Source: https://tc.vlex.es/vid/1-2-15-379819762
Timestamp: 2019-11-22 20:21:45+00:00

Document:
STC 37/2012, 19 de Marzo de 2012 - Jurisprudencia - VLEX 379819762
Número de Recurso: 9689-2009
Se cuestiona la indeterminación o apertura sine die del plazo de prescripción en los supuestos de falta de resolución de los recursos de alzada interpuestos contra una resolución administrativa sancionadora. Esa indeterminación resulta de la combinación de la doctrina legal en interés de la ley fijada en las Sentencias de 15 de febrero de 2004 y de 22 de septiembre de 2008 por la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo. Con la aplicación combinada de dicha doctrina legal, durante un periodo de tiempo indefinido (el de sustanciación del recurso de alzada contra la resolución sancionadora), cuya finalización queda en manos exclusivamente de la propia Administración, no resulta aplicable la prescripción de la infracción ni la prescripción de la sanción; la primera porque ya se habría sancionado la infracción con una multa, sin haberse puesto fin a la vía administrativa, y la segunda porque dicha sanción no es firme ni ejecutiva, y por tanto al ser inejecutable, no puede comenzar el cómputo de la prescripción. El Tribunal desestima la cuestión de inconstitucionalidad. En primer lugar, afirma que la interpretación vinculante de los preceptos legales dada por las Sentencias en interés de la ley puede someterse a un control de constitucionalidad. En ellas se concreta el contenido normativo de los preceptos legales, que sólo podrán ser interpretados y aplicados en la forma establecida por el Tribunal Supremo. Además, establece que la razón de ser del recurso de casación en interés de la ley, de carácter subsidiario respecto del recurso de casación propiamente dicho, consiste en garantizar la aplicación uniforme de la ley en todo el territorio nacional, evitando la perpetuación de criterios interpretativos manejados en Sentencias de Jueces y Tribunales inferiores que resulten erróneos y gravemente dañosos para el interés general. Así, descarta la inconstitucionalidad de dicha práctica y niega que exista lesión del principio de independencia del poder judicial, que queda, al contrario, reforzado al reconocerse la posibilidad de que el órgano judicial inferior en grado plantee ante el Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad cuando estime que la interpretación dota al precepto legal de un contenido normativo que puede ser contrario a la Constitución. En segundo lugar, el Tribunal afirma la constitucionalidad de la interpretación vinculante concreta de los preceptos controvertidos en el caso. Por un lado, descarta la lesión del principio de seguridad jurídica, tanto en su vertiente objetiva de certeza como en la subjetiva de previsibilidad, pues el mandato normativo de los preceptos cuestionados entendidos conforme a la doctrina legal sentada por el Tribunal Supremo aparece enunciado con la suficiente claridad como para eliminar cualquier duda sobre su contenido y alcance, la fijación del dies a quo del cómputo del plazo de prescripción de las infracciones y sanciones administrativas. Por otro lado, niega que exista vulneración del principio de supremacía del Tribunal Constitucional en materia de garantías constitucionales, pues la doctrina legal sentada por el Tribunal Supremo en las Sentencias mencionadas no contradice la doctrina constitucional sobre el silencio administrativo. La doctrina legal del Tribunal supremo establece que la demora en la resolución del recurso de alzada en ningún caso determina la firmeza ni, por tanto, la ejecutividad de la resolución administrativa sancionadora, sino que únicamente habilita al interesado para interponer recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de su recurso de alzada.
Sentencia citada en: 260 sentencias, 15 artículos doctrinales, 3 noticias
Con fecha 18 de noviembre de 2009 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal oficio del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Elche al que se acompañaba, junto con testimonio del procedimiento abreviado núm. 443-2009 tramitado en ese órgano judicial, Auto del referido Juzgado de 19 de octubre de 2009 por el que se acuerda elevar a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad con respecto al art. 81 del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo (LSV), y al art. 132 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC), tal como han sido interpretados con carácter vinculante por las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2004 y 22 de septiembre de 2008, por su posible contradicción con los arts. 9.3 y 123.1 CE; subsidiariamente, se plantea la cuestión en relación con el art. 100.7 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), todo ello por la posible contradicción de este precepto con el art. 117.1 CE.
La presente cuestión de inconstitucionalidad se eleva con ocasión de la tramitación, por los cauces del procedimiento abreviado, del recurso contencioso-administrativo interpuesto por un conductor contra la resolución de la Dirección General de Tráfico de 4 de febrero de 2009 que confirma en alzada la resolución de la Subdelegación del Gobierno de Alicante de 8 de agosto de 2006 que le impuso una sanción de 200 euros por la comisión de la infracción tipificada en el art. 52 del Reglamento general de circulación, en relación con los arts. 67.1 y 69 LSV, en virtud de denuncia formulada el 9 de diciembre de 2005 por agentes de la Jefatura Provincial de Tráfico de Alicante. En la demanda rectora del proceso se alegaba por el recurrente la prescripción de la infracción y la sanción conforme al art. 81 LSV.
