Source: http://www.legaltoday.com/informacion-juridica/jurisprudencia/contencioso-administrativo/sentencia-num-3452015-tribunal-superior-de-justicia-comunidad-autonoma-de-les-illes-balears-seccion-1-26-05-2015
Timestamp: 2019-09-23 07:53:42+00:00

Document:
Sentencia núm. 345/2015 Tribunal Superior de Justicia Comunidad Autónoma de les Illes Balears (Sección 1) 26-05-2015
Marginal: RJCA\2015\781
Tribunal: Tribunal Superior de Justicia Comunidad Autónoma de les Illes Balears
Recurso contencioso-administrativo núm. 345/2015
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA: Acción derivada de acto legislativo: indemnización improcedente: suelo y ordenación urbana: pérdida del aprovechamiento urbanístico: desclasificación de terrenos por Ley: clasificación como suelo rústico especialmente protegido de terrenos que tenían la previa consideración de suelo urbano: reclasificación por norma posterior: pérdida de objeto del recurso.
El TSJ de las Islas Baleares estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto en materia de reclamación de responsabilidad patrimonial formulada en relación a la Ley CAIB 4/2008, de 14 mayo.
SENTENCIA: 00345/2015
En la ciudad de Palma de Mallorca a 26 de mayo de dos mil quince
Dª Carmen Frigola Castillón
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de les Illes Balears los autos Nº 776 de 2009, seguidos entre partes; como demandantes, D. Saturnino , Dª Ofelia , Dª Cecilia , D. Artemio , D. Eduardo , D. Hilario , D. Miguel , Dª Lucía , Jalaba-Comar, Sociedad Limitada, Casas y Jardines de Ibiza, Sociedad Limitada, D. Jose Ramón , Dª María Dolores , Unitat Diagnostic Allergia Medicamentosa, Sociedad limitada, D. Antonio y D. Domingo , todos ellos representados por el Procurador Sr. Colom, y asistidos por el Letrado Sr. Roig ; y como demandada, la Administración de la Comunidad Autónoma , representada y asistida por su Abogado
El objeto del recurso es la desestimación presunta, a través de la ficción legal del silencio administrativo, de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada el 21 de noviembre de 2008 en relación a la Ley CAIB 4/2008, de 14 de mayo
La cuantía del recurso se ha fijado en 40.454.786,35 euros.
PRIMERO.- El recurso fue interpuesto el 23 de noviembre de 2009, dándose el traslado procesal adecuado y reclamándose el expediente administrativo.
SEGUNDO .- La demanda se formalizó en plazo legal, solicitando la estimación del recurso con anulación de la desestimación presunta de la reclamación formulada el 21 de noviembre de 2008, con declaración de ser eficaces las licencias municipales otorgadas por el Ayuntamiento de Sant Joan de Labritja con los números 81 a 83, 134, 177, 178, 193 y 194 de 2007 y con declaración del derecho a ser indemnizados todos los recurrentes en cuantías varias que sumarían la cantidad de 40.454.786,35 euros o la que se determinase en el juicio, más los intereses legales; y todo ello con imposición de las costas del juicio a la Administración de la CAIB. Se acompañaba el informe de tasación emitido el 11 de octubre de 2010 por el arquitecto Sr. Marcos Raposo. Interesaba el recibimiento del juicio a prueba.
TERCERO .- La CAIB contestó a la demanda en plazo legal, solicitando la desestimación del recurso y la imposición de las costas del julio. Interesaba el recibimiento del juicio a prueba.
CUARTO .- Se acordó recibir el juicio a prueba, admitiéndose documental propuesta por los demandantes, la testifical propuesta por la Administración demandada -Sr. Carlos Francisco , 27 de septiembre de 2011- y la pericial propuesta por los demandantes - Arquitecto Sr. Benigno , 28 de noviembre de 2013 y 9 de enero de 2014- resultando de su práctica lo que figura en los autos. La Sala acordó también la práctica de prueba pericial en esos autos y otros análogos, en concreto en los recursos números 789/2009, 793/2009 y 34/2010, llevándose a cabo por los Arquitectos Don Benigno , Sr. Marcelino y Sr. Segismundo el 29 de enero de 2013.
QUINTO .- Se acordó que las partes formularan conclusiones, verificándolo por su orden e insistiendo ambas en sus anteriores pretensiones.
SEXTO .- Declarada conclusa la discusión escrita, se ordenó traer los autos a la vista con citación de las partes para sentencia, señalándose para votación y fallo el día 12 de mayo de 2015
Hemos descrito en el encabezamiento cual es el acto presunto contra el que se dirige el presente recurso contencioso-administrativo.
Los ahora recurrentes, D. Saturnino , Dª Ofelia , Dª Cecilia , D. Artemio , D. Eduardo , D. Hilario , D. Miguel , Dª Lucía , Jalaba-Comar, Sociedad Limitada, Casas y Jardines de Ibiza, Sociedad Limitada, D. Jose Ramón , Dª María Dolores , Unitat Diagnostic Allergia Medicamentosa, Sociedad limitada, D. Antonio y D. Domingo , todos ellos propietarios de distintas parcelas de la urbanización Benirrás, en el término municipal de Sant Joan de Labritja, en la isla de Eivissa, solicitaron el 21 de noviembre de 2008 a la Administración ahora demandada, Comunidad Autónoma de les Illes Balears, indemnización por el perjuicio ocasionado por la entrada en vigor el 18 de mayo de 2008 de la Ley CAIB 4/2008, de 14 de mayo (LIB 2008, 140) , publicada en el BOIB el 17 de mayo de 2008 y que supuso tanto una ampliación de las previsiones de la Ley CAIB 1/1991 (LIB 1991, 37) como que los terrenos de la urbanización Benirrás, en el término municipal de Sant Joan de Labritja, quedasen clasificados como suelo rústico de especial protección.
La Ley CAIB 4/2008 desclasificó, pues, terrenos que contaban con la consideración como suelo urbano y pasaron a quedar clasificados como suelo rústico especialmente protegido -ANEI-.
Esos terrenos contaban con Plan Parcial, aprobado el 19 de junio de 1984, y con Proyecto de Urbanización, aprobado por el Ayuntamiento de Sant Joan de Labritja el 30 de junio de 1986. Además, los Servicios Técnicos Municipales informaron favorablemente el certificado final de las obras de urbanización, presentado el 27 de marzo de 1992, y el Pleno del Ayuntamiento aprobó el 16 de diciembre de 1992 el proyecto de normalización y parcelación de fincas.
La autoridad urbanística autonómica, es decir, el Consell Insular de Eivissa, había reaccionado ya en 1999 frente a las primeras licencias municipales de obras y el 7 de abril de 2000 se aprobó definitivamente la Norma Territorial Cautelar que suspendía todas las actividades edificatorias, manteniéndose después con restricciones en el Plan Territorial Insular, publicado en el BOIB el 31 de marzo de 2005.
Además de esas primeras licencias, en la demanda se señala también que se otorgaron otras después, en concreto a varios de los ahora demandantes, siendo las licencias de obras números 81 a 83, 134, 177, 178, 193 y 194 de 2007, referentes a las parcelas números NUM000 , NUM001 , NUM002 a NUM003 , NUM004 a NUM005 , NUM006 a NUM007 , NUM008 , NUM009 y NUM010 .
Pues bien, de todo ello los demandantes deducen que esas licencias eran válidas y eficaces tras la desclasificación operada por la Ley CAIB 4/2008 ya que en tales casos debía atenderse a lo previsto en la Disposición Adicional Primera y la Disposición Transitoria Única de dicha Ley CAIB 4/2008 .
Así las cosas, como resumen de lo que en los siguientes fundamentos de derecho de esta sentencia desarrollaremos, podemos ahora señalar ya, primero, que una vez operada la desclasificación de los terrenos por la Ley CAIB 4/2008, se ha producido su reclasificación como suelo urbano. Resulta así, primero, del Decreto-Ley 2/2012 (LIB 2012, 38) y, tras éste, sucesivamente, de la Ley CAIB 7/2012 (LIB 2012, 158) y de la Ley CAIB 2/2014 (LIB 2014, 83) .
Por lo tanto, la lesión patrimonial ocasionada a los demandantes por la desclasificación operada por la Ley CAIB 4/208 -y base de su reclamación desatendida- ha desaparecido, bien que las previsiones legales al respecto, ahora alojadas en la Ley CAIB 2/2014, precisan de su incorporación al planeamiento municipal.
La Ley CAIB 2/2014, igual que antes la Ley CAIB 7/2012, impone, como decimos, la incorporación al planeamiento municipal de las previsiones legales que han despejado la desclasificación en su día operada por la Ley CAIB 4/2008. Pero la desclasificación operada por la Ley no depende del planeamiento municipal.
En efecto, el planeamiento municipal debe incorporar las previsiones legales y, por consiguiente, supeditado como está el planeamiento municipal por el principio de jerarquía normativa, las previsiones de la Ley no solo no dependen del planeamiento municipal sino que, por el contrario, lo condicionan.
La prueba pericial practicada en el juicio a instancia de la Sala -Arquitectos Don. Benigno , Don. Marcelino Don. Segismundo , 29 de enero y 4 de marzo de 2013- ha dejado claro, primero, que los terrenos del caso o, por mejor decir, toda la urbanización, si bien no está integrada en la trama urbana de Sant Joan de Labritja, sí que conforma una trama urbana que, a su vez, se encuentra integrada en la red básica municipal; segundo, que los terrenos del caso se encuentran transformados por la urbanización y que cuentan con los servicios que determinaban las normas urbanísticas por las que se regían, bien que algunos de ellos padezcan en estos momentos de falta de mantenimiento o de los afectos de actos vandálicos; tercero, que la reparación precisa no comporta la realización de las obras de transformación a que se refería el artículo 5 de la Ley CAIB 7/2012 que, como su Disposición Adicional Primera, aparecen derogados ahora por la Ley CAIB 2/2014 -Disposición Derogatoria Única, punto 1, apartado f)-; cuarto, que las parcelas que cuentan con licencia y proyecto de ejecución son las siguientes: NUM011 , NUM012 , NUM003 , NUM013 y NUM014 ; y, quinto, que las parcelas que cuentan con licencia otorgada sobre proyecto básico y se encuentran condicionadas hasta que el Ayuntamiento decida sobre el proyecto de ejecución son las siguientes: NUM015 , NUM016 , NUM017 , NUM018 y NUM019 .
