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Timestamp: 2018-10-20 00:13:13+00:00

Document:
N. 00021/2018REG.PROV.COLL.
N. 07522/2015 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 7522 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Franca Cortese, rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Coppola, Giovanna Sarnacchiaro e Domenico Balbi, con domicilio eletto presso la Segreteria della VI Sezione del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, 13; e Viviana Elena Maria Giuffrida, come sopra rappresentata, difesa ed elettivamente domiciliata;
il Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca (MIUR), in persona del legale rappresentante “pro tempore”, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Mario D'Ascoli, non costituitosi in giudizio;
della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE III BIS, n. 7387/2015, resa tra le parti, concernente mancata ammissione ai percorsi abilitanti speciali (PAS);
Vista l’ordinanza collegiale istruttoria della Sezione n. 3526 del 2017;
Visti gli atti di motivi aggiunti proposti dall’appellante V. E. M. Giuffrida;
Relatore nell'udienza pubblica del 14 dicembre 2017 il cons. Marco Buricelli e uditi per le parti l’avvocato Umberto Cantelli, per delega dell'avv. Vincenzo Coppola, per le appellanti, e l’avv. Maria Vittoria Lumetti dell’Avvocatura generale dello Stato per il MIUR;
1. Con ricorso proposto nel 2013 dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio – Roma, le signore F. Cortese e V. E. M. Giuffrida, docenti precarie, rispettivamente laureate in Lettere e in Scienze Geologiche, inserite nelle graduatorie di III fascia d’istituto per la classe di concorso A037 e A059, premesso di avere prestato, a partire dall’a. s. 2007 - 2008, servizio di insegnamento, presso istituti legalmente riconosciuti, rispettivamente per 540 giorni, la signora Cortese, e per 969 giorni, la signora Giuffrida, hanno impugnato il regolamento n. 81 del 25 marzo 2013 e il d.d.g. n. 58 del 25 luglio 2013, nella parte in cui tra i requisiti di accesso, i provvedimenti suindicati richiedono che il docente debba avere prestato 180 giorni di servizio con il vincolo temporale di tre anni per un totale di 540 giorni omettendo di includere gli istituti legalmente riconosciuti, sicché le ricorrenti, che espongono di avere espletato comunque 540 giorni di servizio (o di più), ma in un lasso temporale differente, non scaglionati in tre anni, come rigidamente fissato dal regolamento e dal decreto, e presso scuole legalmente riconosciute, sono state escluse dalla partecipazione ai PAS al fine di conseguire l’abilitazione all’insegnamento.
L’art. 4, comma 1 ter, del d. m. 25 marzo 2013, n. 81, nel modificare l’art. 15 del d. m. 10 settembre 2010, n. 249, sui requisiti e sulle modalità della formazione iniziale degli insegnanti della scuola dell'infanzia, della scuola primaria e della scuola secondaria di primo e secondo grado,
dispone che «Ai (PAS) possono partecipare i docenti non di ruolo…che, sprovvisti di abilitazione ovvero di idoneità alla classe di concorso per la quale chiedono di partecipare e in possesso dei requisiti previsti al comma 1, abbiano maturato, a decorrere dall'anno scolastico 1999/2000 fino all'anno scolastico 2011/2012 incluso, almeno tre anni di servizio in scuole statali, paritarie ovvero nei centri di formazione professionale. Il servizio prestato nei centri di formazione professionale riconducibile a insegnamenti compresi in classi di concorso è valutato solo se prestato per garantire l'assolvimento dell'obbligo di istruzione a decorrere dall'anno scolastico 2008/2009. Ai fini del presente comma è valido anche il servizio prestato nel sostegno».