Celebrada la vista del procedimiento abreviado, a la que únicamente compareció el demandante, que se ratificó en la demanda presentada, mediante providencia de 9 de septiembre de 2009 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Elche acordó, de conformidad con el art. 35.2 LOTC, requerir a las partes y al Ministerio Fiscal para que, por plazo común de diez días, alegaran cuanto estimasen oportuno en relación con la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 81 LSV y el art. 132 LPC, tal como han sido interpretados con carácter vinculante por las Sentencias en interés de ley de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2004 y 22 de septiembre de 2008; y subsidiariamente, en relación con el art. 100.7 LJCA. Todo ello por entender que los preceptos cuestionados pueden entrar en contradicción con los arts. 9.3, 117.1 y 123.1 CE, en relación con los arts. 5.1 y 12 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) conforme se razona en la providencia.
La representación procesal del demandante evacuó el trámite conferido, mostrando su conformidad al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.
Mediante Auto de 19 de octubre de 2009 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Elche acordó plantear la presente cuestión de inconstitucionalidad.
El Juzgado fundamenta el planteamiento de la cuestión en las consideraciones que seguidamente se resumen.
Por providencia de 18 de febrero de 2010 el Pleno, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad, reservándose para sí el conocimiento de la misma, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.1 c) LOTC; asimismo acordó dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.3 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus respectivos Presidentes, al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular alegaciones. Se acordó igualmente comunicar esta providencia al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Elche a los efectos previstos en el art. 35.3 LOTC y publicar la incoación del procedimiento en
Por escrito registrado en el Tribunal el 3 de marzo de 2010, el Presidente del Senado comunicó el acuerdo adoptado por la Mesa de la Cámara, en su reunión del día 2 de marzo de 2010, de personarse en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
El Presidente del Congreso de los Diputados comunicó, por escrito registrado el 5 de marzo de 2010, el acuerdo adoptado por la Mesa de la Cámara, en su reunión del día 2 de marzo de 2010, de personarse en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC, con remisión a la Dirección de estudios, análisis y publicaciones y a la Asesoría jurídica de la Secretaría General.
El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se personó y presentó escrito de alegaciones el 15 de marzo de 2010, en el que comienza señalando que la presente cuestión es inadmisible por incumplimiento del juicio de relevancia (art. 35.1 LOTC) respecto de las normas cuestionadas. El art. 81 LSV se compone de tres apartados, que regulan distintos extremos, y otro tanto sucede con el art. 132 LPC. Sin embargo, el Juzgado promotor de la cuestión no precisa sobre cual de los apartados —y en su caso párrafos— de cada uno de dichos preceptos recae su duda de constitucionalidad y cual sea el nexo entre el tenor legal y el problema de la prescripción mientras pende el recurso de alzada. La falta de exteriorización del juicio de relevancia resulta agravada por la imprecisión del Auto de planteamiento en su parte dispositiva, no sólo en lo que se refiere a los preceptos cuestionados, sino también en relación con los fundamentos constitucionales de la duda, pues la pretendida infracción de los arts. 117.1 y 123.1 CE (en relación con los arts. 5.1 y 12 LOPJ) sólo tiene sentido en relación con el objeto de la duda de constitucionalidad subsidiaria, referida al art. 100.7 LJCA; ahora bien, el planteamiento de la duda subsidiaria revela la inconsistencia de la duda sobre la constitucionalidad de los preceptos cuestionados a título principal.
El escrito de alegaciones del Fiscal General del Estado se registró en este Tribunal el 12 de abril de 2010.
Mediante providencia del Pleno de 28 de febrero de 2012 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia, en el Oratorio de San Felipe Neri, de la ciudad de Cádiz, el día 19 de marzo del mismo año, habilitando este día de conformidad con lo dispuesto en el art. 80 LOTC en relación con el art. 182 LOPJ.
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Elche plantea cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 81 del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo (LSV), y del art. 132 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC), tal como han sido interpretados con carácter vinculante por las Sentencias en interés de la ley de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2004 y 22 de septiembre de 2008; y, alternativamente, en relación con el art. 100.7 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA).
De lo expuesto se deriva que las dudas de constitucionalidad que se plantean por el órgano judicial no pueden ser examinadas sin una previa depuración del alcance de la cuestión. Por ello, antes de entrar en el examen de fondo es preciso considerar previamente las objeciones formuladas por el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado en cuanto a la admisibilidad de la cuestión de inconstitucionalidad planteada, lo que permitirá delimitar el objeto de la misma.
Delimitado así el objeto de la presente cuestión, y entrando ya en el examen de fondo, resulta necesario comenzar por el análisis de la duda de constitucionalidad que se plantea por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Elche de forma subsidiaria o alternativa, es decir, en relación con la posible inconstitucionalidad del art. 100.7 LJCA, precepto que, pese a ser cuestionado de manera subsidiaria, según acaba de indicarse, se presenta, en realidad, como el presupuesto del que parte el mismo planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, y que por ello debemos examinar en primer lugar. Pues, en efecto, sólo despejada la duda sobre la constitucionalidad de este precepto legal, norma secundaria de integración de normas, podrá abordarse el examen sobre la constitucionalidad de los arts. 81 LSV y 132 LPC, con el contenido establecido por el Tribunal Supremo en la doctrina legal sentada en las citadas Sentencias en interés de la ley (por imperativo precisamente de lo dispuesto en el art. 100.7 LJCA).
