Source: http://www.juricaf.org/arret/CONSEILDELEUROPE-COUREUROPEENNEDESDROITSDELHOMME-19991208-2854195
Timestamp: 2017-04-30 15:01:57+00:00

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Type d'affaire : Arrêt (au principal et satisfaction équitable)Type de recours : Non-violation de l'Art. 6-1Numérotation : Numéro d'arrêt : 28541/95Identifiant URN:LEX : urn:lex;coe;cour.europeenne.droits.homme;arret;1999-12-08;28541.95 Analyses : (Art. 35-3) RATIONE MATERIAE, (Art. 6) PROCEDURE ADMINISTRATIVEParties : Demandeurs : PELLEGRINDéfendeurs : FRANCETexte : Affaire Pellegrin c. France
En l’affaire Pellegrin c. France,
Mme E. Palm, présidente, MM. A. Pastor Ridruejo, L. Ferrari Bravo, L. Caflisch, J.-P. Costa, Mme F. Tulkens, MM. W. Fuhrmann, K. Jungwiert, M. Fischbach, V. Butkevych, J. Casadevall, B. Zupančič, Mme N. Vajić, M. J. Hedigan, Mme W. Thomassen, MM. T. Panţîru, K. Traja, ainsi que de Mme M. de Boer-Buquicchio, greffière adjointe,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 10 juin 1999 et 17 novembre 1999,
3. Conformément à l’article 5 § 4 du Protocole n° 11, lu en combinaison avec les articles 100 § 1 et 24 § 6 du règlement, un collège de la Grande Chambre a décidé, le 14 janvier 1999, que l’affaire serait examinée par la Grande Chambre de la Cour. Cette Grande Chambre comprenait de plein droit M. J.-P. Costa, juge élu au titre de la France (articles 27 § 2 de la Convention et 24 § 4 du règlement), M. L. Wildhaber, président de la Cour, Mme E. Palm, vice-présidente de la Cour, ainsi que M. M. Fischbach, vice-président de section (articles 27 § 3 de la Convention et 24 §§ 3 et 5 a) du règlement). Ont en outre été désignés pour compléter la Grande Chambre : M. L. Ferrari Bravo, M. L. Caflisch, M. W. Fuhrmann, M. K. Jungwiert, M. J. Casadevall, M. B. Zupančič, Mme N. Vajić, M. J. Hedigan, Mme W. Thomassen, Mme M. Tsatsa-Nikolovska, M. T. Panţîru, M. E. Levits et M. K. Traja (article 24 § 3 du règlement).
– pour le Gouvernement MM. J.-F. Dobelle, directeur adjoint des affaires juridiques, ministère des Affaires étrangères, agent, P. Boussaroque, sous-direction des droits de l’homme, direction des affaires juridiques, ministère des Affaires étrangères, conseil ;
– pour le requérant Me C. Pettiti, avocat au barreau de Paris, conseil ;
7. Mme Palm a remplacé, à la présidence de la Grande Chambre, M. Wildhaber, qui ne pouvait assister à l’audience, et Mme F. Tulkens, juge suppléante, l’a remplacé comme membre de celle-ci (articles 10 et 24 § 5 b) du règlement). M. Levits, lui aussi empêché, a été remplacé par M. V. Butkevych, juge suppléant (article 24 § 5 b) précité). Mme Tsatsa-Nikolovska n’ayant pu prendre part aux délibérations du 17 novembre 1999, elle a été remplacée par M. A. Pastor Ridruejo, juge suppléant (article 24 § 5 b) précité).
A. Les faits litigieux 8. Le requérant était, jusqu’en 1989, salarié dans le secteur privé en qualité notamment d’auditeur en gestion et comptabilité. Sur la base de l’expérience professionnelle ainsi acquise, il postula à une mission de coopération à l’étranger pour le compte de l’Etat français.
9. Le ministère français de la Coopération et du Développement le recruta – par un contrat signé le 13 mars 1989 – en qualité de coopérant-conseiller technique du ministre de l’Economie, de la Planification et du Commerce de la Guinée équatoriale. En tant que chef de projet, il devait établir le budget des investissements de l’Etat pour 1990 et participer à l’élaboration du plan triennal et du programme triennal d’investissements publics en liaison avec les fonctionnaires guinéens et les organisations internationales.
20. Le 21 novembre 1992, l’expert déposa son rapport après avoir procédé, le 3 septembre 1992, à l’audition et à l’examen médico-psychologique et neuropsychiatrique du requérant. Il estima que la réaction administrative du ministère de la Coopération et du Développement avait été excessive et que l’état de santé du requérant ne le rendait pas inapte à la reprise de ses fonctions après un arrêt maladie de trois mois, à l’issue duquel il aurait pu passer une visite médicale.
23. Le 8 mars 1993, le ministre de la Coopération et du Développement présenta ses observations sur le rapport d’expertise. 24. Le 14 avril 1993, le requérant déposa ses conclusions en réponse.