Al propio tiempo, el Arquitecto Don. Benigno , en prueba pericial relativa a la determinación de la eventual indemnización y practicada en el juicio a instancia de los demandantes -28 de noviembre de 2013 y 9 de enero de 2014-, ha señalado, primero, que la pérdida de aprovechamiento urbanístico no lo podía cuantificar debido a que no se disponía de la documentación que justificase los gastos a que se refieren los artículos 26.1 y 35.c) del TRLS, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008 (RCL 2008, 1260) ; segundo, que tampoco podía decir si las licencias eran válidas; tercero, que, sobre los daños y perjuicios derivados del retraso ocasionado, tampoco se podía pronunciar por lo mismo, es decir, por no disponer de la justificación correspondiente sobre los posibles gastos; cuarto, que a la pregunta de si acaso no sería valorable que se hubiera podido disponer antes de la vivienda o que se hubieran podido arrendar, siempre a contar a partir del plazo máximo de ejecución, la respuesta del perito es que no, en concreto porque las licencias concedidas se realizaron entre 2005 y 2007 y las Medidas Cautelares impuestas en 2007, que paralizaron la ejecución, llevan a concluir que no existían los perjuicios a que aludían los demandantes; quinto, que, el perito insiste aún en la conclusión anterior indicando así tanto que a tener en cuenta serían únicamente los casos con licencia que permitía la ejecución como que"[...] en este caso las obras son mínimas puesto que solo se han realizado un movimiento de tierras a modo de limpieza del solar "; y, sexto, que, a diferencia de la Disposición Transitoria Primera, punto 1, apartado a) del Decreto-Ley CAIB 2/2012 , que se refería únicamente a la integración en la trama urbana, que no sería el caso de los terrenos de la urbanización Benirrás, la Disposición Adicional Primera de la Ley CAIB 7/2012 se refería tanto a que los terrenos estuvieran integrados en la trama urbana como a que ellos mismos conformasen una trama urbana, supuesto en el que sí se incluirían los terrenos de la urbanización Benirrás.
Así las cosas, en el juicio también se ha practicado -29 de noviembre de 2011- la prueba testifical de un empleado de la demandada y a petición de la propia demandada, siendo el Sr. Carlos Francisco , Arquitecto Jefe de Sección de la Dirección General de Ordenación del Territorio de la Consellería de Agricultura, Medio Ambiente y Territorio, que, como era de suponer, se abraza a las tesis de la propia Administración.
El principio de responsabilidad de los poderes públicos, recogido en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución (RCL 1978, 2836) , cuenta con el régimen general previsto en los artículos 139 a 146 de la Ley 30/1992 (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) y en el Reglamento aprobado por el Real Decreto 429/1993 (RCL 1993, 1394 y 1765) .
Por lo tanto, en materia de urbanismo, como ha señalado la jurisprudencia, por ejemplo en las SSTS de 2 de noviembre de 1987 y 18 de junio de 1990 , las previsiones de la legislación urbanística pueden completarse acudiendo al régimen general de responsabilidad.
La Ley no niega el derecho a indemnización en materia de urbanismo, pero delimita qué se entiende por lesión o qué bienes o derechos son susceptibles de ser lesionados. Ahora bien, en definitiva, es la ordenación urbanística la que finalmente concreta la patrimonialización del aprovechamiento urbanístico por el cumplimiento por el particular de sus deberes urbanístico. Es, pues, esa ordenación urbanística la que señala en qué momento y con qué condiciones patrimonializa el particular el aprovechamiento urbanístico.
En el TRLS de 1992 (RCL 1992, 1468 y RCL 1993, 485) se establecía una adquisición gradual de derechos que facilitaba la determinación de la lesión. Pues bien, en un supuesto de terrenos cuya propiedad se mantuvo, como en nuestro caso se mantiene ahora la propiedad, la clasificación anterior y, en definitiva, como diremos, las licencias, la STS de 12 de mayo de 1987 (RJ 1987, 5255) -ROJ: STS 11136/198 , ECLI: ES: TS: 1987:11136- señaló que no se había sufrido lesión patrimonial efectiva por el hecho de que las fincas subieran de preció para después recuperar el más bajo valor de mercado anterior, indicándose al respecto lo siguiente:
Primero.- El contenido de esta apelación se limita a la determinación de si resulta o no procedente indemnizar a los demandantes, hoy apelados, como consecuencia de la alteración de la ordenación urbanística de sus terrenos que, sometidos al Plan Parcial "La Riba", resultaron afectados por la revisión del Plan Especial del Parque Natural de la Montaña de Sant Llorenç de Munt y Serra de l'Obach, alteración ésta que se produjo cuando todavía no había transcurrido los plazos previstos para la ejecución de aquel Plan Parcial.
Sobre esta base importa ya concretar positiva y negativamente la pretensión que constituye el objeto de estos autos: A) Positivamente ha de indicarse que lo que se reclama es la diferencia existente entre el valor real o de mercado que tenían los terrenos propiedad de los demandantes incluidos en el perímetro del Plan Parcial "La Riba" antes de la "descalificación" de dicho Plan Parcial y el valor real o de mercado que tienen después de dicha "descalificación" que elimina las posibilidades de urbanización. B) Negativamente será de precisar que no se pretende él pago de los desembolsos que hayan podido realizarse en atención a la ordenación urbanística de los terrenos.
Segundo.- Ninguna duda existe respecto de que la potestad administrativa de planeamiento se extiende a la reforma de éste: la naturaleza reglamentaria de los planes, en un sentido, y la necesidad de adaptarlos a las exigencias cambiantes de la realidad, en otro, justifican plenamente el "ius variandi" que en este ámbito se reconoce a la Administración - artículos 45 y siguientes del texto refundido de la Ley del Suelo .
Esto plantea el problema de la situación de los propietarios ante la modificación del planeamiento. Y es que los planes, ante todo, establecen una determinada ordenación en atención a lo que el interés público reclama, pero a la vez y como consecuencia esa ordenación delimita el contenido del derecho de propiedad -artículos 76 y 87.1 del ya citado texto refundido-. En efecto, la clasificación y la calificación del suelo implican la atribución de una determinada calidad que opera cómo presupuesto desencadenante de la aplicación del estatuto jurídico correspondiente.
Este carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria significa que su contenido será en cada momento el que derive de la ordenación urbanística, siendo pues lícita la modificación de ésta, modificación que, por otra parte, no debe dar lugar a indemnización en principio dado que como ya se ha dicho las facultades propias del dominio, en cuanto creación del ordenamiento, serán las concretadas en la ordenación urbanística vigente en cada momento.
Tercero.- Sin embargo y frente a lo expuesto aparece la regla excepcional del artículo 87.2 del texto refundido que prevé la indemnización, en lo que ahora importa, para los supuestos de modificación o revisión anticipada de los Planes Parciales.
Será ante todo de destacar el carácter excepcional de la norma, reiteradamente puesto de relieve por la jurisprudencia -así, sentencias de 14 de junio de 1983 (RJ 1983, 3506) , 10 de abril de 1985 (RJ 1985, 2197) , etc.-; tal excepcionalidad deriva del ya indicado carácter estatutario del régimen de la propiedad inmobiliaria y resulta explicitada, en su contexto próximo, por la relación existente entre los apartados 1 y 2 del citado artículo 87.
Cuarto.- Así las cosas, obligado será perfilar el supuesto de hecho de dicho precepto, planteando la pregunta de si para provocar la consecuencia jurídica indemnizatoria, en él prevista basta, en lo que a estos autos respecta, con una modificación anticipada de los planes que indica, sin más, o si por el contrario será precisa la concurrencia de algún otro requisito.
Ya en este terreno, es de señalar que la doctrina, con acierto, viene encuadrado el artículo 87.2 dentro del marco general de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública lo que implica que para que proceda la indemnización será necesaria la existencia de una lesión en los bienes o derechos de los administrados - artículo 106.2 de la Constitución , artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (RCL 1957, 1010) , etc.
Y puesto que el problema se suscita en materia urbanística, habrá que determinar en qué momento surgen derecho que sean susceptibles de sufrir aquella lesión, concretando si nacen de la mera aprobación del planeamiento o si por el contrario es necesario que concurran otros presupuestos.
Quinto.- Con este planteamiento importará recordar el sistema de definición del derecho de propiedad del suelo en nuestro ordenamiento.
El punto de partida es el del contenido del dominio en el suelo no urbanizable -aprovechamiento exclusivamente agrícola, ganadero o forestal-. Dado que en tales supuestos no se establece indemnización alguna -artículo 87.1 del texto refundido- es claro que la Ley de nada ha privado al propietario. Y al propio tiempo, como tampoco añade nada al contenido natural de la propiedad, no se le imponen deberes especiales.
En cambio en el suelo urbano y en el urbanizable se incorporan al derecho de propiedad contenidos urbanísticos artificiales que no están en la naturaleza y que son producto de la ordenación urbanística. No sería justa esta adición de contenidos si se produjera pura y simplemente y por ello, como contrapartida, en tales supuestos se imponen importantes deberes -artículos 83.3 y 84.3 del texto refundido- cuyo cumplimiento exige un cierto lapso temporal dada la complejidad de su ejecución. Pues bien, sólo cuando tales deberes han sido cumplidos puede decirse que el propietario ha "ganado" los contenidos artificiales que se añaden a su derecho inicial.
No basta, así, el Plan de detalle para atribuir un derecho derivado del destino urbanístico del suelo previsto en aquél. Tal derecho sólo se adquiere, sólo se patrimonializa cuando el propietario, cumpliendo sus deberes, ha contribuido a hacer físicamente posible su ejercicio. Es evidente la conexión causal existente entre deberes, por un lado, y aprovechamientos urbanísticos, por otro. Sólo el cumplimiento de aquéllos confiere derecho a éstos.
Por ello, sólo cuando el plan ha llegado a "la fase final de realización" - sentencias de 29 de septiembre de 1980 , 14 de junio de 1983 , 10 de abril de 1985 - se adquiere el derecho a los aprovechamientos urbanísticos previstos en la ordenación y sólo, por tanto, entonces la modificación del planeamiento implicaría lesión de un derecho ya adquirido, procediendo así la indemnización prevista en el artículo 87.2cuyo contenido habría de fijarse en perfecta congruencia con los contenidos de los derechos de los que se ha visto privado el propietario.
Sexto.- En el supuesto litigioso, la ejecución del Plan Parcial "La Riba" estaba lejos de haber llegado a su fase final: A) Con anterioridad a la aprobación definitiva del Plan Especial del Parque Natural de Sant Llorenç de Munt no se había transmitido al Ayuntamiento ningún terreno de cesión obligatoria incluido en el ámbito del mencionado Plan Parcial -folio 199-. B) Tampoco se han realizado las obras de infraestructura previstas en dicho Plan Parcial -informe pericial, folios 206, apartado f) y 213-. En realidad así viene a reconocerse en el propio escrito de recurso de alzada -folio 25.
No puede, pues, en modo alguno entenderse que el grado de ejecución del Plan Parcial "La Riba" implicase ya una adquisición de derechos cuya privación pudiera dar lugar a indemnización.
Séptimo.- Pero el problema ha de ser planteado también en un momento anterior al ya expuesto refiriéndolo no a los aprovechamientos finales establecidos en la ordenación urbanístico sino a la expectativa de urbanización que deriva del Plan Parcial, expectativa ésta que la Exposición de Motivos de la Reforma de la Ley del Suelo de 1975 estima ya consolidada.
Y la pregunta que otra vez habrá que formular es la de si siempre y sin más la privación de esa expectativa origina ya el derecho a la indemnización. También ahora la solución habrá de venir por la vía del concepto de la lesión o tener siempre en cuenta cuando de pronunciar una responsabilidad de la Administración se trata.
La ya citada Exposición de Motivos arroja luz sobre el problema al referirse a la seguridad del tráfico jurídico: si confiando en la subsistencia durante un cierto plazo de una determinada ordenación urbanística se han hecho inversiones y gastos jugará entonces, sí, el derecho de la indemnización. El plazo, por virtud de lo dispuesto en el artículo 87.2 opera dando seguridad al mercado inmobiliario y a las actividades de ejecución del planeamiento realizadas vigente el Plan, puesto que aunque se modifique éste no provocarán pérdidas para el inversor.