La independencia del poder judicial, que se predica de todos y cada uno de los Jueces y Magistrados en cuanto ejercen la función jurisdiccional, implica que, en el ejercicio de esta función, están sujetos única y exclusivamente al imperio de la ley, lo que significa que no están ligados a órdenes, instrucciones o indicaciones de ningún otro poder público, singularmente del legislativo y del ejecutivo. E incluso que los órganos judiciales de grado inferior no están necesariamente vinculados por la doctrina de los Tribunales superiores en grado, ni aun siquiera por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, con la excepción, de la que seguidamente nos ocuparemos, de la doctrina sentada en los recursos de casación en interés de ley; todo ello sin perjuicio de hacer notar que toda jurisprudencia del Tribunal Supremo, órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales (art. 123.1 CE), complementa el ordenamiento jurídico, conforme señala el art. 1.6 del Código civil, y tiene, por ello, vocación de ser observada por los Jueces y Tribunales inferiores, en los términos que después se expresan, a lo que ha de añadirse que la infracción de la jurisprudencia constituye motivo de casación en todos los órdenes jurisdiccionales.
Es obligado, por tanto, reconocer que la fórmula empleada por el art. 117.1 de la vigente Constitución de 1978, conforme al cual “la justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley”, es deudora históricamente de la obra de las Cortes de Cádiz, lo que es de justicia reconocer con ocasión del doble centenario de la promulgación de la Constitución de 1812.
Además, la proclamación constitucional de la independencia del poder judicial va acompañada del establecimiento de diversas garantías adecuadas a asegurar su efectividad, como son, entre otras, la inamovilidad, la imparcialidad, el estatuto jurídico de Jueces y Magistrados, y el régimen de responsabilidad, cuestiones en las que también resuenan los lejanos ecos de la Constitución gaditana de 1812.
Descartada la inconstitucionalidad del art. 100.7 LJCA, por las razones expresadas, cumple seguidamente examinar la duda de constitucionalidad que se proyecta por el Juzgado promotor de la presente cuestión sobre los arts. 81 LSV y 132 LPC, con el contenido normativo de tales preceptos establecido, para los órganos judiciales inferiores en grado del orden contencioso-administrativo, por las Sentencias en interés de ley de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2004 y 22 de septiembre de 2008.
En lo que se refiere a la pretendida vulneración de la doctrina constitucional sobre la configuración del silencio administrativo sentada por las SSTC 204/1987, de 21 de diciembre, 188/2003, de 27 de octubre, 220/2003, de 15 de diciembre, 14/2006, de 16 de enero, y 40/2007, de 26 de febrero, entre otras, así como de la STC 243/2006, de 24 de julio, en relación con la ejecutividad de las sanciones recurridas en alzada, lo que determinaría en consecuencia la infracción del art. 123.1 CE —según se sostiene en el Auto de planteamiento de la cuestión—, cumple señalar que no se advierte que el contenido normativo de los arts. 81 LSV y 132 LPC, determinado por la doctrina legal vinculante establecida por el Tribunal Supremo en las citadas Sentencias en interés de ley, resulte contrario ni a la doctrina constitucional que se invoca en el Auto de planteamiento de la cuestión, ni, en consecuencia, al art. 123.1 CE, por las razones que seguidamente se expresan.
En primer lugar, por lo que se refiere a la doctrina constitucional sobre el silencio administrativo, este Tribunal tiene reiteradamente declarado que la figura del silencio es una mera “ficción legal, que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de la inactividad de la Administración”, de manera que en estos casos “no puede calificarse de razonable aquella interpretación que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que aquella en la cual se habría encontrado si hubiera cumplido su obligación de resolver” expresamente y hubiese efectuado la notificación procedente observando todos los requisitos legales (SSTC 6/1986, de 21 de enero, FJ 3; 204/1987, FJ 4; 188/2003, FJ 6; 220/2003, FJ 5; 14/2006, FJ 2; y 40/2007, FJ 2, entre otras muchas). Por ello, este Tribunal concluye que resultan contrarios al art. 24.1 CE los pronunciamientos judiciales de inadmisión de recursos contencioso-administrativos por extemporaneidad (por no haber impugnado judicialmente en su día la desestimación presunta del recurso administrativo) fundamentados en considerar la existencia de una resolución administrativa expresa dictada fuera de plazo sólo como un acto confirmatorio de lo ya resuelto de manera consentida y firme por silencio, en tanto que supone una interpretación irrazonable y contraria al principio pro actione deducir del comportamiento pasivo de quien recurre, derivado de la propia inactividad de la Administración, un consentimiento con el contenido de un acto administrativo que fue impugnado.