« (...) Sur les conclusions aux fins d’annulation de la décision du ministre de la coopération en date du [23] mars 1990
Considérant, en premier lieu, qu’il résulte des pièces du dossier que le contrat liant M. Pellegrin à l’Etat pour servir en Guinée en qualité de coopérant a été résilié à la suite de la remise de l’intéressé à disposition de l’Etat français par les autorités équato-guinéennes ; que si, par lettre du 7 février 1990, le ministre a annulé la décision en date du 2 février 1990 fixant au 15 mars 1990 la radiation des effectifs du ministère, et ce dans la perspective de la conclusion d’un nouveau contrat, il n’a pas entendu remettre en vigueur le contrat affectant M. Pellegrin en Guinée, dès lors que celui-ci se trouvait résilié de plein droit du fait de la remise à disposition de l’intéressé par l’Etat étranger ; que, par suite, M. Pellegrin n’est pas fondé à soutenir que la décision du [23] mars 1990 aurait illégalement retiré la décision en date du 7 [février] 1990 ;
Considérant, en deuxième lieu, qu’en fixant au 15 mars 1990 la radiation de l’intéressé des effectifs du ministère, le ministre n’a fait que tirer les conséquences de l’expiration à cette date du contrat affectant M. Pellegrin en Guinée, et de l’absence de conclusion d’un nouveau contrat ; que, par suite, il n’a entaché sa décision d’aucune rétroactivité illégale ; (...)
Considérant, en troisième lieu, qu’il résulte du rapport d’expertise en date du 21 novembre 1992 que M. Pellegrin ne remplissait pas, à la date du [23] mars 1990, les conditions d’aptitude physique pour exercer des fonctions outre-mer ; que, par suite, M. Pellegrin n’est pas fondé à soutenir que la décision du [23] mars 1990, qui s’est fondée sur l’avis d’inaptitude (...) pour refuser à M. Pellegrin le bénéfice d’un nouveau contrat de coopération au Gabon, est entachée d’erreur d’appréciation ; (...)
Considérant qu’il résulte du rejet des conclusions aux fins d’annulation de la décision du [23] mars 1990 que M. Pellegrin n’est fondé à se prévaloir d’aucune illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de l’Etat ; que, par suite, les conclusions tendant à la condamnation de l’Etat à lui verser une indemnité en réparation du préjudice résultant de la décision du [23] mars 1990 doivent être rejetées ; (...) »
32. Le 16 janvier 1998, le requérant interjeta appel du jugement notifié le 13 janvier 1998 et déposa des conclusions. 33. Le 10 juin 1998, le ministre de la Coopération et du Développement déposa un mémoire.
II. éléments pertinents de droit interne
Article 1er « Les personnels civils auxquels l’Etat fait appel, pour accomplir hors du territoire français des missions de coopération culturelle, scientifique et technique auprès d’Etats étrangers, notamment en vertu d’accords conclus par la France avec ces Etats, sont régis par les dispositions de la présente loi (...) »
Ils sont tenus aux obligations de convenance et de réserve résultant de l’exercice de fonctions sur le territoire d’un Etat étranger et inhérentes au caractère de service public des missions qu’ils accomplissent (...). Il leur est interdit de se livrer à tout acte et à toute manifestation susceptible de nuire à l’Etat français, à l’ordre public local ou aux rapports que l’Etat français entretient avec les Etats étrangers.
III. éléments de droit comparé : l’approche du droit communautaire en matière d’agents publics
37. Le traité instituant la Communauté économique européenne du 25 mars 1957 (« le traité CEE ») prévoit, en son article 48 § 42, une dérogation au principe de la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté pour les « emplois dans l’administration publique ».
En se fondant sur l’état actuel de la jurisprudence de la Cour et en tenant compte des conditions actuelles de la construction du marché unique, la Commission estime que la dérogation établie par l’article 48 paragraphe 4 vise les fonctions spécifiques de l’Etat et des collectivités assimilables telles que les forces armées, la police et les autres forces de l’ordre ; la magistrature ; l’administration fiscale et la diplomatie. En outre, sont considérés aussi couverts par cette exception, les emplois relevant des ministères de l’Etat, des gouvernements régionaux, des collectivités territoriales et autres organismes assimilés, des banques centrales dans la mesure où il s’agit du personnel (fonctionnaires et autres agents) qui exerce les activités ordonnées autour d’un pouvoir juridique public de l’Etat ou d’une autre personne morale de droit public telles que l’élaboration des actes juridiques, la mise en exécution de ces actes, le contrôle de leur application et la tutelle des organismes indépendants (...)
