Source: http://www.pflegezentrum.de/gesetze/urteil03.htm
Timestamp: 2018-04-25 02:33:14+00:00

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thema-altenpflege.de - Urteil des Verwaltungsgericht Koblenz
Der Beschluss ist nicht rechtskräftig!
Im Verwaltungsrechtstreit
vertreten durch den Präsidenten des Landesamtes für Soziales, Jugend und Versorgung, 55118 Mainz
w e g e n Ausbildungsvergütung in der Altenpflege
hat die 5. Kammer des Verwaltungsgerichts Koblenz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 24. August 1999, an der teilgenommen haben
ehrenamtliche Richterin ehrenamtlicher Richter
Es ist die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber einzuholen, ob § 4 des Landesgesetzes über die Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege vom 03. Juni 1997 (GVBl. S. 143) mit Art. 2 Abs. 1 und 20 Abs. 3 des Grundgesetzes vereinbar ist.
Das Verfahren wird bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ausgesetzt.
Die Klägerin wendet sich gegen die Erhebung einer Umlage zur Finanzierung der Vergütungen in der Altenpflegeausbildung.
Sie betreibt in Rheinland-Pfalz einen ambulanten Pflegedienst in der Rechtsform einer GmbH. Mit Heranziehungsbescheid vom 15. Dezember 1997 forderte der Beklagte die Klägerin zur Zahlung einer Umlage für den Zeitraum vom 01. August 1997 bis zum 31. Juli 1998 in Höhe von 9.751,06 DM, zahlbar in vier Vierteljahresraten, beginnend am 01. Februar 1998, auf. Der Beklagte stützte den Bescheid auf § 4 des Landesgesetzes über Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege. Der Betrag ergab sich aus den von der Klägerin gemeldeten betrieblichen Erträgen aus Leistungen gemäß § 82 Abs. 1 Satz 1 Ziffer 1 SGB XI, im Verhältnis zu den entsprechenden betrieblichen Erträgen aller umlagepflichtigen Pflegeeinrichtungen.
Mit einem am 22. Dezember 1997 bei dem Beklagten eingegangenen Schreiben legte die Klägerin Widerspruch ein. Dieser hatte indessen keinen Erfolg, der Beklagte wies ihn mit Widerspruchsbescheid vom 20. August 1998 zurück.
Am 02. September 1998 haben die Prozessbevollmächtigen der Klägerin Klage erhoben. Die Klägerin macht geltend, die Altenpflegeumlage sei verfassungswidrig, weil es sich dabei um eine unzulässige Sonderabgabe handele: Die Sonderabgabe sei in der Finanzverfassung nicht ausdrücklich vorgesehen und nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts als Sonderabgabe mit Finanzierungszweck nur noch ausnahmsweise zulässig. Den an eine solche Sonderabgabe zu stellenden Anforderungen werde die Altenpflegeumlage nicht gerecht. Es sei erforderlich, aber durch die Gesetzesmaterialien nicht belegt, Besonderheiten des Ausbildungssystems darzutun, die in wesentlichen Punkten von sonstigen Ausbildungssituationen abwichen.
Des Weiteren liege das Vorhandensein gut ausgebildeter Altenpfleger im überwiegenden Interesse der Allgemeinheit und nicht im spezifischen Sonderinteresse der Pflegeeinrichtungen. Es fehle neben den abgrenzbaren Gruppeninteressen erst recht aber auch an einer spezifischen Gruppenverantwortung für die Gestellung ausreichend vieler qualifiziert ausgebildeter Altenpfleger. Verantwortung sei mehr als Interesse, sondern setze Gestaltungs- und Sachverantwortung voraus, wozu auch eine Ausbildungsverantwortung gehöre. Lediglich die stationären Einrichtungen profitierten vom Arbeitskraftgewinn der praktischen Ausbildung und nur sie könnten in den Genuss der Altenpflegeumlage kommen. Es sei offensichtlich, dass den ambulanten Pflegediensten eine Sachverantwortung für Ausbildung fehle, und zwar nicht etwa, weil sie kein Interesse an der Ausbildung hätten, sondern vielmehr, weil sie durch die Konstruktion der Ausbildung hiervon rechtlich und faktisch ausgeschlossen seien. Wo es aber keine Sachverantwortung für die Inhalte der Ausbildung gebe, könne es auch keine Finanzierungsverantwortlichkeit geben.
Schließlich fehle es auch an der erforderlichen Gruppenhomogenität. Zunächst hätten die stationären Einrichtungen vollen Zugang zu der Altenpflegeausbildung. Sie könnten Träger der fachpraktischen Ausbildung sein und daher in den Genuss sowohl der Ausbildungsvergütung als auch gleichzeitig des Arbeitskraftsgewinns kommen. Eine gewisse Anzahl von Auszubildenden entspreche hinsichtlich ihrer Arbeitskraft derjenigen einer ausgebildeten Fachkraft. In dieser Relation stünden auch die Ausbildungsvergütung und das Gehalt einer ausgebildeten Fachkraft. Die stationären Pflegeeinrichtungen könnten also Sachverantwortung in der Ausbildung übernehmen, damit ihre Umlageverpflichtung in eine Umlageberechtigung umwandeln und gleichzeitig den Arbeitskraftgewinn abschöpfen. Demgegenüber stünden die ambulanten Pflegeeinrichtungen lediglich auf der Geberseite der Umlage, ohne Verantwortung übernehmen oder Arbeitskraftgewinn ziehen zu können. Bei einer derart unterschiedlichen Ausgangslage verbiete sich die Annahme einer Homogenität zwischen beiden Gruppen.
Dies gelte umso mehr für die Übergangsregelung des § 6 des Landesgesetzes, da den Trägern der fachpraktischen Ausbildung 100 % der Ausbildungsvergütungen erstattet würden, obwohl sie bereits mindestens bis zur Hälfte dieser Ausbildungsvergütungen durch den Arbeitskraftgewinn bereichert seien.
Der Ausbildungsschwerpunkt der Altenpfleger liege in der psycho-sozialen Betreuung. Stationäre Pflegeeinrichtungen erhielten gemäß §§ 41 Abs. 2, 42 Abs. 2 und 43 Abs. 2 SGB XI Aufwendungen der psycho-sozialen Betreuung durch die Pflegekassen finanziert, während die ambulanten Pflegedienste nur die Grundpflege und die hauswirtschaftliche Versorgung im Rahmen des SGB XI finanziert bekämen. Das Spezifikum der Altenpflegeausbildung ziele deshalb auf eine Leistung, die nur die stationären Einrichtungen vergütungsrelevant erbringen könnten.
Auch das Interesse an der Verfügbarkeit von Altenpflegern differiere. Stationäre Einrichtungen müssten nach der Heim-Personalverordnung einen 50 %-igen Fachkraftanteil vorweisen können. Entsprechende rechtliche Vorgaben gebe es für die ambulanten Pflegedienste nicht. Die stationären Einrichtungen hätten daher einen rechtlich veranlassten Bedarf an Altenpflegern, was für die ambulanten Dienste nicht gelte. Die ambulanten Dienste seien traditionell vielmehr der Krankenpflege verhaftet, wo die Leistungen nach Maßgabe des SGB V im Vordergrund stünden. Soweit qualifizierte Fachkräfte angestellt würden, seien dies in der Regel Krankenschwestern oder -pfleger, die universeller einsetzbar seien. Ambulante Dienste seien daher nicht wie die stationären Einrichtungen auf altenpflegerisches Fachpersonal angewiesen. So beschäftige auch die Klägerin keine Altenpfleger. Fachkräfte seien genügend vorhanden, während eine Nachfrage nach Altenpflegepersonal nicht bestehe. Es seien auch keine periodischen Überprüfungen des Finanzierungszwecks vorgesehen. Eine solche sei jedenfalls dann erforderlich, wenn bereits die Anknüpfungstatsachen des Finanzierungszwecks im Gesetzgebungsverfahren nicht klar und überzeugend zusammengestellt worden seien. Es gebe auch keine Höchstzahl der Ausbildungsplätze in der Altenpflege. Die Refinanzierung der Ausbildungsvergütung einerseits und die rechtliche Sicherheit der Ausbildungsvergütung für den Auszubildenden andererseits könnten zu einer Mengenausweitung bei der Ausbildung führen, die mit dem Bedarf an ausgebildeten Altenpflegern am Markt nichts mehr zu tun habe. Insoweit stehe in Ermangelung einer institutionalisierten Kontrolle des Finanzierungsbedarfs zu befürchten, dass die Ausbildungsvergütung ein Überangebot an Altenpflegern schaffe.
Zuletzt	sei die Verteilungsregelung des Gesetzes zu beanstanden. Die Relationen der Inanspruchnahme der stationären und ambulanten Pflegeeinrichtungen stimme nicht. Besonders eklatant sei das Missverhältnis nach § 6 der Verordnung vom 01. August 1997, durch die im hier relevanten Übergangszeitraum 80 % der SGB XI-Erträge der ambulanten Pflegeeinrichtungen, aber nur 65 % der Erträge der stationären und teilstationären Pflegeeinrichtungen ins Verhältnis zu setzen seien.
Unabhängig von der generellen Unzulässigkeit einer Altenpflegeumlage aus verfassungsrechtlichen Gründen, sei jedenfalls die Übergangsvorschrift, auf deren Anwendung der strittige Bescheid beruhe, verfassungswidrig, weil sie eine Verteilungsregelung vorsehe, die den eigenen Ansatz des Gesetzes konterkariere. Gemäß § 6 des Landesgesetzes würden im streitigen Umlagejahr 100 % der Ausbildungsvergütungen umgelegt, was damit begründet worden sei, dass die stationären Einrichtungen ansonsten in dieser Höhe per Vertrag eine Erstattung erhalten hätten. Insoweit solle den stationären Einrichtungen bzw. den Schulen ein Vertrauensschutz für eine in der Sache verdeckte Subvention zu Lasten der ambulanten Pflegeeinrichtungen zugewandt werden. Ausweislich der Gesetzesbegründung gehe das Gesetz selbst davon aus, dass 50 % der Ausbildungsvergütungskosten durch die Arbeitsleistung des Auszubildenden aufgewogen werde. Wenn das Gesetz davon ausgehe, dass faktisch die ausbildenden Betriebe nur mit 50 % der Ausbildungsvergütungskosten belastet seien, könne es nicht im Rahmen der Übergangsregelung nicht ausbildenden Betrieben eine 100 %-ige Erstattungspflicht auferlegen. Damit würden die ambulanten Pflegedienste doppelt belastet, während die stationären Einrichtungen doppelt begünstigt würden.
den Bescheid vom 15. Dezember 1997 und den Widerspruchsbescheid vom 20. August 1998 aufzuheben.
