Source: http://kraken.slv.cz/10Ads212/2014
Timestamp: 2018-10-16 07:07:35+00:00

Document:
10Ads212/2014
10 Ads 212/2014-41
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy Zdeòka Kühna, soudkynì Daniely Zemanové a soudce Miloslava Výborného v právní vìci ¾alobkynì: Z. K., zast. JUDr. Janem Kollárem, advokátem se sídlem Obce Le¾áky 972/1, Sokolov, proti ¾alovanému: Státní úøad inspekce práce, se sídlem Koláøská 451/13, Opava, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 17. 9. 2012, èj. 3033/1.30/12/14.3, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 7. 2014, èj. 30 A 71/2012-63,
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 7. 2014, èj. 30 A 71/2012-63, s e r u ¹ í a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] Oblastní inspektorát práce pro Plzeòský kraj a Karlovarský kraj (dále jen oblastní inspektorát ) provedl dle § 5 odst. 1 písm. a) zákona è. 251/2005 Sb., o inspekci práce, a dle § 125 zákona è. 435/2004 Sb., o zamìstnanosti (dále jen zákona o zamìstnanosti ), u ¾alobkynì (jako podnikající fyzické osoby) dne 6. 4. 2012 kontrolu na úseku ochrany pracovnìprávních vztahù a na úseku zamìstnanosti. Na základì kontrolních zji¹tìní vydal dne 2. 5. 2012 pøíkaz èj. 4359/6.72/12/14.3, jen¾ byl k odporu ¾alobkynì nahrazen rozhodnutím oblastního inspektorátu ze dne 22. 6. 2012, èj. 6880/6.72/12/14.3, dle kterého ¾alobkynì spáchala správní delikt dle § 140 odst. 4 písm. c) zákona o zamìstnanosti tím, ¾e umo¾nila výkon nelegální práce ve smyslu § 5 písm. e) bod 1 zákona o zamìstnanosti paní M. M., která jako prodavaèka v provozovnì ¾alobkynì v dobì zahájení kontroly dne 6. 4. 2012 pracovala bez uzavøeného pracovnìprávního vztahu nebo jiné smlouvy. Za správní delikt byla ¾alobkyni ulo¾ena pokuta 250 000 Kè dle § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zamìstnanosti (pozn. pokuta byla ulo¾ena ve vý¹i zákonem stanovené spodní hranice sazby) a bylo jí ulo¾eno nahradit náklady øízení ve vý¹i 1 000 Kè. Odvolání ¾alobkynì ¾alovaný rozhodnutím dne 17. 9. 2012, èj. 3033/1.30/12/14.3, zamítl pro nedùvodnost, nebo» se ztoto¾nil se závìry oblastního inspektorátu o spáchání správního deliktu ¾alovanou; rovnì¾ vý¹i ulo¾ené pokuty shledal jako odpovídající zákonné sazbì a pøezkoumatelnì odùvodnìnou.
[2] ®alobkynì podala ¾alobu, ve které brojila proti závìrùm správních orgánù o její odpovìdnosti za delikt i proti vý¹i ulo¾ené pokuty; domáhala se zru¹ení rozhodnutí ¾alovaného. Krajský soud v Plzni (dále té¾ jen krajský soud ) rozsudkem ze dne 30. 7. 2014, èj. 30 A 71/2012-63 (dále jen napadený rozsudek ), rozhodnutí ¾alovaného zru¹il bez jednání pro vady øízení dle § 76 odst. 1 písm. a) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ). Konstatoval, ¾e není ¾ádného racionálního dùvodu zabývat se tím, zda bylo èi nebylo spáchání deliktu ¾alobkyni dostateènì prokázáno, dokud není postaveno na jisto, zda skutek, za nìj¾ byla ¾alobkynì shledána odpovìdnou, je podle stávající úpravy sankcionovatelný ; je tøeba se primárnì zabývat pøezkoumatelností odùvodnìní vý¹e ulo¾ené pokuty a teprve pøi kladném závìru mìlo by smysl se dále vìnovat tomu, zda v pøedmìtné vìci byla odpovìdnost ¾alobkynì prokázána dostateènì . Dle krajského soudu oblastní inspektorát a ¾alovaný øádnì neodùvodnily, a to pøedev¹ím s ohledem na princip proporcionality, ¾alobkyni ulo¾enou pokutu 250 000 Kè za skutek ve výroku rozhodnutí oblastního inspektorátu popsaný. Zdùraznil povinnost formulovat skutek jasnì, pøesnì a srozumitelnì a konstatoval, ¾e sankcionováno bylo dle skutkové vìty poru¹ení zákona ¾alobkyní dne 6. 