósito de que, en su caso, puedan enviar a las Cortes Generales, en el plazo de cuatro semanas, un dictamen motivado sobre la aplicación del principio de subsidiariedad. En el supuesto de que la Comisión Mixta del Parlamento nacional aprobase un dictamen motivado sobre la vulneración del principio de subsidiariedad, quedará compelida a incorporar en el dictamen final que remita a instancias comunitarias, la relación total de dictámenes emitidos previamente por los Parlamentos de las Comunidades Autónomas y las referencias necesarias para su consulta.
Sin atisbo de duda, la participación regional en la integración europea es imprescindible para el mantenimiento del proceso de democratización de la Unión[40]. En coherencia con esta premisa, el Comité de las Regiones ha reforzado su posición a través del expreso reconocimiento de legitimación activa para acudir al Tribunal de Justicia[41]. Al mismo tiempo, hace apenas un año, el Comité de las Regiones modernizó REGPEX, que se incardina en la Red de Seguimiento de la Subsidiariedad, abierta a los Parlamentos de las regiones con competencias legislativas y cuyo propósito se circunscribe a facilitar una selección de prioridades para el seguimiento de la subsidiariedad y un rico intercambio de información entre socios, con la teleología de fomentar las buenas prácticas y configurar un instrumento realmente útil para el seguimiento de la subsidiariedad[42].
En España, las últimas reformas estatutarias y su desarrollo normativo entroncan con la tendencia de reforzar el papel institucional de los Parlamentos autonómicos que, dicho sea de paso, disponen de un plazo exiguo para aprobar un dictamen jurídico motivado sobre el cumplimiento o presunta vulneración del principio de subsidiariedad[43]. De este modo, la potestad de los Parlamentos autonómicos para intervenir sin límites materiales estimula ostensiblemente la cooperación horizontal destinada a promover una participación integrada mediante un complejo sistema asentado en el diálogo interinstitucional comunitario-estatal-regional[44] que debe seguir progresando.
Finalmente, para cerrar esta tríada, resta considerar sucintamente el papel del Parlamento Europeo que, aunque es el órgano legislativo de la UE y la institución representativa de todos los ciudadanos comunitarios, no constituye en absoluto el núcleo del sistema institucional, básicamente, y entre otras razones, porque el sistema político europeo no emana de la soberanía de un poder constituyente. Por todo ello, consideramos que, aún a estas alturas, el Parlamento debe reafirmar su papel institucional en la elaboración de políticas europeas[45]. En definitiva, es a él a quien corresponde la revisión de los Tratados, el debate sobre acuerdos de carácter internacional, las decisiones sobre la ampliación de la Unión, y para asegurar cierta legitimidad democrática, también la aprobación de la legislación de la Unión Europea junto con el Consejo a partir de las propuestas de la Comisión. Su derecho de recurso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea le permite, asimismo, garantizar el respeto de los principios democráticos a escala europea.
Por lo que respecta al procedimiento legislativo ordinario, su función ha sido cambiante desde un origen meramente consultivo hasta los mecanismos de codecisión, que le situaban al nivel del Consejo. Desde Maastricht posee ya un derecho de iniciativa legislativa limitado y puede solicitar a la Comisión la presentación de una propuesta, extremo que después del Tratado de Lisboa se ha articulado a través de un acuerdo interinstitucional entre la Comisión y el Parlamento. Del mismo modo, es preciso traer a colación que en el marco de la gobernanza económica ha cobrado mayor protagonismo reforzándose así la transparencia y colaboración entre las instituciones de la Unión[46].
En suma, el Parlamento Europeo puede interponer recursos ante el Tribunal de Justicia en caso de violación del Tratado por parte de otra institución, puede solicitar un dictamen previo del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad de un acuerdo internacional con el Tratado, es el encargado de elegir al Defensor del Pueblo Europeo en virtud del artículo 228 TFUE, y de examinar los escritos y solicitudes de los ciudadanos cuando ejerzan su derecho de petición. De igual forma, ejerce en nombre de los ciudadanos, un control político sobre el resto de las instituciones de la Unión, que va desde la obligación del Consejo y de la Comisión de responder a todas las preguntas parlamentarias que se les formulen, hasta la posibilidad más radical de plantear una moción de censura contra la Comisión, instrumento que requiere la aprobación de una mayoría de dos terceras partes de los votos emitidos, que representen, a su vez, la mayoría de los diputados que integran el Parlamento; pero si la moción sale adelante, la Comisión debería dimitir en bloque. Finalmente, y por lo que respecta a las competencias presupuestarias, encarna una de las dos ramas de la Autoridad Presupuestaria ocupándose de aprobar el presupuesto, controlar la gestión en su ejecución, debatir la política monetaria con el Banco Central Europeo, y, en su caso, dar luz verde al marco financiero plurianual[47].