Die Klägerin habe bis jetzt nicht konkret vorgetragen, gegen welche Grundrechte bzw. Verfassungsnorm die Gesetze verstießen. Nur wenn sie in eigenen Grundrechten verletzt sei, könnten daneben objektive Bedenken vorgetragen werden. Die Klägerin stütze ihre verfassungsrechtlichen Bedenken im Wesentlichen auf die an eine Sonderabgabe zu stellenden Anforderungen. Dabei verkenne sie, dass es sich vorliegend nicht um eine Sonderabgabe, sondern um eine unmittelbare Kostenumlage handele. Eine Sonderabgabe sei jedenfalls dadurch gekennzeichnet, dass sie einer bestimmten homogenen Gruppe zur Verfolgung eines Zwecks auferlegt werde, für die diese Verantwortlichkeit habe. Vorliegend gehe es aber darum, dass der Staat ein Ausbildungssystem zur Verfügung stelle, an dessen Kosten eine bestimmte Gruppe im Wege einer Umlage beteiligt werde, weil sie aus der konkreten Leistung einen Sondervorteil ziehe. Es handele sich um ein Entgelt für die dem Einzelnen gewährte Möglichkeit, aus konkreten Aufwendungen des Staates einen individuellen Nutzen zu ziehen. Nach der Typologie der öffentlichen Abgaben gehe es in der Sache eher um einen Beitrag zu einer institutionellen Vorkehrung des Staates, der auf einzelne von dieser Institution profitierende Nutzer umgelegt werde. Die dafür zu zahlende Umlage fließe nicht in den allgemeinen Landeshaushalt, sie werde vielmehr auf die verschiedenen Beteiligten, je nach deren eigenem Beitrag zum System, aufgeteilt. Es gehe also um Kostenbeteiligung und nicht um Mittelerwirtschaftung. Übertragbar sei daher der Begriff der redistributiven Umlage, den die Rechtsprechung für den kommunalen Finanzausgleich entwickelt habe. Kennzeichnende Nähe zum Beitrag sei dabei, dass die unmittelbare Verbindung von Leistung und Gegenleistung - anders bei der staatlichen Gebühr - durchaus gelockert sein könne.
Aber selbst in dem Fall, dass man in der Umlage eine Sonderabgabe sähe, sei diese nicht verfassungswidrig. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verneine die Verfassungsmäßigkeit einer gruppennützigen Sonderabgabe als solche nicht, sondern habe nur verhindern wollen, dass sich Staat und die Kommunen in Gestalt solcher Sonderabgaben nicht in das System der öffentlichen Steuern und sonstigen Abgaben passende Quellen für den allgemeinen Finanzbedarf erschlössen. Die Umlage verfolge einen Sachzweck, der gerade nicht in der Erhöhung von Finanzmitteln des Landes liege.
Die Träger der ambulanten und stationären Pflegedienste stellten als Abgabenschuldner eine Gruppe dar, die gemeinsam eine besondere Verantwortlichkeit im Hinblick auf die Qualität der Pflege und damit der Qualifikation der Pflegenden treffe. Sie hätten zumindest ein allgemeines gemeinsames Interesse am Vorhandensein qualifizierten Nachwuchses. Diese Gemeinsamkeiten müssten nicht in jeder Hinsicht bestehen, Unterschiede blieben möglich. Entscheidend sei der gemeinsame Bezug zum Zweck der Abgabe. Diese Gruppe sei auch in sich und gegenüber Dritten so homogen, dass sie die Anforderungen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erfülle. Bezugspunkt sei nicht die Teilnahme am Verfahren der Ausbildung, sondern die Möglichkeit der Inanspruchnahme des Ergebnisses der Ausbildung, nämlich geeigneter Altenpfleger. Im Übrigen dürften in Rheinland-Pfalz seit dem 01. Augus t 1998, also noch vor Erlass des Widerspruchsbescheides, auch ambulante Pflegedienste Träger der fachpraktischen Ausbildung sein.
Die Umlage werde auch ausschließlich gruppennützig verwandt. Es handele sich nicht um eine versteckte Steuer, die den ambulanten Pflegediensten auferlegt werde. Die Umlage diene vielmehr dem Ausgleich von Leistungen, die der Staat bereits in Gestalt von Ausbildungsvergütungen erbracht habe und die der Gruppe der Klägerin ungeteilt und ungeschmälert in Gestalt von ausgebildeten Fachkräften wieder zufließe. Eine derartige berufsspezifische Ausbildung sei eben nicht Aufgabe der Allgemeinheit, selbst wenn es um Berufe gehe, an deren Tätigkeit und Qualifikation ein allgemeines öffentliches Interesse bestehe.
Die Klägerin könne auch nicht geltend machen, dass sie vorwiegend Krankenpflegekräfte einsetze, also keinen individuellen Vorteil aus der durch die Umlage finanzierten Pflegeausbildung ziehe. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts müsse der Abgabenschuldner weder tatsächlich den gebotenen Vorteil in Anspruch nehmen noch müsse er gar verpflichtet sein, diesen Vorteil in Anspruch zu nehmen. Die bloße Möglichkeit des Vorteils reiche aus.
Wegen der Erfüllung der Voraussetzungen der Gruppenhomogenität und der Gruppennützigkeit stelle die Abgabe auch keinen Verstoß gegen den Gleichheitssatz dar. Insbesondere müssten innerhalb einer homogenen Gruppe die Vorteile nicht vollkommen gleich verteilt sein.
Auch die Übergangsregelung des § 6 des Landesgesetzes begründe keine Ungleichbehandlung. Sie solle vielmehr besondere Härten beseitigen. Da bis zum Jahre 1999 nicht alle beteiligten Pflegeeinrichtungen die betrieblichen Erträge aus Leistungen nach § 82 Abs. 1 Satz 1 Ziffer 1 SGB XI nach der Pflege-Buchführungsverodnung ausweisen könnten, regele § 6 Abs. 1 der Verordnung, dass, abweichend von § 4 Abs . 3 Nr. 2 des Landesgesetzes, bei den in den Jahren 1997 und 1998 erfolgenden Berechnungen des auf eine Pflegeeinrichtung entfallenden Umlagebetrages als betriebliche Erträge für die Schuljahre 1996/97 und 1997/98 bei voll- sowie teilstationären Pflegeeinrichtungen 65 % und bei ambulanten Pflegeeinrichtungen 80 % zugrunde zu legen seien. Der Prozentsatz für den stationären und teilstationären Bereich sei dabei in Anlehnung an § 7 Abs. 2 Satz 2 des Art. 49 a Pflege-Versicherungsgesetz festgelegt worden. Der Prozentsatz für den ambulanten Bereich berücksichtige, dass auch dort Einnahmen erzielt würden, die nicht der reinen Pflege zuzurechnen seien. Die unterschiedlichen Prozentsätze berücksichtigten außerdem, dass im ambulanten Bereich keine Leistungen für Unterkunft und Verpflegung erbracht und dementsprechend auch keine Einnahmen erzielt würden. Selbst eine tatbestandsmäßige Ungleichbehandlung im Rahmen der Übergangsregelung wäre daher sachgerecht.
Letztlich komme ein Eingriff in subjektive Rechte schon deshalb nicht in Betracht, weil die Umlage in vollem Umfang refinanziert werde. Dies geschehe zwar zeitversetzt, dies ändere aber nichts daran, dass letztlich kein Eingriff bleibe. Der geringfügige Rest in Höhe von 1,5 % sei gerechtfertigt, weil in diese Höhe unterstellt werden könne, dass Verwaltungskosten ohnehin entstünden.
Das Verfahren ist gemäß Art. 100 Abs. 1 GG i.V.m § 80 Abs. 1 BverfGG auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber einzuholen, ob § 4 des Landesgesetzes über Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege vom 03. Juni 1997 (GVBl. S. 143) mit Art. 2 Abs. 1 und 20 Abs. 3 GG vereinbar ist.
Hält ein Gericht ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig, so ist das Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG auszusetzen, und wenn es sich um die Verletzung der Verfassung eines Landes handelt, die Entscheidung des für Verfassungsstreitigkeiten zuständigen Gerichtes des Landes, wenn es sich um die Verletzung des Grundgesetzes handelt, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen.
Die Kammer ist der Überzeugung, dass die Vorschrift des Landesgesetzes über Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege (im Folgenden Landesgesetz genannt), auf deren Grundlage die Umlage von der Klägerin erhoben worden ist, wegen Verstoßes gegen Art. 2 Abs. 1 und 20 Abs. 3 GG verfassungswidrig ist, eine verfassungskonforme Auslegung angesichts des klaren Wortlauts der Bestimmung ausscheidet und die Feststellung des Verfassungsverstoßes für die Entscheidung erheblich ist.
Die Erhebung der Umlage beruht auf folgender Vorschrift des Landesgesetzes:
Die Mittel, die für die Erstattung nach § 3 und zur Deckung der der zuständigen Behörde nach diesem Gesetz und den auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen entstehenden Verwaltungskosten erforderlich sind, werden im Umlageverfahren aufgebracht.
Zur Zahlung der Umlage sind alle Pflegeeinrichtungen mit Versorgungsvertrag in Rheinland-Pfalz (§§ 71 bis 73 des Elften Buches Sozialgesetzbuch) verpflichtet. In der Rechtsverordnung nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 kann bestimmt werden, daß Pflegeeinrichtungen nicht zur Zahlung der Umlage herangezogen werden, wenn die Kosten der Erhebung und Zahlung nicht in einem angemessenen Verhältnis zur Höhe des Umlagebetrags stehen.
Grundlagen für die Berechnung des auf eine Pflegeeinrichtung entfallenden Umlagebetrages sind
nach § 3 zu erstattenden Aufwendungen
der zuständigen Behörde entstehenden Verwaltungskosten und
die betrieblichen Erträge aus Leistungen gemäß § 82 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Elften Buches Sozialgesetzbuch, für die die Einrichtung als Pflegeeinrichtung zugelassen ist im Verhältnis zu den entsprechenden betrieblichen Erträgen aller umlagepflichtigen Pflegeeinrichtungen.
Die Pflegeeinrichtungen sind verpflichtet, der zuständigen Behörde die zur Berechnung der Umlage erforderlichen Angaben auf Anforderung zu übermitteln."