En effet, pour chacune de ces activités on constate soit qu’elle existe également dans le secteur privé, auquel cas l’article 48 paragraphe 4 ne s’applique pas, soit qu’elle peut être exercée dans le secteur public en dehors des conditions de nationalité (...) »
41. La Cour de justice a appliqué et développé ces principes dans plusieurs arrêts. Dans son arrêt Commission européenne c. Grand-Duché de Luxembourg du 2 juillet 1996 (C-473/93, Rec. p. I-3248), elle s’est exprimée comme suit :
« § 27 (...) pour déterminer si des emplois entrent dans le champ d’application de l’article 48, paragraphe 4, du traité, il convient de rechercher s’ils sont ou non caractéristiques des activités spécifiques de l’administration publique en tant qu’elle est investie de l’exercice de la puissance publique et de la responsabilité pour la sauvegarde des intérêts généraux de l’Etat ou des autres collectivités publiques. Pour cette raison, le critère d’applicabilité de l’article 48, paragraphe 4, du traité doit être fonctionnel et tenir compte de la nature des tâches et responsabilités que comporte l’emploi, en vue d’éviter que l’effet utile et la portée des dispositions du traité relatives à la libre circulation des travailleurs et à l’égalité de traitement des ressortissants de tous les Etats membres soient limités par des interprétations de la notion d’administration publique tirées du seul droit national et qui feraient échec à l’application des règles communautaires (arrêt du 3 juin 1986, Commission c/France, 307/84, Rec. p. 1725, point 12)
§ 31 (...) la généralité des emplois dans les secteurs de la recherche, de la santé, des transports terrestres, des postes et télécommunications, ainsi que dans les services de distribution d’eau, de gaz et d’électricité, sont éloignés des activités spécifiques de l’administration publique, parce qu’ils ne comportent pas une participation directe ou indirecte à l’exercice de la puissance publique ni aux fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intérêts généraux de l’Etat ou des autres collectivités publiques (voir, notamment, arrêts Commission/France, précité, relatif au secteur de la santé, et du 16 juin 1987, Commission/Italie, 225/85, Rec. p. 2625, relatif au secteur de la recherche effectuée à des fins civiles)
§ 33 (...) la Cour a déjà indiqué que les conditions très strictes auxquelles doivent satisfaire les emplois pour relever de l’exception prévue à l’article 48, paragraphe 4, du traité ne sont pas remplies dans le cas des enseignants stagiaires (arrêt du 3 juillet 1986, Lawrie-Blum, 66/85, Rec. p. 2121, point 28), des lecteurs de langues étrangères (arrêt du 30 mai 1989, Allué et Coonan, 33/88, Rec. p. 1591, point 9), ainsi que des professeurs de l’enseignement secondaire (arrêt du 27 novembre 1991, Bleis, C-4/91, Rec. p. I-5627, point 7).
§ 34 La même constatation s’impose, pour des motifs identiques, à l’égard des enseignants de l’enseignement primaire (...) »
43. Le 21 mai 1997, la Commission a retenu en partie la requête (n° 28541/95). Dans son rapport du 17 septembre 1998 (ancien article 31 de la Convention), elle conclut qu’il y a eu violation de l’article 6 § 1 (par dix-huit voix contre quatorze). Le texte intégral de son avis et des trois opinions séparées dont il s’accompagne figure en annexe au présent arrêt3.
46. Le requérant se plaint de la durée de la procédure qui est pendante devant la cour administrative d’appel de Paris. Il invoque l’article 6 § 1 de la Convention, ainsi libellé :
49. Dans l’hypothèse où la Cour devrait néanmoins l’assimiler à un fonctionnaire et appliquer sa jurisprudence en la matière, le requérant estime que le présent litige ne concerne pas son recrutement, sa carrière ou sa cessation d’activité au sein de la fonction publique. Il affirme en effet que l’objet du litige n’est pas d’obtenir sa réintégration au sein des cadres dont il a été rayé. Il entend en réalité voir déclarer illégale la décision de radiation à seule fin d’obtenir une indemnisation en réparation du préjudice causé par cette décision. 50. Le litige présente ainsi, selon le requérant, un objet « purement patrimonial » visant au versement d’une indemnisation. Celle-ci devrait correspondre, d’une part, à la rémunération qu’il aurait perçue s’il était resté en poste et, d’autre part, à la réparation du préjudice personnel, moral et financier qu’il estime avoir subi du fait de sa radiation. Se référant à l’arrêt Le Calvez c. France du 29 juillet 1998 (Recueil des arrêts et décisions 1998-V, pp. 1900-1901, § 58), il souligne qu’il a été atteint dans ses « moyens d’existence » puisque la radiation des cadres l’a privé de la rémunération mensuelle qui constituait son unique revenu.
57. Le délégué de la Commission estime que le litige a un objet principalement patrimonial. D’une part, la décision de radiation a privé le requérant de ses « moyens d’existence » (arrêt Le Calvez précité, pp. 1900-1901, § 58). D’autre part, le litige porte sur la légalité de la décision de radiation. Un constat d’illégalité fera naître un droit à indemnisation dans le chef du requérant. L’enjeu de la procédure est donc bien l’existence d’un droit à créance en faveur du requérant, droit de « caractère civil » au sens de la jurisprudence (arrêt Cazenave de la Roche c. France du 9 juin 1998, Recueil 1998-III, p. 1327, § 43).
