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Timestamp: 2020-01-25 01:17:34+00:00

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El acto administrativo - PDF Free Download
Tema 9 El acto administrativo. Referencias Legislativas • Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Author: María Soledad Muñoz Gómez
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Tema 9 El acto administrativo.
Referencias Legislativas • Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. • Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso–Administrativa.
1. El acto administrativo 1.1. Concepto 1.2. Naturaleza jurídica 2. Clases de actos administrativos 2.1. Por los órganos de los que emana el acto 2.2. Por la extensión de sus efectos a los destinatarios 2.3. Por su contenido
5. La obligación de resolver y los actos presuntos 6. El silencio administrativo 6.1. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado 6.2. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio 7. La ejecución forzosa de los actos administrativos
2.4. Por su lugar en el procedimiento administrativo
7.1. Suspensión de los actos administrativos
2.5. Por la posibilidad de ser recurridos en vía contencioso-administrativa
7.2. Procedimientos de ejecución
2.6. Por la potestad ejercitada al dictarlos 2.7. Por el modo de exteriorizarse 3. Elementos del acto administrativo 3.1. Elemento subjetivo 3.2. Elemento objetivo 3.3. Elemento final
8. La invalidez de los actos administrativos y sus grados 8.1. Nulidad de pleno derecho 8.2. La anulabilidad y las irregularidades no invalidantes 9. Transmisibilidad, conversión, conservación y convalidación de actos administrativos
3.4. Elemento formal
9.1. Transmisibilidad
3.5. Elemento causal
9.2. Conversión y conservación
4. Validez y eficacia de los actos administrativos; notificación y publicación
9.3. Convalidación
4.1. Eficacia y validez
4.2. Notificación y publicación
El acto administrativo Concepto
El concepto de acto administrativo es uno de los más importantes de todo el Derecho Administrativo por cuanto estos actos constituyen la piedra angular de todo el ordenamiento jurídico-administrativo. Tal como destaca FORSTHOFF, si tratamos de buscar una definición que responda al significado literal de las palabras, tendríamos que decir que acto administrativo es cualquier acto realizado por la Administración como si fuese un particular, sin distinguir si dicha actividad es regulada o no por el Derecho público y sin hacer referencia a su objeto y a su fin. Ahora bien, si queremos delimitar más el concepto deberíamos tener en cuenta que el acto administrativo es el obrar de la Administración con sometimiento al Derecho Administrativo. El origen del concepto es discutido por la doctrina. Así, unos lo sitúan en el Derecho Administrativo francés, mientras otros lo sitúan en Alemania. GARCÍA DE ENTERRÍA sitúa el origen en la separación de poderes realizado en la Revolución Francesa, manifestándose como un acto jurídico exento del control jurisdiccional de los Tribunales y sometido únicamente al control de la Administración. La doctrina alemana señala que el acto administrativo tiene una semejanza con una sentencia judicial, es decir, como un acto que decide autoritariamente la situación jurídica del súbdito, en un caso concreto. En el Estado de Derecho, la noción de acto administrativo está íntimamente relacionada con la sumisión de la Administración Pública a un determinado régimen de derecho. Será, por tanto, el Estado de Derecho y en definitiva la adopción del principio de legalidad, la que permitirá configurar a determinados actos de la Administración como actos administrativos. De esta forma, según GARRIDO FALLA, el acto administrativo trata de ejecutar o concretar la ley y se convierte en requisito previo de toda operación material realizada por la Administración Pública. Según ZANOBINI, “es acto administrativo cualquier declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa”.
FERNÁNDEZ DE VELASCO lo define como “toda declaración jurídica, unilateral y ejecutiva, en virtud de la cual, la Administración tiende a crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas objetivas”.
ENTRENA CUESTA, de una forma más breve, lo define como “un acto jurídico realizado por la Administración con arreglo al Derecho Administrativo”.
La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 26 de noviembre de 1992 (LRJ-PAC) no da un concepto de acto administrativo, si bien el art. 53 presupone el mismo al decir:
“Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.” Por tanto, podemos concluir que en las definiciones más básicas del acto administrativo confluyen dos elementos principales, como son, de un lado, la condición de acto jurídico, pues se trata de un hecho humano realizado por una voluntad consciente y exteriorizada, que produce efectos jurídicos. Y, además, la necesaria participación de la Administración como sujeto activo. Sin embargo, como ponen de relieve diversos autores, hay que añadir a estos elementos que el contenido de un acto podrá expresarse también, en determinadas ocasiones, con una manifestación no proveniente de la voluntad consciente, como podría ser la expedición de un certificado solicitado a una autoridad administrativa, o la emisión de un informe o dictamen de un órgano consultivo, en los que se requiera simplemente una actividad de juicio registral o expedidor de un acto que, por su contenido y significación jurídica, constituya un acto administrativo.
Teniendo en cuenta lo anterior, el acto administrativo reviste una especial naturaleza jurídica, caracterizada por los siguientes elementos: 1º.
El acto administrativo es un acto jurídico: consiste en una declaración, lo cual excluye las actividades materiales.
La declaración puede ser de voluntad, de juicio, de conocimiento y de deseo. Entre las declaraciones de juicio podemos citar los actos consultivos, los informes, los actos de intervención y fiscalización financiera, etc. Entre las declaraciones de conocimiento podemos citar los certificados, las anotaciones o registro de títulos, los levantamientos de actas... Como declaraciones de deseo, las propuestas o peticiones de un órgano a otro.
El acto administrativo ha de proceder de una Administración, lo que implica que no puedan ser considerados actos administrativos: BO
Los actos de ejecución material dictados por el poder judicial o legislativo.
Los contratos o convenios en cuanto son consecuencia de un acuerdo de voluntades y no sólo de la Administración.
La declaración administrativa debe ser consecuencia de una determinada potestad administrativa.
El acto ha de estar regulado por el Derecho Administrativo. Desde esta perspectiva, no serán actos administrativos los actos realizados por la Administración con sujeción al Derecho privado.
La potestad administrativa debe ser distinta de la potestad reglamentaria. La naturaleza que se deriva de este especial carácter de declaración jurídica voluntaria, hace diferenciar a los actos administrativos de otros actos emitidos por la Administración: —
Los reglamentos, que se estudian con las fuentes del Derecho Administrativo y que son actos de carácter normativo (Reglamento de Espectáculos Taurinos, Reglamento de Minas, etc.). Reúnen las tres características de la definición del acto, pero su nota de normatividad hace que su naturaleza sea muy diferente a la de los actos que al no ser normativos son simple aplicación del ordenamiento (en vez de integrarse en él) y se agotan en su cumplimiento.
Los contratos, que son actos, pero actos bilaterales, reduciéndose la categoría de los actos administrativos a los actos unilaterales de la Administración. Se regulan en la Ley de Contratos del Sector Público (Ley 30/2007, de 30 de octubre).
Las operaciones materiales, que aunque sirvan de preparación o de ejecución de los actos administrativos, no son actos jurídicos.
Los actos jurídicos de la Administración realizados con sometimiento al Derecho privado. Aquí la Administración actúa en el tráfico jurídico como un sujeto privado.