Quiérese decir que el supuesto de hecho del artículo 87.2 no se integra únicamente por la alteración de la ordenación urbanística: es preciso, además, que confiando en la subsistencia de ésta se hayan desarrollado actividades y gastos que devengan inútiles por virtud de la alteración anticipada. No todos los propietarios, pues, de terrenos afectados por la modificación del planeamiento resultan amparados por el artículo 87.2 , sino únicamente los que, sobre la base de una cierta ordenación, hayan desarrollado aquellas actuaciones. Así se produce la lesión. Y desde luego el perjuicio indemnizable estará en relación con el contenido de dichas actuaciones.
Octavo.- En el supuesto litigioso, dado que la revisión del Plan Especial del Parque Natural de Sant Llorenç de Munt ha venido a impedir la urbanización que posibilitaba el Plan Parcial de "La Riba", se reclama una indemnización que se cifra en la "diferencia existente entre el valor real o de mercado que tenían los terrenos propiedad de los demandantes incluidos en el perímetro del Plan Parcial "La Riba" de la descalificación de dicho Plan Parcial y el valor real o de mercado que tienen después de dicha descalificación". Y a este respecto, será de advertir: A) El mayor valor que en el mercado alcanzan unos terrenos por virtud de la vigencia de un Plan Parcial no es obra exclusiva de éste, sino consecuencia también de una clasificación anterior como suelo urbanizable programado. B) Para que una específica indemnización del tipo de la que se reclama resultara procedente - recuérdese que aquí se está protegiendo la seguridad del tráfico jurídico- sería preciso que los terrenos hubieran sido adquiridos ya a los precios resultantes de sus posibilidades urbanísticas; así, en el caso de que una alteración anticipada de la ordenación hiciera inviable la urbanización, provocando un descenso de valor, se produciría la lesión indemnizable. No es este el caso litigioso en el que ni siquiera se alega una adquisición de los terrenos en las condiciones mencionadas.
Y es que hay que concluir que quien ya era propietario de unos terrenos antes de la aprobación del Plan Parcial y lo sigue siendo después de su modificación no ha sufrido lesión patrimonial efectiva por el hecho de que sus fincas subieran de preció para después recuperar el más bajo valor de mercado anterior .
Todo ello sin perjuicio de que las personas que hayan hecho gastos en relación con el Plan Parcial litigioso que hayan devenido inútiles por consecuencia de la nueva ordenación puedan reclamar la congruente indemnización -lo que no es objeto de estos autos- y sin perjuicio también de que la ordenación del Plan Parcial del Parque Natural de San Llorenç de Munt, en sí misma, pueda dar lugar a indemnizaciones como ha señalado esta Sala en la sentencia de 2 de febrero de 1987 "
Los supuestos que generan indemnización se encuentran ahora recogidos, principalmente, en el artículo 35 del TRLS de 2008 (RCL 2008, 1260) , dictado, según ha previsto la Disposición Final Primera, apartado tercero, en ejercicio de la competencia reservada al legislador estatal por el artículo 149.1.4 ª, 8 ª y 18ª de la Constitución (RCL 1978, 2836) . Pero esos supuestos de indemnización también se encuentran recogidos en los artículos 8.3.a), 11.5, y 26 del mismo TRLS de 2008.
Hay que precisar que esos supuestos específicamente previstos por la Ley como indemnizables no son los únicos puesto que se trata de una relación que no puede considerarse agotadora sino enunciativa. Por lo tanto, a esos supuestos podrían sumarse otros de menor importancia como, por ejemplo, la orden de ejecución ilegal o la orden ilegal de paralización de obras en curso.
Reconocido un amplio ius variandi para alterar los planes urbanísticos en función de las necesidades públicas, algunos de esos supuestos generan indemnización, en concreto la alteración del plan antes del transcurso de los plazos previstos para su desarrollo, la alteración del plan después de haber transcurrido los plazos de ejecución, si es que no se hubiera llevado a efecto por causa imputable a la Administración, y, en todo caso, la alteración del plan que determine la modificación o extinción de licencias u otros títulos habilitantes de obras y actividades.
Ahora bien, el criterio determinante del deber de indemnización es la existencia real de derechos patrimonializados.
Por lo tanto, debe tratarse de derechos adquiridos o consolidados, no bastando ni las meras expectativas ni los intereses legítimos.
De ahí que sea preciso que el propietario haya cumplido con sus deberes y soportado las cargas que derivan del planeamiento. Y el momento en que se consideran adquiridos los derechos, como señala reiteradamente la jurisprudencia, por ejemplo, en la STS de 17 de febrero de 1998 (RJ 1998, 1677) , relativa al caso de Es Trenc y que revocó nuestra sentencia de 25 de febrero de 1989 , es cuando se llega a la fase de ejecución del planeamiento mediante las obras de urbanización.
Entre los diversos supuestos de imposición vinculaciones y limitaciones singulares, la Ley reconoce como causas determinantes de la indemnización de las restricciones del aprovechamiento urbanístico únicamente la superación del deber de conservación y los supuestos de imposibilidad de equidistribución.
La Ley también reconoce como supuestos indemnizatorios los de anulación de licencias u otros títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, la demora injustificada -que no dosificación- en su otorgamiento y la denegación improcedente.
Finalmente, la Ley contempla como supuestos indemnizables, primero, los gastos de proyectos en aquellos casos en que la Administración altera sus criterios y previsiones sobre las obras de urbanización previamente facilitados; segundo, el incumplimiento por la Administración de los plazos de resolución en relación con instrumentos de planeamiento urbanístico o relativos a su ejecución; y, tercero, los gastos de buena fe que hubieran realizado los particulares por efecto de la actuación administrativa y sin que los mismos les hubieran reportado ninguna utilidad.
EL presente contencioso versa, como ya hemos visto en el primer fundamento de derecho de esta sentencia, sobre la responsabilidad del Estado legislador.
Al respecto, interesa ahora recordar que la Sala ya señaló en la sentencia nº 479/2010, de 31 de mayo de 2010 (PROV 2010, 251193) -ROJ: STSJ BAL 616/2010 - lo siguiente:
" QUINTO.-Sobre la responsabilidad patrimonial del Estado por actos legislativos constitucionales y sobre el inicio del cómputo del plazo para reclamar.
La Ley 30/92 (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) reconoció el principio de responsabilidad patrimonial del Estado legislador o responsabilidad derivada de actos legislativos.
Así, el artículo 139.3 de la Ley 30/92 establece que las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar. Y ese mismo precepto señala que la indemnización tendrá lugar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos.
No obstante, prevista o no expresamente la indemnización en el acto legislativo, era indemnización procede cuando el daño consiste en sacrificio especial e imprevisible que quebranta los principios de confianza legítima, buena fe, seguridad jurídica y equilibrio de las prestaciones -en ese sentido, por todas, sentencia del Tribunal Constitucional número 28/97 (RTC 1997, 28) y sentencias del Tribunal Supremo de 9 de mayo de 1995 , 27 de octubre de 2001 (RJ 2002, 462) y 18 de mayo de 2006 (RJ 2006, 3923) -.
Sobre la responsabilidad del legislador y sobre el enfoque restrictivo de la posibilidad de reconocimiento de indemnización por leyes constitucionales, el Tribunal Supremo, en su sentencia de 16 de diciembre de 2008 (RJ 2009, 90) , ha señalado lo siguiente:
"En primer lugar y en relación con las apreciaciones de la parte, conviene precisar que la jurisprudencia desde el principio ( Ss. 30-11-1992 (RJ 1992, 10516) , 12-7-2001 , 5-2-1996 (RJ 1996, 987) ) puso de manifiesto que el marco de la responsabilidad patrimonial, y concretamente la responsabilidad por acto legislativo, exige una configuración legal, de la que carecía esta última, poniendo de manifiesto la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles, por faltar cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones.
No obstante esa falta de desarrollo normativo, que persistió hasta la publicación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no impidió la formulación de numerosas reclamaciones y la adopción de las correspondientes decisiones por este Tribunal, conformando una jurisprudencia que salvo algunos casos aislados previos( sentencias de 22-5-1970 , 1 febrero y 12 noviembre 1971 , 30-9-1972 y 29-1-1974 , relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto por el Texto Refundido de la Ley de Seguridad Social de 21-4-1966), adquiere relevancia tras la Constitución de 1978 , inicialmente con ocasión de la modificación de la edad de jubilación de los funcionarios públicos, Ley 30/84, de 2 de agosto (RCL 1984, 2000, 2317 y 2427) , y de los Jueces y Magistrados, Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio (RCL 1985, 1578 y 2635) , del Poder Judicial , que dio lugar al planteamiento de diversos recursos de inconstitucionalidad, resueltos por sentencias del Tribunal Constitucional 108/1986, de 29 de julio (RTC 1986, 108) , 99/1987, de 11 de junio (RTC 1987, 99) y 70/1988, de 19 de abril (RTC 1988, 70) , en las que se rechazan las infracciones de los arts. 9.3 , 33.3 y 35 de la Constitución (RCL 1978, 2836) que se invocaban, en razón de la situación estatutaria a la que están sujetos los recurrentes, que no son titulares de un derecho subjetivo a ser jubilados a la edad establecida en el momento de su acceso a la función. Sin embargo, al examinar la disposición transitoria 28.1ª de la LOPJ , que establecía un sistema escalonado de aplicación de la edad de jubilación, señala que " su finalidad evidente es la de paliar los efectos negativos que el adelanto de la edad de jubilación pueda producir en cuanto origine una frustración de las expectativas existentes y, en muchos casos, perjuicios económicos. Es posible, incluso, que esta finalidad no quede suficientemente asegurada y que esos efectos negativos, de no ser corregidos, puedan merecer algún género de compensación. Pero esta cuestión queda, en todo caso, fuera del ámbito del presente recurso ."
Ante este planteamiento del Tribunal Constitucional, los interesados advirtieron la posibilidad de indemnización aun en el supuesto de constitucionalidad de la norma, formulando las correspondientes reclamaciones ante el Consejo de Ministros, que fueron desestimadas, acudiendo de nuevo ante este Tribunal Supremo, que resolvió sobre el fondo de la cuestión por primera vez en la citada sentencia del Pleno de 30 de noviembre de 1992 , que entre otros pronunciamientos y por lo que aquí interesa, termina desestimando las reclamaciones al entender que no se había producido la privación de bienes o derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, además de que, admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas que pretendan adaptar la legislación anterior. Criterios que se mantuvieron en numerosas sentencias (1 y 2 de diciembre de 1992 , distintas fechas de enero de 1993, 30 de enero de 2001 (RJ 2001, 647) , 1 de julio de 2003 (RJ 2003, 6610) , entre otras), que desde esa fecha venían a resolver cuestiones semejantes.