59. La Cour rappelle qu’elle a constaté que le droit de nombreux Etats membres du Conseil de l’Europe établissait une distinction fondamentale entre les fonctionnaires et les salariés de droit privé. Cela l’a conduite à juger que « les contestations concernant le recrutement, la carrière et la cessation d’activité des fonctionnaires sortent, en règle générale, du champ d’application de l’article 6 § 1 » (voir, par exemple, l’arrêt Massa c. Italie du 24 août 1993, série A n° 265-B, p. 20, § 26).
60. La Cour estime que, telle qu’elle est, cette jurisprudence comporte une marge d’incertitude pour les Etats contractants quant à l’étendue de leurs obligations au titre de l’article 6 § 1 dans des contestations soulevées par les employés du service public au sujet de leurs conditions de service.
Ainsi, dans l’affaire Neigel, le critère de l’absence de prérogatives discrétionnaires n’a pas été jugé décisif pour l’applicabilité de l’article 6 § 1 (paragraphe 59 ci-dessus).
Le critère fondé sur la nature patrimoniale du litige laisse, quant à lui, place à une marge d’arbitraire. En effet, une décision relative au « recrutement », à la « carrière » et à la « cessation d’activité » d’un fonctionnaire a presque toujours des conséquences pécuniaires. Dès lors, la distinction entre les procédures qui présentent un intérêt « purement » ou « essentiellement » patrimonial et les autres s’avère difficile à établir. Ainsi, dans l’affaire Neigel, on aurait pu estimer que la requérante, qui avait demandé le paiement du traitement qu’elle aurait perçu si elle avait été réintégrée dans son administration, présentait une revendication de nature essentiellement patrimoniale. Dans une autre affaire, la Cour a conclu à l’application de l’article 6 § 1 en raison du fait que la question qui se trouvait « au cœur de la procédure » concernait les « moyens d’existence » du requérant (arrêt Le Calvez précité, pp. 1900-1901, § 58). Or la plupart des procédures intentées par les agents publics contre l’administration qui les emploie affectent les « moyens d’existence » de ces derniers, de sorte que, sous cet angle également, le critère patrimonial suscite des doutes. Ainsi la Cour ne peut que confirmer ce qu’elle a dit dans son arrêt Pierre-Bloch c. France au sujet des litiges en matière électorale : « un contentieux n’acquiert pas une nature « civile » du seul fait qu’il soulève aussi une question d’ordre économique » (arrêt du 21 octobre 1997, Recueil 1997-VI, p. 2223, § 51).
3. Nouveau critère applicable
64. Dans cette perspective, pour déterminer l’applicabilité de l’article 6 § 1 aux agents publics, qu’ils soient titulaires ou contractuels, la Cour estime qu’il convient d’adopter un critère fonctionnel, fondé sur la nature des fonctions et des responsabilités exercées par l’agent. Ce faisant, il faut retenir, conformément à l’objet et au but de la Convention, une interprétation restrictive des exceptions aux garanties offertes par l’article 6 § 1.
– opinion concordante de M. Ferrari Bravo ;
– opinion séparée de M. Traja ;
– opinion dissidente commune à Mme Tulkens, M. Fischbach, M. Casadevall et Mme Thomassen.
OPINION CONCORDANTE DE m. LE JUGE ferrari bravo
J’ai voté en faveur de l’arrêt Pellegrin, car je trouve important que la Cour, au vu de l’avalanche de recours en matière de traitement économique des agents publics, fixe des critères précis sur lesquels elle va orienter sa jurisprudence dans l’application de l’article 6 § 1 de la Convention.
Il s’agit donc d’un « arrêt régulateur ». Mais, justement parce qu’il en est ainsi, il faut que la Cour se borne à ce qui est strictement nécessaire pour prendre une décision. La philosophie des arrêts régulateurs impose en effet à celui qui les prononce une limitation visant à éliminer ce qui n’est pas vraiment essentiel et cela pour permettre à la même juridiction lorsqu’elle abordera des cas pareils mais non identiques (en effet il n’existe pas deux affaires identiques !) de compléter, corriger, revoir la jurisprudence précédente.
Or, au paragraphe 67, la phrase qui concerne les pensions n’était pas nécessaire dans le cas d’espèce car l’affaire ne concernait pas les pensions. S’exprimer là-dessus, dans les paragraphes intitulés « Nouveau critère applicable » est, selon moi, pour le moins imprudent.
opinion SéPARée de m. le juge traja
J’ai jugé avec la majorité que l’article 6 § 1 de la Convention ne s’applique pas dans cette affaire, mais en suivant un raisonnement différent.
L’espèce soulève une fois encore la question très controversée de l’applicabilité de l’article 6 § 1 aux « contestations concernant le recrutement, la carrière et la cessation d’activité des fonctionnaires », contestations qui ont en général été considérées comme sortant du champ d’application de cet article et que l’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire Pellegrin exclut du champ de cet article selon des principes bien définis.
Avant l’arrêt Pellegrin, la Cour adoptait une attitude prudente envers les employés du secteur public : elle ne s’occupait pas des questions de nature administrative relevant du pouvoir discrétionnaire de l’Etat mais examinait avant tout les questions économiques qui pouvaient se poser dans ce contexte.