Tradicionalmente tampoco eran actos administrativos los actos políticos del Gobierno; en este caso se aducía que el Gobierno opera no como cabeza de la Administración, sino como titular de funciones constitucionales de relación con otros poderes (en particular, con el legislativo). Así, el acto por el que el Presidente del Gobierno disuelve las Cortes y convoca nuevas elecciones no estaría sometido al Derecho Administrativo, no sería un acto administrativo y no sería controlable por el Juez. En la actualidad, a raíz de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se somete a su control todo acto del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que sea la naturaleza del acto, en cuanto a la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que resulten procedentes (Exposición de Motivos y art. 2 a) de la Ley). VINCIT
No es posible establecer una clasificación completa y exhaustiva de los actos administrativos: podrían hallarse casi tantas clasificaciones como posibles actos. Las que aquí se proponen engloban las categorías más importantes de actos.
Por los órganos de los que emana el acto —
Acto simple, si el acto procede de un solo órgano administrativo; si dicho órgano es un órgano colegiado (compuesto por una pluralidad de personas) se rige por normas distintas a si fuera unipersonal o monocrático (compuesto por una sola persona).
Por la extensión de sus efectos a los destinatarios —
Generales: son aquellos que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas (resolución de convocatoria de oposiciones, por ejemplo).
Singulares o especiales: destinados a una o varias personas determinadas o determinables (resolución mencionando al funcionario o resolución por la que el Secretario General para la Administración Pública nombra a diez personas como funcionarios del Cuerpo General Administrativo).
Por su contenido —
Actos constitutivos: son los que crean, modifican o extinguen relaciones o situaciones jurídicas. Pueden ser favorables, si amplían la esfera jurídica del destinatario (concesión de una licencia, de una plaza en un concurso, etc.), o de gravamen, si restringen tal esfera jurídica.
Actos declarativos: son los que acreditan un hecho o una situación jurídica sin incidir sobre su contenido (certificación o notificación, por ejemplo).
Acto definitivo, si decide las cuestiones planteadas en el expediente, poniendo normalmente fin a éste. Por ello, contienen la voluntad del órgano y en general han de ser notificados a los interesados (ejemplo: denegación de una licencia urbanística). Contra estos actos caben recursos. ADAMS A
Acto de trámite es aquel que no decide el fondo de la cuestión ni da lugar a la terminación del expediente, sino que se limita a preparar la decisión final. (Ejemplo: providencia para que pase el expediente a otro órgano).
Por la posibilidad de ser recurridos en vía contencioso-administrativa Acto impugnable es aquel que pone término a la vía administrativa, que la agota, no quedando otro recurso planteable. Se dice que “causa estado” y ya únicamente puede ser objeto de recurso ante el juez o Tribunal de lo contenciosoadministrativo. El art. 25.1 de la LJCA (Ley 29/1998, de 13 de julio), dice textualmente que “el recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración Pública que pongan fín a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos”. Son impugnables los actos: •
De trámite que decidan directa o indirectamente sobre el fondo del asunto, o causen indefensión.
De acuerdo con el art. 109 de la Ley 30/1992, ponen fin a la vía administrativa: a)
Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el art. 107.2 (los que sustituyan el recurso de alzada o de reposición en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especifidad de la materia así lo justifique).
Por su parte, la Disposición Adicional decimoquinta de la LOFAGE establece que ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:
Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno. OM
Los emanados de los Ministros y Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.
En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado: •
Los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establecen sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.
Acto no impugnable, si no cabe recurso ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por existir aún la posibilidad de un recurso ante la propia Administración. También son actos no impugnables:
Los actos firmes (por haberse agotado el plazo para su impugnación).
Por la potestad ejercitada al dictarlos —
Acto reglado, cuando todos sus elementos vienen predeterminados por el ordenamiento; la Administración no puede optar entre varias decisiones, sino que tiene que atenerse a una determinada, actúa sin juicio subjetivo posible, automáticamente. (Ejemplo: jubilación de un funcionario al llegar a la edad prevista, admisión a las pruebas de una oposición si se reúnen los requisitos señalados en la convocatoria). Se ejercita una potestad reglada.
Acto discrecional, cuando alguno de sus elementos no está especificado por el ordenamiento, quedando a la libre apreciación de la Administración respetando en todo caso los límites establecidos por la norma habilitante. Ésta no actúa automáticamente, sino que puede optar entre varias alternativas. (Ejemplo: otorgar una subvención o no otorgarla, u otorgarla en una cuantía inferior de la solicitada, construir una autopista Madrid-Málaga o no construirla, o pasando por Granada o hacerlo por Córdoba). Se ejercita entonces una potestad discrecional.
Acto expreso, si consiste en una manifestación de voluntad expresada por la Administración, normalmente en forma escrita; es decir, se trata de un acto administrativo tal como se deduce de la definición antes dada.
Acto presunto, aquí se produce una ficción jurídica, puesto que no se produce ningún acto administrativo. Ante la ausencia de voluntad administrativa, la ley sustituye la voluntad inexistente por una de carácter positivo o negativo, dependiendo de los casos. Es decir, transcurrido un cierto tiempo de inactividad de la Administración ante una petición o solicitud, el solicitante puede entender, según los casos, que su petición ha sido aceptada o rechazada. Así pues, el silencio administrativo se convierte, mediante esta ficción, en acto administrativo. La regla es que el silencio es positivo, es decir, se entenderá estimada la solicitud del ciudadano; siendo muy limitados los casos de silencio negativo. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
SU LUGAR EN EL PROCEDIMIENTO
LA POSIBILIDAD DE RECURRIRLOS EN VÍA CONTENCIOSA
LA POTESTAD EJERCITADA AL DICTARLOS
— Constitutivos: crean, modifican o extinguen relaciones o situaciones jurídicas. — Declarativos: acreditan un hecho o una situación jurídica sin incidir sobre su contenido. — Definitivos: ponen fin al procedimiento (resoluciones). — De trámite: impulsan el procedimiento (informes, propuestas...). — Impugnables: pueden ser recurridos en dicha vía. Como regla general, debe tratarse de actos que agoten la vía administrativa. — Inimpugnables: no admiten tal recurso. Un acto es firme cuando ha sido impugnado mediante todos los recursos que establece el Derecho positivo o cuando, notificado en legal forma, se han dejado transcurrir los plazos de presentación de tales recursos. — Reglados: las normas regulan todos los aspectos y momentos de su producción. — Discrecionales: ejercitan una potestad cuyas condiciones de actuación no están totalmente delimitadas por las normas.
— Expresos: existe una clara e inequívoca exteriorización de la voluntad administrativa. — Presuntos: no existe tal exteriorización, pero el ordenamiento jurídico permite suponer aceptada o denegada la solicitud, transcurrido el plazo de resolución (silencio positivo y negativo).
LA FORMA DE EXTERIORIZACIÓN
— Generales: los que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de sujetos. — Especiales: destinados a una o varias personas determinadas o determinables.
LOS QUE EMANA
— Acto simple: el acto procede de un solo órgano administrativo. — Acto complejo: en su producción intervienen dos o más órganos administrativos.
