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Timestamp: 2019-05-24 03:53:53+00:00

Document:
BVerwG, 20.05.1955 - BVerwG V C 14.55 - Rechtsmittel
Urt. v. 20.05.1955, Az.: BVerwG V C 14.55
Datum: 20.05.1955
Referenz: JurionRS 1955, 15181
Aktenzeichen: BVerwG V C 14.55
OVG Berlin - 03.09.1953
VG Berlin - 24.04.1952
Art. 123 Abs. 1 GG
§ 2 Abs. 1 Preisbildungsges
BVerwGE 2, 114 - 117
AS II, 114
BB 1956, 314
DÖV 1955, 635
DStZ 1956, 95
DVBl 1955, 770-771 (Volltext mit amtl. LS)
GW 1956, 377
HuW 1955, 431
NJW 1956, 328
NJW 1955, 1693-1694 (Volltext mit amtl. LS u. Anm.)
VerwRspr 8, 33
ZMR 1955, 362
BVerwG, 20.05.1955 - BVerwG V C 14.55
Die in Art. 19, 20 und 28 enthaltenen Grundsätze des Rechtsstaates erfordern, daß die den Verwaltungsbehörden erteilte Ermächtigung zu belastenden Verwaltungsakten so begrenzt und bestimmt ist, daß vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welchem Sinn und Zweck von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung getroffenen Maßnahmen haben werden.
§ 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Durchführung des Vierjahresplanes - Bestellung eines Reichskommissars für die Preisbildung - vom 29. Oktober 1936 (RGBl. I S. 927) - Preisbildungsgesetz - ist nicht vereinbar mit dem Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S 1) und daher seit dessen Inkrafttreten ungültig.
hat das Bundesverwaltungsgericht, V. Senat,
auf die mündliche Verhandlung vom 13. Mai 1955
den Senatspräsidenten Dr. v. Rosen und
die Bundesrichter Kohlbrügge, Dr. Baring, Dr. Frhr. v. Turegg und Dr. Bettermann
am 20. Mai 1955
Auf die Revision der Klägerin wird das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 3. September 1953 aufgehoben und in der Sache selbst dahin entschieden:
Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin, II. Kammer, vom 24. April 1952 dahin abgeändert: Die Mietfestsetzungsverfügung der Mietpreisstelle bei dem Bezirksamt Schöneberg vom 18. Januar 1950 und die Beschwerdeentscheidung des Beklagten vom 7. Januar 1952 werden aufgehoben.
Der Beklagte hat die Kosten des Rechtsstreits zu tragen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst zu tragen hat.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 480 DM festgesetzt.
Der Beigeladene ist Mieter einer Wohnung im Hause G... in B... das den Erben Göhl gehört. Ob einer der Mieträume als Geschäftsraum anzusehen ist, ist streitig. Die Vertragsmiete beträgt seit 1941 80 RM bzw. DM. Auf den Antrag des Beigeladenen auf Herabsetzung der Miete hat die Preisbehörde den Mietpreis durch Verfügung vom 18. Januar 1950 mit Wirkung vom 1. Dezember 1949 auf 40,20 DM festgesetzt. Hiergegen hat die Klägerin nach erfolglosem Vorverfahren Anfechtungsklage erhoben, die in beiden Instanzen abgewiesen worden ist. Das Oberverwaltungsgericht hat auf Beschwerde der Klägerin die Revision zugelassen zwecks Klärung der Rechtsfrage, ob die Berliner Verordnung über Maßnahmen auf dem Gebiet des Mietpreisrechts vom 8. Juni 1953 (GVBl. S. 386) rückwirkende Kraft besitze. Die Klägerin hat gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Revision eingelegt mit dem Antrage,
unter Aufhebung des angefochtenen Urteils die Verfügung der Preisstelle des Bezirksamts Schöneberg vom 18. Januar 1950 und den Beschwerdebescheid der Hauptpreisstelle vom 7. Januar 1952 aufzuheben.
Der Beklagte hat keinen förmlichen Antrag gestellt, ist aber den Ausführungen der Revision entgegengetreten. Der Beigeladene hat keine Erklärungen abgegeben.