1. Dans le présent arrêt, la Cour s’efforce de dégager une interprétation autonome de la notion de « fonction publique » en décidant que « (...) sont seuls soustraits au champ d’application de l’article 6 § 1 de la Convention les litiges des agents publics dont l’emploi est caractéristique des activités spécifiques de l’administration publique dans la mesure où celle-ci agit comme détentrice de la puissance publique chargée de la sauvegarde des intérêts généraux de l’Etat ou des autres collectivités publiques » (paragraphe 66 de l’arrêt).
Ce critère purement fonctionnel exclut toute question économique qui pourrait se poser dans le cadre d’une contestation touchant à la fonction publique ; chaque fois que le salarié a un lien spécial de confiance et de loyauté avec l’Etat, l’article 6 ne saurait s’appliquer. Ce n’est que lorsque ce lien se trouve rompu que des questions d’ordre économique, comme les pensions, relèvent du champ d’application de l’article 6 § 1 de la Convention (paragraphe 67 de l’arrêt).
Cependant, le raisonnement exposé dans l’arrêt de la Cour semble ne pas s’appliquer seulement aux questions soulevées par des affaires mettant en jeu les prérogatives discrétionnaires des Etats, à savoir celles concernant le recrutement, la carrière et la cessation d’activité des fonctionnaires. Le libellé du paragraphe 67 semble exclure du champ d’application de l’article 6 la totalité des affaires concernant des agents ayant un lien spécial de confiance et de loyauté avec l’Etat.
Tout en convenant que la réintégration, dans les cas où les autorités publiques détiennent effectivement des pouvoirs discrétionnaires, ne saurait relever du champ d’application de l’article 6 § 1, je ne suis pas convaincu qu’une question économique se posant en pareil cas ne puisse donner lieu à un droit de caractère civil. Les questions de salaire ne sont pas obligatoirement liées à des demandes de réintégration ; on peut avoir une demande pécuniaire défendable sans avoir le droit à réintégration qui en dérive. La seule raison possible d’exclure pareilles demandes économiques tiendrait à leur nature hypothétique dans les affaires où l’Etat ne saurait être accusé d’avoir commis une irrégularité en mettant fin à un contrat de service public pour des motifs illégaux, par exemple, et où l’employé chercherait à obtenir une réparation fondée sur la rémunération qu’il aurait perçue s’il avait été réintégré dans le poste (arrêt Neigel c. France du 17 mars 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-II, p. 411, § 44).
A mon sens, les intérêts économiques ne sauraient être en tant que tels subordonnés à l’existence d’un lien spécial entre le salarié et l’administration publique, car ils ne relèvent pas du pouvoir discrétionnaire de la puissance publique. Aucun service de l’Etat ne peut disposer de toute latitude pour décider de verser ou non les salaires aux personnes qu’il emploie ou refuser de leur verser leurs pensions ou toute autre prestation financière découlant de leur statut de fonctionnaire, qu’elles aient toujours ou non un lien spécial avec l’Etat. Ces questions sont indépendantes de tout pouvoir discrétionnaire, lequel ne peut s’exercer qu’en ce qui concerne le recrutement ou la cessation de contrats publics, mais non pour ce qui est des intérêts économiques qui en découlent.
En outre, la classification des fonctionnaires opérée par la Cour par analogie avec celle du traité CEE, où elle distingue deux catégories de fonctionnaires, n’a à mon avis aucune incidence sur la jurisprudence relative à l’article 6 § 1 en matière de droits de caractère civil, car les demandes en matière civile ne sont pas fonction de la classification des agents publics. De fait, la classification en cause a été établie dans le domaine du droit des travailleurs à la libre circulation, ce qui est différent du droit à un procès équitable, parce que le premier peut faire l’objet de restrictions tandis que le second ne peut faire l’objet que des dérogations prévues dans la Convention.
2. Je conviens avec la majorité que le critère économique suscite des doutes (paragraphe 60), ce qui ne signifie pas que la Cour doive totalement exclure son utilisation lorsqu’elle examine une affaire donnée. A mon avis, le caractère économique d’un litige concernant le service public a jusqu’à présent été quelque peu admis comme une évidence, sans réflexion approfondie. Or, selon moi, il s’agit là du critère fondamental qui permet de distinguer, dans le domaine de la fonction publique, les revendications susceptibles d’être portées devant un tribunal de celles qui ne le sont pas.
L’argument relatif au caractère économique de l’intérêt en jeu dans les contestations touchant au service public s’est jusqu’à présent fondé sur une hypothèse assez douteuse. Une personne a un droit de caractère civil (à un salaire, par exemple) si elle bénéficie du droit de continuer à être employée. Or il s’agit d’une spéculation, car un droit de caractère civil ne découle pas nécessairement d’un autre droit que l’administration publique est autorisée à accorder ou non. S’il n’existe pas de lien de causalité entre le dommage et l’action de l’administration publique, la question de l’octroi d’une réparation au requérant est purement hypothétique.