Los autores discrepan a la hora de enumerar los elementos que deben concurrir para que un acto administrativo sea válido. No obstante, suelen señalar como tales el elemento subjetivo, el objetivo, el teleológico o final, el causal y el formal. Antes de iniciar el análisis de cada uno de ellos, conviene destacar que no todos revisten la misma importancia: mientras que el subjetivo y el objetivo deberán concurrir en todo acto administrativo, la exigencia de los restantes dependerá de lo que en cada caso disponga el Derecho positivo.
El acto administrativo, tal como se ha especificado, sólo puede ser producido por una Administración Pública. Ahora bien, las entidades administrativas se estructuran y actúan a través de órganos (Ministro, Director General, Alcalde, etc.). De ahí que el acto administrativo haya de ser dictado por aquel órgano al que el ordenamiento jurídico le atribuya competencia para ello (el Ministro de Economía y Hacienda será el órgano competente para imponer la sanción de suspensión a un funcionario destinado en su Ministerio, por estipularlo así la normativa aplicable al respecto). Por último, el titular del órgano ha de contar con la correspondiente legitimación y hallarse en una situación abstracta de imparcialidad. Así pues, para que podamos hablar de un acto válidamente producido, su elemento subjetivo requiere: Que provenga de la Administración.
Que lo dicte un órgano competente. La competencia se define como “la medida de la potestad que pertenece a cada órgano”, es decir, la parcela de actuación que legalmente le corresponde. La competencia puede establecerse en función del territorio (competencia territorial), de la materia (competencia funcional) o del grado jerárquico del órgano (competencia jerárquica). Si el acto lo emite un órgano incompetente (acto del Ministro de Educación regulando el tráfico portuario, acto del portero del Ministerio destituyendo al Ministro) se produce su nulidad o anulabilidad, según la gravedad de la infracción.
Que el titular del órgano esté legalmente investido en su cargo (nombramiento, toma de posesión).
Que se halle en una situación abstracta de imparcialidad, no concurriendo en su persona alguna de las causas de abstención establecidas en el art. 28.2 de la Ley 30/1992:
Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
Si concurriese alguna de estas causas, el interesado podrá recusar al funcionario en los términos establecidos en el art. 29 de dicha Ley. En cualquier caso, la intervención de autoridades y personal en quienes concurran causas de abstención, no implicará necesariamente la invalidez de los actos en que hayan intervenido (art. 28.3).
Es el objeto o contenido del acto: ya quedó dicho que el acto consiste en una declaración, y puede ser de voluntad (es el caso más frecuente), pero también de juicio, de deseo o de conocimiento. El objeto o contenido de esta declaración puede ser un comportamiento de otra persona jurídica (un administrado, otro órgano administrativo), un hecho (que se documenta o se califica), un bien (dinero, en una declaración de deuda tributaria, o una finca que se expropia), o una situación jurídica (jubilación, excedencia voluntaria). El contenido debe ser lícito, posible, determinado o determinable y adecuado al fin del acto. Se dice que el acto tiene un contenido accidental o eventual cuando sus efectos se encuentran condicionados: es decir, no se producen inmediatamente, sino que dependen de un factor externo. Estos factores pueden agruparse en tres categorías:
Término: fecha en la cual comienza la eficacia del acto (término inicial) o finaliza (término final).
Modo: es una carga impuesta a la persona en cuyo favor se dicta el acto, que no surtirá efectos hasta que dicha carga no se realice (ejemplo: la subvención solicitada se otorgará cuando el interesado realice determinadas mejoras en su empresa o industria).
Condición: es un hecho futuro e incierto del cual se hace depender la eficacia del acto (ejemplo: acto dictado en previsión de un cambio de sede del Ministerio).
Es la respuesta a la pregunta ¿Para qué se ha dictado el acto? Y esta respuesta sólo puede ser una: la consecución de un fin público, el perseguir un interés público (art. 103 de la Constitución: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales”). Cualquier actividad de la Administración que no persiga un fin público es ilegal (ejemplo: expropiación de la finca vecina a la finca particular de un funcionario para construirse una piscina y un gimnasio particulares). El nombre técnico de esta ilegalidad es “desviación de poder”, y su consecuencia práctica es la anulabilidad del acto.
El elemento formal es tanto el cauce procedimental que ha de seguir el acto hasta ser dictado (procedimiento administrativo) como la forma exterior y concreta que ha de revestir el acto cuando se emite. En otras palabras: el conjunto de trámites y de formalidades por medio de los cuales se configura la voluntad administrativa. Contrariamente a lo que se suele pensar, el procedimiento administrativo es una garantía para los administrados, puesto que impide que la Administración actúe según le parezca: el procedimiento establece pautas y reglas en único beneficio del administrado, y sin él toda la actuación administrativa sería arbitraria. De modo que es una de las más importantes muestras del sometimiento de la Administración (del poder ejecutivo) al Derecho. El vicio de forma (ausencia de alguna de las formalidades previstas en el ordenamiento), según su gravedad o trascendencia para el administrado, produce, como veremos al final del tema, la nulidad o la anulabilidad del acto. Respecto al elemento formal entendido como procedimiento, hay que destacar que los órganos colegiados (compuestos por una pluralidad de personas que normalmente deciden reunidas) siguen un procedimiento especial para la formación de su voluntad (arts. 22 a 27 de la LRJ-PAC). Respecto al mismo elemento entendido como la forma concreta y final del acto, decir que normalmente es la forma escrita (aunque en estructuras fuertemente jerarquizadas, como la militar, es frecuente que se utilice la forma verbal). El art. 55 de la LRJ-PAC, señala al respecto:
En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido. ADAMS A
La causa del acto administrativo constituye el “porqué” del propio acto; es decir, la razón justificadora de cada uno de ellos, la circunstancia que justifica en cada caso que un acto administrativo se dicta. Es evidente que la resolución convocando un concurso para la provisión de una plaza que no está vacante adolece de un defecto que acarreará su anulabilidad: falta el presupuesto –la plaza vacante- que da soporte al propio acto. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO Subjetivo •
Planteamiento general La Administración, única autora posible de los actos, actúa a través de Órganos que deben ser competentes. Además, el titular del órgano ha de contar con la correspondiente legitimación y hallarse en situación abstracta de imparcialidad. La competencia — Es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida, salvo casos de delegación y avocación. — Delegación: implica conferir el ejercicio de la competencia a otros órganos administrativos, aunque no sean dependientes jerárquicos. — Avocación: se produce cuando el órgano superior asuma el conocimiento de un asunto que corresponde a órganos dependientes. Legitimación El titular debe reunir los requisitos necesarios (nombramientos, toma de posesión, etc.) para actuar en nombre de la Administración. Imparcialidad
Causas de abstención (art. 28) — Interés personal en el asunto; ser administrador de entidad interesada o tener cuestión litigiosa con un interesado. — Parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo con cualquiera de los interesados... — Amistad íntima o enemistad manifiesta. — Haber tenido intervención como perito o testigo en el procedimiento de que se trate. — Tener relación de servicio (o haberla tenido en los dos últimos años) con persona interesada.
Recusación (art. 29) — Se planteará en cualquier momento del procedimiento, por escrito. — En el día siguiente, el recusado manifestará si se da o no la causa alegada. — En el 1er caso, el superior podrá sustituirle acto seguido. — Si niega la causa, el superior resolverá en el plazo de tres días. — No cabe recurso contra tal resolución.