Im vorliegenden Verfahren hat der Beklagte nach der genannten Vorschrift gegenüber der Klägerin mit Bescheid vom 15. Dezember 1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. August 1998 eine Umlage nach dem Landesgesetz in Höhe von 9.751,06 DM für den Zeitraum vom 01. August 1997 bis zum 31. Juli 1998 festgesetzt. Dieser Bescheid entspricht einfachem Recht. Die Klägerin betreibt in Rheinland-Pfalz einen ambulanten Pflegedienst und damit eine Pflegeeinrichtung nach §§ 71 Abs. 1, 72 des Elften Buches Sozialgesetzbuch (SGB XI). Sie gehört damit zu den Einrichtungen, auf die nach § 4 Abs. 2 des Landesgesetzes die in Abs. 3 genannten Kosten umgelegt werden. Der Beklagte hat für das Umlagejahr 1997/1998 nach § 2 der auf Grund der Verordnungsermächtigung in § 7 des Landesgesetzes erlassenen Landesverordnung zur Durchführung des Landesgesetzes über Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege vom 21. Juli 1997 (GVBl. S. 284) (im Folgenden UmlageV0 genannt) den geforderten Betrag errechnet. Wäre die genannte Vorschrift verfassungsmäßig, müsste die Klage abgewiesen werden. Die Verfassungswidrigkeit und Nichtigkeit der Rechtsgrundlage für die Erhebung der Umlage würde dagegen dazu führen, dass die angefochtenen Bescheide des Beklagten rechtswidrig wären und der von der Klägerin erhobenen Anfechtungsklage in vollem Umfang stattzugeben wäre, da eine andere Rechtsgrundlage für die Erhebung der Umlage nicht ersichtlich ist. Insofern kommt es auf die Gültigkeit der genannten Norm entscheidungserheblich an. Dies ergibt sich aus Folgendem:
1. Zunächst ist die Klage zulässig, insbesondere ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. Die Sonderzuweisung an die Gerichte der Sozialgerichtsbarkeit nach § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO i.V.m. § 51 Abs. 2 S. 2 S GG i.d.F. des Art. 33 des Pflegeversicherungsgesetzes vom 26. Mai 1994 (BGBl. I, S. 1014) ist vorliegend nicht einschlägig. Nach § 51 Abs. 2 S. 2 SGG entscheiden die Gerichte der Sozialgerichtsbarkeit über Streitigkeiten, die in Angelegenheiten nach dem 11. Buch des Sozialgesetzbuchs entstehen. Die Zuweisungsklausel nach dem Sozialgerichtsgesetz ist zwar nach allgemeiner Auffassung weit auszulegen, sie umfasst insbesondere alle Streitigkeiten, die aus Anlass der Durchführung der öffentlichen Aufgabe "Sozialversicherung" entstehen, sofern die Streitigkeiten ihre materiell-rechtliche Grundlage im Sozialversicherungsrecht haben (BVerwG, Urteil vom 06 Mai 1986 - 3 C 14/85 -, BverwGE 74, S. 251). Die Pflegeversicherung ist gemäß § 1 Abs. 1 SGB	XI zur sozialen Absicherung des Risikos des Pflegebedürftigen als neuer eigenständiger Zweig der Sozialversicherung geschaffen worden. § 51 Abs. 2 S. 2 SGG beschränkt sich folglich auf die Zuweisung der Angelegenheiten aus dem SGB XI zur Sozialgerichtsbarkeit, die unter den Begriff der Sozialversicherung im engeren Sinne fallen. Hierzu zählen alle öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten über die Versicherungspflicht, die Leistungspflicht des Versicherungsträgers,	Fragen der Rentenauszahlung, der Beitragszahlung und -erstattung, Nebenansprüche aus dem Versicherungsverhältnis, Streitigkeiten der Versicherungsträger untereinander	und zu Aufsichtsbehörden, der Versicherungsträger mit den Leistungserbringern, kurz: alle Angelegenheiten, die unmittelbar der Erfüllung der einer Versicherung nach dem SGB obliegenden öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen dienen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 05. Februar 1999 - 12 E 11223/98.OVG -; Meyer-Ladewig, Kommentar zum SGG, 6. Auf lage, § 51 Rdnr. 22 ff.). Vorliegend müsste nach Ansicht der Kammer der zu entscheidende Fall von der Sonderzuweisung ausdrücklich oder zumindest sinngemäß umfasst sein. Es müsste sich mithin ein Regelungszweck erkennen lassen, der den Schluss rechtfertigt, den Rechtsstreit nicht den Verwaltungsgerichten zuzuweisen (vgl. Kopp, VwGO, 11. Auflage, § 40 Rdnr. 49). Kraft Sachzusammenhangs ist der Rechtsweg zu den Sozialgerichten für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nicht eröffnet (vgl. Redeker/von Oertzen, VwGO, 11. Auflage, § 40 Rdnr. 65).
Bei einer Streitigkeit um die Rechtmäßigkeit der Umlage zur Finanzierung der Ausbildungsvergütung der Altenpflegeschülerinnen und Altenpflegeschüler handelt es sich nicht um eine Angelegenheit, deren Rechtsfolge ihre Grundlage im SGB XI hat. Der Umlagebescheid wird auf § 4 des Landesgesetzes über Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege vom 03. Juni 1997 (GVB1. S. 143) und nicht unmittelbar auf das SGB XI gestützt. Bei formaler Betrachtung handelt es sich demzufolge um eine Angelegenheit auf der Grundlage des vom Landesgesetzgeber erlassenen Landesgesetzes und nicht um eine Angelegenheit nach dem SGB XI. Die Länder sind zwar nach § 9 SGB XI für die Vorhaltung einer leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden und wirtschaftlichen pflegerischen Versorgungstruktur verantwortlich. Diese Vorschrift trifft jedoch materiell-rechtlich keine verbindliche Regelung mit Außenwirkung für den betroffenen Bürger bzw. Einrichtungsträger, vielmehr handelt es sich lediglich um einen allgemeinen Programmsatz. Es besteht zwar eine gewisse thematische Nähe zum abschließend im SGB XI geregelten Pflegeversicherungsrecht, für das die Sozialgerichte zuständig sind, allerdings ist der wesentliche Regelungsinhalt des § 4 des Landesgesetzes über Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege als Sachproblem im Zusammenhang mit der Ausbildung im Bereich der Altenpflege zu qualifizieren. Dem vorliegenden Rechtsstreit liegen daher nicht Normen des Pflegeversicherungsrechts zu Grunde. Maßgebend für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Umlage sind vielmehr die Grundsätze des Abgaben- und Steuerrechts und ihre grundgesetzlichen Anforderungen. Insoweit weist die Materie auch keine besondere Sachnähe zu den Angelegenheiten der Sozialgerichtsbarkeit auf. Es ist auch nicht ersichtlich, dass dieser Gerichtszweig eine besondere Sachkunde für die Beurteilung dieser verfassungsrechtlichen Fragen aufweist. Selbst wenn man den Gesichtspunkten der Sachnähe und des Sachzusammenhangs eine besondere Bedeutung zumessen würde (vgl. Kopp, a.a.0. § 40 Rdnr. 49), so ist dennoch nicht erkennbar, dass die Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Ausbildungsabgabe nach dem Landesgesetz im Sachzusammenhang zur sonstigen Materie des SGB XI steht. Wesentliche Regelungsinhalte sind die entsprechend § 28 SBG XI auf der Grundlage der Pflegeversicherung gewährten Leistungsarten und die damit zusammenhängenden Rechtsbeziehungen der Leistungsempfänger der Pflegekassen. Dieser Kernbereich des Pflegeversicherungsrechts steht weder mit dem Programmsatz des § 9 SGB XI - Schaffung einer leistungsfähigen und wirtschaftlichen pflegerischen Versorgungsstruktur - noch mit der Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit einer Ausbildungsabgabe auf dem Gebiet der Altenpflege in einem besonderen Sachzusammenhang bzw. Näheverhältnis. Der Verwaltungsrechtsweg ist daher gegeben (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 31. März 1998 - 2 S 687/98 -; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12. Februar 1998 - 4 A 285/97 -).
2. Die nach der genannten Vorschrift erhobene Umlage ist weder Steuer (a) noch Gebühr (b), Beitrag (c) oder eine redistributive Zweckumlage (d), sondern eine außersteuerliche Sonderabgabe (e). Diese Vorschrift genügt nach Auffassung der Kammer nicht den verfassungsrechtlichen Grundsätzen, die an die Zulässigkeit von Sonderabgaben zu stellen sind. Sie verletzt damit Art. 2 Abs. 1 und 20 Abs. 3 GG, weil sie nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung (Art. 105 Abs. 2 und Abs. 2a GG) gehört.
Die Finanzverfassung des Grundgesetzes kennt zwei Abgabenarten: Steuern und sogenannte Vorzugslasten (Gebühren und Beiträge). Darüber hinaus hat das Bundesverfassungsgericht in einer Reihe von Entscheidungen unter bestimmten Voraussetzungen auch parafiskalische (außersteuerliche) Sonderabgaben als Geldleistungspflichten, die einem begrenzten Personenkreis im Hinblick auf vorgegebene besondere wirtschaftliche oder soziale Zusammenhänge gesetzlich auferlegt worden sind, anerkannt (vgl. hierzu BVerfG, Urteile bzw. Beschlüsse vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 -, BVerfGE 55, S. 274 [Berufsausbildungsabgabe]; 26. Mai 1981 - 1 BvL, 56/57 -, BVerfGE 57, S. 139 [Schwerbehindertenabgabe]; 06. November 1984 - 2 BvL 19, 20/83, 2 BvR 363, 491/83, BVerfGE 67, S. 256 [Investitionshilfegesetz]; 08. April 1987 - 2 BvR 909/82 -, BVerfGE 75, S. 108 [Künstlersozialabgabe]; 08. Juni 1988 - 2 BvL 9/85 und 3/83 -, BVerfGE 78, S. 249 [Fehlbelegungsabgabe]; 31. Mai 1990 - 2 BvL 12, 13/88 und 1436/87 -, BVerfGE 82, S. 159 [Absatzfondsgesetz]; 11. Oktober 1994 - 2 BvR 633/86 -, BverfGE 91, S. 186 [Kohlepfennig] ; 24. Januar 1995 - 1 BvL 18/93, 5, 6, 7/94, 1 BvR 403 und 569/94 -, BVerfGE 92, S. 91 [Feuerwehrabgabe]). Sonderabgaben sind mithin als dritte Form öffentlicher Abgaben zugelassen, wobei die Grundsätze über die finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit parafiskalischer Sonderabgaben auch für landesrechtliche Sonderabgaben gelten, weil ansonsten den Ländern ein allgemeiner Zugriff auf das begrenzte Leistungsvermögen der Bürger zustünde, der nicht den Schranken der Steuergesetzgebungskompetenz unterläge (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Januar 1995, a.a.O.).
Die Finanzverfassung geht grundsätzlich davon aus, dass Gemeinlasten aus Steuern finanziert werden. Sonderabgaben konkurrieren mit der Steuer, weil sie ohne eine Gegenleistung der öffentlichen Hand auferlegt werden und - in Abkehr vom Grundsatz der Steuergleichheit - Angehörige einer Gruppe besonders belasten. Darüber hinaus sind sie geeignet, die bundesstaatliche Finanzverfassung mit ihrer detaillierten Aufteilung der Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Ertragskompetenzen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden zu stören und auszuhöhlen, das Budgetrecht des Parlaments zu gefährden und die grundgesetzlich geschützte Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen in Frage zu stellen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Januar 1995, a.a.O). Sonderabgaben müssen deshalb die Ausnahme bleiben und sind daher nur unter den vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten engen Voraussetzungen zulässig.