En segundo lugar y por último, ha de excluirse asimismo que la doctrina legal establecida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en la citada Sentencia en interés de ley de 22 de septiembre de 2008, que determina el contenido normativo de los preceptos cuestionados, contradiga la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en la STC 243/2006, de 24 de julio.
En definitiva, habiendo quedado descartado, por las razones que anteriormente quedaron expuestas, que el art. 100.7 LJCA incurra en infracción del principio de independencia judicial (art. 117.1 CE), debe igualmente concluirse que tampoco existe la pretendida quiebra del art. 123.1 CE que se aduce de manera principal por el Juzgado promotor de la cuestión de inconstitucionalidad, pues la doctrina legal sentada en las citadas Sentencias en interés de la ley por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que establece para los órganos judiciales inferiores en grado de dicha jurisdicción el contenido normativo de los arts. 81 LSV y 132 LPC, no contradice la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional, en su calidad de órgano jurisdiccional superior en materia de garantías constitucionales e intérprete supremo de la Constitución (art. 123.1 CE y art. 1.1 LOTC), en los aspectos a los que se refiere el Auto de planteamiento de la cuestión.
Voto particular que formula el Magistrado don Eugeni Gay Montalvo respecto de la Sentencia dictada en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 9689-2009.
Como digo, el punto de vista que aquí vengo a manifestar parte del mayor de los respetos por el criterio expresado por la mayoría en esta Sentencia y en general por el que guía el voto de los Magistrados de este Alto Tribunal en todas y cada una de las resoluciones que se dictan, con el convencimiento de que este respeto y consideración institucional, que vincula al Tribunal Constitucional tanto ad intra como ad extra; pero que, a su vez, merece de parte de todos los órganos del Estado, es la necesaria e imprescindible garantía que asegura el correcto cumplimiento de su función de vigilar e imponer, en su caso, la observancia de la Constitución, aspecto que resulta central en la consolidación, diría incluso que en la supervivencia, de un determinado sistema jurídico-político, como ya atisbó certeramente el constituyente gaditano cuando en el título X de su magna obra, bajo la rúbrica “De la observancia de la constitución, y modo de proceder para hacer variaciones en ella”, dedicó sus primeros preceptos a configurar un mecanismo de defensa de la Constitución.
El Discurso Preliminar de la Constitución de 1812, redactado recogiendo el encargo de la Comisión de Constitución prestó especial atención al “importantísimo punto de la potestad judicial”. Así, allí se expuso que “para que la potestad de aplicar las leyes a los casos particulares no pueda convertirse jamás en instrumento de tiranía, se separan de tal modo las funciones de juez de cualquier otro acto de la autoridad soberana que nunca podrán ni las Cortes ni el Rey ejercerlas bajo ningún pretexto”. Esta idea se recoge expresamente en los arts. 242 y 243 de la Constitución de 1812, que son el pórtico de su largo título V rubricado “De los tribunales y de la administración de justicia en lo civil y en lo criminal”, a los que el art. 245 añade que “los Tribunales no podrán ejercer otras funciones que las de juzgar y hacer que se ejecute lo juzgado”.
Entrando ya en el fondo de la cuestión suscitada, comparto el criterio que lleva a la mayoría a rechazar la pretensión de inadmisibilidad formulada por el Abogado del Estado y correlativamente a delimitar el objeto del proceso como lo hace, pues en las cuestiones de inconstitucionalidad, como recientemente ha recordado la STC 20/2012, “nuestra labor de depuración del ordenamiento debe partir de la interpretación de la disposición legal que aporta el órgano judicial cuestionante, pues a él compete interpretar la ley (art. 117.3 CE) …; sólo si la norma, así interpretada, resultara inconstitucional habríamos de ‘explorar las posibilidades interpretativas del precepto cuestionado, por si hubiera alguna que permitiera salvar la primacía de la Constitución (SSTC 76/1996, de 30 de abril, FJ 5; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 18; 202/2003, de 17 de noviembre, FJ 6; 235/2007, de 7 de noviembre, FJ 7; 59/2008, de 14 de mayo, FJ 4)’.”
No hay duda que, como dice la Sentencia de la mayoría, la seguridad jurídica ex 9.3 CE abraza como uno de sus contenidos —pero, desde ya, apunto que a mi juicio no es el único— la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable, tanto en su vertiente objetiva —norma clara y no confusa— como en la subjetiva —previsibilidad de sus efectos—. Sin embargo discrepo radicalmente de la aplicación que hace al caso concreto.
Una segunda discrepancia con la mayoría se debe a que, en mi opinión, el principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), cuando se trata de disciplinar el ejercicio del ius puniendi, y en este caso la regulación de la prescripción de las infracciones y sanciones administrativas, impone al legislador que las normas que dicte, además de cumplir con la exigencia de certeza, respeten una serie de principios y valores constitucionales en los que no tiene cabida que una persona respecto de una coyuntura concreta quede sujeta sine die a la potestad sancionadora del Estado. La seguridad jurídica, en tanto comprende esos valores, implica que el transcurso del tiempo determine la firmeza de esas situaciones jurídicas, impidiendo mediante la prescripción —institución de larga tradición histórica y generalmente aceptada por la jurisprudencia ordinaria y constitucional— que sigan vivas más allá de cierto horizonte temporal y, en consecuencia, proscribe a los poderes públicos que, al privar a aquélla de toda virtualidad, hagan que el transcurso del tiempo, aun cuando éste sea desorbitado, carezca de toda influencia sobre la sujeción de las personas al ius puniendi del Estado.
