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Timestamp: 2019-12-13 07:56:12+00:00

Document:
Deliberazione n. 23 Adunanza del 9 maggio 2013
Fascicolo n. 3183/2012
Oggetto: Procedura aperta per l’affidamento del servizio di fornitura e somministrazione pasti refezione scolastica scuole materne ed elementari centro e piana scuola media centro. Anni scolastici 2012/2013.
Stazione Appaltante: Comune di Cerchiara di Calabria
E’ pervenuta in data 20 dicembre 2012 all’Autorità una segnalazione della società cooperativa Argano con cui riferiva una serie di irregolarità che la Stazione appaltante (Comune di Cerchiara di Calabria) avrebbe commesso nel corso della fase di affidamento dell’appalto in oggetto avente un valore pari a euro 56.000, al netto dell’IVA.
Le criticità avrebbero riguardato: a) la equivocità degli atti di gara (denominazione di asta pubblica e in particolare il criterio di aggiudicazione, massimo ribasso oppure offerta economicamente più vantaggiosa?); b) la mancanza della pubblicità legale degli atti di gara; c) il mancato rispetto dei termini per presentare l’offerta; d) e infine la mancata acquisizione del CIG.
Sulla base delle informazioni contenute nell’esposto, l’Autorità ha avviato una specifica istruttoria, volta ad accertare le modalità con cui il Comune ha effettuato l’affidamento oggetto di contestazione.
Il Comune di Cerchiara di Calabria ha sostanzialmente dato corso in più tempi alle richieste del competente Ufficio inviando gli atti chiesti, fornendo indicazioni sui fatti e le seguenti spiegazioni circa il proprio operato:
in primo luogo, l’esponente, società cooperativa Argano, aveva chiesto l’annullamento in autotutela del provvedimento comunale di affidamento del presente appalto aggiudicato alla società M.C. Ristorazione a r.l. per l’importo pari a euro 45.640, al netto del ribasso offerto (base d’asta pari a euro 56.000, al netto dell’IVA);
il competente ufficio comunale non dava corso alla predetta richiesta della società Argano in quanto priva di interesse per il fatto che non aveva neanche partecipato alla gara, né agli atti – riferisce il Comune – risulta la notifica di ricorsi al giudice amministrativo tendenti alla caducazione degli atti di gara ovvero dell’affidamento;
quanto alle modalità di scelta del contraente, il Comune ha riconosciuto che la gara impropriamente qualificata come “asta pubblica”, di fatto è da assimilarsi ad una procedura aperta secondo la corrente terminologia comunitaria;
quanto al criterio di aggiudicazione, parimenti il Comune ha riconosciuto che negli atti di gara si fa confusamente riferimento ad entrambi i criteri di aggiudicazione (prezzo più basso e offerta economicamente più vantaggiosa), senza una precisa ed univoca indicazione sull’effettivo metodo di scelta del contraente, anche se il Comune ha inteso sottolineare come la mancata indicazione dei criteri di valutazione che caratterizzano l’offerta economicamente più vantaggiosa potesse rappresentare un sicuro indice dell’opzione del prezzo più basso;
quanto alla pubblicità, il Comune ha chiarito che tutti gli atti afferenti alla gara sono stati pubblicati sull’albo pretorio sul sito istituzionale del Comune;
quanto ai termini fissati per la presentazione delle offerte, il Comune ha precisato il rispetto dei termini di legge;
quanto allo svolgimento della gara, è stato riferito che ad essa ha partecipato un unico concorrente poi rimasto affidatario (società M.C. Ristorazione a r.l.);
quanto al CIG, il Comune ha riconosciuto che detto codice non è stato acquisito presso il SIMOG di Avcp, precisando altresì che avrebbe acquisito il CIG in seguito, “ora per allora”;
quanto ai requisiti di partecipazione, dalla documentazione acquisita non si ricavano le ragioni per cui essi non siano stati minimamente indicati negli atti di gara, né viene desunto il motivo per cui i requisiti generali siano stati fissati in modo parziale rispetto a quelli che l’art. 38 del Codice dei contratti pubblici stabilisce come necessari.
Così ricostruito in breve il quadro fattuale della fase dell’affidamento relativo all’appalto in oggetto, si deve osservare in primo luogo, sulla scorta dell’analisi della documentazione prodotta, l’approssimazione e l’imprecisione con cui sono stati redatti gli atti di gara da parte del Comune sia in ordine all’esatta individuazione del criterio di aggiudicazione e più in generale il mancato rispetto, sotto diversi profili, delle regole normative che presidiano l’evidenza pubblica.