Die allen zugelassenen Pflegeeinrichtungen in Form der Umlage auferlegte Geldleistungspflicht ist verfassungsrechtlich eine Sonderabgabe. Sie wird den Pflegeeinrichtungen auferlegt, um die Ausbildungsvergütungen für Altenpflegeschüler zu finanzieren. Sie dient nicht der Mittelbeschaffung für den öffentlichen Finanzbedarf, sondern soll die Attraktivität der Ausbildung im Altenpflegebereich durch Aufbringung der erforderlichen Gelder von den zugelassenen Pflegeeinrichtungen und durch die zweckgebundene Verwendung dieser Mittel steigern. Nach § 2 des Landesgesetzes haben die Schülerinnen und Schüler, die die Bezeichnung "Staatlich anerkannter Altenpfleger/ Staatlich anerkannte Altenpflegerin" nach § 9 der Fachschulverordnung - Altenpflege - vom 13. März 1991 (GVBl. S. 167) - im Folgenden FachschulV0 - führen möchten und die Ausbildungsverträge abgeschlossen haben, während ihrer gesamten Ausbildungszeit einen Anspruch auf die Gewährung einer Ausbildungsvergütung. Nach § 3 Abs. 1 des Landesgesetzes haben die Ausbildungseinrichtungen Anspruch auf teilweise Erstattung ihrer Aufwendungen, die durch die Bezahlung der - gesetzlich vorgeschriebenen - Ausbildungsvergütung entstehen. Erstattungsfähig sind 50 v.H. einer gemäß Tarifvertrag gezahlten Vergütung oder mangels eines Tarifvertrages 50 v.H. einer gezahlten Vergütung bis zur Höhe der entsprechenden Tarifverträge in der Krankenpflegeausbildung zuzüglich des Arbeitgeberanteils zur Sozialversicherung (vgl. § 3 Abs. 1 und 2 des Landesgesetzes). Für die Geltungsdauer - und auch den hier streitigen Zeitraum - der Übergangsregelung des § 6 des Landesgesetzes ist die volle Summe zu erstatten. Nach § 4 Abs. 1 des Landesgesetzes werden die Mittel für die Erstattungsbeträge nach § 3 des Landesgesetzes einschließlich der der zuständigen Behörde entstehenden Verwaltungskosten (vgl. § 4 Abs. 3 Nr. 1 des Landesgesetzes) im Umlageverfahren aufgebracht. Nach § 2 Abs. 2 Nr. 4 UmlageV0 belaufen sich die der zuständigen Behörde entstehenden Verwaltungskosten pauschal auf 1,5 v.H. des Gesamtbetrags der Umlage nach § 2 Abs. 2 Nrn. 1 - 3 UmlageVO. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 des Landesgesetzes sind zur Zahlung der Umlage alle Pflegeeinrichtungen nach § 71 SGB XI mit Versorgungsvertrag nach § 72 SGB XI verpflichtet. Grundlage für die Berechnung des auf die Pflegeeinrichtung jeweils entfallenden Umlagebetrags sind gemäß § 4 Abs. 3 des Landesgesetzes der Gesamtbetrag der nach § 3 des Landesgesetzes zu erstattenden Aufwendungen einschließlich der der zuständigen Behörde entstehenden Verwaltungskosten, und die betrieblichen Erträge aus Leistungen gemäß § 82 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB XI für die die Einrichtung als Pflegeeinrichtung zugelassen ist, im Verhältnis zu den entsprechenden betrieblichen Erträgen aller umlagepflichtigen Pflegeeinrichtungen. Die Einzelheiten der Berechnung der Umlage sowie die Durchführung der Umlageerhebung sind in der UmlageV0 geregelt.
a) Diese Sonderbelastung einer durch ihre wirtschaftliche Betätigung gekennzeichneten Gruppe für einen dieser Gruppe dienenden Finanzierungszweck unterscheidet sie von der Steuer. Eine Steuer i.S.d. § 3 Abs. 1 der Abgabenordnung ist die Umlage nicht, da sie nicht unabhängig von Staatsleistungen zur Finanzierung allgemeiner Staatsausgaben erhoben wird und darüber hinaus auch einkommensunabhängig ist (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 31. Mai 1990 und vom 24. Januar 1995, jeweils a.a.O.). Sie begründet vielmehr eine Finanzierungspflicht für eine den Umlageschuldnern nahestehende Finanzierungsaufgabe. Als Steuer wäre sie auch unzulässig, weil das Land insoweit aus Art. 105 Abs. 2 a GG keine Gesetzgebungskompetenz herleiten kann, denn die Umlage fällt ihrer Zielrichtung nach nicht unter die örtlichen Verbrauchs- und Aufwandssteuern im Sinne dieser Vorschrift. Es sind keine staatlichen Leistungen ersichtlich, zu deren Ausgleich die Umlage dienen könnte.
b) Dass die Umlage auch keine Gebühr ist, liegt auf der Hand, denn eine Gebühr wird für eine tatsächliche Inanspruchnahme einer staatlichen Einrichtung erhoben.
c) Entgegen der Ansicht des Beklagten ist das Gericht auch der Überzeugung, dass es sich nicht um einen Beitrag handelt, denn ein solcher wird für die potentielle Inanspruchnahme staatlicher Leistungen erhoben. Bei der Umlage fehlt es an dem Merkmal der staatlichen Gegenleistung. Sie wird nicht für die "tatsächliche oder potentielle" Inanspruchnahme von staatlichen Leistungen erhoben. Der Umlagetatbestand schöpft keine staatlich gewährten Vorteile ab und überwälzt auch nicht dem Staat entstandene Kosten. Belastungsgrund ist nicht eine den Altenpflegeeinrichtungen bevorzugt angebotene Staatsleistung in der Form, dass diesen der Vorteil geboten werde, qualifiziert ausgebildete Kräfte einzustellen (so VG Minden, Beschluss vom 10. Juli 1996 - 2 L 633/96 -). Die gesamte Ausbildung ist staatsfern organisiert, so dass keine staatlichen Leistungen ersichtlich sind, deren Ausgleich die Umlage dienen könnte. Vielmehr sollen mit dem Umlageaufkommen die Mittel für die Erstattungsbeträge nach § 3 des Landesgesetzes aufgebracht werden (vgl. § 4 Abs. 1 des Landesgesetzes). Der staatliche Aufwand beschränkt sich auf die Durchführung des Umlageverfahrens. Der Staat führt die Ausbildung nicht selbst durch und hat insofern auch keinen besonderen, eine Beitragserhebung rechtfertigenden Aufwand (vgl. auch VG Düsseldorf, Vorlagebeschluss vom 01. Juni 1999 - 3 K 9998/97 -).
d) Es handelt sich auch nicht um eine redistributive Zweckumlage. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. Beschluss vom 07. Februar 1991, - 2 BvL 24/84 -, BverfGE 83, S. 363 [Krankenhausfinanzierungsumlage]), das sich eingehend mit dieser Problematik auseinandergesetzt hat, handelt es sich bei einer solchem Umlage um ein "Instrument des Finanzausgleichs unter öffentlichen Körperschaften". Demgegenüber besteht zwischen einer erhebungsberechtigten Körperschaft des öffentlichen Rechts und - wie vorliegend - einem leistungspflichtigen Rechtssubjekt des Privatrechts regelmäßig ein Abgabenverhältnis, so dass die Grundsätze über die Zulässigkeit einer redistributiven Zweckumlage vorliegend keine Anwendung finden können. Die Ausführungen in dem Gutachten von Ipsen (zur Vereinbarkeit der in § 7 Abs. 3 und 4 des Gesetzes über die Berufe in der Altenpflege [Altenpflegegesetz - AltPfIG -] vom 19. Juni 1994 getroffenen Umlageregelung mit dem Grundgesetz) vermögen nicht zu überzeugen. Ipsen macht dort geltend, dass nur der 2. Senat des Bundesverfassungsgerichts eine redistributive Zweckumlage als Instrument des Finanzausgleichs unter öffentlichen Körperschaften betrachte, während der 1. Senat in seinen Entscheidungen vom 26. April 1978 (BVerfGE 48, S. 227) und 05. Oktober 1993 (BVerfGE 89, S. 132) gesetzlich geregelte Umlageverfahren zwischen öffentlichen Körperschaften und Rechtssubjekten des Privatrechts ohne weiteres für zulässig erachtet habe. Soweit er sich auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 26. April 1978 (a.a.O.) bezüglich der Lohnfortzahlung im Krankheitsfall bezieht, ist dem zunächst entgegenzuhalten, dass die Entscheidung zeitlich weit vor derjenigen des 2. Senats vom 07. Februar 1991 liegt. Bezüglich der Entscheidung vom 05. Oktober 1993 (a.a.O.), das Konkursausfallgeld betreffend sowie auch der zuerst Genannten ist es in der Tat so, dass Zweifel an der Kongruenz der Entscheidungen des 1. und des 2. Senats auftreten könnten. Nach Auffassung der Kammer handelt es sich jedoch in Bezug auf eine landesrechtliche Abgabe nur um eine scheinbare Inkongruenz. Beide Senate stimmen insoweit überein, dass sie die Kompetenz des Gesetzgebers zur Einführung außersteuerlicher Abgaben sowie die Regelung ihrer Verwendung aus den allgemeinen Sachzuständigkeiten nach Art. 73 ff. GG herleiten (vgl. u.a. Beschlüsse des 1. Senats vom 10. Dezember 1980, a.a.O., m.w.N. und vom 05. Oktober 1993, a.a.O. und Beschluss des 2. Senats vom 08. April 1987, a.a.O). So leitete der 1. Senat die Kompetenz zur Erhebung der Umlage für die Konkursausfallgeldversicherung aus der Bundeskompetenz für die Sozialversicherung nach Art. 74 Nr. 12 GG her. Gleichermaßen hat dies der 2. Senat bezüglich des Künstlersozialversicherungsbeitrags, der ebenfalls auf einem Bundesgesetz beruht, getan. Auf landesrechtliche Abgaben ist dies jedoch nicht ohne weiteres übertragbar, denn Art. 70 Abs. 1 GG weist den Ländern eine umfassende Gesetzgebungskompetenz zu. Diese ist nur insoweit eingeschränkt, als das Grundgesetz dem Bund Gesetzgebungskompetenzen zuweist. Demgegenüber stehen dem Bunde lediglich die ausdrücklich im Grundgesetz genannten Gesetzgebungskompetenzen zu. Wollte man die Rechtsprechung des 1. Senats bezüglich des Konkursausfallgeldes auch auf landesrechtliche Abgaben übertragen, so stünde es den Ländern - weil sie eine umfassende Gesetzgebungskompetenz zur Regelung der im Grundgesetz nicht dem Bund zugewiesenen Sachmaterien besitzen - letztlich offen, eine fast unbeschränkte Vielzahl von Aufgaben, gleich welcher Art, über die Erhebung von Umlagen zu regeln. Damit aber träten entsprechende Umlagen in Konkurrenz zur Steuer mit den oben unter 2. bereits beschriebenen Folgen, also der Belastung von Angehörigen einer bestimmten Gruppe in Abkehr vom Grundsatz der Steuergleichheit, der Störung und Aushöhlung der Finanzverfassung, der Gefährdung des Budgetrechts des Parlaments- und der Infragestellung der grundgesetzlich geschützten Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen. Beide Entscheidungen des 1. Senats befassten sich mit bundesgesetzlich geregelten Abgaben, während die Entscheidung des 2. Senats bezüglich der Krankenhausfinanzierungsumlage eine landesrechtliche Regelung betraf. Daher sind Grundlage für diese Entscheidungen unterschiedliche Beurteilungsmaßstäbe hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenz gewesen. Die von Ipsen behauptete Inkongruenz liegt daher in Wirklichkeit nicht vor, vielmehr sind diese Entscheidungen nicht vergleichbar. Die Ausführungen von Ipsen, dass es zu dem bei der Erhebung von Sonderabgaben typischerweise drohenden Konflikt mit den Regelungen der Finanzverfassung gar nicht kommen könne, weil die Umlage nicht der allgemeinen Mittelbeschaffung diene, sondern diese Finanzmasse tatsächlich und rechtlich von den allgemeinen Staatsfinanzen getrennt sei, überzeugt nicht. Gerade die Erhebung von Abgaben für einen besonderen Zweck außerhalb des allgemeinen Haushalts löst einen besonderen Rechtfertigungsbedarf aus. Ansonsten stünde es dem Gesetzgeber - wie oben beschrieben - letztlich offen, nach Belieben zweckbezogene Abgaben zu erheben, ohne die Kriterien der besonderen Gruppenverantwortung (dazu unten) beachten zu müssen. Die zweckbezogene Verwendung bestimmter Abgaben befreit den Gesetzgeber nicht von der Einhaltung bestimmter Kriterien, sonhern löst die Verpflichtung zur Einhaltung derselben gerade erst aus (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O). Daher handelt es sich zur vollen Überzeugung der Kammer bei der Ausbildungsvergütungsumlage nicht um eine redistributive Zweckumlage, sondern vielmehr um eine Sonderabgabe. Diese restriktive Beurteilung ist auch erforderlich, um zu. verhindern, dass eine Sonderabgabe "ihre begriffliche Unschärfe zur Okkupation neuer Gebiete" (vgl. Kirchhof, Die Verwaltung 1988, S. 143) benutzt.