El acto ha de referirse a un objeto posible, lícito y determinado. Su contenido podrá estar integrado por una declaración de voluntad, conocimiento, deseo o juicio.
Los actos se producirán por escrito, a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia. Si la competencia se ejerce de forma verbal, el funcionario que la reciba oralmente efectuará y firmará la constancia escrita del acto. Los actos administrativos de una misma naturaleza (nombramientos, p.e.) podrán refundirse en un único acto.
Validez y eficacia de los actos administrativos; notificación y publicación
4.1.1. Eficacia Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando: a)
Se dicten en sustitución de actos anulados.
Produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.
4.1.2. Validez Un acto es válido cuando reúne todos los requisitos o elementos que exige el ordenamiento; consecuentemente, un acto es inválido cuando carece de alguno de ellos, o, si lo tiene, está viciado. Los vicios o carencias del acto pueden ser más o menos importantes: es justamente en función de esta importancia como se establecen los diferentes niveles o grados de invalidez.
4.1.3. Relación entre validez y eficacia En lo referente a validez de los actos, el art. 57.1 de la LRJ-PAC establece que serán válidos desde la fecha en que se dicten; lo que aquí se hace es sentar la presunción de vali dez de los actos administrativos: todo esto es válido mientras no se demuestre su invalidez.
Y en lo referente a la eficacia, el mismo art. 57.1 de la LRJ-PAC añade que los actos serán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa, con lo cual, además de presumirse válido, el acto produce efectos inmediatamente (salvo los casos, ya mencionados, del art. 57.2 de la Ley 30/1992). Esto implica que la interposición de un recurso administrativo no suspende la eficacia del acto, que sigue produciendo sus efectos. Este carácter no suspensivo de los recursos se justifica para impedir el que pueda paralizarse la actividad administrativa, mediante recursos arbitrarios.
Sin embargo, la eficacia hace referencia a los efectos jurídicos del acto, es decir, a la publicación, notificación, o alguna condición. Un acto que sea válido puede ser declarado nulo (art. 62 de la LRJ-PAC) o anulable (art. 63 de la LRJ-PAC). Al mismo tiempo, un acto perfectamente válido puede que sea ineficaz si está pendiente de su publicación, notificación o alguna otra condición que supedite su eficacia (art. 57 de la LRJ-PAC). Ejemplo: el acto de nombramiento de un funcionario es válido, pero sólo es eficaz, esto es, sólo comienzan sus efectos, con la toma de posesión del nombrado. nulidad (art. 62 de la LRJ-PAC). válido anulabilidad (art. 63 de la LRJ-PAC). ACTO publicación (art. 60 de la LRJ-PAC). eficaz notificación (arts. 58 y 59 de la LRJ-PAC).
A) Ideas generales Como medio de comunicación entre el órgano administrativo que dicta el acto y su destinatario, aparece la notificación como un requisito formal más. Es un elemento importantísimo de la actuación administrativa, puesto que su omisión afectará a la eficacia del acto. Así, el art. 57.2 de la Ley 30/1992 dice: “La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior”. La notificación no es un acto en sí mismo, sino que es una práctica posterior donde se comunica el contenido del acto, de la voluntad del órgano. De esto se deduce que la notificación no afectará a la validez del acto sino más bien al grado de vinculación del administrado hacia ese acto. Esta notificación cumple, pues, tres objetivos: Poner en conocimiento del administrado la voluntad del órgano.
Actúa como presupuesto para que comiencen a computarse los plazos de los que el administrado dispone para recurrir. BO
“Se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, en los términos previstos en el artículo siguiente”. B) Contenido En cuanto al contenido, en virtud del art. 58.2 de la Ley 30/1992, la notificación incluirá: a)
C) Plazo El mismo apartado 2 del art. 58 establece el plazo en que deben cursarse las notificaciones: “Toda notificación deberá ser cursada en el plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado”. NOTIFICACIÓN
1. Comunicar al administrado la voluntad del órgano. 1. OBJETIVOS
2. Condición para la eficacia del acto. 3. Presupuesto para el comienzo del cómputo de los plazos para recurrir.
1. Texto íntegro de la resolución. 2. CONTENIDO
2. Expresión de si el acto es definitivo en vía administrativa. 3. Indicación de los recursos que proceden. 4. Órgano ante el que se puede recurrir y plazo.
D) Práctica En cuanto a la forma de proceder a la notificación, los 5 primeros apartados del art. 59 de la Ley 30/1992, lo establecen de una manera bastante minuciosa: “1. Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado.
La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente. 2.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio conforme a lo dispuesto en el apartado primero de este artículo. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación se hará constar esta circunstancia en el expediente junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez en una hora distinta dentro de los tres días siguientes.
“…”. Derogado por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, en lo relativo a la notificación por medios telemáticos.
Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio a que se refiere el apartado 1 de este artículo, o bien, intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento de su último domicilio, en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, según cuál sea la Administración de la que proceda el acto a notificar y el ámbito territorial del órgano que lo dictó.
En esta materia, el art. 28 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, establece para la práctica de la notificación por medios electrónicos: —
Para que la notificación se practique utilizando algún medio electrónico se requerirá que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o haya consentido su utilización, sin perjuicio de los casos en que exista obligatoriedad de utilizar esta forma de comunicación. Tanto la indicación de la preferencia en el uso de medios electrónicos como el consentimiento citados anteriormente podrán emitirse y recabarse, en todo caso, por medios electrónicos.
Durante la tramitación del procedimiento el interesado podrá requerir al órgano correspondiente que las notificaciones sucesivas no se practiquen por medios electrónicos, utilizándose los demás medios admitidos en el artículo 59 de la Ley 30/1992, excepto en los casos en que exista obligatoriedad de utilizar esta forma de comunicación.
E) Notificación defectuosa Podemos definir la notificación defectuosa como aquella que no contiene todos los requisitos exigidos en el art. 58.2 Ley 30/1992. Sin embargo, la Ley 30/1992 en su art. 58.3, indica que: “Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda”.
La interposición del recurso procedente –y no la de cualquier otro– convalida, pues, la notificación defectuosa.
Para GARCÍA DE ENTERRÍA, ante una notificación defectuosa el interesado puede optar entre darse por notificado interponiendo el recurso procedente o pedir a la Administración que se le practique nuevamente la notificación con arreglo a la Ley. Si el defecto de la notificación practicada consiste en la errónea indicación de los recursos que proceden contra el acto notificado, es obvio que ningún perjuicio podrá sufrir el interesado que sigue puntualmente los términos de aquélla. Por último, el apartado 4 del artículo 58, establece que: “4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado”. FORMA FORMA DE LA NDE OTIFICACIÓN LA
1. En el lugar señalado por el interesado, en procedimientos iniciados a instancia de aquel. 2. Si es el domicilio: puede recibir la notificación cualquier persona que esté allí.
1. Porque se rechaza la notificación: se tendrá por notificado. 2. Porque los interesados son desconocidos. 3. IMPOSIBILIDAD DE NOTIFICACIÓN
3. Porque se ignora el lugar de notificación. 4. Porque no se pudo practicar la notificación intentada.
Se procederá a: • Notificar en el tablón de anuncios del Ayuntamiento del último domicilio. • Se publicará en el BOE de la CCAA o de la provincia.