Dans toutes les affaires où la Cour a jugé l’article 6 applicable, elle a agi ainsi parce que les requérants avaient un intérêt juridique valable (pensions, salaires impayés) après la fin du contrat (arrêts Massa c. Italie du 24 août 1993, série A n° 265-B, Francesco Lombardo c. Italie du 26 novembre 1992, série A n° 249-B, De Santa c. Italie et Nicodemo c. Italie du 2 septembre 1997, Recueil 1997-V). En l’espèce, toutefois, l’intérêt économique du requérant était entièrement fonction de la question de savoir si les autorités françaises avaient commis une illégalité en décidant de ne pas renouveler son contrat.
Il me semble que la méthode définie par la Cour dans le présent arrêt ne devrait s’appliquer qu’aux litiges dans lesquels le fondement des demandes du requérant est un intérêt économique futur et hypothétique. J’aurais approuvé l’arrêt dans son ensemble s’il n’avait porté que sur les prétentions du requérant dans cette affaire. Or la manière dont elle a été résolue génère un principe abstrait qui est trop général pour s’appliquer à toutes les affaires touchant au service public.
Cette approche catégorique s’appliquera à l’avenir à toutes les affaires similaires, au risque de conduire à négliger les différences importantes pour la décision, alors que la jurisprudence de la Cour prouve précisément que c’est l’appréciation des différences entre les affaires de ce type qui est la condition nécessaire à leur résolution. Garder ce dernier principe en vigueur aurait permis de suivre une approche au cas par cas et de laisser ouverte la question de l’applicabilité de l’article 6 § 1 aux fonctionnaires. Il est des questions auxquelles cet article s’applique (et peut s’appliquer) tout comme il en existe pour lesquelles cela n’est pas possible.
3. J’ai voté en faveur de l’inapplicabilité de l’article 6 § 1 dans cette affaire car elle ne met en jeu, à mon sens, aucun intérêt économique ou droit de caractère civil du requérant. Celui-ci affirme que la perte du salaire qui lui aurait été dû s’il avait été réintégré à son poste à la suite du renouvellement de son contrat de travail s’analyse en un droit de caractère civil, car la nature économique de ses prétentions est évidente. Cependant, il est clair en l’occurrence que le paiement de son salaire dépendait entièrement de sa réintégration, qui relevait du pouvoir discrétionnaire de l’Etat. De plus, les autorités guinéennes mirent fin au contrat par une décision souveraine et la France ne saurait en aucun cas être tenue pour responsable d’une quelconque illégalité envers le requérant.
Il existe une abondante jurisprudence selon laquelle, même si une demande de salaire représente un intérêt économique en soi, la question de savoir si cet intérêt revêt un caractère civil est directement subordonnée au constat préalable de l’illégalité de l’acte de l’employeur (affaire Neigel précitée).
Sur la question de la satisfaction équitable, la Cour aurait certainement conclu qu’une demande d’indemnisation du salaire non perçu était de nature spéculative. Il s’ensuit qu’aucun intérêt économique n’est en jeu, car un droit économique qui ne peut se quantifier cesse de revêtir un caractère civil. La question n’est pas de savoir s’il existe un intérêt économique mais si, en l’espèce, pareil intérêt, à supposer qu’il existe, peut ou non revêtir un caractère civil. Si le droit du requérant à une rémunération est économique mais ne peut se quantifier, c’est qu’il n’existe pas. Il ne suffit pas d’avoir l’apparence d’un droit ; encore faut-il que la demande soit défendable, authentique et réelle.
OPINION DISSIDENTE COMMUNE à mme TULKENS, M. FISCHBACH, M. CASADEVALL ET mme thomassen, juges
La Cour a décidé que l’article 6 ne trouve pas à s’appliquer en l’espèce et que, dès lors, le requérant ne peut bénéficier du droit que le litige qui l’oppose à l’administration, litige qui a duré plus de neuf ans, soit traité « dans un délai raisonnable ».
Comme le constate l’arrêt, la jurisprudence de la Cour a connu une évolution en cette matière et elle a retenu, tour à tour, différents critères susceptibles d’inclure la fonction publique dans le champ d’application de l’article 6 de la Convention ou de l’en exclure. En l’espèce, la Cour abandonne le critère fondé sur l’objet patrimonial du litige au profit d’un nouveau critère, celui de la « participation à la puissance publique », fondé sur la nature des fonctions et des responsabilités exercées par l’agent.
Nous partageons le souci de la majorité de « mettre un terme à l’incertitude qui entoure l’application des garanties de l’article 6 § 1 [de la Convention] aux litiges entre l’Etat et ses agents » (paragraphe 61). Nous sommes également d’accord avec celle-ci lorsqu’elle estime, conformément à la jurisprudence de la Cour, que l’appartenance des dispositions légales, applicables en droit interne, au droit public ou au droit privé, n’est pas décisive (paragraphe 62). En effet, dans une matière aussi importante que celle de l’accès à un tribunal, une différence de protection juridique entre des personnes qui ont le statut de fonctionnaires et d’autres qui sont engagées dans les liens d’un contrat de travail ou d’emploi mais qui, bien souvent, remplissent les mêmes fonctions et dans des conditions équivalentes ou similaires, est difficile à justifier et peut être arbitraire au regard, notamment, de l’article 14 de la Convention. Nous rejoignons donc aussi la majorité lorsqu’elle souligne qu’il importe d’assurer un traitement égal entre les agents publics, quelle que soit la nature du rapport juridique qui les lie à l’administration (paragraphe 63).