e) 1) Die Gesetzgebungskompetenz des Landes Rheinland-Pfalz für die Einführung der Umlage nach dem Landesgesetz über Ausbildungsvergütungen in der Altenpflege folgt aus Art. 30 und 70 GG, da weder eine ausschließliche Bundeskompetenz i.S.d. Art. 71 GG ersichtlich ist noch der Bund bisher diese Materie im Rahmen seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz geregelt hat. Auch die bundesrechtlichen Bestimmungen des SGB XI über die Finanzierung der Pflegeeinrichtungen (insbesondere § 82 ff. SGB XI) stehen einer Regelung des Landes hinsichtlich der Finanzierung von Ausbildungsvergütungen nicht entgegen. Die Gewährung und Finanzierung von Ausbildungsvergütungen wird lediglich in § 82 a Abs. 2 Satz 2 SGB XI angesprochen, und zwar insoweit, dass die Ausbildungsvergütung in der Vergütung der allgemeinen Pflegeleistungen berücksichtigungsfähig ist. Weitere Vorgaben macht das SGB XI darüber hinaus in Abs. 3 der Bestimmung bezüglich des Umfangs der Berücksichtigungsfähigkeit von Ausbildungsvergütungsumlagen in der Vergütung der allgemeinen Pflegeleistungen. Darüber hinaus sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der Bundesgesetzgeber durch ein "bewusstes Schweigen" die Frage der Gewährung und Finanzierung von Ausbildungsvergütungen allein der Entscheidung der betroffenen Auszubildenden und den Ausbildungseinrichtungen unterwerfen wollte. In § 9 S. 1 SGB XI wird den Ländern vielmehr ausdrücklich die Aufgabe zugewiesen, für die Vorhaltung einer leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden und wirtschaftlichen pflegerischen Versorgungsstruktur Sorge zu tragen. Dementsprechend bleibt der Erlass der näheren Regelungen zur Planung und zur Förderung der Pflegeeinrichtungen gemäß § 9 S. 2 SGB XI ausdrücklich dem Landesgesetzgeber vorbehalten. Es liegt daher im Verantwortungsbereich der Länder, dafür zu sorgen, dass die erforderliche Anzahl von Personen mit qualifizierter Ausbildung im Bereich der Altenpflege dem Arbeitsmarkt zur Verfügung steht. In diesem Zusammenhang ist auch die Förderung der Berufsausbildung im Bereich der Altenpflege, sei es durch die Gewährung direkter Förderleistungen oder durch indirekte Subventionierung der Ausbildung mit Hilfe einer von allen Pflegeeinrichtungen aufzubringenden Umlage, dem Kompetenzbereich der Länder zuzuordnen. Folglich ist der Sachbereich der Ausbildung im Bereich der Altenpflege durch die Einführung des SGB XI seitens des Bundesgesetzgebers weder erschöpfend noch abschließend geregelt, sondern diese Aufgabe im Gegenteil umfassend den Ländern zugewiesen worden. Für diese Annahme spricht auch die Formulierung des neu eingefügten § 82 a Abs. 3 SGB XI: "Wird die Ausbildungsvergütung ganz oder teilweise durch ein landesrechtliches Umlageverfahren finanziert .. . .". Der Bundesgesetzgeber geht also selbst davon aus, dass es dem Landesgesetzgeber überlassen bleiben soll, ob er eine solche Umlage erhebt oder nicht, und hat daher von einer bundesgesetzlichen Regelung abgesehen.
e) 2) Die Umlage nach dem Landesgesetz verfolgt einen Finanzierungszweck. Sie ist eingeführt worden zur Refinanzierung der durch die ausbildenden Pflegeeinrichtungen an die Auszubildenden gezahlten Vergütung und dient damit mittelbar der Aufbringung der Kosten der Ausbildungsvergütung. Damit unterscheidet sie sich deutlich von anderen Sonderabgaben ohne Finanzierungszweck, die lediglich eine Antriebs-, Ausgleichs- oder Leitungsfunktion haben (z.B. Schwerbehindertenabgabe, Fehlbelegungsabgabe, Abgabe nach § 128 AFG).
Nach der (oben zitierten) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Urteil vom 10. Dezember 1980, a.a.O.) können Sonderabgaben nur unter folgenden Voraussetzungen erhoben werden:
Die mit der Sonderabgabe belastete Gruppe muss homogen sein.
Es muss eine spezifische Beziehung zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck bestehen. Die mit der Sonderabgabe belastete Gruppe muss dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck evident näher stehen als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler.
Die Sonderabgabe muss gruppennützig verwendet werden.
Der Gesetzgeber muss eine periodische Überprüfung der Notwendigkeit der Umlageerhebung vornehmen.
zu a) Keine durchgreifenden Bedenken bestehen nach Ansicht der Kammer gegen die Annahme, dass es sich bei der Gruppe der Abgabepflichtigen um eine im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts homogene Gruppe handelt. Eine gesellschaftliche Gruppe kann nur dann mit einer Sonderabgabe mit Finanzierungszweck in Anspruch genommen werden, wenn sie durch eine gemeinsame, in der Rechtsordnung oder in der gesellschaftlichen Wirklichkeit vorgegebene Interessenlage oder durch besondere gemeinsame Gegebenheiten von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar ist, wenn es sich also um eine in diesem Sinne homogene Gruppe handelt. Die mit der Erstattungsumlage nach § 4 Abs. 2 des Landesgesetzes i.V.m. §§ 71, 72 SGB XI belastete Gruppe der ambulanten und stationären Pflegeeinrichtungen mit Versorgungsvertrag bildet eine derartige homogene Gruppe. Diese Pflegeeinrichtungen gehören schon seit vielen Jahren vor Inkrafttreten des SGB XI zur gesellschaftlichen Wirklichkeit. Durch die vorgegebene Interessenlage und besondere gemeinsame Gegebenheiten lassen sie sich von anderen Arbeitgebergruppen und der Allgemeinheit abgrenzen. Sie erfüllen jedenfalls inhaltlich und von der Zielsetzung her vergleichbare Aufgaben, nämlich die Betreuung und Pflege von Menschen. Es liegt in ihrem sozialen und vor allem wirtschaftlichen Interesse über qualifiziert ausgebildetes Fachpersonal in ausreichender Anzahl zu verfügen, um ihre Aufgaben funktionsgerecht zu erfüllen und zugleich ihren Gewerbebetrieb funktionstüchtig und einträglich zu führen. Insoweit ist das Interesse der belasteten Pflegeeinrichtungen deutlich gegenüber dem Interesse der Allgemeinheit abgrenzbar, die allenfalls ein soziales, aber kein wirtschaftliches Interesse an einer funktionierenden Altenpflege hat. Soweit sich die Klägerin in diesem Zusammenhang darauf beruft, dass die ambulanten Pflegedienste nicht in gleichem Maße wie die stationären Einrichtungen auf qualifizierte Altenpflegekräfte angewiesen seien, sie selbst sogar keine Altenpflegekraft beschäftige oder auch nur benötige, sondern ihren Personalbedarf - wegen der unterschiedlichen Zielsetzung - überwiegend mit Krankenpflegepersonal decke, vermag dies die Homogenität der Gruppe nicht in Frage zu stellen. Art. 3 Abs. 1 GG verbietet zwar, eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten gleich zu behandeln, wenn zwischen beiden Gruppen wesentliche Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, die eine Gleichbehandlung ausschließen. Solche wesentlichen Unterschiede bestehen zwischen den ambulanten und stationären Pflegeeinrichtungen indessen nicht. Die stationären Pflegeeinrichtungen beschäftigen neben Altenpflegepersonal auch Krankenpflegepersonal, wie auch die ambulanten Pflegeeinrichtungen im Rahmen ihrer Tätigkeit qualifiziertes Altenpflegepersonal benötigen. Insbesondere in den Fällen, in denen eine ambulante Pflegeeinrichtung eine gewisse Größe hinsichtlich des Umfangs der Pflegeaufträge und des Personalbestandes und damit zugleich einen gewissen Spezialisierungsgrad erreicht hat, ist ein Zurückgreifen auf ansonsten nur eingeschränkt einsetzbare ausgebildete Altenpfleger zu erwarten. Sowohl die ambulanten wie auch die stationären Pflegeeinrichtungen greifen sowohl auf qualifiziertes Altenpflegepersonal wie auf qualifiziertes Krankenpflegepersonal, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß, zurück. Beide Arbeitgebergruppen decken ihren Personalbedarf daher im Wesentlichen mit den gleichen Berufsbildern. Auch wenn es als gesichert angesehen werden kann, dass die stationären Pflegeeinrichtungen im Verhältnis zu den ambulanten einen größeren Anteil ihres Personalbedarfs mit Altenpflegekräften decken, ändert dies nichts an der dargestellten Betrachtungsweise. Hinzu kommt vorliegend, dass seit dem 01. August 1998 ambulanten Pflegeeinrichtungen Träger der fachpraktischen Ausbildung sein können. Dies ergibt sich zwar nicht unmittelbar aus der FachschulV0, aber bereits im Vorgriff auf die geplante Novellierung der FachschulV0 wurde die Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Bildung und Kultur vom 26. Juli 1991 in Ziffer 2.1 insoweit geändert, dass Ausbildungsstellen alle ambulanten und stationären Einrichtungen der Altenhilfe sind. Diese Änderung ist zum 01. August 1998 in Kraft getreten. Insoweit geht das Argument der Klägerin fehl, es mangele unter dem Gesichtspunkt der den ambulanten Pflegeeinrichtungen fehlenden Sachverantwortung für die Ausbildung der Altenpflegeschüler an der Gruppenhomogenität. Dies gilt zumindest für das Ausbildungsjahr 1998/99 sowie die Folgejahre. Unabhängig von der - äußerst zweifelhaften - Frage, ob das rheinland-pfälzische Ministerium für Bildung und Kultur überhaupt dazu berechtigt ist, durch eine Verwaltungsvorschrift die Regelung der FachschulV0 im Vorgriff auf eine geplante Novellierung praktisch abzuändern, ändert dies nichts daran, dass die ambulanten Pflegeeinrichtungen faktisch nunmehr tatsächlich selbst ausbilden dürfen. Letztlich kommt es nach Ansicht der Kammer auf die Beantwortung dieser Frage aber nicht an. Selbst wenn diese Verfahrensweise rechtlich zu beanstanden wäre, hätte dies nur zur Folge, dass die ambulanten Pflegeeinrichtungen auch in dem Ausbildungsjahr 1998/99 und den Folgejahren, ebenso wie in dem Ausbildungsjahr 1997/98 nicht Träger der fachpraktischen Ausbildung sein könnten. Diesem Umstand kommt zur Überzeugung der Kammer keine die Annahme der Gruppenhomogenität ausschließende Wirkung zu. Auch ohne die Möglichkeit ausbilden zu dürfen besteht seitens der ambulanten Pflegeeinrichtungen ein objektives Interesse daran, die Ausbildung bzw. die Grundqualifikation von Altenpflegern attraktiv zu machen, um eine ausreichende Zahl von Menschen für die Pflegeaufgaben der Pflegeeinrichtung zu qualifizieren. Wegen der dauernden und schnellen Veränderungen des Arbeits-, Wirtschafts- und Soziallebens, mit ihren Auswirkungen auf das Sozialrecht, ist dem Gesetzgeber eine besonders weite Gestaltungsfreiheit auf dem Gebiet des Sozialrechts zuzugestehen, was mit einer nur eingeschränkten verfassungsrechtlichen Kontrollmöglichkeit einhergeht. Insbesondere kann verfassungsrechtlich nicht überprüft werden, ob der Gesetzgeber im Einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat (vgl. BVerfGE 71, S. 271; 81, 205) . Aus den genannten Gründen ist auch eine Differenzierung zwischen gemeinnützigen, öffentlichen und gewerblichen Pflegeeinrichtungen nicht geboten, auch wenn es hinsichtlich der Erstgenannten an dem für das Gewerbe charakteristischen Markmal der Gewinnerzielungsabsicht fehlt. Denn entscheidend ist, dass bei einer objektivierten und wohl verstandenen langfristigen Bewertung der Interessenlage alle Pflegeeinrichtungen dasselbe Interesse an der sachgerechte Ausbildung einer ausreichenden Anzahl von Altenpflegern haben. Zur Klarstellung sei darauf hingewiesen, dass die Frage der Gruppenhomogenität in der Rechtsprechung - bei allerdings teilweise differierender Rechtslage - unterschiedlich gesehen wird (bejahend: VG Arnsberg, Urteil vom 28. Oktober 1997 - 11 K 6505/95 -; VG Karlsruhe, Beschluss vom 17. November 1997 - 5 K 2546/97 -; VG Lüneburg, Vorlagebeschluss vom 10. März 1999 - 5 A 21/98 -; VG Düsseldorf, a.a.O.; verneinend: VG Gelsenkirchen, Vorlagebeschluss vom 28. April 1999 - 7 K 7478/97 u.a. -).