Die angefochtene Mietpreisfestsetzung ist auf Grund des § 2 des Gesetzes zur Durchführung des Vierjahresplanes - Bestellung eines Reichskommissars für die Preisbildung - vom 29. Oktober 1936 (RGBl. I S. 927) - Preisbildungsgesetz - ergangen, dessen hier allein in Betracht kommender Abs. 1 lautet:
Der Reichskommissar ist ermächtigt, die zur Sicherung volkswirtschaftlich gerechtfertigter Preise und Entgelte erforderlichen Maßnahmen zu treffen.
Diese Vorschrift, die erst mit Wirkung vom 1. April 1950 durch das Inkrafttreten des Berliner Gesetzes über Preisregelung vom 22. März 1950 (VOBl. I S. 95) - Preisgesetz - förmlich außer Kraft gesetzt worden ist, ist nach Auffassung des Gerichts mit dem Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1) - GG -, soweit dieses in Berlin gilt, nicht vereinbar.
Das Grundgesetz gilt gemäß seinem Art. 23 auch in Berlin, soweit nicht der Vorbehalt eingreift, den die Militärgouverneure Englands, Frankreichs und der Vereinigten Staaten in ihrem Genehmigungsschreiben zum Grundgesetz vom 12. Mai 1949 gemacht haben und der lautet:
"Ein dritter Vorbehalt betrifft die Beteiligung Gioß-Berlins am Bund. Wir interpretieren den Inhalt der Art. 23 und 144 (2) GG dahin, daß er die Annahme unseres früheren Ersuchens darstellt, demzufolge Berlin keine abstimmungsberechtigte Mitgliedschaft im Bundestag oder Bundesrat erhalten und auch nicht durch den Bund regiert werden wird, daß es jedoch eine beschränkte Anzahl Vertreter zur Teilnahme an Sitzungen dieser gesetzgebenden Körperschaften benennen darf."
Dementsprechend hat das Kammergericht in seinem Urteil 4 U 341/49 vom 8. August 1949 (DRZ 1949, 541 = JR 1950, 146 = DV 1949, 619 = NJW 1950, 29) zwar einerseits angenommen, daß "dre Bonner Verfassung infolge des Einspruchs der Besatzungsmächte zurzeit für Groß-Berlin noch keine unmittelbare Geltung" habe, andererseits aber ausgesprochen, daß "sein Inhalt dennoch zu beachten" sei, "da die Berliner Gerichte als verpflichtet angesehen werden" müßten, "den Bestimmungen der Bonner Verfassung, die unter Mitwirkung der Berliner Vertreter zustandegekommen" sei "und zu der sich die Vertreter der Berliner Bevölkerung einmütig bekannt" hätten, "auch jetzt schon Rechnung zu tragen und sie wirksam werden zu lassen, soweit Anordnungen der Besatzungsmächte und geltende Gesetze dem nicht entgegenstehen."
Das Bundesverfassungsgericht hat in E 1, 70 zu dieser Frage folgendes ausgeführt:
"Sinn des Vorbehalts der Militärgouverneure ist es, eine unmittelbare organisatorische Einbeziehung Berlins in die westdeutsche Bundesrepublik mit Rücksicht auf die fortdauernde internationale Spannung vorerst aufzuschieben .... Berlin soll nicht durch den Bund regiert werden, die Organe des Bundes sollen ihre Befugnisse nicht auch in Berlin ausüben. Diese Erwägung rechtfertigt es aber nicht, auch dem Grundrechtsteil des Grundgesetzes die Geltung für Berlin zu versagen, da der durch ihn gewährte Schutz des Einzelnen eine unmittelbare organisatorische Einbeziehung Berlins in das Gefüge der westdeutschen Bundesrepublik weder voraussetzt noch zur Folge hat."
Dem hat sich der hier erkennende Senat bereits im Urteil V C 225.54 vom 18. Februar 1955 angeschlossen und angenommen, daß die Grundrechte des Grundgesetzes auch in Berlin zu achten sind. Dasselbe muß auch für die Grundsätze der Gewaltenteilung, der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Rechtsstaatlichkeit gelten, die in Art. 20 und 28 GG ihren Wiederschlag gefunden haben. Denn sie hängen aufs engste mit den Grundrechten zusammen, indem sie wie jene vornehmlich den Schutz des Bürgers vor der Staatsgewalt bezwecken. Ihre Geltung auch in Berlin und ihre Beachtung durch die Berliner Staatsorgane bedeuten keine "Regierung" Berlins durch den Bund im Sinne des erwähnten Vorbehalts der Militärgouverneure und keine "unmittelbare organisatorische Einbeziehung Berlins in das Gefüge der westdeutschen Bundesrepublik" im Sinne der angeführten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts.