Sous ces réserves, nous ne pouvons toutefois nous rallier, pour les raisons suivantes, au raisonnement adopté par la majorité, ni à la conclusion qui en découle.
1. De manière générale, il convient de rappeler que les droits inscrits dans la Convention, ainsi que les garanties prévues par l’article 6, doivent être entendus au sens large et que, dès lors, toute interprétation qui aurait pour effet de conduire à des limitations exige une argumentation objective et d’un grand poids. L’arrêt le souligne d’ailleurs à juste titre lorsqu’il affirme qu’« il faut retenir, conformément à l’objet et au but de la Convention, une interprétation restrictive des exceptions aux garanties offertes par l’article 6 § 1 » (paragraphe 64), mais néanmoins il s’oriente, en l’espèce, dans une tout autre direction.
2. En effet, aux fins de l’application de l’article 6 § 1 de la Convention, la Cour s’engage dans la voie d’une interprétation autonome de la notion de « fonction publique » (paragraphe 63). Paradoxalement, celle-ci a pour effet que « la totalité des litiges opposant à l’administration des agents qui occupent des emplois impliquant une participation à l’exercice de la puissance publique échappent au champ d’application de l’article 6 § 1 » (paragraphe 67).
Le nouveau critère prive donc tout un groupe de personnes, celles dont les fonctions impliquent une participation à la puissance publique, d’une garantie fondamentale dans un Etat de droit, à savoir le droit d’accès à un tribunal et à un procès équitable. Or, instituer pareille exclusion ne rentre pas dans le rôle ni dans la mission de la Cour. La Convention ne connaît pas cette notion, fût-elle autonome, de fonctionnaire public, pour écarter un groupe de personnes du droit d’accès à un tribunal.
Par ailleurs, autant la distinction entre fonctionnaires dits d’autorité et fonctionnaires dits de gestion, que l’on retrouve notamment dans la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, formée sur la base de l’article 48 § 4 du traité CEE, est pertinente dans l’ordre communautaire lorsqu’elle gouverne les exceptions à la libre circulation des personnes, autant cette distinction perd la majeure partie de sa pertinence lorsqu’il s’agit de déterminer les garanties procédurales à reconnaître aux uns et aux autres. Nous n’apercevons pas le rapport entre le critère utilisé par la Cour et les effets qu’elle entend en déduire sauf que, au-delà de toute distinction entre le secteur privé et le secteur public, le critère utilisé créera une nouvelle discrimination entre les agents du secteur public selon qu’ils exercent ou non une fonction qui relève de la puissance publique.
3. Le critère utilisé par la majorité, à savoir la participation à la puissance publique, est fondé, notamment, par référence à un « lien spécial de confiance et de loyauté » (paragraphe 65). Tout d’abord, nous ne voyons pas en quoi un tel lien peut constituer, pour la détermination du champ d’application de l’article 6, un argument d’un poids suffisant puisque celui-ci peut exister, aussi, dans des autres relations de travail. Pourquoi serait-il justifié, par exemple, qu’un agent de police ne bénéficie pas de la protection de l’article 6 tandis qu’un agent d’un service privé de sécurité, exerçant les mêmes fonctions de maintien de l’ordre, en bénéficie ? Ensuite, nous ne comprenons pas pourquoi quelqu’un qui participe à la fonction publique et qui, dans son droit national, a accès à un juge indépendant pour les conflits de travail ne peut pas revendiquer le droit à une décision judiciaire dans un délai raisonnable. Enfin, si la loyauté joue surtout un rôle lorsqu’il s’agit de la nomination ou de la révocation aux fonctions publiques les plus sensibles, nous ne voyons pas les raisons pour lesquelles la loyauté établirait une différence lorsque sont en jeu des contestations qui concernent les salaires ou d’autres indemnités.
4. La mise en œuvre du critère de la participation à la puissance publique n’échappe pas à un risque d’arbitraire et crée une nouvelle zone d’incertitude. La présente affaire le montre de manière remarquable.
D’un côté, si la Cour avait, en l’espèce, appliqué sa jurisprudence relative au caractère patrimonial du litige, le requérant aurait pu bénéficier des garanties de l’article 6 de la Convention. L’objet de sa demande, devant les juridictions françaises, était en effet de nature économique et l’issue de la procédure concernait des droits patrimoniaux. Il s’agissait donc, sans aucun doute, d’un droit de caractère civil au sens de l’article 6 de la Convention. Il faut donc reconnaître que le requérant joue de malchance...