zu b) Nach Auffassung der Kammer fehlt es vorliegend jedoch an einer besonderen Gruppenverantwortung der Umlagepflichtigen. Die Erhebung einer Sonderabgabe setzt eine spezifische Beziehung zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck voraus. Die mit der Abgabe belastete Gruppe muss dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck evident näher stehen als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler. Aus dieser zu fordernden, sich nach materiell-inhaltlichen Kriterien bestimmenden Sachnähe der Abgabepflichtigen zum Abgabenzweck muss sich eine besondere Gruppenverantwortung für die Aufgabenerfüllung ergeben. Die Aufgabe muss demnach ganz überwiegend in die Sachverantwortung der belasteten Gruppe, nicht aber in die der staatlichen Gesamtverantwortung fallen. Diese Frage ist bei Anknüpfung an vorgegebene Strukturen der Lebenswirklichkeit unter Berücksichtigung der Rechts- und Sozialordnung zu beantworten. Fällt die Aufgabe nicht in die besondere Verantwortung der belasteten Gruppe, so handelt es sich um eine öffentliche Aufgabe, deren Lasten nur die Allgemeinheit treffen dürfen und die deshalb nur mit von der Allgemeinheit zu tragenden Mitteln, d.h. im Wesentlichen Steuermitteln, finanziert werden darf.
Zweck der strittigen Umlage ist die Erstattung der Ausbildungsvergütungen an die ausbildenden Einrichtungen, die diese den Altenpflegeschülern gemäß § 2 des Landesgesetzes zu gewähren haben. Eine spezifische Sachnähe und besondere Verantwortung der mit der Umlage belasteten Pflegeeinrichtungen für die Ausbildung im Bereich der Altenpflege vermag die Kammer nicht zu erkennen (so auch VG Lüneburg, a.a.O.; a.A. VG Arnsberg und VG Karlsruhe, jeweils a.a.O.). Die Ausbildung nach der FachschulV0 dient in erster Linie dem Interesse der Allgemeinheit an der ordnungsgemäßen Versorgung älterer pflegebedürftiger Menschen durch in der Altenpflege speziell ausgebildete Fachkräfte und damit auch der Qualitätssicherung in diesem Gesundheitsbereich. Aus demoskopischen Erfahrungen kann als gesichert gelten, dass die Zahl derjenigen alten Menschen, die hilfe- und pflegebedürftig sind, steigt und sich die Struktur der Hilfe und Pflegebedürftigkeit verändert hat. Dies hat eine Erweiterung des Anforderungsprofils für die Mitarbeiter in der Altenpflege zur Folge. Diesem Anliegen soll in der Ausbildung Rechnung getragen werden. So bestimmt § 4 Abs. 1 FachschulV0, dass der schulische Teil der Ausbildung u.a. die Fächer Gerontologie, Medizinische Grundlagen/ Geriatrie, Gesundheitslehre/Krankenpflege, Aktivierungshilfe, Gymnastik, Ernährungslehre und Pflegerische Praxis umfasst. Nach § 5 Abs. 1 Satz 2 sind in die Ausbildung Praktika u.a. in Krankenhäusern mit geriatrischen und gerontopsychiatrischen Abteilungen einzubeziehen. Durch diese Regelungen sollen rechtlich verbindliche Standards für die Ausbildung vorgegeben werden. Dies zeigt sich auch an der Zielsetzung der FachschulV0, nach deren § 2 Abs. 1 die Ausbildung die Befähigung vermitteln soll, die zur selbständigen, ganzheitlichen Betreuung, Beratung, Begleitung, Aktivierung und Pflege gesunder und kranker alter Menschen in den Bereichen der Altenhilfe und Altenpflege erforderlich ist. Sinn und Zweck der FachschulV0 besteht auch darin, eine geschützte Berufsbezeichnung im Bereich der Altenpflege einzuführen, die nach dem erfolgreichen Abschluss einer bestimmten Ausbildung die Berechtigung beinhaltet, die Bezeichnung "Staatlich anerkannter Altenpfleger/Staatlich anerkannte Altenpflegerin" zu fuhren (vgl. § 9 FachschulV0). Damit wird zugleich - wie im Übrigen auch in den anderen Heilberufen - die zum Schutz pflegebedürftiger alter Menschen erforderliche Eignung und Zuverlässigkeit zur Ausübung dieses Berufs gewährleistet.
Die Struktur der Ausbildung der Altenpfleger zeigt, dass diese im überwiegenden Interesse der Allgemeinheit liegt. Zwar werden die Ausbildungsverträge zwischen den Altenpflegeschülern und den Trägern der fachpraktischen Ausbildung geschlossen (vgl. § 2 Abs. 1 des Landesgesetzes). Die ausbildende Schule jedoch lenkt und überwacht die fachpraktische Ausbildung nach einem Rahmenplan (vgl. § 5 Abs. 4 FachschulV0). Letztlich trägt also die ausbildende Fachschule die Aufsicht über die Träger der fachpraktischen Ausbildung, und nicht diese selbst, und damit auch die Verantwortung für die Durchführung nicht nur der schulischen, sondern auch der fachpraktischen Ausbildung. Dies spricht ebenfalls gegen eine spezifische Sachnähe der Pflegeeinrichtungen.
Letztlich sprechen auch die Bestimmungen des SGB XI selbst für ein vorrangiges Interesse der Allgemeinheit an der Ausbildung von Altenpflegern. Die pflegerische Versorgung der Bevölkerung ist nach § 8 Abs. 1 SGB XI eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe, wobei die Länder nach § 9 SGB XI die Verantwortung für die Vorhaltung einer leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden und wirtschaftlichen pflegerischen Versorgungsstruktur tragen. Nach § 11 Abs. 1 SGB XI haben auch die Pflegeinrichtungen eine besondere Verantwortung für die Qualitätssicherung der Pflege. Diese Verantwortlichkeit für die Qualitätssicherung hat aber nicht zur Folge, dass die Aufgabe der Ausbildung von Fachpersonal an sich in die Sachverantwortung der Pflegeeinrichtungen fällt. Die Pflegekräfte werden nicht in erster Linie im Interesse der Pflegeeinrichtungen, sondern vielmehr im überwiegenden Interesse der von ihnen zukünftig betreuten Patienten ausgebildet. Dies folgt auch aus den rechtlichen Vorgaben der §§ 71, 72 SGB XI, wonach die Pflegeeinrichtungen für die Zulassung zur Pflege durch Versorgungsvertrag lediglich unter ständiger Verantwortung einer ausgebildeten Pflegekraft stehen müssen, wozu u.a. auch ausgebildete Krankenpfleger gehören. Sie sind dementsprechend nicht zwingend auf die Einstellung von Altenpflegern angewiesen. Damit unterscheidet sich die streitige Umlage letztlich gravierend von der Berufsausbildungsabgabe (vgl. BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1980, a.a.O), mit der die Gruppe der Arbeitgeber im Wege einer "erzwungenen Selbsthilfe" belastet werden sollte, um auf eine genügende Zahl von Ausbildungsplätzen hinzuwirken. Die Gruppe der Arbeitgeber zieht in diesem Fall einen unmittelbaren Nutzen aus einem qualitativ und quantitativ ausreichenden Angebot von Arbeitskräften, so dass insoweit das allgemein-politische Interesse am Abbau der Jugendarbeitslosigkeit dahinter zurücktritt.