En la evolución jurisprudencial concretas sentencias como las de 5 de marzo de 1993 (RJ 1993, 2105) y 27 de junio de 1994 (RJ 1994, 4981) estimaron pretensiones de indemnización, en razón de los daños derivados del cambio radical introducido por el Tratado de Adhesión a la Comunidad Económica Europea (LCEur 1986, 8) , al disponer la eliminación, a lo largo de un periodo de siete años, del sistema de cupos de pesca exentos de arancel, considerando tal eliminación " incluso, y más propiamente como consecuencia de las determinaciones del Poder Legislativo ", si bien se parte de " la existencia de verdaderos derechos adquiridos para obtener los beneficios que elimina "; y en el mismo sentido estimatorio destaca la sentencia de 17 de febrero de 1998 (RJ 1998, 1677) , en cuyo recurso se discutían los perjuicios padecidos, según los recurrentes imputados a un acto de carácter legislativo, concretamente a la Ley del Parlamento de las Islas Baleares de 31 mayo 1984 (LIB 1984, 1583) , de Declaración de Es Trenc-Salobrar de Campos como área natural de especial interés (dictada en aplicación de la anterior Ley de Ordenación y Protección de Areas Naturales de Interés Especial, de 14 marzo 1984 (LIB 1984, 1583) ), consistentes en que, al establecer un régimen especial de protección de los terrenos en que se había proyectado e iniciado la urbanización, la ley privó a éstos del contenido económico de los derechos pertenecientes a las sociedades recurrentes de urbanización y edificación de los mismos, aunque la indemnización se limitó a los gastos realizados por las sociedades en consideración directa a la actividad empresarial urbanizadora, habida cuenta de que se desarrollaron ante la confianza legítima suscitada por la aprobación de los correspondientes planes parciales.
Pero abundaron las sentencias en sentido desestimatorio, que resolvieron otras reclamaciones como las formuladas por Agentes de Cambio y Bolsa, derivadas de la entrada en vigor de la Ley 24/1998, de 28 de julio(sic) (RCL 1988, 1644 y RCL 1989, 1149, 1781) , del Mercado de Valores , que suponía la desaparición de dicho Cuerpo, al entender que no se dan las circunstancias que determinan la concurrencia de un sacrificio particular de derechos o intereses legítimos suficiente para dar lugar a la exigencia de responsabilidad patrimonial derivada de acto legislativo. Por el contrario constituyen genéricas disposiciones de rango legal, que imponen limitaciones que se proyectan sobre el conjunto de los ciudadanos, aun cuando puedan afectar desigualmente a los grupos en que se integran, y que los afectados tienen la carga de soportar. En el mismo sentido las formuladas por Agentes de Aduanas, afectados por la entrada en vigor del Acta Única Europea. En tales sentencias (vg. 18-9-1997 (RJ 1997, 6917) , 13-7-1999 (RJ 1999, 6545) ) se recogía la doctrina de la Sala al respecto. Como sintéticamente señala la citada sentencia de 18 de septiembre de 1997 , " bajo el régimen anterior a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común, sólo cabe apreciar responsabilidad cuando se producen daños y perjuicios en virtud de actos de aplicación de las leyes cuando existe un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que pueden considerarse afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o concomitantes con la legislación aplicable ."
Introducida la regulación positiva en el art. 139.3 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común, según el cual: " las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos ", en las sentencias de esta Sala se mantiene que tal regulación no es contraria a las conclusiones y criterios marcados por la jurisprudencia, si bien hay que determinar el alcance del nuevo requisito establecido, en el sentido de que la previsión de la indemnización y de su contenido arranque del propio acto legislativo que motiva la lesión (Ss.18-9-1997, 17-2-1998, 18-5-2000 (RJ 2000, 6272) ).
Efectivamente del citado art. 139.3se deduce que el presupuesto sobre el que descansa el derecho a la indemnización por la aplicación de actos legislativos es la existencia de una lesión antijurídica, es decir, que los particulares " no tengan el deber jurídico de soportar ", según expresión del precepto, concepto jurídico ya examinado en el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración, plasmado en el art. 141.1 de la Ley 30/1992 , que ha de integrarse en cada caso atendiendo a las circunstancias concurrentes y que supone que el carácter indemnizable del daño no se predica en razón de ilicitud del acto causante sino de su falta de justificación, en cuanto el ordenamiento jurídico no impone al perjudicado esa carga patrimonial y singular que el daño implica.
En tal sentido, sentencias como la de 11 de junio de 1993 (RJ 1993, 4375) , que cita las de 11 de abril (RJ 1986, 2633) y 18 de diciembre de 1986 (RJ 1986, 8115) , señalan que existe ese deber jurídico de soportar el daño " cuando la medida de la Administración constituye un carga de carácter general que todos los administrados incluidos en el ámbito de dicha medida están obligados a cumplir sin derecho a indemnización ". Más concretamente, la sentencia de 27 de junio de 1997 (RJ 1997, 5352) establece que " ese deber de soportar el daño o el perjuicio sufrido se da en los supuestos en que la Ley y el grupo normativo de ella derivado justifican dichos detrimentos de un modo expreso o implícito. Así, del examen de las Sentencias del Tribunal Supremo de 7 de abril (RJ 1989, 2915) , 19 de mayo y 19 de diciembre 1989 (RJ 1989, 9867) , entre otras, se infiere que el criterio esencial para determinar la antijuridicidad del daño o perjuicio causado a un particular por la aplicación de un precepto legal o normativo debe ser el de si concurre o no el deber jurídico de soportar el daño, ya que las restricciones o limitaciones impuestas por una norma, precisamente por el carácter de generalidad de la misma, deben ser soportadas, en principio, por cada uno de los individuos que integran el grupo de afectados, en aras del interés público. Por su parte, el Tribunal Constitucional, en sentencias núms. 37/1987, de 26 marzo (RTC 1987, 37) , 65/1987, de 21 mayo (RTC 1987, 65) , 127/1987, de 16 julio (RTC 1987, 127) , 170/1989, de 19 octubre (RTC 1989, 170) , y 41 y 42/1990, de 5 marzo (RTC 1990, 42) , tiene declarado, en síntesis, que no hay antijuridicidad ni, por tanto, derecho a indemnización cuando, en el ejercicio de las facultades innovatorias del ordenamiento jurídico o de las potestades autoorganizatorias de los servicios públicos, se realiza una modificación en la regulación o configuración de un régimen jurídico anterior o se reestructuran sus sistemas de gestión ."
En tal sentido la sentencia del Tribunal Constitucional 227/1988, de 29 de noviembre (RTC 1988, 227) , que resuelve recurso de inconstitucionalidad formulado contra la Ley 29/1985, de 2 de agosto (RCL 1985, 1981 y 2429) , de Aguas , señala que " el legislador goza de una amplia libertad de configuración normativa para traducir en reglas de Derecho las plurales opciones políticas que el cuerpo electoral libremente expresa a través del sistema de representación parlamentaria ", añadiendo que las medidas legales de delimitación o regulación general del contenido de un derecho que, sin privar singularmente del mismo a sus titulares, constituyen una configuración "ex novo" modificativa de la situación normativa anterior, " aunque impliquen una reforma restrictiva de aquellos derechos individuales o la limitación de algunas de sus facultades, no están prohibidas por la Constitución ni dan lugar por sí solas a una compensación indemnizatoria. Muy al contrario, al establecer con carácter general una nueva configuración legal de los derechos patrimoniales, el legislador no sólo puede, sino que debe tener en cuenta las exigencias del interés genera l". En el mismo sentido expresa la STC 112/2006, de 5 de abril (RTC 2006, 112) , reflejándose en la ya citada sentencia de 18 de septiembre de 1997 , al indicar que el sacrificio singular no puede identificarse con las limitaciones que la Ley proyecta sobre el conjunto de los ciudadanos, " aun cuando puedan afectar desigualmente a los grupos en que se integran ". Es congruente con todo ello la sentencia de 11 de junio de 2001 (RJ 2001, 6075) , que refiriéndose a la jurisprudencia de esta Sala, señala el carácter restrictivo con que se aprecia la responsabilidad patrimonial en estos casos, concluyendo que: " en términos generales excluye el derecho a indemnización y da prevalencia a "la potestad de innovación normativa, con el fin de que no queden petrificadas regulaciones al margen de la evolución real de los intereses generales y del ejercicio de las facultades de apreciación de los órganos llamados a velar por ellos según las competencias reconocidas por la Constitución y la ley".
El dies a quo para presentar la reclamación por daños derivados de leyes comienza a computar no desde la fecha de la promulgación de la Ley ni desde su publicación sino desde la fecha de su entrada en vigor, fecha esta última que determina la efectividad y aplicabilidad de la Ley y, en consecuencia, la incidencia en la situación jurídica del afectado y la causación del perjuicio.
En ese sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 2008 (RJ 2009, 90) ha señalado que "... si el perjuicio no se produce mientras no entra en vigor y se aplica la Ley en cuestión y, por lo tanto, no puede ejercitarse la correspondiente acción de resarcimiento, tampoco puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de tal acción ".
Más recientemente, la jurisprudencia en materia de responsabilidad del Estado legislador aparece recogida en la sentencia del Tribunal Supremo el 25 de febrero de 2011 (RJ 2011, 1671) -ROJ: STS 1032/2011 -, donde se señala lo siguiente:
"Dicha doctrina se asienta, prima facie en el principio de responsabilidad de los poderes públicos, principio positivizado al máximo nivel en el artículo 9.3º de la Constitución Española (RCL 1978, 2836) y que tiene un valor normativo directo, sirviendo para estructurar, junto con otros, todo el sistema jurídico-político de nuestro Estado.
Nuestra Sentencia de 27-11-2009 (RJ 2010, 1262) expresó que este principio, como todo principio general del derecho, cumplía la triple función de expresar uno de los fundamentos del orden jurídico, servir de fuente inspiradora del ordenamiento y criterio orientador en su interpretación, así como operar en cuanto fuente supletoria del derecho para los casos de inexistencia o de insuficiencia de la regulación legal, triple funcionalidad que autoriza a afirmar que no hay en nuestro sistema constitucional ámbitos exentos de responsabilidad, estando el Estado obligado a reparar los daños antijurídicos que tengan su origen en la actividad de los poderes públicos, sin excepción alguna.
Ahora bien, para el establecimiento de mecanismos de garantía de este principio de responsabilidad el legislador goza de un importante margen de maniobra pudiendo configurarlos de forma diferente según el poder público de que se trate, del mismo modo que la propia Constitución (RCL 1978, 2836) , y sirva en este punto de ejemplo, no establece el mismo diseño para las Administraciones Públicas -art. 106.2 - que para el Poder Judicial -art.121 -, pese a que ambos poderes públicos están claramente sujetos al principio de responsabilidad. Pero esta discrecionalidad o libertad de configuración del legislador no es ilimitada ya que no permite crear espacios inmunes fundados en la ausencia de regulación. Precisamente esta Sala recientemente ha proclamado el sometimiento al principio de responsabilidad patrimonial del Tribunal Constitucional ( STS 26-11-2009 (RJ 2009, 5692) ) y del Defensor del Pueblo ( STS 27-11-2009 ), pese a que dichos órganos constitucionales carecían hasta ese momento de normativa específica que la estableciera.
En lo que atañe a la responsabilidad patrimonial derivada de actos del poder legislativo la jurisprudencia de esta Sala fue reticente a reconocerla hasta la STS de 29 de febrero de 2000 (RJ 2000, 2730) (Rec. 49/1998 ), que la estableció para los casos de leyes declaradas inconstitucionales.