D’un autre côté, la charge que l’arrêt assigne à la Cour, celle d’examiner, « dans chaque cas, si l’emploi du requérant implique – compte tenu de la nature des fonctions et des responsabilités qu’il comporte – une participation directe ou indirecte à l’exercice de la puissance publique et aux fonctions visant à sauvegarder les intérêts généraux de l’Etat ou des autres collectivités publiques » (paragraphe 66), se révèle, dans les faits, problématique : en l’espèce, il est significatif d’observer que l’arrêt se limite d’ailleurs à indiquer, de manière tout à fait générale, que les tâches du requérant « lui conféraient d’importantes responsabilités dans le domaine des finances publiques de l’Etat, domaine régalien par excellence » (paragraphe 70).
Enfin, alors que pour l’application du nouveau critère, l’arrêt précise que « la Cour aura égard, à titre indicatif, aux catégories d’activités et aux emplois énumérés par la Commission européenne dans sa communication du 18 mars 1988 » (paragraphe 66), une telle approche ne transparaît pas dans le cas d’espèce. En effet, si la Commission européenne considère comme participant directement ou indirectement à la puissance publique les emplois relevant des ministères de l’Etat, dans le cas présent l’arrêt se contente d’évoquer, comme nous venons de le voir, les « importantes responsabilités » du requérant. La question de l’applicabilité de l’article 6 se serait-elle posée différemment si le requérant, en tant qu’employé du ministère de la Coopération, n’avait pas assumé de telles responsabilités ?
5. Nous pensons, dès lors, qu’il convient de poser autrement le problème, d’une manière plus proche tant de l’esprit que de la lettre de l’article 6 de la Convention.
Aux termes de l’article 1 de la Convention, il est reconnu « à toute personne » les droits et libertés définis par celle-ci. De leur côté, les travaux préparatoires de l’article 6 de la Convention ne fournissent pas d’argument décisif quant à une interprétation restrictive ou étroite de la notion de « droits et obligations de caractère civil » qui identifierait ceux-ci à des droits et obligations de caractère privé et qui aurait pour effet d’exclure un ensemble de personnes, en l’espèce les membres de la fonction publique, des garanties prévues par cette disposition.
Dans la mesure où l’article 6 de la Convention dispose expressément que « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) dans un délai raisonnable (...) par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil », nous estimons que cette disposition s’applique à tous les litiges qui sont déterminants pour la position juridique d’une personne, fût-elle fonctionnaire. Nous ne trouvons pas de raison valable de priver les personnes qui relèvent du service public de la protection juridique qui est considérée pour les autres travailleurs comme une garantie tellement essentielle qu’elle constitue un droit fondamental. Salaire, licenciement, mutation, constituent des éléments qui peuvent profondément influencer la vie d’une personne, y compris celle qui travaille pour le service public.
6. La raison de l’exclusion du contentieux de la fonction publique du champ d’application de l’article 6, largement inspirée par la pensée étatique, visait surtout à préserver le ius imperii de la puissance publique lequel serait atteint par une « juridictionalisation » du contentieux qui s’y rapporte. Or, cette justification a, aujourd’hui, très largement perdu sa force « justificatrice ». De leur propre chef, la plupart des Etats membres ont « juridictionalisé » le contentieux de la fonction publique si ce n’est en totalité, du moins en grande partie. Sous peine de discrimination entre les justiciables, les garanties procédurales offertes de ce fait aux fonctionnaires sont logiquement les mêmes que celles applicables à d’autres contentieux, lesquels ressortissent incontestablement au domaine de l’article 6. Dans la mesure où la Convention est une valeur de référence, il serait surprenant que les organes de contrôle de celle-ci offrent moins de garanties que les tribunaux internes.
7. En l’espèce, le retrait par l’administration du nom du requérant de la liste des participants à des programmes de coopération technique, avec la conséquence qu’il a été mis fin à son contrat, a été déterminant pour sa position juridique. La contestation qu’il soulevait portait, de toute évidence, sur un droit de caractère civil. S’il avait été employé dans le secteur privé, le procès qu’il entendait mener aurait été soumis aux exigences du procès équitable, garanti par l’article 6 de la Convention. Pourquoi devait-il en être autrement parce qu’il travaillait pour l’Etat ? Le requérant a perdu son emploi et sa rémunération : il avait le droit d’obtenir que les tribunaux, qu’il pouvait saisir de son litige, traitent son affaire et prennent une décision dans un délai raisonnable.
1. Devenu l’article 39 du traité d’Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, modifiant le traité sur l’Union européenne, les traités instituant les Communautés européennes et certains actes connexes.
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ARRÊT PELLEGRIN c. FRANCE – OPINION DISSIDENTE COMMUNE ARRÊT PELLEGRIN c. FRANCERéférences : Notice HudocOrigine de la décision Pays : Conseil de l'EuropeJuridiction : Cour européenne des droits de l'hommeFormation : Cour (grande chambre)Date de la décision : 08/12/1999Fonds documentaire : HUDOC Haut de page

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