Selbst in dem Fall, dass man eine evident größere Sachnähe der Pflegeeinrichtungen annehmen wollte, fehlt es an einer Finanzierungsverantwortung, denn deren Umfang hat der Landesgesetzgeber nicht festgelegt oder begrenzt. Damit verstößt die zitierte Vorschrift auch gegen das Rechtsstaatsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG (vgl. auch VG Gelsenkirchen und VG Düsseldorf, jeweils a.a.O). Die Umlage muss nach Ansicht der Kammer nicht nur dem Grunde, sondern auch der Höhe nach gerechtfertigt sein. Denn ein die Abgabenpflicht begründender Tatbestand muss so bestimmt sein, dass der Abgabenpflichtige die auf ihn entfallende Belastung vorausberechnen kann (vgl. BVerfGE 34, 348 [365 ff.]; 73, 388 [400]). Die Finanzverantwortung kann nicht weiter reichen, als es dem Mittelbedarf für die Finanzierung der Ausbildungsvergütungen in dem Umfang entspricht, der erforderlich ist, um eine bedarfsgerechte Nachwuchsausbildung in der Altenpflege für die Pflegeeinrichtungen in Rheinland-Pfalz sicherzustellen. Vor der Regelung des Umlagetatbestandes wäre es Sache des Landesgesetzgebers gewesen, den voraussichtlichen Ausbildungsbedarf zu ermitteln und erst danach den Gesamtfinanzbedarf festzulegen. Der Bedarf an ausgebildeten Altenpflegern ist von vielen unsicheren, in empirischer Hinsicht nicht in ausreichender Weise abschätzbaren Faktoren abhängig und daher das weite gesetzgeberische Ermessen von wesentlichem Gewicht. Soweit ersichtlich hat der Landesgesetzgeber vor der Verabschiedung des Landesgesetzes weder den Bedarf an Auszubildenden im Rahmen des empirisch Möglichen ermittelt noch hat er eine wertende gesetzgeberische Prognose für den künftigen Bedarf getroffen. Die Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung vom 16. Januar 1997 (LT-Drucksache 13/999) enthält dazu jedenfalls keine Angaben. Dementsprechend hat der Landesgesetzgeber weder in dem Landesgesetz oder einer der zitierten Verordnungen eine Entscheidung über den Ausbildungs- und Finanzbedarf und über den zu erwartenden Umfang der Finanzierungsverantwortung getroffen. Das Umlageaufkommen ist vielmehr alleine von der Entwicklung des Ausbildungsmarktes abhängig, nämlich der Zahl der Auszubildenden, die von den Trägern der fachpraktischen Ausbildung eine erstattungsfähige Vergütung erhalten, wobei die Zahl der Teilnehmer nicht begrenzt ist. Eine bedarfsorientierte Begrenzung wäre indessen notwendig gewesen, wie durch § 82 a Abs. 3 Ziff. 2 SGB XI bestätigt wird. Nach dieser Regelung darf der Gesamtbetrag der Umlage, der letztlich pflegesatzfähig ist, den vorausichtlichen Mittelbedarf zur Finanzierung eines angemessenen Angebots an Ausbildungsplätzen nicht überschreiten. Der Gesetzgeber ist aber wegen des allgemeinen Gesetzesvorbehalts verpflichtet, in grundlegenden normativen Bereichen alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen. Dies hat er jedoch nicht getan, sondern vielmehr die Entscheidung über die Höhe der Umlageverpflichtung - wie oben dargestellt - letztlich von der - nicht begrenzten - Zahl der Ausbildungsvergütung beziehenden Auszubildenden abhängig gemacht. Auch die Verordnungsermächtigung des § 7 des Landesgesetzes sieht keine Verpflichtung des Verordnungsgebers vor, eine sachliche Begrenzung der Umlageverpflichtung herbeizuführen, die sich an dem etwa bestehenden Ausbildungsbedarf zu orientieren hätte. Dementsprechend sieht auch die UmlageV0 keine Begrenzung vor.
zu c) Da es nach alledem an einer spezifischen Beziehung zwischen dem Kreis der Umlagepflichtigen und dem der Umlageerhebung verfolgten Zweck fehlt, mangelt es auch an der weiteren Voraussetzung der gruppennützigen Verwendung. Die Umlage nach dem Landesgesetz wird nämlich im überwiegenden Interesse der Allgemeinheit an einer ausreichenden und qualifizierten Versorgung im Pflegebereich genutzt. Hinzu kommt außerdem, dass die Umlageverpflichtung alle Pflegeeinrichtungen in Rheinland-Pfalz mit Versorgungsvertrag (§§ 71 bis 73 SGB XI) trifft (§ 4 Abs. 2 Satz 1 des Landesgesetzes), mithin auch Einzelanbieter und Gesellschaften, die alleine durch ihre Gesellschafter die entsprechenden Leistungen erbringen. Es wird also nicht danach differenziert, ob der Umlageverpflichtete überhaupt als Arbeitgeber in Betracht kommt oder nicht (vgl. auch VG Düsseldorf, a.a.O.).
zu d) Letztlich hat es der Gesetzgeber - soweit ersichtlich - auch unterlassen, eine periodische Überprüfung der Umlagenotwendigkeit vorzunehmen. Eine Sonderabgabe ist nur zulässig, wenn und solange die zu finanzierende Aufgabe auf eine Sachverantwortung der belasteten Gruppe trifft; die Abgabe ist also grundsätzlich temporär. Soll eine solche Aufgabe auf längere Zeit durch die Erhebung einer Sonderabgabe finanziert werden, so ist der Gesetzgeber gehalten, in angemessenen Zeitabständen zu überprüfen, ob seine ursprüngliche Entscheidung für den Einsatz des gesetzgeberischen Mittels "Sonderabgabe" aufrecht zu erhalten oder ob sie wegen veränderter Umstände, insbesondere wegen des Wegfalls des Finanzierungszwecks oder Zielerreichung, zu ändern oder aufzuheben ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 1990, a.a.O; Kirchhof, Festschrift Friauf, S. 674 ff.; Heun, DVBl. 1990, S. 666 ff.; Jarass, DÖV 1989, S. 1013 ff.). Eine solche periodische Überprüfungspflicht kann auch nicht darin gesehen werden, dass die Berechnung der Erstattungs- und Umlagebeträge nach § 2 UmlageV0 jährlich neu zu erfolgen hat. Die Verpflichtung der Pflegeeinrichtungen, jeweils bis spätestens 30. September eines Jahres die für die Berechnung der Umlage erforderlichen Angaben zu machen (vgl. § 1 Abs. 2 UmlageV0), dient lediglich der Berechnung der Umlage- und Erstattungsbeträge für das betreffende Jahr, führt aber nicht zur Prüfung der Umlagenotwendigkeit (so aber Ipsen, a.a.O.).
Die Voraussetzungen, die das Bundesverfassungsgericht an die Erhebung einer Sonderumlage knüpft, sind nicht erfüllt.
3. Eine verfassungskonforme Auslegung scheidet vorliegend aus. Das Gericht hat die Verpflichtung, von mehreren im Rahmen des Wortlauts und des Normzwecks möglichen Auslegungen diejenige zu wählen, die mit dem Grundgesetz in Einklang steht und so den Bestand der Norm ganz oder weitgehend sichert (vgl. Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom07. März 1953 - 1 BvL, 104/52 -, BVerfGE 2, S. 266 [282], vom 19. Juni 1979 - 2 BvL, 14/74 -, BVerfGE 51, S. 304 [322] und vom 24. August 1985 - 2 BvF 2/83 -, BVerfGE 69, S. 1 [55]; ferner auch BVerfGE 64, S. 229 [241 f.] und 70, S. 134 [137]; Klein in Clemens/Umbach, BVerfGG, § 80 Rdnr. 50). Eine verfassungskonforme Auslegung findet dort ihre Grenzen, wo sie mit dem Wortlaut und dem klar erkennbaren Willen, den der Gesetzgeber mit der Rechtsvorschrift objektiv erkennbar verfolgt, in Widerspruch treten würde (vgl. Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 06. November 1958 - 1 Bvl, 149/52 -, BVerfGE 8, S. 28 [34] und vom 01. Oktober 1987 - 2 BvR 1434/86 -, 77, S. 65 [73 f. ] ; ferner BVerfGE 18, S. 97 [111]; 54, S. 277 [299 f.]; 71, S. 81 [105 f.];). Lassen der Wortlaut, die Entstehungsgeschichte, der Gesamtzusammenhang der einschlägigen Regelungen und deren Sinn und Zweck jedoch mehrere Deutungen zu, von denen eine zu einem verfassungsgemäßen Ergebnis führt, so ist diese geboten (vgl. BVerfGE 83, S. 201 [214]; 88, S. 145 [166]). Im vorliegenden Fall fehlt es bereits an der Auslegungsfähigkeit der Norm, denn der Text der im Streit stehenden Bestimmung des § 4 des Landesgesetzs ist klar und eindeutig. Eine verfassungskonforme Auslegung scheidet daher mangels verschiedener Deutungsmöglichkeiten aus (vgl. BVerfGE 54, S. 251 [274]; 63, S. 131 [147 f.]), und zwar auch unter Einbeziehung einer teleologischen Reduktion der Vorschrift.
Nach alledem handelt es sich vorliegend nach Ansicht der Kammer um eine verfassungswidrige Sonderumlage, durch deren Erhebung die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG und das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG verletzt werden, da sie nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung (Art. 105 Abs. 2 und Abs. 2 a GG) gehört.