Poco después la STS de 13 de junio de 2000 (RJ 2000, 5995) insistió en que la acción de responsabilidad ejercitada era ajena al ámbito de la cosa juzgada derivada de la sentencia y que incluso para su existencia no era preciso que el acto administrativo de aplicación de ley declarada inconstitucional hubiera sido judicialmente impugnado, razonando que: "... no puede considerarse una carga exigible al particular con el fin de eximirse de soportar los efectos de la inconstitucionalidad de una ley la de recurrir un acto adecuado a la misma fundado en que ésta es inconstitucional. La Ley, en efecto goza de una presunción de inconstitucionalidad y, por consiguiente, dota de presunción de legitimidad a la actuación administrativa realizada a su amparo. Por otra parte, los particulares no son titulares de la acción de inconstitucionalidad de la ley, sino únicamente pueden solicitar del Tribunal que plantee la cuestión de inconstitucionalidad con ocasión, entre otros supuestos, de la impugnación de una actuación administrativa. Es sólo el tribunal el que tiene facultades para plantear "de oficio o a instancia de parte" al Tribunal Constitucional las dudas sobre la constitucionalidad de la ley relevante para el fallo ( artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (RCL 1979, 2383) ).
La interpretación contraria supondría imponer a los particulares que pueden verse afectados por una ley que reputen inconstitucional la carga de impugnar, primero en vía administrativa (en la que no es posible plantear la cuestión de inconstitucionalidad) y luego ante la jurisdicción contencioso-administrativa, agotando todas las instancias y grados si fuere menester, todos los actos dictados en aplicación de dicha ley, para agotar las posibilidades de que el tribunal plantease la cuestión de inconstitucionalidad. Basta este enunciado para advertir lo absurdo de las consecuencias que resultarían de dicha interpretación, cuyo mantenimiento equivale a sostener la necesidad jurídica de una situación de litigiosidad desproporcionada y por ello inaceptable ".
Recientemente, el Pleno de esta Sala, S. 2-6-2010 (RJ 2010, 5494) , rec. 588/2008, ante la controversia doctrinal que generaron las anteriores sentencias y las numerosas que las siguieron, se ha pronunciado nuevamente sobre el obstáculo que puede suponer para el ejercicio de la acción de responsabilidad lo previsto en los artículos 161.1.a), inciso final, de la Constitución Española , y 40.1, inciso inicial, de la LOTC, normas que establecen determinados límites a la eficacia ex tunc de las declaraciones de inconstitucionalidad, reiterando lo allí establecido."
Por lo que se refiere a las desclasificaciones del suelo, debemos reiterar que la regla general, antes y ahora, es la no indemnizabilidad por la nueva ordenación urbanística, es decir, que la alteración de la ordenación urbanística no genera indemnización, salvo que la Ley establezca expresamente lo contrario.
Pues bien, con ese punto de partida, esto es, con base en el carácter estatutario del derecho de propiedad inmobiliaria y excluidas siempre de indemnización las situaciones fuera de ordenación, lo cierto es que, sea mediante revisión del planeamiento urbanístico, sea mediante modificaciones puntuales o concretas, o, en fin, sea mediante Ley, como en el caso ha ocurrido, en definitiva, cabe que esa alteración genere responsabilidad patrimonial por reducción del aprovechamiento urbanístico, es decir, por reducción de la edificabilidad del terreno.
Como ya hemos señalado en el segundo fundamento de derecho de esta sentencia, para que la acción de responsabilidad prospere precisa, ante todo, que se hubiera adquirido el derecho al aprovechamiento urbanístico o, lo que es lo mismo, que se hubiera patrimonializado el derecho del propietario. Por consiguiente, la parte interesada tiene que demostrar la ejecución de las obras de infraestructura previstas, ejecución que habrá tenido que llevarse a cabo en tiempo y forma.
Y, como es lógico, a falta de esa demostración, el derecho reclamado tiene que entenderse inexistente.
Además, según ya hemos visto antes, la reducción del aprovechamiento urbanístico tiene que haberse producido antes de que hubieran transcurrido los plazos previstos -o implícitos- para la ejecución del planeamiento, a no ser que la ejecución no se hubiera llevado a efecto por causas imputables a la Administración -en ese sentido, por todas, sentencia del Tribunal Supremo de 27 de junio de 2006 -.
En el caso de los aquí demandantes, como vamos a ver, no hay duda ni de la validez y eficacia del planeamiento urbanístico que resultó afectado por la Ley CAIB 4/2008 (LIB 2008, 140) ni del previo cumplimiento por los ahora demandantes de los deberes urbanísticos que les incumbían.
Expuesta así la doctrina jurisprudencial ya asentada en materia de responsabilidad del Estado legislador, vamos a referirnos a continuación con detenimiento a los terrenos del caso, a su clasificación urbanística, a la Ley que operó la desclasificación de esos terrenos y, en fin, daremos respuesta a las alegaciones de la demanda y a las de la Administración demandada, resaltando como merece el restablecimiento de la situación anterior a la Ley CAIB 4/2008 por efecto del Decreto-Ley CAIB 2/2012 (LIB 2012, 38) y la Ley CAIB 7/2012 (LIB 2012, 158) , tal como se desprende del resultado de la prueba pericial practicada en el juicio por iniciativa de la Sala - Arquitectos Don Benigno , Don. Marcelino Don. Segismundo , 29 de enero de 2013-
La reclamación de responsabilidad del Estado legislador en nuestro caso se refiere a la desclasificación de terrenos por Ley, terrenos que de la previa consideración como suelo urbano pasan a quedar clasificados como suelo rústico especialmente protegido -ANEI-.
Se trata de terrenos que, como ya hemos señalado en el primer fundamento de derecho de esta sentencia, contaban con Plan Parcial aprobado el 19 de junio de 1984 y con Proyecto de Urbanización aprobado por el Ayuntamiento de Sant Joan de Labritja el 30 de junio de 1986.
Además, los Servicios Técnicos Municipales informaron favorablemente el certificado final de las obras de urbanización, presentado el 27 de marzo de 1992, y el Pleno del Ayuntamiento aprobó el 16 de diciembre de 1992 el proyecto de normalización y parcelación de fincas.
De ahí deducen los demandantes que en este caso, a diferencia del resuelto por la Sala en la sentencia nº 318/2013 , relativo al sector Montport, fase III, en el término municipal de Andratx, se han patrimonializado los derechos edificatorios con la recepción de la urbanización ejecutada.
Al respecto, recordaremos ahora que la sentencia de la Sala nº 318/2013 versa también, en efecto, sobre la desestimación presunta de una reclamación de responsabilidad patrimonial derivaba de la clasificación como suelo rústico protegido, área natural de especial interés, de los terrenos de dicho sector Momport a raíz de la entrada en vigor de la Ley CAIB 4/2008 (LIB 2008, 140) , habiéndose señalado ahí lo siguiente:
"QUART .- La Llei 4/2008, de 14 de maig, no conté cap previsió d'indemnització derivada de la responsabilitat patrimonial de l'Estat legislador o responsabilitat derivada d'actes legislatius.
La referida Llei 4/2008, de 14 de maig, del Parlament Balear, de Mesures urgents per a un desenvolupament territorial sostenible en les Illes Balears va desclassificar els terrenys de la fase III de la urbanització Montport i els classifica com a sòl rústic de màxima protecció, àrea natural d'especial interès. Concretament es refereix al pla parcial de Montport 3era fase amb aprovació definitiva del 5 d'abril de 1988 - vide el plànol de la pàgina 16 del BOIB núm. 68 de 17 de maig de 2008, datació en què fou publicada la reiterada Llei -.
Es rellevant, referir-nos al que es preveu a la Disposició transitòria de la referida Llei en el que suposa l'Aplicació procedimental de la llei a les sol·licituds en tràmit. Assenyala:
"Les sol·licituds d'autoritzacions i llicències administratives que es trobaven en tramitació a l'entrada en vigor del Decret Llei 1/2007, de 23 de novembre (LIB 2007, 339) , de mesures cautelars fins a l'aprovació de normes de protecció d'àrees d'especial valor ambiental per a les Illes Balears, es resoldran d'acord amb la normativa vigent en el moment de dictar la resolució, sempre que aquest es produeixi dins del termini màxim establert per a això. Si no fos així, es resoldran d'acord amb la normativa en vigor al temps de venciment del termini màxim per resoldre's".
També és força rellevant destacar que la normativa vigent en el municipi d'Andratx abans de l'entrada en vigor de la Llei 4/2008, era la de les Normes Subsidiàries d'ordenació del municipi, aprovades definitivament el dia 26 d'abril de 2007 i publicades que foren en el BOIB de 10 de maig següent. Segons elles, el sòl afectat pel litigi era el d'apte per urbanitzar. Es pot llegir a la fitxa que el sistema d'actuació era el de compensació, el qual s'establia per a l'execució del primitiu pla parcial per tal de la seva adaptació a aquestes.
Doncs bé, en relació causa a efecte amb el que estem dient i col·locats amb l'afirmació de la part actora que hem transcrit al primer fonament de dret in fine, es fa patent, per la seva eloqüència, que no hi ha constància que la dita part, en aquest cas, les tres recurrents, haguessin articulat contenciós administratiu contra les Normes Subsidiàries al·ludides si en consideraven que infringien la llei del sòl. Estan vigents amb l'excepció derivada de la modificació operada per la Llei 4/2008.
Aquesta asseveració que fem és important en la mesura que la patrimonialització del dret a l'aprofitament urbanístic sortiria o naixeria amb l'adaptació al pla parcial, ja que el contrari l'impossibilitaria per a l'execució del polígon apte per urbanitzar. Però també ho és d'important altra que fem - sense perjudici de l'anterior - i que està relacionada amb la concessió de 18 llicències de construcció a 18 de les parcel·les, segons la relació que figura en els folis 1509, 1510 i 1511 de l'expedient, concedides entre els anys 2000 a 2003.
Afirmació, aquesta última, que descavalcaria en part l'argumentació de la defensa de la Comunitat Autònoma demandada en tant l'operativitat de la indemnització que suposa l'exigència de determinats requisits, a saber: primer, que es tracti de despeses vinculades directament amb el compliment de deures urbanístics; segon, manca l'aprovació del projecte d'urbanització i l'atorgament de llicències per a l'edificació; compliment del pla d'etapes, i quart, com a conseqüència dels anteriors, que resultin inservibles per l'alteració anticipada del planejament, no es veuria aquí afectada, sinó el contrari, donada la concessió de les referides llicències i les despeses que porten implícites com, verbi gratia, la redacció de projectes i abonaments municipals per tal d'obtenir-les. Suficient, en el nostre parer, respecte a la patrimonialització dels drets urbanístics i la consegüent indemnització.
Indemnització, no obstant, que és parcial, ja que no considerem que sigui indemnitzable la pèrdua d'edificabilitat ni, tampoc, el derivat dels costos de dotació d'infrastructures corresponents a l'aigua i clavegueram i altres, donada l'existència de tres fases i no haver-hi constància a les presents actuacions del que pertany a cadascuna d'elles. Ho és, en canvi, indemnitzable, el conjunt de despeses que han patit les reclamants com a conseqüència de l'elaboració dels projectes tècnics dels instruments d'ordenació i execució que han esdevingut inútils, per exemple, els honoraris dels projectes per a la redacció dels projectes bàsics i d'execució, les taxes i els imposts abonats."
En segundo lugar, los demandantes recuerdan en su demanda, como ya hemos reflejado en el primer fundamento de derecho de esta sentencia, que el Consell Insular de Eivissa reaccionó en 1999 frente a las primeras licencias municipales de obras y que el 7 de abril de 2000 se aprobó definitivamente la Norma Territorial Cautelar que suspendía todas las actividades edificatorias, manteniéndose con restricciones en el Plan Territorial Insular, publicado en el BOIB el 31 de marzo de 2005.