- «1. Gli Atenei e le Istituzioni dell’alta formazione artistica, musicale e coreutica istituiscono, ai sensi dell’art. 15 commi 1 ter e 16 bis del DM 249/10, corsi speciali, di durata annuale, per il conseguimento dell’abilitazione all’insegnamento, riservati alle sotto elencate categorie di docenti che siano privi della specifica abilitazione e che abbiano prestato, a decorrere dall’a.s. 1999/2000 e fino all’a.s. 2011/2012 incluso, almeno tre anni di servizio, con il possesso del prescritto titolo di studio, in scuole statali, paritarie ovvero nei centri di formazione professionale limitatamente ai corsi accreditati dalle Regioni per garantire l’assolvimento dell’obbligo di istruzione»;
- «3. Ai fini del raggiungimento dei requisiti di cui al comma 1, è valutabile il servizio prestato nell’ anno scolastico, ossia quello corrispondente ad un periodo di almeno 180 giorni ovvero quello valutabile come anno di servizio intero, ai sensi dell’art. 11, comma 14, della legge 3 maggio 1999, n. 124».
In particolare, la signora Cortese ha esposto di essere stata ammessa con riserva alla partecipazione ai PAS dallo stesso USR della Calabria e di avere conseguito il titolo abilitante in data 18 luglio 2014.
Per quanto riguarda la signora Giuffrida, con decreto del presidente del Tar Lazio - III sezione bis, n. 2505 del 2014, ritenuta l’irreparabilità del pregiudizio, in considerazione della attivazione dei PAS, e impregiudicata ogni questione di merito, è stata accolta l’istanza cautelare ex art. 56 del c.p.a. e la ricorrente è stata ammessa con riserva ai PAS. La misura cautelare monocratica è stata confermata dal Tar nella sede collegiale con l’ordinanza n. 3155 del 2014. Dagli atti (v. la nota dell’Università Cattolica del Sacro Cuore in data 6 luglio 2015, in atti) risulta che anche la signora Giuffrida ha sostenuto e ha superato l’esame di abilitazione all’insegnamento per la classe di abilitazione A059 –Matematica e Scienze nella Scuola secondaria di I grado, e che “ha conseguito con riserva il titolo di abilitazione presso l’Università del Sacro Cuore in data 28 maggio 2015”.
Le signore Cortese e Giuffrida hanno appellato.
b) quanto alla subordinazione dell’accesso ai PAS alla dimostrazione di avere prestato servizio di insegnamento, per almeno un anno, dei tre previsti, nella classe di concorso per la quale si chiede l’accesso ai percorsi abilitativi (nella specie, la classe A059 –Scienze matematiche, per la ricorrente Giuffrida, e la A037 –Filosofia e Storia, per la ricorrente Cortese), si sostiene che dalle autocertificazioni di servizio si ricava con chiarezza che le ricorrenti hanno svolto servizio esclusivamente sulle classi di concorso per le quali intendevano partecipare;
c) sulla prestazione del servizio di insegnamento “scaglionata” nel tempo, dagli atti risulta che la signora Cortese ha prestato 540 giorni di servizio d’insegnamento tra l’a. s. 2008 - 2009 e l’a. s. 2009 - 2010; e che la signora Giuffrida ha prestato oltre 900 giorni di servizio tra l’a. s. 2007 - 2008 e l’a. s. 2012 - 2013.
Nell’atto di appello è richiamato in particolare il precedente giurisprudenziale di questa Sezione che, con la sentenza n. 2750 del 2015, ha accolto un appello proposto avverso una sentenza di primo grado di rigetto di un ricorso promosso per l’annullamento «del decreto ministeriale n. 58 del 25 luglio 2013, pubblicato in G.U. n. 60 del 30 luglio successivo, di attivazione dei corsi speciali per il conseguimento dell'abilitazione all'insegnamento (PAS - Percorsi Abilitanti Speciali) nella parte in cui, ai commi 1 e 3 dell'art. 1, stabilisce quale requisito di ammissione l'avere prestato un precedente servizio di 540 giorni suddivisi in 3 anni scolastici da minimo 180 giorni ognuno», e ciò sul rilievo che «il requisito di partecipazione previsto nella normativa previgente», (vale a dire la l. n. 124 del 1999), «istitutiva di sessioni riservate di esami o di corsi speciali a fini abilitativi è sempre stato individuato in almeno 360 giorni di servizio nel complesso nel periodo considerato e che non risulta motivata l'introduzione della diversa previsione di cui al decreto ministeriale impugnato in parte qua».