De otro lado, la Sentencia de la que me separo sugiere en su fundamento jurídico 10 que la inaceptable situación de incertidumbre para el administrado que he referido en los dos apartados anteriores de este Voto “no perjudica (más bien beneficia) al ciudadano que ha sido sancionado”, pues mientras ella dure se mantiene el efecto de inejecutividad de la sanción y siempre puede ponerle fin acudiendo a la vía judicial contra la desestimación presunta. No puedo estar más lejos de esta concepción. Considero que la mayoría pierde de vista el dato esencial de que nos encontramos inmersos en un procedimiento sancionador, como lo acredita que el deber de la Administración de resolver el recurso y su potestad de hacerlo en sentido estimatorio justifican la expectativa del administrado de ver revocada o anulada totalmente la resolución impugnada en alzada, lo que supone que, en virtud de la aplicación de los principios inspiradores del orden penal al Derecho administrativo sancionador aludida en el punto anterior de este Voto, el administrado puede hacer valer todas las dimensiones que integran el derecho de defensa ex art. 24.2 CE, entre ellas dejar transcurrir el tiempo en la expectativa de que éste produzca el efecto extintivo propio de la prescripción.
En fin, la mayoría, en el fundamento jurídico 12, aunque califica de precaución el hecho de que el Tribunal Supremo deje la puerta abierta a cambiar la doctrina legal fijada en su Sentencia de 15 de diciembre de 2004, respalda la vinculación de los jueces ordinarios inferiores a la doctrina legal fijada por el Tribunal Supremo en los recursos de casación en interés de ley, lo que en la práctica elimina las posibilidades de que el propio Tribunal Supremo llegue a tener ante sí planteado un pleito que le permita alterar dicha doctrina legal precisamente por esa sujeción ope legis.
En conclusión, los arts. 81 LSV y 132 LPC, enjuiciados a partir de la interpretación que les da el órgano cuestionante, serían, en mi opinión, contrarios a la Constitución española por los motivos expuestos. Sin embargo, conforme a la doctrina constitucional reseñada en el apartado 3 de este Voto, no creo que necesiten ser declarados inconstitucionales, pues son susceptibles de otras lecturas plenamente acordes con la Constitución que permiten salvar la primacía de ésta.
Voto particular que formula el Magistrado don Pablo Pérez Tremps a la Sentencia dictada en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 9689-2009.
Comparto con la mayoría el proceso argumental seguido para llegar a la conclusión de que el art. 100.7 LJCA, en la medida en que establece el carácter vinculante de las Sentencias del Tribunal Supremo que estiman los recursos de casación en interés de ley, no vulnera el principio de independencia judicial. Ahora bien, discrepo del argumento utilizado por la mayoría consistente en que la independencia judicial también queda reforzada en estos casos por la posibilidad que tiene el órgano judicial inferior en grado de plantear la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional respecto de los preceptos legales cuyo contenido normativo haya sido concretado de manera vinculante por el Tribunal Supremo, puesto que entiendo que se fundamenta en una cierta desfiguración de la cuestión de inconstitucionalidad tal y como viene prevista en el art. 163 CE.
Además de lo anterior, mi principal discrepancia, y por la que he votado en sentido contrario al de la mayoría, radica en que se haya concluido que los arts. 81 LSV y 132 LPC, en la interpretación vinculante dada por las Sentencias en interés de ley de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2004 y 22 de septiembre de 2008, no vulneran el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).
La seguridad jurídica es algo más que certeza normativa tendente a evitar mandatos que produzcan confusión, incertidumbre o duda sobre la previsibilidad de los efectos de un determinado comportamiento. Tal como ha reiterado este Tribunal desde sus más tempranos pronunciamientos, los principios de “irretroactividad, seguridad, interdicción de la arbitrariedad, así como los otros que integran el art. 9.3 de la Constitución —legalidad, jerarquía normativa, responsabilidad— no son compartimentos estancos, sino que, al contrario, cada uno de ellos cobra valor en función de los demás y en tanto sirva a promover los valores superiores del ordenamiento jurídico que propugna el Estado social y democrático de Derecho”, destacándose que “en especial, lo que acabamos de afirmar puede predicarse de la seguridad jurídica, que es suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad, pero que, si se agotara en la adición de estos principios, no hubiera precisado de ser formulada expresamente. La seguridad jurídica es la suma de estos principios, equilibrada de tal suerte que permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad” (STC 27/1981, de 20 de julio, FJ 10).