Pues bien, de todo ello los demandantes deducen que esas licencias eran válidas y eficaces tras la desclasificación operada por la Ley CAIB 4/2008 (LIB 2008, 140) ya que en tales casos debía atenderse a lo previsto en la Disposición Adicional Primera y la Disposición Transitoria Única de dicha Ley CAIB 4/2008 .
Al respecto, cabe recordar que la Disposición Adicional Primera de la Ley CAIB 4/2008 , referente al régimen de los actos firmes, establecía que no quedaba alterada la eficacia de los actos administrativos firmes que se hubieran dictado en aplicación de las normas que se derogaban mediante la Ley CAIB 4/2008. Pero ocurre que las licencias a las que los demandantes aluden se habían otorgado sobre la base de las normas del planeamiento municipal, con lo que no eran actos de aplicación de las normas que derogó la Ley CAIB 4/2008, que eran las siguientes:
" 1.- Íntegramente la Ley 12/1988, de 17 de noviembre (LIB 1988, 150) , de campos de golf. Ir a Norma afectada
2.- El artículo 16 bis de la Ley 1/1991, de 30 de enero (LIB 1991, 37) , de espacios naturales y de régimen urbanístico de las áreas de especial protección de las Illes Balears. Ir a Norma afectada
3.- El apartado 2 del artículo 1 de la Ley 8/2003, de 25 de noviembre (LIB 2003, 295) , de medidas urgentes en materia de ordenación territorial y urbanismo en las Illes Balears, que añadía un apartado a la disposición transitoria sexta de la Ley 6/1999, de 3 de abril (LIB 1999, 89) , de directrices de ordenación territorial de las Illes Balears y de medidas tributarias. Ir a Norma afectada
4.- De la Ley 10/2003, de 22 de diciembre (LIB 2003, 324) , de medidas tributarias y administrativas:
a) La disposición adicional decimoctava, que posibilitaba, excepcionalmente, la legalización de viviendas unifamiliares en las áreas de protección territorial costeras de la isla de Eivissa. Ir a Norma afectada
b) La disposición adicional vigésimo primera, que posibilitaba la autorización de un equipamiento y dejaba sin efecto el plan especial de protección de Es Trenc y Es Salobrar de Campos. Ir a Norma afectada
c) La disposición adicional vigésimo cuarta, que posibilitaba la excepción de mantener como suelo urbanizable o apto para la urbanización determinados terrenos aunque no dispusieran de proyecto de urbanización. Ir a Norma afectada
5.- De la Ley 11/2005, de 7 de diciembre (LIB 2005, 403) , de medidas específicas y tributarias para las islas de Eivissa y Formentera en materia de ordenación territorial, urbanismo y turismo:
a) El apartado 1.b) del artículo 3, que exceptuaba los efectos de la aplicación del área de protección territorial costera a Eivissa y a Formentera. Ir a Norma afectada
b) Se suprime la mención del apartado b) del punto 2 del artículo 3. Ir a Norma afectada
c) El apartado 1.a) del artículo 4, que permitía la construcción de una vivienda unifamiliar aislada en zonas prohibidas o no aptas para ubicar viviendas mediante la asignación de otros terrenos. Ir a Norma afectada
d) Los artículos 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11 íntegramente. Ir a Norma afectada
6.- El apartado 2 del artículo 185 de la Ley 20/2006, de 15 de diciembre (LIB 2006, 380) , municipal y de régimen local de las Illes Balears, sobre reservas mínimas para vivienda sujeta al régimen de protección. Ir a Norma afectada
7.- La disposición adicional decimocuarta de la Ley 25/2006, de 27 de diciembre (LIB 2006, 386) , de medidas tributarias y administrativas, que regulaba una excepcionalidad para las obras, las instalaciones, las actividades y los establecimientos de temporada en el litoral. Ir a Norma afectada
8.- Todas las disposiciones de rango igual o inferior que se opongan, contradigan o sean incompatibles con lo que se dispone en esta ley."
Y esa conclusión, pese a lo que los demandantes aducen, tampoco queda deslucida por lo previsto en la Disposición Transitoria de la Ley CAIB 4/2008.
En efecto, la Disposición Transitoria de la Ley CAIB 4/2008 se refiere a las normas de aplicación a los procedimientos en curso. Pero en el caso los aquí demandantes se parte de que los procedimientos han finalizado, precisamente por el otorgamiento de las licencias.
La Disposición Transitoria de la Ley CAIB 4/2008, sobre la aplicación procedimental de la misma en las solicitudes en trámite, se refiere a la norma a que se sujetaría la resolución de esos procedimientos en curso, estableciéndose así lo siguiente:
"Las solicitudes de autorizaciones y licencias administrativas que estaban en tramitación a la entrada en vigor del Decreto Ley 1/2007, de 23 de noviembre, de medidas cautelares hasta la aprobación de normas de protección de áreas de especial valor ambiental para las Illes Balears, se resolverán de acuerdo con la normativa vigente en el momento de dictar la resolución, siempre que éste se produzca en el plazo máximo establecido para ello. Si no fuese así, se resolverán de acuerdo con la normativa en vigor en el momento de vencimiento del plazo máximo para resolverse."
En cuanto a la reacción del Consell Insular frente a las primeras licencias otorgadas en sede municipal en relación a la urbanización del caso, a lo que también ya hemos hecho mención anteriormente, cabe ahora añadir, primero, que independientemente del efecto suspensivo desplegado a partir de la Norma Territorial Cautelar antes igualmente aludida, esa reacción a que se refieren los demandantes lo era en relación a licencias municipales concernientes a parcelas distintas de las de los demandantes, en concreto las parcelas NUM020 , NUM021 , NUM022 y NUM023 ; segundo, que la impugnación del Consell Insular de esas licencias en sede jurisdiccional deparó la sentencia nº 211/2001 del Juzgado nº 2 que la desestimó y señaló que la validez y eficacia del Plan Parcial tenía que ser incuestionable para el Consell Insular de Eivissa por cuanto que era en esa sede en la que se acordó su aprobación definitiva; y, tercero, que la sentencia nº 211/2001 del Juzgado nº 2 fue confirmada por la sentencia de la Sala nº 38/2003 en la que, en lo que ahora puede interesar, señalábamos lo siguiente:
"Confirmados en la sentencia apelada los cinco acuerdos municipales, la apelante, Consell Insular d'Eivissa i Formentera esgrime en la apelación:
1.- Que la sentencia apelada considera que se trata de suelo urbano pero la administración apelada comunicó a la apelante, antes del otorgamiento de las licencias, en concreto, el 18 de junio de 1999 , que se trataba de suelo urbanizable.
2.- Que tampoco cabía otorgar las licencias con base en los artículos 41 y 42.2. del Reglamento de Gestión Urbanística (RCL 1979, 319) porque no se han efectuado todas las obras de urbanización, no se han finalizado las que se han realizado y las realizadas son obsoletas y se encuentran en estado de conservación y mantenimiento deplorable, todo lo cual solo resultaría de informe de los Servicios Técnicos de la propia Administración apelante -8 de octubre de 1999, documento número 7 de los acompañados con la demanda, ratificado en el juicio por el Ingeniero Técnico y la Arquitecta Técnica que lo suscribieron, folios 506 y 507-.
3.- Que la Ley de la Comunidad Autónoma 1/91 (LIB 1991, 37) "... classifica i delimita l'ámbit de Benirrás a categoría d'Area d'Assentament a Paisatge d'interés... i a l'Annex II, apartat 2 d'aquesta Llei, se cita d'un mode exprés, a la relació de sols urbanitzables, l'ambit de Benirrás" .
4.- Que de las Leyes de la Comunidad Autónoma 1/91 y 6/99 (LIB 1999, 89) resultaría determinada protección, bien que "... per a conseguir aquesta preservació/protecció de l'ámbit de Benirrás... amb data 21 de gener de 2000... el Consell de Govern... va aprovar amb carácter inicial una Norma Territorial Cautelar..."
SEGUNDO.- El Plan Parcial de Benirrás fue aprobado definitivamente el 19 de junio de 1984 por la Comisión Provincial de Urbanismo.
Pues bien, en relación a denuncia relativa a "... que en la zona conocida como Puerto de Benirrás... se estaban realizando obras encaminadas a urbanizar ...", la propia Administración aquí apelante, Consell Insular de Ibiza y Formentera, se pronunció mediante acuerdo adoptado por la Comisión Insular de Urbanismo en sesión celebrada el 8 de mayo de 1995, esto es, con posterioridad a la Ley de la Comunidad Autónoma 1/91 cuya supuesta protección a la zona en cuestión aduce aquí el Consell que habría desconocido el Ayuntamiento al otorgar las cinco licencias del caso, y también en aquella ocasión tuvo que ser eludida, siguiendo esa línea argumental, por el propio Consell ya que dicha Comisión ni hizo mención alguna a la Ley 1/91 y se archivó la denuncia ni más ni menos porque la urbanización estaba amparada por el Plan Parcial y porque "... también tiene aprobado definitivamente el Proyecto de Urbanización... que... se ajusta a las determinaciones del Plan Parcial..."
Con ese punto de partida y teniendo que dejar ineludiblemente a un lado cuantos actos hubiese dictado la Administración apelante con posterioridad a la concesión por el Ayuntamiento de las licencias en cuestión, como quiera que de la comunicación municipal a que se alude en la apelación -18 de junio de 1999, en cumplimiento de la Disposición Transitoria Decimocuarta de la Ley 6/99 - tampoco puede quedar desvirtuado sin más el hecho de que las obras de urbanización contaban con certificado de final de obra, emitido por la dirección facultativa y que fue aceptado por el Ayuntamiento, lo que expresamente se recoge también en el informe emitido el 8 de octubre de 1999 por los Servicios Técnicos del Consell, al fin, ha de señalarse ya que, conforme a lo previsto en el artículo 8 de la Ley 6/98 , contemplado ahí un concepto unitario de suelo urbano, el criterio básico determinante de la transformación del suelo en urbano no es sino la existencia de los servicios básicos y primarios, sin consideración pues a las características concretas porque éstas no serán sino elementos complementarios.
En ese sentido, la sentencia apelada no toma en consideración sino lo que del reiterado informe de los Servicios Técnicos de la Administración apelante, pese a lo que ésta aduce, sí que resulta, esto es, que los servicios, aun presentando defectos, existen.
En efecto, aun aceptando que contasen realmente con las características y deficiencias que en dicho informe se relacionan, lo cierto es que del mismo se desprende igualmente que los servicios sí que existen, y existían desde que el Ayuntamiento los aceptó, tal como en dicho informe también se refleja.
Por tanto, se trata aquí de supuesto en el que el suelo contaba con Plan Parcial, Proyecto de Urbanización y ejecución completa de las obras de urbanización, aceptadas por el Ayuntamiento, habiéndose sustituido el proyecto de reparcelación por el expediente de normalización de fincas."
Por último, ha de señalarse que, por lo que se refiere a las cesiones obligatorias recogidas en el Plan Parcial de 19 de junio de 1984, consta que fue el 31 de agosto de 1999 cuando se otorgó escritura pública que formalizaba la cesión de las fincas NUM024 a NUM002 y NUM025 a NUM026 en concepto del 10% del aprovechamiento medio.