Mención aparte merecería la continua insistencia del Parlamento europeo sobre la necesidad de reforzar las relaciones y los debates con los Parlamentos nacionales con el fin de refrendar un mejor control parlamentario. Sus avances han modulado, para algunos, la desconfianza con respecto a la construcción europea, funcionando como un bálsamo contra las frustraciones causadas por la restricción de competencias parlamentarias nacionales[48]. Así, en el documento de desarrollo de las relaciones entre el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales, con arreglo al Tratado de Lisboa, se afirmaba que los ciudadanos están representados directamente a nivel de la Unión a través del Parlamento Europeo, y los Estados miembros están representados en el Consejo por medio de sus respectivos Gobiernos, que, deben rendir cuentas de forma democrática ante sus Parlamentos nacionales. Parece evidente que resulta necesario el fortalecimiento de la representación parlamentaria de la Unión mediante la ampliación de las funciones del Parlamento Europeo con respecto a las decisiones comunitarias, y al tiempo, el incremento de las competencias de los Parlamentos nacionales en relación con sus respectivos Gobiernos[49].
En cualquier caso, lo cierto es que, en la actualidad, la cooperación interparlamentaria desempeña una función primordial en la configuración del futuro de la Unión, y desde el inicio de la crisis de la deuda soberana, el papel de los Parlamentos nacionales en el contexto de la ratificación o modificación de los paquetes de rescate ha puesto de relieve la importancia de una cooperación entre éstos y el Parlamento Europeo. En este escenario, es clave la Conferencia de Órganos Especializados en Asuntos de la Unión Europea, en adelante COSAC, creada en 1989, como plataforma para fomentar el intercambio de información y buenas prácticas interparlamentarias, y para organizar conferencias sobre asuntos de política exterior y seguridad común, incluida la política común de seguridad y defensa. Paulatinamente se ha ido fortaleciendo y se ha reactivado como mecanismo de intervención global institucionalizado a través del cual los órganos especializados en asuntos comunitarios de los distintos Parlamentos de los Estados miembros ponen en común sus experiencias, problemas, proyectos, etcétera.
Así pues, en la línea de la Resolución del Parlamento Europeo, de 7 de mayo de 2009, sobre el desarrollo de las relaciones entre el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales con arreglo al Tratado de Lisboa (2008/2120 (INI))[50], pensamos que el futuro cometido político de este gran foro cooperativo está aún por definir, puesto que, por el momento, su carácter limitado es indudable a tenor de lo reducido de las delegaciones y del número de las reuniones; es parcial en cuanto a las materias a tratar, y es complementario, porque aunque se trata de un instrumento de utilidad para los Parlamentos nacionales, no puede pretender ser el cauce principal de participación de aquéllos en la legislación de la Unión Europea[51].
Además de la COSAC, existen otros mecanismos de cooperación e intercambio de información que no debemos dejar preteridos. Entre ellos, podemos destacar la Conferencia de Presidentes de los Parlamentos de la Unión Europea, que se encarga de supervisar la coordinación de las actividades interparlamentarias de la Unión a través de reuniones ordinarias, extraordinarias o cumbres informales[52]; y, desde otra perspectiva, puede mencionarse también una plataforma interparlamentaria de debate sobre la política exterior, de seguridad y de defensa de la Unión: la Conferencia Interparlamentaria para la política exterior, de seguridad común y la política común de seguridad y defensa, que se convoca dos veces al año por el Parlamento del Estado que ejerza la Presidencia del Consejo en colaboración con el Parlamento Europeo. Como instrumentos adicionales de impulso del diálogo interparlamentario, además de conferencias periódicas, tenemos que tener en cuenta a las comisiones del Parlamento Europeo, que organizan reuniones interparlamentarias destinadas a los miembros de las correspondientes comisiones de los Parlamentos nacionales y también las visitas de Parlamentos nacionales al Parlamento Europeo destinadas al estudio de cuestiones que interesen singularmente a ese Parlamento nacional.