3. Excepción:— Surte efectos si el interesado realiza actuaciones que demuestran el conocimiento del acto o interpone recurso. — Convalidación.
4. NOTIFICACIÓN DEFECTUOSA
4.2.2. Publicación de los actos administrativos Puede suceder también que nos encontremos ante una pluralidad de destinatarios o que estemos ante un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En ambos supuestos las notificaciones personales darán paso a las notificaciones a través de la publicación en los términos que establecen los arts. 59.6, 60 y 61 de la LRJ-PAC: Artículo 59.6 “6. La publicación, en los términos del artículo siguiente, sustituirá a la notificación surtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos:
Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medio de comunicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos”.
Artículo 60 “1. Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente.
La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el punto 2 del art. 58 exige respecto de las notificaciones. Será también aplicable a la publicación lo establecido en el punto 3 del mismo artículo. En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto”.
Artículo 61 “Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento”.
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su art. 42 (según redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero) establece la obligación que tiene la Admi-
La obligación de resolver y los actos presuntos LA
nistración para dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación. Se exceptúa de la obligación de resolver, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el párrafo anterior se contarán: a)
Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el art. 88 de Ley 30/1992, desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados. A
Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el art. 71 de la Ley 30/1992.
Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo. Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles. De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno. Directamente relacionada con la obligación de resolver y con el transcurso de los plazos, se encuadra la denegación presunta que supone el silencio administrativo negativo, y la excepción del silencio positivo, que se analizará en el siguiente epígrafe. PARADA VÁZQUEZ, por su parte, reconoce la diferenciación entre actos expresos o tácitos en virtud del silencio administrativo, y añade: “también se habla de actos presuntos porque la voluntad administrativa se deriva de hechos concluyentes”. Como se verá a continuación, formalmente, la ausencia de respuesta, el silencio de la Administración frente a una petición o el recurso de un particular, es un hecho jurídico, pues falta la declaración de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos como es propio de actos expresos. El silencio es el comportamiento del que no manifiesta ninguna voluntad: qui tacet non utique fatetur. Y añade PARADA que, a diferencia de otros órdenes como el civil, el Derecho Administrativo atribuye al silencio un significado estimatorio o desestimatorio (de ahí que se hable de silencio positivo o negativo). Más conexión con el problema de la forma de la declaración de voluntad administrativa, como recuerda GARRIDO FALLA, presentan las declaraciones tácitas, que consisten en comportamientos de la Administración que, sin tener por fin manifiesto una voluntad, directamente la presuponen. La ya extinguida “jurisdicción de agravios” declaró expresamente que del silencio administrativo “se distingue el acto administrativo tácito, en el que, si bien se produce la misma abstención del pronunciamiento principal, sin embargo, consiste en una declaración indirecta o en una ejecución que significa por sí misma y sin precisión de una disposición general que lo interprete o dé valor, aquiescencia o repulsa”.
Y desde este punto de vista, el mencionado autor concluye que todo el problema de las declaraciones tácitas resulta ser una cuestión de interpretación, a los efectos de conocer lo que la Administración ha querido. Señala ZANOBINI que estas declaraciones o actos tácitos se producirían en todos aquellos acuerdos que no serían jurídicamente posibles sin un acto precedente, lo que revelaría la existencia de éste, como es el caso de un funcionario que implica un precedente acto de nombramiento, o la concesión de una subvención a una institución, que presupone el reconocimiento previo de su personalidad. VINCIT
La regulación del silencio administrativo, positivo o negativo, es la garantía que impide que los derechos de los particulares se vacíen de contenido por la inactividad de la Administración. Se establece tal garantía en el art. 43, y actúa cuando los ciudadanos no obtienen respuesta expresa de la Administración dentro de plazo. La Ley 4/1999 introduce una importante modificación en la Ley 30/1992 en el supuesto en que transcurrido el plazo para resolver una solicitud la Administración no contesta al ciudadano, es decir, lo que conocemos como silencio administrativo. Tenemos que establecer, en primer lugar, que la Administración tiene la obligación de resolver aun en el supuesto que hayan transcurrido los plazos fijados en la Ley. En cuanto al silencio administrativo, el art. 43, que lo regula en procedimientos ini ciados a solicitud del interesado, prevé: Como regla general el silencio positivo (es decir, se entenderá estimada la solicitud del ciudadano), exceptuándose sólo cuando una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o norma de la Unión Europea establezca lo contrario. No podemos olvidar que, cuando se regula el silencio, en realidad se están tratando de establecer medidas preventivas contra patologías del procedimiento ajenas al correcto funcionamiento de la Administración que diseña la propia Ley. Pues bien, estan situación de falta de respuesta por la Administración nunca puede causar perjuicios innecesarios al ciudadano, sino que, equilibrando los intereses en presencia, normalmente debe hacer valer el interés de quien ha cumplido correctamente con las obligaciones legalmente impuestas. Se exceptúan de la regla general de silencio positivo los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, los de revisión de actos administrativos y disposiciones generales, los iniciados de oficio y los procedimientos de los que pudiera derivarse para los solicitantes o terceros la adquisición de facultades sobre el dominio o servicio público. La reforma de 1999 suprime la certificación de actos presuntos que permitía a la Administración, una vez finalizados los plazos para resolver y antes de expedir la certificación o que transcurriera el plazo para expedirla, dictar un acto administrativo expreso aun cuando resultara contrario a los efectos del silencio ya producido. Por todo ello, el silencio administrativo positivo producirá un verdadero acto administrativo eficaz, que la Administración Pública sólo podrá revisar de acuerdo con los procedimientos de revisión establecidos en la Ley. Igualmente, se concibe el silencio administrativo negativo como ficción legal para permitir al ciudadano interesado acceder al recurso contencioso-administrativo, aunque, en todo caso, la Administración tiene la obligación de resolver expresamente, de forma que si da la razón al ciudadano, se evitará el pleito.
Se diferencian los casos en los que pudiera derivarse el reconocimiento o constitución de derechos o situaciones jurídicas individualizadas, en los cuales los interesados que hubieran comparecido podrán entender desestimadas sus pre-
tensiones (supuestos de subvenciones, concursos de traslado de funcionarios, etc.), de los casos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, en los que los interesados podrán entender caducado el procedimiento. Dado el interés de los mencionados artículos 43 y 44, en los que se contempla la materia del silencio, analizaremos más detalladamente la distinción entre los procedimientos iniciados a solicitud de interesado, y los que comiencen de oficio.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el art. 43.3, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de Ley o una norma de Derecho Comunitario establezca lo contrario. Asimismo, el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el art. 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el art. 42.1 de la Ley 30/1992, se sujetará al siguiente régimen: a)
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por ADAMS VINCIT
cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de quince días.
Art. 43 Positivo
— El interesado podrá entender estimada la solicitud. — Es la regla general: sólo será negativo en los casos previstos (ver cuadro adjunto). — Tiene consideración de acto finalizador del procedimiento.
— El interesado podrá entender desestimada la solicitud. — Se producirá: 1.
Cuando lo establezca una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o de la Unión Europea .
— Puede acreditarse por cualquier medio, incluido el certificado, el cual deberá emitirse en el plazo máx. de 15 días.