A questo riguardo, si osserva come i procedimenti amministrativi aventi ad oggetto l’affidamento degli appalti pubblici e le connesse regole principalmente tratte dall’art. 2 del Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 163/2006 e s.m., d’ora in poi Codice) ed in particolare il principio della trasparenza, richiedono una particolare cura ed attenzione tutte le volte in cui l’Amministrazione entra in “contatto qualificato” con il mercato mediante quel particolare e complesso procedimento amministrativo quale è la gara di appalto, nella quale è onere della S.A. tutelare la libera concorrenza “tra” gli operatori economici, anche attraverso la formulazione chiara, lineare e non equivoca delle regole di gara e la loro necessaria difussione al mercato.
Questa premessa assume un aspetto rilevante nel caso in esame, posto che la prestazione dedotta in gara (o meglio, quella che si ricava dalla determina a contrarre del 6.9.2012) appartiene alla categoria n. 17 dell’allegato IIB del Codice e cioè ai servizi in tutto o in parte sottratti all’applicazione delle disposizioni codicistiche.
In pratica, dagli atti comunali non si desume con nettezza se sia stata posta in essere una procedura ordinaria (la denominazione di asta pubblica ovvero di procedura aperta costituisce un indice di tale volontà, tuttavia non confermata da altri fattori come appare chiaro dalla ricostruzione dei fatti) da sottoporre alle regole ordinarie degli appalti sotto soglia, ovvero se il Comune abbia inteso procedere secondo la combinazione delle disposizioni recate dagli artt. 20 e 27 del Codice.
Poiché in questa sede non si tratta di ricostruire la “voluntas” dell’ufficio comunale, piuttosto, prendendo atto della condotta effettivamente posta in essere come ricavabile dalla documentazione acquisita, la conclusione certa è che il comportamento del Comune è stato caratterizzato da approssimazione ed equivocità sin dalla genesi dell’iter ad evidenza pubblica in esame.
In questo solco, costituisce contraddizione il fatto che in più punti la determina a contrarre assunta con provvedimento del 6.9.2012 faccia riferimento al rispetto della pubblicità del bando “… nelle forme di legge”: questa clausola, per come formulata, appare indicazione di stile, priva di sostanza.
Se si fosse inteso avviare una procedura aperta ordinaria, si deve osservare come costituisca infrazione alla pubblicità legale la semplice pubblicazione degli atti di gara nel profilo di committenza, trascurando le regole che si ricavano dall’art. 124 del prefato Codice ed in particolare quelle fissate dal comma 5, dal quale si ricava che i bandi vanno pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale e sui siti informatici di cui all’art. 66 comma 7.
E questo aspetto iniziale dell’iter – come spiegato - rimane irrisolto, dato che dagli atti non appare in alcun modo che il Comune abbia inteso applicare la diversa disposizione contenuta nel citato art. 27, che a tutti gli effetti disegna una procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando dove il committente invita ad offrire un lotto minimo di possibili candidati, da individuare con indagini di mercato o gare esplorative, ecc. Per inciso, il Comune avrebbe peraltro potuto acquisire il presente servizio in economia attraverso cottimo fiduciario, ma nel rispetto dell’art. 125 comma 10, nonché dei successivi commi e previa adozione di “provvedimento” o regolamento interno di carattere generale.
Dalla documentazione in atti, non risulta poi il tempo in cui il bando sarebbe stato pubblicato nell’albo comunale presso il profilo di committenza; risulta piuttosto, dal bando, che il termine di scadenza delle offerte era fissato alla data del 20 settembre 2012 e che il giorno successivo si sarebbe tenuta “l’asta pubblica”.
Stando così la tempistica disponibile e anche ammettendo che il bando sia stato pubblicato lo stesso giorno in cui è stata approvata la determina a contrarre (6.09.2012), il termine ultimo di presentazione delle offerte (20.09.2012) era comunque inferiore al termine che nelle procedure aperte sotto soglia è stabilito dalla lett. a), comma 6 dell’art. 124 del Codice (il termine per la ricezione delle offerte, decorrente dalla pubblicazione del bando nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, non può essere inferiore a quindici giorni).
Per l’aspetto in esame, è errata la indicazione dell’esponente quando indica il termine di presentazione delle offerte in 26 giorni; infatti, il termine di 26 giorni dalla pubblicazione del bando è previsto, ex art. 122 del Codice, per gli appalti di lavori sotto soglia comunitaria, mentre nel caso in esame si sarebbe dovuto applicare la diversa disciplina che l’art. 124 detta in tema di forniture di servizi e forniture sotto la soglia comunitaria.