4. Die Umlageverpflichteten sind durch diese Umlage auch materiell belastet. Sie können zwar nach dem Inkrafttreten der neu eingefügten Vorschrift des § 82 a SGB XI, durch das Zweite Änderungsgesetz vom 29. Mai 1998 (BGBl. I, S. 1188) die ihnen durch die Erhebung der Umlage entstehenden Kosten rückwirkend seit dem 01. Januar 1998 in den Entgelten für ihre Leistungen berücksichtigen, also über die Pflegesätze wieder einbringen. Bereits vor der rückwirkenden Inkraftsetzung des § 82 a SGB XI waren die ambulanten Pflegedienste hierzu seit dem 01. Februar 1998 aufgrund einer vertraglichen Vereinbarung vom 23. Januar 1998 zwischen Verbänden der Arbeiterwohlfahrt, des Caritasverbandes, des Diakonischen Werkes, des Deutschen Roten Kreuzes, dem Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverband, dem Bundesverband Ambulante Dienste, dem Bundesverband Hauskrankenpflege in Deutschland, dem Bundesverband privater Alten- und Pflegeheime und sozialer Dienste sowie der Arbeitsgemeinschaft Hauskrankenpflege einerseits und der AOK, dem BKK, der IKK, dem VdAK/AEV, der Landwirtschaftlichen Krankenkasse, der Bundesknappschaft und dem Verband der privaten Krankenversicherung andererseits, berechtigt. Zunächst sind sie aber gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 des Landesgesetzes nach wie vor Schuldner der Umlage; sie sind abgabepflichtig. Die Möglichkeit der Refinanzierung über den Pflegesatz mit der Folge, dass letzten Endes die Pflegekassen und damit die Versichertengemeinschaft für die Kosten der Ausbildungsvergütung eintreten führt nicht dazu, dass die Umlageverpflichteten nicht mehr als Abgabenschuldner in Erscheinung treten Die Refinanzierungsmöglichkeit ist nicht vergleichbar mit dem Sachverhalt der dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zum Kohlepfennig (vgl.Beschluss vom 11. Oktober 1994, a.a.O.) zu Grunde lag. In dieser Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht das Vorliegen einer Sonderabgabe mit der Begründung verneint, dass sie materiell nicht die Energieversorgungsunternehmen, sondern die Allgemeinheit der Stromverbraucher belaste, denn die Überwälzung auf die Stromkunden sei nicht nur eine marktabhängige Möglichkeit, sondern eine rechtlich vorbereitete und vorgesehene Rechtsfolge der Abgabenbelastung, die wegen der Monopolstellung der Energieversorgungsunternehmen in ihrem Versorgungsgebiet und wegen des faktischen Abnahmezwangs der Verbraucher auch ohne weiteres durchsetzbar sei. Im Pflegebereich hingegen besteht eine andere Angebotsstruktur, die nicht zur automatischen Weitergabe der Umlage führt. Die Pflegeeinrichtungen konkurrieren untereinander (§ 2 Abs. 2 SGB XI), was der Durchsetzbarkeit auf der Angebotsseite Grenzen setzt. Die umlagepflichtigen Einrichtungen tragen letztlich jedenfalls das Risiko einer vollständigen Refinanzierung und der Durchsetzung erhöhter Leistungsentgelte. Vor dem Hintergrund des § 89 Abs. 1 Satz 2 SGB XI, wonach die Finanzierung der Pflegeeinrichtungen leistungsgerecht sein muss, also an konkret erbrachten Leistungen und nicht an einer allgemeinen Selbstkostendeckung zu orientieren ist, erscheint es zweifelhaft, ob an sich leistungsferne Investitionen wie die Zahlung eines Ausbildungsvergütungsumlageanteils durch Pflegesätze refinanzierbar sind, zumal die Umlage auch reine Verwaltungskosten enthält (vgl. Mäßen, Verfassungsrechtliche Bedenken am Umlageverfahren nach § 7 Abs. 3 AltPfIG - der "Kohlepfennig" der Altenpflegedienste?, NVWBl. 1998, S. 44). In einer Umlage enthaltene Verwaltungskostenanteile hingegen sind nach dem Inkrafttreten der Vorschrift des § 82 a Abs. 3 Nr. 3 2. Halbsatz SGB XI bei den Pflegesätzen nicht zu berücksichtigen. Nach Ansicht der Kammer sind die Pflegekassen nicht verpflichtet, über den Pflegesatz die durch die Umlage entstehenden Mehrkosten voll zu übernehmen. Vielmehr ist dies Inhalt der vertraglichen Vereinbarungen zwischen den Pflegekassen und den Pflegeeinrichtungen im Rahmen der Pflegesatzverhandlungen. Grundsätzlich ist zwar von einer Refinanzierbarkeit auszugehen, und zwar auch für den Zeitraum vor dem Inkrafttreten der neu eingefügten Vorschrift des § 82 a SGB XI am 01. Januar 1998, denn nach §§ 82 Abs. 3, 84 Abs. 2 Satz 4, 89 Abs. 1 Satz 3 SGB XI ist die Umlage eine öffentliche Last, die bei wirtschaftlicher Betriebsführung zu berücksichtigen ist. Nach Inkrafttreten der genannten Vorschrift ist die Möglichkeit der Refinanzierung im Gesetz ausdrücklich vorgesehen, um die vorherige Unsicherheit der Sicherstellung einer angemessenen Berücksichtigung der Ausbildungsvergütungen zu beseitigen (vgl. BT-Drucksache 13/8941). Die Vorschrift des § 82 a SGB XI regelt zwar Voraussetzung und Umfang der Refinanzierung, gewährt aber keinen Rechtsanspruch, denn nach § 82 a Abs. 3 SGB XI ist die Umlage nur berücksichtigungsfähig. Eine zwingende Berücksichtigung sieht das Gesetz nicht vor. Auch nach der amtlichen Begründung zum Gesetzentwurf (vgl. BT-Drucksache 13/8941) soll die Möglichkeit der Refinanzierung verbessert werden und die Umlage in der Pflegevergütung berücksichtigt oder in sie eingerechnet werden dürfen. Eine volle Refinanzierung ist jedenfalls nicht garantiert, zumal ansonsten auch das in § 82 a Abs. 4 Satz 3 SGB XI vorgesehene Schiedsverfahren überflüssig wäre.
In dem Fall, dass § 4 des Landesgesetzes verfassungsgemäß sein sollte, wäre die Klage abzuweisen.
Der streitgegenständliche Bescheid findet seine Rechtsgrundlage in §§ 4, 6 des Landesgesetzes i.V.m. §§ 2 und 6 UmlageVO. Zunächst hält die Kammer - entgegen der Auffassung der Klägerin - die Übergangsvorschrift des § 6 des Landesgesetzes ihrerseits nicht für verfassungswidrig, auch wenn hierdurch für den Geltungszeitraum dieser Vorschrift den Ausbildungsvergütung zahlenden Pflegeeinrichtungen die Ausbildungsvergütung nicht nur zu 50 v.H., sondern voll erstattet wird. Die Klägerin hat nicht dargelegt, gegen welche Grundrechtsnorm diese Vorschrift überhaupt verstoßen soll. Soweit sie damit meinen sollte, dass § 6 des Landesgesetzes selbst, und zwar unabhängig von der Vorschrift des § 4 des Landesgesetzes, wegen Fehlens der Gruppenhomogenität der ambulanten und stationären Pflegeeinrichtungen verfassungswidrig ist, so sieht die Kammer keine Veranlassung von ihrer oben unter B. 2. e) 2) zu a) dargestellten Auffassung abzuweichen. Maßgebend ist bei dieser Überlegung einerseits, dass die Gruppenhomogenität gleichwohl gewahrt bleibt und andererseits, dass sich die Umlageverpflichtung nach § 4 des Landesgesetzes nicht ändert. Lediglich die Erstattungsregelung des § 3 des Landesgesetzes und damit letztlich auch die Höhe der zu zahlenden Umlage an sich, wird modifiziert.
Auch die Verteilungsregelung der Übergangsbestimmung des § 6 UmlageV0 ist rechtlich nicht zu beanstanden. Der Beklagte hat in nachvollziehbarer Weise dargelegt, dass für eine Übergangszeit die Berechnung des auf eine Pflegeeinrichtung entfallenden Umlagebetrags nicht nach § 2 Abs. 3 UmlageV0 ermittelbar ist. Hierzu ist es erforderlich die betrieblichen Erträge aus Leistungen gemäß § 82 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB XI, und zwar die Kontengruppen 40 bis 43 ohne Kontenuntergruppen 405, 406, 413, 415 bis 418, 424, 426 bis 428, 433 und 435 bis 437 der Anlage 4 der Verordnung über die Rechnungs- und Buchführungspflichten der Pflegeeinrichtungen (Pflege-Buchführungsverordnung - PBV -) vom 22. November 1995, (BGBl. I S. 1528) aller umlagepflichtigen Pflegeeinrichtungen im vorangegangenen Schuljahr zugrunde zu legen. Dies ist jedoch bereits deshalb nicht möglich, weil nach der Übergangsvorschrift des § 11 Abs. 2 Nr. 1 PBV die stationären Pflegeeinrichtungen erstmals einen Jahresabschluss für das Geschäftsjahr 1997 zum 31. Dezember 1997 bis spätestens zum 30. Juni 1998 aufzustellen haben. Die ambulanten Pflegeeinrichtungen haben nach Nr. 2 dieser Voschrift erstmals einen Jahresabschluss für das Geschäftsjahr 1998 zum 31. Dezember 1998 bis spätestens zum 30. Juni 1999 aufzustellen. Jedoch bereits bis spätestens 30. September haben nach § 1 Abs. 1 UmlageV0 erstattungsberechtigten Pflegeeinrichtungen die für die Berechnung der Erstattungsbeträge erforderlichen Angaben zu übermitteln. Dies gilt gleichermaßen nach Abs. 2 der Bestimmung für die zur Zahlung der Umlage verpflichteten Pflegeeinrichtungen. Das bedeutet im Ergebnis, dass die für die in den Jahren 1997 und 1998 erfolgende Berechnung des auf eine Pflegeeinrichtung entfallenden Umlagebetrags nach § 2 Abs. 3 UmlageV0 (unter Verweis auf § 82 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB XI) erforderlichen Angaben nicht oder zumindest nicht alle vorliegen, so dass eine Berechnung gemäß § 2 Abs. 3 UmlageV0 für diese Jahre nicht vorgenommen werden kann. Daher ist nach Ansicht der Kammer nicht zu beanstanden, wenn der Verordnungsgeber, um gleichwohl dem Ziel des Landesgesetzes entsprechend, Ausbildungsvergütungen zu erstatten, eine pauschale Berechnungsweise wählt. Vorliegend bestimmt § 6 Abs. 1 UmlageVO, dass zur Berechnung des auf eine Pflegeeinrichtung entfallenden Umlagebetrags für die in den Jahren 1997 und 1998 erfolgende Berechnung als betriebliche Erträge für die Schuljahre 1996/97 und 1997/98, abweichend von § 3 Abs. 2 UmlageVO, bei voll- oder teilstationären Pflegeeinrichtungen 65 v.H. und bei ambulanten Pflegeeinrichtungen 80 v.H. der um die gesondert berechenbaren Aufwendungen i.S.v. § 82 Abs. 3 und 4 SGB XI bereinigten betrieblichen Erträge aus Leistungen nach dem SGB XI zugrunde zu legen sind. Es ist zur Überzeugung der Kammer sachgerecht, wenn der Vordnungsgeber diese pauschale Festlegung in Anlehnung an § 7 Abs. 2 Satz 2 Art. 49 a Pflegeversicherungsgesetz gewählt hat. Damit wird, worauf der Beklagte bereits hingewiesen hat, einerseits berücksichtigt, dass im ambulanten Pflegebereich Einnahmen erzielt werden, die nicht der reinen Pflege zuzuordnen sind, und andererseits im ambulanten Bereich keine Leistungen für Unterkunft und Verpflegung erbracht und dementsprechend keine Einnahmen erzielt werden. Daher ist auch die zwischen den ambulanten und stationären Pflegeeinrichtungen differenzierende Pauschalierung gerechtfertigt. Der Beklagte hat nach den maßgeblichen Vorschriften den Gesamtumlagebetrag wie auch den auf die Klägerin entfallenden Umlagebetrag korrekt errechnet.
Einerseits ausgehend von den gemeldeten (unstreitigen) betrieblichen Erträgen der Klägerin in Höhe von 233.099,27 DM errechnet sich ein anrechenbarer Betrag in Höhe von 178.479,42 DM (80 v.H. der gemeldeten betrieblichen Erträge, vgl. § 6 Abs. 1 UmlageVO) sowie andererseits die ebenfalls unstreitigen Gesamterträge im Land in Höhe von 698.633.189,16 DM zugrunde legend, ergibt sich ein auf die Klägerin entfallender Prozentsatz von 0,025547. Ausgehend von (unstreitigen) umlagefähigen Gesamtkosten in Höhe von 38.169.104,23 DM errechnet sich so für die Klägerin ein Umlagebetrag in der geforderten Höhe von 9.751,06 DM.
Insbesondere ist der Klage auch nicht hinsichtlich der nach § 4 Abs. 3 Nr. 1 b) des Landesgesetzes i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 4 UmlageVO erhobenen pauschalen Verwaltungsko-sten von 1,5 v.H. stattzugeben, soweit diese Verwaltungskosten für die Zeit vom 01. Januar bis zum 31. Juli 1998 erhoben werden. Nach der mit Wirkung vom 01. Januar 1998 in Kraft gesetzten Vorschrift des § 82 a Abs. 3 Nr. 3 2. Halbsatz SGB XI bleiben die Verwaltungskosten der nach Landesrecht zuständigen Stelle unberücksichtigt. Dies betrifft jedoch nicht die Rechtmäßigkeit der Erhebung von Verwaltungskosten an sich. Diese Vorschrift verbietet lediglich die Berücksichtigung von im Rahmen einer Umlageerhebung geltend gemachten Verwaltungskosten bei den Pflegesätzen. Diese Verwaltungskosten werden mithin nicht von der Refinanzierungsmöglichkeit mit umfasst.
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 § 82
 § 6
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 § 7
 Art. 49
 Art. 100
 § 80
 § 4
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