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Timestamp: 2017-06-28 22:36:20+00:00

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Rechtsanwalt Matthias Möller-Meinecke, Fachanwalt für Verwaltungsrecht [2010-11-14] Der Beitrag erläutert die Rechtsgrundlagen und Kriterien und Abwägungsgebote für die Festlegung von Flugrouten. Abschließend werden die Möglichkeiten der Bürger und Gemeinden zur Klage gegen Flugrouten erörtert. 1. Definition Mit Flugroute wird der Flugweg eines Luftfahrzeugs bezeichnet. Sie kann im kontrollierten oder im unkontrollierten Luftraum verlaufen. Zu ersterem zählen in erster Linie die kontinentalen Luftstraßen (engl. airways, AWY), die alle wichtigen Flugplätze möglichst geradlinig verbinden und die durch Funkfeuer am Boden unterstützt werden. Im unkontrollierten Luftraum kann sich der Pilot die jeweilige Flugroute nach eigenem Ermessen selbst wählen. Im kontrollierten Luftraum erfolgt eine Zuteilung der in einem AWY einzuhaltenden Flughöhe durch Fluglotsen der jeweiligen Bezirkskontrollstelle (ACC) unter Berücksichtigung des eingereichten Flugplans.
Ebenso gibt es Flugrouten für den Landeanflug, die auf die Richtung der Landebahn führen. Die Festlegung dieser Anfangs- und Endrouten in der Terminal Area (TMA) nimmt vor allem Rücksicht auf dicht bebaute Gebiete und prinzipiell auch Aspekte des Lärmschutzes. Die Luftstraßen selbst verlaufen in gestaffelten Höhen – für den Jetverkehr meist über 10 km, was einer Flugfläche (flight level, FL) höher als etwa 300 entspricht.
Die Festlegung von Flugrouten unterliegt als staatliche Planungsaufgabe dem Abwägungsgebot, bei der die in der Umgebung eines Flughafens auftretenden Interessenkonflikte bewältigt werden müssen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat das Luftfahrt-Bundesamt bei der Festlegung von Abflugstrecken durch eine Flugverfahrensverordnung eine Abwägungsentscheidung zu treffen, bei der auch das Interesse Einzelner, vor Lärmeinwirkungen bewahrt zu bleiben, als Abwägungsposten eine Rolle spielen kann. Das Abwägungsgebot gilt für die Ausweisung von Flugrouten zwar grundsätzlich, aber nicht mit allen inhaltlichen Anforderungen, die in der Dogmatik des Fachplanungsrechts entwickelt worden sind. Bei Flugrouten gelten zwei Besonderheiten. Das Luftfahrt-Bundesamt ist aus kompetenzrechtlichen Gründen darauf beschränkt, den vorhandenen Fluglärm zu verteilen, ohne die eigentliche Störquelle beseitigen oder einschränken zu können.
In welchem Umfang das Luftfahrt-Bundesamt bei der Festlegung von Flugverfahren einer Abwägungspflicht unterliegt, richtet sich nach den gesetzlichen Vorgaben und im Übrigen nach dem rechtsstaatlich für jede Abwägung unabdingbar Gebotenen. Dazu im Einzelnen:
Das Luftfahrt-Bundesamt ist ermächtigt, bei An- und Abflügen zu und von Flugplätzen mit Flugverkehrskontrollstelle die Flugverfahren einschließlich der Flugwege, Flughöhen und Meldepunkte durch Rechtsverordnung festzulegen (5. ÄndVO zu der 212. DVO-LuftVO i.V.m. § 27 a Abs. 2 Satz 1 LuftVO und § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG). Routen als sicherheitsrechtliches Instrument
Aus dem systematischen Zusammenhang der § 27 a LuftVO und § 32 LuftVG ist, ist erkennbar, dass es sich bei der Festlegung von Flugverfahren, zu deren wesentlichen Elementen auch die Bestimmung von Flugrouten gehört, nach der gesetzgeberischen Konzeption in erster Linie um ein sicherheitsrechtliches Instrument handelt, das der Verhaltenssteuerung insbesondere bei An- und Abflügen zu und von näher bezeichneten Flugplätzen dient. Adressat ist der Luftfahrzeugführer. Dieser verhaltensbezogene Ansatz wird dadurch unterstrichen, wonach ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig einer aufgrund des § 32 LuftVG erlassenen Rechtsverordnung zuwiderhandelt (§ 58 Abs. 1 Nr. 10 LuftVG). Im Vordergrund der mit dieser