4. 2012 v dobì 10.00-10.30 hod. (tj. pouhých 30 minut), kdy probìhla dle listin zalo¾ených ve správním spise kontrola. Správní orgány proto mìly pro úèely stanovení vý¹e pokuty pojednat o konkrétní záva¾nosti deliktu ¾alobkynì dle § 141 odst. 2 zákona o zamìstnanosti [nikoliv jen o typové záva¾nosti správního deliktu dle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zamìstnanosti], a hodnotit i pomìry ¾alobkynì ve smyslu usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, èj. 1 As 9/2008-133. Dle konkrétních okolností pøípadu bylo mo¾no od sankce ¾alobkynì upustit, nebo» takový postup zákon o zamìstnanosti výslovnì nevyluèuje (na rozdíl napø. od § 125c odst. 8 zákona è. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích). Dle krajského soudu bylo souèasnì tøeba a bylo mo¾no interpretovat sankèní § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zamìstnanosti ústavnì konformnì, proto nebylo tøeba otázku ústavnosti spodní hranice zákonné sazby pokuty stanovené v § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zamìstnanosti (èástkou 250 000 Kè) pøedlo¾it Ústavnímu soudu ani vyèkávat na rozhodnutí Ústavního soudu ve vìci sp. zn. Pl. ÚS 52/13, v ní¾ se mìla tato otázka ústavnosti øe¹it.
[3] ®alovaný (dále jen stì¾ovatel ) podal kasaèní stí¾nost z dùvodù dle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ø. s.
[4] Poukázal na nevhodnost a nehospodárnost postupu krajského soudu, který se nezabýval samotným spácháním správního deliktu ¾alobkyní, nýbr¾ prvotnì posuzoval pøimìøenost sankce za správní delikt ulo¾ené.
[5] Napadený rozsudek pova¾oval stì¾ovatel za nesrozumitelný, nebo» mu není, vzhledem k jeho postavení k zákonodárné a soudní moci, zøejmé, co konkrétnì je mu krajským soudem vytýkáno. Uvedl, ¾e orgánùm inspekce práce nepøíslu¹í hodnotit soulad zákona s ústavním poøádkem, resp. principem pøimìøenosti pokuty, na který krajský soud upozoròuje; k tomu je nadána pouze moc soudní. Stì¾ovatel musel ulo¾it pokutu na základì uvá¾ení, pokraèování av¹ak jedinì v mantinelech zákonodárcem vymezených rozpìtím sazby pokuty. Dle stì¾ovatele argumentace krajským soudem uvedená (kterou stì¾ovatel nerozporuje) mìla mít místo v pøípadném usnesení o pøeru¹ení ¾alobního øízení do pravomocného skonèení øízení vedeného u Ústavního soudu pod sp. zn. Pl. ÚS 52/13.
[6] Pro pøípad shledání napadeného rozsudku pøezkoumatelným stì¾ovatel uvedl kasaèní námitku nezákonnosti spoèívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem. Konstatoval, ¾e oblastní inspektorát i stì¾ovatel se zabývaly dostateènì naplnìním formální i materiální stránky správního deliktu a dospìly ke kladnému závìru; v takovém pøípadì nezbylo ne¾ ulo¾it ¾alobkyni sankci. Správní orgány pøihlédly také k záva¾nosti deliktu a majetkovým pomìrùm ¾alobkynì a pokutu ulo¾ily v nejni¾¹í zákonem umo¾nìné vý¹i 250 000 Kè. Ani ¾alobkynì ¾ádné výhrady vùèi vý¹i pokuty v odvolání nevznesla; dle ustálené judikatury pøitom tvoøí rozhodnutí stì¾ovatele jako odvolacího orgánu s rozhodnutím oblastního inspektorátu jeden celek.