Por tanto, conforme a lo expuesto, considero que deberían haberse declarado inconstitucionales los arts. 81 LSV y 132 LPC, en la interpretación vinculante dada por las Sentencias en interés de ley de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2004 y 22 de septiembre de 2008, por vulnerar el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).
Recordemos que el problema de fondo no es otro que la indeterminación o apertura sine die del plazo de prescripción en los supuestos de falta de resolución de los recursos de alzada interpuestos contra una resolución administrativa sancionadora. Esa indeterminación resulta de la combinación de la doctrina legal en interés de la ley fijada en las Sentencias de 15 de febrero de 2004 y de 22 de septiembre de 2008 por la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo. La Sentencia de 15 de febrero de 2004 formuló la siguiente doctrina legal: “El límite para el ejercicio de la potestad sancionadora, y para la prescripción de las infracciones, concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación, sin poder extender la misma a la vía de recurso.”. Por su parte, la Sentencia de 22 de septiembre de 2008 fijó esta doctrina legal: “Interpuesto recurso de alzada contra una resolución sancionadora, el transcurso del plazo de tres meses para la resolución del mismo no supone que la sanción gane firmeza ni que se convierta en ejecutiva, de modo que no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción.” De la combinación de ambas doctrinas se desprende el siguiente resultado: el procedimiento administrativo de revisión de la resolución sancionadora que se activa mediante la interposición del recurso de alzada no tiene incidencia en el plazo de prescripción de la infracción (Sentencia de 2004) ni en el plazo de prescripción de la sanción (Sentencia de 2008), pues, por una parte, una vez dictada en plazo la resolución sancionadora ya no cabe alegar la prescripción de la infracción y, por otra, en tanto la resolución sancionadora adoptada no devenga firme, no comienza a computarse el plazo de prescripción de la sanción. El órgano judicial promotor de la cuestión identifica claramente el problema que suscita la combinación de ambas doctrinas legales: si la Administración no resuelve de forma expresa el recurso de alzada interpuesto contra la resolución sancionadora, el comienzo del computo del plazo de prescripción de la sanción permanece indefinidamente abierto, pendiente de que la Administración opte por resolver de forma expresa el recurso de alzada. Esto supone que, si no hay resolución expresa del recurso de alzada, el plazo de prescripción queda indefinidamente “congelado” y, por tanto, no llega a aplicarse a la sanción de que se trate; y que, si se resuelve extemporáneamente el recurso, el plazo de prescripción se puede ampliar extraordinariamente.
Estoy de acuerdo con la mayoría de los Magistrados en la conclusión de que los preceptos legales cuestionados, con el contenido preciso derivado de la doctrina legal vinculante del Tribunal Supremo, no contradicen nuestra doctrina constitucional sobre el silencio administrativo. Sin embargo, considero que los demás argumentos utilizados para descartar la duda de constitucionalidad no abordan realmente el problema de fondo expuesto. En mi opinión, no se ha tomado debidamente en consideración nuestra doctrina constitucional sobre la institución de la prescripción y su estrecha relación con el principio de seguridad jurídica proclamado en el art. 9.3 CE. La Sentencia afirma que no hay incertidumbre acerca del contenido y alcance del mandato normativo resultante de los preceptos cuestionados “en cuanto a la fijación del dies a quo del cómputo del plazo de prescripción de las infracciones y sanciones administrativas” (fundamento jurídico 8). Pero el problema de seguridad jurídica no es de incertidumbre o imprecisión normativa en cuanto al dies a quo o al dies ad quem, ni al plazo de prescripción o a su forma de cómputo, sino otro: con la aplicación combinada de la doctrina legal fijada en las dos Sentencias del Tribunal Supremo antes mencionadas, durante un periodo de tiempo indefinido (el de sustanciación del recurso de alzada contra la resolución sancionadora), cuya finalización queda en manos exclusivamente de la propia Administración, no resulta aplicable la prescripción de la infracción ni la prescripción de la sanción; la primera porque ya se habría sancionado la infracción con una multa, sin haberse puesto fin a la vía administrativa, y la segunda porque dicha sanción no es firme ni ejecutiva, y por tanto al ser inejecutable, no puede comenzar el cómputo de la prescripción. En suma, los preceptos cuestionados convierten en inoperativa e ilusoria la propia institución de la prescripción en el ámbito sancionador administrativo cuando la Administración incumple su obligación legal de resolver expresamente el recurso de alzada. Este es el núcleo de la duda de constitucionalidad que la Sentencia elude y, en definitiva, no acierta a resolver.