In ordine all’aspetto in esame, la lesione delle regole sulla pubblicità con ogni probabilità ha inciso sulla partecipazione, tanto che alla gara in esame, nonostante l’ordinarietà dell’appalto, ha partecipato un solo operatore economico e lo stesso esponente parrebbe essersi astenuto dal candidarsi o meglio non ne avrebbe avuto la possibilità.
Inoltre, non risulta pubblicato l'avviso sui risultati della procedura di affidamento di cui all'art. 65 (oppure, sui siti informatici di cui all’art. 66, comma 7 del Codice), né risulta osservata la disposizione dell’art. 18 (Amministrazione aperta) introdotta dalla legge n. 134/2012 di conversione del decreto legge n. 83/2012 (disposizione recentemente abrogata dal d.lgs. n. 33/2013, ma vigente all’epoca del presente iter).
In sostanza, dal sito comunale non v’è traccia del presente appalto sotto alcun profilo, tranne la determina n. 30 del 12.03.2013 relativa al pagamento della fattura per l’importo di euro 2.125,52 relativa ai pasti forniti nel mese di febbraio 2013.
Anche il presupposto dell’urgenza genericamente indicata nella determina a contrarre per la contrazione dei termini non può essere legittimamente invocata a ridosso dell’avvio dell’anno scolastico, circostanza, questa, che denota l’assenza della minima programmazione delle acquisizioni necessarie a soddisfare l’interesse generale della collettività di cui l’ente comunale si deve fare carico.
Sotto diverso profilo, come già descritto nella parte precedente dedicata alla ricostruzione del fatto, gli atti di gara appaiono imprecisi, generici e confusi; si fa infatti riferimento all’asta pubblica e non alla procedura aperta, si indica indistintamente sia il criterio del prezzo più basso che quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Non risulta poi alcuna precisa descrizione della prestazione oggetto dell’appalto, se non una generica indicazione sui pasti da fornire; sotto questo aspetto, non è stato minimamente rispettato l’art. 279 del DPR n. 207/2010 sulla progettazione dei servizi e delle forniture (Regolamento di attuazione del Codice), nella parte in cui impegna ogni committente a predisporre una serie di elaborati tecnico-amministrativi, precisamente indicati nel comma 1 del predetto art. 279 alle lettere da a) ad f) e ciò “al fine di identificare l'oggetto della prestazione del servizio o della fornitura di beni da acquisire il progetto” come è stabilito nella parte seconda di detto comma 1.
Come è noto, nel processo di uniformazione degli appalti di servizi e forniture avviato con il varo del Codice dei contratti pubblici, il comma 5, lett. d) dell’art. 5 del Codice aveva delegato il legislatore regolamentare a dettare una disciplina di dettaglio in tema di progettazione dei servizi e forniture, similmente agli appalti di lavori ed opere pubbliche e da tale incombente nessuna stazione appaltante può sfuggire dal momento in cui è entrato in vigore il detto regolamento approvato con del DPR n. 207/2010, in modo che sia stabilito nel maggior dettaglio possibile la prestazione che il contraente dovrà poi eseguire, una volta che, in esito al procedimento di gara, questi venga individuato. Questa esigenza di ordine anche civilistico (cfr. l’art. 1325 del cod. civ. sui requisiti del contratto ed in particolare il punto 3 sull’oggetto del contratto e gli artt. 1346 e segg. del medesimo cod. civ. a cui rinvia l’art. 2 comma 4 del Codice) trova la sua ratio nella circostanza che l’oggetto del contratto non sia indeterminato o meglio, la esatta specificazione della prestazione nei contratti pubblici non tollera che l’oggetto non sia neanche determinabile.
La precisa determinazione della prestazione per la sua generale valenza nei contratti pubblici, trova applicazione anche relativamente agli appalti indicati nell’allegato IIB del Codice.
In sostanza, sia nel caso di procedura in senso formale, come è la procedura aperta, sia nella procedura negoziata, sarebbe stato necessario rispettare tutte le conseguenti regole e prescrizioni che la normativa impone come esigenza sostanzialistica di protezione del mercato e della concorrenza, sotto i diversi ambiti, tra cui assume rilevanza l’esigenza di precisare e definire la prestazione in gara, poi da eseguire da parte dell’affidatario; invece, manca, allo stato degli atti prodotti, una precisa indicazione/descrizione della dimensione presunta degli utenti ed ubicazione del refettorio, l’entità dei pasti, le loro caratteristiche, la eventuale fornitura di pasti diversi, un calendario per l’erogazione del servizio, le modalità di consegna e trasporto, le specifiche relative al servizio, eventuali linee guida per l’educazione alimentare e ristorazione collettiva, le norme relative al personale, le garanzie relative al servizio, eventuale certificazione di qualità, ecc.