La Ley CAIB 4/2008, de 14 de mayo, de medidas urgentes para un desarrollo territorial sostenible en las Illes Balears dedicaba su Capitulo III a las modificaciones de la Ley 1/1991, de 30 de enero (LIB 1991, 37) , de espacios naturales y de régimen urbanístico de las áreas de especial protección de las Illes Balears, estableciéndose en su artículo 9 lo siguiente:
" 1.- Se modifica el anexo I, cartografía, de la Ley 1/1991, de 30 de enero, de espacios naturales y régimen urbanístico de las áreas de especial protección de las Illes Balears:
B).- En la isla de Eivissa se modifica parcialmente la cartografía de acuerdo con el anexo B de esta ley, y se amplían los ámbitos de las áreas de especial protección que se indican a continuación:
a).- Número 2.- Cap Llibrell - Cap Martinet.
b).- Número 6.- Cap Llentrisca - sa Talaiassa.
c).- Número 7.- Cala Comte - Cala Bassa.
d) Número 10.- Àrees naturals dels Amunts d'Eivissa .
3.- En aplicación del artículo 9.1 de esta ley, se excluye de la lista del apartado 2 del anexo II de la Ley 1/1991, de 31 de enero (LCTB 1991, 9) , de espacios naturales y de régimen urbanístico de las áreas de especial protección de las Illes Balears «Relación de suelos urbanizables o aptos para la urbanización situados totalmente o parcialmente dentro la delimitación de Els Amunts de Eivissa que se mantienen», el epígrafe «Plan parcial "Benirràs" (aprobación definitiva 19-6- 84)», del municipio de Sant Joan de Labritja.
4.- Con el fin de proceder a la reconversión territorial y paisajística de las zonas a), c) y d) del punto 1.B anterior, se fijan las medidas siguientes:
a).-En el plazo de seis meses a contar desde la entrada en vigor de esta ley , el Gobierno de las Illes Balears y el Consejo Insular de Eivissa constituirán un consorcio de reconversión territorial y paisajística, al cual podrán adherirse los ayuntamientos afectados, que tendrá como finalidad la ordenación de estas zonas y su recuperación paisajística.
b).- El Consorcio de reconversión territorial y paisajística, una vez evaluada la situación, propondrá las medidas adecuadas para compensar una posible pérdida del aprovechamiento urbanístico en terrenos calificados como área de transición por el Plan Territorial Insular de Eivissa y Formentera ; asimismo elaborará el estudio económico y financiero pertinente para la ejecución de la ordenación de cada zona y su recuperación paisajística, previa consideración del grado de consolidación del suelo reclasificado de acuerdo con las determinaciones del capítulo I de esta ley relativas al suelo urbano consolidado.
c).- La selección de los terrenos se realizará, en su caso, mediante convocatoria pública.
d).- El Consorcio de reconversión territorial y paisajística promoverá la tramitación de planes especiales para la ordenación de cada zona y su ejecución, de acuerdo con lo previsto en la normativa urbanística "
Por lo tanto, comprendida la urbanización Benirrás en las áreas naturales dels Amunts d'Eivissa, la pérdida del aprovechamiento urbanístico se debía compensar en terrenos calificados como área de transición por el Plan Territorial Insular de Eivissa y Formentera, según medidas a proponer por el Consorcio que debía constituirse hasta el 18 de noviembre de 2008 por el Govern de las Illes Balears y el Consell Insular de Eivissa, recayendo sobre el primero la responsabilidad patrimonial derivada de la ejecución de los acuerdos del mencionado Consorcio.
Transcurrido ya el 18 de noviembre de 2008 sin que se hubiera constituido el Consorcio, los ahora demandantes formularon su reclamación, como ya hemos visto, el 21 de noviembre de 2008, en concreto ante la Administración de la Comunidad Autónoma, que ni la resolvió ni tampoco la trasladó al Consorcio per a la Reconversió Territorial y Paisajística de determinadas zonas de la isla de Eivissa. El Consorcio per a la Reconversió Territorial y Paisajística de determinadas zonas de la isla de Eivissa fue constituido después, habiéndose publicado el acuerdo para su creación y sus estatutos en el BOIB de 27 de abril de 2009.
Cabe recordar que el artículo 139.3 de la Ley 30/1992 (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) establece que la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que los particulares no tengan el deber jurídico de soportar es indemnizable por la Administración, cuando así lo establezca el acto legislativo y en los términos que en dicho acto legislativo se especifiquen. Pero en nuestro caso ha ocurrido que, como acabamos de decir, el Govern y el Consell no constituyeron el Consorcio en el plazo fijado por la Ley CAIB 4/2008.
Por consiguiente, siendo cierto que los demandantes no han presentado solicitud alguna a dicho Consorcio y que falta así que por ese Consorcio se hubiera determinado las posibles pérdidas por la desclasificación y la forma de su compensación, debe tenerse en cuenta que, pese a lo que la Administración de la CAIB sostiene en su contestación a la demanda, lo cierto es que la falta de constitución en plazo del Consorcio, como la falta de reclamación ante el mismo y la falta, pues, de la determinación por dicho Consorcio de las posibles pérdidas por la desclasificación y la forma de su compensación, en definitiva, es debido todo ello -y en exclusiva- a la pasividad de la ahora demandada, Administración de la CAIB.
En efecto, lo que los ahora demandantes hicieron en el caso no era sino lo único que pudieron hacer una vez que las Administraciones concernidas no habían constituido el Consorcio en el plazo para ello establecido por la Ley CAIB 4/2008.
El Decreto- Ley 2/2012, de 17 de febrero (LIB 2012, 38) , de medidas urgentes para la ordenación urbanística sostenible, que estuvo vigente hasta el 24 de Junio de 2012, establecía en su Disposición Transitoria Primera , referente a los suelos transformados a su entrada en vigor lo siguiente:
"1.- Sin perjuicio de lo que dispone el artículo 1, constituyen también suelo urbano aquellos terrenos que, a la entrada en vigor de este Decreto Ley y con independencia de su clasificación urbanística previa, se encuentran integrados en una trama urbana y cumplen alguno de los siguientes requisitos:
a).- Encontrarse transformados por la urbanización por contar, cada una de las parcelas, con la totalidad de los servicios urbanísticos que, en su caso, exigía el planeamiento que legitimó su ejecución y, en todo caso, con los básicos, plenamente funcionales y suficientes para la población a la que deben dar servicio.
b).- Encontrarse parcialmente transformados por la urbanización por no contar con todos los servicios urbanísticos básicos o no ser alguno de ellos plenamente funcionales o suficientes, siempre que se encuentren edificados en más de dos terceras partes de su superficie edificable.
2.-El Ayuntamiento incorporará los ámbitos a que se refiere el número anterior a su planeamiento urbanístico, bien directamente en el propio planeamiento general, bien a través de la formulación de planes especiales, y los ordenará . La delimitación de los ámbitos determinados en la letra b deberá hacerse de forma homogénea y sin incluir zonas no edificadas donde falten los servicios urbanísticos.
3.- La ordenación que se fije deberá evaluar la necesidad de los servicios de urbanización que se requieran así como la calidad de los existentes, pudiendo imponer las cargas urbanísticas que procedan para la obtención de dotaciones.
Hasta que se apruebe el instrumento de planeamiento a que se refiere el apartado anterior, no se podrán autorizar en estos terrenos obras de urbanización ni de edificación que impliquen construcciones de nueva planta o ampliación de las existentes.
4.- No obstante lo que se prevé en los párrafos anteriores, en ningún caso podrán clasificarse como urbanos:
a).-Los suelos cuya transformación urbanística se hubiese iniciado estando ya clasificados como suelo rústico protegido .
b).- Los suelos que, con anterioridad, hubieran estado incursos en procesos de cambio de clasificación urbanística de los que se hubiese derivado el reconocimiento de un derecho a indemnización.
5.- A los efectos de la aplicación de lo señalado en el apartado 1, el simple hecho de que el terreno confronte con carreteras y vías de conexión interlocal, o con vías que delimitan el suelo urbano, no comportará que el terreno constituya o tenga la consideración de suelo urbano."
La Ley CAIB 7/2012 de 13 de junio (LIB 2012, 158) , de medidas urgentes para la ordenación urbanística sostenible, derogó la Disposición Transitoria Primera del Decreto-Ley 2/2012, de 17 de febrero , y en su Disposición Adicional Primera estableció lo siguiente:
"1.- Sin perjuicio de lo que dispone el artículo 1 de esta ley , constituyen también suelo urbano los terrenos que, a la entrada en vigor de esta ley y con independencia de su clasificación urbanística previa, están integrados o conforman trama urbana y cumplen alguno de los siguientes requisitos:
a).- Estar transformados por la urbanización y contar su ámbito con la totalidad de los servicios urbanísticos que, en su caso, exigía el planeamiento sobre cuya base se ejecutaron y, en ausencia de éste, con los básicos, plenamente funcionales y suficientes para los usos a que den servicio.
b).- Que su ámbito, aunque falten algunos de los servicios urbanísticos básicos, tenga la ordenación consolidada por ocupar la edificación al menos de dos terceras partes de los espacios aptos para la misma, según la ordenación que se establezca.
2.-La incorporación a la clase de suelo urbano de los ámbitos a que se refiere el punto anterior se efectuará por el planeamiento general en su revisión o mediante modificaciones puntuales que abarquen ámbitos homogéneos , y supondrá su legal y efectiva integración en la ordenación . La delimitación de los ámbitos a que se refiere la letra b) anterior deberá efectuarse de forma coherente y sin incluir terrenos perimetrales no edificados en los que falten los servicios urbanísticos existentes en el resto del ámbito.
3.-Su ordenación podrá efectuarse directamente por el planeamiento general o mediante planes especiales y deberá evaluar la necesidad de los servicios de urbanización que se requieran así como la calidad de los existentes, y se podrán imponer las cargas urbanísticas que procedan para la obtención de dotaciones. Las actuaciones para implantación de infraestructuras y equipamientos tendrán el carácter de actuaciones de dotación, y deberá establecerse por la ordenación el momento que se llevará a cabo el efectivo cumplimiento del deber de cesión regulado en el artículo 8 de esta ley.
4.- Hasta que no se apruebe el instrumento de planeamiento que los ordene, no podrán autorizarse en estos terrenos obras de urbanización ni de edificación que impliquen construcciones de nueva planta o ampliación de las existentes.
5.- Sin perjuicio de lo que se prevé en los párrafos anteriores, en ningún caso podrán clasificarse como urbano:
b).- Los suelos que, con anterioridad, hubiesen sido sometidos a procesos de cambio de clasificación urbanística de los cuales se hubiese derivado y efectuado el pago de una indemnización.
6.- Al efecto de la aplicación de lo señalado en el apartado 1 de esta disposición, el simple hecho de que el terreno colinde con carreteras y vías de conexión interlocal, o con vías que delimiten el suelo urbano, no comportará que el terreno constituya o tenga la consideración de suelo urbano."
Concebida la urbanización de Benirrás como un mismo entorno jurídico y urbanístico en el dictamen emitido en el juicio por los Arquitectos Don Benigno , Don. Marcelino Don. Segismundo -29 de enero y 4 de marzo de 2013-, se llega así en ese dictamen, como ya hemos señalado ene l primer fundamento de derecho de esta sentencia, a la conclusión que los terrenos de los ahora demandantes, con todos lo demás de esa urbanización, conforman una verdadera trama urbana que se encuentra integrada en la red básica municipal.