A mi juicio, no despeja la duda de constitucionalidad el argumento utilizado en el fundamento jurídico 10 al indicar que ante el incumplimiento de la obligación de resolver el recurso de alzada, “el interesado podrá optar por acudir a la vía judicial contra la desestimación presunta o esperar a que se dicte por la Administración resolución expresa”; como tampoco puedo compartir que “[no] pueda apreciarse que la demora coloque en este caso a la Administración en mejor situación que aquella en la cual se habría encontrado si hubiera cumplido su obligación de resolver expresamente dentro de plazo el recurso de alzada, pues durante la pendencia del recurso se mantiene el efecto de la inejecutividad de la sanción, como recuerda el Abogado del Estado, inejecución que, sin duda alguna, no perjudica (más bien beneficia) al ciudadano que ha sido sancionado”. Por un lado, el que el interesado pueda recurrir en la vía judicial frente a la desestimación presunta, una vez transcurrido el plazo máximo para resolver el recurso de alzada, es sin duda relevante de cara al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, pero no tiene nada que ver con la indeterminación en la producción del dies a quo del plazo de prescripción. Sería inaudito que el interesado tuviera que asumir una carga procesal como es la interposición de un recurso contencioso-administrativo para poder activar el transcurso del plazo de prescripción de una sanción.
Para captar debidamente la relevancia constitucional de la cuestión planteada, es necesario atender al significado de la vía administrativa de recurso, así como al fundamento constitucional de la institución de la prescripción, en particular en relación con el ius puniendi del Estado, aspectos ambos que a mi juicio han quedado desatendidos por la Sentencia.
Por lo que respecta al fundamento constitucional de la prescripción, hemos dicho que “[l]a institución de la prescripción, en general, encuentra su propia justificación constitucional en el principio de seguridad jurídica consagrado de manera expresa en el art. 9.3 CE, puesto que en la prescripción existe un equilibrio entre las exigencias de la seguridad jurídica y las de la justicia material, que ha de ceder a veces para permitir un adecuado desenvolvimiento de las relaciones jurídicas” (STC 157/1990, de 18 de octubre, FJ 3). No podemos ahora dejar de lado nuestra doctrina relativa a que la justificación constitucional de la institución de la prescripción se encuentra en el principio de seguridad jurídica.
[S]alta a la vista que lo que el establecimiento de un plazo temporal para que el Estado pueda proceder a perseguir los delitos persigue a su vez es que no se produzca una latencia sine die de la amenaza penal que genere inseguridad en los ciudadanos respecto del calendario de exigencia de responsabilidad por hechos cometidos en un pasado más o menos remoto; o, dicho en nuestras propias palabras, el plazo de prescripción ‘toma en consideración la función de la pena y la situación del presunto inculpado, su derecho a que no se dilate indebidamente la situación que supone la virtual amenaza de una sanción penal’ (STC 157/1990, de 18 de octubre, FJ 3). De manera que lo que la existencia de la prescripción del delito supone es que éste tiene un plazo de vida, pasado el cual se extingue toda posibilidad de exigir responsabilidades por razón de su comisión. Pero también obedece a la propia esencia de la amenaza penal, que requiere ser actuada en forma seria, rápida y eficaz, a fin de lograr satisfacer las finalidades de prevención general y de prevención especial que se le atribuyen. Para lograr esa inmediatez no basta con la prohibición de dilaciones indebidas en el procedimiento sino que el legislador penal ha acudido a un instrumento más conminatorio, por el que se constriñe a los órganos judiciales a iniciar el procedimiento dentro de un término previa y legalmente acotado o a olvidarlo para siempre.
(FJ 4).
La trascendencia de los valores constitucionales y de los bienes jurídicos puestos en juego cuando lo que se niega es que se haya producido la prescripción de los hechos delictivos enjuiciados impone, pues, una lectura teleológica del texto contenido en el artículo 132.2 CP que lo conecte a las finalidades que con esa norma se persiguen, finalidades que, conforme ha quedado expuesto, no son las estrictamente procesales de establecer los límites temporales de ejercicio de la acción penal por parte de los denunciantes o querellantes —lo que justificaría la consideración de que el plazo de prescripción de dicha acción se interrumpe en el mismo momento en que se produce la presentación de la denuncia o de la querella— sino otras muy distintas, de naturaleza material, directamente derivadas de los fines legítimos de prevención general y especial que se concretan en las sanciones penales y que son los únicos que justifican el ejercicio del ius puniendi, así como de principios tan básicos del Derecho penal como los de intervención mínima y proporcionada a la gravedad de los hechos.
En síntesis, en el ordenamiento punitivo la institución de la prescripción no sólo sirve al principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), sino también a la configuración del marco temporal legítimo del ejercicio del ius puniendi estatal (art. 25.1 CE), en las dos expresiones consagradas por nuestro ordenamiento jurídico y reconocidas por la propia Constitución (arts. 25 y 45 CE), el ámbito penal y el ámbito sancionador administrativo. El ius puniendi del Estado no puede ser temporalmente indefinido respecto al momento de los hechos sancionables ni respecto a las sanciones impuestas, la delimitación del marco temporal a tales efectos debe asegurar la certeza de su transcurso, no sólo teórica sino también efectivamente. Los preceptos legales cuestionados, con el contenido preciso derivado de la doctrina legal vinculante del Tribunal Supremo, conducen a que el inicio del plazo de prescripción dependa exclusivamente y con carácter indefinido de la voluntad de la Administración, más allá de un tiempo razonable para resolver el recurso de alzada interpuesto contra la resolución sancionadora (que el legislador ha determinado con carácter general que sea de tres meses), sin que se prevea o se articule normativamente ninguna medida o instrumento jurídico que corrija esa “latencia sine die” de la amenaza de la potestad sancionadora que pende sobre el interesado. No se trata, como afirma la Sentencia, de la posibilidad de optar entre dos interpretaciones judiciales de la legalidad ordinaria, una de las cuales “acaso hubiera respondido más plenamente a los valores incorporados a los derechos fundamentales u otros preceptos constitucionales, pues una cosa es la garantía de los derechos fundamentales, tal y como le está encomendada a este Tribunal, y otra, muy distinta, la de la máxima irradiación de los contenidos constitucionales en todos y cada uno de los supuestos de la interpretación de la legalidad”, sino la opción entre una interpretación rechazable porque, en un supuesto específico, convierte en inoperativa la institución de la prescripción, y una interpretación acorde con los principios y valores constitucionales.