Reglementierung verfolgten Zwecke stehen Sicherheitserwägungen. Bestätigt wird dies durch die gesetzliche Aufgabenstellung. Luftfahrtbehörden, zu denen auch das Luftfahrt-Bundesamt in seiner Eigenschaft als oberste Bundesbehörde gehört, haben Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs abzuwehren (§ 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG). Die überragende Bedeutung dieses Aspekts hebt der Gesetzgeber auch an anderer Stelle ausdrücklich hervor. Nach § 27 c Abs. 1 LuftVG dient die Flugsicherung der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs. Dieser im eigentlichen Kern sicherheitsrechtliche Charakter verbietet es, die im Fachplanungsrecht zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze unbesehen auf die Festlegung von Flugverfahren zu übertragen. Hinzu kommt, dass das Luftfahrt-Bundesamt gesetzlich nicht über das Maß an Gestaltungsfreiheit verfügt, das für eine Planungsentscheidung im materiellen Sinne typisch ist. Im Vordergrund steht nicht das Ziel, die Infrastruktur zu verbessern. Auch fehlt der Festlegung von Flugverfahren ein der Planung immanentes Element, als das Luftfahrt-Bundesamt keinen Einfluss auf den Umfang des Flugbetriebs hat. Das Lärmpotential des Flugplatzes stellt sich aus seiner Entscheidungsperspektive als unvermeidbare Folge vorausgegangener Verfahren dar, die - bei idealtypischer Betrachtung - nicht zuletzt dazu bestimmt sind, die mit dem Flughafenbetrieb verbundenen Lärmprobleme zu bewältigen. Darüber, ob im Genehmigungs- und im Planfeststellungsverfahren dem Gesichtspunkt des Lärmschutzes in optimaler Weise Rechnung getragen worden ist, hat das Luftfahrt-Bundesamt nicht zu befinden. Über den der Bevölkerung und den betroffenen Gemeinden zumutbaren Nutzungsumfang kann es nicht mitbestimmen. Die Quelle des Fluglärms ist seiner Einwirkung entzogen. Insoweit bestimmt die luftseitige Verkehrskapazität des jeweiligen Flughafens (Start- und Landebahnen, Rollwege, Vorfeldflächen) nach Maßgabe der luftrechtlichen Zulassungsentscheidung das Lärmpotential. Das Luftfahrt-Bundesamt ist darauf beschränkt, den vorhandenen Lärm gleichsam zu "bewirtschaften". Einen umfassenden Interessenausgleich, wie ihn das Planungsrecht fordert, kann das Luftfahrt-Bundesamt nicht gewährleisten.
Nicht bloß die Abwehr von Gefahren "durch die Luftfahrt", sondern darüber hinaus in Anlehnung an das Immissionsschutzrecht gehört auch die Abwehr von erheblichen Nachteilen oder Belästigungen zu den Aufgaben der Luftaufsicht (§ 29 Abs. 1 Satz 3 LuftVG). In diesem Zusammenhang spricht der Gesetzgeber als Quelle etwaiger Beeinträchtigungen ausdrücklich den "durch Luftfahrzeuge in der Umgebung von Flugplätzen" hervorgerufenen "Fluglärm" an. Freilich ermächtigt die Regelung nur zu luftfahrtbehördlichen Einzelfallregelungen (§ 29 Abs. 1 LuftVG). Als allgemeine Vorschrift der Luftaufsicht hat die Regelung den Charakter einer Generalklausel, die eingreift, sofern nicht Spezialvorschriften eine abweichende Regelung enthalten. Als eine solche Sonderbestimmung kommt § 29 b Abs. 2 LuftVG in Betracht, der sich auch im Rahmen der rechtssatzmäßigen Festlegung von Flugverfahren nach § 27 a Abs. 2 Satz 1 LuftVO Geltung beimisst. Danach haben die Luftfahrtbehörden auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken.
Wenn der Gesetzgeber in § 29 b Abs. 2 LuftVG von "unzumutbarem" Fluglärm spricht, dann ist Fluglärm angesprochen, den er auch im luftrechtlichen Zulassungsrecht und im sonstigen Luftrecht als unzumutbar bewertet. Die Luftfahrtbehörden sind daher nicht verpflichtet darauf hinzuwirken, dass vermeidbarer Lärm unterbleibt. Nicht jeder Lärm, der vermeidbar ist, lässt darauf schließen, dass er unzumutbar ist. Als unzumutbar stuft der Gesetzgeber nur Lärmeinwirkungen ein, die durch das Qualifikationsmerkmal der Erheblichkeit die Schädlichkeitsgrenze überschreiten.