Dalla scarna documentazione di gara, non risultano inoltre fissati nè precisati i requisiti di partecipazione alla gara di cui agli artt. 41 e 42 del Codice, se non una generica indicazione di quelli generali che si ricavano dall’art. 38 del Codice stesso, ma non tutti.
Ancor più grave appare la mancata acquisizione del CIG sotto diversi profili: 1) circa gli obblighi di comunicazione ad Avcp quanto meno dell’aggiudicazione, in attesa dell’entrata in vigore del nuovo SIMOG di cui al comma 8 dell’art. 7 del Codice introdottodall'art. 8, comma 2-bis, della legge n. 94/2012; 2) circa la sottrazione alla contribuzione verso Avcp di cui alla vigente deliberazione Avcp del 21.12.2011 ex art. art. 1, commi 65 e 67, della Legge 23 dicembre 2005, n. 266; 3) circa la sottrazione agli obblighi sulla tracciabilità dei flussi finanziari introdotti con l’art. 3 della legge 136/2010 “Piano straordinario contro le mafie” (cfr. determinazione Avcp n. 4/2011), obblighi sottoposti a sanzione ex art. 6 della stessa legge n. 136, tra cui la comunicazione al competente Prefetto della Provincia dove ha sede la stazione appaltante, quando risulta la violazione di tali obblighi, nonché – per effetto del comma 9-bis del detto art. 3 – la risoluzione del contratto, ove non risulti l’utilizzo del bonifico bancario o postale ovvero degli altri strumenti idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni.
In conclusione, nel presente appalto si evidenziano diversi profili di irregolarità e di illegittimità, affatto non giustificati dalla relativa esiguità dell’importo a base d’asta.
L’ordinamento, infatti, pretende sempre il rispetto delle regole, anzi dall’art. 121 del Codice si ricava chiaramente che - per gli appalti pubblici di valore economico sotto la soglia comunitaria - si applicano le medesime prescrizioni dettate per gli appalti di valore economico superiore alla soglia comunitaria (Parte II, Titolo I) con le deroghe dettate, rispettivamente, dall’art. 122 per gli appalti di lavori e dall’art. 124 per gli appalti di servizi e forniture quando il loro valore economico sia inferiore alla soglia comunitaria, tanto che la disciplina di questi ultimi appalti è sostanzialmente contenuta in due sole disposizioni (appunto gli artt. 122 e 124) rispetto alle quali l’art. 121 costituisce la parte introduttiva e soprattutto generale, residuale nella misura in cui di fatto richiama il contenuto di tutto il Codice.
Anche per gli appalti elencati nell’allegato IIB del Codice valgono le regole fondamentali codicistiche sia nella fase dell’affidamento sia in quella dell’esecuzione; quanto alla fase dell’evidenza pubblica, le regole fondamentali sono presupposte dal richiamo ai principi generali indicati dall’art. 27, comma 1 del Codice, anzi il 2° comma richiama integralmente le disposizioni fondamentali scolpite dall’art. 2 del Codice, prima richiamato.
Quanto alla successiva fase esecutiva, di stampo civilistico, l’ordinamento non tollera che la prestazione contrattuale non sia precisamente determinata, tanto più quando essa costituisca l’oggetto di un appalto o contratto pubblico con cui vengono impegnate risorse pubbliche a carico della collettività più stringenti nell’attuale sfavorevole congiuntura economica.
Alla luce delle valutazioni che precedono,
ritiene che l’appalto in oggetto sia stato affidato in violazione degli obblighi di pubblicità, come specificato nelle precedenti considerazioni;
ritiene che gli atti e documentazione di gara relativi al presente appalto, acquisiti nel corso dell’istruttoria, siano generici, confusi e approssimativi, come prima specificato sotto molteplici ambiti e che il termine congruo di presentazione delle offerte non sia stato rispettato;
dà mandato alla Direzione Generale Vigilanza Lavori Servizi e Forniture affinchè controlli e verifichi che il Comune di Cerchiara di Calabria acquisisca il CIG, adempia ai relativi obblighi di comunicazione e versi il contributo di cui alla deliberazione Avcp del 21.12.2011;
dà altresì mandato alla predetta Direzione Generale affinché comunichi la presente delibera al Comune, all’esponente e al Prefetto di Cosenza ex art. 6 della legge n. 136/2010 e s.m., invitando il Comune stesso a dare riscontro alla presente delibera entro trenta giorni dalla ricezione della stessa, comunicando tutte le necessarie iniziative.
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 3 giugno 2013

References: art. 27
 art. 122
 art. 279
 art. 1
 art. 6
 art. 3
 art. 6