Si se ejercita el derecho de petición (art. 29 de la Constitución).
Si la estimación acarrease transferencia de facultades relativas al dominio o al servicio público.
— Produce efectos desde el vencimiento del plazo en que debió dictarse y notificarse la resolución.
En los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones (regla general).
— La resolución expresa posterior, en su caso, será siempre confirmatoria.
Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio de los que pudiesen derivar derechos para los interesados (art. 44.1).
— Permite interponer el recurso que proceda. — Acreditación y momento de producción de efectos: igual que el silencio positivo. — La resolución expresa posterior, en su caso, podrá confirmar o no la denegación.
En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el art. 92 de la Ley 30/1992. BO
En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha.
Define GARRIDO FALLA la ejecutividad del acto administrativo como la cualidad jurídica que se reconoce a la Administración para proceder a ejecutar los actos y operaciones necesarias que su ejecución comporta. En este sentido, el decir que un acto es ejecutivo es tanto como confirmar que tiene fuerza obligatoria y debe cumplirse, lo cual ocurre desde el momento en que (supuestos los demás requisitos que de forma genérica condicionan su eficacia) el acto es definitivo, con independencia de que sea firme. De aquí se desprende la regla general del carácter no suspensivo de los recursos administrativos y jurisdiccionales que se pueden utilizar para impugnar los actos administrativos, recogida en nuestro Derecho, al establecer el art. 111 de la LRJ-PAC que la interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecución del acto impugnado, salvo en los casos en que una disposición establezca lo contrario. No obstante, la Ley 4/1999, de reforma de la LRJ-PAC, manteniendo la regla general de la no suspensión, introduce en el artículo 111, con las cautelas adecuadas, algunos criterios que la jurisprudencia había manifestado reiteradamente sobre la tutela cautelar, autorizándose la posibilidad de que la suspensión, en el marco del principio de razonabilidad, pueda prolongarse sin solución de continuidad hasta la sede jurisdiccional, tal y como veremos al estudiar los recursos administrativos. No obstante, tras la aprobación de la Constitución de 1978, se considera que los actos administrativos sancionadores no son ejecutivos, de modo que la interposición del correspondiente recurso, administrativo o jurisdiccional, suspende su efectividad. Así lo han señalado el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional, que entienden que la presunción de legalidad de los actos administrativos cede ante la presunción de inocencia y el principio «in dubio pro reo», que recoge el art. 24 de la Constitución. Asimismo, la Exposición de Motivos de la LRJ–PAC establece que: “(la) potestad (de la Administración) que permite articular los medios de ejecución que garanticen la eficacia de la actividad administrativa, queda en todo caso subordinada a los límites constitucionales, debiendo adoptarse los medios precisos para la ejecución, de modo que se restrinja al mínimo la libertad individual y de acuerdo con el principio de proporcionalidad”.
Dice ROYO VILLANOVA que la eficacia de los actos administrativos puede quedar, en ciertos casos, interrumpida por voluntad de un órgano público. Esto es lo que se llama suspensión: interrupción temporal de la ejecución de un acto admi nistrativo. La suspensión puede alcanzar a la totalidad de las declaraciones contenidas en el acto administrativo o solamente a parte de las mismas. ADAMS VINCIT
La suspensión puede ser dictada por la misma autoridad que realizó el acto, por una autoridad gubernativa y por la autoridad judicial. En cuanto a la suspensión gubernativa, ésta puede ser de oficio o en virtud de recurso. Parece natural que la autoridad administrativa que ha realizado el acto pueda, en ocasiones, suspender la ejecución del mismo. Esta facultad guarda perfecta correspondencia con los fines de la Administración Pública, a saber: la satisfacción de los intereses generales. Según el art. 111 de la LRJ–PAC, la interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado, pero la autoridad a quien competa resolverlos, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender de oficio o a solicitud del recurrente la ejecución del acto impugnado en el caso de que dicha ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. También podrá suspenderse cuando la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el art. 62 de la LRJ–PAC. El acuerdo de suspensión será motivado (art. 54 LRJ–PAC). En virtud de la presunción de legitimidad de los actos administrativos, éstos son inmediatamente ejecutivos; además, la Administración tiene el privilegio de poder llevar a efecto, por sí misma, su ejecución. Contra las actuaciones de los órganos administrativos no se admiten interdictos, siempre que aquéllos actúen dentro de su competencia, y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido. Si la Administración vulnera estos requisitos, actúa por vía de hecho y sí que podrían emplearse aquí los interdictos. La acción de oficio es sinónimo de ejecutoriedad esto es, que la Administración puede, a través de los órganos competentes, en cada caso, proceder a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley; o en que por ley se exija la intervención de los Tribunales (art. 95 de la LRJ–PAC). El acto administrativo desempeña, con respecto a su ejecución, el papel de título ejecutivo, y en base a ello:
El órgano que autorice el acto de ejecución material de resoluciones está obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa (art. 93 de la LRJ–PAC). A
La Administración Pública no puede iniciar actuación material que limite derechos de los particulares, sin que previamente haya sido adoptada la decisión que le sirva de fundamento jurídico.
La LRJ-PAC (Ley 30/1992) enumera cuatro medios de ejecución forzosa en el art. 96. Son los siguientes: —
En cualquier caso, la Ley no impone a la Administración la obligación taxativa de utilizar uno determinado al caso concreto. Desde esta perspectiva, la Ley establece que si la Administración tuviese varios medios de ejecución entre los que pudiera elegir, aplicará el menos restrictivo a las libertades individuales. Por otra parte, si a la hora de ejecutar un acto la Administración tuviese la necesidad de entrar en el domicilio del afectado, deberá obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial para proceder a la entrada. Examinaremos, a continuación, y por separado cada uno de los medios de ejecución forzosa que la Ley 30/1992 contempla.
7.2.1. El apremio sobre el patrimonio Dice el art. 97 de la LRJ-PAC: “1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva.
2. En cualquier caso no podrá interponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.” Es el procedimiento de que dispone la Administración Pública para el cobro de los créditos consistentes en cantidad líquida a favor. Fundamentalmente se emplea este procedimiento para el cobro de las deudas que tienen un carácter contributivo o fiscal, pero la posibilidad hay que extenderla a cuantas liquidaciones tengan su origen en un acto administrativo (por ejemplo, multas y procedimiento sobre los bienes de los responsables directos o subsidiarios frente a la Administración por razón del manejo de caudales públicos). Pero hay que entender excluidas las deudas de tipo civil.
7.2.2. La ejecución subsidiaria Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que, por no ser personalísimos, puedan ser realizados por sujetos distintos del obligado; por ejemplo, la obligación que se imponga a un administrado de demoler una construcción realizada sin el oportuno permiso, o de revocar la fachada de su casa. En estos casos, la Administración realizará el acto por sí o a través de las personas que determine a costa siempre del obligado, el cual responde de los gastos, daños y perjuicios que se hayan producido, pudiéndose emplear por la Administración el procedimiento de apremio sobre el patrimonio (art. 98 de la LRJ-PAC).