Ad avviso delle appellanti, gli atti generali impugnati avrebbero «inasprito quanto sancito dalla legge». In particolare, la mancata previsione del servizio di insegnamento prestato negli istituti legalmente riconosciuti sarebbe illegittima, per contrasto con la l. n. 124 del 1999 e prima ancora con la l. n. 62 del 2000, posto che gli istituti legalmente riconosciuti costituiscono una tipologia di scuola paritaria.
A tale riguardo, parte appellante produce una nota del MIUR - Dipartimento dell’Istruzione, n. 2306 del 23 ottobre 2013, avente a oggetto PAS – accertamento dei requisiti di accesso, dalla quale si ricava (v. p. 10.) che «è valutabile il servizio svolto nelle scuole paritarie purché sia stato prestato per 180 giorni e sia riconducibile a insegnamenti curriculari».
Con atto di motivi aggiunti notificato il 25 maggio 2017 e depositato in Segreteria il 26 maggio 2017, l’appellante signora Giuffrida ha impugnato, essenzialmente per illegittimità derivata, l’atto n. 4279 del 16 maggio .2017 con il quale il dirigente dell’USR di Verona ha escluso l’insegnante dal concorso di cui al d.d.g. n. 106 del 2016 per la classe di concorso A028 –Matematica e Scienze, «per mancanza del titolo di abilitazione -art. 3, comma 1, del d.d.g. n. 106 del 23.2.2016».
La Sezione ha richiesto al MIUR di depositare la succinta e documentata nota di chiarimenti presso la Segreteria della VI Sezione, in via telematica, entro il 5 ottobre 2017, fermo rimanendo che la mancata risposta alla richiesta di chiarimenti potrà essere valutata anche alla luce di quanto stabilisce l’art. 64, commi 2 e 4, del c.p.a. , e che rimane impregiudicata anche la questione che riguarda l’eventuale declaratoria della cessazione della materia del contendere – o della improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse - in ordine alla controversia, in relazione all’applicabilità, o meno, al caso qui in esame, dell’art. 4, comma 2 bis, del d. l. n. 115 del 2005, conv. dalla l. n. 168 del 2005.
Nel settembre del 2017 l’appellante Giuffrida ha notificato e depositato un ulteriore atto di motivi aggiunti, avverso una “graduatoria di merito del concorso docenti 2016”, pubblicata in data 26 luglio 2017, nella parte in cui “persevera nella omissione del nominativo dell’appellataescludendola dalla immissione in ruolo”.
Al riguardo, parte appellante sottolinea che il TAR del Lazio, con svariate sentenze, tutte, a quanto consta, non appellate (v. sez. III bis, nn. 3885/2017, 10200/2015, 13113/2014, 11559/2014, 53/2014 e 50/2014, e altre ancora), ha dichiarato cessata la materia del contendere in relazione a ricorsi, analoghi a quello odierno, in tema di diniego di ammissione a tirocini formativi attivi (TFA), e anche su esclusioni dai c. d. “corsi PAS”, avendo le parti ricorrenti comprovato di avere conseguito, nelle more, l’abilitazione, con riserva dell’esito del ricorso giurisdizionale. “Nella fattispecie” –ha affermato il TAR del Lazio- non si verte in materia di pubblico concorso, nella cui ipotesi la giurisprudenza esclude in modo concorde che possa darsi luogo al principio dell’assorbimento, del quale il citato art. 4 costituisce un’applicazione, ma si rientra nell’ambito di procedure idoneative”. Nel contempo, il TAR ha ritenuto più volte che la cessazione della materia del contendere discenda dal fatto che i ricorrenti hanno conseguito il bene della vita al quale aspiravano.