Quiero asimismo expresar mi opinión discrepante sobre las conclusiones que nuestra Sentencia extrae del fragmento reproducido de la Sentencia del Tribunal Supremo, en interés de ley, de 22 de septiembre de 2008. En dicho fragmento se pone de manifiesto que la conjunción de dicha doctrina legal con la sentada en la Sentencia anterior, en interés de ley, de 15 de diciembre de 2004, pudieran conducir a “consecuencias indeseables, como sería la pervivencia indefinida de una resolución sancionadora que estuviese pendiente de recurso de alzada y de la que no pudiere predicarse la prescripción de la infracción ni de la sanción”, y asimismo se explicita que “no se descarta por ello que la cuestión abordada en la Sentencia de 15 de diciembre de 2004 pueda ser objeto de un nuevo examen cuando haya ocasión para ello, pero no es ahora momento de hacerlo, pues en el caso que nos ocupa ningún debate se ha suscitado en torno a la prescripción de la infracción y sí únicamente en lo que se refiere a la sanción”. Para la mayoría de los Magistrados, dicha “precaución del Tribunal Supremo, en lugar de debilitar la legitimidad constitucional de la doctrina legal sentada en la referida Sentencia en interés de ley, la refuerza, toda vez que deja abierta la puerta a sucesivas reconsideraciones cuando el caso así lo precisare”. De ello se deduciría justificación suficiente para que el Tribunal Constitucional se autoimpusiera una especie de self-restraint en relación con la referida doctrina legal del Tribunal Supremo, entendiendo que ya revisará ese Tribunal aquella doctrina legal. La cuestión es cómo podrán los particulares afectados defenderse frente a dichas “consecuencias indeseables” si se tiene en cuenta que: a) la doctrina legal errónea que produce “consecuencias indeseables” vincula a todos los jueces y tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo inferiores en grado al Tribunal Supremo (art. 100.7 LJCA); b) este Tribunal, mediante la presente Sentencia, desestima la cuestión de inconstitucionalidad que plantea la duda fundada de constitucionalidad sobre el enunciado normativo que origina aquellas “consecuencias indeseables”; c) el particular afectado no está legitimado para promover el recurso de casación en interés de ley (art. 100.1 LJCA); y d) el particular afectado tampoco puede plantear el recurso de casación ordinario ante el Tribunal Supremo frente a las sanciones pecuniarias cuya cuantía no exceda de 150.000 euros [art. 86.2 b) LJCA]. En estas circunstancias, no parece que dichas “consecuencias indeseables” tengan fácil remedio jurídico. Consideraciones de tutela judicial efectiva frente a la doctrina legal vinculante del Tribunal Supremo que deberían haber conducido a reforzar nuestro canon en lugar de a rebajarlo.
Mi opinión favorable a la estimación parcial de la presente cuestión de inconstitucionalidad en absoluto excluye el reconocimiento de la plena libertad del legislador (por todas, STC 63/2001, de 17 de marzo), para configurar el plazo de prescripción y en general “el régimen jurídico, el sentido y el alcance de la prescripción de las infracciones” que considere más adecuado por razones de política criminal o para atender a las características propias de la ejecución de las sanciones administrativas en cada ámbito sectorial, y especialmente en el complejo ámbito del tráfico y la seguridad vial. Precisamente, con posterioridad al planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad, el legislador ha establecido en esta materia que el plazo de prescripción de las sanciones pecuniarias será de cuatro años (art. 92.4 LSV, en la versión introducida por la Ley 18/2009, de 23 de noviembre). Pero el problema constitucional aquí abordado no reside en la mayor o menor duración del plazo de prescripción sino en la indeterminación del inicio efectivo de su cómputo, en tanto que éste queda supeditado a una actuación administrativa incierta que incluso puede no llegar a producirse. Por ello, entiendo que se conculca el principio de seguridad jurídica.
Voto particular que formula el Magistrado don Luis Ignacio Ortega Álvarez a la Sentencia relativa a la cuestión de inconstitucionalidad 9689-2009.

References: resolución 
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 Real Decreto 
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 Real Decreto 
e contrario
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 artículo 132
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