7.2.3. La multa coercitiva La Administración podrá, para conseguir la ejecución de determinados actos a cargo de los particulares obligados, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado. Pero sólo en los siguientes supuestos (art. 99 LRJ-PAC): —
Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no lo estime conveniente.
Debe observarse que para que estas multas puedan imponerse hace falta una Ley especial que la autorice y determine su forma y cuantía. Además, la multa coercitiva es independiente de las que puedan imponerse en concepto de sanción y, por tanto, compatible con ellas. Con las multas coercitivas lo que la Administración hace es enviar multas encadenadas en el tiempo, una y otra vez, con el fin de hacer efectiva la prestación. No tienen carácter retributivo, sino que se orientan a forzar el cumplimiento de la obligación legal que se trate, por ejemplo los recargos de Hacienda o de las Cotizaciones a la Seguridad Social.
7.2.4. La compulsión sobre las personas El art. 100 de la LRJ–PAC dispone que:
Si tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.
A través de este sistema, la Administración utiliza la coacción con el fin de poder ejecutar sus actos, sin necesidad de acudir a los Tribunales, en el supuesto que el afectado no cumpla con su obligación. EJECUCIÓN
arts. 93 a 101 REGLAS GENERALES Apremio sobre el patrimonio • Los actos administrativos serán inmediatamente ejecutivos, previo apercibimiento. • No se iniciará ninguna acción ejecutiva sin resolución previa que la fundamente. • La interposición de un recurso no suspende la ejecución del acto impugnado, salvo que ésta pudiese causar perjuicios de imposible o difícil reparación o se fundamente en causa de nulidad. • No se admitirán interdictos contra las actuaciones de los órganos administrativos.
• Se utilizará cuando, en virtud de acto administrativo, hubiese de satisfacerse cantidad líquida. • No podrá imponerse obligación pecuniaria que no estuviere establecida con rango de ley.
• Se impondrán en la forma y cuantía que las Leyes determinen. • Pueden reiterarse por lapsos de tiempo suficientes para cumplir lo ordenado. • Es independiente de las sanciones que procedan y compatible con ellas. • Procede: - En actos personalísimos, si no cabe o no se cree conveniente la compulsión directa. - En actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otro.
• Debe tratarse de actos no personalísimos que puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado. • La Administración podrá realizar el acto por sí o a través de las personas que se determine, a costa del obligado. • El importe podrá liquidarse provisionalmente y antes de la ejecución.
• Debe autorizarse la Ley. • Se respetará la dignidad de la persona y los derechos establecidos en la Constitución. • Procede cuando se trate de actos personalísimos de no hacer o soportar. • Si el responsable de una obligación personalísima de hacer no la ejecuta, resarcirá daños y perjuicios.
ACTO ADMINISTRATIVO EFICAZ
EJECUTIVIDAD INMEDIATA
CUMPLIMIENTO VOLUNTARIO POR EL ADMINISTRADO
INCUMPLIMIENTO POR EL ADMINISTRADO
RESOLUCIÓN AADMINISTRATIVA DE EJECUCIÓN
EJECUCIÓN DE OFICIO POR LA ADMINISTRACIÓN
NOTIFICACIÓN AL ADMINISTRADO
1. Apremio sobre el patrimonio. 2. Ejecución subsidiaria.
3. Multa coercitiva. VINCIT
La invalidez de los actos administrativos y sus grados
Hemos visto cómo la LRJ-PAC establece que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo (es decir, actos administrativos) se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. Si analizamos el contenido de esta disposición legal, vemos que se presume la validez y la eficacia por el hecho de ser un acto administrativo. Ello es lógico si pensamos que la Administración actúa sometida al imperio de la Ley, respetando el ordenamiento jurídico. Sin embargo, tal presunción parece aventurada, por cuanto los interesados pueden discrepar de tal aseveración y por lo tanto alegar la invalidez en cualquier momento. Es decir, los actos administrativos serán válidos en tanto no se demuestre su invalidez.
1. Nulidad de pleno derecho. 2. Anulabilidad. 3. Irregularidad no invalidante. 4. Inexistencia.
Un acto o negocio es nulo, con nulidad absoluta o de pleno derecho, cuando su ineficacia es intrínseca y por ello carece ab initio de efectos jurídicos sin necesidad de una previa impugnación. Este supuesto máximo de invalidez o ineficacia comporta una serie de consecuencias características: ineficacia inmediata del acto, carácter general o erga omnes de la nulidad, e imposibilidad de sanarlo por confirmación o prescripción. El efecto inmediato de la nulidad supone que el acto es ineficaz por sí mismo, sin necesidad de intervención del juez, a quien, en todo caso, puede pedirse una declaración de nulidad en el supuesto de que sea necesario para destruir la apariencia creada o para vencer la eventual resistencia de un tercero.
El carácter general significa que es susceptible de oponerse o tenerse en cuenta en contra y a favor de cualquiera. Cualquier persona puede instar la nulidad y, aun sin que medie petición de parte, el juez puede y debe apreciarla de oficio, y ello, además, en cualquier momento, porque, dada su naturaleza, la acción no se extingue ni por caducidad, ni por prescripción. VINCIT
La nulidad absoluta no puede sanarse por confirmación puesto que no está en el comercio de los hombres, ni en la esfera de la autonomía de la voluntad. La trascendencia general de la misma supone, además, la nulidad de los actos posteriores que traigan causa del acto nulo, sin otra limitación que la relativa a los terceros de buena fe que hayan podido confiar en la validez del acto. La nulidad absoluta se identifica con la nulidad de pleno derecho, regulada en el art. 62. Según el mismo, los actos de la Administración son nulos de pleno derecho en los siguientes casos: a)
También serán nulas de pleno derecho (art. 62.2) las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Siempre que pueda demostrarse cualquiera de los preceptos anteriores, el acto deberá declararse nulo. Estos actos se caracterizan por:
La sentencia o resolución que establezca la nulidad de pleno derecho es una sentencia declarativa, ya que tan sólo declara lo que era realidad: que el acto no existe.
Estos actos no pueden ser convalidados, por eso la declaración de nulidad puede ser solicitada en cualquier momento.
Carecer desde su inicio de eficacia. Aunque existan como tales, no pueden producir efectos .
Hay que tener en cuenta, sin embargo, que no sólo los actos administrativos pueden adolecer de nulidad absoluta, sino también las disposiciones de carácter general. La Ley no se detiene a enumerar los supuestos de nulidad de disposiciones generales, sino que afirma la nulidad de éstas por infracciones de la jerarquía normativa y por no respetar los principios establecidos en el art. 9.3 CE relacionados con las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. En este sentido, el art. 51 LRJ-PAC establece:
“1. Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. 2. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior. 3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes”. CARACTERÍSTICAS DE LOS ACTOS NULOS 1. 2. 3. 4. 5.
Carecen de eficacia desde el inicio. La sentencia que establezca la nulidad es declarativa. La declaración de nulidad tiene efectos retroactivos. No pueden ser convalidados. La legitimación activa la tienen todos.
8.2.1. Actos anulables Con independencia de estos actos nulos de pleno derecho existen otros actos que pueden incurrir en otras infracciones del ordenamiento jurídico, si acaso no tan graves como las que hemos visto, ya que aquéllas afectaban a elementos esenciales de los actos administrativos. Así, podemos decir que si un acto administrativo incurre en infracciones que no afecten a elementos esenciales o no produzcan indefensión nos encontraremos ante actos anulables.