Finalmente, con la teleología de incrementar el intercambio de información y propiciar la transparencia y buenas prácticas, se crea el European Centre for Parliamentary Research and Documentation (ECPRD) o Centro Europeo de Investigación y Documentación Parlamentaria (CEIDP), gestionado de manera conjunta por el Parlamento Europeo y la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa. Dicho órgano canaliza las peticiones de información cuando un determinado Parlamento desea informarse de forma detallada sobre las prácticas y políticas de otros países de la Unión Europea. Por su parte, la plataforma IPEX (Interparliamentary EU Information Exchange), iniciativa de los Parlamentos nacionales, desarrollada con la asistencia técnica del Parlamento Europeo, da el espaldarazo final a la cooperación interparlamentaria facilitando una plataforma para el intercambio electrónico de información entre los Parlamentos y la Unión, que sin duda puede considerarse actualmente uno de los proyectos más exitosos realizados en este ámbito[53].
Resumen: Este artículo revisa los efectos de la integración europea sobre el sistema constitucional de los Estados miembros, el papel de los Parlamentos nacionales y sus insuficientes progresos en un marco de complicado equilibrio en las relaciones Parlamento-Gobierno, y, en última instancia, la necesidad de fortalecer el Parlamento europeo e incrementar el diálogo político, la rendición de cuentas y la cooperación interparlamentaria, aspectos cruciales del debate sobre la legitimidad democrática de la Unión Europea.
Palabras clave: Derecho Constitucional, Parlamentos nacionales, déficit democrático, gobernanza multinivel, relaciones Parlamento-Gobierno, mecanismo de alerta temprana, principio de subsidiariedad, cooperación interparlamentaria, rendición de cuentas.
Abstract: This article aims at providing a comprehensive overview of the European integration effects on the constitutional system of the member States, the role of the national Parliaments and the insufficient progresses in a frame of complicated balance in the relations between Parliament and Government, as well as the need to strengthen the European Parliament and increase the political dialogue, accountability and inter parliamentary cooperation as determinant subjects in the debate about the European Union's democratic legitimacy.
Key words: Constitutional Law, national Parliaments, democratic deficit, multilevel governance, relations between Parliaments and Governments, early warning system, principle of subsidiarity, inter parliamentary cooperation, accountability.
Aceptado: 15 de abril de 2018
[1] En relación al ordenamiento comunitario y las transformaciones en el ámbito jurídico estatal, puede consultarse T. WINZEN, Constitutional Preferences and Parliamentary Reform , Oxford University Press, 2017, y también N. GARCÍA, Soberanía y Unión Europea , Atelier, Barcelona, 2004, pp. 347-348.
[2] Véanse, por todos, E. SMITH, National Parliaments as Cornerstones of European Integration , Kluwer International Law, Londres, 1996; P. NORTON, National Parliaments and the European Union , Frank Cass, Londres, 1996; y T. RAUNIO , “ The Gatekeepers of European Integration? The Functions of National Parliaments in the EU Political System”, Journal of European Integration , núm. 33:3, 2011, pp. 303-321. DOI: 10.1080/07036337.2010.546848.
[3] Resulta de especial interés, entre otros, la lectura de H. ENDERLEIN, S. WÄLTI y M. ZÜRN, Handbook on Multi-level Governance , Elgar, 2012; I. PERNICE, “The Treaty of Lisbon: Multi-level Constitutionalism in action”, C. Journal of European Law , núm. 15, 3, 2009 e I. PERNICE, Fondements du Droit Constitutionnel européen , Pedone, Paris, 2004.
[4] Vid. P. SCARLATTI, Democracia y teoría de la legitimación en la experiencia de la integración europea: contribución a una crítica de constitucionalismo multinivel , Universidad del País Vasco, Bilbao, 2011 y Y. GÓMEZ SÁNCHEZ, Constitucionalismo multinivel: derechos fundamentales , UNED, Madrid, 2011.