Die Lärmschutzklausel des § 29 b Abs. 2 LuftVG hebt sich in diesem Punkt insbesondere von dem Lärmschutzregime ab, das im luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren gilt. Nach § 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG ist vor Erteilung der Genehmigung, die sowohl Unternehmergenehmigung als auch Planungsentscheidung sein kann, zu prüfen, ob der Schutz vor Fluglärm angemessen "berücksichtigt" ist. Mit diesem Berücksichtigungsgebot kennzeichnet der Gesetzgeber die Lärmschutzproblematik als unabdingbaren Bestandteil des Abwägungsmaterials. Auch im Rahmen der Planfeststellung spielt der Lärmschutz als Abwägungsposten eine maßgebliche Rolle. In § 9 Abs. 2 LuftVG kommt dies dadurch zum Ausdruck, dass dem Unternehmer im Planfeststellungsbeschluss die Errichtung und Unterhaltung der Anlagen aufzuerlegen ist, die zur Sicherung der Benutzung der benachbarten Grundstücke gegen Gefahren oder Nachteile notwendig sind. Das Nebeneinander von Gefahren und Nachteilen als je eigenständige Tatbestandsmerkmale macht deutlich, dass Schutzvorkehrungen nicht bloß zur Abwehr etwaiger Gesundheitsgefährdungen oder der Beeinträchtigung sonstiger verfassungsrechtlich geschützter Rechtsgüter geboten sind. Handlungsbedarf sieht der Gesetzgeber bereits auf einer der Gefahrenabwehr vorgelagerten Stufe. Mit dem Begriff der Nachteile markiert er eine zusätzliche Zumutbarkeitsschwelle. Pflicht zum Hinwirken zugunsten eines Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm
Sachlich einleuchtende Gründe Anders als für den Fall unzumutbaren Fluglärms stellt der Gesetzgeber für geringere Lärmbelästigungen freilich kein Lösungsmodell zur Verfügung. Eine dem § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG entsprechende Vorschrift, wonach die öffentlichen und die privaten Belange untereinander und gegeneinander abzuwägen sind, fehlt. Dieses gesetzgeberische Schweigen verbietet es, auf die in der Rechtsprechung zum fachplanerischen Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze zurückzugreifen. Das Bundesverwaltungsgericht hat klargestellt, dass für die Abwägungsentscheidung, die das Luftfahrt-Bundesamt unter Berücksichtigung der Sicherheitsanforderungen auf der einen und der Lärmschutzinteressen auf der anderen Seite zu treffen hat, andere Maßstäbe gelten.
Die Lärmschutzvorschriften, denen das Luftfahrt-Bundesamt bei seiner Abwägungsentscheidung Rechnung zu tragen hat, sind - jedenfalls auch - dazu bestimmt, Drittschutzinteressen zu dienen. Der Gesetzgeber stellt in § 29 Abs. 1 LuftVG klar, dass die Luftfahrtbehörden die Aufgabe haben, Gefahren abzuwehren, die der öffentlichen Sicherheit durch die Luftfahrt drohen. Zu den Schutzgütern dieser, anderen "polizeilichen" Generalklauseln nachgebildeten Vorschrift gehört nicht nur die Aufrechterhaltung der Sicherheit der Allgemeinheit oder einer unbestimmten Personenmehrheit, sondern auch die Wahrung von Rechtspositionen, die für den Einzelnen von elementarer Bedeutung sind. Soweit Leben oder Gesundheit bedroht sind, ist eine Abwehr geboten. Erweiterte Schutzpflichten lassen sich daraus ableiten, dass der Gesetzgeber den Luftfahrtbehörden ein Mittel an die Hand gibt, unter den in § 29 Abs. 1 Satz 3 LuftVG bezeichneten Voraussetzungen auch Maßnahmen zur Abwehr von erheblichen Belästigungen durch Fluglärm zu ergreifen. Dem Schutzkonzept des § 29 b Abs. 2 LuftVG liegen ähnliche Zielvorstellungen zugrunde. Der Schutz vor "unzumutbarem" Fluglärm steht als Synonym für den Schutz vor Fluglärm, durch den "erhebliche Belästigungen" hervorgerufen werden. Unbeschadet des § 2 Abs. 2 Satz 1 BImSchG bestimmt der Gesetzgeber das Anforderungsprofil im Bereich der Luftaufsicht in diesem Punkt in Anlehnung an das Bundes-Immissionsschutzgesetz. Es entspricht ständiger Rechtsprechung, dass die Vorschriften, die der Abwehr erheblicher Belästigungen im Sinne der Definition des § 3 Abs. 1 BImSchG dienen, Drittschutz. Nichts anderes gilt für den durch § 29 b Abs. 2 LuftVG begründeten Schutz der "Bevölkerung". Zu dem damit geschützten Personenkreis gehören die im Einwirkungsbereich eines Flugplatzes lebenden Menschen einschließlich der Eigentümer von Grundstücken, die unzumutbarem Fluglärm ausgesetzt sind. Wegen der planungsähnlichen Wirkungen der Festlegung von Flugrouten ist eine drittschützende Wirkung auch für solche Personen zu bejahen, die keinem unzumutbaren Fluglärm im Sinne des § 29 b Abs. 2 BImSchG ausgesetzt werden, deren Lärmschutzinteressen das Luftfahrt-Bundesamt bei seiner Abwägungsentscheidung aber gleichwohl im Rahmen des rechtsstaatlich unerlässlichen Minimums Rechnung zu tragen hat.

References: § 27
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 § 27
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