Respecto a estos actos, la LRJ-PAC no limita los supuestos que implican la anulabilidad, tal como lo hace con los nulos de pleno derecho, sino que anulable será todo aquello que no sea nulo de pleno derecho y es suficientemente importante como para que se considere irregular. VINCIT
Así, la LRJ-PAC, en su art. 63 establece: “1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.
La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo”.
La anulabilidad o nulidad relativa tiene unos efectos más limitados. Su régimen propio viene delimitado por dos coordenadas: el libre arbitrio del afectado y la seguridad jurídica. De acuerdo con estos presupuestos el o los afectados por un acto anulable, y sólo ellos, pueden pedir la declaración de nulidad dentro de un cierto plazo, transcurrido el cual, si no se produce reacción, el acto sana y el vicio de nulidad queda purgado. El ejercicio de la acción de nulidad y el consentimiento expreso o tácito de quien puede ejercitarla producen el efecto sanatorio. Además, el vicio es convalidable por el autor del acto aun antes de que transcurra el plazo o se preste ese consentimiento, sin más que subsanar la infracción legal cometida. Estos actos anulables se caracterizan por las siguientes notas: —
Tienen efectos en tanto no sean anulados.
La sentencia o resolución que declare la anulación es constitutiva, ya que modifica (constituye) una nueva realidad jurídica; lo que existía y tenga efectos ya no existe y por tanto no tiene efectos.
Puede ser convalidada, por diversos sistemas, muy frecuentemente por el transcurso del tiempo que tiene el particular para interponer recurso sin hacerlo y por tanto el acto deviene firme.
La anulación sólo puede ser invocada por una persona interesada, no por cualquiera.
Por las mismas razones, la propia Ley permite la convalidación de los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan, convalidación que producirá efectos a partir de la fecha en que tenga lugar (art. 67 LRJ-PAC).
La anulabilidad se establece por el ordenamiento en beneficio exclusivo del particular afectado por el acto viciado. Para ello se reconoce a éste la posibilidad de reaccionar contra el mismo y de solicitar la declaración de nulidad del acto. Si esta reacción del afectado no se produce el ordenamiento se desentiende del vicio cometido, que, de este modo, se considera purgado en aras de la seguridad jurídica, con la que se estima incompatible el mantenimiento de una situación de pendencia prolongada.
CARACTERÍSTICAS DE LOS ACTOS ANULABLES
1. Surten efectos hasta que sean anulados. 2. La sentencia que declare la nulidad es constitutiva. 3. La anulación no tiene efectos retroactivos. 4. Pueden convalidarse. 5. La legitimación activa la tienen sólo las personas interesadas.
8.2.2. Irregularidad En sentido estricto, la irregularidad no es una categoría de la invalidez: los defectos que la originan no son de entidad suficiente como para invalidar el acto. La doctrina denomina “irregularidades no invalidantes” a estos vicios o defectos que no invalidan el acto: —
Defectos de forma que no reúnen las condiciones del art. 63.2 (afectar a un elemento esencial para alcanzar su fin y dar lugar a indefensión). De este modo, como dijimos antes, un defecto de forma de carácter ordinario no invalida el acto.
Las actuaciones fuera del tiempo establecido tampoco invalidarán el acto, salvo en el supuesto que el término o plazo sea verdaderamente esencial (63.3 de la LRJ-PAC). Si la Administración dicta el acto fuera del plazo legal, no se produce automáticamente la anulabilidad: es necesario ver si el plazo infringido era o no esencial (ejemplo: si se produce retraso en una notificación, normalmente no da lugar a anulabilidad, en la medida en que el acto sólo produce efectos desde su notificación; pero si se admite un candidato a una oposición fuera del plazo legal sí se produce la anulabilidad).
Las consecuencias prácticas de esta tercera categoría llamada “irregularidad” son mínimas, puesto que el acto sigue siendo válido. Ahora bien, el art. 63.3 de la LRJ-PAC establece que la inobservancia del plazo no invalida el acto, pero puede dar lugar a responsabilidad del funcionario causante de la demora. En conclusión, la anulabilidad sólo se produce en el caso de infracción del ordenamiento jurídico, es decir, cuando se incumplen normas jurídicas (art. 63 de la LRJ-PAC).
El acto será irregular cuando cumple con los requisitos de legalidad pero tiene algún defecto formal o externo. La irregularidad como regla general no determina la anulabilidad del acto, salvo el supuesto del art. 63.2 de la LRJ-PAC. Veámoslo con un ejemplo: la Administración concede a un ciudadano una pensión de jubilación, pero al notificársela resulta que equivoca la dirección y en vez de mandársela a su domicilio se la manda a otro; o cuando al solicitante le faltaba en la solicitud algún requisito no esencial; o cuando se concede la pensión pero por más dinero que el que le corresponde. Estos son supuestos de irregularidad formal. VINCIT
En cambio, si el solicitante pidió la pensión y en la solicitud falseó los datos, como, por ejemplo, poner una fecha de cotización cuando en realidad no reunía el tiempo de cotización, este defecto de forma determina la anulabilidad del acto de concesión de la pensión.
Transmisibilidad, conversión, conservación y convalidación Transmisibilidad Según el art. 64 de la Ley 30/1992:
“1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero. 2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado”. Se trata, por parte de la Ley, de proteger todos aquellos actos que forman parte del procedimiento y que sean válidos, con independencia de que otros puedan ser nulos o anulables. Partimos de la base de que todo acto administrativo es subsanable en cuanto a los vicios que padezca.
La Administración puede convertir los actos nulos o anulables en válidos y eficaces, siempre que contengan los elementos constitutivos de otro acto distinto válido y eficaz, produciendo los efectos de éste. Es decir, ante dos solicitudes iguales, una puede ser resuelta de forma válida y otra adolecer de vicios que hagan que esa resolución sea inválida. La Ley permite que se aplique al procedimiento inválido los efectos del válido (art. 65). En el supuesto de que determine la Administración la nulidad de un procedimiento, no tiene por qué declarar nulos todos sus actos. Puede conservar todos aquellos que sean válidos y modificar los inválidos. Así, el art. 66 establece:
“El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.” Esto se encuentra íntimamente ligado al contenido del art. 64, ya estudiado.
Con todos estos procedimientos se está favoreciendo que la Administración no vuelva a realizar actos que son perfectamente válidos, y por lo tanto evitando actuaciones innecesarias. VINCIT
9.3. Convalidación Íntimamente ligado con el tema de la invalidez de los actos, la Ley establece qué puede hacer la Administración ante la presencia de estos actos y así, nos encontramos con la llamada convalidación de los actos. Ya hemos visto que esta convalidación sólo podrá efectuarse cuando se trate de actos anulables, nunca de actos nulos de pleno derecho. Así, el art. 67 establece:
“1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. 2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto anteriormente para la retroactividad de los actos administrativos. 3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.
4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorizacion, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente”.
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References: resolución 
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 artículo 59
 resolución 
 artículo 58
 Artículo 59

Artículo 60

Artículo 61
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 artículo 111
in dubio
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RESOLUCIÓN 
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