[5] I. DE LA FUENTE, “El papel de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea ” , Asamblea , núm. 11, 2004, p. 97 y ss.
[6] De obligada consulta, A. MAURER y W. WESSELS, National Parliaments on their Ways to Europe , Nomos, 2001.
[7] Cfr. T. RAUNIO, “National Parliaments and European Integration. What we know and what we should know?”, Working Paper , núm. 2, Arena, 2009, p. 15.
[8] Sugerentes y provocadoras las afirmaciones de A. CYGAN, Accountability, parliamentarism and transparency in the EU. The Role of National Parliaments , Edwar Elgar, Cheltenham, 2013, p. 20.
[9] Sobre esta cuestión, vid. P. NORTON, Parliaments and Governments in Western Europe , London, 1996. Encontraremos, asimismo, un escueto análisis de las causas de la desparlamentarización, en A. CYGAN, op. cit. , p. 39 y ss.
[10] Para un estudio del escenario posterior al Tratado de Lisboa, véase K. AUEL y T. CHRISTIANSEN, “After Lisbon: National Parliaments in the European Union”, West European Politics , núm. 38:2, 261-281, 2015. DOI: 10.1080/01402382.2014.990693.
[11] H. KASSIM, The Europeanisation of Member State Institutions, en S. BULMER (Ed.), The Member States of the EU , Oxford University Press, 2005, pp. 297-303.
[12] Sobre transparencia y rendición de cuentas, puede consultarse C. RAUH y P. DE WILDE, “The opposition deficit in EU accountability: Evidence from over 20 years of plenary debate in four Member States”, European Journal of Political Research , núm. 57, 2018, pp. 194–216. DOI: 10.1111/1475-6765.12222
[13] Cfr. P. PÉREZ TREMPS, La débil “parlamentarización” de la integración en España, en E. GARCÍA ENTERRÍA y R. ALONSO GARCÍA, La encrucijada constitucional de la Unión Europea , Civitas, Madrid, 2002, pp. 401-402.
[14] Por todos, E. CANNIZZARO, “Il ruolo dei parlamenti nazionali nel processo di integrazione europea: in margine ad uno scritto inedito di Leopoldo Elia”, Diritto dell'Unione Europea , núm. 2, 2009, pp. 456 y ss. y A. SCIORTINO, “La nueva gobernanza económica europea y el papel de los Parlamentos nacionales”, en ReDCE , núm. 18, julio-diciembre, 2012, pp. 131-163. E. SMITH, National Parliaments as cornerstones of European integration, Londres, Kluwer, 1996.
[15] Sobre el papel de los Parlamentos de los Estados miembros después del Tratado de Lisboa, véase C. FERRER MARTÍN, “Los Parlamentos nacionales en la Unión Europea tras el Tratado de Lisboa”, Robert Schuman Paper Series , EU Commission, Volumen 8, núm. 16, 2008, p. 8.
[16] E. BARÓN, El debate sobre el futuro de Europa desde la perspectiva del Parlamento Europeo, en E. GARCÍA ENTERRÍA y R. ALONSO GARCÍA, op. cit. , pp. 430-431, y C. FERRER, op. cit ., p. 9.
[17] Cfr. A. SCIORTINO, op. cit ., p. 152; y M. I. DE LA FUENTE , op. cit ., p. 120.
[18] En relación con la cooperación policial y judicial en el ámbito comunitario, puede consultarse S. GARCÍA VÁZQUEZ, La cooperación policial y judicial como ejes de consolidación del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia e instrumentos de protección de los derechos fundamentales en la Unión Europea, en M. CIENFUEGOS (Dir.), La eficacia de los derechos fundamentales en la UE: cuestiones avanzadas , 2014, pp. 417-472.
[19] Por todos, F. J. MATIA PORTILLA, Parlamentos Nacionales y Derecho Comunitario Derivado , CEPC. Madrid, 1999, y F. MORATA TIERRA, “Gobernanza multinivel: entre democracia y eficacia”, en S. STAVRIDIS y G. GUARDATTI, Gobernanza global multinivel y multiactor , P. U. Zaragoza, 2011, pp. 33-42.