Va segnalato che in altri casi, tuttavia (v. Cons. Stato, sez. VI, n. 5639 del 2015, p. 6.1., e ivi rif.), è stato affermato che l’art. 4, comma 2 bis, del d. l. n. 115 del 2005, conv. dalla l. n. 168 del 2005,
“in base al quale conseguono a ogni effetto l'abilitazione professionale o il titolo per il quale concorrono i candidati, in possesso dei titoli per partecipare al concorso, che abbiano superato le prove d'esame scritte ed orali previste dal bando, anche se l'ammissione alle medesime o la ripetizione della valutazione da parte della commissione sia stata operata a seguito di provvedimenti giurisdizionali o di autotutela, esprime una norma circoscritta all'idoneità degli aspiranti ad una professione priva di numero chiuso e che non richiede, quindi, procedure di selezione finalizzate al conferimento di un numero limitato di posti, come negli ordinari concorsi per il pubblico impiego: con la conseguenza che qualunque ipotesi di applicazione estensiva di fattispecie concorsuali riservate agli insegnanti, anche a prescindere dall'insussistenza, per i medesimi, di ordini professionali in senso stretto, non può che considerarsi infondata…
Occorre poi fare coerente applicazione del principio secondo cui le leggi eccezionali, ovvero quelle che recano deroga ad altre disposizioni di legge, non possono trovare applicazione oltre i casi e i tempi ivi espressamente contemplati (art. 14 disp. prel. cod. civ.) (sicchè) non può essere condivisa la tesi che postula l’estensione del citato art. 4, comma 2-bis, oltre i casi e le ipotesi ivi espressamente menzionate per ragione di materia…dall’esame del complessivo intervento normativo del 2005 (e della particolare declinazione offertane nell’ambito del relativo articolo 4) emerge che esso era limitato “in parte qua” alle sole ipotesi di “abilitazione professionale” e di acquisizione di specifici “titoli” riferibili alle professioni intellettuali per l’esercizio delle quali è necessaria l’iscrizione in appositi albi o elenchi, previo superamento di specifiche prove abilitative (art. 2229 cod. civ.). La riferibilità delle disposizioni di cui al richiamato art. 4 alle sole ipotesi richiamate al precedente capoverso risulta – oltretutto – confermata dalla rubrica dell’articolo in questione, il quale risulta espressamente dedicato alla disciplina delle “elezioni degli organi professionali”, nonché in “materia di abilitazione e di titolo professionale”. Pertanto, alla luce del carattere di “jus singulare” delle disposizioni da ultimo richiamate, consegue la non condivisibilità dell’argomento con cui si propone di estendere le norme ivi desumibili anche alla diversa ipotesi delle procedure finalizzate all’acquisizione dello status dirigenziale nell’ambito di amministrazioni pubbliche” (conf. Sez. VI, n. 3001 del 2013, n. 106 del 2012, n. 7002 del 2010 e n.4771 del 2010; cfr. anche Ad. plen. n. 1 del 2015 e di recente sez. IV, sent. n. 4729/2017).
In via preliminare di merito pare il caso di puntualizzare che, sulla base di quanto esposto in parte narrativa, le ricorrenti e odierne appellanti muovono dall’assunto per cui gli atti impugnati in primo grado richiedono, tra i requisiti di accesso ai PAS, che il docente debba avere prestato 180 giorni di servizio con il vincolo temporale di tre anni, per un totale di 540 giorni, omettendo di includere il servizio prestato presso istituti legalmente riconosciuti quale servizio valutabile ai fini del raggiungimento del periodo minimo di insegnamento prescritto, sicché le ricorrenti, che espongono di avere espletato comunque 540 giorni di servizio (o di più), ma in un lasso temporale differente, non scaglionato in tre anni, e presso scuole legalmente riconosciute, per ciò solo sono state escluse dalla partecipazione ai PAS, finalizzati all’ottenimento dell’abilitazione all’insegnamento.