§ 2 Abs. 1 Preisbildungsgesetz ist somit darauf nachzuprüfen, ob er mit den Grundrechtsbestimmungen des Grundgesetzes und den Grundsätzen des Rechtsstaats vereinbar ist.
Indem § 2 Preisbildungsgesetz in seinem Abs. 1 den Reichskommissar für die Preisbildung und die nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG an seine Stelle getretenen Behörden, die in jedem Falle Verwaltungsbehörden sind, unter anderem zur Festsetzung von Preisen ermächtigt, beschränkt er die Vertragsfreiheit oder ermächtigt doch die Preisbehörden zu solcher Beschränkung. Denn durch die Festsetzung eines Höchstpreises wird die Vereinbarung eines höheren, durch die Festsetzung eines Mindestpreises die Vereinbarung eines niedrigeren und durch die Festpreisfestsetzung die Vereinbarung eines anderen als des festgesetzten Preises verboten; vgl. Pr.OVG Bd. 68 S. 599, BVerwG NJW 1955, 315. Wie der Senat in der zur Veröffentlichung bestimmten Entscheidung V C 75.54 vom 18. Februar 1955 rechtsgrundsätzlich ausgesprochen hat, gehört die Vertragsfreiheit zu dem durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit. Dort ist weiter ausgeführt, daß die Vertragsfreiheit in ihrer Ausübung nicht nur den in Art. 2 Abs. 1 GG genannten drei Schranken unterliegt, sondern auch unter dem sogen. Vorbehalt des Gesetzes steht, d.h. daß in sie durch Gesetz oder auf Grund Gesetzes eingegriffen werden darf, wie das Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG für die Rechte auf Leben und körperliche Unversehrtheit und für die Freiheit der Person ausdrücklich vorsieht. Für solche Eingriffe sind jedoch die in Art. 19 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 GG enthaltenen Bestimmungen zu beachten: Das eingreifende oder zum Eingriff ermächtigende Gesetz muß "allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten"; und "in keinem Falle darf das Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden".
Mindestens die letztgenannte Schranke wird durch § 2 Abs. 1 Preisbildungsgesetz überschritten. Die dort den Preisbehörden erteilte Ermächtigung ist so weit gefaßt, daß sie es den Preisbehörden ermöglicht, die Preisfreiheit völlig oder jedenfalls in solchem Maße zu beseitigen, daß sie in ihrem Kern verletzt wird. Denn § 2 a.a.O. ermöglicht es der Exekutive, die Preisfreiheit in weitestem Umfange durch eine staatliche Preisbindung zu ersetzen und damit die Vertrags- und Wirtschaftsfreiheit in einer ihrer wesentlichsten Erscheinungsformen abzuschaffen.
Durch die Schrankenlosigkeit der hier den Preisbehörden erteilten Ermächtigung verstößt § 2 Abs. 1 a.a.O. zugleich gegen die Grundsätze des Rechtsstaates. Diese Grundsätze erfordern, daß die den Verwaltungsbehörden erteilten Befugnisse zu Eingriffen in Freiheit und Eigentum, also zu belastenden Verwaltungsakten, begrenzt und hinreichend bestimmt sind. Was das Bundesverfassungsgericht in E 1, 60 und E 2, 307 für die Ermächtigung der Regierung zu Rechtsetzungsakten (vgl. Art. 80 Abs. 1 GG) gefordert hat:
"daß vorausgesehen werden könne, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können",
muß auch für die Ermächtigung der Exekutive zu Einzelmaßnahmen, insbesondere zu Verwaltungsakten, gelten. Blankoermächtigungen sind hier wie dort unzulässig. Wo die Vollmachten der Exekutive nicht hinreichend bestimmt und begrenzt sind, da führt die Exekutive nicht mehr das Gesetz aus, vollzieht sie nicht mehr den Befehl des Gesetzgebers, sondern handelt und entscheidet an dessen Stelle. Das verletzt den Gewaltenteilungsgrundsatz, wonach die rechtspolitischen Entscheidungen dem Parlament zustehen, während die Exekutive nur Vollzugsorgan ist. Das verletzt ferner den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, dem nicht damit schon Genüge getan ist, daß eine formelle gesetzliche Ermächtigung für die Verwaltung zum Handeln vorliegt, ohne daß das Gesetz das Handeln der Verwaltung inhaltlich normiert, d.h. die Voraussetzungen, unter denen, und den Inhalt, mit dem die Verwaltung handeln darf, umschreibt und damit die Ermächtigung begrenzt und konkretisiert. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung verliert dort seinen verfassungspolitischen Sinn und büßt seine Funktion, Freiheit und Eigentum des Bürgers vor staatlicher Willkür zu schützen, dort ein, wo der Gesetzgeber der Verwaltung eine Generalermächtigung erteilt, die in Wahrheit nur einen Generaldispens, nämlich von den Grundrechten, enthält. Nicht rechtsstaatlich ist eine solche unbestimmte und unbegrenzte Ermächtigung der Exekutive, weil damit Rechtsunsicherheit geschaffen wird. Weder ist bei nicht hinreichend bestimmten und begrenzten Ermächtigungen der Verwaltung diese noch an das Recht gebunden, noch ist die Rechtsposition des Bürgers gegenüber dem Staat hinreichend klar und sicher. Endlich wird durch solche Generalermächtigung der dem Bürger in Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistete Gerichtsschutz in Frage gestellt, da die Tätigkeit der Verwaltung bei nicht genügender Bestimmtheit und Begrenztheit ihrer Befugnisse kaum noch gerichtlich überprüft werden kann.
In diesem Sinne haben sich gegen die Verfassungsmäßigkeit von Generalermächtigungen an die Exekutive, in denen die Voraussetzungen des staatlichen Eingriffs nicht oder nicht hinreichend bestimmt sind, ausgesprochen VGH Stuttgart in DVBl. 1950 S. 754; OVG Hamburg in DVBl. 1951 S. 48 = VerwRspr.Bd. 3 Nr. 44; Bayer. VerfGH in Amtl. Sammlg. neue Folge Bd. 1 Teil II S. 81 [S.91], Bd. 4 Teil II S. 109 [S. 141 ff.], S. 181 [S. 191 ff.] und in DÖV 1955 S. 251 ff.; LVG Düsseldorf in DVBl. 1951 S. 670.
Der genannte § 2 Abs. 1 Preisbildungsgesetz enthält eine solche nahezu schrankenlose Generalermächtigung an die Preisbehörden. Bei ihm kann nicht mehr mit hinreichender Sicherheit vorausgesehen werden, in welchen Fällen und mit welchem Sinn und Zweck von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Maßnahmen haben können.
Der Senat hält deshalb § 2 Abs. 1 a.a.O. für unvereinbar mit Art. 2 und 19 GG sowie mit den in Art. 20 und 28 GG niedergelegten Grundsätzen des Rechtsstaates.
Diese Verfassungswidrigkeit kann der Senat in eigener Zuständigkeit aussprechen. Eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts hierüber ist nicht einzuholen, selbst wenn man annehmen dürfte, daß Art. 100 Abs. 1 GG auch in Berlin gilt. Denn Art. 100 Abs. 1 GG ist nur auf solche Gesetze anwendbar, die nach Inkrafttreten des Grundgesetzes ergangen sind, wie das Bundesverfassungsgericht in E 2 S. 124 entschieden hat.
Ist aber § 2 Abs. 1 Preisbildungsgesetz mit den genannten Vorschriften des Grundgesetzes nicht vereinbar, so ist er mit ihrem Inkrafttreten in Berlin, dem 24. Mai 1949, ungültig geworden, vgl. Art. 125 Abs. 1 GG. Somit stützt sich die angefochtene Preisfestsetzung auf eine ungültige Rechtsnorm. Der gegen sie gerichteten Anfechtungsklage war daher stattzugeben. Auf die Revision der Klägerin war das angefochtene Urteil entsprechend abzuändern.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG -, [...].
Dr. v. Rosen
Frhr. v. Turegg
Verkündet am 20. Mai 1955

References: Art. 123

§ 2
 Art. 19

§ 2
 § 2
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 20

§ 2
 § 2
 Art. 129
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 19
 § 2
 § 2
 § 2
 Art. 80
 Art. 19
 § 2
 § 2
 Art. 2
 Art. 20
 Art. 100
 Art. 100
 § 2
 Art. 125
 § 65