[7] Stì¾ovatel uvedl, ¾e upu¹tìním od ulo¾ení sankce by postupoval v rozporu se zákonem (§ 2 odst. 2 zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu) a èl. 2 odst. 3 Ústavy i èl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Stì¾ovateli jsou známy závìry obsa¾ené v usnesení roz¹íøeného senátu sp. zn. 1 As 9/2008-133, nicménì ani dle nich nelze ulo¾it pachateli daného správního deliktu, i pøi zohlednìní jeho majetkových pomìrù, pokutu ni¾¹í ne¾ 250 000 Kè. Stì¾ovatel poukázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 1. 2. 2012, èj. 3 Ads 53/2011-68, s tím, ¾e nebylo mo¾no u¾ít ani analogie dle zákona è. 200/1990 Sb., o pøestupcích, a upustit od pokuty nebo ulo¾it sankci jinou. Závìrem stì¾ovatel argumentoval tím, ¾e pøijal-li by závìry krajského soudu, byl by nucen ve vztahu k nebezpeènosti (¹kodlivosti) deliktu posuzovat i majetkové pomìry delikventa, co¾ nemá oporu v právních pøedpisech ani principech správního trestání obecnì.
III. Vyjádøení ¾alobkynì
[8] ®alobkynì ve vyjádøení uvedla, ¾e postup správních orgánù pøi ukládání pokuty nebyl v souladu se zákonem a popíral smysl zákonného sankèního ustanovení cíleného proti tzv. Schwarzovu systému. Argumentovala tím, ¾e pracovnìprávní vztah bylo mo¾no uzavøít i konkludentnì a byly to mimoøádné okolnosti (zejména dovolená externí úèetní ), které ¾alobkyni znemo¾nily mít pracovní smlouvu uzavøenou s paní M. v provozovnì v den kontroly. ®alobkynì uvedla, ¾e paní M. nastoupila do práce pouze 2 hodiny pøed provedenou kontrolou a nebylo tak mo¾no dospìt k závìru, ¾e ¾alobkynì jako zamìstnavatel cílenì poru¹uje zákon o zamìstnanosti. Dle ¾alobkynì správní orgány pøi ukládání sankce nezohlednily, ¾e u ní pracovalo 5 zamìstnancù, kteøí byli vedeni pøedtím jako uchazeèi o zamìstnání na úøadu práce a ¾alobkynì za nì øádnì plnila daòové a dal¹í povinnosti zamìstnavatele. Dle ¾alobkynì krajský soud správnì odùvodnil závìr, ¾e zámìr zákonodárce nemohl být malé subjekty, jako je ¾alobkynì, v podstatì ulo¾enou sankcí zlikvidovat .
[9] Kasaèní stí¾nost mající zákonem po¾adované nále¾itosti a podaná vèas osobou oprávnìnou je podle ustanovení § 102 a násl. s. ø. s. pøípustná a podle jejího obsahu jsou v ní namítány dùvody dle ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ø. s., tedy nezákonnost spoèívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v pøedcházejícím øízení a nepøezkoumatelnost spoèívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku dùvodù rozhodnutí, popøípadì v jiné vadì øízení pøed soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o vìci samé.
[10] Kasaèní stí¾nost do znaèné míry kopíruje argumentaci tého¾ stì¾ovatele v kasaèní stí¾nosti napadající rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 7. 2014, èj. 30 A 65/2013-74. Uvedený rozsudek opírající se o odùvodnìní shodné s rozsudkem nyní pøezkoumávaným byl zru¹en rozsudkem Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 11. 12. 2014, èj. 10 Ads 184/2014-44. Právní úvahy krajského soudu ji¾ jedenkráte odmítnuté Nejvy¹¹ím správním soudem nemohou ani v nyní projednávané vìci z dùvodu ji¾ døíve Nejvy¹¹ím správním soudem vylo¾ených a nyní znovu zopakovaných obstát. Kasaèní stí¾nost je tedy dùvodná.
[11] Nejvy¹¹í správní soud pøednì posoudil výtku, ¾e postup krajského soudu byl nevhodný i s ohledem na princip hospodárnosti , pakli¾e nejprve pøezkoumal výrok o trestu, a poté se ji¾ nezabýval otázkou, zda ¾alobce správní delikt skuteènì spáchal.