Senonché, in via preliminare e di merito occorre considerare, come parte appellante non manca di porre in risalto, che questa Sezione, con la sentenza n. 2750 del 2015, ha annullato - evidentemente con effetti “erga omnes”, come si dirà meglio tra breve - il d.d.g. n. 58 del 2013 nella parte in cui, nell’individuare i requisiti di partecipazione ai PAS, richiedeva un servizio di insegnamento di 540 giorni (nel periodo considerato il quale, diversamente da quanto sembra presupporre la stessa difesa delle appellanti, abbraccia un arco di tempo alquanto lungo, che va dall’a. s. 1999 – 2000 all’a. s. 2011 – 2012), anziché un periodo di soli 360 giorni, e ciò in base al quadro normativo di riferimento ricostruito nella medesima sentenza n. 2750 del 2015 (alla quale si rinvia anche ai sensi degli articoli 60, 74 e 88, comma 2, lett. d) del c.p.a. : sul tema conf., anche, Cons. Stato, sez. VI, sent. nn. 5440 del 2015 e 3193 del 2016).
Ciò posto, va chiarito che la circostanza che le appellanti abbiano prestato un periodo di servizio (di più di 540 giorni complessivi ma) “scaglionato”, stando a quanto si afferma, in un arco di tempo di più di tre anni, è irrilevante dal momento che, come si è già osservato, l’intervallo di tempo da prendere in esame a questo fine va dall’a. s. 1999 - 2000 all’a. s. 2011 - 2012 incluso.
Quanto al numero e alle “caratteristiche” dei giorni di servizio di insegnamento richiesti, e prestati, per l’ammissione ai PAS (in ogni caso, come chiarito, 360 e non 540: il limite, più restrittivo, dei 540 giorni risulta come detto caducato in sede giurisdizionale da Cons. Stato, VI, n. 2750/2015 cit.), le appellanti deducono e comprovano di avere prestato un servizio di insegnamento di 540 giorni e più, “disteso” lungo un arco di tempo che va dal 2008 al 2010 per la ricorrente Cortese, e dal 2008 al 2012 nel caso della Giuffrida.
In proposito, rammentato ancora una volta che alla richiesta di chiarimenti operata a questo riguardo il MIUR non ha dato risposta, nel ricorso si sottolinea che l’art. 4, comma 1 ter, del d. m. n. 81 del 2013, nel modificare l’art. 15 del d. m. n. 249 del 2010, subordina l’ammissione ai PAS alla maturazione di almeno tre anni di servizio in scuole “statali o paritarie”.
Sotto questo specifico profilo, poiché gli istituti legalmente riconosciuti, in grado di rilasciare titoli di studio con valore legale, come la scuola statale, costituiscono o comunque possono rientrare in una tipologia di scuola paritaria, alla luce di quanto dispone la l. n. 62 del 2000 (cfr. anche la l. n. 124 del 1999); che nelle scuole paritarie sono confluiti anche istituti legalmente riconosciuti, ne segue, allo stato degli atti, la riconducibilità del servizio di insegnamento prestato presso gli istituti legalmente riconosciuti indicati nelle domande di ammissione nell’ambito del servizio svolto in una scuola paritaria: dal che, la valutabilità dei servizi suddetti ai fini dell’ammissione ai PAS.
2.3. I motivi aggiunti proposti dalla Giuffrida, per “illegittimità derivata”, avverso atti del 2017 di esclusione dal concorso di cui al d.d.g. n. 106/2016, e dalle graduatorie di merito, sono chiaramente inammissibili poiché proposti direttamente in appello.
2.4. Fermo questo profilo di inammissibilità parziale del ricorso, in accoglimento dell’appello e in riforma della sentenza il ricorso di primo grado va accolto per quanto di ragione e, per l’effetto, gli atti impugnati dinanzi al TAR vanno annullati nei limiti dell’interesse fatto valere dalle ricorrenti.
Nonostante l’esito del giudizio, le peculiarità della vicenda, amministrativa e processuale, e taluni aspetti da un lato di non piena perspicuità e dall’altro di controvertibilità della vicenda stessa giustificano in via eccezionale la compensazione delle spese e dei compensi del doppio grado tra le parti.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie per le ragioni ed entro i limiti di cui in motivazione (v. p. 2.2.) e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata e in accoglimento del ricorso di primo grado, annulla gli atti impugnati “in parte qua” e nei limiti dell’interesse fatto valere dalle ricorrenti.

References: sentenza 
 art. 56
 sentenza 
 sentenza 
 art. 4
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 articolo 4
 art. 4
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 sentenza 
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 sentenza