Por lo tanto, mientras que al tiempo de la reclamación, al tiempo en que pudo entenderse desestimada esa reclamación, al tiempo en que se interpuso el presente contencioso y, en fin, también al tiempo de la demanda -13 de octubre de 2010- los terrenos del caso estaban afectados por la Ley CAIB 4/2008, había venido a ocurrir después que en el curso del proceso y , por lo tanto, al tiempo del indicado dictamen de 29 de enero de 2013, los terrenos del caso constituían suelo urbano por efecto de la Disposición Adicional Primera de la Ley CAIB 7/2012 , sumándose a ello que disponían de todos los servicios urbanísticos que exigía el planeamiento sobre cuya base se habían ejecutado y los servicios urbanísticos básicos previstos en el artículo 2 de la Ley CAIB 7/2012 :
" 1.- Son servicios urbanísticos básicos:
a).- La red viaria que tenga un nivel de consolidación suficiente para permitir la conectividad con la trama viaria básica municipal.
b).- Las redes de abastecimiento de agua y de saneamiento.
c).- El suministro de energía eléctrica.
2.- Los servicios urbanísticos básicos deben tener las características adecuadas para el uso del suelo previsto por el planeamiento urbanístico que lo clasifica."
Además, según también hemos señalado ya en el primer fundamento de derecho de esta sentencia, se había cumplido igualmente con el deber de cesión al Ayuntamiento.
Puestas así las cosas, la efectiva incorporación de los terrenos del caso a la condición de suelo urbano se ha de llevar a cabo, sea mediante modificación puntual del planeamiento que abarque un ámbito homogéneo o sea mediante la revisión del planeamiento.
Tanto la Disposición Adicional Primera como el artículo 2 de la Ley CAIB 7/2012 (LIB 2012, 158) , han sido derogados por la Ley CAIB 2/2014, 25 marzo (LIB 2014, 83) , de ordenación y uso del suelo, publicada en el B.O.I.B de 29 de marzo de 2014 y en vigor desde el 24 de mayo de 2014, en cuyo artículo 25 se contiene la misma regulación anterior en cuanto a los servicios urbanísticos básicos y en la Disposición Adicional Sexta, referente a los suelos transformados a la entrada en vigor de la Ley CAIB 7/2012 , establece lo siguiente:
" 1.- Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 24, constituyen también suelo urbano los terrenos que, a la entrada en vigor de la Ley 7/2012 , de 13 de junio (LIB 2012, 158) , de medidas urgentes para el desarrollo urbanístico sostenible, y con independencia de su clasificación urbanística previa, se encontraran integrados o conformaran trama urbana y cumplan alguno de los siguientes requisitos:
a).- Estar transformados por la urbanización contando su ámbito con la totalidad de los servicios urbanísticos que, en su caso, exigía el planeamiento sobre la base del cual se ejecutaron y, en ausencia de este, con los básicos, plenamente funcionales y suficientes para los usos a que dan servicio.
b).- Que su ámbito, aunque carezcan de algunos de los servicios urbanísticos básicos, tenga la ordenación consolidada por ocupar la edificación al menos dos terceras partes de los espacios aptos para la misma, según la ordenación que se establezca.
2.-La incorporación a la clase de suelo urbano de los ámbitos a los que se refiere el apartado 1 anterior se efectuará por el planeamiento general en su revisión o mediante modificaciones puntuales que abarquen ámbitos homogéneos, y supondrá su legal y efectiva integración en la ordenación. La delimitación de los ámbitos a que se refiere la letra b) anterior deberá efectuarse de forma coherente y sin incluir terrenos perimetrales no edificados y en los que falten los servicios urbanísticos existentes en el resto del ámbito.
3.- Su ordenación, como suelo urbano de régimen general o como asentamiento en el medio rural, podrá efectuarse directamente por el planeamiento general o mediante planes especiales, debiendo evaluar la necesidad de los servicios de urbanización que se requieran así como la calidad de los existentes, pudiendo imponer las cargas urbanísticas que procedan para la obtención de dotaciones. Las actuaciones para implantación de infraestructuras y equipamientos tendrán el carácter de actuaciones de dotación, debiendo establecerse por la ordenación el momento en el que se llevará a cabo el efectivo cumplimiento del deber de cesión regulado en el artículo 32 de esta ley.
Esta ordenación fijará el régimen aplicable a las edificaciones existentes así como las condiciones de incorporación a la ordenación de las realizadas sin título legitimador cuando les fuera exigible, pudiendo entonces quedar en régimen de inadecuación cuando no se ajusten a la ordenación fijada, salvo que proceda quedar en situación de fuera de ordenación por estar sujetas a expropiación, cesión obligatoria y gratuita o derribo.
4.- Hasta que se apruebe el instrumento de planeamiento que los ordene, no se podrán autorizar en estos terrenos obras de urbanización ni de edificación que impliquen construcciones de nueva planta o ampliación de las existentes.
5.- Sin perjuicio de lo previsto en los apartados anteriores, en ningún caso podrán clasificarse como urbanos:
a).- Los suelos cuya transformación urbanística se hubiera iniciado estando ya clasificados como suelo rústico protegido.
b).- Los suelos que, con anterioridad, hubieran sido sometidos a procesos de cambio de clasificación urbanística de los cuales se hubiera derivado y efectuado el pago de una indemnización.
6.- A efectos de la aplicación de lo señalado en el apartado 1 anterior, el simple hecho de que el terreno linde con carreteras y vías de conexión interlocal o con vías que delimitan el suelo urbano, no conllevará que el terreno constituya o tenga la consideración de suelo urbano."
Se trata aquí, pues, de caso previsto en la Disposición Adicional Sexta, apartado 1.a., de la Ley CAIB 2/2014 .
Y en cuanto al supuesto contemplado en el apartado 1.b. de esa Disposición Adicional Sexta, si bien no es de interés al presente caso, sí que nos parece oportuno señalar que si bien la Ley CAIB 2/2014 no exige expresamente la funcionalidad o suficiencia del servicio, esto es, pareciendo, pues, que para la Ley CAIB 2/2014 basta la mera existencia de los servicios, sin embargo, ha de entenderse en todo caso que tampoco basta con la existencia de uno solo de esos servicios puesto que siempre ha de tenerse presente que se parte de la exigencia de que fueran terrenos integrados o que conformaran una trama urbana, lo que, como reiteradamente ha puesto de relieve la jurisprudencia, precisa de la existencia de redes de suministro de agua, de saneamiento y de suministro de energía eléctrica.
Llegados a este punto, operada la desclasificación de los terrenos del caso por la Ley CAIB 4/2008, su reclasificación como suelo urbano resulta, primero, del Decreto-Ley 2/2012 y, tras éste, sucesivamente, de la Ley CAIB 7/2012 y de la Ley CAIB 2/2014, de modo que la lesión patrimonial ocasionada a los demandantes por la desclasificación operada por la Ley CAIB 4/208 -y base de su reclamación desatendida- ha desaparecido, bien que las previsiones legales al respecto, ahora alojadas en la Ley CAIB 2/2014, precisan de su incorporación al planeamiento municipal.
Al respecto, es preciso señalar que si bien la Ley CAIB 2/2014, como antes la Ley CAIB 7/2012, impone la incorporación al planeamiento municipal de las previsiones legales que han despejado la desclasificación en su día operada por la Ley CAIB 4/2008, en definitiva, lo verdaderamente sustancial para el caso es que dichas previsiones legales no dependen del planeamiento municipal.
En efecto, el planeamiento municipal debe incorporar las previsiones legales y, por consiguiente, supeditado como está el planeamiento municipal por el principio de jerarquía normativa, cabe así concluir que las previsiones de la Ley no solo no dependen del planeamiento municipal sino que, por el contrario, lo condicionan.
Por lo tanto, despejada la desclasificación operada en 2008, sujetas las licencias del caso al planeamiento vigente cuando se otorgaron y acreditado el cumplimiento de los deberes urbanísticos, ocurre en el caso que esas licencias se revalidaron en 2012, esto es, volvieron a ser válidas y eficaces y, en consecuencia, el presente contencioso, sustentado en la idea de que no lo fueran, pierde así su objeto.
Al respecto, además de remitirnos al dictamen del Sr. Benigno , del que ya hemos dejado reflejo bastante en el primer fundamento de derecho de esta sentencia, cabe añadir, en primer término, que si bien la desclasificación no permitió la ejecución de las licencias en 2008, habiéndose dispuesto para ello del auxilio de orden municipal de paralización e inicio de expediente sancionador, debe tenerse en cuenta que, fuera por lo que fuese que no se ejecutaron las licencias antes de la Ley CAIB 4/2008, ése es un extremo que no atañe a la reclamación del caso, que se concreta, como venimos señalando, en la responsabilidad patrimonial derivable de la Ley CAIB 4/2008 y dirigida contra la Administración de la CAIB,
Y, por último, ha de tenerse en cuenta que el periodo que siguió desde la desclasificación operada por la Ley CAIB 4/2008 hasta la reclasificación en 2012, que coincide con la crisis inmobiliaria, no ha supuesto perjuicio indemnizable para los aquí demandantes a la vista tanto de la desclasificación operada por la Ley como del reconocimiento en esta sede de la validez y eficacia de las licencias.
En consecuencia, perdido el objeto del contencioso en lo más sustancial, en cuanto al resto, es decir, por lo que pueda referirse a la indemnización por demora en la ejecución de las obras licenciadas, el resultado de la prueba pericial practicada en el juicio y recogido en el primer fundamento de derecho de esta sentencia es bien esclarecedor de la falta de base de esa pretensión de los demandantes.
Llegados a este punto, cumple la inadmisión del recurso por pérdida de objeto en cuanto a la desclasificación y, por lo demás, la estimación de una de las pretensiones de la demanda y la desestimación del resto.
Conforme a lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998 (RCL 1998, 1741) , en la redacción anterior a la dada por la Ley 37/2011 (RCL 2011, 1846) , de aplicación al caso, ha de concluirse que no concurren méritos para una expresa imposición de las costas del juicio.
.- Declaramos inadmisible el recurso por pérdida de objeto en cuanto atañe a la desclasificación operada por la Ley CAIB 4/2008.
Estimamos la pretensión de los demandantes referente a las licencias que les fueron otorgadas en su día y las declaramos válidas y eficaces.
Desestimamos las restantes pretensiones de la demanda.
Contra esta sentencia cabe recurso de casación, a preparar ante este Tribunal y para el Tribunal Supremo, en el plazo de diez días a partir de la notificación.
Así por esta nuestra sentencia, de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia por el Magistrado de esta Sala Ilmo. Sr. D. Pablo Delfont Maza, que ha sido Ponente en este trámite de Audiencia Pública, doy fe. El Secretario, rubricado.
: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

References: artículo 5
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 87
 artículo 87
 artículo 87
 artículo 106
 artículo 40
 artículo 87
 artículo 87
 artículo 87
 artículo 87
 artículo 35
 artículo 149
 resolución 
 artículo 139
 artículo 9
 artículo 35
in fine
 artículo 16
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 185
 resolución 
 artículo 8
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 139
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 8
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 25
 artículo 24
 artículo 32
 artículo 139
 resolución