[12] Jakkoliv se krajský soud na str. 2 a 10 napadeného rozsudku struènì vypoøádal se ¾alobními námitkami smìøujícími do odpovìdnosti ¾alobkynì za správní delikt (viz citaci jeho odùvodnìní v bodì [2] shora), dùvody, pro které se nezabýval hodnocením toho, zda jednání ¾alobkynì bylo správním deliktem, nemohou po právní stránce v ¾ádném pøípadì obstát. Výrok o trestu má svùj podklad ve výroku o odpovìdnosti, a proto pokud by výrok o odpovìdnosti ¾alobkynì za správní delikt byl nezákonný, samostatnì by neobstál ani výrok o trestu. Pokud se ¾alobkynì domáhala pøezkoumání výroku o její odpovìdnosti za správní delikt, krajský soud musel nejprve øádnì pøezkoumat otázku odpovìdnosti ¾alobkynì. A¾ poté se mohl, v návaznosti na øe¹ení této otázky, vypoøádat s výtkou pøimìøenosti udìlené sankce. V nyní posuzovaném pøípadì v¹ak krajský soud upøednostnil pøezkum výroku o sankci (resp. jeho slovy, ne zcela srozumitelnì, sankcionovatelnosti skutku) pøed pøezkumem ¾alobních námitek ohlednì toho, zda jednání ¾alobkynì vùbec bylo jednáním deliktním, zda její skutek správní orgány posoudily v souladu se zákonem, atp. Aèkoliv ¾alobkynì rozhodnutí stì¾ovatele vytýkala, ¾e dùvody, na nich¾ je zalo¾eno, nejsou v souladu se skuteèností a ¾e stì¾ovatelem uèinìné závìry nesprávnì hodnotily kontrolu provedenou Oblastním inspektorátem práce, krajský soud tyto námitky nezkoumal, nýbr¾ se rovnou zabýval otázkou sankce. Jeho závìry je proto nutné pova¾ovat pøinejmen¹ím za pøedèasné.
[13] Pøezkum sankce udìlené správním orgánem je na místì a¾ po vyøe¹ení námitek smìøujících proti odpovìdnosti ¾alobkynì za správní delikt, tedy v momentu, kdy je s urèitostí postaveno na jisto, ¾e pachatel správní delikt spáchal. Úvahy, které vedly krajský soud k opomenutí øádného pøezkumu odpovìdnosti ¾alobkynì za spáchání správního deliktu, zùstaly v nynìj¹ím pøípadu jak pro úèastníky sporu, tak pro Nejvy¹¹í správní soud skryty, a pokud jsou struènì uvedeny (str. 10 rozsudku), jsou zjevnì chybné a nelze je akceptovat. Jestli¾e z odùvodnìní rozsudku není patrná zásadní úvaha o tom, proè krajský soud dovodil, ¾e stì¾ovatel správnì vyhodnotil naplnìní skutkové podstaty správního deliktu, ale rozhodnutí stì¾ovatele zru¹il pro nepøimìøenost ulo¾ené sankce, pak nesrozumitelnost takového odùvodnìní vyluèuje pøezkoumatelnost napadeného rozhodnutí (pro nedostatek dùvodù, nebo» krajský soud opøel rozhodovací dùvody o skuteènosti v øízení pokraèování nezji¹tìné, které ov¹em zakládají protiprávní odpovìdnost ¾alobkynì; k tomu srov. rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003, èj. 2 Ads 58/2003-75, è. 133/2004 Sb. NSS).
[14] Nejvy¹¹í správní soud je tudí¾ nucen konstatovat, ¾e krajský soud nepostupoval správnì, øádnì hodnotil pouze otázku, její¾ øe¹ení bylo závislé na øe¹ení právní otázky, kterou ov¹em vùbec neøe¹il, a tím zatí¾il své rozhodnutí nepøezkoumatelností.
[15] Ke stí¾nostní námitce, ¾e krajský soud stì¾ovatele zavázal, aby postupoval v rozporu se zásadou legality, Nejvy¹¹í správní soud uvádí následující.