[20] El ordenamiento comunitario tiene la función de facilitar los mecanismos de control que cada Parlamento nacional haya decidido poner en práctica. Muchas Constituciones de los Estados miembros prevén una consulta previa a los Parlamentos nacionales, aunque otras, como las de Dinamarca, Finlandia o Austria, incorporan medios de participación mucho más activos, lo cual puede interpretarse como una influencia indirecta de los Parlamentos nacionales en la adopción de textos comunitarios. En este sentido, I. DE LA FUENTE, op. cit ., p. 97 y ss.
[21] M. DELGADO-IRIBARREN, “La función de los Parlamentos nacionales en la arquitectura europea”, Cuadernos de Derecho Público , núm. 14, septiembre-diciembre, 2001, p. 52.
[22] De especial trascendencia son las aportaciones doctrinales de J. H. WEILER, “The reformation of European constitutionalism”, Journal of Common Market Studies, vol. 35, núm. 1, marzo 1997, pp. 97-128, y M. DELGADO-IRIBARREN, op. cit ., p. 49.
[23] Vid. las sugestivas reflexiones de A. TORRES PÉREZ, “¿Se limita o refuerza el Poder ejecutivo como consecuencia de la internacionalización de los procesos de producción normativa?”, en SELA , 2016, p. 20. Disponible en: http://www.palermo.edu/derecho/publicaciones/sela2006_pdf/Aida_Torres.pdf
[24] Asimismo, es interesante el contraste entre las Comisiones de Asuntos Europeos de Suecia, Dinamarca y Finlandia que ostentan importantes competencias y pueden imponer a su Gobierno un mandato sobre las negociaciones en Bruselas, frente a otros países como Bélgica, Italia, Portugal o Grecia, donde no existe esta posibilidad de otorgar un mandato. I. HANSEN, El papel de los Parlamentos nacionales en el marco de las instituciones europeas , Conferencia de los presidentes de los Parlamentos nacionales de la Unio´n Europea, Madrid, 2002, pp. 8-9.
[25] Véase M. SALVADOR, El papel de las Cortes en la nueva gobernanza del euro , XIV Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España, Universidad de Deusto, 2016.
[26] La Comisión fue perfilada en la Ley 47/1985 y después pasó a regularse por la Ley 8/1994, de 19 de mayo, modificada por la Ley 24/2009, de 22 de diciembre (para su adaptación al Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007), y por la Ley 38/2010, de 20 de diciembre, con el propósito de reforzar las funciones asignadas a dicha Comisión. Vid. M. CIENFUEGOS MATEO, “La Comisión Mixta para la Unión Europea: análisis y balance de una década de actividad en el seguimiento de asuntos comunitarios”, GJCE , núm. 27, 1997, p. 7 y ss.
[27] Sobre el problema que supone la invasio´n por parte de esta Comisio´n en relación a las competencias horizontales correspondientes al a´mbito de otras comisiones especializadas ratione materiae , vid. P. PE´REZ TREMPS, op. cit ., p. 401 y ss.
[28] Entre sus simpatizantes, el ex Primer Ministro Tony Blair que se pronunció´ a favor de esta postura en un discurso pronunciado en Varsovia el 6 de octubre de 2000, añadiendo que esta segunda Cámara debería tener como principal cometido fiscalizar la política exterior y de seguridad común, con el fin de reforzar la legitimidad democrática de la Unión. Recogido por I. HANSEN, op. cit., pp. 18-19. Lo cierto es que, en la mayoría de las propuestas, en el desarrollo de l a hipótesis de la segunda Cámara compuesta de miembros de Parlamentos nacionales no se contemplaban con claridad sus competencias, si serían consultivas, de decisión o de control. Al respecto, puede revisarse E. BARÓN, op. cit ., p. 433.
[29] De máximo interés, D. JANCIC, “The Barrosso Iniciative: Window Dressing or Democratic Boost?”, Utrecht Law Review , núm. 8, 2012.
[30] Vid. E. ARANDA, El fortalecimiento de los Parlamentos ante la Unión Europea: la incorporación del early warning system , en M. CARRILLO (Coord.), La Constitución Europea: Actas del III Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España , Tirant lo Blanch, Valencia, 2006, pp. 686-711.
[31] El 11 de mayo de 2016, se adoptó´ el nuevo Reglamento Europol (Reglamento UE 2016/794) que entró en vigor el 1 de mayo de 2017. Una de las principales novedades de este Reglamento es el hecho de que Europol se somete al control democrático por parte del Parlamento Europeo junto con los Parlamentos nacionales, de conformidad con el artículo 88 del TFUE.
[32] De obligada consulta el Protocolo nº 1 sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea y el Protocolo nº 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, así como las aportaciones sobre el mecanismo de alerta temprana de P. KIIVER, The early warning system for the principle of subsidiarity: Constitutional Theory and Empirical Reality , Routledge, Londres, 2012.
[33] Al respecto, puede consultarse la posición doctrinal de E. MIKLIN, “Beyond subsidiarity: the indirect effect of the Early Warning System on national parliamentary scrutiny in European Union affairs”, Journal of European Public Policy , núm. 24:3, pp. 366-385, DOI: 10.1080/13501763.2016.1146323
[34] Un ejemplo paradigmático de activación del procedimiento “tarjeta amarilla” radica en la adopción, por parte de la Comisión, de una propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo que modificaba la Directiva 96/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de diciembre de 1996, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios [COM (2016) 0128]. Catorce Parlamentos, que representaban veintidós de los cincuenta y seis votos correspondientes a los Parlamentos nacionales, aprobaron dictámenes motivados en los que aseguraban que la propuesta no respetaba el principio de subsidiariedad. Los ejemplos restantes más conocidos serían la reacción de los Parlamentos nacionales frente a la propuesta de revisión del Reglamento de Dublín y en relación a las propuestas para al establecimiento de una base imponible consolidada común del impuesto sobre sociedades (BICCIS).
[35] Resulta de estudio obligado la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Asuntos C-358/14 (Polonia/Parlamento y Consejo), EU:C:2016:323; C-477/14 (Pillbox 38 (UK) Limited/Secretary of State for Health), EU:C:2016:324 y C-547/14 (Philip Morris Brands SARL y otros/Secretary of State for Health), EU:C:2016:325, de 4 de mayo de 2016 .
[36] Cfr. T. FREIXES SANJUÁN, Constitucionalismo multinivel e integración europea, en VV.AA., Constitucionalismo multinivel y relaciones entre Parlamentos , Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2013, p. 49.
[37] Por todos, T. RAUNIO, “Destined for irrelevance? Subsidiarity control by National Parliaments”, Real Instituto Elcano Working Paper núm. 36, 2010, Madrid.
[38] Es preciso aclarar que se considerará como “dictamen motivado” el que se ha comunicado al Parlamento en el plazo de ocho semanas e indica la idea de que un proyecto de acto legislativo no satisface el principio de subsidiariedad, y, por el contrario, se entenderá como “contribución” el texto que no cumple los anteriores requisitos. Los datos de 2016 sobre el uso del mecanismo de alerta temprana arrojan unas conclusiones un tanto decepcionantes en relación con la actividad del Parlamento español: por ejemplo, los dictámenes motivados y las contribuciones enviadas por las Cortes Generales al Parlamento Europeo son realmente pocos. Lo cierto es que no hemos remitido ningún dictamen motivado frente a los 12 de Suecia, y por lo que respecta a las contribuciones, España ha enviado 15 frente a las, por ejemplo, 65 de Italia. Datos más actualizados pueden extraerse de los correspondientes informes oficiales y del Informe sobre las relaciones entre el Parlamento Europeo y los Parlamentos Nacionales de la Unión, Informe 2016, 2017, p. 35 y ss.
[39] Todas las observaciones de los Parlamentos nacionales al Parlamento Europeo están disponibles en la base de datos interna CONNECT. Esta base, administrada por la Dirección de Relaciones con los Parlamentos Nacionales, contiene todos los documentos relacionados con la Unión que los Legislativos nacionales han transmitido de manera oficial al Parlamento Europeo desde el año 2010. Para obtener información más concisa al respecto, puede consultarse el Informe Anual de la Comisión sobre la subsidiariedad y la proporcionalidad , Bruselas, 30.6.2017 COM (2017) 600 final.
[40] En relación al marco jurídico de estabilidad presupuestaria y cómo éste enfoque ha afectado a las Comunidades Autónomas, debido al importante gasto público que realizan y a la notable disminución de ingresos que han sufrido, provocado desequilibrios que han afectado gravemente su autonomía y al sistema autonómico español tal como se ha venido desarrollando desde la aprobación de Constitución de 1978, vid., por todos, E. ALBERTÍ ROVIRA, “El impacto de la crisis financiera en el Estado autonómico español”, Revista Española de Derecho Constitucional , núm. 98, mayo-agosto, 2013, pp. 63-89.
[41] Puede consultarse, J. M. CORTÉS, “El Tratado de Lisboa y las regiones”, Revista de Estudios Regionales, núm. 86, 2009, pp. 261-279, y L. FROSINA, “ Regiones y Unión Europea tras el Tratado de Lisboa. El Comité de las Regiones, los Parlamentos regionales y el desafío de la multilevel governance”, ReDCE , núm. 22, julio-diciembre, 2014, pp. 178-179.
[42] En 2016 se cargaron en la plataforma un total de 28 contribuciones presentadas por socios de REGPEX. Vid. Informe Anual de la Comisión sobre la subsidiariedad y la proporcionalidad , Bruselas, 30.6.2017 COM (2017) 600 final
[43] J. L. LÓPEZ GONZÁLEZ, España, en VV.AA., Constitucionalismo multinivel y relaciones entre Parlamentos , Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2013, pp. 323-327.
[44] Por lo que respecta al papel de la Comisión mixta en el mecanismo de alerta temprana y las modalidades de colaboración con los Parlamentos regionales, vid. por todos, F. ESTEVE GARCÍA y M. ILLAMOLA DAUSÁ, El control de la subsidiariedad y de la proporcionalidad por las Cortes Generales -Comisión mixta para la UE- y por los Parlamentos Autonómicos en España, en A. OLESTI RAYO, La administración autonómica y el Tratado de Lisboa , Barcelona, Tirant Lo Blanch, 2012, p. 153 y ss. Asimismo, L. FROSINA, op. cit., p. 191.
[45] Reflejo de las altas expectativas incumplidas es el interesante análisis de R. CORBETT, The European Parliament´s Role in closer EU integration , Nueva York, Palgrave, 1998. Revísese, singularmente, en esta monografía el capítulo: “What to expect of the European Parliament”, pp. 46-66.
[46] Cfr. A. ZOPPÉ, El Parlamento Europeo: naturaleza y competencias, FTUE , núm. 10, 2017. Disponible en: http://www.europarl.europa.eu/atyourservice/es/displayFtu.html?ftuId=FTU_2.6.4.html
[47] Después del escándalo de los Papeles de Panamá y del caso LuxLeaks , la lucha contra el fraude fiscal, la evasión y de impuestos, y el blanqueo de capitales han constituido las prioridades políticas para el Parlamento Europeo. El Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, que entró en vigor en enero de 2013, preveía, en su artículo 13, una cooperación específica interparlamentaria destinada al ejercicio del control parlamentario en materia de gobernanza económica y financiera.
[48] Al respecto, véase J. RIDEAU, El papel de los Parlamentos nacionales en la arquitectura europea, en E. GARCÍA ENTERRÍA y R. ALONSO, op. cit , Civitas, Madrid, 2002, pp. 335-336.
[49] Puede consultarse, al respecto, la Resolución del Parlamento Europeo de 7 de mayo de 2009.
[50] De interés, también, la Resolución del Parlamento Europeo, de 16 de abril de 2014, sobre las relaciones entre el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales (2013/2185 (INI))
[51] Vid. M. DELGADO-IRIBARREN, op. cit ., pp. 45-65.
[52] Los temas principales de la Conferencia en los últimos encuentros han sido la lucha contra la evasión fiscal, el programa de inversión común y la dimensión social de la Unión Económica y Monetaria.
[53] En relación a las repercusiones del Tratado de Lisboa en la evolución del equilibrio institucional de la Unión Europea, resulta de interés consultar el Informe sobre las relaciones entre el Parlamento Europeo y los Parlamentos Nacionales de la Unión, Informe 2016, 2017, pp. 22 y ss.

References: Resolución 
 artículo 7
 artículo 228
 Resolución 
 artículo 88
 artículo 13
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