[16] Dle èl. 2 odst. 3 Ústavy platí, ¾e státní moc lze uplatòovat jen v pøípadech a v mezích stanovených zákonem, a to zpùsobem, který zákon stanoví (viz té¾ èl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Není proto úlohou správních orgánù ani obecných soudù vykládat právo zpùsobem, který je v rozporu se zákonem v jakémkoliv jeho myslitelném výkladu (výklad contra legem). Pokud by správní orgány vykládaly a aplikovaly právo zpùsobem, který se nejen odchyluje, ale dokonce protiøeèí zákonu, rozhodnì by tím naru¹ily limity stanovené § 2 odst. 1 a 2 správního øádu. Správní orgány pøi své èinnosti nemohou s poukazem na principy mající svùj základ v ústavnì konformním výkladu právního øádu rozhodovat proti zákonu.
[17] Krajský soud tudí¾ nemohl zavázat stì¾ovatele, aby ulo¾il sankci pod dolní hranicí zákonem pøedpokládané sankce respektive ji neulo¾il vùbec; stì¾ovatel tedy oprávnìnì namítal, ¾e i v této èásti je rozsudek krajského soudu nesrozumitelný, resp. té¾ nezákonný [srov. rozsudek NSS ze dne 22. 9. 2010, èj. 3 Ads 80/2009-132, podle nìho¾ nepøezkoumatelný pro nesrozumitelnost ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s. je rozsudek, z nìho¾ nelze jednoznaènì dovodit, jakým právním názorem je správní orgán po zru¹ení svého rozhodnutí vázán a jak má v dal¹ím øízení postupovat].
[18] I výtka nezákonnosti je proto dùvodná.
[19] Vzhledem k nesrozumitelnosti závìrù krajského soudu, se Nejvy¹¹í správní soud dále nemohl zabývat jejich vìcnou správností co do ústavnì konformního výkladu minimální vý¹e sankce za správní delikt spoèívající v umo¾nìní nelegální práce. Nesprávné závìry krajského soudu jsou ostatnì dány jeho pøedchozím nesprávným postupem. Krajský soud mìl s ohledem na øízení bì¾ící pøed Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 52/13, které se týkalo ústavnosti § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zamìstnanosti, vlastní øízení pøeru¹it a vyèkat rozhodnutí Ústavního soudu [§ 48 odst. 3 písm. d) s. ø. s.]. Ani¾ by pøedlo¾il návrh Ústavnímu soudu na zru¹ení èásti zákona (èl. 95 odst. 2 Ústavy), resp. vyèkal výsledku pøed Ústavním soudem ji¾ bì¾ícího øízení, krajský soud o protiústavnosti zákona rozhodl sám. Takovouto pravomoc v¹ak ¾ádný obecný soud nemá (viz èl. 95 odst. 1 Ústavy). Stì¾ovateli je nutno v tomto dát plnì za pravdu.
[20] Pro úplnost zdej¹í soud poukazuje na nález ze dne 9. 9. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 52/13 (219/2014 Sb.), kterým Ústavní soud zru¹il minimální vý¹i pokuty za projednávaný správní delikt [§ 140 odst. 4 písm. f) zákona o zamìstnanosti]. S poukazem na bod 36. tohoto nálezu in fine je patrné, ¾e dopady zru¹ení zákona pro jeho protiústavnost je tøeba aplikovat na v¹echny dosud soudnì neskonèené pøípady.
[21] Nejvy¹¹í správní soud tedy dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná, proèe¾ podle § 110 odst. 1 s. ø. s. napadené rozhodnutí krajského soudu zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. V novém øízení je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ø. s.). Je proto pøednì povinen vypoøádat ¾alobní námitky smìøující do odpovìdnosti ¾alobkynì za správní delikt. Pokud dospìje k závìru o jejich nedùvodnosti, vypoøádá se s námitkami ohlednì vý¹e ulo¾ené sankce. Zde bude postupovat v souladu s právními závìry Ústavního soudu, a vezme se zøetelem na bod 36. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 52/13 v potaz dopady zru¹ení dolní hranice pokuty dle § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zamìstnanosti na nynìj¹í kauzu.
[22] O náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).

References: soud 
 § 5
 § 125
 § 140
 § 5
 § 140
 soud 
 soud 
 § 76
 § 141
 § 140
 § 125
 § 140
 § 140
 § 103
 soud 
 soud 
 § 102
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 2
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 § 140
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
in fine
 soud 
 § 110
 soud